吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉24行终105号上诉人（原审被告）延吉市人力资源和社会保障局，住所地吉林省延吉市人民路东段2239号。法定代表人李钢，该局局长。委托代理人李宝进，该局行政审批办主任。委托代理人齐晖，吉林金达莱律师事务所律师。被上诉人（原审原告）刘贵亭，男，1959年3月14日出生，汉族，退休职工，住吉林省延吉市。委托代理人崔光礼，吉林诚途律师事务所律师。上诉人延吉市人力资源和社会保障局（以下简称延吉市人社局）因与被上诉人刘贵亭社保行政确认一案，不服吉林省延吉市人民法院（2020）吉2401行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。上诉人延吉市人社局的委托代理人李宝进、齐晖，被上诉人刘贵亭及其委托代理人崔光礼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审审理查明：刘贵亭于1959年3月14日出生，于2019年3月14日达到法定退休年龄，原单位延吉园艺有限公司为其申报办理退休手续。2019年5月6日，延吉市人社局设立的退休档案疑难问题联审小组作出退休档案疑难问题联审认定表，写明：因刘贵亭档案中入伍材料不足，故依据1983年工资表认定参加工作时间为1983年12月。关于认定依据，延吉市人社局主张适用2016年10月26日延边朝鲜族自治州人力资源和社会保障局、延边朝鲜族自治州社会保险事业管理局共同作出的延州人社联发［2016］14号文件。文件中，对档案材料缺失无法确认参加工作时间问题的处理意见方面，本人在60日内无法提供或所提供的材料不足以佐证本人参加工作时间的，按规定以社保部门提供的参保缴费凭证中记载的参加基本养老保险时间确定为参加工作时间。延吉市人社局陈述参照刘贵亭当前档案中最早的材料中记载的时间（1983年企业调整工资升级人员审批表中1983年12月）来认定参加工作时间为1983年12月。2019年5月9日，延吉市人社局作出关于刘贵亭的《吉林省企业职工基本养老保险退休资格审核表》，认定刘贵亭参加工作时间为1983年12月，刘贵亭于2019年12月5日签收该审批表。2019年5月10日，延吉园艺有限公司出具在职证明材料证实刘贵亭从1976年4月1日至2019年3月14日在其公司从事保安等工作，刘贵亭的参加工作时间是1976年4月1日，2001年改制之前的原始花名册已没有。另外，延吉市社会保险事业管理局于2019年5月28日出具的刘贵亭个人参保证明中写明参加工作时间为1976年4月1日，原所在单位或当前所在单位是延吉园艺有限公司。庭审中，延吉市人社局提供的刘贵亭职工档案资料证据中的1983年企业调整工资升级人员审批表、1986年工资改革审批表、1989年延吉市挂钩企业职工升级审批表、1990年企业职工增加工资审批表、1991年调整职工工资标准审批表、1994年、1995年企业职工增加工资审批表中参加工作时间均为1976年4月。一审法院认为：延吉市人社局所依据的2016年10月26日延边朝鲜族自治州人力资源和社会保障局、延边朝鲜族自治州社会保险事业管理局作出的延州人社联发［2016］14号文件《关于已达退休年龄人员无法正常按时办理退休手续有关问题的处理意见》的规定，并非法律、行政法规、规章以及自治条例和单行条例，且延吉市人社局亦未举证吉林省人社厅的相关规定，属于法律依据不足；另外，延吉市人社局据以认定刘贵亭参加工作时间为1983年12-4-月的1983年企业调整工资升级人员审批表明确记载工资晋升一级，而工资调整晋级必然以参加工作时间为标准来衡量实际工作年限和晋级档位，由此推断刘贵亭实际参加工作时间必定早于1983年12月，故延吉市人社局于2019年5月9日作出的《吉林省企业职工基本养老保险退休资格审核表》认定刘贵亭参加工作时间为1983年12月的行政确认行为，缺乏事实依据。一审判决：一、撤销被告延吉市人力资源和社会保障局于2019年5月9日作出的《吉林省企业职工基本养老保险退休资格审核表》认定刘贵亭参加工作时间为1983年12月的行政确认行为；二、责令被告延吉市人力资源和社会保障局于判决发生法律效力之日起三十日内对刘贵亭参加工作时间重新作出行政确认行为。上诉人延吉市人社局不服一审判决，上诉称：1.请求依法撤销一审行政判决，并依法驳回刘贵亭的诉讼请求；2.判令一二审的诉讼费用由刘贵亭承担。事实和理由：1.对于档案缺失的退休人员的工龄认定是现行制度下疑难问题，为此延边州人力资源和社会保障局和延边州社会保险事业管理局联合下发了《关于已达退休年龄人员无法正常按时办理退休手续有关问题的处理意见》延州人社联发（2016）14号文件，一审法院以该文件不是法律、行政法规、规章以及自治条例和单行条例为由，不予参照适用是错误的。2.受理延吉园艺有限公司为刘贵亭办理退休手续后，由于延吉园艺有限公司提交的刘贵亭的职工档案资料中没有招工表等相关材料，无法确认刘贵亭的参加工作时间。延吉市人社局依据（2016）14号文件的相关规定，由退休资格审核疑难问题联审小组综合认定刘贵亭参加工作的时间为1983年12月。该认定是在认定刘贵亭参加工作时间为1976年4月1日依据不足的前提下所作出的认定。一审法院认为该认定缺乏事实依据，但没有对刘贵亭的参加工作时间作出司法认定，在此情形下要求上诉人重新作出行政认定，同样缺乏事实依据。3.