甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行终124号上诉人（原审被告）兰州市西固区城市管理局（原兰州市西固区城市管理行政执法局，以下简称：西固区城管局）。住所地：甘肃省兰州市西固区公园路129号长业大厦21楼。负责人王祖元，西固区城管局局长。出庭负责人王建军，西固区城管局副局长。委托代理人周苗苗，西固区城管局工作人员。上诉人（原审被告）兰州市西固区东川镇人民政府（以下简称：东川镇政府）。住所地：甘肃省兰州市西固区东川镇东河湾西。负责人曹哲，东川镇政府镇长。出庭负责人齐岩斌，东川镇政府副镇长。委托代理人杨成锐，甘肃解开律师事务所律师。上诉人（原审被告）兰州市西固区人民政府（以下简称：西固区政府）。住所地：甘肃省兰州市西固区公园路3号。负责人毛玉铎，西固区政府代理区长。委托代理人张耀鸿，兰州市西固区司法局干部。委托代理人秦晨，甘肃泽锐律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王元喜，男，1972年8月21日出生，汉族，住甘肃省兰州市西固区。被上诉人（原审原告）马凤兰，女，1946年1月20日出生，汉族，住甘肃省兰州市西固区。系王元喜之母。被上诉人王元喜、马凤兰共同委托代理人蔡晓仪，北京京平律师事务所律师。上诉人西固区城管局、东川镇政府、西固区政府因行政强制一案，不服兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初168号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人西固区城管局的出庭负责人王建军及委托代理人周苗苗，上诉人东川镇政府的出庭负责人齐岩斌及委托代理人杨成锐，上诉人西固区政府的委托代理人张耀鸿、秦晨，被上诉人王元喜及被上诉人王元喜、马凤兰的委托代理人蔡晓仪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，兰州市西固区土地使用者为王正明，经兰州市西固区城乡规划土地管理局颁发了集体土地建设用地使用证。使用者王正明于2011年11月18日病故后，其妻马凤兰、其子王元喜继续居住在上述房屋内。2018年6月6日王元喜、马凤兰报警称其家房屋遭强制拆除。此后，王元喜、马凤兰认为兰州市西固区公安局行政不作为，向兰州铁路运输法院提起行政诉讼。兰州市西固区公安局在该案答辩状中辩称“出警后经了解系西固区城管局与东川镇政府对马泉村297号王元喜家部分违章建筑进行拆除”。王元喜、马凤兰遂以西固区城管局与东川镇政府为被告诉至我院，后因东川镇政府在庭审中陈述拆迁行为系西固区政府组织，故申请追加西固区政府为本案共同被告参加诉讼，本院予以准许。2012年12月21日，西固区政府发布《关于严禁在城市规划区内进行违法建设的通告》，其中第四条载明“凡是违反相关法律、法规擅自建设建筑物、构筑物的，不论建筑物、构筑物是否建成，都必须自行拆除；逾期不拆除的，将依法予以拆除，由此产生的费用及经济损失由违法建设者自行承担”；2013年2月25日，西固区政府发布了《关于对兰州市西固区摸底评估的通告》，其中载明“对违法建设的制止和监管由东川镇、新城镇政府负责，区政府职能部门依法处理，坚决制止各类违法建设，杜绝新的违法行为”；2013年6月3日，西固区政府发布了《关于依法拆除违法建设的通告》，第四条载明“正在施工的违法建设，必须立即停止施工并自行拆除，凡不自行拆除的，依法予以拆除”；2015年3月20日，西固区政府发布了《关于严厉打击违法建设的通告》第五条载明“凡未经城乡规划行政主管部门批准，已建成或正在进行新建、改建、扩建的建筑物、临时建筑物、构筑物，当事人必须在本通告公布之日后立即停止建设并自行拆除；逾期不拆除或继续建设的，将依法进行拆除并予以相应处罚，拆除费用以及由此造成的一切损失由违法当事人承担”；2016年5月23日，西固区政府发布了《关于兰州国际港务区山前路项目土地征收有关事宜的公告》，对征收土地的批复文件、土地范围面积、补偿标准等事项进行了公告。王元喜、马凤兰所在东川镇马泉村297号在此次征收范围内。被告东川镇政府作为此次征收项目实施单位，曾多次与二原告协商征收补偿安置事宜未果。