浙江省杭州市中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）浙01行赔终9号 上诉人（原审原告）戚敏琴，女，汉族，1956年3月8日出生，住杭州市江干区。 上诉人（原审原告）高天渊，男，汉族，1956年5月15日出生，住杭州市江干区。 二上诉人的共同委托代理人徐利平，浙江五联律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市江干区综合行政执法局，住所地杭州市江干区三堡码头路8号。 法定代表人金炜竑，局长。 委托代理人何丹炯，该局工作人员。 委托代理人陈诚，浙江君安世纪律师事务所律师。 上诉人戚敏琴、高天渊因诉杭州市江干区综合行政执法局（以下简称江干行政执法局）城建行政赔偿一案，不服杭州市江干区人民法院（2019）浙0104行赔初2号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 原审原告戚敏琴、高天渊诉至原审法院，请求：1.判决江干行政执法局依照房屋同等建筑面积优先采取原址重建，恢复原状之赔偿措施；2.判决江干行政执法局在穷尽一切措施下如果不能实现第一条要求时，依照戚敏琴、高天渊房屋的同等容积率和建筑面积在“彭埠社区”区块给予调产安置赔偿；3.判决江干行政执法局赔偿自2008年起至实际赔偿日的自行营业损失、租金损失（店面和住房出租）和过渡费等损失（以赔偿日的标准为准）；4.判决江干行政执法局赔偿店面装修损失和店铺内设备及用具损失40万元。 原审法院经审理查明，高天渊户房屋位于江干区××镇××路××号（原明月桥路×号），于1983年已纳入城市规划区，案涉房屋包括一幢三层、一幢二层及部分附房，于1985年至1996年期间建造。1985年6月，高天渊户申请建造楼房两间，落地面积70平方米，所在地的生产队（居民小组）、大队（居民区）、公社审核同意。1996年5月，高天渊户申请78平方米的场地用作停车、库房，江干区彭埠镇人民政府作出“该家庭门前围墙内有空地一块，同意办理”的意见，但并未向规划部门申请办理规划许可证。杭房权证江正字第0××2号《房屋产权登记证》载明高天渊户房屋为2层、建筑面积155.01平方米。2008年9月，该户房屋经浙江省测绘大队测绘，其房屋现状为一幢三层房屋面积约为237.62平方米，一幢二层房屋面积约为173.59平方米，附房面积为96.12平方米，合计建筑面积507.33平方米。2009年3月20日，杭州市房产管理局作出杭房拆裁江字（2009）第07号《拆迁纠纷裁决书》，查明高天渊户位于江干区××镇××路××号房屋建筑面积为155.01平方米。2013年1月22日，江干行政执法局对高天渊户违法建筑进行查处，进行了现场勘查，制作了现场笔录，并征求了杭州市规划局的认定意见。2013年4月24日，杭州市规划局作出了认定意见的复函，认定高天渊户的现状建筑物未经规划部门行政许可，该户的建筑中，如存在经房地产管理部门房屋所有权登记的，以登记部门的认定意见为准，其余部分根据《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》的相关规定办理。2013年5月9日，江干区人民政府对江干行政执法局的请示作出了回复，认为高天渊户房屋情况已由杭州市房产管理局作出裁决。江干行政执法局对上述事实进行调查后，向高天渊户作出江城法罚告字［2013］第0018号《行政处罚事先告知书》，对调查的事实、拟作出的决定、法律依据等进行了告知，并告知其享有陈述和申辩的权利。 2013年5月16日，江干行政执法局作出江城法罚字［2013］第0018号《行政处罚决定书》，认为：高天渊户在江干区××镇××路××号××幢××层××幢××层××房，总面积约为507.33平方米，其中一幢三层房屋面积约为237.62平方米，一幢二层房屋面积约为173.59平方米，附房面积约为96.12平方米。该户办理了杭房权证江正字第0××2号房屋所有权证，建筑面积为155.01平方米。该房屋中除建筑面积155.01平方米之外的建筑，系未经规划行政主管部门行政许可建造，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。