浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终312号 上诉人（原审原告）张国华，男，1966年12月26日出生，汉族，住杭州市西湖区。 被上诉人（原审被告）杭州市萧山区人力资源和社会保障局，住所地杭州市萧山区金城路1558号。 法定代表人华保华，局长。 委托代理人楼钰、王炬峰，该局工作人员。 上诉人张国华因政府信息公开一案，不服杭州市萧山区人民法院（2019）浙0109行初221号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月21日受理后，依法组成合议庭审理本案。 2019年9月9日，杭州市萧山区人力资源和社会保障局（以下简称萧山区人社局）对张国华作出《关于张国华同志申请政府信息公开的答复》，内容如下：一、你要求公开的“对于开始享受城乡居民养老保险待遇后又在萧山区的业务地点为用人单位工作的人员，为其办理工伤保险的政策依据”。当前，我局办理工伤保险根据《社会保险法》《浙江省工伤保险条例》及《浙江省人力资源和社会保障厅等3部门关于试行职业技工等学校学生在实习期间和已超过法定退休年龄人员在继续就业期间参加工伤保险工作的指导意见》（浙人社发〔2018〕85号）、《关于贯彻实施＜浙江省工伤保险条例＞有关问题的通知》（杭人社发〔2018〕187号）文件。上述文件属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）规定的主动公开的政府信息。可以通过浙江省人力资源和社会保障厅、杭州市人力资源和社会保障局网站获取。二、你要求公开的“受理部门和办理时间、地点”。该业务由我区社保中心及下属办事处受理，具体的办理地点、办公时间如下：1.杭州市萧山区社会保障管理中心。地址：杭州市萧山区，办公时间：法定工作日，冬令时8：30-11：45，13：30-17：15，夏令时8：30-11：45，14：00-17：45。2.杭州市萧山区行政服务中心。地址：杭州市萧山区（科技创新中心B楼）。办公时间：法定工作日，冬令时8：30-11：45，13：00-16：45，夏令时8：30-11：45，13：30-17：15。3.萧山区办事服务中心浦阳江（临浦）分中心。地址：杭州市萧山区。办公时间：法定工作日，冬令时8：30-11：30，13：00-16：30，夏令时8：30-11：30，13：30-17：00。4.萧山区办事服务中心瓜沥分中心。地址：杭州市萧山区。办公时间：法定工作日，冬令时8：30-11：45，13：00-16：15，夏令时8：30-11：45，13：30-16：45。5.萧山区南阳街道办事服务中心。地址：萧山区。办公时间：法定工作日，冬令时8：15-11：15，13：00-16：15，夏令时8：15-11：15，13：30-16：30。 2019年9月25日，张国华提起诉讼，请求：1.撤销萧山区人社局于2019年9月9日作出的“关于张国华同志申请政府信息公开答复”；2.判决萧山区人社局对张国华于2019年9月1日提出的政府信息公开申请重新作出答复。 原审法院经审理查明，2019年9月1日，张国华向萧山区人社局提交政府信息公开申请，要求公开：对于开始享受城乡居民养老保险待遇后又在萧山区的业务地点为用人单位工作的人员，为其办理工伤保险的政策依据、受理部门和办理的时间、地点。萧山区人社局收到上述申请后，于同年9月9日作出《关于张国华同志申请政府信息公开的答复》，对张国华的信息公开申请作出答复，并予以送达。张国华不服上述答复，遂提起诉讼。 原审法院认为，《政府信息公开条例》第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。张国华向萧山区人社局申请公开“对于开始享受城乡居民养老保险待遇后又在萧山区的业务地点为用人单位工作的人员，为其办理工伤保险的政策依据、受理部门和办理的时间、地点”。该申请的实质内容是政策咨询，而咨询行为不是政府信息公开申请行为。行政机关以政府信息公开答复书的形式进行答复，既未侵犯申请人人身权、财产权，也未侵犯其知情权，对其权益明显不产生实际影响，不论申请人是否满意，均不属于可诉的行政行为，故张国华提起本案诉讼不属于行政诉讼受案范围。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回张国华的起诉。 张国华不服原审裁定，向本院上诉称：上诉人认为，该裁定存在隐瞒庭审内容、歪曲法律规定的严重错误。一、原裁定剥夺上诉人的辩论权。《中华人民共和国行政诉讼法》第十条规定：“当事人在行政诉讼中有权进行辩论。”