广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终80号上诉人（原审原告）肇庆科亮环保科技有限公司，住所地：广东省肇庆市鼎湖区*********，统一社会信用代码：914***********394F。法定代表人茜天光，该公司董事长。委托代理人刘灵芝，广东开信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市生态环境局，住所地：广东省肇庆市端州区*****侧76区。法定代表人程海滨，该局局长。出庭负责人罗向东，该局副局长。委托代理人庄倩，该局工作人员。委托代理人刘劼，广东勤思进律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市人民政府，住所地广东省肇庆市端州区******。法定代表人范中杰，该市市长。委托代理人江敏，该市司法局工作人员。委托代理人黄晖强，该市司法局工作人员。上诉人肇庆科亮环保科技有限公司（以下简称科亮公司）因与被上诉人肇庆市生态环境局、肇庆市人民政府（以下简称肇庆市府）撤销行政处罚决定与行政复议决定纠纷一案，不服广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初297号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原肇庆市环境保护局2019年经机构更名为肇庆市生态环境局，肇庆市环境保护监测站是肇庆市生态环境局的下属监测机构。科亮公司是依法登记成立的有限责任公司（法人独资），经营范围为污水处理技术开发、承接城市污水处理等，成立日期是2010年10月26日。2018年3月30日、5月3日、6月1日、6月29日、7月27日、8月31日、11月9日科亮公司分别作出了《关于肇庆科亮环保科技有限公司下属永安镇市政生活污水处理厂进水异常的报告》和《关于解决肇庆科亮环保科技有限公司下属永安镇市政生活污水处理厂进水异常的请求》，报告载明近半年以来科亮公司下属永安镇市政生活污水处理厂氨氮、总氮进水指标严重超标，远远超出科亮公司与肇庆市鼎湖区永安镇人民政府签订的BOT协议中的进水水质指标，请求相关部门予以解决。2018年10月29日，肇庆市环境保护监测站的工作人员对科亮公司进行监督性监测，并作出《污染源废水采样原始记录表》，表上有厂方代表韦涛签名确认采样地点和采样方式。2018年11月6日，肇庆市环境保护监测站作出（肇）环境监测（S）字（2018）第10290779-JD号《监测报告》，认定科亮公司废水排放口中总氮超标0.13倍。2018年11月7日，肇庆市生态环境局决定对科亮公司涉嫌违反污染物排放标准立案调查。同日，肇庆市生态环境局到科亮公司处检查，并作出现场检查笔录，韦涛在笔录上签名确认现场检查记录；此外，肇庆市生态环境局还对韦涛作了调查询问笔录，笔录载明：韦涛确认2018年10月29日肇庆市环境保护监测站到科亮公司处采样并作出监测报告，但对监测报告数据有质疑，认为科亮公司当天在线总氮设备全天指标均正常。2018年11月9日，肇庆市生态环境局作出《环境违法案件调查报告》，认为科亮公司存在“排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准”的违法行为，违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十四条第一款和《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定，对其作出如下处理意见：1、责令其立即停止超标准排放污染物的行为；2、处25万元罚款。2018年11月12日，肇庆市生态环境局作出肇环违改字〔2018〕95号《责令改正违法行为决定书》，责令科亮公司自收到决定书之日起立即停止超标排放污染物的行为。该决定书于同月13日送达科亮公司。2019年1月21日，肇庆市生态环境局对科亮公司的案件进行集体审议，并作出《重大行政处罚案件集体审议会记录》，记录载明：经集体审议决定，该案事实清楚、证据确凿，同意对科亮公司处25万元的行政处罚。2019年2月21日，肇庆市生态环境局向科亮公司作出并送达肇环听告字〔2019〕2号《行政处罚听证告知书》，告知科亮公司提出陈述、申辩和听证的权利。2019年2月22日，科亮公司提交陈述申辩意见，认为是由于进水水质总氮指标过高才导致科亮公司出水总氮超标，科亮公司在2018年3月发现此情况后向肇庆市环境保护局鼎湖分局汇报情况，但该问题一直未能解决，经科亮公司整改，2018年11月第三方检测机构对科亮公司出水进行监测，监测结果达标，之后一直达标排放，违法情节轻微，因此请求免除行政处罚。