浙江省高级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）浙民申1033号 再审申请人（一审被告、反诉原告，二审上诉人）：海宁海昌驾驶员培训学校有限公司。住所地：海宁市袁花镇东风村上岸组村委会所在地，统一社会信用代码91330481064188639K。 法定代表人：陈钢奇，董事长。 再审申请人（一审被告、反诉原告，二审上诉人）：海宁海昌汽车维修装饰有限公司。住所地：海宁市硖石街道农丰路501号，统一社会信用代码91330481759056704T。 法定代表人：陈钢奇，董事长。 两再审申请人委托诉讼代理人：杨立政、罗曼君，上海市浩信律师事务所律师。 被申请人（一审原告、反诉被告，二审被上诉人）：海宁市袁花镇东风股份经济合作社。住所地：海宁市袁花镇东风村，统一社会信用代码91330481757068293E。 法定代表人：胡赵平，董事长。 委托诉讼代理人（特别授权代理）：张勤华、李应龙,浙江峻德律师事务所律师。 海宁海昌驾驶员培训学校有限公司（以下简称海昌驾校）、海宁海昌汽车维修装饰有限公司（以下简称海昌汽修公司）因与海宁市袁花镇东风股份经济合作社（以下简称东风合作社）租赁合同纠纷一案，不服嘉兴市中级人民法院于2019年7月25日作出的（2019）浙04民终731号判决，向本院提出再审申请。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。本案现已审查终结。 海昌驾校、海昌汽修公司再审申请称：一、原一、二审判决在事实认定方面的错误。（一）一、二审法院均错误的认定有关涉案土地性质。一审判决对本案有关土地租赁合同是否合法有效认定严重背离客观真相。事实上涉案土地本就是“存量建设用地”，该事实根据申请人在本案一审过程中提交的证据材料(宗地图)已经充分证明。一审法院无视该份由海宁市袁花镇国土资源所及海宁市国土资源局耕地保护科同时加盖公章、经办人员亲笔注明的书面证据，同时亦罔顾被申请人书面承诺等书面证据，错误采信被申请人毫无依据的“有关涉案土地性质属于农用地的虚假陈述”。对于涉案土地性质这一关键问题，一、二审法院均错误的理解了国土所的说明。一、二审法院在判决中均援引了本案一审过程中依职权向海宁市国土局进行司法调查取得的海宁市国土资源局出具的情况说明中载明“你单位来协查的位于海宁市袁花镇东风村上岸组的海宁驾驶员培训学校租赁地方。经核实，该地块在土地利用现状中属于建设用地，未办理过建设用地审批手续。”的内容来认定涉案土地未办理过农用地转建设用地审批手续，性质上仍属于农用地。该情况说明，申请人代理人在一审当庭就提出异议，认为该说明与我方申请调查的内容不一致，我方申请调查的是“出租时”该地块的土地性质――即是否本就属存量建设用地，而非“现状性质”。即使如此，国土局也未曾说明该地块未办理过“农用地转建设用地手续”，然而一审判决书却将“未办理过建设用地审批手续”的说明曲解为“未办理过农用地转建设用地审批手续”，进而将涉案土地的性质认定为“性质仍属于农用地”。该认定的逻辑错误不言自明：一方面，建设用地审批手续和农用地转用审批手续属于完全不同的概念，建设用地审批手续是国家为加强建设用地的规范管理而设定的审批程序，但农用地转用审批手续仅发生在需要变更土地用途时才需要进行的审批程序；另一方面，未办理过农用地转建设用地审批手续，并不能推断出“性质仍属于农用地”，因为只有在案涉土地原属于农用地，而意图改变土地用途的情形下，才需要办理农用地转用手续，如果该地块在出租之前本身就是建设用地，当然无需办理“农转用”的审批手续了，更谈不上违反土地管理法的强制性规定了。又，结合海宁市城管部门2017年2月出具的有关《行政处罚决定书》中载明的认定事实，再审申请人所违法占用的，绝大多数属于建设用地，仅有为数不多的几十平方米的农用地，故对再审申请人处罚金额的计算，也基本是按照占用建设用地进行计算的，这更加反证了涉案地块性质确属建设用地无疑。《行政处罚决定书》明确记载：“占地面积15714.9平方米，其中农用地面积为48.22平方米，建设用地面积为15666.68平方米。经核对2006-2020年土地利用总体规划，所占用的土地中15666.68平方米符合土地利用总体规划，48.22平方米土地不符合土地利用总体规划。”