河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初283号原告张喜兵，男，汉族，1970年7月4日出生，住河南省淮阳县。委托代理人李露，河南英泰律师事务所律师。委托代理人吴秀菊，河南英泰律师事务所律师。被告郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路200号。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人王辉，郑州市中原区桐柏路街道办事处工作人员。委托代理人孙威风，河南译达律师事务所律师。原告张喜兵诉被告郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）要求确认强制拆除行为违法一案，于2020年4月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案。原告张喜兵及其委托代理人李露，被告中原区政府的委托代理人王辉、孙威风到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张喜兵诉讼请求：1．确认被告强制拆除原告房屋的行为违法；2．本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告的房屋位于郑州铁路北站西干道。2019年6月，被告未经合法程序组织相关人员，违法强行拆除原告的房屋，损坏室内物品，给原告造成了巨大的经济损失。原告认为被告在实施强制拆除前未依法作出行政决定，未履行催告义务，使用暴力手段拆除原告房屋的行为严重侵害了原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，请求依法判如所请。被告中原区政府答辩称：1．原告不具有诉讼主体资格，也无证据证明系被拆迁房屋所有权人。2．被告拆除案涉房屋程序合法。3．案涉房屋属于违法用地。4．中原区政府不具有主体资格。原告张喜兵向本院提交并经庭审质证的证据如下：第一组：1.1992年8月16日，原告张喜兵与李淮萍的《结婚证》；2．郑州市中原区老张烟酒店的营业执照；3.2010年8月、9月、10月向郑州市铁路局缴纳的《电费收据》；4．郑州北站西干道违建排查清单；5．涉案房屋拆迁前的照片。证明目的：原告张喜兵系涉案房屋的权利人，且涉案房屋在建造时已经郑州铁路局批准并按时缴纳相关费用，原告一直长期使用，故原告与本案被诉的行政行为具有法律上的利害关系，原告主体适格。第二组：6．原告房屋被违法强拆后的照片。证明目的：被告实施了本案违法强制拆除的行为，是适格的被告。被告中原区政府对原告张喜兵的证据发表质证意见如下：第一组证据真实性无异议，证明目的有异议，不能证明原告系房屋所有权人，也不能证明案涉房屋属于合法建筑，张喜兵不具有原告主体资格。第二组证据真实性无异议，证明目的有异议，不能证明被告实施了违法强拆行为，被告主体不适格。被告中原区政府向本院提交并经庭审质证的证据如下：证据一、郑州市人民政府办公厅关于印发郑政办明电〔2018〕376号文件一份。证明目的：2018年9月30日，郑州市人民政府办公厅印发郑政办明电〔2018〕376号文件，整治范围包括郑州市五环以内铁路沿线的环境整治，整治标准（一）铁路沿线：三环内两侧50米（三环外两侧100米）范围内无垃圾杂物、无污泥污水、无私拉乱建等，原告房屋属于整治范围内。证据二、2018年10月19日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合印发关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告（郑政通〔2018〕52号）一份。证明目的：案涉房屋属于市政府整治范围内的铁路沿线。并规定铁路沿线绿化综合整治范围内的建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用权人应当在规定的期限内进行拆除，存在出租、转让、抵押等情形的，由各方自行协商解决；逾期不拆除的，由辖区城市管理执法部门依法予以拆除，相关责任由所有权人和使用权人承担；拆除期限自本通告下发之日起实施，至2018年12月31日止。原告在此期限内未搬离其应当自己承担相关责任。证据三、中原政明电〔2018〕6号内部明电、中原办文〔2018〕18号文各一份。证明目的：2018年10月16日，中原区政府对各街道办事处下发关于成立铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部的通知。2018年10月24日，区委办公室、区政府办公室决定成立中原区铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部，由指挥部负责具体工作。证据四、省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要〔2019〕3号。证明目的：铁路沿线中铁郑州局权属范围内有证建筑的征收工作，由各区负责、中铁郑州局配合，在2019年2月15日前完成征收拆迁任务，其中被征收的铁路部门的房屋，地方政府不再予以补偿。拆迁后的后续矛盾或纠纷处理由中铁郑州局负责处置。原告起诉主体错误。证据五、郑州市人民政府市长办公会议纪要〔2019〕46号一份。证明目的：2019年5月19日，市长办公会议指出拆迁工作完成不彻底，还存在应拆未拆现象，严重影响景观视觉通廊效果；按照“拆、清、整、建”四个步骤，强力推进各项工作。证据六、关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知一份。证明目的：2019年4月29日，郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合政治工作领导小组办公室对各区下发关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知。证据七、2019年5月5日河南省铁路土地管理局关于违法建（构）筑物拆除的申请一份。