浙江省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）浙行赔终15号 上诉人（原审原告）费松煜，男，1975年5月6日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 委托代理人苏文诚，浙江导司律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波杭州湾新区开发建设管理委员会，住所地浙江省宁波市杭州湾新区兴慈一路1号。 法定代表人**，主任。 委托代理人许王斌，宁波杭州湾新区开发建设管理委员会工作人员。 委托代理人刘占中，浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。 原审第三人宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司，住所地浙江省宁波杭州湾新区四灶浦水库南大堤1号。 法定代表人黄展，董事长。 委托代理人刘占中、马汉冲，浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。 原审第三人慈溪市引飞农副产品有限公司，住所地浙江省慈溪市逍林镇三北大街3501号。 法定代表人胡利平，总经理。 委托代理人章伟、张红霞，北京盈科（慈溪）律师事务所律师。原审第三人宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场，住所地浙江省宁波杭州湾新区。 投资人胡引飞，总经理。 委托代理人章伟、张红霞，北京盈科（慈溪）律师事务所律师。 费松煜因诉宁波杭州湾新区开发建设管理委员会（以下简称杭州湾新区管委会）资源行政强制行政赔偿一案，不服宁波市中级人民法院（2019）浙02行赔初9号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院于2020年2月18日受理后，依法组成合议庭审理了本案。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2011年5月，宁波市发展和改革委员会批复杭州湾新区成立专门机构组织实施宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目。2011年8月25日，宁波杭州湾新区开发建设有限公司出资设立宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司（以下简称海涂公司），经营范围为海涂围垦项目的建设、开发和管理。2013年3月5日，海涂公司与原慈溪市引飞果业有限公司（以下简称引飞果业）签订《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》（以下简称《临时出租合同书》）并经慈溪市公证处公证，约定将涉案区块共9950亩出租给引飞果业，用于鱼塘、虾塘养殖。合同约定，承包期满三年后海涂公司收回土地的，不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归海涂公司所有，引飞果业无条件退回承包地。2013年3月7日，引飞果业注册成立宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场（以下简称双瑞水产），负责涉案区块养殖基地管理工作。2013年3月20日，双瑞水产与费松煜签订《协议书（承包）》，约定将涉案区块中1-5号区域出租给后者，用于鱼塘、虾塘养殖。合同同时约定，养殖期内，如政府收回土地另作他用，养殖期满三年后收回土地的，双瑞水产不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归海涂公司所有，费松煜无条件退回承包地。2016年4月5日，海涂公司书面通知引飞果业收回承包土地，要求其在2016年7月15日前无条件退回全部承包地，费松煜等养殖户分别在收回通知函上签字确认。次日，引飞果业、双瑞水产书面出具回复函，同意按时撤离，费松煜等养殖户签字同意。2016年4月8日，双瑞水产召开全体养殖户代表大会并形成会议纪要，费松煜等养殖户在会议纪要上签字同意对马上使用的区块做好撤离工作，并确保今后需要用地时按时撤离。海涂公司先后于2017年1月18日及同年2月21日发律师函催告引飞果业、双瑞水产退出承租土地。2017年3月11日，杭州湾新区管委会发布《关于十二塘围涂1号区块清理整治的通告》，主要内容为，全面开展涉案区块清理整治，涉案区块内所有养殖鱼塘、虾塘及道路、河道、配套房屋等基础设施，责令在2017年3月18日前无条件退回，逾期不退回的，将依法予以强制清理。2017年11月3日，杭州湾新区管委会再次发布《关于开展十二塘围涂1号区块清理整治工作的通告》，责令在2017年11月18日前无条件自行清退，逾期不自行清退的，将依法予以强制清理。