贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终873号上诉人（一审原告）覃祖业，男，布依族。上诉人（一审原告）覃家旺，男，布依族。上诉人（一审原告）覃家运，男，布依族。上诉人（一审原告）覃平果，男，布依族。上诉人（一审原告）覃奇邦，男，布依族。上诉人（一审原告）三都水族自治县周覃镇板光村板光一组。负责人覃祖行，组长。诉讼代表人覃祖行，男，布依族。诉讼代表人覃平镛，男，布依族。被上诉人（一审被告）三都水族自治县人民政府，住三都县三合街道办事处县行政中心大楼。法定代表人杨显龙，县长。委托代理人杨顺含。上诉人覃祖业、覃家旺、覃家运、覃平果、覃奇邦、三都水族自治县周覃镇板光村板光一组（以下简称板光一组）因诉被上诉人三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）撤销林业行政登记一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初569号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。2018年1月24日，三都县人民政府作出三府发〔2018〕1号《关于撤销三府林证字（2018）5227321700419-1/1号等8张林权证的决定》（以下简称“1号决定”），撤销了覃志仁持有的三府林证字（2008）第5227321700419-1/1号、覃家旺等8户持有的三府林证字（2008）第5227321700445-1/1号、覃祖业等3户持有的三府林证字（2008）第5227321700447-1/1号、覃志礼持有的三府林证字（2008）第5227321700418-1/1号、覃奇邦持有的三府林证字（2008）第5227321700446-1/1号、板光村一组持有的三府林证字（2008）第5227321700444-1/1号、板光村二组持有的三府林证字（2008）第5227321700417-1/1号、板光村三组持有的三府林证字（2008）第5227321700421-1/1号林权证。一审法院经审理查明，三都县政府为进一步深化和完善集体林权制度改革，其于2008年3月5日作出三府发〔2008〕8号《关于印发三都水族自治县集体林权制度改革工作实施方案的通知》。2008年5月19日，三都县周覃镇板光村经村民代表会议制定了《三都水族自治县周覃镇板光村集体林权制度改革实施方案》，2011年8月21日，板光村林改领导小组公示《林地使用权公示表》（第二榜）；2011年8月31日三都县林业局公示《林地使用权公示表》（第三榜）。2008年7月29日、8月19日，覃祖业等3户、覃家旺等8户、覃志仁、覃志礼、覃奇邦以及板光村一、二、三组分别填写《林权登记申请表》申请将相关林地确权颁证。经有权部门审批，三都县人民政府同意发放案涉8本《林权证》，但《林权证》上填证机关栏的落款时间为2007年12月，颁证时间为2008年1月。因案涉8本《林权证》涉及的山林被征收，板光村一、二、三组村民与本案原告就补偿款的分配发生争议，经村民举报后，三都县政府经调查核实，认为案涉8本《林权证》没有经过一榜公示，公示时间也未达到公示时间的要求等程序问题，故于2018年1月24日作出三府发〔2018〕1号《关于撤销三府林证字（2018）5227321700419-1/1号等8张林权证的决定》，撤销了撤销了覃志仁持有的三府林证字（2008）第5227321700419-1/1号、覃家旺等8户持有的三府林证字（2008）第5227321700445-1/1号、覃祖业等3户持有的三府林证字（2008）第5227321700447-1/1号、覃志礼持有的三府林证字（2008）第5227321700418-1/1号、覃奇邦持有的三府林证字（2008）第5227321700446-1/1号、板光村一组持有的三府林证字（2008）第5227321700444-1/1号、板光村二组持有的三府林证字（2008）第5227321700417-1/1号、板光村三组持有的三府林证字（2008）第5227321700421-1/1号林权证。覃祖业、覃家旺、覃家运、覃平果、覃奇邦、板光一组不服，遂提起诉讼，请求撤销三都水族自治县人民政府三府发〔2018〕1号《关于撤销三府林证字（2008）5227321700419-1/1号等8张林权证的决定》，案件受理费由三都县政府承担。一审法院另查明，在办理案涉《林权证》过程中，覃祖业、覃家旺、覃家运、覃平果、覃奇邦、板光一组未与集体签订相关承包合同。一审法院认为，本案争议焦点为案涉1号决定是否合法。《林木林地权属登记管理办法》第五条规定，林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交如下材料：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明等材料；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）其他有关文件。《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条规定了确权发证的工作流程，包括摸底调查现有林权、第一榜公示、制定、通过林改方案、勘界、第二榜公示、签订（完善）合同、林权权利人申请发证、审核、输机、发证前第三榜公示、颁证、建档等12个步骤。