贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行再5号抗诉机关贵州省人民检察院。再审申请人（原审第三人）舒丽萍，女，1965年1月10日生，汉族，住贵州省晴隆县。委托诉讼代理人：舒丽兴，女，1962年12月15日生，汉族，贵州省晴隆县人，教师，住贵州省兴义市。系舒丽萍之姐。委托诉讼代理人：王钦湛，贵州元朗律师事务所律师。再审被申请人（一审原告、二审上诉人）舒伯松，男，1965年6月20日生，汉族，住贵州省镇宁布依族苗族自治县。再审被申请人（一审原告、二审上诉人）邹鸣，男，1974年12月24日生，汉族，住贵州省贵阳市云岩区。再审被申请人（一审原告、二审上诉人）舒伯龙，男，1976年9月28日生，汉族，住贵州省贵阳市南明区。再审被申请人（一审原告、二审上诉人）舒松林（又名舒伯林），男，1964年10月29日生，汉族，住贵州省晴隆县。以上四人共同委托诉讼代理人：谭代江，贵阳市云岩区北京路法律服务所法律工作者。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）贵州省晴隆县人民政府，住所地贵州省晴隆县莲城街道北街县人民政府。法定代表人查世海，该县县长。委托诉讼代理人：彭汉强。委托诉讼代理人：马碧红。再审申请人舒丽萍与再审被申请人舒伯松、邹鸣、舒伯龙、舒松林、贵州省晴隆县人民政府（以下简称晴隆县政府）土地行政确认纠纷一案，贵州省普安县人民法院于2014年2月17日作出（2013）普行初字第8号行政判决，舒伯松、邹鸣、舒伯龙、舒松林不服提出上诉。贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院于2015年11月5日作出（2014）兴行终字第21号行政判决。判决发生法律效力后，舒丽萍不服，向贵州省黔西南布依族苗族自治州人民检察院申请监督，该院提请贵州省人民检察院抗诉。贵州省人民检察院于2018年9月3日作出黔检民（行）监[2018]52000000064号民事（行政）抗诉书，向本院提起抗诉。本院于2019年5月16日作出（2019）黔行抗2号行政裁定，决定本案由本院提审。本院依法组成合议庭，于2019年10月11日公开开庭审理了本案。贵州省人民检察院指派检察员李章明、翁武华出庭履行职务，再审申请人舒丽萍及其委托诉讼代理人舒丽兴、王钦湛及再审被申请人舒伯松、邹鸣、舒伯龙、舒松林及其委托诉讼代理人谭代江和晴隆县政府委托诉讼代理人彭汉强、马碧红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。舒伯松、邹鸣、舒伯龙、舒松林向一审法院起诉请求：1、依法撤销晴隆县政府作出的《关于舒丽萍与舒伯松、舒伯林土地权属争议的处理决定》（晴府行决字〔2012〕1号），责令晴隆县政府重新作出处理决定；2、本案诉讼费用由被告承担。一审法院认为，具体行政行为应当证据确凿，事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。本案中，舒伯松、舒松林与舒丽萍因土地使用权发生争议，业经多级政府、多级法院多次处理。2012年11月27日，晴隆县政府根据舒丽萍的申请，根据有关法律，依照相关程序作出《关于舒丽萍与舒伯松、舒伯林土地权属争议的处理决定》（晴府行决字〔2012〕1号），其程序合法。1999年，舒伯松、邹鸣、舒伯龙之母即与舒丽萍及舒丽萍之母吴荣会为争议地而产生了纠纷，且该纠纷一直未得以解决。2012年晴隆县政府在重新作出具体行政行为时，舒伯松作为被申请人参与进行了处理，而邹鸣、舒伯龙当时未向晴隆县政府提出请求，该处理结果虽与邹鸣、舒伯龙有法律上的利害关系，因其兄舒伯松已经参与，故晴隆县政府未将邹鸣、舒伯龙列举为当事人不违反法定程序，但因晴隆县政府作出的处理决定与邹鸣、舒伯龙有法律上的利害关系，故对于原告方所称因晴隆县政府未将邹鸣、舒伯龙列举参与争议处理，具体行政行为程序违法及舒丽萍所称邹鸣、舒伯龙不能作为本案原告的理由均不予支持。