福建省连江县人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）闽0122民初3755号 原告：连江县浦口镇山坑村民委员会，住所地福建省连江县浦口镇山坑村。 法定代表人：陈承章，村民委员会主任。 委托诉讼代理人：黄丽华，福建梓荣律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘子萍，福建梓荣律师事务所实习律师。 被告：陈福斌，男，1969年10月15日出生，汉族，住福建省连江县。 委托诉讼代理人：陈恒峰，福建秉峰律师事务所律师。 第三人：连江县浦口镇松坞村民委员会，住所地福建省连江县浦口镇松坞村半洋路71号。 法定代表人：程德清，村民委员会主任。 委托诉讼代理人：程琪，福建南剑律师事务所律师。 委托诉讼代理人：邱红霞，福建南剑律师事务所律师。 原告连江县浦口镇山坑村民委员会（以下简称“山坑村委会”）与被告陈福斌、第三人连江县浦口镇松坞村民委员会（以下简称“松坞村委会”）养殖权纠纷一案，本院于2019年8月20日立案后，依法适用普通程序，分别于2019年9月25日、2020年1月14日、2020年5月21日公开开庭进行了审理。原告山坑村委会法定代表人陈承章及其委托诉讼代理人黄丽华、被告陈福斌及其委托诉讼代理人陈恒峰、第三人松坞村委会的委托诉讼代理人程琪、邱红霞均到庭参加诉讼。诉讼中，本院依法将本案案由“养殖权纠纷”变更为“土地承包经营合同纠纷”。本案现已审理终结。 山坑村委会向本院提出诉讼请求：1.依法判令解除山坑村委会、陈福斌签订的《养殖承包合同》，责令陈福斌立即归还滩涂给山坑村委会；2.陈福斌赔偿占用滩涂期间给山坑村委会造成的承包金损失162500元（自2016年12月30日计至归还滩涂之日止，暂计至起诉之日止为32.5个月）。事实与理由：2003年1月28日，山坑村委会、陈福斌签订《养殖承包合同》，山坑村委会将村集体所有的滩涂位于山坑村长沙洋海埕（马路里）共约80亩发包给陈福斌承包养殖。承包期限自2003年12月30日至2013年12月30日，承包金共计90000元。2011年10月15日，山坑村委会、陈福斌补充签订《协议书》，约定承包期限续3年，直至2016年12月30日止。合同履行期满后，陈福斌又想延期承包。2017年9月19日、2017年9月26日，山坑村委会通过村民代表大会一致同意与陈福斌的养殖承包合同继续延期3年，延续期间承包金每年按60000元计算，陈福斌同意并继续养殖生产至今。但陈福斌拒不签订书面的《养殖承包合同》，也不支付延包期间的承包金，从2016年12月30日至今的承包金分文未付。山坑村委会多次向陈福斌催要承包金，陈福斌一直推拖，置之不理。承包合同中滩涂“长沙洋海埕”是山坑村村民历史以来自行开发利用形成的自留滩，由山坑村祖祖辈辈经营管理使用至今，属于山坑村集体所有。2001年疏港公路建设穿过长沙洋海埕变成承包合同中马路里约80亩月牙形的自然海滩。该滩涂四至范围：东至中麻与山坑村交界处燕窝山，西至山坑村凤吹岭山下海边斜坡石（现沙地酒庄），南至疏港公路，北至山坑村响亮坪山下。该滩涂及周边海埕于1972年、1974年与中麻村多次发生交界权属纠纷，1985年7月26日，连江县浦口镇人民政府文件（（85）浦政字第043号）关于山坑村滩涂使用的决定：“一、山坑村以东滩涂界线。以一九八四年八月十日《关于浦口乡中麻村和山坑村海埕交界协议书》执行，即山坑村滩涂与中麻村滩涂交界。二、山坑村以西滩涂，以现行养殖区为界，以燕窝山田垅仔东侧板板石潭沙滩突出石为起点，对准百胜村后门山中尖峰，罗经方位丑未向，归属山坑村使用（附山坑村滩涂使用示意图）。”对山坑村委会的滩涂使用权界限范围进行划分、确权。之后，山坑村委会在山坑村滩涂使用示意图范围内对滩涂进行经营管理使用至今。