四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行终72号 上诉人（原审被告）：犍为县自然资源局，住所地四川省犍为县玉津镇滨江路347号，统一社会信用代码115110230085785016。 法定代表人：杨仕财，该局局长。 委托诉讼代理人：蔡德益，四川英华年律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：钟华，女，1977年11月12日出生，汉族，住四川省犍为县。 原审被告：犍为县玉津镇人民政府，住所地四川省犍为县玉津镇南街220号，统一社会信用代码11511023008581583R。 法定代表人：李建修，该镇镇长。 委托诉讼代理人：潘福文，犍为县玉津法律服务所法律服务工作者。 原审第三人：犍为县土地开发整理储备中心，住所地四川省犍为县玉津镇北街六组。 法定代表人：刘刚，该中心主任。 委托诉讼代理人：杨凯，四川英华年律师事务所律师。 上诉人犍为县自然资源局因被上诉人钟华诉其未按照约定履行房屋拆迁补偿安置协议一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2019）川1102行初243号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月22日受理后依法组成合议庭，于2020年6月1日进行了询问。上诉人犍为县自然资源局的委托诉讼代理人蔡德益，被上诉人钟华，原审被告犍为县玉津镇人民政府（简称玉津镇政府）的委托诉讼代理人潘福文，原审第三人犍为县土地开发整理储备中心(简称犍为土储中心）的委托诉讼代理人杨凯参加了询问活动。本案现已审理终结。 原审法院查明，2013年9月18日，四川省人民政府作出川府土〔2013〕574号《关于犍为县2013年第2批城市建设用地的批复》（简称川府土〔2013〕574号批复），同意将包括联合村××组在内的五个村组集体共计32.3033公顷土地征收为国家所有。同年11月11日、16日，犍为县人民政府（简称犍为县政府）、原犍为国土局分别作出犍府公〔2013〕8号《关于征收玉津镇、清溪镇部分集体土地的公告》和犍国土公〔2013〕9号《征地补偿安置方案公告》，就川府土〔2013〕574号批复相关事项予以公告。 2013年11月26日，犍为县政府作出犍府函〔2013〕123号批复，批准同意原犍为国土局上报的《安置方案》。《安置方案》载明：房屋拆迁补偿条件及标准：对主体房屋及其他建筑物、构筑物等进行拆迁，符合以下4种条件之一的给予拆迁补偿：……对符合上述条件的被拆迁主体房以户为单位，面积在享受安置房面积（35㎡/人）内的补偿，按附件2的标准执行。超出部分的主体房及辅助房、构筑物等补偿，按附件1的标准执行。安置面积：征地拆迁单位为符合安置人员无偿提供建筑面积35㎡/人的住房和建筑面积5㎡/人的门市。房屋拆迁过渡费=主体房建筑面积×3元/㎡?月×过渡期月份数；门市拆迁过渡费=主体房建筑面积×12元/㎡?月×过渡期月份数。奖励：（1）门市奖励，对安置人口奖励3㎡/人的门市；（2）简装费奖励，按人均安置面积35㎡奖励50元/㎡的简装费；（3）分梯次拆迁奖励，拆迁公告发布之日起，10日内（含10日）签订拆迁协议并完成拆迁的，按50元/㎡×原拆迁主体房面积标准奖励。该《安置方案》附件1《各类建筑物、构筑物拆迁补偿标准》载明：主体房砖木A级380-400元/㎡，B级350-380元/㎡，C级280-310元/㎡；门市砖木结构持有《乐山市房屋产权证》且证载认定为门市、办理了营业执照和税务登记证、在正常营业的800元/㎡，持有《乐山市房屋产权证》且证载认定为门市、未办理营业执照和税务登记证、无论是否正常营业的700元/㎡，门市无房产证、有证照（工商营业执照、税务登记证）、正在营业的600元/㎡。该方案附件2《基本安置面积内主体房补偿标准》载明：砖木瓦房补偿标准为180-200元/㎡，等面积换房面积不足35㎡/人或无房户按200元/㎡补给拆迁人。 