南昌铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）赣71行赔终32号 上诉人（原审原告）：彭志坚，男，汉族，1967年9月15日出生，户籍所在地江西省南昌市南昌县。 上诉人（原审原告）：卢保莲，女，汉族，1968年5月19日出生，户籍所在地江西省南昌市南昌县。 两上诉人共同委托诉讼代理人：周涛，北京诚略律师事务所律师，律师执业证号：11101200910117539。 两上诉人共同委托诉讼代理人：陈晨，北京诚略律师事务所律师，律师执业证号：11101201711453282。 被上诉人（原审被告）：南昌县莲塘镇人民政府，住所地江西省南昌市南昌县莲塘镇澄湖西路356号，统一社会信用代码：11360121014532649T。 法定代表人：肖巍，该镇镇长。 委托诉讼代理人：刘省辉，江西郎秋律师事务所律师，律师执业证号：13601201110843101。 委托诉讼代理人：黄诗琴，江西郎秋律师事务所律师，律师执业证号：13601201711279488。 上诉人彭志坚、卢保莲因与被上诉人南昌县莲塘镇人民政府行政赔偿一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行赔初53号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月9日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明：两原告在南昌县集体土地上自建住宅，家中有四口人，包括原告彭志坚、卢保莲及原告儿子彭晶、彭鑫。 2006年3月9日，南昌县人民政府发布2006年第1号《南昌县人民政府土地征用公告》，征用南昌县莲塘镇彭家村土地7.32公顷。为安置被征地村民，中共南昌县委办公室在征地启动前，于2002年9月30日向南昌县莲塘镇彭家村委（以下简称彭家村委会）会下发了县委办抄字〔2002〕7号《抄告单》，明确在莲西路西侧划出一块土地建公寓，用于安置莲塘镇彭家村365户拆迁农民，公寓底层建店面，每户一个。2003年11月26日，南昌县人民政府办公室下发南政办抄字［2003］36号《抄告单》，确立莲西安居小区等六个安居小区用于解决农民拆迁户的安置问题，其中莲西安居小区用地约210亩，但实际用地面积171.32亩。2004年6月7日，彭家村委会取得建设用地规划许可，用地项目名称为彭家安居工程，位于、安居路以南（即现在的莲安北路），用地面积50亩，该安居工程包含在莲西安居小区范围内。 2003年11月4日，南昌县人民政府发布南政发〔2003〕43号《南昌县县城规划区农房拆迁安置实施细则》，彭家村委会参照文件精神结合村里的实际情况作出《彭家村集资建商住房实施方案》，就相关房屋安置事宜进行明确，并开始了安居工程项目的建设，被告于2006年至2007年期间陆续拨付资金至彭家村委会，用于该项目的建设。2007年，该项目建设完工并交付彭家村，彭家村委会召开了全体党员和群众代表大会，讨论决定了安居房分配事宜并进行分房，原告作为彭家村村民，按照方案的规定，缴纳了安置房的购房款，在该小区得到13栋3单元501室的安置房一套，面积为140平方米，另得到40平方米商铺一个。 2018年8月17日，彭家村委会组织人员对原告被征收的房屋的主体房、附属房及附属物进行现场勘查，并制作了《主体房补偿现场堪丈表》《附属房补偿现场堪丈表》及《附属物补偿现场堪丈表》。其中，主体房为两层，其中砖混结构的面积为246.32平方米，砖木结构的面积为85.92平方米，面积为332.24平方米；附属房中，砖木结构的房屋面积为95.82平方米，二级简易房屋面积为111.4平方米，简易棚的面积为5.86平方米；附属物为压水井两只、机井一只、水箱一只、围墙面积41.4平方米、地面面积10.8平方米，水杉3棵。 2018年8月17日，被告对原告位于彭家村的房屋实施了拆除行为。原告向南昌铁路运输法院提起行政诉讼，要求确认强拆行为违法，南昌铁路运输法院于2018年11月25日作出（2018)赣7101行初1081号《行政判决书》，确认被告实施拆除原告房屋的行政行为违法，该判决己生效。 2019年8月1日，原告向被告提交了书面的国家赔偿申请书，要求被告将房屋恢复原状或者赔偿原告9706733.8元。