浙江省云和县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙1125行初2号 原告：龙泉绿采电子商务有限公司，住所地浙江省龙泉市工业园区松溪弄三期2号地块，统一社会信用代码91331181307561750W。 法定代表人：司静，任总经理。 委托诉讼代理人：倪杰,江苏三法律师事务所律师。 被告一：龙泉市自然资源和规划局，住所地浙江省龙泉市中山西路35号，统一社会信用代码11332502MB15753163。 负责人：张永呈，任局长。 出庭应诉负责人：吴洪刚，任副局长。 委托诉讼代理人：李远强，浙江泽大律师事务所律师。 委托诉讼代理人：徐梦影，浙江泽大（丽水）律师事务所律师。 被告二：龙泉市人民政府，住所地浙江省龙泉市贤良路333号，统一社会信用代码11332502002656097Q。 负责人：吴松平，任市长。 出庭应诉负责人：黄国勇，任副市长。 委托诉讼代理人：吴金铿，浙江金铿律师事务所律师。 委托诉讼代理人：何颖，龙泉市司法局行政复议应诉科科长。 原告龙泉绿采电子商务有限公司（以下简称：龙泉绿采公司）诉被告龙泉市自然资源和规划局（以下简称：龙泉资源规划局）、被告龙泉市人民政府（以下简称：龙泉市政府）行政合同争议及行政复议一案，本院于2020年1月13日立案受理后，依法组成合议庭。于2020年4月1日公开开庭进行了审理，原告龙泉绿采公司的委托诉讼代理人倪杰，被告龙泉资源规划局出庭应诉负责人吴洪刚及委托诉讼代理人李远强、徐梦影，被告龙泉市政府出庭应诉负责人黄国勇及委托诉讼代理人吴金铿、何颖到庭参加诉讼。在审理过程中，本案报经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限六个月，经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。 原告龙泉绿采公司诉称：被告龙泉资源规划局作出的龙自然资规发[2019]32号《关于解除绿采·中国食用菌交易中心项目及的决定书》(以下简称32号《解除决定》)，明显存在事实认定不清、程序违法、适用法律法规错误等诸多违法情形，依法应予以撤销。同时，龙泉市人民政府所作龙政复决字[2019]第12号《行政复议决定书》(以下简称12号《复议决定》)对原告提出的被诉32号解除决定诸多违法问题均未予以回应，明显事实认定不清，适用法律法规错误，依法也应予以撤销。具体理由分述如下：第一，被告龙泉资源规划局认定原告龙泉绿采公司未按合同约定对项目进行投资建设，并事实上造成土地闲置的观点明显错误，真正致使项目无法进行投资建设的原因是被告不作为以及刻意推诿并停办开工手续。涉案项目相关总体规划方案经龙泉市上一届政府领导及规划部门审核并三次修改后已实际通过，并于2016年9月11日举行了开工仪式进行建设，龙泉市政府曾明确可以在总包单位进场施工后同步办理相关的规划建设手续。后因青瓷路改线西移需占用项目建设用地，被告龙泉资源规划局（原龙泉市城乡规划局）于2017年9月30日发函要求原告停工并重新调整规划设计方案，原告为此积极与相关职能部门协调沟通。2018年7月20日，被告龙泉资源规划局（原龙泉市城乡规划局）再次致函原告，告知原告原道路线型不变，同意不占用项目土地，让原告按原规划方案微调申报，后原告多次调整规划设计方案并报送至被告龙泉资源规划局，但至今未获通过。原告认为规划部门多次不予通过总体规划设计方案的目的就是为了让土地达到闲置条件。第二，被告龙泉资源规划局交付的土地存在瑕疵，未按合同约定的“六通一平”条件交付，案涉项目2-2号地块招拍挂时间较滞后，整体土地中有十八亩的征迁工作2019年才完成，这些因素均不利于原告进行开工和建设。第三，原告在投资建设案涉项目过程中受到龙泉市当地诸多因素的干扰，两被告未为原告提供良好营商环境。第四，32号《解除决定》的内容既包括了土地出让合同的解除，又包含了土地使用权收回决定，一方面，根据修改前的《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》中关于收回土地的规定，被告龙泉资源规划局无权直接作出收回土地决定，且政府收回土地决定属于重大行政处罚行为，其未告知原告有申请听证的权利，均属于程序违法。另一方面，被告龙泉资源规划局作出32号《解除决定》适用的法律依据是《浙江省行政程序办法》第八十一条、《中华人民共和国合同法》第九十四条第四款的规定，而行政机关在行使行政管理职能过程中有法定程序要求的，理应按照法定程序履职，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》也仅是明确可以参照民事法律规范审理行政协议案件，而非可以直接适用。