福建省南平市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽07行终80号 上诉人（原审原告）南平市建阳区潭城街道严墩村下陈村民小组，住所地南平市建阳区潭城街道严墩村下陈村民小组。 负责人罗功松，组长。 委托代理人赵凤梅，北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南平市建阳区人民政府潭城街道办事处，住南平市建阳区人民路17号。 法定代表人张年，主任。 委托代理人游富华，福建心至律师事务所律师。 委托代理人陈莲花，福建心至律师事务所律师。 上诉人福建省南平市建阳区潭城街道严墩村下陈村民小组（以下简称下陈村民小组）因诉南平市建阳区人民政府潭城街道办事处（以下简称潭城街道办事处）行政征收补偿一案，不服南平市延平区人民法院（2019）闽0702行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定，2013年5月28日，建阳市人民政府根据《福建省人民政府关于建阳市2013年度第二批次农用地转用和土地征收的批复》（闽政地【2013】465号），作出潭政综（2013）133号《关于建阳市2013年度第二批次城市建设用地征收土地的通告》，通告征收包括潭城街道严墩村3.6944公顷城镇村及工矿用地在内的土地。根据建阳市人民政府的工作安排，潭城街道办事处作为辖区政府配合征收单位建阳市土地收购储备中心开展土地征收工作。2013年9月19日，建阳市土地收购储备中心（现为建阳区土地收购储备中心，以下简称为土地收储中心）与建阳市潭城街道办事处（现为建阳区潭城街道办事处）签订《土地征收协议》，甲方为土地收储中心，乙方为潭城街道办事处，协议涉及土地征收数量及补偿金额等内容，双方约定如下：甲方征收乙方位于潭城街道办事处严墩村下陈村民小组环城路西侧土地面积489.61亩【其中水田100.99亩（非基本农田）、林地388.62亩（非生态林）】，征地补偿标准按包干价每亩3.9万元（含土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费及街、村工作经费、退地、清表等费用），共计补偿费人民币19094790元。土地收储中心已将协议约定的补偿费拨付给潭城街道办事处，潭城街道办事处实际支付给被征地村民12308800元，余款6785990元作为街、村征地工作经费。 2013年10月11日，潭城街道办事处与潭城街道严墩村签订《土地征收协议》，甲方为潭城街道办事处，乙方为潭城街道严墩村，协议对涉及的土地征收数量及补偿金额约定如下：甲方征收乙方位于潭城街道办事处严墩村下陈组环城路西侧土地面积489.61亩【其中水田100.99亩（非基本农田）、林地388.62亩（非生态林）】，征地补偿标准统一按25140元/亩包干补偿（含土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费、退地、清表及失地农民安置等费用），补偿费共计人民币12308800元。被告潭城街道办事处在开展征地工作过程中，已按照与潭城街道严墩村《土地征收协议》的约定，将补偿费12308800元拨付至潭城街道严墩村委会账户，潭城街道严墩村也已将补偿费12308800元支付给下陈村民小组的村民。 原告下陈村民小组的部分村民对土地征收支付的补偿费有异议，向被告潭城街道办事处提出政府信息公开申请，要求被告潭城街道办事处公开其与建阳市土地收购储备中心以及建阳市潭城街道严墩村所签订的两份《土地征收协议》中，补偿费中存在6785990元差额款的开支去向。2019年8月5日，被告潭城街道办事处作出《南平市建阳区人民政府潭城街道办事处关于申请政府信息公开的答复意见书》，对两份土地征收协议补偿差额款6785990元的开支去向作出了说明。 原告下陈村民小组与本次土地征收有关并领取土地补偿款的村民共有39户。2019年9月18日，经原告下陈村民小组通知召开村民会议，有26户代表参加了小组村民会议，对涉及6785990元差额款的事项，以下陈村民小组名义提起诉讼进行表决，表决结果有19户同意、0户反对、7户弃权，形成《严墩村下陈组村民会议决议》，决定以下陈村民小组作为原告提起诉讼。2019年10月12日，原告下陈村民小组向本院提起诉讼，请求判决责令被告潭城街道办事处向原告下陈村民小组支付截留的征地补偿款等费用6785990元。 