上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪01行终316号上诉人（原审原告）周桂珍，女，1964年8月4日生，汉族，户籍所在地上海市青浦区。委托代理人郭振华，上海宇钧律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市青浦区徐泾镇人民政府，住所地上海市青浦区徐泾镇盈港东路1800号。法定代表人陈瑜，镇长。委托代理人顾嘉栋，上海市青浦区徐泾镇人民政府工作人员。委托代理人朱婷，上海东炬律师事务所律师。上诉人周桂珍因责令限期拆除违法建筑决定一案，不服上海市闵行区人民法院（2019）沪0112行初842号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月18日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，上海市青浦区XX镇XX路（以下简称：涉案地块）XX号房屋（以下简称：涉案房屋）系原上海市青浦县徐泾乡集资建造，房屋土地性质为集体土地。周桂珍通过购买方式取得上述房屋。2019年2月26日，原上海市青浦区规划和土地管理局（以下简称：青浦规土局）作出《执法协助书面意见》，主要内容为：经查，位于上海市青浦区徐泾镇振泾路南北两侧房屋（平面示意图所示）建设行为未至该局办理过相关审批手续。2019年3月12日9时10分，上海市青浦区徐泾镇人民政府（以下简称：徐泾镇政府）下属城市管理行政执法中队（以下简称:徐泾城管中队）执法人员前往涉案房屋进行现场检查，检查情况为：上述地址存在擅自搭建建（构）筑物的情况，搭建面积为32平方米，该处房屋的业主是周桂珍，据青浦规土局认定，涉嫌擅自搭建的房屋未办理过相关合法有效的审批手续，前期村居及其相关部门已经多次告知业主责令其自行拆除违建，当事人拒不整改。同日，徐泾镇政府向周桂珍发出《谈话通知书》和《责令改正通知书》。《谈话通知书》通知周桂珍于2019年3月12日13时30分到青浦区XX镇XX路XX号接受调查询问，并携带身份证及复印件以及相关证明等。《责令改正通知书》责令周桂珍于2019年3月12日17时00分前限期改正。2019年3月13日9时40分，徐泾城管中队执法人员再次进行了现场检查（复查），并拍摄了照片，发现擅自搭建的建（构）筑物尚未整改。2019年3月14日，徐泾镇政府向周桂珍发出沪青（徐）违建告字[2019]第040010号《违法搭建法律后果告知单》，告知了周桂珍违法搭建的法律后果。同日，徐泾镇政府作出沪青（徐）府责拆决字〔2019〕第040010号《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称：被诉限拆决定），主要内容为：经查，周桂珍未经审批，擅自在青浦区XX镇XX路XX号搭建一面积为32平方米砖混结构的建筑物，且未在责令改正期限内自行拆除，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称：《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，依据《上海市城市管理行政执法条例实施办法》（以下简称：《实施办法》）第六条、《城乡规划法》第六十四条和《上海市拆除违法建筑若干规定》（以下简称：《若干规定》）第八条的规定，责令周桂珍自收到该决定书之日起24小时内自行拆除上述违法建筑，逾期不拆除的，将依法报请上海市青浦区人民政府强制拆除。同日，徐泾镇政府发出沪青（徐）府责拆告字〔2019〕第040010号《责令限期拆除违法建筑公告》。周桂珍对被诉限拆决定不服，诉至原审法院，请求法院判决撤销被诉限拆决定。另查明，徐泾镇政府于2019年3月31日对涉案房屋实施了强制拆除。原审认为，根据《城乡规划法》第六十四条之规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。同时，根据《上海市城市管理行政执法条例》（以下简称：《城管执法条例》）第四条第四款及第十一条第一款第（八）项之规定，乡、镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，其所属城管执法机构以乡、镇人民政府名义，具体承担本辖区内的城市管理行政执法工作，其中包括依据城乡规划和物业管理方面的法律、法规和规章的规定，按照市人民政府确定的职责分工，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行查处。根据上述规定，徐泾镇政府具有以自己名义对涉案房屋开展调查，并作出被诉限拆决定的职权。本案中，涉案房屋是由原上海市青浦县徐泾乡集资建造，周桂珍系购买所得。被诉限拆决定认定周桂珍未经审批擅自在青浦区XX镇XX路XX号搭建一面积为32平方米砖混结构的建筑物，但未能提供充分证据证明，故被诉限拆决定认定事实主要证据不足，应予撤销。鉴于涉案房屋已被拆除，徐泾镇政府作出被诉限拆决定的行政行为不具有可撤销的内容，故依法应确认其违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认徐泾镇政府2019年3月14日作出被诉限拆决定的行政行为违法。判决后，周桂珍不服，上诉于本院。上诉人周桂珍上诉称，被上诉人徐泾镇政府不具有作出被诉限拆决定的法定职权；涉案房屋系原青浦县徐泾人民公社于20世纪80年代末集资统建的集资房，上诉人通过购买的方式取得涉案房屋。被上诉人适用2008年实施的《城乡规划法》认定涉案建筑为违法建筑，适用法律错误，被上诉人通过短信方式送达法律文书，程序违法。综上，被诉限拆决定应当予以撤销，原审判决仅确认违法，认定事实不清，适用法律错误。故请求法院撤销原判，依法改判支持上诉人原审诉讼请求。被上诉人徐泾镇政府辩称，涉案房屋位于镇规划区，其具有作出被诉限拆决定的法定职权。因被诉限拆决定认定事实不清，原审法院已确认违法，鉴于涉案房屋已被拆除，不具有可撤销内容，原审法院判决确认被诉限拆决定违法并无不当。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。经二审审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，根据《城管执法条例》第四条第四款、第十一条第一款第（八）项的规定，镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为实施行政处罚。故被上诉人徐泾镇政府具有作出被诉限拆决定的法定职权。本案中，涉案房屋是由原上海市青浦县徐泾乡集资建造，上诉人周桂珍系购买所得，被上诉人仅以涉案房屋未取得青浦规土局相关审批手续为由认定上诉人擅自搭建建（构）筑物，据此作出被诉限拆决定，认定事实不清，主要证据不足，被诉限拆决定应当予以撤销。鉴于涉案房屋已被实际拆除，被诉限拆决定已不存在可撤销内容，故依法应确认违法。关于上诉人认为被上诉人并无作出被诉限拆决定法定职权的主张。涉案房屋所在地块位于镇规划区，根据《城管执法条例》相关规定，被上诉人作为该辖区镇人民政府负责本行政区内城市管理行政执法工作，对擅自搭建建筑物违法行为的查处属于乡、镇人民政府实施城市管理行政执法的范围，上诉人认为乡镇人民政府只负责乡、村规划区内违法建筑的查处，系对法律规定的误读。关于上诉人认为原审法院应当判决撤销被诉限拆决定的主张。涉案建筑已在原审诉讼前被实际拆除，即被诉限拆决定已被实际执行，故客观上不具有可以撤销的内容，且被诉限拆决定被确认违法即是对该行政行为的否定性评价，该判决方式不影响上诉人对其合法权益的主张，故本院对上诉人意见不予采纳。另，应当指出，鉴于涉案地块拟纳入征收范围，本案纠纷实质系由上诉人与被上诉人未就征收补偿达成一致意见所致，故希望被上诉人能继续与上诉人协商，合理弥补上诉人的合法利益损失。综上，上诉人提出的上诉请求依据不足，本院难以支持。原审判决确认被诉限拆决定违法并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人周桂珍负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  岳婷婷审判员  李 弘审判员  侯 俊二〇二〇年七月二十九日书记员  孙 莹附：相关法律条文1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……