安徽省临泉县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1221行初50号 原告李灿勤，男，1958年8月14日出生，汉族，住安徽省临泉县。 委托代理人孙昌兴，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。 委托代理人甘怀锋，北京盈科（合肥）律师事务所律师。 被告临泉县自然资源和规划局（原临泉县国土资源局），住所地安徽省临泉县光明南路255号，统一社会信用代码113412210031732229。 法定代表人邓安东，该局局长。 委托代理人于东立，该局不动产登记中心副主任。 委托代理人金光，安徽文瑞律师事务所律师。 原告李灿勤诉被告临泉县自然资源和规划局不动产登记管理纠纷一案，于2018年11月6日向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月27日作出（2018）皖1221行初184号行政裁定，驳回原告李灿勤的起诉，李灿勤不服提起上诉，阜阳市中级人民法院于2019年6月28日作出（2019）皖12行终166号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2020年6月4日公开开庭审理了本案。原告李灿勤及委托代理人孙昌兴、甘怀峰，被告临泉县自然资源和规划局副职负责人朱继奎及委托代理人于东立、金光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 李灿勤诉称，原告与案外人戴存成1998年合伙购买临泉县城关镇李楼村民组的土地，办理了临国用（098)字第079号国有土地使用证。1999年5月4日，临泉县建设委员会向原告及戴存成颁发编号99032号建设工程规划许可证和编号为212299050006的建设工程施工许可证。原告与戴存成根据建设工程规划许可证和施工许可证的要求，先后建设，原告建成六层楼房。原告房屋占用土地的临国用（098)字第079号国有土地使用证，被被告撤销。原告向被告申请办理房屋及房屋占地的不动产权证书，被告出具《关于李灿勤申请办理不动产登记的答复》，再次要求申请人提交申请书等材料，被告不作为的行为违法。请求判令确认被告出具《关于李灿勤申请办理不动产登记的答复》不作为的行为违法；判令被告为原告房屋颁发不动产权证书；本案诉讼费用由被告承担。 李灿勤向本院提交了以下证据： 第一组：1.临国用（98）字第079号国有土地使用证；2.编号99032号建设工程规划许可证；3.编号212299050006建设工程施工许可证；4.关于戴存成与李灿勤商都土地证分割的协议；5.2001年前后原告将建成的楼房四至六层卖给张保中、李富凯、马献柱等人的部分房产证。上述证据证明：原告与案外人戴存成1998年合伙购买李楼村民组的土地，办理临国用（98）字第079号国有土地使用证。1999年5月4日，临泉县建设委员会向原告及戴存成颁发编号99032号建设工程规划许可证和编号212299050006建设工程施工许可证。原告与戴存成根据建设工程规划许可证和施工许可证的要求，先后建设，原告建成六层楼房。原告对2000年建造的部分自住房屋申请初始登记有事实依据，该栋楼4-6层房屋已经卖出并办理了房产证。 第二组：6.临国用（2010）字第034号国有土地使用证；7.县交通局国有土地使用证：NQ017725535。证据6、7证明：第034号记载事项有错误。交通局的使用权证可以证明其右侧是李灿勤；第034号证的四邻之一是交通局，没有李灿勤，此表明第034号证中包括李灿勤421.2平方米的使用权。变更登记行为有错误，主要事实不清。变更登记申请材料中所使用的公章是同一时期不存在的，因为2004年下半年李楼居民组已不存在，划入前进社区。已经终止了6年的李楼村民组公章在2010年还具有证明效力吗？从权利状态看，其中包括原告421.2平方米面积，案外人的单方申请变更登记不合法。2018年9月14日原告书面申请不动产登记时持登记在戴存成名下的临国用(2010)字第034号国有土地使用权证、共同申请的99032号建设工程规划许可证和212299050006建设工程施工许可证，以及与戴存成的商都土地证分割协议申请办理不动产登记的原因，也是对历史事实的尊重。