内蒙古鄂尔多斯市康巴什区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）内0603行初71号 原告杨某，现住内蒙古鄂尔多斯市。 原告屈某，现住内蒙古鄂尔多斯市。 原告周某，现住内蒙古鄂尔多斯市。 三原告共同委托代理人陈某，内蒙古赫扬律师事务所律师。 被告达拉特旗国有资产监督管理委员会，统一社会信用代码11150621MB190196XG。 负责人李某。 出庭负责人张某。 委托代理人郭某，达拉特旗法律援助中心法律援助律师。 原告杨某、屈某、周某因认为被告达拉特旗国有资产监督管理委员会（以下简称达旗国资委）不履行法定职责一案，于2020年4月10日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月10日立案后，于2020年4月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。原告杨某、屈某、周某及其共同委托代理人陈某，被告达旗国资委出庭负责人张某、委托代理人郭某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 三原告诉称，1.依法确认被告收到原告《履责申请》及证据后，法定时间内没有履责的行为违法；2.依法责令被告履行确认原达拉特旗审计事务所作出的达审注字〔1997〕第34号《关于对达旗制酒厂资产评估调整报告》无效并撤销的法定职责；3.依法判令被告承担本案诉讼费及聘请律师支出的法律服务费。事实和理由：一、被告收到原告履责申请后，法定时间内没有做出履责行为，被告的行为已构成行政不作为。首先，2019年11月27日，原告杨某通过EMS邮政快递向被告邮寄了《履责申请》及证据，EMS快递单上载明的编号为1061144984830，该邮件全程跟踪查询结果显示：2019年12月2日16时34分43秒已妥投，由王五虎代收。被告在法定时间内没有履责，其行为已构成法定行政不作为。其次，原告请求被告履行的事项，属于法律法规规章规范性文件明确授权被告应当依职权主动履行的法定职责。原告请求被告确认并宣布原达拉特旗审计事务所作出的达审注字〔1997〕第34号《关于对达旗制酒厂资产评估调整报告》（以下简称“34号评估报告”）无效，因为34号评估报告是由无执业资格机构作出。34号评估报告的评估标的原名称为“内蒙古达拉特旗制酒厂”，后名称变更为内蒙古达拉特旗响沙酒厂，初次转制后名称变更为达拉特旗响沙酿酒有限责任公司，现名称为鄂尔多斯市响沙酒业有限公司。34号评估报告作出时的名称为“达拉特旗响沙酿酒有限责任公司”（以下简称“评估标的”）。评估标的原属于全资国有出资企业，1996年期间，经改制变更为国家持有70%股权、原告等共计127名职工持有30%股权的国有控股企业。根据《企业国有资产法》第11条的规定：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第12条规定：“国务院、省、自治区、直辖市人民政府。设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理”。被告对34号评估报告作出了确认结果，被告是本行政区域内国家出资企业履行出资人职责的法定行政机关。根据《国有资产评估管理办法》第8条的规定：“国有资产评估工作，按照国有资产管理权限，由国有资产管理行政主管部门负责管理和监督。”根据《企业国有资产评估管理暂行办法》第3条的规定：“各级国有资产监督管理机构负责其所出资企业的国有资产评估监管工作”。第8条规定：“企业发生第六条所列行为的，应当由其产权持有单位委托具有相应资质的资产评估机构进行评估。”第16条规定：“国有资产监督管理机构应当对下列事项进行审核：（二）资产评估机构是否具备相应评估资质；（三）评估人员是否具备相应执业资格……”第27条规定：“企业违反本办法，有下列情形之一的，由国有资产监督管理机构通报批评并责令改正，必要时可依法向人民法院提起诉讼，确认其相应的经济行为无效：（二）聘请不符合相应资质条件的资产评估机构从事国有资产评估活动”。被告对国有资产转让时聘请评估机构并对评估机构和评估人员是否具有资质负有法定的审查职责，以及对不符合相应资质条件的资产评估机构从事国有资产评估活动向人民法院提起诉讼，以此确认评估结果无效的法定职责。 