浙江省丽水市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙11行终60号 上诉人（原审原告）卢德宣，男，1944年4月23日出生，汉族，户籍地址缙云县，送达地址确认书上地址丽水市莲都区。 被上诉人（原审被告）丽水市住房改革与保障委员会办公室，住所地丽水市城东路99号。统一社会信用代码：12332500MB1D38168E。 法定代表人季高峰，主任。 委托诉讼代理人（特别授权）叶剑平，系该单位职工。 委托诉讼代理人（特别授权）吴津，浙江汇时律师事务所律师。 上诉人卢德宣因与被上诉人丽水市住房改革与保障委员会办公室其他行政管理其他行政行为一案，不服丽水市莲都区人民法院（2019）浙1102行初116号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项、第（十）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为或对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。卢德宣诉请撤销丽水市住房改革与保障委员会办公室作出的《丽水市住房改革与保障委员会办公室关于房改适用政策条款的复函》（以下称《复函》）。《复函》系丽水市住房改革与保障委员会办公室依据丽水市发展和改革委员会的咨询而作的回复，系行政机关的内部行为，不直接对外发生法律效力，不具有可诉性。在本案中，对卢德宣权利义务产生实际影响的行政行为是丽水市发展和改革委员会作出的《关于公布卢德宣户在括苍路425号区块房屋处置结果的意见》（以下称《处置意见》）。而针对该《处置意见》，卢德宣此前已提起行政诉讼，经一、二审，均驳回了卢德宣的诉请。现卢德宣又对《复函》提起诉讼，其起诉不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用解释》第六十九条第（一）项之规定裁定驳回卢德宣的起诉。 上诉人卢德宣上诉称：上诉人系原丽水市建筑安装工程公司（下称“专建公司”）退休职工，丽水市发展和改革委员会(下称“丽水市发改委”)系原专建公司主管部门。2005年，丽水市发改委主持专建改制，因贪腐原因导致改制中途停止，使专建公司成为僵尸企业存续至今，用于职工建房改房的1608万元不知去向，职工仍住在原专建公司分配居住的房屋内。2017年7月23日，丽水市发改委公布了《关于原丽水市建筑安装工程公司遗留区块房屋处置方案的公告》，对居住在专建公司房屋内的职工进行房改，并公布了户口在农村的《亦工亦农职工享受本次参照房改名单》。2018年12月19日，被上诉人向丽水市发改委发送《丽水市住房改革与保障委员会办公室关于房改适用政策条款的复函》（以下简称《复函》)，称“来函中反映卢德宣已享受农村审批建房政策的，按现行房改政策，卢德宣属于不能再享受城镇居民房改政策”，使得上诉人无法享受房改政策。上诉人针对该《复函》于2019年10月30日向丽水市莲都区人民法院提起诉讼，一审法院认为：“《复函》系被告依据丽水市发改委的咨询而作出的回复，系行政机关的内部行为，不直接对外发生效力，不具有可诉性。对原告权利义务产生实际影响的行政行为是丽水市发改委作出的《关于公布卢德宣户在括苍路425号区块房屋处置结果的意见》（下称《处置意见》），原告已经就《处置意见》提起过行政诉讼，经一、二审均被驳回，再次对《复函》提起诉讼不能成立”，故裁定驳回起诉。 行政机关的内部行政行为是指行政主体在行政组织管理过程中所作的只对其内部产生法律效力的行政行为，实施内部行政行为的行政机关与该行政行为相对人间存在领导与被领导、监督与被监督等关系，通常只涉及内部行政事务，具有维持行政机关正常运转等作用，对外部相对人的权利义务不产生影响。本案被上诉人和丽水市发改委并非同一行政主体，管辖职能不同，丽水市发改委依据该《复函》认定上诉人不享有房改政策，上诉人合法权益受到直接影响，该《复函》已对外产生法律效力，故不属于内部行政行为，上诉人有权针对该《复函》提起诉讼。《复函》将《关于印发的通知》(浙房改[1993]24号)第三十六条的规定认定为审批建房的政策依据之一，却不适用该文件第二十八条规定（“问：异地有私房，工作所在地又租住公房，可否以标准价或综合价购买公房?答：根据一户只能购买一处住房的精神，异地城镇已有私房(不包含在农村有私房)，而面积已经达到规定标准的职工，工作地只能租房，不能购买标准价或综合价住房。”）。丽水市发改委根据该《复函》中的政策依据，作出《处置意见》，认定上诉人不能享受房改政策，对上诉人权益造成实际影响的是《复函》而非《处置意见》。上诉人确已对《处置意见》提起过行政诉讼，经二审现已生效，上诉人及法院均未将《复函》作为证据和依据使用，故本案与之前的诉讼无关。综上，一审裁定事实认定及法律适用错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第三条、第十二条(十二)项、第十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款、《中华人民共和国宪法》第五条第四款、第四十四条、《中华人民共和国老年人权益保障法》第七十三条的规定，《复函》已对上诉人合法权益产生影响，属于法院受案及管辖范围，现提起上诉，请求：一、撤销丽水市莲都区人民法院(2019)浙1102行初116号裁定书；二、确认被告2018年12月19日作出的《丽水市住房改革与保障委员会办公室关于房改适用政策条款的复函》适用政策错误并予以撤销。 