浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1100号 上诉人（原审原告）卞继州，男，1962年11月22日出生，汉族，住浙江省杭州市下城区。 上诉人（原审原告）卞嫣斐，女，1988年9月13日出生，汉族，住浙江省杭州市下城区。 二上诉人共同委托代理人余枫梧，浙江杭天信律师事务所律师。 二上诉人共同委托代理人易雄鹰，浙江杭天信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地浙江省杭州市解放东路18号市民中心A座。 法定代表人刘忻，市长。 委托代理人尹琰茗，杭州市司法局工作人员。 委托代理人江旭，浙江几丰律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）杭州丁桥新城开发建设有限公司（原杭州市丁桥新城开发建设指挥部），住所地浙江省杭州市江干区丁桥镇同协路28号1-13楼。 法定代表人陈宏刚，执行董事。 被上诉人（原审第三人）杭州市江干区丁兰街道赵家苑社区居民委员会，住所地浙江省杭州市江干区丁桥路赵家花苑16幢。 法定代表人周栋梁。 被上诉人（原审第三人）杭州中重汽车销售有限公司，住所地浙江省杭州市江干区笕丁路430号。 法定代表人王志明，执行董事。 上诉人卞继州、卞嫣斐因与被上诉人杭州市人民政府城建行政协议一案，不服杭州市中级人民法院于2020年4月29日作出（2019）浙01行初663号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年6月8日立案受理后依法组成合议庭进行了审理。经阅卷，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2006年12月30日，丁桥镇赵家村与杭州天龙集团有限公司签订《场地租赁协议》，约定赵家村将坐落在新临丁公路以北，原砖瓦厂北地块的场地（面积51.4亩）出租给杭州天龙集团有限公司。租赁期限自2007年1月1日起至2030年12月31日止。其后，杭州市国土资源局江干分局与丁桥镇赵家村村民委员会签订了《征地补偿协议》，约定因实施丁桥上塘河区块政府储备土地出让前期准备项目，需征收赵家村的集体所有土地。2010年12月12日，杭州市政管业有限公司与杭州中重汽车销售有限公司（以下简称杭州中重公司）签订《租赁协议》，约定将赵家村临丁路部分场地转租给杭州中重公司使用，面积16.5亩。 2015年11月2日，杭州市丁桥新城开发建设指挥部（以下简称丁桥指挥部）为甲方（补偿人）、杭州市江干区丁兰街道赵家社区居民委员会（以下简称赵家居委会）为乙方（被补偿人）、杭州中重公司为丙方（被补偿人），杭州市江干区人民政府丁兰街道办事处为鉴证方，签订了《征收集体土地非住宅房屋补偿协议》。协议约定对杭州中重公司在杭土资拆许字（2009）第068号《房屋拆迁许可证》范围内的房屋进行补偿，总计非住宅建筑面积14089.54平方米，经罚没面积7564平方米房屋不作补偿。各方就其他事项进行了约定。 2015年12月，杭州市政管业有限公司以杭州中重公司为被告提起租赁纠纷民事诉讼，要求判令杭州中重公司立即腾退其占用的原租赁场地及房屋，并支付租金等。2016年9月6日，杭州市江干区人民法院作出（2015）杭江笕民初字第899号民事判决。判令杭州中重公司将占用的相关房屋腾空并交还杭州市政管业有限公司，并支付违约金、使用费等。杭州中重公司不服，提起上诉。在该案二审审理过程中，杭州中重公司提供了案涉《征收集体土地非住宅房屋补偿协议》，以证明案涉场地上的房屋，各方已经达成补偿协议，并明确了腾退时间。2017年1月23日，杭州市中级人民法院作出（2016）浙01民终6254号终审判决，驳回上诉，维持原判。2019年11月4日，卞继州、卞嫣斐提起本案诉讼，请求确认案涉行政协议无效，本案诉讼费由被告及第三人负担。 另查明，杭州市政管业有限公司成立于2000年12月8日，自然人股东为卞继州、卞嫣斐。2019年7月18日，该公司经股东决议解散，并进行了注销登记。本案审理过程中，杭州天龙集团有限公司向原审法院确认，由杭州市政管业有限公司注销之前的股东及权利义务承受人卞继州、卞嫣斐主张本案全部权利。 原审法院认为：原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，案涉《征收集体土地非住宅房屋补偿协议》签订于2015年11月2日。杭州市政管业有限公司虽非签订协议的当事人，但其至迟在与杭州中重公司的（2016）浙01民终6254号民事诉讼案件中已知晓了协议内容。该案二审判决时间为2017年1月23日，故可确认，杭州市政管业有限公司（卞继州、卞嫣斐）在2017年1月23日前便知晓了案涉协议。杭州市政管业有限公司未提起诉讼。作为杭州市政管业有限公司注销后的权利承受人，卞继州、卞嫣斐于2019年11月4日才提起本案诉讼，已超过了合理起诉期限，且无正当事由。故其所提本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法应当予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回原告卞继州、卞嫣斐的起诉。 卞继州、卞嫣斐上诉称：一、原审对本案认定事实存在以下错误。一是对本案强制拆迁过程中重大且明显违法的行政行为没作出认定。