福建省南平市延平区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0702行初7号 原告邵武市铁诚小额贷款股份有限公司，住所地邵武市昭阳新村临华光路，统一社会信用代码913507005770011127。 法定代表人翁其耀，董事长。 委托诉讼代理人李韩斌，福建国富律师事务所律师。 委托诉讼代理人郑倩，福建国富律师事务所律师。 被告邵武市自然资源局，住所地邵武市熙春中路303号，统一社会信用代码11350781MB168714X2。 法定代表人郑雨生，局长。 被告邵武市人民政府，住所地邵武市新建路8号,统一社会信用代码11350781003957406F。 法定代表人丁贵生，市长。 委托诉讼代理人杨仁江，福建欣开元律师事务所律师。 委托诉讼代理人吴茜雅,福建欣开元律师事务所实习律师。 第三人福建省邵武书画院，住所地邵武市八一南路明悦大厦304室，统一社会信用代码523507817463893669。 法定代表人陈艳，负责人。 委托诉讼代理人陈曦，福建维理律师事务所律师。 原告邵武市铁诚小额贷款股份有限公司（以下简称铁诚小贷公司）诉被告邵武市自然资源局、邵武市人民政府土地管理行政决定及行政复议一案，将案涉国有土地使用权受让人福建省邵武书画院（以下简称邵武书画院）作为本案第三人，于2020年1月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年1月21日向二被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年3月19日，本案第三人邵武书画院作为原告另案向本院提起诉讼，诉被告邵武市自然资源局、邵武市人民政府土地管理行政决定及行政复议一案，本院于同日立案后，于2020年3月31日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院在案件审理中发现，本案原告铁诚小贷公司及第三人邵武书画院分别提起的两个行政诉讼案件，系两个被诉行政主体因实施同一行政行为而发生的行政争议，属于必须合并审理的诉讼。为此，本院依法组成合议庭，将两个诉讼案件予以合并审理，于2020年6月17日公开开庭进行了审理。本案原告铁诚小贷公司的委托代理人李韩斌，被告邵武市自然资源局监察大队大队长吴汉明、被告邵武市人民政府司法局行政复议与应诉股负责人肖冬冬及二被告共同委托代理人杨仁江、吴茜雅，第三人邵武书画院委托代理人陈曦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告铁诚小贷公司诉称，2015年8月25日，案外人陈香生向原告借款人民币150万元，第三人邵武书画院以案涉宗地为该笔借款提供抵押担保，并依法办理了抵押登记手续。邵武市自然资源局（原邵武市国土资源局）经审查核实，于2015年8月27日准予抵押登记，并向原告颁发邵他项（2015）第32号《土地他项权利证明书》。后因陈香生债务违约，原告对陈香生、第三人等提起借款合同纠纷诉讼，该案以调解方式结案，南平市中级人民法院于2017年11月20日出具（2017）闽07民初84号《民事调解书》予以确认。根据调解书内容，陈香生应于2017年12月31日前偿还申请人借款150万元及利息；若陈香生到期未能偿还上述借款本息，原告有权对第三人提供抵押的案涉土地使用权折价或拍卖、变卖后的价款享有优先受偿权。该案已进入执行程序，南平市中级人民法院现依法对该宗地进行执行拍卖。2019年8月6日，邵武市自然资源局向第三人作出(以下简称《收回决定书》），以第三人因自身原因致使土地闲置超过两年以上为由，决定依法无偿收回案涉土地使用权，并限期办理国有建设用地使用权注销登记手续，该行政处罚决定损害了原告作为抵押权人的合法权益。对于被告邵武市自然资源局来讲，行使闲置土地无偿收回权的目的在于土地的宏观调控、集约管理等公共利益的需要，以避免因土地闲置而造成的资源浪费，而当南平市中级人民法院根据担保法的规定己经将该土地进行拍卖时，土地资源已经处于流转过程之中，也就是说正在避免闲置情况的出现，这与被告邵武市自然资源局收回闲置土地的目的是不冲突的。如果此时闲置土地使用权被无偿收回，势必会出现行政权与司法权冲突的尴尬局面，致使法院生效的裁判文书无法执行，危害到司法权威。因此，原告作为抵押权人对于土地闲置并无过错，且已经借助司法程序主张抵押权的情况下，邵武市自然资源局无权也没有必要行使闲置土地收回权，如若邵武市自然资源局执意要无偿收回案涉宗地，也应当对原告债权予以清偿。