重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终248号 上诉人（一审原告）杜正国农村土地家庭承包经营户。 诉讼代表人杜正国，男，汉族，住重庆市巫溪县。 被上诉人（一审被告）重庆市巫溪县人民政府，住所地重庆市巫溪县柏杨街道广场东路8号。 法定代表人龚均，县长。 委托诉讼代理人余德生，重庆市巫溪县农业农村委员会副主任。 委托诉讼代理人田成双，重庆浩志律师事务所律师。 一审第三人重庆市巫溪县农村农业委员会，住所地重庆市巫溪县马镇坝柏杨街道丰益路259号。 法定代表人詹亚军，主任。 委托诉讼代理人董兴浩，重庆浩志律师事务所律师。 一审第三人重庆市巫溪县天元乡宝坪村村民委员会，住所地重庆市巫溪县天元乡宝坪村3社。 负责人张永才，村主任。 委托诉讼代理人何泽贵，重庆市巫溪县西宁法律服务所法律工作者。 一审第三人重庆市巫溪县天元乡宝坪村1社，住所地重庆市巫溪县天元乡宝坪村1社。 负责人杜正飞，社长。 一审第三人张永芝农村土地家庭承包经营户。 诉讼代表人张永芝，女，汉族，住重庆市巫溪县。 上诉人杜正国农村土地家庭承包经营户（简称杜正国户）因诉被上诉人重庆市巫溪县人民政府（简称巫溪县政府）农村土地承包经营权行政登记一案，不服重庆市第二中级人民法院(2019)渝02行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明，张永芝与杜正国系重庆市巫溪县天元乡原团宝村村民，第一轮土地承包时均在集体经济组织承包了土地和林地。后村社合并调整，原团宝村变为巫溪县天元乡宝坪村1社（简称宝坪1社）。2000年，杜正国购买了巫溪县天元乡宝坪村4社（简称宝坪村4社）陈明福的老房子，同时将宝坪1社的房屋卖给张永芝之子杜发玖。2010年9月，张永芝作为户主申请对承包土地颁证。巫溪县天元乡宝坪村村民委员会（简称宝坪村委会）于同月18日进行颁证调查，该调查表载明：承包代表人姓名为张永芝；承包人住址为宝坪1社；承包共有人为张永芝、女、61岁，杜发青、男、40岁，杜发玖、男、38岁、死亡；地块名称为槽里；承包确认面积为20.4亩；四至为东与自己耕地相邻，以田坎为界；南与杜正明山林相邻，以林边为界；西与自己耕地相邻，以人行路为界；北与自己山林相邻，以林边为界。同月19日，张永芝农村土地家庭承包经营户（简称张永芝户）与宝坪1社签订土地承包合同，合同约定承包确认面积为40.8亩，承包共有人为张永芝、杜发青、杜发玖。后，巫溪县政府向张永芝户颁发了编号CQ358101010038农村土地承包经营权证（简称第38号经营权证），证上载明：承包地确认面积为40.8亩；承包地块总数为7块；原承包证总面积为24亩；共有人为张永芝、女、61岁，杜发青、男、40岁，杜发松、男、38岁；承包地块“槽里”确认面积为20.4亩，东至本户地相邻至土坎，南至杜正明山林林边，西至本户地至人行路，北至本户山林林边。 2010年9月，杜正国作为户主申请颁证。宝坪村委会同月19日进行颁证调查，该调查表载明：承包代表人为杜正国；承包人住址为宝坪村4社；承包地块为3块；承包地确认面积为15.3亩；二轮延包面积为9亩；承包共有人为杜正国、男、53岁，刘仁翠、女、51岁，杜发松、男、32岁，杜葵轩、男、91岁，杜发蓉、女、22岁。同年10月3日，杜正国户与宝坪村4社签订土地承包合同，合同约定承包确认面积为15.3亩，承包共有人为杜正国、刘仁翠、杜发松、杜葵轩、杜发蓉。 2016年3月3日，杜正国向巫溪县天元乡人民政府（简称乡政府）提出申请，请求对张永芝所侵占其20余亩计税土地依法确权给其耕种，以及对张永芝所侵占其90余亩山林依法确权给其管护享有。同年4月12日，乡政府对杜正国作出告知书，称你所申请的林地、耕地在确权登记颁证时，发包方宝坪1社和宝坪村委会已发包给了张永芝，且巫溪县政府根据生效的承包合同颁发了林权证和土地承包经营权证，故对已经确权颁证的林地或耕地不得重复确权。