广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂10行终97号 上诉人（原审原告）叶建保，男，1973年9月4日出生，汉族，住浙江省乐清市。 委托代理人刘仲甲，广西桂兴律师事务所律师。 委托代理人陆承德，广西桂兴律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）百色市右江区自然资源局，住所地百色市右江区太平街新隆巷58号。 法定代表人蒙绍祺，该局局长。 委托代理人李桂英，广西齐川律师事务所律师。 上诉人叶建保因确认行政行为违法一案，不服百色市右江区人民法院（2019）桂1002行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人叶建保未到庭，其委托代理人刘仲甲、陆承德到庭参加诉讼。被上诉人百色市右江区自然资源局的法定代表人蒙绍祺因公务未能到庭参加诉讼，委派其黄爱向副局长及委托诉讼代理人李桂英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明：2017年2月3日，百色市人民政府就百色市右江区人民政府《关于审定百色市右江区征收土地青苗和地上附着物补偿标准测算结果报告的请求》（右政报（2016）152号）作出批复（百政函（2017）26号），同意右江区人民政府上报的征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准，其中苗圃按每亩3000元进行补偿。9月27日，百色市右江区人民政府召开会议，就乐业至百色高速公路项目征地拆迁涉及特殊树种补偿标准等问题时行研究讨论，形成《研究乐业至百色高速公路项目征地拆迁相关问题的纪要》（右政阅（2017）53号），会议决定了对桂花、马家柚、沙糖桔等10种树种相应规格型号树木的补偿标准。其中桂花青苗胸径1-3cm，苗高1.5-2m的每株单价15元，马家柚苗高40-60cm的每株单价25元，沙糖桔苗高40-60cm，每株单价10元。同年10月，因乐业至百色高速公路国家重点工程建设的需要，被告征收百城街道办事处六苜村的集体土地作为项目建设用地，征收原告与许忠华（许忠华另行起诉并与本案合并开庭审理）合伙经营苗圃的土地。同年10月16日，二人分别与被告签订《青苗及地上附着物补偿协议书》，被告对原告与许忠华种植的12.466亩青苗按单株进行补偿。其中补偿原告桂花青苗4.939亩共2566株（规格为：胸径1-3cm，苗高1.5-2m），每株单价15元，补偿金额为38490元。马家柚6.574亩共265685株（规格为：苗高40-60cm），每株单价25元，补偿金额为6642125元。沙糖桔0.953亩共51148株（规格为：胸径6cm），每株单价10元，补偿金额511480元。以上三项青苗补偿共计7192095元，被告于2017年11月已全额转账给原告。被告补偿许忠华1768690元。 2018年4月，被告经核查，发现原告和许忠华存在向工作人员虚假陈述苗木树龄及虚假经营苗圃并沿高速走向布局以骗取国家补偿款的嫌疑。公安机关立案调查后，被告以原告和许忠华均承认了该案件事实为由，于4月13日向原告发出《关于要求退回已付征地补偿款的通知》，要求原告退回已付补偿款7192095元，并于5月22日将该通知送达原告。同年6月11日，被告作出《关于审定乐百路征地涉及桂花等品种苗圃补偿方案的请示》文件（右国土资报（2018）169号），向百色市右江区人民政府请示拟定对桂花等苗圃补偿方案：一、被征地单位或个人经营的桂花等品种有合法手续且可进行移栽的，按百色市人民政府《关于右江区征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（百政函（2017）26号）“右江区征收集体土地连片林木补偿标准表”进行补偿，即苗木苗圃3000元／亩。二、若涉征苗围确实无法迁移的，由专业部门评估或经市场询价，报右江区人民政府审定后进行补偿。三、由单位或个人私自种植，未在相关部门备案并未办理相关手续的，按相近似的青苗品种和正常密度补偿。四、占基本农田种植的苗圃，由相关执法部门对其经营种植的苗圃进行执法，并根据立案查处的情况作出处理。6月13日，广西壮族自治区审计厅审计组进行跟踪审计，发现征地拆迁方面存在问题。百色市右江区自然资源局于2019年1月18日，被告作出《百色市右江区国土资源局变更〈地上附着物补偿协议书〉（编号：乐百高速百城2017162号）的决定》，根据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和《百色市人民政府关于右江区征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（百政函（2017）26号）有关规定，原告应得的补偿款按苗圃面积每亩3000元进行补偿，将原补偿给原告的地上附着物补偿款719.2095万元变更为3.00156万元。原告不服向原审法院提起行政诉讼。 一审法院审理认为：行政行为一旦作出，即具有确定力及执行力。但是对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。在目前缺少法律明确规定的情况下，行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等方式。从严格依法行政的角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。