安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终669号 上诉人（一审原告）王春凤，女，1953年9月23日出生，汉族，户籍地上海市宝山区，现住安徽省宣城市宣州区。 上诉人（一审原告）戴启顺，男，1962年3月5日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 上诉人（一审原告）秦光清，男，1983年11月10日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 被上诉人（一审被告）安徽省宣城市人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰中路49号。 法定代表人孔晓宏，市长。 委托代理人杨善宏，宣城市司法局复议与应诉科科长。 委托代理人束龙霞，宣城市司法局复议与应诉科副科长。 王春凤、戴启顺、秦光清因诉安徽省宣城市人民政府（以下简称宣城市政府）土地征收补偿方案一案，不服安徽省宣城市中级人民法院(2020)皖18行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 王春凤、戴启顺、秦光清向一审法院起诉称，三人位于宣××宣州区××东桥社区××里桥组（以下简称“三里桥组”）阳德西路的房屋（分别为24号、18号、10号）被政府征收，所涉征地补偿安置方案2016年第9批次1、2、3号地块系经宣城市政府批准，该补偿安置方案确定的补偿标准过低，违反了国务院关于征迁不能降低被征迁人原生活水平的规定，且在制定时也未征求利害关系人意见，实体和程序均违法，严重侵害了三原告的合法权益。请求：1.撤销宣城市政府作出的2016年第9批次1、2、3号地块的征地补偿安置方案；2.本案诉讼费由被告宣城市政府承担。 宣城市政府向一审法院答辩称，一、宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》（以下简称〔2016〕26号补偿安置方案）合法。1.土地补偿费和安置补助费的确定依据为安徽省人民政府发布的皖政〔2015〕24号《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》，即济川、西林、澄江街道为一类地区，农用地、建设用地分别按照土地补偿费18700元/亩、9350元/亩，安置补助费28050元/亩、14025元/亩予以补偿；2.青苗和地上附属物的补偿标准依据的是宣城市政府办公室下发的宣政办秘〔2015〕270号《关于调整宣城市城市规划区范围内被征土地上专业性菜地征收标准、青苗等地上附着物补偿标准的通知》；3.房屋的补偿标准依据的是宣城市政府办公室下发的宣政办〔2016〕6号《关于修改城市规划区范围内集体土地上房屋征收补偿安置实施办法的通知》；4.2016年7月11日，原宣城市国土资源局发布了宣征[2016]14号《宣城市国土资源局征地拆迁补偿安置途径告知书》，向有关集体经济组织及被征地农户告知了征地补偿标准和安置途径。济川街道东桥社区居民委员会于2016年7月26日向原宣城市国土资源局出具了不要求听证的回执，且该局也未收到被征地农户个人要求听证的申请。二、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、原国土资源部《征用土地公告办法》第四条、第七条的规定，在集体土地征收中，确定补偿安置方案为国土部门的法定职责，故宣城市政府不是本案适格被告。三、原宣城市国土资源局早在2016年8月19日就发布公告，公示了〔2016〕26号补偿安置方案，其后，广大被征地农户陆续与征收实施部门协商处理了补偿事宜并领取了补偿款，三原告在上述公告发布之时就应当知道案涉补偿安置方案的内容。此外，戴启顺、秦光清、王春凤还分别于2018年7月、2018年7月、2019年3月通过向原宣城市国土资源局以及宣城市自然资源和规划局申请政府信息公开的方式获取了〔2016〕26号补偿安置方案文本。故三原告于2020年1月提起本案诉讼已超过法定起诉期限。四、王春凤、秦光清不是本案适格原告。先前，王春凤已针对〔2016〕26号补偿安置方案向安徽省人民政府申请行政复议，安徽省人民政府已对该补偿安置方案进行了审查并作出皖行复〔2019〕143号复议决定，现王春凤又提起本案诉讼，系滥用诉权。秦光清提举的宣州集建济东桥字第070号《集体土地建设用地使用证》所载权利人为“秦九宝”，非秦光清，即秦光清与本案没有利害关系。请求驳回三原告的诉讼请求。 一审法院经审理查明，2016年8月15日，安徽省人民政府向宣城市政府下达皖政地〔2016〕912号《关于宣城市2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地的批复》，批准同意宣城市政府在宣州××××街道济川社区、东桥社区，西林街道昭亭社区，澄江街道花园村用地范围内转用并征收集体农用地5.9426公顷，征收集体建设用地12.5331公顷。其中包括宣城市市区2016年棚户区改造建设1、2、3号地：1号地为火车站站前广场及周边区域改造项目—济川街道，2号地为丝绸厂及周边区域棚户区改造项目—西林街道，3号地为羽绒厂及周边区域棚户区改造项目—澄江街道。王春凤、戴启顺、秦光清位于三里桥组的房屋在1号地范围内。