四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川14行初241号 原告陈安成，男，1950年3月12日出生，汉族，住四川省丹棱县。 委托代理人陈燕兵（原告之子），1979年12月19日出生，汉族，住四川省丹棱县。 被告眉山市人民政府。住所地，四川省眉山市东坡区眉州大道西一段2号。 法定代表人胡元坤，市长。 委托代理人周炜，男，眉山市司法局复议和应诉科科长。 委托代理人张红燕，女，眉山市司法局工作人员。 原告陈安成不服被告眉山市人民政府（以下简称眉山市政府）土地行政复议一案，于2020年4月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年4月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月15日公开开庭审理了本案。原告陈安成的委托代理人陈燕兵、被告眉山市政府的委托代理人周炜、张红燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告眉山市政府于2020年3月27日向原告陈安成作出眉府复不字［2020］5号《不予受理决定书》（以下简称5号不予受理决定）载明：申请人以被申请人丹棱县人民政府（以下简称丹棱县政府）在没有对应批文或批文过期的前提下，违法实施征收土地方案，将申请人承包地征收为国有土地的行为违法为由，要求确认被申请人对申请人承包地实施的征收行为违法；申请人的理由为：1.被申请人征收行为没有任何依据；2.被申请人未依法张贴两公告；3.补偿安置方案未经县政府批准；4.青苗未清点、未签征收协议；5.未发放征地费；6.未制定社保方案，没有落实社保资金。申请人在行政复议补正材料中又重申其复议请求不针对省政府征地批复，也不针对县政府发布征地公告，也不针对补偿安置。被告认为，土地征收行为系一系列不同阶段相对独立的行政行为组成，具体实施的行政机关也不同，申请人对丹棱县政府对其承包地实施的征收行为提起行政复议，首先应当明确其所复议行政行为具体指向，笼统以违法征地行为为对象提起行政复议，属于被复议行政行为不明确、没有具体复议请求的情形，无法进一步审查。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条第三项规定，决定不予受理。 原告陈安成诉称：原告在丹棱县××村×组“大五斗”地块享有承包地，2019年，因该地被丹棱县政府划拨给他人，经原告对该划拨行为诉讼后，才知晓承包地已被县政府征收，承包地使用权、青苗财产权被侵害系县政府的征收行为导致，便向被告眉山市政府申请复议，请求确认县政府对原告承包地实施的征收行为违法。被告超期作出不予受理决定，认为没有具体复议请求。原告不服，理由为：一、被告认定事实错误。原告在复议申请中明确表示，是对县政府违法实施的征收承包地的行为申请复议，在补正材料时，进一步明确是对县政府没有对应批文或批文过期的前提下，违法实施征收土地方案，将原告承包地由集体土地征收为国有土地的行为提出复议请求。二、被告作出不予受理决定，程序违法。被告收到原告的申请后，未在五日内作出决定，即便排除补正时间，也未能在五日内作出不予受理决定。请求：一、撤销被告作出的眉府复不字［2020］5号不予受理决定；二、判令被告受理复议案件。 原告为证明其诉讼主张，提供了以下证据：1.丹棱县政府丹府农地承包权证（2005）第6××6号《农村土地承包经营权证》，拟证实原告在“大五斗”依法享有承包地；2.5号《不予受理决定》，拟证实被告作出不予受理决定。 被告眉山市政府辩称：一、答辩人作出的不予受理决定程序合法。被告于2020年3月16日收到原告的复议申请，3月19日作出补正通知，原告于3月26日提交补正材料，答辩人于3月27日作出不予受理决定。二、答辩人作出的不予受理决定依据的事实清楚、证据充分、适用法律法规正确。答辩人要求原告明确对被申请人丹棱县政府实施的具体为何种行政行为不服并提供依据，但原告补正意见后，仍坚持原主张，属于被复议行政行为不明确，没有具体复议请求的情形，复议机关无法进一步审查，故原告的行政复议申请不符合受理条件。 被告为证明其抗辩主张，提供了以下证据、依据：1.行政复议申请书及授权委托书、身份证复印件、户口本、丹棱县政府丹府农地承包权证（2005）第6××6号《农村土地承包经营权证》、本院（2019）川14行初124号《行政判决书》，拟证实原告向被告申请复议的事实及时间；2.眉山市政府眉府复补字［2020］5号《行政复议申请材料补正通知书》，拟证实被告要求原告补正的事实及时间；3.行政复议补正材料，拟证实原告补正的事实和时间；4.5号《不予受理决定》，拟证实被告作出不予受理决定的事实；5.邮寄单，拟证实向原告邮寄送达了5号《不予受理决定》；6.适用的法律依据，《中华人民共和国行政复议法》第十七条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条。 经庭审质证，被告眉山市政府对原告陈安成所举证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议，只能证明原告的主体资格，但与不予受理决定无关；对证据2无异议。原告对被告所举证据的质证意见为：对被告所举证据的关联性、合法性、真实性无异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告所举证据，均与本案具有关联性，证据来源和形式合法，具有证据的真实性，可以作为本案证据采纳。 经审理查明，原告陈安成系丹棱县××社区（原××村）×组（以下简称×组）村民，在该组地名为“大五斗”的地块承包有农村集体土地。因包括该土地在内的×组土地被丹棱县政府纳入征收范围，2020年3月15日，原告以丹棱县政府、丹棱县自然资源局为被申请人，向被告眉山市政府提起行政复议申请。