安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终639号 上诉人（一审原告）芜湖市天门山旅游发展有限责任公司，住所地安徽省芜湖市开发区龙山街道东梁村，统一社会信用代码91340200731643819W。 法定代表人李传荣，该公司总经理。 委托代理人戴荣超，安徽林森律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）芜湖经济技术开发区管理委员会，住所地安徽省芜湖经济技术开发区银湖北路39号，统一社会信用代码11340200003011143F。 法定代表人张东，该开发区管委会主任。 上诉人芜湖市天门山旅游发展有限责任公司（以下简称天门山旅游公司）因诉芜湖经济技术开发区管理委员会（以下简称芜湖经开区管委会）行政强制一案，不服芜湖市中级人民法院（2020）皖02行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 天门山旅游公司向一审法院诉称，原东梁山居士楼及所占土地属原东梁村委会，1993年8月分别领取了三本土地证，合计用地面积为8066.45平方米、建筑占地面积3761.89平方米。2006年，原东梁村通过村民代表大会研究决定，将原东梁山居士楼整体经评估后有偿转让给原告。考虑到原东梁山居士楼年久失修，原告决定对其维修。2008年7月，安徽省长江河道管理局批复同意维修，并要求芜湖市河道局加强现场检查、监督和指导。在取得维修批复后，原告按照安徽省长江河道管理局“不得增加占地面积，不得改变房屋结构，无条件服从长江防汛、建设与管理的需要”等要求，在芜湖市河道局监督下组织了维修。因此，原告维修原东梁山居士楼的行为是经过安徽省河道管理局依法批准后实施的，实施过程中芜湖市河道局始终全程监督，且从2009年维修完毕后至今未发生任何安全隐患问题。2020年3月25日下午18点，被告芜湖经开区管委会向原告送达开违清组〔2020〕2号《关于限期拆除的通知》，责令原告在收到通知书之日起三日内将原东梁山居士楼(现望天门大酒店)自行拆除，否则按相关规定强制拆除。同年3月27日上午，芜湖经开区管委会组织大量人员对原告的原东梁山居士楼(现望天门大酒店)进行了强制拆除，拆除了古民居建筑面积1000.5平方米。因原告强烈反对，芜湖经开区管委会暂时停止了强拆。原告认为芜湖经开区管委会作出的限期拆除决定严重违法，依法应当撤销，理由如下: 一、被告作出的行政强制拆除决定认定事实错误。《关于限期拆除的通知》认为“经芜湖市水务局认定，你单位建设的原东梁山居士楼(现望天门大酒店)，项目位于重要河道(长江)管理范围，且在改造建设中存在违规行为”、“位于重要河道管理范围禁止建设区内的建筑物应当拆除”，并据此责令原告对原东梁山居士楼进行拆除。原告认为被告的认定完全违背事实。首先，原东梁山居士楼为历史遗留建筑，办理了合法的土地使用权证。因年久失修，原告对其维修，安徽省河道管理局依法对原告的维修予以了审批，2008年7月30日安徽省长江河道管理局作出《关于东梁山居士楼危房维修的批复》，明确同意对居士楼危房进行维修。2009年2月25日被告对居士楼维修工程立项问题作出批复，同意原告申报的居士楼维修工程立项。原告在维修过程中，芜湖市河道局也始终全程监督，且从2009年维修完毕后至今未发生任何安全隐患问题，十几年来也没有任何部门认为原告在维修建设中存在任何违规行为。因此，原告维修原东梁山居士楼是依法建设，不存在违规行为，原东梁山居士楼完全是合法建筑。第二，根据《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》的有关规定，建设项目位于河道(包括长江河道)管理范围的，应当经有关水行政主管部门或河道主管机关审查批准。换句话说，河道(包括长江河道)管理范围内的建设项目只要依法经水行政主管部门或河道主管机关审查批准后即可实施，不存在建设项目位于重要河道(长江)管理范围即违法的情形。第三，原告维修的原东梁山居士楼是经过安徽省河道管理局依法审批，且维修前的东梁山居士楼属历史遗留建筑，故原东梁山居士楼历史既已存在，也并非位于重要河道管理范围禁止建设区内，否则原告对其维修也不会得到省河道管理局的批准。第四，被告在《关于限期拆除的通知》载:“经芜湖市水务局认定，你单位建设的原东梁山居士楼(现望天门大酒店)，项目位于重要河道(长江)管理范围，且在改造建设中存在违规行为”，但原告至今未收到所谓的芜湖市水务局任何相关认定文件因此，原告认为被告作出的《关于限期拆除的通知》所依据的事实是错误的。 