湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终573号上诉人（原审原告）：龙山县闽龙矿业有限责任公司。住所地：龙山县民安镇东门桥头。法定代表人：张奇，该公司董事长。委托代理人：彭志荣，该公司职工。委托代理人：田中圣，湖南新世纪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：龙山县人民政府。住所地：龙山县民安街道办事处新建路88号。法定代表人：时荣芬，该县县长。委托代理人：黄立元。委托代理人：刘春生，湖南湘龙律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：龙山县黔张常铁路建设协调指挥部。负责人：吴少叶，该指挥部指挥长。委托代理人：毛元恒。上诉人龙山县闽龙矿业有限责任公司（以下简称闽龙公司）因与被上诉人龙山县人民政府（以下简称龙山县政府）、龙山县黔张常铁路建设协调指挥部不履行矿业行政补偿法定职责一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2019）湘31行初130号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：为确保黔张常（重庆黔江区至张家界至常德）铁路建设的顺利进行，湖南省人民政府办公厅于2015年7月7日作出湘政办明电［2015］80号《关于做好黔张常铁路征地拆迁工作有关事项的通知》，同年2月16日，湖南省人民政府办公厅作出湘政办发［2015］17号《关于做好压覆矿产资源补偿工作的通知》。按照上级文件精神，2016年11月24日，龙山县政府作为乙方，与甲方湖南省国土资源厅、湖南铁路建设投资有限公司就黔张常铁路涉及到龙山县的征地拆迁个案补偿事宜签订了《征地拆迁包干实施协议》，该协议总体原则黔张常铁路个案补偿工作，由甲、乙双方签订征地拆迁补偿包干实施协议，包干费用采取“自主调剂、专款专用”的管理模式，征地拆迁工作由乙方具体负责组织实施。本协议包干的个案是指经甲、乙双方现场共同踏勘确定作为个案补偿的项目。2014年1月27日，湖南省国土资源厅作出湘矿压覆［2014］051号《关于同意新建铁路黔江至张家界至常德线湖南省建设用地项目压覆重要矿产的证明》，对拟建的建设用地、建设项目压覆矿产资源予以罗列。闽龙公司的茄坨河铅锌矿未被列入。该《证明》最后加注：若在项目建设过程中发现有压覆其他矿业权，建设方应积极主动办理相关手续。闽龙公司属于龙山县政府2005年招商引资的民营企业，闽龙公司的茄坨铅锌矿位于龙山县，其采矿许可证有效期为2007年6月至2009年6月，采矿许可证号为4331000720026。因其他原因，该矿于2008年停产至今。在其采矿许可证到期后，闽龙公司于2011年向龙山县国土资源局提交了采矿权延续申请与相关资料，但没有收到颁发和注销新采矿许可证的通知。由于黔张常铁路建设的推进，在龙山县路段建设项目线路影响范围已压覆了闽龙公司的茄坨铅锌矿。为此，龙山县政府、龙山县黔张常铁路工作领导小组、湘西土家族苗族自治州国土资源局认为建设项目线路影响范围已压覆了闽龙公司的茄坨铅锌矿，由于其他原因，导致该矿没有被湖南省国土资源厅信息中心工作人员纳入调查范围，于2017年分别向湖南省国土资源厅作出情况说明与请示。同时，闽龙公司于2018年5月向湖南省信访局提出信访，省信访局交由有关部门负责处理。2018年5月27日，龙山县黔张常铁路建设协调指挥部对闽龙公司的信访作出龙铁指信复字［2018］8号答复意见书；龙山县信访积案化解工作专班在提交县信访联系会议研究后，于2018年10月29日，对闽龙公司关闭性补偿的信访诉求作出了答复意见。闽龙公司表示对信访答复没有意见，但答复意见没有解决实际问题，于是以龙山县政府不履行矿业行政补偿法定职责为由诉至该院，请求判令龙山县政府对修建黔张常铁路占用闽龙公司的铅锌矿依法作出征收补偿决定并进行关闭性补偿。原审法院认为：通过庭审，闽龙公司、龙山县政府及龙山县黔张常铁路建设协调指挥部对闽龙公司起诉所陈述的闽龙公司的茄坨铅锌矿因建设项目线路影响范围已被压覆的事实均予以认可，该部分事实予以确认。综合全案进行分析和归纳，本案争议焦点主要是：一、关于被告的主体资格的前置条件是否成立；二、关于信访终局的问题。一、关于被告的主体资格。湖南省人民政府办公厅于2015年7月7日作出湘政办明电[2015]80号《关于做好黔张常铁路征地拆迁工作有关事项的通知》，该通知明确了黔张常铁路征地拆迁工作实行湖南省人民政府领导下的湖南省国土资源厅总负责，沿线各市州、县市区人民政府分别负责的办法。