四川省眉山市东坡区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1402行初23号 原告仁寿新煜房地产开发有限公司。住所地：眉山市仁寿县文林镇陵州路白象巷17号1栋1层17号。 法定代表人彭淑英，执行董事兼总经理。 委托代理人廖艳，四川星宏律师事务所律师。 被告眉山市彭山区自然资源和规划局。住所地：眉山市彭山区彭溪镇寂照街61号。 法定代表人潘淼，局长。 出庭负责人倪杨，副局长。 委托代理人王平，该局空间规划股副股长。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 原告仁寿新煜房地产开发有限公司（以下简称：新煜公司）诉被告眉山市彭山区自然资源和规划局（以下简称：彭山自规局）行政处理决定一案，于2019年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月24日立案后，向被告彭山自规局送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。原告新煜公司的委托代理人廖艳，被告彭山自规局的出庭负责人倪杨、委托代理人王平、刘科到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2020年1月14日，被告彭山自规局作出眉彭自然追处［2020］1号《追缴土地出让价款及延迟支付土地出让价款违约金行政处理决定书》（以下简称：《1号《处理决定》），认定原告新煜公司未按补充协议约定缴纳剩余土地出让价款21890万元，应及时支付，并根据出让合同约定，自滞纳之日起，每日按延迟支付款项的1‰缴纳违约金。作出行政处理决定如下：一、由你公司在收到本行政处理决定之日起十日内向我局缴纳剩余土地出让金21890万元（户名：彭山区财政局基金户；账号：88×××03；开户行：眉山农村商业银行股份有限公司）。二、由你公司在收到本行政处理决定之日起十日内向我局缴纳逾期支付土地出让价款违约金，具体以21890万元为基数从2019年5月23日起按每日１‰的标准计算支付至付清之日止（户名：彭山区财政局基金户-非税收入户；账号：88×××02；开户行：眉山农村商业银行股份有限公司）。 原告新煜公司诉称，2017年10月11日，原告竞得位于眉山市彭山区，学院南路以南彭祖新区片区的Ａ-3号宗地，面积121.21亩，成交价30000万元。同年，原、被告签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）。合同约定原告不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金。同时约定被告未按时提供出让土地而致使原告本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，被告应当按原告已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向原告给付违约金。原被告于2018年7月12日签订《补充协议》，约定被告出让宗地的交付时间延期至2018年9月29日之前交付。原告缴清土地价款延期至2018年9月29日之前交付，并约定《补充协议》签订后，双方均不再承担出让合同中约定的交地、开工、竣工、缴纳土地款等违约责任。补充协议签订后，被告仍迟迟未能按照约定向原告交付出让宗地。2020年1月6日，被告以眉彭自然资追处告〔2020〕1号《追缴土地出让价款及延迟支付土地出让价款违约金行政处理决定预先告知书》（以下简称1号《预先告知书》）告知原告Ａ-3号宗地自2019年5月22日已达到土地交付使用条件，但被告2019年5月22日至2020年1月6日未以其他方式告知原告Ａ-3号宗地已达到土地交付条件，亦未通知原告办理交地手续。另外针对预先告知书、行政处理决定书中出让宗地内电力线路迁改工作已竣工验收合格的陈述，原告工作人员进行现场查勘，发现出让宗地内仍留存高压线路，尚未达到净地出让的国家土地法律法规要求。2020年1月14日，被告作出的行政处理决定书第二项要求原告以21890元为基数从2019年5月23日起按每日1‰的标准计算支付至付清之日止。被告的行政处理决定书无视其在双务合同中应承担的交地义务，单方要求原告承担违约责任。