山东省日照市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁11行终69号 上诉人（原审原告）日照丰裕海鱼粉有限公司，住所地日照市岚山区碑国镇鲁班大道南端路西，统一社会信用代码91371103082963862K。 法定代表人刘克强，董事长。 委托代理人王茂波，该公司职工。 委托代理人王贞东，山东秋鉴律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）日照市岚山区综合行政执法局，住所地日照市岚山区岚山西路337-6号，统一社会信用代码113711037834951092。 法定代表人丁斌，局长。 行政机关出庭负责人庄茂花，副局长。 委托代理人刘健，该局法规科科长。 委托代理人房祥慧，山东舜铭律师事务所律师。 上诉人日照丰裕海鱼粉有限公司（以下简称丰裕海公司）因与被上诉人日照市岚山区综合行政执法局（以下简称岚山区执法局）行政处罚一案，不服日照市岚山区人民法院（2019）鲁1103行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2013年8月，丰裕海公司在日照市岚山区碑廓镇建设鱼粉厂加工项目。因环评监测需要，丰裕海公司于2013年9月投入试运行阶段。2018年1月26日，由日照正荣环境工程有限公司编制的《日照丰裕海鱼粉有限公司鱼粉加工项目噪声和固体废物污染防治设施竣工环境保护验收监测报告》，经日照市环境保护局岚山分局组织召开验收会议，批复了噪声和固体废物污染物防治设施竣工环境保护验收意见。该意见报告的验收结论为：“该项目环境保护手续齐全，在实施过程中基本按照环评文件及批复要求配套建设和采取了相应的环境保护设施，措施、噪声达标排放，固体废物得到妥善处置，符合噪声和固体废物污染防治设施竣工环保验收条件。”该批复并提出了后续工作建议：其中，“企业应定期进行达标校核（包括问题校核），按照省市各级环保部门要求完成项目燃煤锅炉超低排放改造，并申请后续验收。”丰裕海公司在取得该验收批复意见后，在未取得饲料生产许可证的情况下，继续进行生产加工鱼粉并对外销售。 2018年9月7日，岚山区执法局接山东省第16环境保护督察组交办案件的查处任务，对丰裕海公司进行了现场勘查，丰裕海公司不能提供饲料生产许可证等有关审批手续。经执法人员询问丰裕海公司直接负责的主管人员王金栋，查明丰裕海公司为取得环保监测数据，在未取得饲料生产许可证的情况下进行试运行生产加工鱼粉，并对外销售，销售方式为客户上门取货。经岚山区执法局行政机关负责人批准，在查验现场，执法人员先行登记保存了丰裕海公司已经加工生产完毕的鱼粉600袋、散装鱼粉7吨左右、生产原材料虾糠60袋及装载机一台、筛鱼粉机一套、鱼粉生产设备一套、搅笼设备一套、日晒工业盐150袋等货物及生产设备。岚山区执法局对先行登记保存物品制作了清单和现场勘验笔录，并向丰裕海公司送达先行登记保存物品通知书，涉案法律文书均由该公司负责生产人员王金杰签收和确认。2018年9月15日，经岚山区执法局行政机关负责人批准，丰裕海公司将先行登记保存证据物品决定予以查封扣押，暂查封扣押在丰裕海公司的库房内。岚山区执法局已向丰裕海公司送达了先行登记保存物品处理决定书和查封（扣押）物品决定书，并制作了查封扣押清单和现场查封笔录，以及对查封扣押物品与地点进行了拍照。查封期间为自2018年9月15日至2018年10月15日。涉案法律文书仍由负责生产人员王金杰在场签收和确认。本次查封，确认了丰裕海公司已生产加工的鱼粉数量，共662袋，每袋50公斤，计33.1吨，生产原材料虾糠1.8吨。岚山区执法局根据办案需要，由行政机关负责人批准决定查封期限延长30日。2018年10月26日，岚山区执法局委托日照市岚山区价格认定中心作出价格认定，丰裕海公司所生产加工的鱼粉总价值为148950元，平均每吨4500元。 2018年11月8日，岚山区执法局经过集体讨论，对丰裕海公司作出拟处罚决定，并于该日向丰裕海公司送达了听证告知书，告知处罚事实、理由和依据，并告知享有申请听证的权利。