中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行再268号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：董金平，男，1971年10月26日出生，汉族，户籍地陕西省渭南市临渭区。 委托诉讼代理人：***，男，1945年2月14日出生，汉族，户籍地陕西省渭南市临渭区。系再审申请人之父。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省渭南市临渭区人民政府。住所地：陕西省渭南市临渭区东风大街83号院。 法定代表人：李曙升，该区人民政府区长。 委托诉讼代理人：王宇，陕西省渭南市临渭区人民街道办事处主任。 委托诉讼代理人：仇万娥，陕西华山律师事务所律师。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省渭南市临渭区人民街道办事处。住所地：陕西省渭南市临渭区东风大街76号。 法定代表人：王宇，该街道办事处主任。 委托诉讼代理人：仇万娥，陕西华山律师事务所律师。 再审申请人董金平因诉陕西省渭南市临渭区人民政府（以下简称临渭区政府）、陕西省渭南市临渭区人民街道办事处（以下简称临渭区人民办）城建行政给付一案,不服陕西省高级人民法院（2020）陕行终197号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年6月28日组织询问后，于2020年6月30日作出（2020）最高法行申6738号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 董金平向陕西省渭南市中级人民法院起诉称，滨河大道延伸段建设的拆迁安置工作是临渭区政府负责、临渭区人民办组织实施的市政府重点工程。其与父亲、弟3户均是滨河大道延伸段建设的被拆迁户，早已分户各自生活。在签订《渭南市临渭区滨河大道延伸段项目拆迁安置补偿协议》（以下简称《拆迁安置补偿协议》）时，临渭区人民办拆迁工作人员与其父协商，并征得其与弟同意，在保证不影响3户被拆迁人合法权益的情况下，由其父代表其在内的3户签订1份协议，每户1套安置房。在该协议中，特别记载了共3户，以保障其在拆迁安置过程中的合法权益。该协议于2010年4月14日签订。该3户的共有不动产房屋随后被拆除。临渭区人民办拆迁工作人员说，该协议还未完善，故当时未发。因临渭区政府、临渭区人民办的缘故和责任，交房拖延了51个月，其现已领到房产证。临渭区政府、临渭区人民办在《关于滨河大道拆迁安置群众反映问题的答复意见》（以下简称《答复意见》）中承诺给付每户被拆迁群众5万元入住奖励。其就是独立的1户被拆迁户，临渭区政府、临渭区人民办也延期交房，符合《答复意见》中给付5万元入住奖励的规定。临渭区政府、临渭区人民办违背签订《拆迁安置补偿协议》时的承诺和约定，不给付5万元入住奖励及迟延履行金。故请求判令临渭区政府、临渭区人民办给付董金平1户5万元入住奖励及迟延履行金（5万元从2014年7月12日到法院判决给付之日止，同期银行贷款利息），诉讼费由临渭区政府、临渭区人民办承担。 陕西省渭南市中级人民法院一审认为，临渭区人民办不是拆迁工作主体，董金平起诉临渭区人民办为被告错误，该起诉应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。该法第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”。陕西省高级人民法院（2018）陕行终348号行政裁定认为：“本案上诉人***一审提起行政诉讼要求临渭区政府及人民街道办支付给其子董紫平、董金平延迟交房的违约金，其所依据的基础法律关系是2010年其家房屋被拆迁及其与渭南城投公司老城区基础综合改造项目部签订的《拆迁安置补偿协议》，首先，其子并非被拆迁人，也不是《拆迁安置补偿协议》的当事人……”。案涉协议的乙方，即被拆迁人是董金平之父***，董金平不是《拆迁安置补偿协议》的对象，与该协议无法律上的利害关系，与因房屋拆迁补偿相关的入住奖励无关，其提起本诉不符合行政案件的立案条件。据此依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，作出（2019）陕05行初53号行政裁定，驳回董金平的起诉。 董金平不服，提起上诉。 陕西省高级人民法院二审查明：2010年4月14日，渭南城投公司老城区基础设施综合改造项目部（甲方，以下简称城投公司项目部）与***（乙方）签订《拆迁安置补偿协议》。在***作为原告起诉临渭区政府、临渭区人民办要求支付延期交房违约金一案中，陕西省高级人民法院（2018）陕行终348号行政裁定认为：“本案上诉人***一审提起行政诉讼要求临渭区政府及人民街道办支付给其子董紫平、董金平延迟交房的违约金，其所依据的基础法律关系是2010年其家房屋被拆迁及其与渭南城投公司老城区基础综合改造项目部签订的《拆迁安置补偿协议》，首先，其子并非被拆迁人，也不是《拆迁安置补偿协议》的当事人……”。