江苏省南京市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)苏01行赔终3号 上诉人（原审原告）徐有霞，女，1978年7月31日生，住南京市六合区。 委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。 委托代理人姜卫星，北京在明律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）南京市浦口区人民政府盘城街道办事处，住所地南京市浦口区盘城新街68号。 法定代表人沈军勇，南京市浦口区人民政府盘城街道办事处主任。 出庭负责人康广辉，南京市浦口区人民政府盘城街道办事处副主任。 委托代理人万炳泉，南京市浦口区人民政府盘城街道办事处工作人员。 委托代理人杨康，江苏汇丰恒通律师事务所律师。 上诉人徐有霞因诉被上诉人南京市浦口区人民政府盘城街道办事处（以下简称盘城街道办）行政赔偿一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行赔初50号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，徐有霞与案外人徐富春原系夫妻，于2011年8月16日登记离婚，两人离婚协议约定，南京市浦口区老幼岗扁埂头107号房产归徐有霞所有。因星火路建设需要，盘城街道办对盘城街道老幼岗社区等包括徐有霞房屋的建筑物及附着物实施拆迁。原审法院于2018年10月25日作出（2018）苏8602行初862号《行政判决书》，审理查明盘城街道办入户调查时，确认徐富春有房屋363.97平方米，徐有霞有房屋384平方米，以上房屋相邻，均未办理权证。2018年4月29日，盘城街道办拆除以上两处房屋。原审法院认为，盘城街道办与徐有霞未达成拆迁补偿协议，即对徐有霞所有的房屋实施拆迁，无事实和法律依据，故判决确认盘城街道办拆除其确认至徐有霞名下的扁埂头107号约384平方米房屋（以下简称涉案房屋）的行为违法。 2019年3月8日，徐有霞向盘城街道办提交《行政赔偿申请书》，请求：1.赔偿义务机关依法赔偿因其违法强拆行为造成赔偿申请人房屋价值损失5376000元整或恢复赔偿申请人被拆房屋原状；2.赔偿义务机关依法赔偿因其违法强拆行为造成赔偿申请人房屋内物品损失、院内附属物损失303385元整。盘城街道办收到申请书后两个月内未予回复。徐有霞于2019年5月21日提起行政赔偿诉讼，请求判决盘城街道办依法赔偿因其违法强拆行为造成徐有霞房屋价值损失5376000元整或恢复被拆房屋原状；依法赔偿因盘城街道办违法强拆行为造成房屋内物品损失、院内附属物损失303385元整。 徐有霞在审理过程中提供了房屋损失清单明细表，归纳如下：1.房屋补偿共计5376000元（共三层，每层面积128平方米，按每平方米14000元计算）；2.室内物品：柜子（含大理石）4套，每套2500元，共计10000元；3.院内附属物：枇杷树2棵，每棵360元，共计720元；桃树3棵，每棵600元，共计1800元；广玉兰22棵，每棵2800元，共计61600元；化粪池12平方米，每平方米300元，共计3600元；雪松树12棵，每棵450元，共计5400元；桂花树6棵，每棵150元，共计900元；杨树5棵，共计1800元；旱厕2.25平方米，每平方米300元，共计675元；水井（60米带水泵）1口，单价15000元，共计15000元；厕所1个，单价150元，共计150元；狗舍4平方米，每平方米260元，共计1040元；蓄水井3平方米，每平方米300元，共计900元；镇宅石1个，单价50000元，共计50000元；4.装修装饰：卷帘门12平方米，每平方米150元，共计1800元；木门22个，每个1500元，共计33000元；防盗门2个，每个3000元，共计6000元；窗帘12对，共计25000元；电线40000米，共计18000元；排水管550米，每米120元，共计66000元。 庭审中，徐有霞表示房屋赔偿单价14000元/平方米系自己根据周边单价酌定得出，并无证据予以证明。庭上在法庭释明下徐有霞明确表示不需要拆迁安置房。盘城街道办表示涉案房屋所在地块已交付建设，徐富春拆迁协议中苗木一共补偿了5万多元。 