浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终204号 上诉人（原审原告）温州王朝大酒店有限公司，住所地浙江省温州市鹿城区民航路2号。 法定代表人朱志群，董事长。 委托代理人金宪宽、张付钢，浙江嘉瑞成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。 法定代表人姚高员，市长。 委托代理人张少清，温州市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人李文锦，浙江联英律师事务所律师。 温州王朝大酒店有限公司（以下简称王朝公司）因温州市人民政府（以下简称温州市政府）其他行政行为一案，不服温州市中级人民法院于2019年12月31日作出的（2018）浙03行初356号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年1月17日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：2014年5月20日，被告温州市政府作出〔2014〕49号专题会议纪要（以下简称49号纪要），其中第一条规定：“原则同意市国土局建议方案，明确在巽山村召开村民大会并经鹿城区滨江街道办事处鉴证，出具‘要求将涉及土地15.96亩按划拨转出让方式直接由王朝公司受让’会议决议意见的前提下，由国土资源部门按程序将土地使用权出让给王朝公司，土地用途更正为住宿餐饮用地，出让期限从2013年12月29日起至2033年12月28日止，土地出让金根据国土资源部《协议出让国有土地使用权规范》规定，按出让土地和划拨土地的评估差价收缴，并按程序办理相关手续”。2018年9月11日，原告王朝公司提起诉讼，要求撤销上述会议纪要内容。因被告在本案审理期间自行撤销被诉会议纪要，经释明，原告王朝公司仍要求确认该纪要违法。另查明：2001年9月1日，原告办理了坐落于浙江省温州市鹿城区民航路2号土地使用权登记，并领取温国用2001字第1-26972号国有土地使用证，使用权类型为划拨，使用权面积为10643.17平方米，国有土地使用证记事一栏备注：外商投资合同至2013年12月27日止。2018年5月25日，原告王朝公司就上述土地划拨转出让事宜向温州市国土局提出申请。次月15日，温州市国土局作出不予受理“双告知”通知书，以原告提供的申请材料不齐全，缺少巽山村村民大会会议决定等资料，决定不予受理。2018年9月11日，原告起诉要求撤销上述通知行为。2019年12月2日，温州市资规局作出《关于撤销〈鹿城区行政审批服务中心不予受理“双告知”通知书〉的通知》，决定撤销上述通知行为，并于同月31日送达原告。2019年12月31日，被告温州市政府作出〔2019〕81号专题会议纪要（以下简称81号纪要），决定撤销49号纪要关于“一、关于温州王朝大酒店土地使用权使用期满处置问题”所议定的内容。以上事实有双方当事人陈述及经质证真实性无异议的国有土地使用证、49号和81号纪要、不予受理“双告知”通知书等证据予以证实。 原审法院认为，被诉会议纪要虽规定“在巽山村村民大会决议同意涉案土地按划拨转出让方式直接由王朝公司受让，并经鹿城区滨江街道办事处鉴证后，国土资源部门再按程序办理相关划拨转出让手续”，但该纪要系被告为解决涉案土地历史遗留问题，就职能部门提出的建议方案，组织相关部门进行研讨，用于记录当时会议讨论的议定事项，且没有直接送达给原告，属于行政机关之间的内部公文。尽管事后温州市资规局依该纪要内容，以原告未提供巽山村村民大会会议决议、申请材料不齐全为由，决定不予受理其划拨转出让申请，但该不予受理决定及被诉会议纪要现分别被行政机关自行撤销，上述纪要内容客观上已不可能对原告权利义务产生实际影响。在此情形下，原告王朝公司仍坚持继续诉讼，并无诉的利益，不符合法定起诉条件，依法应当予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告温州王朝大酒店有限公司的起诉。 王朝公司上诉称：一、原审裁定驳回上诉人的起诉存在以下错误：（一）原审裁定查明：2019年12月2日，温州资规局作出《关于撤销的通知》。