山东省烟台市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）鲁06民终3405号上诉人（原审原告）：烟台市自然资源和规划局，住所地烟台市莱山区新苑路7号。法定代表人：黄涛，局长。委托诉讼代理人：姜海燕，女，该单位科长。委托诉讼代理人：赵岩杰，山东舜公律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：烟台金色家园房地产开发有限公司，住所地烟台市芝罘区胜利路66号。法定代表人：董文红，经理。委托诉讼代理人：杨新祥，北京市盈科（烟台）律师事务所律师。上诉人烟台市自然资源和规划局因与被上诉人烟台金色家园房地产开发有限公司建设用地使用权纠纷一案，不服烟台市芝罘区人民法院（2019）鲁0602民初4116号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月2日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人烟台市自然资源和规划局上诉请求：1.撤销一审裁定，指令一审法院进行实体审理；2.一审、二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：上诉人代表国家以土地所有权人的身份与土地使用人订立合同，完成土地出让的行为是以民事主体的身份与其他民事主体从事交易行为，双方之间发生的法律关系属于平等主体之间的民事关系，双方因该合同产生的纠纷属于民事合同纠纷。土地管理部门的主要权利是收取土地出让金，主要义务是在一定期限内向对方提供土地使用权；土地使用者的主要权利是在一定期限内获得相应土地使用权，主要义务是支付土地出让金和按照法律法规规定及合同约定的用途开发利用土地。国有土地使用权是特殊的商品，其交易受国家监管。上诉人虽然是受委托对国家土地进行管理的行政主管机关，但同时也是依法具有民事权利能力和行为能力的民事主体。民事法律行为是民事主体实施的以意思表示为核心，以产生、变更、消灭民事法律关系为目的的行为。本案中，上诉人与被上诉人进行国有土地使用权交易的行为，应属于民事法律行为，而非行使行政职权的具体行政行为。综上，本案系民事合同纠纷，属于人民法院民事案件受理范围。一审法院作出驳回起诉的裁定，系认定事实和法律适用错误，特提起上诉。二审期间上诉人补充上诉意见：上诉人和被上诉人之间的法律关系本质上系国有土地使用权出让合同中出让方和受让方的关系，上诉人诉请的土地出让金，是被上诉人作为土地使用者应尽的民事义务。根据法律规定，被上诉人应以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权，缴纳土地出让金等土地有偿使用费和其他费用，方可使用土地进行开发建设，但实际上被上诉人未办理土地使用权出让手续、缴纳出让金，即进行开发建设，将建成的房屋作为商品房对外出售。现相关部门已为购房人办理不动产登记手续，上诉人为此完善土地出让手续。虽然双方没有订立书面国有土地使用权出让合同，但在完善涉案用地出让手续过程中，上诉人系作为土地出让方，将被上诉人作为土地受让方，委托估价机构对被上诉人出售的商品房应补缴的土地出让金进行了评估，被上诉人作为土地使用者应履行缴纳义务，该义务是土地使用者应支付的对价，是合同义务。据上，本案属民事案件受理范围，应撤销一审裁定书，继续对本案进行实体审理。被上诉人烟台金色家园房地产开发有限公司辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立。无论是根据客观事实还是《土地管理法城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让或转让暂行条例》、《行政诉讼法》第十二条第十一项、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第十一条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第三项，本案都明显属于行政诉讼的范畴。针对上诉人的补充理由，被上诉人认为，涉案土地截至目前土地边界不清，容积率并未经过规划批准，不具备签署土地出让合同的条件。上诉人也承认本案实际上双方并没有签订土地出让合同，所以上诉人主张本案应当按照土地出让合同的民事诉讼程序来处理是没有法律依据的。同时即使上诉人主张本案属于合同关系，根据2020年1月1日实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第3项本案也属于行政协议，而应当由行政诉讼程序来解决。综上，请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。烟台市自然资源和规划局向一审法院起诉请求：被告向原告支付土地出让金7668500元，并以此为基数自2019年2月24日起按照中国人民银行同期贷款利率计付利息至实际给付之日。事实和理由：涉案宗地位于烟台市芝罘区，原主要为集体土地，2002年由烟台市芝罘区国土局办理了农转建手续，征收为国有土地，在该项目开发过程中取得了《建设工程规划许可证》，地上建筑物已建成。但建设单位未依法申请办理土地使用权手续，致使该宗地至今未取得土地使用权权属证书。2008年，为解决历史遗留问题，烟台市解决房地产历史遗留问题领导小组办公室经研究决定，给予业主办理了房屋所有权证。为通过集体决策确定办理出让手续时应补缴的地价款，原告委托评估机构确定被告应补缴的土地出让金为7668500元。2019年2月20日，原告向被告邮寄送达了催缴通知，但被告至今未交纳土地出让金。一审法院经审查认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、五十五条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿方式取得土地使用权，并按照国务院规定的标准和方法，交纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条、第十五条、第十六条规定，县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟定年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准；土地使用权出让，应当签订书面出让合同，由市县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。本案原、被告之间就土地使用权和土地出让金未签订任何书面协议，且根据原告提供的相关证据看，本案中被告的开发建设行为均是按照政府及其相关部门的要求进行，故原告与被告在本案中不属于平等民事关系，不属人民法院民事案件受案范围，应依法驳回原告的起诉。故依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条，第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定，一审法院裁定如下：驳回原告烟台市自然资源和规划局的起诉。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织双方当事人进行了证据交换和质证。上诉人提交被上诉人与陈冬梅、梁金光、王雪清、李志海签订的惠安西区住宅楼销售合同复印件共4份，拟证明被上诉人在涉案土地上进行开发建设，将建成的商品房对外出售，相关的购房者不动产土地证已经办理，被上诉人作为土地使用者和商品房出售人应该补缴土地出让金。被上诉人质证称：该证据是复印件，对其真实性不予认可；一审期间法院为了查明相关事实曾到不动产中心就涉案房屋及土地进行过调查，涉案房屋的买卖合同均是烟台市芝罘区玲珑房地产开发有限公司与购房者签署；该证据也不是被上诉人在一审期间提交的。本院二审查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。本案中，涉案土地未经法定程序出让，上诉人与被上诉人就涉案土地未签订任何书面协议，双方不存在合同关系。被上诉人不是涉案土地的获准使用人，也不是经批准许可的建设单位，上诉人主张其与被上诉人进行国有土地使用权交易的行为属于民事法律行为，所产生的纠纷应当按照民事案件受理，理由不当，本院不予支持。综上所述，上诉人烟台市自然资源和规划局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 于 慧审判员 王家国审判员 陈晓彦二〇二〇年七月一日法官助理张素素书记员车丽翠