山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终342号 上诉人（原审原告）赵成军，住青岛市城阳区。 委托代理人张心升，北京正山律师事务所律师。 委托代理人韩宇，北京正山律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市城阳区棘洪滩街道办事处，住所地青岛市城阳区棘洪滩街道驻地。 法定代表人牛葵花，主任。 出庭负责人牛葵花，主任。 委托代理人曲颂菊，山东海乐普律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市城阳区人民政府，住所地青岛市城阳区正阳中路201号。 法定代表人解宏劲，区长。 出庭负责人李明钢，副区长。 委托代理人杨长清，青岛市城阳区司法局工作人员。 委托代理人曲颂菊，山东海乐普律师事务所律师。 上诉人赵成军因诉被上诉人青岛市城阳区棘洪滩街道办事处（以下简称棘洪滩街道办）、被上诉人青岛市城阳区人民政府（以下简称城阳区政府）要求确认强制关停违法并补偿一案，不服山东省青岛市城阳区人民法院作出的（2019）鲁0214行初72号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月4日公开开庭审理了本案。上诉人赵成军的委托代理人张心升、韩宇，被上诉人棘洪滩街道办的出庭负责人主任牛葵花及委托代理人曲颂菊，被上诉人城阳区政府的出庭负责人副区长李明钢及委托代理人杨长清、曲颂菊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，经法庭询问，原告明确其要求确认违法的行为是强制关停行为，具体表现为其经营的一处养殖场内房屋被强制拆除以致无法继续养殖，该强制拆除行为发生在2019年1月16日。 原审法院另查明，原告作为申请人，以“青岛市城阳区棘洪滩街道办事处”及“青岛市城阳区综合行政执法局”为被申请人，向被告城阳区政府申请行政复议，复议请求为：确认上述被申请人2019年1月16日强制拆除其养殖住房及仓库的具体行政行政违法。2019年6月5日，被告城阳区政府作出青城政复驳字【2019】3号《驳回行政复议申请决定书》，认为“影像视频材料中，仅有一位穿公安制服的人员称是街道组织联合执法，‘联合执法’并不等于‘实施强制拆除’或者‘联合强制拆除’，穿公安制服人员证言并不能证实两被申请人实施了强拆行为，且影像视频中并没有现场强拆的场景，而两被申请人也均否认实施过强制拆除原告养殖场及仓库的行为。另经调查，青岛市城阳区自然资源局亦否认实施过强制拆除赵成军养殖场及仓库的行为，由此本案中没有明确的被申请人”，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，以不符合受理条件为由，驳回了原告赵成军的行政复议申请。原告不服，于2019年6月25日以“青岛市城阳区棘洪滩街道办事处”“青岛市城阳区综合行政执法局”及复议机关“青岛市城阳区人民政府”为被告向原审法院提起行政诉讼，请求：1.确认棘洪滩街道办及青岛市城阳区综合行政执法局强制拆除原告养殖住房及仓库的具体行政行为违法；2.撤销城阳区政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（青城政复驳字【2019】3号）具体行政行为；3.本案诉讼费用由被告承担。原审法院经审查认为，在复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请的情况下，原告要么单独起诉原行政行为，要么单独起诉复议机关的驳回复议申请行为，不能将原行政行为与驳回复议申请的行为一并提起诉讼。原告在本案中同时请求确认强拆行为违法和撤销复议机关的驳回复议申请决定，不符合法律规定，属诉讼请求不明确。原审法院在审理过程中依法予以释明，但原告拒绝变更其诉讼请求，故于2019年11月26日作出（2019）鲁0214行初42号行政裁定，裁定驳回原告的起诉。 此外，根据青岛市中级人民法院作出的（2019）鲁02行初134号行政裁定可知：1.被告城阳区政府不是原告所称强制关停行为的作出主体，不是本案适格被告；2.原告在本案中的第二项诉讼请求系要求二被告对其进行行政补偿，因该项诉讼请求与其第一项要求确认二被告强制关停其养殖场行政行为违法的诉讼请求非同一行政法律关系，非本案审查范围，原告可另行主张权利。经法庭询问，原告不同意撤回对城阳区政府的起诉，也不同意在本案中撤回第二项诉讼请求。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。”本案中，原告所要求确认违法的行为虽然表述为强制关停行为，但该强制关停行为的具体表现即强制拆除行为，原告业已对该强制拆除行为提起行政复议和行政诉讼，目前该强制拆除行为的实施主体尚未认定。因此，原告提起本案之诉要求确认被告强制关停行为违法并给予补偿，缺乏事实根据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告赵成军的起诉。案件受理费五十元，予以退还。 上诉人赵成军不服原审裁定，上诉称，上诉人系青岛市城阳区棘洪滩街道中华埠社区引黄济青棘洪滩饮用水水源地内养殖户。2017年8月起，上诉人经营的养殖场被强制关停。上诉人于2019年4月11日收到青岛市生态环境局城阳分局邮寄来的《政府信息公开告知书》，其中载明系根据法律法规的要求以及城阳区政府的工作安排，由棘洪滩街道办通知关停，并告知了关停的法律依据是《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条和第六十六条。据此，上诉人向青岛市中级人民法院提起本案诉讼，但于2019年7月29日收到青岛市中级人民法院（2019）鲁02行初134号行政裁定，将本案裁定移送到青岛市城阳区人民法院审理。青岛市城阳区人民法院经审理后作出本案原审裁定，认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。一、被上诉人棘洪滩街道办系实施强制关停上诉人养殖场的行政主体，原审法院应当对此进行审理。