广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终27号上诉人（原审原告）：英德市黄花镇放板村黄洞经济合作社（以下简称黄洞村）。负责人：邓神益，组长。上诉人（原审原告）：英德市黄花镇放板村东风经济合作社（以下简称东风村）。负责人：邓亚德，组长。上诉人（原审原告）：英德市黄花镇放板村红旗经济合作社（以下简称红旗村）。负责人：邓桥养，组长。上诉人（原审原告）：英德市黄花镇放板村新屋二经济合作社（以下简称新屋二村）。负责人：邓国云，组长。上述四上诉人共同委托代理人：戴海燕，广东乐同律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市金子山大道1号行政服务中心综合楼。法定代表人：肖勇科，市长。委托代理人：梁建业，广东浈阳律师事务所律师。委托代理人：张建生，英德市山林调处办工作人员。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路18号市机关办公大楼1号楼。法定代表人：黄喜忠，市长。委托代理人：张小军，清远市林业局工作人员。委托代理人：殷朝武，清远市法制局工作人员。原审第三人：清远市金鸡林场（以下简称金鸡林场）。住所地：广东省英德市九龙镇国营金鸡林场。法定代表人：唐文锋，场长。委托代理人：钟智勇，该林场工作人员。委托代理人：罗献军，该林场工作人员。上诉人黄洞村、东风村、红旗村、新屋二村因诉被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府林权争议行政处理及行政复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院作出的（2018）粤18行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：一、争议山场的基本情况。黄洞等四村与金鸡林场争议的山场，名为面前山，面积48亩，四至范围东至防火线（黄洞等四村称山塘角），南至山背防火线（黄洞等四村称山顶与茶坑交界），西至防火线（黄洞等四村称油槽坜），北至水库边大路（黄洞等四村称水库路面）。属林地性质。二、争议山场的纠纷过程。2017年4月21日，黄洞等四村向英德市人民政府提交书面申请及证据材料，请求英德市人民政府将争议范围内的山林确权为其所有。英德市人民政府受理后，于5月2日书面通知黄洞等四村和金鸡林场维持争议林木林地现状。5月5日，英德市人民政府制发《林权争议受理公示》，将争议范围在放板村委会进行为期30日天的公告。截至6月3日公告期限届满，无人提出异议。同日，英德市人民政府书面通知金鸡林场答复和举证。6月14日，金鸡林场提交了书面答复和有关证据材料。林权争议调处期间，英德市人民政府组织争议双方实地勘查，明确争议四至范围和核对相关权属凭证；对有关人员开展调查；组织争议双方进行协商，但未能达成一致意见。2017年11月21日，英德市人民政府作出处理决定，将争议山场面前山的林木林地权属（人工种植的竹子除外）归金鸡林场所有。2017年12月20日，黄洞等四村不服上述处理决定，向清远市人民政府申请行政复议。清远市人民政府受理后，通知英德市人民政府提交答复和举证，同时通知金鸡林场参加行政复议和举证。2018年2月24日，清远市人民政府以需进一步核查有关证据材料为由，决定将审查期限延长30天。2018年3月18日，清远市人民政府作出复议决定，维持英德市人民政府作出的处理决定，并送达给当事人。三、处理决定的主要内容：（一）黄洞等四村提供1982年6月18日原英德县人民政府颁发的英林证字№0006316《山权林权所有证》，持证单位黄洞村，该证第五栏记载：山名面前山横头，面积200亩，四至范围东至仙人再酒，南至石寨江，西至水库仔坝，北至本村。经现场勘查，该证四至范围包括整个争议范围。黄洞等四村称其有1962年生产队土地房产所有证，但并没有提供相关依据。