另查明，根据潭政综（2013）28号《建阳市人民政府关于调整耕地年产值和征地补偿标准的通知》，2013年潭城街道严墩村耕地征收最低补偿标准为：土地补偿费14550元/亩，安置补助费21825元/亩，青苗补偿费1455元/亩，合计耕地的补偿费为37830元/亩；林地补偿标准参照《建阳市人民政府关于建阳市2013年度第二批次城市建设用地征收土地的通告》（潭政综【2013】133号）林地补偿标准为10671元/亩。 原审认为，原告下陈村民小组作为本案被征收的潭城街道办事处严墩村下陈村民小组环城路西侧面积489.61亩土地的受益人，其与征收土地行政行为有利害关系，有权提起本案诉讼。被告潭城街道办事处按照原建阳市人民政府的工作安排，负责开展其辖区内严墩村下陈村民小组的土地征收工作，对于本次土地征收工作涉及的补偿安置费用的拨付和发放，系其开展土地征收工作的责任范围。因此，被告潭城街道办事处在本案中的被诉行政主体资格，予以确认。 本案双方当事人对于本次征收建阳市潭城街道办事处严墩村下陈组环城路西侧土地的数量和已实际支付给村民的补偿费金额没有争议。存在争议的焦点问题是被告潭城街道办事处在土地征收工作中有否存在截留原告下陈村民小组土地征收补偿款的事实。产生争议的原因是由于被告潭城街道办事处在开展土地征收工作过程中，与土地收储中心和潭城街道严墩村签订的两份《土地征收协议》中，土地征收补偿款的总额有存在6785990元的差额款，原告认为被告潭城街道办事处与土地收储中心《土地征收协议》约定的土地征收补偿款总额，应当全部支付给下陈村民小组的村民，被告将其中的部份款项作为街、村征地工作经费，是截留属原告村民所有的土地补偿款的行为，应予纠正。被告认为，其在土地征收工作中已按照与严墩村的协议，向原告村民支付了全额补偿款。被告按照与征收单位签订的协议提取街、村征地工作经费，是行政机关的内部事务，与原告无关，也未损害原告的合法权益。因此，对本案原被告双方争议的焦点问题进行审查，应当从被告潭城街道办事处与土地收储中心和潭城街道严墩村签订的两份《土地征收协议》，以及原建阳市人民政府颁布的与本次征收土地有关的文件来分析、梳理，以此来判断被告潭城街道办事处是否有存在截留原告下陈村民小组土地征收补偿款的事实。 首先，通过被告潭城街道办事处与土地收储中心签订的协议来看，该份协议是被告与土地收储中心承接征地工作任务和对征地工作如何具体安排的约定，可视为两个行政机关之间为完成征收土地任务而实施的工作交接，协议约定的补偿费总金额，既包含了依法应支付给原告小组村民的土地征收补偿款，也包含了被告具体开展征地工作的街、村征地工作经费。因此，不能将该协议约定的补偿费总金额，视为是应当支付给原告征地补偿费金额。 其次，从被告潭城街道办事处与潭城街道严墩村签订的协议来看，该份协议确定的各项补偿金额，是按照当时建阳市人民政府颁布的《建阳市人民政府关于建阳市2013年度第二批次城市建设用地征收土地的通告》和《关于建阳市2013年度第二批次城市建设用地征收土地的通告》两份文件规定的标准，来确定实际补偿金额的，各方也均已按照协议实际履行了约定义务，该协议约定的补偿金额事实清楚、依据充分。 最后，被告潭城街道办事处签订的两份协议，存在着协议主体不同、任务目的不同、补偿内容不同等差异，原告下陈村民小组对此未加以区分，未根据当时建阳市人民政府的文件规定来确定其应得的征地补偿金额，仅以两份协议的补偿金额存在的数额差距，推定被告有截留其土地征收补偿款的事实，缺乏事实和法律依据。 综上所述，原告下陈村民小组提起本案诉讼，请求被告潭城街道办事处支付截留征地补偿款6785990元的主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回福建省南平市建阳区潭城街道严墩村下陈村民小组的诉讼请求。 上诉人下陈村民小组不服原审判决上诉称，一审判决认定被上诉人不存在截留土地征收补偿款的主要事实不清、主要证据不足、适用法律错误。1、潭城街道办事处与原建阳市土地收购储备中心签订的《土地征收协议》，约定征收下陈村民小组土地489.1亩，征地补偿共计19094790元，与严墩村签订《土地征收协议》补偿费用共计12308800元，存在“截留”的事实。2、各方对土地补偿款存在6785990元的事实无异议，应当由被上诉人证明截留该款项的合法性。被上诉人签订上述两份协议时，均没有上诉人参与，上诉人不知情，更不会同意被上诉人因征收上诉人土地而获取巨额工作经费。请求二审法院依法撤销原审判决，依法改判被上诉人向上诉人支付截留的征地补偿款等费用6785990元，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人潭城街道办事处答辩称，1、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。