安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终732号 上诉人（一审原告）江苏聚诚置业有限公司，住所地江苏省盐城市大丰区城东高新区花都美食城8号楼三楼。 法定代表人张德军，该公司总经理。 被上诉人（一审被告）蚌埠市人民政府，住所地安徽省蚌埠市东海大道3115号。 法定代表人王诚，市长。 委托代理人王斌，蚌埠市司法局工作人员。 委托代理人杨在勇，安徽明钰律师事务所律师。 上诉人江苏聚诚置业有限公司（以下简称聚诚公司）因诉蚌埠市人民政府（以下简称蚌埠市政府）行政复议一案，不服蚌埠市中级人民法院（2020）皖03行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院审理查明，2011年8月13日，聚诚公司与蚌埠市蚌山区人民政府（以下简称蚌山区政府）就钓鱼台农贸市场改造项目签订了一份《招商协议》，2012年4月13日再次签订了《补充协议》，该《补充协议》第三条第五款规定，“如乙方（聚诚公司）未能摘牌，则由甲方（蚌山区政府）在一个月内给予乙方80万元规划设计费用补偿”。后该项目由其他公司开发经营。2019年3月16日，原告向蚌山区政府邮寄《申请书》，要求蚌山区政府履行上述合同中所约定的给付义务。蚌山区政府在法定期限内未给予其答复。 2019年6月21日，原告对蚌山区政府未在法定期限内给予答复的行为不服，向蚌埠市政府申请行政复议，请求确认蚌山区政府未予答复的行为违法，并责令其依法答复。被告于同年6月25日通知原告补正行政复议申请书。2019年6月28日，蚌埠市政府受理该复议申请，7月1日通知蚌山区政府答复。2019年8月19日，被告作出延期审理三十日决定，9月9日作出中止复议决定，11月11日作出蚌政复〔2019〕30号行政复议决定。该决定认为，“本案申请人与被申请人签订的协议属于双方行为，不属于具体行政行为，故本案不在行政复议范围之内。”依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回原告提出的行政复议申请。决定送达后，原告不服，于2020年1月7日提起诉讼，请求撤销蚌埠市政府2019年11月11日作出的蚌政复〔2019〕30号行政复议决定。 一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”故蚌埠市政府对辖区内的行政复议申请具有依法受理并作出处理的法定职责。聚诚公司以其申请蚌山区政府履行职责，该区政府未在法定期限内予以答复为由，向蚌埠市政府申请行政复议，复议机关应当予以受理。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（一）项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应的法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，原告向蚌山区政府提出的履行职责行为是要求其履行合同中所规定的给付义务的行为，该合同行为是双务行为，不属于行政复议法规定的受案范围。原国务院法制办公室于2017年9月13日作出的《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函［2017］866号）规定，政府特许经营协议等协议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项虽将行政协议纳入行政诉讼受案范围，但《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”由上可见，对于2015年5月1日之前签订的行政协议，人民法院也未将其纳入行政诉讼范围。故被告作出行政复议决定事实清楚、适用法律准确。被告受理了原告的行政复议申请后，依照法定程序进行了审查，在作出延期、中止、决定时进行了送达，程序合法。综上，原告的诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回聚诚公司的诉讼请求。 聚诚公司上诉称，上诉人向蚌埠市政府提出的复议请求是:“确认被申请人蚌埠市蚌山区人民政府违法，没有在法定权限内答复申请人的履责申请，并责令被申请人蚌埠市蚌山区人民政府依法答复。”上诉人申请复议的对象是蚌山区政府不履行答复义务的法定职责，而非不履行合同给付义务。一审判决认为“本案中，原告向蚌山区政府提出履行职责行为是要求其履行合同中所规定的给付义务的行为，该合同行为是双务行为，不属于行政复议法规定的受案范围”，审理对象错误，适用法律错误。