江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏07行终22号 上诉人(原审原告)江苏镇淮建设集团有限公司，住所地江苏省淮安市淮安区华西路98号办公楼。 法定代表人吉桂金，该公司总经理。 委托代理人方美军、方益，江苏方美军律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）连云港市人力资源和社会保障局，住所地江苏省连云港市高新区花果山大道19-5号。 法定代表人程晓红，该局局长。 出庭行政机关负责人史洪松，该局副局长。 委托代理人张艳，该局法规处副处长。 原审第三人许方国，男，1992年7月20日生，汉族，住连云港市海州区。 原审第三人许方园，女，1989年11月11日生，汉族，住连云港市海州区。 原审第三人许忠堂，男，1965年12月21日生，汉族，住连云港市海州区。 以上三位原审第三人共同委托代理人王元伦，江苏华德律师事务所律师。 上诉人江苏镇淮建设集团有限公司（以下简称镇淮公司）与被上诉人连云港市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）、原审第三人许方国、许方园、许忠堂工伤行政确认一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2019）苏0791行初236号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人镇淮公司的委托代理人方益、被上诉人市人社局副职负责人史某及其委托代理人张艳、原审第三人许方国、许忠堂及三原审第三人的共同委托代理人王元伦到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审法院审理查明，镇淮公司将位于连云港市海州区凌某广场处的百纳水岸项目的部分楼宇墙体粉刷工程发包给案外人缪某，缪某又将其中部分粉刷工程分包给案外人周某，周某招用谷某在该工程从事外墙粉刷工作。2017年9月30日06时30分许，案外人张乙忠驾驶小型汽车沿科苑南路由南向北行驶至科苑南路与九岭路路口时，与谷某驾驶的普通二轮摩托车相撞，致谷某摔倒受伤，经连云港市第二人民医院抢救无效，于2017年10月20日死亡。开发区交警大队认定：谷某负事故同等责任。2018年9月14日，市人社局受理许方国对谷某提起的认定工伤申请后向镇淮公司邮寄送达工伤认定举证通知书，镇淮公司于同年9月18日签收但并未在规定的举证期限内提交答辩状及证据。为慎重起见，市人社局于2018年12月4日指派工作人员赶赴淮安，在淮安市人社局××下××镇淮公司的办公场所，当面告知其享有举证、答辩之权利并督促尽快行使权利。镇淮公司于2018年12月12日提交了缪某的书面证词等证据，于12月13日提交了一份书面答辩意见。市人社局经审查后，认为谷某遭受的事故符合《工伤保险条例》第十四条第六项之规定，予以认定工伤，于2018年12月24日作出连人社工认[2018]419号认定工伤决定，于2018年12月27日送达给双方当事人。 另查明，谷某户籍地址为江苏省连云港市××村朱某210号。许方国填写的《申请连云港市工伤认定诚信承诺书》及《工伤认定申请书》中写明许方国的联系住址为：海州区通灌南路九龙城市乐园东门48幢二单元603室。该房屋所有人系许方国的岳父母陈某、朱某1。 原审法院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款之规定，市人社局作为社会保险行政部门，有权对谷某所受伤害是否为工伤作出认定。结合诉辩意见及第三人的陈述，本案的争议焦点为：一、谷某是否在去镇淮公司承包的工地上班途中发生非本人主要责任的交通事故死亡；二、市人社局作出认定工伤决定是否超过法定期限；三、本案是否存在不得认定谷某为工伤的情形。 关于争议焦点一，谷某的交通路线问题。谷某户籍地址为海州区××村朱某210号，九龙城市乐园48栋二单元603室系许方国岳父母所有的房屋，许方国在《申请连云港市工伤认定诚信承诺书》及《工伤认定申请书》填写地址为九龙城市乐园48栋二单元603室，是为了申请认定工伤期间方便接收文书，镇淮公司据此认为谷某未居住在其户籍地址，而是居住其亲家公、亲家母所有的房屋，这是没有事实依据的，也不符合情理。另外，周某在接受市人社局调查时也证明其在谷某遭受事故前一天晚上还向谷某做了次日的工作安排，要求谷某于次日到涉案工地上班，周某的证言也可以证明谷某是在上班途中发生交通事故。故对镇淮公司的辩解不予采信，并认定谷某是从其户籍地址出发前往涉案工地上班，其发生事故的地点位于上班的合理路线上，符合《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第六条第一项的规定。 