安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终659号 上诉人（一审原告）殷琼标，男，1968年07月14日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 上诉人（一审原告）汪成凤，男，1971年11月22日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 上诉人（一审原告）徐明建，男，1953年05月30日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 上诉人（一审原告）王成立，男，1968年04月16日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 上诉人（一审原告）徐圣才，男，1946年06月04日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 上诉人（一审原告）胡召荣，男，1963年04月24日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 上诉人（一审原告）陆广东，男，1971年11月22日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 上诉人（一审原告）罗运传，男，1974年08月15日出生，汉族，住安徽省肥西县。 上诉人（一审原告）方玉琼，女，1963年06月18日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 上诉人（一审原告）刘友兵，男，1966年03月25日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 委托代理人殷玉航，北京京润律师事务所律师。 委托代理人赵加亮，北京京润律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）合肥市包河区人民政府，住所地合肥市包河区包河大道118号。 法定代表人陈东，区长。 委托代理人阮飞，安徽安泰达律师事务所律师。 一审原告殷琼标、汪成凤、徐明建、王成立、徐圣才、胡召荣、陆广东、罗运传、方玉琼、刘友兵（以下简称殷琼标等10人）因诉合肥市包河区人民政府房屋拆迁管理(拆迁)行政征收一案，上诉人殷琼标等10人不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初320号行政裁定，向本院提起上诉。 殷琼标等10人一审起诉称，原告在滨湖新区上海路以东包河区义城街道范围内均拥有合法房屋。2019年8月9日，被告作出合(包)房征决〔2019〕第(6)号《合肥市包河区房屋征收决定》（以下简称6号《征收决定》），征收范围为“滨湖新区上海路以东地块改造项目包河区义城街道范围内国有土地上的房屋、附属物及其构筑物”，原告的房屋均位于征收范围内。原告认为，被告作出该征收决定，无事实基础和法律依据，且程序违法，请求依法撤销被告于2019年8月9日作出的6号《征收决定》。 包河区政府一审答辩称，一、原告与被诉房屋征收决定没有利害关系，不具备原告主体资格。从涉案6号《征收决定》的内容看，被诉的房屋征收决定是针对滨湖新区上海路以东地块改造项目包河区义城街道范围内国有土地上的房屋、附属物及其构筑物作出，原告房屋占用的土地为农村集体土地，不是被诉房屋征收决定针对的对象，原告与被诉房屋征收决定没有利害关系，不具备原告主体资格。二、包河区政府作出的征收决定符合法律规定。（一)包河区政府作出的征收决定实体合法。1.包河区政府具有作为案涉征收决定的主体资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》)第四条第一款的规定，本案中包河区政府作为县级人民政府，具有征收本行政区域内国有土地上房屋的主体资格，即有作出案涉征收决定的法定职权。2.包河区政府作出案涉征收决定符合法定目的。合肥市发展和改革委员会于2014年7月22日作出的发改备〔2014〕236号《合肥市发展和改革委员会关于滨湖新区上海路以东地块改造项目备案的通知》，同意案涉项目备案。