浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙07行初168号 原告胡云凯，男，1963年5月2日出生，汉族，身份证号码3307251963××××××××，户籍所在地浙江省义乌市，现住浙江省义乌市。 委托代理人李军民，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被告义乌市人民政府，住所地浙江省义乌市县前街21号。 法定代表人王健，市长。 出庭行政负责人何旭明，副市长。 委托代理人李如珺，义乌市国有土地上房屋征收中心工作人员。 委托代理人陈颖，浙江星耀律师事务所律师。 第三人马乾良，男，1936年11月17日出生，汉族，身份证号码3307251936××××××××,住浙江省义乌市。 委托代理人陈强，浙江星耀律师事务所律师。 原告胡云凯诉被告义乌市人民政府、第三人马乾良其他行政行为一案，本院于2020年1月16日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。原告胡云凯及其委托代理人李军民，被告义乌市人民政府的行政负责人何旭明及委托代理人李如珺、陈颖，第三人马乾良的委托代理人陈强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告胡云凯诉称：一、保联西街30号房屋原系朱菊华拆迁安置取得，该房屋土地由三部分组成，共占地124.7平方米。（1）1985年1月通过赶婆桥拆迁安置所得58.4平方米土地使用权；（2）1985年6月通过违章建房处罚后所得46平方米土地使用权；（3）2000年12月18日由胡云凯通过政府受让所得的19.67平方米土地使用权。前两部分在建房时被朱菊华之孙毛剑平于1986年和1989年先后背着产权人朱菊华非法签订转让给了马乾良建造。（马乾良1989年10月20日的买卖协议只有复印件）没有收款依据、没有房产依据。以上协议被义乌市人民法院在1991年义法69号、1992年金中法231号先后被裁定为买卖行为违法，属非法买卖土地，由政府部门解决。朱菊华和其子毛祥培分别于1990年、1992年去世，毛祥培于1992年11月25号立下遗嘱一份，主要内容是，其去世后继续委托原告胡云凯处理房屋纠纷事务，直到打赢官司为止，其自愿将此房屋绝卖给原告，商定价款二万元整。价款自立遗嘱后当即付清。胡云凯按毛祥培遗嘱要求义乌市人民政府给于处理。义乌市人民政府在1997年下发了136号文件，查明以上买卖属非法买卖土地。同时查明马乾良系党政国家干部违反了中共浙江省委办公厅（1989）12号批复义乌市市委市政府《关于党政国家干部在稠城镇违法违纪营建私房问题的处理规定》，故撤销了义乌市清房领导小组办公室（1991）第298号通知书，撤销了颁发给马乾良的义城国用（1995）字第000842号国有土地使用权证，撤销了颁发给马乾良的66528号房屋所有权证（以上房地产权回归至原拆迁人朱菊华名下），该事实说明马乾良1989年10月20日买卖契约违法，其合法性无法成立系无效协议。二、原告按毛祥培遗嘱，要求义乌市土地管理局办理以上房屋土地使用权证，义乌市土管局在办理过程中发现了以上房屋超过了原有审批土地建筑面积即通知原告办理超面积部分19.67平方出让手续交纳了土地出让金。（该行政行为说明政府已经对保联西街30号宗地予以确认作出处理）在颁证过程中毛祥培之子毛剑平向法院提出了起诉，要求确认毛祥培1992年11月25日所立遗嘱无效。义乌市人民法院于2001年作出了义民初字第3980号民事判决。判决驳回了毛剑平的诉讼请求。毛剑平不服上诉至金华中院，中院于2002年作出金中民一终字第692号民事判决。该判决认为毛祥培1992年11月25日所立遗嘱否认了1989年10月20日毛祥培、毛剑平与马乾良所立房屋绝卖契约侵害了马乾良的权益，故应当确认遗嘱无效。同时判胡云凯对保联西街30号土地无受领权。原告向检察院抗诉，省高级法院于2006年作出了再抗字第11号民事判决，判决撒销金华市中级法院（2002）金中民一字第692号民事判决。维持义乌市人民法院（2001）义民初字第3980号民事判决。2006年8月15日，义乌市人民政府颁发义乌国用（1999）第1-4475号国有土地使用权证，将坐落于稠城镇保联西街30号，地号1-8-3103-1，用地面积124.7平方米的土地使用权确认给胡云凯。毛剑平向义乌市人民法院提起诉讼，在诉讼过程中义乌市土地行政管理局没有找到给胡云凯的颁证档案，没有提交地箱调查等相关颁证依据。2007年6月4日，义乌市人民法院作出（2007）义行初字第101号行政判决，以义乌市人民政府未对案涉土地的权属争议作出处理因而颁证程序违法为由，判决撤销上述义乌国用（1999）第1-4475号国有土地使用权证。2007年10月16日，金华中院作出（2007）金中行终字第81号行政判决，维持上述判决。2010年9月17日，金华中院作出（2009）浙金行监字第2号《驳回申请再审通知书》，认为涉案房屋的权属争议尚未消除，应由义乌市人民政府进行土地权属争议调查处理。