2019年3月28日，肇庆市生态环境局立案部门对科亮公司的申辩进行复核，并作出《行政处罚案件申辩复核意见表》，认为科亮公司提出的申辩理由不足以免除行政处罚，法规部门同意立案部门的意见。2019年4月3日，肇庆市生态环境局作出《重大行政处罚案件复核集体审议会记录》，对科亮公司申请免除行政处罚的申辩意见进行讨论，最后决定不予考虑其免于处罚的申请，对科亮公司处以25万元的行政处罚。2019年4月15日，肇庆市生态环境局作出肇环罚字〔2019〕12号《行政处罚决定书》，对科亮公司处以25万元的罚款。科亮公司不服，于2019年5月17日向肇庆市府申请行政复议。肇庆市府经审查后当日依法受理，并于同日向肇庆市生态环境局送达《行政复议答复通知书》，肇庆市生态环境局于2019年5月27日向肇庆市府提交了答复材料。2019年6月3日，肇庆市府作出肇府行复〔2019〕29号《送达补充材料通知书》，向肇庆市生态环境局送达科亮公司提交的补充意见和材料。2019年6月24日，肇庆市府作出肇府行复〔2019〕29号《送达补充材料通知书》，向科亮公司送达肇庆市生态环境局提交的补充意见和材料。2019年7月12日，肇庆市府作出肇府行复〔2019〕29号《行政复议决定书》，决定维持肇庆市生态环境局于2019年4月15日作出的肇府行复〔2019〕12号《行政处罚决定书》，并于7月15日将行政复议决定书邮寄送达给科亮公司。原审法院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第十条：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”的规定，肇庆市生态环境局作为市级环境保护部门，具有对其行政区域内的环境保护实施监督管理的法定职责，是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，肇庆市府作为肇庆市生态环境局的本级人民政府，有权根据科亮公司的申请，履行法定的行政复议职权，亦是本案的适格被告。根据《环境行政处罚办法》第二十九条“调查人员有权采取下列措施：（一）进入有关场所进行检查、勘察、取样、录音、拍照、录像；（二）询问当事人及有关人员，要求其说明相关事项和提供有关材料；（三）查阅、复制生产记录、排污记录和其他有关材料。……。”、第三十三条“对有关物品或者场所进行检查时，应当制作现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录现场情况。”、第三十四条“需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。”及《工业污染源现场检查技术规范》第5.2.2条“现场采样取证应由县级以上环境保护主管部门所属环境监测机构、环境监察机构或其他具有环境监测资质的机构承担。采样人员可通过摄影、摄像等方式对采样地点、采样过程进行记录，与样品一同作为检查证据。现场采样取证应填写采样记录。采样记录应一式两份，第一份随样品送检，第二份留存环境监察机构备查，排污者代表对样品和采样记录核对无误后在采样记录上签字盖章确认。”的规定，根据肇庆市生态环境局提交的《污染源废水采样原始记录表》及现场检查笔录、调查询问笔录，上面载明了肇庆市环境保护监测站于2018年10月29日到科亮公司公司处采样的时间、地点、方式及分析项目，科亮公司公司厂方代表韦涛也确认当天全程陪同监测站工作人员采集水样，并在上述记录表、检查笔录和询问笔录上签名；同时结合肇庆市生态环境局提交的现场勘察图、现场照片以及韦涛的签字的执法检查，可以证明肇庆市生态环境局下属的监测机构检查人员到科亮公司公司现场取样的基本情况和过程以及科亮公司对肇庆市环境保护监测站采样方式的签字认可等。因此，对科亮公司提出肇庆市环境生态局取样程序不合法的异议，原审法院不予采纳。科亮公司作为肇庆市国控的城镇污水处理厂，根据《广东省国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开实施方案》中“……（三）监测频次，地级市环境监测站承担污水处理厂监督性监测，每季度至少一次，废水监测时间为瞬时采样一次。”及《关于“现场即时采样”监测数据认定有关问题的复函》中“……城镇污水处理厂现场即时采样为一次性采样，其监测结果可以作为判定排污行为是否超标的证据。”的规定，虽然《城镇污水处理厂污染物排放标准》中的取样方式为“取样频率至少每2h一次，取24h混合样”，但瞬时取样对水质的要求更严格，地方可以适用更严的标准，因此肇庆市环境保护监测站采用瞬时采样的方式并无不当。对科亮公司提出的取样方式不合法的异议，原审法院不予采纳。