湖南省湘潭市岳塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0304行初26号 原告屈新平，男，1959年12月2日，汉族。 委托代理人李凯，湖南湘剑律师事务所律师。 被告湘乡市自然资源局（原名湘乡市国土资源局），住所地湖南省湘乡市新湘路街道东山北路。 法定代表人刘伟强，局长。 委托代理人王松良，湘乡市自然资源局监察大队中队长。 委托代理人曾小军，湖南玉宇律师事务所律师。 第三人湖南省怀其皮革集团建设开发有限公司，住所地湖南省湘乡市新湘路办事处向红路82号。 法定代表人周怀其，该公司董事长。 委托代理人黄卡，湖南湘原律师事务所律师。 原告屈新平不服被告湘乡市自然资源局、第三人湖南省怀其皮革集团建设开发有限公司行政处罚决定一案，本院于2020年1月14日立案后，于2020年1月14日向被告湘乡市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。因湖南省怀其皮革集团建设开发有限公司（以下简称“湖南怀其建设公司”）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月10日公开开庭审理了本案。原告屈新平及委托代理人李凯，被告湘乡市自然资源局的委托代理人王松良、曾小军，第三人湖南怀其建设公司的委托代理人黄卡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告屈新平诉称，原告系湘乡市昆仑桥办事处南正街商业城03栋的101#、102#、103#、104#、106#、122#、123#房屋的业主，权利登记证书为湘乡市房预字第YD20151110002号。因上述房屋门前修建了近110平方米的建筑，经原告到被告处了解，该建筑未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，未办理建设工程规划许可证等建房手续，严重违反《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定，依法属于违法建设，阻碍了湘乡市昆仑桥办事处南正街商业城03栋业主的消防与人行通道，存在重大消防安全隐患。被告系法定的认定违法建筑并拆除违法建设的行政执法主体，原告于2018年12月向被告提出申请报告，请求被告对违法建设进行拆除，被告拒收。原告通过EMS邮寄报告文件，至今未给予原告任何答复，也未拆除违法建筑。2019年7月11日，原告依法向人民法院提起诉讼，诉请被告履行法定职责，拆除违法建设。在审理期间，被告提供了其作出的湘乡自行罚决字[2019]第7号《行政处罚决定书》。该处罚决定系在原告提起诉讼要求拆除违法建设期间作出的，明显是为了应付诉讼，并不是法律意义上的行政处罚，在程序与实体处理上均不合法。被告未履行其法定职责，没有依法立即拆除堵塞消防通道的违法建设，违法建设依然存在，消防危险没有消除，严重损害了原告的合法权益。原告为维护自身合法权益，特向法院提起行政诉讼。原告请求：1.确认被告作出的湘乡自行罚决字[2019]第7号《行政处罚决定书》违法、并依法撤销；2.判令由被告确认位于湘乡市昆仑桥办事处南正街商业城03栋的101#、102#、103#、104#、106#、122#、123#房屋门前近110多㎡的房屋系违法建设并立即拆除；3.由被告承担本案诉讼费用。 原告屈新平为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据: 1.原告、第三人身份信息，拟证明原告及第三人主体资格； 2.《行政处罚决定书》，拟证明被告作为拆除违法建筑的执法单位所作出的行政处罚不符合法律规定，未依法履行法定职责。违法建设建成很久，在查明后应及时拆除，而非笼统的限期责令整改； 3.（2019）湘0304行初90号《行政判决书》，拟证明位于湘乡市昆仑桥办事处南正街商业城03栋的101#、102#、103#、104#、106#、122#、123#房屋门前近110多平米的房屋系违法建设，堵塞了消防通道与原告的正常通行道路。 被告湘乡市自然资源局辩称，湘乡市南正街商业城为旧城及棚户区改造项目，于2007年立项。因涉及征拆问题多难度大，又因项目负责人黄某被以非法吸收公众存款罪追究刑事责任，至2013年该项目完全瘫痪，形成一个涉及拆迁户、购房户及非法集资债权人等数百上千人的危及社会稳定问题，原告即属于其中之一的非法集资债权人。