江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏01行终272号 上诉人（原审原告）杨小萍，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人高建军，江苏宁昂律师事务所律师。 委托代理人单雯，江苏宁昂律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地江苏省南京市鼓楼区中山路171号。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人徐亚男，南京市规划和自然资源局工作人员。 委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师。 原审第三人杨靖，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人杨顺兴（系杨靖父亲），性别：，××族，住址同上。 原审第三人林金山，性别：××，××年××月××日生。 委托代理人吴琼烨，上海大度律师事务所律师。 上诉人杨小萍因与被上诉人南京市规划和自然资源局（以下简称市规资局）、原审第三人杨靖、林金山房屋行政登记一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1147号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，南京市××邺路××室房屋的原所有权人为杨鼎全。签约日期为2016年5月2日的《南京市存量房买卖合同》上有杨鼎全和杨靖的签名，该合同的主要内容为：杨鼎全自愿将涉案房屋出售给杨靖，房屋转让价款为人民币800000元，其中含定金20000元，以现金方式付款。双方定于2016年5月28日正式交付房屋，并于2016年5月2日前向有关部门申请办理相关附属设施和相关权益的更名手续。2016年5月4日，杨鼎全与杨靖共同向原南京市国土资源局（以下简称原市国土局）提交《南京市房屋权属登记申请书（存量房交易类）》及双方身份证复印件、宁房权证建改字第××号房屋所有权证、南京市存量房买卖合同、房屋分层分户平面图、江苏增值税普通发票、中华人民共和国税收缴款书（契税专用）等申请材料。原市国土局受理后于2016年5月21日将涉案房屋转移登记至杨靖名下，并于当日向杨靖颁发秦转字第××号房屋所有权证。 因认为前述移转登记行为损害了杨小萍作为法定继承人的合法权益，杨小萍诉至法院，请求判决确认原市国土局将案涉房屋的所有权人由杨鼎全变更为杨靖的过户登记行为违法，并注销秦转字第××号房屋所有权证、宁秦201611009土地使用权证，由原市国土局承担本案诉讼费用。 另查明，杨小萍向南京市秦淮区人民法院（以下简称秦淮区法院）申请认定杨鼎全为无民事行为能力人。2016年12月12日，秦淮区法院作出的（2016）苏0104民特102号民事判决书，判决杨鼎全为无民事行为能力人。2016年11月9日，杨小萍向秦淮区法院起诉确认杨鼎全与杨靖签订的《南京市存量房买卖合同》无效。秦淮区法院于2017年4月17日作出（2017）苏0104民初71号民事判决书，判决杨鼎全与杨靖签订的《南京市存量房买卖合同》无效，杨靖于判决生效之日起十日内协助杨鼎全将涉案房屋恢复登记至杨鼎全名下。杨靖不服，向本院提起上诉，本院于2017年9月5日作出（2017）苏01民终5465号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。杨鼎全于2017年9月9日去世。杨小萍为杨鼎全女儿，杨靖为杨鼎全孙子，杨小萍与杨靖系姑侄。 案件审理过程中，双方当事人对于起诉条件、行政机关职权、行政程序等无争议。新成立的市规资局承继了原市国土局的不动产登记管理职责。 原审法院认为，杨小萍起诉请求确认原市国土局将涉案房屋所有权人由杨鼎全变更为杨靖的过户登记行为违法，并注销秦转字第419696（土地使用证号：宁秦201611009土地使用权人杨靖），目的是将相对人和利害关系人的权利义务恢复到被诉行政登记行为作出之前的状态，故本案诉讼类型为撤销之诉。各方当事人对起诉条件、职权、行政程序等事项无争议，原审法院经审查予以确认。 《不动产登记暂行条例》第十四条第一款规定：“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。”