湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行终93号上诉人（原审原告）：刘平，男，汉族，1969年4月16日出生，住华容县。委托诉讼代理人：李要然，湖南湘晟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：华容县自然资源局，住所地华容县章华镇杏花村东路27号。法定代表人：李劲松，该局局长。委托诉讼代理人：刘刚，该局工作人员。委托诉讼代理人：庞剑波，湖南榕城律师事务所律师。原审被告：华容县田家湖生态新区管理委员会，住所地华容县阳光大厦三楼。法定代表人：黎英勇，该管委会主任。委托诉讼代理人：张新华，该管委会工作人员。委托诉讼代理人：李清香，该管委会工作人员。原审第三人：华容县田家湖生态新区田家湖社区居民委员会，住所地华容县章华镇田家湖社区城南七组。负责人：张电红，该居委会主任。委托诉讼代理人：李清香，男，汉族，1959年8月13日出生，住华容县。上诉人刘平因与被上诉人华容县自然资源局、华容县田家湖生态新区管理委员会（下称田家湖管委会）及原审第三人华容县田家湖生态新区田家湖社区居民委员会（下称田家湖社区）行政协议纠纷一案，不服岳阳市君山区人民法院（2019）湘0611行初165号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人刘平及其委托诉讼代理人李要然，被上诉人华容县自然资源局的委托诉讼代理人刘刚、庞剑波、被上诉人田家湖管委会的委托诉讼代理人张新华、李清香，原审第三人田家湖社区的委托诉讼代理人李清香到庭参加诉讼。本案现已审理终结。刘平上诉请求：1、撤销岳阳市君山区人民法院（2019）湘0611行初165号行政判决；2、确认上诉人与田家湖管委会签订的《田家湖生态新区房屋拆迁补偿安置协议》（下称《补偿协议》）无效；3、判决田家湖管委会向上诉人支付拆迁补偿款2410449元；4、诉讼费由两被上诉人承担。事实与理由：一、《补偿协议》无效，理由如下：1、上诉人所有的房屋土地为集体土地，但对上诉人的房屋征收既没有发布预征地公告，也未发布征地补偿安置方案等，征收补偿程序违法；2、田家湖管委会不具备实施集体土地征收补偿的主体资格；3、被上诉人所在的政府制定的补偿安置方案没有依照湘政发（2018）5号文件来实施；4、对上诉人的征收补偿未按照现行法规适用。二、上诉人主张的刘维、丁逸馨、丁婉欣共计330000元的款项为人口货币安置补助，不是集体土地被征收后由村组补偿的安置补助费，应当属于行政诉讼管辖范围。三、上诉人一楼自2003年起至今就是作为商业用房在使用，应当按照同地段拆迁范围内同性质的房屋适用相同的补偿标准即按照商业用房予以补偿。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法予以改判。被上诉人华容县自然资源局辩称，一、案涉《补偿协议》应当认定有效，理由如下：1、程序合法，从《关于田家湖、章华片区集体土地上棚户房屋拆迁决定的公告》及附件《拆迁安置补偿方案》、华容县人民政府的批复等文件来看，案涉土地的拆迁程序完全符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定；2、主体适格，田家湖管委会作为县人民政府的派出机构，县政府对田家湖管委会是一种行政授权，因此田家湖管委会作为被授权的主体具有签订案涉协议的主体资格；3、适用安置拆迁标准正确，安置方案2018年12月11日予以公告，应当适用《岳政函2015—117号文件》补偿标准，不能适用2019年5月6日颁布的《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》。二、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，并非按人头补偿给个人。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人田家湖管委会辩称，一、田家湖管委会对刘平的房屋拆迁是落实县棚户区改造项目，程序合法、补偿合理；二、田家湖管委会已按《补偿协议》约定的金额将补偿款如期打入刘平的账户，刘平的房屋拆迁补偿费已经领取到位；三、刘平的请求于法无据，首先，协议的签订并没有刘平所述的威逼、恐吓的事实，不属于合同法中变更或者撤销的情形；其次，关于诉争房屋重新评估的问题系刘平单方面的请求，人民法院应当不予支持；最后，刘平的女儿、外孙列入征收补偿范围的问题，刘平的女儿是完全民事行为能力人，其可自行主张权利。总之，案涉《补偿协议》已经履行完毕，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法维持原判。原审第三人田家湖社区述称，一、本次拆迁采取的是网格化签约，竞争性拆迁，刘平签订协议时完全出于自愿，并无威逼、恐吓的问题；二、根据2015年新区严禁户口迁入的文件规定，刘平的儿子刘舟于2019年1月22日迁入，大外孙女丁逸馨2017年6月30日迁入，小外孙女丁婉欣2019年3月1日登记上户，按照当地公序良俗及村规民约属于挂户；三、关于刘平女儿、外孙列入征收补偿范围的问题，刘平女儿刘维已出嫁，不属于刘平的家庭成员，且不在刘平所在地生活，同时棚户区改造人口安置补偿款不是社区集体经济组织收益，而是棚户区改造拆迁专项资金，刘平的女儿、外孙无权享受。