湖北省咸宁市咸安区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1202行初6号原告：胡大汉，男，汉族，1950年1月12日出生，住湖北省咸宁市咸安区。委托代理人：胡绍强，男，汉族，1986年5月18日出生，系原告胡大汉之子，一般代理。被告：咸宁市咸安区自然资源和规划局（以下筒称区资源规划局），地址：湖北省咸宁市咸安区金桂路139号。法定代表人：宋任东，局长。行政首长出庭：余德奇，副局长。委托代理人：徐勇、邹懿，湖北秋泽律师事务所律师，一般代理。被告：咸宁市人民政府（以下简称市政府），地址：湖北省咸宁市咸安区双鹤桥16号。法定代表人：王远鹤，市长。委托代理人：骆名菊、王超，咸宁市司法局工作人员，一般代理。原告胡大汉诉被告区资源规划局、市政府不履行土地行政登记一案，本院受理后，分别向原、被告送达了受理案件通知书、应诉通知书、举证通知书及起诉状副本、公开开庭传票等诉讼文书。于2020年6月22日公开开庭进行审理。原告胡大汉及其委托代理人胡绍强，被告区资源规划局副局长余德奇及其委托代理人邹懿，被告市政府委托代理人骆名菊、王超均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称：原告系湖北省咸宁市咸安区官埠桥××村十二组村民，在1999年第二轮分地时，村组已经把良田分配完，村领导承诺原告可以自己开垦荒山，原告实际占用的25亩集体土地归原告承包，但在办《土地承包经营权证》的时候承包地面积只显示了8.8亩。因国家政策要求集体土地确权登记发证工作陆续开展，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》的相关规定，原告实际占用的集体土地应及时给予确权。根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在的县级人民政府不动产登记机构办理。同时，咸宁市咸安区机构编制委员会制发的咸安编发【2019】37号《关于整合不动产登记职责及设立不动产登记机构等事项的批复》规定“将区林业局、区财政局、区农业局等部门分别承担的林地、农村土地（含耕地、草地、水域、滩涂等）承包经营权等登记职责整合并入区国土资源局”。咸安区人民政府官方网站发布的《咸宁市咸安区自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》第（三）条规定：“负责自然资源统一确权登记工作。制定各类自然资源和不动产统一确权登记、权籍调查、不动产测绘、争议调处、成果应用的制度、标准、规范。推进自然资源和不动产登记信息管理基础平合建设。负责自然资源和不动产登记资料收集、整理、共享、汇交管理等。”根据上述法律规定，原告向咸安区自然资源和规划局寄送申请书以及相关材料，请求对原告《土地承包经营权证》的承包地面积进行更正。咸安区自然资源和规划局的逾期未回复，原告依据行政复议法相关规定向被告咸宁市自然资源和规划局寄送了复议申请，2019年12月30日，原告收到市政府作出的咸政复【2019】83号《行政复议决定书》，称区自然资源和规划局不具有对承包地面积进行更正的职责，驳回原告的复议申请。原告认为，被告区自然资源和规划局对于原告提出的申请逾期不予回复，严重侵害了原告的合法权利，市政府作出的咸政复【2019】83号《行政复议决定书》驳回原告的复议申请，维持了被告区自然资源和规划局的违法行为，依法应予以撤销，为维护自身合法权利，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定诉至贵院，请求法院一、请求撤销被告市政府作出的咸政复【2019】83号《行政复议决定书》；二、请求依法确认被告区自然资源和规划局不履行职责违法，并责令其依法履行职责；三、本案诉讼费用由被告承担。原告为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：证据一、土地承包证；证据二、咸宁市政府不予受理决定书(咸政复不字【2019】37号)；证据三、向咸宁市咸安区自然资源和规划局提交的土地确权《申请书》；证据四、快递邮寄单、快递签收截；证据五、行政复议申请书、快递邮寄单、快递签收截图；证据六、咸政复【2019】83号《行政复议决定书》。被告区资源规划局辩称：一、被告区资源规划局不存在不履行职责的行为。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。根据该规定，原告要求对《土地承包经营权证》承包地面积进行更正的职权不属于被告区资源规划局职责范围。虽然依据咸宁市咸安区机构编制委员会制发的咸安编发【2019】37号《关于整合不动产登记职责及设立不动产登记机构等事项的批复》规定“将区林业局、区财政局、区林业局等部门分别承担的林地、农村土地承包经营权等登记职责整合并入区国土资源局。”但是，依据市、区两级机构编制委员会下发的《关于整合不动产登记职责及设立不动产机构等事项的批复》(咸编发【2015】74号、咸安编发【2015】32号)文件规定：“区财政局、区农业局：负责指导农村土地承包经营及有关合同管理、流转规范，调处合同纠纷、协调调处权属纠纷等。为与中央部署开展的农村土地承包经营权登记颁证工作做好衔接，农村土地承包经营权纳入不动产统一登记予以5年过渡期。过渡期内，区财政局会同区国土资源局负责指导农村土地承包经管权的统一登记工作。