山东省日照市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁11行终80号 上诉人（原审原告）日照昊宇新型建材有限公司，住所地日照经济技术开发区临沂南路698号，统一社会信用代码91371100749891116G。 法定代表人王芝翠，总经理。 委托代理人石磊，北京吴少博律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）国家税务总局日照经济技术开发区税务局，住所地日照市东港区天津路126号，统一社会信用代码1137110005344182X5。 法定代表人冷瑞泉，局长。 行政机关出庭负责人汤宁，副局长。 委托代理人张雷，该局工作人员。 委托代理人房祥慧，山东舜铭律师事务所律师。 上诉人日照昊宇新型建材有限公司（以下简称昊宇建材公司）因与被上诉人国家税务总局日照经济技术开发区税务局（以下简称开发区税务局）税务行政处罚一案，不服日照市东港区人民法院（2019）鲁1102行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审查明，2002年，莒县东莞水泥有限公司与日照市东港区北京路街道金家沟村民委员会（以下简称金家沟村委会）签订土地使用青苗补偿协议、土地使用权租赁协议，约定协议土地位于日照发电厂以西，金家沟村以东，土地面积约为100亩。2003年5月19日，昊宇建材公司成立。昊宇建材公司成立后，承继了莒县东莞水泥有限公司上述协议的权利义务。2003年6月7日，昊宇建材公司与日照经济技术开发区管理委员会就昊宇建材公司在开发区投资建设事宜签订协议书，约定了土地位于西安××、××发电厂以西、沿海路以北，土地面积250亩，协议还对厂房设计、规划等问题进行了约定，但协议中未体现土地使用税优惠政策问题。因昊宇建材公司向开发区税务局申报的土地面积为 5333.26平方米，开发区税务局认为昊宇建材公司系涉案土地使用税纳税人，应按实际使用土地面积缴纳土地使用税。2018年3月，开发区税务局对金家沟村委会人员进行询问调查，认定昊宇建材公司实际使用土地面积为100亩。后开发区税务局陆续向昊宇建材公司送达责令限期改正通知书、核定税款通知书、限期缴纳税款通知书、税务行政处罚事项告知书。2018年3月26日，开发区税务局通知昊宇建材公司于2018年3月27日前到开发区税务局处办理纳税事宜。2018年5月14日，开发区税务局作出日开地税罚[2018]0016号税务行政处罚决定，认定昊宇建材公司未按期限申报缴纳2006年5月至2017年12月的土地使用税税款6613475.67元，违反了《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征收管理法》）第六十三条、第六十四条的规定，决定对昊宇建材公司处以3306737.84元罚款。昊宇建材公司不服涉案处罚决定，认为其享受税收优惠政策，申报缴纳的土地使用税不按实际使用面积计算，请求法院依法予以撤销。 原审认为，第一、开发区税务局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、裁量适当。《税收征收管理法》第二十五条规定：“纳税人必须依照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限、申报内容如实办理纳税申报，报送纳税申报表、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求纳税人报送的其他纳税资料……”第六十三条规定：“纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证，或者在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。”《土地使用税暂行条例》第三条规定：“土地使用税以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，依照规定税额计算征收。”本案中，昊宇建材公司作为涉案城镇土地使用税的纳税人，应当按照实际使用土地面积100亩交纳城镇土地使用税。昊宇建材公司主张其享受土地使用税税收优惠政策，但并未向原审法院提交证据予以证实，原审法院对其主张不予支持。昊宇建材公司自2006年5月至2017年12月向税务机关申报的土地使用面积不足100亩，存在虚假纳税申报行为，造成不缴或少缴税款6613475.67元。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”昊宇建材公司的上述行为处于连续状态，其主张违反税收法律法规应给予行政处罚的行为在5年内未被发现不再处罚的理由不成立，按照上述法律法规规定，开发区税务局给予昊宇建材公司不缴或少缴税款6613475.67元的50%，即3306737.84元罚款认定事实清楚，适用法律正确、裁量适当。