辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终701号上诉人（原审被告）：大连花园口经济区管理委员会，住所地大连花园口经济区银杏路一段1号。法定代表人：李大民，该管委会主任。委托诉讼代理人：薛孟源，该管委会法制处工作人员。委托诉讼代理人：孙尹玲，辽宁东亚律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：宋炳林，男，1971年8月4日出生，汉族，住大连市沙河口区。委托诉讼代理人：叶长青，辽宁恒信律师事务所律师。委托诉讼代理人：王斌，辽宁恒信律师事务所律师。原审第三人：大连花园口经济区明阳街道办事处，住所地大连花园口经济区明阳街道永胜村娄屯。法定代表人：董庆贵，该街道办事处负责人。大连花园口经济区管理委员会（以下简称花园口管委会）因宋炳林诉其履行资产补偿协议一案，不服大连市中级人民法院（2019）辽02行初299号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年7月21日对双方当事人进行了询问，上诉人花园口管委会的委托诉讼代理人薛孟源、孙尹玲，被上诉人宋炳林的委托诉讼代理人叶长青到庭参加了询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，大连佳明达实业有限公司（以下简称佳明达公司）成立于2005年3月31日；住所地位于大连××经济区明阳街道××村；法定代表人为原告宋炳林；经工商登记的股东共2人，分别是原告宋炳林和案外人刘义贤；公司注册资本为1006万元，其中，原告宋炳林以实物出资906万元，案外人刘义贤以人民币出资100万元。佳明达公司所使用的土地系国有出让土地，房屋和土地的登记权利人均为原告宋炳林。2009年10月9日，佳明达公司经股东决议解散而注销工商登记。2009年5月30日，佳明达公司及其法定代表人即原告宋炳林、股东即案外人刘义贤共同出具《声明》，称：公司注销后因动迁等原因，产生的所有债权、债务等事务，均由公司现有法人宋炳林独自承担。在本案审理期间，经原审法院询问，案外人刘义贤表示佳明达公司注销后的征收补偿事宜与其无关，其不是案涉协议补偿款的受偿主体。2016年3月21日，经大连花园口经济区明阳街道征地拆迁办公室委托，大连永通资产评估有限责任公司出具《关于大连佳明达实业有限公司拆迁补偿项目资产评估报告书》，对佳明达公司申报的包括房屋建筑物、构筑物及其他辅助设施、机器设备、电力设施、库存物资搬运费、国有土地使用权、树木在内的资产进行了评定估算，评估价值为人民币23526391元。2016年8月29日，大连花园口经济区明阳街道征地拆迁办公室作为甲方与作为乙方的佳明达公司签订《征收大连佳明达实业有限公司资产补偿协议书》。主要内容为：“为了保护甲乙双方的合法权益，依据大连花园口经济区管委会对大连花园口经济区财政局《关于大连佳明达实业有限公司拟动迁资产评估价格的意见》的批示，经甲乙双方协商，就征收动迁大连佳明达实业有限公司所有资产补偿事宜达成如下协议：一、征收动迁范围：大连佳明达实业有限公司所有资产。包括：1.房屋建筑物。2.构筑物及其他辅助设施。3.机器设备。4.电力设施。5.库存物资搬运费。6.国有土地使用权。7.树木。二、征收补偿标准：依据有资质部门的评估值及管委会对区财政局《关于大连佳明达实业有限公司拟动迁资产评估价格的意见》的批示。三、经甲乙双方核算确认，甲方给予乙方动迁补偿款：合计人民币23526000元。四、动迁资产的处置：甲乙双方签订协议后，乙方动迁后的所有资产归甲方所有，甲方在没有支付全部动迁补偿资金及资产交接前，乙方要负责看护好所有资产，并保证完整无损。否则，甲方将按实际损失扣回补偿款。…五、付款方式：甲乙双方签订协议后，甲方根据大连花园口经济区财政状况分期支付乙方动迁补偿资金。…”原告宋炳林在该协议乙方佳明达公司的法定代表人处签字，该协议没有佳明达公司的盖章。2017年6月1日、7月17日，第三人明阳街道办分别向原告宋炳林支付了600万元、400万元。在本案审理期间，第三人明阳街道办自述，大连花园口经济区明阳街道征地拆迁办公室系被告花园口管委会设立，受被告花园口管委会而非该街道办事处领导。对于案涉资产的现状，第三人明阳街道办称，案涉建筑物没有被拆除，现处于闲置状态，由被告花园口管委会下设某国有企业派员看管。另查明，2005年12月，大连花园口工业园区被辽宁省人民政府列为辽宁省沿海对外开放五大重点区域之一，成为省级重点开发区，享有省级开发区经济管理权限。2008年5月，大连市人民政府决定将庄河市所属的明阳镇成建制划归花园口，同时将大连花园口工业园区正式更名为大连花园口经济区。