山东省桓台县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0321行初4号 原告刘法顺，男，汉族，1949年9月8日出生，现住山东省淄博市临淄区。 原告朱秀花，女，汉族，1951年12月23日出生，现住山东省淄博市临淄区。 原告刘某，女，汉族，1975年3月30日出生，现住山东省淄博市临淄区。 原告李皓卿，女，汉族，1999年10月27日出生，现住山东省淄博市临淄区。 原告李某，男，汉族，2008年4月20日出生，现住山东省淄博市临淄区。 法定代理人刘某，女，汉族，1975年3月30日出生，现住山东省淄博市临淄区，系原告李某之母。 五原告共同委托代理人朱泰平，山东高阳律师事务所律师。 五原告共同委托代理人任亮，山东高阳律师事务所律师。 被告淄博市临淄区人民政府闻韶街道办事处，地址，淄博市临淄区晏婴路189号，社会统一信用代码113703050042196679。 负责人路庆锋，主任。 委托代理人王雅坤，女，该单位工作人员。 委托代理人王海勇，山东齐鸿律师事务所律师。 第三人淄博市临淄区闻韶街道相家村村民委员会，住所地：淄博市临淄区闻韶路38号院内。 法定代表人相忠亮，村主任。 原告刘法顺、朱秀花、刘某、李皓卿、李某诉被告淄博市临淄区人民政府闻韶街道办事处（以下简称闻韶街道办）、第三人淄博市临淄区闻韶街道相家村村民委员会（以下简称相家村委）履行法定职责纠纷一案，本院于2020年1月2日立案受理，依法组成合议庭，于2020年4月20日公开开庭进行审理。原告刘法顺及五原告共同委托代理人朱泰平、任亮，被告闻韶街道办委托代理人王雅坤、王海勇到庭参加诉讼。第三人相家村委经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 五原告诉称，五原告均系淄博市临淄区闻韶街道相家村村民，2018年5月份，淄博市临淄区闻韶街道相家村村民委员会突然停发了五原告的村民待遇。同年10月21日，淄博市临淄区闻韶街道相家村以村民户代表会议决议的形式通过了《闻韶街道相家村集体资产股份制改革股东资格认定办法》，后又依据上述办法发布了《相家村集体资产股份制改革公告》，未予认定五原告临淄区闻韶街道相家村集体资产股份制改革的股东资格。原告认为，淄博市临淄区闻韶街道相家村的上述决议违反了国家和地方有关法律、法规及政策的规定，侵犯了原告的合法权益。2019年3月25日，原告向被告提交了书面“诉求书”，请求对上述情况予以处理。2019年4月8日被告向原告出具了《不予受理告知书》。2019年7月19日原告再次向被告提交了书面“行政处理申请书”，请求其依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条之规定，对淄博市临淄区闻韶街道相家村侵犯原告农村集体经济组织成员权利的行为依法行使监督权并责令其改正违法行为。但被告至今未对原告提出的行政处理申请做出处理。综上所述，原告认为被告淄博市临淄区人民政府闻韶街道办事处拒不履行法定职责的行为，严重侵害原告的合法权益，特向贵院提起诉讼，判如所请。庭审中，原告增加诉讼请求，要求依法附带审查被告闻韶街道办《闻韶街道村居集体经济组织成员资格认定工作指导意见》的合法性。 原告提交如下证据：1、诉求书一份；2、不予受理告知书一份；3、行政处理申请书一份；4、临淄区农村集体经济组织成员资格认定工作指导意见（试行）、关于印发《闻韶街道建制村（居）集体资产股份制改革实施方案》的通知（临闻办发[2017]1号）；5、五原告的常住人口登记卡、索引表各一份、淄博市临淄区人民政府发放的集体土地建设用地使用证一份、行使选举权的委托投票证三份、选民证六份、原告刘法顺的交通银行客户交易凭证凭条一份。 被告闻韶街道办辩称，一、原告的诉讼请求已经超过法定诉讼时效。五原告系亲属关系，刘法顺系户主。2019年3月25日。五原告提交书面诉求书，请求处理淄博市临淄区闻韶街道相家村侵犯其农村集体经济组织成员权利的行为。被告于2019年4月8日向原告出具并依法送达了不予受理告知书，由户主刘法顺代表领取。根据《行政诉讼法》第46条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，本案原告对不予受理告知书不服，最迟应于2019年10月8日前提起行政诉讼，而原告于2019年11月9日提起本案诉讼，超过了法定的起诉期限，应依法驳回原告的诉讼请求。二、五原告于2019年7月29日再次向被告提交行政处理申请书，违反了一事不再理的原则。五原告于2019年7月29日再次向被告提交行政处理申请书，系在被告已就相同主体、相同事实和理由进行了处理，《不予受理告知书》仍然有效的情况下，重复向被告主张权利的行为，违反了一事不再理的原则。因此对五原告的重复主张权利的行为，被告不存在行政不作为的问题。三、对于原告增加的诉讼请求，被告认为指导意见系依据村委会组织法、土地承包法等相关法律规定作出的规范性文件，系抽象行政行为，应为合法有效。 