四川省凉山彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川34行终61号 上诉人（原审第三人）耿平，男，彝族，生于1987年3月12日，四川省西昌市人，现住四川省西昌市。 委托代理人龚素彬，四川识途律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审原告）越西县瓦曲觉乡卫生院。住所地：四川省越西县瓦曲觉乡。 委托代理人谢继江，四川鼎仁律师事务所律师。代理权限为一般代理。 被上诉人（原审被告）凉山彝族自治州人力资源和社会保障局。住所地：四川省西昌市正义路109号。 法定代表人罗卫平，该局局长。 委托代理人邓飞，越西县人力资源和社会保障局机关事业单位基本养老保险服务中心主任。代理权限为一般代理。 委托代理人张明奎，四川仗剑律师事务所律师。代理权限为一般代理。 上诉人耿平因劳动、社会保障行政确认一案，不服西昌市人民法院（2019）川3401行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人耿平及其委托代理人龚素彬，被上诉人越西县瓦曲觉乡卫生院的委托代理人谢继江，被上诉人凉山彝族自治州人力资源和社会保障局（以下简称凉山州人社局）的委托代理人邓飞、张明奎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年3月至6月，越西县卫生和计划生育局根据凉府办函〔2018〕25号《凉山州人民政府办公室关于印发规范乡村医生队伍管理意见的通知》、越府办函〔2018〕17号《越西县人民政府办公室关于印发规范乡村医生队伍管理意见的通知》的要求，越西县卫生和计划生育局组织了越西县乡村医生的考试、考核工作。2018年4月16日，越西县卫生和计划生育局作出越卫发〔2018〕45号《关于印发的通知》，该文件规定：“四、开展村医清理（二）村医全面实行乡聘村用制度。统一由县考试、考核聘用，由乡镇卫生院管理，在规定的村卫生室执业。乡镇卫生院要定期组织乡村医生培训，实行“一体化”管理。严禁不具备资格人员非法行医。取得全国《执业医生证书》、《执业助理医师证书》或省《乡村医生执业证书》者优先聘用。（三）在村卫生室执业的乡村医生必须在“四川省卫生室从业人员注册管理系统中注册。（四）村卫生室实施基本药物制度，药品由乡镇卫生院统一代购配送，乡镇卫生院要加强村卫生室药品使用的指导和监督，做到合理、安全用药，严禁村卫生室私自采购药品。”2018年7月20日，越西县卫生和计划生育局作出越卫发〔2018〕69号《越西县卫生和计划生育局关于2018年乡村医生聘用人员的通知》。该文件规定：“一、总体要求：按照保基本、强基层、建机制的要求，从实际出发，明确乡村医生职责，改善执业场所，落实村医生待遇；完善基药补助和公共购买服务等政策；健全培养培训制度，规范执业行为，强化管理指导，提高乡村医生服务水平，为农村居民提供安全有效、方便价廉的基本医疗卫生服务。村医实行“一年一聘半年考核一次”，考核不合格村医立即取消其聘用资格。二、工作职责：乡村医生主要为农村居民提供公共卫生和基本医疗服务，包括在专业公共卫生机构和乡镇卫生院的指导下，按照服务标准和规范开展基本公共卫生服务；协助专业公共卫生机构落实重大公共卫生服务项目，按规定及时报告传染病疫情和中毒事件，处置突发公共卫生事件等；使用适宜药物、适宜技术和中医药（含民族医药）方法为农村居民提供常见病、多发病的一般诊治，将超出诊治能力的患者及时转诊到乡镇卫生院及县级医疗机构；受卫生行政部门委托填写统计报表，保管有关资料，开展宣传教育和协助新农合筹资等工作。三、保障村医待遇县卫生和计划生育局将财政下达的村医生补助（高海拔艰苦乡镇工作人员实施临时岗位补贴200-300元／人／月、高海拔村级医疗卫生体系建设资金3300元／人／年）及时足额下拔到位，专款专用。各个乡镇卫生院要按照村卫生室提供基本医疗服务的一般诊疗费，按照核定的标准，在医保基金中支付；按照村卫生室的功能定位，将40%比例的基本公共卫生服务下沉到村卫生室，根据村卫生室承担的基本公共卫生服务内容、数量、质量以及职责分配权重，经绩效考核后确定基本公共卫生服务项目经费分配的比重和金额，并及时拨付给村卫生室用于对乡村医生的补助；村卫生室实施基本药物制度后的专项补助，要根据村卫生室实施情况及时足额补助到位。