浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1388号 上诉人（一审原告）孙国华，男，1964年12月25日出生，汉族，住杭州市江干区。 上诉人（一审原告）孙耀华，男，1967年12月14日出生，汉族，住杭州市江干区。 被上诉人（一审被告）杭州市江干区人民政府，住所地杭州市江干区庆春东路1号。 法定代表人楼建忠，区长。 委托代理人倪海燕，杭州市规划和自然资源局江干分局工作人员。 委托代理人陈南，北京德恒（杭州）律师事务所律师。 上诉人孙国华、孙耀华因诉杭州市江干区人民政府土地行政确认一案，不服杭州市中级人民法院于2019年7月2日作出的（2019）浙01行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月12日立案受理后依法组成合议庭进行审理。因本案案情复杂及合议庭成员变更等原因，经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：孙和尚（已亡故）育有三子。长子孙景珊、次子孙景和、三子孙景敖，均已亡故。原告孙国华、孙耀华系孙景和之子。1952年，杭州市人民政府向孙和尚（户主）户颁发土地房产所有证。该土地房产所有证上载明使用土地四小块共一亩四分九厘五毫，房屋共三间，所占土地四分。孙景和户于1985年申请建房。1996年原江干国土分局为孙景和户办理了《国有土地使用证》（杭江国有〔96〕字第608号），土地使用面积70.9平方米。该户同时领取了杭江字第22297号房屋使用权证。1995年孙景敖户亦领取了《国有土地使用证》（杭江国有〔95〕字第2630号），土地使用面积35.4平方米。2005年孙景和户进行房屋翻建，原杭州市规划局于2005年3月7日颁发（2005）年浙规建证01000074号《建设工程规划许可证》，同意私房户主孙景和进行私房翻建（原拆原建），层次两层，建筑面积131.90平方米。2008年9月10日，浙江省人民政府作出浙土字Ｂ［2008］-0029号建设用地审批意见书，同意杭州市政府本年度整理第五批次建设用地65.8780公顷（农用地转用26.3291公顷，征收集体土地44.3545公顷，使用国有土地21.5235公顷）。其中，杭州铁路及东站枢纽建设指挥部备塘河以西彭埠社区农转居公寓及配套公建前期准备项目工程涉及征用彭埠村集体土地14.8949公顷，案涉土地位于范围内。2017年9月18日，杭州市江干区彭埠街道茶亭苑社区居民委员会出具证明，“自上世纪五十年代中后期划分居民与农民开始，到迄今为止，孙景和户一直都是非农业户。成立人民公社以后，孙景和户从未加入过人民公社，全体成员都非生产队社员。”2017年10月17日，原告（申请人）以城东新城公司为被申请人，向江干国土分局提交了《土地权属争议案件申请书》及附件材料，要求将“江干区彭埠镇后新片427号土地争议指界示意图中红色不规则红框内未发证部分”的土地使用权确认为原告所有。江干国土分局于2017年10月24日向原告发出《土地权属争议案件受理通知书》，于2017年10月31日向被申请人城东新城公司发出《答辩通知书》。2017年12月26日，城东新城公司向江干国土分局提交了《江干区后新片427号土地权属争议答辩》以及相关材料。江干国土分局于2018年4月23日召开调解会对相关权属争议进行调解。经调解，双方未能达成一致意见。2018年4月24日，江干国土分局通知原告处理意见时间延长一个月。2018年5月23日，江干国土分局向江干区人民政府报送“关于彭埠后新片427号部分土地权属争议案件处理意见的请示”，提出相关处理意见。江干区人民政府于2018年5月25日收文后，于2018年12月6日作出案涉《土地权属争议案件决定书》，该决定书于次日直接送达给原告。原告不服，遂提起本案诉讼。一审法院另查明，本案争议土地截至目前尚未登记发证。 一审法院认为：《土地权属争议调查处理办法》（以下简称《处理办法》）第四条规定，“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。”《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二条规定“本行政区域内发生的土地所有权、使用权归属争议的行政处理，适用本规定。已依法登记发证的土地权属争议处理，不适用本规定”。本案争议土地目前尚未登记发证，江干区人民政府具有作出被诉土地权属争议决定的职权依据。关于案涉争议土地的性质问题。《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《若干规定》）第四条规定，“依据一九五〇年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”第十八条规定，“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”本案未有证据显示案涉争议土地曾经分配给农民，或划入农民集体范围内，故江干区人民政府认定案涉争议土地性质为国有土地，并无不当。《若干规定》第二十八条规定，“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。”