安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖05行终35号之一 上诉人（一审原告）沈左能，男，汉族，1967年6月14日出生，户籍地安徽省马鞍山市，住安徽省马鞍山市花山区。 上诉人（一审原告）古宏秀，女，汉族，1970年2月15日出生，户籍地安徽省马鞍山市，住安徽省马鞍山市花山区。 两上诉人的共同委托代理人汤圣泉，北京市中银（南京）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）马鞍山慈湖高新技术产业开发区管委会土地征迁事务管理局，住所地安徽省马鞍山市慈湖高新区。 法定代表人冯中山，该局局长。 委托代理人王炜，该局工作人员。 委托代理人李小平，安徽长城律师事务所律师。 一审第三人邵殿彬，男，汉族，1946年10月9日出生，住安徽省马鞍山市雨山区。 上诉人沈左能、古宏秀因诉被上诉人马鞍山慈湖高新技术产业开发区管委会土地征迁事务管理局（以下简称慈湖高新区征管局）、一审第三人邵殿彬拆迁行政强制一案，不服安徽省马鞍山市花山区人民法院（2019）皖0503行初90号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月17日公开开庭审理了本案。上诉人沈左能及其委托代理人汤圣泉，被上诉人慈湖高新区征管局的委托代理人王炜、李小平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 沈左能、古宏秀起诉称，位于慈湖乡太来村小黄洲自然村的房屋系沈左能、古宏秀共同所有。2018年7月16日，慈湖高新区征管局在没有任何书面告知的情况下将其强制拆除。现诉至法院，请求判令确认慈湖高新区征管局强拆沈左能、古宏秀房屋的行政行为违法。 一审法院审理查明，沈左能、古宏秀原系慈湖乡太来村小黄洲自然村村民，位于该自然村17号的房屋登记在沈左能、古宏秀名下。2004年4月9日，沈左能、古宏秀作为甲方与作为乙方的邵殿彬签订协议，协议第二、三条约定，沈左能、古宏秀将慈湖乡太来村小黄洲17号房屋转让给邵殿彬，价格为82800元。如今后国家在五年内征用，房产补偿款归乙方，不足82800元由甲方补足乙方，五年后征用，不足部分乙方认可。但其他补贴归甲方，安置新房，新房归甲方。但甲方应将82800元退还给乙方。如十年后征用，原房价每年减抵1000元。第四条约定，本协议经公证生效后，乙方一次性将人民币82800元交付甲方，乙方交款后，甲方同时将房屋及有关证件交付乙方，产权归乙方所有。2018年7月16日，涉案房屋被拆除。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。本案的争议焦点是沈左能、古宏秀是否具备本案原告诉讼主体资格。对此各方意见不一。沈左能、古宏秀认为，慈湖乡太来村小黄洲17号房屋登记在其名下，拆迁侵犯了其合法权益，其具备原告主体资格。慈湖高新区征管局、邵殿彬均认为，根据《证明》、《协议书》、《公证书》、《收条》等证据，涉案房屋产权已归邵殿彬所有，且从2004年4月9日起，邵殿彬一家已实际居住在该房屋，直至2018年征迁止。一审法院认为，根据各方陈述和证据可知，案涉房屋实际使用权人为邵殿彬，在案涉房屋买卖《协议书》未被法院判决确认无效或经其他法定程序被确认无效的前提下，沈左能、古宏秀与拆除诉争房屋的行为没有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十七条规定：“公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”沈左能、古宏秀在诉讼中未提出该项请求，一审法院不应对房屋买卖合同的效力作出认定。慈湖高新区征管局根据沈左能、古宏秀与邵殿彬签订的拆迁补偿协议的约定，向其支付拆迁补偿款，邵殿彬将房屋交予拆除。房屋拆除是基于协议的行为，房屋买卖合同效力与拆迁利益如何分配属于民事法律关系，当事人可通过民事诉讼解决。 综上，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回沈左能、古宏秀的起诉。 