中华人民共和国 安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终665号 上诉人（一审原告）上海汉旭投资管理有限公司，住所地上海市天目中路749弄53号920室。 法定代表人陈苇，该公司董事长。 委托诉讼代理人王志农，北京市中盾律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）蚌埠市商务和外事局，住所地安徽省蚌埠市胜利西路1号。 法定代表人黄善岐，该局局长。 委托诉讼代理人王新武，安徽百济律师事务所律师。 委托诉讼代理人郭洪保，安徽百济律师事务所律师。 第三人皆川美希（中文名吴晓乐），女，日本国籍，1971年10月3日出生，住日本。 委托诉讼代理人李春，安徽径桥律师事务所律师。 原告金亿（香港）有限公司，住所地香港九龙旺角弥敦道610号荷里活商业中心1501室。 法定代表人李石生，该公司董事。 金亿（香港）有限公司、上海汉旭投资管理有限公司(以下简称汉旭公司)诉蚌埠市商务和外事局行政批复一案，安徽省蚌埠市中级人民法院已作出(2018)皖03行初66号行政裁定。汉旭公司不服该裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 金亿（香港）有限公司、汉旭公司一审起诉称，2005年6月16日，原告金亿(香港)有限公司和上海汉旭投资管理有限公司(时用名:上海汉旭实业有限公司)共同出资设立汉旭(蚌埠)置业有限公司。汉旭(蚌埠)置业有限公司成立后，与政府主管部门签订了土地出让合同，依法取得蚌埠新城区67.7亩土地的房地产开发权，进行项目开发。然而，在汉旭(蚌埠)置业有限公司经营期间，第三人皆川美希于2009年8月间伙同他人，伪造原告金亿公司和汉旭公司公章，仿冒原告金亿公司法定代表人李石生(李硕生)、原告汉旭公司法定代表人陈苇，以及时任汉旭(蚌埠)置业有限公司法定代表人王宝喜的签名，采取虚假手段伪造汉旭(蚌埠)置业有限公司《股东会会议记录》、《股权转让董事会决议》、《转让方承诺书》、《放弃优先购买权声明》，以及《汉旭置业公司董事任免书》等文件。并且，在原告完全不知情的情况下，利用上述伪造的文件，将在工商行政管理部门备案的登记在原告名下的汉旭(蚌埠)置业有限公司的股权全部变更登记到第三人皆川美希名下，同时汉旭(蚌埠)置业有限公司法定代表人也由王宝喜变更登记为第三人皆川美希。2012年2月至4月间，第三人皆川美希又违背原告的意愿，在没有告知原告的情况下，办理了汉旭(蚌埠)置业有限公司的注销登记，将汉旭(蚌埠)置业有限公司注销。在此期间，被告根据第三人代表的汉旭(蚌埠)置业有限公司提供的虚假材料，分别于2009年12月24日和2012年3月14日作出《关于同意汉旭（蚌埠）置业有限公司股权转让及变更企业类型、法定代表人和经营住址的批复》和《关于同意汉旭（蚌埠）置业有限公司提前终止的批复》，以上两批复损害申请人的合法权益。为此，原告作为被侵害的汉旭(蚌埠)置业有限公司的股东特向被告提出申请，请求被告依法撤销上述两份批复，但被告拒绝撤销。原告为维护自身的合法权益，特向法院提起行政诉讼，请求依法判决：1、撤销蚌埠市商务局蚌商资［2009］283号《关于同意汉旭（蚌埠）置业有限公司股权转让及变更企业类型、法定代表人和经营住址的批复》；2、撤销蚌埠市商务局蚌商资［2012］3号《关于同意汉旭（蚌埠）置业有限公司提前终止的批复》。 原告明确诉讼请求申请书诉称，由于本案第三人皆川美希伪造股东会决议等文件，将申请人在汉旭(蚌埠)置业有限公司的股权变更到自己名下，因此2018年1月15日，申请人通过邮寄的方式向被告蚌埠市商务局申请撤销蚌埠市商务局蚌商资［2009］283号文件和蚌商审批［2012］3号文件，但被告在收到原告撤销申请书后两个月内未履行法定职责。为此，申请人起诉至蚌埠市中级人民法院，请求依法判令被告：1、履行撤销蚌埠市商务局蚌商资［2009］283号《关于同意汉旭（蚌埠）置业有限公司股权转让及变更企业类型、法定代表人和经营住址的批复》的法定职责；2、履行撤销蚌埠市商务局蚌商资［2012］3号《关于同意汉旭（蚌埠）置业有限公司提前终止的批复》的法定职责。 蚌埠市商务和外事局一审答辩称，（一）答辩人没有收到原告关于撤销涉案审批的申请。