晴隆县政府依照法定程序作出具体行政行为，其在认定争议地属舒丽萍及其母吴荣会所分得的自留地时，有相关证人证言及相应书面证据予以证实，事实是清楚的，证据是确凿充分的，晴隆县政府据此依照《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款和第十六条的规定所作出的具体行政行为适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持被告晴隆县政府于2012年11月27日作出的《关于舒丽萍与舒伯松、舒伯林土地权属争议的处理决定》（晴府行决字〔2012〕1号）。案件受理费50元，由舒伯松、邹鸣、舒伯龙、舒伯林缴纳。舒伯松、邹鸣、舒伯龙、舒伯林不服一审判决，向贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院提出上诉称：原判决和被诉行政行为对于本案作出的行政处理决定和行政判决认定事实不清，证据不足，且适用法律、法规错误，因而导致行政行为和行政判决必然错误，依法应当予以查清事实后改判。请求：1、二审法院撤销原判及晴隆县政府作出的确权决定，责令晴隆县政府重新依法作出土地使用权行政确权处理决定；2、本案一、二审诉讼费由晴隆县政府承担。二审法院认为，本案争议焦点为：本案争议土地的性质，是国有土地还是集体土地；争议土地的使用权应由舒伯松、邹鸣、舒伯龙、舒伯林还是舒丽萍享有；1980年家庭祖遗房产分割协议关于本案争议地的分割是否有效；晴隆县政府作出的土地确权决定是否正确。本案争议土地的性质，是国有土地还是集体土地的问题。从晴隆县政府调查的证据证实，争议地属于原莲城区东街大队所有，是集体分给吴荣会、舒丽萍的自留地，1979年吴荣会、舒丽萍农转非，集体未收回该地。现争议地虽位于晴隆县城中心，但历史上未经过征收、馈赠、补偿、转移等形式将土地的性质转为国有，故本案争议土地的性质仍为集体土地。现舒松林、舒腾翔之子舒伯明在争议地旁所修建的房屋办理了《国有土地使用证》，该颁证合法与否不是本案审查的范围，不能以舒松林、舒伯明修建的房屋取得的是《国有土地使用证》，而认定本案争议的土地是国有土地。晴隆县政府作出确权决定将本案争议土地所有权明确归晴隆县莲城镇东北社区集体所有合法。舒伯松、邹鸣、舒伯龙、舒伯林所提的本案是国有土地而非集体土地的上诉理由不能成立，不予采信。关于1980年家庭祖遗房产分割协议关于本案争议地的分割是否有效的问题。1980年4月8日，舒腾鹍、舒腾翔、舒腾翼对祖遗房产进行分割，并签订了协议，有族中人及生产队长等干部签名。协议上对祖遗房产进行分割的同时，将争议祖遗房产左后侧90平方米的土地为舒腾鹍所有；争议祖遗房产右前侧76.345平方米的土地为舒腾翼所有。1980年《中华人民共和国土地管理法》尚未颁布，应从尊重历史，维护社会稳定的原则认定家庭祖遗房产分割协议的效力。舒丽萍及其母吴荣会虽未在协议上签字，但三方在签订协议时邀请有族中人及生产队长等干部参加，舒腾翔应是代表全家签订协议，舒丽萍母女应该是知晓此事。1999年吴荣会、舒丽萍与邹廉惠发生争议时是在达成契约的近20年后，违背诚实信用的原则。1980年家庭祖遗房产分割协议应为有效协议。晴隆县政府作出的土地确权决定是否正确的问题。本案争议土地由来已久，晴隆县政府接到舒丽萍的确权申请后，调查原东街大队亲自参与划分自留地的干部，证实争议地是在60年代就划分给吴荣会、舒丽萍的自留地。在争议地的来源上晴隆县政府认定的事实是清楚的。但在未经有权机关对关于1980年家庭祖遗房产分割协议关于本案争议地的分割是否有效的情况下，认定争议地使用权属于舒丽萍无事实和法律依据，应予以撤销。综上所述，本案属于集体土地，在历史上是舒丽萍及其母吴荣会的自留地。但在1980年家庭祖遗房产分割协议时，已将争议地明确归上诉人两户，晴隆县政府在未经有权机关对关于1980年家庭祖遗房产分割协议关于本案争议地的分割是否有效的情况下，认定争议地使用权属于舒丽萍不当，予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）之规定，经审判委员会讨论决定，判决：撤销贵州省普安县人民法院（2013）普行初字第8号行政判决；撤销晴隆县政府晴隆县人民政府于2012年11月27日作出的《关于舒丽萍与舒伯松、舒伯林土地权属争议的处理决定》（晴府行决字〔2012〕1号）。