湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终511号上诉人（原审原告）方继伍，男，1970年1月30日出生，汉族，住长沙市雨花区。上诉人（原审原告）唐跃进，男，1958年7月10日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局雨花区分局（原长沙市国土资源局雨花区分局）。住所地长沙市雨花区香莲路69号。法定代表人朱光，局长。委托代理人李行。委托代理人刘伟君，湖南百信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市雨花区人民政府。住所地长沙市雨花区香樟路和万家丽路交汇处政府大院。法定代表人刘素月，区长。委托代理人柏贞柱。委托代理人张洋菁，湖南湘达律师事务所律师。方继伍、唐跃进、刘建军、杜学武、杨志立、杜新华、杜建华（以下简称方继伍等7人）诉长沙市自然资源局和规划局雨花区分局（原长沙市国土资源局雨花区分局，以下简称雨花区分局）撤销征地补偿安置方案一案，长沙市雨花区人民法院于2016年12月16日作出（2016）湘0111行初178号行政裁定，驳回方继伍等7人的起诉。方继伍等7人不服，向长沙市中级人民法院提起上诉，长沙市中级人民法院于2017年10月16日作出（2017）湘01行终75号行政裁定，驳回方继伍等7人上诉。方继伍等7人向本院申请再审，本院于2019年5月8日作出（2019）湘行再51号行政裁定，撤销长沙市雨花区人民法院作出的（2016）湘0111行初178号行政裁定和长沙市中级人民法院作出的（2017）湘01行终75号行政裁定，指令长沙市雨花区人民法院继续审理。长沙市雨花区人民法院认为应当追加长沙市雨花区人民政府（以下简称雨花区政府）为被告，于2019年7月22日作出（2019）湘0111行初186号行政裁定，移送长沙市中级人民法院管辖。该院在审理过程中，原告刘建军、杜学武、杨志立、杜新华、杜建华经传票传唤无正当理由拒不到庭，该院于2019年12月5日作出（2019）湘01行初598号行政裁定，刘建军、杜学武、杨志立、杜新华、杜建华按撤诉处理，并于2019年12月5日作出（2019）湘01行初598号行政判决。方继伍、唐跃进不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：2011年5月19日，湖南省人民政府(2011)政国土字第581号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收原长沙市雨花区黎托乡潭阳村33.3033公顷土地，作为长沙市黎托片节约集约试点项目（12）建设用地。2015年7月25日，雨花区政府发布《征收土地方案公告》，对建设用地项目名称及用途、征地位置及面积、征地补偿标准、安置办法以及征地补偿登记办理等予以公告，该公告于2015年7月25日送达潭阳社区筹委会并张贴。长沙市自然资源和规划局雨花区分局于2015年12月22日发布雨国土征补字意[2015]第046号《征地补偿安置方案征求意见公告》，就征收土地房屋数量、征地补偿标准、征地补偿费用、农业人员安置办法、提出异议申请复查、征求意见和申请听证的权利及期限等进行了公告，该公告于2015年12月22日送达南塘村村委会并张贴。因杜学武等潭阳社区筹委会居民提出就上述《征求意见公告》提出听证申请，2016年3月7日，雨花区分局组织雨花区征地办、雨花区人社局、雨花区法制办、市轨道集团就征地补偿标准、安置方式、合法面积认定等问题举行了听证。2016年4月7日，雨花区分局向雨花区政府作出雨土发[2016]18号《关于批准“黎托片节约集约试点项目12号地潭阳社区筹委会征地补偿安置方案”的请示》，请求雨花区政府批准该项目《征地补偿安置方案》，该《方案》载明了征地位置、面积、土地类别；征收土地房屋面积、拆迁人口数量；征地补偿政策及标准执行；征收土地补偿费、支付对象、支付方式；保障住房安置地点、安置标准、申购方式；异议申诉以及法律救济途径、腾地期限等内容。2016年4月26日，雨花区政府作出雨政发[2016]46号《长沙市雨花区人民政府的批复》,同意雨花区分局拟定《征地补偿安置方案》。2016年4月29日，雨花区分局于发布[2016]第013号《征地补偿安置方案实施公告》，该公告于2016年4月29日送达潭阳社区筹委会并张贴。方继伍、唐跃进认为雨花区政府批准的上述《征地补偿安置方案》违法，诉至长沙市中级人民法院。另查明，因机构改革，长沙市国土资源局雨花区分局更名为长沙市自然资源和规划局雨花区分局。原审法院认为，本案中被诉的行政行为系雨花区政府批准的征地补偿安置方案，雨花区分局系该《征地补偿安置方案》的拟定机关，非为本案适格被告，应该驳回方继伍、唐跃进对雨花区分局的起诉。