青海省高级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）青民终160号 上诉人(一审原告)：中国生物多样性保护与绿色发展基金会，住所：北京市东城区。 法定代表人：谢伯阳，该基金会理事长。 被上诉人(一审被告)：青海珠峰宏源商贸有限公司，住所：青海省西宁市。 法定代表人：王文生，该公司总经理 被上诉人(一审被告)：青海省国土资源厅(现青海省自然资源厅)，住所：青海省西宁市。 法定代表人：杨汝坤，该厅厅长。 委托诉讼代理人：韩有祥，青海省自然资源厅政策法规处处长。 委托诉讼代理人：毛尊超，青海竞帆律师事务所律师。 上诉人中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称绿发会)因与被上诉人青海珠峰宏源商贸有限公司(以下简称宏源公司)、青海省国土局资源厅(现青海省自然资源厅，以下简称资源厅)环境污染责任纠纷一案，不服青海省玉树藏族自治州中级人民法院(以下简称玉树中院)(2019)青27民初6号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年7月2日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 绿发会上诉请求：1.撤销玉树中院(2019)青27民初6号民事裁定书；2.裁定由玉树中院继续审理上诉人对资源厅提起的环境民事公益诉讼；3.资源厅承担因此次上诉给上诉人增加的所有诉讼成本，包括但不限于差旅费、律师代理费等费用。事实与理由：(一)玉树中院认为上诉人不是对行政机关提起公益诉讼的适格主体错误。1.行政机关的行政行为或者不作为，会造成一定的行政、民事后果，针对行政机关的作为或者不作为的民事后果，行政机关应承担民事责任。2.本案是环境民事诉讼，其追究的是由于行政行为造成环境侵权后果，要求行政机关承担环境侵权的民事责任，这并不属于行政诉讼，而是典型的环境民事诉讼。3.《中华人民共和国环境保护法》第五十八条授予社会组织提起环境公益诉讼的权利，该规定并未界定是针对民事行为还是行政行为，“诉讼”的概念包括民事和行政诉讼，此外《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二款和第一百零一条是社会组织可以提起环境行政公益诉讼的诉讼程序法依据，按照我国《行政诉讼法》和《环保法》规定，环保社会组织可以对行政机关提起环境行政和民事公益诉讼，针对行政机关乱作为或者不作为侵害环境社会公共利益的行为，追究相关的法律责任。本案不是环境行政公益诉讼，其追究的是资源厅的行政行为导致的环境侵权责任，其是适格的环境公益诉讼的主体。(二)玉树中院适用《环境公益诉讼规范》作为裁定依据，适用法律错误。1．《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第四条规定：“民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。”《环境公益诉讼规范》不是司法解释，不能作为人民法院裁判的依据。2.玉树中院引用《环境公益诉讼规范》的内容不适合本案，其对资源厅提出的诉讼请求，不以法院审查资源厅行政行为的合法性为前提。 本案被告宏源公司是环境侵权行为的直接实施者，被告资源厅做出的批准并颁发“采矿许可证”的行政行为是宏源公司实施环境侵权行为的必要条件，没有采矿许可证的批准和颁发就没有本案环境侵权行为的发生。资源厅的行政行为是造成本案侵权后果的直接原因。资源厅的行政行为是否合法，其均应该为其作出的行政行为造成的环境侵权后果承担责任。资源厅作为主管单位，违反《中华人民共和国自然保护区条例》，批准在自然保护区的核心区采矿，是行政违法行为，应承担由此造成的环境侵权责任。 宏源公司未提交答辩意见。 绿发会向一审法院起诉请求：1.依法判令二被告采取措施修复因开采达哈煤矿造成的生态破坏、环境污染，或承担生态环境修复费用(具体数额以鉴定评估结果为准)；2.依法判令二被告连带承担自被告一非法采矿至完成生态环境修复期间的生态功能损失费(具体数额以鉴定评估结果为准)；3.依法判令二被告在国家级以上媒体向全社会公开赔礼道歉；4.依法判令二被告承担本案产生的评估鉴定费、专家费及原告为维权而支出的合理费用(包括调查取证费、律师代理费、差旅费等)；5.依法判令二被告承担本案全部诉讼费用。 一审法院认为，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第一款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。”第三款：“行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”的规定，对行政机关在环境生态保护等领域的行政违法或不作为，人民检察院具有检察建议和提起诉讼的权利。原告绿发会作为环保社会组织，不符合法律规定的对行政机关提起公益诉讼的主体要求，不能作为原告向资源厅提起民事公益诉讼。 此外，原告关于资源厅违反《中华人民共和国自然保护区条例》《中华人民共和国矿产资源法》相关规定、违规审批并颁发采矿权许可证给另一被告宏源公司导致环境损害应承担责任的诉求，事关资源厅作出的行政行为，根据《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范(试行)》规定：“社会组织针对行政机关实施的行政行为提起的诉讼，或者虽然没有直接针对行政行为提起诉讼，但其提出的诉讼请求，需要以人民法院审查行政行为是否合法为前提的，不属于人民法院受理环境民事公益诉讼的范围。”参照上述规范，本案涉及需对资源厅作出的行政行为进行合法性审查，不属于人民法院环境公益民事诉讼受理范围，人民法院依法不予受理。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、《最高人民法院关于适用 本院审理查明，绿发会向一审法院通过邮寄民事诉状提起本案。绿发会起诉时，提交了2012、2013、2014、2015年度其登记管理机关民政部、业务主管单位中国科学技术协会对其年检审核意见，其中2012、2013、2014年度为年检合格，2015年度为年检不合格。