淮安市清江浦区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0812行初456号 原告张洪中，男，汉族，1971年3月16日出生，现住淮安市淮安区。 原告王贵芳，女，汉族，1971年4月17日出生，现住淮安市淮安区。 两原告共同委托代理人黄俊华，江苏淮宁律师事务所律师。 被告淮安市淮安区综合行政执法局，住所地淮安市淮安区西门大街38号。 法定代表人何德飞，职务局长。 出庭负责人王建民，该局副局长。 委托代理人姚帅，该局工作人员。 委托代理人王金发，江苏山阳律师事务所律师。 原告张洪中、王贵芳与被告淮安市淮安区综合行政执法局（以下简称“淮安区行政执法局”）行政处罚一案，于2019年9月24日向本院提起诉讼。本院于9月29日立案受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于11月19日公开开庭审理了本案。原告张洪中及两原告共同委托代理人黄俊华，被告淮安区行政执法局的出庭负责人王建民、委托代理人王金发到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准延长审限，现已审理终结。 淮安区行政执法局于2019年5月28日作出淮综执罚字[2019]第0202号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对张洪中、王贵芳处以下行政处罚：1、限张洪中、王贵芳自收到本处罚决定书之日起三日内自行拆除上述374.85平方米房屋；2、限张洪中自收到本处罚决定书之日起三日内自行拆除上述12.95平方米彩钢瓦棚。 原告张洪中、王贵芳诉称：1、2019年5月7日被告下发淮综执告字[2019]第0202号行政处罚决定书，要求原告自行拆除374.85㎡房屋和12.95㎡彩钢瓦棚，原告认为被告认定的事实有误，故在规定的时间内依法向被告提出听证申请。被告于5月14日作出淮综执不听字[2019]第0001号行政处罚不予听证通知书，原告认为该通知书程序违法，剥夺了原告的合法权益，故案涉行政处罚决定应予撤销。2、被告认定事实错误。原告于2003年5月22日设立淮安市楚州区淮城镇百珠得利食品厂，经营猪肉皮生产、销售业务，于2005年8月招商引资，兴建300吨至500吨容量的冷库，面积约0.5亩。2005年8月7日，原告以该食品厂名义与广州市番禺区钟村镇简记油厂简国明签订合同，报告给村委会、镇政府。在村领导同意下，原告于2005年下半年建设上述冷库。被告作出的案涉行政处罚决定，侵害了原告的合法利益，故请求人民法院撤销被告于2019年5月28日作出的淮综执罚字[2019]第0202号《行政处罚决定书》。 原告为支持其诉讼主张，向本院提交以下证据： 1、淮综执罚字[2019]第0202号行政处罚决定书、行政处罚不予听证通知书，证明被告认定事实错误，374.85平方米的房屋其中189.57平方米是2003至2005年建设的，原告要求听证，被告不予听证违反程序；2、催告书、强制执行决定书、申辩书、行政强制拆除公告，证明被告作出的处罚决定违反法定程序；3、行政复议申请书、受理通知书、延期审理通知书，证明原告不服淮安区行政执法局作出的处罚决定向淮安区人民政府提出行政复议；4、原告向淮安市城管局提出的行政复议申请书、淮城复决字[2019]1号驳回行政复议申请决定书，证明原告向淮安市城管局申请复议，淮安市城管局建议原告提起行政诉讼；5、个体工商户营业执照、卫生许可证、报告，证明原告在2003年5月领取了营业执照、许可证，之后向淮安区房地产管理处交纳产权登记测绘费、街道办城郊社区居委会交纳了占用土地费，在村委会的同意下，以招商引资名义于2003年至2005年建设了189.57平方米的冷库；6、航拍图、保证书，证明189.57平方米于2005年之前建好以及原告交款、报告的事实；7、市政府2016年棚户区改造项目房屋征收补偿操作口径，第一条第3项载明1990年至2005年期间建成的房屋且2005年测绘图上能够确认的，可以认定该房屋面积的70%是合法面积，剩余30%按每平方200元补偿。 被告淮安区行政执法局辩称：一、被告具有对本案违法事实进行查处的行政执法主体资格。根据国法函（2001）114号、苏府法字（2001）28号、淮发（2001）48号文件，被告有权行使城市规划管理方面法律法规、规章规定的行政处罚权。二、被告作出的案涉行政处罚决定事实清楚，证据确实充分。原告张洪中、王贵芳未取得《建设工程规划许可证》，几年内多次实施违法建设的行为，有相关证据可以证实，在本案查处过程中，当事人没有证据证明案涉房屋的合法性。三、被告作出的案涉行政处罚决定适用法律依据正确、处罚结果合法合理。原告的建设行为没有取得合法建设手续，且违法建设发生在城市规划区范围内的土地上，是无法采取改正措施的违建行为，应予拆除。四、处罚程序正确。被告依法对原告的违法建设行为立案查处后，对现场进行了勘验，与相对人进行了谈话，向有关单位和个人进行调查了解，查明违法建设事实后，告知了原告拟作出的处罚，对原告的陈述申辩作出了处理，最后做出行政处罚决定，并依法进行送达。