根据田家湖社区村民自治，本次同一类型出嫁女有7人，以及其他类型11人均未列入，并非针对刘平一家。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回。刘平向一审法院起诉请求：1、确认刘平与田家湖管委会签订的《补偿协议》无效；2、请求华容县自然资源局支付刘平拆迁补偿款3712379元。一审法院认定事实：2018年12月11日，华容县人民政府发布了《关于田家湖、章华片区房屋拆迁决定的公告》将刘平名下位于华容县土地上的住房纳入征收补偿范围内。刘平与田家湖管委会于2019年6月5日签订了《补偿协议》，协议确定案涉房屋主体结构为砖混结构359.85平方米，砖木结构2.88平方米，并约定协议签订后，乙方（刘平）搬迁完毕并经甲方（田家湖管委会）实地验收合格后，甲方按财务审批程序一次性付清补偿款1434009元。刘平依据协议搬迁完毕，并已领取第三人田家湖社区为其开立的补偿款存折账户并从第三人处知晓了该存折账户的密码。2019年8月15日，刘平认为与田家湖管委会签订的《补偿协议》系受其工作人员胁迫签订，且华容县自然资源局、田家湖管委会的补偿标准适用错误，补偿金额不合理，且并未将其女儿，女婿列入征收补偿范围故向法院起诉，要求撤销双方于2019年6月5日签订的《补偿协议》，将刘平女儿、两个外孙列入征收补偿范围后，对诉争房屋重新评估计算征收价格，一楼门面按商业门面补偿。一审法院认为，本案的争议焦点为刘平与田家湖管委会于2019年6月5日签订的《补偿协议》是否成立；如以上《补偿协议》成立，是否有效。如《补偿协议》有效，其中的适用补偿标准是否有误。一、刘平与田家湖管委会签订的《补偿协议》是否成立。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拔的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。根据上述规定，收回国有土地使用权的职能部门是土地主管部门，并由其负责补偿。本案中，2018年12月11日华容县人民政府发布了《关于田家湖、章华片区房屋拆迁决定的公告》，将刘平名下华容县土地上的房屋纳入征收补偿范围内，并委托田家湖管委会负责本次拆迁的具体补偿协议签订工作。结合上述法律规定和本案事实可以认定案涉房屋的征收主体为华容县人民政府，田家湖管委会接受前者委托负责与被征拆的对象签订补偿协议、发放补偿款等具体征拆事项。故田家湖管委会作为被授权主体与华容县土地主管部门自然资源局均具备与刘平签订《补偿协议》的主体资格。刘平与田家湖管委会签订《补偿协议》已成立。二、《补偿协议》是否有效。行政协议之诉本质上属于行政诉讼，因此审查行政协议是否有效应对协议的合法性进行审查。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”结合上述土地管理法律、法规的规定精神，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本案中，《关于田家湖、章华片区房屋拆迁决定的公告》系于2018年12月11日发布，而刘平与田家湖管委会的《补偿协议》系于2019年6月5日签订。经查涉案土地系国有农用地，故华容县自然资源局、田家湖管委会的行政行为未违反《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规、规章的规定，建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。华容县自然资源局、田家湖管委会行政行为合法，不存在无效事由。另刘平主张自己签订合同系因被告的威逼、恐吓，然而一审庭审过程中，刘平并未提交相关证据证明刘平签订协议时存在被恐吓、胁迫的情形，故对此主张不予支持。三、关于《补偿协议》适用补偿标准是否有误。刘平认为适用的是已废止的《岳政函2015-117号文件》而非《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》，补偿时未将女儿、外孙列入征收补偿范围，且一楼应按商业门面的标准进行补偿，还应给刘平家庭成员购买养老保险。而2019年5月6日颁布的《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁偿安置办法》第57条第2款规定“本办法施行前，已发布《征地补偿安置方案实施公告》的，按公告确定的标准执行，未发布公告的按照本办法执行”，而案涉项目的《征地补偿安置方案》系于2018年12月11日公告，故本案适用《岳政函2015-117号文件》补偿标准并无错误。另刘平女儿、外孙是否应列入征收补偿范围，由于土地征收补偿中的安置补助费是补偿给被征地单位，并非补偿按人头补偿给个人，因此对于补偿范围问题不予支持，刘平可就此问题另行提起民事诉讼。就刘平主张的一楼应按商业门面标准进行补偿，现有证据无法证明案涉房屋系经过行政审批确定过的商业用房而系刘平擅自住改商用，故就刘平此项主张，不予支持。