山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁06行终199号 上诉人（原审被告）烟台市公安局牟平分局，住所地:山东省烟台市牟平区正阳路309号。 法定代表人陈传江，局长。 委托代理人孙岳，烟台市公安局牟平分局法制室民警。 委托代理人冯方，烟台市公安局牟平分局法制室民警。 被上诉人（原审原告）李培卫，男，1970年4月30日出生，汉族，住山东省烟台市牟平区。 上诉人烟台市公安局牟平分局（以下简称牟平分局）因与被上诉人李培卫行政撤销一案，不服山东省烟台市牟平区人民法院（2019）鲁0612行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，原告李培卫与四名被举报人李振洋、李书品、李培龙、李振云系同村村民，四人中李振洋自2003年至2008年担任西留疃村村委会会计职务，与李振云、李书品有亲戚关系。2000年西留疃村委会将土地重新发包，其中“西河沿”地块二类果园共46.63亩，由案外人李乃军通过公开叫行的方式取得承包权。该土地中之前有李培龙、李书品、李振云、李振洋及李文辉、李文敏、李克、李振河等经营管理的地块，李乃军取得承包权后，上述人员向李乃军请求继续耕种，双方经口头协商后，李乃军同意他们继续经营管理，李乃军有权收回。2002年初，案外人李乃军将上述承包的土地，分包给原告李培卫24.27亩，2002年3月8日原告与西留疃村委会签订土地承包合同，承包期至2030年3月8日止。四位被举报人及案外人李文辉等人与李乃军口头约定经营管理的土地包括在原告承包的24.27亩土地范围内，继续延用与李乃军的口头协议，经营管理相应份额的土地。 2016年3月，原告将承包的24.27亩土地上的果树全部清除，为此与四位被举报人产生纠纷，四人分别于2017年1月和11月向法院起诉，要求本案原告赔偿果树苗木损失。在诉讼过程中，四人向法院提供了四份土地承包合同书：“甲方：西留疃村委。乙方：（分别是李培龙、李书品、李振云、李振洋）。一、土地承包期限：甲方将西河崖土地××亩，承包费××元，承包给乙方经营，承包期从2005年1月1日至2030年3月8日止。二、承包费按村委要求，于每年11月15日前上交甲方，逾期10天不交，甲方将收回发包土地。三、乙方承包土地后，要维护土地原状，栽种作物及树木，要协调好四周地邻，不许侵害四邻利益。四、如国家征用土地和镇村搞水利建设等公益事业，乙方要无条件服从此合同自动终止。五、违约责任：本合同自签订之日起有效，甲乙双方都不得单方解除合同，乙方承包土地后只有耕种管理权，不准搞破坏性生产，否则，甲方将有权收回承包土地。甲方：西留疃村委（加盖公章）。乙方：（个人签名捺指印）。2005年1月16日”。（合同为格式合同，划线部分为手工书写。）除李振云起诉的（2017）鲁0612民初57号案件撤诉外，法院分别作出（2017）鲁0612民初3250号、3251号、3252号民事判决，认为双方之间虽存有土地承包经营权归属争议，但不能成为“被告（李培卫）对原告实施财产损害的正当理由”，判决李培卫赔偿损失并承担相应的诉讼费用。 2018年9月，李培卫向法院提起诉讼，要求确认其于2002年3月8日与西留疃村委会签订的土地承包合同有效并对四位被举报人所持有的上述合同提出异议，要求被告与其解除。庭审中，证人李某1证实：自2002年3月至2008年年底担任村委会主任及党支部书记职务，任职期间西留疃村委会没有与四人签订过上述土地承包合同，也未与原告李培卫解除或部分解除西河沿的土地承包合同；李振洋在当时任村委会会计，保管村委会公章。证人李某2证实：其自1987年至2011年一直担任西留村党支部委员，参与党支部和村委会的各项工作，2000年村委会将承包到期的土地全部收回重新发包，李乃军和李培卫经叫行承包了40余亩果园地，二人在一起共同管理一年，之后分开管理。在2005年李振洋找其填写几份合同，李振洋讲述合同内容由其书写，当时合同书上没有村委会公章，填写后由李振洋保管，当时无其他人在场。2019年1月29日，法院作出（2018）鲁0612民初2418号民事判决，认定李培卫于2002年3月8日与西留疃村委会签订的土地承包合同，符合农村土地承包法的规定，在程序上也符合村民委员会组织法的规定，系有效合同。