湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂10行终37号上诉人（原审原告）莫魏蓉，女，1964年9月12日出生，汉族，住荆州市沙市区。委托诉讼代理人韩新平（莫魏蓉丈夫），男，1963年4月24日出生，汉族，住荆州市沙市区。委托诉讼代理人韩和平（莫魏蓉丈夫弟弟），男，1971年9月7日出生，汉族，住湖北省天门市。被上诉人（原审被告）荆州市市直国有工业企业改革办公室，住所地：荆州市沙市区白云路18号。法定代表人朱荣，该办公室主任。出庭负责人任丹，该办公室副主任。委托诉讼代理人黄璐华，湖北思捷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荆州市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地：荆州市江津西路468号湖北银行大厦15楼。法定代表人熊鹰，该委主任。委托诉讼代理人陈炼，该委四级调研员。委托诉讼代理人许圣国，湖北思捷律师事务所律师。上诉人莫魏蓉因诉被上诉人荆州市市直国有工业企业改革办公室（以下简称市国企办）、荆州市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）信访答复、复查结论错误一案，不服荆州市荆州区人民法院（2019）鄂1003行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人莫魏蓉及其委托诉讼代理人韩新平、韩和平，被上诉人市国企办出庭负责人任丹及其委托诉讼代理人黄璐华，被上诉人市国资委委托诉讼代理人陈炼、许圣国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审认定，原告莫魏蓉系原湖北沙棉股份有限公司（以下简称沙棉公司）幼儿园教师，于1995年10月5日与沙棉公司签订《劳动合同书》，2014年9月经荆州市人力资源和社会保障局办理退休。2017年期间，莫魏蓉与案外人王学玉以“我们是以国企员工身份退休，要求落实国企教师退休待遇”上访至市国企办，该办接访后于2017年11月9日作出《关于原湖北沙市棉纺织厂职工莫魏蓉等信访事项的答复》，主要内容：“接访及调查情况，2012年，莫魏蓉、王学玉关于落实国企教师退休待遇问题，经所在企业申报，主管部门初审，报国有企业退休教师待遇工作专班进行了审核，因企业改制时尚未退休且属解除劳动关系人员未获通过。经查，莫魏蓉、王学玉在沙棉职工安置花名册中，作为解除劳动合同人员安置类别。改制后，继续在原沙棉幼儿园工作先后于2013、2014年办理了退休。改制时其安置费作为乾盛公司优先股，在退休时已予以清退。根据湖北省国有企业教师待遇问题联席会议办公室《关于解决国有企业职教幼教退休教师待遇工作有关问题的处理意见》第七条规定，解除劳动关系人员不在此次文件执行的范围，莫魏蓉、王学玉关于享受国有企业职教幼教退休教师待遇诉求不具备必要条件，不予支持。”莫魏蓉针对该答复，于同年11月12日向市国资委提出复查申请，该委于2018年2月2日作出《关于莫魏蓉、王学玉信访事项复查意见书》，同意市国企办作出的信访答复意见。莫魏蓉对市国资委出具的信访复查意见不服，于2018年3月向荆州市人民政府申请信访复核，荆州市人民政府信访事项复查复核委员会于2018年5月22日作出《关于莫魏蓉信访事项的复核意见》，维持市国资委信访复查意见。原告莫魏蓉认为“原告不属于解除劳动关系人员，还是属于沙棉股份有限公司国企职工。被告不调查研究，不依法履职，侵犯原告合法权益。依照鄂国资委〔2011〕308号文件精神，解决原告国企退休教师待遇，并给予原告10万元精神补偿费。”原告诉至本院，诉讼请求：1．确认市国企办〔2017〕43号文件《关于原湖北沙市棉纺织厂职工莫魏蓉等信访事项的答复》中，称莫魏蓉“属解除劳动关系人员”的结论，是违反《中华人民共和国劳动合同法》和国办发〔2005〕60号文件精神的；2．确认市国资委《关于莫魏蓉信访事项复查意见书》中作出“荆州市市直国有工业企业改革办公室的答复事实认定清楚”的结论是错误的，属于不作为。一审认为，根据荆编〔2014〕27号中共荆州市委机构编制委员会《关于荆州市人民政府国有资产监督管理委员会所属事业单位机构编制方案的通知》，市国企办的主要职责：“2．负责市直国有工业企业改制遗留问题处理和信访维稳工作。”