湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终578号上诉人（原审被告）张家界市永定区人民政府，住所地湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人朱法栋，区长。委托代理人丁渊，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。委托代理人王婷。被上诉人（原审原告）张茂林，男，1951年7月13日出生，汉族，住湖南省张家界市永定区。委托代理人戴金花，北京金诉律师事务所律师。张茂林与张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）房屋补偿决定一案，永定区政府不服张家界市中级人民法院作出的（2019）湘08行初176号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2015年4月22日，张家界市六届人大常委会第十七次会议听取和审议了《张家界市人民政府关于提请审议2015年度市城区保障性安居工程建设和旧城区改建项目并纳入国民经济和社会发展年度计划的议案》，会议决定批准这一议案，新码头观音大桥至宝塔岗片区城市棚户区改造项目列入张家界市2015年度国民经济和社会发展年度计划。2016年11月16日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室发布了《关于选定新码头观音大桥至宝塔岗片区城市棚户区改造项目房屋征收评估机构》的公告，通知被征收合法产权人于2016年11月23日上午9点参与协商选定该项目房屋征收评估机构。2016年11月23日，张家界德诚房地产评估咨询有限公司中签，抽签过程由张家界市胜地公证处现场监督公证。2016年12月6日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室委托德诚房地产评估咨询有限公司进行评估。2016年12月29日，永定区政府发布了《新码头观音大桥至宝塔岗片区城市棚户区改造项目（一期）房屋征收决定》的公告。2017年9月20日，张家界德诚房地产评估咨询有限公司出具《房地产估价报告》，在该估价报告第三部分估价结果报告的第十项估价结果中载明：此次房屋征收评估价格不包含房屋室内装饰装修、室外附属物、构筑物，也不包含搬迁补助费、临时安置补助费、搬迁奖励和征收非住宅房屋造成停产停业的补偿费。该估价结果报告第十四项明确载明：本估价报告使用期限自估价报告出具之日起至该征收项目征收补偿结束时止，但最长不超过报告完成之日起一年。征收决定发布后，房屋征收部门与张茂林多次就房屋征收补偿事宜进行协商，一直未能达成协议。2019年4月17日，永定区政府作出张定征告字[2019］56号《房屋补偿决定告知书》并给张茂林进行了送达。2019年4月29日，永定区政府作出张定政补字[2019］83号《房屋补偿决定书》并给张茂林进行了送达。张茂林认为该补偿决定书违法应予撤销，遂向原审法院提起诉讼，请求撤销该《房屋补偿决定书》。原审法院认为，永定区政府在实施涉案房屋征收及作出最终的补偿决定这一过程中存在违反法定程序，行政行为主要依据不足等问题，主要体现在以下两个方面：第一，根据《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十二条、第十三条的规定，被征收房屋的搬迁费、室内装饰装修价值由房屋征收部门与被征收人协商确定，协商不成的应当评估确定。永定区政府出具的《新码头观音大桥至宝塔岗片区城市棚户区改造项目（一期）房屋征收补偿方案》在第五部分房屋补偿的基本原则中也明确载明：房屋室内装饰装修以及被征收房屋的构筑物、附属设施补偿由房屋征收部门与被征收人协商确定，协商不成的可以委托对被征收房屋主体进行评估的房地产价格评估机构评估确定。综合本案查明的事实和证据来看，永定区政府并没有与被征收人就室内装饰装修、被征收房屋的构筑物、附属设施以及搬迁费等补偿费用进行协商，也没有委托相应评估机构进行评估，而是直接作出了房屋补偿决定，剥夺了张茂林就补偿费用进行协商的权利。此外，张家界德诚房地产评估咨询有限公司出具的《房地产估价报告》在第十四部分估价报告使用期限中载明：本估价报告使用期限自估价报告出具之日起至该征收项目征收补偿结束时止，但最长不超过报告完成之日起一年。该估价报告出具日期是2017年9月20日，但永定区政府依据该估价报告作出房屋补偿决定的时间却是2019年4月29日，已经超过了该估价报告的使用期限。永定区政府作出的张定政补字[2019]第83号《房屋补偿决定书》的主要依据不足。第二，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款、《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十七条规定，被征收人对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估，对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。