综上所述，原告为维护自身合权益，特依法提起行政诉讼，请求人民法院依法判决撤销被告邵武市自然资源局作出的《收回决定书》及被告邵武市人民政府作出的《行政复议决定书》。 原告铁诚小贷公司提供以下证据支持其诉讼请求：1.《收回决定书》，拟证明：邵武市自然资源局于2019年8月6日向第三人作出《收回决定书》，以第三人因自身原因导致土地闲置超过两年以上为由，决定无偿收回案涉土地使用权，并责令其限期办理土地使用权注销登记手续。2.《行政复议决定书》，拟证明：邵武市人民政府于2020年1月7日作出行政复议决定，维持邵武市自然资源局的行政处罚决定。3.《关于请求撤销土地处罚决定保护抵押权人合法权益的报告》，拟证明：原告自知道邵武市自然资源局作出无偿收回闲置土地的行政处罚决定后，于2019年8月16日向邵武市自然资源局发出《关于请求撤销土地处罚决定保护抵押权人合法权益的报告》。4.《最高额抵押借款合同》、5.《土地他项权利证》，拟共同证明：2015年8月25日，案外人陈香生向原告借款人民币150万元，邵武书画院以案涉宗地使用权为该笔借款提供抵押担保，并依法办理了抵押登记手续，原告对案涉宗地享有抵押权。6.（2017）闽07民初84号《民事调解书》，拟证明：原告对案外人陈香生、邵武书画院等提起借款合同纠纷诉讼，南平市中级人民法院于2017年11月20日以调解方式结案并出具相关《民事调解书》。根据调解协议，在陈香生未能如期偿还借款本息时，原告有权对邵武书画院提供抵押的案涉土地使用权在折价或拍卖、变卖后的价款享有优先受偿权。7.《强制执行申请书》、变卖公告及不动产查询登记证明等材料，拟证明：原告于2018年1月23日，就民间借贷纠纷一案向南平市中级人民法院申请强制执行，南平市中级人民法院已查封案涉土地使用权。 被告邵武市自然资源局辩称，一、基本情况：2018年8月3日，原邵武市国土资源局（现为邵武市自然资源局），启动对第三人邵武书画院拥有的案涉宗地土地闲置情况进行立案调查。经查，邵武书画院于2011年10月20日通过公开摘牌方式，取得该宗地（3318平方米的商服用地）使用权，并与原邵武市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：35078120111025G030），约定动工建设时间为2013年2月14日，完成建设时限为2015年2月14日前。该公司于2015年8月27日将该地块抵押给原告铁诚小贷公司，抵押贷款金额为350万元，评估金额511.78万元。2017年11月20日，经南平市中级人民法院（2017）闽07民初84号民事调解书确认，实际抵押担保债务本金为150万元及月息为15.33‰的利息，并于2018年1月23日后进入执行拍卖程序。邵武书画院在2012年取得该宗地权利后进行了土地整理，但截至2018年8月，该宗地仍为裸地，未实际动工建设。原邵武市国土资源局经调查认定该宗地为闲置土地，且系企业自身原因造成闲置。 二、原告和第三人未对邵闲认字〔2018〕1号《闲置土地认定书》提出行政复议或诉讼，其行政约束效力已在收回闲置土地之前，收回案涉宗地以《闲置土地认定书》的生效为前提和基础，也是该决定书生效后必须作出的延续行政行为。 三、邵武市自然资源局收回案涉闲置土地程序合法，实体正确。因邵武书画院未按规定期限和条件开发利用土地，原邵武市国土资源局进行立案调查，依法认定该宗地为闲置土地，并于2018年10月8日向邵武书画院送达了《闲置土地认定书》，同年10月10日向邵武书画院送达了《闲置土地情况告知书》和《闲置土地处置听证权利告知书》。同时，原邵武市国土资源局根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第二款的规定：“闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人”，于同年10月16日向铁诚小贷公司送达了《邵武国土资源局关于告知福建省邵武书画院土地为闲置土地的函》和《闲置土地情况告知书》，此时案涉宗地尚未被司法拍卖。2018年10月16日，邵武书画院向原邵武市国土资源局提出听证申请，原邵武市国土资源局于2018年11月13日依法组织听证会，听取了邵武书画院的陈述和申辩，书画院代表反映“受让宗地未按照出让合同约定的时间动工，造成土地闲置的原因是按照宗地挂牌出让时所带的规划设计方案存在安全隐患无法实施”。经与市住建局核实，市住建局对邵武书画院的该说法未予认可。