浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终822号 上诉人（原审原告）杭州汇力农业开发有限公司，住所地浙江省杭州市萧山区所前镇信谊村。 法定代表人钱汇源，董事长。 委托代理人倪雪冬，浙江训和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府，住所地浙江省杭州市萧山区金城路685号。 法定代表人章登峰，区长。 委托代理人杜勐侃，杭州市萧山区农业农村局工作人员。 委托代理人单燕红，浙江法君律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）杭州市萧山区所前镇人民政府，住所地浙江省杭州市萧山区所前镇崇学街99号。 法定代表人来巧玲，镇长。 委托代理人韩美琴，浙江法君律师事务所律师。 委托代理人曹凯杰，浙江法君律师事务所律师。 杭州汇力农业开发有限公司（以下简称汇力农业公司）诉杭州市萧山区人民政府（以下简称萧山区政府）、杭州市萧山区所前镇人民政府（以下简称所前镇政府）不履行拆迁补偿法定职责一案，浙江省杭州市中级人民法院于2020年2月19日作出（2019）浙01行初119号行政判决。汇力农业公司不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月21日立案受理后依法组成合议庭，并于2020年5月12日通过移动微法院进行调查询问，上诉人汇力农业公司的法定代表人钱汇源及委托代理人倪雪冬，被上诉人萧山区政府的委托代理人单燕红，被上诉人所前镇政府的委托代理人韩美琴参加调查。现已审理终结。 原审法院经审理认定，汇力农业公司的《营业执照》载明，该公司成立于2012年4月5日，经营范围包括白鹅养殖、农业开发、农业休闲观光、休闲垂钓、水产养殖等，法定代表人钱汇源。2011年12月15日，钱汇源妻子**与所前镇信谊村经济联合社签订《萧山区农村土地承包经营权委托流转合同》，信谊村经济联合社将面积82亩土地发包给**从事生产经营。该地块用于汇力农业公司经营。2013年11月14日，浙江省农业厅向汇力农业公司作出《种畜禽生产经营许可证》，准许其在所前镇信谊村经营省祖代种鹅场，生产经营范围浙东白鹅。汇力农业公司还先后获得了动物防疫条件合格、税务登记等证书。2014年5月21日，萧山区政府作出萧政办发[2014]112号《关于印发杭州市萧山区禽类禁养及产业提升工作实施方案的通知》，明确到2014年底，对相关范围内的禽类养殖实行关停禁养。禁养种类主要指鸭、鹅等水禽及其他污染严重的禽类。对于关停的有手续或养殖场备案的家禽养殖场（户），补偿资金原则上由区、镇街各承担50%。2014年9月9日，杭州永正房地产土地评估有限公司萧山分公司受所前镇政府委托，作出杭永房地估（2014）所字第022号《拆迁房屋估价报告》，估价对象为“萧山区所前镇信谊村钱汇源户房屋、装修及附属物”，对汇力农业公司鹅场的房屋面积（共3293.8平方米）补偿价格、附属物补偿价格、装修补偿价格进行了评估，确认房屋面积补偿价格为1149762元、附属物694468元、装修补偿价格15433元。杭州信丰资产评估事务所（普通合伙）以2014年7月2日为评估基准日，出具了《拆迁及其设备清查评估申报明细表》，设备共估值1396390.30元。以上补偿内容包括了“一棚十房”补偿、15个项目的附属物补偿、69个项目的机器设备补偿。2014年8月7日，所前镇政府（甲方）与汇力农业公司法定代表人钱汇源（乙方）签订了《禽类养殖场（户）禁养关停协议》，就所涉及的禽舍管理用房以及附属设施等补偿达成协议，其中禽舍评估价格1149762元，附属物及装修价格709901元，设备补偿价格1429688元，禽舍面积奖励费65876元，职工人数奖3600元，以上五项共计3358827元。付款方式为甲乙双方签约后一个月内，甲方支付30%，乙方经清栏腾空并经甲方验收后，甲方付清乙方余额。“乙方必须在2014年8月10日前腾空生产生活区内所有财物，并拆除”。2014年8月28日，钱汇源户向所前镇政府提出验收申请。确认“我场（户）已于2014年8月10日，完成生产区、办公区、生活区内的腾空和禽的清栏工作，办理完成了禽类养殖用地租用协议的终止手续，现申请验收”。