安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖13行初89号 原告许道金,男，1957年1月2日出生，汉族，住安徽省宿州市泗县。 委托代理人张丽，女，1988年12月18日出生，汉族，住址安徽省宿州市泗县，系许道金儿媳。 委托代理人邓朝东，北京市京师律师事务所律师。 被告宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区银河一路，组织机构代码00318746-4。 法定代表人杨军，市长。 委托代理人陈飞，宿州市司法局工作人员。 委托代理人张静，宿州市司法局工作人员。 第三人泗县人民政府，住所地安徽省宿州市泗县汴河大道124号，统一社会信用代码11341324003202724H。 法定代表人王法立，县长。 出庭负责人许乃秀，该县副县长。 委托代理人郑良付，安徽郑良付律师事务所律师。 第三人泗县大庄镇人民政府，住所地安徽省宿州市泗县大庄镇府前路，统一社会信用代码11341324003203380U。 法定代表人魏振，镇长。 出庭负责人**强，该镇人大主席。 委托代理人张贵飞，安徽郑良付律师事务所律师。 原告许道金诉被告宿州市人民政府（以下简称宿州市政府）行政复议一案，于2020年6月12日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，依法向被告宿州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年7月14日公开开庭审理了本案。原告许道金及委托代理人张丽、邓朝东，被告宿州市政府的委托代理人陈飞、张静，第三人泗县人民政府的负责人许乃秀、委托代理人郑良付，第三人泗县大庄镇人民政府（以下简称大庄镇政府）的负责人**强、委托代理人张贵飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 许道金因不服庄政（2018）67号《安徽省泗县大庄镇和谐村集体土地范围内房屋征收补偿安置方案》（以下简称《和谐村土地征收补偿方案》），于2019年7月10日向宿州市政府申请行政复议。2020年5月26日，宿州市政府作出宿复决字（2019）117号复议决定书（以下简称117号复议决定），认定许道金的复议申请不符合行政复议受理条件，遂驳回了许道金的行政复议申请。 许道金起诉称，许道金系宿州市泗县大××镇××村晓庄村民,持有编号为110890的宅基地使用证。因泗县人民政府实施“增减挂钩”项目,将许道金上述宅基地及地上建设的房屋列入征收范围。大庄镇政府制定了《和谐村土地征收补偿方案》,并具体负责实施相关征收工作。因该“增减挂钩”项目用地范围内包括许道金享有的合法房屋，故与许道金存在法律上的利害关系，宿州市政府117号复议决定以许道金与案涉补偿方案无利害关系为由驳回复议申请不当。泗县人民政府以开展增减挂钩为由对许道金房屋进行征收，而《和谐村土地征收补偿方案》却由大庄镇政府制定实施，违反正当行政程序，超越了职权，应当被认定违法；许道金未与泗县人民政府及大庄镇政府签订安置补偿协议，泗县人民政府及大庄镇政府从未向许道金送达过任何正式公文明确其不属于“增减挂钩”征收范围，许道金也未申请不纳入本次增减挂钩项目范围，泗县人民政府及大庄镇政府实施征收时已在许道金房屋四周挖掘了深沟，导致房屋地基存在安全隐患，严重影响许道金合法权益。综上，请求撤销117号复议决定，确认许道金房屋所在地块的土地性质，诉讼费用由宿州市政府承担。 许道金向本院提交如下证据：1、身份证复印件，证明许道金与涉案行政行为具有法律上的利害关系；2、110890号宅基地使用权证、非农用地登记表，证明许道金享有对涉案土地的合法使用权；3、泗县人民政府信息公开答复书、大庄镇政府关于大庄镇和谐村小庄群众反映土地增减挂项目相关问题的回复、《和谐村土地补偿方案》，证明许道金的宅基地被纳入增减挂钩范围；大庄镇政府制定的土地补偿方案不具有合法性；增减挂钩及安置补偿方案严重侵害了许道金利益；4、117号复议决定，证明宿州市政府的行政复议行为违法。 宿州市政府答辩称，一、117号复议决定认定事实清楚，依据充分。依据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2018]138号）第四条、《中共宿州市委、宿州市人民政府关于推进城乡建设用地增减挂落实乡村振兴战略的实施意见》（宿发[2018]7号）等规定及“谁行为、谁被告”的原则，增减挂钩拆旧工作主体为乡镇政府，泗县人民政府并非《和谐村土地补偿方案》作出主体。