湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终645号上诉人（原审原告）谢赣湘，男，1962年6月13日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区。上诉人（原审原告）谢亚丞，男，1990年9月3日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区。上诉人（原审原告）谢静，女，1972年10月8日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区。三上诉人的委托代理人杨冰、杨锦涛，北京冠领律师事务所律师。被上诉人（原审被告）岳阳市岳阳楼区人民政府，住所地岳阳市岳阳楼区巴陵中路523号。法定代表人黄建文，区长。委托代理人周瑜。委托代理人陈立娟，湖南理威律师事务所律师。上诉人谢赣湘、谢亚丞、谢静因与被上诉人岳阳市岳阳楼区人民政府（以下简称楼区政府）撤销房屋征收决定公告一案，不服岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初362号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审查明，谢赣湘、谢亚丞系岳阳市岳阳楼区五里牌办事处居委会楼区政府26栋201、202、301、302室的房屋所有权人，房产证号为湘（2017）岳阳市不动产权第0019836号、第0019837号、第0019838号和第0019839号。该房屋由谢赣湘的妹妹谢静办理了名为岳阳楼区和谐宾馆的个体工商户执照并用于经营。2017年7月28日，岳阳楼区人大常委会作出《关于批准原钢球厂及周边地段旧城改造项目（二期）列入岳阳楼区2017年度国民经济和社会发展计划的决定》（岳楼常审[2017]5号），决定批准将原钢球厂及周边地段旧城改造项目（二期）列入岳阳楼区2017年度国民经济和社会发展计划，并报岳阳楼区第五届人民代表大会第二次会议备案。2017年9月8日，岳阳市国土资源局批复“该项目符合土地利用总体规划”，2017年9月11日，岳阳市规划局批复“该项目符合城市规划和专项规划”。2018年6月12日，岳阳楼区发展和改革局作出《关于原钢球厂及周边地段旧城改造项目（二期）项目建议书的批复》（岳楼发改审[2018]16号），同意原钢球厂及周边地段旧城改造项目（二期）项目建议书。2017年6月，楼区政府作出了钢球厂及周边地段旧城改造项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告，同意实施原钢球厂及周边地段旧城改造项目。2017年7月7日，楼区政府发布了《岳阳市岳阳楼区人民政府原钢球厂周边地段旧城改造项目房屋征收补偿安置方案征求意见公告》（岳楼政发[2017]21号），公告在楼区政府门户网站和征收范围内予以了公示、张贴。2017年8月29日，楼区政府又发布了《原钢球厂周边地段旧城改造项目房屋征收补偿安置方案征求意见修改情况公告》（岳楼政府[2017]51号），同样在楼区政府门户网站和征收范围内予以了公示、张贴。2019年5月20日，楼区政府发布《原钢球厂及周边地段旧城改造项目房屋征收决定公告》（岳楼政发[2019]3号），载明了项目名称、征收部门、实施单位、征收范围、签约期限、搬迁期限、征收补偿、被征收人权利和义务、其他事项等，确定补偿方式为货币补偿和现房产权调换两种方式，并明确告知了被征收人申请行政复议和提起行政诉讼的期限和途径，并将《岳阳楼区原钢球厂及周边地段旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》作为附件一并予以了公告。征收决定公告在征收范围内进行了张贴，并在楼区政府门户网站上予以了公示。谢赣湘、谢亚丞所有的由谢静经营和谐宾馆的楼区政府26栋201、202、301、302室的房屋位于征收范围内。谢赣湘、谢亚丞、谢静认为楼区政府发布的《楼区政府原钢球厂及周边地段旧城改造项目国有土地上房屋征收决定公告》在实体与程序上均存在违法行为，请求法院确认楼区政府作出的《楼区政府原钢球厂及周边地段旧城改造项目国有土地上房屋征收决定公告》违法并予以撤销。一审认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，楼区政府26栋201、202、301、302室的房屋虽属于谢赣湘、谢亚丞所有，但由谢静经营和谐宾馆，谢静与本案有利害关系，是本案适格原告。楼区政府辩称谢静原告主体不适格的理由不能成立，不予采纳。二、原告诉讼请求是要求确认被告作出的《楼区政府原钢球厂及周边地段旧城改造项目国有土地上房屋征收决定公告》（岳楼政发[2019]3号）违法并予以撤销，因楼区政府未另行下达国有土地上房屋征收决定，原告诉讼请求实际上是对国有土地上房屋征收决定不服提起的诉讼，因此，本案应当审查的是国有土地上房屋征收决定的合法性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第八条的规定，被告楼区政府具有作出国有土地上房屋征收决定的行政职权。《征收与补偿条例》第八条至第十三条，对作出国有土地上房屋征收决定进行了一系列的具体规制。据此，人民法院在审查房屋征收决定合法性时，应当重点审查下列内容:（一）房屋征收决定是否基于公共利益；（二）建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划;（三）是否有征收补偿方案以及市、县(区)级人民政府是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布;（四）因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《征收与补偿条例》规定，市、县(区)级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案;（五）是否经过社会稳定风险评估;（六）征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用;（七）房屋征收决定是否依法公告;（八）人民法院认为应当审查的其他内容。