对此，湘乡市委、市政府高度重视，组建专门工作组处理协调相关问题，并出台了《关于南正街项目建设有关问题的会议纪要》（湘府阅［2013］85号）对规划等工作作了安排。经过艰苦工作，该项目于2016年基本建设完成，并于2018年11月2日取得湘乡市公安消防大队《建设工程竣工验收消防备案凭证》。湘乡市规委会2018年11月29日第11次会议审议决定：对该项目发证时，应先处罚到位，严重违规特别是对消防有严重问题的部分暂时不予发证。关于超容积率部分，应按现规定补交土地价款，同时所有应补交的税费要依法征缴到位。原湘乡市城乡规划局于2018年11月22日对湖南怀其建设公司该建设项目的违法违规问题进行立案，经调查认定该项目存在如下违法违规事实：1.规划许可问题。该项目为旧城改造项目，因考虑到征拆未到位带来相关信访矛盾问题，在未办理工程审批手续就动工建设，当时为应付省市规划检查，未经审批程序没有任何资料，直接发放了城规工字[2009]07号建设工程规划许可证副本；2.消防问题。2#楼后面部分拆迁未到位，侧面与邓元侯祠之间拆迁完全没有到位，影响消防通道；管理楼侧面搭建车库一个32㎡，影响消防通道；3#楼在原消防通道及间距空间增加了两层商业建筑110㎡，堵塞了消防通道；辅助用房2增大基底面积，增设地下室，且外挑堵塞5#楼消防通道（现宽度为3米），且辅助用房不符合防火间距、消防通道的要求；1#楼后面的管理楼扩大基底面积且离原一职围墙规划为5.2米，现只有3.16米；3.用地面积问题。取得土地使用权证面积8949.61㎡，辅助用房2超出规划用地范围24.7㎡，且整个项目规划用地范围与国土用地红线不符；4.日照间距问题。1、2、3、4、5#楼规划为6层，竣工为7层；管理用房、辅助用房1规划为2层，竣工为3层，超出规划1层；辅助用房2规划为2层，竣工为5层，超出3层。因竣工项目增层增高和增大基底面积，影响周边房屋日照间距；5.增加建筑面积、超容、超建筑密度问题。2008年1月11日取得了城规地字第2008—01号建设用地规划许可证，用地面积13724.95㎡，建筑面积26196.8㎡，平均层数5.73，建筑密度33.3%，绿地率25.5%，容积率1.91。2010年7月29日修建性详细规划变更，经济技术指标如下：总用地面积15000.65㎡，其中保护范围面积1275.7㎡，实际可使用面积13724.95平方米，总建筑面积24000平方米，容积率1.75，建筑密度37.6%。按2008年用地规划许可容积率指标1.91计算，超出容积率1.57，超出建筑密度34.4%；6.硬化、绿化问题。现项目只进行了简单的水泥地面硬化，未进行绿化建设，绿地率不满足规划要求；7.房屋使用性质问题。原规划的管理用房、辅助用房现均变为住宅；8.物管配套用房问题。没有设置物管配套用房；9.建筑退让问题。因修建性详细规划临南正街道路未进行建筑退让，现所有房屋临南正街道路外挑部分1.2米均在道路红线范围内。该建设未取得建设工程规划许可证进行建设违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《湖南省实施办法》第二十六条之规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证……”，属于违法建设，应根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《湖南省实施办法》第四十七条之规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”和2018年11月29日第11次湘乡市规委会审议决定进行处罚。经研究，被告决定对湖南怀其建设公司作出如下处罚：1.责令被处罚单位限期整改，并补征配套费合计208.66万元（其中商业8914.29㎡，计86.65万元，住宅（含地下室）25104.71㎡，计122.01万元）；2.处罚款340万元。答辩人于2019年3月8日向建设单位湖南怀其建设公司送达了《行政处罚告知书》（湘乡自行罚告字［2019］第07号）；3月13日作出并向其送达了《行政处罚决定书》（湘乡自行罚决字［2019］第7号）。被告认为2019年3月13日作出的《行政处罚决定书》（湘乡自行罚决字［2019］第7号）认定事实清楚、程序合法、所作处理决定正确，依法应予维持；原告的起诉没有事实和法律依据，依法应予驳回。 被告湘乡市自然资源局为支持其答辩意见，向本院提交了以下证据： 1.