湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行终90号上诉人（原审原告）湘潭高新区双马云和砂石场，住所地湘潭市高新区双马云和村桔园组。经营者易桂华，男，1973年9月3日出生，汉族，湖南省湘潭市人，户籍所在地湘潭市岳塘区，现住湘潭市高新区。委托代理人李云霖，湖南勤人坡律师事务所兼职律师。被上诉人（原审被告）湘潭市水利局（原湘潭市水务局），住所地湘潭市雨湖区车站路259号。负责人刘大平，该局局长。出庭负责人顾华，该局副局长。委托代理人宋先彪。委托代理人周兴，湖南潭州律师事务所律师。上诉人湘潭高新区双马云和砂石场（以下简称“云和砂石场”）诉被上诉人湘潭市水利局（原湘潭市水务局）行政协议纠纷一案，湖南省湘潭市雨湖区人民法院于2017年5月15日作出（2015）雨法行初字第66号行政判决，云和砂石场不服，向本院提出上诉。2017年11月2日，本院作出（2017）湘03行终87号行政裁定，裁定撤销原判决，发回湖南省湘潭市雨湖区人民法院重审。该院于2018年6月20日作出（2018）湘0302行初26号行政判决，后双方均不服，再次向本院提出上诉。2019年2月2日，本院作出（2018）湘03行终87号行政裁定，裁定撤销原判决，发回湖南省湘潭市雨湖区人民法院重审。该院于2019年12月19日作出（2019）湘0302行初425号行政判决，云和砂石场不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭进行了审理。上诉人云和砂石场的经营者易桂华及其委托代理人李云霖，被上诉人湘潭市水利局的出庭负责人顾华及其委托代理人宋先彪、周兴到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审认定，2011年1月31日，湘潭市湘江河道采砂综合整治领导小组发布《湘潭市湘江河道城区段砂石市场运作方案》（潭砂综整字[2011]1号），对湘江河道湘潭城区段河道采砂秩序进行了规范管理，由过去90处，确定为8处，采砂水域确定为7个区域，采砂船由过去的85艘，确定为20艘。明确高新区马家河砂石场为其中一处，具体位置为马家河云河村地段，其中开采区域上游为株洲水域边界，下游至古桑洲尾，采砂船一艘。砂石市场运作坚持砂石采矿权和特许经营权连带出让进行的原则。确定协议收取开采权费和经营权费。由湘潭市水务局与新实体签订砂石资源出让协议，由湘潭市国资委、湘潭市国土资源局鉴证，出让采砂水域砂石矿开采权和砂石场特许经营权。2011年3月17日，受让人高新区马家河砂石场易桂华（后工商登记名称变更为湘潭高新区双马云和砂石场即本案原告）与出让人湘潭市水务局（现更名为湘潭市水利局，即本案被告）签订《湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同（XTCS07）》。原告湘潭高新区双马云和砂石场通过协议出让方式取得湘江湘潭城区第7号标段砂石矿开采经营权。合同约定：原告云和砂石场作业采砂水域面积为876.65亩，上游为株洲水域边界，下游至古桑洲尾；砂石矿开采经营权出让年限为三年，从2011年4月1日至2014年3月31日；总出让金为5020000元。合同签订后，原告湘潭高新区双马云和砂石场在该区域内进行挖砂作业。2011年8月30日，湖南省水利厅根据《中华人民共和国铁路运输安全保护条例》（2005年4月1日起施行，2014年1月1日废止）第十六条规定，湘江株洲桥梁的河道上游500米、下游3000米范围内任何单位和个人不得采砂。经查实：确认原告云和砂石场（即易桂华）经营的湘株挖0504采砂船采砂在该区域。向易桂华发出《关于限期将采砂船撤离禁采区的通知》，责令易桂华撤离禁采区，逾期未撤离的，该厅将立案查处。由于上述情况的出现，2012年12月27日，被告湘潭市水利局与原告云和砂石场签订《关于湘江湘潭段禁采区重新划定后ＸＴＣＳ07履行的补充协议》。该协议确认：经测定被告湘潭市水利局出让给原告云和砂石场7标段的全部采砂水域为禁采区，给受让人原告云和砂石场履行合同造成了损失。目前，已交纳2940000元，欠款2080000元。为此，被告湘潭市水利局同意减免原告云和砂石场应交纳的开采经营权价款2080000元。2013年3月29日，被告湘潭市水利局根据申请人易桂华的申请，向其颁发了湘潭河字第004号《湖南省河道管理范围生产作业许可证》，生产作业单位为湘潭市高新区双马云和砂石场，该许可证注明：砂石经营的有效期为2011年4月1日至2014年3月31日。