福建省龙岩市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)闽08行终79号 上诉人（原审原告）张成锦，男，1954年4月1日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区。 被上诉人（原审被告）龙岩市国土资源监察支队，住所地龙岩市新罗区西城罗桥地矿大厦十一层，统一社会信用代码12350800F304879473。 法定代表人刘春贵，支队长。 被上诉人（原审被告）龙岩市人民政府，住所地福建省龙岩市新罗区龙岩大道1号。 法定代表人王龙，常务副市长。 上诉人张成锦因与被上诉人龙岩市国土资源监察支队、龙岩市人民政府土地行政管理一案，不服龙岩市新罗区人民法院（2020）闽0802行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。 被诉行政行为：龙岩市城市管理局于2019年2月12日作出《责令改正违法行为通知书》（龙城执改字〔2019〕ＤＣ1号），主要内容为：邓祖银、钟小蓉：你在和平路××号（地区教委集资楼）6号楼701室内未经审批擅自变动户型北侧建筑主体和承重结构。上述行为违反了《住宅室内装饰装修管理办法》第五条第一款第（一）项、《建设工程质量管理条例》第十五条的规定，依据《住宅室内装饰装修管理办法》第四十条、《建设工程质量管理条例》第六十九条第一款规定，责令你于2019年2月16日12时之前，按以下要求进行改正：恢复原状。逾期未改正的，本局将依法予以处理。 原审查明，2019年4月19日，原告张成锦以邮寄的方式向被告龙岩市国土资源监察支队提交《查处申请书》，请求对非法占用张成锦位于龙岩市新罗区的耕地行为进行调查处理。2019年11月4日，被告龙岩市国土资源监察支队作出《龙岩市国土资源监察支队关于张成锦举报件调查核实情况的函》（龙国土资执函〔2019〕48号），反馈如下：根据现场勘察核实，张成锦所承包位于新罗区的耕地位于东山片区商服收储用地4号地块和东山片区公共服务收储用地范围内。福建省人民政府于2011年2月28日、2011年3月23日批准了上述项目的农用地转用和土地征收（闽政地〔2011〕96号文）、（闽政地〔2011〕181号文）。2011年3月16日、2011年4月20日，龙岩市人民政府发布了征地公告（公告〔2011〕8号）、（公告〔2011〕18号）。2011年3月15日、2011年4月13日，龙岩市国土资源局发布了《征地补偿安置方案的公告》（〔2011〕8号）、（〔2011〕14号）。因此，实际情况是龙岩市人民政府在取得福建省人民政府的农用地转用和土地征收的批复后，依法对东山片区商服收储用地4号地块和东山片区公共服务收储用地范围内土地开展的土地征收行为。综上所述，不存在你户反映的非法占用土地的行为。另查，福建省人民政府于2010年7月16日批复了《龙岩市新罗区土地利用总体规划（2006-2020）》，该规划文本调整了基本农田布局，为减少耕地保护与未来建设发展的冲突，使耕地和基本农田保护真正得以落实，同时为建设发展留有空间，张成锦户所承包位于新罗区的耕地已调整为非基本农田，规划土地用途为有条件建设区。因此，福建省人民政府于2011年2月28日、2011年3月23日批准了上述项目的农用地转用和土地征收符合《土地管理法》的有关规定，不存在越权批准基本农田行为。对此，原告张成锦不服，于2019年11月13日向被告龙岩市人民政府申请行政复议。2020年1月7日，被告龙岩市人民政府作出行政复议决定，维持被告龙岩市国土资源监察支队作出的《龙岩市国土资源监察支队关于张成锦举报件调查核实情况的函》（龙国土资执函〔2019〕48号）。原告张成锦不服，在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，请求：一、撤销被告龙岩市国土资源监察支队2019年11月4日作出的《龙岩市国土资源监察支队关于张成锦举报件调查核实情况的函》（龙国土资执函〔2019〕48号），并责令其重新作出处理；二、撤销被告龙岩市人民政府作出的龙政行复〔2020〕1号《行政复议决定书》。 