陕西省渭南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕05行终132号 上诉人（原审被告）华阴市自然资源局。 法定代表人卢耀民，局长。 委托代理人刘永杰，该局扫黑办副主任。 委托代理人展永，陕西华岳律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）刘许友，男，汉族。 委托代理人吴姣、杨飞，陕西赛高律师事务所律师。 上诉人华阴市自然资源局与被上诉人刘许友行政处罚决定一案，不服华阴市人民法院(2020)陕0582行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年7月13日公开开庭审理了本案。上诉人华阴市自然资源局的委托代理人刘永杰、展永，被上诉人刘许友及委托代理人吴姣、杨飞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明，2010年华阴市华西镇政府响应华阴市委、市政府提出的“构建山水绿色城市打造西部旅游休闲之都”的号召，以（2010）86号《关于华西镇演家村休闲农业示范基地申请立项的函》上报华阴市经济发展局，华阴市经济发展局以阴政发（2010）184号文件予以批复同意，并确定建设主要内容为：规划占地28亩，建筑面积50000平方米，户均建筑面积450平方米，建筑风格为关中民间风格，功能以吃农家饭为主，兼备会议、旅游团队接待，并要求华西镇政府抓紧办理土地环评等报批手续，要求按批复组织招投标活动，该批复同时抄送国土资源局。随后，华西镇政府积极向有关部门申报办理各项手续，华阴市农牧局、财政局发文给予支持，华阴市环保局对项目进行环评并予以通过；华西镇政府以阴华政发（2011）47号文件申请建设项目选址表示该项目目的是辅助华阴市政府“山上留客山下增容”的长期规划，华西镇提出规划占地28亩，共有18户本村农户经营的演家村休闲农业示范基地初步实施意见，华阴市政府以阴政规发（2011）18号文件予以同意，华阴市政府规划局核发了建设项目选址意见书。据此，华西镇政府开始了休闲农庄的招投标建设，包括原告16户村民向村委会缴费参加了休闲农庄建设，由村上统一道路、围墙、门房，按休闲农庄模式建设房屋等设施。华阴市主要领导、被告主管领导等亲临现场视察指导，原告在2011年建成，领取“国栋饭庄”营业执照，开始经营，直至2019年3月停业。 2019年7月11日，华阴市国土资源局扫黑办接到华阴市扫黑办转办中央督导组群众举报“华阴市华西镇焦镇村刘许友等人违反国家规定，私自在集体土地内建设住宅”的问题线索，华阴市国土资源局立即开展调查，经查：该宗地系当事人刘许友其本人向村委会交钱购买获得，实际使用居住至今，未办理相关用地手续；经现场测该宗地位于华西镇焦镇村东南，村集体土地内，刘许友占地1024平方米，东西宽20米，南北长51.2米，约合1.53亩。根据《华阴市土地利用现状图》《华阴市土地利用总体规划图》，该宗地为一般耕地性质。刘许友未经批准非法占用土地擅自建房的行为，明显违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条之规定，华阴市自然资源局依法对刘许友作出“责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上修建房屋及其他设施”的阴自然罚字（2019）18号行政处罚决定书，并作出催告通知书，申请本院强制执行被裁定不予受理。 另查，华阴市国土资源局于2019年11月根据华阴市政府相关批复更名为华阴市自然资源局。 原审认为，本案争议焦点：被告作出的《自然资源违法案件行政处罚决定书》所认定的违法事实是否清楚、程序是否合法及法律适用是否正确。本案事实是2010年华阴市华西镇政府以打造演家村休闲农业示范基地申请立项，向华阴市政府有关部门申报办理各项手续，华阴市政府经济发展局及住建局、农牧局、财政局、环保局予以项目立项、规划选址、环评通过等给予支持，原告等村民从2010年按照统一规划实施建设，直至2019年被告作出行政处罚决定前经营农家乐。被告无视这一事实，且没有查明原告占用土地起始时间、没有查明原告在占用土地上建设房屋的结构和面积等，2019年7月被告以转办中央督导组群众举报“华阴市华西镇焦镇村刘许友等人违反国家法规私自在集体士地内建设住宅”的问题线索，仅以原告等人向村委会缴纳“农家乐桩基款”认定原告非法占用集体土地建住宅，违反土地管理法规定，作出责令十五日内自行拆除建筑物和其他设施的决定责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上修建房屋及其他设施。按照《国土资源行政处罚办法》的规定，国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查；对正在实施的违法行为，应当及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止，经过立案、调查、审理，国土资源主管部门根据不同情况，分别作出决定，认定违法事实清楚、证据确凿、依据正确、调查审理符合法定程序的，方可作出行政处罚决定。故被告认定原告“未经批准非法占用集体土地建住宅”缺乏事实依据；且被告调查自然资源违法案件询问原告及原告申请听证后，原告均明确陈述申辩上述事实，被告未对原告陈述和申辩进行复议调查，故被告作出的行政处罚决定书属主要证据不足、认定违法事实不清。现原告要求撤销《自然资源违法案件行政处罚决定书》，依法应予支持。对被告辩解认定事实清楚适用法律正确等主张依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，判决撤销被告华阴市自然资源局作出的阴自然罚字（2019）18号《自然资源违法案件行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告华阴市自然资源局负担。 