江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏06行终227号 上诉人（原审原告）赵建（又名管某），男，1965年4月14日生，××族，住如皋市。 被上诉人（原审被告）如皋市人力资源和社会保障局，住所地如皋市行政中心B座12楼。 法定代表人胡晓勇，局长。 应诉负责人周昌峰，副局长。 委托代理人徐红卫，如皋市人力资源和社会保障局工作人员。 委托代理人周欣欣，江苏瀛联律师事务所律师。 上诉人赵建因不履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1217号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，1982年赵建至原××砖瓦厂（以下××砖瓦厂）（乡办集体企业）工作。1985年7月24日，赵建在工作中××受伤，经手术作××××××。赵建伤愈后，厂方继续为其安排适当工作。1996年，原××乡人民政府将××砖瓦厂的资产转让给陈某个人经营。1998年，经工商部门批准，陈某设立××砖瓦厂（私营）。2011年1月4日，陈某将××砖瓦厂的资产转让与沈某，并约定赵建享有的工伤待遇由沈某代办（从土地租金中支付）。2011年4月15日，××砖瓦厂更名为如皋市××砖瓦厂(以下简称××砖瓦厂)，投资人变更为颜某。期间，经赵建申请，如皋市劳动局于1999年1月15日认定赵建系因工负伤。2000年9月19日，南通市劳动能力鉴定委员会确认赵建为因工××××。赵建曾要求××砖瓦厂和原如皋市××乡人民政府解决工伤待遇，协商未果。2000年3月，赵建向如皋市劳动争议仲裁委员会申请仲裁，要求××砖瓦厂给付工伤待遇，该委于2000年12月作出（2000）第4号仲裁裁决书。赵建不服裁决于2000年12月12日向如皋法院起诉，后经过一、二审及再审，确认××砖瓦厂自2000年1月起按月发给赵建××抚恤金。后××砖瓦厂及变更后的××砖瓦厂自2009年1月开始为赵建缴纳基本养老保险及医疗保险至2017年2月。2017年3月，因环保治理，××砖瓦厂被关闭，不再为赵建缴纳医疗保险费。 2017年9月26日，赵建向如皋市劳动人事争议仲裁委员会提出仲裁，请求如皋市白蒲镇人民政府（以下简称白蒲镇政府）自2017年3月起为赵建缴纳基本养老保险和医疗保险等费用。2017年10月10日，该委告知赵建其提起的仲裁请求不属劳动仲裁处理范围。2017年10月13日，赵建就上述事项诉至如皋市人民法院，2019年2月27日，该院作出裁定，以不属于法院受理范围为由驳回赵建起诉。同年5月21日，赵建向如皋市劳动监察大队投诉，请求如皋市劳动保障监察大队责令或强制××砖瓦厂为其一次性缴纳2017年3月至法定退休年龄的医疗保险费32289.36元。6月17日，该大队作出皋人社察告字（2019）第5-24号劳动保障监察告知书，答复“对照劳动保障监察条例的有关规定，你投诉的事项不属于劳动保障监察职权范围”。6月19日，赵建向如皋人力资源和社会保障局（以下简称如皋人社局）投诉，如皋人社局作出皋人社信办（2019）24号《关于赵建信访事项的答复意见》，称对赵建的上述申请劳动保障监察大队已经出具了告知书，对赵建请求如皋人社局偕社会保险费征收、经办机构，对投诉人2017年3月至退休年龄前养老保险费的缴纳予以处理的事宜，认为经查南通市社保系统并核实相关业务资料，2017年2月15日，××砖瓦厂以合同到期终止劳动关系为由，在白浦镇社保所为赵建办理了停保减员手续。根据《中华人民共和国社会保险法》第十条第二款规定，赵建可以灵活就业人员册参加基本养老保险，继续缴纳基本养老保险费，待符合享受退休待遇条件时办理退休手续，享受相应的养老保险待遇。8月19日，赵建邮寄投诉书至国家税务总局如皋市税务局，答复投诉事项不属于税务局职权范围。9月27日，赵建向一审法院提起诉讼，请求判决如皋人社局依法履职，责令或者强制××砖瓦厂为赵建一次性缴纳2017年3月至法定退休前的医疗保险费32289.36元。 另查明，根据2019年3月30日如皋市委办公室皋办（2019）46号印发《如皋市医疗保障局职能配置、内设机构和人员编制规定》，成立如皋市医疗保障局。根据如皋人社局行政权力情况汇总表、如皋市医疗保障局行政权力情况汇总表，其中明确对违反医疗、生育保险费申报、缴纳管理规定的处罚及医疗、生育保险费的征缴等均属于医疗保障局的职责权限。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条规定，原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。