沈左能、古宏秀上诉称，一审法院认为,“案涉房屋的实际使用权人为邵殿彬,在涉案房屋买卖《协议书》未被法院判决确认无效或经其他法定程序确认无效的前提下,沈左能、古宏秀与拆除诉争房屋的行为没有法律上的利害关系”，缺乏法律依据。 理由为：上诉人作为案涉集体土地的宅基地使用权人及宅基地上房屋所有权人,是当然的被征收人，与拆除行为具有利害关系。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款及第三款的规定,“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。”“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益:征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”上诉人作为案涉集体土地的宅基地使用权人及宅基地上房屋所有权人与拆除行为具有利害关系。邵殿彬是城镇居民,非本集体经济组织成员,也非案涉宅基地的使用权人及案涉房屋的权利人,不具有被征收人的主体资格。其虽与上诉人签订了案涉部分房屋的买卖协议,因其是城镇居民,该买卖协议不具有法律效力。即使该协议未被撤销或确认无效,该买卖协议所体现的也只是债权关系,而非物权关系。因此,邵殿彬并非征收补偿的对象,不具有被征收人的主体资格。慈湖高新区征管局与邵殿彬签订补偿协议,属补偿对象错误，其强拆房屋的行为,损害了上诉人的合法权益。 上诉人与邵殿彬有关案涉房屋的《买卖协议》中仅约定部分房屋(138.60平方米)卖给邵殿彬,并非全部房屋。慈湖高新区征管局将未出售给邵殿彬部分的房屋予以拆除,显然损害了上诉人的利益,上诉人对未出售部分的房屋享有权利,具有利害关系。一审法院不加区分已出售和未出售部分,属于事实认定不清。 综上,一审裁定认定事实不清,适用法律错误。请求撤销一审裁定,指令一审法院继续审理。 慈湖高新区征管局当庭答辩称：1.一审裁定认定事实清楚。一审法院通过法庭调查、质证、辩论，充分听取各方当事人的意见和主张，查清了本案的事实，案涉房屋买卖交易已完成，邵殿彬从2004年4月起就已实际取得案涉房屋并办理了相关手续。本局在征收时以邵殿彬为案涉房屋的补偿主体并无不当。沈左能、古宏秀在上诉状中认为案涉房屋不是全部卖给邵殿彬的观点，缺乏证据支持。上诉人在上诉状中分别引用了物权法、土地管理法等相关法律法规来证明其系案涉房屋的所有权人，依据不足。2.一审裁定适用法律正确。案涉房屋买卖协议属民事法律关系，在没有被依法确认无效的前提下，沈左能、古宏秀与诉争房屋的拆除行为没有法律上的利害关系。同时，沈左能、古宏秀在一审中未对该协议提起民事诉讼。一审法院在查明本案事实的前提下，认定案涉房屋实际使用权人为邵殿彬符合规定。一审法院裁定驳回沈左能、古宏秀的起诉，符合法律规定。请求依法驳回上诉，维持原裁定。 邵殿彬当庭陈述，2004年，本人看到卖房广告才知道上诉人要卖房，于是联系了上诉人，经洽谈达成协议，上诉人将土地证和房产证交给本人，买卖协议里包含了整套房。协议签订后进行了公证，上诉人将房屋腾空后本人一直居住，但不知何故，原房产证被上诉人拿走后上诉人又办理了新的房产证。 沈左能、古宏秀向一审法院提供了以下证据（均为复印件）： 1.房地产权证存根页一份，证明沈左能、古宏秀对案涉房屋享有所有权； 2.慈湖高新区征管局作出的《信访事项处理意见书》一份，证明案涉房屋被慈湖高新区征管局拆除的事实； 3.拆迁照片一组，证明房屋被拆除的事实。 慈湖高新区征管局向一审法院提供了以下证据、法律依据（均为复印件）： 一、证据 1.慈湖高新区征管局单位负责人身份证明一份，证明慈湖高新区征管局具有诉讼主体资格； 2.邵殿彬出具的《申请书》、《协议书》、《公证书》、《收条》各一份，证明沈左能、古宏秀不是案涉房屋的所有权人，其不具有本案的主体资格； 3.邵殿彬的房屋征收补偿材料，证明慈湖高新区征管局已对案涉房屋履行了补偿义务。 二、法律依据 《马鞍山市征地拆迁补偿安置办法》（马鞍山市人民政府令第43号）。 邵殿彬向一审法院提供了以下证据（均为复印件）： 1.邵殿彬的身份证复印件一份，证明第三人的主体资格； 2.慈湖高新区太来社区于2019年11月21日出具的《证明》一份，证明邵殿彬一家长期居住在案涉房屋内，直至2018年征迁； 3.