北京市第二中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）京02行赔终50号上诉人（一审原告）郑凤顶，男，1953年10月9日出生，汉族，农民，住北京市房山区。委托代理人张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市房山区青龙湖镇人民政府，住所地北京市房山区青龙湖镇坨里村。法定代表人邱刚，镇长。委托代理人杨嘉宜，北京市房山区青龙湖镇人民政府工作人员。委托代理人陈洛群，北京市国度律师事务所律师。上诉人郑凤顶因诉北京市房山区青龙湖镇人民政府（以下简称青龙湖镇政府）行政赔偿一案，不服北京市房山区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0111行赔初48号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。郑凤顶向一审法院诉称，2005年4月18日，郑凤顶与北京市房山区青龙湖镇窦各庄村农工商公司（以下简称窦各庄村农工商公司）签订了《土地租赁合同书》，约定租赁7.3亩土地用于建筑材料厂与养殖场，租赁期限15年。合同签订后，郑凤顶先后建造了2350平方米生产设施，从事生产与养殖经营。2017年9月21日，青龙湖镇政府组织工作人员将郑凤顶的建筑物全部拆平，室内物品被全部掩埋。青龙湖镇政府的强拆行为已被一审法院作出的（2018）京0111行初61号行政判决书和本院作出的（2018）京02行终932号行政判决书确认违法。郑凤顶认为，涉案建筑物是建造在农用地上的农业设施用房，并非《中华人民共和国城乡规划法》意义上的违法建设，青龙湖镇政府仅凭未取得规划许可认定涉案房屋系无法整改的违法建设证据不足。青龙湖镇政府未否认涉案土地系农用地的事实，还曾在另案中提供卫星图以证明郑凤顶所占用的土地性质系林业用地，但因不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的形式要求，最终未被采纳。根据《最高人民法院关于行政诉讼若干问题的规定》第六十五条的规定，本案在郑凤顶和青龙湖镇政府双方都认可涉案土地系农用地的情况下，法院应当严格审查青龙湖镇政府是否超越职权。青龙湖镇政府的强拆行为不符合诚实信用原则和合理行政原则，是以拆违之名行腾退之实，拆除房屋的目的是为了植树造林，并非为了城乡规划管理，青龙湖镇政府已经占用郑凤顶房屋所在土地植树造林，侵犯了郑凤顶依据承包合同继续使用原有土地的权利。北京市其他各区对类似房屋都没有按照违建认定，而是采取腾退补偿的方式给予一定补偿后拆除。经郑凤顶了解，其他区县的类似建筑均以腾退方式予以补偿，并有相关裁判文书，青龙湖镇政府对类似房屋一律按违建拆除缺乏合理性。法院应当考虑郑凤顶获取的赔偿数额与其他后拆迁户的比较正义问题，判决的赔偿数额应当体现出对青龙湖镇政府违法行为的负面评价。综上，青龙湖镇政府违反正当程序，超越法定职权，在强拆前和强拆过程中未尽到慎重妥善保存强拆证据义务，没有依法公证并制作物品清单，给郑凤顶举证造成困难，导致郑凤顶无法对损失的财产数量及数额进行准确举证，郑凤顶也曾咨询过多家评估公司，均以房屋已被拆除为由不能出具房屋及室内物品损失的评估报告，这是由青龙湖镇政府过错所致。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定及最高人民法院（2017）最高法行申26号、（2015）行监字第617号、（2017）最高法行再66号等法律文书的裁判观点也认为此种情况应当适用举证责任倒置，由违法强拆机关承担不利后果。因郑凤顶的房屋已经被拆除，室内物品被填埋，无法进行评估，青龙湖镇政府应当根据郑凤顶统计计算的金额进行赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的相关规定，诉至法院，请求法院判决青龙湖镇政府赔偿拆除郑凤顶位于北京市房山区窦各庄村东河滩处承包地上2350平方米三产设施及院墙损失5288770元，赔偿因强拆房屋而损毁丢失的室内物品损失449745元，以上两项共计5738515元。青龙湖镇政府辩称，第一，根据《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日）第四十条，《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日）第四十条、第四十一条，《北京市城乡规划条例》第二十三条，《北京市禁止违法建设若干规定》第三条的规定以及郑凤顶与窦各庄村农工商公司签订的《土地租赁合同书》，郑凤顶需在窦各庄村农工商公司提供租赁土地上改造、房屋建筑、构建设施，自2005年1月1日起向窦各庄村农工商公司提出，一式两份书面申请，待窦各庄村农工商公司书面向上逐级审批，待正式批文下达后方可动工，否则属于违法建筑，承担后果。第二，根据《国土部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第三条以及《北京市农村工作委员会、北京市国土资源局、北京市农业局关于进一步加强设施农业监管工作的函》（京政农函[2013]83号）第二条的规定，涉案土地不属于设施农用地，涉案地上建设也不属于农业生产设施和附属设施。且两份文件的实施时间均晚于涉案建筑的建设时间，故该两份文件并不适用于郑凤顶的主张。郑凤顶也未按照该两份文件的规定到区县农业主管部门和区县国土分局办理审批和备案手续。