山东省宁阳县人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0921行初11号原告张护民，男，1969年10月31日出生，汉族，住宁阳县。原告张麟，男，1988年4月3日出生，汉族，住宁阳县。委托诉讼代理人逯见涛，山东居高律师事务所律师。委托诉讼代理人邱亚琪，山东居高律师事务所律师。被告宁阳县自然资源和规划局，住所地宁阳县城西街路219号。负责人吕洪圣，该局局长。出庭负责人朱海龙，该局副局长。委托诉讼代理人孔军，该局泗店所副所长。委托诉讼代理人曹阳，山东一山律师事务所律师。原告张护民、原告张麟诉被告宁阳县自然资源和规划局（以下简称县资源规划局）不履行法定职责纠纷一案，本院于2020年4月7日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告张护民、张麟及其委托诉讼代理人逯见涛，被告县资源规划局出庭负责人朱海龙及其委托诉讼代理人孔军、曹阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张护民、张麟诉称，原告在泰安市××××牛家村拥有合法宅基地及房屋并一直在此居住生活，2019年原告涉案房屋片区进行旧村改造，要求对原告房屋进行拆迁。根据《中华人民共和国土地管理法》及《山东省土地征收管理办法》的规定，原告认为该征地行为未按法定程序对该土地进行征收，其拆迁行为不符合法律规定。2020年3月1日，原告向被告申请对牛家村旧村改造项目进行非法占地查处，被告于2020年3月10日作出回复。被告在回复中称，牛家村旧城改造项目系经镇政府审查报县旧城改造指挥部批准的村民自治行为。本村旧城改造项目并未通过村民会议进行研究，也未依法对安置补偿方案进行公示，该拆迁行为不符合法定程序，被告应对该旧城改造项目进行依法拆除。被告收到原告非法占地拆除申请后，以涉案土地不存在非法占地为由不予查处，原告认为被告的回复未积极履行法定职责。为维护合法权益，提起诉讼，请求：1.判令被告不履行非法占地查处行为违法；2.判令被告依法履行法定职责，对原告举报的非法占地行为立案查处；3.诉讼费用由被告承担。原告张护民、张麟向本院提交了以下证据：1.建设用地使用证、收据。2.邮寄单、物流详单。3.非法占地查处申请书的回复。4.照片。被告县资源规划局辩称，一、原告诉本局不履行法定职责没有事实依据，应裁定驳回起诉。本局于2020年3月2日收到原告的非法占地查处申请书后，立即进行调查，但未发现非法占地行为。因原告举报的“非法占地行为”实指泗店镇牛家村正在开展的旧村改造项目，因此本局同时收集了该项目相关资料，资料显示：牛家村旧城改造项目是2019年10月开始进行。10月份，村里在召开村两委会议和村民代表会议，一致同意实施《泗店镇牛家村旧城改造拟拆迁补偿安置方案》，后经泗店镇政府审查报县旧城改造指挥部批准，由牛家村村民委员会组织实施。当时牛家村已完成评估596户，腾空验收583户，签订拆迁安置补偿协议586户。泗店镇高庄片区旧城改造项目同时还涉及该镇高家庄，两村情况基本相同，高家庄村村民因旧城改造提起的行政诉讼生效判决已经认定该旧城改造项目为集体组织自治行为。原告张护民妻子侯云红以其子张凤的名义已经与村委会签订《泗店镇牛家村旧城改造项目房屋拆迁补偿安置协议书》。2020年3月10日，本局根据上述情况向原告作出答复。至此，依据宁阳县人民政府办公室《关于厘清县业务主管部门与综合行政执法部门职责边界的意见》（宁政办发[2018]27号）之规定，本局已经履行了核查、答复职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定“有事实根据”是法定起诉条件之一，原告诉本局不履行法定职责没有事实根据，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项，应裁定驳回原告起诉。