安徽省铜陵市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）皖07民终313号上诉人（原审原告）：枞阳县自然资源和规划局，住所地安徽省铜陵市枞阳县枞阳镇银塘东路。负责人：王杰彬，该局局长。委托诉讼代理人：徐光敏，安徽枞城律师事务所律师。委托诉讼代理人:吴松，枞阳县自然资源和规划局市场股股长。上诉人（原审被告）：枞阳县汉发置业有限公司，住所地安徽省铜陵市枞阳县钱铺乡。法定代表人：高汉平，该公司执行董事。委托诉讼代理人：项多章，安徽众佳律师事务所律师。委托诉讼代理人：张萍，安徽众佳律师事务所律师。上诉人枞阳县自然资源和规划局（以下简称自然资源和规划局）因与上诉人枞阳县汉发置业有限公司（以下简称汉发置业公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服安徽省枞阳县人民法院于2019年12月26日作出的(2019)皖0722民初2795号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月17日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。自然资源和规划局向本院提出上诉请求：撤销一审判决，改判支持自然资源和规划局的诉讼请求；一、二审案件受理费由汉发置业公司负担。事实与理由：汉发置业公司竞得位于钱铺镇2013-C22号国有土地使用权，汉发置业公司于2014年11月5日签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定出让宗地面积19258.9平方米，国有建设用地使用权出让价款为875万元，约定2014年11月14日前支付437.5万元，2015年5月14日前支付437.5万元。《国有建设用地使用权出让合同》约定，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款，自滞纳之日起，每日按迟延付款的1‰向出让人缴纳违约金等，但汉发置业公司并未按约定期限缴清土地出让金。因此，汉发置业公司应当缴纳违约金。《国有建设用地使用权出让合同》还约定，分期支付国有建设用地使用权出入价款的，受让人在支付第二期及以后各期国有建设用地使用权出入价款时，同意按照支付第一期土地出让价款之日中国人民银行公布的贷款利率，向出让人支付利息。合同还约定，受让人不能按照合同约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金。自然资源和规划局也未在合同约定的2016年3月14日前竣工。因此，汉发置业公司应当缴纳违约金。汉发置业公司未作答辩。汉发置业公司向本院提出上诉请求：撤销一审判决第一、三项，发回重审或改判无须承担土地出让金437.5万元及利息（自2014年11月14日起按年利率6%计算至款项付清之日止）；解除双方于2014年11月5日签订的《国有建设用地使用权出让合同》；一、二审诉讼费、反诉费由自然资源和规划局负担。事实与理由:自然资源和规划局故意隐瞒规划条件，交付的土地不符合规划条件。《城乡规划法》第三十八条、《建设部关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》第三条都表明出让地块必须满足控规要求，并在合同中明确涉及出让地块及其关联部分的规划条件，可以说，控规和规划条件是土地出让合同的出让条件，是合同的附件，出让的土地必须符合控规和达到规划条件的要求。本案中，自然资源和规划局不但在招标材料中没有发布并合理明确提示案涉地块规划情况和规划条件，而且在格式合同中也没有提供控规中所涉相关出让土地的情况和规划条件，汉发置业公司在土地受让时不知道案涉地块周边道路、市政设施的建设配套情况等规划条件。一审庭审中，自然资源和规划局提供了一份所谓的“规划条件”的函，但该函没有作为合同的附件。所谓“规划条件”中的道路、出入口、市政设施要求等指标，均没有明确规定，不符合《建设部关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》的相关规定。因此，自然资源和规划局的土地出让行为违法。自然资源和规划局批准了案涉地块的修建性详规方案，其中明确了道路、出入口、商业门面、消防、排水等的规划。自然资源和规划局交付的土地根本不符合此详规的要求。