河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行初519号原告周鸿涛，男，1979年5月21日出生，汉族，住郑州市。原告赵亚细，女，1990年6月12日出生，汉族，住河南省新密市。委托代理人周鸿涛，男，1979年5月21日出生，汉族，住郑州市。被告新密市人民政府，住所地新密市青屏大街86号。法定代表人程洋，市长。委托代理人韩冠军，新密市司法局工作人员。委托代理人王培，河南京原律师事务所律师。被告新密市自然资源和规划局，住所地新密市西大街508号。法定代表人苏松杰，局长。委托代理人郑冬霞，该局法制信访办公室副科长。委托代理人**，河南京原律师事务所律师。第三人新密市刘寨镇刘寨村村民委员会，住所地新密市刘寨镇刘寨村。负责人刘栋鹏，村委会主任。原告周鸿涛、赵亚细诉被告新密市人民政府、新密市自然资源和规划局确认行政行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告周鸿涛、赵亚细诉称，原告一周鸿涛系新密市刘寨镇刘寨村养马庄（即刘寨村九组）周栓紧的儿子，原告二赵亚细系周鸿涛妻子，家里有合法的承包耕地。被告作出将原告家承包耕地征收为国有土地的具体行政行为直接侵害了原告对集体土地的承包经营权，与原告具有直接的利害关系。原告认为被告作出的该具体行政行为严重违法。具体理由如下：1．由2019年新密市人民政府提供的征收土地信息可知，原告家庭的承包耕地被征收的批准文件有《关于新密市2016年度第七批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土［2017］48号）和《关于新密市2016年度第二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土［2017］49号），两者批准时间都在原告2017年5月11日提出政府信息公开之前，但是新密市人民政府于2017年5月31日提供的涉及整个九组的征地批准文件却只有《河南省人民政府关于新密市2011年度第七批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土（2012）1105号），正是由于新密市人民政府的失职和刻意隐瞒造成了原告直到2019年11月15日才知道周栓紧家的承包耕地被征收为国有土地。2．被征地土地在报批时属于刘寨村第九村民小组所有，但在办理报批手续时均是刘寨村委会以土地所有权人名义办理。刘寨村委会不但未如实告知被征地村民征地相关情况，还违背民意，向新密市原国土资源局出具“放弃听证证明书”，原告作为被征地农民对刘寨村委会所证明的事情完全不知情，从未有人告知过原告有听证的权利，原告更不知道“拟定的征地补偿标准和安置方案”。3．被征用土地征用前现状的调查结果未经被征地农户确认。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）规定，拟征地土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；关于完善征地补偿安置制度的指导意见（国发［2004］238号）规定，当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。从报批文件中看，土地现状的调查结果并未经第九村民小组和被征地农户确认，“新密市2016年度第二批乡镇建设用地征地调查结果确认表”内容为空白，本环节缺失。依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料，《关于新密市2016年度第七批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土［2017］48号）和《关于新密市2016年度第二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土［2017］49号）明显违反上述规定。4．依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民”。2019年11月15日之前，被告没有将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知申请人，剥夺了申请人的知情权。5．被告未依法履行征收土地公告和征收土地补偿安置方案公告，侵犯了原告的知情权、参与权、听证权、补偿请求权，导致原告无法将被征收的土地进行登记，对原告的利益产生了不利影响。6．征地补偿费、安置补助费等未发放给原告。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）规定征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况，向本集体经济组织成员公布，接受监督。事实上，从未有人告知原告发放征地补偿费、安置补助费等事项。