根据现有证据，肇庆市环境保护监测站对所取样品进行监测，监测标准和监测方法没有违反相关标准和规定，且参照中华人民共和国环境保护部《关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》“若同一时段的现场监测数据与经过有效性审核的再现监测数据不一致，现场监测数据符合法定的监测标准和监测方法的，以该现场监测数据作为优先证据使用。”的规定，对科亮公司提出现场监测与在线监测数据严重不符、现场监测数据缺乏证明效力的异议，本院不予采纳。因此肇庆市环境保护监测站据以作出的（肇）环境监测（S）字（2018）第10290779-JD号《监测报告》合法有效。本案中，肇庆市生态环境局于2018年11月7日对科亮公司一案立案受理，经现场检查和调查询问后，于2018年11月12日作出肇环违改字〔2018〕95号《责令改正违法行为决定书》，责令科亮公司立即停止超标排放污染物的行为，但根据现有证据，无法证明科亮公司已进行整改。根据《中华人民共和国水污染防治法》第十条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”的规定，肇庆市生态环境局依据肇庆市环境保护监测站于2018年11月6日作出（肇）环境监测（S）字（2018）第10290779-JD号《监测报告》中显示科亮公司废水排放口中总氮超标0.13倍，认定科亮公司存在超标排放污染物的违法行为，按照《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项的“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；……”的规定，于2019年4月15日作出肇环罚字〔2019〕12号《行政处罚决定书》，对科亮公司处以25万元的罚款，该处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、处理恰当。对于科亮公司提出由于进水超标导致出水超标的意见，经审查，科亮公司自2018年3月30日起多次向有关部门递交进水异常的报告和解决请求，但在问题未解决的情况下，科亮公司依然正常运转污水处理厂，直至2018年10月29日，肇庆市生态环境局下属的监测机构到科亮公司处监测，经监测发现其废水排放口中总氮超标0.13倍，根据现有证据无法证明在作出行政处罚前科亮公司有采取积极措施改正其违法行为，肇庆市生态环境局据此对科亮公司作出行政处罚决定并无不当，进水超标不能成为免除对科亮公司处罚的理由，因此原审法院对科亮公司该意见不予采纳。对于科亮公司提出肇庆市生态环境局作出行政处罚决定超期的问题，经核查，肇庆市生态环境局于2018年11月7日对科亮公司一案立案受理，于2019年4月15日作出案涉行政处罚，根据《环境行政处罚办法》第五十五条“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。”的规定，即使扣除其中送达文书的时间，肇庆市生态环境局作出的行政处罚决定也已超过3个月的办理期限，且肇庆市生态环境局也未申请过延长办理期限，但其作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律法规证据、处理恰当，超过法定办理期限作出决定的行为没有对科亮公司的权利产生影响，应属程序轻微违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定，原审法院确认肇庆市生态环境局超期作出行政处罚决定的行为违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”及第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日……”的规定，肇庆市府在受理科亮公司的复议申请后，在规定的期限内向肇庆市生态环境局发出《行政复议答复通知书》。经调查核实，肇庆市府认为肇庆市生态环境局作出的肇环罚字〔2019〕12号《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。肇庆市府遂在法定期限内作出肇府行复〔2019〕29号《行政复议决定书》，维持肇庆市生态环境局作出的肇环罚字〔2019〕12号《行政处罚决定书》，并送达给科亮公司和肇庆市生态环境局，程序合法，符合法律法规的规定。综上所述，科亮公司请求撤销肇庆市生态环境局作出的肇环罚字〔2019〕12号《行政处罚决定书》和被告肇庆市府作出的肇府行复〔2019〕29号《行政复议决定书》事实和法律依据不足，原审法院判决：驳回科亮公司的诉讼请求。上诉人科亮公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求：判决撤销原审判决、肇环罚字［2019]12号《行政处罚决定书》和肇府行复［2019]29号《行政复议决定书》。