证明目的：河南省铁路土地管理局申请郑州市人民政府对在其公司土地综合整治范围内的非法建筑物、构筑物依法进行拆除，由此引发的司法纠纷由其公司相关单位负责处理。原告起诉主体错误。证据八、2019年5月20日中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告一份。证明目的：拆除范围：郑州北站铁路权属土地范围。拆除事项为郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物，由各辖区人民政府负责拆除，并规定郑州北站铁路权属土地范围内的违法建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用权人应当在7日内限期搬离，逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局集团有限公司依法联合实施拆除，相关责任由所有权人和使用权人承担。原告未在规定期限内搬离，应自行承担相关责任。证据九：中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室关于对郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明一份。证明目的：2019年5月31日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室对指挥部下发关于铁路土地管理部门与部分单位和个人签订的临时占用铁路用地合同已公告废止并逾期，占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利行为均属无效。证据十、拆迁公告现场粘贴照片14张。证明目的：拆除通告于2019年5月23日在案涉拆除范围内予以张贴公告，并向原告告知。原告张喜兵对被告中原区政府提交的证据发表质证意见如下：1.2018年9月30日郑州市人民政府办公厅明电〔2018〕376号；该证据属于政府内部明电，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人。结合该证据的内容，郑州市人民政府对铁路沿线的要求是无垃圾杂物、无污泥污水、无私拉乱建、无黄土裸露、无乱涂乱画。原告房屋建成于90年代，并且已经取得了合法的建筑许可证，明显不属于整治的范畴。并且经过被告的暴力拆迁后，原有房屋旧址至今仍是一片废墟。2.2018年10月19日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合发布通告《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》郑政通〔2018〕52号；该通告下发于2018年10月19日，通告内容中明确拆除期限自通告下发之日起实施，至2018年12月31日止，已丧失其效力。原告房屋于2019年6月被拆除，明显不受该通告的约束。3．中原政明电〔2018〕6号内部明电、中原办文〔2018〕18号文；该通告是内部明电，不能约束行政相对人，且根据被告所述的证明目的，其已经自认主导、实施强制拆除行为的是中原区政府。4.2019年2月3日省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要〔2018〕3号；该证据属于政府内部会议纪要，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人。且该会议纪要中明确说明铁路沿线等交通路网绿化提升场地平整和招标工作，由各区负责，充分证明了中原区政府是本案的适格被告。5.2019年5月15日郑州市人民政府市长办公会议纪要〔2019〕46号；该证据属于政府内部会议纪要，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人。6.2019年4月29日郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治工作领导小组办公室出具的《关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知》；该通知属于内部通知，对本案原告不产生约束力，同时也充分证明了中原区政府是本案的适格被告。7.2019年5月5日，河南省铁路土地管理局向郑州市政府出示关于违法建（构）筑物拆除的申请书；该申请与本案原告没有直接关联性，另外申请中依据的郑政通〔2018〕52号文件至2018年12月31日止，已丧失其效力。该申请不具有合法性。会议纪要对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人。8.2019年5月20日，中国铁路郑州局集团有限公司发布《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建筑实施拆除的通告》；中国铁路郑州局集团有限公司既不是行政主体，也不是二被告的上级机关，不具备发布该通告的资格，该通告不具备合法性，更不是二被告的执法依据。9.2019年5月31日中国铁路郑州局集团有限公司出具关于《郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明》原件一份；该情况说明属于内部文件，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人。情况说明证明了中国铁路郑州局集团有限公司与原告之间的土地使用合同的真实性，不能证明原告的房屋属于违法建筑，亦不是被告非法强拆的依据。10．拆迁公告现场粘贴照片14张；该证据不能证明是被告向原告下发，主体不是本案被告，与本案无关，不能证明被告行为的合法性。经庭审质证，本院综合双方当事人发表的质证意见，对原告与被告证据的真实性，予以采信。根据证据规则，并综合双方当事人在庭审中发表的质证意见，本院确认事实如下：张喜兵所诉房屋位于郑州铁路北站西干道。2018年10月19日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合发布《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》，要求拆除城区内铁路沿线两侧各50米，其他区域铁路沿线两侧各100米范围内的违法建筑物。