安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖05行终67号 上诉人（一审原告）张青利,女,汉族,1981年2月17日生,系钟鼎悦城36栋404室业主，户籍地址安徽省马鞍山市雨山区。 委托代理人陈琦,安徽浩谦律师事务所律师。 委托代理人张帆,安徽浩谦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）马鞍山市雨山区城市管理行政执法局,住所地安徽省马鞍山市湖西南路11号。 法定代表人杨斌，该局局长。 出庭负责人吴洪波，该局副局长。 委托代理人王俊，该局工作人员。 委托代理人郝希罕，安徽铭心律师事务所律师。 上诉人张青利因与被上诉人马鞍山市雨山区城市管理行政执法局（以下简称雨山区城管局）城市管理行政决定一案，不服安徽省马鞍山市雨山区人民法院（2020）皖0504行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月23日公开开庭审理了本案。上诉人张青利及其委托代理人陈琦、张帆，被上诉人雨山区城管局的副局长吴洪波及其委托代理人王俊、郝希罕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 雨山区城管局于2020年1月19日作出马雨城管(规划)限拆[2020]第ZD005号《限期拆除决定书》，因张青利未取得建设工程规划许可证在钟鼎悦城36#404建设违法建(构)筑物,责令其自收到该决定书之日起三日内自行拆除该处违法建(构)筑物。 一审审理查明，张青利系马鞍山市钟鼎悦城小区36栋404室业主。2019年11月19日，雨山区市场监督管理局向雨山区委、区政府报送一份“市场信息专报”，该“专报”的主要内容为：“近日，马鞍山市特种设备监督检验中心在对安民街道钟鼎悦城小区电梯检验时发现，该小区18、35、36三栋楼的部分业主私自将电梯应急救援通道封闭在自家私人空间，造成电梯一旦发生故障将无法维修和救援。存在重大安全隐患，涉及五台电梯检验不合格。根据《特种设备安全法》规定，我局责令物业公司立即停止使用该五台电梯，待消除安全隐患，经检验合格后方可使用”。2019年11月22日，雨山区城管局接到雨山区委办公室有关上述“专报”内容之转办函之后即派员前往现场进行了相应调查，并在调查了解了相应情况之后决定依法立案查处。2019年12月17日，雨山区政府向马鞍山市自然资源和规划局发出（雨政函［2019］186号）《雨山区人民政府关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的函》，该函的内容如下：“市自然资源和规划局:根据雨山区市场监督管理局《市场监督信息专报》称“钟鼎悦城小区,18、35、36三栋楼的部分业主,私自将电梯应急通道封闭在自家私人空间,造成电梯一旦发生故障无法维修和救援,存在重大安全隐患。”我局执法人员前往现场调查,并现场拍摄了图片,经查发现,共计7户将电梯救援通道封闭,分别是18-505业主王晓杰、35-402业主顾凤翠、35-502业主陈于、35-602业主李静、36-202业主张睿婧、36-404业主张青利、36-405业主柏受荣。现函请贵局对钟鼎悦城18、35、36三栋的7户业主封闭电梯救援通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设,且能否补办建设工程规划许可证予以确认,以便雨山区城市管理行政执法局依法查处。”2019年12月31日，马鞍山市自然资源和规划局向雨山区政府发出马自然资规函［2019］194号《关于认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的复函》，该复函内容如下：“雨山区政府:《关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的函》（雨政函（2019）186号）悉,经查,现答复如下:1.未核发来函涉及建（构）物的建设工程规划许可证;2.来函涉及建（构）物不可以补办建设工程规划许可证。特此函复。”嗣后，雨山区城管局在实施了相关行政执法程序之后，于2020年1月19日针对钟鼎悦城36栋404室业主张青利作出马雨城管（规划）限拆［2020］第ＺＤ005号《限期拆除决定书》并向张青利予以了送达，该决定书的内容为：“张青利（3401111981××××××××）:经查,你（单位）因未取得建设工程规划许可证在钟鼎悦城36＃404建设违法建（构）筑物的行为,违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定,依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定,现决定:责令你（单位）自收到本决定书之日起叁日内自行拆除该处违法建（构）筑物。