关于谷某应负事故责任的问题。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定：人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第六项“本人主要责任”、第十六条第二项“醉酒或者吸毒”和第十六条第三项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。本案中，开发区交警大队出具的事故责任认定书，已认定谷某负事故同等责任，镇淮公司未提交充分的证据推翻该事故责任认定，对谷某应承担事故主要责任的辩解不予采信。 关于争议焦点二，《工伤保险条例》第二十条第一款规定：社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。上述法律规定之所以对社保部门作出工伤认定决定设定了期限，目的一是为了提升行政效率，促进社保部门快速处理工伤认定事务，稳定社会秩序；二是确保当事人能够快速实现其实体权利。在本案中，追求尽快实现实体权利的应为工伤认定申请人许方国一方，而不是被申请人镇淮公司。《工伤保险条例》规定“举证”既是用人单位的责任，也是其重要的程序参与权。本案涉及一名职工遭受事故死亡，案件处理结果对双方当事人来说利益关系重大。镇淮公司在2018年9月18日收到市人社局的举证通知书后未进行举证，直至市人社局于2018年12月4日专程到镇淮公司处当面督促其行使举证权利，镇淮公司才于2018年12月12日及13日向市人社局提交答辩意见及证据。由此可见，市人社局超期作出决定不是因怠于履行职责，而是因镇淮公司怠于举证。市人社局为查明案件事实，充分保障镇淮公司的程序参与权，维护其合法权益，才超期作出决定，镇淮公司以此为由要求撤销工伤认定决定，既不符合保障当事人程序参与权的正当程序原则，也缺乏权利保护的必要性及实效性，对该撤销工伤认定决定的主张不予支持，亦不确认市人社局的行政程序违法。 关于争议焦点三，最高人民法院行政庭《关于职工在上下班途中因无证驾驶机动车导致死亡的，应否认定为工伤问题的答复》([2010]行他字第182号)中给安徽省高级人民法院明确答复:“原则同意你院第二种意见。即职工在上下班途中因无证驾驶机动车、驾驶无牌机动车或者饮酒后驾驶机动车发生事故导致伤亡的，不应认定为工伤。”最高法院行政庭《关于职工无照驾驶无证车辆在上班途中受到机动车伤害死亡能否认定工伤请示的答复》([2011]行他字第50号)中给新疆维吾尔族自治区高级人民法院同样明确答复:“在《工伤保险条例(修订)》施行前(即2011年1月1日前)，工伤保险部门对职工无照或者无证驾驶车辆在上班途中受到机动车伤害死亡，不认定为工伤的，不宜认为适用法律、法规错误。”其中[2011]行他字第50号答复已明确是适用于《工伤保险条例(修订)》施行前(即2011年1月1日前)发生的工伤事故，《工伤保险条例(修订)》施行后发生的工伤事故则不适用该答复。[2010]行他字第182号答复作出的时间2010年12月14日，在《工伤保险条例(修订)》施行前作出的，那么我们就有必要对《工伤保险条例》修订前后的不得认定工伤或者视同工伤的情形进行比较，修订前的《工伤保险条例》第十六条规定，职工有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：（一）因犯罪或者违反治安管理伤亡的；（二）醉酒导致伤亡的；（三）自残或者自杀的。修订后的《工伤保险条例》第十六条规定，职工有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：（一）故意犯罪的；（二）醉酒或者吸毒的；（三）自残或者自杀的。通过比较我们发现修订前后的第十六条第一项存在差别，《工伤保险条例》修订前的第十六条第一项规定“因违反治安管理伤亡”不得认定工伤，修订后删除了该部分内容。具体到本案而言，谷某无证驾驶摩托车的行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》之规定，属于《工伤保险条例》修订前第十六条规定的“因违反治安管理伤亡”之情形。采用立法解释（沿革解释）的方法分析，从《工伤保险条例》修订前的第十六条，再到《工伤保险条例》修订后的第十六条，应该是一个立法继受的关系，但在修订《工伤保险条例》时删除了第十六条的“因违反治安管理伤亡”之规定，显然不可能是出于偶然，而是立法者慎重的政策选择使然，即包含无证驾驶在内的“因违反治安管理伤亡”不再作为不得认定工伤或者视同工伤之情形。综上，镇淮公司以上述两个答复作为排除认定谷某工伤的依据是不能成立的。 