江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏03行初21号 原告尚绪军，男，1971年11月15日出生，汉族，住徐州市泉山区。 被告徐州市泉山区人民政府，住所地徐州市解放路延长段26号。 法定代表人李勇，该区区长。 出庭应诉负责人李燕，该区副区长。 委托代理人崔平，该区司法局工作人员。 委托代理人岳小青，该区司法局工作人员。 第三人江苏万宁房地产开发集团有限公司，住所地徐州市金泉商务中心329室。 法定代表人冯星文，该公司总经理。 委托代理人佟轶，该公司职工。 原告尚绪军因认为被告徐州市泉山区人民政府（以下简称泉山区政府）不依法履行房屋安置补偿职责，于2019年10月28日向本院提起对泉山区政府、第三人江苏万宁房地产开发集团有限公司（以下简称万宁公司）的行政诉讼，本院于2020年1月15日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。原告尚绪军，被告泉山区政府负责人李燕及其委托代理人崔平、岳小青，第三人万宁公司的委托代理人佟轶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告尚绪军起诉称，原告是徐州航空压铸厂职工(下称航空压铸厂)，与1999年3月因结婚向航空压铸厂提出福利分房申请，经厂领导和长后勤部批准后分配给原告徐州航空压铸厂职工宿舍楼下平房17号居住。此房是该厂在国有划拔住宅用地上建造的企业公房。原告以福利房形式居住至至今，是此房的合法使用权人。 2007年1月，该厂以产权转让方式进行企业改制，第三人以一元人民币受让该厂的国有产权，受让方承担该厂所有内外债权债务。改制之后，原告的福利房租赁关系该厂移至第三人处，并延续至今。 2019年4月21日，被告在未调查清楚此房权属及租赁关系的情况下，将此房强行拆除，至使无法办理“房改”购房权属证。原告多次与被告及其下设的原徐航压铸厂宿舍楼改造项目征迁指挥部、翟山街道办事处交涉。均因权属问题未能解决安置补偿问题，被告认为此房的权属性质不清，无法进行产权置换，须第三人确权。因房屋已不存在，第三人以找不到此房相关档案为由，不出具确权证据。因此，原告至今无法获得安置补偿。 原告认为被告的行政行为已严重侵犯了原告的合法居住权，为维护原告的合法权益，请求法院查明事实，依法判决被告依据国家相关拆迁安置、改制、房改政策，在尊重历史的前提下，解决原告所住福利房的权属问题，并履行安置补偿原告的责任，第三人承担连带安置责任。 原告为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：证据1、身份证、户口本、压铸厂的医保、养老证，证明是航空压铸厂的职工，是在1997年分的宿舍。证据2、原徐航压铸厂平房情况申报资料复印件，原件交给万宁公司了。证据3、报警记录，证明当天的拆除行为是行政行为。证据4、徐州市住建局信息公开的回复，泉山区城管局参加了强拆。证据5、原航空压铸厂楼房改造平房处理办法。来源于征收部门的张贴，证明我们所居住的就是文件所说的平房。证据6、市长信箱回复，明确是企业自管房。证据7、国营3357厂的分房文件，来源于厂里保存的文件复印，证明所居住的平房是福利分房。证据8、供电公司证明。证明有缴费情况。 被告泉山区政府答辩称，原告所述的平房系原中航二集团下属徐航压铸厂建设用于职工临时过渡，无房屋所有权证、土地使用证和规划建设手续。2007年，因国有企业改制，中航二集团与万宁公司签订企业改制相关合同。2019年答辩人启动原徐航压铸厂宿舍楼改造项目，根据企业改制相关合同，涉案房屋等平房属于万宁公司所有，补偿对象应为万宁公司，原告不具备征收主体资格，无权要求被告履行安置补偿义务。综上，原告的主张无事实和法律依据，请求人民法院依法驳回。 被告为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：证据1，徐泉征字［2019］第2号房屋征收决定。证据2、征收安置补偿方案。