广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终631号上诉人（原审原告）：潘景森，男，1951年1月27日出生，汉族，住广东省中山市*************，公民身份号码*****************。委托代理人：何若川，广东君品律师事务所律师。上诉人（原审被告）：中山市水库水电工程管理中心，住所地广东中山市东区长江水库，统一社会信用代码124***********751G。法定代表人：肖群，主任。委托代理人：黄春晓，中山市水库水电工程管理中心工作人员。委托代理人：李坤豪，广东保信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市水务局，住所地广东省中山市**********，统一社会信用代码114***********905B。法定代表人：谢世华，局长。委托代理人：萧妙聪，中山市水务局工作人员。委托代理人：钱敏，广东金桥百信（中山）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府防汛防旱防风指挥部办公室，住所地广东省中山市中山二路38号市政府民生办公区。法定代表人：刘大明，主任。委托代理人：陈秋根，中山市应急管理局工作人员。委托代理人：许勇，广东孚道律师事务所律师。上诉人潘景森、中山市水库水电工程管理中心（以下简称市水库管理中心）因与被上诉人中山市水务局（以下简称市水务局）、中山市人民政府防汛防旱防风指挥部办公室（以下简称市三防办）水务行政命令行为、行政赔偿纠纷，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初639号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明:2018年8月20日，市水库管理中心向市三防办作出《关于石塘水库放空库容运行的请示》，2018年8月21日，市三防办作出《关于石塘水库放空库容运行请示的批复》（以下简称《批复》），同意对石塘水库放空库容运行。2018年8月22日，潘景森以“中山市港口镇五桂山林场”的名义向市水库管理中心发出《紧急协商请求》，“……现在我场在水库水体及网箱的大量鱼品面临有重大损失的可能。……现在水库有价值一千多万的鱼品因水位过低受到影响，情况紧急。……恳请贵中心将水位尽快蓄至12米保持三天时间，让我场作救济性抢险工作，尽量避免造成损失”。市水库管理中心未同意上述请求。2018年8月24日，市水库管理中心作出《关于石塘水库放空库容运行通知》，称“从2018年8月24日至2018年9月7日期间水库保持10米水位运行，9月8日后开始放空库容运行”，并于当日送达潘景森。2018年9月10日，市水库管理中心开始进行石塘水库的放空库容操作，至2018年9月21日，石塘水库放空。放空库容操作期间，2018年9月14日，潘景森向市水库管理中心请求暂停放空以采取撒网罩出水口的措施防止鱼类出逃，市水库管理中心没有同意。潘景森不服，认为市水务局、市三防办、市水库管理中心放空库容运行过程行为违法，对其造成巨额损失，遂诉至原审法院，请求：1.确认市水务局、市三防办、市水库管理中心采取放空石塘水库库容运行措施过程中的行为违法；2.判令市水务局、市三防办、市水库管理中心共同赔偿其水产养殖品种损失13250325元及2018年9月18日起至今停止养殖期间的损失2500000元，合计15750325元；3.市水务局、市三防办、市水库管理中心承担诉讼费用。原审法院另查明，石塘水库位于中山市五桂山长江水库库尾，是长江水库库上库，距市区约25公里，隶属市水库管理中心管理，水库建于1973年，集雨面积2.69k㎡，总库容113.52万立方米，是一座以防洪、供水为主的小（1）型水库，水库大坝安全综合评价为三类坝。广东省水利水电科学研究院于2014年12月作出的《中山市石塘水库放水涵管CCTV管道内窥检测咨询报告》载明“7.1结论，内窥仪录像直观表明，该涵管运行多年存在多处较严重的结构和渗流安全隐患，2010年水库安全鉴定时，已发现涵管存在多处结构性安全隐患，由于非工程因素未对涵管进行加固，经多年运行后目前出现更多裂缝、腐蚀及渗漏等安全隐患。由于上游斜拉盖板及通气孔大量渗漏，涵管底部水流大，因此无法检测涵管底部是否存在渗漏、破损、裂缝等情况。目前涵管缺陷对大坝安全运行构成威胁，……。7.2建议，……3、在实施除险加固或改造之前，管理单位宜空库或降低防限水位运行，加强监测，落实应急预案，发现异常及时上报处理。”根据三防办2014年4月17日《关于中山市水库水电工程管理中心水库防限水位的批复》（中防复[2014]10号）和2015年4月3日《关于核定2015年水库防限水位并做好有关工作的通知》（中防[2015]7号）的批复，石塘水库的防洪限制水位自2014年4月起为13米。2018年8月20日-9月20日水库大坝巡查记录显示，水库大坝坝脚有渗水现象、出水口有漏水现象、闸门有渗漏现象等。2018年9月水库水雨情、调度运行情况表、汇总表显示，石塘水库2018年8月24日水位9.8米、8月25日水位9.9米、8月26日水位9.8米、8月27日水位9.85米、8月28日水位9.85米、8月29日水位10.02米、8月30日水位12.4米、8月31日水位12.6米、9月1日水位12.15米、9月2日水位12米、9月3日11.4米、9月4日10.7米、9月5日9.9米、9月6日9.95米、9月7日10.15米、9月8日10.25米、9月9日10.2米、9月10日10米。上述时间输水涵管持续放水。原审法院又查明，2018年8月至9月，中山市处于台风、暴雨多发期，正值主汛期，长江水库防限水位为25.5米，溢洪道底高程为26米。根据气象监测，2018年8月以来，中山市多次出现暴雨、大暴雨，局部遭遇超五十年一遇的特大暴雨，暴雨过程持续时间长，累积雨量大，为多年来少见，其中三乡录得全市最大累积雨量485毫米，2018年８月29日８时至30日8时，南朗镇逸仙水库日雨量极值达492.5毫米，强降雨导致全市山塘水库水位快速上涨，全市17个水库超汛限，形势非常严峻。