江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏09行初8号 原告苍永东，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托代理人陈群，盐城师范学院法律援助工作站律师。 被告盐城市盐都区人民政府，住所地盐城市新都路618号。 法定代表人王娟，该区区长。 出庭负责人肖乐农，该区副区长。 委托代理人蔡斌，该区司法局科长。 委托代理人李新军，江苏华晓律师事务所律师。 第三人盐城市盐都区教育局，住所地盐城市盐都区日月路1号。 法定代表人熊新华，该局局长。 委托代理人周镔，该局教育工委副书记。 委托代理人杭凤，江苏法岭律师事务所律师。 第三人盐城市盐都区教师发展中心，盐城市城区环城北路21号。 法定代表人刘大华，该中心主任。 委托代理人任景春，该中心副主任。 委托代理人耿长国，北京市盈科（盐城）律师事务所律师。 原告苍永东诉被告盐城市盐都区人民政府（以下简称盐都区政府）、第三人盐城市盐都区教育局（以下简称盐都区教育局）、盐城市盐都区教师发展中心（以下简称盐都教师发展中心）行政复议一案,原告苍永东于2020年1月13日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，向被告盐都区政府、第三人盐都区教育局、盐都教师发展中心送达了起诉状副本及应诉、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告苍永东及其委托代理人陈群，被告盐都区政府的出庭负责人肖乐农副区长及委托代理人蔡斌、李新军，第三人盐都区教育局委托代理人周镔、杭凤，第三人盐都教师发展中心委托代理人任景春、耿长国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告盐都区政府于2019年12月31日作出[2019]都行复第40号《驳回行政复议申请决定书》，认为盐都区教育局不是符合规定的行政复议被申请人，申请人苍永东以盐都区教育局为被申请人提出的行政复议申请，不符合受理条件。决定驳回申请人苍永东的行政复议申请。 原告苍永东诉称，1998年秋，原告从盐都教师发展中心分得坐落于盐城市环城北路××室福利住房后，持续无偿使用该房至其被征收，原告被违法清房。原告向市长信箱投诉，2019年10月17日，被告在市长信箱回复：“经盐都区教育局了解，……后请示拆迁指挥部，指挥部明确答复：该户在学校工作期间购买了双元教师公寓，这种情况即视为享受过国家福利性分房，不能再参与房改。2019年1月18日，区教育局行政会办会依照请示的精神，确定该户为清房户。”至此，原告方知盐都区教育局作出的“清房决定”。2019年10月31日，针对“清房决定”，原告向被告申请行政复议。被告经过两次听证后，以“清房决定”不是盐都区教育局作出的、原告申请不符合条件为由作出被诉复议决定。原告对该决定不服。理由如下：一、“清房决定”是盐都区教育局作出的，被告通过政务公开信息主动告知原告的，具备不可置疑的确定力和公信力。二、“清房决定”不是盐都教师发展中心作出的。在复议过程中，被告及两个第三人恶意串通，隐匿、篡改政府平台（市长信箱）信息等证据，提供伪造的盐都教师发展中心的《会办记录》与《回复意见》及被告所属“12345”办公室的《情况说明》等证据，将市长信箱回复中“区教育局行政会办会”被篡改为“区教师发展中心行政会办会”。三、被告受理原告的复议申请并进入实体审理后，依法应对“清房决定”的合法性、合理性予以实质审查，并依法作出实体的复议决定。但被告未对“清房决定”作出实体处理，属于不履行法定职责，严重违反了法定程序。为维护原告的合法权益，特具状起诉。请求法院：一、撤销被告盐都区政府作出的[2019]都行复第40号《驳回行政复议申请决定书》，责令被告履行行政复议法定职责；二、本案诉讼费由被告承担。 原告苍永东向法庭提交并经质证的证据有： 证据1、被告盐都区政府的证明两份，拟证明原告夫妇没有享受过房改，盐都区五部门联合通知所列清房对象不包括原告户； 证据2、征收指挥部的情况说明，拟证明李晓刚获确权，纪监委通知不具有清房决定性质； 证据3、市长信息遭篡改后答复内容截图； 证据4、第二次听证笔录第二页； 证据5、听证时被告不完整出示的会议记录眉头照片； 证据6、市长信箱初始答复内容截图。 证据3-6结合被告证据5，拟证明①被告及两第三人在行政复议阶段恶意串通，企图用盐都教师发展中心于2019年1月18日召开的的会议掩盖由盐都区教育局于同日召开的作出清房决定的会议；②市长信箱初次答复的内容才是真实可信的。 被告盐都区政府答辩称，一、原告系原盐城市教师进修学校（现更名为盐城市盐都区教师发展中心）职工，工作期间，学校将环城北路21号的6幢105室供其居住。