内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）内06行终78号 上诉人（原审被告）准格尔旗薛家湾镇人民政府，所在地内蒙古自治区准格尔旗薛家湾镇准格尔路。 法定代表人郭某，镇长。 委托代理人刘某1、高某，内蒙古义盟（准格尔）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）刘某2，公民身份号码×××，现住内蒙古自治区。 被上诉人（原审原告）刘某3，公民身份号码×××，现住内蒙古自治区。 原审被告准格尔旗人民政府，所在地内蒙古自治区准格尔旗薛家湾镇党政大楼。 法定代表人王某，旗长。 原审第三人鲁某，公民身份号码×××，现住内蒙古自治区。 原审第三人赵某1，公民身份号码×××，现住内蒙古自治区。 原审第三人刘某4，公民身份号码×××，现住内蒙古自治区。 原审第三人刘某5，公民身份号码×××，现住内蒙古自治区。 原审第三人赵某2，公民身份号码×××，现住内蒙古自治区。 原审第三人赵某3，公民身份号码×××，现住内蒙古自治区。 原审原告刘某2、刘某3与原审被告准格尔旗薛家湾镇人民政府、准格尔旗人民政府、原审第三人鲁某、赵某1、刘某4、刘某5、赵某2、赵某3行政确权一案，已由内蒙古鄂尔多斯市康巴什区人民法院于2020年4月27日作出（2019）内0603行初218号行政判决。上诉人准格尔旗薛家湾镇人民政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审审理查明：2019年2月1日，赵某3、赵某1、赵某2向薛家湾镇政府递交土地使用权确权申请书，请求薛家湾镇政府对位于大塔村阳坡社沙坡沟约733亩荒地土地使用权确认为刘某3、刘某2、刘某4、刘某5、鲁某、赵某3、赵某1、赵某2等九户共同共有。薛家湾镇政府经调查取证，于2019年5月15日作出薛土行决字[2019]5号《薛家湾镇人民政府关于土地权属争议处理决定书》，决定位于大塔村阳坡社沙坡沟约733亩（以实际测量为准）天然牧草地（荒地）土地使用权属赵某1、赵某2、赵某3（含杨连女承包土地）和刘某3、刘某2、刘某4、刘某5、鲁某九户共同共有。刘某3、刘某2、刘某4、刘某5、鲁某不服该决定，于2019年7月9日向准格尔旗人民政府申请行政复议。2019年9月9日，薛家湾镇政府作出《准格尔旗薛家湾镇人民政府补正笔误书》，将薛土行决字[2019]5号《薛家湾镇人民政府关于土地权属争议处理决定书》的结论“位于大塔村阳坡社沙坡沟约733亩（以实际测量为准）天然牧草地（荒地）土地使用权属赵某1、赵某2、赵某3（含杨连女承包土地）和刘某3、刘某2、刘某4、刘某5、鲁某九户共同共有”更正为“位于大塔村阳坡社沙坡沟约733亩（以实际测量为准）天然牧草地（荒地）土地使用权属赵某1、赵某2、赵某3（含杨连女承包土地）和刘某3、刘某2、刘某4、刘某5、鲁某九户共有”。2019年9月30日，准格尔旗人民政府作出准政复决字[2019]12号《行政复议决定书》，决定维持准格尔旗薛家湾镇人民政府作出的《薛家湾镇人民政府关于土地权属争议处理决定书》（薛土行决字[2019]5号）。 原审法院另查明，原告刘某3、刘某2和第三人刘某4、刘某5、鲁某因土地共有及分配收益补偿款与第三人赵某3、赵某1、赵某2产生纠纷，第三人赵某3、赵某1、赵某2提起民事诉讼，经一审、二审审理后，鄂尔多斯市中级人民法院发回准格尔旗人民法院重审，准格尔旗人民法院重审后于2018年6月18日作出（2018）内0622民初360号民事裁定书，认为刘某3、刘某2等人与赵某3、赵某1、赵某2等人之间的五荒地四至界限不清、权属不明，属于土地使用权纠纷，应由人民政府先行处理，驳回赵某3、赵某1、赵某2等人的起诉，该民事裁定书已经生效。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”被告薛家湾镇政府具有处理个人与个人之间土地使用权争议的职权。本案原告提出其与第三人赵某3、赵某1、赵某2产生的纠纷系农村土地承包经营权纠纷，并非土地使用权纠纷，薛家湾镇政府无权处理的意见，因法院生效民事裁定书已经认定原告与第三人赵某3、赵某1、赵某2之间的五荒地纠纷属于土地使用权纠纷，第三人赵某3、赵某1、赵某2据此向薛家湾镇政府提出确权申请，薛家湾镇政府受理申请并作出处理决定，符合法律规定，原告该意见不予采纳。本案中，原告与第三人之间的争议实质是因案涉土地征收后分配补偿费引发的纠纷，原告及第三人希望通过土地使用权的确权来达到确定分配征地补偿款方式、数额等目的，所以行政机关在确权时就需要查明原告及第三人争议的土地四至界限、面积以及当事人各自的份额等基本事实，被告薛家湾镇政府在作出的处理决定书中未明确案涉争议土地的四至界限、准确亩数等基本情况，且在查明原告及第三人于1998年村里拍卖五荒地时以户为单位各自缴纳了不同的价款事实后，又认定为共同共有，属事实不清、主要证据不足；被告薛家湾镇政府在作出处理决定后行政复议期间，又以补正笔误的方式将处理决定书中决定主文的“共同共有”更正为“共有”，根据《中华人民共和国民法通则》第七十八条规定“财产可以由两个以上的公民、法人共有。共有分为按份共有和共同共有。按份共有人按照各自的份额，对共有财产分享权利，分担义务。共同共有人对共有财产享有权利，承担义务。”属于对处理决定书的结论作出改变。