西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书                               (2020)陕71行终502号     上诉人（原审被告）西安市城市管理和综合执法局。住所地陕西省西安市未央区。   法定代表人张水利，局长。   委托代理人张红兵，该单位工作人员。   委托代理人徐靖，陕西洪振律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）李春英，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。    委托代理人陈清波，北京市京师律师事务所律师。   委托代理人魏嘉志，北京市京师律师事务所实习律师。   上诉人西安市城市管理和综合执法局（以下简称市城管执法局）因被上诉人李春英诉其城建行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初140号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院查明，李春英系西安市雁塔区XX村村民，在该村雁宅集用（05）第26-139号宅基地上建有房屋。2018年11月19日，西安市城市管理综合行政执法局高新分局接到原西安市规划局高新分局移交的《关于XX村李春英违法建设认定的函》，函称：我局巡查发现，位于科技八路与西三环交叉口东北角，XX村XX层砖混结构房屋，其中两层以上为超建部分，建筑面积约605平方米，存在以下违法事实：超建部分未取得建设工程规划许可进行建设，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条之规定，属于违法建设。现将该情况函告贵局，请依法查处。处理建议如下：超建部分属于无法采取改正措施消除影响的，请贵局予以拆除。2018年11月21日，市城管执法局对李春英的违法建设进行了现场勘验，并作出现场勘验图。2018年11月21日，市城管执法局对李春英作出（西城管执整字高新01[2018]第8217号）《限期整改通知书》，认定李春英在未取得建设工程规划许可证的情况下，在位于科技八路和西三环交叉口东北角建设一处五层砖混结构房屋（两层以上为超建部分），其行为违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条的规定，现责令李春英在2018年11月25日之前自行拆除违法建设，并将该通知书留置送达给李春英。2018年11月26日，市城管执法局对李春英作出（西城管执告字高新01[2018]第8217号）《行政处罚预先告知书》，认定李春英在未取得建设工程规划许可证的情况下，在位于科技八路和西三环交叉口东北角建设一处五层砖混结构房屋（两层以上为超建部分），其行为违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条的规定，现根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条的规定，拟对李春英作出限期一日内自行拆除违法建筑物的行政处罚决定，否则市城管执法局将依法强制拆除，因此产生的相关费用均由李春英承担，并告知李春英如对该处罚意见有异议，可在接到本告知书之日起7日内向市城管执法局提出陈述和申辩，逾期未提出陈述或申辩，视为李春英放弃陈述和申辩的权利，并将该告知书留置送达给李春英。2018年11月28日，市城管执法局对李春英作出（西城管执罚字高新01[2018]第8217号）《行政处罚决定书》，认定李春英在未取得建设工程规划许可证的情况下，建设违法建筑物的行为违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条的规定，现根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条的规定，责令李春英自本决定书送达之日起1日内自行拆除违法建筑物，并告知李春英如不服本处罚决定，可在接到决定书之日起60日内向西安市人民政府申请行政复议，也可以在6个月内向西安铁路运输法院提起行政诉讼，并将该决定书留置送达给李春英。2018年11月29日，市城管执法局作出（西城管强催告字高新01[2018]第8217号）《催告通知书》，因李春英对市城管执法局作出的行政处罚决定书（西城管执罚字高新01[2018]第8217号）在规定期限内未履行法定义务，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定：现对李春英进行强制执行前的催告。催告内容：履行义务期限一日，履行义务方式责令限期拆除，李春英可在接到本催告书之日起一日内向市城管执法局提出陈述申辩，逾期未提出的视为放弃。经催告，李春英逾期仍不履行行政处罚决定且无正当理由的，市城管执法局将采取以下强制执行方式：作出强制执行决定，并将该催告通知书留置送达李春英。2018年11月30日，高新管委会作出（西高新强拆字[2018第8217号）《行政强制拆除决定书》，内容为：市城管执法局于2018年11月28日向李春英作出了行政处罚决定书（西城管执罚字高新01[2018]第8217号），限李春英在接到行政处罚决定书（西城管执罚字高新01[2018]第8217号）之日起一日内自行拆除其违法建筑物，李春英在期限内未履行以上义务，高新管委会于2018年11月29日向李春英送达了《催告通知书》，但李春英仍未履行义务。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条和《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条、《西安市XX乡规划条例》第七十ー条之规定，高新管委会决定强制拆除李春英位于XX路XX环XX村的违法建筑物，并告知李春英如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内向西安市人民政府申请行政复议，也可以在6个月内向西安铁路运输法院提起行政诉讼，并将该决定书留置送达给李春英。2018年12月5日，涉案房屋被拆除。   另查明，涉案房屋所在地的土地已经被依法批准征收为国有，且该村处于城中村改造期间。   原审法院认为，本案的争议焦点是市城管执法局作出的（西城管执罚字高新01[2018]第8217号）《行政处罚决定书》的合法性。李春英系西安市雁塔区XX村村民，其在该村集体土地上建有房屋，并办理了集体土地使用权证，西安高新技术产业开发区管理委员会在土地征收及城中村改造过程中，因拆除李春英的上述房屋而发生本案的行政处罚争议。