广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初104号原告谭志初，男，1959年7月20日出生，汉族，住佛山市高明区********，公民身份号码：440************833。委托代理人彭文良，广东都昇律师事务所律师。委托代理人罗翠怡，广东都昇律师事务所律师。被告佛山市高明区明城镇人民政府，住所地佛山市高明区**********。法定代表人陈文龙，镇长。委托代理人李芷莹，该府工作人员。委托代理人梁镇忠，广东盈宇律师事务所律师。第三人佛山市高明区******民委员会岗边经济合作社，住所地佛山市高明区*************。负责人谭文强，社长。委托代理人谭建军，该社社委。委托代理人谭文芳，该社社委。原告谭志初不服被告佛山市高明区明城镇人民政府作出的行政处理决定，于2020年1月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佛山市高明区******民委员会岗边经济合作社与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，于2020年4月27日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人彭文良、罗翠怡，被告的委托代理人李芷莹、梁镇忠，第三人的委托代理人谭建军均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年11月13日作出城府函〔2019〕209号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），查明原告于1959年7月20日出生，出生后入户至第三人所在地处，至今未将户口迁出。原告现无业，非行政、事业单位、国有企业、公有企业在编或离退休人员，亦没有证据证明原告取得了其他农村集体经济组织的成员资格。被告认为，本案的关键问题是：1、判断原告是否具有第三人的农村集体经济组织成员资格。2、原告要求第三人向其支付占用的分配款人民币1141000元，并要求第三人向其支付以人民币1141000元为本金、按中国人民银行同期贷款利率计算、从2016年8月1日起计至清偿之日止期间的利息，该两项请求是否属于行政处理范围。关于第一个问题，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定，原告户口一直保留在第三人所在地处，且无证据证明原告未履行法律法规和组织章程规定的义务，因此，原告具有第三人的农村集体经济组织成员资格，应享有成员同等待遇。原告请求确认具有第三人的农村集体经济组织成员资格，依法有据，应予支持。关于第二个问题，原告提出的第二项及第三项申请事项实质上是平等民事主体之间的纠纷，不属于行政处理的范围，故驳回原告的该两项请求。综上，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条、第十五条第一款的规定，被告作出如下处理决定：一、确认原告具有第三人农村集体经济组织成员资格，享有第三人农村集体经济组织成员同等待遇；二、驳回原告的其他请求。原告诉称，原告为第三人的社民，于1995年进行土地承包经营权调整时，原告共取得了16.3亩土地的承包权，其中8.85亩由佛山市高明区人民政府于l999年1月1日颁发了农村集体土地承包经营权证。2015年，因经济发展的需要，政府决定对佛山市高明区*************民小组的土地进行征收，征收土地补偿标准及付款方式为：耕地、鱼塘50000元/亩，征地款于2016年7月31日前—次性付清；为解决村民的后顾之忧，对农户按被征用耕地、鱼塘实际面积每亩补助20000元作为村民购买养老保险费用。按照政府规定的补偿标准及第三人制定的分配方案，原告16.3亩承包经营土地应当取得征地补偿款、养老保险费共计人民币1141000元。政府已将上述征地补偿款、养老保险费发放至第三人名下的银行账户，第三人亦对部分村民按耕地、鱼塘征地款50000元/亩、养老保险费20000元/亩的标准发放了相关费用，但第三人一直扣押着原告1141000元的征地补偿款、养老保险费，虽经原告多次催促至今仍未发放。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“……征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。