山东省济南市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)鲁01民终5865号上诉人（原审原告）：徐忠，男，1951年10月22日出生，汉族，住济南市。委托诉讼代理人：翟峰，山东都君律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：济南市历城区机关事务服务中心，住所地历城区山大北路47号。法定代表人：田延平，主任。委托诉讼代理人：魏茂娟，山东金钥匙律师事务所律师。上诉人徐忠因与被上诉人济南市历城区机关事务服务中心(以下简称历城机关事务中心)房屋租赁合同纠纷一案，不服山东省济南市历城区人民法院(2019)鲁0112民初6791号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月3日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。徐忠上诉请求：1.撤销一审判决，在查明事实的基础上依法改判或者发回重审；2.本案一审、二审的案件受理费由历城机关事务中心承担。事实和理由：一、一审判决事实不清，徐忠与历城机关事务中心之间的法律关系实质上是债权债务关系，而非一审认定的租赁关系。2000年4月26日，山东省中港技术开发有限公司（委托代理人：徐忠）（以下简称中港公司）与济南市历城区洪楼镇经委（以下简称镇经委）签订租赁合同一份，约定镇经委将坐落于济南市历城区洪楼镇辛祝路中段，原洪楼镇政府院内办公楼出租给中港公司使用；合同签订后中港公司对该院落进行了大规模的装修，装修完毕以后，因历城机关事务中心要收回该院落，造成租赁合同无法履行，给中港公司造成损失。徐忠经与历城机关事务局协商达成一致，历城机关事务局同意用租赁合同的形式弥补中港公司的损失，上述事实由历城机关事务中心一审中提交的证据一足以证实。2006年3月31日，为弥补中港公司的损失，历城机关事务局与徐忠签订《租赁合同》一份，将坐落于历城区辛祝路44号一楼门头房5间出租给徐忠，月租金1320元；并在其他约定事项中约定“考虑区执法局成立时办公楼办公院由执法局全部使用，承租方前期整租办公院内办公楼时损失太大，在房租出租房予以照顾，以后签合同也予以照顾，因政策及规划原因造成的损失出租方不予赔偿”。根据该合同载明的内容可知，历城机关事务中心是因为赔偿徐忠的损失而签订的该合同，从约定的月租金价格也可以看出，月租金只是象征性的收取。上述事实由徐忠一审提交的证据二可以证实。经过几次的合同演变，最后徐忠与济南市历城区机关事务服务中心于2017年1月1日签订的涉案《租赁合同》；合同第一页序款载明“就济南市历城区洪楼镇经委与山东省中港技术开发有限公司租赁原洪楼镇政府院内办公楼，因合同纠纷，依据历城区机关行政事务管理局（以下简称历城机关事务局）同徐忠（山东省中港技术开发有限公司代理人）签到的历城区辛祝路44号一楼110平方米沿街房的相关协议”，该叙述阐明了涉案“租赁合同”形成的前因后果；租赁合同第二条第二款载明“租赁合同期满后甲方与乙方自2000年6月因合同产生的一切合同义务终止”，从上述内容可知，签订租赁合同目的是为了弥补徐忠的其他租赁合同的损失而签订，历城机关事务中心是以租赁合同的形式来补偿徐忠的实际损失。二、一审判决适用法律错误。如前所述，既然涉案“租赁合同”的实质是补偿合同，就不能判定为无效合同；徐忠退一步讲，即使按照《租赁合同》审理，也不能如此的任意裁判：一审判决适用了《合同法》第五十八条的规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价赔偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所收到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。一审判决第一项判决《房屋租赁合同》无效，第三项又判决徐忠支付济南市历城区机关事务服务中心2018年1月1日至2019年12月31日的房屋占有使用费30,000万元。真是让人匪夷所思，合同都无效了，还哪来的支付占用费。合同无效的结果，应当是回复的合同签订前的状态，是历城机关事务中心返还徐忠，而不是徐忠再支付历城机关事务中心占用使用费。