浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终382号 上诉人（原审原告）高德明，男，1970年12月27日出生，汉族，住杭州市西湖区 委托代理人张锦伟、吴根福，浙江裕丰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市住房保障和房产管理局，住所地浙江省杭州市浣纱路248号。 法定代表人王进，局长。 委托代理人童丽丽，该单位工作人员。 委托代理人单国炬，浙江智仁律师事务所律师。 上诉人高德明因诉杭州市住房保障和房产管理局（以下简称市房管局）其他行政行为一案，不服杭州市西湖区人民法院（2019）浙0106行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 2018年11月22日，杭州市住房保障办公室（市房管局所属事业单位）作出杭住保办［2018］48号《关于撤销西湖区的决定》，载明：西湖区住房和城乡建设局，《关于要求撤销高德明范家湾7号101室房改购房的报告》（西建［2018］159号）收悉。你局已查明范家湾7号101室高德明的承租权系违法取得并于2018年11月5日作出了《关于撤销高德明的杭州市公有住宅租用证的决定》（西房租撤字（2018）第5号）。根据《关于进一步规范撤销房改相关程序的通知》（杭房改办［2019］25号）第一条第四款规定，经研究决定如下：一、撤销西湖区。二、范家湾7号101室，建筑面积29.39平方米。其中：成本价面积29.39平方米，成本价单价239.07元／平方米，成本价一次性折扣后金额7026.27元，收购总房款金额7026.27元；同时退还原缴纳个人维修基金283.61元，按［2005］房改价应退回高德明总金额7309.88元。该决定书抄送高德明。 原审原告高德明诉至原审法院，请求：撤销市房管局作出的杭住保办［2018］48号关于撤销西湖区的行政决定行为；由市房管局承担诉讼费用。 原审法院经审理查明，原西湖区房地产管理局向高德明颁发《杭州市公有住宅租用证》，该租用证载明房屋地点：杭州市西湖区三墩镇范家湾7号101室，承租人：高德明，使用面积：24.48平方米，发证时间：2000年9月21日。 2001年10月1日，杭州三墩物业管理有限公司与高德明签订了《临时性租房合同》，约定：将范家湾7号101室住宅临时性租给乙方（高德明）使用，建筑面积30.23平方米，使用面积为24.49平方米，价格每平方米为1.3元，月租金31.8元，租金从2001年10月起租。该房如遇到国家政策需要时，按国家有关政策办理。 2007年4月2日，杭州市住房保障办公室作出关于范家湾7号101室的《杭州市公有住房出售价格审批表》。2007年4月12日，杭州市西湖区房产管理局与高德明签订《共有住房买卖协议书》，将范家湾7号101室出售给高德明，总售价7026.27元，高德明另支付维修养护费283.61元。高德明支付了前述款项，取得了房屋所有权证。 2014年11月18日，杭州市西湖区人民法院作出（2014）杭西刑初字第617号、664号、665号刑事判决。前述刑事判决业已生效。判决书中经审理查明部分载明：2005年上半年，市房管局陈宝泉在担任区住建局三墩房管所所长期间，伙同该所副所长沈金宝，在明知本市行政、企事业单位已停止住房实物分配以及区住建局无权办理直管公房租赁证的情况下，利用负责三墩镇直管公房管理工作的职务便利，采用倒签审批表时间的方式，超越权限擅自将其所直接管理的位于西湖区间公房住房租用材料申报至区住建局进行审批。区住建局房政科副科长陈官富在明知越权的情况下将租赁证时间倒签至2004年3月4日之前，并非法办理了上述11间公房租赁证。上述11间公房中，包括案涉范家湾7号101室。 2018年9月21日，杭州市西湖区人民检察院向杭州市西湖区住房和城乡建设局作出杭西检行公建[2018]26-36号检察建议，提出建议如下：建议你局及时履行法定监管职责，对上述属于违法租赁的11处直管公房依法处理。