浙江省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）浙行赔终12号 上诉人（原审原告）王志土，男，1979年2月1日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 委托代理人苏文诚，浙江导司律师事务所律师。 委托代理人郑国军，浙江杭湾律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波杭州湾新区开发建设管理委员会，住所地浙江省宁波市杭州湾新区兴慈一路1号。 法定代表人**，主任。 委托代理人许王斌，宁波杭州湾新区开发建设管理委员会工作人员。 委托代理人刘占中，浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。 原审第三人宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司，住所地浙江省宁波杭州湾新区四灶浦水库南大堤1号。 法定代表人黄展，董事长。 委托代理人刘占中、马汉冲，浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。 原审第三人慈溪市引飞农副产品有限公司，住所地浙江省慈溪市逍林镇三北大街3501号。 法定代表人胡利平，总经理。 委托代理人章伟、张红霞，北京盈科（慈溪）律师事务所律师。原审第三人宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场，住所地浙江省宁波杭州湾新区。 投资人胡引飞，总经理。 委托代理人章伟、张红霞，北京盈科（慈溪）律师事务所律师。 王志土因诉宁波杭州湾新区开发建设管理委员会（以下简称杭州湾新区管委会）资源行政强制行政赔偿一案，不服宁波市中级人民法院（2019）浙02行赔初5号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院于2020年2月18日受理后，依法组成合议庭审理了本案。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2011年5月，宁波市发展和改革委员会批复杭州湾新区成立专门机构组织实施宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目。2011年8月25日，宁波杭州湾新区开发建设有限公司出资设立宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司（以下简称海涂公司），经营范围为海涂围垦项目的建设、开发和管理。2012年12月25日，原慈溪市引飞果业有限公司（以下简称引飞果业）中标围涂1号的承包经营权。2013年3月5日，海涂公司与引飞果业签订《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》（以下简称《临时出租合同书》）并经慈溪市公证处公证，约定将涉案区块共9950亩出租给引飞果业，用于鱼塘、虾塘养殖。合同约定，承包期满三年后海涂公司收回土地的，不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归海涂公司所有，引飞果业无条件退回承包地。2013年3月7日，引飞果业注册成立宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场（以下简称双瑞水产），负责涉案区块养殖基地管理工作。2013年3月20日，双瑞水产与王志土签订《协议书》，约定将涉案区块中6号区域出租给后者，用于鱼塘、虾塘养殖。合同同时约定，养殖期内，如政府收回土地另作他用，养殖期满三年后收回土地的，双瑞水产不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归海涂公司所有，王志土无条件退回承包地。2016年4月5日，海涂公司书面通知原慈溪市引飞果业有限公司收回承包土地，要求其在2016年7月15日前无条件退回全部承包地，王志土等养殖户分别在收回通知函上签字确认。次日，引飞果业、双瑞水产书面出具回复函，同意按时撤离，王志土等养殖户签字同意。2016年4月8日，双瑞水产召开全体养殖户代表大会并形成会议纪要，王志土等养殖户在会议纪要上签字同意对马上使用的区块做好撤离工作，并确保今后需要用地时按时撤离。