二、原告请求不属于本局权限范围，错列被告，应裁定驳回起诉。根据《关于实施综合行政执法相对集中行政处罚权工作的通知》（宁政法办字[2018]1号）、《关于厘清县业务主管部门与综合行政执法部门职责边界的意见》（宁政办发[2018]27号）规定，本局只有核查、移送、答复职责，已无立案查处职权。原告请求履行的立案查处职责明显不属于本局权限范围，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、第九十三条第二款规定，应裁定驳回原告起诉。被告县资源规划局向本院提交了以下证据、依据：1.《非法占地查处申请书》。2.《关于张护民、张麟非法占地查处申请书的回复》。3.《泗店镇牛家村旧城改造拟拆迁补偿安置方案》。4.牛家村村民代表会决议及两委会议、两代表会议记录。5.《泗店镇牛家村旧城改造拆迁补偿安置方案》及公示照片。6.宁阳县泗店镇牛家村村民委员会《关于进行牛家村旧城改造的申请》。7.《泗店镇牛家村旧城改造项目房屋拆迁补偿安置协议书》。8.宁阳县人民政府办公室《关于印发宁阳县旧城改造项目集体土地征收房屋拆迁补偿安置方案的通知》（宁政办发[2018]16号）。9.宁阳县泗店镇人民政府关于报批《泗店镇牛家村旧城改造拆迁补偿安置方案》的请示。10.宁阳县旧城改造指挥部关于对《泗店镇报批的请示》的批复。11.《关于泗店镇牛家村旧城改造情况的说明》。12.泰安市中院（2018）鲁09行初153号行政裁定书、山东省高院（2019）鲁行终1833号行政裁定书各一份。13.《询问笔录》及身份证明。14.宁阳县人民政府法制办公室、宁阳县机构编制委员会办公室《关于实施综合行政执法相对集中行政处罚权工作的通知》（宁政法办字[2018]1号）。15.宁阳县人民政府办公室《关于厘清县业务主管部门与综合行政执法部门职责边界的意见》（宁政办发〔2018〕27号）。经庭审质证，被告对原告提交的证据发表如下意见：对证据1真实性、证明目的没异议，但与本案没有关联性。对证据2、3真实性、证明目的没异议。对证据4真实性，我方无法予以确认，我方认为原告根据照片主张的证明目的不成立，照片即使是真实的，也不能证明存在非法占地行为，部分照片显示部分房屋的门窗被拆。这一事实情况，我方也进行了了解，个别村民搬家之后为了旧物利用，存在自行拆除自家门窗的情形，但是与非法占地行为无关。原告对被告提交的证据发表如下意见：对证据1没异议，证明原告已依法向被告提出申请。对证据2真实性没异议，合法性有异议，该证据即被告对原告申请的回复，是本案争议标的，不能证明被告已经依法全面履行了非法占地查处的职责。对证据3真实性无异议，合法性有异议，该证据系牛家村村委会制定安置方案，不符合法律规定，根据法律规定，征收拆迁项目及具体实施方案都是政府主导实施，同时该证据也是本村旧城改造项目的文件，与被告是否履行法定职责无关。对证据4、5的质证意见同证据3。对证据6真实性没异议，但该证据只是牛家村进行旧城改造的申请材料，在旧城改造过程中，是否存在违法行为，特别是对土地的违法行为，应由被告实际调查确认。对证据7真实性没异议，关联性有异议，该证据涉及张凤签订的协议，是其本人在本村享有宅基地和房屋进行拆迁签订的协议，与本案无关。本案原告提供的宅基地证与本案涉及土地房产是两处房产。对证据8真实性没异议，根据该证据第1项，适用范围显示该文件适用县城规划区域内，但涉案村庄是否列入县城规划区，被告没提供证据。对第5-1-2，安置方式显示拆除旧城后的安置用地，是国有土地，但据了解，本案回迁位置占用的是其他村集体土地。根据原告提出的非法占地查处申请，是要求对本村旧城改造项目用地查处，包括拆除范围内是否存在土地违法行为，也包括回迁范围内是否存在土地违法行为。