因此，被告龙泉资源规划局未依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》以及《闲置土地处置办法》的规定履行职责，而依据《合同法》的规定直接解除涉案土地出让合同并收回土地，明显适用法律法规错误。综上，原告向法院提起诉讼，请求：一、判决撤销被告龙泉市自然资源和规划局于2019年9月3日作出的龙自然资规发[2019]32号《关于解除绿采·中国食用菌交易中心项目及的决定书》；二、判决撤销被告龙泉市人民政府于2019年12月26日作出的龙政复决字[2019]第12号《行政复议决定书》；三、本案诉讼费用由两被告承担。 原告提交的证据材料有：1、龙自然资规发[2019]32号《关于解除绿采·中国食用菌交易中心项目及的决定书》；2、龙政复决字[2019]第12号《行政复议决定书》；证据1-2待证被诉行政行为违法的事实；3、开工仪式照片2份；4、开工新闻报道截图1份；5、施工现场照片；6、龙农字[2016]75号《关于要求拨付“绿采·中国食用菌交易中心项目”第一笔资金补助的请示》；7、龙泉市人民法院(2018)浙1181民初2962号民事判决书；8、龙综责停字[2017]第050021号《责令停止违法建设行为通知书》；证据3-8待证原告已举行开工仪式，并进行了新闻报道，且证据6证明原告母公司为项目投入大量人力、物力和人力，作了大量前期工作的事实；9、现场照片6份；10、2019年5月26日征收补偿协议签署情况照片；证据9-10待证被告一未完成净地交付，直到2019年仍有征收补偿工作未完成的事实；11、龙规函[2017]27号《关于商议食用菌交易中心项目设计方案调整的函》；12、《关于龙规函[2017]27号函的回复》；13、龙规函[2018]27号《关于食用菌交易中心项目设计方案的函》；14、《关于龙泉绿采项目协商有关事宜的函》，证据11-14待证原告依法提交了设计方案，但在审查过程中，因各种原因方案审批受阻的事实；15、原告工作人员工作记录，待证原告一直在积极推动项目开发建设，并未故意拖延项目开发的事实；16、原告向被告提交的两稿方案设计及涉案土地的规划设计条件，待证原告提交方案并不违反规划设计要求；17、2017年原告的审计报告，待证原告对该项目实际投入了大量资金。 被告龙泉资源规划局辩称：一、被告一作出的32号《解除决定》，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《浙江省实施中华人民共和国土地管理法办法》第三条及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，被告一作为龙泉市土地管理的行政主管部门，享有对本辖区内土地的管理和监督职能，并具有签订土地使用权出让合同的主体资格，而原告未按合同约定对项目用地进行开发建设，事实上造成土地闲置，已构成根本违约，符合合同解除条件。被告一在正式作出32号《解除决定》前，已启动解除告知程序，充分保障了原告的陈述、申辩权，且为合同的继续全面履行进行了多次磋商，程序正当合法。二、原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，被告一认为原告虽举行了开工仪式，但非法律意义上的“开工”，且原告提交的相关总体规划方案在建筑容积率、商铺面宽等方面均不符合规划要求，亦未按规划部门的建议进行整改，最终导致总体规划方案未通过规划部门审核，无法取得施工许可证。对于被告一交付的土地是否存在瑕疵问题，被告一认为交付的土地是符合合同约定的，双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》已明确土地交付的状态为现状交付，原告与被告一对案涉两宗土地的交付已分别签订了《国有建设用地交地确认书》，这充分表明原告对被告一所交付的土地不持异议，且原告对案涉两宗土地均已领取了权属证书。此外，原告无任何证据证明未开工建设系受到外界干扰因素及营商环境受到利益团体的破坏导致，据了解，原告的投资人营业收入少、纳税额低、对外投资设立的企业存续期短，欠缺案涉项目的建设和运营的相应能力，这才是原告无法开工的客观因素。综上，被告一认为原告的诉讼请求无事实与法律依据，其诉讼主张依法应不予支持。 