钟华提交落款时间为2013年1月24日10时38分的《拆迁协议》载明：甲方（拆迁人）为犍为土储中心，乙方（被拆迁人）为户主钟华，甲方对乙方所在村组集体土地上的房屋实行拆迁补偿；安置人数为3人（钟华、何建明、何昊峪），其中享受门市安置1人（钟华）；房屋坐落于联合村××组；甲方为乙方（符合门市安置条件的安置对象）无偿提供5㎡／人建筑面积的门市；补偿及奖励金额：拆迁房屋主体房67.2㎡、养殖房67.2㎡、12.96㎡，补偿建筑物、构筑物费52701元，安置过渡费及搬家费10476.80元（其中拆迁门市房屋建筑面积67.2㎡从2013年1月24日至2014年1月23日的过渡费9676.80元、住房搬迁费800元），拆迁奖励费8610元（乙方按拆迁公告发布的时间要求，签订本协议并拆除房屋的，甲方按50元／㎡奖励安置住房建筑面积105㎡的简装费5250元，按50元／㎡奖励原拆迁主体房面积67.2㎡费用3360元），共计71787.80元；门市奖励：乙方在规定时间内签订《拆迁协议》和完成房屋拆迁的，对符合享受门市安置政策的人员，安置人口按3㎡／人奖励门市9㎡。本协议一式四份，甲方、乙方、县拆迁办、玉津镇政府各执一份，自协议签订之日起生效。尾部“甲方（盖章）”处加盖犍为土储中心的公章，“乙方（签字并手印）（或委托人）”处签有“姚兴华（代）”，“乡（镇）盖章”处加盖玉津镇政府公章，“村民委员会（盖章）”处加盖联合村村民委员会公章，“经办人签字”处有沈成琼（玉津镇政府工作人员）、印君才（原犍为国土局工作人员）、范俊容（玉津镇政府工作人员）、钟兴富（犍为县拆迁办工作人员）的签名。犍为县自然资源局陈述《拆迁协议》涉及的被征收房屋的土地在川府土〔2013〕574号批复批准征收集体土地范围内，钟华对此无异议。玉津镇政府提交落款时间为2013年1月24日10时0分的《拆迁协议》一份，载明的内容与钟华提交的一致。玉津镇政府提交《钟华户补偿明细清单》（打印件，加盖玉津镇政府公章）一份，该清单涉及主体房等面积残值补偿、过渡费、总金额、奖励合计栏分别载明：“主体房等面积残值补偿67.2×400＝26880门市，37.8×（-200）＝-7560”“过渡费67.2×12×12＝9676.80”“总金额63177.80”“奖励合计8610”。 审理中，钟华陈述《拆迁协议》是其父与玉津镇政府协商后签订的，最初告知拆迁房屋只奖励3㎡门市，其父认为拆迁房屋系门市，面积67.2㎡，不同意只奖励3㎡门市，后玉津镇政府工作人员告知如在按规定期间内拆除，再按政策多给6㎡，双方遂达成了口头协议。在钟华将房屋交付玉津镇政府拆除后才签订的案涉《拆迁协议》。姚兴华系钟华妹夫，钟华对姚兴华签订的案涉《拆迁协议》内容认可。在案涉《拆迁协议》签订后，钟华已领取了该协议约定的各项补偿费及奖励71787.80元，以及3人105㎡的安置房屋等值的货币补偿款409500元（3900元/㎡），现仅剩5㎡的安置门市和9㎡的奖励门市等值的货币补偿款91000元（按6500元/㎡计算）未领取。玉津镇政府认可钟华陈述在拆除房屋前先达成了口头协议，在拆除房屋后才签订的《拆迁协议》的事实，但否认口头协议约定的奖励门市系9㎡。 原审另查明：2019年11月30日，联合村村民委员会及12组组长杨明清共同出具的《证明》载明：“兹证明我村十二组征地安置补偿于2015年开始按县政府批复〔2012〕116号批准的方案执行，凡符合该文件安置条件的奖励均按每人3㎡门市执行的，无一户例外。”钟华提交的《营业执照》载明：经营者姚兴华，类型为个体工商户，经营场所为联合村××组26号，注册日期为2008年12月5日。 2001年2月16日，犍为县机构编制委员会作出的犍编发〔2001〕3号《关于成立犍为县土地开发整理储备中心的通知》载明，决定成立犍为土储中心；职责包括对其他增量土地进行收回、收购、置换或征用。犍为土储中心原属于原犍为国土局的下属单位。因犍为县机构改革，犍为县成立犍为县自然资源局，承继原犍为国土局的职能，犍为土储中心现为犍为县自然资源局的下属单位。 