广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终252号 上诉人（一审原告）苏国妹，女，1958年3月27日出生，汉族，住桂林市雁山区。 委托代理人宾顺喜，广西林鹰律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市雁山区人民政府，住所地：桂林市雁山区雁山中路18号。 法定代表人杨玉霜，区长。 委托代理人梁山，桂林市雁山区良丰街道办事处党委书记。 委托代理人王崎，广西伏波律师事务所律师。 上诉人苏国妹因其诉桂林市雁山区人民政府（以下简称雁山区政府）行政强制及行政赔偿一案，不服桂林市中级人民法院作出的（2019）桂03行初317号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷和询问当事人，各方均没有提出新的事实、证据或者理由，本院决定不开庭审理。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：2014年12月，经广西壮族自治区人民政府批准，原广西壮族自治区国土资源厅下发了桂国土批函〔2014〕921号《关于国道321阳朔至桂林扩建工程项目建设用地的批复》（以下简称921批复），批准了国道321阳朔至桂林扩建工程项目建设用地的土地征收。同月，321国道阳朔至桂林扩建工程指挥部制作了《桂林市国道321阳朔至桂林扩建工程（城区段）集体土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称《房屋征补方案》），该方案对房屋征收补偿的依据、原则、合法有效房屋认定标准、补偿标准、房屋附属物的补偿等内容予以明确。2015年1月28日，桂林市人民政府发布了市政〔2015〕8号《桂林市人民政府征收土地公告》（以下简称8号征收土地公告），该公告上依次详细记载了：建设用地批次名称、征收土地位置、被征地村（组）及面积、征地补偿标准（包括土地青苗补偿标准、地上附着物补偿标准）、被征收土地所涉及的农业人员安置办法等相关内容。并载明，被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在本公告规定的期限内，持土地权属证书或者其他有关证明材料，到指定的地点办理征地补偿登记。根据文件，苏国妹位于桂林市雁山区大埠乡草底村委大山底村994号房屋（以下简称994号房屋）被桂林市人民政府征收。由于苏国妹的994号房屋属于自建房并未登记办理房产证，苏国妹仅持有建筑证和建房施工许可证。为保障公平公正，依据上述文件的规定，2016年12月15日，桂林市房屋征收服务中心对苏国妹的994号房屋进行了实际面积丈量绘测、预评估，根据实际丈量测绘得出994号房屋共三层，第一层有证面积（混合）151.32㎡、无证面积（简易棚）51.46㎡，第二层有证面积（即混合）123.07㎡、无证面积（砖木、钢架棚）54.55㎡，第三层有证面积（混合）132.42㎡。桂林市房屋征收服务中心依据以上实际丈量数据得出，苏国妹被征收房屋的有证面积为406.81㎡、无证面积106.01㎡，据此制作了《集体土地上房屋调查登记表》且加盖了公章。 2017年4月8日，雁山区政府凭借桂林市房屋征收服务中心出具的《预评估函》、《集体土地上房屋调查登记表》，与苏国妹签订《321国道扩建工程被征收房屋货币补偿安置协议书》（以下简称补偿安置协议），协议征收苏国妹994号房屋有证面积406.81㎡、无证面积106.01㎡。苏国妹并未提出异议，并在该补偿安置协议上签字。2017年4月20日，雁山区政府按照补偿安置协议将补偿款项支付给苏国妹，同日，雁山区政府拆除苏国妹994号房屋的大部分面积，另有994号房屋小部分面积因苏国妹生活需要且321国道扩建工程暂时未使用没有拆除。