安徽省滁州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）皖11行赔终9号上诉人（一审原告）牛国玲,女,汉族,1975年8月25日出生,住安徽省明光市。委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。委托代理人韩海祥，北京在明律师事务所律师。被上诉人(一审被告)明光市涧溪镇人民政府,住所地明光市涧溪镇政府大楼，统一社会信用代码113411820032230901。法定代表人孟兆洋,该镇镇长。出庭负责人吴从重，该镇副镇长。委托代理人冯天浪，安徽恒维律师事务所律师。上诉人牛国玲与被上诉人明光市涧溪镇人民政府城市规划管理（规划）行政赔偿一案，不服安徽省明光市人民法院（2019）皖1182行赔初3号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2017年12月8日，原明光市国土资源和房产管理局（现更名为明光市自然资源和规划局）调查报告载明：2017年3月份开始，牛国玲在涧溪祝岗村雷东组北面一公里（清明山底下）动工建设养猪场棚，截止2017年11月底建成，12月份投入使用。经实地测绘，牛国玲在涧溪镇祝岗村雷东组北面一公里（清明山底下）动工建设养猪场棚，占用土地面积为318.10平方米，经套合明光市土地利用现状图和2006年至2020年明光市涧溪镇土地利用总体规划图，牛国玲建设养猪场棚占用土地类别及面积分别为：耕地294平方米，其他土地24.1平方米，属于基本农田，不符合明光市涧溪镇土地利用总体规划。原明光市国土资源和房产管理局履行相关程序后作出明国土资房（决）字（2017）87号行政处罚决定书，并依法向牛国玲送达。该行政处罚决定书的主要内容为：“我局于2017年12月22日依法向你进行了告知（听证告知），你在规定之日未向我局提出陈述、申辩和听证申请。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，决定处罚如下：1.责令牛国玲退还非法占用的318.1平方米土地。2.对牛国玲非法占用318.1平方米土地处以每平方30罚款，罚款款额为9543.00元。你单位应当在自收到本处罚决定书之日起十五日内自行履行处罚决定。本决定送达当事人，即发生法律效力。你如不服本行政处罚决定，可以在收到本行政处罚决定书之日起60日内，向明光市人民政府或滁州市国土资源和房产管理局申请行政复议；或者内六个月内向明光市人民法院提起诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。”牛国玲在法定期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼。2018年9月15日明光市涧溪镇人民政府对牛国玲案涉养猪场建筑物实施强制拆除。2019年1月14日牛国玲向本院提起行政诉讼。请求确认明光市涧溪镇人民政府2018年9月15日强制拆除明光市涧溪镇人民政府养殖场的行政行为违法。2019年6月5日，明光市人民法院依法作出（2019）皖1182行初8号行政判决书，该生效法律文书载明：“明光市涧溪镇人民政府未提交证据证明2018年9月15日其强制拆除的涉案养猪场建筑物依法履行了法定程序，且2018年9月15日其强制拆除的涉案养猪场建筑物未依法作出限期拆除决定书及强制拆除决定书。确认明光市涧溪镇人民政府2018年9月15日强制拆除牛国玲养猪场建筑物的行为违法。”另该生效法律文书也载明：“牛国玲认可涉案养猪场建设占用土地未经许可，涉案养猪场建筑物建设也未经许可。”本案庭审中，明光市涧溪镇人民政府认可2018年9月15日强制拆除牛国玲养猪场建筑物时未现场录像，也未对牛国玲养猪场建筑物内物品进行证据保全。另查明，2019年7月12日，牛国玲向明光市涧溪镇人民政府邮寄递交了国家赔偿申请书，请求事项为：一、请求支付申请人牛国玲养猪场建筑物损失:121400元;二、请求支付申请人牛国玲养猪场附属物损失:185700元；三、请求支付申请人牛国玲养猪场养殖设施设备损失11250元。庭审中牛国玲提交的赔偿明细清单载明：一、养猪场建筑损失：1.整垫地基挖机费用26800元；2.沙费用10032元；3.石子费用9578元；4.砖费用9600元；5.水泥费用11200元；6.彩钢瓦费用28620元；7.铝窗户费用12090元；8.门窗条梁费用2200元；9.一对大门费用1200元；10.建猪圈工人工资费用10080元。二、养猪场附属物损失：1.入住房被挖机扒猪圈时损坏，住房损失4700元；2.