2018年5月24日，兰州市国土资源局西固分局作出西国土决〔2018〕17号《责令交出土地决定书》，以王元喜、马凤兰拒不接受安置补偿方案所确定的标准，对补偿提出过高要求，至今拒不签补偿协议，拒不搬迁，不交出土地，严重影响兰州国际港务区项目建设实施，决定：责令王元喜、马凤兰在接到本决定之日起七日内自行搬离房屋并交出土地，到东川镇政府办理补偿安置事宜。同日，将《决定》送达当事人。马凤兰、王元喜在限期内未予搬离。一审法院认为，首先需确定本院对追加被告西固区政府参加诉讼后是否仍对本案拥有管辖权。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四条规定“立案后，受诉人民法院的管辖权不受当事人住所地改变、追加被告等事实和法律状态变更的影响。”故本院对本案拥有管辖权。其次，关于本案适格被告如何确定的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”县级人民政府作为行政主体有发布公告并组织实施的法定职权，其内部各行政职能部门之间都承担着执行县级人民政府行政意志的职能，其具体行为方式是各自按照法定程序行使其行政权力。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”，该条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”在征地过程中，市、县人民政府及其职能部门根据法律、行政法规等规范性文件的规定在不同阶段分别承担和履行不同的职能，相互之间泾渭分明又紧密关联，形成井然有序行政管理体系，并非所有事务和职责均由市、县人民政府全部承担，但若各行政机关之间职责分工混乱难以分辨，相互之间则会推诿职责，必将造成被征地村民的合法权益难以保障，也不利于征地工作高效有序地推进。本案中，涉案征地项目已依法批准启动，征地安置补偿方案也已经西固区政府依法批准。征地实施过程中，王元喜、马凤兰一直未与征地实施机构就其房屋拆迁安置补偿事宜达成一致意见，并拒绝交出已被依法征收的土地，兰州市国土资源局西固分局向王元喜、马凤兰下达《责令交出土地决定书》，由这一行政行为可见，王元喜、马凤兰的房屋被强制拆除发生于本案所涉征地责令交出土地的这一实施阶段。虽然西固区政府、西固区城管局均否认实施了被诉强拆行为，但东川镇政府陈述是西固区政府根据行政属地原则通知其单位实施了拆迁行为，因此，被诉强拆行为系西固区政府与东川镇政府共同实施，又因二原告在起诉公安机关不作为一案中，公安提交答辩状与接处警工作登记表显示经调查了解涉案房屋被拆除系西固区城管局与东川镇政府的政府行为，被告西固区城管局辩称其只是负责外围警戒等协助工作，但其提交的现场照片并不能完整还原整个拆迁现场过程，与其提交的两位执法人员的执法证均不能证明其未实施拆迁。最后，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应以书面形式作出”，第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当记录、复核。当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳”，第三十七条规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定”。本案中，三被告未提供证据证明在强制拆除前向二原告进行了法定的催告、听取陈述申辩、送达和公告，且《责令交出土地决定书》于2018年5月24日送达给二原告，涉案房屋于2018年6月6日被拆除，未满6个月的法定起诉期限，亦未经过申请人民法院强制执行，拆除行为程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第二十六条第四款、第五款、第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决西固区城管局、东川镇政府、西固区政府拆除王元喜、马凤兰房屋的行政强制行为违法。案件受理费50元，由西固区城管局、东川镇政府、西固区政府共同负担。上诉人西固区城管局上诉称，一、本案上诉人既未作出任何拆除决定，也未实施实际的拆除行为，上诉人不是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，提起行政诉讼应当有明确的被告，即要求被上诉人起诉时有明确的被告列明，且有初步证据证明被诉行政行为是上诉人所实施。