安徽省高级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）皖行赔终142号 上诉人（一审原告）芜湖市天门山旅游发展有限责任公司，住所地安徽省芜湖市开发区龙山街道东梁村，统一社会信用代码91340200731643819W。 法定代表人李传荣，该公司总经理。 委托代理人戴荣超，安徽林森律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）芜湖经济技术开发区管理委员会，住所地安徽省芜湖经济技术开发区银湖北路39号，统一社会信用代码11340200003011143F。 法定代表人张东，该管委会主任。 上诉人芜湖市天门山旅游发展有限责任公司（以下简称天门山旅游公司）因诉芜湖经济技术开发区管理委员会（以下简称芜湖经开区管委会）行政赔偿一案，不服芜湖市中级人民法院（2020）皖02行赔初3号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 天门山旅游公司向一审法院起诉称，2020年3月25日下午18点，被告向原告送达《关于限期拆除的通知》，责令原告在收到通知书之日起三日内将原东梁山居士楼(现望天门大酒店)自行拆除，否则按相关规定强制拆除。3月27日上午，被告组织大量人员对原告的原东梁山居士楼(现望天门大酒店)进行了强制拆除，拆除了古民居建筑面积1000.5平方米的外墙部分。原告认为，被告作出的《关于限期拆除的通知》认定事实错误、违反法定程序、超越职权。被告依据错误的限期拆除决定所实施的行政强制拆除行为违法，基于违法拆除给原告造成的损失应依法予以赔偿。一、被告作出的《关于限期拆除的通知》认定事实错误。被告作出的《关于限期拆除的通知》认为“经芜湖市水务局认定，你单位建设的原东梁山居士楼(现望天门大酒店)，项目位于重要河道(长江)管理范围，且在改造建设中存在违规行为”、“位于重要河道管理范围禁止建设区内的建筑物应当拆除”，并据此责令原告对原东梁山居士楼进行拆除。原告认为被告的认定事实错误。首先，原东梁山居士楼为历史遗留建筑，办理了合法的土地使用权证。因年久失修，原告对其维修，安徽省河道管理局依法对原告的维修予以了审批，2008年7月30日安徽省长江河道管理局作出《关于东梁山居士楼危房维修的批复》，明确同意对居士楼危房进行维修。2009年2月25日被告对居士楼维修工程立项问题作出批复，同意原告申报的居士楼维修工程立项。原告在维修过程中，芜湖市河道局也始终全程监督。因此，原告维修原东梁山居士楼是依法建设，不存在违规行为，原东梁山居士楼完全是合法建筑。第二，根据《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》的有关规定，建设项目位于河道(包括长江河道)管理范围的，应当经有关水行政主管部门或河道主管机关审查批准。换句话说，河道(包括长江河道)管理范围内的建设项目只要依法经水行政主管部门或河道主管机关审查批准后即可实施，不存在建设项目位于重要河道(长江)管理范围即违法的情形。第三，原告维修的原东梁山居士楼是经过安徽省河道管理局依法审批，且维修前的东梁山居士楼属历史遗留建筑，故原东梁山居士楼历史既已存在，也并非位于重要河道管理范围禁止建设区内，否则原告对其维修也不会得到省河道管理局的批准。第四，被告在《关于限期拆除的通知》载:“经芜湖市水务局认定……”，但原告至今未收到芜湖市水务局任何相关认定文件。因此，原告认为被告作出的《关于限期拆除的通知》所依据的事实是错误的。二、被告作出的《关于限期拆除的通知》行为属于超越职权。根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》的有关规定，河道(包括长江河道)范围内的行政主管部门为水行政主管部门或河道主管机关，即法律法规授权水行政主管部门或河道主管机关依法享有对河道管理的权力，因而对河道范围内项目建设的审批、对不符合《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》等法律法规规定的违法建设的查处依法属水行政主管部门或河道主管机关的职权。法律法规并未授权被告对河道范围内的相关建设予以查处的权力，故被告行使该权力作出的《关于限期拆除的通知》的行为属于超越职权的行政行为。三、被告实施行政强拆行为无法律依据。