湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1137号上诉人（原审原告）李光辉，男，1954年1月29日出生，汉族，住邵阳市双清区。委托代理人刘秋，女，1969年11月8日出生，汉族，住邵阳市双清区，系原告李光辉之妻。委托代理人李忠华。湖南云天（邵阳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）邵阳市人民政府，住所地邵阳市城北路。法定代表人刘事青，该市市长。委托代理人尹旭文。委托代理人黄慧，湖南楚信律师事务所律师。第三人湖南强兴人防房地产开发公司，住所地邵阳市双清区五一中路81号。法定代表人邓国强，该公司经理。上诉人李光辉诉被上诉人邵阳市人民政府行政侵权及行政补偿一案，于2017年3月17日向邵阳市中级人民法院提起行政诉讼，邵阳市中级人民法院于2017年8月9日作出（2017）湘05行初22号行政裁定,裁定驳回起诉。李光辉不服，向本院提出上诉。本院于2018年3月20日作出（2017）湘行终1252号行政裁定，撤销了邵阳市中级人民法院（2017）湘05行初22号行政裁定，指令邵阳市中级人民法院继续审理。2019年4月8日，该院作出（2018）湘05行初61号行政判决，驳回李光辉的全部诉讼请求。李光辉不服原审判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原告李光辉诉称，1997年8月5日，原告与原邵阳市城市建设局（现邵阳市公用事业局）签订合同，约定由原告投资修建邵阳市人民广场人行天桥（以下简称人行天桥），作为投资回报，原告享有人行天桥30年广告经营等收益权。被告在未解除与原告李光辉签订的合同前，就于2011年以建设邵阳市人民广场平战结合人防工程（1206工程）（以下简称1206人防工程）和第三人强兴公司签订合同，进行金佰汇地下商铺开发，侵犯了原告对人行天桥的经营权，被告侵权行为违法。在建设1206人防工程期间，被告在未与原告协商一致的情况下，利用职权由其职能部门对人行天桥及附属设施进行封堵，强行拆毁人行天桥上的小卖铺，撕毁已发布的广告并破坏广告架，无理拖走了原告牌照为湘E-B8992中华小轿车一台。上述行为均是被告成立的指挥部组织实施，故邵阳市人民政府是本案适格被告。因金佰汇项目建设，致使人行天桥与地面的净高低于4.5米，同时违约修建了广告牌、中央空调主机房及营销中心等，遮挡了人行天桥上的广告位。被告的行为严重侵害了原告的合法权益，请求人民法院：1、确认被告邵阳市人民政府在履行与第三人强兴公司签订的施工合同过程中侵权行为违法；2、判令被告邵阳市人民政府赔偿因其行政侵权行为给原告造成的损失共计人民币1074.899万元，具体包括（1）2011年7月至2018年3月人行天桥广告位损失515.69万元；（2）2017年7月至2027年被遮挡广告位预期收益损失316.24万元；（3）被拆除灯箱广告位损失36.345万元；（4）广告架维修费用25万元；（5）小轿车损失20万元；（6）2011年10月至2016年11月期间的电话亭经营损失21.624万元；（7）诉讼差旅及律师费60万元；（8）精神损失费80万元；3、判令被告排除妨碍，拆除人行天桥对面的电子广告牌及遮挡人行天桥广告位、小卖铺的附着物；4、恢复人行天桥与地面净空高度。原审查明：1997年8月5日，邵阳市公用事业局（原邵阳市城市建设局）为甲方、与李光辉、黄麟陆为乙方，双方签订《合同书》，约定由乙方投资在邵阳市人民广场修建人行天桥，天桥及附属设施的产权属邵阳市人民政府；乙方通过经营广告和电话亭收回投资，经营回报期为三十年，即1997年11月1日至2027年10月31日，到期后天桥及附属设施（含电话亭）全部移交甲方；乙方利用天桥经营广告业务需符合规划要求，并向户外广告管理部门办理相关手续；甲方保证在天桥周围××内××街式广告；天桥交付使用后，在回报期内，乙方每二年对天桥进行一次油漆刷新，确保天桥的美观和安全使用。合同签订后，李光辉、黄麟陆依约按邵阳市公用事业局的图纸规划出资修建了天桥及附属设施，天桥共建有13个电话亭。1997年9月10日，邵阳市人民政府向原邵阳市城市建设局出具《关于广场人行天桥建设工程享受优惠政策的批复》，同意投资者享有对广场人行天桥一次性命名权，命名后30年不变；投资者在天桥周围经批准修建的公共电话亭，免交工商管理费3年；该项目属市政公用基础设施，享受市政公用基础设施的优惠政策。