湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鄂05行终66号 上诉人（原审原告）神农架林区水河一级水电站，统一社会信用代码91429021698009882Q，住所地：神农架林区松柏镇沿河路。 执行事务合伙人任再新,负责人。 委托诉讼代理人冯宁宁、顾伟，北京来硕律师事务所律师。特别授权代理。 被上诉人（原审被告）神农架林区水利和湖泊局，统一社会信用代码11429021011057010E，住所地：神农架林区松柏镇常青路8号。 法定代表人贺德富，局长。 出庭负责人张永强，总工程师。 委托诉讼代理人黄兴剑，湖北神农架律师事务所律师。特别授权代理。 上诉人神农架林区水河一级水电站因诉被上诉人神农架林区水利和湖泊局撤回行政许可一案，不服神农架林区人民法院（2019）鄂9021行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月16日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。2020年7月，双方当事人向本院申请协调，协调期限30日。本案现已审理终结。 原判认定，神农架林区纸坊河电站（以下简称纸坊河电站）位于神农架××××徐家庄，于2009年12月登记在原告神农架林区水河一级水电站名下，并由其经营管理。2011年，纸坊河电站依法取得取水（鄂林区）字[2011]第00098号《取水许可证》，取水用途为发电。2018年9月，纸坊河电站获得延期审批许可，有效期截止2021年12月10日。2015年3月，湖北省水利厅依据《关于研究神农架林区小水电站关停工作的纪要》（湖北省人民政府专题会议纪要55），向湖北省人民政府上报《省水利厅关于请示》（鄂水利文﹝2015﹞70号），湖北省人民政府于2015年5月批示同意该方案，该方案将纸坊河电站纳入第二年生态关停范围。2019年3月，湖北省水利厅、湖北省发展和改革委员会、湖北省生态环境厅、湖北省能源局联合印发《湖北省长江经济带小水电清理整改工作实施方案》（鄂水利函﹝2019﹞134号），明确要求对全省范围内小水电进一步梳理排查，重点核查项目是否涉及生态保护红线……确保全省在2020年底前完成小水电清理整改工作。神农架林区人民政府为全面贯彻执行国家有关生态保护政策要求，促进神农架林区水生态系统保护修复,根据《中华人民共和国行政许可法》、《神农架国家公园保护条例》、《湖北省长江经济带小水电清理整改工作实施方案》（鄂水利函﹝2019﹞134号）、《神农架林区影响生态环境小水电站关停方案》（以下简称《关停方案》），结合神农架林区实际情况，于2019年5月，印发了神政发﹝2019﹞13号《神农架林区关于影响生态环境小水电站退出实施方案》（以下简称《退出实施方案》），将纸坊河电站纳入2019年的生态关停范围。2019年7月8日，被告根据《关停方案》和《退出实施方案》，依照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要”之规定，作出《神农架林区水利和湖泊局关于撤回纸坊河电站取水许可的决定》（以下简称《撤回取水许可决定》），撤回对纸坊河电站发放的98号《取水许可证》。原告不服诉至法院，请求依法撤销被告作出的《撤回取水许可决定》。 原判认为，神农架林区人民政府为全面贯彻执行国家有关生态保护政策要求，促进神农架林区水生态系统保护修复，依据《中华人民共和国行政许可法》、《神农架国家公园保护条例》、《湖北省长江经济带小水电清理整改工作实施方案》（鄂水利函﹝2019﹞134号）、《关停方案》，结合神农架林区实际情况，于2019年5月印发的《退出实施方案》，并不违反相关法律规定。关于原告提出的《退出实施方案》所涉及的小水电站关停活动并非出于公共利益，原审法院认为，神农架林区特殊的地理位置以及生态环境决定其在湖北乃至全国生态系统中处于重要的地位。神农架林区人民政府为全面贯彻执行国家有关生态保护政策要求，促进神农架林区水生态系统保护修复,依据相关法律、法规和政策，印发《退出实施方案》，逐步关停小水电站，实施水生态系统保护修复，是贯彻执行生态文明建设的必要措施，符合广大人民群众的根本利益，是社会公共利益的重要体现。关于原告提出《退出实施方案》对关停对象的评定标准不透明不合理，侵犯了其相关权利等意见，原审法院认为，对该主张其可通过其他相应的渠道和途径进行救济。关于原告提出的被告撤回行政许可的客观情况一直存在，并未发生重大变化，且原告系2018年9月获得延期审批许可，原审法院认为，电站关停涉及到生态环境修复、经济发展以及保护行政相对人合法权益等诸多因素，地方政府面临保护与发展的难题，特别是清理整改小水电，是根据生态发展而进行的一个循序渐进的过程。