安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖13行初91号 原告苏瑞莲，女，1968年11月17日，汉族，住安徽省宿州市砀山县。 原告胡宜举，男，1963年1月4日出生，汉族，住安徽省宿州市砀山县。 委托代理人苏瑞莲，女，汉族，1968年11月17日，住址同上，系胡宜举妻子。 被告宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区银河一路，组织机构代码00318746-4。 法定代表人杨军，市长。 委托代理人陈飞，宿州市司法局工作人员。 委托代理人张静，宿州市司法局工作人员。 第三人胡东亭，男，1980年3月19日出生，汉族，住安徽省宿州市砀山县。 第三人胡宜坤，男，1954年5月3日出生，汉族，住址同上，系胡东亭父亲。 第三人张大翠，女，1955年3月2日出生，汉族，住址同上，系胡东亭母亲。 共同委托代理人刘静，安徽序力律师事务所律师。 原告苏瑞莲、胡宜举诉被告宿州市人民政府行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月16日立案受理后，依法向被告宿州市人民政府送达了应诉通知书及起诉状副本。因胡东亭、胡宜坤、张大翠与本案的处理有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案的诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年7月23日公开开庭审理了本案。原告苏瑞莲，被告宿州市人民政府的委托代理人陈飞、张静，第三人胡东亭、胡宜坤、张大翠的共同委托代理人刘静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 苏瑞莲、胡宜举起诉称，一、案涉土地争议经过调解程序。在权属争议处理过程中，砀山县人民政府、关帝庙镇人民政府、关帝庙镇土管所、关帝庙镇派出所参与，多次对争议进行调解，但未达成协议，最终作出了处理决定，因此宿州市人民政府认为未组织调解即作出处理决定不能成立。二、砀山县人民政府向胡东亭送达了土地争议案件受理通知书。胡东亭、胡宜坤、张大翠系一家人，且住址一样，砀山县人民政府向胡宜坤、张大翠送达，就同时送达了胡东亭。因此宿州市人民政府复议认为未通知利害关系人胡东亭的理由不能成立。综上，请求撤销宿州市人民政府作出的宿复决字（2020）20号行政复议决定。 苏瑞莲、胡宜举向本院提交以下证据：1、行政复议答复通知书；2、行政复议答辩状；3、胡志成的证明及其土地承包经营权证书复印件；4、村级证明，胡志成的证明以及胡天送、胡志成、胡宜华出庭作证的保证书及身份证，以及户口复印件，公安机关调查核实的证明；5、砀山县人民法院笔录，砀山县人民政府的处理决定。以上证据证明砀山县人民政府在处理期间进行了调解，苏瑞莲、胡宜举换取别人的土地，与第三人一家没有关系，第三人一家抢占其土地，且复议机关也已经将事实调查清楚。 宿州市人民政府答辩称，一、行政复议决定认定事实清楚，依据充分。《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款规定，国土资源行政主管部门认为应当受理的，应当在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。苏瑞莲、胡宜举在申请确权时将胡东亭、胡宜坤、张大翠列为被申请人，砀山县人民政府在受理后仅向胡宜坤、张大翠送达案件受理通知书，未通知胡东亭。《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商的方式达成协议。先行调解是处理确权案件的必经程序，砀山县人民政府未组织调解即作出确权决定，程序违法。二、复议决定程序合法。2020年2月18日，胡东亭等第三人邮寄申请行政复议，2020年2月20日，宿州市人民政府作出补正行政复议申请通知书，要求补正材料。2020年3月2日，宿州市人民政府向砀山县人民政府和苏瑞莲、胡宜举分别送达了行政复议答复通知书及参加行政复议通知书，其在法定期限内提交了书面意见及相关证据。2020年4月30日，因案件需要延期审理，并将延期通知书送达各方当事人。2020年5月28日，宿州市人民政府依法作出复议决定，并依法送达。综上，请求驳回苏瑞莲、胡宜举的诉讼请求。 