吉林省磐石市人民法院行 政 判 决 书（2020）吉0284行初3号原告：贾宝华，男，1957年3月27日生，汉族，无职业，住磐石市。被告：磐石市自然资源局，住所地：磐石市人民政府四楼。法定代表人：孙铁郎，局长。委托诉讼代理人：李贵民，男，1957年9月12日出生，汉族，该局工作人员，住磐石市。委托诉讼代理人：马海峡，吉林洁廉律师事务所律师。被告：磐石市人民政府，住所地：磐石市人民路1633号。法定代表人：于技群，市长。委托诉讼代理人：张黎凯，男，1990年10月16日出生，汉族，司法局科员，住磐石市。委托诉讼代理人：张蔡红，磐石市司法局公职律师。原告贾宝华不服被告磐石市自然资源局行政处罚和磐石市人民政府行政复议决定，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2020年1月8日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月24日、2020年6月18日公开开庭审理了本案。原告贾宝华，被告磐石市自然资源局的委托诉讼代理人李贵民、马海峡，被告磐石市人民政府的委托诉讼代理人张黎凯、张蔡红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月3日，磐石市自然资源局作出了磐自然资罚字〔2019〕14号行政处罚决定书，其内容为：贾宝华，我局于2019年2月12日对你单位非法占地一案立案调查。经查，你（单位）未经批准，于2018年8月15日擅自在磐石市××镇南侧占地1620平方米（基本农田1593乎方米、一般耕地27平方米）建371平方米房屋的行为，违反了《吉林省土地管理条例》第二十一条规定，构成非法占地。上述事实有下列证据证实：询间笔录、现场勘测笔录等。当事人申请举行听证，经研究决定，维持处罚告知书处罚内容。根据《吉林省土地管理条例》第五十八条的规定，作出如下行政处罚：一、责令退还非法占用的土地1620平方米；二、限期十五日内拆除在非法占用的耕地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；三、罚款人民币叁万贰仟零柒拾陆元（即1593m2×20.00元/m2+27m2×8.00元/m2=32，076.00元)。原告贾宝华诉称，原告在2018年8月1日回到××镇利用自己在1985年购买地质队的泵房和机井建水厂，生产包装饮用水销售让自己脱贫，因自己的水厂总面积440平方米不够用，经四道村同意建厂后与四道村东安社签订长期租用东安社在水泵房东侧的沼泽地700平方米左右，现已占用231平方米，已建成371平方米简易厂房一栋，在要完工时就被取柴河镇土地所领导胡广坤在2019年1月8日叫停，说是违法建厂，我这时才知道没经过土地审批就建房是违法行为，当时我只向发改委申请建设项目，发改委备案号：2018082422028403100399（请看备案表），因我不懂法，只认为立项备案就合法了，所以我是法盲，犯了一个最低级错误。我接受处罚，但被告按《吉林省土地管理条例》五十八条按基本农田处罚太重了与实际不符，具体理由如下：一、在处罚决定书第一项责令退还非法占用的土地1620平方米。1、关于用“非法占用”基本农田是不对的，因我都是以“合法租用”为目的而不是非法占用。土地所有权永远在租方，土地性质没有改变，根据租地协议规定不租或到期土地恢复到能耕种标准归还给甲方，而且租金每垧1万多元/1年（请看租地合同三份）；2、认定事实错误如下：占用土地1620平方米基本农田1593平方米。在1620平方米内基本农田1593平方米，有在1985年购买地质队水泵房和机井面积440平方米左右，这属于我自己的私有财产，是地质队的国有土地，也是建设用地范围，不是基本农田（有当年卖给我水泵房的地质队4人和多人证明，请法官详看）。有我租用东安社集体所有“四荒”地，有我在建完厂房后租用许金库小片地380平方米（10米宽，38米长）作厂院种花草用地，共计1593平方米，而不是基本农田，所以被告认定事实错误。