安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖11行初38号原告明光市涧溪镇蒲塘村南郢村民组，住所地安徽省明光市涧溪镇蒲塘村南郢村民组。负责人王善安，该村民组组长。委托代理人宋锦宝，男，1959年12月12日出生，汉族，住安徽省明光市。被告明光市人民政府，住所地安徽省明光市政务中心。法定代表人徐军，该市市长。委托代理人郝庆雪，该市司法局工作人员。原告明光市涧溪镇蒲塘村南郢村民组（以下简称南郢村民组）诉被告明光市人民政府不依法履行林地确权法定职责一案，向本院提起诉讼。本院于2020年5月6日立案受理后，依法向明光市人民政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭审理了本案。原告南郢村民组的委托代理人宋锦宝，被告明光市人民政府出庭负责人黄伟明副市长及其委托代理人郝庆雪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告南郢村民组诉称，其于2009年5月27日、2014年5月28日两次申请，直到2015年4月17日明光市人民政府作出明行决定[2015]01号林地权属争议决定书，确认位于东至簸箕港港沟（上涧溪大路）、南至山底角（南港坡）、西至红泥墩、北至姚郭村山场（大石塘）210亩的林地所有权归涧溪镇蒲塘村南郢村民组所有。因明光市涧溪镇蒲塘村槽坊村民组（以下简称槽坊村民组）、明光市涧溪镇蒲塘村岳郢村民组（以下简称岳郢村民组）、明光市涧溪镇蒲塘村会李村民组（以下简称会李村民组）三村民组提出涉案林地有部分为该三个村民组所有，向明光市人民政府提供了2016年7月10日许广林的证明，2016年7月15日明光市人民政府作出明行决字[2016]1号关于撤销《林地权属争议决定书》至今41个月，明光市人民政府自称公平、公证和有错必纠的原则，公平、公正进行确权。其于2009年至今为116个月申请受法律保护，政府自纠至今41个月未作出确权前，其陆续于2018年9月16日、2019年5月2日、2019年6月28日多次向明光市人民政府申请确权，其认为，明光市人民政府要依法行政，要依法确权，明光市人民政府至今不确权行为违法。一、明光市人民政府不依法履行确权职责，导致其被迫起诉。明光市人民政府于2016年7月15日作出明行决字[2016]1号关于撤销2015年4月17日作出明行决定[2015]01号林地权属争议决定书后，其向滁州市人民政府申请复议，向滁州市中级人民法院提起诉讼，向安徽省高级人民法院提起上诉，向最高人民法院申请再审，向安徽省人民检察院申请抗诉，直到2019年2月15日程序审理前，其于2018年9月16日、2019年5月2日、2019年6月28日向明光市人民政府申请重新确权，明光市人民政府没有任何行动，2019年8月8日其只好向明光市人大申请监督，明光市人民政府拒不履行确权职责。其根据各级法院认定，滁州市中级人民法院（2017）皖11行初1号行政判决认定:“明光市人民政府决定对争议林地权属情况进一步调查后，将重新作出确权决定。”安徽省高级人民法院（2017）皖行终664号行政判决认定:“明光市人民政府撤销原确权决定后，将对该争议林地权属作进一步的调查，重新作出确权决定。待确权决定重新作出后，争议各方可依法申请复议直至提起行政诉讼。”最高人民法院（2018）最高法行申2337号行政裁定书认定:“明光市人民政府作出的该撤销决定不违反法律规定，属于行政机关的自我纠错行为。被诉决定被撤销后，明光市人民政府将依据相关事实重新作出确权决定，再审申请人的相关诉求，可在新的确权作出过程中充分表达，并在确权决定作出后，行使相关诉讼和复议权利。”安徽省人民检察院皖检民（行）监[2018]34000000318号决定书认定:明光市涧溪镇蒲塘村南郢村民组认为其对案涉土地享有所有权，可在重新确权过程中向明光市人民政府充分表达，并在该确权决定作出后，行使行政复议和诉讼的权利。明光市人民政府不履行法院、检察院决定，明光市人民政府自称自纠重新确权，其于2018年9月17日，分别向明光市徐军市长和法制办杨光艳主任邮寄确权申请，于2019年6月28日向市长徐礼峰邮寄确权申请，仍然未确权。