云南省保山市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）云05行赔终18号 上诉人（原审原告）李正祥，男，1964年7月18日出生，汉族，保山市隆阳区人，住保山市隆阳区。 委托诉讼代理人顾冬庆，北京京平律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 被上诉人（原审被告）保山市隆阳区城市管理综合行政执法局。 统一社会信用代码：115330015896013773。 机构地址：云南省保山市隆阳区兰城路58号。 法定代表人李绍勇，局长。 参加诉讼机关负责人杨宏云，副局长。 委托诉讼代理人夏润兰、杨徐存，云南春裕律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 原审原告李正祥因与原审被告保山市隆阳区城市管理综合行政执法局（以下简称综合执法局）行政赔偿一案，不服保山市隆阳区人民法院于2019年11月8日作出的（2019）云0502行初75号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，并于2020年3月26日在本院123号法庭与本院（2020）行赔终6号、7号、9号、10号、13号、14号、19号、22号八案合并公开开庭进行了审理。上诉人李正祥及其委托诉讼代理人顾冬庆，被上诉人综合执法局副局长杨宏云及委托诉讼代理人夏润兰、杨徐存到庭参加诉讼。本案经向云南省高级人民法院报请批准延长审限三个月，现已审理终结。 原审法院认定，原告的房屋位于保山市隆阳区。被告于2016年10月10日作出《限期拆除违法建筑公告》及《强制拆除违法建筑催告书》，但送达方式不符合法律规定。被告于2016年11月15日向隆阳区人民政府审批拟对原告户的违法建筑强制拆除，区政府于2016年11月16日作出“同意”的批复。被告于2016年11月18日作出《行政强制执行决定书》但未送达给原告。2017年1月3日，被告以原告的房屋属于违法建筑进行强制拆除。后原告认为被告拆除其房屋的行政行为违反相关法律规定并严重侵害了原告的合法财产权益，于2017年4月26日提起行政诉讼，请求依法确认被告拆除原告房屋的行政行为违法。于2017年12月25日作出（2017）云0502行初22号《行政判决书》，判决“确认被告强制拆除原告房屋的行为违法。”原告不服，向保山市中级人民法院提起上诉，保山市中级人民法院于2018年4月18日作出（2018）云05行终21号《行政判决书》，判决“驳回上诉，维持原判”。原告于2019年3月17日通过邮寄方式向被告提出行政赔偿申请，被告于2019年4月12日作出隆城管不赔（2019）15号《不予赔偿决定书》，对原告要求的行政赔偿不予赔偿。原告认为，被告作出的《不予赔偿决定书》侵犯其合法权益。故诉至法院。 原审人民法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”公民、法人和其他组织的合法权益受到损害是取得国家赔偿的基本前提。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案原告建设案涉房屋前，未向当地镇人民政府申请办理建设工程规划许可证，违反该条规定。被告辩称其强制拆除原告房屋的行为虽被保山市和隆阳区两级法院确认违法，但属于程序违法，实体处理并无不当，予以采纳。被告对原告申请赔偿所作出的隆城管不赔（2019）15号《不予赔偿决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告要求被告赔偿的理由不成立，予以维持。故对原告要求被告赔偿因其房屋被强制拆除的各项损失的诉讼请求，不予支持。综上，经审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李正祥的诉讼请求。 上诉人李正祥诉称：1.上诉人申请国家赔偿于法有据。上诉人的房屋被被上诉人强制拆除的行为，已被确认违法。根据《国家赔偿法》第四条的规定，上诉人财产权遭受侵犯，作为受害人有权申请行政赔偿。上诉人依法向被上诉人递交了《行政赔偿申请书》，但被上诉人作出《不予赔偿决定书》。2.房屋建筑材料属于上诉人的合法财产，应当受到法律保护。房屋本身违法并不意味建筑材料也随之变为非法财物，即使被认定为违法建筑，行政机关也应当遵循法律职责、依照法律程序作出处理，违反法定程序拆除或采取的手段、方式不正当，导致建筑材料等财产遭受重大损失，应承担赔偿责任。3.