原审另查明，原告张成锦于2018年6月因与本案同一地块即原告张成锦承包的位于龙岩市新罗区的耕地行为被非法占用问题进行举报。被告龙岩市国土资源监察支队已针对该问题作出答复。原告张成锦不服该答复，于2018年7月13日向本院提起行政诉讼，要求撤销龙岩市国土资源监察支队作出的《龙岩市国土资源监察支队关于张成锦户耕地被非法占用的举报件的调查情况反馈》（龙国土资执函〔2018〕28号），并责令龙岩市国土资源监察支队重新作出答复。在该行政诉讼案中，本院已作出（2018）闽0802行初75号行政判决，驳回了原告张成锦的诉讼请求，且该案经二审终审维持。 原审认为，行政机关依照法律的授权行使着行政权，当行政相对人请求其履行法定职责时，行政机关违法拒绝或者无正当理由逾期不予答复的，行政相对人可以提起行政诉讼，要求行政机关限期履行特定的义务。但是，当行政机关应行政相对人请求履行完其法定职责或已经给予答复，在没有新的事实的情况下，行政相对人无权再次提出同样的请求，否则违反了“一事不再理”的原则，形成无休止请求与答复的循环，造成国家行政资源的浪费。行政相对人再次提出申请，无论行政机关是否拒绝受理、作出决定、逾期答复等，行政机关的作为或不作为对行政相对人已不存在法律上的利害关系，且对行政相对人的合法权益也不产生任何实际影响，行政相对人再对行政机关的行为或不作为行为提起诉讼，其已经不存在诉的利益，人民法院应不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。复议机关对不属于行政诉讼受案范围的行政行为作出复议决定，当事人对复议决定不服提起诉讼的，人民法院应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。联系本案而言，原告张成锦于2018年6月即针对其承包的位于龙岩市新罗区的耕地被非法占用的问题进行举报，被告龙岩市国土资源监察支队已对原告张成锦反映的问题进行答复，经过核实不存在非法占用土地的行为。该事实也已经人民法院作出的生效判决确认。2019年4月19日原告张成锦再次针对同一地块向被告龙岩市国土资源监察支队申请查处，被告龙岩市国土资源监察支队再次作出核实答复后，原告向被告龙岩市人民政府申请行政复议，行政复议机关亦维持被告龙岩市国土资源监察支队作出的调查核实情况。被告龙岩市国土资源监察支队和龙岩市人民政府均在法定期限内履行其应尽的法定职责。原告在没有新的事实的情况下，再次提出相同内容的《查处申请书》，不论被告龙岩市国土资源监察支队和龙岩市人民政府是否答复、答复的内容均与原告已不存在法律上的利害关系，且对原告的合法权益不产生任何实际影响。原告据此起诉不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回原告张成锦的起诉。 宣判后，原审原告张成锦不服，向本院提起上诉称，1、上诉人承包的耕地位于龙岩市新罗区，为基本农田，2015年1月27日，上诉人耕地上的地上附着物被损毁，至目前为止，上诉人的土地已无法耕种。2、根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条、第四十五条的规定，占用上诉人承包的基本农田必须提供国务院的征地批准文件，但截至今日，上诉人并未见到任何单位出具的国务院的征地批准文件。本案无疑属于《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定的违法情形，应该由国土资源行政主管机关进行处理。因此，上诉人于2019年4月19日，以邮寄方式向龙岩市国土资源监察支队邮寄了《查处申请书》，请求其对非法占用上诉人承包的位于龙岩市新罗区的基本农田的行为进行调查处理。3、2019年11月5日，上诉人收到龙岩市国土资源监察支队作出的《龙岩市国土资源监察支队关于张成锦举报件调查核实情况的函》（龙国土资执函〔2019〕48号）。上诉人认为该答复违法，损害了上诉人的合法权益，因此于2019年11月13日向龙岩市人民政府提起行政复议申请，龙岩市人民政府维持了上述答复函。