雨花区政府批准的征地补偿安置方案是否合法是本案的审理焦点。一、雨花区政府批准《征地补偿安置方案》主体资格合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”，雨花区政府是批准《征地补偿安置方案》的适格行政主体。二、《征地补偿安置方案》内容完备。该《方案》明确了涉案项目基本情况、征地补偿标准、征地补偿安置费用及资金支付情况、农业人员具体安置方式、拆迁腾地奖惩等内容，符合《征收土地公告办法》第八条及其他相关规范性文件对征地补偿安置方案内容的规定。三、雨花区政府批准《征地补偿安置方案》程序合法。涉案土地征收已经湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》[(2011)政国土字第581号]批准。2015年7月25日，雨花区政府发布了《征收土地方案公告》。雨花区分局于2015年12月12日发布了《征地补偿安置方案征求意见公告》。因杜学武等被征收人提出听证申请，雨花区分局依法组织了听证会，听取了被征收人意见。后雨花区分局将征地补偿安置方案报雨花区政府批准，雨花区政府于2016年4月26日批准了涉案《征地补偿安置方案》，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定。方继伍、唐跃进提出雨花区政府未在《征用土地公告办法》规定的期限内发布《征收土地方案公告》，程序违法，且涉案审批单已经经过2年的有效期限，系无效审批单。原审认为，行政机关作出的行政行为在未经有权机关以及人民法院生效判决撤销其效力前因行政行为的公定力、确定力而被推定为合法有效，涉案审批单和征收土地公告尚未被有权机关或者人民法院生效判决予以撤销，人民法院应认可其效力，方继伍、唐跃进如认为涉案审批单和征收公告违法，可另行主张权利。方继伍、唐跃进还提出涉案征地补偿安置方案确定的补偿安置标准错误，补偿标准参照的文件过期，且未按照被征土地前三年的年产值合理、合法确定农用地补偿标准，同时货币安置方式违法。本院认为，关于方继伍、唐跃进主张的未参照（湘政函）[2013]188号批复的标准、涉案补偿安置标准已经过期的问题。涉案征地补偿安置方案依据的相关补偿标准和政策中包含长政发[2013]23号《关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》，该文件系针对（湘政函）[2013]188号《湖南省人民政府关于《长沙市征地补偿实施办法》中地上附着物补偿标准的批复》作出的调整，方继伍、唐跃进的该项主张没有依据。同时，涉案征地补偿安置方案批准的时间系2016年，依据的系2013年最新调整的补偿标准，方继伍、唐跃进主张的征地补偿标准没有结合2012年至2014年的产值没有依据，原审不予采信。方继伍、唐跃进还提出涉案方案仅适用货币安置方式违法，未保障方继伍、唐跃进的选择权。根据《长沙市征地补偿安置条例》第三十条的规定，征收城市规划区内农民集体所有土地的，实行货币安置。故涉案征地补偿安置方案适用货币安置方式具有依据，未损害方继伍、唐跃进应该享有的相关安置权益。综上，方继伍、唐跃进对被告雨花区分局的起诉主体不适格；雨花区政府批准的《征地补偿安置方案》主体适格，内容合法，程序正当，适用法律法规正确。方继伍、唐跃进提出的各项诉讼理由均无充分的事实和法律依据，其诉讼请求本院不予支持。据此，依据最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了方继伍、唐跃进对长沙市自然资源和规划局雨花区分局的起诉；驳回了方继伍、唐跃进的其他诉讼请求。方继伍、唐跃进不服,向本院上诉称:1.雨花区分局是长沙市人民政府的派出机构,并不具有拟订、实施《征地补偿安置方案》的法定职责；2.雨花区政府是县级政府，并不具有《征地补偿安置方案》的批准权；3.征求意见、听证、研究、修改、汇总意见及采纳情况是确定《征地补偿安置方案》的基本程序，但雨花区政府没有依法履行，没有进行公告，未依法听证，未研究、修改补偿方案；4.征地补偿专用账户资金显示来源长沙市武广新城开发建设有限公司，不是财政资金，且雨花区分局没有证据证明资金足额存入；5.涉案征地批准文件是2011年省政府作出的，但是雨花区政府2015年才发布征收土地方案公告，超过了征地批准文件两年的有效期；6.涉案《征地补偿安置方案》的政策和标准的1-7均是过期的标准，早于省政府2013年湘政函【2013】188号批复；7.涉案被征收土地有大量耕地，征地标准应当结合2012-2014年产值，但是上诉人没有看到这些产值标准；8.公告载明涉案征收项目实行货币安置，但是被上诉人没有证明上诉人所在地处于城市规划区内；9.房屋拆迁安置不仅仅是货币补偿，还有产权调换和拆迁安置的方式，被上诉人进行货币补偿是不对的，即使是货币补偿也应当是引导而非强制，且货币补偿价格应当按照市场价确定。