河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初284号原告秦炳炎，男，汉族，1951年2月3日出生，住郑州市金水区。委托代理人李露，河南英泰律师事务所律师。被告郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路200号。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人王辉，郑州市中原区桐柏路街道办事处工作人员。委托代理人孙威风，河南译达律师事务所律师。原告秦炳炎因要求确认被告郑州市中原区人民政府强制拆除房屋违法，于2020年4月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人李露，被告郑州市中原区人民政府的委托代理人王辉、孙威风到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告秦炳炎诉称，原告的房屋系1992年5月经郑州铁路局主管部门审批自建房，位于郑州铁路北站西干道。2019年6月，被告未经合法程序组织相关人员，违法强行拆除原告房屋，损坏室内物品，给原告造成巨大的经济损失。原告认为，被告在实施强制拆除前未依法作出行政决定，未履行催告义务，使用暴力手段拆除原告房屋的行为严重侵害了原告的合法权益。请求：1．确认被告强制拆除原告房屋的行为违法；2．本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：第一组证据：1.1992年5月10日，秦炳炎与郑州铁路局土地管理办公室签订的《借用铁路土地申请审批表》；2．郑州市民房修建申请表；3．用电申请书；4．铁路局出具的《铁路延期使用审批表》；5．铁路局出具的土管费缴款证；6.1995年3月27日、1996年11月2日、1997年、1998年8月27日，秦炳炎缴纳临时占用土地使用费的收据；7.2018年4月、2019年1月郑州铁路局郑州北建筑段（水费）的收据；8．房屋拆迁前的照片。证明目的：证明原告系涉案房屋的权利人，且涉案房屋在建造时已经郑州铁路局批准并签订《临时借用铁路用地合同》，经过审批后才自建住房，原告按时缴纳土地费、水电费，故被拆迁房屋是合法建筑，原告与本案被诉的行政行为具有法律上的利害关系，原告主体适格。第二组证据：9．房屋被违法强拆过程及拆迁后的照片。证明目的：证明原告房屋被违法拆除，被告是本案违法强制拆除行为的具体实施者，是适格的被告。被告郑州市中原区人民政府辩称，一、原告主体不适格，应当驳回原告起诉。根据《物权法》第九条之规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力，未经登记，不发生效力。原告未提供案涉房屋合法有效的所有权证书，其不能证明是案涉房屋的所有权人，原告主体不适格。二、被告主体不适格，应当驳回原告起诉。案涉被拆迁房屋所占土地的使用权人是郑州铁路局集团有限公司，其有权对其土地上的违法建筑申请拆除，向郑州市人民政府申请，并与郑州市人民政府联合印发的拆除通知，应当属于委托关系；再者，根据郑政通［2018］52号文件规定，按土地性质，属于铁路部门的由中国铁路郑州局集团有限公司牵头，各辖区人民政府配合实施，本案拆除责任主体是中国铁路郑州集团有限公司。三、案涉房屋属于违法建筑，应当依法拆除。案涉房屋无土地证、规划许可证、建筑施工许可证、房屋所有权证等合法证件，明显属于违法建筑，根据市政府文件及相关会议纪要应当依法拆除。综上，原告的起诉没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的起诉。被告向本院提交了以下证据：1．郑州市人民政府办公厅关于印发郑政办明电（2018）376号文件一份。证明：整治范围包括郑州市五环以内铁路沿线的环境整治，原告房屋属于整治范围内。2.2018年10月19日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合印发《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》［郑政通（2018）52号］一份。证明：案涉房屋属于市政府整治范围内的铁路沿线。并规定铁路沿线绿化综合整治范围内的建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用权人应当在规定的期限内进行拆除，存在出租、转让、抵押等情形的，由各方自行协商解决；逾期不拆除的，由辖区城市管理执法部门依法予以拆除，相关责任由所有权人和使用权人承担；拆除期限自本通告下发之日起实施，至2018年12月31日止。原告在此期限内未搬离其应当自己承担相关责任。3．中原政明电（2018）6号内部明电、中原办文（2018）18号文各一份。证明：2018年10月16日，郑州市中原区人民政府对各街道办事处下发关于成立铁路沿线、生态廊道、过境干线公路、高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部的通知。决定由指挥部负责具体工作。4．省会铁路沿线、生态廊道、过境干线公路、高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要［（2019）3号］。证明：铁路沿线中铁郑州局权属范围内有证建筑的征收工作，由各区负责、中铁郑州局配合，在2019年2月15日前完成征收拆迁任务，其中被征收的铁路部门的房屋，地方政府不再予以补偿。拆迁后的后续矛盾或纠纷处理由中铁郑州局负责处置。原告起诉主体错误。5．郑州市人民政府市长办公会议纪要（2019）46号一份。证明：2019年5月19日，市长办公会议指出拆迁工作完成不彻底，还存在应拆未拆现象，严重影响景观视觉通廊效果；按照“拆、清、整、建”四个步骤，强力推进各项工作。6．关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知一份。证明：2019年4月29日，郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合政治工作领导小组办公室对各区下发关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知。7.2019年5月5日河南省铁路土地管理局关于违法建（构）筑物拆除的申请一份。证明：河南省铁路土地管理局申请郑州市人民政府对在其公司土地综合整治范围内的非法建筑物、构筑物依法进行拆除，由此引发的司法纠纷由其公司相关单位负责处理。原告起诉主体错误。8.2019年5月20日由中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》一份。证明：拆除范围为郑州北站铁路权属土地范围。