四川省南充市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）川13行赔初6号 原告陈全，男，1960年9月6日出生，汉族，住址四川省南充市营山县。 委托代理人吴建平，北京市泽文律师事务所律师。 委托代理人王卓，北京市泽文律师事务所律师。 被告南充市人民政府，住所地四川省南充市顺庆区万年西路2号。 法定代表人吴群刚，市长。 委托代理人陈林，南充市嘉陵区自然资源和规划局工作人员。 委托代理人文虹，四川兴恒平律师事务所律师。 第三人南充市嘉陵区人民政府，住所地四川省南充市嘉陵区同庆路1号。 法定代表人史燚，区长。 委托代理人冯伟，南充市嘉陵区司法局工作人员。 委托代理人杜彦，四川兴恒平律师事务所律师。 原告陈全诉被告南充市人民政府（以下简称市政府）行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法追加南充市嘉陵区人民政府（以下简称嘉陵区政府）作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告陈全及委托代理人吴建平、王卓；被告市政府的委托代理人陈林、文虹;第三人嘉陵区政府的委托代理人冯伟、杜彦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈全诉称，2013年11月15日，被告作出南府国土[2013]77号《关于收回陈全国有建设用地使用权的批复》（以下简称《批复》），同意依法收回原告的国有建设用地使用权及注销其国用（2012）第008411号国有土地使用权证，相关补偿事宜由嘉陵区政府全权负责处理。2014年5月13日，嘉陵区政府召开常务会议并形成[2014]19号《会议纪要》，同意按商住用地对原告土地进行收储。 依据该《批复》，2014年1月22日，南充市国土资源局（以下简称市国土局）与四川希望教育产业集团有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将原告土地（居住兼容商业用途性质）以235万元/亩价格出让给该公司，并为该公司办理了受让土地的使用权登记。2014年7月，市国土局注销了原告持有的国有土地使用权证。 2013年12月，原告对该《批复》不服，向四川省人民政府申请行政复议。2014年12月22日四川省人民政府作出川府复决[2014]24号行政复议决定书，确认该《批复》违法。 据此，因被告侵犯原告土地使用权益，作出违法《批复》，导致原告土地使用权被出让，土地上房屋被强制拆除，国有土地使用权证被注销，享有的国有土地使用权消灭且不可回转，被告应承担全部赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》、《土地储备管理办法》及相关法律法规规定，被告应向原告赔偿土地及相应经济损失。 一、被告应按商住用地标准，以市国土局公开拍卖原告土地使用权235万元/亩的价格赔偿损失。1、涉案土地使用权证虽注销时登记用途为工业用地，但作为权利人的原告已具备了变更商住用地的条件，取得了变更土地用途为商住用地的政府批文，向国土局等部门提交了土地性质变更登记申请，嘉陵区政府同意按商住用地收储原告土地，故其土地损失应按商住用地价值计算。2、2014年1月22日，通过招标投标拍卖程序，市国土局与四川希望教育产业集团有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，市国土局将包含原告土地在内的土地出让给该公司，土地单价235万元/亩。2014年4月至8月，该公司办理了受让土地的使用权登记，土地登记簿显示用途为居住兼容商业、幼儿园用地，说明原告土地价值为商住用地。3、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条规定，行政机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，受害人有取得赔偿的权利。财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款。故被告应按照拍卖价格235万元/亩（商住用地）进行赔偿。 