甘肃省兰州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）甘01行终141号上诉人（原审被告）兰州新区秦川园区环境保护和国土资源局，住所地：兰州新区秦川镇六墩村。法定代表人张荣，该局局长。委托代理人兰龙，该局工作人员。委托代理人苗国飞，甘肃诺典律师事务所律师。被上诉人（原审原告）薛海祥，男，1963年5月19日出生，汉族，住甘肃省永登县。委托代理人于娜，甘肃金城律师事务所律师。上诉人兰州新区秦川园区环境保护和国土资源局因确认强制拆除行政行为违法一案，不服甘肃省兰州市城关区人民法院(2019)甘0102行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年6月17日公开开庭审理了本案。上诉人兰州新区秦川园区环境保护和国土资源局（以下简称：秦川园区环保国土局）的委托代理人兰龙、苗国飞，被上诉人薛海祥及委托代理人于娜到庭参加诉讼。上诉人秦川园区环保国土局上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判驳回薛海祥的诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由薛海祥承担。事实与理由：一、一审法院认定事实有误，涉案房屋的拆除主体为秦川镇人民政府，秦川镇人民政府是本次拆除工作的负责单位，并负责整个兰州新区秦川镇区域内的违法建筑拆除工作，涉案房屋并非秦川园区环保国土局拆除。虽然秦川园区环保国土局曾委托兰州新区秦川城乡发展投资有限公司拆除区域内违法建筑，办理了相关委托手续，也依《中华人民共和国行政强制法》的相关规定对区域内违法建筑所有人进行公示与催告，但实际施工过程中，是由兰州新区秦川镇人民政府实施拆除。秦川园区环保国土局依据兰州新区、甘肃省纪委、甘肃省监察委的要求依法整治违法建筑，兰州新区秦川镇区域内整治项目的立项、审批与实施均由秦川园区环保国土局负责，并由秦川园区环保国土局委托给兰州新区秦川城乡投资发展有限公司具体落实，但是涉及到违法、违章房屋的拆除与建筑平整，都是由秦川镇政府负责具体拆除，秦川镇政府依据兰州新区总体政策的要求，负责所有区域内违法建筑的组织拆除工作。本案中,秦川镇人民政府依据我国《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的相关规定，依法将涉案违法房屋拆除，一审法院认定秦川园区环保国土局拆除涉案房屋属认定事实不清，依法应将本案发回重审或查明事实后依法改判。二、秦川园区环保国土局已依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定履行了拆除前的法定程序，依法作出催告，一审法院认定其未履行法定程序属认定事实不清。涉案房屋位于红城镇，薛海祥也明确了解涉案房屋属于未经任何审批手续的违法建筑，由其本人在未向任何登记机关、管理机关办理任何审批手续的情况下自行搭建，该行为明显违反了法律的强制性规定。秦川园区环保国土局根据兰州新区、甘肃省纪委、甘肃省监察委的相关规定，整治违章、违法建筑前，已充分利用公示、公告、宣传材料、宣传车等多种媒体，开展了大规模多轮次的宣传公示，广泛宣传违法建筑综合整治活动，后秦川园区环保国土局依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，对薛海祥进行了告知和催告，并责令其立即停止违法行为、限期整改，薛海祥也是在收到秦川园区环保国土局的催告后自行将违法房屋拆除，搬走屋内所有物品，将涉案房屋拆除只剩门窗框架。因此，秦川园区环保国土局已经依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，依法履行了相关法定程序，一审法院认定秦川园区环保国土局违反法定程序属认定事实不清。综上所述，秦川园区环保国土局认为一审判决认定事实不清，判决结果严重损害其合法权益，请求二审法院查明事实，依法改判。被上诉人薛海祥答辩称，一、秦川园区环保国土局辩称其未实施涉案的强拆行为没有任何事实依据。首先，一审过程中，秦川园区环保国土局提交的兰州新区公安局行政复议决定书已经明确证明是秦川园区环保国土局实施了涉案的强拆行为。而兰州新区公安局作为国家政府部门，其作出的决定或行为具有绝对的公信力，所以秦川园区环保国土局强拆薛海祥的房屋是毋庸置疑的事实。其次，一审过程中，秦川园区环保国土局已经承认其实施了涉案的强拆行为。