江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终178号 上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路171号。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人徐亚男，南京市规划和自然资源局工作人员。 委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）杨正先，性别××年××月××日出生，××族。 上诉人南京市规划和自然资源局（以下简称市规划和资源局）因房屋登记一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初783号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，1995年，南京洪宇房地产开发公司取得坐落于南京市××区××街道中华路××号1982.2平方米的国有土地使用权，土地使用证上记载土地用途“综合住宅”，使用期限“综合498.4平方米1995年12月25日至2045年12月24日”“住宅1483.8平方米1995年12月25日至2065年12月24日”。 2001年，南京洪宇房地产开发公司作为甲方，许富荣作为乙方签订中华园商住楼商品房买卖契约一份，该契约约定乙方向甲方购买中华园商住楼中华路363号401室-406室、409-413室房屋，房屋使用功能为“商住”。嗣后，许富荣取得涉案房屋所有权证，证号：宁房权证秦转字第××号，该证上设计用途一栏填写“——”。 2004年4月16日，许富荣向“产权市场处”出具承诺一份，主要内容为“中华路363号四楼401-406、409-413拾壹套为办公用房，契税按4%交纳。” 2005年5月20日，许富荣作为甲方，杨正先作为乙方签订南京市房地产买卖契约一份，约定甲方将房屋出售给乙方，该买卖契约约定房屋坐落于南京市××区××室，建筑面积125.02平方米，房屋用途住宅。嗣后，许富荣和杨正先向主管机关申请涉案房屋转移登记。申请人和会同登记人分别缴纳的登记手续费用系按非住宅标准收取。2005年6月，杨正先取得涉案房屋所有权证，证号：宁房权证秦转字第××号，该证上设计用途一栏填写“——”。编号为2005121117的南京市房屋所有权（交易）登记审核表（一）记载涉案房屋用途为“办公”。 2005年7月29日，南京市人民政府向杨正先颁发宁秦国用（2005）第06730号国有土地使用证，登记机关为原南京市国土资源局，该土地使用证上记载土地用途为“住宅”，使用权类型“出让”，终止日期“2065年12月24日”，使用权面积“17.7平方米”。杨正先取得契税完税证，该完税证上记载纳税人地址“秦淮区中华路363号406室”，税率“2%”，成交面积“125.02”，计税金额“￥600000”，应纳税额“￥12000”，征收机关处盖有南京市财政局农业税收（02）票证征收专用章，备注“据土地证”。 2017年11月18日，杨正先与朱秋霖通过房屋中介进行买卖交易，杨正先作为甲方、朱秋霖作为乙方签订房屋买卖协议，约定甲方将涉案房屋以247万元的价格出售给乙方。2018年1月19日，杨正先与朱秋霖共同去不动产登记机构办理过户交件手续。不动产登记机构告知朱秋霖涉案房屋用途为办公，无法办理过户手续。嗣后，朱秋霖向南京市秦淮区人民法院起诉杨正先，南京市秦淮区人民法院经审理于2018年11月20日作出（2018）苏0104民初1345号民事判决，判决主文为：“一、解除原告朱秋霖与被告杨正先关于南京市××区××室房屋于2017年11月18日签订的《房屋买卖协议》。二、被告杨正先于本判决生效之日起十五内返还原告朱秋霖2470000元。三、原告朱秋霖于本判决生效之日起十五内向被告杨正先交还南京市××区××室房屋。四、被告杨正先于本判决生效之日起十五内向原告支付违约金（以2520080元为基数，自2018年1月20日起计算至被告杨正先实际给付2470000元之日止，按中国人民银行同期同档贷款基准利率的1.3倍标准）。五、被告杨正先于本判决生效之日起十五内向原告朱秋霖支付中介费2000元。”该判决已生效。 