湖南省岳阳市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）湘06民终945号上诉人（一审原告）：李家付（曾用名：李艳军），男，1973年10月16日出生，汉族，住湖南省临湘市。委托诉讼代理人：方勇，湖南省天朋律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：临湘市江南镇盛塘村村民委员会，住所地湖南省临湘市江南镇盛塘村七组。法定代表人：高爱民，村主任。委托诉讼代理人：廖建国，湖南省临湘市民声法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）：临湘市江南镇盛塘村第九村民小组。负责人：刘习顺，组长。委托诉讼代理人：杨守明，男，汉族，1965年4月16日出生，住湖南省临湘市。上诉人李家付与被上诉人临湘市江南镇盛塘村村民委员会（以下简称盛塘村委会）、临湘市江南镇盛塘村第九村民小组（盛塘村××组）农村土地承包合同纠纷一案，不服临湘市人民法院（2019）湘0682民初2435号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人李家付，被上诉人盛塘村委会的法定代表人高爱民及委托诉讼代理人廖建国、盛塘村××组的委托诉讼代理人杨守明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。李家付上诉请求：1、撤销临湘市人民法院（2019）湘0682民初2435号民事判决；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审判决适用法律错误。1、一审判决未正确区分土地承包经营合同和农村土地经营权证书对土地承包经营用益物权设立的法律效力,混淆了因果关系。根据物权法第127条之规定，土地承包经营权作为用益物权自土地承包经营合同生效时取得，县级以上地方人民政府向承包方颁发的“土地承包经营权证”只是对土地承包经营权的确认，该确认程序不是物权的取得方式,也不同其他物权一样具有“登记对抗”效力。2、060910080920号土地承包合同的法律效力应予以确认。上诉人与被上诉人于2002年签订的土地承包合同是在第二轮土地承包时以家庭承包方式签订,合同主体和承包程序均合法,为有效的土地承包合同，上诉人按合同约定承包面积上缴农业税费，2004年国家粮食直补政策实施后直到2016年,上诉人也均是按承包合同面积享受粮食补贴,该合同的效力应依法予以确认。一审法院以上诉人在一审中已取得临湘市人民政府颁发的农村土地经营权证为由,驳回上诉人的诉讼请求混淆了因果关系导致判决错误。二、一审判决认定事实错误。1、一审判决认定被上诉人没有实施撤销或废除060910080920号土地承包合同的行为系认定事实错误。因被上诉人对上诉人土地承包合同效力事实上的否认，2017年被上诉人为满足部分未种地村民要求享受种粮补贴的无理诉求,违反“谁种地,谁享受补贴”的粮食补贴政策,拟定430682105208090017J号双方均未签章的无效土地承包合同并实施,错误地将上诉人承包土地计税亩数改为9.25亩并上报给政府财政部门，将上诉人其他23.66亩计税面积计算到未种地农户下,骗取国家粮食直补款，侵害上诉人的合法权益。一审法院无视该事实认定被上诉人未实施撤销或废除060910080920号土地承包合同的行为,系认定事实错误。2、430682105208090017J号土地承包合同应依法予以撤销，该份合同双方未签字盖章，且是为了达到将粮食直补款补给未耕地农户的不当目的损害了国家利益,应依法予以撤销。临湘市人民政府信访事项复查复核委员会于2018年7月3日做出的“临政信复查字(2018)3号信访事项复查意见书，指出了被上诉人的上述错误行为,但被上诉人仍未纠正，在2019年仍按9.25亩计税面积上报给政府财政部门。3、上诉人060910080920号土地承包合同合法有效,实际耕种面积与合同一致,根据“谁种地,谁享受补贴”的粮食补贴政策,上诉人2017、2018、2019年的粮食直补款应当按照32.91亩予以赔偿补发，今后粮食直补款也应按32.91亩上报发放。综上,一审判决事实认定、法律适用均错误,请求二审法院依法改判。盛塘村委会答辩称，060910080920号土地承包合同不具有法律效力。060910080920号土地承包合同取得程序不合法，自1981年起至1996年止为第一轮土地承包，1996年至2025年为第二轮土地承包，在第一轮土地承包期间盛塘村××组对土地未进行过调整，在1996年有政策性支持可以小范围调整时盛塘村××组也没有进行调整，说明1996年前享有土地承包经营权的农户,有继续享有原承包合同的一切权利。