上述事实,有犍为县自然资源局提交的川府土〔2013〕574号批复、犍府公〔2013〕8号《关于征收玉津镇、清溪镇部分集体土地的公告》、犍国土公〔2013〕9号《征地补偿安置方案公告》；被告玉津镇政府提交的犍府函〔2013〕123号批复、《安置方案》及附件1《各类建筑物、构筑物拆迁补偿标准》、附件2《基本安置面积同主体房补偿标准》《证明》《拆迁协议》《钟华户补偿明细清单》（打印件）；钟华提交的《拆迁协议》《营业执照》以及当事人陈述等证据予以证实。 原审法院认为，犍为土储中心现隶属于犍为县自然资源局，应以犍为县自然资源局为被告参加诉讼。犍为土储中心在《拆迁协议》的盖章行为，属于受原犍为国土局的委托实施的行为，所涉土地已经川府土〔2013〕574号批复批准征收，也发布了相应公告，应由犍为县自然资源局对《拆迁协议》承担责任。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，在征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，组织实施的单位为市、县人民政府土地行政主管部门。就本案而言，《安置方案》经犍为县政府批准后，原犍为国土局享有与钟华签订《拆迁协议》的职权，玉津镇政府则不享有该职权。《拆迁协议》首部载明的拆迁人也仅为犍为土储中心，因此，玉津镇政府在法律法规和规章没有授权情况下，虽然在《拆迁协议》上加盖公章，也仅属于协助原犍为国土局征地拆迁工作中的见证行为，而并非《拆迁协议》的一方当事人，不应对《拆迁协议》承担责任。 综合诉辩双方当事人意见，本案争议焦点有二：一是本案是否属于行政案件受案范围；二是犍为县自然资源局应向钟华支付8㎡还是14㎡门市等值的货币补偿款。 （一）关于本案是否属于行政案件受案范围的问题。原审法院认为本案属于行政案件的受案范围。理由如下：第一，关于土地房屋征收补偿协议争议处理问题，在修订的行政诉讼法施行前也没有法律、法规明确规定只能作为民事诉讼案件受理。第二，根据2015年5月1日实施的行政诉讼法第十二条第一款第十一项关于“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”的规定，本案属于行政诉讼的受案范围。 （二）关于犍为县自然资源局应向原审原告支付8㎡还是14㎡门市等值的货币补偿款的问题。原审法院认为，犍为县自然资源局应向钟华支付14㎡门市等值货币补偿款91000元。理由如下：第一，案涉《安置方案》明确规定“对安置人口奖励3㎡／人的门市”，《拆迁协议》载明钟华户的安置人口为3人，故《拆迁协议》约定奖励9㎡的门市不违反《安置方案》的规定。同时，根据玉津镇政府提交的联合村村民委员会及12组组长杨明清共同出具的《证明》所载明的内容看来，联合村门市奖励也是按《安置方案》的规定执行。第二，《拆迁协议》载明“门市拆迁过渡费9676.80元”，该费用是按《安置方案》中“门市拆迁过渡费12元／㎡”标准计算的，在《钟华户补偿明细清单》中亦载明67.2㎡房屋系门市。同时，钟华提交的《营业执照》载明的经营地址为联合村××组。因此，可以确定钟华被拆迁的67.2㎡房屋系门市。再结合庭审中各方当事人陈述案涉《拆迁协议》的协商及签订经过，在被拆除房屋主体房有67.2㎡门市的情况下，给予适当门市奖励并不违反规定。更何况钟华户本就有安置人口3人，符合《安置方案》的门市奖励规定。第三，《拆迁协议》一式四份，由犍为土储中心、钟华、县拆迁办、玉津镇政府各执一份，钟华和玉津镇政府均提交了《拆迁协议》，两份《拆迁协议》除在同一天签订的时间前后有差异外，其余的内容均相同，均载明钟华户奖励门市为9㎡，且《拆迁协议》均加盖有“犍为土储中心”“玉津镇政府”“联合村村民委员会”的公章，并有四个经办人员签字确认。倘若四份协议中某份协议确系计算有误，也应及时进行更正说明，案涉《拆迁协议》自2013年1月24日签订至钟华起诉之日已近7年，原审被告及第三人犍为土储中心均未提交证据证明其告知过原审原告户《拆迁协议》约定的奖励门市9㎡系笔误，而在原审原告向二原审被告主张权利时称系笔误实难令人信服。第四，《拆迁协议》约定“对符合享受门市安置政策的人员，安置人口按3㎡／人奖励门市”，该约定与《安置方案》规定“对安置人口奖励3㎡／人的门市”不一致，实为对门市奖励人员由“安置人口”缩限为“门市安置人口”，减损了当事人的合法权益。