西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书     （2020）陕71行终633号     上诉人（原审原告）高惠春。   委托代理人何艳，陕西科俊律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安高新技术产业开发区管理委员会，住所地西安市高新区。   法定代表人齐海兵，主任。   委托代理人邓磊，该管委会工作人员。   委托代理人马晨，陕西洪振律师事务所律师。   上诉人高惠春因不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3136号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院查明，原告系长安区XX镇XX村原村民，后户口迁出西新村，现其为非农业户口，西新村围墙巷139号后院的房屋属于原告所有。2010年9月17日，西安高新技术产业开发区城中村改造办公室作出《XX区XX村拆迁安置实施方案》，其中第一条规定，西安高新区长安区XX城中村综合改造项目的拆迁人是西安高新区城中村改造工作领导小组办公室。被拆迁人是指西新村合法建筑物及其附属物的所有权人。拆迁范围是指西新村所有土地上的建筑物、构筑物、附属物。第二条规定中被拆迁非农业人口安置补偿方式，（一）本条非农业人口指在西新村独立拥有在所在区人民政府颁发的《集体土地使用证》或合法宅基地手续，并在此使用权范围内建设房屋长期居住的城市居民。2011年2月25日，被告高新管委会对原告所在村开始实施城中村改造，因原告的房屋在改造范围内，被告与原告协商拆迁事宜，原告认为其属于祖遗户，符合《拆迁安置方案》中关于祖遗户的补偿规定，要求被告按照祖遗户的补偿标准予以安置，对此，被告认为原告不属于该方案中规定的安置对象，双方存在分歧，未能达成《拆迁安置补偿协议》。2017年4月2日，高新管委会征地拆迁第三办公室对原告房屋进行了拆除。原告认为被告拆除行为违法，提起了行政诉讼，同时一并提起行政赔偿诉讼，要求被告赔偿因拆除其房屋造成的损失。西安铁路运输法院于2017年9月25日作出（2017）陕7102行初686号《行政判决书》，判决确认被告西安高新技术产业开发区管理委员会于2017年4月2日对原告所有的坐落于西新村围墙巷139号后院的房屋进行强制拆除的行为违法；于2018年10月15日作出（2017）陕7102行赔初54号《行政赔偿判决书》，该判决认为“因涉案房屋已经被拆除，不具备重新评估的条件，因此对于原告房屋的损失，应当依照《拆迁评估报告》确定的房屋及附着物评估总值171 603元来确定”，判决责令被告于本判决生效后十五日内赔偿原告高惠春房屋损失人民币171 603元。原告高惠春对该赔偿判决不服，提起上诉，西安铁路运输中级法院于2019年3月22日作出（2018）陕71行赔终75号《行政赔偿判决书》，认为“本案不具备重新评估的条件，但因前述评估报告是西安高新区城中村改造办公室委托与本案双方当事人均无利害关系的第三方作出的，本院对该报告载明的房屋结构、面积、等级、成新率及附着物数量等信息的真实性及关联性予以认可，但是考虑到该报告的评估时点与房屋被强制拆除时间相隔过长，市场行情发生变化，以评估时的市场进行赔偿不能确保上诉人获得足额赔偿，否则因违法强制拆除房屋行为，行政机关付出的行政赔偿数额还要低于其合法拆除支付的补偿数额，其实质效果是鼓励行政机关违法强制拆除，因此，一审以2011年的房屋评估价值确认本案赔偿数额，显属不当，应予纠正。鉴于此，本案认为，在不具备重新评估条件且各方当事人均未向法庭提交房屋附着物的品名、型号、单价等相关证据的情形下，以在案的评估报告确定的数量及价值作为参照，并适当上浮来确定被拆除房屋及附着物的赔偿数额更符合本案客观实际。据此，本院综合考虑房屋强拆时间、市场行情上涨及违法程度等因素，酌情确认涉诉房屋及附属设施损失的赔偿金为223 084元（171603+171603×30％）。关于上诉人二审时提出其符合本次征收补偿安置条件，应当按照补偿安置方案予以补偿的意见，本院认为，本案系上诉人因被上诉人强制拆除其所有的房屋引起的确认强制拆除行为违法的赔偿案件，对于上诉人是否符合征收补偿安置条件的问题，各方当事人均持有不同意见，且在其起诉时并未提出该诉请，一审确认行政行为违法的行政诉讼案件及行政赔偿案件均未对此问题予以评判，故该意见不属于本案二审审查的范围，对于其上诉意见，本院不予采纳。”据此判决撤销西安铁路运输法院（2017）陕7102行赔初54号《行政赔偿判决书》，高新管委会于判决生效之日起三十日内向高惠春支付因强制拆除房屋造成的损失223 084元。