安徽省泗县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1324行初37号 原告：安徽神农节能环保装备有限公司（以下简称神农公司）,住所地安徽省宿州市泗县经济开发区政务楼五楼,统一社会信用代码91341324090750808E。 法定代表人：严杰,该公司总经理。 委托代理人：杜剑锋，上海勤周律师事务所律师。 委托代理人：尹圆，上海勤周律师事务所律师。 被告泗县自然资源和规划局（以下简称泗县资源规划局），住所地安徽省泗县经济开发区汴河社区汴河大道110号，统一社会信用代码11341324003203022T。 法定代表人马士强，局长。 出庭负责人陈永，副局长。 委托代理人郑良付，安徽郑良付律师事务所律师。 被告宿州市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局），住所地安徽省宿州市淮河西路219号，统一社会信用代码11341300MB19715032。 法定代表人吴绪峰，局长。 委托代理人罗林国，男，宿州市自然资源和规划局政策法规科工作人员。 委托代理人张雪玲，安徽三联律师事务所律师。 原告神农公司诉被告泗县资源规划局、市资源规划局其他行政行为一案，本院于2020年6月28日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年7月28日公开开庭进行了审理。原告神农公司委托代理人杜剑锋、被告泗县资源规划局出庭负责人陈永、委托代理人郑良付、被告市资源规划局委托代理人罗林国、张雪玲到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 神农公司于2015年9月30日与原泗县国土资源局签订国有土地使用权出让合同，土地使用权出让合同编号为341324（出让）（工）【2015】0012号，土地面积为63459平方米，用途为工业用地。2019年11月25日泗县资源规划局作出《闲置土地认定书》（泗自然资规闲认（2019）003号），2020年4月9日作出《闲置土地认定书》（泗自然资规闲认（2020）002号）。神农公司对上述认定有异议，向市资源规划局提出复议。2020年6月5日，市资源规划局作出《行政复议决定书》，驳回神农公司的复议申请。 神农公司诉称：请求:1、撤销被告泗县资源规划局于2019年11月25日作出的泗自然资规闲认(2019)003号闲置土地认定书;2、撤销被告泗县资源规划局于2020年4月9日作出的泗自然资规闲认(2020)002号闲置土地认定书;3、撤销被告市资源规划局于2020年6月5日做出的宿自然资规复决字(2020)10号行政复议决定书。事实和理由:原告于2013年6月29日与安徽泗海工业投资有限公司签订《企业落地安徽省泗海工业园区相关事项的合同书》。2014年1月原告与泗县国土局签订《国有土地使用权出让合同》(后由于政府土地指标问题,不能交付土地,将该合同被收回)。2014年1月16日,原告一次性支付了土地出让款。2015年9月,应被告泗县资源规划局要求,原告再次签订《国有土地使用权出让合同》。2015年10月8日,原告取得《土地使用证》。2019年11月25日,原告收到被告泗县资源规划局送达的泗自然资规闲调(2019)002号、《闲置土地调查通知书》、泗自然资源闲认(2019)003号《闲置土地认定书》。2020年1月16日,原告参加被告泗县资源规划局拟决定无偿收回原告国有建设用地使用权的听证会。2020年3月9日,原告收到被告泗县资源规划局送达的泗自然资源闲调(2020)001号《闲置土地调查通知书》。2020年4月14日,原告收到被告泗县资源规划局送达的泗自然资规闲认(2020)002号《闲置土地认定书》。2020年4月22日,原告就被告泗县资源规划局前后两次作出的《闲置土地认定书》向被告市资源规划局提出行政复议申请。2020年6月5日,被告市资源规划局作出宿自然资规复决字(2020)10号行政复议决定书,原告于2020年6月11日收到该行政复议决定书。《闲置土地认定书》的性质属于行政确认,且闲置土地确认以后将作为后续土地处理的依据,根据闲置土地处置办法第十二条、十四条的规定,申请人都将面对重新协商处置土地或者缴纳土地闲置费或者被无偿收回国有建设用地使用权,故被诉闲置土地认定对申请人原告的权利义务产生实质性影响,因此,《闲置土地认定书》于具体行政行为,符合行政复议法第六条的规定及行政诉讼法第十二条的规定。现被告市资源规划局仅仅以《闲置土地处置办法》未赋予当事人复议和诉讼的权利,完全是以部门规章制度剥夺了行政复议法和行政诉讼法赋予原告的权利。被告泗县资源规划局前后两次做出《闲置土地认定书》程序错误,而被告市资源规划局在行政复议决定书中,更忽视了该程序错误,其描述“2019年11月25日,被申请人对申请人作出泗自然资规闲定(2019)003号《闲置认定书》”,被告市资源规划局在此选择性的忽视了被告泗县资源规划局在这同一天向原告送达了《闲置土地调查通知书》,在此之后,被告泗县资源规划局在没有撤销泗自然资规闲定(2019)003号《闲置认定书》的情况下,再次向原告送达了(2020)001号《闲置土地调查通知书》及泗自然资闲认(2020)2号《闲置土地认定书》,该过程完全违背了《闲置土地处置办法》,程序错误。