北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终554号上诉人（一审原告）何某，男，2003年10月18日出生，汉族，户籍地四川省达州市通川区。法定代理人张某，男，1955年9月28日出生，汉族，户籍地北京市朝阳区。委托代理人杨云鹏，北京市建诚律师事务所律师。委托代理人卓兵，北京市建诚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市公安局朝阳分局潘家园派出所，住所地北京市朝阳区华威西里29号楼。负责人韩春喜，所长。出庭负责人刘凯，副所长。委托代理人陆再鹏，男，北京市公安局朝阳分局干部。委托代理人何雪婷，女，北京市公安局朝阳分局干部。上诉人何某因诉被上诉人北京市公安局朝阳分局潘家园派出所户籍管理行为一案，不服北京市朝阳区人民法院（2019）京0105行初864号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月27日公开开庭审理了本案。上诉人何某的法定代理人张某及委托代理人杨云鹏、卓兵，被上诉人出庭负责人刘凯及委托代理人何雪婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。何某向一审法院诉称，何某法定代理人张某与妻子何婉荣自1987年10月婚后一直没有子嗣，想收养个孩子照顾老年生活。经朋友介绍了解到四川省达州市通川区复兴镇九龙村×组××号村民何丕书有一子何某即本案上诉人，现在无力抚养，欲送养他人。经过双方接洽后，2014年左右何某法定代理人张某与妻子何婉荣事实收养了当时年龄为11岁的何某，此后一直共同生活。后，于2017年5月12日在达州市通川区民政局办理了《中华人民共和国收养证》，证书编号为（S511702）2017收字第0005号。正式确立了收养关系。何某法定代理人张某户籍在北京市朝阳区农光南路××号楼×门×××，归被上诉人管辖。2017年6月，何某法定代理人张某与何某到户籍所在地被上诉人处办理迁入何某的户口手续，得知需要被收养人何某与收养人张某及其妻子何婉荣共同居住两年以上方可办理户口迁入。在又与何某共同生活两年后，2019年6月5日何某法定代理人张某与何某在北京市公安局朝阳分局网站办理户口迁入手续，却得知何某已经超过14周岁，不符合申报户口政策。后，何某多次申请户口迁入，被上诉人始终坚持原意见。何某认为，被上诉人的行为不符合法律规定，应当给予何某户口迁入，理由如下：一、何某不满14周岁被收养，完全符合法律规定。何某被收养是在2017年5月12日办理，已经完成了收养关系办理。何某出生日期为2003年10月××日，当时何某为13岁6月零25天，不满14周岁，完全符合法律规定。二、何某已经与养父母共同生活两年以上，符合《北京市公安局关于印发户口审批工作规范的通知》京公人管字[2006]716号文件规定。三、何某的落户已经完全符合两个硬性条件：14岁前被收养；2年共同居住。这就应当给予收养落户。被上诉人要求共同居住2年和14岁，但将该两个条件进行了叠加，导致收养法规定的不满14岁可以进行收养改成了不满12岁才可以被收养，这是不正确的。这种提高收养门槛，进而实质性修改国家大法收养法的行为，完全违背了收养法的立法宗旨。收养法的立法宗旨是未成年人可以被收养，这种行为导致了部分未成年人（12-13岁）无法被收养的局面，是下位法修改上位法的行为，是不正确的。因此，何某的落户已经完全符合两个硬性条件，14岁前被收养和2年共同居住，被上诉人应当给予户口迁入。综上所述，请求人民法院判决被上诉人履行户口登记法定职责，依法受理并办理何某在京入户户口登记。一审法院经审理查明，何某于2019年6月向被上诉人咨询投靠进京事宜，并于2019年8月7日向被上诉人邮寄《外省养子进京投靠养父母入户申请》、张某、何婉荣户籍本复印件、《收养登记证》、《出生医学证明》、房屋所有权证等材料，要求被上诉人为何某办理养子投靠进京落户事宜。上述材料中显示，张某、何婉荣户籍均为北京市非农业户口；何某出生于2003年10月××日，于2017年5月12日被张某、何婉荣收养。被上诉人经审查后，答复何某其已经超过14周岁，不符合政策，无法受理何某的落户申请。何某不服，即诉至一审法院。一审法院认为，《中华人民共和国户口登记条例》第三条规定，户口登记工作，由各级公安机关主管。城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区；乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关。本案中，被上诉人作为户口登记机关，对何某是否符合户口迁移条件，具有进行审查的职权。