宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终31号 上诉人（原审原告）李文杰，男，1968年9月7日出生，汉族，户籍地址黑龙江省拜泉县，暂住宁夏回族自治区银川市西夏区。 上诉人（原审原告）苗莉莉，女，1991年3月5日出生，汉族，户籍地址黑龙江省拜泉县，暂住宁夏回族自治区银川市西夏区。 委托代理人李文杰，男，1968年9月7日出生，汉族，户籍地址黑龙江省拜泉县，暂住宁夏回族自治区银川市西夏区。系上诉人苗莉莉之父。 上诉人（原审原告）银川市西夏区益盛兴旺养殖场，住所地宁夏回族自治区银川市西夏区。 负责人李宏旭，男，1992年9月1日出生，汉族，该养殖场经营者，户籍地址黑龙江省拜泉县，暂住宁夏回族自治区银川市西夏区。 委托代理人李文杰，男，1968年9月7日出生，汉族，户籍地址黑龙江省拜泉县，暂住宁夏回族自治区银川市西夏区。系李宏旭之父。 上诉人（原审被告）银川市西夏区贺兰山西路街道办事处，住所地宁夏回族自治区银川市西夏区。 法定代表人张小莉，主任。 行政机关出庭负责人曹雪，该办事处副主任。 委托代理人赵强，宁夏辅德律师事务所律师。 原审第三人银川市西夏区综合执法局，住所地宁夏回族自治区银川市西夏区。 法定代表人代永生，局长。 行政机关出庭负责人陶野，该局副局长。 委托代理人洒中祥，该局中队长。 委托代理人郭娅娟，宁夏方和圆律师事务所律师。 上诉人李文杰、苗莉莉、银川市西夏区益盛兴旺养殖场因与上诉人贺兰山西路街道办、原审第三人银川市西夏区综合执法局行政强制一案，不服银川铁路运输法院（2019）宁8601行初261号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，李文杰、苗莉莉、李宏旭系黑龙江省齐齐哈尔市拜泉县兴国乡自立村村民，其中李文杰系苗莉莉和李宏旭的父亲。2011年2月，苗莉莉从贺兰山西路街道办顾家桥村五队村民张继智处流转三亩土地，用于制作空心砖。2012年2月29日，李宏旭从贺兰山西路街道办顾家桥村五队杨生举等村民处流转四亩土地，用于经营免烧砖。2017年9月7日，李宏旭登记注册了银川市西夏区益盛兴旺养殖场，在顾家桥村五队流转的土地上进行生猪养殖。 2017年12月10日，银川市西夏区农牧水务局、银川市西夏区环保分局向辖区广大养殖场（户）发出《关于限期搬迁（关闭）绕城高速公路范围内畜禽养殖场（户）的通告》，载明银川市绕城高速公路以内区域为城市建成区及规划区，禁止开展畜禽及其他动物养殖，限15日内迁出禁养区域或关停、转产。2018年1月17日，贺兰山西路街道办向李文杰发出《关于关停贺兰山西路街道辖区内养殖场的告知书》，载明西夏区人民政府对位于东至包兰铁路以西1200米、南至规划哈尔滨路以北、西至西绕城高速路、北至北绕城高速路内涉及银川北郊水源地的养殖场进行关停，防止养殖场污染水源地，通知李文杰于2018年1月20日前尽快自行关停养殖场，如仍不履行，贺兰山西路街道办将根据西夏区政府的安排，联合环保、农牧、土地等部门依法予以关停。2018年6月1日，银川市国土资源局向李文杰下发银国土函责改字[2018]5号《责令改正违法行为通知书》，以李文杰未经依法批准、占地建设房屋及砖场的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》《宁夏回族自治区土地管理条例》的相关规定为由，责令李文杰自收到通知书之日起三日内自行拆除或清理地上建筑物、构筑物及其他设施，整改治理并恢复土地原状。逾期不改正的，将依法追究法律责任。 2019年6月11日18时许，贺兰山西路街道办组织人员和机械对李文杰等原告的违章建筑进行拆除。西夏区综合执法局到场协助。李文杰等原告对拆除行为不服，起诉至法院请求依法判令：1.确认被告强拆行为违法，责令被告给原告重建房屋；2.被告向原告返还在强拆中没收的四部手机；3.被告赔偿原告经济损失约990万元；4.本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被拆除的房屋和猪舍建设在苗莉莉和李宏旭从村民流转的土地上，由李文杰一家共同使用和经营，李宏旭于2017年9月办理工商营业执照，在该土地上圈养生猪。李文杰、苗莉莉及银川市西夏区益盛兴旺养殖场与贺兰山西路街道办的拆除行为有利害关系，有权提起本案诉讼。