河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)冀06行终161号 上诉人（原审原告）保定市卓越广告有限公司，住所地河北省保定市垂柳街67号3号楼5单元301室。 法定代表人李占锋，该公司负责人。 委托代理人刘燕玲，该公司法律顾问。 被上诉人（原审被告）保定市财政局，住所地河北省保定市银杏路118号。 法定代表人方砚烽，该局局长。 委托代理人李占山，该局工作人员。 委托代理人刘宏凯，河北辅仁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）保定市人民政府，住所地河北省保定市东风西路1号。 法定代表人郭建英，该市市长。 委托代理人李哲。 委托代理人杨洁，河北达公律师事务所律师。 上诉人保定市卓越广告有限公司（以下简称“卓越公司”）因被上诉人保定市财政局投诉答复、保定市人民政府行政复议一案，不服河北省高碑店市人民法院（2019）冀0684行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，，卓越公司与保定市市政公用事业管理局（后职能并入保定市城市管理行政执法局）签订了《保定市公共汽车站牌支架改造工程投资合同书》（以下简称《投资合同》），合同第一条2款、3款、第五条1款约定：乙方负责保定市市区所有公共汽车站站牌支架的设计、制作及安装的全部费用，同时免费享有站牌支架及灯箱设施的终身广告发布权、使用权、经营管理权及维护权。保定市交通运输局道路运输管理处于、在河北省公共资源交易平台上发布“保定市城市公交站牌建设招标公告”及“（二次）招标公告”，采购内容是“以政府财政预算5845080元，招标采购80套公交电子站牌的采购及安装”，项目编号为hbzz-bdzb-20190121。招标文件第四章《采购清单及要求》建设内容中写明，“具体的建设内容如下：2、电子站牌硬件设备建设，拆除保定市公交站台原有一侧的广告牌......并建设新的电子站牌.......”等内容。卓越公司认为上述项目招标文件的采购内容侵犯了其在《投资合同》中享有的“保定市区所有公交站牌支架的设计、制作及安装、灯箱设施的终身广告发布权、使用权、经营管理权及维护权。，卓越公司向保定市财政局提出投诉，投诉请求：请求依法履行监督职责，调查核实相关情况,通知被投诉人立即停止招投标活动，或者根据客观事实情况依法暂停项目执行或者暂停资金拨付。，保定市财政局作出《关于“保定市城市公交电子站牌建设（二次）”政府采购项目有关问题的回复》，内容是：一、保定市交通局“保定市城市公交电子站牌建设（二次）”招标采购项目是政府采购项目，该项目的招标采购适用《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》、《政府采购货物和服务招投标管理办法》（中华人民共和国财政部第87号令）等政府采购相关法律、法规，不适用《招标投标法》及相关法律、法规。二、政府采购过程中的有关质疑、投诉事项，依法根据《政府采购质疑和投诉办法》（中华人民共和国财政部第94号令）的规定处理。三、采购人（即本政府采购项目中的保定市交通运输局）是政府采购行为的主体，采购人对政府采购活动的全过程负总责。财政部门依法对政府采购过程监督管理，监管部门“不得参与政府采购项目的采购活动”（政府采购法第六十条）。四、你公司以与保定市市政公用事业管理局签订的《投资合同》仍在履行为由要求保定市交通运输局停止“保定市城市公交电子站牌建设（二次）”政府采购项目的招标采购活动，缺乏法律依据。有关合同履行方面的纠纷不属于政府采购过程的范围，应依据《中华人民共和国合同法》的相关规定解决问题。五、材料中的其他诉求或反映的问题应向有关职能部门反映。卓越公司对保定市财政局的回复意见不服，向保定市人民政府申请行政复议，保定市人民政府于作出保政行复决（2019）59号行政复议决定，维持了保定市财政局的回复意见。 原审法院经审理认为，卓越公司与保定市市政公用事业管理局（后职能并入保定市城市管理行政执法局）签订了《保定市公共汽车站牌支架改造工程投资合同书》，卓越公司就案涉政府采购的招标行为向保定市财政局投诉，保定市财政局针对卓越公司投诉作出了答复，因此，卓越公司是保定市交通运输局交通运输管理处采购项目的利害关系人，卓越公司是本案适格原告。《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。故，保定市财政局有处理对政府采购活动投诉的法定职权。保定市财政局接到卓越公司投诉后，依法作出《关于“保定市城市公交电子站牌建设（二次）”政府采购项目有关问题的回复》，回复中认定保定市交通运输局为采购人属于认定事实有误，但回复的其他内容符合法律法规规定，回复程序合法，卓越公司请求撤销不应予支持。保定市人民政府接到卓越公司的复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出保政行复决（2019）59号行政复议决定，事实清楚、适用法律法规正确，程序合法，卓越公司请求撤销也不应予以支持。卓越公司第三项诉讼请求不属于本案审查范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回卓越公司的诉讼请求。案件受理费50元，由卓越公司负担。 上诉人卓越公司上诉称，一、一审判决认定事实错误。（一）一审法院认定保定市财政局对卓越公司作出的回复合法，属于事实认定错误。