四被举报人于2005年1月16日与西留疃村委会签订的合同，未经过法定程序，且当时的村两委成员均表示没有签订该合同，虽然合同中盖有村委会的印章，但该印章系非法定程序所加盖，该合同的签订侵害了原告合法的土地承包经营权，为无效合同。该判决已发生法律效力。 2019年5月27日,本案原告李培卫向区信访局反映李振洋、李振云、李培龙、李书品四人，伪造合同侵占其合法权益，向观水镇派出所要求给予行政处罚至今公安部门未予明确答复。当日被告牟平分局接到牟平区信访局的告知函及移交的举报信后予以受案登记。观水派出所办案人员调取了法院3250号、3251号、3252号、2418号案件材料，并分别于2019年5月8日和6月4日对李培卫、5月31日对李振洋、李振云、李克（李克系李培龙妻侄，实际种植涉案土地）、李书品、李乃军、李某2等人作了询问笔录。李振洋、李振云、李克、李书品四人坚称四人签合同时时任村书记李乃军、时任村主任李某1、村委委员李某2及四人在场，并经村委会同意加盖村公章。时任村委委员李某2称合同地块、亩数、租金内容是李振洋让其填写的，没有当场盖印，交给李振洋后不知道是谁盖的印章，当时没有李培龙、李振云、李书品等人在场。李乃军称四份合同除李某2后来告知系李振洋让其填写外，其与时任的其他村委委员均不知情。2019年6月12日，被告牟平分局作出前述2号决定书，以经查没有违法事实为由决定终止调查。原告不服，向法院提起诉讼，要求撤销2号决定书，继续调查四被举报人的违法事实并依法作出处理。 原审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条，第七条的规定，被告牟平分局具有就辖区内违反治安管理的行为进行调查，并对违法行为人作出行政处罚决定的行政职权。该法第五条规定，治安管理处罚必须以事实为根据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。该法第五十二条规定：有下列情况行为之一的，处10日以上15日以下拘留，可以并处1000元以下罚款；情节较轻的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：…（二）买卖或者使用伪造变造的国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件的…”。 就本案而言，通过公安机关的调查及法院生效民事判决认定的事实，案涉四被举报人未经法定程序私自加盖西留疃村委会印章制作土地承包合同并以此作为证明其具有土地承包权以否定原告的合法土地承包权的行为是客观存在的。本案双方当事人争议的焦点是案涉四被举报人上述行为是否属于“使用伪造、变造的其他组织的证明文件”。首先，村民委员会属于其他组织；其次依法订立的土地承包合同必须经民主程序议定后，由村委会与承包方签订，属于双方合意的行为，并以此作为双方权利义务的证明。因此，土地承包合同在证明土地承包经营权方面属于证明文件。第三，从四被举报人所持的“合同”形成过程看，其所持的“合同”未经法定程序达成，属私自加盖村委印章制作，目的是否定原告合法的土地承包权，虽然加盖的印章是真实的，但系未经双方合意的单方行为，应属于伪造合同的行为。四被举报人使用伪造的土地承包合同证明其享有土地承包权，这与一般情况下签订民事合同属于当事人的意思自治行为有本质的区别。 综上，被告牟平分局关于四被举报人伪造的系民事合同，其上加盖的印章系真实的，不属于证明文件的主张，法院不予支持。被告牟平分局作出的2号决定书以没有违法事实决定终止调查，属适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告烟台市公安局牟平分局烟牟公（观）行终止决字[2019]2号《终止案件调查决定书》;二、责令被告烟台市公安局牟平分局对被举报人的行为继续调查并依法作出处理。案件受理费50元，由被告烟台市公安局牟平分局负担。 上诉人牟平分局的上诉请求：撤销烟台市牟平区人民法院(2019)鲁0612行初47号判决，维持上诉人作出的烟牟公(观)行终止决字[2019]2号《终止案件调查决定书》。事实和理由：1、土地承包合同不属于证明文件。本案被上诉人李培卫举报李振洋、李振云、李培龙、李书品四人伪造土地承包合同，侵犯其合法权益。经过公安机关调查，本案中并无伪造印章的违法行为。