四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行终77号 上诉人（原审原告）：雷秀兰，女，1961年12月7日出生，住四川省峨眉山市。 委托诉讼代理人：邬宏威，北京威泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：乐山市公安局峨眉山景区分局，住所地四川省峨眉山市景区路3段18号。 法定代表人：张勇，该局局长。 委托诉讼代理人：罗建华，该局工作人员。 委托诉讼代理人：梁慧，该局工作人员。 上诉人雷秀兰因诉被上诉人乐山市公安局峨眉山景区分局（以下简称峨眉山景区分局）不履行政府信息公开法定职责一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2020）川1102行初8号行政判决，于2020年5月28日向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院查明：2019年10月10日，雷秀兰向峨眉山景区分局邮寄提交了《政府信息公开申请书》五份，分别申请公开：1.2019年9月29日晚上9:30至9月30日凌晨3时左右对雷秀兰进行审讯并暴力殴打的审批文件和批准领导名单（简称第一项信息）；2.2019年9月29日晚上9：30至9月30日凌晨3、4时对雷秀兰进行询问所制作的录音录像（简称第二项信息）；3.2019年9月30日，对雷秀兰实施羁押前进行身体检查的政府信息（简称第三项信息）；4.2019年9月30日至2019年10月5日对雷秀兰实施羁押期间所进行治疗的政府信息（简称第四项信息）；5.2019年9月30日至2019年10月5日对雷秀兰拘留的行政处罚决定书（简称第五项信息）。峨眉山景区分局于同年10月11日收到申请后，对雷秀兰的申请进行了登记，制作了2019年第002号《政府信息公开申请登记》（以下简称《政府信息公开申请登记》），并载明将于同年10月22日前以邮寄方式作出答复。 同年10月23日，峨眉山景区分局作出乐峨公〔2019〕第002号-非信告《非政府信息告知书》（简称2号《告知书》）载明，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条的规定，雷秀兰申请获取的信息不属于政府信息范畴。并于同日邮寄给雷秀兰。 同年11月1日，雷秀兰就2号《告知书》向乐山市公安局申请行政复议。乐山市公安局于同年12月17日作出《复议决定书》，认定2号《告知书》适用法律依据错误，决定撤销2号《告知书》，责令峨眉山景区分局在一个月内重新作出答复。峨眉山景区分局在同年12月25日作出乐峨公〔2019〕告字第003号《告知书》（简称3号《告知书》）载明：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十六条规定，雷秀兰申请公开治安管理行政案件处理过程中的相关案卷材料属于行政机关的内部事务信息，不属于政府信息公开的范围，依法不予公开。并对雷秀兰进行了送达。雷秀兰为此起诉至一审法院，请求判决：1.撤销峨眉山景区分局作出的3号《告知书》；2.责令峨眉山景区分局向雷秀兰重新作出答复；3.案件受理费由峨眉山景区分局负担。 另查明，2019年9月30日，峨眉山景区分局作出乐峨公（报）行罚决字〔2019〕014号《行政处罚决定书》（简称《行政处罚决定书》），决定给予雷秀兰行政拘留五日的行政处罚，对雷秀兰的行政拘留由公安机关送达峨眉山市拘留所执行，执行期限自2019年9月30日至2019年10月5日。 一审法院认为：根据《政府信息公开条例》第四条第一款、第二款第一项的规定。峨眉山景区分局具有对本单位政府信息公开事宜予以处理的职责。 关于雷秀兰申请的政府信息是否应当由峨眉山景区分局负责公开问题。一审法院认为，根据《政府信息公开条例》第十条第一款关于“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”的规定，本案雷秀兰申请峨眉山景区分局公开的五项政府信息中，第四项信息并非由峨眉山景区分局制作或者保存，而是峨眉山市看守所，故峨眉山景区分局不是该项政府信息是否应当公开的决定主体，并且峨眉山景区分局陈述其进行了检索与事实一致。对于雷秀兰申请的第一项政府信息，因峨眉山景区分局陈述进行了检索而不存在，故不存在应当公开的问题。对于雷秀兰申请的第二、三、五项信息，该信息虽然存在并由峨眉山景区分局制作，但该信息属于行政处罚案件中的行政执法案卷信息。根据《政府信息公开条例》第十六条第二款关于“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定”的规定，可以不予公开。因此，对雷秀兰要求峨眉山景区分局向其公开申请政府信息的诉讼请求不予支持。虽然峨眉山景区分局在3号《告知书》中援引《政府信息公开条例》第十六条规定认定五项信息属于内部信息作为不予公开的理由，对申请公开的信息的第一项和第四项在说明理由上不一致。对此，最高人民法院在（2016）最高法行申1842号行政裁定指出“说明理由既是行政机关应当遵循的法定义务，同时也是法律赋予行政相对人的程序权利，应当得到尊重，但在政府信息公开诉讼中，通说认为，行政机关在保持与基本事实同一性的范围之内追加和变更理由一般可以允许”。同时，即使第一、四项信息存在，并由峨眉山景区分局制作保管，该两份信息也属于行政处罚案件中的行政执法案卷信息。故不能认定峨眉山景区分局的不予公开的说明理由错误。 关于峨眉山景区分局作出的3号《告知书》程序是否合法问题。乐山市公安局于2019年12月17日作出《复议决定书》，责令峨眉山景区分局在一个月内重新作出答复。峨眉山景区分局在同年12月25日作出3号《告知书》，虽然峨眉山景区分局提供的证据无法确认送达文书的时间，但雷秀兰在2020年1月6日向本院提起本案诉讼时，已经收到该告知书，也未超过复议决定书指定的1个月答复期限。故峨眉山景区分局作出的3号《告知书》程序合法。 综上事实和理由，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回雷秀兰的诉讼请求。案件受理费50元，由雷秀兰负担。 