四川省德阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川06行终35号 上诉人（一审原告）：鲁能·南域中央小区业主委员会。 法定代表人：曾华田，该委员会主任。 委托诉讼代理人：**鹏，四川汉震律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：德阳市自然资源和规划局（原德阳市城乡规划管理局），住所地四川省德阳市旌阳区凯江路二段109号，统一社会信用代码11510500MB1861945P。 法定代表人：谢斌，该局局长。 委托诉讼代理人：许海斌，该局工作人员。 委托诉讼代理人：吴明全，四川仁竞律师事务所律师。 一审第三人：重庆鲁能开发（集团）有限公司，住所地重庆市渝北区渝鲁大道777号。 法定代表人：魏海群，该公司董事长。 委托诉讼代理人：李光宁，该公司员工。 委托诉讼代理人：何沙，北京德恒（重庆）律师事务所律师。 鲁能·南域中央小区业主委员会(以下简称业委会)与德阳市自然资源和规划局（以下简称规划局）、第三人重庆鲁能开发（集团）有限公司（以下简称鲁能公司）行政许可纠纷一案，前由四川省德阳市旌阳区人民法院于2012年12月7日作出（2010）旌行初字第20号行政裁定，驳回业委会的起诉。业委会不服，提出上诉。本院于2013年3月28日作出（2013）德行终字第5号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。四川省人民检察院于2017年12月7日向四川省高级人民法院提出抗诉，四川省高级人民法院作出（2018）川行抗1号行政裁定，指令德阳市中级人民法院再审。本院于2018年9月7日作出（2018）川06行再2号行政裁定，撤销（2013）德行终字第5号行政裁定及（2010）旌行初字第20号行政裁定，指令四川省德阳市旌阳区人民法院审理。四川省德阳市旌阳区人民法院于2019年12月31日作出（2019）川0603行初56号行政判决。业委会不服，提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月8日对本案进行了公开开庭审理。现已审理终结。 原一审查明：2005年4月28日，鲁能公司开发位于旌南片区。2005年10月，鲁能公司取得《商品房预售许可证》开始销售该小区，并于2006年6月30日至2006年10月期间陆续交房，并履行了相关义务。2006年10月26日和2007年4月16日，鲁能公司先后向规划局提出了《关于申请改变物业管理用房的位置的报告》和《关于调整鲁能南域中央自行车位置和面积的申请》，规划局根据鲁能公司的申请，经审查提供的相关材料，分别于2007年1月17日和2007年4月27日对鲁能公司提出的申请予以批准。 一审法院认为，规划局所同意的鲁能公司申请改变和调整的报告、申请中所设计的物业管理用房位置和自行车车库位置及面积，根据《房地产开发项目建设条件意见书》内容，并未确定权属；同时根据庭审调查，本案所诉争标的的登记为案外人所有，为此，业委会的诉讼请求不能成立。依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回业委会的起诉。 本院原二审认为：规划局在对鲁能公司提交的改变鲁能小区物业管理用房位置以及自行车位置和面积的申请作出行政许可时，并无是否同意鲁能公司将变更后的物业对外销售的内容，亦未确定诉争物业的权属，而一审庭审查明诉争物业的权属现已归案外人所有。综上，业委会尚无规划局作出的相关行政许可提起行政诉讼的原告诉讼主体资格。裁定：驳回上诉，维持原裁定。 四川省高级人民法院以（2018）川行抗1号行政裁定，指令德阳市中级人民法院再审。 本院再审裁定：一、撤销本院（2013）德行终字第5号行政裁定及德阳市旌阳区人民法院（2010）旌行初字第20号行政裁定；二、本案指令德阳市旌阳区人民法院审理。 业委会一审中请求：1.依法撤销规划局对鲁能公司《关于申请改变物业管理用房位置的报告》进行批示的具体行政行为；2.依法撤销规划局对鲁能公司《关于调整鲁能·南域中央自行车位置和面积的申请》进行批示的具体行政行为；3.本案诉讼费用由规划局承担。事实和理由：鲁能公司根据规划局于2005年4月28日组织论证并通过的《房地产开发项目建设条件意见书》开发了位于旌南片区。