青海省海东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）青02行初67号 原告海东市福乐牧业有限公司。 法定代表人尹某，系该公司董事长。 委托代理人范某。 委托代理人闵某，系北京市盈科律师事务所律师。 被告海东市乐都区人民政府。 法定代表人曾某。 委托代理人杜某，系青海智凡律师事务所律师。 被告海东市人民政府。 法定代表人王某。 委托代理人马某。 原告海东市福乐牧业有限公司（以下简称福乐有限公司）不服被告海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）作出的乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》（以下简称“53号关闭通告”）和海东市人民政府（以下简称海东市政府）作出的东府复决字[2018]第18号行政复议决定书，于2018年10月31日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案登记受理后，依法组成合议庭，于2019年3月4日依法公开开庭进行了审理，并于2019年3月25日作出（2018）青02行初91号行政判决，驳回原告海东市福乐牧业有限公司诉讼请求。福乐有限公司不服向青海省高级人民法院提起上诉，青海省高级人民法院于2019年11月6日以一审人民法院未依法通知乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》中没有参加诉讼的17家养殖场参加诉讼，属于遗漏当事人。遗漏必须共同诉讼的当事人是重大的诉讼程序违法，遂作出（2019）青行终95号行政裁定，1.撤销本院（2018）青02行初91号行政判决；2.发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，对海东市乐都区人民政府作出的乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》中没有参加诉讼的其他养殖场通知参加诉讼，其中乐都惠牧养殖合作社、海东市乐都区雪山藏家牦牛养殖专业合作社、乐都银财牛羊繁育专业合作社、乐都佳禾繁育有限公司、乐都天棚养殖专业合作社、高庙镇鲁班生猪养殖场、乐都宏生源养殖专业合作社、伟望养殖专业合作社、乐都湟美养殖合作社、乐都县高庙西村养殖场、海东欣荣祥养殖专业合作社、瞿昙镇惠世全养殖场、乐都县酉和养殖专业合作社、乐都应财牛羊养殖专业合作社送达了本院作出的《参加诉讼通知书》，上述14家养殖场的经营人明确表示不参加本案的诉讼。乐都县润德牧业有限公司已通过公告送达，现公告期届满，无人来参加诉讼。本案于2020年7月28日公开开庭审理了本案。原告福乐公司委托代理人范某、闵某，被告乐都区政府负责人吴某及其委托代理人杜某，被告海东市人民政府委托代理人马某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：撤销被告乐都区政府于2018年7月6日作出的乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》及海东市政府于2018年10月16日作出的东府复决字[2018]第18号《行政复议决定书》。 原告福乐有限公司诉称：原告是海东市（前青海省海东行署）、乐都区人民政府（前乐都县人民政府）招商引资，在两级人民政府均作出各种优惠政策和承诺的前提下，于2009年2月12日投资1000万元依法设立的、合法有效的养殖企业。经过原告辛勤努力，企业规模不断扩大，截止2018年8月份，企业资产已达2400多万元。企业成为海东市市级以上农业产业化重点龙头企业。企业正在蒸蒸日上发展时，被告海东市乐都区人民政府作出乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》，文件要求原告2018年8月15日前畜禽全部出栏、停止生产，2018年8月30日前拆除养殖设备。原告认为：作为被告海东市乐都区人民政府乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》出台的规范性文件，违反了国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》国办发〔2018〕37号文件规定，同时也违反了《中华人民共和国物权法》第四条、《中华人民共和国环境保护法》第二十三条、三十一条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条、《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，在没有和原告协商一致、没有给予原告任何补偿，违反法律规定的程序强行要求原告关停企业的行为，严重损害了我国法律的严肃性，侵害了原告的合法权益。