广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终833号 上诉人（一审被告）田林县人民政府。住所地：田林县乐里镇新市街49号。 法定代表人黄慧，县长。 出庭应诉负责人廖锋安，副县长。 委托诉讼代理人陆伟仙，广西思贝律师事务所律师。 委托诉讼代理人常晶晶，广西思贝律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）田林县百乐乡龙车村拿木湾石灰岩石场。住所地：田林县百乐乡龙车村兴龙寨拿木湾。 法定代表人陆峰，负责人。 委托诉讼代理人黎励，广西通旺律师事务所律师。 上诉人田林县人民政府（以下简称田林县政府）因被上诉人田林县百乐乡龙车村拿木湾石灰岩石场（以下简称拿木湾石场）诉其行政强制执行及行政赔偿一案，不服百色市中级人民法院（2018）桂10行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月24日公开开庭审理了本案。上诉人田林县政府的出庭应诉负责人廖锋安、委托诉讼代理人陆伟仙、常晶晶，被上诉人拿木湾石场的委托诉讼代理人黎励到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 百色市中级人民法院一审查明：拿木湾石场于2007年4月取得原田林县国土资源局颁发的《采矿许可证》，并经批准有效延期至2016年7月11日止。2016年6月30日，拿木湾石场向原田林县国土资源局递交《采矿许可证延期申请报告》，要求延期采矿许可权。原田林县国土资源局于同年8月4日作出田国土资复〔2016〕12号《关于对田林县百乐乡拿木湾石场业主陆峰采矿许可证延期申请报告不予延期的答复》。2017年2月7日，原田林县国土资源局在其官方网上刊登《采矿权注销公告》，对原告拿木湾石场的《采矿许可证》进行注销。2018年6月18日，田林县政府组织各职能部门相关人员，对拿木湾石场位于田林县百乐乡龙车村拿木湾石灰岩石场内的固定设备、生产线、高低压线路和宿舍、电房、炸药仓库等设施予以强制拆除。为此，拿木湾石场于同年10月8日提起确认行政强制拆除行为违法和行政赔偿的行政诉讼，请求人民法院确认田林县政府对拿木湾石场进行破坏性拆除的行政行为违法，并判决田林县政府赔偿经济损失182.211万元。 一审另查明：《中华人民共和国行政许可法》第五十条第一款规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。”第二款规定：“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”本案中，拿木湾石场未按上述法律规定的在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。原田林县国土资源局在收到拿木湾石场递交的《采矿许可证延期申请报告》后，亦未按上述法律规定在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的行政决定，而采取答复的方式不予延期，并以公告的方式注销拿木湾石场的《采矿许可证》，与上述法律规定相悖。 一审又查明：拿木湾石场于2018年10月23日向百色市中级人民法院申请评估鉴定。百色市中级人民法院于2019年5月15日作出（2019）桂10委评8号评估委托书，委托广西永信资产评估有限公司对拿木湾石场被拆除的采石场固定设备、生产线、高压线路和宿舍、电房、炸药仓库等设施损失进行评估。同年6月25日，百色市中级人民法院以（2019）桂10委评8号补充评估的函致函广西永信资产评估有限公司，同意按拿木湾石场于同年5月31日提供的《龙车拿木湾石场被强拆损失清单》的部分申请进行评估。同年7月2日，广西永信资产评估有限公司作出桂永评报字〔2019〕第031号《资产评估报告书》，评估结论为1226000元。同月31日，百色市中级人民法院将桂永评报字〔2019〕第031号《资产评估报告书》送达拿木湾石场、田林县政府。同年8月5日，拿木湾石场在送达评估报告笔录上签署意见对《资产评估报告书》没有异议。田林县政府于同月7日递交质证意见，认为上述报告书缺乏客观性，不能作为本案的定案依据。同月15日，广西永信资产评估有限公司针对田林县政府的质证意见复函百色市中级人民法院，认为本次评估过程客观、独立、公正、科学，评估结论客观、真实、合理。 