在庭审发问阶段，薛海祥曾向秦川园区环保国土局发问：强拆薛海祥房屋的依据是什么，秦川园区环保国土局明确回答依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、七十五条、七十六条的规定强拆了薛海祥的房屋。最后，秦川园区环保国土局在上诉状中称：“兰州新区秦川镇区域内整治项目的立项、审批与实施均由秦川园区环保国土局负责，并由其委托给兰州新区秦川城乡投资发展有限公司具体落实，但是涉及到违法、违章房屋的拆除与建筑平整，都是由秦川镇政府具体拆除”。秦川园区环保国土局的陈述前后矛盾，既然整个项目的立项、审批、实施都由其负责的，那么其就应当是该项目的责任承担者，只有秦川园区环保国土局有权对该项目范围内的房屋组织拆除，所以即使涉案房屋不是秦川园区环保国土局亲自拆除，也是其委托拆除的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定:行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。所以秦川园区环保国土局所称的涉案房屋不是其拆除的，没有任何事实依据。二、秦川园区环保国土局实施强拆的程序严重违反法律规定。首先，关于房屋是不是违法建筑，需要有职权的行政部门进行认定，薛海祥的房屋在建设前经过了登记和审批，在申请供电时，薛海祥也曾向秦川园区环保国土局提出申请，秦川园区环保国土局已经认可了薛海祥房屋的合法性，给予供电，一审中薛海祥也提供了相应的证据。且到目前为止没有任何部门认定薛海祥的房屋属于违法建筑，所以薛海祥的房屋不是违法建筑。如果因项目建设需要拆除薛海祥的房屋，应当按照合法的征收程序来实施。依据征地批文、征收土地公告、安置补偿方案等与薛海祥达成安置补偿协议后拆除。其次，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条之规定，在强制执行前，首先，行政机关应当依法作出行政决定，当事人在行政机关决定期限内不履行义务的，行政机关才可强制执行；其次，行政机关在作出强制执行前，应当事先告知当事人履行义务，催告应书面通知并告知当事人履行义务的期限、方式及当事人依法享有的陈述权和申辩权；再次，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，行政机关可以作出行政强制执行决定书；最后，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《民事诉讼法》的有关规定送达。秦川园区环保国土局在强拆薛海祥的房屋之前没有履行任何前置性程序，没有征地批文，没有征地公告，没有安置补偿方案，没有与薛海祥签订安置补偿协议书，没有作出强制执行决定书，甚至在拆除薛海祥房屋时也没有通知薛海祥，更未采取适当的登记、封存、保管等措施，直接拆除。秦川园区环保国土局辩称其在拆除薛海祥的房屋前在村里张贴了相应的通知，以及通过宣传车宣传。但是薛海祥认为，房屋是其赖以生存的地方，对薛海祥的权益有重大影响，在被拆除时应当通过法定程序，而非如此简单粗暴的方式。由于秦川园区环保国土局的行为，导致薛海祥无法将房屋中的家具、财产以及贵重物品转移，因此家中财物全部损毁，给薛海祥造成了重大损失。因此，秦川园区环保国土局拆除薛海祥房屋的程序严重违反法律规定。三、秦川园区环保国土局整个上诉状中的内容，前后矛盾，不足以采信。在上诉状的第一部分陈述涉案房屋不是其拆除的，第二部分又陈述依照《中华人民共和国行政强制法》其履行了拆除前的法定程序，已依法作出催告。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院认为，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”本案中，兰州新区管理委员会设立兰州新区秦川园区管理委员会，兰州新区秦川园区管理委员会设立环境保护和国土资源局作为其内设机构。薛海祥对兰州新区环保国土局实施的强制拆除行为不服，以秦川园区环保国土局为被告提起本案诉讼。根据上述法律规定，秦川园区环保国土局不是本案适格被告，一审判决对此未予审查，属于认定基本事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三项）之规定，裁定如下：一、撤销甘肃省兰州市城关区人民法院(2019)甘0102行初84号行政判决；二、发回甘肃省兰州市城关区人民法院重审。上诉人兰州新区秦川园区环境保护和国土资源局预交的二审案件受理费50元，予以退还。审 判 长 王海燕审 判 员 杜占才审 判 员 王 洋二〇二〇年七月二十日法官助理 张 瑾书 记 员 米 晶