河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终384号上诉人(一审原告)长葛市忆江南百福生态园有限公司，住所地：河南省长葛市魏武大道中段西侧。法定代表人罗金梁，经理。委托代理人菅运生，河南许之以昌律师事务所律师。委托代理人冯俐鹏，河南天基律师事务所律师。被上诉人（一审被告）长葛市人民政府，住所地：河南省长葛市葛天大道。法定代表人张忠民，市长。委托代理人尤成麟，长葛市人民政府工作人员。被上诉人（一审被告）长葛市和尚桥镇人民政府，住所地：河南省长葛市建设路。法定代表人贾少华，镇长。委托代理人李永生，长葛市尚桥镇人民政府工作人员二被上诉人共同委托代理人杨艳萍，河南七星灿律师事务所律师。一审第三人李清立，男，1972年8月31日出生，汉族，住河南省长葛市。委托代理人李清伟，男，1962年10月16日出生，汉族，住河南省长葛市。上诉人长葛市忆江南百福生态园有限公司因诉长葛市人民政府、长葛市和尚桥镇人民政府强制拆除行为违法一案，不服许昌市中级人民法院（2019）豫10行初131号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人长葛市忆江南百福生态园有限公司的委托代理人菅运生、冯俐鹏，被上诉人长葛市人民政府的委托代理人尤成麟，被上诉人长葛市和尚桥镇人民政府的委托代理人李永生及二被上诉人的共同委托代理人杨艳萍，一审第三人李清立及其委托代理人李清伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。长葛市忆江南百福生态园有限公司一审诉讼请求：请求确认长葛市人民政府、长葛市和尚桥镇人民政府实施的被诉强制拆除行为违法。许昌市中级人民法院一审查明：2006年5月10日，长葛市忆江南百福生态园有限公司原法定代表人李清立(乙方)与茶杨村民委员会(甲方)签订《土地使用承租协议书》，约定甲方将该村第三村民组所有的位于村东的低洼地承租给乙方作为农家园林饭庄用地，共计26亩，承租期为三十年，自2006年5月10日始至2036年5月10日止;租金前十年为每亩每年1000元，以后每十年年承租金递增10%。合同签订后，李清立开始在该土地上进行经营活动。2012年8月29日，李清立注册成立“长葛市忆江南百福生态园有限公司”，住所地位于长葛市魏武大道中段西侧，营业执照载明其经营范围为苗木培育、花卉种植销售，餐饮；法定代表人李清立，有限责任公司(自然人投资或控股)，营业期限2012年8月29日至2022年8月28日。2018年10月25日，长葛市忆江南百福生态园有限公司法定代表人由李清立变更为罗金梁。2011年，长葛市国土资源局以李清立非法占地为由对其进行行政处罚，2011年2月23日、2011年5月26日李清立两次缴纳罚金30000元、5000元，总计35000元。2012年12月31日，长葛市住房和城乡规划建设局以李清立在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在魏武路中段西侧建设钢构房屋，建筑面积4600平方米，建设工程造价184万元，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条，《河南省实施办法》第七十一条第一款和《河南省住房和城乡建设系统行政处罚裁量标准》的规定，作出长建罚字(2012)第56号行政处罚决定，决定对李清立个人作出拆除该建筑物并处罚款180000元的行政处罚。2018年9月17日，长葛市城市综合执法局对长葛市忆江南百福生态园有限公司作出长城罚决字[2018]第7201号行政处罚决定，认定其于2012年10月在长葛市魏武大道中段西侧长葛市和尚桥镇茶杨村3组地块内未取得建设工程规划许可证擅自建设忆江南百福生态园饭店（听证会笔录中案件调查人员提出当事人的违法事实有“长葛市忆江南百福生态园有限公司在市区魏武路西侧违法建设……平房394.5平方米；简易房783.5平方米；围墙283米；水泥路面3590平方米；建筑物钢构房6427平方米；简易棚29.7平方米，合计造价7502758元”等内容），其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，并根据该法第六十四条规定，决定给予长葛市忆江南百福生态园有限公司行政处罚：1、限收到处罚决定书五日内自行拆除违法建设工程（忆江南百福生态园饭店房屋）；2、未取得建设工程规划许可证进行建设，处以750275元罚款的行政处罚。长葛市忆江南百福生态园有限公司诉之于许昌市建安区人民法院，许昌市建安区人民法院审理后于2018年12月29日作出(2018)豫1003行初31号行政判决，以“该行政处罚决定没有足够证据证明被处罚的违法行为是否是原告所为、该违法行为何时开始、何时结束，相关的行政机关是否对该违法行为作出过行政处罚，且被告未提供证据证明原告建筑在经过合法程序确定的城市规划区域内，被告作出的长城罚决字[2018]第7201号行政处罚决定所认定的主要事实不清、主要证据不足，依法应予以撤销”为由，判决撤销长葛市城市综合执法局作出的长城罚决字[2018]第7201号《行政处罚决定书》。