广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终96号上诉人（原审原告）新丰县丰城街道办事处会前村民委员会第一村民小组。诉讼代表人周清远，小组长。委托代理人许明强，广东广丰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新丰县不动产登记中心。住所地广东省新丰县丰城街道办事处东门路119号。法定代表人潘光练，主任。委托代理人邓广烨，新丰县自然资源局确权登记股股长。委托代理人竹怀军，广东众同信律师事务所律师。原审第三人新丰县丰城街道办事处会前村民委员会。法定代表人周志勇，主任。委托代理人李秀媚，广东仁利律师事务所律师。原审第三人新丰县丰城街道办事处会前村经济联合社。法定代表人周新环，社长。委托代理人李秀媚，广东仁利律师事务所律师。上诉人新丰县丰城街道办事处会前村民委员会第一村民小组（以下简称会前村第一村民小组）诉被上诉人新丰县不动产登记中心，原审第三人新丰县丰城街道办事处会前村民委员会（以下简称会前村委会）、新丰县丰城街道会前村经济联合社（以下简称会前联合社）土地行政登记一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初422号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2012年11月21日,会前联合社向原新丰县国土资源局提交土地登记申请书，申请办理宗地代码为440233006033JA00121的土地（面积967.5476公顷）的土地所有权初始登记手续，同时提交了新丰县丰城街道办事处于2012年11月22日出具的“该宗地历来由该村农民集体（经济联社）耕作、经营、管理，土地权属来源合法，面积准确，四至界线清楚、无争议，属于该村农民集体（经济联合社）所有”的《证明》、新丰县集体土地权属调查表、新丰县集体土地所有权登记发证公示回执、集体组织机构代码证等材料，其中公示信息显示，本案争议的懒禾仓土地在会前联合社申请登记的土地红线图范围内，但并无相关主体对公示的内容提出异议。此后，原新丰县国土资源局根据会前联合社提交的申请材料，经审查同意报请人民政府批准土地登记，新丰县人民政府经审查后，于2012年12月7日作出“准予注册登记颁发证书”的意见，并于2012年12月10日向会前联合社颁发了新府集有（2012）第3301333121号《集体土地所有证》。2017年8月31日，新丰县人民政府发布《新丰县人民政府关于拟征收丰城街道会前村、板岭村、黄陂村集体土地的预公告》，拟征收的土地范围包括会前联合社新府集有（2012）第3301333121号《集体土地所有证》登记的土地。2017年12月16日，会前村委会与原新丰县国土资源局签订了《征收土地协议》，征收包括会前村雪山顶、耕公田、赖禾仓和书田坑地段的土地共473.23亩，其中耕地35.69亩、园地28.78亩、林地408.76亩。原新丰县国土资源局和会前村委会分别在甲方（公章）和乙方（公章）处盖章，会前村第一村民小组村民周清华、周清远、周清税分别在各户代表（签名）处签名。2018年1月30日，会前村第一村民小组的小组长周清远及村代表周清税以会前村第一村民小组与会前联合社之间存在山田争议为由，向新丰县丰城街道办事处提出信访事项。新丰县丰城街道办事处于2018年3月27日作出《信访事项处理意见书》（新城访[2018]013号），告知会前村第一村民小组所反映的约20亩山田已于2012年期间进行了土地确权，登记在新府集有（2012）第3301333121号《集体土地所有证》的范围内。2018年9月19日，会前村第一村民小组以原新丰县国土资源局为被告，向广东省韶关市武江区人民法院提起行政诉讼，要求判决撤销新府集有（2012）第3301333121号《集体土地所有证》。广东省韶关市武江区人民法院经审理后认为，会前村第一村民小组应当以新丰县不动产登记中心为被告提起行政诉讼，因原告错列被告且拒绝变更，遂于2018年12月28日作出（2018）粤0203行初296号行政裁定，裁定驳回了会前村第一村民小组的起诉。会前村第一村民小组不服，向广东省韶关市中级人民法院提起上诉，广东省韶关市中级人民法院经审理，于2019年4月19日作出（2019）粤02行终30号行政裁定，驳回了会前村第一村民小组的上诉，维持（2018）粤0203行初296号行政裁定。2019年5月8日，会前村第一村民小组以新丰县不动产登记中心为被告，向一审法院提起行政诉讼，请求判决撤销行政机关为会前联合社颁发的新府集有（2012）第3301333121号《集体土地所有证》。根据新丰县不动产登记中心提交的证据《土地登记卡》显示，本案被诉的新府集有（2012）第3301333121号《集体土地所有证》所登载的土地类型系根据全国第二次土地调查数据证明（2012年6月18日）和林权数据证明（2012年6月18日）得出，该证土地分类面积为耕地0，园地0，林地960.6401公顷，草地1.4699公顷，城镇村及工矿用地3.3750公顷，交通运输用地0，水域及水利设施用地0，其他土地2.0626公顷。而2017年12月16日，会前村委会与原新丰县国土资源局签订了《征收土地协议》中包含耕地35.69亩，庭审中，会前村第一村民小组明确其主张权利的地块就是《征收土地协议》中名为赖禾仓的35.69亩耕地。