被告龙泉资源规划局提交的证据材料有：1、雨润·中国南方黑木耳大市场项目《合作协议书》及《补充协议书》各1份，待证龙泉市人民政府引进江苏雨润控股集团有限公司在龙泉投资兴建中国南方黑木耳大市场项目的意义与目的；2、《国有建设用地使用权出让合同》（编号3311812014A21058）1份；3、《（编号3311812014A21058）补充协议》1份；4、浙龙国用(2015)第0059号《土地使用权证》、《国有建设用地交地确认书(2014-62)》各1份；5、《绿采·中国食用菌交易中心项目合同书》及《绿采·中国食用菌交易中心项目补充合同》各1份；6、《国有建设用地使用权出让合同》（编号3311812016A21029）1份；7、交地确认书及土地使用权证各1份，证据2-7共同待证原告与被告一（原龙泉市国土资源局）对案涉两宗土地的出让情况（包括宗地面积、建筑容积率、开工及竣工时间等）进行了明确约定，被告一已依约完成土地交付且原告未提出异议的事实；8、2016年6月规划设计文本初审方案、绿采·中国食用菌交易中心方案设计(节选)1份；9、2016年11月第一次报审规划设计文本、绿采·中国食用菌交易中心方案设计再审意见、绿采·中国食用菌交易中心方案设计再审意见回复各1份；10、2017年7月、9月，绿采·中国食用菌交易中心方案设计、关于绿采·中国食用菌交易中心项目加快项目建设进度意见的函、关于督促绿采·中国食用菌交易中心项目加快项目建设进度的函、关于商议食用菌交易中心项目设计方案调整的函、绿采·中国食用菌交易中心1#规划方案关于层高设计申请批复的报告、关于2017年9月30日项目领导小组来函的回复、关于绿采·中国龙泉绿采食用菌项目工作联系函、关于食用菌交易中心项目设计方案的函、关于龙泉绿采项目规划设计方案的回函各1份；11、2018年9月第三次报审规划设计文本复印件1份，证据8-11共同待证原告龙泉绿采公司未按时提交规划设计文本，未落实龙泉市政府及相关职能部门提出的规划设计方案修改意见，拖延且未能提供符合规划要求的设计文本，构成违约的事实；12、《开工履约通知单》1份，待证被告一（原龙泉市国土资源局）发现原告未按期开工并要求其限期开工的事实；13、《关于拟解除与绿采·中国食用菌交易中心项目及的告知函》及送达回证各1份；14、《关于拟解除与绿采·中国食用菌交易中心项目及告知函的回函》1份，证据13-14共同待证：（1）原龙泉市国土资源局依法向原告龙泉绿采公司送达了《关于拟解除与绿采·中国食用菌交易中心项目及的告知函》，明确拟解除土地出让合同、收回国有建设用地，并告知了陈述、申辩的权利的事实；（2）在规定时间内，原告向原龙泉市国土资源局提交《关于拟解除与绿采·中国食用菌交易中心项目及告知函的回函》进行了陈述、申辩，原龙泉市国土资源局对原告龙泉绿采公司陈述、申辩的事实和理由进行研究分析，认为原告的申辩意见与客观事实不符，不予采纳的事实；15、会议签到表、送达地址确认书、要求提供资料的通知各1份；16、《关于中止绿采·中国食用菌交易中心项目合同书》及《补充合同》的告知函各1份，证据15-16共同待证政府部门为促成案涉土地出让合同能继续履行已积极作为，但原告无实际履行合同能力的事实；17、出让地块的现场照片，待证出让地块尚未建设的事实；18、解除绿采·中国食用菌交易中心项目《国有建设用地使用权出让合同》及《补充协议》决定书签发审批单；19、解除绿采·中国食用菌交易中心项目《国有建设用地使用权出让合同》及《补充协议》的决定书(龙自然规发[2019]32号)及送达凭证，证据18-19共同待证被告一履行发文程序作出32号《解除决定》并送达原告的事实。 被告龙泉市政府辩称：被告二依法履行行政复议工作职责，程序合法，作出的行政复议决定符合法律规定，被告二认为被告一作出的32号解除决定书事实清楚，程序合法，内容适当，故请求驳回原告的诉讼请求。 被告龙泉市政府提交的证据材料有：1、行政复议申请书、证据材料等材料各1份，待证原告向被告二申请行政复议及提供证据的事实；2、受理通知书、答复通知书及邮寄、送达等材料各1份，待证被告二受理原告申请并通知被告一答复的事实；3、行政复议答复书、证据等材料各1份，待证被告一提交答复及举证情况，以及被告二向原告提供被告一答复书的事实；4、行政复议决定延期通知书及邮寄、送达等材料各1份，待证被告二延期处理的事实；5、龙政复决字[2019]第12号《行政复议决定书》及邮寄送达材料各1份，待证被告二作出复议决定并送达的事实；6、交地确认书1份，待证被告一已按合同约定交付土地的事实。 