浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初475号 原告浙江精华科技有限公司，住所地杭州市莫干山路569号新三楼301室。 法定代表人张弘,该公司董事长。 委托代理人吴水楠、程刚，浙江京衡律师事务所律师。 被告杭州市西湖区人民政府，住所地杭州市浙大路1号。 法定代表人董毓民，区长。 出庭负责人陈白磊，副区长。 委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。 委托代理人刘竞，杭州市西湖区司法局副局长。 被告杭州市三墩镇人民政府，住所地杭州市三墩镇三墩街188号。 法定代表人陶立，镇长。 出庭负责人汪国华，副镇长。 委托代理人胡波，浙江中格律师事务所律师。 原告浙江精华科技有限公司因认为杭州市西湖区人民政府、杭州市三墩镇人民政府不履行行政协议及行政赔偿，于2019年6月17日向本院提起诉讼，经要求补正，本院于2017年7月30日立案，并于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月9日公开开庭审理了本案。原告浙江精华科技有限公司的法定代表人张弘、委托代理人程刚、吴水楠，被告杭州市西湖区人民政府的负责人陈白磊、委托代理人蒋朝镖、刘竞，被告杭州市三墩镇人民政府的负责人汪国华、委托代理人胡波到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限六个月，现已审理终结。 原告浙江精华科技有限公司起诉称，一、2011年5月27日，作为甲方的浙江大学、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部与作为乙方的原告签订房屋拆迁货币补偿协议，协议约定，原告同意将座落在西湖区三墩镇荡王头村房屋［两宗工业用地合计8558平方米，证件名称：余国用（土）字第Ｇ-Ａ-6291072号、杭西集用（98）第2号］，建筑面积7423.6平方米，交甲方拆除。甲方补偿乙方各项费用和金额如下：1、房屋的货币补偿金额（含装修补偿）：空白；2、附属物补偿金额：15567956元；3、未到期限的临时建筑补偿金额：空白；4、住宅搬迁补助费：空白；非住宅一次性补助费：搬迁费656880元，过渡费59388元；5、乙方依法占有的土地，土地使用权证号：余国用（土）字第Ｇ-Ａ-6291072号、杭西集用（98）第2号，用途工业，扣除按规定方法计算的土地面积后应单独补偿的土地面积：空白，补偿金额：空白；6、其他：设备补偿1012356元、停业损失720000元、集体土地上房屋装修及附属物补偿1968500元，合计10180856元。同日，作为甲方的浙江大学、作为乙方的原告、作为丙方的杭州市三墩镇人民政府、作为丁方的杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部又签订了补充协议一份，约定，为解决乙方拆迁后再发展，丙、丁方承诺在三墩双桥工业园区扩园时优先提供15亩工业用地，给与乙方用于建设生产基地，乙方取得土地价格为：当土地市场价不超过60万元／亩时，按取得土地当时的市场价计算；当土地市场价超过60万元／亩时，按60万元／亩计算。具体按招拍挂程序的相关政策办理取得土地。上述补充协议虽未有土地置换的文字，但其内容实质上就是原告放弃土地货币补偿的情况下进行的产权调换性质的土地置换。2011年5月，作为保障方的三墩镇人民政府参与了出租方杭州申华防水工程有限公司与承租方，即原告签订的房屋租赁协议。协议中三墩镇人民政府承诺，在原告过渡期内，三墩镇人民政府采取相关措施，保障原告能够在杭州申华防水工程有限公司提供的过渡场地上开展正常的生产、经营活动，提供原告完备的生产、经营条件，直至原告搬回双桥工业园区正常生产、经营日止。此后，2015年7月1日和2015年7月，三墩镇人民政府、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部又与原告签订拆迁过渡期安置协议和拆迁过渡期补充协议各一份，约定原告过渡期2015年7月1日至2018年6月30日的租金由三墩镇人民政府支付给原告，再由原告支付给三墩镇徐角斗11号的使用权人，上述过渡期满仍不能提供三墩工业园区土地，造成原告延长过渡期的，原告的租金由三墩镇人民政府承担等内容。被告未按约定履行行政协议中的供地内容，应赔偿协议中约定供地的地点、面积当前的市场土地价格与约定期限内通过招拍挂程序行政供地价格的差价。案涉补充协议签订至今，西湖区范围内多次以招拍挂方式进行工业用地的供地。2012年6月1日，杭政工出［2012］12-15号国有建设用地使用权挂牌出让，成交价格均为40万元／亩。2017年2月20日，杭政工出［2017］2号国有建设用地使用权挂牌出让，成交价格为63万元／亩。