云南省保山市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）云05行赔终9号 上诉人（原审原告）段福华，女，1976年8月24日出生，汉族，户籍地保山市隆阳区）打渔社区段家边13组。现居住于隆阳区下村锦绣乐苑Ｂ区1栋3单元803号。 委托诉讼代理人顾冬庆，北京京平律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 被上诉人（原审被告）保山市隆阳区城市管理综合行政执法局。 统一社会信用代码：115330015896013773。 机构地址：云南省保山市隆阳区兰城路58号。 法定代表人李绍勇，局长。 参加诉讼机关负责人杨宏云，副局长。 委托诉讼代理人刘家佳、杨洪学，云南吉昌律师事务所律师。代理权限：均为特别授权代理。 原审原告段福华因与原审被告保山市隆阳区城市管理综合行政执法局（以下简称综合执法局）行政赔偿一案，不服保山市隆阳区人民法院于2019年10月24日作出的（2019）云0502行初35号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，并于2020年3月26日在本院123号法庭与本院（2020）行赔终6号、7号、10号、13号、14号、18号、19号、22号八案合并公开开庭进行了审理。上诉人段福华及其委托诉讼代理人顾冬庆，被上诉人综合执法局副局长杨宏云及委托诉讼代理人刘家佳到庭参加诉讼。本案经向云南省高级人民法院报请批准延长审限三个月，现已审理终结。 原审判决认定，原告段福华未经规划许可擅自在隆阳区（现属青华街道办事处）打渔社区段家边13组建盖了局部三层的砖混结构房屋一幢。2017年3月12日被告的工作人员到原告家找到原告的弟弟段仕永，对原告所建盖的房屋情况进行询问了解，并对房屋的结构、面积、座向、建房时间、四至界限进行了勘验和拍照，形成调查报告后上报保山市规划局处理。同月14日保山市规划局受理了该案，讨论后决定对原告建盖于青华街道办事处××社区××家边××局部××层的砖混结构房屋一幢依法限期拆除。同月16日，保山市规划局作出保规告字［2017］第61号拆除违法建筑事先告知书并告知原告享有在3日内进行陈述和申辩的权利可以在收到告知书之日起3日内向该局提出听证申请，该局工作人员向原告留置送达了该份告知书。2017年3月23日保山市规划局作出保规拆字［2017］第61号《限期拆除违法建筑决定书公告》，认定原告的房屋为违法建筑物，要求原告自接到决定书之日起10日内拆除违法建筑物，并告知原告享有申请行政复议和行政诉讼的权利，该局工作人员向原告留置送达了该份公告。2017年3月28日保山市规划局向隆阳区人民政府送达了保规函［2017］35号《保山市规划局关于保山中心城区单位（个人）违法建设查处的函》，要求隆阳区人民政府责成有关部门采取有效措施，对违法建筑依法依规查处，原告的房屋被列入该查处函内。2017年4月5日隆阳区人民政府作出隆政拆字［2017］催告第（031）号《保山市隆阳区人民政府行政决定催告书》及隆政拆字［2017］公告第（031）号《保山市隆阳区人民政府限期拆除违法建筑公告》，并向原告进行了留置送达，要求原告自行拆违法案涉房屋。经保山市隆阳区人民政府同意，2017年5月8日被告作出了隆综执强拆［2017］第031号行政强制决定书，同月10日被告在未向原告送达行政强制决定书的情况下，以原告的房屋属于违法建筑，对原告的房屋进行了强制拆除。被告强制拆除行为经隆阳区人民法院（2017）0502行初59号行政判决书、云南省保山市中级人民法院（2018）05行终57号行政判决书确认为违法。2019年2月13日原告通过邮政特快专递向被告寄送了行政赔偿申请书，要求恢复被强拆的房屋原状或赔偿房屋价款5693100元、房屋附属物及设施损失27650元、屋内物品及其他财产损失9200元、房屋装修装潢损失103600元及律师代理费70000元。2019年4月12日被告作出隆城管不赔（2019）11号《不予赔偿决定书》，并于同月16日向原告送达该《不予赔偿决定书》。原告不服，提起行政诉讼并提出前述诉讼请求。 原审人民法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，原告在建设房屋前，应当向当地镇人民政府申请办理建设工程规划许可证后方可建设，但原告在未申请办理建设工程规划许可证即建盖案涉房屋，其行为违反前述法律规定，并且案涉房屋已被规划部门确定为需要拆除的违法建筑，而根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家保护的是合法权益。因此，被告针对原告申请行政赔偿所作出的《不予赔偿决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告要求被告赔偿的理由不成立，故对被告作出的《不予赔偿决定书》予以维持，对原告要求被告赔偿因其房屋被强制拆除的各项损失的诉讼请求，不予支持。被告关于其强制拆除原告房屋的行为虽然被法院确认为违法，但属于程序违法，实体处理并无不当的辩解成立，予以采纳。