河南省信阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫15行终118号上诉人（原审原告）吕守江，男，汉族，1967年3月25日生，住河南省固始县。被上诉人（原审被告）固始县方集镇人民政府，地址固始县方集镇正方大道。法定代表人岳先友，该镇镇长。出庭负责人姚春阳，该镇副镇长。委托代理人杨强，河南振蓼律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）安徽荣发房地产开发有限公司。法定代表人尹可文。委托代理人尹若荣。上诉人吕守江与被上诉人固始县方集镇人民政府（以下简称方集镇政府）、安徽荣发房地产开发有限公司（以下简称荣发房地产公司）因吕守江诉方集镇政府不服行政拆除通知一案，不服河南省潢川县人民法院（2019）豫1526行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，上诉人吕守江，被上诉人方集镇政府的出庭负责人姚春阳、委托代理人杨强，被上诉人荣发房地产公司的委托代理人尹若荣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2006年，为适应固始县方集镇经济发展及城镇建设的需要，经固始县政府及国土资源局同意，方集镇政府征用方集镇独山社区集体土地3.00公顷，作为正方大道南延段及教育路东、龙头大道建设使用。2006年8月5日，方集镇政府作为预出让方与第三人安徽荣发公司签订《方集镇正方大道南延及教育路东延出让协议书》，其中内附件1.1方集镇街道正方大道南延开发示意图显示教育路及正方大道交叉口以南有一处20米通道（现宁安路），公厕位置在20米通道以南，第二个6米通道以北。2008年5月30日，第三人安徽荣发公司与方集镇人民政府进行结算，其《集镇开发结算情况》中第1项载明：正方大道南延，合同长度819米，实际测量837.5米，余18.5米。结算图纸未显示宁安路东侧道路。2009年8月17日，安徽省六安荣发房地产开发公司与原告吕守江通过案外人蔡玉建（又名蔡建）签订《金色家园地基认购协议书》，吕守江认购的房屋地基为正方大道路，坐东朝西公厕向南24米处，从公厕南盖板50公分处向南延伸。该房屋地基（认购约定）面积480.2平方米。协议书第四条规定，乙方在下基础前必须通知甲方，由甲方直排专员前去定位，放线。乙方不得擅自下基础、不得越界，否则、造成的一切后果和产生的经济损失由乙方单方面负责承担全部责任。协议签订后，原告按协议约定一次性付清了购买地基款。2010年，原告在上述地基上建了三间楼房，底层占地面积约260平方米，其余合同内220平方米的地基未建房。2017年，原告在原建好房屋的北侧欲再次建房，但未取得《建设工程规划许可证》；被告于2017年8月21日向其送达了《施工停建通知书》，告知其施工必须办理相关规划报批手续，要求其停止施工；因原告再次建房，2018年11月2日，被告向原告下达了《施工拆除通知书》，望接此通知后立即停止施工，并限7日内自行拆除，否则，将依法执行，强制拆除。原告认为被告上述行为损害了其合法权益，起诉要求1、撤销被告作出的《施工拆除通知书》；2、依法确认土地合法使用权。原审认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。据此，被告固始县方集镇人民政府对其辖区内乡村违法建设具有查处的法定职权。本案庭审中，原告变更诉讼请求，请求撤销《施工拆除通知书》，依法确认原告土地合法使用权。综合本案各方诉辩意见，本院认为应首先确定本案的审查范围问题，即原告诉求确认原告土地合法使用权是否属于行政诉讼审查范围。本院认为，根据我国土地管理法的相关规定，国家实行土地登记发证制度，依法登记的土地使用权受法律保护，由人民政府颁发的土地使用权证书是确认土地使用权归属的有效法定证件。本案中，原告未举证证明其向相关部门提交确权依据，仅凭与第三人签订的购买地基协议不能证明其对争议的土地享有合法的使用权。且人民法院不具有确认土地合法使用权的行政职责。该项诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，本院不予理涉。本案被诉《施工拆除通知书》系被告作出的责令原告限期拆除建筑物的行政决定，若原告逾期未予自行拆除，则面临强制拆除的后果，该行为属于可诉的行政行为范畴。故本案的争议焦点为：1、本案原告吕守江的起诉是否超过起诉期限；2、被告作出《施工拆除通知书》的事实是否清楚，程序是否有合法，是否损害原告的合法权益予以撤销。