事实和理由如下:原审判决认定事实不清，证据不足，判决理由不成立，适用法律错误，应予撤销改判。一、原审判决认定事实存在重大遗漏，以致认定事实不清，证据不足。1.原审判决在认定事实部分遗漏了“监督性监测”当天，肇庆市生态环境局没有指派执法人员在现场检查、取样以及没有制作现场检查和取样笔录的重要事实，以致认定事实不清，证据不足。这是事关《监测报告》取样程序是否合法、本案执法程序是否合法、《监测报告》是否能作为本案定性处罚依据的关键事实。2.原审判决在认定事实部分，遗漏了“监督性监测”当天“在线监测数据达标”的重要事实，以致认定事实不清，证据不足。科亮公司2018年10月29日“污染源在线监测数据”显示，总氮排放浓度日均值低于20mg/L，完全符合《城镇污水处理厂污染物排放标准》。3.原审判决在认定事实部分，遗漏了“肇庆市生态环境局行政处罚严重超期的事实”，以致认定事实不清，证据不足。2018年11月7日，肇庆市生态环境局对本案立案，但是直至2019年4月15日才作出行政处罚决定，超期达67天。4.原审判决在认定事实部分，遗漏了“肇庆市生态环境局在复议答辩期间，没有提供作出行政处罚的依据，复议机关违反规定，维持了行政处罚决定”的事实，以致认定事实不清，证据不足。二、鼎湖判决理由不成立。（一）原审判决以“肇庆环境局下属的监测机构检查人员到科亮公司现场取样以及原告对肇庆市环境保护监测站采样方式的签字认可”为由，对科亮公司提出肇庆市生态环境局取样程序不合法的异议，不予采纳。该判决理由张冠李戴，违背法定程序，根本不成立。1.没有任何法律规定，在没有环境执法人员在场取样的环境监测报告可以作为定性处罚的依据。《环境行政处罚办法》第三十三条“现场检查笔录”、第三十四条“现场检查取样”是针对环境执法部门提出的要求，根本不适用监测机构的监测。2.原审判决以《广东省国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开实施方案》和《关于“现场即时采样”监测数据认定有关问题的复函》为据，认为“肇庆市环境保护监测站采用瞬时采样的方式并无不当。该判决理由违背法律适用的原则，根本不成立。首先，《广东省国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开实施方案》属于未公布的内部文件。原审判决这一认定理由违背《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发（2018)37号）“未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据”的规定。其次，《关于“现场即时采样”监测数据认定有关问题的复函》并非部门规章，不能作为审理案件的依据，且该复函适用的对象是环境执法部门，而不是环境监测站。再次，原审判决认为“瞬时取样对水质的要求更严格，地方可以适用更严的标准”。该判决理由十分荒诞，缺乏理据，根本不成立。《城镇污水处理厂污染物排放标准》已对污染物排放标准作了明确规定，没有任何法律赋予肇庆市环境保护局可以适用所谓的“更严的标准”。3.原审判决以《关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》为据，认定《监测报告》合法有效，这一认定曲解复函精神，根本不成立。4.原审判决以“原告对肇庆市环境保护监测站采样方式的签字认可”为由，认定监测程序合法，缺乏依据，根本不成立。首先，没有任何法律赋予当事人签订认可，具有证实执法程序合法的效力。其次，科亮公司并没有对《样品交接记录表》签名确认，更没有对样品进行签封、解封，监测报告缺乏真实性和有效性。再次，科亮公司对肇庆市环境保护监测站采样方式的签字，仅仅是出于遵守《环境监测管理办法》第十九条的规定。三、原审判决适用法律错误。（一）违背行政诉讼法律适用原则，将环保部复函和没有公开的内部文件作为审理案件的依据，构成适用法律错误。原审判决以环保部《关于“现场即时采样”监测数据认定有关问题的复函》《关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》和没有公开的《广东省国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开实施方案》为依据，判断《监测报告》“瞬时”采样方式合法，违背《行政诉讼法》第六十三条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章”的规定。（二）原审判决倒置适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，违背法律适用逻辑，构成适用法律错误。