安徽省滁州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）皖11行赔终10号上诉人（原审被告）滁州市自然资源和规划局，住所地安徽省滁州市龙蟠大道109号，统一社会信用代码11341100MB1510942F。负责人刘洋兵，该局副局长。出庭负责人朱世林，该局三级调研员。委托代理人翁伟，该局不动产登记中心法规科科长。委托代理人曾朝阳，安徽苏滁律师事务所律师。被上诉人（原审原告）唐冬珍，女，1974年3月12日出生，汉族，住安徽省滁州市琅琊区。委托代理人吴际，安徽皖江律师事务所律师。上诉人滁州市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局）因房屋登记行政赔偿一案，不服安徽省滁州市琅琊区人民法院（2020）皖1102行赔初2号行政赔偿判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，孙立荣先后生育龚芳、龚洁、龚兵三子女。唐冬珍与龚兵原系夫妻。1998年12月，原滁州市琅琊区清流办事处琅琊村宝塔松生产队拆迁，孙立荣家在其范围内。2000年9月28日，经滁州市公证处公证，孙立荣、龚洁及龚兵三人签订析产协议，龚兵分得涉案房屋滁州市宝塔花园6幢410室房屋（原滁州市宝塔花园6号楼戊单元401室）一套。滁州市兴隆房地产开发有限公司与龚兵签订了房屋拆迁补偿、安置协议书，就地安置的涉案房屋归龚兵所有。自2000年以后，涉案房屋一直由唐冬珍出租。2008年8月4日，唐冬珍与龚兵协议离婚，唐冬珍据离婚协议分得涉案房屋的一半，并享有房屋的居住权与出租权。2009年5月26日，龚洁将涉案房屋的房屋拆迁补偿、安置协议书上的被拆迁人龚兵的名字更改为自己的名字后，申请原滁州市房地产管理局（以下简称市房产局）将涉案房屋产权办入自己名下，证号为房地权滁字第××号。2009年9月3日，龚洁又将涉案房屋以买卖协议转入其母亲孙立荣名下，并办理了房地权滁字第××号房地产权证。后孙立荣换锁住进涉案房屋。唐冬珍于2010年2月23日提起行政诉讼，要求撤销房地权滁字第××号房地产权证，经滁州市中级人民法院审理，认为双方应通过其他合法途径解决房屋产权纠纷后，再解决房屋登记问题，裁定驳回唐冬珍的起诉。唐冬珍遂提起民事诉讼，要求确认原市房产局为龚洁办理的房地权滁字第××号房地产权证所依据的龚洁与滁州市兴隆房地产开发有限公司签订的涉案房屋的房屋拆迁补偿、安置协议书无效，一审法院于2013年3月28日作出（2013）琅民一初字第00101号民事判决，确认该协议无效。龚洁、孙立荣不服，提起上诉，滁州市中级人民法院于2013年9月30日作出（2013）滁民一终字第00833号民事判决，驳回上诉，维持原判。唐冬珍随即提起行政诉讼，要求确认原市房产局为龚洁颁发的房地权滁字第××号、为孙立荣办理的房地权滁字第××号房地产权证违法，并予以撤销，一审法院于2014年3月17日作出（2014）琅行初字第00002号行政判决，确认原市房产局为龚洁颁发的房地权滁字第××号房地产权证违法，撤销为孙立荣办理的房地权滁字第××号房地产权证。龚洁、孙立荣不服，提起上诉，滁州市中级人民法院于2014年7月1日作出（2014）滁行终字第00032号行政判决，驳回上诉，维持原判。2016年4月28日，孙立荣因病死亡。2017年1月3日，应龚兵申请，安徽省滁州市皖东公证处作出（2017）皖滁东公证字第30号《公证书》，证明了被继承人孙立荣遗留的涉案房屋应由龚兵一人继承。2017年1月4日，龚兵向原市国土房产局申请涉案房屋的房地产继承登记，原市国土房产局当日即为龚兵颁发了皖（2017）滁州市不动产权第0000267号不动产权证。2017年1月6日，龚兵通过滁州市新世界房地产经纪有限公司居间介绍与王群就涉案房屋签订买卖合同，将涉案房屋以50万元转让给王群，王群应约交付了价款50万元，龚兵应约协助将涉案房屋过户至王群名下。2017年3月6日，原市国土房产局注销皖（2017）滁州市不动产权第0000267号不动产权证，为王群颁发了皖（2017）滁州市不动产权第0005603号不动产权证。2017年5月，唐冬珍得知涉案房屋被原市国土房产局不顾法院生效判决，为龚兵办理不动产权证，并转移登记给了王群，严重侵害其合法权益，遂向一审法院提起诉讼。2017年11月14日，一审法院作出（2017）皖1102行初13号行政判决，确认了原市国土房产局为龚兵颁发的皖（2017）滁州市不动产权第0000267号不动产权证违法。原市国土房产局不服，提起上诉，滁州市中级人民法院于2018年3月6日作出（2018）皖11行终1号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年7月26日，唐冬珍向原市国土房产局以EMS方式提出行政赔偿申请，申请原市国土房产局按滁州市宝塔花园6幢410室房屋市场价值给予50%的价款赔偿金，原市国土房产局次日收到该申请，一直未予回复。