浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终385号 上诉人（原审原告）胡敏兰，女，1965年7月13日出生，汉族，户籍地浙江省东阳市 上诉人（原审原告）葛佳佳，女，1988年10月5日出生，汉族，户籍地杭州市拱墅区 上诉人（原审原告）葛佳音，女，1995年10月7日出生，汉族，户籍地浙江省东阳市 上诉人（原审原告）葛世昌，男，汉族，ｌ936年2月ｌ4日出生，户籍地浙江省东阳市 委托代理人金其飞，浙江亿维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市卫生健康委员会，住所地杭州市解放东路18号市民中心D座。 法定代表人孙雍容，主任。 委托代理人周良循，浙江尹天律师事务所律师。 上诉人胡敏兰、葛佳佳、葛佳音、葛世昌（以下简称胡敏兰等4人）因卫生行政监督一案，不服杭州市江干区人民法院（2019）浙0104行初71号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭审理了本案。 2019年3月20日，杭州市卫生健康委员会（以下简称市卫健委）通过浙江省统一政务咨询投诉举报平台对葛佳佳作出答复意见，主要内容为：根据《浙江省医学会医疗损害鉴定办法（试行）》第二章第七条的规定，……如您对相关病历资料真实性、完整性有异议，可向人民法院申请组织医患双方质证后再行提交。胡敏兰等4人不服，诉至原审法院，请求：1.撤销市卫健委于2019年3月20日作出的答复，责令其依法立案调查杭州市医学会捏造胡敏兰等4人“不配合鉴定”事实的行为，并依法作出行政处理；2.本案诉讼费由市卫健委承担。 原审法院经审理查明，2019年2月20日，葛康锡向市卫健委提交《投诉信》，投诉内容为被投诉人杭州市医学会“1.出具虚假鉴定意见；2、滥用权力，强迫患方必须认可医院的虚假病历资料为真实的合法的，并将其作为鉴定的前提”。投诉请求“1.撤销杭州市医学会在鉴定中要求患方签字认可病历真实性的非法程序；2.撤销杭州市医学会在给法院的回复中称我们‘不配合鉴定’及类似的内容；3.依照《医疗纠纷预防和处理条例》相关规定对杭州市医学会出具虚假鉴定结论的行为作出行政处罚”。市卫健委收到该申请后予以展开调查，于2019年3月20日通过浙江省统一政务咨询投诉举报平台进行回复，回复内容为：根据《浙江省医学会医疗损害鉴定办法（试行）》第二章第七条的规定，……如您对相关病历资料真实性、完整性有异议，可向人民法院申请组织医患双方质证后再行提交。葛康锡因医疗损害责任纠纷将浙医二院诉至杭州市上城区人民法院，在该案审理过程中杭州市上城区人民法院委托杭州市医学会进行医疗损害鉴定，2019年2月1日，杭州市医学会向杭州市上城区人民法院出具《关于医疗损害鉴定终止案例的通知》，载明：由贵院委托的关于葛康锡与浙医二院医疗损害鉴定，2018年12月17日我会已受理，2019年1月7日及1月30日组织医患双方参加随机抽取鉴定专家，均因患方不配合而未完成，致使鉴定工作无法进行，经研究本会决定终止该案鉴定程序。葛康锡于2019年2月20日故世，胡敏兰系葛康锡配偶、葛世昌系葛康锡父亲，葛佳佳系葛康锡长女、葛佳音系葛康锡次女。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼”。葛康锡于2019年2月20日故世，胡敏兰等4人作为葛康锡近亲属，有权提起诉讼。本案系因胡敏兰等4人不服市卫健委于2019年3月20日所作《回复》提起的诉讼。葛康锡在书面申请中提出的请求事项主要为:1.撤销杭州市医学会在鉴定中要求患方签字认可病历真实性的非法程序；2.撤销杭州市医学会在给法院的回复中称我们“不配合鉴定”及类似的内容；3.依照《医疗纠纷预防和处理条例》相关规定对杭州市医学会出具虚假鉴定结论的行为作出行政处罚。根据已查明的事实,葛康锡的请求事项系针对杭州市医学会根据杭州市上城区人民法院委托的委托、在民事案件鉴定过程提出的投诉。根据《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》第十三条规定,“鉴定人或鉴定机构在司法鉴定中存在违法行为的,由司法行政机关进行处理”。