云南省保山市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）云05行赔终41号 上诉人（原审原告）林红，女，1968年3月24日生，汉族，保山市隆阳区人，住隆阳区。 委托诉讼代理人顾冬庆，北京京平律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 被上诉人（原审被告）保山市隆阳区城市管理综合行政执法局。 统一社会信用代码：115330015896013773。 机构地址：云南省保山市隆阳区兰城路58号。 法定代表人李绍勇，局长。 参加诉讼机关负责人杨宏云，副局长。 委托诉讼代理人夏润兰、杨徐存，云南春裕律师事务所律师。代理权限：均为特别授权代理。 原审原告林红因与原审被告保山市隆阳区城市管理综合行政执法局（以下简称综合执法局）行政赔偿一案，不服保山市隆阳区人民法院于2019年11月11日作出的（2019）云0502行初37号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，并于2020年3月26日在本院123号法庭与本院（2020）行赔终25号、29号、32号、33号、37号、38号、42号七案合并公开开庭审理。上诉人林红及委托诉讼代理人顾冬庆，被上诉人综合执法局副局长杨宏云及委托诉讼代理人夏润兰、杨徐存到庭参加诉讼。本案经向云南省高级人民法院报请批准延长审限三个月，现已审理终结。 原审法院认定，原告林红系保山市隆阳区村民。2012年下半年，原告自行在祖遗地上建盖后在该房屋居住。2013年5月2日，被告综合执法局作出《行政处罚决定书》，因原告违反《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定，对原告做如下行政处罚：1、处罚金11200元，2013年5月13日被告及保山市隆阳区永昌街道办事处向原告出具收到原告罚款5600元的《云南省罚没收入专用收据》一张。后原告房屋涉及棚户区改造，因拆迁补偿面积发生争议，原告与拆迁部门未达成拆迁补偿协议。2016年8月18日，被告作出《限期拆除违法建筑公告》和《强制拆除违法建筑催告书》，并送达原告，责令原告限期拆除违法建筑。2016年11月18日，被告作出《行政强制执行决定书》，但未送达给被告。2017年4月18日，被告强制拆除了原告的房屋，将原告屋内物品拆除后送到下村片区2011年项目14幢1单元905号、906号房间内安放。2017年5月4日，原告提起行政诉讼，审理后作出（2017）云0502行初37号《行政判决书》，判决确认被告强制拆除上述房屋的行政行为违法。原告不服向保山市中级人民法院提起上诉，该院作出（2018）云05行终17号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。2019年2月13日，原告通过邮寄的方式向被告递交《行政赔偿申请书》，请求被告承担行政赔偿责任。2019年4月12日，被告作出隆城管不赔（2019）12号《不予赔偿决定书》，被告于2019年4月16日向原告送达该决定书，原告不服，遂向法院诉讼。 原审人民法院认为，隆阳区住房和城乡建设局、保山市国土资源局隆阳分局2013年3月29日联合下发隆住建发﹝2013﹞56号《隆阳区城乡居民违法用地建设处置工作实施细则》第七条规定，“未取得土地、规划许可手续，不属于无法采取改正措施消除影响且无权属争议、符合一户一宅规定、不在基本农田范围内的已建、在建项目：1、2011年12月31日（含）以前已建的，通过登记进行违法确认，建立违法档案，分别处占地面积每30元/㎡和处工程造价5%的罚款；当房屋征收时，不予补偿，给予现行评估价70%的补助。……”保山市隆阳区人民政府隆政发﹝2016﹞10号《隆阳区人民政府关于居民违法建房处罚行为自查自纠的意见》“一、多罚少建类：……（二）土地手续不合法的，分3类情况处理：……3.处罚时已建成的不予退款，房屋征收时按照实测面积认定。”本案中，原告被强制拆除的房屋中有400㎡，于2013年5月2日经过被告综合执法局和隆阳区永昌街道办事处进行了罚款，且原告在规定期限内缴纳了应缴罚款，在被告作出的《行政处罚决定书》中，分别载明“行政处罚后符合完善规划许可手续”和“处罚后做违法确认登记”，视为原告该部分房屋得到了被告综合执法局的认可，符合上述两个文件规定。根据上述文件和法律规定，被告应按照隆阳区人民政府制定的拆迁补偿政策对原告的上述房屋进行赔偿。