重庆市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝01行终352号上诉人（一审原告）李大明，男，1963年1月16日出生，汉族，住重庆市合川区。委托代理人李行，重庆合智律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市合川区规划和自然资源局，住所地重庆市合川区希尔安大道中段，统一社会信用代码11500000MB16160260。负责人邹开勇，局长。委托代理人张安全。委托代理人明小飞，重庆嘉陵律师事务所律师。上诉人李大明因诉被上诉人重庆市合川区规划和自然资源局（简称合川区规资局）土地管理行政处罚一案，不服重庆市渝北区人民法院作出的(2020)渝0112行初665号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月10日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明以下事实：2007年2月1日、2007年8月5日，李大明（乙方）与朱必清（甲方）等16户合川区合阳城街道长兴村六社村民分别签订了《土地转包合同》，拟转包长兴村六社土地新办养鸡场。《土地转包合同》约定甲方将位于长兴村六社的土地有偿转包给乙方。承包期为17年，从2007年2月1日起至2024年9月30日止（张洪林户承包期为18年，从2006年9月13日起至2024年9月30日止）。承包期内，乙方享有承包地的自主经营权。因修建房屋经营需要，乙方可以改变田埂等田土原有状况。承包期满后如乙方不再续包，由乙方组织还耕。2007年5月8日，重庆市合川区合阳城街道办事处向长兴村村民委员会作出《关于长兴村新办养鸡场的批复》，载明：你村关于新办长兴养鸡场的请示收悉，经办事处研究，同意你村落实业主新办养鸡场。你村要加快养鸡场建设进度，做大养殖规模，养鸡场建设规模达到年出栏无公害商品鸡10万只以上。同时，要与有关部门衔接，尽早完善用电手续，争取鸡场在2007年6月前投产。2007年12月，长兴养鸡场（业主姓名李大明）取得合川区畜禽养殖场（专业户）登记。2019年1月21日，合川区规资局根据2017年土地变更调查“图斑号HC11”执法检查线索，到李大明经营的长兴养鸡场进行了调查核实。经检查发现，李大明占用集体土地约8亩修建房屋（先作为养鸡场后改变为家具厂）。2019年2月2日，合川区规资局对李大明作出《询问笔录》，该笔录中李大明的陈述概括如下：李大明经长兴村以及合阳街道招商引资，于2007年2月租用长兴村约8亩土地修建养鸡场，后由于环保问题和市场不景气等原因停止养殖，并于2017年8月出租部分场地给重庆金郎家具有限公司做家具厂。2019年3月1日，合川区规资局执法支队委托合川区国土资源和房屋勘测队对长兴村六社李大明占地面积和土地边界位置进行勘测，经勘测，李大明占地测算面积为4571平方米，其中建筑物面积为3157平方米，构筑物面积为1414平方米。经合川区规资局将李大明在长兴村六社的用地范围比对《合川区合阳城街道土地利用总体规划（2006年-2020年）》，所占土地中一般农田4415平方米、永久基本农田156平方米。2019年3月8日，合川区规资局向李大明送达了《行政处罚告知书》，告知李大明拟作出的行政处罚内容以及李大明享有陈述、申辩和申请听证的权利。2019年3月14日，合川区规资局以李大明的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和《基本农田保护条例》第十七条的规定为由，对李大明作出合川规资[处罚决定]（2019）第21号《行政处罚决定书》，处罚内容为：一、对于占用一般农田4415平方米的处罚：1、责令将非法占用的4415平方米土地退还给合川区合阳城街道长兴村6社集体经济组织；2、限期15日内拆除在非法占用的4415平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、并处罚款，按每平方米10元计44150元。二、对于占用基本农田156平方米的处罚：1、责令限期30日内自行改正或治理，恢复原种植条件；2、并处罚款，按每平方米25元计3900元。上述两项共计罚款48050元。上述处罚决定于2019年3月15日送达给李大明。后李大明缴纳了罚款48050元。李大明对上述处罚决定书不服，起诉请求撤销。一审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《基本农田保护条例》第十七条规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。根据上述规定，李大明占用一般农田和永久基本农田用于修建养鸡场，对于占用一般农田的行为依法应当办理农用地转用审批手续，对于占用基本农田的行为依法应当禁止。李大明在未办理农用地转用审批手续的情形下，违法占用一般农田4415平方米、永久基本农田156平方米用于修建养鸡场，理应受到处罚。合川区规资局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十三条等的相关规定对李大明作出上述处罚决定并无不当。虽然李大明称其系合川区合阳城街道办事处和长兴村招商引资，但根据相关法律法规规定，李大明仍应当办理相关用地手续。