福建省福州市台江区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽0103行初15号 原告邱靖玮，男，1978年6月27日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告邱爱东，男，1969年6月5日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告汤景华，男，1957年7月18日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告汤俩伟，男，1982年9月20日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告陈建国，男，1963年4月19日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告陈传清，男，1965年5月5日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告陈善佃，男，1952年1月1日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告袁国金，男，1962年3月21日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告张建兵，男，1962年1月22日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告吕咸文，男，1970年6月9日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告陈传佺，男，1954年12月11日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告陈红光，男，1974年1月5日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告廖永华，男，1973年9月7日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告吕优福，男，1975年7月22日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告郑振武，男，1963年3月30日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告池增国，男，1955年2月8日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告汤文豪，男，1967年3月12日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告陈传兵，男，1968年11月23日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上列18位原告共同推荐汤俩伟、邱爱东、张建兵、陈建国为诉讼代表人。 被告福州市晋安区宦溪镇人民政府，住所地福州市晋安区宦溪镇宦溪104号。 法定代表人李韦华，镇长。 委托代理人何世坤，工作人员。 委托代理人黄新生，北京市盈科（福州）律师事务所律师。 被告福州市晋安区人民政府，住所地福州市福新中路128号。 法定代表人林涛，区长。 委托代理人林同兰，工作人员。 委托代理人王晓昉，国浩律师（福州）事务所律师。 原告邱靖玮等18人诉被告福州市晋安区宦溪镇人民政府（以下简称“宦溪镇政府”）、福州市晋安区人民政府（以下简称“晋安区政府”）不履行法定职责一案，于2020年1月7日向本院提起诉讼。本院于同日受理，并分别于同月14日、19日向二被告送达起诉状副本及相关应诉材料。本院依法组成合议庭于2020年6月12日公开开庭进行了审理，原告邱靖玮等18人的诉讼代表人汤俩伟、张建兵，被告宦溪镇政府的委托代理人何世坤、黄新生，被告晋安区政府的委托代理人林同兰、王晓昉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告邱靖玮等18人诉称，2019年1月16日，其向被告宦溪镇政府递交《请求镇政府组织编制村庄规划的申请》。2019年8月15日，被告宦溪镇政府向原告送达2019年1号《申请办理告知书》，告知原告村庄规划的区域由县级以上人民政府确定，客观上编制村庄规划无实际意义，桂湖地区也被纳入福州市区规划范围。2019年9月21日，原告就该告知向被告晋安区政府递交行政复议申请书。2019年11月19日，被告晋安区政府作出榕晋政行复［2019］32号《行政复议决定书》，确认被告宦溪镇政府作出的2019年1号《申请办理告知书》违法，但未支持原告的复议请求。原告于2019年11月24日收悉该《行政复议决定书》。原告认为，宦溪镇政府并未对其答辩进行举证，亦未举证说明其关于“桂湖地区已经列入福州市区规划范围”、“无另行编制村庄规划的必要”、“申请人认为的湖山村、湖中村、垅头村剩余集体土地面积超过一万亩，但经我镇向区资源规划局了解，这些土地均为生态林，而非申请人认为的可建设用地”等主张，晋安区政府并未审查该答辩的真实性、关联性、合法性。