浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终383号 上诉人（原审原告）朱竹荣，男，汉族，1959年10月25日出生，住浙江省桐庐县。 委托代理人罗贤忠、夏文闻，北京才良（杭州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）桐庐县人民政府桐君街道办事处，住所地浙江省桐庐县迎春路55号。 法定代表人方纪锋，主任。 委托代理人陆如机、朱一潇，浙江凯运律师事务所律师。 上诉人朱竹荣因诉桐庐县人民政府桐君街道办事处（以下简称桐君街道办）城建行政协议一案，不服桐庐县人民法院（2019）浙0122行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 2018年9月7日，朱竹荣户（作为乙方，被补偿人）与桐君街道办（作为甲方，补偿人）签订《桐庐县舞象山路道路建设工程项目集体所有土地房屋补偿安置（农户货币化安置）协议书》（合同号：Y货-2018-51，以下简称补偿安置协议）一份。双方在协议书中对朱竹荣户的房屋补偿安置等事宜进行了约定，主要内容如下：一、乙方同意将坐落在洋塘区块，建筑面积为448.4平方米的1幢合法住房以及建筑面积为214.02平方米的5幢其他房屋，合计662.42平方米集体所有土地房屋和附属物（详见评估报告），交由甲方拆除。二、经甲方调查并经双方确认，乙方总安置人数为8人（其中基本安置人员6人，其他人员1人，参基人员1人）。三、乙方保证在2018年9月17日前腾空所有房屋并交由甲方拆除。五、1.甲方支付乙方货币补偿款3812320元（其中，货币化安置款3356720元，房屋补偿款455600元）。2.支付装修补偿款或装修奖励224520元。3.支付建筑附属物及青苗补偿款43961元。4.给予860672元奖励（其中，提前签约奖励70000元，签约奖励70000元，10%的货币化安置款奖励335672元，提前腾空奖励175000元，腾空奖励210000元）。5.支付其他补偿款4800元，其中租赁搬迁补助4800元，上述合计4946273元。6.另支付7人2次的搬家补助费11200元。7.乙方自行过渡人口7人，一次性按500元/人/月支付乙方12个月的临时过渡费及过渡奖励，即42000元。协议还对结算方式、限价房约定、违约责任等进行了约定。 原审原告朱竹荣诉至原审法院，请求：一、判决确认2018年9月7日朱竹荣与桐君街道办签订的合同号为Y货-2018-51的《桐庐县舞象山路道路建设工程项目集体所有土地房屋补偿安置(农户货币化安置)协议书》无效;二、本案的诉讼费用由桐君街道办承担。 原审法院经审理查明，2003年9月，朱竹荣取得桐土国用（2003）字第01153号国有土地使用证和桐土国用（2003）字第01152号国有土地使用证，分别载明“座落桐庐镇洋塘村平腰，地号0-01-（000）-1500，使用权面积29平方米，系撤村建居发证”、“座落桐庐镇洋塘村，地号0-01-（000）-1499，使用权面积65.72平方米，系撤村建居发证”。上述土地上建成房屋的建筑面积分别为29.61平方米和131.06平方米。2004年3月，朱竹荣又取得桐集用（2004）第02F09号集体土地使用证，载明“座落桐庐镇洋塘村，地号02F-9，使用权面积为81.6平方米，类型为宅基地，用途为住宅”，所建房屋建筑面积为452.48平方米（经评估）。1994年12月22日，朱竹荣为该处452.48平方米房屋申请用地时，《农村私人建房用地呈报表》载明“调剂现有房屋占地面积94.7平方米”。 2018年2月24日，桐庐县发展和改革局作出桐发改投[2018]15号《关于桐庐县舞象山路道路建设工程项目建议书的批复》、桐发改投[2018]16号《关于桐庐县舞象山路道路建设工程可行性研究报告的批复》。同年4月3日，桐庐县舞象山路道路建设工程取得《建设项目选址意见书》。同年4月12日，原桐庐县国土资源局在《今日桐庐》上发布《征地冻结通告》。同年4月16日，桐庐县人民政府常务会议纪要[2018]4号，同意桐君街道为舞象山路道路建设范围内房屋搬迁补偿人，并承担动迁工作。同年6月7日，桐庐县人民政府发布《房屋征收补偿方案征求意见公告》。同年8月3日，桐庐县人民政府作出桐房征字（2018）第1号房屋征收决定。8月6日，桐庐县人民政府作出房屋征收决定公告。8月7日，桐庐县人民政府发布《桐庐县人民政府房屋征收决定公告》《桐庐县舞象山路道路建设工程项目国有土地上房屋征收补偿方案》。 2018年8月12日，桐君街道办作出《桐庐县舞象山路道路建设工程项目集体所有土地房屋补偿方案》。