2005年10月，鲁能公司取得《商品房预售许可证》开始销售该小区房产，并于2006年6月30日至2006年10月期间陆续交房。鲁能公司亦根据《城市房地产开发经营管理条例》第十八条及《房地产开发建设条件意见书》第八条“住宅（综合）小区配套的公共建筑的建设内、规模、建设方式及其建成后的产权处理，应当按以下方式处理：1.物管用房···2.汽车停车位···3.自行车辆1494辆···”之规定部分履行了相关义务。但是，2006年12月26日和2007年4月16日，鲁能公司先后向规划局提出了《关于申请改变物业管理用房位置的报告》和《关于调整鲁能·南域中央自行车位置和面积的申请》，规划局在未经了解客观情况并征得全体业主的同意的情况下，分别于2007年1月17日和2007年4月27日对鲁能公司提出的前述申请予以批准，将已通过竣工验收，依法已属于全体业主共有的公共设施调整为鲁能公司所用，并同意鲁能公司对外销售。规划局的上述行为，严重地侵害了全体业主合法权益，为维护全体业主的合法权益，依法提起行政诉讼。 业委会提供了以下证据：德阳市规划和建设局关于《开发商问题》的复函、关于申请改变物业管理用房位置的报告、关于调整鲁能·南域中央自行车车库位置和面积的申请、房地产开发项目建设条件意见书、情况说明，证明规划局行为违法以及业委会主体适格。 规划局一审中辩称：《关于申请改变物业用房位置的报告》、《关于调整鲁能·南域中央自行车车库位置和面积的申请》的批复，具有合法性，依法应予维持。需要特别说明的是，本案行政行为作出时的法律多有修正，本案应适用作出行政行为时的法律。1.规划局所作批复实体合法。根据《城市规划法》（1990版）第九条第二款“县级以上地方人民政府城市规划行政主管本行政区域内的城市规划工作”、《四川省实施办法》（1991版）第二十一条“任何单位和个人在城市规划区内的土地利用和从事下列建设活动，须经城市规划行政主管部门审查，服从城市规划管理：（一）新建、扩建、改建各类房屋、构筑物”之规定，规划局对鲁能公司的变更申请进行批复，符合法定职权的规定，具有合法性。根据《物业管理条例》（2003版）第三十条“建设单位应当按照规定在物业管理区域内配置必要的物业管理用房”和《德阳市城市规划管理技术规定》（2007版）第四十八条“建设项目基地内应按以下规定配建机动车、非机动车停车场。一、居住建筑配套设置机动车、非机动车指标。每户建筑面积≥180㎡，自行车1辆/户；130㎡＜每户建筑面＜180㎡，自行车1.5辆/户；90㎡＜每户建筑面≤130㎡，自行车2辆/户。”之规定，规划局所作变更批复，符合法律和技术规定的相应规定。2.规划局所作批复程序合法。行政行为符合当时《行政许可法》的规定，其中《行政许可法》第三十六条规定的听取意见程序并非适用于所有行政许可，基于行政效率原则，只有当行政许可涉及相关方“重大利益”时，需要履行听取意见程序，属于行政机关自由裁量权的范围。商品房开发和买卖中，什么是“重大利益”在最高人民法院相关指导性案例中有界定，主要是指涉及到买受人专有权部分，即所购商品房的面积、户型、结构等发生改变，属于买受人的“重大利益”，对于共有权部分，如物业管理用房、自行车库等，均不作“重大利益”理解。与此相一致的是，《商品房买卖合同》第八条“规划变更的约定”和第九条“设计变更的约定”，将变更《建设工程规划许可证》规定的条件和变更“影响到买受人所购商品房质量或使用功能的（即专有权部分）”两种情形，作了需要履行通知义务的约定。可见，无论是司法实践，还是当事人的约定，变更物业用房位置与自行车库面积，均不属于买受人的“重大利益”，无须履行听证程序。关于《建设条件意见书》不属于行政决定，只属于论证意见，对行政机关没有约束力，行政机关的行为只应符合法律。3.规划局的行政行为与鲁能公司的民事行为不能混淆。规划局在法律规定的程序、实体条件下作出的行政许可具有合法性，至于鲁能公司据此所实施的民事行为，以及与本案业委会之间法律关系内容的变化应受民事法律的调整，应当在民事程序中解决。 规划局提供了以下法律、法规及证据：1.建设工程规划许可证，证明规划局作出行政已有相同项目作出审批；2.房地产开发项目建设条件意见书，证明开发商作出的意见书，不是规划局作出的；3.项目论证意见，证明规划改变调整不涉及业主重大利益；4.商品房买卖合同，证明规划改变且开发商未通知业主的权利是退房；5.