安徽省淮南市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖04行终29号上诉人（一审原告）刘彬，男，1965年4月25日生，汉族，农民，住安徽省淮南市潘集区。被上诉人（一审被告）淮南市潘集区人民政府田集街道办事处，住所地淮南市潘集区天柱山路71号，统一社会信用代码11340406MB0W04473D。法定代表人周胜，该办事处主任。一审第三人淮南中山学校，住所地淮南市潘集区长江路政务新区对面，统一社会信用代码5234040677282320XX。法定代表人徐又辉，该学校校长。委托诉讼代理人许波，安徽舜耕山律师事务所律师。委托诉讼代理人马文耀，安徽舜耕山律师事务所律师。上诉人刘彬因与被上诉人淮南市潘集区人民政府田集街道办事处（以下简称田集街道办），一审第三人淮南中山学校行政协议一案，不服淮南市潘集区人民法院（2019）皖0406行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：刘彬系田集街道刘圩村刘圩三队村民。刘彬在未取得建设用地许可证的情况下，在距离其居住的房屋200米左右的刘圩村集体所有的水塘上建设楼房基础，刘彬认可楼房基础即宅基地，并称建设楼房基础申请办理宅基证，但未提供宅基证，另称建设楼房基础经过相关部门审批及规划，在本院指定期间亦未提供相关审批及规划手续的证据。2006年，中山学校因建设校园需征用刘彬宅基地和楼房基础75平方米，直至2010年12月30日，中山学校因建设需要，占用刘彬部分土地，经协商，刘彬和中山学校签订一份补充协议书，主要条款约定：“中山学校占用刘彬屋前的水塘，中山学校拉院墙时，拉到水塘北边的沟边，给刘彬留1.5-2米的出路；刘彬在中山学校征地范围内建原水沟上下的宅基地75平方米，中山学校楼房竣工后从西边还原给刘彬楼上楼下152平方米（楼上、楼下各76平方米，一楼两间宽7.6米、深10米、计76平方米），以建齐为准，楼的位置在长江路以北区政府对面）；刘彬下的楼房基础补偿款约20000元，刘彬在交房时退回给中山学校或田集街道；刘彬现在住房和宅基（主要4间瓦房）暂不搬离，今后谁占用，再按相关政策双方签上协议再搬迁，但其原补偿的66353.6元，应退回田集街道。”补充协议书签订后，因中山学校未能按时履行补充协议内容，在该宗地上建设驾校，为此，刘彬向田集街道办事处反映要求处理，田集街道办事处在调解无果的情况下，于2011年作出《关于刘彬和中山学校拆迁安置纠纷的处理意见》，并作出调解意见，内容为：“中山学校未能按时履行该补充协议，是因为于2011年10月份已在征用土地上建设驾校，改变了该土地用途，现为妥善解决双方纠纷，我们认为中山学校征用刘彬的宅基地，并已使用，有一定的经济收入，其应比照协议约定的还原房周边的同类房屋租赁价格的标准对刘彬进行补偿，补偿期限：从2012年6月31日至其将安置房交付给原告为止。以上处理意见经双方同意签字后生效并履行。”刘彬于2011年6月21日在该处理意见上签有“我同意以上处理意见。”中山学校未在该处理意见上签字或盖章。庭审中，中山学校表示对此不知情，田集街道办事处代理人对是否向中山学校送达该处理意见不知情。刘彬称补充协议书第五条约定的补偿款66353.6元是田集街道办事处直接打款的，对此，田集街道办事处代理人称据了解该款项是中山学校支付给田集街道办事处，田集街道办事处再打款给刘彬。2013年5月16日，田集街道办事处和刘彬签订一份《协议书》，内容主要约定为：“为发展教育事业，改善教学环境，中山学校因建设校园征用了原告的宅基地和楼房基础75平方米，双方曾于2010年12月30日签订了协议，当时约定：中山学校在长江路以北（政务新区对面）建楼房，并用所建的该楼房给刘彬补偿（还原），还原的位置在楼房的最西头两间。还原房屋面积为152平方米（其中一层、二层各76平方米，一层为2间，宽、深分别为7.6米、10米）。但双方协议签订后，因中山学校欲建的楼房不符合上级的规划，于2011年10月份在征用的土地上建设驾校，改变了土地的用途，故中山学校没有能够按照原协议履行，给刘彬的经济利益带来损失，经区信访局与田集街道办事处多次组织各方协商，签订如下协议，双方共同遵守。一、田集街道办事处负责督促中山学校在本区长江路以北（政务新区对面），建设符合上级政策规定及质量要求的楼房还原给刘彬。中山学校还原给刘彬的房屋面积为152平方米（其中一层、二层各76平方米，一层为2间，宽、深分别为7.6米、10米）。