上诉人在原审中提交的证据足以证明，案涉场地及房屋是杭州市江干区人民法院执行局移交给上诉人的，被上诉人杭州中重公司与丁桥指挥部之间为实施强制拆迁，涉嫌伪造“房屋腾空验收表”，尤其是杭州中重公司为骗取本不属于其的拆迁补偿款，提供虚假“建筑工程结算书”，将场地中上诉人建造的建筑物欺骗虚报为其建造的（从刑事法律构成要件看已构成诈骗罪），其行为属于明显的重大违法行为，可原审法院却对此没作认定。二是上诉人原审提交的证据足以证明，案涉场地中有许多属于上诉人建设的建筑物，丁桥指挥部明知这一事实，可各方瞒着上诉人恶意串通，签订了严重损害上诉人合法权益及利益的《征收集体土地非住宅房屋补偿协议》，原审法院对这种重大且明显的事实没作出认定。三是上诉人原审提交的证据足以证明行政起诉状中陈述的事实，案涉场地是2000年5月从丁桥镇赵家村承租而来，承租主体为杭州市政管业有限公司，可原审裁定书第9页“经审理查明”部分对案涉场地表述为“2006年12月30日……出租给杭州天龙集团有限公司”。二、对证据的认定违反证据认定规则及通常的法律逻辑。原审裁定书载明：“本院认为，被告市政府的证据1-9……具备证据三性要件，予以采信。……原告证据1-10亦具备形式上的真实性，予以采信。”上诉人对这样的认定不服，理由：（一）认可原审被告证据1过期的“房屋拆迁许可证”具备证据三性，违反国务院令第78号《城市房屋拆迁管理条例》第八条第二款关于“实施房屋拆迁不得超越经批准的拆迁范围和规定的拆迁期限”的规定，以及国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条关于“……但政府不得责成有关部门强制拆迁”的规定。（二）原审原告的证据1杭州市江干区人民法院（2015）杭江笕民初字第899号民事判决书、杭州市中级人民法院（2016）浙01民终6254号民事判决书，证据9结案通知书，足以共同证明案涉场地法院已于2016年9月6日判决“腾空并交还杭州市政管业有限公司”。（三）认可了原审原告的证据8工程决算总价书的三性，便排斥了原审被告证据5建筑工程结算书的三性；（四）认可了原审原告证据2确认书及被告的行政处罚决定书，便证明了被告证据6、7、9中涉及补偿给杭州中重公司的房屋建筑面积是错误的，便排除了其内容的客观真实性。既然真实性都不具备，又怎么具有合法性呢？三、原审裁定所列当事人主体问题。上诉人诉请之一是请求确认《征收集体土地非住宅房屋补偿协议》无效，故行政起诉状将在协议中加盖公章的各方主体均列为当事人，可原审裁定将加盖公章的杭州市江干区人民政府丁兰街道办事处、杭州市江干区征地事务所给删除了。四、原审裁定以超过诉讼时效为由驳回起诉适用法律错误。（一）行政诉讼时效分为一般诉讼时效与特殊诉讼时效两种，本案诉请涉及不动产房屋拆迁，故应适用特殊诉讼时效。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二项规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款进一步作出了界定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”本案中根据《征收集体土地非住宅房屋补偿协议》进行违法强制拆迁已直接造成了上诉人房屋的灭失、物权消失，这难道不属于不动产的变动吗？场地上的房屋等建筑物不属于不动产吗？（二）原审裁定的法律适用与最高人民法院对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复内容明显相悖。见附件1：“最高人民法院于2018年9月10日对十三届全国人大一次会议第2452号建议进行的答复”一份。（三）原审裁定适用法律与最高人民法院的司法判例不符。见附件2：最高人民法院（2018）最高法行申2496号裁定书一份。（四）本案存在重大且明显的违法行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”人民法院在审理行政协议案件中，在实体法方面，优先适用有关法律法规的特别规定，没有特别规定的，适用《中华人民共和国合同法》。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，案涉《征收集体土地非住宅房屋补偿协议》理当无效。请求确认行政行为无效之诉，所讼事项涉及行政行为的效力问题，属实体法的范畴，不应适用起诉期限的规定。从诉讼时效的适用范围而言，诉讼时效的客体一般为请求权，而确认合同无效属于形成权，不适用诉讼时效制度。行政行为无效系自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性。实践中，请求确认行政行为无效和请求确认合同无效，都没有诉讼时效的限制。无效行政行为自始无效，当然无效，没有公定力、确定力、拘束力。无效行政行为产生以下法律后果：行政相对人可不受该行为的约束，不履行该行为确定的任何义务，并且对此种不履行不承担法律责任，可以在任何时间请求法院宣布该行为无效。为了行政相对人权益的全面保障，依据法理，应认定行政行为无效，不受起诉期限的限制。（五）如果无效行政行为的确认受诉讼时效限制，无效行政行为经过2年后就变为有效，由违法变为合法，违法利益变成合法利益，这显然不符合立法的宗旨和目的，也与确认行政行为无效制度的立法宗旨相悖。综上，请求撤销原审裁定，确认案涉《征收集体土地非住宅房屋补偿协议》无效，本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人杭州市人民政府答辩称：一、案件基本事实。案涉房屋位于杭州市××区笕丁路××（××），为赵家村集体土地上企业，非住宅建筑面积14089.64平方米，其中罚没面积7564平方米。