广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终90号（2020）粤02行赔终12号上诉人（原审被告）南雄市自然资源局。住所地广东省南雄市**************。法定代表人彭刚健，局长。出庭负责人邓亮，副局长。委托代理人丁洁，南雄市自然资源局土地市*管理股科员。委托代理人胡小兵，广东韶华律师事务所律师。被上诉人（原审原告）南雄市大众房地产开发有限公司。住所地广东省南雄市****************第一层101房。法定代表人朱庭跃，总经理。委托代理人吴道新，南雄市大众房地产开发有限公司职员。委托代理人周凤麟，广东永顺律师事务所律师。上诉人南雄市自然资源局因与被上诉人南雄市大众房地产开发有限公司（以下简称大众公司）土地行政许可、行政赔偿纠纷两案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初420号、（2019）粤0203行赔初106号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2004年4月7日，南雄市国土资源局委托南雄市土地交易所将位于南雄市***（宾阳路口至车站）商住项目用地进行公开挂牌交易出让，挂牌出让地块发证面积：18880平方米，土地用途为商住综合用地，土地使用年限为50年，规划总面积：35000平方米，建筑基底面积：13000平方米，绿地面积5600平方米，道路广场面积：16480平方米，许建层数：1-3层。竞得人负责改造区域范围内房屋拆除、管线迁移、被拆迁住户的拆迁安置费用，竞得人须向南雄市国土资源局缴纳项目价款的同时，向南雄市城市建设经营工作领导小组办公室一次性缴纳拆迁安置保证金2000万元，每安置一户退回一户的拆迁安置费。竞得人在完成拆迁安置补偿工作后15天内与南雄市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，并办理土地登记手续，领取《国有土地使用证》。竞得人必须严格按照南雄市城市建设规划办公室规定的规划要求，负责项目地块的建设，建设周期为二年（从签订土地使用权出让合同之日起计）。2004年4月21日，南雄市国土资源局与天宇公司、丰华公司签订《成交确认书》，确认天宇公司、丰华公司以人民币340万元的价格购得南雄市***（宾阳路口至车站）商住项目用地。2004年4月26日，南雄市城市建设规划办公室向丰华公司、天宇公司颁发《建设用地规划许可证》（编号2004-03），证载“用地项目名称：商住，用地位置：八一街（宾阳路口-车站广场），用地面积：18880平方米”。同日，南雄市国土资源局向天宇公司、丰华公司颁发《建设用地许可证》（雄国土证〔2004〕挂号），证载“建设项目：雄州镇八一街商住项目，建设地点：雄州镇八一街（宾阳路口至车站），用地面积：18880平方米，原土地类别：老城改造，使用期限：2004年4月26日至2006年4月27日”。2004年4月28日，南雄市建设局向丰华公司颁发《房屋拆迁许可证》（拆许字〔2004〕第06号），许可丰华公司对位于八一街商住项目用地（占地面积18880㎡）上的房屋进行拆迁。2005年12月9日，南雄市国土资源局向丰华公司颁发雄府国用（2005）第1548号《国有土地使用证》，该证记载：“坐落：南雄市*********商贸城，地类（用途）：商住，使用权类型：出让，终止日期：2075年11月，使用权面积：14345㎡”。2007年9月30日，丰华公司与大众公司签订《老城改造项目移交、接收协议》，约定丰华公司将其开发的三个项目：宾阳小区二期开发建设项目、八一商贸城二期开发建设项目、上城7、8号地开发建设项目（包括已签订的拆迁补偿协议）移交给大众公司，由大众公司负责开发完成。2016年6月2日至2016年6月16日，南雄市********受南雄市“三旧”改造工作领导小组办公室委托，挂牌出让南雄市雄州中学“三旧”改造地块改造主体，土地用途：住宅用地，土地面积：2.278394公顷，出让年限：70年。该宗地由中志公司以220万元的成交价竞得，并签订了成交确认书。2018年3月16日，大众公司向南雄市国土资源局提交《申请》，内容有“八一商贸城项目于2004年公开挂牌出让建设用地18880㎡，我公司（原丰华公司现由大众公司接管）取得了开发权之后，办理建设用地规划许可证编号2004-03（附八一商贸城平面图）；房屋拆迁许可证编号：拆字（2004）第06号；建设用地许可证（办理第一期土地已收回）。