江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏01行终193号 上诉人（原审原告）杨小萍，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人高建军，江苏宁昂律师事务所律师。 委托代理人单雯，江苏宁昂律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地江苏省南京市鼓楼区中山路171号。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人徐亚男，南京市规划和自然资源局工作人员。 委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师。 原审第三人杨靖，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人杨顺兴（系杨靖父亲），，××族，住址同上。 原审第三人林金山，性别：××，××年××月××日生。 委托代理人吴琼烨，上海大度律师事务所律师。 上诉人杨小萍因与被上诉人南京市规划和自然资源局（以下简称市规资局）、原审第三人杨靖、林金山房屋行政登记一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1148号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年3月31日，杨靖与林金山共同向原南京市国土资源局（以下简称原市国土局）申请办理坐落于南京市××邺路××室房屋（以下简称案涉房屋）进行抵押登记，并提交了房屋所有权证、国有土地使用权证、身份证件、不动产登记申请表、借款合同、南京市房地产抵押合同、抵押房地产价值协议书等材料。2017年4月12日，原市国土局依法受理后，经过审查认定抵押双方主体合法、抵押标的产权清晰，作出不动产登记申请审批表，同意该抵押关系成立，准予注册登记颁发证书。2017年5月17日，杨靖委托吴煌松领取了苏（2017）宁秦不动产第0007204号南京市不动产权抵押证书及原市国土局退还的房屋所有权证、国有土地使用权证等。 另查明，南京市××邺路××室房屋的原所有权人为杨鼎全。2016年5月2日，杨鼎全与杨靖签订《南京市存量房买卖合同》，约定将案涉房屋转让给杨靖。2016年5月4日，杨鼎全与杨靖向原市国土局提交《南京市房屋权属登记申请书（存量房交易类）》。原市国土局于2016年5月21日向杨靖颁发秦转字第419696号房屋所有权证。杨小萍向南京市秦淮区人民法院（以下简称秦淮区法院）申请认定杨鼎全为无民事行为能力人。2016年12月12日，秦淮区法院作出的（2016）苏0104民特102号民事判决书，判决杨鼎全为无民事行为能力人。2016年11月9日，杨小萍向秦淮区法院起诉确认杨鼎全与杨靖签订的《南京市存量房买卖合同》无效。秦淮区法院于2017年4月17日作出（2017）苏0104民初71号民事判决书，判决《南京市存量房买卖合同》无效，杨靖于判决生效之日起十日内协助杨鼎全将涉案房屋恢复登记至杨鼎全名下。杨靖不服，向本院提起上诉，本院于2017年9月5日作出（2017）苏01民终5465号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。杨鼎全于2017年9月9日去世。杨小萍为杨鼎全女儿，杨靖为杨鼎全孙子，杨小萍与杨靖系姑侄。 因认为原市国土局办理案涉房屋的抵押登记行为违法，杨小萍诉至法院，请求确认：1.原市国土局办理的案涉房屋的抵押登记行为违法，并予以撤销；2.由原市国土局承担本案诉讼费用。 案件审理过程中，双方当事人对于起诉条件、行政机关职权、行政程序等无争议。新成立的市规资局承继了原市国土局的不动产登记管理职责。 原审法院认为，杨小萍起诉请求确认原市国土局办理涉案房屋抵押登记行为违法并予以撤销，目的是将相对人和利害关系人的权利义务恢复到被诉行政登记行为作出之前的状态，故本案诉讼类型为撤销之诉。各方当事人对起诉条件、职权、行政程序等事项无争议，原审法院经审查予以确认。 《不动产登记暂行条例》第十四条第一款规定：“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。”