福建省龙岩市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽08行终2号 上诉人（原审原告）陈淦，男，1974年3月11日出生，汉族，住厦门市湖里区。 委托代理人曹昌辉，福建联合信实（龙岩）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长汀县自然资源局，住所地长汀县汀州镇横岗岭7号，统一社会信用代码11350821004100789J。 法定代表人马华如，局长。 行政机关出庭负责人陈明先，副局长。 委托代理人范云飞，福建天采律师事务所律师。 原审第三人陈天泽，男，1974年10月7日出生，汉族，住龙岩市新罗区。 原审第三人陈天霖，男，1969年5月17日出生，汉族，住长汀县。 上诉人陈淦因与被上诉人长汀县自然资源局、原审第三人陈天霖、陈天泽征收补偿安置协议一案，不服连城县人民法院（2019）闽0825行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。 被诉行政行为：2019年5月10日，长汀县策武镇人民政府（甲方）受长汀县自然资源局的委托与原审第三人陈天霖、陈天泽、原告陈淦（乙方）签订《策武当坑加油站房屋及土地征用补偿安置协议书》，长汀县策武镇人民政府在“甲方”处盖章并签字，原审第三人陈天霖在“乙方代表（签章）处”签字按手印。 原审查明，2011年9月26日，福建省经济贸易委员会作出闽经贸市场［2011］637号《关于加油站点规划确认等事项的批复》，确认在长汀县新建加油站符合规划布点要求。2012年1月6日，第三人陈天霖向长汀县政府出具《关于要求办理长汀县加油站建设用地农转的请示》，要求办理长汀县加油站建设用地农用地转用。2××3年4月17日，福建省人民政府作出闽政地［2××3］356号《关于长汀县2××3年度第二批次农用地转用和土地征收的批复》，核定征收涉案长汀县城镇村及工矿用地0.0723公顷。2××3年8月2日，第三人陈天霖向长汀县国土资源局出具《报告》，要求长汀县国土资源局给予办理当坑村加油站项目建设用地招拍挂牌手续，以便第三人陈天霖参加竞买。2××3年8月21日，第三人陈天霖向长汀县国土资源局出具《承诺》，承诺若其本人未竞得当坑村加油站项目也愿意按规定将土地交给中标单位，若其本人竞得，报批的各项费用及征地补偿费用等款全部由其本人承担。2××3年12月6日，长汀县人民政府作出汀政综［2××3］532号《关于同意策武镇当坑村一幅经营性项目国有建设用地使用权出让实施方案的批复》，同意长汀县国土资源局制定的策武镇当坑村加油站项目国有建设用地使用权出让实施方案。2××3年12月27日，长汀县国土资源局与沙县翰德油品有限公司签订《长汀县国有建设用地使用权拍卖成交确认书》，沙县翰德油品有限公司以550000元竞得位于长汀县宗国有建设用地使用权，宗地编号为2××3-××0号，拍卖出让土地面积为723.133平方米。同日，长汀县国土资源局将该国有建设用地使用权拍卖出让成交结果予以公告。2014年9月2日，第三人陈天霖向长汀县国土资源局出具《报告》，要求长汀县国土资源局尽快归还其垫付的土地补偿费和房屋重置补偿金合计863780元，并安置好原住农户陈先毅的建房用地。 2019年4月10日，被告向长汀县策武镇人民政府出具《委托书》，委托长汀县策武镇人民政府开展长汀县加油站项目用地的征迁工作。2019年5月10日，长汀县策武镇人民政府（甲方）与第三人陈天霖、陈天泽、原告陈淦（乙方）签订《策武当坑加油站房屋及土地征用补偿安置协议书》，协议书约定：策武当坑加油站建设项目需征用乙方位于策武镇当坑村桥下的老房屋及土地计0.0723公顷；该地块征迁补偿安置费用按照城镇村及工矿用地每公顷260万元，征迁补偿安置费用合计187980元；按期拆除搬迁奖励费用按用地面积723平方米，每平方米奖励50元，合计36150元；补偿安置费用支付方式为征用补偿安置协议签订后5天内由甲方一次性转账支付乙方；乙方被征用的房屋及土地在补偿安置费用支付后7天内交甲方使用，乙方不得再次转卖或转让，超过期限，甲方有权进行强制拆除并清理，后果由乙方自行负责。