西安铁路运输中级法院     行 政 赔 偿 判 决 书     (2018)陕71行赔初56号     原告张正禹，男，1946年11月6日出生，汉族，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市莲湖区。   委托代理人李春亭，女，1947年2月11日出生，汉族，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市莲湖区，系原告之妻。   委托代理人张蕾，北京市炜衡（西安）律师事务所律师。   被告西安市莲湖区人民政府，住所地西安市莲湖区。   负责人王永杰，区长。   委托代理人刘渊，该区政府工作人员。   委托代理人高肖，陕西索骥律师事务所律师。   原告张正禹诉被告西安市莲湖区人民政府（以下简称莲湖区政府）行政赔偿一案，于2018年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2018年10月11日向被告莲湖区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月9日公开开庭审理了本案。原告张正禹的委托代理人李春亭、张蕾，被告莲湖区政府的委托代理人于国刚（已变更）、高肖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告张正禹诉称，其是西安市莲湖区XX路XX号XX小区的住户，对小区住房合法取得所有权，有房屋产权证明。小区于20世纪初建成，配套设施完善，房屋状况良好。2013年12月被告下属事业单位法人西安土门地区综合改造委员会（以下简称土门管委会）就本小区房屋征收问题与原告进行补偿谈判，双方至今未达成补偿协议。2018年3月起，该管委会动用大量人员、车辆对原告所在的8号楼进行强拆，至4月3日整楼被拆倒。原告就拆除行为向派出所报案，管委会来人至派出所说明情况，承认拆除行为系其所为并出示相关征收文件。该文件确定的征收主体是管委会，但管委会不具备主体资格，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第21条，因此被告为非法强拆行为的适格主体，应对原告的损失承担赔偿责任。对原告小区的行政征收应依照《国有土地房屋征收与补偿条例》等法律、法规的规定，依法、依规地进行，包括但不限于对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见；由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案；政府常务会议讨论；征收补偿安置方案征求意见协商一致后公告；征收补偿安置方案实施公告；签订补偿协议并发放补偿款等程序。而被告从征收起就违反法定程序，行为严重背离法律规定，侵犯了原告的合法权益，理由如下：一、被告西安市人民政府作出《西安市人民政府关于对莲湖区XX巷棚户区综合改造等5个项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》（以下简称征收决定）根本不适用原告小区，被告的征收行为无合法的依据及授权；二、原告小区不属于“棚户区”范畴，不适用棚户区改造方案；三、被告行政征收未经听证协商等合法程序，采用暴力威胁等方式强迫原告小区业主搬迁，采用违法强拆的手段毁坏原告的房屋。所以，被告应对原告全部损失予以赔偿。原告认为，被告实施强拆时，未与原告达成一致的征收协议，未向原告下发征收补偿决定，未向人民法院申请强制执行拆除，未向原告下发强拆通知，也未告知原告有就强拆行为进行复议或诉讼的权利，被告的强拆行为属于严重的程序违法，应依法予以赔偿。对于被拆房屋损失的赔偿标准问题。因违法强拆引发的赔偿，为体现对违法征收和违法拆除行为的惩戒，并有效维护被征收人的合法权益，对被征收人房屋的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿，即对被征收人房屋的赔偿，不应低于赔偿时该地段或者就近地段类似房屋的市场价值，因征收决定公告时间与实际赔偿时间相隔过长，市场行情发生了很大变化，如果以征收决定公告时的市场价格予以赔偿，该赔偿标准显然对上诉人是不公平的，故房源可依职权委托评估，以判决赔偿时被拆房屋周边房地产的市场价格予以评估和赔偿，确定合理的评估时点为赔偿时点，体现公平原则和充分赔偿原则。