南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣71行终214号 上诉人(原审被告)：南昌市青云谱区人民政府，住所地南昌市广州路268号，统一社会信用代码：11360104014523021R。 法定代表人：吴江辉，该区区长。 委托诉讼代理人：芮锋，该区司法局副局长。 委托诉讼代理人：黄韶堃，江西久保律师事务所律师，律师执业证号：13601201910086384。 被上诉人（原审原告）：李春水，男，汉族，1960年3月29日出生，住江西省南昌市青云谱区。 被上诉人（原审原告）：杨桂兰，女，汉族，1959年10月29日出生，住江西省南昌市青云谱区。 二被上诉人共同委托诉讼代理人：黄诗琴，江西朗秋律师事务所律师，律师执业证号：13601201711279488。 二被上诉人共同委托诉讼代理人：吴庆昌，江西朗秋律师事务所律师，律师执业证号：13601201810030002。 上诉人南昌市青云谱区人民政府因与李春水、杨桂兰不履行土地补偿法定职责一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初1364号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月21日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明：自1986年以来，原告经报所在村时任负责人之一李木根，一直在案外人洪都集团的试飞区西面部分闲置土地上进行耕种，养鸭、养鱼，种植青菜、莲藕等作物，维持生计，直至2018年11月洪都集团进行安置房改造。 2002年7月12日，原南昌市土地管理局作出洪土籍字（2002）15号《关于对洪都航空工业集团公司在7月4日市长现场办公会提出土地权属问题的答复》，载明：经调查，洪都集团的东西角500亩土地权属在1958年由市政府划拨给洪都集团使用，因历史原因，约有200亩土地由原南昌市郊区湖坊镇楞上、辛家庵两个村的村民从60年代初耕种至今。认为该宗土地权属应给洪都集团，但应按规定不准在该地上设置任何建筑物和障碍物，在此原则上，该地仍给农民耕种。2002年12月28日，南昌市人民政府办公厅作出《关于江西公安专科学校征地建设新校园事宜等有关问题的协调会议纪要的通知》，明确：洪都集团试飞区东南面约2000平方米土地归还给洪都集团，并由洪都集团完善管理，青云谱区协调领导小组做好协助配合工作。2004年10月12日，南昌市人民政府办公厅向青云谱区政府、洪都集团等发出抄告单：同意在确保洪都集团用地合法性又保障农民切身利益的原则下，由洪都集团对试飞区土地按青苗补偿费每亩2000元，劳动力安置补助费每亩5000元进行补偿。2006年1月30日，南昌市人民政府办公厅作出会议纪要，其中第六条对洪都集团试飞区内农民耕作的土地补偿标准的问题予以明确“为确保洪都航空工业集团的合法权益及试飞区建设的顺利进行，并保障农民的切身利益，会议确定：1、原则同意江西洪都航空工业集团公司和青山湖区政府、青云谱区政府的协商结果，按每亩1.5万元的标准对农民进行补偿。2、农民的稳定工作由青山湖政府、青云谱政府负责。”为落实会议纪要精神，2007年12月3日，洪都集团（甲方）与南昌市青云谱区青云谱镇楞上村民委员会（乙方）就乙方村民在甲方机场北端耕作土地补偿等问题达成协议，按每亩15000元进行补偿。该协议约定的补偿范围未包括原告耕种的案涉土地。原告认为，其耕种的地上附着物、青苗未予以相应补偿，其合法权益未予保护，经向多方主张权利未果，遂向该院提起诉讼，请求判令确认被告不履行土地补偿的法定职责的行为违法并由被告承担诉讼费。另查明，1958年9月，洪都集团因发展需要，要求征用原南昌市郊区柏墅下李、许村农田，南昌市委予以同意。同年11月，洪都集团按照原南昌市城市建设局规划科征用郊区土地签报表的处理意见，对被征土地等进行补偿并办理了相关手续。1962年11月，洪都集团与原南昌市郊区城南公社就有关跑道东侧及北段铁丝网外暂可耕种的土地签订协议，约定：凡防护道以内（铁丝网以内）之水面一律由洪都集团管理利用，防护道以外（铁丝网以外）暂未基建之土地随同水面一并暂交南昌市郊区城南公社管理利用，今后因国家建设需要，并经上级审批后，洪都集团可以收回所需要土地，不再付征用土地补偿费。2008年3月24日，洪都集团依法取得洪土国用登青2008第058号土地使用证，载明：土地座落在南昌市青云谱区，地类（用途）为工业用地，使用权类型为授权经营，面积为1649209.14平方米，原核发的洪土国用（登青2006）第335号国有土地使用证收回、注销。 一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”的规定，公民、法人或者其他组织可以针对行政机关不履行法定职责的行为向人民法院提起行政诉讼。提起履行职责之诉，对于原告来讲，需具有实体法上的请求权基础；对于被告来讲，需具有相应的法定职责。