2018年11月5日，杭州市西湖区住房和城乡建设局作出西房租撤（2018）第5号《关于撤销高德明的杭州市公有住宅租用证的决定》。高德明提起诉讼，要求撤销该决定。原审法院作出（2019）浙0106行初12号行政判决，驳回高德明的诉讼请求。高德明提起上诉。杭州市中级人民法院作出（2019）浙01行终680号行政判决，驳回上诉，维持原判。 2018年11月16日，杭州市西湖区住房和城乡建设局向杭州市住房保障办公室发送《关于要求撤销高德明范家湾7号101室房改购房的报告》（西建［2018］159号），告知高德明持有的《杭州市公有住宅租用证》系违法取得，提请贵办予以撤销高德明范家湾7号101室房改购房资格。2018年11月22日，杭州市住房保障办公室作出杭住保办［2018］48号《关于撤销西湖区的决定》，撤销西湖区，退回高德明总金额7309.88元。高德明不服，诉至原审法院。 另查明，杭州市住房制度改革办公室于2012年更名为杭州市住房保障办公室，为市房管局所属财政补贴事业单位，职责包括各类保障性住房的准入资格审核认定、配租配售和后续监管，负责全市住房制度改革工作，制定并组织实施公房出售、住房分配货币化等住房制度改革政策。 原审法院认为，本案的争议焦点在于杭州市住房保障办公室撤销西湖区的的行为是否合法。杭州市住房保障办公室系杭州市住房制度改革办公室更名而来，系市房管局所属财政补贴事业单位，具有作出撤销房改购房决定的职责。市政府杭政发［1995］12号《杭州市区出售公有住房管理办法》第四条规定了“购买公有住房的对象是具有本市城镇常住户口的公有住房承租人和新分配住房的职工。”第十七条规定了公有住房出售程序，由申请人将申请表和工龄证明送住房出售单位，并交验有效证件（租赁证、身份证、户口簿）；售房单位在接收申请时，应校验有效证件，并按本办法规定审查购房者资格和申请购买住房的范围、工龄、面积。第二十二条规定，“本办法由杭州市住房制度改革办公室负责解释”。杭房改办［2012］5号《出售公有住房若干政策问题解答（十八）》第一条规定：“市区出售公有住房的对象是年满十八周岁，具有市区城镇常住户口的公有住房承租人。公有住房承租人仅指公有住房租赁证或者租赁协议上载明的承租人…”。高德明于2007年进行案涉101室房改购房时，证明其购房者资格最关键的证件为公有住房租用证。而根据（2014）杭西刑初字第617、664、665号刑事判决书认定的事实，案涉公房租赁证系行政机关工作人员采用倒签审批表时间的方式，超越审批权限非法办理。且杭州市西湖区人民检察院于2018年9月21日向杭州市西湖区住房和城乡建设局发送检察建议书，认为案涉租赁证系非法获取，建议对该11处直管公房依法处理。杭州市西湖区住房和城乡建设局依据生效的刑事判决书，于2018年11月5日撤销了高德明持有的案涉《杭州市公有住宅租用证》，并向市房管局提交报告提请撤销高德明范家湾7号101室房改购房资格。市房管局属于事后发现证明高德明购房者资格的公房租用证被撤销，高德明不具备房改购房资格，其进行房改购房不符合房改政策，因此作出案涉撤销房改的决定，并无不当。行政程序方面，市房管局作出案涉撤销房改的决定系基于杭州市西湖区住房和城乡建设局依据生效刑事判决撤销了案涉公房租用证，程序并不违法。高德明的诉讼请求无事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回高德明的诉讼请求。一审案件受理费50元，由高德明负担。 高德明不服，上诉称，一、原审判决遗漏下列事实：被上诉人所属市房保办在作出案涉被诉行政决定行为前，未告知上诉人有陈述权申辩权、要求听证权，且未听取上诉人陈述申辩、未进行听证即作出被诉行政行为的事实。自2018年11月5日杭州市西湖区住房和城乡建设局作出西房租撤字（2018）第5号关于撤销高德明的杭州市公有住宅租用证的决定起，到2018年11月16日西湖区住房和城乡建设局向被上诉人所属的杭州市住房保障办公室签发《关于要求撤销高德明范家湾7号101室房改购房的请示》，到市住保办2018年11月22日作出案涉决定，在此过程中，市住保办从未向上诉人告知拟作出的行政决定内容、上诉人有陈述权申辩权、要求听证权，在未听取上诉人陈述申辩、未进行听证情况下作出被诉行政行为。