西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书     （2020）陕71行终326号     上诉人（原审原告）西安市佳瑞物业管理有限公司，住所地西安市周至县富仁镇大吕村南二街。    法定代表人齐建学，总经理。   委托代理人段艳娉，陕西丰东律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市灞桥区人力资源和社会保障局，住所地西安市灞桥区新医路87号。   法定代表人张武刚，局长。   委托代理人苏磊，该单位工作人员。   被上诉人（原审被告）西安市灞桥区人民政府，住所地西安市灞桥区纺一路809号。   法定代表人苗志忠，区长。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     委托代理人吴昊，该政府工作人员。   委托代理人田地，陕西稼轩律师事务所律师。   原审第三人张品婷，女，1952年5月12日出生，居民身份证号码610111195205124527，汉族，住西安市灞桥区北大康村一组49号。   原审第三人严妙英，女，1978年6月7日出生，居民身份证号码610111197806074544，汉族，住陕西省西安市灞桥区李村七组。   原审第三人严亮英，女，1979年11月6日出生，居民身份证号码610111197911064540，汉族，住西安市灞桥区北大康村一组49号副1号。   原审第三人严华奇，男，1982年2月16日出生，居民身份证号码610111198002164594，汉族，住广东省深圳市宝安区龙华街道办油松东环二路二号。   上诉人西安市佳瑞物业管理有限公司（以下简称佳瑞公司）因与被上诉人西安市灞桥区人力资源和社会保障局（以下简称灞桥区人社局）、西安市灞桥区人民政府（以下简称灞桥区政府）劳动行政确认一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3071号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。   原审法院查明，2018年4月底第三人严升绪进入原告佳瑞公司主要从事保洁打杂等工作。2018年8月28日10时左右，严升绪与其同事张志斌在陕西职业技术学院内修剪柳树时，从脚手架上坠落，导致受伤。随后被送往西安医学院第二附属医院进行救治，经诊断为：1.呼吸衰竭；2.肺部感染；3.急性颈段脊髓损伤、截瘫（ASIA分级 A级）；4.寰椎骨折伴寰枢关节半脱位；5.颈椎5、6右侧椎板骨折；6.颈椎5、6横突骨折；7.颈椎间盘突出症；8.胸椎管狭窄；9.右侧第1肋骨骨折；10.轻型颅脑损伤、枕骨骨折、头皮裂伤术后；11.多发软组织损伤；12.创伤性蛛网膜下腔出血。   2019年3月8日严升绪之女严妙英向被告灞桥区人社局提交工伤认定申请，被告灞桥区人社局于当日受理该申请。2019年3月14日被告灞桥区人社局向原告佳瑞公司下发了灞人社工认调字[2019]第013号工伤认定调查通知书，并做了调查，2019年5月8日被告作出灞人社工决字[2019]043号《认定工伤决定书》，内容为“……受理工伤申请后，根据提交的材料调查核实情况如下：2018年8月28日10:00左右，严升绪与同事张志斌在陕西职业技术学院内修剪柳树时，不慎从移动的脚手架上坠落，导致受伤……认定工伤决定：严升绪受到的事故伤害符合《工伤保险条例》第十四条第一款的规定，属于工伤认定范围，予以认定为工伤。”并于2019年5月17日、21日分别向第三人、原告直接送达。原告佳瑞公司因不服《工伤认定决定书》于2019年7月1日向被告灞桥区政府申请行政复议，同年7月2日被告灞桥区政府依法受理，并向原告佳瑞公司送达受理通知书，同时，向被告灞桥区人社局送达行政复议答复通知书，要求其对该行政复议进行书面答复并提供证据。2019年8月23日，被告灞桥区政府作出灞政复决字[2019]16号《行政复议决定书》，决定：维持西安市灞桥区人力资源和社会保障局作出的灞人社工决[2019]043号认定工伤决定书，并于当日以邮寄方式送达给原告及被告灞桥区人社局。原告不服该复议决定，故诉至本院，诉请如上。   另查明，1、依据第三人严升绪2019年2月1日，西安医学院第二附属医院出院记录中的出院时情况及医嘱：患者神志清、精神差，可遵嘱动作……。2、第三人就案涉受伤一事曾将原告佳瑞公司作为被告起诉至灞桥区人民法院要求民事赔偿，但因原告后又向被告灞桥人的局申请工伤认定，又撤回民事诉讼。   原审法院认为，本案的争议焦点是：一、被告灞桥人社局作出的具体行政行为是否合法。1、职权依据。依据《工伤保险条例》五条规定：“国务院社会保险行政部门负责全国的工伤保险工作。县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构（以下称经办机构）具体承办工伤保险事务。”及《工伤认定办法》第四条第二款：“……按照前款规定应当向省级社会保险行政部门提出工伤认定申请的，根据属地原则应当向用人单位所在地设区的市级社会保险行政部门提出。”本案中，第三人严升绪用人单位在西安市灞桥区辖区内，故被告灞桥人社局依法具有认定工伤的职权。2、关于被告在工伤认定过程中是否有权利对劳动关系进行确认的问题。庭审中，原告主张其与第三人并非劳动关系，被告灞桥人社局在劳动关系尚不明确的情况下作出工伤认定决定显然属于事实认定错误。