浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终339号上诉人（原审原告）王丽娜，女，1979年9月23日出生，汉族，住浙江省兰溪市。被上诉人（原审被告）兰溪市自然资源和规划局，住所地浙江省兰溪市兰荫路27号。法定代表人傅学农，局长。出庭负责人陈玉萍，党委委员。委托代理人胡庆根，浙江溪源律师事务所律师。上诉人王丽娜因资源行政决定一案，不服金华市婺城区人民法院作出的（2019）浙0702行初504号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人王丽娜，被上诉人兰溪市自然资源和规划局的出庭行政负责人陈玉萍及委托代理人胡庆根到庭接受询问，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告王丽娜系兰溪市马涧镇马涧村村民，其家庭户在××镇××村××村）有承包地块。2018年9月6日，原告向被告兰溪市自然资源和规划局邮寄举报信，要求对马涧镇村民委员会、马涧镇政府、马涧镇国土资源局涉嫌未批先占、拆分审批、少批多占以及强行霸占承包地等违法行为履行查处职责。因认为被告未履行法定职责，原告于12月26日向兰溪市人民政府申请行政复议。2019年6月11日，兰溪市人民政府作出兰行复决字［2018］110号复议决定，责令被告在法定期限内依法履行职责，将处理结果及时书面告知原告。同年6月24日，被告向原告书面答复调查处理结果，告知：马涧镇于2017年开始实施小城镇综合整治，综合整治项目包含骥兴路等四条道路延伸工程，涉及农户搬迁安置100多户，需安置土地约30亩。经规划部门选址安置地块确定在马涧集镇润阳宾馆后面。2017年5月24日，马涧村通过召开村民代表大会，决定将该地块以每亩3.85万元的价格收回农户承包经营权，由村集体统一管理使用，其行为不属于行政征收。该安置地块符合马涧镇村庄规划和马涧镇土地利用总体规划，并于2017年经金华市人民政府审批，办理了农转用审批手续，批准文号为金土字（330781-农）Ａ［2017］-003号，批准用地面积0.6440公顷（合9.66亩），分Ａ-Ｊ9个地块。2018年4月，马涧村为落实搬迁农户的安置工作，将该地块土地进行了平整，但在平整土地过程中扩大了范围，把未经批准使用的土地也进行了平整。接到举报后，马涧国土所派工作人员赴现场制止，并下达了《责令停止违法行为通知书》（兰土资停［2018］-01号），责令马涧村立即恢复土地原状。而后马涧村当即组织人员、机械对未经批准使用被平整的土地进行复耕，并种植了农作物。目前，前期已批准农转用的地块也未动工建设，根据《国土资源行政处罚办法》第十二条第二款之规定：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案，因此我局作出对马涧村村民委员会不予以立案查处的决定。现原告对上述答复内容不服，诉至原审法院。另查明，2017年12月29日金华市人民政府金土字（330781-农）Ａ［2017］-0003号审批意见，同意兰溪市人民政府农民建房单列指标，办理农转用审批，其中涉及马涧镇农户建房的分为Ａ-Ｈ、Ｊ，共9个地块，并分别予以土地勘测定界。2017年5月份，兰溪市马涧镇马涧村召开村民代表大会，讨论决定对2017年开始实施的小城镇综合整治需安置土地（马涧集镇润阳宾馆后面），以每亩3.85万元的价格收回农户承包经营权。2018年11月9日，原兰溪市国土资源局接当事人举报，就向马涧村二委会在小城镇综合整治拆迁安置的土地平整存在违法占地行为进行调查。在现场勘查后，下发兰土资停［2018］-01号《责令停止违法行为通知书》，要求其停止土地平整过程中扩大用地范围，占用耕地的行为。因马涧村当即组织整改并恢复种植农作物（油菜），2018年11月22日，原兰溪市国土资源局经审批对该行为作出不予立案的决定。原审法院认为，行政机关对公民、法人或者其他组织提出的申请事项负有法定职责的，应当及时、全面、充分地履行。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。被告兰溪市自然资源和规划局作为兰溪市土地行政主管部门，负有对其行政区域内土地违法行为进行查处的职权。因此，被告针对原告提出的投诉事项，应当根据相关法律法规规定，及时进行调查，如调查有违反土地管理法律、法规的事实，需要依法处理的，应予以立案，并将查处结果告知举报人。