浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终338号上诉人（原审原告）**森，男，1978年3月12日出生，汉族，住浙江省义乌市。被上诉人（原审被告）义乌市自然资源和规划局，住所地浙江省义乌市宾王路366号。法定代表人鲍建平，局长。出庭行政负责人阚小洲，副局长。委托代理人杨康，该局工作人员。委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。上诉人**森因土地行政处罚一案，不服义乌市人民法院（2019）浙0781行初584号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过调阅一审案卷、询问当事人等方式进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定：2001年1月19日，原告通过招投标后与义乌市赤岸镇青口村签订《赤岸镇青口村明牛畈开发承包合同》，承包明牛畈约100亩荒山地，承包期为20年，原告用于开展养殖经营，主要是养殖鱼、鸡、鸭、羊以及种植树苗。2001年2月，未经有关部门批准原告在其承包的场地上动工建房，至2002年下半年建成，共建造了三间二层砖混结构房屋。主要用于居住，小羊保温，鸡鸭保温以及看护等。之后，原告也未向有关部门申请批准或申请备案。2018年6月9日，被告经巡查发现后对原告进行立案查处。8月8日，作出延期申请，经主管领导批准同意。期间被告进行了调查取证，面积测绘，现场勘测等，2018年12月4日，告知原告听证权利，12月28日举行了听证会。2019年3月29日，被告作出义土资罚字（2018）第111号行政处罚决定书，认定“2002年上半年，**森未经依法审批，擅自在其承包的义乌市赤岸镇南青口村明牛畈地块内动工建房，至2002年下半年建成一处占地面积104.2平方米的3间2层房屋，作为管理用房。该地块土地利用现状类型为建设用地；土地利用总体规划用途为建设用地，符合土地利用总体规划。上述行为属于非法占用土地行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：一、责令**森退还非法占用的104.2平方米土地给原土地权属单位；二、没收**森在非法占用的104.2平方米土地上新建的建筑物和其他设施；三、对**森非法占用104.2平方米土地的行为处每平方米20元罚款，计人民币2084元。”当天，依法进行了送达。原审法院认为，根据《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，因此，被告义乌市自然资源和规划局作为辖区内的主管部门，是本案的适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知（国土资发[2014]155号）》规定，设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。根据设施农用地特点，从有利于规范管理出发，设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地。农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知（国土资发[2014]127号）》…三、规范设施农用地使用。从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。（二）用地协议备案。…四、加强设施农用地服务与监管。…（三）严格设施农用地执法。县级国土资源部门和农业部门要依据职能加强日常执法巡查，对不符合规定要求开展设施建设和使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处。对于擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设的，应依法依规严肃查处；擅自扩大附属设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模，擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应及时制止、责令限期纠正，并依法依规追究有关人员责任。本案中，原告**森未经批准，即建造了3间2层房屋，违反了土地管理法的规定。至国土资源部、农业部（2010）155号文件出台后，原告也未按规定提出申请，向乡镇政府申报并经县政府审核同意。国土资发[2014]127号文件下发后至被告立案之前，原告仍未按规定签订用地协议及将协议备案，被告因此认定原告的行为为非法占用土地行为并无不当。被告立案、调查取证、听证程序、行政处罚决定及送达，符合《国土资源行政处罚办法》的规定，程序合法。原告诉请的事实与理由，与本案查明的事实及法律规定不符，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告**森的诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。上诉人**森上诉称：1、上诉人并非未经批准擅自将农用地改为建设用地，上诉人在该地块上建设育苗场所，并没有改变农用地的性质。建设该场所是为了开展养殖经营，同时在此基础上对小羊、鸡鸭等幼苗进行保温和看护，作为管理用房使用。根据《土地利用现状分类》可知，直接用于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地属于设施农用地，另根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资法[2014]127号）可知，设施农业用地按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。