安徽省濉溪县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖0621行初118号 原告淮北市烈山区鲜又鲜家庭农场，住所地安徽省淮北市烈山区烈山镇蒋疃村，统一社会信用代码92340604MA2PQLDF85。 经营者荆肖云，女，1980年4月20日出生，汉族，住安徽省淮北市烈山区。 委托代理人禹中华，男，1981年4月3日出生，汉族，住安徽省芜湖市镜湖区，是荆肖云丈夫禹言浩的哥哥。 委托代理人唐锡军，安徽嘉闻律师事务所律师。 被告淮北市水务局，住所地安徽省淮北市黎苑路61号，统一社会信用代码113406000030833900。 法定代表人徐涛，该局局长。 委托代理人王子文，该单位工程建设与管理科负责人。 委托代理人谢楠，安徽亚星律师事务所律师。 被告淮北市重点工程建设管理局，住所地安徽省淮北市人民中路316号，统一社会信用代码123406005704254498。 法定代表人葛云露，该局局长。 委托代理人黄亮，安徽北方之光律师事务所律师。 委托代理人朱健钊，安徽北方之光律师事务所律师。 被告淮北市发展和改革委员会，住所地安徽省淮北市相山中路35号，统一社会信用代码11340600003083577Y。 法定代表人王合军，该委员会主任。 行政机关出庭负责人周荣辉，该单位副主任。 委托代理人秦秀珍，安徽律诚律师事务所律师。 委托代理人梁晶晶，安徽律诚律师事务所律师。 第三人青州市水利建筑总公司，住所地山东省青州市驼山路190号，统一社会信用代码91370781169356256F。 法定代表人何岗忠，该公司董事长。 第三人安徽三友建设工程项目管理有限责任公司，住所地安徽省淮南市朝阳中路科技大厦16层，统一社会信用代码91340400150234275X。 法定代表人周弘，该公司董事长。 委托代理人吴舟林，该单位总工程师。 原告淮北市烈山区鲜又鲜家庭农场（简称鲜又鲜农场）与被告淮北市水务局（简称水务局）、淮北市重点工程建设管理局（简称重点局）、淮北市发展和改革委员会（简称发改委）、青州市水利建筑总公司（简称青州公司）、安徽三友建设工程项目管理有限责任公司（简称三友公司）确认行政行为违法一案，本院于2019年6月3日立案后，向水务局、重点局、发改委、青州水利公司、三友公司送达了起诉状副本等材料，本院依法组成合议庭，于2020年7月16日公开开庭进行了审理。原告鲜又鲜农场委托代理人禹中华、唐锡军，水务局委托代理人谢楠、王子文、重点局委托代理人朱健钊、黄亮，发改委副主任周荣辉及委托代理人秦秀珍、第三人三友公司的委托代理人吴舟林到庭参加诉讼。第三人青州水利公司经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告鲜又鲜农场诉称，自2013年3月种植桃树，2018年8月中旬连续降雨，因地块排水沟西端连通姬沟处被掩埋阻断，积水无法排出，果树被淹渍浸泡长达1个月之久，造成种植的桃树全部被淹死，给原告造成巨额损失。2010年前后，淮北市烈山区烈山镇人民政府向国家争取资金375万元，自筹125万元，实施对涉案地块在内的姬沟河东西两侧1.1万亩耕地的治理项目。疏浚姬沟上段，姬沟南北走向承担项目区排水和蓄水任务，中沟采取双向排水的方式，垂直姬沟两侧布置，小沟与中沟垂直布置，其中与原告地块南北两侧均各有一条中沟直接连通姬沟，另有间接连通姬沟的中沟一条，原告地块中间有水沟一条连通两侧中沟。涉案地块灌排设施完善，水利条件极好。经了解，2012年5月被告水务局采用公开招标的方式进行招投标，并依法发布公开招标选择勘察设计单位公告与招标文件，确认安徽淮河水利工程设计院（简称设计院）中标并对两沟整治工程勘察设计。2012年8月设计院作出《淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程初步设计报告》，发改委审批后作出《关于对淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程初步设计报告的批复》。2013年8月28日，重点局将职教园区整治工程发包给第三人青州水利公司，并委托三友公司实施监理。2015年7月25日，上述工程施工完毕，并经重点局、水务局验收。鲜又鲜农场认为，三被告在委托、审批淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程设计过程中，未尽职尽责，明显违法，造成排水口堵塞，农场内积水排不出去，造成巨额经济损失。请求1.依法确认水务局批准重点局组织第三人青州公司、三友公司按照违法的设计报告进行施工并组织工程验收合格的行为违法；2.确认发改委批准重点局组织第三人青州公司、三友公司按照违法的设计报告进行施工的行为违法；3.确认重点局组织第三人青州公司、三友公司按照违法的设计报告进行施工并验收同意合格的行为违法；4.责令三被告采取补救措施，作出建设疏通鲜又鲜家庭农场连通姬沟的农田排水沟的排水工程。 被告水务局辩称，一、水务局无权就案涉工程的初步设计报告批准重点局组织第三人施工，也未组织该工程的验收工作。