现原告认为被告未按照祖遗户的标准对其进行补偿安置违法，提起本案之诉，诉请如前所述。   另查明，根据被告高新管委会的委托代理人的申请，本院于2019年12月31日作出（2019）陕7102行初3136号《调查令》，许可该委托代理人到西安市自然资源和规划局长安分局处收集、调查西安市长安区XX街道办事处XX村高惠春名下的《宅基地使用证》或宅基地审批手续的证明材料。庭审中，被告陈述其经查询，并未查询到有关原告高惠春的宅基地信息。    原审法院认为，首先，关于被告是否具有相关职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一项规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。根据西安高新技术产业开发区城中村改造办公室发布的《XX区XX村拆迁安置实施方案》，西安高新区长安区XX城中村综合改造项目的拆迁人是西安高新区城中村改造工作领导小组办公室。西安高新区城中村改造工作领导小组办公室是被告高新管委会的下属部门，因此，被告高新XX村拆迁安置对象进行补偿安置的法定职责。基于原、被告均认可及相关证据材料的证明，对原告高惠春在西新村建有房屋的事实予以确认，即被告高新管委会具有对原告高惠春是否符合西新村拆迁安置条件进行审查的职权。   其次，关于被告辩称其并非不履行法定职责，其已根据生效判决对原告房屋损失进行赔偿，但原告拒绝接受赔偿款项。本院认为，行政补偿是指行政机关实施合法的行政行为，给行政相对人合法权益造成的损失，由国家依法予以补偿的制度。行政赔偿是指行政机关实施违法的行政行为，侵犯行政相对人合法权益，由国家依法予以赔偿的制度。在国有土地上房屋征收过程中，征收及与征收相关联的行政行为违法造成损失的赔偿问题，较为复杂。其中，既有因违法拆除给权利人物权造成损失的赔偿问题，也有因未依据《征收与补偿条例》第十七条和当地征收补偿政策进行征收补偿而给权利人造成的应补偿利益的损失问题，甚至还包括搬迁、临时安置以及应当给予的补助和奖励的损失问题。本案中，原告高惠春在房屋强拆被法院确认违法的基础上已提起行政赔偿之诉，法院判决对其房屋损失进行了赔偿，但未涉及原告是否符合西新村征收补偿安置条件的问题。因此，对于被告上述答辩意见，本院不予认可。   最后，关于被告答辩认为原告不符合安置政策的意见。根据《XX区XX村拆迁安置实施方案》第二条中“被拆迁非农业人口安置补偿方式，（一）本条非农业人口指在西新村独立拥有在所在区人民政府颁发的《集体土地使用证》或合法宅基地手续，并在此使用权范围内建设房屋长期居住的城市居民”的规定，判定是否属于西新村被拆迁非农业人口，应当符合上述条件，本案原告高惠春在西新村范围内建设有房屋，但其提供的证据或证明材料不足以证明其在西新村独立拥有在所在区人民政府颁发的《集体土地使用证》或合法宅基地手续，且经被告查询，亦未查询到原告宅基地相关手续。因此，原告高惠春不符合《XX区XX村拆迁安置实施方案》中规定的被拆迁非农业人口安置补偿条件，对于被告的该项答辩意见，本院予以认可。   综上，原告高惠春申请被告高新管委会履行补偿安置法定职责的理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告高惠春的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高惠春负担。   上诉人高惠春上诉称，原审法院认定上诉人没有合法的宅基地手续，不符合《西新村拆迁安置实施方案》中:非农业人口安置补偿，属于认定事实不清。上诉人房屋是在祖遗宅基地上合法建筑，原审时上诉人提交的《西新村居民委员会证明》证明了上诉人房屋四址和宅基地为祖遗，西安铁路运输中级法院《(2018)陕71行赔终75号》行政赔偿判决书上，对此证据真实行认可。原审法院只因加盖印章模糊对此不予认可，而对被上诉人没有书面材料的调查予以认可。认定上诉人没有合法的宅基地手续，不符合安置条件，驳回上诉人起诉，属于认定事实错误。根据《村民委员会组织法》第八条规定，村委会对村宅基地有管理权限，上诉人提交《西新村居民委员会证明》证明，证明了上诉人在西新村有合法的祖遗宅基地。被上诉人提交的证据:西安市国土资源局拆迁评估通知书(2017)10-0126号，也载明:你户在西安市长安区XX街道办事处XX村占有使用的土地在此征收范围内弘根据西安高新技术产业开发区城中村改造第三办公室文件(西高新城改三办字[2013]2号，所载西新村村域土地228.782亩，均为宅基地，和证据:西安市国土资源局现场勘测笔录。两份被上诉人提交证据都证明上诉人房屋和宅基地权属。   