湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终714号上诉人（原审原告）：湖南恒地置业有限公司。住所地：湖南省长沙市芙蓉区人民东路398号C2-302。法定代表人：张林荣，董事长。委托代理人：何明。委托代理人：朱金伟，湖南龙冠律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市天心区人民政府。住所地：湖南省长沙市天心区湘府中路298号。法定代表人：黄滔，区长。委托代理人：王园。委托代理人：刘炜伦，湖南清枫律师事务所律师。原审第三人：长沙市自然资源和规划局。住所地：湖南省长沙市岳麓区岳麓大道218号市政府第二办公楼9楼。法定代表人：冯意刚，局长。委托代理人：孙灿，该局工作人员。委托代理人：晏明科，湖南中楚律师事务所律师。原审第三人：长沙顺之安棚户区改造投资有限公司。住所地：湖南省长沙市天心区南湖路56号顺安大厦4楼。法定代表人：彭野战，董事长。委托代理人：曾宪涛，湖南清枫律师事务所律师。原审第三人：长沙市天心区旧城建设开发公司。住所地：湖南省长沙市天心区白沙路389号。法定代表人：吴佳波，总经理。委托代理人：曾宪涛，湖南清枫律师事务所律师。湖南恒地置业有限公司（以下简称恒地公司）诉长沙市天心区人民政府（以下简称天心区政府）、原审第三人长沙市自然资源和规划局、长沙顺之安棚户区改造投资有限公司（以下简称顺之安公司）、长沙市天心区旧城建设开发公司（以下简称天心区旧城公司）不履行法定职责纠纷一案，湖南省长沙市中级人民法院2019年9月30日作出（2019）湘01行初208号行政判决，恒地公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1993年7月28日，长沙市国土管理局（甲方）与长沙市南区劳动西路建设指挥部（乙方）签订（长土合［93091］号）长沙市国有土地使用权出让合同书，长沙市国土管理局出让涉案的南倒脱靴地块给长沙市南区劳动西路建设指挥部，该合同附土地使用条件。1996年，天心区旧城公司与天心区劳动西路建设指挥部合署办公，按照“两块牌子，一套人马”的模式实行经济实体化管理。2003年6月8日，涉案地块登记在长沙市天心区建设指挥部名下。2007年10月10日，张林荣在拍卖会上拍下长沙市天心区建设指挥部名下的涉案国有土地使用权。恒地公司与张林荣作为买受人、湖南天盈拍卖有限公司作为拍卖人在湘天拍成字［2007］第13号拍卖成交确认书上签章。标的名称是长沙市南倒拖靴国有土地使用权，成交价2810000元，佣金率5%，佣金额140500元，佣金合计2950500元。买受人应于2007年10月17日前付清全部成交价款。转让方（甲方）天心区旧城公司与受让方（乙方）恒地公司签订《国有土地使用权转让合同》，甲方同意将其原以出让方式取得的国有土地使用权（土地证号：长国用（2003）字第××号）的100%转让给乙方，转让土地使用权位于天心区倒脱靴，总面积为8052.93平方米，并约定受让后如改变规划用地和规划要求，须经市规划、土地行政管理部门批准后，由乙方与市土地行政管理部门重新签订国有土地使用权转让合同。2007年10月29日，恒地公司成立。2007年11月21日，长沙市规划管理局向长沙市国土资源局（恒地公司）出具建设用地规划定点（要点）通知书。2008年1月14日，甲方长沙市天心区建设指挥部与乙方恒地公司签订补充协议，甲方向长沙市国土资源局所承担的权利和义务等，自转让协议生效之日起由乙方承担。2008年2月10日，天心区政府向长沙市国土资源局发出《关于恳请支持办理小古道巷南倒脱靴土地使用权转让手续的函》，该函载明我区劳动西路建设指挥部有位于长沙市倒拖靴土地红线一宗，该宗地为出让地，红线面积14.39亩，出让合同为（长土合［93091］号），出让地计价面积为11.75亩，现同意将该宗地使用权转让到恒地公司名下，土地使用权过户所需的一切税费均由恒地公司承担。2008年3月25日，长沙市国土资源测绘院作出长沙市建设用地单位地籍测绘成果和地籍调查表。2008年4月8日，长沙市国土资源局作出（编号：20080218027）阶段出窗通知单，通知恒地公司（原长沙市天心区建设指挥部），你单位2008年2月18日申办的国有出让土地使用权转让业务，我局已划定调查红线，进行了调查会审，请带受理回执单办理出窗手续，该通知单还附《土地分类情况表》。2009年9月23日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组以长安组项[2009]15号《关于同意天心区古道巷地块列入全市棚改工程的批复》，同意将涉案地块在内的古道巷地块整体列入全市棚户区改造工程。2009年12月7日，长沙市发展和改革委员会以长发改[2009]756号《关于核准天心区古道巷地区有机棚改项目的批复》，核准了包括涉案地块在内的古道巷地区有机棚改项目。2010年4月23日，天心区政府发布天政征告[2010]第1号《房屋征收决定公告》，该公告载明征收范围是古道巷有机棚改建设项目（一期）用地红线范围内国有土地上房屋及附属物。2010年6月10日，原长沙市规划管理局向恒地公司出具《规划审查通知书》，载明“你单位2010年6月4日申报在小古道××南倒××苑项目，经研究，不同意该项目在该址建设，原因如下：该用地属古道巷有机棚改范围，不同意核发规划用地许可证，要求：1.按规划要点通知单及定点蓝线的用地性质修正测量成果。2.提供与规划要点用地性质和控制指标相符的国土出让合同及红线图。”恒地公司据此认为以上规划原因导致国有土地使用权没有发生变更。长沙市自然资源和规划局认为以上规划通知书是南湾恒苑项目的规划审查，而不是针对涉案国有土地使用权的变更。且若仅对涉案国有土地使用权进行变更，无需经过规划程序。至今涉案国有土地使用权登记在长沙市天心区建设指挥部名下，而长沙市天心区建设指挥部已经被撤销，其遗留问题处理单位是天心区旧城公司。至今涉案地块上仍有房屋。