本案上诉人仅在职权范围内实施警戒、维持秩序，但针对涉案房屋并未作出任何强制拆除决定，也并未实施任何拆除行为。因此，上诉人不是本案的适格被告。二、一审法院将西固区政府追加为被告进行审理，违反了级别管辖的规定，属于程序违法。一审法院将西固区政府追加为被告并径行审理，严重违反了行政诉讼案件关于级别管辖的规定。《甘肃省高级人民法院关于行政案件异地管辖的暂行办法》第二条规定：“被告为县级以上人民政府、其他县处级以上行政机关的第一审行政案件由被告所在地以外的中级人民法院管辖。”《关于调整兰州铁路运输两级法院跨行政区划集中管辖行政案件范围的公告》第二条规定：“兰州铁路运输中级法院集中管辖原由武威市中级人民法院管辖的兰州市人民政府及下辖的城关区、七里河区、安宁区、西固区人民政府为被告的一审行政案件。”根据上述规定，西固区政府作为被告的案件应由兰州铁路运输中级法院审理。一审法院受理不属于其管辖的案件，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条之规定移送有管辖权的人民法院审理。因此，本案一审法院将西固区政府追加为被告并径行审理，属于程序违法，请求贵院依法予以纠正。三、一审判决错误适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四条之规定，属于法律适用错误。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四条规定：“立案后，受诉人民法院的管辖权不受当事人住所地改变、追加被告等事实和法律状态变更的影响。”上诉人认为，本条内容针对的是地域管辖的规定，但地域管辖不能突破级别管辖。因此，一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四条之规定对西固区政府作为被告的案件进行审理属于法律适用错误。综上所述，上诉人不是本案的适格被告，被上诉人的诉请没有事实和法律依据。请求撤销一审判决，对本案依法改判。本案全部诉讼费用由被上诉人承担。上诉人东川镇政府上诉称，一审判决认定事实不清。一、上诉人不是作出拆除被上诉人房屋决定的主体，亦非实施拆除行为的主体。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，拆除违法的建筑物、构筑物、设施的强制拆除权属于建设工程所在地县级以上人民政府及其部门的法定职权，县级以上政府可以责成规划、土地、建设、城管等相关部门具体实施强制拆除的法定职责。上诉人既不是拆除被上诉人违法建筑的决定机构，也不是执行机构，从未对被上诉人的房屋决定或实施强制拆除，不应承担行政违法责任。二、一审法院认定涉案房屋属于拆迁补偿房屋是错误的，该房屋属于违法建筑，被上诉人的被拆房屋属于违法建筑，不具有合法性，不受法律保护。1、一审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款、第四十五条的规定，确认拆除行为违法是错误的，前述法条是针对合法建筑物的拆迁补偿的相关规定，而不是针对违法建筑物的依法拆除的规定，本案中的相关证据证明被拆除的房屋系违法建筑，不应适用前述法条确认拆除行为违法。2、本案中，被上诉人无视法律规定，在未经相关部门审批的情况下修建房屋，其行为属违法。由于违法建筑物的“先天违法性”，行政机关依法可以予以“责令停止建设”、“限期改正”、“罚款”、“拆除”等行政处罚。对被上诉人的违法建筑实施拆除，目的在于恢复土地或城市规划管理的原状，即将非法状态恢复至原有的合法状态，被上诉人并未在人身或财产方面受到任何限制，其被拆违法建筑房屋不应受到法律保护。综上所述，一审法院认定事实不清。恳请二审法院撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人西固区政府上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律不正确，程序违法，导致判决结果错误。一、一审法院追加上诉人为被告违反了级别管辖。根据甘肃省高级人民法院《关于调整部分行政案件管辖权的通知》以及兰州市中级人民法院关于兰州市七里河区人民法院受理一审行政诉讼案件的管辖范围规定，一审法院无权受理和审理以县区人民政府为被告的一审行政案件，以县区人民政府为被告的一审行政案件应由兰州铁路运输中级法院受理和审理。