云南省昭通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云06行初254-1号原告盐津县沙坝煤业有限责任公司（以下简称沙坝煤矿），组织机构代码证：77265735-2，住所地：云南省昭通市盐津县兴隆乡沙坝社。法定代表人杨双华。实际控制人肖义平，总经理。委托代理人杨云秋、王凤，云南意衡律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告盐津县工业信息商务科技局（以下简称工科局）。地址：盐津县政府综合楼八楼。法定代表人李弟均，局长。出庭负责人陈梅光，盐津县工业信息商务科技局副局长，兼任盐津县煤炭工业局局长。委托代理人张霖，云南原上草律师事务所律师。代理权限：一般授权。原告盐津县沙坝煤矿与被告盐津县工科局确认行政行为无效纠纷一案,本院于2019年11月27日立案受理，2020年7月3日依法组成合议庭公开开庭审理。原告沙坝煤业的委托代理人杨云秋、王凤与被告盐津县工科局副局长陈梅光及委托代理人张霖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告沙坝煤矿诉讼请求：1、请求确认被告强制砌封沙坝煤矿井口的行为无效。2、诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告于2012年7月5日经盐津县工商行政管理局登记设立，经营范围为矿产品销售，所属沙坝煤矿生产规模6万吨／年，矿区面积1.31平方公里。2013年9月10日，经盐津县工业信息商务科技局批复，同意沙坝煤矿按15万吨／年的规模进行扩建，接到批复后，原告及时按要求对煤矿进改扩建。2014年10月14日，肖义平出资从他人手中收购了该公司，成为该公司的实际控制人，但因种种原因一直未变更法定代表人。2016年5月3日，沙坝煤矿发生瓦斯爆炸事故，肖义平作为沙坝煤矿的实际控制人被盐津县人民法院判处有期徒刑2年零6个月，2018年7月31日刑满释放。2016年9月7日，被告在原告完全不知情、沙坝煤矿所有井下设备均未进行拆除的情况下，对沙坝煤矿的主井口、风井和技改风井进行砌封，强行关闭了沙坝煤矿。肖义平刑满出狱得知此事后，多次找被告及盐津县相关政府部门了解沙坝煤矿的关闭主体，各部门之间相互推诿，均认为沙坝煤矿并非自己关闭。无奈之下，肖义平代表煤矿于2019年7月8日向盐津县信访局提出信访，被告盐津县工业信息商务科技局于2019年8月9日告知原告，沙坝煤矿的关闭行为系被告所为，直到此时，原告才知晓沙坝煤矿是被被告砌封、关闭。被告擅自砌封关闭沙坝煤矿的行为没有任何法律依据，且程序严重违反法律规定，其行为存在重大且明显违法情形，依法应当认定为无效。庭审中原告将其诉讼请求第一项变更为“请求确认被告不准原告盐津县沙坝煤矿拆除井下设备的行为无效。”被告盐津县工科局答辩：请求法院依法驳回被答辩人对答辩人的诉讼请求。事实与理由：一、答辩人强制砌封被答辩人井口的行为合法。被答辩人于2016年5月3日发生安全事故后，云南煤矿安全监察局昭通监察分局牵头，会同昭通市安监局、公安局、监察局、煤炭局、国土局、总工会等相关部门人员，依法成立了事故调查组，并于2016年5月31日出具了《昭通市盐津县沙坝煤矿“5·3”较大瓦斯爆炸事故调查报告》，报告指出沙坝煤矿井下安全条件恶劣，不具备安全拆除设备的条件，建议盐津县政府对沙坝煤矿实施关闭。关闭煤矿距离事故发生已经超过3个月，井下已经聚集大量瓦斯，沙坝煤矿无法安全拆除井下设备，盐津县政府有权对沙坝煤矿拆除井下设备的风险进行评估，并作出是否准许沙坝煤矿拆除井下设备的决定。二、关于原告方的设备拆除，监管权限不在盐津县人民政府，也不在盐津县信息商务科技局，监管部门是自然资源局和乡镇人民政府。