该裁定已经发生法律效力。 二审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”。本案中，董金平基于《答复意见》要求临渭区政府、临渭区人民办给付入住奖励，该奖励的对象系签订了《拆迁安置补偿协议》的被拆迁人。《拆迁安置补偿协议》的乙方为被拆迁人，即董金平之父***，董金平并非该协议的一方当事人，其权利义务不受该协议和《答复意见》的约束，故与该协议及《答复意见》无法律上的利害关系，其请求临渭区政府、临渭区人民办支付5万元入住奖励，缺乏事实及法律依据，亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的提起诉讼的条件。一审法院裁定驳回董金平的起诉并无不当。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉、维持一审裁定。 董金平向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，判令给付其5万元入住奖励及迟延履行金利息（从2014年7月12日起至法院判决给付5万元入住奖励之日止的同期银行贷款利息），依法再审或发回重审。主要事实和理由为：1.无事实和法律依据证明其父***与城投公司项目部签订了《拆迁安置补偿协议》。在所谓的协议中，并没有城投公司项目部印章及法定代表人签名。真实情形是其父代表3户被拆迁人与临渭区人民办成立的渭南市临渭区人民办旧城改造拆迁工作指挥部（以下简称拆迁工作指挥部）签订协议。滨河大道延伸段征地拆迁安置工作是临渭区政府负责。临渭区政府批准成立的该指挥部是拆迁工作的具体组织实施单位，代表临渭区政府实施征地拆迁安置工作。城投公司项目部的拆迁当事人主体不适格，与滨河大道延伸段征地拆迁安置工作没有关系。2.其与临渭区政府在行政诉讼中的法律地位不平等，程序有瑕疵，影响了公正审理和判决。在行政诉讼中，其失去了法律赋予的辩论、质证权利。原审法院对于同样是协议中出现的文字给予截然不同的认定。3.其系征地拆迁行政行为的相对人，与征地拆迁行政行为有利害关系，是滨河大道延伸段征地拆迁安置工作的被拆迁人。依据《答复意见》，其有权利得到5万元入住奖励。协议中的“共3户”是工作人员建议并征得3户被拆迁人同意，让其父***代表3户签订了1份协议。“共3户”证明是包括其在内的3户被拆迁人。该协议一直在拆迁工作指挥部，2014年7月12日才给。被拆除住宅院落使用的土地是村组划分的宅基地。房屋属于3户被拆迁人共同出资建造、共同居住的共有财产。3户是3个经济独立、各自生活的3个家庭。因是3户独立的家庭，故才给每户1套安置房。给每户被拆迁人5万元入住奖励是《答复意见》第四条承诺的。 临渭区政府向本院提交意见，请求驳回董金平的再审申请，维持二审裁定。主要事实和理由为：1.董金平的起诉没有事实和法律依据，二审法院驳回其上诉完全正确。为鼓励被拆迁人尽快完成搬迁，也因交房延期，其决定给每户（被拆迁人）发放5万元入住奖励。董金平之父***是被拆迁人。董金平并非被拆迁人，也不是《拆迁安置补偿协议》的一方当事人。二审法院（2018）陕行终348号行政裁定确认了该事实。该裁定已发生法律效力。其没有给付5万元入住奖励完全正确。董金平与《拆迁安置补偿协议》无法律上的利害关系。2.董金平的一审起诉超过起诉期限。董金平要求其支付5万元入住奖励的依据是《答复意见》。董金平之父***是2014年7月领取安置房钥匙及3万元奖励的。若董金平认为没有给他发放5万元奖励错误，提起行政诉讼的时间应从2014年7月起算。董金平一审起诉时间是2019年8月，超过起诉期限。3.董金平申请再审的事实和理由不成立，应依法驳回。董金平申请再审所称城投公司项目部的拆迁当事人主体不适格，与滨河大道延伸段征地拆迁安置工作没有关系，是错误的。董金平以《拆迁安置补偿协议》第四条中的“共3户”为据，要求其支付5万元入住奖励没有事实和法律依据，属于对“共3户”的错误理解。 临渭区人民办向本院提交的意见与临渭区政府的意见一致。 本院经审理查明：（一）《答复意见》载明：“（三）原承诺的给6＃、7＃楼一户5万元的延期交房违约金问题。答复：因拆迁协议约定违约责任，延期交房以过渡费翻番发放作以补偿，故不再予以考虑其他补偿。但对配合拆迁、积极完善相关协议，按期入住的，由指挥部按每户5万元给予奖励……（四）因延期交房及物价上涨和拆迁时提前收取了建房款，要求政府给予每户适当的装修补偿和给每户按同期银行贷款利率计算利息的问题。答复：……另外给每户再发放5万元入住奖励，这就是延期交房的补偿。”该事实有《答复意见》及本院询问笔录在卷佐证。（二）《滨河大道工程延伸段征地拆迁安置实施方案》载明：（渭南）市政府决定实施老城区综合改造一期滨河大道工程，临渭区政府负责该工程征地拆迁安置工作；临渭区政府批准成立的拆迁工作指挥部具体组织实施滨河大道工程延伸段征地拆迁安置工作。