浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终363号上诉人（原审被告）义乌市自然资源和规划局，住所地浙江省义乌市宾王路366号。法定代表人鲍建平，局长。出庭行政负责人阚小洲，副局长。委托代理人赵杨根，浙江现代阳光律师事务所律师。委托代理人廖尧成。被上诉人（原审原告）黄春桂，女，1949年4月8日出生，汉族，住浙江省义乌市。委托代理人毛建荣，浙江红太阳律师事务所律师。委托代理人杨祥云，男，1973年11月6日出生，汉族，住浙江省义乌市，系被上诉人之子。原审第三人义乌市人民政府福田街道办事处，住所地浙江省义乌市商城大道L33号。法定代表人谭世法，常务副主任。委托代理人王虎华，浙江纵伸律师事务所律师。委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。原审第三人义乌市人民政府，住所地浙江省义乌市县前街21号。法定代表人王健，市长。委托代理人赵杨根，浙江现代阳光律师事务所律师。委托代理人廖尧成。黄春桂诉义乌市自然资源和规划局（以下简称义乌自规局）、义乌市人民政府福田街道办事处（以下简称福田街道）、义乌市人民政府不履行法定职责一案，浙江省义乌市人民法院于2020年1月8日作出（2019）浙0782行初298号行政判决。义乌自规局不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗、询问当事人等方式进行了审理。上诉人义乌自规局的出庭行政负责人阚小洲及其委托代理人赵杨根、廖尧成，被上诉人黄春桂及其委托代理人毛建荣、杨祥云，原审第三人福田街道的委托代理人王虎华，原审第三人义乌市人民政府的委托代理人赵杨根、廖尧成到庭参加询问。本案现已审理终结。原审法院经审理认定：因浙江大学医学院附属义乌医院工程建设需要，原告黄春桂户位于原稠城街道东傅宅紫金龙山自然村的房屋被拆迁。2013年5月21日，稠城街道、原义乌市国土资源局、浙江大学医学院附属义乌医院工程建设指挥部为黄春桂户房屋确权问题召开专题协调会，并形成会议纪要。该纪要第一条：撤销义乌市国土资源局（2008）022号《关于稠城街道东傅宅村紫龙山自然村杨兴铨（杨尚云）户土地使用权面积确认的函》；第二条：同意按1985年《义乌县宅基地证发放分户清册》和1990年《义乌市农民宅基地证复录件》中所注的239平方米建房占地面积予以确认，按确权程序抓紧办理相关手续。2017年2月15日、2019年6月6日，福田街道东傅宅村股份经济合作社对杨兴铨户的土地使用权分别两次进行公示。2019年6月18日，第三人福田街道出具房屋确权意见函，同意按会议纪要确认的239平方米建房占地面积予以上报，并将相关材料一并上报给被告自规局，但被告自规局至今未予办理，遂成讼。另查，原告黄春桂与杨兴铨系夫妻，生育有一子二女，即儿子杨祥云，女儿杨巧芳、杨有芳。2008年，杨兴铨去世。杨祥云、杨巧芳、杨有芳放弃本案的诉讼权利。原告黄春桂的户籍所在地因行政区划调整划归为福田街道管辖。根据中共义乌市委、义乌市人民政府《关于印发〈义乌市机构改革方案〉的通知》（义委发〔2019〕6号），原义乌市国土资源局已于2019年1月18日被撤销，其职能由被告自规局继受。原浙江大学医学院附属义乌医院工程建设指挥部由第三人市政府设立，现已被撤销。原审法院认为，对涉案房屋的土地使用权进行审核确定系被告自规局的法定职责。原告黄春桂要求对位于××街道××村××平方米的房屋进行土地权属确定，业经黄春桂所在的福田街道东傅宅村股份经济合作社公示，第三人福田街道予以同意，并将黄春桂提交的申请及相关材料上报给被告。被告自规局在法定期限内未予以审核办理，已构成行政不作为。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十八条“各级人民政府或人民法院已依法处理的土地权属争议，按处理决定确定土地所有权或使用权”的规定，被告自规局应按其与稠城街道、浙江大学医学院附属义乌医院建设工程建设指挥部等在专题协调会上形成的会议纪要予以确权。综上，原告黄春桂的诉讼请求合法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：被告义乌市自然资源和规划局自本判决生效之日起一个月内对原告黄春桂户位于义乌市××街道××村被拆除的房屋办理土地确权审核手续。上诉人义乌自规局上诉称：一、原审法院将《稠城街道东付宅村杨兴铨（荃）户房屋确权问题协调会会议纪要》（以下简称会议纪要）中的内容作为政府已依法处理的土地权属争议的依据。该观点存在错误，理由如下：会议纪要中内容与原义乌市国土资源局作出的（2008）022号《关于稠城街道东付宅村紫龙山自然村杨兴铨（杨尚去）户土地使用权面积确认的函》（以下简称确认函）相矛盾，尽管会议纪要撤销该确认函，但其撤销该确认函没有理由，并且明显存在不能依据会议纪要第2条实施的情况。