2018年3月12日，原南京市规划局向南京市不动产登记中心作出《关于中华路363号规划用途的复函》，函复意见为“我局认为：来函所述中华路363号建筑1-2层的规划设计用途应为大开间商办空间，3-7层应为内走廊式商办空间。”2018年4月，南京市不动产登记中心向杨正先作出《关于中华路363号406室不动产登记案件的说明》一份，告知该中心在办理涉案房屋不动产转移登记审核中，发现该处不动产原房产登记用途与土地登记用途不一致。原房产、土地分别在两个部门登记，在确定房产用途和土地用途时，适用的登记标准不尽相同，从各自分开登记的角度分析，登记程序及结果均无过错。不动产统一登记后，一套房屋的房屋用途应与相应的土地用途一致，均应依据规划用途进行登记。根据原南京市国土资源局文件（宁国土资〔2016〕229号），房屋登记的用途与土地登记用途不一致的，将登记档案中的登记用途与房屋规划用途调整一致后，方可进行不动产统一登记。建议杨正先按商业办公用途到税务部门重新完税，在办理转移登记前进行更正登记。杨正先对该说明不服，向原审法院起诉。原审法院于2018年7月27日作出（2018）苏8602行初737号行政裁定，以该说明对权利义务不产生实际影响为由，裁定驳回杨正先的起诉。南京市中级人民法院于2018年10月17日作出（2018）苏01行终742号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。江苏省高级人民法院于2019年3月12日作出（2018）苏行申1851号行政裁定，准许杨正先撤回再审申请。 2019年3月7日，原南京市国土资源局向杨正先作出编号为SHK2019002号不予登记告知书，称杨正先与朱秋霖共同办理涉案房屋转移登记申请，经审查，该不动产规划用途为办公，按照住宅申请登记存在登记原因文件与申请内容不一致的情况，不符合法律、行政法规规定，决定不予登记。 2019年5月5日，杨正先向市规划和资源局申请将涉案房屋用途更正登记为住宅，并提交了申请表、身份证明、国有土地使用证、房屋产权证、规划核准图等材料。2019年5月7日，市规划和资源局作出SHK2019003号不予登记告知书（以下简称涉案告知书），告知因该申请违反法律、行政法规规定，决定不予登记。具体理由是涉案房屋经查验用途为办公，杨正先要求将用途更正登记为住宅的申请内容，与有关文件记载的用途不一致。杨正先不服上述告知，向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销市规划和资源局于2019年5月7日作出的涉案告知书；2.判令市规划和资源局办理涉案房屋两证合一并将用途登记为住宅。 原审法院另查明，根据南京市机构编制委员会宁编字（2015）38号《关于整合不动产登记职责的通知》、宁编办发（2019）21号《关于市国土资源局职责机构编制转隶方案的通知》，本市土地登记、房屋登记等不动产登记职责由原南京市国土资源局调整至市规划和资源局。 本案一审审理过程中，市规划和资源局对杨正先起诉条件、杨正先系涉案房屋所有权人、申请内容及申请材料形式齐全等未提出异议，杨正先对市规划和资源局行政程序未提出异议。杨正先称其2005年购买涉案房屋考虑到子女教育问题，户籍于2005年迁入涉案房屋，2018年迁出，2019年迁回。双方当事人认可南京市秦淮区中华路363号建筑物内区分所有权既存在用途登记为住宅，也存在用途登记为办公的情形。 原审法院认为，本案中，杨正先请求原审法院判决撤销市规划和资源局于2019年5月7日作出的涉案告知书、判令市规划和资源局办理涉案房屋两证合一并将用途登记为住宅。上述请求虽然包括两种判决方式，但其实质是希望通过本院判决得到市规划和资源局的履行（给付），使其权利义务状态相较诉前发生相应改变，故诉讼类型属于履行之诉。又因涉案告知书的作出并未使既存法律关系发生变化，仅为不予登记，故本案属于拒绝履行之诉。市规划和资源局对杨正先起诉条件、杨正先系涉案房屋所有权人、申请内容及申请形式等，杨正先对市规划和资源局行政程序均未提出异议，原审法院经审查予以确认。 履行之诉的诉讼请求能否获得人民法院支持，取决于其理由是否成立。法律依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”第七十二条：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”第七十三条：“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。”