原审判决本末倒置，以“行政行为对原告权利不产生实际影响”为由，倒过来判断肇庆市生态环境局超期作出处罚的行为，属于“轻微违法”，进而作出“不撤销行政行为”的判决，构成适用法律错误，判决理由不成立。（三）原审判决适用《行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回科亮公司诉讼请求，适用法律错误。纵观本案，肇庆市生态环境局据以作出行政处罚决定的《监测报告》，没有环境执法人员制作现场检查与取样笔录，程序违法，且事实不清，证据不足，适用法律法规错误。因此，本案根本不能适用《行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回科亮公司诉讼请求。四、本案原审行政判决书、行政处罚决定书和行政复议决定书，认定事实不清、证据不足，程序违法，适用法律错误，应予全部撤销，依法判决支持我司的全部诉讼请求。事实和理由如下：（一）被诉环境行政处罚行为不符合法定程序，应予撤销改判。本案争议的第一个焦点问题是：监测取样的当天即2018年10月29日，是否需要环境执法人员在现场进行检查和取样，并制作现场检查和现场取样笔录。如果需要，则肇庆市环境保护监测站出具的《监测报告》不符合法定程序，不能作为行政处罚的依据。1.《关于加强污染源监督性监测数据在环境执法中应用的通知（环办［2011]123号）》第二条、《环境监测管理办法》第三条、《工业污染源现场检查技术规范》（HJ606-2011）第5.2.2条、《环境行政处罚办法》第三十三条、三十四条、三十七条均要求“监测取样”必须环境执法人员在现场执法，并制作现场检查和现场取样笔录。肇庆市生态环境局没有证据证明其对监测当天的现场进行过检查并制作现场检查和现场取样笔录。2.肇庆市生态环境局举证的《样品交接记录表》，没有科亮公司签名确认，样品没有经科亮公司进行签封、解封，无法保障送检样品的原始性和真实性。3.肇庆市生态环境局于2018与11月7日补做的现场检查笔录，违背法定程序，不能作为弥补肇庆市生态环境局程序缺陷的证据。综上所述，《监测报告》程序不合法，不能作为本案定性处罚的依据。（二）《监测报告》采用瞬时取样方法，加重行政相对人责任，缺乏法律依据，且违背《城镇污水处理厂污染物排放标准》，肇庆市生态环境局在复议举证期满后举证了采用“瞬时取样方式”的依据不能作为证明其行政行为合法性的依据。（三）在《监测报告》程序违法，且与科亮公司在线监测数据严重不符的情况下，单一的《监测报告》更不能作为案件定性处罚的依据。（四）行政处罚决定严重超期，程序严重违法，应予撤销。肇庆市生态环境局作出行政处罚决定超期达67天，严重违反了《环境保护行政处罚办法》第五十五条的规定。（五）鉴于肇庆市生态环境局行政处罚决定认定事实不清、证据不足，程序违法，适用法律错误，本案应适用《行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项规定，判决裁销行政处罚决定书、行政复议决定书、行政判决书。五、原审判决和复议决定公然违背《最高人民法院公布环境资源行政十大典型案例》，应予撤销改判。六、肇庆市生态环境局的违法处罚，将会给科亮公司退税造成重大损失，甚至有可能导致永安污水处理厂无法为继，并使永安镇出现环保性灾难。综上所述，原审判决认定事实不清，证据不足，程序违法，判决理由不成立，适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、第（三）项规定，请求法院依法判决支持科亮公司的全部上诉请求。被上诉人肇庆市生态环境局辩称：原审判决认定事实清楚，法律适用准确，程序合法，请求法院依法予以维持并驳回科亮公司的上诉请求，理由如下：一、原审判决认定肇庆市生态环境局及下属单位肇庆市环境保护监测站(以下简称“肇庆市环境保护监测站”)于2018年10月29日对科亮公司的“监督性监测”是主体合法，程序得当的，科亮公司认为肇庆市生态环境局的监督性监测主体不合法，程序错误，缺乏相关依据。（一）肇庆市生态环境局对科亮公司进行的“监督性监测”的监测和执法主体合法。1.2018年10月29日肇庆市环境保护监测站对科亮公司的监测，属于监督性监测，是依据原广东省环境保护厅于2013年11月13日下发的《关于贯彻落实国家重点监控企业监督性监测、自行监测及信息公开的实施意见》(粤环函〔2013〕1208号)的要求进行的季度性监测，监测结果如超过污染物排放标准，则执法部门介入处理。2.《工业污染源现场检查技术规范》(HJ606-2011)第4.1条的规定：“工业污染源现场检查活动应由两名以上环境保护部门或其授权的下属单位工作人员实施。”