甘肃省定西市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘11行终29号上诉人（原审原告）师改兰，女，1969年8月19日出生，汉族，住临洮县。被上诉人（原审被告）临洮县公安局，住所地临洮县洮阳镇广场路8号。法定代表人陈耀邦，该局局长。委托代理人王文，该局法制大队大队长。委托代理人刘洮武，该局法制大队副大队长。被上诉人（原审被告）临洮县人民政府，住所地临洮县洮阳镇统办一号楼。法定代表人许树德，该县县长。委托代理人张文涛，临洮县司法局副局长。委托代理人江永宏，临洮县司法局干部。上诉人师改兰因与被上诉人临洮县公安局、临洮县人民政府治安行政处罚、行政复议决定一案，不服定西市安定区人民法院（2020）甘1102行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实：2019年11月26日，北京市公安局西城分局府右街派出所以师改兰到北京市中南海周边上访为由对师改兰予以训诫，师改兰在《训诫书》中签名捺印。2019年11月30日，临洮县新添镇人民政府工作人员任晓红及临洮县公安局新添派出所民警杨学平从甘肃省驻京工作站将原告师改兰接回临洮县。2019年12月1日，临洮县新添镇人民政府工作人员杨亚平将《北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书》、师改兰随身携带的信访材料、《北京地区涉访人员接谈及移交登记表》提交至临洮县公安局新添派出所，该所出具了《接受证据清单》，并询问了任晓红、杨学平。当日，临洮县公安局新添派出所制作了《受案登记表》，并询问了师改兰，询问过程中师改兰沉默不语。当日22时，临洮县公安局新添派出所对师改兰进行了处罚前告知，师改兰未提出陈述申辩，且拒绝在告知笔录中签字。随后，临洮县公安局于当日作出临公（新）行罚决字〔2019〕403号行政处罚决定，并将决定书送达于师改兰，后于当日将师改兰送至临洮县行政拘留所执行拘留。因师改兰不提供其家属的具体联系方式，临洮县公安局未将拘留情况告知师改兰的家属。师改兰不服，于2019年12月26日向临洮县人民政府邮寄《行政复议申请书》，临洮县人民政府于2019年12月31日立案受理后，于2020年1月8日向临洮县公安局送达了《行政复议答复通知书》。2020年1月13日，临洮县公安局向临洮县人民政府提交了《行政复议答复书》。因邮寄送达未果，临洮县人民政府于2020年1月21日在临洮县行政拘留所向师改兰送达了《行政复议申请受理通知书》及《行政复议答复书》。2020年2月25日，临洮县人民政府经审批后作出临政复决字〔2020〕1号行政复议决定，并于2020年2月26日向临洮县公安局送达了《行政复议决定书》，于2020年2月27日向师改兰送达了《行政复议决定书》。另查明，师改兰曾因扰乱公共场所秩序，分别于2012年8月3日、2012年11月14日、2013年5月4日、2013年5月28日、2014年3月12日被临洮县公安局行政拘留；曾因敲诈勒索，于2014年3月27日被临洮县公安局行政处罚；曾因犯寻衅滋事罪，于2015年5月12日被临洮县人民法院判处有期徒刑三年。一审法院认为，根据《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，并自觉维护社会公共秩序和信访秩序。北京市中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或者聚集。本案中，原告师改兰到北京市中南海周边地区上访的事实清楚，其行为客观上扰乱了中南海周边地区的正常秩序，属于违反治安管理的行为。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，被告临洮县公安局对原告师改兰违反治安管理的行为有管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第十条规定，治安管理处罚的种类分为警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证等。本案中，北京市公安局西城分局府右街派出所对原告师改兰到北京市中南海周边地区非法上访的行为依法训诫后，被告临洮县公安局对其行为依法给予治安处罚，符合法律规定。同时，被告临洮县公安局在处罚前进行了告知，原告师改兰未提出陈述和申辩，被告临洮县公安局在法定期限内对原告师改兰的违法行为作出行政处罚并依法送达了处罚决定书，符合法定程序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。原告师改兰曾多次到北京市××等地区非法上访，也曾多次被行政拘留，甚至曾被判处有期徒刑。原告师改兰在明知北京市中南海地区是非信访接待场所，不允许信访人员滞留的情况下，仍然进行非法上访，扰乱了公共场所秩序，情节较重，被告临洮县公安局对原告师改兰实施处罚的事实清楚、证据充分、适用法律正确，量罚适当。被告临洮县人民政府在行政复议过程中，依法进行了受理、通知答复、审查等程序后作出复议决定，涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。综上，原告师改兰的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告师改兰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告师改兰负担。上诉人师改兰上诉请求：1.撤销定西市安定区人民法院(2020)甘1102行初15号行政判决，依法改判或发回重审；2.撤销被上诉人临洮县人民政府临政复决字〔2020〕1号行政复议决定；3.撤销被上诉人临洮县公安局临公（新）行罚决字〔2019〕403号行政处罚决定；4.