甘肃省定西市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）甘11行终33号上诉人（原审原告）通渭县西关综合市场管理服务有限公司，住所地通渭县平襄镇西关综合市场A2（17-18）。法定代表人安小明，该公司总经理。委托代理人尚蔚，北京市齐致（兰州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）通渭县综合执法局，住所地甘肃省通渭县平襄镇文庙街44号。法定代表人魏香成，该局局长。委托代理人党迎合，该局法制股干部。委托代理人陈晓亮，该局法制股干部。上诉人通渭县西关综合市场管理服务有限公司因与被上诉人通渭县综合执法局解除行政协议一案，不服定西市安定区人民法院（2020）甘1102行初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认为，被告通渭县综合执法局作出的《关于收回西关综合市场管理权的通知》的主要内容为解除原通渭县城市管理委员会办公室与安小明于2008年4月8日重新签订的《通渭县西关综合市场承包合同书》，收回原告通渭县西关综合市场管理服务有限公司对通渭县西关综合市场的管理权。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”的规定，原告通渭县西关综合市场管理服务有限公司与被告通渭县综合执法局作为案涉《通渭县西关综合市场承包合同书》当事人的权利继受人，在履行合同的过程中发生的纠纷，应当适用当时的法律、行政法规及司法解释，而2015年5月1日前施行的《中华人民共和国行政诉讼法》并未将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，故原告通渭县西关综合市场管理服务有限公司提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告通渭县西关综合市场管理服务有限公司的起诉。案件受理费50元，退还给原告通渭县西关综合市场管理服务有限公司。上诉人通渭县西关综合市场管理服务有限公司上诉请求：撤销定西市安定区人民法院(2020)甘1102行初22号行政裁定，判令由定西市安定区人民法院依法受理本案。主要理由：1.一审裁定适用法律、司法解释错误。（1）本案应当适用行政协议解释，属于人民法院行政诉讼受案范围。第一、案涉《通渭县西关综合市场承包合同书》虽然最初于2008年4月8日签订，但在2015年5月1日之后发生了主体变更、权利义务继受的情形，安小明一方于2013年演变为“通渭县西关综合市场管理服务有限公司”即本案上诉人，城管办则因机构改革于2015年5月1日之后才逐步演变为“通渭县综合执法局”即本案被上诉人。上诉人与被上诉人之间的行政协议关系是在2015年5月1日之后建立的，被上诉人依据新建立的行政协议关系发出通知、意图解除承包合同。因此，应当适用行政协议解释，属于人民法院行政诉讼受案范围。第二、虽然行政协议解释第二十八条设定了“2015年5月1日”这个溯及力时间节点，但实际适用时并不能搞“一刀切”。最高人民法院于2019年12月10日发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的同时发布了10个参考案例，其中第3个案例“成都亿嘉利科技有限公司、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司诉四川省乐山市沙湾区人民政府解除投资协议并赔偿经济损失案”针对的正是“2015年5月1日之前订立的行政协议纳入行政诉讼受案范围的条件及行政机关不依法履行、未按照约定履行协议之诉讼时效的适用”问题。在这一案件中，最高人民法院明确了“案涉《投资协议》（2011年8月签订）符合行政协议本质特征，对形成于2015年5月1日之前的案涉《投资协议》产生的纠纷，当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院可以依法受理。”上诉人认为，行政机关通过行政行为单方解除行政协议系其行使“行政优益权”的行为，2015年5月1日之前的法律、法规、司法解释中并无对行政机关如何行使“行政优益权”进行评价、衡量的相关规定，且“同案同判”是人民法院在审判工作中应当适用的基本规则之一，本案与上述参考案例高度相似，应当适用行政协议解释受理本案。第三，行政诉讼法规定，人民法院在审理行政案件时如果出现行政诉讼法没有规定的情形，适用民事诉讼法的规定，而民事诉讼法中对于程序法的溯及力问题规定的非常清晰，即提起诉讼时应当适用起诉时的程序法。本案中，双方约定合同的有效期为18年，履行期限为2007-2024年，被上诉人作出被诉行政行为的时间是2020年1月2日，此时行政协议解释已生效，一审应当考虑合同效力的延续性、继受性，适用行政协议解释来评价被诉行政行为的合法性、评价该行为对上诉人产生的影响，不应当用2015年5月1日以前的程序法来衡量2020年的案件是否属于受案范围。（2）本案即使不适用行政协议解释，而适用2008年订立承包合同时的行政诉讼法，仍然属于人民法院行政诉讼的受案范围。原行政诉讼法第十一条第一款规定了“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。”《关于收回西关综合市场管理权的通知》系通渭县综合执法局作出的具体行政行为，该行政行为滥用职权、缺乏事实和法律依据、违反法定程序，严重侵犯了行政相对人即通渭县西关综合市场管理服务有限公司的财产权益，应被撤销，故本案即使依据原行政诉讼法，仍然属于人民法院行政诉讼的受案范围。（3）依照现行行政诉讼法关于受案范围的规定，本案同样属于人民法院行政诉讼的受案范围。2015年5月l日施行的行政诉讼法第十二条第一款规定了“人民法院受理公民、法人和其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”据此，一审适用本法第四十九条第（四）项驳回起诉错误。