江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终230号 上诉人（原审原告）陆玉兰，女，1950年6月22日生，××族，住如皋市。 委托代理人徐金华，男，1955年12月5日生，住址同上，系上诉人陆玉兰丈夫。 被上诉人（原审被告）如皋市江安镇人民政府，住所地如皋市江安镇府前路98号。 法定代表人王鹏，镇长。 应诉负责人陈小强，副镇长。 委托代理人王某甲，如皋市江安镇人民政府工作人员。 委托代理人夏金成，如皋市江安法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审第三人）陆玉兴，男，1958年7月12日生，××族，住如皋市。 委托代理人陆留华，男，1963年5月10日生，××族，住如皋市，系陆玉兴兄弟。 上诉人陆玉兰因村镇规划行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初461号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，1996年12月30日，陆玉兴经申请取得《如皋市居民建房用地审批表》，建房用地坐落于原××镇××组，经审批同意建平房建筑总占地10平方米，其中畜、厕占地10平方米；建楼房建筑总占地59.4平方米，总宅基地59.4平方米。 1997年，陆玉兴实际建成二层砖混结构楼房一幢并使用至今，东西长约12.33米，南北约8.24米，建筑面积约203.2平方米；同时沿楼房东山墙建设砖混结构附房，东西宽约3.78米，南北约9.74米，建筑面积36.8平方米。陆玉兴附房东山墙距西侧陆某甲户东山墙约32.1米。 2017年6月23日，陆玉兰向如皋市江安人民政府（以下简称江安镇政府）提出申请，要求江安镇政府责成陆玉兴归还所占陆玉兰户的宅地并为陆玉兰户宅地确权发证。江安镇政府于2017年12月23日作出皋江行字(2017)007号行政处理决定书，其决定内容为:对2017年12月22日××社区作出的《关于陆玉兰与陆玉兴宅基地纠纷的处理意见》予以确认，即从陆玉兴家现有的附房东山墙南北一线取直为两户的分界线，线东为陆玉兰的宅地，不足0.148亩的部分由社区两委会协调，从陆玉兴其他就近种植的田块予以补足。陆玉兰和陆玉兴收到该处理决定后均不服，向如皋市人民政府提出复议申请。如皋市人民政府复议后认为，江安镇政府所作的上述行政处理决定缺乏合法依据，存在明显不当，遂于2018年4月2日作出[2018]皋行复第006号《行政复议决定书》,撤销了江安镇政府作出的(2017)007号行政处理决定书并责令重新作出处理。后陆玉兰要求江安镇政府继续处理，江安镇政府经听证、审查于2018年10月20日作出皋江行字〔2018〕001号《行政处理决定书》，认为路西地块实质属于陆玉兰户的承包地，其路西地块与陆玉兴户的界址纠纷不属于土地权属争议纠纷，属于土地承包经营权纠纷，不属于乡镇人民政府行政处理范围，遂决定不予受理。 2018年11月12日，陆玉兰向江安镇政府举报，认为陆玉兴位于如皋市××镇××黄村的房屋属于违法建筑，要求在法定期限内查处并将处理结果书面告知陆玉兰。同月17日，江安镇政府决定对陆玉兰的举报立案受理。同月23日至29日，江安镇政府展开调查，对相关人员进行调查询问。2019年1月2日，如皋市城市建设管理综合执法大队向江苏海正土地房地产评估有限公司出具估价通知，委托该机构对陆玉兴案涉楼房及附房评估建设工程造价。同年1月4日，经负责人批准，办理案件延期审批（审批表上的2018年应属笔误）。1月7日，上述评估机构出具《致估价委托人函》，载明估价对象建筑物于价值时点2018年12月28日按重置成本价估价结果为14.44万元。同年1月18日，江安镇政府经调查后向陆玉兴作出江执法听字〔2018〕第07号《行政处罚听证告知书》，告知拟作出的处罚及相应证据、依据，同时告知陆玉兴享有陈述、申辩或者听证的权利。陆玉兴在告知书规定的期限内未提出听证申请。1月29日，江安镇政府对陆玉兴作出江执法罚字〔2018〕第07号《行政处罚决定书》（以下简称7号决定书），主要内容为：陆玉兴在未取得村镇工程建设许可证的情况下于1997年在江安××居××组××号建设二层砖混结构楼房一幢，东西长约12.33米，南北8.24米，建筑面积约203.2平方米；沿二层楼房东山墙建设一层砖混结构附房，东西宽约3.78米，南北9.74米，建筑面积36.8平方米，该附房东山墙距西侧陆某甲户的东山墙约32.1米。上述建设于1997年建成并投入使用。根据《江苏省村镇规划建设管理条例》（1994年版）第十一条、第十五条的规定，陆玉兴既未取得村镇工程建设许可证也未按照建房用地审批表的内容进行建设，属于违法建设行为。根据《江苏省村镇规划建设管理条例》（2004年版）第十一条第一款、第十五条规定，陆玉兴的建设一直存在至今，应当认定为违法状态的延续。