湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终772号上诉人（原审原告）：怀化中房房地产开发公司。住所地：怀化市鹤城区人民东路138号。法定代表人：贺方明，总经理。委托代理人：欧家贵，男，1967年6月15日出生，苖族，住怀化市鹤城区。委托代理人：高泽民，湖南鹤洲律师事务所律师。上诉人（原审被告）：怀化市鹤城区人民政府。住所地：怀化市鹤城区金海路。法定代表人：梁治平，区长。委托代理人：蒲俊均。怀化中房房地产开发公司（以下简称中房公司）诉怀化市鹤城区人民政府（以下简称鹤城区政府）确认行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，湖南省怀化市中级人民法院于2020年5月20日作出（2019）湘12行初8号行政判决，中房公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2002年6月19日，怀化市鹤城区经济体制改革委员会发布怀鹤改［2002］07号关于同意鹤城区百货公司实行改制的批复，同意湖南省怀化市鹤城区百货公司改制。因需处置相关土地资产，2006年12月7日，怀化大地土地评估有限公司对湖南省怀化市鹤城区百货公司位于怀化市划拨土地使用权2025.94㎡的土地作出土地估价报告。2007年9月13日，怀化市金诚拍卖有限公司与中房公司签订拍卖成交确认书，拍卖标的名称为：怀化市鹤城区百货公司所有位于怀化市宗地使用权及地上构筑物（砖木结构平房、无房产证），宗地使用权面积约2025.94㎡，划拨用地，成交价款134万元，同时第9项约定，拍卖成交后，由买受人自行办理土地出让与城建规划报批手续，拍卖委托人提供相关资料予以协助，由买受人自己办理“两证”（或“一证”）并承担办证所需的全部税费及土地出让金。因受拍卖时未设置规划前置条件等多方面因素影响，规划、国土部门无法办理土地使用权过户手续，致使该宗地拍卖成交后一直闲置未能开发建设。鹤城区政府于2013年实施了背街小巷改造，线形设计穿过该宗地块中部，该宗地块整体开发难度加大。鹤城区政府于2014年12月30日、2015年10月20日、2016年5月19日、2016年12月12日先后4次行文就关于解决原百货公司红星路宗地资产拍卖后有关遗留问题的请示，向怀化市人民政府请示，但一直没有得到解决，并办理了涉案土地的证照手续。2015年怀化市征收安置办公室向怀化市国土资源局关于报批紫东片区7473.49㎡集体土地的函，2017年向鹤城区政府关于原百货公司红星路宗地有关问题的处理汇报，请求解决涉案问题，也未得到解决。中房公司遂提起本案诉讼，请求：1、确认鹤城区政府在中房公司依法经拍卖程序取得的位于怀化市鹤城区，地号为5-8号土地上修建硬化水泥路的行政行为违法；2、判决鹤城区政府依照市场价格赔偿中房公司依法经拍卖程序取得的位于怀化市鹤城区，地号为5-8号土地；3、本案诉讼费用由鹤城区政府承担。在诉讼中，中房公司向该院提出价值评估申请，请求对其2007年9月13日，通过拍卖所得的原怀化市鹤城区百货公司所有位于怀化市宗地使用权，宗地使用权面积约2025.94㎡，划拨用地的现值进行评估。2020年4月22日，湖南诚成房地产评估有限公司出具湘诚土估字（2020）第1－011026－014号土地估价报告，土地证号为怀国用（2004）字第11号，土地性质为划拨，商住综合用地，容积率为4.6，土地总地价为508.31万元，评估费30000元，估价结果对应的时点为2020年2月28日。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案的被诉行政行为是2013年鹤城区政府决定在中房公司通过拍卖取得的涉案土地上修建硬化水泥路的行为，该行为的合法性是本案审查的重点。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。2013年鹤城区政府在实施背街小巷改造时，线形设计穿过中房公司通过拍卖取得的土地，使得该宗地块整体开发难度加大，且未给予相应的补偿，侵害了中房公司对涉案土地权益的行使，行政行为明显不当，依法应予撤销，然而鹤城区政府实施的是修建道路的行为，撤销必使现有通行道路被阻断，影响广大群众的正常通行，将会对社会公共利益造成重大损害，故依法应当确认鹤城区政府的涉案行政行为违法，不撤销该行为，保留其效力，但鹤城区政府的行为明显对中房公司的合法权益产生了影响，因此，鹤城区政府应当采取补救措施，以弥补原告合法权益的缺失。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本案规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。从本案查明的事实看，鹤城区政府占用中房公司拍卖取得土地上修建的是道路，无法也不可能恢复原状或者返还财产，同时鹤城区政府在实施背街小巷改造时，线形设计穿过中房公司通过拍卖取得的土地，使得该宗地块整体开发难度加大，事实上造成中房公司无法很好开发。因此，涉案土地以鹤城区政府按现状征收的方式更利于化解本案争议和保护社会公共利益，故应当以支付补偿金的方式对中房公司进行补偿。涉案土地的评估价值为508.31万元。