南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终229号 上诉人（原审原告）徐建平，男，1960年2月12日出生，汉族，住江西省抚州市临川区。 被上诉人（原审被告）南昌经济技术开发区住房保障与建设管理局，住所地南昌市经济技术开发区枫林西大街568号。 负责人饶海鹏，该局局长。 委托代理人顾文斌，北京德和衡（南昌）律师事务所律师。 原审第三人南昌经济技术开发区房屋征收与补偿办公室，住所地南昌市经济技术开发区枫林西大街568号。 负责人张瑜，该办公室主任。 委托代理人顾文斌，北京德和衡（南昌）律师事务所律师。 上诉人徐建平因与被上诉人南昌经济技术开发区住房保障与建设管理局（以下简称经开住建局）、原审第三人南昌经济开发区房屋征收与补偿办公室（以下简称经开征补办）房屋征收补偿协议一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初1133号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭审理了本案。上诉人徐建平，被上诉人、原审第三人共同委托代理人顾文斌到庭参加诉讼，饶海鹏、张瑜分别作为被上诉人、原审第三人的出庭负责人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2015年9月10日，南昌市人民政府办公厅作出洪府厅字〔2015〕337号《关于同意昌九大道快速路（昌北立交-昌西南立交）道路交通详细规划的批复》，同意南昌市城乡规划局呈报的昌九大道快速路（昌北立交-昌西南立交）道路交通详细规划。2015年7月1日，南昌市发展和改革委员会作出洪发改投字〔2015〕96号《关于昌九大道快速路改造二期工程（昌航大道立交-黄家湖立交段及长堎立交-昌南立交段）项目建议书的批复》。2016年1月14日，南昌市城乡规划局核发选字第360100201600002号《建设项目选址意见书》。2016年2月3日，南昌市国土资源局作出洪国土资函〔2016〕9号《关于对南昌市昌九大道快速路改造二期工程建设用地的预审意见》。 2018年2月22日，被告经开住建局发布了《关于昌九快速路改造二期建设项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》，因南昌市昌九快速路改造二期工程建设项目需要，拟征收昌航大道立交-黄家湖立交段昌九快速路范围内所有房屋，征求意见期限自2018年2月22日至2018年3月22日。2018年5月8日，南昌经济技术开发区管理委员会发布洪府（经开）征字〔2018〕第1号《南昌经济技术开发区管委会房屋征收决定书》（以下简称《征收决定》）《南昌经济技术开发区管委会房屋征收公告》（以下简称《征收公告》），决定对昌九大道快速路改造二期项目规划范围内所有房屋实施征收，并作出《南昌市昌九大道快速路改造二期建设工程国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）。该方案明确征收范围为南昌经济技术开发区昌九大道快速路改造二期建设工程项目规划红线范围内国有土地上房屋及其附属物；房屋征收部门为经开住建局，房屋征收实施单位为经开征补办；签约期限为自征收决定公告之日起至2018年7月20日；搬迁期限为自签订征收补偿协议之日起15天内。同时明确了征收私房住宅的补偿有房屋产权调换与货币补偿两种方式，由被征收人自行选择：选择货币补偿，按市场评估价补偿，即签即办；选择产权调换的补偿：按被征收房屋建筑面积实行“征一还一”，双向评估、互找差价，就近靠档的原则进行安置。征收私房非住宅的补偿按市场评估实行货币补偿。装饰装修补偿明确为，由征收当事人协商确定，协商不成的，可以委托房地产价格评估机构评估确定。该方案并明确了搬迁补偿、临时安置补偿、停产停业补偿、补助及奖励办法。徐建平拥有的江西国际汽车城汽配贸易中心××幢××号房屋［昌北房权证乙字第（庐南）××号］，在本次征收范围内。2018年6月30日，原告与被告经开住建局、第三人经开征补办签订了经征协字（汽-067）号《住（非）宅货补偿协议书》（以下简称《货补协议》），约定：被征收房屋为砖混结构，建筑面积100.05㎡，其中住宅面积67.84㎡、非住宅建筑面积为32.21㎡；房屋征收选择货币补偿，住宅房货币补偿小计782647元，非住宅房货币补偿小计817334元（含整栋奖3000元），总计1599981元。协议由被告经开住建局、经开征补办加盖了公章，原告签了字。2018年12月13日，被告将补偿款1596981元（扣除整栋奖3000元）汇至原告的银行账户。