广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终435号上诉人（原审原告）佛山市三水区乐平镇源潭村格坑股份经济合作社，住所地佛山市三水区。法定代表人冯永锋，社长。委托代理人肖永胜，广东华生律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市三水区乐平镇人民政府，住所地佛山市三水区。法定代表人邓志东，镇长。委托代理人李惠仪，该府工作人员。委托代理人肖迪尧，广东百浩律师事务所律师。原审第三人周浩鹏，男，汉族，住佛山市三水区。法定代理人周国标（系上诉人周浩鹏的父亲），男，汉族，住佛山市三水区。上诉人佛山市三水区源潭村格坑股份经济合作社（以下简称格坑经济社）因诉被上诉人佛山市三水区乐平镇人民政府(以下简称乐平镇政府)镇政府行政确认一案，不服佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：周浩鹏的母亲冯结丽户籍登记在佛山市三水区乐平镇源潭隔坑村，属于格坑经济社的成员。2004年7月1日，因冯结丽与周国标未婚生育周浩鹏，冯结丽被停发格坑经济社2004年至2010年的股权分红款。2011年10月9日，冯结丽对其违计生育的行为缴纳了社会抚养费32400元后，周浩鹏于2011年10月10日随母入户源潭格坑村，户口至今未迁移。从2011年起，格坑经济社恢复冯结丽的股份分红待遇。2016年9月1日，佛山市三水区人民政府向周浩鹏所在户（户主冯祖文）核发《农村土地承包经营权证》，但周浩鹏没有享受过格坑经济社的股份分红分配待遇。2017年12月3日，格坑经济社表决通过《关于征收佛山市三水区乐平镇隔坑股份合作经济社土地补偿方案表决书》，确定了位于格坑经济社所在隔坑村“塘底”、“半路布”、“九仔坑”（土名）等土地的征收补偿方案。2018年1月12日，格坑经济社签订《征收土地合同书》，同意征地方征收该社1375.18亩的土地。2018年2月24日，周浩鹏的母亲冯结丽出具《承诺书》，承诺周浩鹏自愿放弃应享有的格坑经济社的股份分红、征地款分配及其它待遇，若冯结丽为周浩鹏采用行政处理争取格坑经济社股份年分红、征地款分配及其它待遇的，格坑经济社连同外嫁女的股份分红、征地款及其它待遇一律停发；若其他外嫁女子女可享受格坑经济社的分红及福利，冯结丽则要求周浩鹏享有与其他外嫁女子女的同等待遇。2018年3月，格坑经济社向其成员每人发放征地补偿款230336元，但并未向周浩鹏发放。2019年3月31日，周浩鹏向乐平镇政府提出申请，请求乐平镇政府确认周浩鹏具有格坑经济社的集体经济组织成员资格，享有格坑经济社“塘底”、“半路布”、“九仔坑”（土名）等土地的征收补偿款230336元的分配权利，责令格坑经济社向周浩鹏支付征收补偿款230336元及该款利息（以230336元为基数，从2018年3月10日起按中国人民银行同期同类贷款利率计至款项实际支付之日止）。2019年7月5日、12月13日，乐平镇政府分别向格坑经济社和周浩鹏发出《行政处理告知书》，告知乐平镇政府拟作出确认周浩鹏具有格坑经济社成员资格，享有成员同等待遇并驳回周浩鹏其他请求的处理决定，并告知格坑经济社和周浩鹏有权提出陈述申辩及提供证据。格坑经济社为此向乐平镇政府提交意见书，认为周浩鹏属于政策外出生的子女，根据《三水区乐平镇源潭村民委员会隔坑村股份合作社章程》（以下简称《2007年章程》）第七条规定，不能成为该社股东，冯结丽离婚后，周浩鹏由其父亲抚养，没有在格坑经济社村生活，没有履行格坑经济社的责任和义务，不能获得格坑经济社股东的权利待遇，也不享有2018年的征地款分配权。2019年7月23日，乐平镇政府作出乐府行决〔2019〕90号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），决定：1.确认周浩鹏具有格坑经济社的农村集体经济组织成员资格，并享有与其他成员同等待遇；2.驳回周浩鹏的其他请求。《行政处理决定书》于2019年12月13日、12月16日分别送达给周浩鹏及格坑经济社。