浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行申22号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）王朱勇，男，1936年7月2日出生，汉族，住浙江省义乌市。 委托代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。 被申请人(一审被告、二审被上诉人)义乌市人民政府福田街道办事处，住所地浙江省义乌市福田路133号。 法定代表人盛庆生，主任。 委托代理人王英豪、王虎华，浙江纵伸律师事务所律师。 被申请人(一审被告、二审被上诉人)义乌市人民政府，住所地浙江省义乌市县前街21号。 法定代表人王健，市长。 委托代理人赵国中，义乌市人民政府行政复议局工作人员。 再审申请人王朱勇因诉义乌市人民政府福田街道办事处、义乌市人民政府行政复议一案，不服金华市中级人民法院于2019年2月27日作出（2018）浙07行终466号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。 再审申请人王朱勇申请再审称：一、案件事实。1985年，义乌市前店乡荷叶塘村村民委员会划出荷叶塘村老火车站宿舍前(现国贸大道边)120平方米作为申请人家的宅基地，批准建设一栋房屋供全家人居住。2016年10月14日，义乌市人民政府福田街道办事处未对申请人作出任何行政文书即组织相关人员对位于前述申请人家房屋进行了强制拆除。同年11月23日，申请人向被申请人义乌市人民政府申请行政复议，请求确认义乌市人民政府福田街道办事处拆除申请人房屋的行政行为违法，并要求义乌市人民政府福田街道办事处对于申请人房屋恢复原状。2017年6月20日，被申请人义乌市人民政府作出政复决字(2017)第146号《行政复议决定书》。认为义乌市人民政府福田街道办事处不是案涉违法建设行为的查处主体，其径行以自己名义实施强制拆除不符合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定。但是涉案房屋属于违法建筑物，义乌市人民政府福田街道办事处无需承担赔偿责任。被申请人义乌市人民政府决定：义乌市人民政府福田街道办事处拆除申请人房屋的具体行政行为违法。2017年10月19日，申请人妻子施桂香去世，所有子女均放弃遗产继承，全部遗产由申请人继承，申请人对于案涉房屋享有完整的财产权益。二、原审证据认定错误。(一)原审期间，申请人与被申请人都向法庭提供了关于案涉房屋建设完成时间的相关证据，原审法院均未认可。但是原审法院却在查明事实部分直接认定了案涉房屋是于1985年至2007年之间分次建成，该认定结论明显缺乏证据支持。原审法院认为申请人提供的第二组证据1不符合公文形式要件属于认定错误。第二组证据1从内容上看是福田街道荷叶塘村委会对于其自身所了解的情况出具的一份说明，并不属于《党政机关公文处理工作条例》第二条及第九条中规定的公文，所以对其以公文格式进行审查本身就是错误的。而且即使是属于公文那也并没有任何法律规定公文形式不符其内容就不得作为证据。因此原审法院对于第二组证据1不予确认的理由明显缺少法律依据。该份证据的内容直接证明涉案房屋的建房时间，是本案必须查明的重要事实，原审法院应当对其内容的真实性进行审查。(二)原审法院认为申请人提交的第二组证据2、3、4与义乌市人民政府提交的影像图、航拍图相矛盾，所以对于其真实性不予认定。首先影像图、航拍图制作时间较晚，其内容无法反映1985年本案所涉房屋是否已经建成。其次，影像图、航拍图内容极其模糊，无法得出原审法院认定的涉案房屋为分次建成的结论。所以影像图、航拍图的内容及形成时间与申请人提交的第二组证据并不存在矛盾，依据影像图、航拍图并不足以否定申请人提交的第二组证据的真实性。在此我们也申请法院调取影像图及航拍图原件进行审查。三、本案所涉重要事实未查明。(一)案涉房屋的建设完成时间直接决定应当适用哪部法律来确认其建设行为是否违法，该房屋是否属于违法建筑，因此是本案必须查明的一个重大基本事实。原审认定涉案房产是于1985年至2007年之间分次建成，建设年代跨度超过二十年。这期间关于农村建房管理的法律进行了多次调整，在浙江省人民政府及义乌市人民政府关于处理历史遗留问题的相关规定中对于这段时间的建房行为分了多个阶段进行认定。本案的房屋建设完成于1985年还是1995年还是2007年，其是否违法是否应当确权的结果完全是不一样的。