上诉人认为，温州资规局的前述行为，可以证明其已同意受理上诉人的申请，但被上诉人温州市政府于2019年12月31日作出的81号纪要撤销了49号纪要的内容，致使上诉人申请办理土地由划拨转出让手续缺失了人民政府审批内容，将导致无法理的结果。可见被上诉人的行为是阻挠上诉人依法办理土地性质变更手续的行为，而非“自纠”行为，其结果并非撤销被诉行政行为。（二）49号纪要形成于2014年，直到上诉人起诉后一年多被撤销，其真正原因就是上诉人要求纠正49号纪要中“明确在巽山村召开村民大会并经鹿城区滨江街道办事处鉴证，出具‘要求将涉及土地15.96亩按划拨转出让方式直接由王朝公司受让’会议决议意见”的违法内容。因此，后续行政行为应就前述不合法行为作出“自纠”，而不能撤销会议纪要的全部内容。（三）原裁定既然认定“因被告在本案审理期间自行撤销49号纪要，经查明，原告王朝公司仍要求确认该纪要违法”，那么根据《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称适用解释）第八十一条的规定，原审法院应该继续审查该纪要，并作出确认被上诉人行政行为违法的判决。（四）49号纪要虽形成于政府会议，未直接向上诉人送达，但该纪要的内容已经影响了上诉人的权利和义务，是产生外部法律效力的行为。上诉人作为行政行为相对方，享有提起行政复议、行政诉讼的权利。（五）81号纪要撤销了49号纪要中关于“一、关于温州王朝大酒店土地使用权使用期满处置问题”所议定的内容，即其将会议纪要中涉及上诉人的全部内容都予以撤销。由于49号纪要中包含同意将土地使用权协议出让给温州王朝大酒店的内容，是一种行政许可决定，已经对上诉人的权利义务产生影响，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，不得随意撤销。而且81号纪要决定撤销49号纪要关于王朝大酒店土地使用权处置问题的内容也没有引用任何法律法规的有关规定，属于违法行为。故81号纪要不能发生撤销49号纪要的法律后果。（六）本案上诉人的诉讼请求是判令撤销被上诉人49号纪要中“明确在巽山村召开村民大会并经鹿城区滨江街道办事处鉴证，出具‘要求将涉及土地15.96亩按划拨转出让方式直接由温州王朝大酒店有限公司受让’会议决议意见”的内容，认为前述内容不合法，而不是撤销49号纪要的全部内容。而被上诉人作出的81号会议纪要并非针对上诉人诉讼请求而作出的改变被诉行政行为决定，故该行政决定严重损害上诉人的合法权利，直接导致上诉人无法办理土地使用权由划拨转出让手续。因此，人民法院在收到81号纪要后，应该继续审查上诉人诉讼请求中涉及的行政行为内容的合法性并作出相应的裁判。综上，原审裁定认定的事实和适用法律都存在错误。请求撤销原审裁定，指令一审法院继续审理。 温州市政府答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。适用解释第一条第二款第（五）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为……。被诉49号纪要系答辩人根据职能部门建议，组织相关部门讨论，用于记录讨论的议定事项，并不对外直接生效，更没有送达给上诉人方，对上诉人的权利义务不产生实质影响，不属于人民法院的受案范围。此外，被诉49号纪要及其相关的土地划拨转出让不予受理决定已经一并撤销，49号纪要客观上更不可能影响上诉人的权利和义务，且上诉人能够并已就涉案行政争议对相关对外生效的行政决定提起行政诉讼进行救济的情况下，坚持诉讼，并无诉的利益。因此，原审法院裁定驳回起诉符合法律规定。二、上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。上诉人认为被上诉人撤销49号纪要不是“自纠”，而是阻挠其依法办理土地变更手续，其诉讼请求是撤销会议纪要部分内容，不能撤销全部内容等观点，与客观事实不符，缺乏证据依据。49号纪要讨论的内容及记录的会议决定，本身均基于涉案特定历史时期特定情况，无论撤销与否，并不能改变法律法规规范的“土地变更手续”相应法定内容，无法影响上诉人土地变更手续的依法办理。答辩人作为政府机关，在研讨具体问题时，可以就特定情况进行讨论分析，无法也不可能根据具体当事人诉求撤销或制定出完全符合该诉求的内容。上诉人认为根据适用解释第八十一条第二、三款规定，原审法院应继续审理该案，并确认被上诉人行为违法。