浙江省金华市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙07行终324号上诉人（原审原告）李朝青，男，1979年9月7日出生，汉族，住安徽省蒙城县。上诉人（原审原告）王振喜，男，1963年5月16日出生，汉族，住安徽省凤台县。上诉人（原审原告）洪东光，男，1978年11月4日出生，汉族，住浙江省浦江县。上诉人（原审原告）郑育松，男，1979年12月16日出生，汉族，住浙江省浦江县。上诉人（原审原告）郑朝纲，男，1980年1月21日出生，汉族，住浙江省浦江县。上诉人（原审原告）张序荣，男，1964年9月8日出生，汉族，住浙江省浦江县。上诉人（原审原告）李恒，男，1989年8月9日出生，汉族，住安徽省蒙城县。上诉人（原审原告）张群，男，1974年1月11日出生，汉族，住安徽省蒙城县。上诉人（原审原告）金清泉，男，1978年10月5日出生，汉族，住浙江省浦江县。九上诉人的共同委托代理人（特别授权）金和平，浙江金鸽律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浦江县黄宅镇人民政府，住所地浙江省浦江县黄宅镇黄岩路666号。法定代表人吴大勇，镇长。委托代理人（特别授权）金海莹，浙江弘哲律师事务所律师。委托代理人（特别授权）张晶莹，浙江弘哲律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）浦江黄宅农村集体经济投资发展有限公司，住所地浙江省浦江县黄宅镇黄岩路666号2号楼106室。法定代表人张爽湘，执行董事。委托代理人（特别授权）陈国权，浙江弘哲律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）浦江县黄宅镇公共资源交易中心，住所地浙江省浦江县黄宅镇黄岩路666号。负责人潘安圣，主任。李朝青、王振喜、洪东光、郑育松、郑朝纲、张序荣、李恒、张群、金清泉诉浦江县黄宅镇人民政府（以下简称黄宅镇政府）、第三人浦江县黄宅农村集体经济投资发展有限公司（以下简称黄宅农投公司）、浦江县黄宅镇公共资源交易中心（以下简称黄宅交易中心）其他行政管理行政许可一案，兰溪市人民法院于2018年12月18日作出（2018）浙0781行初432号不予立案的行政裁定。李朝青等9原告均不服，向本院提起上诉。本院审理后于2019年1月21日作出（2019）浙07行终3号行政裁定，撤销一审裁定，指令立案受理。兰溪市人民法院依法对本案进行审理后，于2020年1月19日作出（2019）浙0781行初73号行政裁定。李朝青等9原告仍不服，均向本院提起上诉。本院于2020年4月22日立案后，依法组成合议庭，通过调阅原审卷宗、询问当事人等方式对本案进行了审理。上诉人李朝青、李恒、张群、金清泉及9位上诉人的共同委托代理人金和平，被上诉人黄宅镇政府的法定代表人吴大勇及委托代理人金海莹、张晶莹，被上诉人黄宅农投公司的法定代表人张爽湘及委托代理人陈国权，被上诉人黄宅交易中心的负责人潘安圣，均于2020年6月3日到庭参加询问。本案现已审理终结。原审法院经审理认为：《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。因此行政许可是行政机关针对行政相对方对外的一种管理行为，是一种外部行政行为，不包括内部的管理事项。本案中，第三人黄宅农投公司系由被告黄宅镇政府所辖的二十个村股份经济合作社投资设立的有限责任公司，该公司的财产属于村集体资产，而被告黄宅镇政府对所辖村的集体资产负有监管职责，因此被告黄宅镇政府对第三人黄宅农投公司的资产理应也负有监管职责。