山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终410号 上诉人（原审原告）青岛瑞友物业管理有限公司。 法定代表人梁建军，董事长。 委托代理人王世兵，北京大成（上海）律师事务所律师。 委托代理人朱星星，北京大成（上海）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市城阳区住房和城市建设管理局，住所地青岛市城阳区正阳路203号。 法定代表人苟育华，局长。 委托代理人王瑞屏，山东海乐普律师事务所律师。 委托代理人曲颂菊，山东海乐普律师事务所律师。 原审第三人中车集团（青岛）四方车辆资产管理有限公司，住所地青岛市市北区杭州路16号。 法定代表人尹建忠，执行董事。 委托代理人张峰，山东琴岛律师事务所律师。 原审第三人南车四方（青岛）置业有限公司，住所地青岛市城阳区棘洪滩街道港北社区。 法定代表人姜志，执行董事。 委托代理人张利民，河北冀石律师事务所律师。 原审第三人中铁十七局集团有限公司，住所地太原市小店区平阳路84号。 法定代表人陈宏伟，董事长。 委托代理人孙永红，系该公司员工。 上诉人青岛瑞友物业管理有限公司（以下简称“瑞友公司”）因诉被上诉人青岛市城阳区住房和城市建设管理局（以下简称“城阳区住建局”）及原审第三人中车集团（青岛）四方车辆资产管理有限公司（以下简称“中车资产管理公司”）、原审第三人南车四方（青岛）置业有限公司（以下简称“南车置业公司”）、原审第三人中铁十七局集团有限公司（以下简称“中铁十七局”）要求确认建设工程拆除备案违法一案，不服青岛市城阳区人民法院（2019）鲁0214行初77号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月16日组织了法庭调查，上诉人瑞友公司的法定代表人梁建军及委托代理人王世兵、朱星星，被上诉人城阳区住建局的委托代理人曲颂菊，原审第三人中车资产管理公司的委托代理人张峰、南车置业公司的委托代理人张利民、中铁十七局的委托代理人孙永红到庭参加了法庭调查。本案现已审理终结。 原审原告瑞友公司的原审诉讼请求为：一、判令确认被告对原告位于青岛市城阳区棘洪滩街道204国道北、祥源路西单身宿舍、职工食堂的房屋拆除备案行为违法；二、判令被告承担本案的全部诉讼费用。 原审法院经审理查明，原告瑞友公司系从原四方机车车辆厂所属国有企业青岛四机物业管理发展中心改制而来。原告改制完成后，一直租赁使用涉案房屋。2017年3月10日，原告与第三人中车资产管理公司签订《房屋租赁合同》，约定：1.涉案房屋租赁期为2017年1月1日至2017年12月31日止；2.租赁期满后，合同自行终止；3.如继续出、承租该房屋，经协商同意后重新签订租赁合同，如任何一方不继续出、承租该房屋，都应于租赁期满前90天告知对方，原告应于合同终止日无条件腾空交出所租赁使用房屋。2017年5月23日、11月16日、12月5日以及2018年5月份，第三人中车资产管理公司向原告多次发函，要求原告腾空搬离涉案房屋并办理交接手续。 2019年1月22日，青岛市规划局针对第三人中车资产管理公司报来的关于拆除涉案房屋建设工程的申请，作出青规城建拆字〔2019〕1号《建设工程拆除审批意见书》，同意对涉案房屋进行拆除。2019年5月30日，第三人南车置业公司作为涉案房屋的建设单位向被告城阳区住建局申请对涉案房屋建筑拆除工程施工进行备案，并提交相关材料。被告经审查，于2019年5月31日对涉案房屋建筑拆除工程施工进行了备案。原告对该备案行为不服，提起本案之诉。 经原审法院法庭询问，第三人中铁十七局称其于2019年5月26日开始对涉案房屋的部分窗户进行拆除，备案后对主体建筑进行拆除。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，原告主张房屋建筑拆除备案行为对其作为房屋使用权人的权利义务产生了实质性影响，并称其存放于屋内的财物等因房屋拆除而被损毁，因此，本案属于行政诉讼受案范围。对此，原审法院不予支持。一方面，本案原告对涉案房屋的使用权以其与第三人中车资产管理公司之间房屋租赁合同为基础，其对涉案房屋是否享有合法的使用权，不受被告是否作出拆除备案行为的影响。原告作为承租人与出租人因房屋租赁合同履行所产生的争议，不属于行政诉讼审查范围；另一方面，涉案房屋的拆除，系作为涉案房屋建设单位的第三人南车置业公司组织实施，故原告是否因拆除涉案房屋造成损失，系其与第三人之间的民事法律关系，也不属于行政诉讼审查范围。