北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终549号上诉人（一审原告）北京嘉琪达业科贸有限公司，住所地北京市房山区大石窝镇水头村村委会北1500米云居寺路西2米。法定代表人张惠兰，总经理。委托代理人罗薇，北京嘉琪达业科贸有限公司工作人员。委托代理人刘鹤，北京盈科（天津）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市房山区农业农村局，住所地北京市房山区金光路1号。法定代表人方玉祥，局长。委托代理人李丰蓉，北京市房山区农业农村局工作人员。委托代理人卢永强，北京龙乡律师事务所律师。上诉人北京嘉琪达业科贸有限公司（以下简称嘉琪达业有限公司）因诉北京市房山区农业农村局（以下简称房山区农业农村局）履行法定职责一案，不服北京市房山区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0111行初507号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2019年8月12日，房山区农业农村局向嘉琪达业有限公司作出《房山区农业农村局关于设施农用地认定申请的答复》（以下简称被诉答复），主要内容为：一审法院于2019年5月17日作出（2019）京0111行初24号行政判决书，其中撤销房山区农业农村局于2018年8月22日作出的《房山区农村工作委员会关于设施农用地认定申请书的答复》；责令房山区农业农村局于该判决生效之日起两个月内针对嘉琪达业有限公司提出的申请重新进行处理，故房山区农业农村局据此重新进行答复：第一、根据《国土部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第三条、《北京市农村工作委员会、北京市国土资源局、北京市农业局关于进一步加强设施农业监管工作的函》第二条的规定，嘉琪达业有限公司没有向房山区农业农村局提供其与北京市房山区大石窝镇人民政府（以下简称大石窝镇政府）、北京市房山区大石窝镇水头村（以下简称水头村）的三方用地协议或土地流转合同，没有将用地协议或土地流转合同到房山区农业主管部门和土地管理部门备案，故嘉琪达业有限公司无法证明其是申请认定的土地的实际经营者。第二、嘉琪达业有限公司没有按照《设施农用地申请审批表》《设施农用地备案表》的内容进行附属设施建设，其地上建设已经改变了备案用途。2011年10月25日的《北京市房山区设施农用地申请审批表》显示，附属设施：管理及生产设备用房（砖混结构）1102.49平方米。2012年6月27日的《北京市房山区设施农用地备案表》显示：附属设施用地1102.49平方米。房山区农业农村局会同原北京市规划和国土资源管理委员会房山分局（以下简称房山规土分局）、大石窝镇政府到现场核实的实际情况是，嘉琪达业有限公司的地上建设已经改变了备案用途。第三、嘉琪达业有限公司的地上建设违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的相关规定，属于违法建设，已被土地主管部门责令退还非法占用土地，拆除在非法占用土地上建设的建筑物、构筑物及其他设施，并恢复土地原状。2017年12月12日，北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规土委）作出的京规划国土（房）土罚字【2017】第168号《国土资源行政处罚决定书》（以下简称168号行政处罚决定）认定该项目现状地类为可调整果园，土地规划用途为风景旅游用地区，在建设用地空间管制区为限制建设用地区，不符合土地利用总体规划，未办理用地审批手续。嘉琪达业有限公司改变设施农业使用用途的行为，违反了《土地管理法》第四十四条第一款之规定，属于未经批准非法占用土地行为。根据《土地管理法》第七十六条第一款的规定，责令嘉琪达业有限公司退还非法占用的土地6430.78平方米，拆除在非法占用的集体土地上建设的建筑物、构筑物及其他设施，房屋建筑总面积1395.15平方米，硬化铺面占地面积1593.44平方米，并恢复土地原状。嘉琪达业有限公司对上述行政处罚决定不服，向北京市人民政府（以下简称市政府）提起行政复议，市政府于2018年4月23日作出了京政复字〔2018〕80号《行政复议决定书》(以下简称80号复议决定)，维持了市规土委的上述行政处罚决定。