安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖01行终446号 上诉人（原审原告）乐学风，男，汉族，1972年1月3日出生，住安徽省合肥市庐阳区。 被上诉人（原审被告）合肥市庐阳区人民政府四里河街道办事处，住所地合肥市四里河路33号。 负责人阚海峰，主任。 上诉人乐学风与被上诉人合肥市庐阳区人民政府四里河街道办事处（以下简称四里河街道办）履行行政协议一案，不服安徽省合肥市庐阳区人民法院（2020）皖0103行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 原审查明，2003年11月4日，乐学风与合肥市庐阳区杏花村镇四河村民委员会周湾村民组（以下简称四河村××组）签订《租赁协议》，协议约定甲方（四河村××组）将位于四河村××组联谊化工厂南边约一亩土地（实际丈量0.75亩）租赁给乙方（乐学风），租赁用途是办企业，租赁年限为2003年12月1日至2053年11月31日止；若遇国家建设、征用这块地，土地房屋补偿金归乙方所有。2010年7月30日，双方再次签订《协议》，调整租赁年限为十年，租期至2013年7月31日止，并约定以前所签协议自动作废。同日，双方又在2003年《租赁协议》上补充约定2010年7月30日协议无效，协议有效期至2053年。乐学风在上述租赁的土地上开办空心砖机械厂。2012年6月，合肥市庐阳区四河片区改造项目指挥部办公室发布《四河片区改造项目房屋征迁补偿安置细则》，决定对经市规划部门批准的征迁红线建设范围内的建筑物、构筑物及附属物进行征迁，包含周湾、梁郢、四河、李洼等四个居民组。其中有效安置人口的认定表述为：（1）项目征迁范围内的征地转户在册人口或有二轮土地承包经营合同的人口（含捐资农转非、大中专院校毕业生且无工作的）；（2）夫妻一方是本项目范围内的有效安置人口，其配偶及新生子女；（3）原籍在本次征迁范围内的在校学生，部队服役的战士，服刑、劳教人员；（4）长期随独生子女生活且原籍无房屋、无宅基地的父母；（5）符合计划生育政策的孕妇可增加安置一人；（6）再婚配偶其子女要求安置的必须同时符合下列两个条件方可安置:Ａ、法院明确判给其抚养的；Ｂ、年龄在16周岁以下（已入户）的未成年子女；（7）征迁范围内祖居户，同时符合下列条件，并经居委会、街道证明，按有效安置人口认定：Ａ、房屋系祖辈遗产，明确为产权人所有；Ｂ、产权人及其配偶、子女一直居住且无其他房屋。乐学风的户籍不在此次征收范围内，但其开办的空心砖机械厂在征迁范围内。2012年7月23日，四里河街道办委托安徽九州资产评估事务所对拟征迁用地所涉及的乐学风经营的合肥福之乐空心砖机械厂生产设备的拆迁费进行资产评估。此后，空心砖机械厂被拆除，2015年乐学风收到补偿设备搬迁费用。2012年11月19日，安徽省人民政府作出皖政地〔2012〕756号《关于合肥市2012年度第37批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》，同意征收庐阳区四里河街道四河社居委用地范围内，将集体农用地8.5061公顷（其中耕地2.9367公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地20.1056公顷。2015年2月11日，《合肥市住宅房屋征迁安置协议书》（合庐四协议书号：ＮＯ.000000000487）载明：征迁人为四里河街道办事处，代理人为合肥市宏大拆迁事务有限公司，被征迁人为**（自认其系乐学风外甥，住安徽省××市××），被征迁房屋地址位于四里河街道××河××居民组，产权属性为私有砖混住宅，建筑面积100平方米，各项补偿费用合计45500元，拟安置的（建筑）面积60平方米，预交费用为156000元。在合同落款征迁人代表处有四里河街道办事处及合肥市宏大拆迁事务有限公司签章，征迁人代表处**未签字。此后，因四里河街道办未按照上述协议约定交付安置房屋，乐学风向四里河街道办要求安置，并通过信访程序解决未果。乐学风遂向该院提起行政诉讼，主张虽以**的名义与四里河街道办签订了《合肥市住宅房屋征迁安置协议书》，但该协议所载明的补偿、安置待遇均由乐学风享有，**亦予以认可。**在涉案的征迁项目范围内未实际有房屋。 原审法院认为，行政机关在组织实施征迁与补偿工作时，必须遵守相关法律、法规的规定，依据征迁决定及房屋征迁补偿安置方案的要求签订协议，行政机关违反法律、法规规定，超出征迁补偿安置方案范围，作出相关承诺、签订的协议，应为无效。本案中，《合肥市住宅房屋征迁安置协议书》系四里河街道办在履行征地征迁职责过程中，委托合肥市宏大拆迁事务有限公司签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，依法应当由四里河街道办对此承担法律责任。