浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终392号 上诉人（原审原告）戚建荣，男，1964年4月7日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区 委托代理人史红雨，浙江天之涯律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局，住所地浙江省杭州市解放东路18号市民中心C座。 法定代表人陈祥荣，该局局长。 委托代理人杨微波，杭州市规划和自然资源局江干分局副局长。 委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地浙江省杭州市解放东路18号。 法定代表人刘忻，市长。 委托代理人尹琰茗、蒋飞燕，杭州市司法局工作人员。 被上诉人（原审第三人）杭州港龙置业有限公司，住所地浙江省杭州市江干区港龙城2区5023室。 法定代表人蔡家福，该公司执行董事。 委托代理人来志诚，北京盈科（杭州）律师事务所律师。 上诉人戚建荣因与杭州市规划和自然资源局、杭州市人民政府规划行政确认、规划行政复议一案，不服杭州市江干区人民法院（2019）浙0104行初251号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月11日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 2017年12月27日，原杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）作出浙规核字第330100201700317号《浙江省建设工程规划核实确认书》，认为杭州港龙置业有限公司（简称港龙公司）建设的，位于江干区彭埠单元C2-27地块，建设规模为234173.81平方米，建设工程规划许可证号为建字第330100201500031号的杭政储出[2013]39号地块商业商务用房项目，经核实具备竣工规划确认条件。该确认书附图及附件各一份。 戚建荣不服，向杭州市人民政府申请行政复议。杭州市人民政府于2019年10月21日作出杭政复[2019]304号行政复议决定，决定维持杭州市规划和自然资源局作出的浙规核字第330100201700317号《浙江省建设工程规划核实确认书》。 戚建荣于2019年10月29日向人民法院提起诉讼，请求判决撤销杭州市人民政府于2019年10月21日作出的杭政复[2019]304号行政复议决定；撤销杭州市规划和自然资源局于2017年12月27日作出的浙规核字第330100201700317号《浙江省建设工程规划核实确认书》。 原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：2015年7月10日，杭州港龙置业有限公司取得建字第330100201500031号《建设工程规划许可证》及附件、附图，载明建设单位为杭州港龙置业有限公司，建设项目名称为杭政储出[2013]39号地块商业商务用房，建设位置为江干区彭埠单元C2-27地块，建设规模为234173.81平方米。项目建设完成后，港龙公司于2017年12月26日向原杭州市规划局申请建设工程规划核实，并提交了建设工程竣工规划核实申请表、竣工规划核实测绘报告、授权委托书等相关材料。原杭州市规划局经核查后认为案涉建设工程已具备竣工规划确认条件，港龙公司申请核实内容符合建设工程规划许可要求，于2017年12月27日作出浙规核字第330100201700317号《浙江省建设工程规划核实确认书》及附件、附图，载明建设单位为杭州港龙置业有限公司，建设项目名称为杭政储出[2013]39号地块商业商务用房，建设位置为江干区彭埠单元C2-27地块，建设规模为234173.81平方米，建设工程规划许可证号为建字第330100201500031。 戚建荣对此不服，于2019年7月23日向杭州市人民政府申请行政复议，要求撤销案涉浙江省建设工程规划核实确认书。杭州市人民政府于2019年7月26日予以受理该行政复议申请，并分别向戚建荣、杭州市规划和自然资源局以及案外人吕力红、港龙公司送达行政复议受理通知书、行政复议答复通知书以及参加行政复议通知书。经审查后，杭州市人民政府于2019年10月21日作出杭政复[2019]304号行政复议决定，维持杭州市规划和自然资源局作出的浙规核字第330100201700317号《浙江省建设工程规划核实确认书》，并送达戚建荣。 原审法院另查明，戚建荣、案外人吕力红与港龙公司签订合同编号为2017预1425356的浙江省商品房买卖合同，载明戚建荣、吕力红共同购买杭州市江干区。 原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。