山东省日照市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁11行终68号 上诉人（原审原告）日照益洋鱼粉有限公司，住所地日照市岚山区碑廓镇岳家村，统一社会信用代码91371103088900387R。 法定代表人刘昌团，总经理。 委托代理人郭瑞艳，山东公存律师事务所律师。 委托代理人柳清霞，山东公存律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）日照市岚山区综合行政执法局，住所地日照市岚山区岚山西路337-6号，统一社会信用代码113711037834951092。 法定代表人丁斌，局长。 行政机关出庭负责人庄茂花，副局长。 委托代理人刘健，该局法规科科长。 委托代理人房祥慧，山东舜铭律师事务所律师。 上诉人日照益洋鱼粉有限公司（以下简称益洋公司）因与被上诉人日照市岚山区综合行政执法局（以下简称岚山区执法局）行政处罚一案，不服日照市岚山区人民法院（2019）鲁1103行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2013年12月，益洋公司在日照市岚山区碑廓镇岳家村西南处建设鱼粉厂加工项目。因环评监测需要，益洋公司投入试运行阶段。2018年1月26日，由日照正荣环境工程有限公司编制的《日照益洋鱼粉有限公司鱼粉加工项目（一期工程）噪声和固体废物污染防治设施竣工环境保护验收监测报告》，经日照市环境保护局岚山分局组织召开验收会议，批复了噪声和固体废物污染物防治设施竣工环境保护验收意见。该意见报告的验收结论为：“该项目环境保护手续齐全，在实施过程中基本按照环评文件及批复要求配套建设和采取了相应的环境保护设施，措施、噪声达标排放，固体废物得到妥善处置，符合噪声和固体废物污染防治设施竣工环保验收条件。”该批复一并提出了后续工作建议：“企业应定期进行达标校核（包括问题校核），按照省市各级环保部门要求完成项目燃煤锅炉超低排放改造，并申请后续验收。”益洋公司在取得该验收批复意见后，在未取得饲料生产许可证的情况下，继续进行生产加工鱼粉并对外销售。 2018年9月7日，岚山区执法局接山东省第16环境保护督察组交办案件的查处任务，对益洋公司进行了现场勘查，益洋公司不能提供饲料生产许可证等有关审批手续。经执法人员询问益洋公司法定代表人刘昌团，查明其为取得环保监测数据，在未取得饲料生产许可证的情况下进行试运行生产加工鱼粉，并销往全国各大商户。经岚山区执法局行政机关负责人批准，在查验现场，执法人员先行登记保存了益洋公司已经加工生产完毕的鱼粉240袋12吨、散装鱼粉八吨左右，以及氧立停40袋计2吨、碳酸氢钠100袋计5吨、筛鱼粉机一台。岚山区执法局对先行登记保存物品制作了清单和现场勘验笔录，并向益洋公司送达先行登记保存物品通知书。2018年9月15日，经岚山区执法局行政机关负责人批准，将先行登记保存证据物品决定予以查封扣押，暂查封扣押在益洋公司的库房内。岚山区执法局已向益洋公司送达了先行登记保存物品处理决定书和查封（扣押）物品决定书，并制作了查封扣押清单和现场查封笔录，以及对查封扣押物品与地点进行了拍照。查封期间为自2018年9月15日至2018年10月15日。涉案法律文书仍由企业法定代表人刘昌团在场签收和确认。本次查封，确认了益洋公司已生产加工的鱼粉数量，共329袋，每袋50公斤，计16.45吨，氧立停40袋，计2吨。岚山区执法局根据办案需要，由其行政机关负责人批准决定查封期限延长30日。2018年10月26日，岚山区执法局委托日照市岚山区价格认定中心作出价格认定，益洋公司所生产加工的鱼粉总价值为74025元，平均每吨4500元。 2018年11月8日，岚山区执法局经过集体讨论，对益洋公司作出拟处罚决定，并于该日向益洋公司送达了听证告知书，告知拟处罚事实、理由和依据，并告知其享有申请听证的权利。2018年11月12日，益洋公司申请听证，岚山区执法局于2018年11月21日组织听证。益洋公司直接负责人刘昌团及其委托的代理律师参加了本次听证会。岚山区执法局制作了听证笔录，并制作了书面听证报告。经听证，岚山区执法局认为益洋公司提出的在环保验收过程中生产饲料是用于环保监测、处罚标准过重的主张不成立。