另查，格坑经济社从2007年7月1日起实施的《2007年章程》第七条规定：“凡行政管理属本股份合作社的常住农业人口，符合计划生育政策出生的新生婴儿均可成为本社股东，参加分红，……”第十条规定：“凡本村委会农业户口的人员，承认本章程，并对本社生产，经济，行政管理承担相应义务，经理事会批准，均可成为本社股东。（需购股权，而无购股权迁入的除外）凡再婚随母迁入本社的子女不得享受本社股份分红和征地款分配）。”第二十九条规定：“1997年12月31日后违反计划生育规定，除按有关计划生育条例处罚外，夫妻双方及违例出生的婴儿的股权按如下处罚：……非婚生育（凡户口一方在本村委会的）一胎停止股份分配五年，……”2017年11月3日，格坑经济社经股东大会表决通过《三水区乐平镇源潭村民委员会隔坑村股份合作社章程》（以下简称《2017年章程》），除规定的购股金额不一样外，该章程第七条、第二十九条的内容基本相同。再查，佛山市三水区乐平镇源潭村民委员会（以下简称源潭村委会）于2019年12月24日出具《情况说明》，内容为：“根据乡规民约，未成年人出生后超过三年未入户的，自动丧失股民资格；未成年人的监护人不是本村的，该未成年人不具有股民资格。”原审法院认为:根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，乐平镇政府作为镇级人民政府，依法有对周浩鹏的申请事项进行处理的职权。乐平镇政府在收到周浩鹏的申请后，依法进行审查，作出行政处理决定前，告知格坑经济社有陈述申辩及举证的权利，经调查后作出处理决定书并送达给各方当事人，履行了作出行政行为的正当程序。但应指出，虽然现行的法律、法规和规章没有对行政机关处理农村集体经济组织成员资格纠纷案件的程序作出具体规定，但乐平镇政府在作出行政处理决定书后，才向周浩鹏送达《行政处理告知书》，致周浩鹏对拟作出的处理结果实际无法行使陈述申辩及举证的权利，程序存在不当，但该瑕疵不影响周浩鹏对行政处理决定不服享有的救济权利，且周浩鹏亦可在诉讼程序中行使和表达对处理决定的申辩意见，故法院予以指正后对处理决定不作撤销处理。周浩鹏的母亲冯结丽属于格坑经济社的集体经济组织成员，周浩鹏作为格坑经济社成员的子女，20XX年X月出生后于2011年10月随母入户格坑经济社所在地。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定，周浩鹏在履行格坑经济社章程规定的义务后可享有格坑经济社的成员资格。又因周浩鹏入户时格坑经济社适用的《2007年章程》第七条在规定“凡行政管理属本股份合作社的常住农业人口，符合计划生育政策出生的新生婴儿均可成为本社股东，参加分红”的同时，未规定政策外出生的子女需履行出资购股的义务，故即使周浩鹏的出生不符合计划生育政策，也可无偿取得格坑经济社的成员身份。至于周浩鹏享受成员待遇的时间，虽然上述章程第二十九条规定格坑经济社成员非婚生育一胎的，其子女停止股份分配五年，但因周浩鹏2011年入户后至其提出行政处理申请时，一直未享受格坑经济社的成员待遇，其被限制分红的时间已远远超过五年，故不应再受上述条款关于股份分配的时间限制。乐平镇政府确认周浩鹏具有格坑经济社组织成员身份，自行政处理决定作出之日起享有成员同等待遇处理正确。格坑经济社认为，周浩鹏已不在格坑经济社处居住，其出生后七年才入户，违反格坑经济社章程的规定，且其母亲冯结丽已出具《承诺书》，承诺放弃周浩鹏享有股份分红等待遇，乐平镇政府作出的行政处理决定错误。对此，法院认为，虽然格坑经济社提供了源潭村委会出具的《情况说明》佐证其主张，但源潭村委会并未提供执行该规定的依据，格坑经济社的章程也并未将成员子女出生入户的时间及居住地点作为审查其成员资格的条件，且如上所述，周浩鹏有取得格坑经济社成员资格的法定权利，格坑经济社以周浩鹏不在格坑经济社处居住及迟延入户为由否定其成员资格的主张于法无据。另外，虽然冯结丽曾作出放弃周浩鹏享有格坑经济社股份分红等待遇的书面承诺，但从《承诺书》的内容可知，作出上述承诺并非冯结丽的真实意思表示，且根据《中华人民共和国民法总则》第三十四条第一款、第三十五条第一款的规定，监护人的职责是保护被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益，除为维护被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产。