另查明，浦政规[2014]3号《关于印发的通知》（以下简称浦政规[2014]3号文）文附表一规定：砖混一等原房补偿款的补偿标准为550元/平方米，一级片区购房补偿款为3300元/平方米，江浦、顶山、泰山、沿江、盘城、老山林场地区的区位补偿款为150元/平方米；附表四规定：一次性搬家费为12元/平方米，超过220平方米的，以220平方米计算，提前搬家奖励一级片区按每平方米450元标准计算，以合法居住房屋建筑面积计算，超过220平方米的，以220平方米计算。浦政规[2014]2号《关于印发的通知》（以下简称浦政规[2014]2号文）文载明：房屋装修补偿每平方米高于原房补偿款标准的，实行装修综合补偿标准，一级片区最高不超过每平方米800元。浦政规[2016]3号《关于调整和完善浦口区征地房屋拆迁过渡补助费标准的通知》载明：一级片区过渡费按每月每平方米8元计算，以被拆迁的居住房屋合法建筑面积计算，超过220平方米的，以220平方米计算。涉案建筑物为一级片区、盘城地区的砖混一等结构建筑。另《关于盘城街道拆迁的实施细则》规定：二、无证户：户口在本组、自然分户的且他处无农村宅基地住房的，最多按照182.4平方米计算补偿；有证砖混一等4800元/平方米，无证的砖混一等按1100元/平方米补助价格。 原审法院认为，一、盘城街道办是否应对徐有霞承担行政赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”该法第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”该法第十三条规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。”该法第十四条第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”该规定第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的盘城街道办；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。”本案中，人民法院生效判决确认盘城街道办拆除涉案房屋的行为违法，徐有霞于2019年3月8日向盘城街道办提交《行政赔偿申请书》，要求盘城街道办对其进行赔偿，因盘城街道办未予回复，徐有霞于2019年5月21日单独提起本案行政赔偿之诉，符合法律和司法解释规定的起诉条件。盘城街道办的违法行政行为导致徐有霞的财产权益受到损害，故盘城街道办应对徐有霞承担行政赔偿责任。 二、行政赔偿的方式。国家赔偿法第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”可见行政赔偿方式以支付赔偿金为主，以返还财产或者恢复原状为辅。本案中，根据当事人陈述，涉案建筑物所在土地已交付建设，故对涉案建筑物恢复原状在法律上和事实上均属不可能。因此，对徐有霞请求恢复被拆房屋原状的诉讼请求不予支持。盘城街道办应当以支付赔偿金的方式履行行政赔偿义务。 三、徐有霞对涉案384平方米的建筑物是否享有合法权益。涉案房屋未办理相关权证，但依据浦口区的政策规定：“户口在本组、自然分户的（单亲、双亲老人除外）且他处无农村宅基地住房的，最多按照182.4㎡计算补偿”，且庭审中，盘城街道办认同按照182.4平方米合法建筑面积予以认定。因此，原审法院认定盘城街道办应当按照182.4平方米的合法建筑面积履行行政赔偿义务，其余201.6平方米（384平方米-182.4平方米）建筑物不属于合法权益，但该部分建筑物的可回收建筑材料属于合法权益。 四、行政赔偿的范围和数额。在集体土地房屋拆迁过程中，房屋拆迁相关联的行政行为违法造成损失的赔偿问题，应当结合违法行为的类型与违法情节轻重、综合协调适用国家赔偿法规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与该项目房屋拆迁补偿安置办法及拆迁补偿标准中规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，依法、合理地确定赔偿项目和赔偿数额，让被拆迁人得到的赔偿不低于其依照该项目正常拆迁补偿方式可以获得的补偿安置，确保被拆迁人得到公平合理的补偿。