广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终722号上诉人（原审原告）：高海辉，男，1986年2月7日出生，汉族，住广东省佛山市高明区。委托代理人：高广全，广东提德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市高明区人民政府，住所地广东省佛山市高明区荷城街道文汇路6号。法定代表人：梁耀斌，区长。委托代理人：赖晓立、黄楚健，均系佛山市高明区司法局工作人员。原审第三人：佛山市高明区荷城街道竹园社区居民委员会扶丽居民小组。上诉人高海辉因与被上诉人佛山市高明区人民政府（以下简称高明区政府）以及原审第三人佛山市高明区荷城街道竹园社区居民委员会扶丽居民小组（以下简称扶丽小组）行政补偿纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2019）粤06行初94号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，扶丽小组集体所有的土地，东至沿江路，西至西头足球场，南至大公鸡（土名），北至水利所，位于高明区政府征收土地的红线范围内，该范围内的荒地上种植了大量的苗木。2018年2月，佛山市高明区西江新城建设管理委员会（以下简称西江新城管委会）、广东信德资产评估与房地产土地估价有限公司（以下简称信德评估公司）、高海辉以及扶丽小组的小组长黎简雄到苗木种植场进行资产清点，因信德评估公司不能确认苗木的权属人，故其至今未出具资产评估报告。2019年2月27日，西江新城管委会发布《寻地上附着物权属人或使用人公告》，称“位于扶丽村已征土地范围内，东至沿江路，西至西头足球场，南至大公鸡（土名），北至水利所（详细见附图），由于在政府已征土地红线范围，没有租赁合同和没有档案记载，未能确认其地上附着物权属人，为了明确地上附着物的实际使用人或权属人，我管委会将对上述地上附着物进行公示，公示的时间为7天，在公示期内，请对附图内地上附着物主张权属的权属人或者使用人，持身份证及权属相关证明资料，在2019年3月5日前，到高明区怡乐路130号西江新城建设管理委员会征收地办办理登记手续。”2019年3月5日，高海辉和扶丽小组均向西江新城管委会书面主张涉案土地上的地上附着物的所有权。2019年4月26日,西江新城管委会对高海辉作出《关于对高海辉申请支付苗木迁移费的回复》，内容为：“您于2019年4月10日向我管委会提出关于支付苗木迁移费的申请已收悉，我管委会答复如下：对于您提出的申请支付苗木迁移费事宜，因缺少扶丽村的租赁承包合同，且该补偿款的归属存在争议，我管委会无法明晰补偿对象，建议您通过司法程序厘清相关关系，我管委会将依法进行补偿。”2019年8月21日，高海辉提起本案诉讼，请求原审法院判决：1.撤销西江新城管委会作出的《关于对高海辉申请支付苗木迁移费的回复》；2.判决高明区政府向高海辉支付苗木迁移费及其他资产拆迁补偿费329228元。原审法院另查明，2012年8月3日，佛山市高明区机构编制委员会印发了《关于印发佛山市高明区西江新城建设管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（明机编〔2012〕61号），该通知明确西江新城管委会为佛山市高明区人民政府的派出机构，正科级，受区政府的委托，负责西江新城规划管理、土地开发管理、城市建设、房产管理、环境保护、交通运输管理、城市管理等工作。2019年7月2日，西江新城管委会变更为佛山市高明区西江产业新城管理委员会，负责人为黄宝坚。因西江新城管委会不是本案适格被告，原审法院通知其退出本案诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据该条的规定，高明区政府是高明区征收土地的法定组织实施机关。根据《关于印发佛山市高明区西江新城建设管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，可知西江新城管委会为高明区政府的派出机构，受区政府的委托，负责西江新城土地开发管理事宜，故高明区政府与西江新城管委会之间是委托代理关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，高明区政府才是本案适格的被告，西江新城管委会并非本案的被告。高明区政府认为其不是本案被告的主张不能成立，原审法院不予采纳。根据各方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点是西江新城管委会作出的《关于对高海辉申请支付苗木迁移费的回复》是否合法。本案中，西江新城管委会认为无法明确涉案土地上附着物的权属人而发布公告，而高海辉和扶丽小组均向西江新城管委会书面主张涉案地上附着物的所有权。