本案杭州市人民政府于1952年向孙和尚户颁发土地房产所有证。实行土地公有制之后，孙景敖户和孙景和户分别就其中部分土地办理确权登记（孙景和户土地使用面积70.9平方米；孙景敖户土地使用面积35.4平方米）。但对于上述确权登记以外的争议土地，原告未提供充分有效的证据证明其在实行土地公有制之后迄今持续占有、使用。而从城东新城公司提供的2007年用地报批时的测绘材料、彭埠社区提供的土地承包审批表、情况说明结合当事人陈述可知，案涉争议土地中有部分土地在土地公有制后曾由其他村民在长期使用。故江干区人民政府认定原告合法土地使用权的范围仅限于上述土地登记范围，所争议的土地使用权不能确认给原告，并无不当。关于原告和城东新城公司之间是否存在土地权属争议。所谓土地权属争议，是指土地所有权或者使用权的归属争议。本案中，原告是基于土地公有制之前持有土地房产所有证，土地转为国有后迄今仍继续使用争议土地的理由，主张土地使用权。而城东新城公司是基于土地征收后的供地行为主张土地使用权。故江干区人民政府认定原告和城东新城公司之间并不存在土地权属争议，并无不当。关于被诉决定是否超期的问题。《处理办法》第二十八条规定，“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”第三十条规定，“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。国土资源行政主管部门的调查处理意见在报同级人民政府的同时，抄报上一级国土资源行政主管部门。”本案江干区人民政府辩称，相关法律法规未规定“土地管理部门提出处理意见后，人民政府作出决定的时间”，案涉争议事项时间跨度长，其在审查相关事实方面需要时间，故不存在超期。及时高效是行政执法应遵循的正当程序。法律规范对行政执法没有明确期限规定的，行政机关应遵循正当程序，在合理期限内作出行政决定；对于明显超出合理期限作出决定的，属怠于履职，应确认违法。本案江干国土分局通过近7个月的时间，已经完成了前期受理、调查、取证、组织调解等具体工作并出具了明确的处理请示意见。在此情况下，江干区人民政府于2018年5月25日收到请示后，直至2018年12月6日才作出案涉决定，前后长达六个多月。在此期间内，未有证据显示其有调取新证据、调查询问等合理审批用时，故应认定江干区人民政府作出被诉处理决定明显超出合理期限，违背了及时高效这一正当程序的要求。另，根据本案查明的事实，原杭州市规划局于2005年3月7日颁发（2005）年浙规建证01000074号《建设工程规划许可证》，同意私房户主孙景和进行私房翻建（原拆原建）。故被诉《土地权属争议案件决定书》中认定“2006年，申请人又对96年所登记的房屋进行了翻建，保持至今。但未查到有相应的审批手续，申请人也未提供相关审批资料”一节有误，予以指正。综上，被诉《土地权属争议案件决定书》结论并无不当，但江干区人民政府作出被诉决定超出合理期限，应确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认被告杭州市江干区人民政府于2018年12月6日作出案涉《土地权属争议案件决定书》的行政行为违法。本案受理费50元，由被告杭州市江干区人民政府负担。 孙国华、孙耀华上诉称：1.一审法院适用《若干规定》第18条作为裁判理由，认定争议土地为所有权无法分清的土地转为国有土地并不恰当。本案应该是私有土地使用权更名为国有土地使用权。研究《若干规定》第3条至第17条与第18条之间的关系可知，第18条应理解为对前述条款的补充，只有在前述条款都无法确定土地性质时，即主张国有土地与主张集体土地的双方都无法拿出有力证据、无法说清的情况下，才适用第18条来定分止争。本案上诉人巳提供了相应的证据足以证明为国有土地，并不属于无法说清的情况。因此，尽管结论正确，但一审法院依据第18条并不正确，造成的结果是本案争议土地变成了由所有权无法分清的土地转为国有土地，与本案事实不符。2.一审法院认为489.7ｍ2未确权土地使用权不属于上诉人，理由是其中60多ｍ2土地曾被其他村民长期占用，其余的420多ｍ2上诉人未提供充分有效的证据证明上诉人在实行土地公有制之后迄今持续占有、使用，是错误地理解了《若干规定》第28条，属于法律适用错误。第28条中所指的“继续使用”是“接着使用”的意思。使用权确定给现使用者，并不要求现使用者一直持续占有、使用，只要在最后时间段或者说确权时间点占有、使用土地即可。因此，第28条应理解为土地转为国有后，土地的使用方式可以是几代人接力连续使用，只要不放弃使用即可确权。案涉489.7㎡未确权土地符合“土地转为国有后迄今仍继续使用的”确权条件，上诉人作为最终的土地使用者符合“可确定现使用者国有土地使用权”规定中现使用者的确权资格，本案争议土地的使用权应属于上诉人。关于占用的土地，并非是上诉人户自愿放弃使用的，在2008年发现村民放弃使用后，上诉人父亲立即接着继续使用，符合第28条中要求的土地被＂继续使用”的确权条件。另一方面，即使土地被中断使用，不符合《若干规定》第28条要求连续使用的条件，但只要证明是被非法占用，那么根据下位法须服从上位法的原则，本户依然可以重新取得土地使用权。一审法院以土地未被持续使用为由，剥夺了上诉人依法可以重新获得的土地使用权，违反了下位法必须服从上位法的原则。综上，请求：1.