江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏09行初124号 原告仓华，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托代理人周晓，北京京师律师事务所。 委托代理人郭妙清，北京京师（天津）律师事务所。 被告盐城市盐都区住房和城乡建设局，住所地盐城市盐都区新都路628号。 法定代表人徐文才，该局局长。 出庭负责人尹小丽，该局副局长 委托代理人葛茜，该局办事员。 委托代理人万光德，江苏中盐律师事务所律师。 被告盐城市人民政府，住所地盐城市世道大道21号。 法定代表人曹路宝，该市市长。 委托代理人周洋，该市司法局工作人员。 原告仓华诉被告盐城市盐都区住房和城乡建设局（以下简称盐都住建局）、盐城市人民政府（以下简称盐城市政府）拆除房屋行为违法一案，本院于2019年6月25日立案受理后，依法组成合议庭于2019年11月1日公开开庭审理了本案，原告仓华及其委托代理人周晓、郭妙清，被告盐都住建局的出庭负责人尹小丽及委托代理人葛茜、万光德，被告盐城市政府的委托代理人周洋到庭参加诉讼。因本案审理需以（2020）苏09行终21号行政案件的审理结果为依据，故本院于2019年12月6日裁定中止审理。2020年6月4日，（2020）苏09行终21号行政案件审理终结，本院于2020年7月06日裁定恢复本案审理。本案现已审理终结。 原告仓华诉称，原告系盐城市盐都区潘黄街道居民，在吴杨居委会三组16号拥有合法房屋。2017年12月14日，被告在原告处张贴了盐都房征【2017】3号《房屋征收决定公告》，原告所有的土地和房屋位于该征收范围内。后该《房屋征收决定》经复议被确认违法。2018年7月1日，在原告未签订协议、未收到任何书面通知的情况下，被告组织相关人员（包括盐城市区城建重点项目办公室的工作人员）对原告的房屋进行了强制拆除，强拆过程中未对房屋内物品进行妥善保管，造成原告家中财物被损毁，导致原告遭受重大财产损失。原告认为，被告对原告房屋实施的强制拆除行为无职权依据和法律依据，该强拆行为违法，严重侵犯了原告的合法权益。请求人民法院确认被告于2018年7月1日强制拆除原告房屋的行政行为违法，本案诉讼费由被告承担。 原告仓华向本院提交了以下证据： 证据1、集体土地建设用地使用证书、房屋所有权证书、常住人口登记卡、证明、情况说明、补偿协议（编号1720180413072），证明本案仓华是适格原告； 证据2、盐都区政府作出的盐都房征【2017】3号《房屋征收决定公告》及（盐政办发[2008]33号）盐城市人民政府办公室关于成立市区城建重点项目办公室的通知，证明两被告主体适格； 证据3、[2018]盐政行复第21号盐城市人民政府行政复议决定书，证明盐都区人民政府作出的案涉房屋征收决定违法； 证据4、原告房屋被强制拆迁现场照片、视频、录音，证明盐城市政府下设重点办工作人员参与了强拆，盐都区住建局、盐城市政府工作人员未能依法强拆，拆迁程序违法； 证据5、盐城电视二台“清风盐城”采访视频，证明被告违法拆迁，拆迁过程中未对房屋内物品进行妥善保管，造成原告家中财物被毁损，孔雀被盗抢； 证据6、证人证言，证明签订编号1720180413072《盐城市国有土地上房屋征收补偿协议书（产权调换）》存在违法逼签行为； 证据7、仓霞手写的时间为2018年4月13日和2018年7月1日，证明被拆除房屋验收通知单的时间签字笔迹与仓霞本人笔迹明显不同； 证据8、商中利2018年4月14日住院病历及拆迁一组组长蔡中华与仓干聊天记录、拆迁一组名单，结合证据6，证明2018年4月13日商中利被殴打，仓干、仓霞被逼迫签协议，随后商中利被蔡中华送往医院救治； 证据9、盐城市中医院周边棚户区拆迁组名单照片，结合证据2、证据4，证明由盐城市政府成立的市重点办成员蔡迎春参与强拆原告的房屋； 证据10、蔡中华的通话录音，证明原告与蔡中华通话要回孔雀，蔡中华称要向市重点办要，强拆是市重点办组织的； 证据11、商中利被打伤后送进医院，公安机关出警的视频，证明商中利被打伤后送往医院，公安机关出警到医院。 被告盐都区住建局辩称，我局的房屋征收行为合法。案涉房屋是仓华、仓干、仓霞共同继承，房屋的大部分继承人仓干、仓霞在签订征收补偿协议后，将房屋腾空后交付，故不存在强拆，而是一种履约行为，对原告仓华的合法权益不产生侵害。