浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终350号 上诉人（原审原告）上城区康都紫轩小区第一届业主委员会，住所地杭州市上城区甬江路191号。 负责人叶圣妙，主任。 委托代理人毛洪辉、王政，浙江泽大律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局，住所地杭州市解放东路18号市民中心C座。 法定代表人陈祥荣，局长。 委托代理人孙向荣，该局工作人员。 委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）杭州基督教女青年会，住所地杭州市开元路19号。 负责人贺晓卿。 委托代理人黄建、施元春，该单位工作人员。 上城区康都紫轩小区第一届业主委员会（简称康都紫轩业委会）因规划行政许可一案，不服杭州市江干区人民法院（2019）浙0104行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）于2018年5月15日向杭州基督教女青年会核发建字第330100201800142号建设工程规划许可证及附图、附件。康都紫轩业委会不服起诉，请求撤销该建设工程规划许可证。 一审法院经审理查明：杭州基督教女青年会因杭州基督教女青年会会所迁建工程项目建设需要，向原杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）申请核发建设工程规划许可证，并提交了《建设工程规划许可证申请表》、授权委托书、初步设计批复及附图、相应资质的设计单位的建筑设计图、有效土地权属证明等材料。原杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）受理后经审核，于2018年5月15日作出建字第330100201800142号《建设工程规划许可证》及附图、附件，主要内容为：建设单位杭州基督教女青年会，建设项目名称杭州基督教女青年会会所迁建工程项目，建设位置上城甬江路与银鼓路交叉口，建设规模14338.52平方米。另查明，2013年1月7日，杭州市人民政府杭府控规调整[2013]1号《杭州市控制性详细规划局部调整批复》，载明：南星规划管理单元A9-01地块，用地性质为宗教用地（新国标对应代码为A9），用地面积0.28公顷，容积率不大于3.6，建筑密度不大于40%，建筑限高40米，绿地率不少于20%，并附有调整前后规划对比图。 2017年6月28日，原杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）核发选字第330100201700141号《建设项目选址意见书》及附件、附图，主要内容：建设项目名称杭州基督教女青年会会所迁建工程，建设单位名称杭州基督教女青年会，建设项目拟选位置为上城区南星单元，东北临甬江路绿化带、东南临银鼓路、西南临R22-D07地块（幼儿园），西北临规划支路，用地面积2862平方米（以实测为准），用地性质为宗教用地（A9）。2017年9月30日，杭州市发展和改革委员会下发杭发改社会〔2017〕428号《关于杭州基督教女青年会会所迁建工程可行性研究报告的复函》，载明建设项目名称杭州基督教女青年会会所迁建工程，建设单位杭州基督教女青年会，选址及用地位于杭州市上城区南星规划单元A9-01地块，东北临甬江路绿化带、东南临银鼓路、西南临R22-D07地块，西北临规划支路，用地面积2862平方米（以实测为准）；建设内容及规模为主要包括老年人服务区、教育活动区、残疾人康复区、文化活动区、管理用房等；文件有效期为3年。2017年12月15日至2017年12月24日，案涉建设项目在杭州市上城区紫阳街道钱潮社区康都紫轩小区进行公示。2018年1月12日，原杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）召开案涉建设项目规划许可听证会，听取包括原告多名业主的听证申请人的意见。