2019年8月8日只好向明光市人大依法监督，人大批转明光市自然资源和规划局，该局于2019年10月31日作出明然资规函[2019]200号“关于王善安反映山林确权问题的情况汇报”，其2020年1月6日得知材料，至今未作出确权。其被迫起诉明光市人民政府。二、依法判决明光市人民政府限期为其确权。其多次向明光市人民政府书面申请、人员催办、人大监督，明光市人民政府拒不履行确权法定职责。请求依法判决明光市人民政府将位于东至簸箕港港沟（上涧溪大路）、南至山底角（南港坡）、西至红泥墩、北至姚郭村山场（大石塘）210亩的林地所有权确权归南郢村民组所有。故其依法起诉，请求1、判决确认明光市人民政府不履行法定职责的行为违法。2、依法判决明光市人民政府限期履行确权职责。3、诉讼等费用由明光市人民政府承担。南郢村民组向本院提交了以下证据：1.身份证、2020年1月8日证明、2017年10月4日会议记录及照片一组，证明其具有诉讼主体资格；2.2009年5月27日林地确权申请书复印件一份，证明其于2009年5月27日向明光市人民政府申请确权；3.2015年4月17日明光市人民政府明行决字［2015］01号林地权属争议决定书、2009年8月3日勘界报告、图、2015年3月26日指界记录、图、位置示意图、1982年3月1日14户山场座落位置图一组，证明明光市人民政府将争议林地确权为其所有；4.2016年7月10日证明复印件一份，证明证言不具有合法性，不能作为证据的依据；5.2017年2月28日说明及2016年12月10日证明一份，证明许广林推翻自己出具的2016年2月10日的证明，许广海证明许广林1966年分山时许广林在校读书，2016年7月10日证明系虚假的证明，不能作为证据的依据；6.2016年12月12日证明一份，证明其享有的山场四至范围清楚，明光市人民政府将争议的山场确权为其所有正确，山场与曹访、岳郢、会李三村民组无关；7、2016年7月15日明光市人民政府［2016］1号《关于撤销决定书》，证明明光市人民政府改变原具体行政行为违法；8、2018年9月16日、2019年5月2日、2019年6月28日申请书三份、2019年8月8日陈述申请一组，证明明光市人民政府作出撤销原决定重新确权，至今未确权，其多次向明光市人民政府申请确权，明光市人民政府至今未确；9.2019年10月31日明光市自然资源和规划局明自然规函［2019］200号关于王善安反映山林确权问题的情况汇报，证明曹访、岳郢、会李三村民组不享有争议的山场林地，告知其通过司法途径解决，其只好具状起诉；10.安徽省高级人民法院（2017）皖行终664号行政判决书、最高人民法院（2018）最高法行申2337号行政裁定书、安徽省人民检察院皖检民（行）监［2018］34000000318号决定书，证明各级法院及检察院认定明光市人民政府重新作出确权后，各方可以提起行政复议和行政诉讼，明光市人民政府至今未作出确权，该行为违法。被告明光市人民政府辩称，其不存在不作为情形。其自2016年7月15日作出《关于撤销决定书》后，即根据《土地权属争议调查处理办法》、《林权林地权属争议处理办法》相关规定将该林地权属争议案件移交至主管部门即明光市自然资源和规划局（原明光市林业局）进一步调查处理。时至今日，其未收到报请确权材料，根据《林权林地权属争议处理办法》、《安徽省林权管理条例》关于林权争议处理机构应当自受理之日起三个月内提出处理意见，并报本级人民政府作出处理决定的规定，明光市人民政府无法作出确权决定，并非不履行法定职责。另，王善安作为村民组组长，组长的产生及向法庭提起本次诉讼未经民主议定程序，以村民组名义起诉不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，依法应当予以驳回。明光市人民政府在法定举证期限内提供的证据、依据有：证据1、明三调办〔2018〕2号文件，证明2018明光市全市开展农村集体土地所有权确权登记工作，其中当然包含涉案林地的确权工作；证据2、情况说明，证明明光市林业局因多方原因未将涉案林地权属争议处理意见报至市政府，致其无法做出确权决定。