福建省莆田市荔城区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）闽0304行赔初7号 原告莆田市秀屿区达豪园林有限公司，所在地福建省莆田市秀屿区笏石镇大丘埔。统一社会信用代码91350305746393779Y。 法定代表人林玉亮，董事长。 委托代理人蔡明凤，福建普阳律师事务所执业律师。委托权限特别代理。 被告莆田市秀屿区笏石镇人民政府，所在地福建省莆田市秀屿区笏石镇笏石街1号。统一社会信用代码11350304003712791W。 法定代表人何志强，镇长。 委托代理人陈正国，男。 委托代理人方雪花，福建众益律师事务所执业律师。委托权限一般代理。 第三人莆田市秀屿区笏石镇大坵村民委员会，所在地福建省莆田市秀屿区笏石镇大坵村。 法定代表人林志成，村主任。 第三人陈青海，男，1975年7月26日出生，汉族，住所地福建省莆田市秀屿区。 原告莆田市秀屿区达豪园林有限公司（以下简称达豪园林公司）不服被告莆田市秀屿区笏石镇人民政府（以下简称笏石镇政府）行政赔偿一案，于2019年7月12日向本院提起行政强制的同时一并提起行政赔偿。本院于2019年7月19日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因莆田市秀屿区笏石镇大坵村民委员会（以下简称大坵村委会）、陈青海与被诉行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月11日、2019年12月19日、2020年4月24日公开开庭审理了本案。原告达豪园林公司的法定代表人林玉亮及委托代理人蔡明凤，被告笏石镇政府的委托代理人陈正国、方雪花，第三人陈青海到庭参加诉讼，第三人大坵村委会经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告达豪园林公司诉称，被告强制拆除、清理行为因缺乏法律依据而应确认行为违法，行政违法行为给原告造成巨大经济损失，原告要求行政赔偿，理由如下：一、被告认定原告所有的位于大坵村××坑生态园内的大棚房、苗木及附属设施建筑设施为两违对象，并强制拆除清理该建筑物、附属设施及苗木，依据不足。原告于2010年向大坵村村集体租用位于大坵村××路坑土地，生态园苗圃栽培及附属设施建设属于合法财产，受到法律保护。被告并非土地主管部门，无权就原告所有的生态园附属设施进行两违界定，且在两违对象不明确的情况下，亦无权就已形成的建筑物、配套设施及苗木合法财产进行强制拆除。二、被告于2019年2月28日对原告所有的位于大坵村××路坑的建筑物、配套设施及苗木进行强制拆除、清理行为违法。被告于2019年2月28日对原告所有的位于大坵村××路坑的建筑物、配套设施及苗木强制拆除、清理行为没有执行权，未听取原告的陈述和申辩，未告知强制执行的理由和依据，未告知提起复议、诉讼途径和期限，更未送达强制执行决定书等，程序违法；原告所租用土地为不可耕种土地，所有附属建筑物属临时设施仅用于生态观光，且所附土地于租期届满后均可返还，有利于闲废土地的利用并增加农民收入，不存在改变土地性质用途，应尊重历史遗留事实加以保留。三、原告诉请赔偿具有事实和法律依据。因被告于2019年2月28日对原告所有的位于大坵村××路坑的建筑设施及苗木进行强制拆除、清理行为构成违法，且原告已就被告强制拆除、清理行为给原告造成的经济损失委托评估公司进行评估，依据闽开评报字［2019］ＰＴ005号资产评估报告书评估结论，被告因违法行政行为给原告造成经济损失共计252.6万元。现请求判令被告赔偿于2019年2月28日对原告所有的位于莆田市秀屿区坑的建筑物、配套设施及苗木财产违法采取强制拆除、清理措施给原告造成的财产损失计252.6万元。原告向本院提交了以下证据：1、原告营业执照、法定代表人身份证明、法定代表人身份证，证明原告主体适格；2、租地合同，证明原告于2010年租用大坵村××路坑土地，开展生态园建设期间形成建筑物、附属设施及苗木财产；3、笏责拆决字2019第0154号《责令限期拆除违法建筑决定书》，证明2019年1月24日，被告认定原告租地位于大坵村××路坑形成建筑物为两违对象；4、录像视频、现场照片，证明被告于2019年2月28日违法将原告位于大坵村××路坑的建筑物、附属设施及苗木财产进行强制拆除、清理，导致原告合法财产灭失的后果；5、闽开评报字［2019］ＰＴ005号《资产评估报告书》，证明被告违法强