云南省保山市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）云05行赔终29号 上诉人（原审原告）张金平，女，1956年12月8日出生，汉族，住云南省保山市隆阳区。 委托诉讼代理人顾冬庆，北京京平律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 被上诉人（原审被告）保山市隆阳区城市管理综合行政执法局。 统一社会信用代码：115330015896013773。 机构地址：云南省保山市隆阳区兰城路584号。 法定代表人李绍勇，局长。 参加诉讼机关负责人杨宏云，副局长。 委托诉讼代理人夏润兰、杨徐存，云南春裕律师事务所律师。代理权限：均为特别授权代理。 上诉人张金平因与被上诉人保山市隆阳区城市管理综合行政执法局（以下简称综合执法局）行政赔偿一案，不服隆阳区人民法院于2019年11月8日作出的(2019)云0502行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年3月26日在本院123号法庭与本院（2020）云05行赔终25、32、33、37、38、41、42号共八案合并公开开庭进行了审理。上诉人张金平及委托诉讼代理人顾冬庆，被上诉人保山市隆阳区城市管理综合行政执法局副局长杨宏云及委托诉讼代理人夏润兰、杨徐存到庭参加诉讼。本案经向云南省高级人民法院报请批准延长审限三个月，现已审理终结。 原审法院认定，原告的房屋位于保山市隆阳区（现为青华街道办事处）官田村委会新生村9组，砖混结构，局部三层。2017年5月9日被告对原告的房屋进行强制拆除。2017年7月26日原告向隆阳区人民法院提起行政诉讼，经隆阳区人民法院审理后作出（2017）云0502行初65号行政判决书，判决确认被告强制拆除上述房屋的行政行为违法。原告不服（2017）云0502行初65号行政判决向保山市中级人民法院提起上诉，保山市中级人民法院于2018年4月18日作出（2018）云05行终26号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2019年2月13日，原告通过邮寄的方式向被告递交《行政赔偿申请书》，请求被告承担行政赔偿责任。被告于2019年2月14日收到《行政赔偿申请书》。被告以原告案涉房屋系擅自建盖，属违法建筑，于2019年4月12日作出隆城管不赔（2019）06号《不予赔偿决定书》。2019年4月16日原告收到被告作出的《不予赔偿决定书》。 原审人民法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。……”原告建设案涉房屋前，未向当地镇人民政府申请办理建设工程规划许可证，违反上述法律规定。被告辩称其强制拆除原告房屋的行为虽被保山市和隆阳区两级法院确认违法，但属于程序违法，实体处理并无不当，予以采纳。被告对原告申请赔偿所作出的隆城管不赔（2019）06号《不予赔偿决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告要求被告赔偿的理由不成立，予以维持。故对原告要求被告赔偿因其房屋被强制拆除的各项损失的诉讼请求不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：判决驳回原告张金平的诉讼请求。 上诉人上诉称：1.上诉人申请国家赔偿于法有据。上诉人的房屋被被上诉人强制拆除，该行为已被法院确认违法。根据《国家赔偿法》第四条的规定，上诉人财产权遭受侵犯，作为受害人有权申请行政赔偿。上诉人依法向被上诉人递交了《行政赔偿申请书》，但被上诉人作出《不予赔偿决定书》。2.房屋建筑材料属于上诉人的合法财产，应当受到法律保护。房屋本身违法并不意味建筑材料也随之变为非法财物，建筑材料属于上诉人的合法财产，即使被认定为违法建筑，行政机关也应当遵循法律职责、依照法律程序作出处理，行政机关在对违法建筑设施拆除过程中，若违反法定程序或采取的手段、方式不正当，导致上诉人的建筑材料等财产遭受重大损失后，行政机关应当对此承担赔偿责任。3.对于行政机关被认定为违法建筑实施强制拆除的行为是否可以获得国家赔偿，最高人民法院及地方人民法院有多个支持被侵权人有权获得国家赔偿的裁判，使得被侵权人遭受的损失得以弥补。综上，一审认定事实不清、法律适用错误，请求：1.撤销隆阳区人民法院作出的（2019）云0502行初38号《行政判决书》，并依法改判或发回重审；2.撤销被上诉人作出的隆城管不赔（2019）06号《不予赔偿决定书》；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。 