基于以上事实，原告为了维护自身的合法利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，特向法院提起诉讼，请求：判令被告赔偿因强拆造成的原告房屋损失500万元或在改建地段就近地段选择类似房屋予以产权调换，赔偿家具家电及室内用品等损失10.08万元，装修损失20万元，租房费用21万元（最后计算以实际日期为准）。   原告张正禹向本院提交的证据有：1.2018年8月西安市区域房价图。证明：西安市城西的房屋均价已达到每平方米13000元左右。   2.赔偿清单及2014至今的房屋租赁合同、租金收条和房屋被拆时的屋内物品损失清单。以证明原告因非法强拆受到的损失。   被告莲湖区政府辩称，一、西安市莲湖区人民政府不是本案适格被告。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条之规定，“开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”西安市政府于2013年12月16日作出《西安市人民政府关于对莲湖区XX巷棚户区综合改造等5个项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》，确定土门管委会是房屋征收组织部门、征收实施单位，而该管委会是经西安市机构编制委员会研究、市委常委、市政府同意成立的事业单位法人，没有行政主体资格，该机构并非莲湖区政府设立，故西安市莲湖区人民政府不是本案适格的被告。二、本案是民事侵权纠纷，不是行政诉讼受案范围。土门管委会是本次房屋征收的组织部门和实施单位，后土门地区综合改造集中安置区项目工作指挥部办公室与陕西勇华建设工程有限公司、陕西皖盟土方工程有限公司签订《西安标准厂家属院8号院房屋拆除及垃圾清运项目合同书》，约定该两公司在委托范围内对符合拆除条件的建筑物、构筑物进行拆除，但是该两公司超出委托范围对未交房的张正禹房屋进行拆除，应对超出委托范围的拆除行为及结果承担民事责任，因此产生的纠纷属于民事侵权类纠纷。三、张正禹起诉状中的事实与理由并无事实及法律依据。第一，《西安市人民政府关于对莲湖区XX巷棚户区综合改造等5个项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》系西安市人民政府依法作出，确定的房屋征收组织部门、征收实施单位亦系西安土门地区综合改造管理委员会，征收主体并非莲湖区政府。第二，征收实施过程中，土门地区综合改造集中安置区项目工作指挥部办公室依法委托西安天正房地产评估咨询公司对张正禹所属房屋进行了评估，但因张正禹个人主观臆断的房屋价值与经过依法评估的房屋估值之间差距过大，故张正禹一直以各种借口不予配合征收工作。综上，请求驳回张正禹的起诉。   被告莲湖区政府向本院提交了以下证据：   第一组证据：1、市编发[2013]8号《西安市编制委员会关于成立西安土门地区综合改造管理委员会的批复》；2、市房征决字[2013]6号《西安市人民政府关于对莲湖区XX巷棚户区综合改造等5个项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》；3、西安市人民政府市房征告字[2013]10号通告及房屋征收补偿方案。   证明：莲湖区政府不是本案适格被告。    第二组证据：4、《西安标准厂家属院8号院房屋拆除及垃圾清运项目合同书》；5、情况说明；6、土门地区综合改造集中安置区项目工作指挥部办公室《拆迁通知单》；7、土门地区综合改造集中安置区项目工作指挥部办公室《拆迁工程违约警示单》。   证明：莲湖区政府不是适格被告，且本案系民事侵权法律纠纷，不属于行政诉讼受案范围。如法院认定是行政案件需要赔偿，按照国有土地上房屋征补条例的规定进行赔偿，且要有具有评估资质的评估机构予以评估。   经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据的真实性认可，对其证明目的不认可，认为土门管委会是本次征收改造过程中的组织部门和实施单位，是事业单位法人，被告是该管委会的举办成立单位，故应当由被告来承担该管委会在本次征收改造过程中的一切法律责任，被告是本案适格的诉讼法律主体。对被告提交的第二组证据中合同书的真实性认可，对情况说明、拆迁通知单、拆迁工程违约警示单的真实性不予认可，对第二组证据的证明目的均不认可，认为该合同并没有涉及原告房屋的内容，而后三份证据却出现了保留房屋的文字，认为是事后伪造的；本案系因行政征收拆迁引发，被告在未与原告达成补偿协议，亦没有下达行政征收补偿决定，也没有向法院申请强制执行，即强行拆除原告房屋，属于违法的行政行为。   