湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终632号上诉人（原审原告）:谭定国，男，汉族，1966年6月7日出生，湖南省湘潭市人，住湘潭市雨湖区。委托代理人：胡炳光，湖南开阳律师事务所律师。委托代理人：崔斌，湖南开阳律师事务所律师。上诉人（原审原告）:张新娥，女，汉族，1973年2月15日出生，湖南省湘潭市人，住湘潭市雨湖区。系上诉人谭定国之妻。委托代理人：胡炳光，湖南开阳律师事务所律师。委托代理人：王方，湖南中禹航律师事务所律师。上诉人（原审被告）:湘潭市雨湖区人民政府。住所地：湖南省湘潭市雨湖区雨湖路292号。法定代表人：周艳希，该区区长。委托代理人：赵柏荀。委托代理人：王亚林，湖南湘晋律师事务所律师。上诉人（原审被告）:湘潭市雨湖区万楼街道办事处。住所地：湘潭市雨湖区繁湖路1号。法定代表人：丁科，该办事处主任。委托代理人：杜敏骞。委托代理人：朱建明，湖南湘晋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:湘潭市人民政府。住所地：湖南省湘潭市岳塘区湘潭大道。法定代表人：张迎春，该市市长。委托代理人：熊令。委托代理人：胡慧，湖南明逸律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:湘潭市自然资源和规划局（原湘潭市国土资源局）。住所地：湖南省湘潭市雨湖区北二环中路6号。法定代表人：王峰，该局局长。委托代理人：王继文，湖南金州（湘潭）律师事务所律师被上诉人（原审被告）:湘潭市雨湖区自然资源局（原湘潭市国土资源局雨湖分局）。住所地：湖南省湘潭市南岭南路15号。法定代表人：陈志高，该局局长。委托代理人：**全，该局副局长。被上诉人（原审被告）:湘潭市雨湖区优化人居环境事务中心（原湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室）。住所地：湖南省湘潭市雨湖区城正街街道建城路47号。法定代表人：王律，该中心主任。委托代理人：杨俊。委托代理人：李启昊，湖南湘晋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所。住所地：湖南省湘潭市雨湖区建城路47号。法定代表人：陈广，该事务所所长。委托代理人：袁景。上诉人谭定国、张新娥、上诉人湘潭市雨湖区人民政府（以下简称雨湖区政府）、湘潭市雨湖区万楼街道办事处（以下简称万楼街道办）与被上诉人湘潭市人民政府（以下简称市政府）、湘潭市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）、湘潭市雨湖区自然资源局（以下简称雨湖区自然资源局）、湘潭市雨湖区优化人居环境事务中心（以下简称雨湖区优化人居中心）、湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所（以下简称雨湖区土地和房屋征收所）确认强制拆除房屋行为违法一案，湘潭市中级人民法院于2018年7月19日作出（2017）湘03行初94号行政裁定，驳回原告谭定国、张新娥的起诉。两原告不服，向本院提起上诉，本院于2019年1月18日作出（2018）湘行终1732号行政裁定，撤销湘潭市中级人民法院（2017）湘03行初94号行政裁定，指令该院继续审理本案。湘潭市中级人民法院2019年9月27日作出（2019）湘03行初18号行政判决，上诉人谭定国、张新娥和上诉人雨湖区政府、万楼街道办均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理完毕。湘潭市中级人民法院经审理查明：谭定国、张新娥的房屋位于湘潭市雨湖区，谭定国为湘潭市雨湖区护潭乡富强村间塘组村民，2000年与张新娥结婚，张新娥户口于2006年迁入湘潭市雨湖区护潭乡富强村间塘组谭定国户头。1998年后，湘潭市雨湖区村民委员会、富强村间塘组因谭定国旧房倒塌无房可住以及结婚成家需要，同意谭定国在富强村间塘组建设房屋，谭定国所建房屋共三层，第一层为砖混结构，第二层为砖木结构，第三层为炮楼，占地面积共574.44平方米，建筑面积970.69平方米。2017年5月23日，湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局向谭定国作出潭雨行告字【2017】第ＷＬ016号《行政处罚告知书》。2017年5月26日，雨湖区土地和房屋征收所发布迁坟公告，公告内容为：“因火车站北片区棚改五期（统征地）地块项目施工需要，在雨湖区项目规划用地红线范围内的坟墓需实施搬迁。