西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书     （2019）陕71行终991号     上诉人（原审原告）张湖青。   委托代理人解达，山西云石律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）旬阳县人力资源和社会保障局，住所地陕西省安康市旬阳县。     法定代表人曾胜昔，该局局长。   委托代理人许启明，该局工作人员。   原审第三人陕西精诚国际建筑劳务有限公司，住所地陕西省安康市旬阳县。   法定代表人李垂刚，该公司董事长。   委托代理人姜妮娜，陕西永嘉信律师事务所律师。   委托代理人孙雪平，陕西永嘉信律师事务所实习律师。   上诉人张湖青因与被上诉人旬阳县人力资源和社会保障局（以下简称旬阳县人社局）、原审第三人陕西精诚国际建筑劳务有限公司（以下简称精诚公司）劳动行政确认一案，不服安康铁路运输法院（2019）陕7101行初199号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭审理了本案，上诉人张湖青及其委托代理人解达、被上诉人旬阳县人社局委托代理人徐启明、原审第三人精诚公司委托代理人姜妮娜，孙雪平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审法院查明，2017年6月15日，原告张湖青（乙方）与第三人精诚公司（甲方）与签订《劳务派遣合同书》，该合同约定，根据中国交建第一工程局与精诚公司签订的吉布提兵营项目工程的劳务分包合同，张湖青（乙方）同意接受精诚公司（甲方）的劳务派遣到中国交建第一工程局吉布提工地工作，由精诚公司（甲方）向张湖青（乙方）支付劳动报酬，该合同自双方签字后已生效。该合同签订后，原告张湖青遂签署《劳务人员出国申请书》赴吉布提从事劳务施工工作。2018年8月9日，原告张湖青以其受第三人精诚公司的派遣，于2017年8月20日21时（吉布提时间）在第三人精诚公司承包的中国交建第一工程局吉布提兵营项目工地工作时受伤为由，向被告旬阳县人社局提交了工伤认定申请。被告旬阳县人社局受理后，于2018年10月8日作出旬人社工伤认字［2018］82号《认定工伤决定书》，认定张湖青为工伤。第三人精诚公司不服该决定，向旬阳县人民政府提起行政复议申请。旬阳县人民政府受理后，于2019年1月2日作出旬政复决字[2018]9号《行政复议决定书》，维持被告旬阳县人社局作出的旬人社工伤认字［2018］82号《认定工伤决定书》。第三人精诚公司仍不服，遂向本院提起行政诉讼。本院依法受理并于2019年3月26日作出（2019）陕7101行初36号行政判决书，以被告旬阳县人社局作出工伤认定决定的主要证据系域外证据，而该域外证据无所在国公证机关证明，且未经我国驻该国使领馆认证，以及未提供原件为由，判令撤销被告旬阳县人社局作出的旬人社工伤认字［2018］82号《认定工伤决定书》和旬阳县人民政府作出的旬政复决字[2018]9号《行政复议决定书》，并责令被告旬阳县人社局在60日内重新作出工伤认定决定。该判决生效后，被告旬阳县人社局遂于2019年4月17日向原告张湖青发出旬人社函[2019]93号《关于工伤认定补正材料的通知》，要求其在收到该通知书之日起三十日内，提交经所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证，或者履行中华人民共和国与证据所在国订立的有关条约中规定的证明手续，并附有翻译资质机构的翻译件，同时提供相关证据证实受到的伤害事实。该通知于次日向原告张湖青邮寄送达。原告张湖青于2019年4月21日收到该补正通知后，在规定期限内向被告旬阳县人社局提交了《长治县立新创伤正骨医院诊断证明书》及《关于陕西精诚张湖青工伤报告》复印件，同时提出延长补正材料期限的申请。被告旬阳县人社局经审查后，于2019年5月22日批准同意该申请，决定延长补正期限15日。延长补正材料期限届满后，原告张湖青未向被告旬阳县人社局提交要求其补正的相关证据材料，亦未提出继续延期的申请。2019年6月12日，被告旬阳县XX社XX社工伤不认字[2019]2号不予认定工伤决定书，认为原告张湖青在工伤认定时提交的材料和补正材料，不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十六条第一款规定，决定不予认定工伤。