2018年11月26日，岚山区执法局认定益洋公司无证生产单一饲料的行为属实，该行为已违反《饲料和饲料添加剂管理条例》第十五条第一款的规定，根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第三十八条第一款的规定，并参照山东畜牧厅公布的行政裁量基准，对益洋公司的违法行为作出生产鱼粉货值七倍罚款共计518175元的罚款，并没收涉案鱼粉16.45吨、氧立停2吨。限自处罚决定之日起十五日内缴纳罚款，逾期不缴纳罚款的，每日按罚款金额的3%加收罚款。并告知益洋公司有权自收到决定书之日起六十日内申请行政复议或者自收到决定书之日起六个月内直接向人民法院提起行政诉讼。岚山区执法局后发现行政处罚决定没收的氧立停数量错误，正确数量为1吨，为此，岚山区执法局修改没收氧立停数量后，并于2019年1月3日作出日岚综罚字[2019]第001号行政处罚决定。益洋公司提出岚山区执法局对作出的日岚综罚字[2019]第001号行政处罚决定书未送达给益洋公司，属于程序违法，岚山区执法局当庭作出了合理解释，并提交相关的送达回证，证明岚山区执法局已向益洋公司留置送达，对此予以确认。庭审中，益洋公司提交了其于2019年8月15日取得的饲料生产许可证的复印件。岚山区执法局对该证据的真实性不认可，认为该证不涉及取得生产许可证之前益洋公司无证生产的违法行为事实认定问题。益洋公司还对鉴定价格过程及鉴定基准日等问题提出了异议。日照市岚山区价格认定中心于2018年11月6日作出价格认定，该价格认定意见书中明确说明，如对价格认定结论有异议，可在价格认定结论书送达之日起六十日内向日照市价格认定中心提出复核申请。岚山区执法局于2018年11月8日作出了拟处罚事实、理由和依据告知，益洋公司于2018年11月12日申请听证，岚山区执法局于2018年11月21日组织了听证，并于2018年11月26日对益洋公司的违法行为作出行政处罚决定，益洋公司已知道或者应当知道岚山区执法局所依据的价格认定的结论性意见，在此期间内仍未超过可以对价格认定意见书提出复核申请的期限。 原审认为，第一，关于益洋公司未取得饲料生产许可证即生产加工鱼粉的行为，是否完全为了取得环保监测数据之目的。益洋公司自2013年12月即开工建设并投入试运行以来，多年未能通过全面的环保验收和审批，因此也就未能申请饲料的生产许可审批手续，但益洋公司却一直未能停止生产加工鱼粉饲料。即使益洋公司称其为后续工作的申报而进行生产加工鱼粉，未生产饲料或饲料添加剂，其理由也不符合实际情况。岚山区执法局在接到山东省第16巡察组交办案件后立即行动，并当场查获益洋公司已经生产加工完毕的成品鱼粉共计16.45吨，生产数量较大，不能说明益洋公司长期无证生产鱼粉的行为完全是为了环保监测数据的取得而为之的目的。且据调查，益洋公司直接负责人刘昌团，其陈述上述鱼粉为益洋公司在2018年9月2日前的期间生产加工的，对其无证生产表示认可，对执法人员为环境保护手续取得而需要生产多少吨以及所依据的相关文件等内容未予说明。故益洋公司的陈述申辩理由不成立，不予支持。 第二，关于益洋公司所生产加工的鱼粉是否进行出售的问题。根据益洋公司主要负责人刘昌团陈述，其所生产加工出来的鱼粉均被销售，每吨价格在3000元至5000元左右。此与益洋公司于庭审当中又称其所生产的鱼粉非单一饲料，而是作有机肥使用的其他产品的主张自相矛盾，其理由不成立，不予支持。 综上，对岚山区执法局调查刘昌团笔录证据的真实性，予以确认。益洋公司在未取得饲料生产许可证的情况下存在长期生产加工鱼粉饲料并进行销售的行为，违反了《饲料和饲料添加剂管理条例》第十五条第一款的规定，应当给予行政处罚。岚山区执法局作出的行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分，根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第三十八条第一款的规定作出行政处罚，适用法律、法规正确。 第三，关于岚山区执法局的执法主体资格及作出行政处罚的结果是否合理的问题。