水雨情报告显示，长江水库的现有水位：2018年8月12日为23.59米、15日为23.94米、21日为24.25米、28日为24.31米、29日为24.47米、30日为25.41米、31日为25.57米。2018年9月12日，中山市人民政府防汛防旱防风指挥部发布《中山市人民政府防汛防旱防风指挥部关于启动防台风Ⅳ级应急响应的通知》（中防指[2018]54号），2018年9月14日发布《中山市人民政府防汛防旱防风指挥部关于做好防御第22号台风“山竹”工作的紧急通知》（中防指[2018]59号）、《中山市人民政府防汛防旱防风指挥部关于启动防台风Ⅳ级应急响应的通知》（中防指[2018]60号），2018年9月15日发布《中山市人民政府防汛防旱防风指挥部关于进一步做好防御台风“山竹”工作的紧急通知》（中防指[2018]61号）、《中山市人民政府防汛防旱防风指挥部关于启动防台风Ⅲ级应急响应的通知》（中防指[2018]62号）、《中山市人民政府防汛防旱防风指挥部关于启动防台风Ⅱ级应急响应的通知》（中防指[2018]63号）、《中山市人民政府防汛防旱防风指挥部关于启动防台风Ⅰ级应急响应的通知》（中防指[2018]64号）、《中山市防台风“山竹”全民动员令》，2018年9月16日发布《中山市人民政府防汛防旱防风指挥部关于启动防暴雨Ⅱ级应急响应的通知》（中防指[2018]67号）、《中山市人民政府防汛防旱防风指挥部关于启动防暴雨Ⅰ级应急响应的通知》（中防指[2018]68号），台风“百里嘉”和超强台风“山竹”过境影响中山市。原审法院再查明，2018年12月2日，潘景森自行委托广东水产学会对石塘水库水产养殖情况进行技术评估，广东水产学会于2018年12月15日出具《渔业生产技术评估报告》，该报告载明：“……，于2018年12月15日到该单位水库，对水产养殖情况进行技术评估。专家查阅该单位提供的相关资料，听取负责人情况介绍，收集了相关养殖品种的有关技术资料和市场销售价格等，结合广东其他地区及中山当地水产养殖的实际水平，经询问与讨论，形成如下评估意见：一、该水库开展水产养殖面积约300亩，水产养殖设施比较齐全，养殖水产品种主要有鲩、鲢、鳙、罗非鱼、鲤、鲫、鲮等鱼类及黄沙鳖，采用仿生态养殖模式，以及网箱吊样（漂水）模式。二、……，年亩产商品鱼一般达到350公斤，年产量10万公斤以上。2018年８月绝大部分鱼都在水库中，等待年底上市。三、该水库于2012－2017年共投入黄沙鳖苗11.3万只，水库仿生态养鳖，养殖周期一般4－5年，经济价值较高，截止2018年8月份估算黄沙鳖存量约43275公斤。……。四、该水库按目前养殖品种和养殖模式，预计每年养殖的效益达到200－300万元。五、该水库坡斜水深，只适宜丰水捕鱼；水库正常排水时，在水位保持4米以上主养鱼类品种不存在从水库底涵逃逸的情况。”广东省民政厅出具的《社会团体法人登记证书》显示，广东水产学会业务范围：学术交流、业务培训、论证、出版刊物。2019年1月16日，潘景森自行委托广东省水产流通与加工协会对石塘水库水产养殖产品价格进行评估，广东省水产流通协会于2019年1月18日出具《中山市港口镇石塘水库水产养殖产品价格评估意见》，该意见载明：“……，专家通过现场考察，听取情况介绍，经过询问，结合珠三角及中山当地水产市场的流通价格，经专家组讨论，形成如下评估意见：……二、该水库放养有草鱼、鲢鱼、鳙鱼、罗非鱼等，以草鱼为主，养殖周期较长、规格较大，价格平均每公斤约36元（32元至40元）。三、该水库养殖黄沙鳖有3种规格：1）每只1.75公斤的，每公斤价格约为320元；2）每只1公斤的，每公斤价格约为200元；3）每只0.25公斤的，每公斤价格约为150元。”广东省民政厅出具的《社会团体法人登记证书》显示，广东省水产流通与加工协会业务范围：提供行业信息，咨询服务，组织展览，业务培训，技术合作。原审法院再查明，2018年10月7日，中山市人民政府作出中府行决字[2018]17号《中山市人民政府行政处理决定书》，认定潘景森位于五桂山石塘水库的淡水养殖项目未报批淡水养殖项目环境影响评价文件，需配套建设的环境保护设施未经环保部门验收合格已投入生产使用，从事网箱养殖。经核实，该淡水养殖项目位于中山市生活饮用水地表水源二级保护区范围内。2018年6月4日，中山市人民政府告知潘景森以上事实、处理依据和拟作出的处理决定，并明确告知潘景森有权提出听证申请和陈述申辩。潘景森提出听证申请，2018年7月27日，中山市司法局组织召开听证会，经复核，中山市人民政府不采纳潘景森的申辩意见。遂依据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，责令潘景森自收到决定书之日起一个月内自行拆除淡水养殖项目（养殖网箱16个、浮动房间1间、竹木结构建筑9栋[包括房间15个、洗水间2个、厨房1个、渔具仓库6个、排污管道1条、排山水管道1条]、菜地1块）。原审法院再查明，市水务局是中山市辖区内水行政主管部门，是市三防指挥部的成员。市三防指挥部是中山市人民政府的协调议事机构，市三防办是市三防指挥部的日常办事机构，挂靠市水务局。根据中机编[2010]18号《关于印发中山市水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，市三防办负责组织、协调、监督、指挥全市防汛防旱防风防咸防冻工作，对重要江河湖泊和重要水利工程实施防汛抗旱调度和应急水量调度；负责全市水旱灾情发布，指导、监督重要江河和水库的抗洪抢险工作；承担市防汛防旱防风指挥部的日常工作。根据中机编[2011]268号《关于中山市水务局所属事业单位机构编制方案的通知》，市水库管理中心是市水务局管理的公益一类事业单位，具有做好管辖范围内防汛、防风、防旱、排涝工作，确保水库工程安全度汛的法定职责。原审法院认为，根据原被告双方的起诉状、答辩状以及庭审意见，本案的焦点在于：一、市水务局、市三防办、市水库管理中心作为本案被告是否适格？二、市水库管理中心实施的放空库容运行行为是否合法及适当？三、潘景森提出的放空库容行为造成的损失是否应予以赔偿？关于焦点一,市水务局、市三防办、市水库管理中心作为本案被告是否适格问题。