福建省福州市仓山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0104行初394号 原告陈源铨，男，1953年9月28日出生，汉族，住福建省长乐市。 被告福州市文化和旅游局，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号东部办公区4号楼4层。 法定代表人翁国平，局长。 出庭负责人吴聿建，副局长。 诉讼代理人刘文海，该局工作人员。 诉讼代理人王晓昉，国浩律师（福州）事务所律师。 被告福州市人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区乌山路96号。 法定代表人尤猛军，市长。 诉讼代理人卢毅超。 诉讼代理人许攀，福建闽天律师事务所律师。 原告陈源铨不服被告福州市文化和旅游局（以下简称“市文旅局”）文物行政确认、福州市人民政府行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月9日立案后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年7月21日公开开庭审理了本案。原告陈源铨，被告市文旅局的出庭负责人吴聿建及诉讼代理人刘文海、王晓昉，被告福州市人民政府的诉讼代理人卢毅超、许攀到庭参加诉讼。本案经福建省高级人民法院批准延长审理期限至2020年10月9日，现已审理终结。 被告市文旅局于2019年7月4日作出20190001号《不可移动文物认定决定书》，认定结论为：经依法认定，长乐区明万历墓不具备文物应有的历史、艺术和科学价值，不予认定为不可移动文物。原告不服20190001号《不可移动文物认定决定书》，向被告福州市人民政府申请行政复议，被告福州市人民政府于2019年9月24日作出榕政行复［2019］47号《行政复议决定书》，维持20190001号《不可移动文物认定决定书》。 原告诉称，2019年3月29日，原告向福州市行政服务中心递交申请，请求对原告位于福州市长乐区××工地内的唐元明清五座上祖坟墓进行文物认定，被告市文旅局受理后，不按法定程序进行相关认定，马虎应付，拖拉时限，在现场调查时，仅凭个别专家肉眼主观判断，不对现场的坟墓年限、规模和墓地外部范围及内部结构进行实地科学调查、探测，走马观花地对涉案文物不给予认定。在举行听证会时，应付了事，不广泛听取原告与其他现场参加听证会其他人员意见，对原告提供的一系列史料及现场照片不给予质证，于2019年7月作出不予认定不可移动文物决定书。该决定存在认定事实错误与适用法律错误，必须撤销。2019年7月29日，原告向被告福州市人民政府申请行政复议，被告福州市人民政府不顾法律与事实，偏听偏信被告市文旅局的一面之词，于9月24日作出榕政行复［2019］47号《行政复议决定书》，决定维持被告市文旅局的不予认定不可移动文物的决定书，原告认为，两被告的决定存在认定事实错误与适用法律错误，具体理由如下：首先，被告市文旅局违反《关于贯彻实施的指导意见》第四条：“文物认定的主体是县级以上地方文物行政部门，包括省、市、县级文物行政部门。除文物行政部门已设置或委托办理机构外，申请人可以向上述任一文物行政部门提出文物认定申请…县级以上地方文物行政部门受理文物认定申请后，原则上应在20个工作日内作出决定并予以答复。”的规定，被告市文旅局从收件到答复时间整整三个月，违反法定程序。其次，被告市文旅局违反国家文物局《不可移动文物认定导则（试行）》第三条：县级以上地方文物行政部门认定不可移动文物，应当开展调查研究，收集相关资料，充分听取专家意见，召集专门会议研究并作出书面决定以及第四条：认定不可移动文物，应当进行本体确认和时代确定，开展历史、艺术、科学价值和社会、文化意义评估。确认不可移动文物本体，应当以地面、地下、水下遗存为依据。确定不可移动文物时代，应当运用文物、考古证据，并结合文献记载；不能判定确切年代的，可以认定为某一世纪上、中、下叶、某一朝代或者某一考古学文化早、中、晚期。在不可移动文物本体确认和时代确定过程中，文献记载和口头传说不能独立作为依据。涉案墓碑上有记载是明代文物，被告市文旅局认为该古墓不具备文物应具备的历史、艺术和科学价值，但是被告市文旅局没有拿出具体的依据，违背的文物法的相关规定。文物不仅承载灿烂文明、传承历史文化、维系民族精神，同时也是提高国家文化软实力的一部分。筹岐涉案坟墓，具有深厚文化底蕴的文物资源，涵盖了闽江南岸人们的生产方式、生活方式以及与之相适应的风俗习惯、生活制度、思想观念、宗教信仰、文学艺术等，不仅传承了福建文明，同时也丰富并深化了福州丧葬文化核心理念的内涵。