湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行终80号上诉人（原审被告）湘潭市岳塘区城市管理和综合执法局，住所地湘潭市岳塘区吉安路1号。法定代表人许忠良，局长。委托代理人彭思铭，该局工作人员。委托代理人陈文国，湖南谛议律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王铁，男，1974年10月8日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区。上诉人湘潭市岳塘区城市管理和综合执法局因与被上诉人王铁撤销限期拆除决定一案，不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院所作（2019）湘0302行初537号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审判决认定，1997年原告开始在岳塘区，在建设房屋主体前，原告在房屋主体地基东北角建设单车棚结构一层，建筑面积8.09平方米。1998年6月10日房屋主体建成验收，湘潭市国土管理局岳塘分局向原告颁发了岳土集建（1999）字第2160023号《集体土地使用证》。2000年原告又在主体房屋东侧建设砖混结构房屋一层，作厨卫使用，建筑面积51.90平方米。上述单车棚与厨卫房屋至今原告未到国土、规划主管部门办理过行政审批手续，总建筑面积59.99平方米。因湘潭大道与钢城大道连接线（钢城东路）项目建设需要，2018年8月31日，湘潭市国土资源局发布潭国土征（拟）字[2018]27号《拟征地告知书》，原告的上述房屋在拟征地范围。2018年9月28日，湘潭市岳塘区霞城街道办事处向被告发出《移送函》，认为在湘潭市岳塘区连接延长线项目中，有王铁等四户存在无证房屋，请求立案调查处理。2018年9月30日，被告作立案处理。同日，被告到原告王铁家作现场检查、勘验、现场拍照，并向王铁送达了潭岳行询字［2018］第Ｇ2983号《询问调查通知书》，要求王铁于10月8日前到被告单位接受询问调查，王铁的妻子潘飞辉签署了相关文书。2018年11月14日，被告向霞城街道建设办控违队队长唐杰、岳塘村工作人员冯斌进行了调查，并向湘潭市国土资源局、湘潭市城乡规划局发出协查函，调查王铁单车棚与厨卫房屋总建筑面积59.99平方米是否办理了行政审批手续。湘潭市国土资源局、湘潭市城乡规划局均回函证实“未查阅到王铁在该二处建（构）筑物的行政审批资料”。2018年12月20日，被告向原告作出潭岳行限拆告字［2018］第Ｇ035号《限拆告知书》，告知了拟对其作出限拆决定以及进行陈述申辩，申请听证的权利，原告王铁签收。2018年12月24日，原告向被告提交书面听证申请。2019年1月11日，被告召开有原告、执法人员及相关部门人员参加的听证会。2019年3月21日，被告向原告作出了潭岳行限拆决字［2019］第Ｇ002号《限期拆除决定书》，限其自收到本决定书起三日内自行拆除违法建筑。原告不服该决定，遂诉至法院。原审另查明：1.根据湘潭市人民政府《关于印发的通知》（潭政办发［1991］11号）规定，原告房屋所在霞城乡范围划定为湘潭市岳塘区城市规划区范围；2.湖南省人民政府《关于在湘潭市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函［2005］110号）、《关于湘潭市调整相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函［2012］138号）和湘潭市人民政府《关于印发的通知》潭政发（2013）9号等规范性文件规定，湘潭市岳塘区城市管理和执法局在岳塘区范围内行使规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证进行建设的，以及使用过期建设用地规划许可证、建设工程规划许可证进行建设的行政处罚权；3.2019年3月，根据中共湘潭市岳塘区委员会、湘潭市岳塘区人民政府《关于湘潭市岳塘区级党政机关机构设置的通知》岳区发［2019］1号的规定，湘潭市岳塘区城市管理和执法局更名为湘潭市岳塘区城市管理和综合执法局。原审判决认为，本案争议的焦点在于被告湘潭市岳塘区城市管理和综合执法局作出的涉案限期拆除决定是否合法。一是湘潭市岳塘区城市管理和综合执法局的主体资格问题。