湖南省常德市鼎城区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0703行初56号原告覃小兰，女，1967年2月7日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。委托代理人伍诚，男，汉族，1960年7月8日出生，系覃小兰之夫，住湖南省常德市武陵区，代理权限为特别授权代理。被告常德市武陵区市场监督管理局，住所地湖南省常德市武陵区滨湖路495号。负责人戴正伟，该局局长。委托代理人张志喜，男，该局工作人员，代理权限为特别授权代理。委托代理人戴成龙，湖南劲鸣律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。原告覃小兰诉被告常德市武陵区市场监督管理局（以下简称区市场管理局）市场监督行政强制及行政赔偿一案，湖南省常德市武陵区人民法院于2018年11月20日作出（2018）湘0702行初140号行政裁定，裁定不予立案；覃小兰不服，提起上诉。湖南省常德市中级人民法院于2018年12月28日作出（2018）湘07行终190号行政裁定，指令武陵区人民法院立案受理。该院依法适用普通程序，于2019年7月11日作出（2019）湘0702行初9号行政判决。宣判后，覃小兰不服该判决，提起上诉。湖南省常德市中级人民法院于2019年10月30日作出（2019）湘07行终129号行政裁定，将本案发回本院重审。本院于2020年4月7日重新立案后，依法适用普通程序，组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭进行了审理。原告覃小兰及其委托诉讼代理人伍诚、区市场管理局的委托诉讼代理人张志喜、戴成龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年5月3日，因覃小兰涉嫌无照经营，原常德市工商行政管理局武陵分局（以下简称原工商武陵分局）作出《武陵区工商行政管理局的实施行政强制措施决定书》，决定查封覃小兰位于常德东星家居广场（以下简称东星市场）S9栋、10、11号的商铺一个月、扣押专用定金单一本。东星公司于当日将上述门面上锁，原工商武陵分局于当日扣押上述专用定金单。原告覃小兰诉称，2018年3月下旬，被告发现原告瓷砖门面的外墙使用了厂家宣传的文字，认为违反广告法，拟对其进行处罚，但由于没有证据未予处罚。2018年5月3日上午10时，被告以无照经营为由，对原告实施报复，在原告不在场、不知情的情况下，通知东星市场配合调查取证并擅自拿取原告专用定金单一本，后将该专用定金单扣押并查封原告的门面。11时左右，原告接到被告查封门面的电话通知。后原告于5月10日、11日两次前往城北工商所办理营业执照，该工商所故意刁难，以查封扣押问题没有结案为由拒绝办照。原告认为原告从事瓷砖销售办照是零门槛零收费，因门面正在装修，还未正式开业，所以没有及时办理执照，仅为轻微违规，未造成危害后果，被告查封、扣押违法。具体表现在：查封、扣押决定书没有加盖公章，没有直接送达给原告，未督促、引导原告依法办证等。同时，被告违法扣押专用定金单9个月，造成原告因供货不及时客户要求双倍赔偿以及员工工资、房租物业费、水电费等经济损失。故诉至本院，请求判决：1.确认被告扣押原告专用定金单、查封原告门面行为违法；2.赔偿原告损失43331.9元。为支持其诉讼主张，原告向本院提交了以下证据：1.常工商武询字（2018）第18号调查通知书，拟证明被告先查广告虚假宣传，查不下去后就报复；2.个体工商户开业登记申请书、录音文字笔录，拟证明被告以查封扣押问题没有结案为由拒绝办照；3.原告营业执照，拟证明被告直到2018年7月3日（查封门面60天后）才给原告办理营业执照；4.照片3张，拟证明查封扣押时，因原告门面正在装修而没有及时办理营业执照；5.书面请求赔偿方案及照片，拟证明原告已向被告书面申请赔偿；6.