江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终231号 上诉人（原审被告）如皋市长江镇人民政府，住所地如皋市。 法定代表人许薇，镇长。 应诉负责人陈红军，副镇长。 委托代理人王国华，江苏如港律师事务所律师。 委托代理人尤京钰，江苏如港律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）潘洪美，女，1970年1月12日生，××族，住如皋市。 委托代理人刘妙勤，北京盈科律师事务所律师。 委托代理人温晓敏，北京盈科律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）王某，男，1969年11月5日生，××族，住如皋市。 委托代理人潘洪美，女，1970年1月12日生，××族，住如皋市。系王某之妻。 上诉人如皋市长江镇人民政府（以下简称长江镇政府）因与被上诉人潘洪美、王某撤销行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初872号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院认定，潘洪美、王某系夫妻关系，住如皋市××组，在该组有从王某父母分户分得的房屋，潘洪美、王某在该房屋内经营瓷砖等建筑、装潢材料零售并领取营业执照。2018年10月22日，王某补领的营业执照载明个体工商户注册日期为2011年2月28日。 2018年因北方汤臣、华永悬架军民融合产业园项目拟选址如皋市长江镇二案社区××组及永平社区××组地段，潘洪美、王某户从父母处分得的房屋在该选址范围内。2018年10月18日，长江镇政府组织包括天圣公司在内的四家评估公司对案涉地块内的房屋进行勘察、核补和测算，并制作了评估报告。对潘洪美、王某户现场勘察登记表由天圣如皋公司盖章。2018年10月22日，天圣公司对潘洪美、王某户房屋作出房屋搬迁补偿评估报告单，估价结果显示：实测面积115.68平方米，认定合法面积62.75平方米，无证面积22.93平方米，房屋重置价74345元，并附房屋平面示意图。评估报告单下方加盖天圣如皋公司的公章，并由评估员戴海云、殳明珠签名。2018年11月4日，长江镇政府召开集中签约动员会，11月6日进行了集中签约。签约当天，潘洪美、王某与长江镇政府确定潘洪美、王某户的搬迁补偿款145723元，潘洪美及长江镇政府工作人员尹建设在《证明》上签字，该《证明》载明：“二案社区27组王某户已签订搬迁协议”“合计145723元”，其余安置面积、协议搬迁补偿款、先预算过渡费、先签约奖等处皆为空白，《证明》空白处另书写“不包括营业执照”。当日，潘洪美在另一份空白的《搬迁协议书》上签字。2018年11月20日，潘洪美在《被搬迁房屋交接手续》上签字，后将房屋交给拆迁公司拆除。后该协议由长江镇工作人员进行了完善，其中协议第二项载明，“搬迁补偿款界定”，包括房屋类补偿明细及合计129702元，其他类补偿明细及合计25720元，合计搬迁补偿款155422元，第三项“搬迁过渡费”3339元，第四项“搬迁奖励”包括先签约奖5565元，先交房奖5565元，第五项有关安置的条款全部划去，协议第六项协议总额处填写为169891元，协议尾部由长江镇政府签字盖章，社区书记、工作组组长、分工党政领导签字，办公室审核处签有“杨淑萍”并另注明“无安置”字样。潘洪美在获得该份协议后，就协议未体现安置房屋情况向长江镇政府主张安置权利未果。长江镇政府工作人员尹建设出庭证言及潘洪美的陈述均可证实2018年11月6日，潘洪美签订《证明》时，长江镇政府工作人员告知由于具体工作人员分工不同，故签订《证明》仅系针对补偿款部分。潘洪美曾要求所在村村书记协调潘洪美户安置房屋事宜，村书记答复潘洪美将向领导汇报沟通。 