福建省漳州市芗城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0602行初23号 原告福建赛鲲鹏网络科技有限公司，住所地福建省漳浦县绥安镇迎宾大道草埔157号电商创业园四楼，统一社会信用代码91350623MA32YU8X2D。 法定代表人徐淑端，经理。 委托代理人林幼蕊，福建泾渭明律师事务所律师。 委托代理人林秋玲，福建泾渭明律师事务所律师。 被告漳浦县城市管理局，住所地福建省漳浦县绥安镇麦市街34号，统一社会信用代码11350623MB19588276。 法定代表人陈进四，局长。 出庭行政机关负责人陈顺庆，漳浦县城市管理局副局长。 委托代理人吴云淑，福建品木律师事务所律师。 委托代理人陈木荣。 原告福建赛鲲鹏网络科技有限公司（以下简称“赛鲲鹏公司”）与被告漳浦县城市管理局行政管理纠纷一案，于2019年12月2日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告赛鲲鹏公司的委托代理人林幼蕊、林秋玲，被告漳浦县城市管理局的副局长陈顺庆及委托代理人吴云淑、陈木荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告漳浦县城市管理局于2019年11月13日作出浦城管存字［2019］第02号《物品先行登记保存单》，认定原告赛鲲鹏公司于2019年11月13日在漳××道、麦市街等县城区域进行擅自占用城市道路的行为，违反《城市道路管理条例》第二十七条第一项的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，现先行登记保存赛鲲鹏电单车115辆，并告知原告在3日内携相关材料到被告处接受调查处理，否则，物品如有损耗由原告负责。 原告赛鲲鹏公司向本院提出诉讼请求：1、确认被告对原告的115辆赛鲲鹏电单车登记保存行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告于2019年6月25日在漳浦县市场监督管理局注册登记后，依法将原告所有的赛鲲鹏电单车投放于漳浦县城区。2019年11月13日，被告向原告下发《物品先行登记保存单》一份，载明先行登记保存原告赛鲲鹏电单车115辆。原告认为，本案不属于证据可能灭失或者以后难以取得的情况，被告作出《物品先行登记保存单》违反法定程序、认定事实错误，且已经超出先行登记保存7天的期限，依法应确认违法。 原告赛鲲鹏公司在举证期限内向本院提供以下证据： 证据A1.浦城管存字[2019]第02号《物品先行登记保存单》，欲证明被告于2019年11月13日向原告下发《物品先行登记保存单》一份，载明先行登记保存原告赛鲲鹏电单车115辆的事实。 证据A2.GPS定位显示、被扣押车辆编号，欲证明原告所有的115辆赛鲲鹏电单车被被告扣押，停放于漳浦华府二期停车场。 被告漳浦县城市管理局辩称：一、先行登记保存是行政处罚过程中的一种取证手段，其仅是具体行政行为中的一个环节，起诉人不可以对先行登记保存行为提起行政诉讼。行政机关执法人员执行公务进行监督检查时，在案件证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，为了收集保存违法行为的证据材料，可以对相关物品和其他资料予以清点并登记造册，即先行登记保存，据此，先行登记保存属于证据收集和保全措施，其与《中华人民共和国行政强制法》规定的查封、扣押行政强制执行措施不同。本案中,起诉人所诉“电单车登记保存行为”是答辩人对起诉人未经批准违法占道行为先行登记保存证据的行为，仅是行政执法过程中的一种取证手段，其仅是行政处罚具体行政行为中的一个环节，起诉人不可以对先行登记保存行为提起行政诉讼。二、被诉物品先行保存行为是行政处罚程序中的阶段性、过程性行为，对起诉人合法权益明显不产生实际影响。本案中，可能对起诉人的权利义务产生实际影响的是最终的行政处罚决定，而非取证过程。起诉人的起诉依法应予以驳回。2019年5、6月间，起诉人与福之润智能科技（福建）有限公司（下称福之润公司）未经批准，擅自在漳浦县县城区进行经营。被告发现后，对起诉人及福之润公司擅自占道进行经营的行为进行制止。起诉人及福之润公司不仅拒不纠正还陆续增加电单车投放量，大量占用县城主干道两侧人行道及盲道，造成交通不便。因起诉人及福之润公司的行为已经涉嫌违反《城市道路管理条例》第二十七条第一项之规定，为此，答辩人于2019年9月20日决定对起诉人未经批准擅自占用城市道路行为立案进行调查。由于，起诉人投放大量电单车已经严重占用城市道路人行道和盲道，造成重大交通安全隐患。而且，由于电单车具有流动性，如不及时采取措施予以登记保存，可能造成电单车擅自占道证据灭失或者以后难以取得，在此情形下，答辩人对起诉人及福之润公司擅自投放在漳浦县绥安镇城市道路两侧人行道或盲道上的电单车依法采取先行登记保存，并向起诉人发出了《物品先行登记保存单》，从起诉人起诉时所提交的证据材料《物品先行登记保存单》（浦城管存字［2019］第02号）所载明的:“根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定”等内容即可证明:被诉物品先行保存行为仅是答辩人依法履行行政处罚职权过程中的一个阶段性、过程性行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚程序包括立案、调查取证、责令改正、作出处罚决定等若干程序。