河北省唐山市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）冀02民终4269号 上诉人（原审原告）：张井川，男，1960年4月23日出生，汉族，退休工人，住唐山市开平区。 上诉人（原审原告）：张筠，女，1987年4月13日出生，汉族，住唐山市开平区。 上诉人（原审原告）：贾素英，女，1962年11月27日出生，汉族，农民，住唐山市开平区。 被上诉人（原审被告）：刘淑花，女，1954年8月26日出生，汉族，农民，住唐山市开平区开平镇东八里村。 被上诉人（原审被告）：张瑞丰，男，1954年6月5日出生，汉族，退休工人，住唐山市开平区开平镇东八里村。 二被上诉人的委托诉讼代理人：张子芹，女，1957年2月6日生，汉族，住唐山市开平区。系张瑞丰妹妹。 二被上诉人的委托诉讼代理人:吕芳,河北高阶律师事务所律师。 原审被告：唐山市开平区开平镇东八里村民委员会，住所地唐山市开平区开平镇东八里村。 法定代表人：王秀敏，该村民委员会主任。 上诉人张井川、张筠、贾素英因与被上诉人张瑞丰、刘淑花、原审被告唐山市开平区开平镇东八里村民委员会土地承包经营权纠纷一案，不服河北省唐山市开平区人民法院（2020）冀0205民初179号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年7月10日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 张井川、张筠、贾素英上诉请求：撤销一审裁定书，裁定指令一审法院对该案进行实体审理；上诉费用由被上诉人承担。事实与理由：一审法院认定事实不清。一是错误的将已经发包的农村承包地认定为没有发包进而认定未获得承包经营权；二是将土地承包经营权纠纷误认为是土地权属纠纷。一、基本案情：2004年3月，东八里村进行家庭承包地分配，人均1.4亩。按当时政策，贾素英作为农户分得口粮地1.4亩，上诉人张筠当时未满18周岁仍在上学，户口仍在村里，分得口粮地1.4亩。土地分配后因当时村里及乡镇没有严格执行农村土地承包政策，很多已经发包的土地村委会并未和村民们签订土地承包合同，因政府也未及时监督，一些发包地没有出具土地承包经营权证书。被上诉人张瑞丰、刘淑花为夫妻，张勇为其二人之子。刘淑花作为本村农户应分得口粮地1.4亩。本案经过多次开庭审理，被上诉人称涉案的1.4亩承包地是分给了其子张勇的事实根本不能成立。被上诉人张瑞丰、刘淑花之子张勇已于1997年将户口迁入唐山市路北区河西里46楼201室，已不是东八里村集体成员，无权在东八里村分得口粮地。贾素英、张筠分得了本案争议的东八里村蛤蟆坑口粮地1.4亩，该地西邻村民李秋辉，东临村民刘庆利。涉案土地已经发包给上诉人，2004年3月15日原始分地地亩账记载为张井川，而张井川作为非农业户口虽未分得口粮地，因出于户主的身份，作为家庭代表登记地亩账上，实际土地承包权属于其妻女。因上诉人与被上诉人此前关系不错，曾交由被上诉人代耕代种。但随着农村周边的土地价格不断的大幅上涨，在未经上诉人同意的情况下，被上诉人出于私利私下修改本村地亩账。不知具体什么时间，地亩账中张井川的字体中“井川”二字修改为“瑞丰”。从地亩账可看出，先写的张“井川”，后将“瑞丰”覆盖在“井川”二字上。起初，贾素英曾找到被告张瑞丰之妻刘淑花，主张过自己享有争议口粮地。上述事实，有时任村委会主任刘某2的书面证明、录音光盘，证人刘某1的证言，被告张瑞丰、刘淑花之子张勇的户籍证明等证据。二、上述事实系经一审法院审理查明，清楚表明本案的争议实质是土地承包经营权纠纷，是村委会已经将地发包且实际耕种的情形下，被上诉人以代耕为幌子，恶意篡改地账为非法进行土地流转，侵害上诉人承包经营权，属于法院的受案范围。法律依据为《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。”三、基于对案情事实的审查不清，一审法院适用法律也明显错误。1、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”该案中村委会早已经在2004年就已经发包了土地，不是农户与村委会之间的争议，而是农户之间恶意侵占土地的争议。故不能依据本条而驳回起诉。2、本案不是土地权属争议，不适用于土地管理法第16条的规定。土地所有权和使用权争议一般是指与土地所有权和使用权相关的争议，比如土地权属争议、侵犯土地所有权和使用权的争议、相邻关系争议等。关于土地所有权和使用权，土地管理法第16条作出相应的规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”本案土地权属是集体所有土地，16条规定的使用权争议从法律上来讲应当非常明确，是由于地界不清、土地权属紊乱和因政策、体制的变更造成的历史遗留问题产生纠纷，使得争议各方各持己见，在这种情况下就需要有法律处理的原则和程序。虽然16条字面意思有“使用权”，但此处有特定的适用范围，本质是权属争议。不适用已经发包的农村承包地的合同或侵权纠纷。一审法院理解为所有的关于土地的纠纷必先由政府出面解决是对此规定的曲解。本案法院是可以直接受理的农村土地承包经营权纠纷，不是权属纠纷。上诉人在诉讼过程中增加以下上诉意见：要求法院支持（2016）冀0205民初1010号民事判决。 