湖北省黄冈市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂11行终68号上诉人（原审被告）浠水县自然资源和规划局，住所地浠水县清泉镇闻一多大道81号，统一社会信用代码11421125MB18321320。法定代表人潘呈全，该局局长。出庭负责人余旺林，该局副局长。委托代理人贺国兵，湖北功竞元律师事务所律师，执业证号14211200310695909。代理权限为一般代理。被上诉人（原审原告）湖北邹福庆工贸有限公司，住所地浠水县经济开发区发展大道88号，统一社会信用代码9142112505541901XN。法定代表人何汉生，该公司经理。委托代理人何晓峰，男，1971年12月11日出生，汉族，住武汉市洪山区，系该公司人员，代理权限为特别授权。委托代理人张春光，湖北印象律师事务所律师，执业证号14211200910390111。代理权限为一般代理。原审被告浠水县人民政府，住所地浠水县清泉镇十字横街，统一社会信用代码114211250112827521。法定代表人付宇，该县县长。出庭负责人杨茂，该县人民政府党组成员。委托代理人周涛，浠水县司法局副局长。代理权限为一般代理。委托代理人郭孝存，湖北功竞元律师事务所律师，执业证号14211200810431211。代理权限为一般代理。上诉人浠水县自然资源和规划局（以下简称“浠水县自然资源局”）因与被上诉人湖北邹福庆工贸有限公司（以下简称“邹福庆公司”）、原审被告浠水县人民政府（以下简称“浠水县政府”）行政处罚及行政复议一案，不服浠水县人民法院作出的（2019）鄂1125行初51号行政判决，向本院提出上诉。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭审理了本案。上诉人浠水县自然资源局负责人余旺林及其委托代理人贺国兵，被上诉人邹福庆公司委托代理人何晓峰、张春光，原审被告浠水县政府负责人杨茂、委托代理人周涛、郭孝存均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，原审原告邹福庆公司于2013年4月15日竞拍取得浠水县（2013）-07号地块后，与浠水县国土资源局（以下简称“浠水县国土局”）签订合同编号为鄂HG（XS）-20《国有建设用地使用权出让合同》，该地块位于浠水县洪山工业园，出让面积为123806.6平方米。合同规定该地块为工业用地，土地出让金为1280万元，邹福庆公司实际缴纳土地出让金300万元，未取得该宗地国有土地使用权证书。2018年6月29日，浠水县国土局执法人员对邹福庆公司厂区建设情况进行调查，并于同日至7月18日，先后对邹福庆公司负责人何晓峰、工作人员李清梅及建设施工和购买房屋的徐海明、胡秋明、邹春林、熊文革等多人进行调查询问，并对其所购房屋进行现场勘测。期间，浠水县国土局还调取了原审法院民事调解书、执行裁定书等法律文书及执行和解协议、房屋买卖合同、建筑工程承包合同等相关证据，后测量出邹福庆公司建设用地面积为5078.91平方米。2018年7月18日，浠水县国土局委托湖北九星房地产评估咨询有限公司对建设用地5078.91平方米按工业用途价值进行评估，评估结果为人民币880076元；按住宅用途价值进行评估，评估结果为人民币4515253元。2018年7月19日，原浠水县城乡规划局按照浠水县国土局发出的业务联系函，作出《关于湖北邹福庆工贸有限公司违建项目情况的回复》，确认邹福庆公司原规划2#、4-7#、11-13#、22-24#共11栋辅助车间，改变了原规划使用用途，现为住宅；办公楼与科研中心改变了原规划使用用途，2-6层现为住宅，底层为仓库。2018年10月8日，浠水县国土局根据查明的情况，对邹福庆公司以非法转让土地使用权予以立案。10月23日，浠水县国土局进行了集体讨论，次日作出浠土资执告（2018）181015号《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，并于同日向羁押在英山县看守所的邹福庆公司负责人何晓峰送达。