海涂公司先后于2017年1月18日及同年2月21日发律师函催告引飞果业、双瑞水产退出承租土地。2017年3月11日，杭州湾新区管委会发布《关于十二塘围涂1号区块清理整治的通告》，主要内容为，全面开展涉案区块清理整治，涉案区块内所有养殖鱼塘、虾塘及道路、河道、配套房屋等基础设施，责令在2017年3月18日前无条件退回，逾期不退回的，将依法予以强制清理。2017年11月3日，杭州湾新区管委会再次发布《关于开展十二塘围涂1号区块清理整治工作的通告》，责令在2017年11月18日前无条件自行清退，逾期不自行清退的，将依法予以强制清理。另查明，2019年3月21日，引飞果业变更企业名称为慈溪市引飞农副产品有限公司。王志土诉至法院，请求判决杭州湾新区管委会赔偿其财产损失7824800元。 原审法院认为，在被诉强制清理整治行为已经被该院作出的（2019）浙02行初69号判决确认违法的情况下，本案的争议焦点在于王志土主张的损失是否存在，以及是否与被诉强制清理整治行为存在因果关系。根据《临时出租合同书》约定，承包期满三年后海涂公司收回土地的，不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归海涂公司所有。王志土在涉案区块承包经营已满三年，故其主张的管理用房、塘坝、楼板等基础设施及其附属设施应归海涂公司所有，王志土对上述财产已不享有权益，故其提出的上述赔偿请求没有事实依据，该院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回王志土的赔偿请求。 王志土上诉称：一、王志土一审提交的证据17、18、19及21、22、23证明了涉案滩涂属于海域，海涂公司未经海域使用审批，擅自改变海域用途，违法围海的事实。一审法院在（2019）浙02行初69号判决中认定，2011年5月，宁波市发展和改革委员会批复杭州湾新区成立专门机构组织实施宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目。上述证据19证明，宁波市发展和改革委员会的上述批复为违法审批，相关责任人因此受到了政务记过处分。因此，海涂公司与引飞果业于2013年3月5日签订的《临时出租合同书》，约定将案涉滩涂出租用于鱼塘、虾塘养殖，违法无效，海涂公司无权根据该协议约定取得涉案设施所有权。上述六份证据与本案关系重大，一审法院以“与本案无关”为由不予采信认定错误。《临时出租合同书》应属于民事协议，并非行政协议。一审法院在（2019）浙02行初69号判决中以《临时出租合同书》的签订早于2015年5月1日为由，否认王志土关于该协议无效的主张，认定错误。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第162条只是关于对确认行政行为无效的行政诉讼是否予以立案的规定，并未否认在行政诉讼中对涉及到的其他合同的效力问题进行审理。上述行政协议的效力问题是本案的前提，本案在审理过程中应对其加以审查认定。二、即使承认上述《临时出租合同书》的效力，王志土也依法享有案涉区块上的基础设施及附属设施的所有权。合同第三条约定“承包经营期限为2013年5月1日至该地块被政府依法征用止……”第六条中的“政府收回土地另作他用”意思等同于第三条中的“政府依法征用”。虽然因涉案滩涂属国家所有，不存在征收、征用等情况，但合同采用了“征用”的概念，表明合同双方当事人的真实意思是海涂公司仅当杭州湾新区管委会因公共利益而需使用该地块时才有权解约。一审法院将上述合同的真实意思解释为海涂公司有权单方解除合同，显属认定错误。合同第八条明确约定，本合同一经签订，即具有法律约束力，任何单位和个人不得随意变更或者解除。王志土在海涂公司于2016年4月5日发给引飞果业的收回通知函上的签字仅为收阅签字，并非表示对收回涉案滩涂的同意。且海涂公司《收回通知函》的效力无论有无都只及于引飞果业，根据王志土与双瑞水产签订的《协议书》，养殖期限至政府依法征用止，杭州湾新区管委会及海涂公司在没有公共利益目的需使用涉案滩涂的情况下，无权收回涉案滩涂。2016年4月6日引飞果业和双瑞水产出具的《回复函》表示，对于海涂公司目前需要使用的涂地，（养殖户）今年不使用时会按时撤离，对于新区暂不使用的涂地（引飞果业和双瑞水产）会管理好。