新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院行 政 判 决 书（2020）新31行终11号 上诉人（原审被告）：疏勒县自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区疏勒县。法定代表人：胡明勋，该局局长。委托诉讼代理人：亚库普·赛来，该局干部。上诉人（原审被告）：新疆维吾尔自治区喀什地区自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区喀什市。法定代表人：于涛，该局局长。行政负责人：居来提·尤努斯，该局副局长。委托诉讼代理人：张秋生，新疆德新律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：罗标，男，1979年6月12日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区喀什市。上诉人（原审第三人）：尹新亮，男，1978年3月7日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区喀什市。被上诉人（原审原告）：古丽鲜·阿卜杜克热木，女，1971年10月20日出生，维吾尔族，住新疆维吾尔自治区巴楚县。委托诉讼代理人：路志法，新疆正嘉律师事务所律师。上诉人疏勒县自然资源局、新疆维吾尔自治区喀什地区自然资源局（以下简称喀什地区自然资源局）、罗标、尹新亮因与被上诉人古丽鲜·阿卜杜克热木土地变更登记及行政赔偿一案，不服新疆维吾尔自治区疏勒县人民法院（以下简称疏勒县人民法院）（2019）新3122行初第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月8日立案后，依法组成合议庭，于2020年5月28日公开开庭进行了审理。上诉人疏勒县自然资源局的委托诉讼代理人亚克普·赛来、喀什地区自然资源局的行政负责人居来提·尤努斯、委托诉讼代理人张秋生，罗标到庭参加诉讼。上诉人尹新亮、被上诉人古丽鲜·阿卜杜克热木经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。上诉人疏勒县自然资源局上诉请求：1.撤销疏勒县人民法院（2019）新3122行初1号行政判决；2.改判驳回古丽鲜·阿卜杜克热木的诉讼请求。事实与理由：古丽鲜·阿卜杜克热木称疏勒县自然资源局在其不知情的情况下将案涉土地使用权变更给罗标、尹新亮不属实。1.古丽鲜·阿卜杜克热木有意转让案涉土地，并委托疏勒县疏勒镇的干部艾尼外尔·亚森办理相关转让手续，有双方签订的委托书为证；2.办理变更登记需要提供勒土国用（2009）第01058号国有土地使用证，如果古丽鲜·阿卜杜克热木不知情，罗标、尹新亮将无法提供上述证件；3.2016年3月10日，古丽鲜·阿卜杜克热木与石新谱签字捺手印的特别授权合同书；同年4月16日，古丽鲜·阿卜杜克热木签字捺手印的证明材料等资料可证明古丽鲜·阿卜杜克热木始终知道案涉土地变更登记一事。上诉人喀什地区自然资源局述称，该局对疏勒县自然资源局的行政行为进行了全面审理，疏勒县自然资源局的行为合法合规。上诉人罗标述称，办理变更登记时其也不知情，其办完证后已经把钱支付给了古丽鲜·阿卜杜克热木。上诉人喀什地区自然资源局上诉请求：1.撤销疏勒县人民法院（2019）新3122行初1号行政判决；2.改判驳回古丽鲜·阿卜杜克热木对该局提出的诉讼请求。事实与理由：1.疏勒县自然资源局作出被诉行政行为时有古丽鲜·阿卜杜克热木的授权委托书，该授权委托书属于古丽鲜·阿卜杜克热木的真实意思表示；2.古丽鲜·阿卜杜克热木授权艾尼外尔·亚森转让案涉土地，同时将勒土国用（2009）第01058号国有土地使用证交给艾尼外尔·亚森已构成表见授权，在土地使用权交易成功后，可以进行变更；3.艾尼外尔·亚森将收取的土地转让金已交付给古丽鲜·阿卜杜克热木的丈夫，并说明了事由，其丈夫收取转让费，说明认可了艾尼外尔·亚森的转让行为，应视为追认；4.疏勒县人民政府在土地登记审批表上加盖政府公章，表明其同意疏勒县自然资源局的变更行为，疏勒县人民政府应是本案的一审被告，该案应由本院管辖。上诉人疏勒县自然资源局述称，其认可地区自然资源局的上诉意见。上诉人罗标述称，其对喀地自然资复[2019]5号行政复议决定书不知情。上诉人罗标、尹新亮上诉请求：1.撤销疏勒县人民法院（2019）新3122行初1号行政判决；2.改判驳回古丽鲜·阿卜杜克热木提出的诉讼请求。事实与理由：1.一审法院采信证据不当，以致认定事实错误。