江西省吉安市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣08行终57号上诉人（原审原告）戴沥祥，男，1995年1月8日出生，汉族，住吉安县。上诉人（原审原告）彭定逵（曾用名彭定达），男，1970年1月4日出生，汉族，住吉安县。上诉人（原审原告）彭仁达，男，1986年8月29日出生，汉族，住吉安县。被上诉人（原审被告）吉安县水利局。住所地吉安县二七路为民服务中心11、12楼。统一社会信用代码1136102171656934XL。法定代表人肖成军，该局局长。出庭负责人王全喜，男，该局副局长。委托诉讼代理人黄小庆，江西文冠律师事务所律师。上诉人戴沥祥、彭定逵、彭仁达因其诉吉安县水利局水利行政管理一案，不服吉安市青原区人民法院（2020）赣0803行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，吉安县水利局报送的《吉安县禾水、泸水第六期河道采砂规划（2019-2021）》[其中包括江南采区（洲湖水浬田镇江南段）]已被吉安县人民政府批准，现正在执行。1998年前吉安县浬田镇高峰村江南自然村（以下简称江南村小组）有部分村民在上述江南采区（洲湖水浬田镇江南段）有承包旱地，但1998年洪水爆发时，将这些旱地冲毁，变成了现在的河道。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”，第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”。本案中，彭定逵、彭仁达、戴沥祥主张其农村土地承包经营权证中的部分承包旱地在江南采区（洲湖水浬田镇江南段），并举示了相关的农村土地承包经营权证，但因上述农村土地承包经营权证中的承包旱地已于1998年被洪水冲毁，依照《中华人民共和国物权法》第三十条“因合法建设、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”之规定，则其农村土地承包经营权已于1998年自然消灭了，事实上其举示的农村土地承包经营权证也注明了“冲毁”字样，故对其该主张不予采纳。现戴沥祥、彭定逵、彭仁达并非案涉行政行为即《吉安县禾水、泸水第六期河道采砂规划（2019-2021）》的相对人，也未提供充分证据证实其与上述行政行为有利害关系，不具备诉讼主体资格，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，应依法驳回戴沥祥、彭定逵、彭仁达的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回戴沥祥、彭定逵、彭仁达的起诉。戴沥祥、彭定逵、彭仁达不服，向本院提起上诉，请求撤销上述裁定并指令一审法院继续审理。理由：一审法院认定事实错误，适用法律错误。1.吉水县水利局征用上诉人所在村小组的旱地采砂事实清楚，吉水县水利局对此亦予以认可，且其也对江南村小组30亩旱地进行了补偿。江南村小组村民知情后坚决反对临时征用并要求政府进行复垦。因此，一审认定上诉人与本案无利害关系错误。2.一审以上诉人的承包地被冲毁，按照《中华人民共和国物权法》第30条的规定认定上诉人的土地承包经营权自然消灭错误。物权法第30条所针对的是房屋，而《土地复垦条例》第三条第二款明确规定，自然灾害损毁的土地，由县组以上人民政府负责组织复垦。因此，一审认定上诉人的土地承包经营权自然消灭违反法律规定。3.《中华人民共和国河道管理条例》《江西省河道采砂管理条例》规定河道采砂“必须报经河道机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准”。各省、自治区、直辖市的水利行政主管部门是该行政区域的河道主管机关。因此，吉安县水利局将江南采取规划为采砂区未经江西省水利厅批准，属违法。被上诉人吉安县水利局答辩称，1.上诉人并没有有效的农村土地承包经营权证。上诉人提供的农村土地承包经营权证并非其本人的，且所登记的部分耕地已经注明被冲毁，足以证明这些耕地在1998年就已经变为河域。2.因上诉人所在村小组部分村民反复闹访，经吉安县浬田镇人民政府申请，吉安县水利局已经按照实际冲毁面积补偿上诉人所在村小组310428元。3.案涉河域是吉安县禾河、泸水河的小分支，吉安县人民政府有权审批。4.无论采砂区是否曾有旱地，现已为河流，且采砂区河道砂石资源属于国家所有，不因其所依附的土地所有权或者使用权不同而改变。