安徽省临泉县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1221行初70号 原告王永红，男，1966年8月出生，汉族，住界首市。 委托代理人张治业，安徽法卫律师事务所律师。 被告界首市人民政府西城街道办事处，住所地安徽省界首市大桥北路268号，统一社会信用代码11341282003167463C。 法定代表人刘震波，该街道办主任。 其他参与分管的负责人胡运明，该街道办党工委委员。 委托代理人苗军，界首市西城法律服务所法律工作者。 被告界首市房地产发展中心（原界首市房地产管理局），住所地界首市人民路419号，统一社会信用代码12341282003167586A。 法定代表人段培虎，该中心主任。 委托代理人范守良，该中心征收办副主任。 委托代理人苗军，界首市西城法律服务所法律工作者。 第三人王建立，男，1962年9月出生，汉族，住界首市。 委托代理人郭亮，安徽儒言律师事务所律师。 原告王永红不服被告界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产发展中心（原界首市房地产管理局）与第三人王建立签订的房屋征收补偿安置协议，于2019年12月4日向界首市人民法院提起行政诉讼，经阜阳市中级人民法院（2019）皖12行辖213号行政裁定指定本院审理。本院于2020年4月16日立案后，于2020年4月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月22日公开开庭审理了本案。原告王永红及其委托代理人张治业，被告界首市西城街道办事处其他参与分管的负责人胡运明及其委托代理人苗军，被告界首市房地产发展中心委托代理人范守良、苗军，第三人王建立及委托代理人郭亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王永红诉称，其于2010年从案外人郭修峰处以48万元转让土地一块，原告在该地块建设三栋四层楼房，之后，原告将自建房转让给邢蓓蓓等人七套，余下四套房屋由原告及家人自用。2017年该区域被界首市西城街道办事处征收，在签订协议时，得知其中三套房屋被王建立、郭喜荣、尹素芹与界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产管理局恶意串通，以合法形式掩盖非法目的，签订安置补偿协议，并领取拆迁安置补助款。原告是被拆迁房屋的权利人，理应得到安置补偿，被告将不是安置对象的王建立作为被拆迁人，并与其签订安置协议，侵害了原告的合法权益，特提起行政诉讼。请求确认界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产管理局与王建立2017年11月3日签订的编号1700242号界首市国有土地棚户区改造房屋征收补偿安置协议无效。本案诉讼费由被告及第三人承担。经本院释明，原告变更诉讼请求为请求撤销界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产管理局与王建立2017年11月3日签订的编号1700242号界首市国有土地棚户区改造房屋征收补偿安置协议。 原告向本院提交了以下主要证据：1、原告身份证复印件。证明原告的身份信息及具有合法的诉讼主体资格。 2、售房协议5份、照片四张、行政处罚决定书一份、界首市国有土地棚户区改造房屋征收补偿安置协议书五份。证明原告在受让的宅基地上建造房屋，建造好后由王永红出售给李文中、李景林、李福涛、李幸福、邢蓓蓓、王建军、王艳梅等七人，上述几套房屋均被依法征收安置，王永红余两套复式两层楼房自用的事实。公安机关行政处罚决定书认定的事实，2010年3月10日，郭修峰将新阳路××巷的宅基地转让给原告，后原告出资建设成房子；2011年6月24日，郭修峰签协议把原告所建房屋其中的两套房子抵给王建立，因此双方发生矛盾，后郭喜荣对原告所建房屋进行人为破坏，界首市公安局予以行政处罚拘留九日。 3、棚户区改造入户调查表（B129号）、界首市国有土地棚户区改造房屋征收补偿安置协议书。证明被告在对案涉房屋进行入户调查时，原告所出资建造的房屋被王建立作为拆迁户予以申报，在被调查人签字处有王建立和原告儿子王梓签字，王梓在调查现场对房屋权属问题提出异议，并强烈要求在被调查人处签字，以证明案涉房屋权属存有争议，村干部郭合林当时作为调查人明确告诉双方权属处理不好不予补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，在房屋权属存有争议的情况下界首市房地产管理局作为征收人、界首市人民政府西城街道办事处作为委托征收部门仍然与王建立签订协议予以安置补偿，明显违法、违规的事实，被告与第三人之间签署的行政协议侵犯了原告的合法权益。