河北省唐山市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）冀02民终597号 上诉人（原审原告）：河北省唐山市路南区梁家屯路街道将军坨村郭仲海等125户村民（具体名单附后）。 诉讼代表人：郭仲海，男，1966年9月2日出生，汉族，农民，户籍所在地唐山市路南区，现住唐山市路南区。 诉讼代表人：唐长顺，男，1956年5月27日出生，汉族，农民，户籍所在地唐山市路南区，现住唐山市路南区。 诉讼代表人：唐政顺，男，1964年2月3日出生，汉族，农民，户籍所在地唐山市路南区，现住唐山市路南区。 诉讼代表人：唐建军，男，1970年7月17日出生，汉族，农民，户籍所在地唐山市路南区，现住唐山市路南区。 诉讼代表人：唐运福，男，1948年12月24日出生，汉族，农民，户籍所在地唐山市路南区，现住唐山市路南区。 委托诉讼代理人：宋玉成，北京市中盾律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：唐山市路南区梁家屯路街道将军坨股份经济合作社，住所地：唐山市路南区仁泰里仁泰道1087号。机构信用代码：Q5413020201487350W。 法定代表人：唐瑞春，该公司董事长。 委托诉讼代理人：侯再爽，河北东明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：唐山市路南区梁家屯路街道将军坨（临时过渡）村民委员会，住所地：唐山市路南区仁泰道104底商。机构信用代码：Q54130202014732809。 法定代表人：董仕新，该村委会主任。 委托诉讼代理人：侯再爽，河北东明律师事务所律师。 原审第三人：唐山市文化旅游投资集团有限公司，住所地：唐山市路南区建设南路增45号。统一社会信用代码：91130200677353035M。 法定代表人：韩铁梅，该公司董事长。 上诉人河北省唐山市路南区梁家屯路街道将军坨村郭仲海等125户村民（以下简称“郭仲海等125户村民”）因与被上诉人唐山市路南区梁家屯路街道将军坨股份经济合作社（以下简称“经济合作社”）、唐山市路南区梁家屯路街道将军坨（临时过渡）村民委员会（以下简称“临时过渡村委会”）及原审第三人唐山市文化旅游投资集团有限公司（以下简称“文化旅游公司”）侵害集体经济组织成员权益纠纷一案，不服河北省唐山市路南区人民法院（2019）冀0202民初1103号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月9日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 郭仲海等125户村民上诉请求：1.依法撤销唐山市路南区人民法院做出的（2019）冀0202民初1103号民事判决，并在查明案件事实的基础上依法改判，支持上诉人的一审诉讼请求；2.由被上诉人承担本案一审、二审的全部诉讼费。事实和理由：上诉人郭仲海等125户村民认为将军坨村委会签订的涉案土地流转协议事关对将军坨村集体资产的处分，并且也关系到每一位村民的切身利益，该协议的签订未经法定民主程序，严重侵害了包括上诉人在内的众多村民的合法权益。具体理由：一、根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》相关法律规定，合法有效的集体土地流转协议签订双方应当是承包方和符合条件的受让方。1.涉案的集体土地采取的是家庭承包的方式进行，发包方是将军坨村村委会。集体土地流转协议的主体应当是承包户和符合条件的受让方，村集体经济组织即发包方不可能是集体土地流转协议的一方。2.被上诉人在仅有部分村民同意的情形下即流转全部集体土地的做法不符合法律的规定，在程序上违法。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权，被上诉人在上诉人不知情的情况下，将上诉人的承包地流转，侵害了上诉人作为本集体经济组织成员的优先权。同时，不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，且受让方须有农业经营能力，但本案的受让方（即本案第三人）作为政府独资的投资开发企业完全不具备农业经营能力。二、根据上述法律规定，涉案协议侵害了上诉人享有的自主承包经营权，给上诉人造成了严重经济损失，依法应当被撤销。综上，上诉人认为一审法院认定事实不清，上诉人特提起上诉，请求二审法院明察，依法支持上诉人的上诉请求。 被上诉人经济合作社答辩称：答辩人认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人郭仲海等125户村民提到的原将军坨村委会在2009年换届以后未能如期换届，同时村主任和村书记在2014年均辞职，当时村委会的组织工作属于停滞状态。在土地流转问题上，村民集体大会不能如期召开，在此情况下，随着2014年上级政府对辖区内被拆迁的农民办理城镇职工养老保险的问题，当时原将军坨村委会村民共计是768户，这768户中423户同意流转土地（占总户的55%），联名推选唐瑞春作为代表，同本案的第三人文化旅游公司签订了土地流转协议，该行为符合村民委员会组织法的规定，协议应是合法有效的。