从过错角度分析，本案的过错方完全在历城机关事务中心，历城机关事务中心承诺涉案租赁合同是补偿合同，也承诺涉案房产已经由产权管理机构批准，且产权清晰，未设定担保、诉讼，不属于违建，所以，给予历城机关事务中心的承诺，被申诉人应当赔偿徐忠的全部损失。三、具有行政意义的补偿合同不能任意解除，更不能判定无效历城机关事务服务中心在本次起诉前就提起过解除合同的诉讼，后撤诉；本次，历城机关事务中心又以徐忠不缴纳租赁费为由提起解除合同的诉讼，后又变更为合同效力之诉；历城机关事务中心的多次诉讼，纯属恶意的单方解除合同的诉讼，其理由与事实严重不符，徐忠从来就没有拒交租赁费，而是历城机关事务服务中心不收租赁；徐忠转租也是经过历城机关事务中心同意的。历城机关事务中心没有解除租赁合同的约定或者法定理由，并且任意的给租户停水、停电；历城机关事务中心作为一个行政机关，应当为民树立形象，应当履行承诺；不能任意的违约，任意的撕毁合同；历城机关事务中心的诉讼行为显然是政府违约的表现，是滥用职权的表现，更是政府失信的表现。根据法释（2019）17号《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的有关规定，具有行政意义的民事合同不得任意解除，合同效力更应当综合考虑，所以，一审判决应当予以纠正。历城机关事务中心辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。案件双方当事人之间系明确的房屋租赁合同关系，一审法院适用相关的法律规定并未错误，涉案合同也并非是行政异议上的补偿合同，根据最高人民法院审理城镇房屋租赁合同解释第5条的相关规定，一审法院判决徐忠支付一定的房屋占有使用费适用法律正确，请求二审法院维持一审判决。历城机关事务中心向一审法院起诉请求：1.依法解除历城机关事务中心与徐忠于2017年1月1日签订的《房屋租赁合同》；2.依法判决徐忠将租赁的历城区辛祝路44号房屋返还历城机关事务中心；3.依法判决徐忠支付历城机关事务中心自2018年1月1日至2019年7月31日房屋租赁费47500元，并自2019年8月1日起按照每日83元标准支付至返还房屋之日止；4.依法判决徐忠支付历城机关事务中心违约金181200元；5.本案诉讼费用由徐忠承担。后经法庭释明，历城机关事务中心将诉讼请求变更为：1.依法确认历城机关事务中心与徐忠于2017年1月1日签订的《房屋租赁合同》无效；2.依法判决徐忠将租赁的历城区辛祝路44号房屋返还历城机关事务中心；3.依法判决徐忠支付历城机关事务中心自2018年1月1日至2019年12月31日房屋占有使用费60000元；4.本案诉讼费用由徐忠承担。一审法院认定事实：2017年1月1日，历城机关事务局(甲方)与徐忠(乙方)签订《房屋租赁合同》一份，相关内容为：就济南市历城区洪楼镇经委与山东省中港技术开发有限公司租赁原洪楼镇政府院内办公楼，因合同纠纷，依据历城区机关行政事务管理局同徐忠(山东省中港技术开发有限公司代理人)签订的历城区辛祝路44号1楼110平方米沿街房的相关协议，经过充分协商达成协议如下：租赁房屋位于历城区辛祝路44号，房屋为砖混结构，建筑面积110平方米，甲方承诺出租该房屋的行为已经有产权管理机构批准，且该房屋产权清晰，未设定抵押、担保，未涉及法律诉讼；房屋租赁期限自2017年1月1日至2022年12月31日，租期6年，租赁合同期满后甲方与乙方自2000年6月因合同产生的一切权力与义务终止，乙方应如期交还所租赁房屋；乙方逾期不交还的，甲方有权收回所租赁房屋，甲方如需继续出租，按公开招租程序同等条件下，乙方享有优先承租权，经原批准机构批准，双方另行签订租赁合同；年度租金总额为人民币3万元整，每半年支付一次租金，按照先交租金后使用的原则，本合同签订5日内，乙方向甲方支付首期租金，以后，乙方须于每个支付期前5日内将下一期租金交于甲方，或汇入甲方指定账户，并向乙方开具合法票据；乙方承租该房屋用途为办公、餐饮、客房和其他合法经营项目，乙方在租赁期内转租或分租给第三方，须征得甲方书面同意，并向甲方报备转租合同，在租赁期内，因乙方房屋转租而造成的甲方资产损失，乙方承担赔偿责任；本合同生效后5日内，乙方须向甲方支付房屋租赁保证金1万元，租赁期满后合同解除后，房屋租赁保证金由甲方抵扣应由乙方承担的费用、租金、滞纳金及赔偿金等，剩余部分如数返还乙方，房屋租赁保证金不计利息。