浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终1077号 上诉人（原审原告）李方炼，男，1962年10月17日出生，汉族，住浙江省龙港市半河路93号。 上诉人（原审原告）暨上诉人李方炼的委托代理人李方巢，男，1964年1月21日出生，汉族，住浙江省龙港市半河路71号，系李方炼兄弟。 上诉人（原审原告）李花进，男，1969年3月20日出生，汉族，住浙江省龙港市半河路19-1号。 委托代理人李花双，男，1971年8月31日出生，汉族，住浙江省龙港市半河路19号，系李花进兄弟。 被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。 法定代表人姚高员，市长。 委托代理人林悠然，温州市行政复议局工作人员。 原审第三人黄碎茶，女，1946年10月27日出生，汉族，住浙江省龙港市半河路19号。 李方炼、李方巢、李花进因诉温州市人民政府（以下简称温州市政府）、原审第三人黄碎茶土地行政复议一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初596号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月3日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。案经阅卷、调查，现已审理终结。 被诉行政行为：温州市政府于2019年5月22日作出温政行复〔2019〕53号行政复议决定书，查明：2001年11月8日，原苍南县国土资源局向被申请人（苍南县人民政府）提交《关于2001年度苍南县建设用地（整理）第三批次征用土地补偿、安置方案的实施报告》。同年12月29日，被申请人作出涉案《批复》，批复同意原苍南县国土资源局拟定的2001年度苍南县建设用地（整理）第三批次征用土地补偿、安置方案。另查明，申请人李方烁等四人（李方炼、李花进、李方巢、黄碎茶）系东河村村民，其有集体承包土地在2001年度苍南县建设用地（整理）第三批次征收的龙金大道A地块范围内，该地块涉及征收龙港镇东河村土地98.627亩，相关征地补偿均已落实到位。复议机关认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……”关于法定期限，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”除前述规定外，无论是《中华人民共和国行政复议法》还是《中华人民共和国行政复议法实施条例》，均未明确规定针对具体行政行为的最长复议期限。但，行政复议行为作为一种准司法行为，其受理条件与《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释规定的行政诉讼受理条件基本一致，故复议机关应参照适用行政诉讼制度中最长诉讼期限的相关规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款规定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”该解释同样适用于上述第四十六条第二款。亦即，适用二十年最长保护期限的案件，仅限于“因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”。本案中，涉案批复只是涉及被征土地补偿安置标准等相关内容，不涉及对土地所有权、使用权等物权的处分内容，故应当适用“其他案件”最长五年的起诉期限。被申请人作出涉案批复的时间是2001年12月29日，申请人李方烁等四人于2019年3月提出复议申请，已经超过最长五年的期限。故申请人李方烁等四人的行政复议申请不符合上述规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定：驳回申请人李方烁等四人的行政复议申请。 原审法院经审理查明的事实与被诉复议决定一致。另查明：2019年3月2日，李方炼等3人及第三人黄碎茶向温州市政府提出行政复议申请，要求确认苍南县人民政府于2001年12月29日作出《关于同意实施2001年度苍南县建设用地（整理）第三批次征用土地补偿安置方案的批复》（苍政发[2001]355号）的行为违法。温州市政府收到后，通知上述当事人补正。温州市政府于2019年3月27日收到补正材料后，于2019年4月1日立案。2019年5月22日，温州市政府作出被诉复议决定，并向当事人送达。上述当事人于2019年5月24日收到被诉复议决定书。2019年6月10日，李方炼等3人提起本案诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条虽然规定了行政复议的申请期限，但行政复议法和行政复议法实施条例均未规定申请行政复议的最长期限。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，因不动产之外其他行政行为申请行政复议的，自行政行为作出之日起超过五年，行政机关应决定不予受理。五年申请期限的起算点是“行政行为作出之日起”，该期限为不变期间，无论申请人何时知道行政行为的内容，或者因其他原因耽误申请，从行政行为作出之日起超过五年，即丧失申请复议的权利，不能再通过复议的方式寻求救济。涉案批复行为于2001年12月29日作出且不直接涉及不动产物权的归属，属于上述规定中的“其他案件”。李方炼等3人及第三人至2019年3月申请行政复议，已超过五年最长保护期限。李方炼等3人主张本案应当适用二十年最长期限，缺乏事实与法律依据，该院不予采纳。综上，原告的复议申请不符合法定的受理条件，温州市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告及第三人的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。李方炼等3人的诉讼请求，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李方炼等3人的诉讼请求。本案案件受理费50元，由李方炼等3人共同负担。 李方炼等3人上诉称：一、一审认定缺乏依据。一审认定涉案批复行为于2001年12月29日作出，但是没有认定行政机关的名称，也没有认定行政行为。一审认定超过五年期限，缺乏法律依据。