该申请的验收情况为“验收合格”。2014年12月8日，汇力农业公司向萧山区“五水共治”领导小组畜禽水产养殖污染治理小组作出《关于要求享受祖代种鹅场关停政策的报告》，要求对祖代场近4000只祖代种鹅及牧草进行补偿。所前镇政府在报告上签署“情况属实”的意见。2015年2月2日，所前镇政府向萧山区“五水共治”领导小组畜禽水产养殖污染治理小组作出《函》，内容为：“2014年8月，（汇力农业公司）响应区、镇家禽禁限养号召拆除鹅棚、管理房及设施用房3200余平方米，且已得到补偿，但祖代种鹅未得到补偿。现根据公司要求和实际情况，要求对该公司种鹅予以酌情补偿。”2018年3月，汇力农业公司向萧山区政府邮寄《申请萧山区人民政府履行补偿职责函》，称公司积极拆除鹅舍、管理以及设施用房3200余平方米已得到相应补偿，但场内3900只祖代种鹅及相应的牧草、绿化、道路及祖代场补差等未补偿，当时商定先完成拆迁任务后，再进行补偿。要求萧山区政府就上述未补偿项目进行补偿共计8368906元。因认为萧山区政府未依法作出答复，汇力农业公司向杭州市人民政府申请行政复议。2018年9月27日，杭州市人民政府作出杭政复[2018]200号复议决定，查明萧山区政府于2018年3月12日作出《关于的回复》，但直至同年5月16日才邮寄，次日被签收。复议决定确认被申请人萧山区政府未在收到《申请萧山区人民政府履行补偿职责函》后60日内依法作出处理的行为违法。汇力农业公司对萧山区政府作出的《关于的回复》不服，提起本案诉讼。另查明，2014年5月21日，萧山区农业局、萧山区财政局作出《关于拨付2014年萧山区家禽业扶持政策区级补助资金的通知》，该通知的附件载明，汇力农业公司种禽总存栏是1600只，其中祖代鹅1600只，区级补助为4万元。2015年9月，因汇力农业公司因未足额支付租金，信谊村经济联合社对**提起民事诉讼。2015年11月25日，萧山区人民法院作出（2015）杭萧民初字第4899号民事判决：1.杭州萧山所前镇信谊村经济联合社与**于2011年12月15日签订的《萧山区农村土地承包经营权委托流转合同》在本判决生效之日起解除；2.**在本判决生效后十日内腾空并返还杭州萧山所前镇信谊村经济联合社位于所前镇信谊村顾家湾片东面土地82亩；3.**支付杭州萧山所前镇信谊村经济联合社自2015年1月1日起至合同解除日止的土地流转费，及自合同解除之日的次日起至实际返还土地之日止的土地使用费。该案双方均未上诉。再查明，汇力农业公司法定代表人在庭审中确认，签订案涉关停协议后，其将所养的祖代鹅按照商品鹅的价格卖掉部分，剩下的在旁边圈养，后来看管种鹅的夫妻经其同意后将种鹅处理掉了，以上差价要求补偿。关于牧草、绿化、设备等，都是因为鹅舍被拆除后失去了使用价值，故要求赔偿，至于相关物品的具体状态，其并不清楚，“关停后就一次都没有去过”。“差别补差”是指饲养祖代种鹅需要比一般的商品鹅花费更多成本，需要补偿。 原审法院认为，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。萧山区萧政办发[2014]112号《关于印发杭州市萧山区禽类禁养及产业提升工作实施方案的通知》明确，对于关停的有手续或养殖场备案的家禽养殖场（户），补偿资金原则上由区、镇街各承担50%。本案中，萧山区政府是区“五水共治”领导小组畜禽水产养殖污染治理小组的设立主体，其具有对汇力农业公司的履职申请作出处理的职责。双方的核心争议在于，在所前镇政府与汇力农业公司就其祖代鹅养殖场关停达成《禽类养殖场（户）禁养关停协议》后并履行后，是否还存在其他应当补偿而未补偿的项目。原告主张如下项目未补偿：1.祖代种鹅3900只；2.牧草、绿化、道路、水产、没有补偿的专用设备；3.祖代场与商品场建设的差别补差。现分述如下：一、关于种鹅、水产、专业设备等项目。汇力农业公司在与所前镇政府签订的《禽类养殖场（户）禁养关停协议》中明确约定，原告是鹅舍的清栏和腾空义务主体，其必须在2014年8月10日前腾空生产生活区内的所有财物，并拆除。故可推论，案涉鹅舍虽由政府关停，但鹅舍内可清空、可移动的财物，包括原告主张存在的种鹅、水产、专业设备等在内，即使受关停影响，也系应由汇力农业公司自行处置清空的财物，与被告无关。