交通局的右侧应是李灿勤，图上却显示戴存成的贴（靠）着交通局，登记是把李灿勤的土地登记到戴存成名下，其办理的使用权证包含了原告的土地，因此其证存在错误，应予以更正。《行政许可法》第49规定，行政决定的变更，若涉及第三人的利益，应当在听取第三人的意见后再作出变更决定。临国用(2010)字第034号国有土地使用权证对四邻没有实质审查—产权不明晰、四邻不清楚。 第三组：8.2016年4月9日临国土资函（2016）101号《国有建设用地使用权收回通知》证明：被告的收回行为、注销行为、挂牌出让等系列行政行为使原告421.2平方米的国有土地使用权及地上部分房屋没有任何权利证书，侵害了原告的合法权益，原告向被告主张时，被告仅出具一份证明，证明421.2平方米属于原告，但被告没有权力出具该证明，被告也未说明该证明能够起到什么法律效果。9.2016年6月14日临泉县国有土地使用权出让结果公告；10.临泉县国土局2016年5月26日出具的《证明》。证据9证明：挂牌出让的5826.6平方米中有原告的421.2平方米土地使用权；出让结果是5405.4平方米土地使用权，这就是原告原登记在李楼村民组××下××421.2平方米土地使用权。国土局应当为李灿勤办理登记。2016年5月26日的《证明》没有阐明挂牌出让ＬＱ{2014}—20宗地决定的理由，与其法定职责不符。临泉县国土局应当知道临国用（2010）字第034号国有土地使用证的权属范围；但没有按当时的《土地登记办法》第58条作更正登记。《证明》是行政事实行为，在原告指出挂牌出让的5826.6平方米土地使用权中有自己的421.2平方米，要求被告为其421.2平方米占地及地上自住自用房屋办理相关证书时，被告仅对挂牌出让的面积作出说明，没有回答注销包含原告421.2平方米使用权的临国用（2010）字第034号国有土地使用证后如何恢复该证（变更其面积），或者为原告重新办理国有土地使用权证的问题，其不作为行为侵害了原告的合法利益。 第四组：11.临泉县国土资源局（2016）220号《信访答复意见书》、（2017）201号《信访答复意见书》、（2018）002号《关于李灿勤信访事项不予受理告知书》。上述证据证明：原告已多次向被告提出更正登记申请（《物权法》第19条权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误的，可以申请更正登记）。李灿勤多次要求办证，未得到支持，李灿勤拿到2016年5月25日国土局出具的证明后，信访要求被告依申请进行更正登记，按照土地登记办法第58条规定，被告发现登记错误后应该依职权作更正登记。12.2018年10月26日被告出具的《关于李灿勤申请办理不动产登记的答复》。该证据证明，对原告2000年建成的房屋，除已卖出的部分外应依法予以行政确认；原告请求为自住自用的房屋办理房屋所有权初始登记有事实依据；对原告的申请，被告不作为行为违法；按信赖保护原则，被告作出变更登记、注销登记后，应当为原告办证，被告没有履行上述法定职责，侵害了李灿勤的合法权益。 被告临泉县自然资源和规划局未提交书面答辩状，当庭口头答辩称，原告实质上当庭增加或变更诉讼请求，应重新给被告留出举证期限；原告第二项诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。根据不动产登记条例，不动产登记由不动产所在地县级人民政府不动产登记机构办理，能否办理应由相关机构遵循法定程序依法审查后办理，不应由人民法院判决；根据行政诉讼法规定，行政诉讼应遵循一个诉讼标的一次诉讼原则，原告当庭请求确认被告多个不作为行为违法，属于诉讼标的不明确，原告必须明确一个标的作为本案的诉讼标的，否则被告无法进行针对性的举证，如原告不明确其具体的诉讼请求，被告认为应驳回原告起诉。经法庭释明被告增加答辩意见，被告认为，原临泉县国土资源局2018年10月26日出具涉案答复行为不属于不作为也不存在违法，因为该答复已经明确告知原告携带相关材料到具体的业务单位即不动产登记中心办理，因此原告诉讼请求不能成立。另外，因本案为（上级法院）指定继续审理案件，被告没有新证据，与之前（2018）皖1221行初184号案件庭审时所举证据一致，证明目的一致。 