西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书     (2020)陕71行终 508号     上诉人（原审被告）西安高新技术产业开发区管理委员会，住所地西安市高新区XX路XX号XX座。   法定代表人齐海兵，主任。   委托代理人李婷，该管理委员会工作人员。   委托代理人余育虹，陕西洪振律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）刘某某，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区XX镇XX村XX环XX街XX号。   委托代理人刘建民，北京市才良律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）史某某，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市莲湖区XX城XX路XX号。   委托代理人刘建民，北京市才良律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）姜某某，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区XX镇XX村XX环XX街XX号。   委托代理人刘建民，北京市才良律师事务所律师。   原审第三人冠某某，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区XX镇XX村XX环XX街XX号。   上诉人西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）因与被上诉人刘某某、史某某、姜某某诉其、原审第三人冠某某行政协议一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2253号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院查明，史箫武、刘某某系冠某某的儿子与儿媳，姜某某是其孙女，原共同住在西安市长安区XX镇XX村XX环XX街XX号房屋内。因城中村拆迁，史箫武、刘某某、姜某某于2011年7月2日搬离涉案房屋。后冠某某与西安高新区征地拆迁第三办公室签订拆迁安置协议书，给冠某某户补偿房屋评估价289021元、附着物补偿费72757元、冠某某过渡费100616元（起止时间为2011年5月至2016年10月）、搬迁费1000元、装修补偿费124210元、奖励费15000元，共计602604元，并给冠某某80平方米安置房一套。随后，西安高新技术产业开发区土地储备中心将上述补偿款602604元支付至冠某某在中国光大银行西安高新技术开发区支行的个人账户内，回执显示于2017年1月23日已到账。   另查明刘某某、史某某曾于2017年3月将高新管委会起诉至原审法院，请求确认高新管委会2016年7月8日强制拆除房屋的行为违法；原审法院于2017年7月28日作出（2017）陕7102行初577号行政判决，确认高新管委会2016年7月8日拆除西安市长安区XX镇XX村XX环XX街XX号房屋的行政行为违法。刘某某、史某某曾于2018年1月8日向原审法院起诉高新管委会行政赔偿一案。原审法院于2018年5月28日作出（2018）陕7102行赔初7号行政赔偿判决书，判决驳回刘某某、史某某的赔偿请求。刘某某、史某某不服，提起上诉，2018年9月4日，西安铁路运输中级法院作出（2018）陕71行赔终47号裁定书，裁定：一、撤销（2018）陕7102行赔初7号行政赔偿判决；二、本案发回西安铁路运输法院重审。原审法院于2018年10月10日对刘某某、史某某提起行政赔偿诉讼重新立案，案号为(2018)陕7102行赔初223号。   又查明，高新管委会当庭认可“刘某某、姜某某符合安置条件，但是因刘某某、姜某某对安置标准有异议，没有签订拆迁安置协议；史某某属于居民户口，不是安置的对象”。   原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿的。第十四条第一款第（三）项规定，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。根据上述规定，国家为了公共利益需要，实施集体土地上房屋征收，应当与房屋所有权人，也就是被征收人签订征收补偿协议，不履行签约义务，构成不履行法定职责；房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，作出房屋征收决定的行政机关应当按照征收补偿方案对被征收人作出责令交出土地的决定。但是，无论是房屋征收部门签订征收补偿协议的行政相对方，还是市、县级人民政府作出征收补偿决定的行政相对人，都应当是被征收房屋的所有权人。如果被征收房屋系共有房屋，房屋征收管理部门应当与所有共有人签订安置补偿协议。被征收房屋的共有人不能达成一致意见，与征收管理部门签订征收补偿协议的，作为征收的行政机关应当对被征收房屋的所有共有人依法作出责令交出土地的决定，征收管理部门没有与被征收房屋的个别共有人单独签订征收补偿协议的义务和权力。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：”合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。” 本案中，刘某某、史某某、姜某某与高新管委会均共同认可刘某某、姜某某是符合安置条件的被安置对象，刘某某、史某某、姜某某与高新管委会争议的是史某某是否系被安置对象的问题。高新管委会在未与长安区XX镇XX村XX环XX街XX号户就安置事项达成一致意见的情况下，单独与冠某某签订涉案的协议，明显违法，依法应予确认无效。本案中，如上所述，被诉协议依据明显不足，应当判决被诉协议无效。但本案被诉协议在已经部分履行的情况下，无论是判决无效还是撤销，将面临的问题是：已经履行的部分如领取的补偿款等要求冠某某返还不具有现实性；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿（补偿）的法律后果。涉案协议被确认无效后，高新管委会作为征收拆迁人，其负有的拆迁补偿安置义务并不能以此免除，仍需重新与被拆迁人通过协商或者裁决、决定作出补偿安置。如此以来，协议无效的法律后果在本案中没有适用的必要。