同时原将军坨的承包地在2011年时经过政府和村委会的共同协商，当时的土地政策是动账不动地的政策，即在账上记载原将军屯村委会村民人均账面土地0.32亩，但是没有进行实际的土地分割，并没有村民实际经营。同时本案涉案的土地始终都是由原将军坨村委会代表全体村民统一对外出租，唐瑞春签订的土地流转协议并没有侵害村民的利益。 被上诉人临时过渡村委会答辩称：答辩人认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人郭仲海等125户村民提到的原将军坨村委会在2009年换届以后未能如期换届，同时村主任和村书记在2014年均辞职，当时村委会的组织工作属于停滞状态。在土地流转问题上，村民集体大会不能如期召开，在此情况下，随着2014年上级政府对辖区内被拆迁的农民办理城镇职工养老保险的问题，当时原将军坨村委会村民共计是768户，这768户中423户同意流转土地（占总户的55%），联名推选唐瑞春作为代表，同本案的第三人文化旅游公司签订了土地流转协议。该行为符合村民委员会组织法的规定，协议应是合法有效的。同时原将军坨的承包地在2011年时经过政府和村委会的共同协商，当时的土地政策是动账不动地的政策，即在账上记载原将军屯村委会村民人均账面土地0.32亩，但是没有进行实际的土地分割，并没有村民实际经营。同时本案涉案的土地始终都是由原将军坨村委会代表全体村民统一对外出租，唐瑞春签订的土地流转协议并没有侵害村民的利益。 原审第三人文化旅游公司未到庭未进行答辩。 郭仲海等125户村民向一审法院起诉请求：1.依法撤销被告与唐山市南湖生态城开发建设投资有限责任公司于2015年12月5日签订的《土地流转协议》（182.26亩）；2.由被告承担本案一审的诉讼费。 一审法院经审理查明：原告125户均系唐山市路南区梁家屯街道将军坨村民，将军坨村当时实有户数768户。2014年上级政府对该辖区被拆迁农民办理参加城镇职工养老保险工作，按照政策要求土地可全部流转给第三人以便南湖采煤沉降区生态环境的保护建设，在土地承包户享有土地流转费的同时，并为被拆迁的农民解决养老保险问题，该项政策经上级政府驻村工作组宣传后，本村村民对是否流转土地分歧较大，以致无法开展土地流转工作。同时因2009年村委会换届之后再未能如期换届，且村书记、村主任等主要负责人于2014年辞职，随之村委会组织工作基本处于停滞状态，尤其是在对土地流转问题上，在其履行召集村民大会职责不能的情况下，同意流转土地的村民以423户（约占总户数的55%）联名推选唐瑞春代表村委会于2015年12月5日与唐山市南湖生态城开发建设投资有限公司签订了《土地流转协议》，约定所流转土地位于京山铁路××、××以西范围内182.26亩土地（水面），流转期限为三年，自2016年1月1日起至2018年12月31日止，并向同意流转土地的村民发放了受让方第三人给付的流转费用，亦为该部分村民办理了城镇职工养老保险。因不同意土地流转的村民，其费用至今不予领取。 另查明，直至在2017年10月25日按照唐山市路南区梁家屯街道党工委和办事处规定依据法律程序通过村民选举产生临时过渡村委会，对选举结果2017年11月3日梁家屯街道党工委予以确认；经济合作社是在2018年1月3日按照唐山市路南区梁家屯街道党工委和办事处规定依据法律程序通过村民选举产生的，对选举结果梁家屯街道党工委予以确认。此后对实际流转的土地于2019年5月已按经济合作社和临时过渡村委会两个集体组织按实际所有的成员进行了实地分割。同时在此之前，于2011年在上级政府工作组的指导下，经将军坨村民代表会议通过该村村委会将全部土地按照当时政策采取“动账不动地”、且不明确四至的方式进行了承包地“确权”量化，同时发放了《土地承包经营权证书》人均账面土地0.32亩，但未进行实际经营土地的分割，直至2019年5月二被告对原有资金、底商、土地等进行了实际分割，两个组织独立运行，各自管理属于自己的“三资”，现经济合作社就属于自己的土地与第三人签订了流转协议，临时过渡村委会就属于自己的土地是否征用与第三人正在协商之中。在涉案土地流转前，先是由村果树队统一管理，后又承包个人经营，在土地流转时第三人已对果树等附着物进行补偿，流转后因部分不同意流转村民的抵制，该流转土地第三人未实际使用，有关原告主张的涉案土地改变用途的问题尚未查实。 又查明，原流转土地的受让方唐山市南湖生态城开发建设投资有限公司变更为第三人唐山市文化旅游投资集团有限公司。 一审法院认为，对涉案土地流转协议是否合法有效争议之焦点，本院现作以下几个方面的判断。关于占全村总户数（768户）55%的423户村民代表联名推选唐瑞春代表村委会与第三人签订土地流转协议的问题，有“表决意见和流转土地经费发放表”等证据证实，该事实证据充分应当予以认定，且该联名推选代表人的形式符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条之规定，因为该条款对以“户”为代表的村民民主议定程序予以确定，所以对该表决形式应当确认合法有效。