广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终378号上诉人（原审原告）梁雪萍，女，1968年10月14日出生，汉族，住佛山市南海区**********队环村大街134号，公民身份号码：440************223。被上诉人（原审被告）佛山市南海区西樵镇人民政府，住所地佛山市南海区*********。法定代表人杨明，镇长。委托代理人麦森成，该府工作人员。委托代理人林俊贤，广东循理律师事务所律师。梁雪萍因诉佛山市南海区西樵镇人民政府（以下简称“西樵镇政府”）其他行政行为一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初154号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，梁雪萍的丈夫陈志斌系佛山市南海区********股份合作经济社（以下简称“十六经济社”）的成员，持有十六经济社于2004年核发的股权证。梁雪萍婚后于2010年3月31日由佛山市南海区*********迁入佛山市南海区**********队环村大街134号。梁雪萍的户口性质在2004年7月1日佛山市户籍改革前登记为非农业。十六经济社从2019年1月10日起实施《西樵镇岭西村十六股份合作经济社股权确权登记办法》（以下简称《2019年确权办法》）和《南海区西樵镇岭西村十六股份合作经济社章程》（以下简称《2019年章程》）。《西樵镇岭西村十六股份合作经济社股权确权登记办法》第四部分（二）规定：“为解决部分历史遗留问题，对于2019年1月31日24时前将户口迁入本社，并在2019年1月31日前一次性出资购满股份（不允许只购部分股份）后，可成为本股份合作经济社集体经济组织成员（股东），在该截止时点前没有一次性购满股的，视为放弃购股资格及成为成员（股东）资格。人员条件和购股标准如下：1.本社男性持股成员娶入的原居民户口合法妻子（即‘居嫁农’），购股标准为20万元。……”2019年6月16日，梁雪萍向西樵镇政府提交《行政处理申请书》，认为十六经济社没有按西樵镇政府下发的指导文件精神对七类人员分类分档核定购股价格，而是统一定为20万元，剥夺了七类人员的合法权益，要求十六经济社按区、镇政府的指导方案分类分档重新核定各类人员购股价格。2019年8月15日，西樵镇政府针对梁雪萍的申请作出《关于梁雪萍申请事项的回复》（以下简称《回复》），主要内容为，十六经济社的《2019年确权办法》和《2019年章程》是经合法表决通过，《确权资料》的印制背景意在指导西樵镇辖区范围内各集体经济组织如何开展股权确权工作，其内容属于建议性质。《确权资料》不是法律法规，也不是具有普遍约束力的规范性文件。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第一款以及第十条的规定，十六经济社有权召开成员户代表会议表决《2019年确权办法》和《2019年章程》，上述办法和章程经该社户代表表决通过并公示后，已经产生法律效力。另根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十三条规定，十六经济社通过民主议事程序制定确权办法、章程，确定经济社成员资格、确权时点和“居嫁农”等人员购股金额等属于集体经济组织自治管理范畴的事项。《2019年确权办法》和《2019年章程》内容上虽然有别于《确权资料》，但并没有违反法律、法规的强制性规定，应认定其有效。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，西樵镇政府决定对梁雪萍的请求不予支持。上述《回复》已于2019年8月29日、9月3日分别送达给梁雪萍及十六经济社。另查，西樵镇股权办曾于2015年7月印制《确权资料》，供辖下的农村集体经济组织进行股权确权工作时参考，内容包括《章程》和《确权登记办法》，其中《确权登记办法》建议，为解决部分历史遗留问题，对于2015年12月31日24时前将户口迁入农村集体经济组织所在地的人员，在经本村成员（股东）大会或户代表会议表决同意，并一次性出资购满股后，可成为各村各股份合作经济社集体经济组织成员（股东），其中男性持股成员娶入的原居民户口合法妻子（即“居嫁农”），建议按前三年人均分红平均数的10至15倍金额购股。一审法院认为，《信访条例》第二条第一款规定：“本条例所称的信访，是指公民采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，梁雪萍并非十六经济社的成员，其对十六经济社表决通过的《2019年章程》和《2019年确权办法》的合法性有异议，通过申请行政处理的方式投诉，西樵镇政府经审查后作出《回复》。