贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终194号上诉人（一审原告）：贵州富利房地产开发有限公司（以下简称富利房开公司）。住址：贵州省贵阳市云岩区。统一社会信用代码：915201007553574897。法定代表人：刘远恒，该公司董事长。委托诉讼代理人：孙建人，该公司总经理。被上诉人（一审被告）：遵义市自然资源局。地址：遵义市新蒲新区播州大道1号。统一社会信用代码：1152030000950052X2。法定代表人：宋祖禹，该局局长。委托诉讼代理人：罗喻，该局建筑工程规划管理科工作人员。委托诉讼代理人：钮洪棋，贵州贵弘律师事务所律师。一审原告：贵州怡和房地产开发有限责任公司（以下简称怡和房开公司）。住所：贵州省贵阳市南明区中山东路79号。统一社会信用代码：91520000709675021K。法定代表人：刘代明，该公司董事长。上诉人富利房开公司因与被上诉人遵义市自然资源局履行法定职责一案，不服遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初492号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。2019年7月2日，富利房开公司、怡和房开公司向遵义市自然资源局申办遵义松桃路道路市场及住宅小区项目《建设工程规划许可证》。该局审查认为其未提交设计方案、提交的建设项目核准书已过期，于7月8日作出不予办理通知书并告知完善资料再按程序申报；2019年8月6日两公司再次申办，遵义市自然资源局经审查认为申请材料不齐全，于8月13日作出补正材料通知书并告知完善资料后再申报。一审法院查明：1998年11月3日，遵义市规划管理局同意将包括涉案地块在内的遵义市外环路部分国有土地规划给遵义市外环路改造建设指挥部作为修建珍珠路及松涛路住宅小区道路、拆迁还房、绿化及开发建设用地，由中房集团遵义中环房地产开发公司（以下简称中环房开公司）投资建设，待立项、计划文件下达后发放建设用地规划许可证。2000年3月，中环房开公司以“中环司字（2000）036号《关于外环路变更十五宗土地使用权的请示》”，报请将外环路改造建设指挥部征用、道路建设基本完成后剩余的零星土地十五宗（含案涉土地）使用权变更权利人为中环房开公司并获得批准。2008年1月29日，遵义市规划管理局审核批准中环房开公司提起审核的“中环龙天松桃路地块规划总平面图”，规划主要经济技术指标：规划地块面积16148㎡，土地使用性质为居住兼商业，建筑密度38.2%，容积率7.6。2008年5月19日，遵义市规划管理局《方案审查意见》，原则同意遵义龙天房地产开发公司、中环房开公司报送的松桃路市场改造工程方案。2009年3月5日，中环房开公司（甲方）与富利房开公司（乙方）、怡和房开公司（乙方）签订《建设用地使用权转让合同书》，甲方将“松桃路综合贸易市场及住宅小区”房地产项目建设用地使用权（遵义市松桃路任家坳市场部分土地，即涉案地块）转让给乙方；本合同转让的土地以红花岗区预登记（2000）字第66号《土地使用权预登记证》所载面积和附图红线为准等。2009年5月20日中环房开公司申请对原设计方案进行调整。2009年6月9日“局总工办”《遵义市松桃路市场改造项目调整建筑设计方案审核意见》：一、A、B两栋建筑取消一层商业裙房……。二、C栋取消首层商业用房……。三、调整前总建筑面积128568平方米，其中：住宅建筑面积115147平方米；商业建筑面积5640平方米；地下室面积5359平方米。调整后总建筑面积127568平方米，其中：住宅建筑面积115147平方米；商业建筑面积5640平方米；地下室面积6781平方米。调整后总建筑面积比原设计少1000平方米，调整后建筑密度为36.6%，原设计为38.2%；调整前容积率为7.6，调整后容积率为7.48等。并附《松桃路市场改造工程调整后总平面图》，1-1、2-2、3-3《竖向剖面图》，A栋、B栋、C栋《修改标准层平面图》，加盖内容为“遵义市规划管理局建设工程规划审批专用章加盖此章的图纸，资料为《建设工程规划许可证附件，应保存在施工现场备查许可证号：（空白）年月日》”长方形印章。2009年8月28日，原告取得“红花岗区国用（2009）字第49号”《国有土地使用证》，该证载明：土地使用者为富利房开公司和怡和房开公司，座落外环路珍珠北路北段，用途为综合，土地等级三级，使用权类型为出让，使用权面积13871㎡等。2009年9月8日，遵义市规划管理局在遵义日报上刊载《关于执行有关事宜的通告》（以下简称《通告》），“《遵义市城乡规划管理技术规定》（市人民政府令第49号）已于2009年7月27日发布实施，为加强城乡规划管理，保证城乡规划的实施，现就执行《遵义市城乡规划管理技术规定》有关事宜通知如下：1、2007年7月27日至2009年7月27日间，已审批总图、建设设计方案并取得土地使用权，至今未办理建设工程规划许可证的项目，须在2010年7月27日以前到市政务服务中心市规划管理局窗口办理建设工程规划许可证。