武汉铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）鄂71行终21号上诉人（原审原告）李燕，女，汉族，1967年2月27日出生，住湖北省鹤峰县。被上诉人（原审被告）湖北省人力资源和社会保障厅，住所地湖北省武汉市武昌区水果湖路8号。负责人刘艳红，厅长。委托诉讼代理人郭晓天，该厅工作人员。委托诉讼代理人黄燕，湖北维力律师事务所律师。原审第三人湖北省社会保险局，住所地湖北省武汉市武昌区东湖西路社保大厦。法定代表人王金林，局长。委托诉讼代理人张敏，该局工作人员。委托诉讼代理人姚春华，上海建纬（武汉）律师事务所律师。原审第三人湖北鹤峰农村商业银行股份有限公司，住所地湖北省鹤峰县容美镇溇水大道806号。法定代表人魏斌武，董事长。委托诉讼代理人朱立明，该行人力资源部经理。委托诉讼代理人闵剑波，湖北硒都律师事务所律师。上诉人李燕因与被上诉人湖北省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）、原审第三人湖北省社会保险管理局（以下简称省社保局）及湖北鹤峰农村商业银行股份有限公司（以下简称鹤峰农商行）退休审批一案，不服武汉铁路运输法院（2019）鄂7101行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，经过阅卷、调查和询问当事人，没有新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，李燕原系鹤峰农商行职工，自1991年6月起先后任鹤峰县太平信用社会计、鹤峰农信社营业部会计、鹤峰农信社办事员、鹤峰农商行清算中心库管员。2019年1月21日，鹤峰农商行依据《关于印发湖北省农信社（农商行、农合行）人事管理办法的通知》（鄂农信发〔2015〕6号，以下简称《省农信社人事管理办法》）等文件的规定，认定李燕申报退休时为工人身份，达到50岁法定退休年龄，向省社保局申报办理退休手续，并提交了李燕的人事档案、岗位分类文件等相关资料。申报退休时，李燕任鹤峰农商行清算中心库管员。省社保局根据鹤峰农商行提供的材料和李燕人事档案，审核认定李燕出生年月为1969年2月，退休时间为2019年2月，退休时所在的岗位性质为工人，符合国发[1978]104号文第一条第一项的规定，于2019年2月28日准予李燕退休，从2019年3月领取基本养老金，并在《湖北省城镇职工退休待遇领取资格确认表》（以下简称退休审批表）人社部门审批意见一栏加盖“湖北省社会保险局企业职工退休条件审批专用章”。后省人社厅经审核，在退休审批表审批意见栏加盖“湖北省企业职工退休条件审批专用章（2）”。另查明，2017年9月29日，省人社厅召开养老保险工作联席会并作出会议纪要，决定将省直企保审批审核职能委托给省社保局行使。次日，省人社厅职工养老保险处与省社保局签订《省直企保审批审核职能委托书》，明确自2018年1月起，将省人社厅除厅行政服务中心目前负责的省直个人窗口续保缴费人员和部分中小型企业（单位）以外的省直参保企业职工按月领取基本养老金资格确认（即退休审批）的职能委托给省社保局行使。2019年10月30日，省人社厅下发《关于委托湖北省社会保险局承担省直企业养老保险审批审核职能的通知》，以文件的形式再次对前述事项予以明确。又查明，2014年鹤峰农信社改制为鹤峰农商行，该行开业的同时，原鹤峰农信社终止。原审法院认为，本案争议焦点问题集中在以下几个方面：（一）省人社厅是否为本案的适格被告，被诉退休审批行为的审批主体是否合法。根据《社会保险法》第七条第二款及《湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省人力资源和社会保障厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第三条的规定，省人社厅具有办理省直统筹单位职工退休条件审批的法定职责。