……任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”第一百三十二条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”第三人从政府收取了征地款及养老保险费已超过两年，但至今仍拒绝向原告发放，其行为严重侵犯了原告的合法权益。2019年8月15日，原告向被告提出行政处理申请，请求：一、确认原告是第三人的农村集体经济组织成员，享有成员同等待遇；二、第三人向原告支付占用的分配款人民币1141000元；三、第三人支付占用利息133045.35元。被告于2019年11月13日作出《行政处理决定书》，作出如下处理：1、确认原告具有第三人的农村集体经济组织成员资格，应享有成员同等待遇。2、认为原告的第二、三申请事项是原告与第三人两个民事主体之间的纠纷，不属于行政处理的范围，并告知原告向佛山市高明区人民法院（以下简称高明法院）提起民事诉讼主张权利。随后，原告据此前往高明法院提起民事诉讼，但该院拒绝立案，并于2019年12月5日出具（2019）粤0608收1096号《告知书》，认为案件涉及集体经济组织成员资格处理，属于政府部门职责范围，应依据相关法律规定向政府主管部门申请解决。综上，为维护原告的合法权益，请求法院判决：1.撤销被告作出的《行政处理决定书》的第二项决定；2.责令被告重新作出行政行为，要求第三人向原告支付占用的分配款人民币1141000元及占用期间的利息（利息以1141000元为本金、按中国人民银行同期贷款利率计算、从2016年8月1日起计至清偿之日止期间的利息）。现暂计至起诉之日，占用利息133045.35元；3.诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提供了以下证据：1.《行政处理决定书》，证明被告于2019年11月13日作出《行政处理决定书》，确认原告具有第三人的农村集体经济组织成员资格，应享有成员同等待遇，但认为原告的第二、三申请事项是原告与第三人两个民事主体之间的纠纷，不属于行政处理的范围，并告知让原告向高明法院提起民事诉讼主张权利。2.高明法院（2019）粤0608收1096号《告知书》，证明原告根据《行政处理决定书》的指示前往高明法院提起民事诉讼，但高明法院拒绝立案，并于2019年12月5日出具（2019）粤0608收1096号《告知书》，认为案件涉及集体经济组织成员资格处理，属于政府部门职责范围，应依据相关法律规定向政府主管部门申请解决。3.申请书及投递记录查询、EMS邮寄单，证明原告收到《告知书》后向高明法院递交了书面申请书提出异议，认为本案实质上属于民事纠纷，再次请求高明法院民事立案。但高明法院坚持认为不属于民事处理范围，不同意立案。4.原告的农村集体土地承包经营权证书，证明原告是第三人的社员，取得了16.3亩土地的承包权，并由被告于1999年1月1日颁发了面积为8.85亩农村集体土地承包经营权证。5.农业税、特产税纳税手册、国家粮食定购任务证，证明原告一直缴纳其名下拥有的16.3亩承包地的农业税以及征粮，长期按16.3亩承包地的标准向国家履行了相应的缴税纳粮义务。6.征地协议及岗边村征地图、岗边村征地补充协议，证明2016年，国家对岗边村民小组的土地进行征收，征收土地补偿标准及付款方式为：耕地、鱼塘30000元/亩，山地12000元/亩，征地款于2016年7月31日前一次性付清。为解决村民的后顾之忧，对农户按被征用耕地、鱼塘实际面积每亩补助20000元作为村民购买养老保险费用。按照政府规定的补偿标准及第三人制定的分配方案，原告16.3亩承包经营土地应当取得征地补偿款、养老保险费共计1141000元。政府已将上述征地补偿款、养老保险费发放至第三人名下的银行账户，第三人亦对部分村民按耕地、鱼塘征地款30000元/亩、养老保险费20000元/亩的标准发放了相关费用，但第三人一直扣押着原告1141000元的征地补偿款、养老保险费，虽经原告多次催促至今仍未发放。7.岗边村征地及分配方案，证明该分配方案是原告在信访过程中由第三人出具。但该方案没有任何村民签名，未经表决程序，对村民不产生法律效力，第三人至今亦没有将分配方案中注明的耕地（鱼塘）每亩50000元的征地款分配给原告。8.《佛山市国土资源和城乡规划局关于谭志华等人信访事项的复查意见》，证明因征地补偿款、养老保险费一直未能发放，原告曾向有关政府部门提出信访申请，被告知第三人已于2016年7月31日收取所有的征地补偿款，但第三人却单方扣押着原告的征地补偿款及养老保险费，至今不向原告发放。被告辩称，一、被告有权受理原告申请确认其集体经济组织成员资格的申请，作出《行政处理决定书》。