兰州铁路运输中级法院行政判决书（2020）甘71行终95号上诉人（原审原告）甘肃景荣消防工程有限公司，住所地甘肃省兰州市安宁区北滨河西路1218之19号（兰州国际家居建材博览城第42幢18层1809室）。法定代表人高俊，该公司董事长。委托代理人宋炜，甘肃和乾律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市人力资源和社会保障局，住所地甘肃省兰州市城关区武都路478号。法定代表人方书英，该局局长。委托代理人贺滨，该局工作人员。委托代理人孙志慧，甘肃诚域律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市人民政府，住所地甘肃省兰州市城关区南滨河东路637号。法定代表人张伟文，该市政府市长。委托代理人徐炳强，兰州市司法局行政复议与应诉科科长。委托代理人张迎东，兰州市司法局行政复议与应诉科科员。原审第三人高雪红。上诉人甘肃景荣消防工程有限公司（以下简称景荣公司）因诉被上诉人兰州市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）行政处罚及兰州市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服兰州铁路运输法院（2020）甘7101行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月16日立案后，依法组成合议庭，并于2020年7月28日公开开庭审理了本案。上诉人景荣公司的委托代理人宋炜，被上诉人市人社局的委托代理人贺滨、孙志慧，市政府的委托代理人徐炳强、张迎东到庭参加诉讼。原审第三人高雪红经本院传票依法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款“第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果”的规定，不发生阻却案件审理的效果。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，高雪红于2019年3月8日起入职景荣公司，从事办公室文员工作。2019年5月13日，高雪红离职，景荣公司未支付高雪红2019年4月份至离职时的工资。2019年10月18日，高雪红向市人社局投诉，同日，市人社局对景荣公司拖欠高雪红工资一案立案调查，并根据调查询问作出了兰人社监令字（2019）31号《兰州市劳动保障监察限期整改指令书》（以下简称《限期整改指令书》），责令景荣公司于2019年10月21日前支付工资，但景荣公司在规定期限内并未整改。2019年10月22日，市人社局向景荣公司送达了《兰州市劳动保障监察行政处罚事先告知书》（以下简称《行政处罚事先告知书》），景荣公司提交了《情况说明》。2019年10月29日，市人社局作出兰人社罚监字（2019）第03号《兰州市劳动保障监察行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），并于当日送达景荣公司。2019年11月29日，市政府收到景荣公司邮寄的《行政复议申请书》并立案受理。2019年12月4日，市政府向市人社局邮寄送达了兰府复答字〔2019〕102号《行政复议答复通知书》及复议申请书副本。2019年12月11日，市政府收到市人社局寄送的《行政复议答复书》及相关证据材料。市政府于2019年12月17日向与行政行为有利害关系的高雪红邮寄了《参加行政复议通知书》。2019年12月20日，市政府收到高雪红提交的行政复议补充说明及相关证据材料。2020年1月3日，市政府作出兰府复决字〔2019〕102号行政复议决定，并于2020年1月7日向各方当事人邮寄送达。原审法院认为，本案的焦点是市人社局作出的行政处罚决定及市政府作出的复议决定是否合法。根据《劳动保障监察条例》第三条第一款、第十条规定，市人社局依法享有受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉，依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的职权。市人社局收到高雪红的投诉后，依法进行了受理。经调查，景荣公司未与高雪红签订书面劳动合同，未发放高雪红4、5月份工资共计3551.60元的情况属实，遂作出《限期整改指令书》，景荣公司收到该指令书后在规定的期限内并未整改。市人社局依据《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项、第三十条第一款第（三）项的规定，作出劳动保障监察行政处罚决定认定事实清楚，适用法律法规正确。景荣公司在行政处罚及行政诉讼过程中，均未提交能够证明高雪红给其造成经济损失及经济损失的赔偿可从高雪红的工资中扣除的证据。故对景荣公司提出的高雪红给其造成损失，要从其工资中扣除应当赔偿的经济损失，景荣公司不存在克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的情况的辩论理由不予采纳。市人社局作出行政处罚前，将作出行政处罚决定的事实、理由、依据及当事人依法享有的权利告知了景荣公司，听取了景荣公司的陈述申辩；作出行政处罚未超过法定时限，程序合法。市政府收到景荣公司的复议申请后，依法受理并向市人社局送达了行政复议答复通知书及复议申请书副本，追加与具体行政行为有利害关系的高雪红为行政复议第三人，依法对市人社局作出行政处罚是否具备法定职责、处罚程序是否合法、处罚结果是否合法正当等内容进行了审查，在法定期限内作出了行政复议决定并送达各方当事人。