云南省保山市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）云05行赔终19号 上诉人（原审原告）张会杰，男，1967年12月4日出生，汉族，隆阳区人，户籍地隆阳区）打渔村委打渔一村1组，现住隆阳区。 委托诉讼代理人顾冬庆，北京京平律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 被上诉人（原审被告）保山市隆阳区城市管理综合行政执法局。 统一社会信用代码：115330015896013773。 机构地址：云南省保山市隆阳区兰城路58号。 法定代表人李绍勇，局长。 参加诉讼机关负责人杨宏云，副局长。 委托诉讼代理人夏润兰、杨徐存，云南春裕律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 原审原告张会杰因与原审被告保山市隆阳区城市管理综合行政执法局（以下简称综合执法局）行政赔偿一案，不服保山市隆阳区人民法院于2019年10月29日作出的（2019）云0502行初76号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，并于2020年3月26日在本院123号法庭与本院（2020）行赔终6号、7号、9号、10号、13号、14号、18号、22号八案合并公开开庭进行了审理。上诉人张会杰及其委托诉讼代理人顾冬庆，被上诉人综合执法局副局长杨宏云及委托诉讼代理人夏润兰、杨徐存到庭参加诉讼。本案经向云南省高级人民法院报请批准延长审限三个月，现已审理终结。 原审判决认定，原告的房屋位于保山市隆阳区。被告于2016年10月10日作出《限期拆除违法建筑公告》及《强制拆除违法建筑催告书》，但送达方式不符合法律规定。被告于2016年11月15日向隆阳区人民政府审批拟对原告户的违法建筑强制拆除，区政府于2016年11月16日作出“同意”的批复。被告于2016年11月18日作出《行政强制执行决定书》但未送达给原告。2017年1月3日，被告以原告的房屋属于违法建筑进行强制拆除。后原告认为被告拆除其房屋的行政行为违反相关法律规定并严重侵害了原告的合法财产权益，于2017年4月26日提起行政诉讼，请求依法确认被告拆除原告房屋的行政行为违法。于2017年12月25日作出（2017）云0502行初22号《行政判决书》，判决“确认被告强制拆除原告房屋的行为违法。”原告不服，向保山市中级人民法院提起上诉，保山市中级人民法院于2018年4月18日作出（2018）云05行终21号《行政判决书》，判决“驳回上诉，维持原判”。原告于2019年3月17日通过邮寄方式向被告提出行政赔偿申请，被告于2019年4月12日作出隆城管不赔（2019）17号《不予赔偿决定书》，对原告要求的行政赔偿不予赔偿。原告认为，被告作出的《不予赔偿决定书》侵犯其合法权益。故诉至法院。 原审人民法院认为，原告张会杰原属隆阳区河图镇打渔村委会一村1组村民，现划归隆阳区青华街道办事处辖区。原告张会杰户在打渔一村1组实际拥有两处宅基地，一处由原告张会杰的哥哥张会敏转让所得，登记在张会敏的名下；一处系登记在原告张会杰的父亲张发洪名下的老宅基地，由原保山县人民政府颁发的宅基地证载明：面积0.5亩（〈18米长、18.5米宽〉333平方米），土木结构的房屋五格（333平方米）。2016年8月，隆阳区青华街道办事处发现原告张会杰未经批准，擅自在登记在张洪发名下的老宅基地范围内的西北角方向建盖了座西朝东二层砖木结构新房一栋（面积为140平方米），认为原告的行为属于违法建设行为，遂于2016年8月8日移交本案被告区综合执法局处理。同月14日，被告工作人员到现场对房屋的座向、四至、结构、面积、建设现状进行了检查（勘察），但孙有花（原告妻子）未在现场检查（勘察）笔录上签字。被告认为孙有花（原告妻子）未经城市建设规划主管部门批准，擅自建设，属于违法建设行为。2016年10月10日被告针对孙有花作出《限期拆除违法建筑公告》及《强制拆除违法建筑催告书》，要求孙有花在2016年10月13日自行拆除上述违法建筑，并于同日向孙有花进行了送达，但送达方式不符合法律规定。被告于2016年11月15日上报隆阳区人民政府拟对原告户的上述违法建筑强制拆除，同月16日隆阳区人民政府作出“同意”的批复。2016年11月18日作出保综执强拆（2016）第110号《行政强制执行决定书》，但未依法送达原告户。