对于行为仅存在轻微瑕疵但并不影响实质处理结果且对利害关系人权利不产生实际影响的，或者通过补正等事后补救方式可以“治愈”的瑕疵，或者撤销行政行为可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的，则应当考虑采取其他方式进行纠错。本案中，被告基于乐业至百色高速公路国家重点工程建设的需要，征收百城街道办事处六苜村的集体土地作为项目建设用地，其中涉及到原告与许忠华合伙经营苗圃12.466亩土地青苗补偿问题。关于征地青苗补偿问题，双方对征地和补偿的苗圃面积以及青苗数量（株）无异议。原被告争议的焦点之一是青苗补偿的标准，而补偿的依据是百色市人民政府《百色市人民政府关于右江区集体土地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（百政函（2017）26号文件），该文件中规定了果树类补偿标准，相应各类对应的补偿标准以株高、已出蕉未饱满、未挂果、已挂果、初产期、中产期、盛产期、胸径、新造林、幼龄林、中龄林、成熟林、幼树等规格，结合现状清点的合理种植密度按单株的单价进行补偿，连片林木苗圃以每亩3000元补偿青苗。而在对原告进行青苗补偿时，被告依据百色市右江区人民政府作出《研究乐业至百色高速公路项目征地拆迁相关问题的纪要》（右政阅（2017）53号），以胸径、苗高规格单株补偿。原审法院认为，百色市人民政府《百色市人民政府关于右江区集体土地青苗和地上附着物补偿标准的批复》是征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的主要依据，因涉及原告种植的桂花、马家柚、沙糖桔在该文件中没有该三种品种，故百色市右江区人民政府形成会议纪要予以规定。但在该会议纪要没有规定有合理种植密度的情况下，应参照市政府的批复执行。在案证据证明，原告种植的是连片的果苗，从种植的密度看已大大超出了市政府批复中的规定，不符合以单株进行补偿的条件，审计部门在审计时也发现了问题，原告的青苗补偿应按苗圃的标准予以执行。被告以单株进行补偿损害了国家利益，明显不当，应予纠正。被告在作出青苗补偿过程中适用的补偿标准错误而导致行政行为不当，可通过补正的方式纠错，并将相关决定文书送达原告，告知原告应有的救济权利。据此，被告作出2019年1月18日，被告作出《百色市右江区国土资源局变更〈地上附着物补偿协议书〉（编号：乐百高速百城2017162号）的决定》，变更补偿标准和数额，该决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告叶建保的诉讼请求。案件受理费50元，由原告叶建保负担。 上诉人叶建保不服一审判决，上诉称：上诉请求，一、撤销百色市右江区人民法院(2019)桂1002行初38号行政判决书的判决；二、确认被上诉人于2019年1月18日作出的百色市右江区国土资源局变更《地上附着物补偿协议书》(编号:乐百高速百城2017162号)的决定行政行为违法并予以撒销；三、案件受理费由被上诉人负担。 事实与理由，一审法院判决认定基本事实错误。上诉人叶建保与被上诉人百色市右江区自然资源局签订的《青苗及地上附着物补偿协议书》已经履行完毕。一审判决认为的“行政行为一旦作出,即具有确定力及执行力,但对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为,行政机关具有自我纠错的权力和职责。”的表述,将被上诉人签订和履行合同的行为等同与行政机关依职权作出的行政行为,属于认定基本事实错误审法院判决适用法律、法规错误。1、双方签订和履行的《青苗及地上附着物补偿协议书》的行为受《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国民法总则》等法律规范的约束,一审法院判决以“行政机关具有自我纠错的权力和职责”为由,否定《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国民法总则》在本案中的法律地位,属于适用法律错误。2、一审法院判决不适用最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释(2019)17号),属于适用法律不当。三、上诉人叶建保请求确认被上诉人百色市右江区自然资源局变更协议的行为违法并予以撤销,有事实和法律依据,一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求,违反法律的相关规定,损害上诉人的合法权益。综上,上诉人叶建保提起上诉,请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 被上诉人百色市右江区自然资源局答辩称，一、一审判决认定事实清楚。 2017年4月,因乐业至百色高速公路国家重点工程建设的需要，被上诉人依职权对沿路集体土地进行征收征用,上诉人经营的连片苗亩土地在征收土地范围内,根据《百色市人民政府关于右江区征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的批复》(百政函(2017)26号文件)规定连片林木苗围以每亩3000元进行补偿,涉案上诉人种植的是连片的苗圃青苗,其地上附着物补偿应按连片林木苗圆的标准子以执行,即应按3000元/亩计算,补偿金额应为30015.6元。