《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订，以下简称土地管理法）第四条规定“国家实行土地用途管理制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”。由此可知，土地用途的直接依据就是土地利用总体规划。《土地利用总体规划管理办法》第二十条规定：“村土地利用规划，应当重点突出下列内容：(一)乡(镇)规划中土地用途分区、布局与边界的落实；(二)农村集体建设用地的安排，农村宅基地、公益性设施用地等的范围；(三)不同用途土地的使用规则。”第三十一条规定：“土地利用总体规划乡依法批准后，规划编制机关应当自规划批准之日起二十个工作日内，在本级人民政府或者国土资源主管部门门户网站向社会公布，接受公众查询和监督。其中，乡(镇)土地利用总体规划应当在本行政区域各村民委员会村务公开栏或者其他公共场所公布。但法律、行政法规规定不得公开的内容除外。”根据海宁市人民政府信息公开网站，历年公开的“海宁市袁花镇土地利用总体规划(2006-2020年)图”，本案中土地租赁合同对应的土地的性质即属于存量建设用地。同时，经申请人代理人多次咨询海宁市国土资源局信息公开窗口工作人员，被明确告知，所谓存量建设用地系村集体所有的建设用地，本案争议地块在申请人承租之前本身就已经是建设用地了，所以不涉及亦不需要办理农用地转建设用地手续。上述事实，均明确表明，一、二审判决合同因违反法律强制性规定而应当归于无效，明显错误。（二）一、二审法院认定双方过错程度与事实不符。尽管事实上，我方认为该土地属于存量建设用地，本不应存在因未办理“农转建”手续而导致的合同无效结果，退一步说，即使按照一、二审法院的认定，涉案土地性质属于农用地，土地租赁合同确实应当无效，一、二审法院关于双方过错程度的认定，也违反了基本的法律规定，存在严重的不公，理由如下：第一，被申请人作为土地所有权人，其理应最清楚涉案土地的性质，而申请人获知、核实土地性质的渠道，只能是被申请人的书面告知、承诺或者经国土机关盖章确认的宗地图。被申请人在明知土地系农用地的情况下，却堂而皇之的向申请人承诺土地性质属于建设用地，并向被申请人出具了土地性质的证明，该行为理应被认定为被申请人对申请人的严重欺诈，属于故意隐瞒事实、虚假陈述，而非一审法院认定的所谓“过于自信的过失”。第二，申请人在收到被申请人关于土地性质的承诺后，出于对巨额投资决策的慎重，又再次向有关国土机关进行了核实，并取得了经国土机关盖章确认土地属于建设用地的宗地图。故申请人在缔约过程中根本不存在明知租赁土地属于农用地的性质的情况，申请人自始属于合理信赖被申请人及国土机关对于案涉土地系建设用地的告知，根本不存在丝毫的过错，更非一审认定的所谓“过于自信的过失”。第三，土地租赁合同中第四条前半句明确约定：由村统一办理用地手续。然而一、二审法院仅选择性的摘录合同第四条后半句“等上级批复后再启动建设”，便武断的认定申请人属于未经审批，擅自建设，系申请人自身实施了违法行为，故过错在申请人。申请人对此断章取义的判定，严重存疑。本案中，再审申请人之所以至今都未办理相关的建设审批手续，完全是因为本应由被申请人负责办妥的“用地审批手续”未办妥，方才导致后续所有的申请基础丧失。换言之，被申请人的违约行为是因，再审申请人未批先建是果。再审申请人丝毫不否认未经审批进行建设的违法性，并为此承担了巨额的行政处罚责任，但本案民事诉讼责任划分中，法院本应厘清事实原委，而非各打五十大板，混淆是非。更有甚者，一审判决书在已经判定原告因租赁合同收取的被告支付用地审批手续费人民币十万元的情况下，仍然认定过错各半，明显有失公允。申请人在合同订立过程中，审慎信赖被申请人关于土地性质及负责办理用地手续的承诺，向其支付了办理手续费后，经多次敦促被申请人尽快办理用地手续无效的情况下，无奈才先行建设。根据浙江省国土资源厅发布的《关于切实加强“三改一拆”行动中违法用地建筑拆除和土地利用工作指导意见》，此类未批先建的情况，在过去很长时间是一种非常普遍的现象，形成该现象的原因亦多种多样，很多时候都是由于土地所有人、政府主管部门的原因所致，所以上述规定允许以多种方式补办供地手续，以纠正上述“未批先建”的违法行为，结合本案实际，被申请人完全有条件、有能力，以村集体的名义，向国土部门补办有关用地手续，进而将涉案地块合法的出租给申请人。