福建省南平市延平区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0702行初8号 原告福建省南平市永硕工艺品有限公司，住所地邵武市严羽大道东侧，统一社会信用代码：913507815853246675。 法定代表人李云忠，总经理。 委托代理人徐正、吴跃壮，福建武夷律师事务所律师。 被告邵武市自然资源局，住所地邵武市熙春中路303号，统一社会信用代码：11350781MB168714X2。 法定代表人郑雨生，局长。 委托代理人杨仁江，福建欣开元律师事务所律师。 委托代理人吴茜雅，福建欣开元律师事务所实习律师。 原告福建省南平市永硕工艺品有限公司（以下简称永硕公司）诉被告邵武市自然资源局闲置土地无偿收回一案，于2020年1月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年2月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭审理了本案。原告永硕公司的法定代表人李云忠及其委托代理人徐正、吴跃壮，被告邵武市自然资源局局长郑雨生及委托代理人杨仁江、吴茜雅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告邵武市自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）和《闲置土地处置条例》的相关规定，以原告永硕公司未在两年内动工建设竞拍取得的土地，其行为违反了上述法律规定，作出邵自然资收〔2019〕第2号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称《收回决定书》），决定无偿收回严羽大道东侧C地块出让面积为10660平方米的土地使用权。 原告永硕公司诉称，2011年，邵武市政府为了发展当地经济，拟将邵武市严羽大道东侧地块建设成欧陆风情旅游文化艺术水岸一条街，为此，委托北京国科天创建筑设计院杭州分院（以下简称北京设计院杭州分院）对该地块编制修建性详细建筑规划设计方案。根据该规划设计方案，严羽大道东侧分为A、B、C、D四地块，拟建设幼儿园、书画院、珠宝商业中心、艺术品收藏中心。被告于2011年9月20日发出《国有建设用地使用权公开挂牌公告》及《国有建设用地使用权挂牌出让须知》，该两份文件载明：严羽大道东侧C地块土地出让面积为10660平方米，土地用途商服用地-批发零售用地（珠宝商业中心），本次挂牌出让地块带修建性详细规划方案出让，建筑密度为42%，容积率1.37，该方案载明该地块建前后两排的风情街，共6栋楼，40个车位，前后各退红线约7米，建筑面积为14655平方，层数3-4层。其他规划指标要求按照邵武市城乡规划局核发的邵规函[2011]76号文件要求执行。土地以现状土地出让。 2011年10月17日，原告的关联公司福建省南平市永信工艺品有限公司（以下简称永信公司）中标竞得了严羽大道东侧C地块国有建设用地土地使用权（以下简称案涉土地）。同年10月25日，永信公司与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，依据合同约定案涉土地交地之日起1年内动工建设，2年内竣工。同年11月21日，原告、被告与永信公司三方签订变更协议，约定变更案涉土地受让人为原告，由原告继续履行上述出让合同的权利和义务。被告于同年11月28日将案涉土地交付原告使用。原告取得案涉土地使用权后，积极办理建设用地批准、建设用地规划许可等手续，并着手前期的土方开挖工程。因案涉地块是按山坡地现状出让，地质条件复杂，土方工程量大，土地平整时间较长，建筑施工方案设计须待土地平整后才能进行，故原告曾于2012年、2013年二次向被告申请延期动工建设。截止至2014年初，原告才基本能完成该地块的土方开挖工程，累计投资达500万元。 2013年12月13日，原告委托武夷山建筑设计研究院有限公司（以下简称武夷山建筑研究院）对案涉项目进行施工设计，并与该院签订《建筑工程设计合同》。武夷山建筑研究院根据土方开挖发现现场山体残积粘性土层/强风化岩边坡，随与原告沟通，要原告委托地质勘察单位对案涉土地进行勘察评估，根据地质勘察单位的评估结果才能出具建筑施工设计方案。2016年2月份，原告委托福建省闽北地质工程勘察院（以下简称闽北地勘院）对案涉土地地质灾害危险性进行评估。