广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终439号上诉人（原审原告）蒋平华，女，汉族，1979年11月11日出生，住湖南省东安县**********，公民身份号码432************。被上诉人（原审被告）佛山市南海区卫生健康局，住所地广东省佛山市南海区********。法定代表人孔小燕，局长。委托代理人王枚斌，该局工作人员。委托代理人王欣，广东信广律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市人民政府，住所地广东省佛山市禅城区********。法定代表人朱伟，市长。委托代理人李嘉雯，佛山市司法局工作人员。上诉人蒋平华因诉被上诉人佛山市南海区卫生健康局（以下简称南海区卫健局）卫生行政答复以及佛山市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1335号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年6月18日，蒋平华向南海区卫健局提交《投诉佛山市南海区第二人民医院医嘱违规问题》，请求依法查处佛山市南海区第二人民医院下达和执行临时医嘱及长期医嘱均没有相关医务人员签名的违规行为，并将查处结果在法定期限内书面函寄投诉人。南海区卫健局于2019年6月21日收到蒋平华上述投诉，于2019年8月19日作出《信访诉求回复意见书》（以下简称《回复意见书》），并于同年8月21日送达蒋平华。蒋平华对《回复意见书》不服，于2019年9月5日向市政府申请行政复议。市政府于2019年9月9日收到蒋平华的申请，并于同日立案后向南海区卫健局作出佛府行复〔2019〕305号《提出行政复议答复通知书》。2019年11月6日，市政府作出佛府行复〔2019〕305号《延长行政复议审查期限通知书》，将复议审查期限延长30日。经审查，市政府于2019年11月12日作出佛府行复〔2019〕305号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），并于同年11月14日送达南海区卫健局、11月16日送达蒋平华。另查明，蒋平华在庭审中确认其向南海区卫健局投诉目的在于案涉的医嘱为佛山市南海区第二人民医院医生对其女儿开具，与其有关，并且亦希望通过该局对其投诉的处理依法查处违法行为，规范医院和医生的行为，避免类似错误的再次发生。原审法院认为，《病历书写基本规范》第一条规定：“病历是指医务人员在医疗活动过程中形成的文字、符号、图表、影像、切片等资料的总和，包括门（急）诊病历和住院病历。”第十六条规定：“住院病历内容包括住院病案首页、入院记录、病程记录、手术同意书、麻醉同意书、输血治疗知情同意书、特殊检查（特殊治疗）同意书、病危（重）通知书、医嘱单、辅助检查报告单、体温单、医学影像检查资料、病理资料等。”第二十八条规定：“医嘱是指医师在医疗活动中下达的医学指令。医嘱单分为长期医嘱单和临时医嘱单。长期医嘱单内容包括患者姓名、科别、住院病历号（或病案号）、页码、起始日期和时间、长期医嘱内容、停止日期和时间、医师签名、执行时间、执行护士签名。临时医嘱单内容包括医嘱时间、临时医嘱内容、医师签名、执行时间、执行护士签名等。医嘱内容及起始、停止时间应当由医师书写。医嘱内容应当准确、清楚，每项医嘱应当只包含一个内容，并注明下达时间，应当具体到分钟。医嘱不得涂改。需要取消时，应当使用红色墨水标注‘取消’字样并签名。一般情况下，医师不得下达口头医嘱。因抢救急危患者需要下达口头医嘱时，护士应当复诵一遍。抢救结束后，医师应当即刻据实补记医嘱。”根据上述规定，医嘱是指医师在医疗活动中下达的医学指令，是对患者实施后续治疗的依据，故错误的医嘱和后续根据医师该错误指令实施的治疗行为均必然会导致患者的合法权益受到损害。而医嘱单属于病历的范畴，是对医师在医疗活动中下达的医学指令即医嘱的记录材料。由此可知，医嘱和医嘱单属于两个不同的概念，虽然医师、执行护士必须在医嘱单上签名，但签名的行为并不属于医嘱内容。签名的合法规范与否因其不属于医嘱的内容故一般情况下不会影响根据该医嘱实施的后续治疗，亦不会对患者的合法权益产生影响。除非相关医务人员在后续的治疗当中以医嘱单上没有医师的签名而拒绝执行医嘱，或者患者要求下达医嘱的医师、护士在医嘱单上签名而该医师、护士予以拒绝，但案件的情况是蒋平华在相应的治疗行为已经终结后向南海区卫健局投诉佛山市南海区第二人民医院下达和执行临时医嘱及长期医嘱没有相关医务人员签名，并非上面所述的因为医嘱单没有医务人员签名而影响治疗的情况。因此，蒋平华向南海区卫健局投诉的佛山市南海区第二人民医院下达和执行临时医嘱及长期医嘱没有相关医务人员签名的事项并不会对其的合法权益产生影响，南海区卫健局作出的《回复意见书》和市政府作出的《行政复议决定书》对其合法权益亦不产生影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”因此，如上分析，南海区卫健局和市政府所作的被诉行政行为对蒋平华的合法权益不产生影响，鉴于已经立案，蒋平华提起的诉讼，应裁定驳回起诉。但仍需指出的是，医疗行为关系到人民群众的生命健康安全，严格规范的医疗管理是提升医疗水平的重要保障和体现，案件中，正是因为蒋平华的投诉，促使了佛山市南海区第二人民医院及时修复管理方面的漏洞，规范了医疗管理行为，因此，虽然蒋平华提起的诉讼应裁定驳回起诉，但其投诉行为仍值得肯定。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定：驳回蒋平华的起诉。