《最高人民法院关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》第六条规定，“六、裁判文书应当结合庭审举证、质证、法庭辩论以及法庭调查核实证据等情况，重点针对裁判认定的事实或者事实争点进行释法说理。”原裁定只记载了起诉状和答辩状的内容，而未记载庭审的内容。本案一审庭审中，针对萧山区人社局的答辩意见，上诉人就案涉政府信息公开申请的性质是否属于咨询的问题发表了详细的辩论意见，而一审法院裁定理由的重点正是“该申请的实质内容是政策咨询，而咨询行为不是政府信息公开申请行为”。对于当事人当庭发表的辩论意见，采纳或不采纳的结论及理由依法必须公开。但是，原裁定不但没有给出任何理由，而且对于相关的辩论内容不作任何记载，使得上诉人的庭审发言包括辩论意见完全归零，从而剥夺了上诉人的辩论权。二、本案完全符合法定起诉条件。1.上诉人的申请并非咨询。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条第（十一）项规定，行政机关应当主动公开“扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况”。最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。”在《最高人民法院公布全国法院政府信息公开十大案例》案例10“如果爱婚姻服务有限公司诉中华人民共和国民政部案”中，最高人民法院认为行政机关答复中遗漏所申请的未主动公开的相关信息，即构成未完全尽到公开义务。据上，社会保障政策属于行政机关应当依法公开的政府信息，而上诉人申请行政机关提供其未主动公开的政府信息并非咨询行为。根据现代汉语词典，“咨询”的含义是征求意见。上诉人申请区人社局提供的，是该局在他案答辩状中提到但从未公开具体内容的政策依据；根据依法行政原则，这些政策依据如果确实存在，则对区人社局而言是客观存在的现有信息，上诉人既未要求其对现有信息进行加工、分析的，也未要求其针对相关事项提出意见。2.答复影响上诉人合法权益。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十七条规定：“申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。”退一步来讲，假设上诉人所申请的内容中有一部分不属于政府信息，那么区人社局就应当在答复中说明理由，而上诉人对该理由享有知情权，而答复中无此内容则直接损害了上诉人相应的知情权。值得指出的是，人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查但不具有代为行政行为的职权，依法应当由行政机关说明理由的事项，必须判令其重新答复。此外，《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十条规定：“政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。”社会保障政策依法属于政府信息公开范围，即使上诉人在申请书中对政府信息的描述不够准确，也还享有接受行政机关指导和释明的权利以及加以补正的机会。但是，萧山区人社局的答复使上诉人相应的权利和机会受到剥夺。三、本案的具体情况。在杭州旅游职业学校诉杭州市萧山区人民政府及杭州市萧山区人力资源和社会保障局工伤行政确认一案中，萧山区人社局所作的杭萧人社工伤认定〔2017〕B0337号《杭州市萧山区工伤认定决定书》及其向受诉法院提交的一份由淳安县社会保险服务中心养老结算科于2018年12月7日出具的《证明》载明，商国光因病在工作时间死亡，当时已经超出65周岁，且此前已经享受城乡居民养老保险待遇。按照被告所执行的政策，在商国光去世前并不存在由原告为其办理工伤保险的法定途径。然而，萧山区人社局在《行政诉讼答辩状》中声称原告没有依法为商国光办理工伤保险因而有违社会保险法的立法宗旨。上诉人作为上述案件中原告的诉讼代理人，在检索了相关法律、法规和政策后发现：根据法律法规和省、市具体政策的一般规定，工伤保险必须与职工基本养老保险等险种一并登记、核定，不能单独办理；而杭州市又明确规定,已经参加城乡居民养老保险或享受相应待遇的人不能参加城镇职工基本养老保险。根据以上规定，原告并无为商国光办理工伤保险的法律政策依据。如果萧山区人社局关于杭州旅游职业学校没有为已经享受城乡居民养老保险的商国光办理工伤保险构成违法一说成立，那么其政策依据必然是不同于以上一般规定的特别规定。