诉讼费由二被上诉人承担。主要理由：1.被上诉人临洮县公安局临公(新)行罚决字〔2019〕403号行政处罚决定中认定上诉人于2019年11月26日到北京非法上访，事实认定错误，且违反相关法律规定。定西市安定区人民法院(2020)甘1102行初15号行政判决认定事实错误，上诉人没有去上访，且未扰乱公共场所秩序。被上诉人临洮县人民政府临政复决字〔2020〕1号行政复议决定中所列证据属于程序性文书，无事实证据。上诉人房屋被强制拆除、承包土地被侵占的问题，相关部门一直没有解决，一直在寻找法律途径以维护自己的合法权益。后经查询了解，北京市有较多的律师事务所专门办理征地拆迁案件，所以想与律师进行当面咨询交谈。律师通过相关情况的了解，建议通过法院诉讼来维护自己的合法权益，上诉人因为经济等许多问题，需要考虑衡量，便来到中南海附近邮局去寄信，刚下公交车被北京市公安局西城分局府右街派出所民警要求出示身份证，民警查看信息得知上诉人曾有过被刑事处罚的前科，便将上诉人带回。因此，上诉人并没有扰乱公共秩序的行为，只因为“有前科”，受到了再次处罚。2.被上诉人临洮县公安局临公（新）行罚决字〔2019〕403号行政处罚决定系对上诉人同一行为的二次处罚，违反法律规定。对于上诉人的同一行为，在被北京市公安局西城分局府右街派出所无端的训诫之后，又被被上诉人临洮县公安局以扰乱公共场所秩序处以行政拘留十日的处罚，被上诉人的行为明显系对同一行为的第二次处罚，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》等相关规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。各地方没有北京市案发地派出所移交地方处罚的移交手续，各地方就无权进行处罚处理。训诫书本身就是属于警告类轻微处罚，行政处罚法中明确规定，不管进行什么样的处罚之前都必须要有询问笔录，且只有案件发生地执法警察有权对当事人进行训诫，别人无权进行执法训诫。当事人因某一行为在一天内受到训诫后，当场被执行拘留，属于一次双罚，违反执法程序。法律、行政法规另有规定的除外。临洮公安拿不出法律及其他规定，即使申请人违法应该由北京公安机关处罚，临洮公安没有处罚权。3.在没有事实基础和证据的情况下，对上诉人行政拘留十日，属于“枉法裁判”，违背相关法律的立法目的。被上诉人临洮县公安局作出临公（新）行罚决字〔2019〕403号行政处罚决定时，并没有上诉人“非法上访”的相关证据，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条第一款：“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”被上诉人临洮县公安局并未做到“以事实为依据”，与该法第六条“各级人民政府应当加强社会治安综合治理，采取有效措施，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定”相违背。被上诉人临洮县公安局在没有相关证据、没有相关主体认定为“非法上访”的基础上，直接予以处罚，反而激化了矛盾，更加坚定了上诉人用法律来维护自己合法权益的决心。被上诉人临洮县公安局辩称：1.被上诉人所作行政处罚事实清楚、证据确凿、量罚适当。上诉人因拆迁补偿一事，多次进京非正常上访。2019年11月26日，上诉人又去北京市中南海周边上访，后被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，被甘肃省驻京办工作组劝返，由临洮县新添镇人民政府工作人员接回临洮县新添镇。上诉人因小城镇拆迁补偿问题上访，在信访事项已经法定程序处理终结后，违反《信访条例》，多次越级上访，多次因在北京市中南海周边非信访接待场所上访被北京市公安局府右街派出所训诫，并被被上诉人临洮县公安局行政拘留。上诉人应当知道北京市中南海周边是非信访接待场所，仍然去北京市中南海周边上访，违反了《信访条例》，其行为严重扰乱了公共场所秩序。2019年12月1日，被上诉人临洮县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，依法对上诉人作出行政拘留十日的处罚。2.上诉人的辩解不符合事实，没有法律依据。（1）上诉人称未到中南海周边上访的辩解不能成立。上诉人多次到北京市上访，知道到北京市信访的流程、程序，其舍近求远到中南海周边寄信的理由显然不能成立，其行为违反了《信访条例》第十八条、第二十条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，构成了扰乱公共场所秩序；（2）上诉人辩称的训诫后再处罚属于重复处罚无法律依据。训诫是训斥、批评的意思，不是行政处罚的一种，行政处罚法、治安管理处罚法等法律规定的处罚种类都没有训诫，因此训诫不是处罚，上诉人的辩解不能成立；（3）上诉人辩称处罚属于“枉法裁判”不能成立。广大人民群众包括上诉人享有通过信访途径反映诉求的权利，也应当按照相关法律规定进行信访活动，遵守《信访条例》，上诉人信访事项已经信访三级终结，按照《信访条例》第三十五条第三款之规定，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理，但上诉人继续多次上访，并且不到设立的信访接待场所走访，多次到北京市中南海周边走访，严重干扰正常信访秩序，扰乱社会公共秩序。综上，一审行政判决认定事实清楚、适用法律正确，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人临洮县人民政府辩称：1.被上诉人临洮县公安局临公（新）行罚决字〔2019〕403号行政处罚决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理内容适当。