经闽北地勘院的评估认定：邵武市珠宝城地质灾害危险性评估等级为三级，拟建场地可能遭受或引发的地质灾害有南东侧高徒人工边坡雨季易引发滑坡、崩塌等灾害，中等～强发育，拟建物位于坡脚，危害性中等～大，危险性中等～大，建议高徒人工边坡采取专项勘察、设计治理措施，完善场地周边截排水措施，同时拟建物应与坡脚留有一定的安全距离；经采取上述措施后，确保稳定安全条件下，场地基本适宜拟建工程建设。 武夷山建筑研究院按照闽北地勘院的上述评估认定，分析认为：北京设计院杭州分院编制的建筑规划设计方案要求建设两排与严羽大道平行的建筑物，建筑后一排建筑物离红线边大部分仅为7米，局部为5米，按场地现状及相关规划规范的要求，建筑距离后边红线至少要16.7米，因此北京设计院杭州分院编制的建筑设计方案无法满足闽北地勘院地灾评估中的“拟建物应与坡脚留有一定的安全距离”的建设要求，该规划设计方案无法实施。为此，原告曾将该情况反映给被告，但被告却不予理会。 2018年8月3日，被告向原告送达了《闲置土地调查通知书》，原告即向被告提供了《关于严羽大道珠宝商业中心未能如期建设的情况说明》，该份说明详细阐述了原告未能如期建设案涉土地是因为邵武规划部门的规划要求与土地实际现状不符，无法施工，但被告收到该份说明后未答复。同年10月10日，被告向原告发出《闲置土地认定书》，认为案涉土地已构成闲置土地。 原告提出听证申请。听证会上，原告提供了闽北地勘院出具的该项目土地《地质灾害危险性评估报告书》、武夷山建筑研究院南平分公司出具的《关于严羽大道珠宝商业中心项目无法按规划指标和规划方案进行深化设计的情况说明》等证据，再次详细阐述了原告未按时动工的原因是：政府规划部门制定的修建性详细规划设计方案无法实施，建筑设计单位无法按照邵武市城乡规划局要求的设计方案作出建筑施工设计图，造成项目业主无法施工建设。听证会上，参会的人大代表、政协委员及一些部门领导也认为：本着实事求是精神，考虑出让用地为山坡地，方案无法落实的实情，从营商大环境着手，建议推动该项目尽快建成。 听证会后，被告曾多次口头向原告提出不同的处理意见：2019年年初被告提出要求原告在三个月内动工建设，原告表态在总平方案允许调整的情况下，同意三个月内动工，并写了保证书给被告，后不了了之；同年3月份，被告提出缴交20%土地闲置费，允许原告动工建设，原告同意此方案，而后也没结果；同年5月份，被告认为应无偿没收，原告提出异议后，被告又提出要求原告提供2000万元项目保证金，并要求原告年内动工，原告于同年6月11日函告请求缴交500万元项目保证金，其他条件同意；同年6月29日，被告向原告提出要求保证金提高至1000万及其他条件，原告表示同意，并着手现场测绘和方案设计。同年8月7日，被告作出《收回决定书》，决定无偿收回原告上述土地使用权。 被告在作出《收回决定书》前，未通知原告限期予以改正，该处罚行为显然在处罚程序上是违法的，应予以撤销。根据《闲置土地处置办法》第八条“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（六）政府、政府有关部门的其他行为。”的规定，案涉土地未能动工建设的原因并不在原告方，而是因为被告的出让合同所附的修建性详细规划设计方案无法实施，是政府有关部门的行为造成的。 被告应当根据《闲置土地处置办法》第十二条、第十三条的规定，与原告（即国有建设用地使用权人）协商，协商一致后拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。而被告未按上述规定与原告协商处置方案，直接作出无偿收回案涉土地，该行政行为明显是违法的。请求人民法院依法判决撤销被告作出的《收回决定书》。 原告永硕公司提供以下证据支持其诉讼请求：1、2011年引进项目认定表，2、福建省企业投资项目备案表，证明2011年11月份，邵武市政府拟引进永硕公司在案涉地块上投资建设珠宝商业中心。3、《邵武市人民政府关于国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》邵政地[2011]97号，证明2011年9月16日，邵武市人民政府批复同意对严羽大道东侧四幅国有建设用地使用权挂牌出让方案，案涉C地块挂牌起始价为960万元。4、《国有建设用地使用权公开挂牌公告》邵国土告字[2011]10号，5、《国有建设用地使用权挂牌出让须知》，证明2011年9月20日，邵武市国土资源局发出挂牌公告及出让须知，对案涉C地块进行公开挂牌出让，并规定了其他规划指标要求，确定本次挂牌出让地块带修建性详细规划方案出让。