自然资源和规划局违反法律、法规的规定，故意不在合同中约定土地出让条件，以“毛地”出让。根据《土地储备管理办法》第十二条规定，国有土地出让前，必须对国有土地收储进行必要的前期开发，完成道路等基础设施建设和必要的“通平”要求。《进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》第五条不得“毛地”出让的明确规定。案涉土地属于收储的土地，被上诉人也必须履行出让土地基础设施建设和满足必要的“通平”条件。然而，2017年5月才通水，道路、排水系统等市政基础设施建设至今未落实，项目没有主出口，商业不能开发。不但未开发的部分无法再行施工，就是已经开发的也无法验收、无法入住。一审法院不予认定《关于变更出让合同的申请》、电话录音内容的真实性系事实认定错误。上诉人当场播放录音原件，《关于民事诉讼证据的若干规定》第十五条，当事人以视听资料作为证据的，应当提供存储该视听资料原始载体。当事人以电子数据作为证据的，应当提供原件。在自然资源和规划局没有申请鉴定的情况下，一审法院应当认定其真实性，结合《关于变更出让合同的申请》，应认定解除合同。从规划和开发价值、开发便利和开发成本等考虑，开发本来就应该从鹿狮路开始，但鹿狮路迟迟未建，小区没有出入口，市政设施没有完成，造成房屋无法销售、无法交房、无法验收，投资的几千万资金积压，直接给上诉人带巨额损失。现在鹿狮路遥遥无期，案涉地块也无法再进行开发、销售、验收、入住，且没有了开发的价值。所以开发的目的也不能实现。故依据《合同法》的规定，请求解除合同，将未开发的土地退还。自然资源和规划局答辩：关于汉发置业公司的上诉请求。签订出让合同后，自然资源和规划局按约定向汉发置业公司完整交付土地，且在《交地确认书》中予以确认，实现了合同目的。交付土地出让金及延期付款利息，是汉发置业公司的义务。据此，汉发置业公司要求解除出让合同并拒绝支付土地出让金等，与本案事实严重不符，不应支持。关于是否隐瞒规划条件，交地是否符合规划条件的问题。自然资源和规划局在出让案涉地块时，出让文件中含有县住建局的规划条件复函及附图，有明确的土地利用规划设计条件，没有隐瞒。出让合同签订后，汉发置业公司始终未提及规划条件事项。汉发置业公司援引的《建设部关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》已废止。自然资源和规划局交付的土地符合县住建局出具的规划设计条件，且汉发置业公司在签署《交地确认书》中予以确认。关于是否为“净地”或“毛地”出让。“净地”是指土地权利清晰、安置补偿落实到位、无法律纠纷、土地开发利用规划条件明确、具备动工开发所必需的水、电、路等基本条件的地块。自然资源和规划局出让及交付给汉发置业公司的土地完全符合“净地”条件及标准，汉发置业公司事实上也已建成商品房并对外销售。汉发置业公司援引的《土地储备管理办法》第十二条规定的土地储备机构的职责。《土地储备管理办法》第三条规定，土地储备机构应为县级以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。我局不是土地储备机构。争议的鹿狮路建设不是土地出让文件、土地利用规划设计条件及出让合同中的内容，而是源于钱铺镇政府编制的规划方案，源于汉发置业公司自行编制的《和美家园规划建筑设计方案》。汉发置业公司要求自然资源和规划局为此买单，突破了出让合同约定的义务，于法无据。综上，请求驳回上诉请求。自然资源和规划局向一审法院提起诉讼，请求判令：1.自然资源和规划局给付所欠土地出让金437.5万元；2.汉发置业公司从2014年11月14日起，以437.5万元为基数，按年利率6%支付利息至土地出让金付清时止；3.汉发置业公司自2015年5月14日起至土地出让金付清之日止，以437.5万元为基数，按日1‰缴纳违约金；4.汉发置业公司自2016年3月14日起至实际竣工之日止，以出让价款总额为基数，按日1‰支付延期竣工违约金；5.案件受理费由汉发置业公司承担。汉发置业公司提出反诉请求：1.解除双方于2014年11月5日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，即汉发置业公司退回案涉土地的一半给自然资源和规划局，无须再支付剩余土地出让金437.5万元；2.反诉费由自然资源和规划局承担。