从永定区政府提交的估价报告送达回证上看，送达回证签字或盖章那一栏上载明：当面送达本人，本人拒收，但在受送达人拒收时见证人签字那一栏是空白。送达回证上既没有张茂林签字，也没有拒收时见证人签字，无法认定该估价报告是否送达张茂林。永定区政府的行为导致张茂林对其房产评估价格申请复核评估和申请房地产价格评估专家委员会鉴定的权利丧失，程序严重违法。综上，永定区政府作出行政行为的主要依据不足，严重违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决：1.撤销永定区政府作出的张定政补字[2019]第83号《房屋补偿决定书》；2.责令永定区政府重新作出房屋征收补偿决定。原审案件受理费50元，由永定区政府负担。永定区政府不服上述判决，向本院提起上诉称：1.原审法院认为上诉人对涉案房屋装饰装修价值未与被上诉人进行协商从而直接作出房屋补偿决定，剥夺了被上诉人就补偿费用进行协商的权利，与事实不符。2.原审法院认为上诉人作出的涉案房屋补偿决定依据2017年9月20日出具的房屋评估报告明显超过了评估报告的使用期限，与事实不符。3.原审法院认定送达涉案房地产评估报告程序违法，剥夺了被上诉人申请复核的权利，与事实不符。请求撤销原审判决，依法维持上诉人作出的涉案房屋补偿决定或将本案发回重审。张茂林答辩称：1.永定区政府选定的评估机构违反法定程序，评估报告没有涉及房屋装饰装修价值，也没有证据证明就装饰装修进行协商。2.永定区政府委托评估机构对张茂林房屋作出的房地产估价报告并没有依照法定程序进行送达，剥夺了张茂林申请复核评估和鉴定的权利。3.永定区政府作出涉案房屋补偿决定依据的房地产估价报告已过使用期限。4.永定区政府作出的货币补偿价格远远低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。请求驳回上诉，维持原判。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为：1.关于被诉房屋补偿决定装饰装修补偿部分是否合法的问题。《湖南省实施办法》第十三条第一款规定：“被征收房屋的室内装饰装修价值由房屋征收部门与被征收人协商给予补偿；协商不成的，应当评估确定补偿。”本案中，永定区政府提供的证据不能证明房屋征收部门与张茂林就被征收房屋的室内装饰装修价值进行过协商，且涉案房屋的估价报告也不包括室内装饰装修价值，永定区政府在被诉房屋补偿决定中确定的装饰装修补偿价格依据不足，程序违法。2.关于涉案房屋估价报告的有效期问题。该估价报告作出时间为2017年9月20日，而涉案房屋补偿决定作出时间为2019年4月29日，根据该估价报告中载明的有效期限：“本估价报告使用期限自估价报告出具之日起至该征收项目征收补偿结束时止，但最长不超过自报告完成之日起一年。”房屋估价报告之所以具有时效性，在于房地产市场价格波动较大，房屋价值在不同时段具有很强的时效性。本案永定区政府作出被诉房屋补偿决定时，所依据的估价报告已超过有效期限，但永定区政府仍以该估价报告评估的房屋价值为依据确定涉案房屋的补偿价格，在永定区政府没有作出合理的解释说明,也没有提供证据证明以该估价报告确定的价值进行补偿对被征收人更为有利的情况下，该估价报告不宜作为被诉补偿决定的依据，故被诉补偿决定中房屋价值的确定事实不清、证据不足。3.关于涉案房屋估价报告的送达问题。《湖南省行政程序规定》第一百七十六条规定：“行政机关应当按照下列顺序选择送达方式送达行政文书：（一）直接送达；（二）留置送达；（三）委托送达与邮寄送达；（四）公告送达。送达的具体操作程序参照《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定执行。”《中华人民共和国民事诉讼法》规定，送达必须由受送达人在送达回证上记明收到日期，签名或者盖章。根据涉案估价报告送达回证上的备注，房屋征收部门是采用当面送达本人的方式向张茂林进行直接送达，但送达回证上没有张茂林签名或盖章，不符合直接送达的规定。即使张茂林拒收，《中华人民共和国民事诉讼法》也规定了留置送达的方式：在受送达人拒绝接收的情况下，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，并由送达人、见证人签名或盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。根据永定区政府提供的证据，不能证明在张茂林拒收后，房屋征收部门采用其他方式对张茂林进行了有效送达，故涉案房屋估价报告的送达程序违法。综上所述，永定区政府的上诉理由均不能成立，依法不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定,判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由张家界市永定区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  曾昊锋二〇二〇年七月二十二日法官助理潘敏华书记员杨雅婷