山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终444号 上诉人（原审第三人）青岛市即墨区大信镇碾子头村民委员会,住所地青岛市即墨区大信镇碾子头村。 法定代表人孙思许，主任。 委托代理人王孟业，山东畅海律师事务所律师。 上诉人（原审被告）青岛市即墨区自然资源局，住所地青岛市即墨区经济开发区长广路943号。 法定代表人李根远，局长。 出庭负责人周宏超，副局长。 委托代理人姜涛，该局工作人员。 委托代理人姜雷鸣，山东文鼎律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）青岛市即墨区大信镇郝家庄村民委员会，住所地青岛市即墨区大信镇郝家庄村。 法定代表人牛锡中，主任。 委托代理人金京平，山东齐岳（即墨）律师事务所律师。 委托代理人吕堃，山东齐岳律师事务所律师。 上诉人青岛市即墨区自然资源局（以下简称即墨自然资源局）、青岛市即墨区大信镇碾子头村民委员会（以下简称碾子头村委）因被上诉人青岛市即墨区大信镇郝家庄村民委员会（以下简称郝家庄村委）诉其履行法定职责一案，不服青岛市即墨区人民法院作出的（2019）鲁0282行初141号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月15日公开开庭审理了本案。上诉人碾子头村委的委托代理人王孟业，上诉人即墨自然资源局的出庭负责人副局长周宏超及委托代理人姜涛、姜雷鸣，被上诉人郝家庄村委的法定代表人牛锡中及委托代理人金京平、吕堃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，青岛市即墨区大信镇郝家庄村与青岛市即墨区大信镇碾子头村系邻村，两村土地存在交叉情况。1993年，土地初始登记时，原即墨市土地管理局为原告郝家庄村委和第三人碾子头村委颁发了《集体土地所有权证》。2012年至2013年，全市换发土地所有权证，被告即墨自然资源局（原即墨市国土资源局）分别为原告郝家庄村委颁发了即集有（2013）第X号《集体土地所有权证》和为第三人碾子头村委颁发的即集有（2013）第XX号《集体土地所有权证》。 2019年10月，原告郝家庄村委以有5块土地错误登记在第三人碾子头村委名下为由，申请土地更正登记，现被告即墨自然资源局尚未做出处理。 另查明，2013年原告郝家庄村委和第三人碾子头村委的土地登记地籍图与1993年初始登记的地籍图不符。结合原告郝家庄村委和第三人碾子头村委均无争议的2003年《调换地协议》，可以看出，2013年被告即墨自然资源局为原告和第三人双方换发的《集体土地所有权证》登记的内容存在错误。 原审法院认为，本案争议的焦点问题是：一、原告郝家庄村委的起诉是否超过起诉期限；二、被告即墨自然资源局为原告郝家庄村委和第三人碾子头村委2013年换发的《集体土地所有权证》存在错误是否应当更正。关于原告郝家庄村委的起诉是否超过起诉期限问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案属于因不动产提起要求被告履行保护财产权合法权益的法定职责之诉，原告的起诉不超过起诉期限。关于被告即墨自然资源局为原告郝家庄村委和第三人碾子头村委2013年换发的《集体土地所有权证》存在错误是否应当更正问题，根据土地登记的相关规定，土地登记应有合法的土地来源，错误的登记缺少了合法的土地来源，即失去了登记的基础，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决被告即墨自然资源局于本判决生效之日起60日内，履行对原告郝家庄村委会颁发即集有（2013）第XX号和对第三人碾子头村委员颁发即集有（2013）第XX号《集体土地所有权证》更正登记的法定职责。案件受理费50元由被告即墨自然资源局负担。 上诉人碾子头村委不服原审判决，上诉称，原审判决认定事实错误，适用法律不当，依法应予撤销。1、涉案土地所有权证是即墨自然资源局根据两村委的申请，依法审查无误后予以登记、核发。当时两村委签订了《土地权属界线协议书》，确认了双方土地界线无争议，即墨自然资源局依据土地权属来源情况证明和村委会出具的承诺书、两村委签署的土地权属界线协议书，在经过地籍调查、测量、指界、绘图等工作后，颁发的《集体土地所有权证》事实清楚，程序合法，原审法院认为集体土地所有权证登记内容存在错误，属于认定事实错误。