浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终751号上诉人（原审原告）松阳县瓦楞扁丝厂，住所地松阳县西屏街道新华路老大桥边139弄口。法定代表人包丽奎，厂长。委托代理人杨松利，男，1940年11月28日出生，汉族，住松阳县。被上诉人（原审被告）松阳县人民政府，住所地松阳县府前街1号。法定代表人李汉勤，县长。委托代理人汤柳明，松阳县司法局公职律师。松阳县瓦楞扁丝厂（以下简称瓦楞扁丝厂）诉松阳县人民政府（以下简称松阳县政府）拆迁行政强制一案，浙江省丽水市中级人民法院于2020年3月5日作出（2019）浙11行初121号行政裁定。瓦楞扁丝厂不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月7日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年6月22日组织双方当事人进行了调查、询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1992年原告瓦楞扁丝厂因实施技改项目取得建设用地规划许可，在西屏镇城东路南端（××田××）××村土地××厂区建设，厂房于1993年完工。1998年3月，原告申请办理土地使用权登记，申请表载明土地使用权面积1161平方米、建筑面积和建筑占地面积均为194平方米、建筑容积率0.17。同年5月，原告取得松国用（98）字第00164号国有土地使用证。1999年8月，原告因未经企业年检，被原松阳县工商行政管理局吊销营业执照。原告至今未办理建设工程规划许可证。2018年5月15日，松阳县综合行政执法局对原告涉嫌违法建设行为予以立案调查。同年5月18日，松阳县综合行政执法局作出松行执（2018）限拆告字第1号限期拆除告知书，“责令原告于2018年5月20日24时前自行拆除坐落松阳西屏街道青田码道38号（原铸钢厂边上）的厂房的一切违法建筑物、构筑物和其他设施”。当天，原告提起行政复议。被告松阳县政府受理该复议申请。同日原告委托代理人杨松利出具委托书，委托儿子杨东俊、配偶王永弟就原告的部分建筑物安置拆除与松阳县西屏街道办事处（以下简称西屏街道办）签订了《房屋拆除协议书》。5月20日，原告法定代表人包丽奎委托妻子杨寿兰就原告的另外部分建筑物安置拆除与西屏街道办签订了《房屋拆除协议书》，同年6月2日，西屏街道办委托松阳县长松房屋征收有限公司将原告厂区内的建筑物拆除。被告于同年10月17日作出松府复字（2018）30号行政复议决定，决定维持松阳县行政执法局作出的限期拆除告知书。原告不服该复议决定，遂提起诉讼。丽水市莲都区人民法院以“厂房至今未办理建设工程规划许可证，违法行为具有继续状态，松阳县综合行政执法局对瓦楞扁丝厂作出限期拆除决定，并无不当”为由，判决驳回瓦楞扁丝厂的诉讼请求。丽水市中级人民法院以“瓦楞扁丝厂建设案涉厂房未取得建设工程规划许可，松阳县综合行政执法局认定其存在违法建设行为，并发出限期拆除告知书，并无不当”为由，判决“驳回上诉，维持原判”。2018年7月18日，原告委托代理人杨松利向丽水市莲都区人民法院提起诉讼，要求撤销其与西屏街道办签订的《房屋拆除协议书》，案经丽水市莲都区人民法院审理，以（2018）浙1102行初73号行政判决书判决：“撤销杨松利、王永弟与西屏街道办于2018年5月18日签订的《房屋拆除协议书》。”双方均未上诉。现原告提起本案诉讼，要求确认被告强拆房屋、侵占土地行为违法，并赔偿损失。原审法院认为：依照《中华人民共和国行政诉讼法》以及《最高人民法院关于适用的解释》的有关规定，有适格的被告系依法提起行政诉讼的法定条件之一；错列被告且拒绝变更的，人民法院将裁定驳回起诉。本案中，原告将松阳县政府列为被告，请求确认被告“强制拆除，强占瓦楞扁丝厂经营用房，侵占土地使用行为违法；赔偿损失等”。从被告提供的《房屋拆除协议书》、原告提供的《关于松阳县瓦楞扁丝厂厂房拆除的情况说明》以及原告向被告提起行政复议等行为，可以证明具体实施拆迁的行为人是西屏街道办，而无法认定系被告实施了对原告房屋强制拆除行为。