《协议书》、《公证书》、《收条》各一份，证明涉案房屋系邵殿彬所有； 4.《土地证》、《产权证》各一份，证明案涉房屋登记的面积与邵殿彬及沈左能、古宏秀签订协议中记载的面积不一致。 以上证据随案移送本院。 二审庭审后，沈左能、古宏秀向本院提供了以下证据： 马鞍山市花山区人民法院作出的（2020）皖0503民初1625号民事判决书及生效证明各一份,证明案涉房屋买卖协议已被马鞍山市花山区人民法院作出的民事判决确认无效，且该民事判决已经发生法律效力，针对一审行政裁定载明的有关“案涉行政协议未被有权机关确认无效的情况下，沈左能、古宏秀与案涉拆除行为不具有利害关系”的表述，上述证据证明沈左能、古宏秀与案涉拆除行为具有利害关系。 经庭审质证，各方当事人对彼此在一审法院提供的证据的质证意见与一审一致。 慈湖高新区征管局对沈左能、古宏秀在二审中提供的证据质证意见为，案涉协议虽被一审法院民事判决确认无效，仅对协议书的定性，与本案拆除行为属于两个法律关系，沈左能、古宏秀与案涉行政行为不具有利害关系。对证据生效证明无异议。 邵殿彬同意慈湖高新区征管局的上述质证意见，同时补充质证意见为，案涉房屋系其购买，在购买时也考虑到政策原因，对案涉房屋能否购买有所担忧，但上诉人告知其可以公证。因此，案涉房屋的所有权属于本人。 各方当事人在一审提供的证据均与本案具有关联性，依法予以采纳，对其证明目的本院在认定案件事实予以综合考虑。 沈左能、古宏秀在二审中提供的证据属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，证据形式符合法律规定,具有证据效力，本院予以采纳。 本院对一审认定的案件基本事实，依法予以确认。 另查明，慈湖高新区征管局根据邵殿彬提交的《协议书》、《公证书》等材料，确定案涉房屋补偿主体为邵殿彬，依据相关政策规定将案涉房屋的补偿款支付给邵殿彬，慈湖高新区征管局将案涉房屋予以拆除。 案涉房屋征收补偿程序实施完成后，沈左能、古宏秀向马鞍山市花山区人民法院提起行政诉讼，要求确认慈湖高新区征管局强拆案涉房屋的行为违法。该院于2019年2月18日立案后，于2019年7月29日作出的（2019）皖0503行初24号行政判决认为，案涉房屋系登记在沈左能、古宏秀名下，土地权属性质为集体土地。慈湖高新区征管局辩称已经与案外人邵殿彬达成征迁补偿协议，但并未提交证据予以证明，且慈湖高新区征管局未能提交证据证明案外人邵殿彬身份事项，对邵殿彬是否系慈湖乡太来村小黄洲自然村集体组织成员亦不清楚。同时，慈湖高新区征管局提交的协议书载明，沈左能、古宏秀对案涉房屋征收补偿权益并未放弃。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，被征迁人拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。慈湖高新区征管局在未查明案涉房屋归属的情况下，对案涉房屋予以强制拆除，违反了法定程序。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款（一）项之规定，判决确认慈湖高新区征管局于2018年7月16日强制拆除慈湖乡太来村小黄洲自然村17号房屋的行政行为违法。 慈湖高新区征管局不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，于2019年9月26日作出（2019）皖05行终92号行政裁定，以一审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人邵殿彬为由，裁定撤销一审行政判决；发回一审法院重审。 一审法院经重审后，于2019年12月31日作出（2019）皖0503行初90号行政裁定，以案涉房屋实际使用权人为邵殿彬，在案涉房屋买卖《协议书》未被法院判决确认无效或经其他法定程序被确认无效的前提下，沈左能、古宏秀与拆除诉争房屋的行为没有法律上的利害关系为由，裁定驳回沈左能、古宏秀的起诉。沈左能、古宏秀不服一审裁定，向本院提起上诉，本院于2020年3月6日立案。 