2、2007年7月27日以前已审批总图和建筑设计方案，至今未办理建设工程规划许可证的项目，应按遵义市人民政府第49号令规定重新做总图和建筑设计方案报批，办理建设工程规划许可证。3、2007年7月27日以前已办理‘一书两证’的建设项目，仍按原审批内容执行。”2009年9月24日，原告取得“地字第520000200906936号”《建设用地规划许可证》，该证载明：用地单位为富利房开公司和怡和房开公司，用地项目名称为松桃综合贸易市场及住宅小区，用地位置遵义市红花岗区松桃路任家坳，用地性质商住，用地面积13871㎡，建设规模容积率7.48、总建筑面积110536平方米（地下室6781平方米）等。2010年2月24日，遵义市发展和改革委员会作出《关于核准松桃路综合市场及住宅小区二期项目工程的批复》（遵市发改投资[2010]38号文件），“贵州富利房地产开发有限公司、贵州怡和房地产开发有限责任公司：你公司‘关于要求核准松桃路综合市场及住宅小区项目二期工程的报告’收悉，并按要求附送：遵义市规划局出具的建设用地规划许可证（地字第520000200906936号）、松桃路市场改造工程调整后总平面图；红花岗区国土局出具的国有土地使用证（红花岗区国用[2009]字第49号）、遵义市环保局2009年5月29日出具的环保审批意见等资料。该项目规划占地总面积13871平方米，总建筑面积127568平方米，拟分三期建设。根据《贵州省投资项目核准暂行工作意见》（黔发改投资[2004]1173号）有关规定，以及当前国家宏观调控的有关政策，现对项目二期工程核准如下：一、项目名称：松桃路综合市场及住宅小区二期工程。二、建设地点：遵义市松桃路任家坳。三、建设规模：二期工程占地1938平方米、总建筑面积35110.29平方米。四、二期工程投资估算4560万元、资金来源为你公司自行筹措。五、请根据黔府发[2007]29号商品房开发建设的政策规定开展设计工作，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重不低于70%。六、本项目核准文件自即日起有效期为两年。接文件批复后，请按商品房开发的政策规定到规划、建设、房管、环保、人防、消防等有关部门完善相关手续。工程动工后，按时向属地统计部门报送固定资产投资统计报表。”2010年4月14日原告取得“遵市拆许字（2010）第7号”《房屋拆迁许可证》，其中载明拆迁范围为松桃路任家坳、拆迁期限为2010年4月14日至2010年10月14日。2016年，原告富利房开公司向遵义市城乡规划局申请办理“松桃路道路市场及住宅小区”《建设工程规划许可证》，该局经审查后书面回复（遵市规[2016]210号），因原告未按2009年9月8日《通告》规定即在2010年7月27日以前到市政务服务中心窗口办理建设工程规划许可证、且项目存在用地红线权属问题，建议富利房开公司及怡和房开公司到国土部门核清用地权属界限后，按程序重新申报项目建筑设计方案及规划总平面图审查。2018年11月15日，原告向遵义市城乡规划局申请办理建设工程规划许可证，该局经审查认为其提供的“松桃路道路市场改造及住宅小区”建设工程设计方案图纸不符合现行有效的法律依据和城乡规划管理技术规定；未提交合法有效的建设项目批准/核准/备案文件。遂于2018年11月21日书面告知补正重新报审。2018年11月30日原告向遵义市城乡规划局提交了《关于核准松桃路综合市场及住宅小区一期项目工程的批复》（遵市发改投资[2009]235号）、《关于核准松桃路综合市场及住宅小区二期项目工程的批复》（遵市发改投资[2010]38号）、《关于松桃路综合市场及住宅小区三期工程备案通知书》（遵市发改投资[2011]40号）文件，经该局审查，依据《贵州省城乡规划条例》第三十三条规定的法定条件，认为其提供的“松桃路道路市场改造及住宅小区”建设工程设计方案图纸不符合现行有效的法律依据和城乡规划管理技术规定，建设项目批准/核准/备案文件已失效。遂于2018年12月4日作出书面补正材料通知书要求其提供合法有效的申报材料重新报审。2019年7月2日，富利房开公司、怡和房开公司向遵义市自然资源局提出申请，要求办理松桃路道路市场改造及住宅小区建设工程规划许可证，该局依据《贵州省城乡规划条例》第三十二条规定，因原告未提交“设计方案”以及提交的建设项目核准书已过期而于2019年7月8日作出不予办理通知书，并告知尽快完善相关资料后按程序申报；2019年8月6日，原告向遵义市自然资源局服务中心窗口提交材料申请办证，该局经审核认为，依据《贵州省城乡规划条例》第三十三条规定的法定要件，原告未提交合法有效的建设项目批准/核准/备案文件；依据《建筑工程设计文件编制深度规定》要求，该项目缺少场地区位图、剖面图、日照分析图、消防分析图、无障碍设计图、建筑外立面色彩、材质分析图等图纸。