且根据2016年4月8日的会议纪要及《情况说明》，海涂公司马上使用需撤离的为1号养殖基地最东侧1574亩区块，并不包括本案王志土所承包的区块。王志土在上述《回复函》上签字，并不表示对海涂公司收回涉案滩涂的同意。针对2017年1月18日海涂公司向引飞果业发送的律师函，双瑞水产于2017年2月6日委托浙江五磊律师事务所回复，明确表明按双方合同约定，收回条件尚未成就。且王志土向双瑞水产缴纳了2017年12月31日前的承包费，杭州湾新区管委会实施案涉强制清理行为时，王志土与双瑞水产签订的承包协议书尚未解除。因此一审法院根据王志土在回复函及会议纪要上的签字即认为王志土对海涂公司收回涉案滩涂同意配合系认定错误。因此，《临时出租合同书》即使有效，第六条中的“收回土地”前提也并未满足，一审法院认为涉案设施应归海涂公司所有系认定错误。三、一审判决遗漏关键证据。王志土在一审与证据18、19同时出示的还有“关于宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司擅自改变海域用途实施围海养殖问题整改完成情况的公示”，该证据证明杭州湾新区管委会实施的案涉强制清理行为实质是对海涂公司违法围海行为实施整改。该证据一方面证明了海涂公司与引飞果业于2013年3月5日签订《临时出租合同书》无效，另一方面也证明海涂公司“收回土地”是出于整改目的而非基于公共利益的需要。一审法院在（2019）浙02行初69号判决认为杭州湾新区管委会采取被诉强制清理整治行为的目的在于行使《临时出租合同书》约定的收回权，认定错误。即使《临时出租合同书》有效，海涂公司也无权收回案涉滩涂。四、一审法院认可王志土的原告主体资格，即是认可王志土对案涉设施的所有权，其认为涉案设施归海涂公司所有、王志土对该财产已不享有权益与前述认定相矛盾。因此，王志土依法享有涉案设施设备的所有权，杭州湾新区管委会对涉案设施的强制清理行为已被（2019）浙02行初69号行政判决确认违法，该违法强制清理行为给王志土造成的全部财产损失，杭州湾新区管委会应依法予以赔偿。王志土已向一审法院提交了经公证的现场视频，也向一审法院申请了损失评估鉴定。综上，原审行政赔偿判决认定事实和适用法律均错误，上诉请求撤销原判，支持王志土的一审诉讼请求。 杭州湾新区管委会答辩称：一、海涂公司与引飞果业签订的《临时出租合同书》合法有效。首先，无论是海涂公司与引飞果业签订的《临时出租合同书》，还是引飞果业成立的双瑞水产与王志土签订的《协议书》，其合同标的均为宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地内的土地经营权。两份协议书均不涉及海域使用权，且双瑞水产也取得了在案涉标的内合法有效的水域滩涂养殖使用证，因此，海涂公司不存在违反法律规定转让海域使用权的行为。其次，《临时出租合同书》属行政协议。而行政行为具有公定力，行政行为已经作出，未经国家机关按照法定程序撤销或变更前，仍有拘束力。王志土未提供证据证明海涂公司与引飞果业签订的《临时出租合同书》的行为已被撤销或变更，故王志土主张《临时出租合同书》因违法而无效的主张没有事实和法律依据。再次，杭州湾新区管委会及海涂公司是否取得海域使用权与本案无关，况且根据《浙江省钱塘江管理条例》（1998年版）相关规定，涉案滩涂属钱塘江河道，并不属于海域。二、根据《临时出租合同书》约定，案涉管理用房等基础设施及附属设施归海涂公司所有，王志土主张赔偿没有依据。首先，王志土主张涉案土地不存在征收、征用行为，不符合涉案设施归属于海涂公司的前提条件，是对相关法律及合同条款的错误理解。涉案滩涂属于国家未利用地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》等相关规定，不可能存在征收、征用情形。原审法院的生效判决（2019）浙02行初69号也认定，海涂公司与引飞果业之间是租赁关系，涉案滩涂仍属于国家所有，当然不存在征收、征用等情况。鉴于涉案滩涂的使用权并未出让，原审认定“收回土地”的真实意思应解释为解除租赁关系而非收回滩涂使用权，认定正确。其次，《临时出租合同书》及双瑞水产与王志土签订的《协议书》均明确规定，承包期满三年后海涂公司收回土地的，不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归海涂公司所有，承包人需无条件退回承包地。