《实施行政强制措施决定书》，拟证明决定书没有加盖被告公章违法；7.原工商武陵分局《关于全面清理整治无照经营户的通知》，拟证明被告于2018年5月3日向东星市场送达整治通知，约1小时后便完成原告门面的查封扣押；8.责令改正通知书，拟证明被告2018年5月3日查封扣押，5月10日补责令改正通知；9.整改函，拟证明2018年5月12日东星公司协助被告补整改程序；10.关于覃小兰无照经营行为的调查终结报告，拟证明被告2018年5月3日实施查封扣押，2018年5月11日才调查终结；11.听证告知书，拟证明被告2018年5月11日才告知原告听证；12.行政处罚听证通知书，拟证明被告虽决定2018年6月29日召开听证会，但因原告申请相关人员回避，直到现在没有完成听证；13.扣押的专用定金单，拟证明专用定金单作用等同于合同，被告非法扣押9个月，导致原告违约，客户要求双倍赔偿定金；14.情况说明，拟证明被告于2019年2月2日将专用定金单返还给原告；15.盛小平证言及身份资料，拟证明查封门面的经过；16.查封门面照片2张；17.伍诚与东星公司韩伍的通话录音光盘及文字记录；18.伍诚与被告工作人员熊伍的通话录音光盘及文字记录；19.查封录像；20.武陵区人民法院开庭审理（2019）湘0702行初9号案庭审录像中余子建出庭作证证言；21.连排独栋日常巡查表；上述第16-21项证据拟证明被告实施了查封、扣押行为；22.东星公司的说明，拟证明东星公司作伪证；23.伍诚出具的收条，拟证明原告支付的代理误工费损失；24.木工伍本胜务工证明，拟证明原告支付的木工误工费损失；25.员工余子建出具的收条及证明，拟证明原告支付的员工工资损失；26.商铺租赁合同，拟证明原告的租金损失。被告区市场管理局辩称：一、被告具有行使查处不正当竞争行为和无照经营行为的法定职权；二、覃小兰涉嫌虚假宣传和无照经营，因调查尚未终结，被告尚未作出行政行为，查封门面不是被告的行政行为；三、被告的行为未造成覃小兰任何损失，其要求赔偿的诉讼请求没有事实和法律依据；四、被告责令东星公司立即改正为无照经营者提供经营场所于法有据，且覃小兰对该行为不服之诉已超过起诉期限。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。为支持其辩解主张，被告区市场管理局向本院提交了以下证据：1.覃小兰、伍诚身份证复印件，拟证明原告与其丈夫伍诚基本情况；2.案件来源登记表；3.立案审批表；4.现场笔录；5.实施行政强制措施决定书；6.常工商武询字（2018）第18号《调查通知书》及送达回证；以上第2-6项证据拟证明被告依法对覃小兰涉嫌虚假宣传和未取得营业执照从事经营活动的行为进行了调查，并通知原告如实回答询问、协助调查，原告拒绝配合；覃小兰丈夫伍诚签字认可了原告店铺无证经营的事实。7.《常德东星家居广场商品租赁合同》；8.现场照片4张；9.专用定金单6张；以上第7-9项证据拟证明原告有涉嫌虚假宣传和未取得营业执照从事经营活动的行为；10.关于覃小兰无照经营行为的调查终结报告；11.行政处罚案件有关事项审批表、案件审核表；12.武工商行处告字（2018）47听证告知书发文稿、底稿、正稿及送达回证；13.听证申请；14.行政处罚听证通知书正稿、底稿及送达回证；15.听证笔录、行政处罚听证授权委托书；以上第10-15项证据拟证明被告依法履行了调查、告知、听证程序，也履行了内部审批审核、决定等程序。16.关于全面清理整治无照经营户的通知正稿、底稿及送达回证；17.武工商责改字（2018）第3号《责令改正通知书》正稿、底稿及送达回证；以上第16-17项证据拟证明因覃小兰存在未取得营业执照从事经营活动的行为，被告依法责令东星公司整改为无照经营者提供经营场所的违法行为；18.东星公司出具的《说明》及商户日常巡查表，拟证明被告未对原告店铺实施查封，她的店铺正常经营；19.张勇胜、万哲工作证件复印件，拟证明参与调查执法人员的身份；20.专用定金单5张、情况说明，拟证明被告2019年2月2日将专用定金单原件返还给覃小兰。