第二、开发区税务局作出的涉案行政处罚决定程序轻微违法。行政机关及其人员从事执法活动，应当严格遵守法定程序，按照法定方式、步骤、顺序和期限进行。《山东省行政程序规定》第六十六条规定：“行政机关依职权启动行政执法程序，应当由行政执法人员填写审批表，报本行政机关负责人批准。情况紧急的，可以事后补报。”本案中，开发区税务局虽向昊宇建材公司送达了责令限期改正通知书、核定税款通知书、限期缴纳税款通知书、税务行政处罚事项告知书，对昊宇建材公司的违法行为进行了调查、处理和送达，告知其享有陈述、申辩和听证权利，但开发区税务局未向原审法院提交相关立案审批手续及事后补报手续。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第（二）项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。”因开发区税务局该行政行为对昊宇建材公司的权利不产生实质损害，属于行政行为程序轻微违法情形，故对其作出的涉案行政处罚决定应当确认违法，但不撤销。综上，开发区税务局作出的涉案行政处罚决定事实清楚、适用法律正确、裁量适当、程序轻微违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，原审判决确认开发区税务局于2018年5月14日作出的日开地税罚[2018]0016号税务行政处罚决定违法。案件受理费50元，由开发区税务局负担。 上诉人昊宇建材公司上诉称：上诉人昊宇建材公司系日照经济技术开发区管理委员会招商引资企业，享受政府优惠政策。日照经济技术开发区管理委员会于2018年2月6日开始对昊宇建材公司所在区域实施拆迁。被上诉人开发区税务局于5月14日对昊宇建材公司作出日开地税罚[2018]0016号税务行政处罚决定。上诉人不服该税务行政处罚决定，不服原审判决，原审判决认定事实不清、证据不足：一、原审法院超出被上诉人处罚认定事实进行审理，属于程序违法。被上诉人作出的税务处罚决定认定上诉人的违法事实是“未按照规定期限申报缴纳2006年5月至2017年12月的土地使用税税款，经我局多次文书催报催缴，拒不申报缴纳土地使用税税款”。而原审法院审理认定上诉人的违法事实是“原告自2006年5月至2017年12月向税务机关申报的土地使用面积不足100亩，存在虚假纳税申报行为”。按照《税收征收管理法》第六十三条之规定，经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的税务申报，属于两个违法事实，是选择关系而非并列关系。原审法院未审理被上诉人在税务处罚决定书中认定的违法事实，而是审理上诉人是否存在虚假的税务申报行为，显然超出审理范围。二、原审判决认定被上诉人作出的税务处罚决定事实清楚的证据不足。从被上诉人提交的证据来看，被上诉人在调查阶段未向上诉人负责人或者税务人员调查询问，仅凭案外人的询问笔录认定处罚事实，调查不全面、不客观。被上诉人作为税务机关，日常检查及巡查的比例要远远高于其他执法部门，在长达15年时间里，被上诉人辩称之前从未发现上诉人存在违法行为的说法不符合客观事实，也不符合行为逻辑。另，被上诉人缺少立案及审批证据不属于轻微程序违法。行政处罚案件中，立案、调查、处罚、送达这四个环节紧密相扣，缺一不可。尤其是立案环节，是行政机关启动后续环节的依据，故缺少立案环节的证据足以撤销被上诉人作出的税务处罚决定。三、被上诉人作出的税务处罚决定不符合行政正当性原则。被上诉人在15年期间对上诉人纳税情况是明知的，却从未提出任何异议或调查，而在日照经济技术开发区管理委员会对上诉人拆迁之际进行调查，在立案、调查、审批等环节均缺少充足证据的情况下仍然作出税务处罚决定，选择性执法意图明显，逼迁目的明确，处罚不具有正当性。综上，上诉人不服原审判决，不服被上诉人作出的税务处罚决定，请求依法撤销原审判决，依法改判或者发回重审。 被上诉人开发区税务局答辩称，一、一审法院认定涉案税务处罚决定认定事实清楚、证据确实充分。本案中，昊宇建材公司作为涉案城镇土地使用税的纳税人，应当依法按照实际使用土地面积缴纳城镇土地使用税，但是昊宇建材公司申报城镇土地使用税的土地使用面积与实际使用面积严重不符，存在虚假的纳税申报行为。经调查，昊宇建材公司租赁日照市东港区北京路街道金家沟村土地一宗面积达100亩，有《土地使用青苗补偿协议》、《土地租赁使用权租赁协议》、《询间（调查）笔录》、《关于缴纳税负的情况说明》等证据予以证实，昊宇建材公司作为实际使用集体土地的单位，应当按照100亩缴纳城镇土地使用税，2006年5月至2017年12月的土地使用税税款昊宇建材公司虽然进行了纳税申报，但一直未如实申报。