临泉县自然资源和规划局向本院提供如下主要证据（与行初184号案件一致）：1、统一社会信用代码、法定代表人身份证明；证明被告的主体资格；2、2016年5月9日临国土资公告[2016]09号临泉县建设用地使用权挂牌出让公告；3、2016年5月26日补充公告；4、2016年5月26日（给李灿勤出具的）证明；5、不动产登记操作规范（试行）；6、关于李灿勤申请办理不动产登记的答复；7、《不动产登记暂行条例》第7、17条。上述2-6号证据证明，2016年5月26日被告给原告出具的证明是因为挂牌出让给予的说明，该证明挂牌出让的土地并不包括原告实际占用的土地。该证明仅仅是就挂牌出让的情况说明。该说明不侵害原告的任何权益。根据不动产操作规范及不动产暂行条例，申请办理不动产登记时，除依法提出申请之外，必须提供土地及房产来源的相关证明材料，原告虽然到被告工作场所提交了部分材料，但其提交的土地使用证书、建设规划许可证书、施工许可证书与原告所申请办理不动产登记的主体并不相符，因此被告要求其补充提交与其申请办理房产直接相关的证据材料，原告拒绝，并要求被告给予书面答复。案渉答复告知了其办理不动产登记的具体要求和程序，故该答复本身不具有违法性。原告提交的关于戴存成与李灿勤商都土地分割的协议，其真实性和合法性并没有得到有关部门的认可和批准，不属于不动产登记所要求的土地使用权的合法有效的证明文件，因此原告要求给其颁发不动产证书诉讼请求不能成立。不动产登记暂行条例第7、17条，证明不动产登记应由具体的业务部门即不动产登记中心进行办理，是否受理、是否应当颁证应由不动产登记机构按照法定程序审查，办理。虽然不动产登记中心不能作为行政诉讼的独立主体，但具体业务办理应由其实施。 经庭审举证质证，双方当事人质证意见如下： 原告对被告的证据1无异议。对证据2、3，该公告不具有合法性，侵害了原告的利益，该公告是土地的挂牌出让，挂牌出让的土地应当是净地，被告出具该公告时，面积包含原告的房屋和土地，原告有六层楼房，原告的房屋和土地没有经过政府的征收和补偿就被被告挂牌出让，所以该行为侵害了原告的合法权益。被告的出让注销了原告原有的国有土地使用权证书。被告公告时由5826.6平方米变更为5405.4平方米，没有变更依据。对证据4，被告出让的土地当时是包含原告的房屋及房屋所占的土地面积421.20平方米。这421.20平方米，原告有国有土地使用权证书，现在没有了。被告的证明和国有土地使用权证书作用是不一样的，不能代替原告的原有国有土地使用权证书。被告在提交证据时一再陈述原告多次申请所提交的材料主体不符，实际上原告原来是李楼村民组土地使用权的合法共有人之一。经过被告的两次变更，使原来原告的土地使用权共有人现在变得没有任何合法证书以证明其421.20平方米的土地使用权及六层楼房屋的合法来源。因此被告的证明行为和答复行为侵害了原告的合法权益。被告的行为不仅侵害了原告的合法权益，也侵害了原告的信赖利益。被告一直讲原告提供的请求办证申请材料没有李灿勤的名字，所以不能给予原告办证。其实被告的做法与说法相矛盾。被告出具的证明没有法律依据、没有作用。对证据5，该规范不是行政规章，更不是行政法规，属于其他行政规范性文件。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》明确行政规范性文件不是正式的文件，对人民法院不具有法律意义上的约束力。在有《不动产登记暂行条例》上位法律规范的前提下，被告为何不引用上位法律规范，而引用下位内部操作规范，其适用法律不合法。对证据6，原告在2018年9月14日提出申请，被告在2018年10月26日给予答复，违反了不动产登记条例的第十七条的规定，应当当场一次性告知答复。被告出具的答复是被告一种不作为的表现，也违反了不动产登记条例的第十八条至第二十二条规定，是一种不作为的行为。原告发现自己421.2平方米土地没有任何权利证书后，向被告提出房屋所有权初始登记，被告按现在不动产登记操作规范（试行）要求原告提供材料，其行政事实行为不合理，没有尊重历史，不作为行为不合法。被告依据不动产登记条例第7、17条为原告办理房屋初始登记原告没有异议，17条未明确应提交哪些手续，只是明确缺少材料应回去补充再办理。答复时间是2018年9月14日，直到同年10月26日才给原告书面答复，对于一次性应补正的材料当事人都已经提供，被告答复实际是不作为。 被告辩驳认为，被告举证的2-4是一组证据，该组证据说明一个问题，5月9日出让国有建设土地权时，所表明的面积存在一定误差，经原告反映，被告和政府相关部门现场核对后，将原告占用的一部分420平方米土地予以明确，从出让土地中间划分出来，属于更正原公告的误差。