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条之规定，责令停产停业系一种法定行政处罚行为。本案中，青岛市生态环境局城阳分局作出的《政府信息公开告知书》可以证明棘洪滩街道办系关停上诉人养殖场的主体，这种关停行为系责令停产停业的行政处罚行为，是对违法行为的事后制裁，是最终的处理结果，非经法定程序任何人不得改变，这与强制拆除养殖场的行为在性质、目的及法律后果上均明显不同。原审法院认为强制拆除是强制关停行为的具体表现而拒绝对本案强制关停行政处罚的行政行为不进行实质性审查，明显适用法律错误。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第一项之规定，对责令停产停业行为不服提起诉讼的，人民法院应当受理。二、行政赔偿请求可以在行政诉讼中一并解决，原审法院对此适用法律错误。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条之规定，赔偿请求人要求赔偿的，可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。因此，上诉人可以在提起本案行政诉讼时一并要求行政赔偿，原审法院不能因要求赔偿的诉讼请求与确认被上诉人行政行为违法不属于同一行政法律关系，而认定该项诉求不属于审查范围。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。特提起上诉，请求二审法院：1、撤销青岛市城阳区人民法院作出的（2019）鲁0214行初72号行政裁定，指令青岛市城阳区人民法院对本案进行实体审理；2、本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人棘洪滩街道办答辩称，一、被上诉人没有对上诉人的养殖场实施强制关停行为，原审法院认定事实清楚，适用法律准确，裁定结果正确，依法应予维持。上诉人主张“责令停产停业系行政处罚行为”，但任何行政处罚行为都应有书面的行政处罚决定书，且应当向当事人送达。而在原审期间，上诉人并没有提供任何书面的关于对其养殖场处罚的资料，况且是上诉人主动关停了养殖场，不存在强制关停的必要。因此，上诉人的该项主张无事实与法律依据，应承担举证不能的法律责任。被上诉人在原审质证中已经说明，上诉人提交的《政府信息公开告知书》中告知的是“通知关停”，且被上诉人也仅是向各社区传达文件精神，并未直接向上诉人下达关停通知。“通知关停”与“强制关停”是两个不同性质的行为，有本质上的区别。上诉人属混淆概念，有违诚信原则。而且，原审裁定已经载明系上诉人明确表述强制关停行为具体表现为经营的一处养殖场内房屋被拆除以致无法继续养殖，很显然是上诉人自己主张强制关停的具体表现为强制拆除行为。由于上诉人就强制拆除行为已另案诉讼，目前案件尚未对强拆行为实施主体作出认定，故原审法院据此裁定驳回起诉结果正确。二、上诉人第二项诉讼请求内容为对其进行“补偿”，补偿的前提条件是由国家的合法行为引起，这与第一项诉讼请求明显矛盾。即使其诉讼请求为行政赔偿，行政赔偿的前提条件是行政行为被确认违法。本案中，强制拆除实施主体尚未认定，即应当承担赔偿责任的主体尚未确定，故原审法院对该项诉讼请求无法审查，裁定驳回起诉结果及适用法律正确。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人城阳区政府答辩称，被上诉人诉讼主体不适格，执意对被上诉人提起上诉，有乱诉滥诉之嫌。（2019）鲁02行初134号行政裁定已经确认，被上诉人不是上诉人所称强制关停行为的作出主体，不是本案适格的诉讼主体。但上诉人不顾及事实和法院的生效裁定，执意对被上诉人提起诉讼和上诉，有乱诉滥诉之嫌。其余答辩意见与棘洪滩街道办答辩意见一致。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人原审时提交的证据均已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见并据此确认原审法院认定的事实成立。本院二审另查明，原审法院因赵成军诉讼请求不明确以（2019）鲁0214行初42号行政裁定驳回其起诉后，赵成军单独针对青城政复驳字【2019】3号《驳回行政复议申请决定书》，向本院提起行政诉讼，诉讼请求为要求撤销该驳回复议申请决定。 本院认为，避免程序空转、减轻当事人诉累、推进行政争议实质性解决是新行政诉讼法的重要立法目的。本案中，经原审法院庭审询问，上诉人将其诉求指向确认强拆行为违法。而上诉人针对青城政复驳字【2019】3号《驳回行政复议申请决定书》向本院提起的另案诉讼，虽然诉讼标的指向驳回行政复议申请行为，但因其复议请求为确认强拆行为违法，故该复议案件如进入实体审查，审查对象亦为强拆主体的认定及强拆行为的合法性问题。因此，本案审查的对象与涉案复议案件如进入实体审查所审查的对象具有同一性，两案在本质上均是为解决同一问题而启动的纠纷解决程序。如在针对复议决定之诉中评判这一问题，则意味着法院要首先对被诉驳回复议申请决定的合法性作出评判，继而才有通过再次进入复议程序、诉讼程序解决实际问题之可能，徒增当事人诉累，延长纠纷解决周期。基于此，因上诉人通过本案可以直接解决强拆主体的认定和强拆行为合法性的评价问题，能够以最直接路径解决最核心问题，故本着实质性解决行政争议、减轻当事人不必要诉累的目的，两案中以本案进入实体审理为宜。另，本院作出的（2019）鲁02行初134号行政裁定已经确认城阳区政府不是上诉人所诉强制关停行为的适格被告，故原审法院仍将城阳区政府列为被告不当，城阳区政府不应再作为被告参与本案诉讼，本院依法予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下： 一、撤销山东省青岛市城阳区人民法院（2019）鲁0214行初72号行政裁定； 二、本案指令山东省青岛市城阳区人民法院继续审理。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇二〇年七月十三日 法官助理 *** 书记员 赵洪峰 书记员 王倩倩