河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终309号上诉人(一审原告)南阳市卧龙光学有限公司。住所地：南阳市高新区二号工业园夏庄车站。法定代表人王怀海，总经理。委托代理人李峰，河南智宛律师事务所律师。被上诉人（一审被告）南阳高新技术产业开发区管理委员会。住所地：南阳市两相东路96号。法定代表人杨新亚，主任。委托代理人李阳，南阳高新技术产业开发区管理委员会工作人员。委托代理人鲁德国，河南怡和律师事务所律师。上诉人南阳市卧龙光学有限公司（以下简称光学公司）因诉南阳高新技术产业开发区管理委员会（以下简称南阳高新管委会）行政协议一案，不服南阳市中级人民法院（2019）豫13行初148号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人光学公司的法定代表人王怀海及其委托代理人李峰，被上诉人南阳高新管委会的委托代理人李阳、鲁德国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。光学公司一审诉讼请求：1.解除双方所签订的征用土地合同，判令南阳高新管委会立即归还其征地款124万元；2.判令南阳高新管委会承担违约责任，支付违约金800万元；3.判令南阳高新管委会承担一切诉讼费用。南阳市中级人民法院一审审理查明：2005年12月30日，南阳高新管委会作为甲方与乙方光学公司签订合同，合同约定甲方把位于工业园区3#路以北，南泰公司以西的土地共20亩出让给乙方，供乙方建设光学透镜加工项目使用；预定宗地成本价格为95000元/亩，乙方按70000元/亩支付土地出让金，其余25000元/亩土地出让金由南阳高新技术产业开发区财政局支付；甲方在该合同签定三个月内完成选址、测量、征地补偿和拆迁及相关土地出让审批手续等工作；乙方在本合同签字后十日内向甲方支付136万元资金作为征地预付款；乙方应在《土地出让合同》签字后尽快向甲方支付剩余地款及城市建设配套费；甲方在本合同签订之日起三个月内不能完成征地补偿供地导致乙方不能使用土地，则每延迟一个月，甲方赔偿乙方10万元并逐月向乙方出具赔款凭证；该合同对于双方其他权利义务也做了相应约定。2006年2月9日，光学公司向南阳高新管委会分别缴纳了土地出让金100万元、配套费24万元。2006年8月11日，南阳市规划局就上述20亩土地为光学公司办理了建设用地规划许可证。2006年12月30日，南阳市人民政府作出宛政土〔2006〕252号批复，同意将上述土地使用权出让给光学公司。2010年1月7日，南阳市国土资源局与南阳中南金刚石有限公司签订国有建设用地使用权出让合同，将包括涉案宗地在内的96003.60平方米国有建设用地使用权出让给南阳中南金刚石有限公司。光学公司在南阳高新管委会未按合同约定履行供地义务后，多次与其交涉，要求其履行合同义务，并于2019年8月23日提起本案诉讼。南阳市中级人民法院一审认为：关于涉案合同效力问题。涉案合同从内容上来看，系南阳高新管委会作为甲方与乙方光学公司就涉案国有建设用地使用权协议出让达成合意的确认，系合同双方真实意思表示，合同内容又经南阳市人民政府作出宛政土〔2006〕252号批复同意，且并未违反当时的法律、法规强制性规定，当事人双方对于合同效力均无异议，故一审法院对于该合同效力予以确认。关于光学公司起诉是否超过期限问题。本案系行政协议纠纷，在履行过程中，行政纠纷会有各种表现形态。行政机关可能依据法律法规规定的授权，作出具有行政优益特征的行政行为，也可能根据协议的约定，作出可能影响协议相对方的违约行为。对于行政机关在订立、履行、变更过程中属于协议一方当事人的违约行为等，则在行政法律规范优先的前提下，参照民事法律规范的相关规定处理，本案光学公司主张合同解除及要求南阳高新管委会承担违约责任的诉讼请求，即属于上述情况，因此光学公司起诉可以参照适用民法关于诉讼时效及相应的中止、中断的有关规定，鉴于南阳高新管委会违约行为是一种持续状态且光学公司有证据证明其一直在主张合同权利，故光学公司起诉不超过法定期限。关于涉案合同是否符合解除条件问题。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的……”。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失”。涉案合同系南阳高新管委会作为甲方与乙方光学公司就涉案国有建设用地使用权出让所签，在涉案国有建设用地使用权已经南阳市国土资源局与南阳中南金刚石有限公司签订国有建设用地使用权出让给第三人的情况下，合同目的已不能实现，光学公司请求解除合同以及返还合同款项的请求，一审法院予以支持。关于违约责任承担问题。按照《中华人民共和国合同法》的有关规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。南阳高新管委会作为合同相对方，理应按照约定履行自己的供地义务，其辩称因2007年南阳市人民政府调整用地规划，涉案宗地已经出让给第三人，致使合同无法履行，因该情况属政府内部行政管理问题，且其也无证据证明其已全面履行了合同义务，因此不能以此作为免除其承担违约责任的理由。