贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)黔行终672号上诉人（一审原告）：都匀市邦诚投资有限公司，住所地：都匀市斗篷山路269号汽车商贸城6幢22层附2207号，统一社会信用代码91522701099941918D。委托诉讼代理人：陆璐，贵州兄弟律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：都匀市政府，住所地：都匀市文明路63号。法定代表人：邓忠学，该市政府市长。委托诉讼代理人：李莉，贵州全联律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈嫒嫒，贵州贵达（重庆）律师事务所律师。上诉人都匀市邦诚投资有限公司（以下简称原告邦诚公司）与被上诉人都匀市政府行政争议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院(2019)黔27行初629号行政裁定向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。邦诚公司向一审法院起诉请求：1.判令被告都匀市政府向原告退还办理尧林弃土场所缴纳规费和可研、环评等报告编制费290000元、搬迁房、坟地费用、搬迁电力设备、土地果木补偿款等共计423592.02元、发放员工工资784366.59元以及基础设施建设工程款10892650.72元，以上共计12390609.33元；2.判令被告支付前述款项的同时，从2015年5月22日起按年10%计算资金占用费至生效法律文书确定的给付之日止，超期则依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定加倍支付迟延履行期间的债务利息（截止起诉日暂记5575774.19元）；3.判令被告支付尧林弃土场土地征收款共计12734200.7元的资金占用费3158789.2元（从2015年5月22日起按年10%计算资金占用费至2017年10月30曰止）：4.本案诉讼费用由被告承担。事实及理由：2014年5月7日其与都匀市投资促进局（以下简称促进局）签订《都匀市开发建设弃渣场项目招商引资投资框架协议》，协议约定：项目投资总额1.5亿元人民币；项目分两期建设，其中一期建设期限2个月，在城郊南北开工建设固体废弃物处理场2座，总设计能力2000万立方米以上；乙方（原告）自筹资金进行项目建设；乙方（原告）出资依法获得项目用地的土地使用权，并在取得土地使用权后1个月内开工建设；甲方（促进局）协助乙方（原告）处理项目建设实施全过程中的相关问题，促进项目按期建设；本协议生效后，甲方（促进局）与都匀市发改局、都匀市住建局、都匀市环保局等相关部门积极协助乙方（原告）办理项目备案核准、环保、规划、建设等所需相关手续，并安排专人协助乙方（原告）相关工作的开展；乙方（原告）在本协议签订后7日内将项目建设前期费用及保证金1500万元打入甲方（促进局）指定账户，该资金作为本项目专项资金，双方共同监管，用于保障项目征地拆迁等建设费用工作。乙方（原告）根据投资进度，向甲方促进局申请保证金分批退还拨付；若因为甲方促进局原因导致项目建设终止，甲方促进局在30日内退还保证金。协议签订后，原告按照协议履行了义务。原告按照协议以及相关规定通过委托测绘、勘察、环评等公司出具测绘、勘察、环评报告共支付了290000元，并提交给相关部门申请办理了尧林弃土场的相关手续，于2015年5月21日领到都匀市建筑垃圾（工程渣土）处置建筑垃圾消纳证。2016年3月21日，原告委托丹寨县建筑工程公司修建的都匀市尧林弃土场挡土墙工程竣工完成，丹寨县建筑工程公司出具竣工结算书，工程结算价为10892650.72元。至此，原告按照协议向被告支付了土地征收款共计12734200.7元，向村民支付征收补偿款423592.02元，且聘用员工进行管理等支付工资784366.59元，原告就尧林弃土场支付的上述费用共计25124810.03元。现因被告都匀市政府滨江安置区项目，要求原告停止对尧林弃土场的修建和使用，导致原告无法继续经营管理和使用弃土场，不仅造成原告对施工单位的违约，还给原告前期投入以及后续经营造成巨大经济损失。经原告与被告协商，被告都匀市政府城南片区棚户区改造项目指挥部向都匀市政府请示（匀城南棚改呈[2017]84号）对下尧林弃土场的征收方案参照都独大道项目征收陈家庄弃土场的方案，即：l.退还弃土场投资方都匀邦诚投资有限公司前期支付的土地征收费用；2.退还该公司办理该弃土场时所缴纳的有依据的规费和可研、环评等报告编制费；3.