山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终408号 上诉人（原审原告）秦洪学，男，1969年9月17日生，汉族，住山东省胶州市。 委托代理人秦汉学，男，1963年12月29日生，汉族，住山东省青岛市黄岛区，系上诉人胞兄。 被上诉人（原审被告）胶州市公安局，住所地山东省青岛市胶州市厦门路1号。 法定代表人李世明，局长。 委托代理人于秀娟，胶州市公安局工作人员。 委托代理人王振中，胶州市公安局三里河派出所工作人员。 原审第三人邱厚仁，男，1981年4月8日生，汉族，住山东省胶州市。 委托代理人郝正磊，山东郝正磊律师事务所律师。 上诉人秦洪学因诉被上诉人胶州市公安局、原审第三人邱厚仁行政不作为一案，不服山东省胶州市人民法院于2020年4月9日作出的（2019）鲁0281行初203号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明，第三人邱厚仁在其胶州市扬州的公司周围安装了两个摄像头。原告秦洪学称其中一个摄像头是对原告集装箱营业门头房的东门，一个是对其门头房的北门；原告第一次报警，被告协调后，第三人调整了原告北门的摄像头；原告认为第三人邱厚仁安装摄像头是为了对其进行监控，已经让原告产生了恐慌和恐惧，使原告精神收到了很大的摧残和伤害，属于扫黑除恶中的软暴力行为。但第三人称摄像头安装在第三人所属公司的建筑物附近，安装是为了保障第三人公司财产及相应租户财产的安全。自2019年9月7日至2019年9月13日期间，原告共八次拨打110报警,除2019年9月10日上午9点20第四次报警和9月12日下午2点01分第七次报警外，被告均出警。被告胶州市公安局自认对原告的第四次、第七次报警都没有现场出警，但是接警之后，被告均电话联系原告，告知其案件已经受理，9月12日是告知原告案件不属于公安机关管辖，但被告愿意为其协调；被告口头告知原告本案不属于被告管辖，没有向他出具书面告知。 原审另查明，原告自认自2019年9月7日至9月13日共8次拨打110报警，均是针对同一事项，同一事由，具体原因同诉状；其中9月10日、12日报警110接警称会尽快安排出警；9月12日被告给原告来过一个电话，询问原告是否还是摄像头的事，原告说是，没有问过原告是否是受案范围。 原审法院认为，根据《中华人民共和国人民警察法》第二十一条第一款；“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危险情景时，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处”。原告认为第三人安装的监控侵犯其合法权益，自2019年9月7日至9月13日共8次拨打110报警，其中被告出警六次，且经被告协调第三人调整了其中一个摄像头，被告的上述行政行为符合法律规定，法院予以确认。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条第一款规定，公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：。(三)对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。但是，原告在2019年9月10日上午9点20第四次报警和9月12日下午2点01分第七次报警，被告在询问原告并确认是与前几次报警同一事项后没有出警，被告称仅口头告知原告本案不属于被告管辖，没有向他出具书面告知。虽然被告称口头告知原告其报警事项不属于公安机关职责范围，但在原告对口头告知内容有异议的情况下，被告未进行书面告知，其程序确存在瑕疵，与法律规定不符，在今后的工作中应予以注意和改正。 原告自认自2019年9月7日至9月13日共8次拨打110报警，均是针对同一事项，同一事由。根据《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》规定，对明显不属于公安机关职责范围的报案事项，应当立即告知报案人向其他有关主管机关报案。对重复报案、案件正在办理或者已经办结的，应当向报案人作出解释，不再重复接报案登记。公安部《110接处警工作规则》第十一条规定，对危及公共安全、人身或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助和对正在发生的民警严重违法违纪行为的投诉，出警民警接到110报警服务台出警指令后，应当迅速前往现场开展处置工作。对其他紧急报警、求助和投诉，出警民警应当视情况尽快处理。原告因第三人安装监控报警，且多次报警，在公安机关已经多次出警且进行协调的情况下，其第四次及第七次报警不属于“对危及公共安全、人身或者财产安全迫切需要处置的紧急报警”，而“对其他紧急报警、求助和投诉，出警民警应当视情况尽快处理”。