山东省淄博市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）鲁03民终1967号 上诉人（原审原告）：淄博市淄川区洪山镇车宋村民委员会，住所地淄博市淄川区洪山镇车宋村。 法定代表人：徐涛，村主任。 被上诉人（原审被告）：淄博鲁浩经贸有限公司，住所地淄博市淄川区淄城东路133号三层南起第一户。 法定代表人：张家仁，经理。 委托诉讼代理人：张法忠，山东杰盟律师事务所律师。 上诉人淄博市淄川区洪山镇车宋村民委员会（以下简称车宋村委）因与被上诉人淄博鲁浩经贸有限公司（以下简称鲁浩经贸）确认合同无效纠纷一案，不服淄博市淄川区人民法院（2019）鲁0302民初4819号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月18日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 车宋村委上诉请求：撤销（2019）鲁0302民初4819号民事判决，改判上诉人与被上诉人于2007年8月30日签订的《淄川齐地陵园共同开发建设经营合同书》无效。事实和理由：一审判决适用法律错误，具体理由如下：第一，一审认为《殡葬管理条例》规定该条例立法目的系“为了加强殡葬管理，推进殡葬改革，促进社会主义精神文明建设，制定本条例”，因此认为《殡葬管理条例》第八条“建设公墓，经县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审核同意后，报省、自治区、直辖市人民政府的民政部门审批”属于管理性强制规定，不应据此认定合同无效，是错误的。行政管理性质的强制性规定并非都属于“管理性强制规定”。相关的中央政策和规范性文件多次强调，加强公墓管理，清理乱建公墓。早在1998年国务院办公厅（国办发[1998]25号文）《转发民政部关于进一步加强公墓管理意见的通知》中就指出“有的部门、单位和个人无视国家对公墓管理的规定，乱批乱建公墓，浪费了土地资源，破坏了生态环境，同时引发出大量的封建迷信活动，滋长了丧事大操大办的陈规陋习”等问题。《民政部关于进一步加强公墓管理的意见》规定：未经省、自治区、直辖市民政厅（局）批准兴建的公墓和未经民政部或国家计委批准立项的吸收外资（含香港及澳门、台湾）合资合作兴建的公墓，即为非法公墓。2008年民政部等八部委发布的民发（2008）203号《关于进一步规范和加强公墓建设管理的通知》中指出，严格经营性公墓审批：省级民政部门要严格按照《殡葬管理条例》的规定和公墓建设规划审批经营性公墓。2009年《民政部关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》中强调，殡葬改革要以节约土地、保护环境、移风易俗，减轻群众负担为宗旨。加强公墓管理，进一步强化公墓经营的审批程序，从严审批经营性公墓。未依法办理农用地转用手续和土地征收手续的，不许可建设经营性公墓。《殡葬管理条例》之所以规定建设公墓须经县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审核同意后，报省、自治区、直辖市人民政府的民政部门审批，这是国家对经营公墓的特别许可，是防止乱批乱建公墓、浪费土地资源、破坏生态环境等行为，是国家从宏观上对公墓建设的管理行为。因此，《殡葬管理条例》第八条的规定，属于“效力性强制规范”。第二，淄川齐地陵园占有的土地不是建设用地的审批手续不完善问题，而是根本就没有建设用地的审批手续，仅有的是规划部门出具的“建设项目选址意见书”和“建设用地规划许可证”。2004年的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设、需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。齐地陵园使用的土地是集体土地，作为经营性公墓的齐地陵园使用土地必须征用转为国有后，以土地使用权出让的方式供地。而该陵园至今未取得土地使用的合法手续，因此《淄川齐地陵园共同开发建设经营合同书》违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。综上，《淄川齐地陵园共同开发建设经营合同书》违反国务院《殡葬管理条例》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，应确认为无效合同。 鲁浩经贸未作答辩。 车宋村委向一审法院起诉请求：一、确认原、被告于2007年8月30日签订的《淄川齐地陵园共同开发建设经营合同书》无效；二、本案诉讼费由被告承担。 一审法院认定事实：2007年8月30日，车宋村委与鲁浩经贸签订《淄川齐地陵园共同开发建设经营合同书》一份，合同约定：双方共同开发建设位于车宋村五松山的淄川齐地塔陵园；合作方式：鲁浩经贸负责齐地塔陵园的规划、设计、投资建设，车宋村委负责提供齐地塔陵园所需用地，提供必要的建设经营环境；合作期限：自2007年11月30日至2027年11月30日，期限为20年。双方还就合作的具体权利义务在合同中作了约定。合同签订后，鲁浩经贸进行了投资建设，公墓审批手续至今未经省级民政主管部门的批准。鲁浩经贸因涉嫌非法吸收公众存款罪被提起公诉，尚未审理终结。另查明，2002年11月，淄川区德归园公墓管理处与鲁浩经贸、车宋村委一起向淄川区洪山镇人民政府提出了作为淄川德归园二期投资建设齐地陵园的申请，淄川区洪山镇人民政府向淄川区发展计划局递交《关于车宋村新建齐地陵园的请示》，文号是洪政发（2002）74号。2002年11月22日，淄川区发展计划局以川计项字（2002）92号《关于洪山镇车宋村新建齐地陵园的批复》予以批准同意由鲁浩经贸、车宋村委及淄川区德归园公墓管理处投资建设齐地陵园。2004年8月5日，淄博市公墓管理处与鲁浩经贸签订了齐地陵园共同合作建设的《协议书》，约定由鲁浩经贸负责齐地陵园的建设和经营。