二、在房屋没有还原给刘彬以前，以租赁的方式补偿原告，时间从2012年6月31起执行，房屋租金由中山学校支付，田集街道办事处负责落实，房屋租金每月付给2000元（即相当于还原楼房周边的同类楼房相同面积的房屋租金，陶冠华家的）。付款时间是每月20日之前，田集街道办事处直接将款打入刘彬的农民补贴银行账户。田集街道办事处和中山学校另签订房屋租赁支付协议，中山学校按本协议书签订的租房款及时支付给田集街道办事处，由田集街道办事处负责支付给刘彬。三、田集街道办事处负责监督中山学校从2012年6月31日到2017年6月30日之内开始建设还原房，不再拖延时间，为办理房产证费用由刘彬自行承担；如在2017年6月31日前中山学校仍然不能还原房屋，土地使用权恢复给刘彬或双方协商采取其他方式，采取的其他方式以刘彬为主，在规划没有得到批准或没有建设之前，田集街道办事处负责监督中山学校该宗土地保持原样。四、田集街道办事处不得以任何借口拖欠约定付给刘彬的房租费用，刘彬在得到租金后不得再向任何部门提出与本协议有关的要求。”该协议书是在刘彬要求潘集区政府鉴证的情况下，先由田集街道办事处及鉴证机关潘集区信访局盖章后，由刘彬到田集街道办事处在协议书上签字。庭审中，田集街道办事处称签订协议书后口头告知中山学校，对此中山学校不认可，并称对田集街道办事处与刘彬签订的协议书不知情。且田集街道办事处与中山学校未按协议书约定签订房屋租赁支付协议。从该协议书内容看，中山学校因欲建楼房不符合规划要求，无法建设楼房，中山学校遂建设驾校。原中山学校法定代表人系夏先进，其在经营中山学校期间因资金困难，于2016年左右将中山学校转让给现中山学校法定代表人徐又辉。转让后，驾校已搬离，现刘彬所建房屋基础已铺设水泥地，在中山学校所拉院墙内。原中山学校所办产权证登记地类为教育，使用权类型为划拨，面积为43184.86平方米，现中山学校提供的2019年不动产登记证书载明权利性质为划拨，用途为科教，面积亦是43184.86平方米。2013年5月16日，田集街道办事处与刘彬签订《协议书》后，按照该协议约定，在田集街道办事处未支付房屋租金的情况下，刘彬经常信访要求支付租金，田集街道办事处称在要求中山学校支付刘彬租金，中山学校不支付租金的情形下，其将刘彬2012年6月30日至2013年6月期间房屋租金24000元及2013年6月至2014年6月期间房屋租金24000元分别打款到潘集区信访局，由刘彬到潘集区信访局直接领取，并在收条上注明此款是田集街道办事处、中山学校支付给刘彬的房屋租金，2014年6月至2015年6月期间房屋租金由田集街道办事处直接打卡支付给刘彬，刘彬补写领条，载明田集街道办事处、中山学校支付刘彬房租费24000元，2015年6月至2016年6月期间房屋租金及2016年7月至2017年6月期间房屋租金均由田集街道办事处直接打卡支付给刘彬，载明田集街道办事处替中山学校支付刘彬的房租费分别为24000元。2017年7月起，被田集街道办事处不再支付刘彬房屋租金。田集街道办事处称中山学校校址是中山学校直接征用，未提供证据证明，且刘彬及中山学校均不予认可，刘彬称其宗地是潘集区政府通过被告实施征用给中山学校使用的，中山学校称是政府征用后划拨给中山学校使用的。一审法院认为：2010年12月30日，中山学校因建设需要占用刘彬部分土地，双方经协商，签订补充协议书，约定中山学校占用刘彬屋前的水塘，刘彬在中山学校征地范围内在原水沟上下的宅基地75平方米，中山学校建楼房竣工后，从西边还原给刘彬楼上楼下152平方米，其中楼上、楼下各76平方米，一楼两间宽7.6米，深10米，计76平方米。该补充协议书签订后，因中山学校欲建楼房不符合上级规划，中山学校遂建设驾校，为此，刘彬向田集街道办事处上访反映，经田集街道办事处组织调解无果，遂作出《关于刘彬与中山学校拆迁安置纠纷的处理意见》，认为中山学校未能按时履行该补充协议，是因为于2011年10月份在征用土地上建设驾校，改变了该土地用途，现为妥善解决双方纠纷，中山学校征用刘彬的宅基地，并已使用，有一定的经济收入，其应比照协议约定的还原房周边的同类房屋租赁价格的标准对刘彬进行补偿，补偿期限从2012年6月31日至其将安置房屋交付给刘彬为止。并于2012年6月21日向刘彬进行的送达，刘彬签有“同意以上处理意见”，但田集街道办事处未向中山学校送达该处理意见，且中山学校对此不知情。