被告对原告提交的证据1真实性及证明目的均不认可，认为本案属于民事侵权纠纷，不属于行政诉讼受案范围。即便属于行政诉讼范围，房屋补偿价值也应当按照房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价，而非新建商品房房屋均价。对证据2中房屋租赁合同、租金收条真实性、证明目的均不予认可。认为原告的房屋系2018年4月被拆除，2014年起在外租房，对2018年之前产生的租金不予认可亦不予承担。且房屋租赁合同以及收条上完全不是一个人的笔迹，亦未显示租赁面积。同时，原告称其2014年在外租房，但诸多生活用品及贵重物品并未带走，不符合实际情况，因此对其提交的房屋被拆时的屋内物品损失清单亦不予认可。   对上述证据，本院经审查认为：对原告提交的证据1，因其不符合行政诉讼证据的形式要求，本院不予采纳；对原告提交的证据2，该组证据主要系原告主张的损失部分，因被告强拆导致原告财物毁损的行为已被确认违法，在此情况下，原告对于其生活一般财物损失的情况承担初步的举证责任，被告如果不认可，应当提供反驳证据证明，否则将承担举证不能的法律后果。对于超出一般生产、生活需要的贵重物品，原告仍应当进一步承担相应合理的举证责任，否则，人民法院对此将难以支持。根据以上原则，对此组证据综合认证如下：因赔偿清单及屋内物品损失清单缺乏相应的证据支持，本院不予采纳，但在计算本案赔偿数额时，将对原告生活所需的一般财物损失予以考量；对于房屋租赁合同和租金收条，因该支出并非本案被诉强制拆除行为造成的直接经济损失，且该证据均系复印件，故对其真实性和关联性不予认可，但在计算本案赔偿数额时，将对原告房屋被拆除之后的过渡费用予以充分考量。对于被告提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性认可，该组证据证实了土门管委会系被告成立的事业单位以及涉诉征收组织部门和实施单位为土门管委会，故对被告的证明目的不予确认。对第二组证据4的真实性予以确认，对证据5、6、7，因其载明的内容涉及本次房屋征收组织部门及其委托单位出具的房屋拆除原因的描述，该内容缺乏其他证据印证，故对其真实性及证明目的不予确认。   经审理查明，原告张正禹系西安市莲湖区XX路XX号XX幢50403号房屋的所有权人。2013年3月7日，经西安市机构编制委员会、西安市委常委会研究决定，同意西安市莲湖区编制为会员报送的《西安市莲湖区机构编制委员会关于成立西安土门地区综合改造管理委员会的请示》，成立西安土门地区综合改造管理委员会，区长兼任该委员会主任，常务副区长兼任副主任。2013年7月3日，西安市莲湖区委、区政府决定成立土门地区综合改造集中安置区项目工作指挥部。2013年12月16日，西安市人民政府发布市房征决字[2013]6号《西安市人民政府关于对莲湖区XX巷棚户区综合改造等5个项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》，将包括原告房屋在内的莲湖区XX巷棚户区综合改造等5个项目涉及的国有土地上房屋予以征收，并于同日发布市房征告字[2013]10号《通告》及《西安市土门地区综合改造集中安置区项目房屋征收补偿方案》，确定房屋征收部门及征收实施单位为西安土门地区综合改造管理委员会。2018年3月20日，由莲湖区委、区政府成立的土门地区综合改造集中安置区项目工作指挥部办公室与陕西勇华建设工程有限公司、陕西皖盟土方工程有限公司签订《西安标准厂家属院8号院房屋拆除及垃圾清运项目合同书》，由陕西勇华建设工程有限公司、陕西皖盟土方工程有限公司负责西安标准厂家属院8号楼（红光路93号）房屋拆除及垃圾清运项目。2018年4月3日，原告房屋被拆除。   另查明，涉案房屋被拆除前，原、被告未就涉案房屋的拆除达成协议。   又查明，本院已生效的(2018)陕71行初849号行政判决书确认被告西安市莲湖区人民政府拆除原告张正禹位于西安市莲湖区XX路XX号XX幢50403号房屋的行为违法。   再查明，在本案审理过程中，因原、被告分歧较大，无法达成有效的产权调换方案，原告张正禹向本院提出申请，要求对被违法强拆的房屋及房屋附着物和屋内财产价值进行评估、鉴定。