2017年10月13日，因321国道扩建工程施工需要，雁山区政府对苏国妹994号房屋未拆除部分实施强制拆除。苏国妹不服，提起行政诉讼。桂林市中级人民法院于2018年11月16日作出（2018）桂03行初327号行政裁定，驳回苏国妹的起诉。苏国妹不服向本院提起上诉，本院于2019年5月16日作出（2019）桂行终507号行政裁定，撤销了（2018）桂03行初327号行政裁定并指令桂林市中级人民法院继续审理。 另查明，雁山区政府提供的证据3桂林市房屋征收服务中心出具的《集体土地上房屋调查登记表》记载：“所有权人：苏国妹，房屋坐落：大埠乡草底村公所大山底村994号（桂阳公路园博园加油站南侧），房屋现状（房屋总层数：3层）：所在层次1实际建筑面积：混合151.32㎡、简易棚51.46㎡，所在层次2实际建筑面积：混合123.07㎡、砖木26.79㎡、钢架棚27.76㎡，所在层次3实际建筑面积：混合132.42㎡，合计实际建筑面积：512.82㎡。”《集体土地上房屋调查登记表》后附实际测绘房屋平面图，并备注：“大埠乡草底村公所大山底村994号（桂阳公路园博园加油站南侧），苏国妹，混合：406.81㎡、砖木26.79㎡、钢架棚27.76㎡、简易棚51.46㎡。”经庭审质证并询问苏国妹、雁山区政府得知，《集体土地上房屋调查登记表》及附图中所指的“混合”即为经实际测绘后得出的房屋有证面积、“砖木、钢架棚、简易棚”即为经实际测绘后得出的房屋无证面积，并与《《安置补偿协议》》中的有证面积406.81㎡、无证面积106.01㎡相吻合。而经过对该《集体土地上房屋调查登记表》后附的实际测绘房屋平面图进行核算后发现该计算面积存在偏差，正确的计算结果应为（保留小数点后三位）：第一层实际建筑面积：有证面积（混合）为11.3m×15.12m-1.3m×3.56m-2.7m×2.33m-2.12m×3.77=151.945㎡，无证面积（简易棚）为12.55m×4.1m（此墙宽两边不一致，故平均值）=51.455㎡；第二层实际建筑面积：有证面积（混合）为11.3m×（8.32m+1.3m+1.68m+4.32m）+4.72㎡-[6.29m×4.32m-（4.32m-4.18m）×（3.92m-1.19m）]-[3.77m×（1.68m+4.32m）+1.19m×4.18m]=126.675㎡，无证面积（砖木、钢架棚）[6.29m×4.32m-（4.32m-4.18m）×（3.92m-1.19m）]-[3.77m×（1.68m+4.32m）+1.19m×4.18m]=54.551㎡；第三层实际建筑面积：有证面积（混合）11.75m（此墙宽两边不一致，故取平均值）×（4.9m+4.72m）+3.92m×1.82m+1.2m×12.25m=134.869㎡。 桂林市中级人民法院一审认为，2014年12月，原广西壮族自治区国土资源厅下发了921号批复，批准了国道321阳朔至桂林扩建工程项目建设用地的土地征收。2015年1月28日，桂林市人民政府发布了8号征收土地公告并详细刊登了相关征收信息，苏国妹的994号房屋在被征收范围内，上述土地征收程序合法。2017年4月8日，雁山区政府依据《房屋征补方案》上的有关规定，与苏国妹签订了补偿安置协议。2017年4月20日，雁山区政府按照补偿安置协议将补偿款项支付给苏国妹。虽然，苏国妹、雁山区政府双方已达成补偿安置协议，且雁山区政府已在强制拆除994号房屋前支付了补偿款。但是，经过对《集体土地上房屋调查登记表》后附的实际测绘房屋平面图进行核算后发现该计算面积存在偏差，少算了苏国妹994号房屋第一、二层有证面积4.23㎡，第三层有证面积2.449㎡。