2018年8月21日，一审法院立案受理唐冬珍向原市国土房产局申请行政赔偿未果而提起的行政赔偿诉讼。2018年11月12日，唐冬珍向一审法院申请撤回起诉，2018年11月14日，一审法院作出（2018）皖1102行赔初1号行政赔偿裁定，准予其撤回起诉。2019年1月18日，唐冬珍就滁州市宝塔花园6幢410室房屋50%的售价，即25万元及利息（自2017年1月6日起至25万元给付之日按银行贷款利率计算）向一审法院提起民事诉讼起诉龚兵。2019年4月17日，一审法院作出（2019）皖1102民初557号民事判决，支持了唐冬珍的诉讼请求。龚兵不服，提起上诉，滁州市中级人民法院于2019年8月22日作出（2019）皖11民终1596号民事判决，驳回上诉，维持原判。2019年9月6日，唐冬珍就上述生效民事判决向一审法院申请强制执行。2019年11月25日，经一审法院执行，未执行到龚兵的任何财产，遂作出（2019）皖1102执1936号之一执行裁定，终结了本次执行程序。2020年4月3日，唐冬珍再次就申请行政赔偿未果提起行政赔偿诉讼。另查：2015年，滁州市国土资源管理局与市房产局合并为市国土房产局。2019年，市国土房产局因职能划转，现更名为市资源规划局。原审法院认为，对于唐冬珍的起诉是否超过时效。赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关行使职权时的行为侵犯其财产权之日起计算。本案中，滁州市中级人民法院于2018年3月6日作出（2018）皖11行终1号行政判决维持确认了原市国土房产局为龚兵颁发不动产权证的行为违法，2018年7月26日，唐冬珍向原市国土房产局以EMS方式提出行政赔偿申请，未超过两年的赔偿时效，符合法律规定。此后，唐冬珍先行提起行政赔偿诉讼，撤诉后提出民事诉讼，希冀以民事判决执行得到救济，但最终无果，无奈再行行政赔偿诉讼，依照“法定程序期间不计入时效”的原则，与本案相关的诉讼、执行程序期间均不计入赔偿请求时效，而市资源规划局现仍未在两个月的法定期限内作出是否赔偿的决定，并以《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条规定抗辩，则不符合法律规定，不予采纳；市资源规划局辩称唐冬珍以同一事实和理由再次提起行政赔偿诉讼违反法律规定，本案中，唐冬珍再行行政赔偿诉讼较之于前次，增加了有关民事诉讼执行未果的事实和理由，并非重复起诉，故对该辩称不予采纳。对于市资源规划局是否应当向唐冬珍予以行政赔偿。行政机关在行使行政职权时造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。本案所涉房屋，曾有多份产权证书即多个权利人，当原市房产局为孙立荣办理房地产权证被生效行政判决撤销时，原市房产局已经知晓涉案房产的权属争议情况及孙立荣不享有产权的事实，但合并后成立的原市国土房产局仍以龚兵继承孙立荣房屋权属的方式为其违法办理了不动产登记，致使唐冬珍原本能够依据离婚协议分得一半的涉案房产被龚兵个人完全享有、处分，加之因生效民事判决确认龚兵自唐冬珍处不当得利25万元，故唐冬珍的财产利益直接因原市国土房产局违法行使不动产登记行为造成了25万元的损害。因此，唐冬珍有权向原市国土房产局的申请行政赔偿，原市国土房产局未予回复，现唐冬珍向职能划转后的市资源规划局提起行政赔偿诉讼，符合法律规定。市资源规划局辩称唐冬珍的损害并非其直接造成不予采纳；市资源规划局辩称唐冬珍已获生效民事判决支持，只是暂时没有执行到位，假使法院支持其本案诉讼请求，其将因讼获利。对此，国家赔偿救济与民事赔偿救济并非同一属性的救济方式，并非民事赔偿方式得到救济即能够阻断受害人以国家赔偿方式得到救济。唐冬珍因民事诉讼尚未得到实际救济，其向更有赔偿能力的行政机关一方提起赔偿诉讼实现其得到实际救济之目的与国家赔偿救济并不矛盾，亦符合《中华人民共和国国家赔偿法》总则，即第一条、第二条的精神，促进国家机关依法行使职权，赔偿义务机关及时履行赔偿义务。如唐冬珍因讼获利，则由利益受损方适用其他法律关系予以调整。因此，对该辩称不予采纳；市资源规划局辩称唐冬珍亦存在怠于履行办理共有产权登记情形。对此，即便该情形存在，亦不影响市资源规划局以龚兵继承孙立荣房屋权属的方式为龚兵办理不动产登记系违法行为的判断，故对该辩称亦不予采纳。对于如应当赔偿，应以何种赔偿原则、赔偿方式予以赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，返还财产是国家赔偿首选的赔偿方式，但其适用于原物未被处分或发生损毁灭失，若相关财产客观上已无法返还或恢复原状时，则应支付相应的赔偿金。