宁波市奉化区人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙0213行初2号原告陈明华，男，1956年12月23日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市奉化区。被告宁波市自然资源和规划局，住所地浙江省宁波市和济街9号。法定代表人孙义为，局长。出庭应诉负责人夏维君，该局奉化分局副局长。委托代理人（特别授权代理）竺建国，该局奉化分局溪口自然资源和规划所所长。委托代理人（特别授权代理）钱黎明，浙江和义观达律师事务所律师。原告陈明华诉被告宁波市自然资源和规划局（以下简称“宁波市资规局”）不履行法定职责一案，于2019年12月3日向本院提起行政诉讼，本院于同日引调立案受理，于次日向被告宁波市资规局邮寄了起诉状副本和应诉通知书。本院于2020年1月2日正式立案后，依法组成合议庭。本案在审理过程中，全国范围内发生新型冠状病毒感染的突发事件，导致诉讼无法正常进行，本院于2020年1月23日对本案裁定中止审理，后于2020年6月1日恢复审理。本院于2020年7月22日公开开庭审理了本案。原告陈明华、被告宁波市资规局的出庭应诉负责人夏维君及其委托代理人竺建国、钱黎明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈明华起诉称，2018年10月25日原告收到被告于2018年10月17日作出的编号：〔2018〕21号《国土资源违法线索核查情况告知书》，该告知书称：“如你对上述情况有异议，可直接向溪口分局提出。”原告数次向被告下属原溪口国土分局以口头方式提出依法作出处罚决定的要求无果后，原告于2019年5月10日以书面方式向其提出。被告至今未对原告提出的书面申请作出处罚决定答复书。综上所述，依照《行政诉讼法》第十二条第二款、《基本农田保护条例》第五条、第十五条、第十三条、《土地管理法》第二条第三款、第四十五条第一款第一项、《宪法》第四十一条第一款、第二款、《立法法》第九十三条、《残疾人保障法》第六十条、第六十一条规定向法院起诉，请求判令被告对原告于2019年5月10日向被告书面申请的关于2017年1月23日榆樟杨村与陈义方非法买卖原告承包的下三角坝基本农田—牛车盘一条水源灌溉堰沟土地及榆林一组（生产队）集体所有权4.7亩基本农田行为依法作出处罚决定书。原告陈明华向本院提供了下列证据：1.2018年10月17日被告作出的〔2018〕21号《违法线索核查情况告知书》一份，用以证明被告不履职的事实；2.ＸＡ32638184533、ＸＡ32628183133挂号回执、申请书各一份，用以证明原告数次以口头方式向原溪口国土分局提出异议无果后，于2019年5月10日以书面方式提出申请，至今仍未作出答复的事实。3.《政府依申请公开信息申请表》三份、告知书三份、（2015）浙规选字第02305050号《建设项目选址意见书》、《榆樟杨居家养老项目图》、《溪口镇基本农田保护图》、2018-330283-61-03-000456-000宁波壹方圆文化创意旅游中心陈义方旅馆项目备案表、收件证明、溪政信开告（2018）第5-2号《答复书》、《买卖基本农田合同（协议）》、《土地承包权证》、榆樟杨村榆林一组集体成员陈武义出具的证明及其身份证各一份、照片五份，用以证明被告、榆樟杨村与宁波壹方圆文化创意旅游中心陈义方三方官商勾结，暗中权钱交易，打着榆樟杨居家养老公共设施项目幌子，为宁波壹方圆文化创意旅游中心陈义方谋取在永久基本农田上建商用旅馆项目并另外再扩大买卖原告承包的下三角坝基本农田—牛车盘堰沟土地及4.7亩永久基本农田为陈义方个人建商用旅馆项目谋取利益以及榆樟杨村居家下三角坝—牛车盘堰沟土地及榆樟杨村及榆樟杨村另外卖给陈义方4.7亩土地等土地全部是永久基本农田，与原告的生活产生直接利害关系的事实。4.2018年7月16日《政府依申请公开信息申请表》、收件证明、溪口信开补（2018）第1号告知书、溪政信开告（2018）第1号答复书、溪口镇榆樟杨村农村土地承包经营权确权登记5号、8号工作底图、榆樟杨村土地承经营权信息公示照片各一份，用以证明2018年10月17日被告作出的告知书内容不属实的事实。5.残疾证一份，用以证明原告系残疾人的事实。