徐有霞起诉时要求按周边房屋酌定14000元/平方米的价格进行赔偿，但涉案建筑物为农村集体土地上砖混结构自建房屋，与市场上国有出让土地上新开发商品房在成本、工艺、质量、成新等方面均不具备可比性，故徐有霞要求按14000元/平方米的价格予以赔偿的主张没有事实和法律依据，不予支持。涉案建筑物所在地的集体土地上房屋征地拆迁标准执行浦政规[2014]1号《关于印发的通知》（以下简称浦政规[2014]1号文）、浦政规[2014]2号文、浦政规[2014]3号文，浦政规[2014]1号文第二十一条规定：“住宅房屋实行货币补偿的，其拆迁补偿款由原房补偿款、购房补偿款和区位补偿款三部分组成。……”第二十六条规定：“住宅房屋实行货币拆迁或统拆统建的，拆迁实施单位应当向被拆迁人支付搬家费、过渡费、原房电话、空调、有限电视等设备拆移补偿费等费用；被拆迁人的原房有装修的，拆迁实施单位应当支付装修补偿费。装修补偿费实行装修装饰综合补偿价，对房屋装修装饰进行综合补偿。”第二十七条第一款规定：“住宅房屋被拆迁人提前搬迁的，拆迁实施单位应当给予奖励费。”故盘城街道办应当按照上述政策的标准对徐有霞进行行政赔偿，包括原房补偿款、购房补偿款、区位补偿款、装修补偿费、过渡费、搬家费、提前搬家奖励等。浦政规[2014]3号文附表一规定对认定合法面积的房屋砖混一等的补偿标准为550元/平方米，一级片区购房补偿款为3300元/平方米，江浦、顶山、泰山、沿江、盘城、老山林场地区的区位补偿款为150元/平方米；附表四规定一次性搬家费为12元/平方米；提前搬家奖励费一级片区按每平方米450元标准计算搬家奖励。浦政规[2014]2号文载明房屋装修补偿每平方米高于原房补偿款标准的实行装修综合补偿标准，一级片区最高不超过每平方米800元。浦政规[2016]3号文载明一级片区过渡费按每月每平方米8元计算。本案中，涉案建筑物为一级片区、盘城地区的砖混一等结构建筑，房屋合法认定面积为182.4平方米。综上，原审法院酌定原房补偿款为182.4平方米×550元/平方米=100320元；购房补偿款为182.4平方米×3300元/平方米=601920元；区位补偿款为182.4平方米×150元/平方米=27360元；因涉案房屋已被拆除，盘城街道办提出以800元/平方米计算装修补偿费，结合上述政策标准，综合涉案建筑物面积、结构、成新等因素，原审法院认为可以根据合法面积的相关政策酌定装修补偿费为182.4平方米×800元/平方米=145920元；搬家费为182.4平方×12元/平方米=2188.8元；涉案房屋位于一级片区，按当时政策规定以每月每平方米8元计算过渡费，从房屋拆除之日2018年4月29日起支付24个月过渡费用，过渡费应为182.4平方米×8元/月/平方米×24个月=35020.8元；因徐有霞的房屋系和其前夫徐富春的房屋一起由盘城街道办拆除，综合双方拆迁情况，认定徐有霞亦应获得提前搬家奖励，原审法院酌定提前搬家奖励为182.4平方米×450元/平方米=82080元。 关于可回收建筑材料费用，因徐有霞201.6平方米无证房屋为无证砖混一等，按照相关政策规定，归于附着物补偿，可按1100元/平方米计算补助价格，按照此标准计算可回收建筑材料赔偿，即：1100元/平方米×201.6平方米=221760元。 关于徐有霞提出的门、窗等损失，属于装修补偿费，上述已予以赔偿不再重复计算；另其提出院内附属物及设施包括树木、水井等，虽徐有霞并未提供证据予以证明，结合当地生活实际需要及其相邻前夫徐富春补偿款中附属物认定情况，原审法院酌定给予徐有霞附属物及设施补偿费60000元。 关于安置房问题，因徐有霞在法院释明后明确表示不提出申领安置房的诉请，故对此不做评判。 五、室内财产损失的行政赔偿数额。徐有霞主张室内财产损失为柜子（含大理石）4套，共计10000元，且提供了照片予以佐证。盘城街道办在庭审中表示愿意予以赔偿。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条的规定，因行政机关的原因导致当事人无法就损害情况举证的，由行政机关就该损害情况承担举证责任；当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当综合考虑酌情确定赔偿数额。本案中，考虑到盘城街道办强制拆除行为违法，且未能妥善对室内财产清点、登记、搬运，本院综合考虑各方情况，酌定室内物品损失3000元。 