河北省邯郸市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀04行终153号 上诉人（原审原告）王俊霞，女，1960年5月19日出生，汉族，住魏县。 被上诉人（原审被告）魏县自然资源和规划局。 法定代表人张建设，该局局长。 委托诉讼代理人常玉秋，该局工作人员。 委托诉讼代理人王臣，河北昌宁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）魏县人民政府。 法定代表人高巍，该县政府代县长。 委托诉讼代理人赵发军、杨孝玉。 上诉人王俊霞与被上诉人魏县自然资源和规划局、魏县人民政府因行政强制拆除一案，不服河北省魏县人民法院（2019）冀0434行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审查明，原告王俊霞被拆除的房屋位于魏县，被告魏县自然资源和规划局认定该房屋所占用土地1958年被征用给了魏县魏城镇中心粮站面粉厂。1990年4月13日，魏县人民政府为魏城镇中心粮站核发了冀（魏）政字0105号乡镇企业建设用地使用证。1992年因原告所在的东关村委会与魏城镇中心粮站因油棉厂消防道与粮站南端紧邻邯大公路（现为魏州东路）部分发生争议，经魏县粮食局、魏县土地管理局调解达成协议魏城镇中心粮站付15000元给东关村委会做为一次性土地补偿，魏城镇中心粮站辖区土地永归粮站所有，该协议已经于1992年11月13日履行到位。2017年1月11日，魏县赵都房地产开发有限公司通过政府出让方式竞拍取得魏县魏城镇粮油购销有限公司（原魏城镇中心粮站）地块，2017年4月25日办理了该地块的冀（2017）魏县不动产权第0000311号国有建设用地使用权证书。2017年12月份，魏县赵都房地产开发有限公司向原魏县城乡规划局反映原告所建房屋无土地、规划审批手续，侵犯其合法权益，要求依法查处。原魏县城乡规划局经查阅确认原告所建房屋没有办理宅基审批、土地使用证和建筑工程规划许可证等相关占地及建设手续，于2018年3月6日作出魏规责拆通字（2018）第2017号责令限期拆除违法建筑通知书，并向原告进行了送达。原告不服上述通知书，向魏县人民政府申请行政复议要求撤销通知书，魏县人民政府于2018年5月17日做出魏行复决字（2018）16号行政复议决定书维持了该通知书。经魏县人民政府授权，被告魏县自然资源和规划局于2019年4月8日向原告送达了魏资规强拆通字（2019）第2011号强制拆除违法建筑通知书，4月12日被告魏县自然资源和规划局对原告的房屋进行了强制拆除。原告不服该强制拆除违法建筑通知书向被告魏县人民政府申请行政复议，被告魏县人民政府于2019年8月6日做出魏行复决字（2019）6号行政复议决定书维持了该强拆通知书。 原审认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算追诉时效。本案原告所建房屋没有土地使用和建设规划等相关审批手续，其提交的1979年东关村村委会证明并非土地使用权的合法有效证明，不能证明占用土地的合法性。原告被拆除的房屋系违法建筑，在未恢复原状之前应视为持续违法状态，被告魏县自然资源和规划局在涉案房屋存在期间对原告作出责令限期拆除违法建筑通知书和强制拆除违法建筑通知书并未超出追诉时效。原告逾期未拆除其房屋，被告魏县自然资源和规划局对其房屋实施强制拆除的具体行政行为并无不妥。原告向被告魏县人民政府申请行政复议后，魏县人民政府经审查作出维持的行政复议决定事实清楚、程序合法，适用法律法规正确。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王俊霞的诉讼请求，案件受理费50元，由原告王俊霞负担。 上诉人王俊霞不服一审判决，上诉请求：1、请求撤销魏县人民法院作出的(2019)冀0434行初65号《行政判决书》(以下简称《行政判决书》)；2、请求依法改判，确认被上诉人强制拆除房屋的具体行政行为违法;3、请求依法撤销被上诉人魏县人民政府作出的《行政复议决定书》(魏行复决字【2019】9号);4、本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、原审法院认定事实不清、主要证据不足。1、一审判决将上诉人房屋建筑地块与魏城镇粮站与东关村村委会达成的调解协议所涉及地块视为同一地块事实认定错误。