故犍为县自然资源局在不能提交充足证据证明其与钟华户明确约定只按1人奖励门市的情况下，不能因钟华户门市安置人口为1人就推定《拆迁协议》约定的奖励门市9㎡系笔误。第五，基于对钟华信赖保护的基本原则和作为行政机关依法行政应遵守的诚实守信原则，犍为县自然资源局亦应按《拆迁协议》的约定履行义务。综上，因犍为县自然资源局认可门市货币化补偿，单价为6500元／㎡，故犍为县自然资源局应向原审原告支付14㎡门市等值货币补偿款91000元。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条关于“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务”的规定，原审法院判决：一、责令犍为县自然资源局于判决生效后30日内向钟华支付5㎡安置门市及9㎡奖励门市等值的货币补偿款91000元；二、驳回钟华的其他诉讼请求。 上诉人犍为县自然资源局上诉称，原审法院认定事实错误，请求撤销原审判决发回重审或者改判。主要上诉理由为：1.案涉《拆迁补偿安置协议》签订于2015年5月1日之前，本案不属于行政诉讼受案范围；2.一审对于案涉《补偿安置方案》解读错误，钟华户仅有一人能享受3平方米门市奖励；3.案涉《拆迁补偿安置协议》上填写钟华户享受为9平方米门市奖励系工作人员笔误。因涉及国家利益和公共利益，法院不应判决行政机关履行该笔误条款。 被上诉人钟华辩称，本案属于行政诉讼受案范围，案涉被拆迁房屋是门市，应当按照门市赔偿。 原审第三人犍为土储中心述称，其答辩意见与犍为县自然资源局一致。 本案二审经审理查明的事实与原审认定的事实基本一致，本院予以确认。 另查明，《安置方案》载明：安置对象条件及安置原则：（2）属下列情形之一的，只享受住房安置，不享受门市安置及奖励。①大学生毕业户迁回本集体经济组织属于非农业户口的；②正常婚迁属于非农业户口的；③原本集体经济组织的就地农转非本人。 二审审理过程中，何建明、何昊峪提交声明称明确表示不参加本案诉讼，案涉相关权利义务均由钟华享有。 本院认为，综合各方的诉辩意见，本案的争议焦点一是案涉《拆迁补偿安置协议》是否属于行政诉讼受案范围，二是被上诉人应否向被上诉人支付9㎡门市奖励等值的货币补偿款。 关于争议焦点之一，即案涉《拆迁补偿安置协议》是否属于行政诉讼受案范围的问题。 本院认为，《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》(法发〔2004〕2号)将行政合同纳入行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》(法〔2004〕96号)对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题明确作出“实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”即所谓“实体从旧，程序从新”的规定。据此，对形成于2015年5月1日之前的行政协议产生的纠纷，当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径(包括仲裁或者民事诉讼)的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院可以依法受理。本案中，案涉《拆迁补偿安置协议》系行政协议，当时的法律、行政法规、司法解释没有规定其他争议解决途径，被上诉人钟华选择通过行政诉讼解决相关的争议，并不违反相关法律的规定。一审将案涉《拆迁补偿安置协议》纳入行政诉讼受案范围进行实体审理并无不当。故上诉人提出的案涉《拆迁补偿安置协议》签订时间在2015年5月1日《中华人民共和国行政诉讼法》修改之前不应纳入行政诉讼受案范围的上诉理由，不仅不符合前述规定的精神，亦增加了当事人的诉累，不利于纠纷的实质化解，本院对此不予支持。 关于争议焦点之二，即上诉人应否向被上诉人支付9㎡门市奖励等值货币补偿款的问题。 