陕西省榆林市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)陕08行再1号再审申请人（一审第三人、二审上诉人）：袁小龙。委托诉讼代理人：王军营。被申请人（一审被告、二审上诉人）：绥德县自然资源和规划局（原绥德县不动产登记局）。法定代表人：王雪峰。委托诉讼代理人：郭小平。委托诉讼代理人：高峰。被申请人（一审原告、二审被上诉人）:绥德县铝门窗业有限责任公司。法定代表人：田世平。委托诉讼代理人：田富春。再审申请人袁小龙因与绥德县自然资源和规划局、绥德县铝门窗业有限责任公司土地行政管理一案，不服本院（2019)陕08行终170号行政判决，向陕西省高级人民法院申请再审。陕西省高级人民法院于2020年3月27日作出(2020）陕行申93号行政裁定书，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人袁小龙及其委托诉讼代理人王军营、绥德县自然资源和规划局的委托诉讼代理人郭小平、高峰、绥德县铝门窗业有限责任公司的法定代表人田世平、委托诉讼代理人田富春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。绥德县铝门窗业有限责任公司向一审法院诉讼请求：1、责令被告绥德县不动产登记局撤销第三人袁小龙绥德县国用（2014个）第20140346号国有土地证；2、本案诉讼费由被告承担。一审法院经审理查明：1991年4月绥德县建设银行与绥德县名州镇五一村签订征地协议书，征地3亩，约定征地范围西至四十铺工程队住宅楼，东西长度为36米、37米，经相关部门批准修建办公大楼及其家属住宅楼，该办公楼及其住宅楼出路设计朝向为西向。1993年10月原绥德县扶贫福利公司机械厂与绥德县名州镇五一村签订征地协议书，该协议约定：西靠建行，北至建行墙根，1994年经相关部门批准征用3亩土地修建厂房，占地四至以“征地协议书”和双方认可的“占地总平面图”为准。同年，绥德县建设银行为出行方便与原告法定代表人田世平经协商原告同意暂时借用原告东西方向部分土地作为大门通道。1994年6月27日原绥德县扶贫福利公司机械厂与绥德县名州镇五一村签订征地协议书，1995年3月10日经相关部门批准征用2.64亩土地由职工集资集体修建住宅，用地位置与四至以“占地协议书”及“平面图”为准。2003年原绥德县扶贫福利机械厂更名为绥德县铝门窗业有限责任公司。2003年绥德县国土资源局出具土地权属证明，证明权利人中国建设银行绥德县支行坐落于绥德县名州镇千狮路55号宗地四至为东：办公楼面墙，西锅楼房中线（与家属楼各一半），南：院墙，北：院墙。2004年6月23日，根据绥德县人民政府关于将原中国建设银行绥德县支行国有土地使用权行政调拨绥德县人民检察院使用的决定，原中国建设银行绥德县支行上级主管机关中国建设银行榆林分行与绥德县人民检察院达成资产移交协议，明确了土地使用面积1738.7平方米，东接办公楼面墙，南、北至院墙。西至锅楼房中线（与家属楼各占一半），详见土地权属证明。2006年12月25日被告给绥德县人民检察院办理了绥德县国用（全民）第2006015号土地使用权证书，该土地使用权证书记载的四至为东：办公楼面墙，西：锅楼房中线，南：院墙，北：院墙。2011年9月30日绥德县国土资源局通过拍卖将绥德县名州镇千狮路55号绥德县检察院办公场所宗地的国有建设用地使用权出让于王亚军，并于2013年4月28日给王亚军办理绥德县国用（2013个）第20130553号土地使用权证书，该土地使用权证书记载：四至以出让合同界址图为准。因王亚军经营榆林市鸿祥投资有限责任公司时负债，为了偿还集资参与人投资，王亚军于2014年11月20日与本案第三人袁小龙及其李耀权签订房屋转让合同，以1185万元的价格将绥德县名州镇千狮路55号整体办公大楼及附属设施等房屋及其土地产权一次性有偿转让给袁小龙、李耀权。2014年11月21日，被告给袁小龙办理了绥德县国用（2014个）第20140346号土地使用权证书，该土地使用权证书记载：四至以出让合同界址图为准。后袁小龙和李耀权协议约明在购买王亚军房地产过程中李耀权实际未出资，属于挂名权利人。