同理，雁山区政府依据该《集体土地上房屋调查登记表》签订的《安置补偿协议》同样少算了苏国妹被征房屋第一、二层有证面积4.23㎡，第三层有证面积2.449㎡。因此，雁山区政府没有对苏国妹上述部分被征房屋面积进行补偿，就直接进行强制拆除，该强制拆除行为违法。 苏国妹994号房屋并未登记办理房产证，其仅持有建筑证和建房施工许可证，并不能简单的以两证上记载的面积相加作为有证产权面积来认定。首先，《房屋征补方案》第三条第（四）项规定：“只办理了建筑证的房屋。根据实际测量的房屋面积，如实际建设的房屋大于建筑证上批准的面积，按建筑证上批准的面积确认为合法面积；如实际建房面积小于建筑证批准面积的，则以实际建房面积为准。”苏国妹994号房屋经过指挥部工作人员实际丈量绘测后得出，实际建房面积小于苏国妹持有的建筑证和建房施工许可证上记载的面积，按上述规定应当以实际建房面积作为有证面积进行征收补偿，故苏国妹诉请按照其持有的建筑证和建房施工许可证上记载的面积予以补偿，无事实和法律依据。另一方面，经查明雁山区政府依据该《集体土地上房屋调查登记表》签订的《安置补偿协议》少算了苏国妹被征房屋第一、二层有证面积4.23㎡，第三层有证面积2.449㎡，对于以上未补偿的部分房屋面积，雁山区政府应予补偿，具体补偿标准按照《安置补偿协议》中双方认可的标准进行计算：第一、二层有证面积4.23㎡×2180元/㎡=9221.4元、第三层有证面积2.449㎡×2290元/㎡=5608.21元，共计少算了14829.61元。对于上述少算的14829.61元补偿款，雁山区政府应诚实履行义务，对苏国妹进行补偿。 关于苏国妹要求赔偿屋内物品损失的问题，双方已签订《安置补偿协议》、雁山区政府的拆除行为也是依法拆迁，并不存在暴力强拆，且单从苏国妹提供的证据照片来看，并不能看出有施工队员在对苏国妹的房屋进行强拆并造成苏国妹屋内物品的损失，故苏国妹请求赔偿屋内损失事实和法律依据欠缺。另一方面，雁山区政府虽然属于依法拆迁，但在拆迁过程中并未制作被拆迁屋内物品清单，存在程序瑕疵。综合以上两个方面，酌情考虑雁山区政府赔偿苏国妹屋内物品损失2000元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第一款第（四）项的规定，判决：一、判令雁山区政府支付苏国妹被征收房屋补偿款14829.61元；二、判令雁山区政府赔偿苏国妹屋内物品损失2000元。 上诉人苏国妹上诉称：1.苏国妹为便于子女婚后安居，将案涉房产进行了分割，并签订了《分产协议》，协议约定“主房三层一分为二，南面苏国妹自留，北面给刘月鹏永久居住，头门二层，给刘秀丽（莉）永久居住”，刘秀莉与本案的处理结果有法律上的利害关系，刘秀莉曾向一审法院提出以第三人身份参加诉讼，一审法院不予批准，损害了刘秀莉的合法权益。2.雁山区政府提供的8号征收土地公告第二条记载：征收的土地位置位于原桂阳公路线路左右两侧延伸各20米，桂林市郊区乡镇建设管理局于1996年核发给苏国妹的《建筑证》四至载明“西墙外线接桂阳公路28米”，足以证明苏国妹的房产没有在征收范围内。3.没有证据证实雁山区政府在征收前对苏国妹原建两栋房产进行测量，桂林市房屋征收服务中心仅对拟征收的部分进行了测量、登记，对未被征收的部分不进行测量登记，致使雁山区政府仅对拟征收的512.82㎡房屋进行补偿，未被征收部分的房屋并没有进行补偿。4.《预评估函》、《集体土地上房屋调查登记表》及附图记载，第一层占地面积为202.78㎡。苏国妹提供的《建筑证》证实批准建设占地面积为160.8㎡，《收款收据》证实当初苏国妹超范围建房53㎡被处罚，证明苏国妹的一楼占地面积213.8㎡。雁山区政府委托征收测量的一楼建筑面积为202.78㎡，相差11.02㎡，足以证实雁山区政府仅对拟征收的部分进行测量。5.