北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2020)京02行终385号上诉人（一审原告）张志成，男，1963年4月19日出生，汉族，无业，户籍所在地北京市房山区。委托代理人张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。上诉人（一审被告）北京市房山区青龙湖镇人民政府，住所地北京市房山区青龙湖镇坨里村。法定代表人邱刚，镇长。委托代理人杨嘉宜，北京市房山区青龙湖镇人民政府工作人员。委托代理人陈洛群，北京市国度律师事务所律师。张志成、北京市房山区青龙湖镇人民政府（以下简称青龙湖镇政府）因张志成诉青龙湖镇政府规划行政强制一案，不服北京市房山区人民法院（2019）京0111行初313号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。张志成向一审法院诉称：2007年2月15日，其与朱勇签订《协议书》，约定以19万元的价格受让朱勇承包的庙耳岗村西刺猬河东侧（洋水站以北）15亩荒滩地及地上的厂房、院墙、饲养房等1400平方米的建筑物，受让后由张志成直接向庙耳岗村缴纳租金，从事养殖生产。该《协议书》取得了庙耳岗村委会的同意和认可，庙耳岗村委会曾将2013年刺猬河整治涉及上述部分土地及地上物的拆迁补偿款直接支付给张志成。因2012年7月21日洪水将原有建筑物冲泡毁损成危房，后北京市全面禁止养殖，张志成即出资翻建了4800平方米的厂房，并新建约500米的院墙从事五金加工及酒厂的生产经营。2014年7月，“张志成养殖场农业设施项目”取得《北京市房山区人民政府关于潘建辉渔场养殖设施农业项目等二十八个设施农用地项目的批复》。2017年9月20日上午，环保局工作人员到张志成经营场所检查环保问题，让张志成9月23日前到青龙湖镇政府陈述说明情况。但9月21日上午青龙湖镇政府就组织人员强拆了张志成的全部厂房和院墙，厂房内的设备及半成品也全部被掩埋。张志成认为：第一、张志成建造的房屋已取得《北京市房山区人民政府关于潘建辉渔场养殖设施农业项目等二十八个设施农用地项目的批复》,该批复在未被依法撤销之前应当视为对张志成养殖场农业设施项目的备案和审核行为是合法的。青龙湖镇政府和国土部门在“张志成养殖场农业设施项目”审核表的盖章行为也应当视为对张志成用地及建设行为的认可,张志成的建设行为也是严格按照备案审核及《建设方案》和《房屋土地测绘技术报告书》建造,不存在超批准用地和建设行为。第二、张志成后来改变养殖用途系因北京市全面禁止养殖所致,并非张志成主观意愿。按照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定,对关停养殖场应当由县级以上地方人民政府依法予以补偿。张志成是因规划调整被禁止继续养殖,也未获任何禁养补偿,改变用途是无奈之举,也不能仅因为被迫改变用途就由合法建筑变成违建。即便青龙湖镇政府在巡查中发现张志成改变养殖用途,也应当按照《北京市国土资源局、北京市农村工作委员会、北京市园林绿化局、北京市农业局关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》（京国土耕〔2015〕72号，以下简称京国土耕〔2015〕72号文）的规定及时报告区县国土、农业或园林等主管部门,而非自行拆除。第三、张志成提供的新证据能够证明自己的房屋占地是设施农用地,所建造的房屋是规模化养殖设施用房,无须办理规划许可,不属于《中华人民共和国城乡规划法》和《北京市禁止违法建设若干规定》中规定应当办理规划许可证的建设,青龙湖镇政府无权自行认定是否违法,无权自行实施拆除行为。即便存在违法行为,也应当按照《北京市人民政府印发关于建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制意见的通知》和《中华人民共和国土地管理法》等规定由国土部门进行认定查处，青龙湖镇政府自行拆除系超越职权。综上，张志成认为青龙湖镇政府强拆其房屋的行为在实体和程序上均违法，故请求：1.确认青龙湖镇政府拆除张志成位于庙耳岗村村西刺猬河东侧（洋水站以北）15亩荒滩地地上4800平方米厂房及500米院墙的行为违法；2.诉讼费用由青龙湖镇政府承担。青龙湖镇政府辩称：第一、张志成提交的设施农用地审核表及备案表仅证明涉案土地的性质为设施农用地,也仅能证明设施农用地不需办理农用地转用手续,但根据《国土资源部农业部进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号，以下简称127号文）第三条和京国土耕〔2015〕72号文第二条，张志成未按照上述规定就土地复垦要求及时限、土地交还等同镇政府和农村集体经济组织协商一致，未就建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，未同镇政府、农村集体经济组织签署三方用地协议，未签订土地承包经营权流转合同，未就可占用基本农田进行调整补划等等。