湖北省襄阳市中级人民法院民 事 判 决 书（2017）鄂06民初154号原告：苏蕾，男，1962年4月14日出生，汉族，住宜城市。委托诉讼代理人：张国法，北京市京师律师事务所律师。委托诉讼代理人：徐晓倩，北京市京师律师事务所律师。被告：宜城市林业局，住所地宜城市自忠路157号。法定代表人：张晓东，该局局长。委托诉讼代理人：王小波，湖北檀溪律师事务所律师。被告：宜城市人民政府，住所地宜城市中华路18号。法定代表人：严广超，该市市长。委托诉讼代理人：杨重义，男，该市政府法制办主任。委托诉讼代理人：王远芳，湖北崇法律师事务所律师。原告苏蕾与被告宜城市林业局、宜城市人民政府合同纠纷一案，本院于2017年7月12日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告苏蕾及其委托诉讼代理人张国法、徐晓倩、被告宜城市林业局的委托诉讼代理人王小波、被告宜城市人民政府的委托诉讼代理人杨重义、王远芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告苏蕾向本院提出诉讼请求：1.判令被告向原告支付土地承包经营损失、土地收益及停产停业损失补偿金3064.09万元；2.本案诉讼费用由被告承担。在本案审理过程中，原告苏蕾将其诉讼请求明确变更为：判令被告向原告支付承包经营未到期的38年林地经营损失1994.30万元。事实和理由：宜城市林业局分别于2004年8月30日和2006年11月27日与原告签订《国有滩涂承包经营合同》和《国有滩涂承包经营补充协议》约定：将临河骆村地段，北自二号丁字坝，南至四号丁字坝（铁塔以北），西至老河康，东至汉江航道中心区域内的滩涂发包给乙方（原告）开发、管理、经营。经营期限五十年，自2004年8月30日起至2054年8月31日止。协议签订之后，双方全面履行合同，原告经宜城市林业局许可在承包地内种植大面积的林木并领取林权证，同时开展了养殖等生产经营活动。2012年6月25日，宜城市委办公室、宜城市政府办公室下发《关于成立雅口航电枢纽宜城指挥部的通知》（宜办文[2012]34号）决定成立“雅口航电枢纽宜城指挥部”。之后，宜城市委办公室、宜城市政府办公室又分别于2015年5月15日和2017年3月10日下发《关于调整雅口航运枢纽宜城指挥部成员的通知》（宜办文[2015]31号）和《关于调整雅口航运枢纽工程宜城指挥部成员的通知》（宜办文[2017]34号）对指挥部成员进行调整。其中，宜办文[2017]34号决定由宜城市市长担任雅口航电枢纽宜城指挥部指挥长。2016年11月28日，宜城市国土资源局对宜城市林业局作出宜土资决字[2016]8号《关于收回国有土地决定书》，该决定书指出：因汉江雅口航运枢纽工程建设需要，经市政府批准同意，决定收回你单位管理的国有滩涂面积58.3598公顷（宗地图附后），请你单位在收到本决定书后，尽快对附着物进行清理补偿，及时交付土地……。”2016年11月30日，宜城市林业局通知原告：现因汉江雅口航运枢纽工程项目建设需要，宜城市国土资源局于2016年11月28日作出了《关于收回国有土地决定书》（宜土资决字[2016]8号），决定将我局发包给你的上述国有滩涂（面积58.3598公顷）予以收回……，鉴此，我局现通知解除你与我局于2004年8月30日签订的《国有滩涂承包经营合同》、于2006年11月27日签订的《国有滩涂承包经营补充协议》。2016年11月24日，宜城市林业局、苏蕾、雅口航电枢纽宜城指挥部三方达成补偿协议，该协议约定：“乙方（原告苏蕾）为支持雅口航运枢纽顺利推进先行采伐案涉土地上的林木，事后继续解决补偿，丙方（雅口航电枢纽宜城指挥部）作为承担甲方（宜城市林业局）出资义务的一方当事人同意该方案等事宜。丙方作为雅口航运枢纽工程的资金管理单位，同意甲乙双方的本协议约定，愿意按照本协议约定支付给乙方所有补偿和赔偿款项。”该协议的第4条还明确约定：“对乙方提出的因承包未到期造成的38年经营损失、土地的收益以及由于雅口枢纽电站建设工程导致停产停业的损失，由具备资质的机构进行评估后，双方通过协商或诉讼程序进行解决。协商一致或法院依法判决后，按照确定后金额一次性给予乙方。”原告是基于对两被告的信赖签订了《三方补偿协议》并完全履行了自己的义务。2017年1月10日，湖北中真资产评估有限责任公司接受原告委托对原告未到期的38年林地经营损失价值进行评估并出具了资产评估报告，但当原告持该评估报告与两被告协商补偿事宜时，却遭两被告拒绝。原告认为，被告不履行涉案《三方补偿协议》的行为违反法律规定，给原告造成巨大损失，为维护自身合法权益特诉至法院，望判所请。宜城市林业局辩称，一、诉争的38年经营损失、土地收益以及停产停业损失等并未在《补偿协议》中达成一致，宜城市林业局不存在违约或违反法律规定的情形。2016年12月24日，各方虽然就补偿问题未完全达成一致，但为了不影响雅口航运枢纽工程的开工建设，宜城市林业局、苏蕾、雅口航运枢纽宜城指挥部签订《补偿协议》，约定在未明确全部林木补偿数额的情况下，由指挥部先行支付400万元，苏蕾对坝址征用的639.8亩林木进行采伐。而对于未达成一致的部分，即苏蕾提出的38年经营损失、土地收益以及停产停业损失等，先搁置争议，在苏蕾对此进行评估后，再由各方继续协商或诉讼解决，各方均未同意以《资产评估报告》作为补偿的依据，也未就38年经营损失等补偿问题达成能够实际履行的合同条款。