这些古墓，由于年代久远，资料短缺，如果光凭一两个“专家”肉眼观察，根本不能准确地反映出古墓中文物价值，涉案古墓，从目前残存在外面的结构观测，依然可以找到包含着福建古代文化的土砖制造与石头加工雕刻的艺术遗迹，这些都是不可多得宝贵文物，如果不加以文物认定，就马上面临随意开挖及灭失的危险，所以，一定要慎之又慎，要采取紧急措施，依法加以妥善保护。故原告诉至法院，原告诉请：1、撤销被告市文旅局作出的20190001号《不可移动文物认定决定书》，并判令被告市文旅局重新依法确认涉案坟墓为不可移动文物；2、撤销被告福州市人民政府作出的榕政行复［2019］47号《行政复议决定书》。 原告向本院提交以下证据：A1、墓碑照片，证明古墓是属于明代，该古墓规模大，被告市文旅局未进行鉴定。 被告市文旅局辩称，一、原告作出的《不可移动文物认定决定书》（编号20190001）认定事实清楚、认定结论正确。被告市文旅局受理原告关于福州市长乐区明万历古墓的文物认定申请后，邀请了福建省文物局文物保护工程专家库遗址、石刻类专家进行现场实地勘查，通过公示、听证等形式征集知情群众意见，查阅收集文史资料，委托专家评估论证，召集专门会议进行研究。经依法认定：案涉明万历古墓现只余封土堆、墓碑及少量墓前石构件，现场散落少量墓砖，墓葬规模较小，保存状况一般，从墓碑可确定该墓主生前未有任何官阶，属平民墓，不具备文物应有的历史、艺术和科学价值。因此，被告市文旅局于2019年7月4日作出《不可移动文物认定决定书》（编号20190001），对案涉古墓不予认定为不可移动文物。案涉《不可移动文物认定决定书》认定事实清楚，认定结论正确。二、案涉行为程序合法，适用法律正确。根据《文物认定管理暂行办法》第三条“认定文物，由县级以上地方文物行政部门负责。”的规定，被告市文旅局根据原告的申请具有作出本案认定的法定职权。根据《文物认定管理暂行办法》第七条“公民、法人和其他组织书面要求认定不可移动文物的，应当向县级以上地方文物行政部门提供其姓名或者名称、住所、有效身份证件号码或者有效证照号码。县级以上地方文物行政部门应当通过听证会等形式听取公众意见并作出决定予以答复”、第八条“县级以上地方文物行政部门认定文物，应当开展调查研究，收集相关资料，充分听取专家意见，召集专门会议研究并作出书面决定。县级以上地方文物行政部门可以委托或设置专门机构开展认定文物的具体工作”、《国家文物局关于贯彻实施的指导意见》第四条第三款“县级以上地方文物行政部门受理文物认定申请后，原则上应在20个工作日内作出决定并予以答复。需要委托专业机构或者专家评估论证，以及需要以听证会形式听取公众意见的，所需时间不计算在20个工作日内。”、第六条“关于听取公众意见。听取公众意见可根据需要采取不同形式，如书面调查、实地走访、座谈会、听证会、网络征求意见等。听证会是听取公众意见的方式之一，可根据实际需要决定是否召开”、《不可移动文物认定导则（试行）》第三条“县级以上地方文物行政部门认定文物，应当开展调查研究，收集相关资料，充分听取专家意见，召集专门会议研究并作出书面决定。”等关于文物认定程序的相关规定，被告市文旅局于2019年3月29日受理原告提交的关于福州市长乐区明万历古墓文物认定审批事项（编号：5010020190329774421640），于2019年4月3日在长乐区张贴公告向公众征集意见，组织审批人员及省文物保护工程专家库专家进行现场实地勘查。为充分听取群众意见及根据原告的听证申请，被告市文旅局于2019年6月5日召开听取公众意见的听证会，邀请原告、群众代表、长乐区文体旅局、长乐区航城街道、筹岐村代表及专家列席；于2019年6月5日委托专家评估论证；于2019年6月6日至2019年6月19日组织人员开展查阅古籍史料等工作；并于2019年6月21日召集文物认定专题会议。经研究后依法作出认定，于2019年7月4日作出《不可移动文物认定决定书》并送达原告。被告市文旅局作出的《不可移动文物认定决定书》程序合法，适用法律正确。综上，原告的主张没有事实和法律依据，请求法院依法驳回其诉讼请求。 被告市文旅局向本院提供了以下证据及依据：B1、《不可移动文物认定申请表》及附件材料；B2、《受理承诺单（存根）》、《材料接收凭证》；B3、《福州市文化和旅游局行政审批项目现场勘查记录》及照片；B4、《长乐市筹岐村明万历古墓申请不可移动文物认定专家意见》；B5、《福州市文化和旅游局听取公众意见的公示》及公示照片；B6、文物鉴定听证的申请报告；B7、不可移动文物认定听证会公告（一）、（二）、（三）、签到表、《听证记录》、《听证意见书》；B8、《查阅收集文史资料相关情况》及附件；B9、《会议通知》、《文物认定专题会议纪要》；B10、《不可移动文物认定决定书》及送达回证；B11、《关于现场勘查工作人员的说明》；以上证据B1-B11，证明被告市文旅局作出的《不可移动文物认定决定书》认定事实清楚、认定结论正确。依据为《中华人民共和国文物保护法》第二条、第三条；《文物认定管理暂行办法》第二条、第三条、第七条、第八条；国家文物局《关于贯彻实施的指导意见》（文物政发[2009]45号）第四条第三款、第六条；国家文物局关于印发《不可移动文物认定导则（试行）》的通知（文物政发[2018]5号）第三条。 