2001年盛塘村××组在没有征得群众认可、签字同意自愿放弃土地承包经营权的前提下,擅自对九组不在家农户的土地进行调整,将被答辩人原承包的6.62亩责任田面积变成了（32.91亩），不符合1997年8月27日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发【1997】16号）文件规定精神，2002年答辩人与被答辩人签订的060910080920号承包合同,侵犯了其他农户的利益,存在无效合同法定情形，不应具有法律效力。二、在调整中丧失土地种植权的农户享有的土地承包经营权在先，盛塘村××组2001年非法调整土地行为在后，2002年被答辩人对调整后土地的承包系土地流转关系，不享有土地承包经营权，更不对超出责任田6.62亩之外的26.92亩享有经营权。《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》、《土地承包法》等相关政策法律颁布在先,被答辩人的无效合同行为发生在后，《物权法》更在后（2007年）,被答辩人不能根据之后颁布的物权法合法取得用益物权。三、被答辩人要求答辩人退还粮食直补款的理由不成立。2001年土地调整不是答辩人导致的调整,调整土地时国家并没有惠农补贴,承包合同中没有补贴的承诺，调整后的粮食直补款答辩人没占用一分。答辩人为平息农村土地承包经营权纠纷,从维护社会稳定的高度出发，维持土地流转后田多的农户耕种面积不变,将流转过程中占田比例偏多农户的粮食直补款按全组人均1.85亩的基数在全组进行调整,是为了弥补2001年土地调整工作上的不足，主观上不存在错误。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。盛塘村××组答辩称，一、上诉人2002年与盛塘村委会签订的060910080920号土地承包合同为无效家庭承包合同,已被临湘市人民政府撤销。1、上诉人承包的大部分土地在第二轮土地延包时属于盛塘村××组其他农户的家庭承包责任田,而盛塘村委会中途擅自发包他人的土地违反《土地承包法》第十二条，土地发包程序违法,所签合同无效。3、村组并没有终止上诉人的承包合同,上诉人的合同经过当地政府及村委会协调处理,合同载明的30多亩仍由上诉人经营至2025年，合同仍在履行，盛塘九组认可该合同属于土地流转合同，但不认可属于家庭承包合同。3、一审中上诉人向法院提交了新发的《农村土地承包经营权证》,一审前人民政府已经发证确认了效力,一审法院驳回上诉人的诉请,并无不当。二、粮食直补款由政府指导分配,属政府的具体行政行为，不属于民事诉讼范畴，一审法院驳回其诉求正确。1、盛塘村××组的粮食直补款是按镇农业主管部门的要求按责任田面积分到各农户的,九组并没有截留上诉人的粮食直补款,上诉人要求九组返还,主体不适格，盛塘村××组没有集体收入,也无钱返还。2、2018年以前,上诉人确实是种稻谷,年后,上诉人将田改成龙虾养殖,不符合粮补种植补贴,老百姓于是上访，要求粮补款按责任田面积享受,政府也不得不考虑调整补贴方案,调整并不违背政策是公平合理的。3、粮补款不属合同约定内容,而属政策性规定，按照政策是给种粮农户,而上诉人近几年并未种粮,而是养虾。因此,上诉人要求享受全部粮食直补款并无依据。粮食直补款分配到户必须由政府相关部门审核备案,即使发错了由政府有关部门负责,也不应由盛塘九组和村委会承担责任。一审判决认定事实清楚,判决准确,请求二审法院维持原判。李家付向一审法院起诉请求：1、依法确认060910080920第二轮土地承包合同合法有效；2、请求人民法院判令盛塘村委会、盛塘村××组继续履行060910080920第二轮土地承包合同；3、判令盛塘村委会、盛塘村××组退还李家付2017、2018年粮食直补款8281元；4、诉讼费由盛塘村委会、盛塘村××组承担。一审法院查明，李家付系盛塘村××组的村民。2002年，盛塘村委会作为发包方，李艳军作为承包方代表，双方签订了《湖南省岳阳市临湘市农村土地承包合同书》，承包合同书编号：060910080920，合同的主要内容为：一、承包地面积32.91亩，承包地块数6块。二、承包期限：自2002年2月28日起，至2015年12月31日止。八、承包土地的详细情况：承包土地总面积32.91亩，地块名称列今行，面积5.65亩，地类水田；地块名称渠南，面积0.97亩，地类水田；地块名称湖田，面积20.21亩，地类水田；地块名称宅基，面积1.5亩，地类旱地；地块名称老台，面积1.21亩，地类水田；地块名称艾家台，面积3.37亩，地类水田。盛塘村委会在合同书盖章，李家付在合同书上签字，合同书没有签署时间。李家付未取得临湘市人民政府颁发的农村土地承包经营权证。