浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终804号 上诉人（原审原告）沈志强，男，1981年10月26日出生，汉族，住杭州市下城区。 上诉人（原审原告）杨国华，男，1981年8月8日出生，汉族，住海宁市。 两上诉人共同委托代理人羊凤丹，浙江万高律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路226号。 法定代表人曹国良，市长。 委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）海宁市斜桥镇祝东村村民委员会，住所地海宁市斜桥镇高家埭32号。 法定代表人张沈峰，主任。 委托代理人朱剑东，浙江国翱律师事务所律师。 沈志强、杨国华诉海宁市人民政府（以下简称海宁市政府）不履行村务公开监督法定职责一案，浙江省嘉兴市中级人民法院于2020年2月24日作出（2019）浙04行初56号行政判决。沈志强、杨国华不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月16日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年6月10日组织双方当事人进行了调查、询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告沈志强、杨国华于2019年1月10日以邮寄方式向第三人海宁市斜桥镇祝东村村民委员会（以下简称祝东村委会）提交《村务信息公开申请表》，要求公开以下村务信息：1.2016年扩大杭嘉湖南排工程（海宁段）涉及祝东村集体土地征收面积7.634公顷，申请公开因征收7.634公顷土地可以办理“被征地农民基本生活保障参保人员”的数量、实际已经办理的人员名单（要求公开涉及斜桥镇祝东村的全部人员名单）以及发放给祝东村的土地补偿费和安置补助费的收支明细和分配情况。2.1995年之前，祝东村六一组（原祝场乡姚家村六一组）村民拥有姚家桥柴厂集体土地面积几十亩（该柴厂土地属六一组和七一组两个村民小组集体所有，并出租给嘉兴民丰造纸厂使用）。后因柴厂关闭，土地又转租给郁国民养猪。请公开原柴厂集体土地的面积和租金收支明细。3.上世纪70年代末、80年代初，原祝场乡姚家村为发展乡村经济，将五一组、六一组等村民小组共71户农户共同所有的集体土地划拨出一块，用于建造砖瓦厂。后砖瓦厂关闭，但集体土地没有归还原村民小组，而被转租给沈伟清养猪，2013年左右又将土地流转给俞周坤使用。现申请公开：原五一组砖瓦厂土地面积、71户农户的名单、土地流转合同及流转费的收支明细。次日，祝东村委会签收邮件。2019年2月28日，沈志强、杨国华向海宁市政府办公室邮寄《责令村务信息公开申请书》，认为祝东村委会收到原告申请后，未作书面答复，要求海宁市政府调查核实，并责令祝东村委会依法公布其申请的村务信息（因原告已获悉实际已经办理被征地农民参保人员的名单，可以不再重复公开）。2019年3月3日，该邮件被退回。2019年3月1日，原告向海宁市政府办公室电子邮箱ｈｎｓ×××＠ｈａｉｎｉｎｇ.ｇｏｖ.ｃｎ提交《监督村务公开申请书》《申请信息公开斜桥镇政府》两份文件，两份文件内容与前述《村务信息公开申请表》《责令村务信息公开申请书》相同。原告因认为被告海宁市政府未在法定期限内进行答复，于2019年5月15日提起本案诉讼，请求确认被告未在法定期限内履行职责的行为违法，判令被告履行法定职责。本案审理过程中，海宁市政府就祝东村委会在2016年扩大杭嘉湖南排工程（海宁段）征收祝东村集体土地等原告所反映的村务公开问题进行调查核实，认为祝东村委会已经履行了村务公开职责。海宁市政府将调查结果以书面形式回复原告，原告亦收到了《回复函》，但仍然坚持诉讼请求。 原审法院认为：本案争议焦点是海宁市政府是否存在不履行村务公开监督法定职责的行为，具体涉及到两个问题：一是原告沈志强、杨国华提出的申请是否到达海宁市政府；二是海宁市政府是否具有对原告所申请事项的监督职责以及是否已经履行了法定职责。关于第一个问题，原告向海宁市政府办公室邮箱发送《责令村务信息公开申请书》，邮件发送成功。尽管海宁市政府办公室并不具有处理投诉事项的职责，但其作为海宁市政府的工作机构，收到不属于本部门职责的申请后，应当及时转交有权处理的其他机构。行政机关应当确保向社会公众公开的联系方式处于正常状态，使公民能够通过公开的联系方式提交申请、反应诉求。对于不再使用的联系方式，应当及时调整。由于行政机关未及时调整，导致公民仍按照原来公开的联系方式向行政机关提出申请，行政机关提出当事人未以指定方式提出申请的辩解理由不能成立。本案中，海宁市政府自2017年11月15日之后就将在线咨询、投诉、举报、查询等政务迁移到“浙江政务服务网”和“中国海宁”门户网站办理，但是对不再继续使用的邮箱没有及时删除或者注销，造成原告认为该邮箱仍在使用，并向该邮箱成功发送申请，应当认为原告提交的申请已经成功到达海宁市政府。关于第二个问题，为保障村民民主管理和民主监督的权利，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了村务公开制度。该法第二十四条、第三十条第二款第（一）项规定，村民委员会实行村务公开制度，征地补偿费使用及分配方案等涉及村民利益，村民普遍关心的事项属于村民委员会应当公布的事项。该法第三十条第四款规定，村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。关于村务公开的形式，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发〔2004〕17号）明确各地农村应坚持实际、实用、实效的原则，在便于群众观看的地方设立固定的村务公开栏，同时还可以通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会等其他有效形式公开。