福建省南平市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽07行终88号 上诉人(原审原告)顺昌县锦牧养殖场,住所地顺昌县仁寿镇桂溪村坝下。 经营者吴秋红，女，1984年7月26日出生，汉族，住顺昌县。 上诉人（原审原告）福建省顺昌文华生物工程研究所,住所地顺昌县双溪镇中山东路74号科技局旧楼202室。 投资人马文华，男，1955年12月25日出生，汉族，住顺昌县。 被上诉人（原审被告）顺昌县仁寿镇人民政府，住所地顺昌县仁寿镇中心街5号。 法定代表人肖荣斌，镇长。 委托代理人张利芳，顺昌县弘正圆法律服务所法律工作者。 上诉人顺昌县锦牧养殖场（以下简称锦牧养殖场）、福建省顺昌文华生物工程研究所（以下简称文华研究所）因与被上诉人顺昌县仁寿镇人民政府（以下简称仁寿镇政府）不履行法定职责一案，不服南平市延平区人民法院（2019）闽0702行初169号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，锦牧养殖场（前身为顺昌县锦牧第二养殖场）系由吴秋红经营的个体工商户，其营业执照上载明的经营范围为鱼的养殖及饲料的研发、销售。文华研究所系由马文华投资成立的个人独资企业，经营范围为植物营养素、抗旱灵、中华硅肥、中华肥精、高效复合菌肥；兼营各种蔬菜、瓜果、种苗、研究开发。锦牧养殖场和文华研究所是科研项目联合体。2019年9月20日，锦牧养殖场、文华研究所和案外人顺昌县仁寿镇吴生财养殖场通过挂号信的方式向仁寿镇政府邮寄了《关于要求恢复生猪养殖申请书》，该申请书称：“由于顺昌县仁寿镇人民政府禁止我方养殖生猪，我方的科研联合体的生猪养殖基地基本被破坏，《营业执照》也被行政限制。国务院于2019年8月21日召开常务会议确定了五项稳定生猪生产的措施，一是综合施策恢复生猪生产，二是地方要立即取消超出法律法规的生猪养殖等。请贵镇及时批准恢复我方的顺昌县锦牧第二养殖场与吴生财养殖场及配套的科研基地。”9月21日，仁寿镇政府签收了该邮件。锦牧养殖场和文华研究所在向仁寿镇政府提出恢复生猪养殖申请之前，曾向南平市信访局提出要求恢复顺昌县生猪养殖的信访，后该信访事项转由仁寿镇政府处理，仁寿镇政府作出〔2019〕12号《信访事项不予受理告知单》，对锦牧养殖场和文华研究所于9月20日提出的《关于要求恢复生猪养殖申请书》一并不予受理。锦牧养殖场和文华研究所对仁寿镇政府在《信访事项不予受理告知单》中对其要求恢复生猪养殖的申请一并予以答复的做法不予认可，认为仁寿镇政府未针对其要求恢复生猪养殖的申请单独作出书面答复，是不履行法定职责的不作为行为。11月24日，锦牧养殖场和文华研究所向顺昌县人民政府提出行政复议申请。12月2日，顺昌县人民政府作出顺政行复〔2019〕7号《不予受理行政复议申请决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，认为在通知锦牧养殖场和文华研究所补正材料后，二者未提出明确的复议请求及相关的法律依据，故其认为仁寿镇政府不履行法定职责行政不作为没有法律依据，不属于行政复议的受案范畴，决定不予受理。锦牧养殖场和文华研究所对仁寿镇政府未针对《关于要求恢复生猪养殖申请书》单独作出书面答复的行为不服，提起行政诉讼。 一审法院认为，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形”的规定，锦牧养殖场和文华研究所的营业执照载明的经营范围与生猪养殖事项无关，如其要求经营生猪养殖，应当按照法律规定的相应程序取得动物防疫合格证明，办理环评手续，向工商部门申请营业执照，再由仁寿镇政府对生猪养殖进行选址。本案中，锦牧养殖场和文华研究所所持的营业执照与生猪养殖事项无关，在未按照前述程序办理生猪养殖营业执照的情况下，径行提出恢复生猪养殖的申请，锦牧养殖场和文华研究所与该申请所对应的行政行为不具备法律上的利害关系。因此，锦牧养殖场和文华研究所不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。 此外，根据《行政诉讼法》第十二条第一款“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的；……”的规定，锦牧养殖场和文华研究所起诉行政机关行政不作为，必须以其申请的事项是行政机关的法定职责为前提，其应对行政机关具有处理申请事项的法定职责进行初步举证。