6.2018年8月23日登记单一份，用以证明原告向被告提出实名举报是2018年8月23日，被告、榆樟杨村、陈义方三方官商勾结、暗中权钱交易做出的2018年9月25租凭钱协议在后，是舞弊行为，不符合法律规定的事实。7.2018年7月26日《政府依申请公开信息申请表》、溪政信开收（2018）第3号收件证明、2018年8月2日溪政信开告（2018）第3号答复书、2011年2月27日、4月10日榆樟杨村停车场征田清单、2014年1月20日合同书、2013年7月5日征田合同各一份，用以证明2011年榆樟杨村已将榆林一组（生产队）集体所有权的2.7亩农田以6.5万元亩价格、原告下三角坝-牛车盘一条水源灌溉堰沟土地以9246元价格一次性付款非法买卖给漂流公司用于建停车场，并非租赁的事实。8.《政府依申请公开信息申请表》三份、2018年5月29日宁波市规划局奉化分局告知书、2019年5月20日奉农信开收（2019）第2号收件证明、2019年6月11日奉农依申请（2019）5号告知书、2019年9月29日溪政信开告（2019）第4号告知书、农村集体土地承包权证登记表、农村土地承包经营权调查信息公示表各一份，用以证明2017年1月23日榆樟杨村与陈义方签订的榆樟杨村停车场回售买卖（转让）合同（协议）4.7亩永久基本农田耕田面积在2018年7月2日榆樟杨村一组、二组（榆林一组、二组（生产队））第三轮集体所有权耕种（土地）的农村土地承包经营权确权登记5号、8号工作底图和2019年6月12日公开的农村土地承包经营权调查信息公示表中消失了，2011年等榆樟杨停车场征田的4.7亩永久基本农田耕地（土地）所有权权属现已沦为宁波壹方圆文化创意旅游中心陈义方所有的事实。9.1982年4月榆林大队第壹生产队387.68亩山林所有权证、1984年9月原告父亲为户主的岩头乡榆林村第一生产队土地承包合同书，用以证明1984年以前榆林村山林、耕田（土地）所有权财产权属是生产队为单位所有的事实。10.2018年8月6日《政府依申请公开信息申请表》、2018年8月16日西政信开告（2018）第4号答复书、2017年20日榆樟杨村公墓地扩建土地征用补偿费到户明细情况、2018年7月23日公开的榆樟杨村一组（榆林（生产队））农村土地承包经营权信息公示表、2007年4月30日非法无效批文、申请书、2018年9月14日宁波市奉化区农林局书面答复各一份，用以证明被告造公墓地违反国务院《殡葬管理条例》第十条第一款第一项、《村庄和集镇规划建设管理条例》第十九条、第二十条规定，长期故意不作为、乱作为舞弊行为，被告榆樟杨村、宁波壹方圆文化创意旅游中心陈义方官商勾结、串通，在榆樟杨村一组（榆林（生产队））晒谷地块2.39亩耕田上取土给予陈义方旅馆项目在永久基本农田上建造的地下电网管线上倒土种上大树进行伪装予以隐藏，并在耕田上非法扩建公墓地，原告数次向被告实名举报，被告至今仍未依法作出恢复原质原耕田原状处罚决定的事实。11.视频6份、照片18份，用以证明陈义方2017年1月23日买入4.7亩永久基本农田后，陈义方与被告榆樟杨村相互勾结、串通，陈义方在4.7亩永久基本农田上非法毁田砌石墙建造旅馆项目房屋地基墙脚等事实。被告宁波市资规局答辩称：原告于2018年8月23日至原宁波市国土资源局奉化分局信访，举报榆樟杨村将办公室对面6亩多土地“卖给”奉化方生文化旅游发展有限公司负责人陈义方。原告认为该土地属于农田，不能非法买卖，要求查处。当日，该分局告知其已交由原溪口国土分局调查核实，办理结果将予以另行告知。原溪口国土分局在收到上述来访举报材料后进行了违法线索核查。经调查核实，原告反映地块位于榆樟杨村榆林口路边，面积5.7亩，原属于榆樟杨村第一生产大队。2011年该宗土地租赁给漂流公司用于临时停车场，2013年，因漂流公司倒闭，榆樟杨村收回该宗土地。2017年1月23日，榆樟杨村村民委员会将其中1亩土地用于村绿化等配套设施建设，其余4.7亩土地与陈义方签订了停车场回售转让协议，双方决定将上述停车场场地回收转让给陈义方。2018年9月25日，该村委会与陈义方废止了上述回售转让协议，双方又就案涉土地重新签订了停车场租赁协议，约定租赁年限30年，从2017年1月至2047年1月30日止。现该地块已种植花木作物，未发现非农建设行为。