经检索，上诉人在各级政府包括萧山区人社局主动公开的法规政策信息中未能找到用人单位应当依法为其招用的已经享受城乡居民养老保险待遇的人员单独办理工伤保险的特别规定，遂于2019年9月1日向区人社局申请公开以下信息：“对于开始享受城乡居民养老保险待遇后又在萧山区的业务地点为用人单位工作的人员，为其办理工伤保险的政策依据、受理部门和办理的时间、地点。”2019年9月9日，萧山区人社局作出“关于张国华同志申请政府信息公开答复”。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第一项的规定，所申请公开信息已经主动公开的，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式、途径。然而，上诉人根据萧山区人社局告知的法律、法规和政策文件名称及获取途径进行检索后，发现并不存在所申请公开的信息内容。首先，萧山区人社局提供的《中华人民共和国社会保险法》中并无任何关于已经享受城乡居民养老保险的人员可以单独办理工伤保险的规定。第二，《浙江省工伤保险条例》第三十九条规定：“经省社会保险行政部门批准，市、县可以试行职业技工等学校的学生在实习期间和已超过法定退休年龄人员在继续就业期间参加工伤保险。省社会保险行政部门应当加强指导。”据此，超过退休年龄的人员参加工伤保险只能在省厅批准的试点地区和规定的试点范围内办理，并未规定已经享受城乡居民养老保险待遇的人员可以单独办理工伤保险。第三，区人社局提供的《浙江省人力资源和社会保障厅等三部门关于试行职业技工等学校学生在实习期间和已超过法定退休年龄人员在继续就业期间参加工伤保险工作的指导意见》（浙人社发〔2018〕85号）也未规定已经享受城乡居民养老保险待遇的人员可以单独办理工伤保险。相反，该文件明确排除了已经享受职工基本养老保险的人员；而根据《中华人民共和国社会保险法》第十六条的规定，城乡居民社会养老保险具有替代职工社会养老保险的法律功能。而且，该文件也并未直接规定超过法定退休年龄人员参加工伤保险的途径，而是授权各市、县根据适当从紧的原则和当地实际情况开辟工伤保险单险种参保途径。第四，杭州市人力资源和社会保障局于2018年8月28日下发的《关于实施〈浙江省工伤保险条例〉有关问题的通知》（杭人社发〔2018〕187号）第四条第1项规定，杭州市试行已超过法定退休年龄人员参加工伤保险，参保范围、对象为：“已参加杭州市基本养老、医疗等社会保险的用人单位，职工在该单位就业期间达到法定退休年龄，基本养老保险待遇领取地确定为本统筹地但基本养老保险缴费未达到按月领取基本养老金规定年限，用人单位继续聘用的，可单独参加工伤保险。”显然，该文件所规定的单独参加工伤保险的人员必须是继续缴纳基本养老保险费的人员，而已经享受城乡居民养老保险待遇的人员并未从中得到单独参加工伤保险的法定途径。最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第二款现定：“被告提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，人民法院应当判决被告按照申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供。”本案中，萧山区人社局所提供的法律、法规和政策文件所涉及的参保范围、对象与上诉人的申请内容无关，人民法院应当判令其依法重新答复。综上，请求：1.撤销杭州市萧山区人民法院（2019）浙0109行初221号行政裁定；2.指令杭州市萧山区人民法院继续审理本案或者指定本辖区其他基层人民法院管辖。 被上诉人萧山区人社局二审答辩意见与一审答辩意见基本一致。 经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中，上诉人张国华要求被上诉人萧山区人社局公开“对于开始享受城乡居民养老保险待遇后又在萧山区的业务地点为用人单位工作的人员，为其办理工伤保险的政策依据、受理部门和办理的时间、地点”。该申请内容实质上属于咨询性事项，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整的范围。被上诉人针对咨询申请作出答复，不会对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回起诉，符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 吴宇龙 审 判 员 廖珍珠 审 判 员 刘 斌 二〇二〇年七月十六日 法官助理 莫雪飞 书 记 员 汪金枝 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。