山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁03行初133号 原告桓台县索镇曰淼养鸭场，统一社会信用代码92370321MA3L1R3U5G。住所地：山东省桓台县索镇马家村。 经营者王曰淼，男，1959年9月25日出生，汉族，现住桓台县。 委托代理人李贤仲，山东护航人律师事务所律师。 被告桓台县人民政府。住所地：桓台县索镇中心大街766号。 法定代表人边江风，县长。 委托代理人孙玥，桓台县司法局工作人员。 被告桓台县索镇人民政府，统一社会信用代码11370321004221185U，住所地：桓台县渔洋街1216号。 法定代表人何玉金，镇长。 出庭行政负责人高奎道，副镇长。 委托代理人毕德刚，山东法德利律师事务所律师。 委托代理人刘晓，山东法德利律师事务所律师。 原告桓台县索镇曰淼养鸭场（以下简称曰淼养鸭场）因要求被告桓台县人民政府（以下简称桓台县政府）、桓台县索镇人民政府（以下简称桓台索镇政府）给付养鸭场关闭拆除补偿款一案，于2019年10月29日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月31日立案后，于2019年11月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月6日公开开庭审理了本案。原告曰淼养鸭场的经营者王曰淼及其委托代理人李贤仲，被告桓台县政府的委托代理人孙玥，被告桓台索镇政府的出庭行政负责人高奎道及其委托代理人毕德刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告曰淼养鸭场诉称，原告是经桓台县工商部门批准设立从事肉鸭养殖的个体工商户。多年来陆续投入资金十几万元建设了标准鸭棚1392平方米，并配套建设地网、鸭用饮水器、上料机、热风炉、加料斗、水罐、24立方米的蓄水池、发电机、消毒机、48平方米的看护房等设施。年均利润8万元以上。2017年根据省政府农村养殖业规划禁养区的要求，被告桓台县政府对禁养区内的原养殖户进行关闭搬迁。为了响应政府的号召，2017年8月原告按照桓台索镇政府的要求将未出栏的4000多只合同鸭紧急低价处理，并将鸭场关闭。一周后，被告桓台索镇政府拆除了原告的鸭棚。期间被告桓台索镇政府只对原告合同鸭低价处理进行了象征性补偿，并帮助原告对土地进行了复垦。但两被告未按照上级文件的要求对原告鸭舍及相关设施进行补偿。鸭棚拆除后，原告曾因补偿问题多次信访，但两被告一直未进行补偿。综上，请求法院判令两被告履行补偿法定职责，对原告鸭棚拆除进行补偿。 原告曰淼养鸭场向本院提交了以下证据：证据1、营业执照，证明原告的鸭场名称为“桓台县索镇曰淼养鸭场”，是通过桓台县工商局批准的合法养殖户。证据2、农村土地承包经营权证，证明原告在自己的承包土地上养殖不违背法律的禁止性规定。证据3、国土资源部国土资发[2010]155号文件，证明原告在自己的承包土地上养殖按规定不需要办理土地转用审批手续，被告在原告多年的经营过程中从未以未备案为由要求备案拆除，过程当中从来没有任何的政府部门说过原告的养鸭场是违法建设。证据4、村委证明，证明原告的鸭棚在拆除前建在经营者自己的承包地上，占地2.64亩，长是90米，宽是16米，29间鸭棚，一间看护住房，证明的这些事实以外，原告还有水渠140米、电缆线、消毒机、发电机等，本案原告没有要求补偿。证据5、照片四张。证明原告鸭棚建筑的基本结构、材料、规格和基本设施。证据6、《国务院畜禽规模养殖污染防治条例》第25条规定，证明被告关闭原告养鸭场，应当给予补偿，被告不予补偿的行为违法，同时证明被告桓台县政府有法定职责，被告主体适格。证据7、山东省畜牧局、环保厅、财政厅鲁牧办发（2017）22号文件，证明山东省政府要求地方政府落实补偿政策。证据8、告知书一份，证明2017年8月4日，被告桓台索镇政府向原告送达告知书，并在当天要求将原告鸭子全部卖掉，一直在现场督促，直到看到鸭子卖掉才离开。后要求原告8月20日前必须拆除。应该是在8月15日左右，镇政府进行了拆除。因为政府要求拆，所以原告也未阻拦。