浙江省新昌县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0624行初37号 原告陈嘉豪，男，1995年10月2日出生，汉族，住新昌县。 委托代理人翁坚超、裘佳益，浙江点金律师事务所律师。 被告新昌县人力资源和社会保障局，住所地新昌县南明街道鼓山中路179号。 法定代表人孙晓维，局长。 出庭行政机关负责人董立锋，副局长。 委托代理人裘彰林，浙江新希望律师事务所律师。 第三人新昌县卫生健康局，住所地新昌县七星街道孝行路358号。 法定代表人吕亦斌，局长。 出庭行政机关负责人张劲松，副局长。 委托代理人**先、吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 原告陈嘉豪诉被告新昌县人力资源和社会保障局（以下简称“人社局”）不履行法定职责一案，本院于2020年4月27日立案受理，因新昌县卫生健康局（以下简称“卫健局”）与本案存在利害关系，依职权追加卫健局作为本案第三人参加诉讼。本院分别于2020年4月28日、2020年6月16日（交邮）向被告和第三人邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年7月16日公开开庭审理了本案。原告陈嘉豪及委托代理人翁坚超、被告人社局副局长董立锋及委托代理人裘彰林、第三人卫健局副局长张劲松及委托代理人**先、吕凯利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。? 2020年4月15日，原告陈嘉豪向被告人社局送达《对卫健局的实名举报信》，举报第三人卫健局违法扣留原告人事档案，要求对其行政处罚，责令其将人事档案移交人才流动服务机构。2020年4月23日，被告人社局作出LX20200013548732号《不予受理告知单》并送达原告。 原告陈嘉豪诉称：第三人卫健局没有法律依据和合同依据，违法扣留原告人事档案，拒绝进行政审，严重影响原告上学、就业。原告于2020年4月初到被告单位举报，被告科室之间互相推诿。原告于4月15日向被告送达《对卫健局的实名举报信》，要求被告履行法定职责，被告明确拒绝履行。被告单位浙江政务网公示信息显示，被告对于“扣押劳动者档案”行为进行行政处罚案件为“即办件”，被告应当在接到原告举报后立即立案，并在60个工作日内办结。被告明确拒绝的行为已经构成行政不作为。请求：1.确认被告人社局不对第三人卫健局进行查处构成行政不作为；2.责令被告人社局履行法定职责，依法对第三人卫健局作出行政处罚；3.本案诉讼费由被告承担。 原告陈嘉豪向本院提交了以下证据： 1.《对卫健局的实名举报信》，证明原告向被告举报； 2.浙江政务服务网拉单，证明对第三人行为进行查处是被告职责，且属于即办件； 3.《不予受理告知单》，证明被告明确拒绝履行法定职责，构成行政不作为； 4.统一政务咨询投诉举报平台拉单，证明新昌县人民政府认定被告具有查处第三人扣留人事档案行为的职责。 被告人社局经质证，对上述证据的真实性无异议，但认为原告在证据1中混淆举报和投诉的概念，认为原告非劳动者、被告在履行了职责之后作出告知书、县政府无权认定被告职责。证据1-4不能达到原告的证明目的。 第三人卫健局的质证意见与被告质证意见一致。 被告人社局辩称：被告于2020年4月20日收到原告的举报信后，即指派劳动监察部门工作人员向第三人调查了解事实，并根据查明的事实，依照国务院《劳动保障监察条例》和《浙江省劳动保障监察条例》的相关规定，于2020年4月24日作出《不予受理告知单》，并送达原告。《不予受理告知单》的主要内容为：1.原告所举报的情况不属我局法定履行职责范围；2.流动人员档案的归属属个人的自愿行为，不属被告可以实施强制的履职事项；3.原告与卫健局的纠纷解决方式在《2014年新昌县乡镇基层卫生人才定向培养就业协议书》第十三条有明确约定。因此，被告已经依法履行了相关的法定职责，并将履行职责的情况书面答复原告。《劳动保障监察条例》第十一条和《浙江省劳动监察条例》第十二条明确了劳动保障行政部门实施劳动保障监察的范围。