浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行终35号 上诉人（原审原告）朱威豪，男，1988年2月6日出生，汉族，住缙云县，现住缙云县。 委托代理人朱发庭（系朱威豪父亲），男，1964年7月1日出生，汉族，住缙云县。 被上诉人（原审被告）缙云县自然资源和规划局。住所地缙云县五云街道溪滨南路78号。统一社会信用代码：11332526MB1727500G。 法定代表人施继业，局长。 委托代理人丁想，浙江民晖律师事务所律师。 朱威豪因诉缙云县自然资源和规划局土地行政处罚一案，不服莲都区人民法院作出的（2019）浙1102行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年5月，原告朱威豪从案外人施德金、施德云、施益佳手中租赁坐落于缙云县××镇××自然村“龙隔口”的老屋和部分土地，并对老屋进行拆改建，在原老屋西面进行了扩建，于2016年7月建设完工，作为竹千谷民宿客栈经营场所。依照缙云县中心地区土地利用总体规划（2011-2020年）及违法用地红线图，该处经营场所占地面积574.83平方米，包括未经审批扩建面积131.67平方米，其中13.77平方米为自然保留地，117.9平方米为林地，属限制建设区，不符合土地利用总体规划。2018年4月20日，原缙云县国土局对原告涉嫌非法占用土地一案予以立案调查。2019年3月6日，原告申请要求听证。2019年4月19日，被告召开听证会。2019年6月3日，被告作出缙自资规罚［2019］2号《土地违法案件行政处罚决定书》。原告不服，提起行政诉讼。案涉行政行为办案期限于2018年5月30日报经批准延长。2019年3月12日，缙云县国土局更名为缙云县自然资源和规划局。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014修订）第四十二条的规定，未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，可以并处非法占用土地每平方米30元以下的罚款。本案中，案涉地块未经审批扩建部分属限制建设区，不符合土地利用总体规划。故，被告认定原告存在非法占用土地的事实清楚，量罚适当。同时，案涉行政行为办案期限虽经批准延长，但被告未确定合理的延长期限，属程序瑕疵。鉴于该程序未对原告依法享有的重要程序性权利产生实质损害，且未对原告实体权利产生实际影响，故该程序轻微瑕疵不影响本案事实认定的成立。综上，被告作出缙自资规罚[2019]2号《土地违法案件行政处罚决定书》，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告朱威豪的诉讼请求。 朱威豪不服，上诉称，一、一审法院认定事实错误。一审法院认定“被告作出的处罚并无不当”明显是错误的。上诉人既不是房屋的所有权人，亦不是房屋的实际占有使用人，不属于行政处罚对象。2016年5月，上诉人从施德金、施德云、施益佳处租来老屋和部分土地，其中，上诉人与施益佳签订的《租赁协议》中写明“租用范围为老宅祖传房屋后面自留地经开挖的空地和猪栏房上头的空宅基地，面积共约为120平方米”。后上诉人对老屋进行拆改建，并进行了扩建。2016年7月上诉人建设完工，建成后上诉人就将该场地房屋及附属设施全部转租给陶小丽（竹千谷民宿客栈经营者）用于开办民宿客栈，陶小丽将该场地作为竹千谷民宿客栈的经营场所报给相关部门进行注册登记，并于2016年7月21日取得营业执照,此后，该场所及房屋一直由陶小丽占有使用，与上诉人朱威豪无任何关系，上述事实被上诉人已查清，并在缙自资规罚[2019]2号《土地违法案件行政处罚决定书》中写明。经测量，该场所占地面积574.83平方米，包括未审批扩建面积131。67平方米，而这未审批面积实际就是出租方施益佳出租给上诉人的“自留地经开挖的空地和空宅基地”，且空地是出租方施益佳在上诉人承租前就已经挖好的。被上诉人要求拆除的违建部分是建造在出租方施益佳出租的地块上，按协议约定，承租期满该房屋归出租方施益佳所有，所以出租方施益佳系直接受益人，是房屋的所有权人，而上诉人只是作为曾经的短暂的承租人，并非房屋所有权人，亦不是实际占有使用人，由此可见，上诉人不属于行政处罚对象，让上诉入履行行政处罚决定也是“不可能完成的任务”，被上诉人作出处罚的对象应当是房屋所有权人即施益佳，应当由其来承担拆除违法建筑物恢复原状并缴纳罚款的行政责任。因此，一审法院认定“被告作出缙自资规罚[2019]2号《土地违法案件行政处罚决定书》，并无不当”，这一事实认定完全是错误的;二、一审法院适用法律错误。