证据3、调查结果公示表。证据1-3证明被告依法作出房屋征收决定，并对征收范围内的房屋进行调查公示。该征收决定并没有被征收人提起行政复议或诉讼，已经发生法律效力。证据4、三方协议。证据5、委托书。证据6、情况说明。证据4-6证明原告不具备被征收人主体资格，涉案房屋所有权人为万宁公司即本案第三人，对于涉案平房的处置由第三人根据相关政策和情况与租赁户进行沟通解决。 第三人万宁公司述称，一、原告诉请被告依法安置，我司承担连带安置责任与事实不符，因原告不是产权所有人，所以，被告不承担对原告安置责任。我司作为第三方也不承担连带安置责任。事实上被告应对我司即产权所有人承担安置赔偿责任。二、原告承认此房是原企业公房，原企业被我司在改制过程中整体收购，此房权属当然归我司所有，原告只是租户，不享有产权，也就不享有被安置权。我公司有权委托拆除和处理。三、原告此房实属原厂区划拨土地上所建造的构筑物，没有福利房改房之说。权属和租赁关系清晰。四、此房应由被告确认泉山区政府按照相关法律法规赔偿安置我司后，再由我司根据职工是否符合条件或租或售给原告，或经我司授权进行有偿出租有偿安置。总之，依据2007年1月22日，中国航空第二集团公司与我司签订的《产权交易合同》和《徐州航空压铸厂整体产权转让补充协议书》我司整体收购原徐州航空压铸厂的所有产权，并承担所有的债权债务。按照合同、协议及政府相关文件之约定。其厂区内除了家属区房改房并持有产权证的私产之外，其他一切有形和无形的资产所有权和处置权均归我司所有，包括原告此房。请贵院依据事实予以合法、公正判决。 第三人为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：万宁公司收购的交易合同。徐州压铸厂整体产权转让补充协议书。其中协议第二条，说明所有的资产均归万宁公司收购，除非原告可以提出所有权的证据。 以上证据均经庭审质证，对原告提交的证据，被告泉山区政府的质证意见为：户口本、身份证、医保、养老证无异议，水电费证据真实性无异议，申报材料真实性不予认可，等等，均不能证明原告是房屋的合法权利人，不能证明原告享有应当安置的权利和具有原告的主体资格。万宁公司质证意见同区政府。 对被告提交的证据，原告的质证意见为：证据1，征收决定是在收到答辩状时才见到，原来只见到过征收意见稿。证据2，安置补偿方案不认可，征收决定中的附图，我们居住的涉案房屋在征收决定的范围内，而安置补偿方案将涉案房屋排除在外。证据3，真实性不予认可，不能证明区政府对涉案拆除项目进行了公示。证据4，万宁公司没有提供证据证明涉案平房产权归属于万宁公司。证据5、6，均为万宁公司的单方意思表示并非产权证明证据，且情况说明晚于拆迁行为的时间，表明区政府在进行拆迁行为时并未核实涉案房屋的产权归属，其行政行为存在主观过失的错误。第三人对被告提交的证据不持异议。 对第三人提交的证据，原告的质证意见为：两份证据真实性均没有异议。交易合同第4条内容详见交易合同，与本案具有关联性。产权交易合同第三页鉴于第二条内容的规定，第三人万宁公司仅仅提供了交易合同，不能证明我们居住的涉案房屋属于航空压铸厂的资产并转让给了第三人万宁公司。资产转让补充协议第9条第一款明确与资产转让有关的资产双方以资产清单的方式进行明确，万宁公司应当提交资产清单。原告认为我们居住的涉案平房不能作为资产进行处置，所有权也不是万宁公司的。泉山区政府对第三人提交的证据不持异议。 本院经审理查明，2007年1月10日，航空压铸厂、万宁公司与徐州徐航压铸有限公司签订的《三方协议》；2007年1月18日，中国航空工业第二集团公司与万宁公司签订的《徐州航空压铸厂整体产权转让补充协议书》及2007年1月22日涉案产权转让《产权交易合同》（合同编号07010105），主要内容为：航空压铸厂成立于1983年8月1日，注册资金为人民币1185.8万元，该厂全部系中国航空工业第二集团公司出资。中国航空工业第二集团公司自愿将持有的航空压铸厂整体产权有偿转让给万宁公司。转让标的为航空压铸厂全部国有产权。