原告将盐城市政府列为本案被告无事实依据。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告盐都区住建局在法定期限内向本院提交了以下证据： 证据1、盐都房征（2017）3号房屋征收决定公告，证明被告是根据房屋征收决定实施房屋征收工作的，其签约行为合法有据； 证据2、江苏省国土资源厅《关于批准盐都区2004年度第13批次城镇建设用地的通知》苏国土资地函[2004]624号，证明案涉土地被征收为国有土地，案涉房屋征收决定合法有效； 证据3、盐城市国有土地上房屋征收补偿协议书两份，证明房屋的大部分继承人仓干和仓霞分别与房屋征收部门签订了房屋征收补偿协议； 证据4、房屋交付验收单，证明协议签订后，房屋的大部分继承人仓干和仓霞将案涉房屋腾空主动交付给房屋征收服务单位拆除，是主动履行了房屋征收补偿协议，不存在强拆问题； 证据5、安置房选择协议，证明征收补偿协议已实际履行，原告的合法利益不受侵害； 法律依据：《合同法》第49、52条；《国有土地上房屋征收与补偿条例》第9、25、27条。 被告盐城市政府辩称，盐城市政府未组织和参与拆除原告案涉房屋，原告也未提供任何证据证明盐城市政府对案涉房屋进行了拆除，盐城市政府不是本案的适格被告。原告的起诉无事实和法律依据，请求人民法院驳回其起诉。 被告盐城市政府向本院补交了以下证据： 证据1、《关于成立市区重点城建项目建设指挥部的通知》、中共盐城市委机构编制委员会办公室情况说明、盐城市市区城建重点项目办公室情况说明，拟证明重点办作为临时机构，没有机构编制部门审批的人员编制，也没有组织参与此次拆迁行为，他们到场主要是监督、督查，要求相关地方部门依法拆迁。 经庭审质证：原告仓华对被告盐都区住建局提交的证据质证意见为：对证据1合法性、证明目的不予认可，该房屋征收决定已被盐城市政府确认违法，被告盐都区住建局无权强拆；对证据2关联性、证明目的不予认可，报批土地的批复文件与本案没有关联性；对证据3合法性、真实性、证明目的不予认可；对证据4合法性、关联性、证明目的不予认可；对证据5合法性、关联性、证明目的不予认可。被告盐城市政府对盐都区住建局提交的证据1－5三性均无异议。被告盐都区住建局对原告提交的证据质证意见为：证据1，除了情况证明外，对其他证据三性无异议，但对证明目的有异议，对情况说明三性不予认可；对证据2三性无异议，对证明目的有异议，盐城市政府不是本案适格被告；对证据3真实性无异议，合法性、关联性有异议；对证据4－5真实性无异议，对证明目的有异议；对证据6真实性无法确认，对证明目的有异议；对证据7，协议上签字一栏确实是仓干、仓霞所签，时间一栏由工作人员后期完善；对证据8真实性、合法性无异议，对证明目的有异议；对证据9关联性有异议，与本案无关；对证据10-11真实性有异议。被告盐城市政府对原告仓华提交的证据3三性予以认可，对原告提交的其他证据的质证意见同被告盐都区住建局。原告仓华对被告盐城市政府提交的证据质证意见为：对证据三性均有异议。被告盐都区住建局对被告盐城市政府提交的证据质证意见为：对证据三性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告仓华提交的证据1-3能够证明案涉房屋的权属情况，本院予以确认；证据4、9、10与本案没有关联性，本院不予确认；证据5-8、11，能够证明本案相关事实，本院予以确认。被告盐都区政府提交的证据1-2，能够证明本案的相关事实，本院予以确认；证据3涉及协议的事实，本院予以确认；证据4、5的合法性已经被本院的生效判决否定，本院不予确认。被告盐城市政府针对原告第一次庭审意见补交的证据，有利于查清案件客观事实，且不违反法律强制性规定，本院予以准许并确认。 经审理查明，2000年5月23日，原盐都县国土局向仓齐卿填发了集体土地使用证，证载“使用权面积200㎡。另仓齐卿拥有村镇房屋所有权证，证载“房屋建筑面积合计173.03㎡。”盐都区潘黄街道吴杨居委会村民仓齐卿（青）与其妻孙秀兰共生育仓霞、仓华、仓干三个女儿。孙秀兰于早年去世，仓齐卿（青）于2015年8月14日去世。原告仓华与商中利系夫妻关系。