安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖01行再8号 抗诉机关：安徽省人民检察院。 申诉人（一审原告、二审上诉人）：罗元荣，男，1965年5月27日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。 委托诉讼代理人：刘永翠,女，系罗元荣配偶,住址同上。 委托诉讼代理人：闵济宏，北京市盈科律师事务所律师。 被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：合肥高新技术产业开发区管理委员会，住所地安徽省合肥市望江西路860号，统一社会信用代码11340100MB0W11366U。 法定代表人：宋道军，主任。 委托诉讼代理人：沈进，高新区农村工作局拆迁处处长。 委托诉讼代理人：邓英云，国浩律师（合肥）事务所律师。 罗元荣因诉合肥高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）政府信息公开一案，不服合肥高新技术产业开发区人民法院（2017）皖0191行初44号行政判决，向本院提起上诉，本院于2017年9月28日作出（2017）皖01行终447号行政判决。罗元荣不服，向安徽省高级人民法院申请再审，安徽省高级人民法院于2019年2月27日作出（2019）皖行申29号行政裁定，驳回其再审申请。罗元荣又不服，向检察机关申请监督，安徽省人民检察院作出皖检民（行）监[2019]34000000513号行政抗诉书，对本案提起抗诉。安徽省高级人民法院于2020年4月27日作出（2020）皖行抗7号行政裁定书，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭,公开开庭进行了审理。合肥市人民检察院指派检察员饶远、常鹏程出庭，申诉人罗元荣的委托诉讼代理人刘永翠、闵济宏，被申诉人高新管委会的委托诉讼代理人沈进、邓英云均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 安徽省人民检察院提出抗诉认为，本院二审判决认定事实的主要证据不足，适用法律确有错误。理由为：1.罗元荣申请公布的第二项信息属于行政机关应当依法公开的政府信息。本案拆迁行为发生于2010年，罗元荣申请信息公开的时间为2016年。2010年尚在施行的《合肥市城市房屋拆迁管理办法》第十四条第二项规定，“拆迁人应当及时将拆迁安置方案和被拆迁人房屋面积、搬迁时间、搬迁顺序号等事项公布于众”。该管理办法适用于合肥市辖区范围内实施的房屋拆迁，包括集体土地上的房屋拆迁。2011年6月，上述管理办法因国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施而废止，但该条例第三十五条同时规定“本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”。该补偿条例虽未规定集体土地征收和补偿问题，但该条例明确了在征地拆迁中，房屋的权属、区位、用途、建筑面积等调查结果属于行政机关应当公开的信息，对集体土地上的房屋征收与补偿应具有参照意义。罗元荣2016年申请政府信息公开时正在实施的《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》亦规定，“征收房屋实施单位应当对征收范围内房屋的权属、建筑面积、居住人口状况等进行登记，登记结果应当依照规定在征收范围等地进行公示”。由此，征收范围内房屋的权属、建筑面积、居住人口状况等登记情况属于政府依法应当公开的信息，其立法目的是为了防止房屋征收部门滥用权力、暗箱操作，为某些被征收人谋取不当利益，让被征收人互相监督，实现所有被征收人公平补偿。2.本案不适用“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，才能申请公开相关政府信息的规定。《政府信息公开条例》第十一条第三项、第十三条、第十四条第四款规定，“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容……（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”，“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”，“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开”。由此，政府信息公开的目的是为了充分发挥政府信息对群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，公开的信息要涉及到公民、法人或者其他组织的切身利益或者与申请人自身有生产、生活、科研等特殊需要。而“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”的政府信息属于行政机关应当依法公开的政府信息，公民只有在申请公开应当公开的政府信息之外的其他相关政府信息时，才应当以“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”为标准。本案中，罗元荣申请公开油墩商贸区每户被拆迁房屋调查结果（包括权属、面积、房屋间数等）及公示文件和所有权人确认材料，属于拆迁过程中行政机关应当依法公示的文件。判决以罗元荣未举证证明申请公开的信息与其生产、生活、科研等特殊需要存在关联为由，认定行政机关有权对上述政府信息不予公开，认定事实的主要证据不足，适用法律确有错误。 罗元荣申诉请求撤销原一审、二审判决，改判确认高新管委会作出的《信息公开答复书》第二项答复违法，责令其在法定期限内公开申请人申请的第二项政府信息。