家中物品损坏1000元；3.机房里豆粕玉米多种饲料被挖机损坏20000元；4.品种母猪、肥猪、小猪等被镇长所带政府人员逮的受惊吓，有死、有伤、有掉、造成一年没有发展一切损失160000元。三、养猪场养殖设施设备损失：1.猪圈里小门费用1200元；2.大水桶用650元；3.水管和小水龙头水嘴用5000元；4.电扇用1600元；5.猪槽大槽用1800元、6.猪槽小槽用1000元。明光市涧溪镇人民政府收到牛国玲的国家赔偿申请书后未在法定限内做出是否赔偿的决定。一审法院认为，一、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定:国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(四)规定项：应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金、第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。另根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。故本案行政赔偿的前提是：1.原告的合法权益受到国家机关及其工作人员执行职务行为的侵害。2.原告应对其的主张承担举证责任。但因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。3.对财产权造成侵害的按照直接损失给予赔偿。二、涉案养猪场建设占用土地是否属违法用地、涉案养猪场建筑物是否属违法建设。庭审中牛国玲辩称，根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，涉案养猪场建设占用土地属于直接用于农产品生产的设施用地，按照设施农用地进行管理，不需要办理规划许可手续，涉案养猪场建筑物也不属于违法建设，其权益应当受到法律的保护。一审法院认为，根据国土资发[2010]155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定：设施农用地是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。设施农用地审核同意后，乡镇政府具体监督设施建设和用地协议的实施，县级国土资源部门做好土地变更调查、登记和台账管理等相关工作，县级农业部门做好土地承包合同变更和流转合同备案、登记等工作。另法院生效法律文书已载明：涉案养猪场建设占用土地未经许可，涉案养猪场建筑物建设也未经许可。故牛国玲的辩称理由不成立，涉案养猪场建设占用土地属违法用地、涉案养猪场建筑属违法建设；三、关于本案赔偿金额的确认。1.关于牛国玲主张的涉案建筑物损失。因涉案养猪场建设占用土地属违法用地、涉案养猪场建筑属违法建设。故牛国玲要求赔偿养猪场建筑物损失中整垫地基挖机费用26800元、沙费用10032元、石子费用9578元、砖费用9600元、水泥费用11200元、彩钢瓦费用28620元、铝窗户费用12090元、门窗条梁费用2200元、一对大门费用1200元及养猪场附属物损失中附属建筑物住房损失4700元，均不属于受法律保护的合法权益，故牛国玲主张该部分损失的诉讼请求不予支持；2.关于牛国玲主张的人工工资损失及预期经营性损失。牛国玲要求赔偿养猪场建筑物损失中建猪圈工人工资费用10080元，属人工工资损失。另牛国玲要求赔偿养猪场附属物损失中品种母猪、肥猪、小猪等被镇长所带政府人员逮的受惊吓，有死、有伤、有掉、造成一年没有发展一切损失160000元，属预期经营性损失。均不属于直接损失，故牛国玲主张该部分损失的诉讼请求不予支持；三、关于牛国玲主张的养猪场附属物损失中家中物品损坏1000元、机房里豆粕玉米多种饲料被挖机损坏20000元及养猪场养殖设施设备损失11250元（猪圈里小门费用1200元、大水桶用650元、水管和小水龙头水嘴用5000元、电扇用1600元、猪槽大槽用1800元、猪槽小槽用1000元）合计该部分损失为32250元。牛国玲主张的该部分损失均属涉案建筑物内物品损失。庭审中，牛国玲提供的证据不能证明自己主张该部分损失，但明光市涧溪镇人民政府也未能提供证据证明自己在实施强拆前已告知牛国玲自行拆除涉案建筑物并清理建筑物内的物品，给牛国玲提供自行拆除涉诉建筑物和清理理建筑物内物品的合理时间。且明光市涧溪镇人民政府在实施强制拆除行为时未摄制录像、未制作笔录,清理建筑物内的物品时也未制作物品清单。