广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终479号 上诉人（一审原告）南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第4生产队。 诉讼代表人韦礼相，队长。 上诉人（一审原告）南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第16生产队。 诉讼代表人韦少滕，队长。 两上诉人共同委托诉讼代理人刘佳，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地：南宁市青秀区嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托诉讼代理人潘金凤，南宁市行政复议办公室工作人员。 一审第三人南宁市良庆区人民政府，住所地：南宁市良庆区歌海路9号。 法定代表人王川，区长。 委托诉讼代理人姚广，南宁市良庆区司法局工作人员。 委托诉讼代理人邹小松，广西中钧律师事务所律师。 一审第三人南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会。 法定代表人韦国席，主任。 委托诉讼代理人熊本全，广西南国雄鹰律师事务所律师。 委托诉讼代理人潘波成，广西南国雄鹰律师事务所律师。 上诉人南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第4生产队（以下简称那黄4队）、南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第16生产队（以下简称那黄16队）因其诉被上诉人南宁市人民政府行政复议一案，不服南宁市中级人民法院（2019）桂01行初135号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年7月1日对案件进行了听证。上诉人那黄4队、那黄16队的共同委托诉讼代理人刘佳，被上诉人南宁市人民政府的委托诉讼代理人潘金凤，一审第三人南宁市良庆区人民政府（以下简称良庆区政府）的委托诉讼代理人姚广、邹小松，一审第三人南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会（以下简称那黄村委会）的委托诉讼代理人熊本全参加听证。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：那黄4队、那黄16队因仲瓦山土地权属与那黄村委会发生争议，分别向良庆区政府提起调处申请。2010年11月25日，良庆区政府作出《关于良庆镇那黄村第16生产队与那黄村民委员会就仲瓦山土地权属纠纷的处理决定》（良政行处字[2010]18号）、《关于良庆镇那黄村第4生产队与那黄村民委员会就仲瓦山土地权属纠纷的处理决定》（良政行处字[2010]19号）。在法定期限内，各方当事人均没有申请行政复议。上述两份处理决定已经生效。2011年4月6日，那黄村委会向良庆区政府提交《请求撤销良政行处字[2010]18号、19号处理决定并重新对仲瓦山权属进行确权报告》，良庆区政府认为该申请不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条规定的应予受理的条件，遂于2011年7月1日作出《不予受理决定书》（良政不受字〔2011〕2号），对其申请不予受理。那黄村委会不服，于2011年8月31日向南宁市人民政府提出复议申请。行政复议期间，南宁市人民政府进一步查明案件事实，于2012年7月13日向南宁市国土资源局调取了相关土地登记情况材料，并于2013年4月24日召开行政复议案件听证会，且于2013年9月4日向市国土局发函调查相关情况，又于2016年4月14日派员到良庆区调查相关知情人员。2017年9月29日，南宁市人民政府作出南府复议〔2015〕396号《行政复议决定书》，决定撤销良庆区政府作出的《不予受理决定书》。南宁市人民政府在《行政复议决定书》中认为，关于《不予受理决定书》认定事实和适用法律是否正确的问题。一、良庆区政府在《不予受理决定书》中以本案土地权属争议案件已作出过确权处理决定并已发生法律效力，作为该府不予受理那黄村委会重新调处的唯一理由，这与《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（注：2002年版）第二十条第（五）项关于“虽经依法确定权属，但有证据证明已经确定的权属确有错误的”规定相冲突，也未对那黄村委会提交的材料阐述不认可的理由，属于法律适用错误。