因此，村务公开的形式是明确的，村民对已经公开的内容还可以通过查询村务档案等方式进行查询。从沈志强、杨国华邮寄给祝东村委会的《村务信息公开申请表》的内容来看，其目的是要求祝东村委会向其个人公开所申请的内容，这与村务公开制度的目的以及法律法规规定的村务公开的形式并不相符。原告向海宁市政府提交的《责令村务信息公开申请书》的内容也是要求海宁市政府进行调查核实，并责令祝东村委会公开其申请的信息。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”之规定，海宁市政府具有对“村委会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的”进行调查核实的法定职责，但并不具有对村委会未按照村民要求向村民个人公开村务信息进行监督的职责。因此，海宁市政府不具有对原告申请事项进行监督的法定职责。但是，海宁市政府收到原告的申请后，未进行任何答复，存在不当，该院予以指正。在该案审理过程中，海宁市政府就原告提出的事项对祝东村委会是否存在不及时公布、公布事项不真实等情况进行了调查核实，并书面回复原告，海宁市政府在诉讼过程中已经履行法定职责，再判决确认海宁市政府未予答复行为违法没有实际意义。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告沈志强、杨国华的诉讼请求。 沈志强、杨国华上诉称：1.原审法院认定事实错误，本案系履行法定职责之诉，应围绕被告是否具有法定职责、是否依法履行了法定职责进行审查，原审判决用大量篇幅论述村务公开的形式，脱离了本案的审查范围。2.海宁市政府办公室的回复函不能代表海宁市政府的履职行为，且对上诉人提出的申请事项未及时全面调查，未依法履行“责令”的监督职责。上诉人于2019年3月1日通过电子邮件向海宁市政府办公室提出责令申请未得到任何回复，遂于同年5月15日提起本案诉讼，直到同年12月5日，上诉人才收到以“海宁市政府办公室”名义回复的“回复函”，该回复函超过了行政诉讼法规定的两个月履职期限，落款署名是海宁市政府办公室，并非海宁市政府，回复主体不适格，回复内容亦缺乏事实依据，与申请事项毫无关联。3.海宁市政府至今未责令祝东村委会就上诉人申请的事项进行公开。上诉人收到回复函后，于2020年1月19日上午委托两位村民到务信息，遭到拒绝。4.原审判决适用法律错误，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的规定。请求依法撤销原审判决，将本案发回重审或依法改判支持上诉人诉讼请求。 海宁市政府答辩称：对于村委会未按照村民要求向村民个人公开村务信息的，因不属于村委会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情形，答辩人作为县市级人民政府依法并不具有予以监督的法定职责。本案中，上诉人申请答辩人进行监督，系因祝东村委会未向其个人公开相关村务信息，而非因祝东村委会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实。答辩人不具有对村委会未按照村民要求向其个人公开村务信息进行监督的法定职责，因此，上诉人提出的村务信息公开监督申请明显不能成立，相应提起的履行村务信息公开监督法定职责之诉也不能成立。在此情况下，答辩人对上诉人村务信息公开监督申请未予答复，即便存在不当，也不实际影响上诉人的权利义务。原审判决认定事实清楚，法律依据充分，处理结果正确。上诉人所提上诉理由与请求，没有事实和法律依据。请求依法判决驳回上诉，维持原判。 祝东村委会答辩称：1.答辩人对案涉征收补偿等事项在村务公开栏中早已进行了公开，履行了村务公开职责。上诉人早已来过村里要求查询相关征收补偿参保情况，答辩人也提供了相关村务公开材料，当时上诉人并无异议。2.虽然上诉人提供了快递查询单和快递回单，但未查到是谁签收了该快递，不存在答辩人迟迟不作答复的事实。3.村民委员会组织法并未要求村务公开必须公开到个人，村务公开栏、广播、电视、网络、明白纸、民主听证会等均属于村务公开的有效形式。上诉人申请向其个人公开，与村务公开制度的目的和法律法规规定的村务公开形式不符，无法律依据。4.由于年代久远，祝东村并非原来的祝场姚家村，经检索，查找不到二厂的有关资料，故确实无法提供。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人沈志强、杨国华因向祝东村委会申请公开村务信息，祝东村委会未作答复而要求海宁市政府履行监督职责。根据《村民委员会组织法》第三十条的规定，村民委员会以公布的方式实行村务公开。根据《村民委员会组织法》第三十一条“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”的规定，海宁市政府对村民委员会不及时、真实公布应当公布的事项具有调查核实、责令依法公布的监督职责。鉴于本案上诉人系申请公开村务历史档案，并非主张祝东村委会存在不及时或不真实公布应当主动公布事项的情形，故其要求海宁市政府履行监督职责缺乏事实和法律依据。原审审理过程中，海宁市政府派员对案涉事项调查核实，了解到祝东村委会已主动公开相关村务信息，部分村务历史档案因年限较长且经过乡镇合并、村村合并，因未予保存而无法公布，海宁市政府据此作出回复函，告知上诉人调查情况，并告知如需了解相关情况，可以向祝东村委会说明理由，进行查询，保障了上诉人的村务知情权，并无不当。需要指出的是，海宁市政府收到上诉人申请后，未及时答复，存在不当。但在原审审理过程中，海宁市政府已履行了法定职责，因此原审在对海宁市政府不予答复行为作出指正的基础上，判决驳回诉讼请求，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈志强、杨国华负担。 本判决为终审判决。 审判长  马良骥 审判员  张 榆 审判员  李竺娉 二〇二〇年七月十四日 书记员  韦若莎