山东省枣庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁04行终69号 上诉人（原审被告）枣庄市市中区房屋征收办公室，住所地枣庄市市中区振兴北路406号。 法定代表人袁志明，主任。 委托代理人林化龙，该单位工作人员。 委托代理人王慎青，山东齐鲁（枣庄）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）韩荣秀，女，1938年5月17日出生，汉族，住枣庄市市中区。 被上诉人（原审原告）张培真，女，1963年11月25日出生，汉族，住枣庄市市中区。 被上诉人（原审原告）张培芳，女，1967年1月6日出生，汉族，住枣庄市市中区。 被上诉人（原审原告）张培刚，男，1969年11月9日出生，汉族，住枣庄市市中区。 被上诉人（原审原告）张培华，女，1960年8月10日出生，汉族，住枣庄市薛城区。 被上诉人（原审原告）张培玲，女，1974年7月21日出生，汉族，住枣庄市市中区。 以上六被上诉人委托代理人刘东晓、车欣（实习），北京冠领律师事务所律师。 原审被告枣庄市市中区光明路街道办事处，住所地枣庄市市中区光明路1号。 法定代表人孙天峰，主任。 委托代理人许宁，山东法扬律师事务所律师。 原审被告枣庄市市中区综合行政执法局，住所地枣庄市市中区青檀南路85号。 法定代表人秦凌，局长。 委托代理人王珊珊，该局工作人员。 委托代理人段成侠，山东守用律师事务所律师。 上诉人枣庄市市中区房屋征收办公室（以下简称区征收办）因与被上诉人韩荣秀、张培真、张培芳、张培刚、张培华、张培玲（以下简称六被上诉人）、原审被告枣庄市市中区光明路街道办事处（以下简称光明路办事处）、原审被告枣庄市市中区综合行政执法局（以下简称区执法局）行政强制一案，不服枣庄市市中区人民法院（2019）鲁0402行初69号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院审理查明，韩荣秀与张云基系夫妻关系，双方育有子女张培真、张培芳、张培刚、张培华、张培玲，张云基于2012年去世。2003年6月11日张云基办理了国有土地使用证，位置在枣庄市市中区光明路街道办事处前石碑，用地面积191平方米，张云基在此处拥有房屋（所有权证号：枣房权证枣字第××号）。2017年10月，山东省住建厅、发改委、财政厅及国土资源厅联合下发了《关于公布2017年棚户区改造第三批调整项目的通知》(鲁建住字[2017]29号)，大官庄东区被列入2017年棚户区改造项目。区征收办根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《枣庄市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《枣庄市城市房屋拆迁服务性收费和附属物补偿标准》等法律法规，对大官庄东区实施了模拟征收，以大官庄棚户区改造指挥部的名义下发了《关于在大官庄棚户区征收范围内进行房屋模拟征收群众意愿征询的通知》、告住户书等文件，明确了房屋征收范围、征收实施单位、房屋征收补偿政策、房屋征收补偿方式、征收补偿标准等。区征收办与韩荣秀等人就安置补偿内容未达成一致。2019年6月27日，区执法局认为韩荣秀等人未取得建设工程规划许可证擅自建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，向张云基下达了市中光执字[2019]第6-27-01号《责令限期拆除通知书》，责令立即改正于2019年6月30日前自行拆除。逾期未拆除的，将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，依法组织强制拆除。区执法局于2019年7月1日作出市中城管催字[2019]第7-01-01号《行政强制执行催告通知书》。2019年7月13日，韩荣秀等人的房屋被拆除。大官庄棚户区改造项目正在建设施工。韩荣秀等人不服提起诉讼，要求确认拆除其房屋的行为违法。 原审法院认为，一、关于原告主体资格问题。韩荣秀与张云基系夫妻关系，张培真、张培芳、张培刚、张培华、张培玲系其子女，张云基去世后，六人为张云基的法定继承人，与房屋被强拆行为有利害关系。六人认为强拆行为侵犯了其合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，有权提起诉讼。二、关于被告是否适格问题。韩荣秀等人所在的大官庄东区被列入2017年棚户区改造项目，其房屋属于征收拆迁的范围。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，区征收办系县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，负责对大官庄东区国有土地上房屋的征收与补偿工作。