湖北省咸宁市咸安区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1202行初3号原告：胡远东，男，汉族，1970年2月9日出生，住湖北省咸宁市咸安区。委托代理人：周世斌，湖北佳成律师事务所律师，特别授权。被告：咸宁市咸安区自然资源和规划局（以下简称区资源规划局），地址：湖北省咸宁市咸安区金桂路139号。法定代表人：宋仁东，局长。行政首长出庭：王永怀，副局长。委托代理人：徐勇，湖北秋泽律师事务所律师，一般代理。原告胡远东诉被告区资源规划局不服行政处罚一案，本院受理后，分别向原、被告送达了受理案件通知书、应诉通知书、举证通知书及起诉状副本、公开开庭传票等诉讼文书。于2020年6月8日公开开庭进行审理。原告胡远东委托代理人周世斌，被告区资源规划局副局长王永怀及其委托代理人徐勇均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称：一、咸安自然资规执罚【2019】第11号行政处罚决定书认定事实错误。1、原告兴办向阳石料加工厂，使用的是中交二局石料厂原址，建设前已经与祝垴村三组签订租赁合同，并得到了所在村组和向阳湖镇人民政府用地许可，项目投资经咸宁市咸安区发改委备案并颁发“湖北省固定资产投资项目备案证”，并不是擅自占用咸安区向阳湖镇祝垴村三组建厂。2、原告所使用的土地是中交二局石料厂原址，该地块属于集体建设用地，符合《向阳湖镇土地利用总体规划(2010-2020)》，属于允许建设区，依据《湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》规定，申请人与祝垴村三组签订租赁合同后，由所有者与使用者共同申请办理集体所有建设用地使用权流转登记手续，而无须再办理建设用地的审批手续，因此，被告认定原告未办理用地手续与事实和法律不符。3、《土地管理法》第43规定的是建设必须使用国有土地，而不是指对集体土地的其他非建设性的利用行为;申请人所使用的土地是中交二局石料厂原址，除建设设备安装区、磅房、平房外，其他场地未动分毫，基于所使用的场地是由祝垴村三组提供，未进行相关建设，因此，被告将原告对场地的非建设性利用行为认定为非法占用土地行为，并课以处罚，明显不符合客观事实与法律规定。4、“咸安自然资规执罚【2019】第11号”行政处罚决定书认定原告非法占有19.96亩土地缺乏事实依据。《土地管理法》第七十六条规定的违法用地行为，仅限于从事建设的面积，被告将原告租赁使用的范围全部认定为非法占地面积显然与客观事实不符。二、“咸安自然资规执听告【2019】11号”行政处罚决定书适用法律错误。1、《土地管理法》第43规定了建设使用土地的一般情形，同时规定“但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经批准使用农民集体所有的土地除外”，因此，该法条并不适用于在已经明确为在集体建设用地上进行建设的规范，目前的客观事实是:该地块已经明确为集体建设用地，在申请人使用前已经由中交二局使用和建设，也就是说该地块为熟地而非生地，显然不能适用《土地管理法》第43条来定性原告的行为。2、我国《行政处罚法》第十三条规定“省、自治区直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区直辖市人民代表大会常务委员会规定。”因此被告适用《湖北省国土资源行政处罚自由裁量权适用规范(试行)》来决定罚款额度显然错误。3、就土地使用来看，对原告违法性的评判应当依据《湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》的相关规定来评判和处理。三、“咸安自然资规执罚【2019】第11号”行政处罚决定书对原告施加的行政处罚显失公平与公正。1、即便申请人存在违法行为，但也应当尊重客观事实，显然，贵局将整个19.96亩都认定为违法用地面积并课以处罚不当。2、即便申请人存在违法行为，但违法行为有轻重缓急之分，《湖北省土地管理实施办法》规定的处罚为“非法占有土地每平方米5元以上30元以下”，“咸安自然资规执罚【2019】第11号”行政处罚决定书对原告施加顶格处罚，显然不当。3、“咸安自然资规执罚【2019】第11号”行政处罚决定书第1项处罚“没收你在非法占用的土地上新建的两座机械设备、一间磅房(占地面积43平方米)、一排平房(占地面积198平方米)”，显然超出了法定处罚范围，而且缺乏法律依据。