浙江省慈溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0282行初106号 原告陈志惠，男，1962年5月11日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 委托代理人陈烨（系原告儿子，特别授权代理），男，1987年12月18日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 委托代理人曹星（特别授权代理），北京京平律师事务所律师。 被告宁波杭州湾新区规划建设国土局，住所地浙江省宁波杭州湾新区滨海二路1188号科创中心。 法定代表人俞周，局长。 出庭应诉负责人袁海波，副局长。 委托代理人郎慈甬，浙江上林律师事务所律师。 原告陈志惠因不服被告宁波杭州湾新区规划建设国土局（以下简称规划建设国土局）于2019年9月26日作出《关于对陈志惠位于××村××横片房屋权属认定的函复》（以下简称《权属认定函复》）的行政行为，向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月6日立案后，于同月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2019年12月26日公开开庭审理了本案。原告陈志惠及其委托代理人陈烨、曹星，被告规划建设国土局副局长袁海波及委托代理人郎慈甬到庭参加诉讼。在审理过程中，本案因落实新型冠状病毒感染肺炎疫情防控措施依法中止审理，恢复审理后，经庭外协调无果。本案现已审理终结。 2019年9月26日，被告规划建设国土局向慈溪市庵东镇人民政府（以下简称庵东镇政府）作出《权属认定函复》，内容为：“经核查，庵东镇兴陆村村民陈志惠位于该村西横片的两排房屋建造时间在2006年至2009年期间，钢棚建造时间在2015年至2016年期间，所占用土地性质为自然保留地，土地地类为其他草地，不符合土地利用总体规划和村镇规划要求；另该处房屋和钢棚无不动产登记信息和土地证等合法权证，也无建房审批等相关资料。综上，我局认定陈志惠位于该村西横片房屋和钢棚系违法建筑。” 原告陈志惠诉称，原告在浙江省慈溪市拥有合法房屋，用于生产、生活。因三横综合整治项目建设需要，原告房屋被列入征迁范围。就补偿问题，原告未能与征收方达成征迁补偿协议，亦未获取任何安置补偿。原告通过政府信息公开方式获取了宁波杭州湾新区开发建设管理委员会（以下简称管委会）制定的《三横综合整治项目房屋拆迁实施方案》。原告认为该方案的制定违法，遂向浙江省国土资源厅及宁波市国土资源局申请立案查处。2018年8月7日，原告收到宁波市国土资源局杭州湾新区分局作出的甬新土资信（告）〔2018〕1号《告知书》。原告从该《告知书》中得知悉管委会召开专题会议成立了“三横”综合整治领导小组，制定拆迁安置和土地补偿等方面的相关政策，并明确由庵东镇政府组织实施。据此，原告依据管委会制定的《三横综合整治项目房屋拆迁实施方案》的要求和标准，于2018年8月20日向庵东镇政府递交《安置补偿申请书》，要求庵东镇政府根据拆迁方案对原告进行迁建安置。2018年9月5日，庵东镇政府作出《答复意见》。该《答复意见》称原告房屋没有合法的房屋权属资料，拒绝给予安置。原告不服诉至象山县人民法院，该院审理后作出（2019）浙0225行初34号行政判决书，撤销了庵东镇政府的《答复意见》，并责令其对原告的安置补偿申请重新作出处理。2019年10月20日，原告收到庵东镇政府邮寄的《关于陈志惠位于××村××横处房屋补偿安置相关问题的答复》（以下简称《答复》）以及被告制作的《权属认定函复》文书，被告在该文书中将原告的合法房屋认定为违法建筑。原告认为，被告将原告的合法房屋认定为违法建筑，实际上剥夺了原告获得迁建安置的合法权利，故诉请判令：1.撤销被告于2019年9月26日作出《权属认定函复》的行政行为；2.被告承担本案诉讼费。 原告为证明其主张，向本院提供了下列证据： 1.《关于印发〈三横综合整治项目房屋拆迁实施方案〉的通知》（甬新办发〔2015〕65号）、甬新土资信(告)〔2018〕1号《告知书》、《答复意见》、（2019）浙0225行初34号行政判决书各1份，用以证明根据拆迁部门制订的房屋拆迁实施方案，原告属于拆迁安置对象，而拆迁实施部门庵东镇政府却不对原告进行安置，经法院审理后，法院责令庵东镇政府重新对原告的安置申请予以答复的事实； 2.《答复》1份，用以证明原告通过该答复获知被诉行政行为的事实； 3.《权属认定函复》1份，用以证明被诉行政行为的存在； 4.《个人土地权属材料证明单》、《情况说明》各1份，用以证明原告在20世纪90年代就在兴陆村拥有合法房屋，且原告的建房行为得到了兴陆村委会认可的事实； 5.