浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终361号上诉人（原审原告）林发起，男，1961年7月1日出生，汉族，住浙江省永康市。被上诉人（原审被告）磐安县自然资源和规划局，住所地浙江省磐安县安文街道文溪南路120号。法定代表人陈守高，局长。出庭行政负责人陈应平，副局长。委托代理人（特别授权）陈永平，浙江天潮律师事务所律师。被上诉人（原审被告）磐安县人民政府，住所地浙江省磐安县安文街道龙山路1号。法定代表人金艳，县长。出庭行政负责人卢理强，县委常委、县政府党组成员。委托代理人（一般授权）郑文方，磐安县司法局副局长。林发起与磐安县自然资源和规划局（以下简称磐安县自规局）、磐安县人民政府其他行政管理行政行为及行政复议一案，磐安县人民法院于2020年2月25日作出（2019）浙0727行初4号行政判决。林发起不服，向本院提起上诉。本院于2020年5月7日立案后，依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗、询问当事人等方式进行了审理。上诉人林发起，被上诉人磐安县自规局的行政负责人陈应平及委托代理人陈永平，被上诉人磐安县人民政府的行政负责人卢理强及委托代理人郑文方，均于2020年6月15日到庭参加询问。审理期间，针对上诉人林发起对合议庭成员单晓剑、钟雪丹提出的回避申请，本院依法审查后，认为其申请明显不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定事由，决定驳回其申请。本案现已审理终结。原审法院经审理认定：2019年6月14日，磐安县自规局收到原告林发起邮寄的一份政府信息公开申请书，申请内容为：“2009年10月16日国有建设用地拍卖会的《会议记录》、所有中拍人《出让合同》文本上的签名时间和实际的签名时间、土地占用费（或滞纳金）的收缴情况，原告转让给陈海燕、孔柏银两间地皮土地使用权的转让手续资料和《情况说明》原件”。2019年7月10日，磐安县自规局作出〔2019〕磐自然资信公009号政府信息公开申请答复书，并通过德邦物流公司以邮寄方式送达给原告林发起。原告林发起以被告磐安县自规局未依法公开信息，侵犯了原告合法权益为由，于2019年7月11日向被告磐安县人民政府提起行政复议申请，同年8月30日，磐安县人民政府延期复议期限30日并向双方当事人作了告知。2019年9月23日，被告磐安县人民政府作出磐政复决字〔2019〕13号行政复议决定书。2019年9月24日，被告磐安县人民政府将该行政复议决定书邮寄送达原告林发起。原告林发起对磐安县自规局未依法公开政府信息和磐安县人民政府作出的行政复议决定均不服，提起行政诉讼。原审法院认为，本案的争议焦点在于被告磐安县自规局是否已经依法履行了政府信息公开答复义务以及被告磐安县人民政府作出的驳回行政复议申请决定是否符合法律规定。第一，关于磐安县自规局是否已经依法履行了政府信息公开答复义务。原告提出被告磐安县自规局未在3日内出具受理书面凭证违法，《中华人民共和国政府信息公开条例》及相关法律法规并没有要求行政机关收到信息公开申请后必须出具受理书面凭证。本案中，被告磐安县自规局受理原告的政府信息公开申请后，在法定期限20个工作日内作出了信息公开答复，并以邮寄方式向原告进行了送达。被告并未因未出具受理书面凭证而拖延答复，没有延长答复期限，而是在政府信息公开条例规定的期限内作出答复，没有造成对原告获取政府信息实体权利和法定程序权利的侵犯。原告在庭审中提出，其并未收到被告邮寄的《政府信息公开申请答复书》。现有的证据表明被告磐安县自规局在邮寄《政府信息公开申请答复书》时正确写明了收件人的地址和收件人名称，且有德邦物流妥投的证明，应推定原告林发起收到了该邮件，被告磐安县自规局依法履行了信息公开答复的职责。第二，关于磐安县人民政府作出驳回行政复议申请决定是否合法的问题。鉴于磐安县自规局对原告的信息公开申请履行了答复职责，且在法定期限内作出，磐安县人民政府驳回原告的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定。综上，被告磐安县自规局已依法履行了政府信息公开答复义务，被告磐安县人民政府驳回原告的行政复议申请认定事实清楚，适用法律正确。原告林发起的诉请缺乏事实和法律依据，依法不予支持。