钱汇源户在《验收申请表》中亦明确，其“已于8月10日，完成了生产区、办公区、生活区内的腾空和禽的清栏工作”，原告法定代表人庭审中明确的自行对种鹅的处置，亦可以对该节事实进行印证。故其就该部分要求补偿，于法无据。二、关于牧草、绿化、道路等项目。经原告法定代表人认可，公司除了白鹅养殖以外，还实际经营水产、古树、牧草等业务。结合本案证据可以确认，整个项目占地在80亩以上，其中鹅舍房屋占地5亩不到。案涉《附属物补偿价格表》、《关停协议》等证明，原告鹅舍的道地砖地坪、水泥地坪、预制板地坪等已进行了评估补偿。在行政补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。原告欲证明其主张的牧草、绿化及其他道路的三个项目补偿请求可以成立，至少应当就如下事实进行合理举证说明：一是原告具备上述三个项目的财物合法权益；二是鹅舍的关停行为不可避免地导致了原告上述项目的损失；三是具体的损失情况。但在本案中，原告不能就上述情况进行充分合理的举证说明。其法定代表人还表示，在鹅舍关停后就未到过现场，故对整个项目的后续情况一概不知。事实上，案涉鹅舍关停协议的签订、鹅舍的清栏腾空验收均是在2014年的8月份，而包括鹅舍在内的整个82亩项目土地的腾空，要迟至2015年11月25日（即人民法院作出民事判决）之后。即在鹅舍清栏腾空后一年多时间，汇力农业公司仍掌控着案涉项目地块。原告完全具备就该事项进行了解、举证和合理说明的条件。其辩称在鹅舍关停后就未到过现场，故对整个项目的后续情况一概不知，既不符合生活经验常理，也缺乏履职请求的严肃性。故原告的该部分主张亦不能成立。三、关于“祖代场级别补差”等，原告不能就该项目属于应当补偿的范围作出充分合理的说明，从原告的解释来看，实质上仍是其对种鹅养殖成本的投入差额等主张，亦缺乏法律依据，不予支持。综上，原告在本案要求的补偿主张不能成立，相关请求于法无据。被告向原告作出的《关于的回复》，实体处理并无不当。原告要求撤销答复的理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杭州汇力农业开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杭州汇力农业开发有限公司负担。 汇力农业公司上诉称：原审认定事实错误，其提出的补偿主张应予支持。2014年8月7日，其与原审第三人签订禁养关停协议，因养殖场面积较大，关停后原审第三人可达到当时的阶段性目标(指标)。为此，原审第三人一再催促其办理腾空、禁养禽类的工作，当时明确承诺会给予其种鹅及其他相关配套财物的补偿。故在三天时间内原审第三人完成关停及拆除工作，8月10日进行了验收，验收申请表上载明完成了相关的腾空、清栏工作及终止了相关的租用协议。其租用地所在村村委会主任作为验收组成员签字。依据禁养关停协议其以后不得再养殖，在没有其他场地可以养殖禽类的情况下，在短短三天内对三千多只种鹅进行处理，必然会对其造成巨大损失。相关的行政机关既未完成其补偿的承诺也没有给予其合理的时间处置相关财产。但原审法院以种鹅及相关设备应按禁养协议由其自行清空移动，未考虑其后“以后不得再养殖”的条款，也未考虑搬离时间的合理性及相关配套的财产是否还具有使用价值，就判决其补偿请求于法无据，显然不合法也不合理。依据行政法及其解释，在行政赔偿、补偿案件中，应当由被告就该损害情况承担举证责任。因本案禁养搬迁关停时间极为紧迫，相关禁养、验收工作都由行政机关开展实施，签订验收申请表的相关工作也都由行政机关完成，本案的财产情况应由行政机关举证。在庭审中其也就种鹅场的财产进行了合理的陈述及解释。在行政机关承诺补偿、禁养关停完成、租用地所在村村委会主任签名确认终止租赁协议及关停后，其因配套财产已无其他的价值而未回到现场，在情理之中。原审对配套设备补偿的主张不予支持，于法无据。综上，请求依法改判。 萧山区政府答辩称：原审法院认定事实正确，上诉人提出的补偿主张没有事实和法律依据，应不予支持。没有证据证明，2014年8月7日，原审第三人与上诉人签订相关禁养关停协议过程中，承诺给上诉人种鹅及其他相关配套财物的补偿。协议约定三天时间完成腾空、清栏的事实不足以推定存在原审第三人承诺在协议约定的补偿之外另行追加补偿的事实。