合同签订后，历城机关事务局将房屋交付徐忠使用，徐忠正常支付租赁费用至2017年12月31日。历城机关事务局曾于2018年8月28日以徐忠为被告诉至一审法院，历城机关事务局的诉讼请求：1.确认历城机关事务局与徐忠签订的《房屋租赁合同》无效；2.判令徐忠将占用的房屋返还历城机关事务局；3.判令徐忠支付占有使用费2万元，支付损失费870元；4.本案诉讼费用由徐忠承担。济南市历城区人民法院于2019年1月31日作出(2018)鲁0112民初8328号民事裁定书，裁定：准许原告济南市历城区机关事务管理局撤回起诉。后历城机关事务中心诉至法院。为此，形成诉讼。另查明，历城机关事务中心未提交涉案房屋的建设工程规划许可证及主管部门批准建设手续。2019年3月23日，济南市历城区机关事务管理局依据中共济南市历城区委机构编制委员会办公室济历城编办发[2019]4号文关于事业单位调整有关事项的通知调整为济南市历城区机关事务服务中心。2019年7月，济南市历城区人民政府出具情况说明一份，载明：辛祝路44号(辛祝路东侧)有沿街房屋一排，建筑面积110平方米，该处房屋的原产权管理机构为济南市历城区洪楼镇人民政府，原产权管理机构自2001年3月撤镇设办后将上述房屋交历城区政府，经区政府安排，房屋的出租管理权交由历城机关事务中心(原济南市历城区机关行政事务管理局)行使，由历城机关事务中心负责处理与该房屋出租有关的全部事宜，特此说明，说明人：济南市历城区人民政府。2017年12月25日，历城机关事务局曾通知徐忠要求终止合同关系。2018年3月22日，济南市历城区城市管理局向辛祝路44号相关商户发出通知一份，相关内容为：辛祝路44号相关商户：区政府已经决定对历城区辛祝路44号的沿街房屋予以征收，收回自用办公，按照房屋租赁合同的约定，区机关行政事务管理局已经提前两个月书面通知承租人徐忠解除合同，要求徐忠于2018年2月26日前将房屋腾空并办理交接手续，合同自然解除，根据区政府要求，现通知你们于2018年3月29日前搬离全部物品，清空房屋，逾期不搬离的，将对该处房屋不再给予供水、供电，由此造成的损失自负，特此通知，济南市历城区城市管理局，2018年3月22日。结合当事人双方提交的证据及2018年10月22日、2019年9月11日及2020年1月16日庭审双方当事人的陈述，对该通知的内容，一审法院予以采信。历城机关事务中心主张涉案房屋由徐忠分租转租的人进行使用，徐忠主张原租赁户一直无法使用涉案房屋，历城机关事务中心停水、停电、拆除牌子，现在实际是空置状态，双方均未提交相关证据证实其主张。对有争议的证据和事实，一审法院认定如下：关于徐忠主张涉案租赁合同为补偿合同的事实。徐忠主张涉案租赁合同实质是补偿合同，而非租赁合同，从租赁合同的内容可知双方是以房屋租赁的形式补偿徐忠与历城机关事务中心因其他合同纠纷而产生的损失，本案涉案合同是具有行政意义的补偿合同，合同是有效的，徐忠提交如下证据证实其主张，证据一：2000年4月26日的《租赁合同》一份，该合同的乙方处为空白，合同乙方处无签字盖章(或捺印)行为，相关内容为：济南市历城区洪楼镇经委(甲方)将座落在济南市历城区洪楼镇辛祝路中段，原洪楼镇政府院内办公楼(西楼二楼及大门南北两侧门头房于2001年5月30日前甲方腾出后，再提供给乙方使用)、锅炉房及附属设施，提供给乙方使用，租赁期限自2000年5月1日至2012年4月30日，租赁期限为12年，合同到期后，乙方如延期使用，在同等条件下享有优先租用权利，租赁费另议，合同对租金等内容进行了约定，该证据证明徐忠与济南市历城区洪楼镇经委签订的租赁合同，合同约定镇经委将坐落于洪楼镇辛祝路中段原洪楼镇政府办公楼出租给徐忠，合同签订后徐忠对该院落进行了大规模的装修，装修完毕以后由于种种原因，因历城机关事务中心要收回占用该院落，造成徐忠无法履行该合同，经双方协商形成了本案涉案的房屋租赁合同，用于弥补徐忠的损失，该证据充分证明涉案租赁合同是补偿合同；证据二：2006年3月31日历城机关事务局(出租方)与徐忠(承租方)签订的《租赁合同》一份，相关内容为：房屋座落历城区辛祝路44号一楼门头房，间数5间，使用面积110平方米，租赁期