青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终55号 上诉人（原审原告）李建海，现住青海省西宁市。 委托代理人赵远池，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人**，北京市京鹏律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西宁市城北区人民政府。住所：青海省西宁市城北区朝阳西路27号。 法定代表人杨占仓，该区区长。 出庭行政机关负责人刘文军，该区副区长。 委托代理人贾芝翠、任宏谦，青海树人律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西宁市城北区自然资源局。住所：青海省西宁市城北区门源路31-3号启成大厦1号楼3楼。 法定代表人张国栋，该局局长。 出庭行政机关负责人任龙，该局副局长。 被上诉人（原审被告）西宁市城北区城乡建设局。住所：青海省西宁市城北区门源路14号。 法定代表人沈国安，该局局长。 出庭行政机关负责人王俊，该局副局长。 被上诉人（原审被告）西宁市城北区农业农村和扶贫开发局。住所：青海省西宁市城北区朝阳西路27号。 法定代表人张九林，该局局长。 出庭行政机关负责人刘晓亮，该局副局长。 共同委托代理人李志强，青海启晨律师事务所律师。 上诉人李建海因诉被上诉人西宁市城北区人民政府（以下简称区政府）、西宁市城北区自然资源局（以下简称区自然资源局）、西宁市城北区城乡建设局（以下简称区建设局）、西宁市城北区农业农村和扶贫开发局（以下简称区农业农村和扶贫开发局）城建行政强制一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2019）青01行初85号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李建海及其委托代理人赵远池、**，被上诉人区政府副区长刘文军作为行政机关负责人及其委托代理人贾芝翠、任宏谦，被上诉人区自然资源局副局长任龙作为行政机关负责人、被上诉人区建设局副局长王俊作为行政机关负责人、被上诉人区农业农村和扶贫开发局副局长刘晓亮作为行政机关负责人及其共同委托代理人李志强到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。 一审法院审理查明：2000年3月30日，西宁市城北区小桥大街办事处陶家寨村民委员会与案外人刘财签订《合同书》，将“西山金家沟”承租给刘财，用于发展绿化、园林、教学基地等。2012年3月31日，刘财又与原告签订《土地租赁合同》，约定刘财将“陶家寨西山金家沟第五台，共计7亩”土地租赁给原告。之后原告在租赁的土地上修建了涉案房屋。2019年6月14日，区自然资源局与区农业农村和扶贫开发局联合向原告发出《整改通知》，要求原告在收到整改通知后7日内自行清理场地、拆除违规建筑物并恢复耕作层。如在规定时间内未按要求进行整改并恢复耕作层的，将依法履行拆除程序。区建设局也于同日向原告下发《整改通知》，要求原告在收到整改通知后7日内，对确认的违章建筑在规定的期限内自行拆除，如在规定的时间内未按要求进行拆除的，将依法实施强制拆除。2019年8月5日，区建设局向原告下发《行政处罚事先告知书》，向原告经营的“和园山庄”下发《责令停止违法行为通知书》，限原告三日内自行拆除房屋，逾期将进行强制拆除。2019年8月10日，涉案房屋被强制拆除。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。本案中，区自然资源局及区建设局未否认其参与拆除涉案房屋，而区政府否认参与实施被诉强制拆除行为。在此情况下，原告主张区政府为共同被告，就应当提交区政府确有实施拆除涉案房屋的证据。原告所提交的强拆照片及视频资料并不能足以证明区政府实施了拆除涉案房屋的强制行为。而区政府“责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除”的行为并不属行政诉讼的受案范围。因此，在能够确定具体实施强制拆除行为主体的情况下，应认定区自然资源局及区建设局为本案的适格被告。原告将区政府列为本案共同被告，缺乏事实和法律依据。经释明，原告拒绝变更被告。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，裁定驳回原告李建海对被告区政府的起诉。 李建海上诉称：一、在本案强拆过程中，区政府副区长一直在现场指挥工作，不论是在一审提交的证据材料还是答辩状中，区政府均自认其参与了现场指挥工作，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条，区政府参与强制拆除行为已经是无需证明的事实，一审裁定仅以“区政府否认参与实施被诉强制拆除行为”为由，将举证责任分配给上诉人，系对法律规定的错误理解。二、具体行政行为不能单纯理解为实施具体行为。政府工作人员在工作时间依职权对行政相对人实施了行政行为，都应当视作政府机关的行为。对行政相对人来说，在强拆现场的工作人员，不论是负责指挥工作还是具体实施强拆，都应当视为实施了具体行政行为的政府机关。本案中，区政府副区长亲临现场指挥工作，发出明确具体的强拆指令，导致房屋损毁的最终后果，对行政相对人的权利义务造成影响，上诉人的损害与被诉行政行为存在明显的因果关系，故区政府应当为其事实行政行为承担法律责任。