（二）原告主张应当撤销涉案审批的理由不成立。（三）［2009］283号批复不影响原告的股东地位和权利。原告的股东身份是由投资行为决定的，若股权没有转让，答辩人的审批行为虽然可以引起注册登记的公示事项的变化，但不影响原告的股东地位和对公司的管理控制权。（四）涉案审批行为不属于行政诉讼的受案范围。经过审批是外商投资企业股权转让协议生效的必要条件，不是充分条件。没有成立的股权转让协议不存在生效的问题，通过审批的协议并不必然生效。答辩人依据汉旭公司的申请作出的统一变更、提前终止的批复产生不了公司变更和终止的法律后果，对原告权利义务不产生直接实际影响，仅是变更和注销登记的前置审查，是过程性行为，依据行政诉讼法解释第一条第二款第六项、第十项的规定，不属于行政诉讼的受案范围。（五）涉案审批行为依法可以不撤销。首先，行政行为具有时效性，现汉旭公司经营的建设项目已经完成，企业已经依法终止多年，答辩人自行撤销审批行为已经没有实际意义。其次，依据国家发改委和商务部令第25号发布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019版）》的规定，负面清单以外的领域，按照内外资一致的原则实施管理，涉案项目无需经过审批。另外，本案原告提出了新的诉讼请求，已经超过起诉期限。 综上，答辩人认为本案既应当驳回原告的起诉，也应当驳回原告的诉讼请求，恳请人民法院依法裁判。 第三人皆川美希一审述称，（一）被诉行政行为属于过程性行为，不属于行政诉讼受案范围，应驳回起诉。被告作出的批复行为，是工商登记部门办理工商登记的前置行为，其本身起不到变更登记的法律效果，不具备最终的法律效力，属于过程性行政行为，不属于可诉的行为。（二）原告开庭前提交的《明确诉讼请求申请书》，依法应不予准许。该申请书所明确的诉请，与原诉讼请求诉的种类不同、被诉行政行为不同、事实根据不同、实施主体不同，属于新的诉讼请求，依据《行政诉讼法司法解释》第70条的规定，应不予准许。（三）原告起诉超过起诉期限，应依法驳回起诉。原告请求法院依职权撤销行政批复行为，被诉行政行为发生的时间分别为2009年12月24日和2012年3月14日，原告提起诉讼的时间是2018年4月12日（诉状的落款时间），早已超过法律规定的最长5年起诉期限，依法应当驳回原告起诉。在原告《明确诉讼请求申请书》中，其请求的是判令被告履行法定职责之诉，其应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。而本案，原告认可其于2018年1月15日邮寄了申请书，则应当在提出申请后的8个月之内即2018年9月15日之前，诉请被告履行法定职责，原告首次提出该诉请时间是2020年3月10日，早已超过了起诉期限，应当依法驳回起诉。（四）被告的行政行为依法合规。案涉行政行为依法合规的论述意见同被告答辩，不再赘述。（五）原告所述的事实，没有证据证明，特别是有关第三人行为的表述，构成诽谤。 一审法院审理查明，2005年6月6日，金亿（香港）有限公司和上海汉旭投资管理有限公司（成立时名为上海汉旭实业有限公司，2008年更名为上海汉旭投资管理有限公司，营业执照于2018年5月31日被吊销）投资设立汉旭（蚌埠）置业有限公司。依汉旭（蚌埠）置业有限公司申请，2009年12月24日，被告作出蚌商资［2009］283号《关于同意汉旭（蚌埠）置业有限公司股权转让及变更企业类型、法定代表人和经营地址的批复》，2012年3月14日，被告作出蚌商审批［2012］3号《关于同意汉旭（蚌埠）置业有限公司提前终止的批复》。蚌埠市市场监督管理局于2009年11月9日核准该公司法定代表人变更登记、于2009年12月28日核准该公司股权变更登记、于2012年4月16日决定准予该公司注销登记。2018年1月15日，原告向被告邮寄了撤销上述两份批复的申请书，但被告一直未予答复。2018年5月4日，原告向法院提起行政诉讼，请求依法判决：1、撤销蚌埠市商务局蚌商资［2009］283号《关于同意汉旭（蚌埠）置业有限公司股权转让及变更企业类型、法定代表人和经营住址的批复》；2、撤销蚌埠市商务局蚌商资［2012］3号《关于同意汉旭（蚌埠）置业有限公司提前终止的批复》。 