三、原告变更诉讼请求为确认被告不准原告拆除井下设备的行为无效，不准原告拆除井下设备的决定是由盐津县人民政府决定，工科局不再是本案适格被告。原告沙坝煤矿为证明其诉讼主张，向本院提交以下证据：第一组证据：1、营业执照、中华人民共和国组织机构代码证、采矿许可证、法定代表人身份证复印件、法定代表人身份证明书。2、盐津县人民法院（2016）0623刑初89号刑事判决书1份，释放证明一份。拟证明：1、原告诉讼主体适格。2、沙坝煤矿的采矿权人系盐津县沙坝煤业有限责任公司。3、肖义平系盐津县沙坝煤矿的实际控制人，于2016年5月5日至2018年7月31日期间在监狱服刑。第二组证据：1、图片5页。2、信访信、信访事项程序性受理告知书。3、关于肖义平反映沙坝煤矿关闭未拆除井下设备事项答复意见书。4、盐津县人民政府关于盐津县沙坝煤矿关闭验收的报告。拟证明：1、被告于2016年9月7日强行砌封了沙坝煤矿井口，将煤矿所有设备全部封于井下。2、被告砌封沙坝煤矿后，2019年8月8日才正式告知原告，原告此时才知道砌封系被告所为。第三组证据：盐津县煤炭工业局关于2016年化解煤炭过剩产能引导退出煤矿关闭矿井拆除井上下设备工作方案（盐煤工字[2016]21号）。拟证明：1、2016年8月24日，原告收到该工作方案，方案明确说明：第一，包括原告在内的5个煤矿均可以按规定拆除井上下设备；第二，拆除设备的时间为2016年9月20日前。2、被告不准原告拆除井下设备剥夺了原告拆除井下设备的权利，给原告造成了重大的经济损失，该行为不仅严重违反《工作方案》，且没有法律规范依据，系无效行政行为。第四组证据：盐津县沙坝煤矿“5.3”事故示意图和沙坝煤矿草图各一张。拟证明：被告认为沙坝煤矿系事故煤矿，于是不准原告拆除井下设备的行为既没有事实依据，也没有法律规范依据。经质证，被告工科局对原告出示的第一组证据三性无异议。对第二组证据三性无异议，但可以推定原告肖义平2018年7月30日释放出狱后就知道该行政行为。对第三组证据三性无异议，该工作方案关闭的五家煤矿要拆除井下设备需向盐津县煤炭工业局申请转报县政府，县政府再向市政府上报才能拆除。2016年5月3日原告发生严重的瓦斯爆炸事故，县政府才发布22号文件不允许沙坝煤矿拆除井下设备，所以说不准拆除井下设备的行为是合法的。对第四组证据的三性均不认可，第一张图没有任何证据证明就是调查组绘制的图，第二张图是原告自行绘制的草图不具备证明效力，拆除井下设备无影响是虚想状态。被告工科局向本庭提交以下证据：第一组证据：昭通市盐津县沙坝煤矿“5.3”较大瓦斯爆炸事故调查报告。拟证明：沙坝煤矿“5.3”事故后井下各个系统损毁，不具备拆除设备的安全条件及事故调查组建议“由盐津县人民政府对沙坝煤矿实施关闭”的处理意见。第二组证据：云南省煤矿安全监察局昭通监察分局关于盐津县沙坝煤矿“5.3”较大瓦斯爆炸事故调查处理意见的请示（云煤安昭监［2016］43号）。拟证明：市煤监局对沙坝煤矿处理意见的请示。第三组证据：云南煤矿安全监察局关于昭通市盐津县沙坝煤矿“5.3”较大瓦斯爆炸事故调查处理意见的批复（云煤安发［2016］57号）。拟证明：省煤监局对沙坝煤矿处理意见的批复。第四组证据：昭通市人民政府办公室关于云南煤矿安全监察局昭通监察分局征求盐津县沙坝煤矿“5.3”较大瓦斯爆炸事故调查处理意见的复函（昭政办函［2016］1号）。拟证明：市政府对沙坝煤矿处理意见的批复。第五组证据：盐津县人民政府关于2016年化解煤炭过剩产能引导退出煤矿关闭矿井拆除井上下设备的批复（盐政复［2016］22号）。拟证明：沙坝煤矿属于关闭之列，不准拆除井下设备。第六组证据：盐津县沙坝煤矿淘汰落后产能及关闭退出的承诺。