湖北省老河口市人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂0682行初2号原告湖北梦幻谷文化旅游投资有限公司，住所地：老河口市花园路金剑公司社区会所及门卫。法定代表人杨海波，系公司经理。委托诉讼代理人贺文胜，湖北正音律师事务所律师，一般授权代理。被告老河口市自然资源和规划局，住所地：老河口市天河路铁路道口。法定代表人汪达志，系该局局长。出庭负责人张辉，系该局党组成员、总工程师。委托诉讼代理人李金强，系该局工作人员，一般授权代理。委托诉讼代理人石艳辉，系湖北宏义律师事务所律师，一般授权代理。原告湖北梦幻谷文化旅游投资有限公司（以下简称梦幻谷公司）诉被告老河口市自然资源和规划局撤销收回国有建设用地使用权决定一案，于2020年4月29日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后于2020年4月30日向被告老河口市自然资源和规划局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月20日公开开庭审理了本案。原告梦幻谷公司委托诉讼代理人贺文胜，被告老河口市自然资源和规划局党组成员、总工程师张辉及委托诉讼代理人李金强到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告老河口市自然资源和规划局于2019年11月20日作出河土闲收字（2019）001号收回国有建设用地使用权决定书，决定依法无偿收回原告梦幻谷公司闲置的国有建设用地使用权。原告不服，提起诉讼。原告梦幻谷公司诉称，1.被告作出的决定书程序违法。被告在作出河土闲收字（2019）001号收回国有建设用地使用权决定书前应当进行调查核实，但是被告没有履行调查核实义务，没有向原告送达闲置土地调查通知书、闲置土地认定书；没有预先告知原告存在违规事实和限期整改并给予整改时间；没有告知原告有听证权利并进行听证；没有告知原告被处罚享有的权利和救济途径；决定书的内容不完整。2.被告作出的决定书认定事实错误。原告梦幻谷文化旅游建设项目，位于老河口市梨花大道东侧，首次揭牌取得用地面积66717平方米。2013年10月15日，原告与被告签订国有建设用地使用权出让合同，2013年10月28日取得河国用（2013）第1854号国有土地使用权证书后，立即启动了项目行政许可报批手续。由于各项审批环节的原因，规划、设计、图审、施工报建等过程都未如期完成，致使原告报送的报建手续未能及时审批，直接影响了开工建设进度。尽管如此，项目仍在不断推进建设。更为重要的原因是由于政府有关部门安排市建设投资经营公司借用原告河国用（2013）第1854号国有土地使用权证书，将该宗土地抵押在农商银行贷款，所贷款项又大部用于了政府开办的市建设投资经营公司，一直不能解除抵押，造成原告项目无法申报建设手续。因此，造成土地闲置的原因不在原告。3.被告作出的决定书适用法律错误。《闲置土地处置办法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》对收回闲置土地的条件作了限制性规定，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为以及动工开发必需的前期工作造成动工开发延迟的与因土地权利人原因造成土地闲置的法律后果不同。如上所述，本案不是原告的原因造成土地闲置，不符合无偿收回土地的条件。被告作为土地行政主管部门，有权依照法律对辖区内国有土地的使用权进行管理和调整，但其行使职权时必须具有明确的法律依据。被告在作出收回国有建设用地使用权决定书时，仅笼统说明是依据《闲置土地处置办法》，但并未引用该法中的具体法律条款，故其作出的具体行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误。综上，被告向原告下达的河土闲收字（2019）001号收回国有建设用地使用权决定书认定事实错误，程序违规，适用法律错误。为维护原告自身的合法权益，请求依法撤销被告老河口市自然资源和规划局作出的河土闲收字（2019）001号收回国有建设用地使用权决定书。被告老河口市自然资源和规划局辩称，被告老河口市自然资源和规划局作出的河土闲收字（2019）001号收回国有建设用地使用权决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，梦幻谷公司撤销理由不能成立，请求依法驳回原告诉讼请求。1.该决定书程序合法。被告在作出(2019)001号收回国有建设用地使用权决定书时，已对其闲置土地进行了调查核实，在作出闲置土地认定时，告知了原告所应享有的权利与义务，如听证、陈述、申辩的权利等。且原告也按照闲置土地认定，缴纳了土地闲置费。因此，原告称被告没有告知，没有听证是不属实的。2.该决定书认定事实清楚。