浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终819号上诉人（原审原告）周明杰，男，1980年5月17日出生，汉族，户籍所在地宁波市鄞州区，现住宁波市鄞州区。被上诉人（原审被告）宁波市鄞州区人民政府，住所地宁波市鄞州区惠风东路568号。法定代表人王兆波，区长。周明杰诉宁波市鄞州区人民政府（以下简称鄞州区政府）房屋拆迁管理其他行政行为一案，浙江省宁波市中级人民法院于2020年3月25日作出（2020）浙02行初65号行政裁定。周明杰不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月16日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审裁定载明：原告周明杰起诉称，其系仇毕社区村民。《仇毕社区住宅拆迁补偿安置实施方案》公示后，其不知道低限安置怎么申请，辗转于行政机关和法院之间，仍不能满足其低限安置申请的要求。原告认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第十八条、第三十条的规定，设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。被告拆迁过程中没有按照上述规定制定并公开相关材料，拆迁程序违法，侵犯了原告的合法权益，现诉至法院，请求判决：“被告在拆迁过程中程序违法：未依法制定并公开申请低限时除操作规程之外的材料，包括行政许可的实施机关、期限；低限安置申请表；行政审批事项中除操作规程之外的内容、对象、条件、依据、时限、费用以及要提交的全部材料的目录和申请书示范文本。”被告鄞州区政府答辩称：一、原宁波市江东区人民政府于2013年11月18日发布《仇毕社区住宅拆迁补偿安置实施方案》，而原告亦于2014年1月18日签订了《拆迁调产安置协议》，故原告现在再提出来所谓的拆迁过程中程序违法，早已超过法律规定的起诉期限，依法应驳回起诉。二、原告以所谓的拆迁程序违法为由提起诉讼并要求赔偿安置房面积及现金，其实质是要求对其进行低限安置。但在2015年7月23日，原告曾起诉要求撤销《关于低限安置申请的审核意见》并赔偿损失，均被法院驳回诉请。后原告又以拆迁程序违法为由提起系列诉讼，一、二审法院作出（2018）浙0203行初147号、（2019）浙02行终339号行政裁判，驳回了原告的诉请。故原告提起的本案诉讼属于重复起诉，应驳回起诉。综上，请求法院驳回原告的起诉。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，原告提起行政诉讼应当满足具有事实根据以及属于人民法院受案范围的条件。根据（2015）甬海行初字第59号、（2015）浙甬行终字第254号、（2016）浙行申275号、（2017）浙02行初19号、（2017）浙行终604号、（2018）浙0212行初243号、（2018）浙02行终442号、（2019）浙行申244号等一系列生效的行政裁判，原告因未能享受低限安置待遇事项，曾于2015年提起行政诉讼，案经一审法院、二审法院及浙江省高级人民法院审理后已经作出认定处理，认为其不能享受低限安置待遇，已为生效裁判所羁束。原告仍不服，又以被告及相关部门没有履行制定公布低限安置标准及操作规程的法定职责违法为由，提起了多起诉讼，均被法院驳回起诉。现原告又以被告没有依法制定公布低限安置标准及操作规程以外的材料程序违法为由，再次提起诉讼。本案中，原告认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第十八条、第三十条的规定，被告在拆迁过程中应当制定公布低限安置操作规程以外的材料，被告未制定公布上述材料即为拆迁程序违法。但是，结合原告起诉的事实理由和证据，可以认定原告所主张的低限安置操作规程以外的材料为低限安置实施机关、低限安置申请表、低限安置的内容、对象、条件、依据等材料，而该部分材料实质上已经包含在低限安置操作规程之中。并且，生效行政裁判确认《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》已确定了原江东区的低限安置标准和操作规程，2013年11月19日张贴公告的《仇毕社区住宅拆迁补偿安置实施方案》亦已公示告知了该低限安置的标准与申请程序。现原告机械依据《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，仍认为被告应制定公开上述材料，缺乏事实根据和法律依据。