二、本局作为设计、发包单位，严格按照相关程序进行，且该设计报告形成后，经专家组评审、发改委批复后组织实施，因此水务局许可按照该设计报告施工行为合法。三、水务局作为案涉工程设计的发包人和工程主管部门参与该工程的验收行为合法。2015年7月21日，重点局召开工程验收会，水务局有关负责同志作为验收组成员，参与该工程验收。验收工作组通过现场勘查、听取汇报、审阅资料和认真讨论，认为该工程已按照初步设计报告及合同的要求完成了工程，工程运行符合设计和有关规范，同意验收交付管理部门使用。因此水务局作为案涉工程设计的发包人和工程主管部门参与该工程的验收行为合法。四、原告农场被淹系2018年的8·18水灾洪涝所致，与被诉的具体行政行为之间没有任何的因果关系。根据案涉工程的初步设计报告，审批稿、专家评审意见及发改委的批复，可证实涉案工程是按照20年一遇的排涝标准设计建造，经验收合格后工程运行是符合设计要求的。然而在2018年的8月中旬，皖北地区普降暴雨属百年一遇，降水强度大，范围广，持续时间长，所造成的洪涝灾害是不能预见、不可避免、不能克服，属于不可抗力。故鲜又鲜农场被淹纯属自然灾害所致，与水务局许可按照初步设计报告施工以及参与验收的行为之间无任何因果关系。综上所述，请依法驳回原告诉请。 被告重点局辩称，一、案涉淮北市华家湖泄洪沟、姬沟整治工程系2013施工，2015年7月21日验收完毕。根据行政诉讼法的规定，原告提起本案已超过起诉期限。二、重点局是事业单位，不是行政机关，也不属于符合法律规定条件的适格被告。重点局将案涉工程的施工通过招投标程序发包给青州公司，并签订建设工程施工合同，以及与三友公司签订建设工程委托监理合同，均是典型的民事行为，不属于法律法规、规章所授权实施的行政行为，即重点局并不是本案行政诉讼的适格被告。三、重点局依法将案涉施工工程发包给青州公司，依法委托三友公司监理案涉工程，且该工程已验收完毕。原告诉请要求确认重点局许可施工、验收的行为违法，没有事实依据。通过招投标程序，青州公司依法中标案涉工程，2013年8月28日重点局与青州公司签订建设工程施工合同，同时依法与三友公司签订建设工程委托监理合同，该工程于2015年7月21日验收完毕，故重点局发包的案涉工程不存在任何质量问题，原告诉请违法没有事实依据。四、原告因遭遇特大暴雨致损系不可抗力，与重点局的工程发包行为无任何关系。2018年8月中旬前后，淮北市遭遇了近几十年不遇的水灾，不仅导致城区大多区域内出现严重内涝，对排水系统不完善的广大农村地区影响重大，该次降雨显然属于不可抗力。原告农场被淹受损是基于天灾，并不能归责于重点局或其他被告。 被告发改委辩称，一、发改委作为本案被告不适格。因发改委所作出的批复是针对第一被告所作出的，该行为对外不发生法律效力，不具有可诉性。二、发改委所作出的批复具有事实和法律依据，行政行为合法。2012年8月20日，发改委所作出的批复具有法定依据，是根据淮北市人民政府召开的专题会议纪要第六项规定，同意水务局提出的园区泄洪沟机构改造方案，改造设计工作由水务局负责。发改委在作出该批复前履行了法定程序，主持召开了初步设计报告的审查会，会议成立了专家组，与会人员现场勘察并听取了案涉工程的初步设计报告，并形成专家评审意见。发改委依据专家评审意见和修改完善后的初步设计报告，作出了该批复。三、原告诉请发改委批准重点局组织两第三人按照违法的设计报告进行施工的行为违法，不符合客观实际。四、2018年8月份的暴雨灾害，属不可抗力，原告农场遭受损失，与被诉的行政行为没有任何的因果关系。综上，请法庭依法驳回原告对发改委的起诉。 三友公司述称，我们是通过依法招标，中标的是监理公司。履行的是监理合同的义务，原告所说的两个第三人施工是错误的，2018年的8·18的暴雨是自然灾害，与监理行为没有因果关系。 经审理查明，2011年12月29日，淮北市人民政府作出第96号专题会议纪要，会议第二项明确由水务局负责涉案工程的设计规划工作。水务局提出了淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程改造方案后，2012年6月11日，淮北市人民政府召开专题会议，作出第41号市职教园区建设工作调度会议纪要文件。该会议纪要第六项同意水务局提出的园区泄洪沟，姬沟改造方案。改造设计工作由水务局负责。六月中旬前移交淮北市重点局实施，手续费用由市政府统筹解决。水务局于采用公开招标的方式进行招投标，并依法发布公开招标选择勘察设计单位公告与招标文件，设计院等单位参与了投标，经过开标、评标等流程，最终设计院中标。2012年5月19日，水务局与设计院签订了淮北市东部新区除涝项目淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程勘察设计合同。2012年8月，设计院出具了《淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程初步设计报告》。