该《回复》对梁雪萍的权利义务不产生实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据该解释第六十九条第一款第（一）项规定，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的提起诉讼的条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故对梁雪萍的起诉应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定：驳回梁雪萍的起诉。梁雪萍上诉称：一、一审裁定认为《回复》对梁雪萍的权利义务不产生实际影响，与事实不符。根据章程的规定，梁雪萍有权通过购股的方式取得十六经济社的成员资格，因此购股价格的核定与梁雪萍有直接利害关系。二、《回复》中明确告知“如对本回复不服，可以自收到回复之日起六个月内直接向佛山市顺德区人民法院提起行政诉讼”。梁雪萍依法在规定的期限内上诉，人民法院理应受理，而不是裁定驳回起诉。三、十六经济社应按西樵镇政府制定的指导方案分类分档核定各类人员的购股价格。《2019年确权办法》和《2019年章程》是十六经济社社长和几名社委私自修订，在修订过程中没有征求过全部社员的意见，表决通过的程序明显违法，不能作为核定各类人员购股价格的依据。请求二审法院：1.撤销广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初154号行政裁定；2.撤销西樵镇政府作出的《回复》，并判决西樵镇政府重新作出要求十六经济社按照镇政府的指导方案分类分档重新核定各类人员购股价格的行政决定。西樵镇政府辩称：经调查核实，《2019年确权办法》和《2019年章程》的内容及表决程序均合法有效。《回复》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，对梁雪萍的权利义务不产生实际影响，且该《回复》不属于人民法院的受案范围。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为梁雪萍的本次起诉是否属于人民法院的受案范围。《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条规定，农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定。即十六经济社制定的章程必须符合法律、法规和规章，不得与上述法律法规的规定相抵触。本案西樵镇政府制定的指导方案属于地方政府制定的规范性文件，不属于法律、法规和规章的范畴，因此其制定的分类分档购股价格对其辖区内的各经济社仅具有指导意义，对十六经济社不具有强制约束力，十六经济社有权单独制定自己的章程并明确购股价格。梁雪萍向西樵镇政府提交《行政处理申请书》，请求镇政府要求十六经济社按镇政府的指导方案分类分档重新核定各类人员的购股价格，因梁雪萍不是十六经济社的成员，故西樵镇政府对其作出的《回复》确实对梁雪萍的权利义务不产生实际影响，一审法院据此裁定驳回其起诉并无不当。梁雪萍上诉称，购股价格与其有直接利害关系，因此《回复》对其权利义务产生实际影响。对此本院认为，如上所述，十六经济社有权制定购股价格，该价格体现为户口迁入人员成为经济社成员的对价或成本，而不应解读为对梁雪萍利益的损害，否则市场上流通的商品的定价均会损害梁雪萍的利益，此种理解显然是荒唐的，本院对梁雪萍的该上诉理由不予采纳。梁雪萍上诉称，《回复》已明确其诉权诉期，因此一审法院不应裁定驳回其起诉。对此本院认为，西樵镇政府作出的《回复》是否属于行政诉讼的受案范围，应由人民法院经审理后决定，不受行政机关指引的影响，故梁雪萍的该上诉理由亦不能成立，本院不予采纳。梁雪萍上诉还称，十六经济社制定章程的程序违法，因此《回复》确实存在明显的违法和不合理之处。对此本院认为，梁雪萍并非十六经济社的成员，其向西樵镇政府反映十六经济社制定章程的程序违法并非为了维护自己的合法权益，因此该《回复》对其权利义务不产生实际影响。综上所述，梁雪萍的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费不予收取。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年七月十日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