根据《江苏省实办法》第三十六条规定：具备用工主体资格的用人单位将工程或者经营权发包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者发生事故伤害，劳动者提出工伤认定申请的，由具备用工主体资格的发包方承担用人单位依法应当承担的工伤保险责任，社会保险行政部门可以将具备用工主体资格的发包方作为用人单位按照规定作出工伤认定决定。本案中，镇淮公司作为发包方，将工程发包给不具用工资格的自然人缪某，缪某又将工程分包给不具备用工资格的自然人周某，而周某招用谷某为工地外墙粉刷。对于谷某遭受的事故伤害，镇淮公司作为发包方应承担工伤保险责任。 综上，市人社局受理第三人提出的认定工伤申请后，依法向其送达案件受理通知书，并告知镇淮公司进行举证，市人社局在经过调查程序后作出认定工伤决定，并将认定工伤决定书送达双方当事人，市人社局作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，镇淮公司要求撤销无事实和法律依据，依法予以驳回。依照《工伤保险条例》第十四条第六项、《江苏省实施办法》第三十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回镇淮公司要求撤销市人社局作出的连人社工认字[2018]419号认定工伤决定的诉讼请求。案件受理费50元由镇淮公司承担。 上诉人镇淮公司不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审法院认定死者谷某居住地为朱某2村事实不清，证据不足，现有证据无法证明谷某是在合理的上班路上发生事故。2.根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第（四）项的规定，用工单位承担工伤保险责任的原因是基于劳动者在从事承包业务时因工伤亡，谷某系发生交通事故伤亡而非从事承包业务时伤亡，上诉人不应承担工伤保险责任。3.被上诉人在受理第三人工伤认定申请90日后作出行政决定，程序违法。综上，原审判决认定事实错误，适用法律不当，请求二审法依法撤销原审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人市社局辩称：1.死者谷某的居住地为海州区新坝镇朱某2村，这一事实由死者生前的户籍记录身份证以及发生交通事故的路线和地点证据予以证明，工伤认定申请人许方国在工伤××书中××地址为海州区××城市乐园××单元××室，是为了在工伤认定程序中收取法律文书而填写的申请人的联系地址，不能据此证明谷某居住在此地。2.关于被上诉人作出的本案涉诉工伤认定程序问题，被上诉人认为正当程序原则是为了保障当事人的合法权益，并不能认定被上诉人程序违法。3.《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第（四）项以及《江苏省实施工伤保险条例办法》第三十六条规定的工伤适用范围应当和《工伤保险条例》规定的工伤情形是一致的，不存在特殊适用的问题。 原审第三人答辩称：1.原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法。2.关于死者户籍问题，应当与户籍认定的地址一致，且原审已经查明九龙城市乐园48号二单元603室系徐方园岳所有父母房屋，只是为了在工伤认定程序中收取法律文书而填写上述地址为申请人的联系地址。原审期间提供证言等证据也能证明是死者系在上班途中发生的事故，且上诉人在其补充上诉理由中已经认可死者是在上下班途中发生的交通事故。2.关于认定工伤超期问题，主要是由于上诉人怠于举证造成的，上诉人在收到举证通知后迟迟不予举证，是被上诉人登门才举证，第三人认为应以2018年12月4日，被上诉人登门送达开始计算期限。3.具备用工主体资格的用人单位将工程或者经营权发包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者发生事故伤害，劳动者提出工伤认定申请的，由具备用工主体资格的发包方承担用人单位依法应当承担的工伤保险责任。本案中，对于谷某遭受的事故伤害，应当由上诉人承担保险责任。 原审法院审理期间，上诉人向原审法院提交了如下证据： 1.谈话录音光盘及文字整理资料一份，证明2019年5月份交管部门才向张乙忠送达交通事故认定书，张乙忠签订的时间是倒签的。 2.九龙城市乐园到百纳水岸××路线航拍图，证明谷某事发地点不在其上班必经路线。 3.工伤承诺书、工伤申请表，证明谷某的住址应当在九龙城市乐园。 上诉人还向原审法院提供了最高法院[2011]行他字第50号、[2010]行他字第182号两份文件。 被上诉人市人社局向原审法院提供了下列证据： 第一组：第三人提请工伤认定申请的证据。 1.工伤认定申请书及诚信承诺书，2.谷某、许方国身份证复印件及户口簿复印件，3.镇淮公司工商登记信息。 