市政府作出行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，景荣公司诉讼理由不能成立，诉讼请求无事实根据和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回景荣公司的诉讼请求。案件受理费50元，由景荣公司负担。上诉人景荣公司上诉称，原审判决认定事实错误，理由是：一、市人社局作出的《行政处罚决定书》不符合法律规定的程序。首先，《劳动和社会保障部关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第二条、第五条、第十九条、第二十条的规定，明确表述“应指定”主办人员是劳动保障行政部门的法定义务。本案中，市人社局在行政执法过程中应遵循上述规章的规定，而其并未依法立案，也未依法指定1名劳动保障监察员为主办人，向法院提交的证据材料中并无《立案审批表》，程序违法显而易见。二、原审法院未查明市人社局作出的行政处罚中存在文书表述错误。首先，《行政处罚决定书》中告知上诉人法律救济途径表述错误，造成上诉人不能正确行使诉讼权利。该处罚决定书第二页第三段明确表述：“如对本决定不服，可以在收到本决定书之日起六十日内，向甘肃省人力资源和社会保障厅或兰州市人民政府申请行政复议；也可以在六个月内直接向兰州市城关区人民法院起诉。”甘肃省高级人民法院于2015年11月13日公布了《甘肃省高级人民法院关于兰州铁路运输两级法院跨行政区划集中管辖行政案件的公告》，载明：“兰州铁路运输法院自2015年12月1日起集中管辖原由兰州市、白银市、定西市所辖的20个县（区）基层人民法院和兰州新区人民法院管辖的一审行政诉讼案件。”根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定，行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚,应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明六项事项。被诉《行政处罚决定书》作出之日为“2019年10月29日”，距离2015年12月1日已经近5年之久，市人社局仍然未将受理行政处罚案件的法院准确地在行政处罚决定书中正确告知行政处罚相对人，造成了上诉人不能正确行使诉讼权利，上诉人认为处罚决定书理应被撤销。第二，文书送达记录的方式与实际不相符合，错误明显。市人社局向原审法院提交的第七组证据中的《送达回证》中的“送达方式及送达情况”一栏中记录为“留置送达”。但是在“收件人或见证人签字（或盖章）”一栏中，上诉人单位的工作人员却签字确认，这显然是将直接送达当作留置送达。综上，原审法院在审理中错误认定两被上诉人程序合法、事实清楚，未能查明市人社局未履行法定程序作出行政处罚决定，且处罚决定存在众多错误；市政府在复议期间未能查明错误，进而作出了维持决定。综上，上诉人景荣公司上诉请求撤销兰州铁路运输法院（2020）甘7101行初39号行政判决或依法改判。被上诉人市人社局辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，证据确凿充分，市人社局作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。2019年10月18日，高雪红向市人社局投诉，称上诉人拖欠其工资3551.6元。市人社局就此事对上诉人的法定代表人孟鑫进行了调查询问，孟鑫称不知道高雪红的约定工资数额、拖欠工资和拖欠数额。经市人社局调查核实：高雪红于2019年3月8日起入职上诉人处从事办公室文员工作，但未签订劳动合同，2019年5月13日上诉人辞退高雪红，未发高雪红4、5月份工资共计3551.60元。市人社局于2019年10月18日向上诉人送达了《限期整改指令书》，责令上诉人于2019年10月21日前支付拖欠的工资，但上诉人在规定的期限内并未整改。2019年10月22日，市人社局向上诉人送达了《行政处罚事先告知书》，上诉人只提交一份《情况说明》，但未提交相关证据予以证明高雪红因在工作中出现多次失误，对其决定不予发放工资系合理行为。上诉人拖欠工资的行为违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条规定，且在规定的整改时限内拒不整改，市人社局遵守相关法律法规的规定，依据《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项、第三十条第一款第（三）项的规定作出《行政处罚决定书》，并依法送达上诉人。二、市人社局依法受理高雪红的投诉，填写了《立案审批表》，并且经负责人审查批准，此表中签字批准之日即为立案之日，该行为系行政机关依法行政的内部审批程序，市人社局依据法律的规定完成该行为，立即对第三人的投诉事项展开调查，符合法律法规的相关规定。三、市人社局依法送达书面《行政处罚决定书》后，上诉人立即向市政府提起了行政复议，后又以市人社局及市政府作为被告向原审法院提起了行政诉讼，在收到处罚决定书后申请复议以及在一审审判程序中均未提及笔误，同时市人社局的笔误未给上诉人造成实际的影响及损害，也未造成上诉人不能明确行使诉讼权利的结果。