6、邵武市规划局关于严羽大道幼儿园等四幅地块出让规划条件的函（邵规函[2011]76号），证明根据该函案涉土地项目名称为珠宝商业中心，该地块建筑规划设计方案采用由北京设计院杭州分院已编制的建筑规划设计方案执行。7、国有建设用地使用权挂牌出让竞买报价单，8、竞买资格确认书，9、景观工程建设保证金缴款证明，10、保证金，证明2011年10月17日永信公司参加案涉C地块的竞买，竞买报价960万元，并于当日缴交了200万元竞买保证金，景观工程缴款保证金50万元。11、土地出让金缴款证明，12、税收转账专用完税证，证明永信公司最终竞得案涉C地块，并于2011年11月22日缴交了760万元的土地出让金，于2011年11月1日缴纳了相关税费425867.88元。13、《国有建设用地使用权出让合同》，证明根据出让合同第十五条及第三十一条的约定，受让人必须严格按照邵武市规划局确定的修建性详细规划方案建设，否则要承担相应的违约责任。14、《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，证明2011年11月21日，邵武市国土资源局、永信公司、永硕公司三方签订变更协议，约定变更案涉土地受让人为永硕公司，由永硕公司继续履行上述出让合同的权利和义务。15、国有建设用地交地确认书，证明2011年11月28日，邵武市国土资源局与永硕公司签订交地确认书。16、土地使用权证，证明永硕公司已取得案涉土地使用权证书[邵国用（2012）第00251号]，土地用途批发零售用地，土地面积10660平方米。17、南平山水测绘工程有限公司出具的《土地勘测定界技术报告书》，证明2011年9月10日，由南平山水测绘工程有限公司对案涉地块进行勘测，因该地块东界为山地，有地灾风险。18、邵武市国土资源局颁发《建设用地批准书》，证明2012年1月17日该局向永硕公司颁发了案涉土地的建设用地批准书。19、邵武市住房保障和城乡规划建设局颁发《建设用地规划许可证》，证明2012年1月12日该局向永硕公司颁发了案涉土地的建设用地规划许可证，根据规划要求案涉地块容积率1.37、建筑密度42%、绿化率≥24%、地面机动车停车位40个，要严格落实按照邵规函（2011）76号文中的规划要求，规划用地东界为山地，要有工程性地灾防灾措施。20、永硕公司与武夷山建筑研究院签订《建筑工程设计合同》，证明2013年12月13日永硕公司委托武夷山建筑研究院对案涉项目进行施工设计，但经该院根据现场开挖和勘探后发现无法按照北京设计院杭州分院编制的建筑规划设计方案进行施工设计。21、闽北地勘院出具的《邵武市珠宝城地质灾害危险性评估报告》，证明2016年2月份永硕公司委托闽北地勘院对案涉土地地质灾害危险性进行评估，经评估认定邵武市珠宝城地质灾害危险性评估等级为三级，南东侧高徒人工边坡雨季易引发滑坡、崩塌等灾害，中等～强发育，拟建物位于坡脚，危害性中等～大，危险性中等～大，建议高徒人工边坡采取专项勘察、设计治理措施，完善场地周边截排水措施，同时拟建物应与坡脚留有一定的安全距离；经采取上述措施后，确保稳定安全条件下，场地基本适宜拟建工程建设。22、武夷山建筑研究院南平分公司出具的《关于严羽大道珠宝商业中心项目无法按规划指标和规划方案进行深化设计的情况说明》，证明2018年10月15日武夷山建筑研究院南平分公司再次出具说明，其分析认为应根据实际边坡的岩土状况调整原北京设计院杭州分院编制的建筑规划设计方案，否则将会出现安全问题，技术上无法施工。23、永硕公司出具的《关于严羽大道珠宝商业中心未能如期建设的情况说明》，证明2018年8月14日永硕公司向邵武市国土资源局阐述为何案涉土地项目建设方案无法落地，是因为《国有建设用地使用权出让合同》要求按照邵武市规划局确定的修建性详细规划方案建设，即北京设计院杭州分院编制的建筑规划设计方案，根据闽北地勘院对案涉土地地质灾害危险性进行评估，上述方案无法满足地灾评估中“拟建物应与坡脚留有一定的安全距离”的建设等要求；同时，永硕公司为推进项目建设，建议对出让合同第十二条“受让人必须严格按规划部门提供的修建性详细规划设计方案进行开发建设”的内容进行修改。24、邵武市国土资源局出具的《闲置土地处置听证权利告知书》，证明2018年10月10日邵武市国土资源局向永硕公司送达案涉地块已构成闲置土地，拟无偿收回案涉土地的听证权利告知书；25、邵武市自然资源局出具《收回决定书》，证明原告在2018年11月13日召开的听证会上，提供了《地质灾害危险性评估报告书》、《关于严羽大道珠宝商业中心项目无法按规划指标和规划方案进行深化设计的情况说明》等证据，阐述了原告未按时动工的原因，参会的人大代表、政协委员及一些部门领导也认为应本着实事求是精神，考虑出让用地为山坡地，方案无法落实的实情，从营商大环境着手，建议推动该项目尽快建成。