浙江省金华市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙07行终359号上诉人（原审原告）中国建银投资有限责任公司，住所地北京市东城区建国门内大街28号民生金融中心C座11层。法定代表人董轼，董事长。委托代理人徐娟，浙江君安世纪律师事务所律师。委托代理人楼金燕，浙江君安世纪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）义乌市住房和城乡建设局，住所地浙江省义乌市江滨北路281号。法定代表人厉声振，局长。被上诉人（原审被告）义乌市国有土地上房屋征收与管理办公室，住所地浙江省义乌市宾王路68号。法定代表人吴璀正，主任。被上诉人（原审被告）义乌市人民政府稠城街道办事处，住所地浙江省义乌市宾王路223号交通大厦。法定代表人吴爽，主任。原审第三人中国建设银行股份有限公司义乌分行，住所地浙江省义乌市稠州北路468号。法定代表人徐海龙，行长。上诉人中国建银投资有限责任公司因房屋行政强制及行政赔偿一案，不服义乌市人民法院（2019）浙0782行初188号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过调阅一审案卷等方式进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定：2017年11月10日，义乌市人民政府作出义政征字〔2017〕第002号房屋征收决定，公布了义乌市稠城街道市场区块旧城区改建项目国有土地上房屋征收补偿方案。征收范围为江滨路-化工路-稠州路-篁园市场围合而成的区域，具体以征收红线范围为准。涉案房屋被列入义乌市人民政府征收拆迁的红线范围之内。2017年12月，被告义乌市国有土地上房屋征收与管理办公室（以下简称市征收办）委托浙江国信房地产土地估价咨询有限公司对涉案房屋进行评估。2018年1月15日，浙江国信房地产土地估价咨询有限公司作出浙国房估﹝2017﹞征字第7226号估价报告，涉案房屋总价为219393元。被告市征收办将上述评估报告及义乌市国有土地上公房征收补偿标准专题会议纪要送达给原告。2018年4月12日，原告中国建银投资有限责任公司（以下简称建银公司）以涉案房屋产权人名义向被告市征收办回函，认为涉案房屋与义乌市江滨中路21幢两项营业用房系原告承继原中国建设银行的资产，涉案房屋的评估结果显失公允，请求重新评估等。被告市征收办收到原告的回函后，对原告的异议请求未予答复。2018年5月，涉案房屋被拆除。另查，涉案房屋用地系国有划拨性质，属交通运输用地，登记在浙江恒风集团公司有限公司名下。原中国人民建设银行于1996年2月2日更名为中国建设银行。2004年9月17日，中国建设银行重组分立为中国建设银行股份有限公司和原告。2005年11月2日，中国建设银行股份有限公司和原告联合下发建总函〔2005〕911号文件，委托北京中企华资产评估有限责任公司对原告承继的原建行固定资产进行资产交接，中国建设银行股份有限公司浙江省分行据此将案涉房屋及相关权益移交给原告。后原告将涉案房屋出租给第三人义乌建行使用。自2016年11月25日至2017年11月24日，出租给案外人姚新红使用，月租金16358.33元。原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条第一款规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。根据上述规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，其他主体并无实施强制拆除合法房屋的权力。从被告义乌市住房和城乡建设局（以下简称住建局）的答辩及庭审查明的事实来看，原告建银公司以住建局、义乌市人民政府稠城街道办事处（以下简称稠城街道）组织实施涉案房屋的拆除并以其为被告提起诉讼，缺乏事实根据。市征收办系被告住建局所属全额拨款公益一类事业单位，不具有独立承担法律责任的主体资格，对其起诉应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，提起行政诉讼应当有具体的事实根据，被告拆除涉案房屋证据不足，不符合行政诉讼的受案条件，其起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告中国建银投资有限责任公司的起诉。上诉人建银公司上诉称：一、作为市场区块房屋征收的实施单位，被上诉人稠城街道已在其一审书面答辩状中确认市场区块征收房屋已全部拆除，案涉房屋在征收范围内。