四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1102行初81号 原告：何东荣，男，1964年3月30日出生，汉族，住四川省犍为县。 被告：犍为县人力资源和社会保障局，住所地：四川省犍为县玉津镇天生园街266号。 法定代表人：程远忠，该局局长。 出庭负责人：高小彬，该局副局长。 委托代理人：沈武华，四川升力律师事务所律师。 原告何东荣诉被告犍为县人力资源和社会保障局（简称犍为县人社局）社会保障行政审批一案，于2020年5月15日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于同日立案受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年7月2日公开开庭审理了本案。原告何东荣，被告犍为县人社局的负责人高小彬副局长及该局委托代理人沈武华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年11月25日，被告对原告作出《不予受理告知书》（简称《不予受理告知书》）认定，原告提出到合法特殊工种退休年龄无法退休的信访事项，被告已于2019年9月6日对原告进行了书面回复。根据《信访条例》的规定，被告决定不予受理。原告对上述不予办理特殊工种提前退休不服，可以向犍为县人民政府或乐山市人力资源和社会保障局申请行政复议，也可以直接向县人民法院提起行政诉讼。 原告何东荣诉称：原告于1986年7月进厂工作。1987年10月正式转正为全民所有制合同制工人。转正时，原告一直从事焊工工作。由于当时企业管理劳资科经办人员在档案工种栏将原告实际工种焊工工种，错填写为“钳工”，直到原告办理失业救济金时才发现档案填写错误，并向原县劳动局反映。原县劳动局告知，只要原单位更正即可。为此，原告找到原单位有关人员，并经原单位领导同意，将档案中的“钳工”更正为“焊工”，并加盖单位印章。同时，当年单位办理手续的廖秀英等人员也出具了相关证明材料。被告以档案有涂改，记载不清为由，拒绝为原告办理提前退休手续。为此起诉到法院，请求判决：1.撤销被告作出的《不予受理告知书》；2.责令被告为原告办理特殊工种提前退休审批。 被告犍为县人社局辩称：2019年3月，原告以焊工工种向被告申请办理特殊工种提前退休申请时，提交的《录用工人审批表》《劳动合同》《企业各类职工标准工资审批表》《社保参保证明》《在职人员登记卡》等相关材料中，均存在将“钳工”涂改为“焊工”的情况。为此，被告两次回复原告，并于同年8月30日派人会同犍为县经济和信息化局工作人员到原告原单位核实原告工种资料。原单位发放的有毒补助汇总表和工资结算表上均不能反映原告属于焊工，领取了有毒补助的情况。根据川劳社发〔2006〕18号《四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法》（简称川劳社发〔2006〕18号文件）第三十九条的规定，原告档案存在将“钳工”涂改为“焊工”的情况，并且原告没有其他任何关于焊工的原始材料，经请示上级主管部门，作出并向原告《不予受理告知书》。被告作出的《不予受理告知书》程序合法，事实清楚，适用法律正确，原告的诉讼请求不符合法律规定，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2019年3月，原告原单位的主管部门，向被告递交原告申请办理提前退休审批申请，并提交了原告1986年8月5日、1987年10月28日《犍为县人民医院体格检查表》、1987年10月27日的《劳动服务公司待业青年培训录用工人审批表》《四川川南减震器股份有限公司在职人员登记卡》、1993年7月30日的《企业各类职工标准工资审批表》《四川省企业职工标准工资审批表》《四川省劳动合同制工人劳动合同》《川南铝制品厂录用合同工（临合同工）登记表》《工资结算表》《川南减震器厂高温有毒补助汇总表》等证据材料。 其中：1.1987年10月27日的原告用人单位川南铝制品厂的《劳动服务公司待业青年培训录用工人审批表》载明，1987年10月31日，经犍为县劳动服务公司批准，同意转招收为合同制工人。2.1999年8月31日，四川川南减震器股份有限公司与原告签订的《终止劳动合同证明书》载明，原告于1986年7月1日到该公司工作，1998年9月1日与该公司签订为期1年的劳动合同，现合同期限届满，予以终止。 《劳动服务公司待业青年培训录用工人审批表》《终止劳动合同证明书》《四川川南减震器股份有限公司在职人员登记卡》《企业各类职工标准工资审批表》等档案材料中，将有关原告学习专业或者工种栏填写为“钳工”划线后改为“焊工”，并加盖“四川川南减震器集团有限公司”印章。 2019年2月18日，犍为县社会保险事业管理局向被告出具的《证明》载明：该县参保人员何东荣从1987年11月起参保缴费至2018年12月，实际缴费年限为31年2月，其中1987年11月至2002年12月在川南厂为职工身份缴费。 