虽然在案涉土地变更登记过程中，古丽鲜·阿卜杜克热木未授权艾尼外尔·亚森及石新谱办理变更登记手续，但其出具2016年4月16日的证明和同年3月10日的特别授权合同书，属于对艾尼外尔·亚森及石新谱代替其转让土地及办理变更登记行为的追认，亦可以证实其在同年7月21日之前已经知道案涉土地变更的事实，但一审法院却未采信；2.一审法院程序违法，本案涉及到两个行政行为，应该分开诉讼，一审在一个案件中处理两个行政行为违反法律规定。疏勒县自然资源局为罗标、尹新亮分别办理勒土国用（2013）第01094号、第01095号国有土地使用证的时间均为2013年6月6日，古丽鲜·阿卜杜克热木于2016年7月21日收到罗标的起诉状时，已经知晓该行政行为的存在。2016年8月10日，古丽鲜·阿卜杜克热木向疏勒县人民法院提起行政诉讼，于2017年9月20日撤回行政诉讼，后于2019年7月8日向喀什地区自然资源局提出行政复议，该局于2019年9月7日作出行政复议决定，维持疏勒县自然资源局的土地变更登记行为。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的规定，古丽鲜·阿卜杜克热木的复议申请已过复议期限，应当驳回其起诉。上诉人疏勒县自然资源局述称，其认可罗标、尹新亮的上诉意见。上诉人喀什地区自然资源局述称，一审法院认定事实不清，其认可罗标、尹新亮的上诉意见。一审法院认定事实，2013年3月31日，古丽鲜·阿卜杜克热木委托艾尼外尔·亚森转让案涉土地使用权，并将勒土国用（2009）第01058号国有土地使用证交与艾尼外尔·亚森。后艾尼外尔·亚森又与石新谱签订了《关于出让宅基地的委托转让协议书》，约定将古丽鲜·阿卜杜克热木的宅基地委托给石新谱帮助出让。同年4月26日，石新谱与罗标、尹新亮签订了《出让宅地协议书》，石新谱以代理人的身份将古丽鲜·阿卜杜克热木的宅基地以每平方米460元的价格出让给尹新亮和罗标。尹新亮于同年4月26日向石新谱支付了出让土地款5万元。同年4月，艾尼外尔·亚森向疏勒县自然资源局递交了自己打印的申请书、古丽鲜·阿卜杜克热木的土地使用证、古丽鲜·阿卜杜克热木给艾尼外尔·亚森出具的出让土地的委托书。同年6月4日，艾尼外尔·亚森在疏勒县自然资源局的变更土地申请表上签名。同年6月7日，疏勒县自然资源局将核发给古丽鲜·阿卜杜克热木的勒土国用（2009）第01058号国有土地使用证变更登记为罗标和尹新亮，二人的国有土地使用证号分别为勒土国用（2013）第01094号、第01095号。同年11月8日，尹新亮分两次向石新谱支付了出让土地款5万元和108500元；罗标于2014年1月23日向石新谱支付了20万元。因余款未付清，石新谱以自己的名义向法院提起民事诉讼，起诉罗标与尹新亮，因原告主体不适格，后法院裁定驳回其起诉。2015年罗标、尹新亮以古丽鲜·阿卜杜克热木侵权为由提起民事诉讼。2016年7月21日，古丽鲜·阿卜杜克热木收到民事起诉状后，以疏勒县自然资源局土地变更登记的行为侵犯了其合法权益为由，于2017年7月8日向喀什地区自然资源局提起行政复议申请。2019年9月7日，喀什地区自然资源局作出喀地自然资复（2019）5号行政复议决定书，维持了疏勒县自然资源局的变更登记行为。古丽鲜·阿卜杜克热木在法定期限内向该院提起行政诉讼。一审法院认为，一、《土地登记办法》第七条规定：“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：（一）土地总登记；（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；（三）因继承或者遗嘱取得土地权利的登记；（四）因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记；（五）因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记；（六）更正登记或者异议登记；（七）名称、地址或者用途变更登记；（八）土地权利证书的补发或者换发；（九）其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。”而本案中古丽鲜·阿卜杜克热木本人没有申请，罗标、尹新亮也没有申请，疏勒县自然资源局仅依据艾尼外尔·亚森提供的出让地的委托书、没有古丽鲜·阿卜杜克热木签名的申请书和属于古丽鲜·阿卜杜克热木所有的土地使用证，就办理了土地变更手续。土地变更申请书上只有艾尼外尔·亚森一人的签名。