第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”第十七条第一款第一项规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；”《房屋登记办法》第七条规定：“办理房屋登记，一般依照下列程序进行：（一）申请；（二）受理；（三）审核；（四）记载于登记簿；（五）发证。”第十一条第三款规定：“申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。”因此，不动产登记机构进行不动产登记时对申请材料采形式审查标准，申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责。 《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条第一款规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）买卖、互换、赠与合同；（三）继承或者受遗赠的材料；（四）分割、合并协议；（五）人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书；（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（七）相关税费缴纳凭证；（八）其他必要材料。”《南京市城镇房屋权属登记条例》第八条规定，房屋权属登记由当事人向房屋权属登记机关提出申请。第九条第一款规定：“申请房屋所有权转移登记，应当由双方当事人共同登记。”第二十条第一项规定：“房屋核准登记后，因买卖、交换、赠与、继承、投资、企业合并等原因致使其权属发生转移的，应当自房屋交付使用之日起三十日内，由当事人申请房屋所有权转移登记，并提交下列登记文件：（一）买卖、交换、赠与、投资、合并等以合同方式转移房屋所有权的，提交原房屋所有权证和已生效的合同；”本案中，原市国土局收到杨鼎全、杨靖共同提交的《南京市房屋权属登记申请书（存量房交易类）》《南京市存量房买卖合同》、杨鼎全和杨靖的身份证复印件、涉案房屋所有权证书、房产分层分户平面图、江苏增值税普通发票及中华人民共和国税收缴款书（契税专用）等申请材料。根据上引相关法律规定，结合庭审举证及陈述意见，原市国土局经审查认为该房屋权属转移登记申请有效，在登记程序中已经尽到合理的审查义务。因此，原市国土局作出被诉登记行为认定事实清楚，并无不当。原审法院对杨小萍的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回杨小萍的诉讼请求。案件受理费50元，由杨小萍负担。 上诉人杨小萍上诉称，1.被上诉人作出的案涉不动产转移登记缺乏不动产权利变动的事实及法律基础，故应当依法予以撤销。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。本院于2017年9月5日作出的（2017)苏01民终5465号民事判决，确认杨靖与杨鼎全2016年5月签订的《南京市存量房买卖合同》无效。因此，不能以该买卖合同作为案涉房屋物权变动的事实基础，案涉转移登记行为失去了客观、真实、合法、有效的事实根据和法律依据，故应当撤销。《不动产登记暂行条例实施细则》第十一条规定，无民事行为能力人、限制民事行为能力人申请不动产登记的，应当由其监护人代为申请。该条款一方面旨在维护无民事行为能力人、限制民事行为能力人的合法权益，避免其因自身民事能力的欠缺而失去不动产权利；另一方面旨在维护交易安全，避免日后发生更加复杂的争议。因此，对无民事行为能力人或限制民事行为能力人本人出的申请，不动产登记机构应当不得受理或办理。本案中，秦淮区法院于2016年12月12日作出的（2016)苏0104民特102号判决书，认定杨鼎全为无民事行为能力人，故其本人不能启动转移登记程序，其将案涉房屋过户给杨靖的行为应属无效。2.被上诉人在办理案涉不动产登记时未能尽到合理谨慎审查义务，存在违规。根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款和第七条第一款规定，市规资局作为本行政区域内不动产登记机构，具有作出案涉不动产转移登记的法定职权。