综上，被告作出的拆除备案行为，对原告并不产生行政法意义上直接的实际影响，原告所诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告青岛瑞友物业管理有限公司的起诉。案件受理费50元，予以退还。 上诉人瑞友公司不服原审裁定，上诉称，一、原审法院认定事实不清，上诉人对案涉房屋享有实体性权利。上诉人系在四方机车车辆厂(现更名为:中车四方车辆有限公司)原厂属小型国有企业青岛四机物业管理发展中心的基础上，经四方机车车辆厂依据四厂规划[2002]63号文件、国家八部委联合下发的国经贸企改[2002]859号文件、中国南方机车车辆工业集团公司出具的南车综[2004]142号文件、中国南方机车车辆工业集团公司出具的南车综[2002]347号文件批准改制的有限责任公司，且上诉人依据上述文件自2005年起使用青岛市城阳区棘洪滩街道204国道北、祥源路西单身宿舍、职工食堂用于商业经营至今，系涉案房屋的合法使用权人。在涉案房屋经被上诉人非法备案又被非法拆除的情况下，上诉人有权提起行政诉讼。二、原审适用法律错误，被上诉人的备案行为对上诉人的权利产生了实质性影响。根据《青岛市房屋建筑拆除工程管理办法》第二十条、第五十条规定，房屋建筑拆除工程备案无论对建设单位还是对房屋使用权人都会产生行政法上的拘束力，能够对房屋使用权人的权利义务产生实质性影响;而且法律设立房屋拆除工程备案制度的目的即是规范房屋建筑拆除工程秩序，提高安全生产和文明施工水平，保障人民群众生命和财产安全，如果建设行政机关不依法进行拆除工程备案，无疑会侵害房屋使用权人的权利。故被上诉人就案涉房屋的拆除备案行为是可诉的具体行政行为，且被上诉人对案涉房屋的拆除备案行为直接导致了案涉房屋被拆除，严重损害了上诉人的实体权利。三、被上诉人的备案行为严重违反了《青岛市房屋建筑拆除工程管理办法》。1、被上诉人对已先行拆除的房屋实施了拆除工程备案，备案行为违法。《青岛市房屋建筑拆除工程管理办法》已明确规定了备案行为必须于拆除工程施工15日前完成，第三人自2019年5月24日起已开始了拆除工程的施工行为，但被上诉人竟于2019年5月31日才完成拆除工程备案。2、被上诉人未经现场勘查，未尽审慎审查义务即完成了拆除工程备案，备案行为违法。被上诉人在一审中提交的全部证据，仅有一张《房屋建筑工程现场勘验情况表》及其上所附的房屋已拆除至一半的照片用于证明其曾进行了现场勘验。据被上诉人一审庭审陈述，前述照片拍摄时间为2019年5月31日，而被上诉人于同日拍摄的照片反映出房屋主体于2019年5月31日尚未拆除，被上诉人出具的照片形成时间至少为2019年6月3日之后。由此可知，《房屋建筑工程现场勘验情况表》及所载照片根本无法作为被上诉人对案涉拆除工程进行过现场勘验的证据，这说明，被上诉人实施本案的具体行政行为时，已明确知道其行为没有法律依据。3、现有证据足以证明被上诉人对内部未能腾空的房屋进行拆除工程备案，备案行为违法。被上诉人于2019年6月3日出具201901号《责令立即停止施工整改通知书》，载明截至2019年6月3日，被上诉人仍自认案涉房屋“内部未完全腾空，存在重大安全隐患”。本案中，原审第三人既未腾空案涉房屋，又迟迟超过法律规定的时间申请备案，被上诉人本应依法责令原审第三人停止违法行为;但被上诉人一方面于2019年6月3日书面承认案涉房屋“内部未完全腾空，存在重大安全隐患”，另一方面又于2019年5月31日为尚未腾空的案涉房屋办理了备案手续。被上诉人的说法自相矛盾、前后不一。4、被上诉人将不属于拆除工程的资料视作拆除工程的资料进行备案，属于违法行为。涉案拆除工程系位于棘洪滩街道204国道北、祥源路西的单身宿舍及职工食堂，但被上诉人予以备案的《建设工程施工合同》《单身宿舍拆除施工方案审批表》《施工现场围挡及周边环境安全评估表》《建设工程监理合同》均显示工程名称为南车小镇(20#-30#楼)。结合被上诉人提交的《南车小镇规划设计方案图纸》可知，南车小镇(20#-30#楼)与上诉人主张的单身公寓、职工食堂根本不在同一地理位置，分属不同的地块。被上诉人作为从事行政管理工作的行政机关，将不属于同一工程的资料视作同一工程的资料进行备案，明显违法。5、被上诉人在明知涉案房屋未取得拆除手续的前提下，突击补办备案手续，属于违法行为。