甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终208号上诉人（原审原告）王某1。委托代理人崔某，北京京坤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）甘肃省人民政府。法定代表人唐某。委托代理人李某。委托代理人蒙某。原审第三人甘肃省自然资源厅（原甘肃省国土资源厅）。法定代表人王某2。上诉人王某1因其诉甘肃省人民政府行政复议一案，不服甘肃省兰州市中级人民法院（2019）甘01行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。甘肃省人民政府于2019年6月25日作出了《甘肃省人民政府关于兰州市2015年度城市建设实施方案城关区第8批用地的批复》(甘政自然资发〔2019〕167号，以下简称：〔2019〕167号《用地批复》)，征收包括王某1宅基地、承包地在内共计6.7892公顷的集体土地。王某1就该《用地批复》向甘肃省人民政府申请行政复议，该府以王某1的复议事项不属于行政复议范围为由，于2019年9月27日作出甘政复字〔2019〕96号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了王某1的行政复议申请。王某1遂提起诉讼，请求：1.判决撤销甘政复字〔2019〕96号《驳回行政复议申请决定书》；2.责令甘肃省人民政府对其提出的行政复议申请进行实体审理并重新作出复议决定。原审法院经审理查明，2015年7月5日，原国土资源部作出〔2015〕475号《批复》，原则同意甘肃省呈报的兰州市农用地转用和土地征收方案，同意将农用地74.58公顷(全部为耕地)转为建设用地，同时办理134.85公顷农民集体所有土地征收手续，以上共计批准城市建设用地134.85公顷，其中新增建设用地77.66公顷。2015年8月31日，原甘肃省国土资源厅根据原国土资源部的〔2015〕475号《批复》向兰州市人民政府作出〔2015〕6号《通知》，同意将农用地74.58公顷(均为耕地)转为建设用地，同时办理134.85公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准城市建设用地134.85公顷，其中新增建设用地77.66公顷。该通知同时要求兰州市严格依据批准的建设用地规模，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内落实具体用地位置，尽快按要求组织上报城市建设用地实施方案。2019年5月30日，兰州市人民政府上报〔2019〕75号《请示》：“根据省国土资源厅《关于国土资源部批复兰州市2015年度农用地转用和土地征收方案的通知》(甘国土资建发〔2015〕6号)，同意上报兰州市城关区城市总体规划范围内的农用地转用和土地征收实施方案。本实施方案申请将城关区雁北街道高滩社区范围内的集体农用地1.6937公顷(均为耕地)转为建设用地，连同集体建设用地5.0955公顷一并征收为国有。以上共计6.7892公顷土地，作为兰州市2015年度城市建设农用地转用和土地征收实施方案城关区第8批用地……”2019年6月25日，甘肃省人民政府作出〔2019〕167号《用地批复》，批复同意了上述征收范围，同时要求严格按照征收土地实施方案认真组织落实征地补偿安置工作，维护社会稳定；严格按照呈报的规划用途和供地方式，向具体建设项目提供用地，并将供地情况报甘肃省自然资源厅备案。2019年7月9日,王某1向兰州市自然资源局提出政府信息公开申请，2019年7月30日兰州市自然资源局向王某1公开〔2019〕167号《用地批复》《兰州市农用地转用土地征收补充耕地实施方案》《关于兰州市2015年度城市建设实施方案城关区第8批用地征收集体土地的通知》(兰政建〔2019〕82号)。2019年8月8日，王某1向甘肃省人民政府寄交了行政复议申请，要求撤销〔2019〕167号《用地批复》，甘肃省人民政府受理后，于2019年8月22日向甘肃省自然资源厅发出《行政复议答复通知书》，并于2019年9月27日作出被诉《驳回复议决定》，认为:根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，省级人民政府所在地的市的土地利用总体规划，由国务院批准。为实施土地利用总体规划，按土地利用年度计划分批次转用和征收土地的，自然资源部对各省级人民政府上报的请示进行审查，报国务院审批。省级人民政府在国务院批准土地征收后，根据国务院的批准文件再批准市级人民政府上报的土地征收实施方案。国务院批准征收土地后，省级人民政府批准实施方案不是行使法定批准权限，不能视为省级人民政府的审批行为，不属于行政复议范围。遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项、第四十八条第一款第(二)项之规定，决定驳回王某1的行政复议申请。王某1对该决定不服，向该院提起行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，国务院和省政府享有征收土地的批准权限，二者依法分别行使审批权。第二十一条第三款规定，省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。第四十四条第二款规定，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。