山东省威海市中级人民法院民 事 裁 定 书(2020)鲁10民终1521号上诉人（原审原告）：威海广能供热有限公司，住所地威海市祺山路66-2号。法定代表人：孙宝范，董事长。委托诉讼代理人：刘学进，该公司职工。委托诉讼代理人：高玉刚，北京大成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：威海临港经济技术开发区管理委员会，住所地威海临港经济技术开发区江苏东路。主要负责人：于文江，主任。被上诉人（原审被告）：威海临港经济技术开发区建设局，住所地威海临港经济技术开发区江苏东路。主要负责人：林刚，局长。被上诉人（原审被告）：威海临港经济技术开发区财政局，住所地威海临港经济技术开发区江苏东路。主要负责人：徐春雷，局长。被上诉人（原审被告）：威海市临港国有资产经营管理有限公司，住所地威海临港经济技术开发区江苏东路。法定代表人：隋军涛，董事长。以上四被上诉人共同委托诉讼代理人：栾卫建，山东凌云志律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：威海市南郊热电有限公司，住所地威海临港经济技术开发区202省道东、开元路南。法定代表人：宋洪昭，总经理。委托诉讼代理人：于丽媛，山东时中律师事务所律师。委托诉讼代理人：邵骏玮，山东时中律师事务所律师。上诉人威海广能供热有限公司（以下简称广能公司）因与被上诉人威海临港经济技术开发区管理委员会（以下简称临港管委会）、威海临港经济技术开发区建设局（以下简称临港建设局）、威海临港经济技术开发区财政局（以下简称临港财政局）、威海市临港国有资产经营管理有限公司（以下简称临港国资公司）、威海市南郊热电有限公司（以下简称南郊热电公司）合同纠纷一案，不服威海市环翠区人民法院（2019）鲁1002民初5540号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年5月25日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。上诉人广能公司上诉请求：1.撤销一审裁定，依法改判支持广能公司的全部诉讼请求或将本案发回重审；2.本案一审、二审诉讼费均由被上诉人承担。事实和理由：一审裁定事实认定不清，适用法律错误。一、上诉人与被上诉人之间形成的是民事法律关系，并非行政法律关系，应属于民事案件的受案范围。首先，(2016)鲁10民初6号民事判决和(2017)鲁民终1930号民事判决认定广能公司对涉案配套费的收取属于代收，对涉案供热设施的建设属于代建，据此认定涉案供热设施的所有权不属于广能公司，广能公司对涉案供热设施的管理属于代管行为。广能公司接受被上诉人的委托实施的代收、代建，代管行为，双方之间形成了事实上的委托合同关系。《中华人民共和国合同法》第四百零七条规定，受托人处理委托事务时，因不可归贵于自己的事由受到损失的，可以向委托人要求赔偿损失。广能公司向被上诉人主张赔偿损失，显然属于民事法律调整的民事法律关系。退一步讲，即使不能认定双方之何存在事实上的合同关系，广能公司对不属于自己所有的配套费、供热设施实施的代收、代建、代管行为，也应归属于无因管理、不当得利等民事法律关系规范，属于平等主体之间的民事法律关系，属于民事案件的受案范围。其次，广能公司主张的损失系对不属于自己所有的配套费、供热设施实施代收、代建，代管行为所遭受的实际损失，并非向政府主张亏损补贴。损失发生的主要原因系政府定价低于成本价的事实，并不改变广能公司所主张损失的性质，不能据此认定广能公司是在向政府主张亏损补贴，更不能否认双方之间真实存在的民事权利义务关系。二、退一步讲，即使法院认定涉案法律关系不属于平等主体之间的民事法律关系，也应认定为基于行政协议形成的法律关系，又因该行政协议形成于2015年5月1日之前，广能公司亦有权通过提起民事诉讼的方式寻求救济。《最高人民法院关于审理行政案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。2015年5月1日之前，因行政协议发生的纠纷一般通过民事诉讼的方式寻求救济，2015年5月1日施行的《行政诉讼法》才首次明确将行政协议完全纳入行政案件的受案范围。本案中，涉案配套费，供热设施的代收、代建及代管行为均发生于2015年5月1日之前。即使认定上诉人与被上诉人之间系基于行政协议的产生的法律关系，广能公司基于当时的法律规定和司法实践也有权通过提起民事诉讼的方式寻求救济，本案属于民事案件受案范围。