被告提交如下证据：1、不予受理告知书复印件、送达回证，证明被告于2019年4月8日向五原告送达《不予受理告知书》的事实；2、闻韶街道村居集体经济组织成员资格认定工作指导意见照片打印件一份，证明相家村集体资产股份制改革所依据的规范性文件；3、临淄区农村重大事项民主决策会议纪要、闻韶街道相家村关于开展相家村集体资产股份制改革的请示，证明相家村经民主程序，启动集体资产股份制改革的事实；4、相家村集体资产股份制改革股东资格认定民主表决程序、公告材料一宗（共计29页），证明相家村经民主表决，公告程序最终确定集体资产股份制改革股东资格1122人的事实；5、户籍查询5份，证明五原告系亲属关系、刘法顺系户主的事实。 第三人相家村委陈述，根据中共中央办公厅、国务院办公厅《深化农村（居）改革综合性实施方案》及市、区《农村（居）集体资产股份制改革实施方案》要求，相家村民委员会严格按照《闻韶街道建制村（居）集体资产股份制改革实施方案》，并结合相家村实际开展股份制改革工作。2018年5月22日，经村两委提议，村民代表会议表决，通过了由七人组成的相家村集体经济股权改革小组。2018年10月21日，经相家村户代表会议决议，通过相家村集体资产股份制改革股东资格认定办法。相家村集体资产股份制改革工作领导小组根据该认定办法，将认定人员名单进行公示，享有股东资格人员共计1122人。公示截止时间2018年11月23日24时，如有错、漏及其他异议可反馈至相家村集体资产股份制改革工作领导小组。按照《闻韶街道相家村集体资产股份制改革股东资格认定办法》，刘法顺等人不享有股东资格，属于办法第二项第五条“基准日户口虽在本村，但原籍不是本村的外迁户、空挂户”。按照法定程序不能认定为享有股东资格的村民。类似这种情况有几十人，相家村委不存在侵犯其合法权益的情形。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证如下：对证据的真实性无异议，但不能证明原告的主张。被告于2019年3月25日收到原告诉求书之后，经向第3人核实，并根据第3人提交的相关材料依法作出不予受理告知书，程序合法。原告于2019年7月19日提交的行政处理申请书，与其2019年3月25日提出的诉求书事实和理由一致。根据相关法律规定，被告不能就同一事实和理由作出重复处理。原告针对被告的质证补充陈述如下：原告提起诉讼，系因被告对2019年7月19日提出的行政处理申请书不答复、不处理、不履行法定行政监督管理职责的行为提起的诉讼。提交不予受理告知书系详细陈述事实过程。 原告对被告提交的证据质证如下：对证据的真实性都没有异议，对证明内容有异议。证据一，该不予受理告知书，只能证明原告曾经通过信访渠道向被告反映过本案的相关情况，但并非是原告提起本案诉讼的依据，也不能以此作为起算原告诉讼时效的依据。证据二，被告作出的闻韶街道村居集体经济组织成员资格认定工作指导意见，和相家村通过的闻韶街道相家村集体资产股份制改革股东资格认定办法，将临淄区人民政府指导意见中的“本村出生”，违规更改为非法律概念的“祖籍本村”和“原籍本村”，属于对上级政府文件的不当限缩解释，均不能作为认定行政行为合法的依据，侵犯了原告作为公民的基本权利。同时还可以证明相家村集体资产股份制改革的启动程序，相家村集体资产股份制改制小组的成立程序，及闻韶街道相家村集体资产股份改制股东资格认定办法的通过程序，均存在违反法律法规和上级政府文件的情形。对证据五真实性没有异议，足以证明五原告的户籍在相家村，系相家村村民。 原、被告提交的证据，因具有真实性、合法性且与本案相关联，可以作为认定案件事实的依据。 经审理查明，五原告系一家人，刘法顺系户主。原告刘法顺于1983年11月30日自山东省昌邑县北孟乡马家庙村迁入当时的临淄区永流乡相家村；刘法顺之妻朱秀花于1984年1月10日自山东省昌邑县北孟乡朱家村迁入当时的临淄区永流乡相家村；刘法顺之长女刘某于1985年8月19日自山东省昌邑县北孟乡朱家村迁入当时的临淄区永流乡相家村；刘法顺外甥女李皓卿、外孙李某均出生于山东省淄博市临淄区。五原告现户籍地为山东省淄博市临淄区闻韶路相家生活区13号楼1单元101号。1989年4月，原告刘法顺申请取得位于临淄区相家村的宅基地一处，1990年10月15日，淄博市临淄区人民政府为刘法顺颁发集体土地建设用地使用证[临永集建（90）字第150180号]。 2017年1月5日，为进一步推进建制村居集体经济发展，按照市、区《农村（居）集体资产股份制改革实施方案》要求，被告闻韶街道办制定下发《闻韶街道建制村（居）集体资产股份制改革实施方案》。2018年5月26日，第三人相家村召开村民代表会议，表决通过两项决定：1、拟定不享受失地村民养老保险金人员的老年金等一切福利待遇暂停发放，待村集体经济股权改革方案确定后，按村集体经济股权改革方案规定的内容实施；2、启动相家村集体资产股份制改革。2018年5月22日，经村两委提议，村民代表会议表决，相家村委通过了由七人组成的相家村集体经济股权改革小组，并于2018年5月23日进行公示。2018年5月27日，第三人相家村向被告闻韶街道办提交《关于开展相家村集体资产股份制改革的请示》。2018年10月21日，相家村向闻韶街道办提交《闻韶街道相家村关于确定股东资格认定办法的请示》，并张贴《相家村集体资产股份制改革公告》。内容为：2018年10月21日，经相家村户代表会议表决，通过我村集体资产股份制改革股东资格认定办法。