辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行申1787号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王传德，男，1959年11月12日出生，汉族，住辽宁省大连市沙河口区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：高树云，女，1933年10月11日出生，汉族，住辽宁省大连市甘井子区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王传清，女，1958年8月9日出生，汉族，住辽宁省大连市沙河口区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王传香，女，1963年6月4日出生，汉族，住辽宁省大连市甘井子区。被申请人（一审被告、二审上诉人）：大连市甘井子区中华路街道办事处，住所地：辽宁省大连市甘井子区汇信街22号。负责人：姜玉慧，主任。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：大连市甘井子区城市管理综合行政执法局（原大连市甘井子区城市管理行政执法局）。住所地：辽宁省大连市甘井子区东纬路10号。负责人：谭军，局长。再审申请人王传德、高树云、王传清、王传香因与被申请人大连市甘井子区中华路街道办事处（以下简称中华路街道办事处）、大连市甘井子区城市管理综合行政执法局（以下简称甘区执法局）强制拆除行为违法并赔偿一案,不服辽宁省大连市中级人民法院（2019）辽02行终169号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。王传德、高树云、王传清、王传香申请再审称：原审判决认定事实不清。被申请人甘区执法局作为强拆主体，属于适格被告，应承担赔偿责任。原判决逻辑错误，自相矛盾，适用法律错误，被申请人的行政行为严重违反法定程序，没有合法性。被申请人的行政行为缺乏合理性。被申请人的行为严重违法，是典型的以拆违促拆迁行为。请求依法再审。本院经审查认为，1982年2月13日起施行的国务院《村镇建房用地管理条例》第五条第一款规定，“在村镇内，个人建房和社队企业、事业单位建设用地，都应按照本条例的规定，办理申请、审查、批准的手续。任何机关、企业、事业单位和个人不准擅自占地建房、进行建设或越权批准占用土地。”1983年6月4日起施行的经国务院批准、城乡建设环境保护部发布的《城镇个人建造住宅管理办法》第三条第二款规定，“城镇个人建造住宅，须由建造人所在单位或所在地居民委员会开具证明，向所在地房地产管理机关提出申请，经审核同意后，才准建造住宅。”第六条第二款规定，“城镇个人建造住宅，必须经城市规划管理机关审查批准，发给建设许可证后，方可施工。”1984年1月5日起施行的国务院《城市规划条例》第三十一条规定，“任何组织和个人城市规划区内进行各项建设，需要使用属于国家所有的土地或者征用属于集体所有的土地，都必须持经国家规定程序批准的建设计划、设计任务书或者其他有关证明文件，向城市规划主管部门提出建设用地的申请。申请建设用地的组织和个人，经城市规划主管部门审查批准其用地位置、用地面积和范围，并划拨土地，发给建设用地许可证后，方可使用土地。”第三十二条规定，“任何组织和个人在城市规划区内需要临时使用国家所有的土地或者征用集体所有的土地，必须向城市规划主管部门提出临时使用土地的申请，经审查批准，发给临时用地许可证后，方可使用土地。临时使用土地的期限，一般不得超过两年。”1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第一款规定，“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”第四十六条第一款规定，“城镇非农业户口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。”1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”第三十二条规定，“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”据此可知，我国分别自1982年2月13日起在农村村庄和集镇、自1983年6月4日起在城镇要求任何组织和个人进行各项建设，必须取得有权机关的批准，否则即为违法。具体到本案，二审认为，根据上述规定，中华路街道办事处认定案涉被拆除的三处房屋均属于违法建筑，理由如下：第一，大连铁路分局大连房产建筑段与“王寿全”于1982年8月30日签订的《私人占用铁路用地补签协议书》明确约定，不得在案涉土地上修建永久性建筑物。这意味着，依照该协议所建房屋存在一定的批准使用年限。而根据我国关于临时建筑的相关法律规定，其批准使用年限一般不得超过两年。在无据证明该房屋办理了续存批准手续的情况下，结合该房屋已经建成三十余年的事实，可以认定依照该协议所建房屋显已超出了合法的批准使用年限，属于超过批准使用期限的违法建筑。第二，大连铁路分局土地管理办公室于1983年6月30日批准“王寿全”建设房屋，其时《城镇个人建造住宅管理办法》已经施行。根据该办法第六条第二款之规定，城镇个人建造住宅，需经城市规划管理机关审查批准并发给建设许可证。现王传德、高树云、王传清、王传香提交的《使（借）用铁路土地执照》仅能证明该房屋的建设依照该办法第三条第二款之规定，取得了所在地房地产管理机关的批准，无据证明其也经过了城市规划管理机关的批准。因此，该案涉房屋属于未经批准建设的违法建筑。第三，大连市甘井子区公路路政监理所于1993年6月29日批准“王寿全”建设房屋，其时《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市规划法》均已施行。王传德、高树云、王传清、王传香提交的《公路控制线内临时建筑申请表》仅能证明该房屋的建设取得了公路主管部门的批准，无据证明其依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市规划法》的有关规定以及《公路控制线内临时建筑申请表》确定的批准程序，依法履行了相应审批手续。因此，该案涉房屋也属于未经批准建设的违法建筑。本院认为，二审对案涉房屋属于违法建筑的认定，并无不当。如何具体实施强制拆除行为，应当根据《中华人民共和国行政强制法》第四章“行政机关强制执行程序”的有关规定执行。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，中华路街道办事处虽然提交了《中共甘井子区委甘井子区人民政府关于进一步加强城市管理工作的指导意见》，证明其系受大连市甘井子区人民政府的责成而具有组织实施强制拆除行为的权限，但其并未提交证据证明其系依照《中华人民共和国行政强制法》的规定在履行了催告、作出强制执行决定、公告等相应法定程序后依法强制拆除了案涉房屋。此外，中华路街道办事处也无据证明其依照国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条之规定履行了作出责令限期拆除决定程序。根据前述规定，中华路街道办事处应当就此承担举证不能的不利后果，也即案涉强制拆除行为应视为没有履行相应程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定，“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的：…”因案涉强制拆除行为属于事实行为，且已经实施完毕，不具有可撤销内容，故二审依照该规定确认其违法，亦无不当。关于被申请人是否应赔偿再审申请人的损失问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，如前所述，案涉三处房屋均属于违法建筑，不属于合法权益的范畴，故再审申请人要求按照周边相临地段的房屋征收补偿标准对案涉房屋予以赔偿，并支付相应利息的主张没有法律依据，二审不予支持，并无不当。此外，通过适当、合法方式拆除可得的废旧建筑材料，属于合法权益。行政机关对违法强制拆除造成的其可回收的废旧建筑材料损失，依法本应予以赔偿。但从现已查明的事实看，中华路街道办事处于2017年4月21日作出《通告》，明确告知自行拆除的截止时间为2017年5月10日，并最终于2018年3月27日作出案涉强制拆除行为。再审申请人在行政机关已明确告知并指定的自行拆除的合理期限内未自行拆除案涉房屋，应视为其放弃了对可回收的废旧建筑材料的相关权利，相应损失应由其个人承担。故二审认为中华路街道办事处对违法强制拆除造成的可回收的废旧建筑材料损失亦无需赔偿，亦无不当。再审申请人提出的再审申请理由，因事实及法律依据不足，本院不予支持。综上，王传德、高树云、王传清、王传香的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回王传德、高树云、王传清、王传香的再审申请。审判长  刘少方审判员  闫劲松审判员  李 蕊二〇二〇年七月八日法官助理于丹凤书记员栾晶