市卫健委作为卫生行政管理部门,既无权干涉鉴定机构进行司法鉴定,亦无权对司法鉴定过程中的违法行为进行查处,故胡敏兰等4人向市卫健委申请履职并无法律依据。在无相应管理职责的情况下,市卫健委所作的不属于本部门职权范围的告知,不属于对原告权利义务产生实际影响的行为,不属于行政诉讼的受案范围。胡敏兰等4人的起诉不符合起诉条件,依法应当驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项、第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回胡敏兰等4人的起诉。诉讼费50元，退还胡敏兰等4人。 上诉人胡敏兰等4人不服原审裁定向本院提起上诉称，一、一审法院因被投诉行为发生在司法鉴定过程中即认定应适用《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》，认为仅能由司法行政机关进行处理，继而排除卫生行政管理部门的监管职责，并认定被上诉人无权查处鉴定机构在鉴定过程中的违法行为，属于法律适用错误。上诉人在一审中已明确诉请的法律依据之一为《医疗纠纷预防和处理条例》第四十八条，该条款规定县级以上人民政府卫生、司法行政部门可对医学会、司法鉴定机构出具虚假医疗损害鉴定意见作出行政处罚，出具虚假医疗损害鉴定意见显然也属于司法鉴定过程中的违法行为，即已明确卫生行政部门有权对司法鉴定过程中的违法行为进行查处，故原审法院关于被上诉人无权对司法鉴定过程中的违法行为进行查处的认定，错得显而易见。即便《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》赋予司法行政部门查处司法鉴定过程中违法行为的权力，但该文件也没有规定可同时排除卫生行政部门的职权。一审法院依《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》得出涉案投诉应由司法行政机关进行处理的结论，并据此排除被上诉人的监管职责，毫无依据。一审法院在缺乏法律及事实依据的情况下，即避开上诉人提出的《医疗纠纷预防和处理条例》径自适用《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》，属于法律适用错误。二、一审法院认定上诉人向被上诉人申请履职无法律依据，被上诉人无相应管理职责，被上诉人之行为不属于对上诉人权利义务产生实际影响的行为，属于事实认定错误。(一）被上诉人负有管理职责：（1）被上诉人的主要职责之一即为贯彻执行国家和省、市有关卫生健康工作的法律法规，《医疗纠纷预防和处理条例》属于医疗卫生类行政法规，被上诉人依《医疗纠纷预防和处理条例》之规定对医学会作出行政处罚是其应履行的职责之一。（2）杭州市医学会医学鉴定办公室为被上诉人的直属单位，主要职能为负责全市事故技术鉴定的组织实施及相关服务，组织、联系、协调各市级医学会、协会工作。经浏览“浙江法院公开网——对外委托机构信息平台”可知，鉴定中心与医学会的区别即在于：鉴定中心由司法行政机关监管而医学会由卫生行政机关监管，故被上诉人对于杭州市医学会的鉴定工作应负有监管职责。（3）被上诉人在一审答辩过程中也从未否认其对于杭州市医学会具有监管职责，其仅是认为杭州市医学会作出的回复不属于鉴定意见，故以杭州市医学会未出具任何鉴定意见为由认为不适用《医疗纠纷预防和处理条例》第四十八条之规定。(二）被上诉人之行为已实际影响上诉人的权利义务，且影响广大医疗损害责任纠纷案件患者群体的权利义务。经审理已查明：杭州市医学会确向杭州市上城区人民法院出具《关于医疗损害鉴定终止案例的通知》，载明“均因患方不配合而未完成，致使鉴定工作无法进行……”，该内容与事实不符。实际情况是，杭州市医学会要求患方签署认可鉴定材料真实性、合法性的文件，患方不签署，即以患方不配合为由，终止鉴定程序。一方面，患方不认可鉴定材料即终止鉴定程序即已损害患方的诉讼权利；另一方面，医学会的该份通知可直接产生法院以患方举证不能为由判决驳回患方诉讼请求的结果，当然损害上诉人的实体权利，不能因其最终未得逞而认为未损害。