安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终788号 上诉人（一审原告）郑立国，男，1964年4月28日出生，汉族，住安徽省怀宁县。 上诉人（一审原告）徐荣桃，系郑立国之妻，1963年1月31日出生，汉族，住安徽省安庆市怀宁县。 上诉人（一审原告）郑某2，系郑立国之子，1989年8月14日出生，汉族，住安徽省安庆市怀宁县。 上诉人（一审原告）张某，系郑立国儿媳，1990年1月27日出生，汉族，住安徽省安庆市怀宁县。 上诉人（一审原告）郑某1，系郑立国孙女，2017年8月5日出生，汉族，住安徽省安庆市怀宁县。 法定代理人郑某2、张某，系郑某1父母，自然身份状况同上。 上述五上诉人的共同委托代理人贾先云，安徽皖激扬律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）怀宁县人民政府，住所地安徽省怀宁县高河镇政和路128号，统一社会信用代码113408220031231534。 法定代表人余学峰，该县县长。 委托代理人宣勇，该县司法局公职律师。 委托代理人刘和文，安徽文法律师事务所律师。 一审被告怀宁县金拱镇人民政府，住所地安徽省怀宁县金拱镇金拱大道001号。 法定代表人何凡，该镇镇长。 委托代理人郑朝红，该镇党委副书记。 委托代理人程广南，安徽文法律师事务所律师。 上诉人郑立国、徐荣桃、郑某2、张某、郑某1（简称郑立国等5人）因诉怀宁县人民政府、怀宁县金拱镇人民政府（简称金拱镇政府）房屋强制拆除一案，不服安徽省安庆市中级人民法院（2020）皖08行初75号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 郑立国等5人向一审法院起诉称：其家庭共5口人，在怀宁县××镇××组拥有合法住宅。2019年12月，怀宁县人民政府依据其2016年3月18日发布的《怀宁县2015年第8批次城镇建设用地征收土地方案公告》对其房屋进行征收拆迁，2019年12月11日作出政秘［2019］134号《房屋征收补偿决定书》并留置其家中。2019年12月18日上午，怀宁县人民政府、金拱镇政府组织多部门对其房屋突击强拆，侵犯其合法权益。请求:确认怀宁县人民政府、金拱镇政府组织实施强制拆除其房屋的行政行为违法。 一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”确定行政诉讼被告的一般原则是“谁行为，谁被告”。本案原告起诉的是土地征收过程中其房屋被强拆的一个事实行为，根据上述规定，实施该事实行为的行政主体是被告。原告以怀宁县人民政府和金拱镇政府为被告，但怀宁县人民政府否认其实施了该行为，金拱镇政府承认其实施了该行为，故金拱镇政府是本案的适格被告。原告起诉的被告不适格，经该院释明，原告不同意变更被告。原告该行为属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项规定的“错列被告且拒绝变更的”、“已经立案的，应当裁定驳回起诉”的情形。故原告对怀宁县人民政府的起诉，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条规定，本案应当由基层人民法院管辖。原告可以金拱镇政府为被告向有管辖权的基层人民法院起诉。原告向该院提起行政诉讼，不符合级别管辖的规定，依法应当驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一、三项、第三款的规定，裁定：驳回原告郑立国等5人的起诉。 郑立国等5人上诉称：一审仅以怀宁县人民政府否认强拆行为系其组织实施即认为原告起诉被告主体不适格错误。其在一审中提供的录像光盘显示，强拆现场有怀宁县城市管理行政执法局、公安局工作人员，有特勤、联勤人员，金拱镇政府根本无权调动这些人员，且金拱镇政府在答辩状中称其参加强拆系“按照怀宁县人民政府的部署”，怀宁县人民政府对其作出的《房屋征收补偿决定书》中亦明确载明“在补偿决定规定的期限内不搬迁的，本机关将依法拆除你户的该处房屋”，故其房屋被强拆系怀宁县人民政府组织实施，怀宁县人民政府应为本案适格被告。一审未开庭审理查明案件事实，迳行裁定驳回起诉，程序不当。