浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终809号 上诉人（原审原告）金玉林，男，1953年8月12日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区五马街道飞霞北路永嘉大厦6A1室。 ??委托代理人肖凯，男，1982年5月出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区五马街道府前街府前大楼D幢604室，系金玉林女婿。 委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府,住所地浙江省温州市鹿城区广场路188号。 法定代表人白洪楞，该区区长。 委托代理人王小莉，温州市鹿城区综合行政执法局工作人员。 委托代理人徐斯，温州市鹿城区人民政府滨江街道办事处工作人员。 金玉林诉温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）不履行房屋调查认定职责一案，浙江省温州市中级人民法院于2020年3月12日作出（2019）浙03行初652号行政判决。金玉林不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月16日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年6月8日组织双方当事人进行调查询问。上诉人金玉林及委托代理人肖凯、王大伟，被上诉人鹿城区政府的委托代理人王小莉、徐斯到庭参加调查询问。本案现已审理终结。 金玉林向原审法院起诉称：温州市鹿城区房屋系金玉林合法所有。金玉林房屋因历史原因有宅基地审批表、土地使用权证，但部分未取得房屋产权证，现金玉林房屋涉及征迁，有关部门未对其中未登记建筑进行认定。金玉林于2019年6月2日向鹿城区政府书面邮寄《未登记房屋调查认定申请书》，申请鹿城区政府组织人员对涉案未登记房屋进行调查认定。鹿城区政府下设的鹿城区未经登记建筑认定领导小组办公室（以下简称鹿城区未经登记认定办）作出《关于金玉林“未登记房屋调查认定申请”的调查报告》（以下简称被诉《调查报告》），决定不出具认定意见，明显违法，鹿城区政府不予认定构成行政不作为，侵害了金玉林权益。综上，请求判决：1.撤销被诉《调查报告》；2.责令鹿城区政府对金玉林的未登记房屋调查认定申请重新作出处理；3.案件诉讼费用由鹿城区政府承担。 原审法院经审理查明：2016年7月27日，浙江省人民政府作出浙土字A〔2016〕-0101号建设用地审批意见书，同意征收鹿城区滨江街道杨府山塗村老港区保障性安居工程范围内的集体土地。2016年9月28日，温州市人民政府批复同意杨府山塗村老港区保障性安居工程征地房屋补偿方案。金玉林房屋坐落于鹿城区，位于上述保障性安居工程范围内，但其未就该房屋征收补偿事宜与征收机构和实施单位达成一致。2017年10月13日，鹿城区综合行政执法局（以下简称鹿城区执法局）作出温鹿综法限拆字〔2017〕第011-2013号《限期拆除决定书》并附测绘资料，认定金玉林上述房屋总建筑（不含夹层、构筑物、简易房）面积2715.06平方米，其中合法产权面积1311.65平方米，未经登记建筑面积1403.41平方米；另有夹层面积296.16平方米，简易房面积21平方米，三处构筑物面积分别为32.8平方米、55平方米、38平方米，合计未登记部分（含建筑、夹层、构筑物、简易房）面积1846.37平方米属于违法建筑，且属于不可改正情况，责令金玉林拆除上述违法建筑。金玉林不服，于2018年4月2日向温州市鹿城区人民法院提起行政诉讼，鹿城区人民法院于2018年8月17日作出（2018）浙0302行初103号行政判决，驳回金玉林的诉讼请求。金玉林不服，提起上诉，温州市中级人民法院于2019年2月21日作出（2018）浙03行终497号行政判决，驳回上诉，维持原判。现已生效。2017年11月29日，原温州市国土资源局作出温土资责鹿〔2017〕27号《责令交出土地决定书》，认定金玉林上述房屋（1999）第1-20223号《集体土地使用证》对应房屋产权面积1070.88平方米，符合住宅用房补偿规定，另有688.46平方米已经依法认定为违法建筑，不予补偿；温土资责鹿〔2017〕28号《责令交出土地决定书》，认定金玉林上述房屋（1999）第1-20112号《集体土地使用证》对应房屋产权面积240.77平方米，符合住宅用房补偿规定，另有714.95平方米及夹层面积296.16平方米已经依法认定为违法建筑，不予补偿。金玉林不服，向温州市瓯海区人民法院提起行政诉讼，案号分别为（2018）浙0304行初253号、254号，原审审理时该二案尚未审结。2019年6月2日，金玉林向鹿城区政府邮寄《未登记房屋调查认定申请书》，申请鹿城区政府组织人员对上述房屋未登记部分进行调查认定。2019年6月17日，鹿城区未经登记认定办作出被诉《调查报告》并送达金玉林。