本案即为原告认为被告不履行土地补偿法定职责而提起的履行职责之诉，结合上述规定、诉辩双方主张及本案查明的事实，本案争议的主要焦点为：一、原告是否有主张土地补偿的请求权，原告的起诉是否属于行政案件受案范围；二、会议纪要议定的事项是否属于法定职责，被告是否负有案涉土地补偿的法定职责。 关于焦点一。该院认为，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款、第二款第（一）项规定，1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有；1962年9月《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，签订过土地转移等有关协议的，亦属于国家所有。第二十六条规定，土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。同时，根据江西省人民政府《江西省调处土地权属争议暂行规定》第三条的规定，调处土地权属争议必须尊重历史，面对现实，贯彻协商为主，分级调处，有利生产，便于管理的原则。土地权属争议调处过程中，各方应当做到实事求是，顾全大局，互谅互让，依法办事。根据上述规定，在处理土地权属争议过程中，人民政府应当充分查明争议土地权属演变及使用情况的历史脉络，尊重历史、照顾现实，依法妥善作出处理。对于历史上已经签订过协议，明确各方权属的，应当充分尊重协议的效力，结合土地使用情况，确定土地所有权和使用权的归属。农村集体经济组织成员长期实际使用全民所有制企业的国有土地，依法应当尊重历史，将国有土地使用权确定为全民所有制企业，实事求是地保护实际管理使用人的合法权益。本案中，案涉土地的使用权人是洪都集团，但自1958年征用了包括案涉土地在内用以试飞区的土地后，洪都集团就有部分土地闲置着，为有效地利用土地资源，洪都集团与原南昌市郊区城南公社签订了协议，南昌市人民政府及其相应的职能部门也多次明确，当地的村民可以用以耕种。本案的原告为了维持生计，经报所在村集体时任负责人，在案涉土地上长期养殖、种植经营，其作为案涉土地上附着物、青苗的所有权人，有主张相应补偿的合法权益，故其拥有案涉土地补偿的请求权。同时，参照最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条的规定，土地权利人是指土地的权利人或者利害关系人，土地权利人认为行政机关作出的涉及土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告虽不是案涉土地的使用权人，但是其作为实际管理使用人及案涉土地上附着物、青苗的所有权人，属于利害关系人，其主张土地补偿的权利，于法有据。故被告关于原告不适格，诉请不属于行政诉讼受案范围的答辩意见，于法无据，该院不予支持。 关于焦点二。（一）会议纪要议定的事项是否属于法定职责。该院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。显然，此处的“法定职责”的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及”三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。会议纪要是行政机关常用的公文格式。原《国家行政机关公文处理办法》第二条规定，行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。第九条第十三项规定，会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。可见，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。本案中，会议纪要就包括被告在内的行政机关与洪都集团通过协商，以解决洪都集团试飞区的土地补偿标准所形成的事项，非依法定程序不得否定其效力，被告应遵照全面执行。（二）被告是否负有会议纪要内容得以实现的职责。该院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律的规定，市与县人民政府属于上、下级行政机关，系领导与被领导关系，下级机关必须服从上级行政机关的领导。本案中，作为被告的上级行政机关，南昌市人民政府以会议纪要的方式确定的洪都集团试飞区的土地补偿标准是：原则同意被告等与洪都集团协商结果，并应做好农民的稳定工作。这不仅是上级行政机关以会议纪要方式设定的义务，作为下级机关的被告必须履行；更是以会议纪要的方式确定了被告对上级行政机关的承诺。该承诺已成为其依法应当履行的义务与职责，其应保证会议纪要内容得以完全实现。而被告在履行上述义务时，未协商洪都集团，一并解决洪都集团试飞区内的所有土地补偿事宜，遗漏了原告地上附着物、青苗费的补偿，其消极懈怠不履行法定职责的行为，构成行政违法。 综上，该院认为，诚实守信是依法行政的基本要求，是社会主义核心价值观的重要内容。政务诚信是社会信用体系建设的关键，各类政务行为主体的诚信水平，对其他社会主体诚信建设有着重要的表率和导向作用。