河北省承德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀08行终43号 上诉人（原审被告）滦平县自然资源和规划局，住所地滦平县。 法定代表人赵久驰，男，局长。 委托代理人孙红岩，男。 委托代理人吴仁超，男，河北国正律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）滦平县潮旺生物肥业有限公司，住所地滦平县。 法定代表人支单，女，经理。 委托代理人刘晓红，女，河北国正律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）赵继东，男，住滦平县。 被上诉人（原审原告）姚金敏，女，住滦平县。 被上诉人（原审原告）姚凤辛，女，住河北省承德市双桥区。 被上诉人（原审原告）李瑞芬，女，住滦平县。 四被上诉人委托代理人张忠伟，男，河北山庄律师事务所律师。 赵继东、姚金敏、姚凤辛、李瑞芬与滦平县自然资源和规划局（以下简称滦平县资规局）、滦平县潮旺生物肥业有限公司（以下简称潮旺公司）撤销农用地建设行政批复行为一案，滦平县资规局、潮旺公司不服河北省滦平县人民法院（2019）冀0824行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。上诉人滦平县资规局的委托代理人孙红岩、吴仁超，上诉人潮旺公司的委托代理人刘晓红，被上诉人赵继东、姚凤辛、李瑞芬、姚金敏的委托代理人张忠伟到庭参加了诉讼，被上诉人赵继东、姚凤辛、李瑞芬、姚金敏进本院合法传唤为到庭参加诉讼，上诉人滦平县资规局的行政机关负责人未到庭。因本案的裁判需以（2019）冀08民终x号民事判决的结果为依据，潮旺公司不服该民事判决向河北省高级人民法院申请再审，河北省高级人民法院已立案审查，依据潮旺公司申请本院于2020年5月20日作出（2020）冀08行终43号行政裁定，中止本案审理。于2020年7月23日恢复审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告赵继东和姚某（姚某于2017年1月23日死亡，其合法继承人为原告李瑞芬、姚金敏、姚凤辛）系西营坊村红旗自然村村民。2003年3月1日，姚某、原告赵继东作为乙方，滦平县虎什哈镇××村村民委员会作为甲方，签订了《承包河北头道沟沟槽合同书》，约定甲方将本村红旗自然村的河北头道沟沟槽承包给姚某和原告赵继东，四至为东至公路路界，西至自留山界，南至自留山界，北至自留山界。供乙方养殖畜牧业为主的综合开发利用，项目不限。承包期限：50年，自2003年3月1日起至2053年2月末。租金：年租金900.00元，每10年给付一次，为上交款。合同签订后，姚某和原告赵继东已经交纳了2023年前租金18000.00元。 2011年4月10日，第三人潮旺公司作为甲方，虎什哈镇××村（红旗自然村）作为乙方，签订《用地协议书》，约定：一、乙方同意甲方占用本村集体土地建设。二、乙方为甲方提供的土地位于虎什哈镇××村（红旗自然村），用地面积为1.6972公顷。（具体地类及四至以勘测定界为准）。三、甲方使用土地的年限为10年，土地所有权不发生改变，土地所有权归乙方，甲方拥有使用权。四、甲方占用土地的补偿标准及补偿方式如下：1、经甲、乙双方协商同意每亩地每年租金为捌佰元整（￥：800元），合计贰万零叁佰陆拾陆元整（￥20366元整）。2、付款方式为上交款。五、甲方要依法履行土地复垦义务，自觉遵守国家土地复垦规定，用地期满后，甲方按照复垦要求将复垦合格后的土地无条件交由乙方。复垦后的土地由乙方负责管理使用。六、用地期满，如甲方需要继续使用该宗地，需提前一年与乙方协商重新签订用地协议。七、违约责任甲乙双方必须认真履行本协议，如单方违约赔偿对方一切经济损失。八、未尽事宜双方协商解决。该《用地协议书》所涉土地即姚永然、原告赵继东与滦平县虎什哈镇××村村民委员会签订《承包河北头道沟沟槽合同书》涉及的土地。 第三人潮旺公司依据其与虎什哈镇××村（红旗自然村）签订的《用地协议书》等材料申请设施农用地审批。2011年5月29日，原滦平县国土资源局做出滦国土资设农［2011］x号《审核意见》：同意滦平县潮旺生物肥业有限公司年产6万吨生物有机肥项目用地占用虎什哈镇××村（红旗自然村）集体农用地1.3146公顷（19.72亩）、建设用地0.3826公顷（5.739亩），土地用途为设施农用地。 