四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1987号 上诉人（原审原告）余大定，男，1966年8月21日出生，汉族，住四川省自贡市大安区。 被上诉人（原审被告）自贡市大安区人民政府。住所地：四川省自贡市大安区广华路54号。 法定代表人杨斌，区长。 上诉人余大定因诉被上诉人自贡市大安区人民政府（以下简称大安区政府）土地行政决定一案，不服四川省自贡市中级人民法院（2018）川03行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，因建设自贡东部新城用地的需要，经四川省人民政府批准，自贡市大安区和平乡永田村4组（以下简称永田村4组）的集体土地在川府土〔2014〕118号、404号、1047号、1048号、1111号和川府土〔2017〕78号等文件批准征收范围。根据上述批文，自贡市人民政府（以下简称市政府）、原自贡市国土资源局（以下简称市国土局）于2014年4月至2017年5月分别发布了征地公告和征地补偿安置方案公告，并在永田村4组及和平乡政府进行了张贴。2015年5月10日，被告大安区政府发布了征收集体土地调查核实公告，并在永田村4组进行了张贴。和平乡政府按照被告的委托，具体承办大安区和平乡范围内的征地补偿安置工作。2015年6月20日，和平乡政府在永田村4组对该组集体经济组织成员名单进行了公示。2015年7月19日，大安区政府将征收的永田村4组492.179亩集体土地的征地各项补偿费用15185237.76元支付给永田村4组，永田村4组将被征收土地移交给大安区政府。原告余大定所持和平乡政府颁发的临时建房许可证，批准修建住房面积为150平方米。其所有权证号为自大府权字第3061259号的村镇产权房屋，房屋面积：砖木结构10.8平方米，砖混结构房屋111.1平方米。余大定户籍内符合拆迁安置条件的人口4人。拆迁组工作人员2016年3月对余大定的房屋附着物及装饰、装修等进行调查登记，余大定在调查核算表上签字确认。和平乡政府2017年7月对余大定等户拆迁安置对象进行公示。拆迁组工作人员于2017年2月至2018年5月期间，多次向余大定宣传政策、听取意见，进行协商。余大定认为补偿标准过低、房屋面积有差异及装饰装修等登记有遗漏，双方未能达成安置补偿协议。大安区政府于2017年9月25日向余大定送达《关于余大定村镇产权房屋拆迁补偿安置方案的通知》，提供两套房屋拆迁安置补偿方案供其选择：第一套住房安置方案，安置住房面积为120平方米，另补偿原告户房屋置换剩余面积、房屋装饰、构筑物、附属设施等补偿费69879.19元；第二套货币安置方案，一次性补偿原告户房屋拆迁安置补偿费282877.19元，由其自行解决住房。通知载明安置房位于自贡东部新城和平乡安置点，房屋户型为60平方米、90平方米、120平方米三种，砖混结构，多层、清水房。通知还载明了优惠购买安置房的条件和办法。余大定未做选择。2017年10月11日，大安区政府对余大定作出村镇产权房屋拆迁补偿安置到位告知书。2018年3月，原自贡市大安区国土资源局（简称大安区国土局）的工作人员到余大定家中询问其拒绝搬迁交出土地情况，并询问其对补偿的意见。2018年4月，大安区国土局向和平乡政府发函要求对余大定户房屋面积进行调查核实。和平乡政府于2018年5月16日作出对余大定户房屋面积调查核实处理意见，层报大安区政府审批。处理意见对现场勘丈测得的154.31平方米面积中，142.85平方米的现状与产权证、土地使用权证图形一致的房屋面积认定为产权面积。2018年5月22日，大安区政府向余大定作出村镇产权房屋拆迁补偿安置方案的补充通知，告知其经勘丈增加认定的房屋面积，住房安置方案补偿款为30481.61元，货币安置方案补偿款为31898.21元。大安区政府分两次将余大定的补偿款汇入永田村民委员会账户。2018年5月31日，大安区政府对余大定作出村镇产权房屋拆迁补偿安置到位补充告知书。2018年7月24日，大安区政府对余大定作出大府土（告）〔2018〕8号《限期搬迁交出土地告知书》，告知该户房屋已补偿到位，因其提出超越政策的要求，拒绝搬迁，阻扰了国家建设征收土地，拟依据相关法律、法规对其作出限期搬迁，责令交出土地的行政决定，并告知陈述、申辩及听证权。根据原告的申请，2018年9月13日，大安区政府对是否作出交出土地决定举行听证会。2018年9月20日，大安区政府对余大定作出大府土（决）〔2018〕11号限期搬迁交出土地决定（以下简称11号搬迁决定）。余大定不服，起诉请求撤销11号搬迁决定，并对11号搬迁决定所依据的市政府令第69号进行合法性审查。 另查明，市政府令第69号于2013年1月22日经自贡市第十六届人民政府第26次常务会议修改并通过，适用至今。 一审法院认为，行政机关在征地拆迁实践中作出责令交出土地决定，应当参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条规定，本案应由大安区政府所辖的土地行政主管部门对余大定作出责令限期搬迁交出土地的决定，但根据国法〔2004〕12号《国务院关于做好省级以下国土资源体制改革的通知》的第一条的规定，大安区国土局的行政执法权收归市国土局行使，大安区国土局没有行政执法主体资格，不能行使有关土地行政管理执法权，故大安区政府依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，向余大定作出11号搬迁决定并无不当。 涉案土地的征收经过了四川省人民政府的批准，相关的行政机关依法发布了征地公告和安置补偿方案公告，补偿安置程序亦符合法律规定，并已依法对余大定进行安置补偿。余大定应当配合政府新区规划建设并及时腾房交地。