河北省滦南县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0224行初5号 原告王昌城，男，1968年7月3日出生，汉族，农民，现住河北省滦南县。 委托代理人董平，滦南县滦新法律服务所法律工作者。代理权限为特别授权代理。 被告滦南县自然资源和规划局。住所地：滦南县倴城镇崇法大街5号，统一社会信用代码：11130224737382613K。 法定代表人刘占存，该局局长。 委托代理人张宇声，河北张宇声律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。 委托代理人姚振宇。代理权限为特别授权代理。 原告王昌城不服被告滦南县自然资源和规划局作出的倴资规罚字﹝2019﹞118号行政处罚决定，于2020年3月5日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月5日立案后，于2020年3月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月26日公开开庭审理了本案。原告王昌城及委托代理人董平、被告滦南县自然资源和规划局的主管副职张宝刚及其委托代理人张宇声、姚振宇，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告滦南县自然资源和规划局于2019年9月6日作出倴资规罚字﹝2019﹞118号行政处罚决定，决定对王昌城作出如下行政处罚：限王昌城自接到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除在未经批准占地上新建的住宅及其他设施，土地退还村集体。 原告王昌城向本院提出如下诉讼请求：请求人民法院撤销滦南县对王昌城的行政处罚决定书。事实和理由：原告王昌城于2009年3月份向村委会提出建房申请，因当时原告王昌城建房符合条件，经村委会同意让原告王昌城建房三间，地址在村西窑坑处的非耕地上，有2009年三月份村委会收取原告王昌城建房垫土款和2016年10月31日村委会为我出具的证明一份。原告王昌城认为，一是自己符合建房条件，当时婚生儿子年满18周岁；二是已向村委会提出建房申请；三是根据村委会申请建房的要求也缴纳了相关的费用；四是原告王昌城建房的地址是村委会给点的，也在建房规划图以内；五是村委会同意先让王昌城建房，建房手续由村委会给进行办理，原告王昌城认为建房三间无违法之处，且现已居住7年之久，原告王昌城认为没有违反《土地管理法》第62条的规定，虽没有建房批复，不是原告王昌城的责任，责任在于村委会，一切由村委会承担。另被告方为原告方下发的行政处罚告知书和行政处罚决定书存有一个单位法人章不同，原告王昌城对处罚决定书和告知书不予认可。综合以上，原告王昌城认为，自己建房三间，虽没批复，是村委会的责任，原告王昌城无过错之处，因此原告方请求人民法院撤销滦南县对王昌城的行政处罚决定书,请依法判决。 在庭审中，原告王昌城对诉状内容作如下补充：1、原告王昌城建房时已提出建房申请并经村委会报送到被告滦南县自然资源和规划局处审批，至今未下达批复，是被告方行政不作为所致；2、根据《行政处罚法》第29条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再进行处罚，所以，原告王昌城认为被告滦南县自然资源和规划局所下达的处罚决定书应予撤销。 原告王昌城为证实其主张，向本院提交了以下证据： 1、2009年3月29日前张各庄村村民委员会收取王昌城庄西建房宅基地垫土款3间3400元“过磅单”两页（打印件与复印件各一页），证明王昌城在2009年3月份曾向本村村委会申请建房三间，当时村委会研究决定同意建房三间，村委会收取了王昌城建房宅基地建房款。 2、滦南县司各庄镇前张各庄村村民委员会证明一页，证明王昌城与王健业系父子关系，有的相关材料书写为王昌城，有的书写为王健业，实际为一码事。 3、滦南县司各庄镇前张各庄村村民委员会证明两页（打印件与复印件各一份），证明现王昌城（王建业）庄西名下一处房产是经村委会同意所建（2016.10.31），不属于个人行为。 4、王昌新土地使用证三页，证明东临王建业（王昌城之子），该建房手续在原土管局处存档，已经当时土管局批复。 5、行政处罚决定书两页（打印件与复印件各一份）； 6、行政处罚告知书两页（打印件与复印件各一份），5、6证明两个公章编码不一样，不予认可，需要查清。 