广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤02行终88号上诉人（原审原告）伍子豪，男，1962年4月30日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区******华达大厦1306房。委托代理人杨豪，广东众同信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）韶关市浈江区********办事处。住所地广东省韶关市浈江区漂布塘7号。法定代表人陈如碧，主任。委托代理人卜春恒，广东中泰律师事务所律师。原审第三人韶关市浈江区****办事处壮志街社区居委会。住所地广东省韶关市浈江区*******。诉讼代表人叶凤英，主任。上诉人伍子豪因被上诉人韶关市浈江区********办事处（以下简称****办），原审第三人韶关市浈江区****办事处壮志街社区居委会（以下简称壮志居委会）街道行政其他行为一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初33号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。一审法院经审理查明：伍子豪系韶关市浈江区****的业主。2019年1月23日，华达大厦采用书面征求意见形式召开了业主大会，并形成书面的《业委会备案征求意见书》。2019年1月25日，华达大厦业主**杭等人根据《业委会备案征求意见书》向浈江区住建局提出备案申请，并提交了其他备案资料。2019年2月2日，风采街道办向浈江区住建局出具本案被诉的《关于华达大厦业委会重新备案的意见函》，内容为：“浈江住建局：华达大厦在2016年选举产生的以**杭为主任，黄燕琳、封雷为副主任，谭宇浩、邓小波、胡卓荣、陈文为委员的业主委员会，由于非该业委会原因造成其在贵局的备案被撤回，现该业委会要求在贵局重新进行备案，征求了广大业主意见并予以公示，我街同意该业委会在贵局重新备案，请贵局按规定办理，为盼。”同日，浈江区住建局经审查后认为**杭等人提交的申请材料齐全，为此作出《关于业主委员会备案的回执》，同意备案。伍子豪不服该次备案行为，向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2019年6月13日作出（2019）粤0203行初85号行政判决，判决撤销了浈江区住建局于2019年2月2日作出的《关于业主委员会备案的回执》。浈江区住建局及**杭等人不服判决提起上诉，广东省韶关市中级人民法院作出（2019）粤02行终153号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。另查明，庭审过程中，伍子豪确认其无权代表华达大厦全体业主，故撤回要求风采街道办向华达大厦全体业主道歉的诉讼请求而仅要求对其本人赔礼道歉。关于风采街道办出具的《关于华达大厦业委会重新备案的意见函》的法律效果，伍子豪及风采街道办均认为并未产生业委会备案的法律效果。一审法院认为，从《关于华达大厦业委会重新备案的意见函》的行文对象来看，明显属于风采街道办向浈江区住建局发送的公文，从该意见函的内容来看，涉及其作为街道办事处对华达大厦业主委会备案的意见。虽然《物业管理条例》第十六条第一款“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案”，明确业主委员会申请备案的单位是区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府。《广东省物业管理条例》第二十七条第一款也有同样的规定，但从《广东省物业管理条例》第二十七条第二款“物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门应当在收到上述材料后五日内发出备案回执”、第二十八条“业主委员会凭物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的备案回执，向公安机关申请刻制印章，按照业主大会议事规则的规定和业主大会的决定使用”的规定可以看出，只有物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门才能发出同意业主委员会备案的回执，业主委员会也只能凭借房地产行政主管部门发出的备案回执雕刻印章，故能够产生业主委员会备案外部法律效果的行政机关是物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门。因此，风采街道办作为街道办事处，其向浈江区住建局作出关于同意业主委员会备案的意见，仅表明其作为当地基层人民政府对其辖区内业委会的备案申请，从便于行政管理的角度表示赞同，但备案最终能否成功、是否有效有赖于浈江区住建局作出的行政行为。这从一审法院审理的（2019）粤0203行初85号行政案件中也可以看出来，即在人民法院判决撤销浈江区住建局于2019年2月2日作出的《关于业主委员会备案的回执》后，即便本案被诉的《关于华达大厦业委会重新备案的意见函》仍然存在，但华达大厦业主委员会的备案已经不存在，包括伍子豪亦认可这一事实。