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，被告作为镇一级人民政府，对农村集体经济组织享有监督管理的法定职权，有权受理原告集体经济组织成员资格认定的申请，作出行政处理决定。二、被告作出《行政处理决定书》的程序合法。2019年8月15日，原告向被告提出申请，请求确认其集体经济组织成员资格，并请求责令第三人支付分配款以及利息。同日，被告立案受理了原告的申请。经过调查核实，被告于2019年11月13日作出《行政处理决定书》，并于2019年11月15日依法送达给第三人，于同年11月18日依法送达给原告。三、被告作出的《行政处理决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。原告在《行政处理申请书》中的第2、3项请求并不属于被告的职权处理范围，被告依法驳回其请求符合法律规定。（一）经调查核实，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定，原告户口一直保留在第三人处，且无证据证明原告未履行法律法规和组织章程规定的义务，原告应当具有第三人成员资格，享有第三人成员同等待遇。因此，被告根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定作出《行政处理决定书》认定原告具有第三人集体经济组织成员资格并无不当。（二）被告驳回原告在《行政处理申请书》中提出的第2、3项请求具有法律依据。《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”根据上述规定，平等主体之间因财产关系引起的纠纷，属于人民法院受理民事诉讼的范围。而且，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费由农村集体经济组织所有，安置补助费由农村集体经济组织管理和使用。本案中，原告的集体经济组织成员资格被依法确认后，关于其与集体经济组织之间就分配款的支付争议，只是平等主体之间因财产关系引起的纠纷，属于民事诉讼的管辖范围，应当通过民事诉讼解决纠纷。被告并没有相关职权对原告与第三人之间关于财产关系的纠纷进行处理。而且《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》（法研[2001]51号）的答复处理“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷，当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。”从该答复也看出原告与第三人之间关于收益分配的纠纷属于平等民事主体之间的纠纷，应当由原告通过民事途径进行解决。此外，根据高明法院2019年12月5日作出的（2019）粤0608收1096号《告知书》的内容可知，高明法院只是认为该案涉及集体经济组织成员资格处理，而告知先向政府主管部门申请解决，并未认定分配款事宜也应当由政府进行处理，而被告已对原告申请集体经济组织成员资格认定作出处理。另外，被告对原告农村集体经济组织成员资格的确认不具有溯及既往的效力，根据成员资格与其享受待遇同步的原则，原告请求被告追溯未确认成员资格之前的2016年的分配款项没有法律依据。四、即使本案最终认定被告具有相关职权对原告在《行政处理申请书》中的第2、3项请求进行处理，原告的该两项请求亦没有事实及法律依据。被告收到原告的起诉材料后，经与第三人调查核实，知悉第三人通过开会表决通过了涉案征地款的分配方案，分配方案为：以1995年土调后农户田地面积为基准，耕地、鱼塘分配50000元/亩，农业人口分配67200元/人。原告户内有3名农业人口，可分得403200元（67200×3），该费用原告已收取；以1995年土调底册为依据，原告有6.84亩耕地鱼塘，可分得342000元（50000×6.84），该部分费用原告至今仍拒绝接受。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。”根据上述规定，第三人按照民主议定程序决定本次征地补偿款的内部分配符合法律规定，而且该规定亦可以看出土地补偿款的分配属于集体经济组织自治范围，并非政府部门管辖范畴，被告在本案中并没有职权对原告与第三人之间的分配纠纷进行处理。经调查，原告已按照该分配方案收取了部分的分配款项，由此可知原告同意该分配方案。原告在《行政处理申请书》中的第2、3项请求与第三人表决通过的表决方案不一致，应当予以驳回。