广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终526号 上诉人（一审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇公曹村第1村民小组。地址：南宁市邕宁区蒲庙镇公曹村。 诉讼代表人邓家昭，组长。 上诉人（一审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇公曹村第4村民小组。地址：南宁市邕宁区蒲庙镇公曹村。 诉讼代表人梁仕斌，组长。 上诉人（一审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇公曹村第6村民小组。地址：南宁市邕宁区蒲庙镇公曹村。 诉讼代表人梁逢宏，组长。 上诉人（一审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇公曹村第9村民小组。地址：南宁市邕宁区蒲庙镇公曹村。 诉讼代表人梁达文，组长。 上诉人（一审原告）南宁市邕宁区蒲庙镇公曹村第12村民小组。地址：南宁市邕宁区蒲庙镇公曹村。 诉讼代表人梁大永，组长。 被上诉人（一审被告）南宁市邕宁区人民政府。住所地：南宁市邕宁区。 法定代表人何翔，区长。 委托诉讼代理人韦康廷。 委托诉讼代理人黄燕。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府。住所地：南宁市青秀区。 法定代表人周红波，市长。 委托诉讼代理人潘金凤。 一审第三人南宁市邕宁区蒲庙镇梁村第13村民小组。地址：南宁市邕宁区蒲庙镇梁村。 诉讼代表人莫建星，组长。 一审第三人南宁市邕宁区蒲庙镇梁村第14村民小组。地址：南宁市邕宁区蒲庙镇梁村。 诉讼代表人梁江和，组长。 一审第三人南宁市邕宁区蒲庙镇梁村第15村民小组。地址：南宁市邕宁区蒲庙镇梁村。 诉讼代表人梁荣德，组长。 一审第三人南宁市邕宁区蒲庙镇梁村第16村民小组。地址：南宁市邕宁区蒲庙镇梁村。 诉讼代表人梁荫德，组长。 一审第三人南宁市邕宁区蒲庙镇梁村第17村民小组。地址：南宁市邕宁区蒲庙镇梁村。 诉讼代表人梁健生，组长。 一审第三人南宁市邕宁区蒲庙镇梁村第18村民小组。地址：南宁市邕宁区蒲庙镇梁村。 诉讼代表人梁焕章，组长。 一审第三人南宁市邕宁区蒲庙镇梁村第19村民小组。地址：南宁市邕宁区蒲庙镇梁村。 诉讼代表人梁金雄，组长。 一审第三人南宁市邕宁区蒲庙镇梁村第20村民小组。地址：南宁市邕宁区蒲庙镇梁村。 诉讼代表人梁世琼，组长。 一审第三人南宁市邕宁区蒲庙镇梁村第21村民小组。地址：南宁市邕宁区蒲庙镇梁村。 诉讼代表人梁志忠，组长。 一审第三人南宁市邕宁区蒲庙镇梁村第22村民小组。地址：南宁市邕宁区蒲庙镇梁村。 诉讼代表人梁辉杭，组长。 一审第三人南宁市邕宁区蒲庙镇梁村第23村民小组。地址：南宁市邕宁区蒲庙镇梁村。 诉讼代表人莫信宗，组长。 一审第三人南宁市邕宁区蒲庙镇梁村第25村民小组。地址：南宁市邕宁区蒲庙镇梁村。 诉讼代表人梁远辉，组长。 一审原告南宁市邕宁区蒲庙镇公曹村第2村民小组。地址：南宁市邕宁区蒲庙镇公曹村。 诉讼代表人梁大乙，组长。 一审原告南宁市邕宁区蒲庙镇公曹村第3村民小组。地址：南宁市邕宁区蒲庙镇公曹村。 诉讼代表人梁大传，组长。 一审原告南宁市邕宁区蒲庙镇公曹村第5村民小组。地址：南宁市邕宁区蒲庙镇公曹村。 诉讼代表人梁大富，组长。 一审原告南宁市邕宁区蒲庙镇公曹村第11村民小组。地址：南宁市邕宁区蒲庙镇公曹村。 诉讼代表人梁大伟，组长。 上诉人南宁市邕宁区蒲庙镇公曹村（以下简称公曹村）第1、4、6、9、12村民小组因诉被上诉人南宁市邕宁区人民政府（以下简称邕宁区政府）、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服南宁市中级人民法院（2018）桂01行初409号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年7月15日公开开庭审理本案。