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款：市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。贺兰山西路街道办作为银川市西夏区人民政府的派出机关，行政级别相当于乡级行政区，具有维护辖区良好秩序和净化城市环境的职责。贺兰山西路街道办主张2019年6月11日拆除原告房屋和猪舍时其仅进行了现场配合，不是组织实施拆除行为的主体，但未向法庭提供组织实施拆除行为的单位信息。根据南梁派出所录制的出警现场视频资料和贺兰山西路街道办主任、西夏区执法局工作人员在公安机关的询问笔录，可以证实贺兰山西路街道办2019年6月11日直接实施了强制拆除李文杰等原告房屋及猪舍的行为。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款规定：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，李文杰等原告流转了顾家桥村的农业用地后，未经许可擅自建设房屋和猪舍，从事生猪养殖业务，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的规定，应当拆除并恢复土地原状。同时，李文杰等原告利用该土地建设生猪养殖场，地处银川北郊水源地保护区内，违反《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条的规定，应当予以拆除或关闭。2018年1月17日，贺兰山西路街道办向李文杰发出《关于关停贺兰山西路街道辖区内养殖场的告知书》，通知其于2018年1月20日前尽快自行关停养殖场，如仍不履行，贺兰山西路街道办将根据西夏区政府的安排，联合环保、农牧、土地等部门依法予以关停，但贺兰山西路街道办强制拆除李文杰等原告的房屋和猪舍前未按法定程序作出强制执行等行政决定，也未进行催告和听取当事人陈述申辩，违反了《中华人民共和国行政强制法》中关于行政强制执行程序的规定，应予撤销。基于李文杰等原告的房屋和猪舍已被强制拆除，该行政行为不具有可撤销内容，故依法确认该行政行为为违法行为。关于李文杰等原告提出的赔偿请求，应由贺兰山西路街道办先行作出处理为宜。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认银川市西夏区贺兰山西路街道办事处于2019年6月11日强制拆除李文杰、苗莉莉、银川市西夏区益盛兴旺养殖场的房屋和猪舍的行政行为违法；二、限被告银川市西夏区贺兰山西路街道办事处于判决生效后十五日内对原告李文杰、苗莉莉、银川市西夏区益盛兴旺养殖场的赔偿请求作出处理。案件受理费50元，由被告银川市西夏区贺兰山西路街道办事处负担。 宣判后，李文杰、苗莉莉、银川市西夏区益盛兴旺养殖场向本院提起上诉称，一审法院没有全面履行行政审判程序致使赔偿没能具体解决，一审法院应当对本案的全部事实进行全面审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，人民法院对各方当事人陈述一致，或者对方当事人没有提出异议的事实，可以直接予以认定。一、贺兰山西路街道办没有强拆主体资质，其超越职权或滥用职权。二、一审法院遗漏诉讼请求。一审没有对上诉人的诉讼请求进行审查认定。对上诉人的第二项诉请没有完整表述，对上诉人第三项请求因上诉人向法院申请委托评估机构对损失财产进行评估被驳回。三、一审法院没有审查并否定贺兰山西路街道办答辩的第一项内容，属于违反程序。一审法院应当确认上诉人的房屋、猪舍及土地为合法财产，否定贺兰山西路街道办的答辩意见。四、一审法院对贺兰山西路街道办的一审答辩进行变更属超出审判程序范围。一审将贺兰山西路街道办答辩的“由国家环保总局限期进行清理整顿”改成“属国家环保总局限期进行清理整顿”，将“相关单位已经多次督促李文杰将养殖场搬离”改变“政府相关单位已经多次督促李文杰将养殖场搬离”，偏离贺兰山西路街道办答辩本意。五、原审第三人的述称不属实，且一审法院追加第三人违法。六、一审法院审理查明遗漏上诉人提交的《土地流转合同》、《住房准建协议》经过了村委会盖章、签字的证据，引用了与本案没有关联的贺兰山西路街道办单方伪造的、未向上诉人送达两项通知、告知。七、一审法院将上诉人的房屋及猪舍认定为应当拆除恢复土地原状属适用法律错误。一审不应适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和《中华人民共和国国有土地管理法》的规定。