据此，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项的规定，决定高天渊户应自收到本《行政处罚决定书》之日起三日内自行拆除位于杭州市江干区××镇××路××号（原明月桥路18号）房屋中除155.01平方米之外的其余未经规划部门行政许可的违法建筑物，并于同日留置送达。高天渊不服该处罚决定，向江干区人民政府提起行政复议。2013年9月18日，江干区人民政府作出江政复决［2013］14号《行政复议决定书》，维持18号处罚决定。高天渊仍不服，向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求：撤销江干行政执法局于2013年5月16日作出的江城法罚字［2013］第0018号《行政处罚决定书》。原审法院受理后，于2014年6月3日作出（2013）杭江行初字第71号行政判决：驳回高天渊的诉讼请求。因高天渊不服，向杭州市中级人民法院提起上诉，2014年10月14日，杭州市中级人民法院作出（2014）浙杭行终字第250号行政判决：驳回上诉，维持原判。高天渊不服，向浙江省高级人民法院申请再审。浙江省高级人民法院于2017年2月22日裁定，由浙江省高级人民法院对该案进行再审。2018年2月24日，浙江省高级人民法院作出（2017）浙行再18号行政判决：一、撤销杭州市江干区人民法院作出的（2013）杭江行初字第71号行政判决；二、撤销杭州市中级人民法院作出的（2014）浙杭行终字第250号行政判决；三、撤销江干行政执法局于2013年5月16日作出的江城法罚字［2013］第0018号行政处罚决定。 （2017）浙行再18号行政判决另查明，杭州铁路东站枢纽工程彭埠社区征迁指挥部在案涉拆迁过程中的2008年10月8日发布了《告住户书》，其中“拆迁补偿安置方式-产权调换”项载明“有土地证的房屋，按土地证上附图所记载的土地范围内的房屋建筑面积为准；经镇政府批准建造的房屋，以批地建房批准的房屋建筑面积为准”。2018年2月26日，浙江省高级人民法院作出（2017）浙行再17号行政判决，以该拆迁纠纷裁决认定事实不清等为由，判决撤销了杭州市住房保障和房产管理局（原杭州市房产管理局）于2009年3月20日作出的杭房拆裁江字（2009）第07号拆迁纠纷裁决。 2018年12月26日，戚敏琴、高天渊向江干行政执法局提出行政赔偿申请，要求与本案诉请一致。2019年2月21日，江干行政执法局就上述赔偿申请作出江城法赔字[2019]1号《行政赔偿决定书》，决定不予赔偿。戚敏琴、高天渊不服，提起行政赔偿诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；……。本案中，戚敏琴、高天渊针对江干行政执法局提起行政赔偿诉讼，系基于江干区××镇××路××号（原明月桥路18号）被拆除的行为，根据上述规定，戚敏琴、高天渊既可以在对该行为申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求，也可以在该行为被确认违法之后单独提起行政赔偿诉讼。本案中，戚敏琴、高天渊选择了单独提起行政赔偿诉讼，但并未提供证据证明其所主张的加害行为已经被确认为违法，亦未有证据证明戚敏琴、高天渊因拆迁而遭受的财产损失与案涉江城法罚字［2013］第0018号行政处罚决定存在因果关系，故其提起的单独赔偿诉讼，不符合法定受理条件，依法应驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款之规定，裁定驳回戚敏琴、高天渊的起诉。 戚敏琴、高天渊不服原审裁定，上诉称，江干行政执法局错误认为上诉人房子部分面积违章，于2013年5月16日作出的限期拆除违法建筑的行政处罚决定。本案房屋绝大部分面积都是经过有关部门批准的，有批文，被上诉人无视这些事实，认为只有155.01平方才是经批准的，其余似乎是违法的，这完全颠倒黑白。请求撤销江干区人民法院（2019）浙0104行赔初2号行政裁定，指令原审法院继续审理本案。 被上诉人江干行政执法局答辩称。一、案件基本事实。2013年5月16日，江干行政执法局作出江城法罚字［2013］第0018号《行政处罚决定书》（简称：案涉行政处罚决定）。案涉行政处罚决定作出后，江干行政执法局未实施强制拆除，也未移交相关部门实施强制拆除。据了解，高天渊户房屋于2013年6月因拆迁实施整体拆除。