湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终699号上诉人（原审原告）：罗先华，男，1942年12月2日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。被上诉人（原审被告）：常德市武陵区人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区柳叶大道。法定代表人：康少中，区长。上诉人罗先华因其与被上诉人常德市武陵区人民政府（以下简称武陵区政府）房屋行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省常德市中级人民法院（2020）湘07行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省常德市中级人民法院经审理查明：涉案房屋座落于常德市武陵区。2018年6月21日，常德市规划局武陵分局向武陵区拆违办出示内部论证意见，称案涉房屋属违法建筑。武陵区拆违办亦向武陵区城市管理和综合执法局（以下简称武陵区城管局）出示函，请该局对案涉房屋进行立案查处并依法处置。2018年11月20日，武陵区城管局对罗先华违法建筑进行立案。2018年12月26日，武陵区城管局向罗先华送达《行政处罚案件听证告知书》《行政处罚告知书》，告知其未经规划部门批准修建案涉房屋，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十八条的规定，拟对其给予限期拆除的处罚。2019年5月31日，案涉房屋被强制拆除。2019年6月11日，武陵区城管局出具结案报告，称该违法建筑已拆除，同意结案。2020年1月8日，罗先华提起本案诉讼，请求：1.依法确认武陵区政府强制拆除罗先华房屋门面的行政行为违法；2.依法判决武陵区政府因违法拆除行为造成罗先华的经济损失。2020年3月17日，一审法院告知罗先华代理人黎斌，本案适格被告为武陵区城管局，应变更被告后向有管辖权的基层法院起诉。但其坚持认为案涉强制拆除行为是武陵区政府下属控违拆违办实施，认为起诉武陵区政府并无不当，拒绝变更被告。湖南省常德市中级人民法院认为：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，当事人起诉时应提供其符合起诉条件的相应证据。现罗先华提交的证据材料不能证明武陵区政府具体实施了强制拆除案涉房屋的行为，也不能证明武陵区政府有强制拆除案涉房屋的法定职权。首先，根据武陵区政府提交的证据材料，可以初步证明案涉房屋被拆除前，武陵区城管局对案涉房屋作出了《行政处罚案件听证告知书》《行政处罚告知书》，认为罗先华未经规划部门批准修建钢架棚，违反《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。案涉房屋也由武陵区城管局进行拆除，武陵区政府或其组建的控违拆违办没有具体实施强制拆除行为。即使武陵区政府集合有关部门、责成武陵区城管局对违法建筑予以拆除，也是行政机关内部职权分配行为，对当事人的权利义务不产生实际影响。第二，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《武陵区城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第三条规定，根据省、市有关文件精神，武陵区城管局集中行使相关本区原由有关行政机关行使的全部或者部分行政处罚权。结合上述规定，武陵区城管局是武陵区辖区范围内集中行使行政处罚权的法定职权部门。综上所述，拆除案涉房屋的法定职权部门及实施部门均为武陵区城管局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，罗先华针对强制拆除其房屋的行为提起行政诉讼，应以武陵区城管局为被告，现罗先华以武陵区政府为被告提起本案诉讼，没有事实和法律依据。一审法院已告知罗先华的特别授权代理人本案适格被告为武陵区城管局，但其拒绝变更。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第三项及第三款的规定，裁定驳回罗先华的起诉。罗先华不服上述裁定，向本院提起上诉称：一、一审裁定认定事实错误，对上诉人房屋进行强拆的行政主体是被上诉人。1.武陵区城管局没有对上诉人作出过《行政强制拆除决定书》和其他公告、催告等行政文书,武陵区副区长金星武在强拆现场指挥，城管、公安、街道只是基于被上诉人的联合指令而在强拆现场的被动配合,不属于城管等机关自己直接决定强拆的情形。2.根据城乡规划法第68条的规定，虽然武陵区政府具有责成决定强拆违法建筑的法定职权，但常德市规划局武陵分局并没有对上诉人的违法建筑作出认定和限期拆除决定，在缺乏此前提条件的情况下，被上诉人无权作出责成武陵区城管局作为强拆执行主体对上诉人房屋进行强制拆除的决定。3.强制拆除违法建筑是一种行政强制执行行为，根据行政强制法第13条的规定，行政强制执行由法律设定。目前并没有法律明确规定对违法建筑的强制拆除由城管局执行。被上诉人违反法定程序的责成和联合违法行为，不属于“合法基础中的行政内部职权分工”，应当确认违法。二、一审法院适用法律错误，审理违反法定程序。1.一审引用《武陵区城市管理领域相对集中行政处罚办法》中相关的规定，该办法中关于行政处罚权集中行使的相关规定与上位法相悖。2.被上诉人一审提交的答辩状时间并不是2020年2月17日，因为答辩状引用了2020年3月1日才开始施行的《湖南省高级人民法院关于正确执行管辖制度充分发挥基层人民法院化解行政纠纷作用的指导意见（试行）》，不符合书写习惯及常识性逻辑。3.一审法院没有开庭审理，剥夺了上诉人依法质证的权利。武陵区政府没有提交答辩意见。本院认为，根据双方一审提交的证据材料，结合双方诉辨情况，本案的审理焦点主要是适格被告的确定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。在行政诉讼中,通常依据“谁行为、谁被告，行为者、能处分”的职权法定原则来确定适格被告。职权法定原则是行政法的基本原则，行政机关依照法律规定独立行使职权并承担相应的法律责任。对于有多个行政主体实施或参加的行政行为，在确定适格被告时，要根据作出行政行为的行政主体是否具有法定职权、在行政行为中的参与程度和具体分工、有无接受委托或指令等情形，结合相关实体法律规范进行综合判定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。上述法律规定实质包含了两个方面内容，一方面对违法建筑处理程序作出了规定，另一方面，授权县级以上地方人民政府可以责成有关部门具体实施强制拆除等措施。违法建设房屋是否在被作出限期拆除决定后，再行被拆除，是认定强制拆除是否合法的因素之一，但并不影响县级以上地方人民政府具有依法责成有关部门实施强制拆除的职权。武陵区政府根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的规定》（国发〔2002〕17号）、《湖南省人民政府关于在武陵区开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函〔2015〕15号）等相关文件的规定，制定了《武陵区城市管理领域相对集中行政处罚权办法》，该办法规定武陵区辖区内城乡规划法执法等领域原由有关行政机关行使的全部或者部分行政处罚权由武陵区城管局集中行使。本案中，武陵区城管局作出了《行政处罚案件听证告知书》《行政处罚告知书》，对上诉人的案涉房屋拟给予限期拆除的处罚。根据前述法律规定，武陵区辖区内违法建筑的强制拆除职权应由武陵区城管局行使。上诉人认为武陵区副区长金星武在强拆现场组织指挥城管、公安、街道等相关单位实施强拆，因此，武陵区政府是适格被告。对此本院认为，武陵区政府作出的责成或组织行为，属于行政机关内部职责分工，该行为既不能否定武陵区城管局对违法建筑依法实施拆除的职责，也不能证明武陵区政府直接实施了强制拆除行为。故一审法院认定武陵区城管局系本案适格被告并无不当，上诉人经释明后拒绝变更被告，一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  黄一凡审判员  赵 旻审判员  林 芝二〇二〇年七月六日法官助理刘威书记员林俊宇