2018年10月20日，长葛市人民政府办公室下发长政办[2018]60号文件《关于成立长葛市“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组的通知》，内容为“市政府决定成立长葛市“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组。”2019年1月10日，中华人民共和国农业农村部、中华人民共和国自然资源部大棚房问题专项清理整治行动协调推进小组下发《关于进一步做好“大棚房”问题清理整治工作的通知》，要求“对己排查发现的“大棚房”问题，要动真碰硬整治整改，对占用耕地违法违规建设非农设施行为，坚决退房还地，恢复农业生产，……确保3月底前整改到位。”2019年2月13日，河南省开展“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室下发豫大棚房办[2019]6号文件《关于抓紧落实省“大棚房”问题清理整治工作推进会有关要求的通知》，要求“属于大棚房问题的要如实纳入清理整治范围予以整治整改，属于违法用地行为的要依法查处整改到位”。2019年2月28日，长葛市开展“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室对长葛市和尚桥镇人民政府下发长大棚房办[2019]7号文件《关于交办“大棚房”问题的通知》，要求“茶杨村忆江南饭店属于改变土地用途的大棚房问题……属于大棚房问题的要如实纳入清理整治范围予以整治整改，属于违法用地行为的要依法查处整改到位……现通知你镇在2019年3月3日前组织人员，迅速行动依法依规采取有力措施予以拆除并复耕到位”。2019年3月8日，长葛市和尚桥镇人民政府对李清立作出第（29）号拆除通知，内容为：“李清立你单位（个人）在和尚桥镇茶杨社区东魏武路西建饭店一处，违反了《中华人民共和国城乡建设规划法》第四十条。依据《中华人民共和国城乡建设规划法》第六十四条、第六十五条，责令你单位（个人）在二日内将该违法建筑物予以拆除。逾期不拆除，我镇将依照有关法律规定协同有关部门拆除，后果自负。”2019年3月10日，长葛市和尚桥镇人民政府对李清立作出第（31）号拆除通知书，内容为：“李清立你单位（个人）在和尚桥镇茶杨社区东建饭店一处，违反了《中华人民共和国城乡建设规划法》第四十条。依据《中华人民共和国城乡建设规划法》第六十四条、第六十五条，责令你单位（个人）在三日内将该违法建筑物予以拆除。逾期不拆除，我镇将依照有关法律规定协同有关部门拆除，后果自负。”其后,忆江南百福生态园被拆除。2019年4月15日，河南省开展“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室下发豫大棚房办[2019]24号文件《省“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组关于持续推进全省“大棚房”问题整改整治严防反弹回潮的通知》，要求“对恢复种植条件质量还不高的、复垦复耕还不到位的，要立即组织力量，高标准高质量完成恢复种植条件或农业生产任务”；附表《国家核查组发现问题清单》中序号2为许昌市长葛市忆江南生态庄园，主要问题是复垦复耕质量不高，整改时限为4月20日前。许昌市中级人民法院一审认为，本案中，长葛市人民政府、长葛市和尚桥镇人民政府认为长葛市忆江南百福生态园有限公司主体不适格。但是，2011年长葛市国土资源局对李清立非法占地的行为进行外罚，2012年12月31日长葛市住房城乡规划建设局对李清立在魏武路中段西侧建设钢构房屋4600平方米即涉案部分房屋的行为进行处罚；2018年9月17日长葛市城市执法局对长葛市忆江南百福生态园有限公司于2012年10月在长葛市魏武大道中段西侧建设忆江南百福生态园饭店“建筑物钢构房6427平方米”等的行为进行处罚，三次处罚均指向涉案的土地及建筑。上述情况说明，对土地之上的建筑物是属于李清立所有还是长葛市忆江南百福生态园有限公司所有，长葛市人民政府职能部门的认定也不一致。在行政诉讼中，被告应对行政行为的合法性承担举证责任。如长葛市人民政府、长葛市和尚桥镇人民政府对拆除的建筑物等地上附属物的所有权、使用权归属存疑,则长葛市人民政府、长葛市和尚桥镇人民政府做出拆除行为前应对被拆除的建筑物等地上附着物的所有权的归属、种类等情况进行调查、登记造册，然后把根据调查情况所确定的所有权人、使用权人作为相对人进行相应处理,但是长葛市人民政府、长葛市和尚桥镇人民政府却未能提供相应证据，故对长葛市人民政府、长葛市和尚桥镇人民政府关于长葛市忆江南百福生态园有限公司无主体资格的主张不予采纳。长葛市人民政府、长葛市和尚桥镇人民政府下发、送达拆除通知书并对长葛市忆江南百福生态园有限公司建筑物进行拆除,依据的是违法建筑的拆除程序。