被上诉人提交的《建设工程拆除审批意见书》尾行载明“本意见仅作为有关部门办理建筑拆除相关前期手续之用”，已充分说明该审批意见书不是原审第三人实施拆除行为的合法依据，需要办理拆除备案后才可以实施拆除，而被上诉人明知原审第三人尚未取得合法的拆除手续，经上诉人多次现场投诉，才一方面对原审第三人进行避重就轻的处罚，一方面突击补办备案手续。综上，请求二审法院：1、撤销青岛市城阳区人民法院（2019）鲁0214行初77号行政裁定；2、指令一审法院继续审理本案；3、本案二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人城阳区住建局向本院提交书面答辩意见称，一、上诉人不是涉案房屋的所有权人，其对涉案房屋不享有实体权利，一审法院事实认定清楚。正如一审查明的事实，尽管根据国经贸企改文件的规定，上诉人“有权就其租赁使用的价值最大的资产进行回购”，但本案的涉案房屋，上诉人从未进行回购，涉案房屋一直由上诉人租赁使用，房屋租赁期限仅到2017年12月31日。根据签订的《房屋租赁合同》的约定，租赁期满后，合同自行终止。且自2017年5月开始，第三人多次发函，要求上诉人腾空搬离涉案房屋并办理交接手续，因此上诉人对涉案房屋因租赁合同终止而失去使用权，应当无条件腾空交出所租赁使用的房屋。上诉人占用拟拆除房屋的行为为非法占用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，上诉人并非拆除房屋的所有权人，也不是合法的使用权人，其对涉案房屋不享有实体权利。二、1、“备案”行为对上诉人权益不产生实际影响，或者说，如果上诉人权益受到影响也与备案无关，一审法院适用法律正确。根据《青岛市房屋建筑拆除工程管理办法》第十九条的规定，房屋建筑拆除工程的备案主体为建设单位，根据该管理办法第七条的规定，房屋建筑拆除工程的建设单位包括被拆除房屋建筑及其附属设施的所有权人、房屋征收部门或者其委托单位、土地开发整理单位。上诉人作为涉案房屋的原承租人，很显然不属于上述规定的建设单位。2、至于上诉人是否应当取得拆迁补偿款，源于其是否对拟拆除建筑享有权利，属于上诉人与第三人中车资产管理公司之间的民事争议纠纷；财产损害赔偿的主体也应当是实施侵权损害行为的侵权人。而拆除备案行为既不会对上诉人就涉案房屋的权利产生影响，也不会对上诉人的财产造成损害，因此上诉人所主张的相关权益与拆除备案行为没有关联性，上诉人不是拆除备案行为的利害关系人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，上诉人不是拆除备案行为的相对人或者利害关系人，其无权提起本案的诉讼及上诉，诉讼主体不适格。3、本案的备案行为既不会对上诉人就涉案房屋的权利产生影响，也不会对上诉人的财产造成损害，因此拆除备案行为不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的受案范围，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，法律适用正确。三、被上诉人的备案行为，符合《青岛市房屋建筑拆除工程管理办法》的规定，程序正当，内容合法。1、上诉人所主张的第三人自2019年5月24日即开始实施拆除行为，该行为不能作为备案违法的依据，只能说明第三人没有备案即实施拆除行为违法，故被上诉人于2019年5月29日给第三人下达了《责令停止违法拆除行为通知书》，责令第三人立即停止施工，依法整改，被上诉人履行了行政管理职能。2、被上诉人经现场勘察后，给予备案，程序正当，内容合法。被上诉人接到第三人南车四方（青岛）置业有限公司递交的《城阳区房屋建筑拆除工程施工备案申请表》及相关材料，根据《青岛市房屋建筑拆除工程管理办法》第二十条第三款“前述有关备案管理单位在10日内对备案材料进行审核，并进行现场勘察”的规定，经审查备案文件符合第十九条的规定，材料齐全，并于2019年5月31日对拟施工现场进行了勘验，有拍照留存的照片为证。《青岛市房屋建筑拆除工程管理办法》并没有对如何现场勘验作出明确规定，只规定要进行“现场勘验”，是否应当提交照片或提交几张照片，并没有明确规定。经被上诉人现场勘验，现场具备拆除条件，因此被上诉人应当对备案申请予以备案。该备案行为，符合《青岛市房屋建筑拆除工程管理办法》的规定，程序正当，内容合法。