湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终368号上诉人（原审原告）：郭志红，男，汉族，1975年11月24日出生，住湖北省武穴市。被上诉人（原审被告）：武穴市人民政府。住所地：湖北省武穴市城东新区。法定代表人：陈风，市长。被上诉人（原审被告）：武穴市花桥镇人民政府。住所地：湖北省武穴市花桥镇。法定代表人：董炜，镇长。上诉人郭志红因与被上诉人武穴市人民政府、武穴市花桥镇人民政府确认强制拆除行为违法一案，不服湖北省黄冈市中级人民法院（2019）鄂11行初67号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。郭志红一审诉称，郭志红系湖北省武穴市花桥镇塘角头村村民，在本村拥有宅基地并在该宅基地上建有房屋。2018年，因“武穴市黄冈至黄梅××铁路（含高铁新城）”项目，郭志红的房屋及宅基地被纳入征收范围。武穴市人民政府于2018年8月30日作出[2018]9号《武穴市人民政府征收决定》，郭志红认为武穴市人民政府是该项目的组织实施主体，武穴市花桥镇人民政府作为基层行政机关，是该项目组织实施过程中的实施机关，应当对郭志红房屋被强制拆除的行为承担责任。强制拆除房屋属事实行为，对郭志红的财产权利造成了严重影响，为维护自身合法权益，郭志红遂具状诉至法院，请求：确认武穴市人民政府、武穴市花桥镇人民政府于2018年12月23日对郭志红所有的房屋强制拆除行为违法。一审法院查明，为新建黄冈至黄梅××××段项目建设需要，2018年5月8日，经武穴市人民政府八届19次常务会议研究通过，武穴市人民政府办公室下发武政办发[2018]48号《武穴市黄冈至黄梅××铁路征地拆迁补偿安置实施方案》，对黄冈至黄梅××××段的高铁及高铁城建设确定征收范围；实施方案确定的土地房屋征收与补偿主体为武穴市人民政府，具体由武穴市黄冈至黄梅建设协调领导小组组织实施房屋征收与补偿工作，并依法委托国土局、高铁沿线乡镇政府为征收、补偿、拆除与安置工作的实施单位；实施方案确定了征收补偿对象、征收标准及征收流程。2018年8月30日，武穴市人民政府作出武政发[2018]9号《武穴市人民政府征收决定》，确定征收主体为武穴市人民政府，征收组织与实施部门为武穴市黄黄高铁建设协调领导小组、国土局、梅川镇人民政府、大金镇人民政府、花桥镇人民政府、石佛寺镇人民政府，征收范围为高铁项目沿线土地征收红线图确定的范围内（含高铁新城）土地及土地上所有建筑物、构筑物、附属物，具体范围以规划红线图为准。郭志红诉争的房屋位于武穴市花桥××头村郭永年垸，在本次的征收范围内。《武穴市人民政府征收决定》明确：“房屋征收部门、被征收部门应当按照《关于印发的通知》（武政办发[2018]48号）的规定签订补偿协议。在规定的期限内达不成补偿协议，由本机关依法作出补偿决定。依照补偿协议或补偿决定实施补偿后，被征收人应当在规定的搬迁期限内完成搬迁。”2018年11月15日，武穴市花桥××头村民委员会（甲方）与郭志红（乙方）签订《黄黄高铁武穴段房屋征迁补偿协议书》，协议书中约定：“乙方房屋坐落地点位于花桥镇××组，被征迁房建筑面积414.4㎡，乙方房屋建筑面积按乙方和江苏鑫洋土地房产评估有限公司武穴分公司双方确认的数据为计算依据，补偿金额为292448.00元，装修补偿金额为70358.33元，附属物补偿金额为12208.8元，乙方搬迁费为3000元，乙方临时安置补助费为37296元，综合以上条款，甲方应补偿乙方共计415311.13元。