关于该房屋的建筑面积和占地面积，原告提交的《申请书》《老宅基地使用权权属证明》《行政处罚决定书》和《云南省罚没收入专用收据》及被告提交的证据可知：被告认定并罚款的砖混房屋建筑面积400㎡，占地面积为291.05㎡（村、组认定为祖遗地）,故对原告请求撤销被告作出的《不予赔偿决定书》的第一项诉讼请求，予以支持。关于原告主张被告恢复原告480.21㎡房屋或赔偿房屋折价款10564620元的第二项诉讼请求，已被被告认定并罚款的砖混房屋建筑面积400㎡，占地面积为291.05㎡，该两项应按照隆阳区人民政府制定的棚户区改造拆迁补偿政策给予赔偿，即房屋补偿400㎡×1.1×3400元/㎡＝1496000元，土地补偿291.05㎡×120元/㎡＝34926元，合计1530926元，该项诉讼请求，部分支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“……当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”因原告房屋部分符合隆阳区人民政府制定的拆迁补偿政策，被告应对原告符合赔偿政策的房屋附属物及设施、装修装潢损失予以赔偿，对原告房屋附属物设施及装饰装修损失酌情认定为211742元，故对原告的第三项要求被告赔偿房屋附属物设施105050元和第五项要求被告赔偿装修装潢损失329309元的诉讼请求，部分支持，予以支持211742元。关于原告的第四项诉讼请求屋内物品及其他财产损失92017元，被告已将原告屋内物品拆除后送到下村片区2011年项目14幢1单元905号、906号房间内安放房屋内，并登记造册，且原告未提交充分证据证明其损失存在，不予支持。关于原告的第六项诉讼请求律师费30000元不是原告的直接经济损失，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，不予支持。原告的第七项诉讼请求房屋租赁费未提交证据予以证实，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第十五条、第三十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定，经审判委员会讨论并决定，判决：一、撤销被告隆阳区城市管理综合行政执法局作出的隆城管不赔（2019）12号《不予赔偿决定书》；二、由被告保山市隆阳区城市管理综合行政执法局赔偿原告林红房屋及土地损失合计1530926元，加上房屋附属物及设施、装修装潢损失211742元，合计1742668元，于判决生效后三十日内付清；三、驳回原告林红的其他诉讼请求。 上诉人林红诉称：1.被上诉人对违法强拆房屋应参照周边市场价以实际面积予以补偿。强拆行为被确认违法后，上诉人需重新购置房屋继续生活，但被上诉人赔偿标准过低，致使上诉人无法重新购置同等地理位置、面积房屋，大大降低了上诉人的原有生活水平，且对房屋面积的认定与实际存在较大差异，严重损害上诉人财产权益；2.应当以强拆行为被确认违法之日为时间点确定房价；3.应当赔偿律师费用，上诉人聘请律师为主张受损权益的救济或避免损失扩大而支出的合理费用，属于现有财产的直接减损，应纳入赔偿范围；4.应合理赔偿屋内损失、装修装潢损失及租赁损失费用，上诉人已依实际情况提供了损失清单，被上诉人及法院应结合本案其他证据合理确定损失，一审法院认定较低，远不能弥补相应损失。综上，一审认定事实不清，法律适用错误，请求：1.撤销云南省保山市隆阳区人民法院作出的（2019）云0502行初37号《行政判决书》，并依法改判或发回重审；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。 庭审中，上诉人林红补充要求归还房屋、土地。现在赔偿的钱购买不到相同面积的房屋，这几年的损失如何计算，要求按照真实的面积赔偿。 委托代理人补充认为：1.关于涉案房屋是否应该确定为违法建筑。在本案中，强拆发生的背景是由于在政府征收实施过程中，与上诉人不能就补偿达成协议，在此情况下以拆违为手段实施非法拆迁，其行政目的不具有正当性。上诉人的房屋虽然由于历史原因，存在程序上的瑕疵，没有办理相关的手续。但是由于农村发展及行政管理的实际情况，被上诉人也承认了，在实际的执法过程中是由街道办以及社区进行了一些处罚行为存在不规范，上诉人所在村落、农村集体土地上房屋，普遍存在着执手续不全或者没有手续客观事实，本身上诉人不存在过错，相反这种管理现状的混乱，很大程度上是行政机关造成的。