第二组：证明工程承包关系及事故发生过程的证据。 4.律师调查笔录（被调查人开成霞、樊继前、周某），5.道路交通事故认定书及谷某上班路线图，6.工程质量责任铭牌，7.镇淮公司提交的书面意见3份，8.镇淮公司提交的证人周某、繆福兵、马某,4的证言，9.工伤认定调查笔录（被调查人周某）。 第三组：证明谷某因交通事故死亡的证据。 10．海州区新坝镇朱某2村委会证明、居民死亡医学证明书，11.市第二人民医院死亡记录、CT检查报告单2份、X线检查报告单。 第四组：证明被告工伤认定程序合法的证据。 12.工伤认定申请受理决定书、举证通知书及送达回执。 13.认定工伤决定书及送达回执。 法律法规：《工伤保险条例》、《工伤认定办法》、《江苏省实施办法》。 原审第三人向原审法院提交了九龙城市乐园48栋二单元603室房屋的产权凭证。证明该居所是第三人许方国岳父母陈某、朱某1的房屋。 上诉人镇淮公司提起上诉后，原审法院已将上述证据随卷移送本院。 本院经审理查明的事实与原判相同。认定上述事实的证据均经原审人民法院庭审质证，本院亦予以确认。 本院认为，关于上诉人提出的原审法院认定死者谷某居住地为连云港市××村证据不足，现有证据无法证明谷某是在合理的上班路上发生事故的上诉理由，经查，谷某生前户籍地为连云港市××村朱某210号，原审第三人许方园在工伤申请书和申请工伤认定诚信承诺书中将其岳父母所有的位于连云港市海州区××城市乐园××单元××室列为联系地址。上诉人镇淮公司以此联系地址推断谷某居住在其亲家家中，明显无事实依据且不符合常理。从谷某户籍地出发往涉案工地上班，事故发生点位于合理路线上，谷某的雇主周某亦认可其在事故前一晚要求谷某于案发当日到涉案工地工作。原审法院综合上述证据和事实认定谷某居住在其户籍地，并认定谷某是在合理的上班路上发生事故事实清楚，证据充分，上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于上诉人提出的谷某系发生交通事故伤亡，而非从事承包业务时伤亡，不能适用《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第（四）项的规定，上诉人不应承担谷某的工伤保险责任的上诉理由。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第（四）项规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位。本案中，上诉人镇淮公司是否应当承担工伤赔偿责任的关键在于谷某在上班途中受到非本人主要责任的交通事故是否属于“从事承包业务时受伤亡”的范畴。本院认为，工伤保险制度最重要的价值是保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》系对《工伤保险条例》在司法实践中具体适用法律问题的解释，故对于司法解释条文的理解应与其所解释的立法的目的和所侧重保护的价值相一致。将从事承包业务时仅仅解释为“在从事承包业务的作业过程”，将正常上下班排除在外，不仅是对司法解释条文本身语义的限缩，更于《工伤保险条例》的立法目的和所侧重保护的价值向左。故职工上下班途中受到非本人主要责任的事故伤害应属于从事承包业务时受伤害的自然延伸，可纳入工伤认定的情形范围，上诉人提出的其不应成为工伤保险责任主体的上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于上诉人提出的被上诉人在受理原审第三人工伤认定申请90日后作出行政决定，程序违法应予以撤销的上诉理由，根据《工伤保险条例》第二十条第一款规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。《工伤保险条例》作出上述规定的目的在于提升工伤认定部门的行政效率，确保当事人权利的及时实现。本案中，被上诉人虽超出法定期限作出工伤认定决定，但超期原因是由于上诉人怠于举证。被上诉人作出的工伤认定程序虽略有瑕疵，但该工伤认定决定认定事实清楚、适用法律正确，被上诉人超期作出工伤认定并未对上诉人的实体性权利造成损害，恰是充分保护了上诉人的程序参与权。撤销该工伤认定决定缺乏权利保护的必要性和实效性。故对上诉人该上诉理由，本院不予支持。 综上，上诉人提出的上诉理由均不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人镇淮公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小姣 审 判 员 戴立国 审 判 员 黄文波 二〇二〇年七月二十四日 法官助理 马俊峰 书 记 员 李盼盼 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；