西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书     （2020）陕71行终811号     上诉人（原审被告）西安市鄠邑区城市管理和综合执法局，住所地西安市鄠邑区。   法定代表人赵满群，局长。   委托代理人周开锋，该局执法监督科科长。   委托代理人林喜昌，陕西谷正律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）刘小蕊，女，汉族，1971年5月12日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市户县户县。   委托代理人聂荣，北京在明律师事务所律师。   上诉人西安市鄠邑区城市管理和综合执法局（以下简称鄠邑区城管执法局）因与被上诉人刘小蕊行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初1636号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。   原审法院审理查明，原告刘小蕊在位于西安市鄠邑区XX镇XX社营业大楼原址合法所有房屋一处。2018年4月20日，西安市鄠邑区建设和住房保障局向被告发送鄠建函（2018）158号《关于刘小瑞违法建设认定的函》，函告：按照……刘小瑞在区XX路XX镇XX社原址上建设的砖混结构房屋……属于违法建设。现将……建议如下：……依法采取强制拆除措施。2018年5月11日，被告鄠邑区XX城管执限拆字（2018）第186号《限期拆除违法建设通知书》，内容：根据……属违法建设。根据……限你自收到本通知书之日起七日内自行拆除……逾期不拆除……将由区城管执法部门强制拆除……。2018年11月10日，涉案房屋被动迁公司拆除。另查明，被告提交的《关于沣京大道两侧范围内违法建设拆除的实施方案》，第四部分：职责划分。区城市管理综合行政执法局……作为本次拆违行动的牵头单位……。2004年5月20日，刘小瑞与户县XX社签订《房产出售合同》，购买涉案的房屋。刘小瑞即本案原告刘小蕊。   原审法院认为，本案的争议焦点是被告实施的行政强制拆除行为是否符合法律规定。一、关于被告主体资格的问题。根据被告向原告下发的法律文书，能够推定实施拆除涉案房屋的主体为被告。被告依据《关于沣京大道两侧范围内违法建设拆除的实施方案》，认为其不是唯一适格的被告，但是根据该《方案》，明确被告系本次拆违行动的牵头单位，亦能认定被告就是本案适格的被告。二、对违法建筑的强制拆除属于行政强制执行，行政强制执行权应当由法律设定。《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条规定，XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《西安市XX乡规划条例》第七十一条规定，城市管理部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，有关部门也可依法申请人民法院强制执行。强制拆除过程中发生的相关费用，由违法建设的单位或者个人承担。据此规定，XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，对违反规划的违章建筑强制拆除是法律赋予县级以上人民政府的强制执行方式，需由县级以上人民政府责成有关部门方可组织实施。而本案中，被告并未提交有效证据证明其是经人民政府责成程序作出的被诉强制拆除决定，在此情况下，被告实施强制拆除行为，属超越职权。三、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条：当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第四十四条：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。可见，行政强制法的主要立法目的之一就是规范行政机关的强制执行的程序。本案中，被告未遵循履行催告、听取意见和申辩、作出强制拆除决定书、送达等规定，属于程序违法的情形。综上，被告实施的拆除涉案房屋的行为，明显违法，但又因涉案房屋已经被拆除，拆除房屋的行为属于事实行政行为，故该院依法确认被告鄠邑区城管执法局拆除原告刘小蕊位于西安市鄠邑区XX镇XX社营业大楼原址房屋的行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告西安市鄠邑区城市管理和综合执法局于2018年11月10日强拆原告刘小蕊位于西安市鄠邑区XX路XX镇XX社原址房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告西安市鄠邑区城市管理和综合执法局负担。   