会前联合社向一审法院主张其是涉案土地长期以来的使用者和管理者，并提交了2005年7月28日案外人周知交来的租用“澜禾仓山”田款的收据以及会前村委会与案外人俞远强签订的《租赁荒地协议书》，而会前村第一村民小组在本案中除提交被诉的新府集有（2012）第3301333121号《集体土地所有证》复印件外，并未提交其他证据材料。庭审中，会前村第一村民小组陈述，其最后耕种懒禾仓土地的时间是在上世纪七十年代，同时会前村第一村民小组确认其并没有书面证据证实懒禾仓35.69亩土地的所有权归其所有，但认为“原告”和“第三人”属于大集体和小集体的关系，属于与被诉行政行为具有利害关系。还查明，争议的土地名称，既有“赖禾仓”、“懒禾仓”，也有“澜禾仓”，在部分书面材料中还显示为“烂禾仓”。由于懒禾仓35.69亩土地的所有权出现权属争议，一审法院给予会前村第一村民小组一个月的时间依法向有权机关申请土地确权，但会前村第一村民小组并未在限定期限内提出申请，且会前村第一村民小组也未补充提交能够佐证其对懒禾仓土地拥有权属的证据材料。一审法院认为，会前村第一村民小组主张其对被诉的新府集有（2012）第3301333121号《集体土地所有证》内的懒禾仓35.69亩土地拥有所有权，除其陈述之外，并未提交任何客观证据证实该村小组的权利主张，故应认定该村小组与被诉行政行为之间不存在利害关系；但虑及会前村第一村民小组与会前联合社确实属于小集体和大集体的关系，加之当地农村土地的确权工作在近年来才完成的事实，一审法院对会前村第一村民小组主张的其作为小集体与被诉行政行为具有利害关系的观点予以采纳。虽然新丰县不动产登记中心及会前村委会、会前联合社提出会前村第一村民小组的起诉超过起诉期限，但经审查，新丰县不动产登记中心及会前村委会、会前联合社均是按照现有的案件事实进行的推论，而且有部分案件事实还是在颁发新府集有（2012）第3301333121号《集体土地所有证》之前存在的，在案并无客观证据可以证实会前村第一村民小组在2018年9月19日的起诉已经超过法定的起诉期限，故一审法院对新丰县不动产登记中心及会前村委会、会前联合社的前述主张不予采信。会前联合社向原新丰县国土资源局提交土地登记申请书、新丰县丰城街道办事处出具的土地权属《证明》、新丰县集体土地权属调查表、新丰县集体土地所有权登记发证公示回执、集体组织机构代码证等材料，符合当时有效的《土地登记办法》第三条第二款“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书”、第七条第二项“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：……（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；”第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”的规定，原新丰县国土资源局依法受理后对会前联合社的申请材料进行了审查，并报请新丰县人民政府颁发《集体土地所有证》，不动产登记部门的上述颁证行为证据充分，适用法律正确。但依照当时有效的《土地登记办法》第十九条“国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长十日”的规定，土地登记在国土资源行政主管部门受理之后，在程序上还具有时限性要求，本案不动产登记机构新丰县不动产登记中心并未提交证据证实被诉的颁证行为完全符合上述程序规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，应认为不动产登记机关未能严格遵照土地登记程序进行颁证，而该程序违法并未损害会前村第一村民小组的合法权利，故被诉行政行为应被确认违法，但应保留其效力。本案会前村第一村民小组主张该村小组拥有懒禾仓35.69亩的土地所有权，但并未提交证据予以证实，且在一审法院已经给予该村小组一个月时间申请土地确权的情况下仍未提起，结合会前联合社在领取新府集有（2012）第3301333121号《集体土地所有证》前，有关单位已经就该证登载的土地红线图予以公示，而包括会前村第一村民小组在内的任何主体均未就此提出异议，故现并无任何证据可以证实被诉的新府集有（2012）第3301333121号《集体土地所有证》存在错误。会前村第一村民小组主张，懒禾仓35.69亩的土地属于耕地，当时其误以为公示的红线图仅为林地而非耕地故未曾提出异议。对此，关于懒禾仓35.69亩的土地类型问题，新丰县人民政府与会前村委会签订的《征收土地协议》将懒禾仓35.69亩的土地按照耕地标准进行补偿，属于新丰县人民政府与会前村委会协商的结果，并不能说明新府集有（2012）第3301333121号《集体土地所有证》登记存在错误，且公示的红线图范围内的土地即为拟登记的土地属于常识问题，会前村第一村民小组明知懒禾仓的土地在拟登记发证的红线图范围内却并未提出异议，应视为其对会前联合社土地所有权的认可，一审法院对会前村第一村民小组的前述主张不予采纳。综上所述，不动产登记部门向会前经联社颁发的新府集有（2012）第3301333121号《集体土地所有证》事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，但新丰县不动产登记中心并未提交证据证实其在颁发上述《集体土地所有证》过程中严格遵照了法定程序，故被诉行政行为应被确认违法但保留效力；会前村第一村民小组请求撤销会前联合社领取的新府集有（2012）第3301333121号《集体土地所有证》没有事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第三十四条第二款、第七十四条第一款第二项的规定，判决如下：确认新丰县不动产登记中心向新丰县丰城街道会前村经济联合社颁发的新府集有（2012）第3301333121号《集体土地所有证》程序违法。