原告依据《闲置土地处置办法》第二十八条、《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条、《合同法》第六十六条，故诉请:1.依法撤销眉彭自然资追处［2020］1号《追缴土地出让价款及延迟支付土地出让价款违约金行政处理决定书》第二项内容。2.判令被告承担本案诉讼费。 原告为证明其主张，向本院提供如下证据并经庭审质证： 第一组证据：《出让合同》。证明：被告违反国家土地政策法规，非净地出让土地；被告违反出让合同约定未按时交付宗地应承担违约责任。 第二组证据：《补充协议》。证明：被告违反补充协议约定，未按时交付出让土地；被告交付出让宗地，原告缴清土地价款属于双务合同，同时履行。 第三组证据：土地出让金缴纳凭证。证明：原告累计缴纳土地出让金8110万元。 第四组证据：1.2019年关于A-3号地块缴纳土地出让价款及违约金的回复函（2019年9月10日）；2.2020年1月16日原告出让宗地内现场查勘照片、视频。证明：出让宗地未达到净地交付条件。 第五组证据：1号《预先告知书》。证明：被告2020年1月6日方告知出让宗地达到交付条件；与被告称2019年5月22日电力线路迁改竣工验收合格的事实不符。 第六组证据：1号《处理决定》。证明：《处理决定》第二项内容无事实法律依据，严重损害了原告的合法权益。 被告彭山自规局辩称，1.双方签订的《出让合同》及《补充协议》合法有效。彭祖新城片区A-3地块属现状拍卖。被告在宗地具备交付使用条件后多次催告原告缴纳出让价款和违约金。原告履行缴清土地出让价款义务的期限应为2019年5月22日。2019年5月22日宗地内电力线路迁改工程竣工验收合格，具备补充协议约定的交付条件后，被告通知原告接收土地，原告认为市场下滑而拒绝接收。原告迟延支付A-3号宗地出让价款事实清楚。根据该宗地拍卖文件及《出让合同》约定，该宗地以现状拍卖，交地条件也为现状条件，原告竞买宗地时自行踏勘，其应自行承担竞得宗地后的相关风险和法律后果。原告诉称不应承担违约责任的事实和理由均不应成立，原告应按相关规定和出让合同约定支付迟延支付土地出让价款违约金，本案行政处理决定书认定事实清楚，证据确凿，内容适当。2.被告作出的1号《处理决定》程序合法。3.被告作出的1号《处理决定》适用法律法规正确。综上所述，被告作出的1号《处理决定》正确。原告诉称的事实及理由均不成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告彭山自规局为证明其行政行为合法，在法定期限内向本院提交了下列证据并经庭审质证： 第一组证据：眉彭委〔2019〕42号文件、眉彭委办〔2019〕52号文件。证明机构改革后，原眉山市国土资源局彭山区分局职责由被告承担。被告有权作出本案行政处理决定书。 第二组证据：《〔2017〕A—3号地块国有建设用地使用权拍卖文件》、《国有建设用地使用权竞买申请书》、《拍卖成交确认书》（彭拍确〔2017〕A-3号）。证明原告竞得A-3号宗地使用权。原告竞买时完全接受拍卖出让文件。拍卖出让须知规定宗地以现状拍卖，由原告自行查勘现场。 第三组证据：《出让合同》、《补充协议》、《四川省土地出让金专用票据》、眉彭国土资发〔2018〕252、285、272号通知、眉彭国土资发〔2019〕22、45号通知、律师函、《单项工程竣工报告》、《单项工程竣工验收报告》、《工程进度确认表》。证明补充协议约定交地时间和土地款缴清时间延至2018年9月29日前，双方不再承担原出让合同约定的违约责任。宗地内电力线路迁改于2019年5月22日竣工验收。原告应于当日知悉宗地具备交付使用条件。 第四组证据：1号《预告告知书》、《申辩书》、1号《处理决定》。证明被告保障了原告陈述申辩及申请听证的权利，听取了原告申辩。行政处理决定认定事实清楚，程序合法，内容适当。 第五组证据：适用法律法规依据：《中华人民共和国合同法》第一百零七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发（2006）100号）第七条第二款。证明被告作出的行政处理决定适用法律正确。 经庭审质证，原被告双方质证意见如下： 原告对被告提交证据的质证意见为：对第一组证据真实性无异议。对第二组证据真实性无异议，但不能达到被告的证明目的，拍卖文件上现状拍卖应当是净地。