7．从申请到的征地公开信息可以判断，周栓紧家的一块承包耕地在省政府文件批准之前已经被强行占用建成了商品房并对外销售，涉嫌违法占地和违法用地。被申请人征地报批程序违法，所依据的报批文件内容不实，故其作出的具体行政行为必然违法，省政府批复收到后又不进行“两公告一登记”，严重违法。综上，被告征收原告家的承包耕地严重违法，侵犯了原告的合法权益，应确认违法，故请求贵院依法支持原告的诉讼请求，以维护原告的合法权益。请求：1．确认被告征收原告承包耕地的行政行为违法。2．诉讼费用由被告承担。在本案庭审中，原告明确其诉讼请求为：1．被告未履行征地报批前的告知程序违法；2．被告未履行征地报批前的征地调查结果确认表需被征地农户签字确认程序违法；3．被告未履行征地报批前的听证程序违法。被告新密市人民政府答辩称：一、被答辩人所诉的行政行为不明确，不符合起诉条件，依法应裁定驳回其起诉。本案中，被答辩人要求确认被告征收原告承包耕地的行政行为违法，但是征收土地行为包括一系列的行政行为，包括省级人民政府批准征收集体土地的批复、发布征收公告和征收补偿方案公告、签订征收补偿协议、发放征收补偿款、强制搬迁等多个各自独立的行政行为，各个行政行为的作出主体、行为内容、程序和依据等均不相同。因此，被答辩人起诉的行政行为不明确，人民法院应当向被答辩人释明，要求其明确被诉行政行为，否则应当以其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。二、案涉土地征收程序合法，适用法律正确。1．针对《河南省人民政府关于新密市2016年度第七批乡镇建设征收土地批复》（豫政土［2017］48号）所涉土地征地依法批准前，新密市国土资源局于2016年10月26日发布新密国土资征告字［2016］第77号《征地告知书》，分别对拟征地用途、拟征地范围、面积、征地补偿政策和标准、安置方式等依法作出征地告知书，并送达了被征收的集体组织。2016年10月28日，新密市国土资源局、刘寨镇人民政府、被征地农村集体经济组织以及农户和地上附着物产权人对拟征土地的权属、地类及面积、地上附着物的种类进行了签字确认。2016年11月2日，新密市国土资源局向被征地集体经济组织及农户送达了听证告知书，规定期限内被征地集体经济组织及农户、地上附着物产权人未提出听证申请。答辩人将案涉土地征地材料上报郑州市人民政府，郑州市人民政府经审查于2016年12月28日向河南省人民政府上报征地请示。2017年3月11日，河南省人民政府作出《河南省人民政府关于新密市2016年度第七批乡镇建设征收土地批复》（豫政土［2017］48号），故，以上土地征收程序符合《土地管理法》等相关法律的规定。2．针对《河南省人民政府关于新密市2016年度第二批乡镇建设征收土地批复》（豫政土［2017］49号）所涉土地征地依法批准前，新密市国土资源局于2016年8月11日对拟征土地的范围、用途、位置、地类及面积、征地补偿标准、安置途径等依法作出征地告知书，并送达了被征地的集体组织。2016年8月15日，新密市国土资源局、刘寨镇人民政府、被征地农村集体经济组织以及农户和地上附着物产权人对拟征土地的权属、地类及面积、地上附着物的种类进行了签字确认。2016年8月17日，新密市国土资源局向被征地集体经济组织及农户送达了听证告知书，规定期限内被征地集体经济组织及农户、地上附着物产权人未提出听证申请。答辩人将案涉土地征地材料上报郑州市人民政府，郑州市人民政府经审查于2016年11月17日向河南省人民政府上报征地请示。2017年3月11日，河南省人民政府作出《河南省人民政府关于新密市2016年度第二批乡镇建设征收土地批复》（豫政土［2017］49号），故，以上土地征收程序符合《土地管理法》等相关法律的规定。综上所述，被答辩人的诉请不明确，不符合行政诉讼的受理条件，答辩人对案涉土地的征收程序合法，适用法律正确，恳请人民法院依法裁定驳回被答辩人的起诉，以减免诉累。被告新密市自然资源和规划局答辩称：一、被答辩人所诉的行政行为不明确，不符合起诉条件，应当裁定驳回其起诉。本案中，被答辩人要求确认被告征收原告承包耕地的行政行为违法，但是征收土地行为包括一系列的行政行为，包括省级人民政府批准征收集体土地的批复、发布征收公告和征收补偿方案公告、签订征收补偿协议、发放征收补偿款、强制搬迁等多个各自独立的行政行为，各个行政行为的作出主体、行为内容、程序和依据等均不相同。因此，被答辩人起诉的行政行为不明确，人民法院应当向被答辩人释明，要求其明确被诉行政行为，否则应当以其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，裁定不予立案,已经立案的，裁定驳回起诉。二、被答辩人的起诉属于重复起诉，依法应当驳回起诉。2020年5月11日，二被答辩人以新密市人民政府及答辩人新密市自然资源和规划局为被告，向贵院提起行政诉讼，要求依法确认被告未进行征地公告、未进行征地补偿、安置方案公告的行为违法。