制拆除、清理行为给原告造成直接财产损失252.6万元；6、租地补签合同，证明原告向秀屿区笏石镇大坵村村民租用位于莆田市秀屿区坑土地，开展生态园建设期间形成建筑物、附属设施及苗木财产；7、城市园林绿化企业资质证书，证明原告企业经营范围包含园林绿化苗木、花卉、草坪的培育、生产和经营，原告在莆田市秀屿区坑土地开展苗木栽培，期间形成的苗木财产、建筑物及附属设施属于合法财产；8、建设用地航拍图，证明原告租用位于莆田市秀屿区坑处的土地已被列入秀屿区2009年第07批次城市建设用地，现租用土地不属于农用地；9、租赁合同及附件，证明原告将被被告强制拆除的建筑物交由第三人陈青海经营管理，被拆除的建筑物及苗木属于原告所有，陈青海也同意。 被告笏石镇政府辩称，一、本案原告主体不适格，与本案没有利害关系，应驳回原告起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，本案中，被告作出《责令限期拆除违法建筑决定书》是针对林玉亮个人所有的一号美食园，并非针对原告。虽然林玉亮系原告的法定代表人，但原告与林玉亮属于两个独立的法律主体。原告是企业法人主体，经营范围是园林绿化、盆景销售，并不包括餐饮服务，也没有提供已取得食品行业经营许可的相关证据材料，故原告无法证实一号美食园的经营者为原告。同时从原告提供的租地合同中可以看出，该租地合同的用途为生态园建设苗圃，并未明确约定是作为美食园使用。涉案被拆除的大棚房为一号美食园，原告无法证实其为涉案一号美食园的实际经营者，无法证实其与涉案行为具有利害关系，故其不具备本案行政诉讼原告主体资格，不符合起诉条件，应裁定驳回起诉。二、本案拆除程序合法。2018年9月17日，福建省农业厅、福建省国土资源厅、福建省住房和城乡建设厅联合发布闽农综（2018）165号《关于印发开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化方案的通知》，要求集中开展“大棚房”清理整治行动，明确整治范围、工作任务及责任分工等问题。2018年10月17日，秀屿区政府发布《秀屿区开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化方案》，进一步明确整治行动的具体内容。2019年1月24日，被告按照上级政府的统一部署，对林玉亮作出并送达责令限期拆除违法建筑决定书，限期要求林玉亮就自行拆除违法“大棚房”建筑，但林玉亮并未自行拆除，后由被告组织实施拆除行为，故被告拆除程序符合规定。综上，本案原告、被告主体均不适格，原告起诉不符合条件，与本案不具有利害关系，应驳回原告的起诉。三、被告不是本案适格的赔偿义务主体，应驳回对被告的起诉。本案中，秀屿区政府发布《秀屿区开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化方案》，该文件明确秀屿区政府是承担实施该专项行动的责任主体，被告负责具体实施清理整治工作，区农业、国土等部门互相配合、联系行动。根据权责法定原则，被告是按照秀屿区政府的文件内容，在上级政府的统一部署下，与区农业、国土等部门互相配合、联合行动，对辖区内违法建设的大棚房进行拆除，该行为应当视为委托行为，产生的法律责任不应当由被告承担。故原告起诉被告主体不适格，应驳回被告的起诉。四、退一步讲，即使可以认定涉案大棚房属于原告所有，但原告诉求被告赔偿252.6万元损失没有事实和法律依据。1、原告对涉案大棚房不具有合法权益，诉求该部分损失没有依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定，行政赔偿必须以合法权益受到损害为前提，本案中，原告名义上生态园林建设，但实际上却是在租赁的土地违法建设房屋，严重改变土地的租赁用途，且未经任何有关审批机关批准，违法占用土地建设，属于“大棚房”问题专项清理整治行动的整治范围，也属于违法建筑。原告主张涉案建筑属于其合法财产，且仅用于生态观光，与客观事实严重不符，也与原告提供的照片及评估报告相矛盾。故原告对涉案大棚房不具有合法权益，无权就其非法利益受损主张国家赔偿权利，也不属于国家赔偿的范围，不应予以赔偿。2、被告并未对设备设施、苗木等资产实施拆除行为，原告主张该部分没有依据。本案中，被告是按照上级政府的统一部署，并与农业、国土等部门互相配合，针对违法“大棚房”的整治行动，实际拆除的是违法“大棚房”的建筑部分，但并未对配套设施及苗木财产实施拆除行为，该事实可以从被告提供的现场照片可以证实，设备设施、苗木损失使用价值并未遭受损害，原告主张损失没有依据。