二、被告作出的《关于限期拆除的通知》行为属于超越职权。根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》的有关规定，河道(包括长江河道)范围内的行政主管部门为水行政主管部门或河道主管机关，即法律法规授权水行政主管部门或河道主管机关依法享有对河道管理的权力，因而对河道范围内项目建设的审批、对不符合《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》等法律法规规定的违法建设的查处依法属水行政主管部门或河道主管机关的职权。法律法规并未授权被告对河道范围内的相关建设予以查处的权力，故被告行使该权力作出的《关于限期拆除的通知》的行为属于超越职权的行政行为。 三、被告作出的行政强制拆除决定程序违法。国务院国发[2004]10号《全面推进依法行政实施纲要》明确要求，行政机关实施行政管理要“程序正当”，“除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见:要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”被告于2020年3月25日晚18点将通知书送至原告处。该份通知书中明确载明“责令你单位在收到通知书之日起三日内自行拆除。逾期不拆除的，按相关规定强制拆除”。原告于3月26日即向被告处提交书面的申辩意见。3月27日早晨7点被告即组织大量人员开始实施强制拆除行为。原告认为被告在强制拆除决定实施过程中程序严重违法。被告在送达通知书中明确给予了原告三天自行拆除时间，但是被告却在该期限尚未届满之前强制实施拆除行为，显然程序违法。同时，《关于限期拆除的通知》的内容亦不符合法律规定。第一，《关于限期拆除的通知》未告知原告依法应享有的陈述权和申辩权;第二，《关于限期拆除的通知》也未载明如原告不服决定的救济渠道，即原告依法享有的申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;第三，《关于限期拆除的通知》载“根据相关规定，位于重要河道管理范围禁止建设区内的建筑物应当拆除”，但具体相关规定是什么规定?哪部法律、哪些条款规定了“位于重要河道管理范围禁止建设区内的建筑物应当拆除”未予明确说明。 四、被告实施行政强拆行为无法律依据。《行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第四十四条的规定:对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，法律并未规定被告享有强制执行权，因而即使被告要拆除原告的原东梁山居士楼，也应当申请人民法院予以强制执行。同时只有当原告依法享有的行政复议权、诉讼权到期后，被告才可以依法申请法院强制拆除。因此，被告在作出《关于限期拆除的通知》且未履行催告程序的情况下，于送达通知书后的第三天即自行实施行政强拆行为无法律依据，属严重违法行为。综上所述，被告作出的《关于限期拆除的通知》认定事实错误、违反法定程序、超越职权，及自行实施的行政强拆行为均违反法律规定。 综上，请求人民法院：一、依法判决撤销被告作出的《关于限期拆除的通知》[开违清组〔2020〕2号]；二、依法确认被告就强制执行《关于关于限期拆除的通知》[开违清组〔2020〕2号]拆除原告古民居1000.5平方米的建筑物(截止3月27日)的行为违法；三、本案的诉讼费用由被告承担。 芜湖经开区管委会一审答辩称，一、案涉土地登记的使用权人为东梁村民委员会（系东梁村股份经济合作社前身），土地性质为集体土地。虽然原告与东梁社区居民委员会于2005年12月31日签订了《资产转让协议》，将原大桥镇拆船厂（即东梁山居士楼）相关房屋及外滩地土地使用权转让给原告，但原告并不能依据该协议依法取得集体土地使用权及该土地上无证房屋的所有权。二、原告不是适格的行政诉讼主体。2008年7月，东梁社区居民委员会向安徽省河道管理局申请维修东梁山居士楼，该居士楼所有权人为东梁村股份经济合作社（原东梁社区居委会），且该居士楼维修工程未依法办理所有的规划、建设手续，属于违法建设。2020年4月25日，东梁村股份经济合作社和东梁社区居委会收到《关于限期拆除的通知》后，均同意拆除案涉建筑。原告未提交证据证明其为案涉房屋的权益方，被诉行政行为对其权利义务未产生实质性影响，无权提起本案诉讼。