上诉人曾因其拆迁补偿问题多次违法越级上访被行政拘留。2019年11月26日，上诉人再次因拆迁补偿问题到北京市××周边非××区上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，后于2019年12月1日被劝返回临洮县。就以上事实，被上诉人临洮县公安局依法收集了北京市公安局西城分局训诫书等相关证据予以证实，证据确实充分。在处理该案过程中，被上诉人临洮县公安局在履行相关法定程序后作出临公（新）行罚决字〔2019〕403号行政处罚决定，符合法定程序。就上诉人明知中南海周边属非访区仍违法到中南海周边越级违法上访的事实来看，其行为违反了信访条例的有关规定，属扰乱公共场所的行为，故被上诉人临洮县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，作出对上诉人行政拘留十日的处罚决定适用法律正确，处罚内容适当。2.被上诉人临洮县人民政府临政复决字〔2020〕1号行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理适当。2019年12月31日，上诉人向被上诉人临洮县人民政府提出行政复议申请，被上诉人临洮县人民政府依法予以受理，受理后按法定程序送达受理通知书，向被上诉人临洮县公安局送达行政复议答复通知书及行政复议申请书副本，被上诉人临洮县公安局按法律规定提交了答复书和相关证据材料，将答复书送达上诉人。经过审理后，在法定期限内作出复议决定，认定事实清楚，程序合法。3.上诉人称其到北京市中南海并非去非法上访的陈述与已查明的事实不符。上诉人在其行政起诉状中称其到北京并非是去上访，而是找律师维护其合法权益，但北京市公安局西城分局训诫书内容可证实其并不是到北京去找律师通过法律途径来维权，而是到北京市中南海周边去上访，并被训诫的事实。同时上诉人在行政复议期间邮寄给被上诉人临洮县人民政府的“师改兰行政复议的补充材料”中明确表示其到北京是去上访等内容，故上诉人陈述与事实不符。4.被上诉人临洮县公安局行政处罚决定并不违反一事不再罚原则。上诉人提出在北京市公安局西城分局府右街派出所对其非法上访已作出训诫后，被上诉人临洮县公安局又以此为由作出行政处罚决定，违反了一事不再罚原则。被上诉人临洮县公安局的行政行为是否违反一事不再罚原则，首先要分清楚训诫是否是行政处罚，行政处罚法第八条确定的行政处罚的种类共有七种，治安管理处罚法第十条第一款确定的治安管理处罚的种类共有四种，均未将训诫确定为行政处罚的种类，故训诫不属行政处罚，据此可以确定，被上诉人临洮县公安局作出行政处罚决定不违反一事不再罚原则。综上所述，一审行政判决认定事实清楚，证据确实充分、使用法律正确、处理适当，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。上诉人师改兰反映拆迁补偿一事的信访事项已经法定程序处理终结，仍多次扰乱单位和公共秩序，多次进京非正常上访，被北京市公安机关训诫，被上诉人临洮县公安局对其先后六次作出治安管理行政处罚，临洮县人民法院以其犯寻衅滋事罪判处有期徒刑三年。2019年11月26日，上诉人师改兰无视法律和《信访条例》规定，在刑满释放后继续去北京市中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，训诫书中明确指出中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，上诉人师改兰在训诫书上签名并盖指印，证明其非正常上访、扰乱公共场所秩序的事实成立。被上诉人临洮县公安局依据训诫书、北京地区涉访人员接谈及移交登记表等证据认定其为非正常上访和扰乱公共场所秩序并无不当，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对其作出的行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。被上诉人临洮县人民政府收到上诉人师改兰的行政复议申请后，经过受理、通知答复、审查等程序后，在法定期限内作出行政复议决定，符合法律规定。关于上诉人师改兰上诉提出被上诉人临洮县公安局对其同一行为二次处罚违法和无权处罚的问题。处罚种类法定是处罚原则的内容之一。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条第一款的规定，警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证四类是法定的治安管理处罚种类，训诫并非法定的处罚种类之一，因此，公安训诫不属于治安管理行政处罚，其认为训诫属于警告类轻微处罚、对其进行二次处罚违法的理由无法律依据。甘肃省高级人民法院、甘肃省人民检察院、甘肃省公安厅《关于进一步加大对进京非正常上访行为处置力度的意见》第五条规定，对经公安机关警告的人员再次实施非正常上访违反《信访条例》第二十条规定情节较重的，行为地公安机关没有处罚的，上访人居住地公安机关应依据《治安管理处罚法》的有关规定予以行政拘留。因此，被上诉人临洮县公安局对其刑满释放后仍然去北京市中南海周边非正常上访的行为，在北京市公安局西城分局府右街派出所没有作出治安管理行政处罚的情况下，有权作出治安管理行政处罚。综上所述，上诉人师改兰的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人师改兰负担。本判决为终审判决。审判长  陈有良审判员  赵云玲审判员  刘 锋二〇二〇年七月十六日书记员  张珮环附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。