还称，如你认为发包方或者张永芝侵犯你农村土地承包经营权利，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（简称《土地承包法》）第五十一条、第五十二条之规定，在双方达不成协商调解意见的情况下，可以依法向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉，请求裁决（或判决）发包方和宝坪村委会与张永芝的承包合同无效，然后再主张你自己的承包经营权利。杜正国不服，于同年6月2日向巫溪县政府申请行政复议，请求撤销告知书，并追回乡政府以收旧证换新证为由毁灭的其土地承包经营权证和林权证以及相关原始材料。同月30日，巫溪县政府以乡政府告知书系对案件事实及救济途径的告知，不是具体行政行为，杜正国其他请求亦不属复议案件受理范围为由，作出巫溪府复不受字〔2016〕2号不予受理行政复议申请决定书。 2016年12月25日，杜正国再次提出请求，要求乡政府立即归还2009年初以换新证为由收去的农村土地承包经营权证和林权证，以及立即将违法调整给他人的全部土地、山林面积收回归还给其延包。2017年6月1日，乡政府对杜正国再次作出告知书，称你所请求立即归还“两证”一事，经向宝坪村委会调查核实，2009年确权颁证时并没有收取你的“两证”，所以没有“两证”可以归还；对于你申请的第二个事项，2016年4月12日的告知书已经说明。 2018年6月19日，杜正国向巫溪县农村土地承包仲裁委员会提交申请，请求仲裁裁决乡政府归还2009年初以换新证为由收去的农村土地承包经营权证和林权证；并将乡政府调整给他人的全部土地、山林面积收回归还给其经营。同月22日，该委以上述请求不属于受案范围为由，作出溪农仲字〔2018〕第04号不予受理案件通知，决定不予受理。 后，杜正国起诉至法院，请求法院依法撤销巫溪县政府颁发给张永芝户的第38号经营权证中关于“槽里”的20.4亩土地的登记，并将该地块依法登记在杜正国户名下。 一审法院认为，《土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。因此，巫溪县政府具有为巫溪县辖区内农村土地承包户颁发农村土地承包经营权证的法定职责，系本案适格被告。杜正国户认为张永芝户取得的第38号经营权证证载地块为“槽里”的20.4亩土地系其第一轮承包地，侵犯其合法权益，提起本案诉讼，具有原告主体资格。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，宝坪1社2010年9月与张永芝户签订土地承包合同后，连同确权颁证申请表、颁证调查表、二轮延包分户调查表等资料予以上报，经巫溪县农村农业委员会（简称县农委）审核后，巫溪县政府向张永芝户颁发了第38号经营权证，证载地块及面积同土地承包合同、调查表载明内容一致，颁证程序合法。 杜正国户主张，张永芝户第38号经营权证登记的共有人中有其儿子杜发松，巫溪县政府未尽到审查职责，且足以证明“槽里”地块属杜正国户所有。对此认为，就张永芝土地承包经营合同、颁证调查表及杜正国承包经营合同及颁证调查表关于杜发松、杜发玖的登记内容可以看出，张永芝的儿子杜发玖与杜正国儿子杜发松并不同岁，2010年时杜发松32岁，杜发玖38岁。而张永芝户的第38号经营权证中共有人情况虽然载明为“杜发松”，但年龄一栏却载明38岁，县农委庭审中亦表明填写证件时将“杜发玖”登记为“杜发松”系笔误。故，巫溪县政府给张永芝户颁发的第38号经营权证存在瑕疵，但该瑕疵对杜正国户关于“槽里”地块承包经营权的主张不产生实质影响，未达到依法予以撤销的程度，故杜正国户的上述理由不成立，一审法院不予支持。 事实上，杜正国户本案中的实质诉求是取得涉案土地的承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。基于上述规定，巫溪县政府颁发土地承包经营权证的依据是土地承包关系，土地承包经营权证仅是对土地承包经营权的确认，巫溪县政府在颁证过程中仅对申请材料进行形式审查，因此，在农村土地承包经营户之间、农村土地承包经营户与农村集体经济组织之间存在土地承包经营权纠纷的情形下，行政相对人对巫溪县政府的颁证行为进行起诉往往并不能满足行政相对人直接取得承包经营权这一实质诉求。