青海省海东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青02行初21号 原告青海极牛生态农牧业有限公司，住所地青海省互助县。 法定代表人吴湘宁，该公司总经理。 委托代理人兰鹏，青海启晨律师事务所律师。 被告互助土族自治县人民政府，住所地青海省海东市互助土族自治县。 法定代表人安永辉，该县县长。 委托代理人星全鹄，该县新农办局长。 委托代理人田宪周，北京市中盈（西宁）律师事务所律师。 原告青海极牛生态农牧业有限公司（以下简称青海极牛公司）诉被告互助土族自治县人民政府（以下简称互助县政府）不服强制性拆迁补偿决定一案，向本院提起诉讼。本院于2020年6月4日受理后，依法组成合议庭，并于2020年7月6日公开开庭审理了本案。原告青海极牛生态农牧业有限公司的委托代理人姚建辉、兰鹏，被告互助土族自治县人民政府负责人李考明、委托代理人星全鹄、田宪周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告青海极牛公司诉称，2019年12月6日，被告通过政府网站发布了《互助土族自治县人民政府关于转批互助县32家畜禽规模养殖场拆除补偿方案的通知》(互政（2019）312号文)，通知末尾处的《附件：互助县32家畜禽规模养殖场拆除补偿基本情况表》中载明，被告对原告经营的养殖场做出了补偿决定，补偿数额为628.19万元。对补偿数额为628.19万元的决定，原告对此数额不予认可，认为补偿决定的补偿范围违背上级政府的相关指导意见，违法缩小补偿范围；扣除补助资金无事实和法律依据；对原告以70%的比例赔偿无事实和法律依据；未进行合法评估，无任何评估报告，补偿数据来源不合法，内容失实，严重背离资产真实价值，认定的资产价值结果不具备合法性，不能作为确定补偿数额的合法依据，故请求依法撤销该补偿决定，具体理由如下：一、补偿决定以“补偿以实际拆除的土建基础设施评估为准”，违背上级人民政府的指导意见，擅自缩小补偿范围，仅对土建基础设施补偿于法无据，且补偿范围与被告实际拆除和第三方评估机构资产登记财产不符。（一）补偿决定违背上级政府指导意见，违法缩小补偿范围。被告在文件中自述，补偿决定是根据《畜禽规模养殖污染防治条例》有关规定和《中共海东市委办公室海东市人民政府办公室关于印发进一步做好禁养区畜禽养殖场关闭转产搬迁补偿工作指导意见的通知》(东办发（2019）76号)做出，（以下简称“《指导意见》”），但是，《指导意见》中明确了补偿内容应当为：“要以关停前由区县政府委托第三方评估机构资产登记评估结果为准，补偿重点是地上附作物损失费用、自主拆近费用。”而补偿决定未按要求执行，没有按照资产评估机构关停前所做的资产登记清单进行补偿，仅补偿了部分土建基础设施，删除了生产设备、生活设施已经登记的合法财产，擅自缩小了补偿范围。（二）补偿决定的补偿范围与被告实际拆除、处理的资产和第三方评估机构资产登记清单不符。被告在关停前，已经委托了第三方评估机构（青海海信资产评估公司）进行资产评估登记，土建基础设施、树木、其他将地附着物、生产设备、生活设等资产，全部进行登记造册，由各方签字确认对登记的资产进行补偿。但在被告拆除时，虽然将土建设施、树木及其他地上附着物拆除，生产设备、生活设施等也全部处理，但是在补偿时，却将被告处理掉的其他合法资产排除在补偿范国之外，侵害了原告的合法权益。二、补偿决定“扣除政府政财政性项目中用于土建基础设施补助后的净值为基数”于法无据。补偿决定扣除的政府财政补助款，是原告响应青海省农牧厅政策，经农牧厅审批的规模化养殖项目扶持资金，资金来源为青海省农牧厅申请的中央政府的政策拨款，该款项为专款专项专用，并非是被告的财政资金，原告取得扶持资金时符合产业政策要求，且经过政府委托的专业机构评定，取得程序合法，该补贴款项已经合法转化成为原告的资产，属原告合法所有，应受到宪法保护，现因政策变化原因导致拆除，理应获得合法补偿，被告对此补偿款无权扣除。