本案中，原告所举报的内容不属于上述行政法规所规定的劳动保障检察事项内容，也不属被告所应当履行的法定职责，原告要求被告履行法定职责无法律依据。原告所引用的《流动人口人事档案管理暂行规定》第四条、《劳动合同法》第五十条、第八十四条不适于本案原告诉称的情形。因为原告与第三人只签订了《2014年新昌县乡镇基层卫生人才定向培养就业协议书》，不存在劳动合同或人事聘用合同关系，更不存在解除或者中止劳动合同关系之事实，该协议第十三条明确规定了解决纠纷的方式，原告事实上也已经向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，该委员会作出不予受理决定。《流动人口人事档案管理暂行规定》第四条只规定了流动人员人事档案的管理机构，并非是被告应当履行职责的依据。至此，被告根据《浙江省劳动监察条例》第二十二条之规定，作出《不予受理告知单》告知原告的举报不予受理。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应当依法予以驳回。 被告人社局在举证期限内提交了以下证据： 1.《对卫健局的实名举报信》，证明被告于2020年4月20日收到举报； 2.《2014年新昌县乡镇基层卫生人才定向培养就业协议书》，证明原告与第三人之间不存在劳动关系； 3.《劳动人事仲裁申请书》、浙新昌劳人仲不（2020）42号《不予受理通知书》，证明原告的仲裁请求不属于劳动人事争议仲裁受理范围； 4.浙江省统一政务咨询投诉举报平台拉单，证明被告已经答复； 5.《不予受理告知单》，证明被告已经履行法定职责。 被告明确其作出行政行为的法律依据是《劳动保障监察条例》和《浙江省劳动保障监察条例》。 原告陈嘉豪经质证，对证据1无异议，可以证明原告已经向被告提出履行法定职责的请求；证据2三性均无异议，可以证明第三人无扣押档案档案的权利，其扣押行为是违法行为；证据3真实性无异议，但与本案无关联性；证据4无异议；证据5，认定流动人员档案的归档属自愿行为，毫无依据。 第三人卫健局经质证，对被告提交的证据三性均无异议，并认为第三人未扣押原告人事档案，人事档案系正常流转到第三人处。 第三人卫健局述称：一、2020年4月15日，原告陈嘉豪以第三人卫健局为被告提起行政诉讼，请求确认原被告签订的《2014年新昌县乡镇基层卫生人才定向培养就业协议书》已经解除，责令卫健局将原告人事档案转移到人才流动服务机构，该案嵊州市人民法院正在审理中。该案审理结果对本案构成预判，本案的审判须以该案的审理结果为依据，应当中止审理。二、原告陈嘉豪要求被告人社局查处第三人卫健局没有事实和法律依据。原告系应当履行《2014年新昌县乡镇基层卫生人才定向培养就业协议书》约定义务的人员，其既非流动人员也非解除或者终止劳动合同的劳动者。《流动人口人事档案管理暂行规定》第四条和《劳动合同法》第五十条均不适用本案。事实上，原告与第三人签订的协议书合法有效，至今未解除。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应当依法予以驳回。 第三人卫健局在举证期限内提交了以下证据： 1.行政起诉状，证明原告陈嘉豪在本案起诉之前，已经以第三人为被告提起行政诉讼，请求确认《2014年新昌县乡镇基层卫生人才定向培养就业协议书》已经解除，责令第三人将原告的人事档案转移到人才流动服务机构； 2.嵊州市人民法院（2020）浙0683行初46号《应诉通知书》，证明嵊州市人民法院已经受理原告的起诉，本案处理须以该46号案件的结果为依据，本案符合中止审理条件。 原告陈嘉豪经质证，对证据真实性、合法性无异议，但对关联性提出异议，且认为本案举报要早于46号案件受理。 被告人社局经质证，对证据三性均无异议。 本院对上述证据认证如下： 原告提交的证据1、3与被告提交的证据1、5一致，本院予以确认。证据2、4，被告及第三人对真实性无异议，本院对证据的真实性予以确认。 被告提交的证据2、4，原告及第三人无异议，本院予以确认。证据3原告对真实性无异议，本院予以确认。 