……乙方应在本协议签订之日起10日内自行搬迁完毕，并将被征迁房屋交由甲方拆除。”2018年12月23日，武穴市花桥镇人民政府下辖的武穴市花桥××头村民委员会组织专人专班对郭志红的房屋实施了拆除。2018年12月29日，按照房屋征迁补偿协议书约定，武穴市花桥镇财政所收支结算专户向郭志红农业银行账户中支付高铁房屋征收拆迁补偿款415311.13元。一审法院认为，本案争议的焦点有以下两点：一、武穴市人民政府及武穴市花桥镇人民政府是否本案的适格被告；二、本案被诉的房屋拆除行为是否违法。关于武穴市人民政府及武穴市花桥镇人民政府是否本案的适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”在房屋征收与补偿的具体实施过程中，应当遵循“谁实施、谁负责”的原则，被征收人对征收补偿过程中的房屋拆除、搬迁等行为不服的，应当以具体组织实施征收补偿工作的房屋征收部门为被告。本案中，武政发[2018]9号《武穴市人民政府征收决定》确定的征收组织与实施部门为武穴市黄黄高铁建设协调领导小组、国土局、梅川镇人民政府、大金镇人民政府、花桥镇人民政府、石佛寺镇人民政府，郭志红的房屋位于武穴市花桥××头村郭永年垸，其房屋拆除行为应由武穴市花桥镇人民政府组织实施，武穴市人民政府不是本案的适格被告，郭志红对武穴市人民政府的起诉依法应予驳回。关于本案被诉的房屋拆除行为是否违法。本案中，郭志红与武穴市花桥××头村民委员会于2018年11月15日签订了《黄黄高铁武穴段房屋征迁补偿协议书》，应视为该村民委员会接受征收部门的委托，就本案所涉征收补偿事宜与郭志红进行协商处理，双方在上述协议书上签名、盖章，能够认定郭志红就涉案房屋的征收及补偿事项与征收人已经达成一致意见，基于诚实守信原则，双方均应按照协议履行应尽义务，即征收实施部门按协议约定向郭志红支付征迁补偿款，郭志红应当在协议签订之日起10日内自行搬迁完毕，并将被征迁房屋交付拆除。武穴市花桥镇财政所于2018年12月29日向郭志红支付征收补偿款，尽管该补偿款支付之前案涉房屋已被拆除，其拆除行为存在瑕疵，但考虑到郭志红已领取补偿款，其征收补偿权益已经实现，亦有鉴于案涉房屋因征收行为已完成，且已被拆除，郭志红对该房屋所享有的物权已消灭，再行确认被诉房屋拆除行为违法，已无实际意义。郭志红主张被诉行政行为违法，依法不予支持。但需要指出的是，行政机关应当严格依法、合理行政，且程序正当，切实保护行政相对人及利害关系人的合法权益。综上所述，郭志红的诉讼请求不能成立，依法不予支持。一审判决：驳回郭志红的诉讼请求。一审案件受理费50元，由郭志红负担。郭志红不服一审判决，上诉请求：1、依法撤销湖北省黄冈市中级人民法院作出的（2019）鄂11行初67号行政判决；2、改判确认武穴市人民政府、武穴市花桥镇人民政府于2018年12月23日对郭志红所有房屋的强制拆除行为违法；3、一、二审诉讼费用由两被上诉人负担。事实和理由如下：（一）一审认定事实不清。武穴市政府作为“武穴市黄冈至黄梅××铁路（含高铁新城）”项目的征收主体，理应对项目范围内的非法拆除强制行为承担责任，即使武穴市花桥镇政府认可其为项目的具体实施机关，亦不排除武穴市政府应当承担的责任。其他法院相关案例也强调强制拆除行为会对公民的重大财产权利造成严重影响，无论从法律上、政策上或法律精神上都应当至少由县级以上政府实施，街道办事处或镇政府、村委会具体实施的行为，都是在县级以上政府统一指挥下进行的，应当由县级以上政府承担责任。