诉讼中，原告提交的2019年1月2日户口簿登记的《常住人口登记卡》载明，其服务处所为“川南铝制品厂”，职业为“焊工”。 此外，原告申请出庭证人宋某、唐某、兰某到庭均陈述，与原告原系川南厂同事，原告在川南厂从事焊工工作，而且原告所在车间仅其一人从事焊工工作。 2019年2月15日，犍为县玉津镇南盐社区和犍为县玉津镇人民政府联合出具的《证明》载明，何东荣与何冬云系同一人。 2019年9月6日，被告向该县信联办提交的犍人社〔2019〕55号《关于何东荣给市委书记信箱来信办理情况的报告》，就原告反映的提前退休审批向该县信联办予以回复。此外，被告还在有关互联网网站上就网友作出《回复网友致“市委书记信箱”来信》，但没有载明网友具体姓名。 2019年11月25日，被告作出《不予受理告知书》并于同日向原告送达。 另查明，2015年3月26日，乐山市人力资源和社会保障局作出乐人社发〔2015〕14号《关于贯彻〈四川省人民政府关于进一步向扩权试点强县（市）下放部分市级管理权限目录的通知〉的实施意见》（简称乐人社发〔2015〕14号文件）中，将特殊工种人员提前退休审批下放到包括被告在内的有关县（市）。 此外，被告提交的《川南减震器厂高温有毒补助汇总表》中没有有关原告曾经享受过高温补贴的情况记载。 上述事实有被告提交的《犍为县人民医院体格检查表》《劳动服务公司待业青年培训录用工人审批表》《四川川南减震器股份有限公司在职人员登记卡》《企业各类职工标准工资审批表》《终止劳动合同证明书》《四川省企业职工标准工资审批表》《四川省劳动合同制工人劳动合同》《川南铝制品厂录用合同工（临合同工）登记表》《工资结算表》《川南减震器厂高温有毒补助汇总表》《证明》《川南减震器股份有限公司高温、有毒补助》《回复网友致“市委书记信箱”来信》《关于何东荣给市委书记信箱来信办理情况的报告》、乐人社发〔2015〕14号文件；原告提交的《情况说明》《常住人口登记卡》、宋某、唐某、兰某的证言以及当事人法庭陈述等证据予以证实。 此外，被告还提交了川劳社发〔2006〕18号文件和〔81〕劳总护字64号《国家劳动总局关于机械工业有毒有害作业等提前退休工作的复函》（简称〔81〕劳总护字64号文件）等依据。 本院认为，根据川府发〔2015〕12号《四川省人民政府关于印发〈进一步向扩权试点县（市）下放部分市级管理权限目录〉的通知》中关于将“特殊工种人员提前退休审批”下放至扩权试点县（市）和乐人社发〔2015〕14号文件的规定，被告具有对辖区特殊工种人员提前退休审批的职权。 本案争议的焦点主要有：1.被告作出的《不予受理告知书》认定事实的证据是否确凿；2.被告作出的《不予受理告知书》程序是否合法。 （一）被告作出的《不予受理告知书》认定事实的证据是否确凿 本院认为，根据国发〔1978〕104号《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第一款第二项关于“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。本项规定也适用于工作条件与工人相同的基层干部”和〔81〕劳总护字64号文件中关于包括“铅焊接装配工”等属于提前退休工种范围的规定，从事焊工的职工，在满足连续工龄年限情况下，属于提前退休工种范围。 对于被告作出的《不予受理告知书》认定原告申请材料是否符合川劳社发〔2006〕18号文件中“原始档案记载清楚”问题。本院认为，根据川劳社发〔2006〕18号文件中关于“（三十九）国有企业和县以上集体所有制企业（含其改制后的企业，下同）职工，从事国家规定的特殊工种并符合从事特殊工种规定年限条件的，原始档案记载清楚，按国家规定的从事特殊工种的退休年龄执行，经市（州）级以上劳动保障部门审批，从办理退休手续的次月起领取基本养老金”的规定，对于申请特殊工种提前退休，应当原始档案记载清楚。该“原始档案记载清楚”是指，档案记载事项应当能够识别、无违法涂改等情形。 就本案而言，原告提交的《劳动服务公司待业青年培训录用工人审批表》《终止劳动合同证明书》《四川川南减震器股份有限公司在职人员登记卡》《企业各类职工标准工资审批表》等档案材料中，将有关原告学习专业或者工种栏填写的“钳工”划线后改为“焊工”，并加盖“四川川南减震器集团有限公司”印章的情形并不能认定为原始档案记载不清楚。理由是：首先，上述档案材料能够清楚识别记载的原工种为“钳工”，划线后改为“焊工”，并非记载不清楚。其次，对于上述档案材料划线后改为“焊工”加盖了“四川川南减震器集团有限公司”印章，通常属于对划线改为“焊工”的确定，也就是尚不能认定为违法涂改。第三，就如庭审中被告陈述和前述相关证据可以看出，原告原工作单位先后因企业转制、企业性质变化、企业更名等至少存在从川南铝厂变更为四川川南减震器股份有限公司，再变更为四川川南减震器（集团）股份有限公司，继而再变更为四川川南减震器集团有限公司等情形。基于原告曾经的用人单位转制、更名等变更后，由变更后的企业给予在划线并更改，属于对原告实际工种的认可。