2003年9月，原告离开原单位到盐城师范学院工作。2018年9月20日，中国共产党盐城市盐都区纪律检查委员会联合下发了都纪发[2018]19号《关于开展机关事业单位公有住房专项清理整顿工作的通知》，决定对全区机关事业单位公有住房进行专项清理整顿。2019年1月17日，中国共产党盐城市盐都区纪律检查委员会和盐城市盐都区监察委员会向盐都教师发展中心发出通知，明确苍永东户为须在2019年春节前清理腾退到位的对象。后案涉房屋被拆除。2019年10月6日，原告通过市长信箱发出信件《我请市长评个理》（编号为LM20191006539）。10月17日，市长信箱回复“2019年1月18日，区教育局行政会议会办依照请示的精神，确定该户为清房户”，原告据此认为“区教育局行政会议会办”作出的“清房决定”侵犯其合法权益，申请行政复议。在该案的行政复议审理过程中调查得知，盐都区12345政府公共服务平台建设工作领导小组办公室（下称盐都“12345”平台）收到原告的申请后，转给盐都区教育局答复，盐都区教育局将此件交由盐都教师发展中心具体答复，盐都教师发展中心向盐都区教育局提交《关于市长信箱LM20191006539的回复意见》后，盐都区教育局将此书面回复直接提交盐都“12345”平台，该平台误以为盐都区教育局提交的落款为“盐都区教师发展中心”应该为盐都区教育局，遂将“盐都区教师发展中心”更改为“盐都区教育局”，并上传至市长信箱，进而有了原告所看到的案涉回复。事实上，2019年1月18日是盐都教师发展中心针对清理公有住房召开会议并部署落实清房工作。原告诉称的盐都区教育局的“行政会议会办”作出的“清房决定”客观上并不存在，答辩人作出的案涉行政复议决定书认定事实清楚。二、本案中盐都区教育局并未决定或参与对原告进行清房。原告以盐都区教育局作为被申请人提起行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条、第二十八条第（一）项的规定，答辩人驳回其行政复议申请，适用法律正确。三、答辩人收到原告的行政复议申请后，经审查后作出受理通知，向双方送达，并在法定期限内作出案涉行政复议决定书并送达给双方当事人。审理程序合法。 综上，答辩人作出的案涉行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告的诉讼请求没有依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告盐都区政府向法庭提交并经质证的证据有： 证据1、行政复议申请书、EMS邮递信封及物流查询信息，拟证明盐都区政府于2019年11月1日收到原告的行政复议申请； 证据2、行政复议申请受理通知书、EMS邮递单据及物流查询信息，拟证明盐都区政府于2019年11月8日受理原告行政复议申请并送达受理通知书； 证据3、行政复议答复通知书、送达回证、行政复议答复书，拟证明盐都区政府于2019年11月8日向盐都区教育局送达答复通知书，盐都区教育局于2019年11月18日作出书面答复； 证据4、盐都区纪委等五部门联合发布的《关于开展机关事业单位公有房屋专项清理整顿工作的通知》（都纪发[2018]19号）、盐都区纪委和盐都区监察委作出的《通知》，拟证明原告被盐都区纪委和盐都区监察委确定为清房对象，应在2019年春节前清退房屋； 证据5、2019年1月18日盐都教师发展中心会议记录，拟证明盐都教师发展中心传达盐都区纪委和盐都区监察委的《通知》精神，部署落实； 证据6、盐都“12345”平台于2019年11月8日出具的《情况说明》、盐都区教育局提交给盐都“12345”平台的回复内容的原始稿件两份、市长信箱网页回复内容截图4页，拟证明盐都“12345”平台误将“盐都区教师发展中心”修改为“盐都区教育局”，导致市长信箱答复落款错误； 证据7、[2019]都行复第40号《驳回行政复议申请决定书》、EMS邮递单据及物流查询信息，拟证明盐都区政府于2019年12月31日向原告、盐都区教育局邮递送达复议决定书。 证据1-7共同证明盐都区政府审理行政复议案件认定事实清楚、程序合法。 第三人盐都区教育局陈述称，清房决定不是我局作出的，我局只是将盐都“12345”平台转来的原告第一次来信转发给盐都教师发展中心，后将盐都教师发展中心对该信的回复转交给盐都“12345”平台，由于盐都“12345”平台错误的将盐都教师发展中心认为是“盐都区教育局”，才错误的将2019年1月18日作出“清房决定”的盐都教师发展中心的行政会办会，更改为“盐都区教育局行政会办会”。对此，盐都“12345”平台已经作出了说明，并根据盐都区教育局转发的盐都教师发展中心回复意见原件，请示市12345平台同意后，将2019年10月17日的回复进行修改。