第二、张志成庭审中陈述其地上物建设形成于2012年和2013年,而张志成取得设施农用地的备案时间是2014年,属先建设后备案的违法情形。根据上述规定,土地使用者都是在设施农用地使用(建设)前拟定建设方案、对不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。没有任何规定设施农用地上的生产设施、附属设施和配套设施建设是先建设后审批备案的。张志成提交的张志成养殖农业设施占地项目“占地平面图”及“面积计算示意图”都明确标明是拟建管理用房和养殖用房；张志成提交的2014年8月13日《承诺书》中“本人承诺在张志成养殖场项目备案批复后,严格按照项目审批的规划设计和建设方案进行建设”也说明设施农用地上的生产设施、附属设施和配套设施建设不是先建设后审批备案,而是先审批备案后建设。第三、张志成的土地使用期限已到期,应依法交还。张志成提交的《荒滩租赁合同》、设施农用地审核表及备案表都明确标明租期及土地使用年限自1997年10月1日至2017年10月1日。张志成在其提交的《承诺书》中承诺:“在设施农用地使用期满后,如不重新申请办理设施农用地备案手续,我本人承诺无条件的将备案中涉及的生产设施和附属设施所占土地恢复原地貌,涉及耕地部分恢复耕种条件”。第四、张志成设施农用地上的地上建设已改变了土地和设施的用途,应当依法予以收回或拆除。127号文第四条第三款规定:从事设施农业生产的,经营者必须按照协议约定使用土地,确保农地农用。设施农用地不得改变土地用途,禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质,禁止擅自将设施用于其他经营。京国土耕〔2015〕72号文规定：设施农业项目经营者必须按照协议约定使用土地,确保农地农用；设施农用地不得改变土地用途,不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质,禁止擅自将设施用于其他经营。张志成提交的《荒滩租赁合同》明确约定租赁土地用途为种植养殖场地；《北京市房山区人民政府关于潘建辉渔场养殖设施农业项目等二十八个设施农用地项目的批复》中明确要求:严禁经营者擅自改变或变相将设施农用地用于其他非农建设和其他生产经营；《承诺书》中张志成承诺如有改变土地用途的情况发生,我本人承诺将自行进行整改或拆除,在整改或拆除过程中产生的任何损失由我本人承担；张志成庭审中陈述其地上建设被强制拆除前已不作为农业设施使用，而是改为他用。综上，青龙湖镇政府认为张志成在设施农用地上的建设未履行相关建设手续,属于违法建设,土地使用期限已到期,且张志成改变了土地及设施的用途,青龙湖镇政府有权依据京国土耕〔2015〕72号文第四条第一项以及《城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第四条及第十五条的规定对张志成的非法建设予以强制拆除。2019年12月30日，一审法院作出（2019）京0111行初313号行政判决认为：公民、法人或其他组织未经批准在乡村农用地上建设建筑物、构筑物或其他设施，既属非法占地行为，亦属违反城乡规划行为，青龙湖镇政府具有依据城乡规划法有关规划违法的规定对其辖区内乡村农用地上违法建设进行查处的法定职权。故对张志成关于青龙湖镇政府超越职权的意见不予采纳。对于青龙湖镇政府实施的行政强制拆除行为是否违法，北京市高级人民法院（2018）京行申953号行政裁定认为，张志成所提交的新证据能够证明其养殖场农业设施项目曾获批准、项目所涉设施农用地曾经审核并备案，符合《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的相关规定。青龙湖镇政府仅凭北京市规划委员会房山分局作出的《案件协查复函》确定涉案建筑为违法建筑，属于事实认定不清。青龙湖镇政府除程序违法，还缺乏对涉案建筑物是否属于违建的综合认定。重审中，青龙湖镇政府未能按照（2018）京行申953号行政裁定书的指引提供其他能够认定涉案建筑系违法建筑的证据，且在《北京市房山区人民政府关于潘建辉渔场养殖设施农业项目等二十八个设施农用地项目的批复》依旧有效的情形下，张志成对涉案建筑的合法性具有值得保护之信赖利益，青龙湖镇政府未经调查核实，径行认定涉案建筑为违法建筑并予以强制拆除，属认定事实不清。故对青龙湖镇政府关于张志成在设施农用地上的建设未履行相关建设手续、先建设后备案、属违法建设的意见不予采纳。