天津市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）津行终238号上诉人（原审原告）天津开发区梅林浩工贸有限公司，住所地天津开发区恂园路12号H幢2门501号。法定代表人吴梅冬，该公司董事长。被上诉人（原审被告）天津市人民政府，住所地天津市河西区友谊路30号。法定代表人张国清，市长。上诉人天津开发区梅林浩工贸有限公司因诉被上诉人天津市人民政府撤销《不予受理行政复议申请决定书》一案，不服天津市第二中级人民法院（2020）津02行初73号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，天津市滨海新区人民政府于2010年4月20日作出津滨政函[2010]26号《批复》。原告认为上述《批复》违法，向被告天津市人民政府申请行政复议，请求撤销天津市滨海新区人民政府作出的上述《批复》。被告于2020年3月13日收到原告的行政复议申请材料，经审查，于2020年3月16日作出津政复不受字[2020]2-246号《不予受理行政复议申请决定书》，并邮寄送达原告。原告不服，提起本案行政诉讼，请求：1.撤销被告作出的津政复不受字[2020]2-246号《不予受理行政复议申请决定书》；2.判决被告重新处理原告的行政复议申请，并作出行政复议决定；3.诉讼费用由被告承担。以上事实有原、被告的陈述以及提交的津滨政函［2010］26号《关于对滨海新区控制性详细规划的批复》、《行政复议申请书》、津政复不受字［2020］2-246号《不予受理行政复议申请决定书》等证据为证。原审法院认为，原告向被告申请行政复议，要求撤销天津市滨海新区人民政府作出的《关于对滨海新区控制性详细规划的批复》，该《批复》系天津市滨海新区人民政府对滨海新区控制性详细规划的审批意见，控制性详细规划的编制系针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，具有可反复适用性和普遍约束性，因此具有抽象行政行为的特征，并未直接对当事人的权利义务产生影响，而天津市滨海新区人民政府对于控制性详细规划的批复行为，属于规划编制的内部管理，亦不会直接对原告的权利义务产生实际影响，原告的复议请求事项，既不属于行政复议受理范围，亦不属于行政诉讼受案范围，无论被告就此申请是否受理以及作出何种决定，原告均不享有提起行政诉讼的权利。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告天津开发区梅林浩工贸有限公司的起诉。案件受理费50元，退还天津开发区梅林浩工贸有限公司。上诉人天津开发区梅林浩工贸有限公司不服原审裁定，向本院提起上诉。其上诉请求为：1.撤销原审行政裁定；2.本案由天津市第二中级人民法院继续审理。主要事实理由为：上诉人通过信息公开的方式获悉了天津市滨海新区人民政府作出的津滨政函［2010］26号《关于对滨海新区控制性详细规划的批复》,针对上诉人企业房屋及土地所在区域进行规划调整，上诉人认为该《批复》的作出违反了法定程序及实体规定，侵害了上诉人合法权益，应当予以撤销。于是向被上诉人提起行政复议申请，被上诉人认为涉案《批复》属于规划编制的内部管理，并未直接对上诉人的权利义务产生实际影响，以不符合行政复议受理条件为由，作出涉案的《不予受理行政复议申请决定书》。上诉人不服向原审法院提起诉讼，原审法院认为涉案《批复》具有抽象性行政行为的特征，亦属于规划编制的内部管理，未直接对上诉人权利义务产生影响，不属于行政复议及行政诉讼的受案范围，于是做出原审行政裁定，驳回上诉人起诉。上诉人认为，涉案的原审行政裁定认定事实不清，适用法律错误，应当撤销，理由如下:一、涉案的《批复》不属于规划内部管理，不属于内部行政行为，属于可诉讼可复议的行政行为，（一）涉案《批复》作出后发生了外化的结果。根据我国《中华人民共和国城乡规划法》第七条、第八条的规定，经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。由此可见，规划审批后，将发生外化的法律后果。因此，不属于内部行政行为。（二）涉案《批复》不属于规划内部管理行为。首先，虽涉案的《批复》以批复的形式出现，但并不同于行政机关内部的请示、汇报。规划的审批，从审批机关、审批程序等我国《中华人民共和国城乡规划法》第十九条、第二十条等均有明确的规定。特别是针对控规的修改，上述法律第四十八条有详细的规定。因此，规划审批不应界定为内部管理行为。其次，通过涉案《批复》的内容看,《批复》第五条可以看出,涉案批准的控规，天津市滨海新区人民政府要求各部门必须严格按照规划实施建设，可见该《批复》并不是对控制性详细规划的意见，而是对《控规》依照上述法律第十九条赋予的批准权利，是《控规》生效的必经程序，也是《控规》对外发生效力的文件；再者，涉案的《批复》不单单是对规划编制的内部管理，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条的规定，署名的批准机关可以作为被批准行为的被上诉人，可以看出对涉案土地规划调整的批准行为可以作为被诉或被复议的行政行为；同时类比征地批复，国务院、省政府、自治区、直辖市针对下级部门上报的征地申请，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定行使批复的权利，该批复依照《中华人民共和国行政复议法》是可以复议的，同理，涉案的《批复》应当属于可被复议的行政行为。