“渭南市临渭区人民办旧城改造拆迁工作指挥部”在该安置方案尾部落款处加盖了印章。该事实有陕西省高级人民法院（2018）陕行终373号行政裁定和本院（2020）最高法行再105号行政裁定在卷佐证。 本院认为，再审申请人董金平系主张再审被申请人临渭区政府、临渭区人民办未按照《答复意见》向其发放5万元入住奖励而提起本案诉讼，现阶段的核心问题是再审申请人的起诉是否符合法定起诉条件，尚不涉及再审申请人起诉时所提诉讼请求在实体上是否应予支持的问题。 在诉讼类型上，再审申请人提起的本案诉讼系给付之诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，第十二条第一款第三项、第六项、第十项、第十二项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的……（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”之规定，公民、法人或其他组织系认为行政机关未依其申请作出特定行政行为致使其合法权益受到侵犯而提起给付之诉。在目前的行政诉讼实践中，给付之诉可被视为宽泛意义上的履行法定职责之诉。该种诉讼之所以被提起，系因公民、法人或其他组织基于在起诉之前的行政程序中发生的特定事实，主张其合法权益由于行政机关未作出特定行政行为而受到了侵犯。这种诉讼主张决定了给付之诉审理和裁判的对象，包括对法定起诉条件的审理和裁判，与对诉讼请求在实体上是否应予支持的审理和裁判。在此前的行政程序中，申请行政机关作出的特定行政行为既可以是具有权利义务调整内容的行政行为，又可以是这种产生法律效果的行政行为之外的其他行政行为。行政机关未作出特定行政行为可以表现为行政机关明示拒绝了申请，也可以表现为行政机关逾期未作处理，还可以表现为行政机关作出的行政行为未达到预期。公民、法人或其他组织提起该种诉讼的根本目的是请求判决行政机关作出其所申请的行政行为。此即反映在给付之诉的诉讼请求上。《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款第二项规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：……（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务”。此亦体现在给付之诉的判决方式上。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“……原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”；第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”；第七十三条规定：“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务”；第七十四条第二款第三项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”；第九十二条规定：“原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务”。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。根据《答复意见》第四条，结合该意见第三条，及按照《滨河大道工程延伸段征地拆迁安置实施方案》，5万元入住奖励系由再审被申请人临渭区政府成立的拆迁工作指挥部向滨河大道工程延伸段拆迁安置群众发放，按户计发，再审被申请人临渭区政府应对该指挥部的行为承担法律责任，故再审申请人对再审被申请人临渭区政府的起诉具有事实根据。本案并无证据证明再审被申请人临渭区人民办应对该指挥部的行为承担法律责任，故再审申请人对再审被申请人临渭区人民办的起诉则不具有事实根据。 给付之诉原告诉讼主体资格的认定，亦主要是依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项的规定进行。以上文述及的《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用的解释》相关规定为体系背景，给付之诉案件原告诉讼主体资格中利害关系的判断应着眼于公民、法人或其他组织与行政机关未作出其所申请的行政行为有无利害关系，而非与行政机关的其他行为有无利害关系。因袭司法实践积累，可将给付之诉案件原告诉讼主体资格中利害关系的判断进一步析分为三个要件：一是合法权益范围要件，即提起诉讼的公民、法人或其他组织主张的属于一种合法权益。公民、法人或其他组织可以相关法律、行政法规，行政规范性文件，行政机关的承诺等为据主张行政机关应作出特定行政行为。若欠缺相关的请求权基础，则不满足该要件。