贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终668号上诉人（一审原告）潘福宗，男，汉族。委托代理人胡宝岭，北京京平律师事务所律师。委托代理人杜红梅，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）兴义市人民政府，住所地贵州省兴义市市府路1号。法定代表人田涛，市长。上诉人潘福宗诉被上诉人兴义市人民政府（以下简称兴义市政府）不履行补偿安置法定职责一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔23行初240号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。潘福宗一审诉称，其为兴义市坪东街道办事处（以下简称坪东街道办）坪东村村民，在坪东一组有承包地。2012年，有关部门引进兴义市万和房地产开发有限责任公司（以下简称万和房开公司）进行城中村改造，征收了潘福宗的宅基地及房屋。2012年6月，潘福宗父亲与万和房开公司签订了《补偿安置协议》。协议签订之前，与对方确认同意为潘福宗单独安置宅基地，潘福宗选择了划地安置，兴义市政府应当为潘福宗安置宅基地90平方米，但一直未能兑现。潘福宗于2019年4月22日向兴义市政府提出书面申请，但截至目前，潘福宗并未收到兴义市政府作出的任何正式答复，兴义市政府也未履行上述职责。潘福宗认为，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，县级以上地方人民政府是组织实施土地征收的法定主体。县级以上地方人民政府在组织实施征收土地时，负有确保被征收人取得公平合理补偿安置的义务，因此对作为被征收人的潘福宗进行补偿安置是兴义市政府的法定职责，兴义市政府拒不履行补偿安置的法定职责，属于行政不作为。同时，因长期未得到安置，潘福宗自2012年以来一直租房居住，租房市场价格为6500元／年，至2019年应付租金总额为45500元，潘福宗的房租属于过渡期费用，依法应由兴义市政府负担。鉴于兴义市政府的行政不作为，已经严重侵犯了潘福宗的合法权益，故潘福宗诉至法院，请求：1.判决兴义市政府限期履行为潘福宗安置宅基地90平方米的职责；2.判决兴义市政府限期给付潘福宗过渡安置费，按照6500元／年的标准给付；3.判决本案诉讼费由兴义市政府承担。一审经审理查明，为推动坪东一组“城中村”改造工程，坪东街道办制定《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》，该实施方案载明：“一、改造范围。坪东一组城中村改造项目范围内占地约150亩，东至黄草办事处，南至青龙山，西至小山商贸区，北至坪东大道和税务局宿舍。二、拆迁范围。坪东一组城中村改造工程涉及范围内占用的房屋及附属物、构筑物，包括国家机关、企事业单位、集体、居民、农民用房及其附属物、构筑物。……（一）安置方案。1.统一规划安置小区，集中划给宅基地，由拆迁户自行建房（称为划地安置方案）；2.采用统一规划，集中建房安置不再分户划给宅基地（称为集中安置方案）；3.被拆迁人不同意以上两种方案的，可以实行货币补偿，由具备资质的房地产评估机构进行市场评估后确定（货币安置方案）。（二）安置方案选择。凡在安置范围内的拆迁户（以户口簿和结婚证）为单位只能选择一种安置方案进行安置（离婚分户认定时间为2010年1月1日前）……”，同时载明：“拆除有合法手续的正房占地面积不足80㎡的，无论人口多少，按80㎡划给宅基地。新批划宅基地按兴坪新管发[2007]01号文件执行”“集中安置的范围为居住在该项目范围内原坪东一组有承包土地且在该项目范围外没有宅基地（含宅基地已经出让）的承包人口”。2011年，坪东街道办作为甲方与乙方万和房开公司签订《坪东一组“城中村改造”招商协议》，约定：为加快推进坪东街道办坪东一组城中村改造，由甲方、乙方、坪东一组共同组成坪东一组“城中村”改造项目小组，共同办理相关手续；甲方负责协调征地、拆迁、安置、补偿及办理相关手续；乙方在规定时间内安排资金，并完成安置区内的基础设施；启动该项目后，乙方必须严格执行《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》。2011年6月20日，坪东街道办作为甲方与乙方坪东一组签订《坪东一组“城中村”协议》，约定：一、甲方原则上同意乙方与甲方招商引资引进的万和房开公司签订合作开发协议；二、乙方必须严格按照《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》规定的内容与投资商签订合作开发协议；三、划地安置户必须严格按照审批的规划方案进行建设；四、甲方有权监督乙方与开发商签订的开发协议的实施。2011年，万和房开公司作为甲方与乙方坪东一组签订《坪东一组“城中村改造”协议》，约定：甲方按照坪东街道办拆迁安置的要求，对坪东一组进行征地、拆迁、安置；乙方负责配合完善相关手续，《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》作为附件与协议具有同等法律效力。坪东一组的村民在该协议上签字捺印。2012年4月1日，兴义市中心区坪东新区建设管理委员会制作的《坪东一组城中村改造项目新安置承包人口情况公示》显示，潘福宗选择划地安置方式，即：新批宅基地80平方米，优惠购买10平方米，合计安置90平方米的宅基地。