我公司该项目根据拆迁许可证范围历时一年拆迁，完成房屋拆迁补偿，与国土局签订了出让合同18880㎡建设用地和可建建筑面积72000㎡，并先办理了第一期14345㎡土地使用证。剩余4535㎡拆给雄州中学使用，政府当时考虑用其他地方置换给我公司，因此出让合同未给我公司，暂由国土局保管。期间多次协商未达成协议。直到2009年政府决定搬迁雄州中学后，国土局、建设局2010年同意批准申请办理第二期建筑面积15500㎡（已扣除拆迁范围，未拆部分建筑面积）增加的投资计划（即以上剩下4535㎡用地），待学校搬迁后再办理用地手续。我公司现申请办理第二期（按出让合同）剩下未办理4535㎡的建设用地许可证。”2018年5月15日，南雄市国土资源局对大众公司作出《回复》，内容有“一、土地挂牌情况：南雄市***（宾阳路口至车站）商住项目用地，2004年4月21日由丰华公司和天宇公司以人民币340万元竞得。当时挂牌公告及须知有如下规定：（一）经济技术指标及使用条件：用地面积：18880平方米，土地用途为商住综合用地，土地使用年限为50年。规划技术指标：规划总面积35000平方米；建筑基底面积13000平方米；绿地面积5600平方米；道路广场面积16480平方米；建筑密度30%；容积率≤1.1；许建层数1-3层。（二）挂牌须知第十二条，竞得人必须严格按照有关规定负责实施规划用地范围内的房屋及其他地上附着物的拆迁安置工作。南雄市城市建设经营工作领导小组办公室代表市政府负责组织协调有关的拆迁安置工作。具体要求如下：1、竞得人负责改造区域范围内的房屋拆除、管线迁移、被拆迁住户的动迁安置费用；2、竞得人须在向市国土资源局缴纳项目价款的同时，向市城市建设经营工作领导小组办公室一次性缴纳拆迁安置保证金人民币贰仟万元整，每安置一户退回一户的拆迁安置费。（三）挂牌须知第十三条：竞得人在完成拆迁安置补偿工作后15天内与南雄市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，并办理土地登记手续，领取《国有土地使用证》。二、经核查，发现实际开发建设范围与八一街用地规划图红线偏差较大，有部分超出规划红线图，有部分尚未按有关规定实施拆迁补偿，贵公司要求办证应满足挂牌须知第十三条的要求后进行。”大众公司不服南雄市国土资源局作出的上述回复，向一审法院提起行政诉讼。2018年11月15日，一审法院作出（2018）粤0203行初164号《行政判决书》，认为南雄市国土资源局作出的《回复》第二项内容明确告知原告未符合办证条件，但没有列明该项回复内容的具体法律依据，也没有告知相关的救济途径，因此，南雄市国土资源局对大众公司所作《回复》的第二项内容依据不足。据此判决：撤销南雄市国土资源局作出的《回复》第二项内容，限南雄市国土资源局对大众公司的办证申请重新作出行政行为。2019年1月11日，南雄市国土资源局对大众公司作出《处理决定书》，内容有“我局于2018年11月21日收到广东省韶关市武江区人民法院行政判决书（（2018）粤0203行初164号），现我局应判决第二条要求对贵公司关于南雄市***项目地块用地面积4535平方米的办证申请重新作出如下回复：根据实际测量和贵公司工作人员现场指认，贵公司该项目地块实际使用的用地面积为20220.15平方米，建筑物占地面积为19029.3平方米，均已超过《南雄市***项目地块挂牌公告》中规定的规划建设用地18880平方米和建筑基底面积13000平方米。因此，该项目实际不存在还有4535平方米土地未交付使用的问题。由于贵公司实际开发建成的八一商贸城等建设项目不动产已通过竣工验收并出售，且在实行不动产统一登记前，该项目业主已办理房地产权证及分摊国有土地使用权证。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”，因此该宗地使用权实际应为购买该宗地上不动产的全体业主共有。综上所述，不动产登记机构不需再为贵公司办理《申请》所述土地的不动产登记。”但大众公司否认其曾指派工作人员到现场指认，也没有签名确认。大众公司不服南雄市国土资源局作出的上述《处理决定书》，向一审法院提起行政诉讼。