鉴于当时村委会于2009年换届之后再未换届，尤其是在2014年村书记、村主任等主要负责人辞职的情况下，村委会组织工作基本处于停滞状态，在面对土地流转重大问题上出现村民分歧严重的情况下，而此时村委会不能履行召集村民大会的职责，在此情形之下过半数户的村民联名推选代表落实有关土地流转协议的签订，并不是法律所禁止的组织形式，而是真正能够体现落实该法立法之本意和村民自治应有的变通模式，现原告主张对此不知情并持有异议，但举证不足，其主张未经民主议定程序之情形于法律和客观村情不符，不予采纳。关于土地流转的主体问题，应当认定土地流转双方的主体符合法律规定。因为根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第八条规定，即承包方有权委托发包方组织流转其承包的土地，该村承包土地先前就是村集体统一管理或经营，后也始终未作实地分割经营，所以当时大多数户的村民推选代表委托村委会继续统一流转经营亦符合继往的客观情况，而作为流转土地的受让方第三人作为南湖生态建设的管理者也非法律所禁止的不适格主体。关于土地流转的目的。2014年根据上级政府政策规定，流转土地既可使土地承包方得到流转费，也可以为其解决养老保险问题，并有利于解决该村村民人均0.32亩承包地“动账不动地”方案而不能明确四至实地分割经营的现实状况，还得以使承包土地整体流转实现统一经营便也是利益不受损害的唯一办法，与此同时也有利于满足南湖采煤沉降区生态建设之需要，简直不失为是一项利民之策，其实正如被告临时过渡村委会辩称的土地流转也未损害原告之利益。关于流转协议的履行情况。双方流转协议签订后，第三人向流转方给付了流转费用，而且同意流转的村民领取了该费用，而不同意流转的村民拒绝领取流转费用，并不能影响流转协议的客观存在，而且现今二被告按所属集体经济组织成员对现有承包地已作实地分割，又分别自主管理，以此延续之现实更无撤销先前土地流转协议的必要。关于原告主张流转土地被闲置、抛荒及改变土地用途的问题。人所皆知该流转土地受让方基本用途是基于南湖采煤沉降区生态环境建设之所需，而流转土地如有闲置、抛荒也是协议履行存在的问题，而非导致流转协议无效的结果，同时有关原告主张流转土地改变土地用途的问题，原告不但未提交足够的证据证实，且是否改变土地用途的认定，按照[国土资发（1999）第511号]《国土资源部、农业部搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》第四条规定，该项认定程序系有关行政主管部门的管理职能，而非民事诉讼的主管范围。同时按照《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定，亦是行政主管部门的调整范畴，而《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条规定系法律管理性强制性规定，而非法律效力性强制性规范，所以原告该主张本案不予涉及。关于土地流转协议被“废止”的问题。梁家屯街道办事处作为上级部门与第三人协商废止流转协议的意向，与《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条不符，且二被告明确表示该复函未发生法律效力，将军坨村委会与南湖投资公司签订的《土地流转协议》，提出解除合同依法应由合同的相对方提出，梁家屯街道办事处不是合同的当事人，其没有提出解除合同的权利，同时将军坨村委会至流转合同期满也没有收到合同另一方唐山市南湖生态城开发建设投资有限公司提出解除合同的通知，所以该复函不具备证据的合法性和关联性，二被告该辩称意见符合法律规定，应当予以采纳。二被告辩称其为新成立的组织，与本案涉及的土地流转协议无关，并不是原将军坨村民委员会的延续，对村民委员会的权利和义务也没有继承，该答辩意见于法无据，不予确认。而对临时过渡村委会辩称的虽然当时临时过渡村委会现管理的村民不同意流转，但同意流转的户数毕竟是全村过半数同意签订的，且该协议也未损害原告的任何利益，所以原告要求撤销该协议，没有任何事实及法律依据，故请求法院驳回原告的诉讼请求之答辩意见，本案应当予以支持。第三人唐山市文化旅游投资集团有限公司经本院传票传唤无正当理由未到庭，依法适用缺席审理，视为放弃了诉讼权利，应承担相应的不利后果。综上，虽然原告主张的撤销权与合同法规定的撤销权不是同一意思，这是特别法的规定，适用一般诉权，该主张程序上于法有据。但唐山市路南区梁家屯街道将军坨村委会与唐山市南湖生态城开发建设投资有限公司即第三人唐山市文化旅游投资集团有限公司签订的《土地流转协议》合法有效，原告主张撤销该协议的诉讼请求，理据不足，依法不予支持。遂判决：驳回原告河北省唐山市路南区梁家屯街道将军坨村郭仲海等125户村民的诉讼请求。案件受理费80元，由河北省唐山市路南区梁家屯街道将军坨村郭仲海等125户村民负担。 二审经审理查明：一审判决书中凡涉及到的“河北省唐山市路南区梁家屯街道将军坨村”均应为“河北省唐山市路南区梁家屯路街道将军坨村”。二审审理中，双方当事人均未提交新证据。本院查明的其他事实与一审法院查明的事实相一致。 本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条规定，关于以“户”为代表的村民民主议定程序，因唐山市路南区梁家屯路街道将军坨村768户村民中有423户村民代表联名推选唐瑞春代表该村委会与原审第三人文化旅游公司签订的《土地流转协议》，已超过半数并达到55%的比例，故表决形式符合法律规定，协议合法有效，有表决意见和流转土地经费发放表等予以证实，本院予以确认。