本院委托陕西公信房地产资产评估有限公司作为评估机构，该评估机构以2018年4月3日为价值时点对原告涉案住宅房地产进行评估。2020年4月3日，陕西公信房地产资产评估有限公司作出陕公信房评（2020）法字第0002号《房地产估价报告》。经评估，原告所属位于西安市莲湖区XX路XX号XX幢XX室住宅的房屋建筑面积为87.52平方米，房屋评估单价为9115元/平方米，房屋评估总值为79.77万元（含装修），大写：柒拾玖万柒仟柒佰元整。2020年4月8日、4月9日，本院分别向原、被告送达了该房地产估价报告。2020年4月17日，原告向本院递交《房地产估价报告异议书》，提出以下异议：“一、该估价报告中第17页使用市场法所给出的计算公式中各项计算值都为空项，并没有实际数值，看不到计算过程，不能清楚反应计算依据、数值等实际内容，让人怀疑其真实性。因此，最后得出的结果不能使人信服。二、该估价参考价格低于市场的实际价格。2018年4月西安市城西的新房房屋均价在13000元附近，我们认为应该以此价格作为参考依据，而不是西安市的平均价格。并且未说明该西安市平均价格的来源，亦不能让人信服。三、该报告第十页的对分摊的划拨建设用地使用权价值及第十二页中对于房屋坐落的说法不准确。被评估房屋是莲湖区XX路XX号XX楼，持有的房产证是百分百私有财产，土地性质是住宅用地，而西安标准工业园是西安市XX路XX号，土地性质是工业用地。被评估房屋与西安标准工业园无任何关联。四、未将房屋价钱与装修价钱分开，不能清楚的体现预估值，应当将房屋价钱与装修价钱分开显示估价。五、我们的房屋从来没有出售或交易的想法，我们是被违法拆除的，而非基于自愿交易的前提，因此不能以此为前提假设。六、案涉房屋非简单装修而是精装修。七、案涉被拆房屋楼层、朝向均不相同，这决定了房屋价钱的不同，不能一概而论。” 陕西公信房地产资产评估有限公司于2020年4月28日作出《关于陕公信房评（2020）法字第0002号估价报告异议答复》，对原告提出的问题答复如下，“1.本次提交委托人的报告是估价结果报告，根据《房地产估价规范》第7.0.17条规定，估价结果报告内容不包括计算值及计算过程，完全符合《房地产估价规范》规定。2.本次评估对象是2001年建成的混合结构多层住宅（无电梯），并且是单位房改房，估价对象是2001市场价值与估价时点新房房屋均价不同。即使与估价对象西临的德杰·状元府（钢混结构高层新房）2018年4月均价也只有11000-12000元，达不到原告所述13000元。3.关于房屋坐落问题，《房屋所有权证》的证载为莲湖区XX路XX号XX幢；关于土地性质问题，我公司根据委托人提供的房屋所有权证，已按住宅用地考虑。4.关于房屋价钱与装修价钱分开的问题，市场上与估价对象年代相近正在使用的类似房屋毛坯房极少。5.房屋的市场价值前提之一就是在假设交易的前提，是《房地产估价规范》的明确规定。6.估价对象已经灭失，且2001年建成至估价时点已历经十多年，同时根据提供的相关资料，应为简单装修。7.房屋的朝向和楼层已在估价中予以考虑，一次委托的三套房屋单价均不相同，就是体现了朝向与楼层的差异。综上，本次委托评估的鉴定项目，完全符合国家法定程序及相关规定。”被告未对《房地产估价报告》提出异议。2020年7月3日，本院组织原、被告双方及陕西公信房地产资产评估有限公司参与本次评估的估价人员就上述《房地产估价报告》进行质询并记录在案。   本院认为，根据原、被告双方当事人的诉请及答辩意见，本院确定本案的审理重点和争议焦点是：一、被告莲湖区政府是否应当对原告进行赔偿。二、被告莲湖区政府赔偿的数额应当是多少。   关于审理重点和争议焦点一，本院认为，本案涉及的强制拆除行为已经本院生效的(2018)陕71行初849号行政判决书确认违法，该判决对莲湖区政府是否为本案适格被告以及本案是否属于行政诉讼受案范围予以论述，本院不再赘述。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯相对人财产权的，受害人有取得赔偿的权利。故被告莲湖区政府应对其违法强制拆除行为造成的合理直接损失承担相应的赔偿责任。   关于审理重点和争议焦点二，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损失的，按照直接损失给予赔偿。关于如何确定赔偿内容及数额，本院认为，行政赔偿要以补偿为基础，对当事人的相应赔偿要以填平补齐其受损的财产权利为限；其次，应当考量其他被拆迁人以及当地类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的一致性和公平性。