《浙江省城乡规划条例》第四十四条第一款规定，建设工程竣工后，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请建设工程竣工规划核实。杭州市规划和自然资源局作为辖区内城乡规划主管部门，具有依申请对建设工程竣工规划核实确认的法定职责。 《浙江省城乡规划条例》第四十四条第二款规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当通过图件核验、现场勘查等方式进行核实。符合规划许可内容的，应当自受理申请之日起十五个工作日内，出具建设工程规划核实确认书；不符合规划许可内容不予出具建设工程规划核实确认书的，应当自受理申请之日起十五个工作日内书面告知理由。据此，建设工程规划核实确认行为系指城乡规划主管部门对取得建设工程规划许可证的项目在建设完成后，对其是否符合规划条件和建设工程规划许可证及其附件、附图内容进行核实确认的城乡规划行政管理活动。本案中，杭州港龙置业有限公司就案涉杭政储出[2013]39号地块商业商务用房项目，取得建设工程规划许可证及附件、附图，在完成该项目工程建设后，向杭州市规划局申请建设工程竣工规划核实，并提交了建设工程竣工规划核实申请表等相关材料。杭州市规划局在收到港龙公司的申请后，对图件材料进行审核并进行了现场查勘，认为案涉建设工程项目符合建设工程规划许可证及附件、附图的要求，具备竣工规划确认条件，故向港龙公司核发案涉浙江省建设工程规划核实确认书，符合上述规定，并无不当。 杭州市人民政府于2019年7月23日收到戚建荣的复议申请，于7月26日受理该行政复议，并于10月21日作出杭政复[2019]304号行政复议决定，维持杭州市规划和自然资源局作出的案涉浙江省建设工程规划核实确认书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 戚建荣要求撤销杭州市规划和自然资源局作出浙规核字第330100201700317号《浙江省建设工程规划核实确认书》以及杭州市人民政府作出的杭政复[2019]304号行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回戚建荣的诉讼请求。案件受理费50元，由戚建荣负担。 戚建荣不服原审判决提起上诉称，一、杭州港龙城存在：消防、停车、市政基础设施、公共配套设施未安装或未完工；屋面绿化未实施；地面绿化占用了道路及地铁出、入口通道；道路未竣工；围墙等临时设施未拆除和清理；建筑垃圾未清运的问题。其中绿化占用规划道路属于变更了建设工程规划许可，却未经规划部门批准。杭州市规划局在案涉规划核实确认过程中，应当对此进行处理。杭州市规划和自然资源局在诉讼中辩称，其已就此事向绿化部门征求意见，该项目绿地率符合要求。上诉人认为，绿化部门无权对规划核实事项进行认定，且杭州市规划和自然资源局提交的《建设工程绿化意见征求联系单》仅仅认定了建设工程的绿化面积和绿地率，但对绿化的位置是否符合建设工程规划许可却无意见。杭州市规划和自然资源局在此情况下就认为符合规划要求，是错误的。其中道路未竣工问题，案涉规划许可附图显示，室外地坪及中庭地面涉及标高均为6.2米，而规划核实确认书附图反映的却是5.93米到6.31米的状态，显示该道路未竣工。事实上，上诉人提供的照片显示该道路至今未竣工。其中临时建设围墙未拆除和建筑垃圾未清运，杭州市规划和自然资源局诉讼中辩称是装修造成的。上诉人认为，这不可能是装修问题，被上诉人提供的跟踪表中的图片，只是案涉工程的部分图片，并未反映出该建设工程核实确认时的全貌。二、《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第五条规定“建设工程竣工后，具备下列条件的，建设单位或者个人可以申请规划核实：（一）建设工程规划许可证许可的各项工程内容已全部竣工；（二）规划许可确定应当予以拆除的建筑物、构筑物和临时建筑及设施均按要求拆除，施工场地（包括临时用地）清理完毕；（三）建设用地规划许可证和建设工程规划许可证载明的其他事项已全部完成。”该管理办法第六条规定“建设工程竣工规划核实的内容：……（二）室外地坪标高以及建筑立面造型等按建设工程规划许可证实施建设的情况；（三）基础设施和公共配套设施等按建设工程规划许可证实施建设的情况；（四）规划许可确定应当予以拆除的建筑物、构筑物和临时建筑及设施等按要求拆除和施工场地（包括临时用地）清理情况；……”根据上述规定，案涉工程不应进行规划核实。为此，请求撤销原审判决；改判支持上诉人原审的诉讼请求。 被上诉人杭州市规划和自然资源局上诉人主要认为该项目不具备规划核实条件的情况下我局予以了规划核实，但事实上上诉人的焦点集中在装修过程中出现的状况，该项目竣工规划核实时是符合要求的，相关跟踪表、照片、第三方测绘报告可以证明规划核实时的状态具备交付条件。