根据《条例》第八条第(五）项规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，滨湖新区上海路以东地块改造项目符合该条规定，符合公共利益的需要。3.包河区政府作出的案涉征收决定符合《条例》规定的相关规划和计划。(1)案涉征收决定符合国民经济和社会发展规划。包河区发展改革统计局于2015年1月13日做出《关于合肥市包河区2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年计划草案的报告》，该报告的2015年经济和社会发展重点任务第（三）项为“加强城市建设管理，打造现代魅力城区，提及“适时启动义城老街道、泥河片区项目征迁，通过加快城区改造，进一步拓展发展空间”。2015年1月15日，合肥市包河区第三届人民代表大会第四次会议审查了包河区政府提出的《关于合肥市包河区2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年计划草案的报告》及2015年国民经济和社会发展计划草案，同意区三届人大四次会议计划和预算审查委员会的审查报告，会议决定批准《关于合肥市包河区2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年计划草案的报告》，批准2015年国民经济和社会发展计划。（2）案涉征收决定符合土地利用总体规划。安徽省人民政府于2012年6月14日做出《安徽省人民政府关于合肥市瑶海区等地土地利用总体规划(2006-2020年）的批复》(皖政秘〔2012〕290号)，原则同意修订后的《合肥市包河区土地利用总体规划（2006-2020年）》。2012年7月8日，国务院做出《国务院关于合肥市土地利用总体规划的批复》(国函（2012）76号)，同意修订后的《合肥市土地利用总体规划(2006-2020年）》。2018年3月合肥市人民政府编制的合肥市中心城区土地利用总体规划调整完善图(2006-2020年）明确标注了滨湖新区上海路以东地块改造项目的位置。（3）案涉征收决定符合城乡规划和专项规划。国务院于2016年4月22日作出《国务院关于合肥市城市总体规划的批复》（国函〔2016〕74号），原则同意《合肥市城市总体规划(2011-2020年）》。根据合肥市规划局包河分局提供的《关于确认滨湖新区上海路以东地块项目建设范围的函》以及合肥市规划局包河分局出具的滨湖新区上海路以东地块项目建设范围规划红线图，可以认定案涉国有土地上房屋征收符合城乡规划。二、包河区政府作出的案涉征收决定的程序合法。1.拟定征收补偿方案并征求意见。2019年5月14日，合肥市包河区房屋征收办公室将拟定的征收补偿方案予以公布，征求公众意见，征求意见期限为30日，已在政府门户网站、房屋征收范围内将征收补偿方案全文予以公告。2.将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。2019年6月18日，合肥市包河区房屋征收办公室对《滨湖新区上海路以东地块改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案修改稿》予以公布，公布了本次征求意见的数量、反映的意见以及未采纳的意见及理由。3.按照有关规定进行社会稳定风险评估。征收决定作出前，包河区政府作出《滨湖新区上海路以东地块改造项目社会稳定风险评估报告》，该项目房屋征收仅涉及包河区国有土地上企业、单位征迁，房屋征收搬迁社会稳定风险总体风险程度较小。4.征收补偿费已经足额到位、专户存储且专款专用、符合法律规定。2019年4月18日，合肥市滨湖新区建设管理委员会做出《关于要求完成上海路以东涉及地面附属物、建筑物征迁的函》，明确该项目涉及的房屋征收补偿安置费用已经存入合肥市滨湖新区建设管理委员会所属的合肥市滨湖新区建设投资有限公司账户，建设资金充足，可以确保项目顺利实施。根据徽商银行股份有限公司出具的合肥市滨湖新区建设投资有限公司账户余额显示，截至交易录入日，合肥市滨湖新区建设投资有限公司账户余额为112677138.70元。5.对征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。《关于义城街道上海路以东地块改造项目被征收国有土地上房屋调查登记公示的通知》《义城街道上海路以东地块改造项目被征收国有土地上房屋丈量登记公示表》及相关公示照片，合肥市包河区房屋征收办公室作为房屋征收部门已对房屋征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，在房屋征收范围内向被征收人公布了调查结果，符合法定程序。