根据《山东省人民政府关于日照市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》（鲁政字[2016]228号）及附件三，岚山区执法局有权作出涉案的行政处罚，其处罚的主体合法。但是，对于处罚结果，益洋公司认为处罚不当，罚款数额过重，应当予以撤销变更。岚山区执法局在作出行政处罚时未能充分考虑到益洋公司生产行为所具有的合理性因素。益洋公司为取得环保监测数据，进行后续申报工作仍需要一定时间和范围内的试运行。益洋公司于2018年1月26日已经取得了噪声和固体废物处理两项环保验收意见的批复，2018年9月份继续生产加工鱼粉饲料时间间隔不长，将其视为不完全为了环保监测数据取得进行后续申报而生产加工鱼粉饲料的情形也情有可原。益洋公司虽然一直未能获得环评监测全部项目的后续验收，但益洋公司对岚山区执法局提出的需要生产多少数量以及依据的相关证明等问题，答复不能。岚山区执法局如果不考虑益洋公司生产所具有的合理性因素，单一地按照生产货值已经达到行政裁量基准的处罚标准，来认定益洋公司违法行为属于较重违法情形，并按照较重违法情形给予其生产货值金额七倍罚款，有失公允。从益洋公司已经发生了违法行为和其具有的合理性因素两个方面分析，岚山区执法局作出涉案行政处罚结果具有单一性，未能包容益洋公司生产所具有的合理性因素，故而岚山区执法局的行政处罚结果存在明显不当的情况。 第四，关于益洋公司对岚山区执法局所依据的价格认定结论提出异议，该价格认定结论能否作为岚山区执法局作出处罚的定案根据的问题。行政机关在依法履行职责的过程中，为作出行政处罚的必要，有权自行委托评估鉴定部门作出价值认定。对价格认定结论有异议，当事人应当在行使陈述申辩权或者申请听证权利时要及时行使，逾期不行使该项权利视为自行放弃了该项权利。对岚山区执法局自行委托的价格认定结论，行政法律、法规当中没有规定必须送达行政相对人，但行政相对人对行政机关作出的行政处罚的事实、理由和依据可以充分行使陈述、申辩权。因此，在充分保障当事人对行政行为享有陈述申辩权或者申请听证的权利时，对于价格认定结论是否送达行政相对人，不属于行政程序限制的必要条件。即使行政机关对价格认定结论没有送达行政相对人，也并不必然导致被诉行政机关作出的行政行为违法。在岚山区执法局组织涉案行政处罚听证时，仍在价格认定结论说明的可以提出复核申请的期限内，益洋公司未能对价格认定结论在此期限内提出复核申请，逾期后视为其自行放弃了该项权利。经审查，日照市岚山区价格认定中心并非违反法律规定进行价值认定，该价格认定结论与市场价格基本相近，未影响到益洋公司的实际权利义务，没有出现较大偏差或者违背实际情况的情形，故岚山区执法局可以将其作为认定事实和行政处罚的依据。益洋公司以涉案拍卖竞价情况衡量其物之所值理由不当，不予支持。 第五，关于行政程序当中岚山区执法局未能向益洋公司送达行政处罚事先告知书以及实施强制措施未能当场制作现场笔录存在程序轻微违法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”岚山区执法局以向益洋公司送达申请听证告知书的形式，代替了行政处罚事先告知书，虽然在申请听证告知书中也全面告知了对益洋公司的拟处罚事实、理由和依据，并告知其享有申请听证的权利，益洋公司也根据该申请听证告知书提出了听证申请，岚山区执法局也按时组织了听证，并充分听取了益洋公司陈述、申辩的事由，该项程序性行政行为未给益洋公司行使陈述申辩权造成障碍，但是，此毕竟不符合行政处罚法的程序规范，在不影响当事人充分行使陈述申辩权的前提下，对不符合规范性程序的行政行为，可认定其属于程序轻微违法。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当制作现场笔录。现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明。岚山区执法局对先行登记保存的物品实施查封扣押措施时未能制作现场笔录，于2018年10月22日补办现场笔录，益洋公司法定代表人刘昌团在笔录上签名确认。基于益洋公司对查封扣押物品质量、规格、数量等无异议的前提，岚山区执法局校对补正现场笔录，但对其违反法律程序的规范性，因未影响到益洋公司享有的陈述申辩权或者申请听证的权利，对岚山区执法局该行为认定为其属于程序轻微违法。 