湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终766号上诉人（原审原告）：童自豪，男，1962年4月7日出生，汉族，住湖南省津市。委托代理人：石正凡，男，1965年10月27日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。被上诉人（原审被告）：津市市人民政府。住所地：湖南省津市市大同路50号。法定代表人：黄旭峰，市长。委托代理人：赵星程。被上诉人（原审被告）：津市市房地产管理局。住所地：湖南省津市市车胤大道1191号。法定代表人：李合林，局长。委托代理人：彭颖，湖南鼎鸣律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：津市市三洲驿街道办事处。住所地：湖南省津市市会澹津路83号。法定代表人：黄超，主任。委托代理人：张志峰。委托代理人：赵继庆，湖南鼎鸣律师事务所律师。上诉人童自豪因与被上诉人津市市人民政府（以下简称市政府）、津市市房地产管理局（以下简称市房产局）、津市市三洲驿街道办事处(以下简称街道办)房屋强制拆除及行政赔偿一案，不服湖南省常德市中级人民法院（2020）湘07行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省常德市中级人民法院审理查明：2016年3月24日，市政府为加强棚户区的改造，优化公共资源和城市环境，发布了《关于津市征收决定的公告》和《津市征收补偿安置方案》。方案明确市房产局是征收部门，街道办受市房产局的委托作为实施单位，负责项目的房屋征收补偿安置具体工作。方案发布后，街道办发出了《致五交化小区棚户区改造居民的一封信》进行宣传发动、摸底调查，形成了《房屋征收明细表》及《建（构）筑物及装修装修和设备设施调查登记表》并公示，选定评估机构进行评估，逐户沟通协商。至2017年6月30日前，五交化小区七栋楼除童自豪以外，其他住户全部达成了征收补偿协议。童自豪所属房屋于1978年修建，属于原津市，位于津市市北大路31号，面积31.15平方米，楼层为2／3，用途为住宅。市房产局于1998年10月28日为其颁发《房屋所有权证》。依据征收决定确定的征收范围，童自豪的房屋在征收范围内。童自豪所在社区原柏枝林社区书记、主任、棚改专干、邻居等证实，童自豪自1996年左右搬走外出后很少回家居住。房屋空置着，无人看管，门窗损坏比较严重，室内也没什么东西。2016年3月8日，征收实施单位工作人员对包含童自豪房屋在内的被征收房屋进行摸底调查形成了《原五交化宿舍7栋棚改入户摸底明细表》。3月21日又制作了《建(构)筑物及装修装修和设备设施调查登记表》，童自豪拒绝签字。4月10日，评估公司常德万佳房地产评估有限公司对童自豪作出《征收估价分户报告》，载明房屋面积为38.96平方米(含楼梯及过道分摊面积)，单价2716元，评估价值为105815元。2017年4月，征收实施单位制作了《棚户区私有房屋征收补偿审批表》，载明对童自豪进行货币安置，房屋价值补偿为125370元、装饰装修费10000元，临时安置补助1200元(3个月)、搬家费补助1000元、签约奖8000元、货币补偿方式奖25074元，共计170644元。此后，街道办工作人员多次与童自豪联系，在津市、常德协商沟通房屋补偿事宜。因双方差异较大，未达成协议。同时，因五交化宿舍年久失修，顶棚已拆除，时而有砖瓦掉落，存在安全隐患。当地社区居民、街道办、津市市安全生产委员会均认为存在安全隐患，应进行整改。2018年4月，湖南强辉建筑工程有限公司（以下简称强辉公司）依据与街道办签订的“三洲驿街道棚改房拆除工程”的合同，对五交化宿舍区房屋进行拆除。童自豪的房屋于4月12日被拆除。童自豪房屋被拆除时，室内财产未进行清点并被保管。童自豪自称室内有家具、家用电器、衣物等生活用品，有母亲遗像，清康熙年间青花瓷、雕花青铜茶具、陪嫁物品等遗物，提供了《房屋内的生活器具清单》。童自豪因该纠纷，先后两次向湖南省津市市人民法院起诉。一次起诉要求撤销街道办信访答复意见书，被一审以超过起诉期限为由驳回，经湖南省常德市中级人民法院二审裁定撤销原裁定，指令湖南省津市市人民法院立案；湖南省津市市人民法院受理后经审理，以街道办为被告主体不适格为由裁定驳回起诉。湖南省常德市中级人民法院二审裁定维持。现童自豪变更被告后向法院提起诉讼。童自豪于2019年12月6日向湖南省常德市中级人民法院提起诉讼，请求：1.判定被告拆除原告房屋的行为违法；2.判令被告依据物权法第36条的规定恢复原告房屋原状；3.判令被告归还原告房屋内所有生活器具及其母亲遗物（见清单）；4.判令被告按每月1500元的标准支付原告在外租房费用；5.判令被告承担原告因诉讼产生的一切费用。湖南省常德市中级人民法院认为：本案争议的主要问题是三个方面，一是强制拆除主体认定问题，二是拆除行为是否违法的问题，三是损失认定及责任承担问题。(一)关于强制拆除主体的认定问题。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。