贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终616号上诉人（一审原告）杜朝贵，男，汉族，1959年2月22日出生，住贵州省大方县。被上诉人(一审被告)毕节市人民政府。住所地：毕节市行政办公中心。法定代表人：张集智，该市市长。第三人贵州省毕节公路管理局。住所地:毕节市翠屏路12号。法定代表人黄正华，该局局长。委托代理人邓维义，贵州本芳律师事务所律师。委托代理人赵雄，贵州本芳律师事务所律师。上诉人杜朝贵因诉毕节市人民政府行政复议一案，不服贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05行初173号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明：本案争议土地位于大方县，四至界限为东至杜付伦土地、南抵田培宽土地、西抵道路、北抵房屋，地块代码为5205211072040002849，杜朝贵与第三人对该土地的权属发生争议。杜朝贵于2016年5月6日以贵州省大方公路管理段和大方石油公司侵占其承包地为由，向大方县人民法院提起诉讼，要求恢复原状、赔偿27000元，大方县人民法院作出（2016）黔0521民初1378号民事判决：驳回田培宽的诉讼请求。杜朝贵对该判决不服提起上诉，一审法院经审理认为：1.杜朝贵在其所在村民委员会承包了包括现双方争议之地的土地证据不足；2.贵州省大方公路管理段对其使用争议的土地未提交土地使用权属证书加以说明，其主张使用争议地建房的来源是因修建大纳公路征用的土地，但未提交征收及补偿的具体情况，其提交的证据不能证明本案争议地含在修建大纳公路时被征用土地的范围内。本案双方当事人均无充分的证据证明其享有争议土地的使用权，争议土地使用权权属不清，存在争议。依法应由人民政府处理，不属于人民法院受理民事诉讼案件的范围。一审法院于2016年12月26日作出了（2016）黔05民终3242号民事裁定，撤销一审判决、驳回杜朝贵的起诉。该裁定已发生法律效力。2018年3月23日，大方县人民政府根据杜朝贵与达溪镇坝子村村民委员会于2018年3月5日签订的《农村土地（耕地）承包合同》，向杜朝贵颁发了黔（2018）大方县农村土地承包经营权第136067号《土地承包经营权证书》。第三人不服向毕节市人民政府提起行政复议，请求撤销大方县人民政府作出的黔（2018）大方县农村土地承包经营权第136067号《土地承包经营权证书》中的代码为5205211072040002849地块的登记内容。2019年8月27日毕节市人民政府作出毕府行复决字（2019）65号行政复议决定书，撤销大方县人民政府颁发给田培宽的（2018）大方县农村土地承包经营权第136067号《土地承包经营权证书》中地块代码为5205211072040002849土地登记的行政行为。杜朝贵不服，向一审法院提起行政诉讼，诉请撤销毕节市人民政府作出的毕府行复决字第〔2019〕66号行政复议决定书。一审法院经审理认为，本案争议焦点为：1.第三人向毕节市人民政府提出的行政复议申请是否超过法定的复议期限；2.毕节市人民政府作出的行政复议决定是否合法。一审法院认为，一、第三人向毕节市人民政府提出的行政复议申请是否超过法定的复议期限的问题。第三人述称，2019年5月21日大方县人民法院送达给第三人（2019）黔0521民初2721号案件应诉通知书得知大方县人民政府向杜朝贵颁发黔（2018）大方县农村土地承包经营权第136067号《土地承包经营权证书》，第三人于2019年7月1日向毕节市人民政府申请行政复议，未超过行政复议法规定60日的期限，且各方当事人提交的证据不能证实第三人在知道或者应当知道涉案的《土地承包经营权证书》60日后才向毕节市人民政府提起行政复议，故第三人向毕节市人民政府提出的行政复议申请未超过法定的复议期限。二、毕节市人民政府作出的行政复议决定是否合法的问题。杜朝贵在行政复议中未能提供证据证实争议的土地是其向坝子村村民委员会承包的土地，第三人也未能提供证据证实争议的土地是因修建大纳公路征用的土地，故涉案的土地权属存在争议。《土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”杜朝贵、第三人对涉案的土地所有权和使用权发生争议，应当由人民政府处理。待土地权属争议解决后，由有权机关向土地所有权人或土地使用权人颁发相应的权属证书。大方县人民政府对存在争议的土地向杜朝贵颁发《土地承包经营权证》，违反了《土地管理法》的上述规定。毕节市人民政府作出毕府行复决字（2019）66号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出如下判决：驳回杜朝贵的诉讼请求。