山东省宁津县人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1422行初33号原告刘桂玉，男，1957年1月28日出生，汉族，住山东省宁津县。委托代理人郑永锋，山东正敏律师事务所律师。被告宁津县自然资源局，统一社会信用代码：1137142200441418X9，住所地山东省宁津县城东环路南首。法定代表人陈召展，宁津县自然资源局局长。出庭负责人刘国恒，宁津县自然资源局副局长。委托代理人乔建瑞，宁津县自然资源局工作人员。委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。原告刘桂玉不服被告宁津县自然资源局作出的行政处罚决定书，于2020年5月15日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年6月8日公开开庭进行了审理。原告刘桂玉及委托代理人郑永锋，被告宁津县自然资源局出庭负责人刘国恒、委托代理人乔建瑞、白秋生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月9日,宁津县自然资源局以刘桂玉于2017年3月2日擅自将张××刘庄村集体土地（耕地，不符合土地利用总体规划）5亩转租给本村村民刘月柱从事钢结构厂房建设，非法获利30万元的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，已构成违法转让土地为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条的规定对刘桂玉、刘月柱作出了宁自然资罚字[2019]第134号自然资源行政处罚决定书,决定：1.没收刘桂玉违法所得30万元，并处以30%的罚款，计罚款90000元，共计罚没款390000元。2.限刘月柱十五日内拆除在非法转让的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，并对其进行10%的罚款，计罚款为30000元。原告刘桂玉诉称，2020年4月9日宁津县自然资源局认为原告于2017年3月2日未经依法批准，擅自将张××刘庄村西土地（耕地，不符合土地利用总体规划）5亩转租给本村村民刘月柱，从事钢结构厂房建设，非法获利30万元的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条第3款的规定，根据本法第73条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第38条的规定，对原告作出没收违法所得30万元，并处以9万元罚款的行政行为。被告认定的事实及处罚的依据不正确，被告将土地流转给刘月柱，是经过刘庄村委会从中搓和协调，原告在转包中并没有约定刘月柱承包后改变土地的使用性质，原告与刘月柱的土地流转完全符合法律的规定。刘月柱承包后改变土地性质，系其个人行为与原告无关，因此被告对原告进行处罚没有事实及法律依据。恳请法院1.依法撤销宁自然资罚字[2019]第134号行政处罚决定书；2.本案诉讼费用由被告承担。被告宁津县自然资源局辩称，一、答辩人作出的宁自然资罚字[2019]第134号《自然资源行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。经答辩人依法查明，2017年3月2日，未经依法批准，原告擅自将位于张××刘庄村集体土地（耕地，不符合土地利用总体规划）5亩租给本村村民刘月柱从事钢结构厂房建设，非法获利30万元，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，构成非法转让土地。以上违法事实有非法转让土地的调查材料、现场勘查笔录、土地利用总体规划图等证据予以证实；《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第七十四条：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《中华人民共和国土地管理实施条例》第三十八条：“依照《土地管理法》（2004年修订）第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五十以下”，依据上述规定，答辩人对原告作出宁自然资罚字[2019]第134号《自然资源行政处罚决定书》，没收原告违法所得30万元，并处以30%的罚款90000元，共计390000元；在作出案涉《行政处罚决定书》之前，答辩人依法对原告及相关人员进行了调查，向原告送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，依据原告的申请召开了听证会，保障了原告陈述、申辩、听证的各项权利。综上，案涉行政处罚认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。二、原告关于“转包合同没有约定改变土地使用性质，土地流转符合法律规定”的主张不能成立。任何单位和个人均不得非法转让土地，本案中，原告将案涉土地非法出租给刘月柱用于非农业建设，原告收取刘月柱巨额的租赁费，获取非法利益。原告作为案涉土地的出租方，应当承担相应的法律责任。综上所述，答辩人作出的宁自然资罚字[2019]第134号《自然资源行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请法庭依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。宁津县自然资源局在举证期限内提交了以下证据：1.立案呈批表；2.询问笔录（刘桂玉、刘建海、刘月柱）；3.送达地址确认书；4.接受调查通知书及送达回证；5.责令停止违法行为通知书及送达回证；6.刘月柱身份证复印件；7.租赁合同、协议；8.现场勘测笔录；9.刘月柱占地勘测定界图；10.刘月柱占地位置土地利用总体规划图、占地位置土地利用现状图；11.占地现场照片；12.土地违法案件调查报告；13.违法案件审理记录；14.违法案件处理决定呈批表；15.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证及照片；16.听证申请书、授权委托书；17.山东正敏律师事务所公函、律师资格证复印件；18.听证通知书及送达回证；19.听证笔录、证明、听证报告；20.行政处罚决定书及送达回证。经庭审质证，原告刘桂玉对被告宁津县自然资源局提供的证据发表如下质证意见：对证据2中刘桂玉的调查笔录对转租的陈述没有异议，对刘建海的笔录内容的真实性有异议，对具体的内容不知情，对刘月柱陈述的内容有异议，当时其没有向原告明确租赁的目的。对证据7租赁合同、协议真实性没有异议，能够证实原告具有合法流转的权力并且流转给刘月柱并不违反法律的强制性规定，从笔录中也可以证实是流转后刘月柱改变了土地的性质，应当对刘月柱进行处罚。对证据10规划图有异议，不能证明证据来源。