浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行初41号 原告陈造建等22人（具体名单附后）。 诉讼代表人陈造建，男，1969年4月24日出生，汉族，住仙居县。 诉讼代表人陈横燕，男，1966年7月29日出生，汉族，住仙居县。 原告台州市黄梁陈工艺有限公司，住所地仙居县下各镇黄梁陈村。 法定代表人陈益，经理。 上述二十三位原告的共同委托代理人袁裕来、冯英飞。 被告仙居县人民政府，住所地仙居县城关环城西路50号。 法定代表人颜海荣，县长。 应诉负责人陈石秀，副县长。 委托代理人应菲敏、滕群，仙居县司法局工作人员。 原告陈造建等22人以及台州市黄梁陈工艺有限公司诉被告仙居县人民政府土地行政复议一案，于2020年4月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月24日立案后依法组成合议庭，于2020年6月18日公开开庭审理了本案。原告陈造建等22人的诉讼代表人陈造建、陈横燕，原告台州市黄梁陈工艺有限公司的法定代表人陈益以及二十三位原告的共同委托代理人袁裕来，被告仙居县人民政府的应诉负责人陈石秀以及委托代理人应菲敏、滕群到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2020年4月9日，仙居县人民政府作出台仙政复〔2020〕17号行政复议告知书，告知原告不予受理其行政复议申请。 原告陈造建等22人以及台州市黄梁陈工艺有限公司诉称：2019年6月17日，仙居县自然资源和规划局作出国有建设用地挂牌出让（下各镇黄梁陈村下千株地块）成交公告。同日，该局和竞得人仙居县锦德祥工艺品厂签订成交确认书。原告等人认为，仙居县自然资源和规划局通过招拍挂出让土地使用权以及和仙居县锦德祥工艺品厂签订成交确认书行为违法，侵犯了原告的合法权益。2020年3月26日，原告向被告仙居县人民政府提出行政复议申请，请求予以撤销。被告于2020年4月9日作出台仙政复〔2020〕17号行政复议告知书，认为案涉成交确认书系行政协议，行政协议争议不属于行政复议受理范围，决定不予受理。原告认为，被告作出的上述不予受理决定违法，应予以撤销，理由如下：一、形式违法。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关对不符合行政复议法定受理条件的，应当决定不予受理，并书面告知申请人。被告以告知书而不是决定书形式告知原告，不符合法律规定。二、认定事实错误。案涉成交确认书是行政确认行为，不是行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案仙居县自然资源和规划局与仙居县锦德祥工艺品厂签署的成交确认书，只是对后者通过招拍挂程序取得竞得人资格的确认，并没有就行政法上权利义务内容进行协商。国有建设用地使用权出让方案是仙居县自然资源和规划局单方面确定的，竞买人没有，也无权协商，案涉成交确认书记载的内容也明确了这一点。后续仙居县自然资源和规划局与仙居县锦德祥工艺品厂签订的国有建设用地使用权出让合同才有协商内容，才是行政协议。三、退一步说，成交确认书属于行政协议，本案的争议也不属于行政协议争议。行政协议争议是指签订行政协议的当事人之间发生的争议，本案原告并非成交确认书的当事人，是认为仙居县自然资源和规划局与仙居县锦德祥工艺品厂签订的成交确认书侵犯了原告的合法权益，才依法提出复议申请。四、成交确认书是独立的具体行政行为，属于行政诉讼，也属于行政复议的受案范围。《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（【2010】行他字第191号）明确，土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼。综上，请求撤销被告作出的不予受理决定（台仙政复〔2020〕17号行政复议告知书），责令其限期受理并作出行政复议决定。 原告在法定期限内向本院提供了下列证据：1、原告身份证复印件22份，营业执照复印件、法定代表人证明书；2、台仙政复〔2020〕17号行政复议告知书；3、行政复议申请书、证据清单、成交确认书、协议书、证明2份（村委会）、个人独资企业登记基本情况、行政处罚决定书2份、行政裁定书、没收告知、没收建筑物移交书、证明（检测公司）、发票凭证9张、请愿书、建设项目范围图、保证金交纳通知书、业务凭证、机构电子签名认证证书业务登记表、建设项目规划条件通知书、国有建设用地使用权出让公告、国有建设用地使用权出让须知、仙居县锦德祥工艺品厂企业登记情况复印件等。 