另查明，2019年3月21日，引飞果业变更企业名称为慈溪市引飞农副产品有限公司。费松煜诉至法院，请求判决杭州湾新区管委会赔偿其财产损失6457500元。 原审法院认为，在被诉强制清理整治行为已经被该院作出的（2019）浙02行初74号判决确认违法的情况下，本案的争议焦点在于费松煜主张的损失是否存在，以及是否与被诉强制清理整治行为存在因果关系。根据约定，承包期满三年后海涂公司收回土地的，不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归海涂公司所有。费松煜在涉案区块承包经营已满三年，故其主张的管理用房、塘坝、楼板等基础设施及其附属设施应归海涂公司所有，费松煜对上述财产已不享有权益，故其主张的损失没有事实依据。此外，费松煜除提供单方面制作的损失清单外，并未提供其他证据证明其所建的养殖设施因被诉强制清理整治行为受到损害的事实。退一步讲，即便损失存在，费松煜亦对该损失的产生存在明显过错。根据《协议书（承包）》约定，承包期满三年后海涂公司收回土地的，费松煜应无条件退回承包地。故在海涂公司发出收回涉案滩涂的通知后，费松煜应无条件退回其承包的涉案滩涂，清理养殖设施系费松煜理应履行的合同义务。且自海涂公司于2016年4月5日发出收回通知后，海涂公司、引飞果业、双瑞水产又先后通过召开全体养殖户大会、发送律师函等方式进行催告，费松煜先后在收回通知、回复函等文件上签字，表示同意按时撤离。综合上述事实可以确认，费松煜对海涂公司收回涉案滩涂是知情并同意的。同时，杭州湾新区管委会也曾两次发布对涉案区块内所有养殖鱼塘、虾塘及道路、河道、配套房屋等基础设施进行清理整治的通告，并明确表示逾期不退回的，将依法予以强制清理。因此，费松煜对其承包的涉案区块内的养殖塘被强制清理整治应当有明确的预期，在费松煜早已知情并明确同意撤离的情况下，费松煜未及时清理养殖设施，存在明显过错。综上，费松煜提出的上述赔偿请求没有事实与法律依据，该院不予支持依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回费松煜的赔偿请求。 费松煜上诉称：一、海涂公司与引飞果业签订的《临时出租合同书》违法无效，海涂公司无权根据该协议约定取得案涉设施所有权。1.一审法院对关键证据不予采信，事实认定有误。费松煜一审提交的证据8、17、18、19及21、22、23可以证明涉案滩涂属于海域，海涂公司未经国务院审批、未取得海域使用权，擅自改变海域用途，违法围海被追责并被责令整改恢复原状。一审法院在（2019）浙02行初74号判决中认定，2011年5月，宁波市发展和改革委员会批复杭州湾新区成立专门机构组织实施宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目。上述证据19证明，宁波市发展和改革委员会的上述批复为违法审批，相关责任人因此受到了政务记过处分，并被责令整改恢复原状。因此，海涂公司与引飞果业于2013年3月5日签订的《临时出租合同书》，约定将案涉滩涂出租用于鱼塘、虾塘养殖，违法无效，海涂公司无权根据该协议约定取得涉案设施所有权。上述七份证据与本案关系重大，一审法院以“与本案无关”为由不予采信认定错误。2.一审法院对《临时出租合同书》的效力不予以审查，系适用法律错误。《临时出租合同书》应属于民事协议，并非行政协议。一审法院在（2019）浙02行初74号判决中以《临时出租合同书》的签订早于2015年5月1日为由，否认费松煜关于该协议无效的主张，认定错误。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第162条只是关于对确认行政行为无效的行政诉讼是否予以立案的规定，并未否认在行政诉讼中对涉及到的其他合同的效力问题进行审理。海涂公司与引飞果业签订的《临时出租合同书》的效力问题是本案的前提，本案在审理过程中应对其加以审查认定。二、即使《临时出租合同书》有效，海涂公司也无权单方解除合同并取得基础设施及附属设施的所有权。1.一审法院对《临时出租合同书》中关于“收回土地”表述的真实意思认定有误。合同第三条约定“承包经营期限为2013年5月1日至该地块被政府依法征用止（不包括农业项目）……”第六条中的“政府收回土地另作他用”意思等同于第三条中的“政府依法征用”。虽然因涉案滩涂属国家所有，海涂公司在未经国务院审批、未取得海域使用权的前提下，擅自改变海域用途，无权发包属于国家所有的资源，但合同采用了“依法征用”的概念，表明合同双方当事人的真实意思是海涂公司仅当杭州湾新区管委会因公共利益而需使用该地块时才有权解约。费松煜与双瑞水产签订的《协议书》第三条也约定养殖期限至该地块被政府依法征用止（不包括农业项目），第六条第二款约定的前提是“政府收回土地另作他用”，更印证了解约的条件是存在因公共利益而需要使用该地块的情况。一审法院将《临时出租合同书》第六条中“收回土地”的真实意思解释为海涂公司有权单方解除合同，显属认定错误。合同第八条明确约定，本合同一经签订，即具有法律约束力，任何单位和个人不得随意变更或者解除。