2018年2月5日，杭州市发展和改革委员会、杭州市城乡建设委员会、原杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）联合作出杭发改投资〔2018〕61号、杭建设审〔2017〕26号、杭规审发〔2018〕3号《关于杭州基督教女青年会会所迁建工程方案及初步设计的批复》，载明:建设地点位于杭州市上城区南星规划单元A9-01地块，东北临甬江路绿化带、东南临银鼓路、西南临R22-D07地块，西北临规划支路；建设单位为杭州基督教女青年会；建设内容规模为主要包括老年人服务区、教育活动区、残疾人康复区、文化活动区、管理用房、食堂、设备用房、室外工程以及地下停车库等，不设治疗性质用房；总建筑面积14265.34平方米，其中地上建筑面积10303平方米，地下建筑面积3962.34平方米。总用地面积约2862平方米（以实测为准）。2018年3月7日，杭州市人民政府核发杭州市（县）〔2018〕杭国土字第11号《建设用地批准书》，主要内容：用地单位名称为杭州基督教女青年会，建设项目名称为杭州基督教女青年会会所迁建工程，批准用地机关及批准文号为杭州市人民政府，〔2018〕杭国土字11号，批准用地面积为2862平方米，土地坐落为上城区。另查明，2018年12月28日，《杭州市机构改革方案》经批复通过。原杭州市国土资源局、原杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）不再保留，组建杭州市规划和自然资源局。 一审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》（2015年）第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。因此依法核发建设工程规划许可证是杭州市规划和自然资源局的法定职责。该法第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料；对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。故核发建设工程规划许可证的条件是“符合控制性详细规划和规划条件”。本案中，杭州基督教女青年会向杭州市规划和自然资源局申领涉案建设工程规划许可证，并随申请提交了涉案项目的建设项目选址意见书、施工图、建设用地批准书、日照分析报告以及相关部门出具的审查意见材料。而《杭州市控制性详细规划局部调整批复》是杭州市人民政府以杭府控规调整[2013]1号批复批准的控制性详细规划，是杭州市规划和自然资源局作出被诉建设工程规划许可的依据。本案被诉之建设工程规划许可中，项目用地性质与控制性详细规划一致，项目各项技术指标均在控制性详细规划规定的范围内，且项目的位置、界限与前置的建设项目选址意见书一致，各项技术指标亦未突破建设项目选址意见书确定的规划条件。杭州市规划和自然资源局根据杭州基督教女青年会提交的建设工程规划许可申请及提交的材料，向杭州基督教女青年会核发案涉建设工程规划许可证的事实清楚，适用法律正确。康都紫轩业委会提出杭州市规划和自然资源局擅自改变用地性质的理由没有事实和法律依据，不予支持。行政程序上，《浙江省城乡规划条例》规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公告，公告期限不少于十日。申请人、利害关系人对许可事项提出异议的，规划许可机关应当研究处理，并及时回复处理结果。申请人、利害关系人在法定期限内提出听证要求的，规划许可机关应当组织听证。规划许可机关应当自作出规划许可决定之日起十五日内，将许可内容在政府门户网站和建设项目现场等场所向社会公布。本案中，杭州市规划和自然资源局就案涉建设项目于2017年12月15日至2017年12月24日在项目建设地点周边小区进行公示，并于2018年1月12日组织召开听证会，符合上述规定，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回康都紫轩业委会的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由康都紫轩业委会负担。 原审原告康都紫轩业委会不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决将建设工程许可证的核发条件局限为“符合控制性详细规划和规划条件”，是对该证核发条件的错误理解和不当限缩。