过渡期后，改由区国土资源局负责指导农村土地承包经营权的统一记工作。”我区不动产登记机构于2016年6月份成立，根据上述文样规定的5年过渡期、我区不动产登记机构只有到2021年6月份以后，在咸安区政府的统一协调安排下，完成职权分割、职能转交，才能正式行使农村土地承包经营权的统一登记职责。因此，截止到目前为止，咸安区政府并没有完成统一的职权分割及职能转交，被告区资源规划局还没有对农村土地承包经营权的登记、备案职能，故根本就不存在不履行职责的违法行为。二、被告区资源规划局不是本案适格当事人。本案案涉地块在官埠桥××村，根据《市人民政府关于进一步调整完善市、区城乡规划一体化管理体制的意见》(咸政发【2012】14号)文件规定，官埠桥××村的行政区域属市级城乡规划管理范围，已经划归市高新区管辖，其相关的法定职能也一并划归了相应对口的职能部门管理，不属于被告区资源规划局辖区范围，故被告区资源规划局不是本案适格当事人。三、被告区资源规划局不存在行政不作为。原告诉称被告区资源规划局逾期没有对原告的申请给予回复与事实不符。从原告提供的证据来看，原告于2019年6月29日向答辩人邮寄了《申请书》并显示被签收，但被告区资源规划局确实没收到原告的申请材料，反而是在2019年7月10日，咸宁高新区国土分局来我局就原告人《申诉将开垦的荒地给予确权并更正承包面积事由》的信访件的相关政策依据进行咨询，被告区资源规划局于当日向咸宁高新区国土分局提供了《关于对申请人〈土地承包经营权证＞的承包土地面积进行更正的信访件情况说明》。由此可说明，原告不仅向被告区资源规划局邮寄了《申请书》还向咸宁市自然资源和规划局邮寄了《申请书》，最后由咸宁市自然资源和规划局签发给咸宁高新区国土分局负责回复，故被告区资源规划局不存在逾期回复的行为。综上所述，请求法院依法查清事实，驳回原告对被告区资源规划局的诉讼请求。被告区资源规划局为支持其主张，向本院提交如下证据：证据一、被告统一社会信用代码证书、法人身份证明份证复印件；证据二、咸编发【2015】74号、咸安编发【2015】32号文件；证据三、咸政发【2012】14号《市人民政府关于进一步调整完善市、区城乡规划一体化管理体制的意见》。被告市政府辩称：一、被告市政府所作《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确。（一）关于事实认定。2019年6月28日，原告以邮寄的方式向被告提交申请书，请求对咸安农地承包权【2005】第01031712017《农村土地承包经营权证》的承包地总面积进行更正登记。2019年6月29日，被告签收邮件。直至原告申请行政复议之日，被告未予答复。以上事实有申请书、土地承包经营权证、BMS快递清单及投递记录等证据证明。（二）关于法律适用。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作按上述规定，农村土地承包经营权的登记工作明确为农业行政主管部门的职责。咸宁市咸安区机构编制委员会咸安编发【2015】32号《关于整合不动产登记职责及设立不动产登记机构等事项的批复》规定“将区林业局、区财政局、区农业局等部门分别承担的林地、农村土地(含耕地、草地、水域、滩涂等)承包经营权等登记职责整合并入区国土资源局”，“区财政局、区农业局：负责指导农村土地(含耕地、草原、水域、滩涂)承包经营及有关合同管理、流转规范，调处合同纠纷，协同调处权属纠纷等。为与中央部署开展的农村土地承包经营权确权登记颁证工作做好衔接，农村土地承包经营权纳入不动产统一登记予以5年过渡期。过渡期内，区财政局会同区国土资源局负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作。过渡期后，改由区国土资源局负责指导农村土地承包经营权登记工作。”《咸安区农村经济经营管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(咸安政办发【2013】99号)规定农村经济经营管理局第三项主要职责为“宣传、贯彻农村土地承包经营政策和法规，指导全区农村土地承包合同的签订、履行、变更，负责农村土地承包经营权证颁发”。依据以上两个文件，最早在2020年10月28日前的过渡期内，农村土地承包经营权的统一登记工作由咸安区财政局二级单位农村经管局(2019年机构改革，该机构划归区农业农村局)主要负责，区国土资源局配合相关协调工作，且在实际工作中，区国土资源局并未参与此项工作。原告在2019年6月28日通过邮寄向被告提交土地承包面积更正申请，因被告在5年有效的过渡期内不具有农村土地承包经营权统一登记的工作职责，原告申请的主体不正确。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第款第一项规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请入认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的。本案中，在5年的有效过渡期内，被告不具有办理农村土地承包经营权统一登记工作职责，被告市政府依据上述规定，驳回原告的行政复议申请，适用法律正确。二、被告市政府所作《行政复议决定书》程序合法。2019年10月30日，被告市政府收到原告的行政复议申请书，经形式审査予以受理。2019年11月1日，被告市政府向被告区资源规划局送达《提出答复通知书》。