2016年8月19日，宣城市政府发布宣征补字〔2016〕26号《征地补偿安置方案公告》，公告了〔2016〕26号征地补偿安置方案，即土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附属物的补偿标准、房屋的补偿安置政策、农业人口的安置途径。 一审法院另查明，2018年7月7日戴启顺、秦光清向原宣城市国土资源局申请公开提交政府信息公开申请表，申请公开其房屋所在土地的征收补偿安置方案。原宣城市国土资源局于2018年7月20日对戴启顺、秦光清作出书面答复，并将答复函及〔2016〕26号补偿安置方案邮寄戴、秦二人。 一审法院再查明，2019年3月，王春凤向宣城市自然资源和规划局申请公开其房屋所在土地的征收补偿安置方案。2019年3月28日，宣城市自然资源和规划局作出宣自然资规信开函〔2019〕4号答复书并送达王春凤，答复书中告知了王春凤获得〔2016〕26号补偿安置方案的网址链接。随后，王春凤通过此网址获取了〔2016〕26号补偿安置方案公告。王春凤不服，于2019年6月向安徽省人民政府申请行政复议，请求确认〔2016〕26号补偿安置方案公告违法并予以撤销。安徽省人民政府经审理认为〔2016〕26号补偿安置方案公告主体不符合法定权限、程序违法、适用依据错误，依法应当确认违法或予以撤销并责令重做，但考虑到该方案内容合法且已经被征地农民知晓之实际情况，2019年7月24日作出皖行复〔2019〕143号行政复议决定：确认〔2016〕26号补偿安置方案公告违法，复议决定书中一并告知王春凤如对该决定不服，可在收到决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。 一审法院认为，在行政诉讼中，对被诉行政行为进行实体审查的前提是原告的起诉须符合法定起诉条件，据此，人民法院首先应当对本案之诉是否符合法定起诉条件进行审查。在集体土地征收中，补偿安置方案系各项具体补偿标准的载体，故本案三原告实质系对〔2016〕26号补偿安置方案所确定的各项补偿标准不服。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。据此，在集体土地征收中，如被征收人对补偿标准不服，应先经批准征用土地的人民政府裁决，之后才能进入诉讼程序。本案中，王春凤已于2019年6月针对〔2016〕26号补偿安置方案公告向安徽省人民政府申请行政复议，主张〔2016〕26号补偿安置方案公告违法并予以撤销。安徽省人民政府对〔2016〕26号补偿安置方案的内容及其公告程序等进行了审查，并于2019年7月24日作出确认违法之复议决定，且一并告知了王春凤如对该复议决定不服，应于收到决定书之日起15日内提起行政诉讼，这也是行政诉讼法第四十五条对复议决定不服提起诉讼的期限规定。但是，王春凤并未在法定的期限内针对该复议决定提起行政诉讼，即王春凤于2020年1月提起本案诉讼已超法定起诉期限，依法应驳回王春凤的起诉。戴启顺、秦光清于2018年7月通过政府信息公开方式获得〔2016〕26号补偿安置方案文本并知晓了方案所涉各项补偿安置内容，其未经行政机关裁决程序，径行提起本案诉讼，亦不符合法定起诉条件，依法应驳回戴启顺、秦光清的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（二）（五）项之规定，裁定驳回原告王春凤、戴启顺、秦光清的起诉。 王春凤等人上诉称，一审法院裁定驳回起诉，认定事实严重错误，适用法律依据不当，具体上诉理由如下：1、一审法院擅自修改上诉人的诉讼请求，上诉人的诉讼请求是要求撤销被上诉人批准生效后做出的2016年第9批次1、2、3号地块的征地补偿安置方案，而不是宣征补字[2016]26号征地补偿安置方案公告。方案公告属于一个公告行为，是对拟定的征地补偿安置方案的一个公告程序，并非最终审批生效的征地补偿安置方案。根据征收土地公告办法第七条规定，有关、市县人民政府土地行政主部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟定征地补偿安置方案并予以公告。宣城市2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地的批复是2016年8月15日批准，宣征字[2016]26号征收土地公告和宣征补字[2016]26号征地补偿方案公告是2016年8月19日同时做出，所以足以认定宣征补字[2016]26号征地补偿方案公告是拟定方案，并且2016年第9批次1、2、3号地块的征地补偿安置方案是2016年8月30日做出，从作出的时间顺序就予以认定，宣征补字[2016]26号征地补偿方案公告并非是批准生效后的征地补偿安置方案，一审法院故意混淆审批前的26号征地补偿安置方案公告与审批后生效的征地补偿安置方案，并以此为由驳回起诉，实属认定事实不清。2、对于批准生效的征地补偿安置方案，上诉人在此之前从未提起过行政复议申请、行政诉讼，根据最高院的案例，审批后的征地补偿安置方案，对被征收人的权利义务产生影响，属于可诉的行政行为一审法院以此为由驳回起诉属于认定事实不清。