一审认为：拿木湾石场于2007年4月取得了原田林县国土资源局颁发的《采矿许可证》，并经批准有效延期至2016年7月11日止。拿木湾石场于2016年6月30日向原田林县国土资源局递交《采矿许可证延期申请报告》，要求延期采矿许可权，虽已超过《中华人民共和国行政许可法》第五十条第一款规定的在行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请的期限，但原田林县国土资源局直至2016年8月4日才作出田国土资复〔2016〕12号《关于对田林县百乐乡拿木湾石场业主陆峰采矿许可证延期申请报告不予延期的答复》，未按《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款规定的在行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定，逾期未作决定的，视为准予延续。另外，原田林县国土资源局于2017年2月7日以公告的方式注销拿木湾石场的《采矿许可证》，实属不当。因此，拿木湾石场所取得的《采矿许可证》有效期应当视为准予延续。田林县政府以安保整治为由，强制拆除拿木湾石场的固定设备、生产线、高低压线路和宿舍、电房、炸药仓库等设施，于法无据，程序违法，应当承担相应的行政赔偿责任。拿木湾石场超过采矿许可证申请延期期限，本身存在一定的过错，亦应承担一定的法律责任，其主张田林县政府赔偿经济损失182.211万元，理由不够充分，不予采纳。百色市中级人民法院委托的广西永信资产评估有限公司所作出的资产评估报告书，内容真实，证据确凿充分，可作为本案定案的依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条的规定，判决：一、确认田林县政府强制拆除拿木湾石场的固定设备、生产线、高低压线路和宿舍、电房、炸药仓库等设施的行政行为违法；二、田林县政府适当赔偿拿木湾石场经济损失人民币1226000元；三、驳回拿木湾石场的其他诉讼请求。 上诉人田林县政府上诉称：1．被上诉人拿木湾石场的诉讼请求是确认强制拆除行为违法，法院应就其府强制拆除行为的合法性进行审查，即对其府是否具有强制拆除的法定职权、程序是否符合法律规定、违法事实的认定是否明确清楚进行审理，一审未就前述审查内容从实体和程序进行审查，而直接以登记机关逾期对拿木湾石场申请采矿许可证延期的答复视为采矿许可证合法延续，论证涉案采矿许可具有合法性、有效性，进而得出其府强制拆除行为违法，显然与事实相悖。2．被上诉人拿木湾石场在2016年初因安全生产、环境保护、违法占用公益林等问题被强制要求停产，至涉案石场被强制拆除之日止已长达两年，即使设施、设备存在被强制拆除的可能，但因长期处于露天无保护状态，不排除涉案物品存在自然毁损的情形，该部分损失不应列入损失范畴，一审未对该种情形加以区分，显属不当。拿木湾石场在停产后经田林县相关职能部门多次通知需自行搬迁物品，恢复石场植被，但拿木湾石场未自行搬离，明知设施、设备将被强制拆除仍持放任态度，应承担一定的过错责任。3．拿木湾石场的合法财产在拆除前是否已被搬离、物品损失是否因其府的拆除行为所致，一审法院未予查明，认定事实不清；拿木湾石场提交的损失清单由石场单方制作，损失清单与实际情况不符；评估报告中的补充评估函载明拿木湾石场增加评估事项，一审法院未组织双方确认，程序违法；一审法院委托评估鉴定的内容是资产评估报告，而在行政赔偿案件中，行政机关因行政行为违法赔偿的是合法权益的损失，“合法权益损失”与“资产评估”属于两种不同的评价范畴。因此，一审直接以损失清单作为评估依据，以评估报告作为定案依据，显属错误。况且，拿木湾石场的采矿许可证已失效，在未获得新的行政许可前提下，石场的开采行为违反了《广西壮族自治区矿产资源管理条例》的规定，涉案评估的物品包括房屋构筑物不属于“合法权益”，不应获得赔偿。4．《中华人民共和国行政许可法》第五十条第一款以“应当”限定被许可人在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请，属于义务性规定，被许可人未在该期限内提出申请，则丧失提出延续许可事项的权利，不具备《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续”适用的条件。拿木湾石场超过法定期限提出延续的申请，并不能当然适用第二款规定，且《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕14号）第（十八）项明确了申请延续采矿许可证，应当符合一定的条件，一审认定拿木湾石场的采矿许可证有效期视为准予延续，与规定不符。