为了维护原告的合法权益，维护我国法律的严肃性和法律的尊严，原告向被告青海省海东市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》笫九条之规定提起行政复议，希望被告青海省海东市人民政府对被告海东市乐都区人民政府乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》的合法性予以审查并撤销该文件，但被告青海省海东市人民政府没有对海东市乐都区人民政府作出的乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》合法性进行审查、没有对于该行政行为严重违法、严重损害原告合法行为予以撤销，作出了错误的青海省海东市××府复决字[2018]第18号《行政复议决定书》，维持了被告海东市乐都区人民政府乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区18家养殖场关停、转产、拆除的通告》决定。原告认为：根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》第二条关于规范制发程序，确保合法有效中（三）严格制发程序。行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。被告海东市乐都区人民政府没有按照国务院办公厅规定履行程序和《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款关于“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”该条第二款“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”的规定，违反信赖保护原则，将原告合法取得行政许可的养殖企业认定为违法，违反了《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定。同时作为被告海东市乐都区人民政府作出《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》的决定，属于取消原告经营资格的一种行政处罚，两被告违反《中华人民共和国行政处罚法》关于处罚程序和依据，对原告做出关停决定，严重损害了原告的合法权益。尤其是两被告无视《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》《畜禽规模养殖污染防治条例》关于变更行政许可给被许可人造成损失应当给予补偿的规定，在《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》中对原告遭受的损失不予补偿的行为，因被告海东市乐都区人民政府对原告关停、转产、拆除的通知下达后，原告不得不将所养殖的全部肉猪和种猪给予低价处理，很多猪尚未成熟，且为养殖而建设的猪舍等固定资产全部废弃，而且还要支付土地租赁费，为建设企业和企业发展所借的资金需要偿还并承担巨额利息，企业关停后无法偿还所欠的债务，被告的行为侵害了原告的合法权益，损害了法律的尊严，为了维护原告的合法权益，维护法律的严肃性，现特依法诉诸贵院，希贵院在查明事实的基础上，依法撤销被告错误的行政为。请求：1、依法撤销海东市乐都区人民政府乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》；2、撤销青海省海东市××府复决字[2018]第18号《行政复议决定书》；3、被告承担本案的全部诉讼费用。 被告乐都区政府辩称：一、海东市乐都区人民政府作出的乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通知》有事实及法律依据，为合法行政行为，不存在撤销的情形。第一，原告的养殖场位于海东市××区，属于被告根据国家环境保护部、农业部办公厅《关于印发畜禽养殖禁养区划定技术指南的通知》、青海省农牧厅、环保厅《关于印发青海省畜禽规模养殖场废弃物处理和资源利用实施意见的通知》和乐都区制定印发的《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区畜禽养殖禁养区规划方案的通知》中划定的明确为“禁养区”范围内，即在乐都区城市规划核心区范围线外500米处。乐都区碾伯镇是我区的核心城区，聚集居民区、学校、医院等。原告所处的位置还在主要河流湟水河岸带400米内。