河北省邯郸市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀04行终171号 上诉人（原审原告）磁县志成热力有限公司，住所地：河北省邯郸市磁县磁州镇黄官营村东北（磁县朝阳北大街东侧、明理路北侧），统一社会信用代码：91130427320149154F。 法定代表人付文龙，该公司总经理。 委托代理人段海珂，河北匡正律师事务所律师。 上诉人（原审被告）磁县应急管理局。住所地：河北省邯郸市磁县磁州路20号，统一社会信用代码：11130427MB1617766D。 法定代表人蔺祥军，该局局长。 委托代理人董昱，磁县滏潮律师事务所律师， 委托代理人王晓斌，磁县滏潮律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）磁县人民政府，地址：磁县磁州镇磁州路9号。 法定代表人张力超，该县县长。 委托代理人杨立新，磁县人民政府律师。 上诉人磁县志成热力有限公司（以下简称志成公司）、磁县应急管理局（以下简称县应急局）、磁县人民政府（以下简称县政府）不服河北省磁县人民法院（2019）冀0427行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，2019年3月22日，经县应急局检查，认定2019年2月27日志成公司有以下违法行为：1、未按规定建立风险管理信息台账(清单)和隐患治理信息台账；2、未按规定开展全面辨识或者专项辨识；3、末按规定制定风险管控措施或者管控方案；4、未按规定开展风险管控动态评估；5、未按规定开展隐患排查确定隐患等级；6、三楼东头安全通道未按规定设置安全设备(应急照明灯)；7、三楼东头楼外照明线路未使用绝缘器材固定。主要证据有现场检查记录、询问笔录等。被告县应急局对原告作出(冀邯磁)安监罚(2019)第(4002）号行政处罚决定书，依据《省规定》第二十四条第(一)项、(第1条问题)、第二十四条第(二)项(第2条问题、第二十四条第（三）项(第3条问题)、第二十四条第(四)项(第4条问题)、第二十四条第(五)项(第5条问题)、《中华人民共和国安全生产法》第九十六条第（二）项(第6条问题、第7条问题）的规定，决定给予责令限期改正，分别处以罚款肆万元人民币、肆万元人民币、肆万元人民币、肆万元人民币、肆万元人民币、叁万元人民币，合计处以罚款贰拾叁万元人民币的行政处罚。原告不服该处罚决定书向被告县政府申请复议，被告县政府于2019年7月18日作出磁政复决字(2019)1号行政复议决定书，认为县应急局作出的处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，维持了县应急局所作的处罚决定书。原告不服诉至本院，请求撤销(冀邯磁)安监罚(2019)第(4002)号行政处罚决定书及磁政复决字(2019)1号行政复议决定书。以上事实均有证据在卷佐证。 原审法院认为，从《河北省安全生产风险管控与隐患治理规定》第一条可知，该规定是河北省人民政府根据《中华人民共和国安全生产法》和《河北省安全生产条例》等有关法律、法规的规定，结合本省实际制定的，是对安全生产风险管控与隐患治理情况的进一步具体和细化。因而，被告县应急局在依据《省规定》作出处罚时亦不能违反其上位法的规定。根据《河北省安全生产条例》第七十三条规定，生产经营单位未按照规定进行安全检查、风险因素辨识管控、事故隐患排查的，或者对发现的事故隐患和问题未制定整改方案计划的，责令限期改正，处二万元以上五万元以下的罚款。(冀邯磁)安监罚(2019)第(4002)号行政处罚决定书查明原告的前5项违法行为（1、未按规定建立风险管理信息台账(清单)和隐患治理信息台账；2、未按规定开展全面辨识或者专项辨识；3、末按规定制定风险管控措施或者管控方案；4、未按规定开展风险管控动态评估；5、未按规定开展隐患排查确定隐患等级），均属于违反了《河北省安全生产条例》第七十三条规定的情形，对其处罚应按照本条规定的“责令限期改正，处二万元以上五万元以下的罚款”进行处罚，罚款总额不应超过五万元。本案中，被告县应急局对原告的第1-5项违法行为，分别依据《省规定》第二十四条第(一)项至第(五)项，合计处以罚款贰拾万元人民币的行政处罚，违反了《河北省安全生产条例》第七十三条“处二万元以上五万元以下的罚款”的规定,处罚明显不当，综合本案情况，本院认为对上述5项违法行为处以罚款肆万元为宜。原告第6项和第7项违法行为，被告县应急局依据《中华人民共和国安全生产法》第九十六条第（二）项，处以罚款叁万元人民币并无不当，本院予以支持。