江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏02行终190号 上诉人（原审原告）惠婉珍，女，1948年4月7日生，汉族，住无锡市滨湖区。 被上诉人（原审被告）无锡市滨湖区蠡湖街道办事处，住所地无锡市滨湖区隐秀路蠡湖商务大厦。 法定代表人陆海峰，该办事处主任。 行政机关负责人张峰，该办事处副主任。 委托代理人陆敏菊，江苏倍思特律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无锡市滨湖区人民政府，住所地无锡市滨湖区金城西路500号。 法定代表人陈锡伦，该区区长。 委托代理人陆嘉琛，无锡市滨湖区司法局工作人员。 委托代理人徐军，江苏崇宁律师事务所律师。 上诉人惠婉珍因与被上诉人无锡市滨湖区蠡湖街道办事处（以下简称蠡湖街道）、被上诉人无锡市滨湖区人民政府（以下简称滨湖区政府）政府信息公开及行政复议上诉一案，不服江苏省无锡市梁溪区人民法院（2019）苏0213行初285号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定如下事实：2019年5月29日，惠婉珍通过网上申请方式向蠡湖街道提出政府信息公开申请，“依法申请公开无锡市滨湖区蠡湖街道长桥股份经济合作社2013年股份经济合作社换届选举时街道财政所对股份经济合作社成立以来的资产、经营情况进行的专项审计的审计报告”，并指定提供方式为纸面，获取方式为邮寄。蠡湖街道收到后，于2019年6月25日作出延期答复告知书，并于同日邮寄给惠婉珍，告知其“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第三十三条规定，因故无法按期答复，经本机关政府信息公开工作机构负责人同意，本机关将延期答复（延长答复时间最长不超过20个工作日；但涉及第三方权益的，本机关征求第三方意见所需时间不计算在该期限内）”。2019年7月22日，蠡湖街道作出政府信息公开告知书（以下简称告知书），载明：“惠婉珍：你于2019年5月29日向我街道申请信息公开，要求公开‘2013年长桥股份经济合作社换届选举时街道财政所对股份经济合作社成立以来的资产、经营情况进行的专项审计的审计报告’的政府信息公开申请已收到，现根据《政府信息公开条例》相关规定，告知如下：经查，本街道财政所对长桥股份经济合作社换届选举时有关资产、经营情况进行专项审计的审计报告属于本机关与长桥股份经济合作社内部管理活动的一部分，不属于政府信息公开范围。特此告知。”同日，蠡湖街道向惠婉珍邮寄了该告知书。 惠婉珍收到后，因对告知书不服，于2019年8月4日向滨湖区政府申请行政复议。滨湖区政府于2019年8月6日受理，并于同年8月7日分别向惠婉珍、蠡湖街道发出行政复议申请受理通知书、行政复议提出答复通知书。2019年8月12日，蠡湖街道作出行政复议答复书后连同相关证据材料一并提交滨湖区政府。因案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，2019年9月27日，滨湖区政府作出行政复议决定延期通知书，并分别向惠婉珍、蠡湖街道送达，告知惠婉珍、蠡湖街道行政复议决定延期30日作出。2019年10月29日，滨湖区政府作出[2019]锡滨行复第96号行政复议决定书（以下简称行政复议决定书），维持蠡湖街道作出的告知书。后滨湖区政府分别向惠婉珍、蠡湖街道送达该行政复议决定书。惠婉珍收到后仍不服，向原审法院提起行政诉讼。 另查明，根据锡滨蠡湖街党（2013）第14号《关于做好股份经济合作社换届选举工作的意见》要求，各股份经济合作社要根据《章程》的规定，制定换届选举方案，确定正式的换届选举日期，提前上报街道党工委，并由党工委批复后按方案实施；实施步骤包括组织筹备（第一阶段）、召开股东代表大会（第二阶段）、上报选举结果（第三阶段）。组织筹备阶段，各股份经济合作社在正式召开股东代表大会进行换届选举前，必须认真做好经营成果审计、审计结果公示、确定股东代表人选、确定董事会、监事会候选人等几项工作。各股份经济合作社的换届选举工作必须在各社区党组织的统一领导下组织实施。换届选举大会后各股份经济合作社必须以书面形式向党工委上报换届选举结果，并由党工委发文加以确认。 原审法院认为，根据《政府信息公开条例》的规定，蠡湖街道具有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的规定，滨湖区政府具有受理行政复议申请、作出行政复议决定的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。故蠡湖街道、滨湖区政府是本案的适格被告。 《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第三十三条第二款规定，行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。村级集体经济股份合作制改革，是依据国家有关法律、法规和党的农村基本政策，按照股份制和合作制的基本原则，按一定的程序和办法，对村级集体经济组织（村经济合作社）进行制度创新，使原村集体经济组织的全体成员享有明晰的集体资产产权。本案中惠婉珍向蠡湖街道申请公开“无锡市滨湖区蠡湖街道长桥股份经济合作社2013年股份经济合作社换届选举时街道财政所对股份经济合作社成立以来的资产、经营情况进行的专项审计的审计报告”，长桥股份经济合作社经村级集体经济股份合作制改革后成立，在社区党组织的统一领导下组织实施换届选举工作，换届选举结果上报党工委，并由党工委发文加以确认，惠婉珍申请公开的系长桥股份经济合作社在换届选举过程中形成的相关材料，不属于《政府信息公开条例》调整的范围。