云南省普洱市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云08行终19号上诉人（原审原告）白旺发，男，哈尼族，1961年6月10日生，住址普洱市江城哈尼族彝族自治县。委托代理人李永康，云南新南疆律师事务所律师。代理权限：特别授权。被上诉人（原审被告）江城哈尼族彝族自治县勐烈镇人民政府。地址普洱市江城哈尼族彝族自治县勐烈大街145号。法定代表人郭忠德，镇长。被上诉人（原审被告）江城哈尼族彝族自治县人民政府。地址普洱市江城哈尼族彝族自治县勐烈大街98号。法定代表人杨绍武，县长。第三人刀德平，男，傣族，1973年1月16日生，农民，住址普洱市江城哈尼族彝族自治县。第三人江城哈尼族彝族自治县勐烈镇大寨村民委员会大竹棚村民小组。代表人陈罗顺，男，哈尼族，1985年3月5日生，农民，住址普洱市江城哈尼族彝族自治县。系该村民小组组长。上诉人白旺发诉被上诉人江城哈尼族彝族自治县勐烈镇人民政府（以下简称勐烈镇政府）行政处理决定和被上诉人江城哈尼族彝族自治县人民政府（以下简称江城县政府）行政复议决定争议一案，不服云南省普洱市思茅区人民法院（2019）云0802行初38号行政判决，于2020年6月10日向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。白旺发起诉称：1997年7月1日，当时的红疆乡大寨村大竹棚合作社将白旺发户开垦的水田一亩承包给该户，白旺发户依法取得承包经营权。四至界限为：东至山坡脚，南至山坡脚，西至山坡脚，北至山坡边。农村集体耕地延长承包经营再次确认了白旺发户对该地的承包经营权，并取得农地承包权证（2013）第01-04018号农村土地承包经营权证。2015年12月，刀德平在白旺发户承包的北部界限范围内准备建盖房屋，为维护原告的合法权益，白旺发向勐烈镇政府申请解决。2019年5月27日，勐烈镇政府作出勐政发[2019]7号《关于大寨村大竹棚组白旺发与刀德平土地使用权属争议的处理决定》（以下简称7号《处理决定》），认为白旺发及刀德平均不具有对该争议土地的合法使用权属，该争议土地为大竹棚小组集体所有，从未发包到任何一户。白旺发不服向江城县政府申请复议，江城县政府通过复议作出江政复决字[2019]06号《行政复议决定书》（以下简称6号《复议决定》），维持了勐烈镇政府作出的原处理决定。白旺发认为勐烈镇政府作出的处理决定和江城县政府作出的复议决定，认定事实错误，程序违法，请求人民法院依法予以撤销，并判令勐烈镇政府重新作出具体行政行为。原审法院认定的案件事实：江城哈尼族彝族自治县勐烈镇大寨村民委员会大竹棚村民小组（以下简称大竹棚小组）1981年取得《集体山林管理证》，管理面积200亩，四至界线：东至李旺寨旧家，南至国境线，西至大竹棚丫口，北至大脖领岗梁子。白旺发、刀德平系大竹棚小组村民。2014年，白旺发与刀德平因位于大竹棚小组的荒地发生使用权纠纷，经大寨村调解委员会等组织多次调解未果后，白旺发向勐烈镇政府申请确权。2017年12月27日，勐烈镇政府作出处理决定，白旺发不服申请行政复议，江城县政府作出复议决定，维持了勐烈镇政府的处理决定。白旺发不服提起行政诉讼。2018年11月28日，思茅区人民法院作出（2018）云0802行初14号行政判决，以行政程序违法、认定事实不清、适用法律不当为由撤销勐烈镇政府的处理决定和江城县政府的复议决定，并责令勐烈镇政府重新作出行政处理。经过勐烈镇政府进一步调查查明：1.案涉争议地面积1.24亩，原为集体空闲土地，现被刀德平平整为两个宅基地，靠秧田下方的宅基地面积0.76亩，该地由刀德平户开荒种植，后由白旺发户种植几年后荒芜；靠国防路石头多的宅基地面积为0.48亩，因石头多，无法耕种，双方均未种植过。2.争议地旁的秧田部分，自1982年起由刀德平的父亲刀阿寿（已故）连续耕种几年后，1992年，白旺发因没有秧田，经刀阿寿同意，在刀阿寿耕种的地块内开垦秧田7丘，面积0.8亩，现由白旺发管理使用，无争议。3.白旺发持有的《农村集体耕地延长承包合同书》中地块名称：大坝子田，承包种类：水田，承包面积：1亩（测量面积8.3亩），四至界线为：东至山坡脚，南至山坡脚，西至山坡脚，北至山坡脚。经走访分山证人及实地勘察，争议地不在该合同书四至界线内；4.刀德平未能提供对争议地具有使用权的任何权源证据，对争议地不具有合法使用权；5.争议地虽位于大坝子田旁，但与大坝子田之间还有集体生产道路相隔。争议地不属于林地，属于集体所有土地，大竹棚小组未发包给任何一户。2019年5月27日，勐烈镇政府作出7号《处理决定》，裁决：“申请人及被申请人均不具有对该争议土地的合法使用权属，该争议土地为第三人大竹棚小组集体所有，从未发包到任何一户”。白旺发不服向江城县政府申请行政复议。