辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终384号上诉人（原审被告）大连市卫生健康委员会，住所地大连市中山区人民路75号。负责人赵作伟，主任。委托代理人彭莉，该委员会工作人员。委托代理人隋秀英，辽宁君连律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王冬云，女，1969年1月21日出生，汉族，大连市第七人民医院心理危机干预中心工作人员，住大连市甘井子区。委托代理人孙旭（上诉人丈夫），男，1981年4月17日出生，汉族，住大连市。上诉人大连市卫生健康委员会因与被上诉人王冬云信息公开纠纷一案，不服大连经济技术开发区人民法院（2019）辽0291行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人大连市卫生健康委员会的委托代人彭莉、隋秀英，被上诉王冬云及其委托代理人孙旭出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，七院系被告所属大连市市直事业单位。原告系七院的工作人员。2019年5月29日，原告在大连市政务公开网申请被告公开七院2016、2017、2018各年度绩效工资的以下信息：全院平均绩效工资数额、绩效工资总量和水平申报表、院长陈巧玲的绩效工资与全院平均绩效工资的倍数。被告于2019年6月18日作出2019第27号《政府信息不予公开告知书》并于次日向原告送达。在本案审理过程中，在本院询问被告是否获得了原告申请公开的七院绩效工资相关信息时，被告称“有”。当被告被问及为何要获得原告申请公开的信息时，被告称“根据市人社局的要求将下属单位(绩效工资)统计汇总后统一报市人社局”另查，《大连市市直事业单位绩效工资实施办法》(大人社发[2016]74号)由大连市人力资源和社会保障局及大连市财政局于2016年4月6日发布，现继续有效。该办法第四条“绩效工资分配”中规定，“各主管部门要结合本行业特点制定绩效考核办法，加强对所属事业单位内部考核的指导。事业单位制定绩效工资分配方案要充分发扬民主，经单位职工代表大会或职工大会讨论，单位领导班子集体研究后，报单位主管部门批准，并在本单位公开。事业单位主要领导的绩效工资，与本单位工作人员的绩效工资水平要保持合理的关系，需经主管部门批准后，根据本单位绩效工资分配方案统筹考虑确定”。该办法第七条“绩效工资总量核定程序”中规定，“事业单位绩效工资总量每年核定一次，各单位于年初填报《()年度大连市市直事业单位工资总额核定表》，经主管部门审核同意后。报市人社局、市财政局进行核定”。该办法第八条“工作要求”中规定，“事业单位主管部门要加强工作指导，建立健全有效的监督检查机制，严格把握政策和程序，指导和督促所属事业单位执行绩效工资的有关政策”。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)第二条规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。《大连市卫生计生委政府信息公开管理办法》由大连市卫生和计划生育委员会办公室制定，自2015年9月1日起施行。其中第八条第九项规定，“工作动态，包括综合管理、人事管理、规划信息、财务管理。等方面政策措施的贯彻实施和监督检查情况”等政府信息应当主动向社会公开。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息“是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。本案中，根据《大连市市直事业单位绩效工资实施办法》(大人社发[2016]74号)规定，大连市市直事业单位制定的绩效工资分配方案及其单位主要领导的绩效工资均须经主管部门批准，且主管部门每年需对事业单位绩效工资总量进行审核，并应指导和督促所属事业单位执行绩效工资的有关政策。据此，本院认定被告取得的七院2016、2017、2018各年度全院平均绩效工资数额、绩效工资总量和水平申报表、院长陈巧玲的绩效工资与全院平均绩效工资的倍数等信息系被告作为七院的主管部门在履行行政职责过程中获取的以一定形式记录、保存的信息，因此该信息属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所规定的信息，并不属于《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)第二条所规定的行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息。据此，对于被告取得的七院2016、2017、2018各年度全院平均绩效工资数额、绩效工资总量和水平申报表、院长陈巧玲的绩效工资与全院平均绩效工资的倍数等信息，被告应依法予以公开；被告依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号)第二条的规定对原告作出的2019第27号《政府信息不予公开告知书》违法。