被告市国企办具有处理原告莫魏蓉信访诉求的行政职权。原告莫魏蓉的诉讼请求是确认市国企办信访事项、市国资委信访事项复查意见书结论错误，及被告不作为。二被告针对涉案答复、复查行为均分别提供了荆发〔2000〕12号《中共荆州市委荆州市人民政府关于积极推进国有企业改革脱困的若干政策意见》、荆企改办发〔2002〕22号《关于湖北沙棉股份有限公司改革方案的批复》、沙棉公司改制时资料一套、沙棉公司（后勤）安置费用名单、2015年11月11日领款单等证据。涉案信访答复、复查意见所处理的纠纷，实质系原告要求落实国企教师退休待遇等引发的纠纷，原告提供的鄂国资分配〔2011〕308号《关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》，被告提供的《关于解决国有企业职教幼教退休教师待遇工作有关问题的处理意见》，均系专门为解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的政策性规定，因此执行、落实上述政策的行为，是相关职能部门行使行政职权的范畴，在无明显不当的情况下，法院的审判权对行政权无权直接干涉。本案中，被告市国企办已对原告的诉求作出信访答复，被告市国资委作出复查意见，荆州市人民政府信访事项复查复核委员会亦予以维持，被告作出的涉案答复、复查意见并无明显不当，原告认为被告不作为的理由亦不成立。关于原告提出“给予原告10万元精神补偿费”，因该项主张不是其提出的明确的诉讼请求，故不予审理。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告莫魏蓉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告莫魏蓉承担。上诉人莫魏蓉上诉称：一、上诉人莫魏蓉退休时属国企职工身份。1995年莫魏蓉与沙棉公司签订终身劳动合同，2002年沙棉公司实行改制，后继续保留。改制时莫魏蓉既没有与原沙棉公司签订解除劳动合同书和领取身份置换金，也没有与新成立的民营企业乾盛公司签订新的劳动合同。沙棉公司改制后直至莫魏蓉2014年9月退休前，莫魏蓉工作的幼儿园法人没变、运行机制没变。主要法律法规依据为《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》第四十四条、国办发〔2005〕60号文件第四条第四款。二、被上诉人市国资委认定国企职工身份实行的是双重标准，是乱作为。为了更好地落实国办发〔2011〕63号文件，原国家国资委副主任邵宁“8.8视频讲话”要求“合理制定政策界限，妥善处理遗留问题。”2015年3月落实政策时，由市国资委牵头组成的专家评审组没有为上诉人落实政策，而与上诉人各方面条件都相同人员却得到了解决。三、被上诉人在信访答复中存在官僚主义、形式主义，侵害上诉人合法权利，构成了不作为、乱作为。（一）被上诉人市国企办在信访答复中，将上诉人的申报时间、地址、身份置换金弄错，上诉人退休时从未领取过身份置换金，只在2015年11月，因上诉人上访要求落实政策未果，沙棉公司给上诉人发放了“安抚费或封口费”，被上诉人市国企办将此认定为“身份置换金”是乱作为。被上诉人市国企办在一审中提交的沙棉公司《关于幼儿园情况说明》、领款单和沙棉公司改制方案均系伪证。《关于幼儿园情况说明》所述情况完全与事实不符；领款单中“身份置换”四个字是他人笔迹；沙棉公司改制方案删除了许多内容。（二）被上诉人市国资委在信访答复中，不仅没有纠正被上诉人市国企办答复意见中的错误，反而将上诉人的姓名“莫魏蓉”写成“莫魏荣”，还称“信访复查专班事实认定清楚，答复程序规范”，属不作为。上诉人要求被上诉人市国资委履行法定职责，提供沙棉公司落实退休教师待遇名单，遭到拒绝。一审认为上诉人举出的证据2王晶晶与沙棉公司幼儿园签订的《劳动合同书》、证据3付启兰与沙棉公司签订的《解除劳动合同通知书》与本案不具有关联性错误，该证据可以证明改制后的沙棉公司与沙棉公司幼儿园存在隶属关系。（三）作为三级信访中最关键的荆州市人民政府信访事项复查复核委员会没有坚持正义，没有保护原告的合法权益，属于行政不作为、乱作为。在全市幼教系统中，没有落实政策的只有上诉人和另外一名幼师。对于在沙棉幼儿园一生从教三十多年，担任教学园长二十多年，持有国企《退休证》《教师证》的上诉人来说，极其不公。