被告磐安县自规局在向原告林发起邮寄送达《政府信息公开申请答复书》时，未选择邮政企业寄递确有不妥，予以指出。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决：驳回原告林发起的诉讼请求。案件受理费50元，由原告林发起负担。上诉人林发起上诉称:磐安县自规局于2019年6月14日收到《政府信息公开申请书》，但不出具加盖本行政机关印章的受理凭证，明显违反《浙江省行政程序办法》第四十八条关于“应当”在三日内出具加盖本行政机关印章的受理凭证的规定。《情况说明》复印件有上诉人、陈海燕、孔柏银（人民警察）的签名和捺印，有时任科长陈海恒的签字，而且上诉人言明原件由陈海恒存放；众所周知，土地转让需办理申请、审批、核准、缴费等手续；类似资料需保存30年。被上诉人磐安县自规局应有存档，即使档案室未收存，被上诉人也应向第一经手人陈海恒、其他科室调取。《答复书》以“不存在”为由不予公开，违反政府信息公开条例。此外，磐安县自规局如确无存档《拍卖会议记录》，也应告知存档单位。磐安县自规局将《答复书》交给非邮政企业浙江德邦物流公司磐安分公司递送，违反邮政法第五条禁止性规定。上诉人为此申请复议、提起诉讼，并提交证人出庭申请书。被上诉人磐安县人民政府查明磐安县自规局把公文交由德邦物流，但不否定其行为。一审庭审中被告知，法院已电话和传票通知证人出庭，但证人未到庭。上诉人一审庭审中指明，《情况说明》、《土地转让审批表》之类资料。被上诉人磐安县自规局应该有、也肯定有，至少陈海恒经手存放，磐安县自规局应设法调取，并必须公开；《汇总表》所记载上诉人的《土地出让合同》签订时间2009年10月16日错误，准确时间是2010年1月12日；磐安县自规局将政府公文交由德邦物流违反法律的禁止性规定，自始无效。一审法庭对德邦物流《邮单》和《运单信息》两组证据组织了质证。《邮单》显示邮件签收人是“陈建”，不是林发起，并由磐安县自规局公章追认。磐安县自规局提供《邮单》第三联（“寄件公司存根联”），不能提供客户持有的第一联，表明磐安县自规局在行政复议期间到德邦物流调取证据的行为违法。《运单信息》加盖了德邦物流“业务专用章”表明，《运单信息》由利害关系人德邦物流制作。德邦物流会否为避免退赔邮寄费而凭空制作以自证送达？一审法院明知陈建签收，却推定上诉人签收，违背事实。其实，即使上诉人签收，也不会改变磐安县自规局违法的交邮事实。同时，德邦物流收邮公文，按邮政法第七十二条规定，必须被“责令改正”（即收邮行为无效），并可被处5万元以上10万元以下罚款。一审判决将违法行为认定为“确有不妥”、采信违法证据，涉嫌枉法裁判。一审判决遗漏对《拍卖会会议记录》、《情况说明原件》、《转让审批表》等信息的有无、是否应公开、是否应公开的认定。一审法院未责成证人出庭，事后未司法建议查处不出庭的公务员证人，存在失误。经释明，上诉人明确其上诉请求为：1、撤销一审判决；2、确认磐安县自规局未在三日内出具受理申请的凭证和未公开《情况说明》、《土地转让审批表》违法，撤销磐安县自规局的案涉被诉答复；3、确认被上诉人磐安县人民政府未否定磐安县自规局交邮公文行为违法，撤销案涉被诉行政复议决定。被上诉人磐安县自规局答辩称：一、我局已针对上诉人的信息公开申请在法定期限内履行了公开答复义务；未对其申请出具书面受理凭证不构成违法。（一）2019年6月14日，我局收到林发起案涉信息公开申请，经检索于2019年7月10日对其申请逐一作了答复并送达，符合修订后政府信息公开条例第三十三条之规定。（二）尽管林发起否认收到了我局的案涉《政府信息公开答复书》，但我局是根据林发起自己提供的地址、联系电话、收件人等要素通过德邦物流公司邮寄了案涉《政府信息公开答复书》，且有物流公司的妥投依据，一审判决推定林发起收到案涉《政府信息公开答复书》并无不当。对此类问题，最高法院相关案例也有相同的认定。此外，对我局通过德邦物流交邮这一行为，一审判决已作指正。（三）在政府信息公开案件中，政府信息公开条例并未规定行政机关必须出具受理凭证这一程序性强制规定，只是规定了应在法定期限内作出处理。我局未出具受理凭证不构成违法。政府信息公开不属于《浙江省行政程序办法》调整的行政执法行为。（四）受理仅是案件处理的其中一个环节，系程序性、阶段性行政行为，其行为本身依附于行政决定而存在，其法律效果被最终的行政行为所吸收。行政主体在行政程序中所作的过程性行为合法性问题，可在最终行政决定的合法性审查中予以解决。