综上，盘城街道办因其违法行为给予徐有霞的赔偿为认定合法房屋面积的原房补偿款100320元、购房补偿款601920元、区位补偿款27360元，共计729600元；装修补偿费145920元、过渡费35020.8元、搬家费2188.8元、提前搬家奖励82080元、附属物及设施补偿费60000元、附着物损失221760元、室内财产损失3000元；上述合计1279569.6元。依照国家赔偿法第三十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条的规定，判决如下：一、盘城街道办应于本判决生效之日起三十日内因违法拆除徐有霞涉案房屋赔偿徐有霞共计1279569.6元；二、驳回徐有霞的其他诉讼请求。 上诉人徐有霞上诉称，1.上诉人被非法强拆的房屋面积是384平方米，没有任何有权机关确认过上述房屋中存在违法建设行为。因此，一审判决只对182.4平方米的房屋进行赔偿是错误的。2.涉案地块不存在依据法律规定的程序和批准权限将农民集体所有土地转为国有土地的征收或拆迁行为，上诉人向国土部门申请信息公开获知，涉案地块不存在征地拆迁行为。涉案地块仍保持拆迁后的状态，一审判决认定涉案地块进行拆迁无法恢复原状是错误的。上诉人在一审最后陈述中明确要求拆一还一，一审判决中认定上诉人未提出申领安置房是错误。3.涉案地块并不存在征地拆迁行为，一审法院依据浦政规[2014]1号文、浦政规[2014]2号文、浦政规[2014]3号文三份文件，作为判决依据和被上诉人的补偿依据，适用法律错误，降低了上诉人的生活水平。综上，请求撤销南京铁路运输法院（2019）苏8602行赔初50号行政赔偿判决。 被上诉人盘城街道办未向本院提交书面答辩意见，其在二审中辩称，同一审庭审答辩意见，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人徐有霞提起上诉后，原审法院已将双方当事人在一审中提交的证据与法律依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对证据的审核、认证符合法律规定。对原审判决认定的事实，本院予以确认。 二审庭询中，上诉人徐有霞向本院提交以下证据：1.苏自然资公开告知[2019]494号《江苏省自然资源厅政府信息公开告知书》，2.苏政地依复[2019]299号《政府信息公开申请答复告知书》，3.苏国土资公开告知[2018]95号《江苏省国土资源厅政府信息公开告知书》，4.《政府信息公开申请答复告知书》，证据1-4共同证明涉案地块没有征地批复，不符合浦政规[2014]1号文第三条所规定的适用条件。被上诉人对证据1、2的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可，认为并无上诉人所述的证明目的，证据3、4不是新证据，2018年6月1日上诉人应该就收到了。本院经审查认为，上诉人徐有霞提交的证据1、2，系行政机关认为徐有霞的政府信息公开申请构成重复申请，告知其不再重复答复，不能实现上诉人的证明目的，本院不予采纳。上诉人提交的证据3、4形成于徐有霞一审起诉前，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予采纳。 二审中，上诉人称，2018年4月涉案房屋被拆除时，涉案项目位于盘城新居安置房的单价为12000元/平方米，其要求被上诉人按照12000元/平方米，总面积384平方米进行赔偿或者要求安置房。被上诉人表示：1.盘城新居安置房是两证齐全的国有土地上房屋，涉案房屋没有产权证，两者不具有可比性；2.对涉案项目补偿安置适用的文件是浦政规[2014]1号文、浦政规[2014]2号文、浦政规[2014]3号文及盘城街道办《关于盘城街道拆迁的实施细则》，上述文件所规定的原房补偿款、购房补偿款、区位补偿款、装修补偿款等至2018年12月31日没有进行过修改和调整，所以在2018年12月31日之前，都是按照浦政规[2014]1号文、浦政规[2014]2号文、浦政规[2014]3号文及盘城街道办《关于盘城街道拆迁的实施细则》所规定的标准进行补偿安置；3.涉案房屋位于星火路项目拆迁红线范围内，星火路已建成。