浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行终66号 上诉人（原审原告）周红英，女，1986年4月16日出生，汉族，住遂昌县，现住宁波市江东区。 被上诉人（原审被告）遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民委员会，住所地遂昌县三仁畲族乡高碧街村。 法定代表人陈文龙，该村委会主任。 委托代理人华之芬，浙江君豪律师事务所律师。 周红英与遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民委员会（以下简称高碧街村委）请求撤销建房审查意见一案，松阳县人民法院于2020年5月18日作出（2020）浙1124行初3号行政判决。周红英不服，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告周红英系遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民，高碧街村上簟地质灾害点下乡移民农户的资格经村委会上报，并经三仁乡政府审定于2016年2月25日公布了安置农户资格名单，周红英不在申请人名单中，申请人周立清（系周红英父亲），家庭人口4人（周红英计入在内），面积120㎡。2016年1月20日，周立清以周红英在内的四人申请建房，后周红英名字被划掉，拟建位置三仁畲族乡高碧街村庙下小区，总用面积120㎡改为100㎡，2016年5月经村委会审查、乡政府审核认为周立清户符合建房资格。2016年8月6日周立清户竞拍到安置地块。2017年6月4日、2018年4月8日，原告周红英向被告高碧街村委提交了农村私人建房用地申请表、农户申请建房用地资格审查表，申请农户户主周红英的农户申请建房用地资格审查。被告高碧街村委于2018年4月18日对原告周红英的建房申请作出，按村规民约之规定，村委会研究决定不同意申请的审查意见。周红英不服，向法院提起行政诉讼。 原审法院认为，本案是在地质灾害避让搬迁安置过程中，因安置户户头认定而引发的诉讼，受地质灾害威胁所在村村民能否被认定为搬迁安置户，直接涉及到安置户的安置方式选择、异地转移补助奖励等安置利益的享受，且地质灾害搬迁安置户资格认定涉及社会公共利益，需经户主申请、村委会审查、乡镇人民政府审核，并公示等逐级申报审核程序。异地转移安置户在安置小区竞拍安置地块是享受安置政策的方式之一，不同于一般农村村民向户口所在地的村民委员会申请建造住宅用地。本案原告周红英未经有关程序认定属于地质灾害避让搬迁安置户，其能否享受安置户政策不属于本案的审理范围，该院对此不作审查。 本案的争议焦点是村民委员会按照村规民约对原告的建房申请作出不同意的审查意见是否合法。根据《浙江省实施办法》第三十六条规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府批准。村民委员会在村民申请宅基地过程中起到了初步审查的职责。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十条规定，村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约。村规民约对所属村全体村民具有普遍约束力。高碧街村《村规民约》第十四条规定，建房资格审查：本村村民申请建房，应当向户口所在地的村民委员会提出书面申请，建房原则上坚持一户一宅，子女未婚且未满35周岁等特殊情形经村两委讨论，并经村民代表会议通过，并予以公布，报乡镇人民政府审核。共同遵守村庄整体规划，生产生活设施建设要先报批，严禁未批先建、少批多建。该规定未与法律、法规和国家政策相抵触。被告高碧街村委按照村规民约对原告周红英的建房申请作出不同意的审查意见并无不妥。综上，原告周红英的诉讼请求，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告周红英的诉讼请求。 周红英不服，上诉称：一审法院认定事实错误，适用法律错误，判决结果错误。2016年上诉人的父亲上交申请表后第二天在乡政府工作人员同意下划掉上诉人的名字，并代上诉人向村委和乡政府提出上诉人一人户单独申请宅基地，被以“女未婚未满35周岁不予审核”为由否定地质灾害搬迁户资格。法院以没有书面证明与同村村民同时提出申请，不予采信。2017年上诉人信访、投诉、亲自提出申请后亦是如此行事，不给申请表，不给填写审核意见。2017年上诉人向村委会、乡政府、县政府信访、投诉，要求拿出与“女未婚末满35周岁不予审核建房”相关的文件规定，任何一方都没有给出。2017年6月14口提交的申请，村规民约的规定“女未婚未满35周岁”。