逾期未拆除的,本机关将依法报请雨山区人民政府责成有关部门依法予以强制拆除。如不服本决定,可以在接到本决定书之日起60日内,向马鞍山市人民政府行政复议委员会或雨山区人民政府申请行政复议,也可以在接到本决定书之日起六个月内直接向雨山区人民法院提起行政诉讼”。 一审另查明，雨山区城管局提交的证据2所载明的相关内容显示钟鼎悦城5#楼、6#楼、9#楼的设计图纸进行了相应的设计修改，具体的修改内容为：根据GB7588-2003《电梯制造与安装安全规范》要求，电梯到达的各层需满足应急救援要求。在设有入户电梯的单元内，二至七层平面入户电梯厅相邻楼梯间的墙上开设600*2000洞口，此洞口安装活动百叶，具体做法见“电梯厅修改平面图”。据雨山区城管局当庭陈述其自钟鼎悦城小区建设单位马鞍山中冶华辰置业有限公司处了解到案涉证据之设计修改图纸未向相关监管部门报备，系建设单位失误所致。 张青利当庭陈述案涉之设计修改图纸所载明的应急救援口（600*2000）在其购买案涉之房屋并由开发商向其交房之时已存在，且其事后对该应急救援口实施了相应的封闭行为。张青利亦陈述电梯监管部门于2019年底停止了相关所涉电梯的运行，且至今未允许所涉电梯运行。现因张青利不服雨山区城管局作出的案涉之限期拆除决定，以致成讼。 一审法院认为，雨山区城管局实施相应行政行为并作出的案涉之限期拆除决定证据确凿，且符合相关法律、法规等规定，依法应予以支持，理由如下：1.《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条第（二）项规定：“城市综合管理行政执法部门，集中行使下列行政处罚权：（二）城市规划管理方面法律、法规和规章规定的全部或者部分行政处罚权，对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构建物等违法行为实施行政处罚”。《马鞍山市城市管理领域集中行使行政处罚权试行办法》第二条第二、三款规定：“各区城市管理行政执法局是区一级城市管理领域集中行使行政处罚权的机关。市、区城市管理行政执法局按照市人民政府规定的体制和职责，在本辖区内依法查处违法行为，集中行使行政处罚权，并承担法律责任”；第二十条第（一）项规定：“本办法所称城市违法建设是指：（一）未取得建设工程规划许可证建设的建筑物、构建物及其他设施”。据此，雨山区城管局作为雨山区一级城市管理领域集中行使行政处罚权的机关查处本辖区内涉嫌城市违法建设行为的行政执法主体资格适格。2.就本案而言，已经审理查明的前述本案相关事实一方面明确表明根据GB7588-2003《电梯制造与安装安全规范》要求，案涉建设工程（钟鼎悦城小区商品房）的电梯到达的各层需满足应急救援要求，此情形亦进一步明确表明了案涉应急救援口的设置系因案涉商品房建设工程的公共安全需要而被国家相关的规范规定予以强制性规范,即设计修改确定的电梯应急救援口应系案涉建设工程必需的设施。其次，也明确表明了案涉之应急救援口（600*2000）在案涉建设工程通过了竣工验收并由开发商对外售卖商品房及本案张青利购买接受开发商交付案涉商品房之时均业已事实存在。再一方面，也明确表明了张青利在取得案涉房屋之后，在没有取得相应规划许可的情况下，自行实施了封闭案涉电梯应急救援口的相应行为，且上述行为也被相关监管部门确定存在重大安全隐患，并致所涉电梯检验不合格及停止运行至今。张青利的上述行为不仅违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，也对案涉建设工程所涉业主的公共安全形成了重大安全隐患。3.张青利虽陈述并提供相应设计图纸说明在案涉建设工程竣工验收的备案资料之设计图纸中没有案涉应急救援口的设计体现，但结合已查明相关事实及前述分析认定意见来看，案涉建设工程设计修改确定设置案涉应急救援口系援引GB7588-2003《电梯制造与安装安全规范》要求而来，且案涉应急救援口也已实际施工完成并通过了相应管理部门的竣工验收，即相关管理部门对案涉设计具体的修改事项及实际施工结果是认可的。因此，案涉建设工程的竣工验收备案资料中没有出现案涉修改设计图纸（应急救援口）的因果关系应系建设单位或施工单位漏报、错报等情形所致，但此情形并不能当然地排除案涉应急救援口存在的必然性及合法性，也不影响雨山区城管局依法查处案涉违法建设行为。