共2年，出租方从2006年4月1日起将出租房屋交付承租方使用，至2008年4月1日收回，月租金1320元，其他约定事项考虑区执法局成立时办公楼及办公院由执法局全部使用，承租方前期整租办公院内办公楼时损失太大，在房租上出租方予以照顾，以后签合同也予以照顾，因政策及规划原因造成的损失，出租方不予赔偿，该证据证明历城机关事务中心在涉案合同之前已经签订过租赁合同，合同明确载明是因历城机关事务中心赔偿徐忠的相关损失而签订的租赁合同；证据三：关于单方面解除租赁合同经济补偿的请示一份，内容略，证实涉案合同的实质是补偿合同而非租赁合同；证据四：关于历城区辛祝路44号门头房租赁情况的反映一份，内容略，证实涉案合同的实质是补偿合同而非租赁合同。历城机关事务中心认为证据一该租赁合同并未成立，只有甲方在最后一页处进行盖章，乙方并没有相关的签字或是盖章，不能证明徐忠所主张的证明目的；历城机关事务中心对证据二真实性不能确定，即便是真实的该证据与本案也无关联性，并且该证据也不能证明徐忠所主张的证明内容和目的；历城机关事务中心认为证据三中申请人处并无签字，证据三、四均系单方个人陈述，并未得到历城机关事务中心的认可，该证据不能证明徐忠所辩解的事实，本案涉案合同无效，徐忠的上述证据并不能证明涉案合同是有效的。一审法院认为，2000年4月26日的《租赁合同》无合同相对方，亦无合同相对方的签字盖章，无法证实济南市历城区洪楼镇经委与何方建立租赁关系，对徐忠提交的该份证据一审法院不予采信。徐忠提交的关于单方面解除租赁合同经济补偿的请示，历城机关事务中心不认可，该请示无申请人的签字，亦无日期，无法确定该请示的形成时间，亦无法确定该请示已经上报给历城机关事务中心，对徐忠提交的该份证据一审法院不予采信。根据当事人提交的证据，结合当事人陈述，可以证实历城机关事务局与徐忠之间存在租赁关系，无法证实历城机关事务局与徐忠之间的租赁合同为补偿合同，对徐忠辩称涉案租赁合同为补偿合同的理由，一审法院不予采信。一审法院认为，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定，出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的人民法院应当认定有效。涉案房屋未取得建设工程规划许可证，历城机关事务中心与徐忠签订的房屋租赁合同违反了法律的效力性强制性规定，应属无效合同。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。历城机关事务中心请求确认2017年1月1日签订的《房屋租赁合同》无效并要求徐忠返还历城区辛祝路44号房屋的诉讼请求，于法有据，一审法院依法予以支持。《房屋租赁合同》无效，历城机关事务中心主张按合同约定的租金标准支付自2018年1月1日至2019年12月31日止的房屋占用使用费，考虑历城机关事务中心通知下达后，徐忠或商户使用涉案房屋受到一定的影响，结合本案的实际情况，酌情确定2018年1月1日至2019年12月31日期间的房屋使用费为30000元，对历城机关事务中心要求徐忠支付房屋使用费30000元的诉讼请求，一审法院予以支持，超出部分不予支持。徐忠主张与历城机关事务中心存在其他合同纠纷及历城机关事务中心的行为给其造成了巨大经济损失，并未提起反诉，一审法院不予合并处理。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条、第五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定判决：一、确认济南市历城区机关事务服务中心与徐忠于2017年1月1日签订的《房屋租赁合同》无效。二、限徐忠于判决生效之日起十日内将位于济南市历城区辛祝路44号房屋(建筑面积110平方米)返还济南市历城区机关事务服务中心。三、限徐忠于判决生效之日起十日内支付济南市历城区机关事务服务中心自2018年1月1日至2019年12月31日的房屋占有使用费30000元。四、驳回其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费1300元，由济南市历城区机关事务服务中心负担650元，徐忠负担650元。