在投资回报期内，免征个人所得税。2000年9月1日，李光辉与黄麟陆达成《协议书》，约定：一、广场天桥一至五号、七号及金龙宾馆前电话亭使用权归黄麟陆所有，广场天桥接口权黄麟陆占20%的利润；二、广场天桥广告使用权归李光辉所有，广场人行天桥命名权归李光辉所有，广场人行天桥接口权李光辉占80%的利润，广场人行天桥八号至十号电话亭及天桥上面两个电话亭使用权归李光辉所有。2010年6月12日，中共邵阳市委办公室、邵阳市人民政府办公室下发《关于成立邵阳市人民广场平战结合人防工程（1206工程）项目建设指挥部的通知》（邵市办字［2010］35号），决定成立邵阳市人民广场平战结合人防工程项目建设指挥部（以下简称人防工程指挥部）。同年9月17日，邵阳市人民防空办公室（以下简称邵阳市人防办）向湖南省人民防空办公室提出《关于开发建设邵阳市人民广场平战结合人防工程项目的请求》，请求湖南省人民防空办公室批准该项目的开发立项。同日，湖南省人民防空办公室向国家人民防空办公室报批。同年9月19日，国家人民防空办公室作出《关于邵阳市人民广场平战结合人防工程项目建议书的批复》（国人防［2010］387号），同意建设邵阳市人民广场平战结合人防工程项目。2011年5月10日，被告邵阳市人民政府作为甲方、邵阳市人防办作为甲方项目实施单位与强兴公司作为乙方签订《邵阳市人民广场平战结合人防工程（1206工程）合同书》，约定由强兴公司投资承建该项目，并约定甲方负责协调项目区域内人行天桥的拆除，相关拆迁及补偿费用由乙方承担。2011年9月28日，人防工程指挥部、双清区人民政府发布《邵阳市人民广场平战结合人防工程开工公告》，并在邵阳日报上予以公告。同日，人防工程指挥部、邵阳市人防办、邵阳市城市管理行政执法局、邵阳市公用事业局及邵阳市交警支队联合发布《邵阳市人民广场人防工程施工期间道路交通管制及城市公交线路调整通告》，并通过邵阳日报、张贴方式予以公告。同年10月10日，1206人防工程正式动工，并于2013年11月29日竣工。2011年10月，强兴公司与天桥电话亭的实际使用人及租赁户达成拆除补偿协议，强兴公司共向租赁户支付拆迁补偿费360172元，并以借款的形式向伍富城、王四妹、伍洁连支付65000元，向黄麟陆支付60万元，向李光辉支付20万元，上述借款人均在借据上表示此款将在最终生效判决的赔偿款中予以扣除。之后，邵阳市公用事业局与李光辉、黄麟陆未就拆除天桥及附属设施的赔偿问题达成协议，邵阳市公用事业局以李光辉、黄麟陆为被告提起合同纠纷民事诉讼。诉讼期间，邵阳市公用事业局与李光辉申请对人行天桥及其附属设施经营权价值进行鉴定，邵阳市中级人民法院委托的湖南新融达资产评估有限责任公司作出湘新融达评报字［2013］第0008号《资产评估报告书》，结论为：天桥广告位的评估值为725.75万元，13个电话亭的评估值合计为387.18万元，以上共计两项评估值为人民币1112.93万元。其中，人行天桥上的两个电话亭月租金收入均为1600元。1206人防工程修建最终未拆除人行天桥。1206人防工程施工期间，邵阳市公用事业局根据被告邵阳市人民政府的安排，负责处理涉及人行天桥的相关事项。2011年10月，邵阳市公用事业局与人行天桥电话亭租赁户达成补偿协议后关闭了人行天桥上的两个电话亭。1206人防工程竣工后，邵阳市公用事业局的下属单位邵阳市城市桥梁管理所按要求对人行天桥上的电话亭进行修复，并于2016年11月9日由李光辉的配偶刘秋验收合格后予以接收。原告李光辉认为1206人防工程的修建损害了其利益，为获得相关赔偿，先后以强兴公司、邵阳市公用事业局、邵阳市人防办为被告向人民法院提起民事诉讼。经生效裁判认定，政府各职能部门在建设1206人防工程过程中采取的安全防患及临时管制等措施属于行政管理行为，施工方系按规划施工、修建，各方由此产生的纠纷不属于民事诉讼受案范围，遂裁定驳回了李光辉的起诉。原告李光辉认为被告邵阳市人民政府在涉案人防工程建设期间，安排职能部门采取了交通管制、围挡及关闭电话亭的行为损害了其合法利益，遂向邵阳市中级人民法院提起行政诉讼。