吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉24行初31号原告延吉市朝阳川镇太阳城养鱼池，住所地吉林省延吉市。法定代表人藏爱花，经营者。委托代理人金丽娜，吉林孚达律师事务所律师。被告延吉市人民政府，住所地吉林省延吉市河南街759号。法定代表人蔡奎龙，该市市长。委托代理人张保华，吉林华烁律师事务所律师。被告延吉市城市管理行政执法局，住所地吉林省延吉市天池路302-4-8号。法定代表人金时德，该局局长。委托代理人李元帅，延吉市城市管理行政执法局法制科科长。被告延吉市自然资源局，住所地吉林省延吉市天池路4123号。法定代表人金峰，该局局长。委托代理人李英哲，延吉市自然资源局监察大队大队长。委托代理人王军有，北京市京师（延吉）律师事务所律师。被告延吉市朝阳川镇人民政府，住所地延吉市朝阳川镇延朝路8号。法定代表人朴光宇，镇长。原告延吉市朝阳川镇太阳城养鱼池（以下简称太阳城养鱼池）诉被告延吉市人民政府（以下简称延吉市政府）、延吉市城市管理行政执法局（以下简称延吉市执法局）、延吉市自然资源局及延吉市朝阳川镇人民政府（以下简称朝阳川镇政府）行政强制及行政赔偿一案，本院于2020年6月10日立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告太阳城养鱼池委托代理人金丽娜，被告延吉市政府委托代理人张保华，延吉市城市管理行政执法局委托代理人李元帅，被告延吉市自然资源局委托代理人李英哲、王军有到庭参加诉讼。以上被告的行政负责人经本院依法通知均未出庭应诉。本案现已审理终结。原告太阳城养鱼池诉讼请求：1.请求法院依法确认4被告强制拆除原告房屋的具体行政行为违法；2.请求法院依法判令4被告共同赔偿原告经济损失暂定750万元；3.本案诉讼费用由4被告共同承担。事实与理由：2016年，原告在延吉市朝阳川镇朝阳村土地上经营农业养鱼池项目，并在养鱼池北侧建三层复式房屋。当时因朝阳川镇与延吉市行政隶属合并，项目所在地因在延吉市规划局（现延吉市自然资源局）没有被纳入总体规划，因此无法办理相关房屋产权手续事宜。2019年9月，被告延吉市自然资源局和朝阳川镇政府来到现场口头告知原告其三层房屋属于违法建筑，但经原告申辩无法办理产权手续的理由及三方多次沟通后，延吉市自然资源局和朝阳川镇政府主动建议原告自行拆除一层后将剩余的二层房屋申请作为养鱼池项目农用附属设施使用。故原告于2019年10月自行出资50余万元主动拆除了三层房屋的最顶层。改建完毕后，向各相关主管部门申请了房屋的报批备案手续。事实上，截至延吉市执法局进行强拆之前原告已办完上述房屋的全部审批手续，但只因房屋被拆除消灭而无法领取审批证件。2019年11月21日晚10点，朝阳川镇政府口头告知原告要对其上述房屋进行强制拆除。2019年11月22日，延吉市自然资源局在没有履行任何书面催告、公示、下达强制执行决定并给原告留足必要的准备期限，也没有给原告留有走申请行政复议、听证等法定程序的前提下，就对原告的房屋进行了强拆。另由于延吉市自然资源局在强拆前没有对原告屋内附属设施及个人物品价值进行现场公证和评估，导致目前原告对拆除前屋内附属设施情况和个人物品数量无法准确掌握，具体损失数额无法准确计算。基于以上事实，原告认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十七条之规定，延吉市自然资源局对涉案房屋强拆前应先书面催告原告履行义务、听取原告的意见，如原告逾期不履行行政决定再作出书面强制执行决定进行强拆。而本案中，延吉市自然资源局未经过法定的执行程序，违法拆除了原告的房屋，故应当对此承担赔偿责任。此外，根据本案强拆经过及实际参与人来看，延吉市政府、延吉市执法局、朝阳川镇政府也有不可推卸的责任，对本案强拆原告房屋起到了推进作用。因此，原告将上述四被告共同诉至法院。被告延吉市政府辩称，1.诉争房屋系违法房屋，依法应予拆除。