被告福州市人民政府辩称，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款的规定，福州市人民政府具有审查、受理该行政复议申请并作出本案被诉行政复议决定的法定职权；福州市司法局作为福州市人民政府负责法制工作的机构，具体办理行政复议申请的审查、受理、法律文书送达等具体事宜，亦具有合法的权力来源。福州市人民政府及法制工作机构在收到原告的行政复议申请之后，依法履行了向复议被申请人市文旅局发出答复通知书。被告市文旅局在法定期限内依法提交了书面答复意见及证据材料。后福州市人民政府经审查在法定期限内作出本案被诉行政复议决定。被告福州市人民政府作出的榕政行复［2019］47号《行政复议决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告福州市人民政府向本院提供了以下证据及依据：C1、原告提交的《行政复议申请书》，证明原告向福州市人民政府申请行政复议；C2、《行政复议答复通知书》[榕政行复答（2019）61号]，证明福州市人民政府依法通知市文旅局进行答复并提交证据材料；C3、《行政复议答复书》榕文旅行复[2019]4号、《证据目录清单》及《法律依据清单》，市文旅局依法作出书面答复并提交依据材料及法律依据；C4、《行政复议决定书》[榕政行复［2019］47号]，证明被告福州市人民政府审查后决定予以维持；C5、法律文书送达回证及邮寄凭证等，证明被告福州市人民政府进行法律文书送达。依据为《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条。 经庭审质证，关于原告的证据，被告市文旅局、福州市人民政府对证据A1真实性确认，但认为不属于不可移动文物。 关于被告市文旅局的证据，原告对证据B1-B3、B5-B6、B11无异议；证据B4有异议，专家仅凭肉眼进行认定；证据B7有异议，听证记录中对原告意见记录不完整；证据B8查阅收集文史资料未到闽侯调查，而在长乐查询，该古墓应该在闽侯县查询能查询到该资料；证据B9中文物认定专题会议纪要记录不完整，会议通知无异议；证据B10中不可移动文物认定决定书有异议，送达回证无异议。被告福州市人民政府对证据B1-B11均无异议。 关于被告福州市人民政府的证据，原告对证据C1-C5真实性无异议，但认为被告福州市人民政府未按照法定程序进行。被告市文旅局对证据C1-C5均无异议。 本院对上述证据认证如下：两被告的提交的全部证据取得程序和收集方法合法，能够证明本案的相关事实，均为有效证据，可以作为本案的定案依据。原告的证据A1，两被告对其真实性均无异议，对证据A1的真实性本院予以采信。 经审理查明，2019年3月29日，原告向被告市文旅局提交《不可移动文物认定申请表》、身份证明、申请认定文物的图片资料等材料，申请对筹岐村明万历古墓进行不可移动文物认定，被告市文旅局当日予以受理。2019年4月3日，被告市文旅局在福州市长乐区张贴《福州市文化和旅游局关于筹岐村明万历古墓文物认定听取公众意见的公示》，同日，被告市文旅局组织工作人员和福建省文物局文物保护工程专家库专家进行现场勘查，原告在现场勘查记录上签字，陈明忠、高健斌、阮章魁3位专家出具《长乐区筹岐村明万历古墓申请不可移动文物认定专家意见》，认为“该古墓不具备文物应有的历史、艺术和科学价值”。2019年4月4日，原告申请对筹岐村明万历古墓进行文物认定听证。2019年5月14日，被告市文旅局经审查后发布《福州市文化和旅游局关于长乐区明万历古墓不可移动文物认定听证公告（一）》，通知相关人员报名参加听证会。2019年5月21日，被告市文旅局发布《福州市文化和旅游局关于长乐区明万历古墓不可移动文物认定听证公告（二）》，将经过报名确定的听证会参加人员进行公布。2019年6月3日，被告市文旅局发布《福州市文化和旅游局关于长乐区明万历古墓不可移动文物认定听证公告（三）》，通知召开听证会的时间和地点。2019年6月5日，被告市文旅局召开听证会。2019年6月21日，被告市文旅局组织召开文物认定专题会议，并邀请专家结合现场实地勘察、群众反馈意见等情况进一步评估论证。经专题会议研究讨论认为长乐区明万历墓不具备文物应有的历史、艺术和科学价值。2019年7月4日，被告市文旅局作出20190001号《不可移动文物认定决定书》，并送达原告。原告不服，向被告福州市人民政府申请行政复议，被告福州市人民政府于2019年7月29日受理，并将行政复议申请书副本及《行政复议答复通知书》送达被告市文旅局，要求其在收到行政复议申请书之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。