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回拿木湾石场的诉讼请求，或者发回重审。 被上诉人拿木湾石场答辩称：1．根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定，原田林县国土资源局没有在《采矿许可证》到期前作出是否准予延续的行政决定，则视为其石场的采矿权自动延续，“视为准予延续”成立的条件是行政机关逾期未作出行政决定，与其石场申请材料是否完备无关，且原田林县国土资源局的《提交采矿权延续材料通知书》中，允许其石场在2016年7月10日提交延续材料的告知，可视为没有超出行政机关给的期限，原田林县国土资源局又以未提前30天为由不予续期，出尔反尔，严重损害公权力的权威。2．其石场处于合法存续状态下，田林县政府采取非法手段对石场强拆破坏，石场没有过错。当矿场被破坏，厂房被推倒，线路被拆除，设施被破坏后，田林县政府还要求其石场对残破的现场投入资金进行精心的看管维护，属强人所难。3．田林县政府在一审庭审中没有对损失清单上所列物品的真实性有异议，只是对是否因行政行为导致损害有异议；一审法院组织双方会同评估师到现场实地查看，经过专业评估测算，在田林县政府没有任何证据证明评估报告不合法的情况下，一审法院将评估报告作为认定损失的依据符合法律规定。综上，田林县政府强拆其矿厂已违反法律法规，应承担赔偿责任。一审判决合法合理，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，除一审法院“另查明”部分不予认定之外，本院二审查明的事实与一审查明的其余事实一致。 本院另查明：2016年3月6日，田林县安全生产监督管理局（以下简称田林县安监局）向拿木湾石场出具《停止爆破作业通知书》，称其局于2016年2月29日收到百乐乡政府转来的《百乐乡关于龙车村兴龙寨、龙浪平屯群众要求拿木湾石场停业爆破的情况汇报》后，由百乐乡政府牵头，县国土局、安监局、住建局、公安局、龙车村干部、兴龙寨、龙浪平屯村民代表参加，于3月3日召开协调会，会上群众代表强烈要求拿木湾石场立即停业放炮，至于房屋及水池受损是否是由于拿木湾石场放炮原因引起，有待于有资质的专业机构鉴定，田林县安监局责令拿木湾石场停止爆破作业，待有关问题解决之后，方可爆破作业。2016年7月28日，田林县安监局向拿木湾石场出具《关于依法收回安全生产许可证的通知》，要求石场10日内将安全生产许可证正副本交回安监局。2016年8月4日，原田林县国土资源局作出田国土资复〔2016〕12号《关于对田林县百乐乡拿木湾石场业主陆峰采矿许可证延期申请报告不予延期的答复》，不同意拿木湾石场（采矿许可证号：C4510292010077120070973）的再次延续申请，该答复并告知拿木湾石场有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。2016年9月20日，田林县安监局向拿木湾石场业主陆峰作出《关于拆除拿木湾采石场机械设备的通知》，通知称，为彻底解决田林县环境保护方面存在的突出问题，责令拿木湾石场在一周之内自行拆除采石场内的采石机械、设备，并做好机械、设备拆除后的保管工作。2016年9月26日，原田林县国土资源局向陆峰作出《通知》，通知称，经田林县森林公安局出具的《关于对拿木湾石场进行行政处罚建议的函》认定，拿木湾石场非法占用并损毁公益林地，已被中央环境督察组列为县必须整改项目之一，依据《中华人民共和国矿产资源法》第三十二条、《广西壮族自治区矿产资源管理条例》第六条、第四十五条的规定，责令拿木湾石场于2016年9月28日前自行撤走矿区内的机械设备、工棚及人员，并进行植被恢复治理，否则将报请县人民政府依法进行强制拆除。 本院认为：一、关于被诉行政强制拆除行为的合法性问题 上诉人田林县政府于2018年6月18日对拿木湾石场内的设备、建筑等设施予以强制拆除，该行为属行政强制执行行为。行政机关作出行政决定后，如果需要强制执行的，行政强制执行程序应遵守《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）的规定。其他法律规定有强制执行权的行政机应依据行政强制法第四章行政机关强制执行程序执行，无强制执行权的行政机关则应依据行政强制法第五章规定申请人民法院强制执行。