海南省第二中级人民法院行政赔偿判决书（2020）琼97行赔终14号海南省第二中级人民法院行政赔偿判决书（2020）琼97行赔终14号上诉人（一审原告）：符某，男，1965年7月11日出生，黎族，现住海南省白沙黎族自治县。委托诉讼代理人：陈某，儋州市那大法律事务所法律工作者。被上诉人（一审被告）：白沙黎族自治县综合行政执法局，住所地海南省白沙黎族自治县牙叉镇牙中路金沙广场188号。法定代表人：孙某，该局局长。委托诉讼代理人：吉某，该局工作人员。上诉人符某诉被上诉人白沙黎族自治县综合行政执法局（以下简称白沙县行政执法局）行政赔偿纠纷一案，于2019年6月21日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月29日作出（2019）琼97行赔初36号行政裁定，将本案移送白沙黎族自治县人民法院管辖。一审法院经公开开庭审理，于2019年12月29日作出（2019）琼9025行赔初7号行政赔偿判决。符某不服，向本院提出上诉。本院于2020年5月20日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。被上诉人白沙县行政执法局于2019年2月27日作出白综执规（罚决）字〔2019〕6号《行政处罚决定书》（以下简称6号《处罚决定》），认定符某在白沙黎族自治县（以下简称白沙县）牙叉镇桥南路三角路口未按照建设工程规划许可证，擅自建设房屋，该房屋正在平地基，占地面积125.04平方米，建筑面积为125.04平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十九条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十六条、第七十九条之规定，作出行政处罚决定：责令符某自决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。2019年5月20日，白沙县行政执法局将符某刚建好的房屋地基予以拆除。上诉人符某的一审诉讼请求：判令白沙县行政执法局赔偿因强制拆除造成符某的经济损失50156元的50%，即25078元。一审法院经审理查明，2018年11月19日，符某填写《海南省农村居民建房报建审批表》，向白沙黎族自治县牙叉镇人民政府（以下简称牙叉镇政府）申请建房，建房地点为牙叉镇三角路口，建房用地四至为东至什浪坡地，西至牙叉农场一队胶林，南至新兴水田，北至白什农路，拟建建筑占地面积100平方米，拟建总建筑面积300平方米。该表中，符某在“申请人承诺”栏签名、捺印，符某所在的白沙黎族自治县牙叉镇营盘村委会坡权一经济社符忠及白沙黎族自治县牙叉镇营盘村民委员会符国平分别在“村小组意见”、“村委会意见”栏写明“情况属实”并签字、盖章，落款日期为2018年11月19日；白沙县牙叉镇规划所工作人员在“村镇规划管理所初审意见”栏签名，落款日期为2018年11月22日。牙叉镇政府领导在“乡镇人民政府意见”栏写明“同意，不得超出规划红线外”并签名、盖章，落款日期为2018年11月22日。2019年1月17日，白沙县行政执法局依上级管理部门交办，就符某涉嫌违法建设房屋一事进行现场核实，发现符某未获得建设工程规划许可证即在牙叉镇桥南路三角路口建设房屋，占地面积125.04平方米，超过牙叉镇政府批准的建筑占地面积，遂向符某送达白综执规（责停）字〔2019〕第2号《责令停止违法行为通知书》，责令符某停止建设。在进一步核查中，因海南嘉远测绘有限公司对符某建房用地测绘的结果显示用地权属于白沙县武装部和白沙农场。为核实土地权属，2019年1月22日，白沙县行政执法局向牙叉镇政府发送《关于撤销符某、符友忠农村居民建房报建审批手续的函》，要求牙叉镇政府协查。牙叉镇政府接到该局协查函后于2019年1月25日作出《关于撤销符某、符友忠农村居民建房报建审批手续的通知》并回复该局，该通知没有送达符某。2019年2月19日，白沙县行政执法局认定符某违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十九条规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十六条、第七十九条规定，作出白综执规（罚告）字〔2019〕7号《行政处罚告知书》，拟责令符某三日内自行拆除违法建筑，文书同时告知符某享有陈述、申报和举行听证的权利。