2020年12月5日，原告收到国有土地闲置土地认定书，可以认定闲置土地认定书对原告的利益有实质的影响。其他同诉状一致。为维护申请人的合法权益,请求贵院支持原告诉讼请求。 被告泗县资源规划局辩称：一、《闲置土地认定书》属于程序性行为，不属于行政诉讼范围。《闲置土地认定书》只是对涉案土地闲置的客观表述，并没有对土地闲置原因作出认定，尚未明确责任归属，只是对土地闲置问题提出应依法处置，但尚未产生最终影响。二、《闲置土地认定书》未赋予当事人对《闲置土地认定书》复议和诉讼的权利。《闲置土地认定书》第十条规定中并没有赋予当事人对《闲置土地认定书》复议和诉讼的权利。而《闲置土地处置办法》第十六条、第十七条对《征缴土地闲置决定书》和《收回国有建设用地使用权决定》均明确当事人可以复议和诉讼。因此，原告认为《闲置土地认定书》是可以复议可以诉讼的具体行政行为于法无据。三、答辩人在进行闲置土地认定时已充分保障原告合法权益。2019年11月25日答辩人向原告送达泗自然资规闲调（2019）003号《闲置土地调查通知书》、泗自然资规闲调（2020）002号《闲置土地认定书》，2020年1月16日在其后的处置程序中原告提出没有给予其提供开发利用情况、闲置原因以及相关说明材料。为进一步保障原告的合法权益，更全面查证案件事实，根据《闲置土地处置办法》第五条规定答辩人于2020年3月9日向原告送达了泗自然资规闲调（2020）001号《闲置土地调查通知书》。三十日后向原告送达泗自然资规闲认（2019）003号《闲置土地认定书》。因此答辩人根据原告的陈述、申辩重新启动认定程序，目的是更充分保障原告合法权利。因《闲置土地认定书》、《闲置土地调查通知书》均是程序性行为而非独立的具体行政行为，因此在重新启动认定程序时不需要将之前的认定程序撤销，原告认为程序违法于法无据。综上所述，《闲置土地认定书》只是闲置土地处置过程中程序性认定，请驳回原告的诉讼请求。 被告市资源规划局辩称：答辩人作出宿自然资规复决字（2020）10号《行政复议决定书》的认定事实清楚。本案中，泗县资源规划局作出的《闲置土地认定书》只是对涉案土地闲置的客观表述和就土地闲置问题应当按照《闲置土地处置办法》进行处置的告知，属于泗县资源规划局收回涉案土地使用权过程中的程序性行为，并未对当事人的权利义务产生实质性影响。同时，《闲置土地处置办法》也未赋予当事人对《闲置土地认定书》复议和诉讼的权利。答辩人作出的宿自然资规复决字（2020）10号《行政复议决定书》的认定事实清楚。请依法驳回原告的诉讼请求。 被告泗县资源规划局向本院提供如下证据：1、国有建设用地出让合同。2土地基本信息表。3、闲置土地调查单。4、闲置土地调查情况表。5、闲置土地认定及告知情况表。6、闲置土地处置会议纪要。7、闲置土地处置会审会照片。8、闲置土地现场举证照片。9、闲置土地调查询问笔录。10、闲置土地调查通知书及送达回执。11、闲置土地认定书及送达回执。12、闲置土地情况告知书及闲置土地信息公示。13、听证通知书。14、听证会议纪要。15、闲置土地收回意见陈述。16、局务会会议纪要。17、闲置土地处置卷宗。18、闲置土地调查通知书及送达签收单。19、闲置土地认定书、情况告知书、信息公示及送达签收单。20、闲置土地处置听证权利告知及送达签收单。21、行政答复书。22、闲置土地处置办法及法律条文摘要。23、闲置土地处置案例。综上证明闲置土地认定书属于程序性规定，不是可诉的行政行为。法律依据：《国务院闲置土地处理办法》第2、5、6、10、11条规定。 被告市资源规划局向本院提供如下证据：一：1、行政复议申请人提供材料，包括：行政复议申请书、泗自然资规闲【2019】003号《闲置土地认定书》、泗自然资规闲认【2020】002号《闲置土地认定书》、授权委托书、营业执照、法定代表人身份证明，行政复议被申请人提供的材料，包括：行政复议答复书、土地登记申请审批表。2、被申请人提供材料，包括：行政复议答复书、内蒙古高级人民法院相关判例。3、我局作出的宿自然资规复决字【2020】10号《行政复议决定书》。二：1、我局作出的行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、参加行政复议通知书及相关的送达回证。 原告质证认为：一、对被告泗县资源规划局所举证据：对证据1真实性没有异议，关联性有异议，这个第二份，第一份合同是在2013年签订的已经被收回了。因为被告泗县资源规划局的原因没有办法提供土地。这是情况是符合闲置土地处罚办法的第8条的规定。对证据2，真实性没有异议，其中载明的时间都因为被告泗县资源规划局的原因改动过。对证据3-17，真实性没有异议，程序上有问题，违反了《闲置土地管理办法》第5条的规定，都是被告泗县资源规划局第一次作出的002号的材料。闲置土地认定书为什么属于行政行为，《闲置土地处置办法》第6条对闲置土地进行了定义，明确了应该由被告泗县资源规划局下达。