2012年1月17日，顺之安公司向天心区政府作出《关于古道巷地区南倒脱靴地块建设问题的复函》，载明根据天心区政府的统一安排，项目二期地块的征收及相关工作方案正在制定中，需待进一步明确后再与恒地公司对接。2013年，天心区劳动西路建设指挥部被列入撤销机构。2013年4月10日，恒地公司向顺之安公司作出《关于申请将南倒脱靴地块纳入古道巷二期地块征收的请求》。2013年5月10日，恒地公司向顺之安公司作出《关于对我公司申请将南倒脱靴地块纳入古道巷二期征收的请求进行答复的报告》。2013年5月13日，顺之安公司向恒地公司作出《关于的复函》，载明项目二期征收范围已经确定。2013年11月28日，长沙市人民政府办公厅在天心区委常委会议室研究天心区项目建设有关问题，明确古道巷有机棚改项目（二期）棚户区改造范围明确为S2、S3地块，采用拆、留、修、建相结合的方式实施。2014年4月28日，天心区政府作出天政征[2013]第1-3号《房屋征收决定公告》，征收范围是古道巷有机棚改项目（二期）用地红线范围内国有土地上房屋及附属物。2014年7月29日，长沙市天心区人民政府办公室明确天心区旧城公司作为劳动西路指挥部遗留问题处理挂靠单位。2017年11月2日，天心区政府作出《关于天心区古道巷有机棚改项目（三期）房屋征收决定公告》，征收范围是古道巷有机棚改项目（三期）用地红线范围内国有土地上房屋及附属物。涉案地块未在一期、二期、三期红线范围内。恒地公司认为天心区政府有征收其土地并支付土地征收补偿费的法定职责，故诉至原审法院，请求：1.依法判决天心区政府征收恒地公司涉案土地；2.依法判决天心区政府支付恒地公司土地征收补偿费72476370元；3.由天心区政府承担本案诉讼费。原审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”本案中，2007年10月10日，恒地公司的法定代表人张林荣以拍卖方式拍下了涉案国有土地使用权。该土地的使用权一直未过户到恒地公司名下。2009年，涉案地块虽然纳入了古道巷有机棚改项目，但一直未纳入征收范围，且涉案土地上仍有建筑物。按照现行征收法律法规，国有土地使用权是在房屋被依法征收的同时收回，并不存在抛开房屋，单独征收土地的情形。故恒地公司请求天心区政府对其进行征收并支付土地补偿费的请求，没有事实和法律依据。综上，恒地公司提出的诉讼请求无充分的事实和法律依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回恒地公司的诉讼请求。原审案件受理费人民币50元，由恒地公司负担。恒地公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、涉案土地未能过户到恒地公司名下系天心区政府及长沙市自然资源和规划局造成的。二、天心区政府应当依法履行职责，收回恒地公司的土地，并依法对恒地公司进行补偿。综上，请求撤销原审判决，支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人天心区政府答辩称：一、涉案南倒脱靴土地系国有土地，不属于法定征收对象，恒地公司提出天心区政府征收涉案土地的诉讼请求没有法律依据。二、涉案土地的收回职责属于长沙市人民政府，天心区政府不负有收回涉案土地的法定职责。三、恒地公司要求天心区政府支付征收补偿费的诉讼请求缺乏事实和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人长沙市自然资源和规划局述称：本案上诉人的原审诉讼请求为对其土地进行征收，长沙市自然资源和规划局不具有征收涉案土地的法定职权。因此，上诉人所主张事宜与长沙市自然资源和规划局之间没有利害关系。原审判决驳回上诉人的诉请符合法律规定。原审第三人顺之安公司述称：顺之安公司是负责天心区范围内棚户区改造的实施单位，不是政府机关，也不能代表区政府。顺之安公司在是否将某地纳入棚户区改造范围方面没有决定权，亦未向上诉人就涉案土地是否征收作出任何承诺。原审第三人天心区旧城公司述称：本案与我司无关。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院经二审查明，原审查明的事实属实，予以确认。二审调查询问程序中，恒地公司明确其诉讼请求为：请求依法判决天心区政府收回涉案土地使用权并补偿恒地公司72476370元。另查明，原批准使用涉案南倒脱靴地块的人民政府为长沙市人民政府。本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十三条的规定，为了公共利益的需要，可以征收国有土地上单位、个人的房屋，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。本案中，涉案土地为国有土地，其上仍有房屋未被征收，按照现行法律法规，国有土地使用权是在房屋被依法征收的同时收回，并不存在抛开房屋，单独征收土地的情形。故恒地公司请求天心区政府征收涉案土地并支付土地补偿费的请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。恒地公司提起本案诉讼，实际上是请求天心区政府收回涉案土地使用权并给予补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案中，原批准使用涉案南倒脱靴地块的人民政府为长沙市人民政府，天心区政府并无批准收回涉案土地使用权的职权，故恒地公司的诉讼请求不能成立，本院不予支持。综上，原审认定事实清楚，处理结果正确，予以维持。恒地公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湖南恒地置业有限公司承担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  钟玺波审判员  余俊杰二〇二〇年七月二十四日法官助理张颢严书记员杨柳