应当根据《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》进行确认。八、一审法院未采信上诉人提交的证据。上诉人提交的证据能证明上诉人建房经顾家桥村村民委员会许可，生猪养殖经行政审批局许可。一审法院认定上诉人一方的养殖场地处水源地保护区内与查明的事实相互矛盾。上诉人的建筑物是否违章与案件没有关联，因为贺兰山西路街道办没有强拆行政执法权。九、一审法院没有对上诉人的生猪数量、价值及赔偿进行审查确认作出具体判决，违反行政审判程序的相关规定。十、一审法院未对现有的财产作出评估处理，违反程序。十一、一审法院判令贺兰山西路街道办对上诉人赔偿请求作出处理违反法律的规定，应当支持赔偿上诉人损失11871090元。综上，请求：1.撤销原判；2.改判被上诉人赔偿在本次强拆行为中给上诉人造成的直接经济损失11871090元。 被上诉人贺兰山西路街道办辩称，针对上诉人在原审中所提出的要求赔偿损失的诉请，一审法院在审理完毕后已经就此作出了相应的判决内容，因此一审法院对于诉请的处理符合规定，但是贺兰山西路街道办认为上诉人所主张的经济损失完全没有任何依据，一审应当直接驳回其相应的请求。上诉人所主张的关于在拆除过程中所发生的殴打行为与本案所审理的纠纷无关。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人银川市西夏区综合执法局述称，因上诉人未将原审第三人列为被上诉人，原审第三人也并非本案的责任承担主体，因此请求二审法院依法审理。 上诉人贺兰山西路街道办向本院提起上诉称，一、一审诉讼主体不适格，一审程序错误。1、原审原告主体不符合法律规定。本案原审原告为李文杰、苗莉莉、银川市西夏区益盛兴旺养殖场，该三个主体之间没有任何关联性，系各自独立的主体，其不能作为共同原告进行起诉，如三个主体认为上诉人所实施的具体行政行为侵犯了其合法权益，应分别向法院提起诉讼。2、一审判决事实不清。一审判决认定上诉人贺兰山西路街道办实施了强制拆除行为，并认为该行为违反了《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制执行的规定，但没有查明被上诉人的房屋和猪舍数量、面积等情况，属事实不清。该事实的举证责任在于被上诉人，李文杰、苗莉莉、银川市西夏区益盛兴旺养殖场在一审中没有证据证实上述事实，应承担举证不能的不利后果，一审法院应予驳回其诉讼请求。二、被上诉人不应得到赔偿。1、被上诉人对涉案土地不享有合法的使用权，被上诉人李文杰、苗莉莉户口不在西夏区顾家桥村，依照《农村土地承包法》的规定，其不享有顾家桥村的土地承包经营权。其从村民手中流转土地，应经过顾家桥村村民委员会的认可，且其房屋和猪舍也没有合法手续，属违法建筑，故房屋和猪舍即使被强制拆除也不应得到赔偿。2、被上诉人位于畜禽禁养区内，养殖行为对周边的空气、水源等环境造成恶劣的影响，属国家环保总局限期清理整顿项目，政府相关职能部门多次督促被上诉人李文杰等人将养猪场自行搬离，但被上诉人李文杰等人拒不履行，且其养猪场在强拆之前，其屋内物品已经全部搬离，生猪已经全部出售，并没有造成损失。综上，请求二审法院：1.撤销原判，改判驳回李文杰、苗莉莉、银川市西夏区益盛兴旺养殖场 一审全部诉讼请求，或将本案发回重审；2.本案一审、二审诉讼费用均由被上诉人承担。 被上诉人李文杰、苗莉莉、银川市西夏区益盛兴旺养殖场共同辩称，贺兰山西路街道办提出的上诉请求没有法律依据，行政诉讼法规定审理案件要以事实为根据，法律为准绳。一审中，上诉人贺兰山西路街道办当时的法定代表人张文拒不出庭应诉，致使被上诉人的各项经济损失无法核实，一审也未就被上诉人提出的事实进行审理，被上诉人提出的损失财产向一审法院申请了财产评估申请，被一审驳回了，所以上诉人的财产损失请求符合法律规定。但一审审理程序违法，被上诉人认为本案应该发回重审。 原审第三人银川市西夏区综合执法局述称，因上诉人李文杰、苗莉莉、银川市西夏区益盛兴旺养殖场未将银川市西夏区综合执法局列为被上诉人，银川市西夏区综合执法局也并非本案的责任承担主体。因此请求二审法院依法审理。 二审审理中，上诉人李文杰、苗莉莉、银川市西夏区益盛兴旺养殖场提交以下证据：责令改正通知书、责令限期拆除通知书、权利义务告知书各一份，证明目的：被上诉人与原审第三人的强制拆除行为致使上诉人李文杰一家无处居住，现有财产无法看管，无法进行正常的经营管理，李文杰一家的现有财产应该由被上诉人收购。 