吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉02行终55号上诉人（原审原告）永某。负责人孙某。被上诉人（原审被告）永吉县卫生健康局。法定代表人贾某。出庭负责人张某1。委托代理人周某。委托代理人房某，该局法律顾问。被上诉人（原审被告）永吉县人民政府。法定代表人朴某，县长。出庭负责人刘某。委托代理人常某。委托代理人张某2，吉林证律律师事务所律师。上诉人永某（以下简称玉华村卫生室）因诉被上诉人永吉县卫生健康局、永吉县人民政府卫生行政处罚及行政复议一案，不服吉林省永吉县人民法院（2020）吉0221行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人玉华村卫生室的负责人孙某，被上诉人永吉县卫生健康局的出庭负责人张某1及委托代理人周某、房某，被上诉人永吉县人民政府的出庭负责人刘某及委托代理人常某、张某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定：2017年10月12日，永吉县卫生健康局（永吉县卫生和计划生育局于2019年1月17日更名为永吉县卫生健康局）接到唐明举报玉华村卫生室孙某无中医资质为其父亲（已死亡）开展中医诊疗活动。永吉县卫生健康局行政执法人员对玉华村卫生室进行执法监督检查发现：1.玉华村卫生室未按照核准登记的诊疗科目开展中医诊疗活动；2.乡医孙某未取得中医执业证书开展中药饮片服务活动。认为该行为违反了《医疗机构管理条例》第二十七条、《乡村医生从业管理条例》第二十四条第一项的规定，依据《医疗机构管理条例》第四十七条、《医疗机构管理条例实施细则》第八十条第一项、《乡村医生从业管理条例》第三十八条第一项的规定，于2017年10月31日作出吉永卫计医罚字［2017］第060004号行政处罚决定：1.对永吉县万昌镇玉华村村民委员会罚款人民币3000元；2.吊销《医疗机构执业许可证》；3.给予孙某警告的行政处罚。被处罚人永吉县万昌镇玉华村村民委员会于2018年2月1日提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的行政处罚决定。永吉县人民法院于2018年3月15日作出（2018）吉0221行初5号行政判决，以处罚主体错误，撤销了原永吉县卫生和计划生育局作出的吉永卫计医罚字［2017］第060004号行政处罚决定。2019年11月13日，对上述违法事实，永吉县卫生健康局以玉华村卫生室为处罚主体重新作出处罚决定，即吉永卫健医罚字［2019］020050号行政处罚决定，该处罚决定载明：1.罚款人民币三千元；2.给予孙某警告。玉华村卫生室对该处罚决定不服，向永吉县人民政府申请行政复议，永吉县人民政府于2020年1月7日作出永政复决字［2019］13号行政复议决定，维持了吉永卫健医罚字［2019］020050号行政处罚决定。玉华村卫生室不服，提起诉讼，请求支持其诉请。原审法院认为：《医疗机构管理条例》第二十七条规定：“医疗机构必须按照核准登记的诊疗科目开展诊疗活动。”《乡村医生从业管理条例》第二十四条规定：“乡村医生在执业活动中应当履行下列义务：（一）遵守法律、法规、规章和诊疗护理技术规范、常规……”玉华村卫生室在2014、2015、2016、2017年度提交医疗机构校验申请时均仅申请了预防保健科和全科医疗科，并未申请中医科，在永吉县卫生健康局2015年9月18日颁发的《医疗机构执业许可证》备注的诊疗科目中只有预防保健科和全科医疗科，没有中医科。庭审中，孙某承认2017年3月30日、2017年4月18日为患者唐海光开具的门诊患者处方笺系其本人开具的，且在永吉县卫生健康局于2017年10月16日的询问笔录中，孙某承认其为唐海光开具中药处方两次，并承认玉华村卫生室没有取得中医科诊疗科目，其本人没有取得中医执业证书，虽然庭审中，孙某称中医科是村卫生室的法定诊疗科目，没有给原告备注中医科是永吉县卫生健康局的过错，但《村卫生室管理办法（试行）》第十五条规定：“村卫生室登记的诊疗科目为预防保健科、全科医疗科和中医科（民族医学科）。村卫生室原则上不得登记其他诊疗科目。”该规定是对村卫生室登记诊疗科目范围的规定，但并未明确说明三个诊疗科目为必设科目，仅规定不得超出该三个诊疗科目。吉林省卫生和计划生育委员会、吉林省中医药管理局文件吉卫联发［2016］8号《关于做好2016年全省乡村医生队伍建设加强村卫生室管理有关工作的通知》第三条第（九）项规定：“依法核定诊疗科目，加强乡村医生注册管理，杜绝超范围执业。村卫生室登记的诊疗科目为预防保健科、全科医疗科和中医科（民族医学科）。要依照《村卫生室管理办法（试行）》第三十四条、第三十五条，认真加强对村卫生室进行静脉给药服务、预防接种服务必须具备条件的核准工作，达不到相关条件的，要立即取消其诊疗服务项目。”