湖北省黄石市黄石港区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂0202行初37号公益诉讼起诉人黄石市黄石港区人民检察院。法定代表人曹中启，检察长。参加诉讼检察员王安荣，该院检察官。参加诉讼检察员李子云，该院检察官助理。被告黄石市水利和湖泊局，住所地黄石市黄石港区湖滨大道南湖闸。法定代表人宛小林，局长。参加诉讼行政机关负责人余炳华，系该局副局长。委托代理人伍小明、刘童，湖北磁湖律师事务所律师。代理权限：一般代理。公益诉讼起诉人黄石市黄石港区人民检察院诉被告黄石市水利和湖泊局不履行长江河道采砂法定监管职责，于2020年5月20日向本院提起诉讼。本院立案后，于同年5月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人委派检察员王安荣、检察官助理李子云出庭参加诉讼，被告副局长余炳华，委托代理人伍小明、刘童均到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议并提交本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。公益诉讼起诉人黄石市黄石港区人民检察院诉称：2013年9月11日，湖北省水利厅砂管局、湖北省长江河道采砂管理黄冈基地联合执法组现场查获张大毛的中航963号采砂船在长江××××江段戴家洲水域非法采砂。同年9月16日，湖北省长江河道采砂管理黄冈基地将该案移交原黄石市水利水产局处理。同年9月27日，原黄石市水利水产局对张大毛作出黄水砂罚决字[2013]13号《行政处罚决定书》，决定对张大毛罚款10万元。同年9月29日，张大毛缴纳罚款10万元。2018年7月31日，公益诉讼起诉人向原黄石市水利水产局发出检察建议书，认为该局对张大毛的行政处罚决定中，存在未依法作出没收违法所得和非法采砂机具的处罚内容，建议该局查明案件相关情况，依法履行管理和监督职责，保护长江矿产资源和生态环境。2018年10月23日，原黄石市水利水产局对公益诉讼起诉人作出回复，只是提出针对未依法没收非法采砂所得和非法采砂机具的问题将采取相关的整改措施，但未纠正其违法行使职权的行为。因公益诉讼起诉人在起诉前已函询海事部门，但未查到张大毛及其涉案采砂船舶的下落，考虑到被告目前无法继续履行法定职责，故公益诉讼起诉人要求确认黄石市水利和湖泊局对张大毛非法采砂的行为未依法全面履行监管职责违法。公益诉讼起诉人向本院提交了以下证据、法律依据：第一组证据：1、市委办公室市政府办公室关于印发《黄石市水利和湖泊局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（黄办文[2019]12号）、《中共黄石市委黄石市人民政府关于黄石市市级机构改革的实施意见》（黄发[2019]5号）、关于调整市大冶湖管理局（市渔政船检港监管理处）隶属关系及市水利水产局下属部分事业单位的通知（黄编文[2017]48号文）、《市人民政府办公室关于印发黄石市水利水产局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（黄政办发[2016]6号、黄政办发[2010]43号）。证明：黄石市水利和湖泊局由原黄石市水利水产局与市湖泊管理局整合职责后组建，负责全市河道采砂的统一管理和监督检查工作。黄石市水政综合执法支队是原黄石市水利水产局管理的正科级事业单位，由市水政监察支队、市长江河道采砂管理处、原市大冶湖管理局和原市渔政船检港监管理处整合组建。2、黄石市水利水产局对张大毛非法采砂行为作出行政处罚相关材料。证明原黄石市水利水产局确认张大毛非法采砂并对张大毛作出行政处罚的情况。3、公益诉讼起诉人于2018年7月分别对黄石市水政综合执法支队支队长罗志刚、黄石市水政综合执法支队工作人员余德安、黄石市水政综合执法支队工作人员冯奇裕所作的询问笔录。证明原黄石市水利水产局是长江河道采砂管理条例规定的执法主体，黄石市河道采砂管理处受该局委托处理长江河道黄石段的采砂管理、执法工作。张大毛违法采砂案件执法人员确认在行政处罚决定中只作出罚款的处罚内容，未作出没收违法所得和非法采砂机具的处罚内容。第二组证据：港检行公[2018]42020200002《检察建议书》、送达回证。证明公益诉讼起诉人黄石市黄石港区人民检察院于2018年7月31日向原黄石市水利水产局发出《检察建议书》，督促该局依法全面履行监管职责。第三组证据：1、公益诉讼起诉人于2018年10月分别对黄石市水政综合执法支队支队长罗志刚、黄石市水政综合执法支队工作人员余德安、黄石市水政综合执法支队工作人员熊军所作的询问笔录。