该地块位于西湖区地块。2019年1月14日，杭政工出［2018］24号西湖区龙坞单元工业用地成交价格为262.40万元／亩。杭州市西湖区人民政府西政办（2018）51号《关于印发西湖区创新型产业用地审批办法（试行）的通知》第5条明确，地价评审须考虑西湖区的实际用地成本，出让价不低于300万元／亩。当前，同地域同等级的土地使用权交易价格在350万元／亩左右。据此，原告认为，被告应按350万元／亩减去60万元／亩的价格对原告赔偿损失，即15亩×（350-60）万元／亩＝4350万元。二、根据案涉协议，被告应当赔偿原告延长过渡期第五年、第六年的损失费。案涉补充协议约定，原告的过渡期为三年，超过过渡期限的过渡费由杭州市三墩镇人民政府和杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部承担，并支付原告因延长过渡期的损失费45万元／年，第五年开始在45万元／年的基础上，按每年20%的幅度递增。原告已收到延长过渡期第一年的45万元，第二年的54万元，第三年的64.8万元，第四年的77.76万元。被告应当支付超期过渡第五年（2019年7月至2020年6月）的损失费93.312万元和超期过渡第六年（2020年7月至2021年6月）的损失费111.9744万元，该损失费共计205.2864万元。三、被告应当赔偿原告二次搬迁损失费。2015年7月，杭州市三墩镇人民政府和杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部与原告签订拆迁过渡期安置协议、拆迁过渡期补充协议。该两份协议的第3条中，协议向对方承诺：在原告过渡期内，三墩镇人民政府采取相关措施，保障原告能够在租赁过渡场地上开展正常的生产、经营活动，提供原告完备的生产、经营条件，直至原告搬回工业园区正常生产、经营日止。现因被告的违约行为，导致原告不能正常搬回双桥工业园区，被告理应对原告额外支出的搬迁费进行赔偿。具体标准，可参考原告签订的《房屋拆迁货币补偿协议》约定的拆迁费标准60万元。故被告应当赔偿原告二次搬迁损失费60万元。四、原告现租赁的厂房与场地，原系三墩镇山联村村民委员会所有并出租给杭州申华防水工程有限公司，该公司在三墩镇人民政府承担租金（每年75万元）的前提下转租给原告。2015年7月1日和2015年7月，三墩镇人民政府、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部与原告签订拆迁过渡期安置协议和拆迁过渡期补充协议各一份，约定原告过渡期2015年7月1日至2018年6月30日的租金由三墩镇人民政府支付给原告，再由原告支付给三墩镇徐角斗11号的使用权人。过渡期满三年后，如因不能按时提供三墩工业园区土地等造成延长过渡期，原告在过渡场所的租金，由三墩镇人民政府承担。因此，被告应支付从2018年1月1日至2020年12月31日的房屋租金225万元。为此，请求判令被告向原告支付赔偿金共计人民币48402864万元。 原告向本院提交的证据有： 1、浙江大学与原告于2011年5月27日签订的《房屋拆迁货币补偿协议》，拟证明原告被拆迁的8558平方米工业用地未有货币补偿； 2、浙江大学、原告、杭州市三墩镇人民政府、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部签订的《补充协议》，拟证明三墩镇人民政府及三墩镇集镇建设总指挥部承诺在三墩双桥工业园区优先提供15亩工业用地及土地价格不超过60万/亩、原告过渡期三年，超过过渡期的过渡费由被告承担，并支付延长过渡期的损失费45万元/年，第五年开始损失费在45万元/年的基础上，按每年20%递增； 3、杭州申华防水工程有限公司、原告、杭州市三墩镇人民政府2011年签订的《房屋租赁协议书》，拟证明三墩镇人民政府承诺，在原告过渡期内，其将采取措施，保障原告在出租方提供的过渡场地开展生产经营，直至原告搬回双桥工业园区正常生产经营； 4、原告、杭州市三墩镇人民政府、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部2015年7月1日签订的《拆迁过渡期安置协议》，拟证明该协议三方约定，原告的过渡期限为三年，三年原告生产场所租金225万元，由三墩镇人民政府支付给原告，原告再支付给生产场所使用权人，过渡期满后，如因不能提供三墩工业园区土地，造成原告延长过渡期限的租金由三墩镇人民政府承担等； 5、杭州市三墩镇人民政府、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部与原告签订的《拆迁过渡期补充协议》，拟证明该协议三方约定，原告的过渡期限为三年，过渡期满后，如因不能提供三墩工业园区土地，造成原告延长过渡期限的租金由三墩镇人民政府承担； 