本案中，作出调查取样以及出具《监测报告》的环境监测机构是肇庆市生态环境局下属的有资质的监测机构，10月29日现场检查的也是监测机构的持证上岗的工作人员。3.在工业污染源现场检查活动中，环境监测机构的工作人员属于专业技术人员，具有相关的专业技术资质。环境监测机构的工作人员对工业污染源现场监测，是基于生态环境部门的授权或者指派。（二）“监督性监测”的程序和执法程序合法。1.本案中，2018年10月29日肇庆市生态环境局下属单位肇庆市环境保护监测站对科亮公司进行监测时，肇庆市环境保护监测站派出两名持证工作人员采集水样，并制作了污染源废水原始记录表，科亮公司委托负责人韦涛在该表格上签字确认采样情况，符合《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法》第8条的规定。2.《监测报告》认定科亮公司超标排放后，肇庆市生态环境局即刻前往科亮公司处送达《监测报告》，并对科亮公司委托负责人韦涛询问基本情况。根据该询问笔录可以得知，科亮公司委托负责人韦涛确认2019年10月29日其陪同肇庆市环境保护监测站工作人员采集水样并确认科亮公司污水总氮排放超标的事实。3.既然肇庆市生态环境局取水程序合法，送达报告程序合法，且科亮公司代表也在询问笔录中确认了当时其全程陪同肇庆市环境保护监测站工作人员采集水样，监测部门与执法部门分工合作，各自完成监测和执法工作，正是共同开展环境污染执法的体现。因此，肇庆市生态环境局在对科亮公司进行“监督性监测”是程序得当，符合法律规定的。二、原审判决认定科亮公司存在违法事实的证据是充分且确凿的。1.肇庆市环境保护监测站2018年11月6日出具的《监测报告》是客观、真实、合法的。《监测报告》的主体具备监测资质，监测程序、方法符合有关技术要求；采样过程规范；监测报告数据有效；监测频次符合要求；采样标准适用合法。2.数据不一致时，优先使用手工监测数据。3.《城镇污水处理厂污染物排放标准》的施行时间为2003年7月1日，而上述文件的下发日期为2013年11月13日，理应适用新的文件执行。本次监测是季度性监督性监测，不应适用《城镇污水处理厂污染物排放标准》。因此，本案的《监测报告》具备合法性、真实性、关联性的证据要件，完全可以作为认定科亮公司存在超标排放污染物的环境违法行为的证据。三、原审判决适用法律准确，理应予以维持。(一)在程序方面，原审判决适用了《环境行政处罚办法》第二十九条、第三十三条、第三十四条以及《工业污染源现场检查技术规范》第5.2.2条的相关规定，认定肇庆市生态环境局在2018年10月29日在科亮公司进行“监督性监测”并采集水样的过程是合法的。(二)在认定科亮公司存在违法行为的事实方面，原判决适用《广东省国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开实施方案》《关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》(环政法函〔2016〕98号)《城镇污水处理厂污染物排放标准》以及《关于“现场即时采样”监测数据认定有关问题的复函》(环办政法函〔2017〕1624号)认定肇庆市生态环境局下属单位肇庆市环境保护监测站作出的《监测报告》是合法有效，且基于该《监测报告》认定科亮公司存在相应的违法事实，适用法律准确。(三)原审判决适应《行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，驳回科亮公司的一审诉讼请求，也是适用法律准确的。(四)关于科亮公司一直纠缠《广东省国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开实施方案》有无公开，能否在本案行政处罚中适用的问题。肇庆市生态环境局认为，《广东省国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开实施方案》虽然属于内部文件，但是该文件也是指导性文件，指导包括肇庆市生态环境局在内的环境执法部门重点污染企业开展“监督性监测”的相关准则和依据。肇庆市生态环境局在对科亮公司等监控企业进行污染源“监督性监测”时，适用上级部门制定的指导性文件是合理合法的。四、关于科亮公司称肇庆市生态环境局在行政复议答辩期间，没有提供作出行政处罚依据的观点是缺乏相关事实和法律依据的。(一)科亮公司于2019年5月7日向肇庆市府申请行政复议，同日，肇庆市生态环境局收到复议机关行政复议答复通知书，并且于2019年5月27日向复议机关提交行政复议答复材料。当时提交的行政复议答复材料中，已经包含了肇庆市生态环境局作出行政处罚依据的相关证据材料，包括认定科亮公司违法事实、适用法律依据以及程序合法的证据，因此，科亮公司认为肇庆市生态环境局未能提供作出行政处罚依据的观点是缺乏相关事实和法律依据的。