广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终267号 上诉人（一审原告）李卓辉，男，1962年11月5日出生，汉族，住北海市银海区。 被上诉人（一审被告）北海市人民政府，住所地：北海市和平路东二巷2号。 法定代表人蔡锦军，市长。 上诉人李卓辉因其诉被上诉人北海市人民政府（以下简称北海市政府）行政复议纠纷一案，不服北海市中级人民法院作出的（2019）桂05行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 北海市中级人民法院一审查明：2019年1月30日，李卓辉以原北海市国土资源局为复议被申请人向北海市政府提出复议申请，请求：1.确认被申请人未经征收、征用、征购关井村委下关井村第一、二、五、六、七、八组农民的集体土地确认为国有土地出让给北海中信国安实业发展总公司（以下简称中信国安公司）的行政行为违法；2.请求决定被申请人赔偿申请人两头截37亩虾塘停产停业和地上附着物及青苗损失2444275元，并恢复虾塘原状。2019年4月22日，北海市政府作出北政行复字[2019]4号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称4号复议决定），认为李卓辉自2018年3月9日前知道涉案土地确认为国有土地且出让给中信国安公司，但直至2019年1月30日才提出行政复议申请，明显超过复议申请期限。李卓辉在申请行政复议时一并提出了行政赔偿请求，但由于行政复议申请已超过法定申请期限，因此该行政赔偿请求不属于行政复议案件的审查范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回李卓辉的行政复议申请。2019年5月2日，北海市政府邮寄送达4号复议决定给李卓辉。李卓辉不服，提起本案行政诉讼，请求：1.撤销北海市政府4号复议决定，判决北海市政府重新作出处理；2.判决北海市政府赔偿其损失2044275元，并恢复虾塘原状。 另查明，2016年5月16日、6月7日，北海市中级人民法院分别立案受理了李卓辉诉北海市银海区人民政府于2015年4月24日行政强制拆除其养殖虾塘的行政行为违法一案及诉北海市银海区人民政府赔偿其因强制拆除毁损养殖场内的生产机械及财物和毁灭养殖场内的鱼、虾、蟹等物品行为造成李卓辉财产损失300275元纠纷一案。北海市中级人民法院于2017年7月24日作出（2016）桂05行初36号行政判决，判决：确认北海市银海区人民政府于2015年4月24日对李卓辉位于中信国安公司北海生态旅游区项目用地范围内虾塘及附属设施强制拆除的行政行为违法。并于同日作出（2016）桂05行赔初3号行政赔偿判决，判决：一、由北海市银海区人民政府在本判决生效之日起30日内向李卓辉支付赔偿金人民币30000元；二、驳回李卓辉的其他赔偿请求。李卓辉不服行政赔偿判决提出上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2017年12月29日作出（2017）桂行赔终17号行政赔偿判决，判决：驳回上诉，维持原判。 北海市中级人民法院一审认为：李卓辉向北海市政府申请行政复议，请求确认被申请人原北海市国土资源局未经征收、征用、征购关井村委下关井村六个组农民的集体土地确认为国有土地出让给中信国安公司的行政行为违法。但该复议申请包含有行政不作为及行政确权、挂牌出让、成交确认、出让协议等若干行政法律行为。在一审庭审中，李卓辉又称其是对大冠沙岛、两头截下截集体土地使用权和所有权的归属、出让行为、让行政机关调查确认申请的土地到底是否有征收，是否有出让而申请的行政复议。（一）根据2004年8月28日施行的《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，李卓辉作为北海市银海区银滩镇关井村委会关井下村的一名普通村民，并不具有区别于其他村民的特别权利，其主张村集体土地所有权及使用权与中信国安公司存在争议并代表下关井村六个组121户就土地权属归属以其个人名义直接向市政府申请行政复议，明显违反了上述法律和司法解释的规定，没有事实根据和法律依据。其申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。（二）根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”的规定，当事人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的情况下，才可向行政复议机关申请行政复议。