辽宁省朝阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽13行初58号原告王善继，男，1979年3月16日出生，汉族，农民，住朝阳县。委托代理人李树轩，辽宁森盛律师事务所律师。被告朝阳县人民政府(复议机关)，住所地朝阳县柳城街道燕京街1号。法定代表人刘力东，县长。委托代理人班兆年、董恒，朝阳县司法局工作人员。第三人朝阳县北四家子供销合作社，住朝阳北四家子乡。法定代表人韩和东，主任。原告王善继请求撤销复议决定一案，于2020年6月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月11日受理后，于2020年6月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于7月10日组织当事人进行证据交换，本院依法组成合议庭于2020年7月16日公开开庭审理了本案。原告王善继及其委托代理人李树轩，被告朝阳县人民政府(以下简称县政府)的委托代理人班兆年、董恒，第三人朝阳县北四家子供销合作社(以下简称北四家子供销社)的法定代表人韩和东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年3月25日，申请人北四家子供销社向县政府申请复议，要求撤销被申请人朝阳县自然资源局为第三人王善继颁发的《房屋所有权证》。县政府于2020年5月28日作出朝县政行复字(2020)第5号《行政复议决定书》(以下简称《行政复议决定》)，决定认为：申请人北四家子供销合作社具有提起行政复议的主体资格。因机构改革，朝阳县住建局办理房屋登记的职能已转移到朝阳县自然资源局，朝阳县自然资源局作为被申请人主体资格适格。申请人向本机关提交的《辽宁省朝阳县人民政府征用土地批复》(朝县政地〔1990〕4号)、《北四家子供销合作社关于翻建车户店房屋的报告》、北四家子乡供销社与和平村民委员会就征占地签订的《协议书》及《关于给予时永珍同志党内严重警告处分的决定》，上述材料真实有效，本机关予以采信。2010年12月20日，王善继未依照《中华人民共和国城乡规划法》、《辽宁省村镇房屋权属登记管理办法》的相关规定提交相关材料，时永珍未审查王善继办理《房屋所有权证》的合法性、合理性，就为王善继发放了《房屋所有权证》，存在违规发证的事实；王善继、邵永田通过走人情方式取得的和平村二大车户店分销店经营用房的《房屋所有权证》不具有合法性，侵害了国有资产权益。关于北四家子供销社与邵永田，邵永田与王善继之间转卖涉案国有土地及房屋的事实，按照《中华人民共和国企业国有资产法》第72条规定“在涉及关联方交易、国有资产转让等交易活动中，当事人恶意串通，损害国有资产权益的，该交易行为无效”。王善继所取得《房屋所有权证》系违法办理，其取得的《房屋所有权证》自始无效。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款(三)项1.3.4.5目，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，决定：一、撤销王善继所持有的《房屋所有权证》(无证号56.62平方米)；二、确认北四家子供销社转卖国有资产和平村车户店分销店房屋及土地的行为违法。如不服本复议决定，可自接到本决定书之日起15内，向朝阳市中级人民法院提起行政诉讼。王善继不服，向本院提起行政诉讼。原告王善继诉讼请求，撤销县政府作出的《行政复议决定》，本案诉讼费由被告负担。事实与理由，一、行政机关颁发《房屋所有权证》不是行政许可行为，而是行政确认行为，不属于《行政复议法》第六条规定的受案范围，依法不应当受理。二、北四家子供销社自认将房屋出售给他人，那么是否向他人颁发房证与其没有利害关系，其不是适格的申请人。三、原朝阳县建设局(现朝阳县自然资源局)和时永珍，只是向王善继颁发房证的经办人或经办机关，实际颁发房证的是朝阳市人民政府，所以朝阳县自然资源局不是适格的被申请人。四、北四家子供销社系集体企业，其资产系集体财产。涉案房屋所占用土地是北四家子乡和平村集体土地，不是国有土地。复议决定认定是国有土地，颁发房证侵害了国有资产权益无事实依据。五、复议决定结果第一项，不符合《行政复议法》第二十八条规定，系无效决定；第二项北四家子供销社不是行政机关，无权作出具体行政行为，复议决定对其行为进行审查，确认其行为违法无事实和法律依据。原告向本院提交证据如下：一、北四家子供销社将车户店房屋及土地使用权转卖给邵永田的合同；二、邵永田将车户店房屋及土地使用权转卖给王善继的合同；三、朝阳市人民政府向王善继颁发的《房屋所有权证》；四、王善继与北四家子供销社主任韩和东的通话录音；五、(2020)第5号《行政复议决定》。被告县政府答辩的主要内容，一、北四家子供销社认为原朝阳县建设局为王善继核发的《房屋所有权证》，侵犯了其合法权益，与其有利害关系向我机关申请复议，我机关根据《中华人民共和国行政复议法》第六条（十一）项规定受理复议申请，北四家子供销社主体适格。二、根据《辽宁省村镇房屋权属登记管理办法》第四条第二款规定，原朝阳县建设局是朝阳县村镇建设行政主管部门和发证机关，现职能已转到朝阳县自然资源局，朝阳县自然资源局作为被申请人主体适格。