被告仙居县人民政府辩称：答辩人作出的台仙政复〔2020〕17号行政复议告知书，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。一、原告的行政复议申请不属于行政复议受案范围，答辩人作出行政复议告知合法。原告行政复议请求撤销仙居县自然资源和规划局与仙居县锦德祥工艺品厂签订的成交确认书，而该成交确认书与后续签订的《国有建设用地使用权出让合同》在竞得人、宗地坐落位置、面积、成交总价、缴款时间等方面的主要内容完全一致，成交确认书实质上是国有建设用地使用权出让合同的前置协议。原告不服案涉成交确认书，实质上也是不服仙居县自然资源和规划局与仙居县锦德祥工艺品厂后续签订的国有建设用地使用权出让合同。原告认为案涉成交确认书损害其利益而请求予以撤销的争议属于行政协议争议。而《中华人民共和国行政复议法》第六条并未将行政协议争议纳入行政复议受理范围，且原国务院法制办公室于2017年9月13日作出的《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函〔2017〕866号）规定，政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。故原告的复议申请不属于行政复议受案范围，据此，答辩人作出台仙政复〔2020〕17号行政复议告知书，告知原告不予受理合法。二、即使行政协议属于行政复议受案范围，原告的行政复议申请也不符合受理条件，亦不属于行政复议受理范围。1、原告与案涉签订成交确认书的行为不具有利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，行政复议申请人与具体行政行为有利害关系是复议机关受理行政复议申请的条件之一。按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条规定，成交确认书主要约束出让人和中标人或者竞得人。原告并非案涉地块挂牌出让的竞得人，其与案涉成交确认书没有利害关系，不具有行政复议申请人的主体资格。2、原告申请行政复议的时间已经超过法定期限。仙居县自然资源和规划局挂牌出让下各镇黄梁陈村下千株地块的国有建设用地使用权，整个交易流程均在浙江省土地使用权网上交易系统、仙居县公共资源交易中心网上公布。仙居县自然资源和规划局于2019年7月2日公布挂牌出让结果，挂牌出让结果公布的宗地名称、位置、成交总价、竞得人、成交日期等与成交确认书的主要内容一致。据此，可以认定原告在2019年7月就已经知道或者应当知道成交确认书主要内容。此外，原告陈造建、陈横燕曾于2019年10月12日就仙土资告字〔2019〕10号国有建设用地使用权出让公告向人民法院提起行政诉讼，据此也可认定原告至迟于2019年10月12日前就已经知道或者应当知道成交确认书的主要内容，而原告于2020年4月2日才向答辩人提起行政复议申请，已经超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的提起行政复议申请的法定期限。3、案涉地块国有建设用地使用权挂牌出让流程已经完毕，成交确认书的签订系过程性行为，不属于行政诉讼受案范围，亦不属于行政复议受理范围。根据《浙江省国土资源厅关于全面实施国有建设用地使用权出让网上交易工作的通知》规定，自2017年10月起，浙江省国有建设用地使用权出让全面采取公开网上拍卖挂牌方式进行。浙土资规〔2017〕4号《浙江省国有建设用地使用权出让网上交易规则（试行）》第八条之规定，网上交易程序包括：信息发布、竞买申请、竞买报价、成交确认、签订合同、结果公布。由此可知，签订成交确认书是整个国有建设用地使用权拍卖出让流程中的一个环节，后续出让人与竞得人将据此签订国有建设用地使用权出让合同。本案中，出让人仙居县自然资源和规划局与竞得人仙居县锦德祥工艺品厂于2019年6月17日签订成交确认书，2019年6月24日签订国有建设用地使用权出让合同。2019年7月2日，仙居县自然资源和规划局发布了成交公告，整个出让交易流程已经完成，因此，成交确认书的作用已为后续的国有建设用地使用权出让合同所吸收。