因此，三方签订的《补偿协议》实际上只约定了苏蕾承包滩涂附着林木的补偿事宜，对38年经营损失等补偿问题并未达成一致意见，宜城市林业局在履行《补偿协议》的过程中，不存在违约或违反法律规定的情形。二、无论本案是否属于民事案件，苏蕾诉请的土地承包经营损失、土地收益及停产停业损失等，均没有明确的法律和合同依据，依法不应支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。苏蕾承包的国有滩涂经宜城市国有土地资源局作出行政决定予以收回，应给与适当补偿，为此，有关部门已经充分论证，对苏蕾承包滩涂的适当补偿问题作出了具体方案，但不包括苏蕾诉称的38年经营权等损失。且苏蕾起诉依据的《补偿协议》也并未就该损失达成最终合意。因此，苏蕾的诉请既没有明确的法律依据，也没有与补偿义务人达成切实可行的补偿协议，应当予以驳回。三、宜城市林业局也无需为解除合同承担民事责任。《国有滩涂承包经营补充协议》明确约定：因政策、法律法规等因素造成乙方（苏蕾）不能继续经营使用该滩涂的，本协议自动终止，且甲方（宜城市林业局）不再承担任何责任。在宜城市国土资源局为汉江雅口航运枢纽工程项目的建设而收回国有土地后，宜城市林业局基于该行政决定，通知苏蕾解除合同，符合上述合同约定，无需承担民事责任。综上，苏蕾诉请的38年经营损失等补偿问题并未在《补偿协议》中达成一致意见，宜城市林业局不存在违约或违反法律规定的情形，苏蕾的诉求既没有明确的法律依据，也没有与补偿义务人达成切实可行的补偿协议，应当予以驳回。宜城市林业局解除合同的行为，符合合同约定，也无需为此承担民事责任。因此，请求法院依法驳回苏蕾的诉讼请求。宜城市人民政府辩称，一、宜城市人民政府不是汉江雅口航运枢纽工程项目法人，也不是本案合同当事人，故不是本案适格的被告。理由是：（一）根据国家发展改革委批复的《汉江和汉江运河高等级航道建设方案》同意建设汉江雅口航运枢纽工程及《湖北省发展改革委关于汉江雅口航运枢纽工程可行性研究报告的批复》（鄂发改审判服务[2016]72号）第八条规定，该工程估算投资33.5亿元。资金来源为申请部省专项补助资金、项目法人自筹和申请世行贷款。项目法人为省港航局，负责项目的建设和管理。2016年8月26日，《省编办关于组建汉江雅口航运枢纽建设管理机构的批复》（鄂编办文[2016]139号）批复如下：设立湖北省雅口航运枢纽建设管理处（筹），为省交通运输厅所属公益二类事业单位，主要职责：负责该项目的建设和运营，作为项目建设期间法人，履行项目的筹资、建设和后期运营管理、还贷职责。从以上规定可以看出，宜城市人民政府不是汉江雅口航运枢纽工程的项目法人，也不是该工程的出资人及资金管理单位。（二）原告是与宜城市林业局签订的《国有滩涂承包经营合同》和《国有滩涂承包经营补充协议》，与宜城市林业局、雅口航运枢纽工程指挥部三方签订的《补偿协议》，承包合同及补偿协议均无宜城市人民政府盖章、签字。根据合同相对性原则，该承包合同和补偿协议只对缔约合同当事人双方具有法律约束力，除合同当事人外，任何人不必承担合同上的责任，故原告不能依据合同向宜城市人民政府提出请求或诉讼，宜城市人民政府不应承担合同义务或责任。二、关于签订三方《补偿协议》的原因和背景。汉江雅口航运枢纽工程项目是经国家发改委批准，属国家重点扶持的能源基础设施建设项目。因原告承包的部分滩涂属该工程项目永久性用地范围，由于工程建设急需，若不能按时供地将延迟建设工期，宜城市林业局与雅口航运枢纽工程指挥部多次就补偿问题与原告协商，但未能达成一致意见，原告拒绝伐树，并在开工建设中多次进行阻扰。为保证工程顺利推进，在三方达成先期给予原告400万元补偿，原告同意解除与宜城市林业局签订的《国有滩涂承包经营合同》和《国有滩涂承包经营补充协议》。2016年7月13日，宜城市林业局委托宜城市价格认证中心对曾广全所属集体土地上树木的价格进行了认定，并出具了宜价认定字[2016]260号《关于雅口电站建设项目曾广全所属树木的价格认定结论书》，认定标的价格为人民币2328885元。2017年，宜城市价格认定中心又对雅口电站建设项目曾广全所属主坝区以外树木进行了价格认定，宜价认定字[2016]442号《关于雅口电站建设项目曾广全所属树木的价格认定结论书》认定标的价格为11882325元。两次价格认定曾广全所属树木总标的为14211210元。2017年1月26日，宜城市林业局向原告支付了剩余的10211210元的林木补偿款。雅口航运枢纽工程指挥部作为该补偿协议的丙方虽签字盖章，但该指挥部除了负责协调工程建设，不具有别的职能，是一个没有法人的临时机构，不独立承担民事责任、行政责任。三、原告主张支付其土地承包经营损失、土地收益及停产停业损失补偿金3064.09万元没有事实和法律依据，依法不能成立。（一）原告主张支付其土地承包经营损失及停产停业损失不能成立。根据原告与宜城市林业局签订的《国有滩涂承包经营补充协议》约定：“因政策、法律法规等因素造成乙方不能继续经营使用该滩涂的或因自然因素造成该滩涂流失的，本协议自动终止，且甲方不再承担任何责任。”雅口航运枢纽工程是湖北省乃至国家重点扶持的能源基础设施建设项目，该项目的建设属于公共利益的需要，是因政策原因造成该协议终止的，并非甲方宜城市林业局单方擅自终止，即不存在甲方单方违约问题，故原告主张该损失毫无道理。（二）原告主张支付其土地收益补偿亦不能成立。根据我国土地管理法的规定，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。