湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)湘行终675号上诉人（一审原告）：佟立辉，男，1966年4月27日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。被上诉人（一审被告）：长沙市人民政府。住所地：湖南省长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人：郑建新，长沙市市长。委托代理人：蒋卓高。委托代理人：黄新业，北京盈科（长沙）律师事务所律师。上诉人佟立辉因与被上诉人长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）政府信息公开一案，不服长沙市中级人民法院（2019）湘01行初370号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。长沙市中级人民法院经审理查明：2018年11月18日，佟立辉通过挂号信的形式，以长沙市政府相关负责人为收件人，分别邮寄“关于请求长沙市人民政府立即纠正《关于已建住宅小区“专改公”试点改造及部分居民小区电费欠缴有关问题的会议纪要》（以下简称《会议纪要》）及《关于印发〈长沙市已建住宅“专改公”（一户一表）改造实施方案〉的通知》（以下简称《通知》）中存在的违法侵权行为，消除已经产生的违法侵权结果，依法定程序撤销违法制定并发布实施的《通知》的报告”，该挂号信于2018年11月20日由长沙市政府收发室签收。2018年12月16日，佟立辉再次通过挂号信的形式，以长沙市政府相关负责人为收件人，分别邮寄“关于请求长沙市人民政府对‘关于请求长沙市人民政府立即纠正《会议纪要》及《通知》中存在的违法侵权行为，消除已经产生的违法侵权结果，依法定程序撤销违法制定并发布实施的《通知》的报告’作出正面回答并依法处理的报告”，该挂号信于2018年12月17日由长沙市政府收发室签收。2019年2月20日，佟立辉通过新浪邮箱向长沙市政府提出政府信息公开申请，申请内容为：“针对长沙市公民佟立辉的‘关于请求长沙市人民政府立即纠正《会议纪要》及《通知》中存在的违法侵权行为，消除已经产生的违法侵权结果，依法定程序撤销违法制定并发布实施的《通知》的报告’，长沙市人民政府召开研究会议的照片和与会人员的签到信息”。2019年3月5日，长沙市政府作出长依申请答复［2019］19号《关于政府信息公开申请的答复》：“根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发［2010］5号）：‘行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。’您申请公开的信息属于‘行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息’，故不予公开”。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十四条相关规定以及第二十一条第三款‘依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式’，现将您申请公开的‘会议决定’信息中《会议纪要》（长府阅［2013］232号）以复印件形式提供，详见附件；其他相关信息请您向长沙市工业和信息化局（地址：岳麓区；电话：0731-886××××5）咨询，依法提出申请”。长沙市政府同时将《会议纪要》（长府阅［2013］232号）复印件作为附件提供给佟立辉。2019年3月6日，长沙市政府向佟立辉邮寄上述答复书。佟立辉认为长沙市政府不予公开其申请的政府信息，认定事实不清，适用法律错误，其提起本案诉讼，请求依法撤销长沙市政府作出的长依申请答复［2019］19号《关于政府信息公开申请的答复》，判令长沙市政府公开其申请的信息，并由长沙市政府承担本案诉讼费用。长沙市中级人民法院经审理认为：本案中，佟立辉向长沙市政府有关负责人提出“关于请求长沙市人民政府立即纠正《会议纪要》及《通知》中存在的违法侵权行为，消除已经产生的违法侵权结果，依法定程序撤销违法制定并发布实施的《通知》的报告”，该报告已由长沙市政府收发室签收，且长沙市政府对此亦未否认，故可以视为佟立辉系向长沙市政府提出的上述报告。佟立辉提出上述报告，实质上是向长沙市政府反映《会议纪要》及《通知》中存在的问题，并提出有关请求，属于《信访条例》第二条第一款“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”规定的信访事项。佟立辉申请获取长沙市政府就其提出的上述报告召开研究会议的照片和与会人员的签到信息，目的是了解长沙市政府就其提出的信访事项是否召开研究会议及会议的有关情况，而该情况属于长沙市政府在信访事项处理过程中的相关信息，故佟立辉提出的涉案申请不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围，其应按照《信访条例》的相关规定进行办理。长沙市政府对佟立辉申请获取信访事项处理过程中的相关信息所作出的答复，形式上是政府信息公开答复，实质上是对信访事项查询的回复，对佟立辉的权利义务不产生实际影响，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告佟立辉的起诉。