然而，义乌市人民政府于2014年10月16日作出的义政函［2014］37号复函称，案涉房地产权属清楚，案涉纠纷主要由房地产买卖及继承引起，依法不属于土地权属争议申请受理范围。因此，（2007）义行初字第101号、（2007）金中行终字第81号行政判决及（2009）浙金行监字第2号《驳回申请再审通知书》，胡云凯的土地使用证系程序违法被法院撤销。第三人马乾良的土地使用证因法院裁定、政府决定作出处理：非法买卖土地，违反中共浙江省委办公厅（1989）12号批复义乌市市委市政府《关于党政国家干部在稠城镇违法违纪营建私房问题的处理规定》，撤销第三人的土地使用证。可见第三人马乾良无法拥有保联西街30号综地土地使用权及房产权的物权。虽然义乌市人民政府至今仍未就案涉土地颁证，但不改变案涉土地使用权和房屋所有权归原告所有的事实。三、毛祥培生前于1992年11月25日所立遗嘱被（2011）金义民初字第1269号和（2011）浙金民终字1693号民事判决确认为名为“遗嘱”实为关于委托处理房屋纠纷事宜及房屋买卖的协议，且合法有效。四、金华中院于2012年10月11日作出了（2012）浙金民提字第3号判决，再审认为：义乌市人民法院（2008）义民初字第5300号民事调解书确认的标的物为义乌市房屋，该房屋为占地面积共计124.07平方米、总层数为4层、建筑面积414.49平方米的混合建筑结构房屋。其中土地使用权面积共有三部分组成：一部分为58.4平方米，由朱菊华安置取得第二部分46平方米，由毛剑平违章扩建产生；第三部分为19.67平方米，胡云凯已与义乌市人民政府签订国有土地使用权出让合同。关于前两部分使用权，由于毛祥培以“遗嘱”的形式将讼争房屋出让给胡云凯（毛剑平也在上面签了字，表示同意）。该“遗嘱”已被浙江省高级人民法院作出的（2006）浙民字第11号民事判决书认定为“名为遗嘱实为关于委托处理房屋纠纷事宜及房屋买卖的协议有效”，并经义乌市人民法院（2011）金义民初字第1269号民事判决和（2011）浙金民终字第1693号民事判决认定有效，故胡云凯对毛祥培的继承人毛剑平享有履行利益。关于第三部分土地使用权，由于胡云凯与义乌市人民政府存在国有土地使用权出让合同，胡云凯享有对义乌市人民政府请求履行转移登记的权利。综上，义乌市人民法院（2008）义民初字第5300号民事调解书将义乌市稠城街道保联西街30号房屋直接确认给马乾良所有，侵害了胡云凯对于讼争标的物享有的权利。判决撤销义乌市人民法院（2008）义民初字第5300号民事调解书。至此，原告与毛祥培的上述房屋买卖协议的条件已成就，依法保联西街30号综地土地使用权及上建筑物就应归原告所有。依据以上事实保联西街30号宗地124.7平方土地使用权地上建筑物依法应归原告所有。第三人马乾良对以上土地房屋不具有任何权利利益。2019年3月28日，被告发布义政征字（2019）第001号房屋征收决定，保联西街30号在征收范围之内。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，市、县级人民政府具有对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定的职责。被告于2019年7月20日发布的《下车门区块房屋认定事项结果公示》，将案涉房屋认定为第三人马乾良所有，事实认定主要证据不足，违反法定程序，严重侵害了原告的合法权益。请求：撤销被告于2019年7月20日对位于保联西街30号的房屋作出的产权情况认定的行政行为；本案诉讼费用由被告承担。 被告义乌市人民政府辩称：一、原告诉请不属于行政诉讼受案范围。首先，原告的起诉没有法律依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下筒称《国条例》）第二十四条、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《省条例》）第九条，市、县级人民政府依法组织有关部门对未经登记和所有权人不明的房屋进行调查、认定、处理，但是法律、法规并未赋予当事人对确权认定结果进行行政诉讼的权利。其次，有关部门依法对涉案房屋进行调查、认定和处理，仅仅是国有土地上房屋征收过程中的一个环节，系为正确进行房屋征收而实施准备、论证、研究的过程性行为，不具有可诉性。故，原告的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围，应依法裁定驳回起诉。二、义乌市人民政府作为被告主体不适格。根据《国条例》第二十四条、《省条例》第九条的规定，对未经登记和所有权人不明的被征收房屋，市政府的职责仅仅是“组织”有关部门进行调查、认定、处理。针对涉案房屋，义乌市人民政府组织了自然资源和规划、街道、征收办、建设、行政执法等五个部门进行确权认定，认定结果由该五部门联合进行公告。故，被诉行政行为并非义乌市人民政府作出，原告显然错列被告，应依法裁定驳回起诉。三、涉案房屋确权认定结果正确。