江苏省淮安市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)苏08民再92号二审上诉人（一审被告）：孙金花，女，1971年9月28日生，汉族，住涟水县。委托诉讼代理人：刘大明，涟水县大东法律服务所法律工作者。二审被上诉人（一审原告）：涟水县红窑镇人民政府，住所地涟水县红窑镇红窑街。法定代表人：魏玉国，该镇镇长。委托诉讼代理人：潘健，该镇副镇长。委托诉讼代理人：嵇大勇，江苏捍华律师事务所律师。原审被告：徐连成，男，1972年12月16日生，汉族，住江阴市。二审上诉人孙金花因与二审被上诉人涟水县红窑镇人民政府（原审当事人涟水县义兴镇人民政府现已撤销，以下至判决主文前涉及涟水县义兴镇人民政府均简称原义兴镇政府）、原审被告徐连成确认合同无效纠纷一案，不服涟水县人民法院于2013年2月15日作出的（2013）涟高民初字第80号民事判决，向本院提出上诉。本院于2013年6月8日作出(2013)淮中民终字第0606号民事调解书，已发生法律效力。经本院审判委员会讨论决定，于2019年12月24日作出(2019)苏08民监23号民事裁定，再审本案。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。二审上诉人孙金花及其委托诉讼代理人刘大明、二审被上诉人涟水县红窑镇人民政府的委托诉讼代理人潘健、嵇大勇到庭参加诉讼。原审被告徐连成经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。孙金花再审请求：撤销涟水县人民法院（2013）涟高民初字第80号民事判决，驳回原义兴镇政府的起诉；对于淮安市中级人民法院（2013）淮中民终字第0606号民事调解书，由法院依法处理。事实和理由：1.本案不属于人民法院民事案件受案范围。投资协议是原义兴镇政府为实现公共利益和行政管理目标，在法定职责范围内与孙金花签订的具有行政法上权利义务内容的协议。涟水县人民法院将行政协议作为民事案件受理并作出错误判决，应予撤销。2.原义兴镇政府主要负责人以收回土地相威胁，强迫孙金花在投资协议之外再给付30万元，后又与案外人马文波就涉案土地另行签订协议。原义兴镇政府没有按投资协议承诺为孙金花办理土地使用权证，还到孙金花厂区打砸，推倒厂区围墙，严重侵害孙金花人身权、财产权，造成孙金花巨大经济损失。原二审从维护社会稳定和孙金花合法权益的角度出发，对本案进行调解，符合中央有关规定。如再审维持原二审调解书，孙金花没有异议。如再审认为原二审调解书应当撤销，那么原一审判决也应当撤销。涟水县红窑镇人民政府提交意见称，应当撤销淮安市中级人民法院（2013）淮中民终字第0606号民事调解书，维持涟水县人民法院（2013）涟高民初字第80号民事判决。事实和理由：1.投资协议是民事合同。该协议中关于土地转让、租赁条款违反法律规定，故投资协议属于无效协议。2.原二审调解书在客观上无法履行。涉案土地系一般农用地，无法办理土地使用权证。原义兴镇政府向涟水县人民法院起诉请求：确认原、被告之间签订的协议无效，并各自返还因无效合同取得的财产。事实和理由：2011年1月7日，两被告和原告签订一份投资协议，约定原告将位于该镇工业集中区内鑫源米厂西30亩土地转让给被告办厂使用。2011年9月14日，两被告协议约定上述土地归被告孙金花使用。至2012年底，被告孙金花仅在该土地上建了围墙、传达室等，并没有按约建厂，使得原告与被告签订合同目的不能实现。孙金花辩称，和原告之间签订的协议是合法有效的，请求驳回原告的诉讼请求。徐连成未作答辩。涟水县人民法院审理查明，2011年1月7日，两被告和原告签订一份投资协议，协议约定：原告将位于该镇集中区（五房村境内）鑫源米厂西侧30亩土地转让给被告办厂，其中10亩约定转让，每亩3万元,另20亩土地约定为租赁，每亩800元/年。2011年9月14日，两被告签订协议，约定上述土地归被告孙金花使用。另查明，原、被告之间签订的合同中所涉及的土地系义兴镇五房村集体所有，系一般农用地。上述事实，有经庭审质证的原告代理人韦建林、被告孙金花当庭陈述及原告提供双方合同一份、两被告的拆伙协议、涟水县国土资源局红窑国土资源中心所和涟水县义兴镇五房村村民委员会的证明各一份等证据载卷为证，予以确认。涟水县人民法院认为，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须申请使用国有土地。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。