第三人黄宅农投公司对使用权属其所有的涉案场地进行对外招租，由于涉及租金数额较大，属于重大资产的有偿使用，故招租前需征得被告黄宅镇政府的同意，系被告黄宅镇政府行使监管权的职责所在，是一种内部管理行为，而非法律意义上的行政许可。同时涉案场地的招租通过第三人黄宅交易中心的招投标平台进行操作，是为了实现租赁效益的最大化，体现公开、公平、公正，与行政许可无涉。鉴于本案不存在行政许可行为，故九原告提起本案诉讼不当，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百零一条第一款第二项、第二款之规定，裁定：驳回原告李朝青、王振喜、洪东光、郑育松、郑朝纲、张序荣、李恒、张群、金清泉的起诉。李朝青等9位上诉人共同上诉称：一、本案中，上诉人向原审法院提供的大量证据足以证明被上诉人黄宅镇政府有许可第三人对《黄宅镇再生资源收购集聚区场地租赁》进行招投标的行为。因为：1、从《招标公告》看，招标公告上盖有浦江县黄宅镇公共资源交易分中心的印章，而该分中心系被上诉人黄宅镇政府的下设机构，因而，该行为足以认定是黄宅镇政府许可第三人的招标行为是经过黄宅镇政府许可的。2、从时任黄宅镇副书记张剑波的录音看，其自认第三人的招标行为是经过黄宅镇政府许可的，实质上就是黄宅镇政府的行为。且张剑波副书记实际上是该招投标负责人。后来，不能交付场地，也是找张剑波副书记解决。因而，实质上是黄宅镇政府将其招标行为外化（伪装）第三人的行为，实际上就是黄宅镇政府的行为。3、从招标的地点看，该招标行为就在黄宅镇政府办公场所内。正因为招标在黄宅镇政府办公场所内，因而，至少可以认定黄宅镇政府对第三人的招标行为知情，黄宅镇政府在知情情况下，不予阻止，也可以证明黄宅镇政府对该行为的许可。4、从《招标须知》看，《招标须知》第一行明确写着“经黄宅镇政府同意”，这种同意，就是一种许可。5、从双方签订的《租赁合同》看，也清楚写着“经黄宅镇政府同意，对黄宅原信华红砖厂内的空基租赁权整体招租”，显然，对《黄宅镇再生资源收购聚区场地租赁》进行整体招租是经过黄宅镇政府的同意，也就是经过黄宅镇政府的许可。6、《租赁合同》第一段还清楚载明“为进一步巩固农村环境卫生工作成果，探索农村垃圾分类和资源化利用工作，杜绝服装边角料的乱倒”等等，这正是黄宅镇政府的工作职责，黄宅镇政府将这些工作赋予企业管理，实际上也是对自身权利授权和许可。7、黄宅农投公司原法定代表人张镇系黄宅镇政府工作人员，是黄宅镇水利站常务副站长，其受黄宅镇政府指派，拿国家工资，占国家编制的人员，黄宅镇政府指派人员对黄宅农投公司进行实际控制，这也是其授权、许可的体现。8、从上诉人角度，因公告上、须知上都写明是经黄宅镇政府同意，因公告就贴在镇政府内，报名在镇政府内、招标在镇政府、签订合同也在镇政府，因而上诉人有足够理由相信该招标行为系黄宅镇政府的行政许可行为。9、原审法院一审曾经驳回上诉人的起诉，后金华中院撤销原审裁定，认定了上诉人与黄宅镇政府许可的行为存在利害关系，这也证明了黄宅镇政府许可招标行为的存在。故原审法院认为本案中不存在行政许可，是罔顾事实的错误认定。二、原审法院认为本案中不存在行政许可，是自相矛盾的错误认定。实际上，原审法院在裁定中也作出了黄宅镇政府有同意第三人进行招投标认定，这证明黄宅镇政府许可行为的存在。但原审法院又认为这仅仅是一种内部管理行为，是内部行政行为,不但是自相矛盾，也是完全错误的。1、首先，第三人不是黄宅镇政府的内设机构，不存在内部行政行为的前置条件。2、内部行政行为实质行政机关对行政系统内部事务的监督管理活动，一般可分两类，一类是工作性质，如上级机关对下级机关或行政首长对所属机构人员工作上的指示、命令、批准、答复等，以及行政机关的内部工作安排、计划、制度等；另一类是人事性质，指行政机关对工作人员的奖惩、任免、调动、考核、升降工资等，其属于行政诉讼法第十三条第（三）项的情形，本案显然不属于该情形。