浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终248号 上诉人（原审原告）蔡菊娥，男，1975年8月4日出生，汉族，住温岭市。 委托代理人王立英、杨晓洁，北京中师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温岭市人民政府，住所地温岭市人民东路258号。 法定代表人王宗明，市长。 委托代理人毕军民，温岭市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人柳正晞，浙江红大律师事务所律师。 蔡菊娥因诉温岭市人民政府（以下简称温岭市政府）土地行政批准一案，不服台州市中级人民法院（2019）浙10行初213号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月26日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年6月30日公开开庭审理了本案，上诉人蔡菊娥及其委托代理人王立英、被上诉人温岭市政府的副市长蓝景芬，委托代理人毕军民、柳正晞到庭参加诉讼。因案情复杂，本案向最高人民法院申请延长审限三个月，现已审理终结。 一审法院经审理查明：2019年5月31日，浙江省人民政府作出浙土字（331081）Ａ〔2019〕-0002号《浙江省建设用地审批意见书》，同意温岭市2019年度计划第2批次建设用地25.4522公顷（征收集体土地25.4522公顷），其中包括温岭市2.2071公顷即横峰街道2019-05-Ｆ1地块，蔡菊娥房屋位于该地块范围内。征收土地方案获批后，温岭市政府于2019年6月13日发布〔2019〕39号征收土地方案公告，温岭市自然资源和规划局于同日发布温土补预公告〔2019〕40号征地补偿安置方案公告（批前），该两份公告于2019年6月13日张贴于后洋村村务公示栏及群众集聚地。征地补偿安置方案公告（批前）公告了征地面积及补偿安置情况，告知被征地农村集体经济组织、村民或者其他权利人对该方案内容如有不同意见，在该公告发布之日起10个工作日内向当地自然资源和规划所或温岭市自然资源和规划局提出。2019年6月27日，温岭市自然资源和规划局将上述征地补偿安置方案报温岭市政府批准。温岭市政府作出温土安置〔2019〕12号《关于对温岭市2019年度计划第2批次建设用地项目土地补偿安置方案的批复》（以下简称12号批复），同意前述征地补偿安置方案。蔡菊娥不服，于2019年8月21日向原审法院起诉，请求撤销上述批复行为。另查明，蔡菊娥于2019年9月就浙土字（331081）Ａ〔2019〕-0002号《建设用地审批意见书》向浙江省人民政府申请行政复议。浙江省人民政府于2019年11月4日作出浙政复〔2019〕433号行政复议决定书，维持浙土字（331081）Ａ〔2019〕-0002号批文涉及批准温岭市集体土地3.5994公顷、西塘村集体土地7.5262公顷的建设用地审批行为。 一审法院认为：一、关于本案是否应先申请行政裁决问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称实施条例）第二十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，土地权利人对征地补偿标准有争议的，应先向行政机关申请协调和裁决。本案中，经释明，蔡菊娥明确其不仅对补偿标准不服，对批复行为的实体内容及程序均有异议。原审法院认为，蔡菊娥如对补偿标准不服，可依据上述规定寻求救济。但蔡菊娥就批复行为涉及的其他实体及程序方面的问题，提起本案行政诉讼，仍应属于行政诉讼受案范围。温岭市政府主张本案不符合法定起诉条件，不予采纳。二、关于案涉批复行为的合法性问题。实施条例第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起三个月内全额支付。”本案中，征收土地方案获浙江省人民政府批准后，温岭市自然资源和规划局拟定征地补偿安置方案，方案中的征地面积、征地补偿费标准与征收土地方案的相关内容一致。温岭市自然资源和规划局于2019年6月13日在被征收土地所在地后洋村予以公告，听取被征收人意见。因在公告规定的期限内未收到书面异议，该局于2019年6月27日报温岭市政府审核批准后作出被诉批准行为，符合前述法律规定的审批权限和程序。综上，温岭市政府作出被诉批准行为符合法律规定。