一审法院以《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四条规定为由，认为其对本案拥有管辖权，显然是错误的。因为《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四条的前提是不违反级别管辖、专属管辖，否则级别管辖、专属管辖将被架空，任何原告都可以在向一审法院起诉立案后追加县区人民政府、地级市人民政府乃至省级人民政府为被告，一审法院将能审理任何一级政府，这显然不是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四条的本意。故，一审法院不应追加上诉人为本案被告，一审法院追加上诉人为本案被告违反了级别管辖，超出了一审法院所能审理的行政案件范围。二、一审法院未对上诉人提出的管辖权异议作出裁定程序违法。上诉人收到一审法院(2019)甘0103行初168号《应诉通知书》《追加被告申请书》以及《行政起诉状》后，及时向一审法院提交了《行政答辩状》。上诉人在该《行政答辩状》中明确对一审法院追加上诉人为被告提出了管辖权异议，但一审法院并未依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十条“人民法院受理案件后，被告提出管辖异议的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回。人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的，不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖，但违反级别管辖、专属管辖规定的除外”之规定作出裁定，故存在程序违法。三、一审判决认定被诉强拆行为系上诉人与东川镇政府共同实施不符合事实、证据不足。上诉人未曾委托或组织东川镇政府拆除案涉房屋，本案中也没有证据证明上诉人组织东川镇政府拆除案涉房屋。一审判决仅仅以东川镇政府委托代理人的一面之词就认定上诉人组织东川镇政府拆除案涉房屋，显然证据不足。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律不正确，程序违法，导致判决结果错误，故请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人对上诉人的诉讼请求。被上诉人王元喜、马凤兰辩称，一、西固区城管局、东川镇政府、西固区政府均为本案适格被告。1、西固区城管局为本案适格被告。公安机关在强拆当天到达现场，经公安机关调查核实，原兰州市西固区城市管理行政执法局系联合拆除案涉房屋的行政机关之一。答辩人在一审提交的强拆当天现场视频中，有政府人员大声宣布“执法局清场”，东川镇政府在2019年8月6日庭审中及（2018）甘0103行初58号案询问笔录中也陈述原兰州市西固区城市管理行政执法局在现场的工作包括清场，显然原兰州市西固区城市管理行政执法局并非仅负责外围警戒等协助工作，而是直接参与强拆；此外，根据答辩人提交的现场视频，上诉人在拆除当天也对拆除现场进行了录像，但其拒不提交院内拆除现场的完整录像（拆除时答辩人全家已经被强制带离），按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十九条的规定，应当推定答辩人的主张成立。2、东川镇政府为本案适格被告。公安机关在强拆当天到达现场，经公安机关调查核实，东川镇政府系联合拆除案涉房屋的行政机关之一。答辩人在一审提交的照片及视频也显示东川镇政府参与了本次强拆；东川镇政府在（2018）甘0103行初58号案询问笔录中也承认其参与实施了强拆行为，在（2019）甘01行终34号案法庭询问中也承认其参与实施了强拆行为。3、西固区政府为本案适格被告。2019年8月6日一审庭审中，东川镇政府当庭陈述强拆当天是西固区政府委托其到现场；另2019年8月6日庭审当天，经核对（2018）甘0103行初58号卷宗，显示一审法院曾对东川镇政府负责人及代理人进行询问，并制作了询问笔录，其中东川镇政府也陈述是西固区政府组织拆除行为。据此，西固区政府是联合拆除案涉房屋的行政机关之一，是本案适格被告。此外，根据东川镇政府提交的征地公告，西固区政府是征地实施单位，虽然被拆的房屋不在征地红线内，但西固区政府意图少批多征，在此违法征收背景下对案涉房屋实施拆除，西固区政府也是法定责任主体。