浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终426号 上诉人（原审原告）冯健，女，1975年9月24日出生，汉族，住浙江省杭州市西湖区 委托代理人李阳，浙江金道律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）上海铁路公安局杭州公安处，住所地浙江省杭州市上城区清江路60号。 法定代表人夏永平，处长。 委托代理人杨小芾、叶鸣，该处民警。 被上诉人（原审被告）上海铁路公安局，住所地上海市静安区天目东路80号。 法定代表人董维明，局长。 委托代理人江文，该局民警。 上诉人冯健因治安行政处罚及行政赔偿、行政复议一案，不服浙江省杭州市上城区人民法院（2020）浙0102行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月26日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 2019年10月7日，上海铁路公安局杭州公安处（以下简称“杭州铁路公安处”）作出杭铁公（治）行罚决字[2019]5024号《行政处罚决定书》，查明：2019年10月6日15时40分，被处罚人冯健在21号人脸自助检票口无票尾随旅客进站造成现场秩序混乱，被工作人员发现将其制止，15时50分许，不听工作人员劝阻无票强闯西15人工验证通道，造成现场秩序混乱，迫使验证口关闭，导致大量旅客滞留在验证口外，后被民警现场查获，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安处罚法》）第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对冯健处以行政拘留五日的处罚，同时告知提起行政复议或者行政诉讼的权利。冯健不服，向上海铁路公安局申请行政复议。2020年1月2日，上海铁路公安局作出上铁公复决字[2019]8号《行政复议决定书》，决定予以维持。冯健不服，向原审法院提起诉讼，请求：1、撤销杭州铁路公安处杭铁公（治）行罚决字[2019]5024号《行政处罚决定书》；2、依法赔偿冯健人身自由权损失1579.7元（每日按315.94元计算）、医疗费2000元、精神损失费5000元；3、责令杭州铁路公安处书面道歉、恢复名誉、消除影响；4、撤销上海铁路公安局上铁公复决字[2019]8号《行政复议决定书》。 原审法院经审理查明：2019年10月6日，冯健送其姐姐冯卫到杭州东站乘坐K123次从杭州东开往襄阳的火车。当日15时40分左右，冯健在西21号自动检票口无票尾随刷票进站的冯卫通过闸机进入车站，被工作人员发现劝出检票口。15时45分左右，冯健与其姐姐冯卫在西15号人工验证口被工作人员阻拦并被告知办理送人凭证，二人插队进入验证口，推攘劝阻的工作人员至安检口，不经人工安检闯入候车厅；安检员因处置上述非正常情况影响工作，导致部分旅客及行李未经查验进入候车厅，西15号人工验证口临时关闭。民警接报警后现场处警，对冯卫放行乘车，对冯健予以阻拦，以涉嫌扰乱公共场所秩序多次警告其离开现场，冯健与民警争执，在旅客通道滞留。民警经口头传唤无果，强制传唤冯健至车站派出所进行调查询问，同时对车站工作人员许瑞标、唐文娜、周玉颖制作询问笔录，对冯健制作现场笔录。同年10月7日，杭州铁路公安处以冯健强闯实名验证口，拒不配合工作人员，造成现场秩序混乱，西15号验证通道被关停等为由，认定其构成扰乱公共场所秩序的行为，就拟对其作出行政处罚进行告知，经复核其陈述申辩，该处于当日对其作出杭铁公（治）行罚决字[2019]5024号《行政处罚决定书》，并于当日送达冯健。 案发当日杭州东站监控视频显示，冯健无票尾随其姐姐冯卫在西21号自动检票口通过闸机进入车站，被工作人员发现劝离；15时45分许，冯健与冯卫在西15号人工验证口被工作人员拦下多次劝阻，二人与工作人员从验证口一直推搡至人工安检口，插队进入并不经人工安检直接闯入候车厅，期间部分旅客和行李漏检，西15号人工验证口临时关闭，该验证口外旅客滞留。