江苏省连云港市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）苏07民终1542号上诉人（原审被告）：汪国会，男，1976年8月27日出生，汉族，住连云港市海州区。委托诉讼代理人：赵金宝，江苏海晟律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：连云港市海州区锦屏镇刘顶村民委员会，住所地连云港市海州区锦屏镇锦屏路38号。法定代表人：刘华，该村委会主任。委托诉讼代理人：洪立东、王玮，江苏连城律师事务所律师。上诉人汪国会因与被上诉人连云港市海州区锦屏镇刘某民委员会（以下简称刘某委会）荒山使用权合同纠纷一案，不服连云港市海州区人民法院（2018）苏0706民初7199号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月21日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。上诉人汪国会上诉请求：撤销一审判决，驳回被上诉人的诉请。事实和理由：一、一审判决认定涉案合同未生效没有法律依据。一审法院认定合同未生效的依据是《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》中“合同和协议经县级人民政府批准生效后，双方都应认真履行”。但从文意看，该通知中的“合同和协议经县级人民政府批准生效后，双方都应认真履行”显然并不是关于合同生效条件的规定，而是要求生效的合同和协议，各方必须履行。事实上，这也与该通知“推进荒山荒沟荒丘荒滩使用权的承包、租赁和拍卖，加快开发和治理，切实保障开发者的合法权益”的主旨一致，是重在规范各级管理者的行为的。事实上，不仅“合同和协议经县级人民政府批准生效后，双方都应认真履行”这一要求的前后文，是对合同相对人中的农村集体经济组织一方的要求；同时，在该条之前，该通知也明确规定“依照有关土地管理的法律、法规须报经县级以上人民政府批准的，应办理有关批准手续”。因此，该通知对是否要报批的态度是：依照有关土地管理的法律、法规的规定，而没有任何自己创设批准的意思。根据法律规定，只有法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，未经批准的合同因欠缺法律规定的特别生效条件才未生效，而《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》并不是行政法规，并不当然具有行政法规的效力，不能作为认定合同未生效的依据。另，该通知发布后，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国农村土地承包法》，这些效力高于该通知的法律法规都没有规定涉案类型的承包合同或协议须经县级人民政府批准才能生效，因此，一审判决认定涉案合同未生效没有任何法律依据。二、一审判决支持解除合同背离了法律和司法的基本精神。鼓励交易，慎用合同解除制度，强化对守约者诚信行为的保护力度，本案一审判决背离了这一精神。被上诉人是应尽报批义务的人，其背信解除合同的主张，不能因其自己怠于作为而获支持。事实上，根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》，须经行政机关批准生效的合同，对报批义务及未能履行报批义务的违约责任等相关内容作出专门约定的，该约定独立生效。一方因另一方不履行报批义务，请求解除合同并请求其承担合同约定的相应违约责任的，人民法院予以支持。也就是说，鉴于本案合同中无报批的专门约定，即便是守约的上诉人，也不能直接要求解约。同时，根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》，一方依据判决履行报批义务，行政机关没有批准，合同不具有法律上的可履行性，一方请求解除合同的，人民法院予以支持。显然，即便涉案合同尚未生效，根据纪要精神，是否支持解除，也要看行政机关最终批准与否，合同是否具有法律上的可履行性，一审直接判决解除合同背离纪要精神。综上，一审判决错误，请求二审撤销一审判决，驳回被上诉人的诉请。被上诉人刘某委会辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉。刘某委会向一审法院起诉请求：1、依法解除刘某委会、汪国会之间的《海州区原刘顶采石场界内的荒山（坡）经营使用权合同书》；2、汪国会停止对租赁地块的破坏，恢复原状，并将地块返还刘某委会；3、汪国会承担本案诉讼费用。一审法院认定事实：2011年3月22日，双方签订《海州区原刘顶采石场界内的荒山（坡）经营使用权合同书》，内容“甲方（刘某委会）将位于海州区村民委员会所有的原刘顶采石场界内的荒山（坡）约50亩拍卖给乙方（汪国会）经营使用（以现场测定界址为准）。经营使用期为50年，从2011年3月22日至2061年3月22日。3、乙方所取得的荒山（坡）50年经营使用权及地上附着物等折价总计为人民币肆佰肆拾万元整，先付叁佰万元，待甲方解决此地块住户搬迁、建筑物拆除及坟地清理后，三日内付肆拾万元（注：甲方解决此搬迁问题不得超过12个月，否则损失由甲方承担）。乙方场地平整结束，现场勘测面积不小于50亩，乙方一次性支付余款；若面积小于50亩，乙方有权按比例扣除合同款。4、乙方取得荒山（坡）后应积极治理，合理开发搞多种经营……甲方有义务配合乙方办理相关权证及批文……等内容”。合同签订后，因刘某委会方未解决搬迁问题，汪国会无法对案涉地块进行生产经营。现刘某委会称汪国会存在违法开采且欠缴费用，遂诉至一审法院。一审庭审中，刘某委会申请法院调取汪国会在国土部门的违法开采处罚记录，一审法院依申请未调取到相关违法记录。双方签订的《海州区锦屏镇刘顶村原刘顶采石场界内的荒山（坡）经营使用权合同书》也未按相关规定报海州区人民政府批准。一审法院认为，根据《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》，农村“荒山”承包、租赁或拍卖使用权，农村集体经济组织要与对方签订合同或协议。合同或协议的内容应符合国家有关法律法规，并应依法明确双方的权利、义务和违约责任。合同和协议经县级人民政府批准生效后，双方都应认真履行。根据法律、行政法规规定，批准、登记等是合同的法定生效条件的，未经批准的合同因欠缺法律规定的特别生效条件而未生效。在一审辩论终结前当事人仍未办理批准手续，应当认定双方签订的《海州区原刘顶采石场界内的荒山（坡）经营使用权合同书》未生效。在未生效之前不能产生请求对方履行合同主要权利义务的法律效力。一方请求解除合同的，人民法院依法予以支持。双方应该合同取得财产的，应当相互返还。针对合同解除的赔偿范围难以确定，当事人可另行起诉。综上，根据《中华人民共和国合同法》第四十四条第二款，第九十四条，第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，一审法院判决：一、解除刘某委会与汪国会2011年3月22日签订的《海州区原刘顶采石场界内的荒山（坡）经营使用权合同书》；二、判令汪国会自判决生效之日起三十日内将案涉场地归还刘某委会；三、驳回刘某委会的其他诉讼请求。一审案件受理费15960元，由刘某委会负担。二审中，双方当事人均未向本院提交新证据。本院经审理查明，一审判决查明的事实属实，本院依法予以确认。另查明，汪国会非刘某村民。本案二审争议焦点：涉案合同是否生效，应否解除。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。本案中，上诉人汪国会非刘某村民，上诉人汪国会与被上诉人刘某委会签订的《海州区原刘顶采石场界内的荒山（坡）经营使用权合同书》未报相关人民政府批准，故涉案合同并未生效。一审法院根据刘某委会的请求判决解除涉案合同及汪国会返还涉案场地，并无不当。一审认为合同解除的赔偿范围难以确定，当事人可另行起诉是正确的。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律不够准确，本院予以纠正，但一审判决结果正确，应予维持。对上诉人汪国会的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费15960元（汪国会已预交），由上诉人汪国会负担。本判决为终审判决。审 判 长  程 晨审 判 员  王学明审 判 员  张淑媛二〇二〇年七月二十九日法官助理  孙潘红书 记 员  武 圣