河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫08行终157号上诉人（原审原告）桑保华，男，汉族，1971年2月28日出生，住河南省沁阳市。委托代理人冷国明，北京市京师律师事务所律师。委托代理人蒋骁，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）沁阳市公安局。住所地：沁阳市团结路。法定代表人葛向东，男，局长。委托代理人吴小强，男，沁阳市公安局工作人员。被上诉人（原审被告）河南黄河河务局焦作黄河河务局。住所地：河南省焦作市山阳区丰收中路2039号。法定代表人李杲，男，局长。委托代理人许壮，男，河南黄河河务局焦作黄河河务局水政科副科长。被上诉人（原审被告）焦作黄河河务局沁阳沁河河务局。住所地：河南省沁阳市马坡村东洛常路北侧。法定代表人张星超，男，局长。委托代理人刘绍康，河南国银律师事务所律师。上诉人桑保华因确认行政强制拆除行为违法一案，不服河南省沁阳市人民法院（2019）豫0882行初80号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：2019年12月25日龙泉村委出具证明，载明：“我村居民原甫贝…与原小松…属同一人，另桑保华…为其上门女婿，情况属实。”同日，龙泉村委出具证明，载明：“我村居民桑保华，男，…到龙泉村南滩地建养鸭场占地面积11．8亩，保温大棚3栋面积为726平方米，石棉瓦棚9间共324平方米，混凝土建筑36平方米，彩钢瓦棚2栋共486平方米，属于桑保华建造，情况属实”。沁阳市防汛抗旱指挥部于2019年6月28日向沿沁河各乡镇、办事处下发《关于清除沁河河道行洪障碍的通知》（沁防汛（2019）8号），通知主要内容：经对沁河河道内行洪障碍进行摸底排查，共计发现沁河河道行洪障碍62处（其中建筑物39处、垃圾19处、阻水片林4处），阻水围堰5处。为保证河道行洪畅通，责令沿沁有关乡镇、办事处按照“谁设障、谁清除”的原则，限期清除；逾期不清除的，由各乡镇、办事处组织强行清除，所需费用由设障者承担，确保沁河河道行洪畅通、防汛安全。文件后附沁阳市沁河河道行洪障碍清单及沁河河道阻水围堰清单，其中沁河河道行洪障碍清单内包含西向镇龙泉村养殖区约140000㎡（55家），本案所涉养殖场位于该区域。2019年7月7日龙泉村委张贴沁河清除违建通知书，载明：“西向镇龙泉村原小松：经调查：你在沁河河道内所建养殖厂建筑设施，已形成沁河河道行洪障碍。根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，对河道、湖泊范围内的阻障行洪的障碍物，按照谁设障，谁清除的原则，责令你单位限期清除；逾期不清除的，将进行由强制清除，并追究相关人员责任。现责令你单位于2019年7月9日前拆除违建设施，并将因拆除违建设施产生的建筑垃圾一律清除出大堤之外”。另查明：本案所涉养殖场现已全部清除。此为本案事实。原审法院认为：一、关于原告主体是否适格方面。原告本案所举龙泉村委的证明可以证实原告对本案所涉养殖场具有权利，现所涉养殖场被强行清除，原告权利因行政行为受到损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，有权提起行政诉讼，故本案原告主体适格。二、关于被告主体是否适格方面。在行政诉讼中，确定适格被告的依据是法定主体原则，即行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。《中华人民共和国防洪法》第三十九条、第四十二条规定：“……有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作”、“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。在紧急防汛期，国家防汛指挥机构或者其授权的流域、省、自治区、直辖市防汛指挥机构有权对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施作出紧急处置”。本案原告主张沁阳市公安局、焦作河务局、沁阳河务局将其养殖场强行拆除，虽提交有沁阳河务局、沁阳市公安局有工作人员在拆除现场的视频与照片，但依据上述法律规定可知三被告均不是法律授权主体，不具有防洪法规定的清除河道障碍物的相关职责，即使沁阳河务局、沁阳市公安局有工作人员在拆除现场，也应是接受委托或指令，从沁阳河务局提供的沁阳市防汛抗旱指挥部下发的相关文件也可予以印证。故原告提交的证据不足以证实其主张，沁阳河务局、沁阳市公安局、焦作河务局并非本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本院向原告释明后，原告拒绝变更。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条、第一百零一条之规定，裁定如下：驳回原告桑保华的起诉。