贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终196号上诉人（原审原告）陈登霞，女，汉族，生于1966年5月22日，贵州省仁怀市人，住贵州省仁怀市。委托代理人王照鹭,仁怀市鲁班法律服务所法律服务工作者。委托代理人张占良,仁怀市鲁班法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）仁怀市五马镇人民政府。地址:仁怀市五马镇。统一社会信用代码:11520382009855590T。法定代表人张国明，该镇镇长。行政机关出庭负责人葛大熙，该镇副镇长。委托代理人张兴德，贵州名城（仁怀）律师事务所律师。委托代理人黎安旭，贵州名城（仁怀）律师事务所实习律师。上诉人陈登霞因与被上诉人仁怀市五马镇人民政府（以下简称五马镇政府）行政协议一案，不服贵州省习水县人民法院（2019）黔0330行初316号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2009年4月，仁怀市人民政府根据《国务院关于环境保护若干问题的决定》、《中华人民共和国水污染防治法》相关规定，取缔了当时五马镇三元村五马河一带小型造纸户，取缔时按照造纸设备及附属设施进行了一次性补偿，并对群众采取两年就业过渡期的补助政策，针对当时被取缔267户1183人按照人口“生不增、死不减”的原则每人每月发放生活补助费165元进行补助两年，在校高中生每年增补1350元、大学生增补10000元。2011年4月两年补助期满后，多数群众上访要求继续履行，为稳定社会秩序，仁怀市人民政府于2011年5月、2013年5月、2015年5月、2017年5月分别四次召开会议决定继续履行，一直延续至2018年10月，仁怀市人民政府召集五马镇、市政法委、市信访局、市住建局、人社局等部门召开三元小造纸厂取缔历史遗留问题处置专题会议，会议上明确“对已申报并符合城区住房保障及符合条件准备申报城区住房保障的家庭，按住房保障政策执行以户为单位优先保障政策性住房1套，养老保险代缴至2018年度，合医代缴至2019年度。”会议明确由被告根据会议研究事项修改完善方案报市人民政府批准后执行，会后，被告出台《工作方案》〔五府办发（2019）2号文件〕并与造纸取缔户协商以签订《协议书》的方式一次性彻底解决该历史遗留问题。2019年1月，原、被告签订《协议书》，约定：“一、协议适用：愿意申报城区住房保障政策家庭；二、补助方式：申报“两房”政策；三、协议内容：自协议签订之日起，甲（被告）乙（原告）双方应遵照约定事项行使权利。1.乙方有权利优先获得保障性住房1套，甲方有义务帮助乙方尽快取得完善相关手续直到交房之日止；2.乙方有权利享受原有的生活补助费、贷款贴息政策至2018年12月31日止；3.乙方有权利享受2018年度养老保险代缴，2019年度合医代缴；......”等事项，以此彻底解决五马镇三元村小造纸取缔户遗留问题，原被告均在《协议书》上签字或盖章确认。协议签订后，被告五马镇及时履行了协议约定的义务。原告以被告“以原告有了城区住房保障为理由，取消了原告的创业补助金，以城区住房保障与失业补偿绑捆在一起”显失公平、损害原告合法权益为由，诉至本院请求撤销该份《协议书》。再查明，该《协议书》为原告自己所签，是其真实意思表示，且已履行到位。另，本案审理过程中，原告先婷婷、先忠浩、先晋华已经向本院申请撤诉，本案已经作出（2019）黔0330行初316号之一《行政裁定书》裁定准予撤诉。原审法院认为，首先，关于原告主张是被告胁迫其签订《协议书》，且该《协议书》属于显失公平的问题。庭审中，原告认可《协议书》是自己签字并捺印，也是自己的真实意思表示。而原告主张是对其逼迫和胁迫签订协议书却没有提供任何证据证明此事实，故本庭不予认可；关于原告认为《协议书》显失公平问题，本院认为，显失公平的构成要件之一是合同须有对价给付义务，如双务合同，即合同双方互负给付义务。而本案中，五马镇政府并没有法定或约定的给付义务，该《协议书》是一种对原告方的纯授益性行政行为，被告不因涉案协议获取原告任何利益，原告也不因涉案协议导致任何损失。故原被告双方签订的《协议书》不存在显失公平。其次，被告是否超越职权的问题。原告代理人在庭上称《协议书》约定了保障性住房的行为属超越职权，本院认为，《协议书》约定的是“乙方有权利优先获得保障性住房1套，甲方有义务帮助乙方尽快取得完善相关手续直到交房之日止”，从该条款约定看，被告只是在原告符合享受城区保障性住房条件的情况下让其享有优先权，同时被告无偿帮助原告办理完善手续而已，并非是被告给予原告保障性住房。并且在仁怀市召开的关于解决五马河流域小造纸厂取缔历史遗留问题专题会议上对取缔户的城区住房保障问题作出了明确，所以仁怀市有权确定保障性住房安置事项的单位市政府及其住房和城乡建设局是参会并认可了五马河流域小造纸厂取缔户符合政策可以优先享受城区住房保障，故被告帮助原告完善保障性住房手续并不超越职权。再次，原告申请撤销《协议书》既不符合《中华人民共和国合同法》第五十四条：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”之规定，也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”之规定，且涉案《协议书》已经由被告履行完毕，根据《中华人民共和国合同法》第九十一条：“有下列情形之一的，合同的权利义务终止：（一）债务已经按照约定履行；......”之规定，原、被告签订的《协议书》合同权利义务已经归于消灭，双方法律关系已经终止。