2018年10月17日，原宁波市国土资源局奉化分局作出〔2018〕21号《国土资源违法线索核查情况告知书》，将上述情况书面告知原告。2019年4月25日，原告至原溪口国土分局口头举报陈义方非法买卖土地4.7亩，要求国土部门立案查处并作出行政处罚决定书。原溪口国土分局口头答复原告，该4.7亩土地属于土地租赁，未发现非农建设，不具备行政处罚条件，并重申以后对同一事由不再重复答复。此后，原告屡次以同一事由向溪口自然资源和规划所继续举报，该所于2019年10月28日向原告作出书面答复并当面送达，又告知其不再重复答复。现原告对被告未作出行政处罚决定不服，向法院提起本行政诉讼。一、本案不符合行政诉讼受理条件，依法应当驳回起诉。（一）原告作为举报人不具备提起行政诉讼的主体资格。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告的主体资格不适格。一是，经调查核实，原告不具有案涉的4.7亩集体土地的承包经营权，并非该土地的使用权人或实际使用人，对案涉土地不具有任何合法权益。而且在原告提供并书写注释的《榆樟杨居家养老项目》图及被告提供的《2019影像局部图》中可见，原告承包的下三角土地坵与该地块并不相邻，两者相距几百米之远。原告所述的牛车盘水沟是上世纪70年代所建，此沟较窄较浅，即使在雨天时水也很少，已不能满足水利灌溉需要，且由于原告的土地地势高于水沟不少高度，该水沟的水从来就自流不到其地里。原告在土地上早已种植了雷笋等旱作多年生植物，该种植物根须蓄水能力强，能够自行从土地中吸收水分，根本不存在需要进行额外的水利灌溉问题。而且，榆樟杨村为兴修水利新建了一条水渠，从东北角的村口至原告承包地所在的西北角把整块农田环绕在内，新渠能充分满足原告承包地的水利灌溉需求。因而，案涉土地租赁与原告自身没有利害关系。以上事实在陈明华另一行政诉讼案件的（2019）浙0212行初152号行政裁定书中已作出了认定。二是，举报行为并非直接保障举报人自身的合法权益，其作用主要是为行政机关查处违法行为提供线索或证据。行政机关对于举报所作的处理，包括答复或不予答复，包括对举报事项处罚或不处罚，均与举报人自身合法权益没有直接利害关系。据此，原告作为举报人不具备提起行政诉讼的主体资格。（二）被告的行为对原告的权利不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。举报事项与原告自身没有利害关系，故被告对于原告举报所作的处理，包括答复或不予答复，包括对举报事项处罚或不予处罚，均对原告自身的权利义务不产生实际影响。由此，原告对被告就举报事项不作处罚决定的行政行为不服的，依法不属于行政诉讼的受案范围。综上，原告与被诉行政行为没有利害关系、本案不属于人民法院受案范围，因而不符合《行政诉讼法》第四十九条的规定的提起诉讼的条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。（三）假如原告的主体资格适格，则原告的起诉也已超过了法定的起诉期限。2018年8月23日，原告以群众来访的方式，向原宁波市国土资源局奉化分局举报包括案涉土地在内的“非法买卖”的情况，2018年10月17日，该分局向原告送达了《国土资源违法线索核查情况告知书》。2019年4月25日、2019年5月10日、2019年10月24日，原告又就同一事由向该分局下属的溪口自然资源和规划所进行了举报，该所对前两次重复举报进行了口头答复，对后一次重复举报送达了书面答复。如果上述举报行为原告有权提起行政诉讼，由于后几次的举报行为均为重复举报，且答复的内容与2018年10月17日的答复内容相同，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，原告的起诉期限应为1年，且应当从2018年10月18日起算。原告的本次起诉日期是在2019年12月3日，已超过了法定的期限起限，故该案应当依法驳回。二、被告处理行为事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当，且已依法履行了法定职责。(一)被告已履行了监督检查等法定职责。根据《土地管理法》第六十六条第一款的规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”原宁波市国土资源局奉化分局作为奉化区人民政府土地行政主管部门，对原告举报的线索负有核查职责。