另查明：2018年4月12日本案原告向本案第三人袁小龙提起物权保护纠纷，本院于2018年5月12日作出（2018）陕0826民初508号民事裁定书以原告的土地使用证与土地审批原档案材料内容不一致，原告土地使用范围应由行政部门先行解决为由，驳回原告起诉。一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权；……”的规定，绥德县不动产登记局承接了绥德县国土资源局土地行政登记相关职责，故绥德县不动产登记局对原绥德县国土资源局依职能范围受理本区域内土地登记申请，有对原告涉案的要求撤销土地登记申请作出行政处理的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有法律上利害关系’：(一)被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；”原告部分土地与第三人土地相邻，因此，原告作为诉争土地的相邻权人及土地使用权人与本案的被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，具有本案诉讼的原告主体资格。原告于2018年4月12日向本案第三人提起物权保护诉讼期间知道被诉具体行政行为内容，于2019年2月26日提起行政诉讼并未超过两年的起诉期限。被告及第三人的证据均不足以证明原告的起诉超过法定的起诉期限，被告及第三人的观点，本院不予支持。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……”《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1规定：“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。”本案中，原告拥有绥德县国用（03股企）第2003033号土地使用权证仍是涉案土地法律意义上的利害关系人，因此，被告国土资源局在为第三人办理该宗土地的土地使用权证进行勘验时，应征求原告的意见，经原告指边定界，并在地籍调查表上签字确认。本案第三人竞买的绥德县名州镇千狮路55号房地产原属绥德县建行，房地产档案记载，绥德县建行办公楼东西长度为31.2米，2003年11月4日绥德县国土资源局出具的土地权属证明材料及其所附宗地图均可证明该事实，此后该房地产转让于绥德县检察院后，该事实均无变化。绥德县检察院将该房地产转让于王亚军后，被告档案出让宗地示意图载明办公楼东西长度为35.8米，结合绥德县建设银行曾将其通行道路从西端改变至与原告相邻的东端通行的事实，土地使用状况已经发生变化，作为土地行政主管机关在办理相关土地使用权属时，应当核实相关事实，认定界址。但被告在办理绥德县名州镇千狮路55号土地使用权从绥德县检察院变更至王亚军以及变更至本案第三人袁小龙过程中没有征求原告的意见，也未通知原告到现场参与地籍调查并指边定界，被告在涉案土地权属尚存争议的情况下为涉案第三人颁发土地使用权证，颁证行为事实不清、证据不足、程序违法，其所颁发的土地使用权证应当予以撤销并重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决：1、撤销绥德县国土资源局于2014年11月21日作出的绥德县国用（2014个）第20140346号土地使用权证；2、由被告绥德县不动产登记局于本判决生效后在法定期限内对原告绥德县铝门窗业有限责任公司与第三人袁小龙的土地权属争议重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告绥德县不动产登记局负担。宣判后，绥德县不动产登记局不服一审判决，上诉请求：1、撤销一审判决，改判为驳回被上诉人的诉讼请求；2、一、二审案件受理费由被上诉人承担。袁小龙亦不服一审判决，上诉请求：1、依法撤销绥德县人民法院作出的（2019）0826行初2号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉请；2、本案的一、二审诉讼费用均由被上诉人负担。