综上，为保护各方当事人的合法权益，监督和支持行政机关依法行政，为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈登霞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈登霞负担。原审宣判后，原告陈登霞不服原审判决，向本院提起上诉。陈登霞上诉请求：请求二审依法撤销原判，撤销上诉人与被上诉人签订的《协议书》。事实和理由：一、原审判决事实认定不清。1、对案件事实认定不清。上诉人向原审诉称的是撤销合同之诉，该行政合同形成的具体行政行为该不该撤销，应该以行政诉讼法的相关规定进行案件事实认定。被上诉人与上诉人签订的《协议书》所实施的具体行政行为，是为彻底解决仁怀市人民政府取缔五马河传统造纸业留下的转产安置补偿事项，上诉人不服该协议约定，实际是不服上诉人得到的转产安置，以此，原审判决认定“五马镇人民政府并没有法定或约定的给付义务，该《协议书》是一种对原告方纯授益性行政行为，被告不因涉案协议获取原告任何利益，原告也不因涉案协议导致任何损失”的事实错误。2、对证据事实认定错误。原审认为:上诉人没有提供证据证明所签订的《协议书》受到逼迫或胁迫。被上诉人的行政机关出庭负责人冯金维在2019年10月24日下午及25日上午的庭审中当庭陈述:为了让老百姓能签订协议，政府调动了仁怀市坛厂、鲁班、五马三个派出所上百警力到场维稳，才签订了协议。这是胁迫的证据。二、适用法律错误。上诉人在与被上诉人签订《协议书》之前，就依照国家相关规定申报由仁怀市住房和城乡建设局安置了保障性住房。根据《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的意见》、《仁怀市人民政府保障性住房管理实施细则》等诸多法规规定，乡镇人民政府无权落实保障性住房的分配安置。既然被上诉人无权解决保障性住房问题，无论是解决安置事项也好，无偿帮助上诉人完善手续也好，就不应当将该方面内容在协议书内明确。反之，被上诉人在履行行政安置事项中将无权处理的事项进行合同约定，该类约定在民事法律关系中系无效行为，但在具体行政行为活动中，就是超越职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四款之规定，其与上诉人订立合同的行政行为，应当予以撤销。原审引用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定下判决，系适用法律错误。被上诉人五马镇政府答辩称，原审判决事实认定清楚，证据确实充分，应予维持，恳请驳回被答辩人的上诉请求。本案原审的证据已随案移送本院（原审卷宗）。本院二审查明的事实与原审一致。本院认为，本案的争议焦点是：2019年1月28日双方签订《协议书》是否存在应予撤销的情形。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”本案中，上诉人认可《协议书》是自己签字并捺印，上诉人称被上诉人在原审庭审中陈述政府调动警力到现场维稳系胁迫，但未提交其他证据佐证，因此，不足以证明上诉人是在被逼迫和胁迫的情形下签订的协议书。上诉人亦未提供任何证据证明被上诉人以欺诈的手段或者乘人之危，使其在违背真实意思的情况下签订该《协议书》。另外，上诉人的造纸厂被取缔系为淘汰落后产能和工艺，解决环境污染问题，且上诉人的造纸厂没有排污手续，被上诉人并没有法定或约定的给付义务，故原审认定该《协议书》是一种对上诉人的纯授益性行政行为并无不当。因此，双方签订的《协议书》不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的情形。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”本案中，《协议书》中关于保障性住房的约定，仅系被上诉人在上诉人符合享受城区保障性住房条件的情况下让其享有优先权，同时无偿帮助上诉人办理完善手续的约定，且在仁怀市召开的关于解决五马河流域小造纸厂取缔历史遗留问题专题会议上，仁怀市有权确定保障性住房安置事项的单位市政府及其住房和城乡建设局是参会并认可了五马河流域小造纸厂取缔户符合政策可以优先享受城区住房保障，因此，该约定并不属于超越职权。另外，双方签订的《协议书》亦不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的其他情形。上诉人已签订了公租房租赁合同，其属于愿意申报城区保障住房保障家庭，故原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈登霞的诉讼请求正确。对于上诉人称应以行政诉讼法的相关规定进行案件事实认定的问题，该案属于行政协议纠纷，行政协议具有行政性和契约型双重属性，其法律适用规则也具有双重性，因此，原审适用《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国行政诉讼法》并无不当，上诉人的上诉理由不成立。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，裁判结果正确，依法应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈登霞负担。本判决为终审判决。审判长  唐永群审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年七月九日法官助理张萍萍书记员胡茜茜