上诉人在一审庭审中依法向合议庭提交了蚌埠市政府颁布的于2018年1月1日实施的《蚌埠市行政程序规定》(蚌埠市人民政府令第41号)，该规范性文件第四十条明确规定:“行政机关收到公民、法人或者其他组织的申请，应当予以登记，并对收到的材料向申请人出具回执或者登记书，根据不同情形当场或者在3日内作出以下处理:(一)申请材料不全或者不符合法定形式的，应当一次性告知申请人在合理期限内补充或者更正。无正当理由不补充或者更正的，以及逾期不补充或者更正的，视为撤回申请;补充或者更正仍不符合要求的不予受理并说明理由;(二)申请材料齐全，且符合法定形式的，应当予以受理;(三)申请事项不属于本行政机关职权范围的，应当说明理由，告知申请人向有关行政机关申请。行政机关决定受理或者不予受理的，应当出具加盖本行政机关印章的书面凭证，但申请事项即时办结的除外。”蚌山区政府在收到上诉人提交的申请后，未做任何答复，明显违反了上述规定。《蚌埠市行政程序规定》系地方政府规章，系政府对自身依法行政的更高要求，法院理应从监督行政机关依法行政的角度，严格要求行政机关。但一审法院对此一字未提，适用法律错误。一审判决认为被上诉人作出的中止复议决定程序合法，属于适用法律错误。被上诉人在无法定中止审理的情形且未征求上诉人意见的情况下，仅根据蚌山区政府的申请即作出中止行政复议的决定，中止的理由是“为妥善化解矛盾争议”，但上诉人未收到过任何“妥善化解矛盾争议”的通知或请求，被上诉人也未与上诉人进行过任何联系或协调。因此上诉人认为被上诉人中止审理不符合法律规定。但一审判决未对这一事实进行判定，仅简单地认为“被告受理了原告的行政复议申请后，依照法定程序进行了审查，在作出延期、中止、决定时进行了送达，程序合法”，属于适用法律错误。请求撤销一审判决，撤销蚌埠市政府作出的蚌政复〔2019〕30号行政复议决定。 蚌埠市政府答辩称，一、一审判决认定被答辩人的复议申请不属于行政复议的受案范围，认定事实清楚，适用法律正确。被答辩人向答辩人提交的《复议申请书》复议请求中虽然写的是:“确认被申请人蚌埠市蚌山区人民政府违法，没有在法定权限内答复申请人的履责申请，并责令被申请人蚌埠市蚌山区人民政府依法答复。”答辩人在审查被答辩人向蚌山区政府提交的申请书时，发现其申请书内容实际上是要求蚌山区政府履行与被答辩人签订的《招商协议书》和《补充协议》中的给付义务，要求蚌山区政府按协议给予80万元补偿。被答辩人向蚌山区政府提出的履行职责行为是要求其履行合同中所规定的给付义务的行为，该合同行为是双务行为，不属于行政复议法规定的受案范围。原国务院法制办公室于2017年9月13日作出的《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》(国法秘复函[2017]866号)规定，政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条的行政复议受案范围。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。被答辩人认为依据《蚌埠市行政程序规定》第四十条规定，行政机关收到公民、法人或者其他组织的申请，应当给予答复。答辩人认为被答辩人对该文件条款的适用范围认识错误，该条款是列于《蚌埠市行政程序规定》第五章一般行政执法程序之第二节程序的启动中，该条款适用于行政执法过程中依据当事人申请启动行政执法程序的情形，并不适用于本案中被答辩人向蚌山区政府要求履行《招商协议书》和《补充协议》中的给付义务的情形。二、答辩人依法受理被答辩人的行政复议申请，依法审理并作出复议决定，程序合法，适用法律正确。答辩人依法受理被答辩人行政复议申请后，通知蚌山区政府答复，并依法作出行政复议延期审理通知书、中止行政复议通知书、行政复议决定书并送达，答辩人在行政复议审理过程中程序合法，一审法院裁判时适用法律正确。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。被答辩人的上诉请求不能成立，请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求，维持一审判决。 一审原告聚诚公司向一审法院提交了以下证据： 1、招商协议书； 2、补充协议书； 3、蚌埠钓鱼台农贸市场委托设计协议书； 4、农贸市场地块红线； 5、蚌埠钓鱼台农贸市场方案文本； 6、蚌挂［2012］52号； 证据1-6共同证明该公司在招商协议和补充协议基础上，对该项目地块进行了长久地跟踪、考察、调研、设计和协调，动用了大量的人力物力，直至2012年7月17日土地挂牌。 7、行政复议申请书； 8、营业执照、法人代表证明； 9、申请书； 10、中国邮政EMS速递记录； 证据7-10共同证明该公司向蚌埠市政府申请行政复议的事实。 