被告没有对涉案项目回迁范围用地进行调查。对证据9、10真实性没异议，质证意见同对证据3的意见。对证据11真实性没异议，只能证明牛家村旧城改造项目的大体情况，不能证明该项目用地合法。对证据12真实性没异议，关联性有异议，是其他村对旧城改造项目提起的诉讼，与本案无关。并且审判内容是对旧城改造是否合法审理。旧城改造是程序过程，项目的审批、实施，应当依法进行，但是具体部门实际过程中是否存在违法行为，并不能以项目是否合法进行认定。对证据13真实性没异议，对关联性有异议，根据内容只是调查该项目是否合法，并没对该项目的拆迁、用地是否合法落实。而原告要求的是对用地查处。对证据14、15真实性没异议，两份证据是下属机关根据国务院行政执法相对集中的相关文件，对各部门职权的划分，根据其内容，只是对执法局的处罚权的授权，而本案是对土地违法行为查处的认定、处理。是否需处罚并不确定。而根据法律规定，对土地违法行为的查处，是由县级以上国土部门（现在自然资源局）。如被告查处发现存在违法行为，应当处罚。内部移交执法部门进行处罚属于行政程序工作，退一步讲，根据被告答辩，如果认定其没有查处处罚权，在收到原告申请后，应依照《行政处罚法》、《山东省行政程序规定》移送有关部门进行查处、处理。本院对上述证据认证如下：原告、被告提交的证据，经各方相互质证，对其真实性无异议，可以作为本案有效证据使用。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：原告张护民、张麟于2020年3月1日通过EMS快递方式向被告邮寄了非法占地查处申请书，该申请书内容为：请求被告履行法定职责，对位于宁阳县泗店镇牛家村集体土地旧村改造项目进行非法占地立案查处。被告于2020年3月2日签收。2020年3月5日被告对宁阳县泗店镇牛家村村民委员会法定代表人制作了询问笔录。其在笔录中陈述，“泗店镇牛家村旧城改造项目情况你清楚吗？答：牛家村旧城改造项目是2019年10月开始进行的。10月份村里多次召开村两委会议和党员、村民代表会议研究制定该村实施方案，于10月13日召开村两委会议、10月14日召开村民代表会议，一致同意实施安置方案，后经镇政府审查并报县旧城改造指挥部批准，由我村村委会组织实施，是我们争取的项目，牛家村拆迁补偿安置方案的实施是村民自治行为，我们可以提供相关材料，改造申请、会议记录、安置方案等。问：现在你们村的房子拆了没有？答：还没有拆，大部分都签协议了搬家了。问：谈谈张护民的情况？答：张护民本人也签订了协议并搬家，张护民和张麟的户口都不在牛家村。问：你村现在有没有接到通知要求你村配合征地？答：截止目前，我村未启动任何征地程序，他们所举报的非法占地情况不存在。”2020年3月10日，被告作出关于张护民、张麟非法占地查处申请书的回复。主要内容为：经调查，牛家村旧城改造项目是2019年10月开始进行的。10月份村里多次召开村两委会议和党员、村民代表会议研究制定该村实施方案，最终于10月13日召开村两委会议、10月14日召开村民代表会议，一致同意实施《泗店镇牛家村旧城改造拟拆迁安置方案》，后经镇政府审查并报县旧城改造指挥部批准，由该村村委会组织实施，所以牛家村拆迁补偿安置方案的实施为村民自治行为。目前该村共完成评估596户，腾空验收583户，签订拆迁安置补偿协议586户，其中包含你户。所涉土地不存在非法占地情形，您举报的非法占地行为不存在。原告收到该回复，对此不服，向本院提起行政诉讼。另查，原告张护民于1991年11月18日取得宁集建（1991）字第11276号集体土地建设用地使用证。该证主要内容有：土地使用者：张护民，用途：住宅，四至：东至耕地、南至空闲地、西至坑、北至空闲地，备注：一：“本宅基地和宅基地上的附着物应服从村庄规划建设。