一审审理查明:汉发置业公司公开竞得位于枞阳县钱铺镇（原钱铺乡）宗地编号为2013-C22的国有土地使用权，自然资源和规划局（原枞阳县国土资源局）、汉发置业公司于2014年11月5日签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定出让宗地面积19258.90平方米；出让人同意在2014年11月14日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意交付土地时该宗地应达到本条第（二）项，即现状土地条件（未进行具体描述）规定的土地条件；国有建设用地使用权出让价款为875万元，约定2014年11月14日前支付437.5万元，2015年5月14日前支付437.5万元。同时，合同还约定，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金；分期支付国有建设用地使用权出让价款的，受让人在支付第二期及以后各期国有建设用地使用权出让价款时，同意按照支付第一期土地出让价款之日中国人民银行公布的贷款利率，向出让人支付利息；受让人同意本合同项下宗地建设项目在2015年3月4日之前开工，在2016年3月14日之前竣工。受让人不能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金等。2014年11月14日,自然资源和规划局、枞阳县土地收购储备中心、枞阳县钱铺镇人民政府与汉发置业公司共同签订了交地确认书，确认案涉宗地已交付给汉发置业公司。汉发置业公司按合同约定于2014年11月14日前支付了第一期土地出让价款437.5万元，但并未在约定的2015年5月14日前支付第二期土地出让价款437.5万元。另查明：《枞阳县钱铺乡总体规划调整及控制性详细规划》（简称控规）于2012年12月制定并经审批，案涉宗地在该规划区内，该控规在案涉宗地南边规划修建鹿狮路以及市政消防、排水等配套设施。2013年8月23日，枞阳县住房和城乡建设局枞建规[2013]39号文件对案涉宗地提出了规划条件。在案涉宗地成交确认书签订后的2014年10月，汉发置业公司制定了《和美家园规划建筑设计方案》（简称详规），计划以鹿狮路为出入口建设9栋楼房。土地出让合同签订后，汉发置业公司陆续办理了《建设用地许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》。因鹿狮路未建设等原因，汉发置业公司仅在案涉宗地北面（邻合铜路）开工建设了1-4号楼，该四栋楼房已于2017年9月完工，未办理竣工验收手续。一审法院认为：《国有建设用地使用权出让合同》，是各方当事人真实意思表示，合法、有效，对各方当事人均有法律约束力。汉发置业公司未按合同约定支付第二期出让价款，经自然资源和规划局多次催讨仍拖欠不付，已构成违约，依法应承担相应民事法律责任。故对自然资源和规划局要求汉发置业公司支付尚欠的土地出让价款437.5万元的诉讼请求予以支持。双方约定的出让价款利息是指，受让人按期交纳第二期及以后各期出让价款时，从交付第一期价款之日起，以中国人民银行公布的贷款基准利率计算，向出让人支付利息；出让价款逾期交纳的，受让人应承担违约金。自然资源和规划局既要求汉发置业公司承担逾期付款违约金又要求支付出让价款逾期后的利息不符合合同约定。就本案，自然资源和规划局要求汉发置业公司支付的违约金过高，考虑本案的实际情况，具体可比照合同中约定受让人按期支付第二期出让金时应承担利息的利率，即按年利率6%计算为宜。尽管土地出让合同中约定交付土地时，案涉宗地应达到的条件是现状土地条件（未进行具体描述），但该宗土地属收储土地，依据国土资源部、财政部等部门发布的《土地储备管理办法》第十二条：土地储备机构应组织开展对储备土地必要的前期开发，为政府供应土地提供必要保障。储备土地的前期开发应按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求等。自然资源和规划局未组织开展对储备土地必要的前期开发即按现状土地条件交付土地不符合上述办法的规定，汉发置业公司也确因此受到影响，且相关基础设施未完成会导致汉发置业公司建设的工程不能竣工验收，汉发置业公司未在合同约定的日期之前竣工不应视为违约，故对自然资源和规划局要求汉发置业公司支付延期竣工的违约金，不予支持。就本案，自然资源和规划局没有足以导致出让合同解除的违约情形，况且案涉的土地早已经交付，汉发置业公司项目工程也已开工并完成了部分工程的建设，其现要求解除合同无事实和法律依据。