同时，扶持金和此次拆除工作的补偿资金，完全分属两级财政，分属不同的行政机关管理，且均为专款专用，不能在同一个事项中将两笔资金混同，被告以此为由扣减补偿款，实为推卸补偿责任。另外，规模化养牛，投入大，收益周期长，一般需三至四年之后，才能开始收益。而建设项目在2015年年初才建成，除了扶持资金外，原告也投入大量资金，尚未取得收益。2018年7月响应政府关停政策，紧急低价处理存栏牲畜，已导致巨大损失，扣除扶持资金将导致原告的实际损失无从弥补。三、补偿决定对原告的资产按70%给予补偿，没有任何事实和法律依据；补偿决定以原告未能全面履行畜禽养殖污染治理的责任和环保义务，造成环境污染，应承担经济损失为由，对原告的资产按70%比例给予补偿，没有任何事实和法律依据。《指导意见》中并未明确指明原告的养殖场存在污染情況，原告企业日常生产为零排放，不可能对周围环境造成污染。被告无任何证据证明原告存在污染环境的违法行为，因此原告不属于《指导意见》中提到的应承担污染环境责任的企业，另外，70%的比例也无任何合法依据，完全是“随意行政”。四、补偿决定针对原告资产确定的所谓资产评估金额为1244.32万元，无合法依据，应子撤销，应当进行合法评估后，以合法的评估的结果作为补偿依据。《指导意见》中明确：“4、坚持事实求实原则。委托有资质的第三方机构对养殖场资产进行认真评估，实事求是核准养殖场的经济损失，切实保护好养殖户的合法权益……”然而，被告未依照法定程序进行评估，原告今没有收到任何评估报告，被告委托的第三方评估机构仅对现场进行了勘验，对资产进行了登记之后，没有出具过任何合法有效的评估报告。在没有任何评估报告的情况下，被告文件附件《补偿基本情况表》中，对原告资产价值的认定，没有任何的合法依据。以未经评估的结果作为补偿数额，显然没有事实和法律依据，程序严重违法，应子撤销。综上，被告对原告做出628.19万元的补偿决定，没有事实和法律依据，且程序违法，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规的规定向贵院提起诉讼，请求：一、依法撤销对原告养殖场做出补偿628.19万元的决定；二、本案诉讼费用由被告承担。 原告为证明自己的主张，在法定期限内向本院提交了如下证据： 第一组：营业执照壹份，证明原告主体适格。第二组：东办发〔2019〕76号《中共海东市委办公室、海东市人们政府关于进一步做好禁养区畜禽养殖场关闭转产搬迁工作指导意见的通知》、互政〔2019〕312号《互助土族自治县人民政府关于批转互助县32家畜禽规模养殖场拆除补偿方案的通知》、乐政办〔2019〕172号《海东市乐都区人们政府办公室转发区农业农村局关于乐都区禁养区内18家规模养殖场拆除补偿方案的通知》，证明：被告明确表明补偿决定应当根据证据1、2要求做出，但实际并未依照海东市政府对补偿内容的要求执行，而是缩小了补偿内容，排除了生产、生活设施设备、苗木等应当赔偿的资产。另外，被告拆除的是养殖场全部资产，仅对部分资产进行补偿，没有法律依据。第三组：《青海省畜禽规模养殖场（小区）基本情况统计表》《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，证明：原告附属设施用地并未超过法定标准，且该表中的“饲料间、青储窖、储草棚、挤奶厅”，应定性为生产设施用地面积。而非附属设施用地面积，原告不存在超标准用地建设附属设施的情况。第四组：1.《互助县关闭养殖场企业补偿价值咨询表》；2.《资产评估法》；3.《资产评估基本准则》；4.（2018）青02行初66号《行政判决书》；5.庭审直播录像；6.《固定资产明细表》《现场勘验记录》，证明：1.依据《资产评估法》及《资产评估准则》，被告出具的咨询结论表，不具备评估报告的形式要件和程序要求，不具备合法性，不能作为评估报告使用，也不能作为确定补偿数额的合法依据。没有评估师的签字。2.