海南省第二中级人民法院行政判决书（2020）琼97行终97号海南省第二中级人民法院行政判决书（2020）琼97行终97号上诉人（一审原告）：刘某，女，1958年5月20日出生，汉族，住海南省儋州市。委托诉讼代理人：吕某，男，1980年9月22日出生，汉族，现住海南省儋州市。系刘某儿子。被上诉人（一审被告）：儋州市自然资源和规划局，住所地海南省儋州市那大镇中兴大道。法定代表人：王某，该局局长。委托诉讼代理人：代某，该局工作人员。委托诉讼代理人:郭某，海南唐海律师事务所律师。上诉人刘某因与被上诉人儋州市自然资源和规划局（以下简称儋州市资规局）征收补偿安置纠纷一案，儋州市人民法院于2019年4月29日作出（2019）琼9003行初11号行政裁定，驳回刘某的起诉。刘某不服，提出上诉，本院于2019年8月15日作出（2019）琼97行终134号行政裁定，撤销上述一审裁定，指令儋州市人民法院继续审理本案。儋州市人民法院于2019年12月10日作出(2019)琼9003行初100号行政判决，刘某不服，向本院提起上诉。本院于2020年4月13日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。上诉人刘某的一审诉讼请求：1.确认儋州市资规局执行的补偿安置方式行为违法；2.判令儋州市资规局与刘某签订拆迁补偿安置协议。儋州市人民法院一审查明，刘某系儋州市那大镇前进农场（以下简称前进农场）新建队职工，患有间歇性精神分裂症。2009年原儋州市住房保障与房产管理局为完成儋州市人民政府交办的那大城区土地储备任务，对前进农场新建队部分职工位于儋州市××镇、国盛路北侧的房屋进行拆迁。涉及被拆迁房屋的职工均与原儋州市住房保障与房产管理局签订了《儋州市那大城区土地储备项目拆迁补偿安置协议书》，经新建队职工选定为产权调换补偿的安置方式，协议签订后双方均按协议进行了安置。刘某的房屋没有在此次拆迁范围内，不享有安置待遇，故未签订安置协议。为确保西部家私城项目建设顺利开展，经海南省国土资源厅依法批准同意了《关于农用地并征收那大镇茶山村委会新屋村集体土地的请示》（儋府[2011]32号）。2013年1月9日，儋州市人民政府作出《儋州市人民政府关于征收土地的公告》（儋府[2013]11号）文件，对位于前进农场、茶山村委会面积约20亩土地进行了征收。儋州市资规局受儋州市人民政府委托，组织实施征地工作。在组织勘测、调查土地权属和清点青苗及地上附着物等一系列工作的基础上，儋州市资规局与被征收人前进农场签订《征地补偿协议书》，以货币补偿方式将征地补偿费、安置补助费及青苗补偿费等发放至前进农场账户。2014年10月，刘某的儿子吕健文到前进农场领取了涉案土地的安置补偿费和青苗补偿费等款项。经儋州市资规局委托海南第二房地产评估事务所对刘某被征收的房屋（包括地上建筑物及附属物）进行评估，价值为176237元。另查明，2018年4月12日，儋州市资规局下发《关于清理搬迁青苗及地上附着物的公告》。2018年7月19日前进农场向刘某下发搬迁通知，刘某在收到通知后，其儿子多次与前进农场交涉安置补偿款的问题未果。2018年11月23日，那大镇人民政府牵头将刘某房屋强制拆除。又查明，儋州市国土资源局根据《中共儋州市委办公室儋州市人民政府办公室关于印发的通知》（儋委办发[2019]8号）要求，更名为儋州市自然资源和规划局。儋州市人民法院一审认为，儋州市资规局受儋州市人民政府的委托，组织对位于前进农场、茶山村委会面积约20亩土地进行征收工作。在组织勘测、调查土地权属和清点青苗及地上附着物等一系列工作的基础上，儋州市资规局与被征收人前进农场签订了《征地补偿协议书》，并以货币补偿方式将征地补偿费、安置补助费及青苗补偿费等发放至前进农场账户，刘某的承包地和房屋在征收的范围内亦被征收，刘某的儿子吕某与吕健文为刘某已向前进农场申请领取了土地安置补助费及青苗补偿费。因儋州市资规局与刘某对被征收房屋的补偿方式未能达成协议，经儋州市资规局委托海南第二房地产评估事务所对刘某被征收的房屋进行评估（价值为176237元）后，儋州市资规局依职权采取货币补偿方式对刘某进行补偿。由此可见，儋州市资规局在执行被征收房屋补偿方式过程中并未损害刘某的合法权益，也未违反相关法律法规规定，被诉行政行为事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，刘某请求确认儋州市资规局执行的补偿安置方式违法以及判令儋州市资规局与刘某签订拆迁补偿安置协议，理由欠当，法律依据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决：驳回刘某的诉讼请求。案件受理费50元，由刘某负担。刘某向本院提起上诉，请求：1.撤销一审法院作出的(2019)琼9003行初100号行政判决；2.