关于申请改变物业管理用房位置的报告、关于调整鲁能·南域中央自行车库位置和面积的申请，证明行政行为依申请启动；6.德阳市规划和建设局关于《关于开发商问题》的复函，证明对业委会作出的告知和答复；7.中华人民共和国城市规划法、四川省城市规划法、物业管理条例、德阳市城市规划管理技术规定，证明规划局的行为符合法律法规。 鲁能公司述称：1.业委会不具备原告适格主体，应依法驳回起诉。备案的小区业委会是鲁能南域中央业主委员会，不是本案中的鲁能南域中央小区业主委员会，本案业委会不是合法主体，不具有原告资格。根据《物业管理条例》第十一条第七项、第十二条第三项、第十五条第五项的规定，有关共有和共同管理权利的重大事项，由业主共同决定，而业主委员会只是执行业主大会的决定事项，履行业主大会赋予的职责。故本案在没有证据证明涉诉事项是由业主大会作出的决议事项并委托给业委会具体执行的情况下，业委会自行提起诉讼不符合法律法规的规定，不具备原告主体资格。本案涉诉行政行为发生于2007年1月7日和2007年4月27日，业委会成立于2008年12月。行政行为在前，业委会成立在后。在没有法定的权利承继事实的情况下，业委会与此前的行政行为没有利害关系，不具备适格主体。2.业委会的起诉已经超过起诉期限。本案被诉行政许可作出时间为2007年1月7日和2007年4月27日，2007年8月至10月期间，部分业主代表参与了该小区的综合验收，并于2007年9月4日在《德阳市房地产开发项目竣工综合验收备案书》（德综验2007-13号）及相关文件上签字确认物业用房、停车库、门卫室按规定配备。此时，相关利害关系人是知道或应当知道规划局作出的行政许可变更行为的。因此，根据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第41条之规定，相关利害关系人至迟在2009年9月4日前应当提起诉讼，本案于2010年4月30日起诉，已经过了起诉期限。3.规划局作出涉案行政许可变更行为具有法定职权、认定事实清楚、变更许可所适用法律规范及技术规范正确、程序合法，应以维持。本案涉及的小区鲁能南域中央小区作为大型综合住宅区，该建设工程于2007年10月11日通过了德阳市房地产开发项目竣工综合验收备案，并取得备案书。依据《城市房地产开发经营管理条例》的规定，只有在取得综合竣工备案书的情况下才能交付使用。作为小区基础设施和公共配套设施，也只能在竣工综合验收合格后才交付使用，交付前仍属于开发商的在建工程，因此，鲁能公司在建设过程中提请规划主管部门进行规划变更，是正当行使权利，没有侵害其他人的利益。相关设施未交付前，不属于全体业主所有，故也不需要取得全体业主的同意。 鲁能公司提供了以下证据：1.业主大会成立及业主委员会备案表、德阳市规划和建设局关于开发商问题的复函、四川省高级人民法院行政裁定书。证明业委会名称与备案不一致，业委会对成立之前的行政行为不具有利害关系，业委会没有经过业主授权，起诉已经超过法定期限。2.关于申请改变物业管理用房位置的报告、关于调整鲁能南域中央自行车库位置和面积的申请、德阳市房地产开发项目竣工综合验收备案书、最高人民法院民事裁定书。证明鲁能公司依法申请规划调整取得许可，小区配套设施通过综合验收合格，最高人民法院的判例阐明竣工验收备案是认定商品房竣工验收合格的唯一有效证明文件。3.房屋登记簿，证明规划调整后的房屋已经全部对外销售并办理了产权转移登记。 经庭审质证（或交换证据）：业委会对规划局提供的法律、法规无异议；对工程规划许可证没有异议；对项目建设意见书、项目论证意见，认为没有关联性；对商品房买卖合同，认为规划变更应经业主同意；对申请报告，认为规划局未经权利人同意，程序违法；对复函，认为没有过起诉期限；对技术规定，认为与案件无关。鲁能公司对规划局证据均无异议。规划局对业委会提供的证据证明目的有异议，认为不能证明具体违反的法律。鲁能公司对业委会的证据证明目的有异议，认为无法证明规划局违法。业委会对鲁能公司提供的证据有异议，认为业委会名称变了。规划局对鲁能公司提供的证据无异议。一审法院对上述证据认证如下：规划局和鲁能公司提供的证据来源合法，内容客观真实、与案件具有关联，予以确认。业委会提交的证据来源合法，与案件具有关联性，予以确认。 经审理查明：2005年4月28日，鲁能公司开发位于旌南片区。