上诉人鄠邑区城管执法局上诉称，一、原审判决关于刘小蕊的住址有误；二、被上诉人刘小蕊在鄠邑区XX街道XX社原址不具有合法房屋。1.原告在一审过程中自始至终未向法庭提交拥有合法房屋的不动产权属证书或者其它经过政府认可的权属证书。2.原告只提交了一份与XX社签订的《房产出售合同》。相对性是合同的基本原则，故该合同只能约束原告和XX社，不能约束合同之外的任何第三人，当然该合同对上诉人是无效的。3.因《房产出售合同》的签订，当事人之间产生的是债权关系，只有当债权人进行不动产登记后，才产生物权，即产生房屋所有权。4.截止目前，鄠邑区建设和住房保障局作出的《关于对刘小蕊违法建设认定的函》依然合法有效，能够确定涉案的房屋系违法建筑。三、刘小蕊在本案中不具有原告诉讼主体资格。刘小蕊的《房产出售合同》只能证明其有债权，该债权只是针对XX社的，刘小蕊不能证明其对涉案房屋有物权，所以她与涉案房屋不具有法律上的利害关系。其无权以原告的身份向被告提起行政诉讼。四、本案原审审理时间超期，程序违法。原审判决认定事实错误，适用法律不当，应予撤销。请求二审法院裁定驳回被上诉人的原审诉讼请求。   被上诉人刘小蕊辩称，一、答辩人对涉案房屋拥有合法产权，一审法院事实查明正确。是否办理不动产登记手续不是认定房屋是否合法的唯一因素。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，未登记房屋不等同于违法建筑。因案涉房屋修建时《物权法》尚未施行，被答辩人以此苛责答辩人提交权属证书明显不当，以此否认答辩人对案涉房屋的合法权益更与《物权法》保护权利人无权的立法原意相悖。被答辩人提交的鄠邑区建设和住房保障局作出的《关于刘小蕊违法建设认定的函》从未依法向当事人送达，并不具有法律效力，因此也无法以此证明案涉房屋为违法建筑。且鄠邑区建设和住房保障局作出该认定函是否具有事实和法律依据、作出程序是否合法都没有相关证据支持，更无法在本案中作为证据使用。三、答辩人系涉案房屋的合法权利人，依法具有原告诉讼主体资格。案涉房屋系由答辩人与户县XX社签订《房产出售合同》取得。其中合同第七条约定：“合同生效后，在出让区域内所发生的一切刑事案件及经济纠纷和其他事宜均由乙方自行处理和承担，与甲方无关。”   户县XX社已经将案涉房屋的一应权益移转归答辩人所有，在自身合法权益遭受行政机关侵害时，答辩人有权以自身的名义向人民法院提起行政诉讼。四、被答辩人实施的拆除涉案房屋行为程序违法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的诉讼请求。   二审经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条之规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，又无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”本案中，上诉人鄠邑区城管执法局依据西安市鄠邑区建设和住房保障局鄠建函（2018）158号《关于刘小瑞违法建设认定的函》对涉案房屋进行强制拆除，具有事实依据。但其强制拆除必须遵循《行政强制法》的相关程序性规定。本案中，上诉人鄠邑区城管执法局未按照相关规定，在拆除涉案房屋之前，未履行催告、听取当事人的陈述和申辩，未作出强制拆除决定书、告知当事人复议和诉讼权利，未经县级以上人民政府责成拆除等程序，属程序违法。   关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，2004年5月20日，被上诉人刘小蕊与户县XX社签订《房产出售合同》，户县XX社将“大门西边建筑物（砖木结构瓦房6间、小平房5间、小砖木瓦房4间、水塔1个、水井1眼）所有权连同建筑物所占土地的使用权”出让给刘小蕊。据刘小蕊称，其后对房屋进行了改建，因此，刘小蕊作为涉案建筑物的所有人，是行政机关强制拆除行为的相对人，其认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼，故刘小蕊具有本案原告主体资格。关于一审的审理期限问题，经查，一审法院在审理期间，办理了3个月扣除审理期限手续，并未超过审理期限。   综上，原审判决确认上诉人强制拆除被上诉人涉案房屋违法，并无不当。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   案件受理费50元，由上诉人西安市鄠邑区城市管理和综合执法局负担。   本判决为终审判决。        审判长 张君   审判员 辛晶   审判员 左昆       二〇二〇年七月三十一日                                法 官助 理 屈艳红                              书记员 辛曼        1