安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖01行终417号 上诉人（原审原告）梅芳，女，1963年10月9日生，汉族，住安徽省肥东县。 委托代理人杨九强，安徽万舟律师事务所律师。 委托代理人胡向宏，安徽万舟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）肥东县住房和城乡建设局,住所地安徽省肥东县龙泉路8号,统一社会信用代码113401220030064597。 法定代表人殷传才，局长。 被上诉人（原审被告）肥东县城市管理行政执法局,住所地肥东县店埠镇沿河西路18号,统一社会信用代码11340122680846631D。 法定代表人李勤忠，局长。 行政机关负责人王金锁，副局长。 委托代理人李鑫，安徽李丰升律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）肥东县店埠镇人民政府,住所地安徽省合肥市肥东县店埠镇公园路9号,统一社会信用代码11340122003006096B。 法定代表人吴刚，镇长。 上诉人梅芳因与被上诉人肥东县住房和城乡建设局（以下简称肥东县住建局）、肥东县城市管理行政执法局（以下简称肥东县城管局）、肥东县店埠镇人民政府（以下简称店埠镇政府）房屋拆迁管理行政强制一案，不服安徽省肥东县人民法院（2020）皖0122行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理。 原审法院经审理查明，2019年，因肥东县县政府广场城市公园建设项目需要，肥东县人民政府于2019年3月24日作出《肥东县人民政府关于肥东县县政府广场城市公园建设项目（原县政府办公区域改造）国有土地上房屋征收的决定》，并制定、公告了《肥东县人民政府关于肥东县县政府广场城市公园建设项目（原县政府办公区域改造）国有土地上房屋征收与补偿方案》。上述决定和方案中均列明，房屋征收部门为肥东县住建局，委托实施单位为店埠镇政府。梅芳居住在肥东县卫生大厦后的平房内，该平房位于肥东县县政府广场城市公园建设项目国有土地上房屋征收范围。2019年5月，涉案房屋由肥东县住建局委托店埠镇政府予以拆迁，梅芳认为肥东县住建局、××局、店××镇政府对案涉房屋的拆迁行为违法，故诉至法院，请求：1.依法确认肥东县住建局、××局、店××镇政府于2019年5月31日强制拆除梅芳合法居住的位于安徽省合肥市肥东县青春路卫生大厦后的房屋（面积约78.23平方米）及毁损物品的行为违法;2.依法判决肥东县住建局、××局、店××镇政府承担本案的诉讼费和其他费用。 原审法院经审查认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定,市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，可以认定的是案涉房屋的拆迁是由肥东县住建局作为房屋征收部门委托店埠镇政府予以实施。梅芳起诉店埠镇政府无法律依据。现有证据也不足以证明肥东县城管局参与了拆除行为，梅芳起诉肥东县城管局缺乏基础事实根据。对此，该院向梅芳释明。梅芳未予变更被告。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，裁定如下：驳回原告梅芳的起诉。 梅芳上诉称，一、原裁定认定事实错误。(一)原裁定认定案涉房屋的拆迁是由肥东县住建局作为房屋征收部门委托店埠镇政府予以实施的,系认定事实错误。本案庭审中,肥东县住建局自认实施了强制拆除行为。被上诉人店埠镇政府承认受肥东县住建局委托参与实施强拆行为,但未提供任何证据证明,而且肥东县住建局当庭表示并非委托店埠镇政府实施强拆行为。根据《肥东县人民政府关于肥东县县政府广场城市公园建设项目(原县政府办公区域改造)国有土地上房屋征收的决定》,被上诉人肥东县住建局系案涉拆迁项目的房屋征收部门,委托实施单位为店埠镇政府。但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款、《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十三条第二款、《肥东县人民政府关于肥东县县政府广场城市公园建设项目(原县政府办公区域改造)国有土地上房屋征收的决定》第六条、《肥东县县政府广场城市公园建设项目(原县政府办公区域改造)国有土地上房屋征收与补偿方案》第十一条第(三)款,被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的单位依法申请人民法院强制执行。肥东县住建局没有强制执行的法定权限,因此不可能合法委托店埠镇政府实施案涉强拆行为。因此原裁定认定案涉房屋的拆迁是由肥东县住建局作为房屋征收部门委托店埠镇政府予以实施的,系认定事实错误。(二)原裁定认为现有证据不足以证明肥东县城管局参与了拆除行为,上诉人起诉肥东县城管局缺乏基础事实根据,系认定事实错误。上诉人一审时已经提交了强拆现场的视频和照片,该证据表明多名身穿城管制服的工作人员对上诉人及其家属进行围堵拉扯、阻止上诉人及其家属上前试图阻止强拆、并将房屋内物品向外搬移。该证据反映的内容,足以认定肥东县城管局参与了拆除行为。