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；…”行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，案涉协议属于行政协议，各方当事人均无异议。依照前述规定，本案作为原告宋炳林诉请被告花园口管委会履行行政协议之诉，属于人民法院行政诉讼的受案范围。从各方当事人的诉辩意见看，本案的争议焦点在于：一、案涉协议的签订主体究竟是谁，原告宋炳林是否具有提起本案诉讼的原告资格；二、案涉协议是否属于无效的行政协议；三、原告宋炳林要求被告花园口管委会继续履行案涉协议，支付剩余的动迁补偿款1352.6万元及利息，该诉讼请求应否予以支持。关于焦点一。从现已查明的事实看，案涉协议的甲方虽以大连花园口经济区明阳街道征地拆迁办公室的名义签约，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条之规定，因该办公室系被告花园口管委会设立，且无据证明其属于经法律、法规或者规章授权而具有独立承担法律责任能力的机构或者组织，故被告花园口管委会应为案涉协议的签订主体和责任主体。案涉协议的乙方虽以佳明达公司的名义签约，但在签订协议时，佳明达公司早已注销，其主体资格已经丧失，依照《中华人民共和国民法总则》第五十九条，《中华人民共和国公司法》第一百八十三条、第一百八十四条和第一百八十八条之规定可以确定，原告宋炳林系案涉协议的实际签约人和责任主体。因此，原告宋炳林具有对被告花园口管委会不履行案涉协议而提起行政诉讼的原告资格。关于焦点二。行政协议兼有行政性和合同性，人民法院在审查行政协议案件时，既应当适用行政法律规范，也可以适用不违反行政法律、法规和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。故对于行政协议无效的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”上述规定构成人民法院判断行政协议是否属于无效协议的法律依据。从现有证据和各方当事人的陈述看，案涉协议签订主体资格合法，系协议双方的真实意思表示，协议内容并不违反行政强制性规定和民事效力性强制规定，合法有效。具体理由如下：第一，原告宋炳林系案涉土地和房屋的登记权利人。此外，佳明达公司早已注销，且佳明达公司股东即案外人刘义贤明确表示放弃案涉补偿利益，故原告宋炳林亦是佳明达公司注销后权利义务的承继人。因此，原告宋炳林有权对案涉协议所涉财产作出处分，其具有签订案涉协议的主体资格。第二，被告花园口管委会作为省级开发区管理机构，有权对其辖区内的经济、社会等事务进行管理，有权收回国有土地使用权、征收国有土地上的房屋，具备签订案涉协议的行政职权，不存在不具有行政主体资格的情形。第三，案涉协议系协议双方的真实意思表示，无据证明存在欺诈、胁迫、恶意串通等情形。案涉协议并无佳明达公司的盖章，对此负有调查核实职责的被告花园口管委会在协议签订时就应当知晓案涉协议实系原告宋炳林所签订。故被告花园口管委会关于原告宋炳林存在欺诈行为的主张，缺乏事实依据，不予采纳。此外，案涉协议也不存在损害佳明达公司或者刘义贤等他人权益的情形。第四，案涉协议对所涉资产补偿数额的约定，并未超出被告花园口管委会委托的大连永通资产评估有限责任公司出具的《关于大连佳明达实业有限公司拆迁补偿项目资产评估报告书》的评估价值，具有补偿依据。第五，关于被告花园口管委会提出的案涉动迁事宜没有履行立项审批程序，也未发布拆迁补偿文件和安置补偿方案，故案涉协议无效的主张。结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定，依法作出房屋征收决定，是政府组织实施国有土地上房屋征收补偿活动的法定前提条件。本案中，从各方当事人的诉辩意见看，其均主张案涉协议适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，即其均认为案涉协议属于国有土地上房屋征收补偿协议的范畴，据此，结合现有证据，本案客观上确实存在被告花园口管委会所述程序不当的问题。行政协议是行政机关基于行政裁量权与行政相对人协商一致而形成的，基于协议双方自愿原则、诚实信用原则和信赖保护原则，对于行政协议的效力不宜轻易予以否定。否则，不利于维护政府的公信力，亦有悖于行政协议制度设立的初衷。相对于民事合同趋向于严格缩限，强制性规定为效力性规定，行政协议对于强制性规定的范围需要更为宽泛。强制性规定根据其内容可以划分为禁止性规定和授权性规定。前者又可以称之为行为规范，系立法者为防范某一特定行为的发生而制定；后者可概括为权限规范，一般表现为行政机关需要履行的职责，或者行政相对人在法律上需要承担的责任，其本质在于保障另一方当事人权利（力）的行使。