河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终509号上诉人（一审原告）王奇，男，1979年12月20日出生，住河南省邓州市。被上诉人（一审被告）邓州市人民政府，住所地邓州市新华中路100号。法定代表人邓俊峰，市长。委托代理人王晶晶，邓州市人民政府办公室工作人员。一审第三人王涛，男，1982年7月19日出生，汉族，住河南省邓州市。委托代理人王建国，河南雷鸣律师事务所律师。一审第三人邓州市公安局。法定代表人马骁，局长。委托代理人陈力耕，该局工作人员。委托代理人杨显军，河南花洲律师事务所律师。上诉人王奇因诉邓州市人民政府、第三人王涛、邓州市公安局行政复议纠纷一案,不服南阳市中级人民法院（2019）豫13行初211号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王奇，被上诉人邓州市人民政府委托代理人王晶晶，第三人王涛及其委托代理人王建国，第三人邓州市公安局委托代理人陈力耕、杨显军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。南阳市中级人民法院一审审理查明：邓州市桑庄镇尹集村十一组、十四组有一鱼塘，原有他人承包，2016年由王振华（王涛之父）承包，双方签订了承包合同书，该合同第二项载明：“甲方制定鱼池和边沿，西到兵道第一坑池边，保杰房屋宅基边，北到永和、占玉宅基边，南到岁云房屋后路边。”王奇、王涛均认可该合同四至范围包含了本案争议之地。王振华家在承包期间对该鱼塘进行了清淤整治。王奇称该鱼塘水面占压部分及鱼塘东南角土地共400多平方米原是其爷的宅基地、属于祖留宅基地。该鱼塘南边双方争议之土地双方认可宽为2米多，该2米多的土地上堆放着王振华清淤整治出的泥土，王奇种植的树木位于该2米多宽的土地上。2019年，王奇在本案所涉土地上种植红枫树，王涛将其拔掉。王奇于2019年4月9日向公安机关报案，邓州市公安局经立案调查，于2019年4月16日作出邓公（桑）行罚决字〔2019〕10881号行政处罚决定书，该行政处罚决定书认定“现查明2019年3月26日晚及3月29日上午，在邓州市桑庄镇尹集村小王营，村民王奇今年正月在小王营东头坑西南角的坑沿，自家老宅基上种植的30余棵红枫树苗前后两次被同村村民王涛拔掉，扔在地上，导致树苗全部死亡，损失约800元”。王涛不服该行政处罚决定，申请行政复议，邓州市人民政府以邓州市公安局议定争议之地是王奇的宅基地属于认定事实不清，证据不定为由，于2019年9月25日作出邓政复决〔2019〕20号行政复议决定，决定：撤销邓州市公安局作出的邓公（桑）行罚决字〔2019〕10881号行政处罚决定。王奇于2019年10月16日收到该行政复议决定。王奇不服该行政复议决定，于2019年10月30日提起行政诉讼，请求依法撤销邓州市人民政府做出的邓政复决〔2019〕20号行政复议决定。诉讼中，王奇同意将其行政起诉状位列的被告王涛变更为第三人王涛、将第三人邓州市公安局桑庄派出所变更为第三人邓州市公安局。南阳市中级人民法院一审认为：本案争议的焦点是王奇种植的红枫树之处土地归属及王涛的拔树行为应否受到公安机关行政处罚。一、农村土地属于集体经济组织所有，集体经济组织有权将其所有使用的土地（包括坑塘）依法发包给个人。二、王涛提供的其家承包合同包含了本案争议之地，王涛家使用管理该土地是其于承包合同。三、王奇称该土地是其宅基地的理由是该土地原是其爷的宅基地，但没有提供该处是其爷的宅基地并转移其名下的有效证据。邓州市公安局的调查笔录及王奇提供的证据不能认定该处已是王奇的宅基地。四、王奇称该处是其自家老宅基地，但并没有对该处进行占有、使用、管理。而由组里作为鱼塘用地发包给他人使用。五、王奇在没有有效证据持有该处土地使用权的情况下，在他人承包合同用地范围内种树不具有合法性、合理性。王振华、王涛以该处是其家承包合同范围内用地为由才制止王奇种树。六、该处土地的使用经营权归属直接影响着公安机关的行政处罚决定的作出。邓州市公安局认定王奇在自家老宅基地上种树而被拔，从而对王涛作出行政处罚决定，属于认定事实不清、证据不足。七、王奇于2019年10月30日通过河南移动微法院网络平台递交起诉状并通过初审，于2019年11月6日到本院立案大厅窗口重新递交起诉状。邓州市公安局、第三人称王奇起诉期限已超过的理由不足，不予采信。综上，邓州市人民政府该行政复议决定撤销邓州市公安局作出的行政处罚决定，并无不妥。王奇请求撤销被诉的行政复议决定的理由不能成立，不予支持。南阳市中级人民法院作出（2019）豫13行初211号行政判决：驳回王奇的诉讼请求。