本案中，市水务局虽然是中山市水行政主管部门，但并非涉案的放空库容运行行为的批准机关，也不是放空库容运行行为的执行机关，涉案的放空库容运行行为与市水务局无关，因此，市水务局并非本案适格的被告。市三防办是市三防指挥部的日常办事机构，并非独立法人单位，且市三防办作出的涉案《批复》属于内部行为，该行为不具有可诉性，因此，市三防办亦非本案适格的被告。涉案放空库容运行的通知是市水库管理中心作出的，实际实行石塘水库放空库容运行行为也是市水库管理中心，且市水库管理中心是市水务局管理的公益一类事业单位，具有做好管辖范围内防汛、防风、防旱、排涝工作，确保水库工程安全度汛的法定职责。因此，市水库管理中心是本案适格被告。潘景森对市水务局和市三防办的起诉，应予驳回。关于焦点二，市水库管理中心实施的放空库容运行行为是否合法及适当问题。《中华人民共和国防洪法》第四十四条规定“在汛期，水库、闸坝和其他水工程设施的运用，必须服从有关的防汛指挥机构的调度指挥和监督。在汛期，水库不得擅自在汛期限制水位以上蓄水，其汛期限制水位以上的防洪库容的运用，必须服从防汛指挥机构的调度指挥和监督。在凌汛期，有防凌汛任务的江河的上游水库的下泄水量必须征得有关的防汛指挥机构的同意，并接受其监督。”、《中华人民共和国防汛条例》第二十六条规定“在汛期，河道、水库、闸坝、水运设施等水工程管理单位及其主管部门在执行汛期调度运用计划时，必须服从有管辖权的人民政府防汛指挥部的统一调度指挥或者监督。在汛期，以发电为主的水库，其汛限水位以上的防洪库容以及洪水调度运用必须服从有管辖权的人民政府防汛指挥部的统一调度指挥。”、《水库大坝安全管理条例》第二十一条规定“大坝的运行，必须在保证安全的前提下，发挥综合效益。大坝管理单位应当根据批准的计划和大坝主管部门的指令进行水库的调度运用。在汛期，综合利用的水库，其调度运用必须服从防汛指挥机构的统一指挥；以发电为主的水库，其汛限水位以上的防洪库容及其洪水调度运用，必须服从防汛指挥机构的统一指挥。任何单位和个人不得非法干预水库的调度运用”。2018年8月-9月，中山市处于台风、暴雨多发期，正值主汛期，中山市多次出现暴雨、大暴雨，局部遭遇超五十年一遇的特大暴雨，暴雨过程持续时间长，累积雨量大，为多年来少见，强降雨导致全市山塘水库水位快速上涨，包括长江水库在内的多个水库超汛限，全市进入紧急汛情戒备状态。而石塘水库处于长江水库上游，是长江水库的库上库，且石塘水库大坝被鉴定为三类坝，放水涵管经过CCTV管道内窥检测，存在严重安全隐患，一旦溃决，对长江水库大坝造成严重威胁，并可能造成长江水库大坝溃坝，对辖区人民的生命财产安全造成威胁。在紧急情况下，根据法律赋予的行政职责，市水库管理中心为了保护群众的生命、财产安全，从全局利益出发，向市三防办作出请示，市三防办迅速作出批复，同意对石塘水库放空库容运行，是政府在重大自然灾害面前采取的紧急性应对行为，是按照国家防洪防汛相关法律法规规定所采取的紧急防汛抢险措施。市水库管理中心根据市三防办的批复，向潘景森发出通知的行为并无不妥，履行了政府法定职责，符合相关防汛法律法规，并无不当。潘景森诉称讯情尚未发生根本不需要放空库容运行的主张与事实不符，不能成立。至于潘景森提出市水库管理中心于2018年9月14日有条件暂停空库却未暂停的行为违法的意见，经查，9月12日正值超强台风“山竹”迅速移动，范围超大，直逼广东省中西部海面，市三防指挥部已作出做好防御台风“山竹”的紧急通知并启动防台风Ⅳ级应急响应机制，全市进入紧急防风防汛状态。鉴于防汛防风形势紧迫，石塘水库地处长江水库之上，又是三类坝，存在安全隐患，因此，市水库管理中心按照市三防指挥部要求继续放空库容，并无过错。关于焦点三，潘景森提出的放空库容行为造成的损失是否应予以赔偿问题。1.市水库管理中心在中山市持续遭受强降雨、台风等自然灾害，辖区水库水位已超过警戒水位的情况下，为了维护人民群众的生命财产安全，从全局利益出发，根据上述法律赋予的行政职责，向市三防办发出请示，并按照市三防办的批复，向潘景森发出放空库容的通知并实施了放空库容的行为，并无不妥，在重大自然灾害面前采取的放空库容的紧急应对行为无过错，无须承担行政赔偿责任。2.潘景森位于石塘水库的网箱养殖项目属于中山市生活饮用水地表水源二级保护区范围。根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六第第一款的规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成有排放污染的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”本案中，中山市人民政府已于2018年6月4日告知潘景森以上违法事实、处理依据和拟作出责令限期自行拆除的处理决定。且根据《中华人民共和国渔业法》第十一条的规定：”国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。”石塘水库的网箱养鱼项目没有领取养殖证。因此，潘景森在石塘水库实行网箱养殖项目，不具备合法性，受损失的财产利益不是合法利益，不应当获得赔偿。3.市水库管理中心在实施放空库容之前，于2018年8月24日已通知潘景森，从2018年8月24日至2018年9月9日期间水库保持10米左右水位运行，9月10日后才开始放空库容运行，期间有十多天水库保持大约10米及10米以上的水位，因此，潘景森有足够时间采取措施减少损失。然而，潘景森却认为保持10米水位无法采用丰水捕鱼方式捕鱼只有保持水位12米以上才可以施行，对此其未能提供任何依据证明上述主张，且即使只有12米才能采用丰水捕鱼方式捕鱼，根据2018年8月30日至9月2日水库水雨情表显示，上述四天时间石塘水库水位达12米以上，可以采取丰水捕鱼方式减少损失，因此，对于造成的损失，潘景森自身亦有过错。4.潘景森诉称水产养殖品种损失13250325元依据不足。首先，潘景森提供证明水产养殖品种损失的评估报告及意见不具备参考性，评估报告及意见的出具单位广东水产学会及广东省水产流通与加工协会均不具备水产养殖评估资格，且评估是放空库容后根据潘景森单方陈述推断得出，评估结果与现实环境、养殖规模等都存在差距，不具备客观、真实性。