被告县政府的复议决定书认为行政处罚决定书事实清楚，程序合法，适用法律正确，予以维持，本院认为复议决定书认定有所不当，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款的规定，判决：一、撤销被告磁县人民政府磁政复决字(2019)1号行政复议决定书；二、变更被告磁县应急管理局(冀邯磁)安监罚(2019)第(4002)号行政处罚决定书中对原告磁县志成热力有限公司第1-5条问题合计处以罚款贰拾万元人民币为肆万元的行政处罚；三、维持被告磁县应急管理局(冀邯磁)安监罚(2019)第(4002)号行政处罚决定书中对原告磁县志成热力有限公司第6条、第7条问题处以罚款叁万元人民币的行政处罚。案件受理费50元，由原告磁县志成热力有限公司承担。 上诉人磁县志成热力有限公司上诉称，请求维持磁县人民法院(2019)冀0427行初77号行政判决书第一项并撤销该判决书第二项和第三项。事实和理由:一、上诉人未违反《河北省安全生产风险管控与隐患治理规定》第九条第一款。《省规定》第九条第二款规定:“自本规定施行之日起三年内,生产经营单位应当每年组织开展一次全面辨识。”《省规定》第九条第三款规定:“在生产经营环节或者生产经营要素发生重大变化,高危作业实施前,新技术、新材料试验或者推广应用前以及发生生产安全事故后应当及时开展专项辨识,并根据辨识情况及时调整风险管控信息台账(清单)。”按上述规定,《省规定》施行之日起三年内,每年生产经营单位才应开展一次风险因素全面辨识;在生产经营环节或生产经营要素发生重大变化,高危作业实施前,新技术、新材料试验或推广前以及发生安全事故后,才应开展一次风险因素专项辨识。可事实是,自2018年7月1日《省规定》施行,到磁县应急管理局2019年3月22日对上诉人实施处罚,仅8个月还不到一年时间即还没有超越《省规定》规定的“每年”和上诉人还没有发生应开展风险因素专项辨识的事由,磁县应急管理局就以上诉人“2、未按规定开展全面辨识或者专项辨识”对上诉人实施了处罚。 二、上诉人未违反《河北省安全生产风险管控与隐患治理规定》第十四条。《省规定》第十四条规定:“生产经营单位应当每年至少开展一次风险管控动态评估,发生生产安全事故后应当立即开展评估。评估结果用于指导生产计划、应急预案、安全技术措施的制定,以及安全生产管理、风险管控、隐患治理等工作。”按此规定,生产经营单位一年内至少应开展一次风险管控动态评估和发生安全事故后应立即开展风险管控动态评估。可事实依然是,自2018年7月1日《省规定》施行,到磁县应急管理局2019年3月22日对上诉人实施处罚,也仅8个月也还不到一年时间和磁县应急管理局也没有证据证明上诉人在这期间发生过安全事故,磁县应急管理局就以上诉人“4、未按规定开展风险管控动态评估”对上诉人实施了处罚。 三、将未安装应急照明灯和照明线路未使用绝缘器材固定定为安全违法行为没有法律根据。磁县应急管理局是依据《安全生产法》第九十六条第(二)项“安全设备的安装、使用、检测、改造和报废不符合国家标准或者行业标准;”的规定,将上诉人“三楼东头安全通道未按规定设置安全设备(应急照明灯)”和“三楼东头楼外照明线路未使用绝缘器材固定”两项行为,在行政处罚决定书中分别以6和7认定为安全违法事实的。一是该规定的对象是安全设备,二是违法的标准是安全设备的安装、使用、检测、改造和报废不符合国家标准或者行业标准。首先,应急照明灯和照明线路不属于该项法律所述的安全设备。安全设备,主要是指为了保护从业人员等生产经营活动参与者的安全,防止生产安全事故发生以及在发生生产安全事故时用于救援而安装使用的机械设备和器械,如矿山使用的自救器、灭火设备以及各种安全检测仪器,如安全检测系统、瓦斯检测仪、测风仪表、氧气检测仪、顶板压力监测仪器等。应急照明灯和照明线路,明显不属于这些机械设备和器械。其次,未设置应急照明灯和照明线路未使用绝缘器材固定究竟不符合的是国家或行业的哪一个、哪一条、哪一项标准，在磁县应急管理局的行政处罚决定书中看不到内容。只说违反了国家或行业标准而不指明到底是违反了什么国家或行业标准,就按违反了国家或行业标准对上诉人实施处罚,未依法行政。 四、安全生产违法行为轻微并及时纠正没有造成危害后果按规定就不应处罚。磁县应急管理局认定上诉人的7项违法事实中,除上述2、4、6、7项共四项不应认定为安全违法事实外,还剩1、未按规定建立风险管理信息台账(清单)和隐患治理信息台账、3、未按规定制定风险管控措施或者管控方案、5、未按规定开展隐患排查确定隐患等级三项违法事实。纵观这三项违法事实,一是其情节显著轻微;二是在磁县应急管理局给上诉人下达整改意见后上诉人均及时如期进行了整改;三是该三项行为没有也不可能造成任何危害后果。