6、杭州市人民政府办公厅杭政办函[2014]117号《关于印发杭州市进一步下放建设工程项目相关市级审批和管理权限实施方案的通知》，拟证明杭州市人民政府各部门权力清单中涉及建设工程项目的权力事项，其审批和管理权限于2014年8月通过委托和直接放权的形式下放给主城区政府； 7、杭州市人民政府杭政函［2008］46号《关于杭州市西湖区块新农村建设规划的批复》，拟证明该规划（实际有效时间2008年2月26日至2018年2月8日）确定，近期可用于工业用地的主要是10%留用地89.63万平方米和该区部分拆复建工业安置的用地14.83万平方米； 8、原杭州市国土资源局发布的杭政工出[2017]2号、杭政工出[2012]12-15号、杭政工出[2018]24号工业用地挂牌出让的相关信息，拟证明2012年以来，西湖区三墩工业区块、双桥区块、龙坞单元工业用地招拍挂的地价； 9、杭州市西湖区人民政府办公室西政办[2018]51号《关于印发西湖区创新型产业用地审批办法（试行）的通知》，拟证明杭州市西湖区人民政府具有承办和审批工业用地的职能、西湖区人民政府确定西湖区工业用地的实际用地成本，出让起价不低于300万元/亩； 10、原杭州市国土资源局发布的杭政工出[2018]6号、杭政工出[2018]8-11号、杭政工出[2018]13-15号、杭政工出[2018]16-17号、杭政工出[2018]18-19号工业用地挂牌出让的相关信息，拟证明与杭州市西湖区相邻的拱墅区2018年以后工业用地出让价格情况； 11、杭土资拆许字（2008）第021号房屋拆迁许可证，拟证明案涉拆迁超过拆迁许可的范围及时间； 12、浙江省高级人民法院（2018）浙行终1583号《行政判决书》，拟证明人民法院认可针对案涉赔偿事项，原告可另行提起诉讼； 13、杭州市三墩镇山联社区居民委员会2019年11月27日致杭州申华防水工程有限公司《关于催讨租金的函》、杭州市三墩镇山联村村民委员会与杭州申华防水工程有限公司签订的《租赁协议书》、山联村四组与杭州市三墩镇山联村村民委员会签订的《反租倒包协议书》、山联村四组与陈国民签订的《补充协议》，拟证明杭州市三墩镇山联社区居民委员会通过杭州申华防水工程有限公司向原告追讨房屋租金的事实； 14、电子回单号码为0033-2128-9485-1100的中国工商银行网上银行电子回单，拟证明原告向杭州申华防水工程有限公司支付2018年1月起的房屋租金的事实； 15、杭州市规划和自然资源局发布的杭政工出[2020]1号地块挂牌出让的相关信息，拟证明杭州市上城区望江单元的工业用地2020年出让成交价格为488.4万元/亩的事实。 被告杭州市西湖区人民政府答辩称，一、根据案涉拆迁的评估报告显示，我府在行政协议中已对原告的土地、房产权益进行了全面补偿，不存在对原告土地权益没有补偿的问题。案涉土地包括国有土地面积5978平方米和集体土地面积2580平方米，分作两份评估报告。国有土地部分的评估报告显示：评估对象是房地产，土地现值采用成本法进行估价，以获取土地所需耗费的各项费用之和为依据，考虑一定的投资利息和利润，并经土地使用年限修正、个别因素修正得到待估宗地价格。可见，估价过程充分考虑了土地权益的价值，并包含在估价结果中。评估报告还显示：估价结果，总价为15567956元，其中房地产补偿价格为5021520元，装修及附属物补偿价格为10546436元。集体土地部分的评估报告显示：房屋补偿金额481580元，非住宅增加补偿金额722370元，地上附属物及装修项目补偿金额764550元，合计1968500元。根据当时执行的《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第二十五条的规定，因市政公用设施和公益事业设施建设项目拆迁非住宅用房的，不作产权调换，由拆迁人按被拆除房屋重置价格结合成新的二点五倍对被拆迁人予以补偿。对照前述非住宅增加补偿金额722370元，正好是房屋补偿金额481580元的1.5倍，相加正是2.5倍。该部分评估价值已体现在案涉房屋拆迁货币补偿协议中。因此案涉补偿协议合法合理，补偿到位。案涉补充协议则仅是向原告提供的一项交易机会，不是必然予以土地置换的合同义务。二、由于城市规划的调整，案涉补充协议中附条件的、可能优先提供15亩工业用地的交易机会已无法实现，该条款因履行不能而解除。根据《行政诉讼法》第七十八条第二款的规定，这种解除最多只产生补偿责任，而非赔偿责任。至于补偿多少，原告目前的证据不足。请求驳回原告的诉讼请求。 