蔡菊娥的诉讼理由不能成立，其诉讼请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回蔡菊娥的诉讼请求。案件受理费50元，由蔡菊娥负担。 蔡菊娥上诉称：一、一审法院对证据未进行合法的认证。一审中温岭市政府提供的很多证据均不合法，尤其是针对〔2019〕39号征收土地方案公告、温土补预公告〔2019〕40号征地补偿安置方案公告（批前）的张贴事实，温岭市政府既没有提供送达回证中受送达人、张贴证明人的身份材料、证人证言，也没有提供张贴照片中张贴人员林炜的身份信息、职务证明、张贴证明，且张贴人员与送达人不一致，因此在涉案批复前，缺少证据证明进行了依法公告张贴，没有依法保障蔡菊娥的知情监督权和发表意见的权利。此外，温岭市政府还提供了很多与本案无关或真实性存疑的证据，但一审法院没有进行认证，也未说明理由。一审法院对证据的认证不合法。二、温岭市政府作出案涉批复不合法。通过对比，批前公告和批后公告补偿方案的内容有改变，批后公告增加了社保安置的规定，该改变证明被征收人对于补偿方案是有不同意见或者政府部门对该补偿方案进行了修改。因此，温岭市政府应当提供村民意见反映、采纳、修改等情况，并在报批时一并附上。温岭市政府没有提供以上证据，故在此基础上作出的案涉批复缺乏依据。综上，蔡菊娥认为一审判决有误，应予撤销，请求二审依法改判，撤销一审判决，支持蔡菊娥的诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由温岭市政府承担。 温岭市政府答辩称：一、一审认定事实清楚、证据确凿充分。一审经审理查明，2019年5月31日，本案征收土地方案经浙江省人民政府批准后，温岭市政府于2019年6月13日发布〔2019〕39号征收土地方案公告，同日，温岭市自然资源和规划局发布了温土补预公告〔2019〕40号征地补偿安置方案公告（批前），该两份公告于2019年6月13日分别张贴于后洋村村务公告栏及群众集聚地。2019年6月27日，温岭市政府作出了案涉批复。二、一审认定审批行为符合法定权限和程序正确。征收土地方案获浙江省人民政府批准后，依据实施条例第二十五条规定，温岭市自然资源和规划局拟定征地补偿安置方案，方案中的征地面积、征地补偿费标准与征收土地方案的相关内容一致。同时，温岭市自然资源和规划局于2019年6月13日在被征收土地所在地后洋村予以公告，听取被征收人意见。因在公告规定的期限内未收到书面异议，温岭市自然资源和规划局于2019年6月27日报请温岭市政府审核批准后作出被诉批准行为，上述行为符合法律规定的审批权限和程序。三、一审判决适用法律正确。一审法院根据查明的事实，认为本案行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求二审依法驳回上诉，维持原判。 二审中，根据本院要求，温岭市政府补充提交了以下证据：1.《关于要求批准温岭市全域改造产业升级试验区（二期）房屋征收补偿方案的请示》（横峰办〔2018〕第65号）及相应批复，即温政函〔2018〕第137号《温岭市人民政府关于温岭市全域改造产业升级试验区（二期）房屋征收补偿方案的批复》（以下简称137号批复），以证明针对蔡菊娥宅基地房屋的拆迁安置补偿，温岭市政府曾作出过相应的征收补偿方案批复；2.温岭市自然资源和规划局的《征收集体所有土地房屋补偿决定》，该决定已送达蔡菊娥，证明蔡菊娥案涉宅基地房屋的具体补偿安置情况；3.温岭市政府2020年4月27日出具的《情况说明》，以证明在案涉浙土字（331081）Ａ〔2019〕-0002号《浙江省建设用地审批意见书》确定的征收范围内，不涉及蔡菊娥（父蔡歪头）户的承包地，不涉及青苗补偿；4.2020年4月24日村民委员会出具的《证明》，以证明蔡歪头户，其子蔡菊娥，其承包地不在温岭市2019年度计划第2批次建设用地征收范围内。蔡菊娥质证认为，对证据1的请示和批复，合法性、关联性均不予认可，根据实施条例，应由土地主管部门拟定补偿安置方案，街道负责具体工作，街道作为补偿安置方案的制定主体不具有合法性，本案应适用台州市人民政府〔2018〕71号文件，而不是温岭市政府批复的补偿安置方案；对证据2，合法性不予认可，因法律依据不合法；对证据3，与本案缺乏关联性，不予认可；对证据4，证明内容不属实，蔡菊娥的承包地已经被实际征收，且已经施工。 蔡菊娥提交了以下反驳证据，包括土地承包证和承包土地位置示意及说明，以证明蔡菊娥拥有承包土地且有关承包地已经被征收的事实。温岭市政府质证认为，对承包证本身没有意见，但本案并不涉及其承包地的征收。示意图无法核实，无法证明蔡菊娥的承包地在本次征收范围之内。 