综上，原告诉讼请求无事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。 一审法院审理查明，2019年4月30日，合肥市包河区房屋征收办公室发布《义城街道上海路以东地块改造项目国有土地上房屋丈量登记公示表》，载明的被征收人为“郊区潜水泵厂、义城粮站、税务局、中国农业股份有限公司、合肥市郊区义城农村信用合作社、义城中心小学、合肥市公安局义城派出所、义城圩堤管理所”等8家单位。 2019年8月9日，被告包河区政府就案涉地块改造项目制定《滨湖新区上海路以东地块改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》（以下简称《风险评估报告》），该《风险评估报告》在项目概况和风险内容中载明，“该项目涉及国有土地上企业、单位共计11户（以上单位均经评估公司评估，因部分单位评估结果出具的时间不同，故丈量登记公示工作分批进行）；该项目房屋征收仅涉及国有土地上企业、单位征迁。”包河区政府根据发改备〔2014〕236号《合肥市发展和改革委员会关于滨湖新区上海路以东地块改造项目备案的通知》的要求，于2019年8月9日作出6号《征收决定》，决定对滨湖新区上海路以东地块改造项目包河区义城街道范围内国有土地上的房屋、附属物及其构筑物进行征收。 2020年2月12日，包河区政府向一审法院出具《情况说明》载明：项目征迁共涉及包括郊区潜水泵站等11家非住宅。《风险评估报告》中载明企业、单位共计11户，除上述第一批登记公告的8家单位外，另外3家单位为义城工商所、58中、原郊区食品站，原告房屋均不在案涉房屋征收决定的11户非住宅范围内，不属于征收决定的征收范围。 原告殷琼标等10人涉案房屋位于合肥市滨湖××区××以东××城街道，其中殷琼标的案涉房屋位于姥山路边，汪成凤、徐明建、王成立、徐圣才、胡召荣、陆广东的案涉房屋位于义城××××街，罗运传、方玉琼、刘友兵的案涉房屋位于义城街道华瀛小区，均不在上述11户被征收人范围内。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项规定，提起诉讼应当符合以下条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，《义城街道上海路以东地块改造项目国有土地上房屋丈量登记公示表》《风险评估报告》均明确载明，案涉改造项目的房屋征收决定仅涉及企业、单位的征迁。包河区政府出具《情况说明》进一步明确了《风险评估报告》中涉及的11家被征收人，本案原告的案涉房屋均不在上述被征收人范围内，被告包河区政府亦明确表示6号《征收决定》不涉及原告的住宅房屋，被诉的6号《征收决定》对原告的案涉房屋并不产生法律效力，原告与6号《征收决定》没有利害关系，原告的起诉不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项的规定，裁定驳回原告殷琼标等10人的起诉。 殷琼标等10人上诉称，1、被6号《征收决定》第一条征收范围明确载明:滨湖新区上海路以东地块改造项目包河区义城街道范围内国有土地上的房屋、附属物及其构筑物。根据该征收决定关于征收范围的描述，任何思维正常的人均可以得出结论，即在上述范围内所有国有土地上的房屋，无论是属于企业单位所有还是个人所有，都在征收之列，只是不包括集体土地上的房屋而已。原审庭审中，被上诉人代理人在回答审判长有关征收范围如何确定问题时，也明确称征收范围即为红线图范围内国有土地上的房屋、附属物及构筑物，即与该征收决定确定的征收范围一致。2、原审中，被上诉人提交的行政答辩状及其代理人在庭审中均是以案涉房屋占用的土地为农村集体土地为由，主张上诉人与6号《征收决定》不具有利害关系。上诉人认为，被上诉人提出的上述抗辩确实符合正常的诉讼逻辑，也完全契合6号《征收决定》关于征收范围的描述，即如果案涉房屋占用范围内的土地性质确实属于农村集体土地，则上诉人必然不具备诉讼主体资格。除此之外，被上诉人并未提出其他有关上诉人主体不适格的抗辩理由，也就是说，被上诉人再次认可征收决定确定的征收范围。3、原审裁定虽然回避了案涉房屋占用范围内的土地性质问题，但事实上已经完全可以确定为国有土地，而非集体所有，被上诉人的相关抗辩理由根本不能成立。