福建省福州市台江区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0103行初5号 原告林梅莲，女，1955年8月26日出生，汉族，住福州市台江区。 委托代理人马长友，福建融成律师事务所律师。 委托代理人张尚知，福建融成律师事务所实习律师。 被告福州市晋安区住房保障和房产管理局，住所地福州市晋安区长乐北路156号。 法定代表人陈为友，局长。 委托代理人薛倩如，工作人员。 委托代理人***，福建合众天成律师事务所律师。 第三人福州市新嘉房屋征收工程有限公司，住所地福州市晋安区赤星路18号。 法定代表人聂建飞，执行董事兼总经理。 委托代理人***，福建合众天成律师事务所律师。 原告林梅莲诉被告福州市晋安区住房保障和房产管理局（以下简称“晋安房管局”），第三人福州市新嘉房屋征收工程有限公司（以下简称“新嘉公司”）履行行政协议一案，于2020年1月2日向本院提起诉讼，本院于同日受理并于同月14日、19日分别向被告、第三人送达起诉状副本及相关应诉材料。本院依法组成合议庭于2020年6月4日公开开庭审理了该案，原告林梅莲及其委托代理人马长友、张尚知，被告晋安房管局的委托代理人薛倩如，被告晋安房管局及第三人新嘉公司的共同委托代理人***到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告林梅莲诉称，坐落于福州市晋安区房屋（以下简称“案涉房屋”）系原告于1994年购买，房屋所有权证号为榕郊Ｓ字第062769号。2017年上半年，八一水库下游雨洪公园项目房屋征收范围涉及晋安区新店镇赤星村，原告所有的案涉房屋在征收范围内。该项目的房屋征收单位为被告，征收实施单位为第三人。2017年7月20日，第三人向征收范围内的被征收户发出《致广大“八一水库雨洪公园项目安置地块（西庄地块）”项目房屋被征收户的一封信》。原告所有的赤星村石××园房屋在征收范围内。后相关部门对原告房屋进行丈量，丈得房屋总面积为271.22㎡，其中产权面积192.90㎡，未登记面积78.32㎡（1984年前面积为73.31㎡，2006-2012年面积为5.01㎡），原告出具一份《具结书》，对上述面积进行确认，并同意按《八一水库雨洪公园安置地（西庄地块）项目》征收。2017年9月初，被告依据补偿方案规定按有关部门丈量的原告房屋面积制作《房屋征收补偿协议》，并提供给原告签字，《房屋征收补偿协议》约定的主要内容有：乙方（即原告）被征收房屋总建筑面积271.22㎡，其中产权房屋建筑面积192.90㎡，无产权面积78.32㎡，附属房及违章建筑（只做补偿不予安置）建筑面积5.01㎡；依据有关征收法律、法规、政策和本征收新项目的《房屋征收补偿方案》，甲乙双方同意无产权面积折算成补偿安置面积为73.31㎡，合计确认合法补偿安置的建筑面积266.21㎡，另公摊补偿面积24㎡；房屋产权调换安置，甲方（即被告）同意付给乙方各项补偿费、补助费及奖励费等合计3188460.82元，乙方同意扣除安置房预交款3171600元，甲方另行向乙方退款16860.82元；就地安置105㎡户型壹单元、60㎡户型壹单元、盛世星城135㎡户型壹单元，合计建筑面积300㎡。乙方自行过渡，过渡期限自签约之日至2020年12月，因甲方原因逾期安置的，甲方应加倍支付临时安置补助费；乙方保证于2017年9月25日前自行搬迁完毕，并将原房完整无损地交甲方拆除；本协议自签订之日起生效，等等。原告在协议上签字后，被告即将《房屋征收补偿协议》收走。原告依约在搬迁期限内交房，并将房屋产权证一并上交给被告，后被告委托第三人对原告上述房屋进行拆除。2017年9月20日，因在第一签约期内签订《房屋征收补偿协议》，原告获得抽二选一两个选房号并选中第28号选房号码，第三人出具《八一水库雨洪公园安置地（西庄地块）项目安置现房盛世星城回迁选房号》，确认原告选房顺序为第28号。2017年10月19日，原告按选房顺序，选中盛世星城安置房29号楼301单元，建筑面积134.59㎡，第三人出具了《选房确认单》予以确认。