被告投资办厂需要使用土地的，应依法申请使用国有土地。本案，原、被告签订的投资协议约定将属于涟水县义兴镇五房村村民委员会集体所有的一般农用地转让、出租给被告，违反法律强制性规定，故原、被告之间签订的合同中关于土地转让、出租内容属无效条款。因原告对涉案土地不享有所有权，故涉案土地所有权仍属原所有者所有。原告因该合同取得的财产应予以返还。因该合同造成双方的损失，双方均可另案起诉。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下：一、原告涟水县义兴镇人民政府和被告孙金花、徐连成于2011年1月7日签订的投资协议中的土地转让、租赁内容属无效条款。二、原告涟水县义兴镇人民政府于判决生效后30日内返还被告孙金花、徐连成预交定金15万元。案件受理费80元，减半收取,由原、被告各半负担。孙金花上诉称，原一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原一审判决，改判原义兴镇政府继续履行合同，承担违约责任，赔偿孙金花的损失，并承担一、二审诉讼费。事实和理由：1.投资协议是原义兴镇政府招商引资土政策，不存在无效之说。2.原义兴镇政府不是涉案土地的所有权人，与涉案土地没有利害关系，不具有原告的诉讼主体资格。原义兴镇政府租用农用地的目的就是搞工业化建设，并已建成初具规模的工业集中区，涉案土地相邻的四周土地均是工业用地。3.原义兴镇政府应当继续履行合同，承担违约责任，赔偿孙金花的损失。双方签订投资协议后，孙金花已开始投资但原义兴镇政府不仅没有按约定及时办好土地证、协调处理好矛盾，而且要求孙金花再交30万元，后又与案外人马文波另行签订协议，阻挠孙金花施工。原义兴镇政府违约行为给孙金花造成巨大经济损失。4.原一审判决超过当事人诉讼请求。原义兴镇政府是以孙金花没有按约定进行投资办厂为由，请求确认投资协议无效。原一审判决确认投资协议无效的依据与原义兴镇政府要求确认无效的理由不同。原义兴镇政府辩称，原一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。在二审中，经本院主持调解，双方当事人自愿达成如下协议：一、上诉人孙金花于2013年6月25日将30万元汇至淮安市中级人民法院账户，上诉人孙金花如不按期汇款，则双方于2011年1月7日签订的投资协议书自动解除；二、被上诉人涟水县义兴镇人民政府保证上诉人孙金花于2013年7月1日顺利进场进行施工，上诉人孙金花从进场施工之日起6个月内在其使用的涟水县义兴镇鑫源米厂西侧30亩土地范围内建成厂房并经营生产，如建厂房期间遇到不可抗力顺延2个月；三、上诉人孙金花在履行本调解协议第二项义务后，被上诉人涟水县义兴镇人民政府同意于1月内将上诉人孙金花汇至淮安市中级人民法院账户的30万元返还给上诉人孙金花,否则该30万元归属被上诉人涟水县义兴镇人民政府；被上诉人涟水县义兴镇人民政府在上诉人孙金花履行本调解协议第二项义务后协助上诉人孙金花办理30亩土地的土地使用权证;四、双方再无其他争议。一审案件受理费80元，减半收取40元，二审案件受理费80元，减半收取40元，合计80元，由上诉人孙金花负担40元，被上诉人涟水县义兴镇人民政府负担40元。本院于2013年6月8日作出（2013）淮中民终字第0606号民事调解书，确认上述调解协议。涟水县红窑镇人民政府在再审中提供了涟水县国土资源局分别于2014年10月8日、2014年10月10日向孙金花送达的责令停止违法行为的通知书，以证明涉案土地为耕地，不符合土地规划。孙金花对上述证据的真实性不表异议，但认为该证据只能证明涟水县国土资源局行为违法，侵犯了孙金花的人身权和财产权，与本案不是同一法律关系。孙金花在再审中提供了原义兴镇政府与马文波于2012年5月2日签订的投资协议，以证明原义兴镇政府主要负责人在向孙金花索要30万元遭到拒绝后，又与马文波另行签订投资协议，将涉案土地转让给马文波。涟水县红窑镇人民政府对该证据的真实性不表异议，但原义兴镇政府与马文波已通过诉讼程序解除协议。本院再审查明，原义兴镇政府（甲方）和徐连成、孙金花（乙方）于2011年1月7日签订投资协议书，内容为：“为进一步加大招商引资力度，加快工业化进程，做大做强我镇工业集中区，甲方将集中区内鑫源米厂西30亩左右（实际用地以土地证面积为准）土地转让给乙方投资不锈钢制品项目，经友好协商，特订立如下协议：一、土地转让费用：每亩3万元，第一期转让10亩土地，签订合同时交定金15万元，先期办理10亩使用证，余额在办好土地证时一次性交清。其余土地租赁使用，每亩800元/年，每年元月10日付款。