广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2018）粤2071行初772号原告：倪振华，男，1982年10月10日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区，委托代理人：欧谷山，广东雅商律师事务所律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号,统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：张宗彩，该局工作人员。委托代理人：黄锐彬，广东保信律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼,统一社会信用代码11442000722460762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。委托代理人：潘国康，广东金丰华律师事务所律师。原告倪振华不服被告原中山市城乡规划局（以下简称原市城乡规划局）城乡规划行政许可及中山市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定，于2018年7月30日向本院提起行政诉讼。本院依法立案后，向被告原市城乡规划局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月28日公开开庭审理了本案。原告倪振华及其委托代理人欧谷山，被告原市城乡规划局的委托代理人张宗彩、黄锐彬，被告市政府的委托代理人李栋、潘国康到庭参加诉讼。因原告倪振华以本案审判须以另案的审理结果为依据申请中止审理，本院于2018年11月7日裁定中止本案诉讼，后于2020年7月22日恢复审理。本案现已审理终结。原市城乡规划局于2018年3月15日作出业务编号为281152018030010的不予行政许可通知书，对原告倪振华提出的申请事项不予行政许可。倪振华不服，申请行政复议。被告市政府于2018年7月16日中府行复[2018]277号行政复议决定，决定维持原市城乡规划局作出的上述不予行政许可。原告倪振华诉称，其于2008年1月17日通过出让方式取得了位于中山市××山××命水村××队“虎地”面积为300.4平方米的国有土地使用权，土地使用权证号为中府国用（2007）第290109号，地类用途为住宅，即该土地在2008年已经规划为住宅用地，原市城乡规划局以该用地在中府函[2015]271号《中山市五桂山翠丽湖片区二期控制性详细规划调整—WG01分区02单元》（以下简称《控规》）中规划为农林用地，缺少事实和法律依据，严重侵害其合法权益。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，原市城乡规划局在2015年未向社会公示，未经其同意，也未向其提出征收土地使用权的情况下，无权将其具有使用权的土地变更为农林用地。《控规》文件明显违法。其在行政复议申请中提出了对《控规》的合法性一并进行审查，被告市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定不予审查是适用法律错误。综上，原市城乡规划局作出的不予行政许可的具体行政行为和市政府作出的行政复议决定违法，严重侵害其合法权益，应当依法撤销并责令重新作出行政许可决定。为此，特诉至法院，请求法院判令：1、确认原市城乡规划局于2018年3月15日作出业务编号为281152018030010的不予行政许可通知书的行政行为违法，并责令该局对原告倪振华的报建申请重新作出许可决定；2、撤销被告市政府于2018年7月16日作出的中府行复[2018]277号行政复议决定书；3、一并对原市城乡规划局作出行政行为所依据的《控规》批复文件合法性进行审查。被告原市城乡规划局辩称：1.我局依法享有在中山市行政区域内行使城乡规划管理工作的职权。2.我局依法作出涉案不予行政许可通知书，事实清楚，适用法律正确，程序合法，是合法有效的具体行政行为。原告倪振华于2018年3月5日就位于中山市××山××命水村××队“虎地”的土地向我局申请办理建设用地规划条件变更，并提交了业务申请表、项目信息登记表等资料，我局于当天受理并向其出具规划业务受理书。经审查，涉案土地在《控规》内，规划用途为农林用地，而涉案土地使用权证上地类用途为住宅，与《控规》用地功能不符。我局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，作出涉案不予行政许可的通知书并于同年3月16日送达倪振华。3.涉案不予行政许可通知书依据的《控规》批复文件并非规范性文件，无需一并审查。综上所述，我局作出的涉案不予行政许可通知书事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，请求法院依法驳回倪振华的全部诉讼请求。被告市政府辩称：1.我府行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和第二十三条第一款的规定，原告倪振华因不服原市城乡规划局作出的涉案不予行政许可通知书，于2018年3月21日向我府申请行政复议，我府于当日受理其申请，并于同年3月23日向原市城乡规划局寄送了提出行政复议答复通知书及行政复议申请书副本等资料。2.我府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，审查程序合法。原市城乡规划局收到答复通知书后，依法提交了行政复议答复书及相关证据、依据和其他有关材料。