重庆市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝01行终351号 上诉人（一审被告）重庆市规划和自然资源局，住所地重庆市渝北区龙山街道龙山大道339号，统一社会信用代码11500000MB1598075U。 负责人扈万泰，副局长。 委托代理人蒋晓晶。 委托代理人何元静，重庆坤源衡泰律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）杨秀芳，女，1974年3月5日出生，汉族，住重庆市丰都县。 被上诉人（一审原告）甘在云，男，1964年11月17日出生，汉族，住重庆市丰都县。 被上诉人（一审原告）杨发明，男，1973年7月30日出生，汉族，住重庆市丰都县。 被上诉人（一审原告）杨平，男，1975年3月2日出生，汉族，住重庆市丰都县。 四被上诉人共同委托代理人胡宝岭，北京京平律师事务所律师。 四被上诉人共同委托代理人杜红梅，北京京平律师事务所律师。 上诉人重庆市规划和自然资源局（简称重庆市规资局）因杨秀芳、甘在云、杨发明、杨平（简称杨秀芳等4人）诉该局请求撤销该局作出的《重庆市规划和自然资源局关于丰都县甘明生等人来信反映有关问题的复函》（简称《复函》）一案，不服重庆市渝北区人民法院作出的(2019)渝0112行初678号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月10日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明以下事实：2019年7月10日，杨秀芳等4人向重庆市规资局邮寄提交了《非法征收、占用土地查处申请书》（简称《申请书》）及相关材料，申请重庆市规资局对丰都县规划和自然资源局（原丰都县国土资源和房屋管理局，简称丰都规资局）、丰都县土地储备整治中心（原丰都县土地储备整理中心，简称丰都县整治中心）超过批准面积实施征收、占用土地的违法行为进行查处，并将查处结果书面回复申请人。 2019年9月3日，重庆市规资局通过电话告知杨秀芳委托代理人其反映土地违法的材料已经收悉，现正在对该案进行调查等。2019年9月18日，重庆市规资局对杨秀芳等4人及案外人甘明生作出《复函》，载明：你们反映原丰都县国土资源管理局、原丰都县土地征用储备整治中心在三合街道乌龙村1、2组超过批准面积实施征收、占用土地等有关事宜来信收悉。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》（简称《土地管理法实施条例》）“征地实施系区县人民政府法定职责”的有关规定及“属地管理”原则，我局已将你们的来信材料及请求事项转丰都县人民政府核实处理。上述《复函》通过挂号信的方式送达给杨秀芳等4人。杨秀芳等4人不服，起诉请求撤销该《复函》，并判令重庆市规资局限期对丰都规资局、丰都县整治中心超过批准面积实施征收、占用土地的违法行为履行查处职责。 另查明，重庆市规资局向丰都县人民政府作出《重庆市规划和自然资源局关于丰都县甘明生等人来信反映有关问题的函》，载明：你县甘明生、甘在云、杨发明、杨平、杨秀芳等5人来信反映原丰都县国土资源管理局、原丰都土地征用储备整治中心在三合街道乌龙村1、2组超过批准面积实施征收、占用土地等有关事宜，按照《土地管理法实施条例》“征地实施系区县人民政府法定职责”的有关规定及“属地管理”原则，现将来信人反映的有关材料转你县按有关规定依法妥善处理，并做好相关政策解释和稳定工作。该函于2019年9月20日直接送达至丰都县人民政府。 还查明，杨秀芳等4人曾针对原丰都县国土资源和房屋管理局（简称丰都县国土房管局）、丰都县整治中心违法征收土地行为分别向重庆市涪陵区人民法院（简称涪陵法院）提起行政诉讼，涪陵法院于2018年7月13日作出（2018）渝0102行初25、21、23、22号《行政裁定书》，认定了以下事实：2010年2月1日，原丰都县土地征用储备整理中心（简称丰都县土地整理中心）分别与甘在云户、杨发明户签订《拆迁补偿协议》。事后，按照协议分别支付了甘在云户、杨发明户补偿款，甘在云户、杨发明户拆除了原有的房屋、构筑物及附属设施。2017年3月6日，丰都县土地整治中心与甘在云户签订了《征地农转非住房统建安置协议》。2014年5月6日，原丰都县土地征用储备整理中心与杨发明户签订了《征地农转非住房统建安置协议》。庭审中，甘在云、杨发明等人、丰都县国土房管局、丰都县土地整治中心均认可甘在云户、杨发明户的房屋、构建筑物及附属设施所在的集体土地至起诉时未经批准征收。 2010年2月21日，丰都县土地整理中心与杨平户签订《拆迁补偿协议》。事后，按照协议支付了杨平户补偿款，杨平户拆除了原有的房屋、构筑物及附属设施。2015年12月29日，原丰都县土地征用储备整理中心与杨平户签订了《征地农转非住房统建安置协议》。庭审中，杨平等人、丰都县国土房管局、丰都县土地整治中心均认可杨平户的房屋、构建筑物及附属设施所在的集体土地至起诉时未经批准征收。 2010年2月1日，丰都县土地整理中心与杨秀芳户签订《征地拆迁协议》。事后，按照协议支付了杨秀芳户补偿款，杨秀芳户拆除了原有的房屋、构筑物及附属设施。2016年1月8日，丰都县土地整理中心与杨秀芳户签订了《征地农转非住房统建安置协议》，丰都县土地整理中心按照协议交付了房屋。庭审中，杨秀芳等人、丰都县国土房管局、丰都县土地整治中心均认可杨秀芳户所有的房屋、构建筑物及附属设施所在的集体土地属于“渝府地[2008]394号文件”批复的被征收集体土地的红线范围之内。 重庆市第三中级人民法院于2018年9月13日作出（2018）渝03行终122、125、127、124号生效《行政裁定书》对（2018）渝0102行初25、21、23、22号《行政裁定书》中载明的事实予以确认。 一审法院经审理认为，重庆市规资局具有对全市土地违法行为的查处职责。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正，简称《土地管理法》）第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《重庆市土地管理规定》第四条第一款规定，市土地行政主管部门负责全市城乡土地的统一管理和监督工作。