只有政府诚信施政，带头履行即使是对其不利的行政允诺、行政契约和会议纪要，才能取得“城门立木”的效果，才能更快带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。人民法院应当监督政府兑现向行政相对人依法作出的政策承诺，这既保护了行政相对人的合法权益，也有利于从外部监督下级行政机关对上级行政机关的决定和命令贯彻执行情况，保障政令畅通。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十六条的规定，判决：一、确认被告不履行对原告土地补偿法定职责的行为违法；二、责令被告于本判决生效之日起30日内采取补救措施，对原告的损失予以合理补偿。案件受理费50元，由被告负担。 南昌市青云谱区人民政府不服一审判决上诉称:两被上诉人不具备诉讼主体资格，且其诉请不在行政诉讼受案范围之内。上诉人并未对江西洪都航空工业集团公司收回土地使用权的行为向两被上诉人作出行政行为，两被上诉人不是行政诉讼法上的行政相对人，不具备诉讼主体资格。且其主张权利的基础系政府会议纪要，是摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，不属于对外的行政行为。上诉人已经尽到了该会议纪要中与江西洪都航空工业集团公司协商价格及当地村民维稳、化解社会矛盾的义务，补偿的义务主体应当是江西洪都航空工业集团且早在2007年就与楞上村村民委员会签订了补偿协议并支付了补偿费用，两被上诉人占用的土地并非补偿的范围内。 李春水、杨桂兰答辩称：1、答辩人是本案适格诉讼主体，一审法院判决合法。根据南昌市土地管理局作出的洪土籍字（2002）15号答复，明确了农民对于征而未用的土地享有继续耕种的权利，答辩人在案涉土地上耕种使用长达三十年，该因历史原因形成的权利依法应当受到保护。且根据相关规定，土地征收工作应当由县级人民政府公告并组织实施，虽然案涉土地早于五六十年代被征收，但仍存在安置补偿不到位的情况，被答辩人作为属地县级人民政府，依法享有安置补偿职责。另，市政府相关会议纪明确要求被答辩人解决案涉土地补偿安置事宜，该职责应当属于被答辩人的法定职责。2、被答辩人未尽到会议纪要中设定的基本义务，应当履行其补偿义务。答辩人正是因为被遗漏补偿导致损失扩大，会议纪要并未明确说对试飞区排水沟范围内的农民不予补偿，答辩人土地上尚有青苗等地上附着物，本就属于土地补偿的一部分，案涉土地征收时只支付了土地补偿款，未对地上附着物及农民进行安置，才导致现在的情况，因此该补偿并非民事法律关系，是基于公权力产生的行政诉讼。 本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，江西洪都航空工业集团有限公司（原国营第三二〇厂，以下简称洪都集团）于1962年11月与南昌市郊区城南公社签订协议，对跑道东侧及北端铁丝网外暂可耕种的土地进行协商，交于南昌市郊区城南公社集体进行耕种，后南昌市郊区城南公社被撤销，上述土地分别由青云谱区青云谱镇楞上村民委会员（以下简称楞上村委会）及青山湖区湖坊镇辛家庵村民委员会集体管理使用。2006年1月，南昌市人民政府针对上述土地的交还工作印发了《2006年第1次规划土地运作领导小组会议纪要》，确定了上诉人对土地交还过程中的协商价格及当地村民维稳、化解社会矛盾的义务。为了明确交还土地范围以便妥善完成土地交还工作，洪都集团委托南昌市土地测绘工程公司在楞上村委会的协助下进行了实地测量，并于2006年9月30日作出了土测2006（292）号《江西洪都航空工业集团有限公司土地测绘成果资料》。2007年12月3日，洪都集团与楞上村村委会就土地交还事宜签订了协议书，并已实际履行完毕，案涉土地并不在交还土地范围内。二审期间经现场勘查并询问双方当事人及洪都集团工作人员，确认案涉土地位于跑道西侧，紧邻跑道排水沟，属于机场排水设施所用土地，洪都集团享有该地的合法使用权，一直在管理使用，自始至终未交由周围村民进行农业生产。被上诉人系在1986年，认为该土地上水塘无人管理，为了改善家庭生活，径行在水塘中进行养鸭等农业生产活动，期间并未经洪都集团或楞上村委会等有权单位或部门许可批准。综上，案涉土地不属于《2006年第1次规划土地运作领导小组会议纪要》所涉交还土地范围，上诉人并不具有相应的法定职责，案涉土地争议亦不属于行政诉讼的受案范围，被上诉人的起诉不符合法定的起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一项规定，裁定如下： 一、撤销南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初1364号行政判决； 二、驳回李春水、杨桂兰的起诉。 一、二审案件受理费各50元，予以退还。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  谭 闻 审 判 员  刘 巍 审 判 员  张庆文 二〇二〇年七月三十一日 法官助理  熊雨辰 书 记 员  高煜格