上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）沪7101行初233号原告朱遂平，男，1985年8月23日出生，汉族，户籍地上海市，住上海市。被告上海市公安局普陀分局石泉路派出所，住所地上海市。负责人郑宏。委托代理人吴之君，男。被告上海市公安局普陀分局,住所地上海市大渡河路XXX号。法定代表人姜坚。委托代理人张鑫，男。原告朱遂平诉被告上海市公安局普陀分局石泉路派出所(以下简称石泉路派出所)、被告上海市公安局普陀分局(以下简称普陀公安分局)边境管理区通行证申请行政复议一案，本院于2020年4月8日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭审理了本案。原告朱遂平，被告石泉路派出所的委托代理人吴之君，被告普陀公安分局的委托代理人张鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月18日原告朱遂平向被告石泉路派出所提交了《边境管理区通行证申请表》，被告石泉路派出所认为原告的该项申请不在须办理《边境管理区通行证》的受理范围之内，并向原告告知了相关国家规定，对原告的通行证申请不予受理。原告不服，向被告普陀公安分局申请行政复议。2019年12月18日被告普陀公安分局作出沪公(普)行复驳字[2019]103号驳回行政复议申请决定书(以下简称被诉行政复议决定)，认为被告石泉路派出所没有相应法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》)第四十八条第一款第(一)项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告诉称：依《中华人民共和国边境管理区通行证管理办法》(以下简称《边境管理区通行证管理办法》)第六条之规定，非目的地省区居民之中国公民前往边境管理区应申领通行证。依《公安部关于公布全国边境管理区地名的通知》之规定，原告拟前往县市均系边境管理区。依《黑龙江省边境管理条例》第十二条之规定，非该省居民之中国公民在该省边境管理区内通行，应持通行证。被告普陀公安分局援引的《关于贯彻落实有关工作的通知》(以下简称《通知》)并未禁止公民申办相关证件。原告认为，依照《中华人民共和国立法法》之规定，黑龙江省人民代表大会常务委员会通过并修订的地方性法规及国务院部委发布的部门规章制度之效力均高于上海市公安机关之通知文件。原告认为被告普陀公安分局驳回行政复议申请并无法律依据。故请求撤销被告上海市公安局普陀分局于2019年12月18日作出的沪公(普)行复驳字[2019]103号《上海市公安局普陀分局驳回行政复议申请决定书》。就其诉请原告提交了《公安部关于公布全国边境管理区地名的通知》。被告石泉路派出所辩称：请求法院驳回原告的诉讼请求。被告普陀公安分局辩称：请求法院驳回原告的诉讼请求。被告石泉路派出所于举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1.《边境管理区通行证申请表》，证明原告申办《边境管理区通行证》；2.工作情况，证明石泉路派出所民警接待原告以及现场对原告进行口头告知的情况；3.视听资料的情况说明，证明民警将派出所户籍窗口监控录像进行复制保存的情况；4.监控视频，证明民警现场接待原告的相关情况。被告石泉路派出所不予受理原告申请的职权依据为《边境管理区通行证管理办法》第四条、第十五条、《通知》第一条、第二条之规定；法律依据为《通知》第三条之规定。被告普陀公安分局于举证期限内向本院提交了作出被诉行政复议决定的证据、依据：1.行政复议申请书、边境管理区通行证申请表、信封，证明原告向被告普陀公安分局提出复议申请和相关证据材料的情况；2.行政复议申请受理通知书，证明被告普陀公安分局受理原告的复议申请以及送达情况；3.行政复议答复意见书，证明被告石泉路派出所依法在法定期限内进行了复议的情况；4.被诉行政复议决定，证明被告普陀公安分局在法定时间内作出行政复议决定的情况，以及通过邮寄送达的方式将决定书送达给原告的情况。被告普陀公安分局作出被诉行政复议决定的职权依据为《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款之规定；法律依据为《实施条例》第四十八条第一款第(一)项之规定。经庭审质证，原告认为：1.不能适用涉密的文件，应该适用上位法，根据黑龙江省的规定，被告应该给公民办理通行证件；2.