其中，第六十九条法条原文使用的逻辑连接词为“或者”——满足其所连接的两种条件之一即产生逻辑结果。换句话说，在履行之诉中，若人民法院经审理认为杨正先之诉有理由，则出于实质性、一次性解决行政争议的行政诉讼功能和行政诉讼法第七十二条、第七十三条，应当尽可能在条件成熟时作出有具体履行给付内容的判决；相对地，若认为杨正先之诉的理由不成立，则应依据行政诉讼法第六十九条判决驳回。无论如何，在拒绝履行之诉中，判决撤销涉案告知书这样不产生外部法律效力的行为，既不适当也无必要——“撤销”判决没有这样的功能。 关于审理本案的依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”第三款规定：“人民法院审理行政案件，参照规章。”因此人民法院在以行政处分为给付内容的履行之诉中判断原告之诉理由是否成立，应以法律、法规为依据，规章作为参照。 《不动产登记暂行条例》第八条规定：“不动产以不动产单元为基本单位进行登记。不动产单元具有唯一编码。不动产登记机构应当按照国务院国土资源主管部门的规定设立统一的不动产登记簿。不动产登记簿应当记载以下事项：（一）不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况；（二）不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况；（三）涉及不动产权利限制、提示的事项；（四）其他相关事项。”因此，不动产以不动产单元为基本单位，不动产用途属于不动产自然状况，是特定不动产登记的重要组成部分。原南京市国土资源局告知杨正先，房屋登记的用途与土地登记用途不一致的，将登记档案中的登记用途与房屋规划用途调整一致后，方可进行不动产统一登记，建议杨正先按商业办公用途到税务部门重新完税，在办理转移登记前进行更正登记。杨正先也在经过相关诉讼后，于2019年5月5日向市规划和资源局提交了书面申请。双方争议在于，两证合一时不动产用途究竟应当如何记载？ 回答上述问题，首先需要考察涉案房屋及所在土地2019年5月5日时的权利状态。杨正先依法取得了涉案房屋的房屋所有权和国有土地使用权。1.房屋所有权。涉案房屋的房屋所有权证与不动产登记簿存在不一致的情形。由于不动产登记簿是登记行为的正式载体，房屋所有权证系不动产登记存在的证明，依据物权法第十七条和相关法理，同时参照《房屋登记办法》第二十六条，当房屋所有权证与不动产登记簿不一致时，应当以不动产登记簿为准。因此，在杨正先2019年5月5日提出申请时，涉案房屋用途为办公。2.国有土地使用权。在杨正先2019年5月5日提出申请时，国有土地使用权用途为住宅。小结：涉案房屋在2019年5月5日时，房屋所有权登记用途为办公，国有土地使用权登记用途为住宅，出现了房屋登记与土地登记不一致的情形。 这种情况与房屋登记和土地登记分离的历史原因有关。《城市房屋权属登记管理办法》第六条规定：“房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。”《房屋登记办法》第八条规定：“办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。”可以看出当时的相关规范较为强调权利主体一致，实践中因为种种原因难免发生其他登记事项不一致的情况。2013年，国务院常务会议决定整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度，目的是为了规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益。本市不动产登记机构整合后，相关统一登记职责由市规划和资源局承担。涉案房屋的房屋所有权登记用途和国有土地使用权登记用途不一致，那么杨正先要求市规划和资源局办理统一登记时按照国有土地使用权证载用途登记，理由是否成立？《不动产登记暂行条例》第四条规定：“国家实行不动产统一登记制度。不动产登记遵循严格管理、稳定连续、方便群众的原则。不动产权利人已经依法享有的不动产权利，不因登记机构和登记程序的改变而受到影响。”