淄博市规划局出具了建设单位为车宋村的“淄川区德归园二期工程齐地陵园”建设项目的《建设项目选址意见书》；2003年11月13日，淄博市规划局给车宋村委颁发了“淄川区德归园二期工程齐地陵园”《建设用地规划许可证》；2003年10月9日，淄博市环境保护局淄川分局出具了同意建设的证明；淄川区物价局分别于2002年12月12日、2003年7月30日对齐地陵园穴位销售价格及长佑堂玉陵塔位价格进行了批复；2004年7月22日，淄博市民政局作出淄民[2004]51号文件，向山东省民政厅请示由淄博市公墓管理处与鲁浩经贸联合建设淄博齐地陵园。在齐地陵园的后续合作建设经营过程中，淄博市公墓管理处及淄川区德归园公墓管理处均未实际参与。认定上述事实有原告提供淄川齐地陵园共同开发建设经营合同书一份、被告提供淄川区德归园公墓管理处与原、被告的联合文件复印件一份；淄川区发展计划局川计项字（2002）92号《关于洪山镇车宋村新建齐地陵园的批复》复印件一份；淄博市民政局淄民[2004]51号《淄博市民政局关于联合建设淄博齐地陵园的请示》文件复印件一份；淄博市规划局《建设项目选址意见书》复印件一份；淄博市规划局《建设用地规划许可证》复印件一份；淄博市环境保护局淄川分局证明复印件一份；淄川区物价局文件复印件二份及当事人陈述在案佐证，足以认定。 一审法院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。因此，只有违反效力性强制性规定的合同才是无效合同。而法律、行政法规明确规定了违反该规定导致合同无效或虽法律、行政法规没有规定违反将导致合同无效，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，应为效力性强制性规定；法律、行政法规的强制性规定仅关系当事人利益的，该规定仅是为了行政管理或秩序管理需要的，一般为管理性强制性规定。原告依据国务院《殡葬管理条例》第八条规定：“建设公墓，经县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审核同意后，报省、自治区、直辖市人民政府民政部门审批”，以双方签订的淄川齐地陵园共同开发建设经营合同书所涉及的公墓建设未经省级民政部门审批为由要求确认无效。《殡葬管理条例》第一条规定了该条例立法目的系“为了加强殡葬管理，推进殡葬改革，促进社会主义精神文明建设，制定本条例”。故该条例目的在于加强殡葬事业的行政管理或管理秩序。而本案中淄川齐地陵园的墓穴已售出一定数目，合同继续有效不会损害国家及公共利益，若无效可能会引发已出售墓穴的善后处理等其它影响社会稳定的因素。综上，《殡葬管理条例》第八条规定：“建设公墓，经县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审核同意后，报省、自治区、直辖市人民政府民政部门审批”属于管理性强制规定，不应据此认定合同无效。至于淄川齐地陵园的建设用地的审批手续不完善问题，因已经办理建设用地规划许可证等审批，并不必然导致合同无效。综上所述，车宋村委的诉讼请求，不符合法律规定，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，判决：驳回淄博市淄川区洪山镇车宋村民委员会的诉讼请求。案件受理费100元，由原告淄博市淄川区洪山镇车宋村民委员会负担。 二审期间，当事人没有提交新证据。二审查明事实与一审认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人上诉主张案涉《淄川齐地陵园共同开发建设经营合同书》无效，理由为该合同书所约定的双方共同开发齐地陵园未经省级民政部门审批，违反了效力性强制性规定。对此，案涉经营合同书系双方当事人就齐地陵园共同开发建设经营过程中双方合作方式、权利义务、合作期限、合同变更解除以及合作期满资产处理等涉及项目选址、项目开发、项目经营、资产处理等项目规划设计、开发建设、经营等进行的约定。其中，向民政部门申请公墓建设审核、审批亦系该合同书中项目开发建设过程中的事项，即系合同履行过程中的事项。省级民政部门对案涉项目是否审批同意，亦是在合同履行过程中的事项，与合同成立及合同效力无关。且国务院《殡葬管理条例》第八条规定的“建设公墓，经县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审核同意后，报省、自治区、直辖市人民政府民政部门审批”系为加强殡葬管理秩序、规范公墓建设工作的行政管理规定，该规定并非针对合作开发建设公墓行为本身，且根据本案证据及当事人陈述，在案涉合同书签订前后，双方当事人履行了合同书约定的部分义务，因此，使合同书继续有效并不损害社会公共利益和违背公序良俗。综上，上诉人关于案涉合同书因违反效力性强制性规定而无效的主张不成立。 上诉人还主张齐地陵园所占有土地没有建设用地审批手续违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。对此，案涉合同书明确约定乙方（上诉人车宋村委）负责办理土地征用手续，由此可见，办理土地证是合同约定车宋村委应当履行的义务，亦属于合同成立后履行中的事项，不影响案涉合同书的效力。且，根据当事人提交的证据，案涉公墓项目已经取得了建设用地规划许可证，即经相关部门确认案涉公墓项目位置和范围符合规划，建设单位用地符合规划；环保部门、淄川区发展计划局亦均对案涉项目批复同意。上诉人以没有土地使用审批手续为由主张合同无效，无事实和法律依据。 综上所述，上诉人车宋村委的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条、第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人淄博市淄川区洪山镇车宋村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李兴民 审 判 员 李灵福 审 判 员 侯 康 二〇二〇年七月二十八日 法官助理 王 卉 书 记 员 苏银银