甘肃省兰州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）甘01行终143号上诉人（原审被告）皋兰县自然资源局，住所地：甘肃省兰州市皋兰县名藩大道建德大厦12-13楼。法定代表人赵玉林，该局局长。出庭应诉负责人杨重雄，该局副局长。委托代理人贺彦、荔天宏，甘肃雷诺律师事务所律师。被上诉人（原审原告）兰州金岛骄马汽车销售有限公司，住所地：甘肃省兰州市安宁区北滨河西路88号安宁汽车城。法定代表人莫小鹏，该公司总经理。委托代理人张晓军，甘肃西润律师事务所律师。委托代理人李冬梅，甘肃西润律师事务所实习律师。上诉人皋兰县自然资源局因不履行登记法定职责一案，不服甘肃省兰州市城关区人民法院（2019）甘0102行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭审理了本案。上诉人皋兰县自然资源局的出庭应诉负责人杨重雄及委托代理人贺彦、荔天宏，被上诉人兰州金岛骄马汽车销售有限公司（以下简称兰州金岛骄马公司）的委托代理人张晓军到庭参加诉讼。一审法院经审理查明，2011年2月14日，兰州金岛骄马公司取得皋兰县人民政府颁发的国有土地使用权证（皋国用（2011）第03号）,证载使用权类型为出让，座落为皋兰县忠和镇大砂沟，使用权面积为74322.5㎡，终止日期为2051年2月。2018年9月19日，兰州金岛骄马公司向皋兰县国土资源局提出土地抵押登记申请，皋兰县国土资源局于2018年10月23日作出《不动产登记不予受理告知书》（编号：2018102301），经核实，兰州金岛骄马公司的申请因存在尚未解决的权属争议，按照《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，决定不予受理。兰州金岛骄马公司不服该告知书，于2018年11月1日向皋兰县人民政府申请行政复议，皋兰县人民政府审查后认为皋兰县国土资源局在2018年10月23日作出的《不动产登记不予受理告知书》适用法律依据有误，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第2目之规定，于2018年12月29日作出《行政复议决定书》（皋政发〔2018〕185号），决定撤销皋兰县国土资源局作出的《不动产登记不予受理告知书》。现兰州金岛骄马公司诉至一审法院，请求判令皋兰县自然资源局依法履行办理土地抵押登记的法定职责。一审法院认为，《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”。据此，皋兰县自然资源局（原皋兰县国土资源局）具有办理案涉不动产登记工作的职责。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：2、适用依据错误的。”依照上述法律规定，复议机关决定撤销具体行政行为的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。法律对于复议机关是否责令被申请人重新作出行政行为，赋予了一定的裁量空间。虽然对于依申请的行政行为而言，复议机关在决定撤销行政行为的同时，如果明确责令被申请人重新针对申请作出行政行为，更有利于法律关系的明晰，但由于申请人的申请依然存在，即使复议决定没有责令被申请人重新作出行政行为，被申请人仍然负有针对该申请重新作出行政行为的法定义务。本案中，皋兰县人民政府作出《行政复议决定书》，决定撤销皋兰县国土资源局作出的《不动产登记不予受理告知书》后，皋兰县国土资源局作出的《不动产登记不予受理告知书》视为自始没有发生法律效力，兰州金岛骄马公司的土地抵押登记申请即恢复至初始申请登记状态，该申请依然存在且未被处理，皋兰县自然资源局作为具有办理不动产登记职责的法定机关，在其作出的《不动产登记不予受理告知书》被撤销后仍然负有针对该申请重新作出行政行为的法定义务，现皋兰县自然资源局未重新出具任何书面答复，未履行相应的职责重新作出行政行为，明显构成了行政不作为，依法应当判决其履行法定职责。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令皋兰县自然资源局于本判决书生效后30日内对兰州金岛骄马公司办理土地抵押登记的申请作出处理。案件受理费50元，由皋兰县自然资源局负担。上诉人皋兰县自然资源局上诉称，第一，上诉人对被上诉人的抵押权登记申请已作出了行政行为，并不存在未依法履职的情形。上诉人收到被上诉人办理不动产抵押登记的书面申请及相关材料，作出《不动产登记不予受理告知书》并依法送达。被上诉人不服，申请行政复议。皋兰县人民政府审查后撤销了《不动产登记不予受理告知书》，但并未责令上诉人在一定期限内重新作出行政行为。该申请所对应的行政行为已经结束，不存在行政不作为的情形。第二，不动产抵押登记必须依申请才能作出，禁止登记机关未经申请擅自登记。上诉人至今未收到被上诉人再次提交的抵押登记申请，所以不具备办理抵押登记的法定条件。第三，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，经复议机关审查后认为行政行为违法并撤销的，应当是对原行政行为的整体撤销，既包括被申请人作出的行政行为，也包括被申请人作出行政行为所依据的行政相对人的申请。