3、本案实际上是黄宅镇政府许可第三人进行招投标，以租赁的形式对黄宅镇的废料收购进行垄断经营、限制竞争的行为，其属于行政诉讼法第十二条第（三）项、第（八）项情形，因此根本不是什么内部行政行为。4、黄宅镇政府许可第三人招投标、并在其办公场所进行公告、报名，并注明该招标行为经其同意，让上诉人相信有其行政权的介入。故该行为是一种对外的行政行为，对上诉人权益产生了实际影响。5、如果内部行为，一般是内部审批，并不需要对外公示，对外公示即行为已经外化。故黄宅镇政府的同意行为并非内部行为。6、正如黄宅镇政府答辩所说，第三人是一家自主经营、自负盈亏、依法登记的公司法人，不管投资者是谁，其财产是公司财产，其是自主经营、自负盈亏，如果违法经营，黄宅镇政府以及公检法、市场监管等都可以监督处理，故不存在黄宅镇政府的内部监督。综上，原审法院裁定理由不能成立，请求依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理或依法支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人黄宅镇政府答辩称：一、原审认定本案不存在行政许可行为之事实清楚，适用法律正确。被上诉人的行为是内部管理行为，而非行政许可行为。由于黄宅农投公司系由被上诉人所辖的二十个村股份经济合作社投资设立的有限责任公司，该公司资产属于村集体资产，镇政府对所辖村的集体资产负有监管职责，对由集体经济出资成立的黄宅农投公司资产当然负有监管职责。黄宅农投公司对涉案场地的使用权进行对外招租，涉及租金数额大，属于重大资产的有偿使用，故招租前被上诉人要履行监管程序，防止集体资产流失，系被上诉人行使监管权的职责所在，是一种内部管理行为，并非针对行政相对方对外的一种管理行为。而且，行政许可是法定的，法律没有规定租赁权对外招租需要行政许可。因此，原审法院根据《中华人民共和国行政许可法》第二条之规定，认定本案不存在行政许可是合法正确的。二、原审认定前后一致，条理清楚，没有自相矛盾。上诉人的上诉理由互相矛盾。1、上诉人在上诉状中诉称：原审法院在裁定书中也作出了黄宅镇政府有同意第三人进行招投标认定，这证明黄宅镇政府许可行为的存在。首先，原审裁定书没有该事实表述，而是有“故招租前需征得被告黄宅镇政府的同意，系被告黄宅镇政府行使监管权的职责所在”的表述。可见，原审法院逻辑之缜密，用语之严谨。其次，上诉人认为同意就证明了许可行为的存在，这既不符合事实也不符合法律规定。从事实看，本案涉及到黄宅农投公司的集体资产有偿使用，为了集体资产利益最大化，黄宅农投公司面向社会公开招租，公开招租的交易平台选在黄宅交易中心的场所，黄宅交易中心系黄宅镇政府的内设机构。因此，无论是集体资产的监管职责，还是内设机构的监管职责，黄宅镇政府履行监管是职责所在，但这种监管行为是内部管理行为，而不是针对行政相对方对外的管理行为。从法律规定看，租赁关系是平等主体之间的民事法律关系，适用任何民事主体，法律既没有禁止也没有限制，不需要行政机关的许可。2、上诉人的上诉理由存在以下矛盾之处：一是，上诉人对于黄宅镇政府的行为性质前后不一，既认为是许可，又认为实质上就是黄宅镇政府的行为；二是，上诉人的法律依据混淆不清，既认为是属于行政诉讼法第十二条第（三）项申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的，又认为是属于第十二条第（八）项行认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的。