上诉人公曹村1组组长邓家昭、公曹村4组组长梁仕斌、公曹村6组组长梁逢宏、公曹村9组组长梁达文、公曹村12组组长梁大永，被上诉人邕宁区政府的委托诉讼代理人韦康廷、黄燕，被上诉人南宁市政府的委托诉讼代理人潘金凤，一审第三人南宁市邕宁区蒲庙镇梁村（以下简称梁村）第13村民小组组长莫建星、梁村第14村民小组组长梁江和、梁村第15村民小组组长梁荣德、梁村第16村民小组组长梁荫德、梁村第17村民小组组长梁健生、梁村第18村民小组组长梁焕章、梁村第19村民小组组长梁金雄、梁村第20村民小组组长梁世琼、梁村第21村民小组组长梁志忠、梁村第22村民小组组长梁辉杭到庭参加诉讼。梁村第23村民小组、梁村第25村民小组未到庭参加诉讼，但对未到庭的原因作出了合理解释，本院于2020年7月21日对梁村第23村民小组组长莫信宗、梁村第25村民小组组长梁远辉进行了询问。一审原告公曹村第2、3、5、11村民小组经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：梁村第13、14、15、16、17、18、19、20、21、22、23、25村民小组在土改时属仁美乡仁梁村，高级社时属和平高级社，三包四固定时属和平大队，和平大队改称为梁村村公所、梁村村民委员会后，梁村12个村民小组属梁村村公所、梁村村民委员会管辖；公曹村第1、2、3、4、5、6、9、11、12村民小组在土改时属永乐农会，高级社时属永乐高级社，三包四固定时属永乐大队，后来永乐大队改称新乐大队，1979年，新乐大队分出公曹大队，公曹村9个村民小组属公曹大队管辖，后来公曹大队改称为公曹村公所、公曹村民委员会。双方当事人从土改、高级社、三包四固定等历史时期直至现在都不属同一农村基层组织管辖。 双方所争议的那敢山东面和北面、吞蚕岭、坪高梁、嘴利、嘴龙口等土地，位于邕宁县××地形图××（××）梁村图幅。国家对争议地已征收，双方当事人同意以国家征收的内分测量图为争议图。双方当事人都主张的土地权属面积为259.5867亩，其中15.9769亩为八尺江支流（他勒）河流域的范围，八尺江支流（他勒）河的土地属国家所有，减去15.9769亩国有土地后，实际争议面积为243.6098亩。争议地现状主要是旱荒地及七、八张大小不一的鱼塘不规则地分布在争议地范围内，面积约42亩，余下的面积是设施农用地、建设用地及林地约6亩。争议地处在梁村××××村交界处，争议地北面和东面是公曹村的地界，争议地西面和南面是梁村的地界，在争议地东南端的吞蚕岭是梁村、公曹村、新生村、新新村四村交界处。 争议地从上世纪七十年代开始就因为界线不清而有争议。1989年，邕宁县土地局组织梁村村公所和公曹村公所到争议地进行土地权属界线核查，当时双方指界有争议的土地大约有100亩，主要分布在嘴龙口、嘴利及坪高梁。2005年，因公曹村村民梁大旭在嘴利开挖水道而引发争议，当时双方争议地点在嘴利，面积约26亩，全部在1989年确定的争议范围内。2006年，南宁市国土资源局组织梁村和公曹村到争议地进行土地权属调查，梁村所指的界线与1989年的指界一致，而公曹村指的界线扩大至本案争议的范围，比1989年争议面积扩大了大约160亩。公曹村将争议范围扩大的部分在吞蚕岭，有相邻村群众说吞蚕岭北面属公曹村。 双方当事人均不能提供土改、合作化、三包四固定以及林业“三定”等各个历史时期的土地权属凭证作为其主张土地权属的依据。土改、合作化时期，梁村和公曹村在争议地一带有零星插花地。三包四固定及大集体时期，争议地主要作为牧牛场，公曹村放牛的地方主要在坪高梁一带。上世纪五十年代，曾有一个商业农场在争议地东南部分开办农场，商业农场撤走后，大致在上世纪六十年代末期，蒲庙镇“五.七”农场承接商业农场原来的土地进行经营。蒲庙镇“五.七”农场经营的土地涉及到本案争议的土地是在吞蚕岭西北面及坪高梁。蒲庙镇“五.七”农场经营期间曾与新乐大队公曹五个生产队为牧牛场发生纠纷，1975年经蒲庙镇人民法庭组织调解达成协议并写有《协议书》，《协议书》中写有坪高梁属公曹生产队的牧场地。上世纪七十年代末，蒲庙镇“五.七”农场撤走后，梁村的巷桥坡、洞塘坡及伏坛坡三个坡的生产队划分了农场的部分土地，其中在吞蚕岭、坪高梁涉及到本案的争议地。从上世纪八十年代开始至2014年，梁村村委会及其村民小组与他人签订了二十份土地承包合同，这些合同有部分涉及到本案争议地，也有不在本案争议范围。承包人取得承包地后，即在承包地开挖鱼塘、种植果树、修建养殖场等种养业生产，其中主要是开挖鱼塘养鱼，于是逐渐形成现在分布在争议地上的鱼塘。 