贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终529号上诉人（一审原告）吴光明、白阳义、李旺涛等八十五人（具体信息附后）。诉讼代表人吴光明，男，苗族。诉讼代表人白阳义，男，布依族。诉讼代表人李旺涛，男,水族。诉讼代表人黄永锐，男，布依族。上诉人吴光明、白阳义、李旺涛等八十五人共同委托代理人刘月、杨高州，北京京润律师事务所律师。被上诉人（一审被告）黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州都匀市环东中路14号。法定代表人吴胜华，州长。上诉人吴光明、白阳义、李旺涛等八十五人因与被上诉人黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）土地行政复议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初365号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）于2019年4月30日作出三府函〔2019〕80号《三都水族自治县人民政府关于划拨县第五中学建设用地的批复》（以下简称80号批复），批复主要内容为：“原则同意划拨县城猴场新区高平凤凰实验学校西南侧（东抵学苑路、西抵环城西路、南抵水都大道、北抵环城西路）105亩土地作为第五中学建设用地，请你局商县自然资源局按有关规定和程序办理。”吴光明、白阳义、李旺涛等八十五人认为三都县教育局依据80号批复将其承包地上的农作物挖毁，侵犯其合法权利，于2019年5月29日向黔南州政府申请行政复议，请求撤销80号批复。黔南州政府于2019年5月31日收到吴光明、白阳义、李旺涛等八十五人的行政复议申请后，认为吴光明、白阳义、李旺涛等八十五人请求撤销的80号批复对外不发生法律效力，未对其设定法律上的权利义务，不具有可复议性。吴光明、白阳义、李旺涛等八十五人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的受理条件，建议另寻其他救济途径。黔南州政府于2019年6月5日作出黔南府行复不字〔2019〕40号《行政复议不予受理决定书》（以下简称40号复议决定），决定对吴光明、白阳义、李旺涛等八十五人提出的行政复议申请不予受理，并于次日邮寄送达吴光明、白阳义、李旺涛等八十五人。吴光明、白阳义、李旺涛等八十五人对黔南州政府作出的40号复议决定不服，起诉请求：撤销黔南州政府作出的40号复议决定，判令黔南州政府重新作出具体行政行为。一审法院认为，本案争议焦点是黔南州政府作出的涉案40号行政复议不予受理决定是否合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，可以申请行政复议。所谓“具体行政行为”是指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”及本法第五十三条：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”本案中，三都县政府为批准三都县教育局提出建设用地申请，作出80号批复，该批复是建设三都县第五中学项目用地办理农用地转用审批手续之前行政机关内部的程序性批复行为，对外不发生法律效力，不对吴光明、白阳义、李旺涛等八十五人创设行政法上的权利义务。故，吴光明、白阳义、李旺涛等八十五人申请撤销的80号批复，不符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的受理条件，黔南州政府作出不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。黔南州政府于2019年5月31日收到吴光明、白阳义、李旺涛等八十五人提出的复议申请后，于2019年6月5日作出40号复议决定并于次日送达了当事人，符合法定程序。综上，黔南州政府作出的40号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。吴光明、白阳义、李旺涛等八十五人的诉求不能成立，依法应予驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴光明、白阳义、李旺涛等八十五人的诉讼请求。一审案件受理费由吴光明、白阳义、李旺涛等八十五人负担。吴光明、白阳义、李旺涛等八十五人不服一审判决，向本院提起上诉。上诉人吴光明、白阳义、李旺涛等八十五人上诉称：1.80号《批复》不属于内部行政行为，已外化为对外发生法律效力的行政行为，已对其权利义务产生实际影响，是可复议的行政行为；2.其行政复议申请符合行政复议的受理条件，40号复议决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予撤销，一审判决适用法律错误，应予撤销。特上诉请求：撤销一审判决，判决支持上诉人的诉讼请求；诉讼费由被上诉人承担。被上诉人黔南州政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。二审经审理查明的事实,与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。原则上，地方人民政府对其所属行政管理部门的请示所作的批复，属于内部行政行为。但是，有关部门直接将内部批复付诸实施，内部行为产生外化效果，对行政相对人权利义务产生实际影响的，依法应属于可复议的行政行为。本案中，80号批复内容，是三都县政府原则同意划拨县城猴场新区高平凤凰实验学校西南侧105亩土地，作为县第五中学建设用地，并请县教育局商请自然资源管理局按有关规定和程序办理。一方面，在案证据初步显示政府部门工作人员在施工现场展示80号批复，以作为其行为之依据，地上附着物业已部分被铲除、土地原貌发生了变化。即80号批复已经产生外化效果，对土地使用权人权利义务产生了实际影响。另一方面，80号批复虽载明“请你局商县自然资源局按有关规定和程序办理。”但黔南州政府未提供证据，证明三都县教育局已根据80号批复商请县自然资源局，且县自然资源局按有关规定和程序予以办理的事实存在，亦未证明其他行政机关后续实施了对当事人权利义务产生实际影响的其他具体行政行为存在。故此，黔南州政府以80号批复不具有可复议性，事实和法律依据不足。综上，上诉人吴光明、白阳义、李旺涛等八十五人上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。黔南州政府作出40号复议决定的理由和证据不足，依法应予撤销，责令黔南州政府重新作出行政行为；一审判决驳回吴光明、白阳义、李旺涛等八十五人诉讼请求不当，一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下:一、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初365号行政判决；二、撤销黔南布依族苗族自治州人民政府于2019年6月5日作出的黔南府行复不字〔2019〕40号《行政复议不予受理决定书》；三、责令黔南布依族苗族自治州人民政府重新作出行政行为。一、二审案件受理费各50元，由黔南布依族苗族自治州人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  柏龙金审判员  孟 婷审判员  陈显杰二〇二〇年七月十日法官助理张利利书记员张丽附：上诉人（一审原告）李旺涛，男，1973年7月15日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）白阳义，男，1966年5月10日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）吴光明，男，1973年12月7日生，苗族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）黄永锐，男，1975年9月23日，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）平忠霞，女，1951年7月12日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）刘光祥，男，1966年7月25日生，水族，住贵州省三都水族自治县三合街道办事处猴场村三组。上诉人（一审原告）辛明均，男，1979年1月2日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）吴启银，男，1979年10月25日生，苗族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）吴永江，男，1963年2月8日，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）杨秀辉，男，1968年3月18日生，布依族，住贵州省三都水族自治县三合街道办事处猴场村三组。上诉人（一审原告）吴永祥，男，1968年7月5日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）李万昌，男，1982年11月10日，布依族，住贵州省三都水族自治县三合街道办事处场村三组。上诉人（一审原告）汪海先，男，1984年10月7日，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）韦忠祥，男，1963年3月7日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）吴国荣，女，1951年3月18日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）韦文德，男，1976年10月1日生，水族，住贵州省三都水族自治县三合镇猴场村麻娘寨三组。上诉人（一审原告）包汉才，男，1975年12月3日生，布依族，住贵州省三都水族自治县三合街道办事处猴场村三组。上诉人（一审原告）潘德武，男，1978年3月25日生，水族，住贵州省三都水族自治县三合街道办事处猴场村三组。上诉人（一审原告）罗国平，男，1966年10月13日生，布依族，住贵州省三都水族自治县三合街道办事处猴场村三组。