被告杭州市西湖区人民政府向本院提供了以下证据： 1、浙江大学与原告于2011年5月27日签订的《房屋拆迁货币补偿协议》，拟证明原告的土地权益已经予以补偿； 2、浙江大学、原告、杭州市三墩镇人民政府、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部签订的《补充协议》，拟证明该协议中有关“在三墩双桥工业园区优先提供15亩工业用地及土地价格不超过60万/亩”的内容属于附条件的交易机会，而非土地置换； 3、杭州申华防水工程有限公司、原告、杭州市三墩镇人民政府2011年签订的《房屋租赁协议书》，拟证明三墩镇人民政府帮助原告获得房屋租赁的事实； 4、原告、杭州市三墩镇人民政府、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部2015年7月1日签订的《拆迁过渡期安置协议》，拟证明三墩镇人民政府额外为原告承担房屋租金的事实； 5、杭州市三墩镇人民政府、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部与原告签订的《拆迁过渡期补充协议》，拟证明三墩镇人民政府额外为原告承担房屋租金的事实； 6、杭州永正房地产土地评估有限公司杭永房地估（2009）字第C8001-180号《房地产估价报告》，拟证明原告国有土地的权益已列入评估内容，并作为签订货币补偿协议的依据； 7、杭州永正房地产土地评估有限公司《杭州市区征用集体所有土地房屋拆迁价格评估报告》，拟证明原告集体土地的权益已列入评估内容，并作为签订货币补偿协议的依据； 8、拆迁补偿款支付凭证四份，拟证明案涉货币补偿协议项下的26999580元已支付的事实； 9、以租金、损失费等名义的支付凭证七份，拟证明政府已以租金、损失费等名义向原告支付9702378元的事实； 10、浙江省高级人民法院（2018）浙行终1583号《行政判决书》，拟证明因规划变化这一公共利益因素，案涉补充协议中在条件具备时提供受让15亩土地的交易机会的约定已经不能履行的事实。 被告杭州市三墩镇人民政府答辩称，一、2008年3月6日，原杭州市国土资源局向浙江大学颁发杭土资拆许字（2008）第021号《房屋拆迁许可证》，评估机构为杭州永正房地产土地评估有限公司。2011年4月，永正房地产土地评估有限公司对原告的杭西集用（98）字第2号《集体土地使用证》所涉集体所有土地房屋作出《杭州市区征用集体所有土地房屋拆迁价格评估报告》，评估结论为：房屋补偿金额481580元，非住宅增加补偿金额722370元，地上附属物及装修项目补偿金额764550元，合计1968500元。对余国用（土）字第G-A-6291072号《国有土地使用证》所涉国有土地上房屋、装修、附属物作出杭永房地估（2009）字第C8001-180号《房地产估价报告》，评估结论为：估价结果，位于三墩镇荡王头村的非住宅及其装修及附属物在2009年2月20日的拆迁补偿价格为人民币15567956元（其中房地产补偿价格为5021520元，装修及附属物补偿价格为10546436元）。此外，原告因房屋拆迁所涉机器设备搬迁经评估确定搬迁补偿费为1012356元。根据以上评估结果，2011年5月27日，浙江大学与原告签订房屋拆迁货币补偿协议，对案涉两宗土地及地上房屋、附属物、设备作出货币补偿。协议第二条将评估报告中的国有土地上房屋、装修、附属物评估价15567956元、集体所有土地房屋拆迁评估价1968500元、设备搬迁补偿评估价1012356元写入。同时还约定了搬迁费656880元、过渡费593888元、停业损失7200000元，总计补偿金额26999580元。协议签订后，上述款项分三次支付，已全部付清。因此，人民法院应驳回原告要求赔偿4492.949775万元的诉讼请求。二、关于案涉补充协议中优先提供15亩工业用地的内容，该条款不能理解为土地置换的约定。在原告全面享受拆迁货币补偿后，不能再享受土地置换补偿，否则就是重复补偿。该内容是指在双桥工业园扩园时，原告可优先获得15亩工业用地，且须经招拍挂程序办理。因城市规划调整，导致原告无法获得约定中的工业用地，我府对此不具有过错，无需承担赔偿责任。请求驳回原告主张的4500万元的赔偿请求。三、关于原告主张的第五年延长过渡期损失费93.312万元及二次搬迁损失费60万元，其中的延长过渡期损失费违反法规与政策，不具有合法性；其中的二次搬迁损失费无协议约定，且无事实依据，该两项请求亦应予以驳回。请求驳回原告所有诉讼请求。 