确认杭州市中级人民法院作出的（2019）浙01行初20号行政判决书中有关“故江干区人民政府认定原告合法土地使用权的范围仅限于上述土地登记范围，所争议的土地使用权不能确认给原告，并无不当”的结论错误；2.撤销被上诉人于2018年12月6日作出的《杭州市江干区人民政府土地权属争议案件决定书》；3.依法确定案涉争议土地使用权的归属，责令被告重新作出土地权属争议案件决定书。 杭州市江干区人民政府答辩称：1.答辩人对争议土地使用权的权属认定是正确的。首先，通过将上诉人提供的1952年土地房产所有证及附图与规划部门1983年的地形图进行比较，可以确认两者中三间中式平房的位置是相同的，据此认定在该阶段内上述房屋并未发生过实质性的改建行为。同时孙景和户从未加入过人民公社，案涉争议土地在被征收前所有权没有分配给农民，也没有划入农民集体范围，故该土地使用权被收回前其性质应为国有土地。其次，上诉人并未实际、持续地使用除已登记部分外的其他争议土地。上诉人户于1985年重新批建房屋，建成后又于1996年对该房屋办理了《国有土地使用证》，其合法使用面积仅限于登记范围之内。本案争议土地在各阶段均有其他主体进行占有和使用，因此排除了上诉人持续占有使用争议土地使用权的可能性。上诉人户既没有获取土地使用权的批准文件，又不存在“土地转为国有后迄今仍继续使用的”的情形，因此不能认定争议土地使用权归属于上诉人所有。2.案涉的土地使用权已因征收（收回）而导致了权利主体的变更，故在此情况下依法不能将相关权利确认给上诉人。案涉争议的土地已在2008年经浙江省人民政府批准收回并供给城东新城公司使用。土地使用权在被征收（收回）后已经归属于新的用地主体，即在本案土地权属争议案件决定书作出之时，该土地使用权不可能归属于上诉人。综上所述，答辩人作出的案涉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，合法有效；一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 一审期间双方当事人提交的证据材料，均由一审法院移送至本院。经审理，对一审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，本案争议主要涉及以下几个方面，一是上诉人和城东新城公司之间是否构成土地权属争议。本案中，上诉人是基于土地公有制之前持有土地房产所有证、土地转为国有后迄今仍继续使用争议土地而主张土地使用权。而城东新城公司是基于土地征收后的供地行为主张土地使用权。故杭州市江干区人民政府认定上诉人和城东新城公司之间并不构成土地权属争议，并无不当。二是杭州市江干区人民政府于2018年12月6日作出的《土地权属争议案件决定书》的合法性问题。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条规定，土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。对于争议土地在被征收前属于国有土地这一点双方均予认可，现争议的核心是上诉人是否符合“土地转为国有后迄今仍继续使用的”这一条件。对于何为“迄今仍继续使用”，目前相应法律法规等均未作明确规定，但结合确定土地使用权行为的性质，本院认为，“迄今仍继续使用”至少应包括以下两个要素，即使用的持续性和排他性。换言之，土地使用人具有事实上管理、使用相关土地的客观事实。从本案一审审理及上诉答辩意见看，双方当事人对于案涉争议土地中有部分土地在土地公有制后曾由其他村民长期使用的事实均予认可。对此本院予以确认。除已经登记确权以及上述已由其他村民长期使用的部分土地外，对案涉争议的其他土地上诉人并未提供其在事实上持续排他使用的证据。且根据一审法院查明的事实，2008年9月10日，浙江省人民政府已作出浙土字Ｂ［2008］-0029号建设用地审批意见书，同意杭州市政府本年度整理第五批次建设用地65.8780公顷（农用地转用26.3291公顷，征收集体土地44.3545公顷，使用国有土地21.5235公顷）。其中，杭州铁路及东站枢纽建设指挥部备塘河以西彭埠社区农转居公寓及配套公建前期准备项目工程涉及征用彭埠村集体土地14.8949公顷，案涉土地位于范围内。综合上述事实，案涉争议土地并不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条规定的“土地转为国有后迄今仍继续使用的”这一条件。上诉人提出的“土地的使用方式可以是几代人接力连续使用，只要不放弃使用即可确权”等主张缺乏法律依据，本院不予支持。 综上，被诉《土地权属争议案件决定书》结论并无不当，但杭州市江干区人民政府作出被诉决定超出合理期限，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认杭州市江干区人民政府于2018年12月6日作出案涉《土地权属争议案件决定书》的行政行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙国华、孙耀华负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄金富 审判员  董 东 审判员  王富新 二〇二〇年七月八日 书记员  吕圣姻