广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终863号 上诉人（一审被告）隆林各族自治县人民政府，住所地：隆林各族自治县新州镇民权街200号。 法定代表人杨科，县长。 委托诉讼代理人陈笑，隆林各族自治县司法局副局长。 委托诉讼代理人周于飞，广西凌盛（凌云）律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）黄晓莲，女，1966年10月20日出生，壮族，住隆林各族自治县。 委托诉讼代理人黄志留，男，1965年5月20日出生，壮族，住隆林各族自治县，系黄晓莲丈夫。 委托诉讼代理人周晓，北京市京师律师事务所律师。 一审第三人隆林各族自治县平班镇人民政府。住所地：隆林各族自治县平班镇扁牙村。 法定代表人覃安宁，镇长。 委托诉讼代理人周权威，隆林各族自治县平班人民武装部部长。 委托诉讼代理人韦长言，隆林各族自治县司法局平班司法所所长。 上诉人隆林各族自治县人民政府（以下简称隆林县政府）因与被上诉人黄晓莲、一审第三人隆林各族自治县平班镇人民政府（以下简称平班镇政府）确认强制执行行为违法一案，不服百色市中级人民法院（2019）桂10行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年7月7日对当事人进行了询问。上诉人隆林县政府委托诉讼代理人陈笑、周于飞，被上诉人黄晓莲及其委托诉讼代理人黄志留、周晓，一审第三人平班镇政府委托诉讼代理人周权威、韦长言到庭参加询问。本案现已审理终结。 百色市中级人民法院一审查明：2009年，黄晓莲、黄志留夫妇与兰宏烈购买一栋4层房屋,该房屋位于平班水电站右岸下游500米范围内河道边坡上。之前兰宏烈办理了《国有土地使用证》,使用面积78.40平方米,黄晓莲、黄志留夫妇购买该房后至今未办理转户手续。2012年至2013年,黄晓莲在未取得规划许可证、建房土地使用证、房屋建设许可证的情况下,在其购买的房屋前面和旁边分别加建一层和三层房屋,共占用土地面积为152.86平方米，且加建的房屋位于平班水电站泄洪区域内,土地已被平班水电站征用,亦位于《隆林各族自治县平班镇土地利用总体规划(2010-2020年)》规划的建设用地范围内。2015年7月26日,隆林县政府发布公告,指出位于平班水电站坝首下游一公里范围内河岸住宅楼,属于平班水电站泄洪危险区域,严重影响安全泄洪。为确保水电站正常安全运行,隆林县政府、平班镇政府组织国土、住建、移民、物价等相关部门技术人员对包括黄晓莲在内的11户房屋进行核查。同时聘请百色华辉资产评估有限公司和隆林县价格认证中心对11户房屋进行价格评估,拟根据评估结论进行经济补偿，并要求11户户主于2015年11月24日前持有关证件到平班镇政府签订拆除协议后,自行搬迁拆除。如逾期不搬迁拆除,将依法拆除。黄晓莲认为评估结论不符合实际,要求重新评估未果后即未与平班镇政府签订拆除协议,亦未将房屋拆除。2017年12月14日，隆林各族自治县国土资源局（以下简称隆林县国土局）作出隆国土资决字〔2017〕048号行政处罚决定书（以下简称〔2017〕48号处罚决定）,责令黄晓莲户15日内自行退还非法占用的152.86平方米土地,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。黄晓莲之夫黄志留不服该行政处罚决定,于同年12月27日向隆林县政府申请行政复议。隆林县政府在法定期限内未作出答复,黄志留遂向隆林各族自治县人民法院提起行政诉讼,请求撤销隆林县国土局〔2017〕48号处罚决定。隆林各族自治县人民法院经审理作出（2018）桂1031行初8号行政判决，驳回黄志留的诉讼请求。黄志留不服，提起上诉。百色市中级人民法院于2018年12月25日作出（2018）桂10行终229号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年12月28日，隆林县政府组织相关部门对黄晓莲户245平方米的建筑物进行强制拆除。2019年4月29日，黄晓莲向法院提起行政诉讼，请求确认隆林县政府强行拆除黄晓莲房屋的行为违法。 百色市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第十三条第二款规定：“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”本案中，虽然隆林县国土局作出〔2017〕48号处罚决定,责令黄晓莲户15日内自行退还非法占用的152.86平方米土地,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，但隆林县国土局并未申请人民法院非诉执行。