根据上述事实，嘉琪达业有限公司的请求事项中涉及的土地利用情况已经被认定为违法，故房山房山区农业农村局不能也无权在嘉琪达业有限公司土地利用已经违法的情况下对其设施农用地申请进行认定。第四、嘉琪达业有限公司的地上建设违反了农业部以及北京市有关设施农业用地的相关政策规定，具体为：《国土部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第三条、第四条，《国土部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二条、第四条，《北京市农村工作委员会关于“促进设施农业发展实施细则”》第5.2条，《北京市农村工作委员会、北京市国土资源局、北京市农业局关于进一步加强设施农业监管工作的函》第一条，《北京市国土资源局、北京市农村工作委员会、北京市园林绿化局、北京市农业局关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》第1.2条，《北京市规划和国土资源管理委员会关于大棚类设施农业项目违法违规用地整改标准》第一条、第三条、第四条、第五条、第六条、第七条的规定。根据以上事实及法律规定，房山区农业农村局对嘉琪达业有限公司的申请答复如下：1.嘉琪达业有限公司建筑的地上建筑物（国土测绘的B、C、D）占地不属于设施农用地中的附属设施用地及配套设施用地；2.嘉琪达业有限公司根据项目批准建筑的地上建筑物（国土测绘的B、C、D）不属于农业结构调整范围，附属设施不属于农调确需建设，且规模不符合实际需要。嘉琪达业有限公司向一审法院诉称：2012年6月27日，嘉琪达业有限公司经《北京市房山区人民政府关于对窦店镇窦店村肉鸡养殖场等六个设施农用地项目的批复》（房政函【2012】164号）确认对水头村新品种花卉树木培育基地设施农用地项目批复。后嘉琪达业有限公司办理备案，并按照项目用地规划建立管理用房，占地911.69平方米。现房山区农业农村局2019年8月12日作出被诉答复，认定嘉琪达业有限公司部分地上建筑物不属于农业结构调整范围，附属设施不属于农调确需建设，且规模不符合实际需要，该认定没有事实和法律依据，应当依法予以撤销。嘉琪达业有限公司遂诉至法院，请求法院依法撤销房山区农业农村局于2019年8月12日作出的被诉答复。房山区农业农村局向一审法院辩称：第一、嘉琪达业有限公司的地上建设违反了《土地管理法》的相关规定，属于违法建设，已被土地主管部门责令退还非法占用的土地，拆除在非法占用土地上建设的建筑物、构筑物及其他设施，并恢复土地原状。2017年12月12日，市规土委作出的168号行政处罚决定，认定该项目现状地类为可调整果园，土地规划用途为风景旅游用地区，在建设用地空间管制区为限制建设用地区，不符合土地利用总体规划，未办理用地审批手续。嘉琪达业有限公司改变设施农业使用用途的行为违反了《土地管理法》第四十四条第一款之规定，属于未经批准非法占用土地行为。依据《土地管理法》第七十六条第一款之规定，责令嘉琪达业有限公司退还非法占用的土地6430.78平方米，拆除在非法占用的集体土地上建设的建筑物、构筑物及其他设施，房屋建筑总面积1395.15平方米，硬化铺面占地面积1593.44平方米，并恢复土地原状。嘉琪达业有限公司不服上述行政处罚决定，向市政府提起行政复议。2018年4月23日，市政府作出80号复议决定，决定维持市规土委作出的168号行政处罚决定。嘉琪达业有限公司不服市政府的上述行政复议决定书，向北京市西城区人民法院（以下简称西城区法院）提起行政诉讼。2019年1月7日，西城区法院作出（2018）京0102行初465号行政判决书，判决驳回嘉琪达业有限公司的诉讼请求。嘉琪达业有限公司对市西城区法院的行政判决书不服，向本院提起上诉。2019年3月27日，本院作出（2019）京02行终420号行政判决书，判决驳回上诉，维持一审判决。根据上述事实，嘉琪达业有限公司请求事项中涉及的土地利用情况已经被认定为违法，并被责令退还非法占用的土地，拆除在非法占用的集体土地上建设的建筑物及其他设施、硬化铺面，并恢复土地原状，故房山区农业农村局不能也无权在嘉琪达业有限公司土地利用已经违法且被要求退还土地、拆除违法建设、恢复土地原状的情况下对嘉琪达业有限公司的设施农用地申请进行认定。第二、嘉琪达业有限公司没有按照《设施农用地申请审批表》《设施农用地备案表》的内容以及相关法律、法规、规章和政策性的规定要求进行附属设施建设，其地上建设已经改变了备案用途。