2018年8月23日，原宁波市国土资源局奉化分局接到举报，根据相关程序，被告根据违法线索进行了调查核实，经核查发现，案涉土地虽曾在2017年1月签订了停车场回售转让协议，但在2018年9月25日协议双方已废止了该回售转让协议，重新签订了停车场租赁协议。该协议第二条第4款规定，由于此地块（在2013年前就因被用作漂流公司停车场）已被砂石填平，故约定租赁后由陈义方（乙方负责复垦和绿化种植。因此，上述出租行为应定性为土地使用权流转的合法行为。陈义方租赁案涉土地后，确已将案涉的土地用于种植花木的农业用途。因此，案涉土地不存在非农建设行为，且所谓的回售转让的行为已被自行纠正，即整个案情不符合《土地管理法》第七十三条或八十一条的违法情形，也不符合其他任何土地违法需要行政处罚的情形，故被告对举报的行为未进行立案查处，并对核查情况等结果分别多次告知了原告。据此，被告已经依法履行了监督检查的法定职责。（二）原告所述的违法事实不成立，故不存在被告不履行法定职责的情形。原告关于榆樟杨村与陈义方非法买卖土地的说法不成立。案涉地块属于农民集体所有，土地用途为农用地。根据《土地管理法》的规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，擅自将农民集体所有的土地出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门予以行政处罚。本案中，榆樟杨村股份经济合作社与陈义方在2017年1月23日签订的协议，已被2018年9月25日双方重新签订的租赁协议所替代。上述租赁协议签订后，也没有对案涉土地进行非农建设，现该地块已依租赁协议的约定复垦并种植了花木作物，依据土地管理法的规定，上述过程不存在需要进行行政处罚的土地违法行为，故被告不存在不履行法定职责的情况。三、被告的行政处理行为程序合法。原告作为举报人，被告并没有法定的必须进行答复义务，但被告仍先后于2018年10月17日、2019年10月28日作出书面答复，并进行了送达，其程序合法。综上，被告对举报事项所作的处理行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，内容适当，符合法定职权，且原告不具有提起诉讼的主体资格，请求法院裁定驳回原告的起诉。被告宁波市资规局于2019年12月23日向本院提供了下列证据：1.《群众来访登记凭单》、《其他法定途径告知单》及送达回证、〔2018〕21号《国土资源违法线索核查情况告知书》及送达回证各一份，用以证明原告于2018年8月23日举报案涉土地非法买卖行为，被告将调查核实情况于同年10月17日向其作出书面告知书，于当日向原告寄送，并于10月25日当面再次向原告送达，且原告的起诉已超过了法定期限的事实。2.《书面答复》、关于榆樟杨陈明华5月10日信访答复的说明各一份、当面送达该书面答复的照片二份，用以证明原告屡次就此前反映的内容相同的事由向溪口所重复举报，被告多次向其作口头和书面答复，告知不再重复答复的事实。3.《榆樟杨村停车场租赁协议》（2018年9月25日）一份，用以证明经调查核实，原告举报地块由榆樟杨村股份经济合作社租赁给陈义方，且未发现非农建设，2017年1月签订的停车场回售转让协议已被替代而作废的事实。4.《2019年影像局部图》、被举报地块的实景照片、牛车盘水沟实景照片、新修水渠实景照片各一份，用以证明被举报地块与原告承包地距离较远，且现用新渠灌溉，与原告承包地不产生利害关系的事实。5.（2019）浙0212行初152号《行政裁定书》一份，用以证明宁波市鄞州区人民法院已查明原告与被诉地块没有利害关系的事实。经庭审质证，本院对上述证据作如下认定：对被告提供的证据，原告对证据的真实性均有异议。经与原件核对，本院对被告提供证据的真实性予以确认。经本院当庭与原告核实，证据5的（2019）浙0212行初152号《行政裁定书》所涉诉争地块包含本案诉争的4.7亩土地。对原告提供的证据，被告对证据1的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议。对证据2的真实性没有异议，对证明内容有异议，被告不存在未做答复的问题，原告属于重复举报，被告不再答复。