甘肃省定西市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）甘11行终32号上诉人（原审原告）孙建军，男，1969年1月1日出生，汉族，农民，住通渭县。上诉人（原审被告）通渭县自然资源局，住所地通渭县平襄镇西新村136号。法定代表人崔勇，该局局长。委托代理人孙子智，甘肃秉彝律师事务所律师。上诉人孙建军、通渭县自然资源局因土地行政征收一案，不服定西市安定区人民法院（2020）甘1102行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实：2010年8月，通××县马营镇××村村民委员会与原告孙建军签订《林地家庭承包合同》，约定孙建军承包该村辽坡沟林地1.2亩，四至界限为东、南至刘永清承包地，西、北至侯玉林承包地，承包期限从2010年8月1日起至2080年8月1日止。2010年9月28日，通渭县人民政府向原告孙建军颁发通林证字（2010）第39250号林权证，记载的内容与上述《林地家庭承包合同》一致。2017年11月9日，原通渭县国土资源局作出《通渭县国土资源局关于通渭至定西高速公路（通渭段）征地预告知书》（通国土告字〔2017〕36号）。2018年3月26日，通渭县人民政府作出《通渭县人民政府关于通渭至定西高速公路（通渭段）项目建设土地房屋征收补偿安置实施方案的批复》（通政发〔2018〕41号）。2018年12月20日，被告通渭县自然资源局将原告孙建军承包的1.2亩林地征收使用。一审法院认为，本案系原告孙建军不服被告通渭县自然资源局征收其林地的行政行为提起的诉讼，而非不服被告通渭县自然资源局确定的土地补偿提起的诉讼，故本案并不以行政机关裁决为前置条件，原告孙建军的起诉属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告通渭县自然资源局未对原告孙建军提出的涉案林地于2018年12月20日被征收使用的主张提出异议，且其未提交证据证明其在征收使用涉案林地时向原告孙建军告知了起诉期限，故原告孙建军于2019年12月19日向一审法院提起诉讼，未超过法定起诉期限。关于被诉行政行为合法性的问题，一审法院认为，征收土地给予公平、合理的补偿。本案中，被告通渭县自然资源局在未向土地使用权人给予补偿的情况下，直接征收使用涉案林地的行为违反法律规定，依法应予撤销，但涉案林地被征收后已用于通渭至定西高速公路工程项目建设，撤销被诉行政行为会对国家利益、社会公共利益造成重大损害，故应当判决确认违法。另外，原告孙建军诉称其被征收林地的面积为29.3亩，但综合在案有效证据来看，原告在被征收范围内享有承包经营权的林地面积为1.2亩，故对原告提出的关于被征收林地面积的主张，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决：一、确认被告通渭县自然资源局于2018年12月20日征收原告孙建军承包的位于通××县马营镇××村刘家湾社辽坡沟的1.2亩林地的行政行为违法；二、驳回原告孙建军的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告通渭县自然资源局负担。上诉人孙建军上诉请求：1.撤销定西市安定区人民法院(2020)甘1102行初l号行政判决，依法改判确认通渭县自然资源局征收29.3亩林地及地上附着物林木的行政行为违法或发回重审；2.上诉费由通渭县自然资源局承担。主要理由：一审判决认定事实不清。通渭县人民政府向上诉人颁发通林证字(2010)第39250号林权证，明确了上诉人承包的林地范围，即东至刘永清承包地，南至刘永清承包地，西至侯玉林承包地，北至侯玉林承包地。该范围林地面积实际为29.3亩，其中林木面积1.2亩，林木为上诉人种植的白杨树，其他地方在承包之时为荒沟，原审法院没有实际调查清楚该林地的具体面积，只是采纳了通渭县自然资源局提出1.2亩的书面证据，导致判决认定的事实与实际相差甚远，严重的侵犯了上诉人的合法权益。上诉人通渭县自然资源局上诉请求：l.撤销定西市安定区人民法院(2020)甘1102行初1号行政判决，将本案发回原审法院重新审理；2.诉讼费由孙建军负担。主要理由：一审判决认定事实不清、证据不足。1.上诉人依法履行的是土地报批前的法律程序，没有对孙建军拥有使用权的林地予以征收。2017年11月9日，上诉人的前身原通渭县国土资源局作出《通渭县国土资源局关于通渭至定西高速公路（通渭段）征地预公告书》，因通渭至定西高速公路建设的需要，需征收通渭县平襄镇、马营镇、华家岭乡九个行政村3629.697亩集体土地。《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）指出：“在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿”。“当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认”。土地管理法第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”。