2018年9月7日，朱竹荣（作为乙方，被补偿人）与桐君街道办（作为甲方，补偿人）签订《桐庐县舞象山路道路建设工程项目集体所有土地房屋补偿安置（农户货币化安置）协议书》（合同号：Y货-2018-51）一份。协议签订后，桐君街道办于2018年10月23日、2019年8月16日分别支付朱竹荣户补偿款7万元、51.3万元，合计58.3万元，扣除朱竹荣户因选房及车位应付款2486590元，桐君街道办还应支付朱竹荣户1728474元，案涉房屋现已拆除。朱竹荣认为桐君街道办不具备签约资格、缺少合法手续等，该协议应确认无效，故诉至法院。 另查明，1.浙江省人民政府先后于2018年9月27日、2019年9月17日作出浙土字（330122）Ａ［2018］-0003、浙土字（330122）Ｄ［2019］-0005《浙江省建设用地审批意见书》，同意桐庐县2018年度计划第三批次建设用地10.4897公顷（征收集体土地10.4897公顷）、桐庐县2019年度盘活第六批次建设用地3.147公顷（同意农用地转用0.7804公顷，其中0.7519公顷已经杭州市政府批准，同意征收集体土地3.147公顷）。朱竹荣户所有的座落于桐庐县××村××号××占地面积为29平方米和65.72平方米（桐君街道ＴＳ2018－13号地块），座落于××路××号，占地面积为81.6平方米（桐君街道ＴＳ2018－23号地块）的三处房屋在上述批准范围内。 2.2018年10月8日，桐庐县人民政府就桐君街道TS2018－13号地块项目作出《征收土地方案公告》2018第075号、原桐庐县国土资源局作出《征地补偿安置方案公告（批前）》桐土征迁（2018）第075号；2018年10月23日，原桐庐县国土资源局作出《征地补偿安置方案公告（批后）》桐（土）征迁（2018）第075号。2019年9月23日，桐庐县人民政府就桐君街道TS2018－23号地块项目作出《征收土地方案公告》2019第057号、桐庐县规划和自然资源局作出《征地补偿安置方案公告（批前）》桐土征迁（2019）第057号。 原审法院认为，本案的争议焦点为案涉补偿安置协议是否存在法定无效事由。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效”。第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，补偿安置协议系朱竹荣、桐君街道办就房屋补偿安置事宜协商一致达成。桐君街道办系桐庐县人民政府依法设置的派出机关，具有签订案涉补偿安置协议的主体资格。经事先评估，桐君街道办与朱竹荣户签订了补偿安置协议，并对补偿、安置、搬迁、过渡等内容作出明确约定。协议签订后，朱竹荣户腾空了房屋并领取了部分补偿款。《杭州市土地管理规定》第九条规定：“城市规划区范围内的农村建制，经依法批准予以撤销，建立城市居民建制的，参照征用集体所有土地的补偿标准进行补偿。”故朱竹荣提出“建筑面积131.06平方米和29.61平方米的两处房屋为国有土地上房屋，不适用集体土地房屋补偿安置方案”等理由，不能成立，原审法院依法不予采纳。朱竹荣诉请确认协议无效，但案涉补偿安置协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，朱竹荣也未提交认定协议无效的有效证据，故对朱竹荣的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱竹荣的诉讼请求。案件受理费50元，由朱竹荣负担。 朱竹荣不服，上诉称，一、原审法院认定事实不清。原审法院认为“案涉补偿安置协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形”是错误的。理由如下：1.被上诉人不具有制定《桐庐县舞象山道路建设工程项目集体土地房屋补偿方案》的主体资格，且该补偿方案的制定程序也不合法,案涉集体土地上房屋的征收补偿没有合法依据。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第八条的规定，案涉补偿方案的编制主体应该是桐庐县规划和自然资源局，同时应公开告知被补偿人和其他利害关系人有要求听证的权利，并且需经杭州市国土资源管理部门批准和公告。原审法院确认案涉补偿方案2018年8月12日由被上诉人作出，因被上诉人没有制作补偿方案的资格，案涉方案也没有依据法定程序公告，并经杭州市规划和自然资源局批准。因此，案涉补偿方案不是合法有效的补偿方案，案涉补偿协议的补偿没有合法依据，应当认定无效。2.案涉集体土地的征收没有依法进行，整个征收和补偿程序均违法。原审法院查明的事实均为桐庐县人民政府关于国有土地上房屋的征收文件，并非案涉集体土地上房屋征收文件，不能作为案涉集体土地房屋征收和补偿的依据。