山坑村委会认为：山坑村委会、陈福斌签订的《养殖承包合同》合法、有效，应受国家法律保护。山坑村委会将滩涂发包给陈福斌承包经营使用，陈福斌应履行交付承包金的义务。陈福斌在承包合同期满后继续延包却不缴交延包期间的承包金，其行为已构成根本的违约，山坑村委会有权解除合同，收回发包的滩涂，并有权追究陈福斌的违约责任。为此，山坑村委会根据我国相关法律规定，具状起诉，望法院判如所请。 陈福斌辩称，一、陈福斌与山坑村委会的滩涂承包合同于2016年12月30日已到期，到期后双方未续签合同，合同自然终止，不存在判决解除问题。二、陈福斌在与山坑村委会的合同期限届满后，在第三人松坞村委会的要求下，与该村委会订立《滩涂承包协议书》并无不当。在陈福斌与山坑村委会的承包合同即将届满时，2016年12月25日，松坞村委会找到陈福斌，出示了连江县浦口镇人民政府2003年8月25日《关于解决松坞、山坑两村海埕有关问题协调会议纪要》，说涉讼滩涂是他们与山坑两村共有的，各占50%，不能只由山坑村发包，要求陈福斌在与山坑村委会的承包合同期满后，与其签订承包合同，将承包金交给松坞村委会，同时给陈福斌一份语气强硬的《通知单》，内容为：“山坑村陈福斌养殖户，经我村村民代表会议研究决定，要求你一个礼拜内将承包金缴至我村，逾期未缴纳承包金，后果自负。”陈福斌收到《通知单》后，于2016年12月30日向山坑村委会递交《申请书》，内容为：“山坑村村委会：关于陈福斌承包长沙洋里海埕现已到期，望领导按合同协议尽快处理解决。”要他们处理与松坞村委会的纠纷问题，否则不再续签。但山坑村委会收到申请后迟迟未能解决问题。在松坞村委会的不断催促下，陈福斌作为滩涂的实际经营人，为了避免遭受重大经济损失，于2017年5月15日与松坞村委会签订了《滩涂承包协议》，并于同年11月6日向松坞村委会缴付了5年即45000元的承包金，并无不当。三、山坑村委会要求陈福斌从2016年12月30日起按年60000元赔偿承包金损失，没有法律和合同依据，不应得到人民法院的支持。综上，陈福斌认为，在山坑村委会与松坞村委会就涉讼滩涂的所有权、发包权发生纠纷的情况下，除非山坑村委会能够证明其是滩涂唯一所有权人和发包权人，否则无权要求陈福斌归还涉讼滩涂、赔偿承包金损失，故请求法院依法驳回山坑村委会的诉讼请求。 松坞村委会辩称，一、山坑村委会与陈福斌签订的《养殖承包合同》已约定履行到期完毕，该合同已终止，山坑村委会诉求解除已终止的承包合同，没有法律依据。山坑村委会与陈福斌签订的《养殖承包合同》（下称承包合同），履行期限从2003年12月30日起至2013年12月30日止，合同双方已按约定履行完毕，根据《中华人民共和国合同法》第九十一条“有下列情形之一的，合同的权利义务终止：（一）债务已经按照约定履行；”的规定，承包合同已终止，据此，山坑村委会诉求解除已终止的承包合同，没有法律依据。二、讼争80亩滩涂地，按浦口镇政府文件规定，属于山坑村委会与松坞村委会共有，各占50%份额，山坑村委会已发包13年，应当由松坞村委会行使发包权20年。讼争80亩滩涂地，历来属于松坞村委会村民养殖使用，但山坑村委会的村民时有侵占，于是，在2003年8月25日浦口镇人民政府《会议纪要》（第一期）文件决定，按照连浦政【1985】43号文件执行，长沙洋里空海埕（马路里）共约80亩所有权属于松坞、山坑两村共有，各占50%，并规定了承包金的分配等内容。山坑村委会从2003年起将讼争的80亩滩涂发包给陈福斌13年收取承包金，但承包金从未分配给松坞村委会。2016年到期后，以公平合理原则，讼争80亩滩涂的发包权转移到松坞村委会，应当由松坞村委会发包，2017年5月25日由松坞村委会发包给陈福斌，松坞村委会与陈福斌签订了20年的《滩涂承包协议》（下称协议），陈福斌按协议约定向松坞村委会缴纳第一次五年承包金45000元。