2009年11月11日，经杭土资拆许字（2009）第068号《房屋拆迁许可证》批准，由第三人丁桥指挥部作为补偿人具体实施丁桥上塘河区块政府储备土地出让前期准备项目建设。同日，杭州市国土资源局发布《房屋拆迁公告》。后，征地单位原杭州市国土资源局江干分局与丁桥镇赵家村村民委员会签订杭征协字（2009）第60号《征地补偿协议》，并支付了征地补偿款项。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第五条规定：“被补偿人是指被征收土地涉及补偿的房屋及其附属物的合法所有权人。”经确认，案涉房屋系杭州中重公司出资建造。故，2015年11月2日，补偿人与被补偿人赵家居委会及杭州中重公司就案涉房屋补偿事宜签订《征收集体土地非住宅房屋补偿协议书》。二、案涉《征收集体土地非住宅房屋补偿协议书》不存在无效的情形。（一）案涉协议条款不存在合同法规定的无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”经相关部门调查后确定，案涉房屋均由杭州中重公司出资建造，即杭州中重公司为《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第五条所规定的被补偿人。补偿人与被补偿人赵家居委会及杭州中重公司就案涉房屋补偿事宜协商一致，并自愿签订案涉《征收集体土地非住宅房屋补偿协议书》，并未损害上诉人的合法权益，且补偿人已经按协议约定支付补偿款，第三人丁桥指挥部不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的致使协议无效的行为，案涉协议不存在无效情形。（二）案涉协议条款不存在行政诉讼法规定的无效情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，上诉人申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四项规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第五条规定：“本条例所称补偿人是指市、区人民政府设立或者指定的实施征地房屋补偿工作的机构；被补偿人是指被征收土地涉及补偿的房屋及其附属物的合法所有权人。”答辩人作为案涉土地属地人民政府，具有组织实施征收土地的职权，丁桥指挥部经答辩人指定，作为征地项目补偿人，具有签订补偿协议书的主体资格。三、原审法院认定两上诉人的起诉已超合理起诉期限，并驳回起诉，并无不当。两上诉人在起诉时提交的证据1杭州市中级人民法院作出的（2016）浙01民终6254号民事判决书第12页载明，杭州中重公司在该案二审时向杭州市中级人民法院提交了案涉《征收集体土地非住宅房屋补偿协议》作为证据，两上诉人亦对该份证据发表了质证意见，该案民事判决于2017年1月23日作出。因此，两上诉人应最迟于2017年1月23日便已知晓该协议。而两上诉人于2019年11月才提起本案诉讼，已超起诉期限。原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定，驳回两上诉人的起诉，并无不当。综上所述，案涉《征收集体土地非住宅房屋补偿协议书》不存在无效的情形且两上诉人的起诉已超合理起诉期限，请求依法驳回两上诉人的上诉。 被上诉人（原审第三人）杭州丁桥新城开发建设有限公司、赵家居委会、杭州中重公司均未提交书面答辩意见。 原审期间案件双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。 经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人卞继州、卞嫣斐提起的确认行政协议无效之诉是否超过起诉期限。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”在确认行政协议无效之诉中，为避免当事人滥用确认无效请求以规避起诉期限制度，原告应当对行政协议符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条或者《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形承担举证责任，人民法院应进行初步甄别和审查，如被诉行政协议的违法性明显未达到可能被确认无效的程度，则不应作为确认无效之诉继续审查。本案中，上诉人对于案涉场地中有许多属于上诉人建设的建筑物以及案涉协议各方当事人恶意串通损害上诉人利益之主张，均未提供充分的证据予以证明。在上诉人未能举证证明案涉协议存在无效情形的情况下，其起诉应受起诉期限的约束。原审已查明，上诉人作为杭州市政管业有限公司的权利义务继受人，在杭州市政管业有限公司与杭州中重公司的（2016）浙01民终6254号民事诉讼案件中已知晓案涉协议的内容，故上诉人对案涉协议提起诉讼的起诉期限应从该案二审判决作出之日，即2017年1月23日起算。根据原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”上诉人迟至2019年11月4日才提起本案诉讼，已超过法定起诉期限，其起诉依法应予驳回。 综上，原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  许勤 审判员  惠忆 审判员  黄寒 二〇二〇年七月六日 书记员  张维