据此，已足以证明案涉房屋系在被上诉人征收办作为征收部门实施征收过程中被强制拆除。原审裁定以上诉人未提供证据证明被上诉人住建局、稠城街道实施拆除行为为由驳回起诉系对证据规则及法律的错误适用，事实认定错误。上诉人认为，在被上诉人不能举证证明案涉房屋系由其他主体违法强制拆除的情况下，应当认定强制拆除行为系被上诉人稠城街道实施。1、一审证据已足以证明案涉房屋系在被上诉人稠城街道作为征收实施单位、被上诉人征收办作为征收部门而实施市场区块房屋征收过程中被强制拆除。首先，《义乌市人民政府房屋征收决定》【义政征字（2017）第002号】明确，案涉市场区块房屋征收活动的征收部门为被上诉人征收办，征收实施单位为被上诉人稠城街道。被上诉人稠城街道在其书面答辩状中亦确认：“根据市场区块房屋征收工作进程，2018年1月25日，义乌市人民政府稠城街道办事处与义乌市聚佳建设工程有限公司，签订拆除义乌市稠城街道市场区块征收房屋的《建设工程施工合同》。2018年6月，市场区块征收房屋全部拆除。”作为被列入征收拆迁的红线范围之内的房屋，案涉房屋在征收决定公布之后即由征收部门和征收实施单位进行管理控制，而作为征收实施单位的稠城街道又委托了义乌市聚佳建设工程有限公司（以下简称聚佳公司）对征收范围内房屋进行拆除并确认2018年6月市场区块征收房屋已全部拆除。上诉人认为，以上事实及证据已足以证明案涉房屋系被上诉人稠城街道根据《征收决定》而委托聚佳公司进行违法强制拆除，事实清楚。此外，上诉人经信息查询发现，2018年5月26日义乌市国土资源局发布公告将案涉房屋所在地块挂牌出让，2018年7月11日案涉房屋所在地块已被整体出让。也就是说，被上诉人在未与上诉人就案涉房屋的征收及补偿达成一致意见的情况下就已实际处置了案涉房屋及相应的国有土地使用权，这也足以证明被上诉人行为的违法性。2、原审裁定以上诉人未提供证据证明被上诉人住建局、稠城街道实施拆除行为为由而驳回起诉，系对证据规则及法律的错误适用。上诉人认为，在上诉人已基本举证证明案涉房屋系被上诉人稠城街道根据《征收决定》委托聚佳公司进行违法强制拆除、而被上诉人不能举证证明案涉房屋系由其他主体违法强制拆除的情况下，应当认定强制拆除行为系被上诉人稠城街道实施。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”根据上述法律规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，建设单位、施工单位等主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。具体到本案，案涉房屋被强制拆除系在被上诉人征收办作为征收部门、被上诉人稠城街道作为征收实施单位进行征收过程中发生的，被上诉人稠城街道也确认其委托聚佳公司对征收范围内房屋进行了拆除并已拆除完毕。因此除非三被上诉人能举证证明房屋确系在其不知情的情况下、由其他主体违法强制拆除，否则应推定违法强制拆除系由被上诉人稠城街道实施。综上，现有证据已足以证明案涉房屋系在被上诉人征收办作为征收部门、被上诉人稠城街道作为征收实施单位实施征收过程中被强制拆除，而被上诉人也未能举证证明案涉房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，原审裁定以上诉人未提供证据证明被上诉人实施拆除行为为由驳回起诉显属错误。二、案涉房屋系由被上诉人稠城街道根据《征收决定》委托聚佳公司进行违法强拆的事实清楚。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督并对其行为后果承担法律责任。本案中，被上诉人征收办作为征收部门应当对被上诉人稠城街道的行为后果承担法律责任，而鉴于被上诉人征收办系被上诉人住建局下属机构、不具有独立承担法律责任的主体资格，故其行为结果应由其设立单位即被上诉人住建局承担责任。原审裁定一方面以征收办系住建局设立、不具有被诉主体资格为由而驳回了上诉人对征收办的起诉；另一方面又违反“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的司法解释规定，仅仅以上诉人不能证明住建局实施了案涉违法强拆行为而直接驳回了上诉人对住建局的起诉，自相矛盾，错误明显。2019年4月8日，上诉人曾以义乌市人民政府、征收办及稠城街道为被告向贵院提起行政诉讼，请求确认义乌市人民政府、征收办及稠城街道强制拆除案涉房屋之行政行为违法并要求其赔偿上诉人因违法强制拆除所造成的各项损失。