被告根据上述环保部和农业部《通知》划定“禁养区”的依据是：“《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条：禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律法规规定的其他禁止养殖区域。《动物防疫条件审查办法》农业部2010年第7号第五条：动物饲养场、养殖小区选址应当符合下列条件：（一）距离生活饮用水源地、动物屠宰加工场所、动物和动物集贸市场500米以上；距离种畜禽场1000米以上；距离动物诊疗场所200米以上；动物饲养场（养殖小区）之间距离不少于500米；（二）距离动物隔离场所、无害化处理场所3000米以上；（三）距离城镇居民区、文化教育科研等人口集中区域及公路、铁路等主要交通干线500米以上。据此，原告在乐都区域的“禁养区”内有事实及法律依据。第二，根据《中共海东市委办公室海东市人民政府办公室关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，并结合原告区域实际，2018年6月29日被告制定印发了《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区禁养区畜牧养殖污染问题整改工作实施方案的通知》，该通知认真贯彻党中央、国务院关于环境保护督查的决策部署，严格落实国务院水污染防治行动计划。被告按该通知逐步给予原告关停转产的步骤和时限的过渡安排。第三，被告作出《通告》之前，曾多次找原告提出是否存在转产意向并要求原告提出书面申请，但原告既不提出书面申请，也不自行关停并拆除养殖设备，故被告依法作出上述通告。二、被告具有对乐都区禁养区养殖场进行关闭或拆除的法定职权。根据中华人民共和国国务院令《畜禽规模养殖污染防治条例》规定，各级人民政府应当加强对畜禽养殖污染防治工作的组织领导。在禁止养殖区域内或在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。被告的环境保护主管部门在责令原告停止违法行为后仍不采取措施的，被告有权对原告的养殖场进行拆除的法定职权与资格。三、被告作出的《通告》对原告未产生实际影响，不具有可诉性，不属于人民法院的受案范围。综上，被告作出的《通告》有法定职权与资格，内容有充分的事实和法律依据，系合法行政行为，不存在撤销的情形。 被告海东市政府辩称：一、原告养殖场址位于海东市××区，即乐都区城市规划核心区范围线外500米处，也处于主要河流岸带400米内、离村庄较近，属于《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区畜禽养殖禁养区规划方案的通知》（乐政办[2017]124号）中划定的明确为“禁养区”的范围内，且原告并未向海东市乐都区人民政府提出存在转产意向的书面申请，因此根据中华人民共和国国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》规定，海东市乐都区人民政府有责令原告拆除或者关闭养殖场的法定职权和主体资格，且海东市乐都区人民政府已逐步给予原告关停转产的步骤和时限的过渡安排。二、原告在2018年8月13日提出复议申请，被告于2018年8月16日受理该复议申请，经审查双方相关的证据材料，于2018年10月16日作出复议决定，并于2018年10月16日送达原告，所有程序均在法定期限内完结。综上所述，被告认为本机关作出的复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法，请求海东市中级人民法院予以维持。 庭审中，围绕本案的争议焦点，各方当事人举证质证情况如下： 一、原告为证明自己的主张，在法定举证期限内向本院提交了五组24份证据：第一组证据共1份，即为：2016年11月24日海东市乐都区市场监督管理局颁发的统一社会信用代码为916321236791××××××的《营业执照》复印件一份。证明：原告是适格的诉讼主体资格。