广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终86号上诉人（原审原告）沈启月，男，1942年8月7日出生，汉族，住广东省翁源县******************。委托代理人沈乾山，男，1991年3月9日出生，汉族，住广东省翁源县***********，系沈启月孙子。委托代理人陈彦蓉，女，1997年12月1日出生，汉族，住广东省翁源县***********，系沈启月外孙女。被上诉人（原审被告）翁源县自然资源局。住所地广东省翁源县*********巷2号。法定代表人黄建德，局长。委托代理人黄玉明，翁源县自然资源局执法股科员。委托代理人王雯雯，翁源县自然资源局政策法规股科员。上诉人沈启月因与被上诉人翁源县自然资源局（以下简称翁源县自资局）土地行政处罚一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初442号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明：1986年8月9日，江尾乡廖屋村（甲方）与沈启月（乙方）签订《征用地协议书》，内容有“一、甲方同意乙方在（）地方征用土地，面积184平方米，其中乙方实占地面积184平方米。二、按征用土地政策的有关规定，甲方被征用土地按0.55元／平方米计，应征收面积184平方米，共计101.2元，一次交清。三、乙方所征土地自交款后，占地面积的使用权归乙方，任何单位和个人不得刁难干涉，如有他人与此地发生纠纷，由规划部门负责处理。”同日，沈启月对位于江尾乡廖屋村江尾圩南门圩的183.25平方米荒山土地因需解决住房、做小生意，提出私人建房征用土地审批申请。该申请表在“村意见”栏中有廖屋村五个村民签名同意，在“乡政府意见”栏中有翁源县************委意见，送上级批示。2012年9月3日，在南塘村人民解调委员会的主持下，沈志如立下字据，内容有“我与沈启月争执江尾南街圩门口原厕所前面店影，确认归沈启月永远管业。原我手上证据作废。以此为证。”2018年8月24日，翁源县国土资源局经巡查发现，沈启月在未经国土资源主管部门依法批准的情况下，于2017年10月擅自在江尾镇江尾村廖屋组江尾街南街门口地段占地167.82平方米建设楼房，决定立案查处。同日，翁源县国土资源局对沈启月作询问笔录。沈启月称，其于2017年10月14日起在江尾镇江尾村廖屋组江尾街南街门口地段建设楼房，建楼房的占地面积是152平方米，已经建好4层，该块土地权属是江尾镇江尾村廖屋组的。其于1986年8月9日与江尾村廖屋组签订了永久征地协议，同年10月18日，当时的江尾乡人民政府（江尾乡1987年后改为江尾村委）同意其建房申请，但1986年向城建部门申请建房时，城建部门指示在该地段建设楼房有碍交通，要求暂停建设。2018年8月，翁源县国土资源局对沈启月在江尾镇江尾村廖屋组江尾街南街门口违法用地进行现场勘测，确认该宗违法用地东至距沈雪文平房0.9米，南至距赖玉明楼0.63米，西至距刘寿海楼围墙0.55米北至街道，占地类为建设用地，建筑面积167.82平方米，建有一栋四层楼房。2018年9月10日，翁源县国土资源局对沈启月作出翁国土资执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》，查明，沈启月在未经土地行政主管部门依法批准的情况下，于2017年10月开始在江尾镇江尾村廖屋组江尾街南街门口地段占地167.82平方米建设楼房，地类为建设用地。认为沈启月的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定，决定：没收非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施；对非法占用土地的行为处以10元／㎡的罚款，共计1678.2元的罚款。2018年9月25日，沈启月缴纳了1678.2元罚款。2019年1月7日,沈启月不服翁源县国土资源局作出的翁国土资执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》，向一审法院提起行政诉讼。2019年3月22日，一审法院作出（2019）粤0203行初58号《行政判决书》，认为翁源县国土资源局作出翁国土资执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》之前,未告知沈启月作出该行政处罚决定的事实、理由及依据,亦未告知其依法享有的权利。因此，翁源县国土资源局作出的翁国土资执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》不能成立。遂判决：一、撤销翁源县国土资源局于2018年9月10日作出的翁国土资执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》。二、责令翁源县国土资源局对沈启月的涉案建房行为重新作出处理决定。2019年5月27日，翁源县自资局对沈启月发出翁自然资执法（告）字〔2019〕第55号《自然资源行政处罚告知书》，告知拟对其作出行政处罚的事实、依据和处罚内容，若有异议，可在三个工作日内提出陈述或者申辩意见。