疏勒县自然资源局的变更登记行为不符合法律规定，本案的土地使用权变更登记应当由古丽鲜·阿卜杜克热木与罗标共同申请，即使当事人要委托他人办理，其委托事项必须清楚明确，不能以出让土地的委托权限理解为有权办理变更土地使用权的权限，疏勒县自然资源局作出的变更登记行为程序不当；喀什地区自然资源局复议维持所依据的证据不足。二、罗标、尹新亮认为行政复议期限已过，原行政行为已经生效。因古丽鲜·阿卜杜克热木于2016年7月21日收到罗标的民事起诉状时，已经知道变更行为的存在，古丽鲜·阿卜杜克热木于2019年7月8日向喀什地区自然资源局提出行政复议，该局于同年9月7日作出行政复议决定，维持疏勒县自然资源局作出的变更登记行为。古丽鲜·阿卜杜克热木提起行政复议申请已过复议期限，疏勒县自然资源局作出的土地变更登记行为已经发生法律效力，本案理应驳回其起诉。根据原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称原《执行解释》）第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。因古丽鲜·阿卜杜克热木为变更登记行为的一方当事人，在未被告知诉权和起诉期限的情况下，其在未满一年时提起了行政诉讼，后因行政复议前置程序的原因撤诉，提起行政复议，其并未超过法定期限。三、疏勒县自然资源局认为其行政行为合法的辩解理由没有事实依据，该院不予以采纳。对喀什地区自然资源局认为其行政复议决定正确的辩解理由，因其作出维持决定所依据的证据不足，该院不予以采纳。四、古丽鲜·阿卜杜克热木请求依法判令勒土国用（2013）01094号、（2013）01095号国有土地使用证所涉土地使用权为古丽鲜·阿卜杜克热木所有，同时判令疏勒县自然资源局为其办理该宗土地的国有土地使用证，因该请求不属于法院审理范围，故该院对其不予审查；另古丽鲜·阿卜杜克热木请求支付律师费用的请求，因无法律依据，该院不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十条第三项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告疏勒县自然资源局勒土国用（2013）第01094号国有土地使用证和勒土国用（2013）第01095号国有土地使用证；二、撤销被告新疆维吾尔自治区喀什地区自然资源局喀地自然资复[2019]5号行政复议决定书；三、被告疏勒县自然资源局于该判决生效后重新作出行政行为。本院二审期间，疏勒县自然资源局提交一份证据作为新证据：2019年7月18日，疏勒县自然资源局与艾尼外尔·亚森的谈话笔录。证明艾尼外尔·亚森是古丽鲜·阿卜杜克热木的委托代理人，古丽鲜·阿卜杜克热木知道案涉土地变更行为，办事人员要求其本人过来，艾尼外尔·亚森给古丽鲜·阿卜杜克热木的丈夫打电话，古丽鲜·阿卜杜克热木在疏勒县工作的一个妹妹过来后证明古丽鲜·阿卜杜克热木知道过户的事情。经质证，喀什地区自然资源局对该证据表示认可。罗标对该证据无意见，认为办证时其不在场，其在查明证件合法后支付的价款。本院认为，疏勒县自然资源局未在举证期限内提供该份证据，也未说明逾期提供的理由，且该份证据与喀什地区自然资源局一审提供的证据重复，故对该份证据不予接纳。本院依职权调取了一组证据：1.2016年1月15日，勒党编字[2016]1号《关于设立疏勒县不动产登记中心的通知》；2.疏勒县不动产登记中心的事业单位法人证书；3.2019年3月11日，勒党办发[2019]9号《关于的实施意见》；4.2019年3月19日，勒党办字[2019]28号《疏勒县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》。经询问，疏勒县自然资源局、喀什地区自然资源局、罗标对该组证据的真实性均无异议，罗标认为第2份证据中，疏勒县不动产登记中心的成立时间为2017年6月13日，而第3、4份证据的制作时间为2019年3月11日，时间相互矛盾。本院认为，疏勒县不动产登记中心原隶属于原疏勒县国土资源局（不动产登记局），后该局因机构改革新组建为疏勒县自然资源局，疏勒县不动产登记中心的隶属关系应当由该局承继，故罗标的意见属于对法律的误读，本院不予采信。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：本院经审理查明的事实与一审法院基本一致，本院予以确认。另查明，2016年8月10日，古丽鲜·阿卜杜克热木就本案向疏勒县人民法院提起行政诉讼。2017年9月20日，疏勒县人民法院作出（2017）新3122行初4号行政裁定，准许古丽鲜·阿卜杜克热木撤回对原疏勒县国土资源局、罗标的起诉。