贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终718号上诉人（原审原告）刘兴玉，女，1965年8月16日出生，汉族，住贵州省赫章县。被上诉人（原审被告）赫章县人民政府。住所地：贵州省赫章县白果镇赫章县委党校内。法定代表人胡海，该县县长。被上诉人（原审被告）赫章县野马川镇人民政府。住所地：贵州省赫章县野马川镇下街村。法定代表人李珞，该镇镇长。上诉人刘兴玉因诉被上诉人赫章县人民政府、赫章县野马川镇人民政府行政复议一案，不服贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05行初185号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明：刘兴玉系赫章县野马川镇山脚村瓦厂组村民。2017年4月19日和2017年5月27日，赫章县野马川镇人民政府分别向周富（周训帮之子）和周训朝作出的野府限拆字［2017］026号、野府限拆字［2017］037号《责令限期拆除违法建筑决定书》载明，周富和周训朝修建建筑物（翻新）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，责令周富和周训朝各自于2017年4月20日12时、2017年5月28日12时前自行拆除，逾期未拆除的，将依法强制拆除。2019年2月22日，刘兴玉向赫章县野马川镇人民政府提交《强制执行拆除违法建筑申请书》，请求拆除周训朝的违法建筑房屋，退还其合法土地，并将周训朝侵权行为移送司法机关处理。2019年7月29日，刘兴玉向赫章县人民政府提出行政复议申请，请求：1、撤销赫章县公安局赫县公野行终止决字［2019］1号决定；2、依法调查追究周训朝故意伤害、侵占罪等数罪并罚的刑事责任；3、对违法建筑房屋进行强制拆除，退还原告的土地；4、对被损坏的实际占地面积200左右平方米共两层400平方米左右的房屋进行修复，若不能修复的承担此房屋被损坏的相应赔偿；5、对周训朝故意伤害原告住院17天的全部损失承担相应赔偿。赫章县人民政府于2019年8月8日收到刘兴玉的前述复议申请后，于同年8月12日向其作出《行政复议申请材料补正通知书》，告知其提出复议申请事项包含多个行为，要求刘兴玉按照一个行政复议申请对应一个具体行政行为。如果对多个行政行为不服，可以分别提起行政复议，如有证据一并提交。2019年8月20日，赫章县人民政府收到刘兴玉重新整理后提交的两份行政复议申请书。其中一份行政复议申请书载明的复议事项为：1、责令赫章县野马川镇人民政府立即对野府限拆字［2017］026号、野府限拆字［2017］037号《责令限期拆除违法建筑决定书》履行强制拆除违法建筑的法定职责，处理退回原告的合法土地；2、责令赫章县野马川镇人民政府立即对黑恶势力多次寻衅滋事、强拿硬要手段任意损坏公私财物和随意对他人故意伤害等行为依法作出书面处理决定。另一份行政复议申请书载明的复议事项为：1、撤销赫章县公安局赫县公野行终止决字［2019］1号决定，并责令赫章县公安局重新作出正确决定；2、责令赫章县野马川镇人民政府立即履行依法对黑恶势力追究故意毁坏财物、寻衅滋事罪等数罪并罚的刑事责任；3、责令赫章县野马川镇人民政府先刑事后民事的法律程序依法履行法定职责，对强行霸占土地、故意毁坏房屋、故意伤害住院17天等损失问题，追究承担相应的刑事附带民事责任。同日，赫章县人民政府作出《赫章县人民政府行政复议不予受理告知书》，对刘兴玉的复议申请不受理。刘兴玉认为，野马川镇人民政府违法将其土地给他人违法修建房屋，及赫章县人民政府作出的不予受理复议告知书的行政行为，严重违法，侵害了其合法权益。特依法提起诉讼，请求：一、确认赫章县人民政府于2019年8月20日作出的《赫章县人民政府行政复议不予受理告知书》违法，并予以撤销；二、判决履行野府限拆字［2017］026号和野府限拆字［2017］037号《责令限期拆除违法建筑决定书》的法定职责；三、本案诉讼费由被告承担。一审法院认为，人民法院审理行政案件，系对被诉行政行为的合法性进行审查，故被诉行政行为构成了人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。