对第三组证据、第四组证据真实性无异议，但宗地仍有电线杆，未达净地条件；被告无权违反《补充协议》主张违约金；被告发送处理决定预先告知书前从未告知土地已符合交付条件。对第五组证据真实性无异议，但不能达到被告证明目的，被告违约，无权要求原告承担违约责任。 被告对原告提交证据的质证意见为：对第一组证据的三性无异议，证明内容有异议，拍卖须知规定现状拍卖，合同也约定现状交地。《补充协议》已约定对原出让合同产生的违约责任豁免。对第二组证据的三性无异议，证明内容有异议，补充协议约定同时履行；1号《处理决定》未对2019年5月23日前原告的迟延履行行为要求承担违约责任。对第三组证据的三性及证明内容无异议。对第四组证据的真实性无异议，合法性、关联性及证明内容有异议，2019年5月22日后，被告多次通知原告缴纳出让价款并以律师函催告，原告在该函中认可高压线在A-3宗地旁。对第五组证据的三性无异议，证明内容有异议，在宗地具备交付条件时，被告已多次通知原告支付出让价款，其只是认为市场下滑而拒绝接收宗地。对第六组证据的三性无异议，证明内容有异议。 经庭审质证，原被告举证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为本案的证据使用。 经审理查明，2017年9月20日，眉山市公共资源交易中心彭山区分中心作出〔2017〕NX-13-02／01、〔2017〕CX-B-09-5／01、〔2017〕A-3、〔2017〕A-4号地块的《国有建设用地使用权拍卖出让须知》，其中第六条第（三）载明现场踏勘和答疑：本次拍卖4宗土地均以现状拍卖。拍卖宗地即日起在宗地现场展示，竞买人在拍卖宗地展示期间自行踏勘，向眉山市国土资源局彭山区分局（以下简称彭山区国土局）详细了解宗地的有关情况，向眉山市彭山区城乡规划局了解规划建设方面的有关要求和具体情况。 2017年10月11日，原告以300000000元竞得〔2017〕A-3号宗地的国有建设用地使用权，并与拍卖承办人眉山市公共资源交易中心彭山区分中心签订《拍卖成交确认书》。 2017年10月21日，原彭山区国土局（出让人）与原告（受让人）签订《出让合同》，主要约定：“第四条本合同项下出让宗地编号为彭祖新城片区A-3地块，宗地总面积80805.75平方米，其中出让宗地面积为80805.75平方米。本合同项下的出让宗地坐落于迎宾大道以北，学院南路以南。”“第六条出让人同意在2018年4月21日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件：（二）现状土地条件，现状。”“第八条本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币300000000元。”“第九条本合同项下宗地的定金为人民币31100000元，定金抵作土地出让价款。”“第十条（二）按以下时间和金额分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期人民币150000000元，付款时间2017年11月20日之前。第二期人民币150000000元，付款时间2018年5月20日之前。”“第十六条受让人同意本合同项下宗地建设项目在2019年4月20日之前开工，在2022年4月19日之前竣工。”“第三十条受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”“第三十八条出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用年期自达到约定的土地条件之日起算。” 2018年7月12日，彭山区国土局（甲方）与原告（乙方）签订《补充协议》，主要载明：一、甲乙双方同意彭祖新城片区A-3地块《出让合同》中第六条约定，出让人同意在2018年4月21日前将出让宗地交付给受让人延期到2018年9月29日前将出让宗地交付给受让人。…二、甲乙双方同意《出让合同》第十条约定，2017年11月20日之前和2018年5月20日之前…缴清土地价款延期到2018年9月29日之前缴清土地价款。三、重新签订交地时间、开竣工时间、缴纳土地款时间的补充协议后，双方均不再承担原《出让合同》中约定的交地、开工、竣工、缴纳土地款等违约责任。其他条款仍《出让合同》约定执行。 