江西省上饶市广信区人民法院行 政 判 决 书（2020）赣1121行初40号原告滕瑞海，男，1966年3月24日出生，汉族，住江西省上饶市横峰县。委托代理人郇耀邦，北京盈科（天津）律师事务所律师，一般代理。被告横峰县自然资源局，住所地江西省上饶市横峰县兴安街，统一社会信用代码11360925014784280R。法定代表人李贤军，该局局长。委托代理人郑一文，江西岑阳律师事务所律师，特别授权。原告滕瑞海申请被告横峰县自然资源局政府信息公开一案，于2020年4月8日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2020年4月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告滕瑞海及其委托代理人郇耀邦、被告横峰县自然资源局委托代理人郑一文、张晓勇（出庭负责人）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告滕瑞海诉称，原告系江西省上饶市横峰县莲荷乡丁家村下阳组土地的合法承包权人。因横峰县现代农业示范区所涉项目占地范围内的土地实施征收，其土地被纳入征收范围。为核实此次征收的合法性，特向被告申请书面公开“该地块涉及建设项目的‘征地批复文件’及申报材料［一书四方案（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补偿耕地方案、征收土地方案、供地方案〕、征地调查确认表、土地利用总体规划图、土地利用现状图、勘测定界技术报告书和勘测定界图等］”。被告在2019年5月22日作出的横自然公复（2019）03号《政府信息公开申请答复告知书》中称，该土地所涉的建设项目并没有改变征地前的原土地用途，依然是农用地，没有转为建设用地，依据《江西省国土资源厅关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》（赣国土资发〔2013〕10号）第一条第3款的规定：“允许对生态用地等试行‘只征不转’”。故原告申请的“征地批复文件、一书四方案（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补偿耕地方案、征收土地方案、供地方案）”的政府信息不存在。依据该答复可知，原告所承包的横峰县莲荷乡丁家村委会下阳组的土地已经被征收为国有，但被告却未公开与该项目有关的征地批准性文件。且据原告了解，该涉案地块已经建设了建筑物等设施，依照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，该地块涉及建设项目理应办理土地征收即农用地转用手续。综上，被告作出的横自然公复（2019）03号《政府信息公开申请答复告知书》实体、程序均违法，侵害了原告的合法权益。现诉请：1、请求依法撤销被告横峰县自然资源局于2019年5月22日作出的横自然公复（2019）03号《政府信息公开申请答复告知书》的第一、二项答复，判令其依法公开原告申请的政府信息；2、本案诉讼费由被告承担。原告滕瑞海提交下列证据：1、原告身份证复印件；2、农村土地承包经营权证复印件。证明原告主体资格。3、《政府信息公开申请表》。证明原告申请公开的内容。4、横自然公复（2019）03号《政府信息公开申请答复告知》。证明被告作出的第一，二项答复违反法律规定，依法应当撤销。5、横峰县国土资源局关于药植园项目用地征收土地告知书。证明征地批准机关是横峰县人民政府，原告申请政府信息的是建设项目的申报批复文件，根据公告，被告在信息公开中应提供县政府作出的征地批复文。6、横峰县人民政府关于药植元项目征收（拨用）土地公告。证明药植园项目用地属于建设用地，不属于生态用地。7、行政复议申请受理通知书。证明横证府字2019-3号复议案件，是复议莲荷乡人民政府的案件，不是被告所称本案的行政行为。被告横峰县自然资源局辩称，一、原告的诉请超过了起诉期限。1、原告于2019年7月20日就本案以同样的诉请向横峰县人民政府提起行政复议，被告于2019年7月23日向复议机关提交了复议答复书，根据行政复议法的规定，申请人应当在收到复议决定之日或者复议期限届满（最长3个月）之日起十五天内向人民法院提起行政诉讼，故原告的起诉期限在2019年11月5日前就届满，本案已经超过了起诉期限；2、原告于2019年5月26日收到被告邮寄的《政府信息公开申请答复告知书》（横自然公复（2019）03号），如原告认为被告不履行政府信息公开的法定职责，要求撤销《政府信息公开申请答复告知书》第一项、第二项并依法公开被申请人要求公开的政府信息，应当在2019年11月23日前（六个月内）向法院起诉，但原告于2020年4月向法院起诉，超过了行政诉讼的起诉期限。