第二组证据共20份，1、乐都县碾伯镇人民政府于2008年12月23日作出的碾政[2008]45号《关于对乐都福乐生态养殖场使用土地备案的申请》复印件一份；2、乐都县畜牧局于2008年10月8日作出的乐牧[2008]85号《关于青海省乐都县福乐生猪标准化生态养殖基地建设项目的立项批复》复印件一份；3、乐都县畜牧局于2009年9月9日作出的乐牧[2009]59号《关于乐都县福乐生猪标准化生态养殖基地扩建项目的立项批复》复印件一份；4、乐都县畜牧局于2010年1月28日作出的乐牧[2010]01号《关于上报的报告》复印件一份；5、青海省海东地区畜牧局于2010年1月28日作出的东牧[2010]7号《海东地区畜牧局转呈乐都县畜牧局的报告》复印件一份；6、乐都县发展和改革局于2008年11月25日作出的乐发改字[2008]158号《关于乐都县福乐生猪标准化生态养殖基地建设项目的立项批复》复印件一份；7、乐都县发展和改革局于2009年10月21日作出的乐发改字[2009]158号《关于乐都县福乐生猪标准化生态养殖基地扩建项目可行性研究报告的批复》复印件一份；8、乐都县城乡建设与环境保护局于2009年8月3日作出的乐城环字[2009]第80号《关于青海省乐都县福乐生猪标准化生态养殖基地建设项目环境影响报告表的批复》复印件一份；9、2011年7月15日乐都县农牧局颁发的（乐）动防合字第20110003号《动物防疫条件合格证》复印件一份；10、2008年11月4日原告和高原特色现代农业（乐都）示范园区管委会签订的《土地租赁协议》复印件一份；11、2008年5月13日乐都县房地产管理局出具的关于原告建设建筑物所有权的《证明》复印件一份；12、2010年10月中华人民共和国农业部给原告授予的生猪标准化示范场的牌匾照片一张；13、青海省农牧厅颁发的编号096的QHGMYZ畜禽规模养殖场（小区）牌匾照片一张；14、2012年10月26日农业部农产品质量安全中心颁发的《无公害农产品证书》复印件一份；15、2012年9月20日青海省农牧厅颁发的《无公害农产品产地认定书》复印件一份；16、国家工商行政管理总局商标局颁发的第8264876号“福乐天宝”《商标注册证》复印件一份；17、养殖场图片6张；18、原青海省省委书记强卫、原青海省省长骆惠宁亲临福乐公司视察发酵床环保养殖模式的照片5张；19原告生态环保设施发酵床及沼气池照片4张；20、青海电视台科技之窗栏目对我公司发酵床生态养殖专题采访光碟。上述证据证明：（1）海东市福乐牧业有限公司依法设立；（2）建设程序合法、属于合法建筑物；（3）取得了被告的行政许可；（4）对于原告的发展，被告给予了支持和肯定；（5）省委省政府对原告花园式、发酵床生态养殖模式给予了充分的支持和肯定；（6）原告采用的养殖方式属于环保生态型，没有对环境造成污染；（7）原告先采用的发酵床生态养殖方式有利于环境保护，得到了省电视台的推广。第三组证据共1份，即海东市乐都区人民政府于2018年7月6日作出的乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》复印件一份。证明：（1）被告海东市乐都区人民政府程序违法；（2）内容违反了《中华人民共和国行政许可法》等多部法律法规；（3）该《通告》内容损害了原告的合法权益。第四组证据共1份，即海东市人民政府于2018年10月16日作出的东府复决字[2018]18号《行政复议决定书》复印件一份。证明：该复议决定书维持了被告海东市乐都区人民《关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》，损害原告的合法权益。第五组证据共1份，即青海省价格认证局作出的青价认定字[2015]20号《关于对青海省乐都县福乐牧业有限公司建（构）筑物、沼气工程实物资产的价格认定结论书》复印件一份。证明：（1）原告的固定资产（不含土地使用权）18015822元；（2）原告的出资以及公司截止2015年底公司资产情况和经营情况。 被告乐都区政府对原告提交的证据质证如下：对第一组证据的三性予以认可。对第二组证据（20份）的真实性予以认可，但对其证明目的、方向不予认可，且与本案没有关联性，不能证明原告的诉求成立。对第三组证据（1份）和第四组证据（1份）认为，不能作为证据使用。对第五组证据（1份）认为，2015年价格认定书是原告内部作出的，不能作为补偿的证据使用，且该企业没有拆除，因此原告的诉求不能成立，补偿不予支持。 被告海东市政府对原告提交的证据质证如下：对第一组和二组证据的真实性无异议，且原告依据这些文件，来证明原告是依法成立的企业，但其与乐都区政府作出的关停、转产等公告没有关联性。第三组证据本身就是区政府作出的公告，不能作为证据来证明该公告。第四组证据也不能证明本案作出的公告是违法的，证明方向不予认可。第五组证据仅仅能证明该企业的现状及经济，不能证明政府的行为对原告造成了损失。被告只是按照国家政策，对在禁养区内的原告企业进行关停和转产等，因此没有对原告的企业造成经济损失。价格认定书只是证明原告的资产情况，与《通告》没有关联性。 被告乐都区政府在法定举证期限内向本院提交了如下证据：1、环保部办公厅与农业部办公厅于2016年10月24日联合下发的环办水体[2016]99号《关于印发的通知》复印件一份；2、青海省环境保护厅与农牧厅于2016年12月5日联合下发的青环发[2016]395号《青海省环境保护厅青海省农牧厅转发环境保护部办公厅农业部办公厅《关于印发的通知》复印件一份；3、海东市环保局和农业发展委员会于2016年12月29日联合下发的东环[2016]311号《海东市环境保护局海东市农业发展委员会转发环境保护部办公厅农业部办公厅关于印发的通知》复印件一份。