天津市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）津行终255号上诉人（原审原告）杨建国，男，1956年2月13日出生，汉族，现住天津市津南区。被上诉人（原审被告）天津市人民政府，住所地天津市河西区友谊路30号。法定代表人张国清，市长。上诉人杨建国因诉被上诉人天津市人民政府《建设用地批准书》一案，不服天津市第二中级人民法院（2019）津02行初567号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。杨建国向原审法院起诉称，原告系河东区松林里12号院38号房屋的所有人，该房屋位于河东区片。原告因为房屋征收拆迁案件，通过申请政府信息公开才得知被告于2009年12月4日向天津顺驰新地置业有限公司颁发天津市（县）［2009］地准字第137号《建设用地批准书》。原告的房屋在该批准书范围内。本案被告作为市、县人民政府批准机关，批准后由原天津市国土资源和房屋管理局发放建设用地批准书，因此天津市人民政府应当为本案适格被告。原告在被告颁发天津市（县）［2009］地准字第137号《建设用地批准书》时仍持有合法的房屋产权证，也并未有任何行政机关吊销或者注销原告的产权证明。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条之规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。原告、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取原告、利害关系人的意见。”被告在颁发该《建设用地批准书》的时候，并未举行任何听证手续。该事项牵涉到众多居民的实际利益，影响重大，被告未履行听证程序的做法违反了相关法律规定，对包括原告在内的众多居民造成了极大的不良后果。原告认为，被告以上具体行政行为，实体和程序均违法，未按法律规定尽到审查义务，侵犯了原告的合法权益，故此提起诉讼。请求：1．撤销被告于2009年12月4日颁发的天津市（县）［2009］地准字第137号《建设用地批准书》；2．本案诉讼费由被告承担。天津市人民政府原审时辩称：1．原告起诉已经超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法行政诉讼法》第四十六条第二款“……其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，涉案《建设用地批准书》颁发时间为2009年12月4日，原告起诉已超过起诉期限。2．天津市人民政府不是本案适格被告。2007年3月1日施行的《天津市土地管理条例》第四十九条、第五十条规定，城市发展控制区以内建设项目使用国有土地，以招标、拍卖、挂牌等方式出让的或以协议方式供地的又或以划拨方式供地的，均由市土地行政主管部门颁发建设用地批准书。涉案《建设用地批准书》亦载明批准用地机关为原天津市国土资源和房屋管理局，天津市人民政府不是本案适格被告。综上所述，原告的起诉不符合法律规定，请求人民法院依法驳回原告的起诉。原审法院认为，公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益向人民法院提起诉讼，应当符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案原告提起的行政诉讼，系请求判令撤销被告颁发的天津市（县）［2009］地准字第137号《建设用地批准书》，其实质上系对涉案《建设用地批准书》提出合法性质疑。经审查，该《建设用地批准书》系针对案外人天津顺驰新地置业有限公司作出，案外人天津顺驰新地置业有限公司系用地单位。本案原告杨建国并非本案被诉行政行为的相对人，与案涉《建设用地批准书》不具有法律上的利害关系，未对原告的权利义务产生实际影响，杨建国就本案的起诉不具备原告主体资格，不符合上述《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件。《天津市土地管理条例》第四十九条、第五十条规定，城市发展控制区以内建设项目使用国有土地，以招标、拍卖、挂牌等方式出让的，以协议方式出让或以划拨方式供地的，均由市土地行政主管部门颁发建设用地批准书。本案被诉《建设用地批准书》亦载明批准用地机关为原天津市国土资源和房屋管理局，故天津市人民政府并非本案适格被告。综上，对原告就本案的起诉应当依法裁定予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告杨建国的起诉。一审案件受理费50元，退还原告杨建国。杨建国不服原审裁定，向本院提起上诉。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续对本案进行审理。上诉人杨建国的主要上诉理由是：原审认定事实不清，适用法律错误。一、天津市人民政府是本案适格被告。1．根据《行政诉讼法》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被上诉人。本案中《建设用地批准书》最后的填发机关盖章处为天津市人民政府土地审批专用章，因此天津市人民政府是最后作出审批和许可的名义作出人，天津市人民政府是本案适格被上诉人。2．根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条、第二十三条规定，建设用地批准书系供地方或者农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发的建设用地批准文件。因此本案被上诉人作为市、县人民政府批准机关，批准后由天津市国土资源和房屋管理局发放建设用地批准书，天津市人民政府应当为本案适格被上诉人。二、如果法院认为盖章的单位为天津市人民政府和天津市国土资源和房屋管理局，原审中法院应依照职权追加天津市国土资源和房屋管理局为本案第三人或者共同被告。三、上诉人与本案中的《建设用地批准书》具有利害关系。1．本案中《建设用地批准书》虽然是对天津顺驰新业置地有限公司作出，但批准给第三人进行建设的土地为上诉人享有合法使用权的土地，将上诉人的合法使用土地再次许可给第三人，属于行政内部行为的外部化，与上诉人具有利害关系，对上诉人的合法权益会产生直接影响。2．上诉人在被上诉人颁发［2009］地准字第137号《建设用地批准书》时仍持有合法的房屋产权证，也并未有任何行政机关吊销或者注销上诉人的产权证明，也没有任何行政机关作出收回国有土地使用权决定。因此在被上诉人颁发《建设用地批准书》时，上诉人仍是该涉案地块的合法使用权人。未经拆迁安置补偿的情况下，颁发《建设用地批准书》属于程序违法。3．根据《行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见，被上诉人在颁发该建设用地批准书的时候未履行听证程序的做法违反了相关法律规定，对包括上诉人在内的众多居民造成了极大的不良后果。被上诉人天津市人民政府未提交书面未答辩意见。双方当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。本院认为，本案焦点问题是上诉人提起的本案诉讼是否符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。经审查，上诉人请求撤销的被诉［2009］地准字第137号《建设用地批准书》所载用地单位为案外人天津顺驰新地置业有限公司，上诉人并非本案被诉行政行为的相对人，上诉人提交的证据不能证实其与该被诉《建设用地批准书》有利害关系，其不具有原告主体资格，上诉人提起的诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉人的起诉适用法律正确。本院应予维持。上诉人的上诉请求及理由缺乏法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 蔡 力审判员 张明珠审判员 刘 迪二〇二〇年七月二十九日法官助理袁敏书记员满开琳附：本裁判适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；