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，经审判委员会讨论并决定，判决驳回原告段福华的诉讼请求。 上诉人段福华诉称：1.上诉人申请国家赔偿于法有据。上诉人的房屋被被上诉人强制拆除的行为，已被确认违法。根据《国家赔偿法》第四条的规定，上诉人财产权遭受侵犯，作为受害人有权申请行政赔偿。上诉人依法向被上诉人递交了《行政赔偿申请书》，但被上诉人作出《不予赔偿决定书》。2.房屋建筑材料属于上诉人的合法财产，应当受到法律保护。房屋本身违法并不意味建筑材料也随之变为非法财物，即使被认定为违法建筑，行政机关也应当遵循法律职责、依照法律程序作出处理，违反法定程序拆除或采取的手段、方式不正当，导致建筑材料等财产遭受重大损失，应承担赔偿责任。3.对于行政机关被认定为违法建筑实施强制拆除的行为是否可以获得国家赔偿，最高人民法院及地方人民法院有多个支持被侵权人有权获得国家赔偿的裁判，使得被侵权人遭受的损失得以弥补。综上，一审认定事实不清，法律适用错误，请求：1.撤销云南省保山市隆阳区人民法院作出的（2019）云0502行初35号《行政判决书》，并依法改判或发回重审；2.撤销保山市隆阳区城市管理综合行政执法局作出的隆城管不赔（2019）11号《不予赔偿决定书》；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。 庭审中，上诉人段福华补充该户建房时向村上申请过。 其代理人补充认为：1.所有案件的行政处罚决定未依法向上诉人送达，应当视为处罚决定未生效，上诉人的建筑并未被依法确认为违法建筑；2.上诉人的房屋都用于居住，并无抢建行为，建设目的也并非为获取不当利益及其他非法目的，且基本符合一户一宅的法定要求，只是由于农村的发展程度，以及行政管理的实际情况，普遍存在只有部分建设手续或完全缺乏建设手续的情况，但并不是农村居民能够克服和解决的，很大程度上是行政机关造成的，即便签订了补偿协议的大部分村民也没有建设审批手续，现因上诉人与征收部门未达成补偿协议，人民政府便不遵循法定程序，而将房屋以违法建筑强制拆除，其目的不是为了严格管理土地，严格农村土地的管理使用，而是为避开法定的组织实施程序加快拆除过程，属滥用职权；3.涉案房屋系因违法强拆，上诉人的合法权益受损，应当参照国有土地上房屋征收补偿标准获得赔偿；4.上诉人都是只有被拆除的一处住宅，如不赔偿，上诉人及其家人必将面临流离失所的结局，也不符合人民法院保障居民居住权及最基本生存权，希望从社会稳定以及本案的客观背景出发作出公正的判决。 被上诉人隆阳区综合执法局在法定答辩期内未提交书面答辩状，当庭辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公平公正。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，上诉人未经规划许可所建设的房屋系违法建筑。被上诉人的行为属程序违法，但实体处理并无不当；案涉房屋已被规划部门确定为需要拆除的违法建筑，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，对违法建筑的拆除不会产生国家赔偿。2.上诉人提供的证据不能证实其建筑材料损失的具体数（金）额，且不存在归责于答辩人的情形。建筑材料因建筑物的拆除被再次利用的可能性小，即使方式不恰当，也不会造成建筑材料的过度毁损，且强制拆除前，已告知上诉人权利救济，并未剥夺其自行拆除及尽量保留建筑材料使用价值的机会，故案涉建筑材料不属于赔偿范围。3.上诉人应承担举证不利的法律后果。原告对行政行为造成的损害提供证据法律预先规定，因被告行为导致举证困难才由被告承担举证责任，且应根据《行政诉讼法》第一百零一条规定，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条和第九十一条相关规定，分别承担相应的举证责任和证明责任，同时根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，上诉人应当承担举证责任。综上，上诉人的上诉请求无事实、法律依据，应当依法驳回上诉请求，维持原判。 庭审中，出庭机关负责人补充认为：1.自留地与宅基地有区别，宅基地系经审批为建设用途的农用地，自留地未经审批不得用作建设用地；2.关于拆旧建新行为，上诉人主张原房屋不能满足居住需求以及申请未获审批等理由不能作为界定房屋为合法建筑的依据；3.行政执法程序问题并不能改变案涉土地或房屋未经审批违法的实际问题。并与代理人共同补充认为，上诉人超出行政处罚的面积建盖的部分，不符合城乡规划部门规划的面积，一审对于涉案房屋判决赔偿的，所认定的基础以罚款面积进行计算符合法律规定。 一审审理过程中，原审原告段良先提交以下证据材料（均为复印件）：1.身份证、（2017）云0502行初59号行政判决书、（2018）云05行终57号行政判决书；2.房屋拆除前后照片16张、周边房屋价值证明材料、房屋附属物及设施损失清单、房屋屋内财产及其他财产损失清单、房屋装修装潢损失清单；3.