上述3份证据证明：国家要求县级以上地方人民政府依法划定禁止建设养殖场或禁止建设有污染物排放的养殖场的区域，并要求于2017年10月底前全面完成禁养区和限养区的划定、报批和公布工作。4、青海省农牧厅与环保厅于2017年6月22日联合下发的青农牧[2017]177号《关于印发青海省畜禽规模养殖场废弃物处理和资源化利用实施意见的通知》复印件一份；5、海东农业发展委员会与环保局于2017年7月11日联合下发的东农发[2017]256号《关于转发青海省畜禽规模养殖场废弃物处理和资源化利用实施意见的通知》复印件一份。上述2份证据证明：乐都区政府应当于2017年底前全面完成畜禽养殖禁养区划定和限养区划定，并依法逐步关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场，并对禁养区内现有通过省级认定的规模养殖场，先取消认定资格，并确定一个停业转产的过渡期，然后依法关停转迁的事实。6、海东市乐都区人民政府办公室于2017年8月8日下发的乐政办[2017]124号《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区畜禽养殖禁养区划定方案的通知》复印件一份。证明：（1）为了响应国家要求被告实施了乐都区畜禽养殖禁养区划定方案的通知并在限定时间内划定“禁养区”为乐都区城市规划核心区范围线外扩500米；距离城镇居民区、乡镇村规划区、乡镇集镇规划区、乡村居民区、文化教育科研等人口集中区域及周边500米范围内。学校、医院等敏感区域及周边500米范围之内的事实。（2）原告养殖场在“禁养区”内的事实。（3）乐都区政府按照国家要求经组织专家评审后将禁养区划定方案通过乐都区政务网站进行了公布并发政府有关部门执行的事实。7、《海东市乐都区畜禽规模养殖禁养区分布图》复印件一份。证明：乐都区区域禁养区范围划分范围，且原告养殖场所处位置处于禁养区范围内。8、中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室于2018年6月13日联合下发的东办发[2018]50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》及附件复印件各一份；9、海东市乐都区人民政府办公室于2018年6月29日下发的乐政办[2018]109号《转发区农牧局关于海东市乐都区禁养区畜禽养殖污染问题整改工作实施方案的通知》及附件复印件各一份。上述2份证据证明：（1）海东市委、市政府，乐都区委、区政府关于对海东市、乐都区禁养区畜禽养殖污染问题制定整改实施方案，并采取“一场一策、分类指导”鼓励养殖场转产，帮助落实养殖用地，新建标准化养殖场的事实；（2）无转产条件的养殖场应当坚决关闭停产；（3）明确原告养殖场被列为污染问题整改任务清单及责任名单的事实。10、2018年1月23日下发给海东市福乐牧业有限公司的《通知书》及调查表复印件各一份。证明：被告向原告发出是否转产、关停、搬迁通知，但原告并未向被告申请是否转产的意愿。并于2018年8月15日发出拆除通知书，被告已履行各项法定程序，内容合法。 原告对被告乐都区政府提交的证据质证如下：对证据1-10的真实性认可，但对其证明目的不予认可，没有提交划定禁养区的划定流程，以上文件作为被告作出的行政行为，没有明确是法律依据还是行政行为的依据。其中，对证据2-9文件的合法性不认可，违反了上位法和行政许可法，未按照规范性的规定进行公布公示，其中的第8份证据东办发[2018]50号文件程序违法，第10份证据《通知书》没有在文件中告知相对人的权利，超越职权，程序违法，文件无效，不予认可。原告是市级龙头企业，被告没有提交原告是污染企业的证据。 被告海东市政府对被告乐都区政府提交的证据均不持异议，认为具有证据的三性，应当予以认可。 被告海东市政府在法定举证期限内向本院提交了如下证据：1、(2018)东府复受字第12号《行政复议案件受理审批表》复印件一份；2、（2018）东府复受（一）、（二）字第[14]号《行政复议案件受理通知书》复印件各一份；3、2018东府复送字第41、42号《送达回证》复印件各一份；4、东府复决字[2018]第18号《行政复议决定书》及该文件的《送达回证》复印件各一份。以上证据证明：被告行政复议程序合法。 原告对海东市人民政府提交的证据质证认为，程序上合法，但是对事实没有查明，对证据没有审查，对企业是否存在污染没有进行审查。所作出的复议决定没有事实依据，适用法律错误。 