山东省宁津县人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1422行初34号原告刘桂玉，男，1957年1月28日出生，汉族，住山东省宁津县。委托代理人郑永锋，山东正敏律师事务所律师。被告宁津县自然资源局，统一社会信用代码：1137142200441418X9，住所地山东省宁津县城东环路南首。法定代表人陈召展，宁津县自然资源局局长。出庭负责人刘国恒，宁津县自然资源局副局长。委托代理人乔建瑞，宁津县自然资源局工作人员。委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。原告刘桂玉不服被告宁津县自然资源局作出的行政处罚决定书，于2020年5月15日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年6月8日公开开庭进行了审理。原告刘桂玉及委托代理人郑永锋，被告宁津县自然资源局出庭负责人刘国恒、委托代理人乔建瑞、白秋生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月9日,宁津县自然资源局以刘桂玉于2018年12月10日擅自将张××刘庄村东北处承包地（基本农田，不符合土地利用总体规划）5.1亩转租给本村村民刘月星从事非农业建设，非法获利12万元的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条第3款的规定，已构成违法转让土地为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条的规定对刘桂玉作出了宁自然资罚字[2019]第133号自然资源行政处罚决定书,决定没收刘桂玉违法所得12万元，并处以30%的罚款，计罚款36000元，共计罚没款156000元。原告刘桂玉诉称，2020年4月9日被告作出宁自然资罚字[2019]第133号行政处罚决定书，该处罚决定书依据的事实错误，处罚的主体也是错误的，被告认定原告将刘庄村东北处承包地（基本农田，不符合土地利用总体规划）5.1亩转租给本村村民刘月星从事非农业建设，非法获利12万元的行为。违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条第3款的规定，根据本法第74条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第38条的规定，对原告作出没收违法所得12万元，并处以3.6万元罚款的行政处罚行为。被告认定的事实及处罚的依据不正确，刘月星系承包的刘庄村委会土地，与村委会签订的承包合同，并且承包费已交至刘庄村委会账户中与原告无关，因此对原告进行处罚没有事实及法律依据，恳请法院1.依法撤销宁自然资罚字[2019]第133号行政处罚决定书；2.本案诉讼费用由被告承担。原告为证明其主张，申请证人刘某1到庭陈述了证言。被告宁津县自然资源局辩称，一、答辩人作出的宁自然资罚字[2019]第133号《自然资源行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。经答辩人依法查明，2016年12月，未经依法批准，原告擅自将位于张××刘庄村东处承包地（基本农田，不符合土地利用总体规划）5.1亩转租给本村村民刘月星从事非农业建设，非法获利12万元，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，构成非法转让土地。以上违法事实有非法转让土地的调查材料、现场勘查笔录、土地利用总体规划图等证据予以证实。《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第七十四条：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《中华人民共和国土地管理实施条例》第三十八条：“依照《土地管理法》（2004年修订）第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五十以下”，依据上述规定，答辩人对原告作出宁自然资罚字[2019]第133号《自然资源行政处罚决定书》，没收原告违法所得12万元，并处以30%的罚款36000元，共计156000元。在作出案涉《行政处罚决定书》之前，答辩人依法对原告及相关人员进行了调查，向原告送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，依据原告的申请召开了听证会，保障了原告陈述、申辩、听证的各项权利。综上，案涉行政处罚认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。二、原告关于“刘月星承包村委会土地”的主张不能成立。任何单位和个人均不得非法转让土地，本案中，原告将案涉土地非法出租给刘月星用于非农业建设，收取刘月星的租赁费，获取非法利益。原告作为案涉土地的出租方，应当承担相应的法律责任。综上所述，答辩人作出的宁自然资罚字[2019]第133号《自然资源行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请法庭依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。宁津县自然资源局在举证期限内提交了以下证据：1.立案呈批表；2.询问笔录（刘桂玉、刘月星、刘某1、刘某2）；3.责令停止违法行为通知书及送达回证；4.刘月星身份证复印件；5.租赁协议；6.收条、证明条；7.非法转让土地勘测定界图；8.转让位置土地利用总体规划图、转让位置土地利用现状图；9.现场照片；10.延长办案期限告知及送达回证；11.土地违法案件调查报告；12.违法案件审理记录；13.违法案件处理决定呈批表；14.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证及照片；15.责令限期改正违法行为通知书及送达回证；16.听证申请书、授权委托书、律师资格证复印件、山东正敏律师事务所公函；17.听证通知书及送达回证；18.听证笔录、证明、协议、听证报告；19.行政处罚决定书及送达回证；20.党纪处分建议书的送达回证；21.涉嫌犯罪案件移送书；22.受案回执、立案告知书。经庭审质证，原告刘桂玉对被告宁津县自然资源局提供的证据发表如下质证意见：对证据2.