二、土地转让期限：50年，从2011年元月20日起至2050年元月20日止。三、投资项目：年产2万㎡制药用不锈钢制品。四、投资规模：计划总投资2000万元，一期投资800万元。五、甲方应为乙方创造良好的生产生活环境，负责办理企业相关手续、费用由乙方承担。六、乙方应遵守国家法律法规，依法纳税，按章经营。七、乙方应按照甲方的相关要求，符合统一规划，服从统一管理。八、为鼓励乙方投资工业企业，甲方一次性为乙方配套所需配电设施（变压器向上部分）。九、乙方兴办的企业享受涟政发[2010]90号文件规定的优惠政策。另外，为鼓励企业做大做强，当年新增50万元，一次性享受奖汽车一辆，当年新增100万元，一次性享受奖别墅一幢。十、其他未尽事宜由甲、乙双方共同协商解决。本协议一式叁份，甲、乙双方各执一份，工业集中区办公室留存一份。”协议签订后，孙金花在涉案土地范围内建造围墙、平整土地并进行绿化。2011年9月14日，孙金花与徐连成签订解除合作协议，约定涉案土地由孙金花租赁使用，围墙及花木归孙金花所有。原义兴镇政府在原审中提供涟水县国土资源局红窑国土资源中心所出具的情况说明，以证明上述投资协议中转让给孙金花的土地系义兴镇五房村集体土地，属一般农用地。涟水县国土资源局于2014年10月8日、2014年10月10日分别作出涟国土资停通字[2014]第004号、涟国土资停通字[2014]第00130号责令停止违法行为通知书，以孙金花未经合法批准，非法占用义兴镇五房村九组土地30亩，正在建设道路路基占用土地为耕地，不符合土地利用总体规划为由，责令孙金花立即停止违法行为。另查明，原义兴镇政府与马文波于2012年5月2日签订投资协议书，其中转让和租赁的土地即为鑫源米厂西30亩土地。马文波于2017年6月20日诉至涟水县人民法院，涟水县人民法院于2018年4月26日作出（2017）苏0826民初4154号民事调解书，原义兴镇政府与马文波自愿解除双方于2012年5月2日签订的投资协议，原义兴镇政府返还马文波土地转让金40万元，并赔偿马文波投资损失20万元。马文波在本案所涉土地上投入的财物归马文波所有。本案的争议焦点为：1.本案是否属于民事案件受理范围。2.投资协议是否违反法律的强制性规定，原二审调解书内容是否违法。本院再审认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”虽然双方当事人对投资协议的性质存有争议，但投资协议的签订时间是2011年，原义兴镇政府提起诉讼时间是2013年，当时尚无明确规定此类纠纷可以作为行政案件受理，司法实践多是作为民事案件受理。人民法院受理原义兴镇政府所提起的本案诉讼，并无不当。根据《中华人民共和国土地管理法》及相关法律、行政法规的规定，我国对土地实行严格的用途管制，禁止擅自占用农用地进行非农建设。任何单位和个人都有遵守法律的义务。孙金花投资建厂需要建设用地，应依照法律规定履行用地相关审批手续。涉案土地为一般农用地，没有被征收为国有土地，无用地审批手续，原义兴镇政府亦非涉案土地的所有权人。投资协议中关于转让、租赁涉案土地的条款，因违反法律的强制性规定，应属无效。双方达成的调解协议内容违法，原二审调解书应予撤销。由于涉案土地转让、租赁的条款是投资协议的核心条款，该条款无效，必然导致整个投资协议无法履行，因而应当认定投资协议无效。原一审仅判决投资协议中土地转让、租赁内容属无效条款，对投资协议的其他条款效力没有作出认定，亦有不当。因投资协议无效，双方取得的财产应予以返还，由此造成的损失，可另行主张。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条、第四十四条、第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项，《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款，《最高人民法院关于适用第四百零七条第二款的规定，判决如下：一、撤销本院(2013)淮中民终字第0606号民事调解书和涟水县人民法院（2013）涟高民初字第80号民事判决第一项；二、维持涟水县人民法院（2013）涟高民初字第80号民事判决第二项；三、原涟水县义兴镇人民政府与孙金花、徐连成于2011年1月7日签订的投资协议无效。原一、二审案件受理费各40元（均已减半收取），合计80元，由孙金花、徐连成负担40元，涟水县红窑镇人民政府负担40元。本判决为终审判决。审 判 长  姜 国审 判 员  李 进审 判 员  王 艳二〇二〇年七月二十一日法官助理  解思辛书 记 员  耿星星