被告受理后，于同年9月5日与原告就赔偿事宜进行协商，未果，被告于2019年9月30日作出《赔偿决定书》，决定：一、如原告选择产权置换赔偿，除赔偿请求人已享受的140平方米安置房和40平方米商铺之外，被告将再赔偿其位于农科路以南、景域房地产以西彭家安置房3期的房屋1套，共计面积120平方米（其中20平方米为人口安置，100平方米为建安成本价购买），同时原告享有的相应拆迁补偿利益共计228414元人民币将一并支付；二、如原告选择货币赔偿，除原告已享受的140平方米安置房和40平方米商铺之外，被告将再赔偿其房屋损失共计人民币290000元，同时原告享有的拆迁补偿利益共计227814元人民币将一并支付，货币赔偿共计517814元；三、赔偿物品损失12000元。原告不服，遂诉至法院，请求判令：1.撤销《赔偿决定书》；2.被告向原告赔偿就违法强制拆除房屋行为导致的财产损失共计9706733.8元。 另查明，原告彭志坚曾用名彭小珊、彭小三。 又查明，《南昌县县城规划控制区集体土地上房屋及附属物征收补偿标准》中载明：砖混结构主体房450元/平方米，砖木结构主体房330元/平方米，二级简易附属房150元/平方米，简易棚50元/平方米，压水井每只400元、深水机井每口2000元、水箱每只300元、水泥厚度15公分以下（含15公分）晒场每平方米20元、围墙每平方米30元、盛果期果树每棵100元予以补偿。被告于2017年3月21日发布了南政发〔2017〕7号《南昌县人民政府关于印发南昌县县城规划控制区集体土地上房屋和附属物征收补偿安置的补充规定的通知》（以下简称补充规定），其中第三条规定，对选择货币安置补偿的标准进行了调整，人均40平方米安置面积部分调整为4000元/平方米，超出安置面积部分调整为2100元/平方米。 一审法院认为：《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判”的规定，行政赔偿案件审理和裁判的标的为当事人之间的行政赔偿争议，而并非针对行政机关作出的行政赔偿决定进行合法性审查。本案原告针对被告已被该院生效判决确定的违法行政行为提起行政赔偿之诉，原告第一项诉请系撤销被告作出的行政赔偿决定，该诉请并非行政赔偿案件审查、裁判的标的，依法不需作出判决。 原告因被告强拆行为造成其合法权益的损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，原告依法享有获得赔偿的权利。在审理行政赔偿案件时，确定赔偿数额时要坚持全面赔偿和公平合理的理念，既要对行政机关违法拆除行为给予惩戒，也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。在房屋征收的行政赔偿案件中，依照现行法律法规规定确定行政赔偿项目和数额时应秉持赔偿不低于补偿的基本原则，不能让赔偿请求人获得的赔偿数额低于依法征收可能获得的补偿数额，以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的保护。 根据原、被告的意见及查明的事实，本案争议的焦点为：一、原告被拆房屋的面积；二、涉案140平方米房屋是集资的商住房还是安置补偿的一部分；三、本案被告拆除房屋行为应承担的赔偿责任和赔偿标准、数额；四、原告房屋内物品损失的赔偿范围及数额。 一、关于原告被拆房屋面积 原告主张房屋面积565.716平方米，但未提供合法有效的证据，应当举证承担相应的不利后果。被告提交了2018年12月13日案涉房屋的《主体房补偿现场堪丈表》，系原告房屋被拆前，彭家村委会组织人员对原告房屋进行测量，原告主体房为两层，其中砖混结构的面积为246.32平方米，砖木结构的面积为85.92平方米，总面积为332.24平方米，该院予以确认。 二、涉案140平方米房屋性质的认定 南昌县人民政府办公室于2003年11月26日下发南政办抄字[2003]36号《抄告单》，确立莲西安居小区等六个安居小区用于解决农民拆迁户的安置问题，彭家安居工程包含在莲西安居小区范围内，是为了解决彭家村365户拆迁农民的安置问题，且政府陆续拨付资金至彭家村委会用于建设该工程。同时，莲塘镇彭家村参照南昌县人民政府发布的相关安置文件的精神，结合村里的实际情况作出《彭家村集资建商住房实施方案》，就政府出资建设的上述安置房的分配事宜进行明确，并进行了房屋分配，原告作为彭家村村民在缴纳了安置房的购房款后，在该安置小区内得到140平方米的安置房一套及40平方米商铺一个，故原告得到的房屋系安置房，其关于该房屋系集资商住房的意见，与事实不符，该院不予采纳。 