原告张湖青不服，遂向本院提起行政诉讼，请求撤销被告旬阳县人社局作出的旬人社工伤不认字[2019]2号不予认定工伤决定书，并责令重新作出工伤认定决定。   原审法院认为，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十六条第一款规定，当事人向人民法院提供的在中华人民共和国领域外形成的证据，应当说明来源，经所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证，或者履行中华人民共和国与证据所在国订立的有关条约中规定的证明手续。本案中，原告张湖青以其受第三人精诚公司的劳务派遣在吉布提共和国务工时受伤为由，向被告旬阳县人社局申请工伤认定，因用于证明原告张湖青伤情的主要证据吉布提共和国AL-RAHMA医院的医疗证明系在域外产生的证据，故依照上述法律规定，该医疗证明需经所在国公证机关证明，并经我国驻该国使领馆认证或者履行其他证明手续。被告旬阳县人社局依据本院生效的（2019）陕7101行初36号行政判决书，依法启动重新进行工伤认定的行政程序，并向原告张湖青送达了补正材料的通知，明确告知其应当补正的材料内容和要求。但在被告旬阳县人社局通知的补正期限和延长的补正期限内，原告张湖青均未能按要求提交经受伤所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证的医疗证明原件等相关材料。在此情况下，因无有效证据证实原告张湖青受伤的相关事实，被告旬阳县人社局遂依法作出不予认定工伤决定，符合法律规定，并无不当。原告张湖青虽在庭审中向本院提交了医疗报告、医疗证明等域外证据的公证、认证材料，但由于其显示的内容与其在工伤认定行政程序中所提交的医疗证明等证据内容不一致，故本院依法不予采纳。   此外，行政证据和行政诉讼证据虽存在于不同的程序中，但其审查的原则和标准是相同的。因此，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，不仅是人民法院在诉讼程序中审查证据的具体规则，同样也是行政机关在行政程序中审查证据的具体规则。原告张湖青主张被告旬阳县人社局适用最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》作出不予认定工伤决定，属适用法律错误的理由，系其对法律的错误理解，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张湖青的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张湖青负担。   上诉人张湖青上诉称，一、原审判决事实认定错误。1、上诉人在原审中提交吉布提共和国AL-RAHMA医院的医疗报告和医疗证明，但该证据均系外文书写，且原审法院（2019）陕7101行初36号行政判决书中以无所在国公证机关证明也未经我国驻该国使领馆认证为由不认可在工伤认定申请阶段提交的吉布提共和国AL- RAHMA医院的医疗证明，现原审法院基于外文证据及翻译件与业经生效判决不予认可的进行比较认为，记载的部分内容不一致，而不予认可本案中上诉人提交的医疗证明和医疗报告错误。第三人精诚公司也未提交证据予以否定该证据的真实性和合法性，即使记载内容不一致，原审中提交的医疗报告和医疗证明均经过吉布提公证机关公证、吉布提共和国司法部和中国驻吉布提共和国大使馆认证，系我国法定机构盖章确认，但原审法院并未跟相关部门核实便径直不予确认该证据的真实性和合法性错误，对上诉人明显不公。   2、上诉人在原审中提交了吉布提共和国AL- RAHMA医院的医疗报告和医疗证明虽未在工伤认定申请程序中提交，是因为被上诉人句阳县人力资源和社会保障局在重新作出工伤认定中指定及延长的补正材料期限过短、出国签证、外国公证机关办理公证及中华人民共和国驻吉布提共和国大使馆办理认证程序繁琐、法定期限较长等客观原因以及被上诉人一直持有医疗证明原件未及时归还，致使在该期限内未能补正相应证据材料，而并非上诉人拒不提供。