本案中，被告在收到原告的投诉举报材料后，已对其举报事项逐项进行调查核实，在用地已经审批的情况下，对于超出审批范围的违法占地行为，向违法行为人下发责令停止违法行为通知，并督促整改；之后根据整改情况、违法行为程度及后果，履行审批程序，决定不予立案。被告的上述行为证明，其已对原告的投诉举报事项履行查处的职责。因其未及时告知举报人处理结果，在经复议后，被告及时书面告知举报人调查和处理结果，已履行了相应的法定职责。综上所述，原告诉讼请求依据不充分，难以支持；被告抗辩合法有据，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王丽娜的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告负担。王丽娜上诉称：一、一审法院认定事实错误，本案被上诉人未履行国土资源违法行为查处职责，应责令其依法履职。一审法院对马涧镇政府、马涧村村委会非法占用农用地实际面积认定事实不清。马涧镇政府、马涧村村委会将包含上诉人承包地作为安置用地，用于安置因骥兴路道路拓宽项目的搬迁户，实际占用农用地七十多亩。2017年12月29日，金华市政府金土字（330781-农）A[2017]-0003号审批意见，同意兰溪市政府农民建房单列指标，办理农转用审批，已获审批部分涉及基本农田，本应报国务院审批而未申报也不能证明原审批的合法性。其中涉及马涧村的9个地块总批准面积才0.6440公顷（合9.66亩），大部分被占耕地未获得合法审批。对此，被上诉人在2019年6月24日向上诉人作出的查处答复中，也确定：马涧村为落实搬迁农户的安置工作，将该地块土地进行了平整，但在平整土地过程中扩大了范围，把未经批准使用的土地也进行了平整。然而，被上诉人的查处答复和一审法院查明的事实都未查明马涧镇政府、马涧村村委会非法平整填埋、占用农用地的实际面积。事实是，马涧镇政府、马涧村村委会非法占用农用地面积远远超出已批准面积。按照最高人民法院司法解释规定：非法占用基本农田五亩或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上即达到非法占用农用地罪“数量较大”立案标准，应予刑事追诉。本案一审法院、被上诉人在未查明马涧镇政府、马涧村村委会非法占用农用地的实际面积以及位置，破坏程度的基础上，即以相关违法行为轻微为由，决定对上诉人的查处申请决定不予立案查处，缺乏事实和证据依据。上诉人在一审庭前提交的要求一审法院实地调查申请也未被采纳，导致判决结果与法院应以事实审理为依据相违背。被上诉人作为土地监管部门在收到上诉人要求其土地查处的申请后不但不履职还伙同马涧镇政府和村委会进行造假，实际有三十多亩碎石砖块横生的破坏后耕地却被营造成已经复垦后的成片油菜，另有近三十亩填埋并占地位置已经超出金土字（330781-农）A[2017]-0003号审批文件规定的坐标范围。上诉人对查处申请决定不予立案是严重的徇私舞弊。根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修改）第四十四条第一款规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。涉及农用地转为建设用地，用地单位应当办理农用地转用审批手续，本案马涧镇人民政府、马涧镇村民委员会非法改变土地用途，破坏农用地的行为已违反国家土地用途管制和耕地保护制度，侵害上诉人合法权益。针对马涧镇政府、马涧村村委会存在的上述国土资源违法行为被上诉人负有查处职责，其应依法予以立案调查处理。二、一审法院适用法律、法规错误，本案被上诉人作出查处不予立案决定的行政程序违法。依照《国土资源行政处罚办法》第十二条规定：符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。该条是对国土资源违法行为立案查处条件的明确规定，针对“可以不予立案”，该条规定的前提是“没有造成危害后果”，而本案马涧镇政府、马涧村村委会违法对涉案未批准农用地的强制平整及用大量石块砖块填埋，给原耕作农户带来极大损失，对被平整农用地的破坏严重，是造成严重危害后果的。对马涧镇政府、马润村村委会存在的土地违法行为，依照上述立案条件被上诉人是应予立案查处的。此外，依照浙土资办（2010）103号《浙江省国土资源违法案件集体会审办法》第十六条规定：行政处罚决定（处理）书、行政处分建议书和涉嫌犯罪案件移送书，应当按照厅（局）办公会议审定意见作出。