三、案涉房屋损失的赔偿 根据《安置办法》第七条、第八条的规定，主体房征收补偿，可选择产权调换或货币补偿方式，非主体房给予货币补偿，不作产权调换，按《南昌县县城规划控制区集体土地上房屋及附属物征收补偿标准》进行补偿，其中主体房选择产权调换，系按被征收人征收时农村家庭常住户口在册人数，人均40平方米建筑面积分配安置房，即涉案房屋补偿面积应为40平方米/人×4人=160平方米，原告已得到140平方米的安置房一套，故还有20平方米的面积未得到安置。同时，原告主体房屋的总面积为332.24平方米，超过安置面积172.24平方米，根据《安置办法》第八条的规定，原告可购买一套100平方米的安置房。 《国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。如原告选择以货币方式进行赔偿，按照前述赔偿的基本原则，以《补充规定》中规定的货币补偿为基础，结合现在的赔偿时点及惩罚性赔偿原则再给予10%的增幅，具体酌定如下：1.安置面积内主体房屋未安置部分的赔偿：（4000元/平方米×20平方米＋100平方米×2100元/平方米）×1.1（惩罚性）＝319000元；2.已安置房屋预付款返还及未安置部分主体房补偿：[140平方米（已安置的面积）×450元/平方米＋（246.32平方米-140平方米）×450元/平方米＋85.92平方米×330元/平方米]×1.1（惩罚性）＝153117.36元；3.附属房的赔偿：（砖木结构95.82平方米×330元/平方米＋二级简易111.4平方米×150元/平方米＋简易棚5.86平方米×50元/平方米）×1.1（惩罚性）＝53485.96元。综上，共计525603.32元。 如原告选择以实物安置方式进行赔偿，以《补充规定》中规定的实物补偿为基础，结合现在的赔偿时点及惩罚性赔偿原则再给予10%的增幅，具体酌定如下：1.赔偿原告面积为120平方米的房屋，其中100平方米由原告出资购买；2.已安置房屋预付款返还及未安置部分主体房补偿：[140平方米（已安置的面积）×450元/平方米＋（246.32平方米-140平方米）×450元/平方米＋85.92平方米×330元/平方米]×1.1（惩罚性）＝153117.36元；3.附属房的赔偿：（砖木结构95.82平方米×330元/平方米＋二级简易111.4平方米×150元/平方米＋简易棚5.86平方米×50元/平方米）×1.1（惩罚性）＝53485.96元。综上，合计赔偿面积为120平方米的房屋（其中100平方米由原告出资购买）及206603.32元。 四、关于强制拆除房屋造成物品损失的赔偿 《国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。故原告就其房屋内物品损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”故强制拆除房屋造成的损失情况应先由所有权人或照管义务人举证，举证不能的情况下才由违法行为一方承担。 本案中，原告只提供少量照片证明其房屋被拆除时有物品损毁或灭失，原告提交的损失清单中有金项链二条、金戒指一枚、金手镯二只、金吊坠一个、金珠手链一根及现金8600元，开庭前原告通过微信聊天方式向主审法官发送金饰的保证单照片及原告工资收入证明，上述材料不符合证据提交的形式，且保证单及收入证明不能达到证明原告损失的目的，故原告未提供证据证明其有上述损失，该院不予确认；清单中的动物、各种苗木等，原告未提供证据予以证明，故该院不予确认。彭家村委会在强拆前仅对原告家的机井、水箱、压水井、水杉、围墙及地面进行了登记，该院对上述物品予以确认，因被告的强拆行为造成原告的其他物品损失，被告不能提供证据证明在拆除过程中尽到了清点屋内物品并移交原告的法定义务，故应承担举证不能的法律后果。综上，根据一般生活必需品和原告房屋被拆除前的状况，该院酌定原告的该部分损失金额为60000元，如原告有证据证明上述损失，可依法另行提起赔偿之诉。 五、其他损失赔偿 《国家赔偿法》第三十六条关于赔偿损失范围内“直接损失”的理解，不仅包括赔偿请求人因违法拆除行为造成的直接财产损失，还应当包含作为被征收可能享有的全部房屋征收安置补偿权益，如选择产权调换的临时安置费、搬迁补助费、征收奖励费等，符合国家赔偿法的立法精神。因此，根据本案的具体情况，参照《安置办法》规定的相应项目及标准，该院酌情认定如下： 1.搬迁补助费：照《安置办法》第十条第（二）项规定，被征收人因房屋征收需搬迁的，补助其两次搬迁费，每次600元；选择一次性货币补偿的，补助一次性搬迁费600元及有线电视安装费500元。故原告选择实物安置的搬迁补助费为1200元，选择货币补偿的搬迁补助费为1100元。 2.选择实物安置的临时安置费。