经庭审质证，南郢村民组对明光市人民政府所举证据发表质证意见如下：证据1不能作为涉案证据使用，也不能作为本案诉讼明光市人民政府推卸责任的证据，明光市人民政府所举该份证据是在其申请确权之后。其申请确权是在明光市第二次全国土地调查之前，而本次明光市人民政府举证的第三次土地调查；证据2是无效的说明，情况说明应当加盖明光市自然和规划局的印章，而该情况说明却加盖了明光市林业局公章，才能作出有效的证据。其有充分证据涉案的争议土地确权情况有220亩地有争议的地块与本案争议的另外三位申请行人无关，明光市林业局认为仅有档案的复印件是这种认定是错误的，档案室在复印件加盖印章就是原件。其持14户的面积为10.08亩明光市人民政府说明没有认真审核，不依法履行。该情况说明中载明其无法明确争议的210亩系其所有有这个解释是错误的，因为在前面所有涉案的诉讼过程，明光市人民政府已经承认涉案的210亩林地权属事实清楚，证据充分。明光市人民政府对南郢村民组所举证据质证意见为，对证据1、身份证真实性无异议，对证明和会议记录，合法性和证明目的不认可，理由是因村民小组长应由村民小组会议推选，村委会的证明不符合《村民委员会组织法》第二十八条规定，2017年的村民会议是讨论要求撤销明光市人民政府2016年7月15日作出的决定书，而非本案，因此本次诉讼没有履行相关民主议定程序，现王善安以村民组长的身份提起本次诉讼，主体不适格；证据2与本次诉讼无关；证据3的真实性合法性无异议，证明目的不认可，其作出的2015年的确权决定因事实不清证据不足，已被其撤销；证据4、5与本案无关，不予认可；证据6的内容真实性无法确定，也无其他证据进行佐证，对证明目的不认可；证据7的真实性合法性无异议，证明目的不认可，撤销决定已经被法院确定合法；证据8的真实性请法院认定，证明目的不认可；证据9的真实性合法性无异议，证明目的不认可。同时证明明光市自然资源局等相关部门未将调查情况结果报市政府确权，市政府因缺少上述材料无法依法确权。对证据10、真实性合法性无异议，证明目的不认可。本院对上述证据认证如下：对双方提供的证据真实性予以确认。经审理查明，根据南郢村民组、槽坊村民组、岳郢村民组、会李村民组的申请，明光市人民政府于2015年4月17日作出明行决字[2015]01号《林地权属争议决定书》，决定：确定争议山场即：东至簸箕港港沟（上涧溪路大桥），南至山底角（南港坡）；西至红泥敦；北至姚郭村山场（大石塘）210亩的林地所有权归南郢村民组所有。槽坊村民组、岳郢村民组、会李村民组对该确权决定不服，向滁州市人民政府申请行政复议。滁州市人民政府于2015年8月11日作出滁复字﹝2015﹞8号《行政复议决定》，决定维持明光市人民政府作出的《林地权属争议决定书》（明行决字[2015]01号）。槽坊村民组、岳郢村民组、会李村民组不服，向本院提起诉讼，本院于2016年2月22日作出（2015）滁行初字第00041号《行政判决书》，判决驳回槽坊村民组、岳郢村民组、会李村民组的诉讼请求。槽坊村民组、岳郢村民组、会李村民组仍不服，向安徽省高级人民法院提出上诉，二审期间，明光市人民政府以收到新证据，且新证据可能影响林地权属确定为由，作出明行决字〔2016〕1号《关于撤销〈林地权属争议决定书〉决定书》，决定撤销《林地权属争议决定书》（明行决字［2015］1号）。为此，槽坊村民组、岳郢村民组、会李村民组向安徽省高级人民法院申请撤回上诉和起诉，安徽省高级人民法院裁定予以准许。后南郢村民组对明光市人民政府作出的明行决字〔2016〕1号《关于撤销〈林地权属争议决定书〉决定书》不服，向滁州市人民政府申请行政复议，滁州市人民政府于2016年11月21日作出滁复字〔2016〕37号《行政复议决定书》，决定维持明光市人民政府作出的明行决字〔2016〕1号《关于撤销〈林地权属争议决定书〉决定书》。南郢村民组仍不服2017年1月5日向本院提起诉讼，要求撤销明光市人民政府作出的明行决字〔2016〕1号关于撤销《林地权属争议决定书》决定及被告滁州市人民政府作出的滁复字〔2016〕37号行政复议决定。本院于2017年5月3日作出（2017）皖11行初1号行政判决，判决驳回南郢村民组的诉讼请求。南郢村民组仍不服，向安徽省高级人民法院提出上诉，二审法院判决驳回上诉，维持原判。