《2014年兴陆村自由地、宅基地、底分、面积、金额享受表》1份，用以证明原告在××村××地的事实。 被告规划建设国土局辩称，被诉《权属认定函复》认定事实清楚，符合法律规定，且不属行政诉讼受理范围，理由如下：一、被告有权依据拆迁法律、法规及拆迁实施方案的规定作出《权属认定函复》。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十二条第一款规定，拆迁范围内未取得合法的集体建设用地土地使用权证或者房屋权属来源证明文件的建筑和超过批准期限的临时建筑，使用人必须在拆迁公告规定的搬迁期限内自行拆除，不予补偿；第二十三条规定，被拆迁人因正当原因确实无法提供集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件，按照土地、规划等行政管理部门依法认定的建筑面积计算可补偿安置面积。《三横综合整治项目房屋拆迁实施方案》第二条“补偿安置的对象和条件”及第三条“不予补偿安置的情形”相关规定与上述地方性法规一致，亦规定如房屋使用人如无法提供土地使用权证或房屋权属来源证明文件，除非经国土、规划部门依法认定可列入补偿安置面积，否则不予补偿。二、《权属认定函复》认定事实清楚，符合法律规定。《权属认定函复》认定原告房屋建设时间系根据分年的正射影像图比对判断，土地性质及地类根据土地利用总体规划记载，并经检索、查询，原告该处房屋无相关不动产登记信息及建房用地审批资料。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十二条规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地；农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。该法第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。根据上述法律规定，原告因未办理相关建房用地审批手续，涉案房屋属违法建筑，依法应予拆除。三、《权属认定函复》属行政机关内部的意见交换，意见本身未对原告产生法律效力。《权属认定函复》系根据庵东镇政府的函询意见作出，函复对象也为庵东镇政府。庵东镇政府作为拆迁区域所在的乡镇一级人民政府，具体实施拆迁中的相关工作。根据法院责令重新进行处理的判决内容，对原告要求安置补偿作出了答复意见，镇政府的答复也并非仅依据被告的函复意见。原告未向被告直接要求认定，因此被告未对原告直接作出回复，被告的回复本身也不应对原告产生法律效力。同时，根据被告了解，原告同时就宁波杭州湾新区征地安置办公室（以下简称征地安置办）向庵东镇政府的函复意见提起诉讼（（2019）浙0282行初107号）。如果允许原告同时对被告的函复意见、征地安置办的函复意见、庵东镇政府的答复意见起诉，而各案诉讼的实质均为原告要否定其房屋因属违法建筑而不能获得安置补偿，则会导致司法重复审查，虚耗行政、司法资源。并且，从法院对庵东镇政府对原告的答复进行实体审查并最终作出判决，而未认定庵东镇政府的答复属未对原告权利、义务产生实际影响的信访答复的裁判逻辑，也应界定被诉的《权属认定函复》属不产生外部法律效力的行政机关内部交换意见。四、原告直接寻求司法救济程序，违反法律规定的拆迁安置行政裁决前置的程序规定。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第十六条规定，拆迁人和被拆迁人在拆迁公告确定的搬迁期限内经协商达不成拆迁补偿安置协议的，可以向所在地的县（市）、区人民政府申请裁决。裁决机关应当自受理裁决申请之日起三十日内依法作出书面裁决；当事人对裁决不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。当事人逾期拒不履行裁决确定的义务，又不申请行政复议或提起行政诉讼的，作出裁决的机关可以申请人民法院强制执行。如原告主张在拆迁范围内存在合法建筑应获得安置补偿，不能根据规划、土地管理部门作出的相关意见及拆迁人作出的不应补偿的意思表示，直接向人民法院起诉。原告可以依法申请政府拆迁裁决。综上，请求依法驳回原告起诉。 被告于2019年12月10日向本院提供了下列证据、依据： 1.《三横综合整治项目房屋拆迁公告》1份，用以证明三横综合整治项目房屋拆迁已由土地行政管理部门发布拆迁公告，征地安置办为拆迁人的事实； 2.《关于印发〈三横综合整治项目房屋拆迁实施方案〉的通知》（甬新办发〔2015〕65号）1份，用以证明拆迁实施方案已经管委会批准并发布，拆迁实施方案明确了补偿安置的对象和条件及不予补偿安置的情形，被告所作被诉《权属认定函复》符合拆迁实施方案相关规定； 3.