宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终61号 上诉人（原审被告）宁夏回族自治区人力资源和社会保障厅，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区。 法定代表人刘国强，厅长。 委托代理人贾小丽，该厅法规处处长（一般代理）。 委托代理人任海权，宁夏兴业律师事务所律师（一般代理）。 被上诉人（原审原告）吴永芳，女，1961年2月4日出生，回族，无业，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。 委托代理人张勇强，宁夏朔方律师事务所律师（特别授权）。 原审第三人宁夏同利协保洁服务有限公司，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区。 法定代表人王继东，总经理。 上诉人宁夏回族自治区人力资源和社会保障厅（以下简称自治区人社厅）因与被上诉人吴永芳、原审第三人宁夏同利协保洁服务有限公司（以下简称同利协保洁公司）行政复议一案，不服银川铁路运输法院（2019）宁8601行初469号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，原告吴永芳系第三人同利协保洁公司派遣至恒大御景物业服务中心的保洁人员。2019年1月30日，吴永芳向银川市人力资源和社会保障局（以下简称银川市人社局）提交工伤认定申请，称其2018年12月16日14时30分左右，在清洁小区内路灯杆时从梯子上摔下受伤，经诊断为股骨颈骨折。银川市人社局根据吴永芳提交的材料、用人单位的举证材料及调查情况，于2019年3月20日作出银人社伤险字[2019]612号《认定工伤决定书》，认定吴永芳受到的事故伤害为工伤。同利协保洁公司不服，认为吴永芳受伤与工作无关，银川市人社局作出的工伤认定程序违法，于2019年5月17日向自治区人社厅申请行政复议。自治区人社厅收到复议申请后，向同利协保洁公司送达《受理通知书》，向银川市人社局送达《行政复议答复通知书》，向吴永芳送达《第三人参加行政复议通知书》。2019年5月30日，银川市人社局向自治区人社厅提交《行政复议答复书》及工伤认定材料，包括工伤认定申请书、吴永芳身份证复印件、银川市第二人民医院入院记录和出院记录、银川国龙医院出院证和疾病诊断证明、伤情与病情医学意见书、中国银行交易流水明细清单、考勤表复印件、证人证言、工伤认定限期举证通知书、同利协保洁公司的情况说明、王继东和陈淑萍的询问笔录、工伤认定决定书及送达回证等。2019年7月11日，自治区人社厅组织召开医学专家论证会，与会专家论证结论为“右髋关节骨性关节炎（重度）、未发现股骨颈骨折现象及右髋裂纹骨折，右髋关节置换手术是因骨性关节炎适应症。”2019年7月16日，自治区人社厅以案件情况复杂为由，作出宁人社延字[2019]8号《延期审理通知书》，向各当事人进行了送达。2019年8月14日，自治区人社厅作出宁人社政复字[2019]11号《行政复议决定书》，撤销银川市人社局作出的《认定工伤决定书》，责令其30日内重新作出认定。原告吴永芳不服，故诉至法院，请求依法判令：1.撤销自治区人社厅作出的宁人社政复字[2019]11号《行政复议决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，自治区人社厅作为银川市人社局的上一级主管部门，有权依申请对银川市人社局作出的《认定工伤决定书》进行复议审查。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的。《工伤保险条例》第十八条第一款规定：提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。《工伤认定办法》第六条规定：提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料；（二）医疗机构出具的受伤后诊断证明书或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。第九条规定：社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实。根据案件实际情况，自治区人社厅收到同利协保洁公司的复议申请后，依法向银川市人社局送达《行政复议答复通知书》。银川市人社局在规定的时间内向自治区人社厅提交了《行政复议答复书》及工伤认定材料。其中，银川市第二人民医院2019年1月3日诊断为：1.股骨颈骨折；2.骨质疏松；3.腰椎退行性病变；4.2型糖尿病。银川国龙医院2019年1月19日诊断为：1.右股骨颈骨折；2.骨质疏松症；3.2型糖尿病；4.左侧股疝术后；5.左下肢肌间静脉血栓形成。银川市第二人民医院和银川国龙医院诊断结论中均有股骨颈骨折。银川市人社局聘请医学专家对吴永芳提供的证据进行调查核实，专家意见为：“右髋关节存在裂纹骨折，但未见有股骨颈骨折。右髋裂纹骨折与外伤有关，系外伤所致。”银川市人社局遂根据调查情况作出《认定工伤决定书》，认定受伤害部位为右髋裂纹骨折。自治区人社厅在复议审查过程中，组织召开医学专家论证会，医学专家意见为“未发现股骨颈骨折现象及右髋裂纹骨折”。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十七条的规定：行政复议期间涉及专门事项需要鉴定的，当事人可以自行委托鉴定机构进行鉴定，也可以申请行政复议机构委托鉴定机构进行鉴定。鉴定费用由当事人承担。鉴定所用时间不计入行政复议审理期限。在吴永芳提交的医疗诊断证明中记载的股骨颈骨折、银川市人社局组织医学专家得出的“右髋关节存在裂纹骨折、右髋裂纹骨折系外伤所致”与自治区人社厅组织医学专家得出的“未发现股骨颈骨折现象及右髋裂纹骨折”结论不一致的情况下，应依据该规定对此专门事项进行鉴定。但自治区人社厅未向当事人释明是否应进行专门事项鉴定，直接以医学专家结论不一致为由，认为银川市人社局工伤认定事实不清，作出了撤销原行政行为的复议决定，该复议决定属证据不足情形，应予撤销。另，自治区人社厅以银川市劳动能力鉴定委员会在《职工因公伤残等级评定表》中表述的“右髋未见裂纹骨折”的诊断结论为依据，作出复议决定，但劳动能力鉴定是指劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度的等级鉴定，是在职工发生工伤，经治疗伤情相对稳定后存在残疾、影响劳动能力的情况下进行的鉴定。