贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终2052号上诉人（一审原告）田茂文，男，土家族。委托代理人陆承辉，贵州贵达（贵定）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）铜仁市碧江区人民政府，住所地贵州省铜仁市碧江区行政服务中心。法定代表人黄洪州，区长。被上诉人（一审被告）铜仁市人民政府，住所地贵州省铜仁市碧江区花果山20号。法定代表人陈少荣，市长。一审第三人贵州省铜仁市湘成房地产开发有限公司，住所地贵州省铜仁市碧江区专署路18号。法定代表人申湘安，董事长。上诉人田茂文因与被上诉人铜仁市碧江区人民政府（以下简称碧江区政府）、铜仁市人民政府（以下简称铜仁市政府）、一审第三人贵州省铜仁市湘成房地产开发有限公司（以下简称湘成房开公司）土地行政补偿及行政复议一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2019）黔06行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审经审理查明，2003年1月22日，原贵州省铜仁市国土资源局与田茂文签订国有土地使用权出让合同，将铜仁火车站站前规划小区的240平方米国有土地使用权出让给田茂文，出让单价1200元∕平方米，应交土地出让金28.8万元已交清。因原铜仁地区行署调整火车站规模和功能规划，田茂文一直未能使用该土地。为解决火车站片区土地遗留问题，2008年，原铜仁市人民政府（现碧江区政府）作出铜府函〔2008〕109号批复，按照购地面积与置换面积1：1.47的比例计算出田茂文安置的面积，不再补交土地出让金。2010年5月，原铜仁市国土资源局向原铜仁市人民政府呈递《关于清水塘片区控制性详细规划2—1地块中B地块国有建设用地使用权出让方案的请示》（铜市国土资呈〔2010〕109号），后将包括田茂文购买的涉案争议地在内的土地进行挂牌出让，最终由湘成房开公司竞得，原铜仁市人民政府将田茂文遗留问题纳入湘成房开公司竞得地块挂牌方案解决。一审法院另查明，2016年8月，碧江区政府办公室作出《关于印发原火车站规划F区及周边购地户土地遗留问题补偿方案的通知》（碧府办发〔2016〕68号），并附《原火车站F区购地补偿方案统计表》，该补偿方案将田茂文土地置换到火车站F区，置换面积240平方米。2019年1月，碧江区政府作出《关于印发完善原火车站规划F区及周边购地户土地遗留问题补偿方案的通知》，对碧府办发〔2016〕68号文件进行完善，并附《原火车站F区购地户补偿测算表》和《用于补偿的住房估价明细表》。2019年2月12日，碧江区政府作出《关于收回国有土地使用权补偿的决定》（碧府函〔2019〕17号，以下简称17号补偿决定），补偿田茂文的房屋位于火车站广场景鹏国际项目，钢混结构，建筑面积约917.28平方米（其中商业面积为211.68平方米，住房面积为705.6平方米），同日，碧江区政府作出《关于收回国有土地使用权的决定》（碧府函〔2019〕23号，以下简称23号收回决定）。田茂文不服碧江区政府作出的23号收回决定，向铜仁市政府申请复议，铜仁市政府于2019年4月29日作出行政复议决定书（铜府行复决字〔2019〕25号，以下简称25号复议决定）维持该决定。田茂文不服，请求：1、撤销碧江区政府于2019年2月12日作出的17号补偿决定；2、撤销铜仁市政府于2019年4月29日作出的铜府行复决字〔2019〕24号行政复议决定书（以下简称24号复议决定）。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定：“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本案中，田茂文与原贵州省铜仁市国土局签订国有土地使用权出让合同后，并支付了土地出让金，虽然田茂文未对涉案地块实际开发，但涉案土地在2010年的时候就由湘成房开公司竞得，其国有土地使用权事实上已被收回，田茂文有取得补偿的权利。碧江区政府作出的补偿决定依据是《关于印发原火车站规划F区及周边购地户土地遗留问题补偿方案的通知》和《关于印发完善原火车站规划F区及周边购地户土地遗留问题补偿方案的通知》，从补偿方案来看，没有损害田茂文的合法权益，田茂文的损失得到了相应的补偿。碧江区政府作出的补偿决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，铜仁市政府的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回田茂文的诉讼请求。案件受理费50元，由田茂文承担。上诉人田茂文不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审全部诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。其主要理由为：1、其与碧江区政府签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效，碧江区政府单方解除合同并作出17号补偿决定，没有法律依据，违背双方约定，严重违法，一审法院未予认定错误；2、17号补偿决定严重侵害其合法权益，且事实不清、证据不足；3、17号补偿决定所依据的《房地产估价报告》未征求其意见、未组织听证，程序严重违法。