因此，案涉集体土地房屋的征收没有合法依据，也没有履行法定的征收程序，且案涉补偿协议签订前也没有取得省级人民政府的征地批文，没有征地方案并及时对外公告。3.被上诉人没有实施案涉集体土地征收的法定职权。根据《土地管理法》第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十五条规定，集体土地的征收应当由县级以上人民政府组织实施。而本案集体土地房屋的征收及补偿均由被上诉人进行实施。被上诉人仅被指定为案涉房屋搬迁的补偿人，并没有取得桐庐县人民政府实施征收的委托授权。综上，案涉协议具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的情形，应当确认无效。二、原审法院适用法律错误。案涉土地房屋的征收时间为2018年，撤村建居的时间为2003年，朱竹荣两处建筑面积分别为131.06平方米和29.61平方米的房屋于2003年取得国有土地所有权证。关于该两处国有土地上房屋的补偿，应当适用2011年1月21日国务院公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]120号）第十二条规定。《杭州市土地管理规定》2003年8月1日才开始施行。当时《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》并未出台，拆迁补偿是适用2001年6月13日国务院公布的原《城市房屋拆迁管理条例》。上诉人所在村2003年撤村建居即己完成，上诉人因此获得了国有土地使用权证，目前政府征收该土地上房屋，依法应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行补偿。原审法院适用《杭州市土地管理规定》第九条规定，认为上诉人该两处房屋参照集体土地补偿标准进行补偿显然是错误的。三、原审法院审判程序违法。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，本案原审法院审查认为案涉补偿安置协议不存在无效情形，应当向上诉人予以释明，经释明，上诉人请求撤销行政协议的，应当继续审理并依法作出相应判决；上诉人请求撤销行政协议但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；上诉人拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。因此，原审法院没有依法向上诉人进行释明违反法定程序，故请求二审法院给予纠正。综上所述，原审判决认定事实不清、适用法律错误、审判程序违法。现上诉人依法提起上诉，请求：1.撤销桐庐县人民法院（2019）浙0122行初20号行政判决，发回重审或依法改判确认2018年9月7日上诉人朱竹荣与被上诉人桐君街道办签订的合同号为Y货-2018-51的《桐庐县舞象山路道路建设工程项目集体所有土地房屋补偿安置（农户货币化安置）协议书》无效；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人桐君街道办答辩称，一、原审认定“案涉补偿安置协议不存在《行政诉讼法》第75条和《合同法》第52条规定的无效情形”，事实清楚，证据充分，应予维持。1.根据2018年4月16日桐庐县人民政府召开的第十九次常务会议精神，被上诉人被指定为舞象山道路项目范围内房屋搬迁的补偿人和动迁实施人，被上诉人当然具备签订案涉补偿安置协议的资格，原审关于该项主体资格的认定，事实清楚，应予维持。2.桐庐县人民政府早在2018年4月16日第十九次常务会议即明确，舞象山道路建设工程项目所涉范围内的集体土地上的房屋“采取搬迁方式”，以有效解决项目推进与建设用地批准进度之间的有序衔接，保障项目依法推进、及时推进，以此为前提，县政府对于项目范围内的国有土地上房屋征收，陆续出台了国有土地上房屋征收决定、征收补偿方案并依法进行公示，而项目占用范围内的集体所有土地的房屋“搬迁”补偿安置，则根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的相关规定，结合当地实际依法制定。正是由于县政府事先考虑到项目范围内的集体土地此时尚未办理征收及批准手续，因而才通过第十九次常务会议形成了集体土地上“房屋搬迁,而非房屋征收”决策，因此，被上诉人后来与洋塘区块集体所有土地上的共48户（含上诉人户）户主所签署的安置补偿协议，均为房屋协商搬迁性质。上诉人认为案涉房屋为集体所有土地房屋征收性质，认识有误。3.被上诉人按照县政府的部署，先行拟定了案涉集体土地房屋初步补偿方案呈报县政府审批，为此县府办就该初步补偿方案指定由职能部门县国土局和县拆迁指挥部分别出具审查意见，在经二单位审查形成相关意见的基础上，由被上诉人汇总形成补偿实施方案后进行了公示。