因市规资局作为政府部门，其作出的行政行为具有公信力，作出行政行为时要对相关申请主体、行为及提交材料应尽到合理地谨慎注意义务，即在办理涉案房屋不动产变更登记时，应当根据申请人杨鼎全的年龄、语言表达能力、逻辑思维能力等方面初步判定申请人是否具有相关的意思表达能力，即是否为一个完全民事行为能力人。此外，通过向不动产登记中心咨询，在作出不动产权利变更登记前，需要向申请人询问相关问题，以确认申请人是否是完全民事行为能力人，这也是必经程序，尤其是年纪大的老人，更会进行严格审查。其审查义务虽为形式审查，但形式审查并非流于形式的简单审查。形式审查的目的在于简化行政机关的审查流程，提高审查效率，方便公众办理申请。而形式审查并未降低行政机关的谨慎审查义务，其应当对各方当事人提交的申请材料的内容做初步审查，包括合同本身有无违反法律规定和公序良俗，各方当事人是否具备相应的意思表示能力。本案中，杨鼎全在申请办理变更登记时为无民事行为能力人，且其已经80多岁，存在语言表达不清、听力障碍、思维缓慢等明显的老年痴呆现象。被上诉人作出行政行为时并没有尽到合理的审查义务，属于违法。综上，请求二审法院判决：1.撤销原审判决，发回重审或依法改判；2.本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市规资局辩称，上诉人的上诉理由不能成立。行政行为的合法性应当以作出该行为时行政机关能够发现的事实为依据。本案中登记机关根据当事人的申请，依法审核了登记材料，所作出的登记行为要件齐备，事实充分、程序合法，符合法律规定。上诉人在诉讼中所提交的相关材料均是在被诉登记行为作出后出现的新证据，并不是登记机关在作出被诉行政行为时所能发现，故不能以后续材料来认为登记机关在先的登记行为违法，或者认为登记机关没有尽到合理审慎的审查义务。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人杨靖述称，同意被上诉人的意见。 原审第三人林金山述称，同意被上诉人的意见。 本院经审理查明，案涉登记行为的作出时间为2016年5月12日，原审法院对此认定有误，本院予以纠正，原审法院认定的其他事实属实，本院予以确认。 另查明，本院于2017年9月5日作出（2017）苏01民终5465号民事判决后，杨小萍向原审法院即秦淮区法院申请执行，该院于2018年5月9日立案执行。执行过程中，被执行人杨靖提出杨鼎全于2013年2月4日在江苏省南京市南京公证处办理遗嘱公证，将案涉房屋中自己的份额遗赠给杨靖个人所有，公证文书文号为（2013）宁南民证内字第2146号。因杨鼎全于2017年9月9日已去世，故杨小萍不应申请执行。该院审查认为，申请执行人应当是生效法律文书确定的权利人或者其继承人、权利承受人。（2017）苏0104民初71号民事判决判令杨靖协助杨鼎全将案涉房屋恢复登记至杨鼎全名下，杨鼎全去世后应当将案涉房产过户至杨鼎全继承人名下。根据（2013）宁南民证内字第2146号公证书，杨鼎全已经将案涉房屋中自己的份额遗赠给杨靖个人所有，申请执行人杨小萍不是权利人或者其继承人、权利承受人，故其执行申请不符合法律规定，应当予以驳回。该院于2018年6月19日作出（2018）苏0104执1776号之一执行裁定书，裁定驳回杨小萍依据（2017）苏0104民初71号民事判决向该院提出的强制执行申请。 至2020年6月11日，经查询，案涉房屋因秦淮区法院（2018）苏0104执1776号执行裁定书处于查封限制状态，限制期限为2018年5月23日起至2021年5月24日止。因广东省深圳市宝安区人民法院（2019）粤0306执4889号执行裁定处于轮候查封限制状态。 再查明，2017年3月31日，杨靖与林金山共同向原市国土局申请办理坐落于南京市××邺路××室房屋的抵押登记，并提交了房屋所有权证、国有土地使用权证、身份证件、不动产登记申请表、借款合同、南京市房地产抵押合同、抵押房地产价值协议书等材料。2017年4月12日，原市国土局依法受理后，经过审查认定抵押双方主体合法、抵押标的产权清晰，作出不动产登记申请审批表，同意该抵押关系成立，准予注册登记颁发证书。2017年5月17日，杨靖委托吴煌松领取了苏（2017）宁秦不动产第0007204号南京市不动产权抵押证书及原市国土局退还的房屋所有权证、国有土地使用权证等。 因民间借贷纠纷，林金山于2018年4月向秦淮区法院起诉杨靖，请求判令杨靖归还借款本金129万元并承担利息等。该院经审查认为，根据相关法律规定，人民法院立案后，发现民间借贷行为涉嫌刑事犯罪的，应当裁定驳回起诉。