11、蚌政复［2019］30号行政复议决定书； 12、邮寄资料； 证据11-12共同证明蚌政复［2019］30号行政复议决定违法。 一审被告蚌埠市政府向一审法院提交了以下证据： 1、行政复议申请书及邮寄签收凭证。证明被告收到复议申请的内容及收到日期； 2、补正行政复议申请通知书及邮寄签收凭证。证明被告收到补正行政复议申请通知的内容及收到日期； 3、行政复议申请书及邮寄签收凭证。证明被告收到原告补正后复议申请的内容及收到日期； 4、行政复议答复通知书。证明被告依法受理行政复议申请并通知蚌山区政府答复； 5、蚌山区政府行政复议答复书。证明蚌山区政府依法答复，被告依法审理行政复议，认定事实清楚、证据确实充分； 6、行政复议延期审理通知书及邮寄单。证明被告依法延期审理并送达； 7、行政复议中止审理通知书及邮寄单。证明被告依法中止案件审理并送达。 8、行政复议决定书及邮寄单；证明被告依法作出行政复议决定，程序合法，内容适当，并依法送达。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院审理另查明，蚌山区政府在案涉行政复议程序中作出复议答复，称聚诚公司与其之间因履行合同投入和费用发生的争议系民事争议，属于《中华人民共和国合同法》调整范围，应当通过民事诉讼或者商事仲裁等方式解决。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围。同理，此类行为亦不属于行政复议受案范围。本案中，聚诚公司、蚌山区政府分别于2011、2012年签订招商协议及补充协议，双方约定聚诚公司在蚌山区投资建设农贸市场改造项目，蚌山区政府通过招拍挂方式提供用地，如聚诚公司未能摘牌，则由蚌山区政府在一个月内给予其80万元规划设计费用补偿。补充协议还约定：“本补充协议和主合同，都属于意向性协议，不涉及具体的权利义务内容……”。后聚诚公司未能摘牌，该项目由其他公司开发经营。根据上述事实，聚诚公司如认为约定的履行条件已成就，蚌山区政府应当依约给付其80万元补偿而未给付的，可及时向蚌山区政府提出主张。蚌山区政府不予答复或者拒绝给付的，聚诚公司可在法定期限内针对协议纠纷依法提起诉讼，直接请求人民法院判令蚌山区政府履行协议，给付其补偿费用。本案所涉实质问题系因招商协议履行产生的纠纷，此类纠纷如客观上已无法通过协商解决时，最直接、简捷、便利的解决方式就是依法提起诉讼。法律并未规定协议相对方的明确答复为提起协议纠纷诉讼的前置条件，故蚌山区政府对聚诚公司关于给付其80万元补偿的申请未予答复，并不影响聚诚公司就招商协议纠纷提起诉讼。 案涉招商协议及补充协议的签订时间距聚诚公司提出案涉履行申请已达七、八年，如果蚌山区政府同意依照协议给付聚诚公司80万元补偿，在聚诚公司提出该申请之前即应主动给付。蚌山区政府一直未予给付，说明其对协议相关约定的认识与聚诚公司存在分歧，从而不愿履行。聚诚公司向蚌山区政府提出的要求履行案涉招商协议支付其相关费用的申请，实质上属于催告行为，蚌山区政府对其催告不予答复，可视为以默示的方式拒绝履行，聚诚公司可直接就协议纠纷依法提起诉讼。实际上，案涉行政复议决定书中已经载明，蚌山区政府答复认为，其与聚诚公司之间就案涉招商协议存在争议，该争议属于民事争议，应通过诉讼或者仲裁等途径解决。聚诚公司已收到案涉行政复议决定书，应当明确知道蚌山区政府的态度，再责令蚌山区政府对其作出答复，并无实际意义，故蚌埠市政府驳回其复议申请并无不当。 另，案涉招商协议及补充协议分别签订于2011、2012年，直接针对协议纠纷提起诉讼，可能产生起诉期限或者诉讼时效方面的争议。聚诚公司在已经知道或者应当知道蚌山区政府态度的情况下，仍要求蚌山区政府对其履约申请作出答复，可能是拟对答复行为申请行政复议、提起行政诉讼，而复议机关、人民法院在对答复行为进行合法性审查时，必然涉及相关协议是否合法有效、是否应当履行等，这样既能产生与直接针对协议纠纷提起诉讼同样的效果，又能避免起诉期限或者诉讼时效争议。否则难以解释聚诚公司为何在可以选择更为直接、便捷救济途径的情况下，却舍近求远选择对蚌山区政府不予答复行为申请行政复议，又对复议决定提起诉讼，坚持要求蚌山区政府对其履约申请作出答复。如果当事人采取迂回诉讼的方式规避法律规定的起诉期限或者诉讼时效，依法亦不应得到支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人聚诚公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江苏聚诚置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年七月二十日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。 ……