但是，签订此行政协议的相对人**并非案涉征迁项目集体经济组织成员，亦未有住宅在征迁项目范围内且实际被征迁，明显不符合《四河片区改造项目房屋征迁补偿安置细则》所规定的安置条件，《合肥市住宅房屋征迁安置协议书》应系无效。因此，乐学风要求继续履行《合肥市住宅房屋征迁安置协议书》的诉请，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回乐学风的诉讼请求。 乐学风不服一审判决，向本院提出上诉。 上诉人上诉称，上诉人上诉称，原审判决应当予以撤销，被上诉人应当依法履行案涉协议。主要理由如下： 一、案涉安置协议合法有效。根据案涉协议签订之时施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”乐学风从四河村××组租赁土地办企业，所承租的土地属于建设用地，并非农用地，不违反上述法律规定。若被上诉人主张签订租赁协议之时该地属于农用地且建企业不符合土地利用总体规划，则按照“谁主张、谁举证”的原则，被上诉人应当提供证据证明，但被上诉人并未提供此类证据，故被上诉人的主张不成立。 二、乐学风系被征迁人，依法享有补偿安置权。乐学风从四河村××组租赁的土地被征收，其上的厂房也被一并征收，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款，其享有获得拆迁补偿安置的权利。根据《四河片区改造项目集体土地房屋征迁补偿安置具体问题处理方案》第二条第四项，户籍不在征迁范围内，有房屋但无房产证照的，房屋给予一次性残值收购后拆除。据此，乐学风享有获得拆迁补偿安置的权利。 三、安置协议合法有效。该协议是依被上诉人的安排而签订的，是被上诉人为推进征收拆迁，安排上诉人选择案外人作为名义上的被征迁人与被上诉人签订的。安置协议书确定的相应补偿安置利益本应归属于上诉人，并不是被上诉人所称以恶意串通、欺诈等方式谋取不正当利益。如果被上诉人没有此安排，就上诉人的厂房拆迁安置还可能一直未达成协议，上诉人是根本不会同意其厂房被拆除的。因此安置协议书上未载明上诉人乐学风姓名是被上诉人导致的，并非上诉人过错。安置协议书确定的相应补偿安置利益本应归属于乐学风。 四、案涉安置协议确定的补偿安置待遇合法有效，被上诉人应当履行。案涉安置协议属于房屋征收补偿协议，是被上诉人依法保障真正的被征迁人乐学风获得补偿安置的权利的具体形式。在实施征迁过程中，依被上诉人安排，以案外人名义与被上诉人签订了安置协议书来完成上诉人厂房的拆迁补偿安置。在此背景下，上诉人厂房才交出予以拆除。当前，在上诉人厂房拆除之后，被上诉人又反悔不履行补偿安置义务，显然侵犯了上诉人获得补偿安置的权利。以案外人名义与被上诉人所签订的案涉安置协议系被上诉人提出以厂房换成住房的办法，将对上诉人的补偿安置分拆成十一个住宅房屋征迁安置协议书。不存在恶意串通，也不存在欺诈，这是应被上诉人要求采取的，却让信赖被上诉人的乐学风来承担“得不到其应得的安置补偿”这种后果，显然违反“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”“国家尊重和保障人权”的宪法规定，也违反诚实守信原则。 五、乐学风对其在承租的集体建设用地上所建厂房享有合法财产权利。***2018年11月1日《在民营企业座谈会上的讲话》指出：“要提高政府部门履职水平，按照国家宏观调控方向，在安监、环保等领域微观执法过程中避免简单化，坚持实事求是，一切从实际出发，执行政策不能搞“一刀切”。”“对一些民营企业历史上曾经有过的一些不规范行为，要以发展的眼光看问题……”《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电（2003)42号）规定：“对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。”上诉人厂房的手续不全，但由于在建设用地上且不违反土地利用总体规划，故是可以依据有关法律法规补办手续的。故上诉人对其厂房享有合法财产权利。2014年9月4日中共合肥市委办公厅、合肥市人民政府办公厅印发的《关于开展城乡环境综合治理的实施意见》（合办[2014]28号）要求：“深入治理违法建设。不断巩固'大拆违'成果，将拆违工作从城市向农村延伸、从县城向乡镇延伸，坚持'露头就治、违建就拆'，全面治理城乡违法建设。……对已经形成或在建的违法建筑物和乱搭乱建等，依法采取措施全面开展治理。”在此大背景下，当地政府及有关部门也未认定上诉人厂房为违建而予以强制拆除。