2019年2月27日，白沙县行政执法局依据上述法律法规，作出6号《处罚决定》，责令符某自收到该决定书之日起三日内拆除所建违法建筑物，同时告知符某享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。2019年3月7日，白沙县行政执法局向符某作出白综执规（催告）字〔2019〕9号《强制执行催告书》，要求符某于2019年3月10日前自行拆除所建房屋。因符某未自行拆除所建的建筑物，2019年3月22日，白沙县行政执法局作出白综执规（强决）字〔2019〕9号《强制执行决定书》，告知符某将于2019年3月25日强制拆除其所建违法建筑物。白沙县行政执法局制作的上述行政文书均送达符某。2019年5月20日，白沙县行政执法局将符某刚建好的房屋地基予以拆除。一审另查明，符某为建筑房屋地基共投入20480元。一审法院认为，本案争议的焦点是：白沙县行政执法局对符某的损失是否应予赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权利的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，虽然白沙县行政执法局强制拆除行为违法，但其拆除的是符某违反《中华人民共和国城乡规划法》《海南省城乡规划条例》所建筑的房屋地基，该房屋地基系违法建筑物，并非合法财产。因此，本案虽然白沙县行政执法局强制拆除行政行为被一审法院（2019）琼9025行初68号行政判决确认违法，但依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，符某请求白沙县行政执法局赔偿因拆除造成其损失没有法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，一审判决：驳回符某的诉讼请求。上诉人符某向本院提出上诉，请求：1.撤销白沙黎族自治县人民法院（2019)琼9025行赔初7号行政赔偿判决；2.判令白沙县行政执法局赔偿因强制拆除造成符某的经济损失50156元的50%，即25078元。上诉理由:根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条、《海南省城乡规划条例》第七十六条、第七十九条之规定，上诉人即使超出批准建房用地面积125.04-100=25.04平方米，但未超出“农村村民一户一宅宅基地面积175平方米”规定,上诉人违法建房性质属情节轻微，依法应由白沙县自然资源和规划局或牙叉镇政府责令上诉人停止建设,限期改正,采取措施消除对规划实施的影响,并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。对此,上诉人已明确表示愿意改正并自行拆除超出建房面积的建筑物。但被上诉人却对上诉人作出拆除全部建筑物的行政处罚决定,不仅超越职权，且明显不当，应承担赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条的规定，被上诉人应赔偿上诉人直接损失，包括建筑物重置成本、上诉人应享有的农户拆迁安置补偿权益以及对动产造成的直接损失等。被上诉人白沙县行政执法局答辩称：（一）一审判决认定事实清楚，证据确实充分。（二）上诉人提出的上诉理由缺乏法律依据，不能成立。1.白沙县行政执法局作出6号《处罚决定》没有超越职权，而是依法履行该职责的体现。行政执法体制改革后，白沙县行政执法局作为主管跨领域综合行政执法的县政府工作部门，其主要职责包含行使对城乡违法建设的行政处罚权，并根据《市县跨领域综合行政执法基本目录》依法开展行政执法工作。被上诉人根据自己的法定职责，有权依据《中华人民共和国城乡规划法》、《海南省城乡规划法条例》对上诉人作出处罚决定。2.被上诉人在本案的核查中发现报建审批表内容与实际情况不符，去函牙叉镇政府要求协助调查。牙叉镇政府在核查后撤销了对上诉人建房报建手续审批的行政行为。这是牙叉镇政府自我纠错行为，也是上诉人虚报、瞒报、弄虚作假，应当承担的法律后果。3.上诉人涉案房屋建筑面积超出报批的100平方米，且未遵循原址新建的申报类别，而是异址新建。经查，涉案建房土地使用权属白沙农场和白沙县武装部，系国有土地，且位于城镇规划区内，因此涉案房屋不符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条及《海南省村镇规划建设管理条例》第三十三条规定的相关情形。