二、作出达审注字〔1997〕第34号《关于对达旗制酒厂资产评估调整报告》的原达拉特旗审计事务所，现名称变更为达拉特旗利达会计事务所，该事务所是一家没有任何资产评估资格的非法机构，所有参与作出涉案评估报告的评估人员全部没有资产评估师资格，被告对这一事实明知。内蒙古自治区财政厅在2016年10月8日作出的《政府信息公开告知书》，证明达拉特旗利达会计事务所从成立至今没有取得资产评估执业许可，其所有人员没有取得资产评估资格的事实；内蒙古自治区住房和城乡建设厅在2016年10月18日作出的《政府信息公开告知书》，证明达拉特旗利达会计事务所从未取得房地产估价机构资质，该事务所所有人员没有取得房地产估价资格，无权针对评估标的涉及的国有划拨土地进行评估。其作出的关于国有划拨土地评估事项的行为属于无效评估行为；达拉特旗市场监督管理局在2017年9月28日作出的情况复函，证明达拉特旗利达会计事务所从成立至今从未进行过工商登记的事实；鄂尔多斯市注册会计师协会在2016年11月9日作出的《关于回复达旗杨某同志提出有关问题的函》，证明达拉特旗利达会计事务所没有注册房地产评估资质的相关信息。一个非法机构成立了几十年，没有被取缔，而且对国有资产进行评估并被政府采纳。综上，被告将国有资产即评估标的交由一家非法评估机构进行评估，同一天对非法评估报告进行了确认，并且转让涉案国有企业资产并进行评估的行为，自始至终没有向持有该国有企业30%股权的原告等127名股东公开，为了追回流失的国有资产和维护原告等127名股东的合法权益，根据法律法规赋予的职责，被告负有对34号评估报告进行确认无效的法定职责。 原告向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：编号为1061144984830的EMS邮政快递单、邮件全程跟踪查询结果单打印件及原告向被告邮寄的《履责申请》复印件，拟证明：原告杨某在2019年11月27日，以邮政快递的方式向被告递交了《履责申请》及相关证据，该邮件全程跟踪查询结果显示，2019年12月2日16时34分43秒已妥投，由王五虎代收。法定时间内被告未履行职责，亦未进行任何回复。第二组证据：原达拉特旗审计事务所在1997年12月10日作出的达审注字〔1997〕第34号《关于对达拉特旗制酒厂资产评估调整报告》复印件（来源：在上访过程中达拉特旗人民政府提供），拟证明：1.34号评估报告是原告履责申请中请求被告确认无效的评估报告；2.34号评估报告由原达拉特旗审计事务所作出，该事务所从成立之日至今无资产评估执业许可，作出该评估报告的所有人员均无资产评估师资格，其从成立至今作出的所有评估报告均属无效行为，被告依据该无效评估报告作出的资产评估确认书，属于欠缺法定要件的行政行为，34号评估报告及其被告作出的资产评估确认书均属至始无效的行为，依法应当撤销；3.被告作为本行政区域内对国有资产转让时聘请的评估机构是否有资质、评估人员是否具备相应执业资格具有法定的审查职责，并对不具有法定评估资格的机构作出的评估报告有向人民法院提起诉讼，请求人民法院确认无效的法定职责。第三组证据:内蒙古自治区财政厅作出的内财办公开函〔2016〕25号《政府信息公开告知书》、《内蒙古自治区住房和城乡建设厅政府信息公开告知书》、《达拉特旗市场监督管理局关于原达拉特旗审计事务所是否办理工商登记情况的复函》、鄂尔多斯市注册会计师协会作出的《关于回复达旗杨某同志提出有关问题的函》、《内蒙古自治区财政厅关于撤回达拉特旗利达会计师事务所有限公司执业许可的决定》，拟证明：1.达拉特旗利达会计事务所从成立至今没有取得资产评估执业许可，其所有人员没有取得资产评估师资格的事实；2.达拉特旗利达会计事务所从未取得房地产估价机构资质，该事务所所有人员没有取得房地产估价资格，无权针对评估标的涉及的国有划拨土地进行评估。其作出的关于国有划拨土地评估事项的行为属于无效评估行为；3.达拉特旗利达会计事务所从成立至今从未进行过工商登记的事实；4.达拉特旗利达会计事务所没有注册房地产评估资质的相关信息；5.原达拉特旗审计事务所一直都是非法机构，一个非法机构存在了几十年，没有被取缔，而且对国有资产进行评估并被被告采纳的事实；6.