此村规民约是在诉讼过程中伪造出来的。2018年4月8日提交的申请，村委会即时根据修改后的村规民约做出“经村委研究”不同意的决定。这并不是一个新的申请。2018年9月3日妙高国土资源所“关于周红英网络举报的情况说明”载明“三仁乡在资格审查时认为：上田地质灾害避让搬迁安置，具有一定强制性，与普通农民建房有一定的区别。特殊情况经村委、村民代表表决通过，三仁乡政府班子集体研究。”村委和乡政府对我强制避让搬迁，却不予安置。上诉人是在2015年11月分户的，既然被上诉人认为上诉人分户的目的是为审批宅基地，而户也分出来了，上诉人又怎么会不申请呢？2016年申请时收入是没有任何书面文件为依据的口头的“女未婚未满35周岁”不同意不让申请，2017年申请时是伪造村规民约规定“女未婚未满35周岁”不同意；2018年申请时是已过了地质灾害搬迁安置申请期“经村委研究不同意”。2016年-2018年收入都有提出、提交申请，被上诉人不审查上诉人是否符合申请的条件。原审法院在列举了一堆建房申请的程序相关的规定，就得出了“并无不妥”的判决了。法院认定本案是在地质灾害避让搬迁安置过程中，因安置户头认定而引发的诉讼，地质灾害搬迁户的资格认定需经户主申请，村委会审查、乡镇人民政府审核，并公示等逐级申报审核程序。上诉人已经提交申请，村委会进行了审查，这不是启动了有关程序吗？法院认为上诉人未经有关程序认定属于地质灾害避让搬迁安置户，能否享受安置户政策不在本案审理范围，对此不做审查。村委会应参考实际情况公平公正做出决定。村委会在宅基地审批程序中被法律法规授权的是协助审核、上报等行政管理职能。没有任何一个规定说村委会具有最终审批权，村委会做出决定不是基于《土地管理法》以及126号文件，而是仅仅依据村规民约直接否定了上诉人的建房用地申请资格且不上报，超越了职权范围。法院对事实审理不清。法院在判决书中因被上诉人提出异议不予采信，认为周董惠和吴燕平的建房申请，与本案没有关联，不符合实际。村委和乡政府把我计入父亲户计算搬迁补助金额，属于我的部分的老房子不拆除就不给发放搬迁补助款。但是我父亲竟拍的100平的宅基地并没有我的名字，村委会和乡政府也不安置我，如果拆除了我的老房子，我的户口也没着落了。“异地转移安置户在安置小区竟拍安置地块是享受安置政策的方式之一，不同于一般农村村民向户口所在地的村民委员会申请建造住宅用地”庙下小区是政府发起的、上田村村民集资征来专用于安置上田村村民，村委会不同意我的申请，也不上报我的申请，使我不得安置，我也没机会选择其他安置方式，乡政府也不会主动安置我。又要拆我房，又不安置我的，侵犯了我的合法权益。村委和乡政府不依法依规公平公正审核农村建房用地申请，存在违法之处；法院对村民代表和村民有签名支持我的建房用地申请，这些证据却完全置之不理，而被上诉人逾期提供的证据就认定作为案件事实的相关参考依据。请求中院：l、撤销原审判决，依法改判；2、撤销高碧街村委的不同意上诉人的宅基地申请的决定；3、依法判村委会公平公正的依法审核并同意上诉人的建房用地申请，上报乡政府；4、撤销村规民约第十四条“子女未婚且未满35周岁等特殊情形”内容。 高碧街村委会答辩称：一、经一审庭审中上诉人周红英明确，其所提出的建房用地申请内容包括要以地质灾害搬迁户在庙下小区安置地块。为此，上诉人所提出的建房用地实质包括了对其进行安置户户头的认定。鉴于此，上诉人所提出的建房用地申请，是不同于一般农村村民向户口所在地的村民委员会申请建造住宅用地的。二、答辩人按照村规民约对上诉人周红英的建房申请作出不同意的审查意见合法。（一）高碧街村上簞地质灾害点下乡移民农户的资格经户主申请、村委会上报，经三仁乡政府审定，分别于2015年9月、2016年2月进行公布，2015年9月公布的《高碧街村上簟地质灾害点安置农户建房名册》、2016年2月公布的《高碧街村上簟地质灾害点安置农户资格名单》中，序号第1项明确：申请人姓名：周立清；家庭人口：4；生产队别：l组；2015年9月公布的名册中还包括备注：经核，原房全部拆除，符合建房资格。2016年2月公布的名单中还包括面积120㎡。可见，周红英父亲周立清作为户主进行申请时，家庭人口4人包括上诉人周红英本人。（二）周立清户于2016年1月20日填写《农村私人建房用地申请表》，家庭成员包括周红英在内，申请建房面积120㎡。2016年5月7日，经村民小组在背面的《农户申请建房用地资格审查表》签署意见后，周立清将表格提交给答辩人，答辩人于2016年5月10日签字盖章后提交三仁乡政府，三仁乡政府于2016年5月12日签署意见“原房全部拆除，符合建房资格”，并加盖公章。随后，答辩人按照周立清户提出建房面积120㎡进行择地。