三、原告在本案诉讼中就《关于限期拆除的通知》及强制拆除两个行政行为提起诉讼，不符合“一行为一诉讼”基本原则。 一审法院认为，本案系因违法建设查处引发的行政争议。根据行政诉讼法有关规定，公民、法人或者其它组织认为行政机关的行政行为侵害其合法权益的，可以提起行政诉讼。即原告在起诉时，应向法院提交其合法财产受到侵害的初步证明。根据原、被告提交的证据，可以看出： 一、本案原告不是行政行为的相对人。本案的行政行为是被告对违法建筑的查处。综合本案现有证据，案涉建筑所占土地性质是集体土地，集体土地所有权归东梁村委会所有，该土地上的“居士楼”没有产权证，根据集体土地房随地走的原则，地上建筑物所有权归东梁村委会所有。2005年的《资产转让协议》不能够产生让原告取得案涉集体土地和地上建筑物所有权的法律效果，上述财产更不能成为原告的注册资金。2008年“居士楼”的维修也是应东梁村委会申请进行，且只是得到河道管理部门的同意，并无建设规划等许可。综观案涉建筑物所有权情况，天门山旅游公司不是本案被查处当事人。事实情况是，案涉建筑物所有权人东梁村委会在2020年3月25日已经明确答复同意拆除涉诉建筑物。综合上述情况，天门山旅游公司对本案查处行为不具有原告主体资格，其以所有权人身份提起的本次诉讼不符合立案条件。 二、本案不符合“一行为一诉讼”原则。本案原告提出两个具体的诉讼请求，一是请求撤销《关于限期拆除的通知》，二是请求确认基于该通知实施的部分拆除行为违法。下达限期拆除通知和实施拆除是两个不同的行政行为，基于行政诉讼对行政行为合法性审查的原则，不同的行政行为合法性审查的标准不尽相同，应对不同的行政行为分别立案审查。原告在一个行政诉讼案件中，请求对两个不同的行政行为进行审查，不符合“一行为一诉讼”的原则，因此本案不应立案受理。 综上所述，天门山旅游公司非案涉行政行为的相对人，不具有原告主体资格。就两个不同的行政行为提起同一个诉讼不符合行政诉讼的受理条件，已经立案的，依法应驳回起诉。如果天门山旅游公司认为因东梁村委会同意建筑物拆除而导致其有关民事权益受损，则可以通过适当途径另行主张。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（十）项、第三款之规定，裁定驳回天门山旅游公司的起诉。 天门山旅游公司上诉称，一、一审判决认定上诉人不是行政行为的相对人，该认定与客观事实不符，上诉人依法应当具备原告主体资格。涉案建筑所占土地性质是集体土地，归东梁村委会所有，根据集体土地“地随房走”的原则，地上建筑物应当属于东梁村委会，但2005年12月31日，经东梁村村民代表研究同意，上诉人与东梁村委会签订了《资产转让协议》，并约定本案相关房屋及土地使用权转让给上诉人。根据《土地管理法》第六十三条规定，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。由于芜湖市天门山旅游区是芜湖市规划委员会确定的项目，上诉人就是为该项目注册成立，而上诉人与东梁村委会签订的《资产转让协议》，是上诉人履行被上诉人《关于芜湖天门山生态旅游项目》规划的组成部分，是双方当事人真实的意思表示，依法有效。签订该协议后，上诉人通过东梁村委会向芜湖市河道管理局申请对涉案房屋维修，2009年2月25日，被上诉人向上诉人下达了《关于同意铜佛寺居士楼维修工程立项的批复》(开管秘〔2009〕139号)，同意上诉人维修，最终由上诉人出资维修完成。通过被上诉人的上述行为，也可以反映出其认可上诉人对涉案房屋享有的物权(不动产添附)权益，否则被上诉人不会直接向上诉人下达关于同意维修涉案房屋的通知。在此情况下，上诉人依法成为行政相对人，具备原告资格。退一步讲，即便不能认定上诉人已取得涉案房屋所有权，但上诉人作为东梁村委会投入财产的使用人和财产添附人，明显与涉案建筑具有法律上的利害关系，根据《行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，上诉人仍然具备原告主体资格。另外，上诉人要求撤销被上诉人下达的《关于限期拆除的通知》，该通知的对象就是上诉人，所以原审认为上诉人不是行政行为的相对人，显然与上述事实不符，与法律规定相悖。 二、一审判决认定，2005年的《资产转让协议》约定的集体土地使用权和地上建筑物，不能成为上诉人的注册资金，该认定无法律依据。根据《公司法》第二十七条规定，股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资;但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。