四川省西充县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川1325行初27号 原告：南充市松涛源种养殖有限公司，住所地：四川省南充市高坪区青松乡双黄村二社。 法定代表人：汪志远，执行董事。 委托诉讼代理人：牟东明，该司经理，特别授权。 委托诉讼代理人：王俊良，四川泰宇律师事务所律师。 被告：南充市高坪区自然资源和规划局，住所地：四川省南充市高坪区松林路63号。 法定代表人：易小艳，局长。 参加诉讼行政机关负责人：江述俊，副局长。 委托诉讼代理人：刘本文，该局法规股股长。 委托诉讼代理人：李杰，重庆百君律师事务所律师。 被告：南充市自然资源和规划局，住所地：四川省南充市政府新区2号楼。 法定代表人：陈正泽，局长。 委托诉讼代理人：谢文，该局法规科科长。 委托诉讼代理人：田军，四川鑫中云律师事务所律师。 第三人：南充市高坪区人民政府青莲街道办事处，住所地：四川省南充市高坪区青莲街道办事处政府街2号。 法定代表人：冯浩，主任。 委托诉讼代理人：邓勇，该处工作人员，特别授权。 委托诉讼代理人：文姣，四川辽原律师事务所律师。 原告南充市松涛源种养殖有限公司（以下简称松涛源公司）不服被告南充市高坪区自然资源和规划局（以下简称高坪自规局）、第三人南充市高坪区人民政府青莲街道办事处（以下简称青莲街道办）土地行政处罚以及不服被告南充市自然资源和规划局（以下简称南充市自规局）行政复议一案，于2020年4月21日向本院提起行政诉讼，本院依照最高人民法院《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3号）、《关于同意调整南充市行政案件集中管辖法院的批复》（法〔2017〕282号）和四川省南充市中级人民法院《关于印发〈关于行政案件集中管辖试点工作的实施方案〉的通知》，于2020年4月24日立案受理后，依法向二被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月4日公开开庭进行了审理。原告松涛源公司委托诉讼代理人牟东明、王俊良，被告高坪自规局参加诉讼行政机关负责人江述俊、委托诉讼代理人刘本文、李杰，被告南充市自规局委托诉讼代理人谢文、田军，第三人青莲街道办委托诉讼代理人邓勇、文姣，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告高坪自规局于2019年12月18日作出《行政处罚决定书》（高自规监罚〔2019〕26号）（以下简称26号行政处罚决定书），该决定书载明：经查，你（单位）自2004年3月起，未经有权机关批准占用原青松乡（现为南充市高坪区青莲街道办事处）双黄村2、6社共计1436.4㎡集体土地修建建筑物和其他设施用于苗木、花卉种植、家禽、水产养殖的行为（不符合土地利用总体规划），违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》（川国土资发〔2015〕10号）的规定，决定处罚如下：1、责令你（单位）自接本决定书之日起7日内拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、责令你（单位）自接本决定书之日起10日内将非法占用的1436.4㎡集体土地退还给原集体经济组织；3、对你（单位）非法占用集体土地1436.4㎡按20元/㎡处以罚款，合计人民币贰万捌仟柒佰贰拾捌元整（小写：RMB28728元）。2020年3月27日，南充市自规局作出《行政复议决定书》（南自规复〔2020〕3号）（以下简称3号行政复议决定书），维持高坪自规局作出的26号行政处罚决定书。 原告松涛源公司向本院提出如下诉讼请求：1、撤销被告高坪自规局作出的26号行政处罚决定书；2、撤销被告南充市自规局作出的3号行政复议决定书；3、本案诉讼费由被告高坪自规局承担。事实及理由：2019年12月18日，被告高坪自规局作出26号行政处罚决定书，2019年12月20日，被告高坪自规局向原告予以送达。高坪自规局认定原告自2004年3月起，非法占用原青松乡（现为青莲街道办）双黄村二、六社共计1436.4平方米集体土地修建建筑物和其他设施用于苗木、花卉种植、家禽水产养殖。