福建省三明市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）闽04民终1407号 上诉人（原审原告）：福建远景置业有限公司，住所地福建省泰宁县杉城镇金湖西路85号3层。统一社会信用代码：91350429MA2YCH3R3T。 法定代表人：谢忠辉，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：王云英，福建新世通律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李琦，福建新世通律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：泰宁县自然资源局，住所地福建省泰宁县东洲路2号。统一社会信用代码：11350429003791274T。 法定代表人：黄春勇，该局局长。 委托诉讼代理人：郝少松，福建纵然律师事务所律师。 委托诉讼代理人：徐秋霖，福建纵然律师事务所律师。 上诉人福建远景置业有限公司（以下称远景置业公司）因与被上诉人泰宁县自然资源局建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服福建省泰宁县人民法院（2020）闽0429民初120号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年7月14日立案后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查和询问，远景置业公司、泰宁县自然资源局没有提出新的事实、证据和理由，合议庭认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。 远景置业公司上诉请求：1.撤销一审民事裁定书；2.指令泰宁县人民法院审理本案。事实和理由：一、泰宁县自然资源局是以普通民事主体身份招标、拍卖、挂牌出让讼争地块土地使用权，并非以行政管理者身份履行行政职责；二、《国有土地使用权出让合同》明确约定双方根据《物权法》《合同法》等法律平等协商一致订立的，合同明确土地用途为商服用地-其他用地（经营性养老机构），也包含双方对等的违约金条款，但没有涉及泰宁县自然资源局为实现公共利益或者行政管理目标内容，因此，案涉合同完全体现平等主体间的民事权利义务关系，属于平等主体间市场交易行为；三、相关法律规定明确国有土地使用权出让合同是民事合同，而非行政协议。1.《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定，根据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释。2.《民事案件案由规定》第77个三级案由为“建设用地使用权合同纠纷”。3.根据新修订的《行政诉讼法》及司法解释规定，人民法院应受理的行政协议诉讼为行政机关为实现公共利益或行政管理目标订立的政府特许经营协议，土地、房屋等征收征用补偿协议等，案涉合同并不属于前述情形。因此，法院受理国有土地出让合同纠纷案件应按照民事案件处理。四、案涉合同签订后远景置业公司已经按照约定缴纳了全额土地出让金，即已经履行了合同项下的主要义务，但泰宁县自然资源局至今未向远景置业公司交付土地，已经严重违反合同约定，在此情况下，泰宁县自然资源局反而无理主张远景置业公司否认出让宗地养老设施用地用途并单方要求解除合同，其主要目的是企图将案涉土地出让给其他主体。泰宁县自然资源局至今未将案涉土地交付给远景置业公司，凭何认定远景置业公司改变了案涉土地的用途呢？泰宁县自然资源局不但不履行合同，却以行政手段干预合同履行，只能说明滥用行政职权，但该行为决定不了也改变不了案涉合同的性质，合同的性质主要是由合同的内容决定的，根据案涉合同约定的双方权利义务及违约金等内容等案涉合同应为民事合同，而非行政协议。五、建设用地使用权出让合同的性质在业内尚有争议，但根据相关司法判例及福建省高级人民法院的相关指导意见，省内各级法院受理国有土地出让合同纠纷案件均按照民事纠纷处理。 泰宁县自然资源局辩称，一、对一审认定的事实没有异议。二、关于案涉《国有建设用地使用权出让合同》是否属于民事诉讼的受案范围，尚存争议。根据现行的《行政诉讼法》、诉讼法解释以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条，关于“矿业权等国有自然资源使用权出让协议”、“其他行政协议”等六类行政协议的争议属于行政诉讼受案范围，但未明确国有土地出让争议是否属于该条规定的范畴。对于该立法背景，最高院行政审判庭编著的关于审理行政协议若干问题的规定理解与适用的一书中第43-45页载明：“国有自然资源使用权出让协议中最典型的国有土地使用权出让协议。本项内容曾表述为‘国有土地使用权出让协议等国有自然资源使用权出让协议’……在审委会讨论过程中，有的委员提出，对于该类协议属于民事合同还是行政协议还存在较大争议，同时，民事审判部门还在执行相关司法解释。