2018年，盛塘村××组制作了编号为430682105208090017Ｊ，承包方式为家庭承包方式的《农村土地（耕地）承包合同》，承包合同的主要内容为：发包人为临湘市江南镇盛塘村××组，承包方代表为李家付，承包地点为临湘市江南镇盛塘村××组。一、承包土地情况：地块名称习顺前，地块编码00063，面积1亩，质量等级五等地；地块名称习顺前，地块编码00064，面积3.56亩，质量等级五等地；地块名称渍堤外，地块编码00065，面积17.21亩，质量等级四等地；地块名称渍堤外，地块编码00066，面积7.65亩，质量等级四等地；地块名称渍堤外，地块编码00067，面积4.78亩，质量等级四等地；地块名称渍堤外，地块编码00068，面积13.23亩，质量等级四等地；二、承包期限：1996年1月1日至2025年12月31日。李家付、盛塘村××组均未在合同书上签字或盖章。李家付知晓编号为430682105208090017Ｊ《农村土地（耕地）承包合同》的内容后，向临湘市江南镇人民政府信访，临湘市江南镇人民政府于2018年4月13日作出江信处（书）字［2018］02号《信访事项处理意见书》，李家付不服于2018年5月向临湘市人民政府信访，2018年7月3日，临湘市人民政府信访事项复查复核委员会作出临政信复查字［2018］3号信访事项复查意见书，决定撤销临湘市江南镇人民政府江信处（书）字［2018］02号《信访事项处理意见书》，责令江南镇人民政府对信访人属于信访受理范围的信访事项重新办理。2018年8月13日，临湘市江南镇人民政府作出江信访处字［2018］12号《信访事项处理意见书》，建议李家付就2002年与盛塘村签订的《农村土地承包合同》是否有效，通过司法途径确定。2019年1月16日，李家付向临湘市人民法院提起诉讼，临湘市人民法院于2019年3月19日作出（2019）湘0682民初168号民事裁定，裁定驳回李家付的起诉。李家付不服该裁定,向湖南省岳阳市中级人民法院提起上诉。湖南省岳阳市中级人民法院于2019年6月28日作出（2019）湘06民终1848号民事裁定,指令临湘市人民法院继续审理。临湘市人民法院在继续审理过程中，李家付取得了临湘市人民政府于2018年11月4日颁发的湘（2018）临湘市农村土地承包经营权第031272号农村土地承包经营权证。农村土地承包经营权证的内容为：农村土地承包经营权证代码430682105208090017Ｊ。发包人临湘市江南镇盛塘村××组，承包方代表李家付，承包方式家庭承包，承包期限：1996年1月1日至2025年12月31日止30年，承包地确权总面积47.43亩，地块代码4306821052080900063，面积1亩，是基本农田，地块代码4306821052080900064，面积3.56亩，是基本农田，地块代码4306821052080900065，面积17.21亩，是基本农田；地块代码4306821052080900066，面积7.65亩，是基本农田，地块代码4306821052080900067，面积4.78亩，是基本农田；地块代码4306821052080900068，面积13.23亩，是基本农田。一审法院认为，在本案审理过程中，李家付已取得了临湘市人民政府于2018年11月4日颁发的湘（2018）临湘市农村土地承包经营权第031272号农村土地承包经营权证（农村土地承包经营权证代码430682105208090017Ｊ），承包地确权总面积47.43亩。《农村土地承包经营权证》是国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证,其一经颁发,既具有法律效力。临湘市人民政府确认李家付依法取得了该涉案土地的承包经营权。李家付也未提交证据证明盛塘村委会、盛塘村××组实施了撤销或废除编号为060910080920的土地承包合同的行为和妨碍李家付在编号为060910080920的土地承包合同确定的承包面积范围内行使承包经营权的行为。李家付主张请求人民法院依法确认060910080920第二轮土地承包合同合法有效和判令盛塘村委会、盛塘村××组继续履行060910080920第二轮土地承包合同的诉讼请求，不予支持。关于盛塘村委会、盛塘村××组是否应当向李家付退还2017、2018年的粮食直补款8281元的问题。李家付未提交证据证明盛塘村委会、盛塘九组行使土地承包经营权范围内土地的粮食直补款，国家已全部直接补贴到了李家付的名下，而盛塘村委会、盛塘村××组有截留、挪用的行为或者是盛塘村委会、盛塘村××组私自将已补贴到李家付名下的粮食直补款私自分配了案外人。且粮食直补款属于国家政策调整范畴，办理粮食直补款的发放手续属于行政管理，所涉国家粮食等农作物补贴款的发放问题，不属于人民法院受理的民事案件范围，是由政府有关职能部门负责统计、审核、公示、上报、分配和发放，并接受社会及群众咨询和监督。