参照《北京市公安局关于印发户口审批工作规范的通知》、《北京市公安局人口管理处关于印发执行户口审批工作规范的问题解答的通知》中关于收养子女进京投靠非农业户口的规定，收养子女进京投靠入户的，申请办理户口时被收养人应为不满14周岁的未成年人。本案中，现有证据显示在申请办理入户时，何某已经超过14周岁，不符合上述政策性文件的规定，被上诉人不予受理并无不当，一审法院不持异议。关于何某提出的被上诉人的要求系对收养法的否定的主张，一审法院认为，户口登记与收养关系的建立并非同一法律关系，何某的主张缺乏相应的事实根据，一审法院无法予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回何某的诉讼请求。何某不服一审判决，上诉至本院，其上诉请求为：判决撤销一审判决并依法改判支持上诉人一审诉讼请求。其事实和理由为：一、一审判决适用法律错误，《北京市公安局人口管理处关于印发执行户口审批工作规范的问题解答的通知》不应被参照适用。上诉人在2017年6月向被上诉人申请户口迁入时，被上诉人告知上诉人需与收养人张某及其妻子何婉荣共同居住两年以上方可办理户口迁入。2019年6月，上诉人再次向被上诉人申请户口迁入，被上诉人依据《北京市公安局关于印发户口审批工作规范的通知》及《北京市公安局人口管理处关于印发执行户口审批工作规范的问题解答的通知》，认为对于外省市人员进京投靠非农业户中收养子女投靠入户的，收养14周岁以下的未成年子女年龄以申请办理户口时间为准。《北京市公安局关于印发户口审批工作规范的通知》受理条件中并没有规定收养14周岁以下的未成年子女年龄要以申请办理户口时间为准，而《北京市公安局人口管理处关于印发执行户口审批工作规范的问题解答的通知》自始至终没有向上诉人公布。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发[2018]37号）第二条第（八）款规定，行政规范性文件经审议通过或批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，并通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。《北京市公安局人口管理处关于印发执行户口审批工作规范的问题解答的通知》作为行政规范性文件自始至终没有向社会发布，更不用说向上诉人公布了，因此依据上述国务院办公厅的规定，《北京市公安局人口管理处关于印发执行户口审批工作规范的问题解答的通知》不得作为行政管理依据，而被上诉人却依据《北京市公安局人口管理处关于印发执行户口审批工作规范的问题解答的通知》作出不受理上诉人的在京入户登记，明显违反法律规定。一审判决据此予以判决，属于适用法律错误。法不知，则威不可测。法律如果不公布的话，它的威力是无穷尽的。从郑人子产“铸刑书”中国第一次将法律进行公布开始，法律公开化就对人们的行为产生了一种调整、指导和引领的作用，人人只有知道法律如何规定，我们才能够知法、守法。而《北京市公安局人口管理处关于印发执行户口审批工作规范的问题解答的通知》并没有向社会公布，上诉人并不知晓《北京市公安局人口管理处关于印发执行户口审批工作规范的问题解答的通知》，而被上诉人和一审判决却均适用此通知，明显与法律的指引作用是相违背的。二、上诉人符合《北京市公安局关于印发户口审批工作规范的通知》中收养子女的受理条件，且递交的证明材料齐全，被上诉人应予以受理，并予以办理在京入户户口登记。《北京市公安局关于印发户口审批工作规范的通知》第四条收养子女，第（一）款受理条件：1.收养人的条件：（1）收养人无子女（指收养人从未生育和收养过子女）；（2）不满14周岁的未成年人可以被收养；（3）收养人只能收养一名子女；（4）夫妻经区（县）级以上医院诊断一方患绝对不孕（育）证，年龄均满30周岁，收养子女须确立收养关系5年以上；夫妻年龄均满35周岁以上，收养子女须确立收养关系2年以上。（6）收养人须有稳定的生活来源，固定合法的住所，身体健康，具有教育抚养子女能力。（12）确立收养关系以办理《收养证》或办理收养公证时间为准。2.送养人的条件：（1）有特殊困难无力抚养子女的生父母（是指生父母有残疾、患严重疾病或者其他原因造成经济生活极度困难，没有能力抚养子女的）；（2）生父母送养子女，须双方共同送养；（5）养子女与生父母及其他近亲属间的权利义务关系，因收养关系的成立而消除。子女被收养后，其亲生父母不得再申请投靠已被收养的子女在京入户。依据上述规定，在此需要重点说明以下四点，第一，《北京市公安局关于印发户口审批工作规范的通知》是被上诉人关于户口审批工作下发的规范性法律文件。第二，《北京市公安局关于印发户口审批工作规范的通知》明确了办理户口审批的受理条件，此受理条件是为行政相对人所知晓的，唯一、可确定的受理条件。第三，《北京市公安局关于印发户口审批工作规范的通知》并没有规定收养14周岁以下的未成年子女年龄要以申请办理户口时间为准。