上诉人提交证据《西安高新区集体土地征收和棚户区改造补偿安置暂行办法》第二十五条第二款:鉴于目前长安，鄠邑普遍存在房屋没有宅基地证的遗留问题，依据相关规定，坚持产权调换与按人安置相结合原责。也就是说，被上诉人承认长安和鄠邑存在没有宅基地证等遗留问题，上诉人没有宅基地证但是合法祖遗宅地，符合安置条件。   《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条证据的种类包括:书证，物证。原审法院对被上诉人没有任何书面材料的调查认定:上诉人没有宅基地相关手续，予以确认。原审法院不认真对上诉人和被上诉人证据调查核实，作出错误认定。   二、《中华人民共和国物权法》第四十二条规定:征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益:征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。上诉人房屋所在土地2007年被征为国有，2011年拆迁时已是坐落在国有土地上的房屋，根据《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第12条第2款规定，应参照《国有土地上房屋征收补偿条例》第十七条规定，给上诉人房屋拆迁补偿。原审法院未就上诉人36万元拆迁补偿款诉求作出认定，就驳回上诉人起诉，属遗漏诉讼请求。   三、依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，对上诉人房屋安置补偿是被上诉人的法定职责，上诉人房屋确权符合《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的六条规定，安置补偿符合《西新村拆迁安置实施方案》被拆迁非农业人口安置方式规定，应安置240平米住房，2011年拆迁时被上诉人未对上诉人房屋进行分户评估和公示。2017年4月，上诉人房屋被强拆现已无法评估，参照现在西安高新征收方案，应对上诉人房屋综合补偿价36万元。请求：1、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3136号行政判决；2、判决被上诉人履行征地补偿安置法定职责，对上诉人的被拆迁的西安市长安区XX街XX村XX巷XX号XX号房屋，安置240平方米房屋，补偿36万元。        被上诉人高新管委会答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，被答辩人不符合安置政策。经陕西省人民政府陕政土批(2007)388号审批土地件批准，西新村被纳入征地范围。西安市人民政府随后批准了《征地补偿安置方案》(西安市人民政府市国土字(2008)157号审批土地件)。西新村征地工作开始后，西安市人民政府对征收土地方案进行了公告((2008)第36-1号)，西安市国土资源局也对征地补偿安置方案进行了公告(2008)第36-2号)。在征地报批流程中，相关土地行政主管部门己经履行了对征地补偿安置方案的告知、确认和听证程序等。据答辩人了解，相关土地行政主管部门已经在征地报批前履行了告知、确认和听证等程序，充分保障了被答辩人的权益。依据《XX区XX村拆迁安置实施方案》，非农业人口指在西新村独立拥有在所在区人民政府颁发的《集体土地使用证》或合法宅基地手续，并在此使用权范围内建设房屋长期居住的城市居民。而上诉人户口早已迁出西新村，且无合法的宅基地手续，因此不属于安置对象。同时我国规定农村居民宅基地使用权的取得需经过一定的程序。我国《土地管理法》第六十二条明确规定，农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。其中涉及占用农用地的，要依照第四十四条的规定办理审批手续。从法律的规定可以看出，一处宅基地的取得，村民需先向村委会提出申请，由村报乡一级人民政府审核，最后由县级人民政府批准，村级包括乡一级都无审批宅基地的法定权利。综上所述，被答辩人户口早已迁出且无合法宅基地，根本不符合安置政策，原审认定事实清楚，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定请求驳回上诉，维持原判。   本院经审理查明的事实与原审基本一致，本院予以确认。   原审判决在证据认定部分认定“对原告提交的证据2以及被告提交的第三组证据，因其内容相互矛盾，故对其证明目的均不予认可”。