江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏09行终179号 上诉人（原审原告）大丰启派广告传媒有限公司，住所地盐城市大丰区南阳路和平路38号。 法定代表人沈菊香，该公司经理。 委托代理人宗国贵，江苏道远律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）盐城市大丰区综合行政执法局，住所地盐城市大丰区大中镇常新南路7号。 法定代表人商明华，该局局长。 委托代理人丁宏生，该局副局长 委托代理人庄重，江苏涤非律师事务所律师。 原审第三人江苏大丰港疏港高速公路有限公司，住所地南京市山西路128号和泰国际大厦28楼。 法定代表人朱保国，该公司董事长。 委托代理人高建华，该公司综合部经理。 委托代理人梁孔建，江苏引航律师事务所律师。 上诉人大丰启派广告传媒有限公司（以下简称启派广告公司）诉被上诉人盐城市大丰区综合行政执法局（以下简称大丰行政执法局）、原审第三人江苏大丰港疏港高速公路有限公司（以下简称大丰疏港公司）确认拆除行为违法一案，不服盐城市盐都区人民法院（2019）苏0903行初326号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年2月26日，第三人大丰港疏港公司获得在大丰北收费站所在的互通区域设置广告设施的许可，其中高立柱广告牌2座，墙式广告牌9座。2018年4月10日，第三人大丰港疏港公司与原告启派广告公司签订《高立柱广告牌租赁合同》，合同约定：“1、甲方大丰港疏港公司委托乙方启派广告公司按许可文件要求建设高立柱广告牌……2、高立柱建设完成经过甲方验收后，乙方应在7日内向甲方移交该广告牌的建设资料，合同3年期满即2021年3月6日起该高立柱广告牌产权归甲方所有……”。后原告启派广告公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，搭建广告牌。2019年4月17日，被告大丰行政执法局向原告启派广告公司作出《责令停工核查通知书》，告知：“启派广告公司正在框架搭建的单面墙式广告的行为涉嫌违反《江苏省城乡规划条例》第三十八条之规定，依据《江苏城乡规划条例》第六十二条之规定，责令启派广告公司自2019年4月17日17时起停工”。2019年4月22日，被告大丰行政执法局向江苏宿淮盐高速公路管理有限公司作出《责令停工核查通知书》，告知其在盐洛高速（G1516）大丰北收费站互通区域建设的墙式广告牌7座，处于框架搭建阶段，未能提供大丰区规划部门出具的建设工程规划许可证，涉嫌违反《江苏省城乡规划条例》第三十八条之规定，依据《江苏城乡规划条例》第六十二条之规定，责令你公司自2019年4月22日17时起停工，并于三日内自行整改到位。2019年5月2日，被告大丰行政执法局向第三人大丰港疏港公司作出《实施强制措施通知书》，告知：“你公司未在规定期限内整改拆除在建的大型广告设施……依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条之规定，根据区人民政府的批准责成，决定自2019年5月5目14：30起组织对大丰港疏港公司违法建设实施强制措施，届时请你单位安排人员到场”。同日，被告大丰行政执法局向第三人大丰港疏港公司作出大综执强决字[2019]3号《在建违法建筑实施强制措施决定书》，告知：“你单位未在规定期限 内整改拆除在建的大型广告设施……依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条之规定，根据区人民政府的批准责成，决定自2019年5月5日14时30分起组织对大丰港疏港公司违法建设实施强制措施”。该大型广告设施与2019年4月17日被告大丰行政执法局向原告启派广告公司作出《责令停工核查通知书》中的墙式广告为同一广告设施。2019年5月5日，被告大丰行政执法局依法拆除案涉广告牌，原告启派广告公司不服该拆除行为，遂诉至原审法院。 原审另查明，2019年4月28日，被告大丰行政执法局向盐城市大丰区人民政府申请《关于组织拆除G1516大丰北高速出入口侧墙式广告设施的请示》，对大丰港疏港公司未取得建设工程规划许可证擅自建设的大中型户外广告固定设施（该广告设施制作和经营租赁给启派广告公司）拟采取强制拆除措施的请示。2019年5月2日，盐城市大丰区人民政府专题会议纪要第8号《关于盐洛高速大丰北出入口违法广告设施处置有关问题的会议纪要》，依据《江苏省城乡规划条例》第三十八条、第六十二条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，决定责成大丰行政执法局会同相关部门，依法对大丰港疏港公司未取得建设工程规划许可证擅自建设的大中型户外广告固定设施，采取强制措施。江苏宿淮盐高速公路管理有限公司与第三人大丰港疏港公司是一套人马，两块牌子。 原审法院认为,本案的第一个争议焦点为：原告启派广告公司是否具有主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。