贵州省安顺市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔04行终74号 上诉人（原审被告）普定县水务局。 法定代表人董华，局长。 委托代理人郑斌，贵州蕴诚律师事务所律师。 委托代理人董俊靓，贵州蕴诚律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）李恩忠，男。 上诉人普定县水务局因与被上诉人李恩忠行政处罚一案，不服镇宁布依族苗族自治县人民法院（2020）黔0423行初27号判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原判认定：原告系普定县定南街道天王旗村村民，其居住的村庄与承包的农用田之间被一条小河隔断，众多村民耕作必须横跨该条小河。若干年以来，村民往返河流两岸，是通过河床上的石礅，逐礅垮踏而过。2018年4月27日，群众举报原告在河里打基础准备建房，次日被告向原告送达（普）水停字（2018）01号《责令停止水事违法行为通知书》，责令原告在3日内拆除违法建筑，恢复原状。2018年5月22日，被告在《水事违法案件讨论笔录》中形成决定“强制拆除违法建筑物，并对当事人李恩忠处贰万捌仟元罚款”。2018年6月5日，被告向原告送达《陈述申辩意见》，同日原告李恩忠及其他村民共28人，向被告递交《蛇田建路桥申请》。2018年6月12日，被告向原告送达普水罚字（2018）1号《行政处罚决定书》（以下简称1号决定），决定对原告处罚2.8万元罚款。原告不服，经安顺市水务局复议，于2018年9月30日作出安市水行复决字（2018）第01号《安顺市水务局行政复议决定书》（以下简称01号复议决定），决定“撤销被告于2018年6月12日作出的第一份、第二份1号决定；被告于本决定生效后60日内重新作出具体行政行为”。2019年8月6日，被告向原告送达普水罚字（2019）2号《行政处罚决定书》（以下简称2号决定），责令原告拆除妨碍行洪构筑物并恢复原状，所需费用由原告承担。贵州拓土资源开发有限公司（以下简称拓土公司）受原告委托，于2019年5月作出《普定县定南街道办事处天王旗村民建桥涵洪水影响评价报告》（以下简称《评价报告》），综合结论为“拟建工程建设方案适应防洪标准和有关技术及工程管理要求，对河道行洪安全影响较小，不会导致现有河势发生大的变化，对第三人合法水事权益的影响无影响”。原告将前述《评价报告》送交被告后，被告委托贵州聚源项目咨询有限公司（以下简称聚源公司）审查，2019年6月该公司出具《普定县定南街道办事处天王旗村民建桥涵洪水影响评价报告咨询审查意见》（以下简称《审查意见》），结论为“拓土公司编制的《评价报告》符合洪水影响评价编制大纲要求”。本案第一次庭审后，拓土公司、聚源公司分别向原告出具《普定县定南街道办事处天王旗村民建桥涵、临河公路洪水影响评价补充报告》（以下简称《评价补充报告》）及《普定县定南街道办事处天王旗村民建桥涵、临河公路洪水影响评价补充报告咨询审查意见》（以下简称《补充报告审查意见》），明确评价对象为“定南街道办事处天王旗村民建桥涵、临河公路、两岸村寨”，基本同意“民建桥涵、临河公路涵的修建满足防洪要求、对第三人合法水事权益没有影响”等结论。 原判认为：被告作出的2号决定是否合法，系本案争议焦点。关于程序问题的审查。行政处罚，是指具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内，对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，给予处罚的行政行为。本案被告基于原告2018年4月27日修建路桥的行为，实施行政处罚。被告首先于2018年6月12日作出字号相同但处罚结果不同两份处罚决定，该两份处罚决定已经被复议机关安顺市水务局于2018年9月30日以违背“一事不再罚”原则，作出的生效复议决定撤销，同时责令被告在60日内重新作出具体行政行为。现本案审理的2号决定，显然违反法定程序。再则，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，具有行政处罚决定权的主体是行政机关负责人，如果对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案被告提供的证据中，有《水事违法案件讨论笔录》，但该证据形成的时间是2018年5月23日，是被告用以支撑其作出的已被复议机关撤销的1号决定的依据，且该证据亦没有体现出普定县水务局负责人同意处罚或者履行提交集体讨论的法定程序。依法不能作为重新作出行政行为的依据采信。因此，对被告重新作出的本案审理的行政行为，因丧失被告负责人决定处罚或提交集体讨论决定处罚的规定，故违反法定程序。