山东省宁津县人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1422行初13号原告齐立海，男，1975年10月11日出生，汉族，住山东省宁津县。委托代理人苏世春，山东湛泸律师事务所律师。被告宁津县自然资源局，统一社会信用代码：1137142200441418X9，住所地宁津县城东环路南首。法定代表人陈召展，宁津县自然资源局局长。出庭负责人刘国恒，宁津县自然资源局副局长。委托代理人乔建瑞，宁津县自然资源局工作人员。委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。原告齐立海不服被告宁津县自然资源局作出的行政处罚决定书，于2020年2月27日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年4月2日、4月28日公开开庭进行了审理。原告齐立海及委托代理人苏世春，被告宁津县自然资源局出庭负责人刘国恒、委托代理人乔建瑞、白秋生均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月12日,宁津县自然资源局以齐立海于2017年12月11日将位于王营伍村东北、宁东公路西侧厂房进行转让，构成非法转让土地为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条及《山东省国土资源行政处罚裁量基准》的规定对齐立海作出了宁自然罚字[2019]第42号行政处罚决定书,决定没收违法所得人民币127万元，并处以非法所得40%的罚款，计人民币508000元，共计人民币1778000元。原告齐立海诉称，一、被告罔顾事实真相、滥用职权、生搬硬套的适用法律法规，侵犯原告及他人合法的民事权利，作出涉案行政处罚决定书。1.被告罔顾事实真相：本案的事实是原告与他人转让房产，是普普通通的民事行为，与被告无干。被告没有干涉原告及他人民事活动的权利。2.被告滥用职权、生搬硬套的适用法律法规。原告与他人所自愿进行的涉案民事活动，没有违反法律，更没有违背公序良俗。被告生搬硬套、强词夺理、滥用职权，强行说原告转让的是土地。在听证程序中，原告提交了相关的证据资料，被告所说的转让的“土地”是他人通过合法程序直接同土地所有权人签订租赁协议得来的，且是使用权。被告对原告提交的证据资料的真实性不屑一顾，更不管本案的事实，愣说原告转让土地，违背了《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定，作出的处罚决定难以立足。3.被告的行为侵犯了原告依法享有的民事权益。原告与他人之间的民事行为是合法的、自由的、自愿的，符合法律规定的，是不违背公序良俗的，被告无权干涉。二、被告适用法律错误。原告在本案中转让的是房产，房产转让协议中，写的明明白白。被告所依据处罚原告的土地是宁津县刘营伍乡王营伍村委会直接出租的，与原告没有任何关系。原《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定：买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。通过该条规定，还可以看出，本条适用的主体是有权利处分土地的相关机关单位，而不是个人。三、本案中被告认为原告违法或者非法获利的性质和数额认定错误。性质上，本案中原告转让自己修建的房产是否合法及转让协议是否有效，被告是没有法律依据确定的，根据民法总则的规定，原告有权利处分属于自己的财产，原告的行为是合法和有效的，所以违法或者非法所得的称谓就是错误的；数额上，原告修建房产还有投资和付出，原告转让房产转让标的只有127万，被告认定原告获利127万没有依据。四、被告对违法所得或者非法所得的含义认识不准确。违法所得或者非法所得都是通过违法行为所取得的不法收入。本案原告与第三人之间的转让行为并不违法，假使因种种原因致使转让协议被认定为无效，结果也是原告退还从第三人处所获得的利益，原告也不会有违法所得或者非法所得的存在。综上，请求人民法院依法判决撤销宁津县自然资源局于2019年8月12日作出的宁自然罚字[2019]第42号行政处罚决定书。原告齐立海提供了以下证据：证据一、2017年12月11日齐立海与刘军权签订的房产转让协议书，用以证明转让的是房产。证据二、2018年1月1日王营伍村委会与刘军权签订的租赁协议，用以证明涉案土地的使用权由王营伍乡村委会处分，与齐立海无关。证据三、刘营伍乡土地利用总体规划图，用以证明涉案土地在刘营伍乡土地利用总体规划中的建设用地范围内。证据四、宁津县科瑞数控制造厂项目选址证明，用以证明涉案土地使用情况符合刘营伍乡土地利用规划。被告宁津县自然资源局辩称，一、答辩人作出的宁自然罚字[2019]第42号《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。经答辩人依法查明，2017年12月11日，原告将位于王营伍村东北、宁东公路西侧厂房进行转让非法获利人民币127万元，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，构成转让土地。