原审法院起初也确实把审理重点放在了案涉房屋占用范围内土地性质上，并且在庭后还主动调取了有关案涉土地性质的证据材料，并组织双方进行质证。原审法院依职权调取的证据，足以认定案涉土地性质为国有，被上诉人有关案涉土地为集体的主张根本不能成立。但令人不解的是，原裁定对上述证据的调取、质证及认定情况，只字未提。不知原审法院是由于疏忽，还是认为没必要，如果说没有必要，之前为什么还要依职权调取并组织双方进行质证呢四、被诉的6号《征收决定》征收范围非常明确，被上诉人无权对此进行限缩性解释，原审法院也不应采信该解释。当被上诉人发现原审法院调取的证据足以证明其最初的抗辩理由不成立时，其又以房屋丈量登记公示表、风险评估报告及情况说明等，对被诉的6号《征收决定》规定的征收范围进行限缩性解释，不合逻辑。房屋丈量、风险评估等工作的开展均应以征收决定确定的征收范围为前提，而不是根据房屋丈量、风险评估等实际工作来反向推定征收范围。按照被上诉人的逻辑，今后所有此类型案件，其都可以征收决定不包括起诉人的房屋为由主张无利害关系，被诉6号《征收决定》确定的征收范围非常清楚，被上诉人无权进行限缩性解释，原审法院也不应当认可被上诉人这种单方、随意、不合文义的解释。请依法撤销2019皖01行初320号行政裁定，指令合肥市中级人民法院继续审理。 合肥市包河区人民政府答辩称，原审法院事实认定正确，涉案殷琼标等10人户的房屋均不在合(包)房征决[2019]第(6)号《征收决定》确定的征收范围内，因没有利害关系而不具备原告主体资格。答辩人作出的涉案《征收决定》程序合法。被答辩人认为原审法院对涉案《征收决定》确定征收范围作了限缩性解释，缺乏依据，属于凭空捏造。 殷琼标等10人向一审法院提交如下证据：证据1.殷琼标建设工程规划许可证、房屋所有权证；汪成凤的房屋所有权证；徐明建的农房建筑用地执照；王成立母亲段天珍的农房建筑用地执照；徐圣才的售房契约及张军的农房建筑用地执照存根；胡召荣的农房建筑用地执照；陆广东的证明及火灾事故认定书，孔令英的农房建筑用地执照；包河区义城镇人民政府与周先富、周先友所签《协议》；罗运传、陈尔林、刘友兵与周先富签订的《售房合同书》；陈尔林与方玉琼的结婚证，证明10位原告在合肥市滨湖××区××以东××城街道范围内均拥有合法房屋。证据2.合（包）房征决〔2019〕第（6）号合肥市包河区房屋征收决定，证明被告作出被诉行政行为，原告的房屋在征收范围内。 包河区政府向一审法院提供了以下的证据：第一组证据：原告主体资格方面。证据一：1.关于《义城街道上海路以东地块改造项目被征收国有土地上房屋调查登记》公示的通知；2.《义城街道上海路以东地块造项目国有土地上房屋丈量登记公示表》；3.6号《征收决定》。证明被诉的房屋征收决定是针对滨湖新区上海路以东地块改造项目包河区义城街道范围内国有土地上的房屋、附属物及其构筑物作出，《义城街道上海路以东地块改造项目国有土地上房屋丈量登记公示表》也表明，所公示的被征收人中没有殷琼标等10人。殷琼标等10人的房屋系集体土地上房屋，不是被诉房屋征收决定针对的对象，与被诉房屋征收决定没有利害关系，不具备原告主体资格。第二组证据：实体方面。证据二：《合肥市发展和改革委员会关于滨湖新区上海路以东地块改造项目备案的通知》(发改备〔2014〕236号)，证明合肥市发展和改革委员会同意合肥市滨湖新区建设投资有限公司报来的关于上海路以东地块改造项目备案，符合公共利益的需要，征收项目合法。证据三：1.《关于合肥市包河区2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年计划草案的报告》；2.合肥市包河区第三届人民代表大会第四次会议《关于包河区2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划的决议》。证明包河区政府作出的征收决定符合国民经济和社会发展规划。证据四：1.安徽省人民政府关于《合肥市瑶海区等土地利用总体规划(2006-2020年）》的批复；2.国务院关于合肥市土地利用总体规划的批复（国函〔2012〕76号)；3.合肥市人民政府编制的合肥市中心城区土地利用总体规划调整完善图（2006-2020年）（明确标注了滨湖新区上海路以东地块改造项目的位置)。证明该国有土地上房屋征收符合经批准的土地利用总体规划。证据五：1.《国务院关于合肥市城市总体规划的批复》（国函〔2016〕74号)；2.