而李卓辉主张其申请行政复议是为了让北海市政府调查涉案土地是否有征收、是否有出让，但李卓辉不能举证证明其申请复议所指向的具体行政行为或行政不作为确实存在且侵犯其合法权益，明显不符合上述法律规定。（三）李卓辉在起诉状中陈述其2009年虾塘被摧毁时知道北海市政府把涉案“未征收李卓辉的土地”出让给中信国安公司。在（2016）桂05行初36号、（2016）桂05行赔初3号两案审理过程中，李卓辉将北银政布[2015]8号《通告》作为证据提交。该《通告》载明中信国安公司已取得中信国安北海生态旅游区项目用地《国有土地使用权证》。2017年4月25日，原北海市国土资源局针对李卓辉等人的《关于申请土地确权的报告》作出北国土资信处字[2017]2号《北海市国土资源局国土资源信访事项处理意见书》，该处理意见已明确告知李卓辉涉案土地已依法出让给中信国安公司并取得《国有土地使用权证》。故李卓辉至迟于2017年就应当知道涉案土地已经出让给中信国安公司并颁发《国有土地使用权证》，其于2019年1月30日才提出复议申请，明显超过法定申请期限。李卓辉并不能提交证据证明系因不可抗力或其他正当理由耽误法定申请期限，其申请不符合《行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”、《行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（四）在法定申请期限内提出”的规定。北海市政府据此根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法规定的受理条件的”的规定，决定驳回李卓辉的行政复议申请，并无不当。（四）根据《行政复议法》第二十九条第一款“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿”的规定，行政复议程序中的行政赔偿请求是基于行政复议申请而提出的附带请求，当行政复议申请不符合受理条件时，其附带提起的行政赔偿请求则不属于行政复议案件一并审查的范围，故李卓辉在申请行政××被申请人××北海市国土资源局赔偿其37亩虾塘停产停业和地上附着物及青苗费损失2444275元，并恢复虾塘原状的赔偿请求，依法亦应一并驳回。李卓辉不能提供证据证明北海市政府作出的被诉复议决定造成其损失，其要求市政府赔偿损失并非因被诉复议决定所造成，而是李卓辉认为其虾塘被强行拆毁而请求赔偿。但李卓辉主张的37亩虾塘损失已通过另案行政赔偿诉讼获得了救济，其再向北海市政府重复申请赔偿，于法无据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，李卓辉在提起本案行政诉讼时一并提起的赔偿请求，依法应当予以驳回。（五）北海市政府根据《行政复议法》第三十一条第一款的规定，在法定期限内作出被诉复议决定并依法送达，行政复议程序合法。综上，北海市政府作出4号复议决定，驳回李卓辉的行政复议申请并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回李卓辉的诉讼请求及赔偿请求。 上诉人李卓辉上诉称：（一）申请行政复议期限被耽误是人民法院、人民检察院、信访局的责任。北海市中级人民法院（2016）桂05行赔初3号仅判决赔偿上诉人30000元，（2016）桂05行初36号未审理土地权属争议，上诉人对以上判决均不服，向北海市中级人民法院提出申诉，但该院至今未审查。于2018年9月3日向北海市人民检察院提出抗诉，2018年11月22日收到《不支持监督申请决定书》，后上诉人向北海市政府提出信访，于2019年1月24日收到《退件转办建议》，2019年2月1日上诉人向北海市政府提出行政复议。上诉人一直在通过法律途径维权，并不知道申请行政复议期限的规定，在上诉人向人民法院、人民检察院、信访局提出申请时，以上单位均未正面、正确答复上诉人应申请行政复议，由此造成行政复议期限耽误责任在于人民法院、人民检察院、信访局，而不在于上诉人。上诉人于2019年1月24日收到《退件转办建议》才知道应向北海市政府申请行政复议，因此上诉人于2019年2月1日向北海市政府申请行政复议符合法律规定。（二）根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十一条规定：赔偿请求人根据受到的不同损害，可以同时提出数项赔偿要求。因北海市中级人民法院在之前的案件中未依法追加被告，上诉人在本案中提出行政赔偿请求符合法律规定。（三）北海市银海区人民政府、中信国安公司推毁填平上诉人的虾塘造成上诉人对地上附着物无法举证，应当承担举证责任。（四）北海市政府主张虾塘的土地是中信国安公司使用的国有土地，应由北海市政府对此予以举证。