广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终715号上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：岑影婕，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：中山市精英物业管理有限公司，住所地广东省中山市*******（该建筑物首层），统一社会信用代码914***********999J。法定代表人：蓝华生，经理。委托代理人：胡冬勤、郭嫦娟，广东登都律师事务所律师。原审第三人:中山市阜沙镇人民政府，住所地广东省中山市阜沙镇政府大院，统一社会信用代码114**********322X7。负责人：吴剑安，镇长。委托代理人：梁炽斌，该政府工作人员。委托代理人：梁玲辉，广东共阳律师事务所律师。原审第三人：中山市阜沙镇工业开发有限公司，住所地广东省中山市阜沙政府大院内55号，统一社会信用代码914************297。法定代表人：吴伟东，总经理。委托代理人：罗春宝，广东中亿律师事务所律师。上诉人中山市自然资源局（下称市自然资源局）因被上诉人中山市精英物业管理有限公司（下称精英物业公司）及原审第三人中山市阜沙镇人民政府（下称阜沙镇政府）、中山市阜沙镇工业开发有限公司（下称阜沙工业开发公司）不服其征缴土地闲置费决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1652号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明，2011年10月25日，原中山市国土资源局（出让人）与精英物业公司（受让人）签订国有建设用地使用权出让合同及补充条款。出让合同约定，原中山市国土资源局（下称原市国土资源局）将位于中山市*******面积为24737.7平方米的涉案土地的国有建设用地使用权出让给精英物业公司作商业住宅用途，该合同第三章明确约定了土地开发建设与利用，其中，第十四条约定涉案土地用于住宅项目建设，第十六条约定该建设项目于2012年4月23日之前开工，第十八条规定受让人应当按照合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。补充条款则约定：由阜沙镇政府承担出让合同中出让人的义务和责任，监管受让人精英物业公司对出让合同条款的履行；受让人精英物业公司应与阜沙镇政府签订国有建设用地交付协议书和建设用地开发建设监管合同，接受阜沙镇政府依照出让合同所实施的监管。同日，阜沙镇政府与精英物业公司签订国有建设用地交付协议书和建设用地开发建设监管合同。该监管合同约定涉案土地必须用于商业住宅建设，涉案土地的开发建设由阜沙镇政府负责监管。2012年7月17日，中山市人民政府就涉案土地向精英物业公司核发了中府国用（XXXX）第XX48号国有土地使用证，该证载明地类用途为商业住宅。2018年4月2日，原市国土资源局向精英物业公司发出闲置土地调查通知书，告知涉案土地存在“超过约定动工时间一年未动工开发”的情况，涉嫌构成闲置土地，该局将依法对涉案土地进行调查，要求该公司接受调查并自通知书送达之日起30日内提交土地权利证明文件、宗地是否闲置的原因说明及辅佐材料。精英物业公司当日签收该调查通知书。原市国土资源局前往涉案土地现场调查，现场照片显示该土地建有工业厂房。同年5月2日，原市国土资源局作出中国土闲置认[2018]第06－004号闲置土地认定书，涉案土地约定动工日期为2012年4月23日，存在超过出让合同约定动工日期满一年未动工开发的情形，遂认定为闲置土地。原市国土资源局当日将该认定书送达精英物业公司。同日，精英物业公司向原市国土资源局提交自身原因闲置土地处置申请表以及涉案土地系自身原因闲置的情况说明。次日，原市国土资源局对精英物业公司的法定代表人进行询问并制作询问笔录，精英物业公司的法定代表人接受询问时称系自身原因导致涉案土地闲置。