根据被上诉人在“浙江政务服务网”公布的权力清单显示：建设工程规划许可证核发的法定依据除了城乡规划领域的法律法规外，还包括《中华人民共和国节约能源法》《建设工程质量管理条例》《历史文化名城名镇名村保护条例》《建设工程勘察设计条例》《浙江省绿色建筑条例》和《浙江省防空地下室管理办法》等法律法规；建设工程规划许可证的受理条件是：“（一）取得土地使用权；（二）符合城市控制性详细规划、规划条件、城市规划管理等技术规范；（三）符合民用建筑节能强制性标准；（四）符合人防工程易地建设法律法规规定”。因此，在核发案涉许可证前，被上诉人不仅应该根据城乡规划领域的法律法规审查建设项目的设计是否符合城市控制性详细规划和规划条件，还应该按照用地管理、建筑设计等领域的法律法规审查建设项目是否取得了土地使用权、建筑设计是否符合用地性质、是否符合节能以及人防等要求。实际上，在被诉行政许可行为的申请时，原审第三人提交的《建设工程规划许可证申请表》也显示，申请本案许可证时提交的材料总共有八份，其中也确实包括土地使用权属证明、民营建筑节能意见、日照分析报告等等。因此，一审判决将建设工程许可证的核发条件局限为“符合控制性详细规划和规划条件”即可，显然是对核发条件的错误理解和不当限缩。在此基础上，一审判决仅对是否“符合控制性详细规划和规划条件”两方面作出判断，就认定案涉许可证符合颁发的条件，这种逻辑显然不能成立。二、被上诉人将残疾人康复区等设计安排于宗教用地中，突破了《建设用地批准书》《杭州市控制性详细规划局部调整批复》和《建设用地规划许可证》中的宗教用地的限制，违反了控制性详细规划和规划条件，一审判决主文中回避该争议焦点，不加说理地直接认定上诉人的主张“没有事实和法律依据”显然不能成立。根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（ＧＢ50137–2011）第3.3.2部分（强制性条文）规定，教育活动区、文化活动区应属于“Ａ3教育科研用地”或“Ａ2文化设施用地”，老年服务区属于“Ａ6社会福利设施用地”，残疾人康复区应属于Ａ5“医疗卫生用地”类别，这几个类别和“Ａ9宗教设施用地”属于平行类别，宗教用地中不应包含任何医疗、康复、养老、社会福利设施、教育或文化用地的内容。本案中，《建设用地批准书》和《杭州市控制性详细规划局部调整批复》均明确列明案涉地块的用地性质为“宗教用地”，且被上诉人自己作出的《建设用地规划许可证》中列明的案涉地块用地性质为“宗教用地Ａ9”，但却在《建设用地工程许可证》中同意原审第三人将残疾人康复区、老年服务区、教育活动区和文化活动区的功能设计安排于宗教用地中。上诉人认为，强制性国家标准已经明确认为Ａ9宗教用地与Ａ2、Ａ3、Ａ5、Ａ6是不同平行类别用地，被上诉人在一审中认为“在土地上建好建筑以后，建筑物的功能出现交叉和雷同是很正常的”，这种说法显然不能成立。被上诉人将残疾人康复区等设计安排于宗教用地中，违反了控制性详细规划和规划条件，而一审判决主文中回避该争议焦点，不加说理地直接认定上诉人的主张“没有事实和法律依据”也显然不能成立。三、上诉人有确凿的证据表明，案涉项目名义上“杭州基督教女青年会迁建项目”，但实际上是由杭州暗香投资有限公司投资的“新概念养老康复医院项目”，并将设置医疗护理、临终关怀设施。上诉人在一审中提交的《公证书》表明，杭州暗香投资有限公司是本次“杭州基督教女青年会迁建项目”的实际投资方，该项目实际上是“新概念养老康复医院项目”，一审法院在认定该证据真实性的基础上，未对该项目投资方及资金来源作进一步调查。根据上诉人在一审判决后自行搜索互联网信息发现，杭州市上城区人民政府官方网站2016年3月10日刊登的新闻稿明确记录：“2016年3月9日下午，上城区新概念康复养老中心项目在瑞莱克斯大酒店举行签约仪式……上城区交叉口附近，占地面积达7亩，设置养老床位400余张，投资规模约人民币壹亿元，由杭州基督教女青年会与杭州暗香投资有限公司合作建设，并将引进奥地利瓦格乐集团合作运营，旨在打造成上城区规模最大、专业最高、队伍最强的医养护一体的养老机构，此举必将对将上城区社会养老服务体系建设和养老服务产业的发展带来巨大突破。”