对上述审查的诸项内容逐一认定如下:第一，房屋征收决定是否基于公共利益。根据《征收与补偿条例》第八条的规定，公共利益包括:“（一）国防和外交的需要;（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”结合在案证据，可以确认涉案项目在被诉《房屋征收决定》作出前，已经有权部门审核确认，符合《征收与补偿条例》第八条第（五）项公共利益的规定。第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。《征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，被告提交了岳阳市发展和改革委员会文件、岳阳市国土局与岳阳市规划局的证明，能够证明涉案项目符合上述规定。第三，是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。《征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。结合在卷证据可以认定，被告作出征收补偿方案后进行了为期30日的公示，并发布了征求意见修改情况公告。由此可见，征收补偿方案的征求修改意见、公布等程序均符合前述规定。第四，是否组织听证会。《征收与补偿条例》第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，因被告征求意见期间并没有多数的被征收人认为征收补偿方案不符合条例的规定，故被告未组织听证会程序并不违法。第五，是否经过社会稳定风险评估。《征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，被告已经进行了社会稳定风险评估，故该程序并无不妥。第六，征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用。《征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条规定，根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定，有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据：（一）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的。本案中，楼区政府虽然在举证期限届满后提交岳阳市岳阳楼区经济建设投资有限公司《关于岳阳楼区钢球厂及周边地段旧（棚）改（二期）项目资金情况的证明》，但由于该证据能证明涉案建设项目补偿资金的情况，涉及到公共利益的事实认定及第三人合法权益的保护，本院对该证据予以采信。因该项目补偿有产权调换的方式，并非全额货币补偿，该证据能够证实征收补偿费用已足额到位，做到了专户存储、专款专用，故此项程序合法。原告称项目估算需资金18381万元，5000万元相差甚远，不能证明资金已经足额到位的理由不能成立，不予支持。第七，《房屋征收决定》是否依法公告。《征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，楼区政府于2019年5月20日作出被诉《房屋征收决定》并进行了公告，其程序和内容符合《征收与补偿条例》的上述要求。第八，人民法院认为应当审查的其他内容：是否侵害了被征收人补偿方式的选择权。《征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。本案中，被告在公布的征收补偿安置方案中明确确定补偿方式为货币补偿和现房产权调换两种方式，并未侵害被征收人的选择权。第九，本案需要指出的是，《楼区政府原钢球厂及周边地段旧城改造项目国有土地上房屋征收决定公告》系针对项目范围内整体征收对象而言的，涉及被征收人数众多，项目已经实际实施，目前，据本院了解，大部分拆迁对象已经补偿安置完毕，撤销该公告亦会对国家利益、公共利益和第三人合法权益造成损害。而原告要求确认被告作出的《楼区政府原钢球厂及周边地段旧城改造项目国有土地上房屋征收决定公告》（岳楼政发[2019]3号）违法并予以撤销，其理由之一是认为被告属于违法征收、评估程序不合法、对其房屋性质认定、征收补偿标准等方面认定错误。原告所提出的该理由系在没有与征收单位达成征收补偿协议的情况下，针对其个人征收补偿决定而言，应当在不服其个人征收补偿决定中解决，而非本案征收决定公告中需要解决的问题。综上，被诉《征收决定公告》及《征收补偿安置方案》的作出总体上认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，原告作为被征收人的补偿安置合法权益能够得到充分保障，故对原告要求撤销《征收决定公告》及《征收补偿安置方案》的诉讼请求和理由，不予支持。据此判决驳回了谢赣湘、谢亚丞、谢静的诉讼请求。上诉人谢赣湘、谢亚丞、谢静上诉称：上诉人认为被上诉人作出的征收决定在实体和程序上均存在违法之处，侵害了上诉人的合法权益，一审判决在认定事实和适用法律上存在严重错误。主要是，一、认定本案被诉征收决定符合《征收与补偿条例》第八条第五项公共利益的规定错误，涉案地块是商业开发；二、认定被诉征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划及专项规划错误；三、被上诉人提交的红线图没有法律效力；四、认定案涉征收补偿安置方案征求意见程序合法错误；五、认定案涉社会风险评估报告作出程序合法错误；六、认定征收补偿费用已经足额到位、专户储存、存款专用错误。故请求二审撤销原判，支持上诉人之诉请。