上诉人（一审原告）罗国周，男，1977年6月21日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）罗定江，男，1942年7月18日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）罗定明，男，1953年4月1日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）汪前先，男，1976年4月1日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）吴化坤，男，1980年10月26日生，苗族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）平立俊，男，1974年4月25日生，苗族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）罗国胜，男，1971年8月19日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）滕建超，男，1969年7月8日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）吴碧亮，男，1962年8月1日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）潘万能，男，1979年8月19日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）辛月祥，男，1963年6月11日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）吴永刚，男，1948年4月15日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）吴光勇，男，1978年4月28日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）吴永星，男，1958年2月25日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）胡魁锦，男，1979年5月16日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）潘德祥，男，1946年12月24日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）胡魁平，男，1968年10月7日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）潘广祥，男，1963年5月12日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）黄永顺，男，1973年8月23日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）李佩云，女，1948年10月14日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）刘朝明，男，1978年11月25日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）刘朝荣，男，1963年7月14日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）韦荣书，男，1971年10月1日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）华灿桃，女，1969年4月10日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）方学高，男，1990年9月28日生，水族，住贵州省三都水族自治县三合街道办事处猴场村五组。上诉人（一审原告）吴太荣，女，1973年1月1日生，水族，住贵州省三都水族自治县三合街道办事处猴场村五组。上诉人（一审原告）李旺钦，男，1965年2月8日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）刘朝江，男，1980年12月21日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）王小芬，女，1966年6月15日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）黎世祥，男，1965年9月30日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）刘朝书，男，1971年11月25日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）覃如坤，男，1948年5月20日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）龙育稀，男，1974年3月10日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）刘小祥，男，1978年10月2日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）黄永生，男，1965年3月17日生，水族，住贵州省三都水族自治县三合街道办事处猴场村五组。上诉人（一审原告）李之祥，男，1955年5月4日生，汉族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）龚振祥，男，1970年6月10日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）龚振均，男，1978年10月2日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）刘孝梅，女，1966年9月21日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）李旺波，男，1979年8月7日生，汉族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）莫荣刚，男，1965年1月1日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）韦仕兴，男，1973年11月18日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）韦晰明，男，1942年11月8日生，苗族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）雷胜德，男，1978年1月12日生，汉族，住贵州省三都水族自治县三合街道办事处猴场村五组。上诉人（一审原告）韦仕荣，男，1969年12月27日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）李之学，男，1941年9月21日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）刘刚祥，男，1971年5月30日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）刘刚跃，男，1969年4月13日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）龙兴明，男，1956年2月7日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）刘朝军，男，1964年8月10日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）吴香琴，女，1987年2月2日生，苗族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）龙仁亮，男，1955年6月20日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）吴应均，男，1953年5月10日生，水族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）龙育成，男，1971年7月14日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）龙育均，男，1965年10月20日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）张仁海，男，1970年3月14日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）龙育超，男，1981年3月25日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）龙秀文，男，1993年5月3日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）龙育辉，男，1969年3月4日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）吴兴利，女，1946年11月13日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）龙育高，男，1961年8月28日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）石原洪，男，1966年8月20日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）白阳生，男，1955年3月2日，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）白应奇，男，1985年12月30日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）白应奎，男，1978年8月10日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。上诉人（一审原告）白应举，男，1974年2月5日生，布依族，住贵州省三都水族自治县。