（二）金鸡林场提供1958年广东省林业厅勘测设计队《英德县新村林场建场规划图》、1959年《英德县人民委员会关于建立国营金鸡林场的通知》（〔59〕英林字第6号），经查，该规划图和通知所涉及林地的四至范围包含整个争议山场范围；还提供1981年英林证字№0003661《山权所有证》及英林证字№0001717《林权所有证》，该两证第二栏山名均为面前山，面积40亩，东至防火线，南至山背防火线，西至防火线，北至水库边大路，经现场勘查，该两证两栏四至范围与整个争议山场四至范围相吻合。（三）黄洞等四村和金鸡林场各提交一份1981年11月25日签订的《英德县山林权发证山林界址协议书》，两份协议书笔迹虽然不同，但所持协议原件的内容一致。协议书第二条约定“坪坑、高桥山界址，东至大坑山防火线，南至狐狸岩防火线，西至现有国有林为界，……北至石引子。佛子凹防火线内的山权林权归林场所有，界址外归原山主。面前山种子园，仍保留作种子园经营，山权林权归林场所有”，经现场勘查，该协议第二条约定所涉及林地面前山种子园的四至范围包括整个争议山场四至范围。（四）黄洞等四村提供的1982年英林证字№0006316《山权林权所有证》和金鸡林场提供的1981年英林证字№0003661《山权所有证》两证两栏登记出现重叠，属重填重发情形。对黄洞等四村及金鸡林场提供的证据来源溯源时发现，两当事人已于1981年签订了一份《英德县山林权发证山林界址协议书》，该协议当事人双方已约定将该争议山场面前山的所有权划归金鸡林场所有。黄洞等四村除1982年山权林权所有证外，并没有提供声称的1962年土地房产所有证，也没有提供其他与该争议山场有关联的证件。金鸡林场还提供了1958年广东省林业厅勘测设计队《英德县新村林场建场规划图》及1959年《英德县人民委员会关于建立国营金鸡林场的通知》（〔59〕英林字第6号）。（五）经营事实方面，争议山场面前山金鸡林场自上世纪七十年代作为种子园育苗经营，后期更新改造重新种植杉树，并一直经营至今。金鸡林场提供有《造林营林措施登记》、《小班调查记录表》、《各地类面积统计表》、《小班调查卡片》，争议范围内大部分范围为金鸡林场所种植的杉树，另有零星苗竹、笋竹是由黄洞等四村村民所种植。英德市人民政府认为：黄洞等四村提供1982年6月18日英德县人民政府颁发的英林证字№0006316《山权林权所有证》，该证第五栏山名面前山横头，四至范围包括整个争议范围，但1981年与金鸡林场签订的《英德县山林权发证山林界址协议书》第二条已约定将该争议山场面前山种子园的权属划归金鸡林场。黄洞等四村1982年英林证字№0006316《山权林权所有证》没有按该协议约定填发，英德市人民政府不予采信。因此，黄洞等四村提出占有争议山场所有权理由不充分，英德市人民政府不予支持。金鸡林场提供1958年广东省林业厅勘测设计队《英德县新村林场建场规划图》、1959年《英德县人民委员会关于建立国营金鸡林场的通知》（〔59〕英林字第6号）该规划图和通知所涉及林地四至范围包含整个争议山场范围。依据1981年《英德县山林权发证山林界址协议书》第二条约定填发了1981年英林证字№0003661《山权所有证》及英林证字№0001717《林权所有证》第二栏面前山，权属来源清楚。因此，金鸡林场提出占有整个争议山场理由充分，英德市人民政府予以支持。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第二十条的规定，英德市人民政府处理决定如下：争议山场山名面前山，面积48亩，四至范围东至防火线、南至山背防火线，西至防火线，北至水库边大路，此四至范围的林木林地权属（人工种植的竹子除外）归金鸡林场所有（详见附件）。人工种植竹子归种植者所有，由种植者和林地所有权人协商林地使用事宜，协商不成可通过诉讼程序解决。四、复议决定的主要内容（一）黄洞等四村向英德市人民政府申请将现争议地归其所有，并提供了1982年英林证字№0006316《山权林权所有证》和《英德县山林权发证山林界址协议书》等材料。金鸡林场提供了《英德县新村林场建场规划图》、《英德县人民委员会关于建立国营金鸡林场的通知》、《英德县山林权发证山林界址协议书》、1981年英林证字№0003661《山权所有证》、英林证字№0001717《林权所有证》等材料。