然而，经过申请人近期同海宁市自然资源与规划局的查询得知，被申请人及其上级单位袁花镇政府，在过去长达六年的时间内，从未以任何形式提出过该地块的用地申请。因此，本案所涉及的核心争议--“究竟能否办妥用地审批手续”，根本就不是被申请人所称的无法获批，而是其根本就没有报批，亦即，未办妥用地审批，根本不属于“客观不能”，而是属于“主观不欲”。故被申请人的过错程度非常巨大，绝不应当仅仅承担一半的赔偿责任。第四，被申请人在已经收取了申请人支付的用于办理用地手续的手续费10万元人民币后，既未向再审申请人提供收据又未告知再审申请人款项具体的用途去向，事后又以所谓的“拆违整治”为由，粗暴的主张解除合同，要求我方立即腾退土地，上述种种行为，均表明作为出租人的村集体组织，甚至袁花镇政府，在整个事件中，均有着巨大的主观恶意，进而给申请人带来了巨大的经营损害，故被申请人理应赔偿申请人因此受到的全部损失。综上，一、二审法院不仅对涉案土地的性质认定存在错误，同时即使在其自身的审判逻辑下，对双方过错程度的认定亦有失偏颇，且前述10万元办理用地审批的手续费亦未在判决事项中明确判令由被申请人返还申请人。纵观本案事实经过，无论是从被申请人的欺诈行为来判断，抑或是申请人因充分信赖国土机关对土地性质的背书，申请人已经尽到了最大的注意义务，对于本案村镇两级政府的虚假承诺、拖延办证等严重的违法、违约行为，着实无能为力。因此，即使该土地合同被认定无效，但被申请人的过错及主观恶性程度明显大于申请人。二、法律适用错误。尽管土地管理法对集体建设用地使用权的流转有严格限制，但并没有完全禁止。事实上，围绕着农村集体土地使用权的流转、使用规范，无论是全国性的立法层面，还是浙江省地方法规，均对该重大问题进行了明确规定(部分规范还有一定的突破)，土地管理法是土地行政管理方面的基本法，其着眼点在于土地主管机关对土地的保护、监管，属于行政管理法规，其对民事主体之间的出租、使用等商事行为，没有直接的规范功能。对土地资源的特别保护是我国的基本国策，通过合法程序即可以对农村集体土地进行集约利用。事实上，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)、《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发(2006)31号)、《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国办[2008]第3号)及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等一系列政府性文件均明确规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”又根据《浙江省实施《中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十四条规定：“在农村的私营企业和个体工商户等从事非农业生产经营需要使用本集体经济组织所有的土地的，可以实行有偿使用，并提出用地申请，经当地乡(镇)人民政府审核，按照本办法第二十一条的规定办理审批手续”。海昌驾校性质上属于在农村的私营企业，其营业执照明确显示注册地址为“浙江省海宁市袁花镇东风村上岸组村委会所在地”。同时证据材料显示海昌驾校于2013年3月11日根据相关规定提出了用地申请，且申请材料上有东风合作社及袁花镇人民政府的盖章，明确批注“情况属实，同意上报”。因此，本案《土地租赁合同》符合集体建设用地使用权有偿使用的条件，土地租赁合同的订立系双方真实意思表示，内容未违反法律、行政法规的强制性规定，合法、有效。合同签署后，若出租人积极的按照合同的约定，向海宁市国土部门提出正式的用地申请，根据2012年当时的土地政策，这样的开发项目根本不存在审批障碍。被申请人的上述行为已经严重违反合同义务，因其违约及重大过错导致合同无效的情形下，理应赔偿申请人包括搬迁期间的人员工资、社保缴纳金等必要的经济支出，上述损失、费用，均应纳入本案的违约损害赔偿范围。