庭审中上诉人张金平补充认为其祖孙三代住在这里，被认定为违法建筑错误。拆旧建新是因为原房屋要倒了，房屋共计480余㎡，请求公正判决，否则要求恢复原状。 上诉人的委托代理人补充认为：1.所有案件的行政处罚决定未依法向上诉人送达，应当视为处罚决定未生效，上诉人的建筑并未被依法确认为违法建筑；2.上诉人的房屋都用于居住，并无抢建行为，建设目的也并非为了获取不当利益及其他非法目的，且基本符合一户一宅的法定要求，只是由于农村的发展程度，以及行政管理的实际情况，农村集体土地上的房屋普遍存在只有部分建设手续或完全缺乏建设手续的情况，但并不是农村居民能够克服和解决的，其不存在过错，相反，很大程度上是行政机关造成的，即便签订补偿协议的大部分村民也没有建设审批手续，现在因上诉人与征收部门未达成补偿协议，人民政府便不遵循法定程序，而将房屋以违法建筑强制拆除，其目的不是为了严格管理土地，严格农村土地的管理使用，而是为避开法定的组织实施程序加快拆除过程，属滥用职权，因此其据以作出的处罚决定、拆除通知、强拆公告等文书应当均不认可；3.涉案房屋系因行政机关及其工作人员违法强拆，上诉人的合法权益受损，应当获得赔偿，赔偿标准应当参照国有土地上房屋征收补偿标准；4.上诉人都是只有被拆除的一处住宅，如果不予赔偿，上诉人的家人必将面临流离失所的结局，也不符合人民法院保障居民居住权最基本生存权，希望从社会稳定以及本案的客观背景出发作出公正的判决。 被上诉人保山市隆阳区综合执法局在法定答辩期内未提交书面答辩状，庭审中当庭辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公平公正。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，上诉人未经规划许可，所建设的房屋系违法建筑。答辩人的行为属程序违法，实体处理并无不当；且上诉人房屋已被规划部门确定为需要拆除的违法建筑。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，国家保护的是合法权益，对违法建筑的拆除不会产生国家赔偿。2.虽然建设本身违法并不意味着建筑材料亦随之变成非法财物，但上诉人应就拆除行为是否造成损失、具体损失数（金）额多少承担举证责任。上诉人提供的证据不能证实其建筑材料损失的具体数（金）额，且不存在归责于答辩人的情形。建筑物一旦被拆除，建筑材料被再次利用的可能性小，即使强制拆除的方式不恰当，也不会造成建筑材料的过度毁损，且强制拆除前，已告知上诉人权利救济，并未剥夺其自行拆除及尽量保留建筑材料使用价值的机会，故案涉建筑材料不属于赔偿范围。3.上诉人应承担举证不利的法律后果。原告对行政行为造成的损害提供证据是法律预先规定的，因被告行为导致的举证困难，才由被告承担举证责任，且应根据《行政诉讼法》第一百零一条规定，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条和第九十一条相关规定，分别承担相应的举证责任和证明责任。同时根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，上诉人应当承担举证责任。另，是否违建应根据法律规定看其是否有合法审批手续，政府没有批复是因为2009年起政府就在做保山中心城区的规划，是为了避免社会资源的浪费和重复建设，在政府不批准建盖而自行建盖的情况下，出现的违建损失应当自行承担。综上，被答辩人的上诉请求无事实、法律依据，二审人民法院应当依法驳回被答辩人的上诉请求，维持原判。 一审审理过程中，原审原告张金平向一审法院提交以下证据材料（均为复印件）：1.身份证复印件及（2017）云0502行初65号、（2018）云05行终26号《行政判决书》、（2017）云0502行初110号行政判决书；2.房屋拆除前后照片及光盘、周边房屋价值证明材料、房屋附属物及设施损失清单、房屋屋内财产及其它财产损失清单、房屋装修装潢损失清单；3.《不予赔偿决定书》；4.云国土资复（2014）419号批复；5.（2017）云05行初23号判决；6.《宅基地证》。上述证据共同证明违法强拆对原告合法财产造成的损失情况；原告合法拥有房屋，符合一户一宅。 一审审理过程中，原审被告保山市隆阳区城市管理综合行政执法局于法定期限内向一审法院提交以下证据材料及适用法律及规范性文件依据（均为复印件）：1.组织机构代码、法定代表人身份证证明、法定代表人身份证。2.