故杜正国户若要取得涉案土地承包经营权，应首先解决发包方与其户、张永芝户之间的土地承包纠纷这一基础民事法律关系，再依法申请颁证机关变更土地承包经营权属登记进行确认。换言之，杜正国户若要实现自己的主张，应首先通过仲裁或者民事诉讼解决宝坪1社将涉案土地发包给张永芝户并与该户签订土地承包合同是否侵犯其合法权益这一核心问题。综上，杜正国户起诉理由不成立，一审法院不予支持。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杜正国户的诉讼请求。 杜正国户上诉称，一审法院仅凭《巫溪县农村土地承包确权颁证申请表》《巫溪县农村土地承包合同》《巫溪县农村土地承包确权颁证调查表》《承包土地一览表》《巫溪县农村土地二轮延包分户调查表》等一套不能确认其真实性、合法性、关联性的复印件，且上述证据存在多处涂改，甚至连发包方责任人杜正飞、承包人张永芝多处不一致签名，在没有其他证据证实杜正国户与张永芝户是否存在买卖关系和土地转让行为的情况下，认定颁证行为合法，实属程序违法、事实认定错误，请求依法撤销一审判决，改判撤销本案被诉第38号经营权证中关于“槽里”的20.4亩土地的登记，并将该地块依法登记在杜正国户名下。 被上诉人巫溪县政府向本院提交书面答辩意见称，巫溪县政府依据宝坪1社报送的颁证申请表、颁证调查表、承包经营合同、分户调查表等材料，根据《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》第四条、第七条的规定，向张永芝户颁发的第38号经营权证颁发资料完整、主体适格、程序合法。张永芝户申请对承包土地颁证，第38号经营权证是对张永芝户与宝坪1社的土地承包合同的确认，在土地承包合同成立的前提下，杜正国户请求撤销第38号经营权证无事实依据。综上，请求驳回杜正国户的上诉请求。 县农委向本院提交书面答辩意见称，第38号经营权证只是在对张永芝户与发包方宝坪1社的土地承包经营合同的确认的基础上进而对张永芝户享有承包经营权的确认，而不是对土地承包经营权进行设立，并不具有权属变更的法律效果。在相关土地承包合同有效的前提下，第38号经营权证无法被撤销。第38号经营权证的颁发主体适格、程序合法。一审判决事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求驳回杜正国户的上诉请求。 宝坪村委会向本院提交书面答辩意见称，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回杜正国户的上诉请求，维持一审判决。 宝坪1社及张永芝户未向本院提交书面陈述意见。 巫溪县政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据、依据： 1.张永芝户土地承包经营权申请资料（包括申请表、调查表、承包合同、勘察表）； 2.杜正国户土地承包经营权颁证申请资料（包括申请表、调查表、承包合同、勘察表）； 3.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第7条。 拟证明：2010年杜正国户与张永芝户各自分别提交了申请颁证相关资料，巫溪县政府就资料进行审核后，分别颁发了农村土地承包经营权证；以及颁证程序合法。 杜正国户向一审法院提交并举示了以下证据： 1.杜正国的身份信息； 2.巫溪县政府的信息； 3.县农委的信息； 4.宝坪1社的信息； 5.宝坪村委会的信息； 6.张永芝的身份信息； 7.宝坪1社社长及社员代表出具的证明； 8.第38号经营权证； 9.（92）NO119230号农业承包合同书； 10.农业承包合同书； 11.1982-2001年农业税费发票； 12.农负监督卡； 13.农业税测算落实分户名册； 14.2016年3月3日申请书； 15.2016年12月25日申请书； 16.天元乡人民政府2016年4月12日、2017年6月30日的告知书； 17.行政复议申请书； 18.县政府不予受理决定书； 19.仲裁申请收据； 20.仲裁委员会不予受理案件通知书。 