行政诉讼法意义上的行政行为是指具有行政职权的机关和组织作出的对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为。根据行政诉讼法理论上的行政行为成熟原则，对于行政程序中的对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，司法权不应过早介入进行司法审查，以免破坏行政权行使的独立性、完整性。本案中，可能对起诉人的权利义务产生实际影响的是最终的行政处罚决定，而非取证过程。综上所述，起诉人不可以对先行登记保存行为提起行政诉讼，被诉物品先行保存行为是行政处罚程序中的阶段性、过程性行为，对起诉人合法权益明显不产生实际影响，其起诉依法应予以驳回。 被告漳浦县城市管理局在举证期限内向本院提交以下证据： 证据B1.《立案审批表》，欲证明原告未经批准擅自占用城市道路，其行为已经涉嫌违反《城市道路管理条例》第二十七条第一项之规定。为此，被告于2019年10月28日决定对原告未经批准擅自占用城市道路行为立案进行调查。 证据B2.浦城管存字[2019]第02号《物品先行登记保存单》，欲证明原告所诉“电单车登记保存行为”是被告对原告未经批准违法占道行为先行登记保存证据的行为，仅是行政执法过程中的一种取证手段，其仅是行政处罚具体行政行为中的一个环节，原告不可以对先行登记保存行为提起行政诉讼。 证据B3.（2019）浦城管罚1号《陈述申辩或申请听证权利告知书》及送达回证，欲证明被告依照规定，告知原告相关权利义务，证明案件正依程序进行中；该证据与证据B2相互印证，证明案涉登记保存行为仅是行政处罚具体行政行为过程中的一个过程性行为，不具有可诉性，原告不能对该行为提起行政诉讼，其起诉依法应予驳回。 经庭审举证质证，被告对原告所举的证据A1、A2无异议，但认为原告已于2020年1月10日领回115辆电单车。原告对被告所举的证据B1真实性、关联性无异议，但对合法性有异议，认为原告不存在未经批准擅自占用城市道路的行为；对证据B2的真实性无异议，但认为物品先行登记保存属于可诉的行政行为；对证据B3的真实性、合法性无异议，对证明内容有异议，认为该证据形成于原告起诉后，物品先行登记保存属于可诉的行政行为。 本院认证如下，被告对原告所举的证据A1、A2无异议，原告对被告所举证据B1-B3的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。关于物品先行登记保存行为是否可诉、是否合法，本院将综合全案予以认定。 经审理查明，2019年10月28日，被告漳浦县城市管理局作出《立案审批表》，对原告赛鲲鹏公司涉嫌擅自占用城市道路行为进行立案查处。2019年11月13日，被告作出浦城管存字［2019］第02号《物品先行登记保存单》，认定原告于2019年11月13日在漳××道、麦市街等县城区域进行擅自占用城市道路的行为，违反《城市道路管理条例》第二十七条第一项的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，现先行登记保存赛鲲鹏电单车115辆，并告知原告在3日内携相关材料到被告处接受调查处理，否则，物品如有损耗由原告负责。2019年12月2日，原告诉至本院，请求确认被告对原告的115辆赛鲲鹏电单车登记保存行为违法。2020年1月3日，被告作出（2019）浦城管罚1号《陈述申辩或申请听证权利告知书》。2020年1月10日，原告领回涉案115辆赛鲲鹏电单车。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在7日内及时作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。根据上述规定，先行登记保存属于证据收集和保全行为,而非行政强制措施,其是一种执法手段,是行政行为中的一个环节,不是最终的处理结果,所以,一般情况下,先行登记保存行为不具有可诉性。但法定的先行登记保存期限是七日,七日内行政机关就应当作出处理。《福建省行政执法条例》第三十一条规定：“行政执法机关应当在法律、法规、规章规定的期限内作出行政执法决定。法律、法规、规章未明确规定期限的，行政执法机关应当自程序启动之日起三十日内作出行政执法决定；重大、复杂的案件，经本机关主要负责人批准，可以延长三十日，并告知当事人。特别重大、复杂的案件，经延长期限后仍不能作出行政执法决定，确需继续延长期限的，应当报本级人民政府批准，并将延长事由告知当事人。”本案中，被告对原告擅自占用城市道路行为作出先行登记保存后七日内未作出处理，直至今日，被告仍未依照法律规定对原告占道行为作出执法决定。被告的这种行为对原告的权利义务已产生影响，被告的先行登记保存行为已转化为变相扣押，故原告诉请确认被告行为违法，于法有据，本院予以支持。被告主张先行登记保存只是行政执法的过程性行为，其尚未作出最终处罚决定，对原告权利义务不产生影响，被告该主张于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下： 确认被告漳浦县城市管理局超过法定期限先行登记保存原告福建赛鲲鹏网络科技有限公司所有的115辆赛鲲鹏电单车的行为违法。 本案受理费50元，由被告漳浦县城市管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。 审 判 长  徐晓雯 人民陪审员  杨丽虹 人民陪审员  张雅嫔 二〇二〇年七月二十日 书 记 员  曾桂芬 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。