（2019）浙0225行初34号行政判决书1份，用以证明原告向庵东镇政府要求对其位于庵东镇××村××横的房屋予以迁建安置，镇政府答复认为原告的房屋没有合法房屋权证，对原告提出的补偿安置申请要求不予支持。法院以事实认定不清，法律依据不足为由，撤销了镇政府所作上述答复，并责令重新作出处理的事实； 4.原告建筑测绘图（局部），慈溪市庵东镇正射影像局部图（2006），慈溪市庵东镇正射影像局部图（2009），慈溪市庵东镇正射影像局部图（2015），慈溪市庵东镇正射影像局部图（2016），杭州湾新区土地利用总体规划局部图（2006-2020）（2014调整完善版），杭州湾新区土地利用现状局部图（二调）各1份，用以证明被告经检索、套合卫星影像图及土地利用总体规划，判断原告位于××村××排房屋建造时间在2006年至2009年期间，钢棚建造时间在2015年2016年期间，所占用土地性质为自然保留地，土地地类为其他草地，结合相关法律规定，认为涉案原告建筑属违法建筑的事实； 5.《关于要求对陈志惠位于××村××横片房屋权属是否合法予以认定的函》（以下简称《权属认定函》）、《权属认定函复》、《关于要求对陈志惠位于××村××横片房屋是否纳入三横综合整治项目房屋拆迁安置补偿对象予以认定的函》（以下简称《补偿对象认定函》）、《关于对陈志惠位于××村××横片房屋是否纳入三横综合整治项目房屋拆迁安置补偿对象的函复》（以下简称《补偿对象认定函复》）、《答复》各1份，用以证明庵东镇政府向被告发函，要求国土、规划部门核查并认定原告涉案房屋的权属是否合法。被告《权属认定函复》认定原告位于××村××横片房屋和钢棚系违法建筑。后庵东镇政府向征地安置办发函，要求对原告位于××村××横片房屋是否纳入三横综合整治项目房屋拆迁安置补偿对象予以认定。征地安置办向庵东镇政府作出函复意见，认为该户的房屋不属于本实施方案规定的安置补偿对象，不予安置补偿。庵东镇政府向原告作出答复，内容为：综合宁波杭州湾新区规划建设国土部门的房屋权属认定结果及宁波杭州湾新区征地安置办公室的回复意见，对原告提出的补偿安置申请要求不予支持。 6.规范性文件依据：《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条、第十一条、第十六条、第二十二条、第二十三条、第五十条；《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十二条、第七十七条。 经庭审质证，原告对被告证据质证意见如下：对证据1的真实性无异议，原告房屋位于拆迁范围内。对证据2无异议，根据该拆迁方案第二条第一、二款规定，原告的房屋属于有其他房屋权属来源证明文件的合法房屋，原告理应属于该拆迁项目的被拆迁人。对证据3没有异议。对证据4，其中原告建筑测绘图是工作底稿，不是正式测绘文件，对该图的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可；该组证据不能准确反映出原告房屋的修建时间、材料性质，被告并不是完全依据该组证据作出被诉行政行为，且该组证据内容与原告证据4矛盾，原告证据4中作为农村集体最直接管理者的村委会已经证明涉案房屋在1993年就已经存在，因为遗漏原因没有办理权属手续。证据5中的《权属认定函》、《补偿对象认定函》属于行政机关内部请示文件，和本案诉讼对象没有关联性，对原告没有约束力，也不是法院审查范围；对《权属认定函复》的真实性认可，是否合法要经过司法审查；对《补偿对象认定函复》的真实性没有异议，合法性由法院认定；对《答复》的真实性没有异议，合法性不认可。 被告对原告证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性没有异议，但从该组证据不能得出原告属于拆迁安置对象的结论。对证据2没有异议。证据3系对庵东镇政府函询的回复意见，与原告之间不存在行政法意义上的利害关系。对证据4的形式真实性予以认可，但证据内容不合法，不予认可；《情况说明》关于原告建房时间的陈述，与被告证据4中卫星影像图反映的内容矛盾，且《情况说明》中有多名人员作为证明人签名，违反证据的形式要求；《个人土地权属材料证明单》反映涉案房屋建造于1992年，违反事实，村委会的相关意见不能作为建筑合法性的认定意见，该证据系格式文本，缺少镇、街道意见，推断是在拆迁过程中申请有权部门调查确认房屋权属合法性而形成，其本身不能证明涉案房屋属合法建筑。对证据5的形式真实性没有异议，但该份证据和本案没有关联性。 本院对上述证据认证如下：对原告证据1、2、3和被告证据1、2、3、5的真实性予以确认。原告证据5与本案缺乏关联性。原告证据4和被告证据4双方证明目的各异，结合当事人陈述和卫星影像图，本院对涉案建筑中的钢棚建造于2015年的事实予以确认，至于双方存在争议的案涉房屋的建造时间，本院认为卫星影像图更能反映客观情况，被告证据4中影像局部图的证明力高于原告证据4，本院对涉案房屋建造于2006年至2009年期间的事实予以确认。