2017年9月29日，省人社厅以会议纪要的形式将省直企保审批审核职能委托给省社保局行使，并于次日签署了职能委托书。根据《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称行政诉讼法解释）第二十条第三款的规定，在没有法律、法规或者规章规定的情况下，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托；当事人不服提起诉讼的，应以该行政机关为被告。本案中，在没有其他法律、法规或者规章规定的情况下，省人社厅以正式的会议纪要形式将省直企保审批审核职能委托给省社保局行使，属于行政诉讼法规定的委托；依据行政诉讼法解释的规定，本案适格被告应为省人社厅。虽然省社保局作出退休审批时在盖章问题上存在瑕疵，但在省社保局作出退休审批后，省人社厅加盖公章对省社保局作出的退休审批行为进行了确认，属于行政机关的自我纠错行为，且该行为不影响事实的认定，对李燕的权利义务不产生实际影响，故上述行为符合法律规定。而2019年10月30日，省人社厅所作《关于委托湖北省社会保险局承担省直企业养老保险审批审核职能的通知》，是对委托事宜的进一步明确，不代表委托是2019年才作出。故省人社厅为本案的适格被告，被诉退休审批行为的审批主体符合法律规定。（二）《省农信社人事管理办法》可否作为省人社厅认定李燕岗位性质的依据。根据国务院办公厅2004年《关于明确农村信用社监督管理职责分工指导意见》第十条的规定：“省级联社的具体职责包括：结合当地信用社实际，制定信用社业务经营、财务核算、劳务用工、分配制度、风险控制等管理制度并督促执行。”国务院作为我国最高行政权力部门，已经赋予了全国各省联社对辖区内的各级信用社的劳动人事管理制定管理制度。同时，2005年8月，湖北省委《关于全省农村信用社系统党的组织建设和干部管理有关问题的通知》规定：“各市（州）、县（市、区）联社领导班子比照其他专业银行的管理方式，实行垂直管理。”该规定对全省农村信用社系统的人事管理权限进行了明确规定，管理方式为垂直管理，故湖北省农村信用社联合社（以下简称省农信社）有权要求市、县两级联社执行《省农信社人事管理办法》。该办法作为省农信社制定的全省农村信用社系统统一适用的人事管理制度，可以作为省人社厅认定李燕岗位性质的依据，省人社厅据此作出被诉退休审批行为符合规定。（三）李燕退休时所在岗位性质的认定。根据《关于完善企业职工基本养老保险若干政策问题的暂行处理意见》规定：“参加企业职工养老保险的单位女职工，申报退休时所在的岗位为管理、技术岗位的，退休年龄为55周岁；申报退休时所在岗位为生产、操作岗位的，退休年龄为50周岁。”本案中，如李燕退休时所在岗位为生产、操作岗，则已达到法定退休年龄，符合退休条件；如为管理、技术岗，则未达到法定的55周岁退休年龄。因此，李燕退休时所在岗位性质决定了李燕的退休时间。《省农信社人事管理办法》第二条规定，管理人员是指省农村信用联合社、各市县农村信用社领导班子成员，各级行社内设部门、直属单位和分支机构负责人（含正职、副职）。除管理人员以外的工作人员均为普通员工。在2019年1月鹤峰农商行向省人社厅申报李燕退休时，李燕所在的岗位为库管员，不属于《省农信社人事管理办法》规定的管理人员范畴。根据现有证据只能证明李燕具有会计从业资格及符合专业技术职务任职条件，但在李燕不属于管理人员岗位、而单位又未设立技术岗位的情况下，李燕申报退休时所在的岗位应为生产、操作类岗位。而鹤峰农商行制定的薪酬考核办法只是单位薪酬计算发放方式的规定，即使李燕是参照管理技术人员的标准发放工资，也不能以此推断李燕退休时所在岗位为管理技术岗，李燕申报退休时所在岗位性质仍应以定岗分类文件为准。省人社厅对鹤峰农商行提供的材料及李燕档案材料进行审查，按照《关于完善企业职工基本养老保险若干政策问题的暂行处理意见》的规定认定李燕已达到50周岁法定退休年龄，并作出被诉退休审批行为符合规定。