对于法律、行政法规和地方性法规中的禁止性规定，违反该规定即达到重大且明显违法之法律后果，违反即为无效。对于授权性规定，则应具体区分实体性规定还是程序性规定。对于实体性规定应将其作为效力标准；对于程序性规定，则应具体考量违反该程序可能造成的后果是否达到影响法律效力的程度。此外，从协议内容上看，否认协议的效力主要基于协议的恶劣程度以及与社会公共利益之间的关联程度。随意破坏行政协议当事人之间的合意，损害私人和政府合作的意愿，也是对公共利益的损害。因此，并非只要出现了损害公共利益的情况，就必然否定协议的效力，否定协议效力的公共政策以及公共利益应当是重大的和直接的，一些轻微关涉公共利益的政策不应成为否定协议效力的依据。从现已查明的事实看，即便案涉协议系国有土地上房屋征收补偿协议，由于案涉协议是基于具有评估资质的评估机构出具的评估结论而签订，是否依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》拟定征收补偿方案并征求公众意见，是否作出房屋征收决定，对被征收人而言，均不存在减损其获得补偿的权利或者增加其义务的情形。此外，也无据证明案涉协议存在违反法律法规的禁止性规定、实体性授权性规定或者损害重大、直接公共利益的情形。因此，无论案涉协议的性质如何确定，对被告花园口管委会的前述主张，均不予采纳。关于焦点三。《中华人民共和国合同法》第六十条第一款规定，“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”对于案涉协议的履行，在协议有效的情况下，除非行政机关因维护国家利益、社会公共利益行使行政优益权解除或者撤销协议，协议双方均应践信守诺，按约履行协议，并在不违反法律法规的情况下，可以实际行为变更协议的履行方式。本案中，案涉协议对于“付款方式”约定为“根据大连花园口经济区财政状况分期支付动迁补偿资金”，该约定从性质上看属于未确定履行期限、附条件的不定期付款约定。对此，原告宋炳林主张该约定无效。原审法院认为，该约定系协议签订双方的真实意思表示，不具有违反法律法规的禁止性规定、实体性授权性规定和民事效力性强制规定的情形。而且，该约定属于被告花园口管委会行使行政协议的行政优益权的范畴，原告宋炳林通过案涉协议的签订以及对2017年6月1日、7月17日两次协议履行的接受，事实上也同意了行政机关行使行政优益权。因此，案涉协议关于“付款方式”约定有效。对原告宋炳林的上述主张，不予采纳。本案中，根据案涉协议第四条“动迁资产的处置”的约定可知，在没有支付全部补偿资金及资产交接前，原告宋炳林负责看护好所有资产，并保证其完整无损。而从现已查明的事实看，案涉协议所涉资产已经移交至被告花园口管委会处，原告宋炳林对此也没有提出异议。这意味着，原告宋炳林和被告花园口管委会已经通过移交和接收案涉资产的行为方式变更了案涉协议的履行。而根据案涉协议第四条、第五条的约定可知，协议双方的缔约真意在于行政机关支付全部补偿资金，原告宋炳林交付案涉资产，现原告宋炳林已将全部土地及地上附着物交付被告花园口管委会，被告花园口管委会接收并实际掌控案涉资产。按照协议的本意及实际履行情况，被告花园口管委会应向原告宋炳林支付全部款项。被告花园口管委会再以案涉协议关于“付款方式”的约定为由拒绝支付剩余案涉补偿款，则有悖于公平公正原则和协议双方权利义务对等原则。至于被告花园口管委会支付剩余补偿款的履行期限，原审法院认为，鉴于案涉协议的行政属性，可参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款之规定予以确定，以六十日为宜。至于原告宋炳林关于支付利息的诉讼请求，原审法院认为，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条和《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款之规定，被告花园口管委会对于其应当及时支付而未支付剩余案涉补偿款给原告宋炳林造成的损失，应当承担赔偿责任，故其应当向原告宋炳林支付所欠款项的利息。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款和《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条第一款之规定，判决如下：一、被告大连花园口经济区管理委员会于本判决发生效力之日起六十日内给付原告宋炳林人民币13526000元；二、被告大连花园口经济区管理委员会自本判决发生效力之日起以欠付款项为基数，按照中国人民银行同期一年期人民币整存整取定期存款基准利率向原告宋炳林支付利息，直至补偿款全部清偿之日止。