贵州省铜仁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔06行初46号 原告杨昌良，男，土家族，住沿河土家族自治县。 委托代理人杨昌荣，男，土家族，住沿河土家族自治县，系原告亲弟，一般代理。 委托代理人杨胜典，贵州黔东律师事务所律师，一般代理。 被告沿河土家族自治县人民政府，地址：沿河县河东新区团结大道。 法定代表人何支刚，县长。 委托代理人魏旭辉，一般代理。 委托代理人杜江勇，贵州黔锐律师事务所律师，一般代理。 被告铜仁市人民政府，地址：铜仁市碧江区花果山。 法定代表人陈少荣，市长。 委托代理人李桂香，特别代理。 第三人杨光绪，男，土家族，住沿河土家族自治县。 委托代理人杜上丰，该县甘溪镇法律服务所法律工作者，一般代理。 第三人沿河土家族自治县。 代表人杨昌怀，组长。 第三人沿河土家族自治县。 代表人杨会光，组长。 原告杨昌良因不服被告沿河土家族自治县人民政府（以下简称沿河县政府）作出的沿府行决字［2019］19号处理决定，及铜仁市人民政府（以下简称市政府）作出的铜府行复决字［2020］9号复议决定，于2020年4月8日向本院提起诉讼。本院于2020年4月8日立案后，于2020年4月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告杨昌良及其委托代理人杨昌荣、杨胜典，被告沿河县政府出庭负责人贺红早、委托代理人魏旭辉、杜江勇，被告市政府委托代理人李桂香，第三人杨光绪及其委托代理人杜上丰，第三人沿河土家族自治县（以下简称保上组）代表人杨会光到庭参加诉讼。第三人沿河土家族自治县（以下简称池塘组）经传票传唤无正当理由未出庭应诉。本案现已审理终结。 被告沿河县政府于2019年11月5日作出沿府行决字[2019]19号处理决定。该处理决定认定：争议地是位于地名为“石碑坨”区域的一块土地，土地类型属土，四至边界：东抵黄水沟，南抵王子强，西抵杨光荣，北抵王子强。并以原告杨昌良的承包地位于“黄水沟”的东边，杨光绪的承包地位于“黄水沟”的西边为由，确认争议地属于池塘坡组所有，由第三人杨光绪管理使用。被告市政府于2020年3月18日作出铜府行复决字[2020]9号复议决定，维持沿府行决字[2019]19号处理决定。 原告杨昌良诉称，一、被告沿河县政府作出的具体行政行为认定事实错误。在上世纪大集体时期，原告与第三人杨光绪同属于沿河县谯家区汪家公社兴隆大队池塘坡生产队社员，争议地系池塘坡生产队耕管，由于每年均受山洪冲刷而变成沙坝被弃耕撂荒。生产队弃耕后，原告之父杨列光开挖耕种管理并收益。1978年，池塘坡生产队分成池塘组和保上组，原告属于保上组，第三人杨光绪属于池塘组。土地下放时，原告承包了包括争议地在内的“石碑坨”部分土地，四至为：东抵光友土，南抵光写土，西抵光绪土，北抵沟。第二轮土地承包时，原告继续承包了上述土地。原告承包的土地，从上到下被一条水沟分开，水沟两侧均是原告的承包地。本案争议地位于水沟西边，这印证了原告承包证上记载的西抵光绪土的事实。因原告承包地西边与杨光绪土相邻，且在2016年G211公路改扩拟征收争议地期间，工作组勘丈现场并进行调查。被告作出处理决定时，偏听偏信，甚至编造杨光会到现场指界确认的事实。杨光会没有任过组长，并且已经去世十四、五年了。故，被告认为“争议地所有权属谯家镇兴隆村池塘组，由第三人杨光绪管理使用”是没有事实根据的，其作出的处理决定也是错误的。铜府复决字[2020]9号复议决定也属错误。二、被告在作出行政决定前，没有依法告知原告相关的权利，没有依法对讼争之地进行实地调查，其作出的具体行政行为严重违反了法定程序。诉讼请求：1、请求依法撤销被告沿河县人民政府作出的沿府行决字[2019]19号《行政案件处理决定书》及铜仁市人民政府作出的铜府行复决字[2020]9号《行政复议决定书》；2、诉讼费由被告承担。 原告在举证期限内向本院提交经庭审质证的证据有： 1、原告第二轮土地承包证（1999年）。证明原告在石碑坨有承包地。 2、杨昌怀的调查材料。3、卢庭芝，杨昌荣的调查笔录。证明杨光绪在争议地没有承包地的事实。 4、杨某1、杨某3、杨昌怀、罗桂娥、杨光伟等人的录音。证明杨光绪收买证人的事实及国土局取证方式违法，杨光绪在争议地中无土地。 