而本次被答辩人提起的诉讼，被告与之前所列的被告一致，诉请只是含糊的表述为征收行为，该行为包含了二被答辩人之前所诉的征地公告及征地补偿、安置方案公告等行为，故，被答辩人提起的本次诉讼实质上否定了前诉裁判结果，属于重复起诉，依法应当驳回起诉。三、答辩人对涉案土地发布的征地补偿、安置方案公告，程序合法，适用法律法规正确。1.答辩人是发布涉案征地补偿、安置方案公告的适格主体。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”，因此，答辩人新密市自然资源和规划局是发布涉案征地补偿、安置方案公告的适格行政主体。2.答辩人对涉案土地发布的征地补偿、安置方案公告，符合法定程序。2016年8月11日，新密市国土资源局发布《征地告知书》［新密国土资征告字（2016）第74号］，对拟征地用途、拟征地范围、面积、征地补偿政策和标准、安置方式进行了公示。2016年8月15日，新密市国土资源局发布《征地告知书》［新密国土资征告字（2016）第77号］，对拟征地用途、拟征地范围、面积、征地补偿政策和标准、安置方式进行了公示。2016年8月17日，新密市国土资源局下发《征地听证告知书》［新密国土资听告字（2016）第74号、第77号］，告知被征收土地所有权人听证权利。因规定的听证期间，刘寨镇刘寨村村民委员会未申请听证，视为放弃听证。2016年10月26日，新密市国土资源局发布《关于新密市2016年度第七批乡镇建设征收土地征地告知书》［新密国土资征告字（2016）第104号］，对拟征地用途、拟征地范围、面积、征地补偿政策和标准、安置方式进行了公示。2016年11月2日，新密市国土资源局下发《征地听证告知书》［新密国土资听告字（2016）第104号］，告知被征收土地所有权人听证权利。因规定的听证期间，刘寨镇刘寨村村民委员会未申请听证，视为放弃听证。2017年3月11日，经河南省人民政府《关于新密市2016年度第七批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土［2017］48号）、《关于新密市2016年度第二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土［2017］49号）批准，分别征收新密市刘寨镇等2个镇刘寨村4个村集体耕地18.0249公顷等作为新密市2016年度第七批乡镇建设用地；征收新密市刘寨镇刘寨村等5个村集体耕地4.0767公顷，作为新密市2016年度第二批乡镇建设用地。2017年3月30日，新密市人民政府发布《关于新密市2016年度第二批乡镇建设征收土地的通告》［新密政通（2017）6号］、《关于新密市2016年度第七批乡镇建设征收土地的通告》［新密政通（2017）7号］，对被征地所有权人、建设用地项目名称、征地位置及面积、征地补偿标准及农业人员安置途径等内容进行公示。2017年4月1日，新密市国土资源局发布《关于新密市2016年度第七批乡镇建设征收土地补偿安置方案公告》［新密国土资告（2017）19号］、《关于新密市2016年度第二批乡镇建设征收土地补偿安置方案公告》［新密国土资告（2017）25号］，该公告明确了征地补偿标准、征地补偿安置费用及安置办法等内容。同时，告知被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人对征地补偿、安置方案如有不同意见或者当事人要求听证的，于该公告发布之日起十日内以村集体为单位，以书面形式向新密市国土资源局书面提出，逾期未送达，视为没有不同意见。在征求意见时间届满后，答辩人未征求到相关意见。因此，答辩人对涉案土地发布的征地补偿、安置方案公告，程序合法，适用法律法规正确。综上所述，被答辩人的诉请不明确，且属于重复起诉，答辩人作出的征地补偿、安置方案，程序合法，适用法律正确，恳请人民法院依法驳回被答辩人的起诉，以减免诉累。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告的诉讼请求确认“1．被告未履行征地报批前的告知程序违法；2．被告未履行征地报批前的征地调查结果确认表需被征地农户签字确认程序违法；3．被告未履行征地报批前的听证程序违法”均是在征收土地行政行为中的过程性行为，对其权利义务并不产生实际影响，因此原告的起诉不符合起诉条件，应当驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告周鸿涛、赵亚细的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告周鸿涛、赵亚细。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状一式九份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 徐 滢审判员 张 启审判员 张志立二〇二〇年七月二十二日书记员 郭史璐