综上，被告所作的《行政处理决定书》符合法律规定，原告的诉讼请求没有法律依据，应当予以驳回。被告在诉讼中提交了以下证据：1.《行政处理申请书》、身份证、户口簿、佛山市*民户口性质登记证明、户籍证明、无就业承诺书、承诺书，证明原告于2019年8月15日向被告提出申请，请求确认其具有第三人成员资格，第三人向其支付分配款1141000元及利息。被告依法受理了原告的申请。原告于1959年7月20日出生后入户至第三人处，户口没有变动记录。2.《行政处理决定书》、送达回证2份，证明被告作出《行政处理决定书》后依法送达给原告以及第三人，被告所作行政行为程序合法。3.《明城镇明东村委会岗边经济合作社章程》《岗边村征地及分配方案》、分配情况说明（江边村征地总面积）、分配表7页、江边村各户征地款、批量代收付明细清单，证明第三人通过表决决定本次土地征收款的分配方式，原告也按照该分配方式收取了部分分配款项，可以看出原告已经同意该分配方案，且根据相关法律规定，土地补偿款由集体经济组织按照民主议定程序决定，因此，原告《行政处理申请书》中第2、3项请求没有事实和法律依据。被告在诉讼中提供以下法律依据：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《广东省农村集体经济组织管理规定》《中华人民共和国民事诉讼法》《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》（法研[2001]51号）、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》。第三人述称，对《行政处理决定书》无异议，对原告申请要求支付占用的分地款有异议，该数额与第三人当时村里分配的款项金额不一致。第三人在诉讼中提供以下证据：1.岗边村征地及分配方案90页、岗边村分田明细12页，证明第三人1995年分配给原告的责任田以第三人提交的分田明细为准，至于原告提出多余的部分是原告帮别人耕作或者是占用集体用地自行耕作的。第三人召开村民大会通过上述分配方案，并由90位户代表签名。2.原告的土地承包合同，证明责任田是原告代耕作的亩数。经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：原告提供的证据，被告及第三人对证据的真实性均无异议，上述证据与本案有关联，本院予以采纳。被告提供的证据1、2及证据3中《明城镇明东村委会岗边经济合作社章程》、批量代收付明细清单，原告及第三人对证据的真实性无异议，且上述证据与本案有关联，本院予以采纳。证据3中《岗边村征地及分配方案》、分配情况说明（江边村征地总面积）、分配表7页、江边村各户征地款，原告对真实性有异议。其中《岗边村征地及分配方案》亦即原告提供的证据7，因第三人提供的该证据上有90名村民签名，对该证据本院予以采纳。另分配表7页、江边村各户征地款与批量代收付明细清单可以相互印证，且与本案认定事实有关，本院予以采纳。分配情况说明（江边村征地总面积）为手写复印件，并无相关单位或人员确认，对该证据不予采纳。第三人提供的证据2，原、被告对其真实性无异议，且与本案有关联，本院予以采纳。岗边村征地及分配方案90页，如前所述，本院对该证据予以采纳。岗边村分田明细12页，对第三人认为应按该土地调整底册上记载的亩数进行分配的事实予以采信。经审理查明，原告谭志初于1959年7月20日出生，出生入户至岗边村，至今户口未迁出，属第三人经济合作社成员。2016年，因明东村委会岗边村民小组土地被征收，随后，第三人制定《岗边村征地及分配方案》，分配方案中确定农户的责任田按1995年土地调整分配给各农户的责任田面积数，征地款补偿，实行各征各得的方式分配。因认为第三人一直扣押其征地补偿款1141000元侵犯其合法权益，原告于2019年8月15日向被告提交《行政处理申请书》，申请事项如下：1.确认原告具有第三人集体经济组织成员资格，享有成员同等待遇；2.第三人向原告支付占用的分配款1141000元；3.第三人向原告支付以人民币1141000元为本金、按中国人民银行同期贷款利率计算、从2016年8月1日起计至清偿之日止期间的利息暂计133045.35元。被告于2019年11月13日作出《行政处理决定书》，确认原告具有第三人集体经济组织成员资格，享有成员同等待遇，但认为原告提出的第二、三项申请事项实质上是平等民事主体之间的纠纷，不属于行政处理范畴，故驳回原告的该两项请求。该《行政处理决定书》于2019年11月15日、11月18日分别送达第三人及原告。另查，1995年12月25日，第三人作为发包方与承包方原告签订《土地承包合同》，由第三人将9.2亩农田、7.5亩投包田给原告承包。