因涉案土地上有无证房屋，但该房屋属中房公司拍卖所得的合法财产，依法应给予适当补偿；同时，中房公司通过拍卖所得土地多年，不能办理相关证件及开发主要是拍卖时未设置规划前置条件等多方面因素影响，导致规划、国土部门无法办理土地使用权过户手续，致使该宗地拍卖成交后一直闲置未能开发建设。因此，中房公司财产及资金利息损失客观存在，鹤城区政府应当给予适当补偿。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定，地上房屋及其他损失酌情确定价值为71.69万元，鹤城区政府应予补偿。鹤城区政府履行补偿职责后，依法享有涉案土地及地上建设物等全部权益，中房公司不再享有。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十四条第一款（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（三）项、第三十二条第一款之规定，判决：一、确认鹤城区政府在中房公司依法经拍卖程序取得的位于怀化市鹤城区的行政行为违法；二、由鹤城区政府补偿中房公司依法经拍卖程序取得的位于怀化市鹤城区土地款及其损失共计人民币580万元，该款限鹤城区政府于判决生效后60日付清；三、中房公司于判决生效后60日内将怀化市鹤城区土地及相关证照材料移交给鹤城区政府享有。原审案件受理费50元，评估费30000元，共计30050元，由鹤城区政府负担。中房公司上诉称：一、中房公司拍卖获得的地块系出让地，但一审却以划拨地对案涉地块进行司法评估，所评估的508万元远远低于中房公司正常开发案涉地块所获得的收益。二、案涉地块原有3栋房屋，总面积1276平方米。中房公司按照现状拍卖所得，因该房屋未纳入评估范围，鹤城区政府现对该地块进行回购，参照集体土地房屋收购现价也应补偿中房公司86.8万元。三、中房公司为开发该地块，设计、三通一平、水电开户、机械设备等花费及损失约65万元。一审法院无视上述事实，笼统认定损失为71.9万元，明显过低，显示公平。综上，请求依法改判原审判决第二项为鹤城区政府赔偿1000万元。鹤城区政府上诉称：一审对中房公司竞得的土地使用权进行了评估，评估价格为508.31万元，中房公司并不存在财产及利息损失，原因是该地块上房屋为仓库，本就属于危房，且大部分被中房公司自己拆除，无使用价值。虽然中房公司取得土地、房产后，不能办理相关手续，但实际占用、使用多年，且一审评估是按现值进行的评估，即如按现值进行补偿，中房公司享受了该地块的增值收益，不能再主张利息损失。一审判决鹤城区政府支付508.31万元土地使用权补偿基础上，又酌定损失71.69万元于法无据。请求依法改判一审判决第二项。当事人原审提交的证据材料已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院经二审查明，原审查明的除“鹤城区政府于2014年12月30日、2015年10月20日、2016年5月19日、2016年12月12日先后4次行文就关于解决原百货公司红星路宗地资产拍卖后有关遗留问题的请示，向怀化市人民政府请示，但一直没有得到解决，并办理了涉案土地的证照手续”以外的事实属实，予以确认。另查明，鹤城区政府于2014年12月30日、2015年10月20日、2016年5月19日、2016年12月12日先后4次行文就关于解决原百货公司红星路宗地资产拍卖后有关遗留问题向怀化市人民政府请示，但一直没有得到解决，也未办理涉案土地的证照手续。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。本案中，鹤城区政府于2013年进行红星路百货巷提质改造时，线形设计穿过中房公司通过竞拍取得的土地，使得该宗地块整体开发难度加大，造成中房公司利益的损失，且未给予相应的补偿，明显不当。原审确认该行政行为违法，有事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案中，中房公司通过竞拍方式竞得涉案土地多年，因拍卖时有关部门未设置规划前置条件等原因，无法办理涉案土地使用权的变性及过户手续，致使该宗地拍卖成交后一直闲置无法开发建设。为实质解决该遗留问题和本案行政纠纷，原审判决鹤城区政府采取按现状收回涉案土地并支付补偿金的补救措施，处理恰当。原审法院委托专业评估机构对涉案地块按划拨用地的现值进行评估，土地评估价为508.31万元，本院对此予以认可。对于涉案土地上建筑物的价值以及中房公司开发该地块的前期投入损失，因无法鉴定，原审法院结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定为71.69万元，符合公平原则，并无明显不当。鹤城区政府支付中房公司总共580万元的补偿金后，将依法取得涉案国有土地使用权及地上建设物所有权，中房公司不再享有。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，本院予以维持。中房公司和鹤城区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人怀化中房房地产开发公司和上诉人怀化市鹤城区人民政府各承担25元。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  钟玺波审判员  余俊杰二〇二〇年七月三十一日法官助理张颢严书记员杨柳