浙江省慈溪市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0282行初107号 原告陈志惠，男，1962年5月11日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 委托代理人陈烨（系原告儿子，特别授权代理），男，1987年12月18日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 委托代理人曹星（特别授权代理），北京京平律师事务所律师。 被告宁波杭州湾新区征地安置办公室，住所地浙江省慈溪市庵东镇勤建路550号。 法定代表人暨出庭应诉负责人沈红军，主任。 委托代理人郎慈甬，浙江上林律师事务所律师。 原告陈志惠因不服被告宁波杭州湾新区征地安置办公室（以下简称征地安置办）于2019年9月30日作出《关于对陈志惠位于兴陆村西横片房屋是否纳入三横综合整治项目房屋拆迁安置补偿对象的函复》（以下简称《补偿对象认定函复》）的行政行为，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告陈志惠诉称，原告在浙江省慈溪市拥有合法房屋，用于生产、生活。因三横综合整治项目建设需要，原告房屋被列入征迁范围。就补偿问题，原告未能与征收方达成征迁补偿协议，亦未获取任何安置补偿。原告通过政府信息公开方式获取了宁波杭州湾新区开发建设管理委员会（以下简称管委会）制定的《三横综合整治项目房屋拆迁实施方案》。原告认为该方案的制定违法，遂向浙江省国土资源厅及宁波市国土资源局申请立案查处。2018年8月7日，原告收到宁波市国土资源局杭州湾新区分局作出的甬新土资信（告）〔2018〕1号《告知书》。原告从该《告知书》中得知悉管委会召开专题会议成立了“三横”综合整治领导小组，制定拆迁安置和土地补偿等方面的相关政策，并明确由庵东镇政府组织实施。据此，原告依据管委会制定的《三横综合整治项目房屋拆迁实施方案》的要求和标准，于2018年8月20日向庵东镇政府递交《安置补偿申请书》，要求庵东镇政府根据拆迁方案对原告进行迁建安置。2018年9月5日，庵东镇政府作出《答复意见》。该《答复意见》称原告房屋没有合法的房屋权属资料，拒绝给予安置。原告不服诉至象山县人民法院，该院审理后作出（2019）浙0225行初34号行政判决书，撤销了庵东镇政府的《答复意见》，并责令其对原告的安置补偿申请重新作出处理。2019年10月20日，原告收到庵东镇政府邮寄的《关于陈志惠位于兴陆村西横处房屋补偿安置相关问题的答复》（以下简称《答复》）以及被告制作的《补偿对象认定函复》文书，被告在该文书中将原告的合法房屋认定为不属于安置补偿对象。原告认为，被告将原告的合法房屋认定为不属于安置补偿对象的行为，实际上剥夺了原告获得迁建安置的合法权利，故诉请判令：1.撤销被告于2019年9月30日作出《补偿对象认定函复》的行政行为；2.被告承担本案诉讼费。 被告征地安置办辩称，被诉《补偿对象认定函复》认定事实清楚，符合法律规定，且不属行政诉讼受理范围，理由如下：一、被诉《补偿对象认定函复》系根据国土、规划管理部门认定意见作出，符合法律、法规规定及《三横综合整治项目房屋拆迁实施方案》。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十二条第一款规定，拆迁范围内未取得合法的集体建设用地土地使用权证或者房屋权属来源证明文件的建筑和超过批准期限的临时建筑，使用人必须在拆迁公告规定的搬迁期限内自行拆除，不予补偿；第二十三条规定，被拆迁人因正当原因确实无法提供集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件，按照土地、规划等行政管理部门依法认定的建筑面积计算可补偿安置面积。《三横综合整治项目房屋拆迁实施方案》第二条“补偿安置的对象和条件”及第三条“不予补偿安置的情形”相关规定与上述地方性法规一致，亦规定如房屋使用人如无法提供土地使用权证或房屋权属来源证明文件，除非经国土、规划部门依法认定可列入补偿安置面积，否则不予补偿。本案中，在被告作出《补偿对象认定函复》前，规划建设国土局已向庵东镇政府作出函复意见，认定原告位于兴陆村西横片房屋和钢棚系违法建筑。《补偿对象认定函复》系根据国土、规划部门出具的认定意见而形成，符合拆迁法律、法规及实施方案的规定。二、《补偿对象认定函复》属行政机关内部的意见交换，意见本身未对原告产生法律效力。被告作出的《补偿对象认定函复》系根据庵东镇政府的函询意见作出，函复对象也为镇政府。庵东镇政府作为拆迁区域所在的乡镇一级人民政府，具体实施拆迁中的相关工作。根据法院责令重新进行处理的判决内容，对原告要求安置补偿作出了答复意见，镇政府的答复也并非仅依据被告的函复意见。原告未向作为拆迁安置补偿法律主体的被告要求安置补偿，因此被告未对原告直接作出回复，被告的回复本身也不应对原告产生法律效力。