星火路项目安置房在盘城街道盘城新居，目前安置房还在建设中，被上诉人保留徐有霞户安置房申购资格，申购面积为182.4平方米，与同批次涉及被拆迁人员同时期、同地点、同价格，按腾房顺序进行安置房申购。 本院认为，根据国家赔偿法第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。徐有霞曾向南京铁路运输法院另案提起行政诉讼，要求确认盘城街道办拆除涉案房屋的行为违法。南京铁路运输法院经审理，于2018年10月25日作出（2018）苏8602行初862号行政判决，确认盘城街道办拆除涉案房屋行为违法，该判决已经生效。徐有霞因盘城街道办违法拆除涉案房屋行为受到财产损失，有权获得赔偿。根据国家赔偿法第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”据此，盘城街道办应当对因该违法拆除行为对徐有霞造成的财产损害承担行政赔偿责任。 国家赔偿法第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”该法第三十六条第（三）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。本案中，涉案房屋位于星火路项目红线范围内，星火路已建成，且涉案房屋未办理权证。因此，对上诉人要求恢复房屋原状的赔偿请求，本院不予支持。涉案房屋项下土地性质为集体土地，且涉案房屋未办理权证，上诉人要求按照国有土地上房屋价格12000元/平方米，总面积384平方米进行赔偿无事实和法律依据，本院不予支持。在集体土地房屋征拆过程中，对因违法强制拆除造成相对人房屋等财产损失的，应当结合违法行为的类型与违法情节轻重，综合适用国家赔偿法规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准，参照案涉项目补偿安置标准予以行政赔偿，确保受害人因违法强制拆除行为造成损失获得的行政赔偿，不低于其因拆迁获得的行政补偿，这一做法符合国家赔偿法关于“直接损失”赔偿的基本原则。本案中，涉案房屋位于星火路项目拆迁红线范围内，被上诉人根据浦政规[2014]1号文、浦政规[2014]2号文、浦政规[2014]3号文及盘城街道办《关于盘城街道拆迁的实施细则》对该项目进行补偿，且在涉案房屋2018年4月被拆除时，仍适用上述文件规定的补偿标准。参照浦政规[2014]1号文第二十一条、第二十六条、第二十七条的规定，住宅房屋实行货币补偿的，补偿款项包括原房补偿款、购房补偿款、区位补偿款、搬家费、过渡费、装修补偿费、提前搬奖励费。经审查，原审法院在具体赔偿数额的认定上，参照补偿标准的上限确定赔偿标准，认定原房补偿款100320元、购房补偿款601920元、区位补偿款27360元、装修补偿费145920元、过渡费35020.8元、搬家费2188.8元、提前搬家奖励82080元，原审法院结合当事人的主张和在案证据，运用逻辑推理、生活经验和生活常识，酌情确定附属物及设施补偿费60000元、附着物损失221760元、室内财产损失3000元，并无不当。二审中，被上诉人亦表示，保留徐有霞户安置房申购资格，申购面积为182.4平方米，已充分保障了上诉人的合法权益。 关于上诉人主张按照384平方米合法房屋进行赔偿或安置的问题，经审查，涉案房屋并未取得权证，徐有霞也未能提供涉案房屋的合法审批资料，其要求按照384平方米合法房屋进行赔偿或安置于法无据，本院不予支持。《江苏省土地管理条例》第三十四条规定，农村村民一户在农村只能拥有一处宅基地，其中房屋占地面积不得超过宅基地面积的百分之七十。城市郊区和人均耕地在十五分之一公顷以下的县，每户宅基地不得超过一百三十五平方米。盘城街道办根据上述规定，结合当地建房情况，在《关于盘城街道拆迁的实施细则》中明确，户口在本组、自然分户的且他处无农村宅基地住房的，最多按照182.4平方米计算补偿。原审法院据此认定盘城街道办按照182.4平方米的合法建筑面积履行赔偿义务，对其余201.6平方米建筑物按照1100元/平方米赔偿可回收建筑材料的价值，已充分保障了上诉人的合法权益，并无不当。 综上，上诉人徐有霞的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 陆俊騑 审 判 员 李伟伟 审 判 员 谢宇飞 二〇二〇年七月三十日 书记员代 雪 姣