上诉人雷秀兰上诉请求：1、撤销四川省乐山市市中区人民法院于2020年4月27日作出的(2020)川1102行初8号行政判决；2、撤销被上诉人作出的乐峨公[2019]告字第003号《告知书》；3、依法责令被上诉人重新作出答复:4、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：（一）一审法院认定事实不清。针对第一项信息，一审法院认定该信息不存在，但被上诉人并没有提供证据证明其已尽到检索义务；针对第二、三、五项信息，一审法院认定可以不予公开明显认定事实不清。尤其是针对上诉人申请公开的“行政处罚决定书”第五项信息，一审法院作出的认定违背最基本的常识逻辑，属于认定事实错误。（二）一审法院适用法律错误。一审法院未根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定审查被上诉人是否尽到了检索义务及经复议后重新作出答复的合法性，也未根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条举证责任分配的规定，审查被上诉人送达3号《告知书》给上诉人的时间，明显适用法律错误；（三）一审法院审判程序违法。被上诉人对上诉人进行拘留没有行政处罚决定书，明显属于触犯《中华人民共和国刑法》规定的非法拘禁罪的构成要件，属于违法犯罪行为，一审法院没有按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条的规定，将本案刑事案件部分移交司法机关处理，审判程序违法。 被上诉人峨眉山景区分局辩称：上诉人申请的第一项信息经检索不存在，第二、三项信息属于行政执法案卷信息，不属于信息公开的范围，第四项信息不属于我局公开的信息，第五项信息我们已经向上诉人送达过两次，但她拒绝签收。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 另查明，峨眉山景区分局为乐山市公安局派出机构，由乐山市公安局直接管理和领导，履行县级公安机关职能。 上述事实有经一审庭审质证的四川省公安厅政治部《关于成立乐山市公安局峨眉山景区分局的批复》（公厅政发〔2014〕318号）、中共乐山市委机构编制委员会《关于市公安局景区公安机构调整设置的批复》（乐编发〔2015〕17号）证据予以证实。 本院认为，根据《政府信息公开条例》第四条第一款、第二款第一项、第十条第二款的规定，峨眉山景区分局具有对本单位政府信息公开事宜予以处理的职责。 本案争议焦点为：一、峨眉山景区分局对雷秀兰申请公开的五项信息是否应予公开；二、峨眉山景区分局作出的3号《告知书》是否合法。 一、关于峨眉山景区分局对雷秀兰申请公开的五项信息是否应予公开的问题 首先，《政府信息公开条例》第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”本案中，雷秀兰申请公开的五项信息系峨眉山景区分局在履行治安管理行政职能中，对雷秀兰进行行政处罚过程中所涉及的相关执法信息，故除法律、法规、规章规定应当公开外，依法可以不予公开。 其次，《最高人民法院关于审理政府信息公开案件若干问题的规定》第二条第四项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，人民法院不予受理：……（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开的名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照法律、法规的规定办理的”。《公安机关执法公开规定》第二十一条规定：“公安机关办理刑事、行政、行政复议、国家赔偿等案件，或者开展行政管理活动，法律、法规、规章和其他规范性文件规定向特定对象告知执法信息的，应当依照有关规定执行”。第二十二条第一款规定：“除按照本规定第二十一条向特定对象告知执法信息外，公安机关应当通过提供查询的方式，向报案或者控告的被害人、被侵害人或者其监护人、家属公开下列执法信息：（一）办案单位名称、地址和联系方式；（二）刑事立案、移送审查起诉、终止侦查、撤销案件等情况，对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的种类；（三）行政案件受案、办理结果”。前述规定表明，公安机关在行政管理过程中，对于行政程序中的当事人、利害关系人等特定对象以政府信息公开的名义申请查阅案卷材料和执法信息的，不能通过申请政府信息公开的渠道获得，而应该根据法律、法规、规章和其他规范性文件的规定向特定对象告知或者提供查询服务。本案中，雷秀兰如需获得上述信息，应当通过告知或者查询的方式取得。同时，《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”因此，雷秀兰申请公开的《行政处罚决定书》应当是通过“文书送达”的方式获得而非通过政府信息公开的方式获取。 第三，根据《政府信息公开条例》第二条和第十条第一款的规定,需要公开的政府信息应当是“客观存在”的，政府信息公开的主体应当是“制作或者获取相关信息的行政机关”。根据本案查明的事实，雷秀兰所申请公开的第一项信息并不存在，第四项信息峨眉山景区分局并未制作或者获取，故雷秀兰的前述申请也不符合政府信息公开的前提条件或者主体要件。 二、关于峨眉山景区分局作出的3号《告知书》是否合法的问题 如前所述，雷秀兰申请公开的五项信息均属于峨眉山景区分局对雷秀兰进行行政处罚过程中所涉及的行政执法信息，可以不予公开。虽然峨眉山景区分局在答复中以该五项信息系内部信息而不予公开，但并未对雷秀兰的权利义务产生实际影响。针对峨眉山景区分局作出的3号《告知书》程序的合法性问题，一审法院已进行了详细的评析，本院在此不再赘述，予以确认。 综上所述，上诉人雷秀兰的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项之规定,判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人雷秀兰负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 雷璐娜 审 判 员 李亚莉 审 判 员 刘 平 二〇二〇年七月二十八日 法官助理 朱海丽 书 记 员 李菲菲 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。