7、调取证据申请书两页，证明原告2012年建房虽没有批复，但在建房前已经向被告方提出建房申请，从村委会到被告处均认可王昌新东临的宅基地属于原告方，且在2017年进行宅基地确权登记时，原告的村委会也是据实向被告方提供了认可宅基地属于原告的确权报表。 8、张沛宝出具的证明材料一页，证明解决宅基地的情况（收6000元）。 9、时间为2020年4月1日的滦南县司各庄镇前张各庄村村民委员会证明一页，证明村委会证实宅基地已确权，未下证是因不作为。（当庭提交原件与复印件相核对，原件已退回） 10、当庭提交王建业身份证复印件、王昌城、王建业户口本复印件，证明王建业与王昌城系父子关系。 11、当庭提交2008年12月10日建房按村委会要求缴纳的6000元钱复印件（已与原件核对，原件已退回），该款建房后由村委会退还给原告，证明村委会同意原告建房。原告想通过上述证据证实原告建房是经村委会同意并经村委会指定建房地址并向被告方进行了申请。 12、当庭提交村委会证明2份，证明原告原来占地收承包费，后来原告建房后村委会就不再向原告发放地补，说明村委会认可原告建房，原告建房经过村委会同意，合理合法。 13、当庭提交同村村民于淑芝证明一份，证明目的同证据12。 被告滦南县自然资源和规划局辩称，一、被答辩人王昌城在涉案土地上未经批准占地建住宅事实清楚、证据充分。经与被答辩人王昌城及前张各庄村村干部调查证实，被答辩人王昌城确实向前张各庄村委会缴纳过涉案地块的土地承包费，但是被答辩人王昌城在未取得建房批复的情况下于2012年5月占用司各庄镇前张各庄村集体土地建住宅三间情况属实。该住宅实际占地面积333.57平方米；二、倴资规罚字【2019】118号《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分，程序合法，处罚适当。基于被答辩人王昌城未经批准占用村集体土地建住宅的事实，其行为已经违反《中华人民共和国土地管理法》第62条的规定，应根据《中华人民共和国土地管理法》第77条的规定作出行政处罚。被告滦南县自然资源和规划局于2019年8月27日向被答辩人王昌城下达了《行政处罚告知书》，告知了拟处罚的内容和享有的陈述、听证、申辩的权利，被答辩人王昌城在法定期限内未陈述、申辩，也没有要求听证。被告滦南县自然资源和规划局于2019年9月6日作出倴资规罚字﹝2019﹞118号《行政处罚决定书》，并于2019年9月23日向被答辩人王昌城下达，限被答辩人王昌城接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除在未经批准占地上新建的住宅及其他设施，土地退还村集体。三、关于滦南县自然资源和规划局向被答辩人王昌城下达的《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》上所盖的单位公章不同，因原公章（编码为1302240102597）在使用过程中印章不清晰，经滦南县人民政府批准，滦南县自然资源和规划局于2019年8月27日更换新公章（编号为1302240104269）。两个公章在滦南县自然资源和规划局使用时段内均具有法律效力，被答辩人王昌城不应对此存有异议。针对原告方补充的两点意见，被告方补充答辩内容：第一，关于没有批复是被告方不作为问题，是另一层法律关系，属于许可的问题，如果原告方就行政许可有请求，相关部门不作为的话，可以就建房批复问题进行行政诉讼、行政复议，请求司法救济，不管什么原因，没有获得批准而建设房屋就违反了土地管理法第六十二条规定；第二，关于原告方强调的行政处罚法第29条，后边还有一句话，法律另有规定的除外，本案原告方未经批准建设住宅不是未被发现的，而且建筑物至今还在违法占用的土地上存在，这种违法行为是连续、持续的状态，不属于未被发现的情况，此29条所强调的未被发现，比如是骂人未被记载，土地违法行为是非法占地的持续性行为，不符合行政处罚法第29条规定的情况，另外，法律另有规定的除外，《土地管理法》第62、77条，对于本案原告方非法建设行为是有明确的处罚规定，不存在时效、不追究的情形，因此，原告方补充的两点不符合法律规定。滦南县自然资源和规划局认为，对被答辩人王昌城作出的行政处罚，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当。倴资规罚字﹝2019﹞118号《行政处罚决定书》应当予以维持，请依法驳回其诉讼请求。 被告滦南县自然资源和规划局为证实其主张，向本院提交了以下证据： 1、违法线索登记表一页，证明案件线索来源明确。 2、核查报告一页，证明经初步核查，发现本案原告未经批准在村集体土地上建住宅，应当立案查处。 3、立案呈批表一页，证明办案人遵守法律程序。 