被告乐都区政府对被告海东市政府提交的证据均不持异议，对其证据三性均予以认可，证明目的予以认可。 据以上举证质证，本院对上述证据认证如下：对原告提供的第一组证据即原告营业执照，因其真实合法有效，能够证明原告是本案适格主体，故予以采信。对原告提供的第二组证据的真实、合法性予以确认，能够证实原告公司在划定禁养区之前合法成立的经过及经营状况。但该组证据并不能反映2017年乐都区划定禁养区之后原告公司在禁养区内生产经营的合法性，故对原告以此组证据来证实《通告》违法的证明方向不予确认。对原告提供的第三组、第四组证据，因其为本案被诉及审查的具体行政行为，故不作证据使用，不作确认。对原告提供的第五组证据，因其反映的是2015年7月30日时间节点的原告公司实物价格认定情况，但其并不能真实反映原告公司现时节点的具体经营损失情况，与本案不具有关联性，故不予采信。对被告乐都区政府提供的10份证据，因其具有真实性、合法性、关联性，予以确认。对被告海东市人民政府提供的1-3份证据，因其符合证据三性，予以确认。对其证据4中的《行政复议决定书》，因其为本案审查的具体行政行为，故不作证据认定，但对该文件的两份《送达回证》予以采信。 根据原、被告举证质证并经本院认证，本案认定法律事实如下： 原告海东市福乐牧业有限公司于2009年2月19日注册登记成立，公司地址位于青海省海东市××区，经营范围为饲料加工、销售；粮食收购；畜禽养殖、销售；饲草种植、销售；新技术引进推广。2016年10月24日，青海省农牧厅、环保厅、海东市环保局、农业发展委员会为贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》和《水污染防治行动计划》，指导各地科学划定畜禽养殖禁养区，环境保护部办公厅和农业部办公厅联合印发《畜禽养殖禁养区划定技术指南》进行转发。2017年6月22日，青海省农牧厅、环保厅下发《关于印发青海省畜禽规模养殖场废弃物处理和资源利用实施意见的通知》，2017年8月8日被告海东市乐都区人民政府印发《转发区农牧局关于海东市乐都区畜禽养殖禁养区划定方案的通知》，划定了辖区内禁养区的具体区域范围。2018年1月23日，被告乐都区政府根据《海东市关于中央第七环保督察组反馈意见的“畜禽养殖污染防治不到位”的整改意见》精神，向原告下发《通知书》，希望原告做好准备，按要求的时限做好关停、转产、搬迁，欲搬迁的请提出自己设想的目的地。2018年6月13日，为了确保中央第七环保督察组反馈的“海东市畜禽养殖污染防治不到位”问题得以彻底整改，海东市委办公室、市人民政府办公室下发［2018］50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，要求各县区委和人民政府于2020年前全面完成湟水河和黄河干、支流河流岸带及水源地二级保护区等禁养区148家养殖场(其中乐都区18家、平安区15家、民和县45家、互助县32家、循化县31家、化隆县7家)的关闭、搬迁或转产。为了执行［2018］50号通知，2018年6月29日被告乐都区政府印发《转发区农牧局关于海东市乐都区禁养区畜牧养殖污染问题整改工作实施方案的通知》，并建议原告申请转产、搬迁，但原告均未申请。2018年7月6日，被告海东市乐都区人民政府作出“53号关闭通告”，要求原告在内的养殖场畜禽全部出栏、停止生产；8月30日前，拆除养殖设备。原告对此“53号关闭通告”不服，向被告海东市人民政府提出复议申请，复议机关经审查作出东府复决字[2018]第18号行政复议决定，维持了该通告。原告对行政复议决定不服，于2018年10月31日向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点有三：1、被诉“53号关闭通告”是否具有可诉性；2、被诉“53号关闭通告”属于行政处罚还是撤回行政许可行为，是否合法、是否符合人民法院应当予以撤销的法定条件；3、海东市人民政府的复议决定认定事实是否清楚，是否符合法定程序。 1、被诉“53号关闭通告”是否具有可诉性。 本院认为，中央第七环保督察组反馈的“海东市畜禽养殖污染防治不到位”问题及海东市人民政府[2018]50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》虽然是被告乐都区政府作出被诉“53号关闭通告”的依据，但是该规范性文件并未向行政相对人送达，仅仅是行政机关对行政行为进行指导的内部文件，对外并不产生外部法律效力。原告养殖场被采取强制措施依据的是“53号关闭通告”，该通告才是对其权利义务产生实质性影响的行政行为，在被告乐都区政府没有进一步针对具体的行政相对人逐一作出《限期关闭拆除通知》之前，被诉“53号关闭通告”直接决定了原告的权利和义务，具有可诉性。