《货补协议》已实际履行完毕。2018年9月30日，南昌经济技术开发区管理委员会发布〔2018〕17号《关于撤销昌九快速改造二期项目房屋征收决定书及公告的通知》（以下简称《撤销通知》），决定撤销《征收决定》《征收公告》。原告认为案涉《货补协议》的前提已被依法撤销，该《货补协议》亦属于依法可撤销的情形，故向一审法院提起诉讼，请求1．依法撤销《货补协议》；2．一审诉讼费用由被告负担。 一审法院认为，本案焦点问题在于原告行使案涉协议撤销权是否具有法律依据。行政协议是行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现行政管理或者公共服务目标，但与单方行政行为不同的是，行政协议同时又是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者终止某种行政法上权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，除适用行政法律规范的规定外，还可以适用与行政法基本原则不相抵触的民事法律规范；当事人就行政协议产生纠纷适用民事法律规范时，应在合同法的框架内主张权利。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”本案中，原告在与被告、第三人订立《货补协议》过程中，是否是显失公平的，原告是否存在重大误解，被告、第三人是否存在欺诈、胁迫手段或者乘人之危的情形，成为确定原告能否行使撤销权的关键。但本案现有证据不能证明被告、第三人采取欺诈、胁迫等手段或者乘人之危逼迫原告违背其真实意思签订合同。同时，案涉房屋征收补偿价格经合法评估公司评估确定，原告对此予以确认，案涉协议系各方基于真实意思自愿达成，协议内容亦未损害原告的合法补偿权益，应当视为公平合理补偿，且原告已实际收款，该协议已经履行完毕，并不存在显失公平，原告也不存在重大误解。故原告主张撤销《货补协议》的诉讼请求，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告徐建平的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告徐建平负担。 上诉人徐建平不服一审判决向本院提起上诉，主要事实和理由：一、一审认定事实不清。《货补协议》签订的基础《征收决定》《征收公告》均已被撤销，根据情势变更原则，《货补协议》亦应当撤销。况且，被上诉人与上诉人在签订《货补协议》的过程中，存在欺诈的行为，房屋装修价格补偿标准不一显失公平，该《货补协议》属于法律规定的可撤销情形，被上诉人依法应当撤销。二、一审适用法律错误。一审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定作出判决与行政诉讼法公平平衡原则背道而驰。综上，请求二审法院依法改判。 被上诉人经开住建局答辩称，一、一审认定事实清楚。1．一审关于双方诉讼主体资格的认定正确。上诉人及被上诉人均为《货补协议》的当事人，原审认定双方均具有行政诉讼主体资格，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定。2．一审关于案件争议性质的认定正确。被上诉人与上诉人缔约的根本目的是为了解决昌九快速路改造宽度拓展与分流问题，符合行政机关实现公共服务的目标，与上诉人签订的具有行政法上权利义务内容的《货补协议》属于行政协议。3．一审关于《货补协议》的性质认定正确。《货补协议》的签订系在双方自愿的基础之上，被上诉人与上诉人在签订《货补协议》过程中无任何胁迫、强拆、乘人之危的行为。且《货补协议》补偿标准系依被拆迁代表随机抽取的第三方评估机构确定，补偿价格公平，该协议也已明确列明拆迁的补偿标准、补偿总价等事项，被上诉人不存在任何欺诈行为。二、一审适用法律正确。1．一审判决引用民事合同的相关规定正确。一审依据《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定，审查《货补协议》签订过程中，被上诉人是否存在欺诈、显失公平等情形，符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的相关规定。上诉人以《征收决定》《征收公告》被撤销为由，依据情势变更原则主张撤销《货补协议》，于法相悖。2．