广东省清远市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤18行终67号上诉人（原审原告）：英德市连江口镇城樟社区********民小组（以下简称松岭居民小组）。负责人：黄成田，该居民小组组长。上诉人（原审原告）：英德市连江口镇城樟社区********民小组（以下简称寨下居民小组）。负责人：邓东平，该居民小组组长。被上诉人（原审被告）：清远市自然资源局。住所地：广东省清远市清城区*******交通大厦二层至六层。统一社会信用代码：11441800MB2C91429Y。法定代表人：林英营，局长。委托代理人：何智瑾，广东平正信诚律师事务所律师。委托代理人：覃嘉瑜，广东平正信诚律师事务所实习律师。原审第三人：清远市航运总公司。住所地：广东省清远市新城五号区烟草综合楼502号。统一社会信用代码：914************358。法定代表人：李柏涛，经理。上诉人松岭居民小组、寨下居民小组因与被上诉人清远市自然资源局、原审第三人清远市航运总公司土地行政管理纠纷一案，不服清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初396号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审查查明，1996年7月8日，英德市人民政府作出英府〔1996〕95号《关于处理泮浪角山权、林权的决定》，将“泮浪角（又称园岭）山场，东至连江口镇农科所田，南至路（即黄泥笼），西至旧铁路，北至坜凼（泮浪角），该四至范围内的山权、林权归寨下、下村村委会集体所有。”1996年4月23日，第三人清远市航运总公司取得由英德市人民政府颁发的英德市国用（96）字第0587号《国有土地使用证》，登记的土地使用者是清远市航运总公司，土地坐落英德市*********边宝晶矿泉公司北，土地用途为仓储，面积14653.42㎡，并附有权属界线图。2002年3月，因第三人清远市航运总公司开发涉案的国有土地，与原告松岭居民小组、寨下居民小组及下村居民小组发生权属争议，英德市连江口镇人民政府为此作出《处理意见》，对征用“矿泉水厂附近的土地”的权属、面积、使用作出了处理。2000年6月22日，第三人清远市航运总公司提供英德市国用（96）字第0587号《国有土地使用证》向原清远市国土局申请土地年检变更登记。原清远市国土局经过地籍调查、权属审核等工作，由清远市人民政府于2000年7月11日换发了清市府国用（2000）字第00382号《国有土地使用证》给第三人清远市航运总公司，登记的土地使用者是清远市航运总公司，坐落飞来峡管理区连江口镇宝晶矿泉水厂北，用途是仓储用地，面积14653.42㎡，与英德市国用（96）字第0587号《国有土地使用证》登记的主要内容基本一致。后涉案土地由案外人朱绍辉通过竞拍方式取得国有土地使用权，并于2008年3月6日取得英德国用（2008）第193号《国有土地使用证》，登记的土地使用权人是朱绍辉，坐落英德市连江口镇宝晶矿泉水厂北，用途是仓储用地，面积14653.42㎡。原审法院认为，本案是不服土地行政管理纠纷。公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼的，应当符合法定的立案条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被诉行政行为是清远市人民政府于2000年7月11日换发清市府国用（2000）字第00382号《国有土地使用证》给第三人清远市航运总公司的行为。涉案土地是第三人清远市航运总公司持有的英德市国用（96）字第0587号《国有土地使用证》名下的土地，原告松岭居民小组、寨下居民小组提供的证据不足以证实其对涉案土地具有使用权，清远市人民政府于2000年7月11日对英德市国用（96）字第0587号《国有土地使用证》进行变更登记，换发登记内容基本一致的清市府国用（2000）字第00382号《国有土地使用证》第三人清远市航运总公司，对原告松岭居民小组、寨下居民小组的权益明显不产生实际影响。而且涉案土地在政府部门征用办理登记在第三人清远市航运总公司名下时，原土地权属人对涉案土地的物权已经消灭，与涉案土地没有法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第八项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告英德市连江口镇城樟社区********民小组、英德市连江口镇城樟社区********民小组的起诉。本案受理费50元，退回原告英德市连江口镇城樟社区********民小组、英德市连江口镇城樟社区********民小组。上诉人松岭居民小组、寨下居民小组不服上述一审裁定向本院提出上诉，上诉请求：1.撤销清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初396号行政裁定书。2.撤销被上诉人清市府国用（2000）字第00382号《国有土地使用证》。撤销英德市国用（96）字第0587号《国有土地使用证》。3.