安徽省蚌埠市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖03行初55号 原告蚌埠市禹会区新禹养殖场，经营场所蚌埠市禹会区马城镇禹会村村委会东北500米。 经营者陈克标，男，1969年11月18日出生，汉族，住安徽省蚌埠市禹会区。 委托诉讼代理人陈丹丹，安徽国恒律师事务所律师。 委托诉讼代理人李让法，安徽国恒律师事务所实习律师。 被告蚌埠市禹会区人民政府,住址蚌埠市涂山路429号,统一社会信用代码:11340304003030846P。 法定代表人陈常林，区长。 委托诉讼代理人张林，安徽淮河律师事务所律师。 委托诉讼代理人周诚，安徽淮河律师事务所实习律师。 第三人陈根平，男，1971年3月12日出生，汉族，住安徽省蚌埠市禹会区。 委托诉讼代理人陈丹丹，安徽国恒律师事务所律师。 委托诉讼代理人李让法，安徽国恒律师事务所实习律师。 原告蚌埠市禹会区新禹养殖场（以下简称新禹养殖场）诉被告蚌埠市禹会区人民政府（以下简称禹会区政府）、第三人陈根平履行法定职责一案，本院2020年6月8日受理后依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭进行审理。原告新禹养殖场的委托诉讼代理人陈丹丹、李让法，被告禹会区政府的委托诉讼代理人张林、周诚，第三人陈根平及其委托诉讼代理人陈丹丹、李让法到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告新禹养殖场的经营者诉称，其是蚌埠市禹会区马城镇禹会村人,在禹会区马城镇禹会村流转土地从事养殖经营多年,建有养殖棚、仓库、看护用房,置办锅炉、通风、降温、畜禽自动饮水、除粪设备等设备,办理了营业执照、动物防疫条件合格证、健康证、税务证。被告发布《划定方案》将禹会村全部划入禁养区,随后发布《实施方案》。原告养殖场电源线被剪断,进出养殖场区的一条道路上被设置养殖户关闭值守点,进出养殖场的另一条道路被挖毁(总共只有两条道路可以进出养殖场区),原告不能继续在禹会村养殖,所经营的养殖场被关闭。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定,划定禁止养殖区域,确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所,致使畜禽养殖者遭受经济损失的,由县级以上地方人民政府依法予以补偿。原告向被告邮寄履行补偿职责申请书,要求被告依法主动履行补偿职责,给予经营的养鸡场公平合理的禁养补偿。但被告以各种理由拒绝补偿,致使原告遭受巨大的经济损失。请求人民法院依法判决被告履行补偿职责并承担本案诉讼费用。 原告向本院提交以下证据材料： 1、原告的身份证复印件。证明原告身份事项。 2、营业执照、健康证。证明原告办理营业执照合法经营。 3、用地协议、土地复垦保证金收据、测绘服务费收据、电力开户收费单据。证明原告通过土地流转，经营养殖场，符合农村土地承包经营权流转和设施农用地法律法规。 4、禹会区畜禽养殖禁养区划定文件。证明被告禹会区人民政府将禹会村列入禁养范围。 5、蚌埠市禹会区人民政府制定和发布的《禹会区畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁工作实施方案》、《关于对天河周边禁养区内养殖场（户）停电的函》（2017年）、《关于对境内禁养区养殖户断电的函》。证明被告禹会区人民政府将原告所在的禹会村划入禁养范围，禁止原告继续从事养殖，已经实施和外部化，影响到原告的合法权益。 6、履行补偿职责申请书、《关于要求履行行政补偿职责的答复》。证明被告禹会区人民政府不依法履行行政补偿职责。 