其次，潘景森主张的停止养殖期间的损失2500000元，根据《中华人民共和国赔偿法》第三十六条的规定，我国的行政赔偿原则是采取直接损失原则，即只对已经取得的利益的丧失予以赔偿，而不包括可得利益的损失。因此，潘景森请求赔偿停止养殖期间损失的主张是不成立。综合上述观点，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，行政机关及其工作人员行使行政职权时违法侵犯相对人的财产权，受害人有取得国家赔偿的权利。本案中，涉案放空库容运行行为符合法律规定，并无不当，且石塘水库的网箱养鱼项目，不具备合法性，因此，并不适用国家赔偿。然而，市水库管理中心基于安全度汛的目标，为了公共安全，采取放空库容运行措施，确实对潘景森造成了经济损失，因此，应适当给予补偿。对于补偿金额，因潘景森并未提供证据证明其鱼类确切损失，且潘景森对造成的损失自身亦有过错，综合考虑酌情给予50万元的补偿。综上，潘景森要求确认被告采取放空石塘水库库容运行措施过程中的行为违法以及要求赔偿的诉讼请求，理据不充分，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回潘景森的诉讼请求；中山市水库水电工程管理中心于本判决生效之日起30日内补偿潘景森经济损失50万元；案件受理费50元，由潘景森负担。上诉人潘景森不服上述判决，向本院上诉称：一、涉案的空库行为系市水务局、市三防办、市水库管理中心共同作出的行政行为，市水务局、市三防办、市水库管理中心均为本案适格被告，原审法院认定市水务局、市三防办不是本案适格被告认定错误；二、市水务局、市三防办、市水库管理中心在放空库容的过程中拒绝给潘景森避免、减少损失的条件的行为违法且不当，原审法院认定其行为合法属认定事实错误；三、市水务局、市三防办、市水库管理中心应该其违法行为造成的损失进行赔偿；四、即便是补偿，补偿50万元也远远不足以弥补潘景森的损失。请求人民法院：1.撤销广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初639号判决书；2.请求确认市水务局、市三防办、市水库管理中心在对潘景森采取放空石塘水塘库容运行措施过程中的行为违法；3.判令市水务局、市三防办、市水库管理中心共同赔偿潘景森水产养殖品种损失13250325元及2018年9月18日起至今停止养殖期间的损失2500000元，合计15750325元；4.本案诉讼费由市水务局、市三防办、市水库管理中心负担。2019年6月3日，原审法院庭审时，原审法院曾就潘景森诉讼请求所称“措施行为违法”具体所指询问潘景森，潘景森一方回复：包括放空库容的作为行为和对潘景森请求给予“自救”予以拒绝的不作为行为。本院经审查，认为潘景森就本案提起行政诉讼时，诉讼标的不明确，原审法院庭审中潘景森所述，仍包括“作为”与“不作为”两种行为方式，与单一诉讼标的矛盾，2020年6月16日，本院向潘景森进行了释明，要求其明确诉讼请求。2020年6月24日，本院调查时，潘景森一方明确其起诉时诉讼请求意为：1.市水务局、市三防办、市水库管理中心作出的放空石塘水库库容运行的行为违法；2.2019年8月22日，市三防办、市水库管理中心接到潘景森紧急协商请求后，于2019年8月24日拒绝向潘景森提供丰水捕鱼条件，继续放空库容的行为违法；3.2018年9月14日，市水务局、市三防办、市水库管理中心接到潘景森申请后，拒绝接受潘景森潜水抢救的申请，避免损失，继续放空库容的行为违法。赔偿数额1500多万是基于以上三个行政行为违法所造成的损失。上诉人市水库管理中心不服上述判决，向本院上诉称：一、市水库管理中心不是行政机关，不是本案的适格被告；二、潘景森在涉案水库养殖未取得许可，属于违法养殖；三、潘景森所称的水产养殖损失无法证明；四、原审法院超出起诉范围进行认定，判决补偿毫无依据。请求人民法院：1.撤销广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初639号判决书；2.改判驳回潘景森的起诉或全部诉讼请求；3.本案一审、二审全部诉讼费用由潘景森承担。被上诉人市三防办就潘景森、市水库管理中心的上诉辩称：一、市三防办作出的《批复》是内部行政行为，不是合适诉讼标的，不可诉；二、市三防办不是本案适格被告；三、市三防办作出的《批复》事实清楚、依据充分、程序合法；四、潘景森养殖违法，亦可以合理时间内自行转移财产，其请求赔偿没有依据；请求二审人民法院驳回潘景森的上诉。二审期间，被上诉人市三防办提交了以下证据：1.《中山市祥实水利建筑工程有限公司信息公开》，拟证明中山市祥实水利建筑工程有限公司曾经于2008年12月12日至2009年8月8日负责石塘水库达标加固工程，与潘景森原审期间提交的获奖项目的主体、时间、名称、文号均匹配；2.《关于石塘水库放空库容运行请示的批复》审批流程文件，拟证明本案批示由市三防办办事员拟稿，市水务局内设部门逐级审核，最后由市水务局领导签发；3.《关于印发中山市水务局主要职责内设机构和人员编制的通知》（中机编[2010]18号）、《中共中山市市委办公室、中山市人民政府办公室关于印发的通知》（中山委办[2019]28号）、《中共中山市市委办公室、中山市人民政府办公室关于印发的通知》（中山委办[2019]23号），拟证明市三防办转隶后职能已经发生变化，没有独立编制。被上诉人水务局就上诉人潘景森、市水库管理中心的上诉辩称：一、原审判决第一项判决正确，请求依法维持；二、市三防办作出的《批复》事实清楚、依据充分、程序合法，依法应予维持；三、潘景森养殖违法，亦可以在合理时间内自行转移财产，其请求赔偿没有依据；四、市水务局不是本案适格被告，与涉案行为无关。请求二审人民法院驳回潘景森的上诉。