本案中，上诉人只是依据国土资发〔2004〕238号文的要求在征地前对征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等进行了预公告，同时对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行了调查，并由被征地农户对调查结果予以确认。上诉人实施的行为是征地报批前应当依法进行的工作，具体对土地的征收，不是上诉人有权实施的，上诉人也未实施实际征收行为。一审法院认定上诉人“在未向土地使用权人给予补偿的情况下，直接征收涉案林地”完全与事实不符。2.孙建军的林地是被通渭至定西高速公路的建设方直接占用的。孙建军拒绝在《通渭至定西高速公路建设项目征占用林地现场勘验登记表》上签字后，上诉人再未针对孙建军采取任何措施。一审认定上诉人征用孙建军林地没有任何事实依据。上诉人孙建军对通渭县自然资源局的上诉提出如下答辩意见：1.一审对通渭县自然资源局违法征收孙建军承包林地及地上附着物的事实认定正确，证据确实充分。孙建军于2019年12月19日提起行政诉讼，提交了涉案林地所在地的卫星地图打印件、定西市人民政府信访事项复查复核委员会信访事项复核意见书（定政信复核字〔2019〕9号）和通渭县人民政府信访事项复查意见书（通政信复查字〔2019〕9号、11号），通渭县自然资源局提交了《通渭县国土资源局关于通渭至定西高速公路（通渭段）征地预告书》（通国土告字〔2017〕36号）、《通渭县人民政府关于通渭至定西高速公路（通渭段）项目建设土地房屋征收补偿安置实施方案的批复》（通政发〔2018〕41号），上述五项证据相互印证，充分证明了通渭县自然资源局已经征收孙建军所属林地及地上附着物，同时根据卫星地图及实际情况，涉案林地及地上附着物已经被破坏，并由相关建设方进行公路建设，因此孙建军与通渭县自然资源局已经形成合法有效行政法律关系，通渭县自然资源局拒绝行政补偿，导致该行政征收行为违法。2.一审对通渭县自然资源局实际征收孙建军所属林地的面积认定错误。3.通渭县自然资源局称其履行的是行政预告行为，属于委曲事实，滥用职权，意在拖延诉讼，拒绝承担行政补偿责任。4.如果通渭县自然资源局履行的是行政预告行为，则其应当承担行政不作为的责任。根据本案事实，孙建军所属林地及地上附着物已被公路建设方损坏，通渭至定西高速公路建设方是合法的公路建设单位，其应当知道未有行政单位的合法征收及授权，私自破坏他人林地建设公路属于违法行为。退一步说，如果通渭县自然资源局真未履行征收及授权行为，作为国家自然资源的保护部门，相关的建设单位违法私自损坏他人林地，通渭县自然资源局应当予以查处，但建设工程已达两年之久，通渭县自然资源局既不履行征收及授权行为，也不履行查处行为，属于明显的懒政行为，依法应当承担行政不作为的责任。5.通渭县自然资源局称孙建军未在《通渭至定西高速公路建设项目征占用林地现场勘验登记表》上签字是正确的，但该事实并不能证明双方未形成行政法律关系。6.通渭县自然资源局提交的《林地承包合同》，并未与孙建军签订，属于伪造的证据，请依法追究通渭县自然资源局妨害行政诉讼的责任。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。一审认定2018年12月20日通渭县自然资源局将孙建军承包的1.2亩林地征收使用不当，应予纠正。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，首先是要有明确的被诉行政行为。征收土地行为包括一系列的行政行为，包括人民政府批准征收集体土地的批复、发布征收公告和征收补偿方案公告、签订征收补偿协议、发放征收补偿款、强制搬迁等多个各自独立的行政行为，各个行政行为的作出主体、行为内容、程序和依据等均不相同。本案中，孙建军以征收土地行为为对象提起行政诉讼，但并未提交证据证明通渭县自然资源局采取何种方式对其承包的林地实施了征收或强制，属于被诉行政行为不明确，一审法院收到孙建军的起诉状后，向其进行了释明，要求其明确被诉行政行为，但其只补充提交了6张土地照片。通渭县自然资源局作出《关于通渭至定西高速公路（通渭段）征地预告知书》，对拟征土地的位置、地类、面积等进行了预公告，对地上附着物权属、种类、数量等现状进行了调查，但无证据证明其实施了具体的土地征收行为，孙建军亦未提交其承包29.3亩林地的具体证据材料，故孙建军的起诉无具体的诉讼请求和事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件。综上，一审判决认定基本事实不清，适用法律错误；孙建军的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持；通渭县国土资源局的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项的规定，裁定如下：一、撤销定西市安定区人民法院（2020）甘1102行初1号行政判决；二、驳回孙建军的起诉。一审中孙建军预交的案件受理费50元，二审中孙建军与通渭县自然资源局预交的案件受理费各50元，予以退回。本裁定为终审裁定。审判长  陈有良审判员  赵云玲审判员  刘 锋二〇二〇年七月二十八日书记员  张珮环