云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云26行终57号上诉人（一审原告）北京生元壮医医学研究院（以下简称上诉人）。统一社会信用代码：91110106357944899P。住所地：北京市丰台区南三环西路91号院1号楼。法定代表人迟丽梅，院长。委托代理人肖炜捷、赵明亮，云南杨柏王律师事务所律师。代理权限：特别授权。被上诉人（一审被告）富宁县民政局。组织机构代码：11532628015216736T。住所地：富宁县新华镇长团结路。法定代表人张斌，局长。上诉人北京生元壮医医学研究院与被上诉人富宁县民政局民政行政管理行政注销登记一案，不服云南省富宁县人民法院（2020）云2628行初1号行政裁定书，向本院提起上诉。本院于2020年5月27日受理后，依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。一审原告向一审法院起诉称：2016年4月初，北京生元壮医医学研究院委托富宁县民族民间医药学会组织对其培训的学员进行“壮医确有专长”资格考核考试，并向富宁县民族民间医药学会支付了学员报名费（人均7500元），共有112名学员报名考试。2019年6月25日，双方发生委托合同纠纷，北京生元壮医医学研究院向富宁县人民法院提起民事诉讼，请求凌育善（原富宁县民族民间医药学会法定代表人）、曾照远退还“壮医确有专长”考核考试的报名费及造成的经济损失共计95.45万元。该案在2019年7月10日开庭审理时，凌育善当庭出示了富宁县民族民间医药学会于2019年7月2日被富宁县民政局注销的批复，提出其不具备被告诉讼主体资格。北京生元壮医医学研究院认为富宁县民政局的注销行为违法，影响其与富宁县民族民间医药学会之的民事诉讼，侵犯其合法权益，遂向一审法院提起行政诉讼，请求确认富宁县民政局的注销行为违法。一审法院认定，富宁县民族民间医药学会于2011年12月成立，属非营利性社团法人，法定代表人为凌育善，任会长职务。住所地是富宁县。该学会业务主管单位是富宁县科学技术协会。2019年6月，富宁县科学技术协会收到富宁县民族民间医药学会报来申请注销登记该学会的材料，即《关于富宁县民族民间医药学会注销登记的申请》和《会议纪要》，经审查，富宁县科学技术协会于2019年7月2日作出富科协复［2019］6号文件，即《富宁县科学技术协会关于同意富宁县民族民间医药学会申请注销登记的批复》，同意该学会注销登记的申请，并告知持该批复到富宁县民政局办理有关注销登记手续。同日，富宁县民族民间医药学会持相关申请材料到富宁县民政局办理注销登记。当天，富宁县民政局受理了该学会的申请，经审核，富宁县民政局同日作出富民政复［2019］11号文件，即《关于准予富宁县民族民间医药学会社会团体申请注销登记的批复》，决定准予富宁县民族民间医药学会注销登记，并告知接到文件后不得以该学会的名义开展社会团体活动。2019年6月25日，上诉人北京生元壮医医学研究院向一审法院起诉富宁县民族民间医药学会、凌育善、曾照远委托合同纠纷一案，请求法院判决富宁县民族民间医药学会、凌育善、曾照远返还上诉人“壮医确有专长”考核考试的报名费及造成的经济损失共计95.45万元。该案于2019年7月10日上午开庭，在庭审时凌育善代理人出示了富宁县民族民间医药学会申请注销该学会的申请、富宁县科学技术协会的批复、富宁县民政局的批复等材料，用以证明富宁县民族民间医药学会于2019年7月2日已被富宁县民政局注销登记，该学会不具有诉讼主体资格。经审理，一审法院于2019年7月13日作出(2019)云2628民初1134号《民事裁定书》，以本案不属于人民法院民事诉讼受案范围为由，裁定驳回北京生元壮医医学研究院的起诉。宣判后，北京生元壮医医学研究院不服向文山州中级人民法院提起上诉，经审理，文山州中级人民法院于2019年9月19日作出(2019)云26民终1128号《民事裁定书》，裁定撤销云南省富宁县人民法院(2019)云2628民初1134号民事裁定；指令富宁县人民法院审理该案。该案收案后，富宁县人民法院于2019年11月11日立案，诉讼过程中，北京生元壮医医学研究院于2019年12月9日以富宁县民族民间医药学会被富宁县民政局违法注销，导致没有诉讼主体，须提起行政诉讼为由向法院申请中止本案审理，富宁县人民法院于2019年12月21日作出(2019)云2628民初1937号《民事裁定书》，裁定本案中止诉讼。北京生元壮医医学研究院认为凌育善、曾照远在知道北京生元壮医医学研究院起诉其后，为了逃避债务，伪造注销资料，于2019年7月2日向富宁县民政局申请注销该学会不合法，且富宁县民政局对富宁县民族民间医药学会注销时，没有对注销行为进行实质审查和程序审查，注销行为违法，侵害北京生元壮医医学研究院及其他人的合法权益，故于2020年1月2日向一审法院提起行政诉讼。一审法院另查明，2019年12月10日，北京生元壮医医学研究院向一审法院申请对凌育善进行财产保全，一审法院于同日受理并作出（2019）云2628民初1937号《民事裁定书》，裁定对被申请人凌育善位于文山市的房产予以查封、冻结，保全金额为95.45万元。一审法院认为，行政诉讼中的原告资格是指在行政诉讼中，公民、法人或者其他组织必须具备一些条件才可以以自己的名义提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”我国现行行政诉讼制度中，具备原告主体资格的可分为两类：一类是行政行为的相对人；另一类是与行政行为有利害关系的人。