第三十三条第一款规定：“本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。”本案中，杨正先所持有的房屋所有权证和国有土地使用权证均为有效证件。《不动产登记暂行条例》第三章规定了登记程序，双方当事人对于申请内容、申请材料形式齐全、市规划和资源局行政程序等无异议。本院认为以下因素影响涉案房屋应当如何进行统一登记： 一、涉案房屋在杨正先一手的房屋和土地登记。1.从效力上看，宁房权证秦转字第××号房屋所有权的登记机关是原南京市房产管理局，宁秦国用（2005）第06730号国有土地使用权的登记机关是原南京市国土资源局，同为具备外部法律效力的行政行为，两个登记行为的效力并无高下之分。2.从登记时间上看，房屋登记时间为2005年6月，土地登记时间为2005年7月，时间较为接近。3.从权证内容上看，宁房权证秦转字第××号房屋所有权证设计用途一栏填写“——”，宁秦国用（2005）第06730号国有土地使用证记载土地用途为“住宅”，使用权类型“出让”，终止日期“2065年12月24日”（70年使用权）。 二、相关房屋和土地登记。1.南京洪宇房地产开发公司取得的土地登记。1995年，南京洪宇房地产开发公司取得坐落于南京市××区××街道中华路××号1982.2平方米的国有土地使用权，该土地使用证上记载土地用途“综合住宅”，使用期限“综合498.4平方米1995年12月25日至2045年12月24日”“住宅1483.8平方米1995年12月25日至2065年12月24日”。因此，事后开发建成的中华园商住楼所在土地，既包括使用权50年的综合用地，又有使用权70年的住宅用地。2.许富荣取得的房屋登记。许富荣2001年向南京洪宇房地产开发公司购买包括涉案房屋在内的若干房屋，约定房屋使用功能为“商住”并办理登记。结合2004年4月16日许富荣向“产权市场处”出具的承诺，可知许富荣为涉案房屋办理登记时用途为商业办公且其明知此点。但是，许富荣取得的宁房权证秦转字第××号房屋所有权证上设计用途一栏填写的也是“——”。 三、其他具备外部法律效力的行政行为。1.税收管理。杨正先取得契税完税证，该完税证上记载纳税人地址“秦淮区中华路363号406室”，税率“2%”，成交面积“125.02”，计税金额“￥600000”，应纳税额“￥12000”，征收机关处盖有南京市财政局农业税收（02）票证征收专用章，备注“据土地证”。可以看出，杨正先按照住宅标准缴纳了契税，取得契税完税证。2.户籍管理。户籍管理机关准许杨正先将户籍迁入涉案房屋。 四、其他不具备外部法律效力的行政行为。原南京市规划局于2018年3月12日出具的宁规函字（2018）281号《关于中华路363号规划用途的复函》表示中华路363号建筑3-7层为内走廊式商办空间。从行政法角度，该复函性质属于认知表示；从行政争讼法角度，该复函不可复议、不可诉讼。 五、其他因素。1.许富荣与杨正先交易涉案房屋，申请人和会同登记人分别缴纳之登记手续费用系按非住宅标准收取。2.许富荣与杨正先于2005年5月20日签订之南京市房地产买卖契约，约定涉案房屋用途为住宅。该契约作为转移登记材料之一提交房屋登记机关，并通过了所有权登记审核，杨正先领取了记载房屋用途为“——”的宁房权证秦转字第××号房屋所有权证。3.双方当事人认可南京市秦淮区中华路363号建筑物内区分所有权既存在用途登记为住宅，也存在用途登记为办公的情形。 需要说明的是，以上五类因素中，前三项为具备外部法律效力的行政行为，产生行政处分之固有效力，后两项则不具备；前两项直接作用于涉案房屋和所在土地，第三项则分别调整税务和户籍法律关系，根据保护规范理论，在调整不动产权利义务关系方面不足以与前两项对抗。 根据上述因素，可以得出如下结论： 1.杨正先一手的房屋登记和土地登记法律效力相当，但土地登记形式上略具优势。首先，房产证上记载房屋用途为“——”，而土地证上记载土地用途为“住宅”，终止日期“2065年12月24日”，房屋登记的外在表现不如土地登记明确。其次，所谓房地一体原则，既有房随地走规则，也有地随房走规则，但更为基础的不动产是土地。《城市房屋权属登记管理办法》第六条、《房屋登记办法》第八条都要求房屋登记遵循与土地使用权权利主体一致的原则。《不动产登记暂行条例实施细则》第二条第二款规定：“房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。”