江西省于都县人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣0731行初118号原告钟芳莉，女，汉族，1980年8月18日生。被告赣州市章贡区沙河镇人民政府。住所地赣州市章贡区沙河镇站东大道16号。法定代表人袁景福，系镇长。委托代理人钟婷，江西南芳律师事务所律师，一般代理。委托代理人何通天，江西南芳律师事务所实习律师，一般代理。原告钟芳莉诉被告赣州市章贡区沙河镇人民政府要求履行安置宅基地职责及附带审查规范性文件一案，于2020年6月8日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭审理了本案。原告钟芳莉，被告赣州市章贡区沙河镇人民政府的行政机关负责人唐伟及其委托代理人钟婷、何通天均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1、请求对《章贡经开区（南区）返迁安置宅基地分配方案》（区府字【2014】51号文件进行附带审查；2、判令被告按《关于印发赣州市章贡区房屋拆迁补偿安置办法的通知》（区府发【2006】22号文件为原告分配拆迁安置宅基地。事实与理由：原告与前夫陈宣庭（章贡区沙河镇垇下村土楼下组）于2009年7月离婚，离婚后户籍留在沙河镇垇下村土楼下组并与前夫分开立户。离婚时从前夫处分割到了房屋一处，该房屋于2010年10月份被政府征收拆迁，当时拆迁工作组承诺原告用22号文安置。但是被告在2019年11月29日在对坳下村拆迁户分配宅基地时，却在未经被告同意的情况下违背用22号文安置的承诺，而改用51号文来分配，并以该文件第七条第1点“夫妻离异者，应视为同一户，只能分配一块宅基地。”的相关规定来否定原告分配拆迁宅基地的权利。对此原告不能接受。一、质疑51号文件的合法性，要求对51号文件进行附带性审查，理由如下：1、51号文件有部分内容不合法，超越了有关法律：《关于完善规范性文件和重大行政决策合法性审查工作机制的通知》（赣市府办发【2014】34号）明确要求，规范性文件制定时必须进行合法性审查，审查内容包括新制定的规范性文件是否超越法律、法规、规章规定。《中华人民共和国妇女权益保护法》第三十二条规定“妇女在宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利；第三十三条”任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”的相关规定。51号文第七条第1点的规定违反了《中华人民共和国妇女权益保护法》的相关条款。2、将原本两户的拆迁前离婚夫妻视为一户，没有法律依据。拆迁前就已离婚的夫妻，不仅法律尚被视为两户农户，而且现实生活中是两户没有亲情血缘，不能共同生活的两户农户，被告将拆迁离异的夫妻视为一户，没有法律依据。在赣州中心城区所有拆迁安置文件中，将拆迁前离婚夫妻视为同一户的，唯有51号一个文件。3、51号文件制定时未提交政府法制机构进行合法性审查。根据《关于完善规范性文件和重大行政决策合法性审查工作机制的通知》(赣市府办发【2014】34号）明确要求，规范性文件制定时必须进行合法性审查。该文件第四款第（四）条规定“出具合法性审查意见书，政府法制机构完成合法性审查工作后，向政府提交合法性审查意见书并抄送承办单位。章贡经开区下设沙河园区和水西基地共两个园区（基地），在当初拆迁时政府都是宣传用22号文安置，后来安置的时候水西和沙河后来安置时都是从22号文的基础上细化出更具体的事实方案，沙河细化出的为51号文，水西细化出的为《章贡经开区水西产业园第六批返迁安置实施办法》。水西方案只规定拆迁后离婚的夫妻视为一户，而拆迁前离婚的就视为两户。但是沙河51号文无论拆迁前离异还是拆迁后离异都只能视为一户。为什么在同一个文即22号文细化出来的方案会有如此差异，原因很简单，水西方案进行了合法性审查，沙河园区的51号文没有进行合法性审查。4、51号文未列入2019年继续有效文件目录。《赣州市章贡区人民政府关于进一步完善依法行政工作制度的实施意见》第十条：“建立规范性文件定期清理制度，每年对本机关制定的规范性文件进行一次全面的清理，对与法律、法规、规章相抵触的，要坚决予以修改或废止，并将清理后仍然有效的规范性文件目录予以公布。未列入继续有效文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据”。《关于印发赣州市规范性文件清理工作方案的通知》（赣市府办字【2010】169号）第五条第（四）款：“今后未列入继续有效文件目录的规范性文件不得作为行政管理的依据。”