浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终807号 上诉人（原审原告）林崇进，男，1932年3月21日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 委托代理人林鸣，男，1958年1月4日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区，系林崇进之子。 被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。 法定代表人姚高员，市长。 委托代理人焦选璇，温州市行政复议局工作人员。 委托代理人浦晶琰，浙江震瓯律师事务所律师。 林崇进因诉温州市人民政府城建行政复议一案，不服浙江省温州市中级人民法院（2019）浙03行初655号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：林崇进系温州市瓯海区潘桥街道仙门村村民，在该村拥有房屋及土地。2019年4月28日，温州市自然资源和规划局依据温政土房瓯[2018]38号《关于对瓯海区潘桥街道仙门村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定作出涉案补偿方案，该方案包括货币补偿和产权调换二项内容，其中第三条载明：“你户应在本补偿方案送达之日起十五日内就货币补偿或产权调换两种方案之一作出书面选择，提出意见并告知潘桥街道办事处；如未按期作出选择的，补偿方式由责令交出土地决定书确定。”因不服该补偿方案，林崇进于2019年6月3日向温州市人民政府申请行政复议，请求撤销该补偿方案。温州市人民政府经审查，于同年8月1日作出被诉复议决定。林崇进不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销被诉行政复议决定，判令温州市人民政府重新作出行政复议决定，一并请求对温政发[2013]101号《关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》第四条的相关内容进行审查。 原审法院认为：公民、法人或者其他组织提出行政复议申请，应当符合法定的受理条件。本案中，依据温州市自然资源和规划局向林崇进发送的补偿方案内容显示，该补偿方案系温州市自然资源和规划局在作出责令交出土地决定前，告知林崇进就两种补偿方式（货币补偿或产权调换）作出选择并征求其意见，旨在保障林崇进选择补偿方式的权利。该行为并非行政程序的终结，不是对涉案房屋补偿安置方案的最终处理，属无独立行政法律效力的阶段性行政行为，对相对人的权益不产生直接限制效果。林崇进以该补偿方案侵犯其合法权益申请行政复议，不符合法定受理条件。而且，被诉行政复议决定系以林崇进不符合行政复议受理条件并驳回其复议申请，并不涉及涉案房屋补偿方式的确认问题，涉案补偿方案合法与否不是本案的审查范围，林崇进提出对温政发[2013]101号实施意见进行合法性审查的理由不能成立。综上，林崇进提起的行政复议申请不符合法定受理条件，温州市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定决定驳回林崇进的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，且符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定的程序要求。原告请求撤销被诉行政复议决定并判令温州市人民政府重新作出行政复议决定、一并请求对规范性文件进行审查等，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回林崇进的诉讼请求。案件受理费50元，由林崇进负担。 林崇进上诉称：一、温州市自然资源和规划局作出涉案补偿方案违法，且直接限制林崇进的权利和义务，侵犯林崇进的合法权益。1.根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，责令交出土地是以违法取得土地为前提条件，林崇进的土地是合法取得，故涉案补偿方案关于责令林崇进户交出土地的决定违法。2.温州市自然资源和规划局不是房屋征收部门，没有管理房屋征收补偿的行政职权，其对涉案房屋进行“货币补偿”和“产权调换”两种方式计算是越权的违法行为，其计算结果也属违法。3.涉案补偿方案限定林崇进在十五日内作出选择，并规定“如未按期作出选择的，补偿方式由责令交出土地决定书确定”，也属于越权的违法的行政行为，侵害了林崇进的合法权益。二、本案符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的行政复议受理条件，也符合“撤销具体行政行为”的法律法规规定。三、本案的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定的情形。四、温州市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定作出驳回复议申请的决定，缺乏该条款规定的“行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件”的基础，属于适用法律错误。五、原审法院违背事实和法律，作出错误判决。六、原审判决未一并审查“温政发[2013]101号文件第四条”错误。请求：1.依法撤销原审判决；2.依法撤销被诉行政复议决定，并判令温州市人民政府重新作出具体行政行为；3.一并审查《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见（温政发[2013]101号）》第四条；4.诉讼费用由温州市人民政府承担。 温州市人民政府答辩称：一、温州市人民政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律依据正确。本案中，温州市自然资源和规划局作出的涉案补偿方案，系责令交出土地决定作出前事前听取意见性质的行为，保障的是林崇进选择补偿方式的权利，并未最终确定补偿方式，属过程性行为。过程性行为的法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收，除非过程性行为具有独立的价值且对当事人权利义务产生重大影响。对涉案补偿方案该过程性行为合法性的评价，可以在对最终的责令交出土地决定的合法性评价中一并进行。故林崇进的行政复议申请不符合法律法规规定的行政复议受理条件。二、温州市人民政府作出的被诉行政复议决定程序合法。温州市人民政府于2019年6月3日收到复议申请材料，于同日受理该行政复议申请，并于同年8月1日作出被诉行政复议决定，复议程序符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为：本案争议的主要问题是温州市人民政府作出的被诉行政复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”一般而言，具体行政行为应当是一个连续完整的行为，并具有事实上的最终性，行政主体的过程性行为，通常不能单独申请行政复议或者提起诉讼。具体到本案中，林崇进申请行政复议请求撤销温州市自然资源和规划局作出的涉案补偿方案，但从涉案补偿方案的性质看，该补偿方案系温州市自然资源和规划局在作出责令交出土地决定前的一个告知行为，告知林崇进有选择货币补偿或者产权置换的选择权，并不是最终确定的补偿方式。况且，涉案补偿方案第三条已明确载明“如未按期作出选择的，补偿方式由责令交出土地决定书确定”，故温州市人民政府认为涉案补偿方案属于过程性行为，对相对人的权益不产生实际影响，并无不当。因此，被诉行政复议决定认为林崇进提出的复议申请不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件，决定不予受理该行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。因被诉行政复议决定并不涉及涉案房屋补偿方式的确认问题，涉案补偿方案合法与否不属于本案的审查范围，林崇进提出一并对温政发[2013]101号实施意见进行合法性审查的请求，不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人林崇进的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人林崇进负担。 本判决为终审判决。 审判长  周进海 审判员  唐维琳 审判员  楼缙东 二〇二〇年七月十四日 书记员  潘 莉