被告福州市人民政府收到被告市文旅局答复书及证据材料后，经审查于2019年9月24日作出榕政行复［2019］47号《行政复议决定书》，维持20190001号《不可移动文物认定决定书》。并将该行政复议决定书分别送达原告、被告市文旅局。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《文物认定管理暂行办法》第三条“认定文物，由县级以上地方文物行政部门负责…”以及第七条“公民、法人和其他组织书面要求认定不可移动文物的，应当向县级以上地方文物行政部门提供其姓名或者名称、住所、有效身份证件号码或者有效证照号码…”的规定，被告市文旅局作为福州市文物行政部门，具有依照原告的书面申请对本案所涉古墓是否属于不可移动文物进行认定并作出相应决定的法定职权，故被告市文旅局作出本案被诉《不可移动文物认定决定书》这一行政行为具有合法的权力来源。同时根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，同时，市文旅局系福州市人民政府的工作部门，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告福州市人民政府有权对被告市文旅局作出的被诉行政行为通过行政复议程序进行审查，故被告福州市人民政府作出被诉的行政复议决定具有合法的权力来源。 本案争议的焦点问题是，原告要求被告市文旅局进行认定的古墓是否属于不可移动文物。《中华人民共和国文物保护法》第二条第一款第（一）项规定，具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画属于文物，应受到国家保护。《文物认定管理暂行办法》第一条第二款规定，文物认定，是指文物行政部门将具有历史、艺术、科学价值的文化资源确认为文物的行政行为。因此，认定一处古墓葬是否属于文物的标准，即古墓葬是否具有历史、艺术、科学价值。具体到本案中，虽然原告要求被告市文旅局进行文物认定的古墓葬形成于明朝万历年间，具备可认定为文物初步的时间条件，但是原告并未提交案涉古墓葬在历史、艺术、科学方面存在价值的证明材料。被告市文旅局在受理原告的认定申请之后，进行了现场查勘、充分听取了专家意见、召开听证会并查阅与案涉古墓葬相关的历史资料，最终认定该古墓葬在历史、艺术、科学方面不具备文物应有的相应价值，并作出20190001号《不可移动文物认定决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用依据正确。同时，在程序上，被告市文旅局在收到原告的文物认定申请后，依法予以受理，嗣后进行了现场查勘，专家论证，依申请召开了听证会，并积极查阅与案涉古墓葬相关的历史资料，形成意见之后履行了内部集体研究讨论决策程序，作出20190001号《不可移动文物认定决定书》向原告送达，符合《文物认定管理暂行办法》以及国家文物局《关于贯彻实施的指导意见》（文物政发[2009]45号）相关规定，符合法定程序。至于原告主张被告市文旅局作出的被诉行政行为存在超期的问题，根据国家文物局《关于贯彻实施的指导意见》第四条第三款“县级以上地方文物行政部门受理文物认定申请后，原则上应在20个工作日内作出决定并予以答复。需要委托专业机构或者专家评估论证，以及需要以听证会形式听取公众意见的，所需时间不计算在20个工作日内。”之规定，被告市文旅局作出行政行为的过程中委托专家评估论证、举行听证会的时间均不应计入20个工作日内，故原告的主张不能成立。 此外，原告在收到被诉不可移动文物认定决定后，向被告福州市人民政府申请行政复议，被告福州市人民政府受理原告复议申请后，依法向被告市文旅局发出《行政复议答复通知书》。在收到被告市文旅局答辩意见以及证据材料后，被告福州市人民政府经审查在法定期限内，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出榕政行复［2019］47号《行政复议决定书》，维持了被告市文旅局20190001号《不可移动文物认定决定书》，复议的程序合法，结论正确。 综上，被告市文旅局作出的20190001号《不可移动文物认定决定书》及被告福州市人民政府作出的榕政行复［2019］47号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉请缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈源铨的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈源铨负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  李晓红 人民陪审员  周 鋆 人民陪审员  林 敏 二〇二〇年七月三十一日 书 记 员  梁惠芬