2013年10月15日，被告与原告签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为4206822013B00497，宗地位于老河口市李楼镇陈埠村，面积为66717平方米，合同约定出让价款为6884万元，开工时间为2013年12月1日，竣工时间为2015年10月30日。2015年5月，被告对该宗闲置土地进行调查认定，于2017年10月20日依法向原告征收1376.8万元土地闲置费，并要求继续按出让合同要求建设。2018年7月，经巡查该宗地仍处于停工状态，被告向原告送达了促建通知书，截止目前该宗地仍未达到合同约定的规划条件和投资强度，且仍处于停工状态。以上事实有闲置土地认定书、缴纳闲置费发票、促建通知书、询问笔录等书面证据证实。对于原告称该宗地抵押在农商行贷款等不能作为答辩人认定土地闲置、收回闲置土地抗辩理由。3.该决定书适用法律正确。该决定法律依据是《闲置土地处置办法》、《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定。原告梦幻谷公司未提交证据。被告老河口市自然资源和规划局所举证据有：证据1.河土闲收字（2019）001号收回国有建设用地使用权决定书复印件一份。主要证明被告于2019年11月20日对梦幻谷公司作出河土闲收字（2019）001号收回国有建设用地使用权决定书。证据2.2013年10月15日签订的国有建设用地使用权出让合同复印件一份。证明老河口市自然资源和规划局（原老河口市国土资源局）于2013年10月15日与原告签订了国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为4206822013B00497，宗地位于老河口市李楼镇陈埠村，面积为66717平方米，合同约定出让价款为6884万元，开工时间为2013年12月1日，竣工时间为2015年10月30日。证据3.闲置土地调查通知书及送达回证复印件各一份。证明2015年5月27日被告（原老河口市国土资源局）告知原告对其取得宗地位于老河口市李楼镇陈埠村，面积为66717平方米土地使用权进行闲置土地调查。证据4.闲置土地处置听证权利告知书及送达回证复印件各一份。证明2015年6月9日被告（原老河口市国土资源局）已告知原告闲置土地处置听证权利。证据5.听证通知书及送达回证复印件各一份。证明2015年6月24日已告知听证权利和义务。证据6.行政听证决定书及送达回证复印件各一份。证明2015年8月作出了听证决定。证据7.闲置土地认定书及送达回证复印件各一份。证明2015年6月9日被告（原老河口市国土资源局）作出了闲置土地认定。证据8.土地闲置费发票复印件一份。证明2017年10月20日原告缴纳了土地闲置费。证据9.2018年7月20日促建通知书复印件一份。证明2018年7月20日被告（原老河口市国土资源局）向原告下达了促建通知，让其尽快开工建设。证据10.补充协议复印件一份。证明原告实际控股人承诺2017年9月20日达到开工标准。证据11.陈志峰、曾刚询问笔录。证明原告在征收土地闲置费后，并没有实际开工，且于2018年又停工。证据12.收回闲置土地请示复印件一份。证明被告报请老河口市人民政府收回土地使用权。证据13.法律依据。经庭审质证，原告对被告所举证据1真实性无异议，但是认为收回国有建设用地使用权决定作出的程序不合法，在作出该决定之前被告没有告知原告享有陈述、听证、申辩等权利。其次，该决定没有引用具体的法律法规，属于适用法律错误，且该决定没有按照规定告知原告对决定书不服所享有的救济渠道。证据2无异议。证据3真实性无异议，但是闲置土地调查通知书与被告作出的收回国有建设用地使用权决定书没有关联性。该闲置土地调查通知书的文号是河土闲字2015-010，本案的文号是河土闲收字（2019）001号，显然不是同一个案件。证据4真实性无异议，但是与本案无关联，闲置土地处置听证权利告知书告知的是需要收缴闲置土地费的告知书，没有告知原告有收回国有建设用地使用权的听证内容。证据5真实性无异议，认为与本案无关联，听证的事由仍然是收缴土地闲置费，没有收回国有建设用地使用权的听证内容。证据6真实性无异议，认为与本案无关联，听证决定是维持收缴土地闲置费的决定。证据7真实性无异议，但是与本案无关联。文号同样是河土闲字2015-010，这是被告作出收缴土地闲置费之前所作出的闲置土地认定书。证据8、9无异议。证据10无异议，但是该协议中第二条第4项明确约定建设投资强度以第三方施工单位报量甲乙双方共同审定为准。证据11对于其真实性有异议，该证据属于证人证言，证人应当出庭。证据12应当有政府批准的相关依据，该证据没有政府同意的相关批文。对分管市长所作出的批示真实性无异议，但是它仅仅只是一个处理笺，与《闲置土地处置办法》所规定的报经有批准权的部门批准是不同的。政府如果批准后，应当正式下文并加盖政府印章。证据13法律依据不能作为证据。本院通过本案有效证据认定以下事实，2013年10月15日，出让人老河口市自然资源和规划局（原老河口市国土资源局）与受让人梦幻谷公司签订国有建设用地使用权出让合同，电子监管号4206822013B00497，将宗地坐落于老河口市李楼镇陈埠村，编号为0100020026，宗地总面积为66717平方米的土地出让。