11月13日，应邹福庆公司申请，浠水县国土局举行了听证。11月20日，浠水县国土局以邹福庆公司非法转让土地使用权面积5078.91平方米，作出浠土资执罚（2018）181015号行政处罚决定：1.没收公司非法转让土地使用权的违法所得人民币3635177元；2.对公司非法转让土地使用权的违法所得人民币3635177元按50%的标准处以罚款1817588.5元；3.没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施。邹福庆公司对行政处罚决定不服向原审被告浠水县政府申请复议。浠水县政府于2019年3月27日作出浠政复决字[2019]15号行政复议决定，维持浠水县国土局作出的浠土资执罚（2018）181015号行政处罚决定。邹福庆公司仍不服，遂诉至法院。原审法院另查明，浠水县国土局于2018年7月25日将邹福庆公司非法转让土地使用权涉嫌犯罪的线索移送浠水县公安局。浠水县公安局再次委托湖北九星房地产评估咨询有限公司对邹福庆公司非法转让土地使用权的房屋进行评估，确定非法转让土地使用权面积为6209.31平方米，非法获利为4801225元。2019年6月13日，该案经浠水县检察院向原审法院提起公诉，原审法院于2019年12月9日作出（2019）鄂1125刑初213号刑事判决，对邹福庆公司犯非法转让土地使用权罪单处罚金25万元，并对非法所得4801225元予以追缴，上交国库。原审法院还查明，由于浠水县机构改革，2019年5月15日组建浠水县自然资源和规划局。浠水县国土资源局不再保留，其查处土地违法行为的行政职责由新组建的浠水县自然资源和规划局承继。原审法院认为，浠水县国土局因机构改革不再保留，其查处土地违法行为的行政职责由新组建的浠水县自然资源和规划局承继，浠水县自然资源局为本案适格被告。浠水县自然资源局办案人员及勘测人员对现场勘测时未通知当事人或者邀请基层组织相关人员参加，将购房人作为见证人不合法。对现场进行拍照既无拍摄的时间，亦无办案人员、当事人或见证人签名。非法转让土地使用权的房屋建筑面积测量报告、用地现状图等证据，无办案人员、当事人或见证人签名。对违法转让土地使用权的土地价值进行评估，委托前未向公司告知评估机构，委托后未向邹福庆公司告知评估结果，且认定的邹福庆公司违法转让土地使用权面积5078.91平方米与原审法院生效判决认定的面积6209.31平方米存在较大差距。浠水县自然资源局以上述现场勘测笔录、勘察照片、房屋建筑面积测量报告、用地现状图及评估报告等证据，作为认定邹福庆公司违法转让土地使用权面积5078.91平方米的依据，所作出浠土资执罚（2018）181015号行政处罚决定主要证据不足。且浠水县自然资源局办案人员在调查取证时，未向被调查人下达《接受调查通知书》；查处邹福庆公司违法转让土地使用权并未按《国土资源违法行为查处工作规程》所规定的流程办理，作出行政处罚决定的办案流程亦存在程序违法。原审被告浠水县政府在复议过程中，未纠正该行政处罚决定存在问题，其作出的浠政复决字[2019]15号行政复议决定亦属违法。据此，依照依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，第七十九条之规定，判决撤销浠水县自然资源局作出的浠土资执罚（2018）181015号行政处罚决定和浠水县政府作出浠政复决字[2019]15号行政复议决定。上诉人浠水县自然资源局上诉称：1、原审认定上诉人作出的（2018）181015号行政处罚决定主要证据不足，该认定无事实依据。上诉人在作出处罚决定前，调查了被上诉人的实际控制人何晓峰，何晓峰在上诉人制作的非法转让房屋示意图签字确认。上诉人根据每间房屋现状进行现场勘测，房屋的购买人、受让人均签字确认。上诉人还委托有资质的房屋测量中心进行实地测绘，调查过程中部分证据存在的瑕疵，不影响被上诉人非法转让土地使用权面积的认定，且刑事判决认定面积大于上诉人认定面积，可能存在尚有未认定的非法转让情形，不能以此说明行政处罚认定的事实错误。2、国土资源部制订的《国土资源违法行为查处工作规程》属于规范性文件，对该规范的违反不构成违法。