辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终593号上诉人（原审原告）：董文仲，男，1962年11月23日出生，汉族，住辽宁省大连市旅顺口区。委托诉讼代理人：***，辽宁鸿品律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘春萍，辽宁鸿品律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：大连市旅顺口区农业农村局，住所地大连市旅顺口区新城大街1号。法定代表人：王贻勇，该局局长。委托诉讼代理人：**，辽宁芳鑫律师事务所律师。董文仲因诉大连市旅顺口区农业农村局（以下简称旅顺口区农村局）确认违法并赔偿一案，不服大连海事法院（2019）辽72行初121号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，大连市海洋与渔业局（以下简称大连海渔局）向海富佳水产养殖场颁发了《辽宁省水产苗种生产许可证》，证书编号为辽(大连市)2014第030号，董文仲系海富佳水产养殖场法定代表人，证件有效期至2017年7月11日。2017年12月16日，董文仲代表海富佳水产养殖场向大连市旅顺口区海洋与渔业局（以下简称旅顺口区海渔局）提出赔偿申请，称2006年旅顺口区海渔局已知其场区被划为一类海域，仍对其发放许可证，属于违法行政许可，请求给予赔偿；2018年2月5日，旅顺口区海渔局向海富佳水产养殖场答复其审批(审查)的《辽宁省水产苗种生产许可证》符合法律规定，不予赔偿；2018年6月26日，董文仲再次以海富佳水产养殖场法定代表人的身份向旅顺口区海渔局提出补偿申请，称因《辽宁省水产苗种生产许可证》到期，旅顺口区海渔局不予受理续期属于撤回已经生效的行政许可，应给予海富佳水产养殖场补偿，2018年7月20日，旅顺口区海渔局作出《关于旅顺海富佳水产养殖场提出的补偿请求的答复》，称其作出的不予受理续期申请不属于撤回已经生效的行政许可，对海富佳水产养殖场的补偿请求不予支持。另查，2019年1月，旅顺口区海渔局的渔业渔政管理职责划归新组建的旅顺口区农村局，不再保留旅顺口区海渔局的机构设置。原审法院认为，关于本案被告的主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”旅顺口区海渔局渔业渔政管理职能划归旅顺口区农村局，因此，对旅顺口区海渔局履行渔业渔政管理职能的行为提起的行政诉讼，应以承接旅顺口区海渔局渔业渔政管理职能的旅顺口区农村局为被告，但本案诉请确认发放《辽宁省水产苗种生产许可证》的行政行为违法，根据证件记载发证机关为大连海渔局，因此，本案被告应为大连海渔局，而非旅顺口区农村局。关于本案的起诉期限，董文仲在代表海富佳水产养殖场向旅顺口区海渔局申请赔偿时，提出其于2017年12月15日在大连市中级人民法院，对董文仲诉旅顺口区人民政府一案开庭审理时，得知海富佳水产养殖场所处近岸海域于2006年被划为一类海域，旅顺口区海渔局作为行政管理机关明知此事实，仍延续发放《辽宁省水产苗种生产许可证》属于违法许可。由此可见，对于《辽宁省水产苗种生产许可证》，董文仲在2017年12月15日之前并不认为该发放行为违法，自2017年12月15日起，方认为该证件的发放与相关规定不符，则应自董文仲知悉该情形之日起计算起诉期限，根据《最高人民法院关于适用》第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”据此，当事人在认为行政行为违法但不知道起诉期限的情形下，应适用一年的起诉期限，董文仲于2017年12月15日认为发放《辽宁省水产苗种生产许可证》与相关规定不符，应在2018年12月16日前提起行政诉讼，其于2019年2月提起确认发放《辽宁省水产苗种生产许可证》行为违法之诉，超过了起诉期限。关于本案的诉讼请求，本案董文仲请求确认行政机关颁发的《辽宁省水产苗种生产许可证》违法并给予赔偿，而同时董文仲同样以旅顺口区海渔局为被告提起诉讼的(2019)辽72行初120号案，认为行政机关不予受理《辽宁省水产苗种生产许可证》的续期，属于撤回已经生效的行政许可，请求对其进行行政补偿，董文仲提起本案诉讼与(2019)辽72行初120号案诉讼，均是要求行政机关对其不能继续使用《辽宁省水产苗种生产许可证》进行生产经营所造成的损失予以弥补，但却同时提起了认为《辽宁省水产苗种生产许可证》合法的补偿诉讼及认为《辽宁省水产苗种生产许可证》违法的赔偿诉讼，二者相互矛盾，原审法院向其释明应选择一个请求予以诉讼，但董文仲坚持同时诉讼，并要求合并审理，根据行政诉讼法第四十九条的规定，行政诉讼的起诉条件之一为诉讼请求应当具体明确，董文仲就同样的案件事实提起相互矛盾的两个诉讼，系诉讼请求不明确。