二、《不予受理决定书》以那黄村委会提出的权属纠纷调处申请不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（注：2002年版）第二十条规定的条件，作为该府作出不予受理决定的法律依据，但该条例第二十条规定的受理条件一共有五项，即“（一）申请人与权属纠纷有直接利害关系；（二）有具体的权属请求和事实根据；（三）有明确的对方当事人；（四）属于土地、山林、水利所有权或者使用权争议；（五）争议的土地、山林、水利所有权或者使用权未经依法确定权属，或者虽经依法确定权属，但有证据证明已经确定的权属确有错误的。”良庆区政府在适用该规定时只适用到条，未适用到款和项，仅从《不予受理决定书》的文字内容上看，无法确定良庆区政府认为那黄村委会的调处申请不符合的是上述五项受理条件中的哪一项，属于适用法律不准确。综上，南宁市人民政府以适用法律依据错误为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定撤销良庆区政府作出的《不予受理决定书》。那黄4队、那黄16队对此不服，提起本案诉讼，请求撤销南宁市人民政府的涉案行政复议决定。南宁市中级人民法院于2018年8月21日作出（2017）桂01行初390号行政裁定，以两原告起诉不符合受理条件为由裁定驳回其起诉。广西壮族自治区高级人民法院于2018年12月24日作出（2018）桂行终1159号行政裁定，撤销南宁市中级人民法院（2017）桂01行初390号行政裁定，指令南宁市中级人民法院继续审理。 南宁市中级人民法院一审认为：广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终1159号行政裁定已认定那黄4队、那黄16队具有本案的原告诉讼主体资格，南宁市中级人民法院予以确认。综合双方当事人的诉辩意见，良庆区政府作出的良政行处字[2010]18号、19号处理决定并非本案直接审查对象。本案焦点争议问题是：因那黄村委会申请重新确权而展开的纠错审查及复议程序是否属于人民法院受案范围以及南宁市人民政府撤销良庆区政府的不予受理决定有无事实和法律依据？ 当事人是否可以重新申请确权并申请行政复议，此实际涉及到行政行为发生法律效力后，行政机关在什么情况下可以或者应当启动相应行政程序的问题。根据行政法的一般原理，行政行为一经成立，即产生行政法律效果，无论是行政机关或者行政相对人，均受其约束。除非相关法律法规明确规定行政相对人或利害关系人可在法定救济期限届满后要求行政机关启动针对原行政行为的纠错审查程序，当事人一般只能在法定救济期限内直接针对原行政行为申请行政复议或者提起行政诉讼。因此，当事人在错过直接针对原行政行为的行政复议和行政诉讼救济机会后，是否可以通过行政复议或行政诉讼要求行政机关启动对原行政行为的纠错审查程序，关键的是看相关法律法规等是否将此明确为行政机关必须对外履行的法定职责。在山林土地权属纠纷中，因2002年生效施行的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》明确规定，当事人要求行政机关对已经确权的土地重新申请确权的，行政机关应当审查该申请是否符合受理条件。此即意味着地方性法规已将行政机关的此项程序明确为对外履行的法定职责。如申请人认为行政机关所作的处理构成行政不作为或者存在履职不充分的，可以通过行政复议或者行政诉讼程序予以救济。本案中，那黄村委会认为良庆区政府的不予受理决定存在履职不充分，造成其特定法定救济程序终结而申请行政复议的，依照《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项的规定，属于行政复议范围。因广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终1159号行政裁定认定复议机关的撤销行为导致那黄4队、那黄16队负有配合相应行政程序的义务而认定其与被诉行政行为有利害关系，南宁市中级人民法院予以确认。因良庆区政府终结纠错审查程序确实未明确法律依据，南宁市人民政府予以撤销并无不妥。那黄4队、那黄16队主张该处理结果错误没有事实和法律依据。需要指出的是，从实质解决行政争议角度出发，在原行政机关作出的处理存有不当情形的，复议机关本应全面审查当事人提出的重新确权申请是否符合受理条件。南宁市人民政府在复议程序中未直接对当事人的重新申请是否符合受理条件作出认定，良庆区政府仍有必要对当事人的重新确权申请作全面审查并最终决定是否受理。