确认儋州市资规局执行的补偿安置方式行为违法；3.判令儋州市资规局与刘某签订拆迁补偿安置协议。上诉理由：（一）一审法院审查事实不清，认定存在错误，未审查儋州市资规局获批准征地区域名称。儋州市人民政府申报西部家私城项目建设用地是以那大镇茶山居委会新屋村部分集体土地来申报的，并未包含前进农场集体土地，儋州市资规局借省厅的批复文件违规扩大征收集体农用地的行为违法。（二）一审法院未审查儋州市资规局征收土地的行政行为是否合法合规。按照我国法律及相关政策规定，征收人在征收房屋土地前，征收人应与被征收人协商一致并签定拆迁补偿安置协议，该协议必须写明安置房屋交付时间，并在过渡期内对被征收人进行合理安排(落实搬家费，租房费等)。儋州市资规局未与刘某协商一致，在未签定拆迁补偿安置协议的前提下，强制拆除刘某房屋，儋州市资规局的行为存在违法。依据《国有土地房屋征收与补偿条例》第十九条规定:“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”，从该条规定上看，2011年刘某房屋周边的房地产销售价已达每平方米4000元，儋州市资规局以每平方米480元的价格进行补偿，显失公平。根据第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”，儋州市资规局征收刘某房屋应双方协商一致，并签定拆迁补偿安置协议，协议中约定被征收人是选择货币补偿还是产权调换，但儋州市资规局并没与刘某进行协商，也未签定拆迁补偿安置协议，就单方强制推行以不合理价格进行的货币补偿方式，违反该条款规定，侵犯到刘某的合法权益。海南省国土环境资源厅作出的《海南省国土环境资源厅关于儋州市那大镇茶山居委会新屋村部分集体土地农用地转用和土地征收手续的批复》中指出“实施征收土地要确保被征地农民生活水平不降低”，儋州市资规局在2018年11月强制拆除刘某房屋，并以每平方米480元，合计176237元补偿给刘某。刘某如去购买商品房，这笔补偿费连首付款都不够，导致刘某无房可住，儋州市资规局的行为违反了上述文件规定。一审法院只认定房屋补偿费176237元，并没有认定儋州市西部家私城项目用地的安置补偿费用，其中安置费用包括过渡期安置补助费、临时安置补助费、生活补助费、搬家费、宅基地补偿费，搬迁奖励等。被上诉人儋州市资规局辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。涉案土地的征收行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。为确保西部家私城项目建设顺利开展，儋州市人民政府将《征收土地方案》《农用地转用方案》报请海南省国土环境资源厅批准，海南省国土环境资源厅依法批准同意作出《海南省国土环境资源厅关于儋州市那大镇茶山居委会新屋村部分集体土地农用地转用和土地征收手续的批复》，儋州市人民政府依法对位于前进农场茶山村委会面积约20亩的土地进行了征收，并作出《儋州市人民政府关于征收土地的公告》。儋州市资规局受儋州市人民政府委托，组织实施征地工作。在组织勘测、调查土地权属和清点青苗及地上附着物等一系列工作的基础上，儋州市资规局与被征收人前进农场签订《征地补偿协议书》，以货币补偿方式将征地补偿费、安置补助款及青苗补偿费等款项委托中国农业银行股份有限公司儋州分行发放至前进农场账户。前进农场将被安置补助费、青苗补偿费及地上附着物和零星树补偿费发放给了个人。2014年10月，刘某儿子吕健文申请并领取了土地的安置补助费和青苗补偿费等款项。另，经儋州市资规局委托海南省第二房地产评估事务所对刘某的房屋进行评估后，儋州市资规局依职权采取货币补偿方式对刘某进行补偿安置。故，涉案土地的征收行为认定事实清楚，证据充分，未造成刘某合法权益的损害，一审法院查明及认定的事实清楚，适用法律正确。二审期间，经上诉人刘某儿子吕某申请，本院从儋州市资规局调取了两组证据：证据1.《征收土地方案》和《征收土地情况调查表》；证据2.《儋州市西部家私城项目用地安置户费用补偿发放表》、财务凭证三张、《委托发放儋州市西部家私城项目用地征地补偿费协议》，以查明土地征收、补偿的情况等。对上述证据，儋州市资规局质证称：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，证明涉案土地实际被征收的是1.333公顷，上诉人刘某被拆除的房屋位于被征收土地的范围内；对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，证明关于吕某和刘某已经被征收的土地，政府就安置人口的数量，对宅基地补偿费、搬迁费等费用做了详细的测算，发放表的测算是依据《儋州市伏波东路房屋拆迁补偿安置方案》等文件作出的测算，给予刘某补偿的是114870.6元，吕某的是113200元，测算之后已经按照测算的金额转账给了委托银行，银行收到款项后，通知了吕某和刘某，但两人认为金额低拒不领取这笔补偿款。