其一《土地管理法》第七十六条规定的处罚为“没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施”，是指与土地连成整体的建筑物和设施，显然不包括机械设备等动产。其二根据“地随房走”的原则，没收磅房(占地面积43平方米)和平房(占地面积193平方米)，意味着对土地所有权和使用权的没收，在案涉土地所有权属集体所有的情况下，对房屋的没收不仅缺乏法律依据，程序上也遗漏了当事人。4、中共中央和国务院多次发文发展、扶持农村经济，鼓励创业，该地块自中交二局使用后，一直处于荒废状态，无法用于耕种，原告租赁使用，既符合盘活集体经济组织闲着资产、安置农村闲散劳动力、增加农村和农民收入的扶农富农政策，又符合全民创业、复兴中华的基本国策，是一件实有百利而无一害的好事，即使稍有差池，被告应当依法予以引导，而不应当滥加苛责为此、特依法起诉，请求法院一、撤销被告作出的“咸安自然资规执罚【2019】第11号”行政处罚决定；二、本案诉讼费用由被告承担。原告为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：证据一、原告身份证复印件；证据二、行政处罚决定书；证据三、租赁合同；证据四、证明。被告辩称：一、本案案件来源及主要违法事实。2019年5月16日，区纪委在对全区关停的碎石、洗砂厂进行清查中发现：咸安区向阳湖镇祝垴村范围有一家碎石加工厂未有关停，仍在继续生产经营，便将该案件移交被告。经核査:该碎石加工厂未办理用地手续，涉嫌非法占地;5月17日，被告对该非法占地行为予以立案调査(案号为咸安自然资规执立【2019】11号)。经调查:原告胡远东于2008年11月9日与向阳湖镇祝垴村三组签订了一份《林地租赁合同书》，租用该组原修建京珠高速的沥青搅拌站地块，租期十年(从2008年11月9日至2018年11月9日止)，租金每年1万元。胡远东租用该地块后，投入资金修建了围墙及房屋，将该地块转租给第三人使用;2017年因第三人生意亏本将该地块退还给原告胡远东，2018年3月，胡远东添加了部分机械设备后，将该地块改建为碎石加工厂使用。在调査中，被告委托成宁市咸安区土地勘测规划院对原告非法占地进行了实地测量。在原告胡远东到场实地指界测量后认定:该地块实地建有两座机械设备安装区间磅房和一排平房，占地总面积19.96亩(13308，79平方米)其中两座机械设备安装区占地面积分别为1465，73平方米和1093.94平方米，磅房占地面积为43平方米，一排平房占地面积为195平方米，堆料区和空场占地面积为10512平方米;另经被告地籍股认定，原告胡远东占地总面积19.96亩(13308.79平方米)，土地类型全部为建设用地，属于允许建设区。二、案件定性依据及处罚依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条:“任何单位和个人进行建设，需要使用士地的，必须依法申请使用国有土地…。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条:“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续…”。原告胡远东在与向阳湖镇祝垴村三组签订《林地租赁合同书》后，在对该地块进行使用建设时，在没有按法律规定办理用地审批手续的情况下，擅自占用使用该地块并在该地块上建设建筑物及构造物的行为违反了上述法律规定，属于非法占地。另外，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，上县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限拆在非法用的土地上新建的建筑物和其使设施，可以并处罚款;…”以及《湖北省土地管理实施办法》第四十七条:“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以款的，罚款额为非法占用土地每平方米5元以上30元以下。”和《湖北省国土资源行政处罚自由裁量权适用规范(试行)》:“非法占用建设用地10亩以上或耕地5亩以上，或非法占用基本农田进行非农业建设，已形成违法事实，拒不纠正的。可以并处以非法占用土地每平方米20元以上30元以下的罚款。根据上述规定，被告作为土地行政主管部门，依法对原告非法占地行为进行查证属实后，依照法律对其进行处罚事实清楚，依法有据。被告对原告胡远东的行政处罚程序合法。2019年5月16日，被告在收到上级交办的线索来源后，经对线索进行核査属实，于2019年5月17日立案。