经庭审质证，对原告证据，被告一质证认为：证据1、2三性无异议；证据3、4与事实相符；证据5不能待证原告已对案涉项目进行法律意义上的开工建设；证据6真实性无异议，但该证据恰恰证明政府是守约方；证据7真实性、合法性无异议，待证事实上，说明原告未取得施工许可证与他人签订建设工程合同，责任在原告；证据8三性无异议，证据9真实性无法核对，不予认可；证据10反映的是征地后针对征地补偿款分配事宜召开会议的情况，不能待证原告要待证的事实；证据11-14真实性无异议，但能证明是原告的原因导致设计方案未获通过；证据15无法核对，三性不予认可；证据16能待证导致方案未获通过责任在原告；证据17不能待证原告现在的履行合同能力，不予认可。 被告二综合质证认为，证据1、2，说明出让方行使的是解除协议的权利，合同解除后涉案的土地应当收回；证据3-8不能证明原告已就案涉项目进行了法律意义上的开工建设；证据9、10净地交付问题实际上与本案的土地闲置没有关联性；证据11-14，原告不具备依法开工的条件，自然也不存在政府阻碍施工的问题；证据15属单方内部记录，不可采信；证据16，说明原告提交方案不符合规划设计要求，规划部门不能审批通过等事实；证据17与本案无关联性。 对被告一证据，原告质证认为：证据1关联性不认可；证据2、3三性予以认可，但证明目的不认可，证据2、3证明原告已按照合同要求缴纳案涉土地的全部土地出让金，并已办理了土地权属证明，但由于政府部门迟迟不通过规划设计方案，导致原告无法取得建设工程规划许可证，致使项目无法开工；证据4证明目的不认可，该证据证明原告已取得了案涉地块的国有土地使用权证书，物权已经设立，即使被告龙泉资源规划局认为案涉土地构成闲置，也应当按照闲置土地办法进行处理，而非解除土地出让合同，而签署交地确认书并不能否认被告龙泉资源规划局未净地交付的事实；证据5三性予以认可，证明目的不予认可，被告认为案涉土地出让合同目的无法实现，实际是项目合同目的无法实现；证据6、7三性予以认可，质证意见同证据4；证据8三性认可，证明目的不认可，原告已相对及时地提交了初审方案，相关部门一个月后才组织会审，效率低，且会议纪要显示，经会审已原则性通过；证据9三性予以认可，证明目的不认可，原告提交的方案设计完全符合涉案土地的规划设计条件，政府部门提出的修改建议不能作为案涉方案不能通过的法定事由和依据，且原告对修改意见均作出了合理的回复，2018年3月18日优化设计方案可以看出，政府部门要求调整规划方案，并对此前未提出的层高问题提出修改建议，且修改建议与规划无关，明显开始刁难原告；证据10中属于政府部门出具的函件真实性、关联性予以认可，证明目的不予认可，从2017年9月13日的函件第二点明显看出，被告未净地交付，从原告的回函中可以看出，在针对方案设计调整的问题上，原告已进行了积极的解释与调整，对于原告所做的不违反规划设计条件的相关设计，政府部门应当予以尊重；证据11三性予以认可，证明目的不予认可，原告提交的方案设计，符合案涉土地的规划设计条件，龙泉市政府及相关部门不予通过设计方案于法无据；证据12真实性、关联性认可，合法性不予认可，被告明知该项目的方案设计未获通过，原告不可能取得建设工程规划许可证以及施工许可证，不可能开工；证据13合法性和证明目的不予认可，原告认为案涉地块的物权已经设立，即便解除合同仍然要解决土地收回的问题，依据现行法律法规及规章，对该事项的处理已经明确由《闲置土地处置办法》进行调整；证据14三性予以认可，对被告一的拟解除告知，原告已进行了积极回复并就争议焦点问题做了详尽解释，造成土地闲置的原因在于设计方案一直未审核通过；证据15真实性、关联性予以认可，证明目的不认可，该证据不能衡量原告的投资能力；证据16真实性、关联性予以认可，合法性与证明目的不予认可，导致该项目合同未能顺利履行的责任不在原告；证据17案涉地块没有建成的事实原告认可，但原告曾在2016年开工建设，并且因未取得相应的建设许可证遵照政府部门要求进行建设而被执法部门处罚；证据18真实性、关联性认可，合法性不予认可，被告一选择的行政处理程序错误；证据19合法性不予认可。 对被告二证据，原告质证认为：证据1、2、4三性及证明目的予以认可；证据3三性认可，但被告一在复议过程中只提交了五项证据，不足以证明原告故意拖延开工造成土地闲置问题；证据5真实性、关联性认可，合法性不予认可，被告二所作的复议决定，并未涉及到复议过程中的争议焦点问题，如收回决定的合法性以及被告一及相关部门未及时通过相关规划设计方案责任的归属问题，事实认定草率；证据6三性予以认可，但并不能否认被告一未完成净地交付的事实，且净地交付是被告一的法定义务，并直接影响了原告开工建设。 