故请求：1.撤销长沙市中级人民法院（2019）湘01行初598号第二项判决；2.撤销涉案《征地补偿安置方案》。雨花区政府辩称：一、根据《长沙市征地补偿安置条例》的规定，答辩人作为区级人民政府，具有审查批准涉案征地补偿安置方案的法定职权，答辩人批准征地补偿安置方案认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。湖南省人民政府作出了《农用地转用、土地征收审批单》，答辩人依法发布了《征收土地方案公告》，后雨花区分局依法发布了《征地补偿安置方案征求意见公告》，并召开了听证会，后雨花区分局向答辩人提交请求批准涉案方案的请示，答辩人依法批准了该方案。二、答辩人批准的征地补偿安置方案内容完备，征地补偿安置标准均按照省市县现行有关征地补偿安置的法规、文件规定实施，符合现行征地补偿安置法律法规和相关文件规定。因方继伍、唐跃进对涉案征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，雨花区征地办于2015年5月19日召开征地补偿协调会议，对涉案项目的征地补偿标准、安置方式等问题向方继伍、唐跃进进行了答复和解释。综上，请求依法驳回方继伍、唐跃进的上诉。雨花区分局辩称：一、长沙市黎托片节约集约试点项目（12）“农用地转用、土地征收”依照法律规定的程序报批，且经法律授权有审批权限的湖南省人民政府批准，合法有效。二、《征地补偿安置方案》中确定的补偿政策和补偿标准合法，没有损害被答辩人的合法权益。三、《征地补偿安置方案》经长沙市雨花区人民政府批准实施，原告起诉的是批准的方案，答辩人作为被告，主体不适格。综上，请求驳回方继伍、唐跃进的上诉请求。当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定案件事实的根据。本院认为，本案审查的对象为《征地补偿安置方案》是否合法。一、涉案《征地补偿安置方案》程序是否合法根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定“征收土地方案被批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案……由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案中，涉案土地征收已经湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》[(2011)政国土字第581号]批准。2015年7月25日，雨花区政府发布了《征收土地方案公告》。雨花区分局于2015年12月12日发布了《征地补偿安置方案征求意见公告》。因杜学武等被征收人提出听证申请，雨花区分局依法组织了听证会，听取了被征收人意见。后雨花区分局将征地补偿安置方案报雨花区政府批准，雨花区政府于2016年4月26日批准了涉案《征地补偿安置方案》，雨花区分局与2016年4月7日发布了涉案《征地补偿安置方案》，程序合法。二、涉案《征地补偿安置方案》内容是否合法根据《征地补偿安置方案》发布时的原《中华人民共和国土地管理法》第四十七的规定和原国土资源部下发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）、《征地统一年产值标准测算指导性意见（暂行）》及《征地区片综合地价测算指导性意见（暂行）》，总体上看，除了耕地补偿标准由国家作出规定外，其他征地补偿标准由省级人民政府国土资源部门制定，2至3年更新一次，由省政府公布实施。市、县人民政府根据全省的征地补偿标准，制定适用于本市、县的征地补偿标准。本案中，涉案征地补偿安置方案依据湘政发[2012]46号《关于调整湖南省政府补偿标准的通知》，长政发[2013]9号《关于执行湖南省政府补偿标准有关事项的通知》，针对湘政函[2013]188号《湖南省人民政府关于中地上附着物补偿标准的批复》作出的调整的长政发[2013]23号《关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》等标准执行。涉案征地补偿安置方案批准的时间为2016年，依据2013年最新调整的补偿标准执行合法合规。本案属于征收城市规划区内农民集体土地，实行货币安置符合《长沙市征地补偿安置条例》第三十条的规定。涉案《征地补偿安置方案》内容合法。综上所述，上诉人方继伍、唐跃进的上诉理由不成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由方继伍、唐跃进负担。本判决为终审判决。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  曾昊锋二〇二〇年七月十五日书记员  杨雅婷