南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）赣7101行初416号 原告梁永令，男，1951年10月26日出生，汉族，住江西省南昌市青山湖区。 委托代理人张博，上海市建纬（南昌）律师事务所律师，执业证号：13601201920082227。 委托代理人熊振华，上海市建纬（南昌）律师事务所实习律师，执业证号：36011903110066。 被告南昌市青山湖区住房和城乡建设局，住所地：江西省南昌市青山湖区南京东路699号，统一社会信用代码：11360111553541894P。 法定代表人胡国华，系该局局长。 委托代理人杜夏荷，江西求正沃德律师事务所律师，执业证号：13601201911077470。 委托代理人万丽，江西求正沃德律师事务所律师，执业证号：13601201211142271。 原告梁永令不服被告南昌市青山湖区住房和城乡建设局撤销安置补偿协议一案，于2020年2月18日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月8日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张博，被告南昌市青山湖区住房和城乡建设局出庭负责人局长胡国华及委托代理人杜夏荷、万丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年8月29日，南昌市青山湖区房屋征收与补偿服务中心（以下简称房屋征补中心）向原告作出《告知函》，载明：青山湖区高新南大道及昌东大道周边地块——城中村改造项目，编号Ｂ20号被征迁房屋的协议被征收人为梁永令、梁昌文、梁昌园。由于梁保金对该房屋提出异议，该房屋存在纠纷，我办撤销与梁永令、梁昌文、梁昌园签订的《南昌市青山湖区旧城改造项目农房征迁安置补偿协议书》，待该房屋协议被征收人协商一致，或由法院判决认定该房屋权属后，再行签订相关房屋征收补偿协议，进行安置房分房。 原告诉称，原告系南昌市青山湖区梁村自然村村民，其所拥有的案涉房屋建于该村集体土地上，2016年因南昌市青山湖区旧城改造项目的需要，案涉房屋被纳入该次征收范围内，2017年11月6日，南昌市青山湖区村委会（以下简称梁万村委会）及南昌市青山湖区房屋征收与补偿服务中心与原告签订了《南昌市青山湖区农房征迁安置补偿协议书》（征迁编号Ｂ20）（以下简称《安置补偿协议书》）。2017年11月9日，经梁万村委会及房屋征补中心组织，由江西有色地质测绘院对原告房屋测量，最终测量出原告的房屋面积共计827.55平方米，并将原告的房屋全部拆除。2019年8月29日，房屋征补中心向原告作出《告知函》，以案外人梁保金对原告房屋提出异议为由，撤销了《安置补偿协议书》。原告认为，房屋征补中心撤销该《安置补偿协议书》的行为违反法律规定，该行政行为的作出无任何法律依据，程序违法，事实不清，证据不足，超越职权，滥用职权，明显不当，已经侵害了原告的实体权利。由于房屋征补中心的职权划归本案被告，故原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一款、第七十条的规定诉至法院，请求依法撤销房屋征补中心作出的《告知函》，并由被告承担本案诉讼费。 原告为证明其主张，向本院提交如下证据： 第一组证据：1.原告身份证复印件；2.被告的全国组织机构查询信息，用以证明原告及被告的基本情况，且是适格的诉讼主体。 第二组证据：1.《房屋所有权证》（编号：4.02.89-5.04.16字第5488号）；2.《宅基地使用权证》（编号：农居字第0055046号）；3.《请求房屋修缮的申请》；4.《南昌市青山湖区梁万村城中村改造调查摸底表》（摸底编号B20）；5.梁万村村委会《证明》。上述证据用以证明案涉房屋产权及宅基地使用权均归原告所有，后因破旧及原告之子梁昌园、梁昌文成家所需，且经青山湖区梁万村村委会同意后，原告对案涉房屋进行修缮。江西有色地质测绘院对案涉房屋进行拆前测量，最终测出案涉房屋面积共计827.55平方米，同时梁万村委会证明案涉房屋总面积为827.55平方米的客观事实。 