证据9、编号2018000001信访事项处理意见，回复原告是私搭乱建，含糊的表述是这种情况不需要补偿，并没有明确说明原告鸭舍是违建和私搭乱建。证据10、桓台县人民政府（2018）03号审查决定书，撤销被告索镇政府信访事项处理意见书。证据11、桓台县法院诉调中心调解终结证明一份，证明本案没有超过起诉期限。证据12、2019年6月27日的起诉状一份和桓台县人民法院行政裁决书一份，证明曾经以王曰淼的名义提起过行政诉讼。证据13、淄博市补偿标准原告棚1392平米钢管、砖砌体按120元计167040元，砖房一间48*900计43200元，水池6*2*2按150元/立方米计3600元，以上共计213840元。 被告桓台县政府辩称，桓台县政府不是行政补偿的主体，不是本案适格被告。桓台县政府不是具体作出关闭拆除养鸭场决定的行政机关，也不是实施机关，本案所诉的行政补偿涉及的具体行政行为是桓台索镇政府作出的，因该案引起的行政补偿，补偿主体应是桓台索镇政府。桓台县政府未收到过原告提起行政补偿的申请，不存在不给予答复的情况，不存在行政不作为的情况。 被告桓台县政府向本院提交了下列证据、依据：证据1、《桓台县畜禽养殖布局规划》文件，证明桓台索镇政府具体负责做好本辖区内禁养区养殖场的关停、搬迁或取缔工作。证据2、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条，证明桓台县政府不是适格的本案被告。证据3、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条，证明原告应该更改被告。 被告桓台索镇政府辩称，一、原告所诉不符合起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。根据原告的诉讼请求和理由，属于原告单独提起行政赔偿纠纷案件，被告关闭拆除原告鸭场，应属于具体行政行为，只有该行为被确认违法，赔偿请求人才能单独提起行政赔偿诉讼。被告于2017年8月拆除原告鸭棚并清理完毕，至原告2019年10月8日起诉已经两年多，远远超过法定的六个月期限。二、原告在基本农田内搭建养鸭棚的行为，系违法行为，不受法律保护，其鸭棚依法应予拆除。被告进行拆除，无违法之处，原告无权要求被告补偿其所谓的损失。根据《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）等相关法律规定，严禁占用基本农田。原告所搭建鸭棚违反上述规定，属于违法建筑，原告无权要求被告补偿其所谓的损失。三、被告按照上级关于“在畜禽禁止养殖区内养殖场（专业户）一律关停或搬迁”的要求，与原告协商拆除了其鸭棚，并补偿原告经济损失16150元，承担鸭棚拆除费19800元，土地复垦费19500元。原告按征地补偿标准再诉求鸭场关闭拆除补偿款213840元，无事实和法律依据，依法不应得到支持。按照桓政办发（2015）45号文件，东至淄东铁路、西至唐华路、南至大寨沟、北至王徐路为县城规划区，属于畜禽禁止养殖区。2017年4月29日，被告依据该文件，书面通知原告其养鸭场位于畜禽禁止养殖区，依法责令搬迁或关闭。2017年5月16日，被告再次书面告知其限期关闭、搬迁。2017年7月25日，原告给被告出具承诺书，承诺于2017年7月31日前将养殖场关停或搬迁。因原告未履行承诺，被告再次给原告下达在2017年8月20日前关停或搬迁通知书。2017年8月4日，原告卖掉了自己的全部存栏鸭子，截止8月9日，清空了全部养鸭棚；截止8月15日，被告雇佣的人员、机械，拆除并清理完毕鸭棚现场；10月1日至3日，被告雇佣人员、机械对养鸭棚占用场地进行了复垦。2017年8月17日，被告支付原告拆迁补偿费10150元，2017年11月16日，因原告讲其拆迁土地上有果树、园子地，又补偿原告2000元；后原告找被告讲因拆除鸭棚造成水渠损坏，自己又进行了土地整平，还需要补偿损失，2018年9月20日，又支付原告补偿款4000元，因拆除原告鸭棚合计已经支付原告补偿款16150元。2017年11月8日，被告支付鸭棚拆除清理费19800元，支付复垦费19500元，两项合计39300元，按法律规定应该是由原告承担的。