（1）案件受理登记表；（2）违法案件立案登记表；（3）房屋情况说明；（4）现场检查勘察笔录；（5）现场照片；（6）案件调查终结报告；（7）送达回证；（8）限期拆除违法建筑通知书；（9）送达回证；（10）2016年8月11日限拆送达照片；（11）限期拆除违法建筑公告；（12）强制拆除违法建筑催告书；（13）送达回证；（14）送达、催告照片；（15）行政强制执行审批书；（16）行政强制执行决定书。3.（1）关于强制拆除青华街道张金平户违法建筑过程的情况说明；（2）隆阳区青华街道棚户区改造拆迁照片资料；（3）照片。4.（1）云南省政府关于保山市隆阳区开展城市管理综合行政执法工作的批复（云政复〔2010〕44号）；（2）保山市隆阳区人民政府文件（隆政发〔2010〕55号）；（3）隆阳区关于进一步推进相对集中行政处罚权和实行城市管理综合行政执法工作的实施方案（试行）；（4）隆阳区城市管理相对集中行政处罚权具体法律权限范围；（5）保山市隆阳区城市管理综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定（隆办发〔2011〕163号）。5.（2018）云05行终26号行政判决书。上述证据共同证明上诉人未经规划部门批准新建住宅，被被上诉人确认违法并依法拆除，拆除时上诉人的物品被被上诉人妥善保管，被上诉人具有对辖区内未经规划许可的违法建设行使行政管理的职权，被上诉人的行政行为是因为程序瑕疵而被确认违法。 经庭审质证，一审法院认为原告证据1仅能证实原告的身份情况及被告强拆原告的房屋程序违法。证据2照片的证明目的予以采信；周边房屋价值证明材料不能证明待证事实，与本案无关，不予采信；清单系原告单方制作，不具有证明力，不予采信。证据3、4能证明待证事实，予以采信，证据5能部分证明待证事实，予以部分采信。对证据6，原告案涉房屋系2014年以后建盖，而宅基地证上的批复时间系一九八六年十二月十五日，并非案涉房屋拆旧建新的建房审批手续，该证据不能证明待证事实。被告提交的证据能部分证明待证事实，予以部分采信。 一审法院已将各方当事人提交的上述证据随案移送本院。二审中各方当事人未提交新的证据，并坚持一审举证质证意见。经审查，一审对原审被告证据认证不完整，原审被告提交证据材料收集程序合法、内容客观真实，与案件有关联性，本院依法予以采信，对其证明观点部分采纳。其余证据材料，一审法院所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。 本院经审理查明的事实与一审认定一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，当事人主张因行政行为导致损失的权益应当属于其合法权益。关于合法权益，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。也即，赔偿应当针对当事人的合法权益部分。本案上诉人张金平所建盖的房屋因其不能提供系依法取得行政许可或批准建设所得，也未能提交其为该存在问题采取相应的补救依据，且因该房屋所在地因棚改项目的实施规划管理部门也已认定其违法建设行为不能采取改正措施的情形，故其因该违法建设行为所建房屋依法不能认定为其合法权益部分，其使用的建筑材料虽系合法购置，但因系违法建筑物形成的必要组成部分，与建设行为不能拆分，且无证据证实该部分材料可通过合理拆除再次使用，其以该被拆除房屋系其合法权益损失主张赔偿依据不足；关于律师费，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，该费用并非直接损失，一审不予支持并无不当；最后，关于物品损失，被上诉人虽提交了拆除房屋时制作的物品清单，并说明相关物品放置在安置房内，但一审法院未考虑被上诉人未能提交物品现妥善完好存放的证据的客观情形，故本院予以酌情支持其物品损失3000元。 另，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判”，行政赔偿案件系给付之诉，赔偿决定并非赔偿案件的诉讼标的，故上诉人请求“撤销不予赔偿决定”的主张不予支持。 综上，一审法院认定基本事实清楚，但处理结果不当，上诉人的上诉请求部分予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、撤销保山市隆阳区人民法院（2019）云0502行初38号行政判决； 二、由被上诉人保山市隆阳区城市管理综合行政执法局赔偿上诉人张金平物品损失3000元，于判决生效后三十日内支付； 三、驳回上诉人张金平的其他赔偿请求。 本判决为终审判决。 审判长 杜 勇 审判员 李海斌 审判员 唐悄若 二〇二〇年七月二日 书记员 李柏毅 附：本判决适用的法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。