被告及第三人将王永红自用的两套复式楼房，人为拆分为四小套，其中三套被安置补偿给王建立及家人，仅有一套安置补偿给原告之子(王梓)的事实。 4、界首市人民法院民事判决书、阜阳市中级人民法院民事判决书。证明法院确认2010年3月10日，原告与郭修峰及郭修峰妻子杨秀玲签订《土地转让协议》郭修峰夫妇将自己的一块占地面积为506平方米的宅基地使用权有偿转让给原告王永红，转让价款48万元。原告将郭修峰转让给其的宅基地建设成房子，2011年6月24日郭修峰又签协议把王永红盖的两套复式房子抵给郭修荣的丈夫王建立，双方因此发生矛盾。2016年底，本案争议房屋因拆迁需要进行补偿安置，因王建立持有与郭修峰2011年6月24日签订的协议书，拆迁安置部门将本案争议的两套房屋（复式）统计在王建立及其家人名下。2017年11月初，被告王建立及其家人从拆迁安置部门领取了50余万拆迁补偿款。本案被告与第三人签订的界首市国有土地棚户区改造房屋征收补偿安置协议书，认定房屋权属的依据是王建立与郭修峰所签协议书，该协议书约定的两个条款分别被生效的人民法院判决文书认定为未生效和无效，故该房屋征收补偿安置协议书无事实及法律依据。 被告界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产发展中心辩称，原告与第三人之间的财产纠纷与被告无关。被告依据相关证据签订的拆迁安置补偿协议合法有效。征收人界首市房地产管理局（现界首市房地产发展中心）在协议上加盖了公章，是合法有效的。第三人拆迁安置补偿协议的签订符合界首市关于界亳河整体城镇化一期棚改项目总体规划方案具有相关的补偿证据。第三人拆迁安置补偿档案以及界首市人民法院（2018）皖1282民初2173号民事判决书，证明被告与第三人签订的安置补偿协议合法有效。原告诉称恶意串通，以合法形式掩盖非法目的不能成立。被告与第三人签订的拆迁安置补偿协议，所依据的证据就是由汪庄社区干部在调查核实后认定该房屋系郭修峰抵偿给第三人王建立、尹素芹、郭喜荣。原告主张房屋是其建造没有相关证据证明。阜阳市中级人民法院对界首市人民法院民事判决书（2018）皖1282民初2173号予以维持，驳回了王永红的上诉。充分印证王建立与郭修峰所签订的房屋抵偿协议第一条是合法有效的。案涉拆迁补偿协议不存在任何恶意串通，也不存在以合法形式掩盖非法目的。请求依法驳回原告诉讼请求。 被告界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产发展中心向本院提交了以下证据和依据： 1、界首市人民政府西城街道办事处统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明；界首市房地产发展中心统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明；国有土地房屋征收补偿条例第四条。证明界首市西城街道办事处、界首市房地产发展中心的主体资格情况，房地产管理局委托西城街道办具体实施涉案的拆迁事宜。2、2017年1月9日界首市房地产管理局界房(2017)4号文件《关于界首市界亳河整体城镇化棚改一期项目房屋征收补偿工作征询意见的函》；2017年1月9日界首市房地产管理局界房(2017)5号文件《关于界首市界亳河整体城镇化一期棚改项目房屋征收补偿工作征询意见的函》；2017年1月9日界首市房地产管理局界房(2017)6号文件《关于界首市界亳河整体城镇化一期棚改项目房屋征收补偿工作征询意见的函》；3、2017年2月14日界首市城乡规划局文件规划(2017)9号《关于界首市界亳河整体城镇一期棚改项目房屋征收补偿工作征求意见的复函》；2017年2月15日界首市国土资源局《关于界首市界亳河整体城镇化一期棚改项目土地利用总体规划的函》及附件概况图；2016年7月27日界首市发展和改革委员会发改审批[2016]302号文件《关于界首市界亳河片区整体城镇化项目(一期)立项的批复》；2017年2月16日界首市发展和改革委员会《关于界首市整体城镇一期棚改项目的复函》；4、界首市房地产管理局《关于界亳河整体城镇化一期棚改项目纳入国民经济年度发展计划的证明》；阜阳市人民政府《关于报送阜阳市2017年棚户区改造目标任务和项目清单的函》及附件《目标任务表》；界首市人民政府《关于界首市2017年棚户区改造计划任务的函》及附件《计划表》和《改造项目清单》。