本院认为，2009年7月20日《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（[2019]行他字第12号）中明确了劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权，故本案被告在工伤认定过程中对原告与第三人之间是否存在劳动关系进行确定，进一步来确认是否为工伤符合法律规定。3、程序依据。依据《工伤认定办法》第五条：“用人单位未在规定的时限内提出工伤认定申请的，受伤害职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接按照本办法第四条规定提出工伤认定申请。”第八条：“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。社会保险行政部门决定受理的，应当出具《工伤认定申请受理决定书》；决定不予受理的，应当出具《工伤认定申请不予受理决定书》”、第十七条：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定。”第十八条：“社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定决定，出具《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》”。第二十二条：“社会保险行政部门应当自工伤认定决定作出之日起20日内，将《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》送达受伤害职工（或者其近亲属）和用人单位，并抄送社会保险经办机构。《认定工伤决定书》和《不予认定工伤决定书》的送达参照民事法律有关送达的规定执行。”被告灞桥人社局按照上述规定对第三人家属递交的工伤申请进行受理、调查、在60日内作出《认定工伤决定书》，并依法送达当事人，程序合法。4、事实依据。原告、两被告及第三人，对2018年8月28日10时左右，严升绪与其同事张志斌在陕西职业技术学院内修剪柳树时，从脚手架上坠落，导致受伤的事实及诊断的病情无异议。5、法律依据。《工伤保险条例》第十四条：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的……”。《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用〈工伤保险条例〉请示的答复（(2010)行他字第10号）》中明确：“用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定”。本案中，第三人严升绪1952年生人，在受伤时66岁，已经超过法定退休年龄60岁，原告所述第三人享有的是基本养老待遇仅是新型农村社会养老保险，并非是办理了职工退休手续享受的城镇职工养老保险待遇，经核实，第三人严升绪至今仍为农村户籍，其原告处工作，符合“超过法定退休年龄的务工农民”的情形。第三人严升绪在工作期间，接受原告单位的安排，从事陕西职业技术学院内修剪柳树工作时，从脚手架上坠落，导致受伤符合上述工作时间在工作地点因工伤受伤的情形，故被告灞桥人社局据此认定为工伤的决定符合法律规定。   二、被告灞桥区政府作出的复议决定是否合法。   被告灞桥区政府作为被告灞桥区人社局的同级人民政府，具有行政复议的管辖权。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日作出行政复议决定……”本案中，被告灞桥区政府作出的《行政复议决定书》，符合的相关法定程序规定，认定事实清楚、适用法律正确。原告认为被告灞桥区政府庭审中未提交作出维持决定的证据，故应视为无证据的意见。因本院从被告区政府提交的送达回证及其他证据中可以推断各方当事人在被告灞桥区政府作出复议决定前向其已提交证据，故本院对原告的意见不予采纳，原告要求撤销被告灞桥区政府作出的灞政复决字[2019]16号《行政复议决定书》的诉讼请求，本院依法不予支持。综上，被告作出的行政行为，事实清楚、适用法律、法规正确，符合法定程序。故原告的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告西安市佳瑞物业管理有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告西安市佳瑞物业管理有限公司负担。   上诉人佳瑞公司上诉称，《工伤保险条例》第十七条第二款及《工伤认定办法》第五条均规定，提出工伤认定申请的主体为用人单位、受伤害职工或者其近亲属、工会组织。被上诉人作出的《认定工伤决定书》的申请人为严妙英，而被上诉人灞桥区人社局向原审法院提交的证据中没有任何可以证明严妙英为严升结女儿即近亲属的证据材料。《工伤认定办法》第八条规定，社会保险行政部门决定受理的，应当出具《工伤认定申请受理决定书》，第二十六条规定，《工伤认定申请受理决定书》的样式由国务院社会保险行政部门统一制定。被上诉人灞桥区人社局向上诉人及申请人严妙英均未送达《工伤认定申请受理决定书》，被上诉人灞桥区人社局违反法定程序只向上诉人送达了《关于严升绪工伤认定调查通知书》，上述行政行为应予撤销。而原审法院对被上诉人灞桥区人社局上述违反法定程序的行为视而不见，置《行政诉讼法》的规定于不顾，认定被上诉人灞桥区人社局程序合法是及其错误的做法。《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。