以上证据拟证明：诉讼当事人主体适格；争议地块界限、面积；争议地块已登记到张永芝户；原团宝村龙宝社和杜正国户签订了承包合同，杜正国户依法取得了涉诉地块农村土地承包经营的事实；杜正国户1982年起一直缴纳农业税；杜正国户2016年3月开始先后多次向当地政府书面申请土地确权，归还土地的申请，均遭到驳回的事实；杜正国户通过行政复议、申请仲裁维权未果的事实。 宝坪村委会向一审法院提交并举示了以下证据： 1.张永芝户确权颁证申请表； 2.杜正国户确权颁证申请表。 拟证明：签订的承包合同合法，颁证程序合法，杜正国户已在新的居住地取得承包地。 经庭审质证，杜正国户对巫溪县政府举示的证据发表如下质证意见：对巫溪县政府举示的1号证据内容真实性有异议，不能达到证明目的；对2号证据无异议；3号证据与本案无关联性。县农委、宝坪村委会对巫溪县政府举示的证据的真实性、合法性和关联性均无异议。 巫溪县政府、县农委对杜正国户举示的证据发表如下质证意见：对杜正国户举示的1-6、8号证据无异议；对7号证据真实性、合法性有异议；对9-13号证据关联性有异议；对14-20号证据真实性无异议，但不能证明颁发给张永芝户的经营权证不合法，与本案无关联性。宝坪村委会对杜正国户举示的证据发表如下质证意见：对杜正国户举示的1-6、8号证据无异议；对7号证据真实性、关联性有异议；其他证据不能达到证明目的，与本案无关。 杜正国户、巫溪县政府、县农委对宝坪村委会举示的证据的真实性、合法性、关联性无异议。 一审法院对上述证据认证如下，杜正国户举示的7号证据不符合《最高人民法院关于》第十三条规定，不具备证人证言形式要件，不予采信；巫溪县政府、宝坪村委会举示的证据、杜正国户举示的其他证据本身具有真实性、来源合法，与本案具有关联性，可以作为本案证据使用。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确。根据上述合法有效的证据，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，各方当事人对巫溪县政府具有作出本案被诉第38号经营权证的法定职权和职责以及杜正国户具有提起本案诉讼原告主体资格均无异议，本院予以确认。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，宝坪1社与张永芝户签订土地承包合同，合同约定承包确认面积为40.8亩，承包共有人为张永芝、杜发青、杜发玖。随后，宝坪1社将上述土地承包合同连同确权颁证申请表、颁证调查表、二轮延包分户调查表等资料予以上报，经县农委审核后，巫溪县政府向张永芝户颁发了第38号经营权证，证载地块及面积同土地承包合同、调查表载明内容一致，巫溪县政府的颁证行为符合上述规定，程序合法。 同时，根据《土地承包法》第二十二条“发包方应当与承包方签订书面承包合同”；第二十三条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”以及第二十四条第一款“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，土地承包经营权自承包合同生效时设立，登记造册是作为对承包经营权予以确认的程序，通过登记予以公示，以对抗善意第三人，其并非土地承包经营权取得的要件。因此，杜正国户若要实现取得涉案土地承包经营权的实质诉求，应首先解决发包方与其户、张永芝户之间的土地承包经营权纠纷这一基础民事法律关系，再依法申请颁证机关变更相应权属登记。杜正国户所称相关申请材料“存在多处涂改，甚至发包方责任人杜正飞、承包人张永芝的签名存在不一致”的情况，对相关土地承包经营权的取得与设立不产生实质影响，其上诉理由不能成立，本院依法不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人杜正国户的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杜正国农村土地家庭承包经营户负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 鹏 审判员 邬继荣 审判员 龙贤仲 二〇二〇年七月三日 书记员 万 芳