湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终552号上诉人（原审原告）:刘干，男，1982年12月14日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。上诉人（原审原告）:刘建武，男，1954年11月25日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。上述两上诉人共同委托代理人：黄宇，女，1987年5月19日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。系上诉人刘干之妻、上诉人刘建武儿媳。上诉人（原审原告）:刘纯，女，1980年10月13日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。上诉人（原审原告）:赵兵祥，男，1960年4月16日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。上诉人（原审原告）:龙小花，女，1986年9月4日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。委托代理人：赵国民，男，1955年11月12日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。系上诉人龙小花公公。上诉人（原审第三人）：赵伟，男，1973年6月13日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。被上诉人（原审被告）:长沙市雨花区人民政府。住所地：湖南省长沙市雨花区万家丽路与香樟路交汇处区政府大院内。法定代表人：刘素月，该区区长。委托代理人：谢铁罗。委托代理人：张洋菁，湖南湘达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:长沙市人民政府。住所地：湖南省长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人：郑建新，该市市长。委托代理人：游勇鹏。委托代理人：陈曦婕，湖南湘晟律师事务所律师。原审原告：赵双全，男，1984年10月15日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。上诉人刘干、刘建武、刘纯、赵兵祥、龙小花、原审原告赵双全诉被上诉人长沙市雨花区人民政府（以下简称雨花区政府）征地补偿安置方案及长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）行政复议一案，于2016年5月4日向长沙市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2016年9月26日作出（2016）湘01行初277号行政裁定。刘干等6人不服该裁定，上诉至本院，本院于2017年3月23日作出（2016）湘行终1447号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。刘纯、刘干、刘建武再次不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2017年12月19日作出（2017）最高法行申7743号行政裁定，提审本案，并于2018年8月22日作出（2018）最高法行再99号行政裁定，撤销长沙市中级人民法院（2016）湘01行初277号行政裁定及本院（2016）湘行终1447号行政裁定，指令长沙市中级人民法院继续审理本案。在该院审理过程中，赵伟申请作为本案第三人参加诉讼。长沙市中级人民法院于2019年8月26日作出（2018）湘01行初810号行政判决，上诉人刘干、刘建武、刘纯、赵兵祥、龙小花、赵伟仍不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。长沙市中级人民法院经审理查明：2010年11月18日，湖南省人民政府作出（2010）政国土字第1252号《农用地转用、土地征收审批单》，对雨花区黎托乡合丰村、川河村、平阳村、粟塘村35.2191公顷集体土地进行统征，用作长沙市黎托片节约集约试点项目（4）建设。2012年4月18日，雨花区政府发布［2012］第004号《征收土地方案公告》。2012年5月28日，长沙市国土资源局雨花区分局（以下简称雨花国土分局）作出［2012］第009号《征地补偿安置方案征求意见公告》，其中第二、三、六项内容分别为：“二、征地补偿标准按照湖南省人民政府《关于公布湖南省征地补偿标准的通知》和长沙市人民政府《关于执行征地补偿标准的通知》执行”、“三、地上附着物和青苗补偿标准按照《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》执行”、“六、安置办法农业人员安置办法：按照《长沙市征地补偿安置条例》的规定实行货币安置，并按照《长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法》纳入城镇就业培训和社会保障体系。”当日，雨花国土分局将该《征求意见公告》在长沙市雨花区筹委会（原平阳村部）进行张贴。