陈福斌在讼争80亩滩涂养殖两年多，山坑村委会均未提出异议。综上所述，山坑村委会与陈福斌签订的《养殖承包合同》已按约定履行到期完毕，该合同已终止，山坑村委会诉求解除已终止的承包合同，没有法律依据。讼争80亩滩涂地，按浦口镇政府文件规定，属于山坑村委会与松坞村委会共有，各占50%份额，山坑村委会已发包13年，此后，以公平合理的原则，应当由松坞村委会行使发包权20年。山坑村委会诉求缺乏事实与法律依据，请法院查明事实，判决驳回山坑村委会的诉讼请求。 本案审理过程中，当事人围绕诉讼请求依法提交了证据。山坑村委会提供如下证据：Ａ1.养殖承包合同一份，证明山坑村委会将位于山坑村长沙洋海埕（马路里）共约80亩发包给陈福斌承包养殖。承包期限自2003年12月30日至2013年12月30日止，承包金共计90000元；Ａ2.协议书一份，证明山坑村委会、陈福斌补充协议约定承包期延续3年，直至2016年12月30日止；Ａ3.福建省村集体专用收款票据一份，证明陈福斌缴交长沙洋滩涂承包金情况；Ａ4.村民代表大会会议纪要一份，证明2017年9月19日、2017年9月26日，山坑村委会通过村民代表大会一致同意与陈福斌养殖承包合同继续延期3年，延续期间承包金每年按60000元计算；Ａ5.连江县浦口镇人民政府文件（（85）浦政字第043号）关于山坑村滩涂使用的决定、关于浦口乡中麻村和山坑村海埕交界协议书一份，证明1985年7月26日，连江县浦口镇人民政府文件对山坑村滩涂的使用界线已作划分、确权，承包合同中滩涂“长沙洋海埕”属于山坑村集体经营使用;Ａ6.照片二张，证明讼争滩涂的现状、样貌；Ａ7.浦口镇土地利用总体规划图局部一份，证明讼争滩涂在连江县的地界范围，在笔架山南侧海域；Ａ8.不动产权证书二本，证明2019年3月7日，山坑村委会取得连江县浦口镇鳌江口西北部、笔架山南侧海域使用权证，山坑村委会具有发包资格，山坑村委会、陈福斌签订的《养殖承包合同》合法有效；Ａ9.山坑村委会与潘自华签订的山坑村海水滩涂养殖承包合同，证明2019年3月7日，山坑村委会取得连江县浦口镇鳌江口西北部、笔架山南侧海域使用权证，山坑村委会具有发包资格，山坑村委会、陈福斌签订的《养殖承包合同》合法有效；Ａ10.山坑村民委员会通知、会议记录簿各一份，证明合同到期后，山坑村委会通知陈福斌合同延包事宜，陈福斌同意延包，山坑村委会通过村民代表会议讨论同意陈福斌继续延包，并对承包金及承包期事宜进行多次议定，陈福斌对议定事项未提出异议，且继续使用承包的滩涂至今，但陈福斌拒不交纳承包金，其行为已构成违约；Ａ11.连江县人民政府文件【连政综（1984）字第085号】关于批转县水产局《关于落实责任滩、自留滩政策的几点意见》的通知一份，证明连江县浦口镇人民政府文件【（85）浦政字第043号】）关于山坑村滩涂使用的决定所依据的政府文件。 陈福斌提供如下证据：B1.《通知书》一份，证明松坞村委会要求陈福斌向其缴付承包金；B2.《申请书》一份，证明陈福斌请求山坑村委会尽快解决处理合同到期后的问题；B3.落款时间为2003年8月25日《浦口镇人民政府会议纪要》一份，证明涉讼滩涂所有权属由松坞村与山坑村所有，各占50%；B4.《滩涂承包协议》一份，证明陈福斌已与松坞村委会签订了期限20年的《滩涂承包合同》；B5.收款票据一份，证明陈福斌已向松坞村委会缴纳了前5年承包金的事实。 松坞村委会提供如下证据：C1.落款时间为2003年8月25日浦口镇人民政府《会议纪要》（第一期）一份，证明讼争80亩滩涂经浦口镇人民政府决定，属于山坑村委会与松坞村委会共有，各占50%份额，山坑村委会先行发包收取的承包金应当分一半给松坞村委会，但山坑村委会发包13年收取承包金没有按决定分给松坞村委会，镇政府一直认可讼争滩涂80亩的养殖权属于山坑村委会与松坞村委会共有；C2.