重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终467号 上诉人（一审原告）喻小艳，女，汉族，1979年出生，住重庆市江津区。 委托代理人夏韵策（曾用名胡锡鹏），男，汉族，1975年出生，住重庆市江津区。系喻小燕丈夫。 被上诉人（一审被告）重庆市江津区人民政府，住所地重庆市江津区圣泉社区99号行政中心。 法定代表人毛平，区长。 委托代理人周嫦力、郭方兴，重庆市江津区司法局工作人员。 一审第三人国网重庆市电力公司江津供电分公司，住所地重庆市江津区几江街道办事处滨江大道西段366号。 法定代表人郑步文，总经理。 委托代理人彭厚兵、高海悦，上海锦天城（重庆）律师事务所律师。 喻小艳因诉重庆市江津区人民政府（简称江津区政府）电力行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初787号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月28日公开开庭审理了本案并当庭宣判。上诉人喻小艳的委托代理人夏韵策，被上诉人江津区政府的委托代理人周嫦力、郭方兴，一审第三人国网重庆市电力公司江津供电分公司（简称江津供电公司）的委托代理人彭厚兵、高海悦到庭参加诉讼。 一审法院查明，2019年8月24日，江津供电公司工作人员在喻小燕住所进行专项安全用电检查时，发现喻小燕存在私自迁移、擅自操作供电人的用电计量装置，故意使供电企业用电计量装置不准或者失效的行为，认为喻小燕该行为属于窃电，要求对喻小燕追补电费15039.9元、违约使用电费45119.7元，合计60159.6元。喻小燕对此不予认可。2019年9月19日，江津供电公司对喻小燕家中止供电（断电）。次日，喻小燕向江津区政府提交《行政复议申请书》，请求江津区政府确认江津供电公司以喻小燕窃电为由于2019年9月19日作出的中止供电（断电）行为违法，并责令立即恢复供电。2019年9月24日，江津区政府作出江津府复【2019】23号《不予受理行政复议申请决定书》，认为喻小燕的请求事项，是喻小燕与江津供电公司之间关于《居民供用电合同》违约责任纠纷问题，属于民事法律关系范畴，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理喻小燕的行政复议申请。喻小燕不服，起诉至法院。 一审法院认为，《中华人民共和国电力法》第七条规定：“电力建设企业、电力生产企业、电网经营企业依法实行自主经营、自负盈亏，并接受电力管理部门的监督。”《电力供应与使用条例》第四条规定：“电网经营企业依法负责本供区内的电力供应与使用的业务工作，并接受电力管理部门的监督。”《供电营业规则》第一百零二条规定：“供电企业对查获的窃电者，应予制止，并可当场中止供电。”本案中，江津供电公司作为电力供应企业（即供电企业），是自主经营、自负盈亏的企业，并非行政机关，其行为受电力管理部门的监督。江津供电公司在喻小燕住所地发现其存在违约行为而实施的中止供电（断电）的行为，系依据江津供电公司与喻小燕形成的供用电合同关系中违约责任而行使合同权利，该行为并非行政行为，而是民事合同纠纷。故江津区政府收到喻小燕行政复议申请后，认为喻小燕的行政复议请求不属于行政复议法及行政复议法实施条例规定的受理范围，不予受理喻小燕的行政复议申请，事实清楚、适用法律正确。 《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，喻小燕于2019年9月20日向江津区政府提交《行政复议申请书》，江津区政府于9月24日作出江津府复【2019】23号《不予受理行政复议申请决定书》并依法送达喻小燕，符合前述法律规定，程序合法。综上，江津区政府作出的江津府复【2019】23号《不予受理行政复议申请决定书》，并无不当。喻小燕诉讼理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回喻小艳的诉讼请求；案件受理费50元，由喻小艳负担。 喻小燕上诉称，依据《中华人民共和国电力法》《供电营业规则》《重庆市供用电条例》的规定，江津供电公司系法律法规授权的组织，虽非行政机关但仍可以作出行政行为。本案中，江津供电公司单方认定喻小燕有窃电行为，并随后作出了中止供电的行为，不是基于双方《居民供用电合同》中约定的权利义务，而是基于法律法规授权而实施的行政处罚行为。同时，因江津供电公司单方认定窃电的程序严重违法，现有证据不能认定喻小燕存在窃电的行为及事实。请求撤销一审判决，并责令江津区政府受理喻小燕的行政复议申请。 