以上矛盾之处至少可以说明上诉人对行为性质的认定和法律条文的适用是不正确的，且在逻辑上难以自圆其说。综上，原审法院作出的行政裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人黄宅农投公司答辩称：同意黄宅镇政府答辩意见。补充意见：本案没有政府的行政许可行为，上诉人没有向黄宅镇政府提出行政许可申请，我公司向中介平台公开招标，不需要行政许可，黄宅镇政府同意我公司对黄宅镇再生资源收购集聚区场地租赁招投标，是对农村集体资产监督管理。不管是农业部的三资文件、还是浙江省人民政府的有关农村集体资产管理的意见或者条例都明确规定，乡镇人民政府是本辖区内农村集体资产管理的监督责任主体，对农村集体资产管理负有监督指导服务与维护等工作职责。被上诉人黄宅交易中心的答辩意见与黄宅镇政府意见一致。二审期间，各方当事人均未提交新的证据：本院认为，关于被诉行政行为的性质和合法性审查，应根据原告的具体诉讼请求和相关事实综合作出判断。首先，关于上诉人等诉称案涉行政许可行政行为是否成立的问题。依行政法理，可诉的行政行为应是由行政主体作出或可以归属于行政主体的行为，是行政主体行使行政职权、履行行政职责的行为，且应通过一定形式将该行为向外部表示，从而在行政主体和行政相对人之间产生行政法上的权利义务关系。本案中，上诉人主张案涉的投标须知、租赁合同等内容中均有“经黄宅镇政府同意”以及黄宅交易中心系黄宅镇政府下设机构及招投标场所均在黄宅镇政府等，从而主张案涉招租系被上诉人黄宅镇政府的行政许可行为客观存在。本院认为，一方面，我国行政许可法明确规定许可法定原则，黄宅镇政府并无法律法规赋予其在公共资源交易中的行政许可之职责；另一方面，根据在卷一审证据中共黄宅镇委员会文件黄委【2009】74号《关于规范黄宅镇招投标工作的通知》并附件和黄政【2018】13号《关于成立黄宅镇公共资源交易领导小组的通知》等文件内容，均能证实黄宅交易中心的设立目的是为加快建立和完善与市场经济相适应的交易机制，从源头上预防和治理腐败，深化公共资源交易体制改革等，以及规范村级招投标活动，维护集体利益等，其主要是对应进入到该交易中心平台的交易项目范围作了明确。据此，本案上诉人诉称的行政许可并不存在。其次，上诉人在二审进一步主张的“本案实际上是黄宅镇政府许可第三人进行招投标，以租赁的形式对黄宅镇的废料收购进行垄断经营、限制竞争的行为”之主张，本院认为，在卷证据能够证实黄宅农投公司系由黄宅镇辖区内多个村股份经济合作社出资组建的有限责任公司，结合2018年1月12日黄宅镇农投公司与以郑育松为代表的上诉人签订的《黄宅镇再生资源收购集聚区场地租赁合同》内容分析，该合同也未能体现被上诉人黄宅镇政府对本案招投标项目的具体内容以及对黄宅镇农投公司和上诉人在案涉招投标及后续合同签订及履行的权利义务进行相应的增加或减损规制。故应认定案涉相关须知、合同中的“黄宅镇政府同意”与上诉人实施投标及之后合同权利义务的确定没有行政法上的直接影响。此外，关于上诉人主张本院此前作出撤销原审裁定，认定了上诉人与黄宅镇政府许可的行为存在利害关系的理由，系对于行政立案的初步判断，对后续实体审理后作出的裁判不产生法律上的羁束力，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，已经立案的应当依法裁定驳回起诉。综上，李朝青等九上诉人提出的上诉请求，没有相应的事实和法律依据，本院不予支持。原审法院裁定结论正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定本裁定为终审裁定。审 判 长 张旭良审 判 员 单晓剑审 判 员 钟雪丹二〇二〇年七月八日代书记员 刘灵玲?????11?