浙江省平阳县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0326行初287号 原告陈新顺，男，汉族，公民身份号码3303261952××××××××，住平阳县，系原平阳县行星传动机械厂股东。 委托代理人王增匀，浙江嘉瑞成律师事务所律师。 被告平阳县鳌江镇人民政府，住所地平阳县鳌江镇塘古南路99号，。 法定代表人林宝宽，镇长。 出庭负责人徐星星，党委委员。 委托代理人缪存产，该镇工作人员。 委托代理人黄飞，浙江九州大众律师事务所律师。 原平阳县行星传动机械厂（下简称行星机械厂）诉被告平阳县鳌江镇人民政府要求履行建房审批职责一案，于2019年3月14日向本院提起行政诉讼。本院经诉前调解未果于同年10月18日受理。本院依法组成合议庭，于2020年3月18日第一次公开开庭审理了本案。行星机械厂法定代表人陈新顺及委托代理人王增匀，被告出庭负责人徐星星及委托代理人黄飞到庭参加诉讼。本案审理中，本院发现行星机械厂已被工商行政主管部门注销登记，主体资格消亡，本案中止审理。后行星机械厂股东陈新顺要求参加诉讼外，股东陈景滨、陈辉、陈黎明均以退股为由表示不参加诉讼。故本案以陈新顺为原告恢复审理。本案于同年7月3日第二次公开开庭审理，原告陈新顺及委托代理人王增匀，被告委托代理人缪存产、黄飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈新顺诉称，经平阳经济开发区管委会（下简称开发区管委会）多次动员，行星机械厂于1994年12月13日与开发区管委会签订了一份国有土地使用权出让合同，约定将开发区25米大街10间地基（现鳌江镇海关后铂金湾侧原开发区规划图上的市府留用地斜对面25米大街）出让给原告，名为营业办公场所，实为职工联建住宅，议定每间宅基地价款6.3万元。同年以相同价格购买相邻地块地基的，还有黄邦迪十人（第一幢，现已获批建设）、王怀进十人（第二幢），行星机械厂购买的是第三幢。2000年2月10日，开发区管委会称原告所购买的地块面积不足，只能批9间地基，要求行星机械厂顾全大局做出让步，双方又签署了《对平阳行星传动机械厂职工10间地基变更为9间的调解意见书》，明确行星机械厂只需付清9间地基的80%地价款，自行做好内部职工的分配，及时向规划、国土部门报批有关手续。出让合同签订后，行星机械厂依约支付了第一期出让金。至1998年12月止，行星机械厂共缴付9间地基的80%地基款。因该幢地基一直未能通过农转用审批，相关建设审批手续未能启动。2000年4月21日，行星机械厂办理了《建设项目环境影响登记表》，同年4月25日获得立项审批，同年5月16日取得了规划红线图，2000年7月19日取得《建设用地许可证》。当行星机械厂要求继续办理用地审批手续时，开发区管委会与县国土部门一直拖延不办。十多年后，行星机械厂才得知，该地块所在土地直到2009年才依法被征收为国有。2010年4月19日，开发区管委会登报，拟将已出让给行星机械厂等人（包括黄邦迪及王怀进等人的两幢）的涉案土地另行出让。经三幢地基受让人的维权，开发区管委会停止了侵权行为，但一直未给予办理用地及工程建设审批手续。2011年9月29日，平阳县人民政府作出平政发[2011]196号批复，对原告等人购买的地基的出让、缴款、建设手续等事实作出追认批复，并同意兑现下桥小区安置房，但批复内容实际未兑现。2014年12月1日，平阳县人民政府又下发平政办[2014]144号《关于规范历史遗留个人兑现地基联建套房审批管理的通知》，对于2004年8月31日之前购买地基又已经办理建设用地规划许可证的情况，允许在乡镇人民政府（经济开发区）出具证明后，以规划许可证上的户主名字进行报批。原告及黄邦迪、王怀进三幢户主筹资，以黄邦迪一幢的9名业主先行诉讼维权。但两审法院均认为申报建房无需镇人民政府地基来源证明。经两审法院裁判后，鳌江镇人民政府于2016年10月26日以鳌政纪（2016）30号会议纪要的形式同意黄邦迪等9户地基按原规划报批。现该幢地基已在依法建设中。原告得知会议纪要内容后，即于2018年12月25日向鳌江镇递交书面申请报告，要求镇政府对原告的地基建设出具同意报批意见。