上诉人会前村第一村民小组不服一审判决向本院提起上诉称，登记机关发证时严重违反法定程序，错误将懒禾仓35.69亩耕地登记为林地，明显不当。一审法院认为行政行为程序轻微违法，对会前村第一村民小组权利不产生实际影响，实际上不当登记行为已严重侵犯会前村第一村民小组的权益。被诉行政行为明显不当且具有可撤销内容。上诉请求：撤销一审判决，撤销新府集有（2012）第3301333121号《集体土地所有证》。被上诉人新丰县不动产登记中心答辩称，一、新丰县不动产登记中心的颁证行为并未超过法定期限，程序符合《土地登记办法》。一审判决认定新丰县不动产登记中心的行政行为违反了《土地登记办法》第十九条的规定，属于程序违法，但并未损害会前村第一村民小组的合法权益，该认定结论是正确的。但对事实的认定有所出入。《土地登记办法》第十九条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长十日。”在本案中，新丰县不动产登记中心所提交的证据1《土地登记申请》、证据2《土地登记申请书》已经清楚地证明会前联合社正式提出登记申请的日期为2012年11月23日。新丰县不动产登记中心所提交的证据8《土地登记审批表》也清楚地证明新丰县人民政府准予注册登记颁发证书的时间为2012年l2月7日。由此可见，新丰县不动产登记中心是在法定期限内完成了案涉土地的行政登记行为，并没有违反相关规定。1、会前村第一村民小组没有提交任何证据证明其对懒禾仓35.69亩土地拥有所有权。相反，会前联合社有证据证明其对该土地进行实际上的管理和使用。2、在会前联合社申请相关土地权属登记时，登记机关依法进行了登记前公示，会前村第一村民小组在登记机关依法公示期间，未对案涉的懒禾仓35.69亩土地权属登记提出异议。3、会前村第一村民小组在懒禾仓35.69亩土地与会前联合社是否存在权属争议且权属争议未得到人民政府处理之前提起本案诉讼，没有法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”根据该规定，会前村第一村民小组应先向人民政府申请土地权属争议调处，然后再提起行政诉讼。二、原新丰县国土资源局、原新丰县人民政府向会前联合社颁发新府集有(2012)第3301333121号《集体土地所有证》的行政行为合法。1、会前联合社向原新丰县国土资源局提交了《土地登记申请》、《土地登记申请书》、土地权属证明等文件。2、原新丰县国土资源局依法对拟登记的土地进行了调查并制作了《新丰县集体土地权属调查表》。3、原新丰县国土资源局依法对拟登记的土地进行了测绘并制作了《界址点成果表》、《宗地图》。4、原新丰县国土资源局依法对拟登记的土地进行了登记前公告，没有任何人提出权属异议。5、原新丰县国土资源局依法进行审批并填写《土地登记审批表》，报县人民政府审批。6、原新丰县国土资源局依据新丰县人民政府的批准，办理了土地登记卡和新府集有(2012)第3301333121号《集体土地所有证》，并加盖了“新丰县人民政府土地登记专用章”。三、会前村第一村民小组对其主张没有提交确实、充分的证据加以证明。从本案的情况看，会前村第一村民小组主张案涉土地归其所有，却没有任何证据加以证明。同时，土地权属争议依法必须由人民政府调处确权后，才能提起行政诉讼。原审第三人会前村委会、会前联合社述称，坚持一审答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、会前村第一村民小组主张新丰县不动产登记中心发证程序违法侵犯其土地所有权，但并未提交证据证实其对涉案懒禾仓35.69亩土地拥有所有权，且在一审法院释明后仍未申请土地确权。二、会前联合社向原新丰县国土资源局提交了《土地登记申请》、《土地登记申请书》、土地权属证明等文件，原新丰县国土资源局依法对拟登记的土地进行了调查并制作了《新丰县集体土地权属调查表》、《界址点成果表》、《宗地图》。在对土地进行登记前公告期间，没有任何村集体对此提出异议。原新丰县国土资源局上述颁证行为符合当时有效的《土地登记办法》第三条第二款“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书”第七条第（二）项“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：……（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；”第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”的规定。会前村第一村民小组请求撤销会前联合社领取的新府集有（2012）第3301333121号《集体土地所有证》没有事实和法律依据，不予支持。综上所述，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。会前村第一村民小组上诉理由不充分，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人会前村第一村民小组负担。本判决为终审判决。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇二〇年七月一日书记员 郑翠莹