二、案涉被诉行政行为不具有合法性。（一）本案无法撤销房改和恢复产权，案涉被诉行政行为不能作出且不应作出，市住保办应当告知并允许上诉人变更房改审批。杭房改办［2009］25号《关于进一步规范撤销房改相关程序的通知》〉第七条中有规定，因房改房己拆除灭失而无法撤销房改及恢复产权的，申请人提交相应材料后，可变更房改审批。本案中，案涉房改房因拆迁已于2009年3月22日被收回房屋三证，随后房屋被实际拆除，己灭失。根据《关于进一步规范撤销房改相关程序的通知》第七条规定，房改房已拆除灭失是无法撤销房改及恢复产权的，即本案是无法撤销房改及恢复产权的，所作出案涉被诉行政行为不具有合法性。（二）案涉被诉行政行为损害了他人王小英的合法权益，原本可作出不予撤销房改的决定，从而避免损害他人的合法权益。杭房改办［2009］25号《关于进一步规范撤销房改相关程序的通知》第二条中有规定，撤销房改损害社会公共利益或他人合法权益的，市房改办可作出不予撤销房改的决定。本案中，房改审批时，市住保办确认的是上诉人高德明的购房资格，审批的是高德明的购房申请，虽然是上诉人作为公房承租人和购买人租赁了案涉公房且申请了房改购房，但事实上和法律上均牵涉到上诉人配偶王小英，王小英是房改购房审批权项下的房屋共有权人，是市住保办与上诉人高德明审批行为之外的他人，撤销本案房改，必然损害他人王小英对房屋共有的合法权益。因此，依据杭房改办［2009］25号《关于进一步规范撤销房改相关程序的通知》第二条之规定，本案作出案涉被诉行政行为不具有合法性，不是必须要作出的，原本可作出不予撤销房改的决定，从而避免损害他人王小英的合法权益。三、被上诉人未听取上诉人陈述申辩、未进行听证即作出被诉行政行为属于程序严重违法；原审法院认为“作出案涉被诉行政决定系基于杭州市西湖区住房和城乡建设局依据生效刑事判决撤销了案涉公房租用证，程序并不违法”的观点，观点本身就不是说程序问题，且认为上诉人未进行听证并不违反法律规定的观点，是十分错误的，与行政程序法律规定和立法精神严重违背。（一）行政处罚、撤销相对人利益的行政决定，属于负担性行政行为，依法应当遵循的程序一般包括调查取证、查明事实、告知拟作出行政决定的内容、事实及依据，告知陈述申辩权、告知听证权、依申请履行听证程序，作出行政决定、送达相对人等等。听证是行政法规定的重要程序。听证己成为世界各法治国家行政程序法的一项共同的、也是极其重要的制度。听证是行政机关在作出影响相对人合法权益的决定前，听取行政相对人陈述、申辩、质证的程序。听证是听取利害关系人的意见的重要法律程序。它通过公开、合理的程序将行政决定建立在合法适当的基础上，避免行政决定给相对人带来不利或不公正的影响，从而实现行政管理公平、公正这一崇高的价值目标。听证制度的发展顺应了现代社会立法、执法的民主化趋势，也体现了政府管理方式的不断进步。目前，我国有多部法律规定了听证程序。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条、《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定、中华人民共和国建设部令第66号《建设行政处罚程序暂行规定》第三章第二节、浙江省人民政府令［第83号］《浙江省行政处罚听证程序实施办法》、杭州市人民政府第106号令《杭州市行政处罚听证程序实施规定》是具体规定的听证程序规章，根据浙江省政府法制办浙府法发［2014］10号文件，对于建设行政领域5000元以上罚款即应告知相对人有听证权；市政府规章《杭州市行政处罚听证程序实施规定》则规定更低，对非经营活动中的违法行为处以1000元以上罚款的即应告知相对人有听证权。罚款1000元，对相对人来说影响的或丧失的是1000元价值的财产权利。（二）本案涉及上诉人300万元之巨的重大财产权益，关系到价值300万元的物权这种重大重要权利丧失或被剥夺，上诉人应依法享有听证权。