还查明，2003年因疏港公路建设，王某户自建的房屋被拆除，后直至2009年，潘洪美、王某户以无房户的身份被安置在如皋春江花苑。 2019年7月17日，潘洪美、王某向一审法院提起诉讼，请求撤销其与长江镇政府所签订的《搬迁协议书》。 一审法院认为，行政协议系行政机关通过与行政管理相对方在平等协商基础上订立的具有行政法上权利义务内容的协议，系行政主体为达到其行政管理目的而运用的一种法律手段，因此，行政协议兼具行政性与合同性的双重属性。虽相较于行政机关单方作出的行政行为，行政协议具有其特殊性，但行政协议仍属于行政行为范畴，对其合法性进行审查，也可从实体、程序两方面进行。行政协议的实体合法性应包括协议主体适格、意思表示真实、内容合法有效等方面，程序合法性则要求行政协议的订立程序合法，即协议订立的顺序、步骤、时限及订立协议所采用的方式等应当合法。 具体到本案而言，第一，协议主体是否适格的问题。案涉协议系针对潘洪美、王某位于二案社区二十七组由王某父母分配的房屋的搬迁补偿事宜而签订，双方均认可协议所涉房屋的权利人系潘洪美、王某，长江镇政府陈述该房所在区域的房屋、土地的搬迁补偿采用协议搬迁的方式，并非遵循法定征收的程序，并认可其系该协议搬迁项目的搬迁补偿安置主体，故案涉协议双方主体适格，协议采用书面形式也符合形式要件。第二，协议内容是否合法的问题，案涉《搬迁协议书》约定内容包括房屋、附属设施、树木补偿，宅基地、农机具、非居用房、广告牌、大田树木类补偿，搬迁过渡费，搬迁奖励，合计补偿169891元。对于具体数额，在协议搬迁之下，评估机构的评估结论可以作为协议双方协商的依据之一，本案评估过程中，评估公司及评估人员的资质确实存在瑕疵，若双方经协商确定补偿款数额等项目，协议仍具有约束力，但双方2018年11月6日形成的《证明》载明补偿款145723元，并注明不包括潘洪美、王某在案涉房屋中领取营业执照进行经营可获得的补偿款。长江镇政府陈述《搬迁协议书》与《证明》差额系增加了非居住用房补偿、领取营业执照的补偿、广告牌的补偿等费用，但对于《证明》以外费用的数额，长江镇政府并未与潘洪美、王某协商一致而确定。尽管《搬迁协议书》填写的补偿款总额多于《证明》载明的补偿款，但增加部分系漏项的补偿，并非针对双方商定项目增加补偿，故具体数额确定仍应由双方协商确定，而非如长江镇政府所言比《证明》的补偿款有所增加即为不侵害潘洪美、王某的利益，故协议约定的补偿款内容缺乏合法性。第三，意思表示是否真实的问题。行政协议的合约性系审查行政协议合法有效的重要因素之一。《中华人民共和国合同法》规定合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方。即便行政协议具有行政性的特点，但行政机关与相对人订立行政协议应当协商一致，体现双方的真实意思表示。本案中，潘洪美、王某表示在与长江镇政府工作人员协商过程中要求相应补偿款并安置房屋两套，协议载明的内容并非其与长江镇政府协商的内容。庭审中，长江镇政府亦认可潘洪美在《搬迁协议书》上签字时，协议内容为空白，具体内容均由长江镇政府的工作人员后续填写。长江镇政府认为形成于前的《证明》即为《搬迁协议书》的基础证据，但该证明记载内容仅有王某户所在具体地址及可获得的补偿款。在《证明》上签字的参与协议搬迁的工作人员尹建设出庭作证时陈述，《证明》约定的补偿款不包括非居住用房的补偿，潘洪美于11月6日当天提出了安置两套房屋的要求，但其答复按照政策执行，证人尹建设同时陈述由于工作人员分工不同，其仅负责谈补偿款，安置房屋的问题并非由其负责，故其未对潘洪美、王某的要求作正面答复。结合潘洪美、王某及出庭证人的陈述，显然可以说明《证明》仅是对于补偿款数额的协商，并不包含是否应予安置、如何安置的问题，且负责协商补偿款的工作人员并非负责协商安置房屋的工作人员。