沈左能、古宏秀此后向马鞍山市花山区人民法院提起民事诉讼，要求确认沈左能、古宏秀与邵殿彬于2004年4月9日就马鞍山市花山区（原金家庄区）慈湖乡太来村小黄洲自然村17号房屋买卖所签订的《协议书》无效。马鞍山市花山区人民法院于2020年3月27日立案后，依法作出的（2020）皖0503民初1625号民事判决认为，宅基地使用权是我国农村集体经济组织成员享有的一项用益物权，与物权人特定的身份具有密切的联系，国家现行政策明确规定禁止城镇居民在农村购买宅基地或者地上建筑物。本案邵殿彬系城市居民，其与沈左能、古宏秀所签订的《协议书》涉及集体土地的宅基地上房屋买卖，违反当前我国的土地法律和政策，损害了集体经济组织的利益，该协议书应认定无效。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第六十三条，参照国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁超卖土地的通知》第二条第二款、国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第二条第十款，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条的规定，判决确认沈左能、古宏秀与邵殿彬于2004年4月9日就马鞍山市花山区（原金家庄区）慈湖乡太来村小黄洲自然村17号房屋买卖所签订的《协议书》无效。该民事判决已于2020年6月23日发生法律效力。 再查明，1997年12月8日，原马鞍山市向山区土地管理局为土地使用者沈左能颁发了地号05020608001号宅基地使用权证，地址为慈湖乡太来村小黄洲自然村。2010年8月9日，原马鞍山市房地产管理局为沈左能颁发了房地权证马权（农）字第××号房地产权证，共有人为古宏秀，房地坐落在原金家庄区××自然村××号，房屋性质为集体土地。 因涉及案涉被拆房屋的买卖协议案件在马鞍山市花山区人民法院审理，尚未审结。沈左能、古宏秀向本院提交申请，要求本案中止诉讼。本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条第一款第（六）项的规定，于2020年4月23日作出（2020）皖05行终35号行政裁定，本案中止诉讼。 因中止诉讼的原因已消除，经沈左能、古宏秀申请，本案恢复审理。 本院认为，本案的争议焦点为沈左能、古宏秀是否具有本案的原告主体资格。 行政诉讼对行政行为的合法性进行审查，应结合行政行为作出的时间以及客观因素综合考量。本案中，上诉人诉请系要求确认慈湖高新区征管局强拆其房屋的行政行为违法，经查，慈湖高新区征管局在2018年征迁时，根据邵殿彬提交的《协议书》、《公证书》等材料，确定案涉房屋补偿主体为邵殿彬，依据相关政策规定与邵殿彬签订了房屋补偿协议，邵殿彬获得案涉房屋的补偿款后，将案涉房屋交由慈湖高新区征管局，该局据此拆除案涉房屋，系行政机关履行征收职责的事实行为。 对该事实行为提起诉讼的原告主体资格问题，本院认为，行政诉讼的裁判基准时应当以行政行为作出时的事实和法律状态为判断的基准，受其影响的主体才具备提起诉讼的资格。如果在行政行为作出后，事实发生变化，其后参与的主体及其利益也不是行政机关作出行政行为时所能够和应当考虑的对象和利益。本案拆除行为发生时，依据当时存在的买卖合同和公证材料不能证明上诉人与案涉房屋具有关联性。在本案审理期间，上诉人与一审第三人的房屋买卖合同虽被生效判决确认无效，民事法律关系发生变化，上诉人依据新的法律事实具备相应民事权益，但不能据此即取得确认已完成的拆除行为违法的权利，故上诉人不具备本案诉请拆除行为违法的主体资格。一审裁定驳回起诉并无不当。如沈左能、古宏秀认为行政机关侵犯其合法权益，可通过其他的民事或行政途径予以救济。 综上，沈左能、古宏秀的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审裁定正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 花 卉 审判员 袁国庆 审判员 焦明君 二〇二〇年七月二十日 书记员 夏 丽 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。