杜朝贵不服一审判决，向本院提起上诉称：1.第三人申请复议已经超过复议申请期限。上诉人曾因大方县公路管理段侵占案涉土地，向人民法院提起民事诉讼，人民法院判决要求进行确权。上诉人向人民政府申请确权后，人民政府进行了土地调查并公示，颁发了案涉土地的承包经营权证。上诉人取得土地承包经营权证后，政府曾于2019年1月主持上诉人、大方县公路管理段及坝子加油站三方进行调解，第三人于2019年7月向被上诉人提出复议申请，已经超过复议期限。2.案涉土地属于达溪镇坝子村村民集体所有，村民委员会将案涉土地发包给上诉人承包，上诉人取得承包经营权合法。3.第三人未举证证明案涉土地已被依法征收，（2009）160015《土地登记审批表》所涉土地与案涉土地四至完全不同，案涉土地与第三人主张的土地界限分明、权属清晰，不存在任何争议。4.上诉人依据一审法院的民事判决，向大方县人民政府申请确权后取得了案涉土地承包经营权证。被上诉在案件事实存在重大争议的情况下，未举行听证，也未进行质证，撤销了上诉人案涉土地的登记。现在一审法院仍以案涉土地存在争议为由，认定被上诉人撤销颁证的复议行为合法，使当事人陷入无止境的讼累中。请求撤销一审判决，撤销被上诉人的复议决定，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人毕节市人民政府、第三人贵州省毕节公路管理局在法定期限内未向本院提交书面答辩意见。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。本院查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。另查明，一审法院查明事实部分将“大方县人民法院作出（2016）黔0521民初1377号民事判决：驳回杜朝贵的诉讼请求”错写成“大方县人民法院作出（2016）黔0521民初1378号民事判决：驳回田培宽的诉讼请求”，将“撤销大方县人民政府颁发给杜朝贵的（2018）大方县农村土地承包经营权第136067号《土地承包经营权证书》”错写成“撤销大方县人民政府颁发给田培宽的（2018）大方县农村土地承包经营权第136067号《土地承包经营权证书》”，本院予以纠正。本院认为，关于第三人提起本案行政复议是否超过法定复议期限问题。达溪镇综治办2019年7月25日出具的证明，仅能证明达溪镇司法所曾于2019年1月22日组织上诉人与坝子加油站就土地争议一事进行调解的事实，不能证明毕节市公路管理局或大方县公路段参与调解，并知道颁证行为的事实存在，故本院对上诉人提出第三人毕节市公路管理局于2019年1月即知道案涉颁证行为的主张不予采纳。第三人自认其2019年5月21日收到大方县人民法院（2019）黔0521民初2723号案件应诉材料时，才知道案涉颁证行为，在无其他证据对上述主张予以反驳的情况下，一审法院认定第三人于2019年7月1日向被上诉人申请行政复议未超过法定复议期限，并无不当。关于被上诉人毕节市人民政府复议撤销大方县人民政府的颁证行为是否合法的问题。根据2015年3月1日施行的《不动产登记暂行条例》第十八条第一项“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致”的规定，人民政府在颁证时应当对申请登记不动产是否存在权属争议进行审查，对于确实存在权属争议的，应当根据该条例第二十二条第（二）项“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（二）存在尚未解决的权属争议的”的规定不予登记。根据一审质证证据，2018年案涉土地颁发承包经营权证前，案涉土地已由第三人下属单位大方县公路管理段长期占有使用，故案涉土地在颁证时存在权属争议。大方县人民政府对案涉存在权属争议土地进行颁证错误，依法应予撤销。毕节市人民政府在复议过程中，依法向争议各方当事人送达受理通知书，提出复议答复通知书，第三人参行政复议通知书，保障了当事人的陈述、申辩权利。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”的规定，听证不是本案行政复议的必经程序，毕节市人民政府对案涉争议处理时未进行听证质证并不违反法律规定。故毕节市人民政府依照法律规定作出的复议决定认定事实清楚、程序合法，一审法院判决驳回杜朝贵的诉讼请求正确，本院予以维持。综上，杜朝贵的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杜朝贵负担。本判决为终审判决。审判长  伍席芳审判员  崔凤芹审判员  石佳宏二〇二〇年七月八日法官助理李彪书记员罗威