江苏省盐城市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)苏09行终82号上诉人（原审原告）：沈凌锋，性别××年××月××日出生，××族，居民。被上诉人（原审被告）：盐城市大丰区西团镇人民政府，住所地盐城市大丰区西团镇东塘路。法定代表人：丁卫伟，该镇政府镇长。出庭负责人：杨银珠，该镇政府副镇长。委托诉讼代理人：宋飞，盐城市大丰区西团法律服务所法律服务工作者。上诉人沈凌锋因与被上诉人盐城市大丰区西团镇人民政府（以下简称西团镇政府）不履行法定职责一案，不服东台市人民法院（以下简称一审法院）于2019年10月18日作出的（2018）苏0981行初33号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月2日立案后，依法组成合议庭，公开进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2017年12月14日，原告通过EMS邮政特快专递（单号1028752349925）邮寄11.28《宅基地申请报告》一份，该快递单封面载明的收件人是“刘兴宏（镇支书）”，收件单位名称和地址分别是“西团镇人民政府”“大丰区西团镇”，内件品名载明的是“宅基地申请报告”。该邮件于同月16日由储悦（大丰区西团镇党政办工作人员）签收。刘兴宏时任盐城市大丰区西团镇党委书记。该《宅基地申请报告》的主要内容为：申请人沈凌锋……，本人自1999年结婚以来，一直未分配到宅基地（后来结婚的，只要申请的都能分配到宅基地且人口没有我家多）。现女儿又长大了，人口多，拥挤在20多平方米房子里。为解决住房拥挤实际困难，根据《宪法》第三十三条、《行政许可法》第五条第三款、第六条及土地法相关法律法规，现申请请求领导无偿分配给沈凌锋一处宅基地，便于建房，解决住房拥挤困难，望领导批准同意。该份《宅基地申请报告》中加盖了北团村委会章印，书写有“同意报批陈忠全2017.11.28”“同意报批申请踏勘季某,42017.11.28”的字样。后案涉《宅基地申请报告》由原告所在村党总支书记季某,4从西团镇党政办取回后送给原告。原告认为被告未履行对其宅基地申请予以审核及告知的法定职责，向一审法院提起本案诉讼，请求确认被告未履行对原告的宅基地申请予以审核职责的不作为行为违法，并判决被告依法履行农村宅基地审核及告知的法定职责。一审法院另查明，2018年4月20日，沈凌锋向大丰区人民政府提交《宅基地申请报告》一份，该申请报告的申请事项及理由与案涉11.28《宅基地申请报告》一致，落款日期不同。大丰区人民政府收到该报告后，以信访来件形式转交西团镇政府办理。同年5月3日，西团镇政府作出《回复》并向沈凌锋邮寄送达。同月10日，沈凌锋收到该《回复》。《回复》的主要内容是：沈凌锋2018年4月20日呈大丰区人民政府关于“宅基地申请报告”经区领导批示于2018年4月24日转至我镇，按照区、镇领导的批示精神，经盐城市大丰区国土资源局城南分局调查核实，沈凌锋本人系独生子女，沈凌锋的父亲沈正华于2008年12月经相关部门批准已有宅基地一处，且沈凌锋夫妇和沈凌锋一子女作为共有人申报，批准用地面积200平方米，建筑占地面积149平方米。经实地核查，宅基地现状实际使用面积达347.6平方米，主房及附房总建筑面积为253平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》《土地登记办法》和《盐城市农村宅基地管理办法》等相关法律规定，符合申请宅基地条件之一为多子女家庭，且其中一子女已达到婚龄，确需分居立户（分户后父母身边须有一个子女）。因沈凌锋本人系独生子女，沈正华已拥有宅基地，同时沈凌锋的两个子女均未达到法定婚龄。因此，根据沈凌锋家庭情况目前尚不符合申请宅基地条件。后沈凌锋不服西团镇政府作出的《回复》，于2018年6月11日向一审法院提起行政诉讼，要求撤销西团镇政府作出的《回复》。一审法院经审理于2019年3月11日作出（2018）苏0981行初27号行政判决：驳回沈凌锋的诉讼请求。沈凌锋不服该行政判决，向盐城市中级人民法院提起上诉。盐城市中级人民法院于2019年7月3日作出（2019）苏09行终226号行政判决：驳回上诉、维持原判。一审审理中，证人季某,4陈述的主要内容为：“去年年底，具体时间不记得，西团镇党政办打电话给我，说我村沈凌锋有一份材料寄给政府让我去取回，我就去了，正好我去开会。我到镇党政办后，党政办工作人员储悦将沈凌锋的情况跟我讲，并把沈凌锋的申请拿给我看，我看了以后就沈凌锋的事情和储主任交流，储主任让我回去做做沈凌锋的工作。到了开会时间我就去开会了，我没把沈凌锋的申请书拿走，我和储主任说话的时候我就把沈凌锋的申请书随手放在她办公室的沙发上。