贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔27行终103号 上诉人（一审被告）罗甸县人民政府，住所地罗甸县和平镇和平路9号。 法定代表人朱泉，该县政府县长。 上诉人（一审被告）罗甸县边阳镇人民政府，住所地贵州省罗甸县边阳镇新区。 法定代表人罗如宝，该镇政府镇长。 出庭应诉负责人罗旭东，该镇政府副镇长。 委托人腾建品、**书，均系该镇政府征地工作组工作人员。 被上诉人（一审原告）帅芳景，男，汉族，1972年12月19日生，住贵州省罗甸县。 被上诉人（一审原告）覃发贵，男，汉族，1954年12月5日生，住贵州省罗甸县。 被上诉人（一审原告）黄昌林，男，布依族，1968年4月2日生，住贵州省罗甸县。 被上诉人（一审原告）黄昌奎，男，布依族，1974年3月1日生，住贵州省罗甸县。 被上诉人（一审原告）帅芳荣，男，汉族，1962年9月8日生，住贵州省罗甸县。 被上诉人（一审原告）王应海，男，汉族，1985年12月24日生，住贵州省罗甸县。 被上诉人（一审原告）王乔弟，女，汉族，1972年3月22日生，住贵州省罗甸县。 被上诉人（一审原告）帅方云，男，汉族，1973年11月12日生，住贵州省罗甸县。 被上诉人（一审原告）覃应祥，男，汉族，1954年6月12日生，住贵州省罗甸县。 被上诉人（一审原告）欧正华，男，汉族，1951年5月3日生，住贵州省罗甸县。 被上诉人（一审原告）罗国辉，男，苗族，1970年5月8日生，住贵州省罗甸县。 被上诉人（一审原告）罗再金，男，苗族，1984年2月14日生，住贵州省罗甸县。 被上诉人（一审原告）王明富，男，汉族，1962年12月14日生，住贵州省罗甸县。 被上诉人（一审原告）王明忠，男，布依族，1961年3月5日生，住贵州省罗甸县。 被上诉人（一审原告）罗国华，男，苗族，1957年8月10日生，住贵州省罗甸县。 被上诉人（一审原告）帅方贵，男，汉族，1964年9月8日生，住贵州省罗甸县。 一审第三人罗甸县边阳镇者任村坡脚组，住所地贵州省罗甸县边阳镇者任村坡脚组。 主要负责人覃发万，该村民组组长。 一审第三人暨诉讼代表人吴秀奎，男，苗族，1954年9月16日生，住贵州省罗甸县。 一审第三人暨诉讼代表人覃应福，男，汉族，1957年10月1日生，住贵州省罗甸县。 一审第三人吴秀权，男，苗族，1959年12月20日生，住罗甸县。 一审第三人王应兴，男，苗族，1977年12月5日生，住贵州省罗甸县。 一审第三人王启国，男，汉族，1957年12月12日生，住贵州省罗甸县。 一审第三人王明华，男，汉族，1947年9月20日生，住贵州省罗甸县。 一审第三人王明乾，男，汉族，1941年7月29日生，住贵州省罗甸县。 一审第三人覃发计，男，汉族，1980年9月4日生，住贵州省罗甸县。 一审第三人覃应清，男，汉族，1953年9月17日生，住贵州省罗甸县边阳镇者任村坡脚组。 一审第三人覃发荣，男，汉族，1979年6月16日生，住贵州省罗甸县。 一审第三人帅芳俊，男，汉族，1976年10月1日生，住贵州省罗甸县。 一审第三人龚兴华，男，汉族，1972年4月27日生，贵州省罗甸县人，汉族，住贵州省罗甸县。 一审第三人王启才，男，汉族，1957年3月19日生，贵州省罗甸县人，汉族，住贵州省罗甸县。 上诉人罗甸县人民政府（简称罗甸县政府）、罗甸县边阳镇人民政府（简称边阳镇政府）因与被上诉人帅芳景等16户及一审第三人罗甸县边阳镇者任村坡脚组、吴秀权等13户土地行政裁决及行政复议一案，不服龙里县人民法院（2019）黔2730行初28号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审原告诉称，2016年G212（惠罗）二级公路进行改造，涉及本案争议林地“小晒坝”至“朱家湾”桐林，涉及经济补偿款218988元，该地种有原告王明富9棵核桃树、2棵李子树及玉米，原告王明忠的辣椒、砂仁，原告王应海的砂仁及原告罗国辉的辣椒、1棵樱桃树。2017年9月4日，边阳镇人民政府作出《关于边阳镇者任村坡脚一组与覃发贵、黄昌林、黄昌奎、帅芳荣、帅芳景土地权属纠纷的处理决定》（边府发〔2017〕65号），确认争议地所有权和使用权归边阳镇者任村坡脚组一组，原告不服该处理决定，向罗甸县人民政府申请行政复议，罗甸县法制办认为该处理决定不利于争议的处理，要求边阳镇人民政府自行撤销该处理决定。