2019年4月15日，一审法院作出（2019）粤0203行初75号、（2019）粤0203行赔初33号《行政判决书》，认为大众公司2018年3月16日向南雄市国土资源局提交申请，申请办理南雄市***（宾阳路口至车站）商住项目第二期4535㎡的建设用地许可证，其实质是向南雄市国土资源局提出办理行政许可申请。而南雄市国土资源局2019年1月11日作出的《处理决定书》，认为八一商贸城等建设项目已通过竣工验收并出售，该项目业主已办理房地产权证及分摊国有土地使用权证，因此该宗地使用权实际应为购买该宗地上不动产的全体业主共有，据此决定：不动产登记机构不需再为大众公司办理《申请》所述土地的不动产登记。该决定有答非所问之嫌，其应明确对大众公司申请办理4535㎡建设用地许可证作出准予行政许可或者不予行政许可的决定。此外，南雄市自然资源局称大众公司申请办理4535㎡建设用地许可证的原雄州中学地块不在其原取得的建设用地规划许可证的用地面积范围内，但在作出的《处理决定书》中没有给予说明。以上属事实不清、证据不足。据此判决：撤销南雄市国土资源局2019年1月11日对大众公司作出的《处理决定书》，责令南雄市自然资源局对大众公司申请办理4535㎡建设用地许可证重新作出行政行为。大众公司不服一审法院作出上述判决，向韶关市中级人民法院提起上诉。2019年8月19日，韶关市中级人民法院作出（2019）粤02行终82号、（2019）粤02行赔终20号《行政判决书》，认为南雄市自然资源局在大众公司申请补办涉案土地相关手续时，没有查清2004年4月26日南雄市城市建设规划办公室核发《建设用地规划许可证》的范围，其作出的《处理决定书》以实际使用面积确认建设用地规划许可证许可范围，不符合《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，应当由该局重新进行调查核实。只有在确定该地是否属于大众公司的建设用地规划许可范围之后，才能根据不同情形进行后续处理。遂判决：驳回上诉，维持原判。2019年10月25日，南雄市自然资源局对大众公司作出《关于南雄市***项目地块办证申请的通知》，内容有“一、根据之前的诉讼请求和目前贵公司与我方多次沟通强调，确认申请办理的是《建设用地许可证》，为此，经查，南雄市国土资源局已于2004年为天宇公司和丰华公司办理了《建设用地许可证》，证号为雄国土证（2004）挂号，无需再进行办理，因此不予受理贵公司的办理《建设用地许可证》的申请。二、在韶关市中级人民法院二审的法庭上，贵公司提及申请诉求是办理《国有土地使用证》，为此，根据南雄市***（宾阳路口至车站）商住项目用地《挂牌须知》第十二条和第十三条的约定，竞得人负责改造区域范围内的房屋拆除、管线迁移、被拆迁住户的动迁安置费用，在上述拆迁安置补偿工作后办理土地登记手续，领取《国有土地使用证》。目前，经现场查勘和法院庭审，发现贵公司尚未完成拆迁安置补偿工作，不符合申请办理不动产权证（现国家已不再颁发《国有土地使用证》）的前提条件，请贵公司提供该项目地块完成拆迁安置工作的材料。”2019年11月5日，南雄市教育局出具《证明》，内容有“2005年原雄州中学新建教学大楼A幢，是由丰华公司出资承建。建筑面积1875.68㎡。经验收合格后交付给雄州中学使用（因城市开发现已拆除，教学大楼A幢原址坐落在现阳光里小区内）。”2019年11月21日，大众公司向一审法院提起行政诉讼，请求判决：一、确认南雄市自然资源局2019年10月25日向大众公司作出的《关于南雄市***项目地块办证申请的通知》违法。二、南雄市自然资源局赔偿大众公司损失18,236,142元及利息（利息自出售涉案地块之日起直至清偿之日止，按中国人民银行逾期贷款利率计）。三、本案诉讼费由南雄市自然资源局承担。2019年12月24日，南雄市教育局出具《关于原雄州中学教学大楼A幢的情况说明》，内容有“我局于2019年11月5日出具《证明》中的原雄州中学教学大楼A幢原址坐落在原雄州中学校园内球场旁，因丰华公司需拆除原雄州中学教学楼及附属设施用于商品房开发（现已建成），所以补偿给原雄州中学，才出资建设的。”原审法院认为,南雄市自然资源局对大众公司作出的《关于南雄市***项目地块办证申请的通知》不合法，理由如下：韶关市中级人民法院（2019）粤02行终82号、（2019）粤02行赔终20号《行政判决书》认定，南雄市自然资源局在大众公司申请办理南雄市***（宾阳路口至车站）商住项目用地剩余4535㎡土地相关手续时，没有查清2004年4月26日南雄市城市建设规划办公室核发的编号2004-03《建设用地规划许可证》许可的18880平方米范围，以大众公司实际使用面积20220.15平方米确认为该《建设用地规划许可证》的许可范围18880平方米，不符合《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，应当由该局重新进行调查核实。