同时，因原告未在法定期限内行使陈述权和申辩权，故根据相关法律规定责令原告限期恢复土地原状，将案涉土地退还给原集体经济组织，并对原告罚款28728元。原告不服高坪自规局作出的26号行政处罚决定书，向南充市自规局申请行政复议。2020年3月27日，南充市自规局作出3号行政复议决定书，维持了26号行政处罚决定书。 原告认为高坪自规局作出的26号行政处罚决定以及南充市自规局作出的3号行政复议决定均存在认定事实不清、证据不足、法律适用不当等错误，依法应当予撤销。理由如下：一、原告在高坪自规局作出26号行政处罚决定前并未放弃陈述和申辩的权利；二、原告使用的土地是通过征租方式合法取得，没有实施非法占地行为；三、原告通过征租方式取得案涉19.12亩土地时，该土地系荒山地而非耕地；四、原告在通过征租取得的土地上修建用于养殖的临时建筑物和设施，无需办理报建、审批手续；五、原告新建的建筑物和其他设施的占用面积并非被告高坪自规局认定的1436.4平方米，而是624.2平方米；六、《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条的规定，不应在本案中适用。综上，原告特提起诉讼，望判如所请。 被告高坪自规局辩称，一、我局作出的26号行政处罚决定书认定的事实清楚、证据确凿、定性准确、依据正确、程序合法。2002年4月17日，原告与双黄村2社、6社签订《关于征用荒地有关事宜协议》；2004年3月18日，原告与原青松乡政府签订投资协议，租用该乡双黄村2社、6社集体土地合计9.82亩用于投资开发旅游配套服务项目，另由青松乡政府无偿提供双黄村6社长湾处土地8.3亩、2社土地1亩修建水库一处。2004年3月，原告未经批准占用双黄村2社、6社共计1436.4平方米集体土地建成二幢砖混结构永久性建筑物并硬化入园道路，用于经营旅游综合开发。原告诉状中陈述的624.2平方米仅是二幢砖混结构房屋的基座面积。原告后于2005年将租赁的集体土地改用于苗木、花卉种植，家禽、水产养殖、销售等，建筑物改作管理房、库房等。 2019年，我局在“大棚房”另案处理清查中，发现原告涉嫌违法用地，于2019年10月23日会同高坪区综合行政执法局、高坪区农业农村局及高坪区生态环境局向原告下发了《责令限期整改通知书》，但原告并未进行整改。2019年12月7日，我局对原告违法占地行为依法进行调查，查明2004年3月原告未经批准，擅自占用集体土地1436.4平方米修建建筑物和其他设施，拟根据相关法律规定对原告予以处罚。2019年12月12日，我局向原告送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知原告享有陈述、申辩及申请听证权利，原告进行了答复，但未在法定期限内申请听证。2019年12月28日，我局作出26号行政处罚决定书，并于同年12月20日依法送达给原告。二、原告主张的事实及理由与客观事实不符，与相关法律法规不符，其诉请依法不能成立。根据土地管理法的规定，原告虽通过租赁方式使用土地，但租地协议不能代替建设用地审批，租地协议中关于土地用途的描述以及土地是否撂荒也不能作为认定土地用途的法定依据。我局依法对原告用地进行了合理区分，用作苗木、花卉种植，家禽、水产养殖等的土地未纳入违法用地处置，对未经批准建设占用的土地才纳入违法用地处置。案涉用地范围内的构建筑物为永久性构建筑物，非临时构建筑物，也非设施农用地。 被告南充市自规局辩称，一、答辩人作出的3号行政复议决定书程序合法。答辩人于2020年2月20日收到原告复议申请书后，于当日受理，并依法向高坪自规局送达了《行政复议答复通知书》。答辩人在法定期限内作出行政复议决定书，并依法送达各方当事人。二、答辩人作出的3号行政复议决定书依据事实清楚。首先，根据土地管理法第七十七条的规定，高坪自规局作为自然资源主管部门，具有作出26号行政处罚决定书的职权。其次，原告具有非法占地的事实，依法应予处罚。根据原告股东及其他人的陈述，可以证实原告修建房屋、硬化入园道路未办理用地审批手续。在高坪自规局对原告作出责令限期整改的通知后，原告仍未整改。经高坪自规局实地测量，套合《2006-2020土地利用总体规划》，原告违法占地面积为1436.4平方米。最后，高坪自规局对原告作出的26号行政处罚决定书适用法律正确、程序合法。