二、涉案《批复》属于规划的修改行为，不属于抽象行政行为，原审裁定认定事实及适用法律均错误。首先，涉案的《批复》属于城乡规划的修改行为，即将已经批准的规划进行修改，并不是一般的规划的编制和审批。《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条针对规划的修改有明确的规定，特别是要征求规划地段内利害关系人的意见。由此可见，不应将涉案《批复》界定为抽象行政行为。其次，涉案的《批复》是针对特定的对象作出，也不具有反复适用的情形。因此，涉案的《批复》不属于抽象行政行为。三、涉案的《批复》对上诉人的权利义务产生了直接影响，与上诉人存在利害关系。（一）涉案《批复》的作出导致上诉人无法正常行使土地及房屋的权利。首先，从法律规定而言，我国《中华人民共和国城乡规划法》第七条、第八条规定，规划批准后，必须要遵守。上诉人涉案土地属于工业用地，由于规划调整为二类居住用地。将导致上诉人无法正常使用工业用地。对于上诉人新建、改建、扩建以及补办相关手续等造成了法律上的不能。特别是，因规划发生调整，周边配套民生设施缺失，上诉人响应所属街道办的号召，在符合现有土地规划的基础上实施了经营生产，可以说是周边规划调整后形成的市场环境和政府指导下形成的现状，上诉人据此向规划部门申请补办相关规划手续，但被规划部门以与原规划不符为由拒绝办理，同时依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定，规划部门不得批准不符合控制性详细规划的变更规划条件申请，也就是说上诉人的补办申请无法获批的根本原因，是规划发生了变化引起的。其次，从现状而言，被上诉人将涉案地块规划从工业用地调整为二类居住用地。根据上诉人提交的照片证据等可以看出，因为规划发生变化，在距离上诉人工厂不足几米的地方建有住宅楼，周边也有其他非工业设施，因上诉人实施生产制造肯定会产生或大或小的噪音，该住宅楼的存在造成上诉人工厂无法从事超过住宅区规定噪音的生产，晚上更是不能进行施工，否则将面临举报和处罚机关的行政处罚，同时因周边土地规划发生变更，道路建设、通行标准的非工业化也造成上诉人从事生产制造前后的运输效率严重受阻，比如运输车辆必须降低车高，车重、大小等，造成成本增加，严重影响上诉人工厂的正常经营和生产制造，可见规划的调整对上诉人权益的侵害是显而易见的，涉案的《批复》对上诉人的权利义务产生了重大影响。（二）上诉人是涉案《批复》的法定利害关系人。我国《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条的规定，修改控制性详细规划，必须征求规划地段内利害关系人（也就是本案上诉人）的意见，由此可见，《中华人民共和国城乡规划法》也认可涉案的《批复》与受批复影响地段内的人或单位存在利害关系，且《批复》的作出并非针对不特定的对象，并非所谓的抽象行政行为，上诉人作为该区域内的土地使用权人，有权提起行政复议，被上诉人应当予以受理；四、涉案的《批复》属于行政复议和行政诉讼的受案范围。原审裁定适用法律错误。首先，如前所述，涉案的《批复》不属于内部管理文件，亦不属于抽象行政行为，属于行政复议和行政诉讼的受案范围。其次，涉案《批复》无论从法律层面还是现实层面均对上诉人的权利义务造成了直接影响。如果将涉案《批复》排除在司法审查范围之外，将导致上诉人的合法权利无法得到保障。上诉人无法进行新建、改建、扩建及补报手续等不能正常行使均与涉案《批复》的作出有关。若将涉案《批复》排除在司法审查之外，而后续的行政行为又需要依据涉案《批复》作出，将导致上诉人针对之后的行政行为无法正常提起司法审查。综上，涉案《批复》属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围。被上诉人天津市人民政府未提交书面答辩意见。本院认为，本案的争议焦点为上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，控制性详细规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节，其中规划处罚、规划许可等具体实施行为，对相对人的权利义务产生直接影响，属于可诉的行政行为；而编制、审批或者修改控制性详细规划的行为，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，具有抽象行政行为的性质，因此不能直接对其提起行政诉讼；上诉人向被上诉人申请行政复议，要求撤销天津市滨海新区人民政府作出的津滨政函［2010］26号《关于对滨海新区控制性详细规划的批复》，该《批复》系天津市滨海新区人民政府对滨海新区控制性详细规划的审批意见，属于规划编制的内部管理，不会直接对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，无论被上诉人就此申请是否受理以及作出何种决定，上诉人均不享有提起行政诉讼的权利。综上，上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉请求和理由，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李 瑾审判员 王雅晶审判员 刘 琳二〇二〇年七月三十日法官助理焦阳书记员牛丽澄附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……