2018年11月12日，丰裕海公司申请听证，岚山区执法局于2018年11月21日组织听证。丰裕海公司直接负责的主管人王金栋及其委托代理律师王贞东参加了本次听证会。岚山区执法局制作了听证笔录及书面听证报告。经听证，岚山区执法局认为丰裕海公司所称的为完善环保检测后续验收而生产加工鱼粉不属于违法事实的主张不存在。2018年11月26日，岚山区执法局认定丰裕海公司无证生产单一饲料的行为属实，该行为已违反《饲料和饲料添加剂管理条例》第十五条第一款的规定，根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第三十八条第一款的规定，并参照山东畜牧厅公布的行政裁量基准，对丰裕海公司的违法行为作出生产鱼粉货值十倍罚款共计1489500元的罚款，并没收涉案鱼粉33.1吨、虾糠1.8吨。限自处罚决定之日起十五日内缴纳罚款，逾期不缴纳罚款的，每日按罚款金额的3%加收罚款。并告知丰裕海公司有权自收到决定书之日起六十日内申请行政复议或者自收到决定书之日起六个月内直接向人民法院提起行政诉讼。 另查明，丰裕海公司于2017年4月30日将企业生产经营权承包给王金栋、王波两人，经营期限为7年。王金栋为该企业的直接负责的主管人员，王波未实际参与经营管理。另外，企业内王金杰为直接负责生产的人员。2018年6月7日，日照市环境保护局岚山分局曾向丰裕海公司发出环境违法行为改正通知书，限丰裕海公司在30日内拆除锅炉主体。2018年10月16日，日照市环境保护局岚山分局向丰裕海公司发出查封（扣押）决定书，对其厂内的锅炉观察口和锅炉配电箱予以查封，查封期限为2018年10月26日至2018年11月24日。原审宣判前，丰裕海公司通过邮寄的方式提交了一份其于2019年8月15日取得的饲料生产许可证的复印件。因该证据在法庭辩论终结前未能提出，且所证明目的不涉及取得生产许可证之前丰裕海公司无证生产的违法行为事实认定问题，不对该证据组织质证。 庭审中，丰裕海公司对鉴定价格过程及鉴定人的资质提出了异议。日照市岚山区价格认定中心于2018年11月6日作出价格认定，该价格认定意见书中明确说明，如对价格认定结论有异议，可于价格认定结论书送达之日起60日内向日照市价格认定中以提出复核申请。岚山区执法局于2018年11月8日作出了拟处罚事实、理由和依据的告知，丰裕海公司于2018年11月12日申请听证，岚山区执法局于2018年11月21日组织了听证，并于2018年11月26日对丰裕海公司的违法行为作出行政处罚决定，丰裕海公司已知道或者应当知道岚山区执法局所依据的价格认定的结论性意见，在此期间内仍未超过可以对价格认定意见书提出复核申请的期限。 原审认为，第一，关于丰裕海公司未取得饲料生产许可证即生产加工鱼粉的行为，是否完全为了取得环保监测数据之目的。丰裕海公司自2013年9月即开工建设并投入试运行以来，多年未能通过全面的环保验收和审批，因此也就未能申请饲料生产许可审批手续，但丰裕海公司却一直未能停止生产加工鱼粉饲料。即使其为后续工作的申报而进行生产加工鱼粉，所生产出来的鱼粉是非合格产品，该理由也不符合实际情况。岚山区执法局在接到山东省第16巡察组交办案件后立即行动，并当场查获丰裕海公司已经生产加工完毕的成品鱼粉共计33.1吨、生产原材料1.8吨，生产数量巨大，不能说明丰裕海公司长期无证生产鱼粉的行为完全是为了环保监测数据的取得而为之的目的。且据调查，企业直接负责主管人员王金栋和直接负责生产人员王金杰，均陈述上述鱼粉为丰裕海公司在2018年5月至9月期间生产加工的，故对丰裕海公司的陈述申辩理由不成立，不予支持。 第二，关于丰裕海公司所生产加工的鱼粉是否进行出售的问题。根据公司人员王金栋、王金杰陈述，丰裕海公司所生产加工出来的鱼粉均被销售，价格每吨在5000元左右，此与丰裕海公司于庭审当中又称其所生产的鱼粉为非合格产品，岚山区执法局依据非合格产品进行货值认定的主张自相矛盾，其理由不成立，不予支持。 综上，对岚山区执法局调查王金栋、王金杰笔录证据的真实性，以及对其证实生产加工鱼粉并已出售的事实，予以确认。