上诉人刘某质证称：证据1.证明政府没有把前进农场新建队纳入征收范围，但儋州市资规局却强行将刘某的房屋纳入了征收范围并进行拆除，该份证据与本案没有关联性；对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容有异议，被上诉人的补偿标准严重偏低，造成上诉人没有能力购买住房，生活水平下降。本院对上述证据1、证据2的真实性、关联性予以确认，能够证实征收土地的经过。经审理查明，一审认定“那大镇人民政府牵头将刘某房屋强制拆除”缺乏证据支持，本院不予确认。其他查明事实与一审认定事实一致。另查明，2009年，被征收拆迁的前进农场职工与原儋州市住房保障与房产管理局签订的《儋州市那大城区土地储备项目拆迁补偿安置协议书》，约定的安置方式为产权调换安置方式，并约定了过渡期，以及约定了过渡安置补助费、搬家费、宅基地补偿费、教育补助费、奖励费等标准。2011年3月29日，原儋州市国土环境资源局编制了《征收土地方案》，其中规定征用集体土地1.3333公顷；土地补偿费和安置补助费单价为每公顷94.1505万元；安置途径为“以货币补偿形式予以安置”。儋州市资规局与前进农场签订的《征地补偿协议书》，约定土地补偿费每亩30019元，安置补助费每亩32748元，以及青苗、附着物补偿费等。根据被上诉人于2018年5月30日制作的《儋州市西部家私城项目用地安置户费用补偿发放表》，被上诉人给予刘某临时安置费5000元、生活补助费6300元、搬家费2670.6元、宅基地补偿费70400元、搬迁奖励30500元，共计114870.6元，上述补偿款被上诉人已委托海南银行股份有限公司儋州分公司发放，刘某至今未领取。儋州市资规局未与刘某签订拆迁补偿安置协议。前进农场的土地属集体所有，其职工身份为农民。本院认为，上诉人刘某在一审中虽然提出了两项诉讼请求，但经询问上诉人，其实际诉求是不同意货币补偿安置方式对被征收房屋给予补偿，要求选择房屋产权调换的安置方式。因此，本案的争议焦点为：被上诉人儋州市资规局是否依法履行了对上诉人刘某补偿安置职责，应如何进行补偿安置。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条规定“征地过程中拆迁农民房屋的，市、县、自治县人民政府应当按照下列规定予以补偿和安置：（一）被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，市、县、自治县人民政府向被征地集体支付宅基地补偿费，向被拆迁人支付房屋等附着物补偿费；（二）被征地集体的土地全部被征收、村庄需要整体搬迁的，市、县、自治县人民政府按照每户每人20-40平方米建筑面积的标准统一建设安置房予以安置，建设费用从房屋等附着物补偿费中扣除；不足部分由市、县、自治县人民政府给予补贴。（三）被拆迁人选择货币补偿的，市、县、自治县人民政府应当一次性向被拆迁人支付宅基地补偿费、房屋等附着物补偿费。按照前款第一项，由被征地集体给被拆迁人重新安排宅基地自行建房涉及农用地转用的，不征收新增建设用地土地有偿使用费。”《国有土地房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”，根据上述法律规定，被征收人有选择安置方式的权利。本案中，被上诉人儋州市资规局在征收补偿安置过程中未与被征收人刘某协商就单方面决定采取货币补偿方式对刘某予以安置，其行为剥夺了刘某的选择权。因此，不能视为被上诉人依法履行了补偿安置职责。一审判决认定儋州市资规局在执行被征收房屋补偿方式过程中并未损害刘某的合法权益错误，本院不予支持。综上所述，被上诉人儋州市资规局在实际补偿安置过程中剥夺了刘某选择补偿安置方式的权利，未尽到补偿安置义务。因被上诉人未制定具体的征地补偿安置方案，对此，被上诉人应依法先行对刘某要求补偿安置的方式依法作出处理。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：一、撤销儋州市人民法院（2019）琼9003行初100号行政判决；二、责令被上诉人儋州市自然资源和规划局在六十日内对上诉人刘某的征地补偿安置请求重新作出处理。一审、二审案件受理费共计100元，由儋州市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审   判   长 周   文   娟审   判   员 郝良存审判员许杏花二○二○年七月六日（法官     助理 时   书   云书   记   员 李   丽   花附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》