此外，依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条、第四十三条规定，在作出较重行政处罚前，依法应当保障当事人的听证权利。本案被告提交的（普）水告字（2018）1号《告知通知书》，时间是2018年6月1日，字号是1号，该证据亦非本案审理的由复议机关撤销后责令被告重新作出行政行为的证据。因此，依法应当认定被告在实施行政处罚前，未履行听证告知义务。依法应当认定被告的处罚行为，违反法定程序。关于事实问题的审查。根据被告提交的现有证据之一，即，被告归类为“李恩忠陈述申辩意见”，实际证据名称为“田蛇建路桥申请”，该份证据主要体现两点，一是原告李恩忠修建路桥是与众多村民商议决定而为；其二是集体爱心便民行为，涉及28户村民签字。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”规定，本案被告既然将“田蛇建路桥申请”归类为“李恩忠陈述申辩意见”，依法应当对其申辩意见进行复核，但被告明知除原告外，尚有27户村民提出异议，究竟实施修建路桥的行为是原告个人行为还是28户村民的行为，是正当的便民行为还是违法行为，未依法查证核实，导致被告重新作出的处罚主体、处罚事实不清。另有，被告已经将《评价报告》作为证据使用，依照《中华人民共和国水法》第六十五条第一款“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”规定，被告的处罚决定应当建立在原告修建路桥的行为足以妨碍行洪的事实基础之上，但被告对《评价报告》既无回应理由，亦未向本院提交原告的行为足以妨碍行洪的证据。因此，依法应当认定被告作出的处罚决定事实不清。综上，被告重新作出的2号决定因程序违法，且认定事实不清，并在此前提下适用《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定，属适用法律不当。而且，行政处罚决定表述“拆除妨碍行洪的构筑物，恢复原状，所需费用由你个人承担”的“构筑物”，具体指代不清，是指桥还是路，四至不清、范围面积不明，如果启动强制执行程序，必将因执行依据不具体不准确，导致执行歧义引发执行难问题。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决：撤销被告作出的2号决定。 判决书送达后，上诉人普定县水务局不服，上诉称：一、被上诉人无正当理由未在举证期限内提交证据，而原审法院却以被上诉人逾期提交的证据作为认定本案事实的重要证据，致使原审法院事实认定有误。被上诉人于2020年1月6日向原审法院提起诉讼，2020年4月23日本案第一次开庭审理，而被上诉人于2020年5月才向原审法院提交《评价补充报告》以及《补充报告审查意见》，拟证明被上诉人所修建的临河公路不属于影响行洪的障碍物。被上诉人补充提交的证据已超出法院规定的举证期限，且该两份证据名称虽为补充报告，但2020年5月被上诉人委托拓土公司所作出的《评价报告》及聚源公司所作出的《审查意见》仅针对被上诉人普定县门河道修建桥梁的行为，不能证实被上诉人占用河面修建的道路不影响行洪，且上诉人从未将该报告作为证据使用。被上诉人逾期提交的《评价补充报告》、《补充报告审查意见》的出具时间为2020年5月，间隔时间较长，且并非是对同一建筑行为的补充说明。内容中引用的普定县相关数据也存在错误，而报告中也表述了临河道路客观上会对河道产生影响。因此，被上诉人逾期提交的证据系临时编制，并非补充报告，且未经上诉人审查，不能直接以该两份报告就确定被上诉人修建的临河道路对河道行洪不会产生障碍。上诉人也在原审中对于该两份证据的效力提出异议，但原审法院未予以采纳，且在组织上诉人与被上诉人补充质证当日便当庭审判了本案，上诉人认为原审法院未依照法律规定审查被上诉人所提交的逾期证据的效力，就以此作为认定案件事实的重要依据，有违法律规定的审理程序。二、原审法院认定案涉的行政处罚违反法定程序，系法律适用错误。虽上诉人作出处罚决定的时间超过复议指定的60日期限，但实质影响相对人的合法权益，且不影响案件事实的认定和被上诉人行为的定性，也不影响处罚幅度的裁量，不能成为撤销行政处罚决定的法定理由，也不能成为超过办理期限即不得处罚的法定理由。但原审法院简单认为上诉人超过期限重新作出行政处罚决定而认定违反法定程序即一定无效。违反了现行的《中华人民共和国行政复议法》等相关法律法规之立法本意。三、原审法院未查明被上诉人行为的违法性。上诉人作为水务行政管理部门，已经通过现场勘验、询问行政相对人及相关人员，查实是被上诉人在普定县门河道管理范围内修建临河道路，且被上诉人本人也承认是其所为，同时也认可该行为存在违法性，上诉人在原审提交的《李恩忠陈述申辩意见》证明了上诉人充分给予被上诉人陈述申辩之权利。而原审法院认定上诉人未查明是被上诉人个人实施修建路桥的行为还是27户村民也参与其中，属于事实认定不清。