青海省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）青行赔终8号 上诉人（原审原告）郭晓英，甘肃省渭源县村民，现住该县。 上诉人（原审原告）史海东，汉族，甘肃省渭源县村民。 共同委托代理人曹黎鑫,甘肃品泉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市乐都区人民政府。住所：青海省海东市乐都区古城大街50号。 法定代表人曾水清,区长。 委托代理人张浩男，青海智凡律师事务所律师。 上诉人郭晓英、史海东因与被上诉人海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）房屋行政强制行政赔偿一案，不服青海省海东市中级人民法院(2018)青02行初61号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人史海东及其委托代理人曹黎鑫，被上诉人乐都区政府副区长**胜作为行政机关负责人出庭应诉，乐都区政府的委托代理人张浩男到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年8月16日，被告乐都区政府、海东市乐都区工业和商务局等11个政府部门联合组织人员强制拆除原告郭晓英、史海东所有的砖厂及其他建筑，原告郭晓英、史海东以被告乐都区政府强制拆除原告砖厂的行政行为违法并给其造成经济损失为由向本院提起了诉讼，本院于2018年9月28日分别立案登记受理了（2018）青02行初62号确认强制拆除行为违法一案和（2018）青02行初61号行政赔偿一案。2019年9月26日青海省高级人民法院就（2018）青02行初62号确认强制拆除行政行为违法上诉一案作出的（2019）青行终75号行政判决已经生效，该判决认定郭晓英、史海东未取得土地行政主管部门审批，未办理建设工程规划许可等擅自修建厂房等建筑物的客观事实存在,被告乐都区政府在强制拆除郭晓英、史海东砖厂厂房前，未依法履行催告义务，未在《通知》中载明当事人享有的陈述权和申辩权等，判决确认被告乐都区政府强制拆除郭晓英、史海东砖厂的行政行为程序违法。本院征询二原告就行政赔偿请求是否先行向赔偿义务机关提出，二原告表示直接向本院提起行政赔偿诉讼，不先行向赔偿义务机关提出。 一审法院认为，本案的争议焦点是：1.二原告的起诉是否符合法定条件；2.被告的强制拆除违法行为是否给二原告的合法财产造成损失以及损失数额的认定。 一、二原告的起诉是否符合法定条件。本案系二原告提起的行政赔偿诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（4）加害行为为具体行政行为，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理。本案中，青海省高级人民法院于2019年9月26日作出的（2019）青行终75号行政判决，确认被告乐都区政府的强制拆除的行政行为程序违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在行政复议或提起行政诉讼时一并提出。对于上述规定中设置的两种求偿途径，赔偿请求人可以自行选择。本案二原告在提起行政诉讼的同时一并提出了行政赔偿诉讼，且在强制拆除行政行为已被确认程序违法后仍明确表示不先行向赔偿义务机关提出赔偿请求，这表明二原告选择人民法院解决其行政赔偿问题。在此种情形下，如果要求赔偿请求人再向赔偿义务机关提出赔偿请求方可提起行政赔偿诉讼，实际上取消了赔偿请求人在行政赔偿程序上的选择权，增加了赔偿程序的复杂性，也不符合制定和修改国家赔偿法的立法目的。因此，本案应属于提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的情形，所以二原告的行政赔偿诉讼符合法定的起诉条件。 二、被告的强制拆除违法行为是否给二原告的合法财产造成损失以及损失数额的认定。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。故赔偿请求人取得国家赔偿，须有赔偿义务机关侵犯其合法权益的情形存在，并造成其实际损害，且违法行为与损害之间具有因果关系。本案中，虽然（2019）青行终75号行政判决认定被告乐都区政府强制拆除行为的程序违法，但是该违法行为是否必然引起对二原告的行政赔偿，应当考量是否对二原告的合法权益造成损害。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。据此，在行政赔偿诉讼中原告对行政行为造成损失的事实负有举证责任。庭审中，二原告举证未能证明被告的违法行为对其合法权益造成损害。