广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终114号上诉人（原审原告）林茂，男，汉族。委托代理人李乾，广东法村律师事务所律师。委托代理人陈伟如，广东法村律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）惠州大亚湾经济技术开发区霞涌街道办事处。法定代表人翁修强，主任。诉讼负责人李啟雄，副主任。委托代理人梁更新，广东标远（博罗）律师事务所律师。委托代理人黄健英，广东标远律师事务所律师。上诉人林茂因与被上诉人惠州大亚湾经济技术开发区霞涌街道办事处撤销土地盘整收回行为一案，不服广东省博罗县人民法院（2020）粤1322行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》(自2000年3月10日起施行,2018年2月8日废止)第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，关于案涉三块土地的国有土地使用权[证号分别为惠阳府国用总字（91）第132*****634号、惠阳府国用总字（91）第132*****635号、惠阳府国用总字（91）第132*****636号]盘整收回的协议总共有三份，分别是2000年6月20日惠州市大亚湾经济技术开发区霞涌办事处与惠州市大亚湾**有限公司签订的《土地盘整协议》、2008年5月18日惠州市大亚湾**集团公司与惠州市大亚湾**建筑工程队签订的《协议书》、2010年12月8日惠州大亚湾经济技术开发区霞涌街道办事处、惠州大亚湾**有限公司、惠州市大亚湾**集团公司、惠州市大亚湾**建筑工程队签订的《协议书》。在2010年12月8日的《协议书》中，各方当事人对盘整补偿金额、款项支付、被盘整土地权属等问题已达成一致意见，原告林茂也已签名确认。因此，应认定原告林茂早在2010年12月8日就知道案涉三块土地国有土地使用权的盘整收回相关事项，原告于2020年1月2日才向原审法院提起行政诉讼，请求确认被告盘整收回案涉三块土地使用权的行政行为违法并予以撤销，以及确认被告不归还三本《国有土地使用权证》的行政行为违法并判决归还，已超过上述法律和司法解释规定的起诉期限，对于原告的起诉，原审法院应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告林茂的起诉。本案受理费50元（原告已缴交），原审法院予以退回。上诉人林茂不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、原审裁定认定事实和法律适用均错误。本案系因为土地盘整发生的行政诉讼。原审裁定是基于认为涉案土地在2010年12月8日的《协议书》中，各方当事人对盘整补偿金额、款项支付、被盘整土地权属等问题已经达成一致意见，因此本人早在2010年12月8日就知道案涉土地的国有土地使用权的盘整收回相关事项，本人2020年1月3日才起诉，已经超过了《行政诉讼法》第四十六条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定的起诉期限，因此驳回了本人的起诉。对此，本人认为，原审法院认定事实和法律适用均错误，具体如下:1.本人迄今不知道也不应当知道案涉土地的国有土地使用权的已经被盘整。本人的一审第一项诉讼请求不存在超过起诉期限问题。根据《行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，原告的行政诉讼起诉期限依法确实要受到时间的限制。但是，该两条法律规定、司法解释均明确规定了起诉期限开始计算的时间点是“知道或者应当知道行政行为内容之日起”，这里的“知道”，无论在行政实务中还是按照行政法的基本原则，是指行政机关在作出具体行政行为时，书面告知了行政相对人，法律规定可以口头告知除外。但是，本案，迄今被上诉人都没有作出过任何与案涉土地相关的盘整土地书面决定或者书面通知等书面文件，更加不可能告知了本人其盘整土地书面决定或者书面通知的内容。没有作出盘整土地书面决定或者书面通知等形式，本人谈何已经“知道”盘整土地?原审法院认定本人已经“知道”被上诉人的行政行为完全是无从谈起。就连原审法院迄今也不可能知道被上诉人的盘整的行政行为内容。依据基本的行政法理，行政行为的意思表示必须借助于一定的载体才能为相对人所知晓，这种载体就是行政行为的形式。法律从严格执法和保护相对人的角度出发，往往对行政行为的形式作出严格的规定，要求行政行为必须具备某种书面形式或必须是特定意义的符号。如果行政行为不具备法定形式，则无从被外界确信已经知晓其内容。因此，根据上述法律、司法解释的规定，本案应该适用二十年的起诉期限规定，本人没有超过期限起诉。2.被上诉人收回本人案涉的三本国有土地使用证迄今没有作出书面决定书、三本国有土地使用证原件还在被上诉人处。对于本人的第二项诉讼请求，也同样不存在本人已经“知道”了的法定情形。本人于2019年12月3日委托广东法村律师事务所向被上诉人发出律师函，要求将三本原件返还，但是被上诉人拒绝回复。因此，如果就本人一审第二项请求而言，起诉期限也不可能按照原审裁定认定的20l0年12月8日起算。再者，惠州市国土资源局大亚湾经济技术开发区分局注销案涉的三本国有土地使用证行政行为违法，在惠州市中级人民法院2019年11月18日作出(2019)粤13行终288、289、290号三《行政裁定书》后才确定的，被上诉人持有本人案涉的三本国有土地使用证的行为违法性才可以得到认定，如果依法开始须计算起诉期限的话，也应该在此时才开始。3.案涉土地的违法盘整行为还在持续中，即被上诉人的行政行为还在发生过程中，尚未结束。