二、追加被告不违反级别管辖，也不违反法定程序。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四条规定：“立案后，受诉人民法院的管辖权不受当事人住所地改变、追加被告等事实和法律状态变更的影响。”因此，追加西固区政府为共同被告，并不违反级别管辖，也无需移送。上诉人认为该司法解释针对的是地域管辖、适用前提是不违反级别管辖，该意见与司法解释相违背，司法解释中并未限定该条仅仅适用于地域管辖。追加被告的法律效果，实际上不可能影响到地域管辖，因为在原有被告和追加的被告分属不同地域管辖的情况下，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十一条规定由最先立案的人民法院管辖，所以追加被告本身就不存在影响地域管辖的可能性，追加被告只可能影响到级别管辖，司法解释规定追加被告不影响管辖权，针对的只能是级别管辖。至于上诉人认为该条司法解释会造成任何原告在向基层法院起诉立案后追加任何一级政府为被告、导致基层法院能审理任何一级政府的情形，实属多虑，降低审级往往与行政诉讼原告的意愿相违背，作为原告一方都希望提升审级，而不是降低审级。本案的特殊之处在于，案件已经过一审、二审、重审多次开庭，事实清楚、证据确凿，答辩人申请追加被告且不改变管辖，目的是减少诉累、节省司法资源，这也正是司法解释的本意。关于西固区政府认为一审法院未作出管辖权异议裁定的程序问题，答辩人认为，西固区政府只提交了《行政答辩状》，未提交《管辖权异议申请书》，其关于管辖权的意见仅仅是作为答辩意见，而未单独提出管辖权异议请求，故一审法院无需单独作出驳回的裁定；且一审法院在判决书中也已经对该答辩意见进行了回应，审查了管辖权并据此作出了判决，并无不当。三、本案拆除行为违法。上诉人未提交其拆除答辩人房屋的职权依据、事实依据和程序证据，其提交的相关通告并未对外发布，也不涉及答辩人房屋的具体认定，本案拆除行为严重违法。最高人民法院主办的《人民法院报》2013年4月2日第3版刊发《厘清权属界限规范拆违行为——最高人民法院行政审判庭负责人答记者问》，明确在针对拆除行为的诉讼中“当事人原则上只能针对行政强制执行行为本身的合法性提起诉讼，人民法院一般不对原具体行政行为的合法性进行审查”，至于建筑是否合法，则是在对行政机关作出的责令停止建设、限期改正、限期拆除等决定的诉讼案件中审查，且“要综合考虑有无非因当事人一方过错的行政因素、历史因素、实际建设和使用状况等作出全面审查”。因此，本案的审查对象是拆除行为是否合法，而非答辩人修建房屋是否合法。答辩人所在村因为历史遗留原因，该村的住宅绝大部分都没有任何证件（包括土地证），而答辩人房屋是自家宅基地上的老房，办理了土地证，并且已经存在几十年，并不存在抢建；答辩人的房屋符合土地和规划用途，两答辩人现在已经分户，目前两户的住房面积也符合《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十四条关于每户宅基地330平方米的限制，不属于违法建设。综上所述，西固区城管局、东川镇政府、西固区政府的上诉理由不成立，恳请二审法院驳回其上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，2018年6月6日王元喜、马凤兰位于甘肃省兰州市西固区地南侧房屋被强制拆除。王元喜、马凤兰不服，于2018年7月9日以西固区城管局、东川镇政府为被告向一审法院提起行政诉讼，请求判决确认被告毁坏原告房屋的行为违法。一审法院认为东川镇政府未依照相关法律程序实施拆除行为，西固区城管局在此次工作中仅负责外围警戒等协助工作，遂判决东川镇政府对王元喜、马凤兰位于兰州市西固区院落南侧平房一排实施拆除行为违法，驳回王元喜、马凤兰对西固区城管局的诉讼请求。王元喜、马凤兰不服，向本院提起上诉。本院审理认为，一审法院认定西固区城管局不是本案适格被告但未告知王元喜、马凤兰变更被告，迳行判决驳回王元喜、马凤兰对西固区城管局的诉讼请求，属程序违法，遂裁定撤销原一审判决，发回一审法院重审。一审法院立案后，王元喜、马凤兰向一审法院提交《追加被告申请书》，申请追加西固区政府为本案共同被告，一审法院予以准许，将西固区政府追加为本案共同被告。