湖北省洪湖市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂1083行初1号 公益诉讼起诉人：洪湖市人民检察院。 被告：荆州市长江河道管理局洪湖分局。住所地：湖北省洪湖市新堤沿江路126号。 法定代表人：陈国太，该局局长。 委托诉讼代理人：胡兴仿，该局主任工程师。 委托诉讼代理人：周汉华，湖北兴湖律师事务所律师。 第三人：洪湖市闽顺游乐园服务有限公司。住所地：湖北省洪湖市新堤沿江路江滩公园。 法定代表人：廖廷杰，该公司董事长。 委托诉讼代理人：潘红玉，该公司行政人事经理。 公益诉讼起诉人洪湖市人民检察院认为被告荆州市长江河道管理局洪湖分局（以下简称长江河道局洪湖分局）不履行长江行洪行政监管法定职责一案，向本院提起行政公益诉讼。本院依法立案后，向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书，并依法通知洪湖市闽顺游乐园服务有限公司（以下简称闽顺公司）作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年7月16日公开开庭审理了本案。洪湖市人民检察院指派检察员徐帅、张婵、朱亚晴出庭履行职务，被告长江河道局洪湖分局的委托诉讼代理人胡兴仿、周汉华，第三人闽顺公司的委托诉讼代理人潘红玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人洪湖市人民检察院诉称，2016年1月，洪湖市园林局与闽顺公司签订《江滩公园承包合同》，将江滩公园租赁给闽顺公司使用。2016年3月，闽顺公司未经长江河道管理部门批准，擅自在该市城区江滩公园所处长江干堤506+800外滩距堤脚50米处，修建过山车、历险城等构筑物类游乐设施从事营利活动，违法占用河道面积约12512.4平方米。2017年，该公司未经长江河道管理部门批准，擅自修建一座整体高达60米、直径42米，重达百余吨的钢架构摩天轮。 2016年3月29日和2018年10月17日，长江河道局洪湖分局曾两次向闽顺公司下达《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为。2018年9月27日至9月29日期间，长江河道局洪湖分局分别向江滩公园项目部、洪湖市园林绿化管理局及洪湖市住建局下达《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为。 为督促长江河道局洪湖分局依法履行职责，切实保护好长江生态环境，2019年9月18日，洪湖市人民检察院向该局发出鄂洪检行公[2019]42108300031号检察建议书，建议其对闽顺公司妨碍长江行洪安全的行为依法履行监管职责，并于当日依法送达。 同年11月8日，长江河道局洪湖分局回复称，根据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款及《中华人民共和国防洪法》第五十六条第一项规定，其为拆除闽顺公司擅自修建的违法建筑与洪湖市住建局、园林局交涉未果，后于2018年8月3日对项目部下达责令停止违法行为通知书，于2018年9月27日向项目部、园林局及住建局连续下达三份责停书，要求履行报批手续，并于2018年10月17日对闽顺公司下达停止游乐设施运行书。2019年9月15日，江滩游乐园摩天轮开始主体设施拆除，9月26日摩天轮拆除、清理完成。 截止目前，除拆除摩天轮外，长江河道局洪湖分局仍未对闽顺公司擅自修建其他阻水建筑物、构筑物，违法占用河道建设游乐设施，影响行洪安全的违法行为作进一步处理，致使国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。 公益诉讼起诉人认为，《中华人民共和国河道管理条例》第五条规定：“国家对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则。长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河等大江大河的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段，省、自治区、直辖市之间的边界河道以及国境边界河道，由国家授权的江河流域管理机构实施管理，或者由上述江河所在省、自治区、直辖市的河道主管机关根据流域统一规划实施管理。其他河道由省、自治区、直辖市或者市、县的河道主管机关实施管理。”长江河道局洪湖分局作为本地区的河道主管机关，对本行政区域内影响行洪的违法行为负有监督管理职责。《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”。