5、杨某2，杨某3，杨某4，杨某5四证人出庭作证。证明争议地是原告管理耕种。 被告沿河县政府辩称，一、沿府行决字[2019]9号行政处理决定认定事实清楚，证据确凿。争议地是位于“石碑坨”区域的一块土地，四至边界：东抵黄水沟，南抵王子强土，西抵杨光荣土，北抵王子强土。第三人杨光绪持有1999年《土地承包经营权证》中登记“石碑坨”有一块土地，四至为：东至王顺虎，南至石当门，西至石头，北至开荒土；原告持有1999年《土地承包经营权证》中登记“石碑坨”有一块土地，四至为：东至杨光友土，南至杨光写土，西至杨光绪土，北至沟。印证了第三人杨光绪与原告均在“石碑坨”区域内必有一块承包地相邻。2018年原告在民事诉讼时主张本府颁发的《土地承包经营权证》将其在“石碑坨”的两块土地记为一块，但没有提供任何证据证明，也没有在法定起诉期限内提起行政诉讼。另外，2016年12月22日原告的集体组织代表人杨会光到现场指界并签名确认了原告在碑当门有灌木林面积500.01平方米，和耕地面积476.5平方米的事实。原告与第三人杨光绪持有的《土地承包经营权证》中各自登记“石碑坨”地块四至边界均存在瑕疵。本府根据实际情况作出了处理。二、答辩人作出沿府行决字[2019]9号行政处理决定，严格按照法定程序执行，经过受理、立案、告知、调查、汇报、审理、呈报、作出处理决定、送达，告知了原告享有陈述、申辩、回避、委托等权利，并告知同时负有向本府提供案件证据的义务。请求依法维持沿府行决字[2019]9号行政处理决定。 被告沿河县政府在举证期限内提交以下证据材料。 程序部分：1、收文处理签2份，确权申请书1份。证明案件来源。 2、立案审批表。3、受理通知及送达回执。4、应诉通知及送达回执。5、沿府行决字（2019）19号决定书及送达回证。共同证明程序合法。 6、申请人杨光绪身份证复印件及兴隆村委会证明、授权委托书、受托人杨昌荣身份证复印件。证明申请人、第三人、被申请人主体资格，程序合法。 实体部分：1、争议地现场照片及勘丈草图。证明争议地现场地貌及四至边界状况。 2、对争议地现场照片的指认证明材料。3、现池塘坡组组长杨昌怀、原保上组组长杨某3、保上组村民杨凤昌、原池塘坡会计杨某1证言。共同证明池塘坡组土地与保上组土地被一条天然黄水沟隔开，界限清楚，水沟西面土地包括争议地属于池塘坡组，水沟东面土地属于保上组。 4、申请人杨光绪土地承包合同及登记表。证明杨光绪在石碑坨有一块承包地。 5、被申请人杨昌良土地承包合同及登记表、G211公路土地丈量登记表。证明：杨昌良在石碑坨有一块承包地，已经被丈量征收了的事实。 6、沿河县法院民事裁定书。证明被申请人在法院审理时陈述：1980年承包石碑坨二块土地，但是县政府颁承包证时登记为一块，但是未提供证据证实该事实。 7、申报书、对被申请人委托代理人杨昌荣询问笔录。证明案件承办方已经收到答辩材料，听取了杨昌良代理人申辩意见，未剥夺其申辩权利。 8、对保上组组长杨会光调查笔录。证明杨昌良土地是在沟的东边，争议地是在沟的西边。 9、对证人原兴隆村会计杨某1的调查笔录。证明杨昌良土地是在沟的东边，争议地是在沟的西边，他们都是新去开挖的毛坡。 10、对证人卢某的调查笔录。证明杨光绪一块责任地在沟的西边，杨昌良一块责任地在沟的东边，争议地是开挖出来的，与杨光绪土地相邻，与杨昌良土地相隔一个水沟。 11、不愿意调解申请书。证明因为申请人杨光绪不愿调解，未组织调解。 12、争议地被征收后现场照片。证明争议地已被征收，边界已无法核实。 被告市政府辩称，答辩人作出的铜府行复决字[2020]9号复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律依据正确。 被告市政府在举证期限内提交以下证据材料。 1、行政复议申请书及杨昌良身份证复印件等。2、沿河县政府作出的《行政案件处理决定书》（沿府行决字﹝2019﹞19号）。3、（1）行政复议受理通知书；（2）行政复议案件中止审理通知书；（3）恢复行政复议审理通知书；（4）行政复议决定书；（5）邮寄及直接送达签收单。4、行政复议答复书。共同证明行政复议程序合法。 5、杨昌良不服沿河县政府作出的《行政案件处理决定书》（沿府行决字﹝2019﹞19号）申请行政复议一案证据材料的证据目录。证明：沿河县政府作出的《行政案件处理决定书》（沿府行决字﹝2019﹞19号）并无不当。 