文书内容重庆市第二中级人民法院民 事 判 决 书（2020）渝02民终910号上诉人（原审被告）重庆五明科技有限责任公司，住所地重庆市忠县乌杨移民生态工业园区，现住址重庆市沙坪坝西园北街6号附10号康田国际6楼，统一社会信用代码91500233053220461T。法定代表人：钟廷祥，执行董事。委托诉讼代理人：彭科亮，重庆坤途律师事务所律师。被上诉人（原审原告）忠县规划和自然资源局（原忠县国土资源和房屋管理局），住所地重庆市忠县忠州街道果园路12号，统一社会信用代码11500233765915210U。法定代表人：李心国，局长。委托诉讼代理人：王鑫，该局工作人员。委托诉讼代理人：戴宗宪，重庆泰源律师事务所律师。上诉人重庆五明科技有限责任公司（以下简称五明科技公司）与被上诉人忠县规划和自然资源局（以下简称忠县规自局）解除采矿权出让合同纠纷一案，不服重庆市万州区人民法院（2019）渝0101民初4366号民事判决，向本院提出上诉。本院于2020年4月21日立案后，依法组成合议庭，审理了本案。上诉人五明科技公司法定代表人钟廷祥及其委托诉讼代理人彭科亮，被上诉人忠县规自局的委托诉讼代理人王鑫、戴宗宪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人五明科技公司上诉请求：请求撤销原判，驳回被上诉人的起诉；一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：1、一审法院认定《采矿权出让合同》的性质为民事合同错误，《采矿权出让合同》的性质应为行政协议，被上诉人无诉讼原告资格。2、一审法院未审查《项目投资协议书》的效力问题，对于政府以固定土地出让金出让国有土地，以及返还国有土地出让金，最高人民法院认定为无效，本案中的《项目投资协议书》无效。3、原判认定项目投资协议与采矿权出让合同具有关联性错误；4、被上诉人无权解除采矿权出让合同。被上诉人忠县规划和自然资源局答辩意见：1、原判认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，判决恰当；2、被答辩人的若干上诉理由均不能成立。请求驳回上诉，维持原判。忠县规自局一审提出诉讼请求：判决解除原告忠县规自局与被告五明科技公司签订的忠采矿出字（2013）第17号《重庆市采矿权出让合同》。一审法院认定事实如下：2012年8月10日，五明科技公司原法定代表人周永华与忠县人民政府签订《项目投资协议书》，约定：签订协议后20个工作日内，在忠县成立独立法人公司，注册资本金不少于5000万元。项目名称五明科技公司投资建设年产30万吨碳酸钙复合纸项目。甲方即忠县人民政府为乙方即五明科技公司提供项目规划用地总面积157亩（其中石子乡金矿村原料加工厂占地20亩，乌杨移民生态工业园占地137亩，……），总投资100000万元。建设内容及生产规模：主要建设年产30万吨碳酸钙复合纸及120万吨碳酸钙造纸原料生产项目，……。国有土地使用权和采矿权招拍挂方式出让，甲方同意乙方预留不少于1亿吨石灰石储量。乙方根据生产需要，分期按规定报相关部门审批，依法按程序获取项目生产所需的石灰石矿采矿权，所需经费由乙方全权负责。忠县乌杨移民生态工业园征用的137亩土地价款为5.7万元/亩（含公共道路分摊面积）。石子乡金矿村原料加工厂址征用的20亩土地价款为5.7万元/亩。甲方和乙方就项目用地的交易价格进行初步测算，上述价款的核定已充分考虑到项目用地交易的市场因素。因此无论实际交易价格是否与上述价款有增减差额，双方确定均不再对本项目土地价款进行调整。工业用地土地价款自本协议签订20日内，且甲方为乙方取得重庆忠县发改委同意开展项目前期工作的批文后，乙方向甲方支付土地价款的20%作为项目履约保证金，甲方在达到项目基本建设条件后，将项目用地全部交付乙方使用时，乙方再向甲方支付土地出让价款的30%（待国土部门需乙方交纳此宗土地招拍挂保证金时，此款退还给乙方，乙方按国土部门要求，划入指定帐户，作为此宗土地招拍挂履约保证金），国土部门发出乙方拟用地块招拍挂公告后十日内乙方付清项目用地挂牌价格的全部余款。乙方按挂牌价格全额支付土地价款后十日内，忠县财政按规定将本协议约定的土地价款与摘牌价格之间的差额部分全额返还给乙方，作扶持企业发展资金。