二审期间，被上诉人市三防办提交的以下证据：《中山市祥实水利建筑工程有限公司信息公开》、《关于石塘水库放空库容运行请示的批复》审批流程文件，未在一审程序举证期限内提交，不属于“新的证据”，其逾期提交，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条:“…被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据…”之规定，本院对此不予接纳，视为没有相应证据；市三防办提交的以下证据：《关于印发中山市水务局主要职责内设机构和人员编制的通知》（中机编[2010]18号）、《中共中山市市委办公室、中山市人民政府办公室关于印发的通知》（中山委办[2019]23号），一审举证期限内，一审被告水务局已经提交，不属于“新的证据”，本院对此不予接纳；被上诉人市三防办提交的以下证据：《中共中山市市委办公室、中山市人民政府办公室关于印发的通知》（中山委办[2019]28号）未在一审程序举证期限内提交，不属于“新的证据”，且其内容未记载市三防办机构变更、职能变更情况，与本案没有关联性，本院对此不予接纳，视为没有相应证据。本院经审理查明：除“（石塘水库）是一座以防洪、供水为主的小（1）型水库”外，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院另查明：石塘水库《水库大坝注册登记证》显示：石塘水库总库容113.52万立方米，小（1）型水库，主要功能为防洪，管理单位为市水库管理中心，大坝安全类别为三类坝。涉案具体放空石塘水库库容运行方案由市水库管理中心制定，报市三防办批准后，由石塘水库管理单位市水库管理中心执行。本院（2010）中中法民一终第1372号生效民事判决书查明和认定有如下事实:1.潘景森依据中山市港口镇农业服务公司与xxx、潘景森签订的《转让五桂山发电站连带护林合同书》、《转让五桂山发电站连带护林合同书补充协议》，与中山市港口镇农业服务公司形成承包经营法律关系，承包经营石塘水库小水电站、水库用水；2.石塘水库所有权于2006年1月18日，由中山市港口镇人民政府移交给中山市国有资产管理委员会，2006年1月19日，中山市国有资产管理委员会将石塘水库所有权无偿移交给中山市小水电管理总站；3.中山市小水电管理总站与潘景森之间就解除《转让五桂山发电站连带护林合同书》、《转让五桂山发电站连带护林合同书补充协议》的争议属于民事纠纷。本院（2010）中中法民一终第1372号生效民事判决书判决驳回了中山市小水电管理总站提出的“1.解除原中山市港口镇农业服务公司与潘景森、xxx于1996年5月16日所签《转让五桂山发电站连带护林合同书》及1998年4月8日所签《转让五桂山发电站连带护林合同书补充协议》；2.潘景森立即搬出五桂山发电站及水库（即石塘水库发电站、水库）”的诉讼请求。因机构合并，中山市小水电管理总站并入市水库管理中心。2020年6月24日，本院法庭调查时，市水库管理中心陈述：由其继受中山市小水电管理总站的民事权利与义务。潘景森、市三防办、市水务局均确认，对市水库管理中心继受中山市小水电管理总站的民事权利与义务没有异议，现石塘水库工程的所有权人、管理单位为市水库管理中心。2020年6月24日本院调查时，潘景森一方陈述：1.其养殖承包权系转让承包权获得；2.涉案水域属于公共水域没有异议；3.没有取得在公共水域养殖的相关许可。《关于印发中山市水务局主要职责内设机构和人员编制的通知》（中机编[2010]18号）其他事项记载：市三防办（副处级），行政编制8名，其中主任1名，副主任2名，下设综合调度科、物料储备科（分别由副主任兼任科长），副科长1名，挂靠市水务局。2019年6月3日，原审法院庭审时，原审法院询问市三防办出庭人员市三防办现在是否存在，市三防办回复：理论上还是存在。2020年6月24日，本院调查时，潘景森一方陈述：2018年8月22日书面向市水库管理中心申请给予丰水捕捞的条件生产自救。2018年9月14日，向市水库管理中心工作人员，当面提出潜水抢救的请求。潘景森所主张的依申请的不作为，其申请并未向市水务局、市三防办提出。2020年6月24日，本院调查时，市三防办陈述：中山市行政区划范围内的汛期为每年4月15日至10月15日。市水务局、市水库管理中心、潘景森对市三防办关于上述汛期的陈述予以确认。本院另查明：2018年8月12日8时43分，中山市气象台发布中山市全市暴雨预警橙色预警信号，2018年8月12日8时50分，市三防办启动暴雨Ⅱ级应急响应。2018年8月14日8时至2018年8时，因16号台风“贝碧嘉”影响，中山市普降中到大雨，东区雨量站录得全市最大雨量41.9毫米。2018年8月20日18时38分，中山市气象台发布中山市全市暴雨预警橙色预警信号，2018年8月20日18时50分市三防办启动暴雨Ⅱ级应急响应，2018年8月20日21时15分结束暴雨Ⅱ级应急响应。市三防办2018年8月21日制作的《水雨情报告》显示：中山市气象台预计（8月21日）未来几天受热带辐合带和弱冷空气补充影响，天气仍不稳定，有阵雨或雷阵雨，局部大雨降水，并伴有短时大风。2018年8月27日至2018年8月30日，中山市出现强降水天气，全市普降暴雨、大暴雨，局部遭遇超五十年一遇特大暴雨，排洪渠、内河涌河堤崩塌15处。2018年8月29日，中山市启动暴雨Ⅱ级应急响应，中山市将暴雨级应急响应升级为Ⅰ级，2018年8月30日，中山市将暴雨级Ⅰ级应急响应降为Ⅱ级应急响应。本院认为，本案为水务行政命令行为、行政赔偿纠纷。本案的争议焦点为：一、市水库管理中心是否为本案适格被告；二、市水务局、市三防办何者为本案适格被告；三、本案诉讼标的是否具有合法性；四、潘景森所主张赔偿请求是否应予支持。关于诉讼焦点一，市水库管理中心是否为本案适格被告，本院认为，参照《水利水电工程管理条例》（〔83〕水电水管字第3号，2008年3月21日废止）第四条：“国家投资修建的水利、水电工程，属全民所有，由国家管理，有的也可委托集体代管。民办公助或社、队自筹资金修建的水利、水电工程，属社、队集体所有，由集体管理，有的也可根据需要由国家管理”、《国务院办公厅转发国务院体改办的通知》（国办发[2002]45号）:“…根据水管单位承担的任务和收益状况，将现有水管单位分为三类：第一类是指承担防洪、排涝等水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为纯公益性水管单位，定性为事业单位。第二类是指承担既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位…具备自收自支条件的，定性为企业。