本案涉及的是闲置土地盘整行为，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定，收回国有土地使用权，要经过批准程序，结合《闲置土地处置办法》、《惠州市闲置土地盘整实施办法》、《惠州大亚湾经济技术开发区土地盘整实施办法》等国家法律法规规定、惠州市政府规范性文件等规定可以看出，各方当事人签订2010年12月8日的《协议书》，本身不是个独立、完整的盘整行政行为，盘整行政行为最终确定的标记显然是作出书面的盘整决定书、将案涉国有土地使用证注销。而迄今，被上诉人连案涉的三本国有土地使用证都没有交到国土部门去注销，依然还在被上诉人处。4.惠州市国土资源局大亚湾经济技术开发区分局注销案涉的三本国有土地使用证行政行为违法，在惠州市中级人民法院2019年11月18日作出(2019)粤l3行终288、289、290号三《行政裁定书》后才确定的，在被上诉人没有作出书面的盘整决定书的情况下，如果依法开始须计算起诉期限的话，也应该在此时才开始。如是，本人并没有逾期起诉。因此无论1年或者20年的起诉期限，本人均没有超过。二、原审法院在没有开庭、甚至没有送达诉讼文书给被上诉人、没有对案件作进一步的必要调查的情况下作出原审裁定，程序违法。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，可以迳行裁定驳回起诉的前提是经过“阅卷、调查或者询问当事人”，但是原审法院没有调查或者询问当事人，仅仅是阅卷而已，程序不合法。对于行政起诉期限或者民事诉讼中的诉讼时效，均涉及诉讼当事人最基本而又重大权利，原审法院不应该在起诉期限问题上过于武断和不遵守程序。综上所述，请求二审法院查明事实，支持本人的上诉请求，请求维护本人合法的诉讼权利。上诉请求：撤销(2020)粤l322行初3号《行政裁定书》，依法改判为支持上诉人的一审诉讼请求或发回原审法院继续审理。被上诉人惠州大亚湾经济技术开发区霞涌街道办事处答辩称，一、上诉人于2020年1月2日起诉，已经超过诉讼时效，原审法院作出驳回其起诉的裁定合法、合理。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，本案中，2010年12月8日我办与惠州大亚湾**有限公司、惠州市大亚湾**集团公司、惠州市大亚湾**建筑工程队的《协议书》中，各方对惠阳府国用总字(91)第1*********4号、惠阳府国用总字(91)第132*****635号、惠阳府国用总字(91)第132*****636号国有土地使用权证所涉及的土地调整置换造成的历史遗留问题解决进行协商，各方对32000平方米土地权益补偿价格、款项支付、土地权益归属问题达成一致意见，上诉人作为惠州大亚湾**有限公司、惠州市大亚湾**建筑工程队的代表在协议上也签字确认。因此，可以得知，上诉人林茂2010年12月8日就知道涉案三宗土地土地使用权被处置的相关事项，其于2020年1月2日才向人民法院提起行政诉讼，已超过法律和司法解释规定的诉讼时效，原审法院驳回上诉人的起诉合法合理。二、我办与惠州大亚湾**有限公司2000年6月20日签订的《土地盘整协议》属土地置换合同，该合同合法有效。1.该协议经我办与惠州大亚湾**有限公司平等协商，双方在自愿的基础上签订，不违反平等、自愿法律原则。2.从《土地盘整协议》的内容看，属土地置换，我办提供螺角填海造地区内32000平方米土地，置换惠州大亚湾**有限公司惠阳府国用总字(91)第132*****634号、惠阳府国用总字(91)第132*****635号、惠阳府国用总字(91)第132*****636号国有土地使用权证所涉及32000平方米土地。该内容并不违反法律的强制性规定。三、为解决土地置换历史遗留问题，惠州市大亚湾**集团公司与惠州市大亚湾**建筑工程队签订《协议书》、我办与惠州大亚湾**有限公司、惠州市大亚湾**集团公司、惠州市大亚湾**建筑工程队的《协议书》，并就对32000平方米土地权益补偿价格、款项支付、土地权益归属问题达成一致意见。惠州大亚湾**集团公司和我办已按协议交付土地补偿款项。惠州大亚湾**有限公司持有的惠阳府国用总字(91)第132*****634号、惠阳府国用总字(91)第132*****635号、惠阳府国用总字(91)第132*****636号国有土地使用权证所涉及32000平方米土地置换的历史遗留问题已解决。四、根据《终止合作开发土地协议书》及我办与惠州大亚湾**有限公司2000年6月20日签订的《土地盘整协议》、惠州市大亚湾**集团公司与惠州市大亚湾**建筑工程队签订《协议书》、我办与惠州大亚湾**有限公司、惠州市大亚湾**集团公司、惠州市大亚湾**建筑工程队的《协议书》的内容显示，在土地置换及其历史遗留问题解决前，惠州大亚湾**有限公司系惠阳府国用总字(91)第132*****634号、惠阳府国用总字(91)第132*****635号、惠阳府国用总字(91)第132*****636号国有土地使用权证所涉及32000平方米土地权益人。综上所述，我办认为上诉人起诉没有依据。以上答辩意见请人民法院予以采纳。本院经审查认为，本案的争议焦点是上诉人提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，因涉案土地被盘整收回，双方签订了《协议书》，《协议书》就盘整补偿金额、款项支付等问题达成一致，上诉人也已经领取了相关款项。且上诉人在原审提出的诉讼请求之一是确认盘整行政行为无效并撤销。结合在案证据及各方当事人在庭审中的陈述意见，《协议书》签订日期为2010年12月。从协议的记载内容来看，双方已就补偿方式、补偿金额等已作约定，可视为上诉人此时就应当知道被诉补偿协议的内容。因协议未告知诉权和起诉期限，根据上述司法解释的规定，上诉人理应从知道或者应当知道行政行为内容之日起一年内提起本案诉讼，上诉人于2020年1月才向原审法院提起本诉，已明显超过上述司法解释规定的最长起诉期限。因此，对原审法院认定，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 邱炜炜审 判 员 覃毅华二〇二〇年七月二十日法官助理 毛泳玲书 记 员 李冬楹