且调查人员虽未下达《接受调查通知书》，但对被上诉人的原法定代表人何晓峰进行了调查，不属于程序违法。故请求依法撤销原审法院作出的（2019）鄂1125行初51号判决，驳回被上诉人原审中的诉讼请求。被上诉人邹福庆公司答辩称：1、上诉人作出的浠土资执罚（2018）181015号行政处罚决定事实不清，主要证据不足，违法法定程序。该处罚决定认定的违法面积与上诉人作出的浠土资执罚（2018）181016号、浠水县人民法院（2019）鄂1125刑初213号判决认定的面积均不符，且在调查取证过程中，均告知被上诉人相关权利，送达程序亦违法。2、上诉人作出的该处罚决定系对被上诉人重复处罚，违法了“一事不二处”原则。上诉人就被上诉人同一违法行为分别作出浠土资执罚（2018）181015和181016号处罚决定；浠水县城市管理规划局亦以未按规划许可建设为由，对建筑物予以没收并处260余万元罚款；浠水县人民法院还以构成非法转让土地使用权为由，判处罚金25万元、没收非法所得480余万元，上诉人将案件移交公安机关后，继续作出行政处罚错误。故请求二审驳回上诉。原审被告浠水县政府答辩称：1、下达《接受调查通知书》并非法定义务，原审法院以此认为上诉人在调查取证时程序违法适用法律不当。2、上诉人作出行政处罚所依据的部分证据虽有瑕疵，但处罚程序合法，原处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求支持上诉人的上诉请求。各方当事人在原审过程中提供的证据材料，已随案移送本院。各方当事人均未提交新证据，对原审发表的质证意见亦无补充意见，对原审法院认定的事实均无异议，本院对原审认定的事实和采信的证据均予以确认。本院认为，2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”原浠水县国土资源局对其辖区范围内的土地违法行为具有管理职责。《国土资源违法行为查处工作规程》1适用范围：“县级以上人民政府国土资源主管部门查处国土资源违法行为，适用本规程，法律、法规、规章另有规定的除外。”故浠水县国土资源局在查处邹福庆公司土地违法行为时，应当遵循上述规范性文件的相关规定。该工作规程4.6规定：“查处国土资源违法行为的基本流程：（1）违法线索发现；（2）线索核查与违法行为制止；（3）立案；（4）调查取证；（5）案情分析与调查报告起草；（6）案件审理；（7）作出处理决定（行政处罚决定或者行政处理决定）……”。浠水县国土资源局于2018年6月至7月，通过调查当事人、勘测现场、委托评估等方式，调取邹福庆公司非法转让土地使用权的证据，后于2018年10月8日对原告以非法转让土地使用权进行立案，违反了先立案、后调查的流程规定，属办案程序违法。该局作出处罚时认定邹福庆公司非法转让土地的面积，与已经发生法律效力的裁判文书所确认的面积不符，且在现场勘测、委托评估过程中，未依照规定办理，其作出处罚所依据的事实不清。《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条规定，违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。浠水县国土资源局虽于2018年7月25日以浠土资文[2018]593号《涉嫌犯罪案件移送书》将邹福庆公司涉嫌犯罪的案件移送至浠水县公安局，但此后仍进行调查和行政处罚，属超越职权。该同一事实已经人民法院刑事处分，依照“一事不得二处”的原则，该处罚决定亦应予以撤销。又因浠水县机构改革，浠水县国土资源局不再保留，其行政职能及法律后果依法应由新组建的浠水县自然资源和规划局承继。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，被上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人浠水县自然资源和规划局承担。本判决为终审判决。审判长 梅 阳审判员 陈 军审判员 王爱国二〇二〇年七月二十四日法官助理徐云书记员徐云（兼）