对弃土场基础设施和不可移动的设施设备进行评估补偿；4.由于该弃土场建设完成后，因对滨江安置区项目建设有较大安全隐患被叫停倒土，未产生经济效益，对弃土场投资方的投资给予资金占用损失补偿，补偿标准根据其投资总额，从发改可研批复之日起计算至2017年9月，按10%的年资金占用费进行补偿。由于邦诚公司先期投资拨入小围寨办事处财政账户，用于征地资金10750812.36元，自行征地投资1983388.34元，两项共计投入征地资金12734200.7元，谨向市政府紧急请示兑现补偿邦诚公词前期投入征地资金12734200.7元。后都匀市政府按照会议纪要向原告补偿了12734200.7元，就将原告赶出了弃土场，现自行修建，但会议纪要载明的其余费用12390609.33元，原告经过多次向被告申请以及协商，被告迟迟未向原告支付。综上，因被告同意退还原告弃土场的投入12390609.33元以及支付资金占用费，但被告长期拖延不予退还，导致原告前期的投入都无法收回及前期向银行借支款项、长期拖欠工程款等无法归还，导致大量的民工工资和材料款难以支付，引起了严重的社会问题。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”之规定，原告提起行政诉讼应当具有明确的诉讼请求，本案中，从原告提交的起诉状及证据材料来看，原告与案外人都匀市投资促进局于2014年5月7日签订《都匀市开发建设弃渣场项目招商引资投资框架协议》后修建了案涉弃土场，被告都匀市政府并非该协议的当事人，且原告陈述其弃土场因相关建设项目被征收，而基于何种法律关系或法律事实关系到本案适格被告的确定和诉讼请求的固定，经本院释明，原告将其起诉状中的诉讼请求变为：1.确认被告都匀市政府未履行匀城南棚改纪要（2017）18号《都匀市城南棚户区改造项目指挥部关于G210都匀敬老院至小围寨小马公路改扩建工程项目征收下尧林弃土场有关事宜的专题会议纪要》的法定职责行为违法；2.判令被告都匀市政府按上述会议纪要向原告退还办理尧林弃土场所缴纳规费和可研、环评等报告编制费290000元、搬迁房、坟地费用、搬迁电力设备、土地果木补偿款等共计423592.02元、发放员工工资784366.59元以及基础设施建设工程款10892650.72元，以上共计12390609.33元；3.判令被告按上述会议纪要支付前述款项的同时，从2015年5月22日起按年10%计算资金占用费至生效法律文书确定的给付之日止，超期则依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定加倍支付迟延履行期间的债务利息（截止起诉日暂记5575774.19元）；4.判令被告支付尧林弃土场土地征收款共计12734200.7元的资金占用费3158789.2元（从2015年5月22日起按年10%计算资金占用费至2017年10月30曰止）：5.本案诉讼费用由被告承担。经审查，原告的前述诉讼请求中第一项确认被告都匀市政府未履行匀城南棚改纪要（2017）18号会议纪要的法定职责行为违法属于确认违法诉讼，第二至第四至项诉请属于给付诉讼，分别属于不同诉讼类型,而所述事由包含行政补偿与履行行政协议两个法律关系含混不清，基于“一行为一诉讼”的原则，针对不同的行政行为，不能在同一个案件进行处理，为此，本院向原告进一步释明，原告表示坚持前述诉讼请求。故，依照前述规定，本院认为原告的诉讼请求不明确，其起诉不符合法定起诉条件，依法应驳回其起诉。为此，依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项及第三款之规定，裁定如下：驳回原告都匀市邦诚投资有限公司的起诉。邦诚公司不服一审裁定，向本院提起上诉请求：1、撤销黔南布依族苗族自治州中级人民法院(2019)黔27行初629号行政裁定书，依法改判；2、本案一、二审诉讼费用全部由都匀市政府承担。其理由为：一、一审法院基于“一行为一诉讼”的原则，武断的驳回上诉人的起诉，系适用法律错误，应予以严肃纠正。上诉人从2019年初起诉被上诉人，由于一审法院无法确认法律关系，反复要求上诉人更改并要求上诉人撤诉后，上诉人于2019年7月提起了本案的第二次起诉，起诉后，一审法院仍然不能准确定位法律关系，向上诉人作出释明，最初年前一审法院不允许与法官见面进行沟通，只能通过电话沟通，疫情发生后，直至2020年2月26日疫情有所好转，加之审限即将到期，一审法院才通知上诉人以及代理律师从外地赶往都匀前往一审法院对诉请作出说明，经一审法院释明，上诉人向一审法院确定了诉请，但是一审法院仍极力劝说上诉人撤诉，2020年2月27日又通知上诉人从外地赶赴一审法院对同样的诉请再作出确认，并要求上诉人撤回第一项诉请，但是如果撤回，一审法院也不确保第二至第五项诉请符合起诉条件，在此情况下，上诉人坚持了第一项诉请，理由如下：（一）上诉人正是依据被上诉人作出的（匀城南棚改纪要[2017]18号）《城南指挥部关于G210都匀敬老院至小围寨小马公路（外环东路）改扩建工程项目征收下尧林弃土场有关事宜的专题会议纪要》（以下简称“会议纪要”）的行政行为诉请被上诉人履行法定职责。