关于本案的原告主体资格，董文仲称根据《辽宁省工商行政管理局关于充分发挥工商注册职能做好家庭农场登记工作的指导意见》(以下简称《家庭农场登记意见》)第二条：“家庭农场根据自身条件和发展需要，自主决定是否向工商行政管理机关申请市场主体资格登记”，海富佳水产养殖场未进行工商登记，应以其个人名义进行诉讼，对董文仲的此项主张，根据《家庭农场登记意见》的规定，该意见将“家庭农场”界定为“以家庭或家庭成员为主要投资经营者，从事种植业、养殖业等农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以家庭农场经营收入为家庭主要收入来源的新型农业生产经营主体”，该意见对以家庭农场形式存在的经营主体是否进行工商登记以及如何进行登记予以规定，根据该意见的条文内容，受该意见调整的对象为家庭农场，董文仲主张海富佳水产养殖场根据该意见可不进行登记，则海富佳水产养殖场应属于家庭农场，根据《家庭农场登记意见》第四条：“家庭农场的出资人、经营者户籍住所地应当在农村，但下列情形的可参照本指导意见登记为家庭农场”，可见，家庭农场也系可独立存在的一种形式。对家庭农场的诉讼主体资格，目前没有明确的法律规定，在实际管理过程中，大连海渔局向海富佳水产养殖场颁发了《辽宁省水产苗种生产许可证》，海富佳水产养殖场向旅顺口区海渔局提出《辽宁省水产苗种生产许可证》的续期申请、赔偿及补偿申请，旅顺口区海渔局向海富佳水产养殖场作出了不予续期、不予赔偿及补偿的答复，即行政机关在下发《辽宁省水产苗种生产许可证》以及后续的管理活动中，均以海富佳水产养殖场为行为对象，则海富佳水产养殖场与行政机关作出的前述行为之间形成了直接的利害关系，是本案适格的原告，董文仲系海富佳水产养殖场的法定代表人或出资人、经营者，不应以其个人名义进行本案行政诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉》第六十四条第一款、六十九条第一款第(一)项、第(二)项、第(十)项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告董文仲的起诉。案件受理费100元，退回原告董文仲。董文仲上诉称，（一）上诉人以个人名义起诉，主体适格。上诉人董文仲系个体经营，其作为海富佳水产养殖场的经营者，有权以个人身份提起诉讼。海富佳水产养殖场只是上诉人给自己农场起的名字，并未办理工商注册登记，不属于行政诉讼法第四章中规定的有权提起诉讼的法人或其他组织，不符合单位的起诉条件。另外，上诉人在2001年办理许可证申请、旅顺口区计划经济委员会立项批复、2018年6月上诉人向被上诉人提交的补偿申请以及被上诉人作出的不予补偿答复均是以董文仲个人为主体进行。（二）关于被上诉人的主体资格。一审法院在审理中发现旅顺口区海渔局因政府机构职能改革已被撤销，其渔业渔政管理职责被旅顺口区农村局承接后，依职权对一审被告主体进行了变更，原告对此不持异议，但不能据此认定上诉人诉讼主体错误。（三）本案并未超过起诉期限。上诉人在2017年12月15日另案庭审时得知案涉养殖场于2006年被划为一类海域，可能涉及到旅顺口区海渔局向上诉人发放许可证行为违法，上诉人立即于2017年12月16日向该局提出赔偿申请，该局于2018年2月5日作出《答复》予以驳回，但未告知上诉人诉权及起诉期限，根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十四条：“赔偿义务机关作出赔偿决定时，未告知赔偿请求人的诉权或者起诉期限，致使赔偿请求人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从赔偿请求人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间自赔偿请求人收到赔偿决定之日起不得超过一年。”本案上诉人在不知道起诉期限的情形下，应适用一年期限的规定，上诉人于2019年1月23日立案并交纳案件受理费，并未超过起诉期限。（四）关于本案的诉讼请求。本案系因上诉人认为具体行政行为违法提起的行政赔偿之诉，而（2019)辽72行初121号案件系请求撤销行政机关作出的补偿答复并对上诉人作出行政补偿，两个案件从案由到事实、理由均不一致，单从个案来说，每个案件的诉讼请求都是明确的，法院也是分别审理，不存在任何矛盾。上诉人从保护自身的诉权及合法权益来说，同时提起两个诉讼，并无不当。