本案中，北京生元壮医医学研究院不是被诉行政行为直接指向的对象，显然不是行政行为的相对人。因此，其只能归属于与行政行为有利害关系的人。而利害关系有直接和间接之分，行政诉讼中的利害关系是直接的利害关系，不包括间接的利害关系，间接的利害关系可以通过其他途径来救济。本案北京生元壮医医学研究院与富宁县民族民间医药学会、凌育善、曾照远因委托合同关系而存在债权债务关系。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”的规定，对于债权人是否具有原告主体资格，一方面是受被诉行政行为所影响的债权自身属性；另一方面是债权人的债权损害与被诉行政行为之间有利害关系。本案北京生元壮医医学研究院以普通债权人的身份通过追究被告注销行政许可的行为达到向富宁县民族民间医药学会实现债权的目的不符合法律规定，而且北京生元壮医医学研究院还可以通过民事诉讼途径实现其债权，故富宁县民政局的行政行为与北京生元壮医医学研究院的债权实现不存在法律上的直接利害关系，因此，北京生元壮医医学研究院不具有本案原告主体资格。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回一审原告北京生元壮医医学研究院的起诉。案件受理费50元，退还一审原告北京生元壮医医学研究院。上诉人北京生元壮医医学研究院上诉称：第一，一审法院错误的理解《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第十三条的规定，一审裁定错误。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”上诉人属于该条的第四项和第六项的范畴，故上诉人具有本案的原告主体资格，不属于《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定的情形。该条规定“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”该条规定的内容是指债务人主体存在的前提下，债权人起诉行政机关，适用该规定。而本案是债务人不存在，已经被非法注销，即被上诉人富宁县民政局非法把债务人主体注销，影响债权人的利益，没有主体，找不到追索的对象，也没有其他主体继续承担债权债务。富宁县民族民间医药学会是非营利性的社会团体法人，主体被注销后，债权人很难实现诉讼追偿债权，不像公司法人那样可以追究股东的民事赔偿责任。因此，不能适用《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定。一审法院在裁定书中表述的“利害关系有直接和间接之分，行政诉讼中的利害关系是直接的利害关系，不包括间接的利害关系，间接的利害关系可以通过其他途径来救济。”这一理解是错误的。是一审法院错误理解《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款条文本意，曲解立法目的，故意设置法律障碍，使上诉人的债权不能实现，从而让债务人逃避责任。一审法院关于“上诉人以普通债权人的身份通过追究被上诉人的注销行为达到向富宁县民族民间医药学会实现债权的目的不符合法律规定”的认定是错误的，本案就是因为被上诉人富宁县民政局违法注销富宁县民族民间医药学会，损害上诉人的债权，才提起行政诉讼的，没有富宁县民族民间医药学会作为民事诉讼主体，上诉人起诉的民事案件就查不清楚，债权就无法实现，因此，被上诉人违法注销的行为直接影响上诉人的债权实现，上诉人与被上诉人的行政行为之间是有利害关系的。第二，富宁县民族民间医药学会申请注销是在上诉人起诉之后，属于恶意行为，目的是逃避债务。被上诉人在注销时，没有认真履行职责，没有进行实质审查和程序审查，侵害上诉人的权利。上诉人是2019年6月25日向富宁县人民法院起诉的，富宁县民族民间医药学会是在上诉人起诉后于2019年7月2日申请注销，被上诉人在同一天下发注销文件。依据国务院《社会团体登记管理条例》第二十条规定：“社会团体在办理注销登记前，应当在业务主管单位及其他有关机关的指导下，成立清算组织，完成清算工作。清算期间，社会团体不得开展清算以外的活动。”第二十一条第一款规定：“社会团体应当自清算结束之日起15日内向登记管理机关办理注销登记。办理注销登记，应当提交法定代表人签署的注销登记申请书、业务主管单位的审查文件和清算报告书。”第二十四条规定：“登记管理机关履行下列监督管理职责：（一）负责社会团体的成立、变更、注销的登记；（二）对社会团体实施年度检查；（三）对社会团体违反本条例的问题进行监督检查，对社会团体违反本条例的行为给予行政处罚。”第二十五条第一款规定：“业务主管单位履行下列监督管理职责：（一）负责社会团体成立登记、变更登记、注销登记前的审查；（二）监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；（三）负责社会团体年度检查的初审；（四）协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；（五）会同有关机关指导社会团体的清算事宜。”具体到本案中，富宁县民族民间医药学会在注销前没有召开理事会，没有成立清算组进行清算，因没有出席理事会人员及清算组成员的手写体签名的相关材料证实。也没有向社会报刊上刊登清算公告，通知相关债权人。作为富宁县科学技术协会的业务主管部门也没有派员指导清算活动，作为被上诉人也没有履行好监督管理职责。