拟证明：沙坝煤矿关闭承诺。第七组证据：盐津县人民政府关于煤炭行业化解过剩产能2016年度第二批关闭退出煤矿的通告（盐政通字［2016］5号）。拟证明：盐津县政府同意沙坝煤矿按照化解过剩产能关闭退出。第八组证据：盐津县人民政府关于“5.03”沙坝煤矿瓦斯爆炸事故处理情况的报告（盐政报［2016］52号）。拟证明：盐津县人民政府对沙坝煤矿的处理情况。第九组证据：昭通市人民政府办公室关于提前完成2016年煤炭行业化解过剩产能煤矿关闭退出任务的紧急通知。拟证明：上级政府对沙坝煤矿的关闭时限。第十组证据：国务院关于煤炭行业化解过剩产能实施脱困发展的意见（国发［2016］7号）。拟证明：1、关闭沙坝煤矿有国务院文件；2、县政府根据国务院文件成立工作组。第十一组证据：云南省人民政府关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的实施意见（云政发［2016］50号）。拟证明：云南省关于煤炭行业的化解过剩产能政策，证明目的与第十组证据证明目的一致。第十二组证据：昭通市人民政府办公室关于转发煤炭行业淘汰落后产能专项行动文件的通知（昭政发［2016］92号）。拟证明：昭通市关于煤炭行业的化解过剩产能政策的落实情况，县政府关闭沙坝煤矿有政策依据。第十三组证据：盐津县沙坝煤矿关闭方案（盐煤工字［2016］33号）。第十四组证据：盐津县人民政府办公室关于印发盐津县2016年化解煤炭过剩产能引导退出煤矿关闭矿井工作实施方案的通知（盐政办发［2016］113号）。第十五组证据：盐津县煤炭工业局关于对盐津县沙坝煤矿依法实施关闭的情况报告（盐煤工字［2016］30号）。第十六组证据：盐津县人民政府关于盐津县沙坝煤矿关闭验收情况的报告（盐政报［2016］46号）。第十七组证据：盐津县2016年煤炭行业化解过剩产能暨煤矿关闭退出验收报告（盐政报［2016］42号）。上述第十三组至第十七组证据拟共同证明：沙坝煤矿是在各级政府部门的领导下依法、依规进行关闭，并在关闭过程中制定相应方案。第十八组证据：盐津县工业信息商务科技局统一社会信用代码证书。拟证明：盐津县工科局的身份信息。经质证，原告对被告工科局出示的第一组证据真实性、合法性认可，但与本案无关，不能达到被告的证明目的。对第二、三、四组证据的三性无异议。共同证明了市煤监局、省煤监局、市政府均原则对沙坝煤矿“5.3”较大瓦斯爆炸事故调查报告的全部内容予以认可，包括对煤矿事故现状情况的记载，均无“不准拆除井下设备”的内容。第五组证据（盐政复[2016]22号）的三性均不认可，不能达到被告的证明目的。对第六组证据（沙坝煤矿的承诺）的真实性、合法性无异议，但与本案无关。对第七组证据（盐政通[2016]5号）的三性无异议。该《通告》明确说明对沙坝煤矿的关闭是在2016年9月25日以前，并未说明不允许沙坝煤矿拆除井下设备。对第八组证据（盐政报[2016]52号）的真实性无异议。该《报告》明确了关闭沙坝煤矿的时间不符合[2016]5号通告载明的时间，减损了原告的权利。对第九组证据（市政府紧急通知）的三性无异议。进一步证明了沙坝煤矿被关闭是因该煤矿是政策原因即属于第二批化解过剩产能关闭退出煤矿，而并非发生安全事故。对第十、十一、十二组证据（国发[2016]7号、云政发[2016]50号、昭政发[2016]92号）三性无异议。进一步证明了沙坝煤矿属于引导退出煤矿，对沙坝煤矿的关闭应该按照引导退出煤矿相关的法律法规等的规定进行。