苏国妹提供的《预评估函》证实苏国妹建筑面积为619.12㎡，加上墙体部分面积约79㎡，苏国妹三层房屋的建筑面积约698.12㎡。雁山区政府补偿苏国妹的面积仅为512.82㎡，足以证实雁山区政府并没有对苏国妹的房屋进行足额补偿。综上，一审判决遗漏必须参加诉讼的当事人，且将苏国妹未经征收测量部分的房屋认定为已征收补偿，属认定事实不清，损害苏国妹的合法权益，请求：撤销一审判决第二项，改判确认雁山区政府未经征收程序强制多拆除苏国妹994号部分房屋面积179.3㎡的行为违法；判决雁山区政府赔偿苏国妹因违法拆除房屋的损失837450元（其中房屋损失787800元，其它损失49650元）。 被上诉人雁山区政府答辩称：1.因国道321扩建需要，苏国妹房屋项下的集体土地经批准进行征收，桂林市人民政府发布了8号征收土地公告并制定了《房屋征补方案》。雁山区政府在与苏国妹签订了《补偿安置协议》后按协议全额支付了补偿款，并在苏国妹将房屋腾空后将房屋拆除，征收程序合法，不应认定雁山区政府对房屋拆除行为违法。2.苏国妹的994号房屋在1998年办理房屋产权登记，颁证时勘测面积为2层住宅共194.39㎡，但在房屋征收预评估时，苏国妹未提供其房屋产权证，雁山区政府为核实征收房屋面积，委托桂林市房屋征收服务中心对房屋面积进行了实地测量，并将其1、2层房屋砖混结构面积274.39㎡作为合法有效面积计算补偿，已超出产权证登记面积80㎡对其进行超额补偿。一审判决以房屋内廓面积减去无证面积的方式计算有证面积，在计算方法上存在误差，桂林市房屋征收服务中心按每间房屋实际测量面积相加计算有证面积的方式更为准确。出于和谐解决纠纷考虑，雁山区政府未对一审判决错误计算房屋有证面积及增加的补偿款提出上诉，但不应认定雁山区政府未对部分房屋进行补偿就实施拆除构成违法。3.雁山区政府对苏国妹房屋的征收补偿范围包括房屋有证部分及无证部分的三层房屋整体，在拆除过程中根据施工需要及苏国妹要求暂留部分以方便苏国妹生产生活，即对苏国妹房屋先后两次实施拆除。苏国妹以房屋建筑证及施工许可证记载的房屋建筑面积与补偿安置协议确定的房屋有证面积计算出的差额，并不是实际存在的房屋建筑结构，建筑证及施工许可证记载的建筑面积是建设管理部门对拟建设房屋面积的控制性规定，不是对实际建成房屋建筑面积的确认。建成房屋在办理产权登记时，以实际测绘结果确定房屋建筑面积。苏国妹以房屋建筑证、施工许可证记载的房屋建筑面积作为其被征收房屋的“有证面积”缺乏事实依据。有关部门对其超出批准面积建设处以罚款，并非对其违法建设行为予以合法化认可，不能作为认定其房屋合法有效面积的依据。4.苏国妹提供的建筑证、建房施工许可证登记的建房户、土地使用者均登记为苏国妹，雁山区政府提交的房屋登记档册上的房屋“产权人”亦仅登记苏国妹个人，苏国妹与其家庭成员签订的分产协议不具有公示效力，也非物权权属证明，且苏国妹与其家庭成员签订分产协议后，未办理房屋产权变更登记，分产协议当事人不具有本案诉讼当事人的主体资格，苏国妹以分产协议主张一审判决遗漏必要诉讼当事人无事实和法律依据。综上，苏国妹的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，关于雁山区政府强制拆除苏国妹部分涉案房屋的行为是否合法的问题。涉案房屋项下的集体土地已经法定程序转为国有建设用地，土地征收程序合法。雁山区政府依据《房屋征补方案》与苏国妹签订了《补偿安置协议》，并按照协议向苏国妹支付补偿款，属已履行了协议约定的义务。一般情况下，签订补偿协议及领取补偿款后，如被征收人腾空并交出房屋，一般认为被征收人与房屋强拆行为不再具有利害关系。但本案中，苏国妹主张本案涉案部分房屋属未被征收房屋，雁山区政府亦确认“根据施工需要及苏国妹要求暂留部分以方便其生产生活”，说明苏国妹并未完全交出被征收的土地房屋。