在1620平方米我只占用231平方米沼泽地建厂房使用，余下的沼泽地我还没使用，如果说不合法，我可以还给出租方，因我还没使用土地。二、依据占基本农田每平方米20元罚款错误如下：在决定书第三项：罚款人民币叁万贰仟零柒拾陆元（即：1593m2×20.00元/m2+27m2x8.00元/m2=32，076.00元）。这罚款是不对的，因我租用的土地没有使用，就不能出现罚款，只有对已使用的231平方米沼泽地进行按占用其他土地5元以下罚款是正确的。对于原告在原有水泵房面积和地基基础上没有经过审批建厂房进行罚款是正确的。三、限期十五日内拆除在非法占用的耕地（基本农田）上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。原告认为在371平方米厂房中，其中用231平方米的沼泽地（芦苇塘）而不是能耕种的土地，有租房协议书为证和芦苇塘照片及卫星图和飞机航拍图，从实地现状上已看出贾宝华的机井水泵房及芦苇塘面积、边界和原告垫完的沼泽地和还有没垫的沼泽地在那摆着呢，清楚可见哪块是耕地，哪块是沼泽地，可见原告没有在基本农田建厂房，而且原告在自己的水泵房面积属于建设用地上扩建占用东安社的沼泽地231平方米建的厂房，就不应该适用第五十八条规定处罚，拆除新建建筑物，应以第五十七条、第六十条规定处罚，原告接受处罚（请看照片和东安社协议书）。四、原告在建厂房时吉林地质队（吉林省第二地质调查所）来人认定占用的沼泽地是他们有土地使用证范围内的工业用地，原告申请人民法院到吉林省第二地质调查所调取证，原告在1985年购买的学校岩芯库房水塔自来水，水泵房及机井时地质队就一直没有给划出地质队范围界外去，都在一个土地使用证界内，如果确实在地质队界内，那就不属于农业耕地了，属于国有工业用地，按基本农田处罚就不成立了。五、被告对原告的处罚依据是二调图，二调图有过错如下：在二调图中（一）没有显示原告的水泵房及机井440平方米面积，属于私有财产不属于基本农田，显示的都是基本农田，这是不对的；（二）没有显示1000多平方米沼泽地只显示基本农田也是不应该的；（三）没有显示新开河养牛场（2000左右平方米）场房和场地，这是明显遗漏现象，但标的都是基本农田；（四）地质队征用的土地属于国有土地，不是基本农田，应该在图上分开标记，但却没有分开，都显示基本农田是不对的等等，还有很多不在详述。这是明显有遗漏和不真实。二调图是主办单位雇佣社会闲置人员到现场调查绘制的图，他们对土地定性，测量不懂，而不是土地测量专业人员调查绘制的图，所以必免不了有误差和错误的地方，就不应该作为依据使用。根据土地所有人东安社的租地协议书和现实及卫星定位图及飞机航拍图都已确认芦苇塘的存在和水泵房及机井的存在的事实是铁证如山，已证明指出二调图有遗漏错误的地方，被告就不应该采信作为依据进行处罚决定。原告请求法院应以事实为依据，如果采信二调图来确认原告建房占用的是基本农田，真是太冤了，原告的机井和泵房也没了，厂房也拆掉了，这也成了一起冤案了，如果采信现实实际情况确认才是最合理的，这是实事求是的精神得到发扬。六、被告对原告处罚缺少实体依据。农村土地（基本农田）早已承包到个人多年，贾宝华占用的土地是谁家的基本农田，多大面积没有指出来，也没有图像显示出来，所以说处罚决定书缺少实体依据，也就是没有依据的处罚决定书应该予以撤销。七、原告因1985年购买地质队学校等设施办塑料厂到1994年破产倒闭，赔了180多万元，回到烟筒山，现还有10余万元外债没有还完，因我老伴下肢残疾评定三级残，有残疾证为证，我们再也不能用打工还债了，我都是60多岁的老人，没有人用我们干活了，向亲属朋友借款50多万元，到××镇利用自己的泵房机井建水厂，以卖水还债，维持生活，把家里房子也卖了，在2019年1月份刚想搬到地质屯自己的水厂住，就被取柴河土地所和磐石国土局在2019年1月8日给叫停了，又作出了处罚决定书拆除厂房罚款，家也没搬成，因家无钱租装修房子，现只能在烟筒山镇金轩花园小区用1000元租了一套是没有装修的房间住着，房间号102室有租房协议书为证。