同时，方案中的总平面图及立面图的深度也不符合《建筑工程设计文件编制深度规定》要求，故告知完善资料在按程序申报。由于原告《建设工程规划许可证》一直未办理，诉来一审法院，要求判定遵义市自然资源局给其办理和核发遵义松桃路道路市场及住宅小区项目《建设工程规划许可证》。一审法院认为，被告遵义市自然资源局是适格的行政主体，依法应当向具备条件和符合法律规定的建设主体办理建设工程规划许可证。但城市规划建设随社会经济的发展变化而变化。本来原告按《通告》要求在2010年7月27日前申办《建设工程规划许可证》具备条件且符合规定，即使拆迁对建设工程规划许可证的有效期有影响，但可以申请延期。由于原告在《通告》期限内未申请办理，而于2016年、2018年、2019年相继申办，此时，相关批文已失效。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料”和《贵州省城乡规划条例》第三十二条“申请办理建设工程规划许可证，应当提交下列材料：（一）建设项目用地批准文件；（二）建设项目批准、核准、备案文件；（三）建设工程设计方案，……”的规定，被告要求其提供符合现时规定的文件资料申报审核办理《建设工程规划许可证》符合法律法规规定。但直至2019年申办过程中，原告均未提供核准有效的文件及资料。至于本案中涉及的《通告》及《遵义市城乡规划管理技术规定》（市人民政府令第49号）的合法性在此不予评价。综上所述，原告申请被告履行法定职责（办理和核发遵义松桃路道路市场及住宅小区项目建设工程规划许可证）的理由不成立，对其诉讼请求一审法院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告贵州富利房地产开发有限公司和贵州怡和房地产开发有限责任公司的诉讼请求。一审宣判后，原告富利房开公司不服一审判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销一审判决，改判为被上诉人为上诉人办理《建设工程规划许可证》。2.诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：1.一审法院以上诉人未按《通告》的规定在2010年7月27日前申办《建设工程规划许可证》，导致2019年申办过程中，相关文件失效，从而驳回上诉人的诉讼请求是错误的。2009年7月27日，市政府发布的通告规定，2007年7月27至2009年7月27日间，已审批总图、建筑设计方案并取得土地使用权至今未办理建设工程规划许可的项目，须在2010年7月27日前办理工程规划许可证。上诉人签订土地出让合同后，于2009年8月取得土地使用权，9月24日取得建设用地规划许可证。上诉人取得土地权利的时间在《通知》之外，不受该通知的约束，而且被上诉人一审中也未提供有效的证据证明，上诉人在取得土地使用权时履行了告知义务，虽然取得土地使用权的时间在《通告》规定之外，但仍然可以按照该《通告》规定的时间办理《建设工程规划许可证》。而法律规定没有限定办理《建设工程规划许可证》的时间，因此一审法院以上诉人未按《通告》规定时间为由，驳回上诉人的诉讼请求是错误的。2.一审法院认定被上诉人提供相关批文失效错误。上诉人向被上诉人提交的审批总图加盖有被上诉人的公章，却没有明确有效期限。当事人办理《建设用地规划许可证》时已经提交了审批总图，而且该证第4条规定本证所需附图与附件由发证机关依法确定，与本证具有同等法律效力。上诉人至今取得的规划许可证有效，则审批总图有效。上诉人根据通告规定，提交发改委的项目计划手续，取得了建设用地规划许可证，即上诉人取得的建设用地规划许可证的效率优先于发改委计划文件，上诉人申办建设工程规划许可证，等同于发改委计划文件，一审法院认定相关批文失效是错误的。3.被上诉人认定已审批的总图和设计方案无效，无法律依据。涉案项目的设计总图和设计方案是经被上诉人批准盖章认可的，且根据方案和总图向涉及的127户进行拆行安置。而被上诉人以各种理由拒绝为上诉人办理工程规划许可证，并要求上诉人按现行的城市规划管理规定执行，必然会导致项目规划指标全部变更，容积率大幅下降，可建建筑面积连安置面积都不够，项目前期资金无法收回，建设所需资金还需另行投入，项目亏损无法计算，被拆迁的127户无法回迁安置。另外，无论是遵义市政府的2009年49号令和2018年4号文件均未提及废止停用和废止之前使用的规划管理技术规定，被上诉人的真实目的是要改变上诉人项目已经取得的规划条件，这在被上诉人多次回函和办公会会议要中已经说明，播州法院已判决该行为严重违法。要改变该项目的规划条件，必须依照法律规定，采取听证会形式，听取项目涉及的企业和被拆迁户的意见，因修改给利害关系人造成损失的，应当依法给予补偿。