关于原告提出被告在作出撤回行政许可前没有保障原告的申辩权，程序违法，原审法院认为，行政许可法并没有规定行政机关撤回已作出的行政许可前应当告知行政相对人申辩权，并且被告已在撤回行政许可决定中告知了原告救济途径，因此，原告的该项诉讼理由，缺乏法律依据，应不予采纳。综上，被告根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款之规定，作出《撤回取水许可决定》证据确凿、适用法律正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告神农架林区水河一级水电站的诉讼请求。案件受理费50元，由原告神农架林区水河一级水电站负担。 神农架林区水河一级水电站不服，向本院提起上诉称：1.原审判决认定事实不清。第一，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，涉案《撤回取水许可决定》不存在可以撤回的法定情形，被上诉人作出被诉行政行为缺乏事实和法律依据。首先，被上诉人依据相关法律规定，为纸坊河电站核发《取水许可证》，而目前相关法律法规并未进行修改或废止，我国目前也未出台关停小水电站的规范性文件。至于湖北省水利厅、神农架林区人民政府和被上诉人作出的相关关停方案、会议纪要、实施方案等，均不属于地方政府规章。因此，本案不存在“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止”的情形。其次，“客观情况发生重大变化”有着明确的时间要求，即应当是在准予行政许可之后发生了准予行政许可时所未有的情况，才属于前述法律所规定的撤回行政许可的法定情形之一。被上诉人于2018年9月作出准予纸坊河电站取水的行政许可，根据《取水许可管理办法》第二十一条、第二十六条之规定，被上诉人在本案中并未提交纸坊河电站出现了客观情况发生变化的证据。虽然被上诉人主张的客观情况为当地的环保关停政策，但这并不属于撤回取水许可的法定条件。并且，通过被上诉人提交的《关于研究神农架林区小水电站关停工作的纪要》，从2014年起，被上诉人及相关部门就已经开始开展“关停活动”。在2018年9月被上诉人准予纸坊河电站取水许可时，该“关停活动”就已存在。由此可知，被上诉人主张的“关停活动”并不是在准许行政许可之后发生的变化。故被上诉人以“关停活动”为由作出《撤回取水许可决定》的理由不能成立。再次，不应当因“政策”变化，就认为客观情况发生了重大变化，如此不利于保护被许可人的信赖利益。并且，被上诉人是为了开发旅游项目，打着环保的名义将纸坊河电站纳入关停范围，进而撤回了纸坊河电站的取水许可，这并不属于客观情况发生变化，而是被上诉人出于主观目的而实施的侵害上诉人合法权益的行为，故该行为应被撤销。第二，原审法院认为《退出实施方案》不违反相关法律规定，属于认定事实错误。首先，《退出实施方案》并非出于公共利益。其一，根据相关文件可知，很多水电站被关停并非出于生态保护，而是因为“对旅游影响较大”。由此可见，关停水电站的真实目的是商业开发。其二，《退出实施方案》对于小水电站关停后的措施是“对有利用价值的基础设施交由神发水电有限公司负责管理”，而该公司是一家具有盈利性质的公司。据此，《退出实施方案》不公平不合理，并非以公共利益为目的，不能以此作为认定被诉行政行为合法的依据。其次，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条、《中华人民共和国合伙企业法》第八条之规定，包括纸坊河电站在内的众多拟被关停的水电站，其合法权益受到法律保护。但《退出实施方案》严重违反前述法律规定，侵害了上诉人的合法权益。再次，上诉人提出对《退出实施方案》进行附带审查申请，人民法院应对其合法性进行全面审查。关于关停对象的评定标准和补偿标准也是该方案内容的一部分，原审法院应对其进行审查，不能因为上诉人有其他救济渠道，就自我免责，对该方案中的违法内容不予审查。第三，被诉行政行为程序违法，原审法院不予采纳上诉人的该主张缺乏事实和法律依据。被诉行政行为侵害了上诉人的合法权益，属于对行政相对人不利的决定，应当根据《湖北省行政执法条例》第六条、第十七条第二款的规定，告知上诉人作出行政行为的事实、理由和依据，充分保障上诉人的陈述和申辩权。但被上诉人并未履行上述程序，甚至未向上诉人送达。故被上诉人作出《撤回取水许可决定》的程序严重违法。第四，原审法院认为“逐步关停小水电站，实施水生态系统保护修复，是贯彻执行生态文明建设的必要措施”，该认定属主观臆断。2.原审法院适用法律错误。3.原审法院程序违法。本案中，甘鲜法官属于“小水电站关停工作领导小组”成员之一，本案实际上是在小水电站关停过程中产生的纠纷，因此，甘鲜法官与本案有利害关系，其应当主动自行回避，但其并未回避。