内蒙古自治区包头市中级人民法院   行政判决书   （2020）内02行终59号   上诉人（原审被告）包头稀土高新技术产业开发区万水泉镇人民政府。   法定代表人卫树银。   委托诉讼代理人李少峰。   委托代理人祁丽，内蒙古天祺律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）秦美青，女，1980年11月29日出生，住内蒙古自治区包头市。   委托代理人孙树海，内蒙古釜册律师事务所律师。   上诉人包头稀土高新技术产业开发区万水泉镇人民政府（以下简称万水泉镇政府）因行政安置补助一案，不服内蒙古自治区包头市昆都仑区人民法院（2019）内0203行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年4月15日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。   原审法院查明，原告秦美青与刘强于2006年4月14日登记结婚，刘文成与刘强系父子关系。2008年6月17日，包头稀土高新技术产业开发区管委会印发《包头稀土高新技术产业开发区关于包头市农垦集团有限责任公司与包头市国营红旗农场被收回土地人员安置办法（试行）》（包开管办发〔2008〕16号文件）（以下简称安置办法），对万水泉镇（两农场）范围内，被收回土地人员、配偶及其共同生活的子女的安置等情况予以规定。2008年9月23日，被告万水泉镇政府印发《包头市农垦集团有限责任公司与包头市国营红旗农场被收回土地人员安置办法实施细则（试行）》（包万镇发〔2008〕2号文件）（以下简称实施细则），对被安置人员适用范围等予以规定。刘文成于2007年5月9日签订《终止土地承包合同补偿协议》后，原告秦美青在内家庭成员6人按照上述文件规定领取供养补助。原告秦美青于2007年1月至2018年11月领取供养补助。2013年11月5日，原告秦美青与刘强经人民法院调解自愿离婚。2018年11月，刘文成向被告申请停发原告的供养补助。被告工作人员在“申请”上注明“同意停发”并予以签字注明日期。2018年12月开始被告停发了原告的供养补助，现供养补助金额为每人每月1056元。被告停发原告的供养补助后，原告向行风热线进行投诉反映。2019年8月5日，被告万水泉镇政府针对原告的反映，出具《办理秦美青反映材料事项的答复意见书》，告知其若对答复意见不服，建议通过司法程序解决。   原审法院认为，本案属于土地供养补助行政给付争议，本案争议焦点是被告停发原告土地供养补助金是否合法。根据“信赖保护”原则，公民、法人或者其他组织已依法取得的相关权利受法律保护，行政机关不得擅自改变或者撤销已经许可的权利。本案中，包头稀土高新技术产业开发区管委会印发的安置办法及被告万水泉镇政府印发的实施细则中并没有明确规定停止发放土地供养补助的情形，也没有规定被安置人员家庭成员解除婚姻关系后停止发放供养补助的条款，被告以原告秦美青解除婚姻关系为由停止发放供养补助目前尚缺乏依据。被告在停止发放原告供养补助时没有作出相应的行政决定，也未告知原告享有陈述和申辩权利，而是工作人员在“申请”上签字同意后即停止发放供养补助，被告行政行为明显违法。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”原告秦美青于2018年12月得知被停发供养补助金后向相关部门反映，又于2019年8月5日收到《办理秦美青反映材料事项的答复意见书》后，2019年8月7日提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告包头稀土高新技术产业开发区万水泉镇人民政府停止发放原告秦美青的土地供养补助行为违法；二、责令被告包头稀土高新技术产业开发区万水泉镇人民政府从2018年12月开始恢复发放原告秦美青的土地供养补助金每月1056元。   案件受理费50元（原告预交），由被告包头稀土高新技术产业开发区万水泉镇人民政府负担。   上诉人万水泉镇政府上诉称，一审法院认定事实及适用法律错误,具体表现为：一、上诉人所作出的停发行政行为具备事实及法律依据,一审法院认定缺乏依据并适用信赖保护原则明显错误。首先，信赖保护原则的法理依据为《中华人民共和国行政许可法》第八条,即“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿”。同时根据《行政许可法》第二条可知,行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。而具体到本案中,上诉人为被上诉人发放供养补助并不属于准予其从事特定活动的行为,并非行政许可行为,不具备适用信赖保护原则的法理基础。退一步讲,即使发放供养补助的行为是行政许可,但发放供养补助的客观情况即“婚姻关系”已解除、发生重大变化,故上诉人为了公共利益及国有资产的维护,也可以撤回已经许可发放其供养补助的行为。