对于因申请而登记的行政登记行为，必须由行政相对人再次提出登记申请，被申请人才能再次进行行政登记。上诉人正是基于该认识，在未收到被上诉人再次提交的书面申请的情况下未进行行政登记，完全符合法律规定，请求依法撤销兰州市城关区人民法院（2019）甘0102行初87号行政判决书，发回重审或依法改判。一、二审案件受理费均由被上诉人承担。被上诉人兰州金岛骄马公司辩称，第一，答辩人取得案涉土地的使用权完全符合法律规定，如果有重叠部分，并非是答辩人的原因造成的，后果不应由答辩人承担。甘肃天通石化发展股份有限公司是通过划拨方式取得土地使用权，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条之规定，无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。2011年，答辩人取得被答辩人颁发的涉案土地使用权证时，甘肃天通石化发展股份有限公司已停止使用重合部分的土地，而且甘肃天通石化发展股份有限公司皋兰加油站已注销，被答辩人依法应该收回该部分土地的使用权。被答辩人不仅没有收回土地，反而对答辩人通过出让方式取得的土地不予办理抵押登记，已经构成行政不作为。第二，皋兰县人民政府撤销《不动产登记不予受理通知书》后，答辩人曾多次提出申请，但被答辩人拒不受理。第三，即使答辩人没有再提出申请，复议机关作出撤销具体行政行为后，被申请人具有重新作出行政行为的法定义务。《行政复议决定书》决定撤销《不动产登记不予受理告知书》后，视为自始没有发生过效力，故答辩人办理土地抵押登记的申请恢复至初始状态，该申请依然存在且未被处理，但被答辩人并未重新作出任何答复，构成行政不作为。第四，皋兰县人民政府撤销《不动产登记不予受理告知书》，所撤销的是被答辩人所作的行政行为，使答辩人的申请归于原始状态，并非是对答辩人的申请一并撤销，而且皋兰县人民政府也无权撤销答辩人的申请。综上，被答辩人的上诉无事实和法律依据，一审判决事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持，驳回被答辩人的上诉请求。本院二审期间，要求被上诉人兰州金岛骄马公司补充提供了《不动产登记申请表》，并组织当事人进行了质证。上诉人皋兰县自然资源局对被上诉人兰州金岛骄马公司提供的《不动产登记申请表》的真实性、合法性、关联性均无异议。本院对上述证据认证如下：被上诉人兰州金岛骄马公司提供的《不动产登记申请表》真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。另查明，2018年9月19日，中国光大银行股份有限公司兰州分行作为权利人、兰州金岛骄马公司作为义务人，共同申请在兰州金岛骄马公司持有的《国有土地使用权证》（皋国用（2011）第03号）上办理不动产抵押登记，其中“抵押情况”载明“债务履行期限（债权确定期间）”为“2018.9.19-2019.9.19”。以上事实有被上诉人兰州金岛骄马公司提供的《不动产登记申请表》和开庭笔录在卷证明。189本院认为，《不动产登记暂行条例》第十四条第一款规定：“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。”本案中，中国光大银行股份有限公司兰州分行作为权利人、兰州金岛骄马公司作为义务人，共同申请在兰州金岛骄马公司持有的《国有土地使用权证》（皋国用（2011）第03号）上办理不动产抵押登记。兰州金岛骄马公司认为皋兰县自然资源局不履行办理土地抵押登记的法定职责，遂向一审法院提起本案诉讼。中国光大银行股份有限公司兰州分行作为土地抵押登记的共同申请人，属于本案必须共同进行诉讼的当事人，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十七条规定：“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加。人民法院应当对当事人提出的申请进行审查，申请理由不成立的，裁定驳回；申请理由成立的，书面通知其参加诉讼。前款所称的必须共同进行诉讼，是指按照行政诉讼法第二十七条的规定，当事人一方或者双方为两人以上，因同一行政行为发生行政争议，人民法院必须合并审理的诉讼。”第二十八条规定：“人民法院追加共同诉讼的当事人时，应当通知其他当事人。应当追加的原告，已明确表示放弃实体权利的，可不予追加；既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，应追加为第三人，其不参加诉讼，不能阻碍人民法院对案件的审理和裁判。”一审法院未按照上述规定通知其参加本案诉讼，属于遗漏当事人，严重违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项的规定，裁定如下：一、撤销甘肃省兰州市城关区人民法院（2019）甘0102行初87号行政判决；二、发回甘肃省兰州市城关区人民法院重审。上诉人皋兰县自然资源局预交的二审案件受理费50元，予以退还。审 判 长  王 卫审 判 员  杜占才审 判 员  王 洋二〇二〇年七月二十二日法官助理  殷铭徽书 记 员  杜 蕊