以上证据证明界首市人民政府的征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。5、界政[2017]6号《界首市人民政府关于界首市界亳河片区整体城镇化(一期)棚改项目房屋征收的决定》；界政通[2017]7号文件《界首市人民政府关于界首市界亳河片区整体城镇化(一期)棚改项目房屋征收的公告》；界首市房地产管理局、界首市人民政府西城街道办事处西办字(2017)10号《关于呈报的请示》及附件《界亳河整体城镇化一期棚改项目被征收国有土地上房屋补偿实施方案》；《界首市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》；6、界亳河整体城镇化棚改项目被征收国有土地上房屋补偿方案进行公布并征求意见的照片一组(2016年11月22日公布)。以上证据证明征收部门为界首市房地产管理局、征收实施单位为界首市西城街道、征收补偿方案报界首市人民政府批准，界首市人民政府对征收补偿方案进行公布，征求公众意见。7、界首市重大事项社会稳定风险评估工作报告表、银行进帐单；8、视听资料照片两组(第一组入户调查丈量摸底照片，第二组入户调查登记结果公示照片)、棚户区改造入户调查表、征收评估现场勘查表、界首市城西片区界亳河城镇化项目统计表；9、界首市国有土地棚户区改造房屋征收补偿安置档案一套。以上证据证明在界首市人民政府作出征收决定前，已进行社会稳定风险评估，且征收补偿费用足额到位，专户专存、专款专用。房屋征收部门对房屋征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况进行组织调查登记。尹素芹、王建立、郭喜荣已签订拆迁补偿协议并领取了相应的拆迁补偿款，事实清楚，证据充分。10、界亳河片区棚改房屋征收公告公示张贴照片、公告公布后接受群众咨询现场照片。证明界首市人民政府作出征收决定后及时公告，并告知被征收人依法享有的申请行政复议、提起行政诉讼的权利。11、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、第八条、第十三条。证明签订协议适用的法律、法规正确。 第三人王建立述称，房屋征收补偿安置协议书是双方真实意思表示，合法有效。首先，被告不具有行政诉讼法75条及最高院关于适用行政诉讼法的解释99条规定的重大且明显违法的情形。其次，第三人与被告签订的房屋征收补偿安置协议不具有合同法第52条规定的合同无效的情形。根据界首市人民法院（2018）皖1282民初2173号民事判决书查明的事实，2010年3月10日王永红与郭修峰签订的土地转让协议应属无效的合同，第三人与郭修峰签订的协议书约定第一条是有效的，现因郭修峰没有偿还第三人的借款，第三人根据双方签订的协议从2011年开始占有使用被拆迁房屋。第三，在签订房屋征收协议的过程中，被告对第三人的身份进行了认真核实认定，并且有相关部门出具的证明，对第三人所居住的房屋进行调查评估，层层审核公示，依据房屋拆迁安置补偿方案进行安置补偿，程序符合法律规定，依法应当予以维持。 第三人王建立向本院提交了以下证据和依据：1、第三人身份证。证明第三人主体资格。2、王建立与郭修峰订立的借条。证明郭修峰向第三人王建立借款的事实。3、2011年6月24日郭修峰与王建立签订的协议书、（2018）皖1282民初2173号民事判决书复印件。证明郭修峰将涉案房屋抵偿给王建立的事实，涉案房屋是两套两间两层复式楼，郭修峰与第三人王建立于2011年6月24日签订的房屋抵押协议书，不存在合同法规定的无效情形。4、汪庄社区证明。证明涉案房屋是郭修峰本人的。 经庭审举证质证，当事人对上述证据的质证意见如下： 原告对被告提供的1-7号证据真实性无异议，对证明目的有异议，这些证据是被告对界首市界亳河片区整体征收的程序性证据，程序上是合法的，但不能证明对每一户实际征收安置均是合法合规的；8号证据被告未提供原件，对其三性均有异议，虽然被告进行了程序性的入户调查登记，但应明确涉及的被征收的房屋权属后才能予以安置补偿，如权属问题存有争议，就不能进行下一步的补偿安置及评估；9、10号证据要求提供原件，被告与第三人签订安置补偿协议及安置补偿协议的基础是第三人提供的2011年6月24日所签订的协议书，而该协议被阜阳市中级人民法院（2019）皖12民终2496号民事判决认定第一条未生效，第二条无效，因此被告与第三人签订的安置补偿协议，认定房屋权属不清，侵害了原告的合法权益，应确认无效。