河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终313号上诉人（一审被告）宝丰县人民政府，住所地：宝丰县城关镇人民西路178号。诉讼代表人王代强，代县长。委托代理人柴会奇，宝丰县司法局主任科员。委托代理人李迎春，河南倚天剑律师事务所律师。被上诉人（一审原告）何文鹏，男，1987年10月26日生，汉族，住河南省孟州市，现住址河南省洛阳市吉利区。何文鹏诉宝丰县人民政府（以下简称宝丰县政府）行政复议一案，宝丰县政府不服平顶山市中级人民法院（2019）豫04行初168号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宝丰县政府委托代理人柴会奇、李迎春，被上诉人何文鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。平顶山市中级人民法院一审审理查明：2019年3月31日，何文鹏以邮政挂号信（单号为XA32102353541）形式向宝丰县市场监督管理局邮寄《投诉举报书》（自编号190329-3号），请求宝丰县市场监督管理局依法对宝丰县弘德商贸有限公司等商家涉嫌违法行为予以查处并将处理结果书面告知申请人何文鹏。经何文鹏查询邮件跟踪信息系统显示，其邮寄的单号为XA32102353541的挂号信于2019年4月1日19：05：24收发室签收，投递员郭妍宏。2019年7月30日，何文鹏以邮政挂号信的形式向宝丰县政府邮寄《行政复议申请书》，其在申请书中称：2019年3月31日，申请人通过邮政挂号信形式向被申请人宝丰县市场监督管理局递交《投诉举报书》（编号190329-3号），投诉举报宝丰县弘德商贸有限公司涉嫌对其销售食品篡改生产日期或假冒事项，请求被申请人依法对宝丰县弘德商贸有限公司等商家涉嫌违法行为予以查处并将处理结果书面告知申请人，被申请人未在法定期限内答复处理投诉举报事项。何文鹏复议请求：1、确认被申请人宝丰县市场监督管理局未依法处理申请人递交的〔自编号：190329（3）号〕《投诉举报书》事项的行政行为违法；2、责令被申请人依法处理〔自编号：190329（3）号〕《投诉举报书》事项，并全面逐项回复投诉举报请求事项。宝丰县政府于2019年8月1日收到何文鹏邮寄的《行政复议申请书》，于2019年8月6日决定予以受理。2019年9月30日，宝丰县政府对何文鹏提出的行政复议申请作出宝政复决〔2019〕2号《行政复议决定书》（以下简称复议决定），查明：2019年3月25日和26日，申请人在宝丰县弘德商贸有限公司购买到标识为“焦作市盛源食品有限公司”生产的“老师傅香辣味怀府闹汤驴肉188克”，该产品涉嫌篡改生产日期或假冒他人商标、厂名、厂址等。对此，2019年3月31日，申请人通过邮政挂号信形式向被申请人递交《投诉举报书》（编号190329-3号），请求被申请人依法对宝丰县弘德商贸有限公司等商家涉嫌违法行为予以查处并将处理结果书面告知申请人。但由于各种因素导致被申请人未在法定期限内接到编号为190329-3的《投诉举报书》。在申请人提起行政复议申请后，被申请人根据举报人提供的信息，在2019年8月16日，安排执法人员对宝丰县弘德商贸有限公司进行检查，未发现申请人投诉举报的产品实物。8月23日，被申请人通过EMS向申请人告知处理情况和邮寄《询问通知书》（宝市监询通〔2019〕13-5号），要求申请人到宝丰县市场监督管理局接受询问调查，但申请人一直未予以配合调查。复议机关宝丰县政府认为：按照《食品药品投诉举报管理办法》规定，食品药品监督管理部门投诉举报机构履行对直接收到的食品药品投诉举报进行受理、跟踪、督促等职责；投诉举报人应当提供客观真实的投诉举报材料及证据，说明事情的基本经过，提供被投诉举报对象的名称、地址、涉嫌违法的具体行为等详细信息。本案中，申请人通过邮政挂号信形式向被申请人递交《投诉举报书》，但被申请人在法定期间内并未直接收到，致使被申请人未能及时受理、跟踪调查；在申请人提起行政复议申请后，被申请人根据举报人提供的信息，对涉案公司开展调查，要求投诉举报人提供相关证据材料、接受询问调查；申请人并未予以积极配合。因此，被申请人实质上并不存在行政不作为，也不存在行政行为违法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。并告知“如对本决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。”宝丰县政府以邮政挂号信形式将该复议决定书邮寄给何文鹏，何文鹏于2019年10月10日签收。后何文鹏对复议决定不服，提起本案诉讼。一审另查明，宝丰县市场监督管理局在2019年8月16日向宝丰县政府出具的《行政复议答复书》中称“一、我局未收到申请人何文鹏邮寄的〔自编号：190329（3）号〕《投诉举报书》，我局无主观过错。……3、原宝丰县食药局于2019年3月30日搬迁至现在的宝丰县市场监督管理局（原县质量技术监督局办公楼）。……8、询问现市场监督管理局办公室等处，均称未收到过该信件。9、经我局函调宝丰县邮政局，查询该信函的签收回执情况，显示邮件编号为：XA32102353541的挂号信签收人为：乔世军……经我局人教股查询，查无此人。……”宝丰县市场监督管理局并向宝丰县政府提供了宝丰县市场监督管理局向宝丰县邮政局发送的《关于协查邮件编号为挂号信的函》件以及记载有“与原件一致郭艳红”字样的宝丰处理邮件回执清单号，显示：“4、挂号XA32102353541”签收人名为“乔世军”，并记载有公民身份证号码。另还有一份自称为原宝丰县食药局财务股股长“朱海燕”的证言。