绿发会未提交2016年检审核意见。2017年9月18日绿发会给一审法院出具《关于对2016年度工作报告说明的函》记载，该会正在积极准备2016年检，根据民政部对于基金会各类的相关规定及工作流程，年检结果将于2017年中发布，故暂无法提供年经检的2016年度工作报告。当天，绿发会还出具无违法记录声明。至2019年7月2日一审法院对本案立案受理，绿发会亦未提交2016年检结果。目前无证据证明绿发会2015年年检不合格是因从事业务活动违反法律、法规受到行政、刑事处罚所导致。绿发会章程记载，该基金会属于公募基金会。该基金会的宗旨为：广泛动员全社会关心和支持生物多样性与绿色发展事业，维护公众环境权益和社会公共利益，协助政府保护国家战略资源，促进生态文明建设和人与自然和谐，构建人类美好家园。该基金会公益活动业务范围包括：开展和资助生物多样性保护与绿色发展领域公众参与、社会监督，多渠道多角度为生物多样性保护与绿色发展领域公众参与和社会监督创造条件，构建生物多样性保护与绿色发展领域的平台。2016年9月1日绿发会在民政部登记为慈善组织。 本院认为，绿发会为公募基金会，其公益活动业务范围包括开展和资助生物多样性保护与绿色发展领域公众参与、社会监督等。绿发会后登记为慈善组织。依据《中国慈善法》第九十九条：“慈善组织有下列情形之一的，由民政部门予以警告、责令限期改正；逾期不改正的，责令限期停止活动并进行整改：(一)违反本法第十四条规定造成慈善财产损失的；(二)将不得用于投资的财产用于投资的；(三)擅自改变捐赠财产用途的；(四)开展慈善活动的年度支出或者管理费用的标准违反本法第六十条规定的；(五)未依法履行信息公开义务的；(六)未依法报送年度工作报告、财务会计报告或者报备募捐方案的；(七)泄露捐赠人、志愿者、受益人个人隐私以及捐赠人、慈善信托的委托人不同意公开的姓名、名称、住所、通讯方式等信息的。慈善组织违反本法规定泄露国家秘密、商业秘密的，依照有关法律的规定予以处罚。慈善组织有前两款规定的情形，经依法处理后一年内再出现前款规定的情形，或者有其他情节严重情形的，由民政部门吊销登记证书并予以公告。”的规定，慈善组织应进行年检。绿发会提起本案环境污染责任诉讼，其提交的起诉前连续五年以上从事环境保护公益活动且无违法记录的年检证据有欠缺。依据《中华人民共和国环境保护法》第五十八条：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第五条：“社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘无违法记录’。”规定，绿发会提交的年检报告，只能证明其在提起诉讼前四年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚，“无违法记录”，其提起本案诉讼的启动条件欠缺。 环境污染责任是指因工业活动或者其他人为原因，导致自然环境遭受污染或者破坏，从而造成他人人身、财产权益或者公共环境、其他公共财产遭受损害，或者有造成损害的危险时，侵权人所应承担的侵权损害赔偿责任。《最高人民法院民事案件案由规定》将环境污染责任纠纷确定为第352种民事案由。本案中，绿发会依据《中华人民共和国环境保护法》第五十八条提起的要求一审二被告采取措施修复因开采煤矿破坏的生态、污染的环境，或者承担生态环境修复费用等环境污染责任诉讼，属民事诉讼范畴。一审被告资源厅未直接实施开采煤矿侵害环境的行为，不是环境侵权的民事责任主体。资源厅作为一审被告，属被告主体不适格。 绿发会针对资源厅提起的环境污染责任诉讼，涉及对资源厅是否违反《中华人民共和国自然保护区条例》《中华人民共和国矿产资源法》相关规定，违规审批，向一审被告宏源公司颁发采矿权许可证，允许宏源公司在三江源国家公园自然保护核心区开采煤矿，导致环境损害，应承担行政责任的问题，不属人民法院受理民事诉讼的受案范围。 依据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第一款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。”第三款：“行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”的规定，对行政机关在环境生态保护等领域的行政违法或不作为，人民检察院具有检察建议和提起诉讼的权利。一审原告绿发会作为社会公益组织，不符合法律规定的可对行政机关提起公益诉讼的主体要求。 综上，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条：“起诉必须符合下列条件：(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实、理由；(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”规定，人民法院就本案绿发会针对资源厅的起诉应依法不予受理。立案后，经人民法院审理查明一审原告绿发会针对一审被告资源厅的起诉，原、被告主体不适格，不属人民法院受理民事诉讼的受案范围，应依法裁定驳回起诉。 本案涉及对一审被告资源厅作出的许可宏源公司采矿的行政许可行为进行合法性审查问题，不属于人民法院环境公益民事诉讼受案范围，一审裁定依据现行有效司法解释性质文件《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范(试行)》第八条：“社会组织针对行政机关或者法律、法规、规章授权的组织实施的行政行为提起的诉讼，或者虽然没有直接针对行政行为提起诉讼，但其提出的诉讼请求，需要以人民法院审查行政行为是否合法为前提的，不属于人民法院受理环境民事公益诉讼的范围。”规定，作为裁判说理依据，并无不当。原裁定认定事实清楚，适用法律正确。绿发会的上诉理由不能成立，本院不予支持。 依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 李 雨 田 审 判 员 索 晓 春 审 判 员 刘 尚 英 二〇二〇年七月二十九日 法官助理 （程克文 书 记 员 马 乾 熙