至于上诉人一审中提交的所有照片资料，均来自于微信，上诉人没有提供原始载体，照片内容多处存在矛盾，不能证明被上诉人没有进行现场勘验，因上诉人投诉举报原因，被上诉人的工作人员在备案前后，经常至涉案现场调查了解情况。上诉人主张被上诉人没有进行现场勘验，无事实与法律依据。3、拟拆除建筑物确已腾空，上诉人一审提交的2019年5月24日、26日的照片、视频资料也清楚的显示，建筑物门窗基本已被拆除，建筑物内已被腾空，没有居住迹象。《青岛市房屋建筑拆除工程管理办法》虽然规定建设单位应当在房屋建筑及其附属设施腾空后、拆除工程施工15日前进行备案，但该规定约束的为申请备案的时间，并不是不予备案或备案违法的依据。拆除备案应是建设单位的主动申请和提报，如建设单位违反规定没有及时申请备案，其违法主体也是建设单位，并不是行政单位，被上诉人可以根据具体情况进行警告或处罚，但不能据此否认备案效力。4、被上诉人审查的资料属于拟拆除工程的相关资料，备案行为合法。因南车小镇20#-30#楼工程项目也涉及部分建筑的拆除，因此单身宿舍、职工食堂的拆除划归到20#-30#楼工程项目内。由于涉案拟拆除建筑物的土地已规划给棘洪滩街道用来修建幼儿园，因此该部分土地位置不在20#-30#楼工程项目用地范围内，被上诉人对涉案材料进行备案并无不当。5、涉案房屋已取得拆除的批准手续，备案行为并无不当。根据《青岛市房屋建筑拆除工程管理办法》第三十八条规定，拆除行为的行政主管部门是城乡规划部门，不是本案被上诉人。《建设工程拆除审批意见书》批示：“同意……单身宿舍、职工食堂、幼儿园进行拆除”，“本意见仅作为有关部门办理建筑拆除相关前期手续之用”，指的是备案的依据，因此就本案拆除而言，最重要的是规划部门发放的拆除许可，备案只是程序审查。上诉人对上述规定理解有误。正因为第三人取得了合法的拆除手续，因此被上诉人在第三人未进行备案即实施拆除行为时，才对第三人下达整改通知，且第三人积极予以整改，整改措施到位，因此被上诉人的备案行为并无不当。综上，被上诉人作出的被诉拆除备案行为，程序正当，内容合法，原审法院裁定查明事实清楚，法律适用准确，裁定结果正确。请求二审法院在查明事实的基础上，驳回上诉人的上诉。 原审第三人中车资产管理公司未向本院提交书面意见，在法庭调查时口头述称，1、一审裁定认定事实清楚，法律适用准确，裁定结果正确，应当依法予以维持。双方租赁合同早已到期，上诉人对涉案房屋无合法实体权利，涉案房屋也与改制没有任何关系，不属于改制资产范围，是原审第三人的财产，上诉人无权主张回购。2、备案行为本身没有侵犯上诉人合法权利，没有对其权利义务产生实质性影响。其他意见同一审意见。 原审第三人南车置业公司向本院提交书面陈述意见称，一、一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。二、上诉人诉请的是确认备案行为违法，从其一审诉状及上诉状内容可以看出，其主张的是城阳区住建局“未经现场、未尽审慎审查义务即完成了拆除工程备案”。1、关于是否经过现场勘察，城阳区住建局已经向法庭提供充分证据予以证实。2、关于是否履行审慎审查义务，人民法院对备案行为的合法性进行裁判，对上诉人诉称的“审慎审查”标准不在人民法院的审查范围之列。上诉人在上诉状中也认可“要对备案材料进行至少是形式上的审查”。三、上诉人主张的其所谓合法权益是作为“该房屋的合法使用权人，有权依法取得该房屋所涉的动拆迁补偿金等”，该所谓权益不受备案行为是否作出的影响，上诉人不具备行政法上诉的利益，其与第三人争议的是否具备合法使用权不属于行政诉讼的审查范围，其完全可以通过民事诉讼解决。从《青岛市房屋建筑拆除工程管理办法》的制定目的和制定依据来看主要是为了强化拆除工程管理、提高安全生产和文明施工水平，现场勘查主要核查拆除拆除施工安全风险。上诉人与产权人之间的租赁关系于2017年12月31日结束，其主张的利益不属于合法利益。四、备案行为是城阳区住建局依南车置业公司申请作出的行为，城阳区住建局具备相应职权、依照规定作出备案行为，依据的备案材料齐备、作出备案程序合法。备案行为是2019年5月31日作出的，在此之前的第三人行为与备案无关，之后对行政相对人的监管行为与备案行为也是两个不同的法律关系。2019年5月29日城阳区住建局根据举报对未备案的拆除行为进行了《责令停止违法拆除行为通知书》的行政处理，后续6月3日又以《限期改正通知书》要求限期接受罚款均与备案行为无关。在提出申请且备案材料齐全后，城阳区住建局进行备案的行为合法有据。五、拆除时建筑物中没有需要保留物品，上诉人也无证据证实备案行为作出时，室内存有物品并被损毁。