《湖北省河道管理实施办法》第四条第一款规定：“河道管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地），以及堤身、禁脚地、工程留用地和安全保护区。”闽顺公司在长江河道管理范围内修建建筑物、构筑物违反了上述规定。《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”江滩游乐园紧依长江干堤而建，违反了防洪法及河道管理法的相关规定，阻碍行洪，破坏了长江生态环境。长江河道局洪湖分局在对闽顺公司作出责令限期拆除违法建筑物的通知后，闽顺公司逾期未全部拆除。长江河道局洪湖分局应当依法强行拆除，并处罚款，但该局怠于履职，致使闽顺公司影响长江行洪的违法行为继续存在，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。为督促长江河道局洪湖分局依法履职，保护长江生态环境，维护国家利益和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向法院提起诉讼，请求判令荆州市长江河道管理局洪湖分局对洪湖市闽顺游乐园服务有限公司修建建筑物、构筑物妨碍长江行洪，威胁堤防安全的行为继续依法履行监管职责。 公益诉讼起诉人洪湖市人民检察院向本院提交如下证据： 第一组证据：《中华人民共和国防洪法》第二十二条、第五十六条，《中华人民共和国水法》第三十七条，《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条、第三十六条、第四十四条，《湖北省河道管理实施办法》（省政府第33号令）第四条、第二十条、第二十一条，以及洪湖政府职能部门职责文件。证明长江河道局洪湖分局的职责，其对闽顺公司修建建筑物、构筑物妨碍长江行洪、威胁堤防安全行为负有监管职责。 第二组证据：洪湖市河湖长办公室2018年11月14日情况汇报，其中第2条；2018年10月17日长江河道局洪湖分局向闽顺公司下达的责令停止违法行为通知书（2018）第19号；2016年3月29日长江河道局洪湖分局向闽顺公司下达的责令停止违法行为通知书水罚字（2016）第5号。证明闽顺公司的游乐园项目及游乐设施未履行审批程序,属于违法建筑，以及长江河道局洪湖分局就发现的违法行为作出处罚。 第三组证据：闽顺公司的工商登记信息、洪湖市政府关于做好沿江公园管理工作会议纪要及投资项目备案证；证明要求闽顺公司履行审批手续,其建设、经营需取得许可。 第四组证据：2019年8月6日洪湖市检察院干警现场拍的摩天轮照片；2019年9月18日洪湖检察院向长江河道局洪湖分局提出鄂洪检行公[2019]42108300031号检察建议，要求长江河道局洪湖分局履行监管职责。证明洪湖市人民检察院发出诉前检察建议时，闽顺公司的违法行为仍然存在，损害国家和社会公共利益。 第五组证据：长江河道局洪湖分局对检察建议的回复函；2019年10月22日洪湖市人民检察院干警现场照片；2020年5月20日由三峡大学水利与环境学院出具的咨询意见；2020年7月15日现场拍照。证明洪湖市人民检察院提出检察建议后，长江河道局洪湖分局虽履行了部分职责，但只是拆除摩天轮和说明其多次下达责令停止违法行为通知书的事实，江滩公园的游乐设施仍然未拆除，其并未正确、积极履职，导致国家和社会公共利益持续受损以及闽顺公司违法占用河道擅自修建游乐园等其他阻水建筑物、构筑物会对公共安全和生态环境造成如下危害：（1）影响长江行洪安全；（2）影响堤防和水工程安全；（3）影响通航安全；（4）违法构筑物冲失的影响；（5）游乐园对周边环境的影响；（6）影响河流生态系统结构和功能； 被告长江河道局洪湖分局辩称，江滩公园游乐设施引进时，被告并不知情且未收到任何报批手续，该游乐设施系闽顺公司在未取得被告批准的情况下擅自修建，被告发现违法游乐设施后就开始履行监管职责。2016年3月29日，被告水政监察人员在日常巡查时，发现江滩公园游乐园在距离长江干堤脚60米处违法建设摩天轮和其他构筑物，被告立即到现场进行处理，依据《中华人民共和国水法》的相关规定，向当时的江滩公园游乐园项目负责人刘守洪送达了责令停止违法行为通知书。2018年8月3日，被告再次对该项目部下达责令停止违法行为通知书，但该公司置之不理。2018年9月27日，被告连续向江滩公园游乐园项目部，市园林局、市住建局下达三份责令停止违法行为通知书，要求其共同履行报批手续，停止违法行为。2018年10月27日，被告对闽顺公司下达停止游乐设施运行通知书。2018年11月9日，被告根据洪湖市河湖长制工作领导小组7号文件精神“对关于省河湖长制办公室暗访长江发现问题再次交责交办整改的通知要求”，江滩公园二期工程属于未批先建且摩天轮游乐项目未获审批，要求市住建局尽快拿出批文或进行拆除。