2017年12月14日，盐都区人民政府作出《关于对潘黄中学、小学地块公共事业项目建设范围内的房屋实施征收的决定》，并于同日发布盐都房征（2017）3号《房屋征收决定公告》，房屋征收部门：盐都区住建局，征收范围：东至开创路、南至鹿鸣路、西至潘黄路、北至跃进路，占地面积159.3亩。仓齐卿的房屋在该征收决定范围内。2018年5月29日，盐城市人民政府作出（2018）盐政行复第21号行政复议决定书，确认盐都区人民政府于2017年12月14日作出的《关于对潘黄中学、小学地块公共事业项目建设范围内的房屋实施征收的决定》违法。 2018年4月13日，甲方（征收部门）盐都区住建局、乙方（被征收人）仓华、商中利，签订编号1720180413072《盐城市国有土地上房屋征收补偿协议书（产权调换）》一份。2019年4月13日，原告仓华认为盐都区住建局组织签订编号1720180413072《盐城市国有土地上房屋征收补偿协议书（产权调换）》无效，诉至建湖县人民法院，建湖县人民法院一审判决驳回原告仓华的诉讼请求。原告仓华不服，向本院提起上诉。2020年6月4日，本院作出（2020）苏09行终21号二审生效判决，确认盐都区住建局组织签订的编号1720180413072《盐城市国有土地上房屋征收补偿协议书（产权调换）》无效。 2019年6月12日，原告仓华向本院提起本案诉讼。 本院认为，本案的争议焦点是：1.盐城市政府是否是本案共同被告；2.盐都区住建局拆除案涉房屋的行为是否合法。 关于盐城市政府是否是本案共同被告的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条第二款规定：“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”本案中，2017年12月14日，盐都区人民政府作出《关于对潘黄中学、小学地块公共事业项目建设范围内的房屋实施征收的决定》，并于同日发布盐都房征（2017）3号《房屋征收决定公告》，房屋征收部门：盐都区住建局，征收范围：东至开创路、南至鹿鸣路、西至潘黄路、北至跃进路，占地面积159.3亩。仓齐卿的房屋在该征收决定范围内。虽然盐都区政府发布的盐都房征（2017）3号《房屋征收决定公告》被盐城市政府行政复议确认违法，但不影响盐都房征（2017）3号《房屋征收决定公告》的法律效力。依据上述规定，盐都区住建局是盐都区政府确定的房屋征收部门，对房屋征收实施行为承担法律责任。本案中，盐都住建局也认可是其对案涉房屋实施拆除，但认为是协议拆除，而不是违法强拆，故盐都区住建局是本案适格被告。原告仓华提交的照片等证据不足以证实盐城市政府组织实施了对案涉房屋的拆除，故盐城市政府不是本案共同被告。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的。”本案中，原告仓华错列盐城市政府为共同被告且拒绝变更，依据上述规定，应当裁定驳回原告仓华对被告盐城市政府的起诉。 关于被告盐都区住建局拆除案涉房屋的行为是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”本案中，盐都区住建局组织签订的编号1720180413072《盐城市国有土地上房屋征收补偿协议书（产权调换）》已被本院（2020）苏09行终21号二审生效行政判决确认无效，盐都区住建局组织实施的房屋拆除行为失去合法性基础。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。”本案中，案涉房屋已经被拆除，故不具有可撤销的内容，依据上述规定，应当确认盐都区住建局的拆除案涉房屋行为违法。 据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、驳回原告仓华对被告盐城市政府的起诉； 二、确认被告盐城市盐都区住房和城乡建设局于2018年7月1日拆除原告仓华诉称房屋的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告盐城市盐都区住房和城乡建设局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 刘 红 审判员 吕 红 审判员 李星星 二〇二〇年七月六日 书记员 陈 磊 附录法律条文 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。