长汀县策武镇人民政府在“甲方”处盖章并签字，第三人陈天霖在“乙方代表（签章）处”签字按手印。长汀县策武镇人民政府分别于协议书签订当日及次日向第三人陈天霖转账支付按期拆除搬迁奖励费用36150元、征迁补偿安置费用187980元，合计224130元。第三人陈天霖领取前述款项后于2019年6月10日退回长汀县策武镇人民政府属于原告陈淦、第三人陈天泽份额的125320元，后长汀县策武镇人民政府转回第三人陈天霖退回的125320元，第三人陈天霖又于2019年7月15日退回长汀县策武镇人民政府属于原告陈淦、第三人陈天泽份额的125320元。2019年5月10日，被告与沙县翰德油品有限公司签订《国有建设用地交地确认书》，确认被告已于2019年5月10日将该宗地实际交付沙县翰德油品有限公司。 本案讼争协议书涉及的土地系祖遗宅基地，由陈天霖、陈天泽、陈淦共有，第三人陈天霖于2××3年为了土地挂牌出让建加油站拆除土地上的房屋。 2××3年4月26日，长汀县人民政府发布汀政［2××3］11号《关于长汀县2××3年度第二批次农用地转用和土地征收的公告》，对含策武镇当坑村在内的长汀县2××3年度第二批次农用地转用和土地征收的位置、面积、补偿安置标准进行了公告。2××3年6月5日，长汀县国土资源局发布汀国土资［2××3］185号《关于长汀县2××3年度第二批次农用地转用土地征收的征地补偿安置方案公告》，对含策武镇当坑村在内的长汀县2××3年度第二批次农用地转用土地征收的补偿安置标准进行了公告。 2019年4月9日，沙县翰德油品有限公司与第三人陈天霖签订《关于购买房屋作为加油站管理用房的协议》，沙县翰德油品有限公司向第三人陈天霖购买其坐落于长汀县的房屋（占地面积113平方米、建筑面积405.52平方米、建筑结构为三层半砖混结构）作为加油站管理用房，该房屋成交价格为600000元。被告、长汀县策武镇人民政府作为见证方在协议上盖章确认。2019年5月10日，沙县翰德油品有限公司与第三人陈天霖签订《房屋移交确认书》，双方确认前述购买的房屋第三人陈天霖已于2019年5月10日完成移交，沙县翰德油品有限公司已经付清购房款。 原审认为，被告作为土地行政主管部门，具有对本行政区域内的集体土地实施征收补偿的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，长汀县策武镇人民政府受被告的委托开展长汀县加油站项目用地的征迁工作，具有签订《策武当坑加油站房屋及土地征用补偿安置协议书》的主体资格。原告认为长汀县策武镇人民政府以自己名义签订的《策武当坑加油站房屋及土地征用补偿安置协议书》属无效的意见不成立，本院不予采纳。2××3年4月11日福建省人民政府已批准案涉土地转为建设用地，后长汀县人民政府和长汀县国土资源局于2××3发布土地征收公告和征地补偿安置方案公告，第三人陈天霖为了土地出让拆除土地上的房屋，并要求长汀县国土资源局挂牌出让，第三人陈天泽及原告陈淦应当知道案涉土地将被征收。2019年5月10日，长汀县策武镇人民政府与第三人陈天霖签订的《策武当坑加油站房屋及土地征用补偿安置协议书》约定陈天霖、陈天泽、陈淦除取得征地补偿方案标准的征迁补偿安置费187980元外，还获得搬迁奖励款36150元，且长汀县策武镇人民政府支付了上述款项，第三人陈天霖签订的协议未损害原告及第三人陈天泽的利益。第三人陈天霖于2××3年拆除土地上的房屋，并要求长汀县国土资源局挂牌出让，案涉土地由第三人陈天霖在对外行使权利，第三人陈天霖于2019年5月10日代表原告及第三人陈天泽签订《策武当坑加油站房屋及土地征用补偿安置协议书》并无不妥，且被告已于2019年5月10日将该土地使用权交付沙县翰德油品有限公司。综上，原告要求确认长汀县策武镇人民政府与第三人陈天霖签订的《策武当坑加油站房屋及土地征用补偿安置协议书》无效的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条的规定，判决驳回原告陈淦要求确认长汀县策武镇人民政府与第三人陈天霖签订的《策武当坑加油站房屋及土地征用补偿安置协议书》无效的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告陈淦承担。 