2019年11月8日，被告区资源规划局提交行政复议答复书。2019年12月27日，被告市政府作出《行政复议决定书》并送达原告、被告区资源规划局。被告市政府的行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》二十三条、三十一条的规定，程序合法。综上所述，被告市政府所作复议决定事实清楚、证据充分，适用依据正确，程序合法，请人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告市政府为支持其主张，向本院提交如下证据：证据一、行政复议申请书；证据二、提出答复通知书、区资源规划局行政复议答复书；证据三、行政复议决定书及邮寄函件；证据四、《咸安区农村经济经营管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(咸安政办发【2013】99号)。经审理查明，原告胡大汉系河背村村民。2019年6月28日，原告胡大汉以邮政特快专递的方式向被告区资源规划局邮寄一份《确认登记申请书》，请求对咸安区农地承包权【2005】第01031712017《农村土地承包经营权》进行更正登记。同月29日，被告区资源规划局签收了该邮件，但未予以答复。同年10月12日，原告胡大汉向咸宁市自然资源和规划局申请行政复议，该局依据咸政办发【2013】81号文件规定，将复议申请移送被告市政府，被告市政府经审查，于同年12月23日作出并送达咸政复【2019】83号《行政复议决定书》(以下筒称决定书)，决定书认定：2019年6月28日，申请人以邮寄的方式向被申请人提交申请书，请求对咸安农地承包权【2005】第01031712017《农村土地承包经营权证》的承包总面积进行更正登记。2019年6月29日，被申请人签收邮件，直至申请人申请行政复议，被申请人未予以答复。本机关认为：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。依据以上规定，申请人应该向涉案地块所在地的县级以上地方人民政府农业行政主管部门提出申请，即被申请人不具备涉案地块土地经营权证更正登记的职责。决定：驳回申请人的行政复议申请。原告不服诉至本院，请求一、确认被告区资源规划局不履行农村土地承包经营权证更正登记的法定职责违法，并责令其依法履行职责；二、撤销被告市政府咸政复【2019】83号《行政复议决定书》；三、本案诉讼费由两被告承担。同时查明，2012年3月15日，市政府咸政发【2012】14号文件《关于进一步调整完善市、区城乡规划一体化管理体制的意见》（以下简称意见），意见规定：一、明确市、区两级规划管理责权。（一）市、区城乡规划管理范围。市级城乡规划管理范围是：行政辖区。…官埠桥镇的…河背村…；二、强化职能部门管理职责。（一）统一土地管理。明确市级城乡规划管理范围的土地管理职能由市国土资源局履行。该《意见》明确将官埠桥镇的河背村的土地管理职能划入市国土资源局（现市资源规划局）。咸宁市机构编制委员会咸编发【2015】74号文件《关于整合不动产登记职责及设立不动产登记机构等事项的批复》（以下筒称批复），批复规定：市农业局、市水产局负责指导农村土地承包经营及有关合同管理、流转范围，调处合同纠纷，协同调处权属纠纷等。为与中央部署开展的农村地块承包经营权确权登记颁证工作做好衔接，农村土地承包权纳入不动产统一登记予以五年过渡期，过渡期内，市农业局会同市国土局负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作。过渡期后，改由市国土资源局负责指导农村土地承包经营权登记工作。以上事实有原、被告双方提供的《土地承包经营权证》、《复议申请书》、《申请书》、《国内标准快递》及快递详情、《行政复议决定书》、咸宁市机构编制委员会咸编发【2015】74号文件《关于整合不动产登记职责及设立不动产登记机构等事项的批复》、市政府咸政发【2012】14号《关于进一步调整完善市、区城乡规划一体化管理体制的意见》、关于对申请人《土地承包经营权》的承包土地面积进行更正的信访件情况说明及原、被告双方的陈述意见在卷佐证。本院认为，原告胡大汉所在的咸安区官埠桥××村的土地管理职责。2012年已由市政府调整为咸宁市自然资源规划局（原市国土局）管理。被告区资源规划局不具有对涉案土地管理的职责，虽然被告区资源规划局收到原告变更登记申请后未作出答复，但该行为对原告的实体权利不产生影响，故原告胡大汉请求确认被告区资源规划局不履行农村土地承包经营权证变更登记的法定职责违法，并责令其履行法定职责的诉讼请求，无事实依据和法律依据，本院不予支持；被告市政府收到原告胡大汉《行政复议申请书》后，经过受理、审查，根据《行政复议法》的规定作出并送达《行政复议决定书》，认定事实清楚、程序合法。原告胡大汉请求撤销被告市政府作出的咸政复【2019】83号《行政复议决定书》的诉讼请求，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：驳回原告胡大汉的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告胡大汉承担。如不服本判决可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。审 判 长  严 平人民陪审员  李功成人民陪审员  刘建文二〇二〇年七月二十四日书 记 员  魏竹君