4、询问笔录二页，证明原告认可当时有一处住宅，在2012年5月无批复建了另一处住宅，证实原告认可了违法事实。 5、现场勘验笔录一页，证明违法位置属实。 6、现场照片一页，证明所建住宅现状属实。 7、当事人信息表一页，证明违法当事人身份信息。 8、执法证复印件一页，证明办案人员明确，符合相关规定。 9、占地图一页，证明住宅面积及坐标明确。 10、分幅图一页，证明占地位置属实。 11、自然资源违法案件调查报告一页，证明办案人遵守法律程序。 12、违法案件会审记录一页，证明案件经过会审处罚意见一致。 13、违法案件处理决定呈批表一页，证明处罚意见经主管领导批准。 14、法律文书呈批表一页，证明下达法律文书经主管领导批准。 15、行政处罚告知书一页，证明按照相关法律依据作出处罚。 16、法律文书送达回证一页，证明行政处罚告知书已送达当事人。 17、法制审核意见一页，证明下达处罚决定经过法制审核。 18、法律文书呈批表一页，证明下达法律文书经主管领导批准。 19、行政处罚决定书一页，证明按照相关法律依据作出处罚。 20、送达回证一页，证明当事人签收。 21、当庭提交前张各庄村村干部询问笔录及会议记录（会议记录共3张），证实村里08、09年进行规划垫土以后，在未经批准以前承包给本村符合建房条件的村民，然后经批准后建房，当时一共规划了5排50户，到目前为止，根据村干部介绍，大部分都已经获得了批复，而本案原告是其中未经批准建设住宅的其中一户。（以上证据均为复印件） 22、当庭提交关于公章变更情况说明（原件），证明原告提出的前、后章不一致是因为公章的变更。 23、对原告王昌城送达行政处罚决定书的照片2张，证明被告方向原告方送达该处罚决定书。 24、对原告王昌城送达行政处罚告知书的照片6张，证明被告方向原告方送达该处罚决定告知书。 经庭审质证，原告王昌城对被告滦南县自然资源和规划局所提交证据的质证意见：对证据清单下的法律文书性材料，（经与原件核对，原件已退回），对上述证据的真实性无异议，但对通过该证据对原告进行处罚的依据证据尚有不足，处罚告知书的送达不合法，因原告在得到告知书时已远超过了告知书中所告知的可以提出复议、听证、申辩等权限的日期，按原告本人陈述，材料中的签字并非原告自己的真实意思表示，不予认可被告就该组证据对原告进行行政处罚。会议记录不是原件，无法核实其真实性，该记录中所记载的建房户交款六千元到建上房为止，并不是原告所想证明的得到批复为止，所以原告未得到批复实施了建房行为是得到了村委会的许可和认可。对梁振有等询问笔录，该笔录系被告提交，原告方不接受笔录中关于对原告方不利的陈述，因为所做笔录的人员多数都不是2012年在任的村干部，所以其证明内容不足以采信。关于印章信息变更材料，原告方没有异议。对行政处罚决定书照片是真实的，该处罚决定书原告方收到了，对被告方送达该处罚决定书没有异议；对行政处罚告知书当时送达的时候不让原告方看内容，所以原告方没有签收，该行政处罚告知书原告方也没收到。 被告滦南县自然资源和规划局对原告王昌城所提交证据的质证意见：对证据3400票据真实性没异议，关联性有异议，与本案争议焦点没有关联性，反倒证明本案原告未经批准在窑坑垫宅基地；对证据6000票据真实性没异议，但是王育龙交款，后边的王昌城是原告自己填写的，与本案无关；对证据村委会证明王建业与王昌城系父子关系的证明无异议，但证明不了涉案宅基地是经过批准的；对2020年4月1日村委会证明有异议，其证明内容与事实不符，经查档案，与事实不符，不存在证明内容所涉及的事实；对3月31日的证明，张沛宝所说与我方笔录基本一致，说明本案原告其宅基地没有经批准，只是当时由村里承包给了原告，承包期20年，承包费每年300元，证实不了本案原告宅基地经批准了；2016年10月31日证明，该证明有修改痕迹，原来是村民王建业，后来修改成王昌城，上面有一句话“经村委会同意”，也是后来填写的，且无村委会签字，所以对该证明的真实性不认可；对行政处罚告知书无异议，说明本案原告方收到了该告知书；对行政处罚决定书无异议；对东临王建业的宅基地使用证，因无原件，对其真实性无法确定，对邻居发证的证明无法证明原告房屋是经过批准的；对户口本、身份证复印件无异议。对于淑芝的证明，证人未出庭，真实性无法确定，且即使真实也与本案无关，也不是新证据，不予认可；对村委会两份证明，证据形式来看，无村主任签字，仅有开票员和会计签字，证据形式不合法，内容不一定真实，证实不了本案原告所建房屋取得了批复手续，反而证实本案原告未经批准在前张各庄村建房屋三间。 