甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行终131号上诉人（原审原告）甘肃中智生态旅游发展有限公司（原兰州永发万佳工贸有限公司），住所地甘肃省临夏州永靖县川南路时代国际商贸中心7号楼4层。法定代表人裴木儿，该公司总经理。委托代理人汤晓东，上海市汇业（兰州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市安宁区城市管理局，住所地甘肃省兰州市安宁建安东路900号。法定代表人赵碧涛，该局局长。委托代理人唐晨晨，该局工作人员。委托代理人魏娟，甘肃西润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市安宁区人民政府，住所地甘肃省兰州市安宁区安宁西路500号。法定代表人王立山，该区区长。委托代理人邓亦乔，安宁区司法局工作人员。委托代理人董广武，甘肃经邦律师事务所律师。原审第三人兰州市安宁区银滩路街道办事处宝兴庄社区居民委员会，住所地甘肃省兰州市安宁区银滩路街道宝兴庄84号。法定代表人刘庆孝，该居民委员会主任。上诉人甘肃中智生态旅游发展有限公司（以下简称中智公司）不服甘肃省兰州市七里河区人民法院(2019)甘0103行初167号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人中智公司的委托代理人汤晓东，被上诉人兰州市安宁区城市管理局（以下简称安宁区城管局）的委托代理人唐晨晨、魏娟，被上诉人兰州市安宁区人民政府（以下简称安宁区政府）的委托代理人邓亦乔、董广武到庭参加诉讼。原审第三人兰州市安宁区银滩路街道办事处宝兴庄社区居民委员会（以下简称宝兴庄居委会）经本院传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2008年11月11日，宝兴庄居委会与中智公司签订承包合同，约定宝兴庄居委会将位于其办公楼前临街坊路的3800平方米国有土地承包给中智公司，由该公司挂靠宝兴庄社区再就业服务中心的名号经营，并自行提升改造使用，承包期限十年。同年ll月13日，兰州市安宁区规划国土资源局批复同意银滩路街道宝兴庄居委会在已征用的甘肃农大以北、578#道路以南、街坊路以东的6.8亩国有土地上，修建一座钢结构大棚，作为宝兴庄社区再就业服务中心的临时建筑使用，有效期为一年，自2008年11月13日至2009年11月12日止。2008年11月底，中智公司在该国有土地上投资建设一层彩钢房屋，作为万佳商贸城经营用房。2009年11月28日，宝兴庄居委会与兰州市土地储备中心签订该处国有土地租赁协议，将该土地租赁用作临时经营用地，租赁期为一年，2010年11月27日又续租一年。2011年11月28日租赁协议到期后，兰州市土地储备中心与宝兴庄居委会未再续签租赁协议。2012年4月底，中智公司在未办理建设规划手续的情况下将原有的一层彩钢房改建成二层房屋，一层为砖混结构，面积3627.8平方米，二层为钢架结构、砖混墙体，屋顶为岩棉复合板，面积为3627.8平方米，建筑物总面积为7255.6平方米。2017年12月15日，安宁区城管局以中智公司改建的二层建筑物属违法建设为由立案查处，履行了询问、现场勘验等调查程序后于2018年1月2日作出《限期拆除决定书》（兰城安银滩路限拆字[2017]003号），限中智公司、宝兴庄居委会自收到本拆除决定书之日起七日内自行拆除违法建筑，于当日将决定书分别送达中智公司、宝兴庄居委会。2018年1月12日，安宁区城管局作出《兰州市城市管理行政执法催告通知书》（兰城安银滩路催告字[2018]002号），并送达中智公司，同时张贴了《违法建筑物拆除公告》。l月15日，中智公司向安宁区城管局递交了陈述和申辩申请书，安宁区城管局于1月18日对中智公司的陈述申辩进行了答复，并于2018年1月19日作出《兰州市城市管理行政执法强制拆除决定书》（兰城安银滩路强拆决字[2018]002号）。中智公司不服该决定，于2018年3月15日向安宁区政府申请行政复议。安宁区政府经复议后于2018年5月13日作出《兰州市安宁区人民政府行政复议决定书》（安复决字[2018]1号），维持安宁区城管局作出的《兰州市城市管理行政执法强制拆除决定书》（兰城安银滩路强拆决字[2018]002号）。另查明，中智公司成立于2004年3月8日，成立时公司名称为兰州永发万佳工贸有限公司，于2017年1月20日变更公司名称为中智公司。再查明，中智公司曾于2018年3月19日向一审法院提起行政诉讼，诉请判令《限期拆除决定书》（兰城安银滩路限拆字[2017]003号）违法、撤销兰城安(银滩路)强拆决定[2018]002号强制拆除决定。一审法院以中智公司起诉不符合“一案一诉”原则为由，作出(2018)甘Ol03行初44号行政裁定，驳回中智公司起诉。