矿山林地征（占）用所需费用，乙方需根据甲方工作进展适时予以支付，价格按9000元/亩计算。采矿权获取所需费用，乙方亦根据甲方工作进展适时予以支付。……甲方收到乙方提交的矿山采矿权申请资料后20日内，负责为乙方取得《采矿许可证》。在采矿权申请范围内，如有第三方已登记矿业权，甲方负责调整或注销该矿业权，关闭范围内的小矿点。……甲方的义务，……负责为乙方规划1亿吨的石灰石矿储量范围，并在协议签订之日起30天内为乙方办理相关备案或批复手续，确保乙方的权益。……违约责任，甲方未按本协议约定提供相关土地，矿产资源范围，并创造必要的项目建设基本条件，或者在协议签定之日起20个工作日内无法解决乙方采矿权申请范围内第三方已登记矿业权的调整、变更或注销、关闭问题，给乙方造成经济损失的，将由甲方按直接损失给予等额赔偿……。《项目投资协议书》签订后，乙方于2012年9月3日设立五明科技公司，并在《项目投资协议书》补盖五明科技公司公章。五明科技公司类型为有限责任公司，注册资本3300万元。经营范围：碳酸钙造纸技术的开发、应用及转让；碳酸钙及石灰石的其他相关产品的研发；销售：矿石、碳酸钙及其制品……（法律、法规规定应经审批而未获审批前不得经营）。2012年12月，受忠县规自局委托，重庆迪苒矿山设计有限公司编写了《重庆市忠县石子乡纵林山建筑石料用灰岩开发利用方案》。2013年1月14日，该方案通过重庆市地质矿业协会专家审查。同时，专家组提出意见，本矿区范围的石灰岩矿质量好化学成分符合水泥用石灰岩的要求，用做建筑（碎石）材料不合适，在办理采矿权时要验明采矿权人资质及产品真实用途。2013年6月19日，忠县政府召开常务会，审议了《忠县工业园区管理委员会办公室关于一次性补偿关闭重庆海锯矿业石子乡金竹铺石灰石矿山相关情况的请示》。忠县人民政府授权忠县工业园区对重庆海锯矿业有限公司石子乡石灰石矿山进行经济补偿350万元后，重庆海锯矿业有限公司放弃在该采矿区利益，矿区交由政府作为本案被告五明科技公司招商引资项目采矿区。2013年8月19日，通过重庆市土地和矿业权交易中心对涉案采矿权公开挂牌出让，五明科技公司竞得忠县石子乡纵林山石灰岩矿采矿权。采矿权出让年限8.5年，价款357.76万元。重庆市土地和矿业权交易中心与五明科技公司签订《采矿权出让成交确认书》。2014年5月4日，忠县规自局与被告五明科技公司签订《重庆市采矿权出让合同》。约定：出让方（忠县规自局）出让给受让方五明科技公司位于忠县石子乡纵林山石灰岩矿，采矿权出让年限8.5年，价款357.76万元。合同同时约定，受让方应当自领取采矿许可证之日起一年内进行建设或者生产。逾期未进行建设和生产的，出让方可依法无偿收回采矿权。另，2013年11月11日，忠县规自局即制定了《采矿许可证》，载明：采矿权人五明科技公司，开采矿种石灰岩，矿山名称五明科技公司纵林山石灰岩矿，生产规模100万吨/年，有效期2013年11月11日至2016年11月11日。因五明科技公司建设中出现劳务纠纷等原因，造成民工上访等影响，经政府协调，2014年5月4日即签订采矿权出让合同当日，五明科技公司领取了《采矿许可证》复印件，原件交由忠县工业园区保管。2017年1月3日，五明科技公司递交《退款申请》，表示不对原规划用地揭牌。11月13日，五明科技公司向忠县政府递交《申请》，明确表示无法履行《项目投资协议书》，不再揭牌该协议中所示的工业用地。2018年1月17日，基于五明科技公司明确表示不履行协议主要义务，忠县政府给五明科技公司发出通知，解除《项目投资协议书》。2019年3月22日，忠县规自局诉至法院，请求判决解除忠县规自局与五明科技公司签订的忠采矿出字（2013）第17号《重庆市采矿权出让合同》。诉讼中，五明科技公司再次明确表示不履行《项目投资协议书》。一审人民法院认为，根据忠县规自局诉讼请求、被告答辩意见，归纳争议焦点并评析：一、本案采矿权出让合同的性质。采矿权出让合同是属于民事合同还是行政协议，该院认为，由此，矿产资源作为一类重要的自然资源，是社会和经济发展的重要物质基础，随着改革开发的不断深入和市场经济体制的确立完善，矿产资源开发利用经历了由严格限制到逐步放开的过程，逐步引入较成熟的市场机制，这种市场化确立了一定平等主体性。