事实与理由：1.一、二审法院认定事实错误，涉案政府信息与申请人的生产、生活具有直接的关联。2.高新管委会未提供任何证据证明涉案答复的合法性，一、二审判决明显证据不足、显失公正。 高新管委会辩称，一、抗诉意见的法律依据适用错误。1.抗诉意见提出的第一个法律适用是《合肥市城市房屋拆迁管理办法》，具体的法条为第十四条第二款规定“拆迁人应当及时将拆迁安置方案和被拆迁人房屋面积、搬迁时间、搬迁顺序号等事项公布于众”，但该办法第四条第二款的规定，“本办法所称拆迁人，是指取得《房屋拆迁许可证》的单位”，根据罗元荣申请监督阶段答辩人提交给合肥市人民检察院证据材料中“房屋拆迁许可证”的内容可知，涉案项目的拆迁人为合肥高新股份有限公司。如按照抗诉机关的意见，则依法公开的主体并非高新管委会。同时，该办法第十四条第二款规定的拆迁人应当公布的内容范围是拆迁安置方案和被拆迁人房屋面积、搬迁时间、搬迁顺序号，与本案当中罗元荣申请的第二项信息的内容，即每户被拆迁房屋调查结果（包括权属、面积、房屋间数等）及公示文件和所有权人确认材料，并不相同。2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当公布的内容是房屋征收范围内的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记的调查结果。本案中，罗元荣申请公开的第二项信息内容实际上正是依据该条款规定的范围。但是，由于油墩商贸区系集体土地，拆迁的房屋并非国有土地上的房屋，因此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》并不能适用于2010年对油墩商贸区的征收行为。同时，该条例自2011年1月21日施行，涉案项目系2010年实施，合肥高新股份有限公司取得房屋拆迁许可证的时间为2010年10月30日，因此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定不能适用本案。3.抗诉意见提出的第三个法律适用是《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》，该暂行办法的实施日期是2014年11月13日，本案案涉的拆迁行为发生在2010年，根据法不溯及既往的基本原则，案涉征收行为并不适用于该暂行办法的相关规定。二、罗元荣申请的涉案事项不属于行政机关依法主动公开的政府信息，罗元荣申请公开的信息内容也不能实现其申请目的。首先，抗诉机关提出，根据《政府信息公开条例》第十一条第（三）款规定，设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门应当公开的政府信息包括“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”。对于此项应当公开的信息，高新区管委会在2017年6月12日的《信息公开答复书》的第一项答复已经给出。但是罗元荣提出的第二项申请公开的内容，既不属于应当公开的信息，也不能实现其申请的用途，我方未予提供并无不当。同时，罗元荣申请公开的该类信息所涉及的项目实施时间为2010年，根据当时实施的《城市房屋拆迁管理条例》及《合肥市城市房屋拆迁管理办法》的规定，项目涉及到的拆迁安置方案和被拆迁人房屋面积、搬迁时间、搬迁顺序号等事项公布的主体为拆迁人，高新管委会并非涉案项目的拆迁人，不具有法定的公开义务。高新管委会认为，法不溯及既往，本案不能机械适用现有的房屋拆迁法律法规，应当以涉案项目实施时的法律法规、规章为准，进而判断是否属于依法公开的政府信息。其次，本案中，罗元荣在《政府信息公开申请表》中陈述其申请理由及用途是为了核实经营房屋被征收的合法性。而行政机关征收行为是否合法，主要是通过对立项、规划等政府文件进行审查，但是当事人罗元荣申请的信息与该类信息无关。同时，高新管委会也将涉案项目的《房屋拆迁许可证》、《建设用地规划许可证》和《建设项目选址意见书》复印件提供给罗元荣，已经满足了罗元荣的申请用途。而作为行政相对人，如果认为行政机关的征收行为违法，可以通过其他途径确认或主张相关权益。三、罗元荣申请公开的涉案信息与其生产、生活、科研等特殊需要并无关联，高新管委会已经履行法定告知义务，法院应当判决驳回罗元荣的诉讼请求。如前所述，罗元荣申请涉案信息公开的理由及用途是为了核实经营房屋被征收的合法性，但高新管委会已经向其提供了项目的规划与选址等文件，并向其履行了法定告知与说明义务。而涉及到本案中其提出的“公开油墩商贸区每户被拆迁房屋调查结果（包括权属、面积、房屋间数等）及公式文件和所有权人确认材料”，该类信息属于政府征收集体土地程序中的报批材料，属于过程性信息，也是行政机关征收土地的必要环节，但该类信息与罗元荣的生产、生活、科研等特殊需要并无关联，高新管委会有权依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条以及《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》第十四条的规定，不予提供。同时，罗元荣在此前庭审中也不能合理说明其申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，更没有提供任何证据予以证明，因此，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，罗元荣不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且高新管委会据此不予提供的，并已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回罗元荣的诉讼请求。综上所述，原一、二审人民法院的审判结果正确，判决合法有效，抗诉机关的抗诉意见适用法律错误，请求人民法院维持原判。 