建议本次司法解释暂不列入……”，因此，最高院的司法解释中对案涉的国有土地使用权出让合同是否属于行政协议未予明确，司法实践中也存在不同的做法。三、上诉状中第四点的陈述，超出一审裁定和本案二审审理范围，也没有事实和法律依据。本案一审裁定仅针对案涉国有土地使用权出让合同不属于民事诉讼受案范围作出评判，远景置业公司针对该裁定提起的上诉不应超出该裁定的范围。泰宁县自然资源局系在远景置业公司明确不履行合同约定构成违约导致合同目的无法实现的情况下依法解除合同，不存在不履行合同约定之说。 远景置业公司向一审法院起诉请求：1.确认泰宁县自然资源局发出的泰自然资〔2019〕84号《解除合同通知书》无效；2.泰宁县自然资源局继续履行编号为35042920170508G001《国有建设用地使用权出让合同》及《变更土地出让合同》，立即向远景置业公司交付TG2017-1号宗地净地并办理土地登记手续；3.泰宁县自然资源局向远景置业公司支付逾期交付土地违约金（以9,080,000元为基数，自2017年8月16日起按照日千分之一的标准计算至实际交付TG2017-1号宗地之日止，截止2020年1月15日的违约金为8,008,560元）；4.泰宁县自然资源局向远景置业公司赔偿损失2,083,295.60元；5.本案诉讼费、律师费由泰宁县自然资源局承担。 一审法院经审查认为，本案系泰宁县自然资源局出让国有建设用地使用权后，因泰宁县自然资源局认为远景置业公司否认合同约定的出让宗地养老服务设施用地用途进而解除土地出让合同而引起的纠纷。从合同内容看，根据《泰宁县民主村老年活动中心国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》以及双方签订的《国有土地使用权出让合同》约定，案涉土地用途为商服用地-其他用地（经营性养老机构），仅限于建设老年公寓。由此可以看出，泰宁县自然资源局挂牌出让案涉宗地并与本案受让方远景置业公司签订《国有土地使用权出让合同》的目的是为了实现发展养老事业社会公共利益。合同签订后，因泰宁县自然资源局认为远景置业公司否认出让宗地养老服务设施用地用途，泰宁县人民政府〔2019〕19号会议纪要研究决定由泰宁县自然资源局依法解除《国有土地使用权出让合同》，收回国有建设用地使用权。2019年11月18日，泰宁县自然资源局通知远景置业公司解除《国有土地使用权出让合同》。以上事实可以进一步说明泰宁县自然资源局系对土地出让合同的履行进行监督，履行土地用途管制行政职责。因此，泰宁县自然资源局与远景置业公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》是泰宁县自然资源局作为行政机关为实现公共利益，与远景置业公司协商订立的具有行政法上的权利义务内容的协议，应当认定为行政协议。远景置业公司与泰宁县自然资源局因履行《国有土地使用权出让合同》和《变更土地出让合同》而产生的行政法律关系，应属行政协议纠纷，并非平等主体之间因财产关系而产生的民事纠纷，不属于民事争议，故不属于人民法院民事诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第三条、第一百二十四条第一款第一项、第一百五十四条第一款第三项，《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：驳回福建远景置业有限公司的起诉。 本院认为，2017年7月14日，远景置业公司与泰宁县自然资源局签订《变更土地出让合同》，远景置业公司承继编号为35042920170508G001《国有建设用地使用权出让合同》成为合同一方当事人。2020年2月11日，一审法院立案受理本案。案涉合同订立于2015年5月1日《中华人民共和国行政诉讼法》修订施行后，且远景置业公司与泰宁县自然资源局建设用地使用权出让合同纠纷一案亦是在2020年1月1日施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》后立案。因此本案适用于《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第三项规定，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：矿业权等国有自然资源使用权出让协议。远景置业公司与泰宁县自然资源局因履行《国有土地使用权出让合同》和《变更土地出让合同》而产生的行政法律关系，应属行政协议纠纷，不属于民事争议，故不属于人民法院民事诉讼的受案范围。 综上所述，远景置业公司的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 周春平 审 判 员 彭贵良 审 判 员 修晓贞 二〇二〇年七月三十一日 法官助理 胡彩凤 书 记 员 陈玉麒 附相关法律条文： 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。