一审法院另查明，蚌埠市商务局在2015年6月因机构改革名称变更为蚌埠市商务和外事局（挂市粮食局、市人民政府侨务办公室、市人民政府港澳事务办公室牌子），2019年3月份，因机构改革职责调整，蚌埠市商务和外事局不再保留市人民政府侨务办公室和市粮食局牌子。第三人皆川美希在中华人民共和国领域内没有住所。 一审法院认为，原告于2018年5月4日向本院提起行政诉讼，其诉请是要求人民法院撤销被告的行政批复行为，2020年3月10日，原告虽然又提出明确诉讼请求申请，要求被告履行撤销批复行为的法定职责，但两个诉讼请求无本质区别，其目的仍为撤销行政批复行为。对于原告所诉的要求撤销被告作出的蚌商资［2009］283号《关于同意汉旭（蚌埠）置业有限公司股权转让及变更企业类型、法定代表人和经营地址的批复》和蚌商审批［2012］3号《关于同意汉旭（蚌埠）置业有限公司提前终止的批复》，分别由被告于2009年12月24日和2012年3月14日作出，原告提起本案诉讼的时间是2018年5月4日，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。依据上述规定，原告的起诉已经超过法定的起诉期限，应当予以驳回。被告和第三人关于本案已经超过起诉期限的辩解理由成立，予以采纳。对于原告其他诉请及被告、第三人的其他辩解理由，因本案仅是从程序上进行审理，认定原告的起诉已超过起诉期限，故对原告其他诉请及被告、第三人的其他辩解理由，不再进行审查。综上，原告的起诉已经超过法定起诉期限，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告金亿（香港）有限公司、上海汉旭投资管理有限公司的起诉。 汉旭公司上诉称，一审裁定驳回上诉人的起诉属于适用法律错误。一、上诉人于2018年1月15日通过特快专递向被上诉人邮寄《撤销批复申请书》，向被上诉人申请撤销蚌埠市商务局蚌商资(2009)283号文件《关于同意汉旭(蚌埠)置业有限公司股权转让及变更企业类型、法定代表人和经营地址的批复》和蚌商审批（2012)3号文件《关于同意汉旭(蚌埠)置业有限公司提前终止的批复》。2018年1月16日被上诉人收到《撤销批复申请书》，但被上诉人在法定60日的期限内没有给予上诉人答复，因此上诉人于2018年4月12日向蚌埠市中级人民法院提起诉讼。上诉人的起诉完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。”和《最高人民法院关于适用的解释》第四条“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六内提出。”的规定，没有超过法律规定的起诉期限。二、一审裁定依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，认定上诉人的起诉已经超过法定的起诉期限，是对《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的错误适用。该第四十六条规定的是“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出具体行政行为之日起六个月内提出”，而本案上诉人并非直接向人民法院提起诉讼，上诉人是首先向被上诉人提出履行保护上诉人财产权利的申请，在被上诉人依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十九条规定的六十日期限内没有给予上诉人答复的情况下，上诉人才依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第四条的规定向蚌埠市中级人民法院提起诉讼，上诉人的起诉完全符合法律规定，没有超过起诉期限。而一审裁定却认定上诉人起诉已经超过法律规定的起诉期限，显然适用法律错误。三、由于被上诉人在法律规定的期限内没有给予上诉人答复，因此应该依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被上诉人在一定期限内依法履行撤销汉旭(蚌埠)置业有限公司股权变更登记、法定代表人变更登记和注销登记的法定职责。综上所述，一审裁定适用法律错误，恳请依法撤销一审裁定，改判被上诉人履行法定职责。 汉旭向一审法院提交以下证据： 1、撤销批复申请书、邮寄回执、邮件查询结果。 