本案中，案涉杭州市公有住宅租用证所对应的西湖区三墩范家湾7号101室，经2007年房改审批、房屋登记、2009年产权调换拆迁、2017年回迁、现已转化为位于西湖区，上诉人该回迁房进行了装饰装潢，目前该房产市场价值300万元左右。1000元的罚款，相对人都能享有听证的法定权利，本案是影响的是上诉人的一套住宅，是最基本的生存空间，也是唯一的居住场所，市房保办撤销案涉房改审批，对行政相对人即上诉人来说，影响的是价值300万元的房产，关系到价值300万元的物权这种重大重要权利丧失或被剥夺，上诉人应当享有听证权，市住保办在作出被诉行政行为前本应履行调查、告知、听证、送达等法定程序，即使要撤销房改审秕，也应让上诉人享有充分的知情权、陈述权、申辩权、听证权等，通过公开、合理的程序将行政决定建立在合法适当的基础上，才符合行政法关于程序的规定，才符合依法行政、法治治国的要求。（三）原审法院认为作出案涉被诉行政决定系基于杭州市西湖区住房和城乡建设局依据生效刑事判决撤销了案涉公房租用证，程序并不违法的观点，这观点本身说的完全不是程序问题，说的是作出案涉行政行为的事实依据问题，完全不对题，原审法院不审查行政程序有无符合法律法规规章，以及符合哪部法律、法规与或规章，是完全错误的，行政行为的事实依据与行政程序完全是两码事。生效判决书确认的事实，是可以作为定案的依据，但这只是局限于事实认定层面，不管是生效刑事判决认定的事实，还是市住保办依职权调查取证查明的事实，无非就是一个事实的来源不同而已，对于依据该事实对相对人作出撤销利益的行政行为，还是得遵循相应的行政程序，这是法律对行政机关行政的要求，行政机关自己不能随意不履行，行政机关不能剥夺相对人在行政程序法上的权利，不能简单认为依据生效判决书认定事实作为依据作出负担性行政行为就没有听证的必要，不能自己认为不需要听证就不告知听证权。现市住保办在未听证的情况下直接作出被诉行政行为，在上诉人不知情的情况下直接撤销房改审批，被上诉人随意剥夺了上诉人在行政程序法上的权利，被上诉人违反了法律规定，行政程序上严重违法。四、原审判决在适用法律上存在错误，应子纠正。本案中，市住保办作出案涉被诉行政行为，实体上和程序上均没有充足的事实上的依据，也没有正当性的依据，更没有任何法律上的依据，既没有法律依据，也没有法规依据和规章依据，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销被上诉人作出的案涉行政行为。原审法院认为上诉人一审诉讼请求无事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定作出判决，是十分错误的。五、上诉人系合法获得了范家湾7号101室直管公房的租赁权，系合法获得了案涉房改审批，房改审批完全不应当被撤销。原杭州市西湖区房管局于2001年10月将范家湾7号101室直管公房分配给上诉人，就是上诉人经批准获得公房租赁权，2005年上半年的发证行为，是从书面形式上再次确认上诉人获得租赁权，原西湖区房管局的授予公房租赁权行政行为、市住保办的房改审批行为均是授益行政行为，不管是基于上诉人对行政行为的信赖，还是基于对行政行为稳定性的预期，即使原西湖区房管局违法违规发证而被撤销，不代表市住保办还应对范家湾7号101室的房改审批行为进一步撤销；租用证被撤销的原因是原西湖区房管局自身违法违规发放，原告没有违法、没有违规、没有其他不正当手段，因行政机关自身原因导致的违法行政行为，赋予相对人利益且此后令相对人基于合法行为而产生的多项后续行政权利和利益，从保护相对人权益以及规范行政机关依法行政、行政违法应自身承担责任等角度，后续权利和利益不应当再被撤销；基于该公有住宅租赁权和房改审批，上诉人租住五年多，并取得了房屋所有权，后续进行了产权调换拆迁、回迁、回迁房装饰装潢等行政、民事法律行为，对合法审批后获得的权益己经多次转化产生了一系列行政权和物权等权利，房改审批明显不应被撤销；原范家湾7号101室房改房是上诉人及其家庭的唯一住宅，撤销房改将必然引起收回房屋导致上诉人及其家人无房可安身，房改审批明显不应被撤销；上诉人在房改审批过程中没有违法，而被上诉人认定上诉人的承租权系违法取得没有任何事实依据，撤销没有任何法律依据；被诉的行政行为主要证据明显不足、适用法律法规错误且明显不当。