湖南省花垣县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘3124行初62号 原告彭进。 委托代理人彭自金，系原告彭进之子。 委托代理人姚敏娜，女，湖南边城律师事务所律师。 原告彭利红。 原告彭利贵。 上述二原告共同委托代理人吴星光，男，湖南边城律师事务所律师。 被告保靖县长潭河乡人民政府，住所地保靖县长潭河乡水银村，统一社会信用代码：11433125MB11001850。 法定代表人张辉，男，该乡人民政府乡长。 出庭机关负责人陈章伟，男，该乡人民政府副乡长。 委托代理人梁勇。 被告保靖县人民政府，住所地保靖县魏竹路四大家，统一社会信用代码：11433125006710011P。 法定代表人杨志慧，女，该县人民政府县长。 委托代理人龙大云。 第三人彭胜国。 第三人彭胜洲。 第三人彭大富。 原告彭进和彭利红、彭利贵不服被告保靖县长潭河乡人民政府、保靖县人民政府林地使用权处理决定及行政复议一案，于2020年5月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2020年5月11日向二被告及第三人彭胜国、彭胜洲、彭大富邮寄送达了起诉状副本、权利义务告知等相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2020年7月24日公开开庭审理了本案。原告彭进及其委托代理人彭自金、姚敏娜，原告彭利红、彭利贵及其共同委托代理人吴星光，被告保靖县长潭河乡人民政府机关负责人陈章伟及委托代理人彭吉波，被告保靖县人民政府委托代理人彭大云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年2月25日，保靖县长潭河乡人民政府作出长潭政林决（2020）1号《林地权属处理决定书》，认定位于长潭河乡官庄村“车船渡口”方解石矿洞往长潭电站原纸厂电杆三脚架方向的林地按照等距离划分为十一份，洞口起上河方向十一分之八处管理使用权归彭胜国所有，下河方向十一分之三管理使用权归彭进所有。长潭河乡官庄村“车船渡口”方解石矿正洞口处林地管理使用权归彭胜国、彭胜洲所有。彭进不服，向保靖县人民政府申请行政复议。2020年4月24日，保靖县人民政府作出保府复决字（2020）12号《行政复议决定书》，维持保靖县长潭河乡人民政府作出的长潭政林决（2020）1号《林地权属处理决定书》。 原告彭进诉称，被告保靖县长潭河乡人民政府作出的长潭政林决（2020）1号《林地权属处理决定书》及保靖县人民政府作出的保府复决字（2020）12号《行政复议决定书》对本案争议地四至界限及面积未作出认定，将争议林地按照等距离划分为11份的前提不存在，认定事实不清；认定彭胜国与彭进林地四至界限与事实不符，并未完全重合，彭进的林地位于车船边，车船边的荒山仅有原告户、彭胜国户及彭世梅户有荒山，第三人彭胜洲在争议地范围并无林地。为维护自身合法权益，特诉至人民法院，请求：1.撤销被告保靖县长潭河乡人民政府作出的长潭政林决（2020）1号《林地权属处理决定书》及保靖县人民政府作出的保府复决字（2020）12号《行政复议决定书》；2.责令被告保靖县长潭河乡人民政府重新对争议地作出处理决定；3.本案诉讼费用由被告承担。 原告彭进为证明其主张，在诉讼过程中，向本院提交了以下证据、依据：1.彭进身份证复印件，拟证明原告主体资格。2.彭进《山林分块登记表》，拟证明彭进分得的荒山在“车船边”即“车船渡口”，争议地管理使用权归属于彭进。3.彭官生《山林分块登记表》，拟证明第三人彭胜洲在“车船渡口”没有林地。4.《长潭河渡口林权纠纷现场勘界示意图》，拟证明第三人彭胜洲在“车船渡口”没有林地，但被告却认定其在争议地有管理使用权。5.保靖县长潭河乡人民政府长潭政林决（2020）1号《林地权属处理决定书》；6.保靖县人民政府保府复决字（2020）12号《行政复议决定书》；7.