综上，雨山区城管局查处案涉封闭应急救援口违法建设行为的主体适格，其作出的案涉之“限期拆除决定书”认定事实清楚，证据确凿，且适用法律、法规等规定正确。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张青利的诉讼请求。案件受理费50元，由张青利负担。 张青利上诉称：1.本案的关键事实即案涉建构物的设计是否经过设计变更并未查清，且上诉人诉马鞍山市自然资源和规划局的案件尚未审结，一审径行对本案裁判明显不当。2.案涉建构物与建设工程规划许可证、规划设计图纸、竣工验收备案图纸显示的设计一致，无明确证据证明发生了设计变更。一审法院对此事实认定错误。房屋户型宣传图、合同附件图、竣工图纸均显示建设单位出售的是电梯直接入户，无救援通道设计房屋，建设单位及物业公司亦从未告知业主该处存在应急救援通道。根据上诉人在马鞍山市自然资源和规划局、马鞍山市城建档案馆所调取规划设计资料和竣工备案材料，案涉建构物已依法办理建设工程规划许可证，且与规划设计资料和竣工备案资料显示的设计一致。在此情况下，无证据证明建设单位开设救援通道进行了备案，即建设单位增加救援通道不需要建设工程规划许可证，则业主对该救援通道的封闭亦无须建设工程规划许可证，被上诉人对救援通道的封闭需要建设工程规划许可的主张不能成立。另，鉴于马鞍山市自然资源和规划局在信息公开和诉讼过程中提供了两套完全不一致的图纸，被上诉人在本案审理过程中提供的从建设单位处取得的图纸和设计修改资料存在虚假可能。建设单位对建设工程设计方案平面图进行修改，马鞍山市自然资源和规划局对此未召开听证会听取业主意见，即便存在所谓设计修改，其行政程序已违反法律规定。3.根据《中华人民共和国城乡规划法》及《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法相关规定》，被上诉人未提供安徽省人民政府的批准文件，不能直接认定被上诉人具有相对集中行政处罚权。一审未查明该问题属适用法律错误。4.在案证据材料和一审判决均未指出GB7588-2003《电梯制造与安装安全规范》中何条款规定了电梯必须满足救援通道的要求，法院对该问题的认定存在法律适用不当。5.案涉建构物并不必然导致对业主公共安全形成重大安全隐患。国家市场监督管理总局在市监特[2018]37号《关于电梯救援通道相关要求的实施意见》中已充分考虑到没有通道情况下可采取钥匙或强制手段措施通往电梯，并未规定必须要有通道。本市同情形其他小区均在不影响业主利益情形下进行了整改，被上诉人未要求整改即要求上诉人拆除，程序违法。6.马鞍山市自然资源和规划局复函对上诉人合法权益产生客观影响，属可诉行政行为，本案审理应以该复函另案诉讼的结果为基础。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求，或依法发回重审，并判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 雨山区城管局在庭审中辩称：1.建设单位的建设行为经过了设计变更、经过了规划许可。建设单位向上诉人交付的房屋为通过竣工验收的房屋，上诉人亦在一审中明确认可建设单位向其交房时房屋的电梯应急救援口已客观存在。上诉人在本案上诉状中认可关于电梯应急救援口的设计变更经过了规划部门的备案。2.上诉人私自封闭电梯应急救援口的行为，没有办理规划变更许可手续，规划部门的复函对此亦予以明确。3.上诉人私自封闭电梯应急救援口的行为，直接导致了电梯监管部门停止所涉电梯的运行，至今未允许所涉电梯运行。4.本机关在一审庭审已向法庭提交了马鞍山市城市管理领域集中行使行政处罚权试行管理办法，具有行政处罚权。5.规划部门的复函属该部门与雨山区政府之间的内部往来文件，系本机关为查明及认定案件事实，通过雨山区政府向规划部门调取的证据，该答复本身不可诉。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 张青利向一审法院提交以下证据： 1.张青利身份证、雨山区城管局组织机构信息，证明原、被告诉讼主体资格；2.马雨城管（规划）限拆[2020]第ZD005号《限期拆除决定书》，证明雨山区城管局于2020年1月19日作出《限期拆除决定书》，责令张青利收到决定书三日内拆除；3.建设工程规划许可证、竣工图纸，证明案涉建构物实际已经核发建设工程规划许可证，与竣工图纸内容一致；4.信息公开回复函、建设工程规划许可证、钟鼎悦城5#、6#、9#楼施工平面图，证明案涉构建物现状在自然资源规划局报批的施工平面图、建设工程规划许可证与马鞍山市城建档案馆的竣工备案资料一致；5.