由于七院报送被告的绩效工资相关信息并不属于被告制定的《大连市卫生计生委政府信息公开管理办法》第八条第九项所规定的“工作动态”范畴，因此本院对原告关于其申请公开的信息符合《大连市卫生计生委政府信息公开管理办法》第八条第九项规定的应主动公开事项的诉辩意见不予采纳。被告关于七院向其报送的绩效工资相关信息属于内部事务信息的抗辩意见，因缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。被告辩称七院向其报送的绩效工资相关信息属于国家秘密事项，但被告未提交证据予以证明，故本院对被告的该项抗辩意见亦不予采纳。综上所述，原告要求撤销2019第27号《政府信息不予公开告知书》的诉讼请求合法有据，本院予以支持，被告应重新对原告的信息公开申请作出答复。有鉴于此，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一项之规定，判决如下：一、撤销被告大连市卫生健康委员会于2019年6月18日作出的2019第27号《政府信息不予公开告知书》；二、被告大连市卫生健康委员会于本判决生效之日起十五日内向原告王冬云公开大连市第七人民医院2016、2017、2018各年度全院平均绩效工资数额、绩效工资总量和水平申报表、院长陈巧玲的绩效工资与全院平均绩效工资的倍数。案件受理费50元，由被告大连市卫生健康委员会负担。上诉人大连市卫生健康委员会上诉称，请求撤销大连经济技术开发区人民法院(2019)辽0291行初102号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：原审法院认定“上诉人取得的七院(大连市第七人民医院)2016、2017、2018各年度全院平均绩效工资数额、绩效工资总量和水平申报表、院长陈巧玲的绩效工资与全院平均绩效工资的倍数等信息系被告作为七院的主管部门在履行行政职责过程中获取的以一定形式记录、保存的信息，因此该信息属于《中华人民共和国信息公开条例》第二条所规定的信息，并不属于《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第二条所规定的行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及出于讨论、研究或者审查中的过程性信息”，混淆了行政机关对行政管理相对人的行政管理职责与对下属事业单位的内部管理职责的关系。上诉人作为大连市卫生健康领域的行政管理机关，对七院对外开展的诊疗活动行使的是行政管理职能；上诉人对七院的国有资产、人事、财务等事项行使的是内部监督管理。被上诉人要求上诉人公开的信息，是上诉人依据《大连市市直事业单位绩效工资实施办法》（大人社发（2016）74号）以及市人社局的通知，作为七院的上级主管部门对包括七院在内的下属事业单位的绩效工资等人事信息进行汇总后，统一报送市人社局，行使的是上级主管部门对下级事业单位履行的内部管理职责，而不是根据法律、法规授予的行政管理职权，因此，上诉人获取的七院工资报表等不属于上诉人在履行行政管理职责过程中获取的政府信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十六条规定：行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发：2010]5号）第二条规定：行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。原审法院在判决中引用的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。该条款是旧版《中华人民共和国政府信息条例》第二条的内容。该条款在2019年4月3日已经修改。2019年5月15日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。修改后的《中华人民共和国政府信息公开条例》将“履行职责”修改为“履行行政管理职能”。王冬云提出的政府信息公开申请的时间为2019年5月29日，应当适用修改后的《中华人民共和国政府信息公开条例》。原审法院适用已经废止的《中华人民共和国政府信息公开条例》的条款对本案进行判决，适用法律错误。被上诉人申请上诉人公开的信息，属于国家机密。人事工作中国家秘密及其密级具体范围的规定第一条人事工作中国家秘密的具体范围，第二款是工资人事机构编制的统计资料，属于机密级。即使被上诉人申请的信息属于依法申请予以公开的信息，但是因为涉及国家机密，也不应当向被上诉人予以公开。被上诉人王冬云辩称，同意原审法院认定的事实和裁判。一、上诉人获得该信息是履行行政管理职能的依据。根据《医疗机构管理条例》第五条规定：“国务院卫生行政部门负责全国医疗机构的监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责行政区域内医疗机构的监督管理工作。”