辽宁省营口市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽08行终141号上诉人（原审原告）江东燕，女，1955年9月23日出生，汉族，辽宁省盖州市人，下岗工人，现住盖州市。被上诉人（原审被告）盖州市归州街道办事处，地址盖州市归州街道办事处西二台子村。法定代表人孙尚勇，职务主任。委托诉讼代理人罗皓嵩，系其工作人员。委托诉讼代理人张希文，辽宁辰州律师事务所律师。上诉人江东燕诉被上诉人盖州市归州街道办事处确认行政违法及行政赔偿一案，盖州市人民法院于2020年6月18日作出（2020）辽0881行初22号行政判决，原审原告江东燕不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告江东燕于2006年4月在盖州市归州街道办事处归州村北沙岗子的村集体土地上建设约80㎡的住房，羊圈、牛圈约1200㎡，原告未办理任何审批手续。经过调查取证及询问当事人等程序，2018年11月12日，被告作出盖政归罚决字[2018]第25号“行政处罚决定书”，对原告作出限期十五日内自行拆除违章建筑的行政处罚。该决定书生效后，原告一直没有履行该决定，被告经过催告及公告程序，于2019年9月17日作出盖归办强拆决字[2019]第03号“强制拆除决定书”，被告于2019年9月19日实施了强制拆除行为，对原告约1200㎡羊圈、牛圈实施拆除，违建房屋因原告尚住于此，因此暂时为原告做了保留。原告认为被告强制拆除行为违法，诉至本院。原审法院认为，被告盖州市归州街道办事处与乡和镇同属乡级行政区，因此，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告对规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法建筑物具有拆除的行政职权。本案中，原告建设的房屋、羊圈、牛圈均未取得乡村规划建设许可证等相关审批手续是各方均没有异议的事实。被告依据《辽宁省村庄和集镇规划建设管理办法》第十三条、第三十二条对原告进行行政处罚是正确的。因此，该处罚决定生效后，被告经过催告、公告等法定程序，在原告仍未履行自行拆除违章建筑的情况下，被告作出强制拆除决定并实施强制拆除行为合理合法。在拆除过程中，原告的唯一住房得以保留，也没有证据显示被告拆除超越处罚决定认定的违章建筑范围或拆除行为给原告造成了经济损失，原告也没有提供证据证明拆除过程中给原告造成了损失。故被告的强制拆除行为合法，本院予以支持。对于原告各项诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告江东燕的诉讼请求。上诉人江东燕的上诉请求：1、撤销辽宁省盖州市人民法院(2020)辽0881行初22号判决。2、确认被上诉人拆除上诉人涉案建筑物违法。3、被上诉人赔偿上诉人涉案建筑物被强制拆除的经济损失合计人民币1,461,740元。4、被上诉人承担本案全部诉讼费。事实和理由：1、被上诉人拆除上诉人涉案房屋于法无据,属违法行政。经一审法院审理查明,涉案房屋建设于2006年各方均无异议。《中华人民共和国城乡规划法》2008年1月1日生效实施,《中华人民共和国立法法》第九十三条:法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。根据上述法规,除非是保护公民利益所需,否则法律不能溯及既往。据此上诉人认为,不能依据《中华人民共和国城乡规划法》对上诉人涉案房屋建设行为予以评价、处罚,这即是法不溯及既往和保护原则的基本要求,也是一般法律伦理。盖归办强拆决字[2019]第(03)号《强制拆除决定书》引用《城乡规划法》第六十五条对上诉人予以处罚,属于适用法律错误,应予纠正。《辽宁省村庄和集镇规划建设管理办法》第三十二条赋予主管部门的处理权限包括:“在严重影响村庄和集镇规划”的情况下,可以“责令其停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施;”显然该规章并未赋予主管部门“强制拆除”的权限。同时即或需要对涉案建筑物采取执法行为,亦需符合“严重影响村庄和集镇规划”的法定前提条件。根据在案证据,涉案建筑物建设所在地本身即为无人居住、无人开垦种植的荒地、沙地,四周都是归北村的墓葬区,无法体现“严重影响村庄和集镇规划”的情形，被上诉人依据彼时有效的法规,亦无权强制拆除涉案建筑。综上,被上诉人拆除上诉人涉案建筑于法无据,属于违法行政。一审法院未能关注到此等情形,属于事实认定错误应予改判。2、被上诉人违法行政,应对上诉人的经济损失予以赔偿。被上诉人违法强制拆除上诉人原始取得所有权的涉案建筑物,且未对涉案建筑内的财物妥善保管、造册登记,理应承担不利后果。被上诉人侵害上诉人合法权益,造成损害,应当赔偿上诉人的经济损失,具体为:（1）涉案建筑物价值1444万元;（2）水井一座价值5,741元;（3）家具、电视机及水泵等电器价值9,482元。（4）上诉人种植的枣树、红薯等农作物价值2,517元。一审过程中,上诉人已经提供了相关证据证实上述损失,一审法院亦可以综合物价水平予以酌情判处,但一审法院未予认定,属于事实认定错误。综上,请二审法院结合在案事实证据,对一审判决进行纠正并依法改判。被上诉人盖州市归州街道办事处的答辩意见：1、答辩人对上诉人作出的行政处罚行为符合法律规定,合理、合法。2006年期间,上诉人在盖州市××镇××北沙岗建住房一处,牛圈两处,羊圈一处,料房一处,办公室一处,上述建筑均未获得任何审批手续,且均处于塌陷状态,年久失修,墙体屋顶均部分坍塌(有现场照片)。