该份证据在被上诉人作出不予认定工伤决定后产生，系新证据，行政诉讼规则并未禁止上诉人在行政诉讼中提交新证据，原审法院不予采纳无法律依据。   二、原审判决适用法律、法规错误。被上诉人作出旬人社工伤不认字[2019]2号《不予认定工伤决定书》的行政行为适用法律错误。1、被上诉人旬阳县人社局局不予认定工伤的依据是最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问題的规定》第十六条一款的规定，但最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中已明确规定:该规定是为了准确认定案件事实，公正、及时地审理行政案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律规定，结合行政审判实际制定的。该规定性质上属于最高人民法院颁布的司法解释，适用的主体是人民法院，适用的程序是行政案件审理程序，而被告属于行政机关非人民法院，认定工伤的行为属于行政行为并非司法审判活动，行政机关作出行政行为不适用《中华人民共和国行政诉讼法》，其依据的是法律、行政法规部门规章和地方性法规，司法解释并非行政机关依法行政的依据。根据“法无授权即禁止”的行政原则，审法院认为行政行为和行政诉讼中对于证据审查采用相同的原则和标准无法律依据。2、被上诉人作出不予认定工伤决定的法律依据仅仅是最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十六条一款的规定，并未依据《工伤保险条例》第十四条的规定。本案中，不仅被上诉人在作出不予认定工伤决定中并未依据《工伤保险条例》第十四条的规定而且被上诉人作出的不予认定工伤行政行为也不符合《工伤保险条例》第十四条的规定。3、上诉人在工伤认定时提交的材料和补正材料是否符合规定，应当按照《工伤保险条例》的规定进行审查，并且《工伤保险条例》第十八条第三款规定:“工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理”，《工伤认定办法》第八条规定，“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定;材料不完整的，应当以书面形式次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定”。由此可见，被上诉人对上诉人提交的材料是否符合要求进行的是形式审查，符合要求予以受理，否则不予受理。至于本案是否应当认定为工伤，被上诉人旬阳县人社局应当根据《工伤保险条例》第十四、十五、十六条和其他行政法规或部门规章关于认定工伤或视为工伤的相关规定予以实质审查进而作出决定。本案中，被上诉人认为上诉人在工伤认定程序中提交的材料和补正的材料不符合要求，其应当不予受理而非径直作出不予认定工伤的决定。4、上诉人在被上诉人重新作出工伤认定中提供了山西省长治县立新创伤正骨医院《诊断证明书》，该份《诊断证明书》因上诉人做劳动能力鉴定时已通过被上诉人旬阳县人社局提交给安康市人劳动能力鉴定委员会，现存放于该处。《工伤保险条例》及其他法律法规也只是规定工伤认定申请提交的材料包括医疗诊断证明，但并没有规定该诊断证明必须是首次治疗的诊断证明，也没有关于国外因工受伤不得使用国内诊断证明申请工伤认定的禁止性规定。上诉人还提供了中交一公局吉布提配套物流中心项目经理部《关于陕西精诚张湖青工伤报告》以证明其在工作中受伤，第三人陕西精诚国际建筑劳务有限公司也没有根据《工伤保险条例》第十九条的规定提出上诉人不是工伤的证据。所以，上诉人符合《工伤保险条例》第十四条规定的条件，应当予以认定工伤。   综上所述，请求依法判决撤销安康铁路运输法院（2019）陕7101行初199号行政判决书，并依法改判；2、本案诉讼费由被上诉人承担。   被上诉人旬阳县人社局答辩称，一、答辨人依法作出的不予认定工伤决定的事实经过和法律依据。   2018年8月9日，我局依法受理上诉人张湖青工伤认定申请，在申请中称，2017年8月20日，上诉人在第三人精诚公司承包的吉布提共和国项目工程干活，不慎受伤。随后被送往吉布提共和国阿尔拉玛医院治疗。诊断为:1、踝骨粉碎性骨折;2、脊柱压迫性骨折。