但被告逾期未予办理。因行星机械厂已被工商行政部门注销登记，且该厂其他股东均在注销登记前退股，原告陈新顺应承继该厂全部权利义务。故诉请判令被告参照黄邦迪幢的审批办法向原告出具建设用地批准意见。 原告在法定举证期限内提供了下列证据：1.营业执照、陈新顺身份证，以证明陈新顺身份及诉讼主体资格；2.《国有土地使用权出让合同》《对平阳行星传动机械厂职工10间地基变更为9间的调解意见书》、候千声干部人事任命材料,以证明平阳经济开发区管委会以建设企业营业办公场所名义向原告职工陈景滨等人出让十间地基、后又改为九间的事实；3.地价款收款凭证4份，以证明行星机械厂已按开发管委会要求全额缴清地价款的事实；4.《建设项目环境影响登记表》、规划红线图、《建设用地许可证》、关于同意平阳县行星传动机械厂基建立项的通知，以证明涉案地块已办理用地规划许可、环保审批及立项审批；5.市政配套费、放线费、环评费、新型墙体材料专项用费等建设规费凭证，以证明涉案地块的审批已交纳相应规费；6.平政发（2011）196号平阳县人民政府批复，以证明平阳县政府已对涉案地基出让作出追认与批复；7.平政办2014年第144号文件,以证明平阳县人民政府允许涉案地基在鳌江镇人民政府出具证明之后，以规划许可证上的主体进行报批；8.鳌江镇土地利用总体规划、2014年调整完善版红线图、关于鳌江镇海关后地块规划条件的函，以证明涉案用地目前规划性质是商住综合用地；9.黄邦迪幢的一、二审行政判决书及鳌江镇的会议纪要，照片，以证明与行星机械厂同年受让的相邻十间地基，已依鳌江镇人民政府的会议纪要启动报批程序，现在建设当中；10.书面报告，以证明原告已向被告提出履职申请。 被告平阳县鳌江镇人民政府辩称：一、基于现有法律规定和司法实践，被告并无对原告诉请的地基出具审批意见的法定职责。原告诉请被告履职没有法律依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条规定，“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同。”即，在法律层面，国家土地管理法律法规已明确规定了国有建设用地的办理程序和条件，原告可依法向国土管理部门申请办理用地手续，要求乡镇人民政府出具审批意见没有依据；二、在司法实践中，与本案类似的黄邦迪等人诉鳌江镇人民政府履行土地审批职责一案，温州市中级人民法院（2016）浙03行终第14号行政判决书亦有明确的裁判观点，即国有建设用地的办理程序和条件应按上述条例的规定办理，无需另行增设程序义务。故平政办[2014]144号文件不能成为被告履行土地审批职责的依据。况且，该文件已过有效使用期限。原告可直接向土地主管部门申请用地审批。如后续对土地主管部门将鳌江镇人民政府出具意见作为审批的前提条件不服，可以另行提起行政诉讼。现，原告直接诉请判令鳌江镇人民政府履法职责，没有法定依据。综上，无论是法律规定，还是司法实践。原告诉请履职该项职责均没有依据，故请求驳回原告的诉讼请求；三、被告虽对黄邦迪幢的建设行为出具相关会议纪要，但该会议纪要内容系被告对平阳县自然资源和规划局的咨询作出的回复。原告如向平阳县自然资源和规划局申请用地审批，该局向被告咨询的，被告自会作出回复。但该类回复是回应行政机关咨询的内部性行为，不会对外直接发生法律效力，也不属于对行政相对人直接发生法律效力的用地审批行为。故被告亦不能比照黄邦迪幢直接向原告出具类似意见；四、原告提交的申请报告，从其内容来看，系包含协调方案的报告，不属于履职申请。即原告提起本案履职之诉之前并没有提出过申请，其起诉要件不具备；五、陈新顺虽为行星机械厂注销登记时的股东，但不能完全承继行星机械厂在本案中的全部权利和义务，其诉讼主体不适格。综上，请求驳回原告起诉或驳回其诉讼请求。 被告在法定举证期限内提供了下列证据：1.关于同意实施平阳县控制性详细规划的批复{平政发［2011］164号}；2.规划控制图，证据1-2以证明涉案地块规划用地性质为住宅用地，与原告原协议出让企业办公、营业用地项目不符；3.中华人民共和国土地管理法实施条例，以证明国有建设用地的办理程序和条件规定。 