2018年11月16日，相家村集体资产股份制改革工作领导小组根据该认定办法，公示了享有股东资格人员名单，共计1122人。 《闻韶街道相家村集体资产股份改制改革股东资格认定办法》内容如下：股东资格界定按照“依据法律、尊重历史、民主公开、公开公正”的原则，以法律法规和政策为依据，以具有本村村民户籍为基础，妥善认定成员资格，做到全面、准确、公开、公平、公正、不遗漏。一、股东资格基准日：以2018年10月15日24时为准。二、股东资格界定范围：基准日前死亡或基准日后出生的人员不享有股东资格，具体股权享受对象资格界定如下：……（二）下列人员，不享有股东资格：……5、基准日户口虽在本村，但原籍不是本村的外迁户、空挂户……。本案中的五原告，福利发放待遇截止于2018年4月26日，相家村集体资产股份制改革工作领导小组根据《闻韶街道相家村集体资产股份改制改革股东资格认定办法》第二项第五条“基准日户口虽在本村，但原籍不是本村的外迁户、空挂户”，没有认定五原告的股东资格。2019年3月25日，刘法顺向被告提交了书面《诉求书》，请求闻韶街道办按照国家相关法律、法规以事实为依据，解决全家在本村的集体经济组织股份制成员资格，并要求补发一切经济待遇。2019年4月8日被告向原告出具了《不予受理告知书》，内容如下：“刘法顺：您反映的‘相家村以村规民约、村民代表会议、户籍原籍不是本村为理由认定刘法顺全家不属于本村集体经济组织股份制成员，取消相关福利待遇’的信访事项属于村民自治范畴，按照《信访条例》规定，请向临淄区人民法院提出。特此告知。闻韶街道办事处（盖章）2019年4月8日”。刘法顺于2019年4月8日签收了该《不予受理告知书》。2019年7月19日，原告再次向被告提交《行政处理申请书》，请求其依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条之规定，对淄博市临淄区闻韶街道相家村侵犯原告农村集体经济组织成员权利的行为依法行使监督权并责令其改正违法行为。被告闻韶街道办接到上述申请后，未答复未办理。故原告起诉法院，要求被告闻韶街道办依法履行法定职责，就第三人以村民会议决议形式侵犯原告农村集体经济组织成员权利的行为依法行使监督权并责令第三人改正违法行为。庭审中原告还要求附带审查被告闻韶街道办作出的《闻韶街道村居集体经济组织成员资格认定工作指导意见》的合法性。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第一款第（六）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……本案中，五原告要求被告闻韶街道办依法履行法定职责，就第三人以村民会议决议形式侵犯原告农村集体经济组织成员权利的行为依法行使监督权并责令第三人改正。属于人民法院行政诉讼的受案范围。 《村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。本案被告闻韶街道办系经山东省政府批准设立的临淄区人民政府的派出机关，有权依据《村民委员会组织法》第二十七条的规定对原告申请涉及的事项进行处理。本案中，五原告认为第三人侵犯其农村集体经济组织成员权利，向被告提出申请要求处理，被告应履行《村民委员会组织法》第二十七条规定的职责对有关决定是否违反宪法、法律、法规和国家的政策，侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利进行实体审查并根据审查结果作出相应处理。原告2019年3月25日向被告提出申请，被告作出《不予受理决定》，之后，也未对有关决定进行实体审查处理，系未处理有关情况这一状态的持续存在，且此种行为未经合法性的最终审查确定，故原告有权再次提出申请。原告于2019年7月19日再次向被告提交行政处理申请书，在被告未处理答复的情况下于2019年11月19日向本院就被告对2019年7月19日申请未处理答复的行为提起行政诉讼，符合行政诉讼法第四十七条的规定，对被告辩称的原告的起诉超出起诉期限、原告的申请违反一事不再理的原则的主张，本院不予支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，《闻韶街道村居集体经济组织成员资格认定工作指导意见》系由被告闻韶街道办作出，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件的范围，故对原告要求审查《闻韶街道村居集体经济组织成员资格认定工作指导意见》合法性的诉讼请求，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 一、限被告淄博市临淄区人民政府闻韶街道办事处于本判决生效后六十日内对原告刘法顺、朱秀花、刘某、李皓卿、李某提出的申请进行处理； 二、驳回原告刘法顺、朱秀花、刘某、李皓卿、李某其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告淄博市临淄区人民政府闻韶街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审 判 长  宋 敏 审 判 员  甘丽静 人民陪审员  沈秀华 二〇二〇年七月二日 书 记 员  巩娱珲