银川市劳动能力鉴定委员会作出鉴定结论时吴永芳已经过治疗，伤情相对稳定，其表述的诊断结论不应作为是否构成工伤的证据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告宁夏回族自治区人力资源和社会保障厅作出的宁人社政复字[2019]11号《行政复议决定书》，责令被告自收到本判决书之日起30日内重新作出复议决定。案件受理费50元，由被告宁夏回族自治区人力资源和社会保障厅负担。 宣判后，自治区人社厅不服，向本院提起上诉称，一、对于专业性问题，行政复议机关有权决定是否进行鉴定而并非必须进行鉴定，且工伤认定过程中的伤病关联性问题并无专门法律规定。依据《行政复议法实施条例》第三十七条及《工伤保险条例》第十九条规定，自治区人社厅有权对事故伤害进行调查核实，而组织专家进行论证显然是调查核实证据的一种方式方法，上诉人也有权依据专家结论和其他证据作出复议决定。二、银川市人社局作出的《工伤认定决定书》，事实不清，证据不足，上诉人予以撤销符合法律规定，并无不当。本案中，认定被上诉人是否存在股骨颈骨折是争议焦点，而银川市人社局在其聘请的医学专家意见与银川市第二人民医院和银川国龙医院诊断结论明显不一致的情况下，直接认定被上诉人存在股骨颈骨折，作出《工伤认定决定书》属于事实不清、证据不足。鉴于此，上诉人在复议审查过程中，组织召开医学专家讨论会，医学专家意见均为“未发现股骨颈骨折现象及右髋裂纹骨折”，该结论仍与医院诊断结论存在重大分歧，故上诉人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第(三)项的规定作出撤销决定，旨在要求银川市人社局在查清案件事实、证据确实充分的情况下重新作出《认定工伤决定书》。因此，上诉人的撤销决定符合法律规定，并无不当。三、两次专家论证均基于同一证据源，然而一审判决对论证结论采取了截然不同的态度，判决逻辑相互矛盾、严重错误。在对被上诉人认定工伤过程中，银川市人社局聘请的医学专家意见为与上诉人组织专家的论证意见不一致。既然一审法院认为上诉人以专家论证的形式进行调查不符合法律规定，那么银川市人社局所聘专家得出的结论也应当合法。上诉人作出撤销银川市人社局涉案工伤认定的复议决定，一是基于专家论证意见，二是基于银川市劳动能力鉴定委员会作出的“右髋骨未见裂纹骨折”的意见。银川市人社局、上诉人以及劳动能力鉴定委员会所依赖的证据源是统一的，并不存在因证据材料不同而结论相异的情形。综上，请求二审法院：1.撤销原判，并改判驳回被上诉人一审诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人吴永芳辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、证据充足，应予维持。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人同利协保洁公司述称，上诉人的上诉请求及事实理由成立。被上诉人伤情属于陈旧伤情，不是一两天形成的，是几十年造成的病情。一审法院不应当受理被上诉人一审诉讼请求。一审判决认定事实不清楚、适用法律不正确。请求支持上诉人的上诉请求。 二审审理中，上诉人、被上诉人及原审第三人均未向本院提交新证据。 二审审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人吴永芳提交的银川市第二人民医院和银川国龙医院医疗诊断结论中均记载股骨颈骨折，而银川市人社局组织医学专家得出的结论是“右髋关节存在裂纹骨折、右髋裂纹骨折系外伤所致”。在上述医疗诊断结论和专家意见不一致的情况下，银川市人社局未作出进一步调查，即认定被上诉人受伤害部位为右髋裂纹骨折，并作出涉案《工伤认定决定书》认定工伤，属于认定事实不清。鉴于此，上诉人自治区人社厅组织医学专家对被上诉人病情进行讨论，意见为“未发现股骨颈骨折现象及右髋裂纹骨折”，与被上诉人提交的医院诊断结论仍有重大分歧。上诉人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定作出撤销决定后，银川市人社局可在查清案件事实、证据确实充分的情况下重新作出《认定工伤决定书》。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十七条规定了行政复议期间涉及专门事项需要鉴定的，当事人可以自行委托鉴定机构进行鉴定，也可以申请行政复议机构委托鉴定机构进行鉴定。并无强制性规定复议机构委托鉴定机构进行鉴定。故上诉人作出涉案《行政复议决定书》撤销银川市人社局作出的《工伤认定决定书》符合法律规定。一审判决适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销银川铁路运输法院（2019）宁8601行初469号行政判决； 二、驳回被上诉人吴永芳一审的诉讼请求。 二审案件受理费50元，由被上诉人吴永芳负担。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 王建玲 二〇二〇年七月二十七日 书记员 吴佳敏 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政复议法》 第二十八条第一款行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定: （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； （二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行； （三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为: 1、主要事实不清、证据不足的； 2、适用依据错误的； 3、违反法定程序的； 4、超越或者滥用职权的； 5、具体行政行为明显不当的。 …… 《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第三十七条行政复议期间涉及专门事项需要鉴定的，当事人可以自行委托鉴定机构进行鉴定，也可以申请行政复议机构委托鉴定机构进行鉴定，鉴定费用由当事人承担。鉴定所用时间不计入行政复议审理期限。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……