河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终115号上诉人（一审原告）王光亮，男，1954年6月15日出生，汉族，住河南省登封市。被上诉人（一审被告）登封市人民政府，住所地：河南省登封市少林大道18号。法定代表人杨金军，市长。委托代理人梅锐锋，登封市交通运输局工作人员。委托代理人屈超男，河南中诺律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市交通运输局，住所地：河南省郑州市工人路165号。法定代表人翟政，局长。出庭负责人乔玮，郑州市交通运输局分管法制工作负责人。委托代理人吴景利，郑州市交通运输局工作人员。委托代理人毋自成，河南天基律师事务所律师。上诉人王光亮因诉登封市人民政府、郑州市交通运输局修建郑州至登封快速通道改建工程行为违法一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初343号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王光亮，被上诉人登封市人民政府的委托代理人梅锐锋、屈超男，被上诉人郑州市交通运输局的出庭负责人乔玮，委托代理人吴景利、毋自成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王光亮一审诉称，2008年王光亮经相关部门同意在村北口建养猪场，并于当年投入使用。2013年3月份，在王光亮养猪场50米范围内有项目进行施工建设。该建设行为对王光亮养殖场造成严重影响。后王光亮通过信访得知该项目由登封市人民政府负责，于是2018年6月6日，王光亮向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认登封市人民政府不履行法定职责的具体行政行为违法，判决登封市人民政府对王光亮养猪场予以拆迁安置。在案件的审理过程中，登封市人民政府辩称王光亮养猪场50米范围内的施工建设及拆迁主体为郑州市交通运输委员会，并提交了《郑州市发展和改革委员会关于郑州至登封快速通道改建工程可行性研究报告的批复》（郑发改基础（2012）735号）。王光亮认为，根据《动物防疫条件审查办法》第五条的规定，动物养殖场、养殖小区选址应当距离城市市民区、文化教育科研等人口集中区域及公路、铁路等主要交通干线500米以上。一审被告实施的快速通道改建工程在王光亮养殖场50米范围内，远远低于上述文件要求的500米范围，对王光亮的养殖场造成严重影响。一审被告在王光亮养殖场500米范围内实施的快速通道改建工程没有法律依据，属于违法行为。根据登封市政府提供的郑发改基础（2012）735号文件规定，郑登快速通道的改建工程涉及的征地拆迁及相关费用由沿线县（市）、区政府承担，因此登封市人民政府应当承担违法建设的责任。郑州市交通运输委员会改名为郑州市交通运输局，作为项目方应当与登封市人民政府共同承担违法责任。综上，请求确认登封市人民政府、郑州市交通运输局在距离王光亮养猪场500米范围内修建郑州至登封快速通道改建工程的行为违法。郑州市中级人民法院一审查明：王光亮系登封市东华镇王村村民，在王村七组河西经营养殖场。2012年4月16日，郑州市发展和改革委员会作出《郑州市发展和改革委员会关于郑州至登封快速通道改建工程立项的批复》，同年10月22日作出《郑州市发展和改革委员会关于郑州至登封快速通道改建工程可行性研究报告的批复》。2013年1月7日郑州市发展和改革委员会作出《关于郑州至登封快速通道改建工程初步设计的批复》，其中对该工程的初步设计路线走向及建设规模、主要技术标准等问题进行了批复。2013年8月16日郑州市城乡规划局向建设单位郑州市交通运输委核发《建设项目选址意见书》，载明了项目拟选址位置、拟用地面积。2013年8月16日郑州市城乡规划局向项目用地单位郑州市交通运输委核发《建设用地规划许可证》，载明了项目用地位置、用地面积。2013年8月20日郑州市城乡规划局向项目建设单位郑州市交通运输委核发《建设工程规划许可证》，载明了涉案项目的建设位置，其所附附图及附件部分包含总平面图（以红线所示为准）、建设施工图（如有修改以红线为准）。郑州至登封快速通道（以下简称“郑登快速通道”）修建完成后，因王光亮的养殖场距离郑登快速通道桥南50米左右，王光亮多次到市、镇信访部门反映郑登快速通道建成后因车流量大带来噪音大给养殖场造成损失，要求赔偿其损失和选址重建。2017年3月23日东华镇、王村村委会、王光亮达成调解协议，协议如下：一、王光亮反映郑登快速通道给其自家的养殖场造成影响问题，现给予一次性解决其养殖场阶段防护安全费用五万元；二、此协议签字后生效，反映人不得以任何形式、任何时间、任何事由再次到任何地方反映该问题，如违约愿意承担一切法律责任。2018年6月6日，因认为登封市政府未对其进行拆迁安置补偿，王光亮向一审法院提起确认违法并要求登封市对其进行安置补偿之诉。郑州市中级人民法院2019年1月22日作出（2018）豫01行初202号行政判决，以王光亮的养殖场不在公路建筑控制区的范围内，登封市人民政府实际上也并未对王光亮的养殖场实施征收行为为由，驳回王光亮要求确认登封市人民政府不履行征收拆迁安置义务违法及要求登封市人民政府对其予以拆迁安置的诉讼请求。双方未上诉。2019年7月23日，王光亮提起本案诉讼，请求确认登封市人民政府、郑州市交通运输局在距离王光亮养猪场500米范围内修建郑州至登封快速通道改建工程的行为违法。郑州市中级人民法院一审另查明，根据郑州市人民政府2018年12月12日印发的《郑州市机构改革实施方案》规定，郑州市交通运输委更名为郑州市交通运输局。