事实上，上诉人房屋建筑地块与魏城镇粮站地块是两个相对独立的地块(上诉人房屋建筑位于最东侧面粉厂前面的沿街商铺，不在位于西侧棉站与魏城镇粮站之间)，也就是上诉人房屋建筑不在魏城镇粮站建设用地范围内，且该证据与本案争议事实即上诉人所建房屋是否是违建无任何关联，相反却从侧面证明上诉人房屋建筑于1972年进行建设，在魏城镇粮站获得冀(魏)政字0105号《乡镇建设用地使用证》18年之前，上诉人房屋由来已久并非违建。被上诉人以上诉人建房18年之后才颁发的周边其他地块的中心粮站的使用证，来认定上诉人房屋建筑权属不符合时间和空间上的事实逻辑。首先从涉案房屋的建设用途看，本案中，上诉人房屋建设于1972年划分的老宅基地上，当时上诉人及家庭成员作为东关村村民，享有村民待遇，其在分得的宅基地上建有房屋符合《土地管理法》之要求也符合乡(镇)土地利用总体规划，依据物权法原始取得的相关规定，涉案房屋产权应受法律保护。对其涉案房屋，应当本着尊重历史、尊重事实的原则，认定其合法性。其次，再结合房屋建设时的历史背景，计划经济时期，国家经济薄弱，城市规划和建设尚处于低层次状态，随着人口膨胀，满足住房需求总体靠居民自行解决，这些历史遗留问题下的住房均未经过任何行政审批，同样也分担着政府的社会保障责任，也是社会稳定的基础。若放在40余年之后直接以违建论定，势必引发更多的社会矛盾。2、一审法院应该综合全面考虑事实，而不应仅从上诉人无建设用地规划手续轻易认定上诉人房屋为违建。实践中，由于农村发展过程以及行政管理的实际情况，我们农村集体土地上房屋普遍存在只有部分建设手续甚至完全缺乏手续的情况，这一基本国情的客观现实，不是农村居民能够克服和解决的。所以本案中被上诉人出具的相关证据及陈述均未考虑上诉人当时建房时具体现状(即上诉人房屋建筑无权属证明属于中国普遍的历史遗留现象)，所以应当尊重律师的观点，认定上诉人房屋建筑的合法性，一审法院将上诉人房屋建筑认定违法建筑属于认定事实不清。3、本案中，上诉人房屋建筑被列入相关“奥林观邸小区三期工程”建设项目征收范围。《土地管理法》第43条、第44条、第45条明确规定进行建设必须依法申请使用国有土地。而在本案中，上诉人房屋所在地属于集体土地，必须经过法定审批程序获得批准才能征用。而本案中自实施动迁项目及至暴力拆除上诉人的房屋建筑，涉案项目仍未取得省政府的征地批复文件，也未作出相应的征收公告、安置补偿方案，在赵都房地产开发公司已经该地块开始施工建设，其征收动迁、强拆房屋均无事实法律依据，属于典型的“未批先征”之情形。退一步而言，假设被上诉人系实施强制拆除行为，程序合法是行政法的基本原则之一，首先，根据《行政强制法》第五条的规定，行政强制的实施应当适当，该法第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序做了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑应当严格依照相关规定进行。强制拆除的对象是违法建筑本身，但组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品，则属于当事人的合法财产。当事人因违法建筑所负的法律责任，不应当涉及其合法的私有财产。参照《行政强制法》第三章关于行政强制措施实施程序的规定，结合《行政诉讼法》第三十八条第二款关于行政赔偿案件中因被上诉人原因导致上诉人无法举证时由被上诉人承担举证责任的精神，行政机关对违法建筑实施强制拆除的，手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。对于建筑物内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。如行政机关未依法履行上述程序，造成当事人合法财产损失的，则该强制拆除行为应予确认违法;其次，《中华人民共和国行政强制法》规定:行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。具体到本案:其一、被上诉人在强制执行之前应当进行催告程序，告知其陈述、申辩的权利，之后再下达书面的行政强制执行决定书，告知上诉人强制执行的相关事宜及证据，但是上诉人从未看见过任何形式的相关告知书，而在诉讼中被上诉人提交的行政处罚告知书、送达回证、放弃听证记载等其上诉人对此毫不知情，留置送达方式也不符合法律规定;其二、被上诉人提交的行政案件会议记录、案件处理内部审批表以及责令限期拆除违法建筑通知书等证据存在未加盖公章不能证明其真实性与送达程序严重违法情形。根据相关法律规定，如果要认定相关建筑为违法建筑，需要经过1、立案审批表;2、询问调査通知书及回证;3、现场勘验笔录及现场勘验图、询问调査笔录、现场勘验照片;4、案件终结报告;5、领导审批意见会签表;6、案件处理审批表;7、责令改正通知书及回证;8、催告书及回证;9、行政强制执行决定书及回证;10、公告等一套严格的法律程序。