依据上述规定，只有市、县级人民政府具有依法向人民法院提出申请强制拆除合法建筑的职权，其他单位包括征收实施单位、建设单位、施工单位等均无实施强制拆除他人合法建筑的权利。本案中，街道办、强辉公司均无权拆除童自豪房屋，但拆除行为是因征收引起，是在征收过程中实施的，市政府也没有举证证明对拆除行为毫不知情，因而可以推定拆除房屋行为是市政府委托实施，可以认定市政府为强制拆除行为的行政主体，并应承担相应的赔偿责任。市政府辩称自己不是适格被告，不应承担责任的主张，缺乏事实和法律依据，该院不予支持。(二)关于征收决定合法性问题。市政府因棚户区改造和其他公共利益的需要，发布了对津市五交化小区棚户区改造项目私房进行征收的决定和征收补偿安置方案。该决定明确了房屋征收部门和组织实施单位，明确了征收范围，交代了行政复议权和起诉权。该征收决定不违反国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被征收对象五交化小区居民未提出异议，童自豪也表示支持。对此，该院对征收决定的合法性予以确认。(三)关于房屋拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿若干问题的规定》规定，对市、县级人民政府及房屋征收部门如何实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁及如何保障被征收人获得以市场评估价格为基础的公平补偿的权利进行了系统和严密的规定。本案中，房屋征收部门市房产局未与被征收人童自豪达成房屋征收补偿协议，决定征收的市政府未作出房屋征收补偿决定并给予被征收人行政复议和诉讼救济权利、未按照法定的程序组织进行或申请人民法院强制执行、对拆除房屋内物品未进行清点并妥善保管，其行为违反了上述规定，属于违法拆除。对街道办认为因有安全隐患而不得已拆除的辩解主张，该院不予支持。（四）关于房屋补偿问题。因童自豪房屋已被拆除，原址已完成棚户区改造，童自豪要求恢复房屋原状已无可能，对此请求，该院不予支持。在本案中，市政府及市房产局还未因房屋征收对童自豪进行补偿，征收程序未终结，因此，房屋征收部门应采取补救措施。根据查明的情况，童自豪现无房居住，市政府应依照《津市征收补偿安置方案》的规定，由童自豪自愿选择，或房屋产权调换，或实行货币补偿，或货币补偿与产权调换相结合的方式进行补偿与安置。如协商、选择不成，市政府应依照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出房屋征收补偿决定，以保障童自豪的权利。(五)关于室内物品损失认定。案涉房屋属于住宅房屋，童自豪在此生活居住过，生活日用品是客观存在的，但房屋拆除时对物品未进行清点与保管，真实情况无法查明。童自豪提交的清单载明的生活用品的品种和数量明显超出了生活常理，且不能举证证明并进行合理解释。鉴于此种情况，该院酌定室内生活用品价值为5万元。关于童自豪母亲遗物问题。童自豪提出房屋被拆除时，母亲遗物失踪，提交了遗物清单，包括清康熙年间青花瓷1对、雕花青铜茶具1套、清朝年间铜镜、陪嫁物品及个人用品等，因童自豪未提交其他证据佐证，该院无法查实，对此该院不予认定。(六)关于责任承担问题。房屋征收实施单位街道办通过与强辉公司签订拆除房屋协议由该公司进行拆除，但拆除行为是因房屋征收引起的，是委托行为。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条的规定，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任，因此，本案中，结合(一)的论述，市政府应对童自豪财产损失承担赔偿责任。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决：一、责令被告市政府采取补救措施，在二个月内依据《津市五交化小区棚户区改造项目私房征收补偿安置方案》的规定依法对原告童自豪作出房屋征收补偿决定；二、街道办组织拆除原告童自豪房屋的行为违法；三、被告市政府赔偿原告童自豪室内生活日用品及其他物品损失共计5万元，限本判决生效后二个月内支付；四、驳回原告童自豪的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告市政府承担。童自豪不服一审判决，提起上诉称：被上诉人非法拆除了上诉人的房屋，上诉人请求其恢复原状有法可依。一审认为恢复原状不可能错误。一审认为上诉人提交的清单，载明的生活用品和数量明显超出了生活常理，未提交其他证据佐证，该院无法查实，对此不予认定错误。被上诉人自2018年4月非法暴力拆除上诉人的房屋后，未向上诉人提供任何调换房屋或周转用房。请求：1.撤销一审判决第一、三、四项判决；2.判令被上诉人依据物权法第36条的规定恢复原告房屋的原状；3.判令被上诉人归还上诉人房屋内所有生活器具及其母亲遗物（见清单）；4.判令被上诉人按每月1500元的标准支付上诉人在外租房费用；5.判令被上诉人承担上诉人因诉讼产生的一切费用。市政府答辩称：一、答辩人从未授权市房产局和街道办对上诉人的房屋进行强制拆除。二、上诉人的房屋被强制拆除所产生的行政赔偿责任不应全部由答辩人承担。