另查明，2017年12月19日，邵阳市机构编制委员会印发《邵阳市的通知》，邵阳市公用事业局承担的市政公用设施运行管理职能、污水处理的建设和运行管理职能划入邵阳市城市管理和综合执法局，将邵阳市公用事业局承担的市政公用设施建设职能划入邵阳市住房和城乡建设局。邵阳市公用事业局承担的职能划转后，不再保留邵阳市公用事业局。原审认为：本案系侵权赔偿纠纷。本案争议的焦点为：1、本案是否属于行政诉讼受案范围；2、原告李光辉起诉是否超过法定起诉期限；3、邵阳市人民政府是否是本案适格被告；4、邵阳市人民政府与第三人强兴公司在履行人防工程合同过程中是否有损害原告李光辉经营权的行为；5、原告李光辉提出的赔偿请求应否予以支持。关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。邵阳市人民政府为履行其与强兴公司签订的合同义务，在为人防工程施工方提供合适的施工条件过程中，安排各职能部门采取相应的交通管制、围挡等行为，是履行行政管理职能。原告李光辉认为上述行为损害和影响了其合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其财产权等合法利益的”的规定提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围，人民法院应当受理。被告提出本案不属于人民法院行政诉讼受案范围的抗辩主张，不予采纳。关于原告李光辉起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。原告李光辉因认为涉案人防工程的建设损害和影响其对人行天桥的经营，遂以邵阳市人防办、邵阳市公用事业局等有关部门及人防工程施工方强兴公司为被告向人民法院提起民事诉讼，相关审理均以不属于民事案件受案范围为由驳回其起诉，李光辉遂提起本案行政诉讼。李光辉的行为属于诉讼方式不当，其通过法定诉讼途径解决争议耽误起诉期限的情形，可视为不能归责于李光辉自身原因的情形，民事诉讼期间应从本案行政起诉期限予以扣除。李光辉于2016年12月收到（2016）湘民再305号民事裁定，其于2017年3月7日提起本案诉讼，并未违反行政诉讼法有关起诉期限的规定，不应认定其起诉超过法定起诉期限。对被告邵阳市人民政府提出的李光辉起诉超过法定起诉期限的抗辩主张，不予采纳。关于邵阳市人民政府是否是本案适格被告的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。涉案人防工程项目是邵阳市人民政府与强兴公司签订的。邵阳市人民政府为履行其与强兴公司签订的人防工程合同义务，成立了人防工程指挥部。人防工程指挥部为人防工程施工所需的场地条件负责，安排相关职能部门实施交通管制、围挡等行为，上述行为应视为人防工程指挥部的统一行政行为。根据上述法律规定，人防工程指挥部不具有独立承担法律责任的能力，应以组建该指挥部的邵阳市人民政府作为行政责任主体，故邵阳市人民政府是本案适格被告。对邵阳市人民政府提出其不是本案适格被告的抗辩主张，不予采纳。关于被告邵阳市人民政府与第三人强兴公司在履行人防工程合同过程中是否损害了原告李光辉对人行天桥的经营权的问题。涉案人防工程系邵阳市平战结合的重点人防工程，也是一项城市基础设施改造工程。被告邵阳市人民政府在涉案人防工程建设期间采取交通管制及围挡行为，是为了保障涉案人防工程的建设及维护公共安全的需要。且被告在涉案人防工程动工前事先发布了交通管制及城市公交线路调整通告，并通过邵阳日报、张贴方式予以公告，程序上已尽到合理义务。故邵阳市人民政府在1206人防工程建设期间采取交通管制及围挡施工的行为合法。因1206人防工程建设需要，邵阳市公用事业局根据邵阳市人民政府的安排，在与电话亭租赁户达成补偿协议后关闭李光辉在人行天桥上的两个电话亭，虽影响了李光辉对电话亭的经营收益权，但强兴公司已按照与邵阳市人民政府签订的人防工程合同约定，承担起支付相关拆迁补偿款的义务，并以借款形式向李光辉支付了20万元补偿款。而参照湖南新融达有限责任公司评估报告书对天桥上的两个电话亭月租金收入的评估，人行天桥上两个电话亭被关闭期间租金损失为195200元（1600元×61个月×2个=195200元）。故被告在对李光辉足额补偿后，安排邵阳市公用事业局关闭李光辉天桥上的两个电话亭，并无不当。