质言之，四川川南减震器集团有限公司基于系原告终止劳动关系的用人单位，承继之前企业相关管理职能，具有更改原告工种的职权。同时，被告并没有提供证据证明该更改行为属于违法更改行为。第四，原告提交的《常住人口登记卡》中载明，原告的职业为“焊工”，也从侧面可以反映其工种。虽然被告对此证据提出异议，但并没有提出相反证据。第五，原告申请的三位出庭证人也证实原告的工种系焊工，且所在车间仅其一人从事该工作。 本案由于涉及的时间长、用人单位变化大、档案保管不规范，并且按照有关职工档案管理规定，职工个人档案不能由原告自己保管，而提前退休审批直接涉及的养老保险待遇，对于原告具有重大利益影响。因此，被告在认定原告是否属于特殊工种问题上，应当从客观实际出发，采取告知原告及其用人单位或者主管部门补充材料，依据职权调查等方式收集证据。再则，还要考虑由于这类情形的特殊性，调整证明标准问题。 此外，对于原告提交的廖秀英、邱令洪、余德淼、郑德明、段宗财书面证言、李平、吴英、吴春明等32人联名出具的《联名签名证明》以及录音等证据材料，因被告不认可，在诉讼中不能确定证言的真实性，而不予采纳。但是，被告应当在行政审批程序中依法予以核实、审查，确定其真实性，并在此基础上确定是否作为认定原告符合特殊工种退休年龄的根据。 （二）被告作出的《不予受理告知书》程序是否合法问题 本院认为，根据川劳社养〔2001〕16号《关于规范退休审批工作的通知》中关于“企业应在职工符合退休条件的30日前，向所在地劳动保障行政部门提交退休审批表和提供职工个人原始档案材料，申报退休。个体劳动者在符合退休条件的30日前，凭身份证、社会保险卡(或基本养老保险缴费手册)等证件，向所在地劳动保障行政部门申请退休”“劳动保障行政部门收到申报材料后，应在15日内作出退休审批决定。属下列情形的，审核时限为10日，审批时限为5日。……按特殊工种退休条件申请退休的，由企业所在地劳动保障行政部门审核后，报市、州劳动保障行政部门审批”“发现申报的档案材料中有涂改出生时间、编造档案记录，或提供非原始档案材料等情况的，应中止退休审批程序。在按有关规定进行查处，并对档案重新核查认定后，再进行退休审批”“对申报退休但不符合退休条件的，应出具审批意见书。审批意见书应载明不予同意的理由、复议权、诉权及期限”的规定,原告原单位的主管部门于2019年3月向被告递交原告申请办理提前退休审批申请，直到2019年11月25日被告作出《不予受理告知书》并于同日向原告送达，远远超过上述规范性文件确定的办理期限。同时在被告没有提交法律、法规对被告履行提前退休审批职责的期限另有规定情况下，也超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款关于“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”规定的，被告履行提前退休行政审批期限也远远超过应当在接到申请之日起两个月履行的规定。即使被告认为，申请材料可能存在问题，需要中止后进行查处的，也应当依法作出中止决定，告知原告。之后进行查处，并在查处的基础上，在合理期限内依法作出是否审批提前退休的书面决定，并送达原告。由于被告并未如此，导致原告上访、信访，被告还将并非针对原告的信访答复，作出其已经作出处理决定的理由，程序明显违法。此外，由于被告在行政程序中对于原告相关证据材料未进一步调查审核，导致被告作出的《不予受理告知书》认定事实的证据不足。故，应当撤销被告作出的《不予受理告知书》，并责令其重新作出行政行为。重作过程中，被告应当对包括原告在诉讼过程中提交的证据予以审查核实，完善证据审查程序。 需要指出的是，对于申请人申请行政机关履行包括如提前退休审批等职责行为，行政机关在收到申请书及其相关申请材料后，应当向申请人出具收件单，详细载明收件情况。经审查，属于其履行职责的审批事项，符合审批条件的，应当在法定期限内作出审批；对不符合审批条件的，应当作出不予审批的书面决定，并送达申请人；对不属于其职责办理事项的，告知不予办理；对于需要申请人补充申请材料的，应当一次性告知其补正，并在补正后，依法作出是否审批的决定；对于不同意补正的，应当依法作出是否审批的决定，并送达申请人。期间，应当依法调查取证的，应当调查取证。当然如果法律、法规另有规定的，从其规定。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的；……”的规定，判决如下： 一、撤销被告犍为县人力资源和社会保障局于2019年11月25日对原告何东荣作出的《不予受理告知书》； 二、责令被告犍为县人力资源和社会保障局于本判决生效后，在法定期限内对原告何东荣提前退休审批申请重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告犍为县人力资源和社会保障局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长 李 巨 人民陪审员 敖 翔 人民陪审员 赖星东 二〇二〇年七月十五日 书 记 员 贺敬晴