第三条第（十）项规定：“可以在村卫生室开展的中医药适宜技术包括：一般针法、一般灸法、刮痧、拔罐、敷贴、推拿、熏洗等比较成熟的常规技术，可使用正规的神灯、电针等现代高新辅助治疗设备。提供中医药适宜技术服务应当遵守受益人中医诊断治疗原则、医疗技术标准和技术操作规范，在诊疗科目上可以核定为中医科。提供中药饮片等其它中医药服务活动的，应当依照有关卫生管理的法律、行政法规、部门规章的规定通过资格考试，并经注册取得执业证书后，方可从事。”可见，中医科并非法定的村卫生室必备的诊疗科目，孙某在庭审中仅提供了其于2011年5月取得的永吉县卫生健康局颁发的基层常见病、多发病中医药适宜技术推广培训结业证书及2017年9月30日取得的2016年至2017年度中医药适宜技术技能培训结业证书，该两份证书其中一份是在2017年孙某给唐海光出具中药处方之后颁发，另一份是中医药适宜技术推广培训结业证书，根据吉卫联发［2016］8号文件的规定，中医药适宜技术并不包括开展中药饮片服务。根据《医疗机构管理条例》《乡村医生从业管理条例》的规定可以看出，村卫生室开展中药饮片服务活动应当同时具备《医疗机构执业许可证》核准登记中医科的诊疗科目及医生取得中医执业证书两个条件。玉华村卫生室既没有取得中医科诊疗科目的核准，医生孙某亦不具有中医执业证书，在此情况下，开展中药饮片服务违反了上述规定，被告永吉县卫生健康局据此对玉华村卫生室作出的吉永卫健医罚字［2019］020050号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分。关于是否属于重复处罚问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”经查，被告永吉县卫生健康局于2017年10月31日作出的吉永卫健医罚字［2017］第060004号行政处罚决定被（2018）吉0221行初字5号行政判决予以撤销，撤销理由为以永吉县万昌镇玉华村村民委员会作为处罚主体错误。本次永吉县卫生健康局于2019年11月13日作出的吉永卫健医罚字［2019］020050号行政处罚决定，系以玉华村卫生室作为主体作出的处罚决定，两次处罚虽依据的是同一违法事实，但处罚主体不同，且吉永卫健医罚字［2017］第060004号行政处罚决定已被判决撤销，其未发生法律效力，亦未实际履行，故不存在重复处罚的情形。关于处罚程序是否违法的问题。原告主张被告永吉县卫生健康局在作出吉永卫计医罚字［2017］第060004号行政处罚决定的过程中，其申请听证，而被告永吉县卫生健康局在未进行听证的情况下作出处罚决定，违反了行政处罚程序，行政处罚无效。吉永卫计医罚字［2017］第060004号行政处罚决定已被判决撤销，理由不再赘述。在被告永吉县卫生健康局作出吉永卫健医罚字［2019］020050号行政处罚决定的过程中，原告申请听证，被告永吉县卫生健康局亦组织了听证，该两次处罚均是独立的行政处罚程序，2017年处罚程序是否存在问题并不影响2019年本次处罚程序及结果。关于处罚期限的问题。庭审中原告玉华村卫生室提出《卫生行政处罚程序》中对卫生行政机关自立案之日起三个月内作出行政处罚决定的规定，而本案从立案到作出行政处罚决定已超过三个月的主张，经查，《卫生行政处罚程序》中第五章处罚决定部分分为三节，第一节是一般程序的规定、第二节是听证程序的规定、第三节是简易程序的规定，原告所主张的“三个月”是本章第一节一般程序中第二十九条的规定，而本案中2019年的行政处罚适用的是听证程序的规定，其不适用一般程序的规定，故原告认为超过三个月处罚期限的主张依法不能成立。综上，被告永吉县卫生健康局作出的吉永卫健医罚字［2019］020050号行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，被告永吉县人民政府作出的永政复决字［2019］13号行政复议决定符合法定程序，原告玉华村卫生室要求撤销永吉县卫生健康局的行政处罚决定及永吉县人民政府的行政复议决定没有事实及法律依据，应当驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条、《医疗机构管理条例》第二十七条、《乡村医生从业管理条例》第二十四条之规定，判决：驳回原告永某的诉讼请求。上诉人玉华村卫生室上诉称：一、根据《卫生行政处罚程序》第二十九条的规定，卫生行政机关应当自立案之日起三个月内作出行政处罚决定。本次卫生行政执法于2017年10月份立案，2019年11月13日作出行政处罚决定，明显超过了三个月，违反法定程序。二、依据《行政处罚法》第二十四条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次及以上罚款的行政处罚。永吉县卫生健康局于2017年10月31日作出了吉永卫计医罚字［2017］第060004号行政处罚决定，于2019年11月13日作出了吉永卫健罚字［2019］020050号行政处罚决定，明显是对当事人的同一个违法行为给予二次处罚，严重违背一事不再罚原则。