一审法院在事实认定错误后，又错误的依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，驳回了上诉人的诉讼请求，但实际上，上诉人不是案涉行政处罚的处罚对象，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；…（六）明显不当的”，被上诉人错误的将上诉人作为行政处罚对象，属于上述条款中第（六）项明显不当的情形，故而，上诉人请求二审法院依法判决撤销被上诉人作出的缙自资规罚[2019]2号《土地违法案件行政处罚决定书》，维护上诉人的合法权;三、若一审判决成立，则会严重扰乱公共利益和社会秩序。我国《行政处罚法》第一条就明确了其立法精神是“维护公共利益和社会秩序”，若一审判决认为被上诉人作出的处罚决定成立，即在涉及违章建筑的处罚过程中，处罚对象为承租人，只对承租人进行处罚，而房屋的所有人、房屋占有使用人却无需承担任何责任，则会使人们产生错误的理解，使社会对违章建筑的处理造成混乱局面，会严重扰乱公共利益和社会秩序。举一例子：若这一处罚成立，那任何不动产的所有权人如想要对未经审批的房屋进行改建、扩建、私建等违法行为，为了免于被查处后受到任何处罚，只要与他人签订一份《租赁合同》即可，因为处罚的结果只由承租人承担。试想，这将会造成何等局面？综上所述，原一审法院认定事实错误，适用法律错误。请求撤销丽水市莲都区人民法院(2019)浙1102行初121号行政判决，改判撤销被上诉人作出的缙自资规罚[2019]2号《土地违法案件行政处罚决定书》；2、一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 缙云县自然资源和规划局答辩称，一、上诉人是未经批准非法占用土地进行扩建的行为主体，事实清楚，证据充分。上诉人为创办经营“竹千谷民宿客栈”，从施德金、施德云、施益佳处租来老房子和土地，对老房子进行拆改建，并在老房子西面未经批准非法占用土地面积131.67m：进行扩建。对于该一事实，事实清楚，证据充分，上诉人在行政处理程序的陈述申辩听证过程中，以及在本案一审诉讼过程中，并未提出实质异议。足以说明：上诉人朱威豪是违反土地行政管理秩序的行为主体;二、上诉人未经批准非法占用土地进行扩建行为，违反了土地行政管理秩序，依照土地管理法第76条和土地管理法实施条例第42条的规定，应当给予相应的行政处罚;三、根据《租赁协议》第四条第2项关于“若因经营农家乐民宿需要在租用土地上搭建附属用房，乙方应按照有关规定履行相关手续，其行为与甲方无关，一切责任均由乙方自负”的约定，可以清楚看出：上诉人未经批准在老房屋西面非法占用土地面积131.67㎡‘进行扩建的行为，“与甲方无关，一切责任均由乙方自负”，故上诉人不是该房屋的所有权人与行政处罚对象的认定并无直接关系;四、上诉人称“不是房屋的实际占有使用人”，缺乏证据证明不能成立。上诉人所谓履行案涉行政处罚决定将是“不可能完成的任务”纯属无稽之谈。上诉人虽然上诉称，“2016年7月上诉人建设完工，建成后上诉人就将该场地房屋及附属设施全部转租给陶小丽用于开办民俗客栈”，但未能提供证明转租事实存在的相关证据，不能排除为逃避行政处罚责任而谎称转租的可能性。其次，因陶小丽与上诉人为继母继子关系，系一家人，故该“竹千谷民宿客栈”系由家庭共同经营的可能无法排除。再次，退一万步说，本案即便存在“转租”事实，陶小丽依“转租”协议占有使用的部分房屋因属违法建筑而被拆除，从而影响到“转租”协议的正常履行，其完全可以依照合同法的相关规定向上诉人主张相应的违约赔偿权利，但这一切并不影响上诉人对行政处罚决定的履行，故上诉人所谓“不可能完成的任务”纯属无稽之谈。答辩人请求驳回上诉，维持原判。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，本院对原审法院认定的案件事实予以确认。 另查明，上诉人朱威豪系案外人陶小丽外甥和继子。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”上诉人朱威豪未经审批，将承租的房屋违法搭建，非法占用土地，被上诉人缙云县自然资源和规划局作为缙云县土地行政主管部门，有权责令上诉人朱威豪退还非法占用的土地，且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014修订）第四十二条的规定，对上诉人朱威豪进行罚款，被上诉人依法对上诉人违法占用土地行为作出《土地违法案件行政处罚决定书》，程序合法，实体处理并无不当。进行上诉人朱威豪认为自己不是实际经营者，不具有主体资格的主张，依据不足，本院不予支持。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律和判决正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱威豪负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李月群 审 判 员 黄 维 审 判 员 吴金花 二〇二〇年七月六日 代书记员 饶文俊