该条款并未规定集体土地及地上建筑物使用权不能作为出资，一审判决的上述认定缺乏法律依据。通过其他法律规定，比如农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》第4条提出:“在坚持土地集体所有制和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的物依法转包、转让、互换、入股”，可以看出，总体政策上还是认可集体土地可以出资入股的，况且东梁村委会向上诉人投资入股的是非农业土地，为发展集体经济，法律完全允许这种投资形式的存在。 三、对于东梁村委会2020年3月25日答复同意拆除涉诉建筑物，上诉人不予认可，东梁村委会的行为系无权处分。如前所述，上诉人与东梁村委会签订《资产转让协议》，该协议合法有效，东梁村委会在涉案建筑使用权与其分离的情况下，未经上诉人同意及对上诉人在涉案建筑的添附等权益未予补偿(或达成补偿一致意见)，无权单方处分涉案建筑，其向被上诉人答复同意拆除，损害了上诉人的合法权益，不应作为本案裁判依据。 四、上诉人认为，本案并未违背“一行为一诉讼”的原则。“一行为一诉讼”是人民法院受理行政案件的基本原则，是指在一个行政案件中，当事人可以针对同一被告作出的行政行为提出多个相关联的诉讼请求，但不能针对不同被告作出的多个行政行为一并提起诉讼。本案中，虽然是上诉人提出了两个诉讼请求，一是请求撤销《关于限期拆除的通知》，二是请求确认基于该通知实施的拆除行为违法，但这两个诉讼请求既是同一行政机关作出，也是相关联的两个诉讼请求，前为因，后为果。人民法院在审理本案上诉人提出的两个诉讼请求时，所依据的行政实体和程序法律没有差别，所基于的事实无异，进行合法性审查的范围、内容、强度等完全一致，对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展没有障碍。相反，对于上诉人提出的两个诉讼请求的审理，能够节省诉讼资源，及时保护上诉人的合法权益。故，本案并未违背“一行为一诉讼”的原则。另外，即使上诉人真违背了“一行为一诉讼”的原则，原审法院也应向上诉人进行释明，而不是一裁(驳回起诉)了之。 综上所述，上诉人认为，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 本院认为，“一行为一诉讼”是人民法院受理行政案件的基本原则之一。天门山旅游公司提起本案诉讼，一是请求撤销芜湖经开区管委会作出的开违清组〔2020〕2号《关于限期拆除的通知》；二是请求确认芜湖经开区管委会强制执行开违清组〔2020〕2号《关于限期拆除的通知》拆除其建筑物的行为违法，同时还一并提起了行政赔偿诉讼。尽管当事人在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为只能是一个。天门山旅游公司在本案中提出的两项诉讼请求，所涉行政行为有两个，一个是责令限期拆除行为，一个是强制执行行为。天门山旅游公司所列被告虽为同一行政机关，但其所诉两个行政行为属于不同阶段、各自独立的不同行政行为，所依据的行政实体和程序法律规范存在差别，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度不完全一致。比如，对于责令限期拆除行为，主要审查相关建筑建设时间、有无合法批准手续、是否按照批准的内容建设、是否属于违法建设、能否采取改正措施、是否必须拆除等；对于强制拆除行为，主要审查有无强制执行权、有无执行依据、限期自行拆除期限是否届满、是否依法进行催告、是否超过执行依据确定的拆除范围、是否采取措施不当造成不应有的损失等。鉴于上述情况，人民法院审理后，针对两个被诉行政行为的裁判结果亦可能不尽相同，双方当事人就两个被诉行政行为的裁判结果提起上诉的可能有多种，二审人民法院在同一裁判文书中难以处理。故即使天门山旅游公司具备原告主体资格，亦应遵循“一行为一诉讼”的原则，针对不同行政行为分别提起诉讼。 综上，天门山旅游公司的起诉不符合“一行为一诉讼”原则，一审裁定驳回其起诉，结果并无不当。上诉人天门山旅游公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年七月三日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; ……