二、请求判令被告按22号文为原告分配拆迁安置宅基地，理由如下：1、原告房屋是在2010年12月份拆迁的，政府用后面的51号文去安置之前已经拆迁的农户，不合理。2、51号文是22号文细化出来的更加具体的方案，但是细化过程中，提高了拆迁户被安置的门槛，减损了拆迁户的权益，违背了母文件22号文的精神。3、按照沙河工业园之前的惯例，政府不和农户签拆迁协议，只在房屋拆迁资金发放表的表头注明了拆迁安置的文件号。2010年12月拆迁时，政府在原告房屋拆迁资金发放表的表头上注明的文件为22号文。原告与前夫拆迁前就已离婚并单独立户，两户之间在法律上是两户，在现实生活中也是毫无交集的两户，被告将原告及其前夫视为一户，不合法不合理。政府用51号文安置拆迁户，违背了政府拆迁时用22号文安置的承诺。51号文关于“夫妻离异者，应视为同一户”的规定明显抵触了相关法律规定。被告用51号文赖剥夺原告的安置权是非法的，严重损害了原告的合法权益。原告为证明其主张，向本院提交证据如下（均为复印件）：1.拆迁文件；2.原告的身份证、户口簿；3.离婚证；4.关于钟芳莉信访事项处理意见书；5.沙河工业园房屋拆迁补偿资金发放表。被告章贡区沙河镇人民政府辩称，一、房屋征收部门系赣州市自然资源局章贡分局，而非赣州市章贡区沙河镇人民政府，原告起诉赣州市沙河镇人民政府属于错列被告，应驳回原告对于赣州市章贡区沙河镇人民政府的起诉。根据《赣州市章贡区人民政府关于印发赣州市章贡区房屋拆迁补偿安置办法的通知》（区府发[2006]22号）第三条、第四条的规定，赣州市自然资源局章贡分局是征地拆迁房屋及附属物的主管部门，我方为征地拆迁实施单位。并且《赣州市章贡区人民政府关于同意的批复》（区府字[2014]51号）也是区府发[2006]22号文制定的，该批复就宅基地安置当面规定的更为具体，以指导征地拆迁实施单位赣州市沙河镇人民政府具体实施，而非是更改房屋征收部门。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”赣州市章贡区沙河镇人民政府并非房屋征收部门，原告起诉赣州市沙河镇人民政府属于错列被告，应依法驳回原告对于沙河镇人民政府的起诉。二、章贡区人民政府制定的区府字【2014】51号文并未违反《中华人民共和国妇女权益保护法》等上位法的规定。区府字【2014】51号文第七条第1款“……夫妻离异者，应视同为同一户，只能分配一块宅基地”。该条款指的是夫妻离异者应当视为同一户，只能分配一块宅基地，而不能因离婚分配两块宅基地，并不存在任何侵犯妇女权益的问题。因此，区府字【2014】51号文并未违反《中华人民共和国妇女权益保护法》等上位法的规定。此外，区府字【2014】51号批复是根据区府发【2006】22号文和区府办字【2006】102号文等文件精神，并结合沙河镇的实际情况制定的，章贡区人民政府的审核机构已对该文件进行了合法性审查，并且该文件现行有效，原告未提供任何证据证明该文件未经过合法性审查及该文件已失效。三、原告与其前夫陈宣庭应视为一户，只能分配一块宅基地。原告被拆迁的房屋是原告与其前夫陈宣庭离婚时分得的财产，属于户内的夫妻财产分割，并不是通过村、组集体分配得来的，根据区府发【2006】22号文第十三条的规定“被拆迁户户的认定标准，以被拆迁人合法有效的房地产权证、农村宅基地使用权证、建房批准文件、土地延包证及常住人口的户籍为依据，一人多证的按一户认定。”原告并没有房地产权证、农村宅基地使用证、建房批准文件等，故原告不能作为单独的被拆迁户。并且根据区府字【2014】51号文第七条第1款“……夫妻离异者，应视为同一户，只能分配一块宅基地”。故原告与其前夫陈宣庭应视为一户，只能分配一块宅基地。此外，被告向原告发放过渡费是基于当时原告离异无处居住的实际困难，因此，对于原告房屋的单独丈量，不能作为原告单独立户的依据。四、陈宣庭与其父亲陈小永并未分户，被告已按照文件规定向陈小永一户分配了一块宅基地。基于上述事实和理由，赣州市章贡区沙河镇人民政府认为赣州市章贡区沙河镇人民政府并非本案适格的被告，且原告与其前夫一户只能分配一块宅基地，请求法院依法驳回原告的起诉。被告沙河镇人民政府向法庭提交了以下证据（均为复印件）：1.《赣州市章贡区人民政府关于印发赣州市章贡区房屋拆迁补偿安置办法的通知》（区府发[2006]22号）；2.亲属关系证明、陈小永及陈宣庭的常住人口信息；3.《报告》；4.陈小永签署的《沙河工业园房屋丈量记录表》及《沙河工业园房屋拆迁补偿资金发放表》；5.《建房承诺书》；6.原告签署的《沙河工业园房屋丈量记录表》及《沙河工业园房屋拆迁补偿资金发放表》；7.