2013年4月16日，湘潭市工商行政管理局为原告云和砂石场颁发注册号为430301600032379的《个体工商户营业执照》，该营业执照注明经营者为易桂华，生产作业许可证有效期至2014年3月31日。另查明，2011年6月7日，湘潭市湘江河道采砂综合整治工作指挥部制定《湘潭市湘江河道城区段砂石市场运作预算编制说明》：收入情况中注明，湘潭市8处砂石场现已协议出让7处砂石场经营权，共收取湘江河道砂石矿开采权费和砂场特许经营权费两项费用，具体收入明细见附表，其中高新区马家河砂石场规费收入，开采权费2380000元，特许权费2640000元，合计已收5020000元。2014年3月，湘潭市湘江河道采砂综合整治工作指挥部办公室以经过2014年第14次湘潭市政府常务会议批准，湘江湘潭城区段全面禁采，在此基础上，对原依法批准的7家砂场业主延长经营期限8个月，并由湘潭市湘江河道采砂综合整治工作指挥部办公室与原业主签订延期协议书。延长期间的收费采用原合同确定的特许权费的标准，实行一次性收取。湘潭市湘江河道采砂综合整治工作指挥部办公室以此要求原告湘潭高新区双马云和砂石场缴纳砂场场地占用费586700元。原告云和砂石场分别于2014年4月10日、4月29日、6月13日、8月29日向该指挥部缴纳了共计586700元的砂场场地占用费。后由于原告云和砂石场认为被告湘潭市水利局上述行政行为违法，为维护原告的合法权益，遂诉至法院。一审认为，本案争议的焦点是原、被告签订的《湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同（XTCS07）》是否合法；被告是否应当赔偿原告的损失。原告更改原来的诉讼请求要求确认被告签订《湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同（ＸＴＣＳ07）》违法，其实质还是确认《湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同（ＸＴＣＳ07）》因违反法律的禁止性规定而是无效的。2011年3月17日签订该协议后，到2012年12月27日签订补充协议时，原告已完全知晓《湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同（ＸＴＣＳ07）》违法。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定：公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。原、被告签订该份合同是在2011年，其行政行为发生在2014年行政诉讼法施行前，原告虽说可以提起确认行政行为无效之诉，但当时并没有实体法规则，且法律文件对它生效以前所发生的事件和行为不适用。法律所规定的确认行政行为无效的诉讼制度是自2015年5月1日起施行，对2015年5月1日以前的行政行为请求确认无效的，依法不能进行审查，故原告主张《湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同（ＸＴＣＳ07）》无效的诉讼请求，依法应予以驳回。但原告要求法院对原、被告签订的《湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同（ＸＴＣＳ07）》及《关于湘江湘潭段禁采区重新划定后ＸＴＣＳ07号履行的补充协议》是否合法进行审查，符合行政诉讼法的规定。原、被告签订的《湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同（ＸＴＣＳ07）》涉及原告云和砂石场7标段水域采砂位置位于湘江株洲桥梁的河道上游500米、下游3000米范围内，该协议的内容违反《中华人民共和国铁路运输安全保护条例》（2005年4月1日起施行，2014年1月1日废止）第十六条规定：任何单位和个人不得在铁路桥梁跨越的河道上下游的下列范围内采砂：（一）桥长500米以上的铁路桥梁，河道上游500米，下游3000米；（二）桥长100米以上500米以下的铁路桥梁，河道上游500米，下游2000米；（三）桥长100米以下的铁路桥梁，河道上游500米，下游1000米。湘潭市水利局违反禁止性规定进行砂石矿开采权出让，其行政行为违法。