西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书     （2020）陕71行终851号     上诉人（原审原告）西安国琳实业股份有限公司。地址：西安市未央区。   法定代表人郭建民，董事长。   委托代理人冯振涛，北京市康达（西安）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市临潼区不动产登记局。地址：西安市临潼区。   法定代表人李鸿强，局长。   委托代理人王琼，该局工作人员。   委托代理人李乐，陕西骊剑律师事务所律师。   第三人西安星光能源有限公司。地址：西安市临潼区。   法定代表人黄清河，执行董事。   委托代理人徐燕东，浙江导司律师事务所律师。   上诉人西安国琳实业股份有限公司（以下简称国琳公司）因与被上诉人西安市临潼区不动产登记局、第三人西安星光能源有限公司土地行政登记一案，前由西安铁路运输法院裁定驳回起诉，国琳公司上诉后本院裁定指令原审法院继续审理；西安铁路运输法院作出（2019）陕7102行初2580号行政裁定后，国琳公司再次向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。   原审法院经审理查明，2002年4月17日国琳公司与美国科氏材料企业有限公司签订合同成立西安科氏沥青产品有限公司（下称“合营公司”），国琳公司以30年土地使用权及现金出资，占合营公司注册资本的40％。2006年5月16日，临潼国土局向国琳公司颁发临国用（2006）第168号土地证（该证土地使用权人西安国琳实业有限公司，终止日期2051年11月29日，记事栏内容“2001年11月30日至2031年11月29日，使用权人为：西安科氏沥青产品有限公司；2032年11月30日至2052年11月29日，使用权人为：西安国琳实业有限公司”）。后合营公司申请变更土地使用权人并换发新证，2006年12月11日，临潼国土局向合营公司颁发临国用（2006）第336号土地证（该证土地使用权人西安科氏沥青产品有限公司，终止日期2051年11月29日，记事栏内容“2001年11月30日至2031年11月29日，使用权人为：西安科氏沥青产品有限公司；2031年11月30日至2051年11月29日，使用权人为：西安国琳实业有限公司”）。   2007年，国琳实业公司通过股权转让方式退出合营公司。合营公司更名为壳牌（西安）沥青有限公司。2008年3月18日壳牌（西安）沥青有限公司向临潼国土局申请办理国有土地使用证变更手续，申请内容为“我公司于2007年4月30日经工商管理局核准将名称由原为西安科氏沥青产品有限公司变更为壳牌（西安）沥青有限公司，现委托员工惠某某办理公司在贵处国有土地使用证变更手续。望批准为盼！”。2008年4月21日临潼国土局向壳牌（西安）沥青有限公司颁发临国用（2008）第098号土地证，该证土地使用权人壳牌（西安）沥青有限公司，终止日期2051年11月29日，记事栏无内容。国琳公司起诉请求：撤销被告颁发的临国用（2008）第098号国有土地使用证，由被告承担诉讼费。   原审法院认为，本案行政行为是依据行政相对人“壳牌（西安）沥青有限公司”申请，变更土地使用权人名称的行政行为，原因系国琳实业公司退出合营公司，合营公司更名为壳牌（西安）沥青有限公司。被告颁发临国用（2006）第336号土地证是依据行政相对人“合营公司”申请，变更土地使用权人的行政行为，原因系国琳实业公司以30年土地使用权出资入股合营公司，土地使用权人变更为合营公司。而原告主张其对142号宗地享有后20年权利且被告变更登记行为侵害了该权利，其主张基础系国琳实业公司与美国科氏材料企业有限公司签订合同成立合营公司时的民事合同约定，但被告依申请变更土地使用权人名称颁发临国用（2008）第098号新土地证的行政行为不具有确认该民事合同约定的效力。原告如认为自己对142号宗地享有后20年权利，可依法申请变更登记取得该土地所有权，故原告的诉讼请求不能成立，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告西安国琳实业股份有限公司的起诉。