湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终564号上诉人（原审原告）：永顺县灵溪镇合作村湖必组。诉讼代表人：向品良，男，1975年12月15日出生，土家族，住永顺县。被上诉人（原审被告）：永顺县人民政府，住所地：永顺县灵溪镇永顺大道95号。法定代表人：陈海波，该县县长。委托代理人：潘存松。委托代理人：张华。被上诉人（原审被告）：湘西土家族苗族自治州人民政府。住所地：吉首市人民北路。法定代表人：龙晓华，该州州长。委托代理人：杨光华。委托代理人：田中圣，湖南新世纪律师事务所律师。原审第三人：永顺县皮肤病防治所。住所地：永顺县灵溪镇大桥街456号。法定代表人：王璟，该所所长。原审第三人：永顺县灵溪镇人民政府。住所地：永顺县灵溪镇大西街。法定代表人：刘学书，该镇镇长。原审第三人：永顺县灵溪镇新城社区。住所地：永顺县灵溪镇府正街29号。原审第三人：永顺县灵溪镇泽树村村委会。住所地：永顺县灵溪镇泽树村2组。法定代表人：郑英立，该村主任。原审第三人：永顺县灵溪镇雨联村村委会。住所地：该村雨联洞组。法定代表人：彭超金，该村主任。原审第三人：永顺县灵溪镇合作村龙沙湖组。诉讼代表人：彭光洪，男，1954年8月27日出生，土家族，住永顺县。诉讼代表人：彭程，男，1973年1月28日出生，土家族，住永顺县。委托代理人：黄泰贵，花垣县边城法律服务所法律工作者。原审第三人：田明星，男，1958年8月10日出生，住永顺县。上诉人永顺县灵溪镇合作村湖必组（以下简称湖必组）与永顺县人民政府（以下简称永顺县政府）、湘西土家族苗族自治州人民政府（以下简称湘西州政府）林业行政确认及行政复议一案，不服湘西土家族苗族自治州中级人民法院作出的（2018）湘31行初208号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。湘西土家族苗族自治州中级人民法院经审理查明，涉案林地位于永顺县灵溪镇猛洞河坎上，王习春土坎下，总面积2203.39亩，共分为5、6、7、8、9号五个小班。5号小班位于灵溪镇猛洞河畔（小地名棉花棚至杨宏胜杀白滩），其四至界限为东起杨宏胜杀白滩顺湾上至老马路；南从杨宏胜杀白滩沿猛洞河上至棉花棚；西从棉花棚顺湾向上经封山碑顺湾至老马路；北从封山碑上的老马路经向东沿路至林场边沿止，总面积428.4亩，为有林地，主要树种为灌木。其中，“林业三定”时期，永顺县政府给谢顺其颁发了山林权证，该证登记“山林地点严家棚，荒山。四至东至车路；南至武丁界；西至河；北至沟”，谢顺其已故，现由其子新城社区谢正胜管理使用。永顺县政府给彭武丁颁发了山林权证，该证登记“山林地点棉花棚，荒山。四至东至车路；南至顺其山；西至河；北至沟”，彭武丁已故，现由其子新城社区彭继福管理使用。永顺县政府给石光富颁发了山林权证，该证登记“山林地点响水洞，荒山。四至东至车路；南至山；西至猛洞河；北至大湾”，石光富已故，现由其子新城社区石立华管理使用。永顺县政府给石光祥颁发了山林权证，该证登记“山林地点响水洞，荒山。四至东至车路；南至沟；西至河；北至茂玉界”，石光祥已故，现由其子新城社区石松青管理使用。永顺县政府给谢茂玉颁发了山林权证，谢茂玉已故，现由其子谢根跃管理使用。2001年，灵溪镇玉屏村田明星在该小班造了12亩柏木，6亩李子树，并列入了当年的退耕还林计划。2001年，永顺县赔皮肤病防治所（以下简称皮防所）为了开发项目，组织那岔村、泽树村勘界，与那岔村签订了勘界协议，两单位以河为界，将5号小班划到了皮防所。在勘界过程中与泽树村发生争议，泽树村请求永顺县政府确权。2001年12月17日，永顺县政府作出永政决（2001）10号处理决定，将该地所有权确定为国有，林木所有权属泽树村，泽树村申请了行政复议。经复议，湘西州政府2002年3月21日作出了维持永政决（2001）10号处理决定的州府复决字（2002）4号复议决定。2002年1月21日，永顺县政府为皮防所颁发了永国用（2001）字第046-47-029号国有土地使用证，将该地的使用权登记为皮防所。林改时，在第三人泽树村不主张该地权属情况下，永顺县人民政府颁发Ｂ4××95号林权证，对该处部分林地进行了登记，并将林地所有权登记给泽树村田坪组，林木所有权人为郑英立。