镇江市润州区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏1111行初160号原告句容市茅山镇瑞青服装加工厂，住所地句容市茅山镇何庄村（何庄小学对面）。经营者王瑞青，女，汉族，1970年9月18日生，住句容市。原告王瑞青，女，汉族，1970年9月18日生，住句容市。共同委托代理人汤新华，性别：××，汉族，住句容市北部新城东区，系王瑞青的丈夫。被告句容市茅山镇人民政府，住所地句容市茅山镇（春城镇）。法定代表人郭露，该镇镇长。出庭应诉负责人戴显斌，该镇副书记、副镇长。委托代理人刘桂生，江苏刘桂生律师事务所律师。原告句容市茅山镇瑞青服装加工厂（以下简称瑞青服装厂）、王瑞青诉被告句容市茅山镇人民政府（以下简称茅山镇政府）行政强制和行政赔偿一案，本院于2019年12月20日立案受理后，依法组成合议庭于2020年6月4日公开开庭进行了审理，原告瑞青服装厂经营者王瑞青、原告王瑞青及两原告共同委托代理人汤新华、被告茅山镇政府出庭应诉负责人戴显斌及委托代理人刘桂生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告瑞青服装厂、王瑞青请求本院判令：1.确认被告于2019年4月22日对坐落于何庄××牌楼自然村春王公路边上土地上的原告的房屋强制拆除的行为违法；2.恢复原告房屋原状、包括装修;3.赔偿原告强拆造成的机器设备损失及被偷造成的损失160000元；4.本案的诉讼费由被告承担。瑞青服装厂、王瑞青向本院起诉的主要事实和理由为：原告王瑞青与案外人卞巧平于1996年购买了位于何庄××牌楼自然村春王公路边的土地,并于1998年建成二层房屋。后经批准又扩建成304.2平方米二层房屋，用于瑞青服装厂和服装店门市部经营。被告茅山镇政府在没有遵循法律规定且未与原告达成拆迁安置补偿协议的情况下，于2019年4月22日将案涉房屋部分强制拆除，造成原告房屋损坏，被告强拆行为严重损害原告合法权益，遂诉至本院。原告提交了以下证据：证据1.1997年8月18日《用地许可证》，证明原告房屋是合法财产；证据2.2000年4月《江苏省村镇工程建设工程许可证》、《村镇规划选址意见书》，证明原告的房产系招商引资买的土地建的房产；证据3.个体工商户营业执照，证明案涉房屋系句容市茅山瑞青服装厂厂房，经营者系王瑞青;证据4.照片一组，证明原告强拆部分房屋，造成损失。证据5.票据39张，证明因为强拆导致财物丢失的情况。被告茅山镇政府辩称：1.茅山镇何庄村实施乡村振兴是何庄村村民意思自治行为，不是行政征收。被告作为何庄村所在辖区的人民政府，根据国家、省、市关于乡村振兴的有关文件出台了《何庄村乡村振兴试点工作实施方案》。2018年8月28日何庄村召开村民代表会议，表决通过乡村振兴总体规划、整村空间治理和人居工程方案，成立土地股份合作社及农村集体经营性产权制度改革。何庄村在尊重村民自愿的前提下，实行“整村村庄整理”，按照统拆统建一户一宅原则，对何庄村实行整体拆迁，农民以承包土地入股何庄村土地股份合作社，实行保底分红和二次分配。该乡村振兴实施以来，已签订并履行协议1241户（包括原告签订了补偿结算单），没有签订协议12户。被告受何庄村村民委员会委托组建“茅山镇乡村振兴示范点何庄村村庄整理指挥部”（以下简称“何庄振兴指挥部”），但该行为不是行政行为，而是受委托的村民自治行为。2.被告没有拆除原告房屋。原告王瑞青已与何庄振兴指挥部签订了《村庄整理结算单》、《安置补偿费用结算单》、《奖励结算单》、《建房申请书》、《土地入股申请书》、《废弃房屋承诺》等文件，因工作人员疏忽，王瑞青没有在补偿安置协议上签字，但王瑞青已签字确认的文件涉及的权利义务与补偿安置协议一致，因此，能够认定王瑞青与“何庄振兴指挥部”达成补偿安置合意。3.尽管原告王瑞青违反承诺，没有交付房屋，但“何庄振兴指挥部”也没有拆除案涉房屋，目前案涉房屋仍然在原处。4.原告要求赔偿没有依据。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。被告在举证期限内向本院提供下列证据：证据1.中共句容市委全面深化改革领导小组文件《关于批转茅山镇的通知》；证据2.何庄村实施乡村振兴工作实施方案；证据1、2证明对原告所在的何庄村实施乡村振兴的法律依据；证据3.