2019年9月20日，江城县政府通过复议作出6号《复议决定》，维持了勐烈镇政府作出的7号《处理决定》。白旺发不服勐烈镇政府作出的行政行为和江城县政府作出的复议行政行为提起行政诉讼。原审法院审查认为，关于原告是否具有诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下筒称《行政诉讼法》）第二十五条第一款、第二十六条第二款和《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第五条规定，白旺发系本案土地权属争议确权行为的相对人，与确权行为有利害关系，又系行政复议申请人，其不服勐烈镇政府作出的《处理决定》和江城县政府作出的《复议决定》，有权提起行政诉讼。关于被告是否具有诉讼主体资格的问题。本案争议地属于土地，根据《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第十六条规定，本案在勐烈镇政府管理范围内，争议双方白旺发、刀德平系个人之间争议，勐烈镇政府有权作出处理决定，主体适格。根据《行政复议法》第十三条第一款规定，江城县政府作为勐烈镇政府的上一级人民政府，有权受理不服勐烈镇政府确权行为的行政复议，其作出行政复议决定，主体适格。关于勐烈镇政府土地确权行为是否合法的问题。《土地权属争议调查处理办法》第十五条规定：“国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查。”第十八条规定：“在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。”第二十一条规定：“对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。”第二十七条规定：“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第三十条第一款规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”第三十三条规定：“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。”本案中，勐烈镇政府收到白旺发的申请后，进行了调查，通知当事人及有关人员到现场对争议的土地进行实地勘验，对白旺发提供的权属证据《农村集体耕地延长承包合同书》中地块大坝子田（承包种类：水田，承包面积：1亩，四至界线为：东至山坡脚，南至山坡脚，西至山坡脚，北至山坡边）进行勘验后，该地块四至界线与实际状况明显不符，过于宽泛。经勐烈镇政府查证属实，大坝子田实际测量面积为8.3亩。组织当事人进行了调解，调解不成由勐烈镇政府作出了《处理决定》，该《处理决定》通知了大竹棚小组作为第三人，程序合法。确定争议地属于土地，鉴于争议双方均对争议土地不具有使用权，该土地位于大竹棚小组1981年取得的《集体山林管理证》四至界限范围内，大竹棚小组对集体所有的土地及林地能提交的书面证据仅有《集体山林管理证》，原审法院采信争议地属于大竹棚小组集体所有，《处理决定》认定事实清楚，内容适当。白旺发认为勐烈镇政府重新作出处理决定过程中没有进行勘察、测量；作出处理决定的依据没有依法向白旺发公开，并经白旺发质证或听证。根据《土地权属争议调查处理办法》的规定，重新作出《处理决定》不是必须进行勘验及听证，勐烈镇政府并未违反法定程序，白旺发的上述主张，不予支持。认定勐烈镇政府作出的《处理决定》合法。关于江城县政府行政复议是否合法的问题。江城县政府根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，对被申请人作出的具体行政行为进行审查讨论，认为勐烈镇政府作出的《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，作出维持勐烈镇政府的处理决定并无不当。对白旺发要求撤销江城县政府作出的《复议决定》的诉讼请求，不予支持。关于刀德平是否非法占用农用地建盖房屋的问题不属于本案审理范畴，不予处理。综上述，根据《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第二款、第六十九条、第一百零二条，《中华人民共和国行政复议法》第五条、第十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项之规定，判决驳回白旺发的诉讼请求。案件受理费50元，由白旺发负担。上诉人白旺发上诉称：请求二审法院依法撤销云南省普洱市思茅区人民法院（2019）云0802行初38号行政判决；撤销勐烈镇政府7号《处理决定》和江城县政府6号《复议决定》；判令被上诉人勐烈镇政府重新做出具体行政行为。