第十七条第一款第一项规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；”《房屋登记办法》第七条规定：“办理房屋登记，一般依照下列程序进行：（一）申请；（二）受理；（三）审核；（四）记载于登记簿；（五）发证。”第十一条第三款规定：“申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。”因此，不动产登记机构进行不动产登记时对申请材料采取形式审查标准。《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”《不动产登记暂行条例实施细则》第六十六条规定：“自然人、法人或者其他组织为保障其债权的实现，依法以不动产设定抵押的，可以由当事人持不动产权属证书、抵押合同与主债权合同等必要材料，共同申请办理抵押登记。抵押合同可以是单独订立的书面合同，也可以是主债权合同中的抵押条款。”本案中，原市国土局收到杨靖、林金山共同提交的《不动产登记申请表》及房屋所有权证、国有土地使用权证、身份证件、《借款合同》《南京市房地产抵押合同》《抵押房地产价值协议书》等申请材料。根据上引相关法律规定，结合庭审举证及陈述意见，原市国土局经审查认为该房屋抵押登记申请有效，在登记程序中已经尽到合理的审查义务。因此，原市国土局作出被诉登记行为认定事实清楚，并无不当。原审法院对杨小萍的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回杨小萍的诉讼请求。案件受理费50元，由杨小萍负担。 上诉人杨小萍上诉称，1.被上诉人作出的案涉不动产转移登记缺乏不动产权利变动的事实及法律基础，故应当依法予以撤销。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。本院于2017年9月5日作出的（2017)苏01民终5465号民事判决，确认杨靖与杨鼎全在2016年5月所签订的《南京市存量房买卖合同》无效。因此，不能以该买卖合同作为案涉房屋物权变动的事实基础，案涉转移登记行为失去了客观、真实、合法、有效的事实根据和法律依据，故应当撤销。《不动产登记暂行条例实施细则》第十一条规定，无民事行为能力人、限制民事行为能力人申请不动产登记的，应当由其监护人代为申请。该条款一方面旨在维护无民事行为能力人、限制民事行为能力人的合法权益，避免其因自身民事能力的欠缺而失去不动产权利；另一方面旨在维护交易安全，避免日后发生更加复杂的争议。因此，对无民事行为能力人或限制民事行为能力人本人出的申请，不动产登记机构应当不得受理或办理。本案中，秦淮区法院于2016年12月12日作出的（2016)苏0104民特102号判决书，认定杨鼎全为无民事行为能力人，故其本人不能启动转移登记程序，其将案涉房屋过户给杨靖的行为应属无效。2.被上诉人在办理案涉不动产登记时未能尽到合理谨慎审查义务，存在违规。根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款和第七条第一款规定，市规资局作为本行政区域内不动产登记机构，具有作出案涉不动产转移登记的法定职权。因市规资局作为政府部门，其作出的行政行为具有公信力，作出行政行为时要对相关申请主体、行为及提交材料应尽到合理地谨慎注意义务，即在办理涉案房屋不动产变更登记时，应当根据申请人杨鼎全的年龄、语言表达能力、逻辑思维能力等方面初步判定申请人是否具有相关的意思表达能力，即是否为一个完全民事行为能力人。此外，通过向不动产登记中心咨询，在作出不动产权利变更登记前，需要向申请人询问相关问题，以确认申请人是否是完全民事行为能力人，这也是必经程序，尤其是年纪大的老人，更会进行严格审查。其审查义务虽为形式审查，但形式审查并非流于形式的简单审查。形式审查的目的在于简化行政机关的审查流程，提高审查效率，方便公众办理申请。而形式审查并未降低行政机关的谨慎审查义务，其应当对各方当事人提交的申请材料的内容做初步审查，包括合同本身有无违反法律规定和公序良俗，各方当事人是否具备相应的意思表示能力。本案中，杨鼎全在申请办理变更登记时为无民事行为能力人，且其已经80多岁，存在语言表达不清、听力障碍、思维缓慢等明显的老年痴呆现象。被上诉人作出行政行为时并没有尽到合理的审查义务，属于违法。3.被上诉人对涉案房屋抵押登记存在过错。