(二)因科亮公司于2019年6月18日行政复议开庭时，再次向行政复议庭提交补充证据，为此，肇庆市生态环境局于2019年6月21日就6月18日行政复议庭上科亮公司提供的补充证据，向行政复议庭提交补充证据材料清单。科亮公司在二审证据清单中所列的证据，实际为肇庆市生态环境局于2019年6月21日针对科亮公司补充提交的新证据而提交的。(三)我国行政复议的相关法规并无明确规定行政复议被申请人不能就申请人在复议期间补充提交的新证据进行补充举证，相反根据《行政诉讼法若干问题的解释》第二十八条以及《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条的规定，肇庆市生态环境局就科亮公司在行政复议听证当天提交的新证据进行补充举证，是符合法律规定的。综上所述，原审判决认定事实清楚，法律适用准确，程序合法，请求法院依法予以维持并驳回科亮公司的上诉请求。被上诉人肇庆市府辩称，根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十条第二款的规定，科亮公司应当保证出水水质符合《城镇污水处理厂污染物排放标准》规定的排放标准，而案涉《监测报告》结果显示：废水排放口总氮排放浓度22.6mg/L，超标0.13倍。另根据《环境行政处罚办法》第三十七条规定，即时采样的监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。肇庆市生态环境局作出的肇环罚字〔2019〕12号行政处罚决定及肇庆市生态环境局作出的复议决定符合法律规定，原审判决驳回科亮公司诉讼请求完全正确。综上所述，原审行政判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系请求撤销行政处罚决定纠纷。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定，肇庆市生态环境局作为市级环境保护部门，具有对其行政区域内的环境保护实施监督管理的法定职责，是本案的适格主体。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，肇庆市府作为肇庆生态环境局的本级人民政府，有权根据科亮公司的申请，履行法定的行政复议职权，亦是本案的适格主体。本案争议的焦点是肇庆市生态环境局作出的肇环罚处字〔2019〕12号《行政处罚决定书》和肇庆市府作出的肇府行复〔2019〕29号《行政复议决定书》是否合法的问题。2018年10月29日,肇庆市生态环境局下属单位肇庆市环境保护监测站对科亮公司进行监督性监测，永安镇市政生活污水处理厂厂长韦涛作为厂房代表陪同。肇庆市环境保护监测站的工作人员在韦涛的见证下进行取样，并制作了《污染源废水采样原始记录表》，韦涛对采样地点、时间、方式以及分析项目等签名确认，再结合肇庆生态环境局提交的现场勘察图、现场照片以及韦涛的签字的执法检查笔录，可以证明肇庆市生态环境局对科亮公司进行监督性监测的主体合法，且其取样程序符合《环境行政处罚办法》第二十九条、第三十三条、三十四条以及《工业污染源现场检查技术规范》第5.2.2条的规定，亦是合法的。肇庆市环境保护监测站于2018年11月6日作出（肇）环境监测（S）字（2018）第10290779-JD号《监测报告》，该监测报告的监测主体具备检测资质，监测技术和方法符合有关技术要求，监测数据是合法有效的，该监测报告显示科亮公司废水排放口中总氮超标0.13倍，因此肇庆市生态环境局认定科亮公司存在超标排放污染物的违法行为，事实认定清楚，证据充分。2018年11月7日，肇庆市生态环境局对科亮公司涉嫌违反污染物排放标准立案调查，并于同日到科亮公司处进行检查，制作现场检查笔录以及对永安镇市政生活污水处理厂厂长韦涛的询问笔录。2018年11月9日，肇庆市生态环境局作出《环境违法案件调查报告》，认为科亮公司存在“排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准”的违法行为，违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十四条第一款和《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定，对其作出如下处理意见：1、责令其立即停止超标准排放污染物的行为；2、处25万元罚款。2018年11月12日，肇庆市生态环境局作出肇环违改字〔2018〕95号《责令改正违法行为决定书》，责令科亮公司自收到决定书之日起立即停止超标排放污染物的行为，该决定书于同月13日送达科亮公司。