金玉林不服，提起本案诉讼。另查明，2017年11月8日，鹿城区政府作出温鹿政办〔2017〕93号《关于进一步规范鹿城区征收改造范围内未经登记房屋调查认定处理工作的实施意见》，决定成立鹿城区未经登记认定办，下设办公室在区综合行政执法局，负责未经登记房屋调查认定处理涉及的部门协调、指导监督、异议复查等日常工作。 原审法院认为，本案系金玉林请求鹿城区政府对其涉案房屋未登记部分进行调查认定而不服被诉《调查报告》引发的诉讼。结合各方诉辩，案件争议焦点在于鹿城区政府是否应对涉案房屋未登记部分进行调查认定，被诉《调查报告》是否合法。首先，涉案房屋所在地块属于集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十七条第四款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，征收土地的，要对被征收土地上的附着物给予补偿，补偿标准由省、自治区、直辖市规定。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十八条、第二十九条第一款第（三）项规定，市、县人民政府应当根据本办法的规定，结合当地实际，制定征用土地补偿的具体标准；地上建筑物，按照城市房屋拆迁的有关法律、法规予以补偿。温州市政府作出温政发〔2013〕101号《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》，该意见第二条、第三条规定，征收土地公告发布后，各区房屋征收机构参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（市人民政府令第126号）等有关规定，公布房屋补偿范围、组织房屋情况调查等；征收集体土地涉及房屋补偿方式、补偿标准、奖励和补助，参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》和温政发〔2012〕19号《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法的通知》等有关规定执行。据此，温州市集体土地上房屋在征收补偿程序中涉及未登记建筑的，可参照国有土地上房屋进行调查认定。其次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，县级政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门对征收范围内未登记建筑进行调查、认定和处理。依据鹿城区政府《关于进一步规范鹿城区征收改造范围内未经登记房屋调查认定处理工作的实施意见》第四条“后续处理程序”第（二）项规定，未经登记房屋权利人在规定期限内未与属地街镇达成协议的，由属地街镇将未登记房屋调查相关资料移交区综合行政执法局，房屋尚未灭失的，区综合执法局根据《温州市区违法建筑认定标准（试行）》等相关规定依法作出处理决定，区执法局出具的处理决定作为报请作出征收补偿决定的依据。根据本案现有证据，金玉林涉案房屋及构筑物等总面积为3158.02平方米，除已登记产权面积1311.65平方米（1070.88平方米+240.77平方米）外，其余1846.37平方米未登记部分，鹿城区执法局已作出限期拆除决定认定属于违法建筑并责令拆除，该限期拆除决定经一、二审行政诉讼予以维持，应认定鹿城区执法局已经按照上述实施意见对涉案房屋作出处理决定。另，原温州市国土资源局对涉案房屋也已作出责令交地决定，明确涉案房屋的补偿标准、补偿方式等。据此，鹿城区政府作出被诉《调查报告》，认为无需就涉案房屋出具认定意见，并无不当，程序亦符合规定。综上，金玉林请求鹿城区政府对涉案未登记部分房屋进行调查认定，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决驳回金玉林的诉讼请求。原审案件受理费50元，由金玉林负担。 金玉林上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。位于温州市鹿城区房屋系金玉林合法所有。金玉林房屋因历史原因有宅基地审批表土地使用权证，但部分未取得房屋产权证。现金玉林房屋涉及征迁有关部门未对未登记建筑进行认定。故金玉林于2019年6月2日向鹿城区政府书面邮寄了《未登记房屋调查认定申请书》，鹿城区政府下设的鹿城区未经登记房屋调查认定处理领导小组办公室作出了被诉《调查报告》，决定不出具认定意见。原审法院判决驳回诉讼请求明显错误。温州市集体土地上房屋在征收补偿程序中涉及未登记建筑的参照国有土地上房屋进行调查认定。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，有权对金玉林未经登记的建筑进行调查、认定和处理的法定机关是鹿城区政府，而不是鹿城区执法局。原审法院以鹿城区执法局已作出限期拆除决定为由，认定鹿城区执法局已经作出了处理决定，明显错误。