贵州省毕节市中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）黔05行赔再2号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郭家贤，男，1936年8月25日出生，汉族，住贵州省毕节市七星关区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴学敏，女，1930年10月2日出生，汉族，住贵州省毕节市金海湖新区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）郭敏，女，1977年1月28日出生，汉族，住贵州省毕节市七星关区。 三再审申请人委托代理人聂萍，贵州朗意律师事务所律师。 三再审申请人委托代理人曹德立，贵州朗意律师事务所律师。 被申请人（一审被告人、二审被上诉人）毕节市自然资源和规划局，住所地贵州省毕节市七星关区百里杜鹃路。 法定代表人孙小井，局长。 委托代理人李佳兴，该局工作人员。 委托代理人陈小哲，贵州贵达（毕节）律师事务所律师。 再审申请人郭家贤、吴学秀、郭敏因诉被申请人毕节市自然资源和规划局（原毕节市城乡规划局）行政赔偿一案，不服本院于2019年4月12日作出的（2019）黔05行赔终2号行政赔偿裁定，向贵州省高级人民法院申请再审。贵州省高级人民法院于2020年4月20日作出（2019）黔行赔申119号行政赔偿裁定书，将本案指令本院再审。本院依法重新组成合议庭于2020年7月17日公开开庭审理了本案。再审申请人郭家贤、吴学秀，代理人聂萍、曹德立，被申请人毕节市自然资源和规划局代理人李佳兴、陈小哲出庭参加诉讼。本案现已审理终结。 大方县人民法院一审查明：原告郭家贤与吴学秀系夫妻，原告郭敏系其女儿。2015年6月8日，原毕节双山新区管理委员会规划建设和城市管理局认为郭家贤在双山新区修建房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，作出毕双规限拆决字（2015）第02-007号《限期拆除行政处罚决定书》，责令原告在收到处罚决定书之日起3日内自行拆除其修建的房屋（已于同年6月11日被强制拆除），原告不服该处罚而诉至一审法院。一审法院于2015年11月27日作出（2015）黔方行初字第142号行政判决，判决确认毕节双山新区管理委员会和城乡管理局作出毕双规限拆决字（2015）第02-007号《限期拆除行政处罚决定书》的行政行为违法。2016年1月13日，毕府办通（2016）3号文件明确设立毕节市城乡规划局金海湖新区分局，明确该局为毕节市城乡规划局的派出机构。2017年6月5日，三原告向毕节市城乡规划局金海湖新区分局邮寄《国家赔偿申请书》未得到答复，于同年10月27日以该局为被告，向一审法院提起行政赔偿诉讼，请求判决赔偿损失4658520元。一审法院于同年12月10日作出（2017）黔0521行赔初308号行政赔偿裁定，以拆除房屋行为未被确认违法为由，裁定驳回了三原告的起诉。三原告不服，向毕节市中级人民法院提起上诉。2018年4月26日，毕节市中级人民法院作出（2018）黔05行赔终10号行政赔偿裁定，撤销原审法院（2017）黔0521行赔初30号行政赔偿裁定，指令原审法院继续审理。审理过程中，根据三原告申请，将本案被告变更为毕节市自然资源和规划局，将赔偿金额变更为3966196.45元。 一审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。”从以上规定可知，行政赔偿针对的是行政机关的违法行为，即行政机关的相关行政行为被依法确认为违法是提起行政赔偿的前提条件。本案中，虽然原毕节双山新区管理委员会规划建设和城市管理局作出的行政处罚决定被生效判决确认违法，但原告郭家贤、吴学秀和郭敏的房屋被拆除的行为并不是因为该行政处罚行为所直接导致。该行政处罚行为是一种规划行政管理或直接行政处罚行为，但并不是行政强制法所规定的行政强制。而三原告房屋被强制拆除的事实，实际上是行政机关的行政强制执行行为。原毕节市双山新区管理委员会规划建设和城市管理局的行政处罚行为与其之后所进行的强制拆除行为之间虽有一定的牵连，当年毕竟二者属于不同种类和各自独立的行政行为。行政机关针对该两种行政行为所履行的程序规定和适用的法律、法规也不尽相同，该两种行政行为对相对人所产生的法律后果也不一样。本案实际上是三原告因房屋被强制撤除之后单独提起的行政赔偿诉讼。因此，对三原告认为原毕节双山新区管理委员会规划建设和城市管理局对其房屋进行拆除，是执行该局毕双规限拆决字（2015）第02-007号《限期拆除行政处罚决定书》的行为的诉讼理由和主张，并无事实根据和法律依据，不予采纳和支持；三原告代理人认为国家赔偿法修改后，“明确了确认程序不是申请国家赔偿的法定前置程序，并不要求行政主体行政行为违法才能申请行政赔偿”的代理意见，是对新旧国家赔偿法相关规定的误解。旧的国家赔偿法规定的“确认”，是指在国家赔偿特别是刑事赔偿程序中，赔偿请求人在申请国家赔偿时应当经赔偿义务机关确认自身存在违法情形，才给予赔偿。这里的“确认”指的是“自认”，因赔偿门坎过高，新法取消了该“确认”程序的规定。本案中，由于行政机关并未自认自身存在违法情形，因而，在房屋撤除行为未经有权机关或人民法院依法确认违法的情况下，三原告的起诉并无相应的事实根据，该行政赔偿诉讼并不符合《中华人民共和国行政诉讼》第四十九条第（三）项的规定，依法应予以裁定驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告郭家贤、吴学秀、郭敏的起诉。 