三、永吉县卫生健康局作出的处罚决定明显证据不足，处罚不当。四、2015年，由于永吉县卫生健康局工作失误，换发《医疗机构执业许可证》时没有依法给上诉人备注中医科，根据《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，行政部门应为错误许可担责。村卫生室的中医科属于必备法定诊疗科目，无须申请。五、根据《行政处罚法》的规定，举行听证时案件调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证。2017年案件的调查人员是付娜丽、刘兰梅，但2019年11月1日参加听证的是赵英丽和另一位科员，付娜丽和刘兰梅没有出席听证会。听证会上永吉县卫生健康局也没有出示相关证据，违反听证程序。六、根据《卫生行政处罚程序》第三十四条的规定，卫生行政机关决定予以听证的，听证主持人应当在当事人提出听证要求之日起二日内确定举行听证时间、地点和方式，并在举行听证的七日前，将听证通知书送达当事人。上诉人于2019年10月11日提交听证申请书，而收到听证通知书的时间为2019年10月23日。七、永吉县卫生健康局在送达《行政处罚事先告知书》时，上诉人当时进行了陈述和申辩，该局没有书写上诉人陈述和申辩的笔录。根据规定，当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核，行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。综上，永吉县卫生健康局作出的行政处罚没有法律依据，不遵守法定程序，行政处罚无效。请求撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人永吉县卫生健康局答辩称：原审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人主张撤销被诉处罚决定和复议决定，缺少事实根据和法律依据，请求维持原判。被上诉人永吉县人民政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。各方当事人在二审均未提交新证据。经审理，本院查明的主要案件事实与一审相同，不再赘述。本院认为：一、永吉县卫生健康局于2017年10月31日作出的吉永卫计医罚字［2017］第060004号行政处罚决定，关于罚款的处罚是对永吉县万昌镇玉华村村民委员会作出的，并且该处罚决定已经被法院判决撤销，此次永吉县卫生健康局对玉华村卫生室作出罚款的处罚，不违反一事不再罚原则。二、永吉县卫生健康局于2017年10月立案调查后，于2017年10月31日作出行政处罚决定，但该处罚决定经法院审理被判决撤销，而后，永吉县卫生健康局重新处理，在处理过程中，依法交待了听证权利，并根据上诉人的申请，提前七日通知听证时间及地点，依法举行听证会，后作出［2019］020050号行政处罚决定，程序合法，无不当之处。三、《村卫生室管理办法（试行）》第十五条规定：“村卫生室登记的诊疗科目为预防保健科、全科医疗科和中医科（民族医学科）。村卫生室原则上不得登记其他诊疗科目。”据此规定可以看出，村卫生室登记诊疗科目的范围原则上不能超出“预防保健科、全科医疗科和中医科”这三个诊疗科目，但并不是说此三个诊疗科目必须同时具备。故上诉人关于“永吉县卫生健康局工作失误，换发《医疗机构执业许可证》时没有依法给上诉人备注中医科，村卫生室的中医科属于必备法定诊疗科目，无须申请”的主张于法无据，不能成立，上诉人的主张是对部门规章的曲解。根据吉林省卫生和计划生育委员会、吉林省中医药管理局文件吉卫联发［2016］8号《关于做好2016年全省乡村医生队伍建设加强村卫生室管理有关工作的通知》的规定，村卫生室提供中药饮片等其它中医药服务活动的，应当依照有关卫生管理的法律、行政法规、部门规章的规定通过资格考试，并经注册取得执业证书后，方可从事。上诉人玉华村卫生室的医生即负责人孙某不具有中医执业证书，开展中药饮片服务违反上述规定。虽然孙某在庭审中否认开展中药饮片服务，但永吉县卫生健康局提供的现场笔录、询问笔录等证据足以证明此事实。综上，永吉县卫生健康局对上诉人作出的处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，永吉县人民政府作出的复议决定亦无不当。综上，原审判决认定主要事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人玉华村卫生室的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永某负担。本判决为终审判决。审判长 王 静审判员 张海啸审判员 张 薇二〇二〇年七月二十二日书记员 隋雨桐