二、被告应赔偿原告土地损失2397万元（2397万元=235万元/亩×10.2亩[9.73亩+0.47亩]）。原告土地使用权证登记面积为9.73亩（6488平方米），实际占地面积10.2亩（6810平方米），超占面积0.47亩（322平方米），0.47亩的土地损失应由被告赔偿，即被告应按原告实占土地面积10.2亩进行赔偿。 《建设项目规划设计条件通知书》记载，原告建设用地面积为7800平方米，代征道路用地面积990平方米，建设用地使用性质商业，兼容居住。2008年4月18日，被告同意补办超占土地面积322平方米土地出让手续，补交出让金34.47万元。由此可知，虽原告土地使用权证登记面积为6488平方米，但实际使用权面积为6810平方米，被告应赔偿0.47亩（322平方米）土地损失110.45万元。被告应赔偿原告土地损失共10.2亩2397万元。 三、被告应向原告支付从2013年11月15日起，至实际支付日止，以赔偿金额2397万元为基数，按中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准计算的利息（即中国人民银行公布的5年期基准利率上浮50%）。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。被告从2013年11月15日侵犯原告土地权益开始，未履行支付土地赔偿金义务，造成原告重大经济损失，被告应按中国人民银行规定的计息标准向原告支付2397万元赔偿金的利息。 四、被告应赔偿原告人工费15万元，误工费、差旅费35万元，共计50万元。2013年11月15日，自被告作出收回土地使用权批复开始，原告为维护自己的合法财产权益不被侵害，雇佣两名工人，二十四小时看守直至2015年6月5日向人民法院提起行政诉讼，期间共支付工人工资15万元。2014年5月8日原告房屋被强拆后，为了使土地不被他人强占，工人日夜住帐篷看守，异常辛苦。被告作为国家机关，其违法侵权行为给原告造成巨大痛苦和影响，经济损失惨重，多年来原告为维权产生的误工费及差旅费共计35万元。被告应对其侵权行为负责，赔偿原告经济损失。 综上所述，被告作出违法《批复》，侵害原告合法权益，应赔偿其损失共计2447万元；同时，被告应支付原告从2013年11月15日侵权之日起，至实际给付之日止，以土地赔偿金2397万元为基数，按中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准计算土地赔偿金利息。诉讼请求：1、判令被告赔偿原告土地损失2397万元;2、判令被告支付原告从2013年11月15日起至实际给付日止，以赔偿金额2397万元为基数，按中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息标准计算的利息（即中国人民银行公布的5年期基准利率上浮50%）;3、判令被告赔偿原告人工费15万元，误工费、差旅费35万元，共计50万元。 原告向本院提交了以下证据： 1、南充市国用（2012）第008411号《国有土地使用权证》，拟证明2012年5月22日，市国土局将南充市红森综合贸易有限公司（以下简称红森公司）土地变更登记到陈全名下，土地使用权人为陈全，土地面积6488平方米（9.73亩），土地用途是工业； 2、南府阅[2006]25号市政府清理有关问题的会议纪要； 3、《建设项目规划设计条件通知书》； 4、嘉府函[2008]26号嘉陵区政府同意变更用地性质的函； 5、南府函[2008]93号市政府同意改变土地用途的批复； 6、嘉府函[2010]89号嘉陵区政府关于办理土地手续有关事宜的函； 上述证据拟证明：1、原告已取得变更土地用途为商住用地的政府批文；2、原告实占土地面积为7800平方米即10.2亩，超占322平方米即0.47亩；3、原告已向市国土局提交变更土地用途申请，但未能变更； 7、南府国土[2013]77号《关于收回陈全国有建设用地使用权的批复》； 8、南府国土[2013]85号市政府同意出让土地使用权方案的批复； 9、嘉府议[2014]9号嘉陵区政府会议纪要； 10、土地登记簿（2014年7月1日）； 11、土地登记审批表（2014年4月18日）； 12、土地登记簿（2014年4月18日）； 