本院对证据1、2的真实性予以确认。被告对证据3中陈武义的证明有异议，证人证言应当出庭作证，且讲的是水沟的事情，与本案无关。因证人未出庭，本院对该证明不予确认。被告对证据3中其余证据的真实性没有异议，但对其中的政府依申请公开信息申请表和告知书的关联性和证明内容不予认可；对回售转让协议的证明内容有异议，该协议被后续租赁协议所替代；对照片的证明目的有异议；对分户清单的关联性有异议，该清单不是针对案涉土地；对农业承包权证的关联性和证明目的有异议，认为该承包地距离案涉地块较远。本院对证据3中的其余证据真实性予以确认，其中《榆樟杨居家养老项目图》可证明案涉地块与原告承包地块相隔距离较远的事实，上述证据不足以证明原告与案涉地块存在利害关系。被告对证据4的真实性、合法性无异议，对证明内容和关联性有异议。本院对证据4的真实性予以确认。被告对证据5的真实性没有异议，但认为与本案没有关联。本院认为，证据5残疾证与本案无关。被告对证据6的真实性没有异议，对其中登记单的证明内容有异议，对申请表和答复告知的关联性、证明目的有异议。被告对证据7的真实性没有异议，对关联性、证明目的有异议，原告要求被告查处的不是该份证据所涉及的征地行为。被告对证据8的真实性无异议，对关联性、证明目的有异议，土地所有权是集体的或者国家，不是陈义方的。被告对证据9、10的真实性没有异议，对关联性有异议。被告对证据11的真实性没有异议，对关联性有异议，部分照片内容不属于案涉土地，是公墓地现场，也有一部分属于案涉土地，是绿化带，证明了案涉土地仅用于非农建设，被告没有对其进行非法查处是正确的。经与原件核对，本院对证据6-11的真实性予以确认，但不足以证明原告与案涉地块存在利害关系。经审理查明，原告陈明华系宁波市奉化区溪口镇榆樟杨村村民。案涉土地于2011年由溪口镇榆樟杨村股份经济合作社租赁给漂流公司用于临时停车场，于2013年被收回。2017年1月23日溪口镇榆樟杨村村民委员会（经济合作社）就案涉4.7亩土地与陈义方签订《榆樟杨村停车场回售转让协议》，后该协议于2018年9月被撤销，双方重新签订了《榆樟杨村停车场租赁协议》，约定租赁年限30年。原告自2018年起多次向原宁波市国土资源局奉化分局反映，要求查处案涉非法买卖农田行为，原宁波市国土资源局奉化分局于2018年10月17日做出〔2018〕21号《国土资源违法线索核查情况告知书》，告知其案涉地块已种植花木作物，未发现非农建设行为。原告后又多次举报，除口头答复外，宁波市奉化区溪口自然资源和规划所于2019年10月28日书面答复原告，告知其对案涉事项不再重复答复。原告于2019年6月18日向宁波市鄞州区人民法院起诉被告就宁波壹方圆文化旅游公司在榆樟杨村建旅馆及非法开挖电网管线等事实不履行土地管理行政职责一事，该案案涉土地包含本案诉争的4.7亩土地。宁波市鄞州区人民法院于2019年8月29日作出（2019）浙0212行初152号《行政裁定书》，认为原告与被诉行为不具有利害关系，裁定驳回起诉。原告上诉至宁波市中级人民法院，宁波市中级人民法院于2019年10月28日作出（2019）浙02行终487号《行政裁定书》，认为“被上诉人对上诉人举报事项的处理行为与上诉人没有利害关系，故上诉人不符合本案起诉条件”，裁定驳回上诉，维持原裁定。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告陈明华应当对其与行政行为的利害关系承担举证责任。原告陈明华提供的证据不足以证明其享有举报所涉土地的承包权、合法占有利益或者其他合法权益。因此，被告对原告举报事项的处理行为与原告没有利害关系，原告陈明华不具有原告主体资格，不符合本案起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告陈明华的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。审 判 长  李倩倩人民陪审员  葛雪娟人民陪审员  吕佩珠二〇二〇年七月三十日书 记 员  葛华娟附：本案适用的法律、法规及规范性文件：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第一百零一条裁定适用于下列范围：……（二）驳回起诉；……21