周浩鹏的母亲冯结丽作出的上述承诺，因明显损害了周浩鹏的合法权益，故也不能作为审查周浩鹏是否享有格坑经济社成员资格和成员待遇的依据。格坑经济社的主张法院不予采纳。综上，乐平镇政府根据周浩鹏的申请书、出生医学证明、周浩鹏与冯结丽的户口簿、《农村土地承包经营权证》《2007年章程》等证据，适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，作出《行政处理决定书》，事实基本清楚，证据充分，适用法律法规正确，法院予以支持。格坑经济社要求撤销《行政处理决定书》的诉请理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回格坑经济社的诉讼请求；案件受理费50元由格坑经济社负担。上诉人格坑经济社上诉称：一、原审第三人周浩鹏的父母据说已离婚，周浩鹏是由父亲作为监护人的，所以周浩鹏应在父亲处落户，而非在上诉人处落户。周浩鹏不是上诉人的村民和股东，而是其监护人周国标处的村民和股东。周浩鹏的住处也并非上诉人处，而是居住在西南街道广海大道中53号710。二、《行政处理决定书》违反有关法律、政策及上诉人的章程。周浩鹏于20XX年X月X日出生，因其母亲冯结丽违反计划生育政策生育，于2011年10月10日入户，其出生七年后才入户，违反了上诉人的章程，不具有上诉人的成员资格。三、周浩鹏的母亲作为其法定代理人签署《承诺书》放弃周浩鹏的股份分红、征地款分配及其他待遇后，才被允许入户到上诉人处。周浩鹏现在不讲诚信，其不具有上诉人组织成员资格，更不享有与其他成员同等待遇。四、上诉人于2019年6月28日更名，但被上诉人乐平镇政府在2019年7月23日作出的《行政处理决定书》仍称上诉人为佛山市三水区乐平镇格坑股份合作经济社，事实认定错误。两者的权利义务严重不同，发生重大变更。五、被上诉人在作出行政处理决定书后，才向周浩鹏送达《行政处理告知书》，违反法定程序。综上，请求二审法院：撤销原审判决；撤销《行政处理决定书》；一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人乐平镇政府辩称：一、被上诉人所作《行政处理决定书》的主体适格。二、被上诉人所作《行政处理决定书》认定事实清楚、证据确凿，内容适当，适用法律正确，程序合法。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法予以维持。原审第三人周浩鹏在二审期间未发表意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。二审另查明，原佛山市三水区乐平镇格坑股份合作经济社于2019年6月28日更名为佛山市三水区乐平镇源潭村格坑股份经济合作社。本院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，被上诉人乐平镇政府具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等权益的法定职责。被上诉人在收到原审第三人周浩鹏的申请后，进行了相关的调查取证，作出本案被诉之《行政处理决定书》，并依法送达给当事人，且告知了复议或诉讼的权利，其执法主体适格，程序基本合法，本院予以确认。至于被上诉人在作出《行政处理决定书》后才向周浩鹏送达《行政处理告知书》，程序存在瑕疵，但并未对周浩鹏的权利义务及《行政处理决定书》的合法性造成实际影响，原审法院已指正，本院对此予以确认。此外，上诉人提出，被上诉人在《行政处理决定书》中以佛山市三水区乐平镇格坑股份合作经济社为被申请人错误。虽然上诉人的《农村集体经济组织登记证》登记日期为2019年6月28日，但上诉人在二审法庭调查中确认其于2019年9月才收到该证。而被上诉人在2019年7月23日作出《行政处理决定书》，并无证据证实被上诉人在上诉人收到新登记证或在作出《行政处理决定书》前已得知上诉人变更登记名称的事实。