精英物业公司提交书面意见，同意原市国土资源局拟定的闲置土地建议方案，并承诺按照方案内容执行。原市国土资源局委托中山市联诚房地产与土地评估有限公司对涉案土地的使用权市场价值进行评估。2018年6月21日，中山市联诚房地产与土地评估有限公司出具（2018）粤联诚评字第062001号土地估价报告，该土地估价报告载明估价日期为2018年6月19日，涉案土地使用权市场价值估价为161351648元。原市国土资源局向精英物业公司发出闲置土地处置听证权利告知书，告知涉案土地将按重新签订出让合同约定开工时间的土地市场评估价的百分之二十收缴土地闲置费；如有异议，可在接到告知书5个工作日内向该局申请听证。精英物业公司签收该告知书后，向原市国土资源局出具了放弃听证证明，同意原市国土资源局的上述处置方案，决定放弃听证。同年6月26日，原市国土资源局作出中国土征闲字[2018]第7号征缴土地闲置费决定书，决定对精英物业公司征缴土地闲置费，要求该公司自该决定书发出之日起至2018年9月26日前缴纳土地闲置费32270330元。原市国土资源局未提供证据证明其已向精英物业公司送达了该征缴土地闲置费决定书。精英物业公司承认于同年６月26日收到编号为NO:ZS01800029071中山市非税收入缴款通知书，但没有收到前述征缴土地闲置费决定书。精英物业公司对征缴土地闲置费决定不服，诉至原审法院，请求：1.撤销中国土征闲字[2018]第7号征缴土地闲置费决定书；2.确认精英物业公司无需就中山市*******的土地[土地使用证号为中府国用（XXX）第XXX48号]缴纳土地闲置费；3.判令由市自然资源局承担本案受理费。原审法院另查明，精英物业公司于2019年1月23日向原审法院提起行政诉讼，要求撤销中国土闲置认[2018]第06－004号闲置土地认定书及编号为NO:ZS01800029071中山市非税收入缴费通知书，原审法院经审理后认为精英物业公司的起诉违反了行政诉讼“一行为一诉讼”的基本原则，属于诉讼请求不明确，于2019年6月24日作出（2019）粤2071行初433号行政裁定，驳回精英物业公司的起诉。原审法院又查明，2013年10月18日，阜沙镇政府、阜沙工业开发公司向精英物业公司出具承诺书，该承诺书载明：“考虑到该区域商住功能没有形成，为了更好利用该用地，本公司和镇人民政府在合同中约定要求贵方建设工业厂房1.5万平方米，使用10年。现贵方已按要求完成了1.5万平方米厂房的建设并全部投入使用。就此事本公司与镇政府作出如下承诺：一、保证贵方厂房能以工业用途使用10年，10年后视周边开发情况另外评估是否再作工业用途。在此期间，贵方在厂房安全、生产合法的前提下，我们保证该厂房不被视作违章建筑，不要求贵方再补办报建手续，并保证该厂房能办理相关生产经营证照。二、在这10年里，我们对该土地不视作商住闲置地处理，并确保贵方该商住土地以后能正常、合法建设经营使用”。庭审中，阜沙镇政府、阜沙工业开发公司确认该承诺书的真实性，承认因招商引资向精英物业公司出具的。原审法院再查明，精英物业公司在闲置土地调查时未向原市国土资源局提供土地闲置原因说明材料，精英物业公司至今未缴纳土地闲置费。根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市自然资源局，行使原市国土资源局的职权，且不再保留市国土资源局。原审庭审中，精英物业公司承认其是在未领取施工许可证和规划许可的情形下在涉案土地建设工业厂房，工业厂房于2012年6月前建成，工业厂房建成后至今亦未补办施工许可和规划许可等手续，其是在征得阜沙镇政府同意的情形下在涉案土地建设工业厂房。市自然资源局主张涉案土地约定动工日期为2012年4月23日，涉案土地自2013年4月23日之后构成闲置，涉案土地系精英物业公司自身原因导致闲置，遂对其征缴土地闲置费。原审法院认为，市自然资源局行使原市国土资源局的职权，承接原市国土资源局的权利与义务，为本案适格被告。本案系征缴土地闲置费纠纷。根据《闲置土地处置办法》第四条第一款的规定，原市国土资源局负责本行政区域内闲置土地的调查认定及处置工作。