目前已转制为企业的，维持企业性质不变;第三类是指承担城市供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为经营性水管单位，定性为企业…”、《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》（水建管〔2013〕169号）:“…小型水库，即总库容100万立方米～1000万立方米（不含）的小（1）型水库和总库容10万立方米～100万立方米（不含）的小（2）型水库；…（五）明晰工程产权。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，结合基层水利服务体系建设、农业水价综合改革的要求，落实小型水利工程产权。个人投资兴建的工程，产权归个人所有；社会资本投资兴建的工程，产权归投资者所有，或按投资者意愿确定产权归属；受益户共同出资兴建的工程，产权归受益户共同所有；以农村集体经济组织投入为主的工程，产权归农村集体经济组织所有；以国家投资为主兴建的工程，产权归国家、农村集体经济组织或农民用水合作组织所有，具体由当地人民政府或其授权的部门根据国家有关规定确定。产权归属已明晰的工程，维持现有产权归属关系。县级人民政府或其授权的部门负责工程产权界定工作，向明晰产权的工程所有者颁发产权证书，载明工程功能、管理与保护范围、产权所有者及其权利与义务、有效期等基本信息”等规定，小型水利工程的所有者、管理者可以是农村集体经济组织、村民自治组织、企业等，其依照法律、法规、国家标准的要求，管理、运营小型水利工程的行为，一般不决定具体行政相对人的权利与义务，不与之建立行政管理关系，不属于行政行为。反之亦然，公益事业单位在管理、运营小型水利工程时，其行为亦不决定具体行政相对人的权利与义务，不建立行政管理关系，不属于行政行为，《广东省防汛防旱防风条例》第六十二条、第六十三条甚至对水利工程管理单位相关违法行为设定了罚则。且公物致害责任，按目前之法律体系，并未纳入《国家赔偿法》的调整范围，而是纳入民事救济途径进行权益救济，如《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条规定：“下列情形，适用民法通则第一百二十六条的规定，由所有人或者管理人承担赔偿责任...：（一）道路、桥梁、隧道等人工建造的构筑物因维护、管理瑕疵致人损害的...”，相关争议，不属于行政诉讼的受案范围。具体到本案，市水库管理中心作为公益事业单位管理石塘水库，不属于行政机关，亦不属于法律、法规授权的组织，且本院（2010）中中法民一终第1372号生效民事判决书已认定原中山市小水电管理总站与潘景森之间系民事法律关系，市水库管理中心继受原中山市小水电管理总站的相关权利与义务，以石塘水库所有权人、石塘水库管理单位的身份，管理、运营石塘水库，不属于行政行为，因此与潘景森产生的争议，不属于行政诉讼的受案范围，不是本案适格被告，原审法院识别市水库管理中心为本案适格被告，识别法律主体错误，本院依法予以纠正。关于诉讼焦点二，市水务局、市三防办何者为本案适格被告，本院认为，水务局作为中山市水行政主管部门，但并未作出任何具有法律效力的涉案行为，其与本案没有关联，不属于本案适格被告。市三防办按照《关于印发中山市水务局主要职责内设机构和人员编制的通知》（中机编[2010]18号）之记载，职能配置、机构设置、人员编制清晰，是中山市人民政府设定的行政机构。具体到本案，在2018年汛期，市三防办作出涉案《批复》，指令石塘水库管理单位即市水库管理中心，排空石塘水库库容，行政相对人明确，设定的权利义务具体，不具有反复适用性，是“具体”的行政行为。原审法院识别市三防办为非法人单位、认定涉案《批复》属于内部行为，识别法律主体、认定行政行为性质错误，本院依法予以纠正。本院依法识别“2018年8月21日，市三防办作出的涉案《批复》，要求市水库管理中心执行其批准的排空库容方案排空石塘水库”，属于水库大坝安全管理调度指挥指令，系作为行为，是本案诉讼标的。至于潘景森诉讼主张“1.2018年8月22日，向市水库管理中心申请给予丰水捕捞的条件；2.2018年9月14日，向市水库管理中心申请潜水抢救，市水务局、市三防办、市水库管理中心不作为”，其上述两次申请即未向水行政主管部门提出，亦未向防汛指挥机构提出，潘景森主张市水务局、市三防办不作为显不成立，且即便潘景森向市三防办提出申请，其申请实质是要求市三防办改变其石塘水库调度运用方案，法律上并没有该管机关于法定期限内应改变的相关规定，不存在“不作为行政诉讼”该管机关于法定期限内应作为而不作为的前提，相反《水库大坝安全管理条例》第二十一条规定“...任何单位和个人不得非法干预水库的调度运用”，市三防办发出的水库调度运用指令系作为行为，潘景森主张市水务局、市三防办不作为不成立，不属于本案行政诉讼标的，本院对此不作处理。关于诉讼焦点三，本案诉讼标的是否具有合法性，本院认为，在汛期，防汛指挥机构对水库大坝进行调度运用时，其基于安全管理的需要，作出的水务行政命令行为，具有区别常态的“应急性”，需要综合考虑气象、水文、相关流域水工程设施的运行状况、流域范围内城镇、交通干线、重要军事设施等多方面情况，其行为的作出具有“统治行为”的特征，有明显的“政治”属性，即公共事务决策属性。虽然，参照《最高人民法院关于审理与低温雨雪冰冻灾害有关的行政案件的若干问题座谈会议纪要》之相关规定，涉案行为并未因其具有的“政治”属性而超出行政诉讼受案范围，但其行为合法性的判断，与常态下的水务行政行为具有明显区别。