省与市州、县市区签订征地拆迁工作包干协议，市州、县市区人民政府包干负责本行政区域内征地拆迁工作，包干费用实行分别核算、分类包干、自主调剂、专款专用的管理模式，具体操作办法由省国土资源厅明确。湖南省人民政府办公厅作出湘政办发[2015]17号《关于做好压覆矿产资源补偿工作的通知》，该通知第四条规定：四、关于压覆范围划定，（一）各类保护区、城镇土地利用总体规划压覆矿产资源的，由制定保护区规划和土地利用总体规划的人民政府向省国土资源厅提出压覆申请。省国土资源厅组织有相应资质（资格）的单位进行压覆查询或评估，并根据查询或评估结果划定压覆范围。（二）建设项目压覆矿产资源的，由建设单位提出建设项目的安全保护范围。省国土资源厅组织具有相应资质(资格）的单位，根据安全保护范围进行压覆查询或评估，并根据查询或评估结果划定压覆范围。综合上述文件，征地补偿是在划定压覆矿产资源范围的前提下进行补偿，而压覆范围的划定，由省国土资源厅根据查询或评估结果划定压覆范围。龙山县政府负责本辖区内划定压覆范围征地补偿工作的具体实施。但本案涉案矿区没有列入划定压覆范围，闽龙公司要求龙山县政府对没有列入划定压覆范围的涉案矿区履行补偿职责的前置条件不能成立。因此，龙山县政府对于压覆范围之外的矿区无权履行法定职责，闽龙公司所请求履行的法定职责明显不属于龙山县政府权限范围。二、关于信访终局的问题。信访制度是与行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。所谓“信访”，根据《信访条例》第二条第一款的规定，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该条例第二十一条第一款第（一）项还规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”据此，对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和行政诉讼途径亦是排斥的。对此，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项还专门作出了明确规定：行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。此外，《信访条例》第三十四条、第三十五条还规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”，“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核”，“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。可见，《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。具体到本案而言，针对闽龙公司所反映的黔张常铁路（龙山段）建设项目线路影响范围已压覆了闽龙公司的茄坨铅锌矿存在遗漏征收补偿问题信访事项，闽龙公司于2018年5月向湖南省信访局提出信访，省信访局交由有关部门负责处理。2018年5月27日，龙山县黔张常铁路建设协调指挥部对闽龙公司的信访作出龙铁指信复字[2018]8号答复意见。龙山县信访积案化解工作专班于2018年10月29日对闽龙公司关闭性补偿的信访诉求也作出了答复意见，并在答复意见中明确告知：“如不服本答复意见，信访人可自收到本答复意见书之日30日内向州人民政府提出复核申请。逾期不申请复核，本答复意见书为信访事项的终结性意见。”闽龙公司在庭审中表示对答复没有意见，没有申请复核。故，应当认定闽龙公司已经放弃了其所享有的申请复查权利，闽龙公司应当按照信访答复意见的内容督促相关部门予以落实，其所反映的信访事项因此而宣告终结，其亦不能再行通过行政诉讼的途径寻求救济。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项的规定，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对原告的起诉依法应当不予立案，已经立案的，应予驳回。综上，闽龙公司所请求履行的法定职责明显不属于龙山县政府权限范围，起诉将龙山县政府作为被告的前置条件尚不成就。且闽龙公司对已经终结的信访事项提起行政诉讼，不属于人民法院受案范围，依法应当不予立案，已经立案的，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回闽龙公司的起诉。本案不收取案件受理费，一审已经收取的案件受理费50元，退还给闽龙公司。