原告启派广告公司于2018年4月10日租赁案涉广告牌，租赁期间三年，租赁期间由启派广告公司使用，启派广告公司向大丰港疏港公司支付租金。故启派广告公司系与案涉拆除行为具有利害关系，其具有原告主体资格。 本案的第二个争议焦点是被告大丰行政执法局的拆除行为是否合法。《江苏省城乡规划条例》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得办理建设项目施工许可、商品房预（销）售许可等手续。前款所称的其他工程建设，包括广场、停车场、重点绿化工程，城市雕塑、大中型户外广告固定设施，大中型或者受保护的建筑物外立面装修，以及法律、法规规定的其他工程建设项目”。第六十二条第一款规定：“在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”。本案中，原告启派广告公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建设大中型户外广告固定设施的行为，违反了上述法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。本案中，被告大丰行政执法局针对原告启派广告公司正在搭建的广告牌作出责令停工核查通知书后，其未在规定的时间内进行整改，后被告大丰行政执法局依法进行拆除，并且大丰行政执法局拆除违法建设的行为已经盐城市大丰区人民政府同意。故被告大丰行政执法局拆除原告启派广告公司正在搭建的未取得建设许可证的广告牌的行为不违反法律规定。综上，对于原告启派广告公司的诉讼请求，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第六十九条之规定，判决驳回原告大丰启派广告传媒有限公司的诉讼请求。 上诉人大丰启派广告公司上诉称，一、被上诉人大丰行政执法局不具有对案涉广告牌区域的管辖及执法权限。案涉区域为大丰北收费站所在互通区，互通区为高速公路用地和控制区。对高速公路用地的控制区域中的建设行为行政许可权已经《江苏省高速公路管理条例》授权给高速公路管理机构，即江苏省高速公路管理局，而违法建设的行政处罚权亦由该条例划归高速公路管理机构。二、一审法院适用法律明显错误。案涉广告牌经过了主管机关江苏省高速公路管理局的行政许可，该建设行为合法，上诉人建设案涉广告牌也符合江苏境内高速公路广告牌建设的实践惯例，第三人对此也予以认可。上诉人依据江苏省高速公路管理局依法核发的行政许可建设案涉广告牌的行为，符合大丰区行政区域内高速公路沿线广告设置规划，符合盐城市大丰区城乡规划，根本不需要去当地城乡规划许可主管部门办理行政工程规划许可证，上诉人建设案涉广告牌行为合法。一审法院对高速公路管理局做出的行政许可是否合法未予回应，对适用《江苏省城乡规划条例》38条而引起的行政许可权的冲突未进行针对性的法律释明和适用。一审法院认定上诉人在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建设大中型户外广告固定设施的行为，违反了法律规定，明显适用法律错误。三、被诉强制拆除行为实施程序严重违法，损害了上诉人的合法权益。根据《行政强制法》的相关规定，被上诉人对案涉广告牌欲实施强制拆除的，应当在实施强制拆除前依法履行催告、听取陈述申辩意见、制作行政强制决定、公告等程序性行为。但本案中被上诉人于2019年4月17日仅对上诉人作出责令停工核查通知书，责令上诉人停工。该通知书不仅通知对象错误，且未能说明上诉人违法之具体事实，且从形式上讲通知既不同于“决定”也不同于“催告”。2019年4月29日的催告书，才具有行政强制法上的催告意义，但该催告书没有完成法律意义上的送达，送达另一第三人，该催告给予自行整改时间是一天，而陈述申辩是同一天。不具合理性。2019年5月2日实施强制措施通知书并无法律依据，强制执行时间早于强制决定时间。四、假设案涉广告牌属于违法建设，被诉强制拆除行为系强制措施之强制执行行为，也明显违法。没有遵守《行政强制法》第四十四条规定的程序。五、一审审理程序违法，未将江苏宿淮盐高速公路管理有限公司列为第三人程序不合法。综上，被上诉人不具有对案涉广告牌区域的管辖及执法权限，案涉广告牌并非违法建设，被诉强制拆除行为程序严重违法，损害上诉人合法权益。一审法院认定事实、适用法律错误，程序违法。请求撤销一审判决，发回重审或者改判认定被上诉人强制拆除行为违法。 被上诉人大丰行政执法局答辩称，1、答辩人具有对案涉广告牌区域的管辖及执法权。(1)根据《盐城市大丰区机构编制委员会关于城市管理执法体制改革有关机构编制事项的通知》（大编（[2017]84号）文件精神，区规划建设综合执法大队职责划入区城市管理行政执法大队，并将区城市管理行政执法大队更名为区城市管理综合行政执法大队。原规划建设综合执法大队行使的全区城市规划区内的规划执法监察职能由我局行使。(2)《江苏省政府关于大丰市城市总体规划修改的批复》(苏政复2011第11号）的第二条将大丰市规划区调整为整个大丰区域，而非上诉人所称的主城区。