而上诉人均没有收到任何部门下发的法律文件，告知上诉人房屋及其配套设施是违法建筑。同时被上诉人也未经过相应的法定程序即认定上诉人的房屋为违法建筑，不仅违反了相关法律规定，同样也剥夺了上诉人陈述、申辩的权利，属于程序性违法，侵犯了上诉人的合法权益，应当给予上诉人合理合法的补偿。4、涉案强拆房屋具体行政行为其实质是“以“强制拆除”进行强制拆迁”，属于执法目的不当的滥用职权行为；本次强拆行为仅是因为上诉人房屋位于划定的征收范围内，征收工作开始后，上诉人从未获悉任何征地公告或通知及安置补偿方案等标准文件，未得到任何补偿安置。期间开发商赵都房地产公司急于用地建设，涉案房屋即遭到强制拆除。现动迁实施在前，强制拆除在后，征收对象与强拆对象一致，结合被上诉人证据已经明确涉案行为本身在于被上诉人的动迁征收工作，明显属于目的违法的执法行为。上诉人认为，涉案房屋建设由来已久，而征收项目于近两年实施，征收过程中应当依法落实补偿安置事宜。本次被上诉人等征拆单位在未依法取得征收审批手续情况下，为规避法定征收程序，采取故意毁坏财物、强拆房屋的行为，该种方法极易侵害广大上诉人等被征收人的合法权益，其合法性也值得质疑，严重违反诚实信用之原则。 二、一审法院适用法律错误，有违“法不溯及既往”基本原则。1、关于本次行政处罚的法适用问题，上诉人房屋建设远远早于《城乡规划法》实施，甚至早于《行政处罚法》的颁布。被上诉人依据《行政处罚法》相关规定套用《城乡规划法》本质上混淆了违法行为处罚时效和法的溯及力问题。即《行政处罚法》第二十九条相关规定，只是对时效制度的规定，未超出处罚时效可以追究法律责任的前提在于，涉案行为已经是实实在在处于一种违法状态，其违反的法律是确定而存在的，该二十九条旨在解决违反法律确定情况下对违法行为的处罚问题，而不涉及发的溯及力适用问题。由此，被上诉人以2008年颁布实施的《城乡规划法》来评价上诉人1972年建设房屋的行为，有违基本法治原则，严重侵害公民的信赖利益。 三、被上诉人违反了程序正当原则、诚实信用原则。即使涉案房屋存在违反土地规划问题，结合《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》规定，未取得建设规划许可证或者未按照建设规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取措施消除影响对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。上诉人房屋建设尚没到必须通过被拆除而消除对规划实施的影响的程度，又因上诉人基于支持中华人民共和国经济发展以及基于政府信赖原则，将房屋建筑用于经商。根据中华人民共和国行政法“程序正当原则、诚实信用原则”。被上诉人作出的行政行为属于行政违法。被上诉人魏县人民政府作出的《行政复议决定》未尽合法性审查义务，其维持涉案行政行为毫无事实法律依据，严重侵害了上诉人的合法权益，同样应当予以撤销。 被上诉人魏县自然资源和规划局答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法维持。其局不是适格被上诉人，主体不适格。原实施强制拆除违法建筑的行政行为，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，上诉理由不成立。 被上诉人魏县人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。其作出的行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 二审查明事实与一审一致。 本院认为，上诉人王俊霞所建房屋没有土地使用和建设规划等相关审批手续，不能证明占用土地的合法性。其被拆除的房屋系违法建筑，在未恢复原状之前应视为持续违法状态，被上诉人魏县自然资源和规划局在涉案房屋存在期间对上诉人作出责令限期拆除违法建筑通知书和强制拆除违法建筑通知书并未超出追诉时效。上诉人逾期未拆除其房屋，被上诉人魏县自然资源和规划局对其房屋依照法定程序实施强制拆除并无不当。被上诉人魏县人民政府在行政复议中，认定事实清楚、程序合法，适用法律法规正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王俊霞负担。 本判决为终审判决。 审判长  杨伟娟 审判员  王金良 审判员  田熠中 二〇二〇年七月二日 书记员  张紫娟