广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终70号上诉人（原审原告）：薛志坚，男，1981年2月16日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区，公民身份号码：************。被上诉人（原审被告）：珠海市横琴新区管理委员会规划国土局，住所地：广东省珠海市横琴新区横琴德政街41号。法定代表人：王淳，局长。委托诉讼代理人：陈碧云，该局工作人员。委托诉讼代理人：徐昌良，广东运胜律师事务所律师。原审第三人：珠海大横琴城市公共资源经营管理有限公司，住所地：广东省珠海市横琴新区环岛北路119号。法定代表人：宋澜涛,总经理。委托诉讼代理人：占亮，北京市盈科（珠海）律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈艾伶，北京市盈科（珠海）律师事务所律师。上诉人薛志坚诉被上诉人珠海市横琴新区管理委员会规划国土局（以下简称横琴规划国土局）、原审第三人珠海大横琴城市公共资源经营管理有限公司（以下简称大横琴城资公司）土地行政管理及行政赔偿一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初365号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定的事实2007年1月5日，珠海市横琴经济开发区管理委员会党政办公室与薛志坚签订《二井湾耕地种植承包合同》，薛志坚承租横琴二井湾耕地约107.75亩进行果树种植。承包期六年，自2007年5月5日起至2013年5月5日止。2012年7月30日，横琴规划国土局作出《清场公告》（珠横新规土公告〔2012〕5号），要求位于横琴二井湾周边的用地范围内的青苗及附着物的相关权益人自公告之日起五日内进行登记、确认。薛志坚的薛记果园位于上述清场范围内。2017年8月25日，横琴规划国土局作出《关于终止横琴二井湾（薛氏果园）青苗及附着物补偿程序的决定》（珠横新规土字〔2017〕133号），决定终止对薛志坚二井湾（薛氏果园）范围内相关青苗附着物的评估补偿程序，相关青苗附着物不予补偿，并要求薛志坚自决定发出之日起30日内，自行清理并离场，逾期，横琴规划国土局将依司法程序将薛志坚诉至法院，申请法院强制清场。薛志坚未在法定期限内对该决定申请行政复议或者提起行政诉讼。2017年11月16日，珠海市横琴新区管理委员会办公室作出《横琴新区管委会办公室关于进一步加强横琴新区公共弃土场运营管理的通知》（珠横新办函〔2017〕568号），通知横琴各部门和横琴公安分局，为加强横琴新区建筑余泥渣土运输消纳管理，决定划定横琴新区公共弃土场，并指定珠海大横琴投资有限公司负责运营管理。具体的运营方案由运营管理公司负责制定，并报区财政、规划国土、建设环保、综合执法、横琴公安分局（交巡警）等部门审核通过后执行。区规划国土部门负责对现有用地进行筛查，协助区建设环保局将可作为公共弃土场的区域进行评估论证和做好相应规划及完善相关用地手续。2018年9月13日的《横琴新区重大项目建设工作会议纪要》（〔2018〕186号）载明：为解决区弃土受纳问题，会议（2018年8月28日上午）决定区规划国土局在2018年9月10日前完成二井湾、石栏洲弃土场临时用地规划许可证核发工作，由大横琴城资公司（珠海大横琴投资有限公司委托）负责运营管理公共弃土场，深井湾弃土场自2018年8月29日起由大横琴城资公司全面接管并对外开放。二井湾、石栏洲弃土场务必于2018年9月15日前对外开放。2018年10月29日，横琴规划国土局与大横琴城资公司签订《临时使用土地合同》（合同编号：珠横临2018-31）。该合同第二条规定，横琴规划国土局经横琴新区管理委员会批准，根据法律授权将土地提供给大横琴城资公司临时使用。第四条规定，本合同项下临时用地分为三块，地块一坐落于西环隧道北侧、环岛西路东侧二井围水塘区域，地块二坐落于环岛西路东侧、长隆大道南侧、深井村西侧、大横琴山北侧，地块三坐落于环岛西路与环岛南路交叉西侧石栏洲区域。第五条规定，临时用地用途为横琴新区公共弃土场临时用地。第六条规定，横琴规划国土局同意在横琴新区管理委员会批复印发后10个工作日内将临时用地按现状交付大横琴城资公司。第二十六条规定，合同项下临时用地经珠海市横琴新区管理委员会批准，本合同自横琴新区管理委员会批复临时用地之日起生效。2018年11月26日，大横琴城资公司开始在弃土场填土，其中二井湾弃土场紧挨薛志坚“薛记果园”。2018年4月13日，横琴规划国土局向珠海市横琴新区人民法院提起民事诉讼，要求判令薛志坚按《二井湾耕地种植承包合同》第六条规定，立即腾退二井湾约107.75亩土地（薛记果园占用场地）。