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 怀宁县人民政府、金拱镇政府未向本院提交书面答辩和陈述意见。 本院查明：2016年1月28日，安徽省人民政府作出皖政地［2016］115号《关于怀宁县2015年第8批次城镇建设用地的批复》，同意在该批次申报的怀宁县金拱镇七里社区、里仁村，高河镇独枫村，石牌镇永固村，平山镇平山社区用地范围内，将集体农用地0.2001公顷（其中耕地0.2001公顷）转为建设用地；将集体农用地7.6843公顷（其中耕地5.6358公顷）转为建设用地并征收为国有；另征收集体建设用地1.2273公顷。以上合计批准建设用地9.1117公顷，按呈报的土地开发利用规划用途，用于城镇建设。怀宁县人民政府以其已发布《怀宁县2015年第8批次城镇建设用地征收土地方案公告》为由，征收上述批复范围内的土地，且认为郑立国等5人在怀宁县××镇××组的房屋在征收范围内。 2019年12月11日，怀宁县人民政府以郑立国户与征收部门未达成征收补偿协议为由，向其作出政秘［2019］134号《房屋征收补偿决定书》并留置送达。该决定书对郑立国户的人员安置、临时过渡费、搬迁补助、房屋及附属物补偿作出决定，同时载明“被征收人应当在收到本决定书之日起5日内将房屋腾空并交付给金拱镇政府；如不服本决定，可在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，如逾期未履行，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，本机关将依法拆除你户的该处房屋”。2019年12月18日，郑立国户位于怀宁县××镇××组的房屋被强制拆除。怀宁县人民政府在一审中答辩称强拆行为系金拱镇政府实施，且根据《怀宁县城农房拆迁补偿安置建设管理暂行办法》第六条的规定，金拱镇政府为农房拆迁的实施单位。金拱镇政府答辩称，其系按照怀宁县人民政府的部署对郑立国户的房屋实施强制拆除。二审中，本院组织当事人对郑立国和金拱镇政府在一审中提供的拆迁现场录像光盘进行了质证，拆迁现场录像光盘显示，拆迁现场有金拱镇政府的工作人员、该镇城市管理行政执法中队人员及聘用人员，还有应金拱镇政府的请求维持现场秩序的公安特警。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，郑立国和金拱镇政府在一审中提供的拆迁现场录像光盘显示，拆迁现场有金拱镇政府的工作人员、该镇城市管理行政执法中队人员及聘用人员，还有应金拱镇政府的请求维持现场秩序的公安特警，金拱镇政府在一审中自认涉案强拆行为系其组织实施，且根据《怀宁县城农房拆迁补偿安置建设管理暂行办法》的规定，金拱镇政府亦为农村房屋拆迁的实施单位，故金拱镇政府是本案适格被告。虽然怀宁县人民政府对郑立国户作出的补偿决定载明“在补偿决定规定的期限内不搬迁的，本机关将依法拆除你户的该处房屋”，以及金拱镇政府在一审中答辩称其系按照怀宁县人民政府的“部署”实施强制拆除行为，但怀宁县人民政府的“决定”和“部署”仅是金拱镇政府组织实施强制拆除行为的依据，不能据此推定怀宁县人民政府即为涉案强拆行为的组织实施者，故郑立国等5人在一审中提供的证据不足以证明怀宁县人民政府是作出被诉强制拆除行为的行政机关，应承担举证不能的法律后果，怀宁县人民政府不是本案适格被告。一审法院在查明本案被告的情况下本应将本案移送管辖，因移送管辖系人民法院的职权行为，不能因原告不同意移送即不移送。考虑到一审法院的处理结果并不影响郑立国等5人对金拱镇政府另行起诉的权利，旨在谋求对于原告的便利，减少不必要的诉讼环节，因此决定维持一审裁定。郑立国等5人可以以本裁定为据，另行以金拱镇政府为被告，向有管辖权的基层人民法院主张相应的权利。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款的规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。故一审未开庭审理迳行裁定驳回起诉，并不违反法定程序。 综上，郑立国等5人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年七月二十二日 法官助理戴红 书记员陈维为 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。