并为此发布了补充公告。并告知原告属于出让土地误差的更正行为。但原告要求必须给其出具证明，该2016年5月26日的证明是应原告的要求给予出具的，该证明对原告是一个说明，并没有侵害原告的权益。无论原告认为是否合法，该说明都不直接产生任何的法律效果。原告提出该证明不能代替原有的土地使用权证书，原告的质证理由是没有事实和法律依据的，原告如认为原集体土地使用权证书被撤销，侵害其合法权益应另案提起诉讼，不应该在本案予以解决。原告以不动产登记暂行办法第十七条规定，认为被告答复行为程序违法，是对相关行政行为和法律规范理解的错误。第十七条规定，有几项内容，其中第三项，申请材料不齐全或者不符合法定形式的应当当场告知申请人不予受理，被告实际上当场已经明确告知其提供的材料与申请主体不相符，无法受理。本案原告提出数个诉讼请求，其实归纳起来就一个，被告是否不履行给原告办理不动产登记的法定职责。对于申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记应当提交的材料，在不动产登记暂行条例实施细则第35条有明确规定，被告没有举证该条是因为应由具体的业务办理单位进行审查。 被告临泉县自然资源和规划局对原告的举证质证意见是，原告本次庭审增加5、7、8、11号证据，其他证据质证意见同上次庭审。针对5、7、8、11号证据发表质证意见：该几份证据与本案关联性有异议，对其证明目的均有异议，原告证据所要证明的变更登记行为、土地收回行为、更正登记行为均是与本案没有关联性的其他行政行为，如原告对这些具体行为有异议应单独主张权利。综合原告举证可看出，原告未能提供符合不动产登记暂行条例实施细则第35条规定的相关材料，因此不动产业务部门也无法为其办理不动产登记。 原告辩驳认为，保留上次庭审意见。另外原告认为，主要是针对98079号不动产权证书被被告注销以及现在仍客观存在的土地及房屋被被告登记在2010034号及201609号挂牌出让公告中，包含了原告占有使用多年的421.2平方米的土地。现在421.2平发米的土地连最初的98079号以李楼村民组名义办理的不动产权证书都没有了，原告多次要求被告为原告办理不动产权登记证书，被告一直不作为，被告2018年10月26日出具的答复没有按照不动产登记条例第17条规定制作，实质上是一个不作为的行为。被告提供的不动产登记条例实施细则，该细则的通过时间是2015年6月29日，而原告要求办证的土地使用权是在1998年就获得了，新法不得溯及既往，原告能够在2000年建好房屋后将部分房屋出售给他人并办理了房屋产权证书，说明原告剩余没有出售的房屋同样符合办理不动产权证书的条件，被告应当依法依规、尊重历史、便民利民的原则为原告办理不动产权证书。被告适用新法要求处理过去的历史遗留问题不合法，应当做出有利于申请人、有利于行政相对人的行为。被告的职责是行政确认，只是一个依申请的行为，现在有原告信访申请更正登记的事实，原告诉求理应得到应有的处理，要么办土地证要么办房产证。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求，被告应合理行政。2010年9月戴存成持李楼村民组的证书，被告为其办理变更登记；也应为李灿勤办理土地或房屋的登记。被告仅出具证明是懒政不作为的表现。 本院对上述证据认证如下： 原告李灿勤和被告临泉县自然资源和规划局提举的证据均具有真实性、关联性，予以认定。对原、被告提举证据所要达到的证明目的，需要结合当事人陈述及质辩意见综合认定。 经审理查明，2018年10月26日，被告临泉县自然资源和规划局（原临泉县国土资源局）向李灿勤发出“关于李灿勤申请办理不动产登记的答复”，该答复称：李灿勤：你申请办理位于光明路西侧、前进路北侧的国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记事宜，经研究，并依据《不动产登记操作规范（试行）》9.1.3之规定，现答复如下：申请办理国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记，申请人应提交以下要件：1、不动产登记申请书；2、申请人身份证明；3、不动产权属证书或者土地权属来源材料；4、建设工程符合规划的材料；5、房屋已经竣工的材料；6、房地产调查或者测绘报告；7、建筑物区分所有的，确认建筑区划内属于业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公共设施和物业服务用房等材料；8、相关税费缴纳凭证。