湖北省随县人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1321行初15号行政公益诉讼起诉人：随县人民检察院。被告：随县自然资源和规划局，住所地：随县厉山大道。负责人：陈遵群，副局长。行政出庭负责人：陈良兵，党组成员、副局长。委托诉讼代理人：马苗苗（代理权限：一般代理），湖北天赋律师事务所律师。行政公益诉讼起诉人随县人民检察院诉被告随县自然资源和规划局不完全履行法定职责一案，于2020年6月1日向本院提起行政公益诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭审理了本案。行政公益诉讼起诉人随县人民检察院依法指派的检察员王宝剑、肖坤，被告随县自然资源和规划局行政出庭负责人陈良兵及其诉讼代理人马苗苗均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。行政公益诉讼起诉人诉称，本院在履行职责过程中发现随县齐心石材厂（以下简称“齐心石材”）非法占用土地而原随县国土资源局不依法履行监管职责，致使土地资源遭受重大损害。2013年5月，齐心石材租用随县唐县镇双丰村集体土地5.84亩和农户承包地12亩，未经批准擅自兴建加工厂房、办公楼、堆料场以及其他附属设施，所占土地为耕地，不符合土地利用总体规划，属非法占地。2013年11月27日，原随县国土资源局经勘测认定齐心石材非法占地12000平方米，于2013年12月16日向齐心石材下达了随县土资监字[2013]81号《行政处罚决定书》，要求限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以罚款70000元，但未依法责令退还土地、恢复土地原状。2014年1月27日，齐心石材向原随县国土资源执法监察局缴纳了70000元罚款，但并未拆除建筑物。2014年2月25日，原随县国土资源局出具结案报告并于2014年3月7日经主管领导签批同意。2018年8月24日，原随县国土资源局逾期向随县人民法院申请强制执行。2019年4月16日、4月22日，经本院现场勘察，齐心石材所占土地已硬化，土地上有一栋三层六间办公室、两排加工厂房、石料堆场，均未拆除。针对随县自然资源和规划局不依法履职行为，本院于2019年4月23日向随县自然资源和规划局发出诉前检察建议，建议依法继续履行监督管理职责。在法定回复期限内，随县自然资源和规划局未予回复。2019年7月5日，本院再次现场勘察，涉案土地上厂房、办公楼、堆料场依然存在。2019年8月28日，本院再次向随县自然资源和规划局发出检察建议，建议随县自然资源和规划局继续履行监督管理职责，责令齐心石材退还土地、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2019年9月16日，随县自然资源和规划局作出的书面回复中称正在督促整改，对于新增违法占地的面积正在立案调查。2019年12月10日，随县自然资源和规划局查明，齐心石材未经批准，另擅自占用随县唐县镇双丰村五组土地3783平方米（耕地、耕地以外的农用地）为石料堆场，符合土地利用总体规划。2019年12月24日，随县自然资源和规划局向齐心石材送达行政处罚决定书，责令齐心石材退还非法占用的土地3783平方米，处以罚款36241元，但对齐心石材2013年非法占地12000平方米未重新作出行政决定，齐心石材非法占地行为持续，社会公共利益持续受侵害状态。行政公益诉讼起诉人随县人民检察院为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据材料：第一组证据共6项，包括：1、原随县国土资源局、随县自然资源和规划局工作职责文件；2、齐心石材营业执照、土地征用合同书、建厂租用土地协议书、关于唐县镇齐心石材厂违法占地的情况说明、保证书；3、随县国土资源局随县土资监字听证[2013]81号行政处罚听证告知书及送达回证、随县土资监字[2013]81号行政处罚决定书及送达回证、随县自然资源和规划局随县自然资规执告[2019]40号行政处罚告知书及送达回证、随县自然资规执听告[2019]40号行政处罚听证告知书及送达回证、随县自然资规执罚[2019]40号行政处罚决定书及送达回证、国土资源违法案件结案报告、结案呈批表、湖北省罚没收入票据、强制执行申请书；4、湖北省人民政府《省人民政府关于随县2018年度第9批次城市建设用地的批复》（鄂政土批[2018]865号）；5、随县自然资源和规划局出具的情况说明；6、刘明军、刘仁兴的调查询问笔录。