福建省村集体专用收款收据一份，证明讼争80亩滩涂部分被征收，2011年4月12日镇政府支付给松坞村委会的滩涂养殖补偿费100000元；C3.福建省村集体专用收款收据一份，证明2005年2月1日松坞村委会收到镇政府支付的滩涂承包分成款3000元；C4.滩涂承包协议一份，证明2017年起讼争80亩滩涂发包权转移到松坞村委会，2017年5月25日松坞村委会与陈福斌签订《滩涂承包协议》约定从2017年6月1日起由陈福斌承包期限20年。 本院依职权调取如下证据：D1.浦口镇人民政府关于解决松坞、山坑两村海埕有关问题协调会议纪要一份、会议记录一份、连江县浦口镇人民政府文件【（85）浦政字第043号】一份，证明涉诉滩涂权属情况；D2.福建省连江县人民政府海域滩涂使用证一份，证明浦口镇山坑村海域滩涂界限情况；D3.关于收回山坑海水养殖滩涂补偿合同一份，证明连江县浦口镇人民政府与连江可门港建设发展有限公司山坑滩涂征用签订合同。 经质证，陈福斌对证据A1、A2、A3、A6、C1、C2、C3、C4、D1均无异议。对证据A4认为不能作为有效的证据使用，陈福斌没有在纪要上达成一致意见的签字，且纪要不能证明双方对于签订续签合同达成合议，山坑村委会以这个要求陈福斌与松坞村委会解除合同，没有依据。对证据A5由争议方质证。对证据A7真实性无异议，对证明对象有异议，不能证明讼争滩涂在该范围内。对证据A8真实性无异议，对证明对象有异议，讼争滩涂不在产权证范围之内，在山坑村委会取得产权证时陈福斌与第三人松坞村委会已签订两年承包合同。对证据A9、A10真实性及证明对象均不予认可。对证据A11真实性无异议，对证明对象有异议，对于文件内容只能部分参考，并不能完全参考，且85号文件已被2013年的文件所取代。对证据D2真实性无异议，但不能证明山坑村委会的待证事实，从证据来看山坑村以东滩涂以及以西的滩涂是属于山坑的，但以西的荒滩并不能证明是属于山坑村委会所有。对证据D3认为与本案焦点问题无关，本案主要争议焦点是涉讼滩涂是否属于山坑村委会，该份证据不能证明涉讼滩涂属于山坑村委会所有。 松坞村委会对证据A1、A2、A3、B1、B3、B4、B5均无异议。对证据A4，同意陈福斌质证意见的基础上，村民代表大会会议纪要是山坑村委会单方制作的，并没有陈福斌的签名，不能证明山坑村委会有开过村民代表大会。对证据A5真实性无异议，但是浦口镇文件第三点是松坞村委会提供的证据所提出的会议纪要中说明讼争滩涂山坑村委会与第三人各占50%份额的依据。对证据A6真实性无异议，但不能证明相片拍摄的时间及地点，不能证明与本案有关联性。对证据A7真实性无异议，对证明对象有异议，不能证明与本案有关联性，不能证明讼争滩涂在该区域内。对证据A8真实性无异议，对证明对象有异议，讼争滩涂不在山坑村委会提供的产权证书红线范围之内，在山坑村委会取得产权证时陈福斌与第三人已签订两年承包合同。对证据A9与本案无关，对三性均不予质证。对证据A10真实性不予认可，对证明对象也不予认可。对证据A11真实性无异议，浦口镇文件第三点是松坞村委会提供的证据所提出的会议纪要中说明讼争滩涂山坑村委会与第三人各占50%份额。对证据B2，松坞村委会并不知情。松坞村委会对证据D1真实性无异议，认为证明对象是充分证明了松坞村委会在答辩状中的内容，讼争滩涂是山坑、松坞两村各占百分之五十的份额。对证据D2真实性无异议，证明对象有异议，山坑村委会提供的滩涂使用证与本案无关，并不能证明该荒滩是属于山坑村委会所有。对证据D3真实性没有异议，对证明对象有异议。该合同与本案讼争滩涂无关，该合同甲方是连江县可门港建设发展有限公司与浦口镇政府签订的合同，合同当事人以及内容来看，并没有涉及山坑村委会、陈福斌以及松坞村委会的任何权益，并且该合同虽是写山坑海水养殖滩涂补偿合同，松坞村委会认为其中的山坑养殖滩涂并不是山坑村委会所说的涉讼滩涂，其他内容均没有体现与涉讼滩涂有关，所以不能证明山坑村委会所主张的内容。 