即便按照原告诉状的落款时间2020年1月17日计算，也超过了起诉期限。故对原告的起诉依法应当驳回。二、原告的诉请于法于理无据。1、原告认为其承包的横峰县莲荷乡丁家村委会下阳组的土地已经建设了建筑物等设施的事实不成立。原告原承包水田，目前并没有作为建设用地予以兴建建筑物，只是将水田淹没，作为现代农业示范区内的生态水面，还是属于农业用地，不属于建设用地，并没有改变原农用地的用途。2、“横峰县现代农业示范区”属于建设用地的范围与原告不具有关联性，并没有涉及其承包的土地。被告已经将“横峰县现代农业示范区”所涉项目占地范围内建设项目的《征地补偿安置方案及公告》等政府信息全部向原告公开，原告已经知晓了上述项目的全部征地信息，无需起诉要求撤销。3、原告对征地批复理解错误。省级人民政府只对建设用地的申请予以批复，我国将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。农用地如果要征用转为建设用地，则需要先办理农用地转用手续，再予以审批。《土地管理法》第四十五条第三款规定省级人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。同时，《江西省国土资源厅关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》（赣国土资发〔2013〕10号）第一条第3款允许对生态用地等实行“只征不转”。因此，只有建设用地报批才需要“一书四方案”，才有征地批复，农用地不需要转为建设用地的，征地批复文件就不存在。因此，被告依法告知原告该政府信息不存在并说明了理由，所以被告的答复不应当予以撤销。综上，被告依法履行了法定职责，申请人已经得到了应当知道的政府信息，被告请求驳回原告的诉讼请求。被告横峰县自然资源局提交下列证据：第一组：1、被告单位统一信用代码证书；2、法定代表人身份证明。证明被告的诉讼主体资格。第二组：3、EMS邮政快递单；4、邮政快递单查询记录；5、原告向横峰县政府提交的《行政复议申请书》；6、被告作出的《行政复议答复书》。证明原告起诉超过法定期限，应当予以驳回起诉。第三组：7、原告原承包水田的现状照片三张；8、《征收土地协议》；9、《横峰县药博园土地勘测定界图》。证明原告原承包水田的现状为水面，不存在有建筑物。第四组：10、《江西省国土资源厅关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》赣国土资发（2013）10号。证明未改变农用地用途而又需要征收为国有土地的，只办理征收手续，不再办理农用地转用审批手续。即简称“只征不转”。第五组：11、《政府信息公开申请》（4份）。证明原告就“横峰县现代农业示范区”项目涉及的用地批准文件；征地批复文件及申报材料（本案申请公开内容）；安置补偿方案及公告；拟征地公告以及征地公告；用地预审文件等政府信息申请公开，被告已就其保管和制作的政府信息向原告作出了公开，原告的诉请应当驳回。经庭审质证，被告对原告提交的证据的质证意见如下：对证据1、2、3无异议。对证据4真实性无异议，证明目的有异议，被告所作答复符合法律规定，根据只征不转的规定，原告要求公开的征地批复文件不存在，其他征地文件已向原告公开且原告也收到并知晓其中内容。对证据5证明目的有异议，横峰县政府是征地主体，用地审批是经江西省级政府，药植园项目中并非所有的用地都是用于工程建设，部分土地未改变农用地性质，所以原告申请的涉案地块没有建设用地审批手续，且药植园本身具有农业性质。对证据7真实性无异议，对关联性、证明目的有异议。原告对被告提交的证据的质证意见如下：对第一组、第二组证据无异议，但原告记不清是否向横峰县政府提起行政复议。对证据6真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的有异议，被告没有告知原告诉权和复议权，所以原告的起诉期限应为一年。对第三组证据7三性无异议，对证明目的有异议，原告承包的土地确实被水淹没，但属于药植园建设项目用地范围，性质属于建设用地，不是生态用地，对证据8三性及证明目的均有异议，被征收土地应属于建设用地，对证据9三性没有异议，对证明目的有异议，土地性质不以存在建筑物为标准，即使是水塘也是建设用地范围之内。对第四组证据10真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的有异议，被告应当要提供征地批复文件。