吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉24行终104号上诉人（原审原告）全盛赞，男，1964年11月11日出生，朝鲜族，无职业，住吉林省龙井市。被上诉人（原审被告）龙井市自然资源局，住所地吉林省龙井市六道河路869-11号。法定代表人崔海松，局长。委托代理人曹雪峰，该局法规科科长。委托代理人逄增富，吉林敖联律师事务所律师。被上诉人（原审被告）龙井市人民政府，住所地吉林省龙井市六道河路869-11号。法定代表人权大杰，市长。委托代理人许海花，龙井市司法局副局长。委托代理人王宗巍，吉林诚途律师事务所律师。上诉人全盛赞因与被上诉人龙井市自然资源局、龙井市人民政府土地行政征缴一案，不服吉林省延吉市人民法院（2020）吉2401行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人全盛赞，被上诉人龙井市自然资源局的委托代理人曹雪峰、逄增富，被上诉人龙井市人民政府的委托代理人许海花、王宗巍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2006年5月，龙井市国土资源局根据全盛赞的申请，将面积为28547.4平方米的原龙井市（私立）明东中学国有土地使用权更名在全盛赞个人名下，土地使用权类型由划拨变更为租赁，用途为教育用地，但未签订土地租赁协议。该宗土地自2006年开始欠交土地租金。期间，全盛赞与案外人许虎允于2014年3月26日签订《房屋和土地使用权转让协议》，以480万元的价格转让了该宗土地使用权和房屋，但尚未办理土地使用权变更登记。2016年7月27日，龙井市自然资源局收取龙井市大陆东晟新能源有限公司（该公司法定代表人为许虎允）自2014年至2016年期间的土地租金。2018年5月3日，龙井市国土资源局召开专题会议，讨论龙井市人民检察院对龙井热力公司、延边宜和制药有限公司等企业提出的检察建议并制作会议纪要。2018年5月4日，龙井市国土资源局向龙井市大陆东晟新能源有限公司（原明东中学所在地）门卫送达了《关于缴纳国有土地租金的通知》，让门卫转交给全盛赞，被退回。2018年5月15日，龙井市人民检察院向龙井市国土资源局发出延龙检行公建（2018）08号检察建议书，建议：1．依法收缴全盛赞欠缴的国有土地租金。2．履行国有土地有偿使用监督管理职责。2018年7月17日，龙井市国土资源局书面回复称：因全盛赞本人一直无法联系，龙井市国土资源局找到原明东中学校址所在地，现为龙井市大陆东晟新能源有限公司，让门卫转交《关于缴纳国有土地租金的通知》给全盛赞，被退回。所以龙井市国土资源局只能继续查找，等找到全盛赞本人后才能对其进行起诉。2018年10月8日，龙井市人民检察院向原审法院提起公益诉讼，2018年10月31日，全盛赞申请作为第三人参加诉讼。2018年11月6日，龙井市国土资源局作出龙国土租字（2018）第14号《关于缴纳国有土地租金的通知》，限期全盛赞缴纳欠缴2006年至2009年度内租金本金45675.84元、滞纳金50014.70元；2010年至2014年度内租金本金192694.95元、滞纳金211000元；2017年租金本金82787.40元、滞纳金90652.20元，以上本金总计321158.10元、滞纳金总计351666.90元，并在延边日报刊登送达公告。全盛赞不服该通知，提起行政复议。2018年12月21日，原审法院作出（2018）吉2401行初141号公益诉讼行政判决，责令龙井市国土资源局依法继续履行对全盛赞缴纳土地租金的监督管理职责。2019年1月29日，龙井市国土资源局作出龙国土撤字（2019）第001号《撤销〈关于缴纳国有土地租金的通知〉的决定》，撤销龙国土租字（2018）第14号《关于缴纳国有土地租金的通知》，并于同日向全盛赞送达该决定。2019年3月12日，龙井市国土资源局更名为龙井市自然资源局。2019年4月1日，龙井市自然资源局作出龙国土资征字（2019）第001号《国有土地租金行政征收决定书》，限全盛赞在接到该决定书之日起五日内缴纳2006年至2009年度内土地租金45675.84元；2010年至2014年度内土地租金192694.95元；2017年至2018年度内土地租金165574.92元，共计403945.71元。逾期未缴纳，将按日加收应缴或欠缴土地租金3‰的滞纳金。全盛赞不服，向龙井市人民政府提出行政复议。2019年6月24日，龙井市自然资源局作出龙自然资撤字（2019）1号决定，撤销龙国土资征字（2019）第001号《国有土地租金行政征收决定书》，并于2019年7月1日向全盛赞送达该决定书。2019年7月24日，龙井市自然资源局向全盛赞送达龙自然租字（2019）第11号《关于缴纳国有土地租金的通知》，限全盛赞在接到该通知后15日内缴纳2006年至2009年度内土地租金45675.84元；2010年至2013年度内土地租金154155.96元，共计199831.80元。