《国土资源违法行为查处工作规程》第4.3条规定，县级以上人民政府国土资源主管部门组织实施国土资源违法行为查处工作，具体工作依法由其执法监察工作机构和其他业务职能工作机构按照职责分工承担。根据上述规定，重庆市规资局作为重庆市人民政府土地行政主管部门，具有对全市土地违法行为进行查处的行政职责。重庆市规资局作出的回复系适用法律错误，依法应予撤销。本案中，杨秀芳等4人向重庆市规资局提出的申请为“对丰都规资局、丰都县整治中心超过批准面积实施征收、占用土地的违法行为进行查处，并将查处结果书面回复申请人”，重庆市规资局收到该申请后，以《土地管理法实施条例》规定“征地实施系区县人民政府法定职责”为由将本应由重庆市规资局履行的法定职责交由丰都县人民政府核实处理，同时向杨秀芳等4人作出《复函》，系适用法律错误。在杨秀芳等4人的申请中虽然有“实施征收”的字眼，但综合杨秀芳等4人申请内容可以看出杨秀芳等4人是申请重庆市规资局对其土地的违法行为履行查处职责，重庆市规资局不能以“实施征收系县人民政府的职责”为由将杨秀芳等4人的申请转交给丰都县人民政府处理。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决撤销重庆市规资局于2019年9月18日作出的《复函》；责令重庆市规资局于该判决生效之日起六个月内查处后重新作出行政回复；案件诉讼费50元，由重庆市规资局负担。 上诉人重庆市规资局不服上述判决，向本院提起上诉称，一审判决适用法律错误，认定事实错误，上诉人已依法履行了职责，且履职行为并无不当。上诉人有权根据查处需要将具体查处事项转交具有行政处理职权的丰都县人民政府具体处理，上诉人作出的《复函》适用法律正确，不应被撤销。请求二审法院依法撤销一审判决，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求，本案全部诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人杨秀芳等4人未向本院提交书面答辩意见。 重庆市规资局向一审法院提交并举示证据如下： 1.《申请书》及相关材料（包含杨秀芳等4人举示的承包证、地籍表、“渝府地[2008]394号文件”、“丰都府告[2010]1号文件”、（2018）渝0102行初25、21、23、22号行政裁定书，（2018）渝03行终122、125、127、124号行政裁定书、部分承包地现状彩照、宅基地房屋现状彩照）； 2.中国邮政快递凭证； 3.电话录音； 4.中国电信网上营业厅通话记录单据； 5.《复函》； 6.国内挂号信函收据。 7.《重庆市规划和自然资源局关于丰都县甘明生等人来信反映有关问题的函》； 8.《法律文书送达回证》。 杨秀芳等4人向一审法院提交并举示举示证据如下： 1.承包证、地籍表、《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》、《征地农转非住房统建安置协议》。 2.重庆市人民政府关于丰都县实施三合镇城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复（渝府地[2008]394号）、乌龙一社案涉5户明细图。 3.丰都县人民政府关于征收三合街道乌龙村1、2社农村部分集体土地的的公告（丰都府告[2010]1号）。 4.（2018）渝0102行初25、21、23、22号行政裁定书，（2018）渝03行终122、125、127、124号行政裁定书。 5.部分承包地现状彩照、宅基地房屋现状彩照。 6.《申请书》、EMS快递单回执及妥投记录、《复函》。 经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：重庆市规资局、杨秀芳等4人举示的证据真实、合法，且与本案有关联，均予采信。 上述证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。根据已认定的证据以及一审庭审笔录，本院认定的案件事实与一审法院认定事实相同。 本院认为，本案被诉行为是重庆市规资局于2019年9月18日对杨秀芳等4人作出的《复函》。从查明的事实看，该复函是针对杨秀芳等4人2019年7月10日邮寄提交的《申请书》作出。而该《申请书》载明主要的事实和理由是：丰都规资局、丰都县整治中心少批多占、违法征收土地，应依法予以查处；丰都规资局、丰都县整治中心的超过批准面积实施征收、占用土地的行为，违反了《土地管理法》第七十六条及相关法律规定；既要查处土地违法行为，又要查处违法责任人。在庭审中，杨秀芳等4人亦陈述，其申请重庆市规资局查处的法律依据是《土地管理法》第七十六条的规定。《土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”根据该规定，对“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”土地违法行为，县级以上人民政府土地行政主管部门有查处的职责。本案中，综合杨秀芳等4人提交的《申请书》以及其在庭审中的陈述，杨秀芳等4人是以丰都规资局、丰都县整治中心违反了《土地管理法》第七十六条的规定等为由，申请对相关土地违法行为进行查处，故根据《土地管理法》第七十六条的规定，重庆市规资局有查清事实并作出相应回复的法定职责。重庆市规资局收到杨秀芳等4人的申请后，将申请转交给丰都县人民政府处理，同时对杨秀芳等4人作出《复函》，属适用法律不当。一审法院判决撤销该《复函》并责令重庆市规资局重新作出行政回复，事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。重庆市规资局的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市规划和自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李雪莲 审 判 员 罗 红 审 判 员 李 宜 二〇二〇年七月三十日 法官助理 杜咏霞 书 记 员 王尊怡