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由晴隆县人民政府承担。舒丽萍不服，向贵州省黔西南布依族苗族自治州人民检察院申请再审，该院提请贵州省人民检察院抗诉。贵州省人民检察院认为，生效裁判适用法律确有错误，违反法律规定的诉讼程序，影响公正审判。第一，生效判决已经认定争议自留地属于集体土地，历史上一直属于舒丽萍及其母亲使用。焦点问题在于1980年家庭祖遗房产分割协议关于本案争议自留地的分割是否有效的问题。生效判决认定1980年家庭祖遗房产分割协议关于本案争议自留地的分割有效不正确，属于适用法律确有错误。首先，1980年签订分割协议时，虽《中华人民共和国土地管理法》尚未颁布，但相关法律规范并不缺位。中共中央一九六二年公布的《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条明确规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。一九八二年宪法第十条又明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有......任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让”。因此，村镇土地自《农村人民公社工作条例修正草案》公布以后，社员对自留地只有使用权，没有所有权。可以对自留地行使分配权的只能是集体，本案祖产分割协议在没有集体同意的情况下，私分他人自留地不产生法律效力。事实上1999年双方发生争议后，集体仍维持涉案自留地应为舒丽萍、吴荣会耕管的立场。其次，舒腾鹍、舒腾翔、舒腾翼三兄弟无权对争议自留地进行分割。本案中，舒腾翼50年代即离开晴隆，到外求学后在镇宁县工作，属于城镇居民，不是原东街大队集体经济组织成员，因而原东街大队未对其进行土地分配，舒腾翼也不能享有争议的集体土地使用权。该自留地使用权属于吴荣会、舒丽萍母女，不属于舒腾翔家庭，舒腾翔本人亦属于非农业户口，无权享有该争议地使用权，舒腾翔也无权代表吴荣会、舒丽萍处分涉案自留地。最后，争议自留地的来源和法律依据非常清楚，无涉任何历史遗留问题。生效判决关于吴荣会、舒丽萍依法主张自留地合法权益属于违背诚实信用原则的认定亦无理由和证据支撑。事实上，各方因在争议自留地上建房引发纠纷后，吴荣会、舒丽萍随即按照相关法律的规定，向有关国家机关寻求救济，是合法正当的行为，不违背诚实信用原则。第二，生效判决违反法律规定的诉讼程序，影响公正审判。首先，按照生效判决关于“行政机关在未经有权机关对于1980年家庭祖遗房产分割协议关于本案争议地的分割是否有效的情况下，认定争议地使用权属于舒丽萍不当，应予撤销”的认定，生效判决如认为分割协议的效力的认定是解决行政争议的基础，应根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十八条第三款“人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。”本案生效判决在二审程序中直接认定分割协议的效力不当。其次，二审法院作出的（2017）黔23行监2号驳回申诉通知书引用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关的民事争议的，人民法院可以一并审理”的规定，认为“人民法院在行政诉讼中可以一并审理该协议的效力，生效判决对协议效力作出判断并无不当。”据此，本案生效判决事实上在行政诉讼中一并审理了相关民事争议。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十七条“公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”本案原审当事人并没有在提起诉讼时请求一并解决相关民事争议，也没有提出具体的民事诉讼请求，人民法院在二审中直接就民事协议的效力作出认定，变相剥夺了当事人的辩论权、质证权，构成严重的程序错误，影响案件的公正审判。