珠海市横琴新区人民法院作出（2018）粤0491民初366号民事判决，判决薛志坚于判决发生法律效力之日起三十日内腾退占用的横琴二井湾约107.75亩土地（薛记果园占用场地）交还横琴规划国土局。薛志坚不服，向珠海市中级人民法院提起上诉。2019年9月6日，珠海市中级人民法院作出（2019）粤04民终1763号民事裁定，认为《二井湾耕地种植承包合同》属行政合同性质，不属于民事案件受案范围，判决撤销珠海市横琴新区人民法院（2018）粤0491民初366号民事判决，驳回横琴规划国土局的起诉。另查明，薛志坚在一审法院于2019年10月18日制作的《询问笔录》中称，本案其诉讼请求实质为行政赔偿，要求横琴规划国土局赔偿强行填土掩埋、放水淹死薛志坚的青苗及附着物以及车辆、生产设备、家具家电等侵权行为造成的损失。薛志坚的一审诉讼请求：1.确认横琴规划国土局强行填土掩埋、放水淹死薛志坚种植的107.75亩杨桃、莲雾的清场行为违法；2.横琴规划国土局赔偿青苗附着物直接经济损失：人民币1185.50万元；3.赔偿薛志坚停产停业损失及其他财产损失（详见损失清单）、精神损失费等；4.横琴规划国土局承担本案诉讼费用。一审法院判案理由及结果没有证据证明横琴规划国土局实施了薛志坚诉请的该局填土掩埋、放水淹灌其种植的107.5亩杨桃、莲雾的清场行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。通常认为，所谓“事实根据”是指一种“原因事实”，也就是能使诉讼标的特定化或者能被识别所需的最低限度的事实。通俗地说，是指至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在。例如，如果请求撤销一个行政决定，就要附具该行政决定；如果起诉一个事实行为，则要初步证明是横琴规划国土局实施了所指控的事实行为。本案中，薛志坚诉请确认横琴规划国土局强行填土掩埋、放水淹灌其种植的107.75亩杨桃、莲雾的行为违法，理由是薛志坚承租二井湾耕地约107.75亩，与横琴规划国土局因承租土地上青苗及附着物的补偿金额产生争议，在争议未解决情况下，横琴规划国土局指令大横琴城资公司强行填土掩埋薛志坚的果树家园。然而根据薛志坚、横琴规划国土局及大横琴城资公司提供的证据，均不能证明横琴规划国土局实施了薛志坚所述的行为。相反，根据大横琴城资公司提交的横琴新区管委会办公室《关于进一步加强横琴新区公共弃土场运营管理的通知》（珠横新办函[2017]568号）和《横琴新区重大项目建设工作会议纪要》（[2018]186号）两份证据可知，大横琴城资公司系案涉公共弃土场的运营管理主体，大横琴城资公司对此亦不持异议。但上述两份证据同时可以证明大横琴城资公司在二井湾弃土场的填土行为并非横琴规划国土局委托，横琴规划国土局仅系根据上述通知和会议纪要的精神，对现有用地进行筛查，协助区建设环保局将可作为公共弃土场的区域进行评估论证和做好相应规划及办理弃土场临时用地规划许可证的发放工作。薛志坚称大横琴城资公司填土行为系受横琴规划国土局指定而为，无事实根据，不予采信。因此，薛志坚诉请确认横琴规划国土局实施填土掩埋、放水淹灌薛志坚果园的行为违法没有事实根据。关于薛志坚请求判令横琴规划国土局赔偿青苗附着物直接经济损失、停产停业损失及其他财产损失、精神损失费等问题，因没有证据证明横琴规划国土局实施了案涉清场行为，因此，薛志坚该一系列赔偿请求没有事实根据和法律依据，依法不予支持。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”。因此，薛志坚起诉的情形属于上述法律规定的应当裁定驳回起诉的情形。另，薛志坚在庭后提出追加珠海市横琴新区管理委员会为被告参加诉讼及对其损失进行司法鉴定的申请，因均无必要，均不予准许。薛志坚的起诉没有事实根据，依法应予驳回。一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回薛志坚的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回薛志坚。当事人二审诉辩主张上诉人薛志坚的上诉请求：1.依法撤销一审裁定并依法改判确认被上诉人等以填土掩埋、放水淹灌等方式致使上诉人种植的107.75亩杨桃、莲雾的行为系共同违法侵权行为；2.赔偿上诉人青苗附着物直接经济损失人民币1185.50万元；3.赔偿上诉人停产停业损失及其他财产损失、精神损失费等；4.本案上诉费用由被上诉人承担。其上诉理由为：一审法院再以上诉人未举证证明被上诉人实施了行政侵权行为为由驳回上诉人起诉，与事实严重不符。一审法院对案件证据的采信和逻辑推断有误，进而导致事实认定错误。