本院二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院二审判决认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权；……”的规定，绥德县不动产登记局承接了绥德县国土资源局土地行政登记相关职责，故绥德县不动产登记局对原绥德县国土资源局依职能范围受理本区域内土地登记申请，有对原告涉案的要求撤销土地登记申请作出行政处理的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有法律上利害关系’(一)被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；”。最高人民法院《关于适用的解释》第六十四条第一款规定；行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道起诉期限之日起最长不得超过一年。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……”《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1规定：“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。”本案中，上诉人袁小龙与被上诉人部分土地相邻，且有原绥德县建设银行和原绥德县检察院的原法定代表人证明上诉人与本案的被诉行政行为具有法律上的利害关系，具有本案诉讼的原告主体资格。关于一审法院适用对被上诉人起诉期限未超过两年的法律规定，该规定已于2018年2月8日明确被废止，一审法院适用法律明显不当，依法应予纠正。被上诉人自2018年5月12日知道后，于2019年4月12日提起行政诉讼，并未超过一年的起诉期限。上诉人认为超过6个月起诉期限的上诉理由，不予支持。被上诉人与涉案土地证界址相邻是法律意义上的利害关系人，上诉人不动产登记局（原办证机关国土资源局）在为上诉人袁小龙办理该宗土地的土地使用权证进行勘验时，应征求被上诉人的意见，经过指边定界，并在地籍调查表上签字确认。本案经一审查明,上诉人袁小龙竞买的绥德县名州镇千狮路55号房地产原属绥德县建行，房地产档案记载，绥德县建行办公楼东西长度为31.2米。绥德县检察院将该房地产转让于王亚军后，上诉人不动产登记局档案出让宗地示意图载明办公楼东西长度为35.8米。因土地使用状况已经发生变化，作为土地行政主管机关在办理相关土地使用权属时，应当核实相关事实，认定界址。但上诉人不动产登记局在办理绥德县名州镇千狮路55号土地使用权从绥德县检察院变更至王亚军以及变更至本案上诉人袁小龙过程中没有征求被上诉人的意见，也未通知其到现场参与地籍调查并指边定界，上诉人在涉案土地权属尚存争议的情况下为涉案上诉人袁小龙颁发土地使用权证，颁证行为事实不清、证据不足、程序违法，其所颁发的土地使用权证应当予以撤销并重新作出行政行为。关于一审法院作出判决对上诉人不动产登记局于本判决生效后在法定期限内对绥德县铝门窗业有限责任公司与上诉人袁小龙的土地权属重新作出具体行政行为，显属超越职权，对土地确权登记的法定职责系县级政府，不属上诉人不动产登记局，故依法应予撤销。上诉人的上诉理由依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第三款之规定，判决：1、维持绥德县人民法院作出的（2019）陕0826行初2号行政判决书第一项，即撤销原绥德县国土资源局于2014年11月21日作出的绥德县国用（2014个）第20140346号土地使用权证；2、撤销绥德县人民法院作出的（2019）陕0826行初2号行政判决书第二项，即由被告绥德县不动产登记局于本判决生效后在法定期限内对原告绥德县铝门窗业有限责任公司与第三人袁小龙的土地权属争议重新作出具体行政行为。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元。由上诉人绥德县不动产登记局负担。袁小龙申请再审称，1、被诉行政行为并非绥德县不动产登记局作出，绥德县不动产登记局并非本案适格被告，一审判决将其列为被告程序严重错误。