四川省泸县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0521行初6号 原告：四川新家塑建材有限公司，住所地四川省泸州市泸县喻寺镇谭坝村，统一社会信用代码91510521MA67NB3H80。 法定代表人：郭林，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：邢连超，四川及第律师事务所律师。 委托诉讼代理人：胡栗波，四川及第律师事务所律师。 被告：泸县喻寺镇人民政府，住所地泸县喻寺镇兴隆街村，统一社会信用代码115104210083602548。 法定代表人：钟权，该镇镇长。 行政机关负责人：王一，该镇副镇长。 委托诉讼代理人：刘春玉，四川京泸律师事务所律师。 第三人：国网四川省电力公司泸州市泸川供电分公司，住所地四川省泸州市泸县福集镇西街，统一社会信用代码91510521MA626WERXR。 法定代表人：张新义，该公司总经理。 委托诉讼代理人：肖尧，四川诚沐律师事务所律师。 委托诉讼代理人：万佳鑫，四川诚沐律师事务所律师。 原告四川新家塑建材有限公司（以下简称新家塑公司）不服被告泸县喻寺镇人民政府（以下简称喻寺政府）作出的泸县喻府函（2019）18号《泸县喻寺镇人民政府关于对四川新家塑建材有限公司采取停电措施的函》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月13日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年4月22日、2020年4月29日、2020年7月3日公开开庭进行了审理。原告四川新家塑建材有限公司特别授权委托诉讼代理人邢连超，被告泸县喻寺镇人民政府行政机关负责人王一、特别授权委托诉讼代理人刘春玉，第三人国网四川省电力公司泸州市泸川供电分公司（以下简称泸川供电公司）委托诉讼代理人肖尧、万佳鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告喻寺政府于2019年7月18日向第三人泸川供电公司作出《泸县喻寺镇人民政府关于对四川新家塑建材有限公司采取停电措施的函》（泸县喻府函（2019）18号），认为原告存在安全生产及环评手续不全等诸多违反安全生产和环境保护规定的行为，已责令原告停产整改，要求第三人配合对原告采取停电措施。2019年7月19日，第三人对原告采取了停电措施。 原告新家塑公司向本院提出如下诉讼请求：1、确认被告作出的泸县喻府函（2019）18号《泸县喻寺镇人民政府关于对四川新家塑建材有限公司采取停电措施的函》违法；2、撤销泸县喻府函（2019）18号函，诉讼费由被告承担。事实与理由：原告为招商引资项目的合法注册企业，按泸县环境保护局的批复办理了相关环保手续。原告与第三人于2018年11月30日签订《高压供电合同》，原告按照《中华人民共和国电力法》等规定缴纳电费。2019年7月18日，被告向第三人发出泸县喻府函（2019）18号《泸县喻寺镇人民政府关于对四川新家塑建材有限公司采取停电措施的函》，该函未告知原告。第三人收到该函后，在未通知原告的情形下，于2019年7月19日突然停止向原告公司供高压电并下达《变压器报停通知书》，对10KW福桐线658的变压器报停封闭。造成原告生产突然中断，机器设备受损严重，调度生产工作无法继续进行。7月21日，第三人恢复高压线路通电，但并未恢复变压器的供电，至今原告的变压器不能使用，厂区内没有通电，生产没有恢复。原告于2019年8月6日才获得泸县喻府函（2019）18号复印件，知道该函内容后，原告多次向上级反映未果。原告认为，被告没有环境行政处罚权、供电决定权，在没有法律法规授权情况下作出的行政行为，是一种超越行政职权、违反行政程序的违法行政行为，应赔偿由此给原告造成的损失。 