在海涂公司依约发出收回通知函后，王志土所诉称的涉案设施已归海涂公司所有，其对上述财产已不享有权益，需无条件退回承包地。行政诉讼只能用于保护当事人的合法权利。本案中，涉案设施已归海涂公司所有，王志土不是涉案设施的权利人，不具有可以保护的合法利益，故其主张行政赔偿，无任何事实和法律依据。因此原审认定王志土对涉案设施等财产不享有权益，其提出的赔偿请求没有事实依据，认定正确。三、王志土没有证据证明海涂公司收回涉案滩涂致使其遭受经济损失，即使王志土有损失，这也是王志土自己造成的，王志土存在明显过错。王志土先后在收回通知、回复函、会议纪要等文件上签字，表示同意按时撤离，证明其对海涂公司收回涉案滩涂是知情的并同意配合的。王志土理应在杭州湾新区管委会及海涂公司要求的期限届满前妥善处置承包区块养殖的水产品及渔业设施，履行其承诺。在杭州湾新区管委会先后发布两次通告及海涂公司多次要求退场后，其仍置之不理，理应自行承担所有法律后果。王志土故意拖延对承包期间建设的养殖设施的拆除及养殖滩涂的返还，时间长达1年多，目的是为了达到不合法的诉求，企图获得巨额不当利益。根据“任何人不得从其违法行为中获利”的原则，王志土要求赔偿的诉请于法无据。四、王志土主张《临时出租合同书》无效没有法律依据。2015年5月1日施行的修改后的行政诉讼法首次确立了确认无效诉讼制度，而在此之前并无此项制度。行政行为无效属于实体法规定，按照实体从旧原则，该无效规定不具有溯及力，只有行政诉讼法修改实施后发生的行政行为才适用无效的规定。如前所述，《临时出租合同书》属行政协议，签订日期在2013年3月5日，故王志土要求确认无效的请求无法律依据。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人海涂公司、慈溪市引飞农副产品有限公司、双瑞水产未提交书面意见，调查时称均同意杭州湾新区管委会的答辩意见。 经审理，对原判认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案二审的争议焦点在于上诉人王志土提出的行政赔偿请求是否应予支持问题。首先，在案证据表明，王志土与双瑞水产签订《协议书》，约定将涉案滩涂出租给王志土，用于鱼塘、虾塘养殖。合同同时约定，养殖期满三年后收回土地的，双瑞水产不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归海涂公司所有，王志土无条件退回养殖地，具体事宜按双瑞水产与海涂公司签订的合同为准。而2013年3月5日海涂公司与引飞果业签订的《临时出租合同书》约定，将案涉滩涂出租给引飞果业，用于鱼塘、虾塘养殖。承包期满三年后海涂公司收回土地的，不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归海涂公司所有，引飞果业无条件退回承包地。海涂公司于2016年4月5日发出收回涉案滩涂的通知后，又多次催告引飞果业，双瑞水产退出承租土地。杭州湾新区管委会分别于2017年3月和2017年11月发布对涉案区块内所有养殖鱼塘、虾塘及道路、河道、配套房屋等基础设施进行清理整治的通告。王志土在明知涉案滩涂被收回的情况下，应及时依约移交鱼塘等基础设施。王志土在未及时撤离涉案滩涂且涉案合同已对道路、鱼塘等基础设施的归属作出明确约定的情况下，仍请求赔偿基础设施损失，依据不足。其次，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”王志土提出本案赔偿请求，虽提交了巨额赔偿清单，但对于相关损失的存在并未提交必要的证据予以支撑。而对于其主张的增氧机、水泵、变压器等动产损失，王志土既未提供其系涉案动产权利人的证明，亦未提供因案涉强制清理行为遭受相应损失的证据。在此情况下，王志土主张的损失赔偿，缺乏事实和法律依据，原审不予支持，并无不当。关于王志土上诉主张的海涂公司与引飞果业签订的《临时出租合同书》性质及效力问题，不属本案审理范围，当事人可另行主张。王志土二审中提出的证据保全申请，系在举证期限届满后提出，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十七条规定，本院不予准许。综上，王志土的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  戴文波 审判员  夏祖银 审判员  董 东 二〇二〇年七月十五日 书记员  陈亦恒