宣判后，华阴市自然资源局不服，上诉称，上诉人的行政处罚行为事实清楚、合法有据。被上诉人未经审批擅自在农用地上建住宅，明显违反了土地管理法的规定，依此作出责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上修建房屋及其他设施的行政处罚决定，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人举证立项、审批的各项材料均不能成为其建房合法的依据。被上诉人称华阴市华西镇人民政府的立项手续，华阴市华西镇原演家村委会的申请项目扶持资金手续，华阴市住建部门土地规划预审手续，华阴市住建部门土地规划预审手续、用地规划许可证，但这些均非各部门赋予被上诉人享有未经审批可以占用土地建房的手续。即使这些手续是被上诉人建房的理由，但这些手续均未许可被上诉人未经审批擅自占地建房，处罚决定合法有据。被上诉人未能出示经营农家乐的合法手续，本案中个体百货商店、营业执照均非被上诉人所有，被上诉人并非实际经营农家乐，实际全部使用房屋。本案实施建房的主体并非经营商业的主体，根据调查，建房主体实际是本案被上诉人所为，但并不是在建好房子之后才开设的商业经营户，被上诉人一方面承认自己建房，另一方面主张此后的经营户应该是处罚对象的，理由显然不成立。综上请求撤销陕西省华阴市人民法院（2020）陕0582行初4号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人刘许友辩称，答辩人所用涉案土地系项目用地，被答辩人无视这一基础事实，径行认定答辩人违法占地进而做出处罚决定系认定事实不清，应当依法撤销。2010年11月15日，华阴市经济发展局以阴政经发函（2010）184号文件对华西镇人民政府报送的《关于华西镇演家村休闲农业示范基地申请立项的函》予以批复，就该项目建设地址及规划占地面积、功能、投资资金等事项作出明确批复，并将该文件抄送国土自然局(现自然资源局，即被答辩人)。后华阴市农牧局及财政局联合发文（阴政农牧字(2011)24号文件），就涉案项目的具体建设内容及申请省级专项资金等事项向其上级单位作出报告，华西镇演家村作为建设单位也就该项目的建设作了环评审批手续。华西镇政府也就项目选址向主管审批单位发出（阴华政发（2011）47号）函件，后华阴市人民政府作出了阴政规发（2011）18号文件就涉案项目的选址、具体位置规模及用地性质作出了审批，并颁发了阴规选字第2011-9号建设项目选址意见书。故涉案土地系项目用地，被答辩人在答辩人申请听证已陈述申辩理由的情况下，无视涉案项目审批及选址规划及确定土地性质等事实，作出行政处罚决定书认定涉案土地系违法建筑系认定事实不清，应当依法予以撤销。被答辩人作出的阴自然罚字（2019）18号《自然资源违法案件行政处罚决定书》无法律依据，依法应当予以撤销。被答辩人认为答辩人违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。答辩人认为，涉案土地的用途是项目建设规划用地，并非答辩人个人申请使用的宅基地，故被答辩人作出的处罚决定书法律依据错误。且答辩人使用涉案土地并非被答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定的未经批准或采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的情形。2011年涉案项目的批复抄送国土自然局，被答辩人当时对此是知晓认可的。华阴市人民政府办公室在对渭南市“大棚房”领导小组办公室答复函里也明确答复举报人反映的问题不属于“大棚房”问题，不在“大棚房”问题清理整治范围内。故被答辩人作出的行政处罚无法律依据，应当依法予以撤销。综上，答辩人就涉案土地的使用系项目批准的规划用地，并非被答辩人处罚决定所依据的违反一户一宅之规定，故该处罚决定事实认定不清，法律依据错误。一审法院作出撤销该处罚决定的判决正确，应当依法予以维持。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 二审经审理查明，原审查明事实清楚，本院予以确认。 本院认为，设定和实施行政处罚必须以事实为根据。华阴市自然资源局以被上诉人未经审批擅自在农用地上建住宅为由，对其决定行政处罚，应有相应的事实依据。但从华西镇政府（2010）86号《关于华西镇演家村休闲农业示范基地申请立项的函》、华阴市经济发展局“阴政发（2010）184号批复”、华西镇政府“阴华政发（2011）47号”、华阴市农牧局及财政局“阴政农牧字(2011)24号”、华阴市政府“阴政规发（2011）18号”、阴规选字第2011-9号《建设项目选址意见书》等一系列文件的内容来看，被上诉人建设房屋是由华阴市华西镇政府以打造演家村休闲农业示范基地申请立项，向华阴市政府有关部门申报办理各项手续，华阴市政府经济发展局及住建局、农牧局、财政局、环保局予以项目立项、规划选址、环评通过等给予支持，按照统一规划实施的，并非未经审批擅自在农用地上建造住宅，上诉人作出的被诉处罚行为事实不清，应予撤销。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审查明事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人华阴市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王洪池 审 判 员 张敏娟 审 判 员 王光耀 二〇二〇年七月二十九日 法官助理 何 妍 书 记 员 李 瑞