上述五部门对涉案房屋进行调查，查明以下情况：涉案房屋所在宗地共占地124.7平方米，其中58.4平方米由朱菊华拆迁安置取得，46平方米系同年违章扩建经处罚后取得，19.67平方米系2000年由义乌市土管局出让给原告。1989年10月20日，朱菊华、毛祥培、毛剑平与第三人马乾良签订《契约》，将涉案房屋转让给马乾良。1992年11月25日，毛祥培又出具“遗嘱”，将涉案房屋附条件地转让给原告。为此，马乾良与原告为涉案房屋进行了多年诉讼。现有生效判决（[2014]浙金民终字第1693号、[2016]浙民申1248号）认定马乾良签订的《契约》真实、合法、有效，而出具给原告的“遗嘱”“前提条件不能实现”，《契约》效力优先于“遗嘱”。据此，五部门将占地104.4平方米(58.4+46)的部分房屋认定给马乾良是正确的。另因19.67平方米土地使用权已出让给原告，但其地上房屋系马乾良建造且占有、使用，故该部分房屋所有权尚需马乾良或原告另案进行司法确认，因此，五部门作出19.67平方米部分可由相关权利人另行主张权利的认定结果也是正确的。综上，义乌市人民政府认为原告诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，本案被告主体不适格，五部门的认定行为事实清楚，证据确实充分，程序合法，并未侵害原告合法权利，请求依法作出裁判。 第三人马乾良述称：1、同意义乌市人民政府的答辩意见。2、根据（2014)金民终字第1693号民事判决书以及浙江省高院（2016）浙民申生1248号民事裁定书的认定，原告持有的遗嘱不能作为物权所有的依据，也驳回了原告过户的诉请，原告与本案所涉房屋没有关联性，与本案也没有利害关系，原告主体不适格。 经审理查明：2019年3月28日，被告义乌市人民政府发布义政征字（2019）第001号国有土地上房屋征收决定，位于义乌市国有土地上房屋在征收范围之内。2019年7月20日，义乌市住房和城乡建设局、义乌市自然资源和规划局、义乌市综合行政执法局、义乌市人民政府稠城街道办事处、义乌市国有土地上房屋征收管理办公室联合发布的《下车门区块房屋认定事项结果公示》，将义乌市国有土地上房屋的产权人认定为第三人马乾良，备注中注明本宗地总面积124.07平方米，19.67平方米可由相关权利人另行主张权利。原告胡云凯未就上述认定向认定部门提出异议。嗣后，征收部门与第三人马乾良签订了征收补偿安置协议。原告胡云凯向义乌市人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述协议。 本院认为，原告胡云凯起诉请求判令撤销被告义乌市人民政府于2019年7月20日对位于保联西街30号的房屋作出的产权情况认定的行政行为。结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条有关“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”的规定，以及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，对于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款有关“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”的职责，依法应属于市、县级人民政府确定的房屋征收部门以及县级以上地方人民政府城乡规划主管部门等法定职责，而非市、县级人民政府法定职责，且本案所涉的认定行为亦是由义乌市住房和城乡建设局、义乌市自然资源和规划局、义乌市综合行政执法局、义乌市人民政府稠城街道办事处、义乌市国有土地上房屋征收管理办公室作出，因而义乌市人民政府不是本案的适格被告。另一方面，在国有土地上房屋征收过程中，有权部门依法对征收范围内未经登记或产权人不明的建筑进行调查、认定和处理，仅是对嗣后评估机构依法作出评估报告，以及市、县级人民政府依法决定补偿作出准备、创造条件，其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，不在行政机关与被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系，因而不属于行政诉讼的受案范围。事实上，原告胡云凯未对本案所涉认定行为向认定部门提出异议，且已就征收部门与第三人马乾良签订的征收安置补偿协议向义乌市人民法院提起了撤销协议的行政诉讼，而在该诉讼中能够依法直接就义乌市国有土地上房屋的产权人进行审查，原告胡云凯可以得到救济的前提下，本案起诉不具有请求人民法院进行审理和判决的必要性和实效性。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告胡云凯的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 冯少华 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇二〇年七月八日 代书记员 余美子 ??? ??11?