被上诉人楼区政府答辩称：一、案涉项目早已列入旧城改造项目，并列入2017年度国民经济和社会发展年度计划，符合公共利益的需要；二、主管部门对项目建议书批复同意实施，实际上就是对项目符合国民经济和社会发展规划的认可与证明；三、在作出征收决定前，已对相关的补偿方案进行公示，征求了意见并进行了修改，提供了产权调换和货币补偿方式，符合590号令的规定；四、现案涉地块的被征收人已大部分签订了补偿协议，选择产权调换的已经搬入调换房屋，选择货币补偿的已补偿到位，不存在资金不到位或不足额存储的问题。故请求二审依法驳回上诉，维持原判。当事人提交的证据材料已随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据，二审对一审查明的事实予以确认。本院认为,人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，合法性审查的具体内容包括行政机关作出行政行为是否具有或超越法定职权、目的是否合法、事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法等方面。本案争议的焦点即为楼区政府作出的《原钢球厂及周边地段旧城改造项目房屋征收决定公告》是否合法。根据国务院590号令第八条第五项、第九条的规定，因政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，可以由县级人民政府作出房屋征收决定；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。该条例第十条、第十二条、第十三条、第十五条规定了作出房屋征收决定应当履行的主要程序，即拟定征收补偿方案并公布征求意见、进行社会稳定风险评估、征收补偿费用足额到位、对征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等组织调查登记并将结果公布。依照上述规定，结合一审判决及当事人上诉、答辩情况，对涉案房屋征收决定的合法性评析如下:一、楼区政府是否具有作出房屋征收决定的法定职责。国务院590号令第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”楼区政府属于县一级人民政府，具有作出房屋征收决定的法定职权。二、楼区政府作出的房屋征收决定是否符合公共利益需要及相关规划、计划。根据本案查明的事实，楼区政府作出涉案房屋征收决定前分别经过发改、国土、规划等部门审批。楼区政府向人民法院提交了楼区人大常委会《关于批准原钢球厂及周边地段旧城改造项目（二期）列入岳阳楼区2017年度国民经济和社会发展计划的决定》、岳阳市发展和改革局关于同意该项目实施的批复、岳阳市规划局关于该项目符合城市规划和专项规划的批复、岳阳市国土局关于该项目符合土地利用总体规划的批复等证据。经审查，上述证据相互印证，能够证明涉案征收项目符合岳阳市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入楼区政府2017年国民经济和社会发展年度计划。因此，楼区政府作出的房屋征收决定符合公共利益的需要及相关规划、计划。谢赣湘关于涉案房屋征收决定不符合公共利益，未获得相关部门批准并纳入国民经济和社会发展年度计划的上诉理由没有事实根据，不予支持。三、楼区政府作出房屋征收决定的程序是否合法。本案中，楼区征收安置工作局在案涉地块进行征收前广泛征求了案涉地块被征收人的意见，并与绝大多数被征收人签订了预征收协议，可以证明楼区政府在作出涉案房屋征收决定前，已对被征收范围内的房屋进行了调查登记。2017年6月20日，楼区征收安置工作局和原钢球厂周边地段旧城改造项目部在对案涉项目进行全面、认真调查下，制定了案涉项目征收工作维稳预案，同日楼区政府形成了该项目社会稳定风险评估报告并同意该项目的实施，证明涉案房屋征收决定已履行了社会稳定风险评估程序。2017年7月7日，楼区政府发布了《原钢球厂周边地段旧城改造项目房屋征收补偿方案征求意见公告》并予以张贴，同时还在政府门户网站予以公告。2017年8月29日，楼区政府发布了《原钢球厂周边地段旧城改造（二期）项目房屋征收补偿安置方案征求意见修改情况公告》并予以张贴，同时亦在政府门户网站予以公告。可以证明楼区政府作出涉案房屋征收决定前已拟定征收补偿方案公开征求意见，经论证后修改并予以公布。四、关于规划红线图的效力问题。该红线图的作出时间是2016年11月4日，相关部门在审批之日起一年内已经启动了项目，并且岳阳市规划局在2019年6月同意该规划红线图继续延长一年，说明规划部门仍然认可该红线图的效力。另外，根据《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅印发的通知》精神，岳阳市撤销市规划局和市国土局，组建岳阳市自然资源和规划局，在通知下发后至自然资源和规划局成立的过渡期间内，市规划局仍然行使其行政职权并无不当。因此，谢赣湘认为规划红线图失效的主张不能成立。五、关于征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用的问题。楼区政府虽然是在举证期限届满后提交的岳阳市岳阳楼区经济建设投资有限公司《关于岳阳楼区钢球厂及周边地段旧（棚）改（二期）项目资金情况的证明》，超过了举证期限，但由于该证据能证明涉案建设项目补偿资金的情况，涉及到公共利益的事实认定及第三人合法权益的保护，对该份证据应当予以采信。因该项目补偿方式在预征收阶段已经明确，大部分是采取产权调换方式，并非全额货币补偿，因此，从减少政府隐性债务的角度出发，根据征收的实际情况以及项目估算，在扣除产权调换的资金后，投入的5000万元征收补偿费用已经足额到位，做到了专户存储、专款专用。谢赣湘称补偿资金未足额到位的理由不能成立。综上，楼区政府作出涉案房屋征收决定前对征收范围内的房屋情况进行了调查登记，进行了社会稳定风险评估，拨付了补偿资金并专户存储，拟定了征收补偿方案并公开征求意见，程序合法，并无不当。上诉人谢赣湘的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谢赣湘负担。本判决为终审判决。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  曾昊锋二〇二〇年七月二十七日书记员  杨雅婷