原告虽与宜城市林业局签订了《国有滩涂承包经营合同》，但其对该滩涂用地仅享有经营使用权，该滩涂所有权属于国有，国家依法实行的是国有土地有偿使用制度，对该国有滩涂，原告并未通过公开出让方式取得使用权，故原告主张土地收益补偿亦无道理。（三）《补偿协议》虽约定“对乙方提出的38年经营损失、土地收益及停产停业损失，由具备资质的机构进行评估后，双方通过协商或诉讼程序进行解决”，但既然双方并未协商一致，那么通过诉讼程序解决的结果应当是经人民法院依法终审判决后，才能确定乙方应获得的补偿金额。宜城市价格认定中心是依法设立的价格鉴证机构，其出具的价格证明具备价格公证性效力。若原告对宜城市价格认定中心出具的《价格认定书》有异议，应当向委托人宜城市林业局提出申请或者直接向襄阳市物价局价格认定中心申请复核裁定，而原告持有的湖北中真资产评估有限责任公司出具的评估报告是原告单方委托的评估机构，该评估结果并不必然应作为支持原告补偿金额的法律依据。综上，宜城市人民政府不是涉案合同当事人，不是本案适格被告，且原告主张支付其土地承包经营损失、土地收益及停产停业损失补偿金3064.09万元没有事实和法律依据，请求法庭依法驳回原告的诉讼请求。原告苏蕾围绕其诉讼请求，向本院提交了如下证据：1.苏蕾的身份证复印件、苏蕾与案外人赵兴全和曾广全于2013年9月20日签订的《补充协议书》、苏蕾与案外人赵兴全和曾广全于2016年5月18日签订的《授权委托书》及同日苏蕾与案外人赵兴全签订的《授权委托书》。用于证明苏蕾为本案适格原告，有权对案涉滩涂的相关补偿问题提起诉讼。2.宜城市林业局与苏蕾于2004年8月30日签订的《国有滩涂承包经营合同》及2006年11月27日签订的《国有滩涂承包经营补充协议》。用于证明苏蕾与宜城市林业局存在承包经营法律关系。3.《关于成立雅口航运枢纽宜城指挥部的通知》（宜办文[2012]34号）、《关于调整雅口航运枢纽工程宜城指挥部成员的通知》（宜办文〔2015〕31号）、《关于调整雅口航运枢纽工程宜城指挥部成员的通知》（宜办文〔2017〕24号）、《汉江雅口航运枢纽工程水库淹没处理和工程征地拆迁费用包干协议书》。用于证明宜城市人民政府是本案的适格被告。4.宜城市国土资源局于2016年11月28日作出的《关于收回国有土地决定书》（宜土资决字〔2016〕8号）、2017年5月8日作出的《关于撤销〈关于收回国有土地决定书〉的决定书》、襄阳市人民政府作出的《行政复议中止决定书》（襄政行复终字〔2017〕27号）。用于证明宜城市国土资源局曾作出收回涉案滩涂地的具体行政行为，经苏蕾申请行政复议，该项行政行为被宜城市国土资源局予以撤销。5.宜城市林业局于2016年11月30日出具的《解除合同通知书》。用于证明宜城市林业局单方解除合同。6.宜城市林业局、苏蕾和雅口航运枢纽宜城指挥部三方于2016年12月24日达成的《补偿协议》。用于证明三方就解除承包合同后对苏蕾的补偿达成了协议，但宜城市人民政府、宜城市林业局拒不履行协议约定的义务。7.《湖北中真资产评估有限责任公司资产评估报告》（鄂中真评报字2017年第001号）。用于证明苏蕾按照三方补偿协议的约定委托评估机构对承包未到期造成的38年经营损失、土地的收益以及由于雅口枢纽电站建设工程导致停产停业的损失进行了评估，但宜城市人民政府、宜城市林业局拒绝协商补偿。8.评估申请书一份。用以证明如二被告在诉讼中仍拒绝以湖北中真资产评估有限责任公司出具的资产评估报告（鄂中真评报字2017年第001号）为协商或判决依据，苏蕾即申请人民法院依法委托评估机构对诉请事项进行评估，并以评估结果作为支持苏蕾诉请的依据。被告宜城市林业局围绕其答辩意见，向本院提交如下证据：1.《市人民政府关于进一步加强汉江滩涂资源管理的通知》（宜政发〔2002〕45号）文件。用于证明涉案滩涂由宜城市林业局行使管理权。2.宜城市林业局与苏蕾于2004年8月30日签订的《国有滩涂承包经营合同》及2006年11月27日签订的《国有滩涂承包经营补充协议》、宜城市林业局于2016年11月30日出具的《解除合同通知书》。用于证明苏蕾自2004年8月30日起承包涉案国有滩涂承包期限50年，双方补充协议约定因政策因素无法履行时合同终止，宜城市林业局解除合同无需承担任何责任。3.宜城市国土资源局作出的《关于收回国有土地决定书》（宜土资决字〔2016〕8号）。用于证明宜城市国土资源局于2016年11月28日决定将涉案滩涂地收回。4.宜城市林业局与苏蕾和雅口航运枢纽宜城指挥部三方于2016年12月24日签订的《补偿协议》。用于证明宜城市林业局、苏蕾与雅口航运枢纽宜城指挥部三方签订补偿协议，并未就38年经营权等损失达成明确的补偿条款。5.《宜城市价格认证中心关于雅口电站建设项目曾广全所属树木的价格认定结论书》（宜价认定字[2016]260号）、《宜城市价格认证中心关于雅口电站建设项目曾广全所属树木的价格认定结论书》（宜价认定字[2016]442号）、宜城市市级国库集中支付凭证、苏蕾出具的收据。用于证明宜城市林业局依据价格认定结果向苏蕾支付林木补偿款14211210元。被告宜城市人民政府围绕其答辩意见，向本院提交如下证据：1.《省发展改革委关于雅口航运枢纽工程可行性研究报告的批复》（鄂发改审批服务〔2016〕72号）、《省编办关于组建汉江雅口航运枢纽建设管理机构的批复》（鄂编办文〔2016〕139号）、中国农业银行账户交易明细回单、《关于成立雅口航运枢纽宜城指挥部的通知》（宜办文[2012]34号）。