诉争房屋位于延吉市朝阳川镇朝阳村，总占地面积0.9亩，房屋面积600平方米，院内建设有1栋3层砖瓦结构房屋以及其他附属设施。经国土资源部利用卫星遥感影像技术发现该建设行为后，经核实发现原告未办理房屋建设相关审批手续。根据《城乡规划法》《吉林省城乡规划条例》等有关规定，诉争房屋未按规定办理选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，系违法房屋，应予拆除。2.延吉市政府通过发布通告履行了告知程序。根据《行政强制法》第44条规定，2019年8月30日，延吉市政府发布了延市政发（2019）41号《延吉市人民政府关于全面整治违建问题的通告》，为贯彻落实党中央国务院严格保护生态、坚决整治违建问题的决策部署，对全市违建问题全面清查整治，重点整治严重破坏生态、群众反映强烈的违建问题发布通告，要求自发布通告之日起，对不符合土地利用总体规划和城乡规划的违法房屋，应当于2019年9月30日之前自行拆除房屋及附属实施，恢复原状，逾期不拆除的将依法强制拆除。上述通告后，延吉市政府以及朝阳川镇政府多次通知原告自行拆除诉争违法房屋。3.延吉市政府未实施行政强制的具体行政行为。原告虽然在通告规定的期限内没有自行拆除，但在2019年11月22日，原告雇佣钩机及人工自行拆除了违法建筑，并组织人手进行了屋内物品的搬运工作。被告未参与相应的拆除工作，因此，没有实施行政强制的具体行政行为，原告所述与事实不符。根据《国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”之规定，只有当事人合法权益遭受侵害情形下，才具有依法要求国家赔偿的前提条件。本案中，诉争房屋系非法房屋，非原告具有权属的合法财产不具备提出国家赔偿的前提条件。况且，拆除行为系原告自行实施的行为，不存在行政行为违法侵权。被告延吉市执法局辩称，1.根据《延吉市城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》（延市办字[2019]26号），我局只负责市、镇规划区内国有土地上新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的行为进行监察、处罚。原告所建房屋位于朝阳川镇朝阳村，根据《延吉市城市总体规划》[（2009-2030）-2016修改版]的内容，该房屋在延吉市城市总体规划区域之外，因此我局不是查处该建设行为的执法主体，也不应该向原告实施书面催告等执法程序。2.按照工作分工我局只负责提供拆除设备及现场秩序维护工作。综上，我局不应承担赔偿责任，请求法院驳回原告对我局的赔偿要求。被告延吉市自然资源局辩称，1.延吉市自然资源局非本案适格被告。本案中，延吉市自然资源局未对原告实施任何具体行政行为，也未对涉案房屋采取强制拆除行为，并非本案适格被告，应依法驳回原告对延吉市自然资源局的诉讼请求。2.涉案房屋系违法房屋。本案涉案房屋位于延吉市朝阳川镇朝阳村，至今未办理房屋建设的相关审批手续。根据《城乡规划法》第四十一条、第六十五条等规定，涉案房屋系违法房屋，应予拆除。3.原告要求国家赔偿没有法律依据。根据《国家赔偿法》第二条等规定，原告要求国家赔偿的前提条件是合法权益遭受侵害，而本案涉案房屋系违法房屋，不具备提出国家赔偿的前提条件。被告朝阳川镇政府未提交书面答辩意见。本院经审理查明如下事实：2005年10月，龙井市人民政府为案外人藏来春办理了龙国用（2005）字第300234号国有土地使用权证，记载土地座落朝阳川镇胜利街26片，地号02-26-57，图号k-52-43-b-3，用途为养鱼池，土地等级3级，使用权类型为租赁，使用权面积19719.8平方米。2016年5月11日，藏爱花注册成立了太阳城养鱼池，经营场所为延吉市朝阳川镇胜利街26片。2016年，案涉房屋建设在上述朝阳川镇胜利街26片土地上。