浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行申60号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐狄龙，男，1966年3月11日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市临安区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市临安区人民政府青山湖街道办事处，住所地浙江省杭州市临安区青山湖街道天柱街552号。 法定代表人陶乐，主任。 委托代理人潘晓红，杭州市临安区人民政府青山湖街道办事处工作人员。 委托代理人陶晓佳，浙江汉博律师事务所律师。 再审申请人徐狄龙因与被申请人杭州市临安区人民政府青山湖街道办事处（以下简称青山湖街道办事处）房屋行政协议一案，不服杭州市中级人民法院（2018）浙01行终790号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。 徐狄龙申请再审称：案涉《国有土地上房屋征收补偿协议》是被申请人为征收国有土地在其职责范围内与国有土地使用人之间协商订立的具有行政法上权利、义务内容的协议。该协议本身就是一系列复杂的土地征收的具体行政行为之一，故对案涉协议的审查应当结合整个行政征收工作流程，并依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的具体内容进行。然而，原一、二审法院在审理本案过程中，均未将该协议行为联系整个行政征收来看待，仅肤浅地以协议系由申请人签字确认，故不存在合同法第五十二条所涉无效的情形为由，驳回申请人诉讼请求、上诉请求，系认定事实、适用法律错误。具体事实与理由如下：一、案涉协议未严格按照法定程序实施，违反国有土地征收的有关禁止性法律规定，依法应当确认无效。案涉协议作为项目国有土地上房屋征收工作的一部分，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，应当具备一系列的法定审批手续作为前置程序。但是在本案审理过程中，被申请人未向法院举证证明案涉协议订立程序的正当性，即该协议订立前已经实施了包括立项程序、社会稳定风险评估程序、区政府依法作出国有土地上房屋征收决定、依法定程序选定评估机构以及在协议签署前就被征收房屋价值作出并向被征收人送达《评估报告》等其他依法应当具备的程序。所以，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，案涉协议的订立程序违法。事实上，依据申请人向杭州市临安区人民政府申请的信息公开答复书的回复内容，“经查，你申请获取‘临安区项目国有土地上房屋征收决定公告’的政府信息不存在”，可见，案涉国有土地上房屋征收活动未按《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定由区政府作出“房屋征收决定”。二、案涉协议内容违法。（一）案涉协议第1条所载“住宅用房合法建筑面积为187.41平方米，商业用房合法建筑面积为93.75平方米”没有事实依据，该内容与被征收房屋的实际情况严重不符。虽然案涉被征收房屋因为历史原因未办理房屋产权证，但从以下几个方面足以证明被征收房屋的实际情况：1.申请人提交的临国用［2007］第030194号土地使用权证能够证明申请人被征收房屋的土地使用面积为93.75平方米，该土地使用权证的第二页“宗地图”里显示被征收房屋的结构是混4，即混泥土4层建筑，但协议所载的建筑面积仅按三层建筑计算；2.申请人从城建档案馆调取的“土地使用权登记审批表”，明确载明被征收房屋建筑面积为375平方米；3.被征收房屋拆除前的现状也能证明被征收房屋系四层混泥土建筑，面积合计为375平方米。以上可见，案涉协议第1条就被征收房屋所记载的内容明显与事实依据相悖，该内容违法。退一步而言，即便被申请人不认可《土地使用权证》《土地使用权登记审批表》上的记载，那么依据《项目国有土地上房屋征收补偿方案》第七条的规定，也应当由原临安市人民政府组织相关部门依据法律程序作出认定，而不是由被申请人单方随意认定。（二）案涉协议所载的补偿金额4038797元没有事实依据，且与实际情况不符。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”但如前所述，案涉国有土地房屋征收活动中，一不具备“房屋征收决定”，二未经过有效的房屋征收评估，故案涉协议对被征收房屋补偿总计4038797元没有任何事实依据。被申请人在没有依据的情况下，擅自作出4038797元的补偿，明显且严重违法。三、被申请人不具有订立案涉协议的行政主体资格。