拆除事项为郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物，由各辖区人民政府负责拆除，并规定郑州北站铁路权属土地范围内的违法建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用权人应当在7日内限期搬离，逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局集团有限公司依法联合实施拆除，相关责任由所有权人和使用权人承担。原告未在规定期限内搬离，应自行承担相关责任。9．中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室关于对郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明一份。证明：2019年5月31日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室对指挥部下发关于铁路土地管理部门与部分单位和个人签订的临时占用铁路用地合同已公告废止并逾期，占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利行为均属无效。10．拆迁公告现场粘贴照片14张。证明：拆除通告于2019年5月23日在案涉拆除范围内予以张贴公告，并向原告告知。经庭审质证，被告对原告的证据发表以下质证意见。对第一组证据真实性没有异议，对证明目的有异议。该组证据显示原告自建房屋已超过有效期限，并且原告是借用铁路用地，在用地须知上明确显示，借用时不得建造永久性建筑物，不得搭建高大建筑，并显示借用时期铁路建设需要收回时，应当提前一个月通知借用者，借用者应按期无偿拆除一切建筑物，并将土地无条件交还铁路，如不按时交还，应承担因此引起的一切责任，而案涉被拆除房屋是由铁路局向郑州市人民政府申请进行拆除。该组证据也不能证明案涉房屋属于合法建筑。因为案涉房屋并没有土地规划证、房屋所有权证等相关合法证件，应属于违法建筑。根据市政府有关规定及会议纪要，应当依法予以拆除，被告依法拆除案涉房屋，程序合法。对第二组证据真实性没有异议，对证明目的有异议。该证据不能证明被告实施了违法拆除行为。原告对被告证据发表了以下质证意见：对证据1，该证据属于政府内部明电，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人。结合该证据的内容，郑州市人民政府对铁路沿线的要求是无垃圾、杂物、无污泥污水、无私拉乱建、无黄石、裸漏、无乱涂乱画。原告房屋建成于90年代，并且在建造前经过了自建房的申请审批，明显不属于整治的范畴。对证据2，该通告下发于2018年10月19日，通告内容中明确拆除期限自通告下发之日起实施至2018年12月31日止，已丧失其效力。原告房屋于2019年6月被拆除，明显不受该通告的约束。对证据3，该证据充分证明中原区政府应当对拆除行为负责。对证据4，该证据属于政府内部会议纪要，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人。且该会议纪要中明确说明，铁路沿线等交通路网，绿化提升场地平整和招标工作，由各区负责，充分证明了中原区人民政府实施了本案的拆除行为。对证据5，该证据属于政府内部会议纪要，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人。证据6，该通知属于内部通知，对本案原告不产生约束力，同时也充分证明了中原区人民政府是本案的适格被告。对证据7，该申请与本案没有直接关联性。另外申请中依据的郑政通（2018）52号文件，至2018年12月31日止，已丧失其效力，该申请不具有合法性。对证据8，中国铁路郑州局集团有限公司既不是行政主体，也不是被告的上级机关，不具备发布该通告的资格，该通告不具备合法性，更不是被告的执法依据。对证据9，该情况说明属于内部文件，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人。情况说明证明了中国铁路郑州局集团有限公司与原告之间土地使用合同的真实性，不能证明原告的房屋属于违法建筑，更不是被告非法强拆的依据。对证据10，真实性合法性均有异议，与本案无关。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据3、7与本案无关，本院不予采纳。对于原告提供的其他证据，具有真实性，合法性，与本案有关联性，本院予以采纳。被告提供的证据具有真实性，合法性，与本案有关联性，本院予以采纳。经审理查明，1993年12月1日郑州铁路分局批准原告秦炳炎临时借用土地建住房。2019年2月3日，《省会铁路沿线、生态廊道、过境干线公路、高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》确定：一、铁路沿线中铁郑州局权属范围内有证建筑的征收工作，由各区（管委会）负责、中铁郑州局配合，其中被征收的铁路部门房屋，地方政府不再予以补偿。二、铁路沿线中铁郑州局权属范围内违法建筑拆迁工作，由各区（管委会）负责，拆迁后的后续矛盾或纠纷处理由中铁郑州局负责处置。中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室发布的《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》显示：郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物，由各辖区人民政府负责拆除。后原告涉案房屋被拆除。本院认为，《省会铁路沿线、生态廊道、过境干线公路、高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》、《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》均显示铁路沿线中铁郑州局权属范围内建筑拆迁工作，由各区（管委会）负责，因此被告郑州市中原区人民政府应当对涉案房屋的拆除承担法律责任。被告郑州市中原区人民政府在拆除原告房屋过程中未依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条第一款、第四十四条的规定履行相应的催告、听取当事人申辩、公告及作出强制执行决定等法定程序，故被告拆除原告房屋的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告郑州市中原区人民政府拆除原告秦炳炎房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市中原区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式九份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 徐 滢审判员 张 启审判员 张志立二〇二〇年七月三十日书记员 郭史璐