被上诉人对公共弃土场负有论证规划、筛查选定、监督监察等职责，2018年10月29日被上诉人与原审第三人签订《临时使用合同》，可以证明是被上诉人以行政合同的方式将土地批给原审第三人去填土的委托关系。在起诉时就让上诉人完成证明强制拆除行为实施主体的举证责任强人所难，被征收人无能力自行准确识别实施强拆的行为主体。上诉人在起诉时已证明被征收物权被强制拆除，法院应当对证据材料进行综合审查、追加被告等方式，通过审理认定或推定行为实施主体，而非在未确定行为实施主体的情况下，以不具有事实根据为由迳行裁定驳回起诉。在征收过程中，仅有市县级人民政府及确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法物权的权力。行政机关否认直接实施强制拆除行为，并不能排除其应当承担的法律责任。如果原告提供的证据能够证实拆除工作由行政机关或其指派机构具体实施的情况下，应推定该行为系土地征收部门和实施部门共同实施。一审法院一味要求行政诉讼尤其是行政侵权案件的行政相对人承担对侵权事实根据的举证责任，不符合行政诉讼的公平原则，也违背基本的经验常识。上诉人果园附着物及住家被掩埋、水浸直至全部灭损是被上诉人有意利用下属国有企业倾倒弃土手段实施的共同违法侵权行为。一审法院再次不准许组织现场勘验，明显有意偏袒被上诉人。被上诉人横琴规划国土局答辩称，一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，裁定结果正确，应予维持。本案行政诉讼所诉的行政侵权行为并不存在，被上诉人未对上诉人种植的杨桃、莲雾实施填土掩埋、放水淹灌的违法侵权行为。被上诉人没有实施侵权行为，自然就不存在损害上诉人青苗及附着物的事实，不存在导致其停产停业的事实。被上诉人与原审第三人签订《临时使用土地合同》的行为是依法履行土地行政合同一方当事人的签约行为，与上诉人所称的薛氏果园果树损害没有法律上的因果关系。上诉人称被上诉人授意施工指挥人损害其果树，缺乏事实根据。原审第三人在不违反《临时使用土地合同》约定的用途的前提下，在使用过程中如何具体操作、管理，属于其自主行为。上诉人提出的上诉理由完全是东拼西凑、牵强附会、胡编乱造，上诉理由与上诉请求之间没有法律上的因果关系，依法应驳回其上诉请求。根据上诉人与横琴开发区党政办签订的《二井湾耕地种植承包合同》，合同已于2013年5月5日到期，未再续签，上诉人只享有工棚生产工具的拆走权，不享有青苗的处置权、不享有青苗和附着物补偿的请求权。被上诉人终止对上诉人的错误评估补偿程序是被上诉人的自我纠正行为。上诉人的上诉理由以其享有国有土地上的房屋征收补偿权利为基础而提出，属于其对自身权利认识的虚幻认识或错误认识，本案并不涉及对国有土地上房屋进行补偿。上诉人引用网上的个人观点和学术探讨片段作为其上诉理由，完全不顾本案的具体事实和法律规定，纯属胡编乱造的理由。上诉人有意混淆行政侵权、行政赔偿和补偿区别，故意混淆土地规划行政职能、土地使用许可行政职能与合同相对人实际使用土地的民事行为的区别，其上诉理由缺乏法律依据。原审第三人大横琴城资公司辩称，该公司依法取得弃土经营管理权、临时用地使用权，在依法取得的临时用地范围内进行公共弃土场施工是合法的，施工作业从未超过授权的范围，也未在薛氏果园内进行，不存在任何侵犯上诉人合法权益的行为。二审查明的事实本院（2019）粤04行终93号行政裁定指令一审法院继续审理，金湾区法院据该裁定释明本案根本争议是行政补偿问题，但薛志坚仍坚持赔偿之诉，并提出本案如前诉请。为实质性化解行政争议，本院自2020年4月23日起至本案二审结案前，以第二次评估结果为参照，一直在上诉人薛志坚和被上诉人横琴规划国土局之间居中调解，但薛志坚认为调解方案未能实现其诉求，以致调解未果。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本院认为，目前证据证明被上诉人横琴规划国土局未直接实施，或授意他人实施了上诉人薛志坚诉称的填土掩埋、放水淹灌行为。原审第三人大横琴城资公司虽承认该公司进行了弃土施工，但强调弃土施工是在经批准的范围内进行，未超范围施工，也未在薛氏果园内进行。上诉人薛志坚起诉被上诉人横琴规划国土局赔偿因填土掩埋、放水淹灌行为导致的损失，缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。本案不存在国有土地上房屋征收补偿法律关系，上诉人薛志坚上诉理由中提到的国有土地上房屋征收补偿问题，缺乏事实根据。一审裁定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人薛志坚的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年七月六日书记员 何凘诺