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款关于“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限……等事项，订立补偿协议”之规定，与被征收人订立补偿协议的主体应当是房屋征收部门即原临安市房屋征收和住房保障办公室，而不是被申请人。虽然被申请人是案涉征收项目的房屋征收实施单位，但其职权范围不包括以补偿人的身份与申请人订立协议。四、原一、二审法院认定事实错误，适用法律不当。（一）一审判决书第7页第11行载明“徐狄龙、青山湖街道办事处2017年9月29日签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》所约定的补偿面积及价格符合《项目国有土地上房屋征收补偿方案》，系当事人真实意思表示，应属有效合同，对双方具有法律约束力”，原一审法院认定事实不清，而二审法院对前述事实予以确认，故申请人认为原一、二审法院判决明显错误，请求再审予以纠正。申请人认为被征收房屋的建筑面积以及因征收而获得的补偿，是征收补偿协议的实质性内容，且均有明确的法律依据，属于法定的范畴，不属于申请人与被申请人协商的范畴。而原一、二审法院认为案涉协议第1条所载的被征收房屋建筑面积及补偿价格系双方协商的结果，该意见与《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》的具体规定不符。再者，原一审法院认为案涉协议所约定的补偿面积、价格符合案涉补偿方案也与事实不符，案涉补偿方案明确载明“对被征收范围内未办理房屋所有权证的，以临安市人民政府组织相关部门依法作出的认定和处理结果为准”，此外还载明“……被征收房屋评估价值根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等因素，由评估机构按类似房地产的市场价格评估确定”，但被申请人在确定被征收房屋的建筑面积及补偿价格时，既没有申请区政府作出认定，也未按法定程序产生的评估机构的公正评估，因此被申请人的做法明显违反案涉补偿方案的具体规定，原一、二审法院的事实认定未结合相关证据，导致认定事实错误。（二）原二审判决第5页载明“徐狄龙并未提供证据证明青山湖街道办事处与其签订合同存在合同法第五十二条规定的合同无效的情形。原审法院认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法”，二审法院适用法律错误。其一，本案属于行政诉讼，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，对案涉协议的合法有效性负有举证责任的主体应当是被申请人而不是申请人，但二审法院却将本案的举证责任分配给申请人，属于举证责任分配错误。尽管如此，申请人在原一、二审中也尽最大努力收集证据以证明案涉协议无效，比如申请人通过申请政府信息公开来证明案涉国有土地上房屋征收项目不存在征收决定，属于征收程序违法；向原一、二审法院提供被征收房屋的土地使用权证、土地使用权登记审批表证明被征收房屋的实际情况，以证明案涉协议所载内容存在重大且明显违法。但是，原一、二审法院对此均不予确认。其二，申请人认为审查案涉协议是否有效应当适用国有土地上房屋征收的具体规定，比如《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释，而不是《中华人民共和国合同法》第五十二条之相关内容，故原二审法院审理本案适用法律错误。综上，申请人认为案涉协议存在行政主体不适格、内容违法、程序不正当等重大且明显的违法情形，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，应当判决确认无效，请求撤销原一、二审判决，对本案进行再审。 被申请人青山湖街道办事处答辩称：一、原审判决认定事实清楚。申请人徐狄龙的房屋位于杭州市临安区青山湖街道石临公路无门牌4（高家地162号），在项目征收范围之内。《项目国有土地上房屋征收补偿方案》第七条规定：“被征收人和被征收房屋合法面积以及房屋用途以房屋所有权证记载为准；未办理房屋所有权证的，以临安区人民政府组织相关部门依法作出的认定和处理结果为准”；第十一条规定：“按规定签订房屋征收补偿协议的，公告发布前存在的未确权建筑等按重置价格结合成新补偿；逾期未签约的，强制拆除”。因申请人的案涉房屋未取得相应的建设工程规划许可证，也未办理房屋所有权证，仅能提供相应的土地使用权证。临国用［2007］第030194号土地使用权证记载案涉房屋土地使用权面积为93.75平方米，类型为出让。经协商，双方于2017年9月29日签订国有土地上房屋征收补偿协议，补偿住宅用房合法建筑面积为187.41平方米，商业用房合法建筑面积93.75平方米，补偿总额为4038797元。2017年11月13日，申请人开始领取房屋补偿款，直至12月4日领取完毕。2017年11月28日，申请人签订拆迁房屋移交确认书，并于当日腾空。