宁夏回族自治区西吉县人民法院   行政判决书   （2020）宁0422行初20号   原告袁启智，男，1991年2月5日出生（公民身份号码642223199102050031），回族，住西吉县。   委托代理人毛亚金，宁夏朔北律师事务所律师。特别授权。   被告西吉县人民政府，住所地西吉县。   法定代表人杨生俊，该县县长。   委托代理人黄达伟，该县司法局副局长。特别授权。   委托代理人李兆鹏，宁夏建业律师事务所律师。特别授权。   被告西吉县水务局，住所地西吉县。   法定代表人单军，该局局长。   委托代理人刘自隆，该局职工。特别授权。   委托代理人王安，宁夏建业律师事务所律师。特别授权。   原告袁启智不服被告西吉县水务局作出的西水字[2019]58号《责令改正（停止）违法行为决定书》和西吉县人民政府作出的西政行复（决）字[2020]第1号《行政复议决定书》，于2020年4月1日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月1日立案后,于2020年4月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月16日公开开庭进行了审理。原告袁启智及委托代理人毛亚金，被告西吉县人民政府委托代理人黄达伟、李兆鹏，被告西吉县水务局委托代理人刘自隆、王安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告西吉县水务局于2019年11月12日作出西水字[2019]58号《责令改正（停止）违法行为决定书》，认为原告袁启智在吉强镇高同村高同水库管理范围内修建房屋，未经水务行政主管部门批准在库区内养鱼，其行为违反了《宁夏水工程管理条例》第二十七条规定，西吉县水务局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《宁夏水工程管理条例》第四十四条的规定，责令原告立即停止违法行为，于2019年11月27日之前拆除修建的房屋及附属设施、消除安全隐患，并于2019年11月30日前将改正情况向西吉县水务局作出书面报告。原告收到《责令改正（停止）违法行为决定书》后，于2019年12月18日向被告西吉县人民政府提起行政复议，要求撤销西吉县水务局作出的西水字[2019]58号《责令改正（停止）违法行为决定书》，被告西吉县人民政府于2020年3月16日作出西政行复（决）字[2020]第1号《行政复议决定书》，维持被告西吉县水务局作出的西水字[2019]58号《责令改正（停止）违法行为决定书》。   原告诉称，原告系西吉县吉强镇高同村村民，1998年原告便承包经营高同水库西侧一块4.32亩土地，并于2016年依法取得农村土地承包经营权证书。2013年原告在该块土地修建西吉县吉强镇高同星光养殖专业合作社并依法取得营业执照，2017年该合作社的法定代表人变更为原告妻子刘彦霞，但实际经营者仍为原告，合作社成立后原告投入大量人力物力用于经营，并获得吉强镇人民政府、西吉县文化旅游广电局等政府部门的支持与资金奖励。2019年11月12日，被告西吉县水务局向原告下发了《西水字[2019]58号《责令改正（停止）违法行为决定书》，责令原告于2019年11月27日之前拆除修建的房屋及附属设施，原告于2019年12月18日向被告西吉县人民政府提交《行政复议申请书》，要求撤销被告西吉县水务局西水字[2019]58号《责令改正（停止）违法行为决定书》，被告西吉县人民政府于2020年3月16日作出西政行复（决）字[2020]第1号《行政复议决定书》，维持了被告西吉县水务局西水字[2019]58号《责令改正（停止）违法行为决定书》，该复议决定书中的法律依据为《中华人民共和国防汛法》，而在我国现有的法律中并无这部法律，因此该复议决定书所依据的法律明显错误。本案中，原告在修建该合作社时场地高程高于水库坝顶高程，被告西吉县水务局在2015年对水坝加固后才导致水库的坝顶高程高于合作社场地高程，该事实西吉县防汛指挥部办公室和吉强水利工作站在《关于高同水库周边违建整改的通知》中已经认定，且认定该合作社建设地址属于高同水库管理范围之内，这明显是用事后的规定评价事前的行为。被告西吉县水务局未采取合法征收补偿手续，而是直接下达通知要求拆除，侵犯了原告的合法权益，更违反信赖利益保护原则。即便原告建设的合作社为违法建筑，根据《行政强制法》第四十四条：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”二被告的行为也违反法定程序。