浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终801号 上诉人（原审原告）沈志强，男，1981年10月26日出生，汉族，住浙江省杭州市下城区。 上诉人（原审原告）杨国华，男，1981年8月8日出生，汉族，住浙江省海宁市。 上诉人（原审原告）沈红梅，女，1967年5月27日出生，汉族，住浙江省海宁市。 上诉人（原审原告）邱继红，女，1969年9月23日出生，汉族，住浙江省海宁市。 四上诉人共同委托代理人羊凤丹，浙江万高律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海宁市人民政府，住所地浙江省海宁市海州西路226号。 法定代表人曹国良，市长。 委托代理人李群红，海宁市斜桥镇人民政府副镇长。 委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。 原审原告薛建芬，女，1965年9月22日出生，汉族，住浙江省海宁市。 原审原告杨卫国，男，1969年12月19日出生，汉族，住浙江省海宁市。 沈志强、杨国华、薛建芬、沈红梅、邱继红、杨卫国（以下简称沈志强等六人）诉海宁市人民政府其他（农业）行政确认一案，浙江省嘉兴市中级人民法院于2020年3月16日作出（2019）浙04行初93号行政裁定。沈志强、杨国华、沈红梅、邱继红不服，向本院提起上诉。本院于2020年4月15日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。案经阅卷审查及召集当事人调查询问，现已审理终结。 沈志强等六人向原审法院起诉请求撤销海政函[2018]60号《海宁市人民政府关于同意斜桥镇农村土地承包经营权确权特殊情形处置的批复》（以下简称60号批复）或者确认60号批复违法。 原审法院经审理查明：2017年6月2日，海宁市斜桥镇人民政府向海宁市人民政府请示，要求对农村土地承包经营权确权工作中涉及几种情形按特殊情形开展土地确权工作。2018年5月14日，海宁市人民政府作出被诉60号批复称，你单位报送的《关于要求对农村土地承包经营权确权特殊情形处置的请示》（斜镇发[2017]70号）和《关于要求对农村土地承包经营权确权（新增）特殊情形处置的请示》（斜镇发[2018]36号）收悉，经研究，同意金石村等15个村不需确权，万星村等5个村暂缓确权的特殊情形处置的请示意见，请按照要求及时完善相关材料，与测绘单位做好对接工作，按时完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。附件：1.斜桥镇农村土地承包经营权不需确权情况汇总表；2.斜桥镇农村土地承包经营权暂缓确权情况汇总表。另查明，杨国华、杨卫国、薛建芬、沈红梅、邱继红系海宁市斜桥镇祝东村村民，1998年8月，该五人所在家庭户以户为单位与祝场乡姚家村经济合作社签订第二轮土地承包合同并领取承包权证，承包期限自1999年1月1日至2028年12月31日。沈志强的父亲于1998年8月以户主身份与祝场乡姚家村经济合作社签订第二轮土地承包合同并领取承包权证，承包期限自1999年1月1日至2028年12月31日。沈志强的父母均已去世。沈志强于2001年8月20日户口因求学从祝东村迁出至四川大学，沈志强现为杭州市居民。 原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》对于农村土地承包经营权的取得、流转以及相关行政机关的职责均作了明确规定。该法第二十一条第一款、第二十二条规定，农村土地发包方应当与承包方签订书面承包合同，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。深化土地确权登记颁证是中央作出的重大决策部署，是保护农民土地权益，促进现代农业发展、健全农村治理体系的重要基础性工作；也可解决浙江省土地承包中因历史原因形成的承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。《浙江省农业厅等7部门关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》以及《海宁市农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》是从政府组织层面对推进该项工作的意见或方案。涉及到具体的确权登记发证行为，仍应按照《中华人民共和国农村土地承包法》及相关法律法规的规定办理。海宁市人民政府根据上述意见和实施方案，对斜桥镇人民政府的请示作出60号批复，是一种内部审批行为，并不直接对当事人设定新的权利义务。故该批复行为应不属于行政诉讼受案范围。再则，祝东村申请暂缓确权登记的行为，涉及整个集体经济组织成员的利益。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款之规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。沈志强等六人提起诉讼，亦不符合起诉条件。综上，沈志强等六人的起诉不符合法定条件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回沈志强等六人的起诉。 沈志强、杨国华、沈红梅、邱继红上诉称：1.原审裁定认定事实错误，案涉批复并非内部审批行为，其已对上诉人的权利义务产生影响，具有可诉性。首先，60号批复不具有普遍约束力，其针对的行政相对人是特定的，是针对特殊情形所作的决定，不能反复适用。其次，上诉人前期向村委会、镇政府申请确权登记颁证时，均被以“上级有文件规定不让确权”为由，拒绝办理。在上诉人向海盐法院提起（2019）浙0424行初12号行政诉讼时，斜桥镇人民政府出示了60号批复，以此作为不予确权的理由进行答辩，而法庭也采信了该证据。因此，60号批复已经对外发生了法律效力。