综上，被告的强制拆除行为程序违法但尚未对二原告的合法权益造成损害，故二原告的赔偿请求理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告郭晓英、史海东要求被告海东市乐都区人民政府因非法强行拆除原告砖厂赔偿经济损失500万元的诉讼请求。 郭晓英、史海东上诉称，一审判决认定事实不清，且适用法律错误，应予撤销。理由如下：一、乐都全心空心砖厂是2011年经乐都区发展和改革局立项同意建设。期间，征得各个主管机关的审批同意（其中包括高店镇西门村、高店镇人民政府同意办理并在申请书上盖有公章、乐都区国土资源局文件批复、乐都区环境保护局文件批复、建设项目环境影响报告表、营业执照、组织机构代码证、乐都区发展和改革局的批复文件）。乐都区全心空心砖厂建成后由原投资人阿海城负责经营。2013年1月26日，郭晓英、吴世兵与阿海城签订的《砖厂转让协议》，接受乐都全心空心砖厂并从事生产经营，上诉人也一直按时交纳各项税费；二、2017年6月份，乐都区高店镇农电所工作人员来到乐都区全心空心砖厂将供电设备全部断掉，告知上诉人对砖厂整改并责令停业。上诉人接受处理等待停业整改期间，多次向环保局打听如何整改的方案，环保局工作人员一直答复政府若有回话立即通知上诉人。但在2017年8月15日左右，高店镇政府工作人员通知乐都区所有砖厂负责人去开会，告知要将乐都区37个砖厂全部拆除，上诉人虽提出赔偿请求，但此问题一直未得到答复。2017年8月16日，上诉人工作人员在出去办事回来时发现轮窑已被乐都区领导带领的其他工作人员用挖掘机挖毁，当时砖厂检查轮窑约有砖坯40余万片左右，工作人员将挖掉的轮窑垃圾运往垃圾场予以清理，乐都区公安局民警强行将上诉人史海东予以关押，无奈之下上诉人答应配合清理场地，并将经200万片的红砖以0.25元的价格低价变卖，机器设备按废铁价格0.8元处理；三、青海省高级人民法院作出的（2019）青行终75号行政判决确认被上诉人乐都区政府拆除上诉人砖厂的强制拆除行为程序违法。上诉人在一审中提交了移交砖厂时以及接收砖厂后新增的相关财产清单，并提交了经营砖厂几年来每年按照相关管理规定向有关部门缴纳管理费用的部分票据来证明上诉人在经营砖厂期间一直按照相关规定缴纳管理费用；后续提交的付款凭证工资、花名册、土地承包流转合同、小红砖出售证明等证据，均能证明上诉人的经营砖厂以及被上诉人强行拆除上诉人经营的砖厂所遭受的直接经济损失，但一审法院对上述证据中的绝大部分均未采纳认定，严重损害了上诉人的合法权益。上诉人认为，案涉砖厂是在取得各个主管机关同意后投资建设，被上诉人在没有进行行政处罚且无法律授权的情况下，不做深入调查，置法律于不顾，强行拆除上诉人砖厂的轮窑、厂房、砖机设备，并且逼迫上诉人廉价出售厂内的设备及红砖，直接组成联合工作组对上诉人的砖厂进行强制拆除的行为，严重违反了《行政处罚法》和《行政强制法》的规定，损害了上诉人的合法权益，对上诉人造成了巨额经济损失，故应当依法承担赔偿责任；且在（2019）青行终75号行政判决认定被上诉人乐都区政府强行拆除行为程序违法的前提下，对上诉人提交的财产损失证明不予认可，判决驳回上诉人的诉讼请求实属不当。综上，上诉人的各项赔偿诉求有事实根据和法律依据，应予支持。请求本院撤销(2018)青02行初61号行政赔偿判决，改判支持上诉人在一审中的诉讼请求。 乐都区政府答辩称，“乐都全心空心砖厂”存在违法占地、违建的情形，违反相关法律规定，不受法律保护，其违法建筑依法应当被拆除。根据乐都区政府相关职能部门查明的事实，“乐都全心空心砖厂”在开展生产经营活动之前，不但未依法办理安全生产许可证、采矿证，且在未取得用地审批手续的情况下，存在违法占地和违建的事实。鉴于“乐都全心空心砖厂”存在上述违反法律规定的事实，乐都区政府具有依法强制拆除的法定职权与资格，其行政行为符合法律规定。《城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场，强制拆除等措施。”该法律规定赋予了乐都区政府拆除“乐都全心空心砖厂”违法建筑的法定职权。2017年6月16日，乐都区政府六部门联合向“乐都全心空心砖厂”送达了限期2017年6月25日前自行拆除的通知书，2017年7月3日，乐都区政府又向“乐都全心空心砖厂”送达了《停产整改建议书》，但“乐都全心空心砖厂”在通知期限内既未采取任何整改措施，也未提起行政复议或诉讼，乐都区政府于2017年8月15日下发《告知书》后，于《告知书》期满之日对“乐都全心空心砖厂”违法建筑进行了强制拆除。强制拆除符合《行政强制法》第四十四条：“对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”之规定，乐都区政府作出该行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。