邵武书画院称案涉宗地规划设计方案存在安全隐患，但邵武书画院既未申请变更规划设计方案，也未申请延期动工开发期限。原邵武市国土资源局认为，邵武书画院因企业自身原因未按期开发利用土地的行为，已经严重违反了原《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条等规定，有权无偿收回案涉地块。经邵武市人民政府批准同意后，邵武市自然资源局于2019年8月6日作出了《收回决定书》。 四、原告认为其抵押权优先于行政行为的诉请缺乏法律依据。原告的抵押依附于邵武书画院的国有土地使用权，而邵武书画院拥有的国有土地使用权依照有关法律规定是有义务的，其未尽义务导致权利的丧失。邵武书画院土地使用权被收回，抵押权亦随之消失，铁成小贷公司审查抵押物时对上述情况亦知道或应当知道，且该抵押权的登记是有期限的，其抵押效力期限至2018年8月24日止。 被告邵武市自然资源局在法定期限内提供以下证据:1.《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：35078120111025G030）；2.《闲置土地认定书》（邵闲置认字〔2018〕1号）、闲置土地认定卷宗一卷；3.《收回国有建设用地使用权决定书》（邵自然资收〔2019〕第1号）、闲置土地收回卷宗一卷；4.闲置土地收回听证会笔录及光盘5.《邵武市国土资源局关于商请暂停拍卖福建省邵武书画院土地使用权的函》（邵国土资函〔2018〕98号）、《邵武国土资源局关于告知福建省邵武书画院土地为闲置土地的函》（邵国土资函〔2018〕99号）、《邵武国土资源局关于福建省邵武书画院土地使用权认定闲置土地的函》（邵国土资函〔2018〕105号）；6.行政复议申请书、答复书、行政复议决定书。证据1-6共同证明：一、双方签订的国有建设用地使用权出让合同明确约定土地必须在两年之内动工，并且建设完成。二、土地到期截止到2018年6月为止是闲置的。邵武市自然资源局依法作出了闲置土地认定书，认定书作出以后送达了给邵武书画院同时告知铁诚小贷公司。邵武书画院和铁诚小贷公司对闲置土地认定书一直到2019年都未提出行政复议、行政诉讼和其他的疑义。三、邵武市自然资源局收回的决定是符合程序的，而且进行了立案、调查取证，充分听取了邵武书画院的意见。另外应邵武书画院的申请还专门召开了闲置土地收回听证会以及光盘。同时，这个听证会同时告知了铁诚小贷公司，小贷公司没有派员参加。7.邵武市人民检察院的检查建议书，拟证明被告分别给邵武检察院作了三次回复，证明被告是在检察院的监督下，作出收回土地的决定。 被告邵武市人民政府辩称：邵武市人民政府在复议案件的审理过程中，严格遵守法律法规对复议案件审理的程序性规定。该案的受理决定、复议决定均在法定期限内作出，各类法律文书的送达亦符合相关规定，程序合法。该案涉及的国有土地实际处于土地闲置状态，第三人邵武书画院予以承认。第三人称案涉宗地因协调用地事宜，间接导致无法进入正常施工建设，属于第三人自身原因。据此，邵武市自然资源局作出的《收回决定书》认定事实清楚，程序合法。 被告邵武市人民政府在法定期限内提供以下证据:行政复议受理通知书、受理通知书的送达回证、行政复议答复通知书、送达回证以及延期行政复议通知书、送达回证、行政复议决定书等程序性材料，拟证明：邵武市人民政府行政复议程序是合法的。 第三人邵武书画院述称：2011年10月25日，第三人以地价250万元通过竞拍取得本案所涉的土地使用权，并于2012年10月31日取得该地块的土地使用权证（证号为：邵国用【2012】第03133号）。由于该地块出让时采用现状挂牌出让，出让时是毛地，出让后在该地块上有一个猪圈、有六块菜地和一个葡萄园、三座坟墓要解决征迁补偿，这些问题非第三人的原因迟迟在2016年才基本解决。第三人在解决前述征迁问题的同时，在2013年年初开始筹划动工,于2013年5月取得了勘查报告，8月取得了初步的设计方案，于2014年年初始陆续开始进行土石方开挖,因为该地块地势比较高，平整起来工作量比较大。再加上该地块开挖的人工边坡上部岩性为坡残积粘土层，尤其是在主汛期间，持续的大暴雨，导致该地块已开挖的人工边坡被不断冲刷，损毁严重，存在安全隐患，可能导致山体滑坡的重大事故，因此该用地开挖后未作支护前不宜进行建设。根据场地地形地貌及实际情况，为了达到“安全有效可靠、简易快速、经济合理”的设计标准，需要采用东侧山坡地(该用地属农科所有)作为放坡之用，第三人自2016年底完成场地土方平整后一直与用地所有者农科所联系，但农科所至今未有相关负责人，因此无法协调用地事宜，间接导致第三人无法进入正常施工程序。