26、福州市规划设计研究院聘请专家论证《关于严羽大道珠宝商业中心项目是否能按现规划方案实施的专家论证会》，证明2019年10月16日，由福州市规划设计研究院规划专业教授、福建省建筑科学研究院有限公司岩土方面的教授、福州市规划设计院结构专家对关于严羽大道珠宝商业中心项目是否能按现规划方案实施进行论证，论证结论为：该项目原规划设计未考虑高边坡处理而带来的建筑退红线距离，原修建性规划设计建筑后一排建筑离红线边7米，局部为5米，按《城市用地竖向规划规范》CJJ83-99第5.0.3规定挡墙底脚离建筑应至少2米，留给边坡支挡结构可利用间距仅3-5米，难以实施有效支挡，将存在安全隐患。 补充证据如下：1、武夷山建筑研究院、武夷山建筑研究院南平分公司的营业执照。2、武夷山建筑研究院建筑资质证书，证明1、武夷山建筑研究院、武夷山建筑研究院南平分公司的企业基本情况；武夷山建筑研究院具有建筑行业（建筑工程）甲级资质。受原告委托其于2018年10月15日出具的《关于严羽大道珠宝商业中心项目无法按规划指标和规划方案进行深化设计的情况说明》，可以认定出让土地的修建性详细规划存在错误。3、闽北地勘院营业执照，4、闽北地勘院地质灾害防治单位资质证书，证明闽北地勘院具有地质灾害危险性评估的甲级资质。受原告委托其于2016年2月25日作出的《邵武市珠宝城地质灾害危险性评估报告》，可以认定出让土地的修建性详规存在错误。5、资格证书，6、聘书，7、《关于公布庄平辉等2位高级工程师享受教授、研究院待遇的通知》，证明在关于邵武严羽大道珠宝商业中心项目是否能按现规划方案实施的专家论证会中，会议邀请的董敬明、陈建振、夏昌三位专家职称均系教授、高级工程师。三位专家共同出具的《关于邵武严羽大道珠宝商业中心项目是否能按现规划方案实施的专家论证会》可以认定出让土地的修建性详规存在错误。8、2013年被告同意延期建设批复，证明被告未提供该证据。 被告邵武市自然资源局辩称，一、基本情况。2018年8月3日，被告启动对案涉土地闲置情况立案调查。经查，永硕公司于2011年10月17日取得该宗地10660平方米的商服用地使用权，同年10月25日与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定开工时间为交地之日起1年内动工建设，2年内竣工。被告于2011年11月28日将出让地块交付给原告永硕公司，原告按土地出让合同约定应在2012年11月28日前开工建设，2014年11月28日前竣工。案涉地块在当时挂牌出让文件中已明确告知“出让地块地形地貌以发布出让公告期间现状为准”、“申请人需全面阅读有关挂牌文件，如有疑问可以在挂牌活动开始日以前用书面或口头方式向我市国土资源局咨询。申请人可到现场踏勘挂牌出让地块。申请一经受理确认后，即视为竞买人对挂牌文件及地块现状无异议并全部接受，并对有关承诺承担法律责任”等。上述事项在《国有建设用地使用权出让合同》的第六条及第十二条第一款均作了约定。现原告永硕公司提出的地块挂牌出让时所带的规划设计方案存在安全隐患系造成土地闲置的理由，无任何依据且邵武市住建局对该说法亦不予认可，完全系其单方说辞，严重违背了合同约定。原告在取得该宗地权利后以需土地平整、方案设计为由，先后于2012年、2013年向被告申请延期动工建设，被告分别于2012年10月29日和2013年10月30日同意其延期动工建设。2018年8月，邵武市人民检察院作出《检察建议书》，建议原邵武市国土局对案涉土地启动处置行为。截至2018年8月，该宗地土地已平整，但未实际动工建设。被告经调查认定该宗地为闲置土地，且系企业自身原因造成闲置，土地闲置超过两年以上，于2018年10月8日作出了《闲置土地认定书》，并送达给了原告。2019年8月6日作出了《收回国有建设用地使用权决定书》。 二、原告未对《闲置土地认定书》提出行政复议或诉讼，其法律拘束力已在作出收回闲置土地决定之前就已生效，收回该宗地以《闲置土地认定书》的生效为前提和基础，也是该决定书生效后必须作出的延续行政行为。 三、被告收回闲置案涉土地程序合法、实体正确。因永硕公司未按规定期限和条件开发利用土地，被告于2018年8月3日对案涉土地进行立案调查，并向永硕公司送达了《闲置土地调查通知书》。