鉴于原告房屋在拆除时，被告于拆除当日即分配了一套140平方米房屋供原告及家庭过渡居住使用，故本案原告不存在相应临时安置费用的损失。该项损失，该院不予支持。 3.征收奖励：该院按照《安置办法》第十二条规定酌定原告应获得的征收奖励为：332.24平方米×100元/平方米=33224元。 4.装修补偿费：原告诉请装修损失452572.8元，但其未能提供证据证明其装修损失，该院酌定原告装修损失为100元／平方米，合计装修损失为33224元。 综上，原告因被告的强制拆除其房屋造成的损失，被告应当予以赔偿。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、如原告彭志坚、卢保莲就剩余未安置的建筑面积选择以货币补偿的方式对房屋损失进行赔偿，被告南昌县莲塘镇人民政府应于本判决生效之日起60日内向原告赔偿因拆除原告房屋的损失525603.32元、房屋内物品损失60000元、房屋装修价值33224元、征收奖励33224元、搬迁补助费1100元，共计653151.32元。 二、如原告彭志坚、卢保莲就剩余未安置的建筑面积选择以实物安置的方式对房屋损失进行赔偿，则被告南昌县莲塘镇人民政府应于本判决生效之日起60日内在案涉征收项目安置小区内为原告彭志坚、卢保莲安置剩余建筑面积为120平方米的安置房（其中100平方米由原告出资购买），同时被告南昌县人民政府应于本判决生效之日起30日内赔偿因拆除原告彭志坚、卢保莲其他房屋损失206603.32元，屋内物品损失60000元、房屋装修价值33224元、搬迁补助费1200元、征收奖励33224元，共计334251.32元。被告南昌县人民政府履行本项义务后，本判决第一项确定的内容不再执行。 三、驳回原告彭志坚、卢保莲其他诉讼请求。 彭志坚、卢保莲不服一审判决上诉称:1.上诉人位于莲西安置小区的商住房系集资建房取得，并非安置房。根据南政发[2003]43号《南昌县县城规划区农房拆迁安置实施细则》的规定，拆迁安置房在如何确定每户人数、人均面积、建设资金来源、组织实施单位等关键内容均与上诉人所在村委会制定《彭家村集资建房住房实施方案》不一致，且在2004年建设集资房时，上诉人所在村集体没有征收拆迁项目，直到2017年才开始启动征收拆迁。案涉地块的征地方案和补偿方案没有进行过公告，也没有征求过村民意见，不能证明该土地已经纳入到省政府批准的征地范围。而且，上诉人与彭家村委会签订的《彭家村集资建商住房协议书》中从未出现过“拆迁安置补偿”等内容，集资建商住房是基于村民安置的需要，而不是征收拆迁。2.上诉人案涉房屋面积为565.716平方米，彭家村委会组织人员勘测面积与实际不符。村委会不是征收拆迁单位，也不是专业测绘单位，其组织人员测绘不具有真实客观性，且上诉人在各表格上均未签字确认，也没有注明未签字原因和第三方见证，不得作为认定案涉房屋面积的证据。3.案涉房屋所在土地在被征收时已经被纳入城市规划区，却并未进行安置补偿，应当执行国有土地上房屋征收补偿标准，按就近类似房地产的市场价进行赔偿。4.因被上诉人强拆行为导致屋内物品损失，若其无法进行举证，被上诉人应当就强拆房屋所造成的全部物品损失和装修损失进行全面赔偿。5.一审法院应当判决被上诉人向上诉人支付临时安置费。综上，恳请二审法院撤销一审判决，改判1.撤销莲政赔决字（2019）2号《国家赔偿决定书》。2.将案涉房屋及附属设施恢复原状或赔偿损失9051456元。 南昌县莲塘镇人民政府：1.莲西安居小区不是村集体的集资建房，而是政府划拨土地用于建设安置房的小区。彭家村委会作为安置房建设单位于2004年取得相关安居房建设规划许可后，为减少安置房购房阻力及实现村民利益最大化，以集资建商住房形式实施安居房建设，上诉人主张于2004年出资购得的房屋及商铺实质上即是安置房。该安置房所在土地系划拨用地，村委会是无权在划拨土地上进行集资房的开发建设的。根据《彭家村集资建商住房实施方案》抬头也可以看出，该方案的依据即使政府拆迁方案，仅系名称改为集资建房，该村村民均获得了安置房屋，并不存在逾期交款而未获得安置房的情况。2.案涉地块早于2006年被征收是既定事实，一审法院认定符合事实。3.答辩人在拆迁前组织村委会、丈量办等部门的工作人员对房屋进行勘测，符合客观事实，因双方无法达成一致补偿意见，上诉人拒绝签字，并不能因此否认该勘丈表的真实性。4.案涉房屋所在土地早在2006年被依法征收征用，虽征收后未及时拆除土地上房屋导致历史遗留问题至今，但在征地之前，南昌县人民政府就划拨了土地拟建安置房屋，故本次征地系先安置后启动征收，上诉人要求参照就近类似房地产的市场价格进行赔偿缺乏依据。