青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终66号 上诉人（原审原告）民和三荣养殖专业合作社。住所：青海省海东市民和回族土族自治县核桃庄乡安家村四社。 法定代表人冶玉成，该社理事长。 委托代理人曹国珍，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人张净，北京市盈科律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县人民政府。住所：青海省海东市民和回族土族自治县川垣新区党政办公大楼。 法定代表人马维忠，该县县长。 出庭行政机关负责人陈勇，该县副县长。 委托代理人薛波，男，该县司法局工作人员。 委托代理人朱全杰，男，该县司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县农业农村和科技局。住所：青海省海东市民和回族土族自治县川垣新区。 法定代表人付彦龙，该局局长。 出庭行政机关负责人董小强，该局副局长。 委托代理人魏占虎，青海知安律师事务所律师。 上诉人民和三荣养殖专业合作社（以下简称三荣合作社）因诉被上诉人民和回族土族自治县人民政府（以下简称民和县政府）、民和回族土族自治县农业农村和科技局（以下简称民和县农科局）畜牧行政强制一案，不服青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初64号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。三荣合作社的委托代理人曹国珍、张净，民和县政府副县长陈勇作为行政机关负责人及其委托代理人薛波、朱全杰，民和县农科局副局长董小强作为行政机关负责人及其委托代理人魏占虎到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。 一审法院审理查明：原告三荣合作社的养殖场位于民和县境内湟水河流域禁养区内，为彻底整改中央第七环境保护督查组反馈的海东市畜禽养殖污染防治不到位问题，2018年6月13日，中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室印发东办发（2018）50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》（以下简称50号通知），为严格落实并彻底整改民和县禁养区养殖污染问题，2018年7月19日，民和县政府下发民办发（2018）77号《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》（以下简称77号通知），对重点职责进行分工，民和县农牧局（现民和县农科局）负责做好禁养区内畜禽养殖场转产、拆除和整改工作，并制定相关工作方案等。原告的养殖场被列入整改任务清单中，整改措施为关闭拆除，2018年8月底前关闭停产，2018年10月底前完成拆除，复垦复绿。2019年4月4日，被告民和县农科局给原告下发《限期拆除通知书》，要求原告于2019年4月10日前自行拆除，逾期将依法强制拆除。2019年5月28日，原告的养殖场被强制拆除。原告以该强制拆除行为严重侵害了其合法权益为由，向本院提起行政诉讼。 一审法院认为，尽管被告民和县农科局辩称其不是本案适格被告，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条、第二十五条的规定，本案的适格被告是县级以上人民政府，民和县政府委托民和县农科局等职能部门对养殖场进行强制拆除，民和县农科局是受民和县政府委托实施行政行为的单位。但是，被告民和县政府并不认可民和县农科局的答辩意见，认为被告民和县政府只是以文件形式促使行政管理中相关职能部门相互配合，确保行政目标的实施，并未作出具体行政行为，民和县政府不是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，被告民和县农科局以自己的名义作出《限期拆除通知书》，据此，民和县农科局是本案适格被告。经本院向原告释明其起诉的被告民和县政府不是本案适格被告，并告知其变更被告，因原告不同意变更，故依法应当驳回原告对被告民和县政府的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：一、驳回原告三荣合作社对被告民和县政府的起诉；二、本案移送青海省海东市平安区人民法院管辖。 三荣合作社上诉称：一、民和县政府组织、领导并实施强拆,为本案适格被告，一审裁定对此基本事实认定错误。（一）民和县农科局明确表明其作出《限期拆除通知书》是在执行上级政府的决定、命令,由此可见，实际决定拆除的是民和县政府。（二）民和县政府作出77号通知及《关于依法关闭湟水河流域禁养区内畜禽养殖场的通告》，决定将包括涉案养殖场在内的诸多养殖场关闭拆除,是导致涉案养殖场被强制拆除的直接原因。（三）77号通知规定“县政府为整改工作的责任主体”“县长马维忠、副县长李军等担任禁养区畜禽养殖污染问题整改工作领导小组组长、副组长,负责整改工作的组织实施、关停拆除搬迁等工作”，50号通知规定“县政府为整改工作的责任主体,对本县养殖整改问题负总责”，民和县政府亦自认其依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定对涉案养殖场进行拆除,以上事实均说明民和县政府是养殖场被强制拆除的直接责任主体,负有直接责任。（四）民和县政府实际参与实施强拆。首先,民和县农科局庭审中多次表明民和县政府实际参与实施强拆。其次,有多篇关于民和县政府实际参与实施强拆的新闻报道。最后，民和县政府已在另案庭审中自认其实施了对禁养区内养殖场的强制拆除行为，民和县农科局等有关部门是受其委托实施的拆除行为。二、一审裁定适用法律错误。（一）民和县政府在庭审中承认作出“组织协调强拆”的行政行为,没有民和县政府组织协调强拆的行为,就不会有多个部门实施强制拆除的后果。民和县农科局也在庭审中多次表明其是在民和县政府的组织领导下参与的拆迁工作。因此,民和县政府组织、领导,县政府、农科局、环保局等多部门实施强拆的行为,属于共同作出的行政行为,民和县政府为本案适格被告之一。（二）依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定，县级以上人民政府是责令拆除养殖场的有权主体,民和县农科局没有责令拆除养殖场的法定职权,其自认参与拆除养殖场是受县政府的委托，故民和县政府作为委托机关,是本案适格被告之一。