建议你携带以上要件，到我局不动产登记中心申请办理国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记。李灿勤不服，认为该答复没有法律依据、是被告行政不作为的表现，于2018年11月6日向本院提起行政诉讼，本院于2018年12月27日作出（2018）皖1221行初184号行政裁定，以“该答复仅是一种告知行为，并未对李灿勤权利义务产生实际影响，不属于行政行为，不具有可诉性”为由驳回了李灿勤的起诉。李灿勤不服提起上诉，阜阳市中级人民法院于2019年6月28日作出（2019）皖12行终166号行政裁定，以“答复对李灿勤的登记申请未予明示，对其权利义务已产生实际影响”为由，裁定撤销本院（2018）皖1221行初184号行政裁定、指令本院继续审理。 另查明，2016年5月9日，临泉县国土资源局发出临国土资（2016）09号“安徽省临泉县国有建设用地使用权挂牌出让公告”将位于临泉××××路西侧、前进路北侧面积为5862.62平方米的宗地挂牌出让。李灿勤不服，认为该5862.62平方米土地包括其占有使用多年的421.20平方米土地，遂信访。2016年6月27日临泉县国土资源局作出临国土资（2016）220号信访答复意见书，其中第3条称：你（指李灿勤）认为挂牌出让的ＬＱ（2014）-20号宗地中有你的房屋占地，虽然你不能提供合法的产权证明，我局现场查勘后，仍按你的要求在出让总面积中将你的房屋占地面积扣除，并在相关网站发布了变更出让土地面积的《补充公告》，并于2016年5月26日给你出具了《证明》。李灿勤认为，被告应当为其办理该421.2平方米土地使用权证明或为其自建自住房屋办理相关证书，向被告提出登记申请，被告于2018年10月26日作出案渉“答复”。 再查明，2000年李灿勤在涉案421.2平方米土地上自建楼房一栋，其中四至六层已出售给了张保中、李富凯等人，并于2001年办理了权利证书。一楼为门面，二至三楼为李灿勤家庭自住至今。 本院认为，根据国务院《不动产登记暂行条例》第十七条第一款规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全，符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。该条第二款规定，不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。本案中，被告不动产登记机构在收到原告要求办理不动产登记的申请及相关材料后，应当根据上述规定，对照原告提供的材料，作出是否受理的决定并书面告知申请人。被告作出的案渉“答复”不符合《不动产登记暂行条例》的上述规定，属于适用法律不当。《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。被告临泉县自然资源和规划局系临泉县县域行政区划内不动产登记主管部门，具有履行为公民、法人或其他组织申请办理不动产登记的法定职责。故原告要求被告履行职责理由成立，依法应予支持。对于原告请求确认被告不作为行为违法的诉求，因确认违法通常是针对作为类行政行为作出的判项，而责令行政机关履行相应的法定职责，本身就包含了对于行政机关不作为的违法性评价。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 一、被告临泉县自然资源和规划局于判决生效之日起六十日内依法履行对原告李灿勤办理不动产登记的申请进行审查的法定职责。 二、驳回原告李灿勤的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告临泉县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  张 伟 审 判 员  王 敏 人民陪审员  李兴芳 二〇二〇年七月十六日 法官助理宋树宾 书记员宋亚茹 附相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。