开发区税务局分别向昊宇建材公司送达了《责令限期改正通知书》、《核定税款通知书》、《限期缴纳税款通知书》，但是经多次催报催缴后，昊宇建材公司拒不申报缴纳土地使用税税款，开发区税务局作出了《税务行政处罚决定书》，并向昊宇建材公司进行送达，证据确实充分。二、一审法院的审理范围和事实认定并没有超出开发区税务局处罚决定书认定范围，不存在超范围审理的程序问题。昊宇建材公司未按规定期限申报缴纳2006年5月至2017年12月的土地使用税税款，经开发区税务局多次文书催报催缴，拒不申报缴纳土地使用税款；而一审法院判决书陈述“原告自2006年5月至2017年12月向税务机关申报的土地使用面积不足100亩，存在虚假纳税申报行为”，这两段描述指向的是昊宇建材公司的同一违法事实，并非是指不同的违法事实，开发区税务局发现昊宇建材公司未按照实际使用土地面积100亩进行申报存在虚假纳税申报的行为，向昊宇建材公司送达了《责令限期改正通知书》、《核定税款通知书》、《限期缴纳税款通知书》，但经开发区税务局多次催报催缴，昊宇建材公司拒不申报缴纳土地使用税税款，所以一审法院描述的事实与处罚决定书认定的事实系认定昊宇建材公司偷税的同一事实。三、开发区税务局的税款征收行为系依法执行职务的行为，不受任何单位和个人干涉和阻挠，是独立的行政执法行为。昊宇建材公司陈述其享受土地使用权税收优惠政策，但是昊宇建材公司并未向法院提交证据予以证实，而且开发区税务局明确告知任何政府优惠政策都不得与法律相悖。开发区税务局作为税收征收部门，依法对违法行为进行处罚，不受任何单位和个人干涉和阻挠，并不因为日照经济技术开发区管理委员会对昊宇建材公司拆迁之际选择执法，而是对于违法行为的独立行政执法，是开发区税务局依法行政的表现。综上所述，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 原审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院，二审中各方当事人均未提供新证据。本院二审认定的案件事实与原审一致。 本院认为：本案争议的焦点问题系涉案税务行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、裁量是否得当、程序是否合法以及涉案税务行政处罚决定的正当性问题。 首先，关于涉案税务行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律、法规是否正确、裁量是否得当的问题。本案中，上诉人昊宇建材公司作为涉案城镇土地使用税的纳税人，应该按照其实际使用的土地面积缴纳城镇土地使用税，其虽称享有土地使用税税收优惠政策，但并未提供充分证据予以证明，对于其享有相关优惠政策的上诉主张，本院不予支持。被上诉人开发区税务局在调查核实的基础上，结合《土地使用青苗补偿协议》、《土地租赁使用权租赁协议》、《询间（调查）笔录》、《关于缴纳税负的情况说明》等证据，根据《税收征收管理法》第六十三条、第六十四条的规定，依法作出涉案税务行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规准确，本院予以确认。原审法院认定昊宇建材公司自2006年5月至2017年12月向税务机关申报的土地使用面积不足100亩，与涉案税务行政处罚决定认定的事实系同一违法事实，不存在超出处罚认定事实进行审理的问题，对于上诉人的该项上诉主张，本院不予支持。 其次，关于涉案税务行政处罚决定程序是否合法的问题。 本案中，开发区税务局未能提交相关立案审批手续及事后补报手续，但因对上诉人依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害，属于《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定的“程序轻微违法”的情形，原审认定涉案税务行政处罚决定违法但不予撤销正确，本院予以确认。 最后，关于涉案税务行政处罚决定的正当性问题。开发区税务局作为地方税务机关，依法查处税收违法案件，不受非法干预。本案中，因上诉人的违法行为处于连续状态，被上诉人有权依法予以查处，且上诉人并未提供证据证明被上诉人存在逼迫拆迁的行为。因此，被上诉人对涉案违法行为进行查处并无不当，本院予以确认。 综上，被上诉人作出的涉案税务行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序轻微违法。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人日照昊宇新型建材有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 阳 城 审判员 王 田 审判员 高月玉 二〇二〇年七月二十日 法官助理王建秀 书记员李娜