案涉8本林权证的颁发过程，存在持证人未与发包人签订（完善）合同，发证机关无法出示进行了第一榜公示的相关材料；颁发《林权证》以及原告申请颁证的时间早于第二榜、第三榜公示的时间等问题。故，案涉颁证行为存在重大程序瑕疵并缺少相关权属证明材料，违反了相关法律、法规、规章的规定。国家林业局《关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》（林资发〔2007〕33号）规定，各地要对已办理的林权登记和已发放的林权证进行复查，发现问题及时纠正，对违反法律规定和法定程序登记并发放林权证的，要依法予以撤销。被告三都县人民政府发现案涉8本《林权证》的颁发行为存在违法问题，并予以纠正和撤销，系依法行使职权，符合法律、法规、规章的规定。故，被告三都县政府作出的案涉1号决定并无不当，依法予以维持；原告的诉请理由不成立，本院不予支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告覃祖业、覃家旺、覃家运、覃平果、覃奇邦、三都水族自治县周覃镇板光村板光一组的诉讼请求。案件受理费50元，由覃祖业、覃家旺、覃家运、覃平果、覃奇邦负担。一审宣判后，覃祖业、覃家旺、覃家运、覃平果、覃奇邦、板光一组不服，向本院提起上诉。二审诉讼请求：撤销一审判决，并判决确认三都县政府作出的三府发〔2018〕1号《关于撤销三府林证字（2008）5227321700419-1/1号等8张林权证的决定》，案件受理费由三都县政府承担。事实和理由：一、《三都县周覃镇集体林权制度改革工作实施方案》的规定可以证明先制定林改方案后进行第一榜公示符合《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》，也符合地方性政府因地制宜的原则，因第一榜公示被被上诉人遗失无法提供，第一榜公示时间并不清楚，一审法院认定第一榜公示时间落后于板光村林改方案制定后的事实缺乏必要的事实依据。二、上诉人申请颁证时间为2008年7月28日、8月19日，第三榜公示时间为2011年8月31日，林权证记载颁证时间为2008年10月28日，上诉人实际从林业主管部门领取林权证时间为2011年10月28日后。被上诉人可以根据《土地登记规则》第七十一条规定采取撤回更正的做法，而不是直接撤销林权证。三、上诉人在集体荒山上开荒造林长达三十年之久，在申请颁证前并没有取得任何的权属文件或者与发包方签订承包合同，因此无法提供权属证明文件，但在上诉人申请颁证时《林权登记申请表》中已经详细记载了涉案林地的四至和林地所有权人村委会的意见，将权属证明的实质性内容予以体现，且该申请表及颁证的登记情况已经进行过三榜公示，上诉人据欧涉案林地的使用权没有任何权属争议。四、上诉人在集体荒山上开荒种地期间，没有与人和集体或者个人产生过权属争议，也没有损害国家集体或他人的合法权益。三都县政府二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是三都县政府作出的三府发〔2018〕1号《关于撤销三府林证字（2008）5227321700419-1/1号等8张林权证的决定》是否合法。《林木和林地权属登记管理办法》、当时有效的《土地登记办法》等法律法规、规章均没有对撤销颁证的程序作出具体规定，国务院《全面推进依法行政实施纲要》[国发（2004）10号]规定“行政机关实施行政管理，……要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权；行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”本案中，三都县政府作出减损行政相对人权益的行政行为，应当履行正当程序。三都县政府未提交的证据证明其在作出行政行为前已经履行了告知义务及给予了覃祖业、覃家旺、覃家运、覃平果、覃奇邦、板光一组陈述和申辩的机会，亦未提交证据证明已经向所有行政相对人进行了送达。综上，一审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三款、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初569号行政判决；二、撤销三都水族自治县人民政府三府发〔2018〕1号《关于撤销三府林证字（2008）5227321700419-1/1号等8张林权证的决定》中关于覃家旺等8户持有的三府林证字（2008）第5227321700445-1/1号林权证；三、撤销三都水族自治县人民政府三府发〔2018〕1号《关于撤销三府林证字（2008）5227321700419-1/1号等8张林权证的决定》中关于覃祖业等3户持有的三府林证字（2008）第5227321700447-1/1号林权证；四、撤销三都水族自治县人民政府三府发〔2018〕1号《关于撤销三府林证字（2008）5227321700419-1/1号等8张林权证的决定》中关于覃奇邦持有的三府林证字（2008）第5227321700418-1/1号林权证；五、撤销三都水族自治县人民政府三府发〔2018〕1号《关于撤销三府林证字（2008）5227321700419-1/1号等8张林权证的决定》中关于三都水族自治县周覃镇板光村板光一组持有的三府林证字（2008）第5227321700444-1/1号林权证的行政行为。一、二审案件收费共100元，由被上诉人三都水族自治县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 黄 瑶审判员 龙 雨审判员 陈显杰二〇二〇年七月十六日法官助理徐海艳书记员周凌薇