丰裕海公司在未取得饲料生产许可证的情况下，存在长期生产加工鱼粉饲料并进行销售的行为，违反了《饲料和饲料添加剂管理条例》第十五条第一款的规定，应当给予行政处罚，岚山区执法局对作出的涉案行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分，且岚山区执法局根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第三十八条第一款的规定作出行政处罚，适用法律行政、法规正确。 第三，关于岚山区执法局的执法主体资格及作出行政处罚的结果是否合理的问题。根据《山东省人民政府关于日照市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》（鲁政字[2016]228号）及附件三，岚山区执法局有权作出涉案的行政处罚，其处罚的主体合法。但是，对于处罚结果，岚山区执法局在作出行政处罚时未能充分考虑到丰裕海公司生产行为所具有的合理性因素。丰裕海公司为取得环保监测数据，进行后续申报工作仍需要一定时间和范围内的试运行。丰裕海公司于2018年1月26日已经取得了噪声和固体废物处理两项环保验收意见的批复，2018年5至9月份继续生产加工鱼粉饲料时间间隔不长，将其视为不完全为了环保监测数据取得进行后续申报而生产加工鱼粉饲料的情形也是情有可原的。事实上，丰裕海公司因一直未能获得环评监测的全部项目的验收，至岚山区执法局作出行政处罚时，丰裕海公司还收到了环境保护主管部门责令改正并限期其拆除锅炉主体的通知。但是，丰裕海公司对岚山区执法局提出的需要生产多少数量以及依据的相关证明等问题，其答复不能。岚山区执法局如果不考虑丰裕海公司生产所具有的合理性因素，单一地按照生产货值已经达到行政裁量基准的处罚标准，来认定丰裕海公司违法行为属于严重违法情形，并按照严重违法情形给予其生产货值金额十倍罚款，有失公允。从丰裕海公司已经发生了违法行为和其具有的合理性因素两个方面分析，岚山区执法局作出涉案行政处罚结果具有单一性，未能包容丰裕海公司生产所具有的合理性因素，故而岚山区执法局的行政处罚结果存在明显不当的情况。 第四，关于丰裕海公司对岚山区执法局所依据的价格认定结论提出异议，该价格认定结论能否作为岚山区执法局作出处罚的定案根据的问题。行政机关在依法履行职责的过程中，为作出行政处罚的必要，有权自行委托评估鉴定部门作出价值认定。对价格认定结论有异议，当事人应当在行使陈述申辩权或者申请听证权利时要及时行使，逾期不行使该项权利视为自行放弃该项权利。对岚山区执法局自行委托的价格认定结论，行政法律法规当中没有规定必须送达行政相对人，但行政相对人对行政机关作出的行政处罚的事实、理由和依据可以充分行使陈述、申辩权。在充分保障当事人对行政行为享有陈述申辩权或者申请听证的权利时，对于价格认定结论是否送达行政相对人，不属于行政程序限制的必要条件。即使行政机关对价格认定结论没有送达行政相对人，也并不必然导致被诉行政机关作出的行政行为违法。在行政机关组织涉案行政处罚听证时，仍在价格认定结论说明的可以提出复核申请的期限内，丰裕海公司未能对价格认定结论在此期限内提出复核申请，逾期后视为其自行放弃了该项权利。日照市岚山区价格认定中心并非违反法律规定进行价值认定，事实上，该价格认定结论与市场价格基本相近，结论符合实际情况，未影响到丰裕海公司的实际权利义务，没有出现较大偏差或者违背实际情况的情形，可以将其作为认定事实和作出行政处罚的依据。 第五，关于行政程序当中岚山区执法局未能向丰裕海公司送达行政处罚事先告知书存在程序轻微违法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”岚山区执法局以送达申请听证告知书的形式，代替了行政处罚事先告知书，虽然在申请听证告知书中也全面告知了对丰裕海公司的拟处罚事实、理由和依据，并告知其享有申请听证的权利，丰裕海公司也根据该申请听证告知书提出了听证申请，岚山区执法局也按时组织了听证，并充分听取了丰裕海公司陈述申辩的事由，该项程序性行政行为未给丰裕海公司行使陈述申辩权造成障碍，但是，此毕竟不符合行政处罚法的程序规范，在不影响当事人充分行使陈述申辩权的前提下，对不符合规范性程序的行政行为，其属于程序轻微违法。 