湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂10行终49号上诉人（原审被告）荆州市荆州区古城保护发展中心（原荆州市荆州区房屋征收与补偿办公室），住所地：荆州市荆州区学苑路69号。法定代表人魏运河，该中心主任。委托代理人刘轩，该中心工作人员。委托代理人陈鹏，湖北吕军律师事务所律师。上诉人（原审被告）荆州高新技术产业园区城南高新园管理委员会，住所地：荆州市荆州区新南门外城南大市场北路。法定代表人王志春，主任。委托代理人刘星，湖北旻韬律师事务所律师。上诉人（原审被告）荆州市荆州区城市管理执法局（原荆州市荆州区城市管理局），住所地：荆州市荆州区荆东路荆东巷1号。法定代表人郑宏，该局局长。委托代理人谢良桥，湖北蓝宇律师事务所律师。被上诉人（原审原告）邹祖权，男，1952年4月19日出生，汉族，住荆州市公安县。上诉人荆州市荆州区古城保护发展中心（以下简称荆州区古城保护中心）、荆州高新技术产业园区城南高新园管理委员会（以下简称城南高新园管委会）、荆州市荆州区城市管理执法局（以下简称荆州区城管局）因与被上诉人邹祖权房屋征收行政强制一案，不服荆州市荆州区人民法院（2019）鄂1003行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月9日受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，决定不开庭审理，现已审理终结。一审认定，原告邹祖权的房屋位于荆州区新风村××号，为集体土地性质，土地证证载使用权面积91.98平方米。2016年1月13日，中共荆州市荆州区委办公室印发荆区办文〔2016〕1号《区委办公室区政府办公室关于成立荆州区重点建设项目部和工作组的通知》，成立了荆州区城南金龙单元项目部（以下简称金龙单位项目部）等十八个荆州区重点建设项目部和工作组，同年2月18日金龙单元项目部房屋征收工作专班成立。2016年3月，《荆州区房屋征收与补偿办公室关于金龙片区棚户区改造房屋征收有关事项的通告》出台并张贴公示。2017年7月19日，荆州城南高新园新风居民委员会（以下简称新风居委会）召开居民代表大会通过了“关于开展对长大新风片区和金龙片区棚户区改造项目部被征收户房屋进行助拆工作的会议决议”，邹祖权被确定为助拆对象。2017年8月1日，金龙单元项目部向邹祖权发出《温馨提示》，告知其尽快到项目部签约。2017年8月11日新风居委会按照居民代表大会的决议对原告邹祖权的涉案房屋进行了助拆。在场人员有金龙单元项目部、被告城南高新园管委会、荆州区城管局的工作人员。原告邹祖权认为被告强制拆除原告房屋的行政行为违法，严重侵犯了原告的合法权益，故诉至法院。诉讼请求：1．请求判决被告强制拆除原告房屋的行政行为违法；2．本案诉讼费用由被告承担。另认定，城南高新园管委会原名为荆州城南经济开发区管理委员会、荆州华中农业高新技术产业园区城南高新园管理委员会。一审认为，原告的诉讼请求为确认被告强制拆除其房屋的行政行为违法。根据庭审查明情况及原告提交的集体土地使用权证、荆区办文〔2016〕1号、金龙单元项目部领导和工作人员名单、新风居委会证明、金龙单元项目部《温馨提示》等证据，证明原告邹祖权的房屋在金龙单元项目征收范围内，涉案强制拆除系集体土地征收过程中引发的房屋征拆争议。2017年8月11日新风居委会按照居民代表大会的决议对原告邹祖权的涉案房屋实施助拆，从原告提交的两份《询问笔录》、照片、视频资料等证据可以认定金龙单元项目部、被告城南高新园管委会、荆州区城管局单位工作人员参与、协助拆除邹祖权涉案房屋。因金龙单元项目部是征收实施单位，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，应视为接受征收部门委托，荆州区古城保护中心作为金龙单元项目部征收部门，在没有举证证明确系其他主体违法实施强制拆除的情况下，应当作为被告承担相应法律责任。三被告均提出“涉案强制拆除行为系由居民委员会实施助拆，是集体自治的结果，不属于行政行为”的主张不成立。