《行政强制法》第十三条规定:行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第四十四条规定:对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，法律并未规定被告享有强制执行权，因而即使被告要拆除原告的原东梁山居士楼，也应当申请人民法院予以强制执行。同时只有当原告依法享有的行政复议权、诉讼权到期后，被告才可以依法申请法院强制拆除。因此，被告在作出《关于限期拆除的通知》且未履行催告程序的情况下，于送达通知书后的第三天即自行实施行政强拆行为无法律依据，属严重违法行为。根据《行政强制法》第八条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。鉴于被告已实施的行政强制拆除行为给原告造成严重的经济损失，故原告为维护自身权益，根据法律规定，特诉至法院请求依法判令被告就强制执行开违清组〔2020〕2号《关于关于限期拆除的通知》拆除原告古民居1000.5平方米的建筑物(截止3月29日)的违法行为赔偿原告损失380万元。 芜湖经开区管委会一审答辩称，一、案涉土地登记的使用权人为东梁村民委员会（系东梁村股份经济合作社前身），土地性质为集体土地。虽然原告与东梁社区居民委员会于2005年12月31日签订了《资产转让协议》，将原大桥镇拆船厂（即东梁山居士楼）相关房屋及外滩地土地使用权转让给原告，但原告并不能依据该协议依法取得集体土地使用权及该土地上无证房屋的所有权。二、原告不是适格的行政诉讼主体。2008年7月，东梁社区居民委员会向省河道管理局申请维修东梁山居士楼，该居士楼所有权人为东梁村股份经济合作社（原东梁社区居委会），且该居士楼维修工程未依法办理所有的规划、建设手续，属于违法建设。2020年3月25日，东梁村股份经济合作社和东梁社区居委会收到《关于限期拆除的通知》后，均同意拆除案涉建筑。原告未提交证据证明其为案涉房屋的权益方，被诉行政行为对其权利义务未产生实质性影响，无权提起本案诉讼。三、行政赔偿应当以行政行为违法为前提，因为原告提起确认违法的行政诉讼应当被驳回起诉，故行政赔偿之诉也应当依法驳回。 一审法院认为，本案系因违法建设查处引发的行政争议。根据行政诉讼法有关规定，公民、法人或者其它组织认为行政机关的行政行为侵害其合法权益的，可以提起行政诉讼。即原告在起诉时，应向法院提交其合法财产受到侵害的初步证明。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯财产权情形的，受害人有取得赔偿的权利。根据原、被告提交的证据，可以看出： 一、本案原告不是行政行为的相对人。本案的行政行为是被告对违法建筑的查处。综合本案现有证据，案涉建筑所占土地性质是集体土地，集体土地所有权归东梁山村委会所有，该土地上的“居士楼”没有产权证，根据集体土地房随地走的原则，地上建筑物所有权归东梁山村委会所有。2005年的《资产转让协议》不能够产生让原告取得案涉集体土地和地上建筑物所有权的法律效果，上述资产更不能成为原告的注册资金。2008年“居士楼”的维修也是应东梁村委会申请进行，且只是得到河道管理部门的同意，并无建设规划等许可。故天门山旅游公司不是本案查处当事人，其对查处行为不具有原告主体资格。 二、根据行政赔偿案件举证原则，原告应当举证证明其合法财产受损具体数据。本案原告不仅没有提供其财产损失的有关证据材料，亦没有提供损失与被告行政行为之间有关联性的证据，不符合行政赔偿的立案条件，已经立案的，依法应予驳回起诉。因原告另案[关联行政案件的案号为（2020）皖02行初20号]提起的确认违法之诉被驳回起诉，本案赔偿之诉即缺乏赔偿基础，亦应驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如驳回天门山旅游公司的起诉。 天门山旅游公司上诉称，一、一审判决认定上诉人不是行政行为的相对人，该认定与客观事实及法律规定不符。上诉人依法应当具备原告主体资格。涉案建筑所占土地性质是集体土地，归东梁村委会所有，根据集体土地“房随地走”的原则，地上建筑物应当属于东梁村委会，但2005年12月31日，经东梁村村民代表研究同意，上诉人与东梁村委会签订了《资产转让协议》，并约定本案相关房屋及土地使用权转让给上诉人。