根据湖南省人民政府《关于在湘潭市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2005]110号）第二条第（二）项之规定，湘潭市城市管理行政执法局行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证进行建设的，以及使用过期建设用地规划许可证、建设工程规划许可证进行建设的行政处罚权。根据湖南省人民政府《关于湘潭市调整相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2012]138号）的规定，同意设立岳塘区城市管理行政执法局，作为独立的行政执法主体，实行市、区两级分级执法。根据《湘潭市城市管理相对集中行政处罚权规定》第三条第（二）项“雨湖区、岳塘区城管执法局行使本辖区内(托管的乡镇、街道除外)下列行政处罚权：1、行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权(不含市管公园、广场)；2、行使规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证进行建设的，以及使用过期建设用地规划许可证、建设工程规划许可证进行建设的行政处罚；3、行使土地管理方面法律、法规、规章规定的违法占用集体土地修建建筑物和设施的行政处罚权……”之规定，湘潭市岳塘区城市管理和综合执法局作为相对集中行使行政处罚权的行政机关其作出被诉限期拆除决定具有法定职权依据，主体适格。二是湘潭市岳塘区城市管理和综合执法局作出的涉案限期拆除决定程序是否合法。对此需要区分违法建设的认定和作出涉案限期拆除决定的程序两个问题。关于涉案限期拆除决定的行政程序问题。湘潭市岳塘区城市管理和综合执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《湖南省实施》（2015年版）第四十七条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入。据此，湘潭市岳塘区城市管理和综合执法局具有查处辖区内城市规划违法建设的法定职权。国务院《全面推进依法行政实施纲要》中规定，行政机关要严格按照法定程序行使权力、履行职责。本案湘潭市岳塘区城市管理和综合执法局接到湘潭市岳塘区霞城街道办事处的案件《移送函》后，依法立案、现场检查、勘验、取证，并向原告王铁发出了《询问调查通知书》，之后进行一些调查，向原告下达《限拆告知书》，告知了拟对其作出限拆决定以及进行陈述申辩、申请听证的权利，原告王铁申请听证后，依法召开听证会，此后于2019年3月21日作出（2019)第G002号《限期拆除决定书》，并告知了原告复议和诉讼的权利，上述一系列程序符合法律规定，原告认为被告召开了听证会而没有告知听证结果与事实不符，听证的结果就是被告作出的《限期拆除决定书》。关于违法建设的认定问题。认定违法建设的核心在于是否取得合法的建设审批手续和产权证书，可以说具有合法建设手续，取得合法产权证书或者规范许可的建筑物都不属于违法建设，但并不意味着只要是没有取得合法建设手续和产权证书的建设都属于违法建设。参考中华人民共和国建设部《关于房屋所有权登记发证工作中对违章建筑处理的原则意见》（城房字［1988］95号）的精神，对于因历史和规划等原因建设使用至今的房屋，没有审批手续未取得产权证书的，并非一概属于违法建设。一、根据《湖南省实施》（2015年版）第四十七条的规定，是否认定为违法建设，应由规划部门出具涉案建筑物是否申请过规划、是否违反城市规划要求、是否属于无法采取改正措施消除影响的情形等作出认定。本案中，规划部门对涉案建筑物作出内容为“未查阅到王铁在该二处建（构）筑物的行政审批资料”《复函》，并未对涉案建筑物是否申请过规划、是否违反城市规划要求、是否属于无法采取改正措施消除影响的情形等作出专业认定，属于一般性回复，湘潭市岳塘区城市管理和综合执法局仅以该非专业性复函即认定涉案建筑属于违法建设并责令限期拆除，并未结合涉案建筑的年代、是否为王铁主体房屋配套自用、是否具有可区分处理等可责令限期改正的因素进行充分调查核实，故该院认为被诉《限期拆除决定书》关于涉案建筑属于违法建设的认定亦属事实认定不清、证据不足。二、原告王铁涉案房屋自1997年、2000年建成至今已有近20年，一直未作为违法建设处理。在2018年8月31日发布《拟征地告知书》后，湘潭市岳塘区霞城街道办事处认为在湘潭市岳塘区连接延长线项目中，有王铁等四户存在无证房屋，才向被告发出的《移送函》请求立案调查处理。