根据《行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件:……(三)有具体的诉讼请求和事实根据；……”的规定,本案中,锦牧养殖场和文华研究所未提供证据证实仁寿镇政府具有恢复生猪养殖的法定职责,且仁寿镇政府也否认具有这一法定职责。故，锦牧养殖场和文华研究所的起诉没有法律依据及事实根据,其起诉应予驳回。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（三）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定,裁定:驳回顺昌县锦牧养殖场、福建省顺昌文华生物工程研究所的起诉。 锦牧养殖场和文华研究所上诉称，1.锦牧养殖场是专业养猪的，因仁寿镇政府和顺昌县市场监督管理局的限制被迫变更名称，文华研究所专门研究猪饲料，与锦牧养殖场是合作单位。2017年仁寿镇政府破坏吴秋红等人实际经营的养猪基地，违反国务院养猪政策。2019年9月20日锦牧养殖场和文华研究所向仁寿镇政府邮寄《关于要求恢复生猪养殖申请书》，仁寿镇政府收到后超过二个月未予答复，属于行政不作为。2.一审裁定认定事实不清，适用法律错误。一审裁定要求锦牧养殖场和文华研究所按照程序办理生猪养殖营业执照，事实是需要仁寿镇政府同意恢复生猪养殖后，其才可以启动申请相关配套的行政许可。一审裁定违反《中华人民共和国行政许可法》第二十九条、第三十二条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条之规定，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 仁寿镇政府答辩称，1.锦牧养殖场和文华研究所营业执照经营许可范围与养猪事项无关，其不符合向行政主体提出申请的相对人条件。2.《关于要求恢复生猪养殖申请书》相关事项，不属于仁寿镇政府的法定职责。生猪养殖涉及多项行政审批职能，锦牧养殖场和文华研究所只有在取得动物防疫合格、环评手续合格、经营许可等相关手续的情况下，才可以向人民政府申请选址。仁寿镇政府不具有其他事项的审批职能，因此锦牧养殖场和文华研究所提出的申请事项不属于其职责权限范围。 经审理查明，2019年9月20日，锦牧养殖场和文华研究所通过挂号信的方式向仁寿镇政府邮寄《关于要求恢复生猪养殖申请书》，内容为：“由于顺昌县仁寿镇人民政府禁止我方养殖生猪，我方的科研联合体的生猪养殖基地基本被破坏，《营业执照》也被行政限制，国务院于2019年8月21日召开常务会议确定了五项稳定生猪生产的措施，一是综合施策恢复生猪生产，二是地方要立即取消超出法律法规的生猪养殖等。请贵镇及时批准恢复我方的顺昌县锦牧第二养殖场与吴生财养殖场及配套的科研基地为盼。”9月21日，仁寿镇政府签收了该邮件，但未就申请事项予以书面答复。 本院认为，本案系行政机关不履行法定职责纠纷，确定行政机关是否具有相应法定职责是案件的焦点问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，其中法定职责指的是行政法上的职责。根据《关于要求恢复生猪养殖申请书》的内容，锦牧养殖场和文华研究所申请的事项为恢复养殖场与配套的科研基地，其实质是根据政策变化提出生猪养殖申请。经查，法律、行政法规及地方性法规均未授予乡镇人民政府生猪养殖许可权。此外，锦牧养殖场和文华研究所在《关于要求恢复生猪养殖申请书》中提出生猪养殖基地基本被破坏，要求恢复顺昌县锦牧第二养殖场与吴生财养殖场及配套的科研基地。经查，锦牧养殖场和文华研究所未提供证据证明其此前拥有生猪养殖基地并证明养殖基地被仁寿镇政府所破坏；同时，锦牧养殖场和文华研究所亦未提供证据证明其与顺昌县锦牧第二养殖场、吴生财养殖场及配套的科研基地之间存在利害关系。对此要求，仁寿镇政府亦无答复的法定职责。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”一审裁定驳回锦牧养殖场和文华研究所的起诉并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，本案应当裁定驳回起诉。 综上，锦牧养殖场和文华研究所的起诉不符合法定起诉条件，其上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张文硕 审 判 员 吴良福 审 判 员 张钰梅 二〇二〇年七月二十三日 法官助理 黄 飙 书 记 员 胡宇薇 本案所依据的主要法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。