2005年10月，鲁能公司取得《商品房预售许可证》开始销售该小区，并于2006年6月30日至2006年10月期间陆续交房，并履行了相关义务。2006年10月26日和2007年4月16日，鲁能公司先后向规划局提出了《关于申请改变物业管理用房位置的报告》和《关于调整鲁能南域中央自行车库位置和面积的申请》，规划局根据鲁能公司的申请，经审查提供的相关材料，分别于2007年1月17日和2007年4月27日对鲁能公司提出的申请予以批准。调整后的物业用房面积有所增加，自行车车库面积有所减少。工程竣工验收备案时间为2007年10月11日。另查明，原德阳市城乡管理局现已撤销，其职责划归德阳市自然资源和规划局。 一审法院认为：根据《中华人民共和国城市规划法》（1989年）第九条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划工作”之规定，本案规划局作出同意鲁能公司进行车位和物业用房变更的许可主体资格合法，业委会对此无异议。本案争议的焦点在于规划局的许可行为程序是否合法。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”《四川省实施办法》（1991年）第二十八条“建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的内容及附件、附图，不得擅自变更，确需要变更的，需经城市规划行政主管部门同意，办理变更手续。”据此，规划局可以根据申请许可的内容是否属于重大变更而选择性地采取公示、组织听证会或其他公开的方式征求小区业主意见。本案所涉规划变更内容，仅属于小区的物业用房和自行车库位置调整，该变更仅属于规划微调不属于重大变更，基本上不影响小区环境，也构不成对小区业主利益的重大影响。因此，业委会以被诉行政许可未经听证程序为由主张规划局的许可行为程序违法的理由不能成立。综上，本案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回鲁能·南域中央小区业主委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由业委会负担。 业委会不服，提出上诉。请求：撤销一审判决，改判支持上诉人诉讼请求。理由：其一，《物权法》第72.1条规定，业主对建筑物专有部分以外的共有部分，享有权利，承担义务；不得以放弃权利不履行义务。《物业管理条例》第27条规定，业主依法享有的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权，建设单位不得擅自处分。第37条规定，物业管理用房的所有权依法属于业主。未经业主大会同意，物业服务企业不得改变物业管理用房的用途。2005年4月13日鲁能公司填报的由四川省建设委员会监制的《房地产开发项目建设条件意见书》第八条载明，住宅（综合）小区配套的公共建筑的建设内容、规模、建设方式及其建成后的产权处理，应当按以下方式进行：1.物管用房300㎡，位置在，业主共有；…3.自行车库；共1494辆，地下停车900辆，594辆架空停车位，业主共有…。鲁能公司2005年10月取得《商品房预售许可证》开始销售该小区，并于2006年6月30日至2006年10月期间陆续交房，物管用房和自行车库的所有权也随之交由鲁能小区全体业主共有，鲁能小区全体业主即为本案案涉物业的合法所有权人，鲁能公司不得擅自处分。鲁能公司擅自申请改变物业管理用房位置以及调整自行车库位置和面积的违法行为系无权处分行为，该行为因未取得所有权人的追认对鲁能小区全体业主无效。二、《行政许可法》第34.1条规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。本案中，鲁能公司不是案涉物业的合法所有权人，不符合申请行政许可的主体资格，无权擅自申请改变物业管理用房位置以及调整自行车库位置和面积。规划局对鲁能公司的违法申请行为未履行审慎的审查义务，违法批准了鲁能公司改变物业管理用房位置以及调整自行车库位置和面积的申请，该违法批准行为应予撤销。 规划局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，应予维持。 