对于上述事实，原判决认定十分清楚。2019年12月25日，申请人签订《青山湖街道商业用房安置购房确认单》，与同一区块另一位补偿人徐自成共同选择购买新城南区5楼101-201现房商业用房，建筑面积320.17㎡。因此，案涉协议除优惠购买高层公寓住宅用房之外均已履行完毕。二、原审判决适用法律正确。基于上述事实，原审法院认为：申请人与答辩人于2017年9月29日签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》所约定的补偿面积及价格符合《项目国有土地上房屋征收补偿方案》，系当事人真实意思表示，应属有效合同，对双方具有法律约束力。申请人未提供证据证明其与答辩人签订案涉协议时存在法律规定的合同无效的情形。申请人作为完全民事行为能力人在确定总补偿价款的协议上签名时应当知道协议签订后的法律后果。在签订协议后，申请人领取补偿款，并将房屋腾空，也可见申请人是认可该协议的补偿金额的。至于协议第五条第一项，申请人在签订协议时确实对该条款提出异议，也只能说明申请人与答辩人就该条涉及的期房购买内容还未达成一致，但不能以此作为补偿协议整体无效的理由，反而可进一步证明申请人签订协议时已经审慎阅读整个协议的内容，对房屋补偿总价款约定系其真实意思表示。据此，原一审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐狄龙的诉讼请求，原二审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判，适用法律正确，应当予以维持。综上所述，请求依法驳回徐狄龙的再审申请。 本院认为，本案系确认行政协议无效之诉，案涉协议是否存在无效情形系本案的审查重点。现针对再审申请人徐狄龙的再审申请理由评析如下： 一、再审申请人主张案涉协议签订前因没有实施国有土地上房屋征收的法定前置程序而无效，且被申请人青山湖街道办事处作为房屋征收实施单位不具有订立案涉协议的行政主体资格。被申请人青山湖街道办事处确认项目系由被申请人作为主体的协议征迁项目，杭州市临安区人民政府并未作出房屋征收决定。本院认为，案涉协议是在有权机关未就案涉国有土地上房屋作出房屋征收决定的情况下签订，该协议不能代替法定的征收程序，不产生征收的法律效果，在征收决定作出前也不得作为强制腾空和拆除房屋的依据。但案涉协议本身并不因此当然无效，还需结合具体情况加以分析。被申请人作为杭州市临安区人民政府的派出机关，属于具有独立承担法律责任能力的行政主体，其作为案涉协议的一方主体并不违反法律规定。再审申请人的相关主张，本院不予支持。 二、再审申请人主张案涉房屋虽未办理房屋所有权证，但根据土地使用权证所附宗地图及土地使用权登记审批表的记载，案涉房屋为4层建筑，建筑面积为375平方米，但案涉协议约定仅按3层建筑补偿，故协议关于房屋合法建筑面积及相应补偿金额的内容缺乏事实依据，系违法。本院认为，土地使用权证所附宗地图标注的“混4”以及土地使用权登记审批表载明的“建筑面积375㎡”，反映的是土地使用权登记时的地上建筑物状况，并非对地上建筑物合法性的确认。案涉协议包括其中对于房屋补偿面积、补偿金额的约定系双方真实意思表示，且协议签订后，再审申请人亦领取了补偿款，并将房屋腾空，并无证据表明案涉协议存在违法减损再审申请人补偿权益的情形。据此，再审申请人对房屋补偿面积、补偿金额提出的异议不能成立。 三、再审申请人主张原二审法院适用《中华人民共和国合同法》第五十二条审查案涉协议效力，属于适用法律错误。本院认为，行政协议具有双重属性，既有作为行政管理方式的“行政性”，也有作为公私合意产物的“合同性”，因此，在确认行政协议无效诉讼中，人民法院既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也可以适用民事法律规范中关于合同无效的规定。故原二审法院适用《中华人民共和国合同法》第五十二条审查案涉协议的效力，并无不当。 四、再审申请人主张对案涉协议合法性负有举证责任的主体是被申请人，原二审关于“徐狄龙并未提供证据证明青山湖街道办事处与其签订合同存在合同法第五十二条规定的合同无效的情形”的认定，属于举证责任分配错误。本院认为，由被告对作出的行政行为负举证责任是行政诉讼的一般规则，但在确认行政协议无效诉讼中，为避免当事人滥用确认无效请求以规避起诉期限制度，原告一方应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任，被告依法亦可提出证据否定对方主张。故原二审对举证责任的分配并无不当。 综上，再审申请人关于案涉协议无效的主张依据不足。原一、二审法院分别驳回其诉讼请求和上诉，并无不当。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回徐狄龙的再审申请。 审判长  许勤 审判员  惠忆 审判员  黄寒 二〇二〇年七月十日 书记员  张维