闽龙公司不服原裁定，向本院提起上诉称：一、龙山县政府是涉案矿产压覆补偿的责任主体，对闽龙公司有补偿的法定职责，闽龙公司提起本案诉讼，龙山县政府是适格被告。二、闽龙公司在本案中是要求龙山县政府履行法定职责，提起本案诉讼前针对闽龙公司的矿业权是否有效向龙山县政府提出过补偿申请，本案与之前的信访事项不具有同一性，原审认为本案系闽龙公司就已经终结的信访事项提起的行政诉讼，不属于人民法院的受案范围错误。三、闽龙公司合法的矿业权被压覆，据此提出的补偿请求应予支持。请求撤销原裁定，改判支持闽龙公司的原审诉讼请求。龙山县政府答辩称：龙山县政府在本案中不是征收主体，也不是黔张常铁路的建设方，不是本案的适格被告。原审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。龙山县黔张常铁路建设协调指挥部答辩称：一、龙山县黔张常铁路建设协调指挥部系龙山县政府成立的临时机构，闽龙公司在原审中起诉龙山县黔张常铁路建设协调指挥部错误。二、龙山县政府在本案中不是征收主体，也不是黔张常铁路的建设方，龙山县黔张常铁路建设协调指挥部无权实施龙山县政府委托之外的征收补偿工作。三、龙山县黔张常铁路建设协调指挥部为闽龙公司提出的补偿事宜，多次向上级部门请示汇报，已履行相应职责。请求驳回上诉，维持原裁定。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。本院经二审查明，原审查明的事实属实，予以确认。另查明，龙山县黔张常铁路建设协调指挥部于2018年5月27日作出的龙铁指信复字[2018]8号答复意见的主要内容为：对于信访人反映的问题，由于闽龙公司的采矿手续一直没有任何主管单位的认定，省厅没有将其纳入征收范围，通过与信访人在见面会时沟通后，一方面建议信访人拿出扎实的补偿依据；另一方面建议信访人通过法律途径依法解决。龙山县信访积案化解工作专班于2018年10月29日作出的答复意见的主要内容为：一、鉴于闽龙公司全额交纳矿权价款，并依法取得《采矿许可证》，因种种原因虽未获得延续开采许可，但是该矿剩余储量仍是企业的合法资产，应受到法律保护，因黔张常铁路建设导致矿山压覆，永久性丧失采矿权，由征拆主体对闽龙公司矿区产权、设备设施依法进行关闭性补偿的诉求应予支持；二、鉴于闽龙公司先后于2009年、2011年多次向州、县相关部门申请延续矿产开采权，州、县国土资源主管部门也都同意上报，如公司认为国土部门有行政行为不当或者其诉求没得到合理补偿，由闽龙公司通过司法途径依法维护自身合法权益；三、由县人民政府副县长张肇琴同志牵头，县国土资源局、县信访积案化解专班和县铁路指挥部等单位相关人员组成闽龙公司信访问题化解工作班子向州、省国土部门进行专项请示汇报争取支持。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，根据湖南省人民政府办公厅作出的湘政办明电[2015]80号《关于做好黔张常铁路征地拆迁工作有关事项的通知》和湘政办发[2015]17号《关于做好压覆矿产资源补偿工作的通知》的内容可知，征地补偿是在划定压覆矿产资源范围的前提下进行，压覆范围由湖南省国土资源厅根据查询或评估结果划定，龙山县政府负责本辖区内划定为压覆范围的征地补偿工作的具体实施。闽龙公司提出的涉案矿区因没有列入划定的压覆范围，龙山县政府等单位向湖南省国土资源厅作出情况说明与请示后仍未得到解决，闽龙公司要求龙山县政府履行补偿职责没有事实根据。闽龙公司提起本案诉讼不符合法定起诉条件，原审法院裁定驳回其起诉，处理结果正确。需要指出的是，龙山县黔张常铁路建设协调指挥部于2018年5月27日作出的龙铁指信复字[2018]8号答复意见和龙山县信访积案化解工作专班于2018年10月29日作出的答复意见，针对闽龙公司反映的问题建议或告知就相关事项可通过法律或司法途径解决，未作明确具体的补偿处理，闽龙公司对该两答复意见虽无异议，但在具备相应事实根据等前提下可依法提起请求判决龙山县政府履行补偿职责的行政诉讼，原审法院以信访事项终结认为本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围不当，予以指正。综上，原审认定事实基本清楚，处理结果正确，予以维持。闽龙公司的上诉请求，不能得以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  朱志林审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二〇年七月七日法官助理张颢严书记员唐佳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……