原告新家塑公司提交了如下证据：原告营业执照及工商登记信息、泸县喻府函（2019）18号、变压器报停通知书、接（报）处警登记表、原告要求第三人赔偿损失的告知函及第三人回函、原告请求撤销非法断电行为的请示、高压供用电合同、泸县环建审﹝2019﹞25号批复、技术服务合同、公证书两份、停电损失明细表、劳动合同、工资表、厂房租赁合同、税收完税证明、资产转让协议书、欠条、原告流水明细、产品购销合同、固定资产及累计折旧明细表、销售报表、仓库库存报表。 被告喻寺政府辩称：原告违反环保三同时制度，未取得生产许可证非法生产，经多次劝阻无效；被告通知第三人停电的行为，既不是行政处罚，也不是行政强制，而是履行合法的行政监督管理职责，制止原告违反规定违法生产，不是侵权行为；停电前原告属于停产整改期，并未突然停电，停电时间仅三天，未给原告造成任何损失。 被告喻寺政府提交了如下证据：泸县喻府函（2019）18号、泸县喻府（2019）71号整改通知书及送达签收表、照片、（2019）应急罚当[86]号行政处罚决定书、污染源现场巡查记录表及照片、第三人回函及变压器报停通知书、原告用电量表。 第三人泸川供电公司辩称：第三人不是本案的赔偿主体，其中止供电是配合被告的行政行为，不属于单独的法律行为；第三人中止供电符合双方签订的《高压供用电合同》规定，原告的赔偿请求无法律与事实依据。 第三人泸川供电公司提交如下证据：泸县喻府函（2019）18号、高压供电合同、用电恢复处理单、原告电量明细表。 经庭审质证，对双方有争议的证据，本院认定如下：被告提交的泸县喻府（2019）71号整改通知书及送达签收表、照片，本院对整改通知书予以采信，送达签收表和照片不能直接反映送达整改通知书的情况，对此不予采信；原告提交的公证书系有资质的机构作出的公证文书，本院对其真实性予以采信。 本院依职权调取的现场勘验笔录、询问笔录（朱维清、黄国彬、陈永林、张世明）、现场照片，本院予以采信并作为定案依据。 原告提交的停电损失明细表、劳动合同、工资表、资产转让协议书、欠条、原告股东投入资金流水、产品购销合同、固定资产及累计折旧明细表、销售报表、仓库库存报表等证据系涉及赔偿案件的证据，本院将在赔偿案件中对上述证据予以认证。 经审理查明，原告新家塑公司成立于2018年7月，住所地为泸县喻寺镇谭坝村，主要生产、销售ＰＶＣ线槽、线管、波纹管等产品，其使用的厂房为四川家塑建材有限公司租用的位于泸县。2018年11月30日，原告与第三人泸川供电公司签订《高压供电合同》，对双方供用电及其他事项进行了约定。2019年5月7日，泸县应急管理局作出（2019）应急罚当［86］号行政处罚决定书，对原告未按规定对从业人员进行安全生产教育培训的行为予以罚款1000元。2019年5月22日，被告喻寺政府对原告进行巡查，发现原告存在废气治理设施未运行、固体废物堆放不规范等问题，遂要求原告予以整改。2019年7月9日，被告再次对原告进行巡查，发现原告废气治理设施未运行、环评待验收、环保设施未设置运行等问题，遂要求原告停止生产，待环评验收及环保设施运行后再恢复。2019年7月11日，被告作出泸县喻府（2019）71号《泸县喻寺镇人民政府关于四川新家塑建材有限公司相关问题的整改通知书》，认为原告存在未进行安全评价，编制环境影响报告未经验收，部分环保设施未进行建设完善擅自生产的情形，责令原告立即停产整顿，否则将报请相关部门，对原告进行停电、停水处理。 2019年7月18日，被告喻寺政府作出泸县喻府函（2019）18号《泸县喻寺镇人民政府关于对四川新家塑建材有限公司采取停电措施的函》，载明新家塑公司存在安全生产及环保手续不全等诸多违反安全生产和环境保护规定的行为，喻寺政府已责令其停产整顿，要求泸川供电公司予以配合，立即对新家塑公司采取停电措施。喻寺政府将该函送达第三人泸川供电公司后，第三人于2019年7月19日对原告采取了停电措施，将通往原告厂房变压器的高压电闸断开，并要求原告打开变压器，在变压器内部贴上铅封对变压器予以报停，由原告公司管理人员廖良杰在报停通知书上签字。原告于当日就第三人的停电行为向派出所报案，并向泸县县委、县政府反应。2019年8月1日，原告向第三人发送了《关于立即停止违法停电赔偿损失的告知函》，要求第三人停止违法停电行为，履行供电义务并赔偿经济损失。