2011年5月17日，薛某、薛某某作为甲方与第三人潮旺公司作为乙方签订《协议书》一份，约定甲方将虎什哈红旗村头道沟的厂房、整套设备及地磅转让给乙方，转让款七十万元整。甲方所租配套土地、设施同意乙方使用，由乙方与姚某签订整体租地使用合同。 2011年6月15日甲方姚某作为出租方，乙方于某作为承租方，签订了《土地租赁协议》，约定将上述赵继东、姚某与西营坊村委会签订的《承包河北头道沟沟槽合同书》涉及的土地亩数25亩转租给乙方使用，租赁期限40年，从2011年6月15日至2051年6月15日止。40年租金合计800000.00元。租金交纳每年一付，于每年6月份给付。在《土地租赁协议》履行过程中，原告赵继东、李瑞芬（姚某妻子）收取2016-2017租金38000.00元；赵继东、李瑞芬（姚某妻子）收取2017-2018年租金38000.00元；赵继东收取2018-2019年租金20000.00元。 另查明，原告姚金敏、姚凤辛、李瑞芬、赵继东与本案第三人潮旺公司确认合同无效纠纷一案中，承德市中级人民法院于2019年4月2日作出（2019）冀08民终234号民事判决书，判决确认2011年4月10日第三人潮旺公司与滦平县虎什哈镇西营房（坊）村村民委员会签订的《用地协议书》无效。 原滦平县国土资源局于2019年1月30日变更为滦平县自然资源和规划局。 原审法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”作为被诉行政行为基础的民事诉讼尚处于持续状态时，被诉行政行为是否对相关权利人的权利义务造成实际影响，需要以民事诉讼的裁判结果为前提，相关权利人无法在此时就对被诉行政行为提起行政诉讼。因此，等待民事诉讼生效裁判结果，可以构成法律规定的耽误起诉期限的正当事由。本案中，原告与第三人潮旺公司因《用地协议书》引发的确认合同无效的民事诉讼，原告于2018年9月5日在该民事诉讼庭审中得知原滦平县国土资源局因该《用地协议书》等对第三人潮旺公司作出滦国土资设农[2011]x号《审核意见》，《用地协议书》是第三人潮旺公司申请设施农用地的依据之一，被诉的滦国土资设农[2011]x号《审核意见》是否对原告的权利义务造成实际影响，需要以民事诉讼的裁判结果为前提。承德市中级人民法院于2019年4月2日作出生效判决，在此之前的时间为因不属于自身的原因耽误的起诉期限，原告于2019年7月12日提起行政诉讼，未超过起诉期限。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定，“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关行使原机关所享有的权利，履行原机关所应履行的义务。本案中，虽然设施农用地审批经过滦平县人民政府审查，但该行为属于行政机关内部行为，对外发生法律效力的文书是由原滦平县国土资源局署名的滦国土资设农[2011]x号《审核意见》，故滦平县资规局为本案适格被告。 原滦平县国土资源局依据《用地协议书》作出滦国土资设农[2011]x号《审核意见》，但该《用地协议书》被承德市中级人民法院作出的（2019）冀08民终x号民事判决确认无效，故该《审核意见》应予以撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，原审法院判决：撤销原滦平县国土资源局作出的滦国土资设农（2011）x号《关于滦平县潮旺生物肥业有限公司年产6万吨生物有机肥项目用地的审核意见》。 上诉人滦平县资规局不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：请求依法判令撤销滦平县人民法院作出的（2019）冀0824行初35号行政判决，并依法判令将本案发回重审或依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人诉请撤销的《审核意见》，是上诉人在2011年严格按照程序予以办理的。上诉人依据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，根据申请，并经过申报及审核，作出涉诉《审核意见》，因此该《审核意见》程序完全合法。被上诉人主张涉及的《用地协议》已被法院生效判决确认无效，但该判决是在做出《审核意见》之后作出的，上诉人作出《审核意见》只是形式审查，对于符合条件就予以审核。