该通告“三、拆除事项：铁路沿线绿化综合整治范围内所有违法建（构）筑物（三）铁路沿线绿化综合整治范围内的建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用权人应当在规定的期限内进行拆除，存在出租、转让、抵押等情形的，由各方自行协商解决；逾期不拆除的，由辖区城市管理执法部门依法予以拆除，相关责任由所有权人和使用人承担”。2019年2月3日，《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》〔2019〕3号印发，规定“一、铁路沿线建筑征收工作。（一）铁路沿线中铁郑州局权属范围内的有证建筑的征收工作，由各区（管委会）负责、中铁郑州局配合……（二）铁路沿线中铁郑州局权属范围内违法建筑拆迁工作，由各区（管委会）负责，在2019年2月15日前完成拆迁，拆迁后的后续矛盾或纠纷处理由中铁郑州局负责处置。”后郑州市人民政府作出〔2019〕46号市长办公会议纪要《关于省会铁路沿线绿化工作相关问题的会议纪要》，其中要求市城管局牵头做好铁路沿线拆迁和垃圾清运工作。2019年4月29日，郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治工作领导小组办公室向各区（开发区）发出《关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知》，指出拟启动铁路西干线拆除整治工作，要求制定详细整治计划方案进行全面整治。2019年5月5日，河南省铁路土地管理局签章向郑州市人民政府提交《关于违法建（构）筑物拆除的申请》，申请郑州市人民政府对其公司土地综合整治范围内的非法建筑物、构筑物依法进行拆除，由此引发的司法纠纷由其公司相关单位负责处理。2019年5月20日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章发布《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》，通告：“一、拆除范围：郑州北站铁路权属土地范围。二、拆除依据……三、拆除事项：郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物。（一）由各辖区人民政府负责拆除，中国铁路郑州局集团有限公司配合；（二）郑州北站拆除范围内的违法建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用人应当在7日之内限期搬离，存在出租、转让、抵押等情形的，由各方自行协商解决；逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局集团有限公司依法联合实施拆除，相关责任由所有权人和使用人承担。四、拆除期限：本通告自下发之日起实施，至2019年6月15日止。”2019年5月31日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章出具《关于郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明》，载明：“2016年之前，铁路土地管理部门（含土地林业经营管理中心、土地管理办公室等）与部分单位及个人签订了临时占用铁路用地合同，允许其按照合同约定临时借用相应铁路用地。因郑州市城市建设需要及中国铁路郑州局集团有限公司铁路用地管理机制改革，相应协议已公告废止并逾期。占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利的行为，均属无效”。2019年6月，涉案建筑物被拆除。张喜兵不服提起本案诉讼。本院认为：本案争议焦点有三个，一是原告的诉讼主体资格是否适格；二是本案的适格被告问题；三是原告所诉强制拆除行为是否合法。一、关于原告诉讼主体资格问题。被告拆除的涉案房屋系原告实际使用，不论涉案房屋是否进行了产权登记，是否属于合法建筑，原告均与被告拆除涉案房屋的行为有利害关系，有权提起本案行政诉讼。因此，原告具有提起本案诉讼的原告主体资格。二、关于本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室发布的《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》中明确告知社会公众“各辖区人民政府负责拆除”；对此，根据事实侵权行为“谁行为，谁被告”的基本原则，中原区政府系本案的适格被告。三、关于原告所诉强制拆除行为是否合法问题。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。本案中原告房屋被强制拆除前，被告并未就涉案房屋签订相关拆迁补偿协议，且拆除房屋也未获得原告的同意。即便如被告所称涉案房屋系政府纳入铁路沿线绿化综合整治范围内的违法建筑物、构筑物，应当予以拆除，被告也应当按照《中华人民共和国行政强制法》第四章行政机关强制执行程序中规定的法定程序，依法作出行政决定、事先催告当事人履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强制拆除。而中原区政府也未提供证据证明实施强制拆除行为履行了相关法定程序。故本院依法确认被告拆除行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告郑州市中原区人民政府于2019年6月将原告张喜兵涉案房屋拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市中原区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十五份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  赵军胜审判员  张 启审判员  徐 滢二〇二〇年七月九日书记员  钱梦阳