被上诉人张瑞丰、刘淑花辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉人诉请，维持原判。一、涉案土地的承包经营权归被上诉人所有，上诉人未取得土地承包经营权。上诉人在唐山市开平区人民法院（2015）开民初字第1267号案件中作为原告诉请“确认东八里村蛤蟆坑的1.4亩口粮田土地承包经营权属于原告所有”。经审理，在（2015）开民初字第1267号民事裁定书中已经认定“原告要求依法确认本案中争议的土地由原告享有承包经营权，但未能提供承包合同、土地承包经营权证，原告提供的证人刘某2未能到庭作证，现有证据无法达到确认争议承包地属于原告的证明目的，且争议承包地一直由被告张瑞丰耕种至今，原告提交的证据不能达到争议承包地由原告承包后交由被告耕种的证明目的，故对原告的诉讼请求，本案不予支持”。现（2015）开民初字第1267号民事裁定书已经生效，确认了上诉人不享有东八里村蛤蟆坑的1.4亩口粮田土地承包经营权。上诉人在本案起诉状和上诉状中陈述的事实和列举的证据与（2015）开民初字第1267号案件中完全相同，上诉人再次提起诉讼无新证据，陈述完全不属实，仍应承担举证不能的责任，主张享有土地承包经营权依旧不能成立，不享有土地承包经营权。二、土地使用权争议就是土地权属纠纷，当事人协商不成的，应先由人民政府处理。1、本案上诉人自2015年7月7日开始向唐山市开平区人民法院提起诉讼，要求确认位于唐山市蛤蟆坑的1.4亩口粮田属于其所有。唐山市开平区人民法院（2015）开民初字第1267号民事裁定书和（2016）冀02民终2689号民事裁定书均因为未经过人民政府处理为由，驳回了上诉人的起诉。两审法院均认定上诉人诉请享有土地的承包经营权系土地使用权属争议，应先由人民政府处理。2016年7月5日上诉人再次向唐山市开平区人民法院提起诉讼，上诉人提供的唐山市开平区开平镇人民政府于2016年6月17日出具的证明对双方的纠纷进行了调解，但人民政府仍未作出处理决定，并未解决土地权属纠纷，因此一审法院裁定驳回起诉完全正确。2、上诉人与村委会之间既没有承包合同，也没有实际耕种使用土地，并未实际取得土地承包经营权，因此按照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”的规定，一审法院驳回起诉完全正确。3、本案诉争土地所有权归集体所有，但是使用权归被上诉人所有。上诉人之所以提起诉讼，也就是因为使用权纠纷，即权属纠纷，不是承包合同或侵权纠纷。由此可见，一审法院适用《中华人民共和国土地管理法》“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定完全正确。由人民政府先行处理是诉讼的前置程序，未经过人民政府处理应当被驳回起诉。关于（2016）冀0205民初1010号民事判决，已经在（2019）冀02民终5620民事裁定中审结完毕，不应在本案中再进行审理。 张井川、张筠、贾素英向一审法院起诉请求：1.依法确认原告享有诉争的坐落于唐山市开平区开平镇东八里村（以下简称东八里村）蛤蟆坑1.4亩口粮田的承包经营权；2.判令各被告返还土地。 一审法院经审查认为，三原告于2015年7月7日立案后，本院依法进行了审理，并作出（2015）开民初字第1267号民事裁定，以原、被告之间的土地使用权争议应当在当事人协商不成的情况下先由人民政府处理为由，驳回了原告的起诉，三原告不服，上诉至唐山市中级人民法院，唐山市中级人民法院于2016年5月5日作出（2016）冀02民终2689号民事裁定，驳回上诉，维持了原裁定。2016年6月17日，开平镇政府出具《证明》，证明东八里村委会与开平镇政府经多次调解未果，建议通过诉讼解决，三原告遂再次诉至本院，该证明虽证实政府部门对双方纠纷进行调解，但并未作出处理决定，并未解决土地权属问题，当事人应在协商不成的情况下先由人民政府处理。 遂依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百二十四条第三项之规定，裁定：驳回原告张井川、贾素英、张筠的起诉。 本院认为：张井川、贾素英、张筠曾起诉张瑞丰要求确认开平区开平镇东八里村蛤蟆坑的1.4亩口粮田承包经营权属于原告所有，唐山市开平区人民法院作出（2015）开民初字第1267号民事裁定书认定现有证据无法确认争议承包地属于原告的证明目的，且争议土地一直由张瑞丰耕种至今，原告提交的证据不能达到争议承包地由原告承包后交由张瑞丰耕种的证明目的。对于当事人之间的土地使用权争议，应当在当事人协商不成的情况下先由人民政府处理。唐山市中级人民法院（2016）冀02民终2689号民事裁定书亦认定原被告之间的土地使用权争议，应当在当事人协商不成的情况下先由人民政府处理。依据已生效法律文书，当事人之间的土地使用权争议，应当在当事人协商不成的情况下先由人民政府处理。开平镇政府虽然出具的证明，但该证明并未解决当事人争议的土地权属问题。一审法院裁定驳回原告张井川、贾素英、张筠的起诉并无不妥。 综上，张井川、张筠、贾素英的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙申惠 审判员  赵君优 审判员  韩美荣 二〇二〇年七月二十四日 书记员  李晓乐