而南雄市自然资源局对大众公司作出的《关于南雄市***项目地块办证申请的通知》，仍未按照上述韶关市中级人民法院生效行政判决的要求，调查核实南雄市城市建设规划办公室2004年4月26日核发编号2004-03《建设用地规划许可证》的许可用地18880平方米范围。因为只有先确定2004-03《建设用地规划许可证》的许可用地18880平方米范围，然后查清大众公司在该许可用地18880平方米范围内的实际用地面积、未拆除房屋的面积，出让给中志公司的原雄州中学地块是否（或有多少面积）在该18880平方米范围内等事实，才能根据不同情况进行后续处理。因此，南雄市自然资源局作出的《关于南雄市***项目地块办证申请的通知》，事实不清，主要证据不足。关于大众公司要求南雄市自然资源局赔偿损失18236142元及利息的问题。一审法院根据现有证据和事实，只是认为南雄市自然资源局作出《关于南雄市***项目地块办证申请的通知》的事实不清，主要证据不足，并未确认南雄市自然资源局有侵犯大众公司财产权的情形。因此，对大众公司的上述赔偿请求，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决：一、撤销南雄市自然资源局2019年10月25日对南雄市大众房地产开发有限公司作出的《关于南雄市***项目地块办证申请的通知》。二、限南雄市自然资源局于本判决发生法律效力之日起两个月内对南雄市大众房地产开发有限公司申请办理4535㎡建设用地许可证重新作出行政行为。三、驳回南雄市大众房地产开发有限公司的其他诉讼请求。上诉人南雄市自然资源局不服原审判决向本院提起上诉称：一、2004年己经为大众公司颁发过了面积为18880平方米的编号为雄国土证（2004)挂号的建设用地许可证，不存在另需再颁发4535平方米建设用地许可证的事由，否则，就超出了大众公司摘牌所限定的“挂牌出让地块发证面积18880平方米”的规定。二、所谓4535平方米土地办证问题，该数额的来由是基于18880平方米挂牌可发证面积，然后大众公司认为他只办理了14345平方米国有土地使用权证（现即为不动产权证），所以应该还有4535平方米土地需要办证。但从基本逻辑出发，该4535平方米土地如果存在办证，理当对应到的是土地使用权证（即：不动产权证），但诉讼中，大众公司明确表示不是办理土地使用权证（因为按挂牌须知，办土地使用权证必须拆迁完毕后，但大众公司客观上未拆迁完毕而且主观上也承认），所以，不存在4535平方米土地办理建设用地许可证的基本事由。三、南雄市自然资源局已经核实了大众公司原规划范围土地（无论是编号2004-03,还是编号2004-018)与挂牌出让南雄市雄州中学“三旧”改造地块用于阳光里项目的用地范围均不相重叠，也提供了《南雄市******商贸城及周边各类范围对比图》等资料进行说明，南雄市教育局也出具了证明予以证实，现补充提供《南雄市******商贸城项目建设用地规划（编号2004-03)范围与雄州中学“三旧”改造地块对比图》、《南雄市******商贸城项目建设用地规划(编号2004-018)范围与雄州中学“三旧”改造地块对比图》。大众公司或者法院如果对该证据有异议不认可的，可以申请第三方有资质的机构进行重新鉴定。四、大众公司实际占用的建设用地面积己经远超18880平方米。经测绘队测量，大众公司实际使用的用地面积为20220.15平方米，建筑物占地面积为19029.3平方米。庭审中，大众公司承认道路现场指界，但对于数额计算表示不认同。对此，应当由大众公司申请鉴定，否则应当视同大众公司放弃了其质疑的权利。上诉请求：一、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初420号、（2019）粤0203行赔初106号行政判决第一、二项，驳回大众公司要求办理4535平方米建设用地许可证的请求；二、一、二审诉讼费由大众公司承担。被上诉人大众公司答辩称：一、根据韶关市中级人民法院（2019)粤02行终82号，行赔终20号《行政判决书》认定的建设用地18800平方米，规划许可证编号：2004-03(附八一商贸城总平面图的中心大街南北两排三层和部份四层；南边第二排01号楼靠原323线，路边（原水电局仓库）己办理了出让土地使用证的面积14345平方米的范围内己竣工验收的建筑面积47019平方米,已销售办理了不动产权证。