110出警受资源所限，按照紧急情况处置优先的原则进行出警，并无不当，并非所有报警未出警均构成不作为，希望当事人能够理解。 综上，对原告要求确认被告在2019年9月10日上午9点21分和2019年9月12日下午2点01分，没有履行出警职责，行政不作为违法的主张，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告秦洪学的诉讼请求。案件受理费50元，由原告秦洪学负担。 上诉人秦洪学不服原审判决，上诉称，一审法院在一审中存在下列错误，需要二审改正或者纠错:一、一审法院存在下列法律规定的诉讼程序违法:1、一审法庭的庭前调解程序违法。本案法庭在开庭前的庭前调解，没有向一审双方下达传票，只是打电话将上诉人传到法庭询问了一下情况，致使被上诉人没有在庭前调解程序中没有提交行政答辩状。2、一审法庭存在起诉状送达被上诉人程序违法。3、一审法院存在证据调取程序违法。上诉人申请一审法庭调取的四份证据，完全符合行政诉讼法的举证规则，一审法庭应该调取而不调取。4、一审法庭存在审判程序监督程序违法。上诉人在一审庭审中，向法庭明确指出本案是因被上诉人没有履行出警职责行，行政不作为提起的诉讼。但是涉及到原审第三人对上诉人实施的“软暴力”监视监控，完全符合《最高人民法院关于健全人民法院审判委员会工作机制的意见》第8条、第9条的规定，需要一审法庭提交审判委员会讨论决定。而一审法庭在一审判决书中，没有将审判委员会讨论案件的决定和理由，在一审判决书中公开。二、一审法庭存在下列关键事实认定和认定事实的主要证据不足错误。1、被上诉人口头告知上诉人其报警事项不属于公安职责范围的时间节点是在上诉人诉求行政不作为时间节点之后。被上诉人没有出警的行政行为，属于严重的行政不作为。2、一审法庭并没有直接书面证据能够证明被上诉人告知上诉人的多次报警属于同一事项。一审法庭标注的“程序存在瑕疵”实际就是涉嫌程序违法，而一审法庭对被上诉人口头告知上诉人的程序违法，只是建议其在以后工作中因予以注意和改正，没有认定行政行为违法，明显错误。3、一审法庭认定上诉人诉求中的两次报警，被上诉人没有出警的时间节点，和被上诉人受理案件的时间节点认定不足。4、一审法庭在一审中没有直接证据能够证明，在上诉人诉求被上诉人出警的时间节点，被上诉人因110出警受资源所限，按照紧急情况处置的原则进行出警，正在出警其他紧急报警、求助或者投诉。5、被上诉人在一审中涉嫌不诚信诉讼行为。6、上诉人对一审法庭对被上诉人提交的证据，一审法庭的认定有争议。三、最新证据:上诉人新提交的证据(2015)青刑一终字第411号刑事裁定书，上诉人曾在一审中请求一审法庭调取，法庭没有调取。上诉人依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第50条的规定，向二审法庭书面申请重新质证被上诉人一审程序提交的所有证据和最新证据。四、上诉人书面申请二审法庭调取下列证据。本案是行政诉讼，由于一审法庭在一审中对下列事实认定证据不足，依照行政诉讼法第34、37、41条及《最高人民法院关于适用》第34条的规定，申请二审法院调取四项证据，该四项证据来源和形式完全符合行政诉讼法举证规则。综上所述，上诉人在2019年9月7日至9月13日短时间内人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危险情境时8次拨打110报警求助，本案上诉人的报警没有受理立案的前提下，没有证据能证明被上诉人在上诉诉求中的2019年9月10日上9点21分和2019年9月12日下午2点01报警期间，被上诉人因受资源所限，按照紧急情况处置的原则进行出警，正在出警处理其他紧急报警、求助或者投诉。依据警察法第21条规定，上诉人拨打110报警无论是行政治安案件还是民事纠纷案件，一审法院对上诉人要求确认行政不作为违法的主张，不予支持属于明显错误。请求二审法院依法撤销本案一审判决，确认被上诉人在2019年9月10号上午9点21和2019年9月12日下午2点01分，没有履行出警职责，行政不作为违法。并由被上诉人承担因本案产生的材料费、交通费、燃油费、过桥过路费、住宿费，案结一次结清。 被上诉人胶州市公安局答辩意见与其在一审答辩意见一致，请二审法院依法维持原审判决，驳回上诉人的上诉。 原审第三人邱厚仁陈述意见与其在一审陈述意见一致，请二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 双方当事人在原审中提交的证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对于证据的认定意见，并据此确认原审判决认定的事实成立。 本院认为。 一、关于原审法院审判程序问题。经审查，本院认为，1、庭前调解传票是否应当送达各方当事人，无法律上的强制规定，上诉人以此主张原审法院审判程序违法不能成立，本院不予支持。