第一，“技术性”和“专业性”导致事实审查范围的“有限性”，如前所述，汛期水工程设施的调度，需考虑多方面的因素，具有高度的“技术性”和“专业性”，人民法院不具有审查此类“技术性”和“专业性”问题的能力，此类“技术性”和“专业性”问题往往也不是可以通过司法鉴定能够认定的法律事实，对此类具有高度“技术性”和“专业性”问题的认定，人民法院应当尊重具备专门知识和实践经验的专业行政技术人员基于专业知识和实践所作出的结论；第二，水灾危害发生的“不可预知性”导致行为规范性审查强度的“有限性”，水灾害属于自然灾害的一种，其发生、发展明显受不可预见、不可克服自然因素影响，水火无情，为保护人民生命、财产安全，维护社会秩序，人民法院不应过于限制行政机关的裁量空间和裁量权力，只要水务行政行为目的符合法律规定、行为不存在滥用行政权力、行为与水情可能造成社会危害相适应，没有明显不合理之处，人民法院应当尊重行政机关在安全问题上具有较大的自由裁量权；第三、应急的“高效率要求”导致程序审查标准的“有限性”，汛期水工程设施的调度，必须追求水情处置的效率化，设置繁琐的行政程序要求对汛期水工程设施的调度行为进行束缚，不利于水情、汛情事态的控制和消除，只要保证了基本的程序公正、透明，不存在行政程序的恣意和轻率，没有明显不当之处，人民法院对相关行政行为施行程序应当认定合法。至于司法审查介入的时间，因涉案行政行为已经施行完毕，不涉及审查介入时间的问题，本院对此不作赘述。具体到本案，石塘水库作为主要功能为防洪的水工程设施，其安全状况被定为三类坝，2018年8月，中山市属于汛期，就本院查明部分情况，中山市多次启动暴雨Ⅱ级应急响应，因石塘水库大坝运行状况、水文、气象等因素影响，石塘水库管理单位市水库管理中心报告相关情况后，市三防办作为中山市人民政府设立的防汛指挥办事机构，结合石塘水库大坝运行状况、水文、气象、相关流域水工程设施的运行状况等情况，出于水库安全管理需要，于2018年8月21日，作出的涉案《批复》，同意市水库管理中心排空石塘水库库容，符合《中华人民共和国防洪法》第四十四条：“在汛期，水库、闸坝和其他水工程设施的运用，必须服从有关的防汛指挥机构的调度指挥和监督”之规定，此后至2018年9月30日，中山市仍处于汛期，仅2018年8月27日至2018年8月30日，中山市就再次启动暴雨Ⅰ、Ⅱ级应急响应，期间排洪渠、内河涌河堤崩塌15处。市三防办，结合石塘水库大坝运行状况、水文、气象、相关流域水工程设施的运行状况等情况，批准市水库管理中心上报的排空石塘水库库容运行方案，具体指挥市水库管理中心自2018年9月10日开始放空库容运行，相关调度指挥，特别是在2018年9月12日，中山市人民政府防汛防旱防风指挥部因防范超强台风“山竹”发布《中山市人民政府防汛防旱防风指挥部关于启动防台风Ⅳ级应急响应的通知》（中防指[2018]54号）的情况下，没有超出比例原则或明显不合理之处，潘景森主张无须排空石塘水库库容、市三防办调度指挥违法的意见，本院不予采纳，相关诉讼请求依法应予驳回。关于诉讼焦点四，潘景森所主张赔偿请求是否应予支持，本院认为，一方面，依据《国家赔偿法》第二条：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”之规定，行政机关承担国家赔偿责任以行政违法侵害为前提，如前所述，市三防办所作涉案行政行为符合法律规定，并不存在违法侵害，潘景森所主张的赔偿请求没有法律和事实依据，依法应不予支持。另一方面，涉案养殖水产虽然属于潘景森的合法权益，且该权益受行政实体法律规范所保护，行政机关并不能随意进行毁损，亦存在为被诉行政行为侵害的可能性，即市三防办如果已知晓涉案水产养殖情况，相关“比例原则”的适用应考虑潘景森的养殖水产情况，本院并没有将潘景森的原告资格与市三防办涉案行政行为的合法性作一体性判断。但要注意的是：第一，使用全民所有的水域从事养殖系行政许可事项，没有许可不应从事相关活动，《中华人民共和国行政许可法》第八条：“...为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”，法律对于行政许可的保护有明确的规定，2018年市三防办作出涉案行政行为时，潘景森并未取得使用全民所有的水域从事渔业养殖的行政许可，亦未提供证据证明“有关主管部门已确定石塘水库渔业生产所需的最低水位线”，潘景森的损失并不属于行政许可变更导致的损失，不属于行政许可损失的补偿范围；第二，行政补偿属于行政给付行为，相关行政给付的范围、标准、方式均需要法律上的规定，并不是所有合法行政行为导致的相关人员权益损失，行政机关都需要给予补偿，潘景森所主张的“养殖水产品损失”、“养殖承包权益的损失”，并不在《防洪法》、《行政许可法》等法律、法规规定的“特别损害”范围之内。原审法院酌定50万元的补偿责任，没有法律依据，本院依法予以纠正。至于潘景森与市水库管理中心的相关民事争议，不属于本案审查范围，本案不作处理。综上所述，潘景森的上诉没有法律和事实依据，市水库管理中心上诉理由成立，原审判决适用法律不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：维持广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初639号行政判决第一项，即驳回潘景森的诉讼请求；撤销广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初639号行政判决第二项，即撤销“中山市水库水电工程管理中心于本判决生效之日起30日内补偿潘景森经济损失50万元”。二审案件受理费50元，由上诉人潘景森负担。本判决为终审判决。审判长  刘满星审判员  高 琳审判员  王 昕二〇二〇年七月十六日书记员  林泊旭唐子晴本判决所适用的法律、法规：1.《中华人民共和国防洪法》第三十九条国务院设立国家防汛指挥机构，负责领导、组织全国的防汛抗洪工作，其办事机构设在国务院水行政主管部门。在国家确定的重要江河、湖泊可以设立由有关省、自治区、直辖市人民政府和该江河、湖泊的流域管理机构负责人等组成的防汛指挥机构，指挥所管辖范围内的防汛抗洪工作，其办事机构设在流域管理机构。有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。第四十一条省、自治区、直辖市人民政府防汛指挥机构根据当地的洪水规律，规定汛期起止日期。当江河、湖泊的水情接近保证水位或者安全流量，水库水位接近设计洪水位，或者防洪工程设施发生重大险情时，有关县级以上人民政府防汛指挥机构可以宣布进入紧急防汛期。第四十四条在汛期，水库、闸坝和其他水工程设施的运用，必须服从有关的防汛指挥机构的调度指挥和监督...在凌汛期，有防凌汛任务的江河的上游水库的下泄水量必须征得有关的防汛指挥机构的同意，并接受其监督。