三被告没有提交拆除邹祖权房屋是依照法律规定、经过合法程序的证据，三被告参与涉案强制拆除行为缺乏法律依据，应确认违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：确认被告荆州市荆州区古城保护发展中心（原荆州市荆州区房屋征收与补偿办公室）、荆州高新技术产业园区城南高新园管理委员会、荆州市荆州区城市管理局（更名为荆州市荆州区城市管理执法局）2017年8月11日参与实施对原告邹祖权位于荆州区新风村××号房屋强制拆除的行为违法。一审诉讼费50元，由被告荆州市荆州区古城保护发展中心、荆州高新技术产业园区城南高新园管理委员会、荆州市荆州区城市管理局承担。上诉人荆州区古城保护中心上诉称：一、邹祖权所述内容与实际情况不相符，邹祖权房屋被拆除与荆州区古城保护中心无关，该单位及工作人员未参与邹祖权房屋被拆除一事，也未授意任何部门和工作人员参与拆除，该单位对邹祖权房屋被拆除一事并不知情。二、没有任何证据证明，荆州区古城保护中心参与授意下属部门及工作人员参与了对邹祖权房屋进行拆除。荆州区人民政府作为征收主体，仅作出了针对邹祖权房屋所在片区国有土地上房屋的征收决定，该决定已明确被征收对象为国有土地上的房屋，而邹祖权房屋属于集体土地上的房屋，不是本次行政征收的对象。由于邹祖权房屋的土地属于集体性质，而针对集体土地上的房屋是由村集体为主导，采用集体内部协议搬迁的方式进行拆迁。邹祖权所述其房屋被拆除，应该是村集体内部自治的行为,与荆州区古城保护中心无关。三、从《城南经济开发区新风居委会集体土地上房屋搬迁与补偿方案》来看，搬迁责任主体为荆州城南经济开发区管委会，搬迁实施单位为新风居委会。由此可见，涉案项目房屋搬迁工作，不涉及荆州区古城保护中心，邹祖权起诉对象错误。综上所述，邹祖权认为荆州区古城保护中心拆除了其房屋，没有证据证明也不符合事实，依法应予驳回，请求：1.撤销一审判决，驳回邹祖权的诉讼请求。2.一、二审诉讼及相关费用由被上诉人承担。上诉人城南高新园管委会上诉称：一、城南高新园管委会不是本案的适格被告。邹祖权的诉请是“判决被告强制拆除原告房屋的行政行为违法”，邹祖权提交的证据证明由新风居委会进行助拆。根据一审查明的事实：2016年3月，《荆州区房屋征收与补偿办公室关于金龙片区棚户区改造房屋征收有关事项的通告》出台并张贴公示。2017年8月11日，新风居民委员会按照居民代表大会的决议对涉案房屋进行了助拆。市、区人民政府及土地行政主管部门并未规定城南高新园管委会参与土地征收，因此不能认定城南高新园管委会是土地征收的行政主体。涉案的土地搬迁实施单位系新风居委会，新风居委会根据居民代表大会的决议对涉案房屋进行助拆，当日拆除现场还有其他部门的工作人员，一审关于现场有城南高新园管委会的工作人员即参与实施了涉案强拆行为的认定于法无据。再次，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定，城南高新园管委会也不是本案的适格被告。二、新风居委会系本案集体土地征收中的土地所有权人，其居民委员会自治行为应当得到法律保护。（一）居民委员会是基层群众性自治组织，居民委员会适用《中华人民共和国城市居民委员会组织法》作出的自治行为应当依法得到保护。（二）依照《中华人民共和国民法总则》第一百零一条第一款的规定，居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动，如果原告认为新风居委会作出的决定或者实施的行为侵害了其合法权益的，可以申请人民法院予以撤销或者承担赔偿责任。另外，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款的规定，应以新风居委会为被告。综上，一审对实施强拆行为行政主体的认定错误，请求：1.撤销一审判决，驳回邹祖权的诉讼请求。2.一、二审诉讼及相关费用由被上诉人承担。上诉人荆州区城管局上诉称：首先，荆州区城管局不是本案的适格诉讼主体。邹祖权诉请确认“被告强制拆除原告房屋的行政行为违法”，但根据一审邹祖权提交的证据及一审庭审中调查的相关事实，明确表示其房屋系由新风居委会进行助拆。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》明文规定，市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。对于征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。因此，不论是基于征收法律关系还是基于邹祖权房屋被实际拆除的事实，荆州区城管局在本案中主体不适格。