也就是说在原审法院查明的这个建房时间段内，本案所涉的房屋有可能属于违法建筑，也有可能不属于违法建筑。原审法院只是确认了建房时间段而没有查明具体建房时间只能导致无法确认本案所涉房屋是否属于违法建筑。(二)原审法院认定申请人家房屋占地面积为80平方米与事实严重不符。2019年3月25日，村委会对于拆除后房屋基脚进行丈量，面积为119.3平方米，与申请人在原审过程中的主张是吻合的。四、原审法院认定申请人房屋属于违法建筑不具有法律依据。(一)依据原审目前查明的事实，申请人房屋于2007年建设完成。2012年申请人通过继承获得了另外一块宅基地，认为本案房屋违反了一户一宅的规定。我们认可申请人目前的确存在两块宅基地的情况，但是通过继承老房子获得宅基地是农村常见的一种情形。这种情形处置起来也并不复杂，确权过程中要求当事人选择一处保留，另外一处腾退就是了。全国大部分地区都是这样做的，义乌也是，福田街道也是。但是为什么申请人的选择权就被剥夺了呢?即使剥夺了选择权，那么进行处罚的也是后取得的宅基地，有什么理由对于已经使用了30年的基地上的房屋进行强拆呢?其实理由申请人和被申请人都很清楚，就是因为要占用这块土地。其实这就是导致本案发生的根本原因。所以，原审法院认为申请人房屋违反一户一宅的规定而属于违法建筑缺乏法律依据。(二)申请人房屋所在地为城市规划区，依据《城乡规划法》之规定，应当由县级人民政府以上城乡规划主管部门对其违反城乡规划的行为进行认定并处罚。但是在原审判决作出之前，没有任何一份行政文书或司法文书确认本案所涉房屋为违法建筑。本案一审过程中并没有查明申请人建设房屋的行为是否违法，违反哪条法律规定，本案所涉房屋为什么属于违法建筑，却直接认定申请人对于案涉房屋没有合法产权，该结论缺少事实依据及法律依据。所以，一审法院直接认定申请人对于案涉房屋没有合法产权，显然缺乏法律依据。五、申请人对于案涉房屋享有合法财产权益。《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》(浙政办发【2014】73号)第二条妥善处理宅基地管理的历史遗留问题中明确规定了对于2014年3月27日之前各阶段未经审批的建房行为应当如何处理。《义乌市农村住房历史遗留问题处理细则(试行)》第五条又进行了细化。因此，即使基于本案目前查明的房屋建设完成时间在2007年之前，那么依据前述规定，案涉房屋也完全可以通过处罚并补办手续后成为合法建筑，显然案涉房屋已经完全可以认定属于申请人的合法财产。至于具体建设完成于哪一年只不过是影响到应当如何补办手续而已。综上，被申请人义乌市人民政府福田街道办事处不具有对于非法建筑强制拆除的主体资格，其实施的强制拆除行为是对于申请人合法财产权益的侵害，应当承担赔偿责任。被申请人义乌市人民政府在复议过程中未能查明事实，原审法院认定事实错误，基于错误的事实作出错误的判决。为维护自身合法权益，彰显法律公正，特向贵院申请再审。请求：1.撤销二审法院作出的(2018)浙07行终466号判决书及一审法院作出的(2018)浙0782行初169号判决书；2.撤销被申请人义乌市人民政府作出的义政复决字（2017）第146号《行政复议决定书》中“不予支持申请人恢复原状的复议请求”；3.依法判决被申请人义乌市人民政府福田街道办事处拆除申请人房屋恢复原状的财产损失支付相应的赔偿金。4.本案诉讼费用由被申请人承担。 被申请人义乌市人民政府福田街道办事处答辩称：1985年左右，王朱勇儿子王瑞荣租用荷叶塘村原火车站宿舍前的集体土地，摆放一个汽车车厢用于经营。此后，王朱勇未经用地、规划审批，在原摆放汽车车厢处分次建设，至2007年建成一处建筑占地约80平方米的两层房屋。根据国务院《村镇建房用地管理条例》第五条、第十四条，《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条、《浙江省城乡建设用地管理办法》第二十六条，《浙江省违法建筑处置规定》第三条，1987年起施行的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条、第七十七条等法律规定，王朱勇的建设行为违法，其建造的房屋属违法建筑。王朱勇在村还有一处占地面积为55.5平方米房屋，涉案建筑不是其唯一住房，不符合《义乌市农村历史遗留问题处理细则（试行）》的相关规定，其违法建筑应当拆除。虽答辩人拆除王朱勇违法建筑的行政行为，因实施主体不适格而被复议机关确认违法，但并不因此改变其违法建筑的性质。违法建筑不属于申请人王朱勇的合法权益，其要求恢复原状或赔偿的请求，于法无据。