第三，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，违法建设属于非法权益，不受国家法律保护。同时，青龙湖镇政府在强制拆除违法建设前已经提前告知郑凤顶，郑凤顶并没有直接证据证明其主张的物品被损毁在拆除现场，也没有直接的证据证明以上物品的真正价值和价格。拆除公司已经出具证明证实拆除现场并没有郑凤顶主张的物品。综上，请求法院依法驳回郑凤顶的诉讼请求。一审法院经审理查明，2005年4月18日，郑凤顶与窦各庄村农工商公司签订《土地租赁合同书》，由郑凤顶租赁地址为窦各庄村“东河滩”处的7.3亩土地，其中有郑凤顶自建房15间，共300平方米，用于建设建筑材料厂和养殖场，租赁期限自2005年1月1日至2020年12月31日。后郑凤顶在上述承包地内进行了建设。2017年9月21日，青龙湖镇政府向原北京市规划委员会房山分局发出《关于查询郑凤顶在青龙湖镇窦各庄村建设的房屋是否经规划许可的函》。同日，原北京市规划委员会房山分局作出《案件协查复函》，函复称未对郑凤顶在窦各庄村承包地内建设的彩钢、砖混结构房屋核发规划许可证件。同日，青龙湖镇政府对郑凤顶位于窦各庄村“东河滩”处的房屋及院墙实施了强制拆除。郑凤顶不服，诉至法院，请求确认青龙湖镇政府拆除郑凤顶位于窦各庄村“东河滩”处7.3亩土地上2350平方建筑材料厂房和养殖设施及院墙的行为违法。庭审中，郑凤顶陈述其所述建筑材料厂房和养殖设施指厂房、宿舍和围墙。经审查，2018年4月23日，一审法院作出（2018）京0111行初61号行政判决书，确认青龙湖镇政府于2017年9月21日强制拆除郑凤顶位于窦各庄村“东河滩”处7.3亩承包地上房屋及院墙的行为违法。基于该判决，郑凤顶提起行政赔偿诉讼，要求判令青龙湖镇政府赔偿郑凤顶承包地上2350平方米三产设施及院墙损失5288770元，及室内丢失毁损的物品损失449745元。一审法院认为，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。据此，（2018）京0111行初61号行政判决书已确认青龙湖镇政府于2017年9月21日强制拆除郑凤顶位于窦各庄村“东河滩”处7.3亩承包地上房屋及院墙的行为违法，则郑凤顶对于其合法财产的直接损失具有依法取得赔偿的权利，且对其自己的主张负有举证的义务。本案中，郑凤顶主张的行政赔偿事项及赔偿金额为：2350平方米建筑物的损失5288770元，毁损丢失的室内物品损失449745元。根据（2018）京0111行初61号行政判决书认定的事实，及庭审中郑凤顶认可涉案建筑物及院墙始建于2004年底，则依据《北京市城市规划条例》（1992年10月1日施行，2009年10月1日废止）第二条、第二十六条、第三十二条及《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（1991年3月10日实施）第一条之规定，城市规划行政主管部门对各项建设工程实行统一规划管理，各项建设系指：新建、扩建、改建、翻建各类房屋建筑等，各项建设必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。据此，1992年起北京市新建的各项建设工程，须符合城市规划的要求，依法取得规划许可手续。庭审中，郑凤顶未能提供合法有效的证据证明其在建设涉案建筑物前已经依法取得了规划许可手续，即无法证明涉案建筑物具有合法性，故郑凤顶基于青龙湖镇政府强制拆除行为违法而对建筑物的损失提出赔偿的主张缺乏法律依据，不予支持。针对郑凤顶提出对室内物品的损失予以赔偿一节，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（四）项之规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，郑凤顶提交的损失清单中对物品损失进行了列举，并主张系青龙湖镇政府的原因致使郑凤顶无法提供拆除时物品的客观情况，而青龙湖镇政府未能提供合法有效的证据证明拆除时涉案建筑物的屋内物品情况，故参考郑凤顶提交的财产损失清单、拆除后的照片，及庭审中郑凤顶的陈述，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识，考虑物品折旧等内容，对郑凤顶的物品损失酌情确定赔偿数额。青龙湖镇政府在强制拆除涉案房屋后，应当负有通知郑凤顶自行处理建筑材料的义务，庭审中，郑凤顶主张拆除后的建筑材料系青龙湖镇政府自行清理，未通知郑凤顶进行清理，鉴于青龙湖镇政府未能出庭对郑凤顶的主张进行确认，而涉案建筑物被拆后的建筑材料确属郑凤顶的合法财产，故酌定赔偿数额。综上，结合本案合法有效的证据及需要考量的内容，酌定青龙湖镇政府赔偿郑凤顶损失62450元。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、青龙湖镇政府于本判决生效之日起60日内赔偿郑凤顶损失62450元；二、驳回郑凤顶的其他赔偿请求。郑凤顶不服一审判决，向本院提起上诉，提出一审判决认定事实不清、法律适用错误，其修建的养殖场及三产设施不需要建设规划手续，没有行政机关的违法认定，就应按地上附着物标准进行赔偿，且由于青龙湖镇政府强制拆除，造成其实际财产损失，故应由青龙湖镇政府承担举证责任，据此，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。