2、被上诉人的起诉超过起诉期限。根据行政诉讼法第四十六条的规定，青岛市即墨区国土资源局在2013年为上诉人颁发了即集有（2013）第XX号《集体土地所有权证》，自2013年发证至今已过法定的起诉期限。综上，请求：1、依法撤销青岛市即墨区人民法院（2019）鲁0282行初141号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、诉讼费用由被上诉人承担。 上诉人即墨自然资源局不服原审判决，上诉称，1、涉案的土地所有权证是其根据两村委的申请，依法审查无误后予以登记、核发。2018年8月31日，两村委签订《土地权属界线协议书》，商定了双方土地界线作为登记发证的依据，以确认界线。2012年8月，青岛市即墨区大信镇人民政府也出具书面证明，证实被上诉人的土地面积无误。即墨自然资源局登记发证的面积和界线，与两村委的申请以及青岛市即墨区大信镇人民政府的证明完全一致，不存在需要更正的内容。2、庭审中，被上诉人的法定代表人仅对上诉人碾子头村委提交的《界址签章表》上的签字提出异议，声称自己受工作人员误导、未到现场，在不真实的签章表上签名，但未提交任何证据证实。实际上，牛锡中作为指界人全程参与土地确权发证中的指界环节，最终也在《界址签章表》上签字确认。况且，本次发证的地界确认，是采用SDCORS系统PTK流动站直接测定界址点坐标，界桩种类为电子桩，各方指界人必须共同到现场指界，产生坐标数据，标注坐标。被上诉人2012年8月指界，八年后出尔反尔的做法与事实相悖，也不合常理。3、2015年7月至2016年3月，青岛广业工贸公司同时征用两村委的土地，其中包括争议的大部分土地。两村委在征地《勘测定界图》（第二组证据3）上再次盖章确认，各方对于涉案土地界线仍无任何争议。2016年3月3日，青岛市即墨区大信镇人民政府出具《土地供应申请》，证实该地块无任何法律经济纠纷和争议，并确保不发生新纠纷和争议。故原审关于换发土地所有权证存在错误应否更正的认定，并无事实依据。4、被上诉人的起诉超过起诉期限。2012年8月31日，被上诉人与原审第三人签订《土地权属界线协议书》，商定了双方土地界限，成为登记发证依据。从民事法律关系上考察，即使被上诉人在签订协议时存在重大误解，根据《中华人民共和国民法总则》第一百五十二条的规定，被上诉人对《土地权属界线协议书》也丧失了撤销权。涉案的土地证于2013年1月发放，被上诉人当即知悉发证内容。如果认为发证有误，被上诉人应在二年内提出诉讼，未提出诉讼则超过法定起诉期限。此外，被上诉人提交的2015年7月29日与大信镇政府的《补充协议书》注明“土地局勘界与现状不付”，即被上诉人在完全知悉土地确权发证存在所谓错误的前提下，不但未提出诉讼，反而在2016年3月盖章同意将部分涉案土地收归国有另行出让，两村委分别领取土地补偿金。所以，被上诉人对于所谓的土地确权发证存在的错误所影响的权利是放弃的。综上，请求依法撤销青岛市即墨区人民法院（2019）鲁0282行初141号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人郝家庄村委针对两上诉人的上诉，向本院提交书面答辩意见称，一、上诉人即墨自然资源局土地所有权登记错误，应当予以更正。1、上诉人即墨自然资源局2013年针对两村委土地确权登记所绘制的宗地图与1993年初始登记所绘制的地籍图不一致,2013年确权登记错误。登记错误的地块历来一直由被上诉人村民使用、耕种，其中广业公司北侧、金黄路(原乔新路)东侧地块通过两村委2003年10月23日签订的《调换地协议》足以证明是上诉人的土地,但上诉人却将该地块登记给第三人。2、2013年集体土地确权是上诉人即墨自然资源局根据国务院、国土资源部及省市地方统一部署实施，但在土地权属调查过程中未按照《集体土地所有权调查技术规定》组织现场指界，权属调查程序违法，导致地界勘察错误。为加快推进农村集体土地确权登记发证工作，国务院发布《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(中发[2010]1号)，国土资源局、山东省办公厅、省国土资源厅、青岛市政府相继发布集体土地确权通知及工作方案。