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条规定:“上级人民法院有权审理下级人民法院的第一审行政案件。”因此,一审法院对本案有管辖权,不存在移送管辖情形。且根据司法解释规定，人民法院在一审开庭前,发现案件不属于本院管辖的,应当裁定移送有管辖权的人民法院。本案一审庭审完毕，双方辩论结束，审理期限即将到期,不宜再移送管辖，否则会增加当事人诉累,导致诉讼程序空转。综上,一审裁定认定基本事实不清,适用法律错误且程序违法,请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 民和县政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，被上诉人作为本案被告主体不适格。“组织协调强拆”和“具体实施强拆”是截然不同的两种法律关系。被上诉人的组织行为仅仅是通过统筹协调方式促使行政管理中相关职能部门相互配合从而确保行政目标实施的手段，仅作用于行政机关内部，未对上诉人的权利义务产生影响，属于不可诉的行政行为。二、被上诉人组织安排相关部门拆除上诉人的养殖场符合法律规定。拆除上诉人养殖场是依据中央环保第七督察组整改意见反馈及海东市委、市政府作出的50号通知及民和县委作出的77号通知要求，是依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第一项、第十项之规定，履行法定职责全面贯彻执行上级党委、政府的决定和命令，符合法律规定。三、50号通知明确表述上诉人的养殖场位于禁养区内，根据行政诉讼证据规定，国家机关及其职能部门制作的公文文书效力优于其他书证，上诉人的养殖场在禁养区范围内毋庸置疑。四、依据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条及省市相关文件要求，被上诉人已经作出民政办（2019）176号《关于印发民和县禁养区养殖场搬迁转产拆除补偿方案》，对上诉人的养殖场作出合理补偿。综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律准确，请求驳回上诉，维持原裁定。 民和县农科局的答辩意见与一审答辩意见一致。 经审理查明，除上诉人对一审裁定认定“原告三荣合作社的养殖场位于民和县境内湟水河流域禁养区内”有异议，认为养殖场不在禁养区内；被上诉人民和县政府对一审裁定认定“民和县政府下发77号通知”有异议，认为该通知由民和县委办公室下发外，本院对一审法院认定的当事人无异议的其他事实依法予以确认。 另查明，50号通知、77号通知中均将上诉人的养殖场列入禁养区畜禽养殖污染问题整改任务清单中。77号通知由中共民和县委办公室、民和县人民政府办公室联合下发。 上述事实有书证50号通知、77号通知为证。 本院认为，针对强制拆除行为，公民、法人或者其他组织在起诉时往往难以准确识别强拆行为的责任主体，只能基于财产被强制拆除的事实进行初步判断，而相关主体是否适格需要立案后根据实际情况进一步审查。由于强制拆除行为本身属于行政事实行为，行政事实行为一经作出，该行为的主体已经确定，对行政事实行为提起诉讼，首先应当认定实施（具体实施、委托实施等）该行为的行政机关为适格被告；在没有行政机关及其工作人员自认实施该行为的情况下，则应当根据拆除工作的目的性、行政机关的职权法定原则以及举证责任规则等推定适格被告。《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。县级以上人民政府农牧主管部门负责畜禽养殖废弃物综合利用的指导和服务。第三十七条规定，违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。根据上述条例规定，县级以上人民政府农牧主管部门不具有拆除禁养区内养殖场的法定职权。本案中，民和县政府主张其组织、安排强制拆除工作，但未实际参与实施强拆。民和县农科局虽自认实际参与实施强拆，但坚称是受县政府委托、为完成上级机关的决定命令，其虽未提交接受委托方面的相关证据，但其提交的77号通知，对民和县境内禁养区畜禽养殖污染问题整改工作重点职责进行分工，安排民和县农科局负责禁养区内畜禽养殖场转产、拆除和整改工作，并制定相关工作方案等。对于这种下级行政机关如果按照上级行政机关要求作出行政行为，如何确定行政诉讼被告的问题，实际上涉及行政法学上行政机关上下级之间的委办（交办）关系。委办是指上级行政机关将其管辖权部分转移于下级行政机关，该下级行政机关以自己名义作出行政行为。上级行政机关对于下级行政机关有指挥权，当上级行政机关认为某项行政事务不宜由自己处理时，或者由下级行政机关处理更为适当、有效时，可以交由下级行政机关处理。此时，在审查判断时，应当考察下级行政机关是否被动地接受上级行政机关的委办命令、交办指令。下级行政机关被动接受上级行政机关的指令而作出行政行为，应当遵循“实际约束力”标准，即，如果上级行政机关的指令也构成一个有约束力的行政行为，下级行政机关据此作出行政行为，则上下级行政机关是共同被告；如果上级行政机关的指令仅仅是一个行政指导行为，对下级行政机关没有实际约束力，则被诉行政行为仍然是下级行政机关的行为，应当列下级行政机关为被告。本案中，77号通知明确将养殖场转产、拆除和整改等工作分配给民和县农科局完成，而民和县农科局本身并无拆除禁养区内养殖场的法定职权，其实施拆除行为是按通知要求完成上级机关部署的工作任务，77号通知本身构成一个有约束力的行政行为，民和县政府的指令已经不仅仅是一个行政指导行为，此种情形下，应当认定民和县政府和民和县农科局为本案共同被告。一审裁定以民和县政府不是本案适格被告为由，驳回三荣合作社对民和县政府的起诉不当，本院予以纠正。 综上，一审法院虽认定基本事实清楚，但适用法律、法规错误，应予撤销。三荣合作社的上诉理由与查证的事实相符且于法有据，本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初64号行政裁定； 二、本案指令青海省海东市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 韩英俊 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年七月二十三日 法官助理 （赵瑾 书 记 员 郝 洋