2017年11月，第三人通知被征收人领取房屋钥匙交房，原告到指挥部办公场点领取钥匙时，却被第三人告知，因原告房屋所在的村委会未在《被征收房屋认定公示表》上盖章，不能交房。原告为此和赤星村委联系，但该村委会以原告不是该村村民为由拒绝盖章。另两套房被告至今也仍未安置。2019年3月7日，原告第一次提起诉讼，经台江区人民法院审理，最终判决驳回原告诉讼请求。根据《中华人民共和国合同法》第三十七条、第四十四条的规定，本案《房屋征收补偿协议》合同成立并生效。被告在交付房屋时又以原告《被征收房屋认定公示表》未经村、镇公示无异议盖章为由，不交房，不继续履行《房屋征收补偿协议》，没有事实和法律依据，其理由不能成立。被告所依据的规范性文件《福州市房屋征收补偿协议实施细则》第六条及《被征收房屋认定公示表》申请人声明栏中申请人申请的事项来看，可以确认《福州市房屋征收补偿协议实施细则》第六条的含义是对无产权房年限的认定，而不是对产权的确认，且原则上年限认定以航拍图为依据。事实上，近年来对无产权房的年限认定都是由征收部门根据航拍图予以认定，而村、镇的盖章确认因可信度有限，其盖章确认仅是辅助手段。本案原告因不是当地村民，在原告向当地村委申请盖章时受到无理对待，况且原告不是当地村民，村委会也无义务对原告的无产权房年限进行确认，因而至今《公示表》上村镇都未盖章。被告完全可以以航拍图确认原告无产权房的建成年限，也不违反《福州市房屋征收补偿协议实施细则》第六条的原则规定，因此无需村镇盖章。事实上，被告存档的《具结书》、《房屋平示意图》、《拆迁房屋面积核对通知单》、《房屋征收丈量评估表》，在村镇盖章确认之前就已根据航拍图对年限进行了认定。综上，原告林梅莲请求：一、判令被告晋安房管局继续履行与原告签订的关于福州市晋安区房屋的《房屋征收补偿协议》；二、判令被告晋安房管局支付补偿、奖励等总额3188460.82元的利息（利息从2017年12月1日起按中国人民银行同期贷款基准利率计至被告交房之日止，暂计至2019年11月30日为382615.30元；三、本案诉讼费用由被告负担。 原告林梅莲向本院提交如下证据：1、房屋征收宣传手册（节选），证明2017年上半年，八一水库下游雨洪公园项目房屋征收范围涉及晋安区新店镇赤星村，原告所有的赤星村石××园房屋征收范围内。该项目的征收单位为被告，征收实施单位为第三人；2、房屋平面示意图、具结书、《房屋征收补偿协议》，证明第三人对原告房屋进行丈量，原告房屋总面积为271.22㎡，其中产权面积192.90㎡，未登记面积78.32㎡（1984年前面积为73.31㎡，2006-2012年面积为5.01㎡），被告按上述丈量面积与原告、第三人制作《房屋征收补偿协议》，协议对征收房屋基本情况、安置补偿面积、安置补偿方式及第三方权利义务进行约定等事实；3、八一水库雨洪公园安置地（西庄地块）项目安置现房盛世星城回迁选房号、选房确认单、证件收件收据、被征收房屋认定公示表，证明2017年9月20日，第三人出具《八一水库雨洪公园安置地（西庄地块）项目安置现房盛世星城回迁选房号》，原告选房顺序号为第28号，2017年10月19日，原告按选房顺序，选中盛世星城安置房9号楼301单元，建筑面积134.59㎡。第三人出具了《选房确认单》予以确认。原告已完全按协议履行义务，被告部分履行义务；4、（2019）闽0103行初114号《行政判决书》，证明2019年7月9日，原告以被告不履行与原告签订关于新店镇赤星石人园房屋征收补偿（货币）协议行政职责违法为由向台江区人民法院提起诉讼及台江区人民法院确认《房屋征收补偿协议》已成立。 被告晋安房管局辩称，第一，从程序角度上看，原告诉讼请求不明确。原告的第一项诉讼请求涉及判令被告继续履行案涉行政协议，案涉行政协议约定的补偿方式是实物安置，与原告第二项主张货币补偿的诉讼请求相矛盾，有悖于《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条就《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有机体的诉讼请求”的规定，因此原告诉讼请求不明，不符合法定起诉条件；第二，已成立的案涉《房屋征收补偿协议》在原告无法提供被征收房屋所在村、镇两级组织对其具结的无产权房屋权利经公示无异议确认的前提下，属无效合同，原告的第一项诉讼请求依法应予驳回。