湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂10行终40号上诉人（原审被告）荆州高新技术产业园区城南高新园管理委员会，住所地：荆州市荆州区新南门外城南大市场北路。法定代表人王志春，主任。委托诉讼代理人刘星，湖北旻韬律师事务所律师。被上诉人（原审原告）贺志龙，男，1962年9月24日出生，汉族，住荆州市荆州区。被上诉人（原审原告）贺硕，男，1988年7月2日出生，汉族，住荆州市荆州区。上诉人荆州高新技术产业园区城南高新园管理委员会（以下简称城南高新园管委会）因与被上诉人贺志龙、贺硕行政强制一案，不服荆州市荆州区人民法院（2019）鄂1003行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月5日受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，决定不开庭审理，现已审理终结。一审认定，原告贺志龙、贺硕系父子关系，在荆州市××区××号共同拥有房屋一栋，未办理土地及房屋权属登记。2016年1月13日，中共荆州市荆州区委办公室印发荆区办文（2016）1号《区委办公室区政府办公室关于成立荆州区重点建设项目部和工作组的通知》，成立了城南荆职片区项目部等十八个荆州区重点建设项目部和工作组，2016年6月25日《城南经济开发区梅村居委会集体土地上房屋搬迁与补偿方案》出台，该方案第五条规定荆州城南经济开发区管委会为房屋搬迁责任主体，梅村居委会为搬迁实施单位，负责本辖区集体土地上房屋搬迁安置与补偿工作，被搬迁人与搬迁实施单位签订《房屋搬迁安置补偿协议书》。2018年5月16日，荆州区城南荆职片区项目部向贺硕发出《温馨提示》，告知贺硕尽快来项目部签约，否则将依据梅村居委会代表大会决议依法实施助拆。2018年5月21日，荆州区城南荆职片区项目部向贺志龙、贺硕发出《通告》，告知其助拆时间为2018年5月23日，并尽快搬出房屋内所有物品。2018年5月23日梅村居委会依据居民代表大会的决议对涉案房屋进行了助拆，在场人员有被告单位工作人员。原告贺志龙、贺硕认为，被告城南高新园管委会在未与其签订房屋征收补偿协议的情况下，强制拆除原告房屋的行政行为违法，为维护自身合法权益，特诉至法院。诉讼请求:1.请求判决被告强制拆除原告房屋的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。另认定，城南高新园管委会原名为荆州城南经济开发区管理委员会、荆州华中农业高新技术产业园区城南高新园管理委员会。一审认为，本案的争议焦点为：一、城南高新园管委会是否为本案适格被告；二、涉案强制拆除行为是否违法。关于城南高新园管委会是否为本案适格被告的问题。本案中，贺志龙、贺硕位于荆州市××区××号的房屋未办理权属登记，根据原告提交的荆州市中级人民法院2019年4月12日作出（2018）鄂10行初138号《行政裁定书》所查明事实，原告的涉案房屋于2018年5月23日被拆除。原告提交了荆区办文〔2016〕1号、荆州区城南荆职片区项目部领导和工作人员名单、梅村居委会证明、《温馨提示》《通告》等证据，能够证明涉案强制拆除行为系在城南荆职片区项目部片区项目征收中发生的，被告主张强拆系民事侵权的理由不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告，即“谁行为谁被告”标准。原告提出的诉讼请求为确认被告强制拆除原告房屋的行为违法，其提交的强拆现场照片及视频资料等证据证明被告单位工作人员参与实施了涉案强制拆除行为，被告提出“其不是征收主体，没有对涉案房屋实施强拆，不是适格被告”的主张不成立，城南高新园管委会作为被告的主体资格适格。关于强制拆除行为是否违法的问题。职权法定是依法行政的重要内容。本案系集体土地征收过程中引发的房屋征拆争议，原告涉案房屋未与征收部门就安置补偿事宜达成一致，被告直接参与实施了2018年5月23日拆除原告诉争房屋，涉案强制行为缺乏法律依据，超越职权，应确认违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：确认被告荆州高新技术产业园区城南高新园管理委员会于2018年5月23日参与实施强制拆除原告贺志龙、贺硕位于荆州××××号房屋的行为违法。本案诉讼费50元，由被告荆州高新技术产业园区城南高新园管理委员会承担。