本案杨靖向林金山提供的抵押房产在其借款时权属存在争议，正在诉讼过程中，且之后生效判决已确认案涉抵押房产并非杨靖所有。故杨靖提供有权属争议的房产向林金山进行抵押借款，明显有欺诈的嫌疑。本案因与涉嫌犯罪行为有关，故依法应驳回林金山的起诉，全案移送至公安机关处理。如公安机关经侦查认为无犯罪嫌疑，林金山可重新起诉。该院于2019年11月7日作出（2018）苏0104民初3763号民事裁定书，裁定驳回林金山的起诉，将有关案件材料移送公安机关。 本院谈话中，上诉人杨小萍陈述，其对（2013）宁南民证内字第2146号公证书的内容有异议，但尚未提起继承诉讼。 原审第三人杨靖陈述，（2013）宁南民证内字第2146号公证书在民事案件的审理中未向法院提交，在杨鼎全去世后才向秦淮区法院执行局提交。目前并无继承人对案涉房屋的继承争议提起民事诉讼。 在本院受理的上诉人杨小萍与被上诉人市规资局、原审第三人杨靖、林金山房屋抵押登记行为案件中，杨靖、林金山均认可林金山实际出借了借款合同约定的款项。 本院认为，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”该条在民行交叉的处理上规定了民事基础法律关系先行处理的原则，对行政诉讼与民事诉讼的衔接关系也作出了阐述。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十八条第三款规定，人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请并一并解决民事争议。当事人就民事争议另行提起民事诉讼并已经立案的，人民法院应当中止行政诉讼的审理。民事争议处理期限不计算在行政诉讼审理期限内。该条规定系在行政诉讼法修改并在第六十一条增加了相关民事争议并审理的内容后对于民事诉讼和行政诉讼之间的衔接作出了进一步的规定。 根据前述规定的精神，当事人对于作为房屋登记行为基础的民事基础法律关系发生争议，当事人已经先行就民事争议提起了民事诉讼，则前述民事诉讼案件的审理结果应作为已经受理的房屋登记行政诉讼案件的审理依据。相应的，涉及民行交叉的房屋登记案件也不宜排除当事人在民事诉讼案件结束后另行提起行政诉讼的诉权。 本案中，杨小萍主张确认违法并予以撤销的案涉房屋移转登记行为的民事基础法律关系为杨靖与杨鼎全于2016年5月签订的房屋买卖合同法律关系。就该民事争议，杨小萍先行向人民法院提起了民事诉讼，请求确认前述房屋买卖合同无效。人民法院经审理，作出了（2017）苏0104民初714号、（2017）苏01民终5465号民事判决，确认前述买卖合同无效。由此，该民事争议案件的审理结果应作为本案的房屋登记行为行政案件的审理依据。在房屋买卖合同被人民法院确认为无效的情况下，案涉房屋转移登记行为所确认的不动产物权转让行为失去民事权利基础，故本院对登记机关为杨靖进行房屋移转登记并向杨靖颁发房屋所有权证、土地使用权证的违法性予以确认。 但是，对于被诉行政行为作出否定评价并不意味着该行政行为必须撤销。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。由此，根据前述规定，人民法院审理房屋登记案件，可以根据《中华人民共和国物权法》等实体法律规范判断当事人是否属于善意取得，并确立了在房屋登记案件中第三人善意取得可以阻却撤销登记的裁判规则。本案虽涉及抵押权，但因案涉抵押权与房屋所有权均属不动产物权，按照《中华人民共和国物权法》的规定均以登记作为发生物权变动的生效要件，故对于林金山是否善意取得案涉抵押权，应当参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》进行审理。 在行政诉讼中对善意取得的认定，应当适用《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定。该条规定：“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。”本案中，首先，根据已查明事实，杨靖与杨鼎全就案涉房屋签订的房屋买卖合同经人民法院审理被确认无效，故自民事判决生效之日起，登记机关将杨鼎全享有合法权益的房屋过户给杨靖并登记发证相当于无权处分，符合适用善意取得的前提条件。其次，关于林金山取得抵押权时是否善意的问题。