本案不收取案件受理费。佟立辉不服上述判决，向本院提起上诉称：原审认定“长沙市政府对佟立辉申请获取信访事项处理过程中的相关信息所作出的答复，形式上是政府信息公开答复，实质上是对信访事项查询的回复，对佟立辉的权利义务不产生实际影响”，既没有事实依据，也没有任何证据。一审法院所作“佟立辉提出的涉案申请不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围”认定，属于认定事实不清。请求撤销原审裁定，依法改判。长沙市政府答辩称：1.长沙市政府在法定期限内对佟立辉作出答复，答复程序合法。长沙市政府于2019年2月20日受理佟立辉的涉案政府信息公开申请，2019年3月5日作出被诉政府信息公开答复，并于2019年3月6日通过邮寄方式向佟立辉送达，程序符合法律规定。2.长沙市政府作出被诉政府信息公开答复内容合法。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条第二款规定“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”。同时，参照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开”的规定，佟立辉申请的“长沙市人民政府召开研究会议的照片和与会人员的签到信息”，属于“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息”、“内部工作流程等方面的信息”，长沙市政府予以说明理由后，答复不予公开，并无不当。3.一审法院认定事实清楚，适用法律、法规准确。请求驳回上诉，维持原裁定。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的根据。本院对原审认定的事实予以确认。另查明：佟立辉同期一共向长沙市政府提出三份政府信息公开申请，除本案的申请外，还申请公开“会议表决结果和会议决定”以及“会议的执行情况”。长沙市政府分别作出了信息公开答复，佟立辉对答复不满，分别向长沙市中级人民法院起诉。经审理，长沙市中级人民法院均作出驳回起诉的处理。佟立辉分别向本院提起上诉，本院均已受理。本院认为：本案的争议焦点是涉案政府信息公开答复是否属于对信访事项的回复，本案是否属于行政诉讼的受案范围。《信访条例》第二条规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十四条规定：“当事人因不服信访工作机构依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见或者不履行《信访条例》规定的职责提起诉讼的，人民法院依法不予立案。但信访答复行为重新设定了当事人的权利义务或者对当事人权利义务产生实际影响的，人民法院应当予以立案。”当事人对信访事项不服提起行政诉讼，除非有关该信访事项的行政行为对其权利义务产生实际影响，否则不属于行政诉讼的受案范围。如果当事人为了规避有关信访事项处理的行政行为不属于行政诉讼受案范围的规定，将对信访事项处理结果不服，转变为请求行政机关履行法定职责案件提起诉讼，其实质仍然是对信访事项的处理结果不服提起的诉讼，人民法院应当按照其实质诉求，依法作出处理。本案中，佟立辉在申请涉案信息公开之前向长沙市提交过两次报告。第一次报告的内容是向长沙市政府反映“专改公”改造项目中存在的问题以及提出投诉意见，符合《信访条例》对信访的定义，实质属于信访。第二次报告是请求长沙市政府对其第一次报告作出正面回答并依法处理，实质是第一次信访的后续。此后，佟立辉向长沙市政府提出三份政府信息公开申请，分别要求长沙市政府针对其报告的内容，公开“召开研究会议的照片和与会人员的签到信息”与“会议表决结果和会议决定”以及“会议的执行情况”。从形式上看，该三份申请虽然是政府信息公开的申请，但实质是对长沙市政府处理答复其信访报告结果的追问，申请内容与此前的信访报告紧密相连，应认定为是其信访行为的后续自然延伸，依然属于信访事项的范畴，长沙市政府对该信访事项作出的答复对佟立辉的权利义务不产生实际影响。故原审对本案作出驳回起诉的处理，并无不当。需要指出的是，《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十五条指出“要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。”佟立辉将逻辑联系紧密的同一事项人为割裂，刻意划为三个信息公开申请分别提出，随后分为三个案件分别提起政府信息公开诉讼，其行为已明显超出合理行使公民监督权、知情权的范畴，造成行政资源与司法资源的双重浪费，这样的行为不应得到鼓励与支持。综上，佟立辉的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，法律适用正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  李清平审判员  朱志林审判员  余俊杰二〇二〇年七月二日书记员  唐 佳附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……