鲁能公司称，上诉理由和事实不能成立，应予驳回；业委会未经业主授权，诉讼主体不适格；最高法院有判例表明，确定一个建设工程具备交付条件的唯一合法凭证，就是竣工验收综合备案登记证，本案中，该证取得时间为2007年10月11日，鲁能公司在此前有权处分，其提出行政许可申请符合法律规定，规划局接受申请并作出变更许可是符合法定程序的；另外上诉人的上诉超过了法定期间。 二审中，各方对一审查明的事实均无异议，亦无新的证据提交。本院对一审查明的事实予以确认。 经查，一审卷宗显示，业委会收到一审判决书的时间为2020年2月14日，旌阳区法院收到上诉状的时间为2020年3月1日。2020年2月29日为星期天。故，业委会的上诉符合法律规定。 本院认为，本案二审的争议焦点为：1.业委会是否具有原告主体资格；2.规划局所作的行政许可应否撤销。分析评判如下： 一、关于业委会是否具有原告主体资格的问题。《中华人民共和国物权法》第七十条规定，业主对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。本案中，规划局所作行政许可涉建筑物区分所有权，该小区全体业主均系利害关系人。《物业管理条例》第十五条规定，业主委员会是业主大会的执行机构。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。可见，业委会的诉讼主体资格直接来源于法律规定，只要行政机关作出的行政行为涉及业主共有利益，业委会就可以以自己的名义提起诉讼。规划局的行政许可行为于前引解释施行前作出，但根据程序从新的法律适用原则，本案应适用前引解释规定。据此，业委会具有原告主体资格。鲁能公司一审中称“行政行为在前，业委会成立在后，在没有法定的权利承继事实的情况下，业委会与此前的行政行为没有利害关系，不具备适格主体”，二审中又称“业委会未经业主授权，诉讼主体不适格”，均与前引解释的规定不合，对其抗辩意见不予采纳。 二、关于规划局所作的行政许可应否撤销的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。本案中，业委会在一审中提出的理由主要为规划局“未经了解客观情况并征得全体业主的同意”，上诉理由主要为规划局“未履行审慎的审查义务”，均为行政许可的实施程序事项，具体表现为规划局未尽到审查义务和未经听证而作出行政许可。由此，判断规划局的行政许可应否撤销，主要考查其是否违反法定程序。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条规定，申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。只要申请人符合法律规定的有关要件，不存在不予许可的特别理由，行政机关原则上应当予以许可。此为行政机关审查之标准。本案中，鲁能公司提交的申请和报告，形式上符合法定条件、标准，实质上并不违反城市规划相关法律、法规和本地技术规范，不存在不予许可的特别理由。行政机关已经尽到相应的审查义务。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。以及，《四川省实施办法》（1991年）第二十八条规定，建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的内容及附件、附图，不得擅自变更，确需要变更的，需经城市规划行政主管部门同意，办理变更手续。规划局可以据申请许可的内容是否属于重大变更而决定是否采取公示、组织听证会或其他公开的方式征求小区业主意见。本案所涉规划变更内容，系小区物业用房位置调整和自行车库位置、面积变更，属于规划中的微调而非重大变更，不影响小区环境，也构不成对小区业主利益的重大影响。因此，业委会以规划局未尽到审慎审查义务、未进行听证为由，主张行政许可程序违法的理由不能成立。至于买受人认为鲁能公司变更共有设施规划之行为致其民事权益损失，因该事由并非行政诉讼之审查范围，本案不予审查，买受人可另寻他途救济。 综上，鲁能·南域中央小区业主委员会的上诉理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案一、二审案件受理费各50元，均由鲁能·南域中央小区业主委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长 朱 敏 审判员 王洲海 审判员 陈洪斌 二〇二〇年七月二日 书记员 付雅颂