被告一与被告二对相互证据三性未提异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交证据中龙自然资规发[2019]32号《关于解除绿采·中国食用菌交易中心项目及的决定书》及龙政复决字[2019]第12号《行政复议决定书》，系本案被诉行政行为，不作为证据评价；原告证据3、4、5、16、17真实性予以确认；证据6、7、8、11、12、13、14证据三性予以确认；证据9、10真实性无法核对，且被告不认可，不予认定；证据15真实性无法确定，不作认定。被告一提交的证据2、3、4、6、7、13因复议机关被告二举证时已一并提交，故对该部分证据的证据三性予以认定，其余证据因逾期提供，不予认定。被告二证据中除被诉行政行为不作为证据评价外，其余证据证据三性予以确认。上述各证据待证事实和证明力部分，本院结合全案证据，作综合评定。 经审理，本院认定以下事实：2014年6月5日，被告龙泉市政府与雨润控股集团有限公司签订了雨润·中国南方黑木耳大市场项目《合作协议书》及《补充协议书》，引进江苏雨润集团在龙泉投资兴建中国南方黑木耳大市场项目。2014年7月17日，雨润控股集团有限公司和江苏雨润农产品集团有限公司按协议约定共同出资注册成立了项目公司--龙泉雨润农产品交易中心经营管理有限公司(以下简称龙泉雨润公司)。 2014年12月15日，原龙泉市国土资源局与龙泉雨润公司签订了合同编号为3311812014A21058的《国有建设用地使用权出让合同》及《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，合同项下出让宗地坐落于浙江龙泉工业园区松溪弄区块内，环城南路北侧、松溪弄南侧、青瓷路以西。宗地编号为Ｂ2××08，总面积76229平方米，用途为商服用地（农产品市场、商务办公用地）。出让合同中约定出让价款6210万元，出让年限40年。第十六条约定“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2015年6月10日之前开工，在2017年6月9日之前竣工”。第三十二条约定“受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权”。第三十三条第一款约定“受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约”。出让合同还就其他事项作了相应约定。 2015年1月7日，龙泉雨润公司作为土地使用权人办理了上述地块的土地使用权证，证号为浙龙国用(2015)第0059号。2015年2月9日，原龙泉市国土资源局与龙泉雨润公司签订了编号Ｂ2××08宗地的《国有建设用地交地确认书》(2014-62)。 2016年3月11日，江苏雨润农产品有限公司、雨润控股集团有限公司与浙江绿采金采农产品发展有限公司（简称浙江绿采公司）签订《股权转让协议》，将龙泉雨润的全部股权作价500万元转让给浙江绿采公司。2016年3月31日，龙泉雨润公司投资人变更为浙江绿采公司、江苏泛资城市建设股份有限公司（简称江苏泛资公司）。2016年6月16日，龙泉雨润公司名称变更为龙泉绿采农产品交易中心管理有限公司，2016年8月3日名称再度变更为龙泉绿采电子商务有限公司。 2016年10月5日，原龙泉市国土资源局与原告龙泉绿采公司签订了编号为2016-003的《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，补充协议约定：“原编号3311812014A21058《国有建设用地使用权出让合同》中的一切权力和义务由龙泉绿采电子商务有限公司继受”、“同意该出让地块建设项目建设工期为24个月，开工时间延期至2016年10月28日，竣工时间延期至2018年10月28日”。 2017年1月16日，原龙泉市国土资源局与原告龙泉绿采公司签订了编号3311812016A21029的《国有建设用地使用权出让合同》，合同项下出让宗地坐落于浙江龙泉工业园区松溪弄区块内，环城南路北侧、松溪弄南侧、青瓷路以西。宗地编号为Ｂ2××04，总面积6663平方米，用途为商服用地（市场用房、商务办公和电子商务用房）。出让合同中约定出让价款597万元，出让年限40年。约定受让人同意本合同项下宗地建设项目在2018年1月16日之前开工，在2021年1月16日之前竣工。并就土地闲置和受让人延期开工问题作了与Ｂ2××08号宗地出让合同中第三十二条、第三十三条相同内容的约定。2017年2月20日，该地块双方签订了《国有建设用地交地确认书》。 