第十三、十四、十五组证据中,盐煤工字[2016]33号不合法，该关闭方案确定的关闭时间与通告的时间不符合，该方案第四页第七条9月7日张贴关闭煤矿通告，9月8日就实施砌封关闭，被告提出煤矿是9月25砌封井口的陈述不客观;盐政办发[2016]113号三性无异议，该实施方案第三条记载关闭煤矿的六大标准中第四条标准就是先拆除设备，才能进行关闭，被告关闭沙坝煤矿未准许原告撤出井下设备严重违法;盐煤工字[2016]30号真实性无异议，该情况报告第二页明确记载“沙坝煤矿主要通风设备、备用发电机、空气压缩机、轨道等设备均未拆除”，但陈述未拆除的原因为煤矿的重大事项无人决策，该理由自相矛盾。对第十六、十七组证据（盐政报[2016]46号、42号）的三性无异议，记载了关闭沙坝煤矿的理由是因为政策原因，而不是因为事故原因。对第十八组证据代码证书无异议。经过庭审举证和质证，本院认为：原告沙坝煤矿提交的第一组证据来源合法，证明的内容客观真实，与本案有关联，本院予以采信；第二、三组证据来源合法，客观真实，与本案有关联，但达不到其证明目的；第四组证据因被告方对其三性均不予认可，且示意图来源不明、草图系原告自行绘制，无证据效力，本院不予采信。被告盐津县工科局提交的十八组证据，证据来源合法，证明的内容客观真实，与本案有关联，本院予以采信。本院根据上述有效证据确定如下法律事实：原告盐津县沙坝煤矿属于私营企业，系肖义平与他人合伙开办，位于盐津县兴隆乡境内，距盐津县城直线距离约23㎞，矿区有简易道路与G040国道相接，交通方便，矿井核定生产能力为50kt/a。2014年4月16日，根据《云南省人民政府办公厅关于全省9万吨/年及以下煤矿立即停产整顿的通知》要求,沙坝煤矿被责令停产整顿。2014年9月1日，云南省煤矿整顿关闭联席会议办公室以云煤整审[2014]11号文审查确认为机械化改造升级类矿井，生产能力由50kt/a提升至150kt/a。至事故发生时，该矿建设手续不完善，不具备实施改造条件，仍属于停产整顿矿井。2016年2月1日，国务院作出《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发［2016］7号）：…二、主要任务（五）加快淘汰落后产能和其他不符合产业政策的产能。…产能15万吨/年及以下且发生较大及以上安全生产责任事故的煤矿…要在1至3年内淘汰。（六）有序退出过剩产能。1、属于以下情况的，通过给予政策支持等综合措施，引导相关煤矿有序退出。--安全方面：…达不到安全质量标准化三级的煤矿。…技术和资源规模方面：非机械化开采的煤矿；…其他地区产能小于9万吨/年的煤矿；--其他方面：长期亏损、资不抵债的煤矿；长期停产、停建的煤矿；资源枯竭、资源赋存条件差的煤矿；不承担社会责任、长期欠缴税款和社会保障费用的煤矿；其他自愿退出的煤矿。…四、组织实施（十九）加强组织领导。相关部门要建立化解煤炭过剩产能和脱困升级工作协调机制，加强综合协调，制定实施细则，督促任务落实，统筹推进各项工作。各有关省级人民政府对本地区化解煤炭过剩产能工作负总责，要成立领导小组，任务重的市、县和重点企业要建立相应领导机构和工作推进机制。…2016年3月8日，原告沙坝煤矿经盐津县煤工局同意复工后，肖义平对该矿进行改建维修。在该过程中，肖义平违反《劳动法》《安全生产法》等法规，安排无资质的人员担任管理人员及瓦斯检测员，带领工人在存在安全隐患的井下作业。2016年5月3日，原告沙坝煤矿发生瓦斯爆炸事故，造成六人当场死亡，直接经济损失720.1万元。2016年5月31日，《昭通市盐津县沙坝煤矿“5.3”较大瓦斯爆炸事故调查报告》载明，2016年5月3日11时10分，昭通市盐津县沙坝煤矿＋800m轨道上山中部发生一起较大瓦斯爆炸事故，造成6人死亡，直接经济损失720.1万元。…通过现场勘查，＋800m轨道上山93m处悬挂一辆矿车底座，下部平巷有11辆矿车，多数矿车变形，甚至部分矿车车斗撕裂、分离、翻转，矿车周围有锚杆、锚网等材料。