2019年3月19日，原疏勒县国土资源局（不动产登记局）新组建为疏勒县自然资源局。本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、本案是否遗漏疏勒县人民政府为被告；二、疏勒县自然资源局为罗标、尹新亮分别办理勒土国用（2013）第01094号、第01095号国有土地使用证的行为是否合法；三、喀什地区自然资源局的复议程序是否合法。关于焦点一。《行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。本案勒土国用（2009）第01058号国有土地使用证原系疏勒县人民政府和原疏勒县国土资源局共同颁发，但根据勒党办发[2019]9号《关于的实施意见》以及勒党办字[2019]28号《疏勒县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》，自2019年3月19日，原疏勒县国土资源局的职责已并入疏勒县自然资源局，由其作为疏勒县行政区域的不动产登记机构，负责自然资源统一确权登记工作。因此，疏勒县自然资源局具有负责不动产登记工作的法定职权，其单独作为本案被告，并无不当。喀什地区自然资源局主张本案遗漏疏勒县人民政府为被告，本案一审法院级别管辖错误，于法无据，本院不予支持。关于焦点二。根据原《土地登记办法》第七条、第九条、第十一条第一款、第十二条第三项、第十四条第二款、第三十八条的规定，因土地权利人发生改变而产生的土地登记应当由当事人共同申请。申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交土地登记申请书、申请人身份证明材料；委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人身份证明；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，国土资源行政主管部门应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。本案中，古丽鲜·阿卜杜克热木与罗标、尹新亮未共同递交变更申请；两份土地登记申请书中，登记申请人处分别只有罗标、尹新亮的姓名，未见古丽鲜·阿卜杜克热木的姓名，申请人签章处均只有艾尼外尔·亚森一人的签名；艾尼外尔·亚森提供的委托书既没有古丽鲜·阿卜杜克热木的签名，也没有变更土地使用权的授权，且两份委托书中受让人均为尹新亮。疏勒县自然资源局对上述不符合法定形式的材料未要求申请人补正，因此，其向罗标、尹新亮分别颁发勒土国用（2013）第01094号、第01095号国有土地使用证的行为违反法律规定，应当予以撤销。关于焦点三。根据《行政复议法》第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。《行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议条例》）第二十八条第四项规定，行政复议申请应当在法定申请期限内提出。古丽鲜·阿卜杜克热木于2016年7月21日收到罗标的起诉状时，已经知晓被诉行政行为的存在。其自同年8月10日就本案提起行政诉讼，直至2017年9月20日，疏勒县人民法院裁定准许其撤回起诉。该段时间属于因不可抗力或者其他正当理由耽误的法定申请期限，依法应当予以扣除。而根据喀什地区自然资源局提交的卷宗记载，古丽鲜·阿卜杜克热木提起行政复议的时间为2017年9月21日，但该局在喀地自然资复[2019]5号行政复议决定书中称古丽鲜·阿卜杜克热木于2019年7月8日向该局申请行政复议，因该局未对此时间差作出明确说明，故应认定古丽鲜·阿卜杜克热木于2017年9月21日就本案申请行政复议，其提起行政复议并未超过申请期限。罗标、尹新亮主张古丽鲜·阿卜杜克热木就本案提起行政复议超过申请期限，与事实不符，本院不予支持。原《土地登记办法》第十四条第二款规定，国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。《复议条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。《复议条例》第二十八条第六项规定，行政复议申请应当属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围。疏勒县自然资源局向罗标、尹新亮分别颁发勒土国用（2013）第01094号、第01095号国有土地使用证之前，经过了疏勒县人民政府的批准，因此疏勒县人民政府应当作为本案的被申请人，喀什地区自然资源局不具有对本案进行行政复议的职责。