湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终580号 上诉人（原审被告）武汉市青山区城区改造更新局，住所地武汉市青山区工业二路与市政侧街交叉口新桥花园东区6栋1楼。 法定代表人秦文莉，局长。 委托诉讼代理人范新起，该局工作人员。 委托诉讼代理人秦欢，湖北今天律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）李济安，住武汉市武昌区。 上诉人武汉市青山区城区改造更新局（以下简称青山城更局）因被上诉人李济安诉其房屋行政强制拆除一案，不服湖北省武汉市青山区人民法院（2019）鄂0107行初80号行政判决书，向本院提起上诉。本院2020年5月18日立案后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷，合议庭决定本案不开庭审理。现本案已审理终结。 原审判决经审理查明，2019年1月25日，武汉市青山区人民政府作出青政〔2019〕5号房屋征收决定书，征收项目名称为青山区“三旧”改造建设十路延长线铁路北房屋项目，征收范围为青山区武大铁路走廊以北（东临公交停保场，南临武大铁路走廊，西临武钢引水明渠走廊，北临建设十路延长线），房屋征收部门为武汉市青山区房屋征收管理办公室，房屋征收实施单位为武汉市青山区人民政府工人村街办事处。李济安是建设十路延长线3#房屋的权利人，该房屋属未经登记房屋（面积52.06平方米），在上述征收决定所确定的征收范围内。同年3月27日，该房屋被拆除。武汉市青山区房屋征收管理办公室单位名称现变更为武汉市青山区城区改造更新局。2019年10月23日，李济安提起本案诉讼，要求1、确认青山城更局偷拆其居住房屋的行为是行政违法行为；2、按照《国有土地上房屋征收评估办法》公布被征收房屋价值，按照《青山区“三旧”改造建设十路延长线铁路北房屋征收项目房屋征收补偿方案》签订拆迁补偿协议。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。李济安系位于武汉市青山区建设十路延长线3#房屋的权利人，该房屋被纳入征收范围后，已被拆除灭失。李济安作为该房屋权利人与被诉拆除行为存在利害关系，其依法享有提起行政诉讼的权利，具有本案原告的主体资格。青山城更局认为李济安不具有提起本案的诉讼主体资格的理由不成立。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。本案中，李济安位于武汉市青山区建设十路延长线3#的房屋在征收范围内，该房屋未经法定程序被强制拆除。在起诉时就让公民、法人或者其他组织完成证明强制拆除行为实施主体的举证责任实为强人所难，因为被征收人往往无能力自行准确识别实施强制拆除的行为主体，只能证明房屋被强制拆除的事实。在征收程序已启动的情况下，被征收房屋被强制拆除，房屋征收部门或者房屋征收实施单位理应知晓相关情况，且在法律上或者事实上具有较大可能作出强制拆除行为，故可以认定或者推定房屋征收部门或者房屋征收实施单位系强制拆除的实施主体，即本案对李济安位于武汉市青山区建设十路延长线3#的房屋强制拆除行为承担法律责任的主体应是青山城更局。强制拆除该房屋没有遵循法定程序和采取适当方式，应认定青山城更局将涉案房屋强制拆除的行为不符合法律、法规的规定，该拆除行为违法。李济安关于按照《国有土地上房屋征收评估办法》公布被征收房屋价值，按照《青山区“三旧”改造建设十路延长线铁路北房屋征收项目房屋征收补偿方案》签订拆迁补偿协议的诉请，应不予支持。理由是：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人可以协商达成补偿协议。按照该规定，李济安应与相关行政机关先行协商解决，而不能直接起诉。这是基于行政首次判断权原则，即行政机关职权范围内未予判断、处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法进行审查。如果司法行为过早介入，就会干预行政权行使。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认被告武汉市青山区城区改造更新局对原告李济安位于武汉市青山区建设十路延长线3#房屋的拆除行为违法；二、驳回原告李济安的其他诉讼请求。 上诉人青山城更局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人李济安的起诉并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。被上诉人李济安应该提供存在“拆除的行为”的事实依据，但其提供的全部证据中，并没有能够证明存在“拆除的行为”的有关证据，李济安在没有任何证据表明其要求确认违法的行政行为存在的情况下，并不符合行政诉讼关于起诉的规定。二、原审法院认定事实不清、适用法律不当。原审法院运用“推定”方法认定涉案房屋拆除行为的实施主体于法无据，在本案举证责任分配问题上，错误适用行政诉讼的举证规则。行政诉讼中行政机关“举证责任倒置”的原则只适用于行政机关需承担其作出行政行为的举证责任，该原则所针对的对象应为其作出的行政行为。若行政机关没有作出过某行政行为从而无法举证的，则根本不属于行政诉讼中“举证责任倒置”的适用范围，上诉人无从证明自己并未做出的行为。综上，请求二审法院：1、撤销武汉市青山区人民法院（2019）鄂0107行初80号行政判决书，改判驳回被上诉人即原审原告的诉讼请求；2、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人李济安未向本院陈述答辩意见。 各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审判决对证据的认证正确，本院对其采信的证据予以确认。二审认定的事实与原审判决相同。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，上诉人青山城更局作为涉案征收项目的房屋征收部门，负有组织实施征收项目红线范围内房屋的征收补偿工作，同时其可以委托并监督房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，并对房屋征收实施单位的行为后果承担法律责任。被上诉人李济安所有的房屋在涉案征收范围内，虽其未能提供直接证据证明上诉人青山城更局实施了强制拆除涉案房屋的行为，但上诉人作为组织实施涉案征收项目范围内房屋征收补偿工作的责任主体，在无法提供证据证明涉案房屋不是其强制拆除的情况下，应推定该强制拆除行为是其所为并由其承担相应的法律后果。故被上诉人李济安在未与相关部门签订补偿协议、未得到相应补偿，作出房屋征收决定的武汉市青山区人民政府未作出征收补偿决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下其房屋被强制拆除，该强拆行为违反了“先补偿、后搬迁”的房屋征收原则，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条、第二十八条的规定，该行为应被确认违法，且应由上诉人青山城更局承担法律责任。另，关于被上诉人李济安提出按照涉案项目房屋征收补偿方案与其签订拆迁补偿协议的诉请，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，其应与相关行政机关先行协商解决，不属本案审理范围，原审法院驳回其该项诉讼请求符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，上诉人青山城更局的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉市青山区城区改造更新局负担。 本判决为终审判决。 审判长 肖 丹 审判员 刘 忠 审判员 陈小萍 二〇二〇年七月二十八日 法官助理火晶 书记员姜淑娟