2017年1月22日、2017年5月26日，原告龙泉市绿采电子商务有限公司作为权利人分别就Ｂ2××08号、Ｂ2××04号两宗地办理了不动产权属登记，权证号分别为：浙(2017)龙泉市不动产权第0000101号，建设工期为2016年10月29日至2018年10月28日止；浙(2017)龙泉市不动产权第0002680号，建设工期为2018年1月16日至2021年1月16日止。 2017年9月30日，龙泉市城乡规划局作出龙规函(2017)27号《关于商议食用菌交易中心项目设计方案调整的函》，告知江苏泛资公司拟调整规划，并征求其意见。2017年10月23日，原告向龙泉市城乡规划局提交了《关于函的回复》，希望维持原规划。2018年7月20日，龙泉市城乡规划局致函江苏泛资公司（龙规函(2018)27号《关于食用菌交易中心项目设计方案的函》），告知同意原道路线型不变，仍按原方案实施，并对原告方提交的方案修改稿提出了若干修改意见，要求原告方抓紧对设计方案进行修改完善。2018年7月23日，原告回函龙泉市城乡规划局，认为所提修改意见均属非原则性问题，建议双方对方案调整的内容进行最后一次协商和确认，早日完成规划报审手续。另，2018年7月5日，被告一向原告送达了其作出的《开工履约通知单》，限原告在一个月内开工，并在项目开工时告知其，并提交施工许可证及动工现场照片。 2018年12月27日，被告一作出《关于拟解除绿采·中国食用菌交易市场中心项目及的告知函》并送达原告，告知原告拟依据《浙江省行政程序办法》第八十一条之规定解除编号33118812014A21058的《国有建设用地使用权出让合同》、《补充协议》及编号3311812016A21029的《国有建设用地使用权出让合同》，并收回土地。同时告知原告在收到该函之日起15日内提出书面陈述和申辩。2018年12月30日，原告龙泉绿采公司回函两被告，对相关事实进行了陈述和申辩。 2019年9月3日，被告一作出龙自然资规发[2019]32号《关于解除绿采·中国食用菌交易中心项目及的决定书》，被告一认为，原告在签订上述两宗地《国有建设用地使用权出让合同》后，提供的规划建筑设计方案未符合项目用地公开挂牌设定的规划设计条件要求，未按合同约定对该项目进行投资建设，迄今未开工，已事实上造成土地闲置，阻碍龙泉市农副产品生产销售转型升级工作，致使合同目的不能实现，公共资源严重浪费，已构成根本违约，遂依据《浙江省行政程序办法》第八十一条、《中华人民共和国合同法》第九十四条第四款之规定，决定解除编号3311812014A21058的《国有建设用地使用权出让合同》、《(编号：3311812014A21058)补充协议》(编号：2016-003)及合同编号3311812016A21029的《国有建设用地使用权出让合同》，收回上述两宗土地。 上述解除决定送达原告后，原告不服，于2019年9月29日向被告二申请行政复议，被告二于2019年10月11日受理了原告的行政复议申请，并于同日通知被告一进行行政复议答复并提交证据、依据及相关材料。2019年10月17日，被告一向被告二提交了行政复议答复书及相应材料。2019年11月25日，被告二通知原告及被告一，行政复议决定延期至2019年12月28日前作出。2019年12月26日，被告二作出龙政复决字[2019]第12号《行政复议决定书》，维持了被告一作出的龙自然资规发[2019]32号《关于解除绿采·中国食用菌交易市场中心项目及的决定书》。并于次日向原告及被告一发送《行政复议决定书》。 另查明，龙泉市人民法院于2019年10月17日作出（2018）浙1181民初2962号民事判决，认定2017年10月26日原告与中煤建工集团有限公司签订了《浙江绿采.中国食用菌交易中心建设工程施工总包合同书》，计划开工日期2017年10月26日，竣工日期2019年5月6日。工程总价暂定2.5亿元。2017年12月3日因相关部门调整项目整体规划，项目停工。经中煤公司诉讼，该建工合同因原告未取得建设工程规划许可证被判决确认无效，原告支付中煤公司损失1066865.27元。2017年12月7日，龙泉市综合行政执法局向原告龙泉绿采公司发出《责令停止违法建设行为通知书》。现原告不服两被告行政行为，提起本案行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第八条之规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自解除合同。