同时提交了吉布提共和国诊断证明书、诊断证明书翻译件、劳务派遣合同复印件和护照复印件案件受理后，我局于2018年8月10日向第三人精诚公司发出了旬人社工认举字(2018)18号举证通知书，精诚公司未在法定期限内举证。10月8日，我局作出了旬人社工伤认字(2018)82号认定工伤决定书，并向双方送达。第三人精诚公司不服提出行政复议和行政诉讼，2019年3月6日，安康铁路运输法院以答辩人作出具体行政行为适用的证据不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十六条第一款规定，撤销了答辩人作出的句人社工伤认字(2018)82号认定工伤决定书，责令答辩人在60日内重新作出工伤认定决定。   2019年4月17日，答辩人以旬人社函(2019)93号向上诉人邮寄送达了《关于工伤认定补正材料的通知》，要求上诉人依照最高人民法院《关于行政诉讼证据若千问题的规定》第十六条第一款规定，向答辩人补充完善相关证据。2019年5月22日，上诉人向我局邮寄了张湖青2017年10月18日在山西省长治县立新创伤正骨医院诊断证明书复印件、2017年8月21日中交第一公路工程局有限公司海外分公司《关于陕西精诚张湖青工伤报告》以及《延长补正材料期限申请书》。根据上诉人申请答辩人又延长了补正时间。因上诉人未在规定的期限内向答辩人提交经受伤所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证的医疗证明原件，笞辩人依照安康铁路运输法院(2019)陕7101行初36号行政判决书判决要求作出不予认定工伤的决定，其程序合法，并无不当。   二、关于上诉人是否应当认定工伤的问题。   上诉人于2018年8月9日向答辩人申请工伤认定，由于在境外受伤申请工伤认定在我县是首例，为切实保护劳动者权益，答辩人查阅了大量文件政策以及请示上级后，我局予以受理，并依法作出旬人社工伤认字(2018)82号认定工伤决定书。后因上诉人提供的诊断证明不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干可题的规定》第十六条第一款规定，被安康铁路运输法院以事实不清，证据不足为由予以撤销。答辩人依照安康铁路运输法院(2019)陕7101行初36号行政判决书判决要求重新作出决定前，给予上诉人充裕的提交证据时间，但上诉人未按规定完善补充证据，据此答辩人作出了旬人社工伤不认字[2019]2号《不予认定工伤决定书》符合相关法律规定。   综上，答辩人依法作出的不予认定工伤决定书，程序合法，适用法律准确，请求依法驳回上诉人的诉讼请求，维持安康市铁路运输法院(2019)陕7101行初199号行政判决书。   原审第三人精诚公司述称，第三人对被上诉人旬阳县人社局作出的行政答辩状无异议。上诉人在本案原审中提交的吉布提医院诊断证明系伪造证据，应予排除并追究其相应法律责任。上诉人提交的国内证明无法证实其系境外跌落造成，无法证明其存在因果关系。被上诉人旬阳县人社局作出的不予认定工伤决定书，事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。请求驳回上诉，维持原判。   二审审理期间，被上诉人张湖青向本院提交如下新证据：   微信截图。证明上诉人在委托张宝林办理涉外证据的公证认证前已向其交代该份证据的用途，是由法院适用，不存在隐瞒的情形，张宝林的声明是虚假陈述。   被上诉人旬阳人社局质证意见如下：不予认可，没有法律效力，在工伤认定程序中没有向我局提交。   原审第三人质证意见如下：真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可。   原审第三人精诚公司向本院提交如下新证据：       1、中华人民共和国驻吉布提共和国大使馆认证的（2019）吉公字第0000056号《公证书》。证明：上诉人张湖青提交的（2019）吉领认字第0000028号、0000029号、0000030号三份文书，经大使馆查证系张宝林委托张成林提交，经向张宝林本人了解情况，其在大使馆出具的声明书，证明上诉人张湖青提交的系非法证据，应予排除。   2、中华人民共和国驻吉布提共和国大使馆作出的（2019）吉领认字第0000083号认证文书。证明：上诉人张湖青提交的诊断证明，不是当地看病所在的医院提供的。   