依据2011年10月25日的《北京市房山区设施农用地申请审批表》及2012年6月27日的《北京市房山区设施农用地审批表》，房山区农业农村局会同房山规土分局、大石窝镇政府到现场核实的实际情况是，嘉琪达业有限公司的地上建设已经改变了备案用途。根据以上事实及《国土部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第三条、第四条，《国土部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二条、第四条，《北京市农村工作委员会关于“促进设施农业发展实施细则”》第5.2条，《北京市农村工作委员会、北京市国土资源局、北京市农业局关于进一步加强设施农业监管工作的函》第一条，《北京市国土资源局、北京市农村工作委员会、北京市园林绿化局、北京市农业局关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》第1.2条，《北京市规划和国土资源管理委员会关于大棚类设施农业项目违法违规用地整改标准》第一条、第三条、第四条、第五条、第六条、第七条的规定，房山区农业农村局作出的被诉答复有事实和法律依据，请求法院依法驳回嘉琪达业有限公司的诉讼请求。2019年12月30日，一审法院作出（2019）京0111行初507号行政判决认为，针对嘉琪达业有限公司的申请，（2019）京0111行初24号行政判决书中认定，嘉琪达业有限公司要求房山区农业农村局履行的职责系认定涉案土地上建筑物属农业调整范围，属设施农用地上的附属设施，故被诉答复中的第一项答复内容，即“涉案建筑物占地不属于设施农用地中的附属设施用地及配套设施用地”系超出申请内容的答复，不予支持。参照《北京市国土资源局等部门关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》（京国土耕[2015]72号）第四条第一款第二项之规定，房山区农业农村局对设施农用地上的项目是否属于农业结构调整范围、生产设施、附属设施和配套设施是否属于农调确需建设，规模是否符合实际需要等情况具有依法认定的法定职责。一审庭审中，针对嘉琪达业有限公司使用的土地系设施农用地，涉案建筑在附属设施用地范围内，以及涉案建筑的占地面积911.69平方米、建筑面积1395.15平方米，各方当事人均不持异议。根据嘉琪达业有限公司提供的《北京市房山区设施农用地申请审批表》《北京市房山区设施农用地备案表》可以认定，涉案的设施农用地在审批、备案时，批准的附属设施（管理及生产设备用房）建筑面积1102.49平方米，附属设施用地1102.49平方米（可调整果园1102.49平方米），据此，涉案建筑的建筑面积明显超出审批时的附属设施面积。另，（2018）京0102行初465号行政判决书、（2019）京02行终420号行政判决书中均认定，嘉琪达业有限公司搭建的建筑设施改变了设施农业使用用途，其实际建设未办理用地审批手续，同时，结合房山区农业农村局提供的涉案建筑的照片，房山区农业农村局针对嘉琪达业有限公司的申请进行的答复内容并无不当，予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一项的规定，判决：一、撤销房山区农业农村局作出的被诉答复中的第一项内容；二、驳回嘉琪达业有限公司的其他诉讼请求。嘉琪达业有限公司不服一审判决，上诉至本院，认为：1.一审判决认定涉案建筑物改变设施农业使用用途，系认定基本事实不清、证据不足；2.一审判决以房山区农业农村局就涉案建筑作出认定的职责依据代替法律依据，系适用法律错误；3.房山区农业农村局作出的涉案认定违背常理和行政执法的公信力；4.一审法院和房山区农业农村局以案外人市规土委就涉案设施农用地建设项目予以行政处罚（或另案认定嘉琪达业有限公司搭建的建筑物改变设施农业使用用途）为由，认定地上建筑物违反了《土地管理法》的相关规定系本末倒置。请求撤销一审行政判决，依法改判或发回重审。房山区农业农村局同意一审判决，请求予以维持。在一审审理期间，房山区农业农村局在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.168号行政处罚决定，证明该项目（嘉琪达业有限公司占用土地）现状地类为可调整果园，土地规划用途为风景旅游用地区，在建设用地空间管制区为限制建设用地区，不符合土地利用总体规划，未办理用地审批手续。嘉琪达业有限公司改变设施农业使用用途的行为违反了《土地管理法》第四十四条第一款的规定，属于未经批准非法占用土地行为。