2019年4月15日，上诉人收到金华市中级人民法院作出的《补充、补正材料一次性告知书》，被告知“因义乌市国有土地上房屋征收管理办公室系义乌市住房与城乡建设局的下设机构，若没有证据证明强制拆除行为系义乌市人民政府作出，则应以义乌市住房和城乡建设局为被上诉人向基层人民法院起诉”。上诉人据此获悉了被上诉人征收办系被上诉人住建局下设机构的信息，并向原审法院提起诉讼。根据《补充、补正材料一次性告知书》的要旨，下设机构征收办对外无独立承担法律责任的主体资格，故其实施或委托稠城街道实施的强制拆除行为所产生的法律责任及后果应当由被上诉人住建局承担。然而，原审法院一方面认定征收办系住建局所属全额拨款公益一类事业单位，一方面又无视住建局应就下设机构的行为承担法律责任的法律规定，单独评价征收办的行为，以“国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权”为由，仅因住建局、稠城街道无实施强制拆除合法房屋的权力、而征收办不具有独立承担法律责任的主体资格，即驳回了上诉人对住建局、征收办及稠城街道的起诉。原审裁定显然自相矛盾，适用法律错误明显。上诉人认为，在案涉房屋系由征收实施部门即被上诉人稠城街道根据《征收决定》委托聚佳公司进行违法强拆的情况下，作为房屋征收部门的被上诉人征收办应当对稠城街道的行为后果承担法律责任。而由于被上诉人征收办虽是义乌市人民政府确定的案涉房屋征收活动的征收部门，但其系被上诉人住建局的下设机构且不具有独立承担法律责任能力，故其行为的法律后果应由被上诉人住建局承担。三、被上诉人强行拆除案涉房屋，显属严重违法，依法应当承担相应的赔偿责任。浙江国信房地产土地估价咨询有限公司针对案涉房屋采取的评估方式违法，导致评估价格严重背离市场价格，评估结果显失公平，不能作为赔偿依据。被上诉人征收办在未与上诉人协商的情况下，径自单方委托评估，剥夺了上诉人选定评估机构的权利以及获得以市场评估价格为基础的公平补偿的权利。其后，被上诉人又在未与上诉人达成征收补偿协议、未就案涉房屋作出补偿决定并向法院申请强制执行的情况下自行强制拆除房屋，显属严重违法。被上诉人违法强制拆除上诉人房屋，依法应当承担相应的赔偿责任。综上，请求：1、依法撤销义乌市人民法院作出的（2019）浙0782行初188号行政裁定书；2、依法改判确认三被上诉人强制拆除上诉人所有的位于义乌市××号楼××层××房的行政行为违法；3、依法改判三被上诉人赔偿上诉人因违法强制拆除所造成的各项损失合计12801599.4元，其中：房屋及装修损失10179235.11元、一次性搬迁费16480.10元、一次性临时安置费61075.41元、停产停业损失补偿508961.76元、货币补偿补助2035847.04元；4、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人住建局、市征收办、稠城街道及原审第三人中国建设银行股份有限公司义乌分行均未向本院提交书面答辩意见。经审查，本院对原审裁定所认定的事实予以确认。另查明，被上诉人稠城街道和聚佳公司于2018年1月25日签订了《建设工程施工合同》，将义乌市稠城街道市场区块范围内全部建筑物及附属物的拆除工程交由聚佳公司负责。本院认为，案涉房屋位于义乌市市场区块旧城区改建房屋征收红线范围内，被上诉人稠城街道作为房屋征收决定确定的房屋征收实施单位，与聚佳公司签订了拆除市场区块内全部被征收建筑物及附属物的施工合同，稠城街道在答辩中也认可市场区块内被征收房屋已于2018年6月全部拆除。据此可以认定稠城街道应为案涉房屋的拆除主体。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第一款规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。稠城街道作为房屋征收实施单位，其拆除案涉房屋的行为系其自行决定还是受房屋征收部门的委托实施等情况，则有待进一步的审查确认。综上，原审法院以上诉人提起本案诉讼缺乏事实根据为由驳回上诉人的起诉明显不当，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销义乌市人民法院（2019）浙0782行初188号行政裁定；二、指令义乌市人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 单晓剑审 判 员 虞 行审 判 员 徐青雅二〇二〇年七月二十八日代书记员 叶文静?*ArabicDash?-10-??*ArabicDash?-11-?