本案中，案涉编号Ｂ2××08宗地和编号Ｂ2××04宗地分别签订的《国有建设用地使用权出让合同》及相应《补充协议》均系签订双方的真实意思表示，对原、被告双方具有约束力，而案涉两份《国有建设用地使用权出让合同》的第三十二条、第三十三条第一款中，均已分别就原告方造成土地闲置和原告未能按照合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设应如何承担责任作了明确约定。《出让合同》第三十二条约定“受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权”。第三十三条第一款约定“受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约”。本案中，案涉编号Ｂ2××08宗地《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定项目在2015年6月10日之前开工，在2017年6月9日之前竣工。《补充协议》约定开工时间延期至2016年10月28日，竣工时间延期至2018年10月28日。案涉编号Ｂ2××04宗地《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定宗地建设项目在2018年1月16日之前开工，在2021年1月16日之前竣工。但因道路规划调整问题，龙泉市城乡规划局于2017年9月30日作出龙规函(2017)27号《关于商议食用菌交易中心项目设计方案调整的函》，告知原告方拟调整规划，经原告方复函后，于2018年7月20日作出龙规函(2018)27号《关于食用菌交易中心项目设计方案的函》，告知同意原道路线型不变，仍按原方案实施。同时，告知原告方抓紧对设计方案进行修改完善，以便于下一步工作开展。之后，原告于2018年8月3日回函龙泉市城乡规划局，就龙规函(2018)27号函中规划部门对方案修改稿提出的意见逐项进行了回复，并于2018年9月再次提交规划设计文本待审。但被告一在2018年6月27日即向原告发送“开工履约通知单”，于2018年12月27日作出拟解除决定，于2019年9月3日作出案涉32号《解除决定》，既背离客观事实，亦不符合双方《出让合同》有关违约责任的相应约定。另，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”。本案被告一既然认定原告因未按约定动工开发日期进行建设造成了案涉土地闲置，理应依照《闲置土地处置办法》规定的调查认定及处置利用程序，作出相应调查和认定后，进而作出相应处置。被诉32号《解除决定》认定原告已事实上造成土地闲置，但对土地闲置的时间，造成土地闲置的具体原因及原告如何构成根本违约等事实均认定不清，两被告的举证亦不足以证明该《解除决定》具备合法性。因此，案涉32号《解除决定》主要事实认定不清，证据不足，适用法律及行政程序不合法，应予撤销。被告二龙泉市政府受理原告提起的复议申请后，已依法通知各相关当事人，并就延长复议期限依法决定并告知双方当事人，后于2019年12月26日作出龙政复决字[2019]第12号《行政复议决定书》，并送达当事人，其程序符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定，但因其维持的案涉32号《解除决定》依法应予以撤销，故该行政复议决定亦应一并予以撤销。综上，原告的诉讼请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告龙泉市自然资源和规划局于2019年9月3日作出的龙自然资规发[2019]32号关于解除绿采·中国食用菌交易中心项目《国有建设用地使用权出让合同》及《补充协议》的决定； 二、撤销被告龙泉市人民政府于2019年12月26日作出的龙政复决字[2019]第12号行政复议决定。 案件受理费50元，由被告龙泉市自然资源和规划局、被告龙泉市人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。 审 判 长  杨剑琼 审 判 员  吴晓明 人民陪审员  吴国栋 二〇二〇年七月二十九日 法官 助理  梅婷婷 书 记 员  邱百和 附法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项： 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； …… 2、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。