现涉案建筑已被实际拆除，青龙湖镇政府的行政强制拆除行为违法，但不具有可撤销内容，故对张志成请求确认青龙湖镇政府强制拆除行为违法的诉讼请求予以支持。因双方均未提供被拆除建筑建设规模的证据，故对张志成诉讼请求中关于被拆建筑建设规模的主张不予采信。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认青龙湖镇政府于2017年9月21日强制拆除张志成位于北京市房山区青龙湖镇庙耳岗村村西刺猬河东侧（洋水站以北）15亩荒滩地地上厂房及院墙的行为违法。张志成不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决并依法改判。张志成的上诉理由如下：一审判决认定“青龙湖镇政府具有依据城乡规划法有关规划违法的规定对其辖区内乡村农用地上的违法建设进行查处的法定职权”，属于认定事实不清，按照《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定，对在农用地上的建设行为，应由国土部门进行查处；张志成已提供《房屋土地测绘技术报告书》等证据，一审法院却以本案双方当事人对被拆除建筑的建设规模均未提供证据为由，对张志成诉讼请求中关于被拆除建筑规模的主张不予采信，属于认定事实不清。青龙湖镇政府亦不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决、改判驳回张志成一审诉讼请求。青龙湖镇政府的上诉理由如下：根据国土资源部、农业部、北京市国土资源局、北京市农村工作委员会、北京市农业局等机关的相关文件规定，在设施农用地上进行生产设施、附属设施和配套设施建设，虽不需办理农用地转用手续，但应当履行相应的其他手续，张志成未按照上述规定就土地复垦要求及时限、土地交还等同镇政府和农村集体经济组织协商一致，未就建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，未同镇政府、农村集体经济组织签署三方用地协议，未签订土地承包经营权流转合同，未就可占用基本农田进行调整补划等；张志成的地上建设形成于2012年和2013年，而其取得设施农用地的备案时间是2014年，属于先建设后备案的违法情形；张志成的土地使用期限已经到期，应依法交还；张志成在设施农用地上的建设已经改变了土地和设施的用途，应当依法予以收回或拆除。在一审诉讼期间，张志成提交了以下证据：1.北京市房山区崇各庄乡庙耳岗村经济联合社与朱勇签订的《荒滩租赁合同》及朱勇与张志成签订的《协议书》，证明张志成依法取得房产和土地使用权，与被诉行政行为有利害关系。2.现场照片8张，证明青龙湖镇政府实施了强拆行为，张志成的合法权益遭到了侵害。3.房山区青龙湖镇（2018）第4号-告《答复告知书》及规房[2017]第9号《答复告知书》，证明涉案地块无村庄规划，张志成的建筑没有违反村庄规划的行为。4.“张志成养殖场农业设施项目”《房屋土地测绘技术报告书》及《建设方案》《承诺书》、京国土房设施农用地审〔2014〕083号《北京市房山区设施农用地审核表》、京国土房设施农用地备〔2014〕093号《北京市房山区设施农用地备案表》《北京市房山区人民政府关于潘建辉渔场养殖设施农业项目等二十八个设施农用地项目的批复》《调取证据申请书》《诉讼材料收转单》《政府信息公开申请表》、市规划国土委房山分局（原国土）（2018）第440号-答告《答复告知书》，证明张志成承包的土地属设施农用地，其所建造的房屋属农业设施占地项目，不需要办理规划许可证，不属于乡村违法建设，青龙湖镇政府无查处职权。在一审诉讼期间，青龙湖镇政府提交了以下证据：1.《北京市国土资源一张图》2张，证明张志成涉案违法建筑所占用的土地为一般农用地和林地。2.青政函〔2017〕180号《关于查询张志成在青龙湖镇庙耳岗村建设的房屋是否经规划许可的函》及规（房）执函［2017］170号《案件协查复函》，证明张志成地上建筑物未取得建设规划许可，按照法律规定属于违法建设。3.2017年9月20日录像、CCTV《朝闻天下》栏目对环保部强化督查，发现张志成货架子加工厂燃煤锅炉仍未列入当地淘汰改造清单的报道图片、2017年9月29日房山区政府督查室及区环保局对青龙湖镇政府的《督查通知单》、2017年10月9日区环保局关于转发《北京市环境保护局关于排查整治市纪委转交燃煤小锅炉淘汰整改不彻底问题线索的函》的通知、青龙湖镇政府出具的《证明》，证明张志成将地上建设作为厂房使用，改变了用途，已不属于农业生产设施或附属设施。