乐都区政府关于本案被诉“53号关闭通告”不具可诉性的答辩主张不能成立，被诉“53号关闭通告”具有可诉性。 2、被诉“53号关闭通告”是否合法、是否符合人民法院应当予以撤销的法定条件。 本院认为，关于被诉行政行为的性质，行政处罚是指行政主体依照法定职权和程序，对违反行政法规范，尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。依法进行的行政处罚不存在行政赔偿的情形。本案原告养殖场在被划入禁养区范围之前，已经建成，且各项生产和环境评价手续齐全，只是由于后来被划入禁养区，而不能够再继续生产。这种情况下，由于企业生产本身不存在违法情形，不应当把行政机关作出的责令拆除或者关闭的决定，理解为行政处罚，而应当视为原来对行政相对人作出的行政许可由于条件的变化而进行的许可撤回的行为。对于撤回行政许可的行为，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款、第四款规定，作出行政许可决定的行政机关或者上级行政机关依据职权，可以撤回行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当给予补偿，被告乐都区政府有权作出撤回行政许可的决定。 关于乐都区政府作出的“53号关闭通告”的合法性。被告乐都区政府为了贯彻党中央、国务院关于环境保护督察的决策部署，确保中央第七环保督察组反馈的“海东市畜禽养殖污染防治不到位”问题得以彻底整改，根据海东市政府[2018]50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》及附件所确定的禁养区畜禽养殖污染问题整改任务清单及责任名单，对名单中乐都辖区的18家养殖场作出“53号关闭通告”，事实清楚。被告乐都区政府根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条关于“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”的规定，有权作出责令拆除或者关闭的决定。尽管原告称，该二十五条并未写明应当由县级人民政府作出拆除或者关闭的决定，但是《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条已经规定：“对污染严重的畜禽养殖密集区域，市、县人民政府应当制定综合整治方案，采取组织建设畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理设施、有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理。”因此，被告乐都区政府所作的“53号关闭通告”并不存在超越法定职权的行为，“53号关闭通告”事实清楚，适用法律正确，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的应当予以撤销的情形。 3、海东市政府的复议决定认定事实是否清楚，是否符合法定程序。 被告海东市人民政府收到原告提出的复议申请后，经审查查明，原告的养殖场位于《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区畜禽养殖禁养区规划方案的通知》中划定的“禁养区”范围内，且原告未向被告海东市乐都区人民政府提出存在转产意向的书面申请。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定，认定乐都区政府有责令原告拆除或者关闭养殖场的法定职权和主体资格，作出的“53号关闭通告”合法。故作出维持原行政行为的复议决定并送达原告。被告海东市政府作出的东府复决字[2018]第18号行政复议决定认定的事实清楚，适用法律正确，程序合法。本院予以确认。 综上，被告乐都区政府作出的“53号关闭通告”和海东市政府的维持复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，原告提出的撤销“53号关闭通告”和东府复决字（2018）第18号行政复议决定书的诉讼请求不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告海东市福乐牧业有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告海东市福乐牧业有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。 审 判 长 宋效国 审 判 员 祝玉芝 审 判 员 丁 亮 二〇二〇年七月三十日 法官助理 马玉兰 书 记 员 宋久艳