上诉人张湖青的质证意见如下：证据1，真实性认可，但关联性、合法性、证明目的不予认可。证据2，真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可。上诉人张湖青其在吉布提首诊医院为阿尔拉玛医院，诊断证明也是阿尔拉玛医院出具。该份证据不属于法律规定的新证据，不能作为本案定案依据。   被上诉人旬阳县人社局的质证意见如下：证据1，没有意见，上诉人张湖青提交的三份证据并不是假的，只是取得证据的途径并不是用于工伤认定。证据2，上诉人张湖青、原审第三人精诚公司在工伤认定程序中均未向我局提交，在这次提交我局不认可。   本院对上述新证据认证如下：   关于上诉人张湖青提交的新证据，因在原审起诉前即已存在，举证期限届满前并未向原审法院提交，不合符《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定，本院在二审程序中不予接纳。   关于原审第三人精诚公司提交的新证据1，虽经《公证书》公证，但本质上仍属于证人证言，因证人并未出庭接受质询，本院对该证据不予认可。新证据2，上诉人张湖青在行政程序要求的期限内并未提交诊断证明，原审第三人精诚公司提交该证据亦未在行政程序中向被上诉人旬阳县人社局提交，其在二审程序中提交，与本案二审相关待证事实不具有直接关联性，且该证据是否符合行政程序中相关要求，是否能够证明上诉人张湖青受伤符合工伤认定相关条件，应由被上诉人旬阳县人社局依法认定，故本院在二审程序中不予接纳。   本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。   本院认为，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。具有法定职权的行政机关作出的行政行为应当事实清楚、程序合法、适用法律正确，否则人民法院应当判决撤销，并可以判决其重新作出行政行为。人民法院作为行政机关依法行政的监督机关，此种监督权力具有事后性，行政机关在履行法律赋予的行政管理职权时，对于事实和证据判断所具有首次裁量权，应当得到司法尊重。一般情况下，人民法院不宜直接要求行政机关依照或者不依照最高人民法院司法解释作出具体行政行为。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》系为人民法院准确认定案件事实，公正、及时地审理行政案件制定的司法解释，其适用对象为人民法院。行政机关在行政程序中对于行政证据的审查认定可以参照适用，但其作出行政行为时仍应当首先适用的是相关行政法律、法规。本案中，被上诉人旬阳县人社局作出被诉的《不予认定工伤决定书》直接且仅仅依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十六条第一款规定，未引用具体行政法律法规，适用法律不当，应视为没有法律依据。   综上，被上诉人旬阳县人社局作出的《不予认定工伤决定书》缺乏法律依据，依法应予撤销。同时，针对上诉人张湖青及原审第三人精诚公司提交的相关新证据，被上诉人旬阳县人社局应重新进行调查核实，并严格依照《工伤保险条例》以及《工伤认定办法》等相关法律法规对上诉人张湖青工伤认定申请依法重新作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十一条、第八十九条第一款第（二）项以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条之规定，判决如下：   一、撤销安康铁路运输法院（2019）陕7101行初199号行政判决；   二、撤销被上诉人旬阳县人力资源和社会保障局2019年6月12日作出的旬人社工伤不认字[2019]2号《不予认定工伤决定书》；   三、责令被上诉人旬阳县人力资源和社会保障局在法定期限内对上诉人张湖青于2018年8月9日提出的工伤认定申请重新作出处理。   一审、二审案件受理费共计100元，由被上诉人旬阳县人力资源和社会保障局负担。   本判决为终审判决。       审 判 长  左昆   审 判 员  刘爽   审判员  王方          二〇二〇年七月三日       书记员  李冬航        1