通过对永硕公司的询问、现场勘测拍照、查阅相关的土地资料等系列程序，被告依法认定该宗地为闲置土地，并于2018年10月8日向永硕公司送达了《闲置土地认定书》，同年10月10日，向永硕公司送达了《闲置土地情况告知书》和《闲置土地处置听证权利告知书》，告知永硕公司该土地造成闲置系企业自身原因，拟予以无偿收回土地。2018年10月12日，永硕公司向被告提出听证申请，被告于2018年11月13日依法组织听证会，听取了永硕公司的陈述和申辩。永硕公司反映“受让地块未按照出让合同约定的时间动工，造成土地闲置的原因是按照地块挂牌出让时所带的规划设计方案存在安全隐患无法实施”。被告于听证会后对永硕公司所反映的情况向住建局进行了核实，市住建局对永硕公司的说法未予认可。另住建局称：“土地受让人可申请调整方案，报规划行政主管部门批准，但土地受让人至今未提出相关申请。关于项目带方案出让建设过程是否涉及地质灾害安全隐患，应由相关职能部门组织有资质的评估单位作出评估后再予认定”。2019年5月，邵武市政府分管领导及被告相关人员约请李云忠商讨案涉土地处置事宜，双方初步提出解决该问题的3条意见：一是永硕公司保证在2019年年底前开工，两年内建设完成；二是企业要按规定缴交闲置费；三是鉴于永硕公司多次表示有能力有决心对地块进行开发建设，为了确保该项目动工后能如期建成，要求该公司按建安成本缴交项目建设保证金，并排出工程进度表，由被告按进度表督促检查，项目建设保证金视工程进度逐步返还给企业。市政府要求永硕工艺品公司须按这3条意见，在2019年5月底拿出整改方案提交给市政府研究。同年6月16日，原告提供了《关于珠宝城项目建设方案》，表示：一是仅同意缴交项目建设保证金500万元（该项目建安成本约1800万元）,并要求项目开工后将此保证金按月返还，用于支付工程进度款；二是要求修改原土地出让合同第十二条内容，即对该项目总平方案进行调整，而不按土地出让时规划部门提供的修建性详细规划设计方案进行开发建设；三是该项目要在2020年5月才能开工建设。 因协商未达成一致意见。被告认为，永硕公司因企业自身原因未按期开发利用土地的行为，已经违反了《土地管理法》第三十七条和《城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第十四条等规定，有权无偿收回案涉地块。经邵武市人民政府批准同意后，被告于2019年8月6日作出了《收回决定书》。 四、被告作为邵武市土地管理和监督部门，对永硕公司因自身原因造成案涉土地闲置超过两年之久，依职权作出了收回案涉土地的决定，该决定系行政处理行为，而非原告诉称的行政处罚行为，依法不适用《中华人民共和国行政处罚法》。 五、原告诉称案涉土地应适用《闲置土地处置办法》第十二条的规定，而适用该规定的前提是土地闲置系“政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的”造成的，而案涉土地经过被告调查后，依法认定系因企业自身原因造成，并作出了《土地闲置认定书》，该认定书已经发生法律效力。为此，本案不适用《闲置土地处置办法》第十二条的规定。被告经邵武市人民政府批准后，向永硕公司作出《收回决定书》，无偿收回案涉土地使用权的行政行为正确。 综上，原告的诉请无事实和法律根据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告邵武市自然资源局在法定期限内提供以下证据:证据一、《国有建设用地使用权出让合同》、《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，证据二、《闲置土地认定书》、闲置土地认定卷宗一卷，证据三、《收回国有建设用地使用权决定书》、闲置土地收回听证会笔录及光盘、闲置土地收回卷宗一卷，上述证据证明内容详见行政诉讼答辩状。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认： 原告永硕公司对被告邵武市自然资源局提供的证据一的关联性、合法性、真实性（以下简称三性）无异议。对证据二的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，《闲置土地认定书》中认定土地闲置原因为“企业自身原因”没有事实依据且程序违法。原告无法开工建设是由于讼争土地地质条件不成就，邵武市规划局确定的修建性详细规划方案无法实施，并非企业自身原因；根据《福建省人民政府关于处置闲置土地的若干意见》第三条第一款“对无偿收回闲置土地的，市、县国土资源行政主管部门按照下列程序依次办理：1、立案，调查取证，认定事实。