本案中，涉案房产因王群善意取得已无法返还，故应当以支付赔偿金的方式进行行政赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（五）项“财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款”的规定，本案应当以赔偿变卖价款为原则。现唐冬珍与市资源规划局对龚兵所售房屋价格数额50万元均未提出异议，对此予以确认。唐冬珍要求市资源规划局按其与龚兵离婚协议约定的“分得涉案房屋的一半”方式得出的25万元为赔偿数额，与认定的唐冬珍受损数额一致，予以支持；此外，依据公平原则，加害人理应及时支付违法损害赔偿金，以使赔偿金的孳息尽早归于受害人，尽可能减少受害人的损失。故未及时支付赔偿金所产的利息属于直接损失的范围，如需判令赔偿，应适用于以《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定的“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”为赔偿原则的案件，本案不适用此原则，故唐冬珍主张的利息，不予支持。综上，唐冬珍要求市资源规划局支付其25万元赔偿金的诉讼请求成立，市资源规划局依法应予赔偿。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第一条、第二条、第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（五）项、第（八）项、第三十九条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条之规定，判决：一、被告滁州市自然资源和规划局于判决生效后三十日内支付原告唐冬珍赔偿金25万元；二、驳回原告唐冬珍的其他诉讼请求。上诉人市资源规划局上诉称，1.唐冬珍本次提起的行政赔偿诉讼已经超过法定的起诉期限，依法应驳回起诉。而一审对此认定错误，判决应予撤销；2.其行政登记行为虽被确认违法，但不是造成唐冬珍损失的直接原因，唐冬珍损失应由侵权人承担。根据一审法院（2017）皖1102行初13号行政判决和滁州市中级人民法院（2018）皖11行终1号行政判决认定的事实，2009年9月28日，孙立荣、龚洁及龚兵签订析产协议，龚兵分得涉案房屋，正常情况下，该房屋应登记在龚兵名下。但该房屋被龚洁以更改的房屋拆迁补偿安置协议书的方式登记在龚洁名下，再转移登记在孙立荣名下，后经法院判决撤销孙立荣名下的涉案房产证。2017年1月4日，龚兵隐瞒相关事实以继承方式办理的房屋登记，虽被法院确认违法，但并没有改变该房屋当初为龚兵所有的事实，造成唐冬珍损失的原因是龚兵违背离婚协议约定，私自处分了涉案房屋，该损失应由龚兵承担。并且唐冬珍也已提起不当得利之诉要求龚兵支付房款25万元及利息并得到一审法院支持，唐冬珍再提起行政赔偿没有事实和法律依据。另外，唐冬珍在法院判决撤销孙立荣的房地产权证后，在近三年时间里没有申请办理房屋共有产权登记，怠于行使权利自身亦有过错。因此，一审法院认定事实错误，唐冬珍的行政赔偿请求不应得到支持。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，依法驳回唐冬珍的起诉。被上诉人唐冬珍答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为本案的定案证据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。本院认为，本案的争议焦点为：1.唐冬珍提起本案赔偿诉讼是否超过起诉期限；2.市资源规划局是否应对唐冬珍所受损失承担赔偿责任。关于争议焦点一。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条规定，赔偿请求单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内提出。本案中，本院于2018年3月6日作出（2018）皖11行终1号行政判决确定原市国土房产局为龚兵颁发的不动产权证的行为违法，唐冬珍即于同年7月26日向原市国土房产局提起行政赔偿申请，并于8月21日提起赔偿诉讼，符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件。但因本案唐冬珍受到损失系龚兵违反约定私自处分涉案房屋，唐冬珍应优先通过其他途径获得赔偿，在穷尽其他求偿手段均无法获得赔偿时，方可提起行政赔偿诉讼，由不动产登记机关承担补偿赔偿责任。