福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终429号 上诉人（原审原告）陶英，女，1963年10月27日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 被上诉人（原审被告）龙岩市新罗区人民政府，住所地福建省龙岩市新罗区龙川东路45号。 法定代表人张锋，区长。 委托代理人吴子胜，福建吴子胜律师事务所律师。 上诉人陶英因诉龙岩市新罗区人民政府（以下简称新罗区政府）政府信息公开一案，不服龙岩市中级人民法院（2020）闽08行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明：原告陶英的父亲陶宇钦所有的房屋坐落于龙岩市新罗区，被列入龙岩市华龙棚户区履行项目的征收范围内。被告新罗区政府于2019年6月27日对陶宇钦的房屋作出了龙新政征补决（2019）1号《龙岩市新罗区人民政府房屋征收补偿决定书》。陶宇钦于2019年1月6日去世。陶英以及周锦元、陶向阳、陶志卫作为陶宇钦的法定继承人对龙新政征补决（2019）1号《龙岩市新罗区人民政府房屋征收补偿决定书》不服提起行政诉讼，审理过程中，被告新罗区政府提交了其于2018年6月14日作出的龙新政征告（2018）1号《龙岩市新罗区人民政府关于华龙棚户区改造项目房屋征收补充公告》作为证明补偿决定合法的依据，龙岩市中级人民法院于2020年1月21日作出（2019）闽08行初131号行政判决。原告于2020年2月4日向被告新罗区政府邮寄了政府信息公开申请，请求公开新罗区政府作出的龙新政征告（2018）1号《龙岩市新罗区人民政府关于华龙棚户区改造项目房屋征收补充公告》所依据的全部审批材料。2020年2月6日，被告新罗区政府作出（2020）第2号《政府信息不予公开告知书》，主要内容为：“经查，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条之规定，你申请获取的材料属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，可不予公开。现本机关决定不予公开。”原告于2020年2月9日收到《政府信息不予公开告知书》后，认为该不予公开告知书的内容违法，提起行政诉讼，请求撤销被告新罗区政府作出的（2020）第2号《政府信息不予公开告知书》，并责令被告新罗区政府向原告公开原告申请公开的政府信息。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告陶英的父亲陶宇钦所有的房屋被列入龙岩市华龙棚户区改造项目的征收范围内，原告陶英作为陶宇钦的法定继承人有权申请公开新罗区政府作出的龙新政征告（2018）1号《龙岩市新罗区人民政府关于华龙棚户区改造项目房屋征收补充公告》所依据的全部审批材料，其与本案政府信息公开有利害关系，是本案行政诉讼的适格原告。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条中“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开”的规定，本案中龙新政征告（2018）1号《龙岩市新罗区人民政府关于华龙棚户区改造项目房屋征收补充公告》由被告新罗区政府制作，因此，对于原告陶英申请公开的该补充公告所依据的全部审批材料，应由制作机关即被告新罗区政府负责公开。原告陶英不服被告新罗区政府作出（2020）第2号《政府信息不予公开告知书》提起本案行政诉讼，被告新罗区政府是本案行政诉讼的适格被告。 根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项规定：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；……”《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”表明对于过程性信息，行政机关可以决定不予公开，在行政机关履行法定告知或者说明理由义务情况下，人民法院应驳回原告请求公开过程性信息的诉讼请求。本案中，新罗区政府在履行征收人的相关法定职责过程中作出龙新政征告（2018）1号《龙岩市新罗区人民政府关于华龙棚户区改造项目房屋征收补充公告》，该补充公告属于结果性的政府信息，而在作出该补充公告之前的准备过程中形成的文件则属于过程性的政府信息。该补充公告已经向公众主动公开。原告陶英申请公开的是该补充公告所依据的全部审批材料，即该补充公告准备过程中形成的文件，因此，应认定原告陶英申请公开的是过程性信息。被告新罗区政府在法定期限内向原告陶英作出《政府信息不予公开告知书》，告知其所申请获取的材料属于过程性信息，决定不予公开，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定。原告陶英主张即使是过程性信息也应根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十九条、第二十一条的规定主动公开，对此，原审法院认为，上述二条规定并未特别明确主动公开的政府信息应包括过程性信息，从《中华人民共和国政府信息公开条例》的体系解释角度，应认定上述二条规定所涉及的主动公开范围也应基于过程性信息与结果性信息区分基础之上，因此，上述二条规定不能作为被告新罗区政府主动公开涉案全部审批材料的法律依据，对该主张不予支持。 综上，被告新罗区政府作出的（2020）第2号《政府信息不予公开告知书》合法，已依法履行政府信息公开的法定职责。原告陶英请求撤销被告新罗区政府作出的（2020）第2号《政府信息不予公开告知书》并责令被告新罗区政府向原告公开原告申请公开的政府信息，对该诉讼请求依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决驳回原告陶英的诉讼请求，案件受理费50元，由原告陶英负担。 陶英不服原审判决，提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。其主要理由为：一、原审判决认定事实错误。上诉人申请公开的信息并不是所谓的过程性信息。上诉人申请公开的信息包括征收范围是否调整，是否符合国民经济、土地规划、城乡规划、棚改计划的证明材料，补偿方案调整所依据的基础性文件等，以上政府信息，显然都是确定性的结论材料，而不是过程性材料。二、原审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款的规定，即使是过程性信息，也不是绝对不予公开，而是看是否属于法定公开的情形。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十九条、第二十一条的规定，上诉人申请公开的信息显然属于应该公开的内容。三、原审判决违背了信息公开条例的基本原则。《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条规定：“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则”。被上诉人不予公开上诉人申请公开的信息，违背政府信息公开条例的要求，损害被征收人的知情权。 新罗区政府未提交书面答辩意见。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”《国务院办公室关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条第二款规定：行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。据此，行政机关在履行职责过程中形成的政府信息并非都必须公开，内部信息、过程信息、决策信息普遍具有“内部性”和“非终局性”的特点，属于“意思形成”的信息，通常被列为不公开的情形。本案中，上诉人陶英请求公开新罗区政府作出的龙新政征告（2018）1号《龙岩市新罗区人民政府关于华龙棚户区改造项目房屋征收补充公告》所依据的全部审批材料，该补充公告属于结果性的政府信息，而在作出该补充公告之前的准备过程中形成的文件、相关审批材料则属于过程性、内部性的政府信息。因此，原审法院认定上诉人陶英申请公开的是过程性信息，并无不当。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十九条、第二十一条规定应当主动公开的政府信息，应是结果性、终局性的政府信息，上诉人陶英关于过程性、内部性信息应当按照上述二条规定予以公开的主张，不予支持。且上诉人陶英已就龙新政征告（2018）1号《龙岩市新罗区人民政府关于华龙棚户区改造项目房屋征收补充公告》的合法性提起行政诉讼，被上诉人已在该案中提供了相关证据，上诉人亦已收到相关材料。被上诉人在说明理由的基础上在法定期限内向上诉人陶英作出《政府信息不予公开告知书》，认定事实清楚、适法准确、程序合法。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，于法有据，应予维持。 综上，陶英的上诉请求缺乏事实及法律依据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陶英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  许秀珍 代理审判员  聂文佳 代理审判员  覃 丹 二〇二〇年七月三十日 书 记 员  林 珊 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或变更； ……