2019年8月30日，延吉市政府作出延市政发〔2019〕41号《延吉市人民政府关于全面整治违建问题的通告》，通告载明“一、自本通告发布之日起，不符合土地利用总体规划和城乡规划的；2015年1月1日新《中华人民共和国环境保护法》实施后，未按照《建设项目环境影响评价分类管理目录》要求，办理环境影响评价审批手续的违建项目，在2019年9月30日之前自行拆除违法房屋和其他设施，恢复原状。二、符合土地利用总体规划和城乡规划，部分建设程序违法，但不严重破坏生态的违建项目，可以在2019年9月30日之前完善相关审批手续。三、逾期既不自行拆除也不办理相关审批手续的，市人民政府将组织相关部门依法强制拆除。四、违反本通告，阻挠、妨碍国家机关工作人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”通告发布后，太阳城养鱼池的案涉建筑被告知为违法建筑需要拆除，延吉市自然资源局及朝阳川镇政府同意太阳城养鱼池将原为三层的房屋拆除为二层之后对房屋重新进行申报，以解决违法占地问题。2019年10月，太阳城养鱼池自行出资将第三层拆除，将剩余的二层房屋作为养鱼池项目的农用附属设施，对养鱼池建设项目用地申请报批。2019年，朝阳川镇政府作出延朝政函〔2019〕116号《关于延吉市朝阳川镇太阳城养鱼池建设项目用地的请示》，内容为“项目总占地面积19719.8平方米，鱼池总面积8450平方米，项目计划总投资800万元，其中投资500万元建设砖混结构，建筑面积560平方米的室内孵化温室（二层建筑，单层280平方米），投资100万元购买生产加工设备；投资200万元购买原材料等。该项目投产，年利润可达100万元左右。特申请能够按国家及吉林省的相关政策办理审批手续。”2019年10月22日，延吉市自然资源局作出《关于延吉市朝阳川镇太阳城养鱼池项目设施农用地准予用地备案的通知》〔备案编号：延市（2019）自然农备08号〕，回复朝阳川镇政府，内容为“你单位为07延吉市朝阳川镇太阳城项目填报的设施农用地使用土地协议书、设施农用地建设用地方案及农业部门提供的资料收悉，现备案通知如下：1.该农业生产项目总规模为2.1832公顷，现拟建设设施农用地2.1832公顷，其中生产设施2.1072公顷，附属设施0.0760公顷。项目经营时间为5年。2.经审核，该设施农用地项目符合《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的用地备案规定要求，现准予备案。3.该项目生产设施竣工后应及时报请市农业部门和自然资源局进行项目核验。4.项目实施过程中如需对选址、土地用途、用地规模等进行调整的，应当重新进行用地备案审核，原准予用地备案通知撤销。5.本设施农用地备案通知书时限为五年，到期即自行失效。”2019年10月28日，延吉市农业农村局作出延市农发〔2019〕175号《关于延吉市朝阳川镇太阳城养鱼池项目申请设施农业用地的意见》，回复太阳城养鱼池，内容为“你单位关于朝阳川镇太阳城养鱼池项目申请设施农业用地的材料已收悉。经研究，对该项目的可行性和选址的合理性提出如下意见：一、项目建设地点为延吉市朝阳川镇朝阳村，总占地面积为21832平方米，其中生产设施用地面积为21072平方米，附属设施用地面积为760平方米，用于仓库和管理用房。二、该项目符合我市农业产业发展要求，同意项目建设。”2019年11月21日晚，朝阳川镇政府口头告知太阳城养鱼池要对其案涉房屋进行拆除。2019年11月22日，延吉市政府组织延吉市自然资源局、延吉市执法局等单位告知太阳城养鱼池要拆除房屋，要求其尽快将房屋内物品搬离。当天上午延吉市政府组织的相关部门对案涉房屋进行了强制拆除，将两层房屋的西面和南面墙体均拆除。第二天，太阳城养鱼池将房屋残余部分予以拆除。在拆除工作进行前后，太阳城养鱼池搬离了部分室内物品。原告太阳城养鱼池在开庭审理前，撤回了对被告朝阳川镇政府的起诉。