河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)冀行终106号 上诉人（原审被告）秦皇岛北戴河新区管理委员会。住所地：秦皇岛市北戴河新区老沿海公路东段。 法定代表人彭云，该管委会主任。 委托代理人王茂武，河北君德风律师事务所律师。 委托代理人尹春泉，该区工作人员。 上诉人（原审第三人）秦皇岛市抚宁区留守营镇人民政府。住所地：秦皇岛市留守营镇北街。 法定代表人陈震力，该镇镇长。 委托代理人孙涛，北京京师（秦皇岛）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）秦皇岛美海水产养殖有限公司。住所地：秦皇岛市北戴河区北岭三区31-3-10号。 法定代表人李其滨，该公司总经理。 委托代理人赵静，该公司董事。 委托代理人李秀英。 原审被告秦皇岛市抚宁区人民政府。住所地：秦皇岛市抚宁区金山大街2号。 法定代表人郭继东，该区区长。 委托代理人王会庭。 委托代理人朱凤霞，河北凤霞律师事务所律师。 上诉人秦皇岛北戴河新区管理委员会（以下简称“北戴河管委会”）、秦皇岛市抚宁区留守营镇人民政府（以下简称“留守营镇政府”）因不履行行政允诺一案，不服秦皇岛市中级人民法院（2018）冀03行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，2008年3月秦皇岛美海水产养殖有限公司（以下简称“美海水产公司”）从留守营镇承包了421亩土地用于养殖。原有虾坑7个，自挖虾坑1个，并为养殖修建了泵房、U型渠、增加了变压器等地上附着物。2008年12月22日，抚宁区（县）人民政府（以下简称“抚宁区政府”）、秦皇岛市国土资源局作出关于收回南戴河二小区部分土地及海域使用权的公告，其中包括了美海水产公司租赁的该421亩土地，未与美海水产公司就补偿达成协议。2010年因行政区划变更，南戴河二小区被划归秦皇岛北戴河新区。2013年北戴河管委会将美海水产公司租赁土地收回并将地上附着物及虾坑拆除。抚宁区政府在拆迁前已经对美海水产公司的附着物及虾坑进行了清点。北戴河管委会，抚宁区政府多次商讨对美海水产公司进行补偿的标准、补偿范围等。2017年10月12日抚宁区政府、北戴河管委会、留守营镇政府共同召开南戴河二小区收储涉及美海水产公司补偿问题协调会议。会议议定：一、由抚宁区政府负责对测算数据进行确认，北戴河管委会负责筹措尚需拨付的资金。具体情况如下：（一）虾坑：租赁的421亩范围包括原有虾坑和7个自挖虾坑1个（23亩）。按自挖虾坑5000元/亩补偿标准，23亩共补偿11.5万元。去除23亩剩余的398亩，按经营损失1000元/亩补偿标准，美海水产公司应得补偿39.8万元。两项合计金额51.3万元。该项资金已由指挥部拨付留守营镇政府210.5万元。（二）泵站：海边引水泵站1个，原定标准2000元/个，后经指挥部研定标准变为18万元/个。（三）U型引排水渠：根据地形图、影像图测算，排水渠长960米，平均宽度16米，折合23.04亩；引水渠长805米，平均宽度13米，折合15.7亩，引排水渠总面积38.74亩，按5000元/亩补偿，补偿金额为19.37万元。(四）变压器：指挥部研定补偿标准为17万元/台，2台应补偿34万元。育苗室评估时2台变压器作价5.6万元，如需要补齐差价，涉及差价款28.4万元。(五）清点表最后补偿：原为24.11836万元，扣除泵站0.2万元、U型渠0.003万元、变压器0.5万元，最后应补偿23.41536万元。二、由留守营镇政府与美海水产公司就南戴河二小区收储涉及美海水产公司补偿事项签订补偿协议，并落实补偿。(一）421亩虾坑补偿款项已拨入留守营镇财政账户，由留守营镇政府查清该笔款项去向。如确认美海水产公司应得款项已被留守营镇政府支出使用，由留守营镇政府筹措资金对美海水产公司实施补偿；如确认该款项已上缴市土地收储中心，则由北戴河管委会筹措该笔资金。(二）虾坑以外的地上附着物，包括泵站、引排水渠、变压器、清点表最后补偿部分，所涉资金由北戴河管委会根据补偿协议筹措并及时拨付抚宁区指定账户。协调会后抚宁区政府制作了会议纪要，北戴河管委会将该会议纪要的初稿送达美海水产公司。2018年5月9日北戴河新区土地整理储备中心与美海水产公司签订了补偿协议书，对会议纪要中确定的自挖虾坑、泵站、引排水渠三部分对美海水产公司进行了补偿，共计461720元。变压器已经另行补偿。 原审认为，2017年10月12日抚宁区政府、北戴河管委会、留守营镇政府共同召开南戴河二小区收储涉及美海水产公司补偿问题协调会议，已经对美海水产公司补偿的标准、数额及责任承担进行了确定。并将该会议纪要内容告知美海水产公司，美海水产公司亦无异议。应认定该会议纪要已经对外发生法律效力，各方应共同遵守，全面履行。对会议纪要未履行部分抚宁区政府、北戴河管委会、留守营镇政府应根据相应责任进行履行。