第四十五条在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施；必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地和水面交通管制。依照前款规定调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。取土占地、砍伐林木的，在汛期结束后依法向有关部门补办手续；有关地方人民政府对取土后的土地组织复垦，对砍伐的林木组织补种。第四十九条江河、湖泊的治理和防洪工程设施的建设和维护所需投资，按照事权和财权相统一的原则，分级负责，由中央和地方财政承担。城市防洪工程设施的建设和维护所需投资，由城市人民政府承担。受洪水威胁地区的油田、管道、铁路、公路、矿山、电力、电信等企业、事业单位应当自筹资金，兴建必要的防洪自保工程。2.《中华人民共和国突发事件应对法》第十一条有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施...第十三条因采取突发事件应对措施，诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的，适用有关时效中止和程序中止的规定，但法律另有规定的除外。第四十二条国家建立健全突发事件预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别...第四十四条发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施：（一）启动应急预案；（二）责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作；（三）组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别；（四）定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理；（五）及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。第四十五条发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施：（一）责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备；（二）调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用；（三）加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序；（四）采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行；（五）及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告；（六）转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产；（七）关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；（八）法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。3.《中华人民共和国渔业法》第十一条国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定。集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产。第三十三条用于渔业并兼有调蓄、灌溉等功能的水体，有关主管部门应当确定渔业生产所需的最低水位线。4.《中华人民共和国渔业法实施细则》(1987年10月14日国务院批准1987年10月20日农牧渔业部发布)第十条使用全民所有的水面、滩涂，从事养殖生产的全民所有制单位和集体所有制单位，应当向县级以上地方人民政府申请养殖使用证。5.《广东省防汛防旱防风条例》第六十二条违反本条例第二十五条规定，不服从调度，擅自下泄水量或者发电的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处一万元以上五万元以下罚款。第六十三条违反本条例第三十二条规定，水库、水电站、拦河闸坝等工程管理单位在紧急情况下加大下泄流量，超出调度运用计划规定流量运行时，未按要求报告或者告知相关防汛防旱防风指挥机构的，由县级以上人民政府应急管理部门处一万元以上五万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。6.《水库大坝安全管理条例》第十八条大坝主管部门应当配备具有相应业务水平的大坝安全管理人员。大坝管理单位应当建立、健全安全管理规章制度。第十九条大坝管理单位必须按照有关技术标准，对大坝进行安全监测和检查；对监测资料应当及时整理分析，随时掌握大坝运行状况。发现异常现象和不安全因素时，大坝管理单位应当立即报告大坝主管部门，及时采取措施。第二十条大坝管理单位必须做好大坝的养护修理工作，保证大坝和闸门启闭设备完好。第二十一条大坝的运行，必须在保证安全的前提下，发挥综合效益。大坝管理单位应当根据批准的计划和大坝主管部门的指令进行水库的调度运用。在汛期，综合利用的水库，其调度运用必须服从防汛指挥机构的统一指挥...任何单位和个人不得非法干预水库的调度运用。7.《水库大坝安全鉴定办法》第六条大坝安全状况分为三类，分类标准如下：一类坝：实际抗御洪水标准达到《防洪标准》（GB50201-94）规定，大坝工作状态正常；工程无重大质量问题，能按设计正常运行的大坝。二类坝：实际抗御洪水标准不低于部颁水利枢纽工程除险加固近期非常运用洪水标准，但达不到《防洪标准》（GB50201-94）规定；大坝工作状态基本正常，在一定控制运用条件下能安全运行的大坝。三类坝：实际抗御洪水标准低于部颁水利枢纽工程除险加固近期非常运用洪水标准，或者工程存在较严重安全隐患，不能按设计正常运行的大坝。