重庆市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝01行终325号上诉人（一审原告）代况平，男，1963年10月16日出生，汉族，住重庆市潼南区。委托代理人杨薪，重庆曾勇律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市潼南区规划和自然资源局，住所地重庆市潼南区江北新城兴潼大道225号。法定代表人刘志勇，局长。被上诉人（一审被告）重庆市潼南区人民政府，住所地重庆市潼南区兴潼大道108号。法定代表人张安疆，区长。委托代理人彭晓科。上诉人代况平因诉被上诉人重庆市潼南区规划和自然资源局（简称潼南区规资局）、重庆市潼南区人民政府（简称潼南区政府）土地管理行政处罚及行政复议一案，不服重庆市潼南区人民法院作出的(2020)渝0152行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月29日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明以下事实：2002年11月，代况平购买柏梓镇×××约180平方米住房。2004年4月代况平之妻及三个女儿转为城镇户口。2007年3月，代况平转为非农户口。全家五人户籍地址均为重庆市。代况平在原籍××××村五社有老宅一处，代况平妻子陈素贤于1991年9月取得该房屋88平方米集体土地建设用地使用权，代况平于1992年4月取得该房屋乡村房屋所有权证，确权面积95平方米。2013年6月30日，柏梓镇发生洪灾，代况平在原籍××××村五社的老宅房屋被洪水淹没后，不再适合人居住。2018年3月代况平未办理任何审批手续，即自行拆除其在柏梓镇×××村五社的老宅，占地0.47亩（约合313平方米）新建房屋，建筑面积598平方米。2019年7月10日，潼南区规资局接到《潼南区柏梓镇人民政府关于代况平违法占地案件处理情况的函》。经潼南区规资局派员查证和现场勘测，证实代况平未办理土地利用和规划手续占用柏梓镇金盆社区5组农村集体土地0.47亩（约合313平方米）新建房屋，建筑面积598平方米。2019年7月12日，潼南区规资局向代况平发出潼规资［责令停止］［2019］43号《责令停止违法行为通知书》。2019年7月23日，基于调查所获事实，潼南区规资局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出潼规资［处罚决定］（2019）33号《行政处罚决定书》（简称《行政处罚决定书》），决定：1．没收代况平在非法占用重庆市潼南区农村集体土地面积0.47亩（约313平方米）的土地上新建的建（构）筑物和其他设施598平方米；2．按非法占地面积313平方米处罚款30元／平方米，共计9390元。代况平不服该行政处罚决定，向潼南区政府申请行政复议。潼南区政府于2019年9月19日依法受理。审理过程当中，因案情复杂，经批准决定延长审理期限30日，并告知了代况平。后潼南区政府于2019年12月16日，作出潼府复决［2019］14号《行政复议决定书》（简称《行政复议决定书》），维持潼南区规资局作出的《行政处罚决定书》，并于同日将《行政复议决定书》送达给代况平。代况平仍不服，起诉请求判决撤销前述《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》。一审法院经审理后认为，潼南区规资局作为土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律法规的行为进行监督管理的法定职责，有权对土地及规划违法行为人予以行政处罚。对代况平本案复议申请，潼南区政府有权受理并作出复议决定。代况平于2007年转为非农户口后，其全部家庭成员户籍均为重庆市非农户口，自此时起代况平家庭成员均不再是原籍××××村五社集体经济组织成员，不再享有在该社范围内取得集体土地使用权新建房屋的资格。2018年3月代况平拆除其老宅，其拆除行为，使其原有不动产物权消灭。后代况平占用的柏梓镇×××村五社313平方米土地新建598平方米房屋，未办理任何新建房屋的规划及用地手续，故潼南区规资局认定代况平新建房屋598平方米所占用的柏梓镇×××村五社313平方米土地属违法用地，认定事实清楚、正确。代况平在柏梓镇×××村五社违建所占用土地，属于规划建设用地范围，故潼南区规资局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对代况平作出没收违法建筑的行政处罚，适用法律正确。另，潼南区规资局所举证据证明了对代况平违法行为的查处程序适合相关法律规定；潼南区政府所举证据证明了行政复议决定符合法律规定。综上，潼南区规资局对代况平作出的行政处罚决定事实清楚，依据充分，程序合法；潼南区政府复议程序合法，作出的复议决定正确合法。故代况平要求撤销潼南区规资局处罚决定及潼南区政府复议决定的诉讼诉求及其理由依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回代况平的诉讼请求。案件受理费50元，由代况平负担。上诉人代况平不服一审判决，向本院提起上诉称，一、2013年，上诉人的房屋一楼被洪水淹没。2018年，上诉人在原宅基地上排危，并向柏梓镇建管办提交了排危申请并备案，相关工作人员要求按规划办理排危。上诉人只是在原宅基地上扩建了一部分，对旧房进行维修改造，不是新建房屋，上诉人没有违法占地。二、上诉人仍属金盆社区集体经济组织成员。虽然上诉人是城镇户口，但居住在原来的村里，原有的责任田仍在承包，2009年取得了0.8亩林权，还当选为金盆社区村主任。因此，认定上诉人是否属于农村集体经济组织成员，除了考虑户籍情况外，还应当考虑上诉人与集体经济组织之间的经济生活关系。三，因上诉人仍属于金盆社区集体经济组织成员，属于农村村民，故即使上诉人确实存在违法占地修建房屋的行为，也应当适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定作出处理，被上诉人潼南区规资局适用该法第七十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出被诉行政处罚决定，适用法律错误。综上，被上诉人潼南区规资局作出的被诉《行政处罚决定书》认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，改判撤销被诉《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》。