综上，请求：1.撤销（2019）浙0106行初125号行政判决，改判撤销被上诉人所属的杭州市住房保障办公室作出的杭住保办［2018］48号关于撤销西湖区的决定书及对应的行政决定行为；2.判令由被上诉人承担一审、二审的诉讼费用。 被上诉人市房管局答辩称，原审法院认定事实清楚。合法承租公有住房，是房改购房的前提条件。案涉《决定》是西湖区住房和城乡建设局（原西湖区房产管理局）发现上诉人所持杭州市西湖区三墩范家湾7号101室的《杭州市公有住房租用证》（以下简称租赁证）违法后依法纠错并上报的情况下，由市房管局所作的进一步纠正行为。根据（2014）杭西刑初字第617、664、665号生效刑事判决书，已经审理查明该租赁证的办理经过，系采用倒签审批时间表、倒签租赁证时间的方式，超越权限非法办理的。且杭州市西湖区人民检察院于2018年9月21日向杭州市西湖区住房和城乡建设局发送检察建议书，认为案涉租赁证系非法获取，建议对该11处直管公房（包括范家湾7号101室）依法处理。后杭州市西湖区住房和城乡建设局依据生效的刑事判决于2018年11月5日依法作出了《关于撤销高德明的杭州市公有住宅租用证的决定》，并被生效的（2019）浙0106行初12号、（2019）浙01行终680号行政判决书羁束。市房管局基于杭州市西湖区租用证的决定及相关生效裁判文书作出案涉《决定》并无不当。原审法院依据《行政诉讼法》第六十九条规定驳回上诉人诉讼请求，适用法律正确。请求维持原判，依法驳回上诉人的上诉请求。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，杭政发〔1995〕12号《杭州市市区出售公有住房管理办法》第四条第一款规定：“购买公有住房的对象是具有本市城镇常住户口的公有住房承租人和新分配住房的职工。承租人放弃购买的（本人今后不得再要求安排住房），可由其家庭推定同户居住的直系亲属购买。”第十七条规定：“公有住房出售程序：1.申请。由购房申请人到住房产权单位领取并如实填写《购买公有住房申请表》，交所在单位签具意见，同时出具工龄证明。由申请人将申请表和工龄证明送住房出售单位，并交验有效证件（租赁证、身份证、户口簿）。……”据此，公有住房租赁证是办理公有住房房改审批的材料之一。杭州市住房制度改革办公室《关于进一步规范撤销房改相关程序的通知》第一条规定：“需撤销房改的情形：……（四）申请房改时存在其他隐瞒事实、弄虚作假或违反房改政策的行为的。”本案中，根据（2014）杭西刑初字第617、664、665号刑事生效判决，案涉公房租赁证系行政机关工作人员采用倒签审批表时间的方式，超越审批权限非法办理。杭州市西湖区住房和城乡建设局依据生效的刑事判决书，于2018年11月5日撤销了案涉公有住房租赁证，并向被上诉人申请撤销高德明的房改购房。被上诉人经审查作出被诉《关于撤销西湖区的决定》，具有事实和法律依据，上诉人关于被诉决定没有法律依据的上诉理由不能成立。上诉人不服杭州市西湖区住房和城乡建设局撤销其公有住房租赁证的行为诉至人民法院，本院作出（2019）浙01行终680号生效判决，对其诉请未予支持。据此，上诉人关于其合法获取公有住房租赁权的上诉理由不能成立。本案不符合《关于进一步规范撤销房改相关程序的通知》第七条规定的可变更房改审批的情形，上诉人诉请变更房改审批的理由不能成立。市房管局依照《关于进一步规范撤销房改相关程序的通知》第三条之规定，作出被诉决定，程序上并无不当。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人高德明负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴宇龙 审判员  廖珍珠 审判员  刘 斌 二〇二〇年七月十日 书记员  毛艺斐 附本判决适用的法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。