《闲置土地管理办法》第14条的规定，属于行政确认的。对土地使用权人权利义务具有实质的影响，因此是可诉的行为。对证据18至21，质证意见同上面的质证意见，第二次认定的时候将调查书和认定书分别送达了。对证据22不予质证，是两被告之间的。对收回决定快递回执，真实性没有异议，根据法律规定9、10、12条，对我们造成了实质的影响。对被告市资源规划局所举证据质证认为：对第一组证据：对证据1没有异议，质证意见同对被告泗县资源规划局证据3-21的质证意见。对证据2，是属于行政确认的行为，对闲置土地的行为进行了明确的认定。对证据3真实性没有异议。对第二组证据：行政复议决定书，形式上没有异议，《闲置土地认定书》适用的法律错误，应该予以撤销。复议的受理和答辩的真实性没有异议。 原告向本院提供如下证据：1、原告于2013年6月29日与安徽泗海工业投资有限公司签订《企业落地安徽省泗海工业园区相关事项的合同书》，证明原告原来的投资计划是在2013年来进行土地建设。2、2014年1月16日，原告一次性支付了土地进账单。3、2017年2月20日原告提供的延期开发申请，证明由于被告当时没有按照第一次合同的时候交付土地，导致原告开发计划的变化。 被告泗县资源规划局质证认为：对证据1、2无关联性，认定土地的原因方面时间的节点是签订土地出让权使用合同而不是之前的投资意向。对证据3只能反映是原告自身制作，有没有送达开发区管委会均没有证据证明。根据土地出让合同的约定要向县级土地主管部门提出延期申请，但是我们没有收到原告的这份申请。 被告市资源规划局质证认为：同意被告泗县资源规划局的质证意见，原告提供的证据和本案没有关联性，本案没有对闲置的责任进行认定。 经庭审质证，本院对上述证据作如下认定：对被告泗县资源规划局提供的证据，原告对真实性没有异议，被告市资源规划局没有异议，本院对被告泗县资源规划局所提供证据的真实性予以认定，该证据能够证明被告泗县资源规划局向原告作出并送达《闲置土地认定书》的情况。对被告市资源规划局所举证据予以认定。对原告所举证据的真实性予以认定，但原告没有提供土地延期开发申请已向被告泗县资源规划局提交的证明。 经审理查明：神农公司于2015年9月30日与原泗县国土资源局签订国有土地使用权出让合同，土地使用权出让合同编号为341324（出让）（工）【2015】0012号，土地面积为63459平方米，用途为工业用地。2019年10月，泗县资源规划局对该宗土地进行现场核实调查，该宗土地项目没有动工。2019年10月28日，泗县资源规划局向神农公司作出《闲置土地调查通知书》(泗自然资规闲调（2019）002号)，2019年11月25日作出《闲置土地认定书》（泗自然资规闲认（2019）003号）。之后泗县资源规划局重新进行调查处置，2020年3月6日作出《闲置土地调查通知书》(泗自然资规闲调（2020）001号)，4月9日作出《闲置土地认定书》（泗自然资规闲认（2020）002号）。神农公司对《闲置土地认定书》有异议，向市资源规划局提出复议。2020年6月5日，市资源规划局作出《行政复议决定书》，驳回神农公司的复议申请。 本院认为：关于《闲置土地认定书》是否对原告权利产生实质性影响的问题，被告泗县资源规划局在《闲置土地认定书》中主要内容“闲置原因为自你公司取得国有土地使用权以来，至今未动工，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置”、“闲置原因为自你公司取得国有土地使用权以来，至今未处置”，上述内容只是对原告使用土地现状的一种客观确认，并没有对闲置土地的原因和责任归属作出认定。《闲置土地认定书》只是一种程序性行政行为，无论是被告泗县资源规划局作出泗自然资规闲调（2019）003号《闲置土地认定书》还是（2020）002号《闲置土地认定书》，均为泗县资源规划局对土地利用现状作出的调查认定的过程，作为一种程序性的行政行为，虽然和当事人的权利义务关系有一定联系，但并不最终对当事人的实质权利产生影响。对于原告提出的撤销被告市资源规划局《行政复议决定书》的诉讼请求，《闲置土地处置办法》第十条的规定中，没有赋予当事人申请复议和诉讼的权利。因此被告市资源规划局作出驳回神农公司的复议申请并无不当。原告神农公司提出的撤销被告泗县资源规划局《闲置土地认定书》和市资源规划局的《行政复议决定书》的诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告安徽神农节能环保装备有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告安徽神农节能环保装备有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长  张 均 人民陪审员  陈贤斌 人民陪审员  李瑞臣 二〇二〇年七月二十九日 法官 助理  张 颖 书 记 员  王云青 附：本案适用的相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。