从查明的事实可知，李大明如今并未从事养殖经营，而是将养鸡场的一部分租给家具厂，其使用土地的性质从利用土地从事养殖业转为从事工业生产，因此对其系招商引资占用土地行为合法的意见不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李大明的诉讼请求，案件受理费50元，由李大明负担。上诉人李大明不服上述判决，向本院提起上诉称，上诉人没有非法占用土地。上诉人系经重庆市合川区合阳城街道办事处及合阳办长兴村招商而来，建设养鸡场也经过了当地相关政府部门书面同意批准。上诉人修建养鸡场的地块之前长期为他人租赁使用，遗留有建筑物以及蓄粪池、堡坎等。上诉人对蓄粪池进行了填埋，拆除了原来的建筑物、窝棚，平整了土地，保留了部分堡坎，并在此基础上修建了养鸡场。被上诉人作出的被诉《行政处罚决定书》事实不清，适用法律错误。一审法院认定上诉人改变了土地利用性质，认定事实有误，曲解了法律。请求二审法院依法撤销一审判决并依法改判，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人合川区规资局答辩称，上诉人李大明未经批准，违法占用土地，合川区规资局对其作出的行政处罚决定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。一审判决正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人合川区规资局向一审法院提交并举示了以下证据：1.李大明的询问笔录及其身份证复印件；2.张明的询问笔录及其身份证复印件；3.朱裕清的询问笔录及其身份证复印件；4.土地转包合同；5.现场照片；6.现场勘测笔录；7.合川区合阳城街道土地利用总体规划；8.合川区合阳城街道长兴村部分现状图；9.土地勘测定界技术报告书（编号TC2019092）；10.违法线索登记表及合川区耕地非农化问题明细表；11.违法线索核查报告；12.立案呈批表；13.调查报告；14.违法案件审理记录；15.违法案件处理决定呈批表；16.行政处罚告知书（合川规资[处罚告知]（2019）第18号）及送达回证；17.合川规资[处罚决定]（2019）第21号《行政处罚决定书》及送达回证；18.非税收入一般缴款书。上诉人李大明向一审法院提交并举示了以下证据：1.合川规资[处罚决定]（2019）第21号《行政处罚决定书》。2.重庆市合川区人民政府合阳城街道办事处关于长兴村新办养鸡场的批复（合阳城办[2007]26号）。3.重庆市合川区畜禽养殖场（专业户）登记表。4.16份土地转包合同。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：合川区规资局和李大明举示的证据真实、合法，且与本案有关联，均予采信。上述证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。根据已认定的证据以及一审庭审笔录，本院认定的案件事实与一审法院认定事实相同。本院认为，本案被诉行为是被上诉人合川区规资局于2019年3月14日作出的合川规资[处罚决定]（2019）第21号《行政处罚决定书》。根据该行为作出时施行的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条以及《基本农田保护条例》第三十三条的规定，被上诉人对其辖区内的土地违法行为有依法作出行政处罚的职权。本案的争议焦点是上诉人李大明是否实施了被诉《行政处罚决定书》中认定的土地违法行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《基本农田保护条例》第十七条规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。根据前述法律规定，禁止占用基本农田进行建设，而建设占用一般农田的，必须履行法定审批手续，使用合法取得的土地。本案中，被上诉人举示的证据能够证明上诉人于2007年2月未经批准占用合川区合阳城街道长兴村6社集体土地4571平方米（其中，土地利用总体规划为一般农田4415平方米、永久基本农田156平方米）新建房屋等建构筑物。上诉人的该行为违反了前述法律规定，上诉人非法占用土地的违法行为应当受到处罚。被上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《基本农田保护条例》第三十三条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《重庆市国土资源房屋行政处罚裁量基准》第八条第（四）项、第（五）项之规定，对上诉人作出被诉《行政处罚决定书》，事实清楚，适用法律正确，且程序亦无不当。上诉人称其没有非法占用土地的上诉理由，与本案现有证据证明的事实不符，且上诉人没有举示其他充分有效的证据证明其主张，故对上诉人的该上诉理由本院依法不予支持。综上，一审法院判决驳回上诉人诉讼请求，事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李大明负担。本判决为终审判决。审 判 长 李雪莲审 判 员 罗 红审 判 员 李 宜二〇二〇年七月二十四日法官助理 杜咏霞书 记 员 王尊怡