湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行终78号上诉人（原审原告）：姚胜全，男，汉族，1952年12月1日出生，住临湘市。委托诉讼代理人：汤德良，湖南湘北律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：临湘市五里牌街道办事处，住所地临湘市长安中路检察院院内。法定代表人：权志伟，该街道办事处主任。委托诉讼代理人：彭卫忠。委托诉讼代理人：姚志友，湖南永发律师事务所律师。上诉人姚胜全因与被上诉人临湘市五里牌街道办事处（以下简称五里牌街道办）行政协议纠纷一案，不服岳阳市君山区人民法院（2019）湘0611行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人姚胜全及其委托诉讼代理人汤德良，被上诉人五里牌街道办委托诉讼代理人彭卫忠、姚志友到庭参加诉讼。本案现已审理终结。姚胜全上诉请求：改判撤销双方签订的《征收土地补偿协议》，由被上诉人补偿上诉人土地征收补偿款5938290元，或者裁定撤销原判，发回重审。事实与理由：上诉人起诉状中诉讼请求涵盖了“请求确认被上诉人2013年一期征收土地（638.4平方米）行政行为违法，并要求被上诉人补偿该次征收土地款2304624元”的诉讼请求，但一审法院仅对《土地征收补偿协议》进行了审理和判决，遗漏了当事人的诉求，程序违法。上诉人享有本案争议的1.64亩国有土地使用权事实清楚，一审判决认定上诉人不享有1.64亩国有土地使用权认定事实、适用法律错误。一审判决认定上诉人的预留地为临时用地，支付的系临时使用土地费错误，上诉人向国家支付了土地出让金，取得的是国有出让土地。一审认定双方签订的《征收土地补偿协议》性质不属于征收土地协议，而属于“解除有偿使用公路预留地的约定”前后矛盾。协议性质应当认定为征收土地协议，被上诉人超越职权、滥用职权签订协议，应当认定该协议无效。被上诉人单方委托正阳土地评估咨询有限公司作出的评估报告结论仅对上诉人作出象征性补偿，显失公平，侵犯了上诉人的合法权益，上诉人提出应按出让土地进行补偿符合法律规定，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。五里牌街道办辩称，一审判决并未遗漏被答辩人的诉讼请求，程序合法。被答辩人取得107国道建筑红线内预留地，虽然拥有权益，但不是物权。因土地是预留地，不能出让给他人使用，被答辩人要求按商业用地进行补偿不合理。涉案土地答辩人委托评估机构评估后，经双方协商达成的协议合法有效。本案并未实施土地征收，没有启动土地征收程序，答辩人为收回临时用地使用权与被答辩人签订的协议，主体适格，内容合法，上诉人的上诉请求不能成立，请求依法予以驳回。姚胜全向一审法院起诉请求：1、依法撤销五里牌街道办与其于2017年6月2日签订的《征收土地补偿协议》；2、依法判决五里牌街道办支付土地征收补偿5908428元。（共计两期的土地的补偿款，第一期补偿款是2013年的征收土地600多平米，补偿款2276928元；第二期征收土地1090平方米，补偿款3630500元）。一审法院认定事实：1992年7月3日，原临湘县城关镇人民政府根据（1992）77号县长办公会议纪要精神，为保证金桥路的开发，决定成立城关金桥路开发区指挥部。1992年10月14日，原临湘县人民政府向岳阳市体改委呈报《关于开发临湘县的请示》（临政报（1992）70号），报请同意开发金桥路工业区，并一次性征收工业区内的集体土地486.67亩。1992年10月29日，岳阳市体改委作出《关于同意建立临湘县的批复》（岳体改字［1992］30号），同意临湘县人民政府的开发方案，要求对开发区内400亩左右的土地按“五统一（统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理）”的要求，实行分批开发，做到开发一片、建成一片、收效一片，力戒铺大摊子。以项目带开发，暂没有安排项目开发的土地，仍由农民耕种，避免土地资源的浪费。1992年12月1日，原临湘县国土管理局制定了《临湘县金桥路工业区国有土地使用权出让暂行办法》。1992年12月11日，原临湘县计划委员会下发（临计发（1992）第66号）《关于成立“临湘县金桥房地产开发公司”通知》，经研究同意成立“临湘县金桥房地产开发公司”，定性为全民所有制企业，隶属城关镇经委管理。1992年12月12日，临湘县城关镇下发《关于李正荣同志职务任免的通知》任命李正荣同志兼任“临湘市金桥房地产开发公司”经理职务。1995年3月24日，李元龙担任临湘市金桥房地产开发公司的法定代表人。1995年10月30日，姚胜全与金桥公司法定代表人李元龙签订了《有偿出让国有土地使用权附属协议书》，协议约定：姚胜全受让金桥公司位于107国道南面离金桥路西面70米，107国道临街面宽32米，平行金桥路延伸105米长的一宗面积为3.48亩的土地（包含预留地面积为1.56亩）。