广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初561号原告：中山市金沙实业股份有限公司，住所地广东省中山市**********，统一社会信用代码914***********779N。法定代表人：黎燕明，总经理。委托代理人：蔡仁治、钟凌志，广东融朗律师事务所律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：岑影婕，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。原告中山市金沙实业股份有限公司(以下简称金沙实业公司)不服被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）自然资源行政决定，于2020年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月22日公开开庭审理了本案。原告金沙实业公司的委托代理人钟凌志、蔡仁治，被告市自然资源局的委托代理人岑影婕、陈润到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告金沙实业公司诉称，其是位于中山市西区*****国有建设用地的土地使用权人，于1993年6月15日取得该土地国有建设用地使用权证，土地面积为51996平方米，土地用途为商住。其于2011年换取了新证，新证证号为中府国用(2011)2000807号。原中山市国土资源局（以下简称原市国土资源局）于2015年6月21日作出了中国闲认字[2015]第609号闲置土地认定书，于2016年12月26日作出征缴土地闲置费决定书，决定向其征缴40377582元土地闲置费。其于2016年12月27日缴交了该土地闲置费。2017年3月1日，其申请调整容积率，但于3月15日以产权不清晰为由被作退件处理。2017年4月，中山市闲置土地处置工作领导小组办公室出具中闲置函（2017）354号文，同意其在12月31日前办理规划和施工许可等业务。2019年4月9日，原市国土资源局与其签订了国有土地使用权出让合同，其补交了出让金231817460元，并重新领取了粤（2019）中山市不动产权第0204757号不动产产权证。2019年6月，被告市自然资源局将该土地用途由工业用地转为商住用地。2019年12月3日，市自然资源局与其签订国有土地使用权出让合同补充协议，约定该土地在2021年6月20日前动工开发。其认为：首先，其在2017年3月1日申请调整容积率时，被告知涉案土地产权不清晰，说明涉案土地至少在2017年前的产权是不清晰的，在此情况下，土地闲置费应对谁征收无法确定，即市自然资源局向其征缴土地闲置费无事实根据。其次，按照《闲置土地处置办法》第十四条的规定，征缴土地闲置费必须是基于土地使用权人的原因造成土地闲置才可以征缴，而涉案土地在2019年前为工业用地，性质与证载性质不符。此期间，其不可能合法履行土地出让合同约定的开发建设义务，涉案土地的闲置属政府行为造成的，因此，市自然资源局作出的征缴土地闲置费决定缺乏事实根据。最后，市自然资源局于2017年4月以中闲置函(2017)354号文方式，同意其在2017年12月31日前办理规划和施工许可等业务，又于2019年12月3日以签订国有土地使用权出让合同补充协议方式，规定涉案土地在2021年6月20日前应动工开发，这实际是市自然资源局依照《闲置土地处置办法》第十二条规定，对涉案土地的闲置问题作出了新的处置行为。因此，其诉至法院，请求判令：1.确认原市国土资源局作出的征缴土地闲置费决定书的行政行为无效；2.市自然资源局退还其缴纳的土地闲置费40377582元；3.本案诉讼费由市自然资源局承担。被告市自然资源局辩称，1.原告金沙实业公司的起诉已超过法定起诉期限，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，涉案征缴土地闲置费决定书于2016年12月26日作出，金沙实业公司于2017年1月6日已缴纳土地闲置费，但该公司迟至2020年4月15日才提起本案诉讼，已超过了法定起诉期限。2.其作出涉案征缴土地闲置费决定书认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。涉案土地位于中山市西区*****，面积为51966平方米，土地使用权证号为中府国用（2011）第2000807号，金沙实业公司为涉案土地使用权人。2014年11月14日，其向金沙实业公司发出中国土闲调字[2014]第980号闲置土地调查通知书，告知金沙实业公司该宗地涉嫌构成闲置土地，其将依法进行调查，金沙实业公司于同日签收该通知书。其另查明，金沙实业公司取得用地时未签订国有建设用地使用权出让合同，档案内也无约定涉案用地的动工开发时间。按照原国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第二十二条第二款的规定，金沙实业公司于1993年6月15日取得涉案地块的土地使用权，因此，动工开发时间应为1994年6月15日。又因涉案土地一直为空地，至今未取得住建部门颁发的施工许可证，不符合《闲置土地处置办法》第三十条规定的动工开发的情形。其于2015年6月21日作出中国土闲认字[2015]第609号闲置土地认定书，认为涉案土地存在超过动工日期满一年未动工开发的情况，其认定该土地为闲置土地，并于2015年6月22日将该文书送达给金沙实业公司。