宿州市人民政府在举证期限内向本院提交以下证据： 第一组证据：1、砀政行决（2019）03号《关于苏瑞莲、胡宜举与胡宜坤等人土地权属争议的处理决定》，证明砀山县人民政府在未组织土地争议双方先行调解的基础上即作出土地确权决定，程序违法；2、土地确权决定书ＥＭＳ送达单据，证明胡东亭、胡宜坤、张大翠于2019年12月22日收到砀山县人民政府作出的土地确权决定；3、行政答复书、土地使用权确认申请书、土地争议案件受理通知书及受理通知书ＥＭＳ单据，证明砀山县人民政府在受理后，未向胡东亭送达土地争议案件受理通知书，也未组织调解；4、砀公（曹庄）强戒决字（2017）11号，证明胡东亭于2017年10月16日至2019年10月15日在蚌埠强制隔离戒毒所被采取强制措施；5、胡宜坤家中现场调查照片、胡宜华证明、王秀云与胡宜举签订的协议书、胡志成证明、赵岗村委会证明，证明砀山县政府在土地确权期间调取的证据；6、胡晓伟、胡宜举询问笔录，证明砀山县人民政府在土地确权期间并未对土地确权争议双方组织调解、对胡宜坤的询问笔录，胡宜坤本人亦未签字；7、争议地草图，证明争议地相对地理位置和面积；8、砀山县自然资源和规划局关于砀山县××镇赵岗村王窑村苏瑞莲、胡宜举与胡宜坤等人土地权属争议案件调查处理意见的请示，证明砀山县自然资源规划局在调查后向砀山县政府提出本案土地确权处理意见，该处理意见并没有说明是否组织调解。 第二组证据：9、行政复议申请书、授权委托书及EMS单据，证明本案胡东亭、胡宜坤、张大翠于2020年2月18日向被告提出复议申请，未超出法定复议申请期限；10、补正行政复议申请通知书及EMS单据；11、行政复议申请书及身份证明材料；12、行政复议答复通知书及送达回证、EMS单据；13、参加行政复议通知书、送达回证、EMS单据及第三人答辩状；14、行政复议延期通知书及送达回证、EMS单据；15、行政复议决定书宿复决字（2020）20号及送达回证、EMS单据。以上证据证明行政复议决定程序合法。 法律依据：《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款规定、第二十三条，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项。 胡东亭、胡宜坤、张大翠陈述称，宿州市人民政府作出的行政复议合法公正，胡东亭作为是案涉土地的实际使用权人以及土地争议的被申请人，砀山县人民政府并未给其发放立案通知书，并未告知其土地确权事宜，也未通知胡东亭参与调解，在胡东亭不知情的情况下，将土地确权给苏瑞莲、胡宜举，程序违法。请求驳回苏瑞莲、胡宜举的诉讼请求。 胡东亭、胡宜坤、张大翠未提供证据。 经庭审质证，苏瑞莲、胡宜举对宿州市人民政府提供的证据发表质证意见，确权过程中确实经过调解，处理决定并不违法，宿州市人民政府提供的证据不足以证明其在复议决定中载明的违法理由。胡东亭、胡宜坤、张大翠对宿州市人民政府提供的证据发表质证意见，第一组证据实体方面的证据，宿州市人民政府通过实体证据认定的事实清楚，砀山县人民政府确实没有向被申请人胡东亭送达受理通知书，亦没有组织胡东亭等人进行调解。 宿州市人民政府对苏瑞莲、胡宜举提供的证据发表质证意见认为，真实性合法性予以认可，但是达不到证明目的，胡东亭、胡宜坤、张大翠系利害关系人，且其提出的土地权申请时以胡东亭、胡宜坤、张大翠为被申请人，砀山县人民政府未送达胡东亭事实清楚。胡东亭、胡宜坤、张大翠对苏瑞莲、胡宜举提供的证据发表质证意见认为，证据1、2，恰恰能够证明宿州市人民政府程序合法；证据3，与本案没有关联性，虽然提供了承包经权证，但并未包含案涉争议土地；证据4，同宿州市人民政府的质证意见，能够证明本案胡东亭系争议土地的实际使用权人；证据5，与本案无关联性。 本院对上述证据认证如下：苏瑞莲、胡宜举提供的证据真实性予以认可，但达不到证明目的，不能证明砀山县人民政府向胡东亭送达了受理通知书及在确权期间进行了调解。宿州市人民政府提供的证据的真实性、合法性、关联性予以认定。 经审理查明，争议地位于砀山县××镇赵岗村王窑，在苏瑞莲、胡宜举与胡东亭、胡宜坤、张大翠居住房屋之间，面积约191。争议地原系胡宜中宅基地，1985年前后调换给胡志成。 2014年8月17日，胡宜坤与胡志成签订《证明》，证明载明路南老宅子前到胡宜兹屋根,后到路边属胡志成；路北二亭(申请人胡东亭)屋以东，二孩(第三人胡宜举)屋以西属胡宜雷，证明人为胡宜华。2016年7月16日，王秀云(胡宜雷配偶)与胡宜举签订《协议书》，协议约定胡宜雷将位于胡宜举和胡宜坤(其儿子胡二亭)处宅基地(四至胡宜坤屋根79厘米)，在双方自愿的情况下调换给胡宜举，证明人为胡宜华、胡志成、胡天送。 