郑州市中级人民法院一审认为：（一）关于王光亮是否具有诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中王光亮作为案涉道路改建工程规划沿线的土地使用者，因其认为案涉道路的改建工程直接影响其经营活动，对其权益造成不利影响，故王光亮系符合上述法律规定的与行政行为具有利害关系的公民，具有本案原告的诉讼主体资格。至于王光亮所主张的损害是否实际存在，是实体审查的内容，不能成为判断王光亮是否适格的理由。一审被告以涉案道路修建行为未对王光亮造成任何实际影响为由主张王光亮不具有诉讼主体资格，一审法院不予支持。（二）关于王光亮的起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，郑州市交通运输局、登封市人民政府虽主张案涉道路改建工程于2013年3月9日开始项目动工实施，但并未举证证明影响到王光亮的相关道路的完工时间，不能证明起诉期限计算的起始时间，且王光亮在2018年6月6日已经对登封市政府提起诉讼，主张相关权利，因该诉讼所耽误的期间应当扣除，故登封市交通运输局、登封市人民政府关于王光亮起诉超过法定期限的意见，一审法院不予支持。（三）关于本案王光亮所诉的修建公路行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。王光亮诉请确认郑州市交通运输局、登封市人民政府修建郑州至登封快速通道的行为违法，根据《中华人民共和国公路法》第八条规定，国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。《中华人民共和国公路法》第二十三条规定，公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度、招标投标制度和工程监理制度。本案郑州市交通运输局作为案涉道路修建项目的建设单位，其依法履行公路管理职责的行为，对于道路沿线的土地使用者、地上附属物所有者等具有明显的单方性和行政强制性，并对相对人的实体权益产生实质性影响，符合行政行为的基本特征，依法属于行政诉讼的受案范围。（四）关于本案被告是否适格问题。本案中，郑州市交通运输局是法定的道路修建实施机关，也是实际承担案涉道路改建项目的建设单位，王光亮对修建道路的行为提起诉讼，郑州市交通运输局是本案适格的被告。登封市人民政府并不直接参与实施道路修建行为，不是本案适格的被告，王光亮对登封市人民政府的起诉应当予以驳回。（五）关于王光亮所诉修建郑州至登封快速通道改建工程的行为是否违法的问题。从本案查明的事实来看，郑州市交通运输局修建案涉道路前履行了立项、规划、环评、用地等手续，不存在违法事实，王光亮要求确认修建案涉道路行政行为违法的请求，一审法院不予支持。王光亮称一审被告未按照批准的路线修建案涉道路、三次改变规划的主张缺乏事实根据，一审法院不予支持。王光亮所主张的损失，可通过其他途径另行解决。综上，王光亮的诉讼请求不能成立，应予驳回。郑州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王光亮的诉讼请求。上诉人王光亮不服一审判决，向本院上诉称：（一）二被上诉人均系适格被告，一审判决认定事实错误。郑州市交通运输局是案涉道路修建实施机关，登封市人民政府对于郑州至登封快速通道修建行为的实施，未尽到相关义务，二被上诉人均对上诉人的权益造成了侵害，均系适格被告。（二）郑州市交通运输局修建案涉道路的行政行为违法。根据《动物防疫条件审查办法》第五条的规定，动物养殖场、养殖小区选址应当距离城市市民区、文化教育科研等人口集中区域及公路铁路等主要干线500米以上。郑州市交通运输局实施的快速通道改建工程离上诉人的养殖场仅50米，应认定为违法。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求或将本案发回重审。登封市人民政府答辩称：（一）登封市人民政府并未参与实施道路修建行为，虽然工程沿路的征地、拆迁、安置工作由登封市人民政府实施，但依据《公路法》的相关规定，上诉人的养猪场不在建筑控制区范围内，登封市人民政府不应对其养猪场进行拆迁安置，因此也并未对上诉人的养猪场有任何损害行为，不是本案适格被告。（二）郑登快速通道改建工程不存在违法事实，系合法行政行为。综上，一审判决适用法律正确，事实清楚，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉人请求，维持原判。郑州市交通运输局答辩称：（一）郑州市交通运输局修建郑州至登封快速通道改建工程的行为不存在违法问题。（二）上诉人诉请实质上是要求确认郑州市交通运输局修建道路选址违法，应当依法对郑州市城乡规划局提出诉讼，郑州市交通运输局并非批准机关，不是本案适格被告。（三）上诉人诉请郑登快速通道改建工程对其养猪场造成的影响，可通过拆迁补偿形式予以解决，郑州市交通运输局不应当对此承担相应责任。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本院二审查明的事实与郑州市中级人民法院一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，一审法院认定王光亮具有本案诉讼主体资格，王光亮的起诉未超过法定起诉期限和郑州市交通运输局是本案的适格被告正确，予以确认。关于王光亮所诉修建郑州至登封快速通道改建工程的行为是否违法的问题，从本案查明的事实来看，郑州市交通运输局修建郑州至登封快速通道改建工程前履行了立项、规划、环评、用地等手续，没有明显的违法事实，王光亮要求确认上述修建行为违法的请求，不予支持。王光亮的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王光亮承担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  于红涛审判员  秦娜娜二〇二〇年七月十七日书记员  张 玥