（2018）青02行初66号生效判决书（第十页）已认定：互助县32家养殖场，均未出具评估报告，且被告的同类案件的法院庭审中也予以自认。3.被告未依照上级政府要求和《资产评估法》的规定，未经评估作出补偿决定，程序严重违法，应予撤销。4.因养殖场已被拆除，应当以拆除前经原告、被告、第三方评估机构三方确认的资产清单以及现场勘验情况作为合法评估的依据。 被告互助县政府辩称，1、根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十条，原告2020年3月份提起了诉讼后又撤诉。原告两次起诉的事实及理由完全相同，虽然诉求有变，但实质与第一次起诉的诉求一样。因此，从程序上来说，原告本次的起诉不符合法律规定。2.根据《行政诉讼法》六十三条规定：“行政机关作出行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织只要能证明行政行为存在，并在法定期限内起诉的，人民法院应当依法立案”，正如原告在起诉状中所陈述，被告互助县对禁养区养殖场强制拆除补偿方案及对32家畜禽养殖场具体补偿数额作出决定。对原告做的补偿决定具体数额为628.19求及事实理由成立。2、关于补偿决定的法律依据及事实依据。答辩人严格依照市委、市政府关于印发进一步做好禁养区、畜禽养殖场关闭转产拆迁补偿工作指导意见的通知。在此基础上，制作了《互助土族自治县人民政府关于转批互助县32家畜禽规模养殖拆除补偿方案的通知》。依据市政府的指导意见和被告的补偿方案。答辩人作出了对被答辩人补偿628.19万元的补偿决定，具有规范性的文件依据。据答辩人对其所属的资产已经进行了签字确认。对具体的补偿数额的构成已经加盖了其公司印章明确表示认可。3、关于补偿决定所依据的补偿方案合法性的问题。案涉养殖场系被告根据中央环保督察组提出的环境保护需要而根据省政府、市列出的具体整改方案进行的关闭、拆除养殖场行为，属于撤回行政许可的行为。对此，许可法上规定应当予以补偿，《禽畜规模养殖法污染防治条例》也规定应当予以补偿，但是具体应当怎么补偿，则将权力授予了行政机关。两部相关法律并没有规定补偿时具体应当遵循的标准及法定的程序。行政审判行使的是司法审查权，对政府作出的决定，在没有明确违反法律明确的规定的情形下，司法审查权应当尊重行政机关的决断权。补偿决定所依据的补偿方案不存在违法之处，应当作这被告作出补偿决定合法的依据。制作了《互助土族自治县人民政府关于转批互助县32家畜禽规模养殖拆除补偿方案的通知》。依据市政府的指导意见和被告的补偿方案。答辩人作出了对被答辩人补偿628.19万元的补偿决定，具有规范性的文件依据。据答辩人对其所属的资产已经进行了签字确认。对具体的补偿数额的构成已经加盖了其公司印章明确表示认可。4、关于补偿决定所依据的补偿方案合法性的问题。案涉养殖场系被告根据中央环保督察组提出的环境保护需要而根据省政府、市列出的具体整改方案进行的关闭、拆除养殖场行为，属于撤回行政许可的行为。对此，许可法上规定应当予以补偿，《禽畜规模养殖法污染防治条例》也规定应当予以补偿，但是具体应当怎么补偿，则将权力授予了行政机关。两部相关法律并没有规定补偿时具体应当遵循的标准及法定的程序。行政审判行使的是司法审查权，对政府作出的决定，在没有明确违反法律明确的规定的情形下，司法审查权应当尊重行政机关的决断权。补偿决定所依据的补偿方案不存在违法之处，应当作这被告作出补偿决定合法的依据。综上，请求人民法院裁定驳回原告的起诉综上，请求人民法院裁定驳回原告的起诉。 被告互助县政府为支持其答辩意见，在法定期限内向本院提交了如下证据： 第一组证据：证据1、东办发〔2019〕76号《关于印发进一步做好禁养区畜禽养殖场关闭转产搬迁补偿工作指导意见的通知》；证据2、《互助县人民政府关于批转互助县32家畜禽规模养殖场拆除补偿方案的通知》，以上两份证据证明答辩人作出的《互助土族自治县人民政府关于批转互助县32家畜禽规模养殖场拆除补偿方案的通知》依据是《畜禽规模养殖污染防治条例》，具有明确依据，具体说明：市政府东办发〔2019〕76号文件中，明确了最高70%的补偿标准。