之后，因未得到划地安置，潘福宗向坪东街道办提出信访请求。2014年3月26日，坪东街道办作出《关于潘福宗信访事项的回复》，对其信访要求不予支持。之后，潘福宗因安置问题又多次信访。2019年4月24日，坪东街道办向兴义市纪委作出《关于潘福宗请求划地安置问题的办理情况报告》。2019年4月22日，潘福宗以EMS快递方式向兴义市政府邮寄了《补偿安置申请书》，请求兴义市政府限期履行安置的职责，并请求赔偿。兴义市政府收到潘福宗的书面申请后未在法定期限内进行答复，潘福宗诉至法院，请求判如所请。另查明:潘福宗与周珊于2007年9月4日登记结婚。周珊于2005年在兴义市处。一审法院认为，综合当事人的诉辩请求和理由，归纳本案的争议焦点为：潘福宗请求兴义市政府为其安置以及支付过渡安置费应否得到支持。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定,征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，市、县人民政府作为征收土地方案的组织实施部门和补偿安置方案的批准部门，其是实施征收和补偿的法定主体。虽然从本案证据显示，从安置方案的制定到签署招商引资协议的各个环节，均是由坪东街道办参与，但其并不具有征地补偿安置的法定职权。本案潘福宗认为兴义市政府是法定征收实施主体，在向其申请安置未果后，直接以其作为兴义市政府向法院提起履行法定职责之诉，而兴义市政府亦未在答辩中否认其征收主体的身份。另外，作为兴义市政府之派出机构的兴义市中心区坪东新区建设管理委员会，曾作出适用于坪东新区范围的兴坪新管发[2007]01号《关于审批安置坪东新城区内农民宅基地的规定》，结合此行为，坪东街道办所作征地行为在法律、行政法规未授权的情形下，应视为受兴义市政府的委托。因此，兴义市政府为本案适格被告。本案系由“城中村”改造项目过程中,集体土地被征为国有土地后，原集体经济组织成员的补偿安置问题所引发。潘福宗起诉时提交的《社员股金证》《退耕还林承包手册》可以证实潘福宗原系坪东一组的承包人口。涉案《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》系经万和房开公司（甲方）与坪东一组（乙方）审阅后，由万和房开公司签章和坪东一组村民签字同意。该方案是否经过合法程序审批通过不得而知，但该组涉及247户被征收人均按照此方案进行补偿安置。从坪东街道办作出的《关于潘福宗信访事项的回复》和兴坪办呈〔2019〕7号《关于潘福宗请求划地安置问题的办理情况报告》可推知，前述实施方案制定的基础应为兴义市中心区坪东新区建设管理委员会兴坪新管［2007］01号《关于审批安置坪东新城区内农民宅基地的规定》。因此，前述实施方案应当是本案潘福宗能否得到安置的依据。第一，《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》规定：“在安置范围内，以户（以户口簿和结婚证）为单位，只能选一种安置方式进行安置（离婚分户认定时间为2010年1月1日前）”，“拆除有合法手续的正房占地面积不足80㎡的，无论人口多少，按80㎡划给宅基地。新批划宅基地按兴坪新管发［2007］01号文件执行”。根据该规定，坪东一组的承包人口能否得到划地安置，不仅需符合《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》的规定，还应符合兴坪新管发［2007］01号文件的规定。兴义市中心区坪东新区建设管理委员会兴坪新管发［2007］01号《关于审批安置坪东新城区内农民宅基地的规定》第二条规定“安置条件。凡户口在坪东新区范围内，且属于承包人口，又符合下列条件之一的，可以申请宅基地：1、已结婚无住房的。2、尚未结婚但现有住房特别困难的。3、1993年以来结婚到外地，后又按合法程序回坪东新区长期居住且双方都无住房的（对方无住房，以当地村民组、村（居）委会、土管部门和乡镇人民政府出具的证明为准。4、新区内互相通婚又符合以上申请宅基地条件的，只能在夫妇一方所在地安排宅基地。5、离婚无住房（在离婚财产分割协议上无房产的），且租房住一年以上的。6、参加工作，且工资属于财政开支的在编人员不再批划宅基地。”本案中，潘福宗的妻子周珊于2005年已在兴义市地，虽然该宅基地获得于双方结婚之前，且安置地点也不在坪东一组，但根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”之规定，划拨宅基地以家庭户为单位，而不是以是否为同一个集体经济组织为依据。若再对潘福宗划地安置，其夫妇名下将有两处宅基地，不符合前述实施方案，亦不符合前述法律关于“一户一宅”之强制性规定；第二，土地是稀缺资源，国家实行耕地严格保护政策。国家在征收集体土地后，无论是采用划地安置方式还是集中安置方式，其目的均是保障失地农民的基本生存、生活权利。而根据潘福宗的实际情况，其妻子周珊已于别处获得宅基地一处，不存在不能满足基本生存、生活的条件。由此，潘福宗请求兴义市政府依照实施方案的规定对其进行划地安置的理由不成立，不予支持。关于过渡安置费的问题。潘福宗称其房屋被征收后一直租住房屋，但其并未提供相关证据予以证实。且过渡安置费，是指房屋被征收后，安置房或安置地到位前，对被征收户在此过渡期间给予的补助，在安置主张不能得以实现的情况下，亦不存在对过渡安置费的支持。