中智公司上诉，二审法院于2019年5月28日作出(2019)甘0l行终51号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。一审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政机关作出的行政行为是否合法进行审查。本案争议的焦点一是中智公司是否为行政处罚的适格主体；二是安宁区城管局作出的强制拆除决定是否符合法律规定，即作出行政行为的程序是否合法，认定的违法事实和依据是否充分。中智公司与宝兴庄居委会签订的承包合同明确约定，宝兴庄居委会将约3800平方米国有土地承包给中智公司，由该公司以挂靠宝兴庄社区再就业服务中心的名号经营，并自行提升改造使用。可理解为案涉的万佳商贸城系由中智公司出资建造并负责经营。虽然中智公司以宝兴庄居委会向原安宁区规划国土资源局提交《申请关于宝兴庄过渡性商业市场翻新的报告》为由，认为商城的建筑申报手续应由宝兴庄居委会负责，其不应为被行政处罚的主体，但该《报告》并未获得任何行政机关的批准，且原兰州市安宁区规划国土资源局批准宝兴庄居委会搭建的建筑物只有一年的临时建筑手续，已于2009年11月13日过期。作为经过工商注册的法人主体，在搭建、翻新建筑物前，应当清楚该建筑物是否有建设规划手续或者临时建设规划手续，而中智公司在知道或应当知道《申请关于宝兴庄过渡性商业市场翻新的报告》未获批准的情况下还进行翻建，说明其是违法建设的搭建者，宝兴庄居委会是违法建设土地的前期承租者，双方共同行为导致违法建设长期存在，中智公司与宝兴庄居委会共同获利。故中智公司违法事实存在，其应当是被行政处罚的适格主体。《城市管理执法办法》第八条规定：“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。”根据兰州市人民政府办公厅关于贯彻落实省政府关于城关区等8县区在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复精神的通知(兰办发[2014]208号)及甘肃省关于城关区等8县区在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复(甘政函[2014]37号)，安宁区城管局作为城市管理中集中负责综合行政执法的城市政府行政执法部门，有权作出城建领域行政处罚权，并有权进行行政执行，是合法的行政处罚与行政权执行主体，安宁区城管局的行政行为并未超越其权限，具有行政处罚的主体资格。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，要求听证的当事人，应当在行政机关告知后三日内提出。”可见法律规定听证程序应该是在被处罚人的要求下启动，而非行政机关必须主动启动的程序。本案中智公司并未提出听证申请，其提出安宁区城管局作出的限期拆除决定应当主动启动听证程序于法无据。2018年1月2日，安宁区城管局向中智公司送达了《限期拆除决定书》（兰城安银滩路[2017]003号），而中智公司未在规定的期限内拆除。安宁区城管局依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，于1月12日向中智公司送达了《催告通知书》（兰城安银滩路催告字[2018]002号），张贴了《违法建筑物拆除公告》，并告知中智公司享有陈述申辩的权利。中智公司递交了陈述和申辩说明书，安宁区城管局作出陈述申辩复核意见书并于1月19日依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条的规定，作出《兰州市城市管理行政执法强制拆除决定书》（兰城安银滩路[2018]002号），事实清楚、依据确实、程序合法。综上，安宁区城管局作出的《兰州市城市管理行政执法强制拆除决定书》（兰城安银滩路[2018]002号），事实清楚，程序合法，适用法律正确。中智公司诉请撤销《兰州市城市管理行政执法强制拆除决定书》（兰城安银滩路[2018]002号）的诉讼请求，没有事实和法律依据，其理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回中智公司的诉讼请求。上诉人中智公司上诉称，首先，一审审理程序违法。1.安宁区城管局对涉案建筑物是否在规划区内负有举证责任却没有向法庭举证，属于举证不能；2.一审法院在证据不足情况下妄断，不符合审理程序。其次，一审认定事实不清。涉案建筑物是否在规划区没有调查清楚，也没有证据证明涉案建筑物在规划区内，安宁区城管局作出的行政行为适用法律错误。综上，一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审法院依法查明事实，维护上诉人的合法权益。