在苏国妹未自愿交出被征收部分房屋的情况下，雁山区政府应当按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的程序执行，即由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的决定，仍不交出土地的，申请人民法院强制执行。雁山区政府未经法定程序，强制拆除，一审判决认定雁山区政府违法，经审查认为并无不当，本院予以确认。但一审法院认为“雁山区政府没有对苏国妹被征房屋少算部分面积进行补偿，就直接进行强制拆除，该强制拆除行为违法”，理由不当，本院予以纠正。 关于苏国妹提出的涉案部分房屋是否在《补偿安置协议》所确定被征收房屋的范围的问题。签订协议意味着认可和接受另一方所提出的标准或对价，除非存在重大误解或者合同无效的充分理由，基于合同双方自愿性原则和信用原则，对合同的效力不轻易否定。本案中，双方均确认苏国妹所称的部分房屋是被征收994号房屋的一部分。经审查，双方签订的《补偿安置协议》约定征收的是苏国妹994号房屋一座，雁山区政府为核实征收房屋面积，委托桂林市房屋征收服务中心对994号房屋面积进行了实地测量，《补偿安置协议》以桂林市房屋征收服务中心对994号房屋实地丈量绘测结果作为补偿的依据，双方在签订协议时均未提出异议，说明双方认定桂林市房屋征收服务中心对994号房屋实地丈量绘测的结果，故雁山区政府的征收房屋范围是994号房屋整体，补偿的范围亦是994房屋的补偿。苏国妹以其提供的建筑证、施工许可证的记载，主张涉案部分房屋不在《补偿安置协议》所确定被征收房屋的范围缺乏事实依据，据此提出的补偿请求，本院不予支持。对于一审判决根据《集体土地上房屋调查登记表》后附的实际测绘房屋平面图核算存在的面积偏差及相应补偿，雁山区政府未能提供证据予以否定，且亦未损害苏国妹的合法权益，故本院予以维持。 关于一审判决是否遗漏当事人的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，苏国妹提供的建筑证、建房施工许可证等登记的建房户、土地使用者均为苏国妹，雁山区政府提交的房屋登记档册上的房屋“产权人”亦仅登记苏国妹，苏国妹在与雁山区政府签订协议时亦未主张涉案房屋所有权人还包括其家庭成员，现有证据分别证实本案涉案房屋所有权人除苏国妹外，不存在其他利害关系人，至于苏国妹与其家庭成员签订的分产协议，仅属于其内部对房屋的自行处分，且未办理房屋产权变更登记，对外不具有效力，一审判决不存在遗漏当事人的情形。 关于苏国妹提出确认违法之后的赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条的规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和补偿义务机关对自己提出的主张应当提供证据。经审查，苏国妹提出赔偿损失的诉讼请求，没有提出相关证据，一审判决认为“雁山区政府虽然属于依法拆迁，但在拆迁过程中并未制作被拆迁屋内物品清单，存在程序瑕疵”，“酌情考虑雁山区政府赔偿苏国妹屋内物品损失2000元”并无不当，本院予以确认。 综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。上诉人苏国妹的上诉请求及理由不成立，本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人苏国妹负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇二〇年七月二十日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青