福建省福州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）闽01民终3981号 上诉人（原审原告）：福州市仓山区对湖街道**社区居民委员会，住所地福建省福州市仓山区牛眠山巷48号万安新村内。 法定代表人：林玉梅，主任。 委托诉讼代理人：杨孙勇，福建闽天律师事务所执业律师。 委托诉讼代理人：林钦，福建闽天律师事务所执业律师。 被上诉人（原审被告）：鸿滔（福建）房地产开发有限公司，住所地福建省福州市华林路248号（原市钢管厂写字楼4楼）。 法定代表人：林智滔，董事长。 委托诉讼代理人：吕寅生，福建三瑞律师事务所执业律师。 上诉人福州市仓山区对湖街道**社区居民委员会（以下简称**社区）因与被上诉人鸿滔（福建）房地产开发有限公司（以下简称鸿滔公司）占有物损害赔偿纠纷一案，不服福建省福州市仓山区人民法院（2020）闽0104民初991号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 **社区上诉请求：撤销一审判决，改判支持**社区的全部诉讼请求。事实和理由：一、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定的“居委会用房应由当地人民政府统筹解决”是授权当地政府根据当地实际情况制定地方法规解决居委会用房，《福建省建设厅关于贯彻落实的实施意见》以及《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》系对上述条文内容的具体化，其内容中“社区居委会办公用房由开发建设单位无偿提供使用，自小区竣工验收时交付社区居委会使用、管理”的规定对鸿滔公司具有约束力，**社区作为鸿城小区的社区居委会，对居委会用房的使用具有长久性、公益性，鸿滔公司负有交付居委会用房的义务；二、小区规划图纸中明确居委会用房的位置、大小，而根据另案（2018）闽01民终8163号民事判决书认定的事实，鸿滔公司曾将鸿城小区一车库移交给社区居委会使用，而在本案原一审庭审中，鸿滔公司又提供2张其他房屋的照片，拟证明该房屋系其已交付使用的居委会用房，该行为也自认其有交付居委会配套用房的义务。一审法院片面理解“居委会用房应由当地人民政府统筹解决”的含义，以“双方未签订协议”为由，认定鸿滔公司不承担相应责任是错误的；三、**社区根据相关规定诉请鸿滔公司移交居委会用房使用权，该权利属于债权请求权。鸿滔公司擅自变更规划，恶意将规划中的居委会用房改为杂物间及车库出售他人，又将原交付给**社区的居委会用房办理产权证后要求**社区腾房，造成社区面临无办公用房使用，恶意侵犯**社区依法享有居委会用房使用权的权利，损害了小区公共管理利益，**社区诉请鸿滔公司移交社区居委会用房或按照房屋的市场价格予以赔偿具有充分的事实和法律依据；四、**社区基于对居委会用房的使用权对鸿滔公司提起本案诉讼，与相关行政部门对其进行行政处罚并不冲突。且（2018）闽01民终1465号民事裁定也认定本案属于民事受案范围，而非行政管理范畴，一审法院以鸿滔公司的行为应通过行政处罚处置为由驳回**社区的诉请是错误的。 鸿滔公司辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回**社区的上诉请求。一、无论**社区是要求取得诉争房屋的所有权还是使用权，该权利都属于物权,根据《中华人民共和国物权法》规定需经登记取得，**社区无权基于《福州市政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》这一行政规章取得诉争房屋的物权；二、本案中也不存在债权请求权。首先，本案诉争房屋由鸿滔公司开发建设，1998年即取得诉争房屋的商品房预售资格，自1999年起即陆续对外销售。而《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》系2002年颁布，不具有溯及力。且该《意见》最后一条规定：“本意见自颁布之日起实行。本意见颁布之前规划总平已审批或已建成的社区可参照执行。”即该《意见》规定的内容是指导性的，并不具有强制性，**社区也无权基于该《意见》向鸿滔公司主张债权请求权。其次，**社区与鸿滔公司之间从未签订过任何合同，约定鸿滔公司必须无偿提供房屋给**社区使用，**社区无权向鸿滔公司主张债权请求权；三、根据物权法定原则，鸿滔公司所制作的《规划》不产生物权效力，且鸿城小区1号楼底层房屋，通过了相关部门的审批，经过预售、竣工验收、交房、过户、办理产权证等一系列过程，已经全部销售，不存在任何审批问题。即使鸿滔公司存在更改《规划》问题，也应当由相关行政职能部门进行处理，和**社区无关。同时，《规划》也不产生债权请求权，**社区无权基于《规划》向鸿滔公司主张权利；四、从《协议书》第四条内容来看，仓山镇人民政府已经将位于万安新村内××办公室无偿××给××社区作为社区办公场所使用，**社区在已经拥有相应的办公场所的情况下，不存在权利遭受侵害的问题。 **社区向一审法院起诉请求：1.