根据《土地管理法》第六十三条规定，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。由于芜湖市天门山旅游区是芜湖市规划委员会确定的项目，上诉人就是为该项目注册成立，而上诉人与东梁村委会签订的《资产转让协议》是上诉人履行被上诉人《关于芜湖天门山生态旅游项目》规划的组成部分，是双方当事人真实的意思表示，依法有效。签订该协议后，上诉人通过东梁村委会向芜湖市河道管理局申请对涉案房屋维修，2009年2月25日，被上诉人向上诉人下达了开管秘〔2009〕139号《关于同意铜佛寺居士楼维修工程立项的批复》，同意上诉人维修，最终由上诉人出资维修完成。通过被上诉人的上述行为，也可以反映出其认可上诉人对涉案房屋享有的物权(不动产添附)权益，否则被上诉人不会直接向上诉人下达关于同意维修涉案房屋的通知。在此情况下，上诉人依法成为行政相对人，具备原告资格。退一步讲，即便不能认定上诉人已取得涉案房屋所有权，但上诉人作为东梁村委会投入财产的使用人和财产添附人，明显与涉案建筑具有法律的利害关系，根据行政诉讼法第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，上诉人仍然具备原告主体资格。另外，上诉人要求撤销被上诉人下达的《关于限期拆除的通知》，该通知的相对人就是上诉人，所以原审认为上诉人不是行政行为的相对人显然与上述事实不符，与法律规定相悖。 二、一审裁定认定，2005年的《资产转让协议》约定的集体土地使用权和地上建筑物，不能成为上诉人的注册资金，该认定无法律依据。根据《公司法》第二十七条规定，股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资;但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。该条款并未规定集体土地及地上建筑物使用权不能作为出资，一审判决的上述认定缺乏法律依据。通过其他法律规定，比如农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》第4条提出:“在坚持土地集体所有制和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内.对承包标的物依法转包、转让、互换、入股”，可以看出，总体政策上还是认可集体土地可以出资入股的，况且东梁村委会向上诉人投资入股的是非农业土地，为发展集体经济，法律完全允许这种投资形式的存在。 三、对于东梁村委会2020年3月25日答复同意拆除涉诉建筑物，上诉人不予认可，东梁村委会的行为系无权处分。如前所述，上诉人与东梁村委会签订《资产转让协议》，该协议合法有效，东梁村委会在涉案建筑使用权与其分离的情况下，未经上诉人同意及对上诉人在涉案建筑的添附等权益未予补偿(或达成补偿一致意见)，无权单方处分涉案建筑，其向被上诉人答复同意拆除，损害了上诉人的合法权益，不应作为本案裁判依据。 四、目前已被拆除房屋是上诉人根据省、市河道管理局文件，以及芜湖市发改委、本案被上诉人已经批准的规划方案修建的，这是不可否认的事实，是上诉人合法的财产。至于受损具体数据，上诉人的诉请只是暂估价，如果被上诉人不予认可，可以依法进行鉴定受损金额。上诉人认为，只需举证证明合法权益因被上诉人的违法行政行为受损即可。 综上所述，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 本院认为，天门山旅游公司提起行政诉讼，请求撤销芜湖经开区管委会作出的开违清组〔2020〕2号《关于限期拆除的通知》，确认芜湖经开区管委会强制执行该《通知》拆除其古民居1000.5平方米的行为违法，同时一并提起本案行政赔偿诉讼。对于天门山旅游公司提起的上述行政诉讼，因不符合“一行为一诉讼”原则，本院已作出（2020）皖行终639号行政裁定，驳回上诉，维持一审驳回其起诉的裁定，故天门山旅游公司提起的本案行政赔偿诉讼亦不符合起诉条件。 综上，一审裁定驳回天门山旅游公司的行政赔偿起诉，结果并无不当。上诉人天门山旅游公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年七月三日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……