2.本案不存在因公共利益而需要使用该地块的情况。证据9、10、11证明了本案不存在杭州湾新区管委会之前声称的新区通用机场建设，证明海涂公司解约的条件未成就。一审法院以上述证据“与本案无关”为由不予采信系认定错误。3.《临时出租合同书》和《协议书》都不存在双方合意解除的情况。费松煜在海涂公司于2016年4月5日发给引飞果业的收回通知函上的签字仅为收阅签字，并非表示对收回涉案滩涂的同意。且海涂公司《收回通知函》的效力无论有无都只及于引飞果业，根据费松煜与双瑞水产签订的《协议书》，养殖期限至政府依法征用止，杭州湾新区管委会及海涂公司在没有公共利益目的需使用涉案滩涂的情况下，无权收回涉案滩涂。2016年4月6日引飞果业和双瑞水产出具的《回复函》表示，对于海涂公司目前需要使用的涂地，（养殖户）今年不使用时会按时撤离，对于新区暂不使用的涂地（引飞果业和双瑞水产）会管理好。且根据2016年4月8日的会议纪要及《情况说明》，海涂公司马上使用需撤离的为1号养殖基地最东侧1574亩区块，并不包括本案费松煜所承包的区块。费松煜在上述《回复函》上签字，并不表示对海涂公司收回涉案滩涂的同意。针对2017年1月18日海涂公司向引飞果业发送的律师函，双瑞水产于2017年2月6日委托浙江五磊律师事务所回复，明确表明按双方合同约定，收回条件尚未成就。双瑞水产还于2017年3月1日向海涂公司发送《回复函》，明确表示海涂公司无权单方解除合同，若要提前解除合同，需作出相应补偿。且费松煜向双瑞水产缴纳了2017年12月31日前的承包费（缴费凭证费松煜已于一审提交，一审法院判决遗漏此证据），杭州湾新区管委会实施案涉强制清理行为时，费松煜与双瑞水产签订的承包协议书尚未解除。因此一审法院根据费松煜在回复函及会议纪要上的签字即认为费松煜对海涂公司收回涉案滩涂同意配合系认定错误。因此，《临时出租合同书》即使有效，第六条中的“收回土地”前提也并未满足，一审法院认为涉案设施应归海涂公司所有系认定错误。三、一审判决遗漏关键证据。费松煜在一审与证据18、19同时出示的还有“关于宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司擅自改变海域用途实施围海养殖问题整改完成情况的公示”，该证据证明杭州湾新区管委会实施的案涉强制清理行为实质是对海涂公司违法围海行为实施整改。该证据一方面证明了海涂公司与引飞果业于2013年3月5日签订《临时出租合同书》无效，另一方面也证明杭州湾新区管委会及海涂公司“收回土地”是出于对违法改变海域用途的行为进行整改的目的而非基于公共利益的需要。一审法院在（2019）浙02行初74号判决认为杭州湾新区管委会采取被诉强制清理整治行为的目的在于行使《临时出租合同书》约定的收回权，认定错误。即使《临时出租合同书》有效，杭州湾新区管委会及海涂公司也无权收回案涉滩涂。因此，费松煜依法享有涉案设施设备的所有权，杭州湾新区管委会对涉案设施的强制清理行为已被（2019）浙02行初74号行政判决确认违法，该违法强制清理行为给费松煜造成的全部财产损失，杭州湾新区管委会应依法予以赔偿。费松煜已向一审法院提交了经公证的现场视频，也向一审法院申请了损失评估鉴定。综上，原审行政赔偿判决认定事实和适用法律均错误，上诉请求撤销原判，支持费松煜的一审诉讼请求。 杭州湾新区管委会答辩称：一、海涂公司与引飞果业签订的《临时出租合同书》合法有效。首先，无论是海涂公司与引飞果业签订的《临时出租合同书》，还是引飞果业成立的双瑞水产与费松煜签订的《协议书》，其合同标的均为宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地内的土地经营权。两份协议书均不涉及海域使用权，且双瑞水产也取得了在案涉标的内合法有效的水域滩涂养殖使用证，因此，海涂公司不存在违反法律规定转让海域使用权的行为。其次，《临时出租合同书》属行政协议。而行政行为具有公定力，行政行为已经作出，未经国家机关按照法定程序撤销或变更前，仍有拘束力。费松煜未提供证据证明海涂公司与引飞果业签订的《临时出租合同书》的行为已被撤销或变更，故费松煜主张《临时出租合同书》因违法而无效的主张没有事实和法律依据。再次，杭州湾新区管委会及海涂公司是否取得海域使用权与本案无关，况且根据《浙江省钱塘江管理条例》（1998年版）相关规定，涉案滩涂属钱塘江河道，并不属于海域。二、根据《临时出租合同书》约定，案涉管理用房等基础设施及附属设施归海涂公司所有，费松煜主张赔偿没有依据。首先，费松煜主张涉案土地不存在征收、征用行为，不符合涉案设施归属于海涂公司的前提条件，是对相关法律及合同条款的错误理解。涉案滩涂属于国家未利用地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》等相关规定，不可能存在征收、征用情形。原审法院的生效判决（2019）浙02行初74号也认定，海涂公司与引飞果业之间是租赁关系，涉案滩涂仍属于国家所有，当然不存在征收、征用等情况。