请该范围内的坟主在2017年6月5日前到火车站北片区棚改五期（统征地）地块项目办公室办理迁坟登记及补偿手续。无主坟墓或在迁坟公告规定时间内逾期不办理相关手续的，由用地单位负责代迁或作深埋处理”。2017年6月5日，湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局向谭定国作出并留置送达了潭雨行决字【2017】第ＷＬ016号《行政处罚决定书》，作出了没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚决定。处罚决定书中认定：谭定国于1998年后未经许可擅自占用万楼街道富强村间塘组107号集体土地用于建设房屋。经原湘潭市国土资源局确认违法占地面积574.44平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第四十三条的规定，属于非法占用土地行为。2017年6月14日，谭定国的房屋被部分拆除。2017年7月7日，谭定国就潭雨行决字［2017］第ＷＬ016号《行政处罚决定书》以湘潭市人民政府、湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局作为共同被告向湘潭市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销该行政处罚决定，该院于2017年8月2日以不属本院管辖范围，不符合行政诉讼的立案条件为由作出（2017）湘03行初79号行政裁定书，裁定对谭定国的起诉不予立案。谭定国不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院于2017年12月21日作出（2017）湘行终1180号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。湘潭市中级人民法院认为，本案争议的焦点：一、关于本案的适格被告的问题。第一，雨湖区政府、万楼街道办系本案适格被告。潭市发[2011]9号《中共湘潭市委、湘潭市人民政府印发〈关于进一步完善城市管理体制的实施方案〉的通知》规定，区级人民政府负责组织实施辖区内土地和房屋征收与补偿事务工作，负责辖区内控违拆违工作。潭雨办发[2013]17号《中共湘潭市雨湖区委办公室、湘潭市雨湖区人民政府办公室关于印发〈雨湖区控违拆违工作方案〉的通知》第三条第二款规定：“坚持属地管理。各乡镇街道作为控违拆违行政责任主体，全面负责辖区内违法建设发现、制止以及拆除工作的组织实施。”本案中，谭定国提供的视频证据中显示，2017年6月14日的涉案房屋拆除现场，雨湖区副处级干部张立忠以及时任万楼街道办工委书记龙江在现场进行组织拆除。另外，雨湖区自然资源局答辩状中称是根据雨湖区人民政府2017年6月13日由张立忠同志组织的拆违工作会议要求“国土分局派工作人员参与拆违行动”。结合以上证据可见，雨湖区政府组织了对两原告房屋的拆违工作会议，并且雨湖区政府及万楼街道办有工作人员出现在拆违现场，在没有相反证据的情况下，应当认定雨湖区政府及万楼街道办实施了强制拆除原告房屋行为，两被告辩称未组织实施强制拆除行为的理由该院不予采信。综上，涉案房屋的拆除是由雨湖区政府及万楼街道办共同组织实施，上述两被告是本案的适格被告。第二，市政府、市自然资源和规划局、雨湖区优化人居中心不是本案适格被告。本案中，原告未提供充分证据证明其房屋处于征拆过程中，同时上述三被告亦不是拆违的行政主体，原告也没有证据证明三被告参与此次拆除，故市政府、市自然资源和规划局、雨湖区优化人居中心不是本案的适格被告。第三，雨湖区自然资源局、雨湖区土地和房屋征收所均不是能够独立承担行政责任的主体，不是本案的适格被告。根据湘潭市机构编制委员会《关于印发〈湘潭市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》（潭市编[2015]36号）规定：“市国土资源局雨湖分局为市国土资源局派出机构，主要职责：受市国土资源局委托管理辖区内的土地资源与资产、矿产资源与资产，受市局委托负责辖区内土地资源、矿产资源各种规费的收取和上缴工作，并接受市局和财政部门的审计和监督管理，完成市局交办的其他事项。”另外，雨湖区土地和房屋征收所为隶属于原雨湖区土地和房屋征收办管理的事业单位。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告，由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。”