被告杭州市西湖区三墩镇人民政府向本院提交了以下证据： 1、浙江大学与原告于2011年5月27日签订的《房屋拆迁货币补偿协议》，拟证明该协议中已对拆迁作出全面补偿约定； 2、浙江大学、原告、杭州市三墩镇人民政府、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部签订的《补充协议》，拟证明该协议中有关“在三墩双桥工业园区优先提供15亩工业用地及土地价格不超过60万/亩”的内容不属于拆迁中的土地置换约定；其中租金、延长过渡期损失费的约定不符合拆迁法律法规的规定； 3、原告、杭州市三墩镇人民政府、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部2015年7月1日签订的《拆迁过渡期安置协议》、杭州市三墩镇人民政府、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部与原告签订的《拆迁过渡期补充协议》，拟证明两协议中租金、延长过渡期损失费的约定不符合拆迁法律法规的规定； 4、杭州永正房地产土地评估有限公司杭永房地估（2009）字第C8001-180号《房地产估价报告》、杭州永正房地产土地评估有限公司《杭州市区征用集体所有土地房屋拆迁价格评估报告》、杭州立信资产评估有限公司杭立评报字（2011）第046号《资产评估报告书》，该证据结合证据1，拟证明基于案涉拆迁的补偿评估，原告已获得全面充分的货币补偿； 5、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部《资金使用审批单》两份、拆迁补偿款支付凭证四份，拟证明案涉货币补偿协议项下的26999580元已支付的事实； 6、以租金、损失费等为名义的支付凭证七份，拟证明政府已以租金、损失费等名义向原告支付9702378元的事实； 7、杭州市人民政府杭政函［2008］46号《关于杭州市西湖区块新农村建设规划的批复》、杭州市人民政府杭政函［2018］24号《关于杭州双桥（云谷）单元（ＸＨ02）控制性详细规划（2017版）的批复》，拟证明双桥区块已调整城市规划，现仅有创新型产业用地，没有工业用地可供出让； 8、浙江省高级人民法院（2018）浙行终1583号《行政判决书》，拟证明因规划变化，双桥地块已无工业用地可供出让的事实。 本院依职权向杭州市规划和自然资源局西湖分局调取了2020年1至6月杭州市西湖区块的全部工业用地的《国有建设用地使用权出让合同》共五份，合同编号分别为3301002020Ａ21027、3301002020Ａ21034、3301002020Ａ21035、3301002020Ａ21036、3301002020Ａ21037，用以查明2020年1至6月杭州市西湖区块的全部工业用地的招拍挂成交价格分别为：89.98万元／亩、63.13万元／亩、79.95万元／亩、89.98万元／亩、89.99万元／亩。 经庭审质证，对原告提供的证据，两被告一致认为，证据1，不能证明原告欲证明的内容；证据2，不具备合法性，且原告欲证明该补充协议中的相关内容是提供15亩工业用地约定不妥，其仅仅是提供15亩工业用地的交易机会；证据4，其中的第二条不具备合法性；证据5，不具备合法性；证据6-8，不能证明原告欲证明的内容；证据9不具备关联性，且不能证明原告欲证明的内容；证据10，与本案不具有关联性；证据11，不能证明原告欲证明的内容；证据13，与本案不具有关联性；证据14、15，与本案不具有关联性。 对被告杭州市西湖区人民政府提供的证据，原告认为，证据2、4、5，不能证明杭州市西湖区人民政府欲证明的内容；证据6，不具备合法性；证据7、10，不能证明杭州市西湖区人民政府欲证明的内容。被告杭州市三墩镇人民政府对西湖区人民政府提供的证据无异议。 对被告杭州市三墩镇人民政府提供的证据，原告认为，证据2、3，不能证明杭州市三墩镇人民政府欲证明的内容；证据4中的杭永房地估（2009）字第C8001-180号《房地产估价报告》，不具备合法性、证据4中的《杭州市区征用集体所有土地房屋拆迁价格评估报告》，不能证明杭州市三墩镇人民政府欲证明的内容；证据7、8，不能证明杭州市三墩镇人民政府欲证明的内容。被告杭州市西湖区人民政府对杭州市三墩镇人民政府提供的证据无异议。 对本院调取的证据，两被告表示无异议，原告未明确提出异议。 本院对本案证据认证如下：证据是用以证明事实的材料，本案当事人在各自证据中表达的法律判断性质的意见，不属于事实的范畴，因此，原告的证据1，可以证明案涉房屋拆迁货币补偿协议的内容，予以采信；原告证据6、7、8、9、10、15，与本案不具有关联性，不予采信；原告证据11，可以证明案涉拆迁行政许可行为确定的权利义务等内容，予以采信。 被告杭州市西湖区人民政府的证据1、2，可以证明案涉房屋拆迁货币补偿协议、补充协议的内容，予以采信；杭州市西湖区人民政府的证据4、5，可以证明杭州市三墩镇人民政府为原告承担了房屋租金，予以采信。 被告杭州市三墩镇人民政府的证据1、2，可以证明案涉房屋拆迁货币补偿协议、补充协议的内容，予以采信；杭州市三墩镇人民政府的证据3，可以证明案涉拆迁过渡期安置协议、拆迁过渡期补充协议的内容，予以采信；杭州市三墩镇人民政府的证据4，可以证明原告原厂房国有土地部分和集体土地部分的权益已列入评估内容的事实，予以采信。 本案其余证据，具备证据三性，可以证明待证事实，予以采信。 