案涉补偿实施方案的草案拟定、审查、批准、公示等程序，充分体现了包括《杭州市征收集体所有土地房屋条例》等上位规范性文件所要求的规范集体所有土地房屋补偿管理，保障城市建设的顺利进行、保护房屋所有权人合法权益的精神。4.案涉补偿安置协议虽然是房屋协商搬迁性质，但协议约定的有关被补偿人、实施范围、补偿安置的方式和标准、签约期限、过渡方式、过渡期限和实施步骤等事关上诉人家庭本次房屋搬迁的切身利益的内容，均符合《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的精神。5.案涉补偿安置协议签署后，上诉人领取了奖励款及相关补助款共计58.3万元，稍后通过选房程序，选定了“芝溪垅小区”安置小区总建筑面积为338.38平方的安置房三套，后经其家庭内部商定，最终选定了该3套其中的二套，经收支相抵，还享有172.8474万元的结算余款，该款由于案涉争议迄今未领取。上诉人主张的“被上诉人不具有制定补偿方案资格、补偿方案制定程序不合法、案涉集体土地房屋征收补偿无合法依据”的观点不能成立。二、原审关于案涉二处房屋为集体所有土地上的房屋认定，适用法律正确。《杭州市土地管理规定》第九条规定“城市规划区范围内的农村建制，经依法批准予以撤销，建立城市居民建制的，原所属集体所有土地全部转为国有土地，并参照征用集体所有土地的补偿标准进行补偿”，这是对“撤村建居”制度涉及的集体土地应当转为国有土地的原则规定。“撤村改居”是深化城区基层行政体制改革，加快城市化进程的改革举措，是一项涉及基层组织建设、集体土地处置、集体资产处理、集体房产和村民住宅处理、村民农转非、市政设施建设和管理、社保及群团组织关系理顺等问题的系统性工程，中共杭州市委、市政府《关于扩大撤村（乡镇）建居（街）改革试点推行农转居多层公寓建设的意见》（市委〔2001)29号）文第三条“扩大撤村建居改革试点和推行多层公寓建设的政策措施”第15项指出“撤村建居地区的规划建设留用地应依法转为国有，参照征用集体土地的补偿标准予以补偿，统一纳入市政府土地储备库”，第四条第3项规定“在集体土地未征用前，必须落实责任，继续耕种，严禁抛荒”，这表明，“撤村建居”涉及的集体土地应当依法通过征收转为国有土地，但不是随着撤村建居制度的出台就已经转为国有土地，案涉项目占用的集体土地虽于2003年纳入了“撤村建居”范畴，但该区块内的集体所有土地尚未在2003年办理征收，直到案涉道路改建项目的推进，才由国土部门正式与上诉人所在的洋塘区块村集体组织办理了集体土地依法征收手续，并在稍后办理了省政府建设用地审批手续，这是客观事实。上诉人认为其二处房屋均为国有土地上房屋的意见，与客观事实不符；一审适用《杭州市土地管规定》认定案涉房屋为集体土地上的房屋，适用法律正确。综上，鉴于一审认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案中，上诉人朱竹荣户与被上诉人桐君街道办于2018年9月7日签订Y货－2018-51号《桐庐县舞象山路道路建设工程项目集体所有土地房屋补偿安置（农户货币化安置）协议书》，就朱竹荣户位于洋塘区块的房屋安置、补偿等事项进行约定。上诉人未能提交证据证明上诉人在签订协议时不具有相应的民事行为能力，该协议并非上诉人真实意思表示，以及协议违反法律、行政法规的强制性规定或公序良俗。协议签订后，桐君街道办支付了部分补偿款，朱竹荣户于2018年9月22日进行选房，说明案涉协议已处于实际履行当中。上诉人关于被上诉人不具有制定集体土地房屋补偿方案的主体资格，征收和补偿程序违法、被上诉人缺乏职权的上诉理由不能成立，对其要求确认案涉协议无效的诉请不予支持。根据朱竹荣户字（95）第31号《农村私人建房用地呈报表》显示，上诉人主张应当按照国有土地上房屋进行补偿的160.67平方米建筑，属于应当调剂的老房，且国有土地使用证载明“按撤村建居发证”，而非因土地征收为国有发证，故上诉人要求按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对上述房屋进行补偿缺乏依据，不予支持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱竹荣负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴宇龙 审判员  廖珍珠 审判员  刘 斌 二〇二〇年七月三十一日 书记员  毛艺斐 附本判决适用的法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。