关于第一个争议焦点，被告在庭审中辩称原告的起诉超出《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定的法定起诉期限的意见。综合本案证据，被告以原告未办理合法规划手续、建房手续为由下达《施工停建通知书》、《施工拆除通知书》，其法定依据是《中华人民共和国城乡规划法》，而《中华人民共和国土地管理法》第八十三条适用于非法占用的土地上新建建筑物限期拆除的处罚决定，不适用于本案。且根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告于2018年11月2日送达《施工拆除通知书》时未告知原告起诉期限及救济权利，原告于2019年3月27日提起行政诉讼时并未超过起诉期限。故被告关于原告起诉已超过起诉期限的辩称意见，本院不予采纳。关于第二个争议焦点，首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。以及第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。据此，原告在方集镇独山社区正方大道处建房，应当按照法律的规定履行相关报建手续。本案中，原告并未提交其依法取得的《乡村建设规划许可证》的证据。故，原告属于在未取得合法报建手续的前提下进行房屋建设，被告将其未批先建的建筑物认定为违章建筑并无不当。其次，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的，应当在作出行政行为之前向当事人和利害关系人告知事实，并说明理由，听取公民、法人或者其他组织的意见。行政机关应当告知公民、法人和其他组织享有陈述意见的权利，并为公民、法人或其他组织提供陈述事实、表达意见的机会。根据本案现有证据，方集镇政府作出的涉案《施工拆除通知书》确认吕守江在涉案土地的建筑属于违法建筑并责令其限期拆除，逾期不拆除将强制拆除，上述通知明显不利于吕守江，并对其权利义务产生了较大影响，但方集镇政府在作出该《施工拆除通知书》前，既没有向行政相对人吕守江进行调查询问，让其陈述事实，听取其作出涉案行为的理由，也没有告知吕守江有表达意见及为自己辩护的权利，之后也未告知吕守江有提起行政复议或行政诉讼的救济权利，违反了行政行为应遵循的正当程序要求。因此，方集镇政府作出涉案《施工拆除通知书》程序违法，依法应予撤销。综上，原告吕守江诉被告固始县方集镇人民政府不服行政拆除通知一案，因被告作出的被诉行政行为程序违法，原告诉请合理部分，依法予以支持。对原告诉请确认土地合法使用权的请求，因不属于行政诉讼受案范围，依法不予审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：撤销被告固始县方集镇人民政府对原告吕守江作出的《施工拆除通知书》。诉讼费50元，由被告固始县方集镇人民政府负担。上诉人吕守江上诉请求：撤销原审法院“对原告诉请确认土地合法使用权的请求，因不属于行政诉讼受案范围，本院不予受理”的认定，依法确认上诉人对涉案土地拥有合法土地使用权。事实与理由：一、上诉人通过签订合同方式购买了涉案土地的土地使用权。二、被上诉人方集镇政府拒绝为上诉人办理土地使用证没有依据。三、人民法院应当依法确定上诉人拥有争议土地合法使用权。被上诉人方集镇政府答辩称，原审认定施工拆除通知书有瑕疵，上诉人提出的所有权问题，应由上诉人向县级以上人民政府申请，镇政府没有权利发证。被上诉人荣发房地产公司答辩称，没有其他意见，需要把事情说清楚。2013年，徐镇长参加协调会，说换地皮，后来镇政府修路又把地皮卖给别人了。二审经审理查明的事实与原审一致。本院认为，被上诉人固始县方集镇人民政府作出的涉案《施工拆除通知书》确认上诉人吕守江在涉案土地的建筑属于违法建筑并责令其限期拆除，逾期不拆除将强制拆除，涉及到上诉人的重大权利义务，其应告知上诉人享有陈述、申辩的基本权利，被上诉人并没有提供证据证明其履行了告知义务，程序违法，原审判决予以撤销正确，本院予以支持。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。根据上述规定，上诉人要求确认其对涉案土地拥有合法土地使用权不属于行政诉讼受案范围，上诉人合法权利，其可依法向有关机关提出。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吕守江承担。本判决为终审判决。审判长  郭长林审判员  李洪宇审判员  阮晓强二〇二〇年七月十五日法官助理李青书记员刘璐