3、被上诉人未经合法性审查宣征补字[2016]26号征地补偿安置方案公告，根据征收土地公告办法第八条，征地补偿安置方案公告应当包括下列内容:(一)本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置农业人口的数量;宣征补字[2016]26号征地补偿安置方案公告中并没有地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置农业人口的数量;也未征求被征收人意见，未履行送达、张贴、发放等征求意见稿等行政程序，济川街道东桥社区居委会不要求听证不能代表被征地农户的意见，法律规定向经济合作社以及被征地农户征求意见，国土局不能越过被征地农户而只是单方面告知居委会。本案被上诉人审批的“征地补偿安置方案”未征求上诉人意见的行为已经违反法律程序规定，是行政程序违法。未征求意见直接公告是二次的行政行为违法。请求撤销宣城市中级人民法院2020皖18行初14号行政裁定书并指令一审法院继续审理本案。 宣城市人民政府答辩称，上诉人请求撤销的2016年第9批次1、2、3号地块的征地补偿安置方案,系答辩人多元化、多途径宣传宣征补[2016]26号《补偿安置方案公告》,在政务公开网页公开,便于公众查阅,内容与宣征补字[2016]26号《补偿安置方案公告》一致的材料。宣征补字[2016]26号《补偿安置方案公告》系答辩人实施912《批复》的正式的对外发生法律效力的公告。皖行复【2019】105号已就王春凤不服《2016年第9批次1、2、3号的补偿方案》作出复议决定。王春凤不服复议决定，向合肥市中级人民法院提起行政诉讼,请求判决安徽省人民政府批准作出2016年棚户区1、2、3号地块的征地补偿、安置方案的行政行为违法，另两原告也同时加入该诉讼,安徽省高级人民法院(2020)皖行终179号裁定已作出驳回裁定;皖行复[2019]143号行政复议已就王春凤不服宣征补字[2016]26号《补偿安置方案公告》作出复议决定,且复议决定经一审、二审(皖)均为驳回诉请。 本院审理查明，宣城市人民政府根据安徽省人民政府皖政地〔2016〕912号《关于宣城市2016年第9批次城市保障性安居工程建设用地的批复》，决定宣州××××街道济川社区、东桥社区，西林街道昭亭社区辖区内部分土地征收，案涉1、2、3号地块在征收的范围内。为此，宣城市政府制定了案涉地块宣征补字［2016］26号补偿安置方案并在征收范围内张贴公告，即宣征补字［2016］26号《补偿安置方案公告》，同时又以1、2、3号地块的征地补偿安置方案的称在互联网上公示，虽然二份补偿方案公告在名称、发布方式、发布日期有所不同，但均系对案涉地块征收的补偿方案的公示，且内容相同。王春凤针对宣征补字［2016］26号《补偿安置方案公告》向安徽省人民政府申请行政复议，安徽省人民政府复议决定确认宣征补字［2016］26号《补偿安置方案公告》公告行为违法，但保留其效力。王春凤、戴启顺、秦光清认为1、2、3号地块的征地补偿安置方案违法，以安徽省政府为被告向合肥市中级人民法院提起过诉讼，该院驳回了王春凤、戴启顺、秦光清的起诉，该裁定被安徽省高级人民法院予以维持。2019年4月，王春凤就1、2、3号地块的征地补偿安置方案向安徽省人民政府申请行政复议，安徽省人民政府的复议决定认为，王春凤已就宣征补字［2016］26号《补偿安置方案公告》申请过行政复议而，1、2、3号地块的征地补偿安置方案作为进一步宣传宣征补字［2016］26号《补偿安置方案公告》的一种公开方式，对王春凤权利义务不产生影响，不属于行政复议范围。 本院另查明，戴启顺、秦光清、王春凤分别于2018年7月9日、2018年7月9日、2019年3月11日申请政府信息公开，宣城市国土资源局已将宣征补字[2016]26号《补偿安置方案》内容对其予以公开。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响，只有受到行政行为的影响，存在受到损害的可能性，当事人才与行政行为具有法律上的利害关系，才能提起行政诉讼。本案中，案涉地块被依法征收，宣城市政府将宣征补字[2016]26号补偿安置方案，在被征收范围内进行张贴公告，属于法定的公告方式。为了多元化、多途径的宣传宣征补字[2016]26号《补偿安置方案》，宣城市政府又以1、2、3号地块征地补偿安置方案的名称在政府网站上公示。显然，1、2、3号地块的征地补偿安置方案公告行为，只是进一步拓宽了被征收人的知情权，对上诉人的权利义务不产生影响，不属于行政复议和行政诉讼的范围，一审法院据此裁定驳回王春凤、戴启顺、秦光清起诉并无不当。就宣征补字[2016]26号《补偿安置方案》和宣城市政府在网站上公示的1、2、3号地块的征地补偿安置方案而言，两者是针对同一被征收地块作出的，内容相同，只是后者用的是被征地块的名称，未写明补偿安置方案文件号，对上诉人权利义务产生影响的宣征补字[2016]26号《补偿安置方案》，上诉人也早已经知晓该补偿方案内容，上诉人王春凤不服宣征补字[2016]26号《补偿安置方案》，向安徽省政府申请行政复议，安徽省政府已经作出确认违法的复议决定。上诉人戴启顺、秦光清对案涉补偿安置方案亦超过法定起诉期限。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人王春凤、戴启顺、秦光清上诉理由不成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二〇年七月七日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。