案件不收取受理费。上诉人蒋平华上诉称：一、一审法院认定事实错误。患者蒋某某在实施涉案医嘱的治疗后死亡，蒋平华作为患者的母亲，对真实、客观的诊疗过程、相关医师执业行为合法性具有知情权，而有关诊疗与医师行为均体现在病历内容上，故病历内容是否客观、真实、合法，与蒋平华有直接利害关系，并非一审裁定认定的“不会对患者的合法权益产生影响”。医患双方由于信息的绝对不对称及医疗的高度专业性，故医疗机构及其医务人员的违法、违规具有极强的隐蔽性，不能要求一个普通老百姓对医务人员诊疗过程的违法、违规行为非常及时地作出判断并进行相关投诉，更没有法律规定对医疗机构的违规行为的投诉举报有时间限定。且在（2019）粤06行终250号行政案件中佛山市卫生健康局提交了粤医调委（2015）协字第0108号《人民调解书》，由此可知，南海区卫健局作出的《回复意见》、市政府的《行政复议决定书》对蒋平华的合法权益产生实际影响。二、一审法院适用法律错误。1.此案与（2018）粤0606行初1136号案具有关联性。在1136号行政案件中，蒋平华向卫生行政部门投诉的是其女蒋某某于2015年在佛山市南海区第二人民医院住院期间该院医师涉嫌书写病历不真实的事项，而本案投诉的是其女蒋某某的纸质病历反映佛山市南海区第二人民医院下达和执行临时医嘱及长期医嘱没有相关医务人员签名的事项。同样是涉及对相关医务人员工作的投诉，在1136号行政判决已认定被诉行政机关的未处理对蒋平华的权利义务造成实质影响的情况下，基于同案同判的常理，本案被诉的行政行为即《回复意见书》及《行政复议决定书》理应与蒋平华有直接利害关系，对蒋平华的合法权益产生实际影响。2.南海区卫健局在行政程序中并未要求蒋平华提供有关利害关系的证据，视为该局已经默认南海区卫健局作出的《回复意见书》对蒋平华的合法权益是产生实际影响。3.一审裁定未对医生和护士在医嘱单上有没有签名以及是不是可靠的电子签名进行明确认定。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人南海区卫健局答辩称，坚持一审的书面答辩意见及庭审意见。《回复意见书》的答复主体符合法律规定。南海区卫健局依职权对蒋平华投诉和举报的内容进行了调查核实，依法已查清相关的事实，《回复意见书》具有事实依据。因此，《回复意见书》事实清楚，程序合法，答复符合法律规定。一审裁定认定事实清楚，适用法律准确。蒋平华上诉“关于患者的权益有没有影响”的讨论属于偷换概念，错误理解法律，其上诉没有事实及法律依据，请求二审法院维持一审裁定，驳回上诉。被上诉人市政府答辩称，坚持一审的书面答辩意见及庭审意见。南海区卫健局作出的《回复意见书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理适当。市政府作出的《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回蒋平华的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人蒋平华因女儿蒋某某在佛山市南海区第二人民法院就医产生纠纷向被上诉人南海区卫健局投诉，要求查处佛山市南海区第二人民医院下达和执行临时医嘱及长期医嘱均没有相关医务人员签名的违规行为，南海区卫健局经调查作出《回复意见书》认为，上述问题系医院电子病历系统漏洞所致，并非医生、护士的违规行为。蒋平华不服上述该《回复意见书》提起诉讼。根据一审裁定查明的事实可知，佛山市南海区第二人民医院的归档病历以电子病历形式保存，蒋平华向该院申请领取其女儿蒋某某的病历材料，该院通过勤联亿通His电子病历系统打印相关纸质病历材料，打印的纸质病历材料均有医生和护士的姓名打印体，但取消（DC）的临时医嘱不能完整显示医生和护士的姓名打印体，造成这一特殊情况的原因系该系统设置存在漏洞，与医务人员的行为无关。而蒋平华主张姓名的打印体不属于“可靠的电子签名”，不符合《电子病历应用管理规范（试行）》第十条的规定。从双方的争议可知，蒋平华投诉事项的焦点在于佛山市南海区第二人民医院电子病历中医生、护士签名是否符合规范的问题。但该问题应通过规范电子病历系统建设、完善医院管理来解决，并不涉及特定医生或者护士在医疗活动中的违规行为，即《回复意见书》的回复内容不会对蒋平华的合法权益产生影响。据此，一审法院以被诉行政行为对蒋平华的合法权益不产生影响为由裁定驳回其起诉，处理正确。蒋平华主张既然南海区卫健局在行政程序过程中没有对其利害关系予以审查，应视为该局默认了《回复意见书》对蒋平华的合法权益产生实际影响。但蒋平华的起诉是否符合起诉条件与行政机关是否应针对当事人的投诉作出答复的审查标准明显不同，南海区卫健局已对蒋平华进行答复的事实不能证明蒋平华必然有权就该答复提起行政诉讼。蒋平华的该项上诉主张缺乏法律依据，本院不予采信。此外，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”本案中，蒋平华不服市政府作出维持南海区卫健局所作《回复意见书》的复议决定而提起诉讼，如前所述，蒋平华的起诉不属于人民法院的受案范围，根据上述规定，应裁定一并驳回蒋平华对《回复意见书》和《行政复议决定书》的起诉。综上，上诉人蒋平华的上诉主张理据不足，本院不予支持。一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审诉讼费免予收取。本裁定为终审裁定。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二〇年七月二十八日法官助理  张 靖书 记 员  王俏婷