可以看出，房屋依附于土地。2.南京洪宇房地产开发公司开发建设中华园商住楼所在土地，既有使用权50年的综合用地，又有使用权70年的住宅用地。目前宁秦国用（2005）第06730号国有土地使用权登记用途为住宅，则登记机关在统一登记时将之调整为办公，应当具有土地法律关系方面的事实依据。3.原南京市规划局出具宁规函字（2018）281号《关于中华路363号规划用途的复函》，说明中华路363号建筑3-7层规划设计用途为内走廊式商办空间，但建筑物起初的规划设计用途未必与登记机关最终确定的法律关系一致，也不足以说明土地的规划用途。而且，该复函的法律效力无法与生效行政处分对抗。4.在案证据不足以说明杨正先存在明显过错。许富荣取得的宁房权证秦转字第××号房屋所有权证上设计用途一栏填写的是“——”，杨正先领取的宁房权证秦转字第××号房屋所有权证亦为相同记载。许富荣与杨正先于2005年5月20日签订之南京市房地产买卖契约，约定涉案房屋用途为住宅，并作为登记材料通过了所有权登记审核。嗣后，杨正先先后取得了宁秦国用（2005）第06730号国有土地使用权登记，按住宅标准缴纳了契税，将户籍地址迁入涉案房屋，甚至还于2017年11月18日将涉案房屋作为住宅房屋通过中介出售给朱秋霖并被法院判决承担违约责任。杨正先取得宁秦国用（2005）第06730号国有土地使用权登记并无明显过错——有其他相反证据能够证明杨正先知道不动产登记簿和房产证上房屋用途记载存有不一致情形除外。 信赖利益保护是行政法基本原则。信赖保护原则的适用包括信赖基础和信赖表现等要件。信赖基础是指导致信赖产生的国家行为，包括抽象的信赖基础和具体的信赖基础，信赖表现是指私主体基于信赖而作出一定的处分行为。本案中，房屋登记机关、土地登记机关的数个登记行为、税务机关的行为、户籍管理机关的行为，均为具体的信赖基础，可以使杨正先通过这些行为信赖它们所创设的法律外观。同时，杨正先从事了购买、居住、使用、出卖等一系列民事活动，合乎信赖表现的要求。自2005年开始，信赖基础所生之法律外观已经对杨正先的生活产生了深刻而持久的影响，可以认为杨正先对涉案房屋及所在土地用途均为住宅建立了对公权力的信赖，其信赖利益值得保护。同时，杨正先所享有的财产权利亦受物权法等法律严格保护。《不动产登记暂行条例》第四条规定：“国家实行不动产统一登记制度。不动产登记遵循严格管理、稳定连续、方便群众的原则。不动产权利人已经依法享有的不动产权利，不因登记机构和登记程序的改变而受到影响。”杨正先已经享有的国有土地使用权，不应因为登记机构和登记程序的改变而受到影响。在不动产统一登记时，若将涉案房屋及土地用途统一登记为办公，则必然使杨正先已经取得的土地使用权受到减损——不仅包括价值，还包括期限、续期方式等。当然，在不动产统一登记时将涉案房屋及土地用途统一登记为住宅，同样会使涉案房屋及所在土地既存法律关系发生变化，也有可能产生一定损失。本院认为，法律原则之间可能的冲突，应结合个案进行具体衡量，才能判断何者优先何者退让。基于信赖保护原则和利益衡量方法，房屋、土地分别登记历史遗留问题的产生或许是难以避免的，按照本裁判的分析，由此带来的不利益不应由杨正先承担，原审法院支持杨正先的主张。综上，杨正先提起的本履行之诉的理由能够成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，原审法院判决：市规划和资源局应于判决生效之日起十日内为杨正先所有的坐落于南京市××区××室房屋办理不动产统一登记，并且不动产用途应当登记为住宅。本案一审案件受理费50元，由市规划和资源局负担。 上诉人市规划和资源局上诉称，一、上诉人作出涉案告知书，事实充分、程序合法，符合法律规定。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条的规定，权利人、利害关系人认为不动产登记薄记载的事项有错误，可以申请更正登记。权利人申请更正登记的，除提交不动产权属证书外，应提交证实登记确有错误的材料。本案中，被上诉人虽然于2019年5月5日向上诉人提交更正登记申请，要求将其持有的房屋所有权证及国有土地使用证两证合一，并统一登记为住宅用途，但因被上诉人持有的国有土地使用证记载用途已为住宅，故其实质目的在于将房屋所有权证设计用途一栏由“——”更正为“住宅”。