同时，根据被告了解，原告同时就规划建设国土局向庵东镇政府的函复意见提起诉讼〔（2019）浙0282行初106号〕。如果允许原告同时对被告的函复意见、规划建设国土局的函复意见、庵东镇政府的答复意见起诉，而各案诉讼的实质均为原告要否定其房屋因属违法建筑而不能获得安置补偿，则会导致司法重复审查，虚耗行政、司法资源。从这一角度分析，也应界定被诉的《补偿对象认定函复》属不产生外部法律效力的行政机关内部交换意见。三、原告直接寻求司法救济程序，违反法律规定的拆迁安置行政裁决前置的程序规定。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第十六条规定，拆迁人和被拆迁人在拆迁公告确定的搬迁期限内经协商达不成拆迁补偿安置协议的，可以向所在地的县（市）、区人民政府申请裁决。裁决机关应当自受理裁决申请之日起三十日内依法作出书面裁决；当事人对裁决不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。当事人逾期拒不履行裁决确定的义务，又不申请行政复议或提起行政诉讼的，作出裁决的机关可以申请人民法院强制执行。如原告主张在拆迁范围内存在合法建筑应获得安置补偿，不能根据拆迁人作出的不应补偿的意思表示，直接向人民法院起诉。原告可以依法申请政府拆迁裁决。综上，请求依法驳回原告起诉。 经审理查明，2015年11月25日，宁波杭州湾新区开发建设管理委员会办公室发布《三横综合整治项目房屋拆迁实施方案》。同日，宁波市国土资源局杭州湾新区分局发布《三横综合整治项目房屋拆迁公告》。被告征地安置办系三横综合整治项目的拆迁人。原告系慈溪市庵东镇兴陆村西横村民，其位于该村八塘江北侧的建筑被列入三横综合整治项目范围。建筑现状为两排纵向的平房及平房中间搭建的钢棚。2018年8月25日，原告向庵东镇政府邮寄《安置补偿申请书》，要求对其位于三横综合整治项目范围内的房屋予以迁建安置。2018年9月5日，庵东镇政府作出《答复意见》，认为原告的房屋没有合法房屋权证，对原告提出的申请要求不予支持。原告不服庵东镇政府《答复意见》，向浙江省象山县人民法院提起行政诉讼。该院于2019年8月22日作出（2019）浙0225行初34号行政判决，以事实认定不清、法律依据不足为由，撤销了庵东镇政府所作上述答复，并责令重新作出处理。2019年9月24日，庵东镇政府向规划建设国土局发送《权属认定函》，要求该局核查并认定原告涉案房屋和钢棚的权属是否合法。9月26日，规划建设国土局向庵东镇政府发送《权属认定函复》，认定原告位于该村西横片房屋和钢棚系违法建筑。9月27日，庵东镇政府向被告征地安置办发送《补偿对象认定函》，要求被告明确是否可将原告户纳入三横综合整治项目房屋拆迁安置补偿对象。9月30日，被告向庵东镇政府作出《补偿对象认定函复》，内容为：根据《三横综合整治项目房屋拆迁实施方案》第二条第1款、第2款及第三条规定，结合宁波杭州湾新区规划建设国土部门认定意见，该户的房屋不属于本实施方案规定的安置补偿对象，不予安置补偿。10月9日，庵东镇政府向原告作出《答复》，内容为：综合宁波杭州湾新区规划建设国土部门的房屋权属认定结果及宁波杭州湾新区征地安置办公室的回复意见，对原告提出的补偿安置申请要求不予支持。 本院认为，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第十四条、第十六条的规定，在征收集体所有土地房屋拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人可以就安置补偿标准和金额及其支付方式、安置方式、安置用房地点和面积、安置用房交付期限、搬迁期限、过渡方式、过渡期限、搬家补助费和临时安置补助费、违约责任以及当事人认为需要订立的其他条款进行协商，并在协商一致的情况下达成补偿安置协议；协商达不成补偿安置协议的，可以依法申请裁决。据此，拆迁人在拆迁过程中可以就安置补偿问题作出相应的意思表示，该意思表示在未与被拆迁人达成一致的情况下，对被拆迁人并无拘束力，不影响被拆迁人的权利义务，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，被告作为三横综合整治项目拆迁人，其作出的《补偿对象认定函复》，系就原告户是否属于涉案项目的安置补偿对象作出的意思表示，该意思表示并不能设定原告户的安置补偿利益，对原告的权利义务不产生实际影响，故其不属于行政诉讼的受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告陈志惠的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  周 红 审 判 员  倪东海 人民陪审员  徐建能 二〇二〇年七月二十日 法官 助理  陈 槚 代书 记员  戚海燕 ??11? ??2?