2016年12月22日，被告以原告户的上述房屋属于违法建筑物进行了强制拆除，隆阳区青华街道办理处的工作人中到现场维持秩序。2017年4月26日原告提起行政诉讼，要求确认本案被告和隆阳区青华街道办事处拆除其上述房屋的行为违法，被告强制拆除原告上述房屋的行为被隆阳区人民法院（2017）云0502行初20号行政判决书和云南省保山市中级人民法院（2018）云05行终25号行政判决书确认为违法。2017年12月20日，原告妻子孙有花提起行政诉讼，要求撤销本案被告作出的保综执强拆（2016）第110号《行政强制执行决定书》，2018年5月14日隆阳区人民法院作出（2017）云0502行初95号行政判决书，撤销了被告于2016年11月18日作出的保综执强拆（2016）第110号《行政强制执行决定书》。2019年3月17日，原告向被告申请国家赔偿，要求被告恢复被非法强拆的140㎡房屋原状、赔偿附属物及设施23350元、屋内物品及其他财产损失14550元、装修装潢损失17010元、因房屋被非法强拆期间产生的房屋租赁费26880元。2019年4月12日被告作出（2019）隆城管不赔17号《不予赔偿决定书》，决定对原告户不予赔偿。被告于同月16日向原告张会杰送达了《不予赔偿决定书》。原告收到后，对《不予赔偿决定书》不服，提起行政诉讼并提出前述诉讼请求。 上诉人张会杰诉称：1.上诉人申请国家赔偿于法有据。上诉人的房屋被被上诉人强制拆除的行为，已被确认违法。根据《国家赔偿法》第四条的规定，上诉人财产权利遭受侵犯，作为受害人有权申请行政赔偿。上诉人依法向被上诉人递交了《行政赔偿申请书》，但被上诉人作出《不予赔偿决定书》。2.房屋建筑材料属于上诉人的合法财产，应当受到法律保护。房屋本身违法并不意味建筑材料也随之变为非法财物，即使被认定为违法建筑，行政机关也应当遵循法律职责、依照法律程序作出处理，违反法定程序拆除或采取的手段、方式不正当，导致建筑材料等财产遭受重大损失，应承担赔偿责任。3.对于行政机关被认定为违法建筑实施强制拆除的行为是否可以获得国家赔偿，最高人民法院及地方人民法院有多个支持被侵权人有权获得国家赔偿的裁判，使得被侵权人遭受的损失得以弥补。综上，一审认定事实不清，法律适用错误，请求：1.撤销云南省保山市隆阳区人民法院作出的（2019）云0502行初76号《行政判决书》，并依法改判或发回重审；2.撤销保山市隆阳区城市管理综合行政执法局作出的隆城管不赔（2019）04号《不予赔偿决定书》；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。 庭审中，上诉人张会杰补充认为：一审法院判决不公平，农村人没有多余的钱，建盖房屋的时候没人来制止过，建筑不属于违法建筑，在自己宅基地上建盖的房屋却说是违建，宅基地就是用来建房的，应该受到法律的保护，城市综合执法局没有权利强拆，建盖房屋时找过村干部，盖的房屋是用来居住，不是用来卖，房屋强拆东西都是丢出去有的被掩埋，一审提供的光盘是很清楚的，希望二审法院作出公正判决。 其代理人补充认为：1.所有案件的行政处罚决定未依法向上诉人送达，应当视为处罚决定未生效，上诉人的建筑并未被依法确认为违法建筑；2.上诉人的房屋都用于居住，并无抢建行为，建设目的也并非为获取不当利益及其他非法目的，且基本符合一户一宅的法定要求，只是由于农村的发展程度，以及行政管理的实际情况，普遍存在只有部分建设手续或完全缺乏建设手续的情况，但并不是农村居民能够克服和解决的，很大程度上是行政机关造成的，即便签订了补偿协议的大部分村民也没有建设审批手续，现因上诉人与征收部门未达成补偿协议，人民政府便不遵循法定程序，而将房屋以违法建筑强制拆除，其目的不是为了严格管理土地，严格农村土地的管理使用，而是为避开法定的组织实施程序加快拆除过程，属滥用职权；3.涉案房屋系因违法强拆，上诉人的合法权益受损，应当参照国有土地上房屋征收补偿标准获得赔偿；4.上诉人都是只有被拆除的一处住宅，如不赔偿，上诉人及其家人必将面临流离失所的结局，也不符合人民法院保障居民居住权及最基本生存权，希望从社会稳定以及本案的客观背景出发作出公正的判决。 被上诉人隆阳区综合执法局在法定答辩期内未提交书面答辩状，当庭辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公平公正。