上诉人认为涉案的以上行为均违法，应予纠正，因此向一审法院提起本案诉讼。4、原审法院作出的一审裁定，认定事实错误，适用法律错误，应予以纠正。上诉人曾经依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条要求龙岩市国土资源监察支队进行查处，2018年6月29日作出的《龙岩市国土资源监察支队关于张成锦耕地被非法占用的举报件调查情况反馈》（龙国土资执函〔2018〕28号）被生效行政判决确认合法，驳回了上诉人请求撤销该《情况反馈》的诉讼请求。但，上一次的查处和本次无关，因为上诉人2018年申请查处依据的是《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，所依据的事实是认为上诉人的土地没有被征收而提起查处。本案中申请查处依据的是《中华人民共和国土地管理法》第七十八条和第四十五条的规定，依据的事实是上诉人的基本农田在没有国务院批文的情况下被侵占的事实。显然两次查处依据的是不同的事实和理由，不是内容相同的查处申请。一审法院认定两次查处申请内容相同，认定答复内容与上诉人无关，并因此驳回起诉，属于认定事实和适用法律错误。故请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人龙岩市国土资源监察支队、龙岩市人民政府未作答辩。 经审理查明，原审裁定中查明的事实正确，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。……”从上述规定看，可诉性的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。如果行政机关的行为并不产生法律上的效果，不会增减当事人在行政法上的权利义务，则不具备可诉行政行为的特征，不属于行政诉讼的受案范围。若当事人对其权利义务不产生实际影响的行为提起行政诉讼，应依法裁定驳回起诉。联系本案而言，本案被诉的《龙岩市国土资源监察支队关于张成锦举报件调查核实情况的函》（龙国土资执函〔2019〕48号），系针对上诉人张成锦关于申请对非法占用其承包的基本农田行为进行调查处理所作出的答复。从查明的事实看，福建省人民政府于2010年7月16日批复了《龙岩市新罗区土地利用总体规划（2006-2020）》，该规划文本调整了基本农田布局，张成锦户所承包位于新罗区的耕地已调整为非基本农田，规划土地用途为有条件建设区，上诉人张成锦承包经营的耕地并非基本农田，不存在越权批准征收基本农田行为，亦不存在非法占用新罗区基本农田土地的行为。被上诉人龙岩市国土资源监察支队明显不具有对上诉人张成锦所申请事项进行查处的法定职责，被诉答复函拒绝张成锦的履职申请，并未增设或减损张成锦在行政法上的权利义务内容，不会对上诉人张成锦的权利义务产生实际影响，对该答复函不具备提起行政诉讼的必要性和实效性。因此，被诉答复函不属于行政诉讼受案范围。龙岩市人民政府作出行政复议决定，维持了被诉答复函，对上诉人张成锦的权利义务亦不产生实际影响，故该被诉行政复议决定亦不属于行政诉讼受案范围。据此，上诉人张成锦的本案起诉应依法裁定驳回。鉴于上诉人张成锦于2018年提出的查处申请与本案中于2019年提出的查处申请，在事实和理由上不同，不应视为同样的查处申请，原审认定两次查处申请内容相同并认定被诉答复与张成锦不存在法律上利害关系错误，本院予以指正，但原审以答复对张成锦的合法权益不产生任何实际影响、其起诉不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回上诉人张成锦的本案起诉正确。 综上，原审裁定部分理由及结果正确，本院予以维持。上诉人张成锦请求撤销原审裁定并指令原审法院继续审理的上诉请求不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 卢宝报 审 判 员 黄智勇 审 判 员 丁建岩 二〇二〇年七月十六日 法官助理 严丽梅 书 记 员 谢冰燕 附注：引用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。