因此第三人在出让的土地上虽未开始正常施工建设，但除已支付土地转让使用费250万元外，在此地块上就征迁补偿、设计费用、土方开挖等另支出约300万元，并非完全将该地块闲置，是有投入建设的。 2015年8月25日，第三人因借款150万将本案所涉的土地使用权向铁诚小贷公司进行抵押担保，并经被告邵武市自然资源局同意依法办理了抵押登记手续。后因借款人债务违约，铁诚小贷公司提起诉讼，该案经南平市中级人民法院审理并于2017年11月20日出具《民事调解书》【（2017）闽07民初84号】确认铁诚小贷公司有权对第三人提供抵押的国有土地使用权在折价或拍卖、变卖后的价款享有优先受偿权，现该案已进入执行拍卖程序。 综上，第三人认为，自与被告邵武市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》后，在该地块上已投入巨额开发资金，包括土地出让款累计已有五百多万元，在该地块上虽未如期完成建设要求，但并非第三人的原因长期闲置，被告现决定无偿收回土地使用权，这将造成第三人巨额的财产损失，明显损害了第三人的合法权益，与国家要求支持民营小微企业的政策精神相背。同时该地块经被告同意依法登记已设定抵押，被告在未对抵押权人给予任何补偿的情况下无偿收回土地使用权也严重损害抵押权人的合法利益，因此是错误的。此外第三人认为被告作出行政决定和复议程序也存在违法，理应撤销。 第三人邵武书画院在其作为原告另案提起诉讼案件中的诉讼请求为：1、撤销被告邵武市自然资源局作出的《收回决定书》；2、撤销被告邵武市人民政府作出的《行政复议决定书》。其提出撤销二被告作出的行政行为的事实和理由以及提交的证据与本案相同。 第三人邵武书画院向本院提供以下证据：1.《收回决定书》，拟证明：被告邵武市自然资源局于2019年8月6日作出行政决定，无偿收回案涉国有建设用地使用权。2.《行政复议决定书》，拟证明：2020年1月14日被告邵武市人民政府作出行政复议，维持了被告邵武市自然资源局的行政决定。3.福建省企业投资项目备案表，拟证明：邵武书画院项目总投资850万元。4.邵武书画院开支清单，拟证明：邵武书画院除支付出让土地款外，其他各项费用支出金额共计2115531.25元，其中土方工程款共计180万元，已经超过850万元总投资的25%。5.现场照片，拟证明：邵武书画院前期已完成土方开挖、修边坡、土方外运的工作。 经庭审质证，本院对各方当事人均无异议的证据予以确认并在案佐证，对有异议的证据作如下确认： 原告铁诚小贷公司对被告邵武市自然资源局提交的证据的证据2《闲置土地认定书》的证明对象有异议，认为该认定书仅仅是闲置土地认定的一个载体，虽然跟当事人的权利义务有一定的关联，但是没有产生最终的后果。因此，该认定书仅仅是一个过程性的行政行为，是程序性的法律行为。本院认为，该《闲置土地认定书》是被告在闲置土地调查认定、作出收回决定过程中形成的程序性文书，第三人在听证会中陈述称土地闲置非因自身原因导致，与被告所认定原因相矛盾。对此，被告并没有进一步查明具体原因，故对《闲置土地认定书》所证明的内容本院不予采信。被告邵武市自然资源局对原告铁诚小贷公司提供的证据3-7有异议，本院认为，这几份证据可以证明原告系案涉地块使用权抵押权人，与案涉地块是否被无偿收回具有利害关系，与本案有关，故对这几份证据予以采信。被告邵武市自然资源局对第三人邵武书画院提供的证据3-5有异议，认为不能证明土地闲置非因其自身原因导致。本院认为，邵武书画院提供的证据3-5可以证明邵武书画院对案涉土地的开发投入，与本案有关，邵武市自然资源局称投入没有达到标准，但未提供证据予以支持，故对这几份证据予以采信。 经审理查明，2011年10月20日，第三人邵武书画院通过公开摘牌方式取得宗地编号为：ＳＷ-××6案涉土地使用权，并与原邵武市国土资源局（现原邵武市自然资源局）签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：35078120111025Ｇ030），约定动工建设时间为2013年2月14日，完成建设时限为2015年2月14日前。2015年8月27日，第三人邵武书画院将案涉地块抵押给原告铁诚小贷公司，抵押贷款金额为350万元，评估金额511.78万元。2018年8月3日，邵武市人民检察院作出《检察建议书》，建议原邵武市国土资源局对案涉土地启动处置行为。同日，原邵武市国土资源局向邵武书画院送达《闲置土地调查通知书》。