罗元荣向一审法院起诉，请求判令确认高新管委会作出的《信息公开答复书》第二项答复违法，责令其在法定期限内公开原告申请的第二项政府信息。 一审法院查明事实：2016年11月3日，罗元荣向高新管委会申请政府信息公开，请求依法书面公开：一、拆迁补偿安置资金拨付总额及补偿、补助费用发放明细；二、油墩商贸区每户被拆迁房屋调查结果（包括权属、面积、房屋间数等）及公示文件和所有权人确认材料。高新管委会收到后，在法定期限内未予公开，罗元荣向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2017年4月28日作出（2017）皖0191行初12号行政判决，判决“撤销高新管委会作出的合高（2017）第1号《政府信息公开告知书》（合高〔2017〕第1号-告知），并责令高新管委会于判决生效之日起15日内向罗元荣重新作出政府信息公开答复”。高新管委会于2017年6月12日作出《信息公开答复书》，罗元荣对第二项答复不服，诉至一审法院，请求判如所请。 一审法院认为，《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第十四条规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供；对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息公开的范围。本案中，罗元荣申请的政府信息公开的第2项为“油墩商贸区每户被拆迁房屋调查结果(包括权属、面积、房屋间数等)及公示文件和所有权人确认材料”，从罗元荣申请政府信息公开的内容来看，罗元荣申请的事项与罗元荣没有直接的关联，罗元荣也未能向本院提供证据证明其申请公开的政府信息与其生产、生活、科研等特殊需要有关，故对罗元荣的诉请依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回罗元荣的诉讼请求。案件受理费50元，由罗元荣负担。 罗元荣不服，上诉至本院。本院二审查明的事实与原审判决相同，对原审判决认定的事实予以确认。 本院二审认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条第二款之规定，申请政府信息公开应当提交的申请材料为“申请人的姓名或者名称、联系方式，申请公开的政府信息的内容描述，申请公开的政府信息的形式要求。”其中并不包含所申请材料与申请人生产、生活、科研等特殊需要存在关联的证据材料。即在本案的政府信息公开诉讼中，罗元荣的举证责任在于证明其依法向高新管委会提出政府信息公开的申请，而不要另外再提供证据证明该申请的信息与其生产、生活、科研等特殊需要存在关联。故对高新管委会的第一项答辩理由不予采信。本案罗元荣申请公开的第二项政府信息属于政府征收集体土地程序中的报批材料，属于过程性信息，也是行政机关征收土地的必要环节，但该信息与罗元荣的生产、生活、科研等特殊需要并无关联。罗元荣称其申请公开该项信息目的在于核实房屋被征收的合法性，对此，罗元荣如对房屋征收行为的合法性有异议可以通过其他合法途径主张权利。故对罗元荣的此点上诉理由本院不予支持。综上，一审判决认定主要事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由罗元荣负担。 双方当事人再审期间并未提供新的证据，本院再审查明的事实同原一、二审。 本院再审认为，关于本案的法律适用问题。本案系政府信息公开诉讼，应当适用《政府信息公开条例》及相关规章、司法解释的规定。罗元荣被拆迁的房屋坐落的土地性质为集体土地，故《国有土地上房屋征收与补偿条例》不适用本案。《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》的实施日期为2014年11月，而本案征收与拆迁行为发生在2010年，故该暂行办法亦不能适用于本案。 根据《政府信息公开条例》第十一条第（三）项的规定，征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况，属于设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门应当重点公开的政府信息。对此事项，高新管委会已于2017年6月12日对罗元荣进行了答复。本案争议的是罗元荣申请公开的第二项信息，即“油墩商贸区每户被拆迁房屋调查结果（包括权属、面积、房屋间数等）及公示文件和所有权人确认材料”是否属于应当依法公开的信息。《政府信息公开条例》第十三条的规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》第（十四）条规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”本案中，罗元荣不能合理说明其申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，故根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，罗元荣的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。 综上，检察机关的抗诉理由不能成立，本院原审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条的规定，判决如下： 维持本院（2017）皖01行终447号行政判决。 本判决为终审判决。 审判长 陈 思 审判员 王亚明 审判员 李 鸿 二〇二〇年七月三十日 法官助理储穗栋 书记员罗思行 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。