浙江省金华市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙07行终389号上诉人（原审原告）朱洪樟，男，1973年10月8日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。被上诉人（原审被告）金华市公安局婺城分局，住所地浙江省金华市婺城区临江东路800号。法定代表人黄斌，局长。被上诉人（原审被告）金华市公安局，住所地浙江省金华市婺城区八一北街1055号。法定代表人董旭斌，局长。原审第三人金华市婺城区安地镇回坑村村民委员会，住所地浙江省金华市婺城区安地镇回坑村。法定代理人江金根，主任。朱洪樟与金华市公安局婺城分局、金华市公安局、金华市婺城区安地镇回坑村村民委员会公安行政决定及行政复议一案，朱洪樟不服金华市婺城区人民法院（2019）浙0702行初538号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗等方式对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，原告父亲朱根贤在金华市婺城区安地镇回坑村村民有自留地一块，位于金华市婺城区安地镇回坑村口，金华水上乐园（巨龙温泉旅游度假村）斜对面，BRT号线仙源湖旅游度假区首末站南边。2016年9月14日，该地块因水上乐园配套停车场建设需要，被金华市婺城区安地镇人民政府强制平整、清表。此后，未实际使用。2019年，原告父亲朱根贤在涉案地块复种栾树苗、蔬菜等作物。同年4月17日，回坑村村委会组织村二委及村民代表会议，讨论原工业地（含上述地块）如不平整要转为耕地事宜，经讨论形成决议对该地块平整后进一步开发利用。同月21日，该村村主任江金根根据上述会议决议组织人员对该地块实施清表平整。原告朱洪樟向婺城公安分局报警，称其家中树苗被村两委铲除，要求予以处理。同日，被告婺城公安分局决定立案受理。经现场调查，江金根自认其根据村委会决议组织清表，在清表过程中，朱根贤复种作物中有40多根黄山栾树苗被铲掉，后已停止对该地块平整。同年6月19日，被告婺城公安分局作出金公婺（雅）不罚决字（2019）50045号不予行政处罚决定，认定：2019年4月21日，朱洪樟报警称其种在地里的树苗被村两委铲除，经调查，2019年4月17日，回坑村召开村民代表大会，会议决定由村主任江金根组织人员进行清表。2019年4月21日，江金根组织人员对安地镇回坑村村口，水上乐园斜对面，BRT5号仙源湖旅游度假区首末站南边，原工业园区北边，回坑村村牌东边地块实施清表，江金根的违法事实不能成立。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第二项之规定，现决定不予行政处罚。原告不服，于2019年6月23日向被告金华市公安局申请行政复议。被告金华市公安局于次日收到后，于同月26日向原告作出行政复议申请材料补正通知。经原告补正后，被告金华市公安局向婺城公安分局及第三人发送参加复议通知书及答复通知书。经审查，被告金华市公安局于同年8月28日作出行政复议决定，决定维持婺城公安分局作出的上述不予行政处罚决定。原告不服，提起本案诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。涉案被毁损的农作物系朱根贤种植，系涉案被清表财物的所有权人。因此，其与公安机关就树苗等被清表行为的处理存在法律上的利害关系，有权依法提起行政诉讼。朱洪樟虽系本案报案人，但其本人与涉案行政行为不具有利害关系，其不具备以自身名义提起涉案行政诉讼的原告主体资格。因此，对被告金华市公安局作出的复议决定亦无须审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条等规定，裁定驳回原告朱洪樟的起诉。朱洪樟上诉称:一、违反法律规定的诉讼程序。无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼的，违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的。有困难找公安，打官司上法院，获得感、幸福感、安全感。朱根贤与朱洪樟系父子关系，朱洪樟是朱根贤农户内家庭成员，朱根贤无诉讼行为能力，其由农户内家庭成员朱洪樟法定代理，符合立法本意的。法定代理不仅是一种权利，更是一种义务。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。第八条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。第十六条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。第三十条规定，没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼。法定代理人互相推诿代理责任的，由人民法院指定其中一人代为诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十八条规定，人民法院追加共同诉讼的当事人时，应当通知其他当事人。应当追加的原告，己明确表示放弃实体权利的，可不予追加；既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，应追加为第三人，其不参加诉讼，不能阻碍人民法院对案件的审理和裁判。第六十九条第一款第四项规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……4.未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；……第二款规定：前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。第三款规定：人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。