浙江省慈溪市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0282行初35号 原告宁波莎丽服饰有限公司，住所地浙江省宁波市鄞州区东吴镇北村。 法定代表人陈亚凤。 委托代理人李民（特别授权代理），北京大成（宁波）律师事务所律师。 委托代理人徐立华（特别授权代理），北京大成（宁波）律师事务所律师。 被告宁波市鄞州区东吴镇人民政府，住所地浙江省宁波市鄞州区东吴镇小白村镇南路1号。 法定代表人张军，镇长。 出庭应诉负责人陈波，副镇长。 委托代理人赵海斌（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。 原告宁波莎丽服饰有限公司（以下简称莎丽公司）诉被告宁波市鄞州区东吴镇人民政府（以下简称东吴镇政府）滥用行政权力排除、限制竞争一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告莎丽公司诉称，莎丽公司系侨商屠一辉于2002年创建的外商独资企业，2009年转为内资企业。2015年初，屠一辉准备出让莎丽公司的土地及资产用于偿还银行贷款，遭到当地政府阻止，当地政府欲收储土地搞项目建设。因莎丽公司与兴业银行股份有限公司宁波分公司、中国建设银行股份有限公司宁波鄞州支行有金融借款合同纠纷，2015年10月8日、2016年2月25日，宁波市北仑区人民法院（以下简称北仑法院）向莎丽公司告知其名下不动产将进入司法拍卖程序。2016年3月，东吴镇政府相关领导向莎丽公司提出政府收储该地块及回购所属不动产的意向，并由政府启动委托第三方资产评估程序。2016年4月12日，东吴镇政府向宁波市国土资源局鄞州分局书面申请“因该地块2015详规调整为二类居住用地，一旦实施拍卖，将对该地块的‘退二进三’工作带来难度，为此要求上级主管部门对该地块尽快进行收储”。自2016年1月份张磊书记上任开始，东吴镇政府相关职能部门一直与莎丽公司实际控制人屠一辉保持顺畅沟通。为尽快确定收储及回购价格，东吴镇政府委托宁波荣业房地产土地评估咨询有限公司（以下简称荣业公司）对莎丽公司土地及不动产进行评估。2016年3月30日，宁波市鄞州区国土资源局鄞州分局五乡所工作人员亲自陪同荣业公司评估人员前往莎丽公司现场进行实地勘查评估。随后，因鄞州区土管部门主要领导及主要职能负责人出现严重违法违纪问题，导致土储工作暂时搁置，造成侨商屠一辉不能在短时间内及时妥善处置莎丽公司资产。2016年6月20日，东吴镇政府为确保政府顺利收储该快土地，书面回函给北仑法院，确认了拍卖公告明示的内容，为竞拍人资格设置障碍，为该不动产的权利设置限制条件。屠一辉对此毫不知情，继续等待着东吴镇政府的评估结果及签订合同。2016年10月8日至10月9日，第一次司法网拍开始，宁波顺成机电有限公司（以下简称顺成公司）拍得。之后，东吴镇政府先后三次函告北仑法院，要求确认此次拍卖无效，滥用职权，肆意干扰司法拍卖。北仑法院于2016年10月19日书面告知顺成公司“因东吴镇政府向本院致函表示不认可你公司购买上述房地产……本次拍卖不成交”。北仑法院因此取消了本次拍卖。2016年11月14日至11月15日，第二次司法网拍开始。因没有一家企业符合竞拍人资格，没有企业愿意接受不动产权利限制条件，没有任何企业敢得罪政府。在此情形下，仅有东吴镇政府全资国有公司宁波市鄞州区东吴镇资产经营投资公司（以下简称东吴镇资产公司）及其全资子公司（陪标、串标）参与竞拍。最后，东吴镇资产公司以50008000元的低价毫无悬念拍得该地块及所属不动产。事发后，陆续有20几家媒体，在网上发表相关舆情，认为东吴镇政府的违法行为给宁波市鄞州区的外商投资环境以及当地政府的诚信建设造成极其负面的影响。原告认为，被告东吴镇政府为达到低价收储土地的目的，不惜滥用行政公权力，排除、限制正当市场竞争，对竞拍人资格设置障碍、同时对不动产权利设置限制条件，使得二次拍卖无人参与竞拍、无人敢拍，肆意侵害公民的私权利。该违法行为极大侵害了原告的合法财产权益，人为造成了原告一夜间破产的严重后果。