故武穴市政府为本案的适格被告。（二）一审判决适用法律错误。郭志红与花桥镇塘角头村委会签订的黄黄高铁武穴段房屋征迁补偿协议书存在逼迫签字的行为，郭志红未自行搬迁，亦未自愿将房屋交由花桥镇塘角头村委会拆除，花桥镇人民政府应为花桥镇塘角头村委会强制拆除行为承担责任。故一审判决驳回郭志红的诉讼请求，属适用法律错误。经审理查明，一审查明的事实属实，本院依法予以确认。另查明，根据2017年6月23日《中共武穴市委办公室、武穴市政府办公室关于成立武穴市黄冈至黄梅建设协调领导小组的通知》（武办文［2017］13号），武穴市政府设立武穴市黄黄高铁建设协调领导小组。《武穴市黄冈至黄梅××铁路征地拆迁补偿安置实施方案》（武政办发[2018]48号）第十项关于责任分工的规定包括武穴市黄黄高铁建设协调领导小组负责征收工作的领导、统筹、协调、调拨和督办工作，沿线各镇处政府按照省市有关规定，结合武穴市实际，按照领导小组制定的征地拆迁、补偿安置标准方案，对各工作区间的拆迁征地工作依法组织实施。本院认为，本案为房屋征收补偿协议签订后对房屋进行拆除引起的行政争议。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。即在房屋征收与补偿的具体实施过程中，应当遵循“谁实施、谁负责”的原则，被征收人对征收补偿过程中的房屋拆除、搬迁等行为不服的，应当以市、县级以上人民政府确定的具体组织实施征收补偿工作的房屋征收部门为被告。本案中，武政发[2018]9号征收决定确定的征收组织与实施部门为武穴市黄黄高铁建设协调领导小组、武穴市花桥镇政府等。根据《中共武穴市委办公室、武穴市政府办公室关于成立武穴市黄冈至黄梅建设协调领导小组的通知》，武穴市政府设立该协调领导小组，然而，该协调领导小组并非具体实施征收和补偿的行政机构。因此，在武穴市政府征收决定及拆迁补偿安置实施方案对征收工作有具体分工的情况下，一审认定对涉案房屋的拆除应当由房屋所在地的武穴市花桥镇政府组织实施，武穴市政府不是本案适格被告，并无不当。郭志红与武穴市花桥××头村委会签订了《黄黄高铁武穴段房屋征迁补偿协议书》，表明村委会接受征收主体委托与被征收人吴昊就其所有房屋征收与赔偿事项达成一致意见，该协议对双方均具有约束力，双方应依约履行。武穴市花桥镇人民政府在协议签订之后补偿款尚未支付到位的情况下拆除郭志红的房屋确有不当，但根据双方2018年11月15日签订的房屋征迁补偿协议书第四条搬迁期限约定，郭志红应当在本协议签订之日起10日内自行搬迁完毕，并将被征迁房屋交由村委会拆除，第五条违约责任第2项约定郭志红应在搬迁期限内处理完被征迁房屋及附属物的债权债务关系，并将可以使用的物品清理搬迁完毕，将被征迁房屋、构筑物交付村委会拆除，涉案房屋被拆除时间已经超过了协议约定的自行搬迁时限，从协议履行的角度来看，武穴市花桥镇人民政府并无违约行为，且鉴于武穴市花桥镇人民政府在房屋拆除后及时按照协议给付了征收补偿款，涉案房屋现已被拆除，房屋征收工作已经完成，补偿协议约定的补偿款项已予以支付，再行确认拆除行为违法已无实际意义，一审法院在指出行政机关应当依法行政，注意程序正当等问题后对郭志红的诉讼请求予以驳回，处理结果适当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由郭志红负担。本判决为终审判决。审判长 张 婷审判员 张思化审判员 王志荣二〇二〇年七月十六日书记员 董晓晗