答辩人拆除违法建筑前，已将违法建筑内的财物全部搬离，没有造成损失。综上，原一、二审判决正确。请求驳回申请人的再审申请。 被申请人义乌市人民政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定事实清楚。涉案房屋位于义乌市，该区域位于义乌市城市规划区内。1985年左右，被答辩人的儿子王瑞荣租用荷叶塘村原火车站宿舍前的集体土地，在此停放一个汽车车厢用于经营。之后，被答辩人未经任何批准在原停放汽车车厢处建造了一处二层房屋。2016年10月份，义乌市人民政府福田街道办事处将该处房屋予以强制拆除。另查明，被答辩人在荷叶塘村有一处占地面积为55.5平方米的宅基地（土地证号：集用【2012】001—06871，宗地号：22—001—262—001—1091）。二、答辩人作出的行政复议适用法规正确。因义乌市人民政府福田街道办事处并非本案所涉违法建设行政处罚适格执法主体，其径以自己名义实施强制拆除不符合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定。根据《国家赔偿法》相关规定，受害人享有国家赔偿权利的前提是其合法权益受到侵犯。本案中，涉案房屋是未经批准在村集体土地上建造的，同时被答辩人已拥有一处宅基地，不符合《义乌市农村住房历史遗留问题处理细则（试行）》适用的前提规定，因此涉案房屋属于违法建筑物。虽然义乌市人民政府福田街道办事处在拆除涉案房屋过程中存在程序违法，但因被强拆的是违法建筑物，故义乌市人民政府福田街道办事处无需对此承担赔偿责任。因此，被答辩人要求义乌市人民政府福田街道办事处恢复原判的复议请求，答辩人不予支持。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条一款第（二）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，确认被申请人义乌市房屋的具体行政行为违法。综上，答辩人作出的行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。原审法院生效判决正确，再审申请人主张的再审事由不能成立。请求驳回再审申请人的再审申请。 在本案审理过程中，再审申请人王朱勇向本院申请调取案涉影像图及航拍图。因所申请调取证据已经原审法院质证、认证，没有调取的必要，故本院不予支持。 本院认为，一、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释［2002］21号）第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”。因此，申请国家赔偿的受害人负有其合法权益受到侵害的举证责任。本案中，王朱勇至今未能提供案涉被拆除房屋已经办理过合法审批手续的任何证据，不能证明案涉房屋属于合法建筑，故其要求恢复原状或赔偿其房屋价值损失，无事实和法律依据。二、涉案房屋是未经批准在村集体土地上建造的，同时王朱勇在义乌市地（土地证号：集用【2012】001—06871，宗地号：22—001—262—001—1091），涉案建筑不是其唯一住房，不符合《义乌市农村住房历史遗留问题处理细则（试行）》规定的适用前提条件，其请求按照义乌市农村住房历史遗留问题处理案涉房屋，缺乏法律依据。三、本案中，义乌市人民政府福田街道办事处在拆除案涉建筑前，已将该建筑物内的财物搬离，无证据证明被诉违法强拆行为造成屋内物品损失，亦无需赔偿。原一、二审法院判决驳回王朱勇的赔偿诉讼请求结论正确。但对于以获得行政赔偿为目的的诉讼而言，《中华人民共和国国家赔偿法》规定的救济方式是直接起诉赔偿义务机关，并不包括起诉复议机关；如王朱勇系因对义乌市人民政府作出的义政复决字【2017】第146号行政复议决定不服提起本案诉讼，而该行政复议决定确认义乌市房屋的具体行政行为违法，因此，义乌市人民政府是本案的适格被告，义乌市人民政府福田街道办事处不是本案适格被告。原一、二审法院在王朱勇错列被告的情况下，未向其释明径直作出判决驳回王朱勇的诉讼请求，审判程序违法。鉴于本案即便提起再审，因王朱勇的赔偿请求不具有事实和法律依据亦得不到支持，徒添当事人的诉累，故本院予以维持。 综上，再审申请人王朱勇的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回王朱勇的再审申请。 审判长  王玉岳 审判员  唐维琳 审判员  楼缙东 二〇二〇年七月九日 书记员  张 莹