同时，由于甘鲜法官是原审法院的副院长，上诉人有理由相信原审法院在涉及小水电站关停工作的系列案件中，均无法作出公正裁判，因此，请求二审法院撤销原审判决，并在查明事实的基础上依法改判或指定其他有管辖权的法院重审本案；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人神农架林区水利和湖泊局辩称：本案中准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，被上诉人依据《退出实施方案》、《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。因此，被上诉人作出涉案《撤回取水许可决定》事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 本院认为，本案的被诉行政行为是被上诉人于2019年7月8日对上诉人经营的纸坊河电站作出的《撤回取水许可决定》。双方当事人对于被上诉人具有作出被诉行政行为的职权并未提出异议，本案二审的争议焦点是：被上诉人作出上述《撤回取水许可决定》是否合法。由于上述决定的作出依据之一是神农架林区人民政府作出的《退出实施方案》，且上诉人在一审中已对该文件的合法性提出了审查请求，因此，本案将对《退出实施方案》的合法性一并进行附带审查。 1.《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。本案中，纸坊河电站依法取得98号《取水许可证》，有效期限截止2021年12月10日。2019年7月8日，被上诉人依据《关停方案》、《退出实施方案》以及上述法律规定，以“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，的需要”为由，作出《撤回取水许可决定》，撤回了对纸坊河电站作出的98号《取水许可证》，并告知了申请行政复议和提起行政诉讼的权利。同时告知，如对该决定没有异议，请自收到该决定之日起7个工作日内持98号《取水许可证》原件到被上诉人处办理注销手续。之后，被上诉人将该决定送达上诉人的执行事务合伙人任再新。被上诉人作出《撤回取水许可决定》符合前述法律规定的情形，亦符合当地相关实际，程序基本符合相关法律规定。 上诉人主张，被上诉人作出《撤回取水许可决定》不符合前述法律规定，不存在“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，的需要”的情形。本院认为，依据《关于研究神农架林区小水电站关停工作纪要》（湖北省人民政府专题会议纪要55）、《关停方案》以及《退出实施方案》可知，神农架林区已纳入国家生态文明先行示范区，自2014年开始，湖北省人民政府及其相关部门就因“绿色发展和生态保护”的要求，准备有计划的逐步开展神农架林区小水电站关停工作。之后，为进一步做好神农架林区生态环境保护工作，经过调查研究，并经多方征求意见，湖北省水利厅形成《关停方案》。2019年5月，神农架林区人民政府依据前述文件及相关法律、政策规定，制订了《退出实施方案》。在前述两方案中，纸坊河电站均被列入拟关停范围内。由此可知，逐步关停小水电站，是湖北省人民政府及其相关部门以“修复生态环境”为目的，在调查研究的基础上逐步形成并最终由当地人民政府贯彻执行生态文明建设的必要措施，该客观情况的重大变化，符合人民群众的根本利益，是社会公共利益的重要体现。上诉人认为该客观情况在被上诉人2018年许可纸坊河电站延续取水以前即已存在，不属于“客观情况发生重大变化”的情形。对此，本院认为，如前所述，关停小水电站是湖北省人民政府及其工作部门以及神农架林区人民政府有计划、分年度、逐步开展的一项生态修复工作。湖北省人民政府在2018年之前已制定了相关文件，纸坊河电站已符合《中华人民共和国行政许可法》中规定的“客观情况发生重大变化”的情形。本案中，神农架林区人民政府于2019年作出《退出实施方案》，并将纸坊河电站列入2019年拟关停范围内，被上诉人据此认定其对纸坊河电站作出取水许可的客观情况已发生重大变化，为了公共利益的需要，撤回对纸坊河电站的取水许可，并无不当。 上诉人主张《撤回取水许可决定》的程序违法，没有对其告知以及听取其陈述和申辩。本院认为，根据原审法院查明的事实，湖北省人民政府2015年5月即批示同意《关停方案》，按该方案的规定，纸坊河电站在2016年就应当被关停。况且，被上诉人在庭审中表示，在作出《撤回取水许可决定》前，其已与上诉人就关停补偿问题进行协商，评估工作也一直在做，但因评估结果上诉人不认可，所以协商未果。上诉人对该事实并未提出异议，说明上诉人实际上早已知晓涉案水电站即将被关停，取水许可已不可再继续使用的事实，并就相关问题与被上诉人进行了沟通与协商。因此，尽管被上诉人未提交书面告知及听取陈述、申辩的证据，但本案不宜以此为由撤销《撤回取水许可决定》。 2.关于《退出实施方案》合法性审查的问题。