上诉人城南高新园管委会向本院上诉称:一、上诉人不是本案的适格被告。被上诉人的一审诉讼请求是“判决被告强制拆除原告房屋的行政行为违法”，被上诉人提交的证据证明由梅村居委会进行助拆。根据一审法院查明的事实，《城南经济开发区梅村居委会集体土地上房屋搬迁与补偿方案》中第五条“荆州城南经济开发区管委会为房屋搬迁责任主体，梅村居委会为搬迁实施单位，负责辖区集体土地上房屋搬迁安置与补偿工作，被搬迁人与搬迁实施单位签订《房屋搬迁安置补偿协议书》……”该方案并非是市、区人民政府制定并规定上诉人参与土地征收，不能作为认定上诉人是土地征收的行政主体。案涉土地搬迁实施单位系梅村居委会，梅村居委会根据居民代表大会的决议对涉案房屋进行助拆，当日拆除现场还有其他部门工作人员，一审法院关于现场有上诉的工作人员即参与实施了涉案强制拆除行为的认定于法无据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，上诉人也不是本案的适格被告。二、梅村居委会系本案集体土地征收中的土地所有权人，其居民委员会自治行为应当得到法律保护。(一)居民委员会是基层群众性自治组织，居民委员会适用《中华人民共和国城市居民委员会组织法》作出的自治行为应当依法得到保护。（二）依照《中华人民共和国民法总则》第一百零一条第一款的规定，居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。如果被上诉人认为梅村居民委员会作出的决定或者实施的行为侵犯了合法权益，可以申请人民法院予以撤销或者承担赔偿责任。另外，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，应以村民委员会或者居民委员会为被告。因此，一审法院对实施强制拆除行为行政主体的认定错误，上诉请求:1.依法撤销一审判决；2.依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；3.依法判决本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人贺志龙、贺硕未提交书面答辩意见。二审查明的事实与一审一致，本院对一审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系因集体土地上的房屋被强拆引发的纠纷，案件争议焦点为,在梅村居委会自认拆除涉案房屋的情况下，该强拆行为的责任主体是谁以及是否违法。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。本案中，被上诉人的涉案房屋属于集体土地上的房屋，在荆职片区国有土地上房屋征收过程中被梅村居委会强制拆除，虽然梅村居委会对此并不否认，自认实施了“助拆”行为，但梅村居委会并无拆除居民房屋的法定职权，拆除居民房屋亦不属于居民自治范畴。因此，应认定梅村居委会“助拆”被上诉人涉案房屋的行为是受相关行政机关委托实施的行为。根据《城南经济开发区梅村居委会集体土地上房屋搬迁与补偿方案》第五条“荆州城南经济开发区管委会为房屋搬迁责任主体，梅村居委会为搬迁实施单位，负责本辖区内集体土地上房屋搬迁安置与补偿工作……”和第十七条“本方案由荆州区房屋征收与补偿办公室负责解释”的规定，结合被上诉人一审提交的荆州区公路局对荆州区征收办出具的《关于对贺志龙实施助拆的意见和建议》（荆区路函〔2017〕39号），可推定城南高新园管委会或荆州区房屋征收与补偿办公室（现荆州区古城保护发展中心）为涉案房屋强拆行为的委托机关。因涉案房屋已强拆两年有余，为实质化解行政争议，最大限度保护被搬迁人合法权益，在被上诉人选择起诉城南高新园管委会的情况下，认定由其承担相应的法律责任并无不当。上诉人城南高新园管委会认为其不是本案适格被告，不应承担相应法律责任的上诉意见不能成立，本院不予支持。在被上诉人未与搬迁主体或有关部门签订安置补偿协议的情况下，强制拆除涉案房屋，不具有正当性、合法性，该强拆行为明显违法。一审关于强拆行为违法的意见，本院予以支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人荆州高新技术产业园区城南高新园管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  何炳松审判员  欧阳庆审判员  王 阳二〇二〇年七月二十八日法官助理王文娟书记员王文娟（兼）