《事业单位财务规则》第六十一条规定：“事业单位应当依法接受主管部门和财政、审计部门的监督。”《基层医疗卫生机构财务制度》第五十条规定：“基层医疗卫生机构必须受财政、审计和主管部门的财务监督，并建立严密的内部监督制度。”《辽宁医疗成本管理实施办法》第三十四条规定：“卫生行政部门、财政部门对医院的成本控制情况进行综合考核评价，建立绩效考评指标体系，将成本控制效果作为对医院决策和管理层进行绩效评价考核和部门预算安排的重要依据。”上述国务院、财政部、卫健委的规章中的规定充分说明了上诉人作为卫生行政部门具有法定的对大连市第七人民医院监督管理职责。上诉人所举证的大人社发【2016】74号文中第7页第八项第二款中，明确规定了“事业单位主管部门要加强工作指导，建立健全有效的监督检查机制，严格把握政策和程序，指导和督促所属事业单位执行绩效工资的有关政策。”同时在第六页第七项的绩效工资总量核定程序中明确规定“事业单位绩效总量每年核定一次。各单位于年初应填报《大连市市直事业单位工资总额核定表》，经主管部门审核同意后，携《机关事业单位人员与工资基金管理手册》，报市人社局、财政局进行核定。其中有核增绩效工资总量需求的事业单位，还需填报《市直事业单位申请核增年度绩效工资资金来源申报表》。”上述的两个表格均需上诉人审核后签署主管部门意见。而该意见的签署并不属于国办发【2010】5号文件中第二条规定的内容。另外，被上诉人申请公开的信息中的第二项第七人民医院绩效工资总量和水平申报表中有一个栏目应当填写“单位主要负责人与单位平均绩效水平的倍数关系”。而大人社发【2016】74号文中第五页第一自然段中明确规定“事业单位主要领导的绩效工资，与本单位工作人员的绩效工资水平，要保持合理关系。需经主管部门批准后，根据本单位绩效工资分配方案统筹考虑确定。”而上诉人所称的“仅仅是汇总后报人社局”的说法与实际情况不符。上诉人获得该信息不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定的“人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息”，理应公开。二、关于上诉人认为的内部管理问题。大连市第七人民医院是事业单位，该单位并非上诉人的内设机构。对于上诉人认为的国家机密问题，上诉人应在规定时间之内提交答辩状及证据。上诉人言称的才向档案馆或保密局借到的所谓的依据和凭证已过举证时效。所举证据的上述规定大概是八九十年代的所谓的规定，该规定是早于被上诉人所举证的一系列法律规定之前出台的。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。上诉人作为大连市卫生健康领域的行政管理机关，既对于辖区内的医疗机构行使行政管理人对管理相对人的行政管理职能，又对下属的事业单位行使上下级之间的内部管理职能。因此上诉人既要对大连市第七人民医院开展的医疗活动行使行政管理职能，又要对作为下属医疗单位的大连市第七人民医院行使对其国有资产、人事、财务等事项的内部监督管理职责。被上诉人要求上诉人公开的上诉人取得的大连市第七人民医院2016、2017、2018各年度全院平均绩效工资数额、绩效工资总量和水平申报表、院长陈巧玲的绩效工资与全院平均绩效工资的倍数等信息，是上诉人依据《大连市市直事业单位绩效工资实施办法》（大人社发（2016）74号）以及市人社局的通知，作为大连市第七人民医院的上级主管部门对下属事业单位的内部管理职责，而并非是根据法律、法规授予的行政管理职权及在履行行政管理职责过程中获取的政府信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定：行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条规定：行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。因此，上诉人依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》国办发[2010]5号)第二条的规定对原告作出2019第27号《政府信息不予公开告知书》并不违反相关法律规定。原审法院认为上述信息应予公开的裁判适用法律不当，应予纠正。综上，上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，判决如下：一、撤销大连经济技术开发区人民法院（2019）辽0291行初102号行政判决；二、驳回被上诉人王冬云的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，二审案件受理费人民币50元，合计100元，由上诉人王冬云负担。本判决为终审判决。审判长  车兆东审判员  张国华审判员  徐建海二〇二〇年七月十七日书记员  周 丹