本案诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：两上诉人自古以来管理和使用位于连江口镇东面的山头，地名：泮浪角（又称园岭）、茶廷（又称死老岭）。由于1989年衡广复线铁路租用该地取土，改变了该山头的原貌，现地名叫宝晶矿泉水厂或宝晶矿泉水厂北。迄今为止，宝晶矿泉水厂北的土地仍归上诉人使用出租。上诉人持有英德市人民政府《关于处理泮浪角山权、林权的决定》英府〔1996〕95号权属依据。今年，朱绍辉持英德国用（2008）第193号《土地使用证》向英德市人民法院主张涉案地权属，该院作（2019）粤1881民初312号民事裁定书驳回原告朱绍辉的起诉。上诉人得知自己的合法权益受到侵害，向清新区人民法院提起诉讼。由于原诉被告英德市自然资源局答辩称：办理英德国用（2008）第193号《土地使用证》，根据清远市航运总公司拍卖清市府国用（2000）字第00382号的土地，朱绍辉取得该地权属，给朱绍辉办理土地使用证转让手续的。上诉人无奈撤诉，再诉被上诉人。由于被上诉人答辩称：年检给第三人换发的新证，根据原英德市人民政府发出的英德市国用（96）字第0587号国有土地使用证办理的。那么，涉案地又出现第三张不同证号的《国有土地使用证》。由于英德市自然资源局隐瞒了首次办理涉案地首发证的材料，两个办理涉案地的行政机关你推我撑，导致上诉人无法追诉。上诉人为了弄清第三人办理涉案地《国有土地使用证》的来龙去脉，向清新区人民法院申请追加英德市自然资源局为被告，该院主审法官，不批准上诉人申请，并于2019年10月14日作出（2019）粤1803行初396号行政裁定书，驳回上诉人的起诉。上诉人与涉案土地有直接的利益关系，上诉人持有涉案土地的权属依据没有被消灭，上诉人提起的诉讼符合条件。因为衡广复线铁路局租用上诉人的山头取土，改变了山头的原貌，导致该地发生争执，英德市人民政府于1996年7月8日作《关于处理泮浪角山权、林权的决定》英府（1996）95号。将涉案地东至连江口镇农科所田，南至路（即黄泥笼），西至旧铁路，北至坜（泮浪角），四至范围内的山权、林权归寨下、下村村民小组集体所有。2009年8月7日上诉人和下村组将该涉案土地租给连江口镇城监中队使用。2015年9月1日又租给吴开新等人使用。迄今为止，该涉案土地仍由上诉人管理使用。一审法院认定“涉案土地在政府部门征用办理登记在第三人清远市航运总公司名下时，原土地权属人对涉案土地的物权已消灭”，其武断没有法律根据。第三人没有提交答辩状，其如何取得涉案地权属拿不出任何手续合法依据来证明。根据《中华人民共和国民法通则》第九十二条没有合法根据，取得不当利益，造成他人损失的，应当将取得的不当利益返还受损失的人的规定，上诉人的土地既无被征用，又无卖给第三人，第三人应当将涉案土地返还给上诉人。所以上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，人民法院应当受理上诉人的起诉，故清远市清新区人民法院认定事实错误，适用法律错误，裁定错误，其行政裁定书（2019）粤1803行初396号理应撤销。被上诉人清远市自然资源局二审答辩认为：一、清远市人民政府是基于年检（定期查验手续）而换发被诉国有土地使用证给清远市航运总公司，换发的新证与原由英德市人民政府首次登记发出的英德市国用（96）字第0587号国有土地使用证在内容上实际保持一致，即便撤销被诉国有土地使用证，英德市国用（96）字第0587号国有土地使用证仍然存在，按照《物权法》关于不动产权利归属以登记为准的规定，涉案宗地的使用权依然归属于清远市航运总公司，换言之，上诉人通过撤销被诉国有土地使用证的行政诉讼无法有所得益，故被诉国有土地使用证的存在对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，上诉人没有诉的利益，不符合《行政诉讼法》第二十五条第（一）项规定的起诉主体条件，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。二、上诉人的原审诉讼请求并无请求撤销英德市国用（96）字第0587号国有土地使用证，且本案也未将英德市人民政府或者英德市国土资源局列为被告，针对上诉人上诉时提出的撤销英德市国用（96）字第0587号国有土地使用证的请求，依法应当不予审查，其可以另诉解决。综上，上诉人的上诉请求不能成立，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，恳请贵院依法驳回上诉，维持原审裁定。二审期间，原审第三人清远市航运总公司未提交书面陈述意见。本院经审理查明，二审期间，各方当事人均未提交新的证据，原审裁定经审理查明的事实属实，本院予以确认。另查明，英德市人民政府于1996年4月23日为清远市航运总公司登记、颁发的英德市国用（96）字第0587号《国有土地使用证》登记的四至范围为：东：围墙外、专线铁路外3.9米为界、临京广铁路用地，南：荒地、临市宝晶矿泉总公司用地，西：与银英公路东边相邻，北：与荒地、地磅相邻（注：具体四至范围权属界线见附红线标定为准）。