照片4张；上述证据拟证明二被告主体适格及其作出的处理决定认定事实错误。 原告彭利红、彭利贵诉称，保靖县长潭河乡人民政府违反法定程序，执法人员无资质，调查不符合相关规定。作出的处理决定事实不清、证据不足，原告所在的村民小组已将长潭河车船渡口附近的荒山充公归属于70多位村民共有，2007年修建涂乍大桥时，在村委会调解下，70多位村民平均分配了补偿款，包括第三人彭胜国、彭胜洲在内的都签字领款，彭胜洲在车船边没有山林；在勘界图中，将二原告按彭进的指认在三角夹之外的下河方向，而林地分块登记表中并无三角夹这一标志，纯属主观臆断。彭胜国、彭进荒山在林地登记册中标明在车船边，而原拟开挖涂乍大桥桥墩在车船边偏下方，二原告荒山与彭胜国这一小组相接于桥墩附近，不影响林地上河起点在车船边附近。同时，二被告无视方解石矿洞离车船码头仅60多米，距上方公路仅10米，违反了《公路安全保护条例》，破坏生态环境。为此，特诉至人民法院，请求：1.撤销被告保靖县长潭河乡人民政府作出的长潭政林决（2020）1号《林地权属处理决定书》；2.撤销保靖县人民政府作出的保府复决字（2020）12号《行政复议决定书》；3.责令被告保靖县长潭河乡人民政府重新对争议地作出处理决定；4.本案诉讼费用由被告承担。 原告彭利红、彭利贵为证明其主张，在诉讼过程中，向本院提交了以下证据、依据：1.《现场勘察笔录》；2.《现场勘界示意图》；3.照片2张（证明争议地的位置，以及原告在争议地范围内有部分林权）；4.调查笔录（彭进）；5.彭大付、杨官胜等人证明及身份证复印件；6.彭官生、彭进等四人《山林分块登记表》；7.保靖县长潭河乡人民政府长潭政林决（2020）1号《林地权属处理决定书》、保靖县人民政府保府复决字（2020）12号《行政复议决定书》；上述证据证明二被告作出的处理决定及复议决定实不清、证据不足，违反法定程序。 被告保靖县长潭河乡人民政府辩称，答辩人作出的长潭政林决（2020）1号《林地权属处理决定书》事实清楚，证据充分，林权到户时，采取的分户方法不存争议；山林分块登记表中两家存在重合部分，与现场勘界情况吻合；争议地处理的是方解石洞口处的林地纠纷，已作出清晰认定；2007年修建涂乍大桥时，将补偿款平均分配给村民小组12户76人的行为，并未改变林地权属。答辩人综合所有证据，在查清事实的基础上，依法作出处理决定，程序合法，适用法律正确。原告彭利红、彭利贵称答辩人违反法定程序，执法人员无资质，调查不符合规定及复议诉讼阶段不能改变林地权属现状没有事实和法律依据。方解石矿洞开采是否符合法律规定，与本案无关。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告保靖县长潭河乡人民政府为证明其行政行为合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.《林地使用权确权申请书》，拟证明申请人彭胜国、彭胜洲申请被告对“车船渡口边方解石”的林地使用权进行确权。2.授权委托书；3.彭胜国身份证复印件；4.彭胜洲身份证复印件；上述证据拟证明二申请人的身份信息，彭胜国委托彭胜洲处理林地争议纠纷。5.《林木林地权属纠纷立案登记表》，拟证明2019年12月24日被告受理申请人的确权申请。6.《彭胜国、彭胜洲》送达回证；7.《彭进送达回证》；8.《彭利贵送达回证》；9.《彭大富送达回证》；上述证明拟证明被告向相关当事人送达《受理通知书》、《举证通知书》、《答辩通知书》、《林木林地争议现场勘界通知书》、《召开林木林地争议听证质证调解会通知书》等文书。10.《彭进情况反映》，拟证明彭进就本案进行情况说明，当时该小组以11人为一组进行分山，彭进和彭成进为第三小组，彭官生与彭世梅为第四小组。11.彭进《自留山登记表》；12.彭成金《自留山登记表》；13.彭世梅《自留山登记表》；14.彭官生《自留山登记表》；15.梁凤香《自留山登记表》；16.杨官先《自留山登记表》；17.