矿业权是指矿产资源使用权，依据《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《矿业权交易规则（试行）》等法律、法规、条例等规定，矿业权作为一类涉及矿产资源开发利用的财产权，包括探矿权和采矿权；《矿产资源法实施细则》第六条规定，采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人；《中华人民共和国物权法》第一百一十七条规定，用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利；第一百一十八条规定，国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益；第一百二十三条规定，依法取得的探矿权、采矿权……受法律保护；《中华人民共和国民法通则》第八十一条第二款规定，国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，……。国家保护合法的采矿权。由此，在我国现有法律框架内，矿业权（探矿权、采矿权）作为一种财产权，系用益物权。根据国土资源部《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》第三条规定，本办法所称探矿权采矿权挂牌，是指主管部门发布挂牌公告，在挂牌公告规定的期限和场所接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动；《矿业权交易规则（试行）》第八条规定，矿业权出让交易必须在矿业权交易机构提供的固定交易场所或矿业权交易机构提供的互联网交易平台上进行……。本案采矿权出让在重庆市土地和矿业权交易中心以挂牌出让方式，被告五明科技公司与重庆市土地和矿业权交易中心签订的渝矿采交易出【2013】40号《采矿权出让成交确认书》中也明确告知“竞得人在有效期内依法向采矿登记机关提交采矿登记资料，申请采矿权登记”。由此，关于矿业权出让程序的相关规定，系采取“招拍挂”等市场化方式，成交确认书签订后，受让人须与出让人签订矿业权出让合同，经公示无异议，履行支付矿业权出让价款等相关手续后，持成交确认书、出让合同及其他材料，领取勘察许可证或采矿许可证，方能获得矿业权。因此，采矿权出让合同，本质上属于用益物权的设立行为，采矿权出让合同应适用《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款的规定，自依法成立之日起生效。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；……”规定，矿业权在国土资源主管部门颁发许可证后才设立。由此，采矿许可证是受让人是否拥有矿业权的权利外观，应遵循“有证即有权、无证则无权”的确权原则，受让人取得矿业权的时间为采矿许可证载明的有效期的起始时间。根据《矿业权交易规则（试行）》第二条第二款规定，矿业权出让是指国土资源主管部门根据矿业权审批权限和矿产资源规划及矿业权设置方案，以招标、拍卖、挂牌、申请在先、协议等方式依法向探矿权申请人授予探矿权和以招标、拍卖、挂牌、探矿权转采矿权、协议等方式依法向采矿权申请人授予采矿权（行政许可）的行为。国土资源主管部门进行矿产资源规划及矿业权设置方案系履行行政管理职责，当进入“招拍挂”等市场化方式，无协商磋商，参与竞拍对象不特定，主要体现的是“要约邀请-要约-承诺”、“意思自治”的缔约原则，无行政协议中行政机关具有行政管理属性所表现方式的一般性“一对一”、“磋商”过程。因此，矿业权的财产属性与行政许可属性应适当分离，在行政主管部门进行审批、矿产资源规划及矿业权设置方案、确定出让方式时是履行管理职责，具有行政管理属性；原告代表国家以矿产资源的所有者以平等主体与受让人签订的矿业权出让合同本质上属于设立用益物权的合同行为，具有民事合同的性质；经行政许可颁发采矿权许可证后，受让人即成为矿业权人对该项财产权依法享有用益物权的所有权能。综上，采矿权出让合同是受让人在市场上通过市场交易的方式有偿取得，且采矿权的出让和转让均被行政部门界定为“交易”行为，并确定了相应的交易规则，且与土地使用权出让合同纠纷具有同质性，而《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》已经将国有土地使用权出让合同定性为民事合同。据此，采矿权出让合同属于设立用益物权的合同行为，性质系民事合同。