2017年9月6日，英德市山林调处办组织争议各方召开协商会议，但协商未果。英德市人民政府查明争议山场山名、面积、四至范围、性质后，对争议各方提交的证据材料进行了调查核实，并在处理决定中阐述了采信与不予采信的理由。英德市人民政府决定将争议地的林地林木所有权（人工种植竹子除外）确权归金鸡林场所有。黄洞等四村不服，向清远市人民政府申请行政复议。清远市人民政府认为：争议双方在1981年签订的《英德县山林权发证山林界址协议书》已约定现争议地归金鸡林场所有，因此，虽然黄洞等四村的1982年英林证字№0006316《山权林权所有证》的四至范围包括了整个争议范围，但违反了双方的约定，应不予采信，其提出占有整个争议范围的请求不应支持。金鸡林场提供的1958年《英德县新村林场建场规划图》、1959年《英德县人民委员会关于建立国营金鸡林场的通知》载明的四至范围包括了整个争议范围；其提供的1981年英林证字№0003661《山权所有证》、英林证字№0001717《林权所有证》载明的四至范围也包括了整个争议范围，且与《英德县山林权发证山林界址协议书》的约定一致，其提出占有整个争议范围的请求，理由充分，应予支持。综上，处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，清远市人民政府决定如下，维持英德市人民政府作出的处理决定。另查明:黄洞等四村原同属于黄洞村民小组，2017年3、4月间，分为4个村民小组管理，但财产没有分开。2011年7月6日，黄洞村民小组领取了英德市人民政府颁发的英府林证字（2011）第56318号之№1《林权证》，该证登记了名为温狗坑的林地所有权，面积为7034亩，四至范围为：东至温狗坑与金鸡林场交界、南至山脊与金鸡林场交界、西至山顶与茶坑村交界、北至山顶与后冲围交界。证载红线表明，争议林地周围除了黄洞水库外，均为黄洞等四村的林地。庭审中，原告黄洞等四村申请了其村民邓神伙出庭作证。邓神伙表示，协议上的名字是本人所签，也清楚这个协议的内容，但其不作为村民代表，只是个人意见。原审法院认为，本案系林权争议行政裁决及行政复议纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：英德市人民政府作出的处理决定及清远市人民政府作出的复议决定，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。一方面，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（三）国有单位设立时，经依法批准或者上级部门指定设计单位制定的确定经营管理范围的总体设计任务书、规划书及其设计文本；……（九）当事人之间的协议书或者赠与凭证；（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……”第十一条第一款规定：“当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的，应当追溯权属来源。对权属来源清楚的，应予采信；对没有权属来源的，应当查证认定。”本案中，黄洞等四村与金鸡林场均为其权属主张提供了林业“三定”时期的山权林权所有证。根据双方权属凭证记载，经英德市人民政府现场勘察，黄洞等四村提供1982年英林证字№0006316《山权林权所有证》第五栏记载的面前山横头和金鸡林场提供的1981年英林证字№0003661《山权所有证》和英林证字№0001717《林权所有证》第二栏记载的面前山，均包括了整个争议山场。经追溯权属来源，金鸡林场1981年山权所有证及林权所有证，有1958年广东省林业厅勘测设计队《英德县新村林场规划图》、1959年《英德县人民委员会关于建立国营金鸡林场的通知》，原告黄洞生产队与金鸡林场之间1981年签订的《英德县山林权发证山林界址协议书》和《造林营林措施登记》等证据佐证，权属来源清楚；而黄洞等四村1982年山权林权所有证，不仅违反双方1981年签订的《英德县山林权发证山林界址协议书》，也无管理使用准确凭证，没有权属来源；两相比较，金鸡林场提交的证据的证明力具有明显优势。