根据盐都教师发展中心提交的2019年1月18日的会议记录，其内容可以证明该内容是经过学校即盐都教师发展中心研究决定的，而非盐都区教育局。综上，盐都区教育局不是作出清房决定的行政机关，不是原告行政复议的被申请人，盐都区政府驳回其行政复议申请是正确的，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人盐都区教育局未向法庭提交证据。 第三人盐都教师发展中心陈述称，一、本单位根据盐都区纪委和监察委的通知，对原告占有本单位的公有住房进行清理。于2019年1月18日本单位召开行政会办会，对原告作出“清房决定”符合法律规定，并未侵犯原告的合法权益。因本单位对案涉房屋享有产权，盐都区教育局也无权作出清房决定。二、因第三人盐都区教育局并未作出案涉清房决定，故原告申请复议的具体行政行为不存在，故被告作出的案涉行政复议决定是正确的。另本单位属于事单位，所作出的案涉清房决定不属于具体行政行为，亦不属于行政复议范围。恳请人民法院驳回原告的诉讼请求。 第三人盐都教师发展中心向法庭提交并经质证的证据有：盐都区人民法院（2019）苏0903行初436号行政裁定书，拟证明①案涉土地的使用权人为盐都教师发展中心；②2019年3月3日，盐都教师发展中心通知原告清房；③2019年3月5日，盐都教师发展中心再次要求原告清房；④2019年3月29日，盐都教师发展中心委托他人将原告户的物品运走并经过公证。生效的裁判文书证明清房行为与盐都区教育局无关，清房决定是由盐都教师发展中心作出的。 经庭审质证，被告盐都区政府对原告苍永东提交证据发表的质证意见为：对证据1关联性有异议；对证据2真实性无法确定，关联性有异议；对证据3-6真实性无异议，证明目的有异议，所谓的清房决定、清房的行政会办会是盐都教师发展中心根据五部门的文件精神和通知作出的部署、落实、执行的会议，并不是盐都区教育局作出的；原告认为区政府和盐都区教育局、盐都教师发展中心存在恶意串通的情形，不予认可。 第三人盐都区教育局对原告苍永东提交证据发表的质证意见为：对证据1、2真实性不清楚，关联性有异议；对证据3真实性无异议，不能达到原告的证明目的，反而证明区12345平台进行了修改；对证据4、5真实性无异议，不能达到原告的证明目的。对证据6真实性无异议，但是该答复后来经过了修改，不能达到原告的证明目的。 第三人盐都教师发展中心对原告苍永东提交证据发表的质证意见为：对证据1、2真实性不清楚，关联性有异议，证明目的不予认可，本案是针对清房决定提起的行政复议，而非确权，不在本案的审理范围；对证据3-6真实性无异议，证明目的有异议，“清房决定”是由盐都教师发展中心作出的。 原告苍永东对被告盐都区政府提交证据发表的质证意见为：对证据1、2、3“三性”无异议；证据3的答复书结论部分，盐都区教育局表明了确认原告户为清房对象的观点，印证了市长信箱遭篡改前的答复内容，即对原告户的清房决定是盐都区教育局作出的；对证据4中的五部门联合通知，三性无异议，该文件中明确清房对象的条件为公有房屋使用人、承租人（含）配偶，已参加房改、全额领取住房补贴，仍占有公有房屋的等等。但根据原告的证据，对照文件清房对象应不包括原告户，纪监委通知列原告为清房对象，不具备合法性。且在实际操作中，该纪监委通知通知中明确列为清房对象的4人，也并没有都被作为清房户。这说明该通知仅是指导盐都教师发展中心工作的文件，不具有清房决定性质，且清房的前提是否定性确权，而纪监委通知不具有确权的行政职能。该证据不能达能被告的证明目的。该文件显然是党内部门和行政机关联合作出的通知，党内部门对于事业单位有关案涉房屋清理的通知，只能是指导性的，必然要通过行政机关落实具体的操作方法，盐都教师发展中心是盐都区教育局的直属事业单位，对于房屋清理问题从行政机关工作流程、情理上遵循了上属主管部门及盐都区教育局直接指示而为的。对证据5真实性、合法性无异议，该证据根本不是作出确定5户为清房户决定的会议，是针对原告行政复议而故意伪造的证据，充其量只是与盐都区教育局作出清房决定的会议召开日期相同，能够证明被告的证据6及“盐都“12345”平台”情况说明等是违背事实的、是伪造的。对证据6“三性”有异议，该证据的内容表明对原告户的清房决定在证据5的会议记录上作出的，但证据5中并不存在作出清房决定的内容，这证明被告证据6是伪造的，不仅依法不能作为定案依据，且应当反推，市长信箱初次答复中所称的“2019.1.18，区教育局行政会办会依照请示精神，确定该户为清房户”是客观存在的，是不能被该组伪造证据所能掩盖的；原告申请复议时指向盐都区教育局作出的清房决定是完全符合受理条件的。对证据7认可形式上的真实性，不认可内容的真实性和合法性，基于原告起诉状和上述质证理由，该复议决定应予撤销，并责令被告履行行政复议的法定职责。 