平顶山市中级人民法院一审认为：一、关于本案被告主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……”本案，被诉复议决定系根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，作出驳回申请人的行政复议申请，故根据上述条款，宝丰县政府是本案适格的单独被告主体。宝丰县政府认为宝丰县质量监督局应为共同被告、何文鹏只起诉其单独被告变相提高法院管辖审级的理由不能成立。二、关于本案第三人主体问题。何文鹏起诉状中所列写的第三人中国邮政集团公司河南省宝丰县分公司，经本院审查不符合本案第三人法定要件，其不是本案适格第三人。宝丰县市场监督管理局虽曾参加本案诉讼，但经本院审理后确定其不具备本案第三人诉讼主体资格，故本文书中不再列宝丰县市场监督管理局为第三人。三、关于被诉复议决定的合法性问题。何文鹏以其曾向被申请人宝丰县市场监督管理局邮寄《投诉举报书》，投诉举报因其购买的食品生产商家存在产品质量等问题，请求被申请人履行食品质量监督查处职责、被申请人未依法履行法定职责为由，向宝丰县政府申请行政复议。宝丰县政府经审查后，认为宝丰县市场监督管理局未直接收到何文鹏邮寄的《投诉举报书》挂号信等为由确定被申请人不存在行政不作为，并依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项关于不符合行政复议受理条件的规定，决定驳回申请人何文鹏的行政复议申请，故宝丰县市场监督管理局是否收到何文鹏邮寄的《投诉举报书》信函问题应为本案的关键问题。宝丰县政府认定被申请人宝丰县市场监督管理局未实质收到何文鹏邮寄的《投诉举报书》信函，主要依据宝丰县市场监督管理局出具的《行政复议答复书》的自述内容，以及宝丰县市场监督管理局提供的由宝丰邮政机构处理的邮件回执清单，但宝丰县政府并未对被申请人宝丰县市场监督管理局行政复议答复的自述事实作进一步调查核实，其认定宝丰县市场监督管理局未实质收到何文鹏邮寄的《投诉举报书》信函证据不足，故其作出的驳回申请人的行政复议申请决定属于主要证据不足，被诉复议决定应予撤销。平顶山市中级人民法院作出（2019）豫04行初168号行政判决：一、撤销宝丰县人民政府作出的宝政复决〔2019〕2号《行政复议决定书》；二、责令宝丰县人民政府对何文鹏的行政复议申请重新作出处理。上诉人宝丰县政府不服一审判决，向本院上诉称：本案案涉行政复议决定虽名为驳回复议申请，但事实上对复议请求作出了实体审查，应当定性为驳回复议请求，原行政机关应当为共同被告；案涉复议决定内容清楚、证据充分、程序合法，应当予以维持；一审法院认定“宝丰县政府并未对被申请人宝丰县市场监督管理局行政复议答复的自述事实作进一步调查核实，其认定宝丰县市场监督管理局未实质收到何文鹏邮寄的《投诉举报书》信函证据不足，故其作出的驳回申请人的行政复议申请决定属于主要证据不足”系认定事实错误。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。被上诉人何文鹏答辩称：被诉复议决定系根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，作出的驳回申请人的行政复议申请，故应以复议机关为被告；一审提交的投诉举报书快递查询记录明显显示收发室签收，应当认定行政机关收到信件。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。本院经审理查明的案件事实与一审法院认定的案件事实基本一致。本院认为：一、关于本案适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……”按照上述规定，本案被诉复议决定是实体驳回还是程序性驳回是认定适格被告的核心问题。被诉复议决定中复议机关以“在申请人提起行政复议申请后，被申请人根据举报人提供的信息，对涉案公司开展调查，要求投诉举报人提供相关证据材料、接受询问调查；申请人并未予以积极配合宝丰县市场监督管理局”为由，认定原行政机关不存在不作为。从形式上看，该复议决定确系对复议请求的实体审查，但该实体审查的事实基础是在复议申请受理后，宝丰县市场监督管理局所采取的补救措施，并非对原行政不作为的审查，因此复议决定存在审查对象错误。复议决定还认定“被申请人在法定期间内并未直接收到《投诉举报书》”，该认定系复议请求缺乏事实根据的认定，属于“不符合受理条件”驳回复议申请的情形。因此，被诉复议决定应当认定为以“不符合受理条件”为由的驳回复议申请，一审法院认定复议机关为单独被告正确。二、关于被诉复议决定的合法性问题。宝丰县市场监督管理局是否收到何文鹏邮寄的《投诉举报书》信函问题是本案复议决定合法性的关键问题。宝丰县政府认定被申请人宝丰县市场监督管理局未实质收到何文鹏邮寄的《投诉举报书》信函，主要依据宝丰县市场监督管理局出具的《行政复议答复书》的自述内容，以及宝丰县市场监督管理局提供的由宝丰邮政机构处理的邮件回执清单，但宝丰县政府并未对被申请人宝丰县市场监督管理局行政复议答复的自述事实作进一步调查核实，其认定宝丰县市场监督管理局未实际收到何文鹏邮寄的《投诉举报书》信函的主要证据不足。综上所述，被诉复议决主要证据不足，且存在审查对象错误，应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宝丰县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  于红涛审判员  秦娜娜二〇二〇年七月二十一日书记员  宋雨珈