最高人民法院在（2018)最高法行申5424号行政裁定书中指出：“在房屋征收过程中，对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑，不予征收补偿；违法拆除因历史形成的无证房屋造成损失的，也不能简单以无证房屋即为违法建筑为由，不予行政赔偿。在行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政赔偿。行政赔偿的项目、数额不得少于被征收人通过合法征收补偿程序获得的行政补偿项目、数额。”从最高人民法院的上述裁判观点看，既然在征迁过程中上诉人厂房未被认定为违建予以拆除，就应当视其为合法建筑。 六、将案涉安置协议认定为无效，有违信赖保护的行政法基本原则。信赖保护原则的基本要求是政府对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。行政行为是有确定力和公信力的，行政行为一经作出，非有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变。尤其是行政机关对行政相对人作出授益行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是相对人过错造成的，行政机关亦不得轻易撤销或改变，如必须撤销或者改变，要对相对人因此受到的损失予以赔偿。本案的实施征迁过程中，上诉人依被上诉人安排，以案外人名义与被上诉人签订了安置协议书来完成上诉人厂房的拆迁补偿安置。在此背景下，上诉人厂房才交出予以拆除。现被上诉人无故不履行安置协议，显然有违信赖保护原则，且安置协议书的签订方式是应被上诉人要求签订的，在此过程中，上诉人并无过错。如将《合肥市住宅房屋征迁安置协议书》认定为无效，不但违背了诚实信用、信赖保护的行政法基本原则，也侵犯了上诉人对被拆迁厂房的合法财产权利。 七、一审判决应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……”本案应判决四里河街道办继续履行案涉安置协议，但本案一审法院却判决驳回乐学风的诉讼请求，故本案二审法院应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定撤销本案一审判决。上诉人为维护自身的合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条提起上诉，恳请本案二审法院全面查明事实、正确适用法律、公平公正审理，支持上诉人的上诉请求：撤销一审判决，并判决被上诉人继续履行案涉协议，即安置给上诉人60平方米的房屋，诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人四里河街道办坚持一审答辩意见，二审未提交新的意见。 本院二审查明的事实与原审一致，对原审判决认定的事实依法予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。《中华人民共和国行政诉讼法》修改之前，本案涉及的房屋征迁安置协议一般通过民事诉讼途径解决。根据“实体从旧，程序从新”原则，当事人对2015年5月1日之前签订的房屋征迁安置协议不服，应当通过民事诉讼途径解决。本案被诉的房屋搬迁安置协议系在该时间之前签订，根据上述规定不应属于人民法院行政诉讼受理范围。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款（二）项规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审法院对此未予审查即作出实体判决，属于适用法律不当。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百二十三条第一款（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省合肥市庐阳区人民法院（2020）皖0103行初41号行政判决。 二、驳回乐学风的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  李琦 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇二〇年七月三十日 书记员  程文 附本裁判文书适用的相关法律规范： 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； （二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理； （三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。