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：张志成提交的证据均能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，均予以确认；青龙湖镇政府提交的证据均能够反映案件真实情况，但证据1及证据3与待证事实缺乏关联性，证据2欠缺合法性，故不予采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对张志成、青龙湖镇政府一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作同样认定。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：1997年9月，案外人朱勇与原北京市房山区崇各庄乡（后更名为青龙湖镇）庙耳岗村经济联合社签订《荒滩租赁合同》，承租该村村西刺猬河东侧（洋水站以北）15亩荒滩地用于种植养殖，租期至2017年10月1日止。2007年2月15日，朱勇与张志成签订《协议书》，双方约定朱勇将上述荒滩地及其建设的1400平方米建筑设施及室内物品作价19万元转让给张志成。2014年6月至7月间，经张志成申请、青龙湖镇政府等相关机关预审、北京市国土资源局房山分局请示，北京市房山区人民政府作出《北京市房山区人民政府关于潘建辉渔场养殖设施农业项目等二十八个设施农用地项目的批复》，批复内容如下：“根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发〔2010〕165号)和《北京市国土资源局关于转发国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(京国土耕〔2011〕30号)文件规定，结合你局已与区农业局、区园林绿化局和各有关乡镇等相关部门预审通过的潘建辉渔场养殖设施农业项目、……张志成养殖场农业设施项目、……等二十八个设施农用地项目规划设计和建设方案符合设施农用地使用和管理相关要求，同意上述二十八个项目按设施农用地项目进行管理”。2017年9月20日，青龙湖镇政府检查发现张志成养殖场内的建筑已用于货架加工。2017年9月21日，青龙湖镇政府组织人员将张志成养殖场院墙及墙内建筑物强制拆除。强制拆除当日，青龙湖镇政府向北京市规划委员会房山分局发出《关于查询张志成在青龙湖镇庙耳岗村建设的房屋是否经规划许可的函》，北京市规划委员会房山分局于同日作出《案件协查复函》，函复未对张志成在青龙湖镇崇各庄村西承包地内建设的砖混、彩钢结构房屋核发规划许可证件。在一审诉讼期间，张志成陈述称，其在与朱勇签订《协议书》后，对原有建筑进行了翻建并重新进行了建设，获得按设施农用地进行管理的批复后未再进行建设。在诉讼期间，青龙湖镇政府认可其拆除的建筑物包括厂房及院墙。本院认为，张志成涉案养殖场农业设施项目曾获批准，项目所涉设施农用地曾经审核并备案，符合《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的相关规定。且在《北京市房山区人民政府关于潘建辉渔场养殖设施农业项目等二十八个设施农用地项目的批复》依旧有效的情形下，张志成对涉案建筑的合法性具有值得保护之信赖利益。青龙湖镇政府未经调查核实，仅凭北京市规划委员会房山分局作出的《案件协查复函》，径行认定涉案建筑为违法建筑并予以强制拆除，属认定事实不清。在行政程序方面，青龙湖镇政府未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定作出强制拆除决定，亦未履行相关告知程序，即将张志成的涉案建筑予以拆除，属于程序违法。综上，一审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认青龙湖镇政府于2017年9月21日强制拆除张志成位于北京市房山区青龙湖镇庙耳岗村村西刺猬河东侧（洋水站以北）15亩荒滩地地上厂房及院墙的行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。张志成及青龙湖镇政府的上诉理由均无事实根据和法律依据，本院均不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一审案件受理费五十元，由北京市房山区青龙湖镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）；二审案件受理费五十元，由北京市房山区青龙湖镇人民政府、张志成各负担二十五元（均已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  徐 宁审 判 员  孙轶松审 判 员  励小康二〇二〇年七月三十日法官助理  朱彬彬书 记 员  刘欣恺