第三人盐都区教育局对被告盐都区政府提交证据发表的质证意见为：对证据1-7“三性”及证明目的均无异议。原告认为根据证据4可以推定出清房决定是盐都区教育局作出的，是没有事实和法律依据的，案涉房屋的所有权是盐都教师发展中心，盐都区教育局无权作出决定，也从未作出清房决定，盐都区教育局从未就此召开过行政会办会。 第三人盐都教师发展中心对被告盐都区政府提交证据发表的质证意见为：对证据1-7“三性”及证明目的均无异议。 原告苍永东对第三人盐都教师发展中心提交证据发表的质证意见为：认可该证据形式上的真实性、合法性，该裁定没有进入实体审理，与本案无关。不能达到盐都教师发展中心的证明目的，清房行为与清房决定的作出是两个概念，清房的具体行为是盐都教师发展中心实施的，但依照盐都区政府的回复，清房决定的作出明显是盐都区教育局。 被告盐都区政府对第三人盐都教师发展中心提交证据发表的质证意见为：对该证据的“三性”无异议，认可其证明目的。盐都纪监委通知是直接发给盐都教师发展中心的，而不是发给盐都区教育局的。 第三人盐都区教育局对第三人盐都教师发展中心提交证据发表的质证意见为：对该证据的三性无异议，认可其证明目的。 本院对当事人在庭审中提交的证据作如下认定：对原告提交的证据1-6的真实性予以认定，对证明目的不予认定。对被告提交的证据1-7、第三人盐都区教育局提交的证据予以认定。能够证明原告就其是否应作为清房对象，由盐都区相关部门出具证明，并向市长信箱申请《我请市长评个理》，后市长信箱回复，原告根据市长信箱的回复，申请行政复议，在行政复议案件审理过程中，根据盐都“12345”平台及盐都区教育局提交的证据，市长信箱对原告申请所作出回复予以修改，后被告作出案涉行政复议的事实。 本院经审理查明以下事实，2019年10月6日，原告通过市长信箱发出信件《我请市长评个理》（编号为LM20191006539）。2019年10月17日，市长信箱答复：“经盐都区教育局了解，根据盐都区纪委等五部门《关于开展机关事业单位公有住房专项清理整顿工作的通知》精神，市民的情况属于违规占有公房，被列为清房对象。后经请示拆迁指挥部，指挥部回复：该户在学校工作期间购买双元教师公寓，这种情况即视为享受过国家福利性分房，不能再参与房改。2019年1月18日，区教育局行政会议会依照请示的精神，确定该户为清房户”。原告认为上述答复中“区教育局行政会议会办”作出的“清房决定”侵犯其合法权益。2019年10月31日，原告以盐都区教育局为被申请人，向被告邮寄行政复议申请。复议请求为：一、确认被申请人2019年1月18日作出的清房决定违法；二、责令被申请人向申请人赔偿由违法清房决定引起的各项损失（不限于征收补偿金）。被告收到原告的申请材料后，经审查，于2019年11月8日作出受理通知书并向双方当事人予以送达。被告经审理后，于2019年12月31日作出[2019]都行复第40号《驳回行政复议申请决定书》，认为《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关是被申请人。第二十八条第（一）项规定，行政复议申请应当符合有规定的被申请人。本案中，所谓的清房“行政会办会”实质为案涉房屋的所有权人××教师发展中心为××共产党盐城市××区纪律检查委员会、盐城市盐都区监察委员会《通知》精神，而独立召开的具体落实清房任务的内部会议。被申请人盐都区教育局并未参与或决定对申请人苍永东进行清房。对照上述规定，盐都区教育局不是符合规定的行政复议被申请人，申请人苍永东以盐都区教育局为被申请人提出的行政复议申请，不符合上述规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人苍永东的行政复议申请。同日，被告通过中国邮政快递向原告送达案涉行政复议申请决定书。原告不服上述行政复议决定，于2020年1月13日向本院提起本案诉讼。 另查明，盐都“12345”平台在收到原告的申请后，将该申请转给盐都区教育局处理，盐都区教育局将此件交由盐都教师发展中心具体答复，盐都教师发展中心向盐都区教育局提交《关于市长信箱LM20191006539的回复意见》后，盐都区教育局将此书面回复直接提交盐都“12345”平台，该平台误以为盐都区教育局提交的落款为“盐都区教师发展中心”应该为“盐都区教育局”，遂将“区教师发展中心行政会办会”更改为“区教育局行政会办会”，并上传至市长信箱。在该案的行政复议过程中，盐都“12345”平台对原2019年10月17日的市长信箱答复内容进行了修改，将原答复中的“区教育局行政会办会依照请示精神”修改为“区教师发展中心行政会办会依照请示精神”。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关是被申请人。