2018年10月8日，原邵武市国土资源局作出《闲置土地认定书》，并于同日送达。2018年10月10日，原邵武市国土资源局向邵武书画院送达《闲置土地情况告知书》、《闲置土地听证权利告知书》，邵武书画院申请听证，原邵武市国土资源局于2018年11月13日举行听证会。听证会上，原邵武市国土资源局认定案涉土地闲置系邵武书画院自身原因造成。邵武书画院辩称：一、案涉土地当时出让的是毛地，地块内有坟墓、菜地、猪圈等遗留问题需要解决；二、案涉地块经过地质灾害危险性评估表明存在安全隐患，且地块东侧山坡的放坡事宜，至今农科所相关负责人都没有进行协调用地事宜。三、邵武书画院有对案涉地块进行前期投入，达到法律规定标准，故案涉地块的闲置不完全是邵武书画院自身原因造成。听证会上，应邀参加听证的代表，听取双方意见后提出，土地是否是企业自身原因，需进一步查清。会后，原邵武市国土资源局并未针对邵武书画院提出的问题进行调查核实。2019年7月5日，邵武市人民政府作出邵政地【2019】42号《关于ＳＷ-××6号和ＳＷ-1137号两宗闲置土地处置方案的批复》。2019年8月6日，被告邵武市自然资源局作出《收回决定书》，并于同日送达第三人邵武书画院及原告铁诚小贷公司。原告与第三人均不服，向邵武市人民政府申请行政复议。2020年1月7日，邵武市人民政府以邵武市自然资源局作出的《收回决定书》认定事实清楚，适用法律正确，决定维持邵武市自然资源局作出的收回决定。原告不服，故向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《福建省高级人民法院关于深化行政案件跨行政区域管辖改革的若干规定》的规定，自2020年1月1日起，福建省辖区内的行政案件集中管辖，南平市辖区内的十个县市区人民法院的行政案件，分别集中在南平市延平区、建阳区、邵武市、松溪县四个人民法院管辖。其中，延平区人民法院集中管辖顺昌县、邵武市的行政案件。因此，本院对本案具有管辖权。 根据《闲置土地处置办法》第四条第一款“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”的规定，被告具有对闲置土地处置的法定职责，本院予以确认。 本案争议的焦点：一是邵武市自然资源局以企业自身原因导致案涉土地闲置，并作出《闲置土地认定书》，是否事实清楚，证据充分；二是邵武市自然资源局作出的无偿收回国有建设用地使用权的行政行为，适用法律是否正确，程序是否合法；三是邵武市人民政府作出的行政复议决定是否正确。 关于第一个焦点问题。本院认为，认定案涉宗地是否属闲置土地,不仅应当查明邵武书画院是否存在闲置案涉宗地的事实,还应当查明案涉宗地闲置是否存在因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟等其他原因。综合全案来看，首先，被告出让的国有建设用地系现状土地，第三人通过竞拍取得案涉土地的使用权后，2013年开始土地平整，2016年底案涉土地平整结束。按照原方案开挖后，形成高边坡，因东西高差近30米，坡度超出了正常的建设用地坡度不宜超过25度的范围。第三人委托闽北地勘院对该基地进行了地灾评估，结论是存在安全隐患。其次，为了解决安全隐患，第三人制定了经济技术可行的放坡方案，该方案需要东侧相邻农科所的土地作为放坡用地，但因农科所从2015年底至2018年皆无负责人，有关放坡问题未能解决，从而导致第三人未能如期动工建设。第三人在原邵武市国土资源局针对案涉土地是否为闲置土地的调查过程中，对于上述原因已向原邵武市国土资源局进行了陈述，但原邵武市国土资源局并未针对上述问题进一步调查核实清楚，进而以邵武书画院自身原因导致土地闲置，作出《闲置土地认定书》，系认定事实不清、证据不足。 关于第二个焦点问题。被告邵武市自然资源局作出《收回决定书》，依据的是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《闲置土地处置办法》的相关规定。以上的法律法规对于无偿收回土地使用权作出了严格的规定。无偿收回土地使用权必须排除以下情形：1、不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延；2、案涉土地已动工开发建设或者已投入资金。本院认为，第一、从第一个争议焦点的分析可以得出，原邵武市国土资源局，在作出《闲置土地认定书》时，并未查清案涉土地闲置主要原因是企业自身原因、政府的原因或是不可抗力的原因造成。在未查清闲置原因前提下，作出无偿收回显然条件并未成就。