国家利益、公共利益高于一切，合法采砂、依法审批，吉安县水利局的行为并无不当。因此，上诉人没有实际承包地，采砂行为没有损害上诉人的权利，上诉人不是行政相对人，无权提起诉讼。一审认定事实清楚、适用法律正确、裁定并无不当。请求驳回上诉，维持原裁定。二审经审理查明，戴沥祥、彭定逵、彭仁达系江南村小组村民。戴沥祥提供其爷爷戴观德1998年3月取得吉字第1601030号《土地承包经营权证》，其中登载的“磨盘洲”“官边上”“沙洲”三块旱地注明“冲毁”；彭定达提供其1998年3月取得吉字第1601006号《土地承包经营权证》，其中登载水田两块、旱土三块，均未注明“冲毁”；彭仁达提供其父彭才文1998年3月取得吉字第1601009号《土地承包经营权证》，其中登载的“官边上”旱地注明“冲毁面积”。注明冲毁的旱地自1998年洪水后就未再耕作。2018年5月，吉安县水利局委托安福县利水勘察设计室编制《吉安县禾水泸水第六期河道采砂规划（2019-2021年）》。安福县利水勘察设计室于2018年8月作出《吉安县禾水·泸水第六期河道采砂规划（2019-2021年）》，吉安县水利局向吉安县人民政府报送了该份规划。吉安县人民政府办公室于2018年9月27日作出吉县府办字〔2018〕177号《关于批转吉安县禾水、泸水第六期河道采砂规划（2019-2021年）的通知》：“吉安高新区管委会，有关乡镇人民政府、县政府有关部门：经县政府同意，现将《吉安县禾水、泸水第六期河道采砂规划（2019-2021年）》批转给你们，请认真遵照执行。”2019年8月，因有单位在泸水澧田镇江采砂，江南村小组村民认为该采砂行为未经审批，侵犯了其土地承包经营权，遂向一审法院提起行政诉讼，请求确认吉安县水利局将澧田镇泸水（洲湖水）澧田江南区域承包地范围规划为采砂区域的行为违法。以上事实有经一审举证、质证、认证的吉字第1601030号《土地承包经营权证》、吉字第1601006号《土地承包经营权证》、吉字第1601009号《土地承包经营权证》、安福县利水勘察设计室于2018年8月作出《吉安县禾水·泸水第六期河道采砂规划（2019-2021年）》、吉县府办字〔2018〕177号《关于批转吉安县禾水、泸水第六期河道采砂规划（2019-2021年）的通知》予以证实，依法予以确认。另，本院在二审询问过程中要求上诉人提交其2016年换发的农村土地承包经营权证，其称未换发。后本院向吉安县档案馆调取了戴观德和彭财文2016年的农村土地（耕地）承包合同，戴观德1998年登载冲毁的“磨盘洲”“官边上”“沙洲”三块旱地在2016年不再作为承包土地由其承包；彭财文1998年登载冲毁的“官边上”旱地在2016年也不再作为承包土地由其承包。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。经审查，彭定达在1998年就没有承包被冲毁的旱地。在最近的农村土地承包经营权确权登记颁证过程中，戴观德、彭财文登记的农村土地承包经营权证中，已经没有再登记冲毁旱地。故三上诉人对涉案的区域不享有权属，不具备本案原告诉讼主体资格。另，根据《江西省河道采砂管理条例》第九条“赣江、抚河、信河、饶河、修河（以下统称五河）干流和鄱阳湖的河道采砂规划，由省人民政府水行政主管部门会同有关设区的市人民政府行政主管部门编制，经征求省人民政府交通运输、公安、国土资源、农业、林业、环境保护等主管部门的意见后，报省人民政府批准。其他河流的河道采砂规划，按照河道管理权限，由设区的市、县（市区）人民政府水利行政主管部门编制，经征求同级交通运输（航道、海事、港航）、公安、国土资源、农业（渔业）、林业、环境保护等主管部门意见后，报本级人民政府批准，并报上一级人民政府水行政主管部门备案”的规定，吉安县泸水河道采砂规划应由吉安县水利局编制，报吉安县人民政府批准。吉安县水利局只是负责编制泸水河道采砂规划，该编制规划行为系为最终批准行为所做准备、论证的过程性行为，按照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项的规定，该规划编制行为不属于行政诉讼受案范围，上诉人针对吉安县水利局的起诉应当予以驳回。因此，一审裁定驳回起诉并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 颜 莉审判员 罗英秀审判员 钟君林二〇二〇年七月十六日法官助理胡传义书记员伍义华