《行政处罚决定书》（湘乡自行罚决字［2019］第7号）及送达回证,拟证明我局于2019年3月13日作出《行政处罚决定书》（湘乡自行罚决字［2019］第7号），并向被处罚人湖南怀其建设公司送达。内容为：1.责令限期整改，并补征配套费（208.66万元）；2.罚款人民币340万元； 2.《立案呈批表》（2018-11）,拟证明我局于2018年11月22日对湖南怀其建设公司所建设湘乡市南正街商业城项目违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及其他规定的违法行为进行立案； 3.湖南怀其建设公司组织机构代码证复印件,拟证明该公司系适格的相对人; 4.《关于南正街商业城建设项目核准的批复》（湘发改投［2007］81号）、《关于同意南正街商业城建设项目延期的批复》（湘发改投［2009］64号）、湖南怀其建设公司报告,拟证明湘乡市南正街商业城项目已于2007年9月17日经湘乡市发展和改革局核准，并于2009年9月30日批准延期；具备规划前置条件； 5.《关于南正街项目建设有关问题的会议纪要》（湘乡府阅［2013］85号）,拟证明该项目于2013年陷入瘫痪，湘乡市政府成立维稳领导小组，协调项目债权人和项目建设； 6.《湘乡市城乡规划局局务会议纪要》（2017年度第11期）,拟证明该会议纪要第19页至25页证明原湘乡市城乡规划局对涉案项目是否符合规划行政许可进行了调查、处理与核实，并将处理意见向湘乡市人民政府和湘乡市规委会进行了汇报； 7.《湘乡市规划委员会会议纪要》（2018年度第11期）,拟证明湘乡市规委会规定对涉案项目发证时应先处罚，严重违规的部分暂时不予发证，关于超容积率部分，按规定补缴土地价款和依法征缴税费； 8.建设工程竣工验收消防备案受理凭证,拟证明涉案项目已取得消防行政许可，且验收合格； 9.现场检查（勘查）笔录、照片、委托书,拟证明原湘乡市城乡规划局执法人员对涉案项目于2018年11月22日进行了现场检查（勘查），对该项目违法情形进了记录，现场照相； 10.项目现状图,拟证明涉案项目现状； 11.执行和解协议,拟证明原告于2014年11月1日与湖南怀其建设公司执行和解，以房抵债的事实； 12.调查询问笔录及代理委托书,拟证明原湘乡市城乡规划局执法人员对湖南怀其建设公司委托代理人于2019年3月7日作了调查笔录，确认了涉案项目相关违法情形； 13.调查报告,拟证明执法人员对涉案项目违法行为进行调查核实，提出了处理意见和法律依据； 14.结案审批表,拟证明执法人员对涉案项目违法行为进行调查核实，提出了处理意见和法律依据，并依程序进行审批； 15.行政重大执法事项法制审核意见表,拟证明已依规进行了重大执法事项法制审核； 16.违法案件会审记录,拟证明经负责人集体研究决定对涉案项目违法行为作出了处罚决定； 17.《行政处罚告知书》（湘乡自行罚告字［2019］第07号）及送达回证,拟证明我局于2019年3月8日向湖南怀其建设公司送达了《行政处罚告知书》（湘乡自行罚告字［2019］第07号）； 18.执法证复印件,拟证明执法人员资格合法。 第三人湖南怀其建设公司述称，第三人认为本案被告湘乡市自然资源局于2019年3月13日作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，依法应予维持，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人湖南怀其建设公司未提交证据。 经庭审质证，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性均有异议，该行政处罚决定书的处罚决定没有任何的实际意义，也不符合法律规定，堵塞消防通道与人行通道的违法建设必须拆除，而非笼统的责令限期改正，处罚不具体、不明确，不合法，亦不合理，不排除系被告为了应付纠纷而与违法建设者（本案第三人）所作的配合；对证据2、3、11，无异议；对证据4、5的真实性、合法性、关联性有异议，与本案无关；对证据6、7的真实性、合法性有异议，该证据系被告的内部会议文件，但从内容来看，被告是明知本案的违法建设占用、堵塞了消防通道与人行通道，且被告在2017年12月22日第7次规委会会议决定第一项为：影响消防通道的违法建筑必须拆除整改到位，说明了被告早就明确了本案的违法建筑依法必须立即拆除，但被告一直没有实际履行该职责；对证据8的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，这只是网上备案受理凭证，并不是取得消防许可，更不是验收合格，被告意图将自身责任推给消防部门；对证据9、10的三性均有异议，该不能体现系被告在执法，也不能证明时间，也不是本案违法建筑的现状；对证据12、13、14、15、16、17、18的真实性、合法性有异议，被告早就明知本案的违法建筑堵塞了消防通道与人行通道，且被告作出的文件中也明确了要拆除，却没有依法采取强制拆除措施，为了应付仅仅做出了笼统的限期整改与罚款的决定，没有任何强制性与可操作性，更不能消除建筑的违法性，以及堵塞消防通道、人行通道的严重危害性，被告意图敷衍了事。 