2019年4月20日，苏瑞莲、胡宜举向砀山县人民政府提交《土地使用权确认申请书》，请求确认争议地的使用权。2019年5月27日，砀山县人民政府向胡宜坤、张大翠邮寄送达砀政处字[2019]1号《土地争议案件受理通知书》。2019年12月20日，被申请人作出砀政行决[2019]03号《土地争议案件行政决定书》，将争议土地确权给苏瑞莲、胡宜举使用。2019年12月21日，砀山县人民政府向胡东亭、胡宜坤、张大翠邮寄送达处理决定。 胡东亭、胡宜坤、张大翠不服于2020年2月18日申请行政复议。2020年2月20日，宿州市人民政府作出补正行政复议申请通知书，要求补正材料。2020年3月2日，宿州市人民政府向砀山县人民政府和苏瑞莲、胡宜举分别送达了行政复议答复通知书及参加行政复议通知书，其在法定期限内提交了书面意见及相关证据。2020年4月30日，因案件需要延期审理，并将延期通知书送达各方当事人。2020年5月28日，宿州市人民政府依法作出宿复决字（2020）20号行政复议决定，以砀山县人民政府在确权过程未通知胡东亭、未组织调解，属程序违法为由，撤销了砀山县人民政府作出的砀政行决[2019]03号《土地争议案件行政决定书》，并于2020年5月30日送达至苏瑞莲。苏瑞莲、胡宜举不服，于2020年6月15日提起行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点为宿州市人民政府作出的复议决定是否合法。 《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款规定，国土资源行政主管部门认为应当受理的，应当在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。本案中，胡东亭作为确权案件的被申请人，砀山县人民政府未按上述规定向胡东亭送达案件受理通知书及申请书副本，未通知胡东亭参与确权，剥夺了其陈述和举证的相关权利，属程序违法。关于苏瑞莲、胡宜举认为胡东亭与胡宜坤、张大翠同住，砀山县人民政府向胡宜坤、张大翠送达就同时送达胡东亭，经审查认为，胡东亭于2017年10月16日至2019年10月15日之间在蚌埠强制隔离戒毒所进行强制戒毒，属于被限制人身自由期间，此时仅向胡宜坤、张大翠送达，不能视为向胡东亭送达。故该上诉理由不能成立，本院不予支持。 《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商的方式达成协议。调解作为土地权属争议处理的必经程序。本案中，砀山县人民政府在作出处理决定前未组织调解，属程序违法。关于苏瑞莲、胡宜举认为确权过程中经过多方调解、其提供的证据可以证明已调解的理由，经审查认为，行政机关为证明其行政行为合法性，应当提供行政行为作出时的证据，而不应以在行政行为作出后出具相关证明的形式来证明其合法性，苏瑞莲、胡宜举所提供的证据均系相关单位出具的证明并无当事人签字予以确认，不能证明砀山县人民政府依法履行了调解程序；另，上述规定中的调解是在查清事实、分清权属关系的基础上的调解，系有处理决定权的行政机关作出决定前进行，与土地争议处理受理前的调解有所不同。故苏瑞莲、胡宜举该上诉理由不能成立，本院不予支持。 另，宿州市人民政府在行政复议决定中已经责令砀山县人民政府对案涉土地争议进行重新处理，其应督促砀山县人民政府积极履行职责。 综上，宿州市人民政府作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，苏瑞莲、胡宜举的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告苏瑞莲、胡宜举的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告苏瑞莲、胡宜举负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。（上诉费50元，收款人：安徽省政府非税收入汇缴结算户，开户行：中国农业银行合肥市庐阳支行，账号：12×××05，汇款事由填写上诉费，通过银行转账的上诉费务必在汇款用途中注明编码：05301-053101，递交上诉状5份及汇款凭证复印件1份）。 审 判 长  潘庆飞 审 判 员  庄明义 人民陪审员  李 萍 二〇二〇年七月三十日 法官助理李枚娟 书记员戚萍 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。