鉴于将军坨村委会在2009年和2014年当时的情形，村委会组织工作基本处于停滞状态，故而在面对土地流转的重大问题上出现村民有分歧的情况下，且村委会在不能履行召集村民大会职责的情况下，经过半数户的村民联名推选代表落实有关土地流转协议的签订，并不是法律所禁止的形式。现上诉人郭仲海等125户村民主张对此事实不知情并持有异议显属举证不足，其主张未经民主议定程序之情形与法律和本村的客观情况不符，故本院对上诉人之主张不予采信。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第八条规定，承包方有权委托发包方组织流转其承包的土地，因将军坨村的承包土地先前就是村集体统一管理或经营，后也始终未作实地分割经营，故当时大多数户的村民推选代表委托村委会继续统一流转经营亦符合继往的客观情况，而作为流转土地的受让方（原审第三人文化旅游公司）也非法律所禁止的不适格主体，故土地流转双方的主体符合法律规定。结合2014年相关政府的政策规定，流转土地既可使土地承包方得到土地流转费，也可以为其解决养老保险问题，更有利于解决该村村民人均0.32亩承包地“动账不动地”方案而不能实地分割经营的现实状况。涉案承包土地的整体流转既可以使其统一经营，也有利于满足南湖采煤沉降区的生态建设需要，且涉案土地流转协议中同意流转的户数已超过全村的过半户数，该协议的签订也未损害上诉人的任何利益，故上诉人郭仲海等125户村民主张撤销涉案土地流转协议的理据不足，本院不予支持。一审法院综合本案具体情况所做判决并无不妥。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项“原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费80元，由上诉人河北省唐山市路南区梁家屯路街道将军坨村郭仲海等125户村民共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  张景常 审判员  徐万启 审判员  毕雪维 二〇二〇年七月十日 书记员  房善忠 上诉人名单如下： 上诉人（原审原告）：唐建星，男，1972年6月4日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨4街8排1号。 上诉人（原审原告）：王子静，女，1972年5月12日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨4街6排8号。 上诉人（原审原告）：孙配东，女，1968年11月23日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区。 上诉人（原审原告）：唐建旺，男，1980年8月7日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨4街8排1号。 上诉人（原审原告）：李洪玲，女，1974年10月10日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨3街20排1号。 上诉人（原审原告）：徐宏琴，女，1968年4月21日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨3街8排4号。 上诉人（原审原告）：宋顺英，女，1967年7月29日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨3街8排4号。 上诉人（原审原告）：张静，女，1964年10月20日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨2街4排1号。 上诉人（原审原告）：唐成忠，男，1978年5月24日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨1街3排3号。 上诉人（原审原告）：陈永样，男，1972年6月12日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨2街21排6号。 上诉人（原审原告）：唐艳翠，女，1981年1月17日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨4街5排10号。 上诉人（原审原告）：孙硕萍，女，1955年4月27日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨4街5排10号。 上诉人（原审原告）：唐秀环，女，1938年3月20日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨4街5排5号。 上诉人（原审原告）：唐顺友，男，1965年5月22日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨2街3排3号。 上诉人（原审原告）：唐有良，男，1977年10月28日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨2街21排5号。 