再查明，2020年6月2日东川镇政府在本案二审庭审中陈述公证处、维稳办也参与了被诉强制拆除行为。本院遂于2020年6月16日向兰州市西固区公证处（兰州市天一公证处）发出（2020）甘01行终124号《通知书》，内容为：“兰州市西固区公证处：关于王元喜、马凤兰不服兰州市西固区人民政府、兰州市西固区城市管理局、兰州市西固区东川镇人民政府拆迁行政强制一案，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条的规定，我院决定就本案强制拆除事项，向你单位调取下列证据：2018年6月6日王元喜、马凤兰位于兰州市西固区的房屋被强制拆除的公证文书。”2020年6月19日兰州市天一公证处回函称：“甘肃省兰州市中级人民法院（2020）甘01行终124号《通知书》已收悉，经查我处未制作2018年6月6日关于王元喜、马凤兰的房屋拆除的有关公证文书。”另外，2020年6月4日东川镇政府向本院提交《关于王元喜马风兰诉西固区东川镇确认行政行为违法案相关情况的说明》，内容为：“原告王元喜、马凤兰诉西固区城市管理局、西固区东川镇人民政府和西固区人民政府确认行政强制行为违法一案中，经我单位反复核查确认，此次强制拆除系西固区东川镇人民政府实施的违法建设拆除行为，西固区人民政府没有委托或者通知我单位。特此说明。”本院认为，根据本案查明的事实，结合当事人上诉、答辩的主要理由，本案的争议焦点为：一是三上诉人是否本案适格被告；二是一审法院追加西固区政府为本案被告后是否仍具有本案管辖权。一、关于三上诉人是否本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”依照上述规定，确定行政案件的适格被告，既要依据作出被诉行政行为时的名义和身份，也要依据其权力的来源，并结合所依据的实体法律规范，综合判定。首先，关于东川镇政府、西固区城管局是否本案适格被告的问题。本案被诉行政行为是对王元喜、马凤兰位于甘肃省兰州市西固区地南侧房屋实施的强制拆除行为，根据王元喜、马凤兰提供的视听资料等证据，可以认定东川镇政府、西固区城管局直接实施了被诉强制拆除行为，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款的规定，东川镇政府、西固区城管局是本案适格被告。西固区城管局虽提出其仅负责外围警戒，未实施强制拆除行为，不是本案适格被告的主张，因其所称的外围警戒的目的是为了保障强制拆除行为的顺利完成，属被诉强制拆除行为的组成部分，只是与东川镇政府分工不同而已，故对西固区城管局该项主张，本院不予支持。其次，关于西固区政府是否本案适格被告的问题。被诉强制拆除行为发生在王元喜、马凤兰宅基地北侧房屋被征收过程中，西固区政府在二审庭审过程中述称涉案房屋属违法建筑，被诉强制拆除行为与土地征收行为无关。然而，2020年1月1日前施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”2019年4月23日前施行的《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”根据上述规定，无论是在土地征收过程中土地征收方案的组织实施，还是对城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可证而修建的建筑物采取强制拆除措施，其法定职权均属于县级以上地方人民政府。兰州市西固区全域已于2015年被纳入城市规划区，因而对于兰州市西固区辖区内未取得建设工程规划许可证而修建的建筑物需要强制拆除的，应当由西固区政府责成有关部门实施。况且，东川镇政府在本案原二审庭审及发回重审后一、二审庭审中三次陈述其在接到西固区政府的通知后对涉案房屋实施了强制拆除，而西固区政府所属工作部门西固区城管局也直接参与实施了被诉强制拆除行为。因此，根据职权法定原则，结合本案东川镇政府的陈述及西固区城管局参与实施被诉强制拆除行为的事实，可以认定被诉强制拆除行为系西固区政府组织西固区城管局、东川镇政府实施。虽然西固区城管局在一、二审庭审中均陈述系东川镇政府通知其负责外围警戒，但根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（二）项的规定，县级地方人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，西固区城管局、东川镇政府均受西固区政府的领导，东川镇政府不具有给西固区城管局交办工作的职权，且东川镇政府在庭审中对西固区城管局该陈述亦予以否认，故对西固区城管局该项陈述，本院不予采信。