综上，潘福宗的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回潘福宗的诉讼请求；案件受理费50元，由潘福宗负担。上诉人潘福宗不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审全部诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。其上诉理由为：1.一审判决将《补偿安置方案》作为认定案件事实及判决的主要依据，但并未对其合法性进行全面审查，其合法部分可作为定案证据，反之则不能作为定案证据；2.上诉人是本村承包人口，持有《社员股金证》，其集体经济组织成员资格应当予以认定，一审判决认定其不属于安置范围与事实不符；3.结合兴义市《城市规划区内集体土地及集体土地上房屋征收安置指导意见（试行）》的规定看，必须保证其在本集体经济组织平等安置的权利；4.由于长期未获安置，其一直租房居住，房租属于过渡期费用，依法应当由被上诉人负担。被上诉人兴义市政府答辩称，1.其没有给潘福宗安置90㎡宅基地的职责。潘福宗之妻子周珊在桔山镇桔园村店子上组拥有宅基地，潘福宗不符合申请新批宅基地的审批条件；2.其并无安置宅基地的义务，不应支付过渡安置费。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回潘福宗的所有诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点在于潘福宗申请兴义市政府履行补偿安置职责的理由是否成立。据上诉人潘福宗提供的《社员股金证》、《退耕还林承包手册》，可以证实潘福宗原系坪东一组的承包人口，故潘福宗具有实体法上的请求权基础。潘福宗曾向兴义市政府提出过履职申请，案涉城中村改造项目虽不是以兴义市政府的名义实施，而是采取由万和房开公司与村集体经济组织签订协议的方式实施，但根据修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，负有征收补偿安置职责的是县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门，万和房开公司不具有征收补偿安置的职权，其实施的征收补偿安置行为应视为受兴义市政府的委托，因此，潘福宗要求兴义市政府履行的补偿安置职责依法应属兴义市政府的法定职责。修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。《贵州省土地管理条例》第二十一条规定，被征收土地上的建筑物、构筑物、树木等，按照有关规定或者双方约定的标准给予补偿；没有规定、约定或者约定不成的，由县级人民政府根据实际损失价值确定。根据上述规定，对被征收土地上的附着物补偿，可由双方自行约定。本案中，《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》经坪东村一组村民集体签字认可，属于双方对被征收土地上附着物补偿安置的约定，该方案规定：“在安置范围内，以户（以户口簿和结婚证）为单位，只能选一种安置方式进行安置（离婚分户认定时间为2010年1月1日前）”，“拆除有合法手续的正房占地面积不足80㎡的，无论人口多少，按80㎡划给宅基地。新批划宅基地按兴坪新管发［2007］01号文件执行”。根据该规定，坪东一组的承包人口能否得到划地安置，不仅需符合《实施方案》的规定，还应符合兴坪新管发［2007］01号文件的规定。兴义市中心区坪东新区建设管理委员会兴坪新管发［2007］01号《关于审批安置坪东新城区内农民宅基地的规定》第二条规定“安置条件。凡户口在坪东新区范围内，且属于承包人口，又符合下列条件之一的，可以申请宅基地：1、已结婚无住房的。2、尚未结婚但现有住房特别困难的。3、1993年以来结婚到外地，后又按合法程序回坪东新区长期居住且双方都无住房的（对方无住房，以当地村民组、村（居）委会、土管部门和乡镇人民政府出具的证明为准。4、新区内互相通婚又符合以上申请宅基地条件的，只能在夫妇一方所在地安排宅基地。5、离婚无住房（在离婚财产分割协议上无房产的），且租房住一年以上的。6、参加工作，且工资属于财政开支的在编人员不再批划宅基地。”本案中，潘福宗的妻子周珊于2005年已在兴义市地，虽然该宅基地获得于双方结婚之前，且安置地点也不在坪东一组，但根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”之规定，划拨宅基地以家庭户为单位，而不是以是否为同一个集体经济组织为依据。潘福宗主张其符合安置范围，向兴义市政府主张履行安置职责的理由不能成立不符合前述实施方案，亦不符合前述法律关于“一户一宅”之强制性规定。一审据此判决驳回潘福宗的诉讼请求，并无不当。上诉人潘福宗主张兴义市政府应给付过渡费，但给付过渡费的前提是符合安置条件，如前所述，潘福宗不符合安置条件，且其未提供证据佐证存在租房的事实，因此，潘福宗的该项主张无事实及法律依据，本院不予支持。综上，上诉人潘福宗的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潘福宗负担。本判决为终审判决。审判长 马 竑审判员 田一铭审判员 柏龙金二〇二〇年七月二十三日法官助理王月伟书记员李振宇