万宁公司必须依照标的企业职工代表大会通过的职工安置方案，安置职工并承担相应费用。万宁公司依法根据当地政府危房改造和拆迁政策对该厂现有职工住宅进行拆迁重建，并在职工住宅拆迁重建前保障生活区的水、电供应（具体方案由双方另行商定）。后在万宁公司进行职工住宅拆迁重建的过程中出现不符合现行征迁政策、违规销售等问题，导致一系列群体性上访事件及群体性诉讼。 2018年11月16日，徐州市国土资源局作出徐国土资报【2018】206号《关于原航空压铸厂B地块挂牌出让方案的请示》。2019年1月3日，徐州市政府作出《市政府关于鼓楼区原二中（文庙）地块等宗地上市出让有关事宜的会议纪要》，同意泉山区原航空压铸厂B地块的上市出让方案。2018年2月20日，徐州市自然资源和规划局制作2019-3号地块（泉山区航空压铸厂B地块）国有建设用地使用权挂牌出让文件。 2019年4月10日，万宁公司向航空压铸厂宿舍改造项目房屋征迁指挥部及翟山办事处出具委托书，主要内容为：原徐航压铸厂自建平房29户和集体宿舍48间，根据徐航压铸厂改制相关文件，万宁公司对航压铸厂整体收购（包括人、财、物），所有资产权属归万宁公司所有。自建平房29户和48间集体宿舍在拆迁安置范围内，为支持政府工作，现全权委托贵部代为清理拆除，并同本公司协商处理小平房安置事宜。 2019年4月21日，涉案平房被拆除。 2019年4月25日。被告泉山区政府作出徐泉征字〔2019〕第2号《房屋征收决定》，决定对航压铸厂宿舍楼改造项目范围内的房屋实施征收，征收范围详见徐州市规划局出具的原徐航压铸厂宿舍楼改造项目范围附图，作为附件的《原徐航压铸厂宿舍楼改造项目房屋征收安置补偿方案》中载明“本项目征收范围为原徐航压铸厂的7栋宿舍楼（具体范围见规划选址图）”。征收部门为徐州市泉山区房屋征收办公室，征收实施单位为翟山办事处。原告主张的涉案房屋处于征收决定范围内，系航空压铸厂自建平房29住户之一。 2019年10月30日，万宁公司出具《情况说明》，主要内容为：按照《产权交易合同》和《徐州航空压铸厂整体产权转让补充协议书》的约定，其厂区内除了家属区房改房并获得产权证的私产之外，其他有形或无形资产的所有权和处置权均归万宁公司所有，包括万宁公司租赁给职工居住的小平房，关于小平房处置问题，我公司将根据公租房的有关的政策和实际情况与租赁户沟通解决。 原告认为涉案平房是原徐航压铸厂分给其的福利房，被告在未调查清房屋权属及租赁关系的情况下将涉案平房拆除，应由被告对其进行安置补偿。遂提起本案诉讼，诉讼请求如前所述。原告尚绪军居住的小平房存在改制前向航空压铸厂，改制后向万宁公司缴纳水电费等的事实。至2013年启动拆迁后，原告停止向万宁公司缴纳。 另查明，原徐航压铸厂地块上的住宅面积共13627.93平方米，其中房改房7栋、产权面积11960平方米，已分割销售给185户，产权证、土地证齐全；未参与房改房住户40户，剩余面积1667.93平方米（包括集体宿舍48间，面积728.64平方米，自建平房29户、面积939.29平方米）。 以上事实由各方当事人提供的证据材料及在庭审中的陈述予以证明。 本院认为，首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上的单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”该条明确规定征收国有土地上单位和个人的房屋，补偿的对象是被征收人即房屋所有权人。本案中，根据《产权交易合同》和《徐州航空压铸厂整体产权转让补充协议书》的约定，徐州航空压铸厂全部国有产权整体转让给万宁公司。原告虽主张被告应对其进行安置补偿，但其对涉案平房是租赁使用的事实不予否认，在庭审中原告与第三人亦陈述涉案平房在改制之前是原徐航压铸厂租赁给原告使用，原告将租金交与原徐航压铸厂，改制之后原告将租金交与万宁公司，直到2013年启动拆迁原告停止向万宁公司缴纳租金。因此，原告是涉案平房的承租人而不是房屋所有权人。 