广东省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）粤行赔终11号上诉人（原审原告）吴川市塘尾街道银岭社区居委会川滘村居民小组。负责人赖麒丞，该居民小组组长。上诉人（原审原告）吴川市塘尾镇银岭村民委员会宙口村民小组。负责人许晶祯，该村民小组组长。上述两上诉人共同委托代理人王丽玉、李俊杰，分别系广东恩慈律师事务所律师、律师助理。被上诉人（原审被告）吴川市人民政府，住所地广东省吴川市文明路10号。法定代表人曹栋，该市市长。上诉人吴川市塘尾街道银岭社区居委会川滘村居民小组（以下简称川滘村居民小组）、吴川市塘尾镇银岭村民委员会宙口村民小组（以下简称宙口村民小组）因与被上诉人吴川市人民政府行政赔偿纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2019）粤08行初79号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1994年6月8日原吴川县塘尾镇房地产综合开发公司（下称塘尾开发公司）与塘尾镇银岭管区川滘村（即川滘村居民小组）、宙口村（即宙口村民小组）签订《征地协议书》、《征地补充协议》，约定征用川滘村居民小组、宙口村民小组的集体土地。随后，原吴川市国土资源局和原湛江市国土资源局按征地程序呈报原广东省国土厅审批后，原广东省国土厅于1994年8月12日作出粤地政（1994）XXX号《关于吴川市塘尾镇建设尖塘工业区用地的批复》的用地批复，同意征用川滘村居民小组、宙口村民小组的土地共101.1亩(67403平方米）。塘尾开发公司在取得广东省人民政府批准征用川滘村居民小组、宙口村民小组的土地并办理了土地出让手续后,将征用的土地转让给案外人吴川市东塘网业有限公司（下称东塘网业公司）和吴川市塘尾网业有限公司（下称塘尾网业公司）。1995年至1996年间，东塘网业公司和塘尾网业公司将从塘尾开发公司转让过来的101.1亩土地（共67403㎡）分割成若干块，涉案的土地是其中的四块，分别向吴川市人民政府申请办理《国有土地使用证》。吴川市人民政府分别做出如下发证行为：①、于1995年1月25日颁发给塘尾网业公司吴府国用(1995)字第XXX号《国有土地使用证》，面积为10000㎡；②、于1996年12月23日颁发给东塘网业公司吴府国用(1996)字第XXX号《国有土地使用证》，面积为10000㎡；③、于同日颁发东塘网业公司吴府国用(1996)字第XXX号《国有土地使用证》，面积为10000㎡；④、于同日颁发吴府国用(1996)字第XXX号《国有土地使用证》，面积为17403㎡的《国有土地使用证》。川滘村居民小组对东塘网业公司和塘尾网业公司取得的上述四个《国有土地使用证》不服，向吴川市人民法院提起行政诉讼，经该院一审判决后，川滘村居民小组、宙口村民小组提起上诉。原审法院经二审于2016年12月26日作出（2016）粤08行终147号行政判决，认为涉案发证行为程序违法，并认为川滘村居民小组、宙口村民小组对涉案土地早已损失所有权，撤销该具体行政行为对川滘村居民小组、宙口村民小组权利不产生实际影响。判决：一、撤销广东省吴川市人民法院（2015）湛吴法行重字第1号行政判决；二、确认吴川市人民政府为吴川市塘尾网业有限公司颁发吴府国用（1995）字第XXX号《国有土地使用权证》、为吴川市东塘网业有限公司颁发吴府国用（1996）字第XXX号、吴府国用（1996）字第XXX号、吴府国用（1996）字第XXX号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。2018年12月24日川滘村居民小组、宙口村民小组分别向吴川市人民政府、原吴川市国土资源局提交《国家赔偿申请书》，请求吴川市人民政府因违法颁发上述四个《国有土地使用证》，赔偿损失7886万元。原吴川市国土资源局于2019年2月25日向川滘村居民小组、宙口村民小组作出《答复书》认为，虽然行政行为违法，但并不对川滘村居民小组、宙口村民小组的权利产生实际影响。所以，两居民小组不具备申请国家赔偿的条件。川滘村居民小组、宙口村民小组不服，于2019年5月23日向原审法院提起本案行政赔偿诉讼。请求：依法判决被告赔偿川滘村居民小组、宙口村民小组损失合计1026500384.25元。原审法院审理认为，本案为行政赔偿纠纷。本案争议焦点为：川滘村居民小组、宙口村民小组主张的损害与吴川市人民政府的违法登记行为之间是否构成因果关系的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定”。据此，本案请求赔偿时效是两年。在本案中，川滘村居民小组、宙口村民小组在原审法院2016年12月26日作出（2016）粤08行终147号行政判决后，于2018年12月24日向吴川市人民政府和其下属部门提起国家赔偿申请，符合前述法律规定，而此后川滘村居民小组、宙口村民小组于2019年5月23日向原审法院提起本案行政赔偿请求，亦符合《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼”的规定，没有超过法定时效。