三、上诉人不认识《整改通知》的签收人陈国平，该通知并未送达上诉人，涉案土地之前并不是耕作层，在上诉人租赁之前，已经修建有木材加工厂，强制拆除行为无事实和法律依据。综上，请求：一、撤销（2019）青01行初85-1号行政裁定；二、指令一审法院继续审理本案。 区政府答辩称：一、（2019）青01行初85-1号行政裁定是中止诉讼裁定，根据司法解释规定，中止诉讼裁定不属于法定可以提起上诉的裁定种类。故，被答辩人请求撤销该裁定不具有可诉性，应依法予以驳回。二、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，强制拆除的责任主体应当为县级以上政府有关部门。县级以上政府责成有关部门实施强制拆除，委派工作人员前往强拆现场，是上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为，属于内部行政行为，并不对外产生法律效力。本案中，被答辩人在没有取得相关审批手续的前提下，擅自在集体土地上违法建设别墅，区自然资源局、区建设局、区农业农村和扶贫开发局向被答辩人送达《整改通知》，限期自行拆除。在被答辩人逾期未拆除的情况下，答辩人责成相关职能部门对被答辩人的违法建筑进行强制拆除，答辩人并非作出强制拆除决定的主体，也未具体实施强制拆除行为。综上，被答辩人的上诉请求不能成立，请裁定驳回上诉。 区自然资源局、区建设局、区农业农村和扶贫开发局共同答辩称：一、被答辩人请求撤销（2019）青01行初85-1号中止诉讼裁定的上诉理由不能成立。二、《整改通知》等文书有无送达、代收人身份、涉案土地性质等都与本案无关，不应作为本案审查的内容。三、区政府不是本案适格被告，一审法院对此认定正确。综上，请求驳回上诉。 本院经审理查明的事实与一审法院认定事实基本一致，本院予以确认。 另查明，2019年6月14日，区自然资源局、区农业农村和扶贫开发局对李建海作出的《整改通知》载明的法律依据为《中华人民共和国土地管理法》第三十六条：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”及第七十四条：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。同日，区建设局对李建海作出的《整改通知》载明的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除”。2019年8月5日，区建设局对李建海作出的《行政处罚事先告知书》载明的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。同日，区自然资源局对和园山庄作出的《责令停止违法行为通知书》载明的法律依据为《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”及第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。 上述事实有《整改通知》《行政处罚事先告知书》《责令停止违法行为通知书》为证。 本院认为，根据上诉人的上诉意见结合本案实际，上诉人称其针对（2019）青01行初85-1号行政裁定提起上诉系笔误，实际系针对（2019）青01行初85号行政裁定提起上诉的主张成立。（2019）青01行初85号行政裁定以被告不适格为由裁定驳回原告李建海对被告区政府的起诉，故，本案的审查内容为区政府是否为本案适格被告，即是否实施或者委托实施被诉强制拆除行为。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，当事人逾期不履行行政决定的，有行政强制执行权的行政机关经催告、听取当事人陈述和申辩、复核等程序，可以依法作出强制执行决定；针对强制执行决定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。据此，强制拆除行为系执行行政处理决定、行政强制拆除决定的后果。由于强制拆除行为本身属于行政事实行为，行政事实行为一经作出，该行为的主体已经确定，对行政事实行为提起诉讼，首先应当认定实施或者委托实施该行为的行政机关为适格被告。本案中，区自然资源局、区建设局作为独立的责任承担主体，在各自法定权限范围内先后对李建海及其经营的和园山庄作出《整改通知》《行政处罚事先告知书》《责令停止违法行为通知书》，且均自认实施了被诉强制拆除行为，应当认定区自然资源局、区建设局为本案适格被告。上诉人主张区政府副区长在强拆现场组织强拆进行，区政府应为本案适格被告。强制拆除行为本身属于行政执法多阶段行政行为中的一个阶段。所谓多阶段行政行为，是指行政机关作出行政行为，须有其他行政机关批准、附和、参与始能完成之情形。在存在复数行政行为的情况下，只有直接对外发生法律效果的行为才是可诉的行政行为，其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。本案中，首先，李建海提交的证据不能证实区政府实施或委托相关机关实施了被诉的强制拆除行为；其次，即便如上诉人所称存在区政府组织强制拆除工作的行为，但其法律效果系通过有关部门依职权针对特定相对人即李建海作出相应处理而实现，区政府的组织行为属于不可诉的行政机关的内部工作安排。故，区政府不是本案适格被告，上诉人的上诉理由不能成立。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘富梅 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年七月二十三日 法官助理 （赵瑾 书 记 员 范献育