被上诉人潼南区规资局答辩称，上诉人一家于2007年全部转为非农业户口后，上诉人一家不再是金盆社区集体经济组织成员，不再享有在金盆社区五社的集体土地上新建房屋的资格。上诉人于2018年3月拆除老宅，导致其原有不动产物权消灭。上诉人之后再占用原户籍地313平方米土地新建了598平方米房屋，未办理任何审批手续，属于违法占地。作为土地行政主管部门，潼南区规资局对该违法行为有作出行政处罚的主体资格。该局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对上诉人违法新建的房屋予以没收并处罚款，适用法律正确，程序亦合法。综上，一审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人潼南区政府答辩称，潼南区政府是作出被诉《行政复议决定书》的适格主体。潼南区政府作出的被诉《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人潼南区规资局向一审法院提交并举示了以下证据和依据：证据：组一：1．集体土地建设用地使用证(潼集建〔1991〕字第039886号)；2．乡村房屋所有权证(潼柏字第027832号)；3．常住人口登记卡。组二：1．现场勘测笔录；2．违法占地建房图片；3．柏梓镇×××村5社代况平私房改建宗地图及附表；4．代况平私房改建土规套合图。组三：1．违法线索登记表；2．违法线索核查报告；3．立案呈批表；4．责令停止违法行为通知书及送达回证；5．代况平询问笔录及身份证复印件；6．违法案件调查报告；7．违法案件审理记录；8．违法案件处理决定呈批表；9．行政处罚告知书及送达回证；10．《行政处罚决定书》及送达回证；11．非税收入一般缴款书。依据：1．《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条、第六十六条、第六十七条、第七十六条；2．《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条；3．《重庆市农村村民住宅规划建设管理暂行办法》；4．《国土资源违法行为查处工作规程》(题目、目录、第七页、第十七页)。被上诉人潼南区政府向一审法院提交并举示了以下证据：1．行政复议申请书及授权委托书；2．行政复议答复通知书、送达回证；3．行政复议答复书；4．行政复议延期审理通知书及送达回证；5．《行政复议决定书》及送达回证。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：代况平对潼南区规资局及潼南区政府所举证据的真实性、关联性、合法性未提出异议，故依法予以采信。上述证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。对上诉人在二审中新提交的证据，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款的规定，本院依法不予接纳。根据已认定的证据以及一审庭审笔录，本院认定的案件事实与一审法院认定事实相同。本院认为，本案被诉行为是被上诉人潼南区规资局于2019年7月23日作出的《行政处罚决定书》以及被上诉人潼南区政府2019年12月16日作出的《行政复议决定书》。根据被诉《行政处罚决定书》作出时施行的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，被上诉人对其辖区内的土地违法行为有依法作出行政处罚的职权。本案的争议焦点是上诉人代况平是否实施了被诉《行政处罚决定书》中认定的土地违法行为，被上诉人潼南区规资局适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出被诉《行政处罚决定书》适用法律是否正确。被诉《行政处罚决定书》作出时施行的《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”根据前述法律规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，都必须履行法定审批手续。本案中，被上诉人潼南区规资局举示的证据能够证明以下事实：上诉人一家原为潼南区农村村民，至2007年3月全部转为城镇户口；上诉人在潼南区有一处房屋，1991年取得的集体土地建设用地使用证记载建筑占地面积88平方米，1992年取得的乡村房屋所有权证记载建筑面积95平方米；上诉人于2018年自行拆除其位于潼南区的旧房后，在未办理任何用地审批手续的情况下，占用潼南区农村集体土地0.47亩（约313平方米）新建房屋，建筑面积598平方米。从前述事实看，上诉人拆除旧房后，未办理任何用地手续，占用农村集体土地0.47亩新建房屋，其行为违反了前述法律规定，应当受到处罚。又因上诉人于2018年实施案涉行为时并非潼南区农村村民，且上诉人所占用土地属于土地利用总体规划建设用地范围，故被上诉人潼南区规资局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对代况平作出没收其在非法占用土地上新建的建筑和其他设施，并处罚款的行政处罚，事实清楚，适用法律正确，且程序亦无不当。被上诉人潼南区政府受理上诉人提出的行政复议申请后，依法进行了复议审查，并在法定期限内作出并送达了《行政复议决定书》，其实体和程序亦无不当。上诉人称其只是在原宅基地上排危，在原宅基地上扩建了一部分，对旧房进行维修改造，不是新建房屋，上诉人没有违法占地的上诉理由，与本案现有证据证明的事实不符，且上诉人也没有举示充分有效的证据证明其主张，故对上诉人的该上诉理由本院依法不予支持。上诉人称其仍属农村村民，即使行为违法，也应当适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定进行处理的上诉理由，与本案现有证据证明的上诉人之妻及女儿已于2004年4月转为城镇户口、上诉人亦已于2007年3月转为城镇户口的事实不符，故对上诉人的该上述理由本院依法不予支持。综上，一审法院判决驳回上诉人诉讼请求，事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人代况平负担。本判决为终审判决。审 判 长 李雪莲审 判 员 罗 红审 判 员 李 宜二〇二〇年七月二十四日法官助理 杜咏霞书 记 员 王尊怡