被告因拆除原告违法鸭棚合计支出55450元。根据鲁牧办发[2017]22号“关于稳妥推进畜禽养殖场户关闭搬迁的通知”第二条的规定，“各地要按有无手续，有无配建治污设施，是否污染环境等情形和搬迁进度，对禁养区内关闭搬迁的养殖户给予一定的经济补偿”，被告已经根据该项规定对原告进行了补偿，原告按征地补偿标准再诉求鸭场关闭拆除补偿款213840元，无事实和法律依据，依法不应得到支持。 被告桓台索镇政府向本院提交了下列证据、依据：证据1、卫星遥感监测图一份、桓台县土地利用总体规划图（局部）一份、桓台县农村土地家庭承包合同书一份、农村土地承包经营权登记簿一份、桓台县索镇马家村村民委员会证明一份，该组证据证明原告的养鸭场是建设在基本农田之内是违法的。证据2、国土资源部农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》、《基本农田保护条例》、《中华人民共和国土地管理法》、《山东省畜禽养殖管理办法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国城乡规划法》，该组证据证明原告在基本农田内搭建鸭棚，无任何审批手续，违反法律规定。证据3、桓政办发[2015]45号文件“关于印发桓台县畜禽养殖布局规划的通知”一份，证明原告的“桓台县曰淼养鸭场”位于畜禽禁止养殖区内。证据4、桓政办发[2017]29号文件“关于印发桓台县畜禽养殖粪污处理利用实施方案的通知”一份、桓政办发[2017]30号文件“关于印发桓台县畜禽养殖布局规划的通知”一份，关于进一步加快畜禽养殖禁养区关闭搬迁工作的通知一份、桓政督通[2017]41号督查通知一份，该组证据证明根据上级政策要求，“2017年年底前完成本辖区禁止养殖区内养殖场户关闭或搬迁”。“各镇政府要落实属地管理责任，负责做好本辖区内养殖场的关停、搬迁或取缔工作”。被告桓台索镇政府是依据被告桓台县政府上述文件执行的，要求原告关停、拆除其养鸭棚，有政策依据，但是上述文件中均未规定由我单位履行拆迁补偿义务。证据5、2017年4月29日“告知书回执”一份、2017年5月16日“畜禽养殖污染防治告知书”一份、2017年7月25日“承诺书”一份、“告知书”一份，该组证据证明我们认定原告养鸭场属于在禁养区之内，根据上级要求，多次通知原告自行关闭拆迁，在2017年7月25日原告的承诺书中，原告方自己做出承诺同意关停拆迁，原告方事实上对于鸭子的处理，鸭场关停都是在被告2做工作后自愿接受的，不存在强制关停的问题。证据6、照片一组，证明原告自愿拆迁其鸭棚，存栏鸭子是自己变卖的，鸭棚拆除不存在被告强拆的问题。该组照片拍摄的是原告方处理鸭子当时的照片，以及鸭棚清理完毕以后，原告在养殖场内被告方拍摄的现场清空照片。证据7、禁养区畜禽养殖户拆除清理工作进展情况日报表14张，证明被告桓台索镇政府辖区包含原告在内禁养区养殖户一共八家，都已经在2017年8月份拆除清理完毕。证据8、鲁牧办发[2017]22号“关于稳妥推进畜禽养殖场户关闭搬迁的通知”一份，证明根据上级要求，对于在禁养区内的养殖户拆迁，要按有无手续，有无配建治污设施，是否污染环境等情形和搬迁进度，对禁养区内关闭搬迁的养殖户给予一定的经济补偿。该文件是发放给市级人民政府的，我们认为拆迁补偿的标准应由市级人民政府制定，在未制定补偿标准的情况之下，补偿责任主体、补偿标准是无法确定的，我们认为现在我方不是拆迁补偿责任主体。证据9、收到4000元证明一份、2000元收到条一张、10150元支票存根、发票、银行交易明细各一份，证明被告因拆除原告鸭棚，已经支付原告各项经济补偿16150元。是实际已经支付给原告的，应认定为对原告鸭棚拆除的补偿。证据10、19800元发票、拆除清理马家王曰淼鸭棚说明各一份、19500元发票、复垦马家王曰淼说明各一份，证明2017年11月8日，被告支付鸭棚拆除清理费19800元，支付鸭棚复垦费19500元，该两项费用合计39300元，该费用根据法律规定应该由原告承担，故也应视为被告对原告的补偿。 