对第五组证据11三性无异议，申请第三项内容与本案有关联。本院对以上经质证无异议的证据予以确认。对质证有异议的证据认证如下：原告提交的证据不能达到其证明目的。被告提供证据2不能达到其证明目的，其他证据符合证据客观性，予以采信。经审理查明，原告系横峰县莲荷乡丁家村下阳组村民，2007年以家庭承包方式承包丁家村下阳组土地，承包土地用途为农业用途，承包期限为2007年5月1日至2028年12月31日止。2019年5月10日，原告就横峰县现代农业示范区项目中涉及原告承包土块被征收的合法性，向被告提出政府信息公开申请，要求被告公开如下政府信息内容：1、该地块涉及建设项目的用地预审文件。2、该地块涉及建设项目的用地批准文件（包括但不限于建设项目用地批准书、划拨决定书或者国有土地使用权出让合同）及申报材料。3、该地块涉及建设项目的“征地批复文件”及申报材料［一书四方案（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补偿耕地方案、征收土地方案、供地方案）、征地调查确认表、土地利用总体规划图、土地利用现状图、勘测定界技术报告书和勘测定界图等］。4、该地块涉及建设项目的征地补偿安置方案及公告、拟征地公告、征地公告。2019年5月22日，被告作出横自然公复（2019）03号《政府信息公开申请答复告知书》，内容如下：“滕瑞海：你向上饶市自然资源局以邮寄方式提出了“横峰县现代农业示范区”所涉建设项目的征地批复文件及申报材料［一书四方案（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方、补偿耕地方案、征收土地方案、供地方案）］、征地调查确认表、土地利用总体规划图、土地利用现状图、勘测定界技术报告、勘测定界图以及建设项目用地预审文件等政府信息公开申请，按照谁制作谁公开原则和就近便民原则，上饶市自然资源局已委托我局答复。经研究，现答复如下：第一、你提出的“征地批复文件”。该信息不存在。因为你所承包的横峰县莲荷乡丁家村委会下阳组的土地虽然被征收为国有，但该土地所涉的项目没有改变征地前的原土地用途，依然是农用地，没有转为建设用地，故依据《江西省国土资源厅关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》（赣国土资发（2013）10号）第一条第3款的规定：“允许对生态用地等实行‘只征不转’。属低丘缓坡试点项目、国土资源部先行下达的控制规模范围内的地貌景观和生态用地以及能源、交通、水利、军事、环保等建设项目工程建设区域以外未改变农用地用途而又需要征收为国有土地的用地，可只办理土地征收手续，不再办理农用地转用审批手续。”因此，根据“只征不转”的规定，不再办理农用地转用审批手续，你提出的“征地批复文件”不存在。第二、你提出的申报材料［一书四方案（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补偿耕地方案、征收土地方案、供地方案）］因上述第一条不再办理农用地转用审批手续的原因，故农用地转用方案、补偿耕地方案、供地方案、建设用地项目呈报说明书、征收土地方案以及项目建设用地预审文件等信息不存在。第三、你提出的征地调查确认表、土地利用总体规划图、土地利用现状图、勘测定界技术报告以及勘测定界图等。该信息属于我局可以公开的范围。现我局将涉及你所在村小组的上述材料复印一份邮寄给你。”原告收到答复后，因不服该答复意见的第一、二项内容，2019年6月28日向横峰县人民政府申请复议，被告2019年7月23日作出行政复议答复书，但横峰县人民政府未在法定期限内作出决定。原告遂于2020年1月17日向横峰县人民法院提起本案行政诉讼，要求撤销被告于2019年5月22日作出的横自然公复（2019）03号《政府信息公开申请答复告知书》的第一、二项答复，判令其依法公开原告申请的政府信息。因集中管辖规定，横峰县人民法院将该案移送至本院。另查明，1、2013年9月23日江西省国土资源厅文件（赣国土资发（2013）10号）《江西省国土资源厅关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》第一条第3款规定：允许对生态用地等实行“只征不转”。属低丘缓坡试点项目、国土资源部先行下达的控制规模范围内的地貌景观和生态用地以及能源、交通、水利、军事、环保等建设项目工程建设区域以外未改变农用地用途而又需要征收为国有土地的用地，可只办理土地征收手续，不再办理农用地转用审批手续。2、原告承包的横峰县莲荷乡丁家村下阳组土已因横峰药博园项目用地建设需要被征收，现状是已被水淹没为灌溉水田。