被上诉人碧江区政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。被上诉人铜仁市政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。二审期间，上诉人田茂文提交了《土地估价技术报告》、湘成房开公司《国有土地使用权出让合同》等证据，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”之规定，对田茂文无正当理由未在一审程序中提供的证据，本院不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，田茂文不服碧江区政府于2019年2月12日作出的17号补偿决定，于同年3月11日向铜仁市政府申请行政复议。铜仁市政府于同年3月13日受理田茂文的行政复议申请，经审查于同年4月29日作出24号复议决定，维持17号补偿决定。本院认为，本案的争议焦点是17号补偿决定和24号复议决定的合法性问题。修订前的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项、第（二）项及第二款规定，为公共利益需要使用土地或为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。修订前的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。根据上述规定，对土地使用权人给予补偿的前提是收回国有土地使用权。本案中，碧江区政府作出的收回国有土地使用权决定已被判决撤销，17号补偿决定作出的前提条件已不复存在，17号补偿决定的作出明显缺乏法律依据。对国有土地使用权进行补偿，是由于公共利益等原因致使土地使用权人不能继续享有已经取得的土地使用权，其基础在于已经取得的国有土地使用权丧失，若实际并未取得国有土地使用权，则不存在应予补偿的事实根据。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让条例》第十六条规定，土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。自2008年2月1日起失效的《国家土地管理局土地登记规则》第三条规定，国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者和土地他项权利者，必须依照本规则规定，申请土地登记。根据上述规定,以出让方式取得国有土地使用权必须同时具备以下条件:土地使用者必须按照出让合同约定的数额支付全部土地使用权出让金，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门办理登记、取得同级人民政府颁发的土地使用权证书。本案中，田茂文虽与原铜仁市国土资源局签订了出让合同且支付完土地使用权出让金，但并未办理登记和领取土地使用权证，实际上并未取得国有土地使用权。因此，碧江区政府作出17号补偿决定，缺乏事实依据。17号补偿决定认定事实不清，适用法律、法规错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，依法应予撤销。田茂文主张17号补偿决定事实不清、证据不足的上诉理由成立，本院予以支持。24号复议决定维持依法应当被撤销的17号补偿决定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，亦应一并撤销。需要指出的是，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条之规定，土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地；未按照出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。本案的实质争议，系原铜仁市国土资源局未按照出让合同的约定提供土地而引发，田茂文如需寻求司法救济，可依照上述规定向土地管理部门主张返还土地使用权出让金并请求违约赔偿。综上，上诉人田茂文的部分上诉理由成立，对其上诉请求本院予以支持。一审判决认定主要事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第八十九条第一款第二项、第三款，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、撤销贵州省铜仁市中级人民法院（2019）黔06行初94号行政判决；二、撤销铜仁市碧江区人民政府于2019年2月12日作出的碧府函〔2019〕17号《关于收回国有土地使用权补偿的决定》；三、撤销铜仁市人民政府于2019年4月29日作出的铜府行复决字〔2019〕24号行政复议决定书。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人铜仁市碧江区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  赵敏审判员  孟婷审判员  肖瑶二〇二〇年七月十五日法官助理王文婷书记员汪杨