本院依原告王昌城的申请，依法调取证据，因王昌城申请调取的证据均在被告滦南县自然资源和规划局处存档，本院责令被告方提交，后被告方提交：1、倴政【农宅】（2009）第689号滦南县人民政府农民个人建房批复（存根）复印件一份；2、关于王昌城向滦南县自然资源和规划局申请调取宅基地确权相关报表和确权表等情况说明一份。 被告滦南县自然资源和规划局对本院责令其提交证据的质证意见：对于批复，是王昌新建房批复，与本案原告没有关联；对于说明，是被告方出具的，2017年对各村的宅基地状况聘请第三方进行核查，是对宅基地利用状况的调查，并不是确权登记，所以该说明的内容是客观、真实的。 本院对上述证据认证如下：对原告王昌城提交证据1、2、3、5、6、8、10、11的真实性、合法性、关联性，本院予以确认；对证据4系王昌新集体土地使用证，无法证实原告方的证明目的，故不予确认；对证据9、12，因证据9出具证明的单位不具有其要证明事实的职权，应以相关职权部门出具的材料为准；证据12的形式不符合法律规定，且无其他证据辅证，故均不予确认；对证据13的关联性，本院不予确认。对被告滦南县自然资源和规划局提交的证据，可以相互印证，形成较为完整的证据链，本院予以确认。对本院依法调取证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。 经审理查明，原告王昌城系滦南县司各庄镇前张各庄村村民，王建业与王昌城系父子关系。2008年12月10日，前张各庄村村民委员会收取原告王昌城20年的窑坑土地承包费6000元。2009年3月29日，前张各庄村村民委员会收取原告王昌城垫土款3400元。2012年5月份，原告王昌城在上述垫土位置建住宅使用至今，但未经相关权利部门批准，该住宅属于无批复房屋。2019年9月6日，被告滦南县自然资源和规划局经法定程序，对原告王昌城作出倴资规罚字﹝2019﹞118号行政处罚决定书，认定王昌城未经批准于2012年5月占用司各庄镇前张各庄村集体土地333.57平方米建住宅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，遂对其作出如下处罚：限王昌城自接到该处罚决定书之日起十五日内自行拆除在未经批准占地上新建的住宅及其他设施，土地退还村集体。被告滦南县自然资源和规划局于2019年9月23日向原告王昌城送达了上述处罚决定。因原告王昌城对该处罚决定不服，并认为被告方对于其无批复建涉案住宅方面存在不作为的情形，遂形成诉讼。 在庭审中，原告王昌城认为其违法行为两年内未被发现，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，不应再对其进行处罚，被告滦南县自然资源和规划局不予认可，并认为原告王昌城的违法行为存在持续状态，并不符合上述法律规定。 以上事实，有双方当事人的相关陈述、身份证复印件、户口本复印件、时间为2016年10月31日前张各庄村村委会出具的证明、被告方提交的行政处罚卷宗等证据在案佐证。 本院认为，原、被告双方对于原告王昌城未经审批建住宅的事实陈述一致，本院予以确认。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”本案中，原告王昌城并未履行上述法律规定的审批手续建住宅的行为违反法律规定，因此，被告滦南县自然资源和规划局在履行法定程序后对其进行处罚，于法有据。 关于原告王昌城称被告方对于其无批复建涉案住宅方面存在不作为的问题，原告王昌城此项主张，与本案分属不同的法律关系，不宜在本案中进行处理，应另行主张为宜。 关于本案是否存在超期处罚的问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，原告王昌城未经批准于2012年5月份建住宅并使用至今，其违法占地行为处于连续或继续状态，因此，对于原告王昌城主张的其违法行为两年内未被发现，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，不应再对其进行处罚，本院不予支持。 综上所述，原告王昌城之诉请，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王昌城的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王昌城负担（已交纳）。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。 审 判 长  贾会生 人民陪审员  卢 建 人民陪审员  高彩香 二〇二〇年七月九日 书 记 员  张林红