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，东川镇政府和西固区城管局均不具有对涉案房屋实施强制拆除的法定职权，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，东川镇政府和西固区城管局实施的被诉强制拆除行为应当视为受西固区政府委托而为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“委托的行政机关是被告”的规定，西固区政府也应是本案的适格被告，一审法院将其列为本案共同被告并无不当。关于东川镇政府向本院提交《关于王元喜马风兰诉西固区东川镇确认行政行为违法案相关情况的说明》的问题。因该《说明》系原审被告东川镇政府于二审庭审后向本院提交，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条和第五十一条中的“新的证据”，且该《说明》与东川镇政府在庭审中的陈述相互矛盾，而东川镇政府未提出合理解释，故对该《说明》，本院不予采纳。二、关于一审法院追加西固区政府为本案被告后是否仍具有本案管辖权的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四条规定：“立案后，受诉人民法院的管辖权不受当事人住所地改变、追加被告等事实和法律状态变更的影响。”根据本条规定的管辖恒定原则，在行政诉讼中，管辖法院一经确定，就应当具有恒定性和排他性，除非有法定情形的发生，否则不得随意改变管辖法院。管辖恒定包括级别管辖恒定和地域管辖恒定。级别管辖恒定是指级别管辖按照起诉时的被告、诉讼标的额等确定后，不因诉讼过程中被告的追加或标的额的增加或减少而变动。地域管辖恒定是指地域管辖按起诉时的标准确定后，不因诉讼过程中据以确定管辖的因素的变动而受影响。具体来说，当事人住所地、起诉后行政区划的调整以及追加被告等事实和法律状态的变更均不能引起行政案件管辖权的变化。本案中，王元喜、马凤兰以东川镇政府、西固区城管局为被告向一审法院提起行政诉讼。一审法院作出判决，王元喜、马凤兰不服，向本院提起上诉。本院裁定发回重审后，经王元喜、马凤兰申请，一审法院追加西固区政府为本案被告。基于上述事实，王元喜、马凤兰提起本案诉讼时，一审法院具有本案管辖权，本案发回重审后，一审法院追加西固区政府为被告的法律状态的变更不能引起本案管辖权的变化。因此，一审法院在追加西固区政府为被告后仍具有本案管辖权。关于西固区政府上诉称一审法院未对其提出的管辖权异议作出裁定程序违法的上诉理由。管辖权异议一般应当以书面形式向受理案件的人民法院提出，而西固区政府未向一审法院提交管辖权异议申请书，其仅在行政答辩状中将管辖权问题作为一项答辩理由提出，不符合提出管辖权异议的形式要件，故西固区政府该上诉理由不能成立。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”西固区政府组织西固区城管局、东川镇政府对涉案房屋实施强制拆除行为之前，未依照法律规定作出行政决定，未对涉案房屋是否属违法建筑作出认定，未履行催告、公告等法定程序，也未保障当事人提出陈述、申辩、申请复议和提起行政诉讼等合法权利，被诉强制拆除行为主要证据不足，违反法定程序，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，应当予以撤销。但强制拆除行为系事实行为，不具有可撤销内容，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，应当判决确认违法。由此，一审法院判决确认西固区城管局、东川镇政府、西固区政府拆除王元喜、马凤兰房屋的行政强制行为违法结果正确，本院予以维持。综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人西固区城管局、东川镇政府、西固区政府共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘祥礼审 判 员 杜占才审 判 员 王 洋二〇二〇年七月二十二日法官助理 安**书 记 员 魏 绫