鉴于涉案滩涂的使用权并未出让，原审认定“收回土地”的真实意思应解释为解除租赁关系而非收回滩涂使用权，认定正确。其次，《临时出租合同书》及双瑞水产与费松煜签订的《协议书》均明确规定，承包期满三年后海涂公司收回土地的，不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归海涂公司所有，承包人需无条件退回承包地。在海涂公司依约发出收回通知函后，费松煜所诉称的涉案设施已归海涂公司所有，其对上述财产已不享有权益，需无条件退回承包地。行政诉讼只能用于保护当事人的合法权利。本案中，涉案设施已归海涂公司所有，费松煜不是涉案设施的权利人，不具有可以保护的合法利益，故其主张行政赔偿，无任何事实和法律依据。因此原审认定费松煜对涉案设施等财产不享有权益，其提出的赔偿请求没有事实依据，认定正确。再次，退一步讲，即使费松煜有损失，其也无权主张。2016年5月9日，双瑞水产、费松煜及案外人姚宝海签订的协议书约定，自即日起解除费松煜与双瑞水产于2013年3月20日签订的承包协议书，案涉区块由姚宝海管理经营。同时约定：原费松煜的责任与权利由姚宝海承担，今后在杭州湾新区域涂地时，姚宝海应无条件撤离。费松煜先后在收回通知、回复函等文件上签字，表示同意按时撤离，证明其对海涂公司收回涉案滩涂是知情的并同意配合的。姚宝海等养殖户也在会议纪要等文件上签字，表示同意按时撤离，且姚宝海也已于2018年2月1日领取了补助款，并承诺其与引飞果业、双瑞水产之前的承包合同解除并保证余无争议，不再向任何部门反映，放弃向法院主张任何权益等。因此，即使费松煜主张因海涂公司强制清理整治行为使其遭受经济损失，其也无权主张。四、费松煜主张《临时出租合同书》无效没有法律依据。2015年5月1日施行的修改后的行政诉讼法首次确立了确认无效诉讼制度，而在此之前并无此项制度。行政行为无效属于实体法规定，按照实体从旧原则，该无效规定不具有溯及力，只有行政诉讼法修改实施后发生的行政行为才适用无效的规定。如前所述，《临时出租合同书》属行政协议，签订日期在2013年3月5日，故费松煜要求确认无效的请求无法律依据。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人海涂公司、慈溪市引飞农副产品有限公司、双瑞水产未提交书面意见，调查时称均同意杭州湾新区管委会的答辩意见。 经审理，对原判认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案二审的争议焦点在于上诉人费松煜提出的行政赔偿请求是否应予支持问题。首先，在案证据表明，费松煜与双瑞水产签订《协议书》，约定将涉案滩涂出租给费松煜，用于鱼塘、虾塘养殖。合同同时约定，养殖期满三年后收回土地的，双瑞水产不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归海涂公司所有，费松煜无条件退回养殖地，具体事宜按双瑞水产与海涂公司签订的合同为准。而2013年3月5日海涂公司与引飞果业签订的《临时出租合同书》约定，将案涉滩涂出租给引飞果业，用于鱼塘、虾塘养殖。承包期满三年后海涂公司收回土地的，不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归海涂公司所有，引飞果业无条件退回承包地。海涂公司于2016年4月5日发出收回涉案滩涂的通知后，又多次催告引飞果业，双瑞水产退出承租土地。杭州湾新区管委会分别于2017年3月和2017年11月发布对涉案区块内所有养殖鱼塘、虾塘及道路、河道、配套房屋等基础设施进行清理整治的通告。费松煜在明知涉案滩涂被收回的情况下，应及时依约移交鱼塘等基础设施。费松煜在未及时撤离涉案滩涂且涉案合同已对道路、鱼塘等基础设施的归属作出明确约定的情况下，仍请求赔偿基础设施损失，依据不足。其次，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”费松煜提出本案赔偿请求，虽提交了巨额赔偿清单，但对于相关损失的存在并未提交必要的证据予以支撑。而对于其主张的增氧机、水泵、变压器等动产损失，费松煜既未提供其系涉案动产权利人的证明，亦未提供因案涉强制清理行为遭受相应损失的证据。更何况，根据2016年5月9日双瑞水产、费松煜、姚宝海三方签订的《协议书》约定，自即日起，解除双瑞水产、费松煜于2013年3月20日签订的承包协议书，明确伍号区块面积约1435.4亩（以实际丈量为准）由姚宝海管理。费松煜既非经营管理人又非实际养殖户，在无法提供损失存在的相应证据的情况下，费松煜主张的损失赔偿，缺乏事实和法律依据，原审不予支持，并无不当。关于费松煜上诉主张的海涂公司与引飞果业签订的《临时出租合同书》性质及效力问题，不属本案审理范围，当事人可另行主张。综上，费松煜的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  戴文波 审判员  夏祖银 审判员  董 东 二〇二〇年七月十五日 书记员  陈亦恒