当时经政府同意未拆不影响规划产权有争议的框架九层和一幢三层楼占地面积约300平方米、建筑面积约2000平方米，剩余八一商贸城南边第二排至今未建01号楼的建设用地4235平方米给雄州中学使用，政府当时考虑用其他地方置换给大众公司，因此签订的出让合同，建设用地18800平方米、建筑面积72000平方米。政府决定搬迁雄州中学后，南雄市自然资源局同意批准申请办理八一商贸城南边第二排01号楼建筑面积15500平方米的投资计划，并于年底按政府纳税办的要求，先预缴纳各项税费，为了不影响正常教学，待学校搬迁后再办理建设用地许可证，建设工程施工许可证方可施工。二、雄州中学搬迁后（领导的换届），大众公司申请办理建设用地许可证，南雄市自然资源局多次作出回复不予办理建设用地许可证。通过行政诉讼都被武江区人民法院依法撤销，责令南雄市自然资源局在法定的期限内重新作出行政行为。实际上八一商贸城南边第二排01号楼的建设用地4235平方米(未建面积15500平方米)，重新规划出让给中志房地产公司三旧改造，出让地价4021.20元/平方米;楼面价945.53平方米，造成大众公司的合法权益受到损失。综上所述，请求维持广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初420号、（2019）粤0203行赔初106号行政判决第一、二项，改判为经济赔偿或补救措施。经审查，本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为,本案争议的焦点：南雄市自然资源局对大众公司作出的《关于南雄市***项目地块办证申请的通知》是否合法。大众公司向原南雄市国土资源局申请办理的是南雄市***（宾阳路口至车站）商住项目第二期4535平方米的建设用地许可证，主要理由是南雄市国土资源局原颁发《建设用地许可证》用地面积为18880平方米，而实际用地面积为14345平方米，还差4535平方米要求办理。南雄市自然资源局在收到申请后应当查清颁发《建设用地许可证》用地面积为18880平方米的范围，然后确认实际用地面积是否为14345平方米，还差4535平方米的事实后再确认是否颁发。事实上，本院作出的（2019）粤02行终82号、（2019）粤02行赔终20号《行政判决书》已经认定，南雄市自然资源局在大众公司申请办理南雄市***（宾阳路口至车站）商住项目用地剩余4535平方米土地相关手续时，没有查清2004年4月26日南雄市城市建设规划办公室核发的编号2004-03《建设用地规划许可证》许可的18880平方米范围，以大众公司实际使用面积20220.15平方米确认为该《建设用地规划许可证》的许可范围18880平方米，不符合《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，应当由该南雄市自然资源局重新调查核实，而南雄市自然资源局对大众公司作出的《关于南雄市***项目地块办证申请的通知》，仍未按照上述判决要求调查核实。到目前为止，南雄市自然资源局对南雄市城市建设规划办公室2004年4月26日核发编号2004-03《建设用地规划许可证》的许可用地18880平方米范围内实际用地面积是否为14345平方米，还差4535平方米的事实仍然不清。因此，南雄市自然资源局在未查清大众公司在许可的18880平方米范围内实际用地面积是否为14345平方米，还差4535平方米的事实的情况下，其作出的《关于南雄市***项目地块办证申请的通知》，属于事实不清，主要证据不足。原审判决撤销南雄市自然资源局作出的《关于南雄市***项目地块办证申请的通知》，限南雄市自然资源局重新作出行政行为并无不当。对大众公司请求赔偿的问题，因涉案南雄市自然资源局是否构成违法，是否造成大众公司的损失，损失多少，还不能依法作出确认，故对大众公司请求赔偿应不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律及所作判决正确，本院予以维持。上诉人上诉理由不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇二〇年七月十日法官助理  罗 艳书 记 员  罗智健