1999年1月1日，原高明市人民政府向原告颁发《农村集体土地承包经营权证书》，记载发包方为第三人，承包户主为原告，地址在明城镇江边村江边社，承包土地面积为8.85亩水田。庭审中，原告认为责任田补偿分配款应以原告承包地的面积16.3亩进行分配。但第三人认为应以1995年土地调整底册分田明细记载的面积数6.84亩为准，多出的部分为原告帮别人耕作或者是占用集体用地自行耕作的。第三人认为应分配给原告的责任田分配款未发放，尚在第三人账户内。再查，高明法院于2019年12月5日作出（2019）粤0608收1096号《告知书》，认为原告与第三人承包地征收补偿费用分配纠纷一案，涉及集体经济组织成员资格处理，依法应由政府部门处理，告知原告应向政府主管部门申请解决。又查，庭审中各方当事人对原告系第三人成员的事实均无异议。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，对农村集体经济组织进行监督，依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，是乡镇人民政府的法定职权。被告作为乡镇一级人民政府，有就农村集体经济组织成员权益被侵害的问题作出行政处理的职权。本案中，原告认为第三人未发放责任田分配款侵犯其合法权益，才申请基层人民政府予以纠正和处理。原告与第三人的纠纷实质是农村集体经济组织与其成员之间关于成员资格及成员待遇的纠纷，根据上述法律和地方政府规章规定，被告有对原告的申请进行处理的职责。被告对原告的第一项申请事项予以处理，确认其具有第三人成员资格处理结果正确，但以第二、三项申请属于平等民事主体之间的纠纷，不属于其职权为由，作出《行政处理决定书》，驳回原告的第二、三项申请，实质是不履行对集体经济组织侵犯成员权益的行为进行纠正和处理的职权，且高明法院作出的（2019）粤0608收1096号《告知书》已经明确原告与第三人的纠纷依法应由政府部门处理，在原告无法通过民事诉讼途径寻求救济的情况下，被告对其申请应有处理的职责，这也与我市解决农村集体经济组织股权纠纷的一般做法保持一致。另被告认为即使对原告的第二、三项申请事项具有职权依据，原告的该两项请求也没有事实及法律依据。对此，本院认为，因被告在《行政处理决定书》及庭审中均认为其对原告该两项请求没有职权依据处理，亦未提供证据证明已对原告该两项请求进行了调查处理，换言之，被告没有对原告该两项请求进行调查处理，故在被告未调查的情况下，对被告认为原告的第二、三项申请事项没有事实及法律依据的理由不予采纳，被告仍应继续对原告的第二、三项申请事项予以处理。综上，被告作出的《行政处理决定书》确认原告具有第三人农村集体经济组织成员资格，享有第三人成员同等待遇，认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，本院对此予以确认；对原告的第二、三项申请事项即要求第三人向原告支付占用的分配款1141000元及利息133045.35元，被告认为没有相关职权依据，适用法律错误，应当予以撤销。原告要求撤销《行政处理决定书》第二项决定，并责令被告对原告在《行政处理申请书》中第二、三项请求事项作出行政处理决定的诉求理由充分，本院予以支持；原告诉请判令被告责令第三人向原告支付占用的分配款1141000元及占用期间的利息133045.35元，因人民法院审理行政案件是对行政机关作出的行政行为的合法性进行审查的司法行为，不能代替行政机关行使行政职权，故对原告的该项诉请不予支持。被告应在本判决规定的期限内对原告的第二、三项申请进行实体审查并作出行政处理决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：一、撤销被告佛山市高明区明城镇人民政府作出的城府函〔2019〕209号《行政处理决定书》第二项驳回原告的其他请求的行政处理决定；二、被告佛山市高明区明城镇人民政府应于本判决发生法律效力后六十日内就原告谭志初提出的要求第三人佛山市高明区******民委员会岗边经济合作社向原告支付占用的分配款人民币1141000元及利息133045.35元申请作出行政处理决定；三、驳回原告谭志初的其他诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由被告佛山市高明区明城镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈 威审 判 员  陈 杨人民陪审员  陈璧燕二〇二〇年七月六日书 记 员  黎晓昕