山坑村委会对证据B1三性有异议，讼争滩涂使用权属于山坑村委会，松坞村委会无权向陈福斌发送通知单，该通知单对山坑村委会没有法律约束力；陈福斌不是松坞村村民，其无权承包属于松坞村的土地，陈福斌提供的通知单并没有附有村民代表会议通过的记录，这份通知单属于陈福斌与松坞村委会恶意串通私自作出的，是无效的。对证据B2真实性无异议，证明对象无异议，这份申请书恰恰可以说明山坑村委会多次通知陈福斌到山坑村委会协商合同到期延包事宜，印证了山坑村委会提供的证据A4、A10，陈福斌拒不缴纳承包金属于违约行为。对证据B3的真实性与证明对象均有异议。（1）陈福斌未提供该《会议纪要》的原件核对，该真实性无法认定；（2）《会议纪要》是行政机关讨论和决定问题的过程，是政府内部记载会议情况和议定事项的决议，对外不具有法律效力，不能做为松坞村对讼争滩涂享有权属的证明；（3）《会议纪要》内容严重失实，且违反历史，与现状不符。讼争滩涂长沙洋海埕（马路里）位于山坑村地界范围，祖祖辈辈由山坑村村民开发使用，根据两滩政策，尊重历史，谁开发谁使用，与松坞村无关；（4）《会议纪要》与其所依据的连政连江县浦口镇人民政府文件【（85）浦政字第043号】内容明显不符，连政连江县浦口镇人民政府文件【（85）浦政字第043号】并没有规定长沙洋海埕（马路里）共约80亩所有权属于松坞、山坑村两村共有，各占50%，该会议纪要没有依据。对证据B4、证据B5真实性、证明对象均有异议，且不具有合法性。（1）讼争滩涂在山坑村委会地界范围，由山坑村委会村民祖辈开发利用，历来由山坑村委会经营、管理、使用，使用权属于山坑村委会。陈福斌并未同时提供松坞村委会对讼争滩涂享有权属的证明，不能证明松坞村对讼争滩涂享有发包权利，陈福斌随意与松坞村委会签订的《滩涂承包协议》不但无效，且对山坑村委会没有约束力，不应对抗山坑村委会、陈福斌之间签订的《养殖承包合同》的效力；（2）滩涂承包协议与收款票据是陈福斌与第三方恶意串通制作，是无效的。陈福斌非松坞村村民，其与松坞村委会签订的《滩涂承包协议》已明显违反《土地管理法》第十五条规定“发包给本集本经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡人民政府批准”，是无效的。对证据C1真实性由法庭认定，质证意见同山坑村委会对于陈福斌提供的证据B3一样。对证据C2、C3真实性由法庭认定，证明对象有异议，与本案没有关联性，讼争的80亩滩涂并没有被征收，松坞村委会所述的被征收部分与山坑村委会无关，镇政府给松坞村委会滩涂养殖补偿费100000元、滩涂承包款3000元与山坑村委会无关，这是镇政府的行为，但不能作为松坞村委会对于讼争的滩涂享有权属的依据。对证据C4真实性由法庭认定，质证意见同陈福斌提供的证据B4一样。证据D1真实性无异议，对于证明对象有异议，会议纪要只是内部文件，对外没有法律效力，只是相关领导私下操作，对于村民来讲并不知情，间接剥夺了村民的知情权以及行政权力，不能作为山坑村与松坞村土地讼争的证明材料。对证据D2真实性无异议，山坑村委会认为通过这份证明可以证明讼争滩涂原属于荒滩，属于山坑村的地界范围，历史以来山坑村与中麻村曾因这块滩涂发生争议，但并没有跟松坞村发生争议，可以证明由山坑村管理、使用。对证据D3真实性无异议，征收合同已经明确是山坑村海域，证明诉争滩涂使用权属于山坑村委会。 对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。证据A4系山坑村委会单方制作，真实性无法确认，且无陈福斌的签名，故本院不予采纳。对证据A6，各方对其真实性无异议，且能证明讼争滩涂现状，本院予以采纳。对证据A7、A8，陈福斌、松坞村委会对真实性无异议，对证明对象有异议，本院分析认为上述证据不能证明讼争滩涂在山坑村的地界范围内，与本案无关联，故本院不予采纳。