南阳高新管委会主张光学公司未严格按照约定期限支付预付款以及预付款金额不足构成严重违约，进而导致合同无法履行，缺乏法律和事实依据，光学公司虽然未严格按照约定期限、金额支付预付款，但已经履行了主要合同义务，且南阳高新管委会已经接受光学公司的履行，因此，光学公司该主张一审法院不予采信。南阳高新管委会主张“按照合同法的有关规定，当事人一方违约后，对方应当采取适当措施防止损失的扩大，没有采取适当措施致使损失扩大的，不得就扩大的损失要求赔偿”，实际是认为光学公司怠于行使解除权造成损失扩大部分不应由其承担，《中华人民共和国合同法》第九十六条第二款规定“法律没有规定或者当事人没有约定解除权行使期限，经对方催告后在合理期限内不行使的，该权利消灭”，南阳高新管委会并无证据证明其曾经催告光学公司行使解除权，因此其主张光学公司怠于行使解除权缺乏事实和法律依据，一审法院不予采信。关于违约金标准问题。《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款规定:“约定的违约金过分高于造成的损失的,当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释(二)》第二十九条规定:“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的,人民法院应当以实际损失为基础,兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素,根据公平原则和诚实信用原则予以衡量,并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的,一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失’。光学公司请求南阳高新管委会支付违约金800万元，其提交的2005年至今生产经营场地租用合同及明细并不能直接证明这部分支出即为因南阳高新管委会违约行为所造成的损失，故对该部分证据一审法院不予采信，在光学公司没有其他有效证据证明其损失情况下，应以其交付款项利息损失作为计算其合同损失的依据为宜。本案中，合同约定“甲方在本合同签订之日起三个月内不能完成征地补偿供地导致乙方不能使用土地，则每延迟一个月，甲方赔偿乙方10万元并逐月向乙方出具赔款凭证”，该约定具有违约金条款性质，根据上述法律及司法解释的相关规定,考虑到合同履行情况、合同双方过错、光学公司实际损失等因素,一审法院对南阳高新管委会以违约金过高为由调整违约金的主张予以支持,本案违约金应以光学公司交付款项利息损失的1.2倍确定为宜。光学公司于2006年2月9日向南阳高新管委会交纳合同款项共计124万元，本案违约金的计算期间应自2006年2月9日起计算至款付清之日止。一审法院对光学公司超出部分的诉讼请求不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十二条及《中华人民共和国合同法》第九十四条、第一百一十四条及《最高人民法院关于适用若干问题的解释(二)》第二十九条之规定，判决解除2005年12月30日南阳高新管委会与光学公司签订的合同；南阳高新管委会于判决生效后三十日内向光学公司返还土地出让金100万元、配套费24万元；南阳高新管委会于判决生效后三十日内向光学公司支付违约金（以本金124万元为基数，按中国人民银行同期同类贷款基准利率的1.2倍自2006年2月9日起计算至2019年8月19日，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率的1.2倍自2019年8月20日起计算至款付清之日止）；驳回光学公司其他诉讼请求。光学公司不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）被上诉人严重违约，拒不履行合同义务给上诉人造成巨大财产损失。包括：1.本金及利息损失。被上诉人非法占用上诉人资金124万元近14年，按照最高人民法院有关司法解释，年24%的利息应受法律保护，人民法院应当支持。按一审确认时间为2006年2月9日起至2019年8月19日止，共13年零4个月，124万*24%*13.4=396.8万元，加本金124万元，共计520.8万元。2.土地增值损失。2005年合同约定20亩工业用地每亩价值7万元，按照2019年6月7日南阳市人民政府发布的《关于发布南阳市城区基准地价的通知》，工矿仓储用地为670元每平方米，即每亩44.5万元，上诉人土地增值损失达到750万元。3.预期投资收益损失。合同明确规定，上诉人对项目投资必须达到2255万元，该项目厂房及附属设施建筑面积必须达到6000平方米，建成投产后年销售收入达到5000万元，年利税达到600万元。被上诉人若能履行合同义务，按期办理手续，上诉人2007年开工建设，2009年即可投产运营，十年累计利税也可达到6000万元。（二）一审判决对被上诉人违约给上诉人带来的重大经济损失没有认定，对被上诉人应当承担的违约赔偿责任表述含糊不清、缺乏认定。1.当合同无法履行时，被上诉人应当归还上诉人本金124万元及所产生的孳息。依据《中华人民共和国民法通则》“谁占用资金，谁承担费用”的原则，本金产生孳息当然应归还给上诉人，而并非双方约定的违约赔偿。一审判决将孳息作为主要违约金判定错误。2.双方签订合同约定的违约金是双向违约赔偿，公平、公正、合理，被上诉人应按照约定承担违约赔偿责任。