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”据此，川滘村居民小组、宙口村民小组获得国家赔偿的前提条件是，吴川市人民政府行使职权时对川滘村居民小组、宙口村民小组主张的合法权益造成损害。川滘村居民小组、宙口村民小组起诉认为吴川市人民政府违法颁发吴府国用（1995)字第XXX号、吴府国用（1996）字第XXX号、吴府国用（1996）字第XXX号和吴府国用（1996)字第XXX号四个《国有土地使用权证》，因此造成其财产损失请求赔偿。在案证据显示，虽然吴川市人民政府颁发上述四个《国有土地使用权证》的行政行为因程序不当被原审法院（2016）粤08行终147号行政判决确认违法，但根据该生效判决确认的事实，1994年川滘村居民小组、宙口村民小组主张的争议集体土地就已经签订了《征地协议书》、取得了《建设用地规划许可证》、支付了土地出让金，并获得省、市、县三级有关部门的批准，因此该争议土地在1994年已经转为国有建设用地，而在涉案土地转变为国有建设用地后,与川滘村居民小组、宙口村民小组主张的集体土地所有权已无关联，此后该地块转让给东塘网业公司和塘尾网业公司并由吴川市人民政府办理土地登记的行政行为对川滘村居民小组、宙口村民小组合法权益并不产生实际影响，亦即被告吴川市人民政府颁发四个《国有土地使用权证》的行政行为合法性与川滘村居民小组、宙口村民小组主张的财产损失之间并无因果关系。所以，即使吴川市人民政府颁发四个《国有土地使用权证》的行政行为因程序不当被确认违法，但现有证据不足以证明该违法行为与川滘村居民小组、宙口村民小组主张的合法权益受到损害事实之间具有关联性，故川滘村居民小组、宙口村民小组请求国家赔偿没有事实和法律依据。而川滘村居民小组、宙口村民小组对于涉案土地的征地补偿款的主张可以另寻其他途径寻求救济。原审法院依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回吴川市塘尾街道银岭社区居委会川滘村居民小组、吴川市塘尾镇银岭村民委员会宙口村民小组的诉讼请求。上诉人川滘村居民小组、宙口村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：签订《征地协议书》、取得《建设用地规划许可证》、支付土地出让金、获得相关行政部门的批准都不必然导致争议土地自动转为国有建设用地，被上诉人错误理解争议集体土地无须双方共同办理变更即可自动变更，在没有看到任何变更材料的基础上颁发四个《国有土地使用权证》严重违法，与两上诉人的财产损失具有因果关系。一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求：撤销一审判决，改判被上诉人赔偿其损失合计1026500384.25元，本案诉讼费均由被上诉人承担。被上诉人吴川市人民政府未向本院提交二审答辩意见。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案是行政赔偿纠纷，审查的焦点问题是上诉人川滘村居民小组、宙口村民小组提出的涉案赔偿请求是否应予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”据此，行政侵权行为与损害结果之间存在因果关系是当事人获得行政赔偿的前提条件之一。本案中，上诉人请求被上诉人赔偿因涉案违法登记行为所造成的土地损失，包括土地补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费及土地闲置损失等。但根据原审法院（2016）粤08行终147号生效行政判决查明的事实可知，上诉人所主张的土地损失是因征地单位未按约定履行补偿义务所引起的，与本案登记发证行为被判决确认为程序违法之间没有法律上的因果关系，故上诉人基于登记程序问题而提出的本案赔偿请求，缺乏事实根据和法律依据。原审判决驳回上诉人的本案诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人若对征地补偿行为不服，应另循法律途径解决。综上，上诉人吴川市塘尾街道银岭社区居委会川滘村居民小组、吴川市塘尾镇银岭村民委员会宙口村民小组的上诉请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案依法不收取诉讼费用。上诉人吴川市塘尾街道银岭社区居委会川滘村居民小组、吴川市塘尾镇银岭村民委员会宙口村民小组已预交的本案一审、二审案件受理费各人民币50元，由广东省湛江市中级人民法院、本院分别予以退还。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年七月三十一日书记员  陈秋旋