青海省果洛藏族自治州中级人民法院   行政判决书   （2020）青26行终2号   上诉人：玛沁县自然资源局，住所地玛沁县大武镇雪山路，社会统一信用代码：11632621MB1961372C。   法定代表人：才让尖措，该局局长。   行政负责人：赵伟东，该局副局长。   委托诉讼代理人：马文魁、张世亮，青海镜如律师事务所律师。   被上诉人：青海省公路运输服务总站有限责任公司，住所地青海省西宁市城东区互助路2号，社会统一信用代码：91630000226581063R。   法定代表人：乔海凤，该公司总站长。   委托诉讼代理人：闫晟，该公司法规办主任。   原审第三人：丹骏，男，1972年8月8日出生，藏族，青海省玛沁县人，住玛沁县。   上诉人玛沁县自然资源局（以下简称自然资源局）与被上诉人青海省公路运输服务总站有限责任公司（以下简称省运输总站）撤销行政处罚决定纠纷一案，不服青海省玛沁县人民法院（2020）青2621行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月6日立案后，依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭进行了审理。上诉人自然资源局的行政负责人赵伟东及其委托诉讼代理人马文魁、张世亮，被上诉人省运输总站的法定代表人乔海凤及其委托诉讼代理人闫晟，原审第三人丹骏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审审理查明，现址省运输总站系旧址省运输总站由政府置换划拨而来，划拨用地总面积20160平方米，2016年2月1日省运输总站正式使用。2014年8月28日，省运输总站将修建汽车站剩余的闲置土地租赁给了丹骏，且双方签订了租赁合同，约定2344㎡的土地出租给了丹骏，租期为20年，场地租金每年35000元，共计700000元，租金一次性缴清。并对现场进行了实地测量，实际出租的土地为2340㎡，丹骏在该土地上自行修建商铺房或与他人合伙修建商铺楼向外出租，而省运输总站划拨用地（包括出租的土地）目前为止尚未办理相关的登记手续。因此自然资源局以未经政府相关部门批准及未办理相关土地登记手续出租给丹骏，认为省运输总站的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定，对省运输总站作出（沁自然资执罚[2019]第27号）行政处罚决定书，给予了没收违法所得700000元，罚款280000元的行政处罚。另查明，省运输总站于2019年8月27日向一审法院起诉，2019年11月7日自然资源局主动撤销了行政处罚决定书，遂省运输总站向一审法院申请撤回起诉。期间自然资源局对省运输总站再次作出了行政处罚，省运输总站再次向一审法院起诉。   根据当事人诉辩意见及庭审情况，本案各方当事人争议的焦点为：自然资源局对省运输总站作出的沁自然资执罚[2019]第27号行政处罚决定是否合法，省运输总站请求撤销的理由是否成立。   原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，自然资源局作为土地管理机关，具有法律赋予的行政职责。在行使合法的法律程序后出具行政处罚决定书，是其应尽的义务。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，一审法院首先对自然资源局作出行政处罚的具体行政行为的合法性进行了审查。在审查自然资源局出具的证据《行政处罚决定书》中查明，自然资源局作出的行政处罚决定适用法律、法规错误。《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定的内容为：“依照本条规定应当给予行政处罚，而有关自然资源主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府自然资源主管部门有权责令有关自然资源主管部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚，并给予有关自然资源主管部门的负责人处分”。该条规定针对的是行政机关在行政不作为时的救济途径。并非自然资源局作出的行政处罚决定书中《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定的内容。自然资源局依据该法条对省运输总站作出行政处罚决定改变法条内容，属于适用法律错误，依法应当予以撤销。且该行政处罚决定书中出现多处瑕疵，自然资源局提交证据中确定省运输总站向丹骏出租的土地为2340㎡，但行政处罚决定书中载明为2344㎡；在向省运输总站明确告知“你公司自收到本行政处罚决定书之日起60日内依法向玛沁县人民政府申请复议，或15日内依法向玛沁县人民法院起诉”。