故雨湖区自然资源局、雨湖区土地和房屋征收所行为的法律后果依法应分别由原市国土局（即市自然资源和规划局）、原雨湖区土地和房屋征收办（即雨湖区优化人居中心）承担，对于涉案强制拆除行为，其不具有独立的行政主体资格，并非本案的适格被告。二、关于雨湖区政府、万楼街道办实施的强制拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十六条规定，“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见。”第三十七条规定，“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，虽然湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局已作出潭雨行决字【2017】第WL016号《行政处罚决定书》，决定没收原告所建建筑物和其他设施；且该行政处罚决定的作出在房屋拆除之前，未经复议或诉讼撤销其效力，但是两原告仍然居住在所建房屋中，原告家庭财产也仍然存放在该房屋中。即使该“没收”行为合法，两被告要拆除所“没收”的房屋，也应当依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，先行作出责令原告腾空房屋的行政决定，当事人在法定期限内不履行义务的，须经催告等前置程序后作出强制执行决定，并公告等，方能由有行政强制执行权的行政机关依法进行强制拆除，故两被告组织实施拆除涉案房屋程序违法。综上，被告市政府、市自然资源和规划局、雨湖区自然资源局、雨湖区优化人居中心、雨湖区土地和房屋征收所不是本案的适格被告，依法应裁定驳回原告对上述五被告的起诉。为减少当事人诉累和节约司法资源，该院一并处理。被告雨湖区政府、万楼街道办实施涉案强制拆除行为程序违法，但不具有可撤销内容，依法应确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项之规定，判决:1.确认湘潭市雨湖区人民政府、湘潭市雨湖区万楼街道办事处于2017年6月14日强制拆除谭定国、张新娥的房屋的行为违法；2.驳回谭定国、张新娥对湘潭市人民政府、湘潭市自然资源和规划局、雨湖区土地和房屋征收事务所的起诉。案件受理费50元，该院决定予以免收。上诉人谭定国、张新娥不服上述判决，向本院提出上诉称：原审仅认定雨湖区政府、万楼街道办为违法责任主体是错误的。市政府和国土资源行政主管部门（市、区两级必有其一）依法亦应认定为本案适格被告，负责征拆事务性工作的雨湖区优化人居中心、雨湖区土地和房屋征收所依法亦属本案适格被告。涉案行政行为系政府进行拆迁引发的纠纷，是“精美湘潭两年行动”统一部署联合行动所为。请求：1.撤销湘潭市中级人民法院2019年9月27日作出（2019）湘03行初18号行政判决。2.依法判决本案原告所请。上诉人雨湖区政府不服上述判决，向本院提出上诉称：一审判决认定事实不清，对于实施行政处罚的主体认定错误，应当依法予以改判。雨湖区城市管理和行政执法局对谭定国、张新娥的房屋认定为非法占用土地，并作出了没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚决定。雨湖区政府并不具备对非法占地行为进行行政处罚的法定职能，主体不适格，亦不能推定雨湖区政府是具体实施强制拆除的主体。请求法院撤销一审判决，驳回谭定国、张新娥的起诉。上诉人万楼街道办不服上述判决，向本院提出上诉称：一审判决对于实施行政处罚的主体认定错误，应当依法予以改判。雨湖区城市管理和行政执法局对谭定国、张新娥的房屋认定为非法占用土地，万楼街道办并不具备对非法占地行为进行行政处罚的法定职能，主体不适格。万楼街道办工作人员前往行政处罚现场，是基于属地原则，为保护人民群众的人身和财产安全进行外围沟通和劝导，而非实施强制拆除的主体。请求法院撤销一审判决，驳回谭定国、张新娥的起诉。被上诉人市政府答辩称：市政府没有组织或者参与实施强制拆除谭定国、张新娥房屋，并且谭定国、张新娥也没有证据证明市政府实施了拆除行为。谭定国、张新娥将市政府列为被告缺乏事实和法律依据，市政府作为被告不适格。请求法院驳回谭定国、张新娥的上诉。被上诉人市自然资源和规划局答辩称：市自然资源和规划局未实施拆除谭定国、张新娥房屋的行为，依法不应当作为被告。请求驳回谭定国、张新娥的上诉，维持原判。被上诉人雨湖区自然资源局答辩称：雨湖区自然资源局不具有拆除职责，亦未对谭定国、张新娥的房屋实施拆除。请求法院驳回谭定国、张新娥的上诉，维持原判。被上诉人雨湖区优化人居中心答辩称：谭定国、张新娥被拆除的房屋系违章建筑，雨湖区优化人居中心不是拆除违章建筑的主体，亦未参与该房屋拆除，主体不适格。