福建省三明市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽04行再2号 抗诉机关：福建省人民检察院。 申诉人（一审原告、二审上诉人）宋庆云，男，1969年3月3日出生，汉族，住福建省松溪县。 委托代理人宋金标，福建创伟律师事务所律师。 被申诉人（一审被告、二审被上诉人）三明市公安局三元分局，住所地福建省三明市三元区工业南路126号。 法定代表人张景明，该局局长。 委托代理人罗国清，福建而樾律师事务所律师。 委托代理人黄德兵。 二审上诉人（一审原告）宋金荣，女，1962年4月10日出生，汉族，住福建省松溪县。 委托代理人宋金标，福建创伟律师事务所律师。 二审上诉人（一审原告）宋丽荣，女，1964年10月14日出生，汉族，住福建省松溪县。 委托代理人宋金标，福建创伟律师事务所律师。 二审被上诉人（一审被告）三明市公安局，住所地福建省三明市梅列区乾龙新村236幢。 法定代表人王锡章，该局局长。 委托代理人李虹。 申诉人宋庆云因与被申诉人三明市公安局三元分局（以下简称三元分局）、二审上诉人宋金荣、宋丽荣、二审被上诉人三明市公安局行政处罚一案，不服本院（2012）三行终字第43号行政判决，向检察机关申诉。福建省人民检察院于2019年5月22日作出闽检民（行）监【2015】35000000044号行政抗诉书，向福建省高级人民法院提出抗诉。福建省高级人民法院于2019年6月27日作出（2019）闽行抗3号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。福建省三明市人民检察院受福建省人民检察院委托指派检察员王亮、代理检察员廖正币出庭履行职务。申诉人宋庆云及其委托代理人宋金标，被申诉人三元分局的委托代理人罗国清、黄德兵，二审上诉人宋金荣、宋丽荣的委托代理人宋金标，二审被上诉人三明市公安局的委托代理人李虹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 宋金荣、宋丽荣、宋庆云一审起诉请求：依法确认三明市公安局下属的三明市公安局治安拘留所对于死者陆云的“收押”行为违法；依法确认三元分局对于死者陆云的“行政处罚决定”行为违法。 福建省三明市梅列区人民法院一审认定如下法律事实：宋金荣、宋丽荣、宋庆云系陆云同母异父的兄弟姐妹。2011年11月1日，陆云驾驶三轮摩托车沿山深线由南往北行驶至山深线2236ＫＭ＋900Ｍ路段时，与前方张素花所骑同向行驶的自行车追尾撞碰，造成陆云、张素花受伤。三明市公安局交通警察支队三元大队于当日作出元公交认字（2011）第00129号《道路交通事故认定书》。认定陆云负本起事故全部责任，张素花无责任。随后被告三元分局将陆云带到三明市结合医院进行脑ＣＴ和左肘正侧位拍片检查，未见明显异常。同日，三元分局作出三公三决字（2011）第00750号《公安行政处罚决定书》，以陆云无证驾驶为由，决定对陆云处以行政拘留15日。2011年11月1日，三元分局将陆云送到三明市公安局下属的治安拘留所执行拘留，治安拘留所在履行了常规的身体健康检查后对陆云予以收押。在行政拘留羁押期间，三明市公安局所属治安拘留所发现陆云出现呼吸异常、体温较高等现象，及时通知了三元分局将陆云带去检查，并于2011年11月2日作出暂不予收押通知书。三元分局派民警罗树治及120救护车将陆云送到三明市结合医院急诊科进行急诊检查治疗。2011年11月4日，陆云自行离开三明市结合医院。2011年11月7日，陆云被人发现在沙县县城身亡。经沙县公安局法医鉴定，陆云系颅内出血压迫脑干生命中枢功能衰竭而死亡。此后，宋金荣、宋丽荣、宋庆云分别向三明市公安局和三元分局提出行政赔偿，三明市公安局和三元分局均作出不予赔偿的决定。宋金荣、宋丽荣、宋庆云不服，遂提起行政诉讼。 福建省三明市梅列区人民法院一审认为，三元分局在陆云发生交通肇事之后，在对陆云进行行政处罚前已对陆云的身体状况进行了检查，在未见陆云身体有明显异常的情况下依法对陆云作出行政处罚是履行法定职责的具体体现，其所采取的措施得当合理，所认定的事实清楚，证据确凿，适用法律正确、符合法定程序；三明市公安局依据《治安拘留所管理办法》第七条规定接收被拘留人陆云是依法履行职责的行为，在接收被拘留人陆云时已对其身体健康状况进行了检查。