在本案中政府为了推进征收实施工作，已经与大部分像类似的村民的房屋签订了补偿协议，而因为上诉人没有签订补偿协议，政府便不遵守法定的征地组织实施的程序，而进行将上诉人的房屋认定为违法建筑，并强制拆除。其执法目的不是为了严格农村土地管理，而是为了规避法定的征地实施程序，加快拆迁进程，属于滥用职权，据此作出的相关的处罚决定等法律文书，法院均应不予认可。而且结合本案涉案所谓的一些处罚决定，并没有依法向上诉人进行过送达，对上诉人是不产生法律效力的。所以上诉人认为，上诉人所建的房屋其目的并不是为了骗取国家征地补偿款，或者临时枪建，其实际的用途是用于全家的居住，恳请法庭从综合方面考虑确认，对房屋的性质进行定性；2.对房屋的赔偿的范围以及原则问题，上诉人认为由于本案发生在征地拆迁过程中，上诉人只是由于与政府就征地拆迁补偿没有达成一致意见，因此在本案涉及的赔偿过程中，应当保障上诉人的赔偿不低于其依法应当获得的补偿。补偿价格应当参照附近类似商品房的价格，以保障上诉人能在同样的地段能买到同样大小、用途、面积的房屋，以保障其居住权，并且居住生活水平不降低；3.涉及的房屋的装修装饰以及室内物品问题。被上诉人对装修装饰没有采取任何措施，对室内物品也没有依法通过第三人或者公证处进行独立的公正、鉴证、搬迁。至今也没有通过任何独立的第三方通知上诉人领取，或者当面清点，所以也应当对该部分承担赔偿责任。 被上诉人隆阳区综合执法局在法定答辩期内未提交书面答辩状，庭审中当庭辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公平公正。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，上诉人未经规划许可，所建设的房屋系违法建筑。答辩人的行为属程序违法，实体处理并无不当；且上诉人房屋已被规划部门确定为需要拆除的违法建筑。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，国家保护的是合法权益，对违法建筑的拆除不会产生国家赔偿。2.虽然建设本身违法并不意味着建筑材料亦随之变成非法财物，但上诉人应就拆除行为是否造成损失、具体损失数（金）额多少承担举证责任。上诉人提供的证据不能证实其建筑材料损失的具体数（金）额，且不存在归责于答辩人的情形。建筑物一旦被拆除，建筑材料被再次利用的可能性小，即使强制拆除的方式不恰当，也不会造成建筑材料的过度毁损，且强制拆除前，已告知上诉人权利救济，并未剥夺其自行拆除及尽量保留建筑材料使用价值的机会，故案涉建筑材料不属于赔偿范围。3.上诉人应承担举证不利的法律后果。原告对行政行为造成的损害提供证据法律预先规定，因被告行为导致的举证困难，才由被告承担举证责任，且应根据《行政诉讼法》第一百零一条规定，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条和第九十一条相关规定，分别承担相应的举证责任和证明责任。同时根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，上诉人应当承担举证责任。综上，被答辩人的上诉请求无事实、法律依据，二审人民法院应当依法驳回被答辩人的上诉请求，维持原判。 庭审中，被上诉人隆阳区综合执法局委托诉讼代理人补充认为：1.关于该两案赔偿面积的认定问题，一审法院已经查明该所涉案的房屋确系没有取得相应合法的许可，依据《云南省城乡规划条例》《云南省农村住房建设管理办法》以及其他相关法律法规的规定，其确系违章建筑、违法建筑，只不过因其建盖的时间以及其本身的一些特点是符合了《隆阳区城乡居民违法用地建设处置工作实施细则》以及《隆阳区人民政府关于居民违法建房违法行为自查自纠意见》的规定，相关部门进行了相应的处罚，并由上诉人缴纳罚款后，可以对已处罚的面积视为转化为合法性。故而对于已进行处罚并缴纳罚款的该部分面积予以赔偿，同样对于超出了已罚款的面积在拆除时仍为违法建筑，故而对超出处罚面积的部分是不应予以赔偿；2.关于赔偿标准的问题。所涉案房屋被处罚的面积，已被视为合法化，即本身应纳入到征收补偿的范围。依据隆阳区人民政府制定的拆迁补偿的政策以及标准来进行赔偿，故一审法院所适用的赔偿标准是准确的，关于赔偿标准的计价方式的问题，本一系列均属于集体土地，在这个集体土地上所建盖的房屋是本身不能正常地进入到市场自由交易的，不能参照或者依据国有土地地上房屋的计价方式来进行计价。