因此，对于是否已经与潘洪美、王某就房屋安置问题达成一致意见，应当由长江镇政府举证证明，但长江镇政府并无证据证实其主张的潘洪美、王某不符合安置条件已向潘洪美、王某作出说明，且双方已经协商一致。从潘洪美、王某提供的潘洪美与所在村村书记的聊天记录可见，潘洪美向村书记明确了要求予以安置，且村书记表示向领导汇报、协调处理。潘洪美提供的与尹建设等工作人员的电话录音也表示潘洪美始终主张安置两套房屋，长江镇政府的工作人员也未明确拒绝。因此，从本案证据看，潘洪美对于协议内容的意思表示应为安置房屋及补偿款，现协议内容并非潘洪美的真实意思表示。第四，协议签订程序是否合法的问题。《中华人民共和国合同法》第十三条规定，当事人订立合同，采取要约、承诺方式。即要约人首先表达出和他人订立合同的意思表示，且要约内容具体确定，一经受要约人承诺，要约人即受该意思表示约束，此后受要约人作出同意要约的承诺表示，双方经过接触、洽商并最终达成意思表示真实、不违反法律法规强制性规定、不违反公序良俗的协议。行政协议是特殊的合同，除了满足一般合同订立的程序，也要求行政机关按照协议所需达成的行政管理目标而履行相应的行政程序。本案中，长江镇政府对案涉地块的协议搬迁制定了《长江镇（如皋港区）新农村建设集体土地房屋搬迁补偿安置实施意见》，作为搬迁补偿安置的政策依据，该实施意见明确规定了搬迁安置人口确认、合法建筑面积认定、搬迁评估、补偿奖励结算、安置等内容，显然在最终签订协议之前，行政机关应当在与相对人协商一致的基础上对于安置人口、合法建筑面积予以认定，并依据实施意见的精神选定具备资质的评估机构对被搬迁房屋进行评估，在与相对人充分协商达成一致的基础上才能签订协议。然长江镇政府并未按照上述程序实施，出具评估报告与实施评估行为的公司主体不一致，参与评估的工作人员仅有上岗证而无资质，长江镇政府与王某、潘洪美商定部分协议内容的情形下，即要求潘洪美在空白协议上签字，明显违反程序正当原则。 综上，被诉《搬迁协议书》并非王某、潘洪美的真实表示，内容不合法，订立协议的程序亦不正当。王某、潘洪美主张撤销该协议，应予以支持。但需说明的是，否认《搬迁协议书》的效力，并非支持王某、潘洪美安置两套房屋的主张，对于王某、潘洪美根据案涉搬迁项目的政策规定，应如何补偿安置，仍应由双方依据相关政策规定，共同协商以重新达成协议。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决撤销潘洪美、王某与长江镇政府签订的落款日期为2018年11月20日的《搬迁协议书》。 上诉人长江镇政府上诉称，上诉人与被上诉人已经就案涉房屋的补偿安置问题达成一致意见，双方在此基础上所形成的《搬迁协议书》合法有效。上诉人在搬迁过程中，曾多次宣传和告知安置补偿政策，潘洪美、王某户应当知晓案涉房屋不属于非居住用房，以及因其在其他地块搬迁时已经享受过安置房安置政策，在本次搬迁过程中不能重复享受安置房待遇的情况。潘洪美、王某户对评估结果、补偿金额、安置方式并无异议，潘洪美、王某户自愿在《证明》及《搬迁协议书》签字，并自愿将房屋交付拆除，均表明案涉《搬迁协议书》的签订，系潘洪美真实意思表示，并不存在欺诈、胁迫、重大误解、显失公平等依法应予撤销的情形。一审判决撤销被诉协议违反法律规定，请求本院撤销一审判决，依法改判驳回潘洪美、王某的诉讼请求。 被上诉人潘洪美、王某辩称，案涉被搬迁的房屋是被上诉人的合法财产。上诉人在与被上诉人协商房屋搬迁补偿过程中，曾明确表示将安排被上诉人两套安置房，并对被上诉人领有营业执照用于经营的房屋另行补偿，被上诉人遂在上诉人提供的空白《搬迁协议书》上签字及将房屋交付拆除。但之后上诉人的工作人员没有将上述协商内容填入搬迁协议中，并拒绝对被上诉人提供安置房，明显侵犯被上诉人的合法权益，该《搬迁协议书》依法应予撤销。请求本院驳回上诉，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决一致，本院予以确认。 