上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2020）沪0112行初193号原告任建军，男，1963年8月12日出生，汉族，户籍地上海市青浦区。委托代理人聂荣，北京在明律师事务所律师。被告上海市青浦区人民政府盈浦街道办事处，住所地上海市青浦区。法定代表人李宾徐。委托代理人陈昳逸，女。委托代理人丁书洪，上海东炬律师事务所律师。原告任建军诉被告上海市青浦区规划和自然资源局(以下简称青浦区规划资源局)、上海市青浦区人民政府盈浦街道办事处(以下简称盈浦街道办事处)乡政府行政强制一案，本院于2020年3月9日立案受理后，于次日向两被告发送了起诉状副本及应诉通知书等材料。本案依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭进行了审理，原告任建军及其委托代理人聂荣，被告青浦区规划资源局委托代理人王增日、贺富强，被告盈浦街道办事处委托代理人陈昳逸、丁书洪到庭参加诉讼。本案在审理过程中，原告撤回了对青浦区规划资源局的起诉。本案现已审理终结。原告任建军诉称：原告系上海市青浦区盈浦街道朱家浜南29号居民。原告父亲任培根于1983年向当时的青浦县城西公社俞家埭大队第一生产队申请建房，得到批复允许在其原有5路头3间房50平方米的基础上，新建为7路头3间房共75平方米，但其实际未新建房。后原告大哥因符合分户建房条件，获批175.86平方米用地，批复注明要求将原有住房、棚舍全部拆除，但原5路头3间房不在拆除范围。1991年8月，原青浦县土地管理局对原告父亲名下1983年3月立基的宅基地准予登记，于1992年6月发放《青浦县农村宅基地临时使用证》(未注明有效期或失效日期)。1999年，原青浦县计划委员会口头答复准予翻新旧房，后原告父母一直居住于此。原告的父母去世后，原告一直在该房屋内居住。2019年12月6日，被告将原告居住的上述房屋拆除。原告认为，被告拆除原告房屋的行为违法，故请求法院判决确认被告于2019年12月6日拆除原告位于青浦区盈浦街道朱家浜南29号房屋(以下简称涉案房屋)的行为违法。原告为证明其主张提供了以下证据材料：1、编号763号的《青浦县农村集体单位、社员造屋用地申请批复单》，证明原告父亲于1983年得到批复准予建房，原告一家经合法手续审批批准了建房用地，原告是申请建房用地的在户人员；2、编号1027号的《青浦县农村集体单位、社员造房用地申请批复单》，证明原告大哥任桂华于1987年得到批复，要求拆除在原宅基地上的65平方米建筑物，涉案房屋的宅基地依旧属于原告父亲；3、青临宅(盈府)字第0400号《青浦县农村宅基地临时使用证》，证明原告父亲拥有的在俞家埭一组的宅基地，面积为151平方米，该证记载临时使用期从1983年3月30日起算，未记载失效日期或有效期限，涉案房屋宅基地的临时使用证并未失效，也未被合法注销；4、居民户口簿，证明原告与原告母亲户口都在朱家浜南29号；5、青府复决字(2019)第22号《行政复议决定书》，证明原告父亲的宅基地临时使用证并未失效，也未导致宅基地上房屋变为违法违规建筑；6、上海公安局案(事)件接报回执单，证明被告拆除原告涉案房屋的行政强制行为客观存在；7、房屋拆除前视频，证明涉案房屋客观存在，非危房，可以居住；8、房屋拆除后照片(光盘中的)，证明涉案房屋被拆除后的状况。9、《县农民宅基地登记表》，证明涉案房屋及宅基地均属合法面积；10、《户籍档案材料查阅证明》复印件，证明原告哥哥任桂华早就与父母分户单过，原告与父母属于单独的一户并一起生活；11、《上海市征收集体土地居住房屋估价分户报告单》复印件，证明涉案房屋是合法的，该报告反映经评估涉案房屋面积是125.44平方米，实际占地252.32平方米；12、《青浦区盈浦街道农龄统计基础表》复印件，证明被告已经确认了原告的农龄；13、《执法协助书面意见》手机截图，证明被告将此文件作为本次行政强制的依据；14、原告邻居的《证明》，证明朱家浜南22号、28号迁出后，经过村集体同意，在28号迁出的原宅基地上，原告的涉案房屋占用了28号部分的宅基地新建房屋。被告盈浦街道办事处辩称：不同意原告的诉讼请求。经调查，涉案房屋的宅基地临时使用证已经失效，在拆除前，被告多次与原告协商。关于临时宅基证性质，经青浦区规划资源局测绘认定已失效，故依法予以拆除，拆除行为确实是被告作出的，但被告拆除涉案房屋是有依据的。基于原告本次的诉请，原告之后要求安置的基础已经不存在。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告为证明其主张提供了以下证据、依据：一、职权依据：[2011]75号《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第四条、第五条，证明被告具备作出被诉行政行为的职权；[2016]21号《上海市青浦区农村村民住房建设管理实施细则(修订)》(以下简称《实施细则》)第四条,《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第十二条、第四十条，证明被告是管理部门；二、法律规范依据：《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第五十七条、第六十二条，《实施细则》第十三条、第十四条第一款，《城乡规划法》；三、事实和程序证据：《执法协助书面意见》，证明青浦区规划资源局向被告作出认定涉案房屋宅基地临时使用证已经失效的决定。经质证，原告对被告提供的依据均有异议，对职权依据，认为被告所依据的《暂行规定》第四条、第五条，仅规定了被告配合做好征地补偿工作，没有设定被告具有行政强制的职权；对《实施细则》第四条，认为仅仅是对房屋规划作出规定，没有设定被告有行政强制的职权；对被告依据《城乡规划法》证明乡镇政府具有强拆权限，认为是对《城乡规划法》的误解，所以认为被告提供的职权依据不能成立。