由于被上诉人未尽到合理的审查义务，在案外人杨鼎全不具有申请能力的情况下，受理其申请并将涉案房屋登记至第三人杨靖名下，使其在错误的具备权利外观后，恶意将涉案房屋抵押给第三人林金山。对于抵押权的设立，被上诉人存在根本过错，其为第三人杨靖与林金山办理抵押权存在违法。综上，请求二审法院判决：1.撤销原审判决，发回重审或依法改判；2.本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市规资局辩称，上诉人的上诉理由不能成立。行政行为的合法性应当以作出该行为时行政机关能够发现的事实为依据。本案中登记机关根据当事人的申请，依法审核了登记材料，所作出的登记行为要件齐备，事实充分、程序合法，符合法律规定。上诉人在诉讼中所提交的相关材料均是在被诉登记行为作出后出现的新证据，并不是登记机关在作出被诉行政行为时所能发现，故不能以后续材料来认为登记机关在先的登记行为违法，或者认为登记机关没有尽到合理审慎的审查义务。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人杨靖述称，同意被上诉人的意见。 原审第三人林金山述称，同意被上诉人的意见。 二审中，上诉人杨小萍向本院提交南京市建邺区人民法院（2017）苏0105民初8424号民事判决书、（2017）苏0105财保52号民事裁定书、（2017）苏0105民初8425号民事判决书；秦淮区法院（2019）苏0104执恢603号结案通知书、（2018）苏0104民初3763号民事裁定书，用以证明南京市建邺区人民法院审理的两起民间借贷案件的原告均为本案第三人林金山，秦淮区法院审理的一起民间借贷案件的原告也为本案第三人林金山，故林金山涉嫌是职业放贷人，甚至涉嫌犯罪，故其与杨靖签订的借款合同依法应被认定为无效，担保合同作为从合同也应被认定为无效，案涉的抵押登记行为应予更正。 经质证，被上诉人市规资局认为，上诉人提交的证据中除秦淮区法院（2019）苏0104执恢603号结案通知书、（2018）苏0104民初3763号民事裁定书两份证据外，其他证据均系本案一审判决作出前形成，不符合行政诉讼法关于“新证据”的规定。同时，前述两份证据与本案无关联性，杨靖与林金山之间的借款合同的效力应由人民法院进行审查并作出认定，不能通过上诉人提交的相关文书予以证明。 原审第三人林金山认为上诉人提交的证据均与本案无关。上诉人在林金山与杨靖的民间借贷案件中，并非有利害关系的第三人。同时，案涉抵押合同的签订日期在房屋买卖合同被确认无效的民事判决作出之前，此情况下，在杨靖未明确告知林金山相关诉讼的情况下，林金山不可能知晓案涉房屋存在权属争议。故林金山是在杨靖没有明确告知案涉房屋存在权属争议的情况下出借了款项并办理了抵押登记。 原审第三人杨靖陈述没有其他意见。 本院经审查认为，上诉人杨小萍提交的秦淮区法院（2019）苏0104执恢603号结案通知书、（2018）苏0104民初3763号民事裁定书的形成时间系在一审庭审结束之后，可以作为在二审中上诉人依法提交的新的证据，本院予以采纳。前述证据真实、合法，与本案有关，本院将综合采信其证明目的。上诉人杨小萍提交的其他证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，本院不予接纳。 本院经审查查明，案涉房屋的转移登记行为的作出时间为2016年5月12日，原审法院对此认定有误，本院予以纠正，原审法院认定的其他事实属实，本院予以确认。 另查明，因民间借贷纠纷，林金山于2018年4月秦淮区法院起诉杨靖，请求判令杨靖归还借款本金129万元并承担利息等。该院经审查认为，根据相关法律规定，人民法院立案后，发现民间借贷行为涉嫌刑事犯罪的，应当裁定驳回起诉。本案杨靖向林金山提供的抵押房产在其借款时权属存在争议，正在诉讼过程中，且之后生效判决已确认案涉抵押房产并非杨靖所有。故杨靖提供有权属争议的房产向林金山进行抵押借款，明显有欺诈的嫌疑。本案因与涉嫌犯罪行为有关，故依法应驳回林金山的起诉，全案移送至公安机关处理。如公安机关经侦查认为无犯罪嫌疑，林金山可重新起诉。该院于2019年11月7日作出（2018）苏0104民初3763号民事裁定书，裁定驳回林金山的起诉，将有关案件材料移送公安机关。同时，林金山与案外人陆俊、金铃丽的借款合同纠纷案件中，被执行人陆俊、金铃丽经秦淮区法院执行程序已经全部履行了（2018）宁秦证执字第134号公证债权文书所确定的内容。 