四、在市人社局将《行政处罚决定书》送达上诉人处时，因一开始无人签收，市人社局便将决定书留置送达，但在市人社局未离开时，上诉人的工作人员又对决定书予以签收，不存在送达不及时或者送达错误的情形。五、《劳动法》《劳动保障监察条例》等相关法律法规的立法目的是为保障劳动者的合法权利，而上诉人一再违反相关规定，无故克扣员工工资，损害员工的合法权益，拒不配合市人社局的调查，在市人社局指令其依法改正时拒不改正，而后一味的缩小或者扩大法律规定的含义，一再拖延支付劳动者的合理报酬。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，市人社局请求法院依法查明事实，并维护劳动者的合法权益，判决驳回上诉人的上诉请求。被上诉人市政府辩称，市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。综上，市政府请求依法判决驳回上诉人的诉讼请求。原审第三人未提交书面陈述意见。二审法院经审理查明的案件事实与原审法院查明的案件事实基本一致，本院予以确认。另查明，原审第三人高雪红于2019年10月18日以书面形式向被上诉人市人社局投诉上诉人景荣公司拖欠其工资3551.60元。被上诉人市人社局同日分别制作了案件编号均为兰人社劳监立字（2019）第16号《兰州市劳动保障监察机构受理投诉案件登记表》（以下简称《受理投诉案件登记表》）和《兰州市劳动保障监察立案审批表》（以下简称《立案审批表》），对此次投诉拖欠工资一案进行登记，并报劳动保障监察机构负责人审批后予以立案。被上诉人市人社局经调查核实后，于2019年10月18日向景荣公司发出《限期整改指令书》，主要内容为：“景荣公司：经查，你公司存在以下问题：拖欠投诉人高雪红2019年4月至5月13日工资。你公司上述行为违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条的规定，依据国家有关法律法规及规章的规定，本机构现责令你公司于2019年10月21日前改正：支付投诉人高雪红2019年4月至5月13日工资共计3551.60元。你公司应于2019年10月21日前将改正情况以书面形式报本机构。如你公司拒不改正的，本机构将依据《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项的规定予以处罚。”被上诉人市人社局于2019年10月22日制作《行政处罚事先告知书》，并同日送达时任上诉人景荣公司的法定代表人孟鑫；后于2019年10月29日作出《行政处罚决定书》，并同日送达时任上诉人景荣公司办公室主任南旭刚。该两次送达的两份《兰州市劳动保障监察送达回证》（以下简称《送达回证》）中的受送达人均为“甘肃景荣消防工程有限公司”，送达地点均为“甘肃省兰州市城关区雁北路2443号（和泰馨和园3-3204室）”，“送达方式及送达情况”一栏中均记录为“留置送达”，“送达人”处有三名工作人员签名。被上诉人市人社局提交的《兰州市劳动保障监察调查笔录》《限期整改指令书》《行政处罚事先告知书》《行政处罚决定书》上均有2名劳动保障监察员的姓名和执法证号，且其中1名劳动保障监察员为主办人，并作为本案被上诉人市人社局的委托代理人参加诉讼。再查明，上诉人景荣公司成立于2017年6月23日，类型为有限责任公司（自然人投资或者控股），法定代表人孟鑫，登记机关为原兰州市安宁区工商行政管理局，营业期限为2017年6月23日至2047年6月22日。该公司于2019年12月9日经兰州市安宁区市场监督管理局登记将法定代表人变更为高俊。以上事实有一审卷宗中的《劳动保障违法事件投诉书》《营业执照》《受理投诉案件登记表》《立案审批表》《兰州市劳动保障监察调查笔录》《限期整改指令书》《行政处罚事先告知书》《行政处罚决定书》《送达回证》以及《兰州铁路运输中级法院法庭笔录》等在卷材料予以佐证。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”人民法院对被诉行政行为的合法性进行审查，即审查行政机关作出的行政行为认定事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。《中华人民共和国劳动法》第八十五条规定：“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。”国务院《劳动保障监察条例》第二条第一款规定：“对企业和个体工商户（以下称用人单位）进行劳动保障监察，适用本条例。”该条例第三条第一款规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”据此，被上诉人市人社局具有主管本行政区域内的劳动保障监察工作的法定职责。根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项规定：“有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为的，处2000元以上2万元以下的罚款：……（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的；……”本案中，针对上诉人景荣公司拖欠原员工高雪红2019年4月至5月13日工资一案，被上诉人市人社局于2019年10月18日接到高雪红的投诉后及时立案，经调查核实后，同日向景荣公司发出《限期整改指令书》，责令其于2019年10月21日前支付高雪红的工资共计3551.60元，并告知其拒不改正的，将依据《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项的规定予以处罚。