富宁县民族民间医药学会在注销申请时也没提供清算报告书，更没有在社团公章栏处加盖公章，在公章遗失的情况下，没有按《社会团体印章管理规定》声明作废后，申请重新刻制。在富宁县民族民间医药学会严重违法的情况下，上诉人不但没有履行监督管理的职责，行使法律赋予的权利，反而违反法律的规定对富宁县民族民间医药学会予以违法注销，被上诉人对其注销是严重的行政违法行为。第三，上诉人具有原告主体资格。被上诉人注销富宁县民族民间医药学会，因没有刊登清算公告，致使上诉人起诉富宁县民族民间医药学会委托合同纠纷一案，上诉人的权利受损，债权无法实现，被上诉人的注销行为严重侵害了上诉人的合法权利，因此，上诉人按法律规定具有原告主体资格。综上所述，一审法院理解法律错误，曲解立法目的，故意设置法律障碍，驳回上诉人的起诉，使上诉人的债权不能实现，这份行政裁定是错误的裁定。富宁县民族民间医药学会申请注销是在上诉人起诉之后，属于恶意行为，目的是逃避债务。被上诉人在注销时，没有认真履行职责，没有进行实质审查和程序审查，侵害上诉人的权利。因此，上诉人按法律规定具有原告主体资格。请求二审人民法院查明本案事实，做出公正判决。被上诉人富宁县民政局提出答辩：一、一审裁定认定被答辩人不具备提起本案诉讼主体资格的事实清楚，适用法律正确。1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，被答辩人不属于行政行为的相对人或其他与行政行为有利害关系法人，不具备提起行政诉讼的资格。2.根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条的规定，债权人与债务人之间属民事主体之间的民事纠纷，与行政注销行为没有直接、必然的联系，行政机关对债务人实施的行政行为，并不必然损害债权人债权，故债权人不具有行政诉讼原告主体资格。且答辩人已经通过民事诉讼程序主张其债权，并对债务人财产进行保全，其实现债权不因行政注销而必然遭受损害。二、答辩人行政注销行为合法。答辩人依据《社会团体登记条例》第19条之规定，对富宁县民族民间医药学会注销登记申请进行审查，并注销其登记，程序合法。且该注销行政行为与被答辩人无任何关联性。综上理由，被答辩人不具备提起本案行政诉讼主体资格，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，北京生元壮医医学研究院显然不是被上诉人富宁县民政局作出注销富宁县民族民间医药学会这一社会团体的行政行为的相对人。因此，本案的关键是如何理解上述法律规定的“利害关系”暨如何认定上诉人北京生元壮医医学研究院原告主体资格的问题。关于上述法律规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不应扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，所谓“利害关系”仍应限于法律上的直接利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼属于公法上的诉讼，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或者法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。关于《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（四）项“撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；”规定，仅指行政机关执行公法直接影响到当事人的合法权益，而不是影响间接上的合法权益，因此，上诉人北京生元壮医医学研究院请求撤销被上诉人富宁县民政局的注销行政行为，从而达到维护其私法上产生的债权的目的不符合法律规定。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”被上诉人富宁县民政局依法注销富宁县民族民间医药学会的行政行为并不必然损害上诉人针对富宁县民族民间医药学会的债权，同时，上诉人北京生元壮医医学研究院的债权也并非被上诉人富宁县民政局在作出注销行政行为时必须应当予以保护或者考虑的范畴。要保障上诉人北京生元壮医医学研究院与富宁县民族民间医药学会之间的普通债权这一民事权益得到实现，首先应当选择民事诉讼途径解决。因此，上诉人北京生元壮医医学研究院针对被上诉人富宁县民政局注销富宁县民族民间医药学会的行政行为直接提起行政诉讼的主体不适格，上诉人北京生元壮医医学研究院认为其具有提起行政诉讼原告主体资格的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，上诉人北京生元壮医医学研究院不是被上诉人富宁县民政局作出注销富宁县民族民间医学会行政行为的行政相对人，其与该注销行政行为不具有法律上的直接利害关系，不具备对注销富宁县民族民间医学会行政行为提起行政诉讼的原告主体资格。一审法院作出的（2020）云2628行初1号《行政裁定书》认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，裁定结果并无不当，应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费人民币50元，退还上诉人北京生元壮医医学研究院。本裁定为终审裁定。审判长  陈古洪审判员  何建兵审判员  王要师二〇二〇年七月二十四日书记员  沈永莎