四川省遂宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川09行终31号 上诉人（原审原告）国网四川射洪市供电有限责任公司，住所地四川省射洪市太和镇虹桥路140号，统一社会信用代码91510922206361653D。 法定代表人王晓刚，该公司执行董事。 委托代理人马良，该公司员工。 委托代理人马书地，四川君易律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）射洪市自然资源和规划局，住所地四川省射洪市太和镇太和大道中段112号，统一社会信用代码11510822MB1560624X。 法定代表人赵和才，该局局长。 委托代理人冯德海，射洪市土地统征储备中心办公室主任。 委托代理人李国宁，四川子昂律师事务所律师。 上诉人国网四川射洪市供电有限责任公司（以下简称国网射洪公司）诉被上诉人射洪市自然资源和规划局（以下简称射洪市自规局）土地行政管理行政撤销一案，不服四川省射洪市人民法院（2020）川0922行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人国网射洪公司委托代理人马良、马书地，被上诉人射洪市自规局副局长及委托代理人冯德海、李国宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决认定，2010年10月22日，国网射洪公司通过出让的方式取得了金华镇城南路138号（东电引水渠）859200平方米的国有土地使用权，使用权证号为射国用（2001）第00019号，地类用途为工业用地，终止日期为2050年12月27日。 2019年4月23日，原射洪县自然资源和规划局作出《收回国有建设用地使用权告知书》，告知国网射洪公司拟对其确权登记的东风电站长9211米、面积837689.44平方米的废弃引水渠的国有土地使用权进行无偿收回，同时告知国网射洪公司可在收到告知书5个工作日内申请听证，该告知书于2019年4月24日送达国网射洪公司，国网射洪公司在上述规定的期限内向原射洪县自然资源和规划局递交了书面的听证申请。2019年11月25日，射洪市经济信息化和科学技术局向国网射洪公司发出《通知》，载明：“东风电站引水渠水冲坝至拦水坝段自1999年废弃至今，无人进行管护管理，现核准东风电站引水渠水冲坝至拦水坝段报废。”后射洪市自规局根据国网射洪公司的申请，于2019年11月27日组织国网射洪公司进行听证，听证会上，国网射洪公司对“东风电站引水渠水冲坝至拦水坝段”于1999年废弃至今的事实予以认可，对收回国有土地亦无异议，只提出应当给予补偿。2020年1月2日，射洪市自规局向射洪市人民政府请示，拟依据射洪市经济信息化和科学技术局的《通知》，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，对国网射洪公司的东风电站引水渠水冲坝至拦水坝段1256.5亩国有土地使用权进行无偿收回。射洪市人民政府于同年1月13日作出《批复》，同意由射洪市自规局对国网射洪公司的东风电站引水渠水冲坝至拦水坝段1256.5亩国有土地使用权进行无偿收回，收回标的由金华镇人民政府负责管理。2020年2月25日，射洪市自规局向国网射洪公司作出《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称《决定书》），载明：“你公司东风电站引水渠水冲坝至拦水坝段长期废弃，已经射洪市经济信息化和科学技术局核准报废……根据《土地管理法》第五十八条规定，经射洪市人民政府批准，我局决定无偿收回你公司东风电站引水渠水冲坝至拦水坝段的一宗面积为1256.5亩的国有土地使用权，请你公司自本决定书送达之日起30日内到我局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。”同时告知国网射洪公司对决定不服的救济渠道。该决定书于2020年2月26日送达原告。国网射洪公司对射洪市自规局作出的《决定书》不服，遂于2020年4月7日向一审法院提起行政诉讼，请求判令：撤销射洪市自规局2020年2月25日作出的《决定书》，责令其重新作出收回土地但应当给予适当补偿的决定。 一审法院另查明，原射洪县于2019年9月30日撤县设市后，原射洪县党政群机关及事业单位均进行了更名，原射洪县自然资源和规划局名称变更为射洪市自规局。 一审法院认为，射洪市自规局作为地方人民政府土地行政主管部门，具有作出本案行政行为的职能职责。《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，射洪市自规局经射洪市人民政府批准后作出的《决定书》，该《决定书》上署名的机关是射洪市自规局，且《决定书》会对行政相对人的权利义务产生实质影响，故射洪市自规局是本案的适格被告。 本案的争议焦点为射洪市自规局作出的《决定书》是否合法，应否撤销，及收回土地是否应给国网射洪公司适当补偿。 一是关于《决定书》是否合法及应否撤销的问题。本案中，射洪市自规局根据国网射洪公司东风电站引水渠水冲坝至拦水坝段长期废弃的事实和射洪市经济信息化和科学技术局的《通知》，认定国网射洪公司东风电站引水渠水冲坝至拦水坝段已核准报废的事实清楚，证据确凿充分。射洪市自规局通过告知、听证和报批等程序后作出《决定书》，程序合法。《中华人民共和国土地管理法》于2019年8月26日进行了修正并于2020年1月1日实施。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本案中，射洪市自规局于2020年2月25日作出《决定书》，应当适用修正后的《中华人民共和国土地管理法》，根据射洪市自规局2020年1月2日向射洪市人民政府请示内容的法律条、款来看，明确适用的是修正后的《土地管理法》，且修正后的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条只是对原条款进行了整合，可以收回国有土地使用权的情形并没有发生变化，国网射洪公司东风电站引水渠水冲坝至拦水坝段经核准报废后，土地应收回的情形符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第四项的规定，射洪市自规局在作出的《决定书》中也明确载明原告东风电站引水渠水冲坝至拦水坝段长期废弃并经核准报废。虽然射洪市自规局在作出《决定书》时仅适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条，未具体到款、项，但其在诉讼中能够说明其具体行政行为符合该条文的具体规定，故应认定被告适用法律、法规正确。射洪市自规局作出的《决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，应予以维持；国网射洪公司请求撤销射洪市自规局作出的《决定书》的理由不充分，一审法院不予支持。 二是是否应当补偿的问题，因国网射洪公司对其东风电站引水渠水冲坝至拦水坝段长期弃用并经核准报废无异议，且国网射洪公司提出收回该土地是因为射洪市自规局实施城市规划进行旧城区改建需要的依据不充分，其要求按《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定适当补偿的理由不能成立，一审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决：“驳回原告国网四川射洪市供电有限责任公司的诉讼请求。” 