原告宋炳林预交的案件受理费人民币102956元，由被告大连花园口经济区管理委员会负担。花园口管委会上诉称，（一）一审判决间接认定案涉协议有效错误。按照法律规定，法院应对行政行为是否合法进行审查，本案既然是国有土地、房屋征收补偿合同纠纷，法院应审查征收补偿合同的合法性。上诉人没有做出征收决定，没有拟定征收补偿方案，没有进行论证、向公众公布，征求公众意见，更没有发布公告等等，相关评估文件不能取代征收补偿法定程序，动迁办以此为依据实施的动迁行为于法无据，这些法律程序上错误，严重损害国家利益和行政机关公信力，也违反《中华人民共和国合同法》第五十二条规定。被上诉人与大连花园口经济区明阳街道征地拆迁办公室所签订的补偿协议书，因违反法定程序，违反法律规定、损害国家利益，应当认定无效，该行政行为应予以撤销。（二）一审没有对资产评估报告存在严重瑕疵的事实进行审查，没有审查这份资产评估报告是否对上诉人约束力。被上诉人隐瞒其不是拆迁地块的所有权人、佳明达公司已经注销、土地房屋没有办理过户等违法事实，仍向评估机构提供已不存在的企业营业执照副本复印件及其他产权证明资料，误导评估机构认为被拆迁人是佳明达公司，并没有核实相关房屋、土地、机器设备的产权人，错误引用关于印发《大连花园口经济区企业征地拆迁安置暂行办法》中的拆迁标准，导致资产评估报告结论错误，极大增加了补偿金额，故该评估报告存在严重的瑕疵，被上诉人存在欺诈行为。而一审仅因为评估机构具有评估资质，认可资产评估报告及评估价值，没有审查资产评估报告内容的真实性、合法性、客观性，这严重损害了国家利益。（三）一审对本案存在的违法事实只字不提，还认定被上诉人系案涉协议的责任主体，是错误的。综上，一审判决认定事实和适用法律错误，判决结果损害了国家利益，请求二审法院撤销原审判决，改判驳回上诉人的诉讼请求或发回重审。宋炳林答辩称，（一）案涉行终协议合法有效，并不具备法定无效的情形。（二）案涉《资产补偿协议书》在签署之前，原审第三人委托评估机构对征收资产进行评估，评估结果经过花园口管委会下属财政局确认。评估报告对于所采用的评估方法及理由也进行了说明，符合评估规范。（三）在案涉补偿协议签订时，大连佳明达实业有限公司已经注销，花园口管委会和原审第三人明确知晓。签订案涉协议的主体时宋炳林，在签订及履行协议过程中，花园口管委会及原审第三人也知道合同主体时宋炳林，对此均未提出异议。被征收的财产属于宋炳林所有，宋炳林作为合同主体，不存在欺诈行为，主体合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。本院认为，本案争议的主要问题为涉案补偿协议是否无效。涉案补偿协议为行政协议。行政协议既具有行政行为的属性，又体现合同的一般特征。因此，对于行政协议无效的判断，既要适用行政诉讼法律关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。首先，适用行政诉讼法律对涉案协议是否无效进行分析判断。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”涉案补偿协议不符合上述法律和司法解释规定的行政行为无效的情形。其次，适用民事法律规范对涉案协议进行分析判断。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法的形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”上诉人花园口管委会主张被上诉人宋炳林以欺诈的手段订立涉案补偿协议，应当对此承担举证责任。但花园口管委会提供的证据不足以证明其主张的事实，故涉案协议不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）项规定的合同无效的情形。此外，没有证据证明涉案协议存在上述法律规定的其他应当认定无效的情形，故适用民事法律规范亦不能认定涉案协议无效。另外，佳明达公司出资及注销清算是否规范，对本案审理没有实质影响，花园口管委会相关上诉主张不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。花园口管委会的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费102956元，由上诉人大连花园口经济区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  曹丽华审判员  谭 斌审判员  曹 弘二〇二〇年七月二十四日法官助理郑轩书记员安康（代）