以上违法事实有非法转让土地的调查材料、现场勘查笔录、土地利用总体规划图等证据予以证实。答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《中华人民共和国土地管理实施条例》第三十八条及《山东省国土资源厅行政处罚裁量基准》的规定，对原告作出宁自然罚字[2019]第42号行政处罚决定书，没收原告违法所得127万元，并处以非法所得40%以下罚款，计人民币508000元，共计1778000元（壹佰柒拾柒万捌仟元整）。在作出案涉行政处罚决定书之前，答辩人依法对原告及相关人员进行了调查，向原告送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，依据齐立海的申请召开了听证会，保障了原告陈述、申辩、听证的各项权利。综上，案涉行政处罚认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。二、原告主张的“转让房产”不是“转让土地”观点不能成立。1.其与刘军权签订的虽然名为“房产转让协议书”，但从该协议内容看，转让的四邻区域范围包括土地及房屋。2.房屋的转让，土地必然发生转让，不存在脱离土地存在的房屋。三、原告主张的“是村委会出租的土地，与原告无关”的观点也不能成立。1.村委会与刘军权签订《租赁协议》是在原告非法转让土地之后，并不影响在此之前原告非法转让土地行为的构成。2.虽然在原告非法转让土地之后村委会与刘军权签订《租赁协议》，但村委会主要只是中间转手，实际相应土地的绝大部分租金仍由原告收取。四、原告违反《土地管理法》规定，非法占地建设房屋，并非法进行转让获取巨额利益，构成非法转让土地，是严重的违法行为，其行为并非原告所称的“无权干涉的民事权益”。综上所述，答辩人作出的宁自然罚字[2019]第42号行政处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。宁津县自然资源局在举证期限内提交了以下证据：证据一、违法线索登记表。证据二、立案呈批表。证据三、询问笔录。证据四、身份证复印件。证据五、房产转让协议。证据六、收条一张。证据七、现场勘测笔录。证据八、非法转让土地勘测定界图。证据九、现场勘测照片。证据十、延期处罚呈批表、延长办案期限告知书及送达回证。证据十一、土地违法案件调查报告。证据十二、违法案件审理记录。证据十三、违法案件处理决定呈批表。证据十四、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证及照片。证据十五、听证申请书。证据十六、听证告知书、听证通知书及送达回证。证据十七、听证笔录、听证报告。证据十八、违法案件处理决定审批表。证据十九、行政处罚决定书。证据二十、行政处罚文书送达凭证。以上证据用以证明被告作出的宁自然罚字[2019]第42号行政处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。第二次庭审时，被告提供2019年4月16日对齐立海的询问笔录一份、对王占胜的询问笔录一份、现场勘测笔录及勘测定界图一份、宁自然罚字[2019]第41－1号行政处罚决定书及送达邮寄回证一份，用以证明齐立海转让的厂房是非法占地所建。经庭审质证，原告齐立海对被告宁津县自然资源局提供的证据发表如下质证意见：对所有证据标题中带有“违法”、“非法”字样的陈述都有异议，对证据一违法线索登记表，对“违法线索”的称呼有异议，因为案件在没有经过调查核实、不能确定是否违法前，被告方无权使用“违法”的称呼，因为使用该称谓，行政机关有先入为主的观点，无法在以后的调查过程中做到客观公正，对登记表中线索“非法转让土地”有异议，线索来源是“举报发现”不符合实际情况。对证据二有异议，被告认定的事实与现实不符，原告没有非法转让土地。对证据三，被告对齐立海、王占胜、刘军权、王虎恩的询问笔录没有异议，以上四份询问笔录均能证实齐立海转让的是地上建筑物，不是土地。齐立海至今每年能从乡政府经管站领到涉案土地每亩1000元的承包费。对证据四、五、六无异议。对证据七有异议，与事实不符，被告说的面积大。对证据八营业执照不清楚，测绘人员也不清楚。对证据九照片与现场不符。证据十对程序没异议，但对“违法”称呼不认可，也不是转让的土地，没有违法。证据十一有异议，对调查报告中认定的事实有异议。对证据十二对被告认定事实有异议。对证据十三程序无异议，载明事实有异议，证据十四程序无异议，载明事实有异议。对证据十五、证据十六无异议。证据十七听证笔录无异议，听证报告认定原告转让土地有异议，认定原告违法占地有异议，程序无异议。对证据十八程序无异议，称“违法”有异议。对证据十九对真实性无异议，认定事实和处罚结果有异议。对证据二十无异议。被告宁津县自然资源局对原告齐立海提供的证据发表以下质证意见：对证据一真实性无异议，虽然名为房产转让协议，但从内容上看，四至范围并不仅仅是房产，还包括土地，另外，房产转让土地也必然转让，该证据能够证明原告非法转让的事实。