被告禹会区政府答辩认为，一、蚌埠市禹会区政府不存在不履行法定职责的情形。答辩人出台的《划定方案》及《实施方案》，是严格按照《畜禽养殖禁养区划定技术指南》、依据《环境保护法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、安徽省政府《关于蚌埠市天河等饮用水水源保护区划定方案的批复》、蚌埠市环保委(2018)35号《督办通知》等法律法规及文件的要求拟订的方案，并依法进行公布。《划定方案》及《实施方案》是为了保护涂山风景名胜区的环境和天河饮用水源的安全而出台，其目的和意义在于保护环境、解决长期以来困扰地方政府的环境污染老大难问题，功在当代利在千秋，是造福全市百姓的重要举措。对于禁养区内的养殖户，政府在划定禁养区后，并非一划了事，政府制定了相应的补偿方案，不存在不履行法定职责的情形。二、被答辩人未按期(2017年11月30日前)完成关闭搬迁工作，属于不予补偿的情形。《实施方案》第三条规定了补助方式和标准，在第(三)款不予补偿的情况中规定:“在规定时间(2017年11月30日前)内未完成关闭自拆的”不予补偿。被答辩人未在规定的时间内自行完成关闭、拆除、搬迁，属于不予补偿的情形。三、被答辩人至今仍存在养殖行为，未按照禁养规定拆除搬迁，被答辩人不存在关闭搬迁的损失，其诉讼的根本目的是为了获取补偿标准之外的利益。故请求人民法院查明案件事实，驳回被答辩人的诉讼请求。 被告向本院提交了如下证据材料： 1、组织机构代码证。证明被告禹会区人民政府主体资格。 2、环境保护部、农业部《关于印发〈畜禽养殖禁养区划定技术指南〉的通知》。证明划定禁养区的法律依据及程序依据。 3、《禹会区畜禽禁养区划定方案》。证明划定禁养区的目的、意义、依据和范围。 4、《关于印发禹会区畜禽禁养区规模养殖场（小区）及养殖户关闭搬迁工作实施方案的通知》。证明：1、实施方案经区第十七届人民政府第6次常务会议研究通过，方案明确了关闭、搬迁的范围、对象、期限、补偿方式、补偿标准、保障措施等。2、按照《通知》规定，原告属于不予补偿的情形。 5、蚌环委办（2018）35号《关于对全市禽畜养殖突出环境问题整改工作的通知》。证明环保督办要求禁养区禽畜养殖企业要立即搬迁取缔，规模化养殖场要严格落实各项污染防治措施，确保污染物达标排放。 6、涂山风景名胜区规划（保护规划图）。证明被告划定的禁养区在涂山风景名胜区的保护规划范围内。 7、蚌埠市天河饮用水源环境保护区图。证明被告划定的禁养区在蚌埠市天河饮用水源环境保护区范围内。 8、《安徽省人民政府关于蚌埠市天河等饮用水水源保护区划定方案的批复》。证明蚌埠市天河饮用水水源保护区范围系省政府批复确定的。 9、蚌埠市农业林业委员会《转发省农委关于做好禁养区内畜禽养殖场（小区）和养殖专业户关闭或搬迁工作的通知》。证明：1、被告划定禁养区，系根据省农委的要求落实《安徽省水污染防治工作方案》的精神。2、批准关闭、搬迁的实施方案也是根据省农委要求所采取的措施。 10、蚌埠市农林委、环保局《加快推进禁养区内畜禽养殖场（小区）和养殖户关闭或搬迁工作的通知》。证明市农林委、环保局要求加快推进关闭或搬迁工作。 11、蚌埠市农业林业委员会《关于开展对禁养区内畜禽养殖场（小区）和养殖专业户关闭或搬迁工作督查的通知》。证明畜禽养殖场、养殖专业户关闭或搬迁工作由省农委、环保厅进行督查，工作任务重、措施力度大。 12、征求意见公示照片。证明划定方案、实施方案均依规向社会公开征求意见。 13、禹会区农林水委情况说明。证明《禹会区畜禽养殖禁养区划定方案》依规报市级农林委审核通过。 第三人陈根平的陈述意见及所举证据同原告。 