第三人提交的证据1、2，原告对真实性无异议，被告对三性均无异议，本院对真实性予以确认。 经审理查明：2014年7月22日，第三人卫健局（甲方）与原告陈嘉豪（乙方）签订《2014年新昌县乡镇基层卫生人才定向培养就业协议书》。其中约定：“二、甲方委托温州医科大学仁济学院为定向培养的承办院校。乙方所学专业为临床医学，毕业文凭为本科，全日制学习时间为五年。……五、乙方按期毕业后，须回本县乡镇社区卫生服务机构（中心、站）工作，具体工作单位由甲方商县人力社保局确定；然后由用人单位与乙方签订事业单位人员聘用合同。六、乙方在乡镇社区卫生服务机构（中心、站）从事医疗卫生服务的期限不得少于5年。”之后原告被定向培养的承办学校温州医科大学仁济学院录取。 2020年4月14日，原告陈嘉豪作出《对卫健局的实名举报信》，举报第三人卫健局违法扣留原告人事档案，要求对其行政处罚，责令其将人事档案移交人才流动服务机构。次日，原告委托代理人翁坚超将举报信寄送给被告人社局的法定代表人孙晓维。2020年4月23日，被告作出LX20200013548732号《不予受理告知单》并送达原告。 另查明，2020年4月14日，原告陈嘉豪向新昌县劳动人事争议仲裁委员会提起仲裁申请，申请确认原告与第三人不存在劳动关系，裁定第三人立即办理原告的人事档案转移手续并赔偿损失。2020年4月16日，新昌县劳动人事争议仲裁委员会作出浙新昌劳人仲不（2020）42号《不予受理通知书》：申请人的仲裁请求不属于劳动人事争议仲裁受理范围。 又查明，2020年4月15日，原告陈嘉豪以第三人卫健局为被告向本院提起行政诉讼，同时申请异地管辖。经绍兴市中级人民法院裁定，指定嵊州市人民法院管辖该案。 本院认为，本案的争议焦点为：被告是否存在行政不作为的情形，即被告是否具有查处第三人保存原告人事档案的法定职责。 行政不作为违法以行政主体具有法定的作为义务为前提，这种作为义务来源于法律的明确规定。结合原告的请求，其要求被告查处第三人，实质是要求被告对第三人保存其人事档案一事履行劳动保障监察职责。然而，根据《劳动保障监察条例》第十一条，被告作为劳动保障行政部门，其职责在于规范用人单位与劳动者之间的关系，以及职业介绍机构、职业技能培训机构、职业技能考核鉴定机构的行为。本案第三人系行政机关，其与原告签订的《2014年新昌县乡镇基层卫生人才定向培养就业协议书》非劳动合同或者人事聘用合同，不管该协议书是否解除，原告与第三人之间均不存在劳动关系，双方之间的纠纷就不属于被告监察的范围。同时，被告收到原告的举报信后，向卫健局进行了一定的调查，在合理期限内作出《不予受理告知单》并送达原告，已经尽到了相应的义务，不属于不作为违法。 至于原告认为根据《流动人员人事档案管理暂行规定》第二条第（三）项、第四条的规定，原告系待业的大学毕业生，其人事档案为“流动人员人事档案”，依法应当存于当地的人才流动服务机构，现原告的人事档案存于第三人处，被告有查处的职责。本院认为，原告自愿与第三人签订定向培养就业协议书，应当预见其毕业之后人事档案将会流转到第三人处。因此，在原告毕业之后、签订事业单位人员聘用合同之前这一时间段内人事档案暂时留存于第三人处，也属于双方自愿约定，非第三人“擅自管理”。故本院对原告的上述辩称，不予采纳。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈嘉豪的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈嘉豪负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院[在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费人民币50元，具体见绍兴市中级人民法院上诉案件交纳诉讼费用通知书]。 审 判 长  潘旭峰 审 判 员  张兆刚 人民陪审员  何 莹 二〇二〇年七月二十三日 书 记 员  王金英 附录： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 ?