上述证据拟证明：1、2013年12月12日，市政府同意出让原告所有的土地使用权；2、2014年5月13日，嘉陵区政府同意对原告土地按商住用地性质进行收储；3、2014年7月1日，市国土局注销原告土地使用权证；4、金色南湖房产公司通过拍卖方式，以235万元/亩价格受让原告土地，并于2014年4月18日办理了土地登记手续； 13、川府复决[2014]24号行政复议决定书，拟证明四川省人民政府确认市政府作出的批复违法； 14、嘉陵区人民法院（2011）嘉执字第241号函； 15、嘉府函[2012]81号嘉陵区政府关于办理土地手续有关事宜的函； 16、土地变性请示书； 17、嘉陵区人民法院函； 18、请求尽快落实市府文件、执行法院判决、改变土地用途的申请； 上述证据拟证明：1、法院多次发函要求市国土局协助原告办理变更土地使用权性质登记及补缴土地出让金手续；2、原告多次提出变更土地性质及补缴手续请求；3、嘉陵区政府、市国土局等部门均未为原告办理； 19、协议书，拟证明嘉陵区政府曾提出过补偿方案，但没有签订； 20、光盘，拟证明被告违法行政行为，导致原告房屋被强拆，财产损失巨大； 21、收据，拟证明原告雇佣工人看守土地支付工资15万； 22、赔偿申请书，拟证明2019年5月6日原告向市政府提出赔偿申请； 23、民事判决书，拟证明因被告未对土地赔偿，原告无力偿还巨额债务，经营困难。 被告市政府辩称，一、原告单独提起行政赔偿诉讼，不符合国家赔偿法以及司法解释所规定的应当先向赔偿义务机关提出申请。截止本案诉讼之日，被告没有收到原告所提出的要求国家赔偿的任何文书。二、原告的起诉已经超过法定起诉期限和请求国家赔偿的2年时效，因此即使本案存在应予赔偿的相关义务，也已经归于消灭。三、市政府批复虽然已经被确认违法，但该批复是市政府对市国土局的内部批复，是内部行为，没有对外发生效力，因此对原告主张的赔偿损失等没有法律上的因果关系。同时，原告主张赔偿的具体项目、计算标准、数额等均没有事实依据。请求驳回原告的诉讼请求。 被告市政府向本院提交了以下证据： 1、市政府《关于收回陈全国有建设用地使用权的批复》（南府国土[2013]77号），拟证明内部批复没有对原告的权利产生实际影响，原告的起诉已经超过了法定起诉期限； 2、嘉陵区政府《公告》，拟证明案涉土地使用权的收回和注销是嘉陵区政府作出的，原告主张的损失与市政府作出的批复没有法律上的关联性； 3、《南充日报》公告，拟证明依法收回原告的案涉土地使用权，注销原告所持有的土地使用权证，原告所主张赔偿损失的机关应是嘉陵区政府； 4、土地使用权权属证书，拟证明原告在诉状中请求给予补偿的面积超出了土地使有权证所确定的面积，土地证面积是6488平方米，用途是工业。原告主张的损失没有事实根据； 5、市国土局嘉陵分局《关于停止拟收储土地内所有建设活动等的通知》，拟证明案涉土地收回符合土地管理法的规定，实体上不存在违法。 第三人嘉陵区政府述称，一、嘉陵区政府的收储行为合法。在收储过程中，没有行为被确认违法，因而也不应承担赔偿责任。二、嘉陵区政府也一直在与陈全协商收储补偿事宜，并愿意依法承担补偿责任。三、原告的土地使用权性质为工业出让，嘉陵区政府经合法评估和财政评审，其土地使用权价格为3,373,760元。该款项一直由嘉陵区政府准备支付。四、原告主张按照商住用地性质评估和补偿没有法律依据。不动产以登记为准，原告土地使用权没有变更为商住用地，也没有支付商住用地的对价，按商住用地补偿，既不合法也不公平。请求驳回原告的诉讼请求。 嘉陵区政府向本院提交了以下证据: 1、市国土局嘉陵分局《关于停止拟收储土地内所有建设活动等的通知》； 2、嘉陵区政府《公告》及在《南充日报》上刊载的《公告》； 3、市政府《关于收回陈全国有建设用地使用权的批复》； 4、嘉陵区政府《公告》及在《南充日报》上刊载的《公告》； 上述证据拟证明嘉陵区政府的收储行为是合法的； 5、南充市国用（2012）第008411号《国有土地使用权证》，拟证明原告土地用途为工业，嘉陵区政府补偿的标准和依据也是工业用地； 6、南充市嘉陵区财政投资管理中心《关于对陈全宗地所属被征收建构筑物、附属物机器设备搬迁价值的评审报告》；四川博大资产评估事务所有限责任公司《个人搬迁补偿评审报告》；四川义正房地产评估咨询有限公司《房地产征收估价报告》； 上述证据拟证明嘉陵区政府收储原告土地使用权，经财政评审价格为3,373,760元。 