福建省福州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）闽01民终2617号 上诉人（原审被告）：刘景发，男，1966年12月7日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 委托诉讼代理人：冯敏，福建日尧律师事务所律师。 委托诉讼代理人：何丹平，福建日尧律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：福州市仓山区住房保障和房产管理局，住所地福建省福州市仓山区下藤路十锦小区10号楼。 负责人：林烽，局长。 委托诉讼代理人：杨建华，福建智君律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：福州市房屋征收工程处，住所地福建省福州市仓山区金洲北路六号3#房屋。 法定代表人：曾晖，处长。 委托诉讼代理人：杨建华，福建智君律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：陈德华，男，1959年9月24日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 委托诉讼代理人：王兴，北京中银（福州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈敏，北京中银（福州）律师事务所律师。 上诉人刘景发、福州市仓山区住房保障和房产管理局（以下简称“仓山区房管局”）、福州市房屋征收工程处（以下简称“市征收工程处”）因与被上诉人陈德华房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服福建省福州市仓山区人民法院(2019)闽0104民初4723号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 刘景发上诉请求：1.撤销一审判决，改判驳回陈德华的诉讼请求或将本案发回重审；2.本案一、二审诉讼费由陈德华承担。事实和理由：一、一审认定事实错误。本案要确认案涉房屋的征收补偿安置权益的代理代管权属陈德华所有，应先查明案涉房屋属“刘耀义”所有以及案涉《公某》中载明的房屋系案涉拆迁权益项下的房屋。但现有证据不足以证明案涉房屋系“刘耀义”所有，也不足以证明《公某》载明的房屋与案涉拆迁权益项下的房屋具有一致性，更不足以证明陈德华对案涉房屋的拆迁权益享有代理权。1.陈德华提交的《公某》存在涂改情形，真实性存疑，刘景发在一审中申请一审法院向公证处调取该《公某》的档案，但一审法院在未进行回复的情况下，直接作出裁判，显然未查明事实。《公某》中载明的授权人与《地籍档案》中载明的土地申请人名称不同，签名笔迹也不一致，不足以证明《公某》中的“刘耀义”就是《地籍档案》中的“刘光夭义”。且《地籍档案》与《公某》载明的房屋间数也不一致，二者指向的标的物不具有一致性。2.现有证据不足以证明案涉房屋项下的拆迁补偿安置权益归“刘耀义”所有。征收单位并未确认案涉房屋系“刘耀义”所有，而陈德华的一审诉求是基于案涉房屋系“刘耀义”所有，在不能确认案涉房屋系“刘耀义”所有的情况下，不存在陈德华所主张的“代理权”问题。陈德华提交的《地籍档案》也不能作为确权证据，该《地籍档案》与案涉房屋也存在用地人名称、用地地址、房屋面积不一致的情形。且《地籍档案》仅能显示土地使用权情况，即使土地使用权登记在刘耀义名下，也不代表其就是房屋的所有权人，而本案拆迁补偿安置补偿的对象系房屋，而非土地。再者，刘耀义并非凤高村村民，其无权使用凤高村的地块建设房屋并取得相关权属证书，故案涉房屋也不可能系刘耀义所有。二、本案属于行政诉讼受案范畴。陈德华的本案诉求是要求确认案涉房屋“拆迁补偿安置权益的代管代办权”，即其对《征收补偿安置协议》没有异议，故本案不属于“房屋征收补偿安置协议”纠纷，而属于征收权益系权利代管及手续的代办事宜的异议，而征收权利的代管代办事宜的确认及更改只能由征收单位作出行政行为予以确认，即本案的主体、法律关系、行为均只能为行政性质。现陈德华以《地籍档案》为依据，既主张案涉房屋系刘耀义所有且陈德华享有代管权的民事权益，又针对行政主体仓山区房管局、市征收工程处提出履行行政职责的诉求，显然是混淆了民事与行政法律关系，应当予以驳回。三、一审程序严重违法。本案一审适用独任审判，未告知合议庭组成人员，但一审判决书中却载明“适用普通程序”审理，并载明合议庭成员，一审上述行为明显违反了民诉法的相关规定，属严重违反法定程序，应撤销原判并发回重审。