第三人杨光绪述称，一、原告的父亲在世时是大集体，土地属于集体所有，不允许任何人开挖土地，该土地历史以来属于熟土。土地到户政策落实后，该土地随着组别就由第三人承包，耕种管理30多年没有发生争议，修建公路，填满界限，原告才以《土地承包经营权证》来争议。原告所诉与事实不相符，应当驳回起诉。二、沿河县政府和市政府严格履行行政职能权利，从立案到受理到答辩与举证质证，严格按照诉讼程序，作出的沿府行决字﹝2019﹞19号处理决定和铜府行复决字[2020]9号复议决定予法有据，程序合法，请求维持原决定。 第三人杨光绪未提交证据材料。 第三人池塘组、保上组未陈述意见，也未提交证据材料。 经庭审质证，（一）对被告沿河县政府提交的证据：程序部分1、2、3、4、5、6号证据，原告及第三人均没有异议。实体部分1、2、3、4号证据，原告认为相关村民指认的事实与客观不符，被告收集的证言与客观不符，证言中都没有调查人签字，是收买证人作的假证，证言中内容是完全雷同的，不能证实争议地是杨光绪的，该组证据是完全不合法的。现场图地貌客观上没有意见。第三人杨光绪及保上组无异议。5、6、7、8、9、10、11号证据，原告认为调查笔录中调查人都没有签字，调查程序不合法，调查杨光绪的签字不是同一个人签的。实体上，被告收集的证词都没有直接说明争议地是沙坝田，杨光绪的签字是他付钱喊杨某1签字的，收集的材料是违反法定程序的，不符合客观真实。12号证据，原告及第三人均无异议。（二）对被告市政府提交的证据：1、2、3、4号证据，原告及第三人均无异议。5号证据，第三人无异议，原告认为县政府的决定有问题，认为达不到其证明目的。（三）对原告提交的证据。1号证据，被告及第三人均无异议。2、3号证据，被告及第三人均认为原告的土地在沟的东边，达不到其证明目的。证实材料不具有真实性。杨昌怀的证词也不具有真实性，是否其签名无法核实，村委会的公章只能证明有这个事实，但不能证明争议地就是原告的，且内容笔迹是一个人写的，不具有真实性，应以办案人员的为准。4号证据（录音录像），被告及第三人认为证人身份无法核实，证言内容相互矛盾，发问人有诱导发问嫌疑，认为不能作为证据使用。5号证据（出庭作证的证人证言），被告及第三人认为达不到证明目的。 本院对上述证据认证如下：（一）被告沿河县政府的证据。程序部分1、2、3、4、5、6号证据，来源合法，客观真实，原告及第三人均没有异议，予以采信；实体部分1、2号证据能够反映争议地情况，有当事人及在场人员的签字确认，予以采信；3号证据，杨昌怀、杨某3、杨凤昌、杨某1四人的证词，有本人签字确认，内容与被调查人杨会光、杨某1、卢某证实的内容相互印证，形成证据链条，能够客观证实案件事实，予以采信；4、5号证据，系合法有效权属凭证，客观真实反映第三人杨光绪及原告杨昌良的土地承包情况，予以采信。6号证据，系法院作出的生效裁判文书，能够证实原告杨昌良与第三人杨光绪因争议地纠纷经过民事诉讼的事实，予以采信。7、8、9、10号证据，系政府工作人员对本案知情人员杨会光、杨某1、卢某进行调查取证的材料，能够证实原告杨昌良与第三人杨光绪因争议地发生纠纷后政府进行调查取证的事实，虽然调查人员没有在落款处签字，形式上存在瑕疵，但其他程序合法，被告在庭审中进行了合理说明，该瑕疵不影响实体效力，予以采信。11号证据，是第三人杨光绪的真实意思表示，予以采信。12号证据，对现场拍摄的照片，客观真实，能够证明争议地现状，予以采信。（二）被告市政府提交的证据。1、2、3、4、5号证据，客观真实，对方当事人无异议，予以采信，但其中沿府行决字［2019］9号处理决定书系本案涉诉行政行为，不作为证据认定。（三）原告提交的证据。1号证据，同被告沿河县政府提交的5号证据，予以采信。2、3号证据，调查人系一般公民，与原告有亲戚关系，无调查取证职权，被调查人不当场签字确认，调查行为不合法，调查材料真实性存疑，不予采信。4号证据，调查人系一般公民，与原告有亲戚关系，无调查取证职权，该调查行为不合法，调查材料真实性存疑，不予采信。5号证据，证人杨某2、杨某3、杨某4、杨某5均与原告具有亲戚关系，其证言效力不及其他证据效力，不予采信。 根据上述有效证据及双方无争议事实，认定如下事实：大集体时期，原告杨昌良与第三人杨光绪同属于池塘坡生产队成员。