经审理查明，2008年3月6日，原杭州市国土资源局向浙江大学颁发杭土资拆许字（2008）第021号房屋拆迁许可证，认为浙江大学因浙江大学紫金港校区西区理学院组团工程项目建设征用集体土地，需对东至浙大紫金港校区西区1、6号地块、西至浙大紫金港校区西区7号地块、南至浙大紫金港校区西区3号地块、北至留祥路范围内的房屋及其附属物进行拆迁，经审查具备拆迁条件，故颁发许可证予以批准，上述行政许可涉及征收集体土地面积268986平方米。 原告浙江精华科技有限公司在杭州市西湖区拥有国有土地及集体土地使用权，领取有余国用（土）字第Ｇ-Ａ-6291072号国有土地使用证和杭西集用（98）第2号集体土地使用证，并在上述土地上建有厂房。 2011年5月27日，作为甲方的浙江大学、浙江大学的委托拆迁单位杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部与作为乙方的原告签订房屋拆迁货币补偿协议，协议明确甲方为拆迁人、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部为受托拆迁单位、乙方为被拆迁人，甲方因浙大紫金港校区西区项目建设需要，经杭州市国土资源局批准，领取杭土资拆许字（2008）第021号房屋拆迁许可证，乙方的所有房屋属于该拆迁许可证核准的拆迁范围，并约定，原告同意将座落在西湖区三墩镇荡王头村房屋[两宗工业用地合计8558平方米，证件名称：余国用（土）字第G-A-6291072号、杭西集用（98）第2号]，建筑面积7423.6平方米，交浙江大学拆除，并约定协议履行争议的解决方式为：向人民法院提起诉讼。同日，作为甲方的浙江大学、作为乙方的原告、作为丙方的杭州市三墩镇人民政府、作为丁方的杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部又签订了补充协议一份，约定，为解决乙方拆迁后再发展，丙、丁方承诺在三墩双桥工业园区扩园时优先提供15亩工业用地，给予乙方用于建设生产基地，乙方取得土地的价格为：当土地市场价不超过60万元/亩时，按取得土地当时的市场价计算；当土地市场价超过60万元/亩时，按60万元/亩计算，具体按招拍挂程序的相关政策办理取得土地。补充协议还约定，过渡期限为三年，由丙、丁方提供生产场地供给乙方过渡使用，租金由乙方支付，超过过渡期限（第四年）的过渡费由丙、丁方承担，并支付乙方因被延长过渡期的损失费45万元/年（不足一年按一年计），第五年开始损失费在45万元/年的基础上，按每年20%幅度递增，由丙、丁方向乙方支付。 2012年6月前后，原告完成搬迁。 经杭州市三墩镇人民政府协调，原告搬迁后租用杭州申华防水工程有限公司位于三墩镇山联村的厂房用于生产，原告与杭州申华防水工程有限公司签订的房屋租赁协议约定，租金一年为60万元，第一年租金一次性支付，第二年开始，原告需续租，按实际使用月份结算。该协议中，杭州市三墩镇人民政府作为保障方承诺，其在原告过渡期内将采取相关措施，保障原告能够在杭州申华防水工程有限公司提供的过渡场地上开展正常的生产、经营活动，直至原告搬回双桥工业园区正常生产、经营日止。 2015年7月1日，作为甲方的杭州市三墩镇人民政府、作为乙方的杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部、作为丙方的原告又签订了拆迁过渡期安置协议，约定原告的过渡期暂定三年（2015年7月1日至2018年6月30日），生产场所为原告自2012年以来一直生产、使用的杭州市西湖区三墩镇徐角斗11号（即原告向杭州申华防水工程有限公司租赁的场地），三年租金总额225万元，由杭州市三墩镇人民政府承担。租金先由杭州市三墩镇人民政府支付给原告，原告再支付给徐角斗11号的使用权人。三年过渡期满后，如甲、乙方不能提供三墩工业园区土地，造成延长过渡期的，原告在生产经营过渡场所的租金，由甲、乙方与生产场所徐角斗11号的使用权人按市场价协商，并由三墩镇人民政府承担。 此后，作为甲方的杭州市三墩镇人民政府，作为乙方的杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部，作为丙方的原告还签订了拆迁过渡期补充协议，该补充协议约定的内容与2015年7月1日签订的拆迁过渡期安置协议约定的内容基本相同，但明确由原告解决续租问题，原告延期过渡费由三墩镇人民政府负责支付，过渡期满三年后，如甲、乙方不能按时提供三墩工业园区土地，造成延长过渡期（第四年起），原告在生产经营过渡场所的租金由甲、乙方继续负责支付。 上述协议中的过渡场所租金，杭州市三墩镇人民政府支付至2017年底后未再支付。上述协议中的延长过渡期的损失费，支付至2019年6月。 另查明，杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部系杭州市西湖区集镇建设总指挥部的内设机构，杭州市西湖区集镇建设总指挥部系杭州市西湖区人民政府组建的事业单位。 