彭官成《自留山登记表》；上述证据拟证明彭进、彭成金、彭世梅车船边荒山四至界限，彭官生荒山四至界限，梁凤香、杨官先、彭官成瞎子坐屋荒山四至界限。18.界限排列图，拟证明在处理过程中，根据各自自留山登记表情况进行推演排列，部分地块重合，符合当时11人为一组进行分山的情况。19.《彭胜洲调查笔录》，拟证明向彭胜洲了解情况，当时该小组以11人为一小组进行分山。20.《彭进调查笔录》，拟证明当时该小组以11人为一小组进行分山，其附近有彭胜国荒山。21.《彭利贵调查笔录》，拟证明其拥有的小地名为“瞎子坐屋”荒山，上河齐彭进，修桥墩时分得了补偿款，但未进行变更登记。22.《林权纠纷调解协议书》；23.《林权纠纷调解现场图》；上述证据拟证明被告组织各方当事人进行调解，但未达成一致。24.《现场勘验参加人员签到表》；25.《现场勘界笔录》；26.《现场勘界示意图》；27.《现场勘界照片》；上述证据拟证明现场勘验参加人员及勘界情况。28.长潭政林决（2020）1号《林地权属处理决定书》；29.《彭大富送达回证》；30.《彭进送达回证》；31.《彭进送达回证》；32.《彭胜洲送达回证》；33.《彭利贵送达回证》；34.《彭利红送达回证》；上述证据拟证明被告依法作出处理决定并送达给各方当事人。35.彭吉波行政执法证；36.贾长健行政执法证；上述证据拟证明工作人员执法资质。37.彭长胜情况说明；38.田景姚情况说明；39.何明玉情况说明；40.何明生调查笔录；41.彭利发调查笔录；42.彭承清调查笔录；43.向乔生调查笔录；44.周世贵调查笔录；45.彭官德情况说明；46.彭利发情况说明；上述证据证明被告相关人员调查核实情况。 被告保靖县人民政府辩称，保靖县长潭河乡人民政府作出的长潭政林决（2020）1号《林地权属处理决定书》及保府复决字（2020）12号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，内容适当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告保靖县人民政府为证明其行政行为合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议申请书，拟证明申请人彭进申请行政复议。2.身份证复印件，拟证明申请人彭进身份信息。3.《山林分块登记表》，拟证明申请人的林地权属范围。4.长潭政林决（2020）1号《林地权属处理决定书》，拟证明申请复议对象。5.行政复议答复通知书、行政复议受理通知书、第三人参加行政复议通知书，拟证明依法告知当事人相关权利。6.送达回证，拟证明依法受理行政复议申请。7.长潭河乡人民政府答辩状，拟证明在法定期限内保靖县长潭河乡人民政府提交书面答复及证据材料。8.第三人彭利红、彭利贵提交材料，拟证明第三人提交书面答复。9.保府复决字（2020）12号《行政复议决定书》，拟证明被告依法按时作出复议决定书。10.送达回证，拟证明依法按时将行政复议决定书送达给当事人。 第三人彭胜国、彭胜洲、彭大富未作答辩，亦未向本院提交证据、依据。 本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，针对已质证的证据作如下确认： （一）对于原告彭进提交的证据。证据1-3均系书证，原告彭利红、彭利贵及二被告对该证据的真实性没有提出异议，本院予以采信；证据4系被告保靖县长潭河乡人民政府在确权过程中制作的，本院对其真实性予以确认；证据5-6系本案被诉行政行为，不作为证据使用；证据7系原告彭进自行拍摄的相关照片，该照片能在一定程度上反映争议地的相关情况，但不符合行政诉讼的证据要求，本院不作为本案证据使用。 （二）对于原告彭利红、彭利贵提交的证据。