在被告多方努力下，2019年1月23日洪湖市总河湖长沈先武同志签发洪湖市河湖长1号令，要求限期拆除江滩公园摩天轮，随后摩天轮设施的座椅得以拆除。2019年8月29日，被告在代河长巡查长江岸线时再次现场督办摩天轮拆除问题。2019年9月2日，市河湖长制办公室针对水利部河湖中心暗访情况下达整改督办函，明确由住建部门负责拆除摩天轮、过山车等游乐设施，限定于11月底完成清理复绿。随后，洪湖市检察院在公益监督中针对江滩公园游乐园违法建设未依法履行监管职责对被告提出检察建议书，要求被告依法履行监管职责。9月15日，江滩游乐园摩天轮开始主体设施拆除。9月17日，为确保施工安全，具体拆除任务由住建部门负责实施，被告对实施过程进行全程监管。9月26日，该设施的拆除、清理工作基本完成。10月29日，经被告现场确认，摩天轮拆除完成，同时交办问题清单，拆除其余游乐设施。 被告在对江滩公园违法游乐设施的清理工作中，做了一些力所能及的监管工作。但由于被告系事业性管理机构，无行政执法强制权，相关部门也不积极履责和配合，使得江滩公园游乐设施至今未能得以全部拆除清理。江滩公园游乐设施得以违法设置的责任人是洪湖市住房和城乡建设局和洪湖市园林绿化管理局及闽顺公司，洪湖市园林绿化管理局还收取了租金，该游乐设施侵害公共利益，为了保护国家利益和社会公共利益，建议对上述三个单位另行提起公益诉讼，使得长江河道局洪湖分局依法履行监管工作落到实处。 被告长江河道局洪湖分局向本院提交如下证据： 证据1、事业单位法人证书、法定代表人身份证书、身份证复印件、授权委托书、关于胡兴仿同志的任免通知及分工通知文件；证明被告系事业性法人组织及法定代表人的身份，并已经委托代理人。 证据2、《洪湖市人民政府专题会议纪要》、《关于沿江公园管理工作交接备忘录》；证明经洪湖市政府协调决定江滩公园管理工作交由洪湖市住建局（原建设局）、园林管理局负责，长江河道局洪湖分局负责主管堤防建设防汛相关事务。 证据3、洪湖市河湖长1号令要求拆除江滩公园摩天轮；洪湖市河湖办转达水利部、省河湖办、荆州市河湖办暗访长江发现问题及整改意见系列督办内容；洪湖市河湖办转达水利部、省河湖办、荆州市河湖办暗访巡查长江洪湖段江滩公园乱建问题整改意见督办及住建局的回复。 上述证据证明：1、河湖长制工作机制启动后，水利部、省河湖办、荆州市河湖办、洪湖市河湖办针对长江违建问题在层层督办，被告也积极拥护和参与督办，认真履职。2、摩天轮于2019年9月30日在市住建局牵头下拆除，被告始终派员到场监管。3、市住建局承诺将逐步拆除游乐园设施，2020年底彻底拆除。 证据4、洪湖市人民检察院检察建议书、被告依法履职问题办理回复的函及附件、被告向洪湖市河湖长制办公室请示报告、被告对洪湖市住房和城乡建设局及洪湖市园林管理局的函；证明洪湖市人民检察院对被告提出了依法履行监管职责的检察建议，被告回复依法履行监管职责的相关情况并提供证明文件和图片以及被告继续履行监管职责。 第三人闽顺公司述称：第三人从2016年5月受洪湖市招商引资邀约进驻江滩游乐园，江滩游乐园是政府各个职能部门指定的，在原有的小型游乐场所地段升级改造，在江滩公园的改造中有报批。从进驻江滩公园到现在为止，没有人告诉第三人江边不能建设游乐园。第三人也是在指定范围内修建、改造游乐设施，并不是私自搭建。第三人在江滩公园投资了大量的资金，2019年第三人收到被告下达的责令停止违法行为通知书，因为摩天轮影响泄洪，为了不影响公众的利益，第三人也是积极支持政府的工作，请专业拆除队将摩天轮拆除了，第三人也没有得到任何补偿，花费的费用政府只给少量补偿。第三人不清楚要上报长江河道局洪湖分局，这是第三人的责任。公益诉讼起诉人是为了维护广大群众的利益，但是也要为第三人利益考虑。 第三人向本院提交了以下证据： 证据1、营业执照复印件、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件、授权委托书、员工身份证明、代理人潘红玉的身份证复印件、代理人潘红玉的劳务合同书；证明公司的合法性和代理人潘红玉参与本案诉讼的合法性。 证据2、投资意向协议书、优质服务承诺书、洪湖市闽顺游乐园服务有限公司营业执照、企业投资项目的备案证、二期江滩公园的规划图纸；证明第三人是合法的，是和园林局签订了意向协议后，才过来投资的，不是私自搭建游乐园。 证据3、场地租赁合同；证明第三人是在园林局指定的原有的游乐园的基础上改建的。 证据4、招商引资的照片。 经庭审质证，被告及第三人对公益诉讼起诉人提交的第一、三、四、五组证据无异议，公益诉讼起诉人及第三人对被告提交的证据1、3、4均无异议，公益诉讼起诉人及被告对第三人提交的证据1、4均无异议。 第三人对公益诉讼起诉人提交的第二组证据认为，第三人当时的项目是进行了报备的，第三人不是游乐园的主体，只是投资方，应该由园林局向各个行政机关申报相关手续。被告对该组证据无异议。 