有关绿化率的计算，绿化部门专门出具了情况说明，证明绿化率达到16%符合要求；交警部门2018年也确认了案涉工程的车位分布、数量，以证明规划核实当时符合车位停车要求。上诉人所说的情况是规划核实、验收后的装修过程中，相关主体资金链出现问题后表现的状态，经了解，该问题目前还在商谈，债权人、债务人尚在协商确认此事。我局认为，上诉人与开发商之间的矛盾应当通过合适的方式解决。 被上诉人杭州市人民政府在二审中未提出新的答辩意见。 被上诉人杭州港龙置业有限公司述称，一审事实认定清楚，2017年底的竣工规划核实是合法合规的，上诉人提出的一些情况是规划核实、甚至竣工验收后发生的，竣工验收时商业综合体是没有装修的，后引进商家，业主进行装修，这期间会产生建筑垃圾。2019年3、4月我公司资金链断裂，很多服务都跟不上了，现场确实有简易板材围墙、有些建筑垃圾没有清理。但这些不是竣工规划核实时出现的问题。 上诉人在二审中提交了：照片三十一张、杭政储出[2013]39号地块商业商务用房（港龙城）配套绿地实测图、由上诉人标注绿化占用道路位置的浙规核字第330100201700317号《浙江省建设工程规划核实确认书》的附图、杭州市公安局交通警察支队杭公交（江干）建验[2018]330104015号《公共或专用停车场（库）竣工验收同意意见书》，本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。”“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”本案中，上诉人未说明其直至二审中方才提交上述证据系因正当事由所致，故对以上证据本院不予接纳。经审查，原审判决对证据的采信无误。根据予以采信的证据，本院确认原审认定的案件事实。 本院认为，经二审中上诉人确认，其认为原杭州市规划局不应对案涉工程给予规划核实确认的原因有以下六方面：一、案涉工程的绿化未按照建设工程规划许可的总平面图施工；二、案涉工程所涉道路（内部地坪等）未竣工；三、案涉工程所涉停车场未竣工；四、案涉工程的下沉式广场未竣工；五、案涉工程的围墙、临时设施未拆除；六、案涉工程的建筑垃圾未清理。 关于绿化，杭州市规划和自然资源局解释称，案涉项目在竣工规划核实前确实发现绿化情况与建设工程规划许可的总平面图不一致，主要涉及屋顶绿化取消。当时杭州市规划局江干区分局就此问题征求杭州市江干区绿化委员会办公室意见，该办答复“……经折算，该项目绿地率为16.1%”。由于案涉项目国有建设用地出让合同和建设项目规划条件均规定，案涉项目绿地率不小于15%，故杭州市规划局将该答复视为主管部门认可案涉项目满足绿化要求。也因此在之后的规划核实确认中作出了绿化符合规划条件的判断。本院认为，建设工程规划许可中实际包含了绿化、交警、消防等其他行政主管部门职权范围内的内容，却又归并在建设工程规划许可中进行审查，由于以上内容的专业性，规划部门在建设工程规划许可之前的方案会审阶段，均邀请绿化、交警、消防等部门进行会审。也就是说，相应部分的要求虽以规划部门的名义提出，但实际上规划部门一直按尊重各归口部门意见的模式运作。因此，就绿地率问题而言，如果竣工总图与工程规划许可的总平面图关于绿地的布局不一致，规划部门需征询绿化部门意见，如绿化部门认可，规划部门就该部分内容即给予规划核实确认。基于以上原因，本院认为，上诉人以案涉项目的绿化与建设工程规划许可的总平面图要求不一致为由，否定案涉规划核实确认的意见不能成立。 关于停车场，因与上述绿化问题属相同判断，故不赘述。 关于道路（内部地坪等）、下沉式广场，杭州市规划和自然资源局称，其在案涉竣工规划核实时已完成，其中的下沉式广场在竣工验收后的装璜过程中，因属于较为重要的结点，故有部分内容因装修装璜需要进行调整的情况。关于围墙、临时设施未拆除，杭州市规划和自然资源局称，上诉人主张的未拆除的围墙是一个简易挡板，显然不可能是项目施工时的围墙；至于临时建筑，从上诉人照片反映的情况看，系周边地铁施工所建，与案涉工程无关。关于建筑垃圾，杭州市规划和自然资源局认为，建筑垃圾是建筑内部装修时，而非案涉工程建设时产生。本院认为，诉讼中，经询问上诉人，其本人也表示在其购买的港龙城房屋交房时，当时的现场状况确与其在本案中提交相关照片反映的情况不同，因此，杭州市规划和自然资源局的解释可以成立。 综上，原审判决驳回戚建荣的诉讼请求正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人戚建荣负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 鲍常兰 审 判 员 李 洵 审 判 员 唐莹祺 二〇二〇年七月三十一日 法官助理 吴久昌 书 记 员 叶 嘉 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。