如果判决维持处罚决定书扒掉厂房让我们老两口怎么活下去。我建厂的目的只是为了脱贫和扶贫，我来建厂时已通过四道村村民委员会同意后才建的厂，我向四道村保证：1、所用工人都用四道村村民；2、给东安社修一条拉地路；3、在我们还完外债后在卖水利润中拿出一部分交到村上作扶贫资金使用。第二被告磐石市人民政府复议没有认真审核就维持处罚决定书，违反行政复议法有关规定，根据行政诉讼法有关规定，列为第二被告进行诉讼。以上情况就是这样，原告请求人民法院撤销磐自然资罚字(2019)14号决定书，判令被告依据吉林省土地管理条例第五十七条规定和第六十条规定重新作出处罚决定书。原告贾宝华向本院提供了以下证据：1.承包协议书1份，证明租用的是沼泽地，而不是基本农田；2.村民证明1份，证明租用东安社沼泽地不是基本农田。3.曲怀春证人证言1份，证明水厂是国有的水泵房，是存在的；4.马云生证人证言1份，证明水厂是国有的水泵房，是存在的；5赵明州证人证言1份，证明水厂是国有的水泵房，是存在的；6、温锡成证人证言1份，证明水泵房的面积是400多平方米；7、证明5份，证明水泵房面积、确实存在；8、土地租赁合同1份，证明380平方米的土地是原告租用的；9、现场照片9张，证明原告不是占用基本农田，是沼泽地；10、1998年吉林省飞机航拍的现场图1份，证明原告的水厂及沼泽地面积。11、2013年卫星拍的现场图2份，证明原告的水厂和沼泽地面积；12、吉林省第二次土地调查图3份，证明原告的水厂及沼泽地不是基本农田；13、1967年3月17日，吉林省人民政府土地使用权的批件；14、土地使用申请书1份；15、磐石县、取柴河政府、取柴河生产大队、吉中地质大队使用土地申请书1份。证明水泵房在地质队家属区内；16、地质队的界碑照片1份，证明水泵房在地质队家属区内；17、1967年3月17日，吉林省人民政府土地使用权的批件，土地使用申请书1份；18、磐石县、取柴河政府、取柴河生产大队、吉中地质大队使用土地申请书1份，证明水泵房在地质队家属区内；19、地质队的界碑照片1份，证明水泵房在地质队家属区内。被告磐石市自然资源局辩称，一、答辩人的行政处罚行为主体适格、实体合法。首先，答辩人行政处罚主体适格。根据《土地管理法》、《吉林省土地管理条例》，答辩人作为土地管理部门其职权之一即是对土地违法行为进行处罚。其次，答辩人的行政行为实体合法：1，原告违法行为事实清楚。原告于2018年8月未经批准，擅自在××镇南侧，占地1620平方米（其中基本农田1593平方米、一般耕地27平方米）进行371平方米房屋建设。经我局执法人员现场勘察、调查取证，询问，原告承认建房占地没有经过批准，对占地面积没有异议，承认自己的行为违法，并同意接受处罚；2、答辩人行政处罚证据充分。（1）当事人询问笔录证实了违法行为人是原告，证实了该建房占地未经批准，该占地行为属非法占地，并证实了占地的时间、地点等情况；（2）现场勘测笔录、照片证实了已经被占用的土地面积、正在建设的房屋建筑面积，以及土地被占用情况；（3）吉林市人民政府吉市政函【2011】270号关于对磐石市所辖十四个乡（镇）土地利用总体规划（2006-2020年）的批复，证明取柴河镇土地利用总体规划正在依法有效组织实施；（4）经执法人员现场勘测，用GPS坐标落点，证实原告非法建房占地在《取柴河镇土地利用总体规划图》中的位置及被占土地的地类；（5）取柴河镇国土所地类证明，证实原告建房位置在××镇南侧，占地面积1620平方米（其中基本农田1593平方米，一般耕地27平方米），不符合土地利用总体规划。二，答辩人的行政处罚行为适用法律适当。原告未经批准，非法占用土地建设厂房的行为，直接违反了《吉林省土地管理条例》第二十一条：“新建、改建、扩建项目占用土地的，必须经县（市）以上人民政府依法审批。”的强制性规定。