综上，一、二审判决严重背离了《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）的明确规定，实在有违基本的法律规定和法治精神。请求撤销一、二审判决；依法驳回东风合作社的诉讼请求；依法支持再审申请人反诉中的诉讼请求。 东风合作社答辩称：一、根据土地管理法第四条、第二十一条规定，经有权机关批准的《土地利用总体规划》是确定具体土地使用用途的唯一合法依据。而涉案土地既无土地利用规划用途变更的审批手续，也无农用地转建设用地的审批手续。故再审申请人辩称涉案地块属“存量建设用地”，无事实和法律依据；且原审法院认定涉案土地性质仍属农用地，符合事实及法律规定。(一)我国严格实行土地利用总体规划规定土地用途、土地利用总体规划实行分级审批等土地用途管制制度，包括：土地利用总体规划确定、变更审批手续，农用地转用审批手续、项目建设用地审批手续。根据土地管理法第四条、第二十一条、第二十六条、第四十四条规定，国家实行土地用途管制制度，土地利用总体规划规定土地用途为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，对耕地实现特殊保护，土地利用总体规划实行分级审批，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续，在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，为实施该规划而转为建设用地，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。根据土地管理法第十九条、第二十一条、第二十六条规定，土地利用总体规划按照法定原则编制，实行分级审批，一经批准必须严格执行；经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。据此，依照上述土地管理法相关规定，如农用地需转为建设用地，则必须办理“土地利用总体规划”变更的审批手续及“农用地转用”审批手续。(二)涉案土地在嘉绍高速建设前为水田，虽于2008年年底后因嘉绍高速建设所需作为临时施工场地，后于2012年2月29日办理海土临字(2012)6号文件批准临时用地审批手续。但临时建设用地审批手续，不属土地管理法规定的“土地利用总体规划”变更审批手续及“农用地转用”审批手续，故“临时用地”不能认定为涉案土地已属“存量建设用地”。涉案土地系答辩人所有的农村集体土地，且属农田，故2005年至2008年现状属农田现状。因嘉绍高速公路建设所需，于2008年底交由浙江省交通工程建设集团有限公司嘉绍北岸接线第五合同项目部临时使用，故2009年度变更调查中为建设用地现状。原海宁市国土资源局于2018年12月29日、2019年1月2日向海宁市人民法院出具《情况说明》二份。该两份《情况说明》证实：2012年2月29日，经浙江省交通工程建设集团有限公司嘉绍北岸接线合同项目部申请临时使用后，海土临字(2012)6号文件批准临时用地，期限至2013年5月结束。此后，该地块无任何单位办理过用地手续，也未办理过农用地转建设用地审批手续。根据土地管理法第五十七条规定，建设项目施工需临时使用农民集体所有土地的，由县级土地行政主管部门批准，但临时使用土地的使用者应当按照约定用途使用土地，临时使用土地期限一般不超过二年。根据《土地复垦条例》第二条、第十条规定，生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人(以下称土地复垦义务人)负责复垦，下列损毁土地由土地复垦义务人负责复垦损毁土地包括能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地。故涉案土地因嘉绍高速项目部所办理临时使用土地审批，属交通建设临时占用土地(农用地)审批，而非涉案土地用途“农用地转为建设用地的土地利用总体规划变更”审批手续及“农用地转建设用地”审批手续。临时使用期限届满后，涉案土地需土地复耕满足原使用用途。因此，虽涉案土地被批准“临时占用”，但土地临时使用期满后，需恢复到土地临时使用前的状态和用途，故涉案土地仍属农用地，而非“存量建设用地”。(三)根据土地管理法第二十七条、第二十八条规定，我国实现土地调查制度。