综上，被告邵阳市人民政府为了维护公共安全及保障涉案人防工程建设，采取交通管制、围挡施工及关闭电话亭的行为并未损害原告李光辉对人行天桥的经营权，李光辉提出确认被告邵阳市人民政府在履行与第三人强兴公司签订的施工合同中侵权行为违法的诉讼请求，无事实依据，不予支持。关于李光辉提出的赔偿请求能否得到支持的问题。原告提出要求被告赔偿其2011年7月至2018年3月人行天桥广告位损失515.69万元，是认为邵阳市人民政府在涉案人防工程建设期间采取围挡行为，影响了其广告经营，上述已经阐明被告实施围挡行为并不违法，而原告未提交证据证明被告拆除其广告或禁止其经营广告，故对原告提出该项赔偿请求不予支持。原告要求赔偿2018年4月至2027年被遮挡广告位预期收益损失316.24万元的赔偿请求，是认为被告违反了邵阳市公用事业局与李光辉、黄麟陆于1997年签订的《合同书》的约定，但1997年签订的《合同书》仅约定邵阳市公用事业局保证在天桥周围××内××街式广告。事实上，人行天桥周围50米内未设置跨街式广告，原告主张其广告位被广场中的树木、销售部等违章建筑遮挡，应向相关职能部门举报，其直接起诉邵阳市人民政府请求赔偿及排除妨碍并予以拆除，不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。原告要求被告赔偿被拆除灯箱广告位损失36.345万元、广告架维修费用25万元及赔偿其小轿车损失20万元的赔偿请求，原告未提供有效证据证明是被告的行政行为造成其损失，对原告提出该项赔偿请求，不予支持。原告提出赔偿其电话亭经营损失21.624万元的赔偿请求，因被告已经足额予以补偿，对原告提出的该项赔偿请求，不予支持。原告提出的赔偿其诉讼差旅、律师费60万元及精神损失费80万元，不属于国家赔偿范围，请求缺乏法律依据。关于原告提出请求被告恢复人行天桥与地面净空高度、确保交通安全的诉讼请求，因原告仅享有人行天桥的经营权，而人行天桥的净空高度并不影响原告对人行天桥的经营权，故原告提出该项诉讼请求无事实依据和法律依据，不予支持。据此判决驳回了李光辉的全部诉讼请求。李光辉上诉提出：第一，被上诉人邵阳市人民政府是邵阳市的国家行政机关，围绕1206工程开展工作的公用事业管理局、指挥部、交警等部门都是邵阳市人民政府的下属机关，都受其领导、对其负责。因此邵阳市人民政府是本案法定的被告人；第二，被上诉人在开展1206工程的过程中，围栏封路、强行拖车、破坏人行天桥及电话亭等侵权行为给上诉人造成了客观损失，作为被上诉人下属机关的邵阳市公用事业管理局曾以书面形式向被上诉人递交了《关于市人民广场天桥拆除高院终审判决善后工作问题的请示》报告，确认了侵权行为及造成损害的事实；第三，上诉人针对因被上诉人的侵权行为造成的损害，请求被上诉人的赔偿具有法律依据；第四，由于被上诉人的侵权行为，给上诉人造成的合计经济损失共计1074.899万元。请求二审法院依法撤销邵阳市中级人民法院（2018）湘05行初61号行政判决，支持上诉人的诉讼请求，或者指令除一审法院以外的中院重审。被上诉人邵阳市人民政府书面答辩称：（1）被上诉人在1206人防工程项目实施期间仅有基于行政机关内部层级监督关系的监督履责行为，该行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围；（2）上诉人所提出的相关具体行政行为不是被上诉人作出，而是政府各职能部门根据自己的职责所依法作出的行政行为，被上诉人不是本案的适格被告；（3）政府各职能部门为了公共安全采取的临时交通管制措施合法合理，且没有对上诉人的经营权产生实际的影响，也不属于人民法院行政诉讼的受案范围；（4）上诉人诉称的各项损失没有事实根据和法律依据；（5）政府各职能部门的具体行政行为发生在1206人防工程项目施工期间，而上诉人却在2017年3月17日才向法院提起行政诉讼，已经超过诉讼期限。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。当事人在一审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院认为，本案二审的争议焦点包括以下几点：1、本案是否属于行政诉讼受案范围；2、邵阳市人民政府是否是本案适格被告；3、李光辉起诉是否超过法定起诉期限；4、邵阳市人民政府与第三人强兴公司在履行人防工程合同过程中是否有损害李光辉经营权的行为；5、李光辉提出的赔偿请求应否予以支持。