明光市人民政府至今未重新作出确权决定，南郢村民组以明光市人民政府不履行法定职责为由，提起本案行政诉讼，请求判决确认明光市人民政府不履行法定职责的行为违法并责令明光市人民政府限期履行确权职责。本院认为，本案争议焦点为：1、南郢村民组本次起诉主体是否符合法律规定；2、本案明光市人民政府是否存在不履行法定职责的情形及南郢村民组要求明光市人民政府履行确权职责有无依据。关于争议焦点一。明光市人民政府提出王善安作为村民组组长，组长的产生及向法庭提起本次诉讼未经民主议定程序，以村民组名义起诉不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定，村民小组长应由村民小组会议推选，而召开村民小组会议，应当由该村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者该村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意；对于属于村民小组的集体所有的土地等事项的办理，也应由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定。南郢村民组提供的会议记录能够证明王善安作为南郢村民组组长的产生及向法院提起诉讼经民主议定程序同意，本次起诉符合法律规定，故对明光市人民政府的该项辩解，本院不予采信。关于争议焦点二。依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款的规定:“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”。根据该规定，明光市人民政府具有处理对涉案林木和林地使用权纠纷的法定职责。《林木林地权属争议处理办法》规定了林权争议的处理程序，没有证据证明被告作出了处理决定，或者将申请转交林权争议处理机构具体办理，即存在不作为情形，应当认定被告没有履行林权争议处理的法定职责。2014年，南郢村民组向明光市人民政府提出对涉案林地进行确权的申请，明光市人民政府启动了确权程序并于2015年4月17日作出明行决字[2015]01号《林地权属争议决定书》。后明光市人民政府又以收到新证据为由作出明行决字〔2016〕1号《关于撤销〈林地权属争议决定书〉决定书》，决定撤销《林地权属争议决定书》（明行决字［2015］1号），并将确权卷宗退回至原明光市林业局。2020年5月21日，明光市林业局出具《情况说明》中关于案涉争议土地确权情况明确：先对无争议的地块完成确权登记后，再对有争议地块（包含本案争议地块）进行甄别确权。争议双方均无证据证明各自对涉案地块享有所有权，南郢村民组持有的14户面积为10.5亩的山林权证复印件四至不清。本着“尊重历史，承认现实”的原则，希望通过协商调解的方式彻底化解矛盾，真正做到案结事了。根据上述内容可以明确，涉案林地权属争议仍在处理中，林业部门亦未形成新的林权争议确权处理意见。由此，明光市人民政府对争议的林地正在调处过程中，即在履行法定职责过程中。南郢村民组认为明光市人民政府自收到其确权申请书至今尚未能对争议林地所有权作出确权处理，属行政不作为，不履行对林地林木确权法定职责，要求确认该行为违法及责令明光市人民政府履行确权职责的的诉讼请求不能成立。本院不予支持。综上所述，南郢村民组起诉明光市人民政府不履行法定职责没有事实根据，请求判决明光市人民政府履行法定职责的理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告明光市涧溪镇蒲塘村南郢村民组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告明光市涧溪镇蒲塘村南郢村民组负担。如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  王忠良审 判 员  苏春琴人民陪审员  王晓白二〇二〇年七月二十九日书 记 员  王俊计附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。