云南省保山市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）云05行赔终32号 上诉人（原审原告）张凤义，男，1965年11月14日出生，汉族，保山市隆阳区人，户籍地为保山市隆阳区。 委托诉讼代理人顾冬庆，北京京平律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 被上诉人（原审被告）保山市隆阳区城市管理综合行政执法局。 统一社会信用代码：115330015896013773。 机构地址：云南省保山市隆阳区兰城路584号。 法定代表人李绍勇，局长。 参加诉讼机关负责人杨宏云，副局长。 委托诉讼代理人杨洪学、刘家佳，云南吉昌律师事务所律师。代理权限：均为特别授权代理。 上诉人张凤义因与被上诉人保山市隆阳区城市管理综合行政执法局（以下简称为综合执法局）行政赔偿一案，不服隆阳区人民法院于2019年11月11日作出的(2019)云0502行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年3月26日在本院123号法庭与本院（2020）云05行赔终25、29、33、37、38、41、42号共八案合并公开开庭进行了审理。上诉人张凤义及委托代理人顾冬庆，被上诉人综合执法局副局长杨宏云及委托代理人杨洪学到庭参加诉讼。本案经向云南省高级人民法院报请批准延长审限三个月，现已审理终结。 原审法院认定，原告张凤义未经规划许可擅自在隆阳区。2016年12月17日，被告的工作人员到原告家找到原告，对原告所建盖的房屋情况进行询问了解，并对房屋的结构、面积、座向、建房时间、四至界限进行了勘验和拍照，形成调查报告后上报保山市规划局处理。2017年3月6日，保山市规划局作出保规告字〔2017〕第30号拆除违法建筑事先告知书并告知原告享有在3日内进行陈述和申辩的权利，可以在收到告知书之日起3日内向该局提出听证申请，该局工作人员向原告留置送达了该份告知书。2017年3月10日，保山市规划局作出保规拆字〔2017〕第30号《限期拆除违法建筑决定书公告》，认定原告的房屋为违法建筑物，要求原告自接到决定书之日起10日内拆除违法建筑物，并告知原告享有申请行政复议和行政诉讼的权利，该局工作人员向原告留置送达了该份公告。2017年3月16日，隆阳区人民政府作出隆政拆字〔2017〕催告第（23）号《保山市隆阳区人民政府行政决定催告书》及隆政拆字〔2017〕公告第（023）号《保山市隆阳区人民政府限期拆除违法建筑公告》，并向原告进行了留置送达，要求原告自行拆违法案涉房屋。经保山市隆阳区人民政府同意，2017年3月27日，被告作出了隆综执强拆〔2017〕第007号行政强制决定书，被告在未向原告送达行政强制决定书的情况下，以原告的房屋属于违法建筑，对原告的房屋进行了强制拆除。被告强制拆除原告房屋的行为经隆阳区人民法院（2017）云0502行初106号行政判决书确认为违法。2019年2月20日原告通过邮政特快专递向被告寄送了行政赔偿申请书，要求被告恢复被强拆的房屋原状或赔偿房屋价款4798800元、房屋附属物及设施损失43915.60元、屋内物品及其他财产损失240337元、房屋装修装潢损失236592元及律师代理费60000元。2019年4月12日被告作出隆城管不赔（2019）14号《不予赔偿决定书》，并于同月16日向原告送达了该《不予赔偿决定书》。原告不服，提起行政诉讼并提出前述诉讼请求。 原审人民法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，原告在建设房屋前，应当向当地相关行政部门申请办理建设工程规划许可证后方可建设，但原告在未申请办理建设工程规划许可证即建盖案涉房屋，其行为违反前述法律规定，并且案涉房屋已被规划部门确定为需要拆除的违法建筑，而根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家保护的是合法权益。因此，被告针对原告申请行政赔偿所作出的《不予赔偿决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告要求被告赔偿的理由不成立，故对被告作出的《不予赔偿决定书》予以维持，对原告要求被告赔偿因其房屋被强制拆除的各项损失的诉讼请求，该院不予支持。被告关于其强制拆除原告房屋的行为虽然被法院确认为违法，但属于程序违法，实体处理并无不当的辩解成立，该院予以采纳。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，经该院审判委员会讨论并决定，判决驳回原告张凤义的诉讼请求。 上诉人上诉称：1.上诉人申请国家赔偿于法有据。上诉人的房屋被被上诉人强制拆除，该行为已被法院确认违法。根据《国家赔偿法》第四条的规定，上诉人财产权遭受侵犯，作为受害人有权申请行政赔偿。