其次，邹祖权房屋并非系由荆州区城管局进行的实际拆除，且荆州区城管局也没有对邹祖权房屋实施任何的拆除行为。一审的相关证据显示，邹祖权房屋系由新风居委会进行助拆。根据《中华人民共和国民法总则》规定，居委会、村委会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。因此，如邹祖权认为居民委员会作出的决定或者实施的行为侵害其合法权益的，则其可以依法向新风居委会主张权利。因此，在荆州区城管局并无实施拆除行为的情况下，一审法院认定其实施、参与了强制拆除行为无事实依据及法律依据。综上所述，荆州区城管局并非拆除邹祖权房屋的实施单位，也并非法定征收部门，请求二审法院撤销一审判决，将本案发回重审或者依法改判驳回邹祖权对荆州区城管局的诉讼请求；一审、二审的诉讼费用由邹祖权负担。被上诉人邹祖权未提交书面答辩意见。本院经审理查明，2016年6月25日《城南经济开发区新风居委会集体土地上房屋搬迁与补偿方案》出台，该方案第五条规定：“荆州城南经济开发区管委会为房屋搬迁责任主体，新风居委会为搬迁实施单位，负责本辖区内集体土地上房屋搬迁安置与补偿工作，被搬迁人与搬迁实施单位签订《房屋搬迁安置补偿协议书》。”第十七条规定：“本方案由荆州区房屋征收与补偿办公室负责解释。未尽事宜，由荆州区人民政府另行出文规定。”二审查明的其他事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，本案系因集体土地上的房屋被强拆引发的纠纷。案件争议焦点为,在新风居委会自认拆除涉案房屋的情况下，该强拆行为的责任主体是谁以及是否违法。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。本案中，被上诉人的涉案房屋属于集体土地上的房屋，在金龙片区国有土地上房屋征收过程中被新风居委会强制拆除，虽然新风居委会对此并不否认，自认实施了“助拆”行为，但新风居委会并无拆除居民房屋的法定职权，拆除居民房屋亦不属于居民自治范畴。因此，应认定新风居委会“助拆”被上诉人涉案房屋的行为是受相关行政机关委托实施的行为。根据《城南经济开发区新风居委会集体土地上房屋搬迁与补偿方案》第五条：“荆州城南经济开发区管委会为房屋搬迁责任主体，新风居委会为搬迁实施单位，负责本辖区内集体土地上房屋搬迁安置与补偿工作……”和第十七条：“本方案由荆州区房屋征收与补偿办公室负责解释。”的规定，结合被上诉人一审提交的《温馨提示》，可推定城南高新园管委会和荆州区房屋征收与补偿办公室（现荆州区古城保护中心）为涉案房屋强拆行为的委托机关，认定由其共同承担相应的法律责任并无不当。上诉人荆州区古城保护中心、城南高新园管委会认为其不是本案适格被告，不应承担相应法律责任的上诉意见不能成立，本院不予支持。关于荆州区城管局是否应当承担责任的问题。荆州区城管局虽派员到场，但考虑拆除集体土地上的合法房屋不是其法定职权，亦无证据显示其为涉案房屋所在片区的搬迁主体或搬迁实施单位，其即使参与实施了一定的行为，宜认定为受有关行政机关委托实施的行为，应由委托的行政机关承担法律责任。上诉人荆州区城管局的上诉理由成立，本院予以支持。一审法院确认荆州区城管局为责任承担主体，适用法律不当，本院予以纠正。在被上诉人未与搬迁主体或有关部门签订安置补偿协议的情况下，强制拆除涉案房屋，不具有正当性、合法性，其强制拆除行为违法。一审关于强拆行为违法的意见，本院予以支持。据此，一审认定主要事实清楚，但适用法律不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销荆州市荆州区人民法院（2019）鄂1003行初21号行政判决；二、确认荆州市荆州区古城保护发展中心、荆州高新技术产业园区城南高新园管理委员会强制拆除邹祖权位于荆州区新风村3组108号房屋的行政行为违法；三、驳回邹祖权的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由荆州市荆州区古城保护发展中心、荆州高新技术产业园区城南高新园管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  何炳松审判员  欧阳庆审判员  王 阳二〇二〇年七月二十八日法官助理王文娟书记员王文娟（兼）