从以上规定可知，起诉人起诉行政机关不履行职责的，除行政机关应当依职权主动履行法定职责的情形之外，起诉人应当先向有职责权限的行政机关提出履职的申请，后因行政机关未履职，才能提起行政诉讼。而对于被诉的行政机关明显不具有相应的职责义务的，即原告请求履行职责的行政机关不具有相应的职责义务，导致起诉的被告不适格，显然不符合上述四十九条第二、三项之情形，人民法院应当裁定驳回起诉。本案中，赵建请求如皋人社局责令或者强制××砖瓦厂及其出资人缴纳相关医疗保险费至规定账户的诉请显然属履职之诉，其应当向有职责权限的职能部门如皋市医疗保障局申请履职，而其在如皋人社局答复无职权依据情况下诉至一审法院，要求如皋人社局履行上述职责，应裁定驳回起诉。据此，一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回赵建的起诉。 赵建不服一审裁定，向本院提起上诉称，按照法律法规规定，被上诉人如皋人社局的内设机构如皋市劳动监察大队依法具有征收包括医疗保险在内的社会保险的法定职责，被上诉人如皋人社局未履行职责的行为构成行政不作为，被上诉人如皋人社局提交的《市医疗保障局行政权力情况汇总表》与《中华人民共和国社会保险法》《劳动保障监察条例》等法律法规相抵触，一审裁定适用法律不当。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人如皋人社局辩称，违反医疗、生育保险申报、缴纳管理规定的处罚以及医疗、生育保险费的征缴等职权已经在机构改革中划给如皋市医疗保障局，上诉人诉请的事项并非被上诉人的职权范围。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，原告提起行政诉讼，人民法院作出实体判决的前提条件是原告的起诉符合法定的受理条件，起诉不符合法定受理条件的，人民法院应当裁定驳回起诉。根据行政诉讼法第四十九条的规定，原告提起诉讼必须有明确的被告和相应的事实根据。在原告起诉被告不履行法定职责的案件中，虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，原告申请被告履行给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。也就是，如果经审查原告请求履行法定职责的行政机关不具有相应的职责义务，导致起诉的被告不适格，也可以认定原告的起诉不符合行政诉讼法第四十九条第二项、第三项规定的法定条件。 本案中，2019年1月31日，南通市市委办公室、市政府办公室印发通办[2019]5号《关于印发的通知》，明确将如皋人社局的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险、新型农村合作医疗职责等进行整合，组建如皋市医疗保障局，作为如皋市人民政府工作部门。相应地，2019年3月30日，如皋市委办公室、如皋市政府办公室印发了皋办［2019］46号、56号《如皋市人力资源和社会保障局职能配置、内设机构和人员编制规定》《如皋市医疗保障局职能配置、内设机构和人员编制规定》，对各自的职能进行了配置。如皋人社局的职能包括“拟订并组织实施全市养老、失业、工伤等社会保险及其补充保险政策和标准。组织拟订全市养老、失业、工伤等社会保险及其补充保险基金管理和监督办法”等，如皋市医疗保障局的职能包括“拟订全市基本医疗保险、生育保险、长期护理（照护）保险、大病保险、医疗救助、医药价格等医疗保障缺席的政策、规划和方案，建立健全多层次保障制度体系并组织实施”等。《如皋市级部门行政权力事项清单（第一批）》明确，医疗、生育保险费的征缴，属于如皋市医疗保障局行政征收事项清单。赵建诉请涉及医疗保险费的征缴，应属于如皋市医疗保障局的职权范围，故本案的适格被告是如皋市医疗保障局，而非如皋人社局。一审法院据此裁定驳回赵建的起诉，适用法律正确。 需要指出的是，因机构改革而导致职能调整后，如皋市医疗保障局在征缴医疗保险费的过程中，可能会面临机构、人员等未及时配备到位或者与有关部门衔接不畅等实际困难，但均不构成其怠于履责的正当事由，当事人的基本医疗保障权益也不能因行政机关的职能调整而处于无人监管的真空状态。如皋市医疗保障局仍应全面适当履行医疗保险费的征缴职责，确保当事人合法权益的及时实现。 综上，一审法院裁定驳回赵建的起诉正确，本院应予维持。赵建的上诉理由，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年七月二十四日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；