本院依职权调取了以下证据： 1、南充市城区各土地级范围内主要街道分布表； 2、南府函[2013]156号《南充市人民政府关于公布南充市城区基准地价调整成果的通知》。 上述证据拟证明，案涉地块属于Ⅲ类，2014年工业用地基准地价为38万元/亩。 经庭审质证，被告市政府对原告的证据认为，对证据1的质证意见与我方举证意见一致；证据2-6真实性没有异议，但原告所主张的证明目的不能达到，同意变更土地性质的行政相对人不是原告，而是红森公司，并且均是在原告取得土地权属证书之前。根据土地管理法以及国有土地转让、出让暂行条例，土地性质变更是经土地行政主管部门和规划部门审查，依照法定程序完成之后，土地的用途才能实现法律上的变更，原告仅仅以其取得土地证之前的一系列政府的会议纪要和政府的内部函件，要求将案涉土地确定为商住用地不符合法律规定；证据7，虽然77号批复在2014年被确认违法，但省政府没有否认其效力，确认违法的理由是程序违法，实体上是合法的。市政府的批复没有向原告送达，没有对原告发生效力；证据8与本案没有关联性；证据9的三性均不认可。原告出示的复印件，其真实性不能确认，即便是真实的，也是内部的会议纪要，相关的内容实施应当按照法律法规由有关职能部门来进行。且载明的是“原则同意”，说明只是意向，并不是确定。同时，会议纪要是嘉陵区政府在2014年5月13日由办公室整理的，进一步证明了批复仅仅是内部行政行为，相关土地的收储事项是嘉陵区政府和相关行政管理部门来实现的，与77号批复没有关联，没有对原告的实际权利产生影响；证据10-12号的质证意见与证据8一致，与本案无关联性；证据13的真实性、关联性没有异议，但对原告的证明目的有异议，省政府确认了77号批复的内部效力，对实体上的合法性没有否定。确认批复违法的时间是2014年12月22日，此时应当计算国家赔偿的请求时效，并且没有中断的规定。故在2016年12月22日请求时效已经届满，加上两个月的审查期，再计算6个月的起诉期，应当在2017年8月就完成行政赔偿的起诉期限。证明原告的起诉期限和国家赔偿的起诉时效已经丧失；证据14与本案没有关联性，作出的时间是2011年12月23日，陈全还不是案涉土地的权利人；证据15三性均认可，在2012年5月12日因嘉陵区旧城改造土地冻结，此后的土地补偿与之不发生冲突，至今未确认无效；证据16的三性不认可；证据17，与原告出示的14号证据的质证意见一致，只是时间是2013年9月23日，是重复发函的行为，与本案没有关联性；证据18，与证据16的质证意见一致；证据19，三性不认可；证据20的真实性有异议，与本案没有关联性；证据21的真实性有异议；证据22的真实性不认可，原告没有出具其递交申请书的证据；证据23与本案没有关联性。第三人嘉陵区政府对原告证据的质证意见与市政府一致。 原告对被告市政府的证据认为，证据1真实性无异议，对证明目的有异议，没有超过起诉期限；证据2是外部行政行为，对原告的权利产生了影响；证据3，虽然公告写的土地用途是工业用地，但是其后嘉陵区政府的文件是同意按照商业用地赔偿；证据4，因为市政府和嘉陵区政府同意原告变更土地用途和缴纳出让金，故应当按照商业用地和实际面积7800平方米赔偿；证据5，省政府已经确认市政府的批复违法，故这份通知也是没有效力的。原告对嘉陵区政府提交的证据的质证意见是，关联性、真实性、合法性都认可，但不认可证明目的。证据1-4，因为省政府已经确认市政府作出的批复违法，故之前嘉陵区政府和市国土局对原告作出的所有的公告都是违法的;证据5，真实的土地使用权面积是7800平方米，土地用途是商业。原本应当改变土地性质，因为被告原因没有实现，故应当按照商业出让用地赔偿;证据6相关评估是错误的，是基于市政府的批复错误，故其所有行政行为错误;对评审结果的合法性、关联性不认可。 对本院依法调取的证据，原告不认可，认为应按商住用地进行赔偿；被告市政府和第三人嘉陵区政府无异议，但认为赔偿应该按工业用地评估价格认定。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据19，因该协议上的双方当事人并未签字盖章，未产生法律效力，本院不予采信；对第三人嘉陵区政府提交的证据6，因评估报告系市国土局嘉陵分局单方委托评估，其程序不符合法律规定，本院不予采信；且据此作出的评审报告也不予采信；对原、被告和第三人提交的其它证据，具有真实性、合法性，且与本案具有关联性，依法予以采信；对本院依法调取的证据，予以采信。 