对于能补正者，首先应当指定期间命其补正；只有在不能补正或者虽经补正仍然存在资格或权限欠缺的情况下才得为之。也就是说，追加原告、通知参加诉讼是法律规定的诉讼程序。2019年11月4日、11月28日、2020年1月10日公开开庭进行了审理（注：2010年1月4日未开庭审理），但是，原审法院在审理过程中，开庭审理前未依法释明补正或者更正的程序，违反法律规定的诉讼程序。换言之，开庭审理前的法律规定的诉讼程序是审查诉讼参加人的利害关系，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织是否均已参加诉讼，无诉讼行为能力人是否经法定代理人代为诉讼。由人民法院通知参加诉讼是法律规定的诉讼程序，法定职责必须为也是法官职业道德基本准则范畴。也就是说，适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定必须符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十八条，第六十九条第一款第四项、第二款、第三款规定的法律规定的诉讼程序。本案经3次开庭审理，以迳行裁定驳回起诉，没有事实依据和法律依据，程序空转浪费国家资源。退一步说，金华市公安局婺城分局雅畈派出所受案回执金公婺（雅）受案字〔2019〕50123号、金华市公安局婺城分局金公婺（雅）不罚决字〔2019〕50045号不予行政处罚决定书、金华市公安局（2019）金政集复字第56号行政复议决定书的行政行为的相对人及其与行政行为有利害关系的均是朱洪樟。审判组织的组成不合法的。《中华人民共和国人民陪审员法》第十六条规定，人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行：（一）可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑，社会影响重大的刑事案件；（二）根据民事诉讼法、行政诉讼法提起的公益诉讼案件；（三）涉及征地拆迁、生态环境保护、食品药品安全，社会影响重大的案件；（四）其他社会影响重大的案件。第22条规定，人民陪审员参加七人合议庭审判案件，对事实认定，独立发表意见，并与法官共同表决；对法律适用，可以发表意见，但不参加表决。七人合议庭，事实审与法律审分离模式，解决了陪而不审、审而不议问题，有利于促进司法公开、增加司法公信，更有利于矛盾纠纷的化解。2019年9月6日，原审法院收到朱洪樟邮寄的行政起诉状，立案后，朱洪樟于2019年9月12日向原审法院邮寄《组成七人合议庭审判申请书》1份，同年10月21日向原审法院邮寄《申请书（申请追加必要的共同诉讼当事人）》、《申请书（责令金华市婺城区安地镇回坑村村民委员会、金华市婺城区安地镇回坑村股份经济合作社（回坑村集体经济组织）提交证据）》各1份，但是，原审法院未依法作出书面的裁定，违反法律规定的诉讼程序。《中华人民共和国立法法》第四十五条规定，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。不能确定如何适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。需要进一步明确具体含义的，由全国人民代表大会常务委员会裁决的法律规定的诉讼程序。二、对案件的事实认定错误。认定事实的主要证据不足。案涉地块自留地涉及农户内家庭成员土地承包经营权的利害关系被歧视。公职人员违反法律规定和原则。2019年4月17日《会议纪要》，应到26人，实到21人；会议内容：姜仙寅，一、今晚开会主要为原工业土地事，今政府紧急通知，要求我村土地平整，如不平整要转为耕地，今村民代表讨论一致同意平整。二、关于居家老养房屋建设，原村加工厂拆建、新建，占地60平方，建二层，今村民代表表决一致同意自建，由村集体购材料，包清工，质量由村二委监督管理。原审法院经审理查明：……同年4月17日，回坑村村委会组织村二委及村民代表会议，讨论原工业地（含上述地块）如不平整要转为耕地事宜，经讨论形成决议对该地块平整后进一步开发利用。同月21日，该村村主任江金根根据上述会议决议组织人员对该地块实施清表平整。前者《会议纪要》未涉及案涉地块（原工业土地），后者经审理查明含案涉地块（原农用地），原工业土地地块与原农用地地块是不同的土地性质和土地用途。案涉地块本就是农用地无须转为耕地，农用地转为耕地没有事实依据和法律依据。2019年4月18日《会议纪要》，无应到人数、实到人数；会议内容：姜仙寅，明天开始行动，原工业区平整，大家村二委到农户做思想工作。该会议纪要事实清楚的证明原审法院经审理查明的事实错误，与客观事实不相符，第三人在法庭上自认，原工业地块与案涉农用地地块，不是同一地块。原审法院在审判活动中故意违背事实和法律作枉法裁判。人多势众、恃强凌弱的行为存在。安地镇回坑村村民会议未召开过，村民代表未依法选举。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定的事项。根据村民会议的授权范围，村民代表会议讨论决定超出《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定的事项，其决定不具有法律效力。《会议纪要》村民代表人数违反《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第十八条规定，人数在三百人以上或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。人数不足五百人的村，村民代表人数不少于三十人；人数在五百人以上不足一千人的村，村民代表人数不少于四十人；人数在一千人以上的村，村民代表人数不少于五十人。说明：执行行为是2019年4月21日星期日，非紧急情况。案涉地块土地征用款支付凭单初步核实100万元土地征用款，公职人员违反土地管理法规，滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊，非法批准征收、征用、占用土地，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的。