6号小班位于灵溪镇永小公路岩门至封山碑段（小地名岩门），其四至界限为东从乃枯包沿小岭下至岩门老马路；南从岩门顺老马路向西沿老马路至封山碑湾止；西从封山碑上老马路顺大湾上至乃枯包坳口；北从乃枯包坳口顺小岭至乃枯包顶止，总面积344.53亩，为有林地，主要树种为桃、梨树、杉木。2000年3月，泽树村将该小班承包给了郑英凤、郑英田，承包期限从2000年3月至2020年3月31日。2000年，郑英立种植了80亩的经济林，主要树种是梨、桃，列入了当年的退耕还林计划。2001年，郑英立实施了100亩退耕还林。林改时，该小班所有权登记为泽树村田坪组，林木所有权人为郑英立，林权证编号Ｂ431000161895。为便于生产生活，便于日常管理，郑英立修了机耕道，修建了居住小屋，该小班现由郑英立管理使有。2001年，皮防所为了开发项目，组织泽树村勘界，勘界过程中双方发生争议，请求永顺县政府确权。2001年12月17日，永顺县政府作出永政决（2001）10号处理决定，将该地所有权确定为国有，林木所有权属泽树村，泽树村申请了行政复议。2002年3月21日，湘西州政府作出州府复决字（2002）4号复议决定，维持了上述行政处理决定。2002年1月21日，永顺县政府为皮防所颁发了永国用（2001）字第046-47-029号国有土地使用证，将该地的使用权登记给皮防所。林改时，永顺县政府颁发Ｂ4××95号林权证，将该小班所有权登记给泽树村田坪组，林木所有权人为郑英立。7号小班位于灵溪镇乃枯包、唐家窝坑后头包（小地名飞桑河板栗树岭岗），其四至界限为东从唐家窝坑山后头包沿小岭下至老马路；南从老马路向南至岩门；西从岩门老马路向上沿小岭至乃枯包；北从乃枯包沿分水岭至唐家窝坑后头包顶止，面积453.89亩，为有林地，主要树种为杉、松及灌木。2000年，雨联村小班承包给刘合荣、田明星，期限从1999年10月至2049年底。2000年至2001年，田明星在该小班实施退耕还林200亩，该小班现由田明星管理使用。2001年，皮防所为开发项目，组织泽树村勘界，勘界过程中与泽树村发生争议，请求永顺县政府确权。2001年12月17日，永顺县政府作出永政决（2001）10号处理决定，将该地所有权确定为国有，林木所有权属泽树村，泽树村申请了行政复议。2002年3月21日，湘西州政府作出州府复决字（2002）4号复议决定，维持了上述行政处理决定。2002年1月21日，永顺县政府为皮防所颁发了永国用（2001）字第046-47-029号国有土地使用证，将该地使用权登记给皮防所，泽树村不主张该小班权属。8号小班位于灵溪镇杨家子棚湾至岩门永小公路两侧(小地名唐家窝坑山后头包下老马路至白岩壁)，其四至界限为东从冒水坑坳沿小路向西至小路墩坎再顺湾下至杨家子棚洞，经屋后坎下至白岩壁再沿岩岭下至桩子岩；南起桩子岩沿猛洞河上至杨宏胜杀白滩；西从杨宏胜杀白滩顺湾上至老马路再从左边小岭上至唐家窝坑后头包顶；北起唐家窝坑后头包顶顺岭岗下至冒水坑坳止，总面积440.18亩，为有林地，主要树种为柏木、零星马尾松。1973年至1975年，抚志公社组织全公社劳力，在该小班内造林，造林完成后，修建了护林小屋。从1981年至1993年，抚志乡政府请彭林汉看山，每年800斤谷子。1999年，抚志乡政府将该小班承包给了田明星，期限从1999年8月8日至2019年8月7日。2001年，田明星实施退耕还林6亩，该小班现由田明星管理使用。1995年，彭继花在8号小班内打了新祭，1997年彭继才的母亲病故后安葬在8号小班内。2001年，皮防所为了开发项目，组织米溪村、泽树村勘界，与米溪村签订了勘界协议，协议约定该地属皮防所所有，在同泽树村勘界过程中发生争议，请求永顺县政府确权。2001年12月17日，永顺县政府作出永政决（2001）10号处理决定，将该地所有权确定为国有，林木所有权属泽树村，泽树村申请了行政复议。2002年3月21日，湘西州政府作出州府复决字（2002）4号复议决定，维持了上述行政处理决定。2002年1月21日，永顺县政府为皮防所颁发了永国用（2001）字第046-47-029号国有土地使用证，将该地使用权登记为给皮防所，泽树村不主张该小班权属。9号小班位于灵溪镇永小公路杨家之棚洞（小地名水田湾林场），其四至界限为东从冒水坑坳经竹山包至金家坳；南从金家坳顺湾经央田湾下至桩子岩；西从桩子岩沿岭岗上至白岩壁再顺湾经杨家子棚上至小路墩坎；北从小路墩坎向东经小路至冒水坑坳止，总面积536.39亩，为有林地，主要树种为柏木。