第三人对被告提交的证据无异议。 被告对原告提交的证据1有异议，该身份材料不是证据，但对真实性无异议；对证据2、3的三性无异议，但是不能达到原告的证明目的。 第三人对原告提交证据的质证意见与被告一致。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、3及被告提交证据1-18,经审查，均具有真实性，能够证明案件相关事实，本院依法予以认定。对原告提交的证据2，对其证明目的，本院依法不予认可。 根据当事人的陈述及采信的证据，本院确认以下案件事实：湖南省湘乡市昆仑桥办事处南正街商业城建设项目系湘乡市棚户区改造项目，因诸多原因导致该项目出现较大问题，湘乡市委、市政府成立项目维稳工作领导小组处理该项目的相关矛盾纠纷。2013年8月，湘乡市政府召开会议进行专题研究，形成湘乡府阅[2013]85号《关于南正街项目建设有关问题的会议纪要》，研究议定加快推进南正街项目的建设进程，相关职能部门要关注、关心南正街项目建设，主动做好项目验收的服务工作等。2014年11月1日，原告与第三人就涉及南正街商业城建设项目的借款纠纷案件，在湘乡市南正街棚户区改造项目维稳工作领导小组和湘乡市人民法院的主持下进行协商，达成执行和解协议，第三人将南正街商业城的部分门面和配套用房出售给原告，用以冲抵原告的债权，原告就此成为南正街商业城03栋101#、102#、103#、104#、106#、122#、123#房屋权利人。为了平息矛盾纠纷，第三人在建设南正街商业城时未按原规划许可，在南正街商业城03栋原消防通道及间距空间处（即原告的门面和配套用房旁）加建了110㎡的两层建筑，导致原告的部分门面正常通行受阻。原告要求湘乡市城市管理和综合执法局将上述加建的110㎡两层建筑拆除未果，原告于2018年9月以湘乡市城市管理和综合执法局为被告向湘乡市人民法院提起履行法定职责之诉。湘乡市人民法院认为湘乡市城乡规划局才是适格被告，告知原告应变更被告，但原告拒绝变更。湘乡市人民法院于2018年12月作出（2018）湘0381行初33号行政裁定，驳回原告的起诉。原告不服上诉，湘潭市中级人民法院于2019年5月30日作出（2019）湘03行终67号行政裁定，认为应由湘乡市城乡规划局履行执法主体责任，裁定驳回上诉，维持原裁定。原告于2018年11月下旬向湘乡市城乡规划局曾剑辉局长邮寄了一份《关于请求对湘乡市昆仑桥办事处南正街商业城03栋的101#、102#、103#、104#、106#、122#、123#房屋门前近100多㎡的违章建筑进行拆除的报告》，但该邮件于2018年12月上旬因无人签收退回原址。2019年3月，因湘乡市机构改革，湘乡市城乡规划局与湘乡市国土资源局等部门行政职责整合，新组建为湘乡市自然资源局。2019年3月8日，被告作出湘乡自行罚决字[2019]第7号行政处罚决定书，认定南正街商业城存在规划许可、消防、用地面积等多个问题，其中消防问题涉及3栋原消防通道及间距空间处加建的110㎡两层建筑堵塞了消防通道，根据局务会和2018年11月29日第11次市规委会审议决定，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《湖南省实施办法》第四十七条之规定，决定对被处罚人湖南怀其建设公司的违法建设行为作出如下处罚：1.责令限期整改，并补征配套费208.66万元；2.罚款人民币340万元。该处罚决定书于2019年3月13日送达给第三人，第三人签收，且在本案审理期限内，未提出行政复议或者行政诉讼。目前，上述加建的110㎡两层建筑，一楼已经出售给案外人用作商铺，二楼已经作为社区的办公用地，且已经取得了消防的受理凭证。2019年7月，原告以被告湘乡市自然资源局不履行法定职责为由，向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月20日作出（2019）湘0304行初90号行政判决，判决驳回原告的诉讼请求。