此外，南宁市人民政府以复议程序受理那黄村委会的申请，但其未在法定复议期限内作出复议决定确有不妥，鉴于此部分因复议中协调程序而耽误且当事人均未直接对行政复议机关的超期复议行为主张诉权，南宁市中级人民法院仅予以指正。综上，南宁市人民政府的复议结果正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回那黄4队、那黄16队的诉讼请求。 上诉人那黄4队、那黄16队上诉称：1．那黄村委会在法定期限内对原处理决定未申请复议及提起诉讼，视为放弃救济权利，之后其又要求良庆区政府重新作出处理决定，没有法律依据，且违反信赖保护原则。2．涉案《不予受理决定书》适用了法律依据，只是不详尽，没有引用到“款”和“项”，不属于适用法律错误的情形。此瑕疵可以通过补正来解决，而不应撤销整个处理决定。3．南宁市人民政府超期作出复议决定没有经过机关负责人批准，也没有正当理由。4．涉案土地已被政府征收，补偿款已经发放给那黄4队、那黄16队各农户，争议标的物已不复存在，南宁市人民政府作出本案的行政复议决定没有意义，且违反“三个有利于”原则，不利于社会和谐稳定。请求二审法院：1．撤销一审判决；2．对本案进行审理或者指定其他下级人民法院依法审理。 被上诉人南宁市人民政府答辩称：良庆区政府作出的《不予受理决定书》适用法律依据错误，应予撤销，答辩人作出的行政复议决定正确。上诉人的上诉理由于法无据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 一审第三人良庆区政府述称：本府作出良政行处字[2010]18、19号处理决定后，那黄村委会未在法定期限内申请行政复议和提起行政诉讼，上述处理决定已经发生法律效力。从法的安定性角度考量，不允许行政机关非因法定事由并经法定程序恣意变更、撤销或废止已经作出的行政行为。那黄村委会请求本府重新作出确权决定，没有提供任何新证据，本案不符合重新确权的条件，本府作出《不予受理决定书》正确。至于复议决定提到的法律适用问题，本府认为，目前我国虽然对作出具体行政行为援引法规有所要求，但其程度仅限于有无引用，至于引用应具体到什么程度，并无强制性规定或者要求。请求二审法院查明事实，作出公正判决。 一审第三人那黄村委会述称：南宁市人民政府作出涉案的行政复议决定合法，因该决定并未对涉案土地作出确权等实质性处理，故没有损害那黄4队、那黄16队的合法权益，没有违反信赖保护原则。因案件证据庞杂，南宁市人民政府需多次调查，未能及时作出行政复议决定仅是超期结案，不属于程序违法，不必然导致行政复议决定被撤销的法律后果。一审判决认定事实清楚，合法有据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：一审第三人良庆区政府在涉案《不予受理决定书》中说理不充分，适用法律法规时未具体到项，导致作出的不予受理决定理由不具体，未给予当事人很好的释明，被上诉人南宁市人民政府作出涉案《行政复议决定书》撤销良庆区政府的不予受理决定，是正确的。一审判决驳回那黄4队、那黄16队关于撤销涉案行政复议决定的诉讼请求，并无不当。 本案一审第三人良庆区政府作出良政行处字[2010]18号、19号处理决定后，各方当事人在法定期限内未申请行政复议，前述处理决定已经发生法律效力，具有公信力、公定力。在此情况下，一审第三人那黄村委会认为已经发生法律效力的处理决定有误，而申请原处理机关重新处理，其实质属于申诉信访，即通过申诉信访途径请求良庆区政府启动纠错程序。本案被上诉人南宁市人民政府复议撤销良庆区政府的不予受理决定后，良庆区政府对那黄村委会提出的重新确权申请，应依法重新进行审查。因那黄村委会向良庆区政府申请重新确权时未提供新证据，在良庆区政府重新审查时，那黄村委会如有新证据的，可以提交给良庆区政府。良庆区政府经审查认为原确权处理确实错误的，可依职权启动纠错程序；如认为其申诉无理的，亦应依法处理。 综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果恰当。上诉人那黄4队、那黄16队的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第4生产队、南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第16生产队共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二〇年七月九日 法官助理 陆雨清 书 记 员 贾茜茜