被上诉人贺兰山西路街道办质证认为：1、对于责令改正通知书的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。认为上述证据材料，从落款来看并非由被上诉人签发，不能证实与被上诉人有关联。而且上述证据材料落款时间为2019年10月，是在本案一审审理期间内，与本案的审理也无关。2、对于责令限期拆除通知书、权利义务告知书的真实性、合法性予以认可，但对其关联性及证明目的不予认可。认为上述证据材料形成于本案一审审理期间，而且与本案上诉人李文杰一方的一审请求无关，与本案不具有关联性，同时上诉人李文杰一方确实在相关土地上擅自建造房屋存在违法行为，故此被上诉人联合银川市西夏区自然资源局向上诉人下发上述文件。 原审第三人银川市西夏区综合执法局质证认为：1、对于责令改正通知书的真实性、合法性予以认可，但对其关联性和证明目的不予认可。认为该通知书中要求拆除的房屋与上诉人李文杰方一审的诉请中的房屋非同一主体，是上诉人在一审诉讼期间重新加盖的房屋。2、对于责令限期拆除通知书、权利义务告知书的真实性和合法性予以认可，但对其关联性和证明目的不予认可。认为上述证据非银川市西夏区综合执法局作出，且与本案审理无关。 经本院审查，上诉人李文杰、苗莉莉及银川市西夏区益盛兴旺养殖场等提交的证据显示的内容来看，证据上涉及的房屋系上诉人一审起诉后另外加盖的，与本案无关，故本院不予采信。 上诉人贺兰山西路街道办、原审第三人银川市西夏区综合执法局均未向本院提交新证据。 二审审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：1.上诉人李文杰、苗莉莉、银川市西夏区益盛兴旺养殖场是否可作为本案适格行政诉讼主体参加诉讼；2.上诉人贺兰山西路街道办实施的强制拆除行为是否符合法律规定。上诉人李文杰、苗莉莉、银川市西夏区益盛兴旺养殖场虽各自为独立的主体，但被拆除的房屋和猪舍建设在上诉人苗莉莉和上诉人李宏旭从村民流转的土地上，由李文杰一家共同使用和经营。上诉人李宏旭于2017年9月办理工商营业执照，在该土地上圈养生猪。上诉人贺兰山西路街道办拆除涉案养殖场的行政行为与上诉人李文杰、苗莉莉、银川市西夏区益盛兴旺养殖场均有利害关系。上诉人李文杰、苗莉莉、银川市西夏区益盛兴旺养殖场有权依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款的规定提起行政诉讼，故其是本案适格的原告。上诉人李文杰、苗莉莉、银川市西夏区益盛兴旺养殖场等流转了顾家桥村的农业用地后，未经许可擅自建设房屋和猪舍，从事生猪养殖业务，违反了《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十二条、第四十四条第一款和《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款、第六十五条的的规定，应当拆除并恢复土地原状。同时，上诉人李文杰、苗莉莉、银川市西夏区益盛兴旺养殖场利用该土地建设生猪养殖场，地处银川北郊水源地保护区内，违反《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条的规定，应当予以拆除或关闭。但上诉人贺兰山西路街道办强制拆除李文杰等上诉人的房屋和猪舍前未按法定程序作出强制执行等行政决定，也未进行催告和听取当事人陈述申辩，违反了《中华人民共和国行政强制法》中关于行政强制执行程序的规定，依法应予撤销。基于上诉人李文杰、苗莉莉、银川市西夏区益盛兴旺养殖场的房屋和猪舍已被强制拆除，该行政行为不具有可撤销内容，一审法院确认该行政行为为违法行为符合法律规定。关于上诉人李文杰、苗莉莉、银川市西夏区益盛兴旺养殖场提出的赔偿请求，应由贺兰山西路街道办先行作出处理为宜。综上，上诉人李文杰、苗莉莉、银川市西夏区益盛兴旺养殖场与上诉人贺兰山西路街道办的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李文杰、苗莉莉、银川市西夏区益盛兴旺养殖场负担25元，由上诉人银川市西夏区贺兰山西路街道办事处负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 王建玲 二〇二〇年七月三日 书记员 杨青青 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……