认定上述事实的依据有：龙国用（2005）字第300234号国有土地使用权证、《营业执照》《延吉市人民政府关于全面整治违建问题的通告》《关于延吉市朝阳川镇太阳城养鱼池建设项目用地的请示》《关于延吉市朝阳川镇太阳城养鱼池项目设施农用地准予用地备案的通知》〔备案编号：延市（2019）自然农备08号）〕《关于延吉市朝阳川镇太阳城养鱼池项目申请设施农业用地的意见》、证人史慧玺关于具体拆除过程的证言、视频影像资料及各方当事人的陈述等。本院认为，第一，关于适格被告的问题。本案中，延吉市政府下发了《延吉市人民政府关于全面整治违建问题的通告》，延吉市执法局与延吉市自然资源局均未针对案涉房屋的违法建设问题作出过决定，并均主张自己不是作出行政行为的主体。本院认为，太阳城养鱼池的案涉房屋在延吉市政府下发通告之后被要求拆除，相关职能部门主张自己并非作出行政行为的主体，故有关处理案涉房屋违建问题的一系列行政行为均应视为相应部门受延吉市政府的委托作出，延吉市政府应为责任主体，为本案适格被告。延吉市执法局、延吉市自然资源局及朝阳川政府主体不适格，不应列为本案被告。原告申请撤回对朝阳川政府的起诉，不违反法律规定，本院予以准许。第二，关于本案的被诉行政行为的合法性问题。本案中，在延吉市政府发出全面整治违建问题的通告之后，其下属相关部门允许原告自行拆除一层房屋后将剩余二层房屋作为农用地附属设施重新申请报批，以解决违法占地问题。后原告将拆除一层后的案涉房屋用地作为农用地附属设施用地在养鱼池建设项目用地中申请备案，2019年10月，延吉市政府相关部门对该养鱼池项目设施农用地准予用地予以备案，同意养鱼池项目建设。但在2019年11月21日，延吉市政府的相关部门又通知原告案涉房屋要被全部拆除，并在第二天实施了强制拆除，该拆除行为未依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至三十八规定的法定程序作出，程序严重违法。如前所述，延吉市政府相关职能部门为执行延吉市政府清理违建问题的决定而作出的一系列行为应视为受延吉市政府的委托，由延吉市政府承担责任。本院认为，延吉市政府在允许原告自行拆除一层房屋并为其补办相应设施农用地准予用地备案后，又违反法定程序强制拆除房屋的行为，违反了行政行为的合法性原则，应予确认违法。该违法行为客观上给原告造成实际损失。根据国家赔偿法的相关规定，延吉市政府对于在处理原告违法建设问题中的违法行为给原告造成的损失，应承担赔偿责任并先行作出赔偿决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁判如下：一、准许原告延吉市朝阳川镇太阳城养鱼池撤回对被告延吉市朝阳川镇人民政府的起诉；二、驳回原告延吉市朝阳川镇太阳城养鱼池对被告延吉市行政执法局及延吉市自然资源局的起诉；三、确认被告延吉市人民政府允许原告自行拆除一层房屋并为其补办相应的设施农用地手续备案后对房屋违法强制拆除的行为违法；四、责令被告延吉市人民政府在本案判决生效之日起六十日内对延吉市朝阳川镇太阳城养鱼池作出赔偿决定；五、驳回原告延吉市朝阳川镇太阳城养鱼池的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告延吉市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长  李丽英审判员  李彩莲审判员  晏丽丽二〇二〇年七月三十一日书记员  邢艺凡附相关法律规定：1.《中华人民共和国行政强制法》第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条：人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。第七十六条：人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。3.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……