立案后，被告对非法占地使用人胡远东进行调查询问取证，并委托成宁市咸安区土地勘测规划院对非法占用的面积进行了实地勘测。勘测的同时，也通知了原告胡远东到场进行指界，在确定原告非法占地属实后，被告于2019年5月31日对原告胡远东作出了《行政处罚告知书》(咸安自然资规执告【2019】11号)、《行政处罚听证告知书》(咸安自然资规执听告【2019】11号)并于2019年6月4日向原告直接送达，并告知了原告权利和义务。原告在收到上述告知书后，于2019年6月9日向被告提出听证申请，被告收到原告的听证申请书后，于2019年6月19日组织了听证。经审查，对原告提出的异议不予支持。2019年7月2日，被告对原告胡远东非法占地作出《行政处罚决定书》(咸安自然资规执罚【2019】11号)并于2019年7月3日向原告送达。2019年12月23日，向原告送达了《履行行政处罚决定催告书》(咸安自然资规催字(2019)12号)，但原告拒签，被告后留置送达。根据《中华人民共和国行政处罚法》对行政机关依法作出行政处罚的程序性规定，被告对原告依法作出的行政处罚决定的上述程序完全符合法律规定，程序合法。综上所述，原告胡远东非法占地的违法行为事实清楚，证据确凿，被告依据法律的授权，依法对原告的违法行为进行处罚，程序合法，适用法律正确。恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告为支持其主张，向本院提交如下证据：证据一、被告统一社会信用代码证书、法人身份证明，身份证复印件；证据二、胡远东非法占地执法监察档案卷宗。上述事实有原、被告双方提供的证据在卷佐证，并经当庭出示、质证，本院认为原、被告双方提供的证据符合证据的形式要求，且与本案具有关联性，可以作为认定本案的事实依据，本院予以采信。经审理查明，原告胡远东系向阳湖镇祝垴村三组村民。2008年11月9日，原告（乙方）与向阳湖镇祝脑村三组（甲方）签订一份《林地租赁合同书》（以下简称合同），该合同约定：一、甲方除砖厂使用20亩面积外，将余下所有石料厂林地（原交二局料厂）租赁给乙方，每年租金一万元整，租期10年…；二、甲方所租赁给乙方的林地（原交二局料厂）在此十年期间，国家征收乙方无条件服从，其林地征收费归甲方，其林地（原交二局料厂）上的建筑、青苗等补偿归乙方；合同还对其他事项进行了约定。该合同约签订后，经向阳湖镇及祝垴村同意原告在该涉案地建石料厂。2019年5月16日。区纪委在组织开展对全区关停的碎石厂、洗沙厂进行清查中发现原告的石料厂仍在继续生产经营，即将该案移交被告查处。同年5月17日，被告立案调查、取证后，经集体研究决定，于2019年5月31日对原告作出并送达了咸安自然资规执告【2019】11号《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知了原告给予行政处罚的事实，理由和依据以及享有陈述、申辩和听证的权利。同年6月9日，原告向被告提出书面申请要求举行听证。同年6月19日，被告举行了听证后，同年7月2日被告作出并送达咸安自然资规执罚【2019】第11号《行政处罚决定书》（以下简称决定书），决定书主要认定：胡远东在未办理用地手续的情况下，擅自占用咸安区向阳湖镇祝垴村三组土地，建碎石加工厂，实地建有两座机械设备安装区，一间磅房，一排平房，总占地面积19.96亩（13308.79㎡），土地类型全部为集体建设用地，符合《向阳湖镇土地利用总体规划（2010-2020）》，属于允许建设区。你的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定的：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和农村建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”的规定，已构成非法占地行为。《湖北省土地管理实施办法》第四十七条规定：“依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米5元以上30元以下。”依照《湖北省国土资源行政处罚自由裁量权适用规范（试行）》：“非法占用建设用地10亩以上，或耕地5亩以上，或非法占用基本农田进行非农业建设，已形成违法事实，拒不纠正的。可以并处以非法占用土地每平方米20元以上30元以下的罚款。”的规定，决定对你作出如下行政处罚：一、没收你在非法占用的土地上所建的两座机械设备、一间磅房、一排平房；二、将非法占用的19.96亩土地退还给咸安区向阳湖镇祝垴村村民委员会；三、对你非法占用的19.96亩（13308.79㎡）土地，按每平方米30元的标准处以罚款，计人民币399264元。