对该部分损失的举证责任属《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定的情形，牛国玲主张的该部分损失的举证责任由明光市涧溪镇人民政府承担，明光市涧溪镇人民政府应对其违法行为给牛国玲造成的涉案建筑物内物品损失承担赔偿责任。因涉案现场已不存在，牛国玲提供的证据不能证明上述物品在涉案建筑物拆除时的实际情况且也未提供购买上述物品的相关票据，根据本案查明是事实，结合相同情况下涉案规模养猪场的实际经营情况，本院酌定由明光市涧溪镇人民政府赔偿原告涉案建筑物内物品损失26000元。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条,《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第(四)项、第三十六条第(四)项、第(八)项之规定，判决：一、被告明光市涧溪镇人民政府于本判决生效后十日内赔偿原告牛国玲损失26000元。二、驳回原告牛国玲的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告明光市涧溪镇人民政府负担。牛国玲上诉称，1、其养猪场用地行为合法，养猪场建筑物属于合法建筑，明光市涧溪镇人民政府应当对牛国玲主张的养猪场建筑物损失予以合法、合理的赔偿。一审法院对该项事实认定错误。该养猪场应按照设施农用地管理，不存在违法占用土地的情形。根据《中华人民共和国物权法》第四条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，其养猪场的建筑物系其合法财产，应受法律保护，因明光市涧溪镇人民政府的违法强制拆除行为导致上述建筑物损毁、灭失的，有权获得赔偿。关于工人工资10080元是其建设上述建筑物必然发生的费用，且合理，属于直接损失，依法应得到赔偿。即便其养猪场属于违建，但建筑材料属于其合法财产，应获得赔偿。2、关于其养殖场附属物损失、物品损失、养殖设施设备损失问题。其养殖场的母猪、肥猪、小猪因明光市涧溪镇人民政府的违法强制拆除行为致死致伤，是其发生的实际损失，而非预期经营性损失，属于国家赔偿的范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，对于其不能提交附属物、物品、养殖设施设备损失的相关具体证据应当由明光市涧溪镇人民政府举证。一审判决赔偿26000元显然难以弥补牛国玲的实际损失。综上，请求撤销一审判决，发回重审。明光市涧溪镇人民政府辩称，1、案涉的猪圈系违章建筑，占用的土地属于违法用地，且已经被生效的明国土资房（决）字（2017）87号行政处罚决定书确定，因此上述建筑不受法律保护。2、牛国玲主张的人工费用损失属于建筑物损失，因此不受法律保护，牛国玲所称的一年没有发展的损失属于经营损失，不属于直接损失，不受法律保护。3、牛国玲所称的养猪场附属物损失及家中物品损失32250元，明显过高，原审法院酌定26000元，符合市场物价且偏高，对此其政府服从判决。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审依法判决驳回上诉，维持原判。牛国玲向一审法院提举的证据、依据材料有：一、2019年6月5日明光市人民法院（2019）皖1182行初8号行政判决书一份。证明：明光市涧溪镇人民政府对牛国玲养殖场组织实施的强制拆除行为已经被人民法院生效判决确认违法，其有权就明光市涧溪镇人民政府的违法行为给牛国玲造成的经济损失提出国家赔偿申请；二、2019年7月12日国家赔偿申请书一份、2019年7月12日快递寄件人联一份、2019快递详情查询单一份、赔偿明细清单一份。证明：2019年7月12日，牛国玲向明光市涧溪镇人民政府邮寄递交了国家赔偿申请书，要求明光市涧溪镇人民政府依法对其强制拆除行为给牛国玲造成的各项经济损失予以赔偿，但明光市涧溪镇人民政府并没有在法定的两个月期限内做出是否赔偿的决定。三、村民签字的牛国玲猪圈盖在父亲牛泽宝荒田的证明一份。证明：牛国玲养殖场所使用的土地不是基本农田，是自家荒地，不存在违反土地利用规划的情形；四、牛国玲养殖场被强制拆除时的视频（光盘2张）、强拆现场照片8张。证明：牛国玲养殖场被强制拆除之时现场情况，从中可以看出养殖场的结构、面积等基本事实情况；五、养殖场被强拆前照片2张。证明：养殖场被强拆前该养殖场内明确有电扇、猪舍、猪槽、保温箱、小猪等财产，可以反映出牛国玲养殖场部分财产的情况。上述证据均随卷移送本院。二审中，双方当事人未提供新的证据。一审法院对本案证据的认定符合法律规定，本院对一审法院查明的案件事实依法予以确认。