广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终690号上诉人（原审原告）：中山市三角镇东南村东南第二小组。诉讼代表人：梁明辉，男，1951年7月5日出生，汉族，住广东省中山市。诉讼代表人：陈炳南，男，1955年7月16日出生，汉族，住广东省中山市。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。委托代理人：郑静霞，广东保信律师事务所律师。原审第三人：中山市三角镇东南村股份合作经济联合社，住所地广东省中山市三角镇东线路38号。法定代表人：周仲科，主任。委托代理人：张锦山，广东凯行律师事务所律师。上诉人中山市三角镇东南村东南第二小组（以下简称东南二组）因与被上诉人中山市人民政府（以下简称中山市政府）以及原审第三人中山市三角镇东南村股份合作经济联合社（以下简称东南经联社）土地行政裁决纠纷一案，不服广东省中山市中级人民法院（2019）粤20行初82号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年11月22日，东南二组向中山市政府提交《土地所有权争议调处申请书》，要求确认位于中山市三角镇东南村X地的86.5亩土地（坐标①-④：①113.453996，22.690965；②113.454414，22.693708；③113.457167，22.693287；④113.45679，22.691445闭合线范围土地）所有权归东南二组。中山市政府收到上述申请后，交由其土地行政管理职能部门原中山市国土资源局（以下简称原市国土局）处理，原市国土局收到中山市政府的转办信函后，于2018年12月21日作出《土地权属争议案件受理通知书》（中土函〔2018〕3874号），受理了东南二组的申请，并于2018年12月25日送达东南二组。2018年12月21日，原市国土局作出中土函〔2018〕3866号答辩通知书，要求东南经联社就涉案土地的权属争议事宜提交答辩状，并送达东南经联社。东南经联社于2019年1月21日作出答辩，一并提交了东南村征用东南（二社）潘邓围土地青苗补偿明细表及收款收据，2019年1月15日，原市国土局分别作出中土函〔2019〕157号及167号《协助调查通知书》，要求东南二组、东南经联社就本案的土地权属争议的事实协助调查。因中山市于2019年1月进行机构改革，根据中山发〔2019〕1号文件，组建中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）,行使原市国土局职权，且不再保留原市国土局。市自然资源局因案情复杂，于2019年6月24日作出《延期调查处理通知书》，延长调查处理期限。2019年9月4日，市自然资源局向中山市政府提交《关于中山市三角镇东南村东南第二小组土地权属争议一案的请示》。2019年9月18日，中山市政府作出《中山市人民政府行政处理决定书》（中府行决字〔2019〕18号），认为争议地块已于2013年1月颁发集体土地所有证，土地所有权人为东南经联社，遂决定争议地块的所有权归东南经联社所有。东南二组认为争议土地应归其所有，不服上述行政处理决定，遂诉至原审法院，请求撤销上述确权决定，判令中山市政府重新对该小组的申请作出处理。原审法院另查明，2013年1月4日，东南经联社作为申请人，申请将位于中山市三角镇东南村的3778.2285亩集体土地登记至其名下，中山市政府于2013年1月5日向东南经联社颁发中府集有（2013）第0XXXXX5号集体土地所有证，涉案土地在上述土地范围内。原审法院认为，本案为土地行政确权纠纷。就本案所涉土地行政确权的实体而言，涉案争议的土地面积为86.5亩，该土地已在2013年1月5日确权至东南经联社并核发了集体土地所有证，中山市政府认为上述土地的所有权归属东南经联社并无不妥，原审法院依法予以维持。在土地行政确权程序上，中山市国土行政管理部门向东南二组、东南经联社均发出了《协助调查通知书》，双方当事人的陈述、申辩、举证的权利已经得到了保障，程序并无不当。对于调查期限的问题，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长”的规定，本案中，原市国土局因案情复杂，已作出延期调查处理通知书，延长了涉案土地权属的调查期限，符合上述法律规定，原审法院依法予以确认。综上，中山市政府所作确权决定，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回东南二组的全部诉讼请求。一审案件受理费50元，由东南二组负担。东南二组不服一审判决，向原审法院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由是：自新中国成立起上诉人农民集体就在涉案土地上耕种，生活。涉案土地是耕地，必须有劳动力耕种，只有生产队的成员才有能力完成土地耕种和交纳公余粮的任务。原审第三人不可能是涉案土地所有权的载体。从《农村人民公社工作条例》第二、五条的规定可知，生产队是基本核算单位，是集体土地所有权的载体。相反，大队只有几个行政管理人员，根本没有足够的劳动力耕种耕地，大队不可能成为土地所有权的载体，这也是确权的常识。涉案土地在2013年颁发中府集有（2013）第0XXXXX5号集体土地所有证之前，土地所有权属于上诉人农民集体，这是不争的事实。集体土地所有权的转移只能在国家征收的情况下发生，而涉案土地没有发生国家征收，没有证据证实涉案土地所有权发生了转移。不动产登记只有推定力，没有绝对效力，上诉人是真实权利人，原审判决不审查物权形成的原因，仅以不动产登记作为确权依据，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第二条“当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持”的规定，本末倒置。被上诉人中山市政府辩称：土地管理法规定，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”涉案确权决定实体合法，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人东南经联社未陈述意见。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案是行政裁决纠纷，二审争议焦点是，中山市政府根据中府集有（2013）第0XXXXX5号集体土地所有证，将争议地所有权确归东南经联社是否合法。原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。”中府集有（2013）第0XXXXX5号集体土地所有证，属于上述确权依据中的第一项“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”，中山市政府据此将争议地所有权确归东南经联社，符合上述规定，并无不妥。东南二组上诉主张该小组是真实权利人，中山市政府确权时应突破上述集体土地所有证，将争议地确归该小组，本院不予采纳。综上，东南二组上诉请求撤销原判、改判支持其原审诉讼请求，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市三角镇东南村东南第二小组负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年七月十日书记员  林希翱