原告不服诉至本院，请求撤销被告作出的被诉行政行为，并判令被告承担本案诉讼费用。同时查明，2018年4月27日，湖北省人民政府鄂政函（2018）52号《关于报省政府审批的市县乡级土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善成果的批复》，涉案地块调整为集体建设用地。本院认为，被告是《中华人民共和国土地管理法》第五条授权具有负责对本行政区域内土地行政管理和监督的法定职责的，是本案适格被告。其对涉案土地的违法行为具有作出行政处罚的决定职权。《行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案根据原、被告的诉辩意见及本院查明的事实，对被告作出的被诉行政行为适用法律法规及规范性是否正确，处罚是否适当。首先，关于被告作出的被诉行政处罚决定是否符合《土地管理法》第四十三条规定的情形。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用集体经济组织农村集体所有的土地的，或者乡（镇）…的除外。本案案涉土地属于农村集体所有，在原告租赁前因国家重点工程项目（京珠高速）建设需要，被中交二局临时占有使用，中交二局撤离后，2008年11月，原告租赁案涉土地，并经村委会及镇政府同意在租赁土地上开设石料厂，租赁期限为10年，在租赁期限内，因石料厂的需求，原告先后建成了机械设备使用区、一间磅房、一排平房及石料存放区，总占地面积为19.96亩（13308.79㎡）。2018年4月27日，省政府批准包括案涉土地在内的土地为集体建设用地。而被告作出的被诉行政处罚决定，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，确认原告的行为属于非法占用土地，并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《湖北省土地管理实施办法》第四十七条及《湖北省国土资源行政处罚自由裁量权适用规范（试行）》的规定，作出被诉行政处罚决定，但是本案原告系案涉土地所在地的村民，其租赁本村农民集体所有的土地，并经村委会和镇政府同意，兴办石料厂（企业），案涉土地既不是国有建设用地或国家收储或征收的土地，至本案庭审终结前，案涉土地的性质仍属于农村集体所有的土地，为集体建设用地，显然原告的行为不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定国有土地的情形，属于适用法律错误。其次，关于被告作出的被诉行政处罚决定认定事实是否为清楚，处罚是否适当，《行政处罚法》第四条第一款规定：实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当。本案中原告系案涉土地所在地的村民，其租赁的土地属于农村集体所有的土地，且属于集体建设用地，原告在租赁前案涉土地已经硬化，并未复垦。原告租赁该土地兴办企业（石料厂），并建成石料厂必需的设施及住宅，并经村委会及镇政府同意，但未依法向土地管理部门批准，其行为依法应当给予行政处罚，而被告在作出的被诉行政处罚决定时，没有综合考虑涉案土地的性质及原告违法行为的事实、情节及社会危害程度等因素，而适用《土地管理法》第六十七条和《湖北省国土资源性质处罚自由裁量权适用规范（试行）》的规定作出没收两座机械设备安装区，一间磅房，一排平房的处罚于法无据，属于认定事实不清、主要证据不足、适用法律法规错误，且作出顶格罚款处罚，属于处罚明显不当。原告要求撤销被诉行政行为的诉讼请求，本院予以支持。综上，被告作出的被诉行政行为认定事实不清、主要证据不足、适用法律法规错误、处罚明显不当，依法应当予以撤销。依据《中华人民共和国行政处罚法》第七十条第（一）、（二）、（六）项、第七十一条之规定，判决如下：一、撤销被告咸宁市咸安区自然资源和规划局2019年7月2日作出的咸安资规执罚【2019】第11号《行政处罚决定书》；二、责令被告咸宁市咸安区自然资源和规划局在本判决生效后60日内重新作出行政行为。本案案件受理费50元，由被告咸宁市咸安区自然资源和规划局承担。如不服本判决可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。审 判 长  严 平人民陪审员  朱其秋人民陪审员  杨建红二〇二〇年七月二十四日书 记 员  魏竹君