综上，鹿城区政府不予作出认定意见，构成行政不作为，侵害了金玉林权益，请求：1.撤销原审判决；2.撤销被诉《调查报告》；3.责令鹿城区政府对金玉林的未登记房屋调查认定申请重新作出处理；4.案件诉讼费用由鹿城区政府承担。 鹿城区政府答辩称：金玉林房屋坐落于，属杨府山塗村老港区保障性安居工程征地范围，房屋及构筑物等总面积3158.02平方米，其中合法产权面积1311.65平方米（1070.88平方米＋240.77平方米），另有未经登记面积1846.37平方米（房屋1403.41平方米＋夹层⑩296.16平方米＋简易房21平方米＋构筑物（1）32.8平方米＋构筑物（2）55平方米＋构筑物（3）38平方米）。因金玉林无法和征收实施单位滨江街道达成协议，该房屋目前仍保留。《温州市鹿城区人民政府关于进一步规范鹿城区征收改造范围内未经登记房屋调查处理工作的实施意见》第四条第二款第二项规定：“未经登记房屋权利人在规定期限内未与属地街镇达成协议的：2.未经登记房屋尚未灭失的，区综合行政执法局根据《温州市区违法建筑认定标准（试行）》等相关规定依法作出处理决定；未经登记房屋已灭失的，区综合行政执法局根据上述规定出具认定意见。”本案中，金玉林的房屋尚未灭失，因此鹿城区执法局根据上述规定，于2017年10月13日作出温鹿综法限拆字[2017]第011-2013号《限期拆除决定书》并于2017年10月15日送达给金玉林，且该限拆决定经一审及二审判决予以维持。在该限拆决定书中，金玉林的未经登记建筑全部被认定为违法建筑且已依法作出限期拆除的处理决定。因此无需对金玉林的未经登记房屋再行调查重新认定。综上，金玉林的诉求缺乏事实和法律依据，请求驳回其上诉请求。 原审期间当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，双方当事人均未向本院提交新证据材料。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，金玉林向鹿城区政府提交申请，要求鹿城区政府组织人员对涉案未登记房屋进行调查认定。鹿城区未经登记认定办作出被诉《调查报告》，认为其无需出具认定意见。该被诉《调查报告》送达给金玉林后，金玉林提起本案诉讼。案件争议点在于本案情形下鹿城区政府是否应对涉案未登记房屋进行调查认定，以及被诉《调查报告》是否合法。 按照《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发[2013]101号）第二条、第三条规定，征收土地公告发布后，各区房屋征收机构参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（市人民政府令第126号）等有关规定，公布房屋补偿范围、组织房屋情况调查等；征收集体土地涉及房屋补偿方式、补偿标准、奖励和补助，参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》和温政发〔2012〕19号《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法的通知》等有关规定执行。涉案房屋系集体土地上房屋，依据上述规定，可参照国有土地上房屋进行调查认定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，县级政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门对征收范围内未登记建筑进行调查、认定和处理。一般而言，此处的未登记建筑调查认定程序与违法建筑认定程序是相互区别的两种程序。但是，依据鹿城区政府《关于进一步规范鹿城区征收改造范围内未经登记房屋调查认定处理工作的实施意见》第四条“后续处理程序”第（二）项规定，未经登记房屋权利人在规定期限内未与属地街镇达成协议的，由属地街镇将未登记房屋调查相关资料移交区综合行政执法局，房屋尚未灭失的，区综合执法局根据《温州市区违法建筑认定标准（试行）》等相关规定依法作出处理决定，区执法局出具的处理决定或认定意见作为报请作出征收补偿决定的依据。因本案中鹿城区执法局已经做出了限期拆除决定，认定了涉案房屋未登记部分（含建筑、夹层、构筑物、简易房）面积1846.37平方米属于违法建筑，且金玉林就该限期拆除决定提起的行政诉讼已经一、二审行政诉讼予以维持，原审法院认定鹿城区执法局已经按照上述实施意见对涉案房屋作出了处理决定，并认定鹿城区政府作出的被诉《调查报告》正确，具有相应依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。金玉林提出的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人金玉林负担。 本判决为终审判决。 审判长  马国贤 审判员  刘家库 审判员  樊清正 二〇二〇年七月十三日 书记员  刘 芳