二审虽将被告变更为绥德县自然资源和规划局，但被申请人绥德县铝门窗业有限责任公司一审起诉时，并未起诉绥德县自然资源和规划局，且绥德县不动产登记局与绥德县自然资源和规划局并非同一诉讼主体，二审擅自变更诉讼主体，违反不告不理的诉讼原则，程序严重错误。2、涉案土地源于1991年绥德县建设银行征用后以划拨方式取得。2004年6月移交绥德县人民检察院后办理了首次不动产登记。2011年王亚军竞拍成功后，涉案不动产转移给王亚军，土地性质由划拨方式变更为出让方式。2014年王亚军将涉案不动产出售给申请人，并办理了转移登记。在此之前，被申请人绥德县铝门窗业有限责任公司就涉案不动产地界、面积等自然状况从未提出过异议，且该转移登记并没有改变涉案不动产的地界、面积等自然状况，只是对不动产权利人进行了变更，因此，绥德县国土资源局依法给申请人办理土地使用权证转移登记的行为与绥德县铝门窗业有限责任公司不存在利害关系，一、二审认为绥德县铝门窗业有限责任公司与被诉行政行为存在利害关系，认定事实错误。3、涉案不动产从建成至今已二十多年，在2014年王亚军出售给申请人之前，绥德县铝门窗业有限责任公司对其地界、面积等自然状况从未提出过异议，足以证明绥德县铝门窗业有限责任公司对涉案土地权属不存在争议，且土地权属是否存在争议，是政府职能部门的职责，并非人民法院的职责，一、二审在没有任何证据的情况下，认定涉案土地权属存在争议，认定事实不清，判决撤销绥德县国土资源局于2014年11月21日作出的绥德县国用（2014个）第20140346号土地使用权证不当。4、被申请人绥德县铝门窗业有限责任公司提起本案不具有可诉性。请求：依法撤销一、二审判决，改判驳回绥德县铝门窗业有限责任公司的起诉。绥德县自然资源和规划局答辩称：1、本案诉讼主体正确，同时提交绥德县自然资源和规划局名称变更说明一份；2、答辩人的登记正确，登记程序合法，且为初始登记，不应撤销不动产登记证。建筑物面积登记不等同于土地面积登记。绥德县铝门窗业有限责任公司答辩称：1、答辩人未对涉案土地的首次登记及后续转移登记提起过行政诉讼，因答辩人对涉案土地的首次登记及后续转移登记没有异议；2，本案申请人袁小龙土地使用证是法律凭证，该证界址不清，未与土地登记部门保持一致，违反了《物权法》第十七条的规定，故应予撤销；3、以前的土地权属很明确，与登记无关，登记都是正确的。颁证的时候是以合同为参照的，所以固定的变成了移动的。本院再审查明的事实与原审判决认定的事实一致。本院再审认为，《最高人民法院》第五条第三款规定：“原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”经审查，本案所涉土地使用权于2013年4月28日向王亚军办理了绥德县国用（2013个）第20130553号土地使用权证书。后该土地使用权转移登记给了申请人袁小龙，并办理了绥德县国用（2014个）第20140346号土地使用权证，本次转移登记并未改变原来的登记情况。被申请人绥德县铝门窗业有限责任公司对后续的转移登记行为提起诉讼，但该转移登记行为并未改变原登记情况，未增设被申请人的权利和义务，故其起诉请求撤销本案所涉土地证无事实依据，不符合行政起诉条件，人民法院应当驳回其起诉。原审予以受理并作出判决，明显不当。据此，原审在未查清被诉登记行为是否属首次登记或者在给第三人袁小龙办理登记过程中是否存在改变涉案土地首次登记内容的情况下，直接对绥德县铝门窗业有限责任公司的起诉予以受理，并判决撤销绥德县国用（2014个）第20140346号土地使用权证，认定事实不清，证据不足，应予撤销。综上所述，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第一百一十九条、第一百二十三条第一项规定，裁定如下：一、撤销本院于2019年9月29日作出的（2019)陕08行终170号行政判决和陕西省绥德县人民法院于2019年6月13日作出的（2019)陕0826行初2号行政判决；二、驳回绥德县铝门窗业有限责任公司的起诉。一审案件受理费50元、二审案件受理费100元，共计150元，由绥德县铝门窗业有限责任公司负担。本裁定为终审裁定。审 判 长 李永旺审 判 员 马榆平审 判 员 高 扬二〇二〇年七月二十九日法官助理 刘少英书 记 员 徐媛媛