本案中，区征收办对大官庄东区进行了模拟征收，韩兴荣等人未签订补偿安置协议。区执法局认为韩荣秀等人在未取得建设工程规划许可证的情况下，进行违法建设，要求自行拆除。区执法局作出了《责令停止违法行为通知书》、《行政强制执行催告通知书》要求自行拆除违法建设的房屋，但否认实施了拆除房屋的行为。光明路办事处亦否认自己拆除了原告房屋，韩荣秀等人提供证据不能证实光明路办事处、区执法局实施了拆除行为。其对被告光明路办事处、区执法局的起诉缺乏事实根据，依法应予驳回。区征收办对大官庄东区实施了模拟征收并以大官庄棚户区改造指挥部的名义下发了《关于在大官庄棚户区征收范围内进行房屋模拟征收群众意愿征询的通知》、告住户书等文件，将韩荣秀等人的房屋视为被征收房屋。韩荣秀等人的房屋被强制拆除，该房屋位于棚户区改造的范围之内，属于被征收的房屋。区征收办不承认是其强拆了原告房屋，并提供报纸发布招标公告、报纸发布中标公告、中标通知书、房屋拆除合同证明涉案房屋所在的片区棚户区改造旧房拆除项目由枣庄市天园房地产开发有限公司进行了招标，枣庄金永安建设工程有限公司中标后，双方签订房屋拆除合同，由枣庄金永安建设工程有限公司对上述片区内的房屋进行拆除。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款、第二十八条第一款规定，区征收办在实施本案所涉房屋的拆除行为时应根据上述规定按照作出补偿决定、申请人民法院强制执行等程序进行，而本案所涉房屋未按照上述规定的程序进行拆除，即使该房屋系枣庄金永安建设工程有限公司依拆除合同进行拆除，但由于房屋被拆除行为的基础行为系棚户区改造，棚户区内的房屋征收、拆除是房屋征收部门职责和目的，不论区征收办是否具体实施或其他单位实施了拆除案涉房屋的行为，法律责任均应由区征收办承担。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”的规定，区征收办是本案的适格被告。三、关于拆除案涉房屋行为是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”第二十七条规定“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”本案中，区征收办对大官庄东区进行了拟征收，韩荣秀等人与区征收办未达成征收补偿协议，区征收办亦未对韩荣秀等人作出征收补偿决定，其未获得任何补偿，房屋被强制拆除，违反上述法规规定，该拆除行为违法。因涉案强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应依法确认该拆除行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认枣庄市市中区房屋征收办公室于2019年7月3日强制拆除韩荣秀、张培真、张培芳、张培刚、张培华、张培玲位于枣庄市市中区光明路办事处前石碑房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由枣庄市市中区房屋征收办公室承担。 上诉人区征收办不服一审判决，向本院上诉称，上诉人没有实施拆除房屋行为，也没有委托他人实施拆除行为，一审法院仅以上诉人系房屋征收与补偿主管部门就推定上诉人承担房屋被拆除的法律责任，明显属于认定事实错误。由于认定事实错误，直接导致一审判决适用法律不当。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人对上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 六被上诉人未陈述答辩意见。 原审被告区执法局及光明街道未陈述意见。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定，“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”上述规定明确了市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。本案中，在上诉人与被上诉人未达成补偿安置协议且涉案房屋已被强制拆除的情况下，除非有相反证据证明涉案房屋系因其他原因灭失，否则举证责任应由上诉人承担。在上诉人无法举证证明非其所为的情况下，可以推定其实施或委托实施了被诉强拆行为并承担相应责任。 综上，上诉人区征收办的上诉理由不当，本院不予支持。一审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人枣庄市市中区房屋征收办公室承担。 本判决为终审判决。 审判长  徐宝芬 审判员  孙中海 审判员  张昌民 二〇二〇年七月二十七日 书记员  张 民