在拘留期间，发现被拘留人陆云身体状况出现异常后，及时与办案单位联系，由办案单位和120救护车将陆云送去医院检查治疗，并依法作出暂不予收押通知书，三明市公安局所采取的措施合理得当，符合法律规定。因此宋金荣、宋丽荣、宋庆云的起诉理由不能成立。依照《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，依法判决：一、驳回宋金荣、宋丽荣、宋庆云要求确认三明市公安局三元分局行政处罚违法的诉讼请求。二、驳回宋金荣、宋丽荣、宋庆云要求确认三明市公安局收押陆云行为违法的诉讼请求。 宣判后，宋金荣、宋丽荣、宋庆云不服，向本院提起上诉。 本院二审对一审查明的事实予以确认，并另查明如下法律事实： 1、2011年11月1日7时55分许，陆云未取得机动车驾驶证驾驶正三轮摩托车与骑自行车的张素花相撞，张素花受伤住院治疗，三元交警大队认定陆云负本起事故全部责任。当日8时10分至8时25分，三元交警大队制作《道路交通事故现场勘查笔录》，共4页，陆云均签名确认。当日11时0分至11时40分，三元交警大队对陆云作了《询问笔录》，陆云签名确认。当日，三元交警大队带陆云到中西医医院对陆云进行身体检查，检查情况：11时45分39秒，放射科诊断报告：（1）右尺桡骨骨干弯曲，请结合临床。（2）左肘关节未见明显异常。16时35分40秒，CT诊断报告：（1）脑实质未见明显异常密度影；（2）左侧额部皮下血肿。建议复查。当日，三元分局分别于11时和18时03分作出《案审前、后体表伤痕检查登记表》，陆云身体未见异常，陆云分别签名确认。当日，三元分局作出对陆云行政拘留15日决定，陆云于18时在被处罚人栏签名确认。当日18时许，市公安局拘留所对陆云填写了《入所登记表》、《谈话记录》、《被拘留人员健康检查表》，体表检查情况：左脸青紫，前额、鼻梁见皮擦伤，双上肢前臂皮擦伤；拘留所医生意见：正常拘留，注意观察。陆云对检查情况签名予以确认，市公安局拘留所对陆云进行收押，并交代同室被拘留人对陆云予以关照。 2、2011年11月2日20时03分，三明市公安局拘留所《值班记录》和《值班巡视记录》显示陆云身体出现不适，经检查心跳、体温正常，但身体不舒服。拘留所所长指示对陆云不予收押，并办理相关手续。当日23时33分，陆云呼吸急促，体温39度，血压65至105，心跳134次。三明市公安局拘留所即通知三元分局和中西医医院120急救中心。当日23时55分，三元分局干警和中西医医院120出诊车同时至市公安局拘留所。当日24时03分，三元分局干警办理陆云不予收押手续，并将陆云送至中西医医院治疗。当日，市公安局治安拘留所对陆云作出暂不予收押通知书。 3、2011年11月3日，中西医医院对陆云检查情况：1时17分15秒，放射科诊断报告：右下肺炎症待除；1时19分30秒，CT诊断报告：脑实质未见明显异常密度影。当日9时0分至9时59分，三元交警大队在中西医医院对陆云作《询问笔录》，陆云签名确认。当日，三元交警大队作出《关于对陆云处理问题研究记录》，决定暂停对陆云执行拘留，住院治疗，身体恢复后再拘留。 4、2011年11月4日9时49分，陆云自行离开中西医医院。 5、2011年12月15日，经沙县公安局法医鉴定，陆云于2011年11月7日在沙县荣城宾馆门口附近人行道死亡，原因为：颅内出血压迫脑干生命中枢功能衰竭而死亡。 本院二审认为，行政机关作出的具体行政行为应当是认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条规定:“有下列行为之一的，由公安机关交通管理部门处二百元以上二千元以下罚款：（一）未取得机动车驾驶证、机动车驾驶证被吊销或者机动车驾驶证被暂扣期间驾驶机动车的；…行为人有前款第二项、第四项情形之一的，可以并处吊销机动车驾驶证；有第一项、第三项、第五项至第八项情形之一的，可以并处十五日以下拘留。”陆云无证驾驶摩托车发生交通事故，致使骑自行车的张素花受伤住院治疗，三元分局作出对陆云行政拘留15日的决定符合法律规定。《中华人民共和国治安处罚法》第二十一条规定:“违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：（一）已满十四周岁不满十六周岁的；（二）已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；（三）七十周岁以上的；（四）怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。”