二是合法权益个别化要件，即提起诉讼的公民、法人或其他组织可能享有这种合法权益。由于提起诉讼的公民、法人或其他组织在给付之诉中主张其享有合法权益的请求权基础和对行政机关是否应作出其所申请的行政行为的审查依据是重合的，此处仅是法定起诉条件的审查，不宜触及在实体上是否应对判令行政机关作出特定行政行为的诉讼请求予以支持的问题，故只要证据材料能够证明可能享有这种合法权益即可。若提起诉讼的公民、法人或其他组织根本不可能享有这种合法权益，则不满足该要件。三是合法权益受侵犯要件，即假定提起诉讼的公民、法人或其他组织享有这种合法权益，行政机关不作出其所申请的行政行为致使其享有的这种合法权益受到或将会受到侵犯。概括而言，第一个要件要求确定性，即确定地属于一种合法权益；第二个、第三个要件则仅要求可能性，即可能享有这种合法权益、可能受到行政机关未作出特定行政行为的侵犯。具体到本案，根据《答复意见》第四条，由拆迁工作指挥部按户发放的5万元入住奖励是延期交房的补偿，故再审申请人主张再审被申请人临渭区政府向其发放5万元入住奖励是一种合法权益。根据《答复意见》第四条，5万元入住奖励系按户计发。再审申请人主张其在案涉房屋拆迁时早已系独立生活的1户，为其提交的《拆迁安置补偿协议》第四条载明的“共3户”中的1户,且拆迁工作指挥部拖延交付其户获得的1套安置房。结合《答复意见》第三条，由拆迁工作指挥部按户发放的5万元入住奖励并非延期交房违约金。二审法院（2018）陕行终348号行政裁定针对的是***以《拆迁安置补偿协议》为基础请求判令再审被申请人临渭区政府、临渭区人民办补发其二子延期交房违约金的诉讼，与本案涉及的行政法律关系不同。现阶段的证据难以证明再审申请人不属于《答复意见》第四条规定的“每户”的范围。故再审申请人可能享有这种合法权益。随之，拆迁工作指挥部拒绝向再审申请人发放5万元入住奖励可能使再审申请人的合法权益受到侵犯。故再审申请人具有对再审被申请人临渭区政府提起诉讼的原告诉讼主体资格。一、二审法院认定再审申请人不具有提起本案诉讼的原告诉讼主体资格，构成适用法律错误，依法应予纠正。 在法定起诉期限内提起诉讼系法定起诉条件之一。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”。就给付之诉而言，起诉期限的适用亦是以《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”之规定为基础，特殊之处在于起算点为“知道或者应当知道”行政机关未作出其所申请的特定行政行为之日。例如，对于行政机关逾期未作处理的情形，《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”再审被申请人临渭区政府主张以再审申请人之父***领取安置房钥匙及3万元入住奖励的2014年7月起算再审申请人提起本案诉讼的起诉期限，缺乏法律依据。且依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”之规定，再审被申请人临渭区政府应当提供证据证明再审申请人提起本案诉讼超过法定起诉期限。再审被申请人临渭区政府未提交有效证据证明再审申请人提起本案诉讼超过此类给付之诉适用的六个月的起诉期限，故难以认定已构成《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项规定的情形。 综上，基于本案现有证据，再审申请人对临渭区人民办提出的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定；对临渭区政府提出的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，未显示存在《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定的负面情形。一审法院裁定驳回董金平起诉的处理结果部分不当，二审法院适用法律部分有误，维持一审法院裁定驳回董金平起诉的处理结果亦有不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，第八十九条第一款第一项、第二项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下： 一、撤销陕西省高级人民法院（2020）陕行终197号行政裁定； 二、维持陕西省渭南市中级人民法院（2019）陕05行初53号行政裁定驳回董金平对陕西省渭南市临渭区人民街道办事处起诉的部分； 三、撤销陕西省渭南市中级人民法院（2019）陕05行初53号行政裁定驳回董金平对陕西省渭南市临渭区人民政府起诉的部分； 四、指令陕西省渭南市中级人民法院对董金平对陕西省渭南市临渭区人民政府提出的本案诉讼请求继续审理。 审判长  李纬华 审判员  夏建勇 审判员  刘 平 二〇二〇年七月三十日 法官助理易旺 书记员韩岐