因此案涉地块不应被理解为将农用地改为建设用地，而是属于设施农用地，依然按农用地的规范进行管理。2、被上诉人称上诉人的房屋于2002年所建，认为当时没有设施农用地的概念，应适用2002年的土地管理法（1998年《土地管理法》），但2018年规划局通过巡查认为该房屋擅自改变地块性质所作出的处罚决定却用的是当时施行的《土地管理法》（2004年），根据新法优于旧法的原则，不论是作出处罚决定还是在界定设施农用地的问题上，应当优先适用新法，即在作出处罚决定时应当根据现有具体情况适用新的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资法[2014]127号）的相关规定。3、根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第三条的规定：“……（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设”可知，设施农用地按照农用地进行管理，不办理农用地专用审批手续，通过备案办理。本案中涉案土地无需办理审批手续，当用地协议签署后，政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，即上诉人在建设时并未被赋予向被上诉人报批的法定义务。4、上诉人认为“责令退还土地给原权属单位”的法律适用错误。《土地管理法》第七十四条规定，“……对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施可以并处罚款……”。法律所规定的是原权属单位只有在非法占用的情况下才可以责令退还原权属单位，但本案中上诉人提供了《赤岸镇青口村明牛畈开发承包合同》证明该地块由上诉人承包至2021年止。在该农用地上，上诉人目前仍享有合法的土地经营权，不应当退还给原权属单位。5、程序违法。①被上诉人于2018年开始巡查，6月9日立案调查至2019年3月29日止，历时9个多月才作出处罚决定，根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，“国土资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外”，由此可知作出处罚决定的期限最长不得超过90日，但9个月的时长明显超期，违反法定程序；②案件调查人员没有保障当事人申请回避的权利，立案以后并未对当事人进行笔录调查、也没有告知当事人相应的回避的权利；③根据被上诉人提交的测绘委托书可知，赤岸镇国土所委托湖北省国土测绘院进行测绘，但当时测绘人员并未参与本案测绘，测绘的依据不能作为定案依据。综上，请求依法撤销原判，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人义乌市自然资源和规划局辩称：2002年上半年，**森未经依法审批，擅自在其承包的义乌市赤岸镇南青口村明牛畈地块内动工建房，至2002年下半年建成一处占地面积104.2平方米的3间2层房屋作为管理用房。2018年6月9日，答辩人对**森涉嫌非法占用土地行为立案调查。2019年3月29日，答辩人依法作出《行政处罚决定书》(义土资罚字【2018】第111号)并向**森送达。截止目前，**森此处建房未取得任何审批或进行备案，**森未经批准建设的行为事实清楚，根据《土地管理法》及设施农用地管理的规定，其行为属于非法占地。答辩人作出的义土资罚字【2018】第111号《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序、处罚裁量恰当。请求依法驳回上诉，维持原判。二审中，上诉人**森向本院提供了申请报告三份，证明上诉人曾经去申请过养殖证，但是相关部门没有给办理和备案。被上诉人质证认为，2013年5月15日的申请报告只有村委会的盖章，不能证明该申请报告已送达赤岸镇人民政府。2014年2月27日的申请报告是向环保局提出申请，其内容是排放污水事项，与用地无关。2014年4月10日的申请报告，内容是申请养殖用地10亩，盖有村委会的公章，但不能证明赤岸镇人民政府已收到该报告。以上三份申请报告均不能证明涉案用地已经审批或备案，达不到上诉人的证明目的。本院认为，上诉人提供的申请报告仅能证明其向相关部门提出过申请，但不能证明案涉房屋和土地已经相关部门合法审批的事实，故本院不予采纳。经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。本院认为，上诉人未经审批在其承包土地内建设案涉房屋的事实清楚，其行为符合《土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”规定。在有关设施农用地的规定出台后，如上诉人认为其建设行为符合设施农用地相关规定的，也应当在依法补办相关手续后方能确认其建设行为的合法性，但上诉人未能就此提供相应的证据证明。被上诉人义乌市自然资源和规划局经调查认定上诉人未经依法审批擅自占用土地建设房屋的行为属于非法占用土地行为符合事实及法律规定。关于上诉人提出处罚期限违法的问题。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定土地违法行政处罚可以延长的期限一般不超过30日，但同时规定了案情特别复杂的除外情形。经查，被上诉人对上诉人涉嫌非法占用土地行为立案后，因该案发生时间较远，难以查证，在报经负责人审批同意后，延长了办案期限。虽然被上诉人延长的办案期限超过了30日，但可以认定其符合案情特别复杂的情形，依法不构成超期办案。综上，依《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人**森负担。本判决为终审判决。审 判 长 单晓剑审 判 员 虞 行审 判 员 徐青雅二〇二〇年七月二十七日代书记员 叶文静?*ArabicDash?-8-??*ArabicDash?-9-?