湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终538号上诉人（原审原告）：原告岳阳众鑫食品有限公司。住所地：湖南省岳阳市岳阳楼区枫桥湖路新胜小区1栋301号。法定代表人：李培军，该公司经理。委托代理人：曹乔华，湖南湘北律师事务所律师。委托代理人：梁晨，湖南湘北律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳市人民政府。住所地：岳阳市岳阳楼区金鹗中路235号。法定代表人：李爱武，该市市长。委托代理人：黄艳艳。委托代理人：姚华平。被上诉人（原审被告）：岳阳市岳阳楼区人民政府。住所地：岳阳市巴陵中路523号。法定代表人：黄建文，该区区长。委托代理人：付军。委托代理人：曾淼红，湖南金鹗律师事务所律师。上诉人岳阳众鑫食品有限公司（以下简称众鑫公司）因与被上诉人岳阳市人民政府（以下简称岳阳市政府）、岳阳市岳阳楼区人民政府（以下简称岳阳楼区政府）行政复议决定一案，不服岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初231号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。岳阳市中级人民法院经审理查明：2006年11月30日，原岳阳市肉类联合加工厂（以下简称肉联厂）与岳阳大头爷食品有限公司（以下简称大头爷公司）签订了一份《续租合同》，合同约定由大头爷公司承租肉联厂冷库库房、结冻间、机房、仓库等办公设施设备，租赁期限为2010年1月1日至2017年12月31日。2007年10月2日，肉联厂、大头爷公司与田里人公司三方签订《租赁协议》，协议约定肉联厂原租赁给大头爷公司的冷饮车间、仓库及屠宰车间转由田里人公司租赁，租赁期限为2007年10月10日至2017年12月31日。2008年11月21日，田里人公司与大头爷公司合并，大头爷公司原有权利义务全部由田里人公司承继。2011年10月28日，湖南金叶众望科技股份有限公司（以下简称金叶公司）通过拍卖方式竞得肉联厂的国有建设用地使用权及全部企业资产，依法承继肉联厂作为出租方的全部合同权利义务。2016年1月10日，田里人公司将承租场所内的冰激凌厂房、设施设备、办公用品等转租给众鑫公司，转租期限为2016年1月10日至2021年1月9日。因金叶公司所属、众鑫公司承租使用的氨压缩机房存在安全隐患，岳阳市安全生产监督管理局（现机构改革后变更为岳阳市应急管理局）于2018年9月18日向岳阳市政府请示关闭金叶公司所属冷库。2018年9月20日，黎作凤副市长批示：同意依法依规关闭，并请市国资委、金叶公司和楼区政府做好维稳等相关工作。2018年11月23日，金叶公司向岳阳楼区政府提交《关于请求支持开展所属城陵矶冷库停产停业整改的函》，表明其决定于2018年12月13日采取停产停业整顿措施，停止运行冷库设备。为确保工作有序开展，特请求岳阳楼区政府支持，维护企业基于消除安全隐患而采取的有效措施。2018年11月22日，岳阳市应急管理局向岳阳楼区政府发出岳市安办函[2018]125号《督办函》，要求岳阳楼区政府及时采取有效措施彻底消除金叶公司所属冷库重大安全隐患，杜绝生产安全事故发生。2018年11月26日，岳阳市人民政府国有资产监督管理委员会向岳阳楼区政府承诺其将责成市国资公司及金叶公司主动做好关停相关工作，因岳阳楼区政府支持关闭城陵矶冷库而引发的法律责任和经济责任全部由金叶公司承担，冷库关停所需工作经费及其他相关费用由金叶公司全额承担。2019年2月21日，岳阳楼区政府作出《关于湖南金叶众望科技股份有限公司城陵矶冷库停产停业整改有关事项的通告》，要求冷库的各承租人和次承租人予以支持和配合，在金叶公司停运冷库前腾移完冷库内货物，岳阳楼区政府可以协助各货主联系新的冷藏场地，货主未在2019年3月6日前腾移完货物的，其一切经济损失与法律责任由货主自负。2019年3月2日，金叶公司制作《城陵矶冷库卸氨、转运和清洗工作方案》。2019年4月16日，城陵矶冷库成功卸氨。