1973年至1975年，抚志公社组织全公社劳力，在该小班内造林，造林完成后，修建了护林小屋，从1981年至1993年，抚志乡政府请彭林汉看山，每年800斤谷子。1999年，抚志乡政府将该小班承包给了田明星，期限从1999年8月8日至2019年8月7日。2001年，田明星实施退耕还林65亩，现该地由田明星管理使用。2001年，皮防所为了开发项目，组织泽树村勘界，在与泽树村勘界过程中发生争议，请求县人民政府确权。2001年12月17日，永顺县政府作出永政决（2001）10号处理决定，将该地部分所有权确定为国有，林木所有权属泽树村，泽树村申请了行政复议。2002年3月21日，州人民政府作出州府复决字（2002）4号复议决定，维持了上述行政处理决定。皮防所主张该地部分权属，泽树村不主张该小班权属。另查明：1、2016年7月4日，永顺县政府分别作出永政决（2016）1、2号处理决定，撤销了永顺县政府永政决（2001）10号处理决定以及永国用（2001）字第046-47-029号国有土地使用证和B431000161895林权证；2、2016年7月18日，永顺县政府作出永政决（2016）3号处理决定，对涉案林地进行了确权，经湘西州政府复议后作出州府复决字（2016）16号行政复议决定予以维持。对此，当事人不服向湘西土家族苗族自治州中级人民法院提出行政诉讼，该院2017年9月11日作出（2016）湘31行初98号行政判决，撤销了上述决定；3、2017年12月15日，湘西州政府作出州府复撤字（2017）第2号决定撤销州人民政府州府复决字（2002）4号复议决定；4、湖必组、皮防所、灵溪镇政府、泽树村、雨联村、龙沙湖组、田明星均无各历史阶段的法定权属凭证；5、永顺县抚志人民公社，后更名为永顺县抚志乡人民政府，现合并到了永顺县灵溪镇人民政府，那岔村现合并成了新城社区；6、涉案林地2016年4月5日经由灵溪镇人民政府就其位置、四至界限、面积向周围的村、组、居委会进行公示，除本案原告与第三人外，无他人提出权属主张，2018年4月19日，经永顺县人民政府听证并调解，因各方分歧过大未能达成协议。永顺县人民政府遂以永政决[2018]第3号处理决定，5号小班林地所有权属新城社区所有；6号小班林地所有权属泽树村；7号小班林地所有权属雨联村；8、9号小班林地所有权属灵溪镇政府，合同期内使用权属田明星。湖必组不服，向湘西州政府申请行政复议，湘西州政府受理后向永顺县政府下发了答复通知书，同时向本案第三人发送了参加行政复议通知书，经复议审查于2018年9月25日作出州府复决字[2018]21号行政复议决定，维持永政决[2018]第3号处理决定。湖必组继续不服，向人民法院提起行政诉讼，请求：撤销永政决（2018）第3号《行政处理决定书》及湘西州政府的州府复决字[2018]21号行政复议决定。湘西土家族苗族自治州中级人民法院认为，本案的争议焦点是被告永顺县政府作出的永政决[2018]第3号行政处理决定和湘西州政府分别作出的州府复决字[2018]21号行政复议决定是否合法，即事实依据是否确实充分；适用法律、法规是否正确；程序是否得当。关于事实依据方面。涉案林地即5号小班在“林业三定”时已为那岔村民颁发了山林权证。涉及5号小班林地的Ｂ431000161895林权证、处理决定书、国有土地使用证均被撤销。皮防所、湖必组无各历史阶段的法定权属凭证。6号小班湖必组、皮防所、泽树村无各历史阶段的法定权属凭证，而泽树村对该小班实施了有效管理。7号小班由雨联村发包给了田明星，田明星在该小班从事了经营活动，可以认定雨联村对该小班实施了有效管理，湖必组、皮防所无各历史阶段的法定权属凭证。永顺县政府对上述小班林地分别确权后，各当事人均无异议。关于8、9号小班，查明：8、9号小班1973年由抚志人民公社植树造林，1999年抚志乡人民政将该地承包给田明星，现该地由田明星经营。