用于证明汉江雅口航运枢纽工程的项目法人是湖北省交通运输厅港航管理局，该工程的建设资金全部来自该局。湖北省汉江雅口航运枢纽建设管理处（筹）负责该项目的建设和运营，宜城市人民政府只是配合协调。2.宜城市林业局与苏蕾于2004年8月30日签订的《国有滩涂承包经营合同》及2006年11月27日签订的《国有滩涂承包经营补充协议》、宜城市林业局与苏蕾和雅口航运枢纽宜城指挥部三方于2016年12月24日签订的《补偿协议》。用于证明该三份协议均无宜城市人民政府盖章、签字，宜城市人民政府不是涉案合同当事人，不是本案适格被告。3.《省发展改革委关于雅口航运枢纽工程可行性研究报告的批复》（鄂发改审批服务〔2016〕72号）、环境保护部《关于汉江雅口航运枢纽工程环境影响报告书的批复》（环审〔2016〕13号）、《省人民政府关于禁止在汉江雅口航运枢纽工程占地和淹没影响区新增建设项目及迁入人口的通告》（鄂政函〔2015〕206号）、国土资源部《关于汉江雅口航运枢纽工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字〔2014〕221号）。用于证明雅口航运枢纽工程项目属国家重点项目，宜城市林业局系因政策原因终止合同，不存在单方违约，不应承担责任。4.《宜城市价格认证中心关于雅口电站建设项目曾广全所属树木的价格认定结论书》（宜价认定字[2016]260号）、《宜城市价格认证中心关于雅口电站建设项目曾广全所属树木的价格认定结论书》（宜价认定字[2016]442号）、宜城市市级国库集中支付凭证。用于证明苏蕾承包经营的滩涂地面附着物树木补偿款按照价格认定结果已全部拨付。5.宜城市水务局于2018年1月15出具的《关于苏蕾承包滩涂经营涉河法规有关依据的情况说明》。用于证明苏蕾承包的滩涂及种植的林木在汉江河道行洪管理范围内。6.宜城市水务局于2018年7月11日作出的《关于请市政府批准林业局撤销汉江河道宜城段滩涂内颁发的〈林权证〉的请示》（宜水文〔2018〕51号）、宜城市人民政府于2018年7月18日作出的《关于撤销汉江等重要河道行洪区内已颁发的〈林权证〉的批复》、宜城市林业局于2018年9月29日作出的《宜城市林业局关于撤销林权证的决定》（宜林决字〔2018〕001号）及同日作出的《宜城市林业局关于撤销林权证的公告》（宜林公〔2018〕001号）。用于证明因苏蕾在河道行洪管理范围内种植林木的行为违反了《中华人民共和国防洪法》的规定，宜城市水务局请示撤销汉江河道宜城段滩涂内颁发的《林权证》，经宜城市人民政府批复同意，宜城市林业局将曾广全的林权证予以撤销。经本院组织质证，被告宜城市林业局、宜城市人民政府对原告苏蕾提交的证据1、证据2、证据4的真实性、关联性、合法性均无异议。被告宜城市林业局、宜城市人民政府之间对对方提交的证据均无异议。对上述当事人均无异议的证据，本院予以采信并在卷佐证。对该部分证据反映的案涉国有滩涂承包经营合同和补偿协议的签订及流转经过、苏蕾经曾广全和赵兴全的委托全权处理雅口航运枢纽工程用地征收补偿事宜、宜城市国土资源局撤销其作出的收回案涉国有土地决定书等事实，本院予以认定。对有争议的证据和事实，本院认定如下：1.宜城市林业局、宜城市人民政府对苏蕾提交的证据3的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为达不到苏蕾的证明目的。理由是上述三份文件都提到了宜城市人民政府成立宜城指挥部是为了加强对雅口航运枢纽工程建设的指挥协调，确保工程顺利推进。雅口航运枢纽工程宜城指挥部只是临时机构，不能等同于宜城市人民政府的职能。且苏蕾提供的包干协议恰恰证明了汉江雅口航运枢纽工程项目资金来源、征地拆迁补偿费用的支付主体是包干协议中的甲方，即湖北省汉江雅口航运枢纽工程筹备组（后来正式成立了湖北省汉江雅口航运枢纽建设管理处）。宜城市人民政府只是协调该项目工程建设，不是本案适格被告。苏蕾对宜城市人民政府提交的证据1、证据2的真实性、合法性予以认可，但亦认为达不到宜城市人民政府的证明目的。理由是宜城市人民政府不仅是配合协调，而是负责征地拆迁工作的具体工作及相关补偿费用的支付。《补偿协议》由雅口航运枢纽工程宜城指挥部加盖印章，按照民诉法第四十八条及最高法适用民诉法的司法解释第五十三条的规定，宜城市人民政府系本案适格被告。结合宜城市人民政府、宜城市林业局、苏蕾的质证意见，本院对该组证据予以采信，对证据反映的汉江雅口航运枢纽工程的项目法人是湖北省交通运输厅港航管理局，项目的资金来源于申请部省专项补助资金、项目法人自筹和申请世行贷款，设立汉江雅口航运枢纽建设管理处（筹）为湖北省交通运输厅所属的公益二类事业单位，负责项目的建设和营运，宜城市人民政府为确保雅口航运枢纽工程的顺利推进成立雅口航运枢纽工程宜城指挥部并与湖北省汉江雅口航运枢纽工程筹备组协商约定由宜城市人民政府按照费用“一揽子”包干方式，负责完成汉江雅口航运枢纽工程水库淹没处理和工程征地拆迁工作，湖北省交通运输厅港航管理局向雅口航运枢纽宜城指挥部账户拨付8000万元征地拆迁费用等事实，予以认定。2.宜城市林业局、宜城市人民政府对苏蕾提交的证据5、证据6的真实性、合法性均无异议，但对关联性有异议，认为达不到苏蕾的证明目的。理由是宜城市林业局解除承包合同是因为雅口航运枢纽工程这一国家重点项目的建设需要，按照双方补充协议的约定，宜城市林业局系因政策原因终止合同，不存在单方违约，不应再承担任何责任。