因此，关于前述规定中的赔偿损失范围之“直接损失”，不仅包括赔偿请求人因违法拆除行为造成的直接财产损失，还应包括其作为房屋居住使用权人所可能享有的其他补偿权，如搬迁补偿费、临时安置补偿费及相关补贴等。   具体到本案，原告提供了赔偿清单及屋内物品损失清单，初步完成了举证责任亦穷尽了举证手段。被告未提交证据证明其在强制拆除原告居住房屋的过程中，对涉案房屋内财物情况进行过查验、确认或妥善处理的证据，致使诉讼中无法确定原告财物损失的具体数量及价值，且原告的损失与被告的强拆行为具有法律上的直接因果关系。对此，被告应当承担举证不能的法律后果。但鉴于原告无法提交其损失来源及有效票据以支持其主张，故依据原告提交的证据无法确认拆除前原告房屋的实际状况和价值。鉴于此，根据前述法律规定以及业已查明的事实和经认证的有效证据，遵循法官职业道德，结合逻辑推理和生活经验，综合本案实际情况对原告的直接损失认定如下：   一、关于原告房屋及附着物的损失，在本案审理中，经原告申请，本院委托陕西公信房地产资产评估有限公司作为评估机构，对原告的房屋及附着物进行评估，该公司于2020年4月3日作出陕公信房评（2020）法字第0002号《房地产估价报告》，经审查，该《房地产估价报告》形成过程及内容符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中的相关规定，可以作为认定本案赔偿数额的参考依据。该《房地产估价报告》载明的涉案房屋的评估价值时点为2018年4月3日，即原告房屋被强制拆除之日，房屋评估总值为人民币797700元。同时，为体现对违法征收和违法拆除行为的惩诫，并有效维护原告的合法权益，在认定原告该部分损失的数额时应予以酌情上浮，故酌定该部分损失为797700+797700×20%=957240元。   二、关于原告主张的屋内物品损失，本院认为，《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，且被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。本案强制拆除的系原告住宅房屋，考虑到原告生活的需要，根据公平合理原则，应当对原告主张的基本生活设施如空调、冰箱、洗衣机等电器及家具等设施损失予以认可。鉴于屋内物品已灭失，无法通过评估确定其价值，参照购买同类物品的市场价格，结合逻辑推理和生活经验，并充分考虑原告主张损失的合理性和物品的折旧，酌定该部分直接损失为30000×0.8=24000元。   三、关于搬迁补偿费、临时安置补偿费及相关补贴等，本院认为，经审查《西安市土门地区综合改造集中安置区项目房屋征收补偿方案》，该《方案》第二条第（一）项载明，被征收人选择货币补偿的，按被征收房屋评估价值补偿，并按被征收房屋评估价值的20%给予补贴，故涉案房屋补贴为797700×20%=159540元；该《方案》第七条第（一）项载明，征收住宅房屋的，每月支付被征收房屋评估价值0.35%的临时安置补偿费，本案中原告因被告的违法拆除行为致其房屋灭失，故自涉案房屋被强制拆除时至本案行政赔偿判决作出时的临时安置费用应由被告承担，根据前述《方案》规定，该部分数额为797700×0.35%×27=75382.65元；该《方案》第九条载明的搬迁补偿费为2000元/户。以上合计159540+75382.65+2000=236922.65元。   综上，被告应当支付原告的赔偿金总计957240+24000+236922.65=1218162.65元。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（四）项、第（八）项之规定，判决如下：   被告西安市莲湖区人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告张正禹财产损失共计人民币1218162.65元。   评估费8500元（原告已预交），由被告西安市莲湖区人民政府负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于陕西省高级人民法院。           审判长   张博   审判员   高洁   审判员   屈艳红       二〇二〇年七月二十三日       法 官助 理   段茗琪   书记员   王茗仪        1