＋800m轨道上山下平巷、＋800m轨道上山和＋875m运输石门等巷道沿途风筒烧焦、碎裂，巷道内信号、电话电缆烧毁、局部通风机损坏。特别是109m处爆源点附近，巷道顶板垮落严重，…（一）事故直接原因：＋875m运输石门掘进工作面风筒被冒落的矸石压埋，造成＋800m轨道上山100m以上区域无风瓦斯聚积达到爆炸浓度；现场作业人员瓦斯超限作业，矿灯失爆产生火花引起瓦斯爆炸。…（五）对沙坝煤矿处理建议，…建议由盐津县人民政府对沙坝煤矿实施关闭，颁证部门吊销相关证照。2016年6月15日，云南省人民政府根据国务院国发［2016］7号等文件作出《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的实施意见》（云政发［2016］50号），制定云南省关于煤炭行业的化解过剩产能相关政策。2016年7月8日，昭通市人民政府办公室作出《关于转发煤炭行业淘汰落后产能专项行动文件的通知》（昭政办发［2016］92号）。2016年7月14日，盐津县沙坝煤矿作出《淘汰落后产能暨关闭退出的承诺》，按照相关政策要求及沙坝煤矿2016年5月3日发生过较大责任事故的实际，承诺在2016年底前关闭退出。2016年7月22日，昭通市人民政府办公室作出《关于云南煤矿安全监察局昭通监察分局征求盐津县沙坝煤矿“5.3”较大瓦斯爆炸事故调查处理意见的复函》，原则同意事故调查报告提出的处理意见。2016年7月22日，云南煤矿安全监察局昭通监察分局作出《关于盐津县沙坝煤矿“5.3”较大瓦斯爆炸事故调查处理意见的请示》，向云南煤矿安全监察局呈报《事故调查报告》。2016年7月26日，云南煤矿安全监察局作出《关于昭通市盐津县沙坝煤矿“5.3”较大瓦斯爆炸事故调查处理意见的批复》，认为事故调查报告有效，同意对事故有关责任人和责任单位的处理意见。2016年8月11日，昭通市人民政府办公室作出《关于提前完成2016年煤炭行业化解过剩产能煤矿关闭退出任务的紧急通知》，明确昭通市政府对沙坝煤矿的关闭退出时限为2016年9月25日前。2016年8月24日，盐津县煤炭工业局《关于2016年化解煤炭过剩产能引导退出煤矿关闭矿井拆除井上下设备工作方案》（盐煤工字[2016]21号）文件，主要内容：盐津县沙坝煤矿等5个矿井被纳入关闭退出对象，为确保关闭工作按时完成和关闭矿井井上下设备的及时拆除，根据《昭通市人民政府办公室关于提前完成2016年煤炭行业化解过剩产能煤矿关闭退出任务的紧急通知》的要求，制定本方案。一、总体要求。采取“一矿一策”的方式，…严格执行关闭煤矿“六条标准”，…确保所有关闭退出矿井（第一批于2016年8月31日前、第二批于2016年9月25日前）关闭到位。二、拆除井上下设备矿井。…盐津县沙坝煤矿等5个矿井根据本矿实际需对井上下设备进行拆除的要尽快提出申请。三、时间。关闭矿井拆除设备工作第一批矿井必须于2016年8月28日前完成，第二批于2016年9月20日前完成。到期仍未完成的不得再进行拆除工作。…五、工作要求。（一）被纳入关闭退出的矿井要具备以下条件方可向我局提出井上下拆除设备的申请：1、制定完善《矿井拆除井下设备工作方案》（必须明确拆除设备的内容、地点、时限和下井人员数）和每项工作内容的安全技术措施。2、成立矿井拆除井下设备领导组，明确具体负责每项工作的负责人和责任人。3、制定拆除设备前进行隐患排查的《工作方案》。4、工人培训记录（对下井作业人员不得少于3天，不能使用新工人）。5、矿井领导、特种作业人员配备名单（必须人证相符）。（二）工作程序。1、需进行井下设备拆除的关闭退出矿井制定完善本矿拆除《井下设备工作方案》报县局，由县局转报县政府审核再报市政府批准后方可进行拆除工作。