因此，互助县政府依照上述规定，确定了补偿方案及标准。具体在附表中有详细的计算。第二组证据：证据3、互助县关闭养殖企业补偿价值咨询结论表壹份，其中有原告的盖章。该表中有注明可以申请复评，逾期视为认可该结论。因此，原告认可该数额。证据4、现场检查笔录壹份，是互助县监察大队所作。上面有现场负责人签字，该笔录认定被答辩人未办理环评手续，纳入确需关闭养殖场并下达通知书，其已收到的事实。互助县畜禽规模养殖场设施设备登记表。证据5、省环境保护第一督察组反馈问题检查一览表壹份，证明原告无环境保护手续，没有污水雨水分流的措施，原告的养殖场存在严重的环境污染问题。证据6、互助县规模养殖场粪污染防治责任书壹份，证明原告没有完成污染防治责任。证据7、互助县32家畜禽规模养殖场补偿情况说明壹份。证明答辩人已完成大部分养殖场的补偿的事实。 本院对被告提交证据认证如下：证据1、东办发〔2019〕76号《关于印发进一步做好禁养区畜禽养殖场关闭转产搬迁补偿工作指导意见的通知》；证据2、《互助县人民政府关于批转互助县32家畜禽规模养殖场拆除补偿方案的通知》，证据4、《现场检查笔录》、证据7、《互助县32家畜禽规模养殖场补偿情况说明》具有客观性、合法性、关联性，对其证明效力本院予以认可。证据5、《省环境保护第一督察组反馈问题检查一览表》；证据6、《互助县规模养殖场粪污染防治责任书》，与本案的争议焦点。没有关联性。对其证明效力及证明方向，不予认可。证据3、《互助县关闭养殖企业补偿价值咨询结论表》；该结论表显示，给海原告青海吉牛公司应当给予的补偿总额额在小写一栏中写的具体为12443226元，在大写一栏中又写到补偿总额为21770146元整，应当补偿的总额互相矛盾，无法确认具体补偿的数额应当是多少，不能作为被告互助县政府按照补偿总额的70%的补偿方案，作出给予原告628.19万元补偿决定的依据，对该份证据的证明方向，本院不予认可。 经审理查明，2018年6月15日，被告互助县政府根据海东市委、市政府东办发【2018】50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》及附件所确定的禁养区畜禽养殖污染问题整改任务清单及责任名单，对辖区名单中的32家包括原告在内的养殖场做出互办发（2018）83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》，决定对上述养殖场进行关闭。2019年12月6日,被告互助县政府通过政府网站发布了互政〔2019〕312号《互助土族自治县人民政府关于转批互助县32家畜禽规模养殖场拆除补偿方案的通知》，原告被列入该通知末尾处的《附件：互助县32家畜禽规模养殖场拆除补偿基本情况表》中的清单中，其中载明被告互助县政府对原告经营的养殖场做了补偿数额为628.19万元的决定，原告对此数额不予认可，向本院提起行政诉讼。 本案的争议焦点有三：1、原告是否构成重复起诉；2、被告作出的对原告进行628.19万元的补偿决定是否具有合法性，所依据的事实依据和法律依据有哪些；3、被告作出补偿决定所依据的补偿方案在合法性方面是否存在问题，能否作为被诉行政行为合法的规范性文件。 1、关于原告是否构成重复起诉。 本院认为，关于重复起诉的构成条件，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定：当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。而原告青海极牛生态农牧业有限公司于2020年3月9日向本院起诉被告互助土族自治县人民政府，具体的诉讼请求为：1、依法撤销《互助土族自治县人民政府关于转批互助县32家畜禽规模养殖场拆除补偿方案的通知》中，补偿方案的部分内容，包括：“补偿以实际拆除的土建基础设施评估为准”；“扣除政府财政项目中用于土建基础设施补助后的净值为基数”；“按70%给予补偿”；针对原告所确定的资产评估金额1244.32万元。