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出……”。另外，省运输总站于2019年8月27日向一审法院起诉，2019年11月7日自然资源局主动撤销了行政处罚决定书，遂省运输总站向一审法院申请撤回起诉。期间自然资源局对省运输总站再次进行了行政处罚，自然资源局在审查过程中没有履行审慎义务。综上，一审法院认为，自然资源局作出行政处罚决定适用法律、法规错误，依法应予撤销。省运输总站的诉讼请求，一审法院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项规定，判决：撤销自然资源局于2019年12月13日作出的沁自然资执罚［2019］第27号行政处罚决定书。本案诉讼费50元，由自然资源局负担。   自然资源局上诉称，请求依法撤销玛沁县人民法院于2020年6月16日作出的（2020）青2621行初1号行政判决，维持自然资源局于2019年12月13日作出的《行政处罚决定书》（沁自然资执罚［2019］第27号）。事实和理由：一、本案基本事实。一审法院判决书第8至9页认定，本案查明的基本事实为：省运输总站对以划拨方式取得的土地，在未办理土地使用权证，且未经履行任何批准手续的情况下，私自将2340㎡的划拨地租赁给丹骏，租赁期为20年，此后又以补充协议的形式延长20年，非法获利700000元。这与自然资源局作出行政处罚决定时认定的事实并无二致，无论是一审判决认定的事实还是自然资源局作为行政机关在作出行政处罚时认定的事实是一样的。二、一审判决适用法律错误。在违法事实已经清楚、证据充分的情况，自然资源局经过合法的听证程序，并经集体讨论，依照2019年12月13日当时现行有效的《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”对省运输总站作出行政处罚决定。一审法院受理该案的时间为2020年1月7日，判决日期为是2020年6月16日。但自2020年1月1日起新修订的《中华人民共和国土地管理法》开始施行，原处罚作出所依据的《中华人民共和国土地管理法》第七十三条内容已被修订，故而一审法院在判决书第9页-10页中直接引用新的《中华人民共和国土地管理法》裁判，没有足够注意和考虑新旧法律的适用问题，直接导致该案判决错误。三、自然资源局原行政处罚决定书中的部分瑕疵不影响处罚的合法性、合理性。一审法院在判决第10页中指出自然资源局于2019年12月13日作出的《行政处罚决定书》(沁自然资执罚〔2019〕第27号)中有多处瑕疵，比如非法转让土地的面积，告知权利救济的日期等，本案中对省运输总站作出行政处罚时是以非法所得为基准，并非以面积为准，权利救济期限的告知问题，也并未实质影响省运输总站的救济途径和选择，即便存在瑕疵也并不会对行政处罚决定的合法性、合理性有颠覆性影响，自然资源局作出的行政处罚决定依然是建立在客观事实基础之上的，在程序和实体上有充分的法律依据支撑。综上，自然资源局作出的行政处罚决定，是依据法定程序，履行法定职责，并已经充分考虑了合理性问题，应当被维持。   省运输总站辩称，一、自然资源局上诉状所称一审法院认定事实不清，根本不成立。一审法院认定事实非常清楚。省运输总站位于大武镇解放路，该场地是省运输总站于2012年依据大武镇整体规划改造的要求，按照果洛州人民政府（2012）1号会议精神及省交通厅批复，由省运管局、州交通局具体负责，并报备国土资源局批准，由原汽车站置换到现在的场地，并于2016年2月1日正式使用，省运输总站严格按照国家相关部门的要求为旅客提供站务服务，并办理相关的土地权属手续，在此期间，为了企业的经济效益，将部分闲置土地租赁给丹俊进行商业经营，并不属于自然资源局所认定的非法转让。因此，自然资源局所称省运输总站未办理土地使用权证，非法转让土地纯属无稽之谈，自然资源局上诉状所称一审法院认定事实不清根本不能成立。二、自然资源局上诉状所称一审法院法律适用错误也不能成立。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条规定，“关于新旧法律规范的适用规则，根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”该规定确立了司法审判实务中，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但适用新的执法依据对保护行政相对人的合法权益更为有利的，应适用新法。故对一个行为实施行政处罚，原则上适用旧法，但如果新法不认为是违法或者处罚较轻的，应适用新法。