2019年9月6日，龙井市自然资源局向全盛赞送达龙自然资催字（2019）011号《履行缴纳国有土地租金催告书》，告知本催告书送达5日后，如仍未履行，将依照有关规定下达行政征收决定书，并按日加收应缴或欠缴土地租金3‰的滞纳金，向人民法院申请强制执行。2019年11月20日，龙井市自然资源局作出龙自然资征字（2019）第011号《国有土地租金行政征收决定书》，限全盛赞于接到该决定书之日起五日内缴纳上述欠缴土地租金，并于当日向全盛赞送达该决定书。全盛赞不服，向龙井市人民政府提起行政复议，2020年1月19日，龙井市人民政府作出龙政行复决字（2020）第1号行政复议决定书，维持龙井市自然资源局作出的龙自然资征字（2019）011号决定。原审法院认为：根据已生效的（2018）吉2401行初141号行政判决书，龙井市自然资源局对于全盛赞自2006年5月起欠缴土地租金的行为构成怠于履行法定职责的违法行为，且该判决责令龙井市自然资源局依法继续履行对全盛赞缴纳土地租金的监督管理职责，故龙井市自然资源局向全盛赞作出案涉龙自然资征字（2019）第011号《国有土地租金行政征收决定书》系继续履行催缴土地租金的监督管理职责行为。虽然龙井市自然资源局在作出案涉龙自然资征字（2019）第011号《国有土地租金行政征收决定书》之前，两次作出催缴全盛赞国有土地租金的行政行为后又予以撤销，全盛赞对此认为龙井市自然资源局是基于同一个法律关系与同一个事实而重复作出的决定，属于程序违法，原审法院认为此种情况并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条关于人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为的情形，而是龙井市自然资源局作出的自我纠正行为，故对全盛赞的上述主张不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”另根据国土资源部国土资发﹝1999﹞222号《规范国有土地租赁若干意见》第一条及第八条规定：“国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是出让方式的补充。”“各级土地行政主管部门要切实加强国有土地租金的征收工作，协助财政部门作好土地租金的使用管理。收取的土地租金应当参照国有土地出让金的管理办法进行管理，按规定纳入当地国有土地有偿使用收入，专项用于城市基础设施建设和土地开发。”故龙井市自然资源局具备征收欠缴土地租金的主体资格。关于全盛赞陈述其为实施民办教育使用案涉土地，系为公益事业用地，不应采用租赁形式的主张，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条第（二）项规定：“城市基础设施用地和公益事业用地经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得”，并未规定必须以划拨方式取得，故对全盛赞的该项主张不予支持。龙井市自然资源局与全盛赞之间虽未签订土地租赁协议，但双方已形成事实土地租赁协议关系，该协议是龙井市自然资源局为了实现国有土地行政管理和公共利益，与全盛赞协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案双方形成事实国有土地使用权租赁协议关系是2006年5月，当时并未有法律规定行政协议适用民事诉讼时效的内容，且全盛赞通过转让案涉土地使用权已获取经济利益，龙井市自然资源局向其追缴土地租金是为维护公共利益，故全盛赞认为龙井市自然资源局向其催缴土地租金已经超过民事诉讼时效的主张，于法无据，原审法院不予支持。关于案涉土地租金的标准，因双方并无书面约定，根据吉林省土地管理局、吉林省财政厅吉土字﹝2000﹞8号《关于规范土地租赁管理的通知》第二条第（二）项规定：“以长期使用方式租赁国有土地使用权的，土地租赁合同应根据当地经济、社会发展的需要和城镇国有土地基准地价的变化作相应的调整（或按合同约定时间调整），但租金调整幅度应超过基准地价或标定地价的调整幅度。”该通知第三条第（二）项规定：“各市县制定的租金标准要报省土地行政主管部门和省财政部门审批批准后，方可执行。”《龙井市土地资产管理暂行规定》第四条第二项规定教育用地租金按工业用地标准执行，结合《龙井市基准地价及年租金暂行标准》和《龙井市各乡（镇）土地登记表》的规定，全盛赞租赁土地年租金标准为每平方米0.4元，2006年至2009年度期间，全盛赞共计拖欠土地租金45675.84元。2010年度，根据延州国土资联发﹝2010﹞1号《延边州人民政府四部门联合发布的关于公布实施全州新一轮乡（镇）基准地价的通知》的规定，全盛赞土地租金标准调整为每年每平方米2.7元，另根据延边州人民政府延州政办函﹝2010﹞77号《延边州人民政府关于调整城区土地年租金征收标准的批复》的规定，对全盛赞的2010年至2013年度内土地租金按年租金标准的50％征收，据此龙井市自然资源局征缴全盛赞拖欠的2010年至2013年度土地租金154155.96元并未超出法律规定标准。