浙江省台州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙10行终160号 上诉人（原审原告）杨小友，男，1952年8月6日出生，汉族，住台州市椒江区。 被上诉人（原审被告）台州市自然资源和规划局，住所地台州市椒江区市府大道468号。 法定代表人黄伟军，局长。 上诉人杨小友诉被上诉人台州市自然资源和规划局规划行政审批一案，不服台州市路桥区人民法院（2020）浙1004行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告杨小友的厂房坐落于台州市椒江区，土地证号为椒国用（2010）第002608号，使用权类型为国有出让，土地用途为仓储用地。2017年10月31日，章安街道杨司村召开全体村民代表大会，讨论并同意对该村原有规划进行调整。之后，杨司村进行了批前公示。2018年2月9日，台州市椒江区人民政府章安街道办事处向原台州市规划局提交章办［2018］18号《章安街道办事处关于要求审批章安街道杨司村村民点规划局部调整的请示》，称：“由于章安街道杨司村村民建房要求，我单位编制完成杨司村村民点规划局部调整。村民点规划局部调整内容如下：调整说明：1、地块一调整前安排配电房一座，此次调整为一幢4间规划住宅。2、地块二调整前安排公共厕所一座及停车位，此次调整为一幢4间规划住宅。3、地块三调整前安排产业用地、菜场、22间规划住宅及64间现状住宅，此次调整缩小产业用地及菜场的规模，并根据此块实际情况调整建筑布局，安排28间现状住宅及173间规划住宅，规划建筑尺寸分为11＊3.9米及12.5＊3.9米两种。4、地块四现状为农田，此次调整安排24间规划住宅。……此规划已由我单位审查同意，现报请台州市规划局批准。”2018年2月26日，原台州市规划局作出台规椒［2018］5号《台州市规划局关于同意章安街道杨司村村民点规划局部调整的批复》，称：本次规划局部调整符合该村实际情况，原则同意。2018年11月27日，原告提出规划图纠错要求，要求原台州市椒江区规划局将章安街道杨司村村民点规划局部调整的总平面图应纠正（村庄产业用地）的字样，恢复为柳青家私的字样。2019年4月3日，台州市自然资源和规划局椒江分局作出ＬＦ20190023292号其他法定途径告知单，称于2019年收到区信访局转来原告反映椒江区规划局私自更改土地使用性质，违反变更将原绿化用地变更为住宅用地，影响通风、日照、消防通道安全事项，告知原告其反映事项不属于信访受理范围，依法应当通过其他法定途径办理，现交由其规划部门办理。2019年8月25日，原告以台州市自然资源和规划局椒江分局为被告向台州市中级人民法院提起行政诉讼。2019年9月17日，台州市中级人民法院作出浙（10）行辖203号行政裁定书，裁定该案由该院管辖。2019年11月12日，该院作出（2019）浙1004行初48号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。2020年3月，原告提起本案诉讼。另查明，原台州市规划局已于2019年3月因机构改革变更为台州市自然资源和规划局。 原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条规定，乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。《浙江省城乡规划条例》第十七条第二款规定，城市、县人民政府可以委托其城乡规划主管部门审批村庄规划。台市委办室[2019]44号《市委办公室市政府办公室关于印发的通知》第三条第（七）项规定，台州市自然资源和规划局承担市政府委托的村庄规划审批。据此，讼争的批复虽系原台州市规划局以自已的名义作出，实际上是受台州市人民政府的委托。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。因此，台州市自然资源和规划局为本案被告，主体不适格，被诉行政行为应由委托单位来承担责任。因委托单位系台州市人民政府，不属于本院管辖范围，且本案系上级法院指定管辖，该院亦无法再行移送，故本案无法变更被告。且，原告杨小友的厂房已办理国有出让的土地权属证书，而原台州市规划局根据章安街道办事处的申请对杨司村村民点原村庄规划所作的调整，属于适用对象不确定、可反复适用的抽象行政行为，对原告的权利义务尚未产生实际影响。综上，原告的起诉不符合法定条件，应予驳回。依照《最高人民法院的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告杨小友的起诉。 上诉人杨小友上诉称：一审裁定认为“原告杨小友的厂房已办理国有出让的土地权属证书，而原台州市规划局根据章安街道办事处的申请对杨司村村民点原村庄规划所作的调整，属于适用对象不确定、可反复适用的抽象行政行为，对原告的权利义务尚未产生实际影响。”并据此作为理由之一驳回上诉人的起诉，上诉人认为该认定错误，因为台州市规划局根据章安街道办事处的申请对杨司村村民点原村庄规划所作的调整对象范围系明确确定的，且在该规划图中对于上诉人的地块调整为村保留用地，属于针对上诉人拥有土地使用权土地地块上的规划调整，并非范围不确定、反复适用的抽象行政行为。同时针对规划调整不影响上诉人的权利义务的观点也不符合相关法律规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。”第四十二条“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。”被上诉人将上诉人国有土地使用权的土地按照村保留用地进行调整，在规划上已经从国有建设用地调整为村保留用地，在规划法的适用上已经存在区别对待的效力情形，故上诉人认为上诉人现拥有的土地使用权落在规划调整范围内，且该规划调整将影响案涉土地上房屋的规划许可的审批，会对上诉人的权利义务造成实际影响。上诉人认为一审裁定存在对案涉行政行为是否属于抽象行政行为及是否对上诉人产生实际影响的错误判断，鉴于生效裁判文书的既判力，请求撤销一审裁定，依法改判“台州市规划局根据章安街道办事处的申请对杨司村村民点原村庄规划所作的调整，对上诉人的实际权利义务产生影响”。 被上诉人台州市自然资源和规划局未提交书面答辩意见。 本院认为，上诉人要求原台州市椒江区规划局纠错章安街道杨司村村民规划点局部调整的总平面图，该规划调整的批复系原台州市规划局所作。《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条规定，乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。《浙江省城乡规划条例》第十七条第二款规定，城市、县人民政府可以委托其城乡规划主管部门审批村庄规划。台市委办室[2019]44号《市委办公室市政府办公室关于印发的通知》第三条第（七）项规定，台州市自然资源和规划局承担市政府委托的村庄规划审批。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。根据上述规定，涉案的批复虽系由原台州市规划局作出，但实际上其系受台州市人民政府的委托所作，故原台州市规划局的规划审批承继者台州市自然资源和规划局并非本案适格被告，本案的被告应为台州市人民政府。一审法院因受本院指定而管辖，在发现被告主体不适格后无法再自行移送，亦不能直接变更被告的情况下，认定本案不属于该院管辖，并无不当。上诉人的上诉理由不足，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  张 燕 审 判 员  谢继红 二〇二〇年七月十三日 代书记员  陈思安 ?*ArabicDash?? ?*ArabicDash??