3.针对该房产所涉及的装修以及附属设施的问题，这部分的赔偿没有达到上诉人在一审所诉求的水平是因为其是承担了举证不利的责任，上诉人就该部分的赔偿损失所列举的证据是无法形容。完整的证据锁链来证实待证，故而其应当承担举证不利的责任。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求依法判决驳回上诉人的上诉请求。 庭审中，出庭机关负责人补充认为：1.自留地与宅基地有区别，宅基地系经审批为建设用途的农用地，自留地未经审批不得用作建设用地；2.关于拆旧建新行为，上诉人主张原房屋不能满足居住需求以及申请未获审批等理由不能作为界定房屋为合法建筑的依据；3.行政执法程序问题并不能改变案涉土地或房屋未经审批违法的实际问题。并与代理人共同补充认为，上诉人超出行政处罚的面积建盖的部分，不符合城乡规划部门规划的面积，一审对于涉案房屋判决赔偿的，所认定的基础以罚款面积进行计算符合法律规定。 一审审理过程中，原审原告林红向一审法院提交以下证据材料（均为复印件）：1.身份证、一审《行政判决书》、二审《行政判决书》，以证实：被告强制拆除原告房屋的行政行为被法院确认为违法；2.房屋拆除前照片、周边房屋价值证明材料、房屋附属物及设施损失清单、房内财产及其他财产损失清单、房屋装饰装潢损失清单，以证实：违法强制拆除行为对原告的合法财产造成的具体损失；3.不予赔偿决定书，以证实：原告作出被诉行政行为。 一审审理过程中，原审被告隆阳区综合执法局于法定期限内向一审法院提交以下证据材料及适用法律依据（均为复印件）：1.国内标准快递单、行政赔偿申请书、不予赔偿决定书、不予赔偿决定书送达回证、送达现场照片，以证实：《不予赔偿决定书》程序合法；2.案件受理登记表、违法案件立案登记表、案件调查终结报告、现场检查（勘察）笔录、违章建筑照片，以证实：涉诉建筑已被确认为违法；3.（2018）云05行终17号行政判决书，以证实：保山市中级人民法院已经依法认定对辖区内建设行为的认定是被告的法定职责；4.隆阳区青华街道棚户区改造拆迁照片资料，以证实：2017年4月18日拆除原告房屋时清理了房屋内的物品；5.《国家赔偿法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政处罚法》《关于规范城乡行政处罚裁量权的指导意见》《国务院关于进一步推进集中行政处罚权工作的决定》部分条款。《云南省政府关于保山市隆阳区开展城市管理综合行政执法工作的批复》云政复【2010】44号。隆阳区人民政府文件【隆政法】2010（55）号、隆阳区关于进一步推进相对集中行政处罚权和实行城市管理综合行政执法工作的实施方案（试行）、中共保山市隆阳区委办公室文件（隆办法【2011】163号），以证实：行政行为所依据的法律、法规、规范性文件。 经庭审质证，一审法院认为原告提交的证据部分能够证明案件事实，予以部分采信；被告提交的证据能够证明本案案件事实，予以采信。 一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。二审中各方当事人未提交新的证据并坚持一审举证质证意见。经审查，一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。 一审法院根据证据及调查结果作出的事实认定，经审查与查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系因集体土地上的房屋征收过程中，上诉人房屋被认定为违法建筑被强制拆除引发，且该强制拆除行为已经人民法院生效判决确认为违法，上诉人为此也已向拆除主体即本案被上诉人申请行政赔偿，而对不予赔偿决定不服提起行政赔偿诉讼。上诉人林红被拆除房屋因违法建设于2013年已被罚款处罚，并确认面积为400平方米，一审认为该部分面积属于其合法权益，被上诉人应依法承担违法拆除的赔偿责任的认定应予以支持。涉及赔偿具体争议，逐项评判如下： 第一，关于赔偿方式。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及第三十二条的规定，上诉人因被上诉人违法强拆行为造成合法权益受损，被上诉人应当承担相应的赔偿责任。因本案房屋系因棚改项目征收而被强制拆除，案涉区域规划条件现已改变，上诉人要求恢复房屋原状的诉讼请求已不能实现，一审判决对其损失以支付赔偿金的方式赔偿更符合客观实际和法律规定，应予以支持。 