另根据吉林省土地管理局、吉林省财政厅吉土字﹝2000﹞8号《关于规范土地租赁管理的通知》第三条第（九）项规定：“对逾期不交或未足额交纳土地租金的单位或个人，按日加收应缴租金3‰的滞纳金”，龙井市自然资源局在案涉龙自然资征字﹝2019﹞第011号《国有土地资金行政征收决定书》中适用滞纳金并无不当。综上，龙井市自然资源局作出的龙自然资征字﹝2019﹞第011号《国有土地资金行政征收决定书》事实清楚、适用法律正确，程序合法，龙井市人民政府据此作出的龙政行复决字﹝2020﹞第1号维持决定，亦事实清楚、适用法律正确，程序合法。原审判决：驳回原告全盛赞的诉讼请求。上诉人全盛赞不服，上诉称：请求撤销一审判决，依法改判。事实和理由：1.一审判决对于教育租赁合同的事实认定错误。根据民办教育促进法第三条、第五十一条和土地法第五十四条的规定，民办学校属于公益事业单位，以划拨方式取得土地。自然资源局做出的教育租赁地的行政行为违背上述法律规定，法律法规中不存在关于教育租赁地的规定，也没有具体收费标准。全盛赞与龙井市自然资源局不存在教育租赁关系，不存在国土资源部关于印发《规范国有土地租赁若干意见》第三条“应在国有土地租赁合同中明确约定土地租金支付时间、租金调整的时间间隔和调整方式”的内容，龙井市自然资源局在2018年之前从来没有向上诉人征收过土地租金，上诉人也从来没有缴纳过土地租金。没有履行合同的行为所以不能确定事实合同的存在，一审判决认为“全盛赞的事实行为而成立事实合同”是错误的。龙井市自然资源局作出的征收决定书中不以教育租赁地收费标准作为收费依据，违背了依法行政的原则，应予撤销。2.《龙井市土地管理暂行规定》不合法。一审法院没有采信全盛赞对《龙井市土地管理暂行规定》的主张，也没有反驳。《龙井市土地管理暂行规定》不能称为事实证据，其没有具备立法法相关规定的要件，不能作为本案的法律依据。3.征收决定书中把教育租赁地按工业用地收费没有依据。法律法规中没有教育租赁地的规定，也没有收费标准。一审以《龙井市土地管理暂行规定》作为判断征收决定书合法性的依据，认定事实错误，应予以撤销。龙井市自然资源局发放教育租赁地土地证书是错误的行政行为，依据错误发放的土地证作出的行政征收决定书不具有法律效力，应予以撤销。4.根据合同法第129条明确规定“因国际货物买卖合同和技术进出口合同争议提起诉讼或者申请仲裁的期限为四年，因其他合同争议提起诉讼或者申请仲裁的期限，依照有关法律的规定。”行政合同没有另外关于诉讼时效的规定，根据行政诉讼法第101条“本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”，因此行政合同诉讼时效的规定应当按照《民法总则》的有关规定处理，即适用3年的诉讼时效。2015年发布的有关司法解释中规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”。根据上述法律规定，一审判决认为全盛赞通过涉案土地获得经济利益，维护公共利益等内容对时效的推论是错误。5.龙井市自然资源局长达12年之久没有履职，诉讼时效期已过。国土资源部关于印发《规范国有土地租赁若干意见》的通知第三条“一般按年度或季度支付租金”，但龙井市自然资源局长达12年时间没履行自己的职责，租金征收决定书失去了法律效力。龙井市自然资源局辩称：上诉理由没有法律依据，请求驳回上诉。龙井市自然资源局作出的行政决定、龙井市人民政府作出的行政复议决定以及一审法院作出的判决，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。事实和理由：1.关于司法解释第12条对于诉讼时效的规定，是行政相对人起诉行政主体的规定，也就是说公民、法人和其他组织起诉行政机关所适用的诉讼时效，那么可以参照民事诉讼法的有关规定准用性条款，不是用于行政主体作出行政决定的规定。诉讼时效只产生于相对人起诉行政主体，对于行政主体作出的行政行为，尤其是在行政诉讼中，行政主体始终作为被告出现，它不可能作为原告提起诉讼，也就不产生诉讼时效的问题。行政相对人如果不履行行政协议，行政主体只能依法作出行政征收决定，上诉人关于诉讼时效的主张没有任何法律根据，应不予采纳。2.上诉人的其他主张均没有法律依据，具体答辩意见与一审中陈述一致。3.关于租赁合同存在事实合同的问题，上诉人在一审庭审中已经认可。上诉人在一审中作为证据提供了土地证复印件，用于证明的第一点事实就是土地租赁合同存在的事实。在上诉过程中又主张土地租赁合同不存在主张，前后矛盾。4.关于租金依据的问题。龙井市人民政府所作出的龙井市土地管理暂行规定，确认了如何收费的问题。该规定本身也是有上位法依据的，是根据吉林省财政厅、吉林省国土资源厅、物价部门的规定而制定的。