湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行终12号上诉人（原审第三人）天元置业有限公司，住所地湖南省湘潭市雨湖区熙春路17号。法定代表人刘建元，董事长。委托代理人王珊、卢炯，湖南云天（湘潭）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）新府华城小区业主委员会，住所地湖南省湘潭市岳塘区双拥南路15号。负责人陈欣，主任。委托代理人张颖，女，1972年10月5日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市高新区，系新府华城小区业主委员会成员。委托代理人贺姣，女，1987年9月20日出生，汉族，湖南省湘乡市人，住湖南省湘潭市高新区，系新府华城小区业主。原审被告湘潭市自然资源和规划局，住所地湖南省湘潭市雨湖区北二环中路６号。法定代表人王峰，局长。委托代理人刘聪颖，湘潭市自然资源和规划局工作人员。委托代理人王继文，湖南金州（湘潭）律师事务所律师。上诉人天元置业有限公司因与被上诉人新府华城小区业主委员会、原审被告湘潭市自然资源和规划局不履行法定职责一案，不服湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2019）湘0304行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审判决认定，新府华城小区位于湘潭市岳塘区双拥南路15号，由第三人天元置业有限公司建设，于2011年至2013年竣工并投入使用。2018年9月20日，原告新府华城业委会向湘潭市城乡规划局提交了一份《关于请求履行法定职责的申请》，认为新府华城小区在建设过程中，开发商存在擅自改变部分规划的行为，其中明显改变规划的三处问题是“1.车位配比与建设规划不符；2.建设规划中的物业管理用房缺失；3.建设规划中文化场所幼儿园缺失”，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，请求湘潭市城乡规划局对开发商天元置业有限公司擅自改变规划的行为责令限期改正，恢复原规划许可，并依法作出进一步处理。湘潭市城乡规划局收到原告的申请书后，进行了情况核实，于2018年12月13日作出潭规（高）限改字（2018）03001号《关于对新府华城小区停车位进行整改的通知》，限第三人天元置业有限公司在2019年1月15日前改正84个严重影响消防安全通行的停车位，在2019年1月31日前按规划要求完善少配建的停车位。同日，湘潭市城乡规划局作出潭规信访字[2018]10号《信访事项处理意见书》，将原告提出的问题予以回复。因原告认为潭规信访字[2018]10号《信访事项处理意见书》中所回复内容与实际状况不符，没有相关事实和法律依据，新府华城业委会成员张颖作为申请人，于2019年1月10日向湘潭市人民政府信访事项复查复核委员会提交《复查申请书》。2019年1月28日，湘潭市城乡规划局向湘潭市人民政府信访事项复查复核委员会进行了答辩。2019年2月1日，湘潭市人民政府信访事项复查复核委员会作出潭政信复查字[2019]01号《信访事项复查意见书》，认为湘潭市城乡规划局处理原告反映第三人在开发和建设新府华城小区项目中车位配比不足、原规划项目幼儿园和物业管理用房缺失等违反建设规划的情况时，应当依据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政处罚法》等规定，启动行政执法程序，对相关情况进行调查核实并作出行政处罚，复查意见为“撤销湘潭市城乡规划局2018年12月13日作出的《信访事项处理意见书》，驳回原告的复查申请，并责令湘潭市城乡规划局适用相关行政程序重新处理。”之后，被告继续要求第三人整改，天元置业有限公司于2019年3月19日作出《关于对新府华城业委会反映的小区停车位等问题的整改承诺》。2019年4月30日，原告再次向被告提交了《请求湘潭市自然资源和规划局在法定时效内依法履职的申请》，要求被告对第三人违反规划建设行为启动行政执法程序，进行调查核实，作出相应的行政处罚，并督促第三人履行整改承诺，进行合理补偿等。因被告未全面实施上述行为，原告向该院提起行政诉讼。该院另查明，2019年3月，因湘潭市机构改革，湘潭市城乡规划局与湘潭市国土资源局等部门行政职责整合，新组建为湘潭市自然资源和规划局。原审判决认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”因此，湘潭市自然资源和规划局依法具有城乡规划管理行政职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定，“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。”第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。本案中，第三人天元置业有限公司在建设新府华城小区时，存在未按照规划设计要求进行建设的行为，被告对该事实亦予以认可。在原告要求被告履行对天元置业有限公司变更规划行为进行处理的法定职责后，虽然被告进行了核实和督促整改，但并未依照相关法律规定，对第三人的行为通过行政执法程序进行调查处理，故被告存在未适当履行法定职责的情形。因此，原告要求被告履行法定职责的诉讼请求，该院予以支持。另原告提出了确认被告未履行职责违法的诉讼请求，该院认为履行法定职责之诉判令履行即可，无需再作出确认违法之判项。