薛家湾镇政府作出的处理决定书确定原告及第三人等九户社员对案涉土地使用权共有，依然存在权属不明的情形，也与其查明的事实不符，其通过补正笔误方式改变决定主文无法律依据，违反了法定程序，所以对被告薛家湾镇政府作出的处理决定书应予撤销，并重新作出处理。被告准格尔旗人民政府在薛家湾镇政府作出的处理决定存在事实不清、程序违法的情况下作出维持薛家湾镇政府的行政复议决定书，适用法律有误，应予撤销；另准格尔旗人民政府在行政复议过程中，存在无当事人授权委托书，让其中一人代收其他人文书的情况，送达不规范，存在瑕疵，该院予以指出。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项、第七十九条的规定，判决撤销准格尔旗薛家湾镇人民政府作出的薛土行决字[2019]5号《薛家湾镇人民政府关于土地权属争议处理决定书》和准格尔旗人民政府作出的准政复决字[2019]12号《行政复议决定书》；责令准格尔旗薛家湾镇人民政府在本判决生效之日起法定期限内重新作出行政行为。 上诉人准格尔旗薛家湾镇人民政府不服，上诉请求撤销原判，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求，维持上诉人作出的处理决定书。本案的诉讼费及其他费用由被上诉人承担。事实与理由：一、被上诉人与第三人之间的土地争议案件时隔多年，经过多年的诉讼后，形成法律文书较多，最终准格尔旗人民法院以（2018）内0622民初360号民事裁定，认定被上诉人与第三人之间的五荒地四至界限不清、权属不明，属于土地使用权纠纷之后，第三人向准格尔旗薛家湾镇人民政府提出确权申请，薛家湾镇人民政府受理申请并作出处理决定，符合受案条件。二、被上诉人与第三人之间的土地权属问题，我府在确权时也应当尊重历史，按照其村民委员会在土地承包时的民主议定意见，将案涉土地确定为共有，且土地已经被征用，对于土地的四至界限已经没有确认的必要。上诉人虽然实地勘验、调查核实（有包括被上诉人在内的18人的证人证言为据），确认1985年五荒地划分时，阳坡社根据五荒地的位置和村民分散居住的实际情况，为了便于划分和今后管理经营，将位于外围的整块五荒地划分承包到户。将位于中间的不规则零散五荒地划分为三大块，分别共同承包经营，其中将西坪梁、沙坡沟的地块南共同承包给被上诉人、第三人，北面划拨给白根花、程治斌等七户共同共有经营，中间划拨给郝茂林、刘军等七户经营。1998年是在1985年承包经营的基础上，大塔村阳坡社将上述五荒地拍卖与被上诉人及第三人。当时拍卖价1元每亩，土地归九户农户共同承包经营，五荒费的缴纳按人口缴纳，刘某3172元，刘某4121元，刘某551元，刘某251元，鲁某21元，以上五户合计415元。杨莲女80元，赵某1136元，赵某292元，赵某377元，以上四户合计缴纳五荒费385元。基于土地从始至终没有进行过划分，村民虽然各自缴纳五荒土地费，对于土地共有的事实没有争议，结合准格尔旗、薛家湾大塔村的历史状况，对于共有的土地不需要确认其四至界限，故一审法院认定事实错误。三、关于准格尔旗薛家湾镇人民政府以补正笔误的方式，将处理决定书中决定主文的“共同共有”更正为“共有”，虽然更正后存在按份共有与共同共有的歧义，从法律意义上来讲，只是在法定程序上存在一定瑕疵，该瑕疵可以通过补正的方式予以纠正，并不必然导致具体行政行为违法。该瑕疵上诉人已经更正，人民法院将具体行政行为予以撤销不当。 二审中，被上诉人及第三人未向本院提供书面答辩意见及参诉意见。 二审经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，关于本案属于土地使用权争议还是土地承包经营权争议，因法院生效民事裁定书已经认定属于土地使用权纠纷，上诉人受理申请并作出处理决定有事实依据，本院予以支持。本案中，被上诉人与原审第三人之间的争议实质是因案涉土地征收后分配补偿费引发的纠纷，被上诉人及原审第三人希望通过土地使用权的确权来达到确定分配征地补偿款方式、数额等目的，所以行政机关在确权时就需要查明被上诉人及原审第三人争议的土地四至界限、面积以及当事人各自的份额等基本事实，上诉人在作出的处理决定书中未明确案涉争议土地的四至界限、准确亩数等基本情况，且在查明原告及第三人于1998年村里拍卖五荒地时以户为单位各自缴纳了不同的价款事实后，又认定为共同共有，属事实不清、主要证据不足；上诉人在作出处理决定后行政复议期间，又以补正笔误的方式将处理决定书中决定主文的“共同共有”更正为“共有”，法律规定共有包括共同共有和按份共有，补正的内容不属于笔误，属于对处理决定书的结论作出改变。改变后的结论依然存在权属不明的情形，也与其查明的事实不符，其通过补正笔误方式改变决定主文无法律依据，违反了法定程序，所以对上诉人作出的处理决定书应予撤销，并重新作出处理。准格尔旗人民政府在上诉人作出的处理决定存在事实不清、程序违法的情况下作出维持的行政复议决定，适用法律有误，应予撤销。综上，上诉人的上诉理由没有事实及法律依据，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人准格尔旗薛家湾镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郝玉林 审 判 员 李少艺 审 判 员 杨瑞华 二〇二〇年七月八日 法官助理 黄晶晶 书 记 员 任 苗 相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：