土地总价格为270000元（其中：1.56亩预留地价格为31200元（1.56×20000元／亩）、沿国道临街往南纵深15米范围内的0.72亩土地价格为64800元（0.72亩×90000元／亩）、其余2.76亩土地价格为138000元（2.76亩×50000元／亩）、配套费32000元（32米×1000元／米）、管理费4000元。1996年5月9日，姚胜全与金桥公司签订《土地出让附属协议书》，购买土地面积1394.2平方米地、土地费127284元，配套费24000元，管理费2000元，107国道预留地征地费13000元，姚胜全自称此次购买土地面积中包括预留地面积260平方米（约0.38亩）。2001年7月2日，姚胜全与金桥公司签订《关于金桥公司与全盛宾馆毗邻通道规划以及土地出让协议书》，购买了3宗地，总面积为723.16平方米，土地竞价格为151450元，其中Ａ宗地面积为83.16平方米，价格为30000元；Ｂ宗地面积为210平方米，价格为70000元；Ｃ宗地面积为116平方米，价格为30000元；预留地419平方米（约0.63亩），价格为21450元。2005年5月27日，临湘市政府为姚胜全购买的土地颁发了临国用（2005）字239号国有土地使用权证，土地坐落于临湘市南侧，土地地类（用途）为商服，使用权类型为出让，使用面积为2289.10平方米。该土地证项下并未包含姚胜全前述三次协议受让的预留地面积2.57亩（1.56亩＋0.38亩＋0.63亩，约1713.42平方米）。2016年5月28日，临湘市发展和改革局批复同意临湘市湘北大道提质改造工程项目立项，为确保湘北大道提质改造项目顺利推进，需征收坐落在湘北××（107国道）以南的土地。2017年4月17日，五里牌街道办向姚胜全发出《通知》“因湘北大道提质改造需要征收其107国道南侧预留地1.23亩（40米×20.5米＝820平方米），根据相关部门会议研究决定对其107国道南侧预留地参照国有划拨土地基准地价评估，进行补偿，收回该宗土地用于公共交通设施建设，限期贵单位在接到本通知之日起，一个工作日之内提供当时在金桥公司购置土地的相关票据，送至五里牌街道××大道协调组核实补偿，于2017年4月23日上午到五里牌街道××大道协调组领取补偿款。经相关部门研究决定于2017年4月23日下午正式开挖贵单位地段。请贵单位给予支持配合”。为此，临湘市土地和房屋征收拆迁安置管理办公室委托正阳公司对姚胜全的该宗820平方米（1.23亩）土地进行了评估。2017年4月19日，正阳公司出具湘正［2017］（估）字第013号土地评估报告，估价结果是土地的单位地价为432元／㎡，总地价为354200元。据此土地评估报告，2017年6月2日，五里牌街道办与姚胜全签订了《征收土地补偿协议》。姚胜全在协议上签名并按捺手印。2017年6月6日，姚胜全领取了土地补偿款718090元。2017年6月29日，五里牌街道办与姚胜全及其儿子姚小军就上一征收补偿协议中遗漏的附属设施，经双方共同协商达成了《征收土地及附属物补偿协议》。姚胜全及姚小军在协议上签名并按捺手印，并于当天姚胜全领取了该笔补偿款。姚胜全认为五里牌街道办在未取得任何征收土地批准手续的情况下，单方委托评估，实施征收土地及土地附属物的行为违法。五里牌街道办与其签订的征收土地补偿协议，补偿标准没有法律依据，补偿价格显失公平应予撤销，故诉至法院，要求判如所请。一审法院认为，本案争议的主要焦点：一、本案姚胜全是否为案涉预留地的国有土地使用权人；二、五里牌街道办与姚胜全签订的《征收土地补偿协议》的效力。关于焦点一，案涉土地系姚胜全分三次与金桥公司签订土地出让协议并支付相应对价后而取得。金桥公司系原临湘县计划委员会在1992年为了加速城市建设而专门成立的一家镇办全民所有制企业，它是特殊历史条件的产物，既有一定的行政职能，也有企业的职能，是当时法律和政策所允许的。金桥公司根据岳阳市体改委批准统一征收集体土地为国有土地，与姚胜全签订国有土地出让协议三份，并为姚胜全办理了国有土地使用权证，面积为2289.10平方米，明确预留地为1713.42平方米（约2.57亩）未办证。双方对协议的内容没有异议，且实际交付履行，该协议应为有效协议。本案争议的是未办证部分的1.64亩预留地的性质。姚胜全不享有该宗预留地的国有土地使用权。理由如下：1、从法律规定看，根据1987年10月13日国务院发布的《中华人民共和国公路管理条例》第十二条“根据公路发展规划，确定新建公路或者扩宽原有公路路基、增建其他公路设施需要的土地，由当地人民政府纳入其土地利用总体规划”以及第三十一条“在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路外缘的间距为：国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米”的规定，1989年临湘县政府制定的《临湘县县城总体规划修编概况》已规划107国道改线南侧，其道路两侧80米为建筑红线即道路建筑控制区。