1.关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据证据表明，邵阳市政府作为合同一方与第三人强兴公司签订《邵阳市人民广场平站结合人防工程（1206工程）合同书》，并为了落实该合同内容，分解1206工程工作并组织安排邵阳市各行政部门实施交通管制、围挡等行为，相关行政部门的行为实质都是在履行具体的行政管理职能。上诉人李光辉认为前述行为对自己的合法利益造成了损害，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其财产权等合法利益的”的规定提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围，人民法院应当受理。被上诉人认为其在1206人防工程项目实施期间仅有基于行政机关内部层级监督关系的监督履责行为，提出该行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围的抗辩理由，不予采纳。2.关于邵阳市人民政府是否是本案适格被告的问题。邵阳市人民政府为履行其与强兴公司签订的人防工程合同义务，发布《关于成立邵阳市人民广场平战结合人防工程项目建设指挥部的通知》，成立了人防工程指挥部。人防工程指挥部发布《关于印发的通知》，将1206工程主要工作责任予以分解，要求各相关部门落实责任、完成任务。由此可知，人防工程指挥部实际代表邵阳市人民政府负责整体统筹协调1206人防工程相关工作，包括联合邵阳市人防办、人民防空办公室、公用事业局、交警支队等部门共同公告实施道路交通管制的行为，还包括联合双清区政府实施围挡施工行为等，前述行为均应视为人防工程指挥部的统一行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。人防工程指挥部不具有独立承担法律责任的能力，应以组建该指挥部的邵阳市人民政府作为行政责任主体，故邵阳市人民政府是本案适格被告。邵阳市人民政府提出不是本案适格被告的抗辩主张，不予采纳。3.李光辉起诉是否超过法定起诉期限的问题。行政诉讼的起诉期限制度设计目的是为了督促行政相对人积极行使诉讼权利。证据表明，上诉人李光辉在1206人防工程施工期间，经历了被邵阳市公用事业局起诉、委托妻子起诉市公用事业局、主动以强兴公司、邵阳市人防办等为被告提起民事诉讼等系列过程，这一系列诉讼均表明了李光辉在积极行使自己的诉讼权利。虽然相关审理最终均以不属于民事案件受案范围为由驳回其起诉，但对李光辉而言，在前述判决结果确定之前，无法及时意识到本案应属行政诉讼而非民事诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”对于2011至2013年的施工期间，李光辉通过民事诉讼途径解决争议导致耽误行政诉讼起诉期限的情形，应当视为“不属于其自身的原因耽误起诉期限”，相应被耽误的时间不计算在行政诉讼起诉期限内。事实上，李光辉在2016年12月15日收到本院（2016）湘民再305号终审裁定后，根据裁定内容意识到本案性质应当属于行政诉讼，遂于2017年3月20日提起对被上诉人的行政诉讼，并未违反行政诉讼法有关起诉期限的规定，不应认定其起诉超过法定起诉期限。对被上诉人提出的上诉人已超过法定起诉期限的抗辩主张，不予采纳。4、关于邵阳市人民政府与第三人强兴公司在履行人防工程合同过程中是否有损害原告李光辉经营权的问题。邵阳市政府推进的1206人防工程，系邵阳市平战结合的重点人防工程，工程经过了法定审批程序，合法有效。在工程施工的过程中采取了必要的交通管制及围挡行为，其目的是为了保障施工的顺利进行以及维护公共安全，且相关措施均通过邵阳市多方媒体发布公告，相关行政行为合法且程序正当，本院予以确认。但行政行为本身是否合理合法与行政机关是否应当对行政行为引发的后果承担责任是两个层面的问题，对行政行为的正当性认定并不意味着对行政行为引起的结果的正当化认定。1997年邵阳市邀请上诉人李光辉投资建设人行天桥，并以邵阳市城市建设局的名义与其签订合同书，约定李光辉享有该人行天桥上三十年的广告和电话亭经营收益作为投资回报。在合同履行期间，行政机关应当遵守诚实守信原则，积极采取有效措施保护行政协议相对人的信赖利益和投资利益。