四、案涉房屋实际系由刘景发及其家人共同修建，并长期居住使用及修缮，系刘景发的家产，与刘耀义无关。且根据刘景发在福州市档案馆调取的《闽二字第3779号土地房产所有证存根》的记载，案涉房屋的登记所有权人应为刘景发的父母刘增明、张莲英，故刘耀义并非案涉房屋的权利人，陈德华对案涉房屋不享有代理权。综上，一审判决认定事实不清、程序违法，应当予以撤销。 陈德华辩称，一、案涉房屋属刘耀义所有，事实清楚、证据确实充分。1.案涉房屋属刘耀义所有，在征收时已经过房屋征收部门调查，刘景发从未提出异议，且其在签订案涉房屋的征收协议时，亦认可所有权人（被征收人）是刘耀义。2.《公某》的真实性、合法性、关联性以及陈德华的代理权已经生效的（2017）闽01民终1582号民事裁定书确认，合法有效。“光夭”为“耀”的简化字，故《公某》中的“刘耀义”即为《地籍档案》中的“刘光夭义”，因地籍登记手续系由刘景发的母亲张莲英代为办理，故刘耀义的笔迹不一致并无不妥。3.合法的建造行为系物权原始取得的方式之一，参照《物权法》的规定，房屋建成之日即物权取得之时。而案涉房屋建成时《土地管理法》尚未颁布实施，故刘景发以《土地管理法》第九条第二款的规定主张刘耀义不是凤高村村民不能拥有宅基地使用权，明显属于适用法律错误。4.建平村46号就是凤高村××号，房屋征收部门在对案涉房屋进行征收时已经调查，同时已经生效的（2017）闽01民终1582号民事裁定书亦认可了陈德华作为刘耀义代理人提起诉讼的资格，说明被征收房屋属刘耀义所有。因案涉房屋存在房屋内隔间问题，故公证员在出具《公某》时根据调查核实的房屋物理间数进行确认并无不当。二、一审认定本案属于民事诉讼，适用法律正确。1.本案纠纷的实质是案涉房屋被征收手续的代理权确认问题，并不涉征收行为本身的合法性问题。而代理权属于民事权利，民事权利的归属和确认当然属于民事诉讼受案范围。2.案涉房屋征收协议签订于2015年5月1日之前，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定，应适用当时的法律、行政法规及司法解释，而2015年5月1日之前的行政诉讼法及司法解释均未将征收协议纳入行政诉讼的受案范围。一审程序合法。综上，刘景发的上诉主张没有事实与法律依据，应予驳回。 仓山区房管局、市征收工程处述称，一、根据刘景发当庭提交的土地房产所有证存根可见，该土地房产所有证项下的房屋确与案涉房屋有所重合，故本案征收协议项下的房屋是否属于该土地房产所有证项下的房屋，须经房管局和征收实施单位的调查落实。二、关于陈德华是否享有案涉房屋的代管权问题。仓山区房管局、市征收工程处的意见同刘景发的意见一致，即不认可陈德华享有案涉房屋的代管权。三、一审程序存在瑕疵。一审法院在刘耀义继承人未到庭的情况下，直接根据陈德华的诉求作出判决，遗漏了诉讼参与人。 仓山区房管局、市征收工程处上诉请求：1.撤销一审判决，改判驳回陈德华的起诉；2.本案诉讼费及财产保全费由陈德华承担。事实和理由：一、案涉《房屋征收补偿安置协议》具有行政性质，陈德华认为该协议签订有误，应提起行政诉讼，而非通过民事诉讼主张权益，一审对陈德华以个人名义提起的民事诉讼予以受理，程序违法且适用法律错误。且主张房屋征收安置补偿权益的主体应为房屋的所有权人，若房屋所有权人已去世，也应由其法定继承人进行主张，而非以房屋所有权人的受托人的个人名义提起诉讼，在房屋所有权人存在继承人的情况下，一审法院应当追加其法定继承人或者房屋所有权人公证指定的受益人参与诉讼，一审未予追加，程序错误。二、在案涉《房屋征收补偿安置协议》未经法定撤销或认定无效的情况下，仓山区房管局、市征收工程处根据协议约定向房屋使用人刘景发交付安置房，并无不当。且仓山区房管局、市征收工程处在经一审法院通知暂不要交付的情况下也已停止交付，故陈德华申请对案涉房屋采取的诉讼保全所产生的财产保全费应由其自行承担，况且陈德华也未诉请财产保全费由仓山区房管局、市征收工程处承担，因此，一审判决由仓山区房管局、市征收工程处承担财产保全费明显有误。综上，请求支持仓山区房管局、市征收工程处的上诉请求，以维护其合法权益。 陈德华辩称，一、一审认定本案属于民事诉讼，适用法律正确。1.本案纠纷的实质是案涉房屋被征收手续的代理权确认问题，并不涉及征收行为本身的合法性问题。而代理权属于民事权利，民事权利的归属和确认当然属于民事诉讼受案范围。2.案涉房屋征收协议签订于2015年5月1日之前，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定，应适用当时的法律、行政法规及司法解释，而2015年5月1日之前的行政诉讼法及司法解释均未将征收协议纳入行政诉讼的受案范围。