但之后周立清提出因担心子女俩有矛盾，女儿周红英出嫁到婆家无法再行建房等因素将周红英一栏划掉，并将建房面积120㎡修改为100㎡。答辩人无奈之下又重新为周立清户择地。2016年8月，根据最终确认需竞拍的农户数量，答辩人委托拍卖公司分二批次按照等额数量地块进行拍卖，各农户均竞拍到相应地块。至此，安置地块竞拍完毕。周立清户于2016年8月6日竞拍到100㎡安置地块。目前，周立清户建房旁还有20㎡空地。可见，周立清户从申请安置农户资格到建房用地资格审查，所申请的家庭人口均包括上诉人周红英本人。周立清户在竞拍前才以个人因素将周红英一栏划掉，此时，安置农户资格早已公布。周红英本人既未提出安置农户资格申请，也未提出建房用地资格审查。（三）2018年4月8日，上诉人通过其母亲提交了《农村私人建房用地申请表》、《农户申请建房用地资格审查表》（两表为正反面，为一页）。2018年4月18日，答辩人经开会讨论后在《农户申请建房用地资格审查表》上签署意见，认为：按村规民约之规定，村委会研究决定，不同意申请。上诉人申请建房最早是在2017年6月，但均在庙下小区地块竞拍(2016年8月)结束后。上诉人提出的两次建房申请均提出要求按照地质灾害搬迁安置，答辩人按村规民约之规定，经村委会研究决定不同意其申请合法。答辩人认为，答辩人根据村规民约之规定，研究决定不同意上诉人于2018年4月8日提出的建房申请，符合法律规定，程序合法。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，恳请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，本院对原审认定的案件事实予以确认。 另查明，2015年9月，遂昌县三仁畲族乡人民政府公告地质灾害搬迁享受户名单，上诉人父亲周立清一户4人在该名单上（包括上诉人），2015年11月，上诉人与其父母分户，未通知被上诉人。2016年2月乡政府第二次公布时仍是申请人周立清一户，人口4人。2016年1月20日上诉人父亲填写《农村私人建房用地申请表》，家庭成员包括上诉人周红英在内，申请建房面积120㎡。5月7日村民小组在上诉人父亲周立清递交的《农户申请建房用地资格审查表》背面签署意见后，提交乡政府，乡政府于2016年5月12日签署意见“原房全部拆除，符合建房资格”，并加盖公章。被上诉人按照周立清户及其他安置户的户数，安排地基。此后，周立清将上诉人周红英一栏划掉，并将建房面积120㎡修改为100㎡。周立清户于2016年8月6日竞拍到100㎡安置地块。目前，周立清户建房旁还有20㎡空地。 本院认为，对于上诉人是否属于地质灾害搬迁户问题，受地质灾害威胁所在村村民能否被认定为搬迁安置户，直接涉及到安置户的安置方式选择、异地转移补助奖励等安置利益的享受，且地质灾害搬迁安置户资格认定涉及社会公共利益，需经户主申请、村委会审查、乡镇人民政府审核，并公示等逐级申报审核程序。异地转移安置户在安置小区竞拍安置地块是享受安置政策的方式之一，不同于一般农村村民向户口所在地的村民委员会申请建造住宅用地。一审法院认为上诉人能否享受安置户政策不属于本案的审理范围，并无不当。 《浙江省实施办法》第三十六条规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府批准。村民委员会在村民申请宅基地过程中起到了初步审查的职责。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十条规定，村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约。村规民约对所属村全体村民具有普遍约束力。被上诉人经过集体研究制定的《村规民约》第十四条规定，建房资格审查：本村村民申请建房，应当向户口所在地的村民委员会提出书面申请，建房原则上坚持一户一宅，子女未婚且未满35周岁等特殊情形经村两委讨论，并经村民代表会议通过，并予以公布，报乡镇人民政府审核。共同遵守村庄整体规划，生产生活设施建设要先报批，严禁未批先建、少批多建。该规定未与法律、法规和国家政策相抵触。被上诉人按照村规民约对申请时不符合建房条件的上诉人建房申请作出不同意的审查意见并无不妥。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由依法不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周红英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李月群 审 判 员 邹一峻 审 判 员 吴金花 二〇二〇年七月二十一日 代书记员 叶 娃 ??1? -??1?-