3、原告单方委托的评估公司作出的《资产评估报告书》不具有法律效力，不应作为定案依据。评估公司于2019年5月18日出具《资产评估报告书》系原告单方委托，被告对评估对象、建材等均未予以确认，评估结论在程序上存在缺陷，评估机构出具的《资产评估报告书》不具有合法性，且评估机构的评估基准为2019年1月18日，是在拆除大棚房之前，实际拆除后的现场情况与评估时的现场情况完全不同，被告拆除的仅为违法“大棚房”部分的建筑物，并未对其他的部分实施拆除，而《资产评估报告书》的评估范围是包括全部的资产，显然属超额评估，原告据此要求被告赔偿其损失不能成立。综上，本案原、被告主体均不适格，原告起诉不符合起诉条件，原告的行政赔偿诉求没有依据，应驳回原告的起诉。 被告在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、闽农综[2018]165号《福建省农业厅福建省国土资源厅福建省住房和城乡建设厅关于印发开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化方案的通知》，2、笏政[2018]230号《关于转发的通知》，3、《关于进一步落实“大棚房”问题清查摸底工作的通知》，证据1-3证明文件明确成立秀屿区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组，负责推进“大棚房”问题专项整治清理行动，其中秀屿区政府是承担实施该专项行动的责任主体，被告负责具体实施清理整治工作，区农业、国土等部门互相配合、联合行动，故被告拆除大棚房的行为视为委托行为，所产生的法律责任不应由被告承担；4、笏责拆决字[2019]第0154号《责令限期拆除违法建筑决定书》及送达照片，证明被告对林玉亮作出并送达决定书，要求林玉亮自行拆除违法建筑，该大棚房属于上述专项行动的整治范围，事实清楚，且决定书并非针对原告作出，原告对该大棚房不具有合法权益；5、照片，证明大棚房被拆除后的情况，被告并未对大棚苗木实施强制行为。被告于2020年4月24日庭审时提交以下证据：1、现场强制拆除的视频及照片，用于证明拆除涉案房屋前，大部分物品已经搬离；2、卫星云图，证明2018年现场建筑物情况。 第三人大坵村委会未答辩，也未向本院提交证据。 第三人陈青海对行政赔偿没有意见，未向本院提交证据。 本院依职权调取以下证据：1、2019年10月22日向莆田市秀屿区市场监督管理局调取林玉亮与陈青海签订的《租赁合同》及个体工商户经营场所方位示意图、陈青海身份证复印件；2、莆田市秀屿区笏石壹号美食店企业信息。 本案在审理过程中，被告申请对坐落于莆田市秀屿区美食园内的建筑物损失进行鉴定。因被告未缴纳鉴定费，厦门功正保险公估有限公司予以退鉴。 经庭审质证，各方意见如下：（一）原告对被告笏石镇政府举证期限内提交的证据、依据质证认为：证据1-3的证据真实性没有异议，但对关联性及证明内容有异议，该证据类型形式上属于政府规范性文件，该证据文件仅是政府落实大棚房问题专项整治行动的通知，文件内容中并未明确整治行动的实施主体和责任主体，也未产生法律、法规层面上的行政委托行为，故被告违法实施的强制拆除清理行为应由自身承担，该文件恰恰可以明确大棚房的清理整治范围，而原告苗木附属设施建设及苗木栽培不属于清理整治范围，且从文件工作步骤，特别是清理排查阶段的工作细节要求，从文件附件2、3、4可以看出对大棚房整治排查应当按照明细表要求进行排查，并注明违法违规建设情况，而被告并未按照文件要求进行排查，同时该证据指向被告是以大棚房问题名义对原告财产实施违法拆除清理行为，故对证据1-3的关联性、合法性及证明内容有异议，不能证实被告主张的证明内容；证据4中决定书的真实性没有异议，但对关联性、合法性、证明内容有异议，该决定书并非就大棚房问题而是就两违问题进行告知，与被告响应整治大棚房文件要求不符，未告知违规违法用地位置、面积等问题，也未向原告送达决定书，决定书内容中也未告知当事人享有陈述、申辩、复议、诉讼的权利，且被告未经由自然资源部门协同排查认定，因事前大棚房调查、两违调查落实程序缺失，单方作出决定书违法，且当事人未签收时未有见证人见证，送达程序违法；证据5的真实性由法庭认定，但对证据关联性、合法性及证明内容有异议，该证据仅能证实被告实施现场拆除后的破坏现状，但不能证实仅就大棚房进行拆除，因原告苗木与附属建筑物连为一体，被告实施拆除清理行为必然将苗木一并清除，且该照片无法反映真实拆除过程，应以原告提供的照片及录像视频为准。