2019年5月30日，翁源县自资局对沈启月发出翁自然资执法（听）字〔2019〕第55号《自然资源行政处罚听证告知书》，告知拟对其作出行政处罚的事实、依据和处罚内容，沈启月享有要求举行听证的权利。若要求举行听证，可在三个工作日内提出申请。2019年6月10日，对沈启月提交的《关于翁自然资执法（告）字〔2019〕第55号〈自然资源行政处罚告知书〉的申辩意见》及补充材料，翁源县自资局作出《关于沈启月申辩书的答复》，认为沈启月1986年间征用土地建房的行为应通过县、市人民政府的批准，但其用地申请并没有得到县级人民政府批准。沈启月于1990年3月新建的3间约100平方米平房的未批先建行为，属非法占地行为。应沈启月提出的听证要求，2019年7月16日，翁源县自资局对沈启月涉嫌违法占地行政处罚一案举行公开听证会。听取了调查人的阐述和举证，当事人沈启月的陈述、申辩和质证，组织双方进行辩论和作最后陈述。2019年7月31日，翁源县自资局对沈启月作出翁自然资执法字〔2019〕55号《自然资源行政处罚决定书》，查明，沈启月在未经自然资源行政主管部门依法批准的情况下，于2017年10月开始在江尾镇江尾村廖屋组江尾街南街门口地段占地167.82平方米建设楼房，地类为建设用地，目前已经建好五层。认为沈启月的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，沈启月的申辩理由不成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定，决定处罚如下：没收非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施；对非法占用土地的行为处以10元／㎡的罚款，共计1678.2元的罚款（已缴纳）。2019年12月6日，沈启月向一审法院提起行政诉讼，请求判决：一、撤销或变更翁源县自资局于2019年7月31日作出的翁自然资执法字〔2019〕55号《自然资源行政处罚决定书》。二、翁源县自资局负担本案诉讼费。一审法院认为，翁源县自资局作出的翁自然资执法字〔2019〕55号《自然资源行政处罚决定书》合法，理由如下：一审法院以违反法定程序为由，于2019年3月22日作出（2019）粤0203行初58号《行政判决书》，判决撤销原翁源县国土资源局2018年9月10日作出的翁国土资执法（罚）字〔2018〕145号《国土资源行政处罚决定书》，责令翁源县国土资源局对沈启月的涉案建房行为重新作出处理决定。翁源县自资局认为沈启月在未经自然资源行政主管部门依法批准的情况下，于2017年10月开始在江尾镇江尾村廖屋组江尾街南街门口地段占地167.82平方米建设楼房，地类为建设用地，目前已经建好五层。沈启月的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”的规定。通过行政处罚前告知、举行听证等程序,根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”的规定,于2019年7月31日作出翁自然资执法字〔2019〕55号《自然资源行政处罚决定书》，决定对沈启月处罚：没收非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施；对非法占用土地的行为处以10元／㎡的罚款，共计1678.2元的罚款（已缴纳），符合法律规定。综上所述，翁源县自资局作出的翁自然资执法字〔2019〕55号《自然资源行政处罚决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。沈启月请求撤销或变更的理由不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回沈启月的诉讼请求。上诉人沈启月不服一审判决向本院提起上诉称：1986年7月20日，沈启月与江尾乡人民政府廖屋村征地小组在江尾街南街门口，征用地块184平方米，面积准确，界址清楚，四至分明，当即交清各款项，签订“征地凭证、征地协议”，紧接在江尾乡人民政府办领取“翁源县私人建房申请表”即现在的报建。因当时城乡规划现场认定有碍街道视线，暂停下建设、菜园地管业。1990年1月期间，因解决养猪问题，沈启月出示本人的凭证，向江尾国土所请求，曾所长现场同意，以街道视线缩进三米，建起平房三间，面积100多平方米，一直使用至今。2012年2月期间，相邻人沈志如以其店影为由与沈启月发生争执，经江尾司法维稳中心多次调解，9月3日沈志如理亏，亲到我家当即立下字据一张，内容为：我与沈启月争执江尾街南街门口店影，归沈启月永远管业，原我手上的一切证据作废，以此为证。沈志如在公堂上亲笔签名认可，双方不得反悔。后沈志如反悔，破坏我家生产，后江尾派出所和江尾司法所作出处理。沈启月根据国家土地管理局1995国籍字第26号《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条第三、第四款的规定，一九八七年《中华人民共和国土地管理法》施行后违法占用农民集体土地必须依法处理后确定土地所有权。沈启月的用地是在1986年7月24日征用管业，建起平房，有国土所所长现场批准以街道视线缩进三米认可。适用30年而拆除重建，在1986年已经办理报建。