询问笔录显示，冯健以其姐姐冯卫身体患病、火车开车在即、要进入候车室开具接送单等为由提出辩解；实名验证员许瑞标称当日冯健尾随其姐姐通过自助闸机被拦，其引导二人至西15号人工验证通道后，二人不排队，直接从验证口闯进站、要求进站开送客单，二人被实名验证员阻拦，后与车站工作人员争执并用手推人，导致人工通道关闭，民警到场后放行冯健姐姐赶车，现场多次警告冯健离开、冯健拒不配合；实名验证员唐文娜称其当日在西15号人工验证台工作，有两名女性旅客插队进来，其中一名旅客无票以送人为由往里冲，其告知要去北边服务台询问办理送人凭证，对方一边推一边往里冲，没有经过手检就带着行李冲里面，导致通道拥挤、迫使关闭验证口，现场秩序混乱，其就呼叫民警过来了，民警多次警告，无票旅客（冯健）走回到实名验证口不肯离开，后被民警强制带离；手检工作人员周玉颖称当天看到人工核验台有两名女性旅客插队，当时有两三个客运工作人员阻拦，二人一路推着工作人员，后将行李放安检仪，但是花裙子女子（冯健）并未经过手检，提着塑料袋未经安检往里冲，叫都叫不住，民警过来拦住重新安检，冯健在民警劝说下到核验台，但是又与民警争执，国庆期间该旅客在安检区域大吵大闹，好多人围观，也影响了旅客正常进站，秩序比较混乱。 另查明，中国铁路上海局集团有限公司杭州站杭州东车间出具的《情况说明》载明，按照《铁路旅客运输规程》要求，车站规定对于特殊旅客需要陪护送站的，陪护送站的无票人员应前往指定的服务台申请送客单作为凭证进出候车室。申请送客单需提供以下材料：特殊旅客的车票、居民身份证以及能够证明其属于特殊旅客的证明材料和陪护送客人员的居民身份证。杭州火车东站共有三个服务台，位于候车大厅外的北服务台承担开具特殊旅客送客单的服务，北服务台正常工作期间，东、西服务台不接收陪护送客申请。 冯健对该行政处罚决定不服，于2019年11月1日邮寄行政复议申请材料，同时提交相关证据。上海铁路公安局于同年11月4日受理复议申请，于同年11月11日通知原行为机关杭州铁路公安处提交行政复议答复。经审查，上海铁路公安局于2020年1月2日作出上铁公复决字[2019]8号维持原行政处罚决定的行政复议决定，并于次日将文书邮寄送达冯健。 原审法院认为：根据《治安处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；……”。《公安机关办理行政案件程序规定》第十二条第一款规定：“铁路公安机关管辖列车上，火车站工作区域内，铁路系统的机关、厂、段、所、队等单位内发生的行政案件，以及在铁路线上放置障碍物或者损毁、移动铁路设施等可能影响铁路运输安全、盗窃铁路设施的行政案件。”据此，杭州铁路公安处对火车站工作区域内发生的治安管理处罚案件具有管辖权。上海铁路公安局作为上一级行政主管部门，对冯健的复议申请负有行政复议审查职责。 关于行政处罚决定的合法性。《治安处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的”。《浙江省公安机关行政处罚裁量基准》规定扰乱公共场所秩序有下列情形的，属于“情节较重”，“扰乱公共场所秩序造成道路交通、公共场所的主要出入通道堵塞、人员受伤、财物受损、秩序混乱等后果的”。本案中，经查明冯健以其姐姐冯卫身体患病、要陪护进站为由，先无票尾随冯卫在西21号自动检票口通过闸机进入车站，后不听车站工作人员应在候车厅外北服务台办理送客手续的劝导、一路推搡插队、不经安检闯入西15号人工验证通道，导致现场部分旅客和行李漏检，车站秩序混乱，验证口临时关闭等，杭州铁路公安处以扰乱公共场所秩序、构成情节较重为由，对冯健作出行政拘留五日的处罚决定，并未违反法律规定。公民有陪护特殊旅客进站的权利，但应遵守公共场所管理秩序；冯健以火车开车在即、执意进入候车厅开具接送单为由，不经安检闯入候车厅，引起车站秩序混乱，应承担相应的法律责任。故对冯健上述意见，不予支持。 关于杭州铁路公安处作出被诉行政处罚决定的程序合法性。《治安处罚法》第七十八条规定：“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查……”。