《的式样、使用和填写说明》明确规定，土地用途按《土地利用现状分类》填写二级分类，房屋、构筑物填写规划用途。《不动产登记暂行条例》第十八条、第二十二条亦要求不动产登记机构应当查验有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致，若登记申请违反法律、行政法规规定的，则应当不予登记，并书面告知申请人。据此，在杨正先及涉案不动产前手权利人许富荣的房屋权属登记审核表以及原南京市规划局出具的《关于中华路363号规划用途的复函》（宁规函字〔2018〕281号）均明确涉案不动产用途为办公，且被上诉人并未举证证明涉案房屋用途为办公确有错误的情况下，上诉人作出涉案告知书，决定不予登记，事实充分、程序合法，符合法律规定。二、一审判决认定证据不当，依法应当予以改判。一审判决考虑了税收管理、户籍管理以及许富荣与杨正先签订的《南京市房地产买卖契约》约定房屋用途为住宅，并作为转移登记材料通过了所有权登记审核等因素。但上诉人认为，其他职能部门在税收管理和户籍管理方面作出的行政行为与涉案不动产用途确定并无直接关联，登记机关对于不动产用途的记载并不以税收管理和户籍管理行为为依据，以其他行政机关的外部行政行为验证涉案不动产登记的用途正确与否，本身即存在逻辑上和因果关系上的错误。况且，“户籍管理机关准许杨正先将户籍迁入涉案房屋”仅为杨正先单方陈述，并无在案证据予以佐证。同时，《南京市房地产买卖契约》虽然是转移登记材料之一，但登记机关主要是对买卖双方交易不动产的坐落、主体与申请内容是否一致予以审查。契约中关于房屋用途的记载，系当事人约定，并非登记机关确定涉案不动产用途的依据。因此，一审判决以该契约通过了所有权登记审核即认定登记机构认可“房屋用途为住宅”，系对该证据的错误解读。三、一审判决认定的结论有误，关于信赖利益保护的论述不能成立，适用法律错误。一审判决以信赖利益保护为由支持被上诉人诉讼请求，上诉人对此持有不同意见，具体如下：首先，在房屋、土地由不同登记部门分别登记的情况下，土地登记并不具有优势。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条规定，房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。因此，“房随地走、地随房走”所要求的是房屋、土地权利主体保持一致。《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条第三款规定，房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。因此，在房地产买卖双方已经办理房屋权属登记后，物权即已发生转移，并不能以后续土地登记未办理而否定买受人对不动产享有的物权。换言之，土地登记仅是换证，并不会对当事人物权产生影响，较之房屋登记，后者才是关键。其次，一审判决认为登记机关在统一登记时将用途调整为办公，应当具有土地法律关系方面的事实依据，超出了本案审理范畴。本案中，被上诉人主张的是将涉案不动产用途更正登记为住宅，其实质是将房屋用途更正登记为住宅，应当审查的是被上诉人前述主张以及上诉人针对被上诉人主张作出的不予登记行为是否有事实和法律依据。上诉人将涉案不动产房屋用途调整为办公的做法是否正确，以及是否会对杨正先已经取得的土地使用权造成侵害，应待上诉人作出相应行为再行评述。再次，《不动产登记暂行条例》第二条规定，不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。因此，不动产登记行为并不是确权行为，相关登记内容取决于登记资料，登记机关无权创设权利。在《的式样、使用和填写说明》明确房屋、构筑物填写规划用途，且原南京市规划局出具文件载明规划设计用途为内走廊式商办空间的情况下，一审判决关于“原南京市规划局出具文件载明的规划设计用途未必与登记机关最终确定的法律关系一致，也不足以说明土地的规划用途”的观点，存在明显错误。第四，一审判决已查明涉案不动产前手权利人许富荣在与被上诉人交易涉案房屋，申请人和会同登记人分别缴纳之登记手续费用系按非住宅标准收取。被上诉人于2005年6月13日为领取涉案不动产房屋所有权证而提交的《南京市房屋所有权登记审核表（三）》中，“会同登记人应缴费”栏所涉房产登记费、交易手续费均明确为非住宅。