本院经审查认为，对于温岭市政府提交的证据，证据1，可以证明温岭市政府就案涉房屋补偿安置方案单独作出了批复，与本案讼争有关联，可予采信；证据2，可以证明温岭市自然资源和规划局依据137号批复的补偿安置方案就蔡菊娥土地使用证为温岭集用（2005）第09098号的两间房屋已经作出了《征收集体所有土地房屋补偿决定》，蔡菊娥也认可实际收到了决定且已就该决定提起行政诉讼，与本案讼争有关联，可予采信；证据3，系温岭市政府诉讼中自己制作的情况说明，不能作为证据予以采信；证据4，符合单位证明的形式要件，结合浙土字（331081）A〔2019〕-0002号《浙江省建设用地审批意见书》中载明的被征收地类均为“存量建设用地”的内容，可以证明蔡菊娥承包地不在12号批复的征收补偿范围之内，与本案讼争有关联，可予采信。对于蔡菊娥提交的证据，仅能证明蔡菊娥有相应的承包地，且已经被征收，但不能证明在浙土字（331081）A〔2019〕-0002号《浙江省建设用地审批意见书》确定的征收范围之内，不能予以采信。 本院经审理对一审判决认定的事实予以确认。另查明：2018年10月22日，温岭市政府作出137号批复，同意横峰街道办事处报请的《关于温岭市全域改造产业升级试验区（二期）房屋征收补偿方案》。该方案第一条明确：“因市全域改造产业升级实验区建设需要，横峰街道高洋王村、后洋村、前洋村、西塘村、下叶村、上洋林村、洋江村、石埭村等8个村列入实验区房屋征收范围，所实施的房屋征收、补偿及安置，适用本方案。”2019年8月23日，温岭市自然资源和规划局向蔡菊娥作出《征收集体所有土地房屋补偿决定》，其中载明：“根据浙江省人民政府浙土字（331081）Ａ〔2019〕-0002号征收决定及137号批复，你户位于的两间房屋，土地使用证为温岭集用（2005）第09098号（产权人为：蔡菊娥），所涉及的土地已经被浙江省人民政府批准征收。由于你户逾期不签约，本机关决定对你户采取产权调换公寓房安置方式进行补偿安置。” 本院认为，根据二审新查明的事实，针对蔡菊娥在案涉征地范围内宅基地房屋的补偿安置方案，温岭市政府另行作出137号批复，批准同意了有关房屋征收补偿方案。蔡菊娥主张其在案涉征地范围内存在承包地应予以补偿，但依据浙土字（331081）Ａ〔2019〕-0002号《浙江省建设用地审批意见书》载明的内容，该审批意见征收的被征收地类均为“存量建设用地”，不包括耕地。蔡菊娥所在的村民委员会也出具《证明》，确认蔡歪头户（其子蔡菊娥）的承包地不在温岭市2019年度计划第2批次建设用地征收范围内，故蔡菊娥称其拥有的承包地在案涉征地范围内，缺乏依据。蔡菊娥也认可其在案涉征地范围内除了房屋外，无其他地上附着物需要补偿。鉴于前述情况，本案被诉的12号批复及该批复批准同意的补偿安置方案并不适用于蔡菊娥。因为12号批复内容主要是明确了省政府征收决定的内容和补偿标准计算说明。而批复批准的征地补偿安置方案的主要内容有五项，包括项目基本情况及具体补偿安置费用和社保安置情况、公告期限和救济途径及期限告知等，其中的程序性内容告知，对被补偿人的实体权利并不产生实际影响，而征地补偿费用中，除明确补偿标准及相应的补偿金额外，还明确青苗和地上附着物按实补偿，社保安置情况为“0”。根据实施条例第二十五条规定，被征收土地的农村集体经济组织和农民对补偿标准有争议的，救济的途径是向县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，而非径直向人民法院提起诉讼。被征收的土地虽然包括了蔡菊娥户房屋所占的土地，但如前所述，针对该房屋温岭市政府另行作出了137号批复。温岭市自然资源和规划局也依据137号批复的内容就蔡菊娥房屋补偿问题作出了《征收集体所有土地房屋补偿决定》，故对蔡菊娥案涉宅基地房屋产生实际影响的是137号批复，而非本案被诉的12号批复。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院的受案范围，故蔡菊娥就12号批复提起诉讼，不符合行政诉讼的法定起诉条件。 综上，蔡菊娥的上诉理由不能成立，本院不予支持。但原审未首先审查本案原告起诉是否符合法定起诉条件，存在不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下： 撤销台州市中级人民法院（2019）浙10行初213号行政判决； 驳回蔡菊娥的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长 沈 妙 审判员 夏祖银 审判员 董 东 二〇二〇年七月九日 书记员 朱胤佐