故原告请求：1.依法撤销被告西吉县人民政府作出的西政行复（决）字[2020]第1号《行政复议决定书》；2.依法撤销被告西吉县水务局作出的西水字[2019]58号《责令改正（停止）违法行为决定书》；3.本案受理费由被告负担。   原告袁启智向法庭提交了以下证据：   1.《农村土地承包经营权证》复印件两份、不动产权证书复印件两份、《关于西吉县吉强镇星光养殖专业合作社基础设施建设项目可行性报告》复印件一份、《营业执照（副本）》复印件一份，证明原告对合作社所有的土地于2013年12月16日享有合法的使用权，原告亲属对地上附着物有相应的所有权，原告在建设合作社之前已获批准的事实；   2.《关于高同水库周边违建整改的通知》复印件一份，证明原告在2013年修建该合作社时场地高程高于水库坝顶高程，被告西吉县水务局在2015年对水坝加固后才导致合作社场地高程低于水坝坝顶高程的事实；   3.西水字[2019]58号《责令改正（停止）违法行为决定书》复印件一份、西政行复（决）字[2020]第1号《行政复议决定书》复印件一份，证明被告西吉县水务局责令原告拆除房屋及附属设施，被告西吉县人民政府适用法律错误、维持西水字[2019]58号《责令改正（停止）违法行为决定书》的事实。   被告西吉县人民政府辩称，涉案行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告诉讼请求。   被告西吉县人民政府向本院提交了以下证据：   1．行政复议案件受理审批表复印件一份，证明2020年1月3日，西吉县人民政府行政复议案件承办单位受理复议案件并审批的事实；   2．行政复议案件受理通知书复印件一份，证明2020年1月3日，西吉县人民政府行政复议案件承办单位西吉县司法局向本案原告告知行政复议案件被受理的事实；   3．送达回证复印件一份，证明2020年1月3日，西吉县人民政府行政复议案件承办单位西吉县司法局向本案原告送达行政复议案件受理通知书被代收的事实；   4．西政复议受字（2020）1号《提出答复通知书》复印件一份，证明2020年1月3日，西吉县人民政府行政复议案件承办单位西吉县司法局向涉案行政复议案件的被申请人西吉县水务局通知提出答复并提交相关材料的事实；   5．送达回证复印件一份，证明2020年1月3日，西吉县人民政府行政复议案件承办单位西吉县司法局向西吉县水务局送达《提出答复通知书》的事实；   6．西政复议受字（2020）1号延期审理通知书复印件一份，证明2020年3月2日，西吉县人民政府行政复议案件承办单位西吉县司法局向本案原告通知行政复议案件延期的事实；   7．送达回证复印件一份，证明2020年3月18日，西吉县人民政府行政复议案件承办单位西吉县司法局向本案原告送达延期审理通知书被签收的事实；   8．西吉县人民政府行政复议决定审批表复印件一份，证明2020年3月16日，经审批签发涉案行政复议决定书的事实；   9．西政行复（决）字（2020）第1号西吉县人民政府《行政复议决定书》复印件一份，证明经西吉县人民政府审理查明，西吉县水务局作出的西水字[2019]58号《责令改正（停止）违法行为决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，对该决定予以维持的事实；   10．送达回证复印件一份，证明2020年3月18日，西吉县人民政府行政复议案件承办单位西吉县司法局向本案原告送达西政行复（决）字（2020）第1号西吉县人民政府《行政复议决定书》的事实；   11．送达回证复印件一份，证明2020年3月18日，西吉县人民政府行政复议案件承办单位西吉县司法局向西吉县水务局送达西政行复（决）字（2020）第1号西吉县人民政府《行政复议决定书》的事实；   12．西政行复（决）字（2020）第1-1号西吉县人民政府行政复议决定补正通知书复印件一份，证明2020年5月4日，因复议决定存在法律依据名称书写错误西吉县人民政府作出行政复议决定补正通知书的事实；   13．送达回证复印件两份，证明2020年5月5日，西吉县人民政府行政复议案件承办单位西吉县司法局向本案原告及西吉县水务局送达西政行复（决）字（2020）第1-1号西吉县人民政府行政复议决定补正通知书，并被签收的事实。   被告西吉县水务局辩称，原告修建的建筑物位于水库确权划界范围内，未取得主管部门及西吉县水务局的审批，根据《宁夏回族自治区水工程管理条例》，西吉县水务局的行政行为符合法律规定。   