因公告期限内未收到复查申请及听证申请，雨花国土分局经上门逐户核对，编制征地拆迁补偿概算，报长沙市国土资源局审核后，于2012年8月28日向雨花区政府作出《请求批准长沙市黎托片节约集约试点项目（4）征地补偿安置实施方案的报告》。2012年9月28日，雨花区政府向雨花国土分局作出《关于长沙市黎托片节约集约试点项目（4）征地补偿安置实施方案的批复》。2013年3月21日，雨花国土分局发布［2013］第004号《征地补偿安置方案实施公告》，主要内容为：根据《长沙市征地补偿安置条例》第十三条的规定，该局拟定了《征地补偿安置方案》并公开征求意见，雨花区政府已批准该方案，现将黎托片节约集约试点项目4号地项目黎托街道办事处平阳社区范围内征地补偿的有关内容和事项予以公告，“一、征收土地房屋数量征地面积213.968亩，其中：水田0亩，专业菜地149.339亩、专业渔池13.334亩、旱地0亩、园地0亩、其他经济林地0亩、用材林地0亩、其他土地51.295亩。征收房屋建筑面积138824.06㎡（其中：住宅房屋9370㎡、非住宅房屋129454.06㎡），涉及人数213人（其中：农业人数182人、非农业人数0人、半边户人数7人和独生子女数24人）。二、征地补偿费用征地补偿总费用70492402.94元，其中：征地补偿费12992136.96元（含土地补偿费和安置补助费之和，其中：1299213.7元直接进入社会保障资金账户）、高附加值补助费8955010元、青苗补偿费192270元、个人房屋及设施补偿费25347986.95元、集体设施补偿费1820443元、企业补偿费0元、其他补偿费21184556.03元。三、征地补偿费用具体明细可到雨花区征地拆迁事务所查阅。四、安置办法农业人员安置办法：按照《长沙市征地补偿安置条例》的规定实行货币安置，并按照《长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法》纳入城镇就业培训和社会保障体系。五、拆迁腾地期限：被征地单位和个人在2013年3月21日至2013年5月31日以前实施拆迁腾地。六、对本补偿安置有争议的，请于本实施公告发布之日起10日内向雨花区政府申请协调，协调不成的依法申请裁决”。2013年3月27日，刘干等6人向雨花区政府申请协调，请求对征地补偿安置标准进行协调并提高。因雨花区政府收到申请后没有处理，刘干等6人等人提起行政诉讼。2014年9月2日，湖南省长沙市中级人民法院作出（2014）长中行征初字第00083号行政判决，责令雨花区政府在判决生效后30日内对刘干等人提出的协调请求依法予以处理。2015年2月26日，湖南省高级人民法院作出（2015）湘高法行终字第17号行政判决，驳回雨花区政府的上诉，维持一审判决。2015年7月21日，雨花区政府主持召开［2013］第004号《征地补偿安置方案实施公告》征地补偿标准协调会。2015年8月3日，雨花区政府作出雨政征协告字［2015］第2号《关于征地补偿标准争议协调意见告知书》，主要内容为：经协调没有达成一致意见，刘干等人可向批准征收土地的人民政府申请裁决。2015年9月6日，刘干等6人向湖南省人民政府申请裁决。2015年12月25日，湖南省人民政府作出湘府复告（2015）23号《关于刘纯等6人申请征地补偿标准争议裁决的告知书》，告知刘干等6人向长沙市政府申请行政复议。2016年1月13日，刘干等6人向长沙市政府申请行政复议，请求撤销雨花区政府批准的涉案征地补偿安置方案。2016年1月15日，长沙市政府收到刘干等6人的行政复议申请。2016年3月10日，长沙市政府作出长府复延字［2016］28号延期审理通知，告知刘干等6人，因案情复杂，行政复议审理期限延期30日。2016年4月27日，长沙市政府作出长政复决字［2016］第28号行政复议决定，认为雨花区政府所作批准涉案征地补偿安置方案的行为并无不当，涉案征地补偿安置方案确定的补偿标准符合现行法律、法规及补偿政策的规定，决定维持雨花区政府批准的黎托片节约集约试点项目（4）《征地补偿安置方案》。2016年4月28日，长沙市政府向原告刘干等6人邮寄长政复决字［2016］第28号行政复议决定书。2016年5月4日，刘干等6人提起本案诉讼，请求：1.依法确认雨花区政府作出的黎托片节约集约试点项目（4）的征地补偿安置方案不能依法保障原告的原生活水平和长远生计，并责令雨花区政府依法重新作出能保障原告的原生活水平和长远生计的征地补偿安置方案；2.依法确认雨花区政府未经过征求涉案公告范围内被征地农民意见的法定程序即作出的黎托片节约集约试点项目（4）的征地补偿安置方案并公告的行政行为违法；3.依法确认长沙市政府未依法全面审查雨花区政府作出的具体行政行为是否合法、适当的具体行政行为违法；4.依法确认长沙市作出的《行政复议决定书》违法；5.本案的诉讼费用由雨花区政府和长沙市政府承担。长沙市中级人民法院认为：关于本案起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据原告刘干等6人的起诉状及最高人民法院作出的（2018）最高法行再99号行政裁定，本案的被诉行为是雨花区政府批准的黎托片节约集约试点项目（4）征地补偿安置方案及长沙市行政复议决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼……”的规定，原告刘干等6人提起本案诉讼的时间在收到复议决定书的十五日内，没有超过上述法律规定的起诉期限。