2012年8月1日，发改委主持召开了该项目审查会，会议成立了专家组，与会人员查看现场并听取了设计单位关于整治工程的初步设计报告，形成了专家评审意见。发改委根据评审意见和修改完善后的淮水规[2012]4号《淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程初步设计报告》作出了淮发改农经[2012]339号《关于对淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程初步设计报告的批复》：基本同意《淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程初步设计报告》；同意案涉工程主要建设内容等。重点局将案涉工程的施工通过招投标程序发包给青州公司，2013年8月28日双方签订了建设工程施工合同。同年，重点局与三友公司签订了建设工程委托监理合同。2015年7月21日，案涉工程验收完毕。 另，庭审中原告陈述，自其2013年3月经营案涉农场以来，除2018年“温比亚”台风造成积水外，该农场从来没有过积水。 本院认为，依据《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。第二十三条规定，法律法规授权的，具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。本案中，水务局为了管理公共事务，在法定授权范围内向市政府××了××园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程改造方案。该改造方案经市政府批准并授权水务局以自己的名义负责实施招投标工作。水务局采用公开招标的方式进行招投标，首先发布了公开招标选择勘察设计单位公告与招标文件，经过了开标、评标等流程。发改委为了管理公共事务，对水务局招标的淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程项目，主持召开了该项目审查会，会议成立了专家组，与会人员查看现场并听取了设计单位设计院关于整治工程的初步设计报告，形成了专家评审意见。发改委根据评审意见和修改完善后的《淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程初步设计报告》作出了《关于对淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程初步设计报告的批复》。其后，重点局将案涉工程的施工通过招投票程序发包给青州公司，并与三友公司签订建筑工程委托监理合同。2015年7月21日，案涉工程验收完毕。水务局、发改委作出的案涉行为，系在其法定职权范围内实施的行政行为，事实清楚，程序合法。案涉工程经验收质量合格。 《中华人民共和国民法总则》第一百八十条第二款规定，不可抗力是指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。众所周知，2018年夏季，受台风“温比亚”影响，淮北地区遭受了特大暴雨，为1997年以来短时集中降雨量最大的一次。包含鲜又鲜农场在内的所有经营户，均遭受了经济损失。本院认为，该损失系不可抗力原因造成，与本案被告对淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程项目作出的行政规划、行政许可无任何关联。且庭审中原告亦自认，除2018年受“温比亚”台风影响外，案涉农场从未有过积水。 综上所述，鲜又鲜农场起诉三被告所作出的涉案行政行为不存在，故对鲜又鲜农场的起诉应当裁定予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项、第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 驳回原告淮北市烈山区鲜又鲜家庭农场的起诉。 本案不收取案件受理费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省淮北市中级人民法院。 审 判 长  张 侠 审 判 员  张勤爱 人民陪审员  李 凯 二〇二〇年七月二十七日 法官 助理  周开济 书 记 员  张晨曦 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第五十四条依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料： （一）原告的身份证明材料以及有效联系方式； （二）被诉行政行为或者不作为存在的材料； （三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料； （四）人民法院认为需要提交的其他材料。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； …… 第一百零一条裁定适用于下列范围： （一）不予立案； （二）驳回起诉；