《赣州市章贡区人民政府关于同意的批复》（区府字[2014]51号）；8.（2018）赣0731行初151号《行政裁定书》。根据原、被告的举证、质证和对证据的审查确认，结合当事人的陈述，本院审理查明事实如下：户号002761314户的户主为钟芳莉，住址为赣州市章贡区附1号，该户下常住人口有原告女儿黄心雅。2006年10月16日，赣州市章贡区人民政府发布《关于印发的通知》（区府发【2006】22号）。《赣州市章贡区房屋拆迁补偿安置办法》第二条规定，凡在赣州市章贡区、省以上重点建设项目外）征收集体土地所涉及的房屋及附属物拆迁，并需返迁宅基地安置的，适用本办法。第三条规定，市国土资源局章贡分局是征地拆迁房屋及附属物的主管部门。本办法所称被拆迁人是指征收集体土地所涉拆迁房屋及附属物的所有权人。2014年赣州市章贡区人民政府发布《关于同意的批复（区府字【2014】51号）。《章贡经开区（南区）返迁安置宅基地分配方案》第七条第1款规定，不论父母和成年子女是否分户，父母应当与其中一名子女共享一块宅基地，不能单独享受宅基地分配。夫妻离异者，应视为同一户，只能分配一块宅基地。原告钟芳莉与陈宣庭曾为夫妻关系，双方于2009年办理离婚登记。陈宣庭与陈小永系父子关系，本案被拆迁房屋系陈小永、陈宣庭户所有。原告钟芳莉与陈宣庭离婚时，陈宣庭户分了一间屋子给钟芳莉。2010年11月27日，陈小永向沙河工业园管委会、沙河镇党委、镇政府递交《报告）请求政府批准将其房屋丈量拆迁，拆迁补偿安置办法按照区府发【2006】22号文件进行补偿安置。2010年12月15日，陈小永签署了《沙河工业园房屋丈量记录表》，该表记载土楼下组陈小永户：土木主房二层面积111.32平方米，土木杂间45.5平方米，砖混猪舍135.84平方米，土砌围墙13.16平米房，三合土晒坪68.4平方米，水池3.5265平方米。同时还签署了《沙河工业园房屋拆迁补偿资金发放表》（表格注明补偿标准为章贡区人民政府【2006】22号文件《赣州市章贡区房屋拆迁补偿安置办法》），该表载明陈小永户经丈量房屋拆迁补偿资金为：土木主房18924.4元，土木杂间1592.5元，砖混猪舍11546.4元，土墙197.4元，三合土晒坪684元，水池176.33元，机井1600元，沼气池800元，固定电话158元，搬迁费500元，果树360元，竹子420元，共计36959.03元，该补偿款发放到位。2010年12月15日，钟芳莉签署了《沙河工业园房屋丈量记录表》，该表记载土楼下组钟芳莉户：土木主房一层32.648平方米。同时还签署了《沙河工业园房屋拆迁补偿资金发放表》（表格注明补偿标准为章贡区人民政府【2006】22号文件《赣州市章贡区房屋拆迁补偿安置办法》），该表载明钟芳莉户经丈量房屋拆迁补偿资金为：土木主房5550.16元，搬迁费500元，共计6050.16元，以上资金发放到位。2019年，陈小永分得了一块返迁安置宅基地。原告钟芳莉未分得返迁安置宅基地。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”上述规定明确规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的补偿安置方案、补偿标准等不服的，应先行向政府申请处理，被征地集体经济组织和农民对政府作出的处理仍不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，原告认为被告应当向其分配宅基地。但被告认为原告属夫妻离异者，根据2014年赣州市章贡区人民政府发布《关于同意的批复（区府字【2014】51号）的规定，应该与前夫视为一户，只能分配一块宅基地，故在原告前夫陈宣庭户已经分得一块宅基地的情形下，不再向原告分配宅基地。原告同时认为赣州市章贡区人民政府发布《关于同意的批复（区府字【2014】51号），即《章贡经开区（南区）返迁安置宅基地分配方案》的制定没有按照法定程序进行，且关于“夫妻离异者，应视为同一户，只能分配一块宅基地”的规定没有法律依据，侵犯了原告的权益，不能作为补偿的依据。从上述可知，本案争议属于对补偿安置方案、补偿标准有异议的范畴，应当由政府先行处理。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告钟芳莉的起诉。案件受理费50元，退回原告钟芳莉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。审 判 长  郭蓓蕾人民陪审员  肖南昌人民陪审员  丁克明二〇二〇年七月二十一日代理书记员  肖春燕