对证据11占地现场照片真实性有异议，没有拍摄的时间，不能证明与本案的关联性，认可刘月柱修建的有厂房。对证据12土地违法案件报告和证据13案件审理记录有异议，在听证时根本没有这两份材料。对其他证据真实性没有异议。本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1、证据2中的刘桂玉的调查笔录、证据3、4、5、6、7、8、9、14、15、16、17、18、19、20，原告无异议，本庭依法确认为有效证据。被告提供的证据2中刘建海、刘月柱的调查笔录对刘月柱租赁刘玉柱土地相关事宜的陈述基本一致，除刘桂玉是否明知刘月柱租赁土地用于非农业建设外，与刘月柱本人的陈述亦基本一致，原告刘桂玉虽有异议，但未能提供反驳证据，本庭对刘建海、刘月柱的调查笔录予以确认。被告提供的证据11现场照片，原告虽有异议，但刘桂玉当庭认可刘月柱在租赁土地上修建了厂房，结合宁津县国土资源局对刘玉柱、刘建海、刘月柱的调查笔录，能够证实刘月柱在租赁土地上从事了非农业建设的情况。被告提供的证据12和证据13，系被告内部对案件的分析审理情况，原告虽有异议，但未提供反驳证据，本院依法确认为有效证据。被告提供的证据10规划图，没有图例亦没有其他测绘图或现场勘测图印证，无法证实是否符合规划，本院对该证据不予确认，但是否符合规划对本案认定事实和处理结果不产生实际影响。根据以上经过认证的证据和庭审查明的情况，可以确认以下事实：一、2013年5月30日宁津县张××刘庄村委会与刘桂玉签订租赁合同一份，将本村土地5亩出租给本村村民刘桂玉使用，约定租赁期限30年（2013年－2043年），租金92600元。刘桂玉、刘建海在宁津县自然资源局进行调查时均陈述当时刘桂玉已支付租金，并由村委会开具了收据。刘桂玉租用土地后至2017年，一直用来种植树苗。2017年3月2日，刘桂玉与刘月柱签订协议一份，将该处土地出租给刘月柱，租期15年，自2017年起至2032年止，租金每年20000元，总计300000元，租金一次性结清。协议签订后，刘月柱通过银行转账方式将租金300000元支付给刘桂玉。同年，刘月柱在该土地上修建了钢结构厂房两处。二、2019年12月27日，宁津县自然资源局因接到举报发现违法线索，对刘桂玉涉嫌土地资源违法的行为进行立案调查。立案后，分别对当事人、证人进行了调查询问，履行了案件分析报告和审理、事先告知、听证告知、举行听证等程序，于2020年4月9日作出了宁自然资罚字[2019]第134号自然资源行政处罚决定书，认定“刘桂玉未经依法批准，于2017年3月2日擅自将张××刘庄村集体土地（耕地，不符合土地利用总体规划）5亩转租给本村村民刘月柱从事钢结构厂房建设，非法获利30万元的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条第3款的规定，已构成违法转让土地”。依据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条的规定,决定1.没收刘桂玉违法所得30万元，并处以30%的罚款，计罚款90000元，共计罚没款390000元。2.限刘月柱十五日内拆除在非法转让的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，并对其进行10%的罚款，计罚款为30000元。刘桂玉不服上述行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院认为：一、根据《中华人民共和国土地承包法》的规定，承包方有维持土地农业用途、依法保护和合理利用土地的义务，在进行土地流转时不得改变土地所有权性质和土地农业用途。故刘桂玉承包村集体土地后，负有维持该土地农业用途的法定义务，在进行流转时，亦有义务明示承包人不得改变土地农业用途，并对承包人的土地利用情况进行监督。本案根据刘建海与刘月柱的调查笔录，结合刘桂玉实际收取租赁费（每年2万元）明显高于土地农业收入水平的情况，能够证明原告在进行转租时知道或应当知道刘月柱承租土地后的土地用途。二、根据《中华人民共和国立法法》的规定，法律不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。本案违法事实发生在2017年，《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）于2020年1月1日起实施，与《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）相比，本案认定的事实在适用法律上不存在更有利于保护公民权利和利益的情形，宁津县国土资源局适用《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第七十四条对原告刘桂玉作出行政处罚，适用法律错误。另根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十三条（即2019年修正版第七十四条）规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第八十一条规定，擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。本案宁津县自然资源局作出的宁自然资罚字[2019]第134号自然资源行政处罚决定书，认定刘桂玉的违法事实是：刘桂玉未经依法批准，擅自将张××刘庄村集体土地转租给本村村民刘月柱从事非农业建设，非法获利30万元。宁津县自然资源局适用“买卖或者以其他形式非法转让土地”的法律规定，作出处罚，显属适用法律错误。三、根据《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.6.1规定，“依法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让全部所得扣除当事人依法取得土地使用权的成本和对土地的合法投入；违法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让全部所得。”本案中，被告提供的证据，无法证明原告属于“违法取得的土地使用权违法转让”的情形，宁津县自然资源局直接按交易价格30万元确定违法所得数额，主要证据不足。综上所述,宁津县自然资源局作出的宁自然资罚字[2019]第134号行政处罚决定书主要证据不足、适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：撤销宁津县自然资源局作出的宁自然资罚字[2019]第134号自然资源行政处罚决定书。限宁津县自然资源局于本判决生效后六十日内重新作出行政决定。案件受理费50元，由被告宁津县自然资源局负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省德州市中级人民法院。审 判 长  孙艳霞审 判 员  高国义人民陪审员  王青林二〇二〇年七月十六日书 记 员  刘晓瑞