证明齐心石材非法占用土地，原随县国土资源局不依法履行职责，损害国家和社会公共利益。第二组证据共2项，包括：1、随县人民检察院随县检行公[2019]42132100015号、[2019]42132100015-1号检察建议书及送达回证。证明随县人民检察院履行了诉前程序。第三组证据共2项，包括：1、随县自然资源和规划局回复；2、随县检察院现场勘察笔录、现场勘测笔录、违法占地图纸、照片、视频资料。证明原随县国土资源局经检察机关督促后仍怠于履行法定职责，致使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。被告随县自然资源和规划局辩称，一、随县齐心石材厂是唐县镇政府招商引资项目，存在“边建设、边办理用地手续”的情况，其于2018年7月11日获得省人民政府批准的地块面积0.5537公顷（8.31亩），后来由于县政府调整产业布局等原因未能完成办理供地手续。二、我局收到随县人民检察院行政公益诉讼起诉书后，对随县齐心石材厂违反土地管理法的事实重新进行了核实，发现该厂有约3185平方米违法用地，现已立案，待勘测机构出具测绘成果后进行行政处罚。三、我局认识到[2013]81号《行政处罚决定书》存在问题，现拟将撤回强制执行申请。四、我局尊重随县人民检察院的起诉意见，将按照法院判决撤销原随县国土资源局[2013]81号《行政处罚决定书》，对随县齐心石材厂违反土地管理法的行为重新作出行政处罚决定。被告为支持其辩称意见，向本院提交了以下证据材料：证据一、《省人民政府关于随县2018年度第9批次城市建设用地的批复》。证明随县自然和规划局积极申报用地手续。证据二、证据三、立案呈报表、《委托书》。证明被告拟对梳理出的新的违法行为进行严厉打击。证据四、《强制执行申请书》。证明根据随县人民检察院《行政公益诉讼起诉书的诉讼请求》，现拟撤回2018年6月6日随县自然资源和规划局致随县人民法院申请的《强制执行申请书》。经庭审质证，对行政公益诉讼起诉人提交的三组证据，被告无异议，本院予以采信。对被告提交的四组证据，行政公益诉讼起诉人对其真实性无异议，对证明目的有异议，认为该证据仅证明被告做了部分工作，并未完全履职。依据有效证据，结合当事人的陈述，本院查明以下事实：随县人民检察院在履行职责过程中发现随县自然资源和规划局不依法履行法定职责，致使国家和社会公共利益遭受侵害。2013年5月，齐心石材租用随县唐县镇双丰村集体土地5.84亩和农户承包地12亩，未经批准擅自在租用土地上兴建加工厂房、办公楼、堆料场以及其他附属设施。2013年11月27日，原随县国土资源局经勘测认定齐心石材非法占地12000平方米，并向齐心石材下达了随县土资监字听证[2013]81号《行政处罚听证告知书》，告知其陈述、申辩和听证的权利。2013年12月16日，原随县国土资源局向齐心石材下达了随县土资监字[2013]81号《行政处罚决定书》，要求限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以罚款70000元。但原随县国土资源局未依法责令退还土地、恢复土地原状。在齐心石材向随县国土资源执法监察局缴纳了70000元罚款，但并未拆除建筑物的情况下，2014年2月25日，原随县国土资源局却出具结案报告，并于2014年3月7日经主管领导签批同意。2018年8月24日，原随县国土资源局逾期向本院申请强制执行，并错列被强制执行人，本院未予立案并将案件退回原随县国土资源局。2019年4月16日、4月22日，经随县人民检察院现场勘察，齐心石材所占土地已硬化，土地上有一栋三层六间办公室、两排加工厂房、石料堆场，均未拆除。针对随县自然资源和规划局不依法履职行为，随县人民检察院院于2019年4月23日向随县自然资源和规划局发出诉前检察建议，建议依法继续履行监督管理职责，责令齐心石材退还土地，采取有效措施执行行政处罚决定，维护国家和社会公共利益。在法定回复期限内，被告随县自然资源和规划局未予回复。2019年7月5日，随县人民检察院再次现场勘察，涉案土地上厂房、办公楼、堆料场依然存在。2019年8月28日，随县人民检察院再次向随县自然资源和规划局发出随县检行公[2019]43132100015-1号检察建议，建议随县自然资源和规划局继续履行监督管理职责，责令齐心石材退还土地、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2019年9月16日，随县自然资源和规划局作出的《关于的回复》中称“问题存在的原因：该案在办理时，我局考虑该企业生产经营困难，作出上述决定。