2020年1月14日，原告向本院提起本次行政诉讼。本案在审理过程中，对该案加建的110㎡两层建筑进行了现场查勘，一楼已经出售给案外人用作商铺，二楼已经作为社区的办公用地。 另查明，2017年12月13日，湘乡市城乡规划局召开2017年度第11次局务会议，讨论了南正街商业城竣工验收事项，认为存在规划许可、消防、用地面积等多个问题，其中消防问题涉及3栋原消防通道及间距空间处加建的110㎡两层建筑堵塞了消防通道。2018年11月29日，湘乡市规划委员会召开2018年度第11次会议，对南正街商业城规划验收进行审议，会议决定：1.对该项目发证时应先处罚到位，严重违规特别是对消防有严重影响的部分暂时不予发证；关于超容积率部分，应按现规定补齐土地价款，同时所有应补交的税费要依法征缴到位。2018年12月21日，湘乡市城乡规划局发布“南正街商业城项目规划条件核实公告”,载明“因该项目未取得《建设工程规划许可证》，属违法建设。我局根据2018年第11次市规委会会议决定和《中华人民共和国城乡规划法》的规定将对该项目做违法建设处理并补征配套费后核发《城乡规划条件核实证书》”。 本院认为，本案的争议焦点如下： 1.被告作出的湘乡自行罚决字[2019]第7号行政处罚决定书是否合法？ 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”，本案经审理查明，被告于2017年度第11次局务会和2018年度第11次市规委会，充分讨论并调查核实了涉案项目建设前期基本情况、项目竣工情况、存在问题等，认定南正街商业城存在规划许可、消防、用地面积等多个问题，其中南正街3#楼在原消防通道及间距空间处加建的110㎡两层建筑，堵塞了消防通道，被告依法向第三人直接送达了湘乡自行罚告字[2019]第07号《行政处罚告知书》，告知被处罚人违法事实、处罚依据和拟作出处罚决定，并告知被处罚人有进行陈述、申辩和要求听证的权利，被处罚人没有在规定的期限内进行陈述、申辩和要求听证。后被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、六十四条和《湖南省实施》第二十六条，四十七条之规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，于2019年3月13日作出湘乡自行罚决字[2019]第7号行政处罚决定书，对第三人作出责令限期整改，并补征配套费208.66万元；罚款340万元的行政处罚，该处罚决定书于当日送达第三人，第三人对该处罚决定书不持异议。被告作出湘乡自行罚决字[2019]第7号《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告请求确认被告作出的湘乡自行罚决字[2019]第7号《行政处罚决定书》违法，并依法撤销的诉讼请求，没有事实及法律依据，本院对该诉讼请求不予支持。 2.湘乡自行罚决字[2019]第7号行政处罚决定是否适当？位于湘乡市昆仑桥办事处南正街商业城03栋的101#、102#、103#、104#、106#、122#、123#房屋门前近110多㎡的房屋是否应立即拆除？ 被告作出的湘乡自行罚决字[2019]第7号《行政处罚决定书》的行政行为合法，虽然上述110㎡两层建筑堵塞了消防通道，但被告已对第三人进行了行政处罚，作出责令限期整改，罚款340万元的行政处罚决定，目前该110㎡两层建筑，经本院查勘暂无法立即拆除。故对原告的要求被告立即拆除湘乡市昆仑桥办事处南正街商业城03栋的101#、102#、103#、104#、106#、122#、123#房屋门前近110多㎡的房屋的诉讼请求，本院依法不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告屈新平的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告屈新平负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。 审 判 长 赖 浩 翔 人民陪审员 叶  旺 人民陪审员 文 艺 芳 二〇二〇年七月十三日 法官 助理 秦  艳 书 记 员 曾龚一晔 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。