设计修改通知单，证明案涉工程竣工备案资料中无雨山区城管局提供的设计修改通知单，且竣工备案资料中相同编号（5#、6#）的设计修改通知单与被告提供的设计修改通知单完全不一致，9#楼只有1号修改通知单；6.宣传广告，证明案涉房屋开发商即马鞍山华辰置业有限公司公开宣传的广告页面中，案涉房屋户型、结构与设计图纸、竣工图纸一致，无墙体开洞设计。 雨山区城管局向一审法院提交以下证据和依据： 1.组织机构代码证复印件,证明雨山区城管局的诉讼主体资格；2.案涉工程的设计图纸,证明在案涉工程的入户电梯厅相邻楼梯间的墙上开设洞口是依法进行的设计修改；3.雨山区市场监督管理局在2019年第5期的信息专报,证明张青利私自将电梯应急救援通道封闭在自家私人空间；4.雨山区人民政府(雨政函[2019]186号)《关于商请认定钟鼎悦城7户业主封闭电梯应急通道所建的建(构)筑物是否属于违法建的函》、马鞍山市自然资源和规划局向雨山区人民政府的复函复印件,证明张青利未取得建设工程规划许可证且不能采取改正措施；5.立案审批表、重大案件集体讨论笔录、《限期拆除告知书》及送达回证、《限期拆除决定书》及送达回证复印件,证明雨山区城管局作出的具体行政行为程序合法；6.依据：《中华人民共和国城乡规划法》及《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》节选。 上述证据均已随案移送本院。经庭审质证，双方当事人对彼此向一审法院提交的证据质证意见与原审一致。二审中各方当事人均未提交新证据。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 二审庭审中，为查明特种设备救援通道适用法律问题，本院函请马鞍山市市场监督管理局特种设备专业人员出庭提供法律支持。马鞍山市市场监督管理局指派特种设备专业人员时晶出庭。特种设备专业人员解释说明称，根据中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局于2009年12月4日颁布的《TSGT7001-2009电梯监督检验和定期检验规则——曳引与强制驱动电梯》规定、市监特[2018]37号《关于TSGT7001-2009电梯监督检验和定期检验规则——曳引与强制驱动电梯》的实施意见，建筑物内的救援通道保持通畅，以便相关人员无阻碍的抵达实施紧急操作的位置和层站等处；被检电梯原本满足新版检规附件A中8.7（2）要求，通往服务层站的通道被人为封闭的，必须整改达到符合要求。本案中，小区案涉电梯必须留有救援通道，且无其他更改或整改的方法。 本院认为，本案的争议焦点为被上诉人雨山区城管局是否具有执法主体资格，其作出马雨城管(规划)限拆[2020]第ZD005号《限期拆除决定书》是否具有事实和法律依据，行政程序是否合法。 关于雨山区城管局行政处罚执法主体资格问题。根据《城市管理执法办法》、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法相关规定》、《马鞍山市城市管理领域集中行使行政处罚权试行办法》的相关规定，作为区一级城市管理领域集中行使行政处罚权的机关，雨山区城管局具有查处辖区内城市违法建设的行政执法职责。对上诉人提出被上诉人未提供安徽省人民政府批准《马鞍山市城市管理领域集中行使行政处罚权试行办法》文件，一审未审查被上诉人行政处罚执法主体资格的上诉理由，本院认为，《马鞍山市城市管理领域集中行使行政处罚权试行办法》第一条规定：“根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院法制办公室《关于在安徽省马鞍山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》以及相关法律、法规、规章规定，结合本市实际，制定本办法。”上述规定说明，该试行办法已经国务院法制办公室审核同意。另，该项主张属对《马鞍山市城市管理领域集中行使行政处罚权试行办法》规范性文件审查内容，上诉人于二审程序中提出该主张，不符合《最高人民法院关于适用》的解释第一百四十六条之规定，对该主张本院不予支持。 关于案涉限期拆除决定的事实根据问题。电梯救援通道是保障人民群众生命安全的重要应急通道，根据国家市场监督管理总局市监特[2018]37号《关于（TSGT7001-2009，含第2号修改单）电梯救援通道相关要求的实施意见》的规定，通往电梯的每个服务层站的通道都应当符合建筑物内的救援通道保持通畅，以便相关人员无阻碍地抵达实施紧急操作的位置和层站等处。