在上诉人景荣公司并未整改的情况下，被上诉人市人社局于2019年10月22日作出《行政处罚事先告知书》后同日送达上诉人，告知了拟处罚的事实、理由、依据及罚款金额，并告知了陈述申辩权。故被上诉人市人社局根据上述规定，于2019年10月29日对上诉人景荣公司作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚适当。被诉《行政处罚决定书》应当依法执行。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，被上诉人市人社局系被上诉人市政府的工作部门，上诉人景荣公司对被上诉人市人社局作出的被诉行政处罚决定不服，向被上诉人市政府申请行政复议符合上述法律规定。被上诉人市政府受理行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。关于上诉人景荣公司上诉称被上诉人市人社局未依法立案，无《立案审批表》，也未指定一名劳动保障监察员为主办人，作出的被诉行政处罚决定不符合法定程序的主张。《中华人民共和国劳动法》第五十条规定：“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。”《劳动保障监察条例》第十四条第一款规定：“劳动保障监察以日常巡视检查、审查用人单位按照要求报送的书面材料以及接受举报投诉等形式进行。”该条第二款规定：“劳动保障行政部门认为用人单位有违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，需要进行调查处理的，应当及时立案。”《劳动和社会保障部关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十九条规定：“劳动保障行政部门通过日常巡视检查、书面审查、举报等发现用人单位有违反劳动保障法律的行为,需要进行调查处理的,应当及时立案查处。立案应当填写立案审批表,报劳动保障监察机构负责人审查批准。劳动保障监察机构负责人批准之日即为立案之日。”第二十条规定：“劳动保障监察员进行调查、检查不得少于2人。劳动保障监察机构应指定其中1名为主办劳动保障监察员。”被上诉人市人社局于2019年10月18日收到高雪红的投诉后，同日制作了《受理投诉案件登记表》《立案审批表》，对高雪红投诉景荣公司涉嫌拖欠工资一案进行登记，并报劳动保障监察机构负责人审批后及时予以立案，有2名劳动保障监察员进行执法，并有执法证号，且其中1名为主办劳动保障监察员。故上诉人景荣公司的该主张因事实根据不足，本院不予采纳。关于上诉人景荣公司上诉称市人社局作出的被诉行政处罚决定存在文书表述错误的主张。《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第二款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”该法第二十二条规定：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。”《最高人民法院关于适用的解释》第三条第二款：“专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其行政行为的案件。铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件，应当执行行政诉讼法第十八条第二款的规定。”自2015年11月份以来，甘肃省高级人民法院根据甘肃行政审判工作实际，确定部分法院跨行政区域管辖行政案件，2018年1月份对此进行相应调整。本案被诉《行政处罚决定书》中告知上诉人景荣公司救济途径及期限，该告知内容并不影响上诉人行使诉讼权利，若其坚持在兰州市城关区人民法院起诉，并不违反立法精神，兰州市城关区人民法院也可依照甘肃省高级人民法院甘高法〔2018〕38号《关于调整部分行政案件管辖权的通知》，将该案移送至兰州铁路运输法院管辖。关于上诉人景荣公司上诉称市人社局文书送达记录的方式与实际不相符合、错误明显的主张。被上诉人市人社局向原审法院提交的两份《送达回证》中的“送达方式及送达情况”一栏中均记录为“留置送达”，而事实上收件人一栏中分别有时任上诉人景荣公司的法定代表人和办公室主任的签名，系直接送达。故该记录并不影响相关法律文书的送达方式及效果，但需行政执法机关今后在执法过程中注意准确运用法律术语。综上，被上诉人市人社局作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚适当；被上诉人市政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，复议程序合法，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决结果正确，应予维持。上诉人景荣公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人甘肃景荣消防工程有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 马 世 元审 判 员 李 茫 信审 判 员 成  蕾二〇二〇年七月三十一日书 记 员 侯岩玉洁附：本判决所适用的相关法律规范《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。