最后，本案自吴荣会、舒丽萍1999年5月13日向贵州省晴隆县人民法院第一次起诉之日起，至2017年10月17日二审法院驳回舒丽萍再审申诉，时间跨度已长达十八年。在此期间经历多轮诉讼，行政机关已经三次进行确权。究其原因，二审法院于2001年9月21日作出的（2001）兴行终字第8号行政判决书将争议地“视为国有”的认定已属不当，本案生效判决也已推翻该错误认定。应该指出的是，作为争议地所有人的集体，一直未改变将争议自留地分配给舒丽萍耕管的立场，行政机关也在充分调查的基础上作出确权决定，依据充分、程序合法、适用法律正确。人民法院生效判决撤销行政机关的确权决定，同时又在本案直接对分割协议的效力作出错误认定，使得行政机关再次确权变得毫无意义，也无从选择，只能不再确权给舒丽萍。根据法律规定，司法机关固然可以对行政行为进行司法审查，但像本案生效判决这样将错误的观点强加给行政机关的行为超越了司法权与行政权的合理界限，有违人民法院中立审判的原则，实属不当。综上所述，黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2014）兴行终字第21号行政判决生效判决适用法律确有错误，违反法律规定的诉讼程序，影响公正审判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十三条第一款、第九十一条第（四）、（五）项的规定，特提出抗诉。本院于2019年5月16日作出(2019)黔行抗2号行政裁定书，认为原审判决适用法律错误，违反法律规定的诉讼程序，裁定本案由本院进行提审，再审期间终止原判决的执行。再审中，当事人所提主张和诉请与原审基本一致。本院再审查明的事实与原审一致。本院认为，舒伯松、邹鸣、舒伯龙、舒松林在原审诉讼中，所提诉讼请求仅为撤销晴隆县政府作出的确权决定，责令晴隆县政府重新依法作出土地使用权行政确权处理决定；本案诉讼费由晴隆县政府承担。当事人并没有在提起诉讼时请求一并解决相关民事争议，也没有提出具体的民事诉讼请求。二审法院也并未根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十八条第三款“人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议”之规定告知当事人依法申请一并解决民事争议。而是直接对1980年家庭祖遗房产分割协议的效力进行了评价，显属不当，适用法律错误，应予纠正。抗诉机关抗诉理由成立，本院予以采纳。争议地是在60年代就划分给吴荣会、舒丽萍的自留地，1980年家庭祖遗房产分割协议关于本案争议自留地的分割是否有效的问题不属于本案的审查范围，不应予以评价。当事人如对此协议的效力有争议，可以另行起诉。晴隆县政府根据舒丽萍的申请，根据有关法律，依照相关程序于2012年11月27日作出《关于舒丽萍与舒伯松、舒伯林土地权属争议的处理决定》（晴府行决字〔2012〕1号），其程序合法。在晴隆县政府与2012年作出被诉具体行政行为时，舒伯松作为被申请人参与进行了处理，而邹鸣、舒伯龙当时未向晴隆县政府提出请求，该处理结果虽与邹鸣、舒伯龙有法律上的利害关系，因其兄舒伯松已经参与，故晴隆县政府未将邹鸣、舒伯龙列举为当事人不违反法定程序。晴隆县政府依照法定程序作出具体行政行为，其在认定争议地属舒丽萍及其母吴荣会所分得的自留地时，有相关证人证言及相应书面证据予以证实，事实清楚，证据确凿充分，晴隆县政府据此依照《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款和第十六条的规定所作出被诉的具体行政行为适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2014）兴行终字第21号行政判决；二、维持贵州省普安县人民法院（2013）普行初字第8号行政判决。一、二审案件受理费100元，由舒伯松、邹鸣、舒伯龙、舒松林负担。本判决为终审判决。审判长  周业能审判员  刘荟宇审判员  吴宝林二〇二〇年七月一日法官助理叶繁书记员桂术伟