丽水市莲都区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙1102行初94号 原告徐文军，男，1971年2月12日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。公民身份号码：×××0417。 委托代理人（特别授权）何竟远，江西昌荣律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）熊美珍，江西滕王阁律师事务所律师。 被告丽水市综合行政执法局。住所地浙江省丽水市莲都区括苍路599号。统一社会信用代码：113325007679903292。 法定代表人周光洪，局长。 出庭负责人何鲜飞，该局副局长。 委托代理人（特别授权）朱超，浙江汇时律师事务所律师。 第三人倪水根，男，1957年8月8日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。公民身份号码：×××0211。 第三人李彩凤，女，1951年12月29日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。公民身份号码：×××0429。 第三人徐小华，女，1959年11月1日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。公民身份号码：×××042Ｘ。 原告徐文军因不服被告丽水市综合行政执法局作出的[2019]1号《丽水市综合行政执法局会议纪要》，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月26日受理后，依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。原告徐文军及委托代理人何竟远、熊美珍、被告丽水市综合行政执法局的出庭负责人何鲜飞、委托代理人朱超、第三人倪水根、李彩凤到庭参加诉讼，第三人徐小华经本院合法传唤，无正当理由未到庭应诉，不影响本案的审理。本案现已审理终结。 原告徐文军诉称，1994年1月，案外人陈小华等人以“紫金小吃店”名义申报取得（94）浙规证101019号《建设用地规划许可证》，用地面积810平方米。1994年7月，本案第三人徐小华与案外人陈建兰等六人以“紫金小吃店”名义与原丽水市土地管理局签订上述地块《国有土地使用权出让合同》。1995年8月，本案第三人徐小华取得《建设工程规划许可证》，建设项目为营业用房，规划建筑四层，建筑面积950.96平方米。1995年10月开工，违规超建第五层123.47平方米及第六层屋顶17.55平方米。1996年，本案第三人李彩凤办理了“银苑小区324栋西单元第四、五层”《国有土地使用权证》。2001年11月26日，丽水市中级人民法院终审判决“银苑小区324栋西单元第五层房屋一套及底层西首第一间房产归陈有翠、徐文军共同所有”。2007年，依据陈有翠的遗嘱，陈有翠的房产份额由原告继承。丽水市中级人民法院终审判决证明“原告继承的银苑小区324栋西单元第五层房屋”属合法建筑。本案第三人李彩凤在1999年办理了第五层《国有土地使用证》。据此，原告也可以补办。上述法律事实证明：原告没有参与超建房屋。原告是通过法院判决，合法继承徐和来的房屋遗产。被告联合丽水国土局、丽水建设（规划）局认定原告应当承担徐和来违规建房的行政责任，没有法律依据。原告先父徐和来参与超建141.02平方米房屋，其违法行为发生在1996年。被告是2019年3月15日才作出行政处罚决定。行政处罚决定与超建房屋竣工相差24年。依据行政处罚法第29条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。据此，2018年12月28日的执法联席会议纪要对原告等四人的行政处罚决定已远远超出法律规定的二年追诉期限。且丽水市建设（规划）局与丽水市国土资源局的行政职责范围完全不同。建设（规划）部门只查处违反城市规划及建筑管理的在建工程。国土资源局查处没有土地使用权的建筑单位及个人。上述两个行政机关联合办公，明显构成越权。建设（规划）部门和国土资源局属裁判员，只能依据建设（规划）部门和国土资源局对违反建设（规划）对没有土地使用权的建设单位予以行政处罚。执法可以联合，处罚不能联合。据此，被告联合丽水国土局、丽水建设（规划）局召开行政执法联席会议形式及程序不合法。丽水市综合行政执法局（2019）1号会议纪要明确规定“对超建的第五层及第六层屋顶，共计141.02平方米房屋，限有需要时无偿拆除并处以工程造价48%的罚款”。该会议纪要虽属被告内部工作文件，但“限有需要时无偿拆除”的决定，已经作为丽综执（紫）罚字（2018）第4008号行政处罚决定的依据。2018年2月18日，丽水市综合行政执法局在《公示》中也引用“限有需要时无偿拆除并处以工程造价48%的罚款”。综上，《会议纪要》已严重影响原告补办超建的第五层及第六层屋顶《国有土地使用权证》及房屋所有权证。