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，上诉人未经规划许可所建设的房屋系违法建筑。被上诉人的行为属程序违法，但实体处理并无不当；案涉房屋已被规划部门确定为需要拆除的违法建筑，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，对违法建筑的拆除不会产生国家赔偿。2.上诉人提供的证据不能证实其建筑材料损失的具体数（金）额，且不存在归责于答辩人的情形。建筑材料因建筑物的拆除被再次利用的可能性小，即使方式不恰当，也不会造成建筑材料的过度毁损，且强制拆除前，已告知上诉人权利救济，并未剥夺其自行拆除及尽量保留建筑材料使用价值的机会，故案涉建筑材料不属于赔偿范围。3.上诉人应承担举证不利的法律后果。原告对行政行为造成的损害提供证据法律预先规定，因被告行为导致举证困难才由被告承担举证责任，且应根据《行政诉讼法》第一百零一条规定，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条和第九十一条相关规定，分别承担相应的举证责任和证明责任，同时根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，上诉人应当承担举证责任。综上，上诉人的上诉请求无事实、法律依据，应当依法驳回上诉请求，维持原判。 庭审中，出庭机关负责人补充认为：1.自留地与宅基地有区别，宅基地系经审批为建设用途的农用地，自留地未经审批不得用作建设用地；2.关于拆旧建新行为，上诉人主张原房屋不能满足居住需求以及申请未获审批等理由不能作为界定房屋为合法建筑的依据；3.行政执法程序问题并不能改变案涉土地或房屋未经审批违法的实际问题。并与代理人共同补充认为，上诉人超出行政处罚的面积建盖的部分，不符合城乡规划部门规划的面积，一审对于涉案房屋判决赔偿的，所认定的基础以罚款面积进行计算符合法律规定。 一审审理过程中，原审原告张会杰提交以下证据材料（均为复印件）：1.身份证，以证明：原告的身份情况；2.隆阳区人民法院（2017）云0502行初20号行政判决书、云南省保山市中级人民法院（2018）云05行终25号行政判决书各一份，以证明：被告强制拆除原告房屋的行政行为被法院确认违法；3.房屋拆除前照片一份、周边房屋价值证明材料一份和房屋附属物及设施损失、房屋屋内财产损失及其他财产损失、房屋装修装换损失清单一份，证明违法强制拆除行为给原告合法财产造成的具体损失；4.不予赔偿决定书一份，以证明：被告作出了被诉行政行为；5.总说明一份，以证明：拆迁的情况；6.张会杰家自绘主宅地形图一份，以证明：原告房屋的位置，该屋在祖遗宅基地范围内；7.光盘一张，以证明：地块和房屋内有东西，强拆时被告把东西强制丢出房屋；8.房屋拆除的现场照片4张，以证明：被告进一步违法以及原告房屋的情况；9.隆阳区人民法院（2017）云0502行初95号行政判决书一份，以证明：被告对原告家有房屋作出了强拆决定，后原告妻子提起行政诉讼，法院已将被告针对这间房子作出的强拆决定予以撤销；10.保山市中级人民法院（2017）云05行初49号行政判决书一份，以证明：隆阳区人民政府关于农村集体经济组织申请收回土地使用权的行政审批决定已被法院判决撤销；11.当庭提交宅基地证一份，以证明：案涉房屋建盖在宅基地证范围内。 原审被告隆阳区综合执法局于法定期限内向一审法院提交以下证据材料及适用法律依据（均为复印件）：1.行政赔偿申请书、不予赔偿决定书送达回证、送达现场照片各一份，以证明：被告作出《不予赔偿决定书》程序合法；2.案件受理登记表、违法案件立案登记表、现场检查（勘察）笔录、案件调查终结报告，以证明：案涉建筑已被确认违法；3.云南省保山市中级人民法院（2018）云05行终25号行政判决书一份，以证明：认定违法建筑是被告的职权；4.房屋照片四张，以证明：房屋内没有物品；5.被告当庭提交了2017年4月19日和4月24日两次拆除现场照片、物品清单各一份，以证明：原告的房屋共被拆除三次，2017年4月19日和4月24日两次拆除都有照片和物品清单，涉诉房屋是2016年拆除的，涉诉的房屋内没有物品的；6.