故李家付主张请求人民法院判令盛塘村委会、盛塘村××组退还李家付2017、2018年粮食直补款8281元的诉讼请求，不予支持。依据《中华人民共和国土地承包法》第二十二条、第二十三条第一款,《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百一十九条第一款第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条、第七十六条之规定，判决：驳回李家付的诉讼请求。案件受理费500元，减半收取计250元，由李家付负担。二审期间，上诉人李家付向本院提交2组证据：第一组证据：临湘市人民政府关于注销湘060910080901等40本及430682105208090001J等64本《农村土地承包经营权证》的通告及附件，拟证明上诉人的两本土地经营权证，一本060910080920,一本430682105208090017J一并被注销了，证明一审认定上诉人的承包经营权已经被承包权证确认的事实依据已经发生变更，因此法院应当对承包合同的效力进行确认。第二组证据：2010年盛塘村粮食直补综合明细，2014年补贴明细公示，2015年农作物和双季稻补贴明细，以及两份2015-2019年领取粮食直补款的银行流水，证明上诉人一直到2016年都是按照32.91亩的面积享受粮食直补款，李艳军是上诉人的曾用名。被上诉人盛塘村委会向本院提交4份证据：证据1、基层群众性自治组织特别法人，统一社会信用代码证书及高爱民的居民身份证复印件，拟证明高爱民是盛塘村的法人代表，有参加诉讼的主体资格。证据2、临湘市人民政府关于注销湘060910080901等40本及430682105208090001J等64本《农村土地承包经营权证》的通告，拟证明被答辩人主张诉讼权利的编号为060910080920及430682105208090001J的农村土地承包经营权证不具有法律效力，不具有证明力。证据3、临湘市江南镇农业经营管理站2020年3月28日出具的证明，拟证明：1、被答辩人所持有的编号为060910080920的土地承包不合法，与当年换发《土地承包经营权证》的编号一致。即土地承包合同编号就是《土地承包经营权证》的编号。2、证明该证同时被临湘市人民政府依法注销了。证据4、被答辩人现在经营的土基湖龙虾池的照片四张，拟证明被答辩人所承包的土地上并没有种植稻谷和其他粮食作物，不符合国家粮食直补的条件。被上诉人盛塘村委会对李家付提交证据的质证意见为：对第一组证据的三性均无异议，对证明目的有异议，不能证明060910080920的合法性，不能证明上诉人拥有土地合法。对第二组证据2010、2014、2015的明细公示三性及证明目的均有异议，该公示没有公章。对银行流水的三性无异议，对证明目的有异议，不能证明是什么款项。被上诉人盛塘九组对李家付提交证据的质证意见为：对第一组证据的三性均无异议，对证明目的有异议，已注销的合同说明上诉人的土地承包合同不合法。对第二组证据三性及证明目的有异议，该公示没有公章，且与本案无关，本案诉求的是2017、2018年的粮食直补款，与前几年的不同。对银行流水的三性及证明目的有异议，不能证明上诉人的诉讼目的。上诉人李家付对被上诉人盛塘村委会提交证据的质证意见为：对证据1的三性及证明目的均无异议，对证据2的真实性合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，该证据可以证明一审认定上诉人承包合同的效力已经被承包权证确认的事实基础不存在了。该证据证明承包经营权证的承包面积与实际不相符，所以需要收回。对证据3真实性无异议，对合法性有异议，土地承包经营权来自承包合同，不是权证注销就丧失了承包经营权。对证据4真实性有异议，该照片不能证明是上诉人的土地。补贴款与上诉人种植什么无关，村里是按土地面积发放补贴款。2019年先养龙虾，再养一季的晚稻，去年由于高温，晚稻没有收成，照片不能证明没有种水稻。盛塘九组对盛塘村委会提交的证据无异议。经过庭审举证、质证，本院对当事人提交的证据认定如下：盛塘村委会提交的证据1、证据2、证据3真实与本案有关，本院予以采信，至于能否达到其证明目的，本院将结合案件事实进行综合认定。盛塘村委会提交的证据4仅凭照片不能证明是李家付经营田地，李家付对此亦不予认可，对该证据本院不予采信。对李家付提交的证据1与盛塘村委会提交的证据2一致，本院予以采信，至于能否达到其证明目的，本院将结合案件事实进行综合认定。李家付提交的证据2，2010年、2014年、2015年的明细表均未加盖公章，盛塘村委会和盛塘九组均不予认可，对该证据本院不予采信。李家付提交证据3、2015年至2019年银行卡交易明细不能证明补贴的项目以及计税亩数，不能达到李家付的证明目的，对该证据本院不予采信。