综上，涉案行政处罚决定，处罚主体合法，对处罚事实认定清楚，证据充分，适用法律、法规正确，但对罚款的数额存在明显不当。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，对罚款数额存在明显不当的情形，人民法院可以判决变更；以及存在程序轻微违法的情形，人民法院确认其行政行为违法，但不撤销行政行为。因本案涉及行政处罚款额明显不当，故可以判决变更。益洋公司请求撤销或者变更岚山区执法局作出的行政处罚决定理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十四条第一款第（二）项、第七十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（三）项的规定，原审判决：一、确认岚山区执法局于2019年1月3日作出的日岚综罚字[2019]第001号行政处罚决定程序违法；二、变更岚山区执法局作出的日岚综罚字[2019]001号行政处罚决定中的罚款数额为生产货值五倍罚款计370125元；其他处罚事项，没收涉案鱼粉16.45吨、氧立停1吨的处罚不变。案件受理费50元，由岚山区执法局负担。 上诉人益洋公司上诉称，一、一审判决认定事实错误，以被上诉人轻微的程序违法掩盖其严重程序违法的事实。1.被上诉人的程序违法不仅仅是未向上诉人送达行政处罚事先告知书以及实施强制措施未能当场制作现场笔录，最重要的是被上诉人没有向上诉人送达日岚综罚[2019]第001号行政处罚决定书，未告知权利义务。举行听证以及送达听证告知书的是日岚综罚[2018]第40006号行政处罚决定而不是日岚综罚[2019]第001号行政处罚决定，被上诉人也未提供任何的证据证明被上诉人向上诉人送达了日岚综罚[2019]第001号的行政处罚事先告知书以及听证告知书，侵犯了上诉人陈述申辩的权利。2.被上诉人未向上诉人送达日岚综罚[2019]第001号行政处罚决定书。被上诉人提供的送达回证中没有上诉人的盖章也没有被上诉人执法人员的签字，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”3.被上诉人的执法程序违法。其形成的现场检查笔录、现场勘验笔录均没有见证人的签字，有些甚至没有执法人员的签字，不能作为认定行政处罚的依据。被上诉人对上诉人法定代表人的询问没有告知上诉人调查事项和依据，违反了《山东省行政程序规定》第六十九条的规定，因此形成的询问笔录不具有合法性，不能作为行政处罚的依据。4.根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，先行登记保存证据的需要在七日内做出处理决定，而被上诉人在2018年9月7日先行登记保存证据，2018年9月15日作出对物品的处理决定，不能作为行政处罚的依据。二、一审判决证据不足、适用证据错误。上诉人不存在加工鱼粉的行为，也没有对大气测评产生的鱼粉进行销售，被上诉人检查时上诉人并没有在生产，因此所有的认定均是基于对上诉人法定代表人的询问笔录，诱引其陈述该批鱼粉要被销售以及销售价格。被上诉人也没有查证上诉人销售记录以及销售收益等证据材料，仅仅凭借违反法定程序形成的询问笔录，不能认定涉案处罚的事实。一审判决对价格认定部分认定错误，价格鉴定报告中载明提出机关对价格认定结论有异议的应该在六十日提出，在日岚综罚[2019]第001号行政处罚决定中被上诉人并未给上诉人申辩的权利。三、一审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款的规定“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”而被上诉人未向上诉人送达行政处罚决定书及行政处罚事先告知书，也没有在日岚综罚[2019]第001号行政处罚决定中保障上诉人听证的权利，行政处罚决定无效，应予撤销。四、一审判决存在程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”被上诉人2019年9月4日才提供证据，已经超过了举证期限，其提供的证据不能作为其行政处罚的依据，不能视为其行政处罚的证据，也不能作为定案的依据。