一审法院在没有将两案合并审理的情况下，将两个独立案件的诉讼请求混为一谈，交叉论证，明显违反法定程序，且适用法律错误。综上，原审裁定驳回上诉人起诉无事实及法律依据，请求二审法院予以撤销，并指令一审法院对本案进行审理。旅顺口区农村局答辩称，（一）上诉人主体不适格。上诉人经营的海富佳水产养殖场虽未进行工商登记，但大连市海洋与渔业局颁发的《辽宁省水产苗种生产许可证》上明确记载生产单位为上述养殖场。而且，续期申请及补偿请求均是以上述养殖场名义提出。故海富佳养殖场与本案存在直接法律关系，上诉人只是该养殖场的经营者，无权以自己名义提起诉讼。（二）上诉人起诉被上诉人系主体错误。《辽宁省水产苗种生产许可证》上载明的发证机关为大连市海洋与渔业局，上诉人请求确认发证行为违法应当向发证机关主张。（三）上诉人的诉讼请求与事实理由不明确。上诉人在另案中认为《辽宁省水产苗种生产许可证》合法有效，而在本案中请求确认该许可证违法并赔偿损失。同时提出的两个诉讼请求明显相互矛盾，不符合起诉条件。（四）上诉人起诉已过法定起诉期限。综上，原审裁定认定事实正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致。本院认为，本案的争议焦点为：1.上诉人董文仲是否具有原告诉讼主体资格；2.被告是否适格；3.董文仲的诉讼请求是否具体、明确；4.董文仲起诉是否超过起诉期限。关于董文仲是否具有原告诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定：“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”该规定中的“其他组织”是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。本案中，董文仲经营的“海富佳水产养殖场”未进行工商设立登记，不符合上述法律规定的其他组织的条件，更不属于法人，故不具备原告诉讼主体资格。董文仲系“海富佳水产养殖场”的出资人和经营者，应当以其个人名义提起诉讼。因此，董文仲具有原告诉讼主体资格。关于被告是否适格问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”董文仲在本案中的诉讼请求为确认被告颁发《辽宁省水产苗种生产许可证》的行政行为违法并赔偿，而该许可证的发证机关为大连海渔局，按照上述司法解释的规定，应当以该局为被告。按照《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，赔偿义务机关应为行使行政职权的行政机关。本案中，虽然原旅顺口区海渔局对董文仲的赔偿申请作出答复，但因该局并非行使颁发许可证职权的行政机关，故该局及继续行使其职权的旅顺口区农村局不是本案适格被告。关于诉讼请求是否具体、明确问题。董文仲在本案中的诉讼请求符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条规定的“有具体的诉讼请求”的情形，应当认定为具体、明确。关于本案的诉讼请求与另案诉讼请求相互矛盾是否属于诉讼请求不具体问题。因受专业知识等因素限制和基于起诉期限方面的考虑，原告在提起一个诉讼之外，又提起一个诉讼请求与之相矛盾的预备之诉，这种行使诉权的方式不为法律所禁止。只要两个诉中的诉讼要素齐全，符合法律规定的起诉条件，人民法院均应受理。原审裁定关于董文仲两个诉的诉讼请求相互矛盾属于诉讼请求不明确的裁判理由，缺乏法律依据，本院予以纠正。关于董文仲的起诉是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。”本案系属于提起行政诉讼同时一并提起行政赔偿请求，故应当适用上述规定。上述司法解释第二十四条是关于单独提起赔偿诉讼起诉期限的规定，董文仲关于应当适用该条规定的上诉主张不能成立。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被诉发证行为于2014年9月11日作出，董文仲当时即应当知道该行为内容。按照上述规定，董文仲于2019年提起本案诉讼，已经超过起诉期限。董文仲关于起诉期限应当从知道行政行为违法之日起计算的上诉主张，因缺乏法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，本案应当裁定驳回起诉。综上，原审裁定结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  曹丽华审判员  谭 斌审判员  曹 弘二〇二〇年七月二十四日法官助理尹慧慧书记员赵晓迪（代）