上诉人依法向被上诉人递交了《行政赔偿申请书》，但被上诉人作出《不予赔偿决定书》。2.房屋建筑材料属于上诉人的合法财产，应当受到法律保护。房屋本身违法并不意味建筑材料也随之变为非法财物，建筑材料属于上诉人的合法财产，即使被认定为违法建筑，行政机关也应当遵循法律职责、依照法律程序作出处理，行政机关在对违法建筑设施拆除过程中，若违反法定程序或采取的手段、方式不正当，导致上诉人的建筑材料等财产遭受重大损失后，行政机关应当对此承担赔偿责任。3.对于行政机关被认定为违法建筑实施强制拆除的行为是否可以获得国家赔偿，最高人民法院及地方人民法院有多个支持被侵权人有权获得国家赔偿的裁判，使得被侵权人遭受的损失得以弥补。综上，一审认定事实不清、法律适用错误，请求：1.撤销隆阳区人民法院作出的（2019）云0502行初41号《行政判决书》，并依法改判或发回重审；2.撤销被上诉人作出的隆城管不赔（2019）14号《不予赔偿决定书》；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。 庭审中，上诉人张凤义补充认为案涉房屋是祖遗地上2013年建房，一审提交了归并协议，生效判决书已经认定案涉房屋不属于违法建筑；政府发的个人占地批复是鼓励建房，其占地批复直到2018年才拿到手，将其合法房屋变为非法。要求赔偿其几年来的所有损失，并将房屋恢复原状。 上诉人的委托代理人补充认为：案涉房屋不应认定为违法建筑，在征收补偿过程中不能达成协议的情况下以拆违非法拆迁，行政目的不具有正当性。本案中由于历史原因未办理手续存在程序上的瑕疵，但基于农村发展和行政管理的实际情况，对管理混乱的现状上诉人本身不存在过错，而被上诉人为了规避法定的征地实施程序，加快拆迁进程，属于滥用职权。上诉人建房不是为了骗取国家征地补偿款，而是全家居住需要。不应将其认定为违建。 被上诉人隆阳区综合执法局在法定答辩期内未提交书面答辩状，庭审中当庭辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公平公正。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，上诉人未经规划许可，所建设的房屋系违法建筑。答辩人的行为属程序违法，实体处理并无不当；且上诉人房屋已被规划部门确定为需要拆除的违法建筑。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，国家保护的是合法权益，对违法建筑的拆除不会产生国家赔偿。2.虽然建设本身违法并不意味着建筑材料亦随之变成非法财物，但上诉人应就拆除行为是否造成损失、具体损失数（金）额多少承担举证责任。上诉人提供的证据不能证实其建筑材料损失的具体数（金）额，且不存在归责于答辩人的情形。建筑物一旦被拆除，建筑材料被再次利用的可能性小，即使强制拆除的方式不恰当，也不会造成建筑材料的过度毁损，且强制拆除前，已告知上诉人权利救济，并未剥夺其自行拆除及尽量保留建筑材料使用价值的机会，故案涉建筑材料不属于赔偿范围。3.上诉人应承担举证不利的法律后果。原告对行政行为造成的损害提供证据是法律预先规定的，因被告行为导致的举证困难，才由被告承担举证责任，且应根据《行政诉讼法》第一百零一条规定，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条和第九十一条相关规定，分别承担相应的举证责任和证明责任。同时根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，上诉人应当承担举证责任。综上，被答辩人的上诉请求无事实、法律依据，二审人民法院应当依法驳回被答辩人的上诉请求，维持原判。 一审审理过程中，原审原告张凤义向一审法院提交以下证据材料（均为复印件）：1.身份证、宅基地证、归并协议、原保山县个人建房占地批准书；2.（2017）云0502行初106号《行政判决书》；3.房屋拆除前后照片、房屋平面图、周边房屋价值证明材料、房屋附属物及设施损失清单、房内物品及其他财产、房屋装修装潢损失清单；4.《不予赔偿决定书》；5.云国土资复〔2016〕227号批复。上述证据共同证明原告的房屋系合法建筑，违法强拆对原告合法财产造成了损失，原告房屋所在地块已被征为国有。 原审被告保山市隆阳区城市管理综合行政执法局于法定期限内向一审法院提交以下证据材料及适用法律及规范性文件依据（均为复印件）：1.组织机构代码、法定代表人身份证证明、法定代表人身份证；2.（1）询问当事人笔录；（2）勘验笔录；（3）违法建筑现场照片两张；（4）拆除违法建筑事先告知书（备案）、送达照片；（5）拆除违章建筑决定书公告（存档）、送达回执、送达照片；（6）保山市人民政府限期拆除违法建筑的公告、保山市人民政府行政决定催告书、送达回执、照片；（7）《保山市规划局关于保山市中心城区单位（个人）违法建筑查处的函》（保规函〔2017〕32号）；（8）保山市隆阳区城市管理综合行政执法局行政强制执行审批书、行政强制执行决定书、送达回执；（9）邮政特快专递封面复印件、行政赔偿申请书；（10）保山市隆阳区城市管理综合行政执法局《不予赔偿决定书》、送达照片。