争议双方就本案争议土地向邕宁区政府申请调处，邕宁区政府于2018年2月12日作出邕府行处字〔2018〕2号《关于邕宁区蒲庙镇梁村村民委员会第13、14、15、16、17、18、19、20、21、22、23、25村民小组与公曹村民委员会第1、2、3、4、5、6、9、11、12村民小组为那敢山、吞蚕岭、坪高梁、嘴利、嘴龙口等土地权属纠纷的处理决定》（以下简称〔2018〕2号处理决定），认为：对争议地分为1989年已明确的争议范围和2006年扩大争议的范围两个层面来考虑确定处理方案比较符合历史和事实。对1989年划定的争议范围，在坪××9个村民小组有1975年的《协议书》及相关证人证言证明属其所有，而余下的嘴龙口及嘴利双方都没能提供充分的证据证明归谁所有，因此将坪高梁确定为公曹村9个村民小组所有，其余作对半分，比较符合事实和公平公正；对2006年扩大争议部分，吞蚕岭有相邻村群众说北面属公曹村，西面属梁村，那敢山有知情老干部说属梁村所有，并且这部分争议地分布有梁村发包经营的鱼塘，因此对这部分争议的土地，在吞蚕岭作对半分，坪高梁附近一带确认归公曹村9个村民小组所有，其余的确认为梁村12个村民小组所有。因此，邕宁区政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《中华人民共和国森林法》第十七条第一款及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第一款第（二）项、第三十四条第一款第（十）项、第三十五条第一款第（二）项之规定，对争议地作如下处理：吞蚕岭东北面、坪坝高梁及嘴利一带，面积84.7437亩的土地所有权归公曹村第1、2、3、4、5、6、9、11、12村民小组集体共同所有；吞蚕岭西面、嘴龙口、那敢岭东面和北面，面积158.8661亩的土地所有权归梁村第13、14、15、16、17、18、19、20、21、22、23、25村民小组集体共同所有。公曹村9个村民小组不服，向南宁市中级人民法院提起诉讼，请求：1.撤销〔2018〕2号处理决定；2.撤销南宁市政府南府复议〔2018〕66号《行政复议决定书》（以下简称〔2018〕66号复议决定）以及南府复议〔2018〕67号《行政复议决定书》（以下简称〔2018〕67号复议决定）；3.责令邕宁区政府重新确认争议地权属。 南宁市中级人民法院一审认为：由于争议地各个历史时期均未确定过权属，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，应当以争议发生前各方的经营管理事实，以有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则来确定争议地的权属。本案争议发生较早，在上世纪七十年代就开始因为界线不清发生争议。1989年，邕宁县土地局组织梁村村公所及公曹村村公所到争议地进行指界，明确了争议地的范围，此次指界明确争议地范围有两村村长签字并盖章予以确认，因此，该次指界应当比较客观准确的界定了两村争议的范围。本案中，邕宁区政府把争议地分成1989年已明确的争议范围和2006年扩大争议的范围两个层面来处理比较符合历史和事实。对于1989年已明确的争议范围，除各方有证据证明的外，其余争议地作对半分；对于2006年公曹村扩大争议的范围，除各方有证据证明的外，其余确认给梁村所有。此种处理公平合理，兼顾了各方利益。邕宁区政府作出的〔2018〕2号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。另外，邕宁区政府出具的调解会议记录能够证明在调处程序中已经组织双方进行了调处，其调处程序合法，公曹村9个村民小组主张调处程序不合法的主张不成立，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回公曹村第1、2、3、4、5、6、9、11、12村民小组的诉讼请求。 上诉人公曹村第1、4、6、9、12村民小组上诉称：本案争议地是公曹村用于牧牛的土地。1975年，经蒲庙镇人民法庭组织调解并达成协议书，确认坪高梁为公曹村生产队的牧场。上世纪七十年代末，梁村的巷桥坡、洞塘坡及伏坛坡强占公曹村的吞蚕岭、坪高梁等本案争议地。