上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪01行终70号上诉人（原审原告）严冬红，女，1980年12月9日生，汉族，住江苏省南京市江宁区。委托代理人冯苏言，北京市中唐律师事务所律师。委托代理人刘馨远，天津全唐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市奉贤区规划和自然资源局，住所地上海市奉贤区南桥镇南亭公路1号。法定代表人陶建兴，局长。委托代理人方程，上海市奉贤区规划和自然资源局工作人员。委托代理人唐桂华，上海市九鼎律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市奉贤区人民政府，住所地上海市奉贤区南桥镇解放东路928号。法定代表人郭芳，区长。委托代理人林纯哲，上海市奉贤区司法局工作人员。委托代理人田原，上海誉嘉律师事务所律师。第三人上海陆发房地产开发有限公司，住所地上海市奉贤区金海公路3399号4幢1485号。法定代表人陶开辽，董事长。上诉人严冬红因规划其他行政行为一案，不服上海市闵行区人民法院（2019）沪0112行初613号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月7日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，2011年10月9日，严冬红与上海陆发房地产开发有限公司（以下简称：陆发房产公司）签订房屋买卖协议，购买位于上海XX商业广场一期工程项目（以下简称：涉案项目）中的房屋。2018年11月8日，严冬红向上海市奉贤区规划和自然资源局（以下简称：奉贤规划自然局）的前身上海市规划和土地管理局提交《违法查处申请书》，认为陆发房产公司未按建设工程规划许可证核准的图纸及规定对涉案项目进行建设，未建设图纸中标示的161个地面停车位，标示停车位处现被建设为绿化带及道路；涉案项目东侧规划有道路与金海路交汇，但目前该道路为河道所阻隔，不能达到出入目的，故请求依法查处陆发房产公司擅自违反规划建设涉案项目行为，并将查明事实和结果书面告知严冬红。收到严冬红申请后，奉贤规划自然局进行了调查，并于2019年1月7日向严冬红作出《告知书》，内容为：严冬红反映陆发房产公司未按照建设工程规划许可证核准的图纸及规定进行建设，未建设停车位及项目东侧出入口的事项已知悉。经调查，2006年9月，陆发房产公司取得涉案项目编号为沪奉建（2006）20060920F02956的《建设工程规划许可证》。2010年4月，陆发房产公司取得涉案项目编号为沪奉竣（2010）JA31012020100426的《建设工程竣工规划验收合格证》。该《告知书》已送达严冬红。严冬红不服，向上海市奉贤区人民政府（以下简称：奉贤区政府）申请行政复议。经过补正申请后，2019年2月26日，奉贤区政府受理严冬红提出的行政复议申请。奉贤规划自然局于2019年3月8日提交《行政复议答复书》及相关证据。审查过程中，奉贤区政府向严冬红送达《行政复议延长审理期限通知书》，决定延长审理期限不超过30日。经审查，奉贤区政府于2019年5月16日作出沪奉府复决字（2019）第19号《行政复议决定书》（以下简称：《复议决定书》），维持了奉贤规划自然局作出前述《告知书》行政行为，并送达严冬红及奉贤规划自然局。原审同时查明，陆发房产公司于2006年9月20日取得涉案项目编号为沪奉建（2006）20060920F02956的《建设工程规划许可证》。2010年4月6日，陆发房产公司取得涉案项目编号为沪奉竣（2010）JA31012020100426的《建设工程竣工规划验收合格证》。严冬红不服《告知书》及《复议决定书》，起诉至原审法院，请求判决：1.撤销奉贤规划自然局于2019年1月7日作出的《告知书》，并责令其依法重新作出答复；2.撤销奉贤区政府作出的《复议决定书》。原审法院认为，任何单位和个人都有权向规划行政管理部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。规划行政管理部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当按照规定予以受理，并进行核查、处理；核查、处理的结果，应当告知举报人或者控告人。涉案项目位于本市奉贤区，奉贤规划自然局具有对严冬红申请进行处理的职权依据。根据法律规定，建设项目仅在按照规划许可的要求全面完成建设，并已拆除基地内临时建筑和不准予保留旧建筑情形下，方可取得竣工规划验收合格证。