根据《中华人民共和国公路法》第五十六条“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地同构筑物……前款规定的建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行玫节约用地的原则，依照国务院的规定划定……”的规定可以看出，公路建筑控制区的作用是为了保障公路运行的安全和为今后公路扩建预留土地，因此应对在控制区修建建筑和地面构筑物进行控制。同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条“城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地……和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途”的规定，公路建筑控制区土地用途亦不变，仍属于公路预留地。故法律规定道路控制区的土地禁止出让。2、根据案件的事实看，姚胜全与金桥公司签订协议，金桥公司明确告知了姚胜全预留地无法办证只能临时使用。在支付土地价款时，对土地性质分为三种，其价格为90000元/亩、50000元/亩，20000元/亩不等。姚胜全的国有土地使用证也写明了国有土地面积为2289.10平方米，不包括协议明确的未办证的预留地的1713.42平方米（约2.57亩）。支付的20000元/亩并非预留地的地价，而是有偿临时使用公路预留地的费用。同时，姚胜全在使用预留地时也只用作道路通行或修建临时建筑，该事实也可以证明其使用的预留地系107国道预留地。关于焦点二，1、姚胜全与五里牌街道办签订的《征地土地补偿协议》是一份行政协议。五里牌街道办为了湘北大道提质改造的需要，将该部分预留地用于道路建设，属于按土地原用途使用土地，并不是征收，亦不是收回国有土地使用权。虽双方签订的协议名为征收土地补偿协议，但实质上是为了解除与姚胜全之间就有偿临时使用公路预留地的约定。五里牌街道办作为临湘市政府的派出机关，对其辖区内的行政事务负有管理的法定职权，涉案预留地在五里牌街道办辖区内，其有权以自己名义与姚胜全签订补偿协议。2、此行政协议没有违反法律规定，损害姚胜全的合法权益。姚胜全在受让土地时就明知预留地没有登记在其名下，不是土地的使用人，只享有临时使用权。五五里牌街道办考虑到姚胜全支付了预留地的成本费用，采取稳妥的办法，对该宗预留地进行评估，并参照国有划拨土地价格评估，并给予经济补偿，其目的是为了更好地保障姚胜全的合法权益。3、该协议是在评估报告的基础上，双方充分协商而签订的，不存在显失公平的情况。姚胜全提出其协议是在受胁迫的情况下签订的，不是其真实意思表示，但未提供相关证据予以证明。现双方当事人已签订协议并已按协议履行完毕。4、姚胜全主张按临湘市2016年城镇国有出让土地基准地价补偿，没有事实和法律依据。其使用的预留地只享有临时使用权，没有取得国有土地使用权证，五里牌街道办已解除了其预留地临时使用权并予以了补偿。现要求按国有出让地基准价进行补偿没有事实和法律依据。综上，姚胜全要求确认五里牌街道办与其签订《征地补偿协议》违法的理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回姚胜全的诉讼请求。案件受理费50元，由姚胜全负担。二审期间，双方均未提交新的证据。本院对一审判决查明的事实予以确认。本院认为，一审法院在第一次庭审中即对姚胜全起诉“请求确认五里牌街道办2013年一期征收土地（638.4平方米）行政行为违法，并要求五里牌街道办补偿该次征收土地2304624元”的诉讼请求进行了释明，认为姚胜全的该诉求涉及的被告主体与本案的被告主体不是同一个主体，且违反行政诉讼一案一诉的规定，诉讼请求不明将驳回原告的起诉，释明后，姚胜全即在第三次开庭时将诉讼请求明确为本案的诉讼请求。故姚胜全上诉认为一审法院遗漏诉讼请求，程序违法的理由不能成立，本院不予支持。本案争议的五里牌街道办与姚胜全签订《征收土地补偿协议》是否合法，是否应当撤销，应当从以下几个方面进行分析：一、本案所涉预留地性质及姚胜全有偿使用土地的行为如何定性；二、五里牌街道办与姚胜全签订《征收土地补偿协议》行为如何定性，该协议是否侵犯了姚胜全的合法利益；三、姚胜全主张按国有出让地基准地价进行补偿是否合法。关于焦点一，姚胜全对其使用未办证部分的1.64亩预留地不享有国有土地使用权。