鉴于陆玉兴户在该建设内已经居住二十多年，无法认定存在“严重影响村镇规划”的情形，如对房屋限期拆除或者没收，势必对被处罚人正常的生产生活和人身权利带来损害。且陆玉兴女儿身患××，家庭经济状况不佳，如从重处罚将给陆玉兴的家庭带来较大经济负担。因此，依据《江苏省村镇规划建设管理条例》（1994年版）第三十二条第二款、《江苏省村镇规划建设管理条例》（2004年版）第三十一条第二款之规定，经集体研究后决定给予陆玉兴处土建工程造价2%的罚款计人民币2800元。同时交待相应诉权和起诉期限。7号决定书于当日邮寄送达陆玉兴。2月1日，江安镇政府向陆玉兰寄交《关于对陆玉兴事项查处结果的告知》，告知书中载明了处罚决定的主要内容。陆玉兰不服，于4月6日向一审法院提起诉讼，请求撤销7号决定书并责令江安镇政府重新作出拆除陆玉兴附房的处罚决定。 一审法院认为，根据现行《中华人民共和国城乡规划法》《江苏省村镇规划建设管理条例》的相关规定，对乡村规划区内未经许可迳行建设的违法行为，乡（镇）人民政府有查处职权。本案中，陆玉兰向江安镇政府举报陆玉兴存在违法建设的情形，江安镇政府有权进行查处并作出相应决定。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条、第五条的规定，行政机关实施行政处罚，纠正违法行为，必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，且应当遵循处罚与教育相结合的原则。同时，结合《中华人民共和国物权法》第一百五十二条、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定之精神，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施，宅基地上的房屋是农民重要的生产、生活资料，对因历史形成的宅基地上房屋，行政机关作出违章建筑的认定和处理，应当本着尊重历史、有利生产、方便生活、公平合理的原则进行，而不宜仅以村民建房时未取得相应行政许可，即科处“限期拆除”等较为严重的责任和负担。 本案中，陆玉兴于1996年申请并于1997年建成的二层楼房及附属用房，建设时没有取得相应村镇工程建设许可证，不符合当时有效的《江苏省村镇规划建设管理条例》（1994年版）第十五条第一款有关“凡在村镇范围内进行各类建设的单位和个人，必须向乡（镇）人民政府申请核发村镇工程建设许可证”规定，但案涉房屋所占土地均位于《如皋市居民建房用地审批表》所批准的用地范围内，且考虑到案涉房屋从建成到行政机关作出调查和处理时已经经过20余年，江安镇政府认定案涉建房行为虽然违法，但不属于条例第三十二条规定的“严重影响村镇规划”情形，这一认定符合“以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的基本原则，同时体现了对农民用地范围内所建建筑物所有权的尊重，有利于兼顾对农民合法权益的保障和对违法行为的处罚，人民法院应当充分尊重行政机关的判断。同时，考虑到陆玉兴家庭经济负担较重的实际情况，江安镇政府经商请有权机关对案涉房屋工程造价进行依法估价后，根据《江苏省村镇规划建设管理条例》（2004年修正版）第三十一条第一款有关“对个人的罚款幅度为土建工程造价的百分之一以上百分之五以下”的规定，对陆玉兴处以土木工程造价2%即2800元的罚款，既与陆玉兴的实际负担能力相匹配，也符合“处罚与教育相结合”的行政处罚原则。 综上，江安镇政府收到陆玉兰举报后，经履行立案、调查、行政处罚告知等法定程序，在延期期限内作出7号决定书并依法送达各方当事人，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，量罚适当。陆玉兰的诉请缺乏事实和法律依据，应予驳回。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陆玉兰的诉讼请求。 陆玉兰不服一审判决，向本院提起上诉称，上诉人在一审出具的18份证据材料能够证明陆玉兴以非法手段侵占上诉人宅基地违章建房的事实，以及江安镇政府在处理上诉人土地确权申请时存在不作为。江安镇政府对陆玉兴霸占上诉人宅基地的行为仅给予罚款处罚，违反土地管理法和物权法的相关规定。一审法院无视上诉人的举证材料，所作判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人江安镇政府辩称，江安镇政府接到上诉人陆玉兰的举报后经过立案、调查、处罚告知等法定程序，7号决定书程序合法。江安镇政府适用《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条第一款的规定，作出相应处罚，符合法律规定。