虽然1985年宅基地证中显示占地360平方米（南菜园121平方米只能做围地种植，未经批准不得建房）；1990年《义乌市农民宅基地证附录件》中显示占地239平方米，但这两份材料均为义集建（1992）37777号土地登记依据，显然在1992年土地登记时就已对该宗土地的面积根据当时的登记规则重新进行了确权登记并备注天井226.05平方米不确权，该土地证自始未被注销，后期也无天井审批建房的依据。故，上诉人认为会议纪要只是一个建议性材料，并非决定，更何况该会议纪要并未抄送杨兴铨。二、依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。若会议纪要是决定的话，则原审第三人义乌市人民政府福田街道办事处也可确认239平方米建房占地面积。故，按新的土地管理法，由原审第三人义乌市人民政府福田街道办事处进行审核批准其建房用地即可，并不存在上诉人确权。三、本案上诉人并不存在不作为。上诉人针对涉案确权问题于2008年已经作出确认函。后会议纪要提出建议性意见，我局按照会议纪要第2点所述按规定确权程序进行了办理。但在办理过程中，上诉人经多次调查、公示，认为该会议纪要的建议无法实施且存在多人举报，同时针对无法确权的事实，上诉人也已多次口头告知被上诉人及原审第三人义乌市人民政府福田街道办事处。故，本案不存在不作为问题。综上所述，请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人黄春桂辩称：本案会议纪要除了上诉人义乌市自然资源和规划局外还有街道办事处、义乌市人民政府设立的指挥部一致议定的。会议纪要内容明确。上诉人单方对该会议纪要的内容作出另外不同的理解，上诉人不但没有职权，也不符合常理。确权是上诉人的职责范围，但上诉人一直以不是其职权推诿不办，这也说明上诉人不愿意履行其法定职责，具体体现以下两点。一、会议纪要由义乌市人民政府设立的指挥部参与，其代表的是义乌市人民政府，土地权属经过政府依法处理的作为职能部门应当依法办理，上诉人却没有按照会议纪要精神办理，这是不履职。二、上诉人以街道办事处审核作为理由，但是本案中街道办事处同意并签署了意见送达给上诉人后上诉人仍然不办理，这也是不履职。三、被上诉人的房子因为医院的项目拆迁，多个部门召开协调会，为了解决被上诉人的房子拆迁问题，形成会议纪要后肯定会告诉被上诉人。被上诉人在一审提供给法庭的会议纪要复印件也说明当时是告诉过被上诉人的。现在房子已经被拆，而上诉人说多个部门的会议纪要只是建议，这种说法置政府的公信力于何地。上诉人上诉理由不能成立，一审判决事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人福田街道述称：请求依法判决。原审第三人义乌市人民政府述称：本案中确权问题与义乌市人民政府法律上无关系，即使义乌市人民政府对下属部门进行监督，也不是同个诉讼方法解决，因此本案把义乌市人民政府列为第三人不适格。二审中各方当事人均未提交新的证据。经审理，对原审法院认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案争议在于上诉人是否存在不履行法定职责情形。首先，本案履职内容为对黄春桂户位于义乌市××街道××村被拆除的房屋办理土地确权审核手续。《浙江省确定土地所有权和使用权若干规定》明确规定，县级以上土地管理部门具体承办土地所有权和使用权的确定工作。本案所涉房屋土地使用权的审核确定属于上诉人的法定职责。其次，对于会议纪要议定事项是否应履行问题。会议纪要是行政机关常用的公文格式。一般而言会议纪要已经议定事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论行政机关还是相对人均应遵照执行。就本案而言，会议纪要是原浙江大学医学院附属义乌医院工程建设指挥部、义乌市国土资源局、义乌市人民政府稠城街道办事务为解决被上诉人黄春桂户被拆迁房屋土地用权确权问题作出的行政允诺，是具有法律约束力的承诺。恪守承诺，兑现承诺是行政机关遵守诚信原则的应有之意。就算议定事项在后续的审查中发现存在不合规情形，也应通过法定程序作出处理，而不应成为其不及时作出处理的理由。再则，本案所涉房屋土地权属审核申请材料，在福田街道提交上报给上诉人后，上诉人并未提交证据证明其已在法定期限内作出审核意见，应认定其存在不履行法定职责情形。综上，上诉人义乌市自然资源和规划局的上诉理由不能成立，一审判决并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人义乌市自然资源和规划局负担。审 判 长 冯少华审 判 员 钟雪丹审 判 员 虞 行二〇二〇年七月三十一日代书记员 叶文静?*ArabicDash?-8-??*ArabicDash?-8-?