2018年10月25日，彭山区国土局向原告作出《关于催缴仁寿新煜房地产开发有限公司土地款的通知》（眉彭国土资发〔2018〕252号）,告知原告根据《补充协议》，该公司应于2018年9月29日前缴纳彭祖新城片区A-3地块土地价款30000万元，截止目前已缴8110万元，欠缴21890万元。现已超过缴款期限，按欠款金额每日１‰的标准缴纳违约金。现书面通知到该局缴清土地欠款和违约金。2018年10月29日，原告方工作人员于磊收到该通知并签名。 2018年10月25日，彭山区国土局向原告作出《关于催缴仁寿新煜房地产开发有限公司土地款的通知》（眉彭国土资发〔2018〕285号）,内容同《关于催缴仁寿新煜房地产开发有限公司土地款的通知》（眉彭国土资发〔2018〕252号）。 2018年11月13日，彭山区国土局向原告作出《关于催缴仁寿新煜房地产开发有限公司土地款的通知》（眉彭国土资发〔2018〕272号）,内容同《关于催缴仁寿新煜房地产开发有限公司土地款的通知》（眉彭国土资发〔2018〕252号、285号）。2018年11月15日，原告法定代表人彭淑英收到该通知并备注：因宗地内遗留问题一直未完善，该土地一直未交付我司使用，我司无法开展建设，现对我司造成无法预估的各项损失。 2019年5月12日，被告向原告作出《关于催缴仁寿新煜房地产开发有限公司土地价款的通知》（眉彭自然资规发〔2019〕22号），内容同《关于催缴仁寿新煜房地产开发有限公司土地款的通知》（眉彭国土资发〔2018〕252号、285号、272号）。2019年5月21日，原告法定代表人彭淑英收到该通知并备注：因土地的拆迁遗留问题，导致拖到现在市场行情下滑。 2019年6月27日，被告向原告作出《关于催缴仁寿新煜房地产开发有限公司土地价款的通知》（眉彭自然资规发〔2019〕45号），内容同《关于催缴仁寿新煜房地产开发有限公司土地款的通知》（眉彭国土资发〔2018〕252号、285号、272号）。2019年6月30日，原告法定代表人彭淑英收到该通知并备注：因拆迁原因，导致我们公司损失很大。（电线）黄金期已过，要求赔偿损失。 2019年8月26日，被告通过四川达宽律师事务所向原告发出《关于及时缴纳土地出让价款及违约金的律师函》，要求原告务必于2019年9月15日前缴纳土地出让价款21890万元并按延迟支付款项每日１‰的标准承担违约金。2019年8月27日，原告法定代表人彭淑英收到该律师函并签名。 2019年9月10日，原告对被告作出《关于A-3号地块缴纳土地出让价款及违约金的回复函》，称该公司竞得A-3号地块后，发现宗地内有多处居民居住，村民还在种植果树种植蔬菜，村民承包的鱼塘还在养鱼、养鸡，且有多组电线和锦江学院的专线未搬迁。截止2018年9月29日仍未解决以上问题。A-3号地块旁边有一组高压线在当时拍卖文件和《出让合同》里没有约定由该公司负责搬迁。双方签订的《补充协议》已到期限，但公司仍未收到达到净地标准的土地，恳请再次签订延期交款交地的《补充协议》。 另查明，彭祖新城片区A-3号宗地内李密路与学院路之间地块电力线路迁改工程实际于2018年12月6日开工，2019年5月22日竣工验收合格。 2020年1月6日，被告向原告作出并送达1号《预先告知书》，主要告知原告：彭山区人民政府彭溪街道办事处已于2019年5月22日完成该宗地内电力线路迁改工作并竣工验收合格，该宗地具备交付使用条件。该公司应在收到本行政处理决定之日起十日内向该局缴纳剩余土地出让金21890万元，及逾期支付土地出让价款违约金，具体以21890万元为基数从2019年5月23日起按每日１‰的标准计付至付清之日止。并告知了原告陈述、申辩和听证权。 2020年1月7日，原告向彭山区国土局作出《申辩书》，主要载明该局未能净地出让国有建设用地使用权，给原告造成了巨大的经济损失。且严重违反合同约定迟迟未能交付彭祖新城片区A-3地块。A-3地块达到使用交付条件的日期为预先告知书的签发日期，即自2020年1月6日起，该公司才负有缴清土地出让价款的义务。 2020年1月14日，被告向原告作出1号《处理决定》，主要载明：“……根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条和《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发（2006）100号）第七条第二款之规定，及出让合同第三十条和补充协议第二条约定，对你公司未缴纳剩余土地出让价款及违约行为，我局作出如下行政处理决定：一、由你公司在收到本行政处理决定之日起十日内向我局缴纳剩余土地出让金21890万元（户名：彭山区财政局基金户；账号：88×××03；开户行：眉山农村商业银行股份有限公司）。