据此，英德市人民政府对金鸡林场1981年山权所有证和林权所有证予以采信，对黄洞等四村1982年山权林权所有证不予采信，并无不当。黄洞等四村主张《英德县山林权发证山林界址协议书》未征得原黄洞生产队同意，且1982年其领取山权林权所有后，应视为争议山林已作退还。经查，该协议的订立不仅有双方代表签名，还有当时黄洞大队代表、明迳公社代表签名并盖有大队和公社的印章，足以证实是黄洞生产队的真实意思；而金鸡林场在协议签订后持续造林经营至今，并于1981年领取山权所有证和林权所有证，也足以反映金鸡林场并无退还争议山场的意思。黄洞等四村此节主张，明显缺乏事实根据，不能否定英德市人民政府所认定的证据事实，不应采纳。另一方面，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十条规定：“调处国有单位与集体组织的林权争议，应当根据国有单位设立时的经营范围，以及原公社、大队、生产队将林木林地权属以划归、赠与等形式交付国有单位的合约和协议确认权属。”本案林权争议发生在国有单位与集体组织之间，1958年广东省林业厅勘测设计队《英德县新村林场规划图》和1959年《英德县人民委员会关于建立国营金鸡林场的通知》是确定金鸡林场设立时经营范围的文件，黄洞等四村与金鸡林场之间1981年签订的《英德县山林权发证山林界址协议书》是生产队将山权林权划归金鸡林场的协议，英德市人民政府据此将争议山场权属确认给金鸡林场，适用法规正确。综上所述，英德市人民政府经过立案审查、受理公示、调查调解、听取当事人意见等程序后，根据争议双方的权属凭证，作出将争议林权归金鸡林场的处理决定，主要证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序；清远市人民政府经过受理、通知答复和举证、审查、延期等程序后，作出维持处理决定的复议决定，亦属合法。黄洞等四村请求撤销处理决定和复议决定的理据不足，应予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条的规定，判决：驳回原告英德市黄花镇放板村黄洞、东风、红旗、新屋二经济合作社的诉讼请求。上诉人黄洞村、东风村、红旗村、新屋二村不服原审判决，向本院上诉称：一、上诉人对争议地有长期的权属来源依据，原审第三人的权属来源依附于上诉人，一审判决错误认定事实。争议地在解放前就是由上诉人村民的祖辈们居住耕种管理的，解放后也是由黄洞村使用的，上诉人对争议地具有可以追溯到协议书签订之前甚至是到林场建立之前的合法有效的权属来源。另外，原审第三人提交的1958年《英德县新村林场建场规划图》和1959年《英德县人民委员会关于建立国营金鸡林场的通知》并不必然包括争议地在内，原审第三人也没有提交争议地以划归、赠与等形式交付原审第三人的其他合约或协议，其对争议地的权属来源只有与上诉人签订的界址协议书，但该协议书不能作为本案的确权依据。二、涉案的《英德县山林权发证山林界址协议书》不应作为本案的确权依据，该协议书的签订并未征得原黄洞生产队的同意，当时签名的人员都不是生产队干部，只是他们的个人意见，当时签名的村民邓神伙已出庭证实该事实。所以上诉人的村民对界址协议书的签订根本不知情，也一直在争议地种植作物。大队代表和公社代表的签名和盖章并不能证明是原黄洞生产队的意思表示。且在协议书签订后，原审第三人并没有按照协议书约定把争议地作为种子园经营，原审第三人的违约行为也说明无需按照该协议书继续履行。1982年6月18日，原黄洞村民小组领取了英府林证字NO.0006316《山权林权所有证》，该证第五栏记载了“面前山”，该证的领取也是对之前协议书的否认。三、上诉人与原审第三人都持有争议地的权属凭证，依法应根据双方各半的原则，结合实际情况确定权属。被上诉入将争议地完全确权给原审第三人既不利于对争议地的实际经营管理，也不符合《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定。