（二）被上诉人由于征收行为向上诉人下达了会议纪要，承诺按照会议纪要履行四项法定职责，而被上诉人已经履行了第一项法定职责，第二至第四项一直拒绝履行，但被上诉人第一项法定职责的履行说明了被上诉人认可会议纪要的效力，以行为表明了认可，由于被上诉人在答辩状中否认会议纪要的效力，却又没有支付会议纪要第一项的理由，上诉人不得不要求先行确认被上诉人未按照会议纪要履行全部法定职责，但一审法院却要求上诉人撤回第一项请求，否则就要驳回，但未确保之后的庭审第二项至第四项诉请是否能依据会议纪要要求支付，上诉人不能够轻易撤回。（三）上诉人直至2020年2月27日才拿到被上诉人的证据，上诉人多次致电一审法院询问证据事宜，一审法院强硬的表示证据不能邮寄给代理律师（因为代理律师在外地），代理律师要自己亲自到一审法院复印，所以在上诉人于2020年2月27日（中间由于疫情发生）拿到证据后才看到被上诉人在一审证据中是认可向上诉人下达了征收的通知，也是被上诉人将会议纪要送至上诉人处，这足以证明会议纪要的效力。（四）上诉人诉讼的第二项至第四项诉请同样也是依据会议纪要这一行政行为，与第一项诉请的行政行为是同一行政行为，不属于不同的行政行为。二、一审法院认为第一项属于确认违法诉讼，第二至第四项属于给付诉讼，系两个法律关系，属于不同的行政行为，系法律理解和适用严重错误。首先，一审法院认为是不同的行政行为没有任何依据主观人为分为两个行政行为。而“一行为一诉讼”是人民法院受理行政案件的基本原则。在一个行政案件中，当事人可以针对同一被告作出的行政行为提出多个相关联的诉讼请求，但不能针对不同被告作出的多个行政行为一并提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》二十七条：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”之规定，对于因同类行政行为发生的行政案件，人民法院认为有必要且经当事人同意的可以合并审理，这也是能够节约诉讼成本、提高诉讼效率。本案涉案的会议纪要就是被上诉人都匀市政府一个行政机关作出的行政行为，明显不属于不同法律关系，一审法院为了强行驳回上诉人，依据《行政诉讼法》第四十九条，认为上诉人没有具体诉讼请求和事实根据，系适用法律错误，恳请二审认真审查上诉人的诉讼请求，具有明确的诉讼请求和事实依据、证据，与上诉人类似的行政案件，最高人民法院2018年、2019年的指导案例均是按照上诉人的诉请来提出均得到支持，上诉人也提供给一审参考。因此，一审法院认为同一行政机关作出的一个会议纪要的行政行为系两个法律关系，甚至想当然的认为确认未按会议纪要全部履行行为违法属于行政补偿，要求按照会议纪要履行属于履行行政协议的两个不同法律关系，但没有说明法律依据以及理由，仅凭一审法院主观强行拼凑两个毫无关联性的法律关系来驳回，要求上诉人分别起诉系浪费司法资源，也是损害上诉人的权益，让上诉人的诉求经过一年都无法进行审理，故意拖延上诉人的时间、浪费诉讼成本，维护都匀市政府。综上，一审法院认为上诉人提出要求确认唯一行政机关都匀市政府作出的《会议纪要》的法定职责未全部履行以及要求同一行政机关继续履行《会议纪要》的剩余法定职责属于不同行政行为，系适用原则错误，过于牵强附会，没有充分的理由和依据。因为没有任何一个法律规定或者行政法律原则明确同一行政机关承诺的法定职责未完全履行，确认违法并要求继续履行属于不同的法律关系和不同的行政行为，更不能以民事法律关系思维去人为的区分和创造确认违法诉讼和给付诉讼属于不同的行政行为，造成上诉人长达一年多的时间无法通过司法程序得到公正的审理，造成上诉人因配合都匀市政府征收拖欠的工程款、农民工工资长期得不到兑现，因此，恳请二审人民法院依法撤销并予以改判，维护上诉人的合法权益。都匀市政府答辩称：一、一审法院根据最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条的规定依法驳回被答辩人的起诉符合法律规定，应当予以维持。