经当事人质证：原告对被告提交的证据发表以下质证意见：证据1、2、4、6、7、8、9三性无异议；证据3是事后补的；证据5未加盖被告单位印章，留置送达不认可；证据10、11、12、14、16、17合法性有异议，5月3日就查封了原告门面，事后作出调查终结报告、审批、告知原告享有听证权利等，都属于事后补证，程序违法；证据13无异议；证据15真实性认可，合法性有异议，授权委托书三性无异议；证据18真实性、合法性均有异议，东星公司作伪证，原告门面被锁，没有正常营业；证据19无异议；证据20无异议，但不能达到被告的证明目的，相反证明了被告违法。被告对原告提交的证据发表以下质证意见：证据1、3、4、6-12真实性、合法性无异议，但不能达到原告的证明目的；证据2真实性、合法性、关联性均有异议；证据5与本案无关；证据13、14无异议；证据15真实性、合法性均有异议，证人应出庭作证；证据16-18真实性、合法性均有异议，不能达到原告的证明目的；证据19、20未见到证据，不发表质证意见；证据21-22、26真实性、合法性无异议，但不能达到原告的证明目的；证据23-25三性均有异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、3-4、6-7、10、13-14被告无异议，与本案具有关联性，本院予以采信；证据2、15-16、18、20来源真实、合法，与本案待证事实明显关联，本院予以采信；证据5、21与本案不具有关联性，证据8-9、11-12与案涉行政强制措施行为不具有关联性，证据22与原告当庭自认的锁门天数相矛盾，证据23伍胜系原告丈夫，收取代理误工费不符合常理，证据24、25装修工人误工费、门面工作人员工资与本案不具备关联性，本院不予采信。证据17伍诚与东星公司韩伍的通话录音光盘、证据19，经审查，常德市武陵区人民法院向本院移交光盘3张，其中两张为（2019）湘0702行初9号案庭审直播录像，另一张为伍诚于与城北工商所工作人员及伍诚与法院工作人员立案时的对话录音，无上述录音录像。被告提交的证据1、2、4、6、7、8、9、13、19、20原告无异议，与本案具有关联性，本院予以采信；证据3、5、10、16来源真实、合法，与本案待证事实明显关联，本院予以采信；证据11-15、17与案涉行政强制措施行为不具有关联性，证据18《说明》与原告当庭自认的锁门天数相矛盾，6月商户日常巡查表与本案不具备关联性，本院不予采信。经审理，本院确认以下法律事实：原告覃小兰自2015年1月1日至2019年12月31日租赁常德东星家居广场S9栋10、11号商铺从事瓷砖经营销售。被告区市场管理局对覃小兰商铺广告宣传检查时发现覃小兰涉嫌无照经营，遂于2018年4月10日立案调查，并于当日对覃小兰的丈夫伍诚进行询问，伍诚在现场笔录中表示商铺自2018年3月15日营业，未办理工商营业执照。同年4月25日，原工商武陵分局向覃小兰送达《调查通知书》（员工余子建代收），要求其于4月27日上午9时前携带营业执照复印件等资料至该单位接受询问调查，覃小兰未予配合；5月3日向东星公司送达《关于全面清理整治无照经营户的通知》，要求其配合工商部门调查取证。同日，原工商武陵分局还作出了《实施行政强制措施决定书》，决定对覃小兰的商铺实施查封（查封期限自2018年5月3日至6月2日），扣押专用定金单1本，并依法向原告的店员余子建送达，店员拒绝签收，东星公司经理韩冰在见证人处签名。该专用定金单记载了覃小兰商铺自2018年3月19日至4月19日顾客的订单、收取定金等经营情况。同时，原工商武陵分局拟张贴封条查封门面，在东星公司的要求下改由东星公司于当日锁门。锁门后十天左右，原工商武陵分局工作人员通知东星公司物业开锁。5月10日、11日覃小兰两次前往城北工商所办理营业执照，该工商所以查封扣押问题没有结案为由拒绝办照。7月3日，原工商武陵分局为覃小兰办理了营业执照，登记名称为武陵区小兰建材经营部，经营者为覃小兰。2019年2月2日，被告将扣押的专用定金单退还原告。