理由如下：1、根据1987年10月13日国务院发布的《中华人民共和国公路管理条例》第十二条“根据公路发展规划，确定新建公路或者扩宽原有公路路基、增建其他公路设施需要的土地，由当地人民政府纳入其土地利用总体规划”以及第三十一条“在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米”的规定，1989年临湘县政府制定的《临湘县县城总体规划修编概况》已规划107国道改线南移，其道路两侧80米为建筑红线即道路建筑控制区。姚胜全未办证的土地位于107国道南侧，属于建筑控制区范围内。2、根据《中华人民共和国公路法》第五十六条“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；……。前款规定的建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定。……”的规定可以看出，公路建筑控制区的作用是为了保障公路运行的安全和为今后公路扩建预留土地，因此应对在控制区修建建筑和地面构筑物进行控制。同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条“城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地……和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途”的规定，公路建筑控制区土地用途亦不变，仍属于公路预留地。根据审理查明的事实，姚胜全在使用预留地时也只用作道路通行或修建临时建筑，该事实也可以证明其使用的预留地系107国道预留地。3、从姚胜全与金桥公司1995年10月30日签订的《有偿出让国有土地使用权附属协议书》、1996年5月9日签订的《土地出让附属协议书》、2001年7月22日签订的《关于金桥公司与全盛宾馆毗邻通道规划以及土地出让协议书》，均可以看出姚胜全购买土地时就区分了预留地和非预留地，而且预留地和非预留地的土地价格不一致，预留地的单价明显低于其他出让土地的价格。这一事实可以证明姚胜全支付的20000元／亩的对价并非出让土地金，而是临时使用土地支付的费用。4、姚胜全也自认金桥公司作为出让方已明确告知其该部分土地无法办证只能临时使用，事实上姚胜全使用的预留地也一直未办理土地登记。5、土地属于不动产，取得国有土地使用权应当以登记为准，而本案土地使用权并未登记在姚胜全名下，合同虽然有效，但未办不动产登记，土地使用权并未转移。综上，没有证据证明姚胜全已取得了预留地（包含本案所涉1.64亩）的国有土地使用权，其为预留地支付的对价，应视为有偿临时使用公路预留地。关于焦点二，首先，关于签订《征收土地补偿协议》的行为如何定性。如前所述，姚胜全临时使用的预留地本就属于107国道预留地，其用途是为了道路扩建。现因湘北××（107国道临湘段）提质改造的需要，将该部分预留地用于道路建设，属于按土地原用途使用土地，并不是征收，亦不是收回国有土地使用权。故五里牌街道办与姚胜全签订的协议虽名为《征收土地补偿协议》，但实质上是为了解除与姚胜全之间就有偿临时使用公路预留地的约定。五里牌街道办作为临湘市政府的派出机关，其对其辖区内的行政事务负有管理的法定职权，涉案预留地在五里牌街道办辖区内，其有权以自己名义与姚胜全签订补偿协议。其次，该协议没有侵犯姚胜全的合法利益。事实上，姚胜全在受让土地时就已明知预留地是无法进行建设，其愿意出20000元／亩的价格购买是为了实现更好地合理利用非预留地。即便是该土地属于国有出让土地，但由于其无法建设，其价值也大打折扣，更何况该预留地并未登记至姚胜全名下，其享有的只是临时使用权。而五里牌街道办在与姚胜全协商处理使用预留地事宜时，正是考虑到姚胜全在使用预留地时支付了20000元／亩的成本费用，如仅退还其所支付的土地使用成本费用及利息有失公平，才对该土地参照国有划拨土地价格评估后，按评估结论对其给予经济补偿，其目的是为了更好的保障姚胜全的合法利益。同时，在对姚胜全使用的预留地进行补偿后，还对其在该预留地上的相关附属设施另行给予了相应补偿。该协议系双方协商一致后达成的行政协议，也充分保护了姚胜全的合法利益，《征收土地补偿协议》合法有效，姚胜全提出协议是在受胁迫的情况下签订的，不是其真实意思表示，但并未提供相关证据予以证明，其请求撤销该协议的理由不能成立，本院不予支持。关于焦点三，姚胜全主张按国有出让地基准地价进行补偿能否得到支持。综合上述二个焦点问题的阐述，姚胜全只享有预留地的临时使用权，五里牌街道办亦已协议解除了其预留地临时使用权并予以补偿。其再要求对其被用于道路建设的土地按临湘市城镇国有出让土地基准地价补偿5908428元的主张没有法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人姚胜全负担。本判决为终审判决。审判长 陈 军审判员 姚孟君审判员 王延红二〇二〇年七月十四日书记员 羿 林