《行政复议法》第二十八条第(四)项及《行政复议法实施条例》第四十六条均规定，被申请人未依照行政复议法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的视为该具体行政行为没有证据、依据，行政复议机关应当决定撤销该具体行政行为。被上诉人灞桥区政府向原审法院提交的证据中只有《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》、《行政复议答辩书》、《行政复议决定书》等相关文书，上述证据反映出行政复议过程中被上诉人灞桥区人社局未向被上诉人灞桥区政府提交当初作出具体行政行为的证据。被上诉人灞桥区人社局及被上诉人灞桥区政府在行政复议及行政诉讼中各自对其所作出的行政行为都未尽到相应的举证责任，都应视为没有相应证据，上述二行政行为都应撤销。而原审法院将行政机关应负举证责任的规定抛开，置《行政诉讼法》的规定于不顾，越俎代庖的推定被上诉人灞桥区人社局在行政复议中已向被上诉人灞桥区政府提交了证据。   原审法院在诉讼中依职权追加严升绪为第三人，《行政诉讼法》第一百零一条规定中止诉讼、终结诉讼等行政诉讼法没有规定的适用《民事诉讼法》的相关规定，原审法院审理过程中第三人严升绪死亡，原审法院未待严升绪继承人表明是否参加诉讼而迳行判决。   《行政诉讼法》第六十三条规定人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。原审法院所依据的《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退体年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用工伤保险条例>请示的答复》是最高人民法院针对山东省高级人民法院所请示的个案答复，不属于上述规定的范围，原审法院显属适用法律错误。综上，请求：1、依法撤销西安铁路运输法院(2019)陕7102行初3071号行政判决书，依法改判或发回原审法院重审；2、一审、二审案件受理费由二被上诉人承担。   被上诉人灞桥区人社局答辩称，上诉人认为应给其送达工伤认定受理决定书，是不符合法律规定的，根据法律规定，只需向申请人送达。第三人之父每月享受的新型农村养老保险仅200元，明显低于城镇职工养老保险待遇，不能认定其享受养老保险待遇，请求驳回上诉，维持原判决。   被上诉人灞桥区政府答辩称，答辩人做出的灞政复决字[2019]16号行政复议决定书程序合法，答辩人在一审诉讼中已对其作出具体行政行为的依据提交相关证据，尽到了举证责任，上诉人的上诉主张于法无据。2019年7月1日，上诉人向答辩人申请行政复议，2019年7月2日，答辩人依法受理，向上诉人送达《行政复议受理通知书》(灞政复决字[201916号)。并于同日向灞桥区人社局送达《行政复议答复通知书》，2019年7月5日，灞桥区人社局向答辩人提交《行政复议答辩书》及作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年8月23日，答辩人依法作出灞政复决字〔2019〕16号《行政复议决定书》，并送达行政复议双方。答辩人在法定期限内履行了法定程序，并在法定期限内将行政复议决定书送达上诉人，程序合法。答辩人在一审所列举的证据是答辩人证明具体行政行为合法的依据，答辩人有权自主选择向人民法院出示相应的证据。答辩人所做出的《行政复议决定书》正是依据灞桥区人社局提供的证据资料及答辩书基础上做出的，答辩人适用法律正确，程序合法、原审法院审理过程中第三人严升绪死亡，上诉人主张“原审法院未待严升绪继承人表明是否参加诉讼而迳行判决”，应依据《民事诉讼法》中止诉讼的上诉理由错误。上诉人依据《行政诉讼法》第一百零一条的规定，推定本案中严升绪在诉讼过程中死亡应适用《民事诉讼法》中止诉讼的主张，法律适用错误。事实上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼:(一)原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的;”因此，在本案中严升绪的女儿作为案件代理人参加诉讼其本身，根本不存在案件需要中止的情况，原审法院未中止审理符合法律规定。上诉人认为“原审判决适用法律错误”的主张，错误依据《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用工伤保险条例>请示的答复》〔2010〕行他字第10号)、《最高人民法院关于超过法定退休年龄的进城务工农民在工作时间内因公伤亡的，能否认定工伤的答复》([2012]行他字第13号)的规定“用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定”及《人力资源社会保障部关于执行工伤保险条例>若干问题的意见(二)》第二条:“达到或超过法定退休年龄，但未办理退休手续或者未依法享受城镇职工基本养老保险待遇，继续在原用人单位工作期间受到事故伤害或患职业病的，用人单位依法承担工伤保险责任。”在本案中，根据上诉人所述，第三人严升绪享有的基本养老待遇仅是新型农村社会养老保险，并非是办理了职工退休手续享受的城镇职工养老保险待遇。第三人严升绪符合“超过法定退休年龄的务工农民”的情形。第三人严升绪在工作期间，接受上诉人单位的安排，从事陕西职业技术学院内修剪柳树工作时从脚手架上坠落，导致受伤并最终死亡符合工作时间、在工作地点因公受伤的情形，因此，灞桥区人社局及答辩人依法认定严升绪为工伤的决定符合法律规定。