上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪01行终300号上诉人（原审原告）王亚芳，女，1963年8月30日生，汉族，户籍地上海市金山区。上诉人（原审第三人）黄金林，男，1963年11月2日生，汉族，户籍地上海市金山区。上诉人（原审第三人）黄阿山，女，1937年3月24日生，汉族，户籍地上海市金山区。上诉人黄金林、黄阿山共同委托代理人黄金英，女，1966年1月30日生，汉族，户籍地上海市金山区。被上诉人（原审被告）上海市金山区枫泾镇人民政府，住所地上海市金山区枫泾镇朱枫公路9880号。法定代表人胡晓岚，镇长。委托代理人计林峰，上海市金山区枫泾镇人民政府工作人员。委托代理人周海英，上海市群成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市金山区人民政府，住所地上海市金山区金山大道2000号。法定代表人刘健，区长。委托代理人孙亚超，上海市金山区人民政府工作人员。委托代理人周仁昌，上海市群成律师事务所律师。原审第三人黄晓敏，男，1989年12月14日生，汉族，户籍地上海市金山区。上诉人王亚芳、黄金林、黄阿山因上海市金山区枫泾镇人民政府（以下简称枫泾镇政府）所作责令限期拆除违法建筑决定，以及上海市金山区人民政府（以下简称金山区政府）所作行政复议决定一案，不服上海市闵行区人民法院（2019）沪0112行初733号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月9日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，黄金林的父亲黄某于20世纪90年代初建造了位于XX镇XX村XX组XX号西南侧路口处的涉案房屋。黄某于2008年3月4日因疾病死亡户口注销。XX镇XX村XX组XX号内户籍人员为王亚芳、黄金林、黄阿山、黄晓敏。黄某去世后，涉案房屋由王亚芳户所有并用于出租收益。因群众投诉举报，枫泾镇政府于2018年9月14日对涉案房屋进行现场检查、拍照取证，并制作《现场检查笔录》。2018年9月15日，枫泾镇政府对涉案房屋涉嫌未取得乡村建设规划许可证进行建设的行为依法予以立案，并展开进一步调查。2018年11月9日，枫泾镇政府向原上海市金山区规划和土地管理局发出“执法协助通知书”。2018年11月26日，原上海市金山区规划和土地管理局作出“执法协助书面意见”，告知“经调阅档案资料发现，位于XX镇XX村XX组XX号西南路口处的建筑物、构筑物，未核发有关规划审批文件。”2019年5月15日，枫泾镇政府制作了《案件调查终结审批表》。2019年5月29日，枫泾镇政府作出（金枫）责拆决字【2019】第090581号《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称被诉限拆决定），认定王亚芳、黄金林、黄阿山、黄晓敏在XX镇XX村XX组XX号西南侧路口处搭建的建（构）筑物未取得乡村建设规划许可证进行建设，该行为违反了《上海市城乡规划条例》第三十六条第一款的规定，依据《上海市城乡规划条例》第五十五条、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条和《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条的规定，责令王亚芳、黄金林、黄阿山、黄晓敏自收到该决定书之日起十五日内自行拆除上述违法建筑。逾期不拆除，枫泾镇政府将依法强制拆除。被诉限拆决定连同《法律后果告知书》于当日留置送达。同日，枫泾镇政府执法人员将《责令限期拆除违法建筑公告》张贴于涉案建筑处。王亚芳不服向金山区政府申请行政复议，金山区政府于2019年7月23日作出沪金府复字[2019]第023号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持枫泾镇政府作出的被诉限拆决定。王亚芳仍不服，认为涉案房屋已缴纳费用、补办了用地手续，属于合法房屋，枫泾镇政府作出被诉限拆决定所适用的法律规定在房屋建造时尚未出台，违反法不溯及既往的原则，且该决定认定事实错误，程序违法，并有选择性执法之嫌。王亚芳遂据此诉至原审法院，请求判决撤销被诉限拆决定及被诉复议决定。原审认为，根据《城乡规划法》及《上海市拆除违法建筑若干规定》的相关规定，枫泾镇政府依法具有对本行政辖区的乡、村庄规划区内的违法建筑进行查处的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款之规定，金山区政府作为枫泾镇政府的上一级人民政府，依法对枫泾镇政府作出的行政行为具有行政复议的法定职权。本案的争议焦点在于被诉限拆决定是否事实清楚、程序合法、适用法律正确。一方面，《上海市城乡规划条例》第三十六条规定，“在集体土地上进行农村村民个人住房建设的，村民应当向村民委员会提出个人建房申请。村民委员会受理后，应当在本村公示三十日。村民委员会同意建设的，应当将建房申请报乡、镇人民政府，由区、县规划行政管理部门委托乡、镇人民政府核发乡村建设规划许可证。在集体土地上进行前款规定外建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报区、县规划行政管理部门核发乡村建设规划许可证。乡村建设规划许可的实施程序，按照本条例第三十五条规定执行。”涉案房屋的建设属该条例调整范围，故王亚芳户进行房屋建设应申请办理相关规划审批手续。根据在案证据无法证明涉案房屋建设经过审批且取得乡村建设规划许可证。原审法院对王亚芳主张已于1998年5月缴纳了相关的费用，故应当认为涉案房屋已经依法补办了用地手续的意见不予采信。