隆林县政府在未作出行政处理决定和没有法律明确授权其强制执行，以及向人民法院申请强制执行的前提下，即组织相关部门对黄晓莲户245平方米的建筑物进行强制拆除，既违反了上述法律规定，又违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，属超越法定权限，违反了法定程序。 综上所述，黄晓莲请求确认隆林县政府强行拆除其房屋的行为违法，理由充分，于法有据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认隆林县政府强制拆除黄晓莲户245平方米建筑物的行政行为违法。 上诉人隆林县政府上诉称：1.黄晓莲在未办理建设规划许可和用地审批等手续的情况下,擅自扩大建房面积和新建房屋，该房屋属违法建筑。2.隆林县国土局作出的〔2017〕48号处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。3.根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第六十八条和行政强制法第四十四条的规定，上诉人对违法建筑有强制拆除的法定职权，上诉人实施强制拆除行为合法。一审判决错误，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或改判驳回黄晓莲的诉讼请求。 被上诉人黄晓莲未提交书面答辩意见，询问时口头辩称：一审判决认定黄晓莲、黄志留夫妇购买涉案房屋的时间为2009年错误，实际为2006年。一审判决认定黄晓莲加建涉案房屋的时间为2012年至2013年错误，实际为2009年。请求二审法院依法纠正一审认定错误的事实，作出公正判决。 一审第三人平班镇政府述称：上诉人隆林县政府作出行政强制拆除行为事实清楚、主体适格，适用法律正确；在实施强拆前已履行法律程序，行为合法。一审判决错误，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或改判驳回黄晓莲的诉讼请求。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，除对购房时间及被拆除房屋面积的事实不予认定外，本院对一审判决查明的其余事实予以确认。 本院另查明，据黄晓莲一审提供的《房屋转让协议》记载，2006年12月26日，韦爱杨、李欣作为甲方，黄晓莲作为乙方，签订《房屋转让协议》，约定甲方将座落在平班电站旁（新州河大桥下游右岸）的一栋四层楼房及房后一栋5开间砖瓦结构平房转让给乙方。兰宏烈和韦爱杨当时系夫妻关系。该楼房在1999年以兰宏烈之名办理了隆国用（1999）0220号国有土地使用证，登记使用权面积78.40平方米，按照平班镇政府2017年4月12日向隆林县政府提交的《平班镇人民政府关于黄志留、黄晓莲户房屋处置的情况汇报》所附《黄志留、黄晓莲户基本情况》及房屋测量图，房屋实际占地面积95.63平方米。该房屋在2006年以韦爱杨之名办理有隆房权证新州字第××号房屋所有权证，登记房屋总层数为3层，登记建筑面积245平方米。该楼房位于新州大桥下游右岸岸边，北面临河，南面临公路。黄晓莲占有使用楼房之后，2012年至2013年间在该楼房朝公路方向的门前加建了一层楼房，还在西面建设了一栋独立的三层楼房。按照黄志留委托百色中建测绘有限公司于2017年4月12日出具的［2017］-0046号《土地勘测定界技术报告书》的勘测数据，和隆林各族自治县住房和城乡建设局委托百色华辉资产价格评估有限责任公司作出的华估字［2015］83号2《房地产拆迁估价报告》及［2015］83号1《房地产拆迁估价报告》的统计数据，加建的一层楼房占地面积100.99平方米。购买的房屋与加建的一层楼房相连，建筑面积合计478.76平方米。西面独立的三层楼房占地面积51.87平方米，建筑面积170.70平方米。二审询问时，各方当事人对上述占地面积、建筑面积数据均表示认可。2018年12月28日，隆林县政府组织相关部门对黄晓莲户上述购买的、新建的建筑物全部强制拆除，共拆除建筑面积478.76+170.70=649.46平方米。 本院认为：一、关于行政强制执行的法定职权问题。行政强制法第二条第二款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”行政强制执行，是对行政决定的执行，行政决定是行政强制执行的依据。