对最终行政决定作出后，当事人再对过程性行为或程序性行为单独提起行政诉讼，显然已不再具有诉的利益，不再具备诉讼的必要性和实效性。因此，不能单独对行政主体的过程性行为、程序性申请行政复议或提起诉讼。除非该行为具有事实上的最终性，并影响行政相对人的合法权益。本案法律评价应着重于我局是否针对林发起的申请在法定期限内履行公开义务。如我局已在法定期限内履行了公开义务，是否出具受理凭证并不影响或损害林发起的利益。针对此类情况，2017年8月31日最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十条和《关于适用的解释》第一条第二款第（六）项均有明确规定。（五）被诉行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。二、根据行政诉讼法第八十七条之规定，上诉人在上诉状中所列的第二项、第三项、第四项、第五项、第六项、第七项、第八项、第九项都不属于二审法院审查范围。三、上诉人因在2010年未按时缴纳土地出让金，而被原磐安县国土资源局收取了违约金7083元，其要求退回该款项的诉请被驳回后，反复以各种方式对磐安县财政局和我局提起行政复议、行政诉讼，浪费了大量行政和诉讼资源，纯属恶意，其行为应被规制。二审庭询中，补充意见：《情况说明》是由林发起自己所书写并由他本人持有，《拍卖会拍卖纪录》由拍卖公司自己所保管，因此我局已针对林发起的申请逐项作了答复。关于我局答复书送达问题，据我局了解，林发起因德邦物流收寄案涉答复书而向磐安县市场监督管理局要求查处德邦物流的违法行为，这充分说明林发起已收到了案涉答复书。同时，新修订的政府信息公开条例规定的答复时间为20个工作日，林发起仍记得只有15个工作日，导致其申请行政复议的时间提前。本案实质还是林发起所主张的原磐安县国土资源局在2010年收取其违约金7083元引发，为这事件林发起从2015年开始到目前为止，对原磐安县国土资源局和磐安县财政局、金华市财政局都提起过行政复议和行政诉讼。我局认为其该行为应得到规制。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人磐安县人民政府答辩称：一、我府作出案涉行政复议决定程序合法。2019年7月11日，我府收到上诉人提交的《行政复议申请书》及证据材料。经审查后，我府于同年7月15日作出补正通知书。同年7月24日我府收到补正材料并于同日受理了本案，同日向林发起送达了行政复议案件受理通知书、向磐安县自规局送达了《行政复议答复通知书》。磐安县自规局于同年7月29日提交了行政复议答复书及作出行政行为的证据材料等。同年8月30日我府决定延期复议期限30日并向双方当事人作了告知。经依法审理，我府于2019年9月23日作出案涉《行政复议决定书》，于同年9月24日通过邮寄方式送达给林发起、磐安县自规局。我府的行政复议行为符合行政复议法等所规定的法定程序。二、案涉行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。（一）依照修订后《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条规定，磐安县自规局2019年6月14日收到林发起案涉信息公开申请，已于2019年7月10日对其申请作了答复并送达，符合法律规定。我府认为磐安县自规局已履行了信息公开之义务，上诉人第2、3项复议请求不能成立。（二）根据《中华人民共和国行政复议法》第二条之规定，可行政复议的行政行为应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对行政相对人的权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为。受理，是行政机关在行政程序中依职权作出的阶段性、程序性行政行为，受理行为本身依附于行政决定而存在。行政主体在行政程序中所作的过程性行为合法性问题，可在最终行政决定的合法性审查中予以解决。在最终行政决定作出后，当事人再对过程性行为或程序性行为单独提起行政复议，显然已不再具有复议之利益。上诉人第1项“要求确认国土局3日内未出具受理凭证行为违法”及第4项“对相关人员按本《信息公开条例》等规定处分并告知结果的”复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，不属于行政复议受案范围。