安徽省阜阳市颍泉区人民法院行 政 判 决 书(2020)皖1204行初38号原告：张建国，男，1968年5月8日生，汉族，初中文化，农民，住安徽省阜阳市。委托代理人：张柄尧，四川纵目律师事务所律师。被告：阜阳市自然资源和规划局，住所地阜阳市颍州区文峰街道清河东路222号，统一社会信用代码11341200MB19391321。法定代表人：杨增泓，该局局长。委托代理人：顾新明，该局颍泉分局监察大队负责人。委托代理人：田奔，安徽志豪律师事务所律师。原告张建国不服被告阜阳市自然资源和规划局2019年12月12日作出的阜自然资源和规划（监）字[2019]317号行政处罚决定，于2020年6月8日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月9日公开开庭审理了本案。原告张建国及其委托代理人张柄尧、被告阜阳市自然资源和规划局的委托代理人顾新明、田奔和证人钱某、张某、宁某等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月12日，被告阜阳市自然资源和规划局作出阜自然资源和规划（监）字[2019]317号行政处罚决定，该决定对对张建国作出处罚如下：1、责令退还非法占用的土地934.78平方米；2、没收其在非法占用的土地上新建建筑物857.85平方米及硬化地面76.93平方米；3、处以9347.8元的罚款。被告阜阳市自然资源和规划局在法定举证期限内提供主体资格方面的证据为：统一社会信用代码证，证明被告依法具有涉案行政行为的职权。提供认定事实方面的证据为：1.现场勘测笔录及照片，证明执法人员到现场勘验检查厂房建设的现状。2.询问笔录，证明执法人员对违法建设情况依法询问调查。3.违法用地现场勘测定界图、闻集镇土地利用总体规划图（2010-2020）和土地利用现状图（局部），证明原告于2018年3月未经依法批准，非法占用颍泉区闻集镇大宁村哈油坊土地934.78平方米建设厂房。提供程序方面的证据为：1.违法线索登记表，证明本案案件来源合法。2.核查报告、立案呈批表，证明接受违法线索后依法核查并立案调查。3.责令停止违法行为通知书及送达回证，证明对原告违法行为已及时予以制止，并告知其等候处理。4.调查报告、违法案件审理记录，证明违法行为调查终结，并经执法机构会议审理。5.重大执法决定法制审核审批表、违法案件处理决定呈批表，证明行政处罚决定依法经法制机构及主管部门负责人审批。6.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及相应送达回执，证明已将拟处理决定事先告知原告，并告知其陈述、申辩、听证的权利。7.行政处罚决定书、送达回执，证明依法作出决定书并送达决定书。提供法律方面的依据为：1.执法主体资格法律依据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十六条的规定。2.实体法依据《中华人民共和国土地管理法》（2004）第四十三条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》的规定。3.程序法依据《中华人民共和国行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》相关程序性方面的规定。原告张建国诉称，2019年12月12日，被告作出阜自然资源和规划（监）字（2019）317号行政处罚决定，责令原告退还非法占用的土地934.78平方米；没收原告在非法占用的土地上新建建筑物857.85平方米及硬化地面76.93平方米；处以9347.8元的罚款。原告认为，该行政处罚决定书缺乏相应事实依据且程序严重违法。该决定书尚在行政复议、诉讼期间内，即被强制拆除。为维护原告合法权益，现请求确认被告作出的阜自然资源和规划（监）字（2019）317号行政处罚决定违法，并撤销该决定。原告张建国向法庭提供视频光盘一张，证明2019年12月25日，该行政处罚决定尚在复议、诉讼期间内，原告房屋就被统筹试验区管委会强制拆除，原告已经另案起诉颍泉区人民政府。另外，原告张建国申请证人钱某、张某、宁某三人出庭作证，证明张建国在被告提供的询问笔录、送达回证等相关材料上签字时，均是空白材料。被告阜阳市自然资源和规划局辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》(2004)《土地管理法实施条例》的规定，被告是阜阳市人民政府自然资源主管部门，依法行使土地管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。经调查，原告于2018年3月未经依法批准，非法占用颍泉区闻集镇大宁村哈油坊土地934.78平方米建设厂房(其中林地459.13平方米、坑塘水面425.58平方米、农村宅基地50.07平方米)，新建建筑物857.85平方米，硬化地面76.93平方米。其占用土地的用途不符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》(2004)第四十三条的规定。上述事实有下列证据证实：当事人询问笔录、现场勘测笔录、现场照片、违法用地现场勘测定界图、闻集镇土地利用总体规划图（2010-2020）和土地利用现状图（局部）等证据佐证。被告在日常巡查过程中发现原告进行违法建设线索后，对违法线索进行了核查并作出核查报告、立案呈批、责令停止违法行为并进行了送达、调查取证（询问、现场勘测、现场拍照等）并制作调查报告、经会议审理后，被告进行了重大执法决定法制审核审批、处理决定呈批。