苏蕾对宜城市人民政府提交的证据3及宜城市林业局提交的证据2、证据4的真实性无异议，但认为达不到证明宜城市人民政府、宜城市林业局的证明目的。理由是宜城市林业局、雅口航运枢纽宜城指挥部与苏蕾在2016年12月24日签订的《补偿协议》中已明确约定解除承包合同及补充协议，由宜城市人民政府成立的临时机构雅口航运枢纽宜城指挥部承担支付补偿款的义务。且三方对该协议第四条约定的38年经营权等损失这一补偿项目并无异议。宜城市人民政府、宜城市林业局不履行补偿协议义务，应承担相关法律责任。结合宜城市人民政府、宜城市林业局、苏蕾的上述质证意见，本院对该组证据予以采信，对证据反映的汉江雅口航运枢纽工程是经国家发改委批准的重点建设项目、宜城市林业局与苏蕾签订《国有滩涂承包经营合同》及《国有滩涂承包经营补充协议》、宜城市林业局与苏蕾、雅口航运枢纽宜城指挥部三方签订《补偿协议》等事实，予以认定。3.宜城市林业局、宜城市人民政府对苏蕾提交的证据7的真实性无异议，但认为该评估报告是苏蕾单方委托评估机构作出，不能作为本案审判依据。对证据8，认为不能作为证据使用。因苏蕾提供的《湖北中真资产评估有限责任公司资产评估报告》系由其单方委托评估作出，本院不予采信。对苏蕾提交的评估申请书，本院不作为证据采纳。4.苏蕾对宜城市林业局提交的证据1的真实性、合法性均无异议，但对证明目的有异议。理由是案涉承包经营合同及补充协议均是民事协议，不涉及行政管理权问题。且苏蕾已经按照约定全面履行合同义务，宜城市林业局提前解除合同应依法补偿，苏蕾提起本次诉讼有事实及法律依据。根据苏蕾的质证意见，本院对该证据予以采信，对证据反映的宜城市人民政府指定由宜城市林业局对本市辖区内划归国有的汉江滩涂统一行使经营管理权的事实，本院予以认定。5.苏蕾对宜城市林业局提交的证据5、宜城市人民政府提交的证据4的真实性、合法性均无异议，但对关联性有异议，认为该组证据仅能证明《补偿协议》第2条、第3条约定的义务得到履行，本案纠纷系因宜城市人民政府、宜城市林业局未履行第4条约定的补偿义务而产生。结合苏蕾的质证意见，本院对该组证据予以采信，对证据反映的宜城市林业局已按照宜城市价格认证中心的认定结论向苏蕾共支付林木补偿款14211210元的事实，本院予以认定。6.苏蕾对宜城市人民政府提交的证据5不予认可，认为与其持有的林权证相冲突；对证据6的真实性无异议，但对合法性、关联性均有异议，认为达不到宜城市人民政府的证明目的。理由如下：一、宜城市人民政府、宜城市林业局为曾广全颁发林权证属于依法行政许可行为，曾广全和苏蕾依法种植林木，实现了经济目的和社会效益。若因法定事由撤销该林权证，应当按照行政许可法规定的信赖保护原则对相对人依法进行补偿和赔偿，苏蕾起诉要求补偿有事实和法律依据。二、该组证据的证明目的并不是依法行政。苏蕾种植林木、采伐林木、签订补偿协议均经宜城市人民政府，宜城市人民政府不愿意承担补偿协议约定的义务，违反了契约精神，依法不应得到支持。三、该组证据证明的是行政法律关系，与本案民事法律关系不具有关联性，应不予采纳。根据苏蕾的质证意见，本院对该组证据予以采信，对证据反映的苏蕾承包的案涉国有滩涂位于河道行洪管理范围内、曾广全取得《林权证》及《林权证》被撤销的经过等事实，本院予以认定。本院依职权就宜城市林业局作出的撤销颁发给曾广全的宜证林字（2013）第000073号林权证的行政处理决定和公告送达一事进行了调查，宜城市人民政府、宜城市林业局均陈述已向曾广全送达了上述行政处理决定书。曾广全陈述，宜城市林业局的工作人员通过电话联系的方式告知了其名下的林权证已被该单位撤销，其随后将林权证被撤销一事告知了苏蕾，但其本人未对宜城市林业局的上述行政处理决定申请行政复议或者提起行政诉讼。苏蕾对曾广全的上述陈述内容予以认可，同时苏蕾陈述其在知晓宜城市林业局作出行政处理决定撤销曾广全的林权证一事后，曾向宜城市林业局提出了异议，但未对该行政处理决定申请行政复议或者提起行政诉讼。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2002年11月29日，宜城市林业局经宜城市人民政府指定，对宜城市辖区内划归国有的汉江滩涂统一行使经营管理权。2004年8月30日，宜城市林业局与苏蕾签订《国有滩涂承包经营合同》，约定甲方将临何骆村地段北至二号丁字坝，南至四号丁字坝（铁塔以北），西至老河康，东至汉江航道中心的国有滩涂发包给苏蕾承包经营，承包期限为30年，承包总金额为贰万元。上述合同订立后，苏蕾向宜城市林业局交纳承包金20000元，宜城市林业局将合同约定的国有滩涂交付苏蕾。苏蕾遂在承包的国有滩涂上种植树木和发展养殖业等。在苏蕾承包期间，因该滩涂之前的承包经营方何云厉就林木赔偿问题向襄樊市中级人民法院起诉了宜城市林业局，经法院调解，达成了宜城市林业局赔偿何云厉230000元的协议。2006年11月27日，宜城市林业局与苏蕾签订《国有滩涂承包经营补充协议》，约定经宜城市林业局与苏蕾协商，苏蕾自愿承担宜城市林业局赔偿何云厉230000元的费用，作为宜城市林业局同意将苏蕾承包滩涂的使用期限延长20年的承包租金。延长期限自2034年8月31日起至2054年8月31日止。在此期限内，双方的权利和义务同双方2004年8月30日签订的《国有滩涂承包经营合同》一致，但因政策、法律法规等因素造成苏蕾不能继续经营使用该滩涂的或因自然因素造成该滩涂流失的，本协议自动终止，且宜城市林业局不再承担任何责任。