另查明，因机构改革，原常德市工商行政管理局武陵分局2019年更名为常德市武陵区市场监督管理局。本院认为，《无证无照经营查处办法》第六条规定“经营者未依法取得营业执照从事经营活动的，由履行工商行政管理职责的部门予以查处”，被告主体适格。本案的争议焦点为：1.被告是否实施了门面查封行为；2.如实施了上述行为，被告的查封、扣押行为是否合法；3.被告是否应该对原告进行赔偿。关于争议焦点1。被告于2018年5月3日作出《实施行政强制措施决定书》，决定查封覃小兰的商铺，并将决定书送达给当事人。虽然商铺是由东星公司锁门，但系东星公司考虑张贴封条对市场经营造成不良影响，故请求改为锁门，仅为查封方式的改变。且锁门因被告的行政行为而起，由东星公司代为执行，是被告实施行政强制措施决定的延续，应视为被告的行政行为。关于争议焦点2。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外”，第十八条规定“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；……（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录……”。被告没有提交对原告实施查封商铺和扣押清单经时向行政机关负责人报告并经批准的证据，未通知当事人到场、未听取当事人的陈述和申辩并制作现场笔录，扣押原告专用定金单超过法律规定的30日，查封、扣押行政行为存在程序违法。因上述行为均已实施完毕，门面查封已实际解除，扣押的专用定金单已予返还，不再具有可撤销的内容，故本院依法确认违法。关于争议焦点3。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，有取得国家赔偿的权利。可见，取得国家赔偿的法定前提条件是当事人的合法权益因行政行为受到了损害。本案中，专用定金单和2018年4月10日被告对伍诚和店员所作的现场笔录显示原告具有无证经营的违法事实，被告依据《无证无照经营查处办法》第十一条规定，有权对无照经营的场所和用于无照经营的物品进行查封、扣押，且被告的查封行为没有超过规定的30日的期限。虽然存在程序违法，但是没有损害当事人的合法权益。因此，原告主张的因查封行为造成的损失不应予以赔偿。关于扣押行为，被告扣押原告专用定金单的期限为2018年5月3日至2019年2月2日。自2018年5月3日至2018年6月2日，被告对原告的专用定金单实施扣押的行政强制措施事实清楚，程序虽然违法，没有损害当事人的合法权益；30日届满后，被告未办理延长扣押期限的批准手续，该期限内的扣押行为违法，但与原告主张的因扣押专用定金单造成损失没有法律上的因果关系，亦未对原告的合法权益造成损害。因此，原告主张的因扣押行为造成的损失不应予以赔偿。综上，被告对原告实施查封扣押时，未通知当事人到场、未听取当事人的陈述和申辩并制作现场笔录，扣押专用定金单的期限超过30日，本院依法确认违法。但上述违法行政行为尚未对原告的合法权益造成损害，原告主张赔偿的请求没有事实和法律根据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告常德市武陵区市场监督管理局查封原告覃小兰位于常德东星家居广场S9栋、10、11号商铺、扣押专用定金单的行为违法；二、驳回原告覃小兰赔偿损失43331.9元的诉讼请求。案件受理费50元，由被告常德市武陵区市场监督管理局承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审 判 长  田晓晖人民陪审员  曹新文人民陪审员  向旭琼二〇二〇年七月二十七日法官助理童成艳书记员吴微程附相关法条：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。二、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。