本院认为，行政协议是行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案上诉人与被上诉人就房屋搬迁补偿问题所订立的协议，符合行政协议的上述特性，应认定为行政协议。本院在审查当事人提出的撤销行政协议的诉讼请求是否成立时，应当依照行政、民事法律法规的规定，对协议是否合法，是否存在应予撤销的法定情形等进行审查判断。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、第三项的规定，行政行为主要证据不足或违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。根据《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条第二项的规定，意思表示真实，是民事法律行为应当具备的条件。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第一项规定，因重大误解订立的合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。 本案中，案涉协议系关于被上诉人房屋搬迁补偿安置的协议，被搬迁房屋的概况、性质，对被上诉人的各项具体补偿金额、当事人选择安置房安置还是选择货币安置，均应是协议的重要组成部分。双方对上述事项完全协商一致，是协议签订的基础条件，也是行政协议程序合法的基本要求。案涉协议签订之前，尽管双方当事人就搬迁房屋的价款曾有过协商，并均在《证明》上签字，但该证明中仅载明了合计补偿金额，并未特别标明该补偿金额为货币安置补偿金额还是进行安置房安置的补偿金额，且被上诉人在该证明中还签署了“不包括营业执照”的内容。依据该《证明》，不能认定双方当事人就安置补偿总价额及安置补偿方式已经达成一致意见。事实上，该《证明》中载明的补偿金额，体现的是被搬迁人不享有购置低价位安置房权利的货币补偿，还是被搬迁人享有购置低价位安置房权利的补偿，对被搬迁人的搬迁补偿利益存在重大影响。而案涉《搬迁协议书》系在《证明》的基础上形成，《搬迁协议书》系上诉人提供的格式合同，被上诉人签名时，该格式合同中具体补偿、安置内容均为空白。现《搬迁协议书》中所载明的内容均为上诉人事后自行添加。《搬迁协议书》与《证明》的内容相比，上诉人不仅对补偿金额进行了调整（《证明》中载明的补偿总金额145723元，被调整为169891元），上诉人还将格式协议中关于选择安置房安置的部分内容全部划去。上诉人并未就该调整和删划征得了被上诉人同意提供任何证据。可见，本案认定协议系经双方协商一致、协议的内容得到了被上诉人确认的证据不足，行政协议的程序违法。一审法院认定协议内容并非被上诉人真实意思表示并据此撤销被诉的《搬迁协议书》并无不当。上诉人提出案涉《搬迁协议书》是双方协商一致订立、协议内容合法有效的诉讼主张，缺乏事实依据，本院不予采信。 需要指出的是，因双方当事人对协议内容存在重大误解和分歧，协议不能认定为双方协商一致所签订而判决撤销协议，并不意味着被上诉人一审中提出的上诉人应当对其安置两套安置房的主张必然成立。对被上诉人的该项安置补偿主张是否成立，应由双方根据法律法规及案涉搬迁项目相关政策协商确定。 综上，被诉行政协议的签订存在行政程序违法、协议的相关内容系上诉人单方添加和删改、协议的签订不能认定为被上诉人真实意思表示等违法情形，依法应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人如皋市长江镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇二〇年七月二十七日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；