上诉人王奇不服一审判决，向本院上诉称：一审法院的审判建立在扭曲的事实与法理上，应当纠正；一审法院没有查明事实，作出的判决内容越界；坑边分配问题是村集体内部事宜，没有诉请法院分割，法院不能对没有诉请部分自由裁量。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人邓州市人民政府答辩称：根据中华人民共和国土地管理法的相关规定，个人之间的土地争议应该由乡政府处理，邓州市公安局仅凭笔录就认定宅基地属于上诉人所有属于证据不足，邓州市政府的复议决定正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。一审第三人王涛答辩称：邓州市公安局根据对证人的询问笔录就认定宅基地是上诉人的老宅基地，并无其他证据佐证，认定事实不清，证据不足，超越职权。邓州市政府的复议决定撤销了邓州市公安局的处罚决定是正确的。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。一审第三人邓州市公安局答辩称：一、邓州市政府的复议决定认定事实是错误的，公安局对本案王涛的处理事实清楚、合法有据。按照治安管理处罚法和公安部对违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见，违反治安管理的行为涉及到本案有三个要素，公安机关对违反治安管理的处罚只涉及到人和树并未涉及土地，处罚决定当中有些语言表述不够严谨，并不能说被争议的土地进行了认定。二、邓州市公安局处罚适当。本案的上诉人、被上诉人和一审的判决对王涛的违法行为并无异议，对部分异议也都是在公安机关处罚的裁量权范围之内，邓州市公安机关对治安管理处罚法49条规定本案造成的财产损害是800元，超过1000元属于情节严重，本案是1000元以下，邓州市公安局对王涛的行为处罚适当，于法有据。一审判决是司法权代替了行政权，也属于越权办案，因为农村土地的使用权承包权经营权等发生纠纷是属于当地的县乡政府确权认定的范围，并不是本案的行政案件认定管辖的范围，本案市政府的复议决定和一审判决以涉案土地承包权经营权为由来判断王涛的行为是否合法混淆了两类性质的法律关系，混淆了概念。三本案王涛的违法行为应当受到治安处罚。违法行为构成的要求必须有违法行为的存在，有损害事实的存在，本案造成的损失800元，违法行为与损害结果之间有因果关系，以及违法行为人主观上的过错。到目前为止本案的王奇、王涛均未提供涉案争议土地使用权合法有效登记的证件，王涛承包的池塘长宽四至并无准确的界定也无具体的面积。在案件的笔录中显示承包合同是王振华对两个小组的村民所签署，并不是王涛，一审判决认定王振华和王涛是父子关系，但笔录中显示其只是伯父，所以对事实的认定是不准确的。涉案土地使用权经营权发生争议正确的渠道是向有关当地政府依法解决，王涛的方式不但行为违法而且对他人的财产造成了损害，应当依法受到治安处罚。四、本案的一审判决与我们国家的立法目的背道而驰，原审判决倡导了违法对社会混乱无序的状态，对社会引起的是一种负面效应，复议决定和原审判决判断的价值理念出现了严重错位，应予以纠正。综上，邓州市公安局的处罚决定程序上进行了立案、调查、处罚，适用法律正确；一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，并撤销邓州市人民政府做出的邓政复决〔2019〕20号行政复议决定。本院经审理查明的案件事实与一审法院认定的案件事实基本一致。本院认为，本案争议的焦点是邓州市公安局作出的邓公（桑）行罚决字〔2019〕10881号行政处罚决定是否合法。该行政处罚决定书中认定的“村民王奇在自家老宅基上种植的30余棵红枫树苗前后两次被同村村民王涛拔掉，导致树苗全部死亡，损失约800元”违法事实，是行政处罚作出的事实基础。但从本案查明的事实来看，王涛提供的其家承包合同包含了本案争议之地，王涛家使用管理该土地是基于承包合同，而王奇称该土地是其宅基地的理由是该土地原是其爷的宅基地，但没有提供该处是其爷的宅基地并转移其名下的有效证据，亦没有对该处宅基地进行占有、使用、管理，因此认定该宅基地属于王奇所有的证据不足。在案涉宅基地使用权属没有确定的情况下，王奇存在在他人承包合同用地范围内种树的现实可能性，则承包经营权人有制止种树行为的自力救济权力。因此，邓州市公安局认定王奇在自家老宅基地上种树而被拔，从而对王涛作出行政处罚决定，属于认定事实不清、证据不足。邓州市人民政府该行政复议决定撤销邓州市公安局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王奇负担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  于红涛审判员  秦娜娜二〇二〇年七月七日书记员  宋雨珈