即唐冬珍原则上应先对民事侵权人提起民事诉讼方式来寻求救济，当该程序不能满足当事人的救济要求或赔偿不能得到履行时，受害人才可以提起行政赔偿诉讼。故唐冬珍虽于2018年11月12日撤回赔偿诉讼，但亦于2019年1月18日即向龚兵提起民事诉讼，要求返还卖房款25万元及利息，经生效判决支持了唐冬珍的诉讼请求。由于该生效判决经一审法院强制执行，未执行到龚兵任何财产，该案执行终结本次执行程序，故上述耽误的期限并非由于唐冬珍自身原因导致，对此期间应予扣除。因此，唐冬珍向市资源规划局申请国家赔偿并未超过请求时效和起诉期限。市资源规划局认为唐冬珍起诉超过起诉期限的意见，本院不予采纳。关于争议焦点二。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿”。直接损失是已经发生的客观、实在的损失。本案中，龚兵系直接侵权人，其与王群签订买卖房屋的价款为50万元。参照最高人民法院《关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》第十一条“民事、行政诉讼中司法赔偿的赔偿方式主要为支付赔偿金。包括：支付侵犯人身自由权、生命健康权的赔偿金；财产损坏的，赔偿修复所需费用；财产灭失的，按侵权行为发生时当地市场价格予以赔偿；财产已拍卖的，给付拍卖所得的价款；财产已变卖的，按合法评估机构的估价赔偿；造成其他损害的，赔偿直接损失”的规定，唐冬珍只能就当时买卖房屋的50万元价款主张相应的权利。因唐冬珍和龚兵在离婚协议中明确约定涉案房屋份额各占50%，故唐冬珍遭受的直接损失，应为侵权行为发生时该房屋产权转让价值的一半，即为25万元。唐冬珍与龚兵于2008年8月4日签订的离婚协议，唐冬珍分得涉房屋的一半，故涉案房屋应为唐冬珍和龚兵共同所有。在唐冬珍就涉案房屋分别于2013年起诉龚洁与滁州市兴隆房地产开发有限公司签订的房屋拆迁补偿安置协议书无效及起诉原市房产局为龚洁和孙立荣办理的涉案房屋房地产权证违法并撤销的情况下，龚兵却通过公证继承的方式并持被本院生效判决撤销作废的孙立荣的房地产权证将涉案房屋登记在其个名下，并将涉案房屋出售并办理转移登记，明显违反《中华人民共和国物权法》第二十一条规定的“当事人虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任”的情形，构成侵权，应承担赔偿责任；《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。由此可见，房屋权属登记，是国家加强不动产管理，维护交易秩序和交易安全的重要手段。登记机关通过严格审查申请人提交的申请材料，以国家公信力为不动产交易提供法律基础，确保产权登记的准确性和唯一性。本案中，原国土房产局以其发放的已被本院生效判决撤销为孙立荣办理的房地权滁字第××号房地产权证为凭，为龚兵和王群分别办理房屋转移登记，致涉案房屋被出售，本院（2018）皖11行终1号行政判决书已确认该房屋转移登记行为违法。原房产局在2014年的行政诉讼中即已知道涉案房屋存在权利争议的情况，在生效判决已撤销为孙立荣办理的房地产权的情况下，原房产局并未主动履行法院生效判决，注销为孙立荣办理的房地产权证，因此，市资源规划局明显在房屋登记过程中未尽到了必要的注意义务，并合理审慎地履行了法定职责。唐冬珍在丧失房屋所有权后，存在财产损失，该直接损失与市资源规划局的错误登记行为之间存在因果关系，故市资源规划局亦应当承担赔偿责任。根据《中华人民共和国物权法》第二十一条规定：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”因此，导致违法登记的原因有两个方面，一是龚兵提供了虚假材料，二是原市国土房产局未尽到审慎审查的职责，两方面原因缺一不可。从上述两方面原因对损害发生所起的作用来看，事件的起因缘于龚兵提供虚假材料骗取登记，龚兵是登记行为的受益人，应当由龚兵向唐冬珍承担侵权赔偿责任，只有在龚兵无法全额赔偿损失的情况下，市资源规划局才能就不能清偿部分承担补充赔偿责任。鉴于唐冬珍已起诉龚兵返还房款并经强制执行，未执行到任何财产，该案已终结本次执行程序，唐冬珍基本没有可能再从龚兵处获得赔偿。因此，唐冬珍有权向市资源规划局提出国家赔偿之诉，市资源规划局应当向唐冬珍赔偿直接损失25万元。市资源规划局赔偿后，可以依法向龚兵追偿。一审判决结果正确，本院依法予以维持。市资源规划局上诉称其不应承担赔偿责任及唐冬珍亦有过错的主张，无事实和法律依据，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  宋珺梅审判员  王忠良审判员  苏春琴二〇二〇年七月三十一日书记员  王俊计附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。