证明：原告向被告申请撤销［2009］283号文件、［2012］3号文件的申请书，被告已经于2018年1月16日收到。 2、国家企业信息系统查询结果、企业名称预先核准通知书。 3、出任董事职位同意书、董事会人员委派书。 4、股东会记录、股权转让董事会决议、股权转让协议、转让方承诺、放弃优先购买权声明、汉旭（蚌埠）置业有限公司清算报告。 5、外商投资企业变更（备案）申请书、外商投资企业股权变更登记所需提交的文件。 6、声明（李石生）。 7、蚌埠市公安局刑侦支队张大卫警官给王宝喜的微信截屏。 证据2至证据7共同证明汉旭（蚌埠）置业有限公司去办理批复手续所持有的文件均为虚假的。 8、蚌埠市商务局蚌商资［2009］283号《关于同意汉旭（蚌埠）置业有限公司股权转让及变更企业类型、法定代表人和经营地址的批复》。 9、蚌埠市商务局蚌商审批［2012］3号《关于同意汉旭（蚌埠）置业有限公司提前终止的批复》。 证据8、9证明所申请撤销的文件。 蚌埠市商务和外事局在举证期限内向一审法院提交以下证据： 1、统一社会信用代码证书、法定代表人证明。证明被告的主体资格。 2、国家发改委第25号令。证明涉案项目已经不需要审批。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，“法律不保护权利上的睡眠者”，为了促使公民、法人或者其他组织及时通过诉讼程序维护自身权益，尽快稳定行政法律关系，法律对起诉期限作出了相应规定。行政诉讼的起诉期限是指公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益向人民法院提起行政诉讼的法定期间，当事人只有在法定期间内提起诉讼，才有可能获得司法救济。起诉期限是法定的起诉条件之一，超过起诉期限将丧失进入实体审查的程序权利，在不否定相关当事人的举证责任的前提下，法院亦可以对起诉期限主动审查。 具体到本案，被上诉人于2009年12月24日作出的蚌商资［2009］283号《关于同意汉旭（蚌埠）置业有限公司股权转让及变更企业类型、法定代表人和经营地址的批复》、2012年3月14日作出蚌商审批［2012］3号《关于同意汉旭（蚌埠）置业有限公司提前终止的批复》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。汉旭公司不服上述批复行为，至2018年5月4日才向一审法院提起行政诉讼，距该批复作出已逾五年，其要求人民法院撤销上述行政行为，显然超过了法律规定的期限，人民法院不应立案，已经立案的也应驳回起诉。汉旭公司上诉认为，其于2018年1月15日向上诉人邮寄了《撤销批复申请书》，向被上诉人申请撤销蚌埠市商务局蚌商资(2009)283号文件《关于同意汉旭(蚌埠)置业有限公司股权转让及变更企业类型、法定代表人和经营地址的批复》和蚌商审批（2012)3号文件《关于同意汉旭(蚌埠)置业有限公司提前终止的批复》，并非直接向人民法院提起诉讼，而是首先向被上诉人提出履行保护上诉人财产权利的申请，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，没有超过法律规定的起诉期限。对此本院认为，汉旭公司修改前诉讼请求是请求法院依据职权撤销案涉行政行为，修改后是请求法院责令被上诉人自行撤销案涉行政行为，修改前后的诉讼请求在本质上并无二致，目的都是请求人民法院行使司法权，对案涉批复行为实施监督，人民法院如果进行实体审理，均需对案涉批复行为是否合法、是否应当撤销进行审查。汉旭公司明知起诉原批复行为已经超过法定起诉期限，进而改变诉讼请求，请求人民法院判令被上诉人履行自行撤销案涉批复行为的职责，实质上属于规避法律规定的起诉期限。如果当事人均采取此种迂回诉讼方式，法律规定的起诉期限制度将形同虚设，故一审法院驳回汉旭公司的起诉并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，汉旭公司的上诉理由不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二〇年七月二十三日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。