但本案在签订《地上附着物补偿协议书》时适用单株补偿标准计算实属不当,且不当的适用补偿标准计算的补偿金额7192095元,远远高于实际应得的补偿金额,明显不当,应予纠正,如果继续履行不当行政协议无疑会给国家利益、社会公共利益造成重大损失。因此,答辩人基于行政优益权,在发现不当的行政行为可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的情形下,依职责采取自我纠错行为,根据事实作出变更决定,事实清楚,理由充分。二、一审判决适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》及实施条例关于国家征收土地的规定、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款的规定:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议,土地房屋征收补偿协该等协议的”,(最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》)第一条:行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第十一项规定的行政协议。第二条:公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。(二)土地、房屋等征收征用补偿协议。根据以上法律法规规定,涉案《青苗及地上附着物补偿协议书》已被明确属于行政协议,即系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,基于行政机关无法作为行政诉讼原告,因此为维护国家何社会公共利益,根据行政法原则及行政优益权,行使国家行政权的行政主体基于国家行政管理与公共利益的需要,享有单方变更权,单方面变更行政协议。因此,答辩人作为行政机关依职权变更涉案行政协议符合法律规定,适用法律正确。 基于以上事实和理由,被上诉人认为一审判决认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。上诉人上诉请求不能成立,请求二审法院依法驳回其上诉请求,维持一审正确判决。 经审理查明，一审判决确认的证据合法有效，可以作为本案认定事实的依据。本院查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，双方当事人争议焦点是：百色市右江区自然资源局作出的《百色市右江区国土资源局变更〈地上附着物补偿协议书〉（编号：乐百高速百城2017162号）的决定》是否合法。 上诉人叶建保与许忠华经营的12.466亩苗圃青苗地上附作物。由于国家建设乐业至百色高速公路国家重点工程建设的需要征收万康合作社所在地的集体土地作为项目建设用地，其中涉及到上诉人叶建保与许忠华经营的12.466亩苗圃青苗地上附作物补偿问题。乐业至百色高速公路沿线被征收土地补偿的依据是《百色市人民政府关于右江区征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（百政函〔2017〕26号文件），该文件中规定了连片林木苗圃以每亩3000元补偿，而被上诉人与上诉人签订《地上附着物补偿协议书》时，对苗圃地上附作物进行补偿没有依据百色市政府批复函的标准来签订协议，而是依据百色市右江区人民政府自行作出的右政阅[2017]53号《研究乐业至百色高速公路项目征地拆迁相关问题的纪要》，以胸径、苗高规格单株计算补偿数额为标准，这是错误的。百色市人民政府作出的《百色市人民政府关于右江区征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的批复》是乐业至百色高速公路右江区路段征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的主要依据，乐业至百色高速公路右江区路段的征地标准都应以此为标准。对于涉及原告及部分被征地群众种植的作物在该批复文件中没有规定的，百色市右江区人民政府形成会议纪要予以规定是没有错的，但会议纪要决定的补偿标准不能与市人民政府的批复相违背，即不能以株数取代连片林木苗圃的补偿计算方式。本案上诉人种植的是连片的树苗，不符合以单株进行补偿的条件，上诉人的地上附作物补偿应按连片林木苗圃的标准予以执行，被上诉人以单株计算进行补偿损害了国家利益，明显不当，应予纠正。因此，被上诉人在履行行政协议过程中，发现协议的相关补偿条款严重损害国家利益的情形后，于2019年1月18日作出《百色市右江区国土资源局变更〈地上附着物补偿协议书〉（编号：乐百高速百城2017162号）的决定》纠正自己的错误行为，被上诉人作出变更决定后已将相关文书送达上诉人，告知变更的事实依据及上诉人享有的救济权利，该行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人请求撤销该变更协议，是没有事实和法律依据的。 综上所述，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律和判决正确。上诉人上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人叶建华负担。 本判决为终审判决。 审判长  罗锡平 审判员  罗 敏 审判员  许彩乐 二〇二〇年七月十五日 书记员  庞璐钰