另，涉案房屋由黄金林的父亲黄某于20世纪90年代初建造，黄某去世后由王亚芳户（即王亚芳、黄金林、黄阿山、黄晓敏）所有并用于出租收益，被诉限拆决定将王亚芳、黄金林、黄阿山、黄晓敏作为行政相对人并无不当。另一方面，行政机关作出行政行为应当履行法定程序。送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。本案中，枫泾镇政府于2019年5月29日作出被诉限拆决定，根据枫泾镇政府提交的送达现场执法记录视频显示，枫泾镇政府执法人员于当日前往王亚芳户住所即XX镇XX村XX组XX号XX户现场送达被诉限拆决定，经过多次沟通，该户拒绝下楼签收相关文书，枫泾镇政府执法人员遂向其当场宣读被诉限拆决定的具体内容，后将该决定书张贴在涉案房屋，并在送达回证上记明拒收事由和日期，由两见证人签名。故枫泾镇政府送达程序合法。王亚芳认为枫泾镇政府作出被诉限拆决定前未告知其享有的陈述申辩权利。原审法院认为，根据《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条、第九条，“对经查证确属违法建筑需要拆除的，拆违实施部门应当作出责令限期拆除的书面决定。拆违实施部门应当依法将责令限期拆除决定送达当事人，并予以公告。当事人难以确定或者难以送达的，可以采用通告形式，告示期限自通告发布之日起不少于十日。”并未规定枫泾镇政府在作出被诉限拆决定前须给予当事人陈述和申辩权。因此原审法院对王亚芳该主张亦不予采纳。综上，原审法院认为，枫泾镇政府作出被诉限拆决定并依法送达给王亚芳户，认定事实清楚、程序并无不当、适用法律正确。金山区政府经审查后在法定期限内作出维持的被诉复议决定事实清楚、符合法定程序、适用法律正确。原审法院另指出，王亚芳申请行政复议后，金山区政府未在复议程序中将同为被诉限拆决定行政相对人黄金林、黄阿山、黄晓敏追加为共同复议申请人或第三人，有所不当，但王亚芳与黄金林、黄阿山、黄晓敏系同一户，且双方利益存在一致性，同时，黄金林、黄阿山、黄晓敏在本案中亦作为第三人参加诉讼，充分保障了黄金林、黄阿山、黄晓敏的诉讼权利，故前述瑕疵尚不足以影响被诉复议决定结论的正确性。原审法院于2020年4月10日依法作出判决：驳回王亚芳的诉讼请求。判决后，王亚芳、黄金林、黄阿山不服，上诉至本院称，2019年5月29日，所谓枫泾镇政府的执法人员张立帆并未来到现场，相关文书上的签名也属伪造。原审法院采纳伪造的执法证件，而未对张立帆的执法证原件进行质证，所作判决错误，故请求二审法院撤销原审判决，依法改判。被上诉人枫泾镇政府辩称，该府具有作出本案被诉限拆决定的职权，所作决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本案中，该府按照原审法院的要求，提供了执法人员张立帆、李雷的执法证，二人执法证均在有效期内，具备执法资格。同时，该府一审中提供的被诉限拆决定送达视频资料能够清楚显示上述两执法人员于2019年5月29日前往上诉人处送达决定书等法律文书，以及张贴公告的情况。上诉人的主张缺乏事实根据与法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人金山区政府辩称，该府具有作出本案被诉复议决定的职权。该府受理上诉人的行政复议申请后，经依法审查，认为枫泾镇政府作出的被诉限拆决定认定事实及适用法律并无不当，执法程序亦属规范，遂于法定期限内作出被诉复议决定，维持被诉限拆决定。该府的行为符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人黄晓敏未作陈述。经审理查明，原审认定的事实无误，本院予以确认。本院认为，被上诉人枫泾镇政府具有对其辖区内违法建筑进行查处的法定职权，其作出本案被诉限拆决定，职权依据充分。在被诉限拆决定的事实根据及法律依据方面，根据本案在案证据及各方当事人的陈述，涉案建筑建于上世纪九十年代。彼时，上海市关于农村建房已经建立了用地及建设审批制度。本案涉案房屋在建造时显然未取得相关审批，否则不会存在所谓后续补办手续的问题。而上诉人关于涉案房屋曾于1998年补办手续的主张，根据其所提供的证据，也仅能表明上诉人户曾为面积为64平方米的猪舍缴纳过临时用地等费用，并无证据表明正式的用地及建设审批手续已经补办完成。另一方面，本案涉案房屋的现状系供人居住使用，面积也远大于64平方米，即便该房屋与上诉人提交证据所显示的猪舍存在关联，该猪舍也确曾补办过上诉人证据材料所显示的手续，但因房屋早已超过临时用地期限，且房屋用途及面积与补办材料所显示的内容相比也发生了重大改变，故涉案房屋仍不能认定为合法建筑。枫泾镇政府根据调查获取的证据，认定涉案房屋为违法建筑，进而对上诉人等作出被诉限拆决定，认定事实清楚，适用法律正确。在执法程序方面，枫泾镇政府的执法人员具有执法资格，其对案件开展调查、作出决定、送达文书及张贴公告等适用的程序均符合法律规定。上诉人提出的执法人员真实性等程序方面的异议，缺乏事实根据与法律依据，本院不予采信。被上诉人金山区政府作为枫泾镇政府的上一级人民政府，具有受理上诉人本案提出的行政复议申请并作出处理的职权。该府经依法审查后，于法定期限内作出并送达被诉复议决定，程序符合法律规定。综上，上诉人的诉请缺乏事实根据与法律依据，原审法院判决驳回并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费共计人民币100元，由上诉人王亚芳负担人民币50元，由黄金林、黄阿山共同负担人民币50元。本判决为终审判决。审判长 周 峰审判员 宁 博审判员 陈根强二〇二〇年七月二十二日书记员 汪 菲附：相关法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……