不予赔偿决定书，以证实案涉强制拆除行为已经人民法院判决确认违法，以及上诉人房屋实际遭受的损失情况，且属征收范围，应获得补偿安置及国家赔偿。 原审被告隆阳区综合执法局于法定期限内向一审法院提交以下证据材料及适用法律依据（均为复印件）：1.《组织机构代码证》、法定代表人身份证明及身份证；2.事实证据：（1）询问当事人笔录；（2）勘验笔录；（3）违法建筑照片；（4）案件调查报告；（5）案件受理登记表、立案审批表；（6）保山市规划局案情讨论会议记录；（7）案件审批表、拆除违法建筑事先告知书（备案）、送达回执及照片；（8）案件审批表、限期拆除违法建筑决定书公告（存档）、送达回执及照片；（9）保山市规划局(保规函〔2017〕35号)《关于保山中心城区单位（个人）违法建设查处的函》；（10）保山市隆阳区人民政府限期拆除违法建筑公告、保山市隆阳区人民政府行政决定催告书、送达回执、照片；（11）保山市隆阳区城市管理综合行政执法局行政强制执行审批书、行政强制执行决定书；（12）关于强制拆除青华街道段良先户违法建筑过程情况说明；（13）邮政特快专递封面、行政赔偿申请书；（14）保山市隆阳区城市管理综合行政执法局隆城管不赔(2019)11号《不予赔偿决定书》、照片、送达回证。3.适用法律依据：《中华人民共和国国家赔偿法》，以证实被告作出不予赔偿决定事实清楚，证据确实充分，符合法定程序，适用法律正确。 经庭审质证，一审法院对证据材料作如下确认：原告提交的证据1、3和证据2中的房屋拆除前照片能够证明本案案件事实，予以采信；而证据2中的周边房屋价值证明材料系网上宣传材料不符合证据的形式要件，不能作为证据使用，房屋附属物及设施损失清单、屋内财产及其他财产损失清单、房屋装修装潢损失清单系原告自行制作，属当事人的陈述，且无其他证据能够印证，对该四份证据不予采信。被告提交的证据1、3和证据2中的第（1）-（8）（13）（14）均能证明本案案件事实，予以采信；而证据2中的（9）－（11）已被生效（2017）行初59号行政判决书所采信，并且该三份证据能够证明本案案件事实，应作为本案定案依据；证据2中第（12）因不符合证据形式要件，且无其他证据印证，不予采信。 一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。二审中各方当事人未提交新的证据并坚持一审举证质证意见。经审查，一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。 一审法院根据证据及调查结果作出的事实认定，经审查与查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，当事人主张因行政行为导致损失的权益应当属于其合法权益。关于合法权益，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。也即，赔偿应当针对当事人的合法权益受损害的部分。本案上诉人段福华所建盖的房屋因其不能提供系依法取得行政许可或批准建设所得，也未能提交其为该存在问题采取相应的补救依据，且因该房屋所在地因棚改项目的实施规划管理部门也已认定其违法建设行为不能采取改正措施的情形，故其因该违法建设行为所建房屋依法不能认定为其合法权益部分，其使用的建筑材料虽系合法购置，但因系违法建筑物形成的必要组成部分，与违法建设行为不能拆分，且无证据证实该部分材料可通过合理拆除再次使用，其以该被拆除房屋系其合法权益损失主张赔偿依据不足；关于律师费，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，该费用并非直接损失，一审不予支持并无不当；关于物品损失，本案查明，在拆除前被上诉人已履行了通知义务，上诉人也进行了搬至过渡房屋的搬离处置行为，其所提交的证据也不能证明在拆除时室内还存在床及矮柜，但上诉人一审提交的照片中能证明门口摆放有沙发，并结合淋浴设备系日常生活用品，以及被上诉人未提交拆除现场照片等资料以证实屋内无物品等客观情形，一审对此未予以考虑不当，故予以酌情支持。另，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判”，行政机关针对赔偿请求作出的决定并非赔偿案件的诉讼标的，故上诉人请求“撤销不予赔偿决定”的主张不予支持。 综上，一审法院认定基本事实清楚，但处理结果不当，上诉人的上诉请求部分予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、撤销保山市隆阳区人民法院（2019）云0502行初35号行政判决； 二、由被上诉人保山市隆阳区城市管理综合行政执法局赔偿上诉人段福华物品损失3000元，于判决生效后三十日内支付； 三、驳回上诉人段福华的其他赔偿请求。 本判决为终审判决。 审判长  李海斌 审判员  杨荣刚 审判员  唐悄若 二〇二〇年七月二日 书记员  张素梅 附：本判决适用的法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。