对被告没有程序依据，认为被告拆除前没有书面告知，也没有口头告知，即使是存在口头告知也是违法的，被告的行为严重违反程序规定。对法律规范依据，认为《土地管理法》第五十七条的规定不能作为认定原告涉案房屋宅基地临时使用期限的依据，该规定的临时用地与涉案房屋性质完全不同；被告实施行政强制的理由是认为在本次集体土地征收过程中发现原告不具有合法的宅基地使用权，不能适用《城乡规划法》的规定；同时被告作为街道办事处，其不具备农村、乡镇的规划职权，不能具备乡、镇政府享有的行政强制职权。原告对被告提供的事实和程序证据认为该书面意见没有直接告知、送达过原告，没有进行事前调查认定程序，该书面意见不产生任何法律效力，同时该书面意见内容中认定宅基地临时使用证已经失效没有客观依据，根据《土地管理法》的规定，宅基地是没有使用限制的，也没有宅基地临时使用期限的规定，故不会存在青浦区规划资源局作出宅基地临时使用证已经失效的问题。被告对原告提供的证据质证意见如下：对证据1真实性认可，但认为户主不是本案原告，原告是获批复人之一；对证据2真实性认可；对证据3，认为是临时使用证，经过认定，该临时使用证已经失效，且临时使用证权利人不是原告，本案原告不具备适格的主体资格，如果户主不在了，需要法定继承人提起诉讼；对证据4真实性认可，但是认为原告户籍是非农性质，是通过招工转为非农的，作为非农人员不具备享有农村宅基地的资格，且原告哥哥任桂华已经申请了新的宅基地，原有的宅基地已经不存在法律基础；对证据5真实性认可，但认为是以规划部门认定为准，当时没有规划部门认定，该行政复议决定作出时没有考虑到原告的户籍性质，招工农转非的人员不具备享有宅基地的资格，应以青浦区规划资源局作出的认定为准；对证据6真实性认可，涉案房屋是由被告拆除的；对证据7、8真实性认可，被告确实对涉案房屋进行了拆除；对证据9真实性认可，但对迁入时间有异议；对证据10真实性认可，但认为与本案无关；对证据11，认为该分户报告单已经失效，原告不具备享有补偿安置的资格；对证据12真实性认可，但认为原告户籍性质在动迁安置时已经发生了变化，不具备安置的条件；对证据13真实性认可，也证明被告在拆除前向原告进行过告知；对证据14，认为属于证人证言，但证人没有出庭指证，对真实性无法确认，根据原告的证人证言，后面加建的房屋没有合法的批准手续，涉案房屋发放的是临时宅基地证，其他房屋应当也不是合法的。经审查，本院对原、被告提供的证据、依据作如下确认：被告所提供的职权依据不能证明被告具有作出被诉行政行为的职权，本院对该依据不予确认；被告提供的法律规范依据与被诉行政行为的合法性判断不具有关联性，本院对该依据亦不予确认。被告提供的事实和程序证据来源合法、内容真实，与本案有关，证明效力本院予以确认。原告提供的证据1-13来源真实，本院对证据真实性予以确认；原告提供的证据14与被诉行政行为的合法性审查不具有关联性，本院对该证据不予确认。针对原、被告提供的证据、依据及当事人的质证意见、陈述，本院认定如下事实：1983年3月，原告父亲任培根申请建房，批复面积为原有住房5路头3间50平方米，新建7路头3间75平方米住房，批复人员为户主任培根、妻子朱雪琴、长子任桂华、女儿任小芳、次子任建军。其后，任培根户未实际建房。1987年8月，任桂华申请建房，批复面积为主屋139.92平方米，小屋16平方米。要求对原65平方米房屋全部拆除(原5路头3间不在拆除范围内)，批复人员为户主任桂华、父亲任培根、母亲朱雪琴、妻子沈雪娟、儿子任进。1991年8月，原青浦县土地管理局对上述保留的5路头3间(即涉案房屋)，发放了《青浦县农村宅基地临时使用证》，记载的核定使用面积为151平方米，其中主房占地57.8平方米，棚舍占地7.5平方米，登记户主为任培根。2019年11月2日，青浦区规划资源局向被告出具青规划资源执字〔2019〕192号《执法协助书面意见》，主要内容为：被告要求协助调查位于青浦区盈浦街道朱家浜南29号涉嫌擅自搭建建(构)筑物相关情况，经查，经青浦区规划资源局审核比对被告所送的该建(构)筑物测绘报告和情况说明，发现该建(构)筑物于1991年8月5日核发宅基地临时使用证，目前已经失效。2019年12月6日，被告对涉案房屋实施了强制拆除。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》及《上海市拆除违法建筑若干规定》之规定，市和区规划管理部门、城市管理行政执法部门为拆违实施部门，街道办事处应配合拆违实施部门做好违法建筑的拆除工作。本案中，被告以青浦区规划资源局作出《执法协助书面意见》认定涉案房屋宅基地临时使用证失效为由，认定涉案房屋不合法，以拆违名义对涉案房屋实施了拆除行为，但其作为街道办事处并不具有实施强制拆除违法建筑的法定职责，故其于2019年12月6日对涉案房屋实施的强制拆除行为超越法定职权，显属违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(四)项、第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：确认被告上海市青浦区人民政府盈浦街道办事处于2019年12月6日对坐落于青浦区盈浦街道朱家浜南29号房屋实施的强制拆除行为违法。本案受理费人民币50元，由被告上海市青浦区人民政府盈浦街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  朱坚峰人民陪审员  俞锦林人民陪审员  程丽美二〇二〇年七月三十日法官 助理  周露露书 记 员  陶欣忆附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……