请各乡镇卫生院于2018年7月24日前，通知本乡镇通过考核和考试合格人员，到你院报到，逾期未报到者，视为自动放弃聘用”。耿平之妻木出阿支莫到越西县卫生和计划生育局参加了报名考试，通过考试木出阿支莫获得了担任乡村医生资格。由越西县卫生和计划生育局以越卫发〔2018〕69号《越西县卫生和计划生育局关于2018年乡村医生聘用人员的通知》确定木出阿支莫在越西县执业。越西县瓦曲觉乡卫生院的工资报销花名册（2018年6月-2019年3月）均没有木出阿支莫的工资收入记录。2019年2月13日，根据越西县卫生和计划生育局对乡村医生的管理规定，木出阿支莫在越西县瓦曲觉乡卫生院跟班学习。2019年2月13日晚上21时许，木出阿支莫在越西县瓦曲觉乡卫生院提供的宿舍中不明原因昏迷，送往昭觉县人民医院经抢救无效死亡。 另查明，越西县卫生和计划生育局及越西县瓦曲觉乡卫生院均未与木出阿支莫签订书面的聘用合同。2019年12月3日，中共越西县委机构编制委员会办公室出具证明，其上载明：“兹证明越西县289个行政村卫生室配备的村医均不纳入我县机构编制管理。” 2019年3月20日，木出阿支莫丈夫耿平向凉山州人社局提出《工伤认定申请》，2019年5月13日，凉山州人社局作出凉人社工决[2019]13-6号《工伤认定决定书》，确认木出阿支莫所受伤害为视同工伤。越西县瓦曲觉乡卫生院不服提起行政诉讼。 一审法院认为，国务院《工伤保险条例》第五条第二款规定“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”。本案中，越西县卫生和计划生育局作出越卫发〔2018〕45号《关于印发的通知》明确规定“村医全面实行乡聘村用制度”，同时又规定了“村医统一由县考试、考核聘用，由乡镇卫生院管理，在规定的村卫生室执业。”该文件规定前后相互矛盾。死者木出阿支莫通过越西县卫生和计划生育局统一考试、考核，由越西县卫生和计划生育局以越卫发〔2018〕69号《越西县卫生和计划生育局关于2018年乡村医生聘用人员的通知》确定木出阿支莫聘用为越西县瓦曲觉乡瓦曲觉村村医生。2019年2月13日，木出阿支莫在越西县瓦曲觉乡卫生院跟班学习，2019年2月13日晚上21时许，木出阿支莫在越西县瓦曲觉乡卫生院提供的宿舍中不明原因昏迷，后送往医院抢救无效死亡。凉山州人社局认定木出阿支莫是越西县瓦曲觉乡卫生院单位职工，事实依据不充分。凉山州人社局作出的凉人社工决[2019]13-6号《工伤认定决定书》，认定事实不清，主要证据不足。为维护当事人的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销凉山彝族自治州人力资源和社会保障局于2019年5月13日作出的凉人社工决[2019]13-6号《工伤认定决定书》。案件受理费50元，由凉山彝族自治州人力资源和社会保障局负担。 耿平不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.依法维持凉山州人社局作出的凉人社工决[2019]13-6号《工伤认定决定书》。理由是：1.根据越西县瓦曲觉乡卫生院提供的值班表，凉山州人社局提供的卫生院原院长为色约哈、值班护士阿来伍各莫调查笔录以及越西县卫生和计划生育局下发的通知等证据充分证明木出阿支莫受越西县瓦曲觉乡卫生院安排每月值班10天，不仅承担基本公共卫生服务的工作，还承担协助落实重大公共卫生服务项目，接受其管理和安排。木出阿支莫在工作期间领取了补助、补贴和服务项目经费，充分证明越西县瓦曲觉乡卫生院支付了劳动报酬。因此，凉山州人社局确认木出阿支莫与越西县瓦曲觉乡卫生院之间存在劳动关系事实清楚，证据充分。2.越西县卫计局45号文件对村医聘用条件、程序、管理制度、工作职责、报酬待遇作出明确规定，也明确了由乡卫生院与村医签订聘用合同。 越西县瓦曲觉乡卫生院答辩称，虽然凉山彝族自治州人民政府和越西县卫生和计划生育局作出的文件涉及到村医生聘用问题，但在现行制度下实际上是聘用的村医生接受政府机关的委托在一定范围内为基层群众提供相应的服务，属于委托服务，木出阿支莫与答辩人不具有劳动关系。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 凉山州人社局答辩称，2018年4月16日，越西县卫生和计划生育局印发了越卫发〔2018〕45号《关于印发的通知》，确定了村医全面实行乡村聘用制度。