证明原黄石市水利水产局收到检察建议书后，未在两个月期限内回复公益诉讼起诉人，也未依法处理张大毛的违法所得和非法采砂机具，纠正未依法履职的行为。2、黄石市水利水产局关于《黄石港区人民检察院检察建议书》的回复。证明2018年10月23日，原黄石市水利水产局对公益诉讼起诉人作出的回复内容未涉及处理张大毛违法所得和非法采砂机具的问题。3、中华人民共和国黄石海事局《关于船舶登记资料查询结果情况的说明》。证明黄石海事局在船舶登记系统中查询到中航963号船舶已注销。4、黄石市黄石港区人民检察院《情况说明》。证明因未查询到张大毛及其采砂船舶的下落，公益诉讼起诉人不诉请被告依法继续履职，请求确认被告未依法全面履行监管职责违法。法律依据：《长江河道采砂管理条例》。证明本案应适用的法律规定。被告黄石市水利和湖泊局辩称：1、涉案行政行为是2013年9月作出的，系行政公益诉讼全面施行前发生的，公益诉讼起诉人提起的本次公益诉讼明显违背了“法不溯及既往”原则。2、公益诉讼的目的是保护现实公共利益，而非过去公共利益，公益诉讼应在违法行政行为导致公共利益正在受到侵害或者即将受到侵害时启动。涉案行政行为是几年前发生的，并且原黄石市水利水产局已根据检察机关的检察建议进行了全面、深入的整改，规范了采砂执法工作，再未出现因涉案执法行为导致长江生态环境和自然资源处于持续受侵害或者即将受侵害的状态，公共利益亦未因此遭受损害，公益诉讼起诉人的起诉不符合起诉条件。3、公益诉讼起诉人并未提供证据证明被告未没收的采砂机具仍然被用于非法采砂，也未举证证明长江生态和自然资源因此正受到侵害或即将受到侵害，由于事隔多年，非法采砂的船舶及采砂人目前均无法查找，被告已难以进行补救，而且根据“一事不再罚”原则，被告也不能再次作出行政处罚，故公益诉讼起诉人“确认原行政行为违法”的诉讼请求应属违背了公益诉讼维护公共利益的目的，依法不能成立。4、《行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。检察机关早在2018年7月31日就发出检察建议，本案的起诉已超过法定起诉期限。5、原黄石市长江河道采砂管理处系被告直属事业单位，负责采砂管理执法工作。2017年8月经黄石市人民政府批准，与其他两个单位合并组建成立黄石市水政综合执法支队，在这次机构改革之前，原黄石市长江河道采砂管理处属于财政差额拨款事业单位，人员、经费、设备长期无法到位，规范采砂执法的条件严重欠缺。由于采砂执法大多在深夜的江面上进行，执法记录困难，非法采砂船只无处停靠，拆卸、扣押、搬运、存放江砂和非法采砂机具无专门人员、设备、库房、经费等必备条件，因此，只能在查处非法采砂案件时，参照省内其他地市一样迅速处理，当场责令停止违法行为、予以罚款，对已采出的江砂，根据数量及市场行情灵活处置。张大毛的采砂船只很小，装砂不多，当时市场上江砂约每吨7-8元，处置费用明显高于处置成本，因此，只能责令其抛砂入江；至于非法采砂机具的没收问题，除无专门人员、设备、库房、经费等原因外，由于对非法采砂机具没有清晰的界定，实践中确实存在切割吸砂管、拆除马达，临时扣押喷油嘴等小型器具并在收缴罚款后退还的做法。尽管执法保障不足，但黄石市的采砂执法工作处于全省先进行列，2013年、2015年、2016年被评为全省采砂管理优秀单位，2017年改革到位后，再未发生此类执法不严的情况。被告黄石市水利和湖泊局向本院提交了以下证据：第一组证据：1、关于市水政监察支队加挂“黄石市长江河道采砂管理站”牌子的通知（黄编办[2003]37号）；2、关于市长江河道采砂管理站更名及有关问题的通知（黄编办[2004]64号）；3、关于调整市大冶湖管理局（市渔政船检港监管理处）隶属关系及市水利水产局下属部分事业单位的通知（黄编文[2017]48号文）；4、市水利水产局关于我市长江河道采砂执法权的情况报告；5、关于市长江河道采砂管理处人员编制调整的通知（黄编[2005]40号）；6、关于市水政监察支队和市长江河道采砂管理处人员编制调整的通知（黄编办发[2010]21号）；7、关于市大冶湖管理处和市长江河道采砂管理处人员编制调整的通知（黄编办发[2010]50号）；8、市长江河道采砂管理处2016年行政执法证清单及执法证复印件；9、关于请求返还采砂罚没收入的报告（黄砂管发[2014]5号）；10、关于请求拨付年终缺口资金的报告（黄砂管发[2014]15号）；11、关于请求返还采砂罚没收入的报告（黄砂管发[2015]1号）；12、关于请求拨付上年结余资金的报告（黄砂管发[2015]10号）；13、关于请求返还采砂罚没收入的报告（黄砂管文[2015]20号）；14、关于返还采砂罚没收入的报告（黄砂管文[2016]3号）；15、关于拨付采砂管理执法经费的报告（黄砂管文[2017]5号）；16、关于拨付采砂管理经费的报告（黄砂管文[2017]8号）；17、湖北省河道采砂管理工作领导小组关于全省河道采砂管理目标责任考核情况的通报（鄂砂管领发[2013]8号）；18、湖北省河道采砂管理工作领导小组关于全省河道采砂管理目标责任考核情况的通报（鄂砂管领发[2015]8号）；19、省河道采砂管理工作领导小组关于河道采砂管理目标责任考核情况的通报（鄂砂管领[2016]6号）。