前述要求患者认可鉴定材料真实性、合法性的文件是杭州市医学会的格式文件，作为模版，并非使用在上诉人一个人身上，若不予以纠正，会有更多的患方因该文件或丧失不认可鉴定材料真实性的权利，或丧失依法进行鉴定的权利，其当罚性显而易见。被上诉人及一审法院一直以“无权干涉鉴定机构进行司法鉴定”为说辞，但上诉人的诉请从未涉及干涉鉴定人员独立作出鉴定意见，而是要求被上诉人对杭州市医学会违法侵害患方鉴定权利的行为作出处罚，这是两个完全不同的概念，不应混淆。(三）上诉人向被上诉人申请履职依据充分。前文已充分论述被上诉人对杭州市医学会负有监管职责及杭州市医学会侵害患方群体利益的行为有当罚性。此外，本案中，杭州市医学会的行为应被认定为出具虚假鉴定意见，因为其出具的《通知》具备鉴定意见的各项特质，具体表现为：由具备鉴定资质的机构出具；能够作为法院审理案件的依据；其内容对诉讼参与人的权利义务产生影响。而该《通知》内容的虚假性不用再赘述。综上，请求：1.撤销杭州市江干区人民法院（2019）浙0104行初71号行政裁定，依法予以改判；2.判令被上诉人承担因本案产生的全部诉讼费用。 被上诉人市卫健委在二审中未提出书面答辩意见。 本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人胡敏兰等4人系因对被上诉人市卫健委就其《投诉信》所作答复意见不服而提起本案诉讼。根据在案的《投诉信》所载内容，上诉人提出的投诉对象为杭州市医学会，投诉事项为“一、出具虚假鉴定意见；二、滥用权力，强迫患方必须认可医院的虚假病历资料为真实合法的，并将其作为鉴定的前提”，投诉请求为“一、撤销杭州市医学会在鉴定中要求患方签字认可病历真实性的非法程序；二、撤销杭州市医学会在给法院回复中称患方‘不配合鉴定’及类似的内容；三、依照《医疗纠纷预防和处理条例》相关规定对杭州市医学会出具虚假鉴定结论的行为作出行政处罚”。 《医疗纠纷预防和处理条例》第四十八条规定：“医学会、司法鉴定机构出具虚假医疗损害鉴定意见的，由县级以上人民政府卫生、司法行政部门依据职责没收违法所得，并处5万元以上10万元以下罚款，对该医学会、司法鉴定机构和有关鉴定人员责令暂停3个月以上1年以下医疗损害鉴定业务，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予或者责令给予降低岗位等级或者撤职的处分；情节严重的，该医学会、司法鉴定机构和有关鉴定人员5年内不得从事医疗损害鉴定业务或者撤销登记，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予或者责令给予开除的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。故对于医学会出具虚假医疗损害鉴定意见的，卫生行政部门依法具有查处职责。但根据本案查明的事实，杭州市医学会受理杭州市上城区人民法院关于葛康锡与浙江大学医学院附属第二医院医疗损害鉴定的委托鉴定事项后，于2019年2月1日作出《关于医疗损害鉴定终止案例的通知》，通知杭州市上城区人民法院“2019年1月7日及1月30日组织医患双方参加随机抽取鉴定专家，均因患方不配合而未完成，致使鉴定工作无法进行，决定终止该案件程序”。即杭州市医学会并未对杭州市上城区人民法院委托鉴定的事项作出鉴定结论意见。上诉人关于杭州市医学会“出具虚假鉴定意见”以及“强迫患方认可虚假病历真实性合法性”的投诉事项指向的实质为鉴定终止程序及相关终止事由是否合法、正确，该投诉事项并非上述法规规定的卫生行政部门的事务管辖范围。 据此，上诉人投诉所涉事项并非被上诉人的法定职责范畴，上诉人就被上诉人针对该投诉事项所作答复意见提起的本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院裁定驳回起诉的理由虽有不当，但裁判结论正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  鲍常兰 审判员  李 洵 审判员  唐莹祺 二〇二〇年七月九日 书记员  郑 漩