经庭审举证、质证，各方当事人质证意见及本院认证意见如下： 被告对原告、第三人所举证据的质证意见及本院认证意见： 被告对证据1-5的真实性无异议，但认为动物养殖防疫合格证已经过期，不是合法有效的。禹会区政府不否认原告在该区域从事养殖，但能否获得补偿，要看养殖场是否关闭搬迁，没有关闭、没有搬迁就不应当获得补偿。对证据3关联性有异议。证据6禹会区政府收到后已经给予原告书面答复，说明了不予补偿的理由。 本院认证意见，被告对原告及第三人所举证据1-6的真实性无异议，本院审查认为该证据除被告认可的真实性以外，同时具有合法性，且与本案具有关联性，对该证据的效力予以认定。 原告及第三人对被告提交证据的质证意见及本院认证意见： 原告及第三人对证据1、2、5、6、7、8的三性及证明目的均无异议。对证据3、4的证明目的有异议，因为限制、剥夺了原告及第三人的权利，就应当给予补偿。对证据9、10、11、12、13三性及证明目的均无异议，但认为被告未按文件的要求执行。 本院认证意见，原告及第三人对被告提交的证据1、2、5、6、7、8、9、10、11、12、13的三性及证明目的均无异议，本院予以认定。原告及第三人对证据3、4的三性无异议，仅对证明目的提出异议。经审查，本院认为，证据3《划定方案》为划定禁养区的范围等内容，能够达到被告的证明目的。证据4中被告欲证明原告不符合补偿情形的证明目的，需结合本案其他证据材料确定被告是否应对原告予以补偿。 经审理查明，2016年3月26日，安徽省人民政府向蚌埠市人民政府作出皖政秘〔2016〕45号《安徽省人民政府关于蚌埠市天河等饮用水水源保护区划定方案的批复》，同意蚌埠市天河等四个饮用水水源保护区划定方案。 2016年6月29日，禹会区政府作出禹政办〔2016〕24号《划定方案》，该方案载明：“我区行政辖区内畜禽养殖区域划分为禁养区、禁建区、可养区等三大类。畜禽养殖禁养区是指按照法律、法规、行政规章等规定，禁止任何畜禽养殖的指定范围和区域；禁养区范围内的已建成的畜禽养殖场，由所在地人民政府负责责令限期搬迁、关闭或取缔……”，并确定马城镇禹会村、前郢村、马城水稻良种场等13个村（场）及孝仪街道全范围禁养等内容。 2017年2月23日，蚌埠市农业林业委员会作出蚌农林函〔2017〕11号《转发省农委关于做好禁养区内畜禽养殖场（小区）和养殖专业户关闭或搬迁工作的通知》。2017年5月24日，蚌埠市农业林业委员会和蚌埠市环保局作出蚌农林〔2017〕91号《关于加快推进禁养区内畜禽养殖场（小区）和养殖专业户关闭或搬迁工作的通知》。 2017年8月16日，禹会区政府作出《实施方案》，该方案确定禁养区的具体范围、关闭搬迁时限，并在第三条规定了补助方式、标准，对于符合补偿条件的规模畜禽养殖场（小区）和专业养殖户，关闭搬迁补偿均以货币形式支付。在补偿标准中明确了养殖棚舍的补偿、畜禽看护管理房、畜禽养殖活体运输补偿、提前关闭搬迁奖励、转产补助等具体情况的补助标准。 原告的经营者陈克标、第三人陈根平均是蚌埠市禹会区马城镇禹会村人,2015年3月24日，陈根平、陈克标与华美签订土地租用协议书。同日，陈根平、陈克标与陈余修签订土地租用协议书，租用土地从事养殖。2016年12月2日，陈克标办理个体工商户营业执照，营业执照副本载明，经营单位名称：蚌埠市新禹养殖场；经营者：陈克标；组成形式：个人经营；经营范围：生猪的养殖与销售；鸡的养殖与销售。2017年3月7日陈克标办理健康证明。原告新禹养殖场在禹会区政府发布的《划定方案》和《实施方案》划定的禁养区域内。2017年4月7日，禹会区马城镇人民政府向蚌埠市供电公司发出《关于对天河周边禁养区内养殖场（户）停电的函》。2018年11月20日，禹会区马城镇人民政府向上洪供电所发出《关于对境内禁养区养殖户断电的函》。禹会区马城镇人民政府在进出养殖场的道路设置值守点，原告最后一批禽畜出栏后被断电，新禹养殖场于2018年年底停止经营。