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十四条、第一百零七条，第一百一十四条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决：一、汉发置业公司于本判决生效后十日内一次性向自然资源和规划局支付土地出让价款437.5万元；并以437.5万元为基数，从2014年11月14日起按年利率6%计付利息，款清息止。二、驳回自然资源和规划局的其他诉讼请求。三、驳回汉发置业公司的反诉请求。如果未按本判决所确定的期限履行付款义务，应当根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付未履行期间的债务利息。案件受理费149744元，由汉发置业公司负担39744元，自然资源和规划局负担11万元；反诉费36525元，由汉发置业公司负担。二审期间，当事人向法庭提交了新的证据。本院依法组织方当事人进行了证据交换并质证。汉发置业公司提供的证据如下：规划许可证平面图，证明汉发置业公司是按照规划做的，建设用地规划许可证是报国土部门和规划部门批的。这个平面图显示汉发置业公司开发的小区大门是建在鹿狮路上的，而这条路到现在还没有建好。自然资源和规划局质证：建设用地规划许可证是事实，但对方提交的附图不是建设用地规划许可证的附图，该图纸是汉发置业公司委托有关设计单位作出的规划，是单方行为。对其证明目的不认可，具体图纸我们将调出来给法院。自然资源和规划局提供证据如下：1.枞钱政（2020）105号《关于落实市中级人民法院涉诉协调相关情况说明》，证明本案争议的出让地块南边鹿狮路的建设及市政管网投入使用，使用的问题，是钱铺镇政府法定职责，不是我单位的职责范围，也不是出让合同的义务。尽管如此，钱铺镇政府也作出承诺，在2021年6月底前完成鹿狮路的建设，2013-C22号地块周边的污水管网已于2017年安排实施到位，2021年12月前污水处理厂正常运行。2.《国有建设用地使用权拍卖出让文件》，证明土地出让合同是这个文件的组成部分，出让时有规划条件，规划条件中没有汉发置业公司所称的鹿狮路和公共管网问题，本案争议的问题不是出让文件的内容。汉发置业公司质证：对证据一真实性、合法性和关联性均无异议，但不能证明对方的观点。恰恰证明了自然资源和规划局没有达到土地出让规划条件。本案焦点是出让土地是否达到法律规定的出让条件。建设部《关于国有土地使用权出让管理规划的通知》规定，国有土地使用权出让的规划条件必须符合出入口、公共设施、市政基础设施等要求。尽管该文件在2016年失效，但案涉出让合同是文件失效前订立的。而且部门规章对此也明确规定了规划条件要有主要的出入口，配置公共设施、工程实施建筑界限、开发期限等。附图应当包括出入口位置及地块的周围地区环境及基础设施条件。国有土地出让必须有规划设计条件及附图，但对方提供的出让条件不符合法律规定，也没有附图。对证据二的真实性、合法性、关联性不持异议，但不能证明对方的观点。拍卖出让文件后面的附件是空白格式文本，签订合同时，出让条件为空白，规划条件大部分也是空白。第三条出让条件为现状土地条件，显然违反了土地储备管理办法的规定。本院认证意见：对汉发置业公司提供的规划许可证平面图，由于自然资源和规划局未提供证据足以推翻该证据，故对该证据的真实性予以认定。对自然资源和规划局的证据的真实性均予以认定。其他证据的举证、质证、认证意见同于一审。本院对一审查明的事实予以确认。同时查明，《国有建设用地使用权拍卖出让文件》中的拍卖出让须知第三条第九项：“其它规划条件须符合枞阳县住房和城乡建设局枞建规（2013）39号文件要求。”该文件所附的枞建规（2013）39号《关于2013016QP号地块出让规划条件的函》的内容如下：“经审查，该宗用地符合钱铺乡总体规划。现对该宗用地提出规划条件如下：一、用地位置：钱铺乡规划区。二、用地性质：商住用地。三、用地面积：19258.9平方米。四、用地使用强度：容积率不超过1.4，建筑密度不超过35%，绿化率不低于30%。五、建筑控制：满足周边建筑通风采光要求，建筑间距系数不低于1.24。六、排水体制，采用雨污分流，接入集镇相应排水管道，接口须征求钱铺乡政府同意。”2015年6月8日枞阳县住房和城乡建设局向汉发置业公司颁发的《建设用地规划许可证》所附平面图显示，案涉出让地块南边毗邻鹿狮路，北边毗邻合铜路，西边毗邻钱龙路。