5.一审法院已酌定物品损失赔偿及装修损失赔偿，符合客观事实。6.上诉人已经获得了一套140平方米的安置房，不存在额外的临时安置费。综上，恳请二审法院驳回上诉请求，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致。 根据当事人的诉辩意见，本院归纳争议焦点如下：一、案涉被拆房屋面积；二、上诉人已获得的房屋性质的认定；三、案涉被拆房屋损失赔偿标准的认定。 关于争议焦点一，本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。根据上诉人一审提交的《江西省村镇建设用地规划许可证》（1991年11月28日）上记载，案涉被拆房屋规划为二层砖混结构建筑，占地面积50平方米，建筑面积100平方米，上诉人主张房屋建筑面积为565.716平方米，房屋建筑面积相差465.716平方米，但上诉人未提交任何合法有效的证据证明其房屋在被拆除时的状况。被上诉人于2018年8月17日组织南昌县政府丈量办人员、宣讲组人员、乡镇负责人、村委会负责人等现场对案涉被拆房屋的主体房、附属房、附属物进行了测量，并分别制作了《主体房补偿现场勘丈表》、《附属房补偿现场勘丈表》及《附属物补偿现场勘丈表》，结合上述证据可以确认在1991年11月28日后，上诉人在原有房屋的基础上进行了自行搭建。一审法院综合认定案涉被拆房屋主体房总面积为332.24平方米已经最大限度的保障了上诉人的合法权益，并无不当，本院予以确认。 关于争议焦点二，本院认为，上诉人已获得的房屋是根据2004年2月8日制定的《彭家村集资建商住房实施方案》建造、分配的。该房屋所属彭家村安居工程项目系根据南政办抄字[2003]36号《抄告单》精神划拨土地用于建设，被上诉人于2006年至2007年期间陆续拨付资金至彭家村委会用于项目建设，2007年完工后，由彭家村委会召开全体党员和群众代表大会，讨论决定了安居房分配事宜并进行分房；南政发[2003]43号《南昌县人民政府关于印发南昌县县城规划区农房拆迁安置实施细则的通知》中规定，被拆迁人按每人40平方米建筑面积的标准，以400元-600元每平方米价格购买安置房，而莲塘镇彭家村委会根据南昌县人民政府发布的相关安置文件精神，在减免建设规费的前提下、为了实现村民利益最大化、结合本村实际情况按每人35平方米建筑面积住房及10平方米建筑面积店面，分别以380元每平方米（按楼层不同上下浮动）、550元每平方米的价格购买。综上，被上诉人在按照方案得到的房屋应属安置房，上诉人关于该房屋为集资房的上诉主张不能成立，本院不予支持。 关于争议焦点三，本院认为，依照现行法律规定，对于在房屋征收过程中违法强拆的行政赔偿，人民法院确定行政赔偿项目及金额时应当秉持的基本原则是，赔偿金额至少应不低于赔偿请求人依照拆迁安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益，不能让赔偿请求人获得的赔偿数额低于依法征收可能获得的补偿数额，以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的关爱与体恤，最大限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用。本案中，案涉被拆房屋所在土地于2006年3月9日启动土地征收工作，上诉人于2007年获得位于彭安新区的140平方米安置住宅用房及40平方米安置商铺，但由于被上诉人并未及时与上诉人签订《征收补偿安置协议书》，直至2018年8月17日才将案涉被拆房屋拆除，因此对于上诉人被拆房屋的损失不应再适用南政发［2003］43号《南昌县人民政府关于印发南昌县县城规划区农房拆迁安置实施细则的通知》中补偿标准。一审法院参照南昌县的最新征地拆迁规定南政发［2012］7号《南昌县人民政府关于印发南昌县县城规划控制区集体土地上房屋和附属物征收补偿安置办法的通知》中补偿标准计算案涉被拆房屋损失赔偿标准并无不当，上诉人关于案涉被拆房屋的损失应当参照就近类似房地产市场价进行赔偿的上诉请求不能成立，本院不予支持。 关于上诉人的其他上诉主张，一审判决已进行充分说理，符合法律法规及政策规定，本院予以确认并不再赘述。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长  谭 闻 审 判 员  刘 巍 审 判 员  张庆文 二〇二〇年七月二十九日 法官助理  熊雨辰 书 记 员  高煜格