如被上诉人违规占用河道修建道路的行为得到人民法院的支持，势必会迅速产生负面的示范作用，河道邻近村民也会效仿被上诉人侵占河道修建构筑物，从而导致河道范围内环境杂乱，阻碍河道行洪，扰乱河道管理秩序，严重威胁河道行洪安全。四、上诉人依法作出2号决定，其主体资格合法，程序合法，认定事实清楚、证据确凿充分，适用法律正确。原审法院认为“对于情节复杂或重大违法行为行政处罚应当由行政机关的负责人集体讨论决定，2号决定未经集体讨论，未履行听证告知义务，故属于违反法定程序”属于案件事实认定不清。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条：行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。上诉人作为县级水行政主管部门，是法律授权的河道管理机关，在调查发现违法事实后，依据职责作出的涉案具体行政行为认定事实清楚、适用法律正确且程序合法。上诉人经询问调查、现场勘验、集体讨论等程序，认定被上诉人的行为违反了《中华人民共和国水法》第三十七条的规定，要求其进行拆除，并明确以书面形式告知上诉人若对拟处罚决定有异议，可到上诉人处进行陈述或申辩，逾期视为放弃陈述或申辩的权利。并在行政处罚决定中告知了原告其享有的行政复议及行政诉讼的权利。上诉人在上述执法过程中，均将相关文书送到被上诉人处。并经由被上诉人本人签收。被上诉人未经审批擅自在河道上修建构筑物，其行为已违反《中华人民共和国水法》第三十七条第二款之规定。上诉人根据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款及《中华人民共和国行政处罚法》第二十条之规定，依法向被上诉人作出的2号决定的具体行政行为实施处罚的主体适格，认定事实清楚、适用法律正确且程序合法。综上所述，被上诉人未经过相关主管部门的批准，擅自占用河面修建临河道路，影响河道行洪，故应属违法建筑。上诉人依法查处被上诉人的违法行为，是严格履行水务监管职责。原审认定事实不清，适用法律错误。为维护上诉人的合法权益，特上诉，请求依法撤销原判，予以改判或发回重审。 被上诉人李恩忠辩称：一、一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。本案基本事实是被上诉人作为普定县定南街道天王旗村村民，为解决与诸多村民长年采石礅过河，村民生产生活受到严重影响的隐患，在修建小桥时将原有小路加固、略有加宽并硬化。被上诉人的行为既有利于村民同行，降低了安全隐患，也不妨碍行洪。根据拓土公司2019年5月出具的《评价报告》，“民建桥涵左岸有一通组路与水利局建桥涵相接，此路的修建不影响河道行洪断面，对河道下游也不会产生影响。”2020年4月26日，拓土公司作出补充说明：“经复核、计算分析，民建桥涵与通组路（路面宽度3.5m）相互连接，均满足10年一遇洪水标准，不影响河道行洪。”该公司2020年5月作出的《评价补充报告》指出：“民建桥涵顶板底部高程、民建临河公路路面高程均高于河堤10年一遇水面线高程，故本工程布置符合有关要求。因此普定县定南街道办事处天王旗村民建桥涵、临河公路工程施工建设不会对现有水利规划造成影响。”而上诉人委托的聚源公司作出的《审查意见》中指出：“民建桥涵、临河公路涵的修建满足防洪要求，对第三人合法水事权益没有影响。”等结论。上诉人在收到专业机构作出的《评价报告》与《审查意见》后，不尊重客观事实与专业意见，在2018年6月12日作出第一份、第二份1号决定。被上诉人向安顺市水务局申请复议，安顺市水务局于2018年9月30日作出01号复议决定：“撤销普定县水务局于2018年6月12日作出的第一份、第二份1号决定；普定县水务局于本决定生效后60日内重新作出具体行政行为。”上诉人违反法定程序，直到2019年8月6日才作出2号决定。行政机关行政行为应具有合法性与合理性。合法又包括实质合法与程序合法。在实质合法要求上，本案上诉人对被上诉人作出的2号决定明显违法，《中华人民共和国水法》第六十五条规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”上诉人作出的2号决定，应建立在被上诉人修建的路桥已足以妨碍行洪的事实基础之上，但被上诉人已向上诉人提交拓土公司2019年5月出具的《评价报告》，上诉人委托聚源公司作出《审查意见》中都表明，被上诉人修建的桥路“满足10年一遇洪水标准，不影响河道行洪，对第三人合法水事权益没有影响”。在已有专业机构评估意见与审查意见情况下，上诉人既不尊重专业机构意见，也不实地调查，也不提交被上诉人修建的桥路足以妨碍行洪的有力证据，即作出2号决定，明显缺乏实际证据支持。在程序合法要求上，上诉人作出的2号决定也明显多处违反法定程序。