被告西吉县水务局向法庭提交了以下证据：   1．固市水发（2013）61号《关于西吉县高同水库除险加固工程初步设计的批复》复印件一份，证明2013年4月8日，对西吉县高同水库除险加固工程经固原市水务局批复及水库高度与始建高度一致的事实；   2．西吉县水务局高同水库确权划界工作报告复印件一份，证明2017年4月6日，宁夏蓝图测绘技术服务有限公司对西吉县高同水库进行确权划界，原告所经营的农家乐在库区管理范围内的事实；   3．西水字第[2019]58号责令改正（停止）违法行为决定书复印件一份，证明2019年11月12日，因原告在西吉县高同水库管理范围内修建房屋，未经水务行政部门批准，违反《宁夏回族自治区水工程管理条例》第四十四条的规定，限期让原告拆除修建的房屋等，消除安全隐患的事实。   经庭审质证，原告袁启智对被告西吉县人民政府提交的证据质证后认为，对证据1无异议；对证据2、3、4、5、6、7、8、10、11、13认为西吉县司法局不具有行政复议机关的主体资格，所以受理的通知以及送达、权利义务告知均不符合行政法的规定，西吉县人民政府在复议期间，该部分程序是完全缺失的，不能证明其在受理复议案件期间程序的合法性；对证据9认为该复议决定书程序不合法，适用法律错误；对证据12认为西吉县人民政府在补正时，未向原告告知其适用的法律条文，所以其补正通知书的程序不合法，对该证据的合法性不认可。被告西吉县水务局对被告西吉县人民政府提交的证据质证后无异议。原告袁启智对被告西吉县水务局提交的证据质证后认为，对证据1，认为该文件是2013年4月份作出的，而原告取得的土地使用权和建设房屋的时间均在这个时间之前，所以该份文件与本案无关联性；证据2的来源为宁夏蓝图测绘技术服务有限公司，该公司作为第三方机构，对高同水库确权划界是要受到行政机关的委托，但在该份报告中，没有发现是哪个行政机关委托第三方机构作出的，所以对该份证据的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据3认为被告西吉县水务局作出该决定书程序违法，适用法律错误。被告西吉县人民政府对被告西吉县水务局提交的证据质证后无异议。   被告西吉县人民政府对原告袁启智提交的证据质证后认为：对证据1的真实性无异议，但认为该证据不能证明原告在西吉县水务局水库管理范围内建设已经取得了西吉县水务局的许可；证据2虽然由西吉县水务局吉强水利工作站和西吉县防汛抗旱指挥部办公室盖章，但该证据记载内容与事实不符，西吉县水务局向法庭提交的证据1固市水发（2013）61号《关于西吉县高同水库除险加固工程初步设计的批复》上有明确记载，水库加固前后其高程没有变化；对证据3的真实性无异议，但认为该证据正是基于原告未获得审批在水库管理范围内违建，才被西吉县水务局予以处罚，西吉县人民政府作出的行政复议合法有效。被告西吉县水务局对原告提交的证据质证后认为：证据1和证据2的质证意见与被告西吉县人民政府的质证意见一致；对证据3认为，西吉县水务局作出的涉案决定与事实相符，有证据支持，结果符合上级部门的文件精神和有关法律规定。   本院对上述证据认证如下：原告提交的证据来源合法，内容客观真实，可以作为查明案件事实的依据，予以认定；被告西吉县人民政府提交的证据，来源合法，内容客观真实，但达不到其证明目的，故不予认定。被告西吉县水务局提交的证据，来源合法，内容客观真实，可以作为查明案件事实的依据，予以认定。   经审理查明，原告袁启智在西吉县吉强镇高同村承包土地，并取得《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，2012年在案涉地成立西吉县吉强镇高同星光养殖专业合作社，法定代表人为刘彦霞，实际经营者为袁启智。被告西吉县水务局于2019年11月12日对袁启智作出西水字[2019]58号《责令改正（停止）违法行为决定书》，认为原告袁启智在西吉县吉强镇高同村高同水库管理范围内修建房屋，未经水务行政主管部门批准在库区内养鱼，其行为违反了《宁夏水工程管理条例》第二十七条规定，西吉县水务局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《宁夏水工程管理条例》第四十四条的规定，责令立即停止违法行为，于2019年11月27日之前拆除修建的房屋及附属设施、消除安全隐患，并于2019年11月30日前将改正情况向西吉县水务局作出书面报告。