宣判后，原审原告陈淦不服，上诉称，一审法院认定第三人陈天霖代表上诉人及陈天泽签订《策武当坑加油站房屋及土地征用补偿安置协议书》(以下简称《补偿安置协议书》)，缺乏事实和法律依据。首先，被上诉人明知涉案土地及房屋属共有财产，却仅与陈天霖签订协议，且未提供证据证明陈天霖系代表上诉人及第三人陈天泽签订的该协议。一审法院认定“第三人陈天霖于2019年5月10日代表原告及第人陈天泽签订《补偿安置协议书》并无不妥”，且“第三人陈天霖签订的协议未损害原告(上诉人)及第三人陈天泽的利益”。一审法院以上认定错误。第一，一审庭审调查事实时，陈天霖陈述系策武镇政府工作人员声称让其先签，后会再找其他共有人签字。陈天霖签上述《协议书》时表明其个人先签，并未作出代表陈淦、陈天泽签字的行为、且陈天霖受领补偿款后两次将不属于其份额的款项退还给被上诉人。陈天霖签订上述协议仅代表其个人。第二，被上诉人在一审中既未提供证据证明陈天霖系代表上诉人及陈天泽签订的该协议，也未举证证明其有就征收事宜公告或通知过上诉人及陈天泽。在此情况下，被上诉人与陈天霖签订协议的行为显然损害了上诉人及陈天泽的利益。一审法院却认定被上诉人该行为没有不妥，属于认定错误，缺乏事实和法律依据。其次，一审法院认定“算三人陈天泽及原告陈淦应当知道案涉土地将被征收”缺乏事实依据。上诉人与陈天泽、陈天霖三人早已各自成家，分开居住，尤其上诉人因在外地安家，甚少与陈天霖联系。有关涉案房屋及土地的征收事宜，被上诉人并未在案涉土地所在乡镇进行过公告，上诉人也未收到任何有关案涉房屋及土地将被征收的通知。上诉人对案涉土地及房屋被征收一事不具备“应当知道”的条件。一审法院认定上诉人应当知道案涉土地将被征收没有事实依据。综上，一审法院认定第三人陈天霖代表上诉人及陈天泽签订《补偿安置协议书》，缺乏事实和法律依据，损害了上诉人的合法权益。为此，上诉人依据《行政诉讼法》第八十五条之规定，提出上诉，请求贵院撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求，即确认被上诉人委托长汀县策武镇人民政府与原审第三人陈天霖签订的《策武当坑加油站房屋及土地征用补偿安置协议书》无效。 被上诉人长汀县自然资源局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，所作出的判决正确，上诉人的上诉违背客观事实。一、案涉《协议书》中被征收的土地及房屋自2011年以来至2019年一致都是由第三人陈天霖对外行使权利，故陈天霖作为《协议书》中乙方代表签字是有效的，即使被征收土地及房屋确有除陈天霖之外的权利人的话，陈天霖作为乙方代表签字并领取补偿款也构成表见代理，其效力应及于被征收土地和房屋的其他权利人。二、陈天霖作为乙方代表签订协议书，并依据该协议书从策武镇政府获得了征地补偿款187980元，按期搬迁奖励费36150元，另又从竞得人沙县翰德油品有限公司处获得房屋转让款600000元，共计获得案涉被征收土地及房屋的补偿款824130元。与陈天霖2014年9月2日提交的《报告》及附件《关于征用陈先毅房屋和土地的协议》、陈先毅收条的该证据而要求补偿的863780元大体相当。说明陈天霖签订《策武当坑加油站房屋及土地征用补偿安置协议书》并领取房屋及土地补偿款的上述行为并未损害上诉人陈淦及第三人陈天泽的利益，对于获得的补偿款824130元如何分配，完全是陈淦、陈天霖、陈天泽三兄弟内部的事宜，不影响陈天霖所签订的《策武当坑加油站房屋及土地征用补偿安置协议书》的效力。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 原审第三陈天泽述称，同意上诉人的上诉意见。补充意见：1、陈天霖收到补偿款后两次将不属于其份额的款项退还给被上诉人。