2.一审未经开庭迳行裁定驳回起诉，程序不当。一审裁定在“本院认为”部分确认了三个关键事实：（1）案涉《通渭县西关综合市场承包合同书》的内容系行政协议；（2）案涉《通渭县西关综合市场承包合同书》系于2008年4月8日签订；（3）被诉的《关于收回西关综合市场管理权的通知》主要内容为解除上述承包合同。上诉人认为，以上三点事实未经开庭、仅凭阅卷进行认定违反行政诉讼法规定。第一、行政协议应当包括四个要素，即主体要素、目的要素、内容要素、意思要素。案涉《通渭县西关综合市场承包合同书》是否具备这四个要素，必须经过法庭调查、双方质证才能认定，一审仅凭阅卷即作出认定违反了诉讼程序。第二、案涉《通渭县西关综合市场承包合同书》是否确于合同记载的2008年4月8日签订？是否存在实际签订日期与书面所载日期不符的情形？其主体演变、权利义务继受关系如何？以上事实均需经过法庭调查、质证后才能查明、认定，仅凭阅卷认定关键事实违反诉讼程序。第三、被诉行政行为系行政机关错误行使行政优益权、侵犯上诉人信赖利益和财产权益的行为，对此，一审应当开庭全面审查该行政行为是否存在滥用职权、缺乏事实根据和法律依据、违反法定程序等情形，而不应仅凭阅卷就裁定驳回起诉，以此剥夺上诉人权利救济的途径。经审理查明，2007年1月1日，通渭县城市管理委员会办公室与安小明经过协商、本着平等互利的原则签订《通渭县西关综合市场承包合同》，同意通渭县西关综合市场由安小明承包经营，承包期限2007年至2011年12月31日止，有效期为5年。2008年4月8日，通渭县城市管理委员会办公室又与安小明签订《通渭县西关综合市场菜棚改建合同书》和《通渭县西关综合市场承包合同》，双方共同投资改建蔬菜大棚，由安小明投资改建1、2、3号大棚，通渭县城市管理委员会办公室投资改建4号大棚，在合同期限内4号大棚的租费归通渭县城市管理委员会办公室所有，改建后的西关综合市场由安小明继续承包经营，承包期限2007年至2024年12月31日止，有效期为18年，合同期满后由通渭县城市管理委员会办公室无偿收回市场的管理权及所有构建物、附着物。2009年6月20日，通渭县城市管理行政执法局作出《关于对西关综合市场授权委托管理和聘用管理人员的通知》（通城管发〔2009〕14号），将市场管理授权委托于西关综合市场管理服务中心（法定代表人安小明），同时聘用安小明为市场管理人员，并履行摊位、环境卫生、安全、公共设施、收费管理职责。2013年12月18日，通渭县城市管理行政执法局决定成立通渭县西关综合市场管理服务有限公司，由安小明任公司经理、法定法人，实行独立核算，自负盈亏。2020年1月2日，通渭县综合执法局向通渭县西关综合市场管理服务有限公司作出《关于收回西关综合市场管理权的通知》，要求解除与安小明签订的《通渭县西关综合市场承包合同》，收回西关综合市场4座棚内全部房屋所有权，按合同清算相关费用，并于1月17日前由通渭县西关综合市场管理服务有限公司交出管理权与全部房屋所有权。《通渭县西关综合市场承包合同》中约定，由安小明于每年1月底前一次性交清西关综合市场当年的承包费，承包期间，双方不得擅自中断合同，如因城市改造等特殊原因需要拆除、解除合同时，通渭县城市管理委员会办公室须提前十五天以书面形式通知安小明，并依法补偿，补偿办法为自2007年1月1日起六年以内，退赔金额为剩余年限乘以1、2、3号棚总造价的5.55%，同时退赔年限利息（利息以当年当月农行贷款利息为准）；六年以上（自2007年1月1日起），退赔金额为剩余年限乘以1、2、3号棚总造价的5.55%，不再退赔利息。因拖欠承包费，通渭县综合执法局多次向通渭县西关市场管理服务有限公司及负责人安小明发出《关于清缴西关综合市场承包费的通知》，至今承包费未交清。2009年2月27日，通渭县机构编制委员会作出《关于成立通渭县城市管理行政执法局的通知》（通机编发〔2009〕7号），撤销通渭县城市管理委员会办公室，成立通渭县城市管理行政执法局。2015年12月5日，通渭县人民政府办公室作出《关于印发通渭县综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（通政办发〔2015〕176号），将通渭县城市管理行政执法局更名为通渭县综合执法局。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。通渭县城市管理委员会办公室与安小明按照平等互利原则签订《通渭县西关综合市场承包合同》，双方共同投资改建通渭县西关综合市场，由安小明承包经营，安小明每年向通渭县城市管理委员会办公室缴纳承包费的行为，证明双方签订的承包合同系平等主体的自然人、法人之间设立民事权利义务关系的协议，属于民事合同，并非特许经营协议，不具有行政法上的权利义务内容。承包合同中，双方对解除合同的条件及补偿办法都作出了明确约定。通渭县综合执法局履行原通渭县城市管理委员会办公室的职责，以合同一方当事人的身份作出《关于收回西关综合市场管理权的通知》，要求解除与安小明签订的承包合同，上诉人通渭县西关综合市场管理服务有限公司因该解除承包合同发生争议时，应当通过民事诉讼途径解决，故一审裁定驳回其起诉并无不当。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。其制度意义是为了不使不符合法定起诉条件的起诉无谓地进入实体审理环节，除非起诉条件的查明确有开庭审理的必要，通常情况下不经言辞审理即可迳行裁定，本案起诉的解除合同行为不属于行政诉讼的受案范围，一审迳行裁定驳回起诉符合法律规定。综上所述，上诉人通渭县西关综合市场管理服务有限公司的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  陈有良审判员  赵云玲审判员  刘 锋二〇二〇年七月二十八日书记员  张珮环