上诉理由：第一，上诉人1992年在争议地段开垦荒坡地为水田，大竹棚合作社1997年将该水田一亩承包给上诉人，上诉人依法取得承包经营权。2013年农村集体耕地延长承包经营再次确认了上诉人对该地承包经营权，同时取得江城县政府核准颁发的农地承包权证（2013）第01-04018号农村土地承包经营权证。2015年12月刀德平在上诉人承包的北部界限范围内推地准备建房，上诉人为了维护本人的合法权益，才向勐烈镇政府申请要求给予解决。第二，勐烈镇政府的7号《处理决定》和6号《复议决定》认定事实错误，一审判决维持不妥。在上诉人的承包合同和经营权证上均列有上诉人合法承包的水田，勐烈镇政府的7号《处理决定》未作认定，属认定事实错误。谁开发谁使用的惯例是确认土地权属争议的原则，争议地块依法、依惯例均应确认属上诉人使用的权属范围。第三，原判决对7号《处理决定》和6号《复议决定》适用法律错误未纠正。首先，争议土地属于林地还是农地，在被上诉人列举的书证第七组证据显示争议地块系林地范围。被上诉人适用土地管理法作出决定显然是适用法律错误。其次，《处理决定》和《复议决定》所依据的法律、法规、证据没有通知上诉人、告知上诉人。第四、一审判决维持勐烈镇政府的行政处理决定和江城县政府的行政复议决定行政程序违法，一审判决维持不妥。首先，二被上诉人重新做出处理过程中没有进行勘察、测量，更没有通知上诉人参加；其次，对作出处理决定的依据没有依法向上诉人公开，并经上诉人质证或听证；再次，处理决定没有对被上诉人非法占用农用地建盖房屋的行为进行确认并处理是极为不负责的做法，原判决知悉后未履行法定职责是适用法律错误。被上诉人勐烈镇政府、江城县政府和第三人刀德平、大竹棚小组均未提交书面答辩意见和陈述意见。二审中，当事人未向本院提交《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”。本院二审对一审法院认证意见审查认为，上诉人白旺发在一审中提交的第一组证据材料户主白跃生1999年7月1日签订的《农村集体耕地延长承包经营合同书》（合同书编号：01-04006）及《农村集体耕地延长承包合同书（副本）》（合同书编号：01-04006）和户主白旺发2013年1月15日签订的《农村集体耕地延长承包经营合同书》（合同书编号：01-04018）及农地承包权证（2013）第01-04018号《农村土地承包经营权证》的承包耕地登记表中均记载有地块名称“大坝子田”。承包种类水田。承包面积1亩。四至界线为：东至山坡脚，南至山坡脚，西至山坡脚，北至山坡（边）脚。根据合同书和经营权证反映情况，从白跃生签订承包合同书承包“大坝子田”至白旺发与其弟白玉平分户时白旺发分出“大坝子田”进行单独承包，并于2013年1月15日与大竹棚村民小组签订农村土地承包合同书，“大坝子田”的面积、种类和四至前后均没有发生实质性的变化；根据上诉人白旺发和第三人刀德平证实，争议地块刀德平户和白旺发户先后各自均耕种过，白旺发户并未提供能够证实争议地长期以来均属于水田的证据；接受政府调查走访的村民和第三人大竹棚小组均主张争议地未发包给任何一户村民进行承包经营。综上理由，白旺发提交的第一组证据材料不能有效的证明争议地在其承包合同范围内，本院二审不认可一审法院采信白旺发提交的第一组证据材料与本案争议地块具有关联性的认证意见，也就是说，本院二审认为白旺发提交的第一组证据材料不能证明争议地块在其承包合同“大坝子田”地块面积之内，该证据材料与本案争议土地没有关联性。对一审法院采信白旺发提交的第一组证据材料的真实性、合法性的认证意见，本院无异议。一审法院对本案其他证据材料的认证意见，本院予以确认。本院二审查明的案件事实与一审法院认定的案件事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。本案中，由于6号《复议决定》和原审法院的判决均维持了原行政行为，综合当事人诉辩意见，本案关键的争议焦点为：勐烈镇政府作出的7号《处理决定》是否合法？根据本案当事人争执的主要问题，本院依法作出如下评判意见：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。争议地块位于大竹棚小组土地权属范围内，且对土地使用权争议的双方当事人同属大竹棚小组内部成员；上诉人白旺发农村土地承包合同承包地块是否包含争议地四至不明确，第三人刀德平没有提供证据证明争议地属于大竹棚小组发包给其使用的土地。据此，上诉人白旺发对争议土地申请勐烈镇政府进行土地使用权确权，勐烈镇政府依法受理上诉人白旺发的申请后对争议地作出行政处理决定，属于履行其政府法定职责，具有法律依据。一审法院对本案原告和被告主体的确认符合《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，本院予以确认。