被告应该提供与黑龙江联系的电话录音等证据来证明不需要办理通行证件；3.原告不清楚国办发﹝2018﹞5号文。被告石泉路派出所认为：1.原告前往黑龙江省边境管理区，只需凭借居民身份证即可，无需办理边境管理区通行证；2.原告援引的《黑龙江省边境管理条例》第十二条第(二)项中明确规定了持《边境管理通行证》的除外情形，即“除国家与省政府另行规定者外”，而《通知》以国办发﹝2018﹞5号文及《公安部关于认真贯彻落实有关工作的通知》(以下简称公通字﹝2018﹞8号文)为依据落实相关边境管理区通行证制度的工作，国办发﹝2018﹞5号文及公通字﹝2018﹞8号文属于另行规定，因此并不存在法律冲突的问题；3.黑龙江省公安厅边境管理总队复函普陀公安分局：黑龙江省常态情况下停止实行边境管理区通行证制度，人员凭居民身份证等有效身份证件进出边境管理区。被告普陀公安分局同意被告石泉路派出所的意见。根据庭审质辩情况，本院认为原告提供的《公安部关于公布全国边境管理区地名的通知》，两被告提供的证据材料符合证据的关联性、合法性、真实性，能够证明相关事实，本院确认具有证据效力。经审理查明：2019年11月18日原告朱遂平向被告石泉路派出所提交《边境管理区通行证申请表》，称欲前往黑龙江省东宁市、绥芬河市、穆棱市、鸡东县、密山市、虎林市、饶河县、抚远市、同江市、绥滨县、萝北县、嘉荫县、逊克县、孙吴县、黑河市、呼玛县、塔河县、漠河市旅游、探亲，申请办理边境管理区通行证。被告石泉路派出所认为原告的该项申请不在须办理边境管理区通行证的受理范围之内，当场向原告告知了相关国家规定，对原告的通行证申请不予受理。原告不服，向被告普陀公安分局申请行政复议，请求被告普陀公安分局认定被告石泉路派出所不受理原告通行证申请之行政行为违法，并责令被告石泉路派出所依法受理相关申请。经审查，被告普陀公安分局认为被告石泉路派出所没有相应法定职责，遂于2019年12月18日作出被诉行政复议决定，根据《实施条例》第四十八条第一款第(一)项的规定，决定驳回原告的行政复议申请，并送达原告。原告不服，起诉至本院。另查明，被诉行政复议决定未告知诉权和起诉期限。本院认为：根据《边境管理区通行证管理办法》第四条、第十五条之规定，被告石泉路派出所具有签发边境通行证的职权。被告石泉路派出所当场向原告告知了相关国家规定，对原告的通行证申请不予受理，执法程序合法。被告普陀公安分局受理原告的行政复议申请后，经审查作出被诉行政复议决定，复议程序合法。依据《实施条例》第四十八条第一款第(一)项的规定，有下列情形之一的,行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：(一)申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议,行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的。本案中，根据《通知》，常态情况下前往黑龙江省旅游、探亲无需办理边境管理通行证，被告石泉路派出所对原告的通行证申请不予受理并无不当。被告普陀公安分局据此认为被告石泉路派出所没有相应法定职责，作出驳回行政复议申请的决定，合法有据。此外，原告认为不应适用《通知》的内容，但是，根据《黑龙江省边境管理条例》第十二条第(二)项规定的持边境管理区通行证的除外情形，适用《通知》的内容并不冲突，且《通知》的内容与上位法的规定也不冲突。故原告要求撤销被诉行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。需要指出的是，本案被诉行政复议决定未告知原告诉权和起诉期限，虽未影响原告行使诉权，但基于复议机关在作出复议决定时，应告知相对人诉权和起诉期限，被告普陀公安分局需在今后的工作中予以注意。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告朱遂平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱遂平负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  张 忠人民陪审员  朱兆富人民陪审员  祁汉萍二〇二〇年七月二十八日法官 助理  王 灿书 记 员  朱婷婷附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。