本院认为，根据案涉《安置方案》，本案双方当事人对于被上诉人钟华户享受门市安置和奖励人员仅有钟华一人并无争议，该项争议的实质系对案涉《拆迁补偿安置协议》第6页中“门市奖励”条款的解读和履行问题。 首先，关于争议条款的解读问题。上诉人主张虽然案涉《拆迁补偿安置协议》第6页中的“门市奖励”条款载明“对符合享受门市安置政策的人员，安置人口按3平方米/人奖励门市[9]平方米”，但其中的数字9系工作人员笔误。被上诉人则主张，前述条款并非上诉人工作人员笔误，而是上诉人基于其被拆迁房屋系门市，且为了推进拆迁进度而在协商和签订协议时给予被上诉人的特别考虑。本院认为，在双方对协议条款的理解存在分歧的情况下，由于上诉人是协议文本的制作者和提供者，且上诉人作为行政协议中行政机关一方当事人，与相对人一方相比在行政协议的协商和签订过程中具有更高的注意义务，应当审慎签订协议。同时，考虑到行政机关在拆迁过程中，为了推进拆迁进程而在协议中有个别条款约定高于《安置方案》在实务中具有可能性。据此，被上诉人的主张具有高度盖然性，本院对上诉人关于前述争议条款存在笔误的辩解不予采信。 其次，关于争议条款的履行问题。上诉人主张争议条款与《安置方案》不符，不应予以履行，否则将会损害国家利益和公共利益。本院认为，市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案是土地行政主管部门实施征地补偿安置行为的标准和依据。在未经有权机关和法定程序予以改变之前，补偿安置行为应当符合征地补偿安置方案的要求。从涉案补偿安置方案内容来看，对门市奖励人员资格的认定应根据方案整体内容进行体系解读。具体而言，即涉及到《安置方案》第七条第（二）款“房屋拆迁安置”中的第（2）项“不享受门市安置及奖励”的排外性规定，又涉及到第十一条第（一）款第（1）项“门市奖励”的肯定性规定。一审对门市奖励人员资格的认定仅从前述肯定性规定进行解读而未考虑到排外性规定，从而对门市奖励人员资格进行了错误认定，二审对此予以纠正。本案中，被上诉人钟华户享受门市安置和奖励人员仅有钟华一人并非三人，何建明、何昊峪并不属于该方案规定的享受门市奖励的对象，被上诉人户享受的门市奖励面积应为3平方米而非9平方米。故案涉争议条款的内容，不符合征地补偿安置方案，违反法律规定。但信赖保护是行政法的基本原则之一，其基本要义在于行政机关对相对人作出授益性行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要违法情形不是相对人过错造成，行政机关也不得撤销或者变更，除非不撤销或者不变更会严重损害国家利益、社会公共利益。即便因保护重大国家利益和社会公共利益而撤销或者变更该违法行政行为，也应当对相对人因此而受到的损失给予赔偿。在行政协议中，信赖保护原则体现为行政机关应当践行守诺，不得随意变更或解除协议，也不得不按约履行协议。故案涉争议条款虽然不符合法律规定，导致政府多支出补偿资金而令国家利益受损，但作为行政协议相对方的被上诉人在签订协议时并无过错，相反作为具有征地补偿安置法定职责的被上诉人，理应熟悉掌握相关政策、标准和依据，但却作出了不符合征地补偿安置方案的意思表示，应当承担相应责任。因此，按照信赖保护原则和政府诚实守信的要求，上诉人应当履行争议条款约定向被上诉人支付9㎡门市奖励等值货币补偿款。 综上所述，上诉人犍为县自然资源局的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，虽然对于案涉补偿安置方案中享受门市奖励人员的资格认定有误，但判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人犍为县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 易晓芸 审 判 员 罗喆予 审 判 员 钟小红 二〇二〇年七月二十七日 法官助理 张 玲 书 记 员 朱蕾汀 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。