2018年11月2日,盖州市归州办事处归州村委会出具情况说明,“江东燕所盖房屋占用地属于归州村海防林地,土地所属权归村集体所有”。根据《辽宁省村庄和集镇规划建设管理办法》第十三条的规定,上诉人所建房屋未获得审批手续,属违法建筑。根据《辽宁省村庄和集镇规划建设管理办法》第三十二条的规定,答辩人有权对上诉人作出行政处罚。且上诉人所建建筑物的违法行为处于持续状态,不单适用《辽宁省村庄和集镇规划建设管理办法》,同样适用《中华人民共和国城乡规划法》。答辩人在对上诉人作出行政处罚前,于2018年10月26日,作出《行政处罚先行告知书》、《听证告知书》,已告知上诉人享有陈述、申辩及申请听证的权利。上诉人在规定期限内未进行陈述申辩,也未申请听证。2018年11月12日,答辩人作出《行政处罚决定书》,对上诉人作出行政处罚,限期上诉人十五日内自行拆除违章建筑,并告知上诉人申请行政复议、提起行政诉讼的权利及期限。答辩人作出的上述行政行为,符合《行政处罚法》的规定,程序合法。2、答辩人对上诉人的违章建筑进行强制拆除符合法律规定。2019年6月11日,答辩人作出《催告书》,告知上诉人在收到《催告书》之日起十日内将违章建筑自行拆除。2019年6月22日,答辩人作出《公告》,限上诉人于公告之日起十日内履行自行拆除违章建筑。2019年9月17日,答辩人作出《强制拆除决定书》,现决定于2019年9月19日起由我机关组织强制拆除。请在强制拆除之日前,自行清理存放于拆除建筑物内的财物。并告知了上诉人申请行政复议、提起行政诉讼的权利及期限。答辩人作出的上述行政行为符合《行政强制法》的规定,程序合法。3、答辩人对上诉人作出的行政处罚、行政强制执行,在答辩人的职权范围内。答辩人对上诉人作出《行政强制执行决定书》,已经过盖州市人民政府授权。盖州市人民政府作出的《盖州市街道办事处权力清单责任清单》第8项职权,授权答辩人可依据《城乡规划法》第65条,对在乡、村庄规划区内未依法取得乡村规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。该项授权明确的实施主体是盖州市归州街道办事处,因此,答辩人对上诉人的违章建筑实施强制拆除符合法律规定,程序合法4、上诉人提出的赔偿经济损失的诉讼请求,于法无据。答辩人作出的《行政处罚决定书》、《行政强制决定书》符合法律规定,程序合法,并未对上诉人的权益造成侵害,上诉人无权请求赔偿经济损失。综上,一审法院判决事实清楚,被上诉人适用法律正确,请求法院维持原判,依法驳回上诉人的诉讼请求本院审理查明的事实、证据与原审审理查明的一致。本院认为，本案系行政机关针对违章建筑予以行政处罚并予以强制执行的行政案件。经过本案的审理，诉讼各方对案涉被拆除房屋系违章建筑皆无异议。上诉人江东燕对案涉行政处罚决定及强制拆除决定作出的程序亦无异议，本案的争议焦点为被上诉人盖州市归州街道办事处在本案中是否具有作出案涉行政行为的职权依据。首先，对于其作出的行政处罚决定，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正；逾期不改正的可以拆除。”《辽宁省村庄和集镇规划建设管理办法》第四条第二款规定“市、县（含县级市、区）人民政府建设行政主管部门和乡级人民政府负责本行政区域内的村庄和集镇规划建设管理工作。”第三十二条规定“在村庄和集镇规划区内，未经批准或者违反规划进行建设，严重影响村庄和集镇规划的，由县以上建设行政主管部门责令其停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施，影响村庄和集镇规划，尚可采取改正措施的，由县建设行政主管部门责令其限期改正，并按建筑面积处以每平方米10元至50元罚款。”“农村居民未经批准或者违反规划建住宅的，由乡级人民政府依照前款规定处罚”。上诉人江东燕所盖房屋占用地为农村集体所有土地，被上诉人依法具有作出案涉行政处罚决定的职权依据。其次，对于被上诉人作出的强制执行决定，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”且根据《盖州市街道办事处权力清单责任清单》案涉行政强制拆除职责盖州市政府已授权各办事处实行属地管理，故被上诉人在本案中具有作出案涉行政强制决定的职权依据。对上诉人提出的其房屋早于《中华人民共和国城乡规划法》施行之前就已建成，故根据法不溯及既往原则，该法律规定不能作为被上诉人职权依据的上诉理由，因上诉人房屋不具有规划审批手续，其违法性处于持续状态中，故《中华人民共和国城乡规划法》在本案中并不排除适用，上诉人的该上诉理由本院不予采纳。被上诉人的行政处罚决定经过处罚先行告知、听证权告知程序，保障了上诉人的陈述、申辩权，并依法予以送达。被上诉人的行政强制拆除决定经过调查、取证，强制执行程序经过催告、公告等程序亦符合法律规定，上诉人起诉要求确认被上诉人行为违法的诉讼请求无事实法律依据，原判认定事实清楚、适用法律正确。对于上诉人提出的赔偿请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中既不存在违法行政行为，上诉人亦未提供被上诉人的行为给其带来不必要损失的相关证据，故原判驳回上诉人行政赔偿的诉讼请求符合法律规定。综上，原判认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  吕兴汉审判员  王 娣审判员  刘文婷二〇二〇年七月三十一日法官助理韩祖伟书记员钱姗姗