雨花区政府以被诉征地补偿安置方案实施公告的发布时间作为本案起诉期限的起算点，认为本案起诉超过法定起诉期限的答辩意见，与上述法律规定不符，不予采纳。关于被诉行政行为的合法性问题。（一）雨花区政府批准的黎托片节约集约试点项目（4）征地补偿安置方案的合法性。该方案通过雨花国土分局作出的［2013］第004号《征地补偿安置方案实施公告》予以公示告知，方案内容与该《实施公告》的内容相符。［2013］第004号《征地补偿安置方案实施公告》明确了征收土地的位置、地类、面积，房屋面积、涉及的人口数量，征地补偿费用，征地补偿费用明细的查询机构，安置办法，拆迁腾地期限及对补偿安置提出异议的权利、方式、期限等内容。根据雨花国土分局作出的［2012］第009号《征地补偿安置方案征求意见公告》第二、三、六项的内容，黎托片节约集约试点项目（4）征地补偿标准按照湖南省人民政府《关于公布湖南省征地补偿标准的通知》及长沙市人民政府《关于执行征地补偿标准的通知》执行；地上附着物和青苗补偿标准按照《长沙市征地补偿安置条例》及《长沙市征地补偿实施办法》执行；农业人员安置按照《长沙市征地补偿安置条例》的规定实行货币安置，并按照《长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法》纳入城镇就业培训和社会保障体系。被诉征地补偿安置方案确定的征地补偿标准和安置方式均按湖南省、长沙市有关征地补偿安置的法规、规章及规范性文件进行实施，雨花区政府对该方案进行批准并无不当。原告刘干等6人及第三人赵伟主张被诉征地补偿安置方案确定的补偿标准过低，不能保障其原有生活水平和长远生计，没有事实和法律依据，不予支持。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”本案中，雨花国土分局根据雨花区政府的涉案征收土地方案，会同有关部门拟定了征地补偿安置方案，在长沙市雨花区筹委会发布了征地补偿安置方案征求意见公告。在公告期限内，因没有收到被征地农民的复查申请及听证申请，雨花国土分局经上门逐户核对，编制征地拆迁补偿概算，报长沙市国土资源局审核后，将拟定的征地补偿安置方案报雨花区政府批准，雨花区政府审查后批复同意该方案，程序上符合上述规定。原告刘干等6人及第三人赵伟主张被诉征地补偿安置方案没有征求被征地农民的意见，与本案证据事实不符，不予采信。（二）关于长沙市行政复议决定的合法性。长沙市政府受理刘干等6人的涉案行政复议申请后，经审查认为被诉征地补偿安置方案确定的征地补偿标准符合现行法律、法规及补偿政策的规定，雨花区政府批准该方案的行为并无不当，作出维持被诉征地补偿安置方案的复议决定，实体处理并无不当。程序上，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”的规定，长沙市政府对涉案复议案件的审理经过延期30日后，应当在受理申请之日起90日内作出行政复议决定。经审理查明，长沙市政府于2016年1月15日收到涉案复议申请，于2016年4月27日作出复议决定，处理期限已超过90日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，应确认长沙市政府超过法定期限作出的被诉行政复议决定违法。综上，被诉征地补偿安置方案适用法律正确，程序合法，原告刘干等6人诉请撤销该方案的诉讼请求不予支持；被诉行政复议决定超过法定期限作出，依法应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项、第七十九条的规定，判决：1.确认长沙市行政复议决定违法；2.驳回刘干、刘建武、刘纯、赵兵祥、龙小花、赵双全的其他诉讼请求。案件受理费50元，由长沙市政府负担。刘干、刘建武、刘纯、赵兵祥、龙小花、赵伟不服上述判决，向本院提出上诉称：1.一审故意隐瞒雨花区政府为建设《长沙市黎托片区节约集约试点项目4号地》作出［2012］第004号《征收土地方案公告》，批准在合丰、平阳、粟塘三个社区为该项目征收14.2645公顷的集体土地的事实，属于认定事实不清。2.一审未全面审查雨花区政府批准的《黎托片节约集约试点项目（4）征地补偿安置方案》的合法性。①雨花区国土分局篡改4号征收公告确定事项，作出的《请求批准长沙市黎托片节约集约试点项目（4）征地补偿安置实施方案的报告》违法。②雨花区国土分局超越（2010）政国土字第1252号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》确定在平阳村的征地面积，多征10.793亩菜地。③违反1252号审批单中《征收土地方案》确定的标准，作出“黎托片节约集约试点项目（4）号地征地补偿安置费用汇总表”违法，且损害国家、集体和被征地农民的合法权益。3.一审未全面审查长沙市《行政复议决定书》,即认定实体合法，不符合法律规定。4.一审未对雨花区政府批准将涉案国有土地按集体土地进行补偿安置的违法行为进行审查。5.请求法院判决雨花区政府对上诉人提出的“协调申请”进行实质性协调，维护《土地管理法实施条例》第二十五条的有效实施。请求：1.撤销长沙市中级人民法院（2018）湘01行初810号行政判决。2.撤销长沙市《行政复议决定书》。