本案诉讼费50元,退还原告。   一审裁定送达后，国琳公司不服，向本院提起上诉请求：一、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2580号裁定;二、指令西安铁路运输法院继续审理本案;三、由被上诉人承担本案诉讼费。 事实与理由：一、上诉人起诉主张的事实并非一审裁定所述的民事合同约定，而是被上诉人就涉案宗地颁发的2006第168号、336号土地使用证及其记载内容，一审裁定认定事实错误；合营公司取得涉案宗地30年使用权的基础是上诉人以涉案宗地30年使用权向合营公司出资的行为，该出资已有临潼国土局确认并以在涉案宗地使用证记事栏备注记载的方式向社会公示；098号土地证的颁发产生了该宗地50年使用权全部由合营公司享有的公示效果，与临潼国土局在涉案宗地使用证记事栏两次备注记载的客观事实相矛盾；二、一审裁定适用法律错误，并未阐述土地证记事栏内容不可诉的法律依据，记事栏内容当然的是土地证的内容，且对上诉人的权利产生了实质性影响，具有可诉性。   国琳公司于2018年7月13日向一审法院起诉请求撤销西安市临潼区不动产登记局颁发的临国用（2008）第098号土地证，一审法院以超过法定起诉期限为由裁定驳回起诉；该一审裁定送达后国琳公司上诉至本院，本院以（2019）陕71行终325号行政裁定撤销原审裁定，指令继续审理；后原审法院以（2019）陕7102行初2580号行政裁定再次驳回起诉，国琳公司向本院提起上诉。   本院认为，本案系二审法院撤销一审法院以“原告起诉超过起诉期限”故驳回原告起诉的行政裁定、指令一审法院继续审理后，原审法院又以“行政机关依申请颁发新土地证的行政行为不具有确认民事合同的约定的效力且记事栏内容不具有可诉性”为由再次裁定驳回原告起诉。   行政行为是否可诉，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉事项属于人民法院受案范围这个法定起诉条件，与该条第三项规定的起诉需有事实根据一起，属于需优先审查的条件。满足这两条最基本的法定起诉条件，才有审查是否具有原告诉讼主体资格、是否超过法定起诉期限、被告是否适格等法定起诉条件的前提。   一审法院第一次以原告起诉超过起诉期限为由裁定驳回起诉，即以对事实根据和属于人民法院受理进行了审查，二审法院根据全面审查的原则，不仅仅对起诉期限进行了审查，同时对包括原告资格、适格被告、诉讼请求明确且有事实根据、属于受诉法院管辖等起诉条件进行了全面审查后指令原审法院继续审理。一审法院则必须对案件进行实体审理，而不能以当事人的起诉不符合起诉条件为由，再次作出不予立案或驳回起诉裁定。   即使一二审法院对实体均未介入审理，根据原告起诉时提供的基本事实依据，案涉土地行政登记据原告提交的衍变而来的国有土地使用权证载明事项显示，国琳公司与西安科氏沥青产品有限公司关于土地权利的约定均已记载于土地使用权证记事栏，即民事合同的约定已经履行且以行政登记的方式固化及公示，因此原审法院以“行政机关依申请颁发新土地证的行政行为不具有确认民事合同的约定的效力”的理由裁定驳回没有事实依据；至于记事栏内容是否具有可诉性，牵涉该内容的记载或不记载是否合法、是否对相对人及利害关系人权利产生实质性影响，则应当是实体审理后确认，不属于裁定驳回事由。   即使一审法院认为当事人的起诉仍然不符合起诉条件，也应与二审法院沟通，如一二审法院均认为当事人的起诉确实仍然不符合起诉条件，也应当通过对原二审裁定提起审判监督程序的方式予以处理，以维护生效裁判文书的既判力。综上所述，原审法院裁定驳回事由不成立，应当对本案进行实体审理。综上所述，依据最高人民法院《关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：   一、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2580号行政裁定；   二、本案指令西安铁路运输法院继续审理。   本裁定为终审裁定。     审判长 衡飞玲   审判员 柴苗   审判员 陈泉池     二○二○年七月十五日      书记员 徐博            1