根据各方当事人的诉辩意见、举证质证情况以及庭审意见，本案主要争议焦点如下：一、阜沙镇政府出具的承诺书所承诺内容是否具有行政法律效力？二、涉案土地是否构成闲置？三、涉案土地闲置的原因？关于焦点一，阜沙镇政府出具的承诺书所承诺内容是否具有行政法律效力？本案中，阜沙镇政府在承诺书中作如下承诺：一是同意精英物业公司改变涉案土地的商业住宅用途，在涉案土地建设工业厂房，作工业用地使用10年；二是对精英物业公司建设的工业厂房不视作违章建筑，亦不要求补办报建手续；三是对涉案土地不视作商住闲置地处理。从原市国土资源局与精英物业公司签订的补充条款以及阜沙镇政府与精英物业公司签订的建设用地开发建设监管合同可知，原市国土资源局仅将国有建设用地使用权出让合同中出让人的义务和责任授予阜沙镇政府行使，授权阜沙镇政府负责涉案土地开发建设的监管，但并未将该局依法享有的闲置土地调查认定及处置等职权授予阜沙镇政府来行使。因此，对于阜沙镇政府在承诺书中同意精英物业公司改变涉案土地的商业住宅用途作工业用地使用10年的承诺内容，因阜沙镇政府具有原市国土资源局对涉案土地开发建设监管的授权，原审法院予以认可；对于阜沙镇政府承诺“工业厂房不视作违章建筑，不要求补办报建手续，不视作商住闲置地处理”的内容，因目前没有证据显示阜沙镇政府具有这些方面的法定职权或有权机关委托授权，阜沙镇政府作出的该部分承诺内容不具行政法律效力，原审法院不予认可。关于焦点二，涉案土地是否构成闲置？根据《闲置土地处置办法》第三十条规定，该办法中“动工开发”是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。本案中，精英物业公司未依法取得施工许可即在涉案土地建设工业厂房，该建设行为明显不属于《闲置土地处置办法》所规定的“动工开发”。根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，按照合同约定涉案土地应于2012年4月23日之前动工开发，涉案土地超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满一年仍未动工开发，已构成闲置。关于焦点三，涉案土地闲置的原因。据国有建设用地使用权出让合同及补充条款可知，原市国土资源局将其在出让合同中出让人的义务和责任交由阜沙镇政府行使和承担，并授权阜沙镇政府负责涉案土地开发建设的监管。虽涉案土地使用权证记载用途及出让合同约定用途为商业住宅，建设用地开发建设监管合同亦明确涉案土地用于商业住宅开发建设。然而，阜沙镇政府作为涉案土地开发建设的监管机构，为招商引资需要，承诺同意精英物业公司改变涉案土地商业住宅的用途而进行工业厂房建设，作工业用地使用10年，也就说，即2013年4月23日至今，涉案土地的“闲置状态”系因土地开发建设监管机构阜沙镇政府的行政承诺行为导致的，属于政府行为造成。因此，原市国土资源局以涉案土地系因精英物业公司自身原因导致闲置为由向其征缴土地闲置费缺乏事实依据。另，原市国土资源局在作出涉案征缴土地闲置费决定后并未依法将决定书送达精英物业公司，程序违法。原市国土资源局作出涉案征缴土地闲置费决定主要依据不足，程序违法，精英物业公司要求撤销涉案征缴土地闲置费决定书的诉讼请求，理据充分，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销原市国土资源局作出的中国土征闲字[2018]第7号征缴土地闲置费决定书。案件受理费50元，由市自然资源局负担。上诉人市自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、涉案《征缴土地闲置费决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。涉案土地虽然建成部分工业厂房，但未取得住建部门的施工许可，不属于《闲置土地处置办法》第三十条规定的动工开发情形，应认定为闲置土地。