一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人陆玉兴述称，双方之间不存在界址纠纷，上诉人陆玉兰一直在界址以东进行种植，陆玉兴底册上记载宅基地总面积是9.47亩，事实上实际使用的土地不足9.4亩。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。本院另根据（2019）苏0691行初397号行政判决书和（2019）苏06行终744号行政裁定书补充认定以下事实：江安镇政府于2018年10月20日作出皋江行字（2018）001号行政处理决定书，决定对陆玉兰户与陆玉兴户界址纠纷一案不予受理后，陆玉兰不服，向如皋市人民政府提出行政复议。2019年2月19日，如皋市人民政府作出[2018]皋行复第107号行政复议决定书，维持了上述行政处理决定书。陆玉兰不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销皋江行字（2018）001号行政处理决定书和[2018]皋行复第107号行政复议决定书。一审法院以陆玉兰因证载宅基地与陆玉兴宅基地界址不明而要求乡镇人民政府处理，属于乡镇人民政府处理范围，江安镇政府对陆玉兰的申请不予受理属法律适用错误为由，判决撤销皋江行字（2018）001号行政处理决定书及[2018]皋行复第107号行政复议决定书，责令江安镇政府在判决生效之日起两个月内对陆玉兰的申请重新作出处理。江安镇政府不服，向本院提起上诉，在本院审理过程中，江安镇政府于2020年1月16日向本院书面申请撤回上诉，本院于2020年2月11日作出（2019）苏06行终744号行政裁定，准许江安镇政府撤回上诉。 本院认为，虽然《江苏省村镇规划建设管理条例》自1994年6月25日公布施行后，先后于1997年7月31日、2004年6月17日二次修订，但有关村（居）民个人建住宅必须向乡镇人民政府申请核发村镇工程建设许可证、未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设应承担的法律责任的规定一直保留而未作修改。陆玉兴于1996年取得的《如皋市居民建房用地审批表》中，陆玉兴所在的村民小组、村、乡镇规划部门、土管部门及江安镇政府均出具了意见，认为符合规划要求。因此，应当认定，该审批表与《江苏省村镇规划建设管理条例》规定的村镇工程建设许可证具有相同法律效果，表明审批表中的“建平房建筑占地10平方米，建楼房建筑占地59.4平方米”符合规划要求。但陆玉兴在实际建设时，超出规划许可范围，实际建成203.2平方米楼房和36.8平方米平房，属于违反规划的规定进行建设的违法行为。由于该违法行为一直延续，根据《江苏省村镇规划建设管理条例》（2004年修正）第三十一条规定，村民未经批准或者违反规划的规定建住宅，严重影响村镇规划的，由乡镇人民政府责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村镇规划，尚可采取改正措施的，由乡镇人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款，对个人的罚款幅度为土建工程造价的百分之一以上百分之五以下。陆玉兴于1997年建成的房屋位于江安××××组居住用地范围内，且房屋自1997年建成后一直至今未予新建、改建或扩建。2018年陆玉兰申请江安镇政府查处时，江安镇政府考虑到陆玉兴仅有案涉一处住宅且已建成二十余年，类似的违法情形在当地较为普遍等因素，认定陆玉兴的违法建设行为属于影响村镇规划的情形，对陆玉兴处以土建工程造价的百分之二罚款，处罚结果并无不当。但江安镇政府在作出被诉处罚时同时适用已经修正的《江苏省村镇规划建设管理条例》（1994版）第三十二条第二款的规定不当，本院予以纠正，江安镇政府在今后的行政执法中应准确适用法律。 需要指出的是，陆玉兰与陆玉兴之间的土地权属纠纷，相关部门处理过多次，期间也经历了多次行政复议、行政诉讼，目前仍在江安镇政府处理程序中。陆玉兰所称的18份证据材料主要包括房屋及宅基地权属资料、有关部门处理土地权属纠纷时形成的材料及陆玉兰的举报信等，证明目的是陆玉兴建房占用了其宅基地。而本案被诉处罚决定是江安镇政府基于陆玉兴违反规划行为作出，因此，陆玉兰的上述证据材料与陆玉兴违法行为的事实认定及法律责任的承担并无关联，一审法院未予采信并无不当。 综上，江安镇政府在综合考虑陆玉兴违法建设行为的时间、目前居住现状以及对规划的影响等因素后，对陆玉兴作出的被诉处罚决定，量罚适当。一审法院经审理后所作驳回陆玉兰诉讼请求的判决，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陆玉兰负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年七月二十九日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；