但人民法院适用上述规定作出确认的实体判决，其前提条件是该行政诉讼案件必须先符合行政诉讼的起诉条件，49号纪要不属于人民法院受案范围，上诉人不具有诉的利益，并不符合行政诉讼的起诉条件，故本案不适用上述规定，上诉人的主张于法无据，不应予支持。三、上诉人的起诉超过法定起诉期限，应予驳回。从上诉人多次起诉、上诉（包括本次上诉状）内容反映，上诉人至迟于2016年11月已经知道被诉行政行为内容，但直至2018年9月11日才提起诉讼，早已超过行政诉讼法第四十六条规定的六个月的起诉期限，且从上诉人同期对温州资规局提起诉讼，可明确其“知道”或者可推定“应当知道”起诉期限要求。并且，无论从六个月起诉期限，抑或适用解释六十四条规定最长一年的起诉期限，上诉人提起诉讼均早已超过法定起诉期限，应予驳回。综上，原审法院裁定正确。请求驳回上诉，维持原裁定。 经审查，原审裁定认定的事实本院予以确认。 另查明，温州市鹿城区人民法院于2020年2月24日就上诉人王朝公司诉温州资规局作出的《鹿城区行政审批服务中心不予以受理“双告知”通知书》（以下简称不予受理通知）一案，作出（2019）浙0302行初362号行政判决，认为温州资规局作出被诉不予受理通知认定事实不清、证据不足，但其已自行撤销被诉不予受理通知，故被诉不予受理通知不具有可撤销内容，应当判决确认违法。另外，对于原告的申请事项，是否应予办理土地协议出让手续并核发不动产权证书，应由被告进一步审核后作出决定，据此判决：一、确认被告温州市自然资源和规划局于2018年6月15日作出《鹿城区行政审批服务中心不予以受理“双告知”通知书》的行政行为违法；二、责令被告温州市自然资源和规划局于本判决生效之日起九十日内对原告温州王朝大酒店有限公司于2013年6月27日提出的《关于酒店用地期满申请续期的请示》作出处理决定。 本院认为，根据一审裁判的理由及王朝公司的上诉意见和被上诉人温州市政府的答辩意见，本案主要涉及以下问题： 49号纪要的可诉性问题。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的载体，虽通常属于内部行政行为，不对外发生法律效力，也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响，但如会议纪要的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务并通过一定方式外化，会议纪要就属可诉的行为。本案所涉的49号纪要中有关涉及王朝公司部分“关于温州王朝大酒店土地使用权期处置问题”的内容是否可诉，应看该内容是否满足两个条件，即是否对王朝公司的权利义务产生影响并通过正式的告知方式外化。经查，49号纪要第一项内容载明：“……现经会议讨论，原则同意市国土资源局建议方案，明确在巽山村召开村民大会并经鹿城区滨江街道办事处鉴证，出具‘要求将涉及土地15.96亩按划拨转出让方式直接由温州王朝大酒店有限公司受让’会议决议意见的前提下，由国土资源部门按程序将土地使用权协议出让给王朝大酒店，土地用途更正为住宿餐饮用地，出让期限从2013年12月29日起至2033年12月23日止，土地出让金根据国土资源部《协议出让国有土地使用权规范》规定，按出让土地和划拨土地的评估差价收缴，并按程序办理相关手续。……。”上述纪要虽然从表述上看是对王朝公司土地使用权续期问题如何解决组织各部门进行协调，由于巽山村村民大会会议决议并非《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第6.2.1条规定的法定申请材料，因此49号纪要实质是对王朝公司土地使用权能否续期设定了前置性条件，也即以“巽山村召开村民大会并经鹿城区滨江街道办事处鉴证，并出具要求将涉及土地15.96亩按划拨转出让方式直接由温州王朝大酒店有限公司受让”为前提，且温州资规局就王朝公司的续期申请所作的不予受理通知的具体理由明确载明：根据温州市国土资源局关于对《关于酒店用地期满申请续期请求》的复函，申请人提供材料不齐全，缺少巽山村村民大会会议决议等资料。故49号纪要的内容已通过温州资规局作出的不予受理通知的形式进行外化，并对王朝公司办理土地续期已产生了实际影响，应属行政诉讼的受案范围。 一审法院以裁定驳回起诉的处理方式是否正确的问题。