由此可见，风采街道办向浈江区住建局出具的《关于华达大厦业委会重新备案的意见函》，作为行政机关内部的公文并未对外产生法律效果，也未对公民、法人或者其他组织的权利义务造成实际影响，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第三人壮志居委会经合法传唤，无正当理由没有到庭参加诉讼，依照《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定，不影响一审法院作出裁判。综上所述，伍子豪针对《关于华达大厦业委会重新备案的意见函》提起的行政诉讼不符合法律规定，其起诉依法应予驳回；伍子豪第二项诉讼请求为要求风采街道办向其赔礼道歉，属于在行政诉讼中一并提出行政赔偿请求，但因伍子豪针对行政行为的起诉依法应予驳回，故对其一并提起的行政赔偿诉讼，一并裁定驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第十项、第六十九条第一款第一项、第八项、第七十九条第二款、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定驳回伍子豪的起诉。上诉人伍子豪不服一审判决向本院提起上诉称：一、一审法院查明事实不清。依照《中国人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，伍子豪作为华达大厦业主之一，是2015年5月5日成立的华达大厦业委会的主任和物业管理处负责人，与业委会是否合法选举和成立有直接利害关系，涉案函直接决定业委会能否备案，将影响伍子豪的相邻权和公平竞争权，因此伍子豪起诉并无不妥。由于风采街道办作出该意见函系风采街道办公开向业主公示的文件，该公示已经误导业主，并作为关键因素影响了韶关市浈江区住房和建设管理局作出了2016年业委会备案的决定，实际已经产生了法律效果，影响了伍子豪的合法权利。二、涉案函作为2016年业委会备案通过的关键影响因素的分析。根据（2019)粤02行终153号案件的笔录第9页倒数第二段，浈江区住建局认为应当通过重新选举进行备案，但风采街道办认为浈江区住建局的意见是错误的，2016年业委会备案材料没有问题，并出了证明该材料没有问题,即出具了本案的意见函。浈江区住建局随后根据该意见函作出了备案决定。可见，风采街道办的意见函是备案的关键因素，已经实际产生了备案的效果。该备案随后因伍子豪提起诉讼，由韶关市中级人民法院作出了（2019)粤02行终153号行政判决对上述备案行为予以撤销。一审裁定只考虑了伍子豪在本案起诉后，备案行为已经被撤销，但没有考虑之本案起诉之前对伍子豪权利的损害和影响的事实。三、涉案函不是内部往来函。该意见函作出之日就在物业小区公示，以告知风采街道办同意2016年业委会备案的事实，明显不仅是行政部门之间的内部行文，而且还是对外部公示的行政行为，其对2016年业委会在浈江区住建局备案产生了关键性的影响，也影响了伍子豪和其他业主的合法选举权。上诉请求：1、撤销广东省韶关市武江区人民法院作出的（2020)粤0203行初33号行政裁定；2、依法受理并判决确认风采街道办于2019年2月2日作出的《关于华达大厦业委会重新备案的意见函》违法；3、判决风采街道办向伍子豪赔礼道歉；4、本案诉讼费由风采街道办承担。被上诉人风采街道办答辩称：一、涉案函属于《国家行政机关公文处理办法》国发[2000]23号第九条第十一项规定的公文形式，是不相隶属机关之间的商洽工作，询问和答复问题的内部函件。该函不对外公开，也不对外发生法律效力。二、浈江区住建局于2019年2月2日作出华达大厦业委会的备案的《关于于业主委会备案的回执》已被法院撤销，本案的双方当事人对此事实都予以了确认。因此，风采街道办作出的意见函根本没有发生法律效力，也未对公民、法人或其他组织的权利义务造成实际影响。三.伍子豪在提起行政诉讼的时间是2019年12月30日，而浈江区住建局的备案此时己被一审法院作出的（2019)粤0203行初85号行政判决及广东省韶关市中级人民法院（2019)粤02行终153号行政判决撤销。所以，在伍子豪提起诉讼时，华达大厦的备案已被撤销。四、伍子豪的诉讼请求无事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；”风采街道办于2019年2月2日作出涉案《关于华达大厦业委会重新备案的意见函》属于行政机关内部往来的公文，系风采街道办为浈江区住建局是否作出备案回执而实施的准备、层报等过程性行为，该意见函对外不产生法律效力，对伍子豪的权利和义务也不产生实际的影响，对伍子豪的起诉应当予以驳回。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律及所作裁定正确，本院予以维持。上诉人伍子豪上诉理由不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇二〇年七月十六日法官助理  罗 艳书 记 员  罗智健