明知违反土地管理法规而故意为之。《中华人民共和国农村土地承包法》第六十二条规定，违反土地管理法规，非法征收、征用、占用土地或者贪污、挪用土地征收、征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任。《中华人民共和国监察法》第三十四条规定，人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。三、对案件的法律适用错误，明显违背立法本意的。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原审法院对该法律的规定明显的作出了扩大和缩小的理解与适用，减损、增加其权利、义务，减少其法定职责，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、浪费国家资财。降低了裁判文书的公信力、权威性。“程序空转”案结事不了给当事人带来诉累。人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，不是“和稀泥”。没有诉讼行为能力的朱根贤，原审法院未依法审查，也未依法追加、通知参加诉讼，违反法律规定和原则。具体的事实和理由在起诉状、针对被告抗辩原告补充陈述、辩论意见中也已经阐述清楚，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条等规定驳回上诉人的起诉明显属于适用法律错误。明显违背《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十八条规定的立法本意的。另：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条中有七款规定，适用法律未具体到款。综上，请求：一、依法撤销一审行政裁定；二、指令金华市婺城区人民法院继续审理。被上诉人金华市公安局答辩称：一、答辩人依法审查并受理被答辩人提出的行政复议申请，在法定期限内作出决定，程序合法。上诉人向答辩人提出行政复议申请，请求依法撤销金华市公安局婺城分局2019年6月19日作出的金公婺（雅）不罚决字（2019）50045号不予行政处罚决定；并责令重新履行法定职资。2019年6月24日，答辩人收到被答辩人的申请材料。经审查，答辩人依法受理并于7月2日向金华市公安局婺城分局及第三人金华市婺城区安地镇回坑村村民委员会寄送了答复通知书、参加行政复议通知书及申请材料副本。答辩人在法定期限内作出了（2019）金政集复字第56号行政复议决定书并向双方当事人及第三人送达，依法履行了对复议申请的受理、审查职责，作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿、适用法律正确，维持案涉行政行为的复议决定并无不当。答辩人认为，本案中，被答辩人朱洪樟与第三人对涉案土地权属说法不一致，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，除由法律规定属于国家所有的以外，农村土地属于农民集体所有。原审第三人村民代表大会决定将回坑村土地进行平整，村主任江金根代表村集体执行。虽然江金根对被答辩人朱洪樟种在涉案土地上的苗木进行了清表，但主观上并无损毁财物的故意。金华市公安局婺城分局认为江金根故意损毁公私财物的违法事实不能成立，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第二项规定，对江金根决定不予行政处罚，并无不当。被寄辩人朱洪樟要求撤销上述决定的主张，答辩人依法不予支持。三、一审法院作出的行政判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。涉案被毁损的农作物系朱根贤种植，系涉案被清表财物的所有权人。因此，其与公安机关就树苗等被清表行为的处理存在法律上的利害关系，有权依法提起行政诉讼。被答辩人朱洪樟虽为涉案行政行为的报案人，但其本人与该涉案行政行为不具有利害关系，其不具备以自身名义提起涉案行政诉讼的原告主体资格。据此，一审法院经审理后，依法作出的（2019）浙0702行初538号裁定书，裁定驳回朱洪樟的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。综上，答辩人作出的（2019）金政集复字第56号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。金华市婺城区人民法院作出的（2019）浙0702行初538号行政裁定认定事实清楚，适用法律正确。被答辩人的上诉事实与理由于法无据，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。二审审理期间，金华市公安局婺城分局、金华市婺城区安地镇回坑村村民委员会未向本院提交书面意见。经查明，本院对原审查明的其他事实予以确认。本院认为，公民、法人或其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯他人合法权益，请求行政机关依法查处的，属于举报。举报人与行政机关对其举报作出的或未作出处理的行为无法律上的利害关系。本案中，上诉人朱洪樟因案外人朱根贤种植的农作物被毁损而向公安机关报案。公安机关对该报案行为作出的相应处理与上诉人之间不具法律上的利害关系，原审法院以上诉人不具备以其自身名义提起涉案行政诉讼的原告主体资格为由驳回起诉，并无不当。另，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 冯少华审 判 员 钟雪丹审 判 员 虞 行二〇二〇年七月二十三日代书记员 叶文静?*ArabicDash?-12-??*ArabicDash?-13-?