一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人主张撤销、解除《货补协议》，但并未提交证据证明，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的相关规定，应承担举证不能的法律后果。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人经开征补办答辩意见与被上诉人一致。 二审期间，被上诉人经开住建局向本院提交以下证据：1．南昌市青山湖区人民政府［洪府（青山湖）征字（2020）第2号］《房屋征收决定书》，用以证明南昌经济技术开发区管理委员会2018年5月8日发布的《征收决定》《征收公告》已获得南昌市青山湖区人民政府追认，且经开征补办已获得实施案涉房屋征收及补偿的授权。2．房屋征收公告及公告照片。用以证明经开住建局依法公布［洪府（青山湖）征字（2020）第2号］《房屋征收决定书》及《房屋征收公告》。 上诉人对被上诉人提供的证据1、2的真实性、合法性、关联性均有异议，南昌市青山湖区人民政府作出［洪府（青山湖）征字（2020）第2号］《房屋征收决定书》《房屋征收公告》并未通知上诉人，不予认可南昌市青山湖区人民政府的追认权。本院认为，被上诉人二审提交的证据系诉讼中新出现的证据，来源合法，内容真实，且与本案待证事实有关联，本院予以采纳。 本院二审除确认一审查明的事实外，另查明，2020年6月24日，南昌市青山湖区人民政府作出［洪府（青山湖）征字（2020）第2号］《房屋征收决定书》及《房屋征收公告》，对南昌经济技术开发区管理委员会2018年5月8日发布、2018年9月30日自行撤销的《征收公告》《征收决定》《补偿方案》的法律效力予以认可，并授权经开征补办依照上述文件和现场施工实际需要，对上述文件所涉建设项目工程规划红线范围内的房屋进行征收补偿等工作。同日，南昌市青山湖区人民政府公布并张贴［洪府（青山湖）征字（2020）第2号］《房屋征收决定书》及《房屋征收公告》。 本院认为，行政协议作为一种新型且重要的行政管理和公共服务方式，既具有行政性，也具有合同的民事属性。行政协议签订过程需要双方当事人协商一致，且通常情况下，一经签订，对双方当事人均有约束力，除因法定事由依法无效或撤销，或者出现约定的事由外，双方当事人均应依约履行。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”及《中华人民共和国合同法》第五十四条：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销……”的规定，上诉人请求撤销案涉《货补协议》，应当举证证明其在与被上诉人签订案涉《货补协议》过程中，存在“重大误解订立”“订立合同时显失公平”“被上诉人以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同”等情形，上诉人并未提供充分证据予以证明，应承担举证不能的法律后果。综合《货补协议》有关房屋征收补偿价格系经合法评估公司评估所确定，上诉人已经获得相应的房屋装修补偿权益；被征收房屋基于装修面积、装修标准、使用年限等，存在分户房屋装修补偿价款的差异性；《货补协议》签订后，上诉人已按约按时搬迁并交付房屋，案涉房屋及附属设施已拆除，已无法恢复原状，被上诉人亦已足额向上诉人支付房屋补偿价款，《货补协议》已经实际履行完毕；南昌市青山湖区人民政府2020年6月24日已作出［洪府（青山湖）征字（2020）第2号］《房屋征收决定书》及《房屋征收公告》，对南昌经济技术开发区管理委员会2018年5月8日发布、2018年9月30日自行撤销的《征收公告》《征收决定》《补偿方案》的法律效力予以认可。南昌经济技术开发区管理委员会2018年9月30日发布《撤销通知》，决定撤销《征收决定》《征收公告》《补偿方案》的行政行为，并未对上诉人基于房屋征收已经获得的房屋拆迁补偿权益造成实际影响；被上诉人作为案涉房屋征收补偿主体，其为实现行政管理或者公共服务目标，在与上诉人订立案涉《货补协议》中，亦不存在滥用职权、违反法定程序、明显不当等因素，应当认定案涉《货补协议》系双方真实意思表示，合法有效，不存在依法予以撤销的情形。一审驳回上诉人撤销《货补协议》的诉讼请求，并无不当。 综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其有关撤销《货补协议》的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人徐建平担。 本判决为终审判决。 审 判 长 涂相荣 审 判 员 帅晨薇 审 判 员 陈 榕 二〇二〇年七月二十九日 法官助理 邓晨昕 书 记 员 刘程琦