以上证据共同证实被告作出不予赔偿决定书事实清楚、证据确实充分、符合法定程序。3.法律依据：《中华人民共和国国家赔偿法》。 经庭审质证，一审法院认为原告提交的证据1不能直接证实原告的房屋属于合法建筑，不予采信；证据3中的房屋拆除前照片能够证明本案案件事实，予以采信；周边房屋价值证明材料系网上宣传材料，不符合证据的形式要件，不能作为证据使用，房屋附属物及设施损失清单、屋内财产及其他财产损失清单、房屋装修装潢损失清单系原告自行制作，属当事人的陈述，且无其他证据能够印证，对该四份证据不予采信。被告提交的证据1、3和证据2中的第（1）-（6）、第（9）-（10）均能证明本案案件事实，予以采信；证据2中的（7）-（8）已被该院（2017）行初106号行政判决书所采信，并且该两份证据能够证明本案案件事实，作为本案定案依据。 一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。二审中各方当事人未提交新的证据，并坚持一审举证质证意见。经审查，一审对证据认证不完整，本院依法予以纠正。上诉人提交证据3中的房屋平面图系原告自己制作且无其他证据相印证，不予采信。上诉人提交的证据2、4、5收集程序合法、内容客观真实，与案件有关联性，予以采信。其余证据一审认证合法、正确，本院予以确认。 本院经审理查明，一审判决认定保山市隆阳区城市管理综合行政执法局强制拆除张凤义房屋的行为经隆阳区人民法院（2017）云0502行初106号行政判决书确认违法有误，应为保山市隆阳区城市管理综合行政执法局作出的隆综执强拆〔2017〕第007号行政强制执行决定经隆阳区人民法院（2017）云0502行初106号行政判决撤销，本院依法予以纠正。其余事实与一审认定一致，本院予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条的规定，人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。本案上诉人张凤义在提起赔偿之诉前所提起的确认违法之诉因其经传票传唤无正当理由拒不到庭，按撤诉处理，虽缺失了确认程序，但基于该事实行政行为的行政强制执行决定已被人民法院生效判决撤销，该执行行为因缺乏合法依据，其行为违法性应当予以确认。上诉人张凤义在申请行政机关赔偿被拒绝之后，一审法院为避免程序空转，受理其提起的本案赔偿之诉并无不当。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，当事人主张因行政行为导致损失的权益应当属于其合法权益。关于合法权益，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。也即，赔偿应当针对当事人的合法权益受损害的部分。本案上诉人张凤义所建盖的房屋因其不能提供系依法取得行政许可或批准建设所得，也未能提交其为该存在问题采取相应的补救依据，且因该房屋所在地因棚改项目的实施规划管理部门也已认定其违法建设行为不能采取改正措施的情形，故其因该违法建设行为所建房屋依法不能认定为其合法权益部分，其使用的建筑材料虽系合法购置，但因系违法建筑物形成的必要组成部分，与违法建设行为不能拆分，且无证据证实该部分材料可通过合理拆除再次使用，其以该被拆除房屋系其合法权益损失主张赔偿依据不足；关于律师费，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，该费用并非直接损失，一审不予支持并无不当；关于物品损失，上诉人提交的房屋拆除后照片显示现场堆放大量日常生活所需物品，被上诉人也未能提交拆除物品登记清册、照片等资料，故本院予以酌情支持其物品损失3000元。另，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判”，行政机关针对赔偿请求作出的决定并非赔偿案件的诉讼标的，故上诉人请求“撤销不予赔偿决定”的主张不予支持。 综上，一审法院认定基本事实清楚，但处理结果不当，上诉人的上诉请求部分予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、撤销保山市隆阳区人民法院（2019）云0502行初41号行政判决； 二、由被上诉人保山市隆阳区城市管理综合行政执法局赔偿上诉人张凤义物品损失3000元，于判决生效后三十日内支付； 三、驳回上诉人张凤义的其他赔偿请求。 本判决为终审判决。 审判长 杜 勇 审判员 李海斌 审判员 唐悄若 二〇二〇年七月二日 书记员 李柏毅 附：本判决适用的法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。