陈天霖也书面声明镇政府其不具有代理的权限。陈淦也书面声明陈天霖无权代理。2、被上诉人认为陈天霖对涉案土地合法房屋对外行使权利的依据无证据体现。3、即便如上诉人所称我们的利益未受损，但我们的权利却受到侵犯。 在二审诉讼过程中，被上诉人长汀县自然资源局向本院提交：1、照片、《建设项目选址意见书》（选字第350821201100050号）及其附件，证明上诉人陈淦胞兄陈天霖以长汀县友祥加油站名义于2011年8月3日申请取得了选址意见书，选址建加油站的地点为陈天霖土木结构旧房和周边空闲地（即案涉被征收地块），面积723.133平方米（约0.723公顷）。2、《长汀县人民政府关于同意长汀县2××3年度第二批次农用地转用土地征收补偿安置方案的批复》（汀政综【2××3】283号），证明2××3年7月22日长汀县人民政府批复同意了被上诉人报请批准的包括案涉被征收地块在内的农用地转用土地征收补偿安置方案，案涉被征收地块0.723公顷的征地补偿安置标准为260万元／公顷，即该地块征收补偿安置费为187980元。3、《长汀县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告》（汀国土告字【2××3】9号）、海峡资源报（2××3年12月11日），证明被上诉人公告了案涉被征收地块（宗地号2××3-××0）公开拍卖出让的竞买事项，并于2××3年12月11日在海峡资源报刊登了该公告。4、竞买申请表、竞买资格确认函、报名登记表、出让底价决定、现场竞价记录、公证书【（2××3）闽汀证内经字第091号】，证明陈天霖、沙县翰德油品有限公司均报名参加了竞买案涉被征收地块，2××3年12月27日上午经十一轮现场竞价，沙县翰德油品有限公司以55万元报价竞得了该地块，拍卖过程和拍卖结果经长汀县公证处现场公证为真实、有效。5、通知书，证明陈天霖未竞得案涉被征收地块，违背承诺于2014年3、4月间在该地块上未经批准擅自占地110平方米建房，策武镇人民政府于2014年5月7日书面通知陈天霖自行拆除所建房屋并恢复土地原貌，但陈天霖置之不理。被上诉人认为上述证据与一审已经提交的证据形成证据链，证实案涉被征收土地及其上房屋自2011年以来至2019年一直是由第三人陈天霖对外行使权利，作为陈天霖胞弟的陈天泽、陈淦应当是知晓并同意的，陈天霖作为乙方代表签订案涉补偿安置协议书及领取补偿款行为足以构成表见代理。 上诉人陈淦质证认为，被上诉人二审提交的证据已超过一审举证期限内，不能作为本案的定案依据，既使是真实的，上述证据也不能证明陈天霖的签字行为构成表见代理。原审第三人陈天泽同意上诉人的质证意见。原审第三人陈天霖未发表质证意见。 本院审查认为，被上诉人二审提交的上述证据表明的是当坑加油站建设过程中陈天霖的相关行为情况，尚不足以认定陈天霖的签字行为在对征收补偿权益处分方面是否构成表见代理。 经审理查明，上诉人陈淦、原审第三人陈天泽除认为应补充查明：1、在签约时策武镇政府签约人员告知陈天霖，会再找陈天泽和陈淦签字，但事实上没找陈天泽、陈淦签字；2、陈天霖陈述其不能代表陈天泽、陈淦签字；3、无证据证明汀政［2××3］11号《关于长汀县2××3年度第二批次农用地转用和土地征收的公告》、汀国土资［2××3］185号《关于长汀县2××3年度第二批次农用地转用土地征收的征地补偿安置方案公告》已实际在涉案地块所在地张贴公告外，对原审查明的其他事实无异议。被上诉人对原审查明的事实无异议。原审第三人陈天霖未对原审查明的事实提出异议。对于上诉人陈淦、原审第三人陈天泽认为应补充查明的第1项内容，无证据证实，而且被上诉人还主张陈天霖当时承诺其一个人可以代表三兄弟签字，双方各持一词，该第1项内容无法查明；第2项内容，系陈天霖个人陈述，已在其述称中作了表述，不属应补充查明的事实；第3项内容，两公告不属本案审查的被诉行政行为，是否已实际张贴与本案不具有关联性。综上，原审判决查明的事实有证据证实，本院对原审判决查明的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，长汀县自然资源局负责组织实施长汀县加油站项目用地的征收补偿安置方案。