该非法占地不符合土地利用总体规划，依据该条例第五十八条规定：“违反本条例规定，未经批准或者采取欺骗手段，骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并按下列标准处以罚款：（一）占用基本农田的，每平方米十元以上三十元以下；（二）占用其他耕地的，每平方米五元以上十万元以下；（三）占用其他土地的，每平方米五元以下。”答辩人根据上述法律规定对原告的违法行为进行行政处罚是适当的。三、答辩人行政处罚行为程序合法。1、答辩人行政执法人员发现原告违法行为后，立即对其进行了询问，现场调查、勘测记录，并下达“责令停止违法行为通知书”（责令其立即停止上述违法行为，你主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚）；2、同日下达“责令改正违法行为通知书”（责令其改正违法行为，限七日内恢复土地原貌）；3、行政机关办案内部程序：（1）、违法线索登记表；（2）立案呈批表；（3）、国土资源违法案件调查报告；（4）、违法案件审理记录；（5、违法案件处理决定呈批表；4、2019年3月13日向原告下达了“行政处罚告知书”和“行政处罚听证告知书；5、2019年4月18日，根据原告的申请组织了行政处罚听证会，认真听取了原告对行政处罚的陈述和申辩意见；6、于2019年6月3日下达了“行政处罚决定书”。同时书面交代了当事人享有复议和诉讼的权利。综上，答辩人认为原告诉讼请求没有事实和法律依据，请人民法院依法驳回。被告磐石市自然资源局向本院提供以下证据：1、当事人贾宝华询问笔录；2、执法人员现场勘测笔录、占地现状图、现场照片；3、吉林市人民政府（2011）270号文件（关于对磐石市所辖十四个乡（镇）土地利用总体规划（2016-2020年）的批复）；4、取柴河镇土地利用总体规划图吉局部规划图；5、取柴河镇国土所“地类证明”；6、责令停止违法行为通知书；7、责任改正违法行为通知书；8、内部办案程序记录表5份（违法线索登记表、立案呈批表、违法案件调查报告、违法案件审理记录、处理决定呈批表）；9、行政处罚告知书（附送达回证）；10、行政处罚听证告知书（附送达回证）；11、行政处罚听证通知书（附送达回证）；12、违法案件听证会笔录；13、违法案件会审记录；14、吉林省国土自然局行政处罚自由裁量权实施办法；15、行政处罚决定书（附送达回证）；16、《吉林省土地管理条例》。上述证据证明：被告自然资源局对原告行政处罚行政行为的实体和程序的合法性。被告磐石市人民政府辩称，1.办理程序合法。贾宝华于2019年7月22日，向磐石市人民政府申请行政复议，市政府于2019年7月26日受理此案，2019年7月29日向贾宝华送达了受理通知书，2019年7月30日向自然资源局送达了行政复议申请书副本，举证风险告知书，答复通知书。2019年8月7日，磐石市自然资源局对本案进行了答复，并提供相关证据材料。2019年9月17日，市政府决定延期审理此案，并依照程序向双方送达了延期审理通知书。2019年10月21日，作出磐政复决字（2019）6号行政决定复议书，并依照程序向双方送达该决定书，故该案件办理程序合法；2、案件认定事实清楚，证据充分。磐石市自然资源局主张贾宝华违法占用耕地的行为根据所提供的证据材料，可以证明该事实；3.适用法律正确、处罚内容适当。磐石市自然资源局依据吉林省土地管理条例第58条规定，作出对贾宝华的行政处罚适用法律正确，内容适当，磐石市人民政府依据行政复议法第28条第一款第一项的规定，作出复议决定适用法律正确、程序合法。请人民法院予以维持。磐石市人民政府向本院提供以下证据：行政复议案卷宗一册。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：就被告磐石市自然资源局提供的第1、3,6-16号证据，被告磐石市人民政府及原告贾宝华对其真实性均无异议，本院对其真实性予以确认；就被告磐石市自然资源局提供的第2、4-5号证据，原告提出异议，认为原告自己的水泵房是自有的，沼泽地是承租的，不是基本农田，本院对上述证据不予确认。就被告磐石市人民政府提供的行政复议卷宗，被告磐石市自然资源局无异议，原告贾宝华提出异议，认为被告磐石市人民政府没有到现场去调查，没有按照行政复议法审理，本院对其真实性予以确认。