合肥市规划局包河分局《关于确认滨湖新区上海路以东地块项目建设范围的函》；3.合肥市规划局包河分局出具的滨湖新区上海路以东地块项目建设范围规划红线图。证明此次国有土地房屋征收符合城乡规划。证据六：1.《房屋征收决定》；2.《合肥市包河区房屋征收决定公告》。证明包河区政府作出的征收决定合法。第三组证据：程序方面。证据七：关于对《滨湖新区上海路以东地块改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案征求意见稿》征求意见的通知及公示照片。证明2019年5月14日，合肥市包河区房屋征收办公室将拟定的征收补偿方案予以公布，征求公众意见，征求意见期限为30日，已在政府门户网站、房屋征收范围内将征收补偿方案全文予以公告。证据八：关于对《滨湖新区上海路以东地块改造项目国有土地房屋征收与补偿方案修改稿》的公告及公示照片。证明合肥市包河区房屋征收办公室将修改情况及时公布并公布了本次征收意见的数量、反映的意见以及未采纳的意见及理由。证据九：《滨湖新区上海路以东地块改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。证明征收决定作出前，对该地块进行了社会稳定风险评估、本次房屋征收搬迁社会稳定风险总体风险程度较小。证据十：1.《关于要求完成上海路以东涉及地面附属物、建筑物征迁的函》；2.徽商银行股份有限公司出具的合肥市滨湖新区建设投资有限公司账户《对账单》。证明征收决定作出前，征收补偿费用已经足额到位、专户存储且专款专用。证据十一：1.《关于义城街道上海路以东地块改造项目被征收国有土地上房屋调查登记公示的通知》；2.义城街道上海路以东地块改造项目国有土地上房屋丈量登记公示表及公示照片。证明对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，在房屋征收范围内向被征收人公布了调查结果，符合法定程序。法律法规依据：1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院590号令)；2.《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》（合政〔2018〕156号）。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，为了公共利益的需要，可以对国有土地上的房屋征收，并对被征收人公平补偿。房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。据此，国有土地上房屋征收范围必须明确，以保障被征收人获得补偿及救济权利。本案中，案涉6号《征收决定》载明征收范围和对象为“滨湖新区上海路以东地块改造项目包河区义城街道范围内国有土地上的房屋、附属物及其构筑物”，该征收范围表述不具有闭合性，不能确定征收范围的四至。经查，在案证据显示上海路以东地块改造项目范围四至为：上海路以东、老包河大道以西、环湖北路以北、洞庭湖路以南，占地约2800亩。殷琼标等10人的房屋在上海路以东地块改造项目范围内。由于该改造项目占地面积较大，客观上难以一次实施完毕，一审中包河区政府已经书面说明：上海路以东地块改造项目征收分批实施，案涉6号《征收决定》的征收范围仅涉及义城粮站、义城工商所、58中学、原郊区食品站等11家企业的非住宅，并不含个人的房屋。由于6号《征收决定》表述不够严谨，以致当事人误解，现包河区政府已经作出澄清，明确了具体征收范围及对象，案涉6号《征收决定》并不涉及上诉人的房屋，故上诉人房屋所在土地无论是集体所有还是国有，包河区政府均不能以案涉6号《征收决定》对其实施征收，现上诉人亦无证据证明包河区政府依据6号《征收决定》对其实施了征收行为，故上诉人殷琼标等10人与案涉6号《征收决定》没有利害关系，不具有对该征收决定提起行政诉讼的原告主体资格，一审法院裁定驳回其起诉并无不当。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，殷琼标、汪成凤、徐明建、王成立、徐圣才、胡召荣、陆广东、罗运传、方玉琼、刘友兵的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二〇年七月七日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。