根据该条规定及中西医医院对陆云身体检查情况，陆云不符合不予执行行政拘留处罚的条件。三元分局在将陆云送交三明市公安局拘留所前已对陆云的身体状况进行了检查，在未见有明显异常的情况下，对陆云执行行政处罚决定是依法履行法定职责的具体体现，其所采取的措施得当合理。《治安拘留所管理办法（试行）》第七条规定“治安拘留所接收被拘留人，须凭裁决机关开具的《治安管理处罚执行拘留通知书》或《出入境管理拘留审查通知书》。”第十条规定“拘留后发现被拘留人患有××、××和其他严重疾病的，以及怀孕或者正在哺乳自己婴儿的，应当通知原裁决机关另行处理。…”三明市公安局拘留所接收被拘留人陆云是依法履行法定职责的行为，且在接收陆云时已对其身体状况进行了常规的身体健康检查。拘留期间，发现陆云身体状况出现异常后，及时与原裁决机关三元分局和中西医医院联系，由三元分局和120救护车将陆云送至医院检查治疗，并依法作出暂不予收押通知书，三明市公安局拘留所采取的措施符合法律规定。宋金荣、宋丽荣、宋庆云的上诉请求确认三元分局对陆云所作的行政处罚违法和市公安局对陆云的“收押”行为违法，没有法律依据和事实根据，其上诉请求和理由不能成立。原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项之规定，依法判决：驳回上诉，维持原判。 宋庆云不服，向福建省三明市人民检察院申请抗诉，该院提请福建省人民检察院抗诉。 福建省人民检察院抗诉认为，本案争议的焦点是，三元分局对于陆云交通肇事的行政处罚的作出和执行是否正确。经审查，二审判决存在认定事实不清，适用法律错误的情形，理由如下： 首先，三元分局在执行行政处罚决定过程中存在违反法定程序的情形。 本案中，三元分局于2011年11月1日作出三公三决字（2011）第00750号《公安行政处罚决定书》，其依据是《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条之规定，认定陆云无证驾驶，负全部责任，决定对陆云处以行政拘留15日。同日，三元分局将陆云送交三明市公安局下属的治安拘留所拘留。11月2日晚，治安拘留所发现陆云出现呼吸异常、体温升高等现象，对陆云做出暂不予收押决定，拘留所根据《治安拘留所管理办法（试行）》第十条第一款的规定，经内部审批决定对陆云作出暂不予收押决定，在陆云的《入所登记表》中“出所日期、原因、去向”载明：2011.11.2由办案单位带出所。此时，三明市拘留所已经将陆云交由三元分局处理，三元分局也办理了相应的接管手续，并带陆云至三明市医结合医院就医。 根据三明拘留所暂通字【11】第23号暂不予收押通知书中“监所医生意见：该人员入所至现在一直躺床上睡觉，醒来时间不超过两小时，行走摇摇晃晃，口齿不清，……昨晨有头部外伤史，建议暂不予收押。……”的记载。三明市医结合医院医生张强2012年1月9日向沙县公安局刑侦大队所做的证言证实，陆云送医院时“当时和他（陆云）一起来的还有几位警察，病人手上还铐着手铐，后来病人陆云在观察室的时候警察也有陪同着”。经检查，主治医生根据病情向三元分局民警提出要求陆云住院，办案民警答复说需要请示领导。可见，此时陆云的行政处罚尚未撤销、变更，陆云仍处于三元分局监管之下，此为行政处罚的执行阶段。经查实，三元分局之后并未为陆云办理住院手续，也未采取相应措施，陆云自行离开医院。属于未依法履行行政处罚职责的情形。 其次，三元分局主张内部讨论决定暂停对陆云执行拘留缺乏法律依据。 经查阅三元分局000129号交通事故卷宗及副卷，并未发现三元分局向陆云宣告撤销、改变行政处罚决定，也未发现三元分局向陆云送达了相关撤销、改变行政处罚决定的法律文书。公安部2006年颁布实施的《公安机关办理行政案件程序规定》第二十九条第一款第二项规定：“公安机关送达法律文书，应当遵守下列规定：……（二）除本款第一项规定外，公安机关作出行政处罚决定和其他行政处理决定，应当在宣告后将决定书当场交付被处理人，并由被处理人在附卷的决定书上签名或者盖章，即为送达；被处理人拒绝签名和盖章的，由办案人民警察在附卷的决定书上注明；被处理人不在场的，公安机关应当在作出决定的七日内将决定书送达被处理人，治安管理处罚决定应当在二日内送达。……”据此，公安机关作出行政处理决定后，应当作出处理决定文书，并在宣告后送达被处理人。