2014年，梁村与案外人签订的二十份土地承包合同属虚构，不在本案争议地范围内。邕宁区政府就本案争议土地作出的〔2018〕2号处理决定不尊重涉案土地一直是由公曹村管理的历史，没有核查梁村强占公曹村土地的事实，处理不公，不利于社会和谐稳定。复议机关南宁市政府也没有深入调查核实梁村提供的虚假证据，作出的复议决定极大损害了公曹村的合法权益。上诉人提供的国家测绘总局1964年制图和出版的F-49-37-（56）梁村地图（复印件），标注本案所涉土地为公曹村，可证明本案争议地243.6098亩土地属上诉人所有。请求二审法院撤销一审判决。 被上诉人邕宁区政府答辩称：一、涉案土地权属争议双方向邕宁区政府申请调处，邕宁区政府依法组织双方当事人到权属争议现场勘界，确定争议范围、绘制权属争议区域图，并经各方当事人签字确认。随后邕宁区政府依法向有关单位和个人调查取证并制作调查笔录。同时对当事人提供的证据进行调查核实。在事实清楚的基础上组织双方调解，在调处不成的情况下依法确权，程序合法公正。二、邕宁区政府查明本案争议地从上世纪七十年代开始就因为界线不清有所争议，争议双方当事人均不能提供各个历史时期的土地权属凭证作为其主张土地权属的依据，而且双方均有对争议地进行不同程度管理的事实。邕宁区政府据此作出的〔2018〕2号处理决定，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确。三、上诉人上诉提到的F-49-37-（56）梁村地图（复印件），并不属于新证据，公曹村2、3、5、11村民小组已于一审提交过，一审判决已明确该地图不能证明争议地的权属。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南宁市政府答辩称：争议双方均无充分证据证明土改、合作化、三包四固定以及林业“三定”等各个历史时期，争议地的土地所有权或使用权已全部落实给己方个人或集体所有，但争议双方历来均对部分争议地实施过不同程度的经营管理。邕宁区政府根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定，将争议地分两部分分别确定给争议双方，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，南宁市政府作出维持〔2018〕2号处理决定的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。一审判决合法正确，上诉人的上诉理由于法无据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人梁村第13、14、15、16、17、18、19、20、21、22村民小组二审庭审口头述称：同意两级政府的意见，请求二审法院驳回上诉，维持原判。其二审庭审后邮寄《纠正说明》改变意见，认为政府处理有误，因梁村第23、25村民小组另有土地，不应与其共有涉案土地。 一审第三人梁村第23、25村民小组口头述称：〔2018〕2号处理决定正确，请求驳回上诉，维持原判。 一审原告公曹村第2、3、5、11村民小组未提交书面答辩意见。 经审查，一审判决对证据的认证意见，本院予以确认，本院二审查明的事实与一审查明的事实基本一致。 本院进一步查明：1.梁村第13、14、15、16、17、18、19、20、21、22、25村民小组及公曹村9个村民小组不服邕宁区政府作出的〔2018〕2号处理决定，于2018年4月分别向南宁市政府申请行政复议。针对双方的申请，南宁市政府立了两个案号的案合并审理，于2018年10月22日分别作出〔2018〕66号复议决定及〔2018〕67号复议决定，维持邕宁区政府作出的〔2018〕2号处理决定。在复议过程中，南宁市政府书面通知梁村第23村民小组参加复议。2.本案实际争议土地面积为243.6098亩，争议地现状主要是有旱荒地大约195亩，七、八张大小不一、分布不规则的鱼塘大约42亩，余下的土地是设施农用地、建设用地及林地大约6亩。3.经二审庭审核实，一审判决及〔2018〕2号处理决定记载的“F-49-37-（58）梁村图幅”编号存在笔误，应为“F-49-37-（56）”。 