为此，原告诉请判令：1.依法确认被告滥用政府权力排除限制竞争、严重干预司法拍卖，于2016年10月14日向北仑法院出具《告知函》的行为违法；2.本案诉讼费由被告负担。 被告东吴镇政府辩称：一、本案不属于行政诉讼的受案范围。行政行为是指行政机关处理具体事件的行为，即行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人或者其他组织作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的行为。本案中，因案外人顺成公司不符合涉案竞买公告设定的条件，被告于2016年10月14日作出《告知函》向北仑法院申请确认顺成公司的竞拍行为无效。作出该《告知函》的行为在性质上属于向法院提出请求，不符合行政行为的基本概念特征。同时，该《告知函》并不具备强制力及外部法律效力，《告知函》本身并不会对原告的权利义务产生实际影响，对原告的权利义务产生影响的原因仅在于北仑法院对《告知函》中的请求内容采纳与否，若北仑法院经审查认为被告作出的《告知函》内容不宜被采纳的，其仍可依法确认顺成公司的拍卖行为有效。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条之规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”据上，被告作出《告知函》的行为并非行政行为，本案依法不属于行政诉讼的受案范围，应由法院裁定驳回起诉。二、本案原告主体不适格。被告作出涉案《告知函》系对顺成公司的竞拍行为向北仑法院提出异议，其内容针对的是顺成公司，并非本案原告。同时，被告作出《告知函》向北仑法院提出请求后，该请求内容被采纳与否须经法院的审查，最终也由法院决定，因此被告作出《告知函》的行为与原告并不存在直接的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告既非行政行为相对人，又非行政行为利害关系人，无权提起本案诉讼。三、即便本案属于行政诉讼的受案范围、原告主体适格，本案也已超过了法定的起诉期限。本案中，被告于2016年10月14日向北仑法院发送涉案《告知函》，北仑法院已于同年10月19日书面告知顺成公司涉案拍卖不成交，涉案拍卖标的于同年11月15日被东吴镇资产公司以50008000元的价格竞得，但原告直到2019年10月22日才向法院提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定:“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”因此，原告的起诉早已超过了最长不得超过一年的法定起诉期限，应由法院裁定驳回起诉。四、被告作出涉案《告知函》并无不妥。2016年9月19日北仑法院发布了涉案拍卖的竞买公告。该竞买公告第二条以及竞买须知第三条中均注明了竞买人的条件，即“买受人需为当地乡镇相关主管部门认可可购买上述厂房及土地使用权的自然人或法人，具体由意向竞买人自行向当地相关主管部门咨询。不符合条件参加竞买的，竞买人自行承担相应的法律责任。据本院向东吴镇政府了解，因该地块在《宁波市鄞州区东吴镇镇区控制性详细规划》中规划调整为二类居住用地，因此竞买人取得该工业房地产后，不得以重建、扩建或新建的方式改变原有建设现状；同时竞买人应处理好现有企业租户的关系，并切实做好现有经营者及其从业人员的稳定工作。”但在拍卖截止前，顺成公司并未按照竞买公告和竞买须知的要求向东吴镇相关主管部门咨询并征得认可。因此，被告作出《告知函》以顺成公司不符合竞买条件为由向法院作出说明并请求确认涉案拍卖无效，并无不妥。综上，请求依法裁定驳回原告起诉。 经审理查明，因原告涉债务纠纷，北仑法院拟拍卖原告名下位于宁波市鄞州区东吴镇北村的房地产。2016年5月24日，北仑法院致函被告，询问拟拍卖的原告房地产是否已被列入拆迁限制过户的范围及拆迁时间，如法院仍可对该房地产拍卖，则请被告将该房地产买受人所需满足的条件告知法院，以便在拍卖公告中向竞买人说明。