本案中，上诉人白旺发主张争议地段属于其开垦荒坡地为水田，并于1997年填入其户地名“大坝子田”承包面积之内。但上诉人白旺发在一审审理过程中，并未提供其开垦争议地块为水田进行耕种的证据，也未提供相应的证据证明争议地块包含于“大坝子田”承包土地之中。勐烈镇政府根据接受调查的大竹棚小组村民证实，大竹棚小组对争议地块未进行过发包，在上诉人白旺发、第三人刀德平均不能举证证明争议地属于其承包经营土地的情况下，作出申请人及被申请人不具有对该争议土地的合法使用权属，该争议土地为第三人大竹棚小组集体所有，从未发包到任何一户的7号《处理决定》，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律依据、处理适当。一审法院对勐烈镇政府作出的行政处理行为认定合法的意见，本院予以支持。被上诉人勐烈镇政府受理白旺发申请后，详细进行走访调查，进行现场勘查，并对“大坝子田”承包地块和争议地块实际测量，组织争议双方进行调解，在未调解成功的情况下作出行政处理，双方当事人的基本权利已经得到充分保障。上诉人白旺发提出被上诉人勐烈镇政府作出的处理决定事实不清、程序违法的主张，没有证据和理由予以印证，本院不予支持。江城县政府受理白旺发的行政复议申请后，依照《行政复议法》第二十三条、第二十八条规定，按照法律规定的行政复议程序，充分履行了对本案行政行为的复议职责，所作出的6号《复议决定》程序合法，适用法律依据正确。一审法院对江城县政府作出的行政复议行为认定合法的意见，并无不当。上诉人白旺发关于江城县政府作出6号《复议决定》，认定事实不清的上诉理由，本院不予支持。关于上诉人白旺发提出被上诉人勐烈镇政府7号《处理决定》和江城县政府6号《复议决定》未明确争议地属于林地还是农地，被上诉人举证第七组证据显示争议地块属于林地范围，被上诉人适用《中华人民共和国土地管理法》作出行政处理决定和行政复议决定属适用法律错误，应当给予撤销的问题。针对本案争议地属于林地还是土地的问题，思茅区人民法院作出（2018）云0802行初14号行政判决撤销勐烈镇政府勐政发[2017]159号处理决定，责令勐烈镇政府重新作出行政处理决定后，通过勐烈镇政府进一步调查，大竹棚上、下两组2019年2月13日通过的《关于勐烈镇大寨村大竹棚上、下两组一事一议表决会议》说明争议地属于土地，不属于林地。据此，勐烈镇政府适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定作为行政主体行使法定职权的法律依据作出7号《处理决定》，适用法律依据正确，本院予以支持；上诉人白旺发该主张，本院不予支持。关于上诉人白旺发提出勐烈镇政府在对本案作出处理时，没有对第三人刀德平非法占用农用地建盖房屋的行为进行确认并处理是极不负责的问题。一审法院判决时巳经释明该问题属于另一个法律关系，不属于本案审理的范畴，在本案中不宜进行评判。一审法院判决中作出的释明意见符合法律规定，本院二审予以确认。本案中，勐烈镇政府作出的7号《处理决定》中“本机关调查收集的证据材料：1.《农村集体耕地延长承包合同书》，合同编号01-04007；2.《农村土地承包经营权证申请书》勐烈（镇）农地证请（2009）第01-04007号”。根据在卷材料显示，勐烈镇政府调查收集的白跃生《农村集体耕地延长承包合同书》的合同编号是第01-04006而非第01-04007号。经过勐烈镇政府核实，7号《处理决定》中白跃生农村承包合同编号属于笔误，并向本院提供了白跃生户农村土地延长承包合同书合同编号是第01-04006号的更正说明。本院审查认为，勐烈镇政府的更正说明与镇政府调查收集的白跃生户农村土地承包合同存档底册一致，虽然勐烈镇政府在作出本案处理决定使用证据方面存在一定的瑕疵，但该瑕疵未对当事人的权益产生影响，本院对更正说明予以确认。综上所述，思茅区人民法院（2019）云0802行初38号行政判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。被上诉人勐烈镇政府作出的7号《处理决定》和被上诉人江城县政府作出的6号《复议决定》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。上诉人白旺发上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款、第一百零二条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人白旺发负担。本判决为终审判决。审判长 刘 德审判员 张椿苑审判员 李正松二〇二〇年七月二十日法官助理杨蕙嘉书记员速娜附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。