延州人社联发14号文件并不是州人社局作社保局制定的，不是在单独制定的政策，而是依据省里有关退休问题的有关规定，作的具体一些指导性意见，对下级工作提出的一些标准。被上诉人刘贵亭辩称：请求驳回上诉，依法判决延吉市人社局作出认定刘贵亭1976年4月1日参加工作的行政行为。事实和理由：1.刘贵亭的职工档案中虽然没有招工表，但其他材料齐全，清楚的记载了刘贵亭1959年3月14日出生，1976年4月参加工作到延吉市园艺农场（后变更为延吉园艺有限公司），2019年3月14日达到法定退休年龄。延吉市人社局在办理刘贵亭退休手续时，以刘贵亭职工档案中没有招工表为由，认为无法确认刘贵亭参加工作时间，无任何法律依据且严重错误。延吉市人社局在此情况下以刘贵亭档案中的1983年企业调整工资升级人员审批表作为认定依据，进而认定刘贵亭1983年12月30日参加工作。延吉市人社局既认可1983年企业调整工资升级人员审批表合法有效，该审批表中参加工作时间一栏载明刘贵亭1976年4月参加工作，工资情况一栏载明升级前的工资级别为2级，标准工资额为37元，升级后的级别为3级，标准工资额为42元。延吉市人社局在该内容未被认定无效的情况下，以该审批表中单位同意升一级工资的盖章时间来认定刘贵亭参加工作时间为1983年12月，无任何理由和法律依据，也不符合逻辑和常理。而且刘贵亭档案材料中凡是涉及参加工作时间均记载是1976年4月，上述事实足以证明原告参加工作时间就是1976年4月，延吉市人社局认定的1983年12月30日只是晋升工资的审批时间。刘贵亭的档案中除了没有招工表，其他材料齐全。2.延州人社联发[2016]14号《关于已达退休年龄人员无法正常按时办理退休手续有关问题的处理意见》，即不是规章，又不是民族自治地方的自治条例和单行条例，无法律效力。即使延吉市人社局以延州人社联发[2016]14号文件来认定刘贵亭参加工作时间，也应尊重客观事实，正确理解文件内容并正确适用文件作出行政行为。该意见第二条（一）项“对能够补充参加工作时间材料人员的处理。对没有招工手续已达到退休年龄人员，由档案托管机构通知其本人在60日内补充相关材料。材料补充完整后，经联审小组集体审核确认后，出具参加工作时间意见书，人社局行政审批部门按时为其核发《吉林省城镇职工基本养老保险退休资格审核表》”。该文件的制定目的是让人社部门尊重客观事实，根据材料对退休人员参加工作时间作出客观确认，并非不管当事人按照文件要求补充的材料是否真实合法与否一概不认。本案中，刘贵亭已经提供工作单位出具的在职证明材料，证明刘贵亭从1976年4月1日参加工作，经补充材料后刘贵亭参加工作的时间已明确。延吉市人社局无证据证明刘贵亭单位出具的证明材料违法或无效，仍认定刘贵亭1983年12月30日参加工作曲解了文件本意。经审理查明，本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案被诉行政行为是延吉市人社局2019年5月9日作出的《吉林省企业职工基本养老保险退休资格审核表》认定刘贵亭参加工作时间为1983年12月的行政确认行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款之规定，行政机关对其作出的行政行为负有举证责任，并应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，延吉市人社局认定刘贵亭参加工作时间为1983年12月，经二审询问，延吉市人社局未能说明作出该认定的具体证据，仅陈述为依据职工档案材料和文件综合评定为1983年12月。但延吉市人社局提供的刘贵亭的职工档案资料中，数份调整工资审批表、工人登记表、参保证明等证据中，均载明刘贵亭参加工作的时间为1976年4月。且刘贵亭的1983年企业调整工资升级人员审批表明确记载，工资“同意升一级”，延吉市园艺农场盖章时间为1983年12月30日，延吉市人社局将1983年12月认定为刘贵亭参加工作时间，显然违背逻辑和常理。延吉市人社局虽主张该认定是在招工手续缺失的情况下作出的综合认定，但其既未提交据以认定的证据，也未提交法律依据证明此种情况下可作出“综合认定”，该行为事实不清、证据不足。关于延吉市人社局主张依据延州人社联发[2016]14号的规定认定刘贵亭参加工作时间为1983年12月的问题。实践中，下级行政机关可以依据上级行政机关就某项工作制定的指导意见作出行政行为，但仍需以尊重事实、与法律不相抵触为前提，且本案所涉文件中也并未规定无招工手续则将首次晋升工资的审批时间作为参加工作时间。延吉市人社局提出的该上诉理由不成立。关于延吉市人社局提出的一审判决在未对刘贵亭参加工作时间作出司法认定的情况下，判令撤销行政行为并责令重作，属于缺乏事实依据的主张。本院认为，人民法院审理行政案件，对被诉行政行为的合法性进行全面审查，行政机关对被诉行政行为的合法性负举证责任，如果行政机关不能举证证明被诉行政行为的合法性，人民法院即可依法判决撤销被诉行政行为，并可责令其重新作出行政行为。延吉市人社局提出的该项上诉理由明显违背行政诉讼的一般原理和基本常识，明显缺乏法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人延吉市人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长  李丽英审判员  李彩莲审判员  晏丽丽二〇二〇年七月二十九日书记员  邢艺凡