河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终312号上诉人（一审被告）汝州市人民政府，住所地：河南省汝州市丹阳中路268号。法定代表人刘鹏，市长。委托代理人陈书滨，汝州市应急管理局工作人员。委托代理人李向阳，河南神鹰律师事务所律师。被上诉人（一审原告）周亚飞，男，1986年12月28日出生，汉族，住河南省汝州市。委托代理人任雨现，男，1964年6月19日出生，汉族，住河南省汝州市。上诉人汝州市人民政府（以下简称汝州市政府）因周亚飞诉其不履行安全事故调查处理法定职责一案，不服平顶山市中级人民法院（2019）豫04行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人汝州市政府的委托代理人陈书滨、李向阳，被上诉人周亚飞及其委托代理人任雨现到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2019年6月5日，汝州市政府针对周亚飞提交的《关于请求河南省汝州市人民政府依法依规调查处理安全生产事故的申请书》作出回复，主要内容为：“……你反映的是2007年4月15日民间施工队农村旧房拆除过程中发生的事故，依据当时执行的生产安全事故认定及处理规定即《企业职工伤亡事故报告和处理规定》（1991年2月22日国务院令第75号发布，2007年6月1日起废止），此次事故不能认定为生产安全事故，无法出具事故调查报告。周亚飞一审诉讼请求：1.撤销汝州市政府作出的《关于对周亚飞同志提交的回复》；2.确认对于周保国等两死一伤安全生产事故，汝州市政府应当正确履行上报事故情况、组织事故救援、事故调查处理、追究事故责任的法定职责；3.责令汝州市政府对于周保国等两死一伤安全生产事故，依法限期正确履行事故调查处理、追究事故责任的法定职责；4.诉讼费由汝州市政府承担。平顶山市中级人民法院一审查明，2007年4月15日，周保国、魏路现等人在河南省汝州市小屯镇拆除旧房时因墙体突然倒塌，致周保国、魏路现两人死亡，刘学义受伤。事故发生后，汝州市安全生产监督管理局、汝州市公安局治安大队介入调查，但未出具调查报告。2015年11月3日，汝州市小屯镇人民政府因涉案事故涉及经济赔偿及追究刑事、民事责任超出其调解范围，请示汝州市政府组织相关部门成立调查组处理。2016年11月17日，周保国之妻夏小梅及周保国之子周亚飞、周二飞、周三飞起诉汝州市政府不履行安全生产事故调查法定职责，后申请撤诉，平顶山市中级人民法院裁定准许撤诉。2017年10月23日，夏小梅、周亚飞再次起诉汝州市政府不履行事故调查法定职责，在庭审过程中，汝州市政府的委托代理人当庭接受了周亚飞《关于请求河南省汝州市人民政府依法依规调查处理安全生产事故的申请书》并出具《收条》。后夏小梅、周亚飞申请撤回起诉，平顶山市中级人民法院裁定准许撤诉。周亚飞认为汝州市政府未履行法定职责，又于2018年7月16日诉至法院，经审理，平顶山市中级人民法院作出（2018）豫04行初140号行政判决，确认汝州市政府逾期未依法处理周亚飞提交的申请违法，并责令汝州市政府对周亚飞提交的申请依法作出处理。该判决生效后，汝州市政府于2019年6月5日作出《关于对周亚飞同志提交的回复》，主要内容为：“……你反映的是2007年4月15日民间施工队农村旧房拆除过程中发生的事故，依据当时执行的生产安全事故认定及处理规定即《企业职工伤亡事故报告和处理规定》（1991年2月22日国务院令第75号发布，2007年6月1日起废止），此次事故不能认定为生产安全事故，无法出具事故调查报告。”周亚飞不服，遂引发本案诉讼。平顶山市中级人民法院一审认为，行政机关作出行政行为应当证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法。本案，汝州市政府作出的《关于对周亚飞同志提交的回复》称“依据当时执行的生产安全事故认定及处理规定即《企业职工伤亡事故报告和处理规定》，此次事故不能认定为生产安全事故，无法出具事故调查报告。”首先，涉案事故发生时，有关安全生产的法律、法规、规章不仅有《企业职工伤亡事故报告和处理规定》，还有《中华人民共和国安全生产法》及《河南省安全生产条例》，上述法律、法规对安全生产事故的认定、调查处理等均有相关规定。其次，汝州市政府在一审庭审中辩称《中华人民共和国安全生产法》的适用主体是生产经营单位，涉案的魏青法施工队不是该法所调整的生产经营单位，因其所从事的活动而导致的伤亡事故不是《中华人民共和国安全生产法》所指的安全生产事故。