第二、《闲置土地处置办法》第二条第二款规定“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”第十二条第三款规定：“符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置”。从以上的规定的可以看出，国有土地如已经动工开发建设或投入资金，即使存在土地闲置的问题，亦应当适用《闲置土地处置办法》第十二条规定的方式处置，而不是适用《闲置土地处置办法》第十四条的规定处置。从本案查明的事实来看，邵武书画院答辩称已经针对案涉项目进行了土地平整等工作，邵武书画院对于案涉土地是否动工开发以及投资的数额关系到案涉土地是否可以无偿收，原邵武市国土资源局对于该事实并未进一步调查核实。综上，被告邵武市自然资源局对于案涉土地闲置的原因是否完全是企业自身原因及案涉土地是否已动工开发或者已投入资金等问题均未查清的情况下，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《闲置土地处置办法》的规定，作出无偿收回国有建设用地使用权的决定，属认定事实不清，证据不足，适用法律错误。 根据《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》第17条第2款的规定,被告邵武市自然资源局收回国有建设用地使用权的行为是一种行政处罚行为，故被告的行政行为应当遵守行政处罚的程序。就本案而言，被告应当履行立案手续，并注明案件来源，而后展开调查取证；案件调查终结时，执法人员或调查人员应当制作《调查报告》，提出处理意见，法规部门进行审核；告知当事人拟作出行政决定的事实、理由和依据，保障当事人享有的陈述、申辩及听证权利；决定作出前要经过领导审批等程序。本案中，被告未提供履行立案手续的相关证据；对于听证会上提出的不同观点，在会后也未进行调查核实，没有回应第三人提出的理由；在《收回决定书》中，没有将不予采纳第三人及听证会中不同观点的理由进行阐明，决定作出未经领导审批。被告提出《收回决定书》是行政处理而非行政处罚的理由，不符合程序正当原则的要求，本院不予支持。因此，被告作出的无偿收回国有建设用地使用权的行政行为，不符合法定程序。 关于第三个焦点问题。被告邵武市人民政府作为行政复议机关，在复议过程中未对第三人邵武书画院提出的土地闲置原因进行调查核实，亦未纠正邵武市自然资源局的错误，作出维持原行政机关的行政决定确属不当,应当予以撤销。 另外，原告铁诚小贷公司系基于案涉土地使用权抵押形成的利害关系而提起本案撤销之诉，其主张的抵押民事权益优于行政处理权的撤销理由，并无相关的法律法规对此作出相应规定。虽然原告铁诚小贷公司提出的撤销二被告行政行为的理由不充分，不足以形成本院采纳支持其诉请的要件。但是，鉴于第三人邵武书画院作为原告另案提起的诉讼，符合《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条第三款规定的情形，系两个被诉行政主体因实施同一行政行为而发生的行政争议，属于必须合并审理的诉讼，以及行政诉讼案件司法审查系对行政机关作出的行政行为全面审查原则的两方面因素，本院在本案中依照行政诉讼法的规定，对二被告作出的行政行为予以全面审查，在本案中对原告和第三人提出的诉求依法作出裁判。对第三人邵武书画院作为原告另案提起的诉讼，本院将依照行政诉讼法的相关规定另行作出处理。 综上，被告邵武市自然资源局作出的《收回决定书》，认定的事实不清，证据不足，适用法律错误,不符合法定程序；被告邵武市人民政府作出的《行政复议决定书》认定事实不清，证据不足。原告请求撤销二被告作出的行政行为的理由均成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销被告邵武市自然资源局作出的邵自然资收〔2019〕第1号《收回国有建设用地使用权决定书》； 二、撤销被告邵武市人民政府作出的邵政行复〔2019〕4号《行政复议决定书》。 案件受理费50元,由被告邵武市自然资源局、邵武市人民政府共同负担。 如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于福建省南平市中级人民法院。 审 判 长  陈小莺 人民陪审员  应红英 人民陪审员  吴晓晶 二〇二〇年七月十五日 法官 助理  严旭明 书 记 员  陈雯婧 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。