长汀县策武镇人民政府接受长汀县自然资源局的委托以其自己名义签订《策武当坑加油站房屋及土地征用补偿安置协议书》，本案应以委托机关即长汀县自然资源局为适格被告。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”第二十八条第一款规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。”本案中，涉案《策武当坑加油站房屋及土地征用补偿安置协议书》于2019年5月10日签订，本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》。从目前证据看，因策武当坑加油站建设项目需要而列入征收范围的策武镇当坑村桥下老房屋及土地，系由陈天霖、陈天泽、陈淦共有的祖遗房屋及宅基地。陈天霖、陈天泽、陈淦均属被征收补偿对象，而且在涉案《策武当坑加油站房屋及土地征用补偿安置协议书》上亦将陈天霖、陈天泽、陈淦列为乙方。在征收补偿权益处分问题上，被上诉人未充分有效举证证明存在其相信陈天霖有权代理处分陈天泽、陈淦名下征收补偿权益的理由，根据《中华人民共和国民法总则》第一百七十二条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，相对人有理由相信行为人有代理权的，代理行为有效。”本案不足以认定陈天霖一人签字的行为构成表见代理。因此，根据《中华人民共和国合同法》第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”在无委托授权，且未得到陈天泽、陈淦追认，又不构成表见代理情况下，陈天霖在该协议书上签字处分陈天泽、陈淦名下的征收补偿权益应属无效。鉴于陈天霖在涉案协议书上签字后亦实际领取相关补偿款项，只将陈天泽及陈淦的份额退回，表明陈天霖认可其名下征收补偿权益按该协议书履行，但陈天霖签字处分陈天泽、陈淦名下征收补偿权益的部分无效，因此，涉案协议书对陈天霖有效，而对陈天泽、陈淦无效。故根据《中华人民共和国共和国合同法》第五十六条中关于“合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效”的规定，应确认涉案《策武当坑加油站房屋及土地征用补偿安置协议书》存在明显违法，属于部分无效、部分有效的协议。 综上，原审判决未审查陈天霖的委托代理权限，存在证据不足，认定事实不清，本院予以纠正。上诉人陈淦的上诉理由部分成立，本院予以部分支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条、第二十八条之规定，判决如下： 一、撤销连城县人民法院（2019）闽0825行初15号行政判决； 二、确认2019年5月10日签订的《策武当坑加油站房屋及土地征用补偿安置协议书》中陈天霖处分陈天泽、陈淦名下征收补偿权益的部分无效； 三、驳回上诉人陈淦的其他诉讼请求。 二审案件受理费50元，由上诉人陈淦负担20元，由被上诉人长汀县自然资源局负担30元。一审案件受理费50元，变更为由原审原告陈淦负担20元，由原审被告长汀县自然资源局负担30元。 本判决为终审判决。 审 判 长  林 静 审 判 员  黄智勇 审 判 员  丁建岩 二〇二〇年七月十四日 法官助理  李俊锋 书 记 员  谢冰燕 附：相关法律条文 《中华人民共和国合同法》 第五十一条【无处分权人订立的合同】无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。 第五十六条【合同自始无效与部分有效】无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。 第二十八条2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。 2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。