该处理意见作出后，因中山学校未履行，刘彬遂继续信访要求解决中山学校征用其房屋及宅基地问题，在此情况下，田集街道办事处与刘彬于2013年5月16日签订《协议书》，约定田集街道办事处负责督促中山学校在本区长江路以北（政务新区对面）建设符合上级政策规定及质量要求的楼房还原给刘彬，还原面积为152平方米；在房屋没有还原给刘彬以前，以租赁的方式补偿刘彬，时间从2012年6月31日起执行，房屋租金由中山学校支付，田集街道办事处负责落实，房屋租金每月付给刘彬2000元，即相当于还原楼房周边的同类楼房相同面积的房屋租金，付款时间是每月20日之前，田集街道办事处直接将款打入刘彬的农民补贴银行账户，田集街道办事处与中山学校另签订房屋租赁支付协议，中山学校按本协议书签订的租房款及时支付给田集街道办事处，由田集街道办事处负责支付给刘彬；田集街道办事处负责监督中山学校从2012年6月31日到2017年6月30日之前开始建设还原房，不再拖延时间等等内容。田集街道办事处称与刘彬签订该协议书后将协议书内容口头告知中山学校，对此，中山学校不认可，在中山学校未履行支付房屋租金的情况下，刘彬进行信访，在此情况下，田集街道办事处将刘彬2012年6月至2014年6月期间的房屋租金打入潘集区信访局，由刘彬到潘集区信访局直接领取，2015年7月至2017年6月期间的房屋租金由田集街道办事处直接打入刘彬农民补贴账户，刘彬分别出具领条及收条。该《协议书》约定的上述内容，并非为了实现行政管理或者公共服务目标，协议内容是田集街道办事处督促中山学校履行协议内容并负责落实协议内容，不具有行政法上的权利义务，因此，田集街道办事处与刘彬于2013年5月16日签订的《协议书》不具有行政协议性质，本案不属于人民法院行政诉讼案件受案范围，依法应予以驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款（一）项的规定，裁定：驳回原告刘彬的起诉。案件受理费50元（予以退还）。刘彬不服一审裁定，上诉称：1、一审法院认定2013年5月16日上诉人与被上诉人签订的《协议书》，并非为了实现行政管理或者公共服务目标，协议内容是被上诉人督促淮南中山学校履行协议内容并负责落实协议内容，不具有行政法上的权利义务，属于认定事实错误。被上诉人在一审时辩称其与淮南中山学校没有任何关系，淮南中山学校履行协议与否不是其管理职权范围，这一辩称是不符合情理和法理的。首先，被上诉人作为基层政府，在2012年作出《关于刘彬与中山学校拆迁安置纠纷的处理意见》，又在潘集区信访局的见证下同上诉人签订涉案协议书，就是为了实现行政管理或者公共服务目标，且协议内容明确约定了上诉人和被上诉人所享有的权利和应履行的义务。因此涉案《协议书》应当是行政协议。2、涉案《协议书》是双方真实意思表示，其内容也不违反法律、行政法规的强制性规定，属于有效协议，双方应当履行义务。3、上诉人享有75平方米楼房基础的使用权。淮南中山学校在田集司法所的见证下与上诉人签订《补充协议书》，承诺给予上诉人房屋补偿，以及被上诉人作出《关于刘彬与中山学校拆迁安置纠纷的处理意见》，且在潘集区信访局的见证下同上诉人签订涉案《协议书》并实际履行，足以说明上诉人享有使用权。被上诉人作为行政机关应当诚信，否则将会损害上诉人的信赖利益。4、涉案《协议书》是上诉人与被上诉人签订的，与淮南中山学校无关。根据合同相对性原则，被上诉人不履行该行政协议，上诉人有权提起诉讼。综上，请求撤销一审裁定，发回重审或改判支持上诉人一审全部诉讼请求。被上诉人田集街道办二审未作答辩。一审第三人淮南中山学校二审未陈述意见。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”诉讼。第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第二条规定，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。结合本案查明事实，刘彬因与淮南中山学校就《补充协议书》履行问题引发争议，刘彬向田集街道办等部门进行反映，要求处理纠纷，继而产生信访。为此，田集街道办在潘集区信访局的鉴证下与刘彬签订了涉案《协议书》。经审查，田集街道办与刘彬签订的涉案《协议书》并非基于实现行政管理或者公共服务目标，且从其载明内容上看双方亦不具有行政法上的权利义务关系，故涉案《协议书》不符合行政协议的基本要素，不属于人民法院行政诉讼受案范围。刘彬的上诉理由于法无据，依法不予采纳。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张德玉审判员  王 伟审判员  江 峰二〇二〇年七月二十八日书记员  李丹丹附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第二条公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。