经审理查明，2006年6月30日，市政府召开会议，同意红森公司位于南充市嘉陵区的宗地，补交土地出让金并收回欠款后办理相关手续。同年11月24日，原告陈全的合伙人张永龙与红森公司达成协议，以210万元价格取得该宗地，土地用途为工业，面积为9.73亩。同时约定，由红森公司协助完善变更土地性质及过户手续。2008年3月14日，嘉陵区政府函告市国土局，同意变更案涉土地性质。同年4月18日，市政府同意该宗地变更为商业、住宅用地，明确补交土地出让金515.06万元，超占土地322平方米缴纳出让金34.47万元，共计549.53万元。2009年5月14日，陈全、张永龙与红森公司因协议履行发生诉讼。2010年7月6日，张永龙将其份额全部转让给陈全。2011年6月29日，四川省高级人民法院判决由红森公司协助陈全、张永龙办理土地过户手续，且将土地清场并交付使用。2012年5月22日，陈全取得上述宗地的《国有土地使用权证》，用途为工业，面积为6488平方米。 2012年6月12日，嘉陵区政府向市国土局去函，称因旧城改造需要，将涉案宗地在内的相关地块的转让、出租、抵押、改变用途等全部予以冻结。2013年10月9日，陈全向市国土局申请变更土地使用性质。同年10月16日，市国土局嘉陵分局通知陈全，称涉案宗地已按规划纳入旧城改造土地收储范围。2013年11月14日，市国土局向市政府请示收回陈全国有建设用地使用权，注销其持有的《国有土地使用权证》。次日，市政府批复同意并指出所涉有关补偿事宜由嘉陵区政府负责处理。陈全对此批复不服，向四川省人民政府提起行政复议。 2014年1月22日，市国土局与四川希望教育产业集团有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，向该公司出让四个地块（其中，编号为Ш/13/376号地块含涉案宗地）。同日，该公司在南充成立南湖公司。同年4月18日，南湖公司取得Ш/13/376号宗地《国有土地使用权证》，用途为居住兼容商业、幼儿园，面积为90165.28平方米，取得价格为235万元/亩。同年5月13日，嘉陵区政府召开常务会并形成纪要，原则同意对陈全土地按市政府2008年批准的土地性质进行收储。同年7月1日，市国土局注销陈全持有的《国有土地使用权证》。同年12月22日，四川省人民政府作出行政复议决定，认为南充市政府以实施城市规划进行旧城改造为由收回陈全国土使用权事实不清、证据不足，无证据证实已履行告知听证权利，批复缺乏补偿内容，未予补偿直接收回，违反《土地储备管理办法》第十二条的规定。鉴于涉案土地已出让，作撤销决定已无意义，故确认市政府批复违法。 同时查明，2014年1月2日，市国土局嘉陵分局委托四川义正房产地评估咨询有限公司对陈全所属拟征收土地使用权、建构筑物等价值进行评估。2015年3月6日，四川义正房地产评估咨询有限公司作出《房地产征收估价报告》，评估时点2014年1月2日，陈全土地使用权按工业出让用地评估价值为3,399,712元。2015年3月22日，四川博大资产评估事务所有限责任公司根据南充市嘉陵区财政评审中心的委托，出具《关于陈全被征收房地产及附属设施、苗木及机器设备搬迁费用评估的评审报告》，认定案涉土地工业用地使用权的评估值为3,373,760.00元。 另查明，2015年6月5日，原告陈全提起行政诉讼，请求确认市国土局注销其国有土地使用权证的行为违法及行政赔偿，本院指定南充市高坪区人民法院审理。2016年6月15日，高坪区人民法院作出判决后，市国土局不服，提出上诉。后经本院审判委员会讨论决定发回重审并由本院提审。本院审理后作出（2017）川13行初20号行政判决，确认市国土局注销南充市国用（2012）008411号《国有土地使用权证》的行为违法。陈全遂起诉市国土局行政赔偿纠纷，请求赔偿经济损失1847.4万元等。本院委托四川兴良信土地估价事务所有限责任公司对案涉土地按商住用地价值进行评估，并作出川兴地评（2018）02号《土地估价报告》。评估费用为6万元。