按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于促进中小企业健康发展的指导意见》中“避免在安监、环保等领域微观执法和金融机构去杠杆中对中小企业采取简单粗暴的处置措施”的要求和国家安全生产监督总局《安全生产行政处罚自由裁量适用规则(试行)》(下称《安监局规则》)第十六条“当事人有下列情形之一的,不予处罚:(二)安全生产违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的;”的规定,被告磁县应急管理局就不应再对上诉人的这三项行为实施处罚。 上诉人磁县应急管理局上诉称，依法撤销磁县人民法院(2019)冀0427行初77号行政判决书,判令维持磁县人民政府磁政复决字(2019)1号行政复议决定书及磁县应急管理局(冀邯磁)安监罚(2019)第(4002)号行政决定书中对被上诉人磁县志成热力有限公司的处罚决定。事实及理由:被上诉人磁县志成热力有限公司,负责磁县行政区域内热力供应。其运营安全关系全城百姓的生产、生活,所以其安全生产风险管控及隐患排查至关重要。上诉人磁县应急管理局在2019年2月27日对上诉人公司进行安全生产检查时发现其存在1、未按照规定建立风险管控信息台账(清单)隐患治理信息台账;2、未按规定开展全面辨识或者专项辨识;3、未按规定制定风险管控措施或者管控方案;4、未按照规定开展风险管控动态评估;5、未按照规定开展隐患排查、确定隐患等级;6、三楼东头安全通道未按照规定设置安全设备(应急照明灯);7、三楼东头楼外照明线路未使用绝缘器材固定等7项违法违规问题。上诉人依据《中华人民共和国安全生产法》第九十六条第(二)项、《河北省安全生产风险管控与隐患治理规定》第二十四条之规定于2019年3月22日作出行政处罚决定:责令被上诉人磁县志成热力有限公司限期改正,合计处以罚款贰拾叁万元人民币的行政处罚。并依法告知其享有的行政复议和提起行政诉讼的权利。 磁县应急管理局针对志成公司的上诉意见答辩称，其局对志成公司的行政处罚决定适用法律正确，处罚数额准确无误，程序合法，请求驳回被答辩人的上诉。一、关于志成公司第一、二项上诉事实的答辩意见，我局对磁县志成热力有限公司所作出的行政处罚符合法律规定。（一）《河北省安全生产风险管控与隐患治理规定》（下称《省规定》）根据《中华人民共和国安全生产法》《河北省安全生产条例》制定，于2018年5月7日经省政府第12次常务会议通过公布，自2018年7月1日施行，规定每年生产经营单位应开展一次全面辨识，第十二条第三款明确规定“生产经营单位主要负责人应当每季度至少组织检查一次风险管控措施和管控方案的落实情况”。《省规定》第二十条：“县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门将风险管控与隐患治理纳入安全生产年度监督检查计划，并对生产经营单位履行风险管控与隐患治理主体责任情况进行随机抽查”。被答辩人自《省规定》施行之日到我单位对其进行专项执法抽查已长达8个月时间内，未对2018年度风险因素进行第一次全面辨识，被答辩人错误的认为还不到一年时间就不应该开展全面风险因素辨识。所谓每年是每年度内，被答辩人本应在2018年冬季供暖高峰前开展次全面风险辨识，以便隐患排查治理的开展，达到安全第一、预防为主、综合治理的目的。《省规定》施行的目的就是根据《中华人民共和国安全生产法》第三条强化和落实企业的安全生产主体责任；《中华人民共和国安全生产法》第三十八条企业应当及时发现并消除事故隐患，采取技术、管理措施以便于及时加强风险管控，《河北省安全生产条例》第五条规定生产经营单位是安全生产的责任主体，对本单位安全生产工作全面负责。生产经营单位应当保障安全生产投入，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，加强风险因素辨识管控和隐患排查，强化安全生产基础建设，落实安全生产措施，提高安全生产水平，确保安全生产。《省规定》要求企业每年开展一次全面辨识，就是要求企业根据自身特点，早安排，早落实，把隐患消灭在萌芽状态，不是一年内没有开展或者是满一年后才开展全面辨识，这本身就是企业对风险管控存在的错误认识，风险因素辨识本身要求企业要关口前移，目的是《中华人民共和国安全生产法》第一条规定的防止和减少生产安全事故，《省规定》就是要求企业自实施之日起第一时间开展并落实。（二）《省规定》要求“生产经营单位每年至少开展一次风险管控动态评估，发生生产安全事故应当立即开展评估。”“生产经营单位应当按照隐患排查制度要求，定期开展安全生产检查，排查事故隐患。