第二天，党政办吴祥红书记打电话给我，告诉我说我没有将沈凌锋的申请书拿走，我当天上午就去党政办拿了沈凌锋的申请书，从党政办回到村里后就立即送给沈凌锋，送去的时候沈凌锋不在家，沈凌锋的父母在家，我就把沈凌锋的申请书放在他家的大桌子上，我告诉他父母说这是政府让我送给沈凌锋的。后来我在路上遇到过沈凌锋一次，我喊他停下来告诉他有个材料送给了他，他也没有说什么。”一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案虽然与27号行政案件的当事人相同，但本案原告的诉讼请求是要求确认被告未履行法定职责的不作为行为违法，而27号行政案件的诉讼请求是对被告作出的《回复》不服而提出的撤销行政行为之诉，诉讼请求及诉讼标的审查的内容均不相同，故原告提起本案行政诉讼，不构成重复起诉。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第六条关于宅基地审批程序规定，使用村内原有建设用地的，由村申报、乡（镇）审核，批次报县（市）批准后，由乡（镇）国土资源所逐宗落实到户。根据上述规定，农村村民申请宅基地应经由村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意后申报，镇人民政府审核后，报县级人民政府批准的逐步审批程序。本案原告于2017年12月14日先向大丰区西团镇党委书记邮寄了11.28《宅基地申请报告》，后于2018年4月20日向大丰区人民政府提交落款日期为2018年4月20日的《宅基地申请报告》，两份申请报告的申请事项及理由相同。被告审理中虽称未收到案涉11.28《宅基地申请报告》，但针对原告2018年4月20日提交的《宅基地申请报告》，被告已于2018年5月3日作出了《回复》，原告于2018年5月10日亦已收到该《回复》。原告先于2018年6月11日向一审法院诉讼要求撤销被告作出的《回复》，后于2018年6月17日向一审法院提起本起行政诉讼，认为被告未履行对其宅基地申请予以审核及告知的法定职责。原告在提起本案诉讼时，被告已经针对原告内容相同的申请事项作出了《回复》，且原告在本案诉讼前就已经收到了被告作出的《回复》。虽然两份内容相同的《宅基地申请报告》申请时间及申请途径不同，案涉《宅基地申请报告》上亦有所在村委会盖章认可，但由于申请事项均属于被告的职权范围，考虑到行政管理事务的稳定性和效率性，被告对原告相同的重复申请事项可以不需要作出重复处理。同时，原告也未能提交其宅基地申请经过村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意的证据。故而原告认为被告未履行对其宅基地申请予以审核及告知的法定职责，依据不足。综上，原告要求被告履行宅基地审核及告知的法定职责，因被告在原告诉讼之前已经针对同一宅基地申请事项作出了《回复》，该《回复》根据现有政策规定认为原告目前尚不符合申请宅基地的条件，被告的《回复》并无不当。原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，一审法院判决：驳回原告沈凌锋的诉讼请求。案件受理费50元，由原告沈凌锋负担。沈凌锋上诉称，1.被上诉人应当履行宅基地审核告知的职责。根据江苏省高院和盐城市中院的判决书载明，被上诉人作出《答复》不影响上诉人再次依法逐级申请宅基地，一审法院认定被上诉人所作《答复》可以代替本案审核上报职责，没有任何法律依据。而且，上诉人已经向被上诉人提交了北团村委会盖章的申请书，符合宅基地逐级申请的要求，被上诉人人应当履行审核告知职责。2.一审程序违法。一审法院将上诉人、被上诉人未提交的证据在判决书中予以认定，还依据被上诉人逾期提供的证人季某,4的证言，认定被上诉人于2011月28日宅基地申请报告退还沈凌锋，程序违法。西团镇政府辩称，1.被上诉人已经履行了职责。针对上诉人的宅基地申请，被上诉人已经于2016年进行过审核，后因上诉人不符合宅基地申请的相关规定而未通过，截止目前其仍然不符合宅基地申请的要求。而且，上诉人邮寄给西团镇党支部书记的申请系复印件，被上诉人已经通过上诉人所在村支部书记季某,4将该申请复印件退回，并要求季某,4向上诉人作出相应解释。2.一审程序合法。虽然村建办信封原件在上诉人处，但复印件系被上诉人在另案诉讼中取得，可以在本案诉讼中作为证据提交。另外，季某,4的证言系被上诉人在庭审过程中发现的新证据，其在一审时也到庭作证，一审认定并无不当。综上，一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，判决是公正的。上诉人的上诉理由无事实根据和法律依据，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。本案二审期间，双方当事人均未提出新的事实、证据。本院经审理，对一审法院认定的事实予以确认。