原告向被告递交履职申请后，未对原告提交的该4份文件进行真伪查证的事实，且被告对原达拉特旗审计事务所没有评估资质的事实一直知晓。第四组证据：原达拉特旗国有资产管理局在1997年12月11日作出的达旗国资发国字第〔1997〕40号《资产评估确认书》复印件，拟证明：1.该资产评估确认书是本案被告作出的，并对达审注字〔1997〕第34号评估报告进行确认；2.没有资产评估资格的机构及其人员作出的评估报告属于无效评估行为，因此，该资产评估确认书是在没有资产评估报告的情况下作出；3.被告存在对非法的34号评估报告进行确认及在明知34号评估报告是由无资质机构、无资质人员作出的事实确凿的情况下，仍拒不履行撤销34号评估报告及资产评估确认书的行为；4.被告对于原告递交的履责申请事项负有法定的确认无效的职责。第五组证据：《等待行政主体作出答复期间被延长耽误的时间，不属于起诉人自身的原因情况说明》复印件，拟证明：1.2004年5月，原告等人从知道“内蒙古达拉特旗响沙酿酒有限责任公司”被转让的事实后至今，一直持续通过行政救济主张自己的权益，从未停止。十几年期间无数次向达拉特旗人民政府提起过对相关行政行为的复议申请及举报，但达拉特旗人民政府只进行了信访答复，从未受理原告的复议申请，原告等维权股东无数次向达拉特旗人民法院提起诉讼，但被法院告知，凡是与企业转制有关的案件，达拉特旗人民政府都不让受理。因此，原告向被告递交的履责申请中的请求事项没有超过时效；2.根据国有资产流失进行维权的相关法律、法规及规范性文件的规定，均没有针对国有资产流失主张权利需适用诉讼时效的规定；3.“内蒙古达拉特旗响沙酿酒有限责任公司”转让给时任法定代表人周志功的行为，没有向包括原告在内的30%股权持有人公开，1997年就已经发生的转让行为，原告等维权股东直到2004年才得知；4.转让“内蒙古达拉特旗响沙酿酒有限责任公司”给周志功的个人行为没有履行关于国有资产转让的任何法定程序。这一非法转让行为，直接导致巨额国有资产流失，127名股东合法持有的股权对应的有形、无形资产被非法侵夺的后果。第六组证据：内财会函〔2017〕281号《内蒙古自治区财政厅关于转送举报事项的告知函》，拟证明：被告是本行政区域内，对国有资产转让时聘请评估机构，并对评估机构是否有资质、评估人员是否具备相应执业资格负有法定的审查职责。同时证明在2017年期间，达拉特旗人民政府及被告，已经收到内蒙古自治区财政厅转送的举报材料，该举报材料是原告杨某向内蒙古自治区财政厅提交的。举报材料要求查处的事项包括被告作出的资产评估确认书所依据的评估报告是由没有任何资格的非法机构作出的事实等。该告知函证明原告从未停止对非法转让评估标的系列违法行为进行维权行动，原告要求被告履行的法定职责不适用诉讼时效的规定。第七组证据：达拉特旗市场监督管理局（原达拉特旗工商行政管理局）作出的《鄂尔多斯市响沙酒业有限公司登记注册情况说明》复印件及提供的评估标的初次转让时的转制方案复印件、通知原告杨某的《关于酒厂转制事宜的决定》复印件、达拉特旗人民政府作出的达政字〔1996〕89号《关于达旗制酒厂转制方案的批复》复印件、《达拉特旗响沙酿酒有限责任公司首届股东大会第一次会议关于选举通过股东代表的决议》等工商登记材料复印件，拟证明：1.原告是评估标的合法股东，是国有控股企业“内蒙古达拉特旗响沙酿酒有限责任公司”30%股权其中持有人。对作为评估标的的国有资产转让和流失行为有权提起行政复议申请及其行政诉讼；2.原告主张的股权，属于物权规制范围，物权请求权是不存在适用复议、诉讼时效的。更何况，本案涉及的是非法转让国有资产的行为，中华人民共和国任何公民都可针对该非法转让国有资产的行为进行举报、投诉和履行监督职责。因此本案原告要求被告履行法定职责不适用诉讼时效的规定。第八组证据：原告聘请内蒙古赫扬律师事务所的委托合同及收费票据复印件，拟证明：1.原告聘请律师交付10000元的律师费；2.由于被告不履行法定职责的行为，直接导致原告提起本次行政诉讼，鉴于对法律专业知识的欠缺，原告只能通过委托律师进行维权，被告应当依法承担本案原告聘请律师支出的法律服务费等其他合理费用。 被告达旗国资委辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围。