第八十二条规定公安机关可以传唤违反治安管理行为人接受询问查证。第九十四条规定：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。”第九十九条第一款规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。”本案中，杭州东站派出所于2019年10月6日接处警后，传唤违法嫌疑人冯健询问调查，并对现场工作人员进行调查和制作笔录，还调取查看杭州东站安检口监控视频，次日对冯健进行处罚前告知，并对其陈述申辩进行复核，杭州铁路公安处根据查明的违法事实于2019年10月7日对冯健作出被诉行政处罚决定，并当场送达文书，程序并无不当。 关于复议程序的合法性。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”。上海铁路公安局于2019年11月4日受理冯健的行政复议申请，经通知杭州铁路公安处行政复议答复，并经审查于2020年1月2日作出被诉《行政复议决定书》，并于次日邮寄送达冯健。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”。复议机关关于申请人提出的听证要求，“可以”而非“应当”举行听证，故上海铁路公安局采取书面审查方式未违反法律规定，复议程序亦无不当。 综上，冯健诉请撤销被诉行政处罚决定及行政复议决定的理由不足，其一并要求国家赔偿等亦缺乏事实和法律依据，对其诉讼请求均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回冯健的诉讼请求。案件受理费50元，由冯健负担。 上诉人冯健上诉称：一、杭州火车东站派出所在“路地警务融合”后归属于杭州市江干区公安分局管理，无权再以“杭州铁路公安处”名义作出行政处罚。一审法院以铁路公安机关原有隶属体制为依据，错误认定被上诉人具有作出行政处罚的主体资格。二、上诉人在火车东站西21号自助检票口陪同其罹患重症的姐姐一道进站，其目的是前往位于候车室内的服务台办理送客证明。其后在工作人员指引和带领下离开此通道并前往人工验证通道办理证明手续，并未“造成现场秩序混乱”。2019年10月6日，上诉人因其姐姐冯卫身患癌症，无法自己搬运行李，故上诉人陪同其姐姐进站，目的是到位于候车室内的西服务台办理送客证明（“重点旅客服务联系单”）。上诉人根据以往其曾在杭州火车城站办理送客证明的经验，与其姐姐一起从自助通道前往西服务台，此亦合乎情理。火车站工作人员许瑞标发现这一情况后，告知其需前往人工通道办理送客证明。上诉人即与其姐姐在许某的带领下前往西15人工验证通道办理送客证明手续。监控录像显示，这一过程时间极为短暂，不过是一两分钟而己。而且监控录像中也并未见到任何所谓的“现场秩序混乱”的情形。一审法院无视这一事实，即将此作为认定上诉人“扰乱公共场所秩序”的事实根据之一，既有悖于情理，亦违反法律规定。三、被上诉人拒不提供处罚决定书所记载的上诉人“迫使验证口关闭，导致大量旅客滞留在验证口外”的监控录像，明显属于故意逃避举证责任，应当承担举证不能的法律后果。对于是否存在处罚决定书中所谓的“迫使验证口关闭，导致大量旅客滞留在验证口外”这一关键事实，被上诉人拒不提供监控录像予以证明。根据民警施雨宸的“工作情况说明”，实名制通道的关闭时间是从2019年10月6日从“15时45分45秒开始，15时46分36秒恢复”，“实际关闭西15人工实名制通道共计50秒。”而被上诉人己向法庭提交的监控录像的拍摄时间段是从2019年10月6日15时44分26秒开始到15时45分42秒结束的现场情况。在该录像结束时，上诉人己经位于候车室内安检口附近。根据被上诉人所述，该监控录像系其民警以手机转录拍摄火车站监控录像。既然被上诉人认为上诉人从“15时45分45秒”至“15时46分36秒”导致了“迫使验证口关闭，导致大量旅客滞留在验证口外”的违法事实，被上诉人为何却又在15时45分42秒时终止了监控录像的拍摄呢？而这两者之间仅差3秒钟！我们有理由相信，被上诉人系故意不提供这段关键录像，试图隐瞒对本案事实有至关重要影响的证据。