蠡湖街道在收到惠婉珍的政府信息公开申请后，在法定期限内作出答复并向其送达，该答复对惠婉珍的合法权益并不构成侵害。滨湖区政府在收到惠婉珍提出的行政复议申请后，根据《行政复议法》的相关规定进行审查，在法定期限内作出行政复议决定亦合法。故惠婉珍要求撤销蠡湖街道办作出的告知书和滨湖区政府作出的行政复议决定书，理由不能成立，依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（八）项之规定，判决驳回惠婉珍的诉讼请求。 上诉人惠婉珍上诉称，根据锡滨蠡湖街党(2013)第14号《2013年关于做好股份经济合作社换届选举工作的意见》第三条第2部分中的规定，组织筹备阶段包含“(1)经营成果审计。街道财政所组织人员对股份经济合作社成立以来的资产、经营情况进行专项审计，形成书面审计报告。(2)审计结果公示。对股份经济合作社的财务、资产情况按照财务公开的要求进行审计结果公示”等方面内容，根据上述规定，惠婉珍申请公开的“2013年蠡湖股份经济合作社换届选举时街道财政所对股份经济合作社成立以来的资产、经营情况进行的专项审计的审计报告”的信息是由蠡湖街道的内设部门——街道财政所组织进行专项审计并对该审计结果进行公示的，这恰恰证明惠婉珍申请公开的该信息就是蠡湖街道制作并保存的政府信息，完全符合《政府信息公开条例》第二条的规定。蠡湖街道以该信息是内部管理活动的一部分为由拒绝公开，但未提供任何法律依据和证据证明蠡湖街道与长桥股份经济合作社之间存在内部管理活动。因此，蠡湖街道作出的告知书及惠山区政府的行政复议决定书结论错误，原审法院维持上述决定也是错误的。请求撤销原判，撤销案涉告知书及行政复议决定书，改判责令蠡湖街道对惠婉珍的政府信息公开申请重新作出答复。 被上诉人蠡湖街道答辩称，惠婉珍申请公开的信息系长桥股份经济合作社在换届选举过程中形成的相关材料，并非蠡湖街道在履行行政管理职能过程中形成的信息，不属于《政府信息公开条例》的调整范围。一审判决认定事实清楚、适用法律准确，程序合法，结论适当。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人滨湖区政府答辩称，长桥股份合作社换届选举时进行资产审计工作是在社区党组织领导下开展，由街道党工委决定批复。蠡湖街道的行政管理职能并不包括对长桥股份经济合作社换届选举时进行资产审计，因此，在换届选举中形成的材料是按照党组织文件规定要求完成的，不属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息。因此，既然惠婉珍申请公开的案涉信息不属于政府信息范畴，就不能依据《政府信息公开条例》规定进行公开。因此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，结论适当。请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人提交的证据均已随卷移交本院。 经审查，原审法院对证据的认定正确，本院据此查明的事实与原审法院无异。 本院认为，《政府信息公开条例》第二条规定，“政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”根据上述规定，并非只要是行政机关在履行职责过程中形成的信息就是政府信息，行政机关只有在履行行政管理职能过程中形成的信息才属于政府信息的范畴。本案中，锡滨蠡湖街党(2013)第14号《2013年关于做好股份经济合作社换届选举工作的意见》的发文机关是中共无锡市滨湖区蠡湖街道工作委员会，上述文件明确规定“各股份经济合作社的换届选举工作必须在各社区党组织的统一领导下组织实施”，同时，上述文件中要求“街道财政所组织人员对股份经济合作社成立以来的资产、经营情况进行专项审计，形成书面审计报告”，同时要求“对股份经济合作社的财务、资产情况按照财务公开的要求进行审计结果公示”。综合来看，惠婉珍申请公开的蠡湖街道财政所对长桥股份经济合作社成立以来的资产、经营情况进行专项审计而形成的“审计报告”系蠡湖街道财政所在党组织领导下进行长桥股份经济合作社换届选举中形成的材料，而非蠡湖街道财政所履行行政管理职能过程中形成的材料，故案涉“审计报告”不属于《政府信息公开条例》第二条所称的政府信息，不属于《政府信息公开条例》调整的范围。蠡湖街道告知惠婉珍“审计报告属于本机关与长桥股份经济合作社内部管理活动的一部分，不属于政府信息公开范围”，虽对案涉“审计报告”的定性有误，但并未侵害惠婉珍的合法权益，因此，原审法院对于蠡湖街道的答复及滨湖区政府的行政复议决定书予以维持，结论上也并无不当。 应当指出的是，《2013年关于做好股份经济合作社换届选举工作的意见》中明确要求“对股份经济合作社的财务、资产情况按照财务公开的要求进行审计结果公示”，惠婉珍虽然无法通过政府信息公开途径获取上述审计报告，但其可依据《农村集体经济组织财务公开规定》的相关规定，基于其长桥股份经济合作社社员身份，或通过参加长桥股份经济合作社民主理财小组的方式，对长桥股份经济合作社的财务情况行使监督权。本案二审询问中，蠡湖街道亦认可长桥股份经济合作社与该合作社所在社区系两块牌子一套班子，故蠡湖街道应督促长桥股份经济合作社所在社区为惠婉珍行使农村集体经济组织财务状况的监督权提供便利。 综上，原审法院判决驳回惠婉珍的诉讼请求，结论正确，应予维持。惠婉珍的上诉请求，缺乏事实和法律依据，依法不应支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人惠婉珍负担。 本判决为终审判决。 审判长  彭国顺 审判员  马 云 审判员  卢文兵 二〇二〇年七月二十七日  法官助理陈胜利 书记员张玲玲