本案实质是在王铁未签订安置补偿协议的情况下，湘潭市岳塘区城市管理和综合执法局作出行政处罚决定对涉案房屋认定为违法建筑并限期拆除，被告的执法目的显然主要不是为了严格城市土地的规划管理使用，而是为了加快拆除湘潭大道-钢城大道连接延长线项目范围内的房屋，推进项目进程，湘潭市岳塘区城市管理和综合执法局作出本案限期违法建筑决定明显不当，应予撤销。综上所述，湘潭市岳塘区城市管理和综合执法局认定涉案建筑物为违法建筑属事实认定不清、证据不足，其作出的〔潭岳行限拆决字（2019)第G002号〕《限期拆除决定书》明显不当，依法应予撤销。据此依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖南省实施》第四十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项之规定，判决撤销被告湘潭市岳塘区城市管理和综合执法局作出的〔潭岳行限拆决字（2019)第G002号〕《限期拆除决定书》。案件受理费由被告湘潭市岳塘区城市管理和综合执法局负担。湘潭市岳塘区城市管理和综合执法局不服原审判决，提起上诉称，一是被上诉人王铁未办理规划许可进行建设的客观事实存在，经上诉人查清事实，收集证据，结合国土、规划主管部门出具的《复函》进行判断裁量，认定为违法建筑，作出限拆决定，主体适格，程序合法，适用法律正确，原审判决关于事实和违法建设的认定不当；二是原审判决认定上诉人的执法目的明显不当，上诉人依法对被上诉人王铁的违法建设行为进行查处，与政府征收拆迁是不同的概念，处理部门、方式及适用法律均不相同，不能混淆和相提并论。请求二审法院撤销原审判决，改判驳回王铁的诉讼请求，由被上诉人承担诉讼费用。被上诉人王铁答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。经本院二审阅卷、调查并询问当事人，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，违法建筑是城乡规划建设管理中面临的一大顽疾，在很大程度上制约和影响着城乡建设和发展。一方面，为引导群众树立依法依规建设的正确导向，切实维护公共利益，保障群众合法权益，改善群众生活环境，对违法建设应当依法予以有效遏制和处理。另一方面，行政机关对于违法建设的认定和处理应当严格依照法律规定，审慎甄别，作出准确的认定和处理。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内从事任何建设活动，均应当取得建设工程规划许可证。第六十四条的规定，违法建设需区分是否尚可采取改正措施消除对规划实施的影响。对于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正；对于无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。据此，执法机关在查处违法建设时应当对建筑物是否属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的事实进行充分调查和认定，必须有梯度、分情形予以处理。本案中，涉案建筑位于城市规划区内，至今尚未取得规划建设许可，虽明显属违法建设，但上诉人湘潭市岳塘区城市管理和综合执法局所作《限期拆除决定书》并未对涉案建筑是否属于无法采取改正措施消除影响及其理由予以明确，而是径直依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条作出被诉《限拆违建决定书》，属于适用法律不当。另，涉案房屋处于集体土地征收范围内，对没有办理建设工程规划许可等相关审批手续的建筑，一般应由征拆机构依照集体土地征收及房屋拆迁的相关规定作出处理。上诉人湘潭市岳塘区城市管理和综合执法局在启动行政征收程序后，不宜再以违法建设为由对被上诉人王铁进行行政处罚，其在涉案建筑处于征收过程中仍适用城乡规划法律法规将涉案建筑认定为违法建筑并责令限期拆除，亦属适用法律不当。综上，上诉人湘潭市岳塘区城市管理和综合执法局的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。原审判决撤销上诉人所作限期拆除决定，并无不妥。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湘潭市岳塘区城市管理和综合执法局负担。本判决为终审判决。审 判 长  谢 颖审 判 员  秦泽湘审 判 员  康 婷二〇二〇年七月二十日法官助理赵祝代理书记员  谭聪乐附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……