按照合同约定的“每延迟一个月赔偿10万元”，近14年违约金的赔偿总额应为1600万元，上诉人考虑到双方对违约的约定赔偿过于严厉，根据公平原则和诚实信用原则，综合考虑合同履行情况、被上诉人过错及上述提到的损失情况等因素，依据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款之规定对违约金的金额已经予以酌情减少，提出违约金减半即800万元违约赔偿的请求，合情合理合法，应当受到人民法院的支持。一审判决的违约金是以124万元本金为基数的同期贷款基准利率1.2倍，扣除本金产生孳息，实质上只把0.2倍的本金作为违约金错误。3.被上诉人应当承担失信造成的赔偿责任。《全国法院民商事审判工作会议纪要》规定，合同解除时，一方依据合同中有关违约金、约定损害赔偿的计算方法、定金责任等违约责任条款的约定，请求另一方承担违约责任的，人民法院依法予以支持。认定违约金是否过高，一般应当以《中华人民共和国合同法》第一百一十三条规定的损失为基础进行判断，这里的损失包括合同履行后可以获得的利益。一审判决违反上述规定。（三）一审诉讼费76480元，判决上诉人承担5万元即65%，诉讼费的承担原则是“谁败诉谁承担”，一审判决的认定比例意味着法院认为上诉人在合同履行中承担主要过错，这是极其错误的。南阳高新管委会答辩称：（一）上诉人的起诉远远超过起诉期限，一审判决未驳回其起诉是错误的。（二）本案合同无法履行的原因是上诉人自身严重违约，后南阳市人民政府又将用地规划调整，答辩人在合同履行中并无过错，一审判决对此认定是错误的。（三）上诉人在上诉状中提到其缴纳的土地预付款的利息损失、土地增值损失和预期收益损失均不正确，以此为理由要求答辩人支付800万元的违约金数额更是错误。（四）上诉人对一审诉讼费76480元由其承担50000元不予认可也是错误的。综上，光学公司的上诉理由均不能成立，应当予以驳回。本院二审查明的案件事实与一审法院查明的案件事实基本一致。本院认为：（一）光学公司的起诉不超过法定期限。光学公司因南阳高新管委会未按照双方签订的合同约定履行相应义务提起本案诉讼，诉讼时效应参照民事法律规范确定。合同虽然签订于2005年12月30日，但光学公司提供的情况反映、南阳市人民政府市长办公会议纪要能够证明其多次向有关部门反映，要求南阳高新管委会履行合同约定，一审法院参照民事法律规范中诉讼时效中断的规定，认定光学公司的起诉不超过法定期限正确。（二）被诉合同应予以解除。南阳高新管委会与光学公司签订被诉合同，将位于工业园区3#路以北、南泰公司以西的20亩土地出让给光学公司。后南阳市国土资源局与南阳中南金刚石有限公司签订国有建设用地使用权出让合同，将上述地块出让给南阳中南金刚石有限公司，南阳高新管委会与光学公司签订的合同目的已不能实现，光学公司请求解除合同，符合《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项中当事人可以解除合同的情形，依法应予以支持。一审判决解除被诉合同正确，依法应予以维持。（三）南阳高新管委会应承担解除合同的责任。虽然合同约定光学公司应在合同签订后十日内向南阳高新管委会支付136万元资金作为征地预付款，而光学公司支付了124万元，但其已经履行了主要合同义务，且南阳高新管委会也接受了该履行，并由南阳市规划局为光学公司办理了建设用地规划许可证。故合同目的不能实现的原因并不是由光学公司造成的，而是由南阳高新管委会不能按照合同约定供地所致。一审法院认定南阳高新管委会承担违约责任正确。（四）光学公司支付124万元的利息属于其履行合同造成的损失。被诉合同签订后，光学公司欲取得涉案地块的国有建设用地使用权还需与南阳市国土资源局签订国有土地出让合同等相关程序，光学公司主张的土地增值损失、预期投资损失、租房损失等并不是被诉合同不能履行的直接损失，一审法院认定其损失为其支付124万元款项的贷款利息，并无不当，本院予以确认。（五）一审法院按照损失的百分之二十确定违约金数额并无不当。合同约定南阳高新管委会每延迟供地一个月，向光学公司赔偿10万元，但如前所述，光学公司的损失只有124万元的贷款利息，其要求南阳高新管委会支付的800万元违约金，过分高于造成的损失，一审法院根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释(二)》第二十九条之规定，考虑到合同履行情况、合同双方过错等因素，将违约金调整至损失的百分之二十，并无不当，本院予以确认。（六）一审法院对诉讼费分担的认定正确。根据《诉讼费用交纳办法》的相关规定，诉讼费的收取以诉讼请求金额为基础。故一审法院以光学公司诉讼请求金额为基础，收取诉讼费76480元，其中支持其诉讼请求部分由南阳高新管委会承担，不能支持部分由光学公司承担，并无不当。综上，一审法院判决正确，依法应予维持。光学公司的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持南阳市中级人民法院（2019）豫13行初148号行政判决。二审案件受理费76480元，由被上诉人南阳高新技术产业开发区管理委员会负担26480元，上诉人南阳市卧龙光学有限公司负担50000元。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  于红涛审判员  秦娜娜二〇二〇年七月二十一日书记员  张 玥