经审查，我府认为涉案土地用地性质规划为农林用地，原市城乡规划局认定倪振华申请办理建设用地规划条件变更申请地块的土地用途与《控规》不符，该局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定作出涉案不予行政许通知书，事实清楚，依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，倪振华提出对《控规》批复文件的合法性进行审查的请求事项不属于本案的审查范围，故我府不予审查。3.我府行政复议决定程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、第三十一条之规定，因案情复杂，我府于2018年5月21日决定延长复议审查期限，由于同年6月15日中止行政复议审查期限。2018年7月16日，我府依法作出涉案行政复议决定书，并于同年7月18日送达原市城乡规划局和倪振华。综上所述，其作出的涉案复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求人民法院依法驳回原告倪振华的诉讼请求。经审理查明，涉案土地位于中山市××山××命水村××队“虎地”，已领取国有土地使用权证，证号为中府国用（2007）第易290109号，该证载明土地使用权利人为倪振华，地类（用途）为住宅用地，面积为300.4平方米。2018年3月5日，倪振华就涉案土地向原市城乡规划局申请办理建筑工程建设用地规划条件变更，项目为住宅，并提交了项目信息登记表、业务申请表（建设工程-用地类）、身份证明、国有土地使用权证、用地图。原市城乡规划局经审查后认为，涉案土地在《控规》中规划为农林用地，倪振华申请的用地性质不符合《控规》规划功能，遂于同年3月15日作出业务编号为281152018030010的不予行政许可通知书，决定不同意办理倪振华提出的建设用地规划条件变更申请。倪振华于同年3月16日签收涉案不予行政许可通知书。倪振华不服，于同年3月21日向市政府申请行政复议。市政府于当日其受理申请后，于同年5月21日决定延长案件审查期限30日。同年7月16日，市政府恢复案件审查后，于当天作出中府行复[2018]277号行政复议决定书，决定维持原市城乡规划局作出的上述不予行政许可通知书。市政府于同年7月18日将该行政复议决定书送达原市城乡规划局及倪振华。倪振华不服，诉至本院，提出前述之诉讼请求。另查明，2015年5月18日，市政府作出中府函［2015］271号《关于批准实施中山市五桂山翠丽湖片区二期控制性详细规划调整—WG01分区02单元的批复》，批复如下：一、《控规》符合《中山市城市总体规划（2010-2020）》（待批版）要求，原则同意《控规》；……三、《控规》为五桂山翠丽湖片区WG01分区02单元建设发展的法定文件，在今后实施过程中，规划范围内的地块控制以及道路交通、公共设施配套、市政等建设均应符合《控规》的要求……。涉案的倪振华用地在《控规》片区范围内，规划用地分类为农林用地，代号E2。再查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建中山市自然资源局,行使原市城乡规划局职权，且不再保留原市城乡规划局。本院认为，本案属规划行政许可纠纷。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，原市城乡规划局作为中山市人民政府城乡规划原主管部门，负有管理本行政区域内城乡规划工作的职权与职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府作为市自然资源局的本级人民政府，对原市城乡规划局作出的具体行政行为具有行政复议的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条第一款“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求”及第四十三条第一款“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。”的规定，本案中，倪振华就涉案土地向原市城乡规划局申请办理建设用地规划条件变更，因涉案土地在《控规》中规划用途为农林用地，倪振华申请变更的内容不符合《控规》用地功能。因此，原市城乡规划局作出不同意其办理建设用地规划条件变更的决定，并无不当。原市城乡规划局于2018年3月5日受理倪振华建设用地规划条件变更申请后，经审查，于同年3月15日作出涉案不予行政许可通知书，并依法送达申请人，程序合法。市政府受理倪振华的行政复议申请，经审查后作出涉案行政复议决定予以维持，并依法送达各方当事人，处理适当，程序亦符合法律规定。而倪振华提出对原城乡规划局作出涉案行政行为所依据的《控规》批复文件合法性进行审查的诉讼请求，因该批复文件为市政府依据五桂山办事处请示作出的内部行政审批行为，并非具有普遍约束力的规范性文件，故对倪振华提出的前述诉讼请求，本院不予支持。综上所述，倪振华要求确认原市城乡规划局作出的涉案不予行政许可通知书的行政行为违法，并责令该局对其的建设用地规划条件变更申请重新作出许可决定及撤销市政府作出的中府行复[2018]277号行政复议决定的诉讼请求，理据不充分，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告倪振华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告倪振华负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  李恒勇人民陪审员  邓杏妹人民陪审员  陈晓莹二〇二〇年七月二十三日书 记 员  关伟杰许晓丹