否则，不但没有解决本案的争议，更无助于本案争议的解决，而且还会浪费大量的社会资源。据此，鉴于被诉协议存在的违法性和协议已履行部分的难以逆转性，为有利于实质性化解行政争议，以及赔偿、补偿一体化的裁判已经成为主流，且刘某某、史某某、姜某某就涉案房屋拆除的赔偿案件尚在审理期间，本案在确认被诉协议无效，对协议已经履行的部分可视为高新管委会就拆迁引起的赔偿、补偿安置采取的补救措施的内容。在此基础上，高新管委会还可通过听取意见、协商，在原审法院审理的(2018)陕7102行赔初223号案件中一并处理，进而妥善解决与刘某某、史某某、姜某某就拆迁补偿安置方面存在的争议。此外，对刘某某、史某某、姜某某来说，其也应积极配合高新管委会下一步就双方争议所作的工作，依法理智提出诉求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第一款之规定，判决：确认高新管委会与冠某某签订的《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》无效。案件受理费50元，由高新管委会负担。   高新管委会不服一审判决，向本院提起上诉称，1.冠某某作为长安区XX镇XX村XX环XX街XX号户主和房屋所有权人，其与上诉人签订拆迁安置补偿协议，符合法律规定。2.涉案《拆迁安置补偿协议书》已经全部履行完毕，认定该协议无效，将严重损害冠某某的合法权益。3.一审法院认定上诉人单独与冠某某签订涉案协议违法，没有法律依据。冠某某要求对其先进行安置，上诉人考虑冠某某的实际情况，对冠某某先行安置，并未违反法律规定，被上诉人已就安置事宜另行提起行政赔偿诉讼，撤销涉案协议，对被上诉人的后续安置更为不利。4.一审法院遗漏第三人，审判程序违法。综上，一审法院认定事实不清、证据不足、程序违法，故提起上诉，请求：1.撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2253号行政判决，并改判驳回被上诉人的诉讼请求。2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人刘某某、史某某、姜某某辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，不存在遗漏当事人的问题。请求驳回上诉，维持原判。   原审第三人冠某某未提交答辩意见。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院另查明：长安县村民宅基登记表记载冠某某在西安市长安区XX镇XX村XX组有宅基地一院。拆迁安置家庭人员结构及宅基地情况确认单载明西安市长安区XX镇XX村XX环XX街XX房XX户主为冠某某，家庭人口3人，分别为冠某某、刘某某、姜某某。《XX区XX村拆迁安置实施方案》第二条载明：“拆迁安置原则：……以长安区人民政府颁发的《集体土地使用证》或合法的宅基地手续为依据，以人为基本单位进行安置……。一、被拆迁农业人口安置补偿方式……(二)、安置补偿实行货币补偿、房屋安置两种方式，……一个《集体土地使用证》或合法宅基地手续的使用权人及其家庭成员只能选择同一种安置补偿方式。……2、产权调换：以《集体土地使用证》或合法宅基地手续为依据，根据家庭成员人数，按80㎡/人标准给予产权调换。每个农业人口给予5㎡经营性用房用于生产生活的补贴……”。冠某某与西安市XX城中村改造第三办公室签订《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》，安置内容为对冠某某安置一套80㎡住宅以及一套5㎡经营性用房，并支付冠某某房屋、附属物补偿费、过渡补助费等共计602604元。   本院认为，本案的争议焦点是涉案拆迁安置协议书是否存在无效情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；(三)行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其他重大且明显违法的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，拆迁安置家庭人员结构及宅基地情况确认单载明西安市长安区XX镇XX村XX环XX街XX房XX户主为冠某某，家庭人口3人，分别为冠某某、刘某某、姜某某。《XX区XX村拆迁安置实施方案》第二条规定，“拆迁安置原则：……以长安区人民政府颁发的《集体土地使用证》或合法的宅基地手续为依据，以人为基本单位进行安置……。一、被拆迁农业人口安置补偿方式……(二)、安置补偿实行货币补偿、房屋安置两种方式，……一个《集体土地使用证》或合法宅基地手续的使用权人及其家庭成员只能选择同一种安置补偿方式”。西安高新技术开发区城中村改造第三办公室与冠某某签订的《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》，该协议书第一项“乙方原住房屋（人口）情况，经核实以附表一为准…”。但在该协议书附表一家庭人口情况栏中仅显示户主冠某某一人，未包括户内成员刘某某、姜某某，涉案拆迁安置协议书损害了刘某某、姜某某的合法权益，依照上述法律规定，涉案拆迁安置协议依法应被确认无效。一审法院判决确认涉案拆迁安置协议无效并无不当。   鉴于涉案拆迁安置协议已经全部履行，且上诉人高新管委会作为拆迁安置实施主体应当对冠某某（户）进行重新安置，一审法院认定涉案拆迁安置协议已经履行的部分视为高新管委会就拆迁安置引起的赔偿、补偿采取补救措施的内容，并无不当。   关于上诉人主张一审法院审判程序违法，遗漏第三人的问题。经审查，一审法院已经通知冠某某参加诉讼，冠某某明确表示放弃参加诉讼，冠某某放弃参加诉讼，不影响一审法院对本案的审理和裁判。关于一审判决书中未罗列第三人的问题，也不属于遗漏了必须参加诉讼的当事人的情形。上诉人的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。   综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人西安高新技术产业开发区管理委员会负担。   本判决为终审判决。                           审 判 长  侯文锋                           审判员  程淑芹                           审判员 周玲玲                    二〇二〇年七月十五日     书记员 李盈         1