判令鸿滔公司向**社区移交位于福州市仓山区，若鸿滔公司不能提供该居民委员会配套用房，则应以现评估的该居民委员会配套用房所处地段每平方米市场价格计算88.3㎡面积向**社区支付赔偿款；2.判令鸿滔公司承担本案诉讼费用。 一审法院认定事实：1998年，鸿滔公司取得静城花园（即鸿城小区）项目建设许可证，并同年取得该项目商品房预售许可证。2001年，前述工程项目竣工。同年，鸿滔公司向2000年11月10日成立的仓山镇万鸿居委会（位于**村东侧，辖鸿城小区420单元户、福建师大宿舍60单元户及螺洲商校宿舍30单元户，合计510单元户）移交登记为福州市仓山区对湖街道上三路牛眠山巷58号鸿城小区9＃楼1层54车库（建筑面积35.82㎡，于2016年7月5日登记为鸿滔公司单独所有）的物业供万鸿居委会使用。2002年3月28日，万乐、万安、万鸿居委会撤销整合成立**社区居民委员会，并后划归对湖街道管理。2012年8月2日，福州市仓山区仓山镇人民政府作为甲方与乙方福州市仓山区人民政府对湖街道办事处签订《协议书》，约定：考虑到**社区移交乙方管理后，社区办公场所存在困难，甲方将位于万安新村内××社区××办公楼××办公室无偿××给乙方作为社区办公场所使用，共计48.6㎡；甲方同意将位于万乐新村门口目前作为××社区居家养老服务站的房产（共计35㎡）继续提供给乙方无偿使用；考虑到**社区日常经济开支需求，甲方同意将其所有的位于鸿城小区门口壹间15㎡的店面无偿提供给乙方使用，日常收益归乙方作为社区开支费用；甲方同意将万安新村10号楼楼下（原杂物间改造16㎡）**社区卫生工居住的房间，继续无偿提供给乙方作为社区管理辅助人员的用房；甲方将万安新村的门卫室和警务室（共计16㎡）继续无偿提供给**社区作为门卫室和警务室；前述无偿提供给乙方使用之财产的使用期间至前述房产被征收或拆迁为止，甲方无权单方面收回或改变使用现状；乙方在无偿使用前述房产期间，未经甲方同意，不得擅自改建等。2016年6月28日，鸿滔公司向**社区发函，告知**社区非法占用其所开发涉讼鸿城小区9号楼54号车库，其决定于2016年7月8日予以收回，**社区逾期不予搬离，其将采取法律手段等。2016年7月4日，**社区函复鸿滔公司，告知该54号车库系鸿滔公司按政策要求向原万鸿居委会交付作为配套办公场地，后万乐、万安、万鸿居委会合并成立**社区，该场所便移交予**社区管理使用达14年，鸿滔公司述其非法占用无依据且属违规，望鸿滔公司遵守移交协议，协助做好社区工作等。2016年7月19日，鸿滔公司就上述车库返还争议诉至一审法院。2017年11月21日，一审法院作出（2016）闽0104民初3410号民事判决，判令**社区向鸿滔公司返还前述鸿城小区9＃楼1层54车库等。**社区不服，提起上诉。2018年10月31日，福州市中级人民法院作出（2018）闽01民终8163号民事判决，判令驳回上诉，维持原判。现前述判决已生效。 另，2001年12月31日，福建省建设厅颁布《福建省建设厅关于贯彻落实的实施意见》，规定：小区规划方案编制时，编制单位应严格按照建设部有关规定，将小区公用设施建设纳入公共设施配套建设规划；对已验收但未提供相应配套公用设施的住宅小区，要通过新建、改建、租赁等形式逐步加以解决；小区规划方案审查时，城市规划管理部门应邀请街道办事处派代表参加，广泛征求社区居民的意见和建议；小区规划方案批复之后，城市规划管理部门应将规划审批结果予以公示，并通报给所在街道办事处，以便监督建设单位按规划建设；小区综合验收时，房地产开发主管部门应邀请项目所在的社区居民委员会或居民代表参加，对未按规划建设小区配套设施的不予验收，限期改正等。 2002年5月21日，福州市人民政府颁布榕政综[2002]106号《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》，规定：根据福州市实际情况，新建社区按1500户规模，宜配套如下配套用房……6.社区居委会1处（建筑面积200㎡，其中警务室建筑面积20㎡）……户数多于或少于1500户规划的小区可按上述标准和国家、省有关规定进行适当调整；市规划行政主管部门在审批小区规划方案时应按上述要求明确社区各配套用房具体位置和面积，建设单位应将市规划行政主管部门审批通过的规划方案挂牌公示，以便所在街道办事处（镇政府）、居民及社会各界监督建设单位按规划建设；小区竣工综合验收时，房地产开发主管部门应邀请小区所在街道办事处（镇政府）或社区居委会参加，对未按规划建设小区配套设施的不予通过验收，限期改正；小区按规划要求完成建设，其配套用房在小区竣工验收时一并交付使用；社区居委会办公用房由开发建设单位无偿提供使用，小区竣工验收时交付社区居委会使用、管理；小区配套用房由开发建设单位投资建设，幼托产权归属开发建设单位，房屋所有权证附记栏应记载“小区配套用房，不得改变使用性质”，社区居委会办公房、物业管理用房、卫生服务站、文化活动室、垃圾集散间、公厕等公用设施的产权归小区全体业主共有；意见自颁布之日起实行，意见颁布之前规划总平已审批或已建成的社区可参照执行等。 