本院二审查明，2020年3月27日，临湘市人民政府发布《临湘市人民政府关于注销湘060910080901等40本及430682105208090001Ｊ等64本《农村土地承包经营权证》的通告》（临政通告【2020】1号）内容为：“自2009年始,江南镇盛塘村××组村民因农村土地承包经营权换发证发生多起纠纷并信访不断，江南镇盛塘村村民委员会及九组于2019年10月25日向本府申请撤销2018年11月4日登记换发给刘习顺等人的64本《农村土地承包经营权证》。市政府在收到撤证申请后，委派农业农村局工作人员对相关情况进行调查核实。经调查,2008年盛塘村××组开展第二轮家庭土地承包换发证，2009年3月盛塘村××组换发的40本《农村土地承包经营权证》未经公告、申报、审核等程序,导致登记的面积均与各农户的家庭责任田实际面积不符,由此产生诸多纠纷至今未妥善处理。2019年盛塘村村委会同样在未履行公告、申报、审核等程序的情况下,代签承包合同给该村九组重新确权发放了64本《农村土地承包经营权证》,新证下发后经该九组农户核对，新证面积不符，四至界址错误。上述共计104本《农村土地承包经营权证》因发证程序违法,登记数据有重大错误依法需要收回。农业农村局工作人员会同村委会干部上门到户拟收回颁发的错证,但因村民外出、权证遗失及拒不交出等原因导致错证无法收回。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十一条、第二十条和《湖南省行政程序规定》第一百五十八条之规定，市政府决定注销湘060910080901等40本及430682105208090006Ｊ等64本,共104本《农村土地承包经营权证》（证号附后）,并予以通告。当事人如对本注销决定不服,可在接到本处理决定日起60日向岳阳市人民政府提出行政复议,或6个月内直接向人民法院提起行政诉讼。附件:依法注销的《农村土地承包经营权证》编号。”在附件《依法注销的《农村土地承包经营权证》编号》中包含李家付060910080920和430682105208090017Ｊ号土地承包经营权证。2020年3月28日，临湘市江南镇农业经营管理站出具一份《证明》，内容为：“兹有我盛塘村××组居民李家付所持的编号为060910080920的土地承包合同，与当年换发的《土地承包经营权证》编号一致。即土地承包合同编号就是《土地农村承包经营权证》的编号，现已同时被临湘市人民政府撤销。”本院二审查明的其他事实与一审一致，予以确认。本院认为，首先，关于李家付起诉要求确认060910080920号土地承包合同有效的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”和第二十三条，“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，承包合同自成立之日起生效，并在承包合同生效时取得土地承包经营权，行政机关登记发放土地承包经营权证只是行政确认程序，不是取得土地承包经营权的方式。本案中，虽然临湘市政府发布《临湘市人民政府关于注销湘060910080901等40本及430682105208090001Ｊ等64本《农村土地承包经营权证》的通告》（临政通告【2020】1号），将李家付编号为060910080920和430682105208090017Ｊ号土地承包经营权证一并注销，但该注销行政行为只是对土地承包经营权证予以注销，并不影响涉案李家付060910080920号土地承包合同效力。当事人向人民法院提起诉讼，是就争议的法律关系请求人民法院作出裁决，而诉需要具备诉讼主体、诉讼标的、诉讼理由三个要素，其中诉讼标的应当是当事人之间发生争议的民事实体法律关系。本案中，在没有证据证明李家付060910080920号土地承包合同效力存有争议或者发包方主张撤销或确认该承包合同无效的情况下，李家付起诉要求人民法院确认060910080920号土地承包合同有效不构成争议之诉，对该诉讼请求本院不予支持。其次，李家付没有提供证据证明其对涉案土地的种植经营权受到了侵害，双方对土地承包合同仍然在继续履行没有争议，也不构成争议之诉，其起诉要求人民法院判决继续履行承包合同也不符合诉的要素，本院不予支持。最后，李家付起诉要求按照32.91亩的标准由盛塘村委会和盛塘村××组支付其2017年、2018年的粮食直补款，因没有证据证明盛塘村委会和盛塘村××组占有截留了相关粮食直补款，且粮食直补款的发放系农业管理部门的职责，盛塘村委会和盛塘村××组没有决定权，故李家付该项诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费250元，由上诉人李家付承担。本判决为终审判决。审判长 夏 磊审判员 周四平审判员 王延红二〇二〇年七月六日书记员 夏语涵