且供养补助本身不应给己解除婚姻关系的被上诉人发放,故即使停发供养补助也不会对被上诉人造成损失,上诉人作出的停发行为不违反信赖保护原则。其次,上诉人作出停发被上诉人供养补助的行政行为具有事实及法律依据。根据安置办法第二条可知,供养安置人员的范围仅包括被收回土地人员本人、配偶及其共同生活的子女,而子女的配偶并未包括在安置范围之内。再根据第六条第(五)项规定，被收回土地人员的子女的配偶只有在签订《终止土地承包合同》协议前与其子女办理结婚手续,并将户口迁入万水泉地区的,才附条件的享受供养补助。具体到本案中,根据上诉人提供的《终止土地承包合同补偿协议》等证据,被收回土地人员为刘文成(又名“刘四海”),故与其共同享受供养补助的人员为刘文成的配偶及子女。而被上诉人秦美青作为刘文成的儿媳妇(即刘文成儿子刘慧的配偶),本身并不具备享受供养补助的资格和条件,只有符合上述供养政策规定的结婚并迁户的前提后，才附条件的享受供养补助,也就是说只有在“已办理结婚手续”这种状态真正转化为固定身份关系后才具备发放前提。而被上诉人已于2013年11月5日与刘慧解除婚姻关系,故其因解除婚姻关系状态而不再具备发放供养补助的特定身份要求,不再符合享受供养补助的资格与前提,继续享受供养补助的条件已不成就,予以停发具有事实及法律依据。再次，上诉人作出的涉案行政行为还符合政策立法目的、本意,符合公平原则、《婚姻法》及当地固定实践做法等。涉案被收回土地为国有土地,并非家庭联产承包的集体土地,故对于被收回土地人员本人及其配偶来说,在其婚姻关系存续期间共同承包土地后又终止承包土地所得收益,属于《婚姻法》中的夫妻共同承包经营权及共同财产。但对作为“儿媳妇”的秦美青来说,被收回土地与其无任何关系,并非其承包和赖以生存的土地,不属于供养安置的人员范围,故对其发放供养补助也仅是附条件,条件不成就后予以停发。且在解除婚姻关系后,被上诉人与万水泉镇再无关系,对当地也不再有任何贡献,予以停发也符合公平原则。同时,十几年来对于与被上诉人相同情况的人员(如史桂芹、徐二白、张小春、任军霞等人)均是如此处理,辖区内居民及各当事人均没有异议。因此,从政策立法本意及防止国有资产流失、避免通过结婚再离婚手段骗取供养等角度,也从防止辖区内大批量人员信访、诉讼而维稳的角度,本案停发供养补助合理合法。二、一审法院认定上诉人行政行为违法明显错误。前述已阐明,上诉人停发供养补助的行政行为符合实质要件。同时,上诉人也出示了证据证明其作出涉案行政行为符合法定程序。本案中,上诉人虽未作出停发的红头文件,但已履行退地人员刘文成申请、依法核查婚姻关系是否存在等事实,并履行相应的审批程序,最终由主管人员签字同意停发,同时也将停发决定及相关救济途径等告知被上诉人。在被上诉人不服停发决定,多次到上诉人处信访或通过行风热线等途径反映情况后,被上诉人均依法作出书面答复,屡次向被上诉人解释、说明及权利告知，符合法定程序。三、本案诉讼时效已过。首先,本案诉讼时效不应适用最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条“行政机关作出行政行为未告知行政相对人起诉期限”的特殊规定。根据上诉人一审中已提交的《申请》、《行风热线投诉处理登记表》、《关于秦先生行风热线问题的答复》及《工作记录》均可得知,上诉人在2018年12月停发被上诉人供养补助并向其告知后,被上诉人不服于2019年1月10日向行风热线投诉反映供养补助停发事宜,而上诉人于2019年1月16日又作出书面答复再次告知原告其已不符合享受供养补助的条件。被上诉人对该答复仍不服,又于2019年1月22日前往上诉人处信访,上诉人再次予以解释、说明。上述证据均可证明上诉人已通过口头、投诉处理回复、信访接待及书面答复等多种形式向被上诉人告知、解释供养补助停发事宜及起诉期限、救济权利等事项,故本案不符合“行政机关作出行政行为未告知行政相对人起诉期限”的条件，不应适用该特殊规定。其次,本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的一般规定计算诉讼时效。即公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。具体到本案中,被上诉人于一审庭审中自认其是在2018年12月知道供养补助停发事宜,故其自2018年12月起就已知道行政行为已作出,却于2019年8月7日提起行政诉讼,已过诉讼时效。退一步讲，即使其2018年12月不知道供养补助停发事实,如前所述及上诉人提供的证据也可得知,被上诉人在上诉人于2019年1月16日作出书面答复或者2019年1月22日进行信访接待时也已经知道行政行为作出的事实,故即使以2019年1月16日或2019年1月22日认定被上诉人知悉行政行为作出时间,本案于2019年8月7日提起行政诉讼,也已过诉讼时效,一审法院忽视本案事实及证据明显错误。