被诉行政行为原则上仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个及两个以上的行政机关共同作出的同一行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为应当只有一个，这也是“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“有具体的诉讼请求”，就是要有明确的被诉行政行为，没有明确的被诉行政行为，人民法院无法对被诉行政行为的合法性进行审查。因此，行政诉讼的请求不明确，就是被诉行政行为不具体、不明确。本案中，刘兴玉提出的诉讼请求系对赫章县人民政府2018年8月20日作出的《赫章县人民政府行政复议不予受理告知书》、赫章县野马川镇人民政府不履行野府限拆字［2017］026号和野府限拆字［2017］037号《责令限期拆除违法建筑决定书》的行政行为提起诉讼，该诉讼请求涉及不同层级的两个行政机关的多个行政行为。经一审法院释明，刘兴玉坚持按照起诉状所列明的当事人及诉讼请求起诉，属于诉讼请求不明确，不符合法定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，应当裁定驳回刘兴玉起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回刘兴玉的起诉。刘兴玉不服一审判决，向本院提起上诉称：1.一审法院认定“周富和周训朝修建建筑物（翻新）的行为”错误。上诉人未向赫章县野马川镇人民政府提交过涉及5个请求的复议申请书。一审法院查明的另一个行政复议申请与本案没有关系。2.上诉人提起本案诉讼主要是要求履行强制拆除违法建筑的职责，其他的诉讼请求全是与案件有基本性质相同的行政附带民事请求，根本没有一个请求是与强制执行无关。本案是一行为一诉而不可分开的整体，没有多个行政行为和诉讼请求不明确的说法。3.根据相关案例，两个或两个以上的单独诉讼，若有共同的诉讼标的或者法律关系，或基本事实之间具有相同性质的，人民法院可以将多个案件在同一诉讼中进行审理。本案用一个诉讼程序完成全部审理工作，能提高司法效率又解决了老百姓合法诉请的实际问题，一审裁定没有任何法律支持。4.符不符合一行为一诉是立案庭的责任，本案已经进入了审判程序，一审法院不能以存在多个行为，诉讼请求不明确、不具体的理由驳回当事人的合法诉讼。请求:1.撤销一审判决，重新依法改判；2.撤销《赫章县人民政府行政复议不予受理告知书》，判决对野府限拆字［2017］026号、野府限拆字［2017］037号《责令限期拆除违法建筑决定书》立即执行，拆除上诉人地名叫“米厂”土地上的违法建筑房屋，退还该土地，恢复原状；3.诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人赫章县人民政府答辩称：被答辩人的诉讼请求涉及两个具体行政行为，经一审法院释明后其仍明确表示坚持原诉讼请求。被答辩人的诉讼请求不具体，不符合法定的起诉条件，一审法院裁定驳回起诉适用法律正确，且行政复议不予受理告知书认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人赫章县野马川镇人民政府未向本院提交书面答辩意见。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。本院查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，被上诉人赫章县人民政府作出的不予受理复议决定，既不属于复议维持原行政行为，亦不属于改变原行政行为，本案不属于行政机关与复议机关作为共同被告参与行政诉讼的情形。上诉人可以直接起诉赫章县野马川镇人民政府履行法定职责，也可以起诉赫章县人民政府受理其复议申请，但只能择一而为。如在本案中对上诉人的两种诉求同时处理，可能出现一方面认定赫章县野马川镇人民政府不履行职责违法，另一方面因为认定被上诉人赫章县人民政府的复议决定不予受理错误而要求其继续审查的情况，从而造成判决要求复议机关对已生效判决确认效力的行政行为进行重复审查，有违“一事不再理”原则和司法最终原则。综上所述，一审法院已经向上诉人释明其提起的两个诉讼请求不能在同一诉讼中处理，上诉人仍拒绝变更，一审法院裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  伍席芳审判员  崔凤芹审判员  石佳宏二〇二〇年七月二十日法官助理李彪书记员罗威