其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”徐州市人民政府根据《江苏省城镇房地产管理暂行办法》的有关规定制定的徐政发［1987］59号《徐州市公房管理实施细则》第三条规定“公房是全民财产，社会财富，不得无偿划拨，损害国家利益。房管机关直接管理的房屋和各行政事业单位及全民企业自有房屋均属公房。”第四条规定“各级房管机关是同级人民政府实施公房行政管理的职能部门。房管机关应贯彻执行党和国家的有关方针、政策和法令，加强公房管理。各单位自有房屋的管理也应接受房管机关的行政管理，并按规定提供有关资料。”第五条第一款、第二款规定“《租约》是承租单位和承租人(以下简称承租户)与房管机关建立租赁关系的凭证。凡承租新分配的房屋和分户、交换使用的房屋，均应由承租户与房管所签订《租约》。双方必须遵守《租约》规定的各项条款，如有违反，应接受处罚。承租新分配的房屋，凭市房管局发给的‘分配住房通知单’按期到所在地房管所办理签订《租约》手续，起租日期从签订租约之日算起。”徐州市人民政府徐政发［2013］31号《市政府关于进一步规范征收（拆迁）房屋证件核验工作的通知》第四条第2项规定“房屋使用权的核验。被征收人提供直管公房租约的，房管部门应当提供档案查询及租金收取情况出具核验结果；被征收人提供自管公房租约的（仅指原国有企事业单位分配给本单位职工居住，并由职工缴纳租金的），产权单位应当根据档案查询及租金收取情况出具核验结果。”根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《江苏省贯彻实施＜国有土地上房屋征收与补偿条例＞若干问题的规定》制定的徐政发［2019］33号《徐州市主城区国有土地上房屋征收与补偿若干问题的规定》第四条规定：“征收执行政府规定租金标准的（公有直管和国有企事业单位直管）出租住宅房屋，房屋评估额的80%补偿给房屋承租人、20%补偿给房屋产权人。……。”本案中，涉案房屋系航压铸厂自建平房，无规划建设手续和相关权属证明。原告主张涉案房屋系原单位即航空压铸厂分得的福利房，其向航空压铸厂缴纳了水电费、租金，原告实质上是认为涉案房屋系航空压铸厂自管公房的出租房屋，按照现行房屋征收与补偿的相关规定，作为单位自管公房的承租人有获得房屋补偿的权益，即具有征收原告主体资格。第三人万宁公司通过协议接受了航空压铸厂整体产权的转让，认为原告主张的涉案房屋系航空压铸厂整体产权转让的一部分，原告使用涉案房屋系航空压铸厂建设用于职工临时过渡。双方对涉案房屋的性质存在争议。航空压铸厂进行房改时，并未涉及到原告居住的涉案房屋；原告未能提交有效证据证明其与航空压铸厂、房管机关建立符合上述公房租赁规定的租赁关系，系提起诉讼缺乏事实根据，依法应当驳回起诉。万宁公司并非国有企事业单位、并非行政机关，其承诺对诉争房屋将根据公租房的有关的政策和实际情况与租赁户沟通解决，该承诺不属于本行政诉讼理涉范围、亦不能作为原告诉请被告泉山区政府依法安置（第三人万宁公司承担连带安置责任）其房屋征收补偿的有效证据。另，万宁公司出具的情况说明载明“厂区内除了家属区房改房并获得产权证的私产之外，其他有形或无形资产的所有权和处置权均归万宁公司所有，包括万宁公司租赁给职工居住的小平房。关于小平房处置问题，我公司将根据公租房的有关政策和实际情况与租赁户沟通解决”，故涉案平房在万宁公司委托航空压铸厂宿舍项目房屋征迁指挥部及泉山区翟山办事处实施拆除后，若侵害了原告的财产权及居住权，原告应向万宁公司主张权利。原告诉称被告未查清涉案平房权属及租赁关系即将其拆除，因此应向原告进行安置补偿，亦缺乏事实和法律依据。综上。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告尚绪军的起诉。 本案不收取案件受理费。原告尚绪军预交的案件受理费50元由本院退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  刘 红 审 判 员  刁国民 审 判 员  徐 冉 二〇二〇年七月十五日 法官助理  石 雪 书 记 员  王 楚