公益诉讼起诉人对被告提交的证据2认为，洪湖市人民政府专题会议纪要的目的不是撇开法律规定，将被告的管理职责移交给建设局，洪湖市人民政府没有这个权限，对证明目的有异议。第三人对该证据无异议。 公益诉讼起诉人对第三人提交的证据2的证明目的有异议，认为报批要经过正常流程，在得到批准后才能动工，但第三人未得到批准。被告对该证据的真实性无异议，但不能达到第三人的证明目的，对合法性有异议，不能证明相关设施是合法建筑。 公益诉讼起诉人对第三人提交的证据3认为，对真实性无异议，对证明目的有异议，园林局将经营的范围转包给第三人进行经营许可，应依照备忘录中的规定按照正常程序进行申报，应得到长江河道局洪湖分局的批准。被告对该证据的真实性无异议，对证明目的有异议，项目是招商引资过来，也需要报批、报建，不能证明其合法性。 本院对上述证据认证如下：经质证，被告及第三人对公益诉讼起诉人提交的第一、三、四、五组证据无异议，公益诉讼起诉人及第三人对被告提交的证据1、3、4无异议，公益诉讼起诉人及被告对第三人提交的证据1、4无异议，本院予以采信。 对于公益诉讼起诉人提交的第二组证据真实性予以认可，本院予以采信。 对于被告提交的证据2真实性予以认可，证明目的不予认可。 对于第三人提交的证据2、3真实性予以认可，证明目的不予认可。 经审理查明，2016年3月29日，被告发现洪湖江滩游乐园在洪湖长江干堤506+800外滩距堤脚50米处修建构筑物的违法行为，向当时的洪湖江滩游乐园项目负责人刘守洪送达了水罚字（2016）第5号责令停止违法行为通知书，责令其立即停止修建构筑物的违法行为。2018年10月17日，被告对第三人闽顺公司下达（2018）第19号责令停止违法行为通知书，责令其立即停止游乐设施运行的违法行为。 2019年9月18日，洪湖市人民检察院在公益监督中发现，被告对长江干堤洪湖城区段干堤江滩游乐园违法建设未依法履行监管职责，向被告发出检察建议书，建议其依法履行监管职责，要求其在收到检察建议书后二个月内将办理结果书面回复洪湖市人民检察院。2019年11月8日，被告向洪湖市人民检察院回复称，根据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款及《中华人民共和国防洪法》第五十六条第一项规定，其为拆除闽顺公司擅自修建的违法建筑与洪湖市住建局、园林局交涉未果，后于2018年8月3日对项目部下达责令停止违法行为通知书，于2018年9月27日向项目部、园林局及住建局连续下达三份责停书，要求履行报批手续，并于2018年10月17日对闽顺公司下达停止游乐设施运行书。2019年9月15日，江滩游乐园摩天轮开始主体设施拆除，9月26日摩天轮拆除、清理完成。2020年4月16日，被告分别向洪湖市住房和城乡建设局、洪湖市园林绿化管理局发送了关于要求拆除江滩公园游乐设施的函。截止目前，除拆除摩天轮外，被告仍未对闽顺公司擅自修建其他阻水建筑物、构筑物，违法占用河道建设游乐设施，影响行洪安全的违法行为作进一步处理。为此，公益诉讼起诉人以前述诉讼请求向本院提起行政公益诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国水法》第六十五条、《中华人民共和国河道管理条例》第五条和《湖北省河道管理实施办法》第三条的规定，长江河道局洪湖分局作为法定的河道监管机关，对本行政区域内影响河道行洪的违法行为负有监督管理职责。在监督检查中，对行政相对人在长江干堤擅自修建阻水建筑物的违法行为，在依法作出责令停止违法行为通知书后，应进一步采取有效措施督促其停止违法行为，以实现执法的目的，维护公共利益和社会秩序。本案中，被告对第三人闽顺公司的违法行为依法作出责令停止违法行为通知书后，第三人仅拆除了摩天轮设施，其他游乐设施至今未能全部拆除清理。被告在收到公益诉讼起诉人的检察建议书后，虽然完成了对摩天轮的拆除工作并对洪湖市住房和城乡建设局、洪湖市园林绿化管理局分别发送了关于要求拆除江滩公园游乐设施的函，但第三人的违法行为仍然存在，仍属于未完全履行法定职责。 综上，公益诉讼起诉人要求被告继续依法履行监管职责的诉讼请求，合法有据，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 责令被告荆州市长江河道管理局洪湖分局对第三人洪湖市闽顺游乐园服务有限公司修建建筑物、构筑物妨碍长江行洪的违法行为继续依法履行监督和管理职责。 本案不收取案件受理费。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。 审 判 长  李庆华 审 判 员  彭 娟 审 判 员  刘慧敏 人民陪审员  谢作志 人民陪审员  王 林 人民陪审员  吕慧敏 人民陪审员  叶红兰 二〇二〇年七月二十日 书 记 员  张 颖