另外，依据《中华人民共和国人民法院组织法》第十八条，最高人民法院担负着对全国法院在审判过程中具体应用法律、法令进行解释的职责，其对某一个案请示作出的答复，尽管效力本身仅及于该个案本身，但对于全国法院的审判工作仍然具有示范和指导意义。另外，依据《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第六条，最高人民法院编制文号的个案答复，属于司法解释之外的规范性文件，此类规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。因此，原审判决认定事实清楚、适用法律正确。综上，答辩人做出的灞政复决字〔2019〕116号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确;原审判决中认定的各项事实清楚、适用法律正确。上诉人的上诉请求无法律依据，请求驳回上诉，维持原判决。   原审第三人严妙英等述称，同原审意见一致。   本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。   另查明，2019年12月21日，严升绪因呼吸衰竭，颈椎损伤死亡。   严升绪与张品婷为夫妻关系，二人共育有三子女，分别为严妙英、严亮英、严华奇。二审审理期间，张品婷、严亮英、严华奇均向本院提交书面说明，愿意以第三人身份继续参加诉讼并认可严妙英在诉讼中全部意见。   本院认为，本案的争议焦点问题为被上诉人灞桥区人社局作出的《认定工伤决定书》以及被上诉人灞桥区政府作出的《行政复议决定书》是否合法。   根据业已查明的事实可知，2018年8月28日，严升绪与同事在陕西职业技术学院内修剪柳树时，从脚手架上坠落，导致受伤。被上诉人灞桥区人社局根据严升绪的女儿严妙英的申请，经过调查核实，认定其符合在工作时间、工作地点，因工作原因受伤，在法定期限内作出并送达了《认定工伤决定书》，事实清楚，适用法律正确。上诉人佳瑞公司主张原审法院未待严升绪继承人表明是否参加诉讼而迳行判决，程序违法。《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条第一款第（一）项规定，在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：（一）原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的。本案原审法院于2019年11月5日已经公开开庭审理了本案，严升绪虽于庭审结束后死亡，但并不符合上述法律规定的应当中止诉讼的法定情形，原审程序合法，上诉人佳瑞公司该项主张于法无据。   在此，需要指出的是，《工伤认定办法》第八条规定，社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。社会保险行政部门决定受理的，应当出具《工伤认定申请受理决定书》；决定不予受理的，应当出具《工伤认定申请不予受理决定书》。本案中，被上诉人灞桥区人社局并未依照上述规定作出《工伤认定申请受理决定书》，程序轻微违法，但并不影响上诉人合法权益，依法应当确认违法。被上诉人灞桥区政府在复议程序中，未对被上诉人灞桥区人社局作出的《认定工伤决定书》进行全面审查，导致事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。   综上，被上诉人灞桥区人社局作出的《认定工伤决定书》事实清楚、适用法律正确，认定结论正确，但程序轻微违法，对上诉人佳瑞公司实质性权益不产生影响，应当确认违法。被上诉人灞桥区政府作出的《复议决定书》事实不清，适用法律错误，亦应依法撤销。原审法院适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：   一、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3071号行政判决；   二、确认被上诉人西安市灞桥区人力资源和社会保障局2019年5月8日作出的灞人社工决[2019]043号《认定工伤决定书》违法；   三、撤销被上诉人西安市灞桥区人民政府2019年8月23日作出的灞政复决字[2019]16号《行政复议决定书》。   二审案件受理费50元，由被上诉人西安市灞桥区人力资源和社会保障局、被上诉人西安市灞桥区人民政府共同负担。   本判决为终审判决。         审 判 长 左昆   审 判 员 刘爽   审判员 王方                                 二〇二〇年七月一日       书记员  李冬航   2020713268780919786761011119780607454420197102307120184201882810123455665678911011122019382019314201901320195820190432018828100020195172120197172201982320191620190431201921212200972020191231151560206042018828105201010195266602019165012019710230712200201916201971201972201916201975201982320191620101020121320191162019122120202018828201911515152020710230712019582019043201982320191650      1