被上诉人安宁区城管局辩称，首先，涉案建筑为临时建筑不具备规划条件，其所占土地为兰州市土储存量储备地，其临时建设存在期截止于2009年11月13日。中智公司在没有任何手续的前提下进行了违法翻建，并长期经营获利至今。其次，安宁区城管局作为城市管理中集中负责综合行政执法的城市政府行政执法部门，有权作出城建领域行政处罚权，具有行政处罚的主体资格。第三，安宁区城管局行政处罚调查事实清楚，证据确实充分，完全依照法律规定的程序进行，在事实上和程序上并无违法的情形。中智公司诉请没有事实依据和法律依据，请求依法驳回中智公司的诉讼请求。被上诉人安宁区政府没有提交答辩状，口头答辩称，首先，关于中智公司认为安宁区政府没有向一审法院举证案涉建筑物是否在规划区内，属于举证不能的问题。在一审诉讼过程中，这并不是法庭审理的重点所在。案涉土地在给宝兴庄居委会使用之前是兰州市土储能量储备的。安宁区政府在完成了集体土地的征收工作后纳入储备的国有土地，是在城市规划区内，这是众所周知的事实，因此一审中对于案涉建筑物是否在规划区内没有进行审查，中智公司在二审中又提出安宁区政府举证不能的说法，是没有任何道理和事实依据的。其次，一审法院认定事实清楚，法律适用正确，请求二审法院予以维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条之规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。本案中，原兰州市安宁区规划国土资源局同意将兰州市土地储备中心所有的6.8亩国有土地临时租赁给宝兴庄居委会，宝兴庄居委会先后两次与兰州市土地储备中心签订土地租赁协议，同时与中智公司签订《承包合同书》，由中智公司在该临时租赁土地上修建一座钢结构大棚用作临时经营。土地租赁协议到期后，兰州市土地储备中心未再与宝兴庄居委会续签协议，而中智公司却在未办理建设规划手续的情况下，于2012年4月底将原有的一层彩钢房改建成二层房屋，将临时建筑物改建为永久性建筑物经营至今。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条之规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定”。根据《甘肃省人民政府关于城关区等8县区在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》（甘政函[2014]37号）的批复内容，“……同意城关区、七里河区、西固区、安宁区、红古区、永登县、榆中县、皋兰县在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作……（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。主要包括对未取得《建设工程规划许可证》等的违法建设案件的行政处罚权……”因此，安宁区城管局有权对案涉违法建设行使行政处罚权。2018年1月2日，安宁区城管局向中智公司送达了《限期拆除决定书》（兰城安银滩路[2017]003号），而中智公司未在规定的期限内拆除。安宁区城管局依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，于1月12日向中智公司送达了《催告通知书》（兰城安银滩路催告字[2018]002号），张贴了《违法建筑物拆除公告》，并告知中智公司享有陈述申辩的权利。中智公司递交了陈述和申辩说明书，安宁区城管局作出陈述申辩复核意见书并于1月19日依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条的规定，作出《兰州市城市管理行政执法强制拆除决定书》（兰城安银滩路[2018]002号）。因此，原审法院以“中智公司诉请撤销《兰州市城市管理行政执法强制拆除决定书》（兰城安银滩路[2018]002号）的诉讼请求没有事实和法律依据”为由，判决驳回中智公司的诉讼请求，并无不当。另，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款的规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。虽然一审法院对该复议决定进行审理后未在判决书中认定，但经本院审理，安宁区政府作出的《行政复议决定书》（安复决字[2018]1号）认定事实清楚，证据充分，程序合法，再无发回重审之必要，本院在此予以纠正。综上，上诉人中智公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人甘肃中智生态旅游发展有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  王 卫审 判 员  刘祥礼审 判 员  杜占才二〇二〇年七月十七日法官助理  殷铭徽书 记 员  林生贞