被告联合丽水国土局、丽水建设（规划）局共同作出《丽水市综合行政执法局会议纪要》，不但程序违法，而且实体违法。故诉请：1、确认被告《丽水市综合行政执法局（2019）1号会议纪要》中对原告合法取得的141.02平方米房屋作出的行政处罚违法；2、诉讼费由被告承担。 被告丽水市综合行政执法局辩称，一、案涉会议纪要并未外化为直接影响相对人权利义务的行为，并未直接影响原告的实体权利义务，不属于行政诉讼受案范围，应予驳回起诉。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于内部行政行为，通常不对外发生法律效力，也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。会议纪要对外发生法律效力同时满足两个条件：一是会议纪要的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务；二是会议纪要通过一定方式外化。外化方式包括行政机关将会议纪要作为行政决定送达或告知当事人，或行政机关将会议纪要直接予以执行，当事人在执行过程中知晓会议纪要内容等，否则会议纪要不发生外化效果。具体到本案而言，虽然案涉会议纪要中有涉及原告徐文军等当事人的有关房屋信息内容及对于违法超建建筑的建议处理意见，但具体影响原告徐文军等当事人实体权利义务的系被告于2019年3月25日作出的丽综执（紫）罚字[2018]第4088号《行政处罚决定书》，案涉会议纪要既未直接送达至原告徐文军在内的当事人，也未作为行政强制执行的依据。故案涉的会议纪要没有对外产生法律效力，也不具有强制执行力，对当事人不直接产生权利义务影响，不属于行政诉讼受案范围。二、案涉会议纪要所指向的内容已经作出了相应行政处罚决定，且原告已经起诉该行政处罚决定，原告又对会议纪要提起诉讼，属于重复起诉，应驳回其起诉。案涉会议纪要中涉及原告徐文军等当事人的部分，已经由被告于2019年3月25日作出丽综执（紫）罚字[2018]第4088号《丽水市综合行政执法局行政处罚决定书》，对原告徐文军等当事人进行了处罚，原告徐文军对该处罚不服，已经提起行政诉讼，并由人民法院依法立案受理。现原告徐文军又对会议纪要提起诉讼，显然是基于同一事实的重复起诉，应依法驳回其起诉。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（五）项、第（十）项以及第六十九条第（六）项之规定，原告所起诉的会议纪要属于不产生外部效力的行为，并未直接影响其权利义务，且其已经就行政处罚提起行政诉讼，应依法驳回原告徐文军的起诉。 经审理查明，2018年12月28日，被告丽水市综合行政执法局牵头召开建设（规划）、国土行政执法联席会议，并形成[2019]1号《丽水市综合行政执法局会议纪要》（以下称《会议纪要》）。《会议纪要》中载“鉴于银苑小区324幢房屋建设审批时，‘市紫金小吃店’并未在工商管理部门登记注册，其房屋实际为徐小华家庭共同出资建设，故将徐小华、倪水根、李彩凤、徐文军认定为共同当事人，对其超建的房屋处罚如下：对超建的第五层及第六层屋顶，共计141.02平方米房屋，限有需要时无偿拆除并处以工程造价48%的罚款处罚”。《会议纪要》未送达原告。2019年3月25日，被告作出丽综执（紫）罚字[2018]第4088号《行政处罚决定》，决定对未依照建设工程规划许可证建设的第五层房屋及第六层屋顶，计141.02平方米的房屋，予以工程造价48%的罚款，计罚款人民币壹万捌仟伍佰玖拾叁元零玖分。原告不服，于2019年10月8日向本院提起诉讼，要求确认被告作出的丽综执（紫）罚字[2018]第4088号《行政处罚决定》违法。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(十)项规定，对公民权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，《会议纪要》未向原告送达，被告作出的丽综执（紫）罚字[2018]第4088号《行政处罚决定》采用了《会议纪要》中有关罚款的内容，故对原告发生法律效力产生实际影响的行政行为是被告作出的《行政处罚决定》，并非《会议纪要》，且原告已对处罚决定提起诉讼，原告的相关主张应在该案中寻求救济。另《会议纪要》中“对超建的第五层及第六层屋顶限有需要时无偿拆除”的内容，系在“需要拆除”情况出现且相应职能部门采用了该《会议纪要》，才对原告产生实际影响。现案涉房产未出现“需要拆除”的情形，原告在本案亦未提供证据证明《会议纪要》中的上述内容现已对原告产生实际影响，故原告起诉不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告徐文军的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。 审 判 长  卢柔辰 人民陪审员  吕规平 人民陪审员  曾仙翠 二〇二〇年七月三十一日 代书 记员  胡静雪 ?? ??-7-?