4.上诉人未获得国有土地使用权，也未取得建设用地规划和建设工程规划许可，违法侵占国有土地建设房屋，被上诉人作出6号《处罚决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。（三）被上诉人强制拆除的是违法所建筑的房屋地基，该房屋地基系违法建筑物，并非合法财产。请求依法驳回上诉人的上诉请求。二审期间，上诉人符某提交了如下证据：证据1.（2019）琼9025行初8号行政判决、（2020）琼97行赔终5号行政赔偿判决，证明经一、二审判决确认牙叉镇政府赔偿符某损失2万元的事实；证据2.现场照片8张，证明涉案宅基地位于上世纪八十年代坡权第一村民小组新建居民点，约有40多户居民长期建房居住至今的事实；证据3.个人建房申请书、身份证复印件，证明2018年11月19日符某向牙叉镇政府申请报建的事实；证据4.农村居民建房申请书、白沙县牙叉镇（乡）营盘村委会建房评议记录、海南省农村居民建房报建审批表、符某权属图、牙叉镇符友忠、符某“多规合一”调整完善成果地类情况图，证明2018年12月22日经村小组讨论，村民委员会审核，牙叉镇政府审批，确定建房农村宅基地符合“多规合一”规划的事实，即农村建设用地面积为125.12平方米。被上诉人白沙县行政执法局对上诉人符某提交的上述证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该证据针对的是牙叉镇政府的行政审批行为，由于牙叉镇政府越权给上诉人进行审批许可，造成上诉人对政府产生信赖利益，牙叉镇政府的行为是违法的，法院判决牙叉镇政府由于错误的审批行为给上诉人造成损失应予赔偿，与本案没有关联性；对证据2的证明内容有异议，上诉人的行为不是旧址新建，而是异址新建，涉案土地没有合法的来源，是归白沙农场和白沙县武装部所有；对证据3的真实性无异议，对合法性有异议，这仅是上诉人单方面的申请，并没有得到政府的批复，不能作为合法的证据使用；证据4是村民委员会给予盖章的，但村民委员会不是行政审批机关，该证据不具有法律效力，不予认可。本院对符某二审提交的证据认证如下：对证据1的真实性予以确认，对其关联性不予确认，人民法院对牙叉镇政府违法行为的判决与本案被诉行政行为无关；对证据2的真实性予以确认，但不能证明涉案土地的权属；对证据3的真实性予以确认，但牙叉镇政府的建房审批已被确认违法，申请的合法性不予确认；对证据4中符某权属图的真实性、合法性、关联性予以确认，对农村居民建房申请书、白沙县牙叉镇（乡）营盘村委会建房评议记录、海南省农村居民建房报建审批表、符某权属图、牙叉镇符友忠、符某“多规合一”调整完善成果地类情况图，的真实性予以确认，合法性不予确认。本院查明，一审判决认定符某为建筑房屋地基共投入20480元缺乏证据支持，本院予以纠正。其他事实与一审认定事实一致。本院认为，本案争议的焦点是：被上诉人白沙县行政执法局对上诉人符某的损失是否应予赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权利的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，根据该条法律规定，只有行政机关的违法行为造成公民、法人和其他组织合法权益损害的，才属于给予行政赔偿的情形。本案中，白沙县行政执法局强制拆除行政行为已被一审法院（2019）琼9025行初68号行政判决确认违法，本院作出（2020）琼97行终135号行政判决予以维持，本案不再重复论述。在此基础上，本案审查的重点是上诉人是否存在合法权益的损失。经查明，被上诉人拆除的是上诉人违反《中华人民共和国城乡规划法》《海南省城乡规划条例》所建筑的房屋地基，该房屋地基系违法建筑物，并非上诉人的合法财产，不受法律保护。一审判决依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，驳回上诉人的诉讼请求，适用法律正确。综上，上诉人符某的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审   判   长   周   文   娟审   判   员   郝良存审判员许杏花 二○二○年七月二十七日书   记   员   李   丽   花附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。