就8、9号小班林地权属相关变迁情况综述，2001年6月26日皮防所与米溪村进行现场勘界，当时在场人米溪村××田友情、××、××、向品望参加，并在协议书上签名同意皮防所与米溪村的界线，而且加盖了米溪村的公章，认可8、9号小班不属于米溪村，皮防所也据此办理了国有土地使用证，虽然上述土地证后来被撤销，但也不宜因此而否认皮防所与湖必组进行现场勘界，签订勘界协议的客观事实；湖必组声称与原抚志乡人民公社在建林场时签订有2：8比例收成分配协议，8、9号小班的林地所有权就是湖必组的，但湖必组并不能提供该协议的证明证据，灵溪镇政府对此也不认可；另外湖必组提出抚志乡政府于2015年拨付给其29万余元征收款，8、9号小班的林地所有权就应该是湖必组的，而该院生效的（2016）湘31行初98号行政判决书已明确认定湖必组因此而提供的证据“不能作为认定权属的直接证据”，湖必组主张8、9号小班林地所有权缺乏事实依据，主张8、9号小班理由不能成立。除湖必组外，永顺县灵溪镇合作村龙沙湖组主张8、9号小班所有权，但不能提供主张8、9号小班所有权事实依据，其余当事人对涉诉行政行为未提出异议。关于适用法律。被告永顺县政府适用《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第四条、第五条规定，根据对涉案林地查明的事实作出永政决[2018]第3号行政处理决定并无不当，湘西州政府经复议审查，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定决定维持永政决[2018]第3号行政处理决定正确。关于程序。永顺县政府依法通过实地调查、核实，组织案件当事人协商调解不成，依照《湖南省林木、林地权属争议处理办法》规定作出确权处理，湘西州政府依法受理原告湖必组复议申请后，法定期间内向永顺县政府送达了答复通知书，同时向案件其他当事人送达了参加行政复议通知书，经被告永顺县人民政府答复和提交相关证据，在对涉及的案件事实、程序、适用法律及提交的证据等案件资料审查基础上作出了复议处理。二被告行政程序适当，原告起诉缺乏事实、法律依据，诉讼理由不能成立，本院不予支持。综上所述，被告永顺县政府作出的行政处理决定以及被告湘西州政府作出的行政复议决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序正当。原告的诉讼请求理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告永顺县灵溪镇合作村湖必组的诉讼请求；案件受理费50元，由原告湖必组负担。湖必组不服上述判决，向本院提起上诉称：一、第三人永顺县灵溪镇人民政府依法不能成为集体土地的所有权人。二、第8、9号小班土地裁决给灵溪镇人民政府没有事实和法定依据。1.8、9号小班土地不是无主土地，所以不能以抚志乡政府对该小班实施了有效管理人来认定土地权属归属；2.上诉人在一审中提交了大量证人证言及录音资料予以证实8、9号小班属于上诉人，但一审法院未对录音进行质证审查，属于程序违法；3.永顺县政府、永顺县林业局、湘西州政府以及一审法院没有现场勘查，导致认定事实出现严重错误；4.9号小班的土地征收款已经给了上诉人，也证明了9号小班的土地属于上诉人。综上，请求：1.撤销一审判决；2.撤销永政决[2018]第3号行政处理决定和州府复决字[2018]21号行政复议决定书。被上诉人永顺县政府答辩称：1.永政决[2018]第3号行政处理决定认定事实清楚，证据确凿。8、9号小班已在2001年6月26日经皮防所和米溪村勘界确认，属于皮防所所有，并办理了国有土地使用权证，现皮防所与灵溪镇就8、9号小班发生争议与湖必组并无关联。2.永政决[2018]第3号行政处理决定程序合法。3.永政决[2018]第3号行政处理决定根据《湖南省林木林地权属争议处理办法》第四条、第五条之规定，将争议地8、9小班裁决归灵溪镇政府所有，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人湘西州政府答辩称：一、灵溪镇人民政府（原人民公社）可以主张作为一级农村经济组织的集体土地所有权。二、将争议的8、9号小班确权给灵溪镇政府具有事实和法律依据。三、上诉人超过了法定的上诉期限，请二审法院审查。请求驳回上诉，维持原判。第三人永顺县灵溪镇合作村龙沙湖组（以下简称龙沙湖组）答辩称：1.永政决[2018]3号山林确权决定中的第8、9号小班的林地所有权不能属于永顺县灵溪镇人民政府享有，而该两小班号林地，既不是改革开放前原来以人民公社为核算单位的土地，也不属于人民公社掌握的集体土地。2.永顺县政府的永政决[2018]3号山林确权决定、湘西州政府的复议决定及一审判决没有法律依据。3.