其行政复议申请载明：被申请人实施征地行为没有任何依据，且程序违法：1.被申请人征收行为没有任何依据，省政府［2014］710号征地批文载明的征地用途为“仓储用地、城镇住宅”，而申请人承包地被用于修建学校，且征地批文因丹棱县政府未在两年有效期内实施征地行为，已导致批文失效，对于“大五斗”土地，丹棱县政府没有重新报批，导致其征收行为没有任何依据；2.被申请人未依法实施“两公告”，公告文件未依法进行张贴；3.拟补偿安置方案未依法经县政府批准；4.青苗未清点，未签征收协议；5.未发放征地费；6.未制定社保方案，没有落实社保资金。请求确认被申请人对申请人承包地实施的征收行为违法。被告于3月16日收到原告的行政复议申请后，经审查，于3月19日以原告的申请材料不齐全，表述不清楚为由，向原告作出补正通知，要求原告收到通知之日起五日内补正：一、明确行政复议中的被申请人；二、明确丹棱县政府在土地征收过程中，对原告承包地实施的具体何种行政行为违法，并提供相关依据。原告于3月21日收到补正通知后，于3月23日作出补正材料载明：一、确认系对丹棱县政府的行为提出复议，被申请人仅为丹棱县政府，不涉及丹棱县自然资源局；二、明确丹棱县政府在征地过程中实施的具体行为为“丹棱县政府在没有对应批文或批文过期的前提下，违法实施征收土地方案，将申请人承包地由集体土地征收为国有土地的行为”。该材料同时载明，该行为自身包括未依法进行征收土地公告、未批准补偿方案等必须由县政府实施的行为，本案是对县政府在未依法实施征收土地方案的前提下，将集体土地认定为国有土地的具体行政行为提出的请求，不是针对县政府发布征地公告（相关公告根本没有发布），也不是针对补偿安置（县政府没有批准过县自然资源局的补偿方案），也不针对交地决定（根本不存在交地决定）。被告于次日收到原告的补正材料后，经审查，于3月27日作出5号不予受理决定，于3月31日向原告邮寄送达。原告不服，遂提起诉讼。 本院认为，本案争议焦点为，被告眉山市政府作出的5号不予受理决定认定的事实证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。 依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，被告眉山市政府具有对丹棱县政府作出的具体行政行为依申请进行行政复议的法定职权，其作出5号不予受理决定的主体适格。本案中，原告陈安成向被告行政复议的申请书中载明系对丹棱县政府征收其承包地的行为不服，要求确认违法，但其补正材料中又明确表示，本案是对县政府在未依法实施征收土地方案的前提下，将集体土地认定为国有土地的具体行政行为提出的请求，不是针对县政府发布征地公告，也不是针对补偿安置，也不针对交地决定。依据案涉土地被征收时适用的、修改前的（2004年修改）《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征收土地方案经依法批准后，由被征土地所在地的县级以上地方人民政府组织实施并进行公告；被征土地权利人应当到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；征地补偿、安置方案报县级以上人民政府批准后，由县级以上人民政府土地行政主管部门组织实施；对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由有关人民政府裁决。故在土地行政征收中，主要由征地批准行为和组织实施行为组成。县级以上人民政府为公告和组织实施的主体，其土地行政主管部门为补偿、安置方案的组织实施主体，实施土地征收的行为主要表现为征地公告，补偿、安置方案批准，征地补偿、安置公告，实施补偿安置，责令交出土地等涉及不同行政机关的多个行政行为，这些行政行为构成了土地征收行为。本案中，原告申请行政复议的请求涉及多个土地征收过程中的实施行为，原告将多个行政行为作为一个复议标的提起复议，要求确认丹棱县政府的土地征收行为违法，不符合一个行政行为一个复议的基本原则。经被告向原告要求补正，原告的意思表达仍不明确，不能确定其系针对土地征收中的哪一个行政行为申请复议。原告的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第三项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（三）有具体的行政复议请求和理由；”的规定，故被告认定原告的行政复议申请不符合受理条件的事实，证据确凿，适用法规正确。被告于2020年3月16日收到原告的行政复议申请后，因其表述不清，针对的行政行为不明确，于3月19日向原告发出补正通知，原告于3月21日收到后，于3月23日作出补正材料，被告于次日收到后，在五个工作日内，即于3月27日作出5号不予受理决定并于3月31日向原告送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”的规定，程序合法。 综上，被告眉山市政府作出的5号不予受理决定认定的事实证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告陈安成的诉讼理由及请求均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈安成的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告陈安成负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  陈继兵 审 判 员  胡海东 人民陪审员  杨 羽 二〇二〇年七月十七日 书 记 员  沈 兰