综上所述，请求改判撤销被上诉人的日岚综罚[2019]第001号行政处罚决定。 被上诉人岚山区执法局辩称，一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。被上诉人作出的涉案行政处罚决定书中，对于益洋公司未取得资料生产许可证及加工生产鱼粉的行为，认定事实清楚，虽然一审法院认定行政处罚的程序上存在瑕疵，但被上诉人认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 二审中，上诉人益洋公司向本院提交以下证据：证据1，案件办理工作记录打印件、证据2，被上诉人收到的起诉状打印件，上述两证据证明被上诉人在2019年8月19日收到上诉人的起诉状，被上诉人于2019年9月4日提交证据已经过了法定的答辩期限。证据3，送达回证打印件，证明被上诉人2019年9月4日提供的送达回证复印件上没有执法人员的签字，也没有任何的标注，但是在庭审中提交的原件却进行了补充填写；被上诉人没有将日岚综罚[2019]第001号行政处罚决定书送达给上诉人；2019年9月4日，上诉人发现被上诉人未提供证据，后被上诉人发现提交证据错误又重新提交证据，上诉人的代理人将前后两份证据阅卷时进行了拍照。 被上诉人岚山区执法局对上诉人益洋公司的证据质证如下：对证据真实性均不认可。证据1没有任何人员签字，整理的工作记录与本案没有关联性。证据2起诉状签收的时间应当以法院送达的时间为准。证据3应当以被上诉人在一审中提交的送达回证为准。 本院对上诉人益洋公司提交的证据认定如下：因证据1－3的真实性无法予以确认，与其主张之间无法相互印证，对上诉人主张证据的证明目的，本院不予确认。 双方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。 本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点问题系日岚综执罚字[2019]第001号行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。涉案行政处罚决定认定事实有调查笔录、勘验笔录、当事人陈述及其他证据相互印证，能够形成完整的证据链，行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。上诉人主张行政处罚认定事实不清，理由不成立，本院不予支持。根据日照市环境保护局岚山分局2018年1月26日批复的噪声和固体废物污染物防治设施竣工环境保护验收意见的内容，要求益洋公司完成燃煤锅炉超低排放改造并申请后续验收，与涉案行政处罚货值数额的认定并无关联性，本院不予确认。上诉人主张因未通过废气、废水和其他环保设施验收而生产鱼粉，其在行政程序中均未提交相应证据证明，应承担举证不能的法律后果。岚山区执法局委托日照市岚山区价格认定中心作出价格认定，价格认定系专业机构根据专业技术知识对鉴定对象作出的结论性意见，在上诉人未提供充分有效的证据推翻上述价格认定意见的情形下，根据证据本身的证明效力和对被上诉人所提交证据的综合审查，对货值金额本院予以确认。上诉人主张《价格认定书》未送达、未赋予上诉人申请复核的权利，因货值金额认定与涉案所生产鱼粉出售价格的调查记录内容及市场价格基本吻合，上诉人的主张均无事实与法律依据，本院不予支持。原审法院对被上诉人未能向益洋公司送达行政处罚事先告知书及执法程序存在程序轻微违法的认定，本院予以确认。被上诉人的原审答辩期限并未超期，本院予以确认。根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第十五条、第三十八之规定，原审判决变更涉案的处罚决定罚款数额，事实清楚，适用法律、法规正确，裁量得当，本院予以支持。 综上，上诉人益洋公司所提上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人日照益洋鱼粉有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 阳 城 审判员 高月玉 审判员 王 田 二〇二〇年七月二十七日 法官助理管珈琪 书记员丁丽