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，审判程序合法。请求驳回上诉，维持原判。二审期间，双方当事人均未提交新的证据。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，关于被诉行政行为的性质和合法性审查，应根据原告一审的具体诉讼请求和相关事实综合作出判断。本案中，上诉人林发起以被上诉人磐安县自规局针对其申请的政府信息公开不作为为由，向被上诉人磐安县人民政府申请行政复议并对行政复议决定不服而提起一审诉讼，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条之规定，磐安县自规局和磐安县人民政府依法应作为一审共同被告，故两被上诉人作为本案被告的主体适格。根据在卷证据，结合当事人陈述，能够证实被上诉人磐安县自规局在接收上诉人的案涉政府信息公开申请后，已在2019年7月10日作出被诉政府信息公开答复，本案核心争点是被上诉人磐安县自规局是否存在未将案涉《政府信息公开答复书》送达给上诉人的事实。对此，被上诉人磐安县自规局依法提交了编号为56691245280号德邦物流的邮寄面单及物流轨迹查询跟踪单予以证明，邮寄面单显示德邦物流相关工作人员陈建收取了该快递邮件，对比邮寄面单中的上诉人身份住址及联系手机均与上诉人一审起诉状自书内容记载一致，且物流轨迹查询跟踪单内容能明确显示妥投的事实；结合被上诉人磐安县人民政府在后续复议审查期间向上诉人同一地址成功寄送磐安县自规局提交的相关材料副本情况，一审法院推定上诉人林发起已收到案涉被诉《政府信息公开答复书》有相应的事实和证据，本院予以采信。故，上诉人林发起诉称的被上诉人磐安县自规局本案不作为的事实不能成立。同时，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条之规定，上诉人林发起提起本案申请行政复议之时的条件并未成就，被上诉人磐安县人民政府鉴于接收复议补正材料后上诉人提出的本案行政复议申请条件实际成就的实际，而依法予以受理本案复议申请，并在查清被上诉人磐安县自规局不作为事实不存在的情况下，在法定期限内依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定驳回复议申请，事实清楚，证据充分、复议程序合法，决定结论正确。关于被上诉人磐安县自规局未按照《中华人民共和国邮政法》第五条之规定采用邮政专营方式邮寄案涉《政府信息公开答复书》问题，一方面，上诉人系在起诉状副本送达被上诉人后提出的新的诉讼请求，违反了《最高人民法院关于适用的解释》第七十条之规定，依法不予审查；另一方面，被上诉人磐安县人民政府在行政复议决定中亦已予以指正。关于上诉人林发起提出要求确认被上诉人磐安县自规局未在3日内出具受理书面凭证的行为违法等诉求以及上诉人证人出庭作证的申请，均系针对政府信息公开答复程序或内容的合法性不服，该诉求系属另一行政行为的合法性审查范畴；关于上诉人提出的磐安县自规局复议期间取证《邮单》的合法性问题，本院认为，本案系上诉人提出的不作为之诉，被上诉人磐安县自规局为证明其作为的事实而依法查询调取邮寄送达的相关证据，不受《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条规定之限制。综上，上诉人林发起的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，审判程序合法，判决驳回诉讼请求并无不当。另，当事人应依法行使诉权；权利如明显滥用，则不受法律保护。经本院核实，上诉人林发起基于对“国土出让中被收取的7083元”不服，针对原磐安县国土资源局和被上诉人磐安县自规局、磐安县人民政府以及财政部门，已提出多起政府信息公开申请、履行法定职责申请等，进而申请行政复议和行政诉讼，均未获支持；故对于其今后围绕上述事项反复或衍生提出的相关政府信息公开申请、履行法定职责申请以及因此提起行政复议或诉讼的，应当依法作出合理说明，否则可不予处理或不予立案。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。二审案件受理费50元，由上诉人林发起负担。审 判 长 张旭良审 判 员 单晓剑审 判 员 钟雪丹二〇二〇年七月二十八日代书记员 刘灵玲?????12?