该院向原告释明变更本案适格被告为西屏街道办，但原告拒绝变更，坚持将松阳县政府列为被告，故对原告提起的本案诉讼，因被告主体不适格。该院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项、《最高人民法院关于适用瓦楞扁丝厂上诉称：1.被上诉人松阳县政府未经浙江省人民政府批准，未批先征、未征先拆，擅自在涉案区块推行房屋征收拆迁，严重违背国务院令590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条以及中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征收拆迁行为的通知》等规定。2.原审裁定认定事实不清，适用法律错误。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定由市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收和补偿工作；第五条规定房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位……并对其行为后果承担法律责任。（2018）第5号《松阳县政府通告》证明西屏街道办只是受委托的房屋征收实施单位，松政办发（2017）212号《松阳县政府办公室文件》证明西屏街道办是在松阳县政府直接指挥下工作，权责均应由松阳县政府承担，松阳县政府是适格被告。3.松阳县政府为推脱其违法强拆责任，在答辩状中假造了“由松阳县长松房屋征收有限公司拆除”的事实。松阳县政府强占公民合法用地，有现场照片为证，涉案地块由松阳县政府交由松阳县城市开发公司发包给万寿建筑公司承建，证明土地是松阳县政府强占的。综上，请求确认松阳县政府强制拆除、强占上诉人经营用房、侵占土地使用权的行为违法。请求撤销原审裁定，依法重审并支持上诉人的诉讼请求。松阳县政府答辩称：原审裁定正确。经答辩人了解，上诉人及其委托代理人与西屏街道办签订了两份房屋拆除协议，由松阳县长松房屋征收有限责任公司负责拆除。虽然答辩人发布了涉案地块的征收土地方案公告，但涉案房屋并非答辩人组织人员拆除，上诉人亦未提供证据证明答辩人组织实施了拆除行为。请求驳回上诉，维持原裁定。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点是被上诉人松阳县政府是否为适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，上诉人诉请确认松阳县政府强拆房屋、侵占土地行为违法，并赔偿损失。但根据原审提交的证据材料，西屏街道办在另案（2018）浙1102行初73号案件的审理过程中自认涉案房屋系根据《房屋拆除协议书》由西屏街道办委托松阳县房屋征收有限公司于2018年6月2日拆除。松阳县城中村改造工作领导小组办公室出具《关于松阳县瓦楞扁丝厂厂房拆除的情况说明》，确认经腾空验收合格后，西屏街道办委托第三方松阳县长松房屋征收有限公司对涉案厂区内建筑物进行拆除。松阳县政府对此亦予以认可。上诉人虽主张松阳县政府组织实施了被诉强制拆除行为，但根据其提交的2018年第6号《松阳县政府征收土地方案公告》等证据，不能得出松阳县政府组织或参与实施了被诉房屋拆除行为。本案也没有证据证明案涉强制拆除行为系受松阳县政府委托进行。故上诉人主张松阳县政府组织实施或委托西屏街道办事处实施被诉强制拆除行为的依据不足，松阳县政府并非本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。经原审法院释明，上诉人仍坚持以松阳县政府为被告提起本案诉讼，原审法院裁定驳回上诉人瓦楞扁丝厂针对被上诉人松阳县政府的起诉，并无不当。由于行政行为被依法确认违法是提起行政赔偿诉讼的前提，上诉人的确认行政行为违法之诉不符合起诉条件，因此其一并提起的行政赔偿请求缺乏基础，亦不符合起诉条件。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  马良骥审判员  张 榆审判员  李竺娉二〇二〇年七月六日书记员  韦若莎·4·