根据相关规定，增减挂钩试点中拆旧地块土地权属并未发生改变，地块征收遵循的是“群众自愿”原则，大庄镇政府作出案涉土地补偿方案仅是实施增减挂项目的过程性行为，其实施和执行有待拆旧地块群众认可后，作为签订补偿协议的依据。对不同意补偿方案的群众排除在增减挂钩的项目范围之外。许道金未和大庄镇政府达成补偿协议，许道金房屋未纳入案涉土地增减挂钩项目范围，大庄镇政府作出的案涉补偿方案对许道金的权利义务并未产生影响，许道金与案涉补偿方案并无利害关系，复议决定驳回许道金的复议申请认定事实清楚；二、复议决定程序合法，宿州市政府2019年7月10日收到许道金的复议申请，2019年7月13日向泗县人民政府送达行政复议答复通知书，2019年7月20日向大庄镇政府送达参加行政复议通知书，泗县人民政府、大庄镇政府分别在法定期限内提供了书面答复和陈述意见。复议期间，宿州市于2019年9月6日、24日先后作出行政复议延迟通知书、行政复议中止通知书并送达给复议当事人，对复议期限予以延期、中止。2020年5月26日宿州市政府作出行政复议审理通知书及117号复议决定并送达复议当事人。综上，请求驳回许道金的诉讼请求。 宿州市政府在举证期限内向本院提交证据如下：1、《和谐村土地征收补偿方案》，证明2018年9月9日，大庄镇政府作出该征收补偿安置方案；2、行政复议答复书，证明泗县人民政府不是适格的被复议主体；3、大庄镇政府说明，证明许道金未和大庄镇政府达成协议，故未将许道金纳入大××镇××村晓庄增减挂钩拆旧项目范围内；4、泗县自然资源和规划局说明及泗县2019年第八批次城乡建设增减挂钩试点项目勘测定界图，证明许道金不在2019年第八批次城乡建设增减挂钩拆旧项目范围内；5、泗县国土资源局回复、大庄镇政府《关于大庄镇和谐村小庄群众反映土地增减挂钩项目相关问题的回复》，证明许道金复议的征收补偿安置方案系大庄镇政府为实施增减挂钩拆旧项目拟定实施；6、宿发（2018）7号《中共宿州市委宿州市人民政府关于推进城乡建设用地增减挂落实乡村振兴战略的实施意见》、泗办发（2018）12号中共泗县县委办公室、泗县人民政府办公室关于印发《泗县城乡建设用地增减挂钩实施方案》的通知，证明在增减挂钩项目实施中，乡镇人民政府负责组织拆旧工作，由农村集体经济组织或村委会具体落实；7、行政复议申请书及许道金身份证明材料，证明许道金向宿州市政府提起行政复议；8、行政复议答复通知书及邮寄单据，证明宿州市受理行政复议申请后及时向泗县人民政府送达了行政复议答复通知书；9、参加行政复议通知书及邮寄单据，证明宿州市政府受理行政复议申请后及时向大庄镇政府送达了参加行政复议通知书；10、行政复议延期通知书及邮寄单据，证明宿州市政府在法定期限内向当事人邮寄送达延期通知书；11、行政复议中止通知书及邮寄单据，证明宿州市政府在法定期限内向当事人送达中止通知书；12、2019年12月14日情况说明，证明许道金在行政复议案件中止期间，请求恢复案件审理；13、行政复议恢复审理通知书、驳回行政复议申请决定书及邮寄单据，证明宿州市政府作出恢复审理和复议决定书，向当事人送达。 泗县人民政府陈述称，泗县人民政府作出增减挂钩工作安排，大庄镇政府负责落实，在工作开展的过程中，充分体现村民自治、村民自愿的原则。案涉地块的增减挂钩由大庄镇政府实施前期工作，村民委员会负责具体落实。村民委员会在落实的过程当中，通过多种形式公开增减挂钩政策，补偿安置标准，充分征求群众意见，在大部分村民同意并签订拆迁补偿安置协议的情况下，报送国土部门确定增减挂钩的范围，对不同意补偿方案的排除在增减挂钩的项目范围之外。村民委员会曾通过多种形式征求许道金的意见，均遭到许道金的拒绝。因此在报送国土部门确定土地增减挂钩范围时已经将许道金排除在土地增减挂钩的范围之外，许道金并非行政相对人，所以不具备复议的主体资格。宿州市政府认为其不符合受理条件，事实清楚。关于许道金要求确认其房屋所在地块的土地性质，许道金土地属于集体土地，无需再进行确认。许道金也向法庭提供了其持有编号为110896号宅基地使用证，证明了其土地属于集体土地，泗县不动产中心出具了该110800890号集体土地使用证的登记状况，发现无登记具体信息。综上，宿州市政府所作的复议决定，在认定事实、适用法律以及程序上并无不当，请求依法驳回许道金的诉讼请求。 