(3)答辩人依据《城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》的规定，对上诉人未取得建设工程规划许可证进行建设的行为进行处理是依法行政。《江苏省城乡规划条例》和《江苏省高速公路管理条例》同属于省级地方法规，不存在特别法优于普通法的问题。2014年修正后的《江苏省高速公路条例》第4条、第5条明确了高速公路管理机构的具体负责高速公路的路政管理和养护、经营管理、收费等监督管理工作。但不包括建设工程规划许可。上述两个省级地方法规如果与上位法《城乡规划法》相违背的，必须服从上位法的相关规定。2、原审判决适用法律正确。上诉人在原审提交的《准予交通行政许可决定书》并不是建设工程规划许可证。高速公路管理局无权颁发建设工程规划许可证书。这一点在《江苏省高速公路沿线广告设施管理办法》第5条以及《江苏省城乡规划条例》第38条、第62条得到印证。3、答辩人的行政强制措施程序合法。答辩人的强制拆除行为属于行政强制措施，不属于强制执行。符合《行政诉讼法》、《行政处罚法》以及《城乡规划法》的相关规定。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人大丰疏港公司陈述称，原判决认定基本事实错误、证据不足，并且适用法律、法规错误，应依法撤销并发回重审或改判。一、一审法院错误适用《江苏省城乡规划条例》第三十八条规定、第六十二条第一款规定，导致错误认定上诉人“启派广告公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建设大中型户外广告固定设施的行为，违反了上述法律规定。”二、被上诉人超越职权作出行政行为，并且作出行政行为时主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序。一审法院未对被上诉人的行政行为进行全面审查，未对上述情况进行查明并进行审理。二审法院应当发回重审或查明事实后改判。三被上诉人强制拆除行为程序严重违法，上述人和第三人一审时均明确要求一审法院对被上诉人作出行政行为违反法定程序的事实进行审查，但一审法院违反拒绝裁判原则，未对被上诉人的行政行为程序是否正当作出认定。一审判决认定基本事实错误、证据不足，并且适用法律法规错误，应依法撤销并发回重审或改判。 当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对证据和事实的认定与原审判决无异。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，以及《盐城市大丰区机构编制委员会关于城市管理执法体制改革有关机构编制事项的通知》的精神，被上诉人大丰行政执法局具有大丰区行政区域内规划管理的职权。 本案中，上诉人启派广告公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建设大中型户外广告固定设施的行为，违反了《江苏省城乡规划条例》第三十八条、第六十二条第一款规定。被上诉人大丰行政执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，针对上诉人启派广告公司正在搭建的广告牌作出责令停工核查通知书后，因其未在规定的时间内进行整改，被上诉人大丰行政执法局经盐城市大丰区人民政府同意后，对案涉广告牌依法进行拆除，被上诉人大丰行政执法局拆除上诉人启派广告公司正在搭建的未取得建设许可证的广告牌的行为不违反法律规定。 关于被上诉人是否具有案涉广告牌区域的管辖权及一审法院适用法律是否正确的问题。本院认为，《江苏省广告条例》第三十条规定，建造用于发布户外广告的专用设施，应当符合户外广告设置规划，并按照法律、法规的规定办理相关审批手续。不符合户外广告设置规划的，有关审批部门不得批准。城市管理行政主管部门负责城市和镇的建成区内户外广告设施的设置管理工作。交通运输主管部门负责公路收费站区、互通区、服务区以及港口、码头等控制范围内户外广告设施的设置管理工作。水行政主管部门负责河道管理范围内户外广告设施的设置管理工作。根据该条规定，户外广告的设置，应当符合户外广告设置规划。故建造用于发布户外广告的专用设施，应当领取建设工程规划许可证。根据《江苏省政府关于大丰市城市总体规划修改的批复》，大丰市规划区调整为整个大丰区域。故被上诉人大丰行政执法局具有对案涉广告牌规划行政管理的职权。一审法院适用《江苏省城乡规划条例》亦无不当。上诉人认为被上诉人大丰行政执法局不具有案涉广告牌区域的管辖权及一审法院适用法律错误的上诉理由，不能成立。 需要指出的是，被上诉人大丰行政执法局在案涉行政执法活动中，存在送达相关文书等程序不严谨、不规范之处，应当在以后的工作中加以注意、改进。 综上，上诉人上诉理由不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人大丰启派广告传媒有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 村 审判员 秦广林 审判员 李星星 二〇二〇年七月三十日 书记员 陈 新