证明内容：1、黄石市长江采砂管理执法体制变化情况；2、黄石市采砂管理执法机构改革前，采砂管理执法人员、执法经费不足；3、在采砂管理执法人员、执法经费不足等诸多困难下，黄石市仍于2013年、2015年、2016年获得了全省采砂管理优秀单位。第二组证据：1、港检行公[2018]42020200002号《检察建议书》；2、黄石市水利水产局局务会议纪要（2018年9月3日）；3、黄石市水利水产局关于《黄石港区人民检察院检察建议书》的回复；4、行政执法委托书；5、协查函；6、黄石海事局关于船舶协查情况的复函及附件；7、黄石市水政综合执法支队委托书及附件；8、黄石市水政监察支队视频设备采购项目中标公告及视频图片；9、黄石市水政监察支队“石防趸1号”趸船改造工程中标公示及相关附件；10、执法记录仪照片；11、黄石市2019年度河道非法采砂整治专项战役评估资料；12、关于同意对涉及机构整合的局属部分事业单位组成人员进行调整的会议纪要（[2017]第3号）；13、市水政综合执法支队2018年行政执法证清单及执法证复印件；14、湖北省水利厅关于印发《湖北省水行政执法文书格式文本》的通知（鄂水利函[2018]123号）及格式文本附件。第三组证据：黄石市水政综合执法支队行政处罚案例一套。第二、三组证据共同证明内容：被告接到公益诉讼起诉人的检察建议后，积极回应部署，并按要求进行整改。1、对接海事局等相关部门锁定案涉违法人员及违法船舶情况；2、加大了执法能力建设，提高了执法能力和执法水平；3、执法取得明显成效，实现了公益诉讼的目的。经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人出示的证据、法律依据认为，对第一、二组证据均无异议。第三组证据的第1、2份无异议，对证明目的有异议，被告在收到检察建议后，已经进行了整改，公共利益没有遭到损害，也得到了公益诉讼起诉人的认可；第3份无异议；第4份的证明目的有异议，被告已经依法履行了职责。公益诉讼起诉人对被告出示的证据认为，第一组证据与本案争议无关。第二、三组证据无异议，对证明目的有异议，被告收到检察建议后，虽然进行了整改，但没有没收违法相对人的违法所得及采砂机具，没有依法履职。本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人出示的证据、法律依据均符合关联性、合法性、真实性的要求，本院予以确认。被告出示的第一、三组证据与本案争议无关，本院不予确认；第二组证据均符合关联性、合法性、真实性的要求，本院予以确认。经审理查明：2013年9月11日，湖北省水利厅砂管局、湖北省长江河道采砂管理黄冈基地联合执法组现场查获张大毛的中航963号采砂船在长江××××江段戴家洲水域非法采砂。同年9月16日，湖北省长江河道采砂管理黄冈基地将该案移交原黄石市水利水产局处理。同年9月27日，原黄石市水利水产局执法人员粗略估计了已装载在采砂船中的砂石量为40吨，随后责令违法采砂人员将船中的江砂倾倒入江中，对张大毛作出黄水砂罚决字[2013]13号《行政处罚决定书》，决定对张大毛罚款10万元。同年9月29日，张大毛缴纳罚款10万元。随即，经办案人员及相关领导审批，对该案作出了结案处理，退还了采砂船。2018年7月，公益诉讼起诉人向原黄石市水政综合执法支队部分执法人员调查了查处张大毛采砂船的相关情况。同年7月31日，公益诉讼起诉人向原黄石市水利水产局发出检察建议书，认为原黄石市水利水产局在对张大毛作出行政处罚决定时，未查清张大毛实际采砂的数量，事实认定不清，罚款10万元的裁量依据不足，且未按照《长江河道采砂管理条例》的规定，对张大毛的违法所得和非法采砂机具一并处理，行政处罚决定的内容不符合法律规定。建议该局查明案件相关情况，依法履行管理和监督职责。2018年10月23日，原黄石市水利水产局派执法人员联系张大毛未果后，对公益诉讼起诉人作出书面回复，承认执法人员在调查取证的过程中存在凭经验办案，同时由于现场信息获取受限、采砂量测量评估手段单一粗糙等原因，仅注重取证非法采砂的事实，未深入核查采砂次数及数量，致使罚款处罚裁量依据不足，且未对张大毛作出没收非法采砂所得和没收非法采砂机具的处罚决定。