在2017年建楼时，有江尾城建办、江尾国土所主管部门领导亲到现场划定红线位置，通道原11米长70公分宽，增大为11米长2.5米宽为公共通道的安排建起的楼房，沈启月不属于非法占地。上诉请求：一、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2019)粤0203行初442号行政判决书；二、撤销或变更翁源县自资局于2019年7月31日作出的翁自然资执法字（2019)55号《自然资源行政处罚决定书》；三、判决翁源县自资局负担一、二审诉讼费。被上诉人翁源县自资局答辩称：一、翁源县自资局作出的行政行为适用法律法规正确。沈启月的情形并不适用（1995)国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》。沈启月于1990年、2017年在廖屋村小组江尾街南界门口地段的建房，时间上并不符合（1995)国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》“一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行止”的规定。翁源县自资局进行行政处罚，而非补办征地手续是正确的。翁源县自资局适用《中华人民共和国土地管理法》是正确的。根据《最高人民法院函（关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示）》的规定，翁源县自资局在作出行政行为时，沈启月的违法占用土地的状态从1990年一直持续至2019年，翁源县自资局对沈启月违法占用土地的违法行为进行处罚适用《中华人民共和国土地菅理法》是正确的。二、翁源县自资局作出的行政行为认定事实清楚，证据确凿。翁源县自资局日常动态巡查发现，沈启月在廖屋村小组江尾街南街门口地段建设楼房。翁源县自资局对此事进行现场勘测、并向沈启月进行调查。沈启月在调查中确认上述房屋由其建设，并且是对1990年建成平房的重建。沈启月提供了其在1986年曾与江尾乡廖屋村签订的《征用协议书》《征地凭证》以及《翁源县私人建房征用土地审批申请表》作为证明。在《翁源县私人建房征用土地审批申请表》中，江尾村作出“同意”意见，江尾乡政府作出“同意村委意见，送上级批示”的意见。但除此以外，沈启月并未能提供其申请最终获得县级政府批准的文件，征用手续并不完善。三、沈启月1990年在廖屋村小组江尾街南界门口地段的建房行为属于违法占用土地。根据《国家建设征用土地条例》（1982年5月22日生效，1987年1月1日失效）第八条的规定，沈启月征用183.25平方米土地的申请应经县、市人民政府批准。但沈启月在1986年递交征用土地审批申请后，并未获得翁源县人民政府批准。四、沈启月在2017年在廖屋村小组江尾街南街门口地段的房屋重建行为属于违法占用土地。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十九条、第七十六条的规定，沈启月2017年在廖屋村小组江尾街南街门口地段建设楼房，需要申请使用有土地或依法提出申请，并办妥审批手续。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的焦点是：翁源县自资局作出的翁自然资执法字〔2019〕55号《自然资源行政处罚决定书》是否合法。原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”沈启月于2017年10月开始在江尾镇江尾村民委员会廖屋村民小组江尾街南街门口地段占用167.82平方米建设楼房，虽然其提供的翁源县私人建房征用土地审批申请表中，江尾村和江尾乡政府均作出同意的意见，但是其并未提供经县级人民政府的批准文件。因此，沈启月的行为违反了上述法律的规定。原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”原《中华人民共和国土地管理法实施细则》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十九条规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项:（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”翁源县自资局对沈启月违法占用土地建设楼房的行为作出没收非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，对非法占用土地的行为处以10元／㎡的罚款，共计1678.2元的罚款，并在作出处罚前告知了沈启月作出该行政处罚的事实、理由和依据，亦告知了其依法享有的权利。因此，翁源县自资局作出的翁自然资执法字[2019]55号《自然资源行政处罚决定书》事实清楚，适用依据正确，程序合法。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律及所作判决正确，本院予以维持。上诉人沈启月上诉理由不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人沈启月负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇二〇年七月十三日法官助理  罗 艳书 记 员  罗智健