……”的规定，被告未经立案审批，且就原告提出的问题未经调查取证，程序违法；原告先后于2012年、2013年向被告申请延期动工建设，被告分别于2012年10月29日以及2013年10月30日作出同意延期的书面答复，由于被告未提交该两份证据，无法确认被告同意延长的期限，从而无法确定闲置土地的起算时间点，因此原告认定土地的闲置时间依据不足，本案讼争土地不构成闲置土地。对证据三的1-21的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，其质证理由同对证据二的质证理由；对22-26的三性无异议。 本院认为，《收回决定书》是本案诉争标的，不作证据使用。原告永硕公司对被告邵武市自然资源局的证据一的三性无异议，予以采信。证据二、三是被告在闲置土地调查认定、作出收回决定过程中形成的程序性文书和收集的证据，因被告认定系原告自身原因导致土地闲置的事实不清、证据不足,也与被告在听证会上的陈述相互矛盾,故对证据二的《闲置土地认定书》和证据三的3-5即《邵武市自然资源局关于两宗闲置土地处置意见的请示》、《邵武市人民政府关于闲置土地处置方案的批复》及《闲置土地情况告知书》，不予采信，对其他证据予以采信 被告邵武市自然资源局对原告永硕公司提供的证据1-18的三性无异议，对证明内容有异议，其中证据4、5已经告知了原告出让土地为现状土。对证据19的三性无异议，防灾措施是原告应该做的。对证据20-23的三性无异议，对证明内容有异议，报告载明只要排除地质灾害的障碍进行护坡建设，是可以进行规划设计、动工建设的；证据23是原告单方提出的，被告未认可该内容。对证据24-26的三性无异议。对补充证据1-7的关联性有异议，与本案无关联性。对补充证据8的三性无异议，对复函予以认可，但是认为延期超过一年是不行的，被告没有保留复函。 本院认为，被告对原告的证据1-26的三性无异议，予以采信。补充证据1-7是原告聘请的武夷山建筑研究院、闽北地勘院的相关资质证明，旨在证明武夷山建筑研究院具有建筑行业（建筑工程）的资质以及闽北地勘院具有地质灾害危险评估的资质，进而通过两院出具的说明和报告证明案涉的修建性详细规划设计方案不具有实际可操作性，闲置土地的原因并不在原告的事实，与本案具有关联性，故予以采信。被告对原告的证据8的三性无异议，本院予以采信。 经审理查明，2011年，邵武市政府为了发展当地经济，拟将邵武市严羽大道东侧地块建设成欧陆风情旅游文化艺术水岸一条街。为此，委托北京设计院杭州分院对该地块编制修建性详细建筑规划设计方案。根据该规划设计方案，严羽大道东侧分为A、B、C、D四地块，拟建设幼儿园、书画院、珠宝商业中心、艺术品收藏中心。被告发布《国有建设用地使用权公开挂牌公告》及《国有建设用地使用权挂牌出让须知》，该两份文件载明：严羽大道东侧C地块土地出让面积为10660平方米，土地用途商服用地-批发零售用地（珠宝商业中心），本次挂牌出让地块带修建性详细规划方案出让，建筑密度为42%，容积率1.37，该方案载明该地块建前后两排的风情街，共6栋楼，40个车位，前后各退红线约7米，建筑面积为14655平方，层数3-4层。其他规划指标要求按照邵武市城乡规划局核发的邵规函[2011]76号文件要求执行。土地以现状土地出让。 2011年10月17日，原告的关联公司永信公司中标竞得了案涉土地。同年10月25日，永信公司与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，依据合同约定案涉土地交地之日起1年内动工建设，2年内竣工。同年11月21日，原告、被告与永信公司三方签订变更协议，约定变更案涉土地受让人为原告。被告于同年11月28日交付土地。 2013年12月13日，原告委托武夷山建筑研究院对案涉项目进行施工设计，并与该院签订《建筑工程设计合同》。武夷山建筑研究院根据土方开挖发现现场山体残积粘性土层/强风化岩边坡，要原告对案涉土地进行勘察评估，根据评估结果才能出具建筑施工设计方案。2016年2月份，原告委托闽北地勘院对案涉土地地质灾害危险性进行评估，认定：邵武市珠宝城地灾危险性评估等级为三级，……建议高徒人工边坡采取专项勘察、设计治理措施，完善场地周边截排水措施，同时拟建物应与坡脚留有一定的安全距离；经采取上述措施后，确保稳定安全条件下，场地基本适宜拟建工程建设。 