对11号法条本身无异议，但是根据国有土地上房屋征收与补偿条例第15条，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属等情况组织调查登记，对调查结果向被征收人公布，本案中被告并未对涉案房屋的权属进行确定也未就调查结果向原告公布，导致原告享有所有权的房屋被认定属于王建立所有，损害了原告的合法权益。被告辩驳认为，8号证据是在档案室复印，与原件一致，能够证明被告对被征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查，符合法律规定，原告的意见不能成立；9号证据被告提供的是原件，可以清楚的反映1700242号协议是双方的真实意思表示，界首市人民政府西城街道办事处作为委托征收的实施单位与王建立签订协议的依据是郭修峰与王建立签订的借条、协议书、汪庄社区的证明，证明涉案房屋是郭修峰的，与王建立签订协议符合法律规定，原告意见不能成立。 原告对第三人提举的证据1身份证无异议；对证据2、3有异议，该借条和协议书，仅能证明郭修峰与王建立之间的债权债务关系，由于生效的判决书对二人所签订的协议书作出认定，协议第一条未生效，第二条无效，那么与该协议有关的涉及本案的拆迁安置补偿协议问题，由于前提条件不具备，即王建立不是被安置房屋的所有权人，其无权享受拆迁安置补偿待遇，其与被告所签的安置补偿协议应属无效；证据4系复印件，三性均有异议，因生效的民事判决已经确认本案争议房屋系原告王永红所建，所有权归王永红，村委会证明涉案的两套房屋归郭修峰无任何依据；对判决书的真实性无异议，但是对证明目的有异议，该判决经过二审法院对事实进行确认，认定案涉协议第一条抵押条款并未生效而不是第三人所称的系抵偿。第二条无效，证明了该协议不合法。第三人辩驳认为，汪庄社区出具的证明可以证明涉案房屋系郭修峰所有，原告不是案涉房屋的所有权人，即使被告与第三人签订的房屋征收补偿协议有争议也与原告没有任何利害关系；原告称协议书第一条未生效是该抵押条款未生效并非第一条约定无效，合同部分无效不影响其他部分效力。 被告、第三人对原告提举的证据1身份证无异议；证据2与本案没有关联性；对处罚决定书真实性无异议，但是对证明目的有异议，虽然郭喜荣被拘留，但不能证明涉案房屋所占土地就是原告的；对证据3，被告确实进行了入户调查，符合法律的规定，被告与王建立签订的拆迁补偿协议书是合法有效的，不存在违法违规，原告不能证明这套房子是其自用的房屋；对证据4真实性无异议，对其证明目的有异议，两份判决证明被告与王建立签订协议所依据的王建立与郭修峰2011年6月24日协议虽然第二条被认定无效，但是第一条是有效的，中级法院判决维持了一审判决，被告与王建立签订协议没有侵害原告的合法权益。原告辩驳认为，行政处罚决定书明确了案件具体事实，并有生效的民事判决书予以认定，证明涉案房屋系原告建造的事实；入户调查时原告家人明确对房屋权属提出异议，但被告仍然与王建立签订了安置补偿协议，侵害了原告的合法权益。 本院对上述证据认证如下： 原告、被告、第三人证据真实性、关联性予以认定，但对所有证据的证明目的，需结合当事人陈述等综合认定。 经审理查明,2010年3月10日，原告王永红与案外人郭修峰及郭修峰妻子杨秀玲签订了《土地转让协议》，双方约定郭修峰夫妇将自己的一块占地面积506平方米的宅基地使用权转让给原告王永红，转让价款为48万元。郭修峰夫妻为原告王永红出具的收条内容为“收条今收到王永红土地转让费肆拾捌万元整（480000.00元）郭修峰杨秀玲2010（有改动痕迹）年3（亦有改动痕迹）月10日”。 2011年6月20日，郭修峰向王建立出具了一张欠条，内容为“借条今借王建立现金柒拾万元整（700000.00元）借款人：郭修峰2011年6月20号”。2011年6月24日，郭修峰与王建立在界××市××办事处汪庄社区居民委员会干部郭志付、郭河（合）林的见证下签订了一份协议书，内容为“协议书甲方：郭修峰乙方：王建立甲方原借用乙方现金包括利息计柒拾万元整（700000元），现甲方因一时拿不出现金，经双方协商达成如下协议：一、甲方愿将自建的西边两套两间两层的复式楼房作抵压（押）；二、如在三个月内把款还清，乙方就不再究讲，如三个月内，不能还清，该楼房即归乙方所有，由乙方自行处理。甲方签字：郭修峰乙方签字：王建立证明人：郭志付郭合林2011.6.24”。 2012年8月18日，界首市公安局作出界公（新华）决字［2012］第1233号公安行政处罚决定书，查明“2010年3月10日，郭修峰把新阳路××巷的宅基地转让王永红，王永红建设成房子。2011年6月24日，郭修峰又签协议把王永红盖的两套复式房屋抵给郭喜荣的丈夫王建立，双方因此发生矛盾。2012年6月18日9时许，郭喜荣到界××市××巷用地板砖块把王永红三楼房子的玻璃砸碎，经价格鉴定238元。