原告出具的资产评估确认书是基于内部层级监督关系作出的，属于行政内部程序性行为，没有设定相对人的权利义务，对被告及原达旗制酒厂之外的人不发生法律效果，并没有直接导致一个具体的法律关系的发生、变更、消灭。且原告不具有与该行为有利害关系的情形，不符合最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条的规定。二、原告的诉讼请求超过起诉期限，应当驳回诉讼请求。《行政诉讼法》规定起诉期限的目的是督促当事人及时行使诉权，避免相关行政法律关系长期处于不确定状态，不履行法定职责行为属于行政行为的一种，其产生的法律后果与作为类的行政行为没有本质上的不同，也需要对当事人的起诉期限加以限制。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，原告要求被告履行法定职责，确认达审注字〔1997〕34号评估报告无效，因该评估报告是被告在1997年作出达旗国资发国字第〔1997〕40号资产评估确认书，被告认为该资产评估确认书是行政机关内部过程性行为，不具有对外法律效力，即使该行为被最终认为是具体行政行为，原告应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，而原告在2020年1月2日起诉申请被告履行法定职责，对1997年作出达旗国资发国字第〔1997〕40号资产评估确认书进行履职确认的请求，已超过法定起诉期限，故应当驳回原告的诉讼请求。另,《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原告要求被告履行法定职责，依法确认达审注字〔1997〕34号评估报告无效的诉讼请求，因该评估报告由达旗审计事务所在1997年作出，需原告在行政行为作出之日起五年内提起诉讼，而原告在2020年1月2日起诉申请被告履行法定职责，超过法定起诉期限，故应当驳回原告的诉讼请求。三、原告的诉讼请求目的已实现，原告请求确认达审注字〔1997〕第34号评估报告无效，根据《国有资产评估管理办法实施细则》第36条规定，经国有资产管理行政主管部门确认的资产评估结果，除国家经济政策发生重大变动或经济行为当事人另有协议规定之外，自评估基准日起一年内有效，在有效期内资产数量发生变化时，根据不同情况可由原评估机构或资产占有单位按原评估方法做相应调整，故1997年作出的达审注字〔1997〕第34号评估报告有效期限为一年，现早已失效。综上所述，原告的诉讼请求，应当予以驳回。被告达旗国资委向本院提交了以下证据、依据：达政函〔2012〕41号《达拉特旗人民政府关于对原酒厂职工杨志学等人反映问题的答复意见》，拟证明：该案件是信访终结的案件。 经庭审质证，被告对原告所举第一组证据真实性认可，对证明目的不认可。因为原告所申请的履职范围不属于被告的履职事项，因本案是信访终结案件，被告无权答复。对第二组证据真实性及证明目的不认可，理由：《国有资产评估管理办法实行细则》第34条规定，对评估报告有纠纷的，被告只有协调职责，如该报告与原件核实一致，认可真实性。对第三组证据真实性认可，对证明目的不认可，理由：被告并不知道原达拉特旗审计事务所没有评估资质，该案属于信访终结的案件，且本案在鄂尔多斯市中院也提起过诉讼，均因超过诉讼时效被驳回。对第四组证据真实性无法核实，被告在档案局没有找到该确认书，如真实，被告认为评估机构的选择不是由被告决定，是由达旗制酒厂选择。从评估确认书上可以看出，委托人是达旗制酒厂，原告不具有诉讼主体资格。对第五组证据真实性认可，对合法性、关联性、证明目的不认可，该证据与本案无关。对第六组证据真实性认可，对证明目的不认可，理由：该证据无法证明不适用诉讼时效的规定，《中华人民共和国行政诉讼法》规定最长的诉讼时效为20年。告知函的告知对象是杨某，与被告无关。因第七组证据都是复印件，请求法庭核实其真实性，如真实，原告举证的证据中没有看到工商登记信息中的股东花名册，根据1993年公司法规定，股东人员不能超过50人，原告不具有本案的诉讼主体资格，当时的诉讼法及现在的诉讼法都规定了诉讼时效。对第八组证据真实性认可，对证明目的不认可，没有法律依据。原告对被告所举证据真实性认可，对证明目的不认可，该组证据恰恰证明原告一直积极通过各种途径维权。