贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终618号上诉人(一审原告)威宁彝族回族苗族自治县映海锌厂。住所地：威宁县建设西路167号。法定代表人赵映祥，该厂厂长。委托代理人苏贵平。被上诉人(一审被告)威宁彝族回族苗族自治县人民政府。住所地：威宁县凤山大道。法定代表人陈波，该县县长。被上诉人(一审被告)毕节市人民政府。住所地：毕节市行政办公中心。法定代表人张集智，该市市长。第三人颜福玉，男，1966年11月10日出生，汉族，住威宁县。上诉人威宁彝族回族苗族自治县映海锌厂（以下简称映海锌厂）因诉威宁彝族回族苗族自治县人民政府(以下简称威宁县政府)、毕节市人民政府行政复议一案，不服贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05行初179号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明：2005年12月20日，金钟镇人民政府与映海锌厂达成《征地补偿协议》，约定由金钟镇人民政府将原政府林地24.7亩有偿征用给映海锌厂作为电炉炼锌项目使用，其中涉及金钟村部分农户的土地约9.4亩，由金钟镇人民政府负责协调处理相关补偿问题。2006年2月26日，映海锌厂向金钟镇人民政府缴纳一次性征地补偿费123500元及工作经费2万元。2007年12月24日，映海锌厂缴纳了契税17625.5元、耕地占用税82374.5元。映海锌厂持有的契税完税凭证载明四至界限为：东至颜姓地界，南至原映海锌厂老厂，西至老砖瓦窑、颜姓宅基地，北至金钟村、金水村水塘边。出让方为金钟镇人民政府，承受方为映海锌厂。映海锌厂在上述土地四周修建围墙，将土地圈作厂区范围。2017年9月2日，威宁县金钟镇金钟社区与第三人颜福玉签订《农村土地（耕地）承包合同》，将梁子脚地块即本案争议地发包给颜福玉承包经营，四至为：东至颜福玉，西至颜洪明，南至颜昌举，北至颜福明，面积2.97亩。2017年12月25日，威宁县政府为第三人颜福玉颁发黔（2017）威宁县农村土地承包经营权第163298号《土地承包经营证》，梁子脚地块在该《土地承包经营证》中的编号为5205261020010001305号。2017年底，颜福玉强行拆除映海锌厂修建的厂区围墙，将厂区水泥晒坝挖毁，耕种至今。2019年4月4日，映海锌厂以排除妨碍纠纷之诉将颜福玉诉至威宁县人民法院。6月24日的庭审中，颜福玉出示了涉案《土地承包经营权证》，映海锌厂获知该证后，撤诉后于7月2日向毕节市人民政府申请行政复议，毕节市人民政府受理后，因不能在60日内作出复议决定，延长审理期限至2019年9月27日。毕节市人民政府经调查，通过查询映海锌厂的一次性土地补偿花名册，征地情况为颜柏顺7.2亩，颜绍华1.84亩，邱有帮0.18亩，颜往德0.23亩，合计9.45亩。该花名册上并无第三人的名字；另外，金钟社区居民委员会证明，争议地块在2006年之前一直属于第三人耕种管理。毕节市人民政府认为第三人与金钟镇金钟社区签订的《农村土地（耕地）承包合同》合法有效，威宁县政府在登记前已经进行调查、公示等程序，登记行为合法。2019年9月17日，毕节市人民政府作出毕府行复决字（2019）67号《行政复议决定书》，维持威宁县政府作出的黔（2017）威宁县农村土地承包经营权第163298号《土地承包经营权》中代码为5205261020010001305地块的登记。映海锌厂不服该复议决定及威宁县人民政府的涉案登记行为，于2019年9月30日向一审法院提起诉讼，请求:1.撤销毕节市人民政府于2019年9月17日作出的毕府行复决字（2019）67号《行政复议决定》；2.撤销威宁县政府作出的黔（2017）威宁县农村土地承包经营权第163298号《土地承包经营权证》中编号为5205261020010001305号土地登记；3.诉讼费用由威宁县政府承担。一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》（2009修正）第十二条第一款规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。”第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”本案中，第三人颜福玉与金钟镇金钟社区签订了《农村土地（耕地）承包合同》，第三人作为承包方自合同生效时取得土地承包经营权。威宁县政府基于该《农村土地（耕地）承包合同》，通过调查、公示等程序后，将代码为5205261020010001305的涉案地块登记在向第三人颁发黔（2017）威宁县农村土地承包经营权第163298号《土地承包经营权》中的事实清楚，程序合法。毕节市人民政府受理映海锌厂的行政复议申请后，经调查映海锌厂的一次性土地补偿花名册，花名册上并无第三人的名字；另外，金钟社区居民委员会证明，争议地块在2006年之前一直属于第三人耕种管理。故毕节市人民政府于2019年9月17日作出毕府行复决字（2019）67号《行政复议决定书》，维持威宁县政府将涉案地块登记在第三人《土地承包经营权证》上的行为，该行政复议决定认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确。