综上，城阳区住建局进行拆除备案的行为不存在违法性，所谓权益不受备案行为是否作出的影响，故应依法驳回上诉人的上诉。 原审第三人中铁十七局未向本院提交书面陈述意见，在法庭调查时口头述称，原审裁定事实认定清楚，适用法律正确，结果正确，依法应该予以维持。 关于原审法院的审判程序，上诉人提出异议称，其通过书面方式向原审法院申请调取相关报案记录，但原审法院没有准许，也没有做任何处理。对此，经查阅原审卷宗，并未有上诉人书面申请调取证据的材料，在法庭调查时本院当庭告知上诉人原审卷宗里没有其书面申请调取证据的材料，上诉人承诺于法庭调查后三日内提交证据证明其提交过书面调取证据的申请。后上诉人向本院提交情况说明一份，认为原审法院将违法纠纷和赔偿纠纷两个案件由同一个合议庭审理，故提交调查取证申请时并未分开提交，并附调查取证申请书一份及原审法院（2019）鲁0214行初76号法庭审理笔录复印件一份。经审查，上诉人提交的调查取证申请书载明案号为（2019）鲁0214行初76号，与本案原审案号（2019）鲁0214行初77号并不一致，即上诉人在本案原审中并未提出调查取证申请。并且，对于上诉人在（2019）鲁0214行初76号案件中提出的调查取证申请，经查阅上诉人提交的（2019）鲁0214行初76号法庭审理笔录，该案原审合议庭当庭告知上诉人“该申请的内容与本案的审理没有必要性，不予准许”。因此，上诉人提出的其在本案向原审法院书面申请调取证据但原审法院未予准许也没有做任何处理的主张，没有事实根据，不能成立。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人原审时向法院提交的证据均已随案移送本院，且在原审庭审中已经质证。上诉人在本院法庭调查时对原审查明的事实提出异议，认为原审查明的“2019年5月30日，第三人南车置业公司作为涉案房屋的建设单位向城阳区住建局申请对涉案房屋建筑拆除工程施工进行备案，并提交相关材料。城阳区住建局经审查，于2019年5月31日对涉案房屋建筑拆除工程施工进行了备案”与事实不符，是被上诉人事后补做的手续。对此，上诉人并未提交充分证据予以证实，其主张缺乏事实根据，本院不予支持。对于上诉人在法庭调查时向本院提交的一本证据册，共包含13份证据，主要是改制企业与被改制企业之间的相关资料，拟证明本案上诉人与原审第三人之间的基础关系。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”经查，上诉人提交的该13份证据最晚的形成时间是2016年，即该13份证据均在上诉人向原审法院提起本案行政诉讼之前就已经形成，其在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中向本院提交，依照上述规定，本院不予接纳。经审查，本院同意原审法院确认的案件事实。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”据此，提起行政诉讼应当属于行政诉讼的受案范围，而对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为则不属于行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人主张涉案拆除备案行为对其作为房屋使用权人的权利义务产生了实质性影响。对此，本院认为，首先，上诉人并非本案被诉拆除备案行为的相对人，涉案拆除备案行为系在原青岛市规划局针对原审第三人中车资产管理公司提交的关于拆除涉案房屋建设工程的申请，出具青规城建拆字〔2019〕1号《建设工程拆除审批意见书》，同意对涉案房屋进行拆除之后作出的。其次，原审业已查明，上诉人与原审第三人中车资产管理公司于2017年3月10日签订《房屋租赁合同》，约定涉案房屋租赁期为2017年1月1日至2017年12月31日止，租赁期满后，合同自行终止。再次，涉案房屋并非由被上诉人进行拆除，上诉人所称的涉案房屋物品的损失也与被上诉人无关。因此，被上诉人于2019年5月31日作出的被诉拆除备案行为，对上诉人的权利义务并不直接产生实际影响，原审法院依据上述规定裁定驳回上诉人的起诉并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  刘力铭 二〇二〇年七月八日 法官助理 *** 书记员赵洪峰 书记员王倩倩