且上诉人作为原佛山市三水区乐平镇格坑股份合作经济社权利义务的继承主体，被上诉人在《行政处理决定书》中以佛山市三水区乐平镇格坑股份合作经济社作为被申请人，亦未对上诉人的权利义务造成实际影响。上诉人的该上诉主张，理据不足，本院不予支持。本案的争议焦点在于原审第三人周浩鹏应否具有上诉人格坑经济社的成员资格及享受成员同等待遇。根据周浩鹏及其母亲的户籍材料、《农村土地承包经营权证》《婚育情况说明》等证据材料证实，周浩鹏母亲冯结丽系乐平镇源潭村委会隔坑村民，婚后户口一直保留在乐平镇源潭隔坑村，系上诉人的成员。周浩鹏的出生违反计划生育政策，属非婚生育一孩，其父母在缴纳社会抚养费后，周浩鹏随母入户到上诉人处。2016年9月29日修订的《广东省人口与计划生育条例》第四十条第二款规定：“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”即对于超生人员，在享受农村股份合作制分红及其他集体福利方面应受到一定期限的限制，但该限制不能超出地方性法规规定的七至十四年的时间限制，更不能以此为由，剥夺超生人员应享有的农村集体经济组织成员的资格身份和福利待遇。同时，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”《广东省实施办法》第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。”根据以上规定，虽然周浩鹏的出生违反计划生育政策，但在未有证据显示其不履行法律法规和组织章程义务的情况下，被上诉人乐平镇政府确认周浩鹏具有上诉人集体经济组织成员资格，事实清楚、证据充分、适用法律正确，本院予以确认。而周浩鹏入户上诉人处时，上诉人适用的《2007年章程》第七条规定，对符合计划生育政策出生的新生婴儿可成为股东参加分红。而该章程对于政策外出生的子女亦未作出如需出资购股等特殊的义务，故虽然周浩鹏的出生不符合计划生育政策，在章程未作特别规定的情况下，其应参照其他符合计划生育政策出生的成员子女，可无偿取得成员资格。此外，《2007年章程》第二十九条规定，非婚生育（凡户口一方在本村委会的）一胎停止股份分配五年。本案中，周浩鹏于2011年入户到上诉人处至其提出行政确认申请时，一直未享受成员待遇，其实际被停止股份分配的时间已超过以上章程规定的五年。故被上诉人确认周浩鹏自行政处理决定作出之日起享有成员同等待遇，理据充分，本院予以确认。上诉人上诉主张，周浩鹏母亲曾签订《承诺书》以放弃周浩鹏在上诉人的分红、征地款分配及其它待遇为条件入户上诉人处，周浩鹏依该承诺不应享有股份分红。但《中华人民共和国民法通则》第十八条第一款规定：“监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产。”根据以上规定，周浩鹏的母亲无权作出放弃周浩鹏合法权益的承诺。且周浩鹏母亲承诺放弃周浩鹏分红实质上是基于上诉人对外嫁女子女入户额外设置的条件，该条件的设置违反男女平等的基本原则。可见，《承诺书》应属无效，其不能作为排除周浩鹏获得上诉人成员资格及成员待遇的依据。故上诉人的以上主张，理据不足，本院不予支持。上诉人还提出，周浩鹏并不在上诉人处居住，且其出生后七年才入户到上诉人处，不符合上诉人关于出生后三年内入户才能取得资格的规定。经查，虽然上诉人提供了源潭村委会出具的《情况说明》证明其以上主张，但源潭村委会未提供执行该规定的依据。而上诉人在诉讼中确认，上诉人股东子女目前未发生因出生后三年内未入户而不给予股东资格的情况。且周浩鹏享有上诉人农村集体成员资格及成员待遇是法定的权利，在章程未作规定的情况下，上诉人不能以其居住地点及出生后入户具体时间对其权利予以限制。故上诉人的该主张缺乏理据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人格坑经济社的上诉主张，均理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市三水区乐平镇源潭村格坑股份经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年七月二十一日法官助理 杨 阳书 记 员 黄晓琳