2019年4月19日，岳阳楼区政府官方网站发表《开展冷库卸氨消除重大隐患》的新闻报道，主要内容为：“4月16日，区政府果断出击，在市应急管理局指导和市国资委、巴陵公司的协助下，组织应急、质检、城市管理和综合执法、公安、卫健局、环保局、消防大队、城区供电局、城陵矶街道等单位对城陵矶冷库开展卸氨行动。市安委办主任、市应急管理局局长林军华，市国资委党委书记、主任陈琪钢，区委常委、常务副区长徐平现场督导，区安委办主要负责人现场指挥。区政府牵头成立消除城陵矶冷库重大隐患指挥部，多次下发公告，责令加快转运速度，保障关闭期限。为果断消除事故隐患，最终确定于2019年4月16日开展城陵矶冷库卸氨行动。”（新闻供稿人：区应急管理局叶青松徐畅）众鑫公司认为，岳阳楼区政府没有按承诺安排库存货物转运至新冷藏地，将本应由岳阳楼区政府依法关闭冷库的职责推卸到金叶公司，违法开展卸氨行动，导致原告价值400550元的冷冻食材全部损毁。众鑫公司不服岳阳楼区政府关闭城陵矶冷库的行政行为，遂向岳阳市政府申请行政复议。岳阳市政府于2019年8月7日作出岳政复决字[2019]37号行政复议决定书，认为众鑫公司提交的证据不足以证实关停城陵矶冷库的行为系岳阳楼区政府实施，遂驳回其行政复议申请。众鑫公司不服岳阳市政府作出的行政复议决定书，提起行政诉讼。岳阳市中级人民法院认为：根据《中华人民共和国安全生产法》第六十七条第一款规定：“负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，生产经营单位应当依法执行，及时消除事故隐患。……”城陵矶冷库存在重大事故隐患，经岳阳市应急管理局向岳阳市政府请示关闭金叶公司所属冷库后。岳阳市政府的重要领导作出同意依法依规关闭，并请市国资委、金叶公司和岳阳楼区政府做好维稳等相关工作的指示。金叶公司作为城陵矶冷库的产权所有人，根据《中华人民共和国安全生产法》第六十七条第一款的规定，自主关闭城陵矶冷库。岳阳楼区政府并未作出关闭城陵矶冷库的决定，只是参与关闭城陵矶冷库的前期协调工作，协助各货主联系新的冷藏场地，以及卸氨当天牵头组织各方参与者维护现场秩序，均是为了维护社会稳定及安全，众鑫公司提出岳阳楼区政府将本应由岳阳楼区政府依法关闭冷库的职责推卸到金叶公司，违法卸氨的诉讼理由缺乏事实和法律依据。众鑫公司提出岳阳楼区政府没有履行承诺安排库存货物转运至新冷藏地的诉讼理由，因众鑫公司未提交证据证明岳阳楼区政府曾经有过类似承诺，该院不予采信。众鑫公司提交的证据不足以证明岳阳楼区政府作出了关闭城陵矶冷库的行政行为，岳阳市政府作出《行政复议决定书》事实清楚，证据充分，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款和第二款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”岳阳市政府以众鑫公司复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请，不属于复议机关决定维持原行政行为的情形，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，因众鑫公司起诉的是被告岳阳市人民政府作出的行政复议行为，本案被告应是岳阳市人民政府，岳阳楼区政府并非本案适格被告。众鑫公司的诉讼请求没有事实和法律依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国安全生产法》第六十七条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条的规定，判决驳回众鑫公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由众鑫公司负担。众鑫公司不服上述判决，向本院提出上诉称：1.岳阳市政府未提供证据证明其行政复议的合法性，原审判决错误认定《行政复议决定书》事实清楚、证据充分、程序合法。2.岳阳楼区政府以企业主动停产停业整改为由，作出关闭城陵矶冷库的行政行为，且违反法定程序。请求：1.撤销岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初231号行政判决。