何庄村民代表大会会议统计单、村书记的讲话、何庄村一号公告，证明何庄村实施乡村振兴包括对村民实行宅基地安置的法律依据和实施主体为村民自治行为；证据4.原告王瑞青签署的结算单、补偿结算单等材料六份，证明指挥部已经与王瑞青达成补偿安置协议对最终的补偿方案予以认可，原告应当于2018年12月29日将房屋交付给指挥部进行拆除，逾期指挥部有权处理;被告当庭提交下列证据：证据5.委托书，证明何庄村委托镇政府具体负责乡村振兴工作；证据6.茅山镇何庄村乡村振兴工程代建备忘录、代建协议书，委托主体是何庄村委会。原告不认可证据1至证据6的真实性、合法性、关联性。本院依职权调取下列证据：1.中共茅山镇委员会、茅山镇人民政府茅委发（2018）3号关于成立茅山镇实施乡村振兴战略领导小组的通知；2.茅山镇实施乡村振兴战略领导小组的（2018）1号文件关于成立茅山镇乡村振兴试点工作领导小组的通知；3.茅山镇实施乡村振兴战略领导小组的（2018）2号文件关于成立茅山镇乡村振兴示范点何庄村村庄整理工作指挥部的通知；4.接处警工作登记表及原告王瑞青于2019年4月29日向句容市公安局茅山派出所报案时的询问笔录。双方当事人对上述调取的证据均无异议。经庭审质证，被告对原告提交的证据1、证据2、证据3真实性无异议，不认同原告的证明观点，证据4真实性无异议，从照片上看仅铝合金门窗、阳台损坏，不能证明是被告实施拆除行为，证据5不予质证，不能作为证据使用。被告对原告提交的证据真实性、合法性、关联性均不予认可。本院对上述证据认证如下，对原告提交的证据5与本案不具有关联性，本院不予采信；对被告提交的证据5-6，因被告未能在法定期限内举证，本院不予采信，对原、被告提供的其他证据与本案具有关联性、且真实、合法，可以作为本案认定事实的证据。经审理查明：原告王瑞青与卞巧平于1991年8月16日登记结婚。1997年8月18日，卞巧平取得在春王公路边建房的用地许可证（新建房屋使用非耕地87.1平方米）并建设房屋。2000年4月，在同一地块上卞巧平取得村镇工程建设许可证。《村镇规划选址意见书》和《江苏省村镇工程建设许可证》载明，案涉房屋建筑面积为156平方米，建筑层数两层，建设项目名称为住宅。此房屋即本案被拆损的房屋。2018年3月5日，中共茅山镇委员会、茅山镇人民政府作出茅委发[2018]3号文件《关于成立茅山镇实施乡村振兴战略领导小组的通知》。2018年9月10日，茅山镇实施乡村振兴战略领导小组作出[2018]2号文件《关于成立茅山镇振兴示范点何庄村村庄整理工作指挥部的通知》。2018年8月27日，中共句容市委全面深化改革领导小组作出句委改〔2018〕1号《关于批准茅山镇的通知》，该通知附件《何庄村乡村振兴试点工作实施方案》：其中“空间优化”要求，对何庄村整村实施村庄整理。按照统拆统建、一户一宅的原则，在坚持群众自愿的前提下，对何庄村进行整体拆迁，并采取就地安置、异地安置、货币安置等多样化安置形式，集中安置区域采取小规模居住、组团式布局，在何庄村南北××区选址，利用村庄集体用地统一设置8个居住点，新建住宅规划建设标准根据省、镇江市农村宅基地管理有关规定制定。此外，“系统改革”要求，成立土地股份合作社，农户以户为单位、以土地承包权入股，发放股权证书，合作社实行保底分红和二次分配相结合，增加社员和村民收入，并通过风险管理基金予以兜底保障；试点宅基地确权颁证，由村集体同意申请办理宅基地使用权及房屋所有权确权登记、发放不动产证书。《何庄村乡村振兴试点工作实施方案》明确茅山镇作为实施主体，负责项目统筹、规划、设计、管理、运营，项目前期资金建议由市句投集团出借，项目建设建议采用委托代建的方式由市句投集团负责；茅山镇政府加强建设资金的统筹协调，实行封闭运行、专款专用；前期拆迁、村庄整理、工程建设资金结算后，结余部分用于成立土地股份合作社风险基金和产业引导基金。2018年8月28日，何庄村召开村民代表大会对乡村振兴总体规划、空间治理及人居工程（房屋安置）、全村成立土地股份合作社、农村集体经营性产权制度改革等事项进行表决。该会议应到代表93人，实到代表91人。最终以89人同意、1人反对、1人弃权的表决结果通过上述事项。同日，何庄村村民委员会作出1号《何庄村村民代表大会公告》，公告会议通过上述事项的情况。2018年12月19日，原告王瑞青在《茅山镇乡村振兴示范点何庄村村庄整理结算单（支出凭证）》（以下简称《结算单》）签字捺印，附件《房屋安置补偿费结算单》（86251元）、《房屋签订协议奖励结算单》（20000元）王瑞青亦签字捺印。