司法审查中认定无证建筑是否合法建筑，要综合考虑未办理建设工程规划许可证、房屋所有权证等证件的原因是否系因非当事人过错的行政因素、历史因素，还要考虑实际建设和使用状况。本案中，涉案的土地及地上建筑物自2011年起就开始被长葛市人民政府各职能部门进行过多次行政处罚，其合法性一直未得到政府相关部门的确认，而且一边被处罚一边继续建设，难以说明建设方不存在过错；在使用上，涉案的土地及地上建筑物并非村民居住的宅基地用房来用于保障基本生活需求，也非作为农业设施使用来保障农业生产，而是作为饭店使用的营业用房，在此情况下，长葛市忆江南百福生态园有限公司没有建设工程规划许可证等任何证件证明其建设经过合法审批，不能证明涉案建筑物等系合法建筑,长葛市人民政府、长葛市和尚桥镇人民政府将涉案建筑物按违法建筑予以认定,证据确凿,适用法律、法规正确,并无不当。2019年2月28日，长葛市人民政府设立的“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室已对长葛市和尚桥镇人民政府下发通知，以忆江南饭店属于改变土地用途的大棚房问题为由,要求长葛市和尚桥镇人民政府予以拆除并复耕到位。”涉案建筑物被拆除后的2019年4月15日，河南省开展“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室下发的通知附表《国家核查组发现问题清单》中有长葛市忆江南生态庄园的名单，并要求继续整改。以上情况,说明涉案建筑物确属应在中华人民共和国农业农村部、中华人民共和国自然资源部大棚房问题专项清理整治行政协调推进小组确定的3月底前拆除并复垦复耕的大棚房，长葛市人民政府、长葛市和尚桥镇人民政府实施拆除不构成违法。许昌市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回长葛市忆江南百福生态园有限公司的诉讼请求。长葛市忆江南百福生态园有限公司不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）涉案地块属于不在规划区范围内的荒地和宅基地，不属于《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》所整治的对象。（二）二被上诉人的强制拆除行为，严重违反《行政强制法》规定的法定程序，系严重违法的行政行为。（三）被上诉人的强制拆除行为违反行政诉讼法的“一事不再罚”的原则。（四）一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，属适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，发回重审或改判确认二被上诉人的强制拆除行为违法。长葛市人民政府、长葛市和尚桥镇人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审判决。本院二审查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。本院认为：（一）长葛市忆江南百福生态园有限公司对涉案建筑物不享有合法权益。涉案建筑物建造时未取得建设工程规划许可证，2011年，长葛市国土资源局以涉案建筑物的建造者李清立非法占地为由，对李清立作出行政处罚，2012年，长葛市住房和城乡规划建设局以李清立在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自建设为由，对李清立作出拆除该建筑物并处罚款180000元的行政处罚。长葛市忆江南百福生态园有限公司亦未提供证据证明涉案建筑物的合法性得到相关部门确认，其对该建筑物不享有合法权益。（二）涉案建筑物属于被清理整治的“大棚房”范畴。长葛市人民政府提供的长葛市开展“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室文件（长大棚房办[2019]7号）、河南省开展“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室文件（豫大棚房办[2019]24号），能够证明涉案建筑物属于改变土地用途的大棚房问题，需要退房还地，恢复农业生产。综上，长葛市人民政府、长葛市和尚桥镇人民政府拆除涉案建筑物的行为并不损害长葛市忆江南百福生态园有限公司的合法权益，长葛市忆江南百福生态园有限公司要求确认该拆除行为违法的诉讼请求不能成立，一审法院判决正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持许昌市中级人民法院（2019）豫10行初131号行政判决。二审案件受理费50元，由上诉人长葛市忆江南百福生态园有限公司承担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  于红涛审判员  秦娜娜二〇二〇年七月十日书记员  张 玥