本院依职权调取了行星机械厂企业信用信息公示报告及新新顺、陈景滨、陈黎明、陈辉四人的谈话笔录及身份信息，以证明行星机械厂的注销登记事实及公司股东陈景滨、陈黎明、陈辉以退股为由不参加诉讼的事实。 经庭审质证，除调解意见书之外，被告对原告提供的其他证据的真实性均无异议。原告对被告证据的真实性均无异议。原、被告对本院调取的证据无异议。本院对上述证据认证如下：一、原告提供的证据1和本院调取的证据可以证明行星机械厂及陈新顺的身份及行星机械厂注销，股东陈景滨、陈黎明、陈辉以退股为由不愿参与诉讼的事实，予以采信；二、被告认为原告证据2中的调解意见书未盖开发区管委会的印章，也无法定代表人的周景标的签名，即使有其他工作人员签名，亦不能认可其真实性。本院认为，调解协议书是否有法定代表人签名或单位盖章是调解协议书的效力争议，就协议书本身，原告能够提供协议书原件，且在协议书中以开发区管委会代表签名的人员确实为担任开发区管委会经济发展局副局长的候千声，协议本身无伪造、变造的迹象，结合协议内容与案件事实的契合程度，可以确认该协议的真实性。因该协议内容与本案事实存在关联，故予以采信；三、原告提供的鳌江镇土地利用总体规划、2014年调整完善版红线图为复制件，来源不详，且内容不清。故被告虽对该证据无异议，但本院仍不能采信；原告提供的平规建函[2010]81号关于鳌江镇海关后地块规划条件（调整）的函（附用地红线图），被告对该证据无异议。该证据可以证明涉案地块的规划性质在2010年8月27日之时已调整为商住综合用地，本院予以采信；四、各当事人提供的其他证据，符合证据的形式要件，与本案存在关联，对方当事人对其真实性无异议，均予以采信。 根据各方当事人的陈述及以上采信的证据，本院对本案事实认定如下： 1994年6月14日，平阳县委、平阳县人民政府决定建立平阳经济开发区，并下发《关于建立平阳经济开发区的通知》（县委发（1994）42号），确定开发区管委会职责之一为“负责开发区内土地征用、开发、管理和土地使用权的出让、转让工作”。行星机械厂为1985年批准成立的股份合作制企业，主营摆线减速机。1994年12月13日，行星机械厂（乙方）和开发区管委会（甲方）签订了《国有土地使用权出让协议》，约定：甲方出让给乙方的地块位于开发区25米大街，共10间地基，每间价款6.3万元，共计63万元，出让年限50年；乙方在向甲方支付全部土地使用权出让金后，依照规定办理土地使用权登记手续，领取建设用地许可证等手续。2000年2月10日，时任开发区管委会经济发展局副局长的候千声以开发区管委会（甲方）的名义和行星机械厂（乙方）签订了《对平阳行星传动机械厂职工10间地基变更为9间调解意见书》，约定：乙方为顾全大局，同意甲方将原地块十间地基变更为九间，但今后建筑时，该地块可建十间时，应由乙方所建，地价款再补。乙方应向甲方先付清80%以上九间地价款。自1995年1月16日至1998年12月25日，行星机械厂当时的法定代表人陈景滨共交纳地基款453600元，该数额计占10间地价款的72%，计占9间地价款的80%。2000年4月、5月、7月，该地块以行星机械厂营业办公用房的名义获得《建设项目环境影响登记表》审核、规划红线审核及《建设用地规划许可证》，并缴纳了相关办证费用。2010年8月27日，原平阳县规划建设局作出平规建函[2010]81号关于鳌江镇海关后地块规划条件（调整）的函，将涉案地块的规划性质调整为商住综合用地。2011年9月29日，平阳县人民政府作出平政发[2011]196号《关于鳌江镇有关历史遗留问题的批复》：第一、原以行星机械厂名义购置的10间地基，因规划手续已办，地价款已交72%，同意在补足地价款和同期同档银行利息后，每间地基兑现下桥小区安置房1套，享受下桥小区安置房“地基票”同等政策；第二、王怀进幢10间，规划手续未办，地价款已交51.75%，同意在补足地价款和同期同档银行利息后，每间地基兑现下桥小区安置房1套，享受下桥小区安置房“地基票”同等政策；第三、黄邦迪幢9间，因规划手续已办，地价款已经结清，同意每间地基兑现下桥小区安置房1.5套，享受下桥小区安置房“地基票”同等政策。但该批复中的下桥小区安置房未实际兑现。