对证据A9、A10，陈福斌、松坞村委会对其真实性、证明对象均提出异议，本院分析认为证据A9与本案无关；证据A10系山坑村委会单方制作，故本院不予采纳。对证据A5、证据D1即连江县浦口镇人民政府文件（85）浦政字第043号《关于山坑村滩涂使用的决定》、落款时间为2003年8月25日浦口镇人民政府会议纪要（第一期）《关于解决松坞、山坑两村海埕有关问题协调会议纪要》、证据B3、证据C1，本院分析认为，（85）浦政字第043号文件系政府决定，具有合法性，文件内容有涉及到本案讼争滩涂的使用问题，对本案讼争滩涂的使用具有指导意义，故本院予以采纳；《关于解决松坞、山坑两村海埕有关问题协调会议纪要》是由连江县浦口镇人民政府依法作出，其真实性本院予以采纳，会议纪要是行政机关在行政管理过程中形成的规范格式化文书，用于记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项，会议纪要只具有行政指导性，不具有强制力，其并不能在法律上产生新的权利和义务关系，不属于具体行政行为，对外不具有法律效力，本案中提供的证据会议纪要，仅仅是一种内部协调行为，对当事人不具有强制力，不能作为松坞村对讼争滩涂享有权属的证明。对证据B1，山坑村委会提出异议，本院分析认为，该通知单系松坞村委会单方制作，真实性无法确认，故本院不予采纳。对证据B4、B5、C4，山坑村委会对其真实性提出异议，本院分析认为《滩涂承包协议》系松坞村委会与陈福斌签订的，其真实性本院予以确认，因松坞村委会与山坑村委会就涉讼滩涂存在权属争议，其合同效力本院不予确认。证据C2、C3，系复印件无原件核对，且无其他证据予以相互印证，无法证明与本案有关联性，故不予采信。对证据D2福建省连江县人民政府海域滩涂使用证，陈福斌、松坞村委会对真实性无异议，对证明对象有异议，本院分析认为海域滩涂使用证是由连江县人民政府作出，其真实性本院予以确认，该使用证是对浦口镇山坑村已开发使用的滩涂进行确权，涉讼滩涂属于荒滩，不在使用证确权范围内。 根据当事人庭审陈述和上述确认的证据，对本案主要事实作如下认定： 1985年7月26日，连江县浦口镇人民政府作出《关于山坑村滩涂使用的决定》【文件号为（85）浦政字第043号】。连江县浦口镇党委、政府于1985年7月2日召开两委会议，对山坑村滩涂使用问题作了慎重的研究，特作出如下的决定：“一、山坑村以东滩涂界线。以一九八四年八月十日《关于浦口乡中麻村和山坑村海埕交界协议书》执行，即山坑村滩涂与中麻村滩涂交界。二、山坑村以西滩涂，以现行养殖区为界，以燕窝山田垅仔东侧板板石沙滩突出石为起点，对准百胜村后门山中尖峰，罗经方位丑未向，归属山坑村使用（附山坑村滩涂使用示意图）。三、山坑村现行养殖区属荒滩，松坞、山坑两村若需要开发养殖，需向镇人民政府申请报告，经批准后并办理手续方可进行养殖生产。”1985年7月7日，连江县人民政府对山坑村滩涂使用权属予以明确，由浦口镇山坑村长期使用，并颁发连海滩证字第00108号滩涂使用证。涉讼滩涂长沙洋里空海埕（马路里）共约80亩滩涂位于山坑村现行养殖区，属于荒滩范围。山坑村、松坞村在涉讼滩涂开发养殖生产时，均未向浦口镇人民政府申请报告，也未经批准并办理手续进行养殖生产。 2003年1月28日，山坑村委会作为发包方（甲方）与陈福斌作为承包方（乙方）签订了一份《养殖承包合同》，合同约定：一、承包地点及承包面积：山坑村长沙洋里空海埕（马路里）共约80亩全部发包给陈福斌承包养殖。二、承包期限：自2003年12月30日起至2013年12月30日止。……若乙方要继续承包，合同应另行签订，但在同等条件下乙方享有优先承包权。三、承包租金及交纳租金办法：2003年12月30日起至2013年12月30日止。