湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终569号上诉人（原审原告）：保靖县复兴镇山河村大朵库组。负责人：贾云砚，该组组长。上诉人（原审原告）：保靖县复兴镇山河村小朵库组。负责人：张胜涛，该组组长。上诉人（原审原告）：保靖县复兴镇山河村上毛屋组。负责人：张世发，该组组长。上诉人（原审原告）：保靖县复兴镇山河村下毛屋组。负责人：张红，该组组长。上诉人（原审原告）：保靖县复兴镇山河村张一组。负责人：张世坤，该组组长。上诉人（原审原告）：保靖县复兴镇山河村张二组。负责人：张世国，该组组长。上诉人（原审原告）：保靖县复兴镇山河村王一组。负责人：王玉双，该组组长。上诉人（原审原告）：保靖县复兴镇山河村王二组。负责人：王显礼，该组组长。上诉人（原审原告）：保靖县复兴镇山河村王三组。负责人：王明才，该组组长。被上诉人（原审被告）：保靖县人民政府。住所地：保靖县迁陵镇魏竹路。法定代表人：杨志慧，该县县长。委托代理人：周进。委托代理人：张建斌。上诉人保靖县复兴镇山河村大朵库组、小朵库组、上毛屋组、下毛屋组、张一组、张二组、王一组、王二组、王三组因与被上诉人保靖县人民政府（以下简称为保靖县政府）不履行法定职责一案，不服湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2019）湘31行初103号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。湘西土家族苗族自治州中级人民法院经审理查明，2019年3月28日，原告以邮寄的方式向保靖县政府递交了一份《林地所有权确权申请书》，请求保靖县政府将山河村境内面积约3000亩的跨湖界林地所有权确定归原告（共九个村民小组）共同所有。保靖县政府收到申请后，及时转交给其下属保靖县林业局负责办理。此后，该县林业局、县政府办工作人员经与原告及其所属村委会沟通，明确了涉案跨湖界林权不存在权属争议，并告知原告可就林地权属直接向不动产登记机关申请不动产登记。原告遂当场出具撤诉申请并将撤诉申请复印件转交至该院。尔后原告又表示不同意自动撤诉并要求该院对案件继续审理。在庭审过程中，原告亦明确表示：对于涉案跨湖界林地，没有人与其发生权属争议。另查明，一、原告共九个村民小组，原本均属于张家村，后于2005年和2015年经两次合并，与北家村、斑鸠村合并为现在的山河村。二、2019年11月26日，保靖县林业局给原告作出《不予受理通知书》，以被申请人山河村委会承认涉案林地所有权属于原告所有、不存在林权争议为由，决定对原告的确权申请不予受理。同年11月30日，原告向该院递交申请，请求追加保靖县林业局为被告并撤销该通知。湘西土家族苗族自治州中级人民法院认为，本案属于履行法定职责之诉。所谓“请求履行法定职责”，必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。《中华人民共和国森林法》第十七条规定，“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理；个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”。此外，为了及时、公正地处理林木林地权属争议，国家林业部和湖南省又分别制定了《林木林地权属争议处理办法》和《湖南省林木、林地权属争议处理办法》。上述法律和规章既明确赋予了县级以上人民政府及其下属的乡人民政府和林业部门处理林权争议的法定职责，同时也明确规定了行政机关履行相应职责的前提条件是必须存在一个“单位（个人）之间”或者“单位与个人之间”发生了林权争议的客观事实。换言之，在当事人之间如果不存在林权争议的情形下，上述法律和规章并没有赋予行政机关仍须作出一个行政处理行为的法定职责和权限。因此，履行职责之诉并不意味着：公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起“不作为之诉”。根据本案审理查明的事实，原告向保靖县政府请求的是确认涉案跨湖界林地所有权归属于原告九个村民小组共同所有。但同时原告在其确权申请书中和在行政机关处理过程中以及在本案的庭审中，均已承认涉案林地并不存在所有权争议。因此，原告对于一个不存在争议的林地权属提出确权申请，明显不属于上述法律和规章所赋予行政机关应当履行法定职责的权限范围。况且，本案在行政机关处理和该院审理过程中，对此均给原告予以释明并作出引导。原告也曾先后以书面的形式和在庭审中当庭承诺愿意撤回起诉，但事后均又无端的提出反悔。故，原告的行为既陷保靖县政府于不必要的诉讼之中，又浪费了宝贵的司法资源，已涉嫌滥用诉权。另，原告还针对保靖县林业局作出的不予受理决定，申请追加其为本案被告并增加撤销该决定的诉请。因保靖县林业局作出的该决定另属于独立的行政行为，且该行为不属于应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件，故对原告申请，依法不予准许。原告对该行为不服，可以按照行政诉讼法关于案件级别管辖的相关规定，另行寻求救济。综上，原告对于不存在争议的林地权属提出确权申请，明显不属于保靖县政府的权限范围，对其起诉，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条之规定，裁定如驳回保靖县复兴镇山河村大朵库组、小朵库组、上毛屋组、下毛屋组、张一组、张二组、王一组、王二组、王三组的起诉。本案依法不收取诉讼费。保靖县复兴镇山河村大朵库组、小朵库组、上毛屋组、下毛屋组、张一组、张二组、王一组、王二组、王三组提起上诉称：涉案林地存在权属争议，保靖县政府有确定涉案林地权属的法定职责，但没有履行法定职责，未对上诉人的《林地所有权确权申请书》作出处理。原林业部规章不能成为保靖县政府规避法定职责的理由。请求撤销一审裁定，指令继续审理，本案诉讼费由被上诉人承担。保靖县政府答辩称：保靖县政府在林地权属争议处理程序上不具有受理的职责。本案不属于林地权属纠纷，实际上是上诉人要求不动产登记机构办理林地权属登记的诉求。保靖县林业局已向上诉人送达了书面《不予受理通知书》。请求驳回上诉，维持原裁定。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国森林法》第二十二条第一、二款规定，“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理”。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原告申请被告履行法定职责理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，保靖县复兴镇山河村大朵库组、小朵库组、上毛屋组、下毛屋组、张一组、张二组、王一组、王二组、王三组向保靖县政府递交《土地所有权确权申请书》，请求将山河村境内面积约3000亩的跨湖界林地所有权确定为上诉人共同所有。但在诉讼期间上诉人和保靖县复兴镇山河村村民委员会均认可对涉案林地权属无争议，上诉人的实质诉求是要求保靖县政府就涉案林地颁证。保靖县复兴镇山河村大朵库组、小朵库组、上毛屋组、下毛屋组、张一组、张二组、王一组、王二组、王三组请求保靖县政府履行确权职责缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。应当指出的是，上诉人的起诉符合法定受理条件，但上诉人要求保靖县政府履行确权职责理由不成立，原审法院应当依法判决驳回其诉讼请求。原审以上诉人的确权申请明显不属于保靖县政府的权限范围裁定驳回其起诉不当，本院予以指正。但考虑到裁定驳回起诉并不影响上诉人的实体权益，为节约司法资源，防止诉讼程序空转，原审裁定的结果可予维持。综上，原审裁定虽部分说理不当，但裁定驳回上诉人起诉的结果可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  何建湘审判员  夏 阳审判员  李俊颖二〇二〇年七月二十日法官助理陈未书记员陈未（兼）