美海水产公司原有虾坑398亩，按照每亩1000元补偿，共计39.8万元，因该笔补偿款已拨付留守营镇政府，应由留守营镇政府负责补偿；清点表最后补偿部分（地上附着物）共计23.41536万元由北戴河管委会负责补偿；由于行政区划变更，该征收土地已被划归秦皇岛北戴河新区，抚宁区政府不再承担补偿责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决北戴河管委会给付美海水产公司补偿款23.41536万元；留守营镇政府给付美海水产公司补偿款39.8万元；抚宁区政府不承担补偿责任。 上诉人北戴河管委会上诉称，一、原审判决认定案涉会议纪要已对外发生法律效力错误。1.原审判决认定北戴河管委会向美海水产公司送达的只是会议纪要初稿，初稿没有文头和公章，无法律效力。2.在没有协调一致的情况下，抚宁区政府单方作出了抚政纪(2017)82号会议纪要，该纪要对没有隶属关系的北戴河管委会没有约束力。3.该纪要只是行政机关内部会议，其内容本身也排除了直接外化为可执行的行政行为的可能，并不具备对外发生法律效力的条件。4.该会议纪要将“抚宁区对测算数据进行确认”作为对被上诉人进行补偿的前提。测算数据并非对被上诉人的准确补偿数额，只是对补偿金额的预估。5.该会议纪要中“所涉资金由北戴河新区根据补偿协议筹措并及时拨付抚宁区指定账户”的表述，说明签订补偿协议才是被上诉人得到补偿的前提。原审判决直接将被上诉人的认可作为该内部行政行为对外生效的条件是错误的。二、原审判决结果与案涉会议纪要内容相悖。会议纪要涉及北戴河管委会的内容为北戴河新区负责筹措尚需拨付的资金以及将筹措的资金拨付抚宁区指定账户，没有任何新区管委会直接对被上诉人补偿的内容。综上，请求撤销一审判决的第一项，改判驳回美海水产公司对北戴河管委会的起诉或诉讼请求。 上诉人留守营镇政府上诉称，一、一审判决事实认定错误。1.留守营镇政府与美海水产公司没有任何关系，不应当承担给付补偿款的责任。涉案虾坑留守营镇于2008年3月26日租赁给孙爱国,主张权利的主体也应当是孙爱国的继承人，而非美海水产公司。2.留守营镇政府已经将剩余补偿资金2008774.6元退回抚宁县财政集中支付中心，收储相关资料一并上交县收储指挥部，已经没有资金也没有权限处理补偿事宜。3.涉案会议纪要不能作为裁判依据，该会议纪要只是底稿，没有得到留守营镇政府的认可，是抚宁区政府单方行为，故该会议纪要不能作为裁判的法律依据。二、原审程序违法。本案中，美海水产公司起诉状中并没有要求留守营镇政府承担补偿责任，而原审法院却判决由留守营镇政府承担补偿责任，明显超出诉讼请求的范围，违反了不告不理的原则。三、本案不属于行政诉讼受案范围。美海水产公司没有与留守营镇政府签订过补偿协议，退一步讲，如果留守营镇政府与孙爱国之间有相关证据证明存在债权债务关系，根据留守营镇政府与孙爱国的承包协议，本案应当属于民事案件里的合同纠纷，不属于行政诉讼的受案范围。综上，请求依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或者发回重审。 本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。 二审期间，留守营镇政府提供了三份证据：证据一，租赁协议一份，证明美海水产公司主张的养殖场补偿事宜应当由案外人孙爱国的继承人予以主张。证据二，农村信用社电汇凭证一份，抚宁县国土资源局往来结算票据一份，证明在养殖场补偿事宜处理完毕后，留守营镇政府将国土部门拨付的剩余补偿款予以退回。证据三，留守营镇政府“关于南戴河二小区收储涉及美海公司补偿问题协调会议纪要相关问题的报告”，证明留守营镇政府就涉及美海水产公司补偿问题已经向上级政府说明，对美海水产公司补偿问题与留守营镇政府无关。对上述证据，北戴河管委会质证认为,第一份证据，租赁协议真实性予以认可，但是应该不能达到证明目的，协议是孙爱国签的，但是实际实施者是原审原告，故补偿主体就是原审原告。第二份证据真实性没有问题，但是只能证明留守营镇政府曾经退回一部分补偿资金，但是退回的补偿资金里不能证明包含了应当给美海水产公司的补偿款。我们在抚宁复印的一份镇政府的说明，显示退回的补偿资金是扣除所有列支剩余的费用，对美海水产公司的费用应该不在这退回的费用之内。第三份证据为留守营镇政府的陈述意见，真实性无法证实。抚宁区政府质证认为，对证据一的真实性无异议，关于证据一的其他质证意见与北戴河管委会一致。证据二同意北戴河管委会的质证意见。证据三属于内部行政行为，不能对外发生效力。美海水产公司质证认为，证据一的真实性无异议，美海水产公司是实际实施者，都经过三方政府认可确定的，补偿的时候也是对美海水产公司。证据二与本案无关，不能证明留守营镇政府退回的资金包含应给美海公司的补偿款，且该票据是留守营镇政府内部行为的凭证，该款项可于下一个年度再申请取回，与留守营镇政府是否对美海水产公司承担补偿责任无关。证据三不认可，美海水产公司有与孙爱国的协议，留守营镇政府与孙爱国达成的协议与美海公司无关。