关于赔偿时点。本案情形应以违法行为作出时还是被确认违法时作为赔偿时点，法律虽未有明确规定，但参照《中华人民共和国侵权责任法》第十九条、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十九条及《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十二条的规定，一审法院将违法行为发生时作为认定财产损失的赔偿时点并无不当。 关于赔偿项目。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，本案应由上诉人承担被上诉人行政行为造成损害及损失多少的证明责任。根据损害填平原则，对上诉人合法房屋损害的赔偿金额不得少于依法征收所获补偿。经审查，该片区征收合法房屋补偿金额包括土地补偿、房屋补偿、装饰装修和附属设施补偿等，除土地补偿外，均在上诉人诉讼请求之内，一审考虑了因土地使用权随着房屋的强制拆除及片区集体土地的征收，上诉人作为使用权人应当获得相应的赔偿等因素，对此四项一并判决赔偿的处理，符合客观实际，应予以支持。关于违法部分的建筑材料损失，因违法建设行为包含了建筑材料的利用，且无证据证实该部分材料可通过合理拆除再次使用，故上诉人该部分主张不予支持；关于律师费，一审根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定认定并非直接损失而不予支持并无不当。关于房租损失，强拆后上诉人所在的社区安排了过渡房，上诉人不接受安置而主张的房租损失则非违法行为直接导致，一审法院对该部分主张不予支持的处理并无不当；关于物品损失，被上诉人虽将物品放置于过渡房，但未提交证据证明已将该安置情况告知上诉人，也未提交屋内物品现妥善完好存放现状的证据，可酌情支持部分损失。 关于赔偿标准和具体金额。首先关于房屋和土地，因案涉房屋系集体土地上房屋，且属征收范围，故应以违法行为作出时仍适用的征收部门报征批复确定的方案标准为依据，并结合实际评估结果进行赔偿。上诉人主张以周边国有土地上商品房价格赔偿，但二者在土地性质、市场价值均存在差异，作为同类房屋市场价参考不具合理性，一审法院根据隆阳区人民政府确定的征收补偿安置方案和相关政策，参照《云南省十五个州（市）征地补偿标准（修订）目录》，比照周边类似情况征收补偿标准，以79950元/亩的标准对宅基地予以赔偿、以3400元/㎡的标准对房屋予以赔偿符合法律规定和实际情况，并无不当。关于面积，已有处罚依据记载了上诉人的违法建设被处罚的具体面积，应依此结合房屋结构予以认定，上诉人在其违法建设行为已被处罚后，仍继续扩大违法情形，该所形成的部分依法不能认定为合法权益，上诉人的主张依法不能成立，一审认定应予以维持。其次，关于装饰装修和附属设施，因双方均未能提交相关依据，一审法院参照上诉人提交的相关资料对装饰装修等部分结合生活经验予以酌情支持，符合国家赔偿法的规定，亦无不当。最后，关于物品损失，被上诉人虽提交了拆除房屋时制作的物品清单，并说明相关物品放置在安置房内，但一审法院未考虑被上诉人未能提交物品现妥善完好存放证据的客观情形，故本院对此改判予以酌情支持其物品损失3000元。 另，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判”，行政赔偿案件系给付之诉，赔偿决定并非赔偿案件的诉讼标的，故一审对上诉人请求的第一项“撤销不予赔偿决定”作出判决不当，本院一并予以纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、维持保山市隆阳区人民法院（2019）云0502行初37号行政判决第三项，即“驳回原告林红的其他诉讼请求。”； 二、变更第二项为：“由被告保山市隆阳区城市管理综合行政执法局赔偿原告林红房屋及土地使用权损失1530926元、附属设施和装饰装修损失211742元、物品损失3000元，合计1745668元。于判决生效后三十日内支付”； 三、撤销第一项，即“撤销被告保山市隆阳区城市管理综合行政执法局于2019年4月12日作出的隆城管不赔（2019）12号《不予赔偿决定书》。”。 本判决为终审判决。 审判长 杜 勇 审判员 李海斌 审判员 唐悄若 二〇二〇年七月二日 书记员 李柏毅 附：本判决适用的法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。