2012年12月4日，平阳县人民政府印发平政办[2014]144号文件，就我县历史遗留个人兑现地基联建套房审批管理有关事项分类处置，其中第（四）项规定：对已办理建设用地规划许可证的，由规划许可证上的户主签定具结书后，相关镇（乡）人民政府（经济开发区）出具证明，以规划许可证上的户主名字进行审批。2015年7月31日，相邻地段同年受让的10间（后改成9间）地基业主黄邦迪等9人诉被告请求判决被告按平政办[2014]144号文件规定为其出具个人地基来源证明。一审及二审法院均认为，平政办[2014]144号文件要求相关乡镇人民政府出具土地来源证明作为申请人办理土地审批的前置条件，不具有上位法依据，违反职权法定原则，故判决驳回原告的诉讼请求。判决生效后，被告于2016年11月17日以鳌政纪[2016]30号《2016年第9次镇政府办公会议纪要》确定：根据平土资[2016]120号和平住建函[2016]77号文件精神，可给予黄邦迪等9间地基按原规划报批，由国土、住建等部门按相关程序开展审批工作。2018年12月25日，行星机械厂向被告提交《报告》，要求被告就平阳县经济开发区25米大街职工联建10间地基重新申请商务金融用地，或变更住宅用地，或异地置换宅基。被告未作出回复。行星机械厂遂提起本案诉讼，请求判令被告比照黄邦迪幢的审批办法对原告这幢地基的建设出具审批意见。 另查明，行星机械厂已于2019年6月13日被平阳县市场监督管理局注销登记时，登记在册的股东有陈新顺、陈景宾（滨）、陈辉、陈黎明四人。陈景宾（滨）、陈辉、陈黎明三人以退股为由不参与案件的审理。 本院认为，平阳县人民政府设立的开发区管委会于1994年12月13日与行星机械厂就平阳经济开发区25米大街10间地基以单位营业办公名义签订了国有土地使用权出让协议后，平阳县人民政府已以平政发[2011]96号批复对该10间地基的出让进行确认。该协议出让的土地至今未办理用地审批手续，原告现要求办理国有土地使用权审批手续，应属于现行有效的土地法律法规的调整范围。本案审理期间，行星机械厂被注销，四位股东除陈新顺外均以退股为由不再参加本案诉讼，故视陈新顺一人承继了行星机械厂的权利和义务，陈新顺原告诉讼主体适格。《建设用地审查报批管理办法》（2016年修订）第二十二条规定，以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县国土资源主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地登记。根据本案实际，原告应凭1994年12月13日的国有土地使用权出让合同及平政发[2011]96号文件直接向平阳县自然资源和规划局申请办理用地建设审批，并依照最后获批的地基间数缴清剩余地价款。土地行政主管部门和县人民政府应当根据法定申请材料依法审查并作相应处理，如有必要，可以向乡镇人民政府等相关单位核实有关情况，但无权要求申请人提供乡镇人民政府等相关单位出具的证明作为审批条件。本案中，平阳县人民政府平政办[2014]144号文件要求“相关乡（镇）人民政府（开发区）出具土地来源证明”作为申请人办理土地审批的前置条件，没有上位法依据，增加了申请人的负担，违反职权法定原则。被告以鳌政纪[2016]30号会议纪要作出的关于黄邦迪幢的建房意见，是对平土资[2016]120号和平住建函[2016]77号文件的回应，其性质应视为被告对土地部门和住建部门的核查要求作出的回复，不能成为被告作出用地审批的职权依据。故，原告诉请判令被告径直参照黄邦迪幢的会议纪要内容向原告出具用地审批意见，本院不予支持。原告可直接向具有用地审批职责的行政主管部门申请履职。据此，本院依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款之规定，裁定如下： 驳回原告陈新顺的起诉。 本案受理费，依法免收。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审 判 长  谢海清 人民陪审员  周小珍 人民陪审员  黄启伦 二〇二〇年七月九日 代书 记员  林倩雯 ??1? ?