二、陈德华作为一审原告主体适格，并未遗漏当事人。1.案涉房屋所有权人已通过公证委托的方式将其所有的房屋全权委托给陈德华代管，并确认了代管事宜以及代管时间。本案并非房屋确权或继承纠纷，而是代理权的归属纠纷，并不涉及房屋实体权利的归属，陈德华作为代理人也从未否认原产权人和其继承人对房屋享有实体权利，故原产权人和其继承人均不是本案的必要当事人。2.（2017）闽01民终1582号民事裁定书亦认定：“虽然委托人刘耀义已死亡，但当事人已经约定了委托期限，故陈德华与刘耀义之间的委托合同尚未终止……”故，陈德华基于代理权提起本案诉讼并无不当。三、陈德华系因仓山区房管局当庭告知刘景发当天下午办理案涉房屋的交付手续，故才提出保全申请，一审据此当庭作出行为保全要求仓山区房管局、市征收工程处在本案生效之前停止向刘景发交付案涉房屋。故本案之所以发生保全行为的责任完全在仓山区房管局和市征收工程处。一审关于本案保全费用的分配完全正确。综上，一审认定事实及适用法律正确、程序合法，应维持原判。 刘景发述称，其同意仓山区房管局、市征收工程处的上诉意见。陈德华一审主张房屋征收手续的代理权归其所有，以及由其来办理结算手续，实际上是推翻了案涉《房屋征收补偿安置协议》的签订主体，系对该协议有异议，针对的对象应是行政机关。 陈德华向一审法院起诉请求：1.请求确认原坐落于福州市仓山区（原地址福州市郊区建××镇××号）刘耀义房屋征收手续的代理权归陈德华享有；2.请求确认《房屋征收补偿安置协议书》（合同号：ＨＸＴＢ4052002）项下乙方的征收补偿权益由陈德华代管；3.请求确认仓山区房管局、市征收工程处应向陈德华交付《房屋征收补偿安置协议书》（合同号：ＨＸＴＢ4052002）项下约定的奥体13＃地75房型2套，并和陈德华办理结算手续；4.本案诉讼费用由刘景发、仓山区房管局、市征收工程处承担。 一审法院认定事实：2005年2月6日，以仓山区房管局为甲方（房屋征收部门），刘耀义（已故）、刘景发（使用人）为乙方（被征收人），市征收工程处为丙方（房屋征收实施单位），三方签订《房屋征收补偿安置协议书》，约定甲方委托丙方征收乙方坐落福州市仓山区的房屋，被征收房屋总建筑面积114.74平方米，主体屋式为砖木结构，乙方同意实行产权调换的房屋建筑面积为114.74平方米，乙方选择如下产权调换用房：奥体13＃地75房型2套（其中上靠135平方米按8293／平方米，增房15平方米按10781元／平方米，合1281270元），扣除房屋各项补偿、补助及奖励费1139674元，乙方应补甲方产权调换差价141596元。刘景发在乙方签章处签名并捺印。1993年10月21日，刘耀义出具一份经公证的《委托书》，载明：刘耀义将座落在福州市郊区建××镇××号伍间房屋全权委托陈德华代管，代管事宜如下：1.以刘耀义的名义代管产权，修缮或更新房屋，并代领产权证。2.如遇国家拆迁征用，代办拆迁中的一切手续。委托期限至刘耀义侄孙刘联彪收回房屋为止。 一审法院认为，关于本案是属于民事诉讼还是行政诉讼受案范围问题，房屋拆迁安置补偿协议是《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改后被纳入行政诉讼受案范围，在此之前，一直属于民事诉讼受案范围，这就涉及到法律溯及力问题，即新法对它生效以前所发生的事件或者行为可否加以适用的效力。无论是根据法理，还是行政审判的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧，程序从新”的原则。对于房屋拆迁安置补偿协议纠纷提起民事诉讼还是行政诉讼，关系到人民法院审理案件时所适用的法律、所选择的审判规则，以及所把握的裁判尺度和裁判思路等一系列问题，直接影响当事人的实体权利和义务，属于实体问题。据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，没有溯及力，当事人就2015年5月1日之前签订的房屋拆迁安置补偿协议发生争议，应提起民事诉讼。本案中，陈德华虽在2015年5月1日新《中华人民共和国行政诉讼法》施行后提起诉讼，但案涉《房屋征收补偿安置协议书》签订于新《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前的2015年2月6日，本案应当作为民事案件审理。 根据刘耀义于1993年10月21日出具的《委托书》内容可知，原福州市郊区建××镇××号伍间房屋尚未办理权属登记。虽然该房屋尚未办理权属登记，但从《房屋征收补偿安置协议书》记载的被征收房屋的座落位置“福州市仓山区”以及协议书将刘耀义列为被征收人可知，刘耀义在建××镇××号有房屋被征收，其是房屋征收部门认可的被征收人。