被告证据4中的土地利用总体规划局部图和土地利用现状局部图具有真实性，能反映涉案土地规划情况。 经审理查明，2015年11月25日，宁波杭州湾新区开发建设管理委员会办公室发布《三横综合整治项目房屋拆迁实施方案》。同日，宁波市国土资源局杭州湾新区分局发布《三横综合整治项目房屋拆迁公告》。征地安置办系三横综合整治项目的拆迁人。原告系慈溪市庵东镇××村××横村民，其位于该村八塘江北侧的建筑被列入三横综合整治项目范围。建筑现状为东西两排纵向的平房及平房中间搭建的钢棚，其中平房建造于2006年至2009年期间，钢棚建造于2015年。上述建筑建造未办理相关用地、规划审批手续，后原告亦未取得相关权证。根据杭州湾新区土地利用总体规划局部图（2006-2020）和杭州湾新区土地利用现状局部图（二调），上述建筑所占用土地性质为自然保留地，土地地类为其他草地。2018年8月25日，原告向庵东镇政府邮寄《安置补偿申请书》，要求对其位于三横综合整治项目范围内的房屋予以迁建安置。2018年9月5日，庵东镇政府作出《答复意见》，认为原告的房屋没有合法房屋权证，对原告提出的申请要求不予支持。原告不服庵东镇政府《答复意见》，向浙江省象山县人民法院提起行政诉讼。该院于2019年8月22日作出（2019）浙0225行初34号行政判决，以事实认定不清、法律依据不足为由，撤销了庵东镇政府所作上述答复，并责令重新作出处理。2019年9月24日，庵东镇政府向被告发送《权属认定函》，要求被告核查并认定原告涉案房屋和钢棚的权属是否合法。9月26日，被告向庵东镇政府发送《权属认定函复》，认定原告位于该村西横片房屋和钢棚系违法建筑。9月27日，庵东镇政府向征地安置办发送《补偿对象认定函》，要求该办明确是否可将原告户纳入三横综合整治项目房屋拆迁安置补偿对象。9月30日，征地安置办向庵东镇政府作出《补偿对象认定函复》，内容为：根据《三横综合整治项目房屋拆迁实施方案》第二条第1款、第2款及第三条规定，结合宁波杭州湾新区规划建设国土部门认定意见，该户的房屋不属于本实施方案规定的安置补偿对象，不予安置补偿。10月9日，庵东镇政府向原告作出《答复》，内容为：综合宁波杭州湾新区规划建设国土部门的房屋权属认定结果及宁波杭州湾新区征地安置办公室的回复意见，对原告提出的补偿安置申请要求不予支持。 本院认为，本案的争议焦点有二：一是原告起诉是否符合法定条件；二是被诉函复行为是否合法。 关于原告起诉是否符合法定条件问题。被告认为被诉函复意见系行政机关内部意见交换，未对原告产生法律效力，且原告起诉违反裁决前置程序。对此，本院认为，被诉《权属认定函复》虽是针对庵东镇政府《权属认定函》所作的回复意见，属行政机关之间交流意见的内部行为，但因该《权属认定函复》在2019年10月9日庵东镇政府向原告所作《答复》中已作为内容使用，故成为了外化的行政行为,且被诉《权属认定函复》内容是对原告涉案建筑合法性的认定，关系到原告重大利益，对原告的权利义务产生实际影响,该行为具有可诉性，属于行政诉讼受案范围。此外，当事人对建筑合法性的认定不服提起诉讼并不以裁决为前置条件。故被告的上述抗辩不能成立，本院不予采纳。 关于被诉函复行为的合法性问题。根据2004年《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《浙江省实施办法》第三条的规定，被告规划建设国土局作为当地土地、规划行政管理部门具有对涉案建筑的合法性作出认定的法定职权。2004年《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并应经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。本案中，原告未办理合法用地审批手续建造涉案平房和钢棚，建筑占地不符合土地利用总体规划的事实清楚，相关建筑亦未取得合法权属证书，故被告规划建设国土局作出《权属认定函复》，认定原告位于××村××横片房屋和钢棚系违法建筑，并无不当。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈志惠的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈志惠负担，于本判决生效后七日内交纳本院。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时应同时注明原审案号。上诉案件的受理费在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  周 红 审 判 员  倪东海 人民陪审员  徐建能 二〇二〇年七月二十日 法官 助理  陈 槚 代书 记员  戚海燕