故土地使用用途现状调查(含现状、变更现状)，既不属“土地利用总体规划”的法定类型，也不属“农用地转用”审批手续，仅属编制土地利用总体规划的依据。故原审国土部门出具的“宗地图”、“情况说明”等证据，仅能证明涉案地块属现状调查中的“建设用地”，不能证明涉案地块属土地利用总体规划中的“建设用地”，更不能证明涉案土地已办理“农用地转用”审批手续。一审中，再审申请人提交的“宗地图”等证据，仅属海宁市国土资源局耕地保护规划科、袁花镇国土资源所等部门出具的“载明文字内容”的证明材料，而非有权审批机关批准后的“土地利用总体规划”及“农用地转用”审批手续。且海宁市国土资源局于2018年12月29日向原审法院出具的《情况说明》，再次证实“涉案地块在土地利用现状中属建设用地，未办理过建设用地审批手续”。二审中，再审申请人提供了2019年3月21日海宁市自然资源和规划局盖“行政审批章”的证据，载明“该地块在2009年土地变更调查中属建设用地”。显然，该证据中仍强调“变更调查”。根据土地管理法第二十七条、第二十八条规定，国家建立土地调查制度，由土地行政主管部门会同有关部门土地调查，发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。因此，土地利用总体规划是规定土地用途的法定依据，“土地利用现状”仅属土地现状调查性质，不具有“土地利用总体规划”法律效力。故涉案地块无“农用地转用”审批手续，仍属土地利用总体规划确定的“农用地”法定用途。二、原审判决确认涉案《土地租赁合同》无效并确定答辩人与再审申请人对导致租赁合同无效及造成经济损失具有相当过错，虽适用法律准确，但事实上减轻再审申请人过错程度而增加答辩人过错程度，属有利于再审申请人之判决。(一)确认合同无效及合同无效后的过错责任认定，应属法律适用争议，而非事实认定争议。(二)再审申请人作为非农建设主体，既负有《土地租赁合同》签订前先行办妥“农用地转用审批手续”法定责任，也负有建设施工前先行办妥“建设规划许可审批手续”法定责任。使用集体农用地进行非农业建设的，既须依据土地管理法等法律行政法规向国土资源部门申请办理用地规划审批手续，也须依据《城乡规划法》等法律行政法规向建设管理部门申请办理建设规划审批手续。土地管理法及《城乡规划法》等法律规定，国家实行土地用途管制制度，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务。再审申请人作为土地使用者，想占用涉案土地，负有先行履行“土地使用申请”及“乡村建设规划许可申请”等法定义务，再由有审批权的相关行政机关依次依法办理“农用地转用审批手续”、“乡村建设规划许可审批手续”、“具体建设项目用地审批手续”，在上述申请等均批准后，方可由土地使用者与村民委员会或者农村集体经济组织签订《土地使用合同》。(三)土地管理法第四十四条、第六十三条等属落实土地管理法第四条“土地用途管制”及第六条“任何单位及个人均负有遵守土地法律、法规的义务”等我国土地基本法律原则的具体规定，属合同法第五十二条第五项规定的“法律、行政法规的强制性规定”及《合同法司法解释二》第十四条明确的“效力性强制性规定”。(四)再审申请人作为非农建设主体，相比答辩人负有更高要求的谨慎注意义务。故再审申请人对导致涉案《土地租赁合同》无效及造成经济损失的过错程度显然高于答辩人，且再审申请人的“过于自信”过错与答辩人无关。首先，再审申请人对“使用土地及建设”法律风险负有更高的谨慎注意义务。涉案地块系再审申请人用于驾校培训经营所需，使用(占用)土地并建设相关房屋设施，故再审申请人在缔约磋商前，应当谨慎注意与“使用土地及建设”相关的土地管理法及《城乡规划法》等法律行政法规，并充分了解土地管理法及《城乡规划法》相关法律规定与涉案地块的土地性质、规划用途、占用建设等事实情况。再审申请人使用农民集体所有土地用于驾校培训项目建设，依法负有先行办理“农用地转用审批手续”、“乡村建设规划许可审批手续”、“具体建设项目用地审批手续”等法定责任。其次，再审申请人在涉案《土地租赁合同》缔约前，已知悉涉案地块现状及土地性质，先行以46万元价格购买涉案地块因临时使用时所填埋的宕渣，后与答辩人签订涉案《土地租赁合同》，故不存在答辩人隐瞒、欺诈情形。否则，如何解释《土地租赁合同》第三条、第四条、第五条与“用地手续”及“建房手续”等相关约定。