原告收到《责令改正（停止）违法行为决定书》后，于2019年12月18日向被告西吉县人民政府提起行政复议，要求撤销西吉县水务局作出的西水字[2019]58号《责令改正（停止）违法行为决定书》，被告西吉县人民政府于2020年3月16日作出西政行复（决）字[2020]第1号《行政复议决定书》，维持被告西吉县水务局作出的西水字[2019]58号《责令改正（停止）违法行为决定书》。   本院认为，责令限期拆除属于在实施行政强制执行过程中的一个程序上的“催告”，它是程序性质的行政命令。但是，作为实施强制拆除这一执行行为的基础行为，“责令限期拆除”的决定属于行政处罚。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”本案中，被告西吉县水务局作出西水字[2019]58号《责令改正（停止）违法行为决定书》，责令当事人限期拆除修建的房屋及附属设施，该《责令改正（停止）违法行为决定书》属于行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩的权利的除外。”本案中，被告西吉县水务局作出《责令改正（停止）违法行为决定书》前并未告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，亦未告知当事人享有陈述和申辩的权利，西吉县水务局作出的处罚决定违反法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”本案原告于2013年在案涉地修建房屋及附属设施，被告西吉县水务局于2019年11月12日作出西水字[2019]58号《责令改正（停止）违法行为决定书》，原告修建的房屋及附属设施已超过二年，被告西吉县水务局作出行政处罚明显不当。综上所述，西吉县水务局作出的西水字[2019]58号《责令改正（停止）违法行为决定书》违反法定程序且明显不当，故原告要求撤销该决定的诉讼请求本院予以支持。关于原告要求撤销被告西吉县人民政府作出的西政行复（决）字[2020]第1号《行政复议决定书》的诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条规定：“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”本案被告西吉县水务局对原告袁启智作出的处罚决定违反法定程序且明显不当，被告西吉县人民政府作为复议机关，未对原行政机关作出的行政行为予以纠正，其维持原行政机关作出的原行政行为明显不当，故本院对西吉县人民政府作出的西政行复（决）字（2020）第1号《行政复议决定书》一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项、第（六）项之规定，判决如下：   一、撤销被告西吉县水务局作出的西水字[2019]58号《责令改正（停止）违法行为决定书》；   二、撤销被告西吉县人民政府作出的西政行复（决）字[2020]第1号《行政复议决定书》。   案件受理费50元，由被告西吉县水务局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提供副本，上诉于固原市中级人民法院。   审判长 马 红   审判员 马天升   人民陪审员 马蓉蓉     二〇二〇年七月二十八日   书记员 韩玉玉   附:本判决适用的法律条文   一、《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。   二、《最高人民法院关于适用   的解释》   第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，   应当对复议决定一并作出相应判决。   人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。   人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。   人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。   原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。   原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。   原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。