被上诉人丽水市住房改革与保障委员会办公室答辩称：一、根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于行政诉讼的受案范围。被上诉人作出的《复函》系收到丽水市发改委发出的《关于要求明确房改适用政策条款的函》之后，根据丽水市发改委查明的相关事实，认定在该情形下上诉人是否能享受房改政策。该《复函》为行政机关间的内部协作行为，无须向上诉人送达，并不直接对外产生法律效力，丽水市发改委作出的《处置意见》系最终处理决定。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用解释》第六十九条第（一）项之规定裁定驳回上诉人的起诉，事实清楚、证据充分、法律适用正确，应予以维持。 上诉人认为内部行政行为仅限于同一行政主体内部之间，没有事实和法律依据。不同行政主体间的内部协助行为，也不会产生外部法律效力，属于内部行政行为。被上诉人作出的《复函》仅对丽水市发改委提供参考意见，丽水市发改委对该《复函》的内容还需审查判断并决定是否采纳，上诉人能否享受房改政策，由丽水市发改委作出决定。上诉人已对《处置意见》提起行政诉讼，《处置意见》中认定的事实、适用政策及最终结论经生效判决予以确认，而《复函》中认定的事实和政策依据均与《处置意见》一致，故《复函》认为应适用的政策以及最终的认定结果，并无不当。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应予以驳回。 经审理查明，上诉人卢德宣系原丽水市建筑安装工程公司（简称“专建公司”）退休职工。2018年6月29日，丽水市发改委公布《亦工亦农职工享受本次参照房改名单》，上诉人未在该名单范围。2018年10月9日，丽水市发改委与缙云县国土局工作人员赴上诉人的户籍地缙云县调查上诉人批地建房情况。丽水市人民政府向缙云县人民政府发函要求协助办理卢德宣户批地建房用途性质认定工作，2018年10月15日，缙云县人民政府回函答复，“1989年12月22日，原缙云县雁门乡左库村村民卢德宣户填报农村私房建设用地呈报表（字〔89〕第25号），申请在水碓路下原平房东面申请宅基地20㎡。1989年12月27日经村委会同意上报，12月28日乡（镇）土地管理所同意建房20㎡,乡政府同日批准用地20㎡。经实地核查，该户共有二处房屋，其中老屋一间，坐落于水碓路下房屋二间（占地面积64.38㎡，包括1989年批后新建21.75㎡）”。2018年11月30日，上诉人向丽水市发改委提出要求享受房改政策信息公开，又于2018年12月4日提交《丽水市本级单位公有住房出售审批表》要求享受房改政策。2018年12月10日，丽水市发改委向被上诉人发函，要求协助审查卢德宣户是否可以享受房改政策处置及适用房改政策具体条款等情况。2018年12月19日，被上诉人回函答复，称“卢德宣已享受农村审批建房政策，按现行房改政策，不能再享受城镇居民房改政策”。2018年12月24日，丽水市发改委对外公布《关于公布卢德宣户在括苍路425号区块房屋处置结果的意见》，认定卢德宣户不符合房改条件，且不符合本次专建公司改制遗留区块房屋处置政策中的落实房屋产权的条件。上诉人对该《处置意见》不服，于2019年1月30日向青田县人民法院起诉要求撤销该《处置意见》并要求赔偿精神损失费50000元，青田县人民法院作出的（2019）浙1121行初21号行政判决书认为卢德宣不属于城镇房改和公有住房的出售对象，《处置意见》符合房改政策规定，驳回卢德宣的诉讼请求；卢德宣不服提起上诉，二审驳回卢德宣上诉并维持原判决。 本院据以认定上述事实的证据有：《亦工亦农职工享受本次参照房改名单》、《缙云县人民政府办公室关于卢德宣户批地建房用途性质等有关情况的复函》、《关于要求明确房改适用政策条款的函》、《丽水市住房改革与保障委员会办公室关于房改适用政策条款的复函》、《关于公布卢德宣户在括苍路425区块房屋处置结果的意见》、（2019）浙1121行初21号行政判决书、（2019）浙11行终96号行政判决书。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定,当事人提起的行政诉讼应当属于人民法院行政受案范围。本案的主要争议焦点在于被上诉人作出的《复函》是否属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……(五)行政机关作出的不产生外部法律效力的行为;（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中,被上诉人作出《复函》的对象系丽水市发改委，系丽水市发改委为最终作出《处置意见》所实施的过程性、阶段性行为的回复，不产生外部法律效力，不具有可诉性。对上诉人的权利义务产生实际影响的系《处置意见》而非《复函》，上诉人此前以就《处置意见》提起过行政诉讼，经二审终审判决现已生效。故一审法院作出驳回起诉的裁定，并无不当，依法应予以维持。上诉人的上诉请求及理由，于法无据,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定如下: 驳回上诉,维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 朱建民 审 判 员 邹一峻 审 判 员 李月群 二〇二〇年七月二十三日 代书记员 吴美珠 2- ?*MERGEFORMAT?-7-?