原市国土资源局已经于2018年5月2日作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地存在超过出让合同约定动工期满一年未动工开发的情况，精英物业公司在当日亦出具《自身原因闲置土地处置申请表》，自认涉案土地闲置为自身原因，该表对于处置意见的方案即征缴涉案闲置费，精英物业公司盖章予以确认。原市国土资源局在作出涉案决定之前向精英物业公司发出了听证告知书，精英物业公司出具了放弃听证证明，原市国土资源局并委托中介机构对涉案土地的价值进行了评估。二、一审判决认定事实错误，适用法律错误。一审判决认定涉案土地闲置的原因系政府原因与事实不符，虽然原市国土资源局将土地出让合同中的监管职责转由阜沙镇政府行使，但不代表阜沙镇政府可以超越职权及受委托事项范围作出承诺，该承诺不发生法律效力。《用地开发建设监管合同》第二条也明确约定精英物业公司应按照《国有土地招标拍卖用地规划建设条件》的要求执行，精英物业公司应当按取得土地使用权时确定的规划建设条件、土地使用权记载的用途进行建设。精英物业公司在未取得施工许可证的情况下在涉案土地上兴建工业厂房，显然不属于“政府行为造成土地闲置”的情形。精英物业公司在明知涉案土地的处置方案和确认自身原因造成闲置的情况下放弃听证权利，一审判决仅以原市国土资源局未向其送达《征缴土地闲置费决定书》为由认定征缴程序违法，显然不当，应予纠正。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判驳回精英物业公司的本案全部诉讼请求，并判令本案诉讼费用由精英物业公司承担。被上诉人精英物业公司答辩称，涉案《征缴土地闲置费决定书》认定事实不清，适用法律错误，程序违法。原审法院认定涉案土地闲置状态属于政府行为造成，并据此判令撤销涉案决定正确，应予维持。一、涉案土地在《出让合同》签订前就已存在地上建筑物，且已开发建设面积占应动工开发建设总面积三分之一以上，不构成土地闲置。原审判决认定涉案土地为闲置土地不当，应予纠正。根据中土函[2015]834号《关于闲置土地处置的实施意见》第一条第（一）项之规定，地上建筑物正在使用但没有合法报建手续，且2012年6月30日前已建成的，不认定为闲置土地。涉案土地的出让合同亦明确涉案土地的交付条件为“未平整，地上有临时建筑物”，涉案土地在2011年10月25日前就已经存在地上建筑物，不应认定为闲置土地。且精英物业公司在实际接收土地后又按照阜沙镇政府的要求另行建设逾1.5万平方米的厂房并全部投入使用，实际开发建设面积已经达总面积的三分之一以上，不构成土地闲置。二、涉案土地因政府行为造成不能按商住用途及时动工开发，存在法定免责事由，原市国土资源局未据此认定土地闲置原因明显错误，一审认定涉案土地闲置状态属于政府行为造成正确，二审应予维持。因不同原因造成的土地闲置其处置方式及结果完全不同，《城市房地产管理法》及《闲置土地处置办法》均规定因政府及政府有关部门的行为造成动工开发迟延的，不应征缴土地闲置费、准确认定土地闲置原因，审查法定免责事由是否存在属于市自然资源局的法定职责，土地闲置原因不能由当事人约定或者确认。精英物业公司在相关文件中确认“自身原因闲置”明显违背客观事实，不能免却市自然资源局对法定免责事由是否存在全面审查的法定职责。阜沙镇政府作为涉案土地开发建设的政府监管单位，其出具的承诺书对精英物业公司具有法律约束力，市自然资源局关于承诺书无效的上诉理由不能成立。三、法律规定土地闲置费按土地使用权出让价款的20%征收，涉案决定书按土地市场评估价的20%征缴明显违法。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条明确规定土地闲置费是按照土地使用权出让金的20%以下进行征收，《闲置土地处置办法》及《中山市闲置土地处置实施办法》亦做了相同规定，原市国土资源局以内部管理文件为据按土地市场评估价的20%征缴土地闲置费，法律依据错误，涉案征缴土地闲置费决定适用法律错误。同时，原市国土资源局从未将《土地估价报告》送达给精英物业公司，剥夺了精英物业公司抗辩及异议的权利，该报告不能成为涉案土地评估价值的依据。