乐都区政府限期强制拆除乐都全心空心砖厂粘土砖厂等违法建筑的具体行政行为是应国家环保大督查保护环境的国策所需，属于为了公共利益的行政行为，应依法确认为合法行为，因此上诉人要求行政赔偿没有事实和法律依据。乐都区政府强制拆除系对“乐都全心空心砖厂”本身违法建筑应强制拆除这一不可逆转的行政行为的执行。综上，乐都区政府对于乐都全心空心砖厂等建筑的强制拆除符合国家为了公共利益环境保护的基本国策法定职责，结合本案事实，在确认违法一案的判决中虽确认强制拆除行为程序违法，但在判决内容中亦确认上诉人的厂房及其他建筑物是由于未获得相关的审批手续，属于违法建筑。根据《城乡规划法》第六十八条的规定，被上诉人拆除上诉人的厂房及其他建筑行为本身并不属于违法行为，也未造成上诉人的合法财产损失，故主张行政赔偿没有事实和法律依据。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。 本院认为，根据上诉人郭晓英、史海东的上诉主张及被上诉人乐都区政府的答辩意见，本案争议的焦点是上诉人提出的行政赔偿请求是否成立及赔偿数额如何确定的问题。针对本案争议焦点，分述如下： 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此可见，受害人获得国家赔偿，必须具备两个条件：一是国家机关和国家机关工作人员违法行使职权；二是他们的违法行使职权行为侵害了公民、法人和其他组织的合法权益，造成了损害。也就是说，国家赔偿的前提是，公民、法人或者其他组织的合法权益受到国家公权力的侵害。没有合法权益受到损害，或者损害并非国家公权力的行为造成，均不符合国家赔偿的法定条件。 被上诉人对上诉人违法建筑物等财产实施的强制拆除行为，因未严格执行《中华人民共和国行政强制法》的相关程序规定，被青海省高级人民法院(2019)青行终75号生效行政判决确认程序违法，但是该违法行为是否会引起对上诉人的行政赔偿，还应当考量是否对其合法权益造成损害等因素。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿案件中。原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”可见，上诉人对其厂房等建筑物及其他财产遭受行政行为损害承担举证责任系其法定义务，其应当对自己的主张承担举证责任。因被上诉人的原因导致上诉人无法举证的,由被上诉人承担举证责任。 本案中，从要求赔偿明细上看，上诉人郭晓英、史海东请求被上诉人赔偿因强制拆除行为遭受的各项经济损失，即对厂房、车房、车棚、砖窑等主体建筑的损失计算，也列举了诸如装载机、汽车、水培车、进窑车、架子车等机械设备的损失，还有牌场、砖坯、零星资产、拆除费用、办理矿产资源证、缴纳土地租赁费、工人工资、低价处理黏土砖、固定资产投资等诸多内容，共计4984298元。 关于上诉人郭晓英、史海东提出赔偿其厂房、车房、车棚、砖窑等主体建筑经济损失210000元的诉求。经查，本案中,郭晓英、史海东虽提交了砖厂开采粘土矿申请书、砖厂临时用地申请书、砖厂建设项目用地预审意见、砖厂项目的立项批复及砖厂项目环境影响报告表的批复。但上述两份申请书仅证明原乐都县高店镇西门村村民委员会和原乐都县高店镇人民政府对砖厂的申请事项确认情况属实;原乐都县国土资源局在其预审意见中明确本预审意见不作为项目用地批准文件,要求企业严格按照土地管理法及有关规定办理建设用地报批手续,未办理建设用地报批,不得开工建设,否则按违法占地给予处罚。郭晓英、史海东未能提交证据证实砖厂项目建设办理了土地、城建等相关批准手续。且海东市乐都区国土资源局、环境保护局等六部门联合向其二人下发《通知》《停产整改建议书》,要求无审批手续、用地手续、采矿许可证、安全生产许可证、环评手续、环保除尘设施的企业自行拆除关停。因此,郭晓英、史海东未取得土地行政主管部门审批,未办理建设工程规划许可等擅自修建厂房等建筑物的客观事实存在。因其厂房、车房、车棚、砖窑等主体建筑不具有合法性，被上诉人要求上诉人限期自行拆除违法建（构）筑物，在未自行拆除的情况下实施强制拆除，由此造成的经济损失依法不属于国家赔偿的范围，该项诉求不能成立，本院不予支持。 关于上诉人郭晓英、史海东提出赔偿其装载机、汽车、水培车、进窑车、架子车等机械设备的损失共计332920元的诉求。经查，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。