统一由县考试、考核聘用，由乡镇卫生院管理，在规定的村卫生室执业。凉山州、越西县相关文件均明确了对村医生实行乡聘村用制度，而且村卫生室本身不具备用人单位合法主体资格。一审判决对答辩人提交的规范性文件理解错误。答辩人在诉讼中提交的证据充分证明木出阿支莫与越西县瓦曲觉乡卫生院具有劳动关系，作出的工伤认定决定事实清楚，程序合法。请求二审法院依法作出公正裁决。 凉山州人社局在规定的举证期限内向一审法院提交了以下证据、依据： 第一组证据：工伤认定申请表、木出阿支莫身份证复印件。 第二组证据：1.情况说明、居民死亡医学证明（推断）书。2.瓦曲觉乡卫生院值班表、村医生补助花名册。3.工伤认定调查笔录3份。4.越西县卫生和计划生育局情况说明。5.越西县卫生和计划生育局《关于印发的通知》、越西县卫生和计划生育局《关于2018年乡村医生聘用人员的通知》。 第三组证据：1.工伤认定申请补正材料通知书。2.工伤认定申请受理决定书及送达回执。3.工伤认定决定书及送达回执。 法律依据：《工伤保险条例》第十五条、第十六条、第十九条，劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》第一条，《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（[2009]行他字第12号）。 越西县瓦曲觉乡卫生院在举证期限内向一审法院提供了以下证据： 1.统一社会信用代码证。 2.凉府办函〔2018〕25号凉山州人民政府办公室《关于印发规范乡村医生队伍管理意见的通知》、越卫发〔2018〕69号《关于2018年乡村医生聘用人员的通知》、越西县机构编制办公室《证明》。 3.瓦曲觉乡卫生院2018年7月到2019年3月工资表； 4.越西县村医补助发放表。 5.证人周某、余某出庭作证。 耿平在规定的举证期限内向一审法院提供了以下证据： 1.第三人耿平与木出阿支莫的公民身份证及结婚证。 2.户口簿。 3.木出阿支莫的毕业证、护士证、职称考试证书。 4.瓦曲觉乡卫生院村医补助花名册、中国农业银行网上银行电子回单。 上述证据材料均已随卷移送本院。 经审理查明，2018年3月至6月，越西县卫生和计划生育局根据凉府办函〔2018〕25号《凉山州人民政府办公室关于印发规范乡村医生队伍管理意见的通知》、越府办函〔2018〕17号《越西县人民政府办公室关于印发规范乡村医生队伍管理意见的通知》要求组织越西县境内乡村医生的考试、考核工作。2018年4月16日，越西县卫生和计划生育局作出越卫发〔2018〕45号《关于印发的通知》，该文件规定：“四、开展村医清理（二）村医全面实行乡聘村用制度。统一由县考试、考核聘用，由乡镇卫生院管理，在规定的村卫生室执业。乡镇卫生院要定期组织乡村医生培训，实行“一体化”管理。严禁不具备资格人员非法行医。取得全国《执业医生证书》、《执业助理医师证书》或省《乡村医生执业证书》者优先聘用。（三）在村卫生室执业的乡村医生必须在“四川省卫生室从业人员注册管理系统中注册。（四）村卫生室实施基本药物制度，药品由乡镇卫生院统一代购配送，乡镇卫生院要加强村卫生室药品使用的指导和监督，做到合理、安全用药，严禁村卫生室私自采购药品。”2018年7月20日，越西县卫生和计划生育局作出越卫发〔2018〕69号《越西县卫生和计划生育局关于2018年乡村医生聘用人员的通知》。该文件规定：“一、总体要求：按照保基本、强基层、建机制的要求，从实际出发，明确乡村医生职责，改善执业场所，落实村医生待遇；完善基药补助和公共购买服务等政策；健全培养培训制度，规范执业行为，强化管理指导，提高乡村医生服务水平，为农村居民提供安全有效、方便价廉的基本医疗卫生服务。村医实行“一年一聘半年考核一次”，考核不合格村医立即取消其聘用资格。二、工作职责：乡村医生主要为农村居民提供公共卫生和基本医疗服务，包括在专业公共卫生机构和乡镇卫生院的指导下，按照服务标准和规范开展基本公共卫生服务；协助专业公共卫生机构落实重大公共卫生服务项目，按规定及时报告传染病疫情和中毒事件，处置突发公共卫生事件等；使用适宜药物、适宜技术和中医药（含民族医药）方法为农村居民提供常见病、多发病的一般诊治，将超出诊治能力的患者及时转诊到乡镇卫生院及县级医疗机构；受卫生行政部门委托填写统计报表，保管有关资料，开展宣传教育和协助新农合筹资等工作。