2019年1月21日，肇庆市生态环境局对科亮公司的案件进行集体审议，并作出《重大行政处罚案件集体审议会记录》，记录载明：经集体审议决定，该案事实清楚、证据确凿，同意对科亮公司处25万元的行政处罚。2019年2月21日，肇庆市生态环境局向科亮公司作出并送达肇环听告字〔2019〕2号《行政处罚听证告知书》，告知科亮公司提出陈述、申辩和听证的权利。2019年2月22日，科亮公司并未申请听证，但提交陈述申辩意见，认为是由于进水水质总氮指标过高才导致科亮公司出水总氮超标，科亮公司在2018年3月发现此情况后向肇庆市环境保护局鼎湖分局汇报情况，但该问题一直未能解决，经科亮公司整改，2018年11月第三方检测机构对科亮公司出水进行监测，监测结果达标，之后一直达标排放，违法情节轻微，因此请求免除行政处罚。2019年3月28日，肇庆市生态环境局立案部门对科亮公司的申辩进行复核，并作出《行政处罚案件申辩复核意见表》，认为科亮公司提出的申辩理由不足以免除行政处罚，法规部门同意立案部门的意见。2019年4月3日，肇庆市生态环境局作出《重大行政处罚案件复核集体审议会记录》，对科亮公司申请免除行政处罚的申辩意见进行讨论，最后决定不予考虑其免于处罚的申请，对科亮公司处以25万元的行政处罚。2019年4月15日，肇庆市生态环境局作出肇环罚字〔2019〕12号《行政处罚决定书》，对科亮公司处以25万元的罚款，并送达给科亮公司。综上所述，肇庆市生态环境局作出的肇环罚处字〔2019〕12号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，结果处理恰当。关于肇庆市生态环境局的办理期限问题。《环境行政处罚办法》第五十五条规定：“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。”肇庆市生态环境局于2018年11月7日立案调查科亮公司超标排放污染物的违法行为，但直到2019年4月15日才作出案涉《行政处罚决定书》，超期67天，肇庆市生态环境局未对其超期作出处罚决定作合理的解释和说明，且肇庆市生态环境局也未申请过延长办理期限，本院认定肇庆市生态环境局超期作出处罚决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；……”的规定，虽然肇庆市生态环境局超期作出处罚决定，但对科亮公司依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害，因此本院依法确认肇庆市生态环境局于2020年4月15日作出的肇环罚处字〔2019〕12号《行政处罚决定书》违法，但不予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决”的规定，肇庆市府作出的肇府行复〔2019〕29号《行政复议决定书》维持肇庆市生态环境局作出的案涉行政处罚决定，亦应被确认违法。原审判决虽在说理部分确认肇庆市生态环境局作出的肇环罚处字〔2019〕12号《行政处罚决定书》因超期而违法，但未在判项中判明，本院予以纠正。同时，原审判决并未确认肇庆市府作出的肇府行复〔2019〕29号《行政复议决定书》违法，本院一并予以纠正。科亮公司上诉认为肇庆市生态环境局的执法程序、取样程序不合法，肇庆市环境保护监测站作出的《监测报告》不能作为认为科亮公司违法排放污染物的依据，进而请求撤销肇庆市生态环境局作出的肇环罚字〔2019〕12号《行政处罚决定书》，对其诉讼主张本院不予采信。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规准确，但处理结果有失妥当，本院予以纠正。科亮公司的上诉请求理据不足，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款、第八十九条第一款第（二）项、第三款以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条、第一百三十六条的规定，判决如下：一、撤销广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初297号行政判决；二、确认肇庆市生态环境局于2020年4月15日作出的肇环罚处字〔2019〕12号《行政处罚决定书》违法；三、确认肇庆市人民政府于2019年7月12日作出的肇府行复〔2019〕29号《行政复议决定书》违法。一审、二审案件受理费合共100元，由被上诉人肇庆市生态环境局负担50元，被上诉人肇庆市人民政府负担50元。本判决为终审判决。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年七月二十二日法官助理 梁国安书 记 员 黄丹莉