上述两份证据互相印证可以说明，本案所谓的“杭州基督教女青年会迁建项目”实际上就是由杭州暗香投资有限公司投资的“新概念养老康复医院项目”，并且本案一审中被上诉人提交的工程设计图纸也可以明确表明，该工程中包含着大量设有单独地残疾人卫生间、阳台和床位的单间，无疑就是民营医院项目，该项目建成后必然包含着医疗、护理、临终关怀等设施，这不仅是与宗教用地的用地性质明显冲突，更是与前期论证、立项、选址、设计、环评、公示等环节的结论全部不符。该建筑实际作为医院使用，但前期按却普通建筑进行审批，投入使用后必然会造成不受监管的医疗废物排放，甚至病毒传染问题，严重的将形成公共卫生安全事件，是严重的违法违纪行为。四、本案许可证颁发前的听证会中，上诉人业主代表已经充分提出异议，被上诉人未对业主反映的问题核查核实，导致许可证发放后案涉工程建设过半，造成了严重的后果。在案涉许可证颁发前的听证会中，上诉人业主代表主要提出了下列意见和异议：（一）案涉地块附近已经有规划在前的学校和幼儿园等教育设施，宗教设施与该地块功能定位不符，也影响孩子的教育；（二）该项目实际将建成民营医院，存在紧急救护和丧葬事件，也不符合用地性质；（三）该项目建成后与上诉人小区间距过近，影响通行、消防和通风采光条件……在最后陈述中，上诉人业主代表一致不同意颁发案涉许可证。《浙江省城乡规划条例》第二十八条规定：“申请人、利害关系人对许可事项提出异议的，规划许可机关应当研究处理，并及时回复处理结果。”上诉人在听证会中已经明确的提出了上述异议的情况下，被上诉人却没有对异议进行研究处理并明确回复，从而导致忽视了案涉项目名为宗教设施，实际上将建设成为民营医院的问题，导致目前建设已经过半，造成了严重的后果。因此，被上诉人在案涉许可证的颁发程序上也存在着明显的违反法定程序，疏忽、滥用职权的问题。特此上诉，请求：1.撤销杭州市江干区人民法院（2019）浙0104行初67号《行政判决书》；2.改判支持上诉人一审诉请，即撤销被上诉人于2018年5月15日作出的建字第330100201800142号《建设工程规划许可证》。 被上诉人杭州市规划和自然资源局（简称市规自局）、杭州基督教女青年会二审中没有提出新的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”杭州基督教女青年会在向市规自局申请办理建设工程规划许可证时提交了建设工程规划许可证申请表及申请材料，符合前述法律规定。 上诉人康都紫轩业委会认为审查建设工程规划许可证是否合法，除须依照《中华人民共和国城乡规划法》外，还应适用《中华人民共和国节约能源法》等规定。本院对此予以认同，但本院经审查认为杭州基督教女青年会在向市规自局申请办理建设工程规划许可证时提交有符合节约能源法等规定的相关申请材料，市规自局核发案涉建设工程规划许可证并没有违反前述规定。上诉人另认为案涉项目用地属于宗教用地，而项目中包含的教育活动区、文化活动区、老年服务区、残疾人康复区等设施用地属于其他平行用地类别，一并安排于宗教用地项下不符合法律规定。对此，市规自局说明项目用地分类应当根据土地使用的主要性质进行划分。本院认为，这一说法具有《城市用地分类与规划建设用地标准》上的依据，符合法律规定。上诉人又认为案涉项目的投资主体并非原审第三人。对此，本院认为，原审第三人是否为案涉项目的投资主体与案涉建设工程规划许可证是否合法不具有直接的关联性。至于上诉人担心的废物排放、病毒传染甚至公共卫生事件等，即便属实，也应该向相关职能部门反映，不是市规自局在核发建设工程规划许可证时需要考虑的问题。上诉人还认为在听证阶段已经提出异议意见，被上诉人没有对此进行核实，对此，本院认为，市规自局已经对上诉人进行过信访回复，程序上并无不当。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持其上诉请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人上城区康都紫轩小区第一届业主委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 波 审判员 秦 方 审判员 王银江 二〇二〇年七月十日 书记员 卢姗姗 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。