上诉人桑保华不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：依法撤销一审法院作出的（2019）豫0882行初80号《行政裁定书》，指令一审法院进行实体审理。桑保华主要上诉理由：一、被告主体适格。《行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”法定主体原则是“谁作出具体行政行为，谁作为被告”。本案被上诉人将上诉人的养殖场强行拆除，上诉人提交被上诉人在拆除现场的视频和照片以及沁阳沁河河务局作出的清除违建通知书。被上诉人沁阳沁河河务局作为法律法规授权组织，对沁阳河段具有行政管理职责，根据“谁作出具体行政行为，谁为被告”的原则，沁阳沁河河务局在法律授权职责范围内，实施行政执法作出的清除违建通知书就是作出具体行政行为，上诉人以具体行政实施主体为被告提起行政诉讼符合法律规定，故本案并不存在诉讼主体不适格的问题。二、行政机关或法律法规授权组织负有举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款：公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据以上规定，被上诉人行政机关和法律法规授权的组织对自己作出的具体行政行为负有举证责任。原告在起诉时已经向一审法院提交被上诉人在拆除现场的照片，同时也举证证明该拆除行为是由被上诉人组织实施。被上诉人沁阳沁河河务局向原告作出了《沁阳河务局责令（限期）清除违建通知书》。三、驳回理由不能成立。庭审中，被上诉人沁阳市公安局、沁阳市沁河河务局认可当天本单位工作人员在拆除现场，所称现场普法无其他证据佐证，且河务局也不具有普法任务，故被上诉人是作出具体行政行为的主体，被上诉人未能提供拆除行为是其他行政机关所为的证据，上诉人已经完成举证责任。一审法院认为，即使沁阳河务局、沁阳市公安局有工作人员在拆除现场，也应是接受委托或指令的假设错误，明显为被上诉人违法进行开脱，且一审法院并未确定委托组织和法律法规的授权，仅以防洪法的条款确定强拆主体是乡镇政府的说法不能成立，防洪法规定防汛抗旱指挥部具有河道法定职权，但争议河段的管理单位是沁阳沁河河务局，而非沁阳市政府下属乡镇政府，且乡镇政府未以沁阳市防汛抗旱指挥部名义作出过具体行政处罚行为，沁阳市政府也未以防汛抗旱指挥部向社会公布过有关汛期清除河道障碍物的公告。故本案并不存在诉讼主体不适格的问题。综上，一审法院驳回起诉错误，无事实和法律依据，请求撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行实体审理。本院经查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为沁阳市公安局、河南黄河河务局焦作黄河河务局、焦作黄河河务局沁阳沁河河务局是否为本案的适格被告。本案中，桑保华的诉讼请求是要求确认沁阳市公安局、河南黄河河务局焦作黄河河务局、焦作黄河河务局沁阳沁河河务局对其养殖场实施的强拆行为违法。在涉案养殖场已被清除的情况下，就需要确定是谁实施了拆除行为，该实施主体才能成为适格被告。桑保华称是河南黄河河务局焦作黄河河务局的局属单位焦作黄河河务局沁阳沁河河务局联合沁阳市公安局对其养殖场实施了强制拆除，并提供了照片及视频等材料。沁阳市公安局、河南黄河河务局焦作黄河河务局、焦作黄河河务局沁阳沁河河务局均否认其作出过强制拆除行为，焦作黄河河务局沁阳沁河河务局亦提供了其向沁阳市防汛抗旱指挥部作出的《关于清除沁河河道行洪障碍的请示》及沁阳市防汛抗旱指挥部向沿沁河各乡镇、办事处下发的《关于清除沁河河道行洪障碍的通知》等材料。桑保华提供的材料虽可以证明拆除时有焦作黄河河务局沁阳沁河河务局及沁阳市公安局的工作人员在场，但综合全案证据及庭审情况，桑保华所列被告均不适格，理由如下：1、根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款规定，县级以上人民政府设立的防汛指挥机构，对河道范围内阻碍行洪的障碍物，有权责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除。2、相关视频中显示在拆除现场有关人员已经明确告知了行为的主体。3、焦作黄河河务局沁阳沁河河务局提供的《关于清除沁河河道行洪障碍的请示》及《关于清除沁河河道行洪障碍的通知》，亦可以印证焦作黄河河务局沁阳沁河河务局不是实施主体。4、沁阳市公安局工作人员在现场维持秩序等行为，并不能证明其实施了拆除行为，其不应作为被告。5、桑保华认为焦作黄河河务局沁阳沁河河务局是河南黄河河务局焦作黄河河务局的局属单位，从而将河南黄河河务局焦作黄河河务局列为被告明显缺乏依据。综上所述，桑保华将沁阳市公安局、河南黄河河务局焦作黄河河务局、焦作黄河河务局沁阳沁河河务局列为被告属于错列被告，对其起诉依法应予驳回。一审裁定正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇二〇年七月二十八日书记员  吕东伟