至于退休审批表中的职工个人签字栏，主要起告知作用。经审查，李燕认可鹤峰农商行向其告知退休事宜，而拒绝在员工退休告知书上签字这一事实，鹤峰农商行已尽到了合理的告知义务，李燕签字与否不影响退休审批的效力。李燕在诉讼中还提出，恩施农商行并非鹤峰农商行的上级主管单位，却在主管单位意见栏中签署了审批意见，省人社厅在审批时未尽到审慎审查义务，属于认定事实错误。省人社厅作为法定的退休审批部门，审查的是职工是否符合退休条件，是否可以准予退休，至于呈报单位及主管单位行业内部管理权限如何划分并非省人社厅审查的重点，李燕的该意见不予支持。综上，省人社厅所作退休审批行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，李燕的诉讼理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李燕的诉讼请求。案件受理费50元由李燕承担。李燕不服原审判决，向本院提起上诉称：对原审法院查明的事实及法律适用均有异议。一、省社保局不具有行政审批资格，原审法院认为省社保局的行政审批行为仅是“盖章问题上存在瑕疵”的结论，既不符合查明的事实，也严重违反法律规定。二、被上诉人在省社保局违法审批的基础上，对涉案退休审批行为进行确认，严重违法。三、原审法院认定退休审批表中职工本人签字栏主要起告知作用，属适用法律错误。四、省人社厅未将已经行政审批的退休审批表送达给上诉人，该退休审批行为并未生效。五、《省农信社人事管理办法》存在部分内容和制定程序不合法，原审法院不应将其直接作为认定上诉人岗位性质的依据。六、原审法院对上诉人退休时所在岗位性质认定有误。请求依法撤销原审判决并予以改判。被上诉人省人社厅辩称：第一、关于审批职权问题。省人社厅在职责范围内有权委托省社保局进行退休审批，且省社保局有办理省人社厅交办事项的职责，省人社厅委托省社保局办理退休审批也履行了相关手续，该委托符合法律规定。因省人社厅退休审批有几个部门办理，为便于内部管理，由省社保局负责办理被诉退休审批行为并加盖了省社保局的公章。后为进一步规范退休审批行为，加盖了省人社厅的退休审批章。第二、关于上诉人的退休岗位和退休时间认定问题。省人社厅在充分审查上诉人人事档案和相关材料的基础上，结合用人单位人事管理和岗位分类文件，进行了审核认定，被诉退休审批行为符合法律规定。原审审判程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人省社保局述称：一、省人社厅先后于2017年9月、2019年10月将省直企保审批审核职能、省直企业基本养老保险按月领取基本养老金资格确认（即退休审批）等事宜委托给省社保局办理，并在原审庭审中对涉案退休行政审批行为予以了确认，省社保局具备退休行政审批资格。原审判决关于省社保局退休行政审批“盖章问题上存在瑕疵”的事实认定清楚。二、《省人力资源和社会保障厅关于进一步规范企业职工退休审批工作的通知》规定，职工本人在退休审批表的“本人签字栏”签名，确认本人出生时间、参工时间以及岗位、工种等情况。李燕因其工作岗位性质被认定为工人岗位而拒绝签字，并非对退休审批一事不知情。原审法院认为退休审批表中的职工个人签字栏主要起告知作用，认定事实清楚，适用法律正确。三、鹤峰农商行已就李燕退休审批事项履行了告知义务，李燕认为涉案退休审批表未送达其本人，该行政行为未生效，不符合事实。四、李燕退休时岗位性质属于普通员工。原审法院关于李燕退休时的岗位性质认定无误。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉请求，维持原判。原审第三人鹤峰农商行述称：一、省人社厅及省社保局对李燕退休的审批程序合法。二、李燕是否在退休审批表中的本人签字栏签名，不是省人社厅办理退休审批时审查的实质性内容。三、《省农信社人事管理办法》合法有效，是认定公司职工岗位性质的依据，李燕退休前系普通员工（操作性岗位）。