第三组证据：1.《安置补偿协议书》；2.青山湖区政务网上刊登的新闻《旧改征迁工作圆满收官》。上述证据用以证明2017年11月6日，被告分管的房屋征补中心与原告签订了《安置补偿协议书》，该协议是基于客观事实及双方真实意思所签订，合法有效，且案涉房屋于2019年11月9日被房屋征补中心与梁万村村委会拆除的事实。 第四组证据：《告知函》，用以证明房屋征补中心撤销与原告签订的《征迁协议》的行为违反法律规定，该行政行为的作出无任何法律依据，且程序违法，侵害了原告的实体权利的事实。 被告质证认为，对第一组证据的三性无异议；对第二组证据的证据1、2、4三性无异议，证明目的有异议，该组证据显示原告房产证载明的面积与测绘公司实际测量的面积不一致，存在另行搭建情况，原告签订《安置补偿协议书》后，案外人梁保金对另行搭建部分的权属向被告提出异议，该房屋权属存在争议，对证据3、5三性均有异议，原告提供的是复印件，证据3被告未参与不清楚具体情况，证据5案涉房屋面积及权属应当以案涉房屋产权证载明的面积为准；对第三组证据的三性无异议，证明目的有异议，因案外人对该房屋权属提出异议，因此《安置补偿协议书》应待房屋权属依法由法院或双方协商确权后再签订；对第四组证据的三性无异议，证明目的有异议，案涉房屋存在权属纠纷，房屋征补中心有权作出案涉《告知函》，符合法律规定，依法不应撤销。 本院认证认为，对双方没有异议的证据，且与本案待证事实相关，本院予以采信；对被告提出的其他异议，即是本案争议焦点，房屋征补中心作出《告知函》单方解除案涉协议是否符合法律规定，将在说理部分予以分析。 被告南昌市青山湖区住房和城乡建设局辩称，1.房屋征补中心作为房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，具有作出《告知函》的法定职权。本案中，房屋征补中心系青山湖区城中村改造项目的征收实施单位，负责房屋征收与补偿的具体工作，享有与被征收人签订安置补偿协议，或作出《告知函》撤销与被征收人签订的安置补偿协议的法定职权。2.房屋征补中心作出《告知函》，撤销案涉安置补偿协议的行为，具有事实和法律依据。首先，原告于2017年11月6日签订《安置补偿协议》后，案外人梁保金（系原告兄弟）对案涉房屋的权属多次提出异议，并于2019年4月29日向南昌市青山湖区司法局提交《关于申请住建局执行和停止执行具体行政行为的申请》，主张案涉房屋部分面积系原告父亲及梁保金所建，梁保金系案涉房屋的共有人，原告签订案涉协议的行为侵犯了其合法权益，要求被告或房屋征补中心撤销该协议。房屋征补中心经调查核实，原告父亲已去世，原告提交的《房产所有权证》上载明的面积小于调查摸底表面积，现案外人对该房屋的权属提出异议，案涉房屋确实存在权属争议，继续履行原《安置补偿协议》，将可能严重损害国家利益、社会公共利益或他人合法权益，故房屋征补中心于2019年8月29日作出《告知函》，告知案涉房屋存在权属纠纷，撤销与原告签订的《安置补偿协议》，待各被征收人明确案涉权属后再行签订安置补偿协议，进行实物安置。房屋征补中心作出《告知函》的行为具有事实依据。其次，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求……。”本案中，房屋征补中心作为征收实施单位享有行政优益权及纠错权，有权单方决定撤销行政协议，防止公共利益及被征收人利益之重大损失，房屋征补中心作出《告知函》的行为具有法律依据。3.房屋征补中心作出《告知函》，并送达给原告，程序合法。本案中，房屋征补中心依法作出《告知函》，并送达给原告，告知原告案涉协议因权属纠纷被撤销，请原告等人尽快对案涉房屋进行确权后再行签订安置补偿协议，进行安置房安置，程序合法，依法不应被撤销。综上，房屋征补中心具有作出《告知函》的法定职权，且该行为符合事实和法律依据，原告主张撤销《告知函》无事实和法律依据，依法应当驳回原告的诉讼请求。 被告南昌市青山湖区住房和城乡建设局为支持其主张，向本院提交如下证据： 第一组证据：1.《房屋拆迁公告》；2.《安置补偿方案》。