郭家贤、吴学秀、郭敏不服一审裁定，向毕节市中级人民法院提出上诉。二审审理查明事实与一审查明事实一致。 二审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（１）原告具有请求资格；（２）有明确的被告；（３）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（５）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（６）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（７）符合法律规定的起诉期限。”行政赔偿是以行政机关的行为被确认违法为前提。本案中，被上诉人的行政处罚决定书被生效的法律文书确认违法，上诉人可针对该处罚决定书给自己造成合法的直接的经济损失提起行政赔偿诉讼。上诉人的涉案房屋被强制拆除，上诉人认为强制拆除行为违法可提起行政复议或提起行政诉讼，待强制行为被确认违法后提起行政赔偿诉讼；也可确认行政强制违法和行政赔偿一并提起行政复议或提起行政诉讼。上诉人提起的行政赔偿诉讼是因行政强制行为造成，行政机关的行政强制拆除上诉人的涉案房屋的行为未被有权机关或人民法院确认违法，就向原审法院提起行政赔偿诉讼，缺乏事实和法律依据，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；”的规定。上诉人直接向原审法院提起的行政赔偿诉讼没有法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，应裁定予以驳回。上诉人称本案符合法定起诉条件的意见，经查，本案中的行政机关作出的行政处罚行为和行政强制行为是两个不同的行政行为，产生的法律责任不同，是上诉人对法律规定的误解，其上诉意见，本院不予支持。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 郭家贤、吴学秀、郭敏申请再审称：1、（2019）黔05行赔终2号行政裁定以“行政机关的行政强制拆除上诉人的涉案房屋的行为未被有权机关或人民法院确认违法，就向原审法院提起行政赔偿诉讼，缺乏事实和法律依据”为由裁定驳回上诉，维持原裁定，系适用法律错误。《中华人民共和国国家赔偿法》已经取消了确认行政行为违法的程序。2、强制拆除再审申请人房屋的行为是对行政处罚的执行，不可独立于处罚行为，没有处罚则没有强拆，叠加后导致损害再审申请人合法财产权利的法律责任。（2019）黔05行赔终2号行政裁定将强拆实施行为独立于行政处罚行为，作出被申请人提出的行政赔偿诉讼是因行政强制行为造成，实施行为“未被有权机关或人民法院确认违法”的认定，系违背客观事实、人为割裂二者的因果联系，明显错误。本案强拆行为不是按照《中华人民共和国行政强制法》实施的行政强制行为，而是直接由原处罚机关执行处罚决定的违法行政行为，是组成原机关行政处罚行为的某一环节。即便将处罚行为与执行行为割裂，也不能支撑（2019）黔05行赔终2号行政裁定关于强拆行为被确认违法是国家赔偿前置程序的错误观点。综上，请求依法裁定对（2019）黔05行赔终2号行政裁定再审。 毕节市自然资源和规划局答辩称：1、责令限期拆除的行政处罚决定书和强制拆除决定行为属于不同的两个单独具体行政行为，不能合一而论。行政处罚与行政强制作为单独的不同的具体行政行为种类，行政处罚与行政强制执行应当单独分别考量，不能合一而论，行政处罚违法不一定导致行政强制执行违法，行政强制执行违法也不一定导致行政处罚违法。2、国家赔偿应以行政行为违法为前提，无违法即无赔偿，被答辩人的赔偿诉求依法应被驳回。本案中行政处罚被确认违法，但行政强制执行行为并未有生效法律文书否认其合法性，而被答辩人基于没有已经确定违法的强制拆除行政强制执行行为而提起行政赔偿，显然缺乏违法行政行为的赔偿前提条件，依法不应得到支持，原一审判决正确，依法也应予以维持。3、涉案被拆除房屋依法不属于被答辩人合法财产，不应获得国家赔偿。被答辩人在修建房屋前未办理任何规划、审批手续，其修建房屋为违法建筑，不是被答辩人合法财产。综上，一、二审裁定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序正当，请求驳回被答辩人的再审请求。 本院再审查明事实与一、二审查明事实一致。 本院认为，本案属于限期拆除决定与强制拆除行为共同导致建筑物被拆除的情形，且限期拆除决定是根本原因。原审认为损害结果发生的直接原因是强制执行行为，该行为未被确认违法而驳回再审申请人的起诉，排除了限期拆除决定对本案损害结果起到的实质性作用。再审申请人以被申请人作出的（2015）第02-007号《限期拆除行政处罚决定书》导致其房屋被强制拆除提起行政赔偿请求，符合法定起诉条件，原审驳回再审申请人的起诉适用法律错误，应当予以撤销。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条、第一百二十三条第（三）项的规定，裁定如下： 一、撤销贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05行赔终2号行政赔偿裁定书； 二、撤销贵州省大方县人民法院（2018）黔0521行赔初25号行政赔偿裁定书； 三、指令贵州省大方县人民法院继续审理本案。 审 判 长 张远忠 审 判 员 赵 娟 审 判 员 张 腾 二〇二〇年七月二十八日 法官助理 黄 珊 书 记 员 任 凯