本协议作为《国有滩涂承包经营合同》的附件，具有同等法律效应。2012年10月8日，为回购案涉滩涂中的林地承包经营权及其地上林木，苏蕾、赵兴全、曾广全签订协议，约定苏蕾、赵兴全共同委托曾广全，并以曾广全个人名义代表苏蕾、赵兴全与湖南茂源林业有限责任公司订立《林地及林木流转合同》。由苏蕾出资50%，赵兴全、曾广全共同出资50%。上述协议订立后，苏蕾依约履行了50%的出资义务，赵兴全独自履行了另外50%的出资义务。2012年11月23日，曾广全与湖南茂源林业有限责任公司签订《林地及林木流转合同》。依据该流转合同，曾广全于2013年8月5日取得《中华人民共和国林权证》（编号：B420684129461），并将证本原件交付苏蕾、赵兴全。2013年9月20日，苏蕾、曾广全、赵兴全签订《补充协议书》，对三方在2012年10月8日签订的《协议书》予以补充，约定：曾广全《林权证》项下所有的林地使用权和林木所有权，实际由苏蕾、赵兴全各享有50%，曾广全仅是挂名登记而不实际享有；该《林权证》项下所有林地使用权和林木的经营风险和利润，由苏蕾和赵兴全按照50%的比例分担或享有。曾广全不参与经营，并不承担经营风险、不分享经营利润；如果发生该《林权证》项下所有林地和林木被征收或征用事实，相关补偿费用的谈判，由苏蕾、赵兴全主导。相关协议的订立，由苏蕾、赵兴全决定。相关补偿费用的分配，由苏蕾、赵兴全各得50%。曾广全全程配合办理相关手续，赵兴全自愿向曾广全支付20万元酬劳费。2016年5月18日，因登记在曾广全《林权证》的所有林地和林木将被政府征收，曾广全与苏蕾、赵兴全签署授权委托书，委托苏蕾、赵兴全参与雅口航运枢纽工程用地相关征收补偿工作事宜。当日，赵兴全又与苏蕾签署授权委托书，全权委托苏蕾参与雅口航运枢纽工程用地相关征收补偿事宜的谈判、签署法律文件、提起诉讼并领取补偿款等工作事宜。2012年6月25日，为加强雅口航运枢纽工程建设的指挥协调，确保工程顺利推进，宜城市委、宜城市人民政府决定成立雅口航电枢纽宜城指挥部。2013年12月12日，宜城市人民政府与湖北省汉江雅口航运枢纽工程筹备组协商一致，签订《汉江雅口航运枢纽工程水库淹没处理和工程征地拆迁费用包干协议》，约定由宜城市人民政府负责完成汉江雅口航运枢纽工程水库淹没处理和工程征地拆迁（含临时用地）工作。2014年12月11日，国土资源部对湖北省国土资源厅、湖北省汉江雅口航运枢纽工程建设办公室作出《关于汉江雅口航运枢纽工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字〔2014〕221号），同意通过汉江雅口航运枢纽工程用地预审。2015年10月14日，湖北省人民政府对襄阳市人民政府、省政府有关部门发布《省人民政府关于禁止在汉江雅口航运枢纽工程占地和淹没影响区新增建设项目和迁入人口的通告》，公布汉江雅口航运枢纽工程占地和淹没影响区控制范围为坝前高程56.22米，禁止在该工程建设控制范围内新增建设项目、开采矿石、取土、植树、垦荒并要求做好该工程建设控制范围内的人口控制工作。2016年2月17日，环境保护部对湖北省交通运输厅港航管理局作出《关于汉江雅口航运枢纽工程环境影响报告书的批复》（环审〔2016〕13号），同意按照报告书和本批复中所列建设项目的性质、规模、地点拟采取的环境保护措施。2016年3月24日，湖北省发展和改革委员会对湖北省交通运输厅作出《省发展改革委关于汉江雅口航运枢纽工程可行性研究报告的批复》（鄂发改审批服务〔2016〕72号），同意建设汉江雅口航运枢纽工程及雅口坝址方案。苏蕾承包的案涉国有滩涂位于该工程项目的征地范围内。2016年7月29日，湖北省交通运输厅港航管理局向雅口航运枢纽宜城指挥部拨付征地拆迁费8000万元。2016年8月24日，湖北省机构编制委员会办公室对湖北省交通运输厅作出《省编办关于组建汉江雅口航运枢纽建设管理机构的批复》（鄂编办文〔2016〕139号），设立汉江雅口航运枢纽建设管理处（筹）为湖北省交通运输厅所属的公益二类事业单位，主要职责为负责项目的建设和营运，作为项目建设期间法人，履行项目的筹资、建设和后期营运管理和还贷职责。2016年7月13日，宜城市价格认证中心作出宜价认定字[2016]260号价格认定结论书，认定雅口电站建设项目曾广全所属树木的价格为2328885元。2016年11月28日，因汉江雅口航运枢纽工程项目需要，经宜城市人民政府同意，宜城市国土资源局对宜城市林业局作出《关于收回国有土地决定书》（宜土资决字〔2016〕8号），决定收回宜城市林业局管理的58.3598公顷国有滩涂。2016年11月30日，宜城市林业局向苏蕾发出《解除合同通知书》，以汉江雅口航运枢纽工程建设需要，宜城市国土资源局决定将发包的国有滩涂收回，双方签订的《国有滩涂承包经营合同》及《国有滩涂承包经营补充协议》已无继续履行可能为由，通知解除上述承包经营合同及补充协议。苏蕾不服宜城市国土资源局作出的《关于收回国有土地决定书》，向襄阳市人民政府申请行政复议。因宜城市国土资源局于2017年5月8日作出《市国土资源局关于撤销〈关于收回国有土地决定书〉的决定书》，苏蕾提交撤回行政复议申请书，襄阳市人民政府予以准许。2016年12月24日，宜城市林业局（甲方）与苏蕾（乙方）、雅口航运枢纽宜城指挥部（丙方）经协商，就解除甲乙双方签订的《国有滩涂承包经营合同》及《国有滩涂承包经营补充协议》，在补偿问题未完全达成一致的情况下，乙方为支持雅口航运枢纽顺利推进先行采伐林木，事后继续解决补偿，丙方作为承担甲方出资义务的一方当事人同意该方案等事宜达成以下协议：1.