承包租金共计为90000元。2011年10月15日，山坑村委会与陈福斌补充签订《协议书》，约定在原合同其他条款不变的情况下，承包期限延续3年，由2003年12月30日至2016年12月30日止，总计13年。2016年12月30日合同期满后，双方未续签合同。 2003年8月22日，镇政府召集松坞、山坑两村党支部书记、村委会主任及包村领导、水产办同志，就松坞、山坑两村海埕有关问题进行协调，并于2003年8月25日作出浦口镇人民政府《会议纪要》（第一期）《关于解决松坞、山坑两村海埕有关问题协调会议纪要》。有关议定事项纪要如下：一、会议认为，松坞、山坑两村海埕问题属于历史遗留问题，双方应尊重历史，正视现实，妥善协调解决，以维护两村社会安定稳定。二、会议决定：1、按照连浦政【1985】43号文件执行，长沙洋里空海埕（马路里）共约80亩所有权属于松坞、山坑两村共有，各占50%。2、山坑村委会与承包者陈福斌于二〇〇三年一月二十八日所签订的养殖承包合同为无效合同，但为了安定稳定，其基本内容可以采纳。3、①山坑村与承包者第1期租金为3万元，已收回2.5万元，余下0.5万元由山坑村负责收回交于松坞村。②2004年承包者应缴纳租金1.5万元，归松坞村所有。③2005年承包者应缴租金1.5万元，松坞村分1万元，山坑村分0.5万元。④自2006年起承包者应缴租金为松坞村与山坑村共有平分。4、新订立承包合同时，甲方为浦口镇人民政府、松坞村委会、山坑村委会。三方负责收回承包金。”山坑村委会从2003年起将位于山坑村长沙洋里空海埕（马路里）共约80亩滩涂发包给陈福斌13年收取承包金，但承包金从未按会议纪要方案分配给松坞村委会。 2017年5月15日，松坞村委会与陈福斌签订了一份《滩涂承包协议》，松坞村委会将涉讼滩涂山坑长沙洋里空海埕（马路里）约80亩滩涂承包给陈福斌，并于2017年11月6日收取陈福斌5年承包金45000元。嗣后，山坑村委会多次向陈福斌催要承包金未果，遂诉至本院。 本院认为，根据（85）浦政字第043号文件连江县浦口镇人民政府作出《关于山坑村滩涂使用的决定》的规定，涉讼滩涂长沙洋里空海埕（马路里）共约80亩滩涂位于山坑村现行养殖区，属于荒滩范围。山坑村、松坞村在涉讼滩涂开发养殖生产时，均未向浦口镇人民政府申请报告，也未经批准并办理手续进行养殖生产。山坑村委会将涉讼滩涂发包给陈福斌时，松坞村委会提出权属争议，浦口镇政府召集松坞、山坑两村党支部书记、村委会主任及包村领导、水产办工作人员，就松坞、山坑两村海埕有关问题进行协调，并形成《会议纪要》。本院分析认为，会议纪要是行政机关在行政管理过程中形成的规范格式化文书，用于记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项，会议纪要只具有行政指导性，不具有强制力，其并不能在法律上产生新的权利和义务关系，不属于具体行政行为。浦口镇政府召集会议解决山坑、松坞两村滩涂权属问题仅是内部协调行为，会议议定事项对双方当事人不具有强制约束力，且山坑村委会事后并没有自愿履行，故浦口镇人民政府作出的会议纪要对涉讼滩涂的使用权属处理决定不具有法律效力，山坑村委会、松坞村委会至今对涉讼滩涂均未取得使用权。现山坑村委会、松坞村委会均主张对涉讼滩涂有使用权，涉讼滩涂使用权属存在争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案涉及山坑村委会、松坞村委会之间土地使用权争议,依法应由人民政府处理,不属于人民法院受理民事诉讼的范围,应依法驳回山坑村委会的起诉。海域、滩涂等自然资源属于国家所有，目前山坑村委会、松坞村委会均未取得涉讼滩涂使用权，在使用权属争议未解决前，山坑村委会、松坞村委会均无权将涉讼滩涂承包给第三方。