根据《土地管理法》第七十六条第一款的规定，责令嘉琪达业有限公司退回非法占用的土地6430.78平方米，拆除在非法占用的集体土地上建设的建筑物、构筑物及其他设施，房屋建筑总面积1395.15平方米，硬化铺面占地面积1593.44平方米，并恢复土地原状；2.80号复议决定，证明市政府维持了市规土委的68号行政处罚决定；3.（2018）京0102行初465号行政判决书，证明该判决驳回了嘉琪达业有限公司的诉讼请求；4.（2019）京02行终420号行政判决书，证明本院判决驳回嘉琪达业有限公司的上诉，维持一审判决；5.北京市房山区设施农用地申请审批表；6.北京市房山区设施农用地备案表；证据5、6证明附属设施管理及生产设备用房（砖混结构）建筑面积1102.49平方米，附属设施用地1102.49平方米。7.涉案土地现场照片，证明房山区农业农村局会同房山规土分局、大石窝镇政府到现场核实嘉琪达业有限公司的地上建设已经改变了备案用途。在一审审理期间，嘉琪达业有限公司在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.（2019）京0111行初24号行政判决书；2.2019年8月12日被诉答复；证据1、2证明嘉琪达业有限公司及房山区农业农村局主体适格，房山区农业农村局作出的被诉答复的内容没有事实和法律依据。3.嘉琪达业有限公司的营业执照和林木种子生产经营许可证，证明原北京市工商行政管理局房山分局就嘉琪达业有限公司将涉案土地作为经营场所使用的合法性予以确认，应当具有行政行为的公信力；4.荒山承包（租赁）合同书及证明，证明嘉琪达业有限公司经合法承包取得涉案土地使用权；5.《关于转发北京市房山区人民政府关于对窦店镇窦店村肉鸡养殖场等六个设施农用地项目的批复的通知》；6.北京市房山区设施农用地申请审批表；7.《关于设施农业建设项目备案的函》；8.北京市房山区设施农用地备案表；9.《关于建设水头村新品种花卉树木培育基地项目的请示》；10.《关于大石窝镇建设水头村新品种花卉树木培育基地项目请示的回复》；证据5至10证明嘉琪达业有限公司经合法审批取得涉案设施农用地项目批复，项目附属设施用地批复面积为1102.49平方米。嘉琪达业有限公司取得设施农业地项目，而并非建设项目。11.房屋土地测绘技术报告书；12.航拍图像；证据11、12证明嘉琪达业有限公司建设涉案建筑物作为生活区的占地已经过国土部门委托的测绘单位进行测绘定点，在项目核准范围内，系附属设施用地，未改变土地用途；嘉琪达业有限公司所建附属设施未超过备案生活区面积，系设施农用地项目占地。13.快递封皮、答复告知书及《关于大石窝镇建设水头村新品种花卉树木培育基地项目请示的回复》，证明嘉琪达业有限公司取得的设施农用地项目批复现行有效，经营的是设施农用地项目；14.《关于北京嘉琪科贸有限公司新品花卉树木培育项目整改意见》，证明房山区农业农村局就涉案场所已经进行现场检查，并作出整改意见，该整改意见与房山区农业农村局答复相差甚大，房山区农业农村局作出的答复内容违背合法性、合理性；15.2018年8月25日，北京市房山区大石窝镇水头村村民委员会出具的证明；16.嘉琪达业有限公司的工作人员的证言；17.水头村村民的证言；18.苗木基地树木花卉清单及照片（培育树种、树苗、花苗、花卉）；19.视频（培育树种、树苗、花苗、花卉、现场建筑物）；证据15至19证明嘉琪达业有限公司经营的是设施农用地项目，未改变备案用途。一审法院对上述经质证的证据材料作如下确认，嘉琪达业有限公司提供的证据1、2，能够反映案件经过，予以采纳；证据4至11，能够证明涉案土地系设施农用地以及批准用地、建筑的相关信息，予以采纳；其他证据，因与本案审查内容不具有关联性，不予采纳。房山区农业农村局提交的证据，能够反映本案的事实、与待证事实相关联、来源和形式符合法律的规定，予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定，一审法院对嘉琪达业有限公司、房山区农业农村局在一审诉讼期间提交的证据所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：2005年1月1日，嘉琪达业有限公司代表人赵嘉民与北京市房山区大石窝镇水头村农工商经济联合社签订荒山承包（租赁）合同书，承包荒山60亩用做民俗旅游及苗木花卉育种种植，租赁期限从2005年1月1日至2055年12月31日。