三、保障村医待遇县卫生和计划生育局将财政下达的村医生补助（高海拔艰苦乡镇工作人员实施临时岗位补贴200-300元／人／月、高海拔村级医疗卫生体系建设资金3300元／人／年）及时足额下拔到位，专款专用。各个乡镇卫生院要按照村卫生室提供基本医疗服务的一般诊疗费，按照核定的标准，在医保基金中支付；按照村卫生室的功能定位，将40%比例的基本公共卫生服务下沉到村卫生室，根据村卫生室承担的基本公共卫生服务内容、数量、质量以及职责分配权重，经绩效考核后确定基本公共卫生服务项目经费分配的比重和金额，并及时拨付给村卫生室用于对乡村医生的补助；村卫生室实施基本药物制度后的专项补助，要根据村卫生室实施情况及时足额补助到位。请各乡镇卫生院于2018年7月24日前，通知本乡镇通过考核和考试合格人员，到你院报到，逾期未报到者，视为自动放弃聘用”。耿平之妻木出阿支莫到越西县卫生和计划生育局参加了报名考试，通过考试木出阿支莫取得担任乡村医生的资格。越西县卫生和计划生育局以越卫发〔2018〕69号《越西县卫生和计划生育局关于2018年乡村医生聘用人员的通知》确定木出阿支莫在越西县执业。木出阿支莫从2018年6月起在越西县瓦曲觉乡卫生院跟班学习和工作至2019年2月13日，在此期间领取了瓦曲觉乡卫生院村医生补助、艾防补助、高寒补助。2019年2月13日晚上21时许，木出阿支莫在越西县瓦曲觉乡卫生院提供的宿舍中不明原因昏迷，送往昭觉县人民医院经抢救无效死亡。同时查明，越西县卫生和计划生育局及越西县瓦曲觉乡卫生院均未与木出阿支莫签订书面聘用合同。 2019年3月20日，木出阿支莫的丈夫耿平向凉山州人社局申请工伤认定。2019年5月13日，凉山州人社局作出凉人社工决[2019]13-6号《工伤认定决定书》，认定木出阿支莫所受伤害视同工伤。越西县瓦曲觉乡卫生院不服提起行政诉讼。 本院认为，依据《工伤保险条例》笫五条第二款“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工伤”的规定，凉山州人社局作为本行政区域内的工伤保险管理部门，对企业职工的工伤认定申请具有审查和作出工伤认定的法定职责。根据《工伤认定办法》笫五条“用人单位未在规定的时限内提出工伤认定申请的，受伤害职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起１年内，可以直接按照本办法第四条规定提出工伤认定申请”的规定，耿平作为死者木出阿支莫的直系亲属有权向凉山州人社局提出工伤认定申请。凉山州人社局受理耿平的工伤认定申请后，依照法定程序向越西县瓦曲觉乡卫生院送达了受理通知书和举证通知书，对其享有的权利及应承担的义务履行了告知义务。并在工伤认定程序中对越西县瓦曲觉乡卫生院的相关工作人员进行了询问。因此，凉山州人社局工伤认定的行政程序合法。 虽然木出阿支莫与越西县瓦曲觉乡卫生院未签订书面劳动合同和聘用合同，但凉山州人社局在诉讼中提交的越西县卫生和计划生育局关于乡村医生管理的规范性文件证实了对村医实行乡聘村用制度和木出阿支莫被聘为越西县瓦曲觉乡瓦曲觉村医生的事实。同时，凉山州人社局在行政程序中调取的各项补助、补贴花名册等证据证实木出阿支莫在越西县瓦曲觉乡卫生院领取了劳动报酬。因此，凉山州人社局认定木出阿支莫系越西县瓦曲觉乡卫生院职工的事实清楚，本院予以确认。越西县瓦曲觉乡卫生院虽然在工伤认定过程中向凉山州人社局提供了相关证据，但不足以证明其与木出阿支莫不具有劳动关系，应承担举证不能的法律后果。综上，凉山州人社局作出的工伤认定决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。原审判决以越西县卫生和计划生育局的规范性文件内容相互矛盾即认定凉山州人社局作出的工伤认定决定事实不清的理由不当，应依法予以改判。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销西昌市人民法院（2019）川3401行初97号行政判决； 二、驳回越西县瓦曲觉乡卫生院要求撤销凉山彝族自治州人力资源和社会保障局于2019年5月13日作出的凉人社工决（2019）13-6号工伤认定决定的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由越西县瓦曲觉乡卫生院负担。 本判决为终审判决。 审判长  胡智强 审判员  唐 波 审判员  金越琴 二〇二〇年七月三十日 书记员  杨术玲