因此自然资源局所说一审法院在判决中没有足够注意和考虑新旧法律适用问题，直接导致该案判决错误也根本不成立。三、自然资源局在上诉状中所称行政处罚书中存在部分瑕疵不影响处罚的合法性、合理性不正确也不成立。根据《国土资源行政处罚办法》第三条国土资源主管部门实施行政处罚，遵循公正、公开的原则，做到事实清楚，证据确凿，定性准确，依据正确，程序合法，处罚适当。第二十五条国土资源主管部门在审理案件调查报告时，应当就下列事项进行审（一）事实是否清楚、证据是否确凿；（二）定性是否准确；（三）适用法律是否正确；（四）程序是否合法；（五）拟定的处理意见是否适当。经审理发现调查报告存在问题的，可以要求调查人员重新调查或者补充调查。根据以上规定可以看出自然资源局对于认定事实缺乏核实调查，将省运输总站与丹骏之间的租赁行为定性为非法转让行为，违反了《国土资源行政处罚办法》的相关规定，不能支持其所说行政处罚存在部分瑕疵，而是其工作的失职，故其行政处罚也不具备合法性和合理性。综上所述，自然资源局的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回上诉，维持原判。   二审中，双方当事人均未提交新证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。   二审查明，《全国人民代表大会常务委员会关于修改、《中华人民共和国城市房地产管理法》的决定》已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议于2019年8月26日通过，并公布，自2020年1月1日起施行。   本院认为，自然资源局作为自然资源管理部门，对违反《中华人民共和国土地管理法》的违法用地行为，具有作出行政处罚决定的法定职权。自然资源局作出的涉案行政处罚决定中认定的事实违法租赁与处罚适用的法律《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十三条适用前提买卖或者以其他形式非法转让土地不一致，且认定以其他形式非法转让土地的主要证据仅是青海省公路运输服务总站有限责任公司的下属省运输总站与丹骏签订的为期二十年的《租赁合同》，双方约定以年为期限计算租金，并非交付租金后永久无期限的使用土地，补充协议还未实际履行，双方之间为租赁土地的关系，并未影响省运输总站的土地使用权，长期租赁土地的行为并不能直接认定为其他形式转让土地的行为，涉案行政处罚认定违法事实的主要证据不足。   涉案行政处罚依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法暂行条例》和《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》作出，其中《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）的第七十三条在作出涉案行政处罚时为有效的法律，并非适用法律错误，一审法院未全面审查修正法律的衔接问题，本院予以纠正；《中华人民共和国土地管理法实施条例》为正确名称，《中华人民共和国土地管理法暂行条例》为错误名称，本院应予纠正；《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》为最高人民法院针对破坏土地资源刑事案件的司法解释，并不能调整行政行为，自然资源局使用该解释属适用法律错误。再者，涉案行政处罚决定存在多处瑕疵，被处罚人为“青海省公路运输服务总站”，与登记名称“青海省公路运输服务总站有限责任公司”不一致，自然资源局对行政相对人的基本信息未予核实，系书写错误；行政处罚决定中认定的违法面积为2344㎡，但行政处罚卷宗中现场测量面积为2340㎡，行政执法过程中测量的面积与最终认定的面积有误差，且并未说明合理理由。在依法行政的理念下，作为行政机关，在行政执法过程中，应当严格认定违法事实、严谨适用法律，尽到审慎审查义务，依法行使职权，保护行政相对人的合法权益，避免此类问题再次发生，提高依法行政水平。   综上，涉案行政处罚认定违法行为的主要证据不足、适用法律不当，应予撤销。原审法院虽说理不当，但判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   一审案件受理费按一审判决收取，二审案件受理费50元，由上诉人玛沁县自然资源局负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 索南卓玛   审 判 员 韩 占 华   审 判 员 秦  措   二〇二〇年七月三十一日   书 记 员 马 庆 霞