福建省福州市仓山区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0104行初34号 原告姜海燕，女，1985年10月22日出生，汉族，住福建省闽侯县。 原告张飞（系原告姜海燕丈夫），男，1984年1月21日出生，汉族，住福建省浦城县。 被告福州市自然资源和规划局，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号4座5层至8层。 法定代表人郑章干，局长。 诉讼代理人庄昕，该局工作人员。 诉讼代理人王晓俊，福建拓维律师事务所律师。 原告姜海燕、张飞诉被告福州市自然资源和规划局行政复议一案，本院于2020年1月8日受理后，依法组成合议庭，于2020年6月10日公开开庭进行审理。原告姜海燕、张飞、被告诉讼代理人庄昕、王晓俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告于2019年12月20日以闽侯县自然资源和规划局为被申请人，向被告福州市自然资源和规划局提出行政复议，申请事项如下：1、认定宗地2019-16号地块的征地行为违法；2、认定闽侯县自然资源和规划局违法将不符合拍卖出让的土地闽侯县自然资源和规划局关于2019年第九次公开出让国有建设用地使用权的公告，即《国有土地使用权拍卖出让公告》（侯自然告字[2019]13号）内的宗地2019-16号进行拍卖出让公告的违法事实；3、撤销闽侯县自然资源和规划局作出的闽侯县自然资源和规划局关于2019年第九次公开出让国有建设用地使用权的公告，即《国有土地使用权拍卖出让公告》（侯自然告字[2019]13号）内的宗地2019-16号相关公告内容；4、撤销闽侯县自然资源和规划局作出的闽侯县自然资源和规划局关于2019年第九次公开出让国有建设用地使用权的公告，即《国有土地使用权拍卖出让公告》（侯自然告字[2019]13号）。 被告于2019年12月24日作出榕自然资复[2019]5号《行政复议不予受理决定书》，主要内容为：原告不服被闽侯县自然资源和规划局作出的《国有土地使用权拍卖出让公告》（侯自然告字[2019]13号），向被告提出行政复议。闽侯县自然资源和规划局作出的侯自然告字[2019]13号土地出让公告属于土地出让的一个环节，系过程性信息，对原告的合法权益并不产生实质影响，不属于行政复议的受案范围。同时，原告的申请事项中要求本机关认定宗地2019-16号地块的征地行为违法，认定闽侯县自然资源和规划局作出的土地出让拍卖公告违法并予以撤销，也要求撤销宗地2019-16号相关公告内容，行政复议申请事项并不明确。综上，被告决定不予受理。该决定书一并告知了起诉的权利。 原告诉称，2019年12月27日，原告收到被告作出被诉不予受理决定书。原告认为闽侯县自然资源和规划局作为土地行政主管部门具有实施招拍挂的出让土地的职能，其作出的土地出让公告的行为是在行使行政职权，实施行政管理职能，土地管理部门的拍卖出让公告一经作出既具有公定力、确定力、拘束力和执行力，另根据《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》（[2009]行他字第55号）规定：土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。因此，闽侯县自然资源和规划局作出的侯自然告字[2019]13号《国有土地使用权拍卖出让公告》属于具体的行政行为，而原告的房屋及土地在该公告出让的宗地2019-16号地块内，在原告未与相关部门签订拆迁协议，并存在法律纠纷和该地块征地手续法律效力不明确的情况下，就公然将该地块公告出让严重侵害原告的合法权益，侯自然告字[2019]13号《国有土地使用权拍卖出让公告》属于行政复议的受案范围。被告在《行政复议申请不予受理决定书》中还以行政复议申请事项不明确为由不予受理，原告认为提交的行政复议申请中有明确的申请事项，被告即使觉得原告的申请事项不明确亦可根据原告的申请事项逐条选择支持或不支持，但不能成为被告不受理该行政复议申请的理由，另根据《行政复议法实施条例》第二十九条规定，被告认为原告的行政复议申请事项不明确，应该依法书面通知原告补正，而被告并未通知原告补正就直接作出不予受理的决定，亦属于不依法履行法定职责。故原告诉请：1、撤销被告作出的榕自然资复[2019]5号《行政复议申请不予受理决定书》；2、责令被告依法受理原告的行政复议申请并在法定期限内作出答复；3、判令本案诉讼费用由被告承担。 原告提交证据如下： A1、《行政复议申请不予受理决定书》； A2、《行政复议申请不予受理决定书》邮寄信封； 证据A1-A2共同证明原告具有提起本案诉讼的主体资格，被告是本案适格被告，原告的起诉在法定期限内。 被告辩称，一、原告的行政复议请求不明确，不符合行政复议受理条件。本案中，原告的行政复议请求有四个，请求涉及征地、土地拍卖公告两个方面，而征地又包含了征地审批、公告、征地补偿、责令交出土地和强制退出土地等多个行政行为，涉及不同的行政主体及行政职权。原告有义务明确其针对的具体是哪一个行政行为，但其在本案中并未明确。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项的规定，行政复议机关受理的行政复议申请，应有具体的行政复议请求。鉴于原告的行政复议请求不明确，不符合行政复议受理条件，被告以此为由不予受理其行政复议申请，并无不当。