该《结算单》载明王瑞青的房屋安置补偿款、苗木补偿费、签协议奖励、其他补偿共计349816元。同日，王瑞青在向何庄村村民委员会递交的《申请书》（申请农村建房200平方米）上签字捺印；在向何庄村土地股份合作社递交的《土地入股申请书》上签字捺印；在《房屋废弃承诺》上签字捺印，该承诺书载明：王瑞青于10日内将位于何庄行政村杨甸自然村的房屋及树木等附属物交由“何庄振兴指挥部”处理，如在规定期限内未能交于“何庄振兴指挥部”视为放弃所有权，一切损失由其自行承担，与“何庄振兴指挥部”无关。被告茅山镇政府庭审称因工作人员疏忽，致与上述安置补偿内容一致的《补偿安置协议书》中未有原告王瑞青签字。经比对，《补偿安置协议书》中关于王瑞青安置补偿的事项与王瑞青已签字捺印的协议、申请、承诺的事项内容一致。2019年4月中旬，“何庄振兴指挥部”组织相关人员拆损案涉房屋。本院于2020年4月16日现场勘察，房屋的拆损主要集中于二层阳台及二层阳台内侧对应的门窗。原告王瑞青于4月29日报案询问笔录中明确，因拆损导致物品损失为“玉腰坠2个（没有发票）、羽绒被2床、棉被胎4床、碗碟150多个、灶台1个、水瓶6个、菜刀、锅铲4—5个、铝合金澡盆特大号1个、大号2个、电工用具1套、煤气罐4个、修理工具1套、电子挂钟（扁幅）1个、靠背椅子8张、功放音响2套、腌菜用的缸2个、锄头钉耙锹共6个、还有16根厚度5公分宽10公分长2.5米的木方”。庭审中，原告王瑞青明确在本案中主张的160000元物品损失如下：玉腰坠1对（50000元）、齐白石名画1幅（80000元）、10个袁大头（20000元）、其余物品算10000元，共计160000元。庭审结束后，原告王瑞青于2019年6月11日提供多份收据复印件（包含货款、金银首饰等）并陈述案涉房屋里放置了很多金银首饰。原告王瑞青于2019年4月29日报案询问笔录中陈述，在2018年12月的时候，原告在茅山镇何庄自然村的老房子因为何庄拆迁与何庄拆迁指挥部签订了拆迁协议，签订协议之后，因为原告不住何庄这边房子里，原告现住在句容西门菜场开的服装加工店里。该陈述与本院2020年5月12日的谈话笔录，2014年起在西门菜场开服装店，住在句容西门菜场陈述一致。庭审中，原告王瑞青、瑞青服装厂明确表示不再履行已签订的协议，被告茅山镇政府遂明确案涉房屋不再继续拆除，双方已签订的协议终止履行。另查明，2009年7月，卞巧平去世；2012年8月，原告王瑞青领取瑞青服装加工厂的个体工商户营业执照（经营地址何庄小学对面）；同年4月，汤新华领取句容市茅山镇兴瑞百货经营部营业执照（经营地址何庄小学对面）；2013年11月，原告王瑞青与汤新华登记结婚。原告王瑞青在本案起诉时一并主张句容市茅山镇兴瑞百货经营部（经营地址即案涉房屋）的损失，经本院释明，王瑞青撤回上述诉讼请求。本案争议焦点：1.原告王瑞青是否与“何庄振兴指挥部”达成拆迁安置补偿的合意；2.因案涉房屋被拆损而导致物品损失，是否应由被告茅山镇政府承担相应责任，具体损失如何确定；3.案涉被拆损房屋是否需要恢复原状。本院认为，关于争议焦点1，现有证据证明原告王瑞青在《茅山镇乡村振兴示范点何庄村村庄整理结算单（支出凭证）》（以下简称《结算单》）签字捺印；附件《房屋安置补偿费结算单》（86251元）、《房屋签订协议奖励结算单》（20000元）王瑞青亦签字捺印；向何庄村村民委员会递交的《申请书》（申请农村建房200平方米）上签字捺印；在向何庄村土地股份合作社递交的《土地入股申请书》上签字捺印；在《房屋废弃承诺》上签字捺印。上述王瑞青签字捺印的材料中关于补偿安置的内容证明王瑞青已与“何庄振兴指挥部”就房屋补偿安置事项达成合意。即使《补偿安置协议书》上没有王瑞青的签字，不影响当事人就安置补偿已达成的合意。关于争议焦点2，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。被告茅山镇党委、政府组建茅山镇实施乡村振兴战略领导小组，茅山镇实施乡村振兴战略领导小组又组建何庄振兴指挥部，结合《何庄村乡村振兴试点工作实施方案》明确茅山镇是本项目的实施主体，何庄振兴指挥部的实施的行政行为应该由为茅山镇政府承担。茅山镇政府辩称相关行为是受委托的行为，无事实和法律依据，本院不予采纳。