福州市时代建筑设计所于1997年4月所出具静城花园（即鸿城小区）1#-7#楼建筑设计总说明内工程概况项下工程性质载为1号楼底层为公共停车及居委会，2号楼底层为幼儿园，4号楼底层为公共停车场，5号楼底层为商场，3、6、7号楼底层为杂物间，1-7号楼以上七层为住宅。福州市时代建筑设计所于1997年出具的静城花园（即鸿城小区）1号楼底层平面图内亦设计有居委会用房。后，1998年的静城花园（即鸿城小区）1号楼底层平面竣工图内原设计为居委会用房的部分被分割为数个杂物间及数个车库的组成部分，鸿滔公司其后将相应部分予以了出售。 2016年11月22日，福州市城乡规划局向福州市仓山区人民政府对湖街道办事处出具《关于鸿城小区住宅项目中规划用于居委会和老人活动中心的位置及面积情况的复函》，函复：经查档案，鸿城小区居委会的位置位于1号楼底层西侧，建筑面积为88.3㎡，图纸中无老人活动中心内容。 2017年10月26日，福州市城乡规划局向一审法院出具《福州市城乡规划局关于鸿城小区（1号楼）建设规划变更及规划核实情况的复函》，函复：鸿城小区项目于1998年办理《建设工程规划许可证》[编号：榕规（98）建141号]，经查，项目1#楼一层西侧使用功能为治安岗、传达收发、居委会、办公、电话交接间，东侧使用功能为公共停车场，后期未办理规划变更手续。 一审法院认为，鸿滔公司作为涉讼鸿城小区的开发建设单位，在建设讼争小区时，应当依法建设。根据福州市城乡规划局出具的《关于鸿城小区住宅项目中规划用于居委会和老人活动中心的位置及面积情况的复函》可知，鸿城小区1号楼底层西侧有规划建设居委会用房，且建筑面积为88.3㎡，鸿滔公司辩称在后期建设中有对规划作了变更且规划中不含居委会配套用房，但其未能提供相应的证据佐证，故对鸿滔公司的该项抗辩，一审法院不予采信。**社区认为按照有关规定，鸿滔公司存在向**社区交付房屋使用权的义务，故而其提起本案诉讼并提出相应诉请，对此，一审法院认为，首先，依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十七条第二款“居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决”的规定，**社区作为鸿城小区居民及其他附近居民的群众性自治组织，其办公用房的位置、大小等应由当地人民政府统筹解决，鸿城小区的开发建设单位并不负有相应的法律义务；**社区原使用的9#楼1层54车库因鸿滔公司行使相应权利导致居民委员会无使用的办公场所的后果,应由当地人民政府统筹解决，鸿滔公司不应承担相应的责任。其次，鸿滔公司虽于鸿城小区项目竣工后将登记为9#楼1层54车库的房屋交付原万鸿居委会作为办公用房，万鸿居委会接收后未提出异议，承继万鸿居委会社区管理职能的**社区亦未提出异议，但鸿滔公司于2016年就上述车库予以登记后，起诉要求**社区予以返还，并经生效判决判令**社区返还，导致**社区无法继续使用该车库进而引发本案诉讼，但双方自始至终未就居委会的办公用房使用达成协议：包括办公用房的面积大小、使用期限的起止时间等无相应的协议。因此，**社区要求继续使用规划的1#楼底层西侧建筑面积88.3㎡的社区居民委员会配套用房，没有相应的合同依据。第三，无论是根据１９９０年４月１日起施行但现已失效的《中华人民共和国城市规划法》第四十条：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款”，还是依据现行的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，如鸿滔公司存在变更规划的行为，均应由相应的行政部门对鸿滔公司的行为进行行政处罚。综上，**社区的诉请，没有相应的法律依据与合同依据，一审法院不予支持。判决：驳回福州市仓山区对湖街道**社区居民委员会的诉讼请求。案件受理费11019元，由福州市仓山区对湖街道**社区居民委员会负担。 本院二审期间，各方当事人没有提交新证据。根据各方当事人在一审诉讼过程中的举证、质证和原审法院的认证及二审的审理情况，本院确认一审认定的事实属实。 本院认为，讼争小区于1998年取得建设许可及预售许可，于2001年竣工，而**社区依据的《福建省建设厅关于贯彻落实》出台于2001年12月31日；《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》出台于2002年5月21日，根据“法不溯及既往”原则，**社区依据该两份文件要求鸿滔公司移交房屋或支付赔偿款依据不足，一审法院不予支持其该项诉请并无不当，予以维持。 综上所述，**社区的诉讼请求不能成立，应予驳回；一审判决应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费11019元，由福州市仓山区对湖街道**社区居民委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴筱洲 审 判 员 陈雁兰 审 判 员 符海燕 二〇二〇年七月二十三日 法官助理 刘玲玲 书 记 员 程 婷