且从内容上看，成交确认书与国有建设用地使用权出让合同在竞得人、宗地坐落位置、面积、成交总价、缴款时间等方面的主要内容完全一致，只是国有建设用地使用权出让合同更加具体详细。因此，签订成交确认书实质上是签订国有建设用地使用权出让合同前的一个阶段性程序，是过程性行为，最终对外直接发生法律效果的是签订国有建设用地使用权出让合同行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为不属于行政诉讼的受案范围，故原告的行政复议申请亦不属于行政复议受理范围。此外，原告陈造建、陈横燕曾于2019年10月12日就仙土资告字〔2019〕10号国有建设用地使用权出让公告提起行政诉讼，法院亦要审查该国有建设用地使用权出让公告，且该案目前法院正在审理过程中，故受理原告的复议申请也违背了《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款的立法本意。三、答辩人作出行政复议告知程序合法。答辩人复议机构于2020年4月2日收到原告代理人快递邮寄的行政复议申请，2020年4月9日作出行政复议不予受理告知书，4月10日送达原告代理人，整个案件办理过程符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的程序规定。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提供了下列证据：1、台仙政复〔2020〕17号行政复议告知书，2、行政复议文书送达回证、EMS面单、物流截图，3、行政复议申请书及相关材料和EMS面单复印件，4、成交确认书、原国务院法制办公室国法秘复函〔2017〕866号复函，5、仙土资告字〔2019〕10号国有建设用地使用权出让公告、国有建设用地使用权出让合同、浙江省土地使用权网上交易系统交易结果、仙居县公共资源交易中心全流程公示图，6、申请人信息、保证金交纳情况表格截图、保证金交纳通知书和行政起诉状，7、行政复议不予受理审批表。 经审理查明，原告陈造建等22人系仙居县下各镇黄梁陈村村民。2019年5月10日，仙居县自然资源和规划局作出仙土资告字〔2019〕10号国有建设用地使用权出让公告，决定以挂牌方式出让位于仙居县下各镇黄梁陈村下千株地块一副国有建设用地使用权。原告台州市黄梁陈工艺有限公司系竞买人之一。2019年6月17日，仙居县自然资源和规划局与竞得人仙居县锦德祥工艺品厂签订了成交确认书，并于2019年7月2日在仙居县公共资源交易中心发布成交公告。2019年6月24日，仙居县自然资源和规划局与仙居县锦德祥工艺品厂签订了国有建设用地使用权出让合同。2020年4月2日，原告陈造建等22人、台州市黄梁陈工艺有限公司向被告仙居县人民政府提出行政复议申请，要求撤销成交确认书。2020年4月9日，被告仙居县人民政府作出台仙政复〔2020〕17号行政复议告知书，告知原告不予受理。原告陈造建等22人以及台州市黄梁陈工艺有限公司不服，提起本案诉讼。 以上事实，有原告提供的身份证复印件、营业执照复印件、法定代表人证明书、台仙政复〔2020〕17号行政复议告知书、行政复议申请书、证据清单、成交确认书、保证金交纳通知书、业务凭证、机构电子签名认证证书业务登记表、建设项目规划条件通知书、国有建设用地使用权出让公告、国有建设用地使用权出让须知、竞得人仙居县锦德祥工艺品厂企业登记情况复印件，被告提供的全部证据以及双方当事人庭审陈述证实。原告提供的协议书、证明2份（村委会）、个人独资企业登记基本情况、行政处罚决定书2份、行政裁定书、没收告知、没收建筑物移交书、证明（检测公司）、发票凭证9张、请愿书、建设项目范围图与本案被诉行政行为合法性无关，本院不予确认。 本院认为，本案诉讼对象是被告仙居县人民政府作出的台仙政复〔2020〕17号行政复议告知。首先，原告陈造建等22人以及台州市黄梁陈工艺有限公司不服仙居县自然资源和规划局与竞得人仙居县锦德祥工艺品厂签订的成交确认书向被告仙居县人民政府提出行政复议，要求撤销案涉成交确认书。按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条第一款、第二款规定，成交确认书作为竞买程序的结果确认，其内容具有契约属性，实质属于行政协议。