综上所述，涉案行政处罚决定，处罚主体合法，对处罚事实认定清楚，证据充分，适用法律行政法规正确，但对罚款的数额存在明显不当。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，对罚款数额存在明显不当的情形，人民法院可以判决变更；以及存在程序轻微违法的情形，人民法院确认其行政行为违法，但不撤销行政行为。因本案涉及行政处罚款额明显不当，故可以判决变更。因此，丰裕海公司请求撤销涉案行政处罚决定的理由不足，不予支持；但请求确认行政行为违法的理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十四条第一款第（二）项、第七十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（三）项的规定，原审判决：一、确认岚山区执法局于2018年11月26日作出的日岚综罚字[2018]第40007号行政处罚决定程序违法；二、变更岚山区执法局作出的日岚综罚字[2018]40007号行政处罚决定中的罚款数额为生产货值五倍罚款计744750元；其他处罚事项，没收涉案鱼粉33.1吨、虾糠1.8吨的处罚不变。案件受理费50元，由岚山区执法局负担。 上诉人丰裕海公司上诉称，一、原审判决认定事实错误。1.上诉人自2013年9月多年未能通过全面环保验收和审批，原因在于国家环保法规政策的严格落实和上诉人环保设施设计变更等，该事实在2018年1月26日《日照丰裕海鱼粉有限公司鱼粉加工项目噪声和固体废物污染防治设施竣工环境保护验收意见》中已经载明,按照省市各级环保部门要求完成燃煤锅炉超低排放改造，并申请后续验收，证明截至2018年1月12日，上诉人只通过了噪声和固体废物两项竣工验收，仍未通过废气、废水和其他环保设施等三项竣工验收。原审判决认定上诉人为环保验收试运行的生产行为违法，没有事实和法律依据。2.原审判决仅因当场查获数量巨大，就认为上诉人属违法生产，违背了行政处罚程序中的举证责任分配规则,且上诉人为获取环保监测数据试运行的生产行为，并没有任何法律、法规或规章规定，必须限制在多少吨位之内。原审判决不能因上诉人自身不能举证证明其生产行为合法或在法律、法规允许范围之内，就推定认为上诉人的试运行行为属违法生产。3.原审判决认为自2013年9月上诉人一直未能停止过生产加工鱼粉饲料与常识不符,众所周知每年五月至九月属于封海期。原审判决认定当场查获成品鱼粉共计33.1吨、生产原料1.8吨均是上诉人2018年5月至9月期间生产加工，与王金杰的询问笔录内容不一致，认定基本事实明显错误。二、原审判决证据不足、适用法律错误、程序违法。1.被上诉人作出罚款的证据《价格认定书》，程序严重违法、鉴定结论错误、内容不完整，不应采信。价格认定协助书和《价格认定书》之间矛盾,且鉴定资料来源不合法，鉴定程序严重违法；被上诉人故意隐瞒2018年9月7日先行登记保存证据时，现场单方抽样封存的样品，也未将封存样品提供给价格认定人员，程序违法导致其委托与价格认定书相关描述不符；导致上诉人试运行期间，所加工鱼粉质量不能确定，《价格认定书》无证据效力。该《价格认定书》没有送达上诉人，岚山区价格认定中心并没有赋予上诉人申请复核的权利，也就不存在判决中视为上诉人放弃权利的法律适用和事实认定。原审判决对行政处罚依据的认定，与《山东省行政程序规定》第七十三条第（一）项、第（八）项，《农业行政执法文书制作规范》农政发[2012]3号第二十条第二款等规定相抵触，涉案罚款没有事实依据，属于认定事实错误与适用法律错误。2.被上诉人执法人员当庭承认现场单方封存了样品，严重违反程序法；其没有将单方封存样品移交价格认定中心进行价格鉴定，是导致上诉人试运行期间所加工鱼粉质量不能确定的根本因素。