西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书                               (2020)陕71行终560号     上诉人(原审原告) 闫建峰，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。   被上诉人(原审被告)西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人于洁，该局工作人员。   被上诉人(原审被告) 西安市自然资源和规划局长安分局，住所地陕西省西安市长安区。   法定代表人任文胜，局长。   出庭负责人董安琪，副调研员。   委托代理人李东君，该局工作人员。   委托代理人李超，陕西云德律师事务所律师。   上诉人闫建峰因诉被上诉人西安市自然资源和规划局长安分局（以下简称长安自然分局）、西安市自然资源和规划局（以下简称市自然局）不履行法定职责及行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2869号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。    原审法院查明，闫建峰是西安市长安区XX镇XX村三家庄村民。2018年6月13日，闫建峰向原西安市国土资源局长安分局递交《查处违法占地申请书》，要求原西安市国土资源局长安分局对“违法建设施工侵占其房屋所在地的集体土地行为予以处罚并责令归还土地。”2018年8月15日，原西安市国土资源局长安分局向闫建峰作出《关于群众反映西北工业大学新校区无手续违法占地一事的调查情况》（以下简称《调查情况》），内容为“闫建峰：我分局收到你户邮递来的违法占地申请书后，立即进行了调查了解，现将具体情况回复如下：……反映的未安置补偿、没有给过渡费的情况，是由于西北工业大学长安校区XX村村民住房进行拆迁重新安置，索庄村的拆迁安置工作由东大街道索庄村拆迁安置领导小组办公室牵头负责的，安置补偿、过渡费的发放也是由东大街道索庄村拆迁安置领导小组办公室负责”。并于8月20日将《调查情况》送达闫建峰。2018年9月10日，闫建峰向原西安市国土资源局提出行政复议申请，要求确认原西安市国土资源局长安分局不履行法定查处职责的行为违法，责令原西安市国土资源局长安分局依法履行查处违法占地的职责。2018年9月19日，市自然局向闫建峰作出《行政复议告知书》，告知闫建峰应当以市自然局作为被申请人，向西安市人民政府或陕西省国土资源厅提出行政复议申请。2018年9月30日，陕西省国土资源厅向市自然局作出《行政复议申请转送书》，告知市自然局该行政复议案应由该局受理。2018年11月5日，市自然局作出市国土复字[2018]7-2号行政复议决定书，以长安自然分局作出的《调查情况》对闫建峰的权利义务不产生实际影响；长安自然分局对闫建峰的投诉举报事项在已依法处理的情况下，不属于不做任何处理的不作为行为，闫建峰不具有针对该处理行为向市自然局提出行政复议申请的请求权，闫建峰针对该处理行为提起的复议申请，不属于行政复议受案范围，依法应予驳回为由，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款之规定，驳回了闫建峰的行政复议申请。并于2018年11月9日将该决定书送达闫建峰。闫建峰不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销市自然局作出的市国土复字[2018]7-2行政复议决定；2.撤销长安自然分局作出的《关于群众反映西北工业大学新校区无手续违法占地一事的调查情况》，并责令其重新履行法定查处职责。经原审法院释明，闫建峰坚持以长安自然分局作为本案被告之一提起本案诉讼。   原审法院认为，本案的争议焦点为：1、长安自然分局是否为本案的适格被告；2、市自然局作出的市国土复字[2018]7-2号行政复议决定是否合法。   针对焦点1，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。另根据《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》规定，市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构，本案长安自然分局是市自然局的派出机构，其不是本案的适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。经原审法院释明，闫建峰拒绝变更被告，应当裁定驳回其对长安自然分局的起诉。   针对焦点2，根据本案查明的事实，闫建峰向长安自然分局递交查处申请，长安自然分局根据土地管理法的相关规定，对闫建峰诉称的违法占地项目的立项、土地审批、安置补偿及具体负责单位情况予以调查并告知的回复内容并无不妥。因闫建峰未向原审法院提交其认为涉案《调查情况》内容违法的事实依据，原审法院对闫建峰认为该回复内容违法、长安自然分局未履行查处职责的主张不予支持。市自然局认为“长安自然分局对闫建峰的投诉举报事项在已依法处理的情况下，不属于不做任何处理的不作为行为”为由，依据《行政复议法实施条例》第四十八条“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；……”之规定属于适用法律正确，原审法院对其驳回闫建峰复议申请的结论予以认可；但其以“闫建峰不具有针对该处理行为向市自然局提出行政复议申请的请求权，闫建峰针对该处理行为提起的复议申请，不属于行政复议受案范围，应予驳回为由”，对闫建峰的复议申请予以驳回的理由不当，原审法院予以指正。另根据《行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”之规定，本案中，市自然局在法定期限内作出的涉案行政复议决定符合法律规定，原审法院予以认可。闫建峰主张撤销该复议决定因缺乏事实及法律依据，对其请求依法不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回闫建峰的诉讼请求。案件受理费50元，由闫建峰负担。   闫建峰不服一审判决，向本院提起上诉称，1.长安自然分局收到上诉人的查处申请后，并未依照《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，履行查处违法占地的职责，且长安自然分局作出的涉案《调查情况》并未依据上诉人的查处申请对违法占地行为进行调查和处理，长安自然分局并未实质履行查处职责，其作出的涉案《调查情况》依法应予撤销。