二审另查明，2017年11月28日，沈凌锋向西团镇政府邮寄的《宅基地申请报告》上左下方署有西团镇北团村委会、国土资源城南分局、西团镇村镇服务中心三个单位名称，除北团村委会签字盖章外，其他两个单位处均为空白。2018年7月17日，盐城市大丰区人民政府法制办公室向西团镇政府作出大政法函[2018]1号函载明:近期,你镇北团村沈凌锋先后向村、镇及区政府申请农村宅基地审批。据调查，你镇北团村已出具了初审意见，但未依法履行村民会议讨论程序，为妥善处理好沈凌锋的申请，你镇应责令北团村组织召开村民会议，对沈凌锋提出的宅基地申请进行民主讨论表决，该程序务必于一周内完成，并将村民会议召开情况上报区政府。再查明，沈凌锋在向西团镇政府提出本案申请之前，曾向盐城市大丰区国土资源局城南分局（以下简称城南国土分局）、盐城市大丰区西团镇村镇服务中心邮寄申请，后均被退回。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第六条宅基地审批程序规定，使用村内原有建设用地的，由村申报，乡（镇）审核，批次报县（市）批准后，由乡镇国土资源所逐宗落实到户。接到宅基地用地申请后，乡（镇）国土资源所或县（市）国土资源管理部门要组织人员到实地审查申请人是否符合条件，拟用地是否符合规划和地类等。《国土资源部关于加强乡（镇）国土资源所建设的指导意见》（国土资发[2010]24号），要求国土资源所履行农村村民宅基地审批初核的职责。由此可见，农村村民提交的宅基地申请，需经村民会议或农村集体经济组织全体成员会议讨论同意后，由村委会为主体向上申报，乡（镇）国土资源所需对申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等进行初审。本案中，沈凌锋直接向西团镇政府邮寄宅基地申请，未经所在村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，不符合向上申报的条件。而且，根据国土部门有关宅基地审批流程的规定，涉案宅基地申请书经北团村委会盖章后，应当由北团村委会向上申报，先交城南国土分局进行初核，之后再交西团镇政府进行审核。经查，城南国土分局已将沈凌锋的宅基地申请材料退回，即涉案宅基地的初核程序尚未完成，上诉人直接要求西团镇政府履行审核职责，不符合上述规定程序。西团镇政府将收到的宅基地申请材料退回北团村委会，并不违反宅基地审批程序的要求。故上诉人要求西团镇政府直接向其履行答复职责，缺乏法律依据，本院不予支持。沈凌锋可以在其宅基地申请获得所在村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意后，要求北团村委会按照宅基地审批流程依法向上申报。另外，上诉人还提出，一审法院将未提交的证据予以认定，并采信季某,4的证言，程序违法。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十三条第二款规定，当事人在庭审过程中要求证人出庭作证的，法庭可以根据审理案件的具体情况，决定是否准许以及是否延期审理。本案中，被上诉人在一审法院第二次开庭前申请证人季某,4出庭作证，人民法院根据本案具体情况，准许季某,4出庭作证并对该证言作出认定，符合上述法律的规定。上诉人提出一审法院将未提交的证据予以认定，与事实不符，该上诉理由不能成立。综上所述，上诉人沈凌锋的上诉理由不能成立，依法予以驳回；一审判决认定事实清楚，程序合法，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈凌锋负担。本判决为终审判决。审 判 长 虞忠和审 判 员 时 云审 判 员 周 和二〇二〇年七月三十一日法官助理 周光营书 记 员 陶 颖附录法律条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《中华人民共和国土地管理法》第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。3.《江苏省土地管理实施条例》第三十五条农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。其中，农村村民建住宅占用农用地的，由县级人民政府按照土地利用年度计划，按年度分批次办理农用地转用审批手续。农村村民出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。购买农村村民房屋的农户应当符合申请建房用地条件。4.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释[2002]21号）第四十三条当事人申请证人出庭作证的，应当在举证期限届满前提出，并经人民法院许可。人民法院准许证人出庭作证的，应当在开庭审理前通知证人出庭作证。当事人在庭审过程中要求证人出庭作证的，法庭可以根据审理案件的具体情况，决定是否准许以及是否延期审理。