江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏08行终134号 上诉人（一审原告）钟秀连，男，汉族，1955年3月7日出生，农民，住射阳县。 委托代理人单术兵，江苏江珠律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）江苏省灌溉总渠管理处，住所地淮安市淮安区南郊。 法定代表人韩成银，该管理处主任。 委托代理人许锋，该管理处水政科科长。 委托代理人孙杰，江苏岸庆律师事务所律师。 上诉人钟秀连与被上诉人江苏省灌溉总渠管理处（以下简称省总渠管理处）水利行政处罚一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初300号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月27日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2017年5月22日，被告下属单位六垛闸管理所的水政监察人员例行巡查时发现，原告在被告管理范围内实施违法建设行为，省总渠管理处随即就该案展开行政处罚工作。5月23日，省总渠管理处对该案进行了集体讨论。 2017年5月27日，省总渠管理处作出苏灌水停[2017]03号责令停止水事违法行为通知书，认定原告未经水行政主管部门批准擅自在水利工程管理范围内违规建设的行为，违反了《江苏省水利工程管理条例》第八条第二款的规定，责令原告立即停止违法行为，十日内采取补救措施，自行恢复工程原貌。 2017年6月26日，省总渠管理处执法人员组织现场勘验、检查，查明原告违法建设房屋的地点在射阳县××闸下游右岸××墙××省道旁，经现场测量，未经水行政主管部门审批同意，总面积约为168平方米。 2017年7月3日，省总渠管理处作出水罚告字[2017]02号行政处罚告知书，对原告未经水行政主管部门批准擅自在江苏省六垛闸管理所管理范围内违法建筑的行为，拟处以责令停止违法行为；采取补救措施、自行恢复工程原状，并告知了有权进行陈述、申辩。7月26日，省总渠管理处听取了原告的陈述、申辩意见：原告称该建房所占土地是杜胜明的，杜胜明有土地证和建设许可证。2010年，原告与杜胜明约定互换房屋。2017年原告开始建设该房屋，现发现该土地有矛盾，原告决定将房屋盖好后还给杜胜明。 2018年9月26日，省总渠管理处作出苏灌水听告[2018]01号听证告知书，告知原告有权申请听证。9月27日，原告提出听证申请。10月23日，被告组织了听证，原告在听证过程中提交了权利人为杜胜明的村镇规划选址意见书、宅基地使用证，该两证的附图均标明该幅土地的隔壁为陈财志户。经过听证，被告对原告提出的听证意见未予采纳。2019年5月23日，省总渠管理处对该案再次进行了集体讨论。5月30日，被告作出了本案被诉的苏灌水罚[2019]第1号行政处罚决定书。原告收到该处罚决定后不服，遂诉至法院。 一审庭审中，原告出示了一份杜胜明的委托书，该委托书载明：我委托钟秀连同志为我拆房建房，我有土管局、土管所土地证明，有射阳县人民政府临海镇人民政府房屋建设许可证，特此证明！而在被告执法人员于2019年1月16日向杜胜明进行调查时称，钟秀连所建的涉案房屋和其没有关系，其没有委托也没有出资。经一审法院与杜胜明核实，杜胜明没有参与涉案被查处房屋的建设，没有出资，该房屋与其没有关系。相关土地证、建设许可证指向的土地（隔壁为陈财志户）也并非涉案房屋所占用的土地，故一审法院对该份委托书不予采信。 一审法院认为：根据《江苏省水利工程管理条例》第四条的规定，县级以上人民政府的水利部门，是水利工程的主管部门，并可根据工程管理需要，设置水利工程管理机构。省总渠管理处是江苏省水利厅厅属水利管理机构，依法有权对灌溉总渠管理范围内的水事违法行为进行行政处罚。 根据《江苏省水利工程管理条例》第六条对水利工程的管理范围的规定，中型涵闸的管理范围是：上下游河道、堤防各200米至500米，左右侧各50米至200米。第七条规定：水利工程管理范围内属于国家所有的土地，由水利工程管理单位进行管理和使用。本案中，根据被告出具的射阳六垛闸管理所的国有土地使用证，可以看出原告建设房屋的位置在该土地证范围内，故该土地属于水利工程管理范围内。 《江苏省水利工程管理条例》第十五条规定：确因生产、工作需要，必须在水利工程管理范围内兴建工程设施和建筑物的，建设项目的工程建设方案应当经县级以上水利部门审查同意，工程设施和建筑物的位置和界限应当经县级以上水利部门审查批准。第八条第（二）项规定，禁止在堤坝、渠道上扒口、取土、打井、挖坑、埋葬、建窑、垦种、放牧和毁坏块石护坡、林木草皮等其他行为；第（六）项规定，禁止擅自在水利工程管理范围内盖房、圈围墙、堆放物料、开采沙石土料、埋设管道、电缆或兴建其他的建筑物。本案中，原告在水利工程管理范围内未经批准，擅自建设房屋并伴有取土、挖坑等破坏行为，被告认定该行为属于违法行为并无不当。 根据《江苏省水利工程管理条例》第三十条规定，对上述违法行为，水利执法部门应责令其停止违法行为、赔偿损失、采取补救措施。