面积为440.18亩（8号小班）及面积为536.39亩（9号小班）的林地所有权应当属于第三人龙沙湖组所有。综上所述，请求将涉案8、9号小班的山林权属判决归第三人龙沙湖组所有。第三人皮防所、永顺县灵溪镇人民政府、永顺县灵溪镇泽树村村委会、永顺县灵溪镇雨联村村委会、田明星等未作答辩。当事人在一审法院诉讼中提供的证据均随卷移送本院。一审法院采信的证据可作为认定本案事实的依据。一审法院查明的事实本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：国家所有和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上的地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权和使用权……。《湖南省林业条例》第四条规定，县级以上人民政府林业主管部门管理本行政区域内的林业工作。永顺县县人民政府对其辖区内的林木林地权属争议有权依法处理。本案的焦点问题是永顺县政府作出的永政决[2018]第3号处理决定对争议地的林木林地处理和自治州政府作出的州府复决字[2018]21号行政复议决定书是否正确。《林木林地权属争议处理办法》第十条“处理林木林地权属争议时，林木林地权属凭证记载的四至清楚，应当以四至为准，四至不清楚的应当协商解决，经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属”。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第四条规定，处理林木林地权属争议，必须依照国家宪法、法律和法规，尊重历史，注重现实，有利于保护森林，发展林业，有利于安定团结，保护当事人的合法权益。永顺县政府对涉案的5、6、7号小班林地分别确权后，各当事人均无异议，也没有提起诉讼，故本案主要审查争议的8、9号小班的确权是否正确。经查，湖必组、永顺县灵溪镇人民政府、龙沙湖组、田明星均无争议的8、9号小班各历史阶段的法定权属凭证。在各方当事人均没有权属凭证的情况下，要尊重争议地的现实管业情况、有利于林业发展来处理争议。从现实管业情况来看，8、9号小班1973年由抚志人民公社植树造林，1999年抚志乡人民政将该地承包给田明星，现该地由田明星经营，抚志乡人民政府对该小班实施了有效管理。2001年6月26日皮防所与米溪村进行现场勘界，当时在场人米溪村××田友情、××、××、向品望参加，并在协议书上签名同意皮防所与米溪村的界线，而且加盖了米溪村的公章，认可8、9号小班不属于米溪村，皮防所也据此办理了国有土地使用证，虽然上述土地证后来被撤销，但可以反映出皮防所与湖必组进行现场勘界，签订勘界协议的事实经过。永政决［2018］第3号行政处理决定根据《湖南省林木林地权属争议处理办法》第四条、第五条之规定，将争议地8、9小班裁决归灵溪镇政府所有并无不当。湖必组上诉称与原抚志乡人民公社在建林场时签订有2：8比例收成分配协议，8、9号小班的林地所有权就是湖必组的，但湖必组没有提供该协议。湖必组上诉还提出根据《土地管理法》的规定抚志乡政府不能成为集体土地的所有权人。本案是林木林地权属争议案件，应适用《中华人民共和国森林法》、《湖南省林业条例》等法律法规，湖必组的上诉理由不能成立。除湖必组外，永顺县灵溪镇合作村龙沙湖组主张8、9号小班所有权，但没有提供主张8、9号小班所有权事实依据，其陈述理由亦不能成立。湘西州政府依法受理湖必组复议申请后，法定期间内向永顺县政府送达了答复通知书，同时向案件其他当事人送达了参加行政复议通知书，经被告永顺县人民政府答复和提交相关证据，在对涉及的案件事实、程序、适用法律及提交的证据等案件资料审查基础上作出了复议处理，该行政复议程序适当。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，处理结论并无不当，上诉人永顺县灵溪镇合作村湖必组的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由永顺县灵溪镇合作村湖必组负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  夏 阳审判员  李俊穎二〇二〇年七月十七日法官助理李晟雷书记员李晟雷（兼）