最后，由于60号批复导致上诉人不能进行承包土地经营权确权，致使上诉人的承包地块面积不准，四至范围不清等无法得到纠正，最终使上诉人在土地经营权流转、征地补偿等过程中的合法权益得不到保障，在土地“三权分置”改革中，难以进行贷款抵押、土地入股等活动。2.原审法院根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款之规定，认定上诉人不符合起诉条件，系适用法律错误。上诉人作为海宁市斜桥镇祝东村六一组村民和村集体经济组织成员，对行政机关作出的损害上诉人权利的行为，有权依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条之规定，以自己的名义提起诉讼。故起诉符合法定条件。同时，原审裁定引用《中华人民共和国农村土地承包法》的规定进行说理，违反了法律适用原则，系适用法律错误。修改后的《中华人民共和国农村土地承包法》于2019年1月1日正式实施，上诉人提起本案诉讼时，应当适用修改后的《中华人民共和国农村土地承包法》。3.原审未对行政行为合法性进行全面审查。2017年6月2日，海宁市斜桥镇人民政府向海宁市人民政府上报暂缓确权的请示，并在上报时承诺“到2017年12月31日止，上述村、组未开展征收工作，仍需开展农村土地承包经营权确权登记办证工作。特此承诺”。而60号批复作出时间2018年5月14日，已超过2017年12月31日，且在批复作出时上诉人的土地并未被征收。国家开展农村土地承包经营权确权登记颁证是一项利国利民的好事，农经发[2015]2号、农经发[2016]4号、浙委办发[2015]31号、嘉委办发[2015]72号等文件均没有规定暂缓确权登记颁证的情形。60号批复明显违反上位法的规定，理应撤销。4.原审裁定对被上诉人提交的证据没有进行全面审查判断。对海宁市人民政府应原审要求补充的“保存在海宁市农业农村局的6原告家庭户已于1998年领取承包权证”的证据，原审裁定仅以上诉人对该证据真实性没有异议为由就予以采信，对上诉人提出对该证据关联性有异议的问题没有任何说明。另，原审庭审中，海宁市人民政府当庭提交的“斜桥镇人民政府的情况说明及附件”既不是新证据，也不是因不可抗力而无法收集的证据，原审法官在庭审中一再向上诉人强调该份证据的重要性试图迫使上诉人进行质证。在上诉人坚持不予质证的情况下，原审裁定没有根据法律规定认定这份证据应视为没有，而是以“与本案无关联”为由不予采信，显然违反了法律规定。5.在本院召集的调查中，上诉人陈述称其已经取得了土地承包经营权证，但因为土地承包经营权四至范围和地理位置不明确，导致在承包土地遭到破坏时，无法有效维权，也导致其无法行使相关权利等。综上，请求撤销原审裁定，依法提审本案或指令原审法院重审并作出实体判决，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 海宁市人民政府答辩称，60号批复系对斜桥镇人民政府《关于要求对农村土地承包经营权确权特殊情形处置的请示》（斜政发[2017]70号）作出，其行文对象系斜桥镇人民政府，依法属于上级行政机关对于下机行政机关请求事项作出批复的内部行政行为，并不直接对当事人设定新的权利义务。对上诉人的权利义务产生实际影响的是斜桥镇人民政府等单位的不予受理或不予土地承包经营权确权登记等行为。故60号批复不属于行政诉讼的受案范围。其次，经祝东股份经济合作社等集体经济组织申请暂缓确权登记，答辩人作出的60号批复，涉及祝东股份经济合作社等集体经济组织的全体成员利益。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，上诉人无权以自己的名义提起诉讼。最后，上诉人沈志强与案涉批复没有法律上的利害关系，不具有起诉资格。沈志强已于2001年8月20日因求学将户口从祝东村迁出至四川大学，现为杭州市居民，从此不再属于祝东股份经济合作社成员，与案涉批复没有法律上的利害关系，也就不具备提起行政诉讼的资格。需说明的是案涉批复作出时间为2018年5月14日，显然不能使用2019年1月1日起实施的《中华人民共和国农村土地承包法》来判定其合法性。在本院召集的调查中，海宁市人民政府陈述称如果认为土地承包经营权证没有写清楚四至的话，就四至不清晰，有更正核实程序，不需要重新确权登记。更正工作应该是村里与乡镇进行核实，核实以后，不明确的再到农经局即颁证单位进行更正登记等。综上，上诉人的起诉不符合法定条件。恳请依法裁定驳回上诉，维持原裁定。 薛建芬、杨卫国未陈述意见。 原审期间当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，各当事人均未向本院提交新证据材料。 本院对原审裁定认定事实，予以确认。 本院经审理认为，本案的争议焦点在于案件是否属于人民法院行政诉讼的受案范围及起诉条件是否具备。土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。本案中，杨国华、沈红梅、邱继红所在家庭户在1998年均以户为单位与祝场乡姚家村经济合作社签订第二轮土地承包合同并领取承包权证；沈志强的父亲于1998年8月以户主身份与祝场乡姚家村经济合作社签订第二轮土地承包合同并领取承包权证。上述承包权证的承包期限均尚未到期。可见，本案所涉相关土地承包经营权均已由相关权利人实际享有，而四至不清问题与确权问题相互区别，60号批复对于本案上诉人的合法权益不产生实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审法院驳回起诉处理正确。另一方面，60号批复涉及祝东村整个集体经济组织成员的利益，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款之规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案系沈志强等六人提起诉讼，原审法院认为本案不符合起诉条件，亦无不妥。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  马国贤 审判员  刘家库 审判员  樊清正 二〇二〇年七月十三日 书记员  刘 芳