二、由你公司在收到本行政处理决定之日起十日内向我局缴纳逾期支付土地出让价款违约金，具体以21890万元为基数从2019年5月23日起按每日１‰的标准计算支付至付清之日止（户名：彭山区财政局基金户-非税收入户；账号：88×××02；开户行：眉山农村商业银行股份有限公司）。该决定还告知了原告相关复议权和诉权。同日，原告法定代表人彭淑英收到该通知并签名。 另查明，原告尚未就A-3地块进行开发建设。原告共计分四次缴纳了土地出让金8110万元，其中：2017年11月20日缴纳土地出让金3110万元（定金），2017年11月28日缴纳土地出让金500万元，2017年12月12日缴纳土地出让金2500万元，2018年4月16日缴纳土地出让金2000万元;剩余土地出让金21890万元未付。 庭审中，原告陈述签订《出让合同》前，其查验宗地现场时就发现有电线杆、建筑物、鱼塘及农作物等。对此，被告认可原告查看现场时，宗地有电线、建筑物。 庭审中，原告陈述宗地内现仍有电线杆、建筑物、农作物等。对此，被告否认，辩称宗地已经是净地，少量构筑物是原居民的废弃物。 庭审中，被告陈述其于2019年12月16日将交地确认书交原告签收，原告法人拒签。对此，原告否认。 还查明，原彭山区国土局的职责，现由被告承担。 本院认为，行政协议是指行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议具有两面性，既有行政性，也有合同性。对于行政协议具体内容的审查既适用《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，同时也适用民事法律规范的相关规定。《中华人民共和国合同法》第六十七条规定：“当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求。”本案中，原告新煜公司与原彭山区国土局签订的《出让合同》及《补充协议》属于行政协议。双方于2017年10月21日签订《出让合同》，对宗地交付及土地出让价款的支付进行了约定。但是鉴于宗地拍卖时，原彭山区国土局尚未完成宗地内居民房屋拆迁及相关管线迁改工作。双方于2008年7月12日重新签订了《补充协议》，将宗地交付时间及缴清土地出让价款的时间由2008年4月21日前延期至2018年9月29日前。但在该《补充协议》约定的期限内，原告与原彭山区国土局均未完全履行合同义务。该宗地于2019年5月22日才完成电力线路迁改工作并竣工验收合格，具备交付使用条件。此后，虽然被告一直在催收出让价款，但原告一直以出让宗地不符合净地条件为由不予认可。原被告双方未就如何处理合同履行争议进一步达成协议。双方未签订交地确认书。宗地内也仍有部分构筑物。故被告依据《出让合同》及《补充协议》的约定作出1号《处理决定》追缴原告新煜公司迟延支付土地出让价款的违约金，依据并不充分，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定,判决如下: 撤销被告眉山市彭山区自然资源和规划局作出的眉彭自然资追处［2020］1号《追缴土地出让价款及延迟支付土地出让价款违约金行政处理决定书》第二项内容，即“二、由你公司在收到本行政处理决定之日起十日内向我局缴纳逾期支付土地出让价款违约金，具体以21890万元为基数从2019年5月23日起按每日１‰的标准计算支付至付清之日止（户名：彭山区财政局基金户-非税收入户；账号：88×××02；开户行：眉山农村商业银行股份有限公司）。” 本案案件受理费50元，由被告眉山市彭山区自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审 判 长  彭 英 审 判 员  杨丰华 人民陪审员  邓 松 二〇二〇年七月三十一日 书 记 员  杨浩民 四川省眉山市东坡区人民法院 行政裁判文书附录 （2020）川1402行初23号 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的；