上诉人国网射洪公司上诉称，请求1.撤销射洪市人民法院（2020）川0922行初19号行政判决，依法发回重审或者改判；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人射洪市自规局承担。事实和理由：1.被上诉人射洪市自规局作出的《决定书》所依据的法律不明确，应当依法予以撤销。第一，《决定书》依据新法还是旧法并不明确。本案被诉行政行为的告知和听证在《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）施行期间，《决定书》作出时间在《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）施行期间。由于新法和旧法第五十八条规定内容不一致，故被上诉人作出的《决定书》所依据的法律规定不明确。第二，《决定书》具体是依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的哪一款哪一项并不明确。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第五十八条规定了收回国有土地使用权的五种情形，《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第五十八条规定了收回国有土地使用权的四种情形。被上诉人的《决定书》仅引用了《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，但未明确是依据该条文中的哪一种情形而收回国有土地使用权，故被上诉人作出行政行为所依据的具体法律条款不明确，依据事实也不清楚。2.一审判决认定上诉人要求适当补偿的理由不成立不当。案涉土地系上诉人依法取得，权属清楚、权证齐全，上诉人对其依法享有物权。即使引水渠长期未用，并不代表上诉人的物权消灭。案涉土地是工业用地，即使不作引水渠，因该土地使用权终止时间是2050年12月27日，故上诉人可以将该土地用作其他用途使用。案涉土地是明显具有价值的，若案涉土地要收回，上诉人要求适当补偿也是有事实依据的，更是合法、合情、合理的。 被上诉人射洪市自规局答辩称，请求依法驳回上诉，维持原判。事实和理由：案涉土地之前是通过划拨方式办理的土地出让手续，政府并未收费。双方对案涉土地多年废弃的事实也无分歧。基于上述事实，被上诉人根据修订后的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，在向射洪市人民政府请示后，无偿收回案涉土地，是符合相关法律规定的。被上诉人在向射洪市人民政府请示的报告中写明了依据的是《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定，但制作《决定书》时只写了根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，没有具体写明依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条哪一款项，属于法律适用瑕疵而非法律适用错误。 二审审理中，各方诉讼参加人均未提供新的证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点在于：射洪市自规局于2020年2月25日作出的《决定书》是否适用法律错误；射洪供电公司要求射洪市自规局在收回案涉土地时应作适当补偿的理由是否成立。 行政机关作出行政行为时未引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明该行政行为符合法律的具体规定，应当视为该行政行为没有法律依据，属于适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。” 本案中，案涉土地系依法核准报废的国有土地，符合《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第五十八条第一款第四项规定的情形。虽然射洪市自规局在其作出的《决定书》中未明确是引用的2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的哪款哪项还是引用的2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的哪款哪项，但其作出《决定书》的时间为2020年2月25日，故应当适用2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》。射洪市自规局在其对射洪供电公司作出的《决定书》中明确载明了“你公司东风电站引水渠水冲坝至拦水坝段长期废弃，已经射洪市经济信息化和科学技术局核准报废”，该内容说明射洪市自规局对收回案涉国有土地的定性和处理依据是明确的。再者，射洪市自规局在一审诉讼中能够说明其行政行为符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的具体款、项规定，故射洪市自规局在其作出《决定书》时未引用具体法律款项，属于法律适用瑕疵而非法律适用错误。但应当指出的是，射洪市自规局作为行政机关，应当在以后的工作中，加强行政文书的运行管理，提高行政文书质量，避免行政文书带病出门。 根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第五十八条第二款规定可知，只有依照该条第一款第一项规定的情形收回国有土地使用权的，才应当对土地使用权人给予适当补偿。本案中，案涉国有土地属于《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第五十八条第一款第四项规定的情形，不符合该条第二款规定的应当给予适当补偿的情形，故射洪供电公司要求射洪市自规局在收回案涉土地时应作适当补偿的请求，于法无据，本院不予支持。 综上所述，国网射洪公司的上诉请求不成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人国网四川射洪市供电有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谭生斌 审 判 员 刘晓玲 审 判 员 蒋立文 二〇二〇年七月二十九日 法官助理 张雯雯 书 记 员 姚 林 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订） 第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权： （一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的； （二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的； （三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的； （四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。