清远市人民政府于2000年7月11日换发给原审第三人清远市航运总公司的清市府国用（2000）字第00382号《国有土地使用证》登记的四至范围为：东：京广铁路用地，南：宝晶矿泉水总公司用地，西：银英公路，北：荒地、地磅用地。另外，根据清市府国用（2000）字第00382号《国有土地使用证》档案中的《地籍调查土地登记审批表》显示，涉案国有土地权属来源于英国土征〔1996〕031号文。本院认为，本案二审需要审查的是是否应当立案审理两上诉人提出的诉讼。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”根据上述规定，提起行政诉讼应当在法定期限内提起诉讼，否则人民法院不予受理，已经受理的也应驳回起诉。本案中，两上诉人请求撤销的是清远市人民政府于2000年7月11日换发给原审第三人清远市航运总公司的清市府国用（2000）字第00382号《国有土地使用证》（以下简称后换证行为），根据查明的事实及现有证据显示，后换证行为是根据英德市人民政府于1996年4月23日为清远市航运总公司颁发的英德市国用（96）字第0587号《国有土地使用证》（以下简称前登记发证行为）重新换发的《国有土地使用证》，前后两证的土地使用者、座落、四至、面积、用途等证载的内容基本一致；根据行政诉讼关于人民法院对被诉行政行为的合法性进行全面审查的原则，人民法院对后换证行为合法性的审查，必然又涉及对前登记发证行为合法性的审查，据此分析，两上诉人在一审诉讼中要求追加英德市自然资源局为共同被告确有必要，原审法院不予准许确有不当。英德市人民政府于1996年4月23日为清远市航运总公司登记、颁发英德市国用（96）字第0587号《国有土地使用证》，至2016年4月22日该登记、发证行为已经届满二十年，两上诉人于2019年8月19日才提起本案的诉讼，已经超过上述法律规定的二十年的最长起诉期限，人民法院应当依法不予受理。虽然两上诉人在起诉时只是针对后换证行为提起诉讼，但考虑到后换证行为来源于1996年4月23日的登记、发证行为，两者之间不可分割，人民法院对前后两个行政行为依法必须进行全面审查，故对后换证行为的起诉期限也应受前登记发证行为的起诉期限拘束，换言之，本案是因不动产提起诉讼的案件，起诉期限应当自1996年4月23日初始登记发证时起算，未超过二十年最长起诉期限的，人民法院才立案审理；已经超过二十年起诉期限且已经立案的，依法应驳回起诉。原审裁定驳回两上诉人的起诉，结果正确，但阐述理由及适用法律部分不当，本院予以更正。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。”根据上述规定，行政相对人、或与行政行为有利害关系是起诉人具有原告主体资格的必要条件。这里所说的“与行政行为具有利害关系”应当理解为“行政机关及其工作人员作出的行政行为对公民、法人或其他组织的权益已经或将会产生实际影响”，主要指的是行政行为处分了行政相对人的权益。本案中，根据查明的事实，经过依法征收，涉案的土地于1996年4月23日已经登记为国有土地，两上诉人既不是涉案国有土地登记发证的行政相对人，被诉行政行为也未处分其权益，其与被诉行政行为不存在行政法上的利害关系，不具有本案的原告主体资格。此外，退一步说，即使涉案的国有土地原来属于两上诉人村集体所有，但其村集体土地被依法征收后，其土地性质已属国家所有，两上诉人已经不是该土地的所有权人，对该土地也已经失去使用权，其与涉案国有土地没有法律上的利害关系，不具备针对涉案国有土地后续所发生的批准、使用、登记发证等行政行为提起诉讼的原告主体资格。原审裁定对此的分析理由正确，本院予以支持。再次，关于两上诉人认为其对涉案土地有权属证明的问题。两上诉人为该主张提交的是1996年7月8日英德市人民政府作出的英府〔1996〕95号《关于处理泮浪角山权、林权的决定》，根据查明的事实，从该《处理决定》处理的四至范围分析，该《处理决定》处理的林地是位于旧铁路以东（西至旧铁路）；而涉案国有土地是位于旧铁路以西（东至京广铁路用地），因此，两上诉人以英府〔1996〕95号《关于处理泮浪角山权、林权的决定》主张涉案国有土地的权属明显依据不足。综上所述，两上诉人与涉案土地登记发证没有法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格，且涉案土地登记发证行政行为已经超过二十年最长的起诉保护期限，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，两上诉人的起诉不符合法规规定的起诉条件，原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，两上诉人的上诉请求理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审免交案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 叶以昌审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年六月十六日法官助理 叶礼裕书 记 员 范小婷附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。