本院认为，留守营镇政府二审提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院对该证据不予采纳。 本院认为，根据各方当事人诉辩意见，本案主要涉及以下问题： 一、关于北戴河管委会、留守营镇政府是否应当承担本案补偿职责的问题。本案抚宁区政府、秦皇岛市国土资源局2008年作出关于收回南戴河二小区部分土地及海域使用权的公告。北戴河管委会2013年将美海水产公司租赁土地收回并将地上附着物及虾坑拆除。有关部门应依法及时对美海水产公司的相关损失予以补偿。2017年10月12日，抚宁区政府、北戴河管委会、留守营镇政府共同召开南戴河二小区收储涉及美海水产公司补偿问题协调会议，对美海水产公司补偿的标准、数额及责任承担进行了确定。会议认为，抚宁区与北戴河区两区国土部门经与相关人员了解，并根据卫星影像图、清点表、南戴河二小区土地收储补偿标准，测算出了美海水产公司补偿基础数据。该测算数据是在尊重历史、还原客观事实的基础上得出的结论，补偿标准有相关文件支撑。事后会议纪要内容送达美海水产公司，美海水产公司对会议纪要内容亦予以认可。因此，北戴河管委会、留守营镇政府应及时按照会议商定内容履行自身职责。其后，北戴河新区土地整理储备中心于2018年5月9日与美海水产公司签订了补偿协议书，对会议纪要中确定的自挖虾坑、泵站、引排水渠三部分对美海水产公司进行了补偿。但对美海水产公司剩余的398亩虾坑及清点表最后补偿部分（地上附着物）仍未予补偿。根据会议纪要内容，美海水产公司原有虾坑398亩的补偿款已拨付留守营镇政府，清点表最后补偿部分（地上附着物）补偿款由北戴河管委会负责筹措。虽然北戴河管委会、留守营镇政府均否认2017年10月12日会议内容作为本案裁判根据，但在美海水产公司补偿问题长期得不到解决，抚宁区政府已对上述会议内容正式作出抚政纪（2017）82号会议纪要，会议纪要内容已送达美海水产公司，且二上诉人未提交相反证据证明抚政纪（2017）82号会议纪要内容不真实的情况下，可以认定抚政纪（2017）82号会议纪要内容系北戴河管委会、留守营镇政府对美海水产公司相关补偿问题的行政允诺行为，一审判决依据会议纪要有关内容认定本案有关事实，确定北戴河管委会、留守营镇政府承担本案补偿责任,判决留守营镇政府给付美海水产公司原有虾坑398亩的补偿款39.8万元；北戴河管委会给付美海水产公司清点表最后补偿部分（地上附着物）补偿款23.41536万元并无不当。 二、关于美海水产公司是否本案补偿适格主体的问题。《秦皇岛市抚宁区国土资源局关于原南戴河二小区收储美海养殖补偿争议对接情况的报告》载明，2008年3月26日由留守营镇经委作为甲方，孙爱国作为乙方为美海水产公司签订了《租赁协议》，对于代签情况，美海水产公司法定代表人李其滨与孙爱国签订了证明材料，确认代签事实。因此，留守营镇政府关于美海水产公司与其没有任何关系，美海水产公司主体身份不适格的上诉理由不能成立。 三、关于能否判决一审第三人留守营镇政府承担补偿责任的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款规定，人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。据此，留守营镇政府认为其系一审第三人，不能承担补偿责任的上诉理由不能成立。 四、关于一审判决方式问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。一审认为由于行政区划变更，该征收土地已被划归秦皇岛北戴河新区，抚宁区政府不再承担补偿责任的理由并无不妥，但其判决结果表述为“秦皇岛市抚宁区人民政府不承担补偿责任”不符合上述法律规定，依法应予纠正。 五、关于一审判决收取诉讼费的问题。国务院《诉讼费用交纳办法》第一款第（五）项规定，商标、专利、海事行政案件每件交纳100元，其他行政案件每件交纳50元。一审判决由北戴河管委会和留守营镇政府各负担6615元诉讼费没有法律法规依据，本院予以纠正。 综上，北戴河管委会、留守营镇政府的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予部分改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下: 一、维持秦皇岛市中级人民法院（2018）冀03行初94号行政判决第一、二项； 二、变更秦皇岛市中级人民法院（2018）冀03行初94号行政判决第三项为：驳回秦皇岛美海水产养殖有限公司的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元，由秦皇岛北戴河新区管理委员会负担50元、抚宁区留守营镇人民政府负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  魏立超 审判员  韩锦霞 审判员  李冠华 二〇二〇年七月一日 书记员  李 鼎