2020年4月，新禹养殖场自行恢复经营。 2020年1月7日，原告申请禹会区政府履行给予新禹养殖场公平合理的禁养补偿职责，禹会区政府于2020年2月26日作出答复：认为养殖场关闭搬迁工作由马城镇政府具体负责组织实施，鉴于新禹养殖场未按禹政办〔2017〕38号文件要求的期限内自行完成关闭、拆除养殖设施工作，马城镇政府也未拆除新禹养殖场的养殖设施，故新禹养殖场要求区政府履行补偿职责无事实和法律依据。新禹养殖场于2020年6月8日向本院提起行政诉讼，请求法院依法判决被告履行补偿职责并承担本案诉讼费用。庭审时，经本院释明，陈根平作为第三人参加本案诉讼。 根据查明的案件事实及当事人的诉辩请求、理由，本案的争议焦点是：被告对新禹养殖场是否应当履行补偿职责。 本院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”本案中，安徽省人民政府的《安徽省人民政府关于蚌埠市天河等饮用水水源保护区划定方案的批复》中同意蚌埠市天河等四个饮用水水源保护区划定方案。在禹会区政府发布的《划定方案》和《实施方案》中将城西肉鸡养殖场所在的马城镇禹会村划定为禁养区域。同时，禹会区政府发布的《实施方案》中也明确规定，政府在实施禁养区养殖户关闭搬迁工作的同时，应当给予养殖户相应的补偿。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》和《实施方案》的规定，禹会区政府作为区县级人民政府，对于划定禁止养殖区域内，确需关闭或者搬迁的现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，依法应予补偿。新禹养殖场于2015年建成后开始经营，购置了相关的养殖设施，且办理了营业执照和健康证明。禹会区政府在划定禁止养殖区域后，要求新禹养殖场关闭或搬迁，并采取断电、在进出养殖场的道路上设置值守点等措施，致新禹养殖场于2018年年底停止经营。对关闭养殖场或下一步搬迁养殖场给原告造成的损失，禹会区政府应予补偿。 关于陈根平作为第三人参加诉讼问题，本案提起诉讼时的原告是新禹养殖场，起诉状中的经营者一位是陈克标，另一位是陈根平。从原告提交的营业执照、健康证等证据显示，该养殖场为个体工商户，经营者是陈克标，组成形式为个人经营，上述证据材料均表明新禹养殖场的经营者是陈克标。但新禹养殖场的养殖用地是陈克标和陈根平共同签订，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十条第二款的规定，陈根平与本案的处理结果有利害关系，其可以作为第三人参加诉讼。 综上，新禹养殖场要求依法判决被告履行补偿职责的诉讼请求，本院依法予以支持。禹会区政府辩称其已经履行职责；原告未在规定的时间内自行完成关闭、拆除、搬迁，属于不予补偿的情形；且原告至今仍存在养殖行为，未按照禁养规定拆除搬迁，不存在关闭搬迁的损失，其诉讼的根本目的是为了获取补偿标准之外的利益等理由，均不符合相应法律、法规的规定，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 被告蚌埠市禹会区人民政府在本判决生效后两个月内对原告蚌埠市禹会区新禹养殖场履行补偿职责。 案件受理费50元，由被告蚌埠市禹会区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  姚利华 审 判 员  汝元琼 人民陪审员  赵桂玲 二〇二〇年七月二十四日 法官助理王立强 书记员吴宁 附相关法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。