大庄镇政府陈述称，案涉土地征收坚持村民自治、群众自愿原则，案涉行政行为并未侵犯到许道金的合法权益，许道金的住宅并非在土地增减挂征收范围之内，许道金与案涉征收行为不存在法律上的利害关系，对许道金的权利义务不产生实际影响。请求驳回许道金的诉讼请求。 泗县人民政府、大庄镇政府在举证期限内共同向本院提交证据如下：1、大××镇××村晓庄土地增减挂钩试点项目定界图，证明涉案地块增减挂钩的范围，许道金不在增减挂钩项目范围内；2、泗办发（2018）12号、庄政（2018）9号文件，证明土地增减挂钩工作的程序，该项工作是尊重村民意愿；3、和谐村村民委员会会议记录、和谐村民委员会及许明军证明、照片13页，证明村委会开展该项工作状况是公开透明的，村委会多次到许道金家作补偿拆迁工作，许道金不同意土地增减挂钩方案，足以说明对于该项工作的开展，大庄镇政府已经充分向许道金释明政策及法律规定，同时也充分尊重许道金的个人意愿；4、泗县不动产中心证明，证明许道金的110890号宅基地证无档案信息。 针对许道金提供的证据，宿州市政府质证意见为：证据1，真实性无异议；证据2，真实性有异议，宅基证达不到证明目的，不能证明许道金房屋或土地在增减挂钩项目范围内；证据3，泗县人民政府做出信息公开答复与本案无关。泗县人民政府答复和大庄镇政府的回复可以证明前期和谐村晓庄的增减挂钩项目的拆旧项目，是由大庄镇政府组织实施，泗县人民政府不是涉案补偿方案作出的主体。对方案无异议，达不到许道金的证明目的。该方案加盖是镇政府的印章，应该是视为大庄镇政府作出的；证据4，真实性、合法性、关联性无异议。泗县人民政府质证意见为：同意宿州市政府质证意见；证据3可以证明许道金不在土地增减挂钩的项目之列。大庄镇政府质证意见为：同意宿州市政府和泗县人民政府的质证意见，证据1-4达不到许道金的证明目的。 针对宿州市政府提供的证据，许道金质证意见为：证据1，真实性无异议。该方案看不出是增减挂项目，只能看到是征收补偿安置方案，整个内容类似于集体土地征收补偿方案，并没有提到是增减挂项目，许道金无法判断大庄镇政府要做什么，该方案已经牵扯到许道金的利益，且泗县人民政府应该是整个征收项目的策划者；证据2，真实性认可，但达不到证明目的；证据3，真实性不认可；证据4，达不到证明目的；证据5、8、11、12，真实性无异议；证据6，与本案无关联性；证据7，真实性无异议，申请书中许道金一直认为它是一种征收行为，申请书中写的也是对征收补偿方案不满；证据9、10、13无异议。 泗县人民政府、大庄镇政府对宿州市证据提供证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均无异议。 针对泗县人民政府、大庄镇政府提供的证据，许道金质证意见为：证据1，真实性无异议；证据2，真实性无异议，不能作为证据使用；证据3，与本案无关，对证明目的、真实性不认可，对照片真实性无异议；证据4，真实性不认可，宅基证是合法的。 宿州市政府对泗县人民政府、大庄镇政府提供证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 经庭审质证，本院对许道金提供证据认证如下：对证据1、3、4的真实性均予以认可，但不能证明许道金的房屋在案涉增减挂钩项目范围内；对证据2中宅基地使用证的真实性认可，非农业用地登记表无相关单位盖章，也无丈量人、制表人、审核人签字，对其真实性不予认可。对宿州市政府提供证据认证如下：对证据的关联性、真实性均予以认可，可以达到证明目的。对泗县人民政府、大庄镇政府提供的证据认证如下：对证据的关联性、真实性均予以认可，可以达到证明目的。 经审理查明，许道金系宿州市泗县大××镇××村晓庄村民,其宅基地坐落于大××镇××村晓庄，持有编号为110890的宅基地使用证。2018年3月21日、4月18日，泗县县委县政府、宿州市委市政府分别作出泗办发（2018）12号中共泗县县委办公室、泗县人民政府办公室关于印发《泗县城乡建设用地增减挂钩实施方案》、宿发（2018）7号《中共宿州市委宿州市人民政府关于推进城乡建设用地增减挂落实乡村振兴战略的实施意见》的通知，对泗县及宿州市区域内的土地增减挂工作提出了总体要求，制定了实施方案。大庄镇政府印发庄政（2018）9号文件，制定了大庄镇城乡建设用地增减挂钩实施方案。2018年9月9日，大庄镇政府作出《和谐村土地征收补偿方案》，决定对大庄镇和谐村小庄范围内的房屋依法进行征收，征收方案载明：“征收范围：大庄镇和谐村小庄集体建设用地上房屋（具体范围以规划不满提供的征收红线为准），征收主体为泗县人民政府，征收实施单位为大庄镇政府”。