2012年7月19日15时许，郭喜荣又到新阳路××巷用树枝把邢蓓蓓三楼最西面房子的墙划花，经价格鉴定130元”。界首市公安局据此作出对郭喜荣给予行政拘留九日的处罚。 2017年11月3日，界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产管理局与王建立签订的编号1700242号界首市国有土地棚户区改造房屋征收补偿安置协议。后王建立及其家人从拆迁安置部门领取了50多万的拆迁补偿款。在准备领取剩余的补偿款523496元时，原告王永红提出异议，拆迁安置部门将剩余补偿款予以搁置，经多次调解，王永红与王建立未能就涉案房屋的拆迁款达成一致意见，王永红遂提起本案诉讼。 另查明，该地块上共有三栋四层，共计9套房屋（一二层为复式房屋）。王永红将其中的七套于2012年房屋建成后分别卖于李文中、李景林、李福涛、李幸福、邢蓓蓓、王建军、王艳梅等人，剩余两套复式房屋，在房屋征收时分为四套房屋，拆迁安置部门将其中三套房屋，统计在王建立及其家人名下，一套房屋统计在王永红儿子王梓名下。 再查明，王永红与王建立、郭修峰确认合同无效纠纷一案,界首市人民法院作出(2018)皖1282民初2173号民事判决，认定“王建立、郭修峰于2011年6月24日所签订的协议书第二条因违反法律的禁止性规定应为无效约定”。判决“王建立与郭修峰于2011年6月24日签订的《协议书》第二条约定无效。驳回王永红的其他诉讼请求。” 阜阳市中级人民法院作出（2019）皖12民终2496号民事判决，认定：“由于案涉房屋并未办理抵押物登记，故涉案合同第一条所约定的抵押条款并未生效。又因案涉协议书第二条的约定违反《中华人民共和国担保法》第四十条的规定而无效，故若王永红认为王建立领取案涉房屋的拆迁补偿款并无法律依据或事实依据，可通过另案诉讼解决”，判决“驳回上诉，维持原判。” 本院认为，本案争议的焦点是被告界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产发展中心（原界首市房地产管理局）与本案第三人王建立签订的拆迁安置协议是否合法。 一、根据王永红与郭修峰及郭修峰妻子杨秀玲签订《土地转让协议》，以及界首市公安局界公（新华）决字［2012］第1233号行政处罚决定查明的事实“2010年3月10日，郭修峰将新阳路××巷的宅基地转让给王永红，王永红建设成房子”，且案涉的三栋楼房其他房屋均由王永红卖给李文中、李景林等人，并无证据显示涉案房屋属于王永红与郭修峰共建或郭修峰个人建设。因此，被告认为宅基地属于郭修峰，因此房屋也属于郭修峰的观点不能成立。 二、被告认定王建立为被征收房屋的权利人依据的是王建立与郭修峰于2011年6月24日签订的《协议书》，但是经阜阳市中级人民法院生效判决认定该协议第一条约定未生效，第二条约定无效，且在被告制作B129号棚户区改造入户调查表时，原告之子即提出异议，与第三人王建立共同在被调查人一栏签字。因此，以该《协议书》确认王建立系案渉房屋权利人的证据不足。 三、根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。第二十六条规定，被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。因此，本案因界亳河棚户区改造项目征收，被告在案涉房屋权属存在争议，涉案房屋具体权属未明确的情况下，即与王建立签订拆迁安置补偿协议，属于认定事实不清、证据不足。原告起诉请求确认案渉行政协议无效，本院经审理认为该行政协议不属于无效情形，经释明，原告请求撤销案渉行政协议，原告请求理由成立，依法予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，判决如下： 撤销界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产发展中心（原界首市房地产管理局）于2017年11月3日与王建立签订的1700242号《界首市国有土地棚户区改造房屋征收补偿安置协议书》。 案件受理费50元，由被告界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产发展中心分别负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  张 伟 审 判 员  王 敏 人民陪审员  魏长喜 二〇二〇年七月二十九日 法官助理宋树宾 书记员马阳阳 附:本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。