高天渊不服案涉行政处罚决定书和拆迁裁决书提起诉讼，一、二审法院驳回其诉讼请求后，又向浙江省高级人民法院申请再审。2018年2月底，浙江省高级人民法院分别作出（2017）浙行再17号、18号行政判决，改判撤销案涉处罚决定和拆迁裁决书。上诉人依据再审判决向江干行政执法局提出行政赔偿申请。二、上诉人未能提供证据证明江干行政执法局实施了导致其财产损害的加害行为，其单独诉讼不符合法定受理条件，原审法院驳回其起诉合法有据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。本案中上诉人提出行政赔偿系基于案涉房屋被拆除的事实行为。案涉行政处罚决定虽被撤销，但该具体行为仅认定了案涉房屋除155.01平方米外部分系未经规划许可的违法建筑，要求其自行拆除，并未实施强制拆除，也未移交其他部门实施，因此该具体行政行为本身并不会导致涉案房产整体灭失的后果，两者间不存在因果关系。故上诉人未能证明江干行政执法局实施了导致房产整体灭失的加害行为，尚不满足单独提起行政赔偿诉讼的法定条件，原审法院依法驳回其起诉并无不当。三、上诉人的合法财产权益可在拆迁行政法律关系中完整实现，其向江干行政执法局提出赔偿缺乏事实和法律依据。高天渊户房屋坐落于江干区××镇××路××号（原明月桥路18号），土地性质为国有土地。该户建造了一幢三层房屋、一幢二层房屋及一些附房，总面积约为507.33平方米，其中：一幢三层房屋面积约为237.62平方米，一幢二层房屋面积约为173.59平方米，附房面积为96.12平方米。该户其中一处房屋办理了杭房权证江正字第0××2号《房屋所有权证》，所有权人为高天渊，建筑面积155.01平方米。关于高天渊户房屋情况已由杭州市房产管理局裁决，详见《杭州市房产管理局拆迁纠纷裁决书》（杭房拆裁江字（2009）第07号），该拆迁裁决经浙江高院再审撤销后，有关部门未对案涉房屋其他部分面积作出确权或认定。本案中，上诉人未能提供证据证明案涉房屋除经所有权登记的155.01平方米之外，仍享有其他可补正为合法建筑的面积，即无法证明其合法权益发生损害。退一步讲，即使杭州铁路东站枢纽工程彭埠社区征迁指挥部在案涉拆迁过程中于2008年10月8日发布的《告住户书》能够说明上诉人有未经登记建筑符合拆迁补偿安置政策的面积，该部分权益来源也不是基于所有权，而是拆迁安置补偿权益，应在拆迁行政法律关系中主张和实现。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第十五条之规定，赔偿请求人应当对自身合法权益遭受损害的事实承担举证责任。具体到本案，上诉人不仅无法证明江干行政执法局有被确认违法的加害行为，更无法证明因拆迁而遭受的财产损失与案涉行政处罚决定存在因果关系，应承担举证不能的法律后果。综上所述，上诉人的诉讼请求无事实和法律依据，恳请法院依法驳回，维持原判。 经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。” 本案中，上诉人因江城法罚字[2013]第0018号行政处罚决定被浙江省高级人民法院（2017）浙行再18号行政判决撤销，向法院提起行政赔偿诉讼。上诉人的赔偿请求为：1.判决江干行政执法局依照房屋同等建筑面积优先采取原址重建，恢复原状之赔偿措施；2.判决江干行政执法局在穷尽一切措施下如果不能实现第一条要求时，依照戚敏琴、高天渊房屋的同等容积率和建筑面积在“彭埠社区”区块给予调产安置赔偿；3.判决江干行政执法局赔偿自2008年起至实际赔偿日的自行营业损失、租金损失（店面和住房出租）和过渡费等损失（以赔偿日的标准为准）；4.判决江干行政执法局赔偿店面装修损失和店铺内设备及用具损失40万元。根据本案查明的事实，上诉人的房屋包括155.01平方米发证房屋及未发证房屋，被上诉人作出的行政处罚决定针对的是上诉人未发证房屋。本院认为，上诉人户被拆除房屋是一个整体，上诉人的赔偿请求也没有区分有证房屋及未发证房屋。在此情况下，上诉人以江干行政执法局为赔偿义务机关，提起本案行政赔偿诉讼，其赔偿请求不明确，不符合法定的起诉条件。原审法院驳回上诉人的起诉，并无不当，应予维持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  吴宇龙 审判员  廖珍珠 审判员  刘 斌 二〇二〇年七月三十一日 书记员  毛艺斐