2016年12月5日，金沙实业公司向其提交《自身原因闲置土地处置申请表》。表内闲置土地基本信息“闲置原因”勾取了“自身原因”选项；闲置土地处置建议方案为“征缴土地闲置费，标准按土地市场评估价的百分之二十”，使用权人意见一栏为“同意上述闲置土地处置方案”，以上意见有金沙实业公司盖章及其委托代理人的签名。其在作出征缴土地闲置费决定书前，向金沙实业公司发出闲置土地处置听证权利告知书，金沙实业公司收到告知书后出具了《放弃听证证明》，同意上述处置方案，决定放弃听证。2016年12月26日，广东卓越土地房地产评估咨询有限公司作出粤卓越评[2016]估字第1483号土地估价报告，该估价报告对涉案土地的使用权市场价值估价为201887910元。2016年12月26日，其作出征缴土地闲置费决定书，要求金沙实业公司缴纳土地闲置费40377582元，金沙实业公司已于2017年1月6日缴纳。综上，其作出涉案的征缴土地闲置费决定书，符合《闲置土地处置办法》第二条、第九条、第十四条第（一）项、第十五条、第十六条、第二十二条以及中土函[2016]2360号《关于土地节约集约利用的实施意见》的有关规定。综上，请求驳回金沙实业公司的诉讼请求。经审理查明，金沙实业公司就位于中山市西区*****、面积为51966平方米的土地使用权于1993年6月15日取得1401046出0092134126号土地使用证，证载土地用途为城镇住宅用地，后于2011年9月20日取得国（2011）2000807号国有土地使用证，证载土地用途仍为城镇住宅用地。因土地为空地，原市国土资源局进行土地闲置调查，且于2014年9月28日就土地闲置情况询问了金沙实业公司。金沙实业公司陈述，土地的现状为空地，地块用途为商住，地块闲置原因是自身原因。经调查，原市国土资源局于2015年6月21日作出中国土闲认字[2015]第609号现状土地认定书，根据调查结果和《闲置土地处置办法》、《中山市闲置土地处置实施办法》的规定，认定上述土地为闲置土地。2016年12月26日，原市国土资源局作出征缴土地闲置费决定书，根据中土函[2016]2360号《关于促进土地节约集约利用的实施意见》的规定，经报请中山市人民政府批准，决定对上述闲置土地征缴土地闲置费40377582元。金沙实业公司未申请行政复议或提起行政诉讼，且于2017年1月16日缴纳了土地闲置费40377582元。2019年1月，根据中山发[2019]1号文件，中山市进行机构改革，组建市自然资源局,行使原市国土资源局的职权，且不再保留市国土资源局。2020年4月15日，金沙实业公司不服原市国土资源局于2016年12月26日作出的征缴土地闲置费决定，遂诉至法院，提出前述诉讼请求。另查明，在庭审过程中，金沙实业公司陈述，其于2017年缴纳土地闲置费时对征缴土地闲置费决定书没有异议，后来因要缴纳土地出让金，才意识到征缴土地闲置费决定没有法律依据；其认为涉案征缴土地闲置费决定属于无效的情形，主要理由是市自然资源局于2016年12月26日作出了征缴土地闲置费决定，对其征缴40377582元土地闲置费，后市自然资源局又于2019年4月9日与其重新签订了国有土地使用权出让合同，其补交了231817460元的土地出让金，其认为市自然资源局作出要求其补交土地出让金的行为表明了该局已经撤销了在前的征缴土地闲置费决定，故征缴土地闲置费的行为失去了合法性，属于重大且明显违法的情形，应当属于无效行为。市自然资源局陈述，其要求金沙实业公司补缴土地出让金是因为经审查发现原市国土资源局于1993年将土地首次出让给该公司时，该公司没有缴纳任何出让金，所以2019年的行为仅仅是要求金沙实业公司补缴出让金，与讼争征缴土地闲置费的行为是不同的。本院经审查，认为市自然资源局作出的征缴土地闲置费决定不属于无效情形，遂依法向金沙实业公司释明，但金沙实业公司拒绝变更诉讼请求。本院认为，市自然资源局行使原市国土资源局的职权，且承接了原市国土资源局的权利与义务，原市国土资源局行为的法律责任由市自然资源局承担，因此，市自然资源局是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，金沙实业公司请求确认原市国土资源局作出征缴土地闲置费决定的行为无效。本院经审查，原市国土资源局于2016年12月26日作出的征缴土地闲置费决定，实施主体具有法定职权，征缴内容也符合《土地闲置处置办法》等规定，且金沙实业公司已缴纳费用，根据前引法律规定，讼争决定并不存在重大且明显违法的情形。金沙实业公司主张征缴土地闲置费决定的行为无效，缺乏法律依据，本院不予采纳。经本院释明，金沙实业公司拒绝变更诉讼请求。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”的规定，本院应驳回金沙实业公司的诉讼请求。综上所述，对金沙实业公司要求确认原中山市国土资源局作出的征缴土地闲置费决定书的行政行为无效以及要求市自然资源局退还其缴纳的土地闲置费40377582元的诉讼请求，无事实和法律依据，本院均予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告中山市金沙实业股份有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中山市金沙实业股份有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  王 梅人民陪审员  陈嘉毅人民陪审员  黄结瑜二〇二〇年七月二十八日书 记 员  吴 禹李凯琳