四、涉案征缴土地闲置费决定程序严重违法。涉案征缴闲置费决定未依法送达给精英物业公司，原市国土资源局送达的听证权利告知书及放弃听证证明均不能取代送达征缴土地闲置费决定的送达。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。原审第三人阜沙镇政府答辩称，同意上诉人市自然资源局关于一审判决认定事实错误的上诉意见，涉案土地闲置原因是精英物业公司的自身原因，而非阜沙镇政府的行为导致的。根据《中山市闲置土地处置实施办法》第三条的规定，阜沙镇政府仅是依据土地出让合同监管精英物业公司依法使用土地，在闲置土地问题上，在市自然资源局的组织下就实施有关调查、认定和处置工作，并无以自己名义认定土地闲置的权利。因此，阜沙镇政府出具的承诺书属于无效承诺，不具有法律效力，自始无效。2018年5月2日，精英物业公司向市自然资源局提交《自身原因闲置土地处置申请表》、《关于中山市经营物业管理有限公司闲置土地的情况说明》，自认涉案土地闲置系“自身原因”。据此，可以认定涉案土地闲置的原因系政府行为造成没有事实依据。综上，请求二审法院支持市自然资源局的全部上诉请求。原审第三人阜沙工业开发公司答辩称，一审判决认定涉案土地构成闲置事实认定正确，但认定涉案土地闲置属于政府行为造成，事实认定错误。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院另查明，原审法院（2019）粤2071行初433号行政裁定查明以下事实：庭审中，精英物业公司确认2018年6月26日收到《中山市非税收入缴款通知书》，即前往原市国土资源局阜沙分局了解情况，阜沙分局将一套材料交给精英物业公司的法定代表人林某，该套材料包括：1.《关于中山市精英物业管理有限公司闲置土地的情况说明》；2.《关于中山市精英物业管理有限公司闲置土地处置方案的意见》；3.《闲置土地认定书》；4.《闲置土地调查通知书》；5.《国有土地使用权出让合同补充协议书》；6.《放弃听证证明》；7.《送达回证》（2份）；8.《自身原因闲置土地处置申请表》；9.《中山市国土资源局询问笔录》，上述材料中需要加盖公章的材料均未加盖原市国土资源局的公章，否认收到《征缴土地闲置费决定书》（中国土征闲字[2018]第7号）。而原市国土资源局亦未能提供证据证明已向精英物业公司送达了《征缴土地闲置费决定书》。本院再查明，精英物业公司就原市国土资源局就涉案土地闲置问题作出的《闲置土地认定书》另案提起行政诉讼[原审法院（2019）粤2071行初1717号案，本院（2020）粤20行终717号案]，原市国土局基于该案作出的涉案土地为闲置土地的认定，而土地闲置的原因为精英物业公司自身原因，因而对于闲置土地的处置作出本案征缴闲置费决定。对该案本院就涉案土地是否构成土地闲置进行审查。本院认为，本案为不服征缴土地闲置费行政决定案件。作为闲置土地的处置方式之一，征缴土地闲置费是以土地闲置认定决定为基础的，原市国土资源局对涉案土地作出的闲置土地认定决定经本院在（2020）粤20行终717号案中审查，以原市国土资源局将涉案土地的违法利用情形认定为闲置土地不当为由判决撤销该闲置土地认定决定，故本案原市国土资源局作出的中国土征闲字[2018]第7号征缴闲置费决定就缺乏征缴的依据，本案征缴决定亦应予以撤销。原审判决撤销涉案征缴决定的处理结论正确，本院予以支持，但是撤销理由为涉案土地闲置属于“政府原因”不当，同时对于阜沙镇政府承诺书的认定理由亦不当，本院予以纠正。具体本院在（2020）粤20行终717号案的终审判决中已经详述，在此不予赘述。上诉人市自然资源局的上诉理据不充分，本院不予支持。综上所述，上诉人市自然资源局的上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚，判决处理并无不妥，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年七月七日书记员 何君岚