三、北四家子供销社办公用房的土地，于1990年得到我机关批准，征用1000平方米耕地为国有土地，不再是村组集体土地；同年县联社又出资2.2万元用于建房，房屋、土地均属国有资产。四、2009年起朝阳县建设局已下文件，明确规定停止使用手写《房屋所有权证》，所以本机关认为王善继持有的手写《房屋所有权证》违法，为违法取得。五、北四家子供销社使用的土地系国有划拨土地，其在出售房屋给邵永田时没有报请人民政府审批批准。邵永田在购买房屋后没有缴纳土地出让金，也没有办理土地权属变更登记手续，案涉土地使用权权属并未发生变化。王善继没有土地使用权证，却办理了房屋所有权证应属违法。被告县政府向本院提交复议卷宗材料复印件一册，主要证据如下：一、复议申请书；二、关于翻建车户店房屋的报告、1990年6月19日北四家子供销社与北四家子乡和平村委会签订的征占土地协议书、供销社征地平面设置图、朝阳县供销合作社联合社朝供联财字(1990)70号文件、朝阳县计划经济委员会朝计经发(1990)第107文件、县政府朝县政地字(1990)4号征用土地批复；三、提出答复通知书、发放房屋所有权证汇总表、领取房产执照申请书、村镇房产普查勘杖核实证明书；四、第三人参加通知书；五、第三人意见书、二份房屋及土地转卖合同，房屋所有权证；六、谈话笔录、给予时永珍处分决定；七、(2020)第5号《行政复议决定》。第三人北四家子供销社答辩的主要内容，同意县政府的答辩意见。第三人北四家子供销社未向本院提交证据。经庭审质证，原、被告提供的两份房屋及土地使用权转卖合同、房屋所有权证系书证，被告提供的征占土地协议书、供销社征地平面设置图、朝阳县供销合作社联合社朝供联财字(1990)70号文件、朝阳县计划经济委员会朝计经发(1990)第107文件、县政府朝县政地字(1990)4号征用土地批复、发放房屋所有权证汇总表、领取房产执照申请书、村镇房产普查勘杖核实证明书、处分决定系书证，对其真实性予以确认，可以采信。经审理查明,2002年9月1日，北四家子供销合作社与邵永田签订一份《车户店商店及土地使用权转卖合同》，合同主要约定，经县社批准将车户店商店八间平房、三间土房及土地面积1000平方米转卖给邵永田，邵永田有转卖权、子女继承权。同时约定了院落四至，转卖价款等其他事项。2008年1月16日，邵永田与王善继签订一份《车户店商店及土地使用权转卖合同》，合同主要约定，一、邵永田将车户店商店八间平房、自建二间平卖给王善继。二、院落四至(与邵永田的合同相同)。三、价款24万元。四、付清款后，邵永田将原有供销社房证负责更名。2010年12月20日，朝阳县建设局为王善继颁发《房屋所有权证》，房证主要内容：所有权人王善继，所有权性质私产，共有人李士超，房屋坐落北四家子和平村，砖木结构、一层二间、56.62平方米。2019年3月25日，北四家子供销社发现房屋和土地使用权被转卖，王善继持有《房屋所有权证》，故向县政府申请复议，县政府受理后，于2020年5月28日作出《行政复议决定》。王善继对《行政复议决定》不服，向本院提行政诉讼。本院认为，本案的争议焦点问题是《行政复议决定》是否应予撤销。《行政复议决定》涉及两个方面的问题，一是撤销王善继持有的房屋所有权证；二是确认北四家子供销社转卖国有资产和平村车户店分销店房屋及土地的行为违法。关于撤销王善继所持有的房屋所有权证的问题。从本案事实证据可知，2002年9月1日北四家子供销社将商店房屋及土地使用权转卖给邵永田。2008年1月16日邵永田又转卖给王善继，王善继支付人民币24万元，签订了买卖合同，并已履行完毕。2010年原朝阳县建设局为王善继购买的房屋颁发了《房屋所有权证》，现王善继占有使用该房屋及土地。县政府在作出《行政复议决定》时，未确认王善继取得所有权的情形是否符合《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定，即受让人受让该不动产时是否是善意的，是否支付了合理的对价以及转让不动产是否已依法进行了登记。县政府未经审理即撤销登记，对案件的基本事实认定不清，被诉复议决定应予撤销。关于确认北四家子供销社转卖国有资产和平村车户店分销店房屋及土地的行为违法的问题。北四家子供销社申请复议时没有提出确认北四家子供销社转卖国有资产和平村车户店分销店房屋及土地的行为违法的请求，而县政府的《行政复议决定》作出了该项行为违法的结果，违反了行政复议法第六条关于复议范围的规定。关于本案涉及的合同效力问题应属于平等主体之间的民事法律关系，应根据当事人意思自愿原则并适用民事法律规定予以评价。县政府属于超越职权作出复议决定。另外，案涉房屋在2002年9月就由他人占有使用，并办理了房屋所有权证，经过了两次权属变更，直到2019年3月北四家子供销社才向县政府申请复议。县政府对申请复议的主体资格、复议期限、客观事实等事项，未依照相关法律、法规进行审查。综上，被诉复议决定主要证据不足、超越职权，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条(一)、（四）项之规定，判决如下：撤销被告朝阳县人民政府于2020年5月28日作出的朝县政行复字(2020)第5号行政复议决定。案件受理费50元，由被告朝阳县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  宁小泉审判员  胡文涛审判员  郭继飞二〇二〇年七月二十八日书记员  迟向洋(法官助理代)