又查明，2020年1至6月，杭州市西湖区块共出让工业用地六宗，分别为杭政工出［2020］3号西湖区双桥（云谷）单元ＸＨ0205-18地块、杭政工出［2020］8号西湖区双桥（云谷）单元ＸＨ0205-13地块、杭政工出［2020］9号西湖区双桥（云谷）单元ＸＨ0205-17地块、杭政工出［2020］10号西湖区双桥（云谷）单元ＸＨ0203-10（2）ａ地块、杭政工出［2020］11号西湖区双桥（云谷）单元ＸＨ0203-10（2）ｂ地块。上述地块成交每亩单价依次为89.98万元／亩、63.13万元／亩、79.95万元／亩、89.98万元／亩、89.99万元／亩。 还查明，2017年6月19日，原告以杭州市西湖区人民政府和杭州市三墩镇人民政府为被告向本院提起诉讼，其诉讼请求包括判令两被告向原告提供15亩工业用地用于原告建设生产基地；判令两被告向原告支付因延长过渡期限应支付的2018年的损失费777600元。该案经本院作出一审判决，当事人上诉，浙江省高级人民法院于2019年4月22日作出（2018）浙行终1583号终审判决，判决认为案涉补充协议中提供15亩工业用地用于原告建设生产基地的约定属于《中华人民共和国合同法》第一百一十条第一项规定的不能履行的情形，并判令杭州市西湖区人民政府、杭州市三墩镇人民政府向原告支付2018年7月至2019年6月的延长过渡期的损失费777600元。 本院认为，本案原告的诉请包含以下四部分的主张：一、案涉补充协议的相对方杭州市三墩镇人民政府、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部因不能履行该补充协议中提供15亩工业用地的约定，故应按当前同地域的工业用地的每亩交易价格减去原告应承担的60万元/亩的价格，即（350-60）万元/亩×15亩=4350万元对原告进行赔偿；二、杭州市三墩镇人民政府、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部应按案涉补充协议的约定，向原告支付延长过渡期2019年7月至2020年6月的损失费93.312万元和延长过渡期2020年7月至2021年6月的损失费111.9744万元；三、杭州市三墩镇人民政府应按案涉补充协议及与之相关的拆迁过渡期安置协议、拆迁过渡期补充协议的约定，向原告支付2018年1月1日至2020年12月31日的过渡期房屋租金225万元；四、杭州市三墩镇人民政府、杭州市西湖区人民政府应依法向原告支付原告二次搬迁损失费60万元。 因案涉协议属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议，故属于行政诉讼的受案范围；杭州市三墩镇人民政府作为案涉协议中的当事人，系本案的适格被告；又因案涉协议的另一当事人杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部系杭州市西湖区集镇建设总指挥部的内设机构，杭州市西湖区集镇建设总指挥部系杭州市西湖区人民政府组建的事业单位，在两指挥部并非法律、法规、规章授权的组织的情况下，杭州市西湖区人民政府也是本案的适格被告。 针对原告的第一部分主张，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”本案中，杭州市三墩镇人民政府、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部在案涉补充协议中承诺，在三墩双桥工业园区扩园时向原告优先提供15亩工业用地。生效的（2018）浙01行初234号行政判决和（2018）浙行终1583号行政判决已确认上述提供15亩工业用地的约定不能履行，故本案属于未按照约定履行协议且无法继续履行的情形，在本案两被告无法采取补救措施的情况下，依法应承担赔偿损失的责任。关于赔偿标准，本院在块工业用地的每亩交易价格的基础上酌定83万元／亩。因案涉补充协议约定原告取得15亩工业用地的价格如超过60万元／亩，按60万元／亩计，故被告的赔偿标准应按超过60万元／亩的部分计，即23万元／亩。据此，两被告应就不能履行案涉补充协议优先提供15亩工业用地的约定按23万元／亩的标准赔偿原告人民币345万元。 本案被告强调，案涉补充协议有关供地的约定是无效的。本院认为，行政机关在行政协议中享有较行政相对人优先的，包括对行政协议履行的指挥、单方变更和解除协议等权力。案涉补充协议签订至今已逾九年，被告在如此长的时间内不行使变更、解除上述条款的优益权，以确保本案原、被告双方共同及时止损，仅在本案诉讼中主张案涉补充协议有关供地的约定无效，本院对该主张不予采纳。 