武夷山建筑研究院按照闽北地勘院的上述评估认定，分析认为：北京设计院杭州分院编制的建筑规划设计方案要求建设两排与严羽大道平行的建筑物，建筑后一排建筑物离红线边大部分仅为7米，局部为5米，按场地现状及相关规划规范的要求，建筑距离后边红线至少要16.7米，因此北京设计院杭州分院编制的建筑设计方案无法满足闽北地勘院地灾评估中的“拟建物应与坡脚留有一定的安全距离”的建设等要求，该规划设计方案无法实施。2018年8月初，邵武市人民检察院作出《检察建议书》，建议邵武市国土资源局对案涉土地启动处置行为。2018年8月3日，被告向原告送达了《闲置土地调查通知书》，原告即向被告提供了《关于严羽大道珠宝商业中心未能如期建设的情况说明》，详细阐述了原告未能如期建设案涉土地的原因是邵武市规划部门的规划要求与土地实际现状不符、无法施工造成的。同年10月10日，被告向原告作出《闲置土地认定书》，认为案涉土地已构成闲置土地。 原告提出听证申请并提供了《地质灾害危险性评估报告书》、武夷山建筑研究院南平分公司出具的《关于严羽大道珠宝商业中心项目无法按规划指标和规划方案进行深化设计的情况说明》等证据，证明延期动工的原因是政府规划部门制定的修建性详细规划设计方案无法实施。听证会上，被告认定以下事实：由于该项目土石方工程巨大，项目方案无法落地，该企业（原告）分别于2012年10月29日、2013年10月30日向我局（被告）申请了延期建设。该企业于2014年底对场地进行平整，2015年底平整完基地。该基地55米长，东西高差近30米，东西向坡度达33度，为不适宜建筑用地，正常的建设用地坡度不宜超过25度，按照原方案开挖后，形成高边坡，存在巨大安全隐患。原告委托闽北地勘院对该基地进行地灾评估，结论是存在安全隐患。为了解决安全隐患，制定了经济技术可行的放坡方案，该方案需要东侧相邻农科所下属单位良种场的土地作为放坡用地，2016年初开始，该企业就和农科所进行积极协商，但因农科所从2015年底至2018年皆无负责人，有关放坡问题至今无法解决，申请人（原告）向我局（被告）书面提交了《关于严羽大道珠宝商业中心未能如期解释的情况说明》和《邵武市珠宝城地质灾害危险性评估报告》两份材料。参会的人大代表、政协委员及一些部门领导也认为应考虑出让用地为山坡地，方案无法落实的实情，从营商大环境着手，建议推动该项目尽快建成。听证会后，原、被告也多次协商但未能达成一致。2019年4月15日，被告向邵武市人民政府提出拟无偿收回案涉土地的请示，7月5日，邵武市人民政府作出同意无偿收回的批复；同年8月7日，被告作出《收回决定书》，决定无偿收回原告上述土地使用权。原告不服，提起诉讼，请求判决撤销《收回决定书》。 另查明，2013年10月30日，被告作出《关于同意延期动工建设的复函》，复函称：鉴于受让地块土方量大无法及时平整，以及规划设计方案尚未通过评审，以至于无法按约定动工时间开工建设。我局同意你公司延期动工建设的申请，待土地平整到位及规划设计方案通过评审后，立即动工建设。 本院认为，根据《福建省高级人民法院关于深化行政案件跨行政区域管辖改革的若干规定》的规定，自2020年1月1日起，福建省辖区内的行政案件集中管辖，南平市辖区内的十个县市区人民法院的行政案件，分别集中在南平市延平区松溪县四个人民法院管辖。其中，延平区人民法院集中管辖顺昌县、邵武市的行政案件。因此，本院对本案具有管辖权。 根据《闲置土地处置办法》第四条第一款“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”的规定，被告具有对闲置土地处置的法定职责，本院予以确认。 本案争议的焦点：一是被告作出的闲置土地的原因认定为企业自身原因的理由，是否事实清楚，证据充分；二是被告作出的无偿收回国有建设用地使用权的行政行为，适用法律是否正确，程序是否合法；三是《闲置土地认定书》是过程性行为还是行政行为。 关于第一个焦点问题。本院认为，根据《闲置土地处置办法》第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”的规定，国有建设用地使用权人要具有符合该条规定的情形，才可认定为闲置土地。综合全案来看，首先，被告出让的国有建设用地系现状土地，原告通过竞拍取得案涉土地的使用权后，即进行土地平整，2015年底案涉土地平整结束。按照原方案开挖后，形成高边坡，因东西高差近30米，东西向坡度达33度，超出了正常的建设用地坡度不宜超过25度的范围。原告委托闽北地勘院对该基地进行了地灾评估，结论是存在安全隐患。