国土资源部、财政部、农业部三部门发布的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》(国土资发[2011]60号)第二条第二项对加快地籍调查明确要求“地籍调查是土地登记发证的前提，各地要加快地籍调查，严格按照地籍调查有关规程规范的要求，开展农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权调查工作，查清农村每一宗土地的权属、界址、面积和用途等基本情况”；山东省人民政府办公厅《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（鲁政办字[2011]103号）第三条就农村集体土地确权登记发证的原则要求“要严格按照土地确权登记发证的法律、法规、政策规定和技术规范要求，开展农村集体土地确权登记发证工作，土地权利人要依法履行提交资料和现场指界的义务”;《山东省农村集体土地确权登记发证工作实施方案》第二条更是要求“由各方法定代表或委托人现场指认和设置界标”。由此可见:1、2013年集体土地确权是国家统一部署的权属登记工作;2、本次统一确权工作要求严格按照地籍调查有关规程规范进行，土地权利人应到现场指界。根据国土资源部《集体土地所有权调查技术规定》权属调查时须由调查员会同双方指界人共同到现场指界。但是事实上即墨自然资源局进行权属调查时并未履行调查员会同指界人现场指界程序，而是将事先制作的《界址签章表》《土地权属界线协议书》《土地登记申请书》一并要求被上诉人签字确认，严重违反调查技术规定，导致权属调查错误。3、上诉人即墨自然资源局所述广业工贸项目是大信镇政府主导引进的项目，被上诉人并未参与项目土地出让勘界过程，在签订补偿协议时被上诉人才发现勘界与现状不符，为配合镇政府项目引进的顺利进行，在取得镇政府同意将土地征收补偿安置费发放给被上诉人并在2015年7月29日签订《补充协议书》之后才签订的《土地征收补偿安置协议》，而当时土地确权证书并未发放给被上诉人，被上诉人并不知道确权错误的事实。二、被上诉人起诉并未超过诉讼时效。1、涉案争议涉及不动产权属登记，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为做出之日起超过二十年”的，人民法院才不予受理。2、涉案土地权属证书一直没有发放给被上诉人，被上诉人对错误土地确权的行政行为并不知情。被上诉人是因碾子头村委起诉(2019)鲁0282民初5076号排除妨害纠纷案才知道错误登记行为，并于2019年10月31日向上诉人即墨自然资源局提出更正申请。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人原审时提交的证据均已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。 在本院二审开庭审理中，上诉人即墨自然资源局根据本院要求，提供了被上诉人郝家庄村委向其提交的《关于更正土地确权的申请报告》，载明“希望能够按照实事求是的原则将错误的村界图及土地证给予更正”，落款日期为2019年10月30日。被上诉人郝家庄村委对该材料的内容予以认可。该材料系被上诉人郝家庄村委于2019年10月30日向上诉人即墨自然资源局申请土地更正登记的依据，本院予以确认。 对原审法院判决查明的事实中另查明部分，即“2013年原告郝家庄村委和第三人碾子头村委的土地登记地籍图与1993年初始登记的地籍图不符。结合原告郝家庄村委和第三人碾子头村委均无争议的2003年《调换地协议》，可以看出，2013年被告即墨自然资源局为原告和第三人双方换发的《集体土地所有权证》登记的内容存在错误”，该部分事实认定缺乏充分有效的证据证实，且非本案审查行政机关是否履行法定职责的审查范围，原审法院对此作出认定显属不当，本院对此予以纠正。 对于被上诉人郝家庄村委庭后向本院提交的《指界申请书》，本院依法不予接纳。 经审查，本院确认原审法院查明的其他事实成立。 本院认为，本案案件起因系被上诉人郝家庄村委认为上诉人即墨自然资源局于2013年办理《集体土地所有权证》土地登记有误，于2019年10月30日向即墨自然资源局提交《关于更正土地确权的申请报告》，被上诉人未收到上诉人即墨自然资源局的书面答复，遂提起本案行政诉讼。