行政机关在强制拆除过程中，本应依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，对建筑物中相对人所有的合法财产妥善处理。若行政机关处理不当，致法院无法查明合法财产损失的，应由行政机关负担举证不能的不利后果。同时，法院应当基于公平、合理原则，酌情确定合理财产损失数额，由行政机关负担行政赔偿责任。本案中，原告王瑞青虽然与“何庄振兴指挥部”就房屋搬迁达成合意，且王瑞青承诺“将位于何庄行政村杨甸自然村的房屋及树木等附属物交由“何庄振兴指挥部”处理，如在规定期限内未能交于“何庄振兴指挥部”视为放弃所有权，一切损失由其自行承担”。但是，“何庄振兴指挥部”在拆损该房屋前应当对案涉房屋内的物品逐一清点、登记造册，并通知物品所有人到场配合转移或者妥善处置，同时亦应制作并保存清点、转移时的证据材料。但“何庄振兴指挥部”在拆损房屋时未尽上述基本的审慎义务，直接拆损案涉房屋，该行为明显不当，应确认违法。考虑到原告王瑞青长期居住在句容开服装店，结合原告的诉讼请求及其在派出所的报案笔录，本院酌定原告的财产损失数额为7000元，由被告茅山镇政府赔偿。对王瑞青在庭审中陈述的160000元的物品损失（包括玉腰坠50000元、齐白石字画80000元、10个袁大头20000元），因王瑞青没有提交证据证明，本院不予支持。对王瑞青在庭审后补充提交的单据（包括收据、货款、金银首饰质保单等）为依据而主张的损失，明显缺乏依据，本院不予支持。关于争议焦点3，庭审中，当事人双方均认可解除已签订的搬迁安置协议，并将案涉房屋恢复原状，本院予以支持。庭审后，考虑到拆除可能对房屋结果产生一定影响，关于恢复原状前房屋的安全性是否需要鉴定，本院询问原、被告双方意见，当事人双方均未申请鉴定，故本案不再理涉。若当事人双方对恢复原状存在争议，可另通过其他途径解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条、《中华人民共和国赔偿法》第三十二条、第三十六条第一款第三项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决如下：一、确认被告句容市茅山镇人民政府对原告王瑞青位于句容市茅山镇何庄村牌楼自然村春王公路边上的房屋强制拆除的行为违法；二、被告句容市茅山镇人民政府于本判决生效后十五日内赔偿原告王瑞青房屋内物品损失7000元；三、被告句容市茅山镇人民政府在本判决生效后六十日内对原告王瑞青位于句容市茅山镇何庄村牌楼自然村春王公路边上的房屋恢复原状；四、驳回原告王瑞青的其他诉讼请求；五、驳回原告句容市茅山镇瑞青服装加工厂的诉讼请求。案件受理费50元，由被告句容市茅山镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。审 判 长  孙国根人民陪审员  冷海珍人民陪审员  伍长华二〇二〇年七月二十二日法官 助理  方一之书 记 员  马贞珍附1：本案适用的法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国赔偿法》第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。附2：上诉须知一、当事人提出上诉，应在法定期限内向我院相关审判庭提交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，以便连同案卷移送镇江市中级人民法院。二、对财产案件提起上诉的，按照不服一审判决部分的上诉请求数额交纳案件受理费（行政案件中本院裁定驳回原告起诉的，不需要缴纳上诉费）。上诉时未预交的，最迟在上诉状提交后七日内交纳，逾期不交纳又未提出诉讼费缓交、减交、免交申请的，第二审法院不再催交，直接裁定按自动撤回上诉处理。（注：本案不需要缴纳上诉费）三、当事人交纳上诉费用，应向我院承办法官要取虚拟子账号（针对每个上诉案件的一案一账号），汇款至该账号；或凭判决书和上诉状直接到镇江市中级人民法院诉讼服务大厅交费，直接交费不方便的，也可汇款至镇江市中级人民法院，开户行：中国工商银行股份有限公司镇江永安路支行，帐号：11×××61，请勿以现金存款的方式交费。交费后，应在三日内将交费凭证递送我院，以便及时将案件材料移交镇江市中级人民法院。四、当事人提起上诉未书面变更送达地址的，其在一审程序中确认的送达地址可以作为第二审程序的送达地址。