原告诉称被告不予听证违反法定程序没有法律依据，根据《行政处罚法》第四十二条的规定，本案不在应当听证的行政处罚案件类型范围中，原告要求听证没有法律依据。 综上，原告的诉讼请求没有事实依据和法律依据，被告作出的淮综执罚字[2019]第0202号行政处罚决定事实清楚、法律适用正确、程序合法、处罚内容适当，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告淮安区行政执法局于法定举证期限内向本院提交以下事实证据和法律依据： 一、事实证据： （一）1、行政执法主体资格证；2、行政执法人员行政执法证两份；3、国法函[2011]114号《关于在江苏省淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》；4、苏府法字[2001]28号《关于在淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》；5、淮发（2001）48号文件《淮安市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案》，证据1-5证明淮安区行政执法局具有行政执法主体资格，对张洪中、王贵芳的行政处罚在其执法职责范围内。 （二）1、2018年9月5日、12月26日对原告张洪中的调查询问笔录各1份，证明张洪中、王贵芳在淮安区河下街道办事处城郊社区六组未经规划许可建设房屋的事实；2、2018年8月22日对违法建设现场的现场勘验记录1份，证明张洪中、王贵芳在淮安区河下街道办事处城郊社区六组未经规划许可建设房屋的位置及面积；3、房屋现场照片9份，证明张洪中、王贵芳违法建设的现场实际情况；4、淮安区河下街道办事处城郊社区居民委员会证明一份，张洪中保证书一份，证明淮安区河下街道办事处城郊社区居委会对张洪中、王贵芳未经规划许可建设房屋的具体实施（建房时间）的证明；5、2019年3月27日陈文斌、2019年3月28日翟凡忠的证人证言两份及证人身份信息，证明张洪中、王贵芳未经规划许可建设房屋的事实及时间；6、协助调查函、淮安区规划分局复函一份，证明淮安区规划局对张洪中、王贵芳违法建设事实认定的依据充分；7、2005年航测图一份，图中显示搭建的房屋南北长19.97米，东西长7.09米，面积141.59平方米，证明原告违法建设的事实；8、原告陈述、申辩、申请听证材料一组，证明原告违法建设的事实；9、淮安区河下街道办城郊社区居委会于2019年4月8日作出的《关于张洪中个人及家庭情况介绍》，证明张洪中、王贵芳身份信息情况。 （三）1、2018年8月20日案件立案审批表一份；2、案件处理审批表一份；3、淮综执告字（2019）第0202号行政处罚告知书及送达回执、照片；4、淮综执不听字（2019）第0001号不予听证通知书及送达回执、照片；5、陈述、申辩处理审批表一份；6、淮综执罚字（2019）第0202号行政处罚决定书及送达回执、照片，证据1-6证明被告依法对张洪中、王贵芳的违法建设行为进行查处，并依法将法律文书送达给相对人的事实。 二、法律依据：1、《中华人民共和国城市规划法》第32条、第40条，《中华人民共和国城乡规划法》第40条、第64条；2、《楚州区城市规划区无证建设认定及处理意见》（楚政发[2003]288号）文件中规定：1994年6月25日后建设，未取得《建设工程规划许可证》、《村镇建设工程规划许可证》或《房屋产权证》的，一律视为违法建设，予以拆除；3、《淮安市人民政府关于停止审批规划区范围内个人住宅建设的通告》（淮政发[2003]157号），证明该户在淮安市××规划控制区范围内，属于停止审批无法补办建设工程规划许可证的情形。 经庭审质证，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：原告张洪中、王贵芳是淮安市淮安区河下街道办城郊社区六组的村民，在此地建设有房屋若干间。 2018年8月20日，接领导交办，被告淮安区行政执法局对张洪中在淮安区河下街道城郊六组违法建设一案予以立案审查。8月22日，进行了现场勘验，绘制了勘验图，对违法建设进行了现场拍照。9月5日、12月26日，两次对张洪中进行了调查询问，张洪中对建设冷库及其他房屋的行为及未取得建设工程规划许可证的事实不表异议。但对于冷库的建设时间，其陈述为2004年10月。关于冷库建设前此处是否有房，其陈述为印象中有棚子陂子，还有肉皮架子。 2019年3月27日，被告执法人员对城郊社区工作人员陈文斌进行了询问，关于冷库的建设时间，其陈述的时间为2007年10月。3月28日，被告执法人员对当地居民翟凡忠进行了询问，其陈述冷库的建设时间为2007年10月。 2019年4月2日，淮安区行政执法局向淮安市规划局淮安分局作出淮城执函字[2019]第009号《协助调查函》，请求协助查明：淮安区河下街道办城郊社区六组（城西干道北路东侧）张洪中建设的砖混结构房屋分别为189.57平方米、21.29平方米、37.16平方米，砖木结构房屋34.19平方米，简易房分别为34.19平方米、58.45平方米、12.95平方米，以上建设是否取得《建设工程规划许可证》，可否采取改正措施消除其对规划实施的影响。