丙方作为雅口航运枢纽工程的资金管理单位，同意甲乙双方的本协议约定，愿意按照本协议约定支付给乙方所有补偿和赔偿款项。2.乙方承包的甲方发包的滩涂（甲方2015年提供的航拍图片面积为3630亩，其中林权证面积2834亩）已经营12年，现因雅口航运枢纽工程建设需要提前收回，但由于双方对补偿明细尚未计算，因工程需要提前伐树，乙方为了支持地方建设，同意先期部分补偿，乙方收到400万元后，对坝址征用的639.8亩林木进行采伐，不影响雅口航运枢纽工程开工建设。3.在本协议签订后十五日内由甲方将乙方所栽植的林木和养殖的牲畜依据政府出台的相关规定及评估结果进行补偿并一次性给付乙方。4.对乙方提出的因承包未到期造成的38年经营损失、土地的收益以及由于雅口枢纽电站建设工程导致停产停业的损失，由具备资质的机构进行评估后，双方通过协商或诉讼程序进行解决。协商一致或法院依法判决后，按照确定后金额一次性给付乙方。5.乙方收到甲方支付的首笔400万元补偿款后，同意解除与甲方签订的《国有滩涂承包经营合同》和《国有滩涂承包经营补充协议》（合同解除不影响乙方依照原合同、补充协议应取得的利益）。6.三方须按协议约定履行，若一方违约，违约方赔偿10万元。2017年1月10日，宜城市国库收付中心向苏蕾支付400万元雅口航运枢纽征用滩涂补偿款。2017年1月17日，宜城市价格认证中心作出宜价认定字[2016]442号价格认定结论书，认定雅口电站建设项目曾广全所属主坝区以外树木的价格为11882325元。2017年1月26日，宜城市国库收付中心再次向苏蕾支付雅口航运拨林木补偿款10211210元。苏蕾对其种植的林木进行采伐处置后将其承包的案涉国有滩涂予以交付。之后，苏蕾与宜城市人民政府、宜城市林业局因协商补偿不成产生纠纷，遂提起本案诉讼。2018年1月15日，宜城水务局向宜城市人民政府出具《关于苏蕾承包滩涂经营涉河法规有关依据的情况说明》，主要内容为：从《国有滩涂承包经营合同》实质上看，苏蕾承包滩涂的范围为“北至二号丁字坝，南至四号丁字坝（铁塔以北），东至汉江河道中心，西至老河康”，确实在河道行洪管理范围内。2018年7月11日，宜城市水务局向宜城市人民政府请示，认为在行洪区内种植树木违反《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》等法律的禁止性规定，颁发林权证的前提不成立，请求宜城市人民政府批准宜城市林业局撤销已颁发的位于汉江等重要河道防洪区内全部树木的《林权证》。2018年7月18日，宜城市人民政府对宜城市林业局作出批复，同意宜城市水务局请求，撤销汉江等重要河道行洪区已颁发的《林权证》。2018年9月29日，宜城市林业局对曾广全作出撤销向其颁发的林权证的行政处理决定并于当日对上述行政处理决定予以公告。曾广全、苏蕾在知晓该行政处理决定后，均未申请行政复议或提起行政诉讼。本案审理过程中，宜城市人民政府、宜城市林业局于2017年12月5日向本院书面申请，要求对苏蕾在以25万元取得案涉滩涂承包经营权并已获得1421万元补偿下，是否仍存在损失及损失数额重新评估。苏蕾亦于2017年8月29日向本院书面申请，要求对其承包的滩涂地未到期造成的38年经营损失、土地的收益以及由于雅口枢纽电站建设工程导致停产停业的损失数额进行评估。根据苏蕾、宜城市人民政府、宜城市林业局的共同申请，本院依法委托湖北金伯乐资产评估事务有限公司，对经共同委托人一致确认的委托评估对象，即苏蕾承包经营未到期的38年林地经营损失进行评估。2019年3月4日，湖北金伯乐资产评估事务有限公司分别出具了鄂金评报字[2019]025-1号及鄂金评报字[2019]025-2号评估报告书。其中，鄂金评报字[2019]025-1号评估报告书的评估结论为：在假设涉案滩涂种植林木合法的前提下，湖北省襄阳市中级人民法院委估苏蕾承包经营未到期的38年林地经营权损失评估值为15420307.00元，大写：人民币壹仟伍佰肆拾贰万零叁佰零柒元整。鄂金评报字[2019]025-2号评估报告书的评估结论为：在评估对象不具有合法性的前提下，评估对象的收益为0元，根据林地期望价法进行评估算式，在收益为0元的情形下，评估值为0元。经本院组织质证，苏蕾对鄂金评报字[2019]025-1号评估报告书的评估对象、评估范围及评估结论均无异议，但对鄂金评报字[2019]025-2号评估报告书不予认可，其认为，鄂金评报字[2019]025-2号评估报告书假设评估对象不合法，与其提供的《国有滩涂承包经营合同》、《国有滩涂承包经营补充协议》及《林权证》相冲突。宜城市人民政府对鄂金评报字[2019]025-1号评估报告书的评估对象、评估结论有异议，认为该份评估报告是基于评估对象合法的前提下作出，苏蕾在汉江河道行洪管理范围内种植林木的行为违法了《中华人民共和国防洪法》的有关规定，曾广全的林权证已经被撤销，本案应当以鄂金评报字[2019]025-2号评估报告书的评估结论作为本案的定案依据。宜城市林业局对上述评估报告的质证意见同宜城市人民政府。本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点问题：一、宜城市人民政府是否系本案适格被告的问题；二、案涉补偿协议的效力问题；三、宜城市人民政府、宜城市林业局是否应支付苏蕾承包案涉国有滩涂未到期的38年林地经营损失的问题。