三、答辩人作出的3号行政复议决定书适用法律正确。综上，请求人民法院依法维持26号行政处罚决定书和3号行政复议决定书。 第三人青莲街道办述称，一、同意二被告的答辩意见。二、原告在未办理相关建设手续的情况下修建房屋，占用农用地，根据省有关文件精神，案涉房屋属于“大棚房”整治范围，原告在收到相关部门作出的《责令限期整改通知书》后，未予改正。高坪自规局依法给予其行政处罚以及南充市自规局维持该行政处罚决定，均符合法律规定，并未侵害原告的合法权益。 经审理查明，2000年4月1日，南充市高坪区青松乡人民政府（甲方）与南充市金玉堂珠宝首饰行（乙方）签订《投资开发旅游项目有关事宜的协议》，约定：乙方租用甲方位于双黄村二社、六社、三社耕地共10.2亩，其中包括甲方无偿提供4亩，使用10年，土地以界桩为限；每亩耕地年租金300元，甲方无偿提供4亩土地使用10年（从2000年4月2日-2010年4月1日止），2010年4月2日起甲方按10.2亩收取土地租金；乙方租用土地使用时间为40年（2000年4月2日-2040年4月1日）；乙方在租用土地区域内（二村六社）修建水库一处，一切工程费用由乙方承担，并无偿向甲方供水，保持水位待工程完工后再行议定，水库由乙方经营、管理，产权属于甲方所有等内容。 2000年4月24日，中共南充市高坪区委、南充市高坪区人民政府发布了《关于印发〈南充市高坪区鼓励外来投资优惠政策〉的通知》，要求各乡镇党委、政府，白塔街道办事处，区各级部门遵照执行《南充市高坪区鼓励外来投资优惠政策》。《南充市高坪区鼓励外来投资优惠政策》对土地使用提供如下优惠政策：凡来我区兴办生产型、经营型、科技型企业和旅游娱乐项目，土地出让价格按评估地价下浮30-50%；在开发区范围内布点的项目，土地价格一事一议，特殊优惠；凡来我区新办高科技、大中型企业，可先进场生产，后办理土地手续等。 2000年5月26日，南充市高坪区青松乡人民政府与南充市金玉堂珠宝首饰行签订《关于投资开发旅游项目有关事宜的协议的补充协议》，对租金、复耕费、水库建设费等相关费用进行了补充约定。 2001年5月16日，中共高坪区青松乡委员会、高坪区青松乡人民政府发布了《关于加强招商引资旅游开发的决定》〔高青委发（2001）14号〕，该决定对土地和林地的使用进行了规定，凡来我乡投资开发的业主，土地可采取征用和股份的形式；征用土地，一次性给农民的补助为8000-9000元/亩，法定手续的办理由党政办公室协助，其费用由业主承担。 2002年4月26日，南充市金玉堂珠宝首饰行法定代表人孙治在《投资开发旅游项目有关事宜的协议》上背书：同意将10.2亩内的3.5亩转让给松涛源，本人重新同乡政府签订6.7亩合同协议，照常享受协议内的优惠政策，3.5亩年租金由松涛源交乡政府。同日，南充市金玉堂珠宝首饰行法定代表人孙治亦在《关于投资开发旅游项目有关事宜的协议的补充协议》上背书：同意将补充协议转让给松涛源享受同等优惠待遇，（前合同10.2亩内的3.5亩转让给松涛源）本人照常享受有关优惠政策。南充市高坪区青松乡人民政府签署意见：经乡村社干部研究，征求群众意见，通过，同意转让。 2004年3月18日，南充市高坪区青松乡人民政府（甲方）与原告松涛源公司（乙方）签订《投资开发旅游项目有关事宜的协议》，约定：甲方向乙方提供土地位置及面积为双黄村二社干堰塘，面积为0.4亩，粉梁子1.75亩，合计2.15亩；黄泥巴大地7.67亩；前述土地使用期限为五十年。甲方向乙方无偿提供双黄六社长湾处土地8.3亩，双黄村二社1亩，修建水库一处；甲方同意将前述土地周围林地租用给乙方，租期为50年；甲方同意乙方封闭征租用地及林地间道路。 2004年6月10日，南充市高坪区青松乡财政所出具《四川省非经营性结算统一票据》，该票据载明：收到李刚在二村社征用土地9.82亩的50%（每亩8000元），合计39280元。2007年1月28日，南充市高坪区青松乡白羊坪村村民委员会出具《农村合作经济组织收款凭证》，该凭证载明：收到李刚征用土地9.82亩，每亩8000元，后期50%（9.82亩×8000元），合计39280元。 2019年1月31日、2月1日，四川省“大棚房”问题清理整治专项行动领导小组办公室分别发布《关于四川省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》与《关于调整上报“大棚房”问题清理排查情况的通知》，该两份文件规定了“大棚房”的整治整改类型及标准。