第三人于2019年8月6日向原告回函称，已于2019年7月21日恢复供电，停电是被告的行政行为，停复电均有原告工作人员在场，其不应承担责任。 同时查明，2019年7月21日，被告通知第三人向原告恢复供电，第三人于同日对原告恢复高压供电。因第三人与原告沟通未果，至今原告厂房变压器内的铅封未拆除。 原告认为被告采取断电措施违法，于2020年1月向本院提起诉讼，其诉讼请求为：1、确认被告作出的泸县喻府函（2019）18号《泸县喻寺镇人民政府关于对四川新家塑建材有限公司采取停电措施的函》违法；2、撤销泸县喻府函（2019）18号函；3、要求被告和第三人共同赔偿原告停电停业损失917万元。本院对原告诉讼请求分别立案审理，由本案处理其诉讼请求第1、2项，对其第3项诉讼请求将另立行政赔偿案件予以审理。 本院认为，本案的争议焦点为：泸县喻府函（2019）18号的性质？是否应予以撤销？针对争议焦点，本院评析如下： 被告喻寺政府认为原告存在未进行安全评价，编制环境影响报告未经验收，部分环保设施未进行建设完善擅自生产等诸多违反安全生产和环境保护规定的行为，责令原告立即停产整顿，并向原告发送了整改通知书。被告认为原告并未按要求停产整改，遂作出泸县喻府函（2019）18号《泸县喻寺镇人民政府关于对四川新家塑建材有限公司采取停电措施的函》，要求泸川供电公司配合对新家塑公司采取停电措施。泸县喻府函（2019）18号虽系被告向第三人作出，但该函已对外发生法律效力，对原告权利义务产生了实际影响，符合《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定的行政强制措施的法定条件，属于行政强制措施行为。被告辩称泸县喻府函（2019）18号不是行政强制措施缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 根据《中华人民共和国行政强制法》第十条“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第（一）项、第（四）项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第（二）项、第（三）项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施”之规定，停电行政强制措施，不属于行政强制法第十条第三款规定的地方性法规有权设定的查封、扣押措施，只能由法律或者行政法规设定。因此，行政机关作出停电的行政强制措施，必须要有法律、行政法规的授权依据。本案中，被告并未举证证明其拥有法律、行政法规的授权，作出的泸县喻府函（2019）18号关于对原告采取停电措施的函缺乏法律依据，超越其职权范围，属违法采取行政强制措施，对原告要求确认违法的诉讼请求，本院予以支持。 被告于2019年7月21日通知第三人对原告恢复供电，应视为其对泸县喻府函（2019）18号停电措施的纠正，此时被告已改变原具体行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，无需再行判决撤销，对原告要求撤销泸县喻府函（2019）18号的诉讼请求，本院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款、第十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，判决如下： 一、确认被告泸县喻寺镇人民政府于2019年7月18日作出的泸县喻府函（2019）18号《泸县喻寺镇人民政府关于对四川新家塑建材有限公司采取停电措施的函》违法； 二、驳回原告四川新家塑建材有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告泸县喻寺镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省泸州市中级人民法院。 审 判 长  黄泽仲 人民陪审员  曾兴贵 人民陪审员  梅顺新 二〇二〇年七月六日 法官 助理  刘 盼 书 记 员  胡运梅