福建省闽侯县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽0121行初28号 原告：连江县官坂镇浮泉村民委员会，住所地福建省福州市连江县官坂镇浮泉村。 法定代表人：林家松，村主任。 委托诉讼代理人：朱云海，福建坤广律师事务所执业律师。 被告：连江县官坂镇人民政府，住所地福建省福州市连江县官坂镇大街东路42号。 负责人：魏宗彬，镇长。 委托诉讼代理人：孙发通。 委托诉讼代理人：陈文元，连江县第八法律服务所法律工作者。 原告连江县官坂镇浮泉村民委员会诉被告连江县官坂镇人民政府土地行政管理(土地)一案，连江县官坂镇浮泉村民委员会向本院提起行政诉讼，本院于2020年6月2日立案后，依法向连江县官坂镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 连江县官坂镇浮泉村民委员会向本院提出诉讼请求：1、请求人民法院判决确认连江县官坂镇人民政府征收（收回）位于连江县官坂镇浮泉村北柘垦区的（滩涂）土地使用权并强行填方的具体行政行为违法；2、本案的诉讼费由连江县官坂镇人民政府承担。 事实和理由：一、浮泉村先民近千年来在该讼争滩涂（土地）上耕耘，繁衍生息，代代相传。1958年为解决浮泉村人多地少的温饱问题，农民自己动手投工投劳、围垦造田，先后通过三次填滩造田运动，完成700多亩土地改造。1996年用于种植棉花。后随着农业产业结构的调整，将经改造后的垦区土地改为养殖生产用地。有证据证明，1954年连江县人民法院的判决书及1985年连江县人民政府颁发给浮泉村的滩涂使用证（连滩证字第00081号），明确了滩涂界限，并给浮泉村集体长期使用。2011年可门港铁路，预制梁场征用80亩。2015年11月16日连江县人民政府发布《连江县政府关于收回××××北柘垦区海域使用权的通告》（连政【2015】XX号），收回讼争地块使用权。并于2016年10月20日将该地块土地使用权完成挂牌拍卖，福建南科渔业有限公司与出让方连江县海洋与渔业局签订了《福建省海峡现代渔业经济区项目（一期）海域使用权拍卖出让合同》（编号：XXXXXX），竞得了该地块使用权。连江县官坂外镇政府在未经连江县官坂镇浮泉村民委员会同意、也未与连江县官坂镇浮泉村民委员会签订任何补偿协议的情况下，直接决定按照海域征收3600元／亩的标准将补偿款汇入连江县官坂镇浮泉村民委员会对公帐户。2018年4月，连江县官坂镇人民政府强行组织填方施工。二、连江县官坂镇浮泉村民委员会在未依法取得合理补偿的情况，连江县官坂镇人民政府违法收回北柘垦区所谓海域的使用权，并强行进行填方作业施工严重侵害了连江县官坂镇浮泉村民委员会的合法权益。北柘垦区，无论从历史还是现实，均不是海域，而是滩涂（土地）。被征收的区域从历史事实来看确为滩涂无疑。1985年5月10日连江县人民政府颁发给官坂镇浮泉村滩涂使用证（连滩证字第00081号及1954年法院判决书即可证明），使用证上明显载明该区域滩涂的性质。从实际利用现状上看，该区域由村民实际利用的现实为滩涂改造后的农地。依据宪法、土地管理法、全国土地现状分类，以及国务院法制办2020年《对的复函》等文件明确规定，滩涂属于土地而非海域，连江县官坂镇人民政府以海域标准进行补偿明显违反法律规定。三、连江县官坂镇人民政府收回官坂镇浮泉北柘垦区海域使用权的具体行政行为违法。首先，违反了《福建省海域管理条例》第14、15条规定，属于程序违法。其次，收回的滩涂，连江县官坂镇浮泉村民委员会用途为养殖，连江县官坂镇人民政府征收后出让给福建南科渔业有限公司，同样是渔业用途。法律规定，只有因公共利益，国家安全的需要才能收回。显然，连江县官坂镇人民政府的收回行为违法《福建省海域管理条例》第28条及《中华人民共和国土地管理法》第58条的规定，实际违法，其目的是使福建南科渔业有限公司受益，浮泉村民权益受到严重侵害。浮泉村为了维护村民集体利益。将以上实情诉至法院处理，请法院依法判如所请，归还浮泉村北柘垦区及浮泉村后岐原生产用地。 连江县官坂镇人民政府辩称，连江县官坂镇浮泉村民委员会所述的事实绝大部分不是事实，首先连江县官坂镇人民政府没有对连江县官坂镇浮泉村民委员会作出征收（收回）连江县官坂镇浮泉村民委员会位于连江县官坂镇浮泉村北柘垦区的（滩涂）土地使用权并强行填方的具体行政行为。