综上，该院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令被告湘潭市自然资源和规划局于本判决生效之日起六十日内履行对第三人天元置业有限公司违反新府华城小区规划的建设行为进行调查处理的法定职责。案件受理费50元，由被告湘潭市自然资源和规划局负担。一审判决宣告后，天元置业有限公司不服提起上诉称：被上诉人所反映的三个问题，原审被告安排工作人员到被上诉人处进行了调查，并责令上诉人进行整改，整改情况如下：1、小区停车位问题已逐步整改到位，对于改建为小区公共绿地，少配建停车位19个，上诉人出具《关于对新府华城业主会反映的小区停车位等问题的整改承诺》并在小区进行张贴，但业委会并未形成统一意见，部分业主明确不同意将绿地恢复成停车位，为兼顾各业主意见，剩余19个车位仍在整改过程中。2、关于物业管理用房问题，上诉人已将物业管理用房移交业主委员会，该事实一审中已查明清楚。3、关于小区原规划建设幼儿园的问题，原规划建设幼儿园的区域，现已建设成绿地景观游园和儿童室外活动场地，实际也仍由业主共同使用，业主意见不统一，在一审中被上诉人即不同意恢复原规划，也不同意维持现状，这是造成无法完成整改的根本原因，上诉人多次组织业委会成员进行协调，但尚未形成统一意见。综上，一审判决认定事实不清，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求或发回重审。被上诉人新府华城小区业主委员会答辩称：一、一审法院认定部分事实清楚、证据充分，应予以部分维持。答辩人多次向原审被告提交书面报告，要求其对上诉人未按照规划建设许可标准施工及建设，造成答辩人规划建设不符合标准、房屋质量问题、车位配比不足、原规划幼儿园、物业管理用房缺失的违法现状进行查处，但原审被告至今未依法履行行政职责，未对上诉人作出产生行政拘束力的行政行为。二、一审法院适用法律正确，程序合法，依法应当维持原判。《中华人民共和国城乡规划法》系生效的法律文件，原审被告对上诉人的违法行为有权执法，但原审被告未依法履职。三、湘潭市人民政府已向原审被告作出书面撤销其出具的《信访事项处理意见书》，并责令原审被告适用相关行政程序重新处理，但原审被告至今仍未依法启动执法程序。四、原审被告未依法履职已成既定事实，不能因为上诉人的某些无实质性改变行为而免除其依法履职的义务，或者等同于其已经依法履职。五、本案答辩人起诉的是原审被告的行政不作为，原审被告未在法定时效内对一审判决提起上诉，表示其接受一审合理判决，上诉人单独提起上诉，没有事实和法律依据，不是适格上诉人。六、原审被告于2018年12月18日作出的潭规（高）限改字（2018）03001号《关于对新府华城小区停车位进行整改的通知》，未依法送达答辩人并公示，不产生法律效力。上诉人也没有证据证明其按照该通知在2019年1月31日以前进行了有效整改，至今无整改验收合格的相关成果，原审被告也未在规定时效内进行监督和执法。综上，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉人的全部请求。原审被告湘潭市自然资源和规划局答辩称：一审判决事实认定中认为答辩人未适当履行法定职责，并非未履行法定职责，但判决结果是要求答辩人履行法定职责，其认定的事实和判决结果不一致，存在冲突。经本院二审审理查明，原审判决认定事实基本清楚，本院依法予以确认。本院认为，一、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十条第二款规定：“与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审。”本案中，一审判决结果意味着上诉人天元置业有限公司将可能承担义务，故其有权提起上诉。二、《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，被上诉人新府华城小区业主委员会因认为上诉人天元置业有限公司在建设新府华城小区时，存在未按照规划设计要求进行建设的行为，不服原湘潭市城乡规划局作出的《信访事项处理意见书》，以其成员张颖作为申请人，向湘潭市人民政府信访事项复查复核委员会提交复查申请，湘潭市人民政府信访事项复查复核委员会于2019年2月1日作出潭政信复查字[2019]01号《信访事项复查意见书》，认为上诉人天元置业有限公司在开发和建设新府华城小区项目中，没有严格按照规划部门规定的技术经济指标进行建设，原湘潭市城乡规划局也没有提供开发商进行规划变更的相关资料。原湘潭市城乡规划局在收到反映上诉人天元置业有限公司在开发和建设新府华城小区项目中车位配比不足、原规划项目幼儿园及物业管理用房缺失等三处违反建设规划的情况后，应当依据《城乡规划法》和《行政处罚法》等相关法律的规定，启动行政执法程序，对相关情况进行调查核实，作出行政处罚。湘潭市人民政府信访事项复查复核委员会并由此撤销了原湘潭市城乡规划局作出的《信访事项处理意见书》，并责令其适用相关行政程序重新处理。此后，被上诉人新府华城小区业主委员会又于2019年4月30日再次向原审被告湘潭市自然资源和规划局提交了《请求湘潭市自然资源和规划局在法定时效内依法履职的申请》，但原审被告湘潭市自然资源和规划局至今未依据法律规定全面履行相应法定职责，故应责令其限期履行。上诉人天元置业有限公司的上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人天元置业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘宏审 判 员  康婷审 判 员  田晴二〇二〇年七月二十八日代理书记员  钟毅附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；