经庭审质证，原告对被告桓台县政府提供的证据真实性无异议，但是按照《关于稳妥推进畜禽养殖场户关闭搬迁的通知》，桓台县政府不仅有部署禁养区内不符合规定的养殖户的关停搬迁工作，同时也要制定补偿政策，其具有补偿职责。 被告桓台索镇政府对被告桓台县政府提供的证据无异议，认为其是对禁养区内的养殖户进行关闭拆迁的行政责任履行单位。对于补偿不是其法定职责，没有规定。 原告对被告桓台索镇政府提供的证据1、证据2和证据3的真实性无异议，但认为其不能证明原告在承包地上建养鸭场是违法行为。对证据4、证据5、证据6和证据7真实性、关联性无异议。对证据8、证据9和证据10真实性无异议，但能够证明被告二在拆除之后，给予了原告部分补偿，与其认为不应当补偿是相互矛盾的，且其补偿的内容不在本案诉求补偿的项目范围内。 被告桓台县政府对被告桓台索镇政府提供的证据无异议。 被告桓台县政府对原告提供的证据1、证据2、证据4和证据5真实性无异议，但认为不能证明其在基本农田上养殖是合法的。对证据3，该文件规定的是设施农用地不需要办理农用地转批手续，基本农田不是农用地。对证据6真实性无异议。对证据7，真实性无异议，但该文件并未指出哪一级政府要制定补偿标准。对证据8、与被告桓台县政府无关。对证据9和证据10真实性无异议，但其中并未涉及相关补偿政策。对证据11、证据12和证据13，对其证明内容不予认可。 被告桓台索镇政府对原告提供的证据真实性均没有异议，对其证明内容有异议。证据1，只能证明其办理了工商登记，因其养鸭场建在基本农田上，其是违法建设，不是合法养殖户。对证据2，其承包地的性质是基本农田，其养鸭场建在基本农田上是违法的。对证据3、该文件明确规定，基本农田不能用于设施农用地进行相关建设。对证据4、村委证明原告鸭棚建在自己的承包地上属实，对于鸭棚的面积及相关设施情况村委无权作出证明，对其证明内容不予认可。对证据5至证据13的质证意见与桓台县政府的意见一致。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、4、5、8、9、10、11、12，能够证明其养鸭场建在其承包地上，被告桓台索镇政府拆除其养鸭场，因补偿问题进行过信访和向桓台县法院提起过行政诉讼，但不能证明其养鸭场的合法性以及具体结构。证据3、6、7、13系相关法律法规及原告按照淄博市补偿标准计算的补偿金额，能够证明两被告具有补偿的职责，但不能证明原告的诉讼请求符合法律规定。被告桓台县政府提供的证据能够证明桓台索镇政府具体负责原告的养鸭场关闭拆迁工作，但不能证明桓台县政府不具有补偿职责。被告桓台索镇政府提供的证据能够证明原告的养鸭场是建设在基本农田上，且位于桓台县××××养殖区内，桓台索镇政府拆除了原告的养鸭场，且进行了合理补偿。本院予以采信。 经审理查明，2008年，原告曰淼养鸭场的经营者王曰淼在其家庭承包土地上建设了养鸭场，并于2015年5月办理了营业执照，名称为“桓台县索镇曰淼养鸭场”。该养鸭场未办理相关建设审批手续，建设在基本农田内。2015年8月29日、2017年6月23日，桓台县人民政府办公室两次下发《关于印发桓台县畜禽养殖布局规划的通知》，根据该通知，桓台县畜禽养殖区域划分为禁止养殖区、控制养殖区和适合养殖区。原告养鸭场位于桓台县××××养殖区内。2017年4月29日，被告桓台索镇政府向原告下达告知书，内容为：“依据《桓台县人民政府办公室关于印发桓台县畜禽养殖布局规划的通知》之规定，你单位养殖场位于畜禽禁止养殖区内，按照淄博市空气异味综合整治要求和桓台县畜禽养殖布局规划要求，依法责令你单位立即搬迁或关闭”。2017年7月25日，王曰淼出具承诺书：“一、现饲养动物出栏后，依相关规定将养殖场关停或搬迁。二、。按以上要求于2017年7月31日前自行整改到位”。后因原告未按照要求如期整改到位，桓台索镇政府再次向原告下达告知书，限期2017年8月20日前落实到位。之后原告变卖了存栏鸭子，并将其所有的物资设施拉走后，被告桓台索镇政府拆除了原告的养鸭场，并帮助原告对建设养鸭场的基本农田进行了清理和复垦。被告桓台索镇政府拆除原告的养鸭场之后，先后支付了原告补偿款12150元，支付鸭场清理费19800元，土地复垦费19500元。再之后，因原告鸭场被拆除王曰淼又向桓台索镇政府反映问题要求相关政府给予补偿。