2018年6月，嘉琪达业有限公司向房山区农业农村局提出申请，要求房山区农业农村局依法认定嘉琪达业有限公司现建筑的地上建筑物占地系设施农用地中的附属设施用地及配套设施用地；认定嘉琪达业有限公司根据项目批准建筑的地上建筑物属于农业结构调整范围、附属设施属于农调确需建设，且规模符合实际需要。2018年8月22日，房山区农业农村局以嘉琪达业有限公司的请求事项中涉及的土地利用情况已经被认定违法，故不能也无权在嘉琪达业有限公司土地利用已经违法的情况下对嘉琪达业有限公司的设施农用地申请进行认定为由作出答复。嘉琪达业有限公司不服，遂诉至一审法院，请求法院依法撤销房山区农业农村局于2018年8月22日作出的答复，并责令房山区农业农村局对嘉琪达业有限公司就涉案土地系设施农用地认定申请进行受理并处理。经审查，一审法院于2019年5月17日作出（2019）京0111行初24号行政判决书，判决撤销上述答复，并责令房山区农业农村局重新进行处理。2019年8月12日，房山区农业农村局作出被诉答复，嘉琪达业有限公司仍不服，再次诉至一审法院，请求撤销房山区农业农村局于2019年8月12日作出的被诉答复，并要求房山区农业农村局重新进行处理。另查明，市规土委针对嘉琪达业有限公司涉案建筑占地行为进行立案调查，2017年12月12日，市规土委作出168号行政处罚决定，要求嘉琪达业有限公司自收到处罚决定书之日起15日内，拆除在非法占用的集体土地上建设的建筑物、构筑物及其他设施，并恢复土地原状。嘉琪达业有限公司不服，遂向市政府提起行政复议，要求撤销168号行政处罚决定。2018年4月23日，市政府作出80号复议决定，维持了168号行政处罚决定。嘉琪达业有限公司仍不服，遂以市规土委、市政府为被告向西城区法院提起行政诉讼，要求撤销168号行政处罚决定及80号复议决定。经审查，2019年1月7日，西城区法院作出（2018）京0102行初465号行政判决书，驳回嘉琪达业有限公司的诉讼请求。嘉琪达业有限公司不服，上诉至本院，2019年3月27日，本院作出（2019）京02行终420号行政判决书，驳回嘉琪达业有限公司的上诉，维持一审判决。再查明，168号行政处罚决定中认定，“房屋建筑占地总面积为911.69平方米，房屋建筑总面积1395.15平方米，硬化铺面占地面积为1593.44平方米”。（2018）京0102行初465号行政判决书中认定，“嘉琪达业有限公司在北京市房山区大石窝镇水头村村西土地上占地建房，截止被诉处罚决定作出前，共建设二层楼房一栋，一层半地下房屋两栋，平房二处，配电室一处，总占地面积6430.78平方米，房屋建筑占地总面积911.69平方米，硬化铺面占地面积1593.44平方米，其余没有建筑物及其他设施的土地占地3925.65平方米；其搭建的建筑设施亦改变了设施农业使用用途，违反《土地管理法》的相关规定，构成违法占地”。一审庭审中，嘉琪达业有限公司对涉案建筑的占地面积911.69平方米，建筑面积1395.15平方米予以认可。本院认为，针对嘉琪达业有限公司的申请，（2019）京0111行初24号行政判决书中认定，嘉琪达业有限公司要求房山区农业农村局履行的职责系认定涉案土地上建筑物属农业调整范围，属设施农用地上的附属设施，故被诉答复中的第一项答复内容，即“涉案建筑物占地不属于设施农用地中的附属设施用地及配套设施用地”系超出申请内容的答复，不予支持。本案中，嘉琪达业有限公司提供的《北京市房山区设施农用地申请审批表》《北京市房山区设施农用地备案表》证明，涉案的设施农用地在审批、备案时，批准的附属设施（管理及生产设备用房）建筑面积1102.49平方米，附属设施用地1102.49平方米（可调整果园1102.49平方米），据此，涉案建筑的建筑面积明显超出审批时的附属设施面积。另，（2018）京0102行初465号行政判决书、（2019）京02行终420号行政判决书中均认定，嘉琪达业有限公司搭建的建筑设施改变了设施农业使用用途，其实际建设未办理用地审批手续，同时，结合房山区农业农村局提供的涉案建筑的照片，房山区农业农村局针对嘉琪达业有限公司的申请进行的第二项答复内容并无不当。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。嘉琪达业有限公司的上诉请求，无事实根据及法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各五十元，均由北京嘉琪达业科贸有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 周建忠审 判 员 刘彩霞审 判 员 杨 波二〇二〇年七月三十一日法官助理 李 珊书 记 员 王 正