本院于2018年9月17日作出（2017）川13行赔初1号行政赔偿判决，判决市国土局向陈全支付赔偿金2015.82万元，扣减陈全应补交的土地出让金515.06万元及利息，并向陈全支付赔偿金利息损失。市国土局不服，上诉至四川省高级人民法院。四川省高级人民法院认为，对陈全实体权利产生影响的是市政府作出的《关于收回陈全国有建设用地使用权的批复》，市国土局根据市政府收回陈全土地使用权的决定，依法作出注销陈全土地使用权证的土地登记行为并无不当。尽管该批复已经复议决定认定为违法，但该结果并未改变陈全的土地使用权已被收回的效力认定。遂撤销一审判决，驳回陈全全部诉讼请求。后陈全向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出（2019）最高法行赔申922号行政裁定书，驳回其再审申请，并载明“因本案一审、二审及再审审查期间耽误的时间不计算在另案起诉期限内”。 2019年5月6日，陈全向市政府申请赔偿因违法收回土地对其造成的损失2650万元及利息。因未得到答复，陈全遂提起本案诉讼及前述诉讼请求。 本院认为，根据各方当事人的诉辩主张及庭审陈述，本院主要从以下五个方面进行分析评判。 一、关于陈全能否直接提起行政赔偿诉讼及起诉是否超过法定的起诉期限的问题。 依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。”和第七条“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”的规定，因生效判决已确认对陈全实体权利产生影响的是市政府作出的《关于收回陈全国有建设用地使用权的批复》（南府国土[2013]77号），且该批复已经四川省人民政府行政复议决定确认违法，故原告陈全主张对其土地使用权被违法收回的损失予以赔偿，市政府应作为赔偿义务机关，承担赔偿责任。同时，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”之规定，陈全于2019年5月6日向市政府申请赔偿被违法收回土地使用权造成的损失，因未得到答复，提起本案行政赔偿诉讼，符合法律规定。 依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。”的规定，市政府批复于2014年12月被确认违法，原告陈全于2015年6月向南充市高坪区人民法院提起行政诉讼，主张行政赔偿，且生效裁判已认定因本案一审、二审及再审审查期间耽误的时间不计算在另案起诉期限内，故原告的起诉未超过法定的起诉期限。 二、关于赔偿标准问题。 由于案涉土地现已拍卖，且已实际开发利用，确已无法返还，本案应当以支付赔偿金的方式进行赔偿。本案的赔偿标准的核心即土地性质应如何认定。第一，虽然2008年4月18日市政府批复同意红森公司变更案涉土地宗地性质为商业、住宅用地，并补交土地出让金，但事实上案涉土地至今未变更使用性质。最终未实际完成土地变性的原因，一方面是原告因自身诉讼原因未及时补交土地出让金，未依法签订土地使用权出让合同，故未实际取得新的国有土地使用权证。另一方面是2012年因旧城改造冻结土地，造成案涉土地事实上已不能变性。而原告在长达4、5年的时间内未补交土地出让金、未及时完成土地变性手续系主要原因。第二，虽然嘉陵区政府2014年5月《会议纪要》，原则同意对陈全位于嘉南路土地按照市政府（南府函[2008]93号）文件批准的土地性质进行依法收储，但仅是嘉陵区政府作出的内部行政行为，对市政府应承担的行政赔偿责任并不产生实质影响。第三，原告陈全从2012年5月22日取得案涉土地使用权至2014年1月22日市国土局与四川希望教育产业集团有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》期间，并未对该宗土地进行投资、开发以及其它利用行为，其对案涉土地并无新的投入和损失产生；第四，本案的关键问题是，原告目前唯一合法的土地使用权证登记的土地地类（用途）为工业，而并非原告主张的商住用地。综上，案涉土地既未经过法定的程序改变土地用途，也未实际变更土地使用权证上的土地用途登记，故案涉土地应当按照工业用地的性质予以赔偿。 三、关于赔偿金额问题。 