从一审裁定载明的理由看，主要是认为49号纪要属内部公文，尽管事后温州市资规局依该纪要内容，以王朝公司未提供巽山村村民大会会议决定、申请材料不齐全为由，决定不予受理，但该不予受理决定及被诉会议纪要现分别被行政机关自行撤销，客观上已不可能对王朝公司权利义务产生实际影响，并认为王朝公司坚持诉讼，无诉的利益，故驳回王朝公司的起诉。王朝公司则认为根据适用解释第八十一条第二、三款规定，温州市政府虽撤销49号纪要但在王朝公司不同意撤诉的情况下，一审法院应作出实体判决。对于王朝公司的观点是否应予支持，本院认为还需从本案诉讼的实际情况进行判断。从本案双方当事人一审时提交的王朝公司合同及章程、外商投资企业土地使用合同书等相关证据看，王朝公司系1993年12月经浙江省人民政府批准，温州市鹿城区巽山村经济合作社以取得的划拨土地使用权作价入股及部分货币出资的方式与荷兰朱氏企业合资成立的中外合资企业，合营期限为二十年（1993年12月29日至2013年12月28日），并由王朝公司每年向政府缴纳土地使用费方式取得涉案土地使用权，使用年限与合营期限相同。2008年5月28日经浙江省人民政府批准，王朝公司经营年限延长至40年即2033年12月28日，加之《中华人民共和国土地管理法》修改后，涉案的土地不再属于划拨土地的范围，王朝公司据此向温州资规局申请要求将土地由划拨改为协议出让。温州市政府为了实质上解决王朝公司土地使用权的历史遗留问题，作出了49号纪要。就上诉人而言，其提起本案之诉的核心诉求是以协议出让的方式继续获得案涉的土地使用权。2003年8月1日起施行《协议出让国有土地使用权规定》第十条规定，对符合协议出让条件的，市、县人民政府国土资源行政主管部门会同城市规划等有关部门，依据国有土地使用权出让计划、城市规划和意向用地者申请的用地项目类型、规模等，制定协议出让土地方案。第十二条规定，协议出让土地方案和底价经有批准权的人民政府批准后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当与意向用地者就土地出让价格等进行充分协商，协商一致且议定的出让价格不低于出让底价的，方可达成协议。第十三条规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据协议结果，与意向用地者签订《国有土地使用权出让合同》。从上述规定看，王朝公司使用的土地能否协议出让，须经自然资源部门对王朝公司是否符合协议出让的条件进行审查，如符合条件由国土部门会同规划等有关部门制定协议出让土地方案，报温州市政府批准。由于在温州市政府作出最终审批前，温州资规局仍需对王朝公司的申请作出结论，因此在温州资规局及温州市会议纪要的情形下，温州资规局对王朝公司的申请不予受理的原因已消除。王朝公司要求继续审理的目的主要是为了保留该纪要中“原则同意市国土资源局建议方案”的内容。本院认为，从49号纪要的内容看，温州市政府原则同意原温州国土资源局建议方案是以“巽山村召开村民大会并经鹿城区滨江街道办事处鉴证，出具‘要求将涉及土地15.96亩按划拨转出让方式直接由温州王朝大酒店有限公司受让’会议决议”为前提的，也即是附条件的同意，如前所述王朝公司的申请是否符合相关规定仍应由温州资规局进行审查，在温州资规局未作出结论前，王朝公司意欲通过对49号会议纪要进行实体审查从而直接达到保留“原则同意”这一结论的目的，显然是缺乏依据。类似案涉土地是否可协议出让的历史遗留问题应交由行政机关先自行作出行政处理，一般不宜由法院先行做出实体判断，加之涉案的土地使用权到期后可能会涉及第三方巽山村集体经济组织的利益，一旦按上诉人的请求由法院先行审查并作出实体判断，可能会对王朝大酒店后续的权利保护产生影响，并不利于行政程序中行政机关在法律框架的范围内充分发挥其行政职能，实质性解决涉案问题。在本案二审时，温州市政府也明确表示会继续就涉案的事项组织协商、调解。因此，从王朝公司诉求的实质目的看，其对49号纪要已无继续诉讼的必要。同理，法院对49号纪要也无继续审查的必要。一审法院据此以裁定方式驳回王朝公司的起诉并无不当，应予维持。王朝公司要求继续审理等上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  黄金富 审判员  马惟菁 审判员  王富新 二〇二〇年七月七日 书记员  吕圣姻