淮安市规划局淮安分局于4月3日作出淮区规协查复函字第20190006号《关于协助调查的复函》，载明：“经调查，上述建筑未经规划部门许可”。 2019年4月4日，河下街道城郊社区居委会出具证明一份，载明：“兹有我社区居民张洪中，男，系本社区六组居民。该居民于2007年下半年以后，在自家主房南侧（院墙外）所建所有房屋约400平米左右，没有在本社区办理过申报手续”。 2019年5月7日，淮安区行政执法局作出淮综执告字[2019]第0202号行政处罚告知书，对原告张洪中、王贵芳几年内多次实施违法建设的行为，拟处以限期拆除，并告知其有权进行陈述和申辩。5月9日，张洪中、王贵芳提出听证要求。5月14日，淮安区行政执法局作出淮综执不听字[2019]第0001号行政处罚不予听证通知书，载明：“经审查，该案不符合法定听证条件，决定不予举行听证”。5月17日，张洪中、王贵芳向淮安区行政执法局提出如下书面申辩意见：“1、案件中涉及的冷库（189.57平方米)系招商引资过程中,向村委会、镇政府报告后经村领导同意于2005年下半年建设的；2、依据市政府《2016年棚户区改造项目房屋征收补偿操作口径》第一条第三款的规定，只要配合拆迁就应当将2005年之前所建房屋视为合法建筑；3、除应将2005年之前建设的房屋视为合法外，2007年至2010年10月期间改造房屋根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在2年内未被发现的，不应给予行政处罚”。5月24日，淮安区行政执法局的工作人员当面听取了张洪中、王贵芳的陈述、申辩意见，并制作笔录。 2019年5月28日，淮安区行政执法局作出淮综执罚字[2019]第0202号行政处罚决定书，认定张洪中、王贵芳未取得《建设工程规划许可证》，于2007年10月在淮安市××区××城郊社区××（城××干道北路东侧）建设一处砖混房屋（冷库）189.57平方米，2008年7月在砖混房屋（冷库）南侧建设一处平房21.29平方米，2008年10月在砖混房屋（冷库）北侧建设一处砖木房屋34.19平方米，2009年7月在砖混房屋（冷库）南侧建设一处平房37.16平方米，同时在冷库北侧砖木房上搭建一处简易房34.19平方米，2010年10月在冷库南侧二处平房上建设一处简易房58.45平方米，共计374.85平方米。张洪中未取得《建设工程规划许可证》于2016年8月在上述砖混房屋（冷库）最南侧搭建一处彩钢瓦棚12.95平方米。张洪中、王贵芳的行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对张洪中、王贵芳处以下行政处罚：1、限张洪中、王贵芳自收到本处罚决定书之日起三日内自行拆除上述374.85平方米房屋；2、限张洪中自收到本处罚决定书之日起三日内自行拆除上述12.95平方米彩钢瓦棚。 2019年6月12日，淮安区行政执法局作出淮综执催字[2019]第0202号履行行政处罚决定催告书。6月24日，两原告再次向被告提出上述申辩意见。8月2日，淮安区行政执法局作出淮综执强执字[2019]第0002号行政强制执行决定书，决定对张洪中、王贵芳的违法建设依法强制拆除。8月13日，淮安区行政执法局发布行政强制拆除公告，要求张洪中、王贵芳于8月16日前自行拆除，逾期仍不拆除的，将依法实施强制拆除。 两原告收到该行政处罚决定催告书后不服，于7月8日向淮安区政府申请行政复议。淮安区政府于7月10日受理该行政复议申请，因案情复杂，于8月20日作出[2019]淮行复第13号延期审理通知书。9月1日，两原告又向淮安市城市管理综合行政执法局就被告作出的行政处罚告知书和行政处罚决定催告书申请行政复议。淮安市城市管理综合行政执法局于9月16日作出淮城复决字[2019]1号驳回行政复议申请决定书，认为《行政处罚告知书》和《行政处罚决定催告书》只是程序性的文书，不会对行政相对人的权利义务产生实际影响，决定驳回申请人的行政复议申请。后两原告对案涉行政处罚决定书不服，诉至本院。 在本案庭审过程中，原告陈述涉案冷库是2005年已经建成，而非被告认定的2007年10月，对其他违法建设的建设时间无异议。 另查明：原告张洪中于2005年8月7日向城郊村委会提交了报告一份，其中载明：甲方（张洪中）为了使淮安“板闸皮肚”创省优产品，提高板闸肉皮村知名度，为方便肉皮村加工户的发展，创有利条件，完善肉皮精深加工，做坚强后盾，现在申请我厂门口长年有污水的空地约0.5亩急需投入一座冷库，请求村镇领导批准为感。 原告张洪中、王贵芳于2006年8月8日在原××区民政局婚姻登记处补办结婚登记。2010年12月20日，双方在原××区民政局登记离婚。当日，张洪中向王贵芳出具《赠予书》一份，载明：“本人张洪中与王贵芳离婚，分割财产，现将淮安区淮城镇河北街276号冷库赠予给王贵芳”。 