原告起诉时已经提供初步证据证明被诉行政行为存在且系被告实施的,通常认为原告起诉具有事实根据。被告认为原告起诉错误或者所涉行政行为系他人实施的,应当依法对自己提出的主张提供相应的证据。被告在法定举证期限内既不提交相应证据又拒绝作出合理说明的,人民法院依法应当认定被告适格。庭审中,虽然肥东县城管局抗辩称未参与强拆,但未提供任何证据,而且店埠镇政府陈述一起参与强拆并身穿城管制服的是镇政府内设的城管机构工作人员,不是肥东县城管局,但未提供相关机构设置文件或该内设城管机构确实参与强拆的事实证据。人民法院应当按照法定程序,全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。原审法院忽视视频和照片这一关键证据,未说明任何理由,认为起诉肥东城管局缺乏基础事实依据,系明显的事实认定错误。二、原裁定适用法律错误。(一)原裁定基于认定店埠镇政府实施的强拆行为系受肥东县政府委托的前提,而适用《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十五条的规定,并认为上诉人起诉店埠镇政府无法律依据,系适用法律错误。第一,事实前提错误,适用法律必然错误;第二,该解释第二十五条第二款规定,征收实施单位受房屋征收部门委托,在委托范围内从事的行为,被征收人不服提起诉讼的,应当以房屋征收部门为被告。该规定对征收实施单位不作为被告,而将房屋征收部门作为被告的情形明确进行限制,即征收单位在委托范围内从事的行为,才适用该规定。具体到本案,肥东县住建局无权将违法事项委托给店埠镇人民政府实施,店埠镇政府在未支付补偿、以及履行行政强制程序的情况下而实施的违法强拆行为,已经超出了受托范围。店埠镇人民政府作为一级人民政府,应对自己超出委托范围实施的拆除行为负责。(二)原裁定基于认定店埠镇政府、肥东县城管局不能作为适格被告,而适用《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十六条第一款之规定驳回上诉人的起诉,系适用法律错误。肥东县住建局系案涉拆迁项目的房屋征收部门,肥东县住建局也自认实施了房屋强拆行为。上诉人提供的证据及庭审查明事实足以证明肥东县住建局未在法定职责范围内,未依照法定程序,在事实不清、证据不足，且适用法律、法规错误的情况下,违法实施强制拆除的行政行为。肥东县住建局既是本案的适格被告,也应承担行政主体应承担的行政及赔偿责任。即使肥东县城管局、店埠镇政府主体不适格,原审法院也不应采取一刀切的方式,将上诉人对三被告的起诉一并驳回,应区别对待。即应对于符合主体适格的,依法判决确认行政行为是否违法,对于被告主体不适格的起诉适用裁定驳回。综上,上诉人认为原裁定事实认定错误、法律适用错误,请求二审法院依法撤销一审行政裁定,并指令一审法院继续审理。 肥东县城管局二审答辩称，一审裁定认定事实清楚,适用法律正确。2019年,因肥东县县政府广场城市公园建设项目(原县政府办公区改造)需要,肥东县人民政府于2019年3月24日作出《肥东县人民政府关于肥东县县政府广场城市公园建设项目(原县政府办公区改造)国有土地上房屋征收的决定》(东政(2019)10号),并制定、公告了《肥东县人民政府关于肥东县县政府广场城市公园建设项目(原县政府办公区改造)国有土地上房屋征收与补偿方案》。梅芳居住的涉案直管公房在征收范围,但不符合征收与补偿方案的安置规定。前述规定和方案明确,涉案房屋的征收部门系肥东县住建局,店埠镇政府作为委托实施单位,是受房屋征收部门的委托,承担房屋征收与补偿的具体工作。肥东县城管局与案涉房屋的拆迁没有利害关系,也没有参与拆除行为,不应对涉案房屋的拆除后果承担任何法律责任。一审法院已经向上诉人释明,但上诉人仍未予变更被告。一审法院依法裁定驳回起诉,适用法律正确，请求二审法院予以维持。 肥东县住建局、店埠镇政府二审未作答辩。 本院认为，本案中上诉人在一审期间的诉讼请求系主张确认强拆行为违法，该诉求明确的指向了行政强制行为，并认为该强制行为的主体为肥东县住建局、××局、店××镇政府。一审法院认为梅芳所起诉的被告中肥东县城管局、店埠镇政府并非适格被告，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条的规定，向梅芳予以释明。梅芳不同意变更，故一审以其不同意变更为由驳回起诉。经审查，梅芳所起诉的被告并非全部不适格，并不属于上述规定中“原告所起诉的被告不适格”的适用条件。如果梅芳起诉的部分被告不是适格被告，人民法院可在当事人拒绝变更后，裁定驳回对该部分被告的起诉，而保留适格被告继续实体审理。一审法院以梅芳不同意变更为由径行裁定全部驳回起诉不当，本院予以纠正。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省肥东县人民法院（2020）皖0122行初2号行政裁定； 二、本案指令安徽省肥东县人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 虹 审判员 潘 攀 审判员 张 俊 二〇二〇年七月二十二日 书记员 丁亚敏 附本裁判文书适用的相关法律规范： 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 ……