再查明，至2020年6月11日，经查询，案涉房屋因秦淮区法院（2018）苏0104执1776号执行裁定书处于查封限制状态，限制期限为2018年5月23日起至2021年5月24日止。因广东省深圳市宝安区人民法院（2019）粤0306执4889号执行裁定处于轮候查封限制状态。 审理中，上诉人杨小萍陈述，在（2017）苏01民终5465号民事判决作出后，尚未通过民事诉讼程序确认案涉抵押合同无效。 原审第三人林金山陈述，目前为止，就其与杨靖的民间借贷案件材料移送公安后，公安机关尚未找过林金山。林金山向杨靖实际出借了款项。 原审第三人杨靖陈述，其在借款并办理抵押登记前与林金山不相识，系通过他人介绍与北京融时代南京分公司签订的民间贷款抵押合同，对方提供的合同债权人为林金山。林金山向杨靖实际出借了款项。 本院认为，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五第二款规定，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为一并提起行政诉讼，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。由此，根据前述规定，人民法院审理房屋登记案件，可以根据《中华人民共和国物权法》等实体法律规范判断当事人是否属于善意取得，并确立了在房屋登记案件中第三人善意取得可以阻却撤销登记的裁判规则，并对因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法时后续转移登记行为的诉讼衔接作出了规定。本案虽涉及抵押权，但因案涉抵押权与房屋所有权均属不动产物权，按照《中华人民共和国物权法》的规定均以登记作为发生物权变动的生效要件，故对于林金山是否善意取得案涉抵押权以及构成善意第三人时对后续登记行为的诉讼衔接，均应参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》进行审理。 本院在审理的（2020）苏01行终272号上诉人杨小萍与被上诉人市规资局、原审第三人杨靖、林金山房屋登记行政案件中，已经较为充分评议了原审第三人林金山就案涉房屋取得抵押权时构成善意取得，并确认了登记机关将案涉房屋登记在原审第三人杨靖名下的行为违法。参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五第二款的规定，本案应当驳回杨小萍对案涉抵押登记行为的起诉。但一审法院经审查，认为登记机关在作出案涉抵押登记行为时，根据《不动产登记暂行条例》第十四条、第十七条、《不动产登记暂行条例实施细则》第六十六条的规定，审查了相关申请材料，申请材料齐全、符合法定形式，尽到了合理的审查义务，故原市国土局作出的案涉抵押登记行为合法有据，以判决方式驳回了杨小萍的诉讼请求，属适用法律错误。考虑到该结果并未减损杨小萍的诉权权益，本案的结果可予维持。 另外，本案审理中，上诉人杨小萍向本院提交秦淮区法院就林金山与杨靖的民间借贷纠纷于2019年11月7日作出的（2018）苏0104民初3763号民事裁定书，认为市规资局据以办理抵押登记的借款合同根据前述裁定可能会因涉嫌违法犯罪被认定为无效，该结果与本案的审理有关，故申请法院中止审理本案。本院经审查认为，林金山与杨靖的民间借贷民事争议，人民法院裁定认为杨靖提供有权属争议的房产向林金山进行抵押借款，存在欺诈的嫌疑，而并非为林金山。同时，本案审理中，林金山与杨靖均认可林金山实际出借了相应款项。故前述民事案件的审理结果与第三人林金山是否构成善意取得的法律要件之间的关系不符合《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条第六项的规定。故上诉人的该申请，缺乏法律依据，本院不予准许。 综上，原审原告杨小萍的起诉，应当裁定予以驳回。原审法院的判决结果因未实际减损原审原告杨小萍的诉权权益，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由杨小萍负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘苏文 审判员  李丹丹 审判员  王攀峰 二〇二〇年七月三十日 书记员  陈晓君