2016年6月20日，被告作出《回复函》，告知北仑法院，区土地储备中心有意向对原告地块进行土地收储，具体收储方案尚在研究之中，最迟在年底前可明确是否收储该地块，建议北仑法院对该工业用地和工业房产延缓执行。因涉案地块在《宁波市鄞州区东吴镇镇区控制性详细规划》中规划调整为二类居住用地。如法院拟对该工业用地和工业房产继续执行拍卖，务请在拍卖公告中明示:1.竞买人取得该工业用地和工业房产后，不得以重建、扩建或新建的方式改变原有建设现状；2.目前，该工业用地和工业房产为出租状态，受租的企业数量较多，竞买人在取得该工业用地和工业房产后，应妥善处理好现有企业租户的关系，并切实做好现有经营者及其从业人员的稳定工作；3.其他未尽事项，请及时联系。之后，北仑法院对原告上述房地产进行拍卖。在2016年9月发布的竞买公告中载明：“竞买人条件：买受人需为当地乡镇相关主管部门认可可购买上述厂房及土地使用权的自然人或法人，具体由意向竞买人自行向当地相关主管部门咨询。不符合条件参加竞买的，竞买人自行承担相应的法律责任。据本院向东吴镇政府了解，因该地块在《宁波市鄞州区东吴镇镇区控制性详细规划》中规划调整为二类居住用地，因此竞买人取得该工业房地产后，不得以重建、扩建或新建的方式改变原有建设现状；同时竞买人应处理好现有企业租户的关系，并切实做好现有经营者及其从业人员的稳定工作。”涉案房地产于2016年10月8日至9日在北仑法院淘宝网司法拍卖网络平台上公开拍卖。顺成公司以50008000元的价格竞得上述房地产。2016年10月14日，被告向北仑法院发《告知函》，称：“从9月19日淘宝网司法拍卖网络平台刊登拍卖公告至拍卖截止日为止，没有任何自然人或法人针对本次公开拍卖工业房地产的相关事宜到东吴镇人民政府进行对接并得到当地政府盖章认可，对此东吴镇人民政府认为此次拍卖的竞买人不符合竞买条件，故请求贵院确认此次拍卖无效。”2016年10月19日，被告两次发函给北仑法院，表示对竞买人报名竞买涉案房地产不予认可，要求确认此次拍卖不成交；另要求北仑法院在拍卖公告中提醒意向竞买人，“在竞拍前到东吴镇人民政府进行咨询、协商，否则，导致过户手续出现问题的法律后果由竞买人自行承担。”同日，北仑法院作出《告知书》，告知顺成公司因其不符合该房地产本次拍卖中所限定的竞买人条件，本次拍卖不成交。之后，北仑法院对涉案房地产重新拍卖。在2016年10月发布的竞买公告中载明：“竞买人条件：凡具备完全民事行为能力的自然人、法人和其他组织均可参加竞买。据本院向东吴镇政府了解，因该地块在《宁波市鄞州区东吴镇镇区控制性详细规划》中规划调整为二类居住用地，因此竞买人取得该工业房地产后，不得以重建、扩建或新建的方式改变原有建设现状；同时竞买人应处理好现有企业租户的关系，并切实做好现有经营者及其从业人员的稳定工作。另因规划调整，请意向竞买人就该房地产的过户问题向宁波市鄞州区房管、土管、乡镇等相关主管部门咨询、协商。对于竞买人不符合相关条件而导致无法过户的，由竞买人自行承担相应责任。”经2016年11月14日至15日在北仑法院淘宝网司法拍卖网络平台上公开拍卖，东吴镇资产公司以50008000元的价格竞得涉案房地产。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，原告认为被告通过向北仑法院发函，在司法拍卖中为竞买人资格设置限制条件，进而确认拍卖无效，系滥用政府权力排除限制竞争。但被告的意见是否被北仑法院采信并作为其发布竞拍公告、确认拍卖效力的依据，应由北仑法院审查决定。故被诉行为并不对原告莎丽公司的权利义务产生直接影响，不具有可诉性，原告起诉不符合行政诉讼的起诉条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告宁波莎丽服饰有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  周 红 审 判 员  范智君 人民陪审员  王周琦 二〇二〇年七月二十日 代书 记员  戚海燕