因此，被上诉人在签名领取涉案不动产房屋所有权证时，完全能够了解到涉案不动产为非住宅。其在知晓房屋所有权证未记载用途、尚未前往土地登记部门办理土地登记前，理应产生疑问并向房屋登记部门咨询或者打印房屋登记查询结果进而知晓规划用途为办公。而在此后取得住宅用途的土地使用证后，被上诉人更应发现两者之间存在差别，进而对涉案不动产的规划用途产生充分怀疑。况且，即便被上诉人不存在明显过错，亦不构成其主张获得支持的当然理由。在一审判决已认定许富荣知悉涉案不动产性质为商业办公的情况下，事实上是许富荣将性质为商业办公的涉案不动产以住宅用途向被上诉人出售，其欺骗行为已构成了不当得利。被上诉人因此产生的损失如违约金，依法可通过向许富荣主张予以救济。最后，关于信赖利益保护，目前仅在《中华人民共和国行政许可法》中有相关规定，且适用对象明确为是对行政行为的撤销。本案中，涉案更正登记要求系被上诉人向上诉人提出，并非上诉人主动为之，上诉人出具的涉案告知书并不会对被上诉人既有权利状态产生影响，故不符合信赖利益保护适用前提。同时，在土地登记与房屋登记系分别登记、分别发证，且房屋所有权证未载明用途的情况下，被上诉人并不会对“房屋性质为住宅”产生信赖利益，即不存在信赖利益的基础。此外，一审判决在认为房屋、土地分别登记历史遗留问题或许难以避免的情况下，要求上诉人为被上诉人办理统一登记，将涉案不动产房屋用途由“办公”改为“住宅”，违背了《不动产登记暂行条例》第四条要求的“……不动产权利，不因登记机构和登记程序的改变而受到影响”。因此，一审判决在未明确适用法律、行政法规及规章规定的情况下，适用信赖利益保护原则审理本案存在错误，应予纠正。综上所述，一审判决证据认定有误、适用法律错误、裁判结果不当，故请求二审法院：1.撤销原审判决，驳回杨正先一审诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由杨正先负担。 被上诉人杨正先辩称：一、原南京市规划局出具的《关于中华路363号规划用途的复函》的合法性、真实性存在问题。被上诉人在一审质证时，已明确中华路363号中有大量已领取住宅性质不动产权证的房屋。被上诉人亦在一审庭审中提交了数本登记为住宅的不动产权证。原南京市规划局在回复此楼房屋性质的谈话录音中也明确表示，这是原房产部门的事情，与规划部门无关。上诉人提及此房前手权利人许富荣的房屋权属登记表，但此表形成于2004年，并非原始登记，上诉人确定此房用途的依据是许富荣的手写承诺书。上诉人将中华路363号11套房屋用途登记为办公系依据许富荣的承诺书，但《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》中对变更土地性质的流程有明确规定。非经国家依法批准，不得擅自变更土地性质。《不动产登记暂行条例》第十八条、第二十二条规定不动产登记机构有查验职责，登记机关为许富荣办理产权证时是否审验了相关材料及档案，并不清楚。二、被上诉人认为税收管理是在房屋过户时，税务机关依据房产部门开局的税务联系单征税。涉案房屋以住宅征税，证明房产部门档案中认定涉案房屋系住宅。户籍管理方面，公安机关对于户籍迁入在审核时是依据房产局相关档案来决定的，办公用房不允许迁入户籍。所以，公安机关允许杨正先迁入户口有据可依。一审法院考虑上述两个方面在关联性及因果关系符合法律规定。三、被上诉人认为“房随地走”是基本原则，土地证上载明用地系住宅。证明土地部门档案中房屋用地规划登记的系住宅用地。开发商提供的土地证上注明25%为商办地，75%是住宅用地。四、许富荣即使将商业办公用房以住宅向被上诉人出售，也是得到上诉人的默许和配合，许富荣承诺书系上诉人提供，上诉人知道承诺书的内容，却故意在杨正先产权证上留白，如上诉人在审查买卖契约时发现初始登记档案中的用途是办公，而契约上是住宅，可以在2005年许富荣过户给杨正先时，释明并拒绝登记。被上诉人如知道房屋是办公性质，绝对不会购买，毕竟被上诉人买房是为了孩子上学。不能迁入户口的办公用房不能实现被上诉人买房落户上学的目的。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。 原审原告、被告提交的证据均已随案移送本院，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证符合法律规定。