本案中，原田林县国土资源局已于2016年9月26日向陆峰发《通知》，责令拿木湾石场于2016年9月28日前自行撤走矿区内的机械设备、工棚及人员，并进行植被恢复治理，否则将报请县人民政府依法进行强制拆除。该《通知》具有行政处罚决定的性质，拿木湾石场对该《通知》既未申请行政复议，也未提起行政诉讼，属生效的处罚决定。原田林县国土资源局2016年9月26日向陆峰发出的《通知》需要执行，因该《通知》是依据《中华人民共和国矿产资源法》第三十二条、《广西壮族自治区矿产资源管理条例》作出，而上述法律法规并未授权行政机关有强制执行权。因此，田林县政府对该《通知》无强制执行权，应申请人民法院强制执行而未申请，违反行政强制法的程序性规定，其行政强制执行行为违法，但不具有可撤销内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，应确认违法。 至于拿木湾石场的《采矿许可证》是否仍合法存续，不属本案的审理范围，且拿木湾石场已就此另行提起诉讼，本案不予评判。 二、关于行政赔偿问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”田林县政府因其行政强制执行行为违法，应采取补救措施，造成被强制执行人合法权益损害的，应承担赔偿责任。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，田林县政府在实施强制拆除前，未对拿木湾石场的物品、设施、建筑物进行清点、登记、保全、移交，未制作清单并履行相关的清单确认手续，造成无法准确认定拿木湾石场损失的具体情况，田林县政府应承担举证不能的不利后果，但不意味着拿木湾石场不需要承担举证责任，拿木湾石场亦应对其提出的损失清单提供相应的证据。 （一）关于拿木湾石场机器设备损失的赔偿问题。田林县政府于2018年6月22日通过田林县政府门户网站发布的《关于田木县百乐乡龙车村拿木湾石场环境污染问题调查处理情况报告》证明，拿木湾石场于2016年3月全面停产，大部分设备已拆除搬离，变压器电闸开关已拆除，仅有少部分设备存在，除一人在工棚看守外，其余人员已全部撤离。因此，拿木湾石场的机器设备已愈两年不运行不维护，存在自然损毁，且拿木湾石场未对损失清单提供一定的证据佐证，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实”的规定，综合案件具体情况，对于拿木湾石场提出机器设备损失的主张酌情支持30000元。 （二）关于拿木湾石场房屋构筑物损失的赔偿问题。拿木湾石场主张的房屋构筑物损失包括变压器电房、配电房、职工宿舍、仓库等，原田林县国土资源局2016年9月26日向陆峰发的《通知》中，已责令进行植被恢复治理，因此，房屋构筑物不具有存续的合法性，本应拆除，该项主张没有法律依据，本院不予支持。 （三）关于车辆损失的赔偿问题。一审法院判决田林县政府赔偿拿木湾石场的经济损失中包含有车辆损失1200元，经查，拿木湾石场起诉时提交的损失清单中并没有该项主张，且从现场照片来看，车辆尚在原地，无证据证明田林县政府的强制拆除行为造成车辆损毁，因此，一审判决田林县政府赔偿车辆损失不当。 综上所述，一审判决确认田林县政府的强制拆除行为违法正确，但理由不当，适用法律不当，判项表述不当，判决田林县政府赔偿拿木湾石场的经济损失的项目、数额不当，本院依法予以纠正。上诉人田林县政府提出的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项和第（二）项、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、维持百色市中级人民法院（2018）桂10行初152号行政判决第三项，即驳回田林县百乐乡龙车村拿木湾石灰岩石场的其他诉讼请求； 二、变更百色市中级人民法院（2018）桂10行初152号行政判决第一项为确认田林县人民政府于2018年6月18日对田林县百乐乡龙车村拿木湾石灰岩石场实施的强制拆除行为违法； 三、变更百色市中级人民法院（2018）桂10行初152号行政判决第二项为田林县人民政府赔偿田林县百乐乡龙车村拿木湾石灰岩石场的经济损失人民币30000元。限判决生效后一个月内付清。 一、二审诉讼费各50元，由上诉人田林县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 王小成 审 判 员 陈伟红 二〇二〇年七月十三日 法官助理 陈雨薇 书 记 员 饶 栖