2、本案诉讼费由被告承担。本案的具体诉讼请求：1、依法撤销对原告养殖场作出补偿628.19万元的决定；2、本案诉讼费由被告承担。由此可见，本诉与前诉的当事人虽然相同，但本诉与前诉的诉讼标的并不相同，本诉的被诉行政行为即诉讼标的为：被告作出给原告作出的628.19万元的补偿决定，前诉的被诉行政行为即诉讼档的为：被告给包括原告在内的互助县32家畜禽规模养殖场作出的拆除补偿方案，且本诉与前诉的诉讼请求亦不相同。故此，原告的起诉不属于重复起诉，被告的答辩主张不能成立。 2、关于被告作出补偿决定所依据的补偿方案是否不合法，能否作为被告作出补偿决定的合法性依据。 本院认为，海东市人民政府按照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条关于“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”的要求，根据当地社会发展整体水平和当地政府财政状况，作出的《关于进一步做好禁养区、畜禽养殖场关闭转产、搬迁补偿工作的指导意见》，不存在最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定的超越权限或者违反法定程序、与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的、没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的等，应当认定规范性文件不合法的情形。被告互助土族自治县人民政府根据海东市人民政府《关于进一步做好禁养区、畜禽养殖场关闭转产、搬迁补偿工作的指导意见》作出的《互助县32家畜禽规模养殖场拆除补偿方案》也不存在不合法的情形，上述“指导意见”和“补偿方案”可以作为被告对原告养殖场作出补偿628.19万元的行政补偿决定的依据，该依据具有合法性。 3、被告对原告作出的628.19万元补偿决定所依据的事实、证据是否清楚。 本院认为，被告互助土族自治县人民政府根据海东市人民政府《关于进一步做好禁养区、畜禽养殖场关闭转产、搬迁补偿工作的指导意见》及《互助县32家畜禽规模养殖场拆除补偿方案》的具体内容，对原告养殖场应当进行补偿的资产进行了评估，并作出《互助县关闭养殖企业补偿价值咨询结论表》，以此结论表中确定补偿总金额为依据，根据上述“指导意见”“补偿方案”，按照补偿总金额的70%作出补偿决定，并无不妥。但是，被告未向原告出具正式的书面评估报告，且上述结论表显示，给原告青海吉牛公司应当给予的补偿总额额在小写一栏中写的具体金额为12443226元，在大写一栏中又写到补偿总金额为21770146元整，应当补偿的总额互相矛盾，无法确认具体补偿的数额应当是多少。被告互助县政府按照补偿总额70%作出的补偿给原告628.19万元补偿决定的主要证据不足，认定事实不清，被告应当在查明补偿总金额的事实基础上，重新对原告作出行政补偿决定。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销被告互助土族自治县政府于2019年12月6日对原告青海极牛生态农牧业有限公司作出的补偿628.19万元的行政补偿决定； 二、责令被告互助土族自治县人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告青海极牛生态农牧业有限公司重新做出行政补偿决定。 案件受理费50元，由被告互助土族自治县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。 审 判 长 祝玉芝 审 判 员 薛红玲 审 判 员 兰海江 二〇二〇年七月二十九日 法官助理 马慧春 书 记 员 宋久艳