刘景发、仓山区房管局、市征收工程处特别是仓山区房管局、福州市房屋征收工程处未能提交证据证实刘耀义在凤高村××号还有其他房屋被征收并签订拆迁安置协议，因此，根据《委托书》的内容，陈德华有权作为刘耀义的委托人，代为办理《委托书》上记载的房屋即《房屋征收补偿安置协议书》载明的被征收房屋的拆迁安置事宜。 讼争的《房屋征收补偿安置协议书》虽然将刘景发同时列在被征收人处，但其是以使用人的身份列明并代为签订讼争协议的，因此，在讼争的《房屋征收补偿安置协议书》未被撤销、被认定为无效等以及在刘耀义或其委托代理人未提出权利主张前，刘景发可以以原被拆迁房屋使用人的身份代为办理相关拆迁安置事宜，维护被拆迁人合法权益，推进拆迁进程，但陈德华现已作为被征收人刘耀义合法的代理人，提出主张，要求代为履行《房屋征收补偿安置协议书》，接收安置房屋，办理结算手续，故相关义务人应当向陈德华履行《房屋征收补偿安置协议书》约定的义务，向陈德华交付安置房并由其代为管理，由陈德华代为办理相关结算手续。综上，依照《中华人民共和国民法总则》第一百六十一条、第一百六十三条之规定，判决：一、确认办理原坐落于福州市仓山区关于刘耀义的房屋征收手续的代理权由陈德华享有；二、确认《房屋征收补偿安置协议书》（合同号：ＨＸＴＢ4052002）项下乙方的征收补偿权益由陈德华代管；三、仓山区房管局、市征收工程处于判决生效之日起三十日内向陈德华交付《房屋征收补偿安置协议书》（合同号：ＨＸＴＢ4052002）项下的安置房即奥体13＃地75房型2套，并由陈德华代为办理结算手续。案件受理费22800元，由刘景发、仓山区房管局、市征收工程处分别负担7600元，财产保全费5000元，由仓山区房管局、市征收工程处共同负担。 本院二审期间，刘景发向本院提交：1.1952年土地房产所有证存根，拟证明该土地房产所有证项下房屋的所有权人系刘景发的父母刘增明、张莲英，该房屋包含案涉被征收房屋一部分；2.凤高村民委员会证明，拟证明刘增明、张莲英系刘景发的父母，刘景发作为刘增明的继承人对案涉房屋享有继承权。本院组织当事人进行了证据交换和质证。本院经审查后认为，上述证据无法确认与本案具有关联性，不予采信。根据本案现有证据，本院对一审认定的基本事实予以确认。 本院认为，土地房屋征收补偿协议的相关争议是2015年5月1日《中华人民共和国行政诉讼法》修改后才被纳入行政诉讼受案范围，而案涉《房屋征收补偿安置协议书》签订于2015年2月6日，故一审认定本案属于民事案件受案范围，并无错误。从一审法庭审理笔录可见，刘景发关于一审开庭时系独任审判，没有向其告知合议庭组成人员的上诉主张，与其签字确认的一审法庭审理笔录记载的内容相悖，故对其关于一审程序严重违法的上诉主张，本院不予采纳。本案中，陈德华系基于其对案涉被征收房屋的代管权而提起诉讼，并未涉及房屋继承等问题，仓山区房管局、市征收工程处关于一审未追加房屋的法定继承人或其他相关人员参加诉讼，属于遗漏当事人程序错误的上诉主张缺乏依据，本院亦不予采纳。 本案中，《房屋征收补偿安置协议书》中明确写明被征收的房屋坐落于“福州市仓山区”，而陈德华提交的1993年的地籍档案中记载的刘耀义的用地地点也是建××镇××号，且载明地上物属刘耀义。而对于刘耀义已将建××镇××号的房屋委托给陈德华代管的事实，福建省福州市郊区公证处已出具了《公某》。在刘景发、仓山区房管局、市征收工程处没有证据证明建××镇××号还有其他房屋被征收并签订拆迁安置协议的情况下，一审认定陈德华有权作为刘耀义的委托人，代为办理《委托书》上记载的房屋即《房屋征收补偿安置协议书》载明的被征收房屋的拆迁安置事宜，对陈德华的相关诉请予以支持，并无错误。 《诉讼费用交纳办法》第六条规定：“当事人应当向人民法院交纳的诉讼费用包括：（一）案件受理费；（二）申请费；……。”本案中，陈德华为防止仓山区房管局、市征收工程处向刘景发交付安置的房屋而申请保全措施，诉讼请求中明确要求本案诉讼费用由对方当事人承担，一审最终判令由仓山区房管局、市征收工程处共同负担，并无不当。 综上所述，刘景发、仓山区房管局、市征收工程处的上诉请求均不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费22800元，由刘景发、福州市仓山区住房保障和房产管理局、福州市房屋征收工程处各负担7600元。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴一萍 审 判 员 马 青 审 判 员 陈碧珍 二〇二〇年七月十七日 法官助理 卢里灿 书 记 员 黄晓琴