对于行政机关被认定为违法建筑实施强制拆除的行为是否可以获得国家赔偿，最高人民法院及地方人民法院有多个支持被侵权人有权获得国家赔偿的裁判，使得被侵权人遭受的损失得以弥补。综上，一审认定事实不清，法律适用错误，请求：1.撤销云南省保山市隆阳区人民法院作出的（2019）云0502行初75号《行政判决书》，并依法改判或发回重审；2.撤销保山市隆阳区城市管理综合行政执法局作出的隆城管不赔（2019）15号《不予赔偿决定书》；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。 庭审中，上诉人李正祥补充认为：房子有2栋，是合法手续的，隆阳区政府综合执法局不赔，理由不合理，面积是287多，是否测量不知道。希望法院依法公正判决，是政府批的宅基地上盖的，这块地原来是宅基地，在被拆之前有房子，盖的早，是旧的木架房，有2层3格。 其代理人补充认为：1.所有案件的行政处罚决定未依法向上诉人送达，应当视为处罚决定未生效，上诉人的建筑并未被依法确认为违法建筑；2.上诉人的房屋都用于居住，并无抢建行为，建设目的也并非为获取不当利益及其他非法目的，且基本符合一户一宅的法定要求，只是由于农村的发展程度，以及行政管理的实际情况，普遍存在只有部分建设手续或完全缺乏建设手续的情况，但并不是农村居民能够克服和解决的，很大程度上是行政机关造成的，即便签订了补偿协议的大部分村民也没有建设审批手续，现因上诉人与征收部门未达成补偿协议，人民政府便不遵循法定程序，而将房屋以违法建筑强制拆除，其目的不是为了严格管理土地，严格农村土地的管理使用，而是为避开法定的组织实施程序加快拆除过程，属滥用职权；3.涉案房屋系因违法强拆，上诉人的合法权益受损，应当参照国有土地上房屋征收补偿标准获得赔偿；4.上诉人都是只有被拆除的一处住宅，如不赔偿，上诉人及其家人必将面临流离失所的结局，也不符合人民法院保障居民居住权及最基本生存权，希望从社会稳定以及本案的客观背景出发作出公正的判决。 被上诉人隆阳区综合执法局在法定答辩期内未提交书面答辩状，当庭辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公平公正。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，上诉人未经规划许可所建设的房屋系违法建筑。被上诉人的行为属程序违法，但实体处理并无不当；案涉房屋已被规划部门确定为需要拆除的违法建筑，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，对违法建筑的拆除不会产生国家赔偿。2.上诉人提供的证据不能证实其建筑材料损失的具体数（金）额，且不存在归责于答辩人的情形。建筑材料因建筑物的拆除被再次利用的可能性小，即使方式不恰当，也不会造成建筑材料的过度毁损，且强制拆除前，已告知上诉人权利救济，并未剥夺其自行拆除及尽量保留建筑材料使用价值的机会，故案涉建筑材料不属于赔偿范围。3.上诉人应承担举证不利的法律后果。原告对行政行为造成的损害提供证据法律预先规定，因被告行为导致举证困难才由被告承担举证责任，且应根据《行政诉讼法》第一百零一条规定，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条和第九十一条相关规定，分别承担相应的举证责任和证明责任，同时根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，上诉人应当承担举证责任。综上，上诉人的上诉请求无事实、法律依据，应当依法驳回上诉请求，维持原判。 庭审中，出庭机关负责人补充认为：1.自留地与宅基地有区别，宅基地系经审批为建设用途的农用地，自留地未经审批不得用作建设用地；2.关于拆旧建新行为，上诉人主张原房屋不能满足居住需求以及申请未获审批等理由不能作为界定房屋为合法建筑的依据；3.行政执法程序问题并不能改变案涉土地或房屋未经审批违法的实际问题。并与代理人共同补充认为，上诉人超出行政处罚的面积建盖的部分，不符合城乡规划部门规划的面积，一审对于涉案房屋判决赔偿的，所认定的基础以罚款面积进行计算符合法律规定。 一审审理过程中，原审原告李正祥提交以下证据材料（均为复印件）：1.原告身份证复印件；2.一审《行政判决书》（2017）云0502行初22号；3.二审《行政判决书》（2018）云05行终21号，证据1-3以证明：被告强制拆除原告房屋的行政行为被法院确认违法；4.房屋拆除前照片；5.房屋周边证明材料，6.房屋附属物及设施损失清单；7.房屋屋内财产及其他财产损失清单；8.