即使邵阳市政府为了社会公共利益对天桥周边环境进行建设改造，也不应当对天桥的广告经营环境造成负面影响，如果为了建设目的而不得不造成负面影响的，行政机关也应当对损害后果承担相应的补救或补偿责任。因为邵阳市政府的人防工程经过了法定审批程序，建设程序合理合法，因此即使造成相应损失，也应当承担补救或补偿责任而非赔偿责任，本院在此予以释明。根据提供的证据以及本院现场勘查表明，1206工程施工期间确实对天桥所在位置进行了围挡施工，且时间长达二年之久，导致上诉人的广告位置失去市场价值。不仅如此，1206工程完工后，在天桥正前方新修建的广场上种植了相当的树木，同时还修建了销售部等建筑物，这些树木和建筑物在一定程度上遮挡了人行天桥的广告位置，造成了广告位置的价值相对贬损。虽然项目开发商强兴公司针对部分电话亭的关停损失对上诉人给予了赔付，但交通管制、围挡施工以及其他建筑遮挡所造成的损失并未弥补。原审法院认为邵阳市人民政府为了工程建设采取的交通管制、围挡施工及关闭电话亭的行为并未损害李光辉对人行天桥的广告经营权，与事实不符，本院予以纠正。5、原告李光辉提出的赔偿请求应否予以支持。根据证据显示，1997年8月5日，李光辉作为乙方与甲方即当时的邵阳市城市建设局签订了《合同书》，约定了由乙方投资在邵阳市人民广场修建人行天桥，乙方通过经营广告和电话亭收回投资，经营回报期为三十年等内容。虽然合同的签订甲方为邵阳市城市建设局，但合同中明确表述“天桥及附属设施的产权属邵阳市人民政府”。由此观之，邵阳市城市建设局并非天桥产权所有人，只是由于城市建设局在当时担负了市政公用设施运行管理职能（城市建设局后改制为公用事业局，公用事业局又在2017年职能改革中将市政公用设施运行管理职能划给邵阳市城市管理和综合执法局），因此代替真正的天桥产权所有人邵阳市政府与投资人李光辉签订合同书，方便进行天桥后续的运行管理。所以，我们不能孤立地看待这份合同书，仅通过形式将其片面看做李光辉与邵阳市城市建设局之间的合同，而应当认识到，从天桥的招商引资，到商订批准广告经营回报期的年限，以及税费的减免等优惠政策，都不是邵阳市城市建设局一家行政单位所能实现，事实上，这一系列合作都是邵阳市政府推进实施的举措，邵阳市政府对这份合同的签订有着极为深刻的影响。因此本院认为，虽然合同签订主体名为邵阳市城市建设局，但邵阳市政府作为天桥的产权所有人，才是合同权利义务的实际承受人，邵阳市政府在推进1206工程的过程中实质影响了协议相对方的利益，且事后也没有采取有效的补救措施，没有充分、全面履行协议义务。按照《行政诉讼法》第七十八条“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”因此，邵阳市政府对于李光辉与城市建设局签订的合同不能充分履行应承担补救或补偿责任。另外，李光辉就本案提起诉讼的权利来源于其与邵阳市城市建设局签订的合同，是基于该合同利益不能实现，因此，作为合同的相对方邵阳市城市建设局（现为邵阳市城市管理和综合执法局）亦与本案的处理结果有利害关系，应当作为本案的第三人参加诉讼，原审遗漏了诉讼当事人。最后，对于本案应该如何处理的问题，2013年6月，邵阳市中级人民法院曾委托湖南新融达资产评估有限责任公司对“李光辉、黄麟陆经营的天桥及附属设施的期待利益”进行评估，评估结论认定“邵阳市人民广场经营权及附属设施于评估基准日2013年5月31日的评估值为人民币1112.93万元。”但根据评估报告的说明，该评估报告的有效期为从评估基准日算起一年。评估基准日距今已达六年有余，已过评估报告有效期。且由于本案在一审时对李光辉的实际损失未进行实体审查，本院二审不宜直接作出判决。因此，本案宜由一审法院对具体的补偿数额作出判决或者判令采取其他的补救措施为妥，同时也能充分保障当事人的诉权。综上，一审判决遗漏诉讼当事人且适用法律不当，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）、（四）项之规定，裁定如下：一、撤销邵阳市中级人民法院（2018）湘05行初61号行政判决；二、发回邵阳市中级人民法院重审。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  向黎丽二〇二〇年七月二十九日书记员  杨雅婷