新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）新27行终4号   上诉人（原审被告）：博乐市乌图布拉格镇人民政府，住所地：博乐市。法定代表人：闫晓，该镇镇长。委托诉讼代理人：聂迟，博乐市宏维法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）:白定伟，男，1962年9月25日出生，汉族，系新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州村民。上诉人博乐市乌图布拉格镇人民政府因与被上诉人白定伟其它行政纠纷一案，不服博乐市人民法院（2019）新2701行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人博乐市乌图布拉格镇人民政府的委托诉讼代理人聂迟、被上诉人白定伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审审理查明，白定伟于1985年迁入新疆博乐市乌图布拉格镇XX村，1995年该村分给其10亩土地，到1998年该村将土地由原来10亩调整为6亩后，乌图布拉格镇XX村村民委员会向白定伟颁发《土地承包经营权证》，该证载明：承包地面积合计6亩，顺序登记号110，等级1，坐落（四至边界）东西南北。白定伟自1998年至2018年4月一直耕种该6亩土地，并交纳提留款。后镇政府按上级文件要求对土地进行清理时将白定伟的6亩土地收回。2018年8月16日博乐市乌图布拉格镇人民政府作出博市乌镇函（2018）101号《关于乌图布拉格镇青得里卓南村村民周某某、王某某、白定伟、房某某反映信访问题答复》，认为村队是按1983年第一轮土地承包和1998年第二轮土地承包的原则将分给不符合分地原则的土地收回，要求返还土地的诉求不予支持。白定伟等人向博乐市农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁，请求乌图布拉格镇青得里卓南村返还土地清理时收回6亩土地。2019年1月13日博乐市XXXX纠纷仲裁委员会作出博市农经仲字（2019）1号裁决书，以白定伟等人不属于该村集体经济组织第一轮土地统一发包范围内的农户且调整后的土地未召开村民大会或村民代表大会，不符合《农村土地承包法》的规定，裁定驳回白定伟等人的请求。2019年1月16日博乐市乌图布拉格镇人民政府XX所（农经站）作出《关于乌图布拉格镇青得里卓南村村民周某某、王某某、白定伟、房某某等4人土地纠纷一事处理意见》，处理意见：村队是按照1983年第一轮土地承包和1998年第二轮土地承包的原则将周某某、王某某、白定伟、房某某不符合分地原则的土地收回，因此对于周某某、王某某、白定伟、房某某等要求返还土地的诉求不予支持。为此，白定伟向博乐市法院提起诉讼，要求博乐市乌图布拉格镇青得里卓南村村民委员会返还收回土地，博乐市法院受理后，于2019年6月6日作出（2019）新2701民初791号民事裁定，认为本案属行政诉讼，不属于民事案件受案范围，裁定：驳回白定伟的起诉。白定伟遂向博乐市法院提起行政诉讼。一审法院认为，人民法院审理行政案件是对博乐市乌图布拉格镇人民政府作出的具体行政为是否合法进行审查。本案争议焦点是：1、博乐市乌图布拉格镇人民政府是否是本案适格的主体；2、博乐市乌图布拉格镇人民政府是否有权作出处理决定，是否属于超越职权；3、博乐市乌图布拉格镇人民政府作出的处理决定事实依据是否充分。第一个争议焦点，即博乐市乌图布拉格镇人民政府是否是本案适格的主体问题：博乐市乌图布拉格镇人民政府作出的《关于乌图布拉格镇青得里卓南村村民