被上诉人违反了国办发〔2011〕63号文和“8.8视频会议”，即鄂国资分配〔2011〕308号文，违反了《中华人民共和国教师法》第六章第二十五条“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资”的有关规定。四、上诉人四年多维权之路，耗费了大量财力、物力和精力，给上诉人心灵上造成了创伤，被上诉人应赔偿上诉人经济损失费、精神损失费共计10万元。综上，被上诉人不深入调查研究、不尊重客观事实，不依法履职，侵犯了上诉人合法权利，一审驳回上诉人诉讼请求是事实认定不清，审判不公，定性错误。被上诉人履行行政职权，违反了《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》、国办发〔2015〕60号文件、荆州市有关改制文件精神及沙棉公司改制方案，已构成不作为、乱作为，请求二审撤销一审判决，认定上诉人符合鄂国资委分配〔2011〕308号《关于妥善解决国有企业退休教师待遇的通知》中所提出的三个条件：上诉人已经正式退休；2014年9月上诉人退休时沙棉幼儿园系国企举办，法人为公司董事长，上诉人属国企职工身份；上诉人所持教师证真实有效；判决被上诉人履行法定职责时，行政不作为、乱作为；判决被上诉人赔偿经济损失费、精神损失费等共计10万元。被上诉人市国企办答辩称：一、原审法院判决驳回被答辩人的诉讼请求，事实清楚，适用法律正确，二审应予维持。涉案信访答复、复查意见所处理的纠纷，实质上系被答辩人要求落实国企教师退休待遇等引发的纠纷，被答辩人提供的鄂国资分配〔2011〕308号《关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》及答辩人所依据的《关于解决国有企业职教幼教退休教师待遇工作有关问题的处理意见》等均系专门为解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的政策性规定，国有企业改革中的政策性问题不属于人民法院行政诉讼的受案范围，该问题已经荆州市人民政府信访事项复查复核委员会作出终局复核意见，一审判决驳回被答辩人的诉讼请求完全正确。对此，最高人民法院也是持肯定态度的。二、答辩人对被答辩人的信访事项作出的答复意见事实清楚，证据充分，并无明显不当。（一）荆发〔2000〕12号《中共荆州市委荆州市人民政府关于积极推进国有企业改革脱困的若干政策意见》第二十条规定：“实行民营化改制的企业应与原企业职工（不含内退职工）解除劳动关系，终止劳动合同，并相应给予一次性安置费或生活补助费。”本案中，沙棉公司实行的是民营化改制方案，按照上述文件规定，沙棉公司应予原企业职工（不含内退职工）解除劳动关系，被答辩人作为沙棉公司职工自然也在解除劳动关系的范围内。被答辩人已领取沙棉公司发放的一次性安置费。因沙棉公司经营困难，该安置费没有在沙棉改制时立即发放，而是作为乾盛公司的优先股在被答辩人退休时予以了全额退还。据此可以认定，被答辩人与改制后的沙棉公司已解除了劳动关系，不再具有国企职工身份。（二）2002年4月26日，荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室对沙棉公司做出《关于湖北沙棉股份有限公司改革方案的批复》，同意沙棉公司改革方案，该改革方案包括“组建荆州市乾盛纺织有限公司并负责对沙棉公司（除九环公司外）全体职工实行整体安置。”由此可知，2002年沙棉公司改制时对全体职工实行的是整体安置，而被答辩人作为沙棉公司职工属于被安置对象，自沙棉公司改制后就不再与该公司存在劳动关系，双方劳动关系已解除。（三）根据2018年7月24日荆州市人力资源和社会保障局的回函意见，该局在审核市直国有企业改革职工安置方案中，《改制企业职工安置和社会保险费测算统计表》及《职工安置费用明细表》中费用明细，是指按政策规定企业与职工解除劳动关系，给予的一次性安置费或生活补助费。因被答辩人的名字就列在《职工安置费用明细表》中，因此，通过上述回函意见也能认定被答辩人与沙棉公司已解除劳动关系，不再具有国企职工身份。（四）荆州市人民政府信访事项复查复核委员会荆信复函〔2018〕3号《关于莫魏蓉信访事项的复核意见》中调查核实，2002年沙棉公司改制时全体职工实行整体安置，8298人全部按照政策一次性清算，其中，1983年12月31日前参加工作的2289人共有工龄56231年和安置费3224.1万元，被答辩人被列在被安置人员之中。