但余大定拒绝接受补偿安置方案，致使涉案地块至今无法全面施工，其拖延交地的行为事实上阻挠了国家建设征地，影响了建设工程的正常进行。大安区政府作出11号搬迁决定事实清楚、适用法律正确、程序合法。余大定请求撤销11号搬迁决定的诉讼请求，依据不足，不予支持。余大定认为补偿标准过低的理由不属于本案审查的范围。 大安区政府据以补偿安置的标准—市政府69号令,时至余大定向法院提起行政诉讼，已超过5年未进行修改调整，虽不符合《国土资源部关于进一步作好征地管理工作的通知》中关于“每2至3年对征地补偿标准进行调整”的规定，但不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第二款所规定的规范性文件不合法的情形。故余大定关于市政府69号令违法的主张没有法律依据，不予支持。 一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回原告余大定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告余大定负担。 余大定上诉称：（一）大安区政府依法不具有作出11号搬迁决定的行政主体资格。（二）大安区政府对余大定的房屋及附属物的安置补偿不合理，标准明显偏低。（三）大安区政府的土地征收程序违法，损害了余大定的合法权益。一审法院认定事实不清，适用法律错误。余大定请求：撤销原判，改判支持余大定的诉讼请求。 大安区政府答辩称，涉案土地的征收、安置补偿程序合法，大安区政府已依法对余大定进行了安置补偿。大安区政府作出11号搬迁决定事实清楚、适用法律正确，余大定的上诉应予驳回。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实相同。另查明，经大安府发【2005】113号《大安区人民政府关于和平乡××行政区划调整的批复》批准，永乐村与田湾村于2005年合并建成为永田村。 本院认为，本案的争议焦点为大安区政府作出的11号搬迁决定是否合法；余大定在本案中是否可以一并请求对市政府69号令的合法性进行审查。 根据本案审理查明的事实，永田村4组集体土地经四川省人民政府依法批准征收。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告；市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，市政府与市国土局对案涉地块实施的征收行为符合法定程序，余大定拒不接受安置补偿，相关机关依法对其作出安置补偿决定，提存了安置补偿款。至此,行政机关的征地安置补偿行为已实施完毕,余大定即应交出土地。其拖延交地的行为致使涉案地块至今无法全面施工，阻挠了国家建设征地，已影响到公共建设的正常进行。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件”的规定，余大定的情形已满足行政机关作出责令交出土地决定的法定条件。 依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；……”，以及《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条关于建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁的规定，征地拆迁实践中，作出责令交出土地决定的法定主体应当是县级以上人民政府土地管理部门。本案中，大安区政府作出11号搬迁决定不符合上述规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，对于超越职权作出的行政行为，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。又根据该法第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。结合本案被诉行政行为涉及自贡东部新城建设，该建设系为优化空间结构、改善自贡市当地群众人居生态环境，满足群众不断提高的生活需求而实施的重大公共项目，事关社会公共利益；同时，即使11号搬迁决定，有权机关仍可继续作出相同内容的决定，其结果对余大定来说，只是程序空转，徒增诉累。故对11号搬迁决定，应确认违法，不宜撤销。同时，根据余大定的起诉和上诉理由，余大定户拒不配合征地拆迁的根本原因在于对补偿标准和安置补偿行为有异议，而补偿标准及安置补偿行为争议不属本案审查范围，余大定完全可以依法另行主张自己权利。 余大定在本案中请求一并审查市政府69号令的合法性。但提请审查的规范性文件必须是被诉行政行为的直接依据。而11号搬迁决定是依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条的规定作出，并非依据市政府69号令作出。故余大定在本案中诉请撤销11号搬迁决定的同时，一并请求对市政府69号令的合法性进行审查，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定。 综上，一审判决认定事实清楚，但判决驳回余大定的诉讼请求适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销四川省自贡市中级人民法院（2017）川03行初32号行政判决； 二、确认自贡市大安区人民政府作出的大府土（决）〔2018〕11号限期搬迁交出土地决定违法。 一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人自贡市大安区人民政府。 本判决为终审判决。 审判长  王代伍 审判员  刘洪峰 审判员  牟 琼 二〇二〇年七月十三日 书记员  王 耸