第四，《北京市公安局关于印发户口审批工作规范的通知》受理条件之一（即关于被收养人年龄的要求明确规定）：不满14周岁的未成年人可以被收养。上诉人被收养日期为2017年5月12日，此时上诉人不满14周岁，完全符合受理条件。2.2019年6月5日，上诉人向被上诉人递交了入户申请书、《收养登记证》、收养人的《居民身份证》《户口簿》《结婚证》等材料，上诉人递交的资料已符合《北京市公安局关于印发户口审批工作规范的通知》第四条第（三）款的规定，被上诉人应予以受理。综上所述，一审判决适用法律错误，上诉人符合《北京市公安局关于印发户口审批工作规范的通知》中收养子女的受理条件，且递交的证明材料齐全，被上诉人应予以受理，并予以办理在京入户户口登记，故请求贵院撤销一审判决，依法改判。被上诉人同意一审判决，请求予以维持。何某在指定期限内向一审法院提交了如下证据材料：1.（S511702）2017收字第0005号《收养登记证》，证明张某收养何某时，何某年龄不满14周岁；2.EMS快递查询单，证明何某申请被收养人户口迁入，被上诉人不予办理；3.何某申请办理户口迁入的行政程序记录，证明何某申请被收养人户口迁入，被上诉人不予办理；4.《外省养子进京投靠养父母入户申请》；5.共同居住证明；6.《收养登记证》；7.保证书；8.《学籍证明》及学籍卡；9.收养人婚姻子女情况证明；10.何某生父母情况证明；11.收养人身份证、户口本、结婚证；12.何某生父母的病情情况证明。证据4-12证明何某符合办理投靠养父母进京入户的条件。被上诉人在法定期限内向一审法院提交如下证据材料和法律依据：（一）证据材料：1.《外省养子进京投靠养父母入户申请》；2.张某、何婉荣户籍及身份信息；3.何某、黄美、何丕书户籍及身份信息，4.《收养登记证》；5.《出生医学证明》；6.房屋所有权证；7.信访信息；8.《本市居民婚育情况证明》《婚育证明》《收条》《征收社会抚养费决定书》《关于送养人不再进京投靠子女保证书》等。被上诉人以上述证据证明公安机关依法履行了法定职责，不存在不作为的行为。（二）法律依据：1.《中华人民共和国户口登记条例》；2.京公人管字[2006]716号《北京市公安局关于印发户口审批工作规范的通知》；3.人管办字[2006]225号《北京市公安局人口管理处关于印发执行户口审批工作规范的问题解答的通知》。被上诉人以上述依据说明其适用法律正确。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：1.何某提交的证据能够证明其户口登记的情况，但不具有证明被上诉人未依法履行职责的证明效力。2.被上诉人提交的证据能够证明其对何某的户口进行登记的情况，一审法院予以采纳。二审诉讼期间，何某向本院提交如下证据：1.市公安局（2020）第182号-答复告《政府信息答复告知书》；2.市公安局（2020）第69号-延《政府信息延长答复期告知书》；3.市公安局（2020）第232-回《登记回执》；4.邮寄记录。何某提交上述证据，用以证明被上诉人至今未向上诉人公开其执法依据，即人管办字[2006]225号《北京市公安局人口管理处关于印发执行户口审批工作规范的问题解答的通知》。上述证据经庭审质证，本院认为，上诉人提交的上述证据与本案被诉行政行为的合法性审查无直接关联。一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见并对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国户口登记条例》第三条规定，被上诉人作为户口登记机关，对何某是否符合户口迁移条件，具有进行审查的职权。本案中，上诉人向被上诉人提出申请，要求被上诉人为其办理养子投靠进行落户事宜，被上诉人经审查后，答复何某其已经超过14周岁，不符合政策，无法受理何某的落户申请。参照《北京市公安局关于印发户口审批工作规范的通知》及《北京市公安局人口管理处关于印发执行户口审批工作规范的问题解答的通知》中关于收养子女进京投靠非农业户口的规定，收养子女进京投靠入户的，申请办理户口时被收养人应为不满14周岁的未成年人。上述规范性文件的规定结合本案的具体案情，本院可以认定，在申请办理入户时，何某已经超过14周岁，不符合上述政策性文件的规定，被上诉人告知其不予受理并无不当。关于何某提出被上诉人的要求系对收养法的否定的主张，本院同意一审法院认定意见。因此，一审法院判决驳回何某的诉讼请求并无不当，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人何某负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 韩 勇审 判 员 陈 静二〇二〇年七月二十九日法官助理 陈金涛法官助理 王曼斐书 记 员 高 原