未经过会审和审定的国土资源违法案件不得擅自作出行政处罚和处理意见。本案一审被上诉人未证明其所作出的不予立案决定经过办公会议审定，其作出查处不予立案决定的行政程序违法。综上，一审法院认定事实不清、适用法律、法规错误，望二审法院全面审查案件事实、证据，依法支持上诉人上诉请求。请求：一、撤销一审行政判决，改判支持上诉人原审诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。兰溪市自然资源和规划局答辩称：一、一审判决认定事实清楚。一审判决所认定的事实是经庭审双方对证据进行质证后作出的。上诉人在一审中提供的十组证据和被上诉人在一审中提供的七组证据在庭审中逐一进行了举证质证，一审法院根据双方的质证意见逐一进行了认证。一审判决所认定的案件事实是有确实充分的证据能够证明的，所以一审判决认定事实是清楚的。二、一审判决适用法律正确。上诉人一审的诉讼请求是：1、请求撤销被告对原告申请查处事项作出的不予立案决定，并责令其限期内予以立案查处；2、责令被告依法追究相关人员法律责任；3、本案诉讼费用由被告承担。经一审庭审查明被上诉人对上诉人的申请查处事项已经进行了调查处理，依法作出了不予立案的决定并告知了上诉人，证明被上诉人已经履行了法定职责。不予立案是行政查处的处理结果，上诉人对查处结果不服，认为被上诉人对查处申请决定不予立案是严重的徇私舞弊。可以向被上诉人的上级机关或纪、监委投诉举报。一审判决经审理认定被上诉人作出的不予立案行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定驳回原告的诉讼请求，适用法律是正确的。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原审判决。双方当事人在二审期间未向本院提交新的证据。本院对原审法院认定的事实予以确认。另查明，涉及因“小城镇环境综合整治”需要而对马涧镇马涧村未经法定征收程序的集体土地进行强制清表的行为，本院于2019年9月6日作出（2019）浙07行终341号行政判决，确认兰溪市马涧镇人民政府于2018年4月18日对王丽娜等人承包经营的集体土地强制清表行为违法。本院认为，上诉人王丽娜对其所在村的集体土地存在未批先占、拆分审批、少批多占以及强行霸占承包地等违法行为，向被上诉人投诉，要求对兰溪市马涧镇马涧村的土地违法行为进行查处。该投诉经兰溪市人民政府复议，被上诉人根据复议决定，于2019年6月24日向上诉人作出了案涉告知，将上述投诉行为的处理结果告知上诉人。本案争议的主要问题系被上诉人对上述投诉的处理行为是否合法。被上诉人对案涉投诉事项调查后，已查明被投诉地块确实存在对未经批准使用的集体土地进行平整的违法事实，并认为违法行为人系兰溪市马涧镇马涧村村民委员会。被上诉人据此向马涧村村民委员会作出了兰土资停（2018）11-01号《责令停止违法行为通知书》，责令其停止违法行为。之后，被上诉人根据马涧村村民委员会在被平整土地上进行了复耕等因素，依据《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定，决定对马涧村村民委员会不予立案查处。但根据审理查明的事实可知，在本院作出的生效判决中，已将上述集体土地强制清表行为的违法主体明确为兰溪市马涧镇人民政府，且上诉人在案涉投诉中也同时以马涧镇人民政府为查处对象。但被上诉人作出的案涉告知中并未对兰溪市马涧镇人民政府的行为作出回应。因此，被上诉人作出的案涉处理结果并未完全履行其查处职责。原审法院未对被上诉人的履职内容是否合法进行进一步的审查，仅以被上诉人已经履行法定职责等为由驳回上诉人的诉讼请求有所不当，本院依法予以纠正。鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第二款之规定，判决如下：一、撤销金华市婺城区人民法院作出的（2019）浙0702行初504号行政判决。二、撤销被上诉人兰溪市自然资源和规划局于2019年6月24日作出的答复。三、责令被上诉人兰溪市自然资源和规划局于本案判决生效之日起60日内对上诉人王丽娜提出的案涉投诉事项重新作出处理。本案一、二审诉讼费各50元，由被上诉人兰溪市自然资源和规划局承担。本判决为终审判决。审 判 长 冯少华审 判 员 钟雪丹审 判 员 虞 行二〇二〇年七月十七日代书记员 叶文静?*ArabicDash?-10-??*ArabicDash?-9-?