对以上争议焦点问题，本院分析评判如下：一、关于宜城市人民政府是否系本案适格被告的问题。《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”〈最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释〉第五十二条规定：“民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（一）依法登记领取营业执照的个人独资企业；（二）依法登记领取营业执照的合伙企业；（三）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；（四）依法成立的社会团体的分支机构、代表机构；（五）依法设立并领取营业执照的法人的分支机构；（六）依法设立并领取营业执照的商业银行、政策性银行和非银行金融机构的分支机构；（七）经依法登记领取营业执照的乡镇企业、街道企业；（八）其他符合本条规定条件的组织。”雅口航运枢纽宜城指挥部虽在案涉补偿协议上签字盖章，但该指挥部是宜城市人民政府设立的临时机构，不属于上述法律、司法解释规定的法人和其他组织，不具备民事诉讼主体资格，不能以自己名义参加民事诉讼，故应以设立雅口航运枢纽宜城指挥部的法人宜城市人民政府为本案被告。宜城市人民政府作为汉江雅口航运枢纽工程水库淹没处理和工程征地拆迁工作负责人，应对其临时设立的雅口航运枢纽宜城指挥部签订案涉《补偿协议》的行为承担法律责任。宜城市人民政府以其既不是汉江雅口航运枢纽工程项目法人，也不是案涉合同当事人为由，辩称不是本案适格的被告，于法无据，本院不予采纳。二、关于案涉《补偿协议》的效力问题。苏蕾与宜城市林业局、雅口航运枢纽宜城指挥部就解除案涉《国有滩涂承包经营合同》及《国有滩涂承包经营补充协议》，在补偿问题未完全达成一致的情况下订立了《补偿协议》，该协议内容系各方当事人真实意思表示，且不违反我国法律、行政法规的强制性规定，应当依法成立并对当事人产生约束力。因该补偿协议明确约定，对苏蕾提出的因承包未到期造成的38年经营损失、土地的收益以及由于雅口枢纽电站建设工程导致停产停业的损失，由具备资质的机构进行评估后，通过协商或诉讼程序进行解决，故宜城市林业局辩称苏蕾无权主张承包未到期的38年林地经营损失，与客观事实不符，本院不予采纳。三、关于宜城市人民政府、宜城市林业局是否应支付苏蕾承包案涉国有滩涂未到期的38年林地经营损失的问题。苏蕾依据其与宜城市林业局订立的《国有滩涂承包经营合同》及《国有滩涂承包经营补充协议》，取得案涉国有滩涂的承包经营权并利用该滩涂种植林木和发展养殖业。依据《中华人民共和国土地管理法》第二十三条关于“江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。”之规定、《中华人民共和国防洪法》第二十二条关于“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。在船舶航行可能危及堤岸安全的河段，应当限定航速。限定航速的标志，由交通主管部门与水行政主管部门商定后设置。”之规定，对河道行洪管理范围内的土地的利用依法应当符合河道行洪、蓄洪和输水要求。因案涉滩涂位于河道行洪管理范围内，苏蕾在该滩涂上大面积种植阻碍行洪的林木的行为，明显违反了《中华人民共和国防洪法》的禁止性规定，不具有合法性。根据本院依法委托的评估机构出具的鄂金评报字[2019]025-2号评估报告书的评估结论，在假设案涉滩涂种植树木不合法的前提下，苏蕾承包经营未到期的38年林地经营权损失为0元。故苏蕾主张宜城市人民政府、宜城市林业局应向其支付承包未到期的38年林地经营损失1994.30万元，无事实和法律依据，本院不予支持。因宜城市林业局因汉江雅口航运枢纽工程的建设需要与苏蕾解除双方签订的《国有滩涂承包经营合同》及《国有滩涂承包经营补充协议》，不属于上述补充协议约定的因政策因素终止合同发包方免责的情形，故宜城市人民政府、宜城市林业局均以此为由辩称宜城市林业局主张不应承担赔偿责任，理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，苏蕾与宜城市林业局、雅口航运枢纽宜城指挥部订立的《补偿协议》，依法成立并对当事人产生约束力，宜城市人民政府应依法对其临时设立的雅口航运枢纽宜城指挥部订立上述《补偿协议》的行为承担法律责任。苏蕾在案涉位于河道行洪管理范围内的滩涂上种植阻碍行洪的林木的行为，明显违反了法律的强制性规定，不具有合法性，故苏蕾基于此不合法行为主张承包未到期的38年林地经营损失，不属于合法利益，依法不受法律保护。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民法总则》第三条、《中华人民共和国合同法》第八条、《中华人民共和国土地管理法》第二十三条、《中华人民共和国防洪法》第二十二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条规定，判决如下：驳回苏蕾的诉讼请求。案件受理费195004.50元，评估费40000元，共计235004.5元，由苏蕾承担。如不服本判决，可以在判决书送达十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  陈守军审判员  张 杨审判员  刘媛媛二〇二〇年七月二十日书记员  徐丽莉