原告对被告2020年4月24日庭审时提交的证据证据质证认为：证据1的真实性无异议，关联性及证明内容有异议，大件的物品例如空调等都没有搬离，还在屋内，电灯、装修材料及添置物都没有搬离，因为时间紧迫没有搬离；证据2的真实性由法庭认定，关联性及证明内容有异议，应当以现场勘查为主。（二）第三人陈青海对被告提供的证据、依据质证认为：其不清楚被告是何时贴的照片，从来没有人告知其饭店是违法的，饭店不能开，怎么拍的照片其也不知道；其他的证据与其无关。（三）被告笏石镇政府对原告提交的证据、依据质证认为：证据1真实性、合法性无异议，关联性有异议，证明对象有异议，原告本案主体不适格，原告是企业法人，经营范围不包含餐饮范围，也没有提供餐饮经营许可的材料，本案拆除的是美食园是经营性用房，拆除决定书也是针对美食园作出的，而不是原告，美食园与原告不是同一个主体，原告无权提起诉讼；对证据2的三性均有异议，不能证明原告所要证明的对象，没有村委会盖章及签字，不符合证据形式要件，在合同中乙方主体不明确，不能证明乙方签字人员对土地享有使用权，根据合同约定内容，土地是用于生态园苗木，并没有约定用于美食园，也无法证实一号美食园的所有权人是原告，故原告不具备诉讼主体资格，该合同也是无效的，违反土地管理法的强制性规定；证据3的真实性、合法性无异议，不能证明原告所要证明的对象，该决定书是发给林玉亮个人的一号美食园，并非发给原告，原告与林玉亮属于不同主体，原告无权提起本案诉讼；证据4的三性均有异议，不能证明原告所要证明的对象，被告拆除行为是按照秀屿区政府的文件要求进行实施，文件规定秀屿区政府是责任主体，被告负责组织拆除的行为产生的法律责任不应当由被告承担，且原告主张的建筑物并没有相关土地及房屋审批许可手续，属于违法，林玉亮也不具有合法权益；证据5的形式真实性无异议，关联性及合法性有异议，该评估内容不能真实反映该案损失，是原告单方委托，且检材等没有经过被告确认，评估范围有异议，被告将评估范围包括全部资产，被告只拆除大棚房，故该评估报告不能作为本案定案依据；证据6质证意见同证据2，当天实施拆除的并非只有被告，当天拆除是联合行动，被告不是本案适格主体；证据7的真实性无异议，关联性及合法性有异议，不能证明原告所要证明的对象，该证据与本案不具有关联性，从证据体现的经营范围不包括涉案的美食园餐饮服务范围；证据8三性均有异议，不能证明原告所要证明的对象，该证据没有国土部门盖章确认，故不予质证；对证据9租赁合同的真实性无法确认，对关联性及合法性、证明对象有异议，该租赁合同的出租方是林玉亮个人，并非原告，无法体现一号美食园是原告所有，不能证明原告所主张的证明对象，合同并未明确约定损失归谁，也无法证明原告对一号美食园具体的投资情况。（四）第三人陈青海对原告提供的证据质证认为：对原告提供的证据1-8没有异议；对证据9，租赁合同是陈青海签的，没有意见。（五）原告对本院调取的证据质证认为：对证据1形式真实性无异议，但对内容真实性、关联性及证明内容有异议，该份合同是陈青海为应付工商草拟的，不是林玉亮签订的，是陈青海代林玉亮签的，法庭调取的租赁合同中租金条款明显与客观事实不符，租金仅一年五千元，与市场租金严重不符，故该合同为假合同，应当以原告提供的合同作为准；对证据2，原告不清楚，原告只与陈青海签合同。（六）被告笏石镇政府对本院调取的证据质证认为：证据1的三性均无异议，该证据可以证实涉案的美食园所有权人是林玉亮个人，并非原告，可以证实原告的主体不适格；对证据2形式真实性无异议，但与本案无关。（七）第三人陈青海对本院调取的证据质证认为：该合同是第三人当初去工商局办理制作的，工商局的工作人员说不一定要原合同，是假合同；对证据2无异议。 本院对上述证据认证如下：对被告举证期限内提供的证据，证据1-3无法证明被告强制拆除案涉建筑物行为合法；证据4可以证明被告于2019年1月24日送达责令限期拆除违法建筑决定书给林玉亮；证据5系拆除后的照片，与本案不具有关联性；对被告2020年4月24日庭审时提交的证据，超过举证期限，不予采纳。对原告提供的证据，证据1予以确认；证据2、6、7与本案不具有关联性，不予采纳；证据3可以证明被告于2019年1月24日送达责令限期拆除违法建筑决定书给林玉亮；证据4予以确认；证据5的评估基准日系2019年1月18日，而本案强制拆除的时间系2019年2月28日，故无法证明原告要证明的内容；证据8无法体现证据来源，被告对该证据也有异议，故真实性无法确认，不予采纳；对证据9，与本院调取的合同不一致，真实性无法确认，不予采纳。