贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终722号上诉人（一审原告）遵义市播州区三合镇泽头村联合组，住所地贵州省遵义市播州区三合镇泽头村。负责人张应湖，组长。被上诉人（一审被告）遵义市播州区人民政府，住所地贵州省遵义市播州区南白镇西大街南段53号。法定代表人张恺，区长。委托代理人娄方红。委托代理人匡俊南，贵州宇辉律师事务所律师。上诉人遵义市播州区三合镇泽头村联合组（以下简称联合组）因与被上诉人遵义市播州区人民政府（以下简称播州区政府）行政不作为一案，不服贵州省遵义市中级人民法院(2019)黔03行初516号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。联合组一审诉称，2019年7月2日，联合组向播州区政府提交了《赔偿申请书》，要求播州区政府一方面确认播州区政府未经贵州省人民政府批准多征收了联合组78.728亩土地的行为违法，另一方面要求播州区政府对违法多征收的土地，按去年市场价格的标准赔偿给联合组，但播州区政府并没有按联合组申请书中提出的申请事项确认违法和进行赔偿。在2019年7月23日下午，播州区政府口头答复要联合组采取司法途径维权。故此，联合组依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项、第十二项之规定提起诉讼，请求确认播州区的《赔偿申请书》后不作为的行为违法。一审经审理查明，2008年9月，江滨新村第三期工程征用联合组的农户用地6.84亩（田3.85亩，土2.99亩），补偿金额为93892.45元。新建三沙大桥征用联合组农户用地33.68亩，补偿金额为491122.39元。2009年5月，新建三沙大桥补征联合组农户用地3.99亩（田1.24亩，土2.75亩），补偿金额为16320元。每次补偿款均由征地所涉农户签字按手印领取。2019年联合组向贵州省自然资源厅申请政府信息公开。贵州省自然资源厅于2019年6月5日作出黔自然资信告字﹝2019﹞196号政府信息公开告知书。告知联合组经省人民政府黔府用地函﹝2013﹞422号《省人民政府关于遵义县2013年度第二批次工业建设用地的批复》批准征收三合镇泽头村联合组集体土地1.0848公顷，并提供该批复文件。2019年7月2日，联合组因自己测得实际征收面积和被征收时政府测量的面积相差较大，以邮寄的方式向播州区政府提交《赔偿申请书》，播州区政府于7月21日签收该《赔偿申请书》。播州区政府没有做出书面回复。联合组以播州区政府未履行法定职责为由诉至法院。一审庭审过程中，针对联合组起诉是否获得过半数村民或者村民代表开会同意的问题，一审法院责令联合组在2019年11月28日前补充提交有村委会盖章确认的联合组十八周岁以上村民人数、参会人员身份证明材料、会议记录原件供一审法院核实，但联合组未按要求补充提交相关证据。一审法院认为，联合组、播州区政府双方对2008年2009年两次征地行为、所征收土地均已于征收当年予以补偿、各被征地农户都已签字领取补偿费以及联合组向播州区政府邮寄赔偿申请的事实无异议。争议焦点是：1.联合组提起诉讼是否符合条件；2.播州区政府对联合组是否有赔偿的法定职责。一、联合组提起诉讼是否符合条件。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布”的规定，因征地行为提起诉讼属村民组重大事项，应由村民会议决定。联合组提交的证据不能证明其已依法召开村民会议同意提起本案诉讼，起诉不符合立案条件。二、播州区政府对联合组是否有赔偿的法定职责。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，请求国家机关赔偿以国家机关或其工作人员履职行为被确认违法为前提。本案征地行为发生在2008年2009年且补偿已结束整十年，联合组向播州区政府申请确认征地违法并赔偿，没有法律和事实依据，播州区政府无法定职责对其作出赔偿决定，其不予回复并无不当。综上，联合组提起诉讼不符合条件，诉请判决播州区政府不履行法定职责违法没有依据，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第一项、第十项之规定，裁定驳回联合组的起诉。一审案件受理费50元，退还给联合组。联合组不服一审裁定，向本院提起上诉。上诉人联合组上诉称：1.上诉人共有45户，有33户参加诉讼，超过了三分之二以上的人参加诉讼，完全符合起诉条件；2.被上诉人少批多征的行为属于《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项规定的情形，被上诉人具有法定的赔偿职责。上诉人是起诉前才知道该违法行为，本案没有超过诉讼时效。综上，请求撤销一审裁定，指令继续审理或由高院直接受理。被上诉人播州区政府答辩称：1.上诉人主体不适格；2.上诉人起诉被上诉人不履行法定职责，没有事实根据和法律依据，行政赔偿决定不属于行政机关明确担任职权范围；3.本案征地行为发生在2008年-2009年，且补偿已结束十年之久，根据法律规定，其现在的起诉已经超过诉讼时效。综上，请求维持一审裁定，驳回上诉。二审经审理查明，联合组一审提交的土地补偿清单系复印件，播州区政府对证据三性不予认可，该组证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第一项关于提供书证的要求，一审采信该组证据并据此作出关于“2008年9月，江滨新村第三期工程征用联合组的农户用地6.84亩（田3.85亩，土2.99亩），补偿金额为93892.45元。新建三沙大桥征用联合组农户用地33.68亩，补偿金额为491122.39元。2009年5月，新建三沙大桥补征联合组农户用地3.99亩（田1.24亩，土2.75亩），补偿金额为16320元。每次补偿款均由征地所涉农户签字按手印领取”的事实认定错误。本院对一审裁定认定的其他事实予以确认。本院认为，本案争议焦点为，联合组的起诉是否符合法定起诉条件。具体涉及：一是联合组是否具备原告主体资格；二是联合组提起本案诉讼的时机是否成熟。第一，关于联合组是否具备原告主体资格。因村民组在以集体名义行使诉讼权利时，其诉讼行为体现的是村民组的集体意志，应当按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条第一款的规定，履行民主议定程序。本案中，联合组以集体土地征收违法为由要求赔偿，但其一审起诉时仅提交村民会议纪要复印件，而未提供原件，经一审法院释明后，仍未提供联合组依法召开村民会议的合法有效证据，故应认定联合组不具备本案原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”之规定，对联合组的起诉应予驳回。第二，关于联合组提起本案诉讼时机是否成熟。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第一款“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商”、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第五项“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（５）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理……”之规定，赔偿义务机关自收到申请之日起两个月内，未作出是否赔偿决定的，赔偿请求人才能以超过法定期限未予处理为由提起诉讼；反之，如果期限未届满就提起诉讼，则属于起诉时机不成熟，人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。本案中，播州区政府于2019年7月21日收到联合组的赔偿申请后未作答复，联合组遂于2019年8月16日向一审法院起诉，诉请“确认播州区政府接到其的《赔偿申请书》后不作为的行为违法”，至其提起诉讼时，并未超过法律规定的赔偿义务机关的先行处理期限，故其提起本案诉讼的时机不成熟，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项之规定，对其起诉应予驳回。综上所述，一审法院裁定驳回联合组的起诉，结果并无不当。但一审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》错误，应为《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，本院对此予以指正。上诉人联合组的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  柏龙金审判员  孟 婷审判员  陈显杰二〇二〇年七月十四日法官助理张利利书记员张丽