上述证据用以证明因南昌市青山湖区京东镇梁万城中村改造项目建设需要，案涉房屋依法被纳入征收范围，2O16年8月18日，南昌市青山湖区人民政府发布《房屋拆迁公告》及附件《安置补偿方案》。 第二组证据：1.《南昌市青山湖区梁万村城中村改造调查摸底表》；2.《南昌市青山湖区农房征迁安置补偿协议书》（梁永令）；3.《南昌币青山湖区农房征迁安置补偿协议书书》（梁昌园）；4.《南昌市青山湖区农房征迁安置补偿协议书》（梁昌文）；5.《农房征迁货币补偿部分结算审批表（存根）》；6.《进账单》。上述证据用以证明：1.房屋征补中心是案涉征收项目的征收实施单位，负责房屋与补偿的具体工作；2.案涉房屋征迁编号为B20，经调查摸底表综合认定原案涉房屋所有权人为原告等人，房屋征补中心依法与原认定的房屋所有权人签订《安置补偿协议》，并已支付完毕货币补偿部分。 第三组证据：1.《关于申请住建局执行和停止执行具体行政行为的申请》；2.《告知函》。上述证据用以证明：1.案外人梁保金对案涉房屋的权属多次提出异议，并于2019年4月29日向南昌市青山湖区司法局提交《关于申请住建局执行和停止执行具体行政行为的申请》，主张案涉房屋部分面积系原告父亲及梁保金所建，梁保金系案涉房屋的共有人；2.房屋征补中心经调查核实，认为本案被征收房屋权属尚存争议，故向原告作出《告知函》，告知撤销与原告签订的《安置补偿协议》。 原告质证认为，对第一组证据的三性无异议，证明目的有异议，安置补偿方案中第3页中明确约定方案的公示期为10天，相关权利人与利害关系人的异议应当在公示期限届满前提出，本案中梁保金的异议在2019年4月29日提出，不应当是有效的异议；对第二组证据真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议，《安置补偿协议书》的订立合法有据，应当履行；对第三组证据中证据1的真实性无异议，合法性、关联性有异议，该申请未在安置补偿方案的规定的期限内提出，属于无效申请，另调查摸底表已明确B20房屋的归属，被告应当对原告进行补偿，至于梁保金与原告的纠纷应由民事诉讼解决，对证据的2真实性、关联性无异议，合法性及证明目的有异议，被告作出《告知函》的行为无法律依据，也未遵循正当的法律程序，该行政行为应当被撤销。 本院认证认为，对双方没有异议的证据，且与本案待证事实相关，本院予以采信；对原告提出的其他异议，即是本案争议焦点，房屋征补中心作出《告知函》单方解除案涉协议是否符合法律规定，将在说理部分予以分析。 经审理查明，2016年8月18日，南昌市青山湖区人民政府作出《青山湖区高新南大道及昌东大道周边地块—城中村改造项目房屋拆迁公告》并附《补偿方案》及项目规划红线图，案涉房屋位于内，属于征收红线范围内，确定房屋征收部门为青山湖区拆迁领导小组办公室，该办公室隶属于被告。2016年10月19日，房屋征收补偿安置等工作职能划转至青山湖区旧改办。2019年3月29日，南昌市青山湖区委办公室作出湖办字［2019］34号《区委办公室、区政府办公室关于调整区住房和城乡建设局职责机构编制事项的通知》，被告的职责将原旧改办和区住房和城乡建设局的职责进行整合。房屋征补中心是被告委托的房屋征收实施单位。案涉的《宅基地使用权证》（编号：农居字第0055046号）载明户主是原告梁永令，《房屋所有权证》（编号：4.02.89-5.04.16字第5488号）载明所有权人是梁永令，房屋坐落在市郊区。经被告委托江西有色地质测绘院对案涉房屋进行摸底调查后，作出编号为Ｂ20号《调查摸底表》，载明:房屋业主为梁永令，案涉房屋混合面积203.54平方米、砖木面积417.69平方米、简易面积206.32平方米，面积总计827.55平方米。2017年11月6日，原告与被征迁单位梁万村村委会、征迁实施单位房屋征补中心签订征迁编号Ｂ20的《安置补偿协议书》。2019年4月29日，案外人梁保金向南昌市青山湖区司法局提出《关于申请住建局执行和停止执行具体行政行为的申请》，申请继续执行房屋编号Ｂ103的未尽事宜及对房屋编号Ｂ20的权属提出异议。2019年8月29日，房屋征补中心向原告作出《告知函》，载明：青山湖区高新南大道及昌东大道周边地块——城中村改造项目，编号Ｂ20号被征迁房屋的协议被征收人为梁永令、梁昌文、梁昌园。