虽然《湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同（ＸＴＣＳ07）》违反了上述规定，实质上只是原告在该段已不能进行河沙开采，但并不影响原告进行砂场经营，故此后2012年12月27日，鉴于原告仍可进行沙石经营，原、被告又补充签订了《关于湘江湘潭段禁采区重新划定后ＸＴＣＳ07号履行的补充协议》，该补充协议系对原协议中开采权不能继续部分（不能进行河沙开采）的修订和救济，该协议应视同为对前面开采权出让无效部分的补偿协议，是双方在平等、自愿的基础上达成的，是双方真实意思的表示，双方已认可了原合同的无效，经双方协商，对原告的损失给予了相应补偿，补偿方式为减免相关费用，且内容未违反法律、政策的规定，原告再要求宣告原合同违法已没有实际意义，故原告要求宣告原合同违法，该院依法不予支持。被告向原告收取的开采经营权费2940000元，经过了原、被告协商一致同意收取，双方已按补充协议继续履行，原告也一直在进行河沙经营，且未违反法律规定，同时原告并未提出要求撤销该补充协议，该补充协议未被依法撤销或认定为无效之前，原告要求返还开采经营权费2940000元并赔偿损失没有相应的事实依据，该院依法不予支持。另，被告湘潭市水利局同意对原告云和砂石场尚未交纳的2080000元予以免收，是作为对原告不能继续开采所造成损失的补偿，双方在签订补充协议时已充分考虑了原告的损失实况。原告现主张对砂石场进行改建产生投入损失，因原告云和砂石场在与被告签订补充协议时，未向被告湘潭市水利局提出需另行进行补偿的相关要求，且在本案庭审中，原告云和砂石场也未向法庭提交充足的证据证实其存在的损失，亦无证据证明是砂石矿开采无法继续所致还是其砂石场经营亏损所致，故原告云和砂石场诉讼要求被告湘潭市水利局赔偿其改建云和砂石场而投入的15459973.74元；并责令被告按投入额的人民银行同期贷款利息赔偿原告损失的诉讼请求，该院亦不予支持。对原告要求确认被告向原告征收特许经营权费违法的诉讼请求，并无证据证明2940000元系特许经营权费，虽然湘潭市人民政府的文件中有收取特许经营费的项目，但是该文件只是内部财务收支情况的说明，对外并不具有法律效力，且本案原、被告在签订《湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同（XTCS07）》及《关于湘江湘潭段禁采区重新划定后XTCS07号履行的补充协议》中，对特许经营费均没有约定，故原告主张被告收取了特许经营费的理由，依法不能成立。对原告主张确认被告征收586700元的砂场场地占用费违法的诉讼请求，2014年3月，湘潭市湘江河道采砂综合整治工作指挥部办公室，根据湘潭市政府的文件精神，向原告收取继续经营期限8个月，砂场场地占用价款为586700元。因原告占地进行沙石经营，原告按约支付586700元场地占用费，被告在协议约定的履行期间并未收回场地，原告没有证据证明被告收回或阻止原告使用场地，由此推定协议双方已依约履行完毕，原告在履行完毕后再要求退回该费用无相应的事实依据和法律依据，该院依法不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十六条之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决：驳回原告湘潭高新区双马云和砂石场的全部诉讼请求。本案诉讼费，该院决定予以免收。云和砂石场不服上述判决，提起上诉称：一、一审判决以行政补偿驳回上诉人行政赔偿的诉讼请求，既错误认定了根本不存在的行政补偿事实，也混淆了行政赔偿与行政补偿的法律性质，适用法律错误。一审判决以不影响上诉人砂石经营而认为《合同（XTCS07）补充协议》是《合同（XTCS07）》的补充协议，既无事实依据也无法律依据。二、一审判决认为上诉人缴纳的294万元中没有特许经营权费264万元，认定事实错误进而错误判决。被上诉人在2018年4月17日的答辩状中收取了特许经营权费，证据材料中总共有18处证明被上诉人编制、收取了特许经营权费，事实清楚。被上诉人收取开采经营权价款也是违法的，一审判决中“该文件只是内部财务收支情况的说明，对外并不具有法律效力”的说理没有事实与法律依据。三、一审判决驳回上诉人要求返还58.67万元场地占用费及其利息，认定事实不清，适用法律错误。四、一审判决驳回赔偿上诉人实际投入的1545.997374万元及其利息，没有事实与法律依据，上诉人提交了相关的证据，“未向湘潭市水利局提出补偿的相关要求”并不影响上诉人依法请求湘潭市水利局赔偿。五、一审判决悖离最高法院与湖南省高院类似典型案例，违法。依判例应当判决案涉合同无效，返还当事人交付的出让款并赔偿损失。请求二审法院撤销一审判决，依法改判，支持上诉人的一审诉讼请求，诉讼费用由被上诉人承担。