关于农村房屋建筑造成事故的认定问题，国家安全生产监督管理总局在2007年10月9日作出的《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函［2007］39号）中明确指出：“《中华人民共和国安全生产法》所称的生产经营单位……既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。……由建筑施工单位（包括无资质的施工队）承包的农村新建、改建以及修缮房屋过程中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。”据此，汝州市政府的该答辩理由不能成立。综上所述，汝州市政府作出的《关于对周亚飞同志提交的回复》适用法律错误，依法应予撤销。周亚飞的起诉理由部分成立，其诉讼请求一审法院部分予以支持。基于司法权不能代替行政权的原则，对于汝州市政府具体如何处理生产安全事故，人民法院一般不宜直接判决具体履行事项，因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决：一、撤销汝州市政府于2019年6月5日作出的《关于对周亚飞同志提交的回复》；二、责令汝州市政府针对周亚飞提交的《关于请求河南省汝州市人民政府依法依规调查处理安全生产事故的申请书》于本判决生效之日起90日内重新作出处理；三、驳回周亚飞的其他诉讼请求。上诉人汝州市政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）涉案事故发生时，上诉人没有作出行政行为的法定依据，无法对事故进行调查处理。（二）无资质的施工队不具备《中华人民共和国安全生产法》及《河南省安全生产条例》中规定的生产经营单位的特征，不能依据该两部法律将涉案事故作为生产安全事故调查。（三）一审法院认定，上诉人可以依据2007年10月9日开始实施的《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函[2007]39号）对涉案事故认定为生产安全事故，属随意扩大法律解释，适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。被上诉人周亚飞答辩称：（一）根据《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《河南省安全生产条例》的相关规定，汝州市政府应当依法依规主动履行法定职责，及时开展事故调查处理，积极开展事故责任追究。（二）政法函[2007]39号文件是国家行政机关依据法定职责，对现行《中华人民共和国安全生产法》的理解适用作出的有权行政解释，并非是突破和超越现行法律规范的新的规定，依法应当于相应法律生效时就这么理解。综上，请求二审法院驳回汝州市政府的上诉请求，责令汝州市政府对于周保国等两死一伤安全生产事故，限期正确履行事故调查处理、追究事故责任的法定职责。本院二审查明的事实与平顶山市中级人民法院一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为：（一）国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函[2007]39号）是对生产安全事故认定若干问题的解释，其中明确《中华人民共和国安全生产法》所称的生产经营单位包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；无资质的施工队承包的农村新建、改建以及修缮房屋过程中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。汝州市政府作出《关于对周亚飞同志提交的回复》，称民间施工队农村旧房拆除过程中发生的事故不能认定为生产安全事故，属适用法律错误。周亚飞关于撤销该回复的诉讼请求成立，一审判决予以撤销正确，依法应予以维持。汝州市政府关于涉案事故不能适用《中华人民共和国安全生产法》的上诉理由不能成立，本院不予支持。（二）周亚飞第二、三项诉讼请求，是对汝州市政府履行事故调查处理职责过程中的具体要求，因汝州市政府如何处理涉案生产安全事故，尚需其调查，一审法院判决责令汝州市政府针对周亚飞提交的《关于请求河南省汝州市人民政府依法依规调查处理安全生产事故的申请书》于判决生效之日起90日内重新作出处理，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。汝州市政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人汝州市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  于红涛审判员  秦娜娜二〇二〇年七月十七日书记员  张 玥