本院认为：本案纠纷双方争议的是坪高梁、嘴利、嘴龙口、吞蚕岭、那敢山东面和北面等土地。1989年双方争议的土地仅在坪高梁、嘴利、嘴龙口位置，2006年争议范围扩大至吞蚕岭、那敢山东面和北面。经审查，上述几个争议地中只有坪高梁有书面证据即涉案1975年《协议书》可证明属于公曹村这一方的历史牧场地，其他争议地无书面权属凭证。而梁村这一方有土地承包合同可证实从上世纪八十年代开始，其将部分争议地发包给村民使用，主要位于2006年扩大争议的土地范围，包括吞蚕岭西面、那敢山的东面和北面土地。相邻村群众出具证言证实吞蚕岭的西面属梁村，北面属公曹村。在本案调处过程中，相邻村民小组及梁村村民委员会、梁村第12村民小组、梁村第24村民小组等明确表示对争议地不主张权属。根据上述事实，被上诉人邕宁区政府依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行……有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”、第三十条第一款第（二）项“权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定”以及第三十五条第（二）项“权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料”等规定，作出〔2018〕2号处理决定将坪高梁、吞蚕岭东北面土地确权归公曹村这一方共有，将吞蚕岭西面、那敢山的东面和北面土地确权归梁村这一方共有，是正确的。剩余的嘴利、嘴龙口土地因无确凿证据证明其权利归属，邕宁区政府在该处理决定中采取对半分的方式，将嘴利划归公曹村一方，将嘴龙口划归梁村一方，是政府行使自由裁量权的体现，亦无明显不当。因此，被上诉人邕宁区政府作出的〔2018〕2号处理决定，有事实和法律依据，被上诉人南宁市政府作出〔2018〕66、67号复议决定，维持该〔2018〕2号处理决定，亦无不当。 关于上诉人提出一审第三人提供的土地承包合同属虚构，不涉及争议地的问题。上诉人并未提供证据证明土地承包合同属虚构，且经政府现场勘查，争议地上确有一审第三人发包用地的现状，上诉人二审庭审中亦认可争议地上有承包人的鱼塘等，因此，本案可认定一审第三人发包土地的事实。 关于上诉人提出争议地历史以来全部是其牧牛地，其对一审第三人的用地行为一直提异议并予以阻挠的问题。本院认为，上诉人没有确凿证据证明243.6098亩争议地全部是其牧牛地，且从农村日常生产生活情况考虑，在某地牧牛不必然说明该地的权利归属，上诉人阻挠一审第三人的用地行为亦不能证明土地权属归其所有。 关于上诉人提出F-49-37-（56）梁村地图标注本案所涉土地有“公曹”二字，可证明本案243.6098亩争议地属其所有的问题。经核实，该图标注“公曹”二字是在87.2高程点的位置，不在本案243.6098亩争议地范围内，且地图不是土地权属凭证，地图上标注的山岭名称并不能直接证明争议地的权属归属。 关于一审第三人梁村第13、14、15、16、17、18、19、20、21、22村民小组在二审庭审后提出梁村第23、25村民小组不应与其共有涉案土地的问题。经查，一审第三人梁村第13、14、15、16、17、18、19、20、21、22、23、25村民小组作为申请确权一方共同向邕宁区政府主张争议地权属，梁村第13、14、15、16、17、18、19、20、21、22村民小组从一审至二审庭审，其作为第三人均同意邕宁区政府的〔2018〕2号处理决定。如其认为该处理决定有误，应提出起诉或上诉，但其没有提出，直至二审下判前才改变意见，且无土地权属凭证，对其主张本院不予支持。 综上所述,被上诉人邕宁区政府作出的〔2018〕2号处理决定及被上诉人南宁市政府作出的〔2018〕66、67号复议决定正确，一审判决认定事实基本清楚,适用法律正确。上诉人公曹村第1、4、6、9、12村民小组的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人南宁市邕宁区蒲庙镇公曹村第1、4、6、9、12村民小组共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二〇年七月二十四日 法官助理 陆雨清 书 记 员 饶 栖