江津区政府答辩称，根据《电力供应与使用条例》第六条、第三十条第五项、第三十一条第五项，《重庆市供用电条例》第二十七条、第三十条第二款第二项、第三十二条、第三十八条第二款、第三十九条的规定，供电企业和用户应当签订书面供用电合同；用电人确有窃电行为，供电企业可中止供电；以及用电人对供电企业认定的窃电行为有异议的，可在7日内向其所在地电力行政主管部门投诉，电力行政主管部门应当在7个工作日内予以答复等内容进行了规定。喻小燕于2013年12月18日与江津供电公司签订了《居民供用电合同》，该合同第八条第（二）项对违约责任明确约定供电人对窃电行为应予制止，并可当场中止供电。因此，江津供电公司在发现喻小燕存在违约行为后，按照合同约定的违约责任实施了中止供电行为，属于民事法律关系中的合同纠纷问题，不是行政行为，更不是喻小燕所称的行政强制和行政处罚行为，不属于行政复议受案范围。若喻小燕对江津供电公司作出的窃电认定、中止供电等行为有异议，可按照合同约定向供电人所在地人民法院提起诉讼，也可以按照上述规定向当地电力行政主管部门投诉。请求驳回上诉，维持原判。 江津供电公司陈述称，根据《中华人民共和国电力法》第七条的规定，电力建设企业、电力生产企业、电网经营企业依法实行自主经营、自负盈亏，并接受电力管理部门的监督。因此，江津供电公司作为电力供应企业（即供电企业）是自主经营、自负盈亏的企业，不但不具有行政处罚权，反而要接受电力管理部门的监督。江津供电公司对喻小燕进行断电行为并非行政行为，而是依据形成的合同关系约定的违约责任而行使的合同权利。 江津区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.行政复议申请书、申请人身份证明及工作证复印件等证据材料。拟证明江津区政府收到喻小燕的行政复议申请。 2.居民供用电合同、用电检查通知单、违约用电窃电处理工作单、检查照片、用电量清单、通话记录、用电申请书、喻小燕身份证复印件。拟证明江津区政府作出的不予受理行政复议申请决定书认定事实清楚、证据合法、适用法律依据正确。 3.不予受理行政复议申请决定书、送达回证。拟证明行政程序合法。 喻小燕及江津供电公司均未向一审法院提交证据。 一审法院组织各方当事人对以上证据进行了质证，并认证如下：江津区政府举示的证据1-3，均真实、合法、与本案有关联，依法予以采信。 前述证据材料已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认证正确，根据以上证据认定的事实，本院予以确认。二审认定的事实与一审无异。 本院认为，本案的争议焦点在于江津供电公司对喻小燕家中止供电的行为是基于居民供用电合同的约定还是属于喻小燕所称的行政行为。根据《中华人民共和国电力法》第三十二条第二款规定，对危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序的，供电企业有权制止。《重庆市供用电条例》第三十条第二款第二项规定，用电人如果确有窃电行为，拒不改正或者拒不接受处理的，供电企业可以中止供电。《供电营业规则》第一百零二条规定，供电企业对查获的窃电者，应当予以制止并可当场中止供电。以上法律法规及规章之所以规定供电企业可以对扰乱供电、用电秩序的行为有权采取暂时中止供电等手段予以制止，目的在于防止该扰乱供电、用电秩序的行为给供电企业造成经济损失进一步扩大，同时也可消减因该扰乱供电、用电秩序的行为造成的安全隐患。因此，本案中喻小燕与江津供电公司之间达成的居民供用电合同所约定的用电人违约责任，即供电人对窃电行为应予制止，并可当场中止供电的约定，不违反法律法规及规章的规定。同时，又根据《中华人民共和国合同法》第一百八十三条的规定，供电人因供电设施计划检修、临时检修、依法限电或者用电人违法用电等原因，需要中断供电时，应当按照国家有关规定事先通知用电人。因此，我国合同法的规定再次印证了喻小燕与江津供电公司之间达成的居民供用电合同属于民事合同，江津供电公司的中止供电行为是基于民事合同违约责任约定而行使的权利，并不是行政行为。江津区政府认为喻小燕的行政复议请求不属于行政复议的受理范围并据此作出不予受理的决定，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人喻小燕的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人喻小燕负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 彦 审 判 员  张 莉 审 判 员  许 鹏 二〇二〇年七月二十九日 法官助理  蒋明军 书 记 员  郑 琴