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。各方当事人向原审法院提交的证据均已经原审法院庭审质证，并已随案移送本院。本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，根据原审判决，结合各方诉辩主张，本案审查重点为被诉退休审批行为是否合法，争议焦点为：一、省社保局办理被诉退休审批行为是否合法；二、被诉退休审批行为是否合法。关于焦点一，根据职权法定原则，行政机关内设机构、派出机构或者其他组织未经法律、法规或者规章授权，不具有行政管理的法定职权，不能以自己的名义对外独立行使行政权力、作出行政行为。然而，当其接受行政机关委托后，其在受托范围内、以委托机关名义作出的行政行为，对外发生法律效力。本案中，虽然省社保局没有办理退休审批的法定职权，但在接受上级单位省人社厅委托后，可以在受托范围内以省人社厅名义行使退休审批职权，并对外发生法律效力。其在涉案退休审批表中加盖省社保局公章的行为确有不妥，存在瑕疵，但后经省人社厅盖章确认，应认定为该退休审批行为系以省人社厅名义对外作出，省社保局并不存在超越法定职权的情形，其具有在受托范围内依法作出退休审批的职能。关于焦点二，《关于完善企业职工基本养老保险若干政策问题的暂行处理意见》（鄂劳社发（2007）59号）第二十条规定，参加企业职工养老保险的单位女职工，申报退休时所在岗位为管理、技术岗位的，退休年龄为55周岁；申报退休时所在岗位为生产、操作岗位的，退休年龄为50周岁。但对于职工退休时工作岗位性质属于管理、技术岗位还是操作、生产岗位，要结合企业内部岗位分类管理文件和职工人事档案等综合认定，属于企业用工自主管理权范畴。鹤峰农商行与李燕签订的劳动合同明确约定：李燕从事业务工作，具体任务或职责按照本行及省、市州联社（办事处）依法制定的制度、规章、规程等内容和规定执行。因此，省农信社作为鹤峰农商行的上级单位，其在职权范围内制定的《省农信社人事管理办法》，可作为省人社厅审核认定李燕岗位性质的依据。该人事管理办法明确规定，员工分为管理人员和普通员工，管理人员是指省农村信用社联合社、各市县农村商业银行领导班子成员，以及各级行社内设部门、直属单位和分支机构现职负责人（含正副职）；管理人员以外的工作人员为普通员工。鹤峰农商行依据该规定，未设置技术岗位，而李燕申报退休时的岗位为库管员，并不属于该人事管理办法所规定的管理人员范畴，省人社厅据此认定李燕属于普通员工、退休年龄为50周岁，并无不妥。李燕主张其属于《鹤峰农商行2018年度薪酬考核办法》规定的管理人员范畴，且领取了管理岗位工资。二审经核实，李燕工资单所列“管理人员绩效工资”实为该行机关工作人员工资项目的核算方式，并非确定岗位性质的依据，李燕认为其为管理岗位人员的主张，事实依据不足，不予支持。关于退休审批表中无李燕本人签字的问题。职工个人签字是为了核对确认本人退休待遇是否准确无误，而非人社部门办理退休审批的前置必要条件，且鹤峰农商行在申报退休前已尽合理告知义务，李燕拒绝签字并不影响退休审批的效力，被诉退休审批行为并不存在法定无效或可撤销事由。此外，《省农信社人事管理办法》是企业内部制定的制度性文件，并非行政诉讼法规定的规范性文件，不属于行政诉讼审查范畴，亦不属于本案审查范围。李燕关于对《省农信社人事管理办法》合法性进行审查的主张，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。李燕的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人李燕负担。本判决为终审判决。审判长 刘 明审判员 黄志刚审判员 柳 青二〇二〇年七月十五日法官助理郭春枝书记员陈豪附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。