都匀市城南棚户区改造项目指挥部（以下简称城南指挥部）开会形成的匀城南棚改纪要〔2017〕18号《都匀市城南棚户区改造项目指挥部关于G210都匀敬老院至小围寨小马公路（外环东路）改扩建工程项目征收下尧林弃土场有关事宜的专题会议纪要》（以下简称会议纪要）第二条明确表明会议纪要既不是行政行为，更不是答辩人应履行的法定职责，加之会议纪要应经市政府市长办公会通过方生效，因此，由于城南项目指挥部的内部文件且未经市长办公会议通过，被答辩人的第一项诉求没有事实依据和法律依据，因此，一审法院的裁定有事实依据和法律依据；二、被答辩人要求按照会议纪要计算尧林弃土场应支付的费用没有事实和法律依据。理由如下：（一）会议纪要系城南指挥部拟就尧林弃土场产生的规费、可研、环评等报告的编制费、设施设备评估补偿、资金占用利息等向都匀市政府上报的内部文件，按会议纪要明确，该会议纪要应经市长办公会通过。如前所述，会议纪要至今未经市长办公会议通过，被答辩人无权以此要求答辩人支付尧林弃土场的相关费用。更重要的是，答辩人提交的《固定资产评估汇总表》（预估表）所载尧林弃土场的固定资产合计（净值）为5223700元，与被答辩人诉状所载金额10892650.72元差额巨大，该预估表显示被答辩人提交的测绘图等基础鉴定材料存在不实情况，被答辩人就尧林弃土场提供的鉴定意见不能作为本案赔偿的依据。综上所述，一审裁定驳回起诉适用法律正确，有事实依据，应当予以支持。在二审审理期间，当事人未提交新证据。经查，2014年5月7日，邦诚公司与都匀市投资促进局签订《都匀市开发建设弃渣场项目投资框架协议》约定，有邦诚公司承建都匀市弃渣场项目，项目总投资1.5亿元人民币。项目分两期建设，其中一期建设期限2个月，在城郊南北开工建设固体废弃物处理场2座，总设计能力2000万立方米以上。邦诚公司自筹资金进行项目建设，依法获得项目用地的土地使用权，并在取得土地使用权后1个月内开工建设。都匀市投资促进局协助邦诚公司处理项目建设实施全过程中的相关问题，促进项目按期建设。本协议生效后，都匀市投资促进局与都匀市发改局、都匀市住建局、都匀市环保局等相关部门积极协助邦诚公司办理项目备案核准、环保、规划、建设等所需相关手续，并安排专人协助邦诚公司相关工作的开展。由于该弃土场建设完成后，因对滨江安置区项目建设有较大安全隐患被都匀市政府叫停倒土，未产生经济效益。2017年10月11日，城南指挥部作出匀城南棚改纪要〔2017〕18号《都匀市城南棚户区改造项目指挥部关于G210都匀敬老院至小围寨小马公路（外环东路）改扩建工程项目征收下尧林弃土场有关事宜的专题会议纪要》（以下简称会议纪要），该专题会议由都匀市副市长洪儒兵主持召开，讨论和研究议定以下事项：一、对下尧林弃土场的征收方案参照都独大道项目征收陈家庄弃土场的方案，即1、退还弃土场投资方邦诚公司前期支付的土地征收费用；2、退还该公司办理该弃土场时所缴纳的有依据的规费和可研、环评等报告编制费；3、对弃土场基础设施和不可移动的设备进行评估补偿；4、由于该弃土场建设完成后，因对滨江安置区项目建设有较大安全隐患被叫停倒土，未产生经济效益，对弃土场投资方的投资给予资金占用损失补偿，补偿标准根据其投资总额（前述1、2、3项总和金额），从发改可研批复之日起计算至2017年9月，按10％的年资金占用费进行补偿；二、对弃土场征收的最终赔偿金额需报经市政府市长办公会议通过；三、为了不影响环东南路建设项目施工，在最终赔偿金额未核算清楚之前，同意先期兑付弃土场投资方前期支付的土地征收费用。上述《会议纪要》作出后，都匀市政府依据城南指挥部的请示归还了邦诚公司出借给都匀市政府征收土地的借款12734200.7元。邦诚公司持有上述《会议纪要》复印件。都匀市政府称自己或者是城南指挥部均未向邦诚公司送达该《会议纪要》。本院认为，从《会议纪要》记载的“对弃土场征收的最终赔偿金额需报市政府市长办公会议通过”内容看，该《会议纪要》系为了作出征收补偿决定而实施的研究、层报等过程性行为；且无论是城南指挥部或者是都匀市政府并未向邦诚公司送达《会议纪要》，该《会议纪要》所议定的事项仅是内部请示行为，并非对外所作的具体行政行为，不产生外部的法律效力；根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”的规定，邦诚公司的起诉不属于人民法院的受案范围。综上，邦诚公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院裁定驳回邦诚公司起诉的理由虽有不妥，但处理的结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李 丽审判员 邹 慧审判员 李道鸿二〇二〇年七月二十一日法官助理张羽秦书记员常诗曼