2017年9月25日，原告十六户向边阳镇人民政府申请调查处理争议地使用权归属，边阳镇人民政府于2017年10月17日作出《边阳镇人民政府关于边阳镇者任村坡脚一组与覃发贵等十六户土地权属纠纷的处理决定》（边府发〔2017〕81号），将争议地所有权和使用权归属于边阳镇者任村坡脚一组集体所有。原告不服此处理决定，于2017年10月28日向罗甸县人民政府申请行政复议。罗甸县人民政府经调查查明，坡脚一组已不存在，现仅存坡脚组，认为该处理决定主体不适格、事实不清、证据不明，于2017年12月18日作出罗府行复决字〔2017〕19号，撤销边府发〔2017〕81号处理决定，由边阳镇人民政府60日内重新作出具体行政行为。2018年2月26日，被告罗甸县边阳镇人民政府作出《边阳镇人民政府关于边阳镇者任村坡脚组吴秀权等十二户与覃发贵等十六户土地使用权争议的处理决定》（边府土字〔2018〕1号），将本案争议土地使用权归属于第三人者任村坡脚组，原告不服该决定，向罗甸县人民政府申请复议。罗甸县人民政府于2018年5月24日作出罗府行复决字〔2018〕3号行政复议决定，维持边阳镇人民政府作出的边府土字〔2018〕1号处理决定。在纠纷处理过程中，原告提交了土地承包经营权证书，该证明确记载了承包的四至范围，范围包括争议土地。原告提交了2013年8月22日的《人民调解记录》、以及边阳镇人民政府调查的老组长欧正华的《询问笔录》，也证明了争议的土地包括在原告的土地承包经营权证的范围。原告认为，原告持有的1998年土地承包经营权证及土地互换协议、契约可以看出，原告对争议的土地享有土地承包经营权，因而有权享受土地征收、征用补偿款，二被告作出的上述行政行为违法。故，十六原告诉至法院请求撤销被告罗甸县边阳镇人民政府作出的边府土字〔2018〕1号行政处理决定及被告罗甸县人民政府作出的罗府行复决字〔2018〕3号行政复议决定。 一审被告边阳镇政府辩称，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，边阳镇人民政府具有对土地所有权和使用权争议予以确权的法定职权。被告罗甸县边阳镇人民政府作出的边府土字〔2018〕1号处理决定，认定事实清楚，适用法律准确，证据充实、内容适当，不存在任何不妥之处。边阳镇人民政府受理调查涉案土地使用权属争议后，组织土地争议各方到现场实地勘验，将涉案土地确权给第三人者任村坡脚组集体，是争议土地为荒坡斜坡，不具备耕种的要素，涉案土地并未承包到户。第三人吴秀权等十二户称在争议地捡桐子，但未投入人力、物力进行实际培植、管理维护，更没有证据证明进行了持续性、长时间的管理维护，也证明了该土地并未实际承包到户的事实。综上，涉案土地并未实际承包到户，遵循有利于生产生活、经营管理，将涉案土地权属确认给集体者任村坡脚组并无不当，请求驳回原告的诉讼请求。 一审被告罗甸县人民政府辩称，被告罗甸县人民政府于2018年3月27日受理原告提起的行政复议申请后，依法严格审查相关证明材料，依法于2018年5月24日作出罗府行复决字〔2018〕3号行政复议决定。罗府行复决字〔2018〕3号行政复议决定认定事实清楚、适用法律准确、程序合法、内容适当、处理正确，原告起诉的理由缺乏事实和法律依据，请求驳回原告之诉讼请求。 一审第三人吴秀奎等13户述称，土地在划分的时候，1978年下放，集体分了，1981年分地到户后，就将涉案土地分给覃应礼管，覃应礼挖了后面的土地，覃应礼等5户没有要。1991年发证时我们不清楚发证情况，罗甸整个县都没有发证，2012年组织蔬菜开发，才产生这个事情，覃应礼死了之后，他们才私自挖土地种树，侵占了我们的土地。老组长欧正华，说归他们，村党委到政府、县里面，欧正华作出的笔录每一次都不一样，请法院核实该情况。我们这边的土地，覃应礼已经捡桐子20多年，覃应礼死亡后，他们就挖了一点土种植玉米，罗国辉本来不是原告也不是被告，他是和覃应祥交换土地，他们是蹭人头来充当原告。 一审法院查明,罗甸县边阳镇者任村坡脚组原有四个自然组，争议土地“小晒坝”至“朱家湾”桐林土地位于G212惠罗公路与十六原告户承包土地之间，争议地在征收前为荒坡。因原告等人对土地权属产生争议，原罗沙乡人民调解委员会于2013年对争议地进行了调解，调解将土地明确归帅芳景、帅芳荣、黄昌林、黄昌奎、覃发贵五户管理使用。后因争议土地涉及征收。十六原告户与吴秀权等十三第三人户（原为十二户，其中一户分户）对争议地的使用权产生纠纷，遂申请罗甸县边阳镇人民政府处理。