证据1-2、4系被告保靖县长潭河乡人民政府在确权过程中制作的，本院对其真实性予以确认；证据3系原告彭利红、彭利贵自行拍摄的相关照片，该照片能在一定程度上反映争议地的相关情况，但不符合行政诉讼的证据要求，本院不作为本案证据使用；证据5为证人证言，不符合行政诉讼的证据要求，本院不作为本案证据使用；证据6系书证，原告彭进及二被告对该证据的真实性没有提出异议，本院予以采信；证据7系本案被诉行政行为，不作为证据使用。 （三）对于被告保靖县长潭河乡人民政府、保靖县人民政府提交的证据。部分证据原告彭进、彭利红、彭利贵不予认可，这些证据是二被告在作出涉诉行政行为中制作、收集的客观资料，且能证实二被告作出涉诉行政行为的客观事实，原告对上述证据的三性及证明目的提出异议，其实质是对被告据此作出具体行政行为的合法性的质疑，即对证据证明力的异议，而并非是对证据的证明能力提出的异议；且上述证据形式上均符合证据规定的提供证据的要求，对有异议的证据本院根据其真实性、合法性、关联性和有无证明力及证明力的大小，进行综合分析,在认定事实时予以参考采用。 经审理查明，原告彭进、彭利红、彭利贵与第三人彭胜国、彭胜洲、彭大富均系保靖县长潭河乡官庄村村民（2005年区划调整前系原保靖县水银乡马落村第四村民小组），因彭忠在地名为“车船渡口”处开采方解石而产生山林权属争议。2019年10月14日，彭胜国、彭胜洲向被告保靖县长潭河乡人民政府提交《林地使用确权申请书》，请求依法确认位于保靖县长潭河乡官庄村一组境内名“车船渡口边方解石”处四至界限的林地使用权归申请人所有。被告保靖县长潭河乡人民政府于2019年12月24日决定受理后，经调查取证、现场勘界等程序，于2020年2月25日作出长潭政林决（2020）1号《林地权属处理决定书》，认定位于长潭河乡官庄村“车船渡口”方解石矿洞往长潭电站原纸厂电杆三脚架方向的林地按照等距离划分为十一份，洞口起上河方向十一分之八处管理使用权归彭胜国所有，下河方向十一分之三管理使用权归彭进所有。长潭河乡官庄村“车船渡口”方解石矿正洞口处林地管理使用权归彭胜国、彭胜洲所有。彭进不服，于2020年3月5日向保靖县人民政府申请行政复议。保靖县人民政府于2020年4月24日作出保府复决字（2020）12号《行政复议决定书》，维持保靖县长潭河乡人民政府作出的长潭政林决（2020）1号《林地权属处理决定书》。彭进、彭利红、彭利贵不服，向本院提起本案行政诉讼。 另查明，梁凤香系原告彭利贵、彭利红之母；彭成金系第三人彭胜国之父；彭官生系第三人彭胜洲之父。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，本案审理主要对被告保靖县长潭河乡人民政府做出的长潭政林决（2020）1号《林地权属处理决定书》、被告保靖县人民政府作出的保府复决字（2020）12号《行政复议决定书》的合法性进行审查。人民法院在审查行政行为的合法性时，不仅需要审查行政行为是否符合程序要件，包括行政机关是否具备法定的职责权限、是否遵循法定程序；同时还需要审查行政行为是否符合实体要件，包括作出的行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当等。 关于本案涉及的行政行为的程序问题。根据《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，被告保靖县长潭河乡人民政府具有调处本案的法定职权；根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，被告保靖县人民政府作为被告保靖县长潭河乡人民政府的上一级人民政府，其作出案涉保府复决字（2020）12号《行政复议决定书》的主体资格，本院亦予以确认。首先，《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十六条规定，各级人民政府处理林木、林地权属争议，应当深入调查研究，在查明事实、分清责任的基础上先行调解，调解不成的，应及时作出处理决定。