对证据二，该租赁协议落款的时间是2018年1月1日，是在原告违法转让涉案土地之后，不影响原告非法转让土地的事实，即使村委会与刘军权签订租赁协议，但从租赁费的收取来看，村委会主要是转手出租，相应土地的租金仍由原告收取，该租赁协议不影响原告非法转让土地的构成。对证据三，涉案土地是否在土地利用总体规划范围之内，也不影响原告非法转让土地的构成。对证据四与本案不具有关联性。该证据是关于宁津先科瑞数控制造场项目的选址证明，与原告无关，选址证明本身也不能证明转让土地的合法性。本院对上述证据认证如下：被告提供的证据三、四、五、六、十五、十六、十七、二十原告无异议，本庭予以确认。被告提供的证据一、二、十、十一、十二、十三、十四、十八、十九系行政程序方面的证据，原告对其真实性及证明的相应程序无异议，本庭予以确认。被告提供的证据七、八、九原告有异议，经审查，被告提供的证据七、八即现场勘测笔录、勘测图等没有原告签字，亦没有通知原告到场的证明，故对被告提供的证据七、八、九本庭不予确认。被告第二次庭审时提交的证据，因违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”以及第六十七条“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，本院不予确认。原告提供的证据一、二、三，被告对真实性未提异议，本庭予以确认。原告提供的证据四，被告对关联性有异议，从该证据本身无法证明其与本案的关联性，本庭不予确认。根据以上经过认证的证据和庭审查明的情况，可以确认以下事实：一、齐立海系刘营伍乡王营伍村村民，在宁津县刘营伍王营伍村东北宁东公路西侧建有厂房一宗，2017年12月11日齐立海与刘军权（张大庄镇刘庄村村民），签订“房产转让协议书”一份，将其修建厂房一宗以价格127万元一次性转让给刘军权，约定“现金一次性付清，面积以现在使用面积为准，四邻:南为王山胜，北邻小道，东为宁东公路，西为耕地，包括所有地上建筑物”，协议签订后，刘军权向齐立海支付了转让费127万元，齐立海向刘军权出具了收条并将该厂房一宗交付刘军权使用，现该厂房由刘军权使用。本院认为：一、关于原告齐立海签订的“房产转让协议”是否包含转让土地使用权问题。一方面从双方当事人均无异议的“房产转让协议书”的内容看，“四邻：南为王山胜，北邻小道，东为宁东公路，西为耕地，包括所有地上建筑物”，是土地四邻而非建筑物四邻。另一方面根据《中华人民共和国物权法》第一百四十七条的规定，建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。故原告与刘军权签订的“房产转让协议书”中厂房转让的效力一并及于该建筑物占用范围内的土地使用权。王营伍村委会与刘军权签订的“租赁协议”不影响原告转让土地使用权的构成。二、关于没收违法所得和罚款数额的计算问题。根据《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.6.1规定，“依法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让全部所得扣除当事人依法取得土地使用权的成本和对土地的合法投入；违法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让全部所得。转让全部所得数额按照转让合同及交易凭据所列价款确定。没有转让合同及交易凭据、当事人拒不提供或者提供的转让合同及交易凭据所列价款明显不符合实际的，可以按照评估价认定。对土地的合法投入包括土地开发、新建建筑物和构筑物的建设投入等，但是违法新建建筑物和构筑物的建设投入除外。”本案中，被告在举证期限内提供的有效证据，无法证明原告转让的土地使用权的取得是否合法，这将对是否扣除原告取得土地使用权的成本和对土地的合法投入产生影响，故宁津县自然资源局直接按交易价格127万确定违法所得数额，主要证据不足。另外，根据《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.4.6的规定，现场勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘测进行，但可以邀请案件发生地村（居）委会等基层组织相关人员作为见证人参加。必要时，可以采取拍照、录像等方式记录现场勘测情况。本案现场勘测笔录既没有当事人签字亦没有证据证明已通知当事人到场且未注明见证人身份，不符合上述程序规定。综上所述,宁津县自然资源局作出的宁自然罚字[2019]第42号行政处罚决定书主要证据不足，违反法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定,判决如下:撤销宁津县自然资源局作出的宁自然罚字[2019]第42号行政处罚决定书，限宁津县自然资源局于本判决生效后六十日内重新作出行政决定。案件受理费50元，由被告宁津县自然资源局负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省德州市中级人民法院。审 判 长  孙艳霞人民陪审员  李俊兰人民陪审员  王青林二〇二〇年七月十四日书 记 员  邢晓宇