上世纪七十年代末，池塘坡生产队分立成现在的池塘坡组和保上组，原告杨昌良属于保上组，第三人杨光绪属于池塘坡组。原告杨昌良持有的1999年《农村土地基本情况登记表》中，记载有：“地块名称‘石碑坨’，土地类型‘土’,面积（亩）‘0.2’，东‘杨光友土’，南‘杨光喜土’，西‘杨光绪土’，北‘沟’”。第三人杨光绪持有的1999年《农村土地基本情况登记表》中，记载有：“地块名称‘石碑坨’，土地类型‘土’,面积（亩）‘0.4’，东‘王顺虎土’，南‘石当门’，西‘石头’，北‘开花土’”。因2016年修建沿河至印江Ｇ211公路，位于“石碑坨”范围内的争议地被征收，原告杨昌良与第三人杨光绪因争议地承包经营权而发生纠纷。被告沿河县政府于2018年12月6日受理第三人杨光绪的《土地确权申请书》后，于2018年12月16日确定立案调查。2018年12月17日向杨昌良及相关当事人送达应诉通知书等法律文书。被告沿河县政府分别对杨会光、卢某等知情人员进行调查，与当事人及其他人员对现场照片进行指界确认争议地。因当事人不同意调解，被告沿河县政府于2019年11月5日作出沿府行决字［2019］19号处理决定。原告杨昌良不服该处理决定，申请复议。被告市人民政府于2019年12月9日受理后，将相关法律文书送达被告沿河县政府及相关当事人，并收到了行政复议答辩状等。因受疫情影响，于2020年2月3日依法中止审理并通知相关当事人。恢复审理后，于2020年3月18日作出铜府行复决字［2020］9号复议决定。经确权机关沿河县政府及复议机关市政府调查认定，争议地是位于地名为“石碑坨”区域的一块土地，土地类型属土，四至边界：东抵黄水沟，南抵王子强，西抵杨光荣，北抵王子强。 另查明，争议地被征收后，因工程施工，四至抵界已经被破坏。原告杨昌良及第三人杨光绪均领取了“石碑坨”中无争议土地的相应征地补偿款。 本院认为，本案土地权属纠纷在沿河县政府辖区，沿河县政府依据法定职权对该纠纷作出处理决定，行政相对人对其处理决定不服提起行政诉讼，其是本案适格被告。市政府是沿河县政府的上级机关，有权对本案行政行为作出复议决定，是本案的适格被告。杨昌良是本案土地权属纠纷的当事人，其对处理决定和复议决定不服提起行政诉讼，是本案适格原告。杨光绪、保上组、池塘组均参加了诉讼。被告沿河县政府收到申请人的确权申请书后，经过立案、告知当事人权利义务、调查取证、在当事人不同意调解的情况下，作出处理决定并送达当事人，履行了法定程序，充分保障了当事人的陈述、申辩等权利，程序合法。被告市政府收到复议申请后，及时立案，依法送达复议材料，告知当事人权利义务，书面审查相关材料后，作出复议决定并送达各方当事人，程序合法。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”本案中，原告杨昌良和第三人杨光绪持有的1999年《农村土地基本情况登记表》，均记载“石碑坨”有一块承包土地。因修建沿河至印江Ｇ211公路，“石碑坨”范围内土地被依法征收，原告杨昌良及第三人杨光绪均领取了相应补偿款。现二户均主张对争议地享有承包经营权，虽然二户持有的权属凭证均记载“石碑坨”有承包地，地名与争议地相同，但记载的四至都与调查认定的四至不吻合。被告沿河县政府经调查，池塘组组长杨昌怀、保上组组长杨会光、集体土地划分时期会计杨某1、争议地相邻人卢某均证实，争议地位于“黄水沟”西面，杨昌良的承包地位于“黄水沟”东面。在原告及第三人的权属凭证不能充分证实争议地权属的情况下，被告根据调查核实的情况，确定争议地所有权归池塘组，使用权归杨光绪，该处理决定符合法律法规规定。被告市政府经过复议，认定沿河县政府的处理决定从实际出发，尊重历史，面对现实，复议决定维持，并无不当。综上，被告沿河县政府、市政府分别作出的沿府行决字［2019］19号处理决定、铜府行复决字［2020］9号复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杨昌良的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨昌良承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审判长  何永佳 审判员  张 全 审判员  谢稼祥 二〇二〇年七月十四日 法官助理吴万军 书记员周祥