本案中，收到严冬红请求查处陆发房产公司未按规划建设涉案项目违法行为申请后，奉贤规划自然局经过调查，查明涉案项目于2006年取得《建设工程规划许可证》，于2010年取得《竣工规划验收合格证》，而根据前述法律规定，建设项目按照规划许可的要求全面完成建设系取得《竣工规划验收合格证》的前提条件，奉贤规划自然局在调查过程中，获取了涉案项目的《建设工程规划许可证》及《竣工规划验收合格证》，据此认定陆发房产公司按规划建设完成涉案项目，并不存在违反规划建设的行为，故作出《告知书》告知严冬红，针对严冬红的申请已依法履职完毕，且并无不当之处。此外，奉贤区政府具有作出《复议决定书》的职权依据，其作出的《复议决定书》事实清楚、适用法律正确、程序合法。严冬红主张奉贤区政府作出《复议决定书》时，未提供相关延长审理行政负责人审批材料，且缺少奉贤区政府法制部门负责人讨论材料，执法程序违法，奉贤区政府对此已作出合理说明，且已依法向严冬红送达《行政复议延长审理期限通知书》及《复议决定书》，故对严冬红的主张意见不予采纳。原审法院于2019年11月28日作出判决：驳回严冬红的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由严冬红负担。原审判决后，严冬红不服，向本院提起上诉，其上诉称：一、奉贤规划自然局没有对陆发房产公司的违法行为予以查明并作出实质认定，对于严冬红的请求未作实体调处，应该不能认为其已履行了法定职责，原审判决混淆了“答复行为”与“履行法定职责的行为”；二、原审判决没有起到监督行政行为、促进行政机关依法行政的目的；三、陆发房产公司开发建设涉案项目的现状与规划许可规定的建设条件明显不符，存在不按照规划建设的违法行为，原审判决对此事实认定错误；四、奉贤区政府的行政复议程序违法、认定事实错误；五、原审判决适用法律错误，本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定。严冬红请求二审法院撤销原审判决，发回重审或改判支持其原审全部诉讼请求。被上诉人奉贤规划自然局辩称：《告知书》作出前进行了调查，没有查到涉案项目违法违规建设情况。故不同意严冬红的上诉请求及理由，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人奉贤区政府辩称：其复议程序合法、复议结论正确，上诉人所提出的上诉理由缺乏依据，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。第三人陆发房产公司未作答辩。本院经审理查明，原审认定事实无误，本院予以确认。在本院审理过程中，经现场勘查，涉案项目东侧、靠近金海公路方位被庙泾港河流环绕，没有出入口通道。本院认为，上诉人严冬红主张涉案项目东侧靠近金海公路方位目前没有设置出入口通道，该建设现状与涉案项目的规划许可不一致，请求被上诉人奉贤规划自然局予以查处并告知处理结果。根据《上海市城乡规划条例》的规定及涉案项目的区域位置，被上诉人奉贤规划自然局理应对上诉人的申请作出相应答复。但从被上诉人奉贤规划自然局出具的被诉《告知书》内容分析，被诉《告知书》仅陈述了涉案项目的开发商即本案第三人陆发房产公司取得《建设工程规划许可证》及《建设工程竣工规划验收合格证》的客观事实，没有作针对性的回答，显然不能就此认定被上诉人奉贤规划自然局已完全履行了法定职责；被上诉人奉贤区政府在此基础上所作的《复议决定书》亦是不恰当的。综上所述，原审判决对本案事实的认定不当，本院应予更正；上诉人严冬红的上诉请求，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销上海市闵行区人民法院（2019）沪0112行初613号行政判决；二、撤销上海市奉贤区规划和自然资源局于2019年1月7日作出的《告知书》；三、上海市奉贤区规划和自然资源局应于本判决生效之日起二个月内重新作出答复；四、撤销上海市奉贤区人民政府于2019年5月16日作出的沪奉府复决字（2019）第19号《行政复议决定书》。一、二审案件受理费各人民币50元，均由上海市奉贤区规划和自然资源局与上海市奉贤区人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长 周 峰审判员 陈根强审判员 宁 博二〇二〇年七月三十一日书记员 刘天翔附：相关法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……