山西省临汾市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）晋10行终50号上诉人（原审原告）梁双智，男，1976年5月2日出生，汉族，住大宁县。被上诉人（原审被告）大宁县农村经济经营服务中心，住所地：大宁县府东巷3号。法定代表人王对林，该中心主任。参加诉讼负责人冯红宁，该中心副主任。委托代理人张健，该中心工作人员。被上诉人（原审第三人）大宁县昕水镇罗曲村村民委员会。法定代表人任安宁，该村委会主任。委托代理人张春宁，该村委小组长。委托代理人樊宇麟，山西德辩律师事务所律师。上诉人梁双智因要求履行法定职责一案，不服山西省洪洞县人民法院（2020）晋1024行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人梁双智，被上诉人大宁县农村经济经营服务中心（以下简称大宁县农经中心）的副主任冯红宁、委托代理人张健，被上诉人大宁县昕水镇罗曲村村民委员会（以下简称罗曲村委会）法定代表人任安宁及委托代理人张春宁、樊宇麟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，梁双智系大宁县昕水镇罗曲村村民。本案所涉地块位于××县。2000年6月18日，大宁县昕水镇罗曲村村民委员会作为发包方与梁双智签订农村土地承包合同书，编号：土字第007号。同日，梁双智取得土地承包经营权证书，编号：1401120007。该证书载明梁双智承包地块名称庙圪塔，折亩3，四至为东至水渠，南至公路，西至还生，北至知祥；地块名称前川，折亩1，四至为东至队里地，南至路，西至队里地，北至队里地。一审庭审中，梁双智称罗曲村委会因修路和村民走路征用其土地，后于2001年6月27日、2006年4月23日给其调整了两块地共计6.5亩，该6.5亩地因当时需要缴纳公粮未写在承包合同中。第三人罗曲村委会则称梁双智所述6.5亩土地一直由其他人耕种，2013年后梁双智私自耕种至今。另查明，梁双智现要求确权的6.5亩土地与罗曲村村委会未签订过土地承包合同。原审认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案中，根据梁双智起诉状及一审庭审陈述，其要求为其土地确权是指要求大宁县农经中心为其颁发土地承包经营权证。梁双智要求大宁县农经中心确权的诉请属于被告的法定职责，但大宁县农经中心履行职责的前提是在土地承包合同生效后，由发包方将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报送给大宁县农经中心。因梁双智要求确权登记颁证的6.5亩土地未与发包方签订土地承包合同，后续的确权登记等均不能进行。因此，梁双智要求大宁县农经中心为其土地确权的条件尚不具备，梁双智的诉讼请求缺乏事实依据，不予支持。梁双智增加的诉讼请求即要求第三人与其签订土地承包合同的请求，不属于行政受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回梁双智的诉讼请求。案件受理费50元，由梁双智负担。上诉人梁双智上诉称，上诉人一审中递交了加盖有罗曲村委会公章的证明及19人签字的证明，足以证实上诉人对诉争土地具有土地承包经营权；依据行政诉讼法规定，行政诉讼过程中可以一并审理民事纠纷，一审法院认定上诉人与被上诉人之间签订承包合同属于民事诉讼受案范围属于适用法律错误。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人大宁县农经中心答辩称，首先，上诉人起诉被上诉人作为一审被告不适格。被上诉人系农村土地承包经营权确权登记的组织协调单位，依据中共临汾市委办公厅、临汾市人民政府办公厅《关于引发临汾市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》临办发（2015）8号文件，其主要职责是组织协调、政策指导和技术指导。上诉人所诉地块是否能确权关键在于其所在村委会、村民小组和村民是否认可。其作为县级组织协调部门，不能在地块未通过村级指界、公示和合同签订的情况下越级直接对该地块进行确权。其次，上诉人所诉地块有争议，权属不清。按照《山西省农村土地承包经营权确权登记颁证若干政策问题解答》第七条规定，确权工作坚持“一不登记、二不变、三严禁”，其中“一不登记”是指所有权权属不清的不登记。上诉人所在的罗曲村和牧岭村民小组对上诉人持有的有关证明材料不认可，其应先依法和村委会解决争议之后才可以主张其他权利。第三，上诉人所在村二轮承包合同签订时间是2000年6月18日，上诉人所述村委会给其补偿地发生于2001年6月27日和2006年4月23日，时间晚于二轮承包合同签订时间，故上诉人所述因担心缴纳公粮少报承包地不符合事实。第四，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，上诉人申请确权登记不符合上述法律规定，不具备确权和颁证条件。综上，上诉人的确权主张必须在其与罗曲村委会的争议解决之后才可以提出，上诉人在其争议未解决之前将被上诉人列为被告要求立即给其确权的诉讼请求缺乏法律依据。被上诉人罗曲村委会辩称，1、一审中上诉人提供的证明不是陈有银本人签字，属虚假证明，在一审时我们提供了陈有银签字样本，和上诉人提供的证明上“陈有银”签字是不一样的；2、上诉人主张6.5亩土地村委会并未与上诉人签订土地承包合同；3、上诉人称已承包20多年不是事实，在2013年之前该土地一直由畅润宝承包，一审村委会也提交过五份证明，证明由畅润宝承包并交纳承包费；4、一审判决适用法律正确，上诉人要求与村委会签订承包合同属于民事诉讼受案范围，上诉人在上诉状中称新的行政诉讼法要求在行政诉讼中可以一并处理民事纠纷，一审法院是“可以”而不是“应当、必须”处理，现一审法院驳回上诉人诉讼请求，适用法律正确。经审理查明的事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于大宁县农经中心是否应对梁双智的6.5亩土地确权的问题，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。即签订土地承包合同是进行土地承包经营权确权并颁发土地承包经营权证的前置条件，简言之，农村土地承包经营权证的颁证程序应当是农村土地承包合同生效并经调查无异议后，由有权机关颁发。根据本案查明事实，上诉人梁双智主张的6.5亩土地未与罗曲村村委会签订土地承包合同，后续承包经营权证的颁证程序自然无法进行。故上诉人请求被上诉人为其6.5亩土地确权颁证的请求本院不予支持。关于上诉人要求第三人与其签订土地承包合同是否为本案受理范围的问题，该诉求涉及基础民事争议，原审法院认为不属于本案行政诉讼审理范围并无不当。本案一审并未一并审理相关民事争议，在本院二审中，上诉人申请一并解决超出了上诉审理范围，对其诉求本院不予支持。上诉人对其该主张可另行通过民事诉讼途径解决。综上，原判正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁双智负担。本判决为终审判决。审判长  柴卫红审判员  梁 荣审判员  靳红萍二〇二〇年七月三十一日书记员  何 敏