其次，按照北京设计院杭州分院为案涉土地编制的建筑规划设计方案要求，经武夷山建筑研究院勘测该规划设计方案在案涉土地上无法实施且存在安全隐患；再次，为了解决安全隐患，制定了经济技术可行的放坡方案，该方案需要东侧相邻农科所下属单位良种场的土地作为放坡用地，但因农科所从2015年底至2018年皆无负责人，有关放坡问题未能解决，从而导致原告未能如期动工建设。第四，被告在《关于同意延期动工建设的复函》中答复：同意你公司（原告永硕公司）延期动工建设的申请，待土地平整到位及规划设计方案通过评审后，立即动工建设的意见，被告没有证据证明其已将规划设计方案通过评审的事实通知原告。因此，被告作出《闲置土地认定书》，认定系原告自身原因导致土地闲置，进而作出无偿收回国有建设用地使用权的决定，认定事实不清、证据不足,也与被告在听证会上的陈述相互矛盾。 关于第二个焦点问题。本院认为，根据《闲置土地处置办法》第八条“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”的规定，案涉土地为带修建性详细规划的现状土地，在平整结束后，因存在地灾隐患，在政府相关部门制定的修建性详细建筑规划未修改前，原告无法动工建设，该事实被告在听证会上的陈述已证实。因此，原告动工开发延迟的情形，符合该办法第八条第（六）项的规定，被告根据该办法第十四条第（二）项的规定，作出无偿收回国有建设用地使用权的决定，属适用法律错误。 程序正当的基本原则要求行政决定前中后都要让民众能够通过制度化的渠道介入行政机关的意志形成过程，做到公众参与。决定前，要告知当事人行政行为的事实、理由和依据，知晓是参与的前提。决定中，必须多渠道搜集证据和不同观点，通过听取陈述申辩、听证会等多种方式，让当事人可以实质性地参与到行政决定的过程中。决定后，行政行为的决定文书中必须向相对人和相关人说明该行政行为的事实依据、法律依据以及进行自由裁量时所考量的政策、公益等因素，说明采纳或者不采纳某项观点或证据的理由，并告知救济途径。就本案而言，被告应当履行立案手续，并注明案件来源，而后展开调查取证；案件调查终结时，执法人员或调查人员应当制作《调查报告》，提出处理意见，法规部门进行审核；告知当事人拟作出行政决定的事实、理由和依据，保障当事人享有的陈述、申辩及听证权利；决定作出前要经过领导审批等程序。本案中，被告未提供履行立案手续的相关证据；对于听证会上提出的不同观点，在会后也未进行调查核实，没有回应原告提出的理由；在作出《收回决定书》时，未提供经过领导审批的材料。被告提出《收回决定书》是行政处理而非行政处罚的理由，不符合程序正当原则的要求，本院不予支持。因此，被告作出的无偿收回国有建设用地使用权的行政行为，不符合法定程序。 关于第三个焦点问题。根据《闲置土地处置办法》第十条“《闲置土地认定书》应当载明下列事项：（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；（二）闲置土地的基本情况；（三）认定土地闲置的事实、依据；（四）闲置原因及认定结论；（五）其他需要说明的事项。”的规定，《闲置土地认定书》是对土地闲置状态确认的一个载体，虽与当事人的权利义务有一定关系，但尚未产生最终的影响，《闲置土地处置办法》亦未赋予当事人对《闲置土地认定书》申请行政复议和提起行政诉讼的权利，而《闲置土地处置办法》第十六条对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括的内容中明确载有“申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”。因此，《闲置土地认定书》属于不可诉的过程性行为，而非行政行为。 综上，被告作出的《收回决定书》，认定的事实不清，证据不足，适用法律错误,不符合法定程序。原告请求撤销被告作出的《收回决定书》的理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，判决如下： 撤销被告邵武市自然资源局作出的邵自然资收〔2019〕第2号《收回国有建设用地使用权决定书》。 案件受理费50元,由被告邵武市自然资源局负担。 如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于福建省南平市中级人民法院。 审 判 长  范泽寿 人民陪审员  赵 敏 人民陪审员  童慎质 二〇二〇年七月十四日 书 记 员  王 玥 本案依据的主要法律条文 中华人民共和国行政诉讼法 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。