《湖南省行政程序规定》第一百一十二条规定，双方当事人对主要事实有争议的，应当充分听取双方当事人的意见；重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政机关认为必要时，可以采取听证的方式审理。本案中，被告保靖县长潭河乡人民政府虽进行调查取证、现场勘察，但本案涉及人数众多，涉及20世纪80年代各方当事人所在经济组织的山林使用权划分及此前土地被征用补偿款的分配等问题，应属重大、复杂案件，未依法进行听证明显不当；虽提交《林权纠纷调解协议书》，但根据现有证据表明，该协议没有参与人签字盖章，明显系被告保靖县长潭河乡人民政府单方制作，故应视为未依法履行调解程序。其次，《湖南省行政程序规定》第七十五条第二款规定，重大行政执法决定应当由行政机关负责人集体讨论决定。本案中，根据被告保靖县长潭河乡人民政府提交的证据未能充分证明其所作出的案涉处理决定履行了上述程序。另外，《湖南省行政程序规定》第七十三条第一款规定，行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。本案中，被告保靖县长潭河乡人民政府受理彭胜国、彭胜洲的确权申请后，未依法通知原告彭利红，明显剥夺了其陈述、申辩权。故被告保靖县长潭河乡人民政府在未依法进行听证调解，未经行政机关负责人集体讨论，剥夺相关当事人的陈述、申辩权，迳行作出案涉处理决定，违反法定程序。 关于本案涉及的行政行为的实体问题。处理林权争议，应当依照法律法规，尊重历史和现实情况，根据历史档案资料、权利证书和相关法律法规规定予以确认，既要查清权属来源，又要结合管理事实，通过比较印证、综合分析等方式认定证据。本案中，根据庭审查明情况及被告保靖县长潭河乡人民政府提交的证据，土地的历史演变过程和现实使用状况多以当事人和案外人陈述，明显不具有排他性、唯一性。同时，《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十八条第一款规定，林木、林地权属争议，由人民政府裁决结案，应制作处理决定书，记载“四至”与面积，并附林木、林地位置图。必要时，可以在林地设立永久性标志。本案中，被告保靖县长潭河乡人民政府做出的长潭政林决（2020）1号《林地权属处理决定书》未认定争议土地的四至，未确定争议土地的面积，未附林木、林地位置图；采信以11人为一小组分山，对争议林地进行按家庭人口进行划分并无不当，但亦应明确各户山林四至界限，否则未从根本上解决林权争议。故被告保靖县长潭河乡人民政府作出的长潭政林决（2020）1号《林地权属处理决定书》事实认定不清，故其处理结果，明显不具有说服力。 综上，被告保靖县长潭河乡人民政府作出的长潭政林决（2020）1号《林地权属处理决定书》主要证据不足、认定事实不清、违反法定程序，依法应予撤销。被告保靖县人民政府作出的保府复决字（2020）12号《行政复议决定书》对该处理决定予以维持，应一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下： 一、撤销被告保靖县长潭河乡人民政府于2020年2月25日作出的长潭政林决（2020）1号《林地权属处理决定书》； 二、撤销被告保靖县人民政府于2020年4月24日作出的保府复决字（2020）12号《行政复议决定书》； 三、责令被告保靖县长潭河乡人民政府在本判决生效六十日内对原告彭进、彭利贵、彭利红与第三人彭胜国、彭胜洲、彭大富所争议的林地使用权重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告保靖县长潭河乡人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  吴 辉 人民陪审员  石荣花 人民陪审员  彭 靖 二〇二〇年七月二十七日 法官助理龙瑜 书记员姚梦 附本判决书所适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。