原西安市规划局高新分局以李春英所有的部分房屋未取得建设工程规划许可证进行建设，认定李春英的部分房屋属于违法建筑，并于2018年11月19日向西安市城市管理综合行政执法局高新分局发送《关于XX村李春英违法建设认定的函》，市城管执法局遂在下发强制拆除决定、催告通知、处罚决定书等法律文书，涉案房屋已经被拆除。李春英认为市城管执法局作出涉案的行政处罚决定书的根本原因不是违法建设，而是由于其未与西安高新技术产业开发区管理委员会达成安置补偿协议，市城管执法局因而依据非法理由、强制推行征收实施工作所致。由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，不是农村居民能够克服和解决的，其不存在过错，且本案李春英不存在突击加建的行为。市城管执法局将涉案房屋认定为违法建筑并作出涉案的行政行为，其执法目的不是为了整治违法建设行为，而是为了加快推进XX村城改工作的进程，其执法目的不具有正当性，属于滥用职权的情形，即市城管执法局作出的（西城管执罚字高新01[2018]第8217号）《行政处罚决定书》法律文书的合法性，原审法院不予认可，依法予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第五项的规定，判决：撤销市城管执法局于2018年11月28日作出的（西城管执罚字高新01［[2018]第8217号）《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由市城管执法局负担。   市城管执法局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、涉案房屋为违法建设，上诉人作出涉案行政处罚决定主体适格、认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》《西安市城市管理和综合行政执法条例》的规定，上诉人市城管执法局有查处违法建设，作出行政处罚的职权。被上诉人未取得建设工程规划许可证进行建设，根据《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，上诉人作出涉案行政处罚决定符合法律规定。根据住房和XX乡建设部《关于规范XX乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条的规定，涉案房屋属于无法采取改正措施消除影响的情形，应依法予以拆除。二、上诉人作出涉案行政处罚决定程序合法。上诉人下属单位高新分局收到《关于XX村李春英违法建设认定的函》后，依照法定程序作出涉案行政处罚决定，符合法律规定。三、原审法院仅从涉案房屋违法状态因历史原因导致就判定被上诉人无需依照相关规定办理规划手续，与依法治国的理念背道而驰。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，故提起上诉，请求：1.撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初140号行政判决；2.判令驳回被上诉人的诉讼请求。   被上诉人李春英辩称，由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，不是农村居民能够克服和解决的，所以即使集体土地上的房屋在征收的过程中没有合法的建设手续，也不能简单的推定为违法建设，应当结合历史及客观现实原因综合考虑，本案中李春英的房屋不应被认定为违法建设。上诉人作出的涉案行政处罚决定的执法目的不是为了整治违法建设，而是为了加快推进XX村城改工作的进程，其执法目的不具有正当性，属于滥用职权的情形，其作出的涉案行政处罚决定依法应予撤销。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。   本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院另查明：李春英主张其房屋建于2003年，上诉人市城管执法局在作出涉案行政决定时未对涉案房屋的建设时间进行调查。   本院认为，本案的争议焦点为上诉人市城管执法局作出的涉案行政决定是否合法。   行政机关作出的行政行为应当事实清楚、证据充分、程序合法、法律适用正确，并且对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。一般情况下，城市管理部门在收到规划部门的违法建设认定函后，应当对违建面积、建设年代、建设主体等信息进行必要的审查认定。本案中，上诉人市城管执法局作出被诉行政行为的主要依据系原西安市规划局高新分局作出的《关于XX村李春英违法建设认定的函》，上诉人市城管执法局在收到该函后，虽进行了现场勘验，但对于涉案房屋的具体建设年代、建设主体等并未核实亦未对相关人员进行调查。在上述基础信息不清的情况下，上诉人市城管执法局作出的涉案行政决定事实不清，依据不足。同时，被上诉人李春英的涉案房屋建于2003年，上诉人城管执法局认定被上诉人李春英涉案房屋“两层以上为违法建设，责令限期拆除违法建筑物”也应当依据李春英建造涉案房屋时有效的法律、法规作出处理，但上诉人市城管执法局也并未提供证据证明被上诉人李春英2003年的房屋建设行为是否违反当时有效的法律、法规的规定，其作出涉案行政决定依据不足。故上诉人市城管执法局作出的涉案行政决定，事实不清、依据不足，依法应予撤销。   综上，一审法院判决撤销涉案行政决定并无不当，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人西安市城市管理和综合执法局负担。   本判决为终审判决。   审 判 长  侯文锋                           审判员  程淑芹                           审判员 周玲玲           二〇二〇年七月二十日     书记员 李盈   20207150210919381027XXXXXXXXXXXXXXXXXX10520197102140052613920181119605201811212018112101201882172018112520181126012018821717201811280120188217160620181129012018821701201882172018113020188217201811280120188217012018821720181129606201812501201882172018111901201882172018112801201882175012019710214022003200350      1