吉林省人民政府、州人民政府、国土资源部等有关法律规定中也规定，各级人民政府有权制定土地出让租金的价格问题，同时应当报上级机关备案。龙井市人民政府的这一规定，是层报州政府法制部门、省政府法制部门备案批准的。在事实合同前提下，因为行政协议兼具行政性和合同性的双重属性，所以从合同法的角度，双方的协议在双方确定的土地租金的批复中，已经确认双方当事人确认了土地使用面积和土地级别。根据合同法第62条第二项之规定，当事人双方对价格有异议或者约定不明确的，如果有政府定价或者政府指导价的，应该参照或者适用政府的指导价。当年的政府价，前期是0.4元每平方米，到后期是1.35元每平方米，都有法可依。龙井市人民政府辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回上诉，维持原判。事实和理由：1.行政诉讼法的规定规范性文件合法审查是当事人提出的相关权利，并非人民法院主动进行审查，上诉人在一审过程中从未对龙井市土地资产管理暂行规定提出合法性审查要求，所以该文件的合法性不属于本案上诉范围。2.根据行政诉讼法的解释第12条的规定，适用诉讼时效的前提条件是行政协议过程中行政机关与行政相对人互负义务履行过程中才予以适用。本案的来源是因检察院提起公益诉讼，且自然资源局征缴的款项为国有土地租赁费，该项费用不应适用民事诉讼时效的规定。3.土地租赁费的征缴是国库收入的重要来源，如该笔费用适用诉讼时效，可能会造成国有资产的严重流失，所以对于国家公共利益的考虑，本案征缴的费用不应适用诉讼时效规定。本院经审理对一审查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外”，国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，国有土地租金属于国有资产。本案中，案涉土地的国有土地使用权原系龙井市（私立）明东中学所有，2006年5月经全盛赞申请变更至其个人名下，土地使用权类型由划拨变更为租赁后，全盛赞实际占有、使用涉案土地，并于2014年3月以480万元的价格将案涉土地使用权和地上房屋转让给案外人许虎允，收取了许虎允向其交付的转让款。根据上述事实，全盛赞与龙井市国土资源局虽未订立书面协议，但实际上形成了国有土地使用权租赁合同关系。全盛赞行使了合同权利，也应当履行合同义务。且（2018）吉2401号141号生效行政判决已经确认龙井市自然资源局（原龙井市国土局）应当依法继续履行对全盛赞缴纳土地租金的监督管理职责，故龙井市自然资源局对全盛赞作出龙自然资征字（2019）第011号《国有土地租金行政征收决定书》追缴租金，系依根据法律规定和生效判决的履职行为。全盛赞关于其与龙井市自然资源局不存在土地租赁关系，不应当缴纳租金的主张不能成立。关于案涉土地的租金标准问题。鉴于全盛赞2006年以租赁方式取得案涉国有土地使用权后，龙井市自然资源局并未与其协议约定租金标准，龙井市自然资源局根据《吉林省土地管理局、吉林省财政厅关于规范土地租赁管理的通知》《龙井市土地资产管理暂行规定》《龙井市基准地价及年租金暂行标准》《龙井市各乡（镇）土地登记表》《延边州人民政府四部门联合发布的关于公布实施全州新一轮乡（镇）基准地价的通知》公布的工业用地基准地价为计算依据无不当。且相较于商业用地和住宅用地，龙井市自然资源局采用的工业用地的租金标准为最低，该计算方式并未超出法律规定，全盛赞关于涉案土地租金标准没有依据的上诉主张不能成立。关于全盛赞主张的依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（2018年2月废止）第十二条的规定，龙井市自然资源局要求其交付租金应当适用诉讼时效的问题。该项规定系对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议时，公民、法人或者其他组织，即行政相对人提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。目前并无法律规定行政机关要求相对人履行行政协议也应当适用诉讼时效、时效期间届满则债务人获得诉讼时效抗辩权。因此，全盛赞关于龙井市自然资源局作出的《关于催缴国有土地租金的通知》已超过诉讼时效的上诉主张，缺乏法律依据，本院不予支持。综上，龙井市自然资源局作出的龙自然资征字﹝2019﹞第011号《国有土地资金行政征收决定书》以及龙井市人民政府作出的龙政行复决字﹝2020﹞第1号行政复议决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，全盛赞的上诉请求均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人全盛赞负担。本判决为终审判决。审 判 长 李丽英审 判 员 李彩莲审 判 员 晏丽丽二〇二〇年七月三十日法官助理 司逸昕书 记 员 邢艺凡