小区入口朝向鹿狮路。2020年7月3日，枞阳县钱铺镇政府作出枞钱政（2020）105号《关于落实市中级人民法院涉诉协调相关情况说明》，内容如下：关于鹿狮路问题。该道路属于我镇基础设施建设范畴，不是2013-C22号地块建设的前置条件。镇政府前期在集镇规划中对鹿狮路有安排，由于财力困难，无法自行安排建设该道路。为进一步做好安商、营商环境，现已对接上级交通部门将此条道路纳入明年计划，在明年6月底完成该路段建设。关于污水管网建设。涉及到2013-C22号地块周边的污水管网建设，我镇已于2017年通过集镇建成区道排工程安排实施到位，污水处理厂将在明年12月份前正常运行。本院认为：本案争议焦点是案涉土地出让合同纠纷是否属于民事法律关系；土地出让合同应否解除；土地出让价款应否支持；逾期出让价款的违约金及逾期竣工违约金应否支持。焦点一、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”案涉土地出让行为发生在2014年，根据《最高人民法院民事案件案由规定》来看，国有建设用地使用权出让合同纠纷属于民事法律关系。焦点二、汉发置业公司提出自然资源和规划局出让土地不符合法定规划条件，导致合同目的不能实现，要求解除土地出让合同。对此，本院认为，土地出让行为发生在2014年，应当适用此前颁布的行政法规、部门规章等规范性文件。2007年《土地储备管理办法》第十八条规定：“土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。”2002年《建设部关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》规定：“规划设计条件必须具备：出让地块的面积、……主要出入口、必须的公共设施和市政基础设施……”上述部门规章是管理性规范，而非强制性规范。本案中，《土地拍卖出让文件》中包括出让规划条件，出让规划条件中没有规划周边道路鹿狮路以及排污管网等市政基础设施。因此，自然资源和规划局按照枞阳县住房和城乡建设局制定的出让规划条件提供土地，不违反合同约定义务，不构成违约。另外，《建设用地规划许可证》是依据《枞阳县钱铺镇政府总体规划及控制性详细规划》而作出的，而汉发置业公司未举证证明《枞阳县钱铺镇政府总体规划及控制性详细规划》的鹿狮路建成以及排污管网正常运行的具体时间。2020年7月3日枞阳县钱铺镇政府已颁发文件，承诺2020年12月底前解决鹿狮路的修建和排污管网的正常使用的问题。汉发置业公司提供的证据不能证明土地出让合同目的不能实现，因此，对汉发置业公司要求解除合同的请求，本院不予支持。焦点三、案涉《国有建设用地使用权出让合同》是双方当事人真实意思表示，合法、有效，应予认定。双方当事人应当全面依约履行。自然资源和规划局已提供了案涉土地，因此，汉发置业公司应当交纳出让金余额437.5万元及利息。焦点四、逾期支付出让价款的违约金及逾期竣工违约金应否支持。土地出让时，自然资源和规划局应当考虑依照《枞阳县钱铺镇总体规划及控制性详细规划》，规划出让地块周边道路和排污管网等公共设施和市政基础设施，而未尽注意义务，存在一定过错。枞阳县钱铺镇政府未按照钱铺镇总体规划及控制性详细规划落实出让地块周边道路的修建及排污管网的正常运行，客观上影响了汉发置业公司对土地的利用和开发。因此，对自然资源和规划局提出汉发置业公司承担逾期违约金及逾期竣工违约金的上诉请求，本院不予支持。综上，上诉人汉发置业公司及自然资源和规划局的上诉理由均不成立，对其上诉请求，本院均不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确。据此，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费169500元，由枞阳县自然资源和规划局负担117800元，枞阳县汉发置业有限公司负担51700元。本判决为终审判决。审判长 方 彤审判员 朱小文审判员 盛丽娜二〇二〇年七月三十一日法官助理王小江书记员汪颖附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条规定第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决、发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。