原告所提交的证据及其在诉状中自认其享有物权的被征收房屋总建筑面积为192.90㎡，其他78.32㎡建筑物没有登记产权。原告对被告就无产权房屋结合航拍测绘丈量数据没有异议，但其就无产权建筑所做的具结未能取得所在村、镇两级组织对其具结的公示确认，无法确认原告未无产权房屋的被征收人主体资格。本案原告诉请裁判被告履行的包含未确权的78.32㎡房屋的《房屋征收补偿协议》虽已经成立，但若原告无法就上述78.32㎡无产权被征收房屋的权利进行确认，则该行政协议属《中华人民共和国合同法》第五十二条第四、第五项规定的无效合同。另从原告提交的证据可证明，其于2019年2月1日签署了《请求签订关于新店镇赤星村石××园房屋征收补偿（货币）协议的申请书》，还在本案第二项诉求否定了本案《房屋征收补偿协议》的效力，为此原告的第一项诉讼请求不应予支持；第三，原告的第二项诉讼请求缺乏事实、法律及合同依据。该诉讼请求中涉及的货币补偿金额包含了无产权部分房屋的价值，如前文所述，在无产权部分房屋违背依法确权之前，原告无法就该部分房屋主张补偿。原、被告之间至今未签订以货币补偿为安置方式的协议，故原告诉请判令被告支付补偿、奖励等总额为3188460.82元的利息或违约金没有法律依据或合同约定。第四，被告已恪尽保障原告合法房屋被征收权利的职责。针对原告既有依法享有的被征收房屋补偿权，以及原告向被告提出的拟以货币补偿方式实现补偿全的意思表示，被告已经向原告送达了签订《房屋征收补偿协议》的要约。鉴于该无产权被征收房屋涉及晋安区新店镇赤星村集体经济组织的集体土地所有权及相关村民利益，原告亦非该集体经济组织的成员，村民与非村民适用的补偿标准不同，为此，被告建议原告先行就已确权的被征收房屋与被告签订《房屋征收补偿协议》，原告向被告移交的78.32㎡无产权房屋，待安置权确权后再行处置。综上，被告晋安房管局请求驳回原告林梅莲的诉讼请求。 被告晋安房管局向本院提交如下证据：1、《关于八一水库于洪公园安置地块（西庄地块）项目选址函》；2、福建省人民政府关于福州市2017年度第八十四批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》；3、《福州市房屋征收补偿实施细则》，证据1-3共同证明行政行为的合法性；4、《八一水库雨洪公园安置地（西庄地块）项目集体土地上的房屋征收补偿方案》（部分页面），证明被告依法认定被征收房屋安置补偿主体的程序依据；5、《房屋所有权证》；6、《具结书》；7、《房屋平面示意图》；8、《拆迁房屋面积核对通知单》；9、《房屋征收丈量评估表》；10、《房屋征收补偿安置计算单》；11、《被征收房屋认定公示表》，证据5-11共同证明原告确认有财产权被征收房屋面积192.90㎡，未登记产权面积78.32㎡（其中2006年至2012年建设面积5.01㎡），原告未经村、镇两级组织、政府公示认定其无产权房屋权属；12、《请求签订关于新店镇赤星石人园房屋征收补偿（货币）协议的申请》，证明原告要求变更补偿方式的事实；13、（2019）闽0103行初46号《行政裁定书》，证明原、被告间涉案法律关系有待生效裁判确认；14、《房屋征收补偿协议书》（货币补偿），证明被告根据原告的请求已重新作出行政行为。 第三人新嘉公司述称，其同意被告晋安房管局提出的答辩意见。 第三人新嘉公司未向本院提交证据。 对原告林梅莲向本院提交的证据，经被告及第三人质证，被告及第三人提出如下质证意见：对证据1的证明对象有异议，该组书证只能证明原告享有192.90㎡不动产可按照有产权的被征收房屋安置，无法证明原告主张的被征收房屋面积271.22㎡；对证据2中《具结书》的真实性、合法性由异议，认为案涉《房屋征收补偿协议书》没有公示无异议证明，证明对象中所涉丈量面积仅是原告主张的面积，但不能证明归原告所有；对证据3无异议；对证据4有异议，认为案涉行政协议成立不等于有效，（2019）闽0103行初114号行政判决未对案涉行政协议的合法性进行审查。 