安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终736号 上诉人（一审原告）王永根，男，1970年7月25日出生，汉族，住安徽省××怀远县涡北新城区。 委托代理人刘继霞，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省怀远县人民政府，住所地安徽省怀远县禹都大道501号行政办公中心。 法定代表人潘明生，县长。 委托代理人仲从卫，安徽冠亚律师事务所律师。 上诉人王永根因诉安徽省怀远县人民政府（以下简称怀远县政府）房屋强制拆除一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院(2020)皖03行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 王永根一审起诉称，原告位于安徽省××怀远县榴城镇新桥社区的住宅房屋，因“307省道南侧二期（1号地块）”征迁项目被列入征收范围内。2019年10月31日，在未签订有效拆迁补偿协议、未获得任何拆迁补偿的情况下，原告的住房遭到了被告组织的不明身份人员的强制拆除。原告认为被告严重违反了《中华人民共和国行政强制法》等相关法律法规，其强制拆除原告房屋的行为不仅程序严重违法，而且也缺乏职权依据及法律依据，严重侵害了原告的合法权益。综上所述，原告为维护自己的合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关规定提起诉讼，请求法院依法判决确认被告于2019年10月31日强制拆除原告位于蚌埠市榴城镇新桥社区的住宅房屋的行政行为违法。 怀远县政府一审答辩称：一、怀远县政府不是本案适格被告，根据县政府提交的相关证据证明征收行为是由各相关部门具体实施，县政府并没有对原告的房屋进行过任何拆迁行为。二、对于征收行为符合法律规定，原告案涉房屋位于省政府用地批复的范围内，在征收前发布了征收公告，制定了征收补偿方案，并进行公示，原告等对上述方案未提出任何意见,征收行为合法。三、在拆迁前对原告的房屋及附着物进行了丈量，并签订了房屋拆除协议，由原告签字认可，房屋拆除后原告签署了房屋拆除验收单，与相关部门签订了安置协议书，安置协议书对于补偿房屋的位置、面积以及补偿款等均作了明确的约定，并不是原告代理人所说的没有签订安置协议。综上，对于原告房屋征收符合法律规定，请求依法驳回原告对于县政府的起诉。 一审法院经审理查明，2018年8月6日，怀远县政府发布〔2018〕15号征收土地公告，王永根的房屋在本次征地范围内。2019年1月16日，榴城镇政府拆迁东平台（甲方）与王永根（乙方）签订了房屋拆除协议，该协议第一条载明：根据乙方主动申请，经甲方核查具备拆除条件后，乙方交给甲方钥匙，并与甲方签订拆除协议；第三条载明：本协议签订后，甲方根据拆迁进度有权随时对乙方房屋进行拆除、乙方不得干涉阻挠。同一天，王永根在房屋拆迁验收单上签字，该验收单载明：你户位于榴城镇新桥社区王西片的房屋于2019年1月16日下午5时15分已达到房倒、料净、场地清，验收合格准予办理结算安置。2019年1月21日，王永根在安置协议书上签字确认。2019年10月31日，怀远县政府为实现征地拆迁目的组织相关部门将王永根的房屋予以拆除。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九的规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。上述法律规定要求起诉人起诉时要有初步的证据证明被诉具体行政行为确实存在，并且该行为是被诉行政机关所为。而本案中，王永根为证明怀远县政府强制拆除其房屋的行为违法，共向人民法院提交了七份证据，该七份证据仅能证明原告的房屋被被告拆除，但不能证明该房屋是被被告违法强制拆除。在原告与榴城镇政府拆迁东平台签订的房屋拆除协议中，明确约定了政府可以随时将原告房屋拆除、乙方不得干涉阻挠，政府对原告的房屋也进行了验收，且原告对安置协议书也进行了签字确认。综合以上事实，原告要求确认怀远县政府强制拆除其房屋行为违法的诉讼请求缺乏事实依据，依法应驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告王永根的起诉。 王永根上诉称，一、一审裁定认定事实不清，被上诉人与上诉人并没有签订合法有效的补偿安置协议，被上诉人也没有对上诉人履行安置补偿的职责，被上诉人强制拆除原告房屋的行为违反了法律规定。被上诉人提交的补偿安置协议，其签订的主体不适格，甲方是征地拆迁有限公司，且未签字盖章，是空白协议，该协议未生效;依据《土地管理法》第四十六条规定，征收主体是县级以上人民政府，拆迁公司无权与上诉人签订补偿安置协议。二、一审裁定举证责任分配不当，违反了行政诉讼法关于被告承担举证责任的规定。本案中，案涉行政协议违法无效，在上诉人不同意拆除房屋的情况下，被上诉人强制拆除了上诉人的住宅房屋，但没有提交证明其强制拆除行为合法的法律依据，确属违法强拆。三、一审裁定适用法律错误。在农村集体土地征收过程中，只有人民法院可以依法强制拆除被征收人房屋，被上诉人无强制拆除权。