由于梁保金对该房屋提出异议，该房屋存在纠纷，我办撤销与梁永令、梁昌文、梁昌园签订的《安置补偿协议书》，待该房屋协议被征收人协商一致，或由法院判决认定该房屋权属后，再行签订相关房屋征收补偿协议，进行安置房分房。原告不服，故诉至法院，要求判如所请。 本院认为，行政行为的合法性要件包括行政行为的主体合法、行政行为符合行政主体的权限范围、行政行为的内容合法适当、行政行为符合法定程序。根据原、被告的诉辩意见及审理情况，本案争议焦点为房屋征补中心作出《告知函》单方解除案涉协议是否符合法律规定。 首先，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第二款规定：“征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”根据湖办字[2019]34号《区委办公室、区政府办公室关于调整区住房和城乡建设局职责机构编制事项的通知》，被告将原旧改办和区住房和城乡建设局的职责整合，房屋征补中心作为项目征收实施单位，受被告的委托，在委托范围内从事的行为，撤销与原告签订的《安置补偿协议》，其法律后果应当由被告承担。 其次，为了实现行政管理或者公共服务目标，房屋征补中心作为征收实施单位,受被告委托有权与原告协商订立《安置补偿协议书》，该协议是具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。房屋征补中心在签订协议前已对案涉房屋及附属构筑物面积、用途、结构等进行了调查摸底，与原告经协商所订立的《安置补偿协议书》是双方真实意思表示，并不违反法律、行政法规强制性规定，双方应按照协议约定履行。虽然在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，行政机关可以单方作出变更、解除协议的行政行为，但应有充足的事实依据和法律依据，并遵循程序正当原则。本案中，被告根据案外人提出权属异议申请作出《告知函》，行政机关行使单方解除协议的行政优益权，事实依据不足，且缺乏法律依据。即使在房屋编号B20的权属存在争议的情况下，房屋征补中心如单方解除与原告签订的《安置补偿协议》，也应当遵循程序正当原则。根据国发[2004]10号《国务院关于印发的通知》，行政行为应当遵守程序正当原则，即要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。据此，行政机关在作出对行政相对人产生不利影响、可能减损其权益的行政决定之前，应当告知行政相对人并听取其意见，否则将构成程序违法。本案中，房屋征补中心单方撤销与梁永令、梁昌文、梁昌园签订的《安置补偿协议书》，对原告的权益造成了减损，但被告并未提交相关证据证明房屋征补中心在作出《告知函》之前已将该行政决定告知原告并听取其意见，赋予原告听证、陈述、申辩等重要程序性权利，故被告作出的行政行为违反程序正当原则。因此，房屋征补中心撤销与原告签订的《安置补偿协议书》的行政行为，主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，案涉《告知函》应予撤销。 综上，为维护当事人合法权益，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项的规定，判决如下： 撤销南昌市青山湖区房屋征收与补偿服务中心于2019年8月29日向原告梁永令作出的《告知函》。 案件受理费50元（原告已预交），由被告南昌市青山湖区住房和城乡建设局负担，并于本判决生效之日起七日内迳付原告梁永令。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长  储 军 人民陪审员  魏建红 人民陪审员  温卫英 二〇二〇年七月三十日 法官 助理  彭 颖 书 记 员  蔡霖颖 附：相应的法律条文 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。