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据一、二、四内容真实，来源合法，与本案待证事实相关，予以采信。证据三内容真实，但与本案无关，不予采信。证据五、证据六、证据七，与本案无关，不予采信。证据八内容真实，来源合法，本院予以采信。被告提供的证据内容真实，来源合法，但与本案待证事实没有关联，不予采信。 经审理查明，鄂尔多斯市响沙酒业有限公司（原名为达拉特旗响沙酿酒有限责任公司）原属于全资国有出资企业，1996年经改制变更为国家持股70%、原告等共计128名职工持股30%的国有控股企业。1997年，达拉特旗人民政府出台达政字〔1997〕16号《达拉特旗人民政府关于响沙酿酒有限责任公司资产转让的决定》，对企业进行了第二次转制，政府决定职工个人股全部转为新企业向职工个人的借款，并按照月息1.5%支付利息，将响沙酿酒有限责任公司转让给周志功，债权债务由周志功承担。新企业负责接收原公司现有职工，职工愿买断工龄者按1996年转制文件规定的办法执行；愿留者，新企业予以安排工作，不付给买断工龄款。原企业123名（有5人调离）职工全部留在新企业。2003年10月，周志功将响沙酿酒有限责任公司转让给现企业法人代表徐向东。 第二次转制时，达旗响沙酿酒有限责任公司委托达拉特旗审计事务所进行资产评估，达拉特旗审计事务所于1997年12月10日作出达审注字（1997）第34号《关于达旗制酒厂资产评估调整报告》，原达旗国有资产管理局于1997年12月11日作出《资产评估确认书》，对评估报告予以确认。 2019年11月27日，原告杨某通过EMS邮政快递向被告达旗国资委邮寄了《履责申请》及证据，要求被告确认达审注字（1997）第34号《关于达旗制酒厂资产评估调整报告》无效，被告于2019年12月2日签收邮件至本案起诉之日（2020年4月10日），未向原告作出答复，原告提起本案诉讼。 本院认为，国有资产评估工作，按照国有资产管理权限，由国有资产管理行政主管部门负责管理和监督。地方各级国有资产管理行政主管部门按照国家政策法规和上级国有资产管理行政主管部门的规定，负责管理本级的资产评估工作。被告达旗国资委具有对本地区范围内国有资产评估工作管理和监督的职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，原告于2019年11月27日向被告达旗国资委邮寄《履职申请书》，被告于2019年12月2日签收后，未在法定的期限内对原告的申请作出处理，原告于2020年4月10日起诉被告行政不作为理由成立，且未超过六个月的起诉期限。对于原告的第二项诉讼请求，依据司法权不能替代行政职权的基本原则，不属于本案审理范围，本院不予支持。对于原告诉请被告支付律师费的主张，没有法律依据，本院亦不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第七十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条之规定，判决如下： 一、确认被告达拉特旗国有资产监督管理委员会未在法定时间内针对原告提出的申请作出答复的行为违法； 二、被告达拉特旗国有资产监督管理委员会于本判决生效之日起60日内对原告提出的申请依法作出处理； 三、驳回原告杨某、屈某、周某的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告达拉特旗国有资产监督管理委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的数量提出副本，上诉于内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院。 审 判 长  胡文静 审 判 员  王 慧 人民陪审员  李胜清 二〇二〇年七月十六日 书 记 员  牛开慧 书 记 员  程小磊 本案引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十七条第一款公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十六条公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。