毕节市人民政府经延长审理期限，在法定时限内作出复议决定并送达给各方当事人，行政复议的程序合法。映海锌厂提出其与金钟镇人民政府签订的《征收补偿协议》中包含了争议地的起诉意见，经查，映海锌厂提供的证据不能证明《征收补偿协议》中包含了争议地的范围，映海锌厂的主张与查明的事实不符，其请求不予支持。综上，威宁县政府将涉案地块登记在向第三人颁发的《土地承包经营权证》上及毕节市人民政府复议维持威宁县政府登记行为的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出如下判决：驳回映海锌厂的诉讼请求。映海锌厂不服一审判决，向本院提起上诉称：威宁县金钟镇人民政府与上诉人于2005年12月20日达成《征地补偿协议》，约定由镇政府征收24.7亩土地给上诉人使用。上诉人在2006年元月即把所有被征收土地修建围墙作为界限，围墙之内的土地均是上诉人经合法征收取得。第三人颜福玉不在一次性补偿农户花名册内，在临近围墙处也无承包地，其与案涉土地没有任何关系。一审法院采信的村委会证明，与实际不符，且未查清第三人承包证上登记的土地与上诉人通过征收取得的土地是否存在重叠，以及第三人在第二轮承包中是否承包了案涉土地的事实，属于认定事实不清。请求：1.撤销一审判决；2.撤销毕节市人民政府毕府行复决字〔2019〕67号行政复议决定；3、撤销黔（2017）威宁县农村土地承包经营权第163298号《土地承包经营权证》中编号为5205261020010001305号土地登记。被上诉人威宁县政府答辩称：第三人依据承包合同取得案涉土地的承包经营权，答辩人依据该承包合同向其颁发土地承包经营权证符合法律规定。答辩人的登记行为性质属于备案登记，属报备告知行为。答辩人的登记行为程序合法，不具有可撤销性。被答辩人若认为土地权属确有争议，应向有权部门申请确权。被答辩人取得的土地，乡镇人民政府无权征收，也未经农用地转用审批，违反法律规定。即便被答辩人所述属实，并不影响答辩人确认第三人对案涉土地享有承包经营权行为。一审法院作出的判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回被答辩人的上诉请求。被上诉人毕节市人民政府未向本院提交书面答辩意见。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。本院查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第十八条第一项“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致”的规定，威宁县政府对案涉土地进行首次登记，应当对登记材料审慎审查，着重审查案涉土地是否存在权属争议。本案登记颁证行为所涉土地在空间界限上位于映海锌厂厂区范围内，且映海锌厂有长期使用厂区范围内土地的事实,而颁证时无确切证据证明第三人对案涉土地具有占有、使用权益,案涉土地明显存在权属争议。根据《不动产登记暂行条例》第二十二条第（二）项“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（二）存在尚未解决的权属争议的”规定，威宁县政府对明显存在权属争议的案涉土地应当不予登记颁证，其登记颁证行为违法。同时，《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条第一款第（二）项规定“有下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外：（二）宅基地使用权及房屋所有权，集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权，土地承包经营权等不动产权利的首次登记。”案涉土地在一二轮承包时并未发包，威宁县政府应当对案涉登记颁证行为进行首次登记公告，但根据一审庭审质证的证据，不能证明威宁县政府的登记颁证行为依法进行了首次登记公告。因此，威宁县政府违反法律规定对存在权属争议的土地进行承包经营权登记颁证，依法应予撤销。毕节市人民政府复议维持威宁县人民政府的案涉登记行为错误，依法也应予以撤销。综上所述，映海锌厂的上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销毕节市中级人民法院（2019）黔05行初179号行政判决；二、撤销毕节市人民政府作出的毕府行复决字〔2019〕67号行政复议决定；三、撤销威宁彝族回族苗族自治县人民政府作出的黔（2017）威宁县农村土地承包经营权第163298号《土地承包经营权证》中编号为5205261020010001305的土地登记。本案一、二审案件受理费共计100元，由威宁彝族回族苗族自治县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  伍席芳审判员  崔凤芹审判员  石佳宏二〇二〇年七月八日法官助理李彪书记员罗威