许道金的宅基地位于该征收范围内。因补偿安置问题，许道金与大庄镇政府未就补偿达成协议，许道金的土地未被纳入此次征收范围。2019年1月29日，原泗县国土资源局对许道金申请的信息公开作出答复载明：“大××镇××村晓庄是大庄镇实施的增减挂钩项目，按照县政府安排，项目拆迁、补偿及复垦工作由大庄镇政府负责组织实施。”2019年2月，大庄镇政府作出关于大××镇××村晓庄群众反映土地增减挂项目相关问题的回复载明：“大××镇××村晓庄实施土地增减挂项目，项目启动前对每户面积结构、补偿款进行公示，与同意拆迁的村户签订拆迁补偿协议，然后进行拆除，共96户，已拆除92户，许道金户目前没有拆除。”许道金因对《和谐村土地征收补偿方案》不服，2019年7月10日向宿州市政府申请行政复议。宿州市政府2019年7月13日、20分别向泗县人民政府、大庄镇政府送达行政复议答复通知书、参加行政复议通知书，泗县人民政府、大庄镇政府分别在法定期限内提供了书面答复和陈述意见。复议期间，宿州市政府于2019年9月6日、24日先后作出行政复议延迟通知书、行政复议中止通知书并送达给复议当事人，对复议期限予以延期、中止。2020年5月26日，宿州市政府作出行政117号复议决定，认定泗县人民政府不是适格的被申请主体，且许道金与《和谐村土地征收补偿方案》无利害关系，驳回了许道金的复议申请。该复议决定作出后依法送达了各复议当事人。2020年4月22日，泗县自然资源和规划局出具说明，载明：“大××镇××村晓庄是大庄镇实施的增减挂钩项目拆旧地块，按照县政府安排，项目拆迁、补偿及复垦工作由大庄镇政府负责组织实施，实施过程中采取群众自愿原则，大庄镇政府未与许道金达成拆迁协议，该户不纳入本次增减挂钩项目区范围。” 本院认为，本案的争议焦点为，许道金与《和谐村土地征收补偿方案》之间是否具备利害关系，是否具有对该补偿方案申请复议的资格。 依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条（二）项之规定，申请人申请行政复议，应与被复议的具体行政行为有利害关系。本案中，许道金的房屋坐落土地并未被纳入案涉增减挂钩项目范围之内，大庄镇政府基于案涉增减挂钩项目拆旧作出的《和谐村土地征收补偿方案》对许道金的权利义务并未产生影响，许道金与该补偿方案之间无利害关系，不具备对该补偿方案申请复议的资格。许道金认为其具备申请行政复议资格的理由不能成立，本院不予支持。 宿州市政府于2019年7月10日受理了许道金的复议申请，因案情复杂，延长审理期限30日，因组织各方对行政争议进行调解，中止了复议案件审理，后又因疫情影响，一直未能恢复案件审理，宿州市政府作出案涉复议决定的期限虽较长，但履行了法定程序，且有合理事由，复议程序并无不当。 综上，宿州市政府作出的驳回行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。许道金的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告许道金的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告许道金承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。（上诉费50元，收款人：安徽省政府非税收入汇缴结算户，开户行：中国农业银行合肥市庐阳支行，账号：12×××05，汇款事由填写上诉费，通过银行转账的上诉费务必在汇款用途中注明编码：05301-053101，递交上诉状5份及汇款凭证复印件1份）。 审 判 长  程 旭 审 判 员  郝菊香 人民陪审员  刘双贵 二〇二〇年七月二十三日 法官助理吴鹤 书记员魏丽娜 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （一）有明确的申请人和符合规定的被申请人； （二）申请人与具体行政行为有利害关系； （三）有具体的行政复议请求和理由； （四）在法定申请期限内提出； （五）属于行政复议法规定的行政复议范围； （六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围； （七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。