市自然局作出的涉案行政复议决定书亦违法，依法应予撤销。2.一审法院认定市自然局驳回复议申请的理由及适用的法律依据错误，却仍然驳回上诉人要求撤销复议决定的诉讼请求，明显与事实不符。综上，一审法院认定事实不清、适用法律错误、审判程序违法，故提起上诉，请求：1.撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2869号行政判决，发回重审或依法改判；2.判令被上诉人承担一审、二审诉讼费。   被上诉人市自然局辩称，1.市自然局作出的涉案行政复议决定事实清楚、适用法律正确。长安自然分局已就上诉人提出的查处违法占地申请作出回复，依法履行了法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定，市自然局作出涉案行政复议决定驳回上诉人的行政复议申请，认定事实清楚、适用法律正确。2.市自然局收到上诉人的行政复议申请后，通知长安自然分局提交书面答复，经审查后在法定期限内作出涉案行政复议决定，程序合法。综上，市自然局作出的涉案行政复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。   被上诉人长安自然分局辩称，上诉人主张长安自然分局未履行查处职责的理由不能成立，经长安自然分局调查核实涉案土地已经办理了相关土地征收手续，故不符合土地违法案件查处的条件。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院另查明：2018年8月15日，原西安市国土资源局长安分局向闫建峰作出《调查情况》，内容为“闫建峰：我分局收到你户邮递来的违法占地申请书后，立即进行了调查了解，现将具体情况回复如下：西北工业大学长安校区定点选址后，西北工业大学开始申请办理建设用地审批手续，于2005年至2008年先后四次经省政府批准下发陕政土批（2005）24号、陕政土批（2007）311号、陕政土批（2008）87号、陕政土批（2008）74号审批土地件，同意将相关村组的246.7035公顷土地转为建设用地征收为国有，划拨给西北工业大学使用。反映的未安置补偿、没有给过渡费的情况，是由于西北工业大学长安校区XX村村民住房进行拆迁重新安置，索庄村的拆迁安置工作由东大街道索庄村拆迁安置领导小组办公室牵头负责的，安置补偿、过渡费的发放也是由东大街道索庄村拆迁安置领导小组办公室负责”。   本院认为，本案的争议焦点为：1.本案是否属于作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告的情形？2.长安自然分局作出的涉案《调查情况》及市自然局作出的涉案行政复议决定是否合法？    关于争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”区分复议机关的驳回复议申请究竟属于因理由不成立而驳回，还是因不符合受理条件而驳回，应当适用实质性标准。依据上述法律规定，复议机关事实上对复议请求作出了实体审查的，应认定为复议机关对原行政行为的维持。本案中，原西安市国土资源局作出的涉案行政复议决定“以长安自然分局作出的《调查情况》对闫建峰的权利义务不产生实际影响，闫建峰不具有针对该处理行为向原西安市国土资源局提出行政复议申请的请求权”属于复议机关对复议请求因不符合受理条件为由的驳回。涉案行政复议决定以“长安自然分局对闫建峰的投诉举报事项在已依法处理的情况下，不属于不做任何处理的不作为行为”属于对复议请求因理由不成立的驳回，可见原西安市国土资源局作出的涉案行政复议决定既依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，对复议请求进行了实体审查，又依照该条例第四十八条第一款第二项的规定，对复议请求进行了程序审查。因此原西安市国土资源局作出的涉案行政复议决定属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形。   本案的原行政行为系原西安市国土资源局长安分局作出的，根据《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》规定，原西安市国土资源局长安分局系原西安市国土资源局的派出机构，对于不服原西安市国土资源局长安分局作出的《调查情况》的起诉，应当以市自然局为被告。涉案行政复议决定亦是原西安市国土资源局作出，对于不服涉案行政复议决定的起诉，亦应当以市自然局为被告。综上，长安自然分局不是本案的适格被告，市自然局是本案的适格被告。一审法院认定长安自然分局不是本案适格被告并无不当。   关于争议焦点二，闫建峰向长安自然分局递交查处违法占地申请，长安自然分局收到该申请后，根据土地管理法的相关规定，对闫建峰的查处违法占地申请进行了调查，经调查，涉案土地已经陕西省人民政府批准征收为国有，划拨给西北工业大学使用，不存在上诉人所述的违法占地情形。长安自然分局遂作出涉案《调查情况》并依法向闫建峰送达，已经依法对闫建峰申请事项履行了法定职责。闫建峰认为长安自然分局没有履行法定职责的理由不能成立，本院不予支持。   根据原中华人民共和国国土资源部《国土资源行政复议规定》第十四条第一款的规定：“直辖市、其他设区的市国土资源主管部门的派出机构作出的政府信息公开、投诉举报处理等行政行为，当事人不服申请行政复议的，由设立该派出机构的国土资源主管部门受理。”市自然局具有对长安自然分局所作的《调查情况》进行行政复议的法定职权。市自然局受理闫建峰的行政复议申请后，经审查，认为“长安自然分局对闫建峰的申请事项已经依法履行了法定职责，不属于行政不作为”，在法定期限内作出涉案行政复议决定，并向闫建峰送达。故市自然局作出的涉案行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。对于上诉人要求撤销涉案行政复议决定的诉讼请求，一审法院不予支持并无不当。   综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。上诉人闫建峰的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人闫建峰负担。   本判决为终审判决。                             审 判 长  侯文锋                           审判员  周玲玲                           审判员 王方            二〇二〇年七月二十日     书记员 刘娟娟          1