根据上诉人在一审提供的1-28组证据，其中温州市中级人民法院（2019）浙03行初262号行政裁定书第7、8页已经认定，涉案批复落款日期上并没有加盖“苍南县人民政府”印章，这是人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。涉案批复落款日期上并没有加盖“苍南县人民政府”印章，是一纸空文。一审认定涉案批复行为于2001年12月29日作出，事实认定错误。二、一审认定与事实不符。一审认定涉案《批复》不涉及不动产物权的归属，说明涉案批复未实施具体征用土地的行政行为。但是根据上诉人提供的第13组证据，早有生效判决涉案批复将上诉人父亲李宣明的承包地已经征收为国有土地，包括上诉人承包的土地。可见，涉案批复直接导致了上诉人不动产物权归属国有。三、一审认定事实错误。根据新证据温州市中级人民法院（2019）浙03行初597号行政裁定书认定，涉案土地经国务院批准已被征收为国有。本案判决却认定涉案批复并不直接涉及不动产物权的归属，明显错误。四、一审故意隐瞒事实、适用法律错误。上诉人母亲李美岩、胞弟李花双等第三人涉及土地不动产物权直接已被国务院批准征收为国有土地，包括上诉人承包的土地在内，本案属于涉及不动产物权转移的情形。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，属于因不动产提起诉讼的案件，自行政行为作出之日起不超过二十年，人民法院应予受理。一审为了隐瞒事实，在判决书中故意作假，以涉案批复行为于2001年12月29日作出且不直接涉及不动产物权的归属为由，认定涉案批复诉讼属于“其他案件”，并认为上诉人申请行政复议已超过五年最长保护期限，缺乏事实与法律依据。涉案批复落款日期上并没有加盖“苍南县人民政府”的印章，属于一纸空文，即无行政行为，温州市政府没有提供行政行为相应的证据，一审应当认定其未提供相应证据。一审认定该一纸空文，并适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，明显错误。特提起上诉，请求撤销一审判决，依法重新审理、支持上诉人的诉讼请求。 温州市政府答辩称，一、一审法院判决认定事实清楚。2001年12月29日，苍南县人民政府作出《关于同意实施2001年度苍南县建设用地(整理)第三批次征用土地补偿安置方案的批复》〔苍政发（2001）355号〕，同意原苍南县国土资源局拟定的2001年度苍南县建设用地（整理）第三批次征用土地补偿、安置方案。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，涉案批复不直接涉及不动产物权的归属，属于上述规定中的“其他案件”。苍南县人民政府作出涉案批复的时间是2001年12月29日，上诉人于2019年3月提出复议申请，已经超过五年最长保护期限。上诉人行政复议申请不符合法定受理条件。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。二、涉案复议决定程序合法，适用法律正确。温州市政府于2019年3月27日依法受理上诉人因不服涉案批复提起的行政复议申请，于2019年4月1日向苍南县人民政府寄送行政复议答复通知书，经审理后于2019年5月22日根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定作出涉案行政复议决定，并通过邮政快递向当事人送达。复议程序合法，适用法律依据正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。 李方炼等3人提起上诉同时提交了以下新的证据材料：1.温州市中级人民法院（2019）浙03行初597号行政裁定书；2.龙港市人民政府政府信息公开答复书〔2020〕8号及附页；3.温州市政府温政复〔2020〕146号行政复议决定书；4.龙港市人民政府政府信息公开答复书〔2020〕10号及所附材料；5.浙江省人民政府自然资源信息公开文书（浙自然资信答〔2020〕54号）及附件；6.浙江省人民政府自然资源信息公开文书（浙自然资信答〔2020〕68号），以证明上诉人一家承包地已经被征收为国有，龙港市人民政府关于上诉人一家承包地被征收的所有征收手续都是虚假的，本院经审查认为，前述证据均与本案讼争没有关联，均不予采纳。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，二审的审查重点在于李方炼等3人申请行政复议是否超过了法定申请期限。李方炼等3人向温州市政府申请行政复议，复议请求为“依法确认被申请人2001年12月29日作出的苍政发〔2001〕355号苍南县人民政府《关于同意实施2001年度苍南县建设用地（整理）第三批次征用土地补偿安置方案的批复》的具体行政行为违法”。经查，2001年12月29日，针对原苍南县国土资源局的报请，苍南县人民政府作出了案涉批复。李方炼等3人虽上诉称该批复没有苍南县人民政府的盖章，其真实性不予认可，却又向温州市政府申请复议请求确认该批复违法。况且根据业已生效的（2019）浙03行初262号行政裁定书，认为“由于原告已获取的苍政法〔2001〕355号文件上加盖有苍南档案局档案证明转用章，并作为苍南县人民政府信息公开申请答复的附件，足以证明苍南县人民政府作出了苍政法〔2001〕355号文件，苍南县人民政府亦不曾对此提出异议。”因此，有关批文的真实性应可确认。因案涉批复作出时间为2001年12月29日，批复仅系批准同意征地补偿安置方案的意见，并非集体土地的征收决定，不属于可导致不动产物权变动的行政行为，故原审认定案涉诉讼属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的不是“因不动产提起诉讼”的“其他案件”，于法有据。虽然《中华人民共和国行政复议法》并未明确规定申请行政复议的最长期限，但鉴于行政复议与行政诉讼的衔接要求，当事人不能通过行政复议方式规避行政诉讼的法定受理条件，故温州市政府在行政复议中参照前述行政诉讼法的有关规定，认定李方炼等3人于2019年就案涉批复申请行政复议，已经超过最长期限，有相应依据。温州市政府作出行政复议的程序亦符合法律规定，故原审确认温州市政府作出的温政行复〔2019〕53号行政复议决定合法，并无不当。 综上，李方炼等3人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李方炼、李方巢、李花进共同负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  钱建军 审判员  沈 妙 审判员  夏祖银 二〇二〇年七月十七日 书记员  朱胤佐 ·10·