对本院调取的证据，证据1中的租赁合同中林玉亮签名并非本人所签，而是由陈青海所签，故真实性不予确认；其他的证据予以确认。 经审理查明，原告达豪园林公司未经审批在莆田市秀屿区坑搭盖建筑物，后将该建筑物出租给第三人陈青海用于经营莆田市秀屿区笏石壹号美食店。2019年1月24日，被告笏石镇政府向原告达豪园林公司的法定代表人林玉亮作出笏责拆决字2019第0154号《责令限期拆除违法建筑决定书》。2019年2月28日，被告笏石镇政府强制拆除案涉建筑。原告达豪园林公司不服，于2019年7月19日向本院提起行政强制的同时一并提起行政赔偿。2020年4月25日，本院作出（2019）闽0304行初121号《行政判决书》，确认被告笏石镇政府于2019年2月28日强制拆除原告达豪园林公司位于莆田市秀屿区坑建筑的行政强制行为违法。 2019年5月18日，福建开诚资产评估土地房地产估价有限公司出具闽开评报字[2019]PT005号《莆田市秀屿区达豪园林有限公司因拆除大棚建筑工程涉及的位于1号美食园的房屋建筑物、附属物等资产评估报告》，评估结论为达豪园林公司委估的资产在评估基准日2019年1月18日的评估价值为252.6万元。 本案在审理过程中，被告笏石镇政府申请对坐落于莆田市秀屿区美食园内的建筑物损失进行鉴定。经本院释明及催告，被告笏石镇政府未缴纳鉴定费，厦门功正保险公估有限公司予以退鉴。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，当事人主张行政赔偿的应以直接损失为原则给予赔偿。本案中，被告实施强制拆除原告涉案建筑的行为违反了法定程序，已经由本院判决确认违法。被告对于强制拆除行为给原告造成的损失，应当承担赔偿责任。结合原告提出的赔偿请求及《资产评估报告书》来看，原告提出的损失赔偿包括两个方面：一是强拆造成的建筑损失赔偿；二是强拆造成的园林绿化损失赔偿。对此，本院予以分析、认定如下： 一、关于强拆造成的建筑损失赔偿。原告的损失应以强制拆除行为对原告造成的直接损失进行确定。鉴于涉案建筑已经拆除完毕，没有恢复原状的可能性和必要性。原告虽然提供涉案建筑的资产评估报告，但该报告系原告单方在强制拆除前对房屋、附属物、绿化绿化、二次装修作出的，该评估报告既并非原、被告共同委托作出的，也无法确定评估报告中评估的事项即为被告强制拆除时的物品；被告拆除的系第三人陈青海经营的美食园，但原告为园林绿化公司，故无法明确涉案建筑的装修主体。被告对该评估报告有异议，也申请鉴定，但又未缴纳鉴定费。因此，原、被告双方提供的证据无法明确涉案房屋的结构、面积、建筑年份、建设主体、装修主体等具体情况，本院无法根据现有证据来确定涉案房屋建筑物、附属物、装修等具体损失。从维护原告合法权益的角度出发，应由被告结合涉案建筑的具体状况、现场拆除情况，对可回收建筑材料等直接损失作出赔偿。 二、强拆造成的绿化园林的损失赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”原告主张被告依据评估报告赔偿其绿化园林损失，但该评估报告系原告单方在强制拆除前作出的。庭审中，从原告提供的现场照片、视频可以证明被告有破坏原告部分绿化园林的行为，但又无法明确被告强制拆除涉案建筑时损毁绿化园林的具体情况。被告可以根据市场行情，结合现场拆除情况以及原告提供的现场照片、视频，评估报告，按照有利于原告的原则酌情确定绿化园林的赔偿数额。 综上，被告实施的强制拆除行为违反了法定程序，已经由本院判决确认违法，对于强制拆除行为给原告造成的损失，被告应当承担赔偿责任。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决如下： 责令被告莆田市秀屿区笏石镇人民政府在本判决生效之日起六个月内对原告莆田市秀屿区达豪园林有限公司依法予以行政赔偿。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。 审 判 长  陈丽生 人民陪审员  叶振喜 人民陪审员  龚开发 二〇二〇年七月二十二日 书 记 员  蔡晶晶 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。