通往服务层站的通道被人为封闭的，必须整改达到符合要求。根据本案在案证据及上诉人的陈述，结合马鞍山市市场监督管理局特种设备专业人员在庭审中的解释说明，案涉电梯应设有救援通道并保持通畅。上诉人购买的案涉商品房在交付时已开设电梯救援通道，上诉人接收该商品房后对救援通道进行封闭的行为不符合上述规定，被上诉人据此事实责令上诉人限期拆除封闭物，恢复救援通道，符合法律规定和维护公共安全的客观需要。对上诉人提出救援通道并非电梯必需以及封闭救援通道并不必然导致重大安全隐患的主张，本院不予支持。 关于马鞍山市自然资源和规划局复函效力问题。根据《马鞍山市城市管理领域集中行使行政处罚权试行办法》第三条第三款规定：“市、区城市管理行政执法局按照市人民政府规定的体制和职责，在本辖区内依法查处违法行为，集中行使行政处罚权，并承担法律责任。”雨山区城管局作为集中行使行政处罚权的机关，具有查处城市违法建设的行政执法职责，包括对违法建设进行全面、客观、公正的调查，收集有关证据，对调查结果进行审查，依法作出决定，并承担法律责任。由城市管理部门承担查处违法建设的法律责任，符合集中行使行政处罚权的立法旨意，亦有利于提高行政执法水平和效率。马鞍山市自然资源和规划局作出的马自然资规函[2019]194号《关于认定钟鼎悦城七户业主封闭电梯应急通道所建的建（构）筑物是否属于违法建设的复函》，系雨山区城管局报请雨山区人民政府向马鞍山市自然资源和规划局进行的对案涉救援通道的函询，属查处城市违法建设过程中的调查行为。该复函系行政机关内部答复，不产生外部法律效力。对救援通道的封闭建设能否认定为违法建设，需城市管理部门根据调查情况结合复函内容综合认定，并对外承担法律责任。对上诉人提出该复函属可诉行政行为，本案审理应等待该复函另案行政诉讼结论的上诉理由，本院不予支持。 关于案涉限期拆除决定的法律依据问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，在城市规划区内进行建筑物、构筑物以及其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证的，由规划主管部门责令停止建设，消除影响，限期改正。本案中，上诉人对救援通道进行封闭的行为，并未取得相应的规划许可，被上诉人调查后作出案涉限期拆除决定，符合上述法律规定。关于上诉人提出建设单位增加救援通道不需要建设工程规划许可证，则上诉人封闭救援通道亦无须规划许可的上诉理由，本院认为，综合本案证据，根据查明事实，案涉建构物已依法办理建设工程规划许可证，建设单位随后按照《电梯制造与安装安全规范》要求进行设计修改，增设电梯救援通道，并通过相关管理部门建设工程竣工验收，说明该救援通道的设置符合规范，具有合法性和必要性。上诉人在接收案涉商品房后，未取得规划主管部门许可，擅自封闭救援通道，造成重大公共安全隐患，导致案涉电梯被监管部门停运，其封闭行为应进行整改拆除。上诉人认为封闭救援通道无须规划许可的主张，本院不予支持。另，关于该建设工程的竣工验收备案资料问题，一审法院已进行指正。如上诉人认为其购买时房屋设计与交付时房屋实际状况不一致，造成相应损失，可通过相关民事途径予以救济。 关于作出案涉限期拆除决定的程序问题。根据《中华人民共和国行政强制法》、《城市管理执法办法》等规定，城市管理执法主管部门应依照法定程序开展执法活动，在作出行政强制决定前，应当事先催告当事人履行义务，并保障当事人依法享有的陈述和申辩等权利。本案中，雨山区城管局收到雨山区市场监督管理局“市场信息专报”，得知案涉救援通道被封闭可能涉嫌违法建设后，进行立案调查，通过雨山区人民政府函询马鞍山市自然资源和规划局该救援通道规划情况，经内部体讨论研究后作出《限期拆除事先告知书》，催告上诉人履行限期拆除义务，并告知上诉人陈述和申辩权，最终作出《限期拆除决定书》并依法送达，告知上诉人申请行政复议及提起行政诉讼的权利。雨山区城管局作出案涉行政决定程序符合法律规定。 综上，上诉人张青利的上诉理由不能成立，雨山区城管局作出行政决定有事实和法律依据，行政程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张青利负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈若全 审判员  花 卉 审判员  焦明君 二〇二〇年七月二十八日 书记员  夏 丽 附：本判决适用的相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；