本院认为，综合双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点是：一、涉案养猪场建筑物是否属于合法建筑；二、一审判决的赔偿数额是否正确。关于争议焦点一，国土资发〔2010〕155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定,农业设施的建设与用地由经营者提出申请,乡镇政府申报,县级政府审核同意。国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定,从事设施农业建设的,应通过经营者与土地所有权人约定用地条件,并发挥乡级政府的管理作用,规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地使用条件、向社会公告并无异议的,乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后,乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案,不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。根据上述规定,设施农用地的使用应当办理设施农用地建设的用地手续,并报县级国土资源部门和农业部门备案。本案中，涉案养猪场并未按照通知要求办理农用地建设的用地手续及备案,不属于合法权益范畴。一审认定涉案养猪场属于违法建筑并无不当,牛国玲关于其养猪场属于合法建筑的上诉理由不能成立，本院不予支持。关于争议焦点二，对违法建筑应依法律规定的程序进行拆除，一审法院作出(2019)皖1182行初8号行政判决已认定明光市涧溪镇人民政府未履行法定的必要程序，拆除牛国玲养猪场建筑物的行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，赔偿请求人要获得国家赔偿的必要条件是违法行为导致合法权益受到损害，而本案明光市涧溪镇人民政府拆除的是违法建筑，该违法建筑不受法律保护。牛国玲主张水泥、沙子、砖等建筑物材料款损失，因水泥、沙子、砖等材料一经使用后，基本不能再次使用，该损失主要是因其违法建设所导致，且在对违法建筑实施强制拆除的过程中必然以损坏建筑材料为手段，否则达不到强制拆除的行政目的，即使明光市涧溪镇人民政府履行必要程序进行合法强制拆除或由违法行为人自行拆除，也不可避免造成建筑材料的损失。因此，牛国玲主张的建筑物材料损失缺乏事实和法律依据，不予支持。牛国玲主张的人工费是为建设违法建筑而产生的费用，该违法建筑不受法律保护，故因建设违法建筑而产生的人工费也不属于《中华人民共和国国家赔偿法》保护的合法权益，故对其人工费的主张也不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(八)项的规定,对财产权造成损害的,按照直接损失给予赔偿。牛国玲主张的母猪、肥猪、小猪因违法强制拆除行为受到惊吓而致死致伤造成一年没有发展的损失，属于其对经营生猪收益的预期，该收益具有不确定性，不属于应予赔偿的直接损失范围,一审不予支持,于法有据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款还规定,在行政赔偿案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。因此,因行政机关违反正当程序,不依法公证或者依法制作证据清单,给原告履行举证责任造成困难的,且原告也无法举证证明实际损失金额的,人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下,依法作出不利于行政机关的损失金额认定。本案中,因涉案猪舍及附属物在强制拆除前,明光市涧溪镇人民政府未对室内物品进行保全,牛国玲亦未在本案审理中提交证明涉案猪舍及附属物损失的有效证据,一审法院对涉案建筑物内物品的损失酌定为26000元,并无不当。综上，牛国玲的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。一审判决并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人牛国玲负担。本判决为终审判决。审判长  宋珺梅审判员  王忠良审判员  苏春琴二〇二〇年七月二十八日法官助理齐晓静书记员施承文附：本案适用法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。