湘潭市水利局答辩称：一、一审认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人无视《合同（XTCS07）补充协议》的效力，行政机关和行政相对人签订的具有补偿意义的协议可以视为行政补偿协议。前一份合同违法之处已在后一份合同中获得救济与修正，并且双方履行完毕，双方都受该合同制约，上诉人再行起诉要求确认前一份合同违法无意义，可视为诉讼标的物不存在。被上诉人在答辩状中曾表述“特许经营费”的字眼系因上诉人一直认为被上诉人收取的是“特许经营费”，被上诉人仅就上诉人陈述的字眼说明时效的问题，并非自认收取了特许经营权费，应以事实为依据。被上诉人在一审中对此已作充分说明并提供了依据，不构成自认。河道指挥部与上诉人签订的延长经营期限的合同并未认定为无效,合同不违法，上诉人的法定代表人在合同中签署了不认同的意见，但事后上诉人依照合同支付了586700元，可视为认同该合同，依据合同收取的费用不存在返还，一审认定事实清楚，适用法律法规正确。二、上诉人的行政赔偿请求没有事实依据亦无法律依据。虽然双方签订的合同中的部分地段是禁采区，但双方达成补充协议并履行完毕，上诉人获得了救济。在上诉人经营期内，被上诉人从未阻碍上诉人砂石场的正常经营，上诉人无法继续经营为自身原因导致，被上诉人并无行政侵权行为。根据我国《国家赔偿法》第五条第二项之规定，被上诉人不应当承担赔偿责任。三、我国并非判例法国家，法院审理行政案件依照法律法规，参照规章，类似案例并非同样案例，即使同样案例，也可以不同一判决。综上，一审认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。请求法院依法驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼过程中，上诉人向本院提交了以下证据证明其主张：证据一，财政部国家发改委关于印发2011年全国性及中央部门和单位行政事业型收费项目录的通知和湖南省财政厅湖南省物价局关于公布《2012年湖南省行政事业性收费项目目录》的通知。拟证明市水利局征收特许经营权费和砂场场地占用费没有依据。证据二，杨国先诉桑植县水利局行政协议及行政赔偿案——2018年湖南省法院行政案件司法审查报告暨典型案例与最高法典型案例。拟证明湖南省高级人民法院和最高人民法院典型案件支持本案返还特许经营权费和场地占用费以及赔偿请求。证据三，成都鹏伟实业有限公司与江西省永修县人民政府、永修县鄱阳湖采砂管理工作领导小组办公室采矿权纠纷案。拟证明支持本案的诉讼请求。证据四，被上诉人在另一个案件中向湖南省高级人民法院提交的一份答辩状，是2019年11月27日，第三页的第二点。拟证明市水务局是2014年4月28日所签合同征收58.67万元的责任主体。被上诉人对上诉人的以上举证发表质证意见认为：对证据一的三性均有异议，与本案无关，看起来像规范性文件，但不是规章，亦不是地方性法规，证明不了收费问题，被上诉人收取各项规费，是依据湘潭市人民政府的部署及双方的合同，被上诉人从未承认过收取的是特许经营权费，多次的庭审中均有表示只是作为一个记账的记载，湘潭市政府完全有权行使地方事务治理权，对整治河道采砂进行规范，并由此要求行政相对人缴纳一定费用不违反法律规定，本案为行政协议纠纷，双方的合同合法有效。对证据二、证据三的三性均有异议，与本案无关，该案例与本案千差万别，我国不是判例法国家，其他判例对本案没有强制性，不能作为审理参考依据。对证据四，不能作为本案的证据，被上诉人在多次庭审中都已经说明了这个问题，以事实为依据，被上诉人从来不认为答辩状的书写文字构成了被上诉人的自认，对于上诉人对答辩状有疑问的部分，被上诉人都及时进行了解释。被上诉人在二审诉讼过程中没有提供新的证据。本院认证认为：对上诉人所举证据二、三，因不符合我国行政诉讼证据规则，不作证据采信，对上诉人所举证据一、四的真实性予以认定，但不能达到上诉人的证明目的。本院二审查明的本案基本事实同一审判决认定的一致,本院予以确认。本院认为，本案双方争议的焦点问题是：一、上诉人请求确认双方签订的《湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同（XTCS07）》违法的主张是否成立。从上诉人请求确认违法的理由来看，其实质还是要求确认《湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同（XTCS07）》因违反法律的禁止性规定而是无效的。