根据我国《行政诉讼法》的规定，被上诉人应当承当对这一关键性事实举证不能的法律后果。一审法院错误采信证据，认定本案关键事实。四、一审法院在开庭时当庭接受被上诉人新提交的监控录像（对被上诉人原来已提交的一段监控录像放大了图像并延长了拍摄时间）,且因电脑故障未完整播放新提交的录像,致使上诉人无法就新增加的录像内容进行质证，系违反法定程序的行为。被上诉人向法庭当庭提交监控录像，违反我国《行政诉讼法》第六十七条关于“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定。该录像因电脑故障仅播放了几秒钟即终止，导致上诉人无法对被上诉人新提交的证据进行质证。五、一审判决对复议机关超过法定期限且违反法定程序作出复议决定的事实视而不见，是违反法律规定的。一审法院认为“上海铁路公安局于2019年11月4日受理原告的行政复议申请”。而根据上诉人向法庭提供的邮局查询记录，被上诉人上海铁路公安局于2019年11月2日即己收到复议申请，既然法律规定“行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”，那么其受理之日应为2019年11月2日，复议机关作出复议决定超越了法定期限。而且其在收到复议申请后从未与申请人联系进行调查核实，对申请人的复议申请置之不理，没有听取申请人的陈述申辩，亦有违正当程序的基本要求。综上，请求：1、撤销杭州市上城区人民法院（2020）浙0102行初10号行政判决书；2、撤销上海铁路局杭州公安处杭铁公（治）行罚决字〔2019〕5024号行政处罚决定书以及上海铁路公安局上铁公复决字〔2019〕8号行政复议决定书；3、判令上海铁路局杭州公安处依法赔偿上诉人人身自由权损失1579.7元（每日按315.94元计算）、医疗费2000元，精神损失费5000元；4、判令上海铁路局杭州公安处向上诉人本人书面道歉、恢复名誉、消除影响；5、判令两被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人杭州铁路公安处未向本院提交书面答辩意见。 被上诉人上海铁路公安局未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。 根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案中，冯健系对杭州铁路公安处于2019年10月7日对其作出的杭铁公（治）行罚决字[2019]5024号《行政处罚决定书》不服而提起的诉讼。被上诉人杭州铁路公安处依法对本市火车站工作区域内行政治安案件具有作出被诉处罚决定的职权依据,其在履行了受案、询问、调查、告知等程序后，在法定办案期限内作出案涉行政处罚决定，符合法律规定。根据本案查明的事实，冯健在杭州东站西15号人工验证口处扰乱公共场所秩序，造成部分旅客和行李漏检、西15号人工验证口临时关闭、检票口堵塞的事实有询问笔录、监控视频及视听资料、情况说明等证据为证，违法事实清楚，证据充分。上诉人冯健不听铁路工作人员劝阻，未经安检，强行闯入候车厅，扰乱了铁路检票、安检的正常工作秩序，杭州铁路公安处依照《治安管理处罚法》、《浙江省公安机关行政处罚裁量基准》的规定，对冯健作出被诉处罚决定，具有事实和法律依据，裁罚处理并无不当。上诉人所称其不具有扰乱公共秩序的主观意图亦未造成车站秩序混乱的辩解意见，与在案证据反映的事实不符，本院不予采纳。上海铁路公安局复议予以维持，亦符合法律规定。行政程序亦无不当。上诉人所提行政赔偿请求，缺乏行政行为违法的事实前提，原审不予支持正确。综上，上诉人冯健的上诉理由不能成立，其上诉请求本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人冯健负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲍常兰 审判员  李 洵 审判员  唐莹祺 二〇二〇年七月二十日 书记员  叶 嘉 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。