法律依据：《国家赔偿法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政诉讼法》《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》《国务院关于经一步推进集中行政处罚权工作的决定》部分条款、云政复【2014】44号《云南省政府关于保山市隆阳区开展城市管理综合行政执法工作的回复》、中共保山市隆阳区委办公室隆办【2011】163号文件，以证明：被告行政行为所依据的法律。法规和规范性文件。 经庭审质证，一审法院认为原告提交的证据1.2.4.7.9.11，并且能够证明本案案件事实，予以采信；而证据3中的周边房屋价值证明材料系网上宣传材料不符合证据的形式要件，不能作为证据使用；证据3中的房屋附属物及设施损失清单。屋内财产及其他财产损失清单。房屋装修装潢损失清单和证据5系原告自行制作，属当事人的陈述，且无其他证据能够印证，故对该三份证据不予采信；证据8不能证明是否与本案有直接的关系，不予采信；证据6虽系原告自行绘制，但图中砖木结构的房屋位置与被告所拆除的案涉房屋的位置一致，能够证明本案案件事实，予以采信；证据10是原告之子张云楠与保山市隆阳区人民政府、保山市隆阳区青华街道打渔社区三家村1组之间土地行政管理一案的生效裁判文书，所涉及的是关于张会敏户集体土地使用权被收回的案件事实，与本案无直接关联，故不作为本案证据使用。被告提交的主体方面的证据和事实方面的证据1.2.3及法律依据能够证明本案案件事实，予以采信；事实方面的证据4与原告提交的房屋照片基本一致，予以采信，但该照片仅能反映房屋拆前的外观情况，并不能证明该房屋屋内是否存放物品的案件事实，对此予以确认；而事实方面的证据5未在举证期限内提交，不作为本案定案依据。 一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。二审中各方当事人未提交新的证据并坚持一审举证质证意见。经审查，一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。 一审法院根据证据及调查结果作出的事实认定，经审查与查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，当事人主张因行政行为导致损失的权益应当属于其合法权益。关于合法权益，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。也即，赔偿应当针对当事人的合法权益受损害的部分。本案上诉人张会杰所建盖的房屋因其不能提供系依法取得行政许可或批准建设所得，也未能提交其为该存在问题采取相应的补救依据，且因该房屋所在地因棚改项目的实施规划管理部门也已认定其违法建设行为不能采取改正措施的情形，故其因该违法建设行为所建房屋依法不能认定为其合法权益部分，其使用的建筑材料虽系合法购置，但因系违法建筑物形成的必要组成部分，与违法建设行为不能拆分，且无证据证实该部分材料可通过合理拆除再次使用，其以该被拆除房屋系其合法权益损失主张赔偿依据不足；关于律师费，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，该费用并非直接损失，一审不予支持并无不当；关于物品损失，被上诉人虽提交了拆除房屋时制作的物品清单，并说明相关物品放置在安置房内，但一审法院未考虑被上诉人未能提交物品现妥善完好存放的证据的客观情形，故本院予以酌情支持其物品损失3000元。另，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判”，行政机关针对赔偿请求作出的决定并非赔偿案件的诉讼标的，故上诉人请求“撤销不予赔偿决定”的主张不予支持。 综上，一审法院认定基本事实清楚，但处理结果不当，上诉人的上诉请求部分予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、撤销保山市隆阳区人民法院（2019）云0502行初76号行政判决； 二、由被上诉人保山市隆阳区城市管理综合行政执法局赔偿上诉人张会杰物品损失3000元，于判决生效后三十日内支付； 三、驳回上诉人张会杰的其他赔偿请求。 本判决为终审判决。 审判长  李海斌 审判员  杨荣刚 审判员  唐悄若 二〇二〇年七月二日 书记员  张素梅 附：本判决适用的法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。