综上，请求：撤销一审判决，重新审理本案，并判决北海市政府提供中信国安公司取得虾塘的土地及两头截和大冠沙岛土地的国有土地使用权的证据和法律依据。 被上诉人北海市政府未提交书面答辩意见。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 另查明：在北海市中级人民法院（2016）桂05行初36号、（2016）桂05行赔初3号两案审理过程中，李卓辉向一审法院作为证据提交的北银政布[2015]8号《通告》，是原北海市国土资源局2015年4月15日作出，《通告》载明：中信国安公司已取得中信国安北海生态旅游区项目用地《国有土地使用权证》，任何单位和个人未经允许，擅自在上述范围内挖塘养殖和搭建养殖附属设施等地上附着物属违法侵权行为。为维护土地使用权人的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国治安处罚法》等法律规定以及北海市政府要求和项目建设需要，现就有关事项通告如下：一、在中信国安北海生态旅游区项目用地范围内挖塘养殖和搭建养殖附属设施等地上附着物的，所有（使用）者必须于2015年4月17日前自行迁移、拆除和清理。逾期不清理的，有关部门将协助中信国安公司强制清理，造成损失由所有（使用）者自行承担。二、对阻碍土地权利人行使合法权益的，依法从严处理。涉嫌违法犯罪的，移交司法机关依法处理。 本院认为：根据本案在案证据及已发生法律效力的北海市中级人民法院（2016）桂05行初36号行政判决及（2016）桂05行赔初3号行政赔偿判决查明的事实：第一，北海市政府、原北海市国土资源局2015年4月15日作出北银政布[2015]8号《通告》，通告了中信国安公司取得中信国安北海生态旅游区项目用地《国有土地使用权证》的情况，并通告在该项目用地范围内挖塘养殖和搭建养殖附属设施等地上附着物的，所有（使用）者必须于2015年4月17日前自行迁移、拆除和清理。2015年4月17日，李卓辉向北海市银海区征地办提交《关于向中信国安公司要求补偿的报告》。2015年7月9日，银海区联合整治违法用地违法建设工作办公室向李卓辉作出《关于要求银海区人民政府赔偿的情况回复》，答复称：李卓辉在报告中提到的虾塘所在地块属于已征收的土地，是中信国安公司依法取得的项目用地，中信国安公司已对土地、青苗、树林及开垦补偿费用进行赔付，李卓辉在该处养殖鱼虾属于占用他人土地的行为。第二，2017年4月25日，原北海市国土资源局针对李卓辉等人的《关于申请土地确权的报告》作出北国土资信处字[2017]2号《国土资源信访事项处理意见书》，明确告知“北海市人民政府已对中信国安公司及下村、龙潭、禾沟三个村委分别颁发了《国有土地使用权证》及《集体土地使用权证》，确认了土地权属”。以上事实能够证明上诉人李卓辉在其虾塘被强制拆除前就已经知道中信国安公司已取得涉案土地的《国有土地使用权证》，且在其虾塘被强制拆除后，相关行政部门亦在给予其的信访答复中多次告知北海市政府已向中信国安公司颁发涉案土地《国有土地使用权证》的事实，但上诉人李卓辉于2019年1月30日才提出涉案行政复议申请，明显已超过法定申请期限。上诉人李卓辉对其他行政行为提起诉讼或信访，均不影响其正当行使对本案行政行为的复议申请权，故上诉人提出“造成行政复议期限耽误的责任在于人民法院、人民检察院、信访局”的理由不成立，本院不予支持。 关于赔偿问题。上诉人李卓辉提出“北海市中级人民法院在之前的案件中未依法追加北海市人民政府，上诉人在本案中提出行政赔偿请求符合法律规定”的上诉理由，因北海市政府不是强制拆除涉案虾塘的行政机关，且李卓辉未能提供证据证明北海市政府作出的本案被诉4号复议决定的行为造成其损失，其要求北海市政府赔偿损失，于法无据。且李卓辉主张的虾塘损失已通过另案行政赔偿诉讼获得了救济，其再向北海市政府重复申请赔偿，应予驳回。 至于上诉人李卓辉上诉提出“判决北海市政府提供中信国安公司取得虾塘的土地及两头截和大冠沙岛土地的国有土地使用权的证据和法律依据”的诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”的规定，上诉人在二审期间提出的此项诉讼请求，本院不予准许。且此诉讼请求不属本行政复议纠纷审理范围，本院依法不予审查。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回上诉人李卓辉的诉讼请求及赔偿请求正确，本院应予以维持。上诉人李卓辉的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李卓辉承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇二〇年七月十四日 法官助理 黄国艳 书 记 员 王家兴