同时，即使按照原告所列的字面意思，原告所主张的被告应制定公布低限安置操作规程以外的材料的行为，在性质上为针对不特定对象作出的具有约束力的决定或针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件，依法不属于行政诉讼受案范围。综上，原告的起诉不符合法定的起诉条件，依法应当不予立案；已经立案的，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回原告周明杰的起诉。周明杰上诉称：上诉人家庭有三户8人，只有父亲有80平方米左右的宅基地，在全村中人口最多，土地最少。2013年12月8日，上诉人提交低限安置申请表、身份证、户口本、结婚证给村里，申请低限安置，未获书面答复。为了不失去拆迁安置资格，上诉人于2014年1月18日签订拆迁协议，注明村里不给困难户才签订。后发现有人通过低限安置，又提出申请，街道其后出具《审核意见》，认为上诉人不是户主，上诉人父亲不申请低限安置，而且签订拆迁协议后不满足低限安置的条件，因此，不予低限安置。但上诉人作为分户后的户主和被拆迁人，应该可以单独申请低限安置，因提起诉讼后高院裁定签订拆迁协议扩靠户后不满足低限安置，故上诉人只能诉签订拆迁协议前的违法行为，并为此提起数个诉讼。上诉人原审时申请增加被告和第三人（拆迁人）没通过，原审裁定事实认定错误，理由如下：1.不特定对象不能适用本村低限操作规程之外的材料，低限的实施机关、期限不能反复适用；2.《仇毕社区住宅拆迁补偿安置实施方案》中有操作规程，所以操作规程的制定和公开人依据《宁波市征收拆迁条例实施细则》第二十六条、《中华人民共和国行政许可法》第十八条、第三十条以及《浙江省行政审批暂行规定》第十七条的规定，还应制定和公开操作规程之外的材料，公开行政审批内容、对象、条件、依据、时限、费用以及操作规程；3.上诉人签订拆迁协议前符合低限安置条件，并造成损失。至今符合宅基地申请条件但未取得宅基地建房的户主，都没办法申请低限安置，造成村民损失几十亿至数千亿。请求撤销原审裁定，支持上诉人的原审诉请。鄞州区政府在法定期限内未提交答辩意见。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。本院认为，上诉人周明杰以被上诉人鄞州区政府未根据《中华人民共和国行政许可法》第十八条、第三十条的规定在拆迁过程中制定公布低限安置操作规程以外的材料、构成程序违法为由，提起本案诉讼，诉请判决被上诉人“在拆迁过程中程序违法：未依法制定并公开申请低限时除操作规程之外的材料，包括行政许可的实施机关、期限；低限安置申请表；行政审批事项中除操作规程之外的内容、对象、条件、依据、时限、费用以及要提交的全部材料的目录和申请书示范文本。”根据在案证据以及上诉人就案涉事项所涉的其他生效裁判，《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第二十六条规定：“符合低限安置标准的被拆迁人应当向拆迁人领取并填写《低限标准安置申请表》。该申请表经村（居）民委员会签署意见，并报镇（乡）人民政府、街道办事处审核后,由拆迁人在拆迁范围内予以公示。公示期限不少于10日。”第二十七条规定:“《条例》第二十八条规定的低限安置标准，被拆迁人在海曙区××江北区的，按每户人均30平方米建筑面积确定；其他县（市）、区的低限安置标准由其他县（市）、区人民政府确定并公布。”《仇毕社区住宅拆迁安置实施方案》第四条第5项对住房困难户标准做了规定，并规定“符合低限安置标准的被拆迁人应当向拆迁人领取并填写《低限标准安置申请表》。该申请表经居委会签署意见，并报街道办事处批准后，由拆迁人在拆迁范围内予以公示。”据此，《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》已确定了原江东区的低限安置标准和操作规程，2013年11月19日张贴公告的《仇毕社区住宅拆迁补偿安置实施方案》亦已公示告知了低限安置的标准与申请程序。因《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》及其实施细则并未规定被上诉人应当制定公布低限安置中除操作规程之外的其他文件，故被上诉人并不负有上诉人诉请要求的法定职责，上诉人诉请被上诉人制定相关文件，缺乏事实和法律依据。综上，上诉人提起本案诉讼，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，原审裁定驳回上诉人周明杰针对被上诉人鄞州区政府的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马良骥审判员  张 榆审判员  李竺娉二〇二〇年七月七日书记员  韦若莎·1·