二、原告未证明其与案涉征地、土地拍卖公告等行为之间的利害关系，不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，行政复议机关受理行政复议申请，应以申请人与具体行政行为有利害关系为前提条件，原告应对其与案涉行政行为是否存在利害关系承担举证责任，提交相应的证据材料。但本案中，原告并未提供任何证据证明其与案涉征地、土地拍卖公告等行为之间的利害关系。被告无从得知其是否系案涉地块的所有权人、使用权人抑或是土地承包经营权人，更不可能知道案涉行政行为是否对其权利义务产生实际影响。原告应当承担举证不能的不利后果。此外，土地拍卖公告属于过程性行政行为，其本身并未增加或减损原告的权利义务，未对原告的权利义务产生实际影响。因此，本案不符合行政复议受理条件。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告提交证据如下： B1、行政复议申请书，证明原告的行政复议请求不明确，不符合行政复议受理条件。 被告提供的法律依据为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（三）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款。 各方质证意见如下： 关于原告的证据，被告对证据A1-A2无异议，可以证明被告在法定期限内作出决定并依法送达原告。 关于被告的证据，原告对证据B1真实性无异议，原告于2019年12月18日通过邮寄方式向被告提出复议申请，被告于2019年12月20日收到该申请，证明对象有异议，原告认为其复议请求明确。 本院分析认为，原、被告证据内容真实，取得程序和收集方法合法，上述证据均作为本案定案依据。 根据本案有效证据和当事人的庭审陈述，本院确认如下法律事实： 2019年12月18日，原告通过邮寄方式以闽侯县自然资源和规划局为被申请人，向被告提出行政复议申请。申请事项如下：1、认定宗地2019-16号地块的征地行为违法；2、认定闽侯县自然资源和规划局违法将不符合拍卖出让的土地闽侯县自然资源和规划局关于2019年第九次公开出让国有建设用地使用权的公告，即《国有土地使用权拍卖出让公告》（侯自然告字[2019]13号）内的宗地2019-16号进行拍卖出让公告的违法事实；3、撤销闽侯县自然资源和规划局作出的闽侯县自然资源和规划局关于2019年第九次公开出让国有建设用地使用权的公告，即《国有土地使用权拍卖出让公告》（侯自然告字[2019]13号）内的宗地2019-16号相关公告内容；4、撤销闽侯县自然资源和规划局作出的闽侯县自然资源和规划局关于2019年第九次公开出让国有建设用地使用权的公告，即《国有土地使用权拍卖出让公告》（侯自然告字[2019]13号）。 被告于2019年12月20日收到该申请，并于2019年12月24日作出榕自然资复[2019]5号《行政复议申请不予受理决定书》，主要内容前文已述，该不予受理决定书依法送达原告。原告不服，于2020年1月8日向本院起诉。 本院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，被告福州市自然资源和规划局作为闽侯县自然资源和规划局的上一级主管部门，有权依据原告申请行使复议审查职权。原告作为行政复议的申请人，有权提起本案诉讼。 被告不予受理的理由主要有两个，一是认为土地出让公告属于过程性行政行为，对原告合法权益不产生实质性影响，不属于行政复议受案范围；二是原告申请事项不明确。本院认为，根据《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》（[2009]行他字第55号）之规定：“土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为”，因此，原告就土地出让公告提起行政复议符合行政复议法规定的受理范围；其次，原告申请事项既针对征地行为（征地行为包含多个行政行为，其本身不是一个具体明确的行政行为概念），又针对土地出让拍卖公告，确实存在表述不清、不明确的情形。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”，该条款虽然规定“可以”通知，但不应理解为行政机关有选择通知或不通知补正的权利，因为不补正的法律后果是视为“放弃申请”，所以根据程序正当原则，通知补正应当是行政复议机关的告知义务，是依法履职的应有之意。被告未告知补正，却以此为由不予受理有失公允。另，行政复议不予受理决定书作为一个行政行为，应当告知相对人相关的法律适用依据，但被告决定不予受理却未告知任何法律适用依据，应在今后复议审查中予以纠正。综上，被告作出的不予受理决定主要依据不足，法律法规适用错误，应予撤销，被告应在法定期限内就原告的申请重新作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 一、撤销被告福州市自然资源和规划局于2019年12月24日作出的榕自然资复[2019]5号《行政复议申请不予受理决定书》； 二、被告应在法定期限内就原告的申请重新作出处理。 案件受理费50元，由被告福州市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  孙志高 人民陪审员  陈 萍 人民陪审员  黄 苹 二〇二〇年七月八日 法官 助理  林 璐 书 记 员  陈嘉嘉