因为法院对该行政协议进行全面审查时，必然需要审查是否违反法律的禁止性规定，应认定是名为确认违法，实为确认无效。2020年1月1日生效的《最高人民法院关于审理行政案件若干问题的规定》第二十八条规定，“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”。因上诉人与被上诉人签订该份合同是在2011年，因法律所规定的确认行政行为无效的诉讼制度是自2015年5月1日起施行，故对2015年5月1日以前的行政行为是否无效，法院依法不作审查。本院认为，在湖南省水利厅下达禁采通知后，双方又签订了补充协议，该补充协议系对原协议中开采权不能继续部分（不能进行河沙开采）的修订和救济，已经取代了原来的开采权出让合同，是双方在自愿的基础上达成的，是双方真实意思的表示，双方已认可了原合同的无效，经双方协商，根据禁采给上诉人造成的损失给予了费用减免，且内容未违反法律、政策的规定，该补充协议具有法律效力。上诉人并未提出要求撤销该补充协议，且该补充协议已经履行完毕，上诉人再要求确认原合同违法已没有实际意义，法院亦无需再对原出让合同进行合法性审查。故上诉人主张《湘江湘潭城区段砂石矿开采权出让合同（XTCS07）》无效，请求确认该出让合同违法的诉讼请求，原审法院依法予以驳回是合法的。但原审判决将案涉补充协议中“减免208万元”认定为“补偿”不妥，应理解为基于上诉人不能按原出让合同合法采砂权益受损之后双方对有关合同条款的修正，本院在此予以纠正。二、被上诉人是否向上诉人征收了特许经营权费，是否应确认被上诉人向上诉人征收特许经营权费违法，被上诉人是否应当返还上诉人开采经营权款294万元并赔偿其利息损失。本院认为，被上诉人向上诉人收取的开采经营权费294万元，经过了双方协商一致同意收取，并在补充协议中得到双方再次确认，且该补充协议已经履行完毕。上诉人也一直在进行河沙经营，该补充协议未被依法撤销或认定为无效之前具有法律效力。上诉人要求返还开采经营权费294万元并赔偿损失没有相应的事实依据。在案涉三份协议中对特许经营权费均没有约定，并未有充分证据证明开采经营权费294万元中包含了特许经营权费。虽然在湘潭市人民政府的文件中有收取特许经营费的项目，但是该文件只是内部财务收支情况的说明，对外并不具有法律效力，故上诉人主张被上诉人向其收取了特许经营权费的理由，依法不能成立，对其确认被上诉人向上诉人征收特许经营权费违法的诉讼请求，原审法院不予支持是妥当的。三、被上诉人是否应当赔偿上诉人改建云和砂石场的投入损失。双方签订的补充协议对双方的权利义务进行了重新的规定，上诉人在签订补充协议时并未向被上诉人提出需另行进行补偿的相关要求，也未提交充足的证据证实其存在的损失，亦无证据证明其损失是砂石矿开采无法继续所致还是其砂石场经营亏损所致，被上诉人并未在上诉人经营期间有行政侵权行为，双方违反法律禁止性规定签订原出让合同，上诉人自身对其违法投资行为也有过错。且湖南省水利厅下达的通知只影响了上诉人进行开采，不影响其它方面的经营。对于上诉人提出的由被上诉人赔偿其改建云和砂石场而投入的15459973.74元，并责令被上诉人按投入额的人民银行同期贷款利息赔偿上诉人损失的诉讼请求，原审法院不予支持并无不当。四、上诉人交纳的场地占用费58.67万元是否应由被上诉人退还给上诉人。该款系湘潭市湘江河道采砂综合整治工作指挥部办公室根据湘潭市人民政府的文件精神，与上诉人签订合同后收取，被上诉人为收支主体，对此承担责任。虽然上诉人的经营者易桂华在该协议上签字后又注明：“本合同因无理，本人不认同”。但是，上诉人一方分四次依协议履行了付款义务，并在此协议规定的期限内享受了协议规定的权利，应视为双方就该协议达成了一致。被上诉人在协议约定的履行期间并未收回场地，上诉人没有证据证明被上诉人收回或阻止上诉人使用场地，由此推定协议双方已依约履行完毕，上诉人在履行完毕后再请求确认征收该项费用违法并要求退回该项费用,无相应的事实依据和法律依据，原审法院不予支持是正确的。综上，上诉人云和砂石场的上诉理由及请求均不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应当予以维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费依法免收。本判决为终审判决。审 判 长  何 翔审 判 员  秦泽湘审 判 员  康 婷二〇二〇年七月二十三日代理书记员  刘宇瑶附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……