对被告及第三人提出的上述质证意见，经原告林梅莲质证，其提出如下质辩意见：案涉无产权房屋部分因2005年龙王台风倒塌，后由原告本人进行修复并缴纳各项费用。其余部分无产权房屋建设于原告《房屋所有权证》项下的房屋之上，该部分无产权房屋未进行改建、修缮。此外，《房屋所有权证》项下房屋相连的无产权房屋还有卫生间、杂物间各一间。 对被告晋安房管局向本院提交的证据，经原告及第三人质证，原告林梅莲提出如下质证意见：对证据1-4有异议，认为被告主张的有产权房屋才能被征收的观点错误，无产权部分根据相关规定可以安置补偿。《福州市房屋征收补偿实施细则》规定的是村委会对房屋简称年限进行认定，而非对房屋的权属进行确认；对证据5-11的证明对象有异议，被告认为原告未经村、镇两级政府公示认定产权，被告的理解有误，对于无产权的面积有所有人对无产权面积进行具结声明该房屋归其所有，对相关年限进行具结，之后由社区组织对房屋年限进行确认；对证据12的关联性有异议，认为该证据与本案无关；对证据13、14有异议，认为该证据是被告于原告提起本案诉讼后作出的，被告虽对合同约定进行了变更，但原告并未与其达成一致，故该变更无效。行政机关在已成立的行政协议未履行的情况下作出变更属行政不诚信，该变更行为无效。第三人新嘉公司对被告提交的证据无异议。 经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下认定：被告提交的证据12、13、14与本案被诉行政协议不具关联性，本院不予采信。原、被告提交的余下证据均符合法律之规定，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明，1996年7月4日，福州市人民政府向原告林梅莲颁发了编号为榕郊Ｓ字第062763号的《房屋所有权证》。根据该《房屋所有权证》记载，该房屋所有权人为原告林梅莲，坐落为郊区新店镇赤星村石××园，权利来源为1994年元月10日买受陈仁源等产业，屋式为土木构平房壹座，共8间，建筑面积为192.90㎡。2006年12月6日，原告林梅莲与其前夫黄裕谅于福州市台江区民政局办理离婚登记，离婚协议中约定“福州新店赤星村的一座房屋产权归林梅莲所有”。 2017年7月20日，第三人新嘉公司向“八一水库雨洪公园安置地（西庄地块）”项目征收范围内的被征收户作出《致广大“八一水库雨洪公园项目安置地（西庄地块）”项目房屋被征收户的一封信》。原告林梅莲所有的上述房屋位于该项目征收范围内。后经相关部门对上述房屋进行丈量并与原告林梅莲进行核对，在林梅莲向第三人新嘉公司出具了《具结书》并在《被征收房屋认定公示表》上签字确认后，2017年9月下旬，原告林梅莲于被告晋安房管局及第三人新嘉公司就上述房屋制作的《房屋征收补偿协议书》上签字捺印并将上述房屋交被告及第三人拆除。第三人新嘉公司于2017年9月20日向林梅莲发放选房号码单。后因赤星村委会未就原告林梅莲作出的《具结书》及《被征收房屋认定公示表》进行确认并公示。原告林梅莲于2019年2月1日向被告晋安房管局提交书面申请，请求被告与其就案涉房屋签订征收补偿（货币）协议。后原告林梅莲于2019年3月7日以晋安房管局为被告向本院提起不履行法定职责之诉，本院以其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条之规定为由，作出（2019）闽0103行初46号《行政裁定书》，裁定驳回其起诉。2019年7月9日，原告林梅莲再次向本院提起行政诉讼，其诉讼请求为“确认被告不履行与原告签订关于新店镇赤星石人园房屋的征收补偿（货币）协议的行政职责行为违法”。本院经审理，于2019年11月8日作出（2019）闽0103行初114号《行政判决书》，判决驳回原告林梅莲的诉讼请求。因各方当事人均未提出上诉，该行政判决遂发生法律效力。2020年1月2日，原告林梅莲向本院提起本案诉讼。 另查，2018年2月28日，福建省人民政府对福州市晋安区人民政府报请的农用地专用和土地征收实施方案作出闽政地[2018]104号《福建省人民政府关于福州市2017年度第八十四批次农用地专用和土地征收实施方案的批复》，同意由福州市晋安区人民政府对包括地块名称为“八一水库雨洪公园项目安置地块（西庄地块）”涉及征收晋安区新店镇赤星村水浇地0.8542公顷、园地0.0521公顷、其他农用地0.2354公顷、城镇村及工矿用地5.0040公顷等集体土地依法组织征收工作。