2018年9月20日，索镇政府又支付原告补偿款4000元。2019年6月，王曰淼以桓台索镇政府为被告提起行政诉讼要求给予鸭场关闭拆除补偿款213840元，同年8月21日申请撤回了起诉。2019年10月29日，原告曰淼养鸭场以桓台县政府和桓台索镇政府为共同被告向本院提起诉讼，请求二被告补偿原告养鸭场关闭拆除补偿款213840元。 本院认为，根据《基本农田保护条例》第十七条的规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。国土资发[2010]155号文《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第二项内容区分用地情况实行分类管理中明确规定，引导设施农业合理选址，严禁占用基本农田。经营者王曰淼的家庭承包责任田系基本农田，并非设施农用地，其在基本农田内建设养鸭场经营养殖业，违反了《基本农田保护条例》和《中华人民共和国土地管理法》（2004年）的规定，系违法建设。并且按照《基本农田保护条例》第三十三条和《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第七十四条的规定，该违法行为应由责任人原告进行治理和恢复种植条件。根据桓台县政府办公室两次下发的桓政办发[2015]45号以及桓政办发[2017]30号文件《关于印发桓台县畜禽养殖布局规划的通知》的规定，原告养鸭场在桓台县畜禽养殖××区内，且建在基本农田内，应予关停，原告出具承诺书亦表示予以服从。根据2017年9月2日山东省畜牧兽医局、山东省环境保护厅、山东省财政厅联合下发的鲁牧办发[2017]22号文《关于稳妥推进畜禽养殖场户关闭搬迁的通知》的规定，关闭禁养区内的养殖场户要依法给予合理补偿，各地要按有无手续、有无配建治污设施、是否污染环境等情形和搬迁进度，依法分类制定出台适合本地实际的关闭搬迁补偿标准和补偿政策，对禁养区内关闭搬迁的养殖场户给予一定的经济补偿。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。被告桓台县政府具有根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定对畜禽养殖者进行补偿的法定职责。又因为被告桓台索镇政府具体实施了关停搬迁的行为并由其实际对原告进行了补偿，因此本案原告要求两被告共同承担补偿责任符合法律法规的规定和实际情况，两被告主体适格。 关于两被告是否应予补偿原告养鸭场关闭拆除补偿款213840元的问题。根据本案查明的事实，原告在基本农田上建设养鸭场系违法建设，在原告养鸭场关闭前原告变卖了存栏鸭子，并已将其所有的物资设施拉走，原告出具了承诺书表示服从政府关停的要求，被告桓台索镇政府拆除了原告的养鸭场，并帮助原告对建设养鸭场的基本农田进行了清理和复垦。被告桓台索镇政府拆除原告的养鸭场之后，先后支付了原告补偿款16150元，支付鸭场清理费19800元，土地复垦费19500元，共计55450元。被告桓台索镇政府支付的鸭场清理费和土地复垦费，根据《基本农田保护条例》和《中华人民共和国土地管理法》的规定应由责任人原告承担，因此，被告支付的这两项费用也应视为被告实际对原告的补偿。综上，鉴于原告在基本农田上建设养鸭场系违法建设，根据上述查明的实际情况，应认定两被告对原告养鸭场的关闭已经进行了合理的补偿。原告主张认为两被告还应单独按照淄博市征地地上附着物的标准再对养鸭棚的拆除进行补偿，无事实和法律依据，原告的诉讼请求本院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告桓台县索镇曰淼养鸭场的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告桓台县索镇曰淼养鸭场负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  商利群 审 判 员  陈 磊 人民陪审员  邹玉凤 二〇二〇年七月二十日 法官 助理  孙立平 书 记 员  亓钰泠