第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人。……。第四十八条规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案中，原告依据盐都“12345”平台2019年10月17日的市长信箱的答复内容，提起本案行政复议申请，认为该答复中的“区教育局行政会议会办”作出的“清房决定”侵犯其合法权益。但根据被告及两第三人所提交的证据，能够证实盐都“12345”平台2019年10月17日市长信箱答复中“……2019年1月18日，区教育局行政会办会依照请示精神，确定该户为清房户。”的内容系表述错误，正确表述应为“盐都教师发展中心”，在行政案件复议过程中，盐都“12345”平台已对原市长信箱答复内容予以修改。故盐都“12345”平台2019年10月17日市长信箱答复中的“……2019年1月18日的行政会办会、清房户决定”并非由第三人盐都区教育局作出，而是由第三人盐都教师发展中心作出。第三人盐都区教育局不是本案中符合条件的被申请人。原告以第三人盐都区教育局作为被申请人提起行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》的上述规定，被告盐都区政府作出案涉行政复议决定书，决定驳回其行政复议申请，符合法律规定。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日内的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，被告盐都区政府于2019年11月8日受理原告的行政复议申请，经审理，于2019年12月31日作出案涉[2019]都行复第40号《驳回行政复议申请决定书》并邮寄送达给原告，行政复议程序符合上述法律规定。 综上，被告盐都区政府所作出的案涉行政复议决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告苍永东要求撤销案涉行政复议决定书没有事实和法律依据，对该诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条、第二十八条第一款第（一）项、第四十八条第一款第（二）项的规定，判决如下: 驳回原告苍永东的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告苍永东负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 李 村 审判员 秦广林 审判员 李星星 二〇二〇年七月十三日 书记员 李 晖 附录法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2.《中华人民共和国行政复议法》 第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日内的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。 行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。 3.《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第十一条公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关是被申请人。 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （一）有明确的申请人和符合规定的被申请人； （二）申请人与具体行政行为有利害关系； （三）有具体的行政复议请求和理由； （四）在法定申请期限内提出； （五）属于行政复议法规定的行政复议范围； （六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围； （七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。 第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： （一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的； （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。 上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。