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条规定，根据行政诉讼法第三十一条第一款第（一）项的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：（一）提供书证的原件，原本、正本和副本均属于书证的原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本。第六十三条第（三）项规定，证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（三）原件、原物优于复制件、复制品。在被上诉人高新区管委会提交的第三组证据无原件、上诉人高惠春不予认可、且无其他证据佐证的情况下，对该组证据的真实性应当不予认定。鉴于此，原审法院对该组证据认定不当，应予纠正。   本院对上述证据重新认定如下：对上诉人高惠春提交的证据2的真实性、合法性、关联性及证明目的予以认可，对被上诉人高新区管委会提交的第三组证据，因未提交原件、且无其他证据佐证，本院对其真实性及证明目的均不予认可。   本院另查明，高惠春父母（已故）均为长安区XX镇XX村村民，在该村围墙巷139号拥有合法宅基地。1986年村庄统一规划调整时，将高惠春父母宅基地按照使用标准进行了调整，划分成南北两院，南院调整给高某某。高惠春原系西新村村民，后因外出上学其户口迁出西新村，西新村围墙巷139号（139号副一号）的房屋属于其翻建。该房东临高干，西邻高卫，XX村XX街，XX村XX街，为高惠春父母祖遗宅基地独院民房。                     本院认为，本案的争议焦点为上诉人高惠春是否符合西新村拆迁安置补偿条件。原审判决认定被上诉人高新区XX村拆迁安置对象进行安置补偿的法定职权且并未履行该职责，认定正确，本院在此不再赘述。《XX区XX村拆迁安置实施方案》第二条规定，被拆迁非农业人口安置补偿方式，（一）本条非农业人口指在西新村独立拥有在所在区人民政府颁发的《集体土地使用证》或合法宅基地手续，并在此使用权范围内建设房屋长期居住的城市居民。《西安高新区集体土地征收和棚户区改造补偿安置暂行办法》第二十五条第二款规定，鉴于目前长安、鄠邑普遍存在的房屋没有宅基地证等遗留问题，依据相关规定，坚持产权置换与按人安置相结合原则，对被征收房屋面积进行重新认定。本案中，上诉人高惠春在西新村拥有祖遗宅基地并建有房屋，符合上述方案规定的非农业人口安置补偿条件。原审法院认为，上诉人高惠春未提供证据足以证明其在西新村独立拥有在所在区人民政府颁发的《集体土地使用证》或合法宅基地手续，且经被告查询，亦未查询到原告宅基地相关手续。本院认为，首先，根据被上诉人高新区管委会制定的《西安高新区集体土地征收和棚户区改造补偿安置暂行办法》规定中可知，其已经认可并注意到长安、鄠邑辖区普遍存在房屋没有宅基地证的历史遗留问题，且上诉人高惠春已经提供了西新村两委会出具的证明证实其符合祖遗户安置补偿条件；其次，原审法院虽向被上诉人高新区管委会开具了《调查令》对上诉人高惠春宅基地情况进行了调查，但其并未向法院提交相关调查反馈依据，据此认定上诉人高惠春不具有合法宅基地手续，有违我国基本国情和农村宅基地使用的历史和现实；最后，当被拆迁人提交初步证据证明其符合安置补偿条件时，此时举证责任应当移转给拆迁人。被上诉人高新区管委会在未提交充分反驳证据的情况下，仅仅以上诉人高惠春户口并非西新村为由，拒绝履行安置补偿法定职责，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。   综上，上诉人高惠春申请被上诉人高新区管委会履行安置补偿法定职责的理由成立，被上诉人高新区管委会应当根据《XX区XX村拆迁安置实施方案》、《西安高新区集体土地征收和棚户区改造补偿安置暂行办法》等规定，依法对上诉人高惠春作出安置补偿。原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十六条及第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：   一、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3136号行政判决；   二、责令被上诉人西安高新技术产业开发区管理委员会于收到本判决之日起60日内依照《西新村拆迁安置实施方案》、《XX城中村综合改造搬迁奖励期内安置补偿优惠办法》等规定对上诉人高惠春履行安置补偿法定职责。   一审、二审案件受理费共计100元，由被上诉人西安高新技术产业开发区管理委员会负担。   本判决为终审判决。         审 判 长   左昆   审 判 员   刘爽   审判员  王方                                 二〇二〇年七月二十七日       书记员 李冬航        1