上诉人认为该《审核意见》不属于行政行为，不具有可诉性。被上诉人诉请撤销的《审核意见》是经过滦平县人民政府审核作出的，上诉人没有最终的审核权，因此本案适格的被告应该是滦平县人民政府。被上诉人的起诉已超过六个月的起诉期限，依法应予驳回。综上所述，请求人民法院依法支持上诉人的上诉请求。 上诉人潮旺公司不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：请求依法撤销一审判决，并依法判令将本案发回重审或依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。事实和理由:被上诉人提起行政诉讼已超过法定的起诉期限，被上诉人起诉状中陈述于2018年6月3日就已经知晓上诉人与滦平县虎什哈镇x村民委员会签订的《用地协议书》，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第64条的规定，被上诉人于2019年7月12日提起行政诉讼明显超过法定的起诉期限。原审被告滦平县资规局不是本案的适格被告，涉诉《审核意见》是经过滦平县人民政府最终审核做出的，本案的适格被告应为滦平县人民政府。上诉人与滦平县虎什哈镇x村村民委员会签订的《用地协议书》是为了设施农用地的审批，除该协议外，上诉人与被上诉人李瑞芬、姚金敏、姚凤辛亲属姚某、赵继东也签订了《土地租赁协议》。上诉人在本案所述的《审核意见》选址土地上建设农业项目是基于上述《土地租赁协议》和《用地协议》而建设的，其中《用地协议》只是为了农业设施建设审批，上诉人也实际履行了与姚永然签订的《土地租赁协议》约定的义务，且《土地租赁协议》至今合法有效并且在承包期内，被上诉人也按照《土地租赁协议》约定每年按时从上诉人处领取了相应的土地租金，上诉人认为被上诉人所起诉撤销设施农用地审批手续没有事实和法律依据。综上所述请人民法院依法支持上诉人的上诉请求。 被上诉人赵继东、姚凤辛、李瑞芬、姚金敏答辩称：四被上诉人从未将自己的土地租赁给潮旺公司，滦平县资规局、潮旺公司的上诉请求缺乏事实与法律依据，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，本案四被上诉人于2018年9月5日在其与本案上诉人潮旺公司因确认《用地协议》无效的民事诉讼中得知原滦平县国土资源局基于《用地协议》对潮旺公司作出滦国土资设农[2011]03号《审核意见》，关于《用地协议》的民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内。故原告于2019年7月12日提起行政诉讼，未超过法定的起诉期限。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定，“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，对外发生法律效力的文书是由原滦平县国土资源局署名的滦国土资设农[2011]03号《审核意见》，故滦平县资规局为本案适格被告。 依据国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）要求，经营者应持设施建设方案、与集体经济组织签订的用地协议提出用地申请。本案中上诉人滦平县资规局主张其在作出涉诉《审核意见》时已经尽到审慎的审查义务，但该《审核意见》需以与集体经济组织签订的用地协议为基础和前提。潮旺公司与虎什哈镇西营房村签订的《用地协议》已被人民法院生效判决确认无效，本案所诉的《审核意见》没有了合法性基础，应予撤销。上诉人潮旺公司主张其与被上诉人李瑞芬、姚金敏、姚凤辛亲属姚某、赵继东也签订并实际履行了《土地租赁协议》，但其与本案所诉行政行为不具有关联性。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，滦平县自然资源和规划局、滦平县潮旺生物肥业有限公司的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100.00元由上诉人滦平县自然资源和规划局、滦平县潮旺生物肥业有限公司各自承担50.00元。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘松平 审 判 员 祁春梅 审 判 员 闫 鸿 二〇二〇年七月二十四日 法官助理 朱志敏 书 记 员 薛莎莎