1、保定市财政局的回复认为卓越公司不具有《政府采购法》规定的提出的投诉的主体资格，投诉内容属于合同纠纷，应适用《合同法》规定解决，明显属于事实认定错误，适用法律错误，也说明回复并非依据《政府采购法》、《招标投标法》等法律作出。2、回复认为卓越公司不具有投诉主体资格，认定事实错误。一审法院对此进行了纠正，一审法院认定，卓越公司是涉案政府采购项目的利害关系人，确定了卓越公司具有投诉人的主体资格，具有原告的主体资格。同时，一审法院还认定保定市财政局有处理对政府采购活动投诉的法定职权，说明保定市财政局对于卓越公司的投诉负有依法处理的法定职责。3、回复以投诉问题属于合同纠纷为由，并未对卓越公司的投诉请求进行处理，回复只是解释性行为。二、一审判决适用法律错误。（一）保定市财政局的回复属于违法行政行为，一审法院判决“驳回原告的诉讼请求”属于适用法律错误。（二）卓越公司申请保定市财政局履行法定职责的事实清楚，理由充分，不符合《行政诉讼法》第六十九条规定的情形。（三）保定市人民政府的行政复议决定事实认定不清，证据不足。综上所述，一审认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，本案诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人保定市财政局答辩称，一、保定市财政局作出回复，事实认定清楚，适用法律正确。《中华人民共和国采购法》第二条的规定，对于政府采购的工程项目适用《招投标法》正确，本案所涉被投诉行为在性质在应属于对货物的政府采购行为，因此应适用《政府采购法》及相关规定。保定市财政局在做出的回复中指出，保定市交通局进行的政府采购行为适用《中华人民共和国政府采购法》等系列相关法律法规并无不当。二、回复中确认卓越公司不具备投诉人主体资格并无不当。依据《政府采购法》第五十五条、《政府采购质疑和投诉办法》第十一条的规定，投诉人应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。但是，卓越公司没有参与到此次政府项目采购活动中来，无法成为进行投诉的主体。此外，一审法院并未确认卓越公司具备“投诉”主体资格，卓越公司对于一审判决内容解读错误。三、保定市财政局未对卓越公司所谓的“投诉”行为启动投诉程序的处理并无不当。卓越公司不具备相应的投诉主体资格，所以没有启动投诉处理程序是正常的处理结果，但本着对工作对社会高度负责的态度，对反映的问题材料按信访材料认真处理，并对之进行了政策性解释回复，已全面、认真的履行了政府部门的职责。从回复的内容来看，均是对卓越公司所提出的问题的性质，适用法律进行的解释和指导，没有对卓越公司的具体的权利义务产生影响和损害，回复根本不具可诉性。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。请求二审法院审查相关事实，依法驳回卓越公司的上诉请求。 被上诉人保定市人民政府答辩称，一审判决正确。财政局的监督仅是依法对采购活动本身的监督，并不对采购活动的成因进行监督，是否存在相关部门的违约行为，属于民事诉讼范围，且卓越公司不是行政诉讼利害关系人，应当驳回起诉。卓越公司对招标活动的质疑，没有事实及法律依据，依照《最高人民法院关于适用的解释》第十三条的规定，卓越公司的主张应当通过民事诉讼解决。保定市人民政府作出的复议决定符合程序性要求，请二审法院维持复议决定，驳回卓越公司的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中保定市交通运输局道路运输管理处发布保定市城市公交站牌建设招标公告，系通过招标形式实现政府采购。因此，保定市财政局适用《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》、《政府采购货物和服务招投标管理办法》（中华人民共和国财政部第87号令）等相关法律法规处理卓越公司的投诉，并无不当。 《中华人民共和国政府采购法》第五十二条规定，“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”《中华人民共和国政府采购法》第五十五条规定，“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”因此，有权对政府采购行为提出质疑或者投诉的主体应当为供应商，本案中，卓越公司并非涉案政府采购行为的供应商，因此其不具有投诉的主体资格。因此，保定市财政局在对卓越公司的投诉进行答复时，对相关问题进行解释说明，并无不当。 一审法院认定卓越公司是本案适格原告并无不妥。卓越公司是保定市财政局答复行为的对象，卓越公司对该答复不服提起诉讼，具备原告主体资格。但是，卓越公司具备本案原告主体资格，不能等同于卓越公司具有投诉的主体资格。故对卓越公司关于其具备投诉主体资格的主张，本院不予支持。 综上，一审判决驳回卓越公司的诉讼请求正确，卓越公司的上诉缺乏理据支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费用50元，由上诉人保定市卓越广告有限公司承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 明 审 判 员  褚铁军 审 判 员  别道齐 二〇二〇年七月十六日 法官助理  张雅婷 书 记 员  邢 伟