向原告作出行政处罚告知书并送达、行政处罚听证告知书并送达等法定程序。被告依法作出处理决定、送达等法定程序，程序合法。以上有违法线索登记表、核查报告、立案呈批表、责令停止违法行为通知书、调查报告、违法案件审理记录、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、重大执法决定法制审核审批表、违法案件处理决定呈批表、处罚决定书及相关文书的送达回执等证据证明。综上所述，被告作出的行政处罚决定书，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。请依法驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，双方当事人的质辨意见如下：原告张建国对被告阜阳市国土资源和规划局提供的证据主体资格方面的证据无异议。对事实方面的证据1现场勘查笔录、证据2询问笔录，从签名看张某与钱某高度相似，系同一个人的签字，不符合法律规定。2019年10月26日，闻集国土资源所拿了一大摞空白材料过来让张建国签的字，询问笔录里张建国最后签字确认部分上面是有大段留白，执法人员可以随时添加内容，不符合行政询问笔录相关规范；笔录内容也不真实，原告的房子是在2016年盖的，2019年12月26日就没有人给张建国做过笔录。证3定界图、总体规划图、土地利用现状图，认为涉案土地包括了农村宅基地、林地、坑塘水面，其中林地属于限制建设区域，是不符合土地利用总体规划，处罚决定上未对此进行区分。程序方面的证据综合质证意见认为，本案所有送达程序中送达日期均不是由张建国填写，从字迹来看受送达人和送达人所填写的日期都是同一个人书写，充分说明张建国是受欺骗，在一摞空白文书上签的字，本案送达程序是严重违法。该处罚决定书没有对一块土地上符合与不符合土地利用总体规划进行区分，根据相关法律规定只能对符合的进行没收，不符合的进行限期拆除，林地部分应该是不符合规划的。证人钱某、张某、宁某三人出庭作证，证明了本案程序严重违法，包括执法人员主体资格违法，同时执法人员也当庭自认当时是让行政相对人签的是空白询问笔录、空白送达回证，导致本案据以处罚的现场勘查笔录、调查材料都具有严重不合法性，该处罚决定也就缺乏相应的依据。被告辩驳意见认为，张某与钱某签字不是同一人签的；张建国作为完全行为能力人，其在调查笔录、送达回证上的签字，对相关内容予以认可，原告仅推测未提供相关证据；被告将林地作为符合土地利用总体规划，并没有侵害其权益，相反减轻了其应当承担的责任。被告阜阳市国土资源和规划局对原告张建国提供的视频光盘，认为被告仅对原告占地违法行为作出行政处罚，并未参与强制拆除的行为，该视频与本案不具有关联性。经审理查明：2019年12月12日，被告阜阳市自然资源和规划局作出阜自然资源和规划（监）字[2019]317号行政处罚决定，认定2018年3月，张建国未经依法批准，非法占用颍泉区闻集镇大宁村哈油坊土地934.78平方米建厂房（其中林地459.13平方米、坑塘水面425.58平方米、农村宅基地50.07平方米），新建建筑物857.85平方米。所占土地符合土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》的规定，决定对原告张建国处罚如下：1、责令退还非法占用的土地934.78平方米；2、没收其在非法占用的土地上新建建筑物857.85平方米及硬化地面76.93平方米；3、处以9347.8元的罚款。庭审中，原告张建国述称被告提供的卷宗里面所有的勘验笔录、调查笔录、通知书、送达回证，均是被告的工作人员钱某、张某通过宁某让其在空白的笔录、送达回证上一次性签字，内容是后来补填上的，其并不知情，且其房屋建于2016年，并非行政处罚决定中认定的2018年3月。原告张建国申请的证人钱某、张某、宁某三人出庭作证，印证了张建国陈述的上述事实。同时，证人钱某、张某出庭作证，也证明了两人系被告所属阜阳市颍泉区闻集土地管理所的聘用制工作人员，无行政执法资格证，是按照上级的要求做涉案的卷宗材料。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”第三十七条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”本案中，被告阜阳市自然资源和规划局所属的阜阳市颍泉区闻集镇土地管理所使用无行政执法资格的聘用制工作人员进行行政执法，并且采取让行政行为相对人提前签字、后填写内容的方式，制作勘查笔录、询问笔录、送达回证，违反法定程序实施行政执法。张建国自认其厂房建于2016年，行政处罚决定中认定其厂房建于2018年3月，因被告所作的询问笔录是在空白的笔录上填写，该询问笔录不具有法律效力，被告认定其厂房建于2018年，无证据支持，属事实不清，证据不足。综上所述，被告阜阳市自然资源和规划局作出的阜自然资源和规划（监）字[2019]317号行政处罚决定，事实不清，主要证据不足，违反法定程序，应予依法撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：撤销被告阜阳市自然资源和规划局2019年12月12日作出的阜自然资源和规划（监）字[2019]317号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。审 判 长  吴庆新人民陪审员  孙文山人民陪审员  张桂芳二〇二〇年七月十六日书 记 员  李明菲附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。