根据《行政诉讼法》第四十九条第四项、《适用解释》第一条第二款第四项的规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《复议条例》第二十七条、第二十八条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，必须符合行政复议法和该条例规定的申请条件。行政机关受理当事人的复议申请不能采取意思自治原则，应当受到法律规定的申请条件的约束，遵守法定的审查顺序，其效力也应当接受司法的审查。复议机关受理不符合申请条件的复议申请，并作出维持原行政行为的复议决定，实质上属于对原行政行为申诉的重复处理行为，对申请人的权利义务不会产生实际影响。申请人对复议决定提起行政诉讼，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。喀什地区自然资源局在不具备复议职责的情况下，于2019年9月7日作出喀地自然资复[2019]5号行政复议决定，维持了疏勒县自然资源局的变更登记行为，该复议决定属于对古丽鲜·阿卜杜克热木申诉的重复处理行为，对其权利义务未产生实际影响，依法应当驳回其起诉。根据《行政诉讼法》第二十七条的规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。本案中，古丽鲜·阿卜杜克热木在一起案件中请求撤销疏勒县自然资源局作出的勒土国用（2013）第01094号、第01095号国有土地使用证，因上述两个变更登记行为确系同类行政行为，一审法院可以决定合并审理，但未征求当事人同意确有不当。鉴于各方当事人对此均未提出异议，本院对此予以指正。《适用解释》第七十九条第一款规定，原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。上诉人尹新亮经传票传唤无正当理由拒不到庭，本应按撤回上诉处理，但若如此将会导致一审法院判决立即生效，该判决的处理结果将会与本判决发生重大矛盾，故本院对其不作撤回上诉处理。关于古丽鲜·阿卜杜克热木提出支付其律师费用的诉讼请求。根据《适用解释》第六十八条第二款的规定，当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，侵犯财产权应当赔偿的范围。古丽鲜·阿卜杜克热木提起本诉的案由属于不服土地变更登记及行政赔偿，疏勒县自然资源局向罗标、尹新亮分别颁发勒土国用（2013）第01094号、第01095号国有土地使用证的行为确系违法，但该违法行为与律师费用之间并不存在因果关系，且律师费用也不属于行政赔偿的范围，故本院对古丽鲜·阿卜杜克热木的该项请求不予支持。一审法院在说理部分对古丽鲜·阿卜杜克热木的该项请求进行了分析，但在判项中并未表述，本院在此一并予以指正。综上所述，上诉人疏勒县自然资源局、喀什地区自然资源局、罗标、尹新亮的上诉请求不成立，本院不予支持。一审法院适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第四项、第六十九条第一款第一项、第七十九条第一项的规定，判决如下：一、维持新疆维吾尔自治区疏勒县人民法院（2019）新3122行初1号行政判决第一项、第三项（一、撤销被告疏勒县自然资源局勒土国用（2013）第01094号国有土地使用证和勒土国用（2013）第01095号国有土地使用证；三、被告疏勒县自然资源局于该判决生效后重新作出行政行为）；二、撤销新疆维吾尔自治区疏勒县人民法院（2019）新3122行初1号行政判决第二项（二、撤销被告新疆维吾尔自治区喀什地区自然资源局喀地自然资复[2019]5号行政复议决定书）；三、驳回被上诉人古丽鲜·阿卜杜克热木对上诉人新疆维吾尔自治区喀什地区自然资源局的起诉；四、驳回被上诉人古丽鲜·阿卜杜克热木的其他诉讼请求。一审诉讼费共计50元（被上诉人古丽鲜·阿卜杜克热木已预交50元），由被上诉人古丽鲜·阿卜杜克热木负担50元；二审诉讼费共计200元（上诉人疏勒县自然资源局、新疆维吾尔自治区喀什地区自然资源局各已预交50元、罗标已预交100元），由上诉人疏勒县自然资源局、新疆维吾尔自治区喀什地区自然资源局各负担50元、罗标负担100元。本判决为终审判决。审  判  长   汤        超审  判  员   帕提古 丽 艾 则孜审  判  员   阿地力江阿布都克力木二 〇 二 〇 年 七 月 二 十 九 日书  记  员   姜   冠    群