综上,一审法院判决事实认定不清、适用法律错误,本案上诉人作出的行政行为事实清楚、证据充分、程序合法。因此,请求1、依法撤销包头市昆都仑区人民法院(2019)内0203行初68号《行政判决书》,并发回重审本案或者直接改判驳回被上诉人在一审中的全部诉讼请求；2、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人秦美青未向本院提交书面答辩意见，口头答辩称，一审查明事实清楚，应驳回上诉，维持原判。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，根据行政诉讼法的相关规定结合本案实际情况，判断审查上诉人万水泉镇政府停发被上诉人秦美青的供养补助行为是否合法应当从上诉人万水泉镇政府停发供养补助行为的实质内容是否有依据及完成停发供养补助行为是否履行一定程序两个方面进行：1、关于上诉人万水泉镇政府停发被上诉人秦美青供养补助是否具有依据的问题：首先，根据上诉人万水泉镇政府提供的安置办法及实施细则的相关规定，被上诉人秦美青享受供养补助是基于2006年4月27日前与具有万水泉镇（两农场）常住户口的被安置人员签订终止土地承包合同协议之前办理结婚手续、并将户口迁入万水泉镇（两农场）。上述安置办法及实施细则对于不再发放供养补助有相关规定，即为被安置人员达到法定退休条件的，不再发放供养补助。在两农场及直属单位领取工资性收入或已享受内退、退职、离岗等待遇的被安置人员，不再发放供养补助。可见，并不包括办理离婚的情况。据此，上诉人万水泉镇政府停发被上诉人秦美青供养补助依据不足。其次，从上述安置办法及实施细则中有关发放及停发供养补助的规定看，上诉人万水泉镇政府发放供养补助是基于当时的相关安置补偿规定，针对当时万水泉镇（两农场）范围内以土地为生活保障，耕种土地被收回的人员，并根据被安置人员的具体情况采取不同方式予以安置。被上诉人秦美青享受供养补助是基于符合以上安置办法及实施细则规定的供养补助条件。现被上诉人秦美青的户口仍在万水泉镇（两农场），且根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条规定，任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因此，离婚不应成为享受供养资格丧失的法定条件。上诉人万水泉镇政府以被上诉人秦美青办理离婚手续为理由，认为秦美青已不具有享受供养补助的条件不符合法律对于妇女权益保障的立法本意，同时也不符合安置办法及实施细则的相关规定。2、关于上诉人停发被上诉人供养补助行为是否履行一定程序的问题：行政管理涉及社会各领域，所管理的行政事务也复杂多变，法律、法规及规章不可能将所有的行政程序问题一一作出具体的规定。在相关法律规范对行政程序没有明确规定的情况下，行政行为必须按照合理、公正的方式进行，以保障行政相对人的合法权益不因法律规范的不健全而受到侵犯，尤其是在作出影响行政相对人权利义务或作出对行政相对人权益不利的决定时，则更应当确保所作出的行政行为保障行政相对人的程序性权益。在实践中，对于审查尚未有法律规范规定程序的行政行为时应当以行政程序的基本原则为标准，参照《行政处罚法》、《行政许可法》等程序性法律规范的相关规定，审查判断行政行为是否违反正当程序。具体到本案中，上诉人万水泉镇政府停发了被上诉人秦美青的供养补助，对秦美青的权益产生了不利影响，但上诉人在停发秦美青供养补助时未事先通知秦美青，未告知其权利义务及听取其陈述和申辩，亦未作出相关处理决定送达秦美青，而是仅在案外人申请办理停发供养补助的情况下直接停发了秦美青的补助，停发之后在被上诉人秦美青家人反映的情况下，才予以了相关回复，显然剥夺了被上诉人秦美青的上述程序性权利，从而也影响了上诉人万水泉镇政府停发补助行为的合法性。3、关于上诉人提出被上诉人秦美青的起诉已超过法定起诉期限的问题，一审判决对此已做了相关阐释，且上诉人并未作出相关书面行政处理决定，未告知秦美青相关诉权及起诉期限，直至秦美青提起本案诉讼尚未超过《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定。综上，上诉人万水泉镇政府停发被上诉人秦美青供养补助未履行相关程序，且停发的事实根据和法律依据不足，其上诉理由不能成立。一审法院判决并无不当。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人包头稀土高新技术产业开发区万水泉镇人民政府负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 边学武   审 判 员 任晓莉   审 判 员 谷天华     二○二○年七月八日   法官助理 牟尧彤   书 记 员 韩 燕   附：本案所适用的法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。