二、本案中采矿权出让合同与项目投资协议书的关联性。本案中，五明科技公司原法定代表人与忠县人民政府签订项目投资协议书后才依协议书约定设立五明科技公司并加盖公章，证明公司设立目的是建设30万吨碳酸钙复合纸及120万吨碳酸钙造纸原料生产项目；其次，项目投资协议书中约定，五明科技公司总投资100000万元进行建设，该项目的实施须为五明科技公司“提供项目规划用地总面积157亩（其中石子乡金矿村原料加工厂占地20亩，乌杨移民生态工业园占地137亩，……）”、“预留不少于1亿吨石灰石储量”、“征用的137亩土地价款为5.7万元/亩（含公共道路分摊面积）。石子乡金矿村原料加工厂址征用的20亩土地价款为5.7万元/亩。甲方和乙方就项目用地的交易价格进行初步测算，上述价款的核定已充分考虑到项目用地交易的市场因素。因此无论实际交易价格是否与上述价款有增减差额，双方确定均不再对本项目土地价款进行调整。”、“在采矿权申请范围内，如有第三方已登记矿业权，甲方负责调整或注销该矿业权，关闭范围内的小矿点。甲方的义务，……负责为乙方规划1亿吨的石灰石矿储量范围，并在协议签订之日起30天内为乙方办理相关备案或批复手续，确保乙方的权益。”……。另，原告委托第三方机构编制《重庆市忠县石子乡纵林山建筑石料用灰岩开发利用方案》、对被告拟用矿区内的原有海锯矿业有限公司经济补偿350万元让其放弃在采矿区的利益。综上，行政机关为被告项目的实施，在用地规划、土地价款、矿产资源等予以配套，本案采矿权出让是基于签订的项目投资协议，本案中采矿权出让合同与项目投资协议书密切关联，依当事人的真实意思二者在实质上互为因果，没有先签合同就不会有后续合同，不签后续合同，也不会订立先签合同。如果把两个合同联系起来，整体审视，不难发现双方的权利义务在总体上基本衡平。三、本案采矿权出让合同的解除。本案中采矿许可证有效期2013年11月11日至2016年11月11日，到期后未再颁发。因此，五明科技公司对本案中的矿产资源不享有矿业权，仅享有基于采矿权出让合同的合同权利；本案采矿权出让合同系通过对涉案矿产资源挂牌出让，并由交易机构签订采矿权出让成交确认书后，双方予以签订，系双方真实意思表示，依法成立；本案采矿权出让是基于项目投资协议而配套实施，履行项目投资协议系采矿权出让合同的先合同义务。为让五明科技公司取得采矿权，忠县人民政府先行排除他人在被告所需矿区的采矿权并支付他人350万元补偿，而本案894.4万吨资源储量的采矿权出让价款仅357.76万元，明显违背公平原则；根据权利义务一致的原则，被告五明科技公司明确表示不再履行项目投资协议书，已违反诚实信用原则和先合同义务。由此，采矿权出让合同无法实现其合同目的，依据《中华人民共和国合同法》第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”之规定，属于可以解除合同；其次，依据双方签订的采矿权出让合同“受让方应当自领取采矿许可证之日起一年内进行建设或者生产。逾期未进行建设和生产的，出让方可依法无偿收回采矿权”的约定，五明科技公司至今未进行生产建设，采矿许可证也已到期，五明科技公司已违反合同约定，亦不享有采矿权，忠县规自局可解除本案采矿权出让合同。综上，本案采矿权出让合同属于设立用益物权的合同行为，性质系民事合同。五明科技公司违反诚实信用原则和先合同义务，致使不能实现合同目的，忠县规自局依法可以主张解除本案采矿权出让合同；五明科技公司辩称本案采矿权出让合同非民事案件、与项目投资协议书无关联、合同目的已实现的理由不成立。依照《中华人民共和国物权法》第一百一十七条、第一百一十八条、第一百二十三条，《中华人民共和国合同法》第五条、第四十四条、第六十九条、第九十四条，《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定，判决：解除忠县规划和自然资源局与重庆五明科技有限责任公司于2014年5月4日签订的忠采矿出字（2013）第17号《重庆市采矿权出让合同》。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费35421元，由重庆五明科技有限责任公司负担。二审审理期间，上诉人五明科技公司提交了一份行程安排指南。被上诉人忠县规自局质证后认为该证据不属新证据，不予质证。