再查明：根据国务院法制办公室关于在江苏省淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函，江苏省人民政府法制办公室《关于在淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》、淮安市《城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案》等文件的规定，淮安区行政执法局作为淮安区城市管理相对集中行政处罚权的实施机关，具有独立的行政执法主体资格，有权对辖区内未经城市规划行政主管部门审批的建筑物、构筑物或其他设施作出查处的法定职责。 本案的争议焦点是：被告作出的行政处罚决定是否合法？ 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。在2008年1月1日以前施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条也有着基本相同的规定。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定：违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定：第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，淮安区行政执法局作为行使相对集中行政处罚权的行政机关，立案调查后，通过调查当事人、询问证人证言、对比航拍图标示情况等方式，认定原告2007年至2016年间在淮安市××规划控制区范围内多次实施违法建设，合计387.8平方米，均未取得《建设工程规划许可证》，属于无法采取改正措施消除影响的情形，依法应予限期拆除。因违法建设时间跨越了《城乡规划法》施行前后，故被告分别适用《城市规划法》、《城乡规划法》进行处理，亦无不当。被告的处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确，本院予以支持。 原告主张涉案冷库为2005年建成，应视为合法建设，应按照淮安市政府《2016年棚户区改造项目房屋征收补偿操作口径》予以合法补偿。本院认为，原、被告均举证的2005年测绘图上，在涉案土地上显示仅有一处陂房，而非是建成后的冷库。张洪中在询问笔录中亦有关于冷库建设之前该处为一处陂房的陈述。测绘图上的陂房面积与现存的冷库面积也不相同。再根据张洪中2005年8月7日的申请报告内容“申请在厂门口有污水的空地约0.5亩急需投入一座冷库”的表述，可以认定当时该冷库尚未建设。故原告的该主张没有事实依据，本院不予支持。而上述操作口径文件规定是针对房屋征收过程中的相关处理方法，本案为拆除违法建设案件，该房屋并不在征收范围内，并不适用上述规定。 关于原告提出被告未举行听证，处罚程序违法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”本院认为，“限期拆除违法建设”不属于上述法定的应当听证的范围，被告淮安区行政执法局不举行听证并未违反法定程序。被告已经进行了处罚告知并听取了两原告的陈述、申辩意见，并进行了复核，程序合法正当，本院予以支持。 关于原告提出本案处罚已过行政处罚法规定的二年处罚时效的问题。本院认为，《行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。就查处违法建设而言，违法建设行为虽然已经实施完毕，但该行为对规划实施的影响仍然处于继续状态，只要该建筑物未被拆除或依法采取改正措施，该影响始终存在，违法行为状态持续存在，故应认定未超过行政处罚的追究时效。否则，如果对此类违法建设情形适用两年的追究时效，那么本没有取得建设工程规划许可证的违法建筑，就可能因其在建设完毕两年内未被查处，而成为合法建筑，这显然违背行政处罚法关于追究时效规定的本意，也必将导致城乡规划管理的混乱或虚无，故本院对该主张不予支持。 综上，被告淮安区行政执法局对原告张洪中、王贵芳作出的淮综执罚字[2019]第0202号行政处罚决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告张洪中、王贵芳的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张洪中、王贵芳的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告张洪中、王贵芳负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款人：江苏省淮安市中级人民法院，开户行：中国银行股份有限公司淮安清江浦支行，帐号：62×××57） 审 判 长  蒋同一 人民陪审员  纪 斌 人民陪审员  袁梅珍 二〇二〇年七月二十二日 书 记 员  刘斐然 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。