但被上诉人既想修改项目规划条件，又不想承担法律后果，只有不停设置阻碍、门槛，为自己的不作为、乱作为找借口。4.根据行政诉讼法规定，行政诉讼举证责任在于行政机关。被上诉人认为上诉人提供的证据不齐，部分证据已过期，但被上诉人始终没有提供规定办理《建设工程规划许可证》需提供的资料清单和完整资料。根据《城乡规划条例》第33条的规定，被上诉人应为上诉人办理建设工程规划许可证。而一审法院却错误判决驳回上诉人的诉讼请求。综上，请二审法院查明事实，依法改判。被上诉人遵义市自然资源局答辩称：一、被答辩人未能在合理期限内正确使用已取得的审批总图，导致原批总图过期，导致行政许可申请无法通过。二、被答辩人不予办理和核发案涉项目的工程规划许可证，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。三、被答辩人要求办理和核发工程规划许可证，缺乏事实和法律依据，不应得到支持。综上，一审判决认定事实清楚，裁判结果正确。被答辩人的上诉理由不能成立，应予驳回。请二审法院驳回上诉，维持一审判决。一审原告怡和房开公司在法定期限内未提交书面参诉意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗）。二审中，上诉人向本院提交了下列证据：1.遵义市红花岗区发展和改革局区发备案[2020]4号文件；2.工程规划方案设计;3.遵义市政府会议纪要；4.房屋拆迁安置协议；5.遵义市城乡规划局业务复函。证明其办理建设工程规划许可的材料齐全，行政机关应向其颁发规划许可证。被上诉人的意见为：对1、3、4、5号证据的真实性不持异议，但不能证明其符合颁发建设工程规划许可证的条件。对2号证据的三性均不予认可。怡和房开公司对上诉人提交的证据无异议。本院对一审查明的事实予以确认。另查明：因本案中涉及的项目一直未实质动工建设，遵义市人民政府召集相关部门，要求完善落实相关手续。2020年3月6日，遵义市红花岗区发展和改革局作出区发改备案[2020]4号《关于松桃路综合贸易市场及住宅小项目备案的通知》，同意对涉案项目予以备案，并要求项目单位在开工建设前，根据法律法规规定办理其他相关手续。本院认为，被上诉人作为遵义市域范围内的城乡规划主管机关，具有是否准予建设工程规划许可的法定职权。结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为，上诉人和怡和房开公司提交的材料是否符合法定的建设工程规划许可条件。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”、《贵州省城乡规划条例》第三十二条“申请办理建设工程规划许可证，应当提交下列材料：（一）建设项目用地批准文件；（二）建设项目批准、核准、备案文件；（三）建设工程设计方案，重大城乡基础设施项目应当提交建设工程初步设计方案；（四）法律、法规规定的其他材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。”、第三十三条第一款“建设工程符合城乡规划，建设工程的性质、规模、高度、建筑密度、容积率、绿地率和其他相关技术指标符合法律、法规、规章、城乡规划管理技术规定的，城乡规划主管部门应当核发建设工程规划许可证”的规定，申请办理建设工程规划许可证，应按照法律法规的规定提交相应文件和材料，并符合相应的技术指标和规范要求，方可办理。本案中，上诉人和怡和房开公司在申请办理的建设工程规划许可证过程中，其提供的有关批准文件早已失效，且提供的其他文件资料不符合核发建设工程规划许可证的要求。被上诉人收到上诉人和怡和房开公司的办理建设工程规划许可申请后，书面告知其补充相关材料，再行申报，符合法律规定。上诉人和怡和房开公司要求被上诉人履行法定职责，颁发建设工程规划许可证，理由不能成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，一审法院判决驳回其诉讼请求，裁判结果正确。上诉人虽在二审中提交了发改部门2020年3月6日的项目备案文件，但该文件系其向被上诉人申请履行法定职责后形成，并不是在申请办理建设工程规划许可证时提交，且是否办理建设工程规划许可证还需要结合其他资料，根据法律规定由被上诉人进行审查，故此，对上诉人上诉要求直接办理建设工程规划许可证的请求，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果正确，应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贵州富利房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  冯再军审判员  方 兵二〇二〇年七月七日法官助理王喻庆书记员陈顺