原审判决对严重违法事实行为不予认定，认定被上诉人未送达行政处罚事先告知书为程序轻微违法，适用法律、法规错误。请求二审法院撤销原审判决及涉案行政处罚决定，依法改判或发回重审。 被上诉人岚山区执法局辩称，一、一审法院判决认定事实清楚，证据确实充分。丰裕海公司于2013年9月开工建设并投入试运行以来，多年未能通过全面的环保验收和审批，因此也未能申请饲料生产许可审批手续，其所生产加工的鱼粉均被销售的事实清楚。被上诉人在接到山东省第16巡视组交办案件后立即行动，并当场查获丰裕海公司已经生产加工完毕的成品鱼粉33.1吨，生产原材料1.8吨，生产数量巨大，且丰裕海公司加工出来的鱼粉被销售，价格每吨在5000元左右，能够证实丰裕海公司加工鱼粉并出售的事实，且丰裕海公司未能提供证据证实其向相关部门提出过材料证实其长期无证生产鱼粉的行为完全是为了环保监测数据的取得，一审法院认定依据丰裕海公司主管人员王金栋、直接负责生产人员王金杰的陈述予以确认，认定事实清楚，证据确实充分。二、一审判决适用法律正确。被上诉人在依法作出行政处罚过程中，有权自行委托评估鉴定部门作出价值认定。对价格认定结论有异议，丰裕海公司应当在规定的时间内提出，但是丰裕海公司一直未提出，视为放弃了自己的权利。且日照市岚山区价格认定中心作出价格认定结论与市场价格基本相近，未影响丰裕海公司的权利义务，被上诉人可以将其作为行政处罚的依据，适用法律正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求依法驳回上诉请求，维持原判。 双方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。 本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，本案争议的焦点问题系日岚综执罚字[2018]第400007号行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。涉案行政处罚决定认定事实有调查笔录、勘验笔录、当事人陈述及其他证据相互印证，能够形成完整的证据链，行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。上诉人主张行政处罚认定事实不清，理由不成立，本院不予支持。根据《日照丰裕海鱼粉有限公司鱼粉加工项目噪声和固体废物污染防治设施竣工环境保护验收意见》载明内容，丰裕海公司按照要求完成燃煤锅炉超低排放改造并申请后续验收，与涉案行政处罚货值数额的认定并无关联性，本院不予确认。上诉人主张因未通过废气、废水和其他环保设施验收而生产鱼粉，其在行政程序中均未提交相应证据证明，应承担举证不能的法律后果。岚山区执法局委托日照市岚山区价格认定中心作出价格认定，价格认定系专业机构根据专业技术知识对鉴定对象作出的结论性意见，在上诉人未提供充分有效的证据推翻上述价格认定意见的情形下，根据证据本身的证明效力和对被上诉人所提交证据的综合审查，本院对货值金额予以确认。上诉人主张《价格认定书》未送达、未赋予上诉人申请复核的权利，因货值金额认定与涉案所生产鱼粉出售价格的调查记录内容及市场价格基本吻合，上诉人的主张均无事实与法律依据，本院不予支持。原审法院对被上诉人未能向丰裕海公司送达行政处罚事先告知书存在程序轻微违法的认定，本院予以确认。根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第十五条、第三十八之规定，原审判决变更涉案的处罚决定罚款数额，事实清楚，适用法律、法规正确，裁量得当，本院予以支持。 综上，上诉人丰裕海公司所提上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人日照丰裕海鱼粉有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 阳 城 审判员 高月玉 审判员 王 田 二〇二〇年七月二十七日 法官助理管珈琪 书记员丁丽