询问笔录中刘月星、刘某1的笔录有异议，认为笔录陈述内容与2018年12月10日形成的协议明显不一致，对证据8.土地利用总体规划图有异议，不能证明图的形成时间和来源。对证据11.土地违法案件调查报告和证据12.违法案件审理记录有异议，因为案件在2020年3月24日进行听证时，证据材料中没有这两份记录。对15.责令限期改正违法行为通知书有异议，因为从提供的照片中并没有修建的院墙。另外，原告认为，被告举行听证时原告提供的村委会证明、租赁协议及收据可以证明刘月星承包的是刘庄村委会土地。对被告提供的其他证据，原告无异议。本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1、证据2中的刘桂玉的调查笔录、证据3、4、5、6、7、9、10、13、14、16、17、18、19、20、21，原告无异议，本庭依法确认为有效证据。被告提供的证据2中刘某1的调查笔录与刘某2的调查笔录，执法人员相同，调查时间重合，违反“调查取证时，应当不少于二人”和“对当事人、证人等询问时，应当个别进行”的程序规定，本庭不予确认。被告提供的证据8没有图例亦没有其他测绘图或现场勘测图印证，无法证实地类及规划情况。被告提供的证据11、证据12，系被告内部对案件的分析审理情况，原告虽有异议，但未提供反驳证据，本院依法确认为有效证据。被告提供的刘月星的调查笔录与刘某1的出庭证言、协议、刘桂玉的当庭陈述中关于刘月星租赁土地的位置、面积、租赁费等内容一致，对一致的部分，本院予以采信。原告提供的刘庄村村民委员会的证明结合刘月星提供的收款收据证实了刘月星向村委会交纳30000元现金的事实，但不能推翻刘桂玉收取120000元现金的事实，原告以该证据证明土地出租与原告无关，本院不予采信。根据以上经过认证的证据和庭审查明的情况，可以确认以下事实：一、2018年刘月星租赁了位于张××××东北处村集体土地约5亩，约定租赁期限为30年（2018年至2048年），拟从事非农业建设，刘月星分两次将15万元租赁费通过银行转账方式转给了村支部书记刘某1，刘某1将其中12万元支付给刘桂玉，刘桂玉于2018年10月15日为刘某1出具证明条一张，该笔款项未记入村集体账目，刘某1出庭作证时亦陈述，该笔款项与村集体无关，其余3万元于2019年1月3日为刘月星开具了山东省村级集体经济组织收款收据，记入村集体账目。二、2019年11月27日，宁津县自然资源局因接到举报发现违法线索，对刘桂玉涉嫌土地资源违法的行为进行立案调查。立案后，分别对刘月星、刘桂玉进行了调查询问，在相交差的时间区间内，由相同执法人员对村支书刘某1和村会计刘某2进行了调查询问。宁津县自然资源局根据上述调查笔录和当事人提供的收款收据、证明、协议等证据，履行了案件分析报告和审理、事先告知、听证告知、举行听证等程序，于2020年4月9日作出了宁自然资罚字[2019]第133号自然资源行政处罚决定书，认定“刘桂玉未经依法批准，于2018年12月10日擅自将张××刘庄村东北处承包地（基本农田，不符合土地利用总体规划）5.1亩转租给本村村民刘月星从事非农业建设，非法获利12万元的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条第3款的规定，已构成违法转让土地”。依据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条的规定,决定没收刘桂玉违法所得120000元，并处以30%的罚款，计罚款36000元，共计罚没款156000元。刘桂玉不服上述行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院认为：一、根据《中华人民共和国立法法》的规定，法律不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。本案违法事实发生在2018年，《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）于2020年1月1日起实施，与《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）相比，本案认定的事实在适用法律上不存在更有利于保护公民权利和利益的情形，宁津县国土资源局适用《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第七十四条对原告刘桂玉作出行政处罚，适用法律错误。另根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十三条（即2019年修正版第七十四条）规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第八十一条规定，擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。本案宁津县自然资源局作出的宁自然资罚字[2019]第133号自然资源行政处罚决定书，认定刘桂玉的违法事实是：刘桂玉未经依法批准，擅自将张××刘庄村承包地转租给本村村民刘月星从事非农业建设，非法获利12万元。宁津县自然资源局适用“买卖或者以其他形式非法转让土地”的法律规定，作出处罚，显属适用法律错误。二、根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。第三十七条规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人。《国土资源行政处罚办法》第二十一条规定，询问应当个别进行，并制作询问笔录。本案宁津县国土资源局在对证人刘某1和刘某2进行调查询问时，违法了上述程序性规定，不能作为定案依据，致宁津县自然资源局作出的宁自然资罚字[2019]第133号自然资源行政处罚决定书认定事实的主要证据不足。综上所述,宁津县自然资源局作出的宁自然资罚字[2019]第133号行政处罚决定书主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：撤销宁津县自然资源局作出的宁自然资罚字[2019]第133号自然资源行政处罚决定书。限宁津县自然资源局于本判决生效后六十日内重新作出行政决定。案件受理费50元，由被告宁津县自然资源局负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省德州市中级人民法院。审 判 长  孙艳霞审 判 员  高国义人民陪审员  王青林二〇二〇年七月十六日书 记 员  刘晓瑞