罗甸县边阳镇人民政府经调查走访，结合十六原告户与十三第三人户提交的证据材料及各方陈述，于2018年2月26日作出边府土字〔2018〕1号《边阳镇人民政府关于者任村坡脚组吴秀权等十二户与覃发贵等十六户土地使用权争议的处理决定》，以十六原告户与十三第三人户均未提供有权属依据为由，认定争议地并未实际发包到户，遂依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《土地权属争议调查处理办法》第三条之规定，将争议地使用权明确归罗甸县边阳镇者任村坡脚村民组。十六原告不服上述处理决定，于2018年3月27日向罗甸县人民政府申请行政复议，罗甸县人民政府受理复议申请后，通知被申请人罗甸县边阳镇人民政府及其他各当事人参加行政复议，经审查后于2018年5月24日作出罗府行复决字〔2018〕3号行政复议决定，认为边府土字〔2018〕1号《边阳镇人民政府关于者任村坡脚组吴秀权等十二户与覃发贵等十六户土地使用权争议的处理决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，遂依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八第一款第一项之规定，维持边府土字〔2018〕1号《边阳镇人民政府关于者任村坡脚组吴秀权等十二户与覃发贵等十六户土地使用权争议的处理决定》。 一审法院经审理认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，《贵州省土地管理条例》第七条第二款，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，边阳镇政府对涉案争议地具有依法确认的法定职权，罗甸县政府对边阳镇政府作出的涉案行政行为具有作出行政复议决定的法定职权，二被告均系本案适格被告。根据审理查明的事实，结合被告在作出涉案决定时收集的证据，其调解笔录的调解各方对争议地权属各有主张，但对各自主张均无证据证实；另收集的欧正华询问笔录、覃发文等人的调查笔录亦未明确争议地权属，当事人仅陈述争议地未实际发包，被告边阳镇政府在无直接证据且间接证据不足以证实争议地权属的情形下即作出涉案处理决定，属事实认定不清，主要证据不足。另外，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条之规定，行政机关在作出土地权属调查处理决定前，应在查清事实、分清权属关系的基础上，依法先行调解。本案原被告均未提交证据证明被告边阳镇政府在作出涉案边府土字〔2018〕1号《边阳镇人民政府关于者任村坡脚组吴秀权等十二户与覃发贵等十六户土地使用权争议的处理决定》前组织当事人调解，属程序违法。综上，该处理决定依法应予撤销。被告罗甸县政府在对被告边阳镇政府作出的边府土字〔2018〕1号处理决定进行复议时，在未认真审查核实该决定作出的证据是否充分、程序是否合法的情形下即作出罗府行复决字〔2018〕3号行政复议决定维持边阳镇政府的涉案行政行为亦有不当，依法应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决如下：一、撤销被告罗甸县边阳镇人民政府作出的边府土字〔2018〕1号《边阳镇人民政府关于边阳镇者任村坡脚组吴秀权等十二户与覃发贵等十六户土地使用权争议的处理决定》；二、撤销被告罗甸县人民政府作出的罗府行复决字〔2018〕3号《行政复议决定》；三、由被告罗甸县边阳镇人民政府于本判决生效之日起六个月内重新作出处理决定。本案受理费50元，由被告罗甸县边阳镇人民政府、罗甸县人民政府负担。 上诉人罗甸县政府上诉称，请求：1、撤销龙里县人民法院作出的(2019)黔2730行初28号《行政判决书》，并予以改判或发回重审；2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。其主要理由为：一、一审法院以“原告与第三人对争议地主张权属，但均无法提供充实证据”、“相关笔录仅证实争议地未实际发包，亦未明确权属”事实为由，认定边阳镇政府系在无直接证据，且间接证据不足以证实争议地权属的情况下作出案涉处理决定，属认定事实不清，证据不足。一审法院所认定的前述事实同样是边阳镇政府及上诉人查明、认可的事实，两级政府是基于前述事实，在尊重历史、面对现实、有利于双方和睦相处、生产生活的原则下作出涉案处理决定并将争议地确定为组集体享有，并无不妥；而关于“未承包到户”的诸多调查笔录及无任何人提出权属依据的事实恰好是“无任何人享有权属”的直接证据。