涉案地块租赁事宜起因，系再审申请人经朋友的介绍及陪同下，主动与答辩人磋商缔约事宜，并多次到涉案地块现状实地查看。再审申请人法定代表人陈钢奇与答辩人原负责人、嘉绍高速项目部经办人等磋商宕渣购买事宜，签订有宕渣购买协议，约定由再审申请人以46万元价格购买涉案地块的现场宕渣等财物(再审申请人持有宕渣购买协议，上述人员因侵吞涉案地块宕渣款构成职务侵占罪，且已被刑事处罚)，在宕渣款付清后，再审申请人与答辩人再于2012年10月29日签订涉案《土地租赁合同》。故在涉案土地租赁过程中，答辩人从未隐瞒涉案土地性质及现状、来源，再审申请人也知道涉案土地现状系答辩人农用地因嘉绍高速项目部临时使用后填埋宕渣所形成。最后，再审申请人在二审上诉状第5页承认“抑或是上诉人因充分信赖国土机关对土地性质的背书”，也在上诉状第6页承认“于2013年3月11日根据相关规定提出用地申请”。但再审申请人在相关申请资料中，自行定义“存量建设用地”。而答辩人基于合同约定的协助义务，方在相关申请资料上盖章。再审申请人法定代表人陈钢奇在国土部门工作人员陪同下，亲自到涉案地块现场查看。显然，再审申请人法定代表人陈钢奇非常关注涉案地块相关情况，基于其与该国土部门工作人员关系，不可能不咨询、知悉土地管理及建设管理相关的法律法规及占用建设所需的土地审批手续及建设规划审批手续。况且，再审申请人原审提交的“东风村2013年2月21日《证明》、海昌驾校2013年3月11日《申请》、袁花镇国土所2013年1月22日《宗地图》三份”等证据，原件既由再审申请人保管至今，也系再审申请人亲自办理的。而东风村2013年2月21日《证明》系再审申请人自行打印好的，且再审申请人以袁花镇国土所2013年1月22日《宗地图》说明土地是存量建设用地”内容没有问题。故答辩人基于合同协助约定方盖章配合，而非属答辩人的书面告知、承诺。三、答辩人及两再审申请人均已自动履行完毕了全部生效判决。二审判决生效后，答辩人已向再审申请人支付了损失1977268.50元，再审申请人也将涉案土地返还答辩人。2019年11月26日，双方签署《土地交接确认书》。故答辩人及再审申请人均已自动履行完毕了全部生效判决。综上，答辩人认为原审判决认定事实清楚且适用法律准确，海昌驾校、海昌汽修公司的再审请求无事实依据和法律依据且已由双方自愿履行完毕，故请求贵院依法驳回再审申请。 本院认为，根据一、二审审理情况及海昌驾校、海昌汽修公司的再审申请理由，本案主要涉及以下三方面问题：一是涉案合同的效力问题；二是合同双方的过错程度；三是两再审申请人海昌驾校、海昌汽修公司可主张的赔偿范围的确定。对此，本院作如下分析： （一）涉案合同的效力问题。双方合同效力的问题主要涉及土地性质，也即案涉土地属于农用地还是存量建设用地。一、二审法院认定案涉土地系农用地并无不当，主要理由如下：1、2012年10月29日，东风合作社（甲方）分别与两再审申请人（乙方）签订的《土地租赁合同》（二份合同内容相同）第三条约定：办理用地手续费由乙方负担，甲方协助乙方办理，……；第四条约定：由村统一办理用地手续，等上级批复下来之后再启动建设；第五条约定：办理相关建房手续费由乙方负担。如果案涉土地已是建设用地的话，根本无需再约定交纳相关的用地费用。2、海宁市综合行政执法局作出行政处罚决定载明：海昌驾校在未依法办理用地审批手续的情况下擅自占用海宁市袁花镇东风村集体土地建造驾驶训练场地和设施。该行政处罚决定认定，海昌驾校总占地面积15714.9平方米，其中非法占用符合土地利用总体规划15666.68平方米土地，非法占用不符合土地利用总体规划48.22平方米土地。符合土地总体利用规划仅能证明该土地符合土地用途管制的要求，可列入建设用地范畴，但不能证明该土地已属建设用地，如作为建设用地使用，仍需按照土地管理法的规定办理审批手续。故该行政处罚决定也不能证明再审申请人占用的土地仅有几十平方米是农用地，绝大部分属于建设用地。3、一审期间，一审法院向海宁市国土资源局查询，海宁市国土资源局出具情况说明，载明：坐落于海宁市袁花镇东风村上岸组的海昌驾校租赁土地在2012年2月29日，由浙江省交通工程建设集团有限公司嘉绍北岸接线第五合同项目部申请，经海土临字（2012）6号批准临时用地，期限至2013年5月结束，以后该地块无任何单位办理过用地手续，该地块在土地利用现状中属建设用地，但未办理过建设用地审批手续。