上诉人称三天时间处理三千多只种鹅造成巨大损失并非事实，根据其在原审中提交的证据萧农财(2014)106号、萧财农(2014)322号文件，可知在关停前三个月，上诉人为获得家禽企业财政补贴资金，自行申报种禽总存栏数为1600只，根据证据12上诉人及上诉人法定代表人夫妻共同向信谊村出具的承诺书，可知在2014年4月，上诉人已经因经营困难拖欠信谊村土地租金两年，同时，上诉人也未举证证明其在关停前三个月内又将种鹅总存栏数增加到3900只，因此，可以推定上诉人主张的关停前有3900只种鹅不符合事实。关于三天时间处理种鹅的合理性问题，对于种鹅的清栏搬离，属于关停协议约定的上诉人义务，虽然协议约定期限为三天，但自订立协议至验收长达二十多天，上诉人有充足的时间完成全部种鹅的清栏和搬离，上诉人所获得的禽舍、附属物及装修、设备等项补偿即是以后不再养殖为前提，种鹅搬离并不产生价值变化，如何处置完全由其自主决定，事实上，上诉人在一审庭审时自认，其在关停以后就将部分种鹅进行了转让变现，剩余部分委托他人看管，最终看管人经上诉人同意将该等剩余种鹅也进行了处理，充分体现了上诉人的自由意志。至于考虑相关配套财物是否还有使用价值并补偿的问题，上诉人的上诉状不仅指向不明，且又称在关停后配套财产已无其他的价值而未回到过现场进行处置，在此前提下又要求行政机关予以补偿，显然自相矛盾，缺乏事实依据。事实上，与禽类养殖有关的配套财产，如禽舍、附属物及装修、设备等，上诉人已经获得补偿，上诉人要求的其他补偿已然超越关停可获得的补偿范围，也未提供相关证据，原审对此已作了详细审查，根本无法认定在禁养关停协议约定的补偿之外，上诉人还存在其他与禁养有关的损失，但上诉人又以行政机关实施禁养工作为由，要求行政机关对本案的财产及损害情况承担举证责任，明显不具有法律依据。综上，请求驳回上诉、维持原判。 所前镇政府未提交书面答辩意见。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。 经审理，对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，关于养殖场关停事宜，汇力农业公司已与所前镇政府签订《禽类养殖场（户）禁养关停协议》（以下简称涉案关停协议），并履行完毕。本案争议的主要问题是，汇力农业公司提出的补偿请求是否属于漏补事项。 首先，关于种鹅及祖代养鹅场。汇力农业公司在原审庭审及二审调查时称，涉案养殖场关停后其将涉案种鹅以商品鹅的价格出售，祖代养鹅场也仅以普通养鹅场的价格补偿，故存在差价损失。汇力农业公司主张，所前镇政府在签订涉案关停协议前承诺补偿其上述损失，但未提供充分的证据证明，不予采信；另外，萧山区政府出台的《杭州市萧山区禽类禁养及产业提升工作实施方案》亦未将该损失未纳入补偿范围，汇力农业公司主张本案可参照《萧山区生猪禁限养及污染整治工作意见》关于种猪补偿标准的规定进行补偿，因禽类禁养补偿政策实施的普遍性与公平性，故该理由不予采信。其次，关于牧草、绿化、水产、专业设备等。从原审查明的事实看，涉案关停协议约定汇力农业公司应在2014年8月10日前腾空生产生活区内的所有财物并拆除。汇力农业公司签署的《验收申请表》中亦载明：“已于8月10日，完成了生产区、办公区、生活区内的腾空和禽的清栏工作”。此外，涉案关停协议的签订及腾空验收均在2014年的8月，而涉案养殖场承租土地的腾空，系在2015年11月25日之后。即汇力农业公司在腾空验收后一年多时间里仍掌控涉案养殖场地块，故其主张因关停时间紧迫导致上述财产无法及时处置而遭受损失，依据不足。最后，关于道路。从涉案附属物补偿价格表及关停协议等证据看，鹅舍的道地砖地坪、水泥地坪、预制板地坪等已作补偿。 综上，上诉人提出的补偿请求，依据尚不充分，萧山区政府作出《关于的回复》未予支持，并无不当；原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州汇力农业开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 （此页无主文） 审判长  楼缙东 审判员  唐维琳 审判员  周进海 二〇二〇年七月九日 书记员  潘 莉