《中华人民共和国行政复议法》对有关行政协议争议是否属于行政复议的受案范围没有明确规定，结合国法秘复函〔2017〕866号复函的规定精神，被告仙居县人民政府认为案涉成交确认书不属于行政复议受案范围，不予受理原告等人提出的行政复议申请不违反法律规定。其次，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等未将是否影响相邻权作为签订成交确认书应考虑的因素。原告陈造建等22人认为案涉成交确认书影响其相邻权的理由不能成立。国有建设用地使用权出让招拍挂系法定程序，原告陈造建认为签订成交确认书的行为侵害其回购权利的理由不能成立。此外，原告台州市黄梁陈工艺有限公司认为招拍挂行为违法，侵犯其公平竞争权。行政机关的行政行为侵犯公平竞争，一般指行政行为直接剥夺或者限制某个经营者的竞争机会，消除其竞争能力，或者不正当地帮助其竞争对手。而原告台州市黄梁陈工艺有限公司提出行政复议的主要理由是现状土地条件交付、出让文件未限定参加竞买人的资格条件等违法，其主张的内容不属于公平竞争权范畴。因此，原告台州市黄梁陈工艺有限公司认为招拍挂行为侵犯其公平竞争权的理由也不能成立。再次，签订成交确认书后，出让人仙居县自然资源和规划局与竞得人仙居县锦德祥工艺品厂签订了国有建设用地使用权出让合同。案涉成交确认书已被后续国有建设用地使用权出让合同所吸收，不对原告等人的权利义务产生实际影响。 综上，被告作出台仙政复〔2020〕17号行政复议告知，不予受理原告等人提出的行政复议申请并无不当，原告的起诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈造建等22人以及台州市黄梁陈工艺有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告陈造建等22人以及台州市黄梁陈工艺有限公司共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长 陈公辉 审 判 员 吴鸿滨 审 判 员 徐后利 二〇二〇年七月二十八日 代书记员 朱佩珍 ? 附：原告陈造建等22人名单及身份情况 原告陈造建，男，1969年4月24日出生，汉族，住仙居县。 原告陈横燕，男，1966年7月29日出生，汉族，住仙居县。 原告陈爱凤，女，1964年6月14日出生，汉族，住仙居县下各镇黄梁陈村街北14号。 原告陈月华，男，1965年2月12日出生，汉族，住仙居县下各镇黄梁陈村街北14号。 原告陈平华，男，1967年7月14日出生，汉族，住仙居县下各镇黄梁陈村村东38号。 原告陈月平，男，1968年5月21日出生，汉族，住仙居县下各镇黄梁陈村村东50号。 原告陈荷菊，女，1967年4月28日出生，汉族，住仙居县下各镇黄梁陈村村东38号。 原告石仙华，女，1969年4月14日出生，汉族，住仙居县下各镇黄梁陈村村东50号。 原告陈道青，男，1963年12月27日出生，汉族，住仙居县下各镇黄梁陈村村东60号。 原告罗兰珍，女，1964年8月14日出生，汉族，住仙居县下各镇黄梁陈村村东60号。 原告周爱琴，女，1966年3月19日出生，汉族，住仙居县下各镇黄梁陈村街北360号。 原告陈爱娟，女，1950年8月15日出生，汉族，住仙居县下各镇黄梁陈村村东148号。 原告陈尚伟，男，1971年8月6日出生，汉族，住仙居县下各镇黄梁陈村村东42号。 原告陈由好，男，1973年9月23日出生，汉族，住仙居县下各镇黄梁陈村街北283号。 原告杨秀琴，女，1970年2月2日出生，汉族，住仙居县下各镇黄梁陈村村东100号。 原告陈文献，男，1970年6月20日出生，汉族，住仙居县下各镇黄梁陈村村东100号。 原告陈益，男，1989年12月2日出生，汉族，住仙居县下各镇黄梁陈村街北360号。 原告张美娟，女，1952年5月11日出生，汉族，住仙居县下各镇黄梁陈村街北77号。 原告陈建阳，男，1971年10月20日出生，汉族，住仙居县下各镇黄梁陈村街北360号。 原告冯秀芬，女，1970年5月25日出生，汉族，住仙居县下各镇黄梁陈村街北360号。 原告陈保建，男，1974年4月16日出生，汉族，住仙居县下各镇黄梁陈村村东148号。 原告陈再其，男，1968年7月5日出生，汉族，住仙居县下各镇黄梁陈村街南西片625号。 ?*ArabicDash?-14-? ?*ArabicDash?-13-?