因此，从上述调查情况来看，也已核实被答辩人属于沙棉公司被安置对象，在沙棉公司改制时与该公司已解除劳动关系的事实。（五）被答辩人因不服荆州市荆州区人民法院（2018）鄂1003行初31号行政裁定上诉时，在上诉状第二页第15、16行也认可了沙棉公司“全体职工整体解除劳动合同”的事实。（六）自2003年开始，沙棉公司幼儿园一直由第三人承包经营，其收入、用工等均由第三人负责，沙棉公司并未对幼儿园的日常工作包括用工、人员工资、福利等进行管理，被答辩人莫魏蓉与沙棉公司之间不存在劳动关系。这一事实在沙棉公司出具的《关于幼儿园的情况说明》中也得到了证实。（七）沙棉公司自始至终认定被答辩人已于2002年与其解除劳动关系，被答辩人与沙棉公司解除劳动关系的事实不是因答辩人的答复而产生，而是在2002年沙棉公司改制时对全体职工整体安置时就已实际产生，因此答辩人称被答辩人“属于解除劳动人员”的回复是对其既定事实的告知和解释，没有对答辩人与沙棉公司之间的劳动关系状态产生实体上的变动和影响。（八）答辩人的答复不违反《中华人民共和国劳动合同法》和国办发〔2005〕60号文件精神。其一，无固定期限合同不等于终身合同，劳动合同的解除与终止并非同一概念。2002年沙棉公司因企业改制解除与被答辩人的劳动关系，已得到了劳动行政部门的批准，程序合法，没有违反《中华人民共和国劳动法》的情形，更不存在违反2008年1月1日才实施的《中华人民共和国劳动合同法》第四十条规定的情形。其二，沙棉公司的改制方案时由荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室批准的，不是由答辩人批准，2002年沙棉改制时不可能按照2005年12月9日下发的国办发〔2005〕60号文件执行，且答辩人也没有任何违反该文件精神的行为。三、被答辩人要求三被上诉人赔偿其精神损失费10万元，没有事实与法律依据。被答辩人在一审中并将精神损害赔偿作为一个明确的诉讼请求提出，现将其作为二审诉求提出，应不予支持。本案不属于《中华人民共和国国家赔偿法》中可以适用精神损害赔偿的范围。被答辩人在一审中未将“荆州市人民政府信访事项复查复核委员会”作为案件当事人，现在二审中列为被上诉人，没有任何法律依据。被上诉人市国企办答辩称：一、原审法院判决驳回被答辩人的诉讼请求，事实清楚，适用法律正确，二审应予维持。涉案信访答复、复查意见所处理的纠纷，实质上系被答辩人要求落实国企教师退休待遇等引发的纠纷，被答辩人提供的鄂国资分配〔2011〕308号《关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》及答辩人所依据的《关于解决国有企业职教幼教退休教师待遇工作有关问题的处理意见》等均系专门为解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的政策性规定，国有企业改革中的政策性问题不属于人民法院行政诉讼的受案范围，该问题已经荆州市人民政府信访事项复查复核委员会作出终局复核意见，一审判决驳回被答辩人的诉讼请求完全正确。对此，最高人民法院也是持肯定态度的。二、答辩人对被答辩人的信访事项作出的复查结论事实清楚，证据充分，并无明显不当。（一）沙棉公司改制并非针对某一人或某几个人，而是根据政府的批准进行全员脱钩改制。2002年沙棉改制时，必须与所有职工全部解除劳动关系，这是不容商量的，也是没有例外情形的，被答辩人当然也包含在内。这一事实有相关改制文件及经批准的沙棉改制方案等可以证明。（二）被答辩人解除劳动关系的安置费是经劳动部门核算，且被答辩人签字领取的，应当视为被答辩人与沙棉公司劳动关系已经解除。这一事实有被答辩人的领款单、社保部门关于职工安置费的说明等可以证明。领款单上的“身份置换”四个字及领款时间、金额、部门等信息是由沙棉公司工作人员书写后再由被答辩人签名确认的，并不存在伪造的情形，而且不仅仅是被答辩人的领款单，其他人的领款单也是同样的情况。（三）被答辩人在解除与沙棉公司的劳动关系后继续在承包给个人经营的民营沙棉幼儿园上班，用工主体发生了变化，不能视为原劳动关系的继续。这一事实有相关承包合同、幼儿园民办非企业证书、沙棉公司情况说明等可以证明。（四）被答辩人提交的王晶晶劳动合同、付启兰解除劳动合同通知书均不能证明被答辩人没有与沙棉公司解除劳动关系。