从一审及本院查明的事实来看，被上诉人乐都区政府在实施强制拆除时，并未对上诉人的上述财产予以拆除并损毁，上诉人亦认可以上机械设备并非强制拆毁，而是因为需要拆除自行低价予以处理，此部分损失与强制拆除行为之间不具有因果关系且不属于直接损失。故该项诉求不能成立，本院不予支持。 关于上诉人郭晓英、史海东提出赔偿其固定资产投资、缴纳土地租赁费、工人工资、低价处理黏土砖、拆除费用的损失共计3361378元的诉求。赔偿请求人取得国家赔偿，须有赔偿义务机关侵犯其合法权益的情形存在，造成其实际损害，违法行为与损害之间具有因果关系，并且应建立在上诉人已完成初步证明责任的基础上，同时国家赔偿的范围仅限于“直接损失”。经查，上诉人虽提出以上赔偿请求，但固定资产投资、缴纳土地租赁费用、工人工资属于其经营期间的正常费用支出，并非被上诉人强制拆除行为所导致的经济损失，且其提出的赔偿数额大多数系估算，低价处理黏土砖及拆除费用亦属于上诉人自行处理其财产而产生的相关损失。在上诉人未尽初步举证证明义务的情况下，要求被上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定承担举证责任，不符合该法律规定的应有之义。故此部分损失与强制拆除行为之间不具有因果关系且不属于直接损失的范畴，亦不在国家赔偿范围之列。该项诉求不能成立，本院不予支持。 关于上诉人郭晓英、史海东提出赔偿其牌场、零星资产、办理矿产资源证费用损失共计900000元的诉求。经查，对上诉人财产损失的赔偿应建立在上诉人已完成初步证明责任。何谓初步证明责任,目前法律对此并无明确规定，一般而言，购买物品的票据、凭证以及物品再次利用的价值等应当是基本具备的证据。本案中，上诉人所主张的牌场及零星资产损失请求均系估算，也未提供购买票据凭证等书证，且未提供被上诉人实施强制拆除时以上财产确在拆除现场并被强制拆毁的相关证据；办理矿产资源证费用50000元，上诉人称系阿海城垫付，但未提供垫付该费用的相关收据，无法证明该损失。故在上诉人未尽初步举证证明义务的情况下，要求被上诉人依据《行政诉讼法》第三十八条规定承担举证责任、举证不能则采纳上诉人主张的理由，不符合该法律规定的应有之义。鉴于上诉人未提供初步证据证明以上财产被强制拆毁及造成损失，从而让本院亦无酌定之基础依据。故该项诉求亦不能成立，本院不予支持。 关于上诉人郭晓英、史海东提出赔偿其窑内红砖被损毁造成的损失共计180000元的诉求。经查，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定,在行政赔偿案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。本案中,虽然上诉人对该部分损失的主张未提供相应证据完成其证明责任证实具体损失数额，但因被上诉人违反正当程序,不依法公证或者依法制作证据清单,在实施强制拆除时对上诉人的以上固定资产未予清点并列财产清单,未进行公证等,给上诉人举证责任造成很大困难,故应当由被上诉人承担举证责任；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条第（五）项规定，“根据日常生活经验法则推定的事实”，“法庭可以直接认定”。也就是说，依据生活常理能够推定的事实，无须当事人举证证明。因此，根据经验法则可以推定，在上诉人的黏土砖厂被强制拆除的情况下，其所主张的窑内红砖被一并损毁符合生活常理，也具有一定的客观性和合理性。因强制拆除行为的介入，导致实物已不存在，不具备鉴定和评估的条件,基于公平原则，同时为惩戒行政机关在执法中未收集保存证据的不当行政行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”之规定，综合考虑上述因素，结合当事人的主张和在案证据，依据上述司法解释规定，对该部分损失酌情确定赔偿数额人民币30000元。 综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予改判。郭晓英、史海东的上诉理由部分成立，应予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销青海省海东市中级人民法院(2018)青02行初61号行政赔偿判决，即驳回原告郭晓英、史海东要求被告海东市乐都区人民政府因非法强行拆除原告砖厂赔偿经济损失500万元的诉讼请求； 二、海东市乐都区人民政府于本判决生效后三十日内赔偿上诉人郭晓英、史海东窑内红砖经济损失人民币30000元； 三、驳回上诉人郭晓英、史海东的其他诉讼请求。 本判决为终审判决。 审 判 长 韩英俊 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年七月二十二日 法官助理 （程敏 书 记 员 范献育