事实与理由：一、连江县官坂镇人民政府于2015年11月16日以连政【2015】38号文件作出的《连江县人民政府关于收回××××北柘垦区海域使用权的通告》（以下简称《通告》），1、拟收回海域位于连江县柘垦区内，面积0.460022平方公里，坐标（详见附图），对象为在该海域内从事养殖生产的单位和个人。2、拟收回海域已设置海域使用权。3、拟收回海域作为福建省海峡现代渔业经济区（一期）项目用海。4、本公告发布之日起15日内持有关证明材料到官坂镇人民政府办理登记手续。5、实施收回海域使用权的单位连江县人民政府。由此可见，根据《通告》第5条规定，作出征收（收回）连江县官坂镇浮泉村民委员会位于连江县官坂镇浮泉村北柘垦区的（滩涂）土地使用权的具体行政行为是连江县人民政府。根据《通告》第4条规定，连江县官坂镇人民政府只是按照上级连江县人民政府工作部署，受委托办理补偿登记手续，并不是具体行政行为的行政机关。二、根据2016年10月20日出让方连江县海洋与渔业局与受让方福建南科渔业有限公司签订的《福建省海峡现代渔业经济区项目（一期）海域使用权拍卖出让合同》（合同编号：XXXXX），其中第一条第三项约定：海域使用方式：填海造地；第五项约定：出让海域面积：46.0022公顷；第三条第2项第（2）款约定：甲方即连江县海洋与渔业局保证出让海域合法合规。由此可见，填海造地是福建省南科渔业有限公司依据出让合同实施的企业行为，不是连江县官坂镇人民政府的具体行政行为。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”而在本案中，连江县官坂镇人民政府完全没有对连江县官坂镇浮泉村民委员会作出具体行政行为，连江县官坂镇浮泉村民委员会起诉的主体是不适格的，即连江县官坂镇浮泉村民委员会起诉的主体是错误的。因此，恳请法院查明事实，依法驳回连江县官坂镇浮泉村民委员会的起诉。 本院认为，连江县官坂镇浮泉村民委员会对连江县官坂镇人民政府征收（收回）位于连江县官坂镇浮泉村北柘垦区的（滩涂）土地使用权并强行填方的具体行政行为不服提起本案诉讼，经审查，作出征收（收回）连江县官坂镇浮泉村民委员会位于连江县官坂镇浮泉村北柘垦区的（滩涂）土地使用权的具体行政行为的主体是连江县人民政府，根据2015年11月16日连江县人民政府作出的《连江县人民政府关于收回××××北柘垦区海域使用权的通告》（连政【2015】XX号）中第五点显示：实施收回海域使用权的单位为连江县人民政府。且根据该《通告》第四点关于办理补偿登记手续的地点：“本公告发布之日起15日内持有关证明材料到官坂镇人民政府办理登记手续”,可知连江县官坂镇人民政府只是按照上级连江县人民政府工作部署，受委托办理补偿登记手续，并不是具体行政行为的行政机关。因此，连江县官坂镇浮泉村民委员会所诉的具体行政行为的被告应是连江县人民政府，而县级以上人民政府为被告的行政案件是由中级人民法院管辖，因此，连江县官坂镇浮泉村民委员会应向有管辖权的福建省福州市中级人民法院提起行政诉讼。鉴于连江县官坂镇人民政府不是本案适格的被告，故连江县官坂镇浮泉村民委员会的起诉应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项、第二十六条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回连江县官坂镇浮泉村民委员会的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  黄少飞 人民陪审员  陈 莺 人民陪审员  李超典 二〇二〇年七月七日 书 记 员  李燕金 附： 本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件： （一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件； （二）海关处理的案件； （三）本辖区内重大、复杂的案件； （四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。