根据现有证据，林金山与杨靖签订借款合同时，案涉房屋被登记在杨靖名下，基于对于该登记行为的合理信赖，林金山与杨靖签订了借款合同，在合同中约定了将案涉房屋作为归还借款的担保，并签订了抵押合同。除非有相反证明证明林金山是恶意的，应当推定其在取得抵押权时是善意的。同时，秦淮区法院在审理林金山与杨靖的民间借贷纠纷案件中，亦认为杨靖提供有权属争议的房产向林金山进行抵押借款，存在欺诈的嫌疑。第三，关于林金山是否支付了合理对价的问题。林金山与杨靖签订了借款合同及抵押合同，双方均认可林金山实际向杨靖出借了款项，故林金山取得案涉房屋的抵押权时，支付了合理对价。最后，关于不动产是否依法已经登记。根据在案证据，林金山与杨靖共同前往登记机关并提交了相应材料，登记机关经审查，准予登记并颁发了证书。综上，林金山取得案涉房屋的抵押权符合《中华人民共和国物权法》的相关规定，构成善意取得。 综上，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款的规定，被诉房屋登记行为违法，但因案涉房屋上设定的抵押权已为第三人林金山善意取得，故应确认被诉登记行为违法，不撤销登记行为。 被上诉人市规资局主张其在作出案涉行政行为时尽到了审查义务，案涉房屋转移登记行为合法。对此本院认为，登记机关作出案涉房屋登记行为后，案涉登记行为的民事基础法律关系即房屋买卖合同经人民法院审理后被认定为无效，故前述登记行为所确认的不动产物权转让行为已经失去了权利基础，登记行为作为对物权变动的确认性质的公示外观失去依据，故登记机关作出的案涉转移登记行为违法。市规资局的前述主张，缺乏法律依据，本院不予采纳。 原审第三人杨靖主张，在杨鼎全死亡后，案涉房屋经公证遗赠由其所有，其系案涉房屋的物权权利人，故案涉房屋的转移登记不应被撤销或确认违法。对此本院认为，杨靖与杨鼎全于2016年5月签订的房屋买卖合同经人民法院审理后被确认为无效，在二审民事判决作出后，杨鼎全死亡。登记在杨鼎全名下的案涉房屋在杨鼎全死亡后发生继承法律关系。在继承开始后，案涉房屋是否为杨鼎全的个人财产、案涉房屋的继承办理是否属于法定继承或者遗嘱、遗赠等，均应依据《中华人民共和国继承法》的相关规定予以处理。而就案涉房屋的继承问题，结合本案的情况，杨鼎全的继承人之间明显存在争议。故在前述继承民事争议未经继承人达成一致或者人民法院民事诉讼处理的情况下，杨靖在本案中提出的前述主张显然缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。 另外，本案审理中，上诉人杨小萍向本院提交秦淮区法院就林金山与杨靖的民间借贷纠纷于2019年11月7日作出的（2018）苏0104民初3763号民事裁定书，认为市规资局据以办理抵押登记的借款合同根据前述裁定可能会因涉嫌违法犯罪被认定为无效，该结果与本案的审理有关，故申请法院中止审理本案。本院经审查认为，林金山与杨靖的民间借贷法律关系并非本案审理的房屋转移登记行为的基础法律关系，该民事案件的审理结果并非本案的审理依据。同时，在前述民事争议中，人民法院裁定认为杨靖提供有权属争议的房产向林金山进行抵押借款，存在欺诈的嫌疑。故该案的审理结果与本案审查第三人林金山是否构成善意取得的法律要件之间的关系不符合《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条第六项的规定。故上诉人的该申请，缺乏法律依据，本院不予准许。 综上，上诉人杨小萍主张确认案涉房屋移转登记行为违法并注销相关权证的请求部分成立，被诉房屋登记行为违法，但因案涉房屋上设定的抵押权已为第三人林金山善意取得，故应确认被诉登记行为违法，不撤销登记行为。原审法院适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1147号行政判决； 二、确认原南京市国土资源局于2016年5月12日作出的将位于南京市秦淮区建邺路74号908室登记在杨靖名下并核发宁房权证秦转字第××号房屋所有权证书、宁秦国用（2016）第11009号国有土地使用权证书的房屋登记行为违法； 三、驳回原审原告杨小萍的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，共计100元，由南京市规划和自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘苏文 审判员  李丹丹 审判员  王攀峰 二〇二〇年七月三十日 书记员  陈晓君