其一，从王晶晶的身份证号可以看出其出生于1993年，2002年沙棉公司改制时她还不满10岁，与被答辩人的情况完全不一样。合同首页载明王晶晶的工作单位是私人承包经营的沙棉幼儿园，不是沙棉公司，沙棉公司是出于对承包人的管理需要才在合同上盖章的。沙棉幼儿园为民办非企业单位，王晶晶也并非国企职工。其二，2002年沙棉公司改制时，付启兰买断身份解除劳动后，被沙棉幼儿园承包人毛世荣返聘到民办性质的沙棉幼儿园工作，未签订劳动合同。2018年8月，付启兰因身体原因提出辞职，经幼儿园同意解除劳动关系。因沙棉公司改制形成的历史原因，付启兰的社保关系一直挂在沙棉公司账户，所以解除劳动关系办理失业保险是由沙棉公司盖章，实际上解除的是付启兰2002年至2018年在民办沙棉幼儿园的劳动关系，沙棉公司对此也作了专门的说明。（五）沙棉公司也自始至终认定被答辩人已于2002年与其解除了劳动关系。被答辩人与沙棉公司解除劳动关系的事实也并非因被上诉人市国企办的答复而产生，而是在2002年沙棉公司改制时对全体职工整体安置时就已实际产生，因此被上诉人市国企办称被答辩人“属于解除劳动人员”的回复是对其既定事实的告知和解释，没有对答辩人与沙棉公司之间的劳动关系状态产生实体上的变动和影响。（六）被上诉人市国企办的答复不违反《中华人民共和国劳动合同法》和国办发〔2005〕60号文件精神。其一，无固定期限合同不等于终身合同，劳动合同的解除与终止并非同一概念。2002年沙棉公司因企业改制解除与被答辩人的劳动关系，获得职代会通过并得到了劳动行政部门的批准，程序合法，没有违反《中华人民共和国劳动法》的情形，更不存在违反2008年1月1日才实施的《中华人民共和国劳动合同法》第四十条规定的情形。其二，沙棉公司的改制方案时由荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室批准的，不是由被上诉人市国企办批准，2002年沙棉改制时不可能按照2005年12月9日下发的国办发〔2005〕60号文件执行，且被上诉人市国企办也没有任何违反该文件精神的行为。三、被答辩人要求三被上诉人赔偿其精神损失费10万元，没有事实与法律依据。（一）被答辩人在一审中并将精神损害赔偿作为一个明确的诉讼请求提出，现将其作为二审诉求提出，应不予支持。（二）本案不属于《中华人民共和国国家赔偿法》中可以适用精神损害赔偿的范围。（三）答辩人不适用《中华人民共和国国家赔偿法》第八条的规定。其一，答辩人只是信访事项的复查机关，并不是行政复议的复议机关。其二，被答辩人并未证明答辩人的复查如何加重了对被答辩人的损害。（四）被答辩人在一审中未将“荆州市人民政府信访事项复查复核委员会”作为案件当事人，现在二审中列为被上诉人，没有任何法律依据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案实质系上诉人莫魏蓉认为两被上诉人应按照国资发分配〔2011〕63号文件精神，为其落实国有企业职教幼教退休教师待遇而产生的纠纷。国资发分配〔2011〕63号、鄂国资分配〔2011〕308号文件系有关部门为妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇作出的政策性文件，对于该政策的落实，不属于人民法院的受案范围。故对上诉人莫魏蓉要求确认其符合文件落实条件的上诉请求不予支持。被上诉人市国企办依据其相应职责，经调查后作出上诉人莫魏蓉不具备享受国有企业职教幼教退休教师待遇必要条件的答复。上诉人莫魏蓉不服该答复，向被上诉人市国资委申请复查，被上诉人市国资委依法受理后作出同意被上诉人市国企办答复的复查意见，并告知其救济途径，程序合法。两被上诉人均依法履行了其相应地法定职责。上诉人认为两被上诉人的答复、复查意见违法，存在不作为行为，没有事实和法律依据，本院不予支持。此外，上诉人莫魏蓉在起诉时并未明确提出行政赔偿的诉讼请求，一审不予审理并无不当。上诉人莫魏蓉在本院二审时，将荆州市人民政府信访事项复查复核委员会列为被上诉人之一、要求追加荆州市人民政府法定代表人为被告、庭后递交赔偿请求申请均不符合行政诉讼法的相关规定，本院不予审查。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人莫魏蓉负担。本判决为终审判决。审判长  杨文审判员  王阳审判员  王茜二〇二〇年七月三十日法官助理王文娟书记员王文娟（兼）