主要负责人每季度至少组织并参加一次，安全管理部门每旬至少组织一次，车间每周至少组织一次，班组每天组织一次。”被答辩人在《省规定》施行长达8个月时间没有开展一次风险管控动态评估。作为供热企业，生产环节多，工作面大，供热点多，涉及特种作业和有限空间作业，作业人员复杂，事故隐患多。安全生产风险管控与隐患治理工作应当坚持关口前移、源头管控、预防为主、综合治理。本应在《省规定》2018年7月1日施行后立即对本单位进行2018年度风险管控动态评估，以遏制生产安全事故的发生。被答辩人错误的理解为一年到期或满一年后才开展一次风险管控动态评估，企业应在落实主体责任上主动作为，而不是一味的在时间规定上纠缠推脱责任，这与《省规定》根据《中华人民共和国安全生产法》制定的目的为避免生产安全事故发生背道而驰，反映出企业对安全风险管控的意识淡薄，态度不端正，自身安全生产工作极不重视。 二、关于上诉人第三项上诉事实的答辩意见，对上诉人未安装应急照明灯和照明线路未使用绝缘器材的违法行为作出处罚决定符合法律规定。被答辩人未按照《建筑设计防火规范》GB50016-2014第10第3.1项、《民用建筑电气设计规范》JGJ16-2008第10条规定在三楼东头设置安全设备（应急照明灯）。未按照《民用建筑电气设计规范》JGJ16-2008第8条规定使用绝缘器材固定楼外照明线路的行为违反了规范要求，答辩人依据《中华人民共和国安全生产法》第九十六条之规定对被答辩人作出相应处罚合法有据。另外，被答辩人的此项上诉请求不在其一审诉求中，请求对其该项上诉请求不予审查。 三、关于被答辩人的第四项上诉事实的答辩意见，被答辩人的违法行为不属于《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第十六条第二项中规定的“安全生产违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的”不予处罚情形。（一）被答辩人磁县志成热力有限公司违法情形较多不是单一违法行为，不属于轻微违法。（二）被答辩人的违法行为由我局行政执法人员现场检查发现，在我局下达责令限期整改指令后进行了整改，而不是被答辩人自主检查中发现后及时纠正，不属于及时纠正。（三）被答辩人磁县志成热力有限公司违法情形较多，通过现场安全检查共发现7条安全隐患，违反了《中华人民共和国安全生产法》、《河北省安全生产风险管控与隐患治理规定》的法律法规，不属于违法行为轻微并及时纠正的行为。答辩人对被答辩人的违法行为作出行政处罚决定依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第一项，答辩人经案审委会集体讨论依据《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第十条规定：生产经营单位及其有关人员违反不同的法律规定，或者违反同一条款的不同违法情形，有两个以上应当给予行政处罚的违法行为的，应当适用不同的法律规定或者同一法律条款规定的不同违法情形，分别裁量，合并处罚。 志成公司针对应急局的上诉意见答辩称，应急局的上诉意见及答辩均不成立。 被上诉人磁县人民政府未答辩。 二审查明的事实与原审一致。 本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》、《河北省安全生产风险管控与隐患治理规定》的相关规定，上诉人磁县应急局经检查认定2019年2月27日志成公司有7条违法行为的事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。针对志成公司的第6项和第7项违法行为，磁县应急局依据《中华人民共和国安全生产法》第九十六条第（二）项，处以罚款叁万元人民币并无不当。但该局对志成公司的第1-5项违法行为，分别依据《省规定》第二十四条第(一)项至第(五)项，合计处以罚款贰拾万元人民币的行政处罚，违反了《河北省安全生产条例》第七十三条“处二万元以上五万元以下的罚款”的规定,处罚明显不当。原审判决综合全案，认定该局针对志成公司的上述5项违法行为处以罚款肆万元适当。对上诉人志成公司、磁县应急局的上诉意见均不予支持。原判决认定的事实清楚，审判程序合法，适用法律法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人磁县志成热力有限公司、磁县应急管理局各承担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 杨伟娟 审 判 员 王金良 审 判 员 田熠中 二〇二〇年七月十四日 法官助理 何 昊 书 记 员 张紫娟