同时，该局因已经无法查找到张大毛及其采砂船舶的去向，对公益诉讼起诉人承诺了相关的整改措施，也在此后落实履行了一系列的整改方案。因公益诉讼起诉人认为原黄石市水利水产局的回复并未纠正其违法行使职权的行为。由此，向本院提起行政公益诉讼。另查明，原黄石市水利水产局已于2019年2月22日根据中共黄石市委、黄石市人民政府《关于黄石市市级机构改革的实施意见》，与市湖泊管理局职责整合后组建被告黄石市水利和湖泊局，仍然负责全市河道采砂的统一管理和监督检查工作。本院认为，1、黄石市水利和湖泊局作为黄石市人民政府新组建的水行政主管部门，依法承担由原黄石市水利水产局承担的长江采砂管理和监督检查工作，因此，该局是本案适格的被告。2、“法不溯及既往”原则是指国家不能用现行法律来指导人们过去的行为，也不能用现行的法律来惩罚人们过去从事的当时是合法而现在是违法的行为。国家建立行政公益诉讼制度的作用是维护公共利益、保护社会公共性权利、监督行政机关依法行政，提高执法水平。原黄石市水利水产局对张大毛的行政执法行为存在未全面履行法定职责的情况，公益诉讼起诉人提起本次行政公益诉讼的目的是规范执法机关的行政执法行为，保护国家利益不受侵害，并非以现行法律惩罚原黄石市水利水产局的不当执行行为，故本院对被告主张公益诉讼起诉人的起诉缺乏依据的主张不予支持。3、《行政诉讼法》中起诉期限的设定是为了唤醒“权利的睡眠者”，给予行政相对人寻求维护自身权利的机会，维护行政管理秩序的稳定。检察机关作为国家法律监督机关，依法对行政机关的行政执行行为履行法律监督的责任，在发现行政机关未依法全面履行法定职责的情况下，对行政机关发出检察建议，要求行政机关依法全面履行法定职责，对于维护国家利益和社会公共利益具有重大意义，不同于行政相对人起诉行政机关维护私人权益，它是推进法治政府、法治国家建设的重要方式。目前，并无法律规定行政公益诉讼应当受起诉期限的限制，故本院对被告主张公益诉讼起诉人超过起诉期限的意见不予支持。4、根据《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，检察机关发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到损害的，应当向行政机关提出检察建议，并依法向人民法院提起诉讼。并未规定必须是正在发生或即将发生的侵害行为，因此，对于被告提出公益诉讼起诉人未举证证明长江生态和自然资源因被告的未全面履行法定职责而正在或即将受到侵害的主张，不予支持。5、根据国务院《长江河道采砂管理条例》第十八条的规定，违反本条例规定，未办理河道采砂许可证，擅自在长江采砂的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者长江水利委员会依据职权，责令停止违法行为，没收违法所得和非法采砂机具，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，扣押或者没收非法采砂船舶，并对没收的非法采砂船舶予以拍卖，款项全部上缴财政。原黄石市水利水产局在对张大毛的非法采砂行为进行处罚时，仅责令违法采砂人将采集的江砂倾倒入江中，并作出罚款10万元的行政处罚书面决定，没有按照《长江河道采砂管理条例》的规定，没收张大毛的非法采砂机具，应属未全面履行法定职责。鉴于原黄石市水利水产局在收到公益诉讼起诉人的检察建议后，已无法查找到张大毛及其采砂船，故要求被告补充作出没收非法采砂机具已无法实际履行，故本院对公益诉讼起诉人要求确认被告黄石市水利和湖泊局对张大毛非法采砂的行为未全面履行监管职责违法的诉讼请求应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项，《最高人民法院最高人民检察院〈关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释〉》第二十五条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告黄石市水利和湖泊局对张大毛非法采砂行为未依法全面履行监管职责违法。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。审 判 长  朱晓冬审 判 员  闵 丽审 判 员  姜 蕾人民陪审员  张 景人民陪审员  潘小军人民陪审员  夏 娟人民陪审员  董晓慧二〇二〇年七月二十七日书 记 员  鲁 双