一是2018年6月12日违背“一事不再罚”原则作出两份1号决定；二是2018年6月12日两份1号决定被安顺市水务局撤销，要求60日内重新作出具体行政行为后，直到2019年8月6日（超出01号复议决定生效后的7个月）才作出2号决定，严重程序违法；三是实施行政处罚前，未按照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条、第四十三条规定保障被上诉人的听证权利；四是上诉人提交的《水事违法案件讨论笔录》没有体现上诉人负责人同意处罚或者履行集体讨论的法定程序。因此，上诉人于2019年8月6日作出的2号决定明显程序违法，应予撤销。在作出行政行为的合理性方面，上诉人虽有行政处罚权，但行政处罚权的行使必须合法，同时也要合理。被上诉人修建的桥路，原为石墩过河，路是石头砂子铺设，不仅狭窄，而且下雨路滑，极容易造成村民通行跌倒受伤。从天王旗村28位村民共同递交《蛇田建路桥申请》上可以看出，修建路桥是众多村民的共同愿望。被上诉人修建桥路后，极大降低了村民的通行证隐患，方便了村民的生产生活，得到广大村民的一致认可。而上诉人不顾客观事实，不顾专业机构关于修建路桥不影响行洪的意见，仍责令被上诉人拆除构筑物恢复原状，而一旦恢复原状，则将会使广大村民继续处于通行隐患的境遇，其作出的2号决定明显缺乏合理性。上诉人作出的2号决定明显实质违法与程序违法，也缺乏合理性，一审判决撤销符合法律规定，应当维持。二、上诉人上诉理由不能成立，应予驳回，上诉人诉称，被上诉人一审中补充提交的《评价补充报告》、《补充报告审查意见》，超出法律规定的举证期限，且不能证实被上诉人占用河面的道路不影响行洪。在此需明确的是，在2019年5月拓土公司出具的《评价报告》中即已载明：“民建桥涵左岸有一通组路与水利局建桥涵相接，此路的修建不影响河道行洪断面，对河道下游也不会产生影响。”聚源公司于2019年6月作出的《审查意见》中也已指出：“民建桥涵、临河公路涵的修建满足防洪要求，对第三人合法水事权益没有影响。”等结论。以上专业机构作出的《评价报告》与《审查意见》都在上诉人作出2号决定之前，其中都已载明被上诉人修建的道路也不影响行洪的事实，2020年5月拓土公司出具《评价补充报告》只是对2019年5月出具的《评价报告》的补充说明，主要内容在2019年5月—6月《评价报告》与《审查意见》中都已体现。上诉人称是临时编制，明显是不尊重客观事实与意见。且按行政诉讼举证规则，行政机关应当充分举证证明被处罚人行为违法应当给予行政处罚的事实，但本案中上诉人并未举出任何被上诉人修建的路桥足以妨碍行洪的证据。因此，上诉人的上诉理由不能成立。综上所述，上诉人上诉请求与上诉理由均不能成立，作出的2号决定既不尊重被上诉人修建路桥便民利民的客观事实，也不尊重专业机构作出的专业评估审查意见，同时在实质方面与程序方面严重违法，应予撤销。请求驳回上诉，维持原判。 当事人向一审法院提交的证据材料已随案移送本院，经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。 本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：本案的争议焦点普定县水务局作出的2号决定是否合法。上诉人于2018年6月12日针对被上诉人在普定县门河道上修建跨河桥及占用河堤修建便道，作出1号决定。上诉人对作出的1号决定未予以撤销的情况下，当日又作出第二份1号决定，致使两份决定都具有法律效力，已经影响相对人的合法权益。上诉人的行政处罚行为违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”的规定，属违反法定程序。被上诉人不服1号决定，在法定期限内向安顺市水务局申请行政复议。安顺市水务局作出了01号复议决定，撤销上诉人作出的1号决定，并令上诉人于本决定生效后60日内重新作出具体行政行为。上诉人并未在法定时间内作出，而于2019年8月6日作出2号决定，亦属违反法定程序。故普定县水务局作出的2号决定不合法。从被上诉人向一审提交的《评价报告》第7页（1.5评价范围及对象）、第9页、第44页（5.3对行洪安全的影响分析）、第47页（7.1结论）及《审查意见》证明被上诉人所建桥涵及临河公路不影响河道行洪。被上诉人在第一次开庭审理后才提交的《评价补充报告》及《补充报告审查意见》是为能更充分证明被上诉人所建桥涵及临河公路不影响河道行洪。上诉人虽然通过现场勘验、询问行政相对人及相关人员，查实是被上诉人在普定县门河道管理范围内修建临河道路，但其并未提供被上诉人修建临河道路足以妨碍行洪的证据。综上所述，原判认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。被上诉人的答辩理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人普定县水务局负担。 本判决为终审判决。 审判长  肖帮华 审判员  洪 云 审判员  阮素芬 二〇二〇年七月二十三日 法官助理王竣谊 书记员汤晓燕