2.撤销岳阳市政府岳政复决字[2019]37号行政复议决定书。3.确认岳阳楼区政府关闭城陵矶冷库的具体行政行为违法。4.判决岳阳楼区政府赔偿众鑫公司财产损失400550元。被上诉人岳阳市政府辩称：1.原审判决认定事实清楚。城陵矶冷库关停行为的实施主体系金叶公司，岳阳楼区政府履行维持现场秩序的职责。上诉人存在的损失，应向出租人主张赔偿，系民事法律关系。2.原审判决适用法律正确。岳阳市政府驳回众鑫公司行政复议申请事实清楚，证据充分，程序合法，原审判决驳回众鑫公司的诉讼请求并无不妥。被上诉人岳阳楼区政府辩称：1岳阳楼区政府不是适格被告。岳阳市政府是以行政复议申请不符合受理条件为由驳回众鑫公司的复议申请，属于《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十三条规定的“除外”情形，因此岳阳楼区政府并非本案的适格被告，应驳回众鑫公司对岳阳楼区政府的诉讼请求。2.作出“停产停业整改”具体行政行为的不是岳阳楼区政府。（1）作出“责令限期整改指令书”、“停产停业处理决定书”等处罚决定的是岳阳市安全生产监督管理局；（2）停产停业整改是产权单位金叶公司主动履行行政处罚决定的行为。（3）众鑫公司存在的损失，与岳阳楼区政府无关。众鑫公司作为次承租人，其不具备原告主体资格，其损失应向出租人主张。综上，请求法院依法驳回众鑫公司的诉讼请求。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审法院采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为,本案的争议焦点：一、岳阳楼区政府是否作出关闭城陵矶冷库的行政行为。二、岳阳市政府作出的岳政复决字[2019]37号行政复议决定书是否合法。一、关于岳阳楼区政府是否作出关闭城陵矶冷库的行政行为的问题。本案中，岳阳市安全生产监督管理局对金叶公司进行安全检查，针对金叶公司存在氨压缩机房压力容器、压力管道及安全附件未定期检验的重大安全隐患下达了《现场处理措施决定书》，责令其立即停产停业整改。金叶公司向岳阳楼区政府提交《关于请求支持开展所属城陵矶冷库停产停业整改的函》，决定于2018年12月7日采取停产停业整顿措施，停止运行冷库设备。同时请求岳阳楼区政府支持，维护企业基于消除安全生产隐患而采取的有效措施。金叶公司并制作了《城陵矶冷库卸氨、转运和清洗工作方案》。岳阳楼区政府应金叶公司的请求，作出《关于湖南金叶众望科技股份有限公司城陵矶冷库停产停业整改有关事项的通告》，表示区政府将依法依规支持金叶公司采取排除安全隐患的相关措施，维持排除安全隐患工作现场的正常秩序。金叶公司作为城陵矶冷库的产权所有人，自主关闭城陵矶冷库。岳阳楼区政府组织有关部门参与，是为了确保冷库卸氨安全，消除重大隐患。众鑫公司提交的证据不足以证明岳阳楼区政府作出了关闭城陵矶冷库的行政行为。故众鑫公司主张岳阳楼区政府关闭城陵矶冷库和要求赔偿财产损失的上诉理由没有事实依据，本院不予支持。二、关于岳阳市政府作出的岳政复决字[2019]37号行政复议决定书是否合法的问题。本案中，金叶公司自主关闭城陵矶冷库，岳阳楼区政府未作出关闭城陵矶冷库的行政行为。岳阳市政府以金叶公司请求确认岳阳楼区政府关停城陵矶冷库的具体行政行为违法没有事实依据，驳回金叶公司的行政复议申请并无不当。岳阳市政府作出的《行政复议决定书》事实清楚，证据充分，程序合法。本案被诉行政行为是岳阳市政府作出的行政复议行为，岳阳市政府以众鑫公司复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定复议机关决定维持原行政行为的情形，岳阳楼区政府和岳阳市政府不是共同被告，故岳阳楼区政府不是本案适格被告。综上，上诉人众鑫公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人众鑫公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  何建湘审 判 员  夏 阳审 判 员  李俊颖二〇二〇年七月十六日代理书记员  陈 未