本案中，上诉人持有1982年的《山权林权所有证》，原审第三人持有1981的《山权所有证》和《林权所有证》。被上诉人在上诉人与原审第三人都有权属凭证的情况下将争议地全部确权给原审第三人违反法律规定。争议地与原审第三人的连片山场相距较近，周围都是上诉人的林木林地，不利于原审第三人进行管理，原审第三人也没有按照协议书约定进行种子园经营。综上所述，上诉人对争议地具有长期的历史来源依据和经营管理事实，且持有1982年的权属凭证。被上诉人将争议地完全确权给原审第三人既不利于对争议地的实际经营管理，也违反法律规定。一审判决错误认定事实，判决显失公平，上诉请求：一、依法撤销清远市中级人民法院(2018)粤18行初64号行政判决。二、依法撤销被上诉人英德市人民政府作出的《英德市人民政府关于处理面前山林地林木权属的决定》和清远市人民政府作出的《行政复议决定书），并判令英德市人民政府对“面前山”林地林木权属重新作出处理。被上诉人英德市人民政府和清远市人民政府均未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（三）国有单位设立时，经依法批准或者上级部门指定设计单位制定的确定经营管理范围的总体设计任务书、规划书及其设计文本；……（九）当事人之间的协议书或者赠与凭证；（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……”第十一条规定：“当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的，应当追溯权属来源。对权属来源清楚的，应予采信；对没有权属来源的，应当查证认定。”本案中黄洞村等四上诉人向英德市人民政府提交了黄洞村持有的1982年的《山权林权所有证》主张对争议地享有权属。原审第三人金鸡林场则提交了其持有的1981年《山权所有证》和《林权所有证》，以及1958年广东省林业厅勘测设计队《英德县新村林场规划图》、1959年《英德县人民委员会关于建立国营金鸡林场的通知》，金鸡林场和黄洞生产队于1981年签订的《英德县山林权发证山林界址协议书》和《造林营林措施登记》等材料主张对争议地享有权属。英德市人民政府经调查询问、勘查比对争议双方提交的材料，黄洞村等四上诉人提交的1982年《山权林权所有证》和金鸡林场提交的1981年《山权所有证》和《林权所有证》记载的林地范围均包含了争议林地，但双方出示的上述权属凭证记载的林地范围存在重叠。依据上述规定追溯争议双方提交的权属凭证的权属来源，金鸡林场提交1958年广东省林业厅勘测设计队《英德县新村林场规划图》及1959年《英德县人民委员会关于建立国营金鸡林场的通知》记载的林场范围均包含了争议林地，可以证明金鸡林场设立及林场范围划定的过程。金鸡林场和黄洞村生产队于1981年签订的《英德县山林权发证山林界址协议书》则可以证明包含争议林地在内的面前山种子园山林范围内的林地权属归金鸡林场的事实。而黄洞村等四上诉人则对其提交的1982年《山权林权所有证》未能进一步提交发证的权属来源。另外，争议地早期作种子园育苗后改种杉树，一直由金鸡林场经营使用。英德市人民政府据此作出涉案处理决定，确认争议林地的权属归金鸡林场所有，符合上述规定，清远市人民政府经复议维持被诉处理决定正确，黄洞村等四上诉人关于撤销被诉处理决定和被诉复议决定的诉讼请求不能成立，原审法院判决予以驳回并无不当，本院依法予以维持。上诉人黄洞村等四上诉人上诉主张，其对争议地具有长期使用和管理的事实，金鸡林场和黄洞村生产队签订的涉案山林界址协议书未经上诉人同意，不应作为本案确权依据等，上诉请求撤销原判及改判，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人黄洞村、东风村、红旗村、新屋二村共同负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年七月十六日书记员  刘 丹