本院认为，根据土地管理法第五十七条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。因此，即便案涉土地当时作为建设用地使用，也是临时的，二年到期后土地仍恢复原用途，且两申请人也非当时临时用地的主体。综合上述事实，一、二审认定，东风经济合作社出租给再审申请人的土地，因未办理过农用地转建设用地审批手续，性质仍属于农用地，并无不当。两再审申请人认为该土地属于存量建设用地的主要证据是袁花镇东风村出具的证明以及海宁市国土资源局出具的宗地图。袁花镇东风村出具的证明虽记载了该土地是存量建设用地，但其并非土地性质认定的法定职权机关，且该证明出具的时间是在嘉绍高速公路临时用地期间，其所记载的“存量建设用地”主要也应当是针对当时土地利用的现状。宗地图所反映的是当时的土地利用现状，土地利用现状不能等同于土地性质。两再审申请人主张该土地的性质属于建设用地，缺乏依据。土地管理法第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。两再审申请人租用该土地是用于驾校培训，非用于农业建设，且未办理农用地转建设用地审批手续，故东风合作社将涉案的农用地租赁给再审申请人使用，已经改变了土地用途，违反上述法律的强制性规定，一、二审判决据此认定合同无效，并无不当。 （二）双方的过错程度。双方签订的土地租赁合同明确约定，由村统一办理用地手续，等上级批复下来之后再启动建设。因此，再审申请人签约时应当知晓租赁土地的性质，再审申请人在未经审批的情形下擅自建设，对于合同无效后的损失存在过错。由于双方在签约时均知晓土地的性质状况，且均充分相信能办理用地手续，双方对于合同的达成均存在过错，一、二审判决据此认定双方过错程度相当，也无不当。 （三）两再审申请人可主张的赔偿范围的确定。合同法第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。再审申请人主张的损失包括：1、评估报告确定的海昌汽修公司的房屋、附属设施、室内装饰、设备搬迁费、绿化搬迁费3954537元；2、合同剩余期限内租金损失167160元；3、停业期间营业收入损失4056194元。再审申请人主张的第1部分系因合同无效所受到的损失，根据上述法律规定应由双方根据各自过错程度承担责任，一、二审据此认定双方对该部分损失各自承担一半的赔偿责任，并无不当。再审申请人主张东风合作社明知案涉土地非建设用地仍出租给其，且未按合同约定办理用地手续，过错及主观恶性程序明显大于其的主张不能成立。一般认为，合同无效情形下产生的赔偿责任系缔约过失责任，合同有效情况下的赔偿责任系违约责任，违约责任范围包括履行利益损失。两再审申请人主张的第2、3部分性质为合同履行可获得的利益，该利益应是合同有效情形下因一方违约不履行合同而造成守约方通过合同履行可获得的利益，故该利益的赔偿是以合同有效、合同义务存在为前提的，本案合同自始无效，不发生履行的效力，故两再审申请人主张履行利益，缺乏依据。一、二审不支持第2、3部分损失，并无不当。两再审申请人在二审时认为其主张的第3部分损失中其中搬迁期间的人员工资、社保缴纳金等必要的经济支出2074595.48元属于损失而非可得利益。本院认为，两再审申请人所主张的该项损失目前并未发生，不能认定为已发生的实际损失，且其对所主张的损失金额也未能提供充分有效证据证明，故两再审申请人的该再审申请理由也不能成立。合同无效后，东风合作社因租赁合同而收取的用地手续费100000元应当予以返还，一审法院未作处理，存在不当，但两再审申请人对此未提出上诉，故二审法院认为两再审申请人可另行主张，并无不当。 综上，两再审申请人的再审申请不属于《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的再审事由。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第三百九十五条第二款的规定，裁定如下： 驳回海宁海昌驾驶员培训学校有限公司、海宁海昌汽车维修装饰有限公司的再审申请。 审判长  马惟菁 审判员  沈 妙 审判员  王富新 二〇二〇年七月十七日 书记员  吕圣姻