经审查，对原审法院认定的证据，本院依法予以确认。 经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，《不动产登记暂行条例》第六条规定，国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。按照宁委发〔2015〕4号《关于印发〈南京市人民政府职能转变和机构改革的实施意见〉的通知》要求，南京市将土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责整合到原南京市国土资源局。又因南京市2019年机构改革，将原南京市国土资源局、原南京市规划局的职责以及其他政府部门的部分职责整合后组建市规划和资源局，故市规划和资源局具有对杨正先提出的更正登记申请作出处理的职责。 一、市规划和资源局作出的涉案告知书是否合法 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，杨正先向市规划和资源局提交了申请表、身份证明、国有土地使用证、房屋产权、规划核准图等材料，其中国有土地使用证记载用途为住宅，终止日期为2065年12月24日，而房屋所有权证设计用途一栏为“——”。南京洪宇房地产开发公司持有的涉案地块国有土地使用证（06004号）记载的土地用途为“综合住宅”，且明确了住宅用地的相应面积。南京洪宇房地产公司与许富荣签订的商品房买卖契约，记载的房屋功能为“商住”。杨正先与许富荣签订的商品房买卖契中约定的房屋用途为“住宅”。且杨正先按照税率2%缴纳契税。上述情况表明，杨正先提交的相关材料中对房屋用途的记载存在不一致之处。市规划和资源局作出涉案告知书，对杨正先提出的更正登记申请予以拒绝，其在本案诉讼中，应向人民法院提交可证明涉案房屋用途为办公的证据。市规划和资源局向一审法院提交的证据，不足以证明其作出涉案告知书具有相应的事实依据。故可认定市规划和资源局向杨正先作出涉案告知书事实依据不足。 二、原审法院直接作出市规划和资源局依法履行作出具有具体内容的判决是否符合法律规定 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。上述司法解释的规定表明，考虑到切实回应原告诉讼请求的需要、防止重复诉讼、彻底解决纠纷等因素，在无需行政机关调查或者裁量即裁判时机成熟时，人民法院可以直接判决行政机关在一定期限内依法履行原告请求的法定职责。所谓裁判时机成熟，是指作出义务判决之前需要裁判时机成熟，即在事实和法律上的前提均已经具备。本案中，《的式样、使用和填写说明》规定，土地用途按《土地利用现状分类》填写二级分类，房屋、构筑物填写规划用途。案涉房屋规划核准图中并未明确标明案涉房屋的规划用途。在此种情况下，需要行政机关结合不动产登记相关规定的历史沿革，对判断房屋用途的材料进行调查、分析、判断，并慎重作出认定。一审法院在未经市规划和资源局调查、分析、判断的基础上，直接认定案涉房屋的用途为住宅，不符合裁判条件成熟，可以直接判决行政机关作出行政行为具体内容的情形，故原审法院判决市规划和资源局认定案涉房屋用途为住宅，适用法律有误。 三、需要说明的其他问题 鉴于本案审理过程中出现的复杂情况，市规划和资源局在重新作出处理的过程中，应当审查案涉房屋所在楼房的土地出让、建设、销售、初始登记等方面的情况，并结合不动产登记的历史沿革，综合分析可能影响案涉房屋登记用途的因素，作出慎重判断，并在法定期限内，对上诉人的更正申请重新作出处理。 综上，上诉人市规划和资源局上诉理由具备一定的事实和法律依据，本院予以采纳。原审判决认定事实有清楚，适用法律、法规有误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销原南京铁路运输法院作出的（2019）苏8602行初783号行政判决； 二、责令南京市规划和自然资源局在法定期限内对杨正先于2019年5月5日提出的申请重新作出处理。 一、二审案件受理费各50元，合计100元，均由上诉人南京市规划和自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 路 兴 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年七月三十一日 书记员 韩卓君