由此可见，本案系被上诉人郝家庄村委申请上诉人即墨自然资源局履行变更土地登记职责无果后提起的履行职责之诉。 一、关于郝家庄村委提起本案行政诉讼是否超过起诉期限的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”。根据上述法律和司法解释规定，除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的外，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以在两个月的履责期限届满之日起六个月内提起诉讼。本案中，被上诉人郝家庄村委于2019年10月30日向即墨自然资源局提出《关于更正土地确权的申请报告》，在本院二审开庭审理时，上诉人即墨自然资源局表示收到材料后由信访工作人员和大信镇人民政府给两个村委进行协调，协调了两次均未成功，但上诉人即墨自然资源局对此未提供证据证实，且其明确表示一直未对郝家庄村委出具书面回复。因此，郝家庄村委可以在两个月的履责期限届满之日起六个月内提起诉讼。虽然郝家庄村委于2019年12月20日向原审法院提起本案行政诉讼时未满两个月的履责期限，但是考虑到即墨自然资源局至今一直未予书面回复，其履职义务呈持续状态，因此为减少诉累，不宜认定郝家庄村委提起行政诉讼的条件不成就。综上，郝家庄村委提起本案行政诉讼并未超过起诉期限，两上诉人关于本案超过起诉期限的抗辩理由不能成立。 二、关于上诉人即墨自然资源局是否依法履行了法定职责的问题 《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。权利人申请更正登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）证实登记确有错误的材料；（三）其他必要材料。利害关系人申请更正登记的，应当提交利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料。”第八十条规定：“不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。不动产权属证书或者不动产登记证明填制错误以及不动产登记机构在办理更正登记中，需要更正不动产权属证书或者不动产登记证明内容的，应当书面通知权利人换发，并把换发不动产权属证书或者不动产登记证明的事项记载于登记簿。不动产登记簿记载无误的，不动产登记机构不予更正，并书面通知申请人。”根据以上规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正，不动产登记簿记载无误的，不动产登记机构不予更正，并书面通知申请人。 本案中，郝家庄村委向即墨自然资源局提出了《关于更正土地确权的申请报告》，即墨自然资源局称收到后以信访为由进行了协调，最终协调无果，但其未能对此提供证据证实，且其明确表示始终未对郝家庄村委作出任何回复。本院认为，上诉人即墨自然资源局在收到被上诉人提交的更正土地登记申请后，未能依法履行法定职责，其应当依法调查核实并作出处理，即墨自然资源局针对郝家庄村委的申请作出何种结论，尚需即墨自然资源局根据调查的具体情况依法定职权作出判断，属于即墨自然资源局行使行政职权的范畴。因此，原审判决直接认定即墨自然资源局为郝家庄村委和碾子头村委2013年换发的《集体土地所有权证》“缺少了合法的土地来源，即失去了登记的基础，应予纠正”，显属不当，本院依法予以纠正。 综上，原审判决认定事实错误,适用法律错误，依法应予改判。上诉人即墨自然资源局应针对郝家庄村委的申请依法进行调查核实并进而作出答复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十二条之规定，判决如下： 一、撤销青岛市即墨区人民法院作出的（2019）鲁0282行初141号行政判决； 二、上诉人即墨自然资源局针对被上诉人郝家庄村委会提出的申请依法作出答复。 一审案件受理费50元,由上诉人青岛市即墨区自然资源局负担；二审案件受理费100元，由上诉人青岛市即墨区大信镇碾子头村民委员会和上诉人青岛市即墨区自然资源局各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  刘力铭 二〇二〇年七月二十八日 法官助理 *** 书记员王崧 书记员李丹