请求驳回上诉人的诉讼请求。市房产局口头答辩称：上诉人被拆除的房屋位于征收范围内，该地块上已经新建了公用停车场，恢复原状已不可能。上诉人至今未能提交相应证据佐证损失的事实，不能仅凭一张清单来进行认定。答辩人认为在征收补偿标准中已包含了过渡安置，上诉人的该请求不应得到支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。街道办口头答辩称：上诉人的上诉无法律依据，应维持一审判决。本案征收行为合法。上诉人的房屋在征收范围内，应遵守征收决定。街道办多次上门协调，上诉人不配合征收，导致房屋被拆除。一审认定事实和适用法律正确，答辩人愿意按一审法院的指引履行法律义务。对上诉人的诉请，请求二审法院不予支持。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院另查明，童自豪于2019年3月4日向湖南省津市市人民法院提起行政诉讼，请求：1.撤销街道办的信访事项答复意见书；2.街道办未经法定程序拆除房屋违法；3.请求街道办恢复童自豪房屋原状；4.判令街道办归还房屋内生活器具及母亲遗物；5.判令街道办自拆除房屋之日起，按每日50元标准支付租赁费用。湖南省津市市人民法院于2019年3月8日作出（2019）湘0781行初6号行政裁定，认为童自豪超过起诉期限，对童自豪的起诉不予受理。童自豪不服，提出上诉。湖南省常德市中级人民法院于2019年5月10日作出（2019）湘07行终51号行政裁定，撤销（2019）湘0781行初6号行政裁定；指令湖南省津市市人民法院予以立案。湖南省津市市人民法院于2019年10月8日作出（2019）湘0781行初10号行政裁定，驳回童自豪的起诉。童自豪不服，提出上诉。湖南省常德市中级人民法院于2019年12月4日作出（2019）湘07行初195号行政裁定。该裁定认为：根据查明的事实，市政府《关于津市征收决定的公告》和《津市征收补偿安置方案》明确了市房管局是房屋征收部门，街道办是房屋征收实施单位。街道办在实施过程中与强辉公司签订房屋拆除合同，由强辉公司拆除了童自豪的住宅房屋。……因此，拆除房屋的行为虽然由街道办组织实施，但街道办组织实施的行为是受征收部门市房管局的委托，其法律责任应由房屋征收部门承担。因此，街道办在本案中不是适格被告。原审法院在审理时已向当事人释明，但童自豪拒绝变更，原裁定驳回童自豪的起诉，符合法律规定。裁定驳回上诉，维持原裁定。该裁定已经发生法律效力。涉案征收决定及征收补偿安置方案无人起诉。市政府未对童自豪作出征收补偿决定。本院认为：（2019）湘07行初195号行政裁定认为，拆除房屋的行为虽然由街道办组织实施，但街道办组织实施的行为是受征收部门市房管局的委托，其法律责任应由房屋征收部门承担。根据生效裁定，加上市政府否认拆除房屋的事实，且童自豪没有提交房屋系市政府强制拆除的证据，故市政府不是本案的适格被告。童自豪起诉市政府强制拆除其房屋缺乏事实根据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款，提起诉讼应当符合下列条件：有具体的诉讼请求和事实根据。不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉的规定，童自豪对市政府的起诉依法应予驳回。一审认为市政府是本案的适格被告，并判决责令其采取补救措施和承担赔偿责任错误，依法应予纠正。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，市房产局是房屋征收部门，街道办组织实施拆除房屋的行为是受征收部门市房管局的委托，其法律责任应由市房产局承担。市房产局是本案的适格被告。一审确认原审第三人街道办组织拆除童自豪房屋的行为违法错误，依法应予纠正。本案中，街道办委托强辉公司对涉案房屋实施拆除，强辉公司与本案的处理具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，为了查清案件的事实，法院应通知强辉公司参与本案的诉讼。一审未通知强辉公司参加本案诉讼，程序违法，应予纠正。被征收人童自豪位于征收范围内的房屋未通过补偿安置协议或者征收补偿决定得到补偿安置即被强制拆除的，童自豪请求确认强制拆除行为违法时，可一并请求赔偿损失。人民法院审理后认为确定赔偿内容的事实、证据和依据均已明确，可以直接判决被告赔偿相应的损失。对童自豪被征收房屋的损失，一审法院只审查了室内物品的损失，对房屋本身的损失未进行审查，故案件事实认定不清，依法应予纠正。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三、四项之规定，裁定如下：一、撤销湖南省常德市中级人民法院（2020）湘07行初4号行政判决；二、本案发回湖南省常德市中级人民法院重审。二审案件受理费50元，退还给上诉人童自豪。审判长 夏 阳审判员 余旭东审判员 何建湘二〇二〇年七月二十七日书记员 刘博文附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。……