2、被上诉人与严墩村签订的《土地征收协议》系村民集体的真实意思表示，款项已经足额转入村委，并发放到村民。上诉人提出对上述协议没有参与且不知情，是完全与事实不符，与被上诉人提交的证据和上诉人一审庭审时的回答完全相悖。3、被上诉人与建阳市土地收购储备中心签订的协议中补偿总额包含了土地补偿费和具体开展征地工作的街、村退地、清表等的工作经费。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判决。 经审查，本院认定如下事实：2013年9月19日，建阳市土地收购储备中心（现建阳区土地收购储备中心）与潭城街道办事处签订《土地征收协议》，甲方为土地收储中心，乙方为潭城街道办事处，双方对土地征收数量及补偿金额等内容约定如下：甲方征收乙方位于潭城街道办事处严墩村下陈村民小组环城路西侧土地面积489.61亩【其中水田100.99亩（非基本农田）、林地388.62亩（非生态林）】，征地补偿标准按包干价每亩3.9万元（含土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费及街、村工作经费、退地、清表等费用），共计补偿费人民币19094790元。 2013年10月11日，潭城街道办事处与潭城街道严墩村签订《土地征收协议》，甲方为潭城街道办事处，乙方为潭城街道严墩村，双方涉及土地征收数量及补偿金额等内容约定如下：甲方征收乙方位于潭城街道办事处严墩村下陈村民小组环城路西侧土地面积489.61亩【其中水田100.99亩（非基本农田）、林地388.62亩（非生态林）】，征地补偿标准统一按25140元/亩包干补偿（含土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费、退地、清表及失地农民安置等费用），补偿费共计人民币12308800元。潭城街道办事处在开展征地工作过程中，已按照与潭城街道严墩村签订的《土地征收协议》约定，将补偿费12308800元拨付至潭城街道严墩村委会账户。 下陈村民小组的村民收到补偿费后，认为潭城街道办事处从土地收储中心得到征收费用拨款19094790元，仅支付给严墩村12308800元，截留款项6785990元。于是，向潭城街道办事处申请信息公开。2019年8月5日，潭城街道办事处作出《南平市建阳区人民政府潭城街道办事处关于申请政府信息公开的答复意见书》，对两份土地征收协议补偿差额款6785990元的开支去向作出了说明，明确6785990元为依照协议提取的街、村征地工作经费，支付给下陈村民小组的征地补偿款，明显高于被征地村民按照补偿标准应得的补偿款。下陈村民小组不服，于2019年10月12日向法院提起诉讼，请求法院判决责令潭城街道办事处向下陈村民小组支付截留的征地补偿款6785990元。 本院认为，土地收储中心与潭城街道办事处签订的《土地征收协议》中，约定的补偿费人民币19094790元，系包含土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费及街、村工作经费、退地、清表等费用，并不只是支付给被征收人的征收补偿费，因此，上诉人以潭城街道办事处依据其与严墩村签订的《土地征收协议》仅支付12308800元，截留6785990元为由，请求法院判令潭城街道办事处将该6785990元款项支付给下陈村民小组，是错将19094790元的用途视为征收补偿款。因为上诉人未考虑征收补偿仅是19094790元款项用途的一部分，所以其主张两份协议的差额款6785990元应当支付给上诉人的理由，不能成立。一审判决驳回原告的诉讼请求，并无不当。至于上诉人得到的征收补偿款，是否符合相关征收补偿规定的要求，既不是本案诉求，当事人也未提交相应证据，不在本案审查范围；而6785990元是否及如何被潭城街道办事处实际用于街、村工作经费、退地、清表费用等，系单位内部的资金使用，不在行政审判审查范围。综上，上诉人的请求缺乏事实依据，不能成立。原审判决并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南平市建阳区潭城街道严墩村下陈村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张文硕 审 判 员 吴良福 审 判 员 张钰梅 二〇二〇年七月二十七日 法官助理 黄 飙 书 记 员 陈 虹 本案依据的主要法律条文 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。