原告提出被告作出的自行拆除违法建筑、恢复工程原状的处罚决定与法律规定的采取补救措施不符。本案中，被告在发现违法建设行为后第5天即下达了责令停止建设通知书，但原告并未停止建设。后经调查、处罚告知、听证等程序，作出责令停止违法行为，自行拆除违法建筑，恢复工程原状的处罚决定。本院认为，原告在六垛闸管理所管理范围内进行的房屋建设行为，既没有取得土地使用许可和建筑规划许可，又未经过水行政部门审批，客观上不具有补办合法手续的可能性，故被告作出自行拆除、恢复原状的处罚决定并无不当。被告对原告违法建设的范围及面积依法进行了现场勘验、检查，该检查结果合法有效，可以作为处罚依据。 原告主张其所建房屋是案外人杜胜明的，原告是代为建设。如前所述，经被告单位在办案过程中对杜胜明的调查及一审法院对杜胜明的核实情况，杜胜明均予以明确否认，故原告主张代建不具有事实依据，一审法院不予支持。且不论是否为代建，都不影响该建设行为未经水行政部门审批的违法事实成立。 综上，被告作出的处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，原告的诉讼请求没有事实与法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告钟秀连的诉讼请求。 上诉人钟秀连上诉称：一、被上诉人不享有涉案土地使用权，没有相应的管理权，其对上诉人予以处罚缺乏法律依据。二、被上诉人处罚告知程序不合法，没有告知拟处罚的事实、理由和依据。关于采取补救措施的内容没有指的是自行拆除违法建筑和恢复工程原状。三、一审法院审判程序违法，本案审理涉及利害关系人杜胜民的利益，没有通知作为第三人参加诉讼，且庭后核实证据，明显违反审判程序。综上，请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的行政处罚。 被上诉人省总渠管理处辩称：一、上诉人涉案的违法行为属于被上诉人管理范围，其建房未经过被上诉人批准，也未按照法律规定办理相关手续。二、被上诉人处罚程序合法，采取补救措施含有限期拆除、恢复工程原状的含义。三、关于审判程序，涉案房屋与案外人无关，一审法院经核实未追加第三人并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。 本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。 二审中，上诉人钟秀连提交：证据1照片3张，证明被上诉人在灌溉总渠堆上有建房行为；证据2《关于六垛闸管理所在六垛南闸口五十米范围内收取群众建房费（清单）》，证明闸管所的房子和自建的房子都是上诉人代建。被上诉人省总渠管理处辩称对证据1不认可，证据2不予质证。本院认为，上诉人提交的证据1、2不属于法律规定的新证据，与本案诉讼不具有关联性，本院不予确认。 本案的争议焦点为：被上诉人省总渠管理处对上诉人钟秀连作出的行政处罚认定事实是否清楚、适用法律是否正确、处罚程序是否合法。 本院认为，《江苏省水利工程管理条例》第八条规定：“为了保护水利工程设施的安全，发挥工程应有的效益，所有单位和个人必须遵守以下规定：……（二）禁止在堤坝、渠道上扒口、取土、打井、挖坑、埋葬、建窑、垦种、放牧和毁坏块石护坡、林木草皮等其他行为；……（六）禁止擅自在水利工程管理范围内盖房、圈围墙、堆放物料、开采沙石土料、埋设管道、电缆或兴建其他的建筑物。在水利工程附近进行生产、建设的爆破活动，不得危害水利工程的安全；……”本案中，上诉人钟秀连在水利工程管理范围内，未经批准违法建设，被上诉人省总渠管理处予以立案查处并不违反规定。关于采取补救措施的具体内容，江苏省人大常委会关于《〈江苏省水利工程管理条例〉第三十条第一项的解释》已经明确“采取补救措施，含有限期拆除、恢复工程原状的法律责任”。被上诉人省总渠管理处处罚告知采取补救措施以及处罚内容要求限期拆除、恢复原状符合法律规定的内容，其行政处罚程序亦无明显不当。 至于上诉人诉称的一审法院审判程序违法的问题。本院认为，根据行政诉讼法的规定，当事人或利害关系人可以申请或经法院通知参加诉讼，但是否应当追加第三人参加诉讼应由法院具体审查决定。本案中，上诉人主张该房屋系杜胜明所有，但经核实，杜胜明对此予以否认，上诉人未提供其他证据证明杜胜明与本案处罚具有关联，故其并不符合法律规定的追加第三人参加诉讼的条件，一审法院未予追加并不违反法律规定。一审法院在案件审理中可以依职权查明案件事实，且法院核实的相关内容在被上诉人省总渠管理处的行政程序中已有涉及，其与案外人杜胜明核实相关案情并不违反规定。因此，一审法院审判程序并无违法。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人钟秀连负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 徐冬然 审 判 员 李学辉 审 判 员 马作彪 二〇二〇年七月二十七日 法官助理 王伏刚 书 记 员 陈青青