本案中，湖北省水利厅依据《关于研究神农架林区小水电站关停工作纪要》（湖北省人民政府专题会议纪要55）的总体部署，向湖北省人民政府请示上报了《关停方案》，经多方征求意见后，湖北省人民政府予以批准同意。该方案中附有《神农架林区影响生态环境小水电站情况表》。之后，神农架林区人民政府依据《中华人民共和国行政许可法》、《神农架国家公园保护条例》、《湖北省长江经济带小水电清理整改工作实施方案》（鄂水利函﹝2019﹞134号）以及《关停方案》制定《退出实施方案》。该《退出实施方案》对影响生态环境小水电站退出的实施步骤进行了较为明确的规定，并载明，按照《关停方案》要求，重点对30座小水电站全部关停退出。同时，明确了关闭退出时间、公开遴选评估机构、前期评估、补偿标准以及实施关停等步骤。其附件《30座拟关停水电站处置规划表》中载明的30座拟关停电站明细与前述《关停方案》附表《神农架林区影响生态环境小水电站情况表》中的电站明细基本一致。神农架林区人民政府依据相关法律规定以及上级人民政府相关文件精神和要求，制定《退出实施方案》，符合上级人民政府关于“绿色发展和生态保护”、“修复生态环境”的总体部署，以及公共利益之需要，作出之后向神农架林区各乡镇人民政府、林业管理局、国家公园管理局、区直各单位等予以印发，并无不当。 上诉人认为，《退出实施方案》并非出于公共利益，而是因为商业开发；认为该方案侵害了上诉人的被行政许可权和经营权；还认为方案对关停对象的评定标准和补偿标准不透明、不合理。 本院认为，首先，前已述及，被上诉人作出《撤回取水许可决定》是因公共利益之需要，本案中，神农架林区人民政府制定《退出实施方案》亦是以“修复生态环境”为目的。相关内容尽管有“对有利用价值的基础设施交由神发水电有限公司负责管理”的表述，但是其用途是“可用于科研、建设遗迹博物馆或民房改造等”，不能以此认定《退出实施方案》具有营利性。至于上诉人主张关停的目的系因发展旅游而非公共利益的问题，本院认为，神农架林区的生态环境在湖北省××十分重要的地位，其本身也是以其生态自然风光吸引游客发展旅游的，制定《退出实施方案》，关停影响生态环境的小水电站，修复神农架林区的水生态系统，其终极目的是利于旅游发展，是“绿水青山就是金山银山”新时代生态环境保护理念的直接体现，不能因为达成了环境保护与经济发展的“双赢”，就否定关停系因“修复生态环境”的公共利益目的。 其次，《退出实施方案》中已明确小水电站关闭退出的步骤，对于补偿标准，载明“根据公开遴选的评估机构出具的评估报告补偿”。至于上诉人主张的关停对象的评定标准问题，《退出实施方案》中的关停范围与《关停方案》中的范围基本一致，而《关停方案》及其附件是经湖北省水利厅征询省级各相关部门并经湖北省人民政府批准后同意的。由此看来，关停小水电站的范围是在湖北省人民政府及其相关部门以及神农架林区人民政府调查研究的基础上形成的，具有其合理性。 第三，如前所述，撤回纸坊河电站的取水许可系因“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，的需要”，在这种情况下，依据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款之规定，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。据此，上诉人如因被上诉人撤回纸坊河电站依法取得的取水许可，给其造成财产损失，上诉人可依法向被上诉人申请给予补偿。 3.上诉人还认为原审合议庭成员之一属于“小水电站关停工作领导小组”成员，本案实际系小水电站关停工作过程中产生的纠纷，原审合议庭成员及原审法院与本案具有利害关系，应主动回避。对此问题，被上诉人在庭审中表示，成立“小水电站关停工作领导小组”的目的是为了解决地方矛盾纠纷及重大事件。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定：“当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当申请回避”。本案的被诉行政行为是被上诉人作出的《撤回取水许可决定》，依据湖北省人民政府批示同意的《关停方案》，纸坊河电站2016年就应当被关停，其取水许可就应当被撤回，上诉人的主张不能说明原审合议庭成员及原审法院与本案有利害关系或者有其他关系。 综上，被上诉人作出《撤回取水许可决定》适用法律正确，符合当地实际情况，程序基本符合相关法律规定。原审判决正确。上诉人的上诉理由不能成立，对其请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人神农架林区水河一级水电站负担。 本判决为终审判决。 审判长 甘 杨 审判员 曹 斌 审判员 胡振元 二〇二〇年七月二十八日 书记员 陈 悦