对此，原国土资源部发布的《征收土地公告办法》第六条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。”根据该条规定，在高海辉和扶丽小组均主张地上附着物的所有权的情况下，西江新城管委会应根据其调查结果，明确补偿对象，及时、全面履行征收补偿职责，而不是简单地指引当事人通过司法程序来明确权属。扶丽小组曾于2019年3月5日向西江新城管委会书面主张地上附着物的所有权，但进入本案诉讼后，其又通过书面答辩状表示，涉案土地并没有出租给他人使用，地上苗木、地上构建筑物为村民自发种植，属于无主物。在庭审中，扶丽小组再次表示在征收前其没有出租涉案土地，苗木和地上构筑物是无主物。西江新城管委会表示在其发布公告后，只有高海辉和扶丽小组主张权利，没有其他村民主张权利。根据上述事实，在扶丽小组最终认为地上附着物属于无主物的情况下，高海辉缺乏权属争议的相对方，无法确定民事诉讼的被告，难以通过西江新城管委会指引的司法程序来明确权属。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”根据上述规定，西江新城管委会作为高明区政府的代理人，没有依法调查、核实地上附着物及青苗的权属情况，没有有效履行征收补偿的职责，其对高海辉作出的《关于对高海辉申请支付苗木迁移费的回复》因违法而应予撤销，并由高明区政府按照土地管理法及《征收土地公告办法》等法律、法规和规章的规定重新作出行政行为。至于高海辉请求高明区政府支付苗木迁移费及其他资产拆迁补偿费329228元的问题，因信德评估公司尚未作出资产评估报告，高海辉请求支付的金额还不明确，原审法院对该请求不予支持，该请求可在高明区政府重新作出行政行为时一并处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销西江新城管委会作出的《关于对高海辉申请支付苗木迁移费的回复》；二、由高明区政府重新作出行政行为；三、驳回高海辉的其他诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由高明区政府负担。高海辉不服一审判决，向原审法院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审全部诉讼请求，其主要理由是：高海辉所在村属土地被高明区政府征收，具体实施征地的单位是西江新城管委会，高海辉一直要求高明区政府按照公布的征地方案补偿高海辉培植的园林苗木迁移费。高明区政府完成了核实和苗木迁移费评估，但由于村委从中作梗，认为迁移费村集体也有份，高明区政府也要求高海辉取得村委盖章才可以领取迁移费，故高海辉以书面形式申请支付迁移费，高明区政府书面拒绝支付，工作人员声称不再征收高海辉苗木所在地块，事实上该地块已经完成征收。原审判决认为因信德评估公司未作出资产评估报告为由，拒绝判令高明区政府履行支付义务，缺乏法律依据，请求二审调取信德评估公司对涉案苗木迁移费的评估档案和高明区政府征收涉案地块档案中关于青苗补偿款、苗木迁移费补偿的档案。被上诉人高明区政府辩称：该府不是适格被告。原审第三人扶丽小组未陈述意见。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案是行政补偿纠纷，西江新城管委会是高明区政府的受委托人，不是本案适格被告，原审判决认定高明区政府是本案适格被告正确，该府二审继续辩称不是适格被告，本院不予采纳。二审争议焦点是，本案能否直接判令高明区政府向高海辉支付苗木迁移费及其他资产拆迁补偿费329228元。原国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号，2020年3月24日废止）规定：“（十）确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。”可见，行政机关应负责调查拟征收地上附着物的权属、种类、数量。本案中，行政机关尽管组织了清点，但尚未就地上附着物的权属形成调查结果，涉案地上附着物归属尚不明确，故原审判决支持高海辉的第一项诉讼请求，驳回其第二项诉讼请求，并无不妥。高海辉上诉请求改判支持其第二项诉讼请求，时机尚不成熟，本院不予支持。高海辉二审提出的调取证据申请，超出举证期限，且与二审争议焦点无关，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十九条，本院不予接纳。综上，原审判决正确，依法应予以维持。高海辉上诉请求撤销原判、改判支持其原审全部诉讼请求，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人高海辉负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年七月十日书记员  林希翱