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百二十四条第三项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第二百零八条第三款规定，裁定如下： 驳回连江县浦口镇山坑村民委员会的起诉。 案件受理费3550元，全额退还山坑村委会。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福州市中级人民法院。 审 判 长  张继访 人民陪审员  郑丽云 人民陪审员  周 蓉 二〇二〇年七月十日 法官 助理  陈丽萍 书 记 员  缪兰清 附：本案适用的主要法律条文 一、《中华人民共和国土地管理法》 第十四条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。 二、《中华人民共和国民事诉讼法》 第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。 当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。 人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。 第一百二十四条人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理： （一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼； （二）依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁； （三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决； （四）对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉； （五）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外； （六）依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件，在不得起诉的期限内起诉的，不予受理； （七）判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内又起诉的，不予受理。 第一百五十四条裁定适用于下列范围： （一）不予受理； （二）对管辖权有异议的； （三）驳回起诉； （四）保全和先予执行； （五）准许或者不准许撤诉； （六）中止或者终结诉讼； （七）补正判决书中的笔误； （八）中止或者终结执行； （九）撤销或者不予执行仲裁裁决； （十）不予执行公证机关赋予强制执行效力的债权文书； （十一）其他需要裁定解决的事项。 对前款第一项至第三项裁定，可以上诉。 裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。 三、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》 第二百零八条人民法院接到当事人提交的民事起诉状时，对符合民事诉讼法第一百一十九条的规定，且不属于第一百二十四条规定的情形的，应当登记立案；对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉材料，并出具注明收到日期的书面凭证。 需要补充必要相关材料的，人民法院应当及时告知当事人。在补齐相关材料后，应当在七日内决定是否立案。 立案后发现不符合起诉条件或属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。 。