2、原审法院于2019年10月12日正式立案，与2019年10月24日向被上诉人送达起诉状副本，显然不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条关于应当在立案之日起五日内送达的规定。因该程序瑕疵并未影响上诉人的实际权益，本院在此予以指正，望原审法院在今后的工作中应予以注意和改正。3、上诉人在原审将诉讼请求明确为被上诉人没有履行对上诉人于2019年9月10日上午9点20分的报警和9月12日下午2点01分的报警出警职责，行政不作为违法。庭审中，被上诉人认可接到了上诉人上述两次报警，且对口头告知上诉人属于重复报警而没有出警的事实亦无异议。因此，上诉人要求调取的2019年9月7日至9月13日的8次报警记录录音及其他6次出警的录音录像的申请已无必要，原审法院不予同意调取上述报警、出警录音录像符合法律规定，上诉人以此主张原审法院程序违法不能成立。4、《最高人民法院关于健全人民法院审判委员会工作机制的意见》第八、九条涉及的是应当或者可以提交审判委员会讨论决定的案件的规定，上诉人据此认为原审判决书中没有公开审判委员会讨论案件的决定和理由属于程序违法，是对上述规定的错误理解，本院不予支持。综上，上诉人以原审法院程序违法，主张应当撤销原审判决的理由不能成立，本院不予支持。 二、《中华人民共和国人民警察法》第二十一条规定，“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处”。《110接处警工作规则》第十一条规定，“对危及公共安全、人身或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助和对正在发生的民警严重违法违纪行为的投诉，处警民警接到110报警服务台处警指令后，应当迅速前往现场开展处置工作。对其他非紧急报警、求助和投诉，处警民警应当视情尽快处理”。据此，被上诉人作为治安管理行政机关，虽具有救助公民危难和帮助解决纠纷的职责，但并非要求公安机关接到所有报警后均必须立即出警，公安机关应当结合报警事由、具体案情、紧急程度和资源配置等，根据情况分别作出处理。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十条规定，“县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他国家机关移送的案件，应当及时受理并按照规定进行网上接报案登记。对重复报案、案件正在办理或者已经办结的，应当向报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人作出解释，不再登记。”第六十一条第一款规定，“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（三）对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外”。本案中，上诉人主张原审第三人在位于扬州公共区域的电线杆上安装的两个监控摄像头，朝着上诉人的集装箱营业门头房，是为了对上诉人进行监控，影响了上诉人的正常生活和生产经营。为此，自2019年9月7日至9月13日期间，上诉人因同一事项共8次拨打110报警,除本案所诉9月10日上午9点21第四次报警和9月12日下午2点01分第7次报警外，被上诉人均出警处置。并且，9月7日上诉人第一次报警后，被上诉人及时出警并积极与原审第三人协调，原审第三人因此调整了其中一个摄像头朝向。9月8日上诉人第二次报警后，被上诉人亦及时出警并与原审第三人沟通，但原审第三人以保护己方财产安全为由没有再行调整摄像头。结合上述案情，本院认为，被上诉人在接到上诉人报警后，帮助上诉人协调解决其与原审第三人的民事纠纷，上诉人本案所诉的第4次和第7次报警，属于与之前事项相同的重复报案，且上诉人也没有提交原审第三人违反治安管理或其他公安行政管理规定的证据，被上诉人在接警时电话询问上诉人并确认是同一事项报警后没有出警，口头告知上诉人本案不属于其职责管辖范围，并无不当。关于上诉人对口头告知内容有异议，但被上诉人没有出具书面告知的情形，应属程序存在瑕疵，本院对此予以指正，希望被上诉人在以后的工作中予以注意和改正。但上诉人主张被上诉人没有履行出警职责构成不作为违法的诉讼请求，本院不予支持。 三、上诉人要求被上诉人承担因本案产生的材料费、交通费、燃油费、过桥过路费和住宿费的赔偿责任，但因行政赔偿的前提是行政行为被确认违法，本案上诉人要求确认被上诉人行政不作为违法的主张不能成立，故相应的赔偿请求予以一并驳回。 综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人秦洪学负担。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二〇年七月三日 法官助理 管筱笛 书记员王崧 书记员李丹