宦溪镇政府亦未提供自身法定职责的文件证明自己无该法定职责，区政府亦未审查镇政府的法定职责，而原告提供的2019年03号告知书可以证明城建办的职责包括负责本镇房屋、土地管理工作及具体承办城镇建设的管理工作，因此，宦溪镇政府对原告请求事项具有法定职责。宦溪镇政府在行政复议答辩中的主张均没有证据佐证，故晋安区政府作出复议决定缺乏事实依据。原告在案涉申请中列明镇政府具备编制村庄规划、控规职责的法律、法规依据，且三个村的村委会均支持原告向镇政府请求编制村庄规划，二被告完全无视基层组织的正常诉求。村庄规划的范围是否有上级政府确定与本案无关联，是否决定编制村庄规划以及是否调整村庄规划区域等工作都应由镇政府按照法律规定履行职责。编制村庄规划的意义重大，虽然桂湖地区也被纳入福州市规划区范围，但这不影响当地三个村庄编制新的村庄规划用于集体经济、个体积极发展，另据榕晋政宦［2013］102号文件显示，在宦××共有××个村庄编制了村庄规划，其中有的村庄不乏也存在大的建设项目，如鹅鼻村、云上鼓岭项目征地过千亩，但照样也编制了村庄规划，这16个村庄也在福州市规划区范围内。原告已在本案申请中详细列举了当地是新农村建设的区域，还有6个建设项目用于安置被征收户。桂湖温泉城项目是2011年新引进的项目，属于非规划中的建设项目，该项目的控规至今未审批，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》等法律、法规。被告宦溪镇政府具备协调宅基地、二三产业用地、编制村庄规划等各项法定职责。被告晋安区政府于行政复议过程中未查明诸多事项。被告宦溪镇政府上报的16个村庄被确定为村庄规划区域，但二被告未提供相关审批文件证明该村庄规划区域已经审批。被告晋安区政府未对原告的复议请求及被告宦溪镇政府的答复内容进行审查，仅对宦溪镇政府超期答复进行了审查。当地5个征地批文的房屋安置方案至今未审批，其他4个征地批文涉及的房屋没有安置方案，但9个征地批文涉及的房屋已大部分被征收，该情况违反《土地管理法实施条例》第二十五条的规定。综上，原告邱靖玮等18人请求：一、撤销被告晋安区政府作出的榕晋政行复［2019］32号《行政复议决定书》；二、撤销被告宦溪镇政府作出的2019年1号《申请办理告知书》；三、确认被告宦溪镇政府不组织编制村庄规划、控制性详细规划的行为违法，责令其依法编制村庄规划、控制性详细规划；四、本案诉讼费用由被告负担。 被告宦溪镇政府辩称，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条的规定，其作为乡镇人民政府，无权确定应当制修订乡规划、村庄规划的区域。晋安区政府于2013年作出榕晋政综[2013]159号《福州市晋安区人民政府关于同意宦溪镇黄土岗等16个村村庄规划的批复》，该批复将宦溪镇辖区内16个村庄确定为村庄规划区域，但未将原告诉请要求编制的规划的湖中、湖山、垅头三个村列入其中，即上述三个村未被所在区域县级以上地方人民政府确定为应当制定村庄规划的区域，故宦溪镇政府并非依法应为上述三个村制定村庄规划，故其作出的2019年1号《申请办理告知书》内容认定事实清楚、符合法律规定。综上，被告宦溪镇政府请求驳回原告邱靖玮等18人的诉讼请求。 被告晋安区政府辩称，第一，其作为复议机关主体适格；第二，其所作的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确；第三其作出的行政复议决定程序合法。综上，被告晋安区政府请求驳回原告邱靖玮等18人的诉讼请求。 经审查，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款及第二十二条规定，“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。”本案中，原告邱靖玮等18人向被告宦溪镇政府提出书面申请，要求被告宦溪镇政府履行组织编制湖山村、湖中村、垅头村的村庄规划及控制性详细规划的职责。对该申请，被告宦溪镇政府作出了书面答复。根据前述法律规定，城乡规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节，就规划的编制而言，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，具有不特定性和可反复适用性。因此，被告宦溪镇政府对原告邱靖玮等18人作出的关于村庄规划及控制性详细规划编制的书面答复不属于行政诉讼的受案范围。被告晋安区政府对邱靖玮等18人作出的行政复议决定涉及村庄规划、控制性详细规划的编制，同样不属于人民法院行政诉讼受案范围。据此，原告邱靖玮等18人向本院提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，故依《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告邱靖玮等18人的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福州市中级人民法院。 审 判 长  林 赫 人民陪审员  刘健萍 人民陪审员  刘瑞英 二〇二〇年七月六日 书 记 员  刘诗丽 附：本案适用的主要司法解释条款： 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。