被上诉人实施强制拆除前未履行催告义务，剥夺了上诉人陈述和申辩的权利。案涉房屋被强拆前房屋未进行交接，强拆当日未通知上诉人到场，也未进行公证，给上诉人造成了巨大的经济损失。依据征收土地公告办法第七条，有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。但原告通过政府信息公开得知，征收土地公告作出时间为2018年8月6日，而征地补偿安置方案公告作出时间也是为2018年8月6日，且补偿安置方案征求意见和根据公众意见修改情况的信息不存在，说明该补偿安置方案的制定不符合法定程序。更为重要的问题是该补偿安置方案是针对307省道南侧二期1号地块作出的，根据被上诉人发布的怀政征2018第15号征收土地公告，上诉人的房屋在二号地块。所以，案涉项目的土地征收实施程序违法，被上诉人拆除上诉人房屋没有合法前提。请求依法撤销蚌埠市中级人民法院作出的（2020）皖03行初23-1号行政裁定书并依法改判或发回重审。 一审被告怀远县政府向一审法院提举下列证据： 1.法定代表人身份证明，证明被告及法定代表人身份情况。 2.关于蚌埠市2018第15批次城镇建设用地的批复； 3.征收土地公告； 4.征收补偿安置方案； 5.皖政（2015）24号文件； 6.蚌政（2016）19号文件； 7．蚌政（2013）38号文件（怀政办（2013）49号、怀政（2013）70号）； 8.征迁文件张贴照片4张、征迁会议照片1张。 证据2-8共同证明征收程序符合法律规定，同时证明县政府不是具体实施拆迁的单位，不应成为本案被告。 9.房屋丈量平面图、房屋及附着物调查登记表、房屋拆除协议、房屋征迁验收单、安置协议书各一份，证明原告同意拆迁，并与相关拆迁部门达成一系列的拆迁协议，同时证明县政府不是具体实施拆迁的单位，不应成为本案被告。 一审原告王永根向一审法院提交下列证据： 1.原告身份证复印件，证明原告主体资格。 2.强拆现场照片一组共24张、强拆现场光盘一张，证明被告违法强拆原告房屋，被告主体适格。 3.怀政征〔2018〕15号征收土地公告（复印件），证明原告房屋处于征收范围内，征收部门没有与原告签订任何安置补偿协议，也没有按征收实施程序进行，在没有通知原告的情况下强制拆除属违法强拆。 4.2019年2月23日，怀远县榴城镇新桥社区居民委员会出具的证明复印件、2012年原告的建房许可证，证明原告的房屋是合法建筑。 5.报警录音，证明县政府工作人员在场。 6.当庭提交县政府和自然资源规划局信息公开回复，证明政府征收原告房屋和土地组织实施程序不合法。 7.怀远县政府网站截图3张，证明本案所涉拆除房屋行为是由怀远县政府为实现土地征收目的而组织实施，怀远县政府是本案适格被告。 上述证据均已随案移送本院。 本院认为，在行政诉讼中，“谁行为，谁被告”是判定被告适格的基本准则。被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格，亦即《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”，是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，也就是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定的,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。就本案而言，2019年10月31日，怀远县政府组织拆除其他违法建设时，具体实施拆除的人员将王永根案涉房屋同时拆除，一般情况下应当认定怀远县政府是本案适格的被告。但是，怀远县政府称其组织强制拆除的是违法建设，而王永根户的房子并未被认定为违法建设，不属于本次强制拆除的对象，怀远县政府亦无意拆除王永根户的房子。因王永根与榴城镇政府签订了房屋拆除协议和安置协议，明确约定榴城镇政府可随时对王永根户的房屋进行拆除，怀远县政府在组织拆除其他违法建设期间，榴城镇政府根据上述协议，请求具体实施拆除的人员顺便代其将王永根户的房子拆除，拆除王永根案涉房屋的行为不是怀远县政府的意思表示，仅是具体实施拆除的人员受榴城镇政府委托实施的行为。一审庭审中榴城镇政府亦承认王永根户案涉房屋系其拆除，二审中其又出具了相应的情况说明，故案涉拆除行为的法律后果应由榴城镇政府承担。据此，怀远县政府不是本案适格被告，拆除王永根户房屋的主体是榴城镇政府，榴城镇政府是本案适格被告，法律后果亦应由榴城镇政府承担。由于案涉房屋与其他违法建设同时被拆除，致使一审法院混同了拆除违法建设与根据协议拆除合法建设的责任主体，其所作释明及驳回王永根的起诉理由均有不当，本院予以指正。鉴于怀远县政府确非本案适格被告，故一审裁定驳回王永根起诉的结果正确。若王永根认为案涉拆除行为违法，可以榴城镇政府为被告提起诉讼，人民法院届时将依法裁判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二〇年七月二十八日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。