青龙湖镇政府同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，郑凤顶向法院提交并当庭出示了以下证据：1.2018年4月23日（2018）京0111行初61号行政判决书及2018年7月31日（2018）京02行终932号行政判决书，证明青龙湖镇政府的强拆行为被确认违法。2.1998年8月5日，房政发[1998]48号《关于印发对龙头养殖户的扶持办法的通知》；3.1998年3月18日，房政办发[1998]18号《北京市房山区人民政府办公室转发区农委关于扶持发展家庭养殖业的意见（试行）的通知》；证据2、3证明政府政策允许并支持种养殖企业。4.2005年4月18日，《土地租赁合同书》，证明郑凤顶有正当的租赁手续，具有正当的承包经营权。5.财产损失清单，证明郑凤顶的损失明细。6.强拆前后照片共8张，证明厂房场院已被强拆。青龙湖镇政府于2019年6月18日向一审法院提供了以下证据，但并未在庭审中出示以及质证：1.2017年9月21日，青政函[2017]182号《关于查询郑凤顶在青龙湖镇窦各庄村建设的房屋是否经规划许可的函》。2.2017年9月21日，规（房）执函[2017]173号《案件协查复函》。3.2019年6月17日，证明。4.中建全利（北京）建设工程有限公司营业执照副本。5.中建全利（北京）建设工程有限公司建筑业企业资质证书副本。6.中建全利（北京）建设工程有限公司安全生产许可证副本。7.中建全利（北京）建设工程有限公司开户许可证副本。8.光盘。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：郑凤顶提供的证据2、3，与本案审查的内容不具关联性，不予采纳；其他证据，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，予以采纳。青龙湖镇政府庭前提供的证据，因未能当庭出示并经质证，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条之规定：“证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。”据此，青龙湖镇政府的证据不能作为定案的依据，不予采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院认证意见正确，故予以确认。根据上述被认定合法有效的证据，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，青龙湖镇政府强制拆除郑凤顶位于窦各庄村“东河滩”处7.3亩承包地上房屋及院墙的行为已经被生效的一审法院（2018）京0111行初61号及本院（2018）京02行终932号行政判决确认违法，故青龙湖镇政府应当对该行为给郑凤顶的合法权益造成的直接损失承担赔偿责任。针对郑凤顶上诉主张被拆除的建筑不应认定为违法建筑、其修建的养殖场和三产设施不需要建设规划并应予赔偿问题，本院认为，依据《北京市城市规划条例》（1992年10月1日施行，2009年10月1日废止）及《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（1991年3月10日实施）的相关规定，城市规划行政主管部门对各项建设工程实行统一规划管理，各项建设系指：新建、扩建、改建、翻建各类房屋建筑等，各项建设必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。据此，1992年起北京市新建的各项建设工程，须符合城市规划的要求，依法取得规划许可手续。本案中，根据一审法院（2018）京0111行初61号及本院（2018）京02行终932号行政判决已认定的事实及郑凤顶认可的涉案建筑物及院墙建设时间的陈述，其应当依据上述规定办理规划许可手续。且针对涉案建筑的合法性问题，原北京市规划委员会房山分局已对青龙湖镇政府明确复函，表示未对郑凤顶在窦各庄村承包地内建设的彩钢、砖混结构房屋核发规划许可证件，郑凤顶亦未提供证据对涉案建设属于合法建设予以证明，在此情况下，一审法院对郑凤顶提出的基于青龙湖镇政府强制拆除行为违法而对涉案建筑的损失予以赔偿的诉讼请求不予支持，并无不当。但青龙湖镇政府在拆除涉案建筑后，未能依法指引郑凤顶清理建筑材料，故对建筑残值应予赔偿。针对郑凤顶主张因拆除导致的物品损失问题，本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，青龙湖镇政府在确认强制拆除行为违法案件及本案诉讼中，均未提交证据证明其在拆除前履行了通知当事人清理有关物品、制作财物清单、制作笔录并摄制录像的行政程序，青龙湖镇政府未对郑凤顶涉案建筑物中的合法财产履行妥善处置义务，且未提供证据证明拆除时涉案建筑物的屋内物品情况，故应当承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。一审法院根据一般生活需要，结合相关证据及当事人的陈述，酌定物品损失的赔偿数额亦无不妥，本院予以认可。综上，一审法院所作判决正确，本院应予维持。郑凤顶的上诉请求缺乏相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。本判决为终审判决。审 判 长 刘彩霞审 判 员 周建忠审 判 员 杨 波二〇二〇年七月三十一日法官助理 徐 蕾书 记 员 高 欢王正