本院二审期间，徐忠提交了如下证据：证据一、2000年4月26日《租赁合同》一份，证明徐忠与济南市历城区洪楼镇经委签订的租赁合同，合同约定镇经委将坐落于洪楼镇辛祝路中段原洪楼镇镇府办公楼出租给徐忠，合同签订后，徐忠对该院落进行了大规模的装修，装修完毕后由于各种原因，因历城机关事务服务中心要收回占用该院落，造成徐忠无法履行该合同，为了弥补徐忠的损失，历城机关事务中心将涉案房屋给徐忠使用作为补偿，经过多次签订修正形成2017年1月1日签订的涉案房屋租赁合同，该证据充分证明涉案房屋租赁合同是补偿合同；证据二、历城区行政管理处“通知”一份，证明徐忠所租赁的办公楼被历城区人民政府行政管理处解除，徐忠没有达到租赁目的，并造成巨大的损失。形成涉案的补偿合同“房屋租赁合同”，由历城机关事务中心解除了证据一涉及的租赁合同，并与徐忠洽谈补偿事宜，形成涉案租赁合同；证据三、历城区行政执法局“通知”一份，证明证据一中徐忠所租赁的办公楼被历城区城市管理行政执法局强行解除，给徐忠造成损失；证据四、2010年4月1日房屋租赁合同一份，为了给徐忠补偿而签订的涉案房屋的租赁合同，110平方米的沿街门头房年租金仅为17424元，充分证明涉案房屋租赁合同实质是补偿合同；证据五、2015年12月30日房屋租赁合同一份，证明目的同证据二；证据六、营业执照、企业法人代表证各一份，证明山东省中港技术开发有限公司的法定代表人是徐忠，徐忠有权代表中港公司与历城机关事务中心洽谈签订有关解除租赁合同。历城机关事务中心质证称，对证据一、该证据涉及第三方，代理人之前也未见过，需要核实其真实性，即便该证据是真实的，该证据与本案没有关联性，不能证明徐忠的证明目的，该合同是租赁合同，并不能从该合同中反映出其证明内容；对证据二、证据三真实性不能确定，即便是真实的，该通知是发生在2003年，与本案没有关联性，不能证明徐忠主张的证明目的；对证据四、对该合同之前没有见过，也没有核实，无法确定其真实性，即便该合同是真实的，从合同的租赁期限以及合同的条款看，该租赁合同的期限只是2010年4月1日-2011年3月31日，1年的时间，1年期限满后出租方有权收回房屋，所以，从该条款的约定看，其主张房屋租赁合同实质是补偿合同是没有根据的，因为租赁年限到期后出租方有权收回，并非是长期低租金进行出租；对证据五、该证据同样是1年租赁期限的房屋租赁合同，合同的条款也均是房屋租赁法律关系所应具备的相关条款，并不涉及其他问题，其他意见同证据四；对证据六、真实性没有异议，但是对关联性有异议，不能证明徐忠的证明目的。本院对各方提交证据均进行了全面审查。经审查，一审认定事实属实，本院依法予以确认。本院认为，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定，出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的人民法院应当认定有效。本案中，徐忠主张其与历城机关事务中心存在债权债务关系，涉案“租赁合同”的实质是补偿合同，不应认定为无效。经审查，徐忠提交的证据中均系以租赁关系为基础的租赁合同，其中并无明确的关于双方存在债权债务关系及该合同系对徐忠补偿的约定，不足以证实历城机关事务局与其之间的租赁合同为补偿合同性质，因此，一审法院根据上述法律规定，结合涉案房屋未取得建设工程规划许可证的情况，认定历城机关事务中心与徐忠签订的房屋租赁合同违反法律的效力性强制性规定，属无效合同，适用法律并无不当。《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第五条规定：房屋租赁合同无效，当事人请求参照合同约定的租金标准支付房屋占有使用费的，人民法院一般应予支持。故一审法院根据历城机关事务中心的诉讼请求及涉案合同的效力，结合涉案房屋被占用的事实，酌情认定房屋占有使用费亦无不当。综上所述，徐忠的上诉请求依法不能成立，本院不予支持；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费1300元，由上诉人徐忠负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘继英审 判 员 刘彦亭审 判 员 赵 雯二〇二〇年七月三日法官助理 万振驰书 记 员 李姗姗