综上所述，原审法院认定本案不属于民事案件受案范围，并据此驳回广能公司的起诉，在事实认定和法律适用方面均存在严重错误，应当依法予以纠正。被上诉人临港管委会、临港建设局、临港财政局、临港国资公司辩称，一、根据上诉人广能公司一审诉状及一审陈述，其主张的补偿从性质上讲应为经营期间价格倒挂补贴，根据规定该补贴系政策性补贴，不属于民事诉讼范畴。广能公司上诉主张委托损失，否认其一审主张，属于自相矛盾，违反禁反言原则，其主张的委托损失也没有法律和事实依据。从目前国家有关规定以及特许经营或者PPP合作实践看，供热服务一般涉及管网建设和运行经营两个阶段。管网建设，按照规定由供热经营企业组织施工，相应建设费用由财政部门从收取的配套费中拨付；实践中曾经有很长时间相应的配套费直接由供热经营企业代收，用于管网建设。本案中，供热管网系广能公司通过其代收的配套费建设。从建设资金来源的角度和供热管网市政设施属性角度讲，供热管网所有权属于国家，广能公司仅为代收代建。根据审计报告显示，广能公司自2006年至2013年6月收取配套费7662万元，形成的固定资产原值3982万元，从上述数据可以看出，未利用配套费3680万元。生效判决已经确定供热管网所有权不属于广能公司，因此转移供热管网的占有不产生补偿。生效判决同时查明，2013年因广能公司未取得供热经营资质而退出临港区供热市场，因此相应亏损即使存在，也是广能公司自身原因造成，广能公司向被上诉人主张权利缺乏事实依据。从供热运营的角度讲，供热企业与有关政府之间为许可经营关系，不是委托关系。供热企业取得供热许可，从事收费供热的行为，为商事投资，对于经营期间产生的损失应当自负盈亏，不应向其他人主张损失分担。鉴于供热服务涉及民生，具有一定的公共服务属性，国家才从价格倒挂的角度给予合理亏损一定的政策补贴。根据山东省供热条例第二十七条规定，供热企业成本与价格倒挂而产生的经营亏损，政府可以给予政策性补贴，由于补贴的政策性，并非平等民事主体之间的债权，因此该请求不应作为民事案件处理。根据该规定，补贴的设置单位为县级以上人民政府，本案广能公司主张权利的对象错误。二、广能公司将五个不同身份的单位统一起诉，混淆各种法律关系，在不能明确请求权基础、不能确定责任主体的情况下，应当驳回起诉。三、广能公司主张的价格倒挂补贴，在各方没有签订特许经营协议的情况下，不能认定为双方之间存在价格倒挂补贴的约定，因此补贴事宜不属于特许经营协议范畴，广能公司主张特许经营协议纠纷适用法律问题，与本案无关。一审法院也并非以特许经营协议纠纷为由不予审理，广能公司曲解了一审法院的意见。综上，广能公司的上诉请求没有事实和法律依据，应当予以驳回，一审裁定适用法律正确，案件定性无误，应予维持。广能公司向一审法院起诉请求：1.判令临港管委会、临港建设局、临港财政局、临港国资公司、南郊热电公司共同赔偿广能公司在建设、维护、经营和管理供热设施（包括供热管网及附属设施设备等）过程中遭受的损失共计人民币19736826.52元。2.判令临港管委会、临港建设局、临港财政局、临港国资公司、南郊热电公司共同承担本案诉讼费用。一审法院认为，受民事法律规定调整的平等主体之间的财产关系、人身关系所发生的民事案件属于民事诉讼受理范畴。本案中，广能公司诉请主张的损失系因政府确定的供热、供气收费价格远低于其成本价格等原因导致供热燃料价格倒挂产生的，上述财产关系明显并非受民事法律调整平等民事主体之间的权利义务关系，不应属于人民法院受理民事案件的范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第三条、第一百一十九条第（四）项，第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，经审判委员会审议决定，裁定：驳回威海广能供热有限公司的起诉。本院认为，本案的争议焦点为上诉人广能公司的起诉是否属于人民法院受理民事诉讼的范围。广能公司主张其对案涉配套费代收及供热管网实施代建、代管行为中遭受了实际损失，并非向政府主张供热补贴，属于民事案件的受理范围。对此，本院认为，广能公司主张实际损失系因政府确定的供热、供气收费价格远低于成本价格等导致价格倒挂产生的，并非人民法院民事案件受案范围内的财产纠纷。故本案广能公司主张损失补偿并非基于双方之间的合同关系，其与临港管委会等被上诉人亦非民法意义上的平等主体关系，因此，一审法院认定本案不属于人民法院受理民事案件的范围，并无不当。综上，上诉人广能公司的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  苏丽杰审判员  马树芳审判员  于 晶二〇二〇年七月二十二日法官助理肖芸芸书记员姚玉娇