3.撤销雨花区政府作出的雨政征协告字［2015］第2号《关于征地补偿标准争议协调意见告知书》。4.责令雨花区政府对上诉人提出的《征地补偿标准争议协调申请》重新组织协调。被上诉人雨花区政府辩称：1.涉案《征地补偿安置方案》审批主体及程序合法。2.被诉《征地补偿安置方案》的内容完备，各项补偿标准均符合现行法律法规及文件规定。3.涉案征收土地在审批单下达之前未经过农用地转用手续，上诉人要求对涉案项目内的房屋及土地按照国有土地补偿标准补偿，缺乏事实和法律依据。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。被上诉人长沙市政府辩称：1.长沙市政府已依法履行行政复议职责，行政复议程序合法。原告不服被诉征地补偿安置方案，向长沙市政府申请行政复议。长沙市政府受理后，将行政复议答复通知书、行政复议申请书副本及相关材料邮寄送达给雨花区政府。雨花区政府在法定期限内作出书面答复，并提交有关证据及相关材料。因案情复杂，长沙市政府将行政复议审理期限延长30日。长沙市政府经书面审理后，作出被诉行政复议决定，并邮寄送达给各方当事人，程序合法。2.被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。涉案项目征收已经湖南省人民政府批准，雨花区政府及雨花国土分局依法发布相关公告，并在征地范围内张贴公示。雨花区政府批准的征地补偿安置方案规定涉案项目土地征收补偿标准符合省、市、区现行有关征地补偿安置的法规、文件规定，雨花区政府作出的批准行为并无不当。长沙市《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，行政复议程序合法。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审认定的事实予以确认。本院认为,本案的争议焦点：一、涉案《征地补偿安置方案》是否合法。二、长沙市《行政复议决定书》是否合法。一、关于涉案《征地补偿安置方案》是否合法的问题。1.雨花国土分局作出的《征地补偿安置方案》程序合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，雨花国土分局根据雨花区政府发布的［2012］第004号《征收土地方案公告》，作出［2012］第009号《征地补偿安置方案征求意见公告》，并在长沙市雨花区筹委会（原平阳村部）进行张贴。在公告期限内，未收到被征地农民的复查申请和听证申请。雨花国土分局经上门逐户核对，编制征地拆迁补偿概算，报长沙市国土资源局审核后，将拟定的征地补偿安置方案报雨花区政府批准，雨花区政府审查后批复同意该方案，程序上并无不当。2.涉案《征地补偿安置方案》确定的征地补偿标准合法。雨花国土分局作出的[2012]第009号《征地补偿安置方案征求意见公告》载明：征地补偿标准按照湖南省人民政府《关于公布湖南省征地补偿标准的通知》和长沙市人民政府《关于执行征地补偿标准的通知》执行；地上附着物和青苗补偿标准按照《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》执行；农业人员安置，按照《长沙市征地补偿安置条例》的规定实行货币安置，并按照《长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法》纳入城镇就业培训和社会保障体系。在征求意见公告期限内，未收到被征地农民的复查申请和听证申请。雨花国土分局作出[2013]第004号《征地补偿安置方案实施公告》，该方案与[2012]第009号《征地补偿安置方案征求意见公告》的内容相符，载明了征收土地房屋及拆迁人口数量、征地补偿标准、征地补偿总费用、农业人员安置办法、拆迁腾地期限及申请协调等权利，同时还告知了征地补偿费用具体明细可到雨花区征地拆迁事务所查阅。该方案确定的征地补偿标准和安置方案，均符合现行法律、法规的规定。二、关于长沙市《行政复议决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，上诉人刘干等人因对涉案《征地补偿安置方案》的补偿标准有异议，向雨花区政府申请协调，雨花区政府于2015年7月21日召开协调会。因协调不成，雨花区政府作出雨政征协告字［2015］第2号《关于征地补偿标准争议协调意见告知书》。刘干等人按照湖南省人民政府的指引向长沙市政府申请复议。长沙市政府经审查，认为涉案《征地补偿安置方案》确定的征地补偿标准符合现行法律、法规及补偿政策的规定，雨花区政府批准该方案的行为并无不当，维持涉案《征地补偿安置方案》，实体处理正确。长沙市政府于2016年1月15日收到涉案复议申请，因案情复杂延长审理期限30日，于2016年4月27日作出复议决定。长沙市政府超过90日的审理期限作出行政复议决定，程序轻微违法，但对上诉人的权利不产生实际影响，原审确认长沙市政府作出的被诉行政复议决定违法，并无不当。综上，上诉人刘干、刘建武、刘纯、赵兵祥、龙小花、赵伟的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘干、刘建武、刘纯、赵兵祥、龙小花、赵伟负担。本判决为终审判决。审 判 长  何建湘审 判 员  夏 阳审 判 员  李俊颖二〇二〇年七月二十一日代理书记员  陈 未