请求驳回谭定国、张新娥的上诉，维持原判。被上诉人雨湖区土地和房屋征收所答辩称：谭定国、张新娥被拆除的房屋系违章建筑，雨湖区土地和房屋征收所不是拆除违章建筑的主体，亦未参与该房屋拆除，主体不适格。请求驳回谭定国、张新娥的上诉，维持原判。当事人提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案的证据。二审对一审认定的案件事实予以确认。本院另查明：谭定国诉湘潭市雨湖区城市管理和综合执法局（原湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局，以下简称雨湖区执法局）行政处罚决定一案，湘潭市岳塘区人民法院于2019年11月8日作出（2019）湘0304行初45号行政判决。该判决认定雨湖区执法局作出的行政行为事实不清，证据不足，适用法律错误，处罚明显不当，撤销雨湖区执法局于2017年6月5日作出的潭雨行决字[2017]第WL016号行政处罚决定书。雨湖区执法局不服，向湘潭市中级人民法院提起上诉。湘潭市中级人民法院于2020年3月11日作出（2020）湘03行终4号行政判决，驳回上诉，维持原判。本院认为,本案的争议焦点：一、涉案房屋强制拆除的主体。二、涉案强制拆除行为是否合法性。一、关于涉案房屋强制拆除的主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的,共同作出行政行为的行政机关是共同被告。职权法定原则是行政法的基本原则，行政机关依照法律规定独立行使职权并承担相应的法律责任。确定适格被告时，要根据作出行政行为的行政主体是否具有法定职权、在行政行为中的参与程度和具体分工、有无接受委托或指令等情形，结合相关实体法律规范进行综合判定。本案中，2017年6月5日，雨湖区执法局认定谭定国的房屋建设属于非法占用土地行为，并作出潭雨行决字[2017]第WL016号行政处罚决定书。虽然湘潭市岳塘区人民法院于2019年11月8日作出判决，撤销雨湖区执法局作出的潭雨行决字[2017]第WL016号行政处罚决定书，但是该判决认定谭定国的房屋未办理国土规划审批手续。湘潭市中级人民法院于2020年3月11日判决驳回上诉，维持原判。2017年6月14日，谭定国的房屋被拆除时，根据潭市发[2011]9号《中共湘潭市委、湘潭市人民政府印发〈关于进一步完善城市管理体制的实施方案〉的通知》和潭雨办发[2013]17号《中共湘潭市雨湖区委办公室、湘潭市雨湖区人民政府办公室关于印发〈雨湖区控违拆违工作方案〉的通知》第三条第二款的规定，雨湖区政府负责辖区内控违拆违工作，万楼街道办全面负责辖区内违法建设发现、制止以及拆除工作的组织实施。且谭定国、张新娥提供的证据证明，2017年6月14日，雨湖区副处级干部张立忠和万楼街道办工委书记龙江在现场组织拆除涉案房屋。故雨湖区政府、万楼街道办系强制拆除涉案房屋的主体，是本案适格的被告。雨湖区政府、万楼街道办主张不是强制拆除的主体，与客观事实不符，本院不予支持。谭定国、张新娥提交的证据不足以证明其房屋是处于征拆过程中，被市政府、市自然资源和规划局、雨湖区优化人居中心与雨湖区政府、万楼街道办共同拆除，市政府、市自然资源和规划局、雨湖区优化人居中心并非本案的适格被告。原国土资源局雨湖分局（即雨湖区自然资源局）为原市国土资源局派出机构，雨湖区土地和房屋征收所为隶属于原雨湖区土地和房屋征收办管理的事业单位，均不具有独立的行政主体资格，故雨湖区自然资源局和雨湖区土地和房屋征收所亦不是本案的适格被告。谭定国、张新娥主张市政府、市自然资源和规划局、雨湖区优化人居中心、雨湖区自然资源局、雨湖区土地和房屋征收所均是本案适格被告,缺乏事实根据和法律依据,本院不予支持。二、关于涉案强制拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，雨湖区政府、万楼街道办在行政强制拆除涉案房屋前，没有履行事先催告当事人的义务及公告限期当事人自行拆除，也没有听取谭定国、张新娥的陈述和申辩，亦未下达强制执行决定书，违反了上述规定，属于程序违法。原审认定雨湖区政府、万楼街道办组织实施拆除涉案房屋程序违法，并无不当。综上，上诉人谭定国、张新娥和上诉人雨湖区政府、万楼街道办的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谭定国、张新娥和上诉人湘潭市雨湖区人民政府、湘潭市雨湖区万楼街道办事处各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长  戴远志审 判 员  李俊颖审 判 员  何建湘二〇二〇年七月二十八日代理书记员  陈 未