二、一审判决以《土地权属争议调查处理办法》第二十三条之规定，认定边阳镇政府未进行调解构成程序违法实属法律适用错误，亦与事实不符。《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定应当调解，但该规定应属宏观管理性规定，而非强制性规定。既然为调解，即应当以当事人自愿、参与为前提，这也是对当事人自行处分实体权的保护，行政机关并没有权力亦无能力要求当事人必须进行调解。故此，在处理土地权属争议过程中调解不是必须程序，未经调解不当然致土地争议处理决定无效或应被撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案正是在已经协商不成的情况下进入确权程序，两级政府均分别就案涉事项进行过多次调解，被上诉人及第三人自始均未否认。三、一审裁判文书为行政判决书，而其尾部“如不服本裁定，可在裁定送达之日起十日内…”的诉讼权利告知明显错误，实为对诸多诉讼参与人诉讼权利的侵害，依法应予纠正。 上诉人边阳镇政府上诉意见与上诉人罗甸县政府上诉意见一致。 被上诉人帅芳景等16户及一审第三人罗甸县边阳镇者任村坡脚组、吴秀权等13户在二审期间均未向本院提交书面答辩及述称意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点：上诉人罗甸县边阳镇人民政府作出的边府土字〔2018〕1号《边阳镇人民政府关于边阳镇者任村坡脚组吴秀权等十二户与覃发贵等十六户土地使用权争议的处理决定》以及上诉人罗甸县人民政府作出的罗府行复决字〔2018〕3号《行政复议决定》是否合法。 根据《林木林地权属争议处理办法》第三条“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”《土地权属争议调查处理办法》第三条“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”、第十七条“承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证。被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料。”的规定，行政机关在处理林地、土地的所有权或使用权争议过程中，应当进行调查，告知当事人举证，从当事人举证情况以及现实耕种管理情况处理争议土地所有权或使用权的归属。本案中，根据部分坡脚组村民的《调查笔录》反映，坡脚组曾分为两个小组或四个小组，被上诉人帅芳景等16户及一审第三人吴秀权等13户分别属于不同的小组，而上诉人边阳镇政府却认为坡脚组一直都是一个整体，不存在老坡脚一组，该事实认定与《调查笔录》内容矛盾，上诉人边阳镇政府未对被上诉人帅景芳等16户及一审第三人吴秀权等13户进行调查，亦未调查坡脚组的历史沿革和现实构成情况即认定以上事实，系证据不足。同时，上诉人边阳镇政府未书面告知争议双方举证事宜。帅芳景等人持有的土地承包证系在诉讼过程中提交，该证是否与案涉争议地有关，须上诉人边阳镇政府先行作出认定。故在帅芳景等人持有的土地承包证未予认定及有关事实未予查清的情况下，上诉人边阳镇政府作出案涉边府土字〔2018〕1号《处理决定》属认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。上诉人罗甸县政府作出罗府行复决字〔2018〕3号《行政复议决定书》对上诉人边阳镇政府作出前述处理决定予以维持错误，亦应依法予以撤销。一审法院判决结果并无不当，依法应予维持。另，二上诉人称，在处理土地权属争议过程中调解不是必须程序的问题，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”的规定，调解是行政机关处理权属争议的必经程序，二上诉人未先行调解确有不当。但一审法院在文书尾部告知当事人上诉权为十天错误，应为十五天，鉴于该错误告知未影响二上诉人行使诉权，亦未影响案件的正确审理，故本院予以指正。综上，二上诉人上诉请求不能成立，依法应予驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人罗甸县人民政府、罗甸县边阳镇人民政府各自承担50元。 本判决为终审判决。 审判长  林顺军 审判员  金长虹 审判员  夏 永 二〇二〇年七月二十九日 法官助理冉玲 书记员张曼予