就原告贾宝华提供的1-19号证据，虽然被告磐石市自然资源局、被告磐石市人民政府均提出异议，但能够证明不是基本农田、能够证明案件事实的证据，本院予以采信。经审理查明，1967年3月17日，吉林省地质局吉中地质大队经审批取得了47.4亩地做为建设用地。1985年4月，原告贾宝华购买了吉林省地质局吉中地质大队的学校、岩芯库水塔、水泵房及机井、电力设施等建塑料加工厂。1994年6月，破产倒闭。2018年8月1日，原告与磐石市取柴河镇四道村东安屯社签订协议书，取柴河镇四道村东安屯社将在地质屯许金库地南侧时令河北侧乙方原自来水泵房120平方米的东侧700左右平方米沼泽地（芦苇塘）属于“四荒地”类承包给原告贾宝华建水厂用，承包期长期。2018年11月25日，许金库将0.38亩小片土地租赁给原告贾宝华使用。2018年8月15日，原告贾宝华未经批准在磐石市××镇南侧占地1620平方米修建了371平方米简易厂房一栋。2019年2月12日，磐石市自然资源局对原告非法占地一案立案调查。2019年6月3日，磐石市自然资源局作出了磐自然资罚字〔2019〕14号行政处罚决定书。原告贾宝华不服，于2019年7月22日向磐石市人民政府申请行政复议。2019年10月21日，磐石市人民政府作出了磐政复决字（2019）6号行政决定复议书，维持了被申请人磐石市自然资源局作出的磐自然资罚字〔2019〕14号行政处罚决定书。原告贾宝华不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销磐自然资罚字(2019)14号决定书及磐政复决字（2019）6号行政决定复议书，判令被告依据吉林省土地管理条例第五十七条规定和第六十条规定重新作出处罚决定书。本院认为，《吉林省土地管理条例》第二十一条规定：“新建、改建、扩建项目占用土地的，必须经县（市）以上人民政府依法审批”。第五十八条规定：“违反本条例规定，未经批准或者采取欺骗手段，骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并按下列标准处以罚款：（一）占用基本农田的，每平方米十元以上三十元以下；（二）占用其他耕地的，每平方米五元以上十万元以下；（三）占用其他土地的，每平方米五元以下”。我国土地分为农用地，建设用地和未利用地，未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，比如四荒地（荒山、慌沟、荒丘、荒滩等）。基本农田是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的长期不符占用的和基本农田保护区规划期内不得占用的耕地。耕地与基本农田的主要区别在于：基本农田只是耕地的其中一部分，而且主要是高产优质的那部分耕地，并不是所有的耕地都是基本农田。一般而言，只有那些划入基本农田保护区内的耕地，才视为基本农田。不是所有农村田地都叫基本农田。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的”。本案中，被告磐石市自然资源局认定原告贾宝华占地1620平方米中的1593平方米为基本农田，证据不足，适用法律错误。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）项及《吉林省土地管理条例》第二十一条、第五十八条之规定，判决如下：一、撤销被告磐石市自然资源局作出的磐自然资罚字(2019)14号行政处罚决定书及磐石市人民政府作出的磐政复决字（2019）6号行政决定复议书；二、被告磐石市自然资源局重新作出行政处罚决定书。案件受理费50.00元，由被告磐石市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。审 判 长  陈俊蛟人民陪审员  柳广义人民陪审员  宋立军二〇二〇年七月二日书 记 员  李 雪