…2016年8月30日，盐津县人民政府作出《关于2016年化解煤炭过剩产能引导退出煤矿关闭矿井拆除井上下设备的批复》（盐政复[2016]22号），决定：盐津县沙坝煤矿不准撤出井下任何设备，直接关闭。2016年9月5日，盐津县煤炭工业局作出《沙坝煤矿关闭方案》（盐煤工字［2016］33号），明确了沙坝煤矿关闭时间为2016年9月7日至9月15日及关闭程序、相关要求等，其中9月7日张贴关闭煤矿的通告。2016年10月17日，盐津县煤炭工业局作出《关于对盐津县沙坝煤矿依法实施关闭的情况报告》（盐煤工字［2016］30号），向盐津县人民政府报告：我局按照县政府的统一安排，坚持关闭矿井的“六条标准”和“一矿一方案”的原则，依法对沙坝煤矿实施关闭工作。…一、9月3日，我局在盐津县政府网站发布了通告，并在县政府所在地…沙坝煤矿张贴纸质通告8张。…四、9月8日至12日，我局按照《盐津县沙坝煤矿关闭方案》，依法对沙坝煤矿实施关闭…。2016年12月9日，盐津县人民政府作出《关于对“5.03”沙坝煤矿瓦斯爆炸事故处理情况的报告》（盐政报［2016］52号），对沙坝煤矿瓦斯爆炸事故的处理情况向昭通市人民政府作了报告。表明：2016年9月2日发布关闭通告，9月7日至9月15日依法对沙坝煤矿实施了关闭，已通过验收。2016年12月22日，盐津县人民法院作出（2016）云0623刑初89号《刑事判决书》，认定被告肖义平犯重大责任事故罪，判处有期徒刑二年零六个月。2018年7月31日，（2018）昭狱放字第672号《释放证明书》载明，肖义平因裁定减余刑予以释放。2019年7月8日，肖义平在《信访信》中反映，其认为县煤工局文件要求在2016年前9月24日前拆除设备，但在9月7日却强行砌了煤矿井口，所有设备全部封于井下。要求部门解决。2019年8月8日，盐津县工科局盐工信复[2019]19号《关于肖义平反映沙坝煤矿关闭未拆除井下设备信访事项答复意见书》答复肖义平：一、你反映的“沙坝煤矿关闭过程中，县煤炭工业局的文件要求在2016年9月24日前拆除设备，但在9月7日前却强行砌封了井口，所有设备全部封于井下”情况属实。二、盐津县人民政府组织相关部门于2016年9月7日提前砌封了井口是“符合法律和文件规定的”。提前砌封井口的原因为：1、2016年5月3日沙坝煤矿发生瓦斯爆炸事故，井下各个系统已损坏，不具备拆除井下设备的安全条件；2、2016年8月30日印发的《盐津县人民政府关于2016年化解煤炭过剩产能引导退出煤矿关闭矿井拆除井上下设备的批复》（盐政复[2016]22号）文件第二条明确载明“盐津县沙坝煤矿不准拆除井下任何设备，直接关闭”；3、根据（盐政办发[2016]113号）文件要求，2016年关闭的矿井已经移交给县国土局（自然资源局）和乡镇人民政府进行监管，后续事宜请与相关部门联系。2019年11月27日，原告盐津县沙坝煤矿因与被告盐津县工科局确认行政行为无效纠纷一案向本院提起行政诉讼。本院认为，本案中作出“盐津县沙坝煤矿不准拆除井下任何设备，直接关闭”行为的主体，在庭审中已经查明是盐津县人民政府，而不是被告盐津县工科局。故盐津县工科局不是本案适格被告。综上所述，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九第一款第十项之规定，裁定如下：驳回原告盐津县沙坝煤业有限责任公司对被告工业信息商务科技局的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  李寿斌审判员  李 韬审判员  周应彪二〇二〇年七月二十七日书记员  吴有毕附本案适用法律法规最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…（十）其他不符合法定起诉条件的情形。