依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”和《中华人民共和国侵权责任法》第十九条“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。”的规定，本案中，2014年1月22日市国土局与四川希望教育产业集团有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将案涉地块土地使用权出让给该公司，导致陈全的土地使用权最终丧失，故本案中“损失发生时”应认定为2014年1月22日案涉土地使用权出让给四川希望教育产业集团有限公司之时。本案则应以案涉土地2014年1月22日的工业用地市场价格作为赔偿金基数，且土地面积应以原告陈全持有的《国有土地使用权证》上登记的面积，即6488平方米为准。原告主张按照拍卖价235万/亩以及实际使用土地面积赔偿，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。经本院向原告陈全释明，应对案涉土地的价值依法进行评估，作为确定赔偿金额的依据。但原告明确表示，应按土地拍卖价值予以赔偿，不同意评估，也不预交评估费用。故根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条“对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。”的规定，本案不能通过评估确定土地价值的法律后果，应由原告陈全承担。 根据本案的具体情况，本院依法调取了2014年南充市城区工业用地基准地价，案涉地块属于Ⅲ类，2014年工业用地基准地价为38万元/亩。由于涉及到市场行情、成本地价、资金利息等多项因素，土地的市场价格应高于基准地价。同时，鉴于被告市政府在收回案涉土地使用权过程中，存在一定的过错，给原告造成了损失。为充分保护行政相对人的合法权益，监督行政机关依法行政，本院酌情考虑，将赔偿金额在基准地价的基础上，调高40%，即53.2万元/亩，计算被告市政府应向陈全支付的赔偿金额为53.2万元/亩×6488平方米(9.73亩)﹦5,176,360元。 四、关于被告应否承担利息的问题。 依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款“本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”的规定，市政府作为赔偿义务机关有及时支付赔偿金的法定义务。但若违法损害赔偿金不计付利息，则会使受害人的直接损失无法得到全部赔偿。故本院认为，未及时支付赔偿金所产生的利息亦属于直接损失的范围，应予赔偿。对于利息的计算标准，在没有法律明确规定的情况下，根据公平合理原则，本院确定按照中国人民银行同期贷款利率计付利息更为适宜。且利息的计付时间，应从2014年1月22日起至实际支付之日止。 五、关于原告主张的其他损失。 关于原告要求赔偿其人工费15万元及误工费、差旅费35万元，原告未就该部分损失提供证据，故本院不予支持。另外，本院（2017）川13行赔初1号陈全诉南充市国土资源局行政赔偿一案评估费6万元，应由市政府负担。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第九条第一款、第三十六条第（八）项之规定,经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、被告南充市人民政府于本判决生效之日起三十内，向原告陈全支付赔偿金人民币5,176,360元及利息（计息时间自2014年1月22日起至实际支付之日止，其中2014年1月22日至2019年8月19日之间按同期中国人民银行贷款基准利率计付，2019年8月20日至实际支付之日按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计付）； 二、驳回原告陈全的其他诉讼请求。 评估费6万元，由被告南充市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 庄 娟 人民陪审员 吴 果 人民陪审员 曾 胜 二〇二〇年七月三十一日 法官 助理 刘 伟 书 记 员 范云荣