后新嘉公司向上述地块内的被征收人发布《八一水库雨洪公园安置地（西庄地块）项目集体土地上的房屋征收补偿方案》及《八一水库雨洪公园项目安置地块（西庄地块）项目集体土地上的房屋征收补偿方案补充规定》。 再查，（2019）闽0103行初114号《行政判决书》确认如下事实：案涉被征收房屋面积共计271.22㎡，包括榕郊S字第062763号的《房屋所有权证》项下的有产权面积192.9㎡及无产权面积78.32㎡，上述271.22㎡均已拆除完毕。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定，“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”故本案应对案涉房屋征收补偿安置协议的合法性进行审查。 《中华人民共和国合同法》第三十七条规定，“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”本案中，发生法律效力的（2019）闽0103行初114号行政判决已经确认2017年9月下旬原告林梅莲已就案涉房屋之征收安置事宜在房屋征收补偿安置协议上签字捺印。该房屋征收补偿安置协议系被告晋安房管局为顺利实现征迁目的，就案涉房屋的征收补偿安置事宜与原告林梅莲进行的书面约定。根据该协议记载，原告林梅莲负有在限定期限内腾房交地的责任，而被告则应依法向被征收人提供相应补偿。原告林梅莲于该协议上签字捺印并依该协议之约定将案涉房屋及项下土地交付给被告晋安房管局拆除，故该协议的合同目的已实现，虽然被告及第三人未在该协议上签字盖章，但根据《中华人民共和国合同法》第三十七条之规定，应认定该协议已成立。 《福州市房屋征收补偿实施细则》第六条规定，“对无产权房屋的征收补偿原则上以福州市勘测院历年的航拍图（矢量图）为依据，经权利人具结并经村（社区）、镇（街道）确认并公示无异议后，根据建设年限区分处理：（一）……。”本案中，被告晋安房管局提交的具结书、被征收房屋认定公示表等证据可以证明案涉房屋征收补偿安置协议项下的78.32㎡无产权房屋之征收已经原告林梅莲具结但未经赤星村民委员会及新店镇人民政府确认并公示的事实。在前述78.32㎡无产权房屋未经村、镇确认并公示的情形下，被告晋安房管局及第三人新嘉公司即迳行与原告林梅莲订立本案《房屋征收补偿协议书》，将78.32㎡房屋的权利人认定为原告林梅莲并就该部分无产权房屋向其进行安置补偿，该认定缺乏事实依据，且不符合《福州市房屋征收补偿实施细则》第六条之规定，故应认定该《房屋征收补偿协议书》存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“没有依据”情形，依《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条之规定，应确认该《房屋征收补偿协议书》无效。据此，原告林梅莲关于判令被告晋安房管局继续履行该《房屋征收补偿协议书》并支付利息的诉讼请求缺乏事实、法律依据，本院不予支持。 综上，依《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 一、确认被告福州市晋安区住房保障和房产管理局与原告林梅莲、第三人福州市新嘉房屋征收工程有限公司就坐落于福州市晋安区的房屋所订立的《房屋征收补偿协议书》无效。 二、驳回原告林梅莲的其他诉讼请求。 案件受理费用32307元，由被告福州市晋安区住房保障和房产管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福州市中级人民法院。 审 判 长 林 赫 人民陪审员 李 芬 人民陪审员 陈碧榕 二〇二〇年七月三十日 书 记 员 刘诗丽 附：本案适用的主要法律、司法解释条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。