针对原告的第二部分主张，案涉补充协议第2条约定：过渡期限为三年，由杭州市三墩镇人民政府、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部提供生产场地供给原告过渡使用，租金由原告支付，超过过渡期限（第四年）的过渡费由杭州市三墩镇人民政府、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部承担，并支付原告因被延长过渡期的损失费45万元/年（不足一年按一年计），第五年开始损失费在45万元/年的基础上，按每年20%幅度递增，由杭州市三墩镇人民政府、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部向原告支付。2019年4月22日，浙江省高级人民法院作出（2018）浙行终1583号终审行政判决，基于案涉补充协议的上述约定，判令杭州市西湖区人民政府、杭州市三墩镇人民政府向原告支付2018年7月至2019年6月的延长过渡期损失费777600元。根据以上情况，两被告应向原告支付2019年7月至2020年6月的延长过渡期损失费93.312万元。又因案涉补充协议约定，延长过渡期损失费不足一年按一年计，故在本案判决时，两被告还应向原告支付2020年7月至2021年6月的延长过渡期损失费111.9744万元。 针对原告的第三部分主张，案涉补充协议约定，超过过渡期限的过渡费由杭州市三墩镇人民政府、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部承担。案涉拆迁过渡期安置协议约定，本期过渡期暂定三年（2015年7月1日至2018年6月30日），租金为每年75万元。三年租金先由三墩镇人民政府按年度支付给原告，原告再支付给生产场所的使用权人，本过渡期满三年后，若杭州市三墩镇人民政府、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部仍不能提供三墩工业园区土地等原因，造成延长过渡期，原告在生产经营过渡场所的租金，由杭州市三墩镇人民政府、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部与生产场所的使用权人按市场价协商决定，并由杭州市三墩镇人民政府承担。案涉拆迁过渡期补充协议约定，2018年6月30日后的延期过渡费由杭州市三墩镇人民政府负责支付；2018年6月30日后原告在生产经营过渡场所的租金由杭州市三墩镇人民政府、杭州市西湖区三墩镇集镇建设总指挥部继续负责支付。本案中，案涉过渡场所租金，支付至2017年底后未再支付，故被告首先应向原告支付三年过渡期中2018年1月1日至2018年6月30日的租金37.5万元。对于此后延长过渡期的租金，在案涉协议未明确其支付方式的情况下，本院认为应按照此前三年过渡期的租金支付惯例，即由政府方按年度先支付给原告。据此，被告还应向原告支付2018年下半年和2019至2020年的租金共187.5万元。以上租金共225万元。关于上述义务的履行主体，本院注意到案涉补充协议、拆迁过渡期安置协议、拆迁过渡期补充协议的约定并不一致，鉴于政府方已支付的租金均由杭州市三墩镇人民政府承担，三墩镇人民政府在诉讼中也认可该项义务由其单方承担，故本院确定该义务的履行主体为杭州市三墩镇人民政府。 针对原告的第四部分主张，本案系因不履行行政协议引起的诉讼。支付二次搬迁损失费60万元的内容在案涉协议中未作约定，故原告在本案中提出，本院不予以支持。 综合上述意见，原告的部分诉讼请求成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第六十九条之规定，判决如下： 一、杭州市西湖区人民政府、杭州市三墩镇人民政府赔偿浙江精华科技有限公司因不能履行案涉补充协议优先提供15亩工业用地的约定的赔偿金人民币345万元； 二、杭州市西湖区人民政府、杭州市三墩镇人民政府于本判决生效之日起十日内向浙江精华科技有限公司支付2019年7月至2020年6月的延长过渡期损失费93.312万元和2020年7月至2021年6月的延长过渡期损失费111.9744万元； 三、杭州市三墩镇人民政府于本判决生效之日起十日内向浙江精华科技有限公司支付2018年至2020年的过渡场所租金共225万元； 四、驳回原告浙江精华科技有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费46022.91元，由被告杭州市西湖区人民政府、杭州市三墩镇人民政府负担40391元，由原告浙江精华科技有限公司负担5631.91元。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  李 洵 审 判 员  唐莹祺 人民陪审员  谌慧敏 二〇二〇年七月二十一日 书 记 员  叶 嘉 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。