但三元分局并未依照《公安机关办理行政案件程序规定》确立的规定宣告、送达暂停拘留决定，应当认定三元分局的暂停拘留决定未发生法律效力，仍处于行政机关内部程序之中。根据《福建省行政执法程序规定》第五十一条：“行政执法决定生效后，任何人不得擅自变更或者撤销。行政执法机关法定代表人对本机关作出的行政执法决定，认为确有错误需要变更或者撤销，应责令原办理部门或者其他部门重新审理，经审理后确认必须变更或者撤销原决定的，行政执法机关应作出变更或者撤销决定。变更或者撤销的决定，送达相对人即生效”的规定，该研究记录不能证明三元分局已正式暂时停止了对陆云执行拘留，在法律上并不能因此免除三元分局的监管职责。二审判决认定三元分局行政处罚行为合法属适用法律错误。 申诉人宋庆云申请抗诉称，本案中三元分局的公安民警从拘留所将陆云送至医院后，在医生两次告知陆云病情严重需立即住院治疗情况下，不听医生多次建议，不为陆云办理住院治疗。在对陆云的治安处罚拘留十五日未被撤销的情况下，治疗期间未对陆云依法监管，放弃职守，致陆云流落街头，惨死于街市，存在重大过错。 被申诉人三元分局未提交书面答辩状但当庭辩称：1.宋庆云要求确认三元分局在对陆云的行政拘留过程中行为违法的申诉理由，超出了其在原审要求确认三元分局对陆云的行政处罚行为违法的诉求；2.三元分局对死者陆云作出的行政处罚决定所认定的事实清楚，证据确凿，适用法律正确、符合法定程序；3.三元分局将陆云带出拘留所后即自动暂缓执行行政拘留，对陆云已无监管的法律依据，若进行监管则违反相关规定，故三元分局在对陆云在行政拘留执行过程中不存在违法行为。 二审上诉人宋金荣、宋丽荣的陈述意见与申诉人宋庆云的申诉意见一致。 二审被上诉人三明市公安局未提交书面答辩状但当庭述称：1.同意三元分局关于宋庆云要求确认三元分局在对陆云的行政拘留过程中行为违法的申诉理由超出了其在原审要求确认三元分局对陆云的行政处罚行为违法的诉求的意见；2.三明市公安局接收被拘留人陆云的入所程序合法，拘留期间发现陆云身体状况出现异常后，及时与办案单位联系，由办案单位和120救护车将陆云送去医院检查治疗，并依法作出暂不予收押通知书，采取的措施合理得当，符合法律规定，故三明市公安局对陆云的收押行为没有违法。 再审期间，各方当事人均未提交新证据，且对一、二审认定的事实均无异议，本院予以确认。 本院再审认为，申诉人宋庆云及二审上诉人宋金荣、宋丽荣再审期间已明确对三明市公安局治安拘留所的“收押”行为及三元分局作出的行政处罚决定不再持异议，且抗诉机关亦未对此进行抗诉，故对此予以确认。现抗诉机关及申诉人宋庆云再审时提出要求确认三元分局在案涉行政处罚执行过程中有违法情形的主张并提出宋庆云等人对三元分局的一审起诉请求已包含了该主张。经查，宋庆云与宋金荣、宋丽荣对三元分局的一审起诉请求系“依法确认三元分局对于死者陆云的‘行政处罚决定’行为违法”，该诉求的字面含义明确清楚，即要求确认行政机关（三元分局）对行政相对人（死者陆云）作出的具体行政行为（行政处罚决定）违法，系要求对三元分局作出的案涉行政处罚决定的合法性进行审查，并未提出要求确认三元分局在案涉行政处罚执行过程中有违法情形这一诉讼请求。同时，宋庆云与宋金荣、宋丽荣一审诉状中第二页第二段载明了“原告认为：被告三明市公安局三元分局在死者陆云受伤的情况下仍对其行政处罚，违反法律规定；被告三明市公安局下属的治安拘留所在死者陆云受伤的情况下仍对其收押，违反法律规定。陆云的身亡，与被告三明市公安局下属的治安拘留所、三明市公安局三元分局的违法行为均有因果关系，必然要承担行政赔偿责任”，亦再次明确了其对三元分局的诉求系要求确认三元分局作出的行政处罚决定违法，故抗诉机关的抗诉理由及申诉人宋庆云的申诉理由已超出申诉人宋庆云等人的一审诉求，依法不予审查。综上，原一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，所作处理并无不当，应予维持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条之规定，判决如下： 维持本院2012年10月12日（2012）三行终字第43号行政判决。 本判决为终审判决。 审判长  邓淑萍 审判员  张金生 审判员  叶景远 二〇二〇年七月一日 书记员  叶青青 附本判决主要法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。