本案中，兰州市2015年度农用地转用和土地征收方案业经原国土资源部批准，甘肃省人民政府〔2019〕167号《用地批复》是对“兰州市2015年度城市建设农用地转用和土地征收实施方案城关区第8批用地”的批准，属于对原国土资源部〔2015〕475号《批复》的组织实施，是国务院已经批准兰州市2015年度农用地转用和土地征收后，在已获批准征收土地的范围内，对兰州市城关区第8次用地实施方案的审批，并非行使法定批准权限的新的独立审批行为。综上，甘肃省人民政府〔2019〕167号《用地批复》不是行使法定批准权限，不能被视为是省级人民政府的审批行为，对当事人的权利义务并未产生实际影响，不属于行政复议受案范围,被诉《驳回复议决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。王某1的诉讼请求无事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王某1的诉讼请求。上诉人王某1上诉称：1.被上诉人作出用地批复的具体行政行为是行使法定的征地批复权限，且被上诉人没有提供证据证明其作出的用地批复与原国土资源部作出的《关于兰州市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2015〕475号）有高度的关联性且相互对应。2.一审判决认定事实不清，适用法律错误。一审判决将关于规划审批的规定作为土地征收的法律依据明显错误。被上诉人作出的是对用地实施方案的批复，是一个具体的行政行为，是行使法定审批权限的独立审批行为，对上诉人的权利义务产生了实际影响，应属行政复议受案范围。3.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（十九）规定，严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。原国土资源部国土资函〔2015〕475号批复经过两年自动失效，在此情形下，被上诉人〔2019〕167号《用地批复》不存在对一份失效的文件进行组织实施的情形，〔2019〕167号《用地批复》属于一个独立的新的审批行为。综上，上诉人认为一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或者依法改判。被上诉人甘肃省人民政府未提交书面答辩意见。原审第三人甘肃省自然资源厅未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，上诉人王某1就〔2019〕167号《用地批复》向被上诉人申请行政复议，被上诉人以〔2019〕167号《用地批复》不属于行政复议受案范围作出甘政复字〔2019〕96号《驳回行政复议申请决定书》，王某1诉请撤销该《驳回行政复议申请决定书》并责令被上诉人重新作出复议决定。故〔2019〕167号《用地批复》是否属于行政复议的受案范围是本案审理的焦点问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。征收基本农田以外的耕地超过三十五公顷或者其他土地超过七十公顷的，由国务院批准。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。本案中，2015年7月5日，原国土资源部作出〔2015〕475号《批复》，原则同意甘肃省呈报的兰州市农用地转用和土地征收方案，同意将农用地74.58公顷(全部为耕地)转为建设用地，同时办理134.85公顷农民集体所有土地征收手续，以上共计批准城市建设用地134.85公顷，其中新增建设用地77.66公顷。上诉人王某1宅基地、承包地在内共计6.7892公顷的集体土地在上述征地批复批准的征收范围内。《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号）规定，“经研究论证，国务院决定，在前期大幅减少部门非行政许可审批事项的基础上，再取消49项非行政许可审批事项，将84项非行政许可事项调整为内部审批事项。今后不再保留‘非行政许可审批’这一审批类别。”基于此文件，行政审批事项应分为行政许可和政府内部审批事项等。对于政府内部审批事项，现行法律并没有明确的规定。但是，参照《中华人民共和国行政许可法》第三条第二款“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财物、外事等事项的审批，不适用本法”的规定，内部审批不属于行政许可。故内部审批是行政机关对其内部事务的审批或者按照行政隶属关系由上级行政机关对下级行政机关有关事项的审批，一般并不直接对外部行政相对人实施，不会直接对行政相对人的权利义务产生法律后果。本案中，上诉人王某1向被上诉人申请行政复议的〔2019〕167号《用地批复》，是被上诉人就兰州市人民政府对原国土资源部作出的〔2015〕475号《批复》组织实施方案的请示作出的内部审批行为，属于上级行政机关对下级机关请示事项进行答复和批准的过程性行政行为，没有直接对上诉人的权利义务产生法律后果。被上诉人据此作出甘政复字〔2019〕96号《驳回行政复议申请决定书》并无不当。需要指出的是，上诉人若认为案涉土地征收行为存在侵害其合法权益的情形的，可就相关征收主体组织实施征地批复过程中的安置补偿方案及其所确定的标准、责令交出土地决定等行为依法提起复议或诉讼进行救济。综上所述，被上诉人作出的甘政复字〔2019〕96号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人王某1的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费各50元，由上诉人王某1负担。本判决为终审判决。审判长 吕 强审判员 朵利民审判员 赵静莉二〇二〇年七月十五日书记员 邓姣姣附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。