本院审查后认为，该证据不属新证据，且与本案讼争焦点缺乏关联性，对该证据本院不予采信。二审经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，针对上诉人五明科技公司的上诉请求、理由及被上诉人忠县规自局的答辩意见，本案的争议焦点为《重庆市采矿权出让合同》的性质，《重庆市采矿权出让合同》与《项目投资协议书》有无关联，被上诉人忠县规自局请求解除合同是否符合法律规定。本院综合评判如下：一、《重庆市采矿权出让合同》的性质。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定:“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定；2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。本案中的采矿权出让合同于2014年5月4日签订，应适用当时的法律、法规、司法解释。本案中案涉《重庆市采矿权出让合同》系上诉人五明科技公司和被上诉人忠县规自局于2014年5月4日签订，一审法院根据行为时当时的法律、法规、司法解释认定矿业权（探矿权、采矿权）为用益物权中的财产权并无不当。忠县规自局代表国家以矿产资源的所有者以平等主体与受让人签订的矿业权出让合同本质上属于设立用益物权的合同行为，具有民事合同的性质。故上诉人认为《采矿权出让合同》符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定的行政协议的上诉理由不能成立，被上诉人忠县规自局具有民事诉讼主体资格。二、《重庆市采矿权出让合同》与《项目投资协议书》的关联性问题。经查签订《项目投资协议书》的目的是建设30万吨碳酸钙复合纸及120万吨碳酸钙造纸原料生产项目，为保证该项目的实施，忠县政府、忠县规自局等行政单位在用地规划、土地价款、矿产资源等予以相应配套，《重庆市采矿权出让合同》系该投资项目的相关配套项目，若未签订《项目投资协议书》，《重庆市采矿权出让合同》亦不会签订。故上诉人主张《项目投资协议书》与《重庆市采矿权出让合同》不存在因果关系的上诉理由不能成立。三、被上诉人忠县规自局是否有权解除《重庆市采矿权出让合同》。本案中采矿许可证有效期2013年11月11日至2016年11月11日，到期后未再颁发。《重庆市采矿权出让合同》作为《项目投资协议书》的配套项目，《项目投资协议书》中明确约定了双方的权利义务，结合《重庆市采矿权出让合同》、《项目投资协议书》综合来看，双方权利义务总体均衡。本案采矿权出让是基于项目投资协议而配套实施，《重庆市采矿权出让合同》签订的目的系保证《项目投资协议书》顺利履行而进行的采矿，履行项目投资协议系采矿权出让合同的先合同义务。为让五明科技公司取得采矿权，忠县人民政府先行排除他人在上诉人所需矿区的采矿权并支付他人350万元补偿，而本案894.4万吨资源储量的采矿权出让价款仅357.76万元，明显违背公平原则；根据权利义务一致的原则，上诉人五明科技公司现明确表示不再履行项目投资协议书，已违反诚实信用原则和先合同义务。由此，一审判决认定采矿权出让合同无法实现其合同目的，符合《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项：“当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”的规定，被上诉人忠县规自局享有合同解除权并无不当。另外，上诉人五明科技公司称，本案不符合《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第四条规定的情形。经审查，该条文规定属于出让人有权解除出让合同的法定情形，并非唯一情形，故该上诉理由亦不能成立，本院不予采纳。综上，上诉人五明科技公司的上诉的理由均不能成立，本院不予采纳。原判认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费35421元，由上诉人重庆五明科技有限责任公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 李青春审 判 员 朱晓丽审 判 员 张 燕二〇二〇年七月十四日法官助理 黄 洋书 记 员 蹇佳莉