二：在今后拆迁或改建时，必须服从村庄规划，按规划面积确权发证。2018年4月5日宁阳县人民政府办公室发布《关于印发宁阳县旧城改造项目集体土地征收房屋拆迁补偿安置方案的通知》（宁政办发[2018]16号）规定该方案适用范围为：“县城规划区内未批准城中村改造的村（居）。已批准进行城中村改造的村（居），原则上仍按批复执行，自愿申请纳入旧城改造的村（居），经批准后可纳入旧城改造范围。”2019年10月14日，宁阳县泗店镇牛家村村民委员会向宁阳县泗店镇政府提出关于进行牛家村旧城改造的申请，并附有《村两委会议和两代表会议会议记录》、《泗店镇牛家村旧城改造拆迁补偿安置方案》。2019年10月14日宁阳县泗店镇人民政府同意该方案并以《关于报批的请示》（泗政发[2019]41号）呈报宁阳县旧城改造指挥部。2019年10月21日，宁阳县旧城改造指挥部作出关于对《泗店镇报批的请示》的批复（宁旧改指办字[2019]18号），批准了该方案。宁阳县泗店镇牛家村村民委员会根据上述方案实施了“泗店镇牛家村旧城改造拆迁补偿安置方案”的相关工作。2019年12月21日，原告的二儿子张凤作为乙方与甲方宁阳县泗店镇人民政府、宁阳县泗店镇牛家村村民委员会签订了《泗店镇牛家村旧城改造项目房屋拆迁补偿安置协议书》，落款乙方“张凤”由原告妻子侯云红代签。庭审中，两原告主张张凤所签的是张凤自己房屋的安置补偿协议。两原告庭审中认可涉案土地上的房屋没有被拆除仍然存在，牛家村的其他房屋也未动工拆除。2018年5月31日，宁阳县人民政府法制办公室、宁阳县机构编制委员会办公室发布《关于实施综合行政执法相对集中行政处罚权工作的通知》（宁政法办字[2018]1号文件），规定县综合行政执法局集中行使行政处罚权范围包括国土资源管理方面行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。2018年6月12日，宁阳县人民政府办公室《关于厘清县业务主管部门与综合行政执法部门职责边界的意见》（宁政办发[2018]27号文件），规定“对于涉及划转行政处罚事项的举报、投诉，由率先接到举报、投诉的部门及时受理，作出相应处理。（一）业务主管部门受理举报、投诉后，应及时核查。未发现违法行为的，直接答复举报、投诉人；依法应由综合行政执法部门实施行政处罚的，应当及时移送”。本院认为，宁阳县人民政府法制办公室、宁阳县机构编制委员会办公室《关于实施综合行政执法相对集中行政处罚权工作的通知》依法将非法占地的行政处罚权集中到宁阳县综合行政执法局，但根据宁阳县人民政府办公室《关于厘清县业务主管部门与综合行政执法部门职责边界的意见》规定，被告对举报、投诉负有核查并对未发现违法行为予以答复的职责；对发现违法行为的，亦负有直接及时移送的义务。本案中被告收到原告非法占地查处申请书后，对宁阳县泗店镇牛家村村民委员会制作了询问笔录，并结合村委会提交的关于牛家村旧城改造的相关材料对两原告的申请事项作出了答复，被告已履行了调查核实及答复的职责。此外，原告主张的泗店镇牛家村集体土地旧村改造项目中涉案土地上的房屋并未被拆除，对未发现违法行为的不需要移送。因此，被告向原告作出答复的行为符合法律规定，原告要求判令被告不履行非法占地查处行为违法，并要求被告履行对非法占地立案查处的职责没有事实和法律依据，应判决驳回原告的诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张护民、原告张麟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张护民、张麟负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  刘元忠审 判 员  马兴民人民陪审员  刘 刚二〇二〇年七月三十一日法官助理郭丽艳书记员胡琛琛