合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币68840000元，国有建设用地使用权出让年限为40年。该合同第十六条约定，受让人同意本合同项下宗地建设项目在2013年12月1日之前开工，在2015年10月31日之前竣工。合同第三十二条约定，受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。2013年10月16日，梦幻谷公司缴纳68840000元土地出让价款。2015年5月27日，被告老河口市自然资源和规划局（原老河口市国土资源局）以已与原告约定开工日期，原告未按期开工造成土地闲置，向原告下达了河土闲字2015-010闲置土地调查通知书，要求原告提供土地权利证明文件、宗地是否闲置的原因说明及辅证材料等。2015年6月10日，被告老河口市自然资源和规划局（原老河口市国土资源局）向原告下达了河土闲字2015-010闲置土地处置听证权利告知书和河土闲字2015-010闲置土地认定书。2015年6月24日，被告老河口市自然资源和规划局（原老河口市国土资源局）向原告下达国土资听字（2015）第01号听证通知书，通知原告按照出让价款的20%收缴土地闲置费并拟于2015年6月26日下午3时在被告处三楼会议室举行听证。2016年8月29日，被告老河口市自然资源和规划局（原老河口市国土资源局）向原告下达了河土听字（2015）010号行政认定听证决定，维持了被告作出的河土闲字（2015）010闲置土地认定书。2017年10月20日，原告梦幻谷公司缴纳了13768000元土地闲置费。2018年7月20日被告以对涉案宗地进行巡查时，原告已停工建设未达到合同约定的规划条件和投资强度，向原告下达促建通知书。2019年11月19日，被告老河口市自然资源和规划局就原告梦幻谷公司涉案土地存在满一年未动工开发建设造成土地闲置，向老河口市人民政府提请关于梦幻谷公司闲置土地处置的请示。老河口市自然资源和规划局未提交关于梦幻谷公司涉案土地存在满两年未动工开发建设造成土地闲置，并向老河口市人民政府提请关于梦幻谷公司闲置土地处置的请示以及老河口市人民政府批准文件。另查明，2017年8月16日，甲方老河口市人民政府与乙方四川恒信远大投资集团有限公司签订补充协议书，乙方承诺在2017年9月20日前项目开工建设（达到项目开工标准）。本院认为，根据《闲置土地处置办法》第十四条第（一）项规定，“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本。”本案中，被告老河口市自然资源和规划局作出的闲置土地调查通知书、闲置土地处置听证权利告知书、闲置土地认定书、听证通知书、闲置认定听证决定，均是针对原告梦幻谷公司对涉案土地未动工开发满一年，向国有建设用地使用权人即本案原告征缴土地闲置费的前置程序。被告作出的上述一系列行为与原告起诉的撤销收回国有建设用地使用权决定无关，本案不予审理。根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定，“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”第十五条规定，“市、县国土资源部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定之前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。”国土资源主管部门向国有建设用地使用权人下达收回国有建设用地使用权决定需满足的条件是：土地未动工开发满两年，国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准，且应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利，之后才可以下达收回国有建设用地使用权决定。本案中，被告向原告梦幻谷公司作出了收回国有建设用地使用权的决定，但是并未提交关于涉案土地未动工开发满两年报经老河口市人民政府批准的相关证据，亦未提交相关证据证明已告知原告梦幻谷公司有申请听证的权利。综上所述，被告老河口市自然资源和规划局在未经老河口市人民政府批准，且未告知原告有申请听证的权利的情况下，即向原告作出收回国有建设用地使用权决定，程序明显违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，判决如下：撤销被告老河口市自然资源和规划局作出的河土闲收字（2019）001号收回国有建设用地使用权决定。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省襄阳市中级人民法院。开户银行：中国农业银行襄阳万山支行，户名：湖北省襄阳市中级人民法院，账号17451701040003656。审 判 长  栗建伟人民陪审员  陈春燕人民陪审员  陈红艳二〇二〇年七月三十日法官助理周雪琳书记员周雪琳（兼）