2019年9月28日，南充市高坪区人民政府办公室发布了《高坪区“大棚房”另案处理违法违规项目整改工作实施方案》及附件《高坪区“大棚房”另案处理违法违规项目查处整改实施方案明细表》，要求对在规定的期限内拒绝整改、未完成整改或整改不达要求的，由乡镇（街道）按照《高坪区“大棚房”另案处理违法违规项目整改工作实施方案》和各乡镇（街道）制定的《强制拆除实施方案》《强制拆除风险防控预案》组织实施强制拆除和复耕复绿；该文件所附明细表载明：乡镇为青莲街道；用地业主为旅游公司；建设地点为双黄村；实际用途为房屋；项目总占地0.65亩；耕地面积0.65亩；用地类型为空置；存在无用地手续的问题；处置方式为拆除复耕。 2019年10月22日，高坪区人民政府发出《关于开展“大棚房”另案处理违法违规项目整治整改行动的通告》，明确了对涉及违法违规项目，由相关职能部门责令违法主体限期自行整改，逾期未彻底整改的，按照属地管理原则，由乡镇人民政府、街道办事处组织强制拆除。 2019年10月23日，被告高坪自规局会同高坪区综合行政执法局、高坪区农业农村局、高坪生态环境局向原告松涛源公司发出了《责令限期整改通知书》，要求松涛源公司限期整改。松涛源公司在规定期限内未按要求进行整改。 2019年12月3日，被告高坪自规局、南充市高坪区土地勘测设计队对原告松涛源公司占地情况进行实地测量并将案涉土地套合《南充市高坪区土地利用总体规划（2010年）》，得出，原告松涛源公司共计占用1436.4平方米集体土地修建建筑物和其他设施，其中建设用地67平方米，农用地1369.4平方米，农用地中耕地884平方米。 2019年12月10日，被告高坪自规局作出《行政处罚告知书》（高自规监告〔2019〕26号）及《行政处罚听证告知书》（高自规监听〔2019〕26号），告知原告松涛源公司拟处罚的内容和享有陈述、申辩、申请听证权利，并于2019年12月12日将《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》送达给原告。原告松涛源公司未在规定期限内申请听证。2019年12月18日，被告高坪自规局作出26号行政处罚决定书，并于2019年12月20日向原告送达。 原告松涛源公司对行政处罚决定不服，于2020年2月14日向被告南充市自规局申请行政复议。2020年3月27日，被告南充市自规局作出3号行政复议决定书，维持了26号行政处罚决定书。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”的规定，人民法院受理行政诉讼的先决条件是被诉行为应当是行政机关及其工作人员实施的行政行为。本案中，被告高坪自规局将原告松涛源公司未经有权机关批准占用1436.4平方米集体土地修建建筑物和其他设施用于苗木、花卉种植、家禽、水产养殖的行为，纳入“大棚房”另案处理违法违规项目查处整改范围，予以行政处罚，是行政机关执行相关拆除“大棚房”政策的行为，其不属于行政行为的范畴。对此，本院应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 另，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”的规定，对原告请求撤销被告南充市自规局作出的3号行政复议决定书，依法应当一并裁定驳回起诉。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项“有下列情形之一，已经立案的应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”、第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”之规定，裁定如下： 驳回原告南充市松涛源种养殖有限公司的起诉。 案件受理费50元，退还原告南充市松涛源种养殖有限公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  王洪先 人民陪审员  何星池 人民陪审员  张 舒 二〇二〇年七月二十一日 书 记 员  龙璟澜