单纯的伪造土地承包合同的行为不构成治安管理处罚法中规定的伪造证明文件。因为土地承包合同也属于一类民事合同，不属于证明文件。证明文件应当是国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织颁发的对另一方已经具备的权利、资质或者身份等起证明作用的文件材料，比如说如果村委会与李振洋等四人之前确实签订了土地承包合同，而后村委会开具一个单方证明，证明李振洋等四人在本村某地拥有土地承包权，这个证明属于证明文件。而土地承包合同是村委会与土地承包人作为平等民事主体设立彼此权利义务的一项协议。首先，合同是设立当事人权利，而证明文件是官方机构对当事人已有权利的一个证明，因此合同属于官方机构开具证明文件的一种前提条件。再次，合同中的证明事项仅仅是双方民事权利义务的设定，并不必然会产生证明作用，如果合同双方出现违约或合同无效，合同内容即无相应的证明力。不能因为合同存在证明土地承包经营权方面的内容，就将整个合同视为证明文件，我们认为是不适当的扩大解释，不符合法无明文规定不处罚的原则。因此我局以没有违法事实决定终止调查并无不当。2、被上诉人李培卫所举报的情况已过时效。李振洋、李振云、李培龙、李书品是在2017年向烟台市牟平区人民法院起诉李培卫财产损害赔偿纠纷一案时提供了其四人与烟台市牟平区观水镇西留疃村委会签订的土地承包合同，法院于2018年2月5日作出判决，而李培卫最早向公安机关报案是在2019年1月份。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条的规定，违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。即便李振洋等四人使用该合同的行为违反治安管理处罚法的规定，但是该四人行为的终了之日是2018年2月5日，李培卫2019年1月份向公安机关报案已超过六个月，按照治安管理处罚法的规定，对该四人也应不再处罚。综上所述，请求烟台市中级人民法院撤销烟台市牟平区人民法院2020年1月14日作出的(2019)鲁0612行初47号判决，维持上诉人2019年6月12日作出的烟牟公(观)行终止决字[2019]2号《终止案件调查决定书》。 被上诉人李培卫在法定期间未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人接到举报后经调查发现案涉四被举报人确实存在以非法占有为目的，未经法定程序私自加盖村委会印章制作案涉土地承包合同，并以此作为证据提交司法机关来证明其存在案涉土地承包权的行为。根据法律规定，依法订立的土地承包合同必须经民主程序议定后，公开组织实施承包方案，确定承包关系的由村委会与承包方签订，证明承包方享有合同项下土地承包经营权。因此，被举报人在司法诉讼活动中使用伪造的土地承包合同证明其享有土地承包经营权属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条第一款第（二）项所规定的伪造证明文件的行为。上诉人却以没有违法事实为由终止调查，明显不当。同时，上诉人作出行政决定的依据不应局限于被上诉人举报所提出的法律依据，而应综合整个案件调查事实依据相关法律法规作出认定。 关于上诉人在二审中提到的被上诉人举报的情况已过时效的问题，因其在案涉《终止案件调查决定书》和一审诉讼中均未主张，本院依法不应予以审查。但应指出，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条的规定：“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，违法行为终了之日不是财产损害赔偿判决生效的2018年2月5日，而应是案涉土地承包合同被法院生效判决确认为无效合同之日，即2019年1月29日，而被上诉人最早向公安机关报案也是在2019年1月份，并未超过六个月。 综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人烟台市公安局牟平分局负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  纪晓静 审判员  张 君 二〇二〇年七月二十一日 书记员  闫彩玲