整改情况：1、正在督促其整改；2、对于新增违法占地的面积县国土执法局正在立案调查”。2019年12月10日，随县自然资源和规划局查明，齐心石材未经批准，另擅自占用随县唐县镇双丰村五组土地3783平方米(耕地1220平方米、耕地以外的农用地2563平方米），符合土地利用总体规划。2019年12月24日，随县自然资源和规划局向齐心石材送达随县自然资规执罚[2019]40号行政处罚决定书，责令齐心石材退还非法占用的土地3783平方米，处以罚款36241元。另查明，2018年7月11日湖北省人民政府作出《省人民政府关于随县2018年度第9批次城市建设用地的批复》，同意将随县吴山镇新集村、三合村、肖家塆居委会，唐县镇双丰村、群联村（居）委会集体农用地3.0009公顷（含耕地1.5193公顷）转为建设用地并办理征收手续，另同意使用国有建设用地0.0304公顷。还查明，根据《中共随县县委随县人民政府关于随县机构改革的实施意见》（随县发[2019]4号）文件精神，撤销原随县国土资源局，其职责并入随县自然资源和规划局。本院认为，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。本案中，随县人民检察院具有行政公益诉讼起诉人的诉讼主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。依照上述法律规定，原随县国土资源局被撤销后，随县自然资源和规划局对辖区内土地违法行为具有监督检查的法定职责，是本案的适格被告。本案中，原随县国土资源局在履职过程中，已经查明齐心石材非法占地的事实，亦对该公司的违法行为作出了随县土资监字[2013]81号行政处罚决定，仅要求齐心石材限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并处以罚款70000元，未依法责令齐心石材退还土地、恢复原状，处罚决定适用法律、法规错误。该处罚决定书生效后，在齐心石材仅履行了处罚决定书中缴纳罚款的义务而未拆除在非法占用土地上的新建的建筑物和其他设施的情况下，原随县国土资源局未及时履行监管职责，逾期向本院申请强制执行。在接到行政公益诉讼起诉人的检察建议后，仍不依法履行职责，致使齐心石材另非法占用土地3783平方米，非法占地行为持续扩大，违法行为长期未能够得到有效制止，客观上降低了齐心石材的违法成本，助长了齐心石材的违法气焰，导致国家法律法规未能得到有效实施，国家利益和社会公共利益未能得到有效保护。被告虽称因齐心石材所实施建设的项目系政府招商引资项目，因县政府调整产业布局等原因未能完成办理供地手续，但其辩称不足以否认原随县国土资源局在查处齐心石材违法占地违法行为过程中存在怠于履行法定职责的违法行为。现行政公益诉讼起诉人对被告随县自然资源和规划局在查处齐心石材非法占有土地过程中未完全履行监督管理职责的违法行政行为，请求撤销原随县国土资源局随县土资监字[2013]81号《行政处罚决定书》，有事实和法律依据，本院予以支持。综上，随县自然资源和规划局作为自然资源主管部门，应当对辖区的土地利用实施监督管理工作，其对齐心石材非法占用土地进行建设的违法行为，未依照法律规定实施责令拆除新建建筑物、恢复土地原状等行政处罚，属于不依法履职；同时其未完全履行监督管理职责，致使涉案土地至今处于被侵害状态，放纵了违法当事人的违法行为，损害了国家利益和社会公共利益。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款、第七十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第二十六条第六款、第七十条第（二）项，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法若干问题的解释》第二十五条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销原随县国土资源局随县土资监字[2013]81号《行政处罚决定书》；二、责令被告随县自然资源和规划局在本判决生效之日起六十日内，重新对随县齐心石材厂的违法行为作出行政处理；同时责令被告随县自然资源和规划局对涉案土地继续履行监督和管理职责。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省随州市中级人民法院。审 判 长  孙天耀审 判 员  马定铭审 判 员  晏贵先人民陪审员  杨 刚人民陪审员  张海涛人民陪审员  张启胜人民陪审员  张立方二〇二〇年七月二十三日法官助理张维书记员张卓