3、横峰药博园系横峰县现代农业示范区项目之一，根据江西省国土资源厅赣国土资征（2018）120号《关于横峰县2017年度第三批次城市建设用地的批复》，横峰药博园项目将港边乡港边村，司铺乡司铺村、古楼村，兴安街办廻垅村，莲荷乡丁家村、九甲村、莲荷村的农村集体农用地13.0642公顷转为建设用地并办理征地手续。另征收农村集体建设用地0.0366公顷、未利用地6.0399公顷，将国有农用地2.7258公顷转为建设用地，同时使用国有未利用地2.129公顷。原告承包的土地属于被征收的国有未利用地。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。”之规定，被告具有公开政府信息职能。本案的争议焦点是：一、原告的起诉是否超过法定期限。二、原告申请公开的第三项政府信息是否存在。关于第一个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款规定：复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。被告作为作出原行政行为的行政机关，主体适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”等规定，关于被告主体问题，原告可以起诉复议机关不作为，也可以起诉原行政行为，关于起诉期限问题，行政机关作出行政行为未告知起诉期限的，从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年，复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，同样适用一年的最长期限，根据该司法解释的意图和原则，虽然复议机关逾期不予答复的未作具体规定，但也可以视为是不知道诉权，所以同样也应当适用一年的最长期限。本案中，原告2019年5月22日收到被告作出的涉案答复意见，于2019年6月28日向横峰县人民政府申请行政复议，但横峰县人民政府逾期未予答复，原告以作出原行政行为的横峰县自然资源局为被告提起本案行政诉讼，符合法律规定。至于是否超过法定起诉期限问题，首先，因被告在作出涉案答复意见并送达时并未告知原告诉权及起诉期限，依法应适用上述“从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定。其次，虽然原告在法定期限内提起了行政复议，但复议机关逾期未予答复，同样应视为原告不知道诉权，根据上述法律规定及相关解释的意图和原则，也应适用一年的最长期限。综上，原告从收到被告作出的答复意见，至其2020年1月17日向横峰县人民法院提起本案行政诉讼，起诉并未超过的一年最长期限。故被告以原告起诉超过法定期限为由，要求驳回原告起诉的意见，理由不成立，不予采纳。关于本案的第二个争议焦点，本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。本案中，原告主张其承包的横峰县莲荷乡丁家村委会下阳组土地因药博园项目被征收为国有土地，但根据庭审查明的事实，该土地在药博园项目中属于灌溉水田，也就是说即使该地块被征收，也没有改变其征地前的农用地用途，并没有因征收而转为建设用地用途，属于（赣国土资发（2013）10号）《江西省国土资源厅关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》第一条第3款规定的“只办理土地征收手续，不再办理农用地转用审批手续”情形，即不存在原告要求的该地块涉及建设项目的“征地批复文件”及申报材料。被告针对原告的该项申请，作出了该信息不存在的明确答复，并对不存在的原因履行了告知和说明义务，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的”之规定，原告的诉请，理由不成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，判决如下：驳回原告滕瑞海的诉讼请求。案件受理费50元，由原告滕瑞海负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。在递交上诉状的同时，预交上诉案件受理费（收款单位江西省上饶市中级人民法院，开户行中国农业银行江西省上饶市饶东支行，账号36×××14）。递交上诉状之日起七日内仍未预交，则按自动撤回上诉处理。审 判 长  万淑红人民陪审员  徐信荣人民陪审员  毛晓芳二〇二〇年六七月十四日书 记 员  曾 莹