行政强制法第十三条规定“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”行政强制法第四章规定了“行政机关强制执行程序”，第五章规定了“申请人民法院强制执行”程序。按照上述法律规定可知，行政机关依据哪一部法律规定作出行政决定，则根据该部法律规定来确定行政机关是否有强制执行权，该部法律规定行政机关有强制执行权的，依照行政强制法第四章“行政机关强制执行程序”执行，该部法律未规定行政机关有行政强制执行权的，依照行政强制法第五章“申请人民法院强制执行”程序执行。本案中，隆林县政府被诉强制执行行为可分为对有证房屋的强制拆除和对违法占地新建房屋的强制拆除两部分，其合法性分述如下。 二、关于隆林县政府强制拆除涉案有证房屋行为的合法性问题。行政强制执行，是对行政决定的执行，行政决定是行政强制执行的依据。基于平班水电站泄洪安全需要，隆林县政府于2015年7月26日发布公告,要求11户户主于2015年11月24日前持有关证件到平班镇政府签订拆除协议后,自行搬迁拆除。如逾期不搬迁拆除,将依法拆除。因为涉案房屋是国有土地上房屋，隆林县政府因防灾减灾公共利益需要，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项规定，可以依法决定征收涉案房屋。从到案证据看，隆林县政府没有作出房屋征收决定，但隆林县政府于2015年7月26日发布的公告有房屋征收决定性质，可视为房屋征收决定。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，市、县政府作出房屋征收决定后，房屋征收部门与被征收人应协商签订补偿协议，协商不成的，市、县政府应及时作出补偿决定，补偿决定应确定搬迁期限。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”本案中，在双方协商补偿不成情况下，隆林县政府没有作出补偿决定就实施强制拆除，剥夺了被征收人通过对补偿决定提起行政复议或者行政诉讼寻求救济的权利，并且造成隆林县政府对涉案有证房屋实施强制拆除行为缺乏执行依据。国有土地上房屋征收领域的强制执行，法律没有规定行政机关有强制执行权，即使隆林县政府作出了补偿决定，限期被征收人搬迁，被征收人在规定期限内不搬迁的，依法也应当申请人民法院强制执行，其自行实施强制执行，属超越法定职权。 三、关于隆林县政府强制拆除涉案无证房屋行为的合法性问题。隆林县国土局作出〔2017〕48号处罚决定，责令黄晓莲户15日内自行退还非法占用的152.86平方米土地,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。隆林县政府自称其强制执行行为，是对隆林县国土局〔2017〕48号处罚决定的执行。首先，该处罚决定的内容是没收而非限期拆除，其对涉案无证房屋实施强制拆除难以说是对该处罚决定的执行。其次，该处罚决定是依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定作出，依据该法第八十三条“由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行”的规定，应当由隆林县国土局申请人民法院强制执行，隆林县政府自行组织实施强制拆除，属超越职权。隆林县政府上诉主张依据城乡规划法第六十八条和行政强制法第四十四条规定，其有强制执行权，因涉案需要强制执行的行政处罚决定并非依据城乡规划法作出，不存在依据城乡规划法执行的问题。行政强制法第四十四条属该法第四章的规定，即法律规定行政机关有强制执行权的前提下，才能适用该条规定，因土地管理法没有规定行政机关有强制执行权，所以本案不能适用行政强制法第四十四条的规定，隆林县政府无对隆林县国土局〔2017〕48号处罚决定实施强制执行的强制执行权。 综上所述，因强制拆除行为无可撤销内容，一审判决确认隆林县政府强制拆除行为违法，适用法律正确，但认定被强制拆除的房屋建筑面积错误，本院予以纠正。上诉人隆林县政府上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 变更百色市中级人民法院（2019）桂10行初85号行政判决的主文为：确认隆林各族自治县人民政府于2018年12月28日强制拆除黄晓莲户涉案房屋的行政行为违法。 二审诉讼费50元，由上诉人隆林各族自治县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二〇年七月二十日 法官助理 封 宇 书 记 员 饶 栖