房屋装修装潢损失清单，证据4-8证明：违法强制拆除行为对原告的合法财产造成的具体损失；9、《不予赔偿决定书》以证明：被告作出被诉行政行为。 原审被告隆阳区综合执法局于法定期限内向一审法院提交以下证据材料及适用法律依据（均为复印件）：1.行政赔偿申请书；2、不予赔偿决定书及送达回证；3、送达现场照片，证据1-3以证明：《不予赔偿决定书》程序合法；4.案件受理登记表、违法案件立案登记表；5.询问笔录；6.现场检查（勘察）笔录；7.案件调查终结报告，证据4-7以证明：涉诉建筑已被确认为违法；8.行政判决书（2017）云0502行初22号、（2018）云05行终21号行政判决书，以证明：认定违法建筑是被告的职权；9.房屋照片以证明：房屋建设没有完善，房屋内没有物品；10.适用的法律法规及规范性文件：《国家赔偿法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政处罚法》《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》《国务院关于进一步推进集中行政处罚权工作的决定》《云南省政府关于保山市隆阳区开展城市管理综合行政执法工作的批复》云政复[2010]44号、隆阳区人民政府文件隆政发2010（55）号、隆阳区关于进一步推进相对集中行政处罚权和实行城市管理综合行政执法工作的实施方案（试行）、中共保山市隆阳区委办公室文件隆办发[2011]163号，以证明：行政行为所依据的法律、法规、规范性文件。 经庭审质证，一审法院认为综合原被告提供的证据，双方对案涉生效的判决确认被告实施强制拆除行为违法无异议。随即原告申请国家赔偿，被告在法定期间向原告作出不予赔偿决定。 一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。二审中各方当事人未提交新的证据并坚持一审举证质证意见。经审查，一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。 一审法院根据证据及调查结果作出的事实认定，经审查与查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，当事人主张因行政行为导致损失的权益应当属于其合法权益。关于合法权益，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。也即，赔偿应当针对当事人的合法权益受损害的部分。本案上诉人李正祥所建盖的房屋因其不能提供系依法取得行政许可或批准建设所得，也未能提交其为该存在问题采取相应的补救依据，且因该房屋所在地因棚改项目的实施规划管理部门也已认定其违法建设行为不能采取改正措施的情形，故其因该违法建设行为所建房屋依法不能认定为其合法权益部分，其使用的建筑材料虽系合法购置，但因系违法建筑物形成的必要组成部分，与违法建设行为不能拆分，且无证据证实该部分材料可通过合理拆除再次使用，其以该被拆除房屋系其合法权益损失主张赔偿依据不足；关于律师费，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，该费用并非直接损失，一审不予支持并无不当；关于物品损失，本案查明，在拆除前被上诉人已履行了通知义务，上诉人也进行了搬至过渡房屋的搬离处置行为，其所主张有15000元的屋内物品损失，属于其自书清单，无其他证据予以印证，但因被上诉人强制拆除时未制作现场照片及清单，故上诉人虽未提交相应的依据证明在拆除时造成其物品损失，但被上诉人在强制拆除时也存在程序上的瑕疵，应予以酌情支持。另，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判”，行政机关针对赔偿请求作出的决定并非赔偿案件的诉讼标的，故上诉人请求“撤销不予赔偿决定”的主张不予支持。 综上，一审法院认定基本事实清楚，但处理结果不当，上诉人的上诉请求部分予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、撤销保山市隆阳区人民法院（2019）云0502行初75号行政判决； 二、由被上诉人保山市隆阳区城市管理综合行政执法局赔偿上诉人李正祥物品损失3000元，于判决生效后三十日内支付； 三、驳回上诉人李正祥的其他赔偿请求。 本判决为终审判决。 审判长  李海斌 审判员  杨荣刚 审判员  唐悄若 二〇二〇年七月二日 书记员  张素梅 附：本判决适用的法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。