上诉人（原审原告）：唐继俭，男，1967年3月1日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨1街6排5号。 上诉人（原审原告）：张淑华，女，1970年5月10日出生，满族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨3街20排1号。 上诉人（原审原告）：王素芬，女，1965年2月23日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨2街8排6号。 上诉人（原审原告）：唐艳，女，1977年12月1日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨2街15排3号。 上诉人（原审原告）：唐贺玲，女，1956年7月17日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨1街5排2号。 上诉人（原审原告）：唐建华，女，1967年5月27日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨1街5排2号。 上诉人（原审原告）：孙兰梅，女，1967年12月2日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨3街11排5号。 上诉人（原审原告）：孙华，男，1970年8月26日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨3街15排6号。 上诉人（原审原告）：唐建军，男，1970年7月17日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区。 上诉人（原审原告）：孙宏喜，男，1970年8月13日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨2街13排2号。 上诉人（原审原告）：孙亚东，男，1976年1月13日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨4街2排5号。 上诉人（原审原告）：唐长顺，男，1956年5月27日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区。 上诉人（原审原告）：唐继君，男，1970年9月23日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨3街19排6号。 上诉人（原审原告）：唐成立，男，1972年1月3日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨3街5排7号。 上诉人（原审原告）：唐艳梅，女，1968年8月17日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织塞多将军坨4街12排2号。 上诉人（原审原告）：唐艳平，男，1970年9月15日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨3街21排6号。 上诉人（原审原告）：徐家友，男，1963年12月28日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨2街10排7号。 上诉人（原审原告）：唐淑芳，女，1949年11月10日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨2街19排6号。 上诉人（原审原告）：张晓青，女，1947年1月25日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨3街5排7号。 上诉人（原审原告）：唐继军，男，1954年2月25日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨3街20排3号。 上诉人（原审原告）：崔玉会，女，1954年10月8日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨3街12排5号。 上诉人（原审原告）：张淑娟，女，1962年4月10日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨1街5排5号。 上诉人（原审原告）：高久玲，女，1972年3月14日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨1街4排3号。 上诉人（原审原告）：唐晓鹏，女，1979年5月17日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨1街16排4号。 上诉人（原审原告）：李翠平，女，1964年5月19日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市路南区女织寨乡将军坨1街4排2号。 ——