综上，本案所涉房屋依据集体土地及地上房屋征收程序规定发布《征收土地公告》《征地补偿安置方案公告》，并依法定程序实施征收，程序合法，故刘平请求确认《田家湖生态新区房屋拆偿安置协议》无效的诉请不予支持，根据《中华人民和国行政诉讼法》第七十五条之规定判决：驳回刘平的全部诉讼请求，案件受理费50元由刘平负担。二审期间，上诉人刘平向本院提交了如下证据：证据1、拆迁安置补偿协议，拟证明同一地段徐炎平的被拆迁房屋一楼是按照6758元每平方米补偿的，证明同地段补偿不同价；证据2、邻居的证明，拟证明上诉人的女儿和两个外孙都居住生活在本地。被上诉人华容县自然资源局质证认为：对证据1真实性、合法性无异议，对关联性有异议，上诉人所在地方与徐炎平的房屋相隔有200多米，徐炎平的房屋在国有土地旁边，属于街道，所以徐炎平的房屋按照城市的门面房进行补偿的，上诉人的房屋应按照农村标准进行补偿。对证据2三性均有异议，从户籍的资料可以看出有先迁出再迁入的情况，且证人应当出庭作证。被上诉人田家湖管委会质证认为：对证据1真实性无异议，徐炎平的房屋位于国有土地上，周边已经形成了商业街，徐炎平的门面也用于经营纱窗门生意，徐炎平的门面是商业门面，毫无争议，但是上诉人所在地段全部都是集体土地，连道路都是乡村的砂石道路，上诉人旁边有一户人家陈昌福与上诉人的房屋性质地段相同，但是陈昌福的土地性质是国有出让土地，补偿的时候也没有按照商业门面进行补偿，而是按照住宅进行补偿的，所以上诉人的一楼房屋于情于理都不能当作门面进行补偿，周围类似的情况都是按照住宅进行的补偿。对证据2的质证意见与华容自然资源局的质证意见一致。原审第三人田家湖社区的质证意见与两被上诉人的质证意见一致。被上诉人田家湖管委会向本院提交了华容县政府授权委托书，拟证明田家湖管委会取得授权，有签约资格。上诉人刘平质证认为：对真实性、合法性及关联性均有异议，该证据在一审并未出示，如果有授权，一审就应当提交，证据可能是现补的，且法定的授权与该授权有区别，行政机关的授权必须经过法定程序，该证据不能达到被上诉人田家湖管委会的证明目的。被上诉人华容县自然资源局及原审第三人田家湖社区对被上诉人田家湖管委会提交的证据均无异议。经过庭审举证、质证，本院对上诉人提交的证据认证如下：上诉人提交的证据1系刘炎平的房屋拆迁补偿安置协议，与本案无关；证据2属证人证言，但证人未出庭作证，故对该两份证据，本院不予采信。被上诉人田家湖管委会提交的证据真实、合法且与本案有关，本院予以采信，至于能否达到其证明目的，本院将结合案件事实进行综合论述。二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，一、关于《拆迁协议》是否有效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权，是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，田家湖管委会对本案拆迁的具体补偿协议签订工作系受华容县人民政府委托，田家湖管委会具有征收补偿的法定职权和签约的行政主体资格；其次，田家湖管委会在协议中确定刘平应予补偿的项目及金额的依据是《岳政函2015-117号文件》，与《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》所确立的新旧标准过渡期适用原则无违，故田家湖管委会在协议中适用法律法规正确；再次，田家湖管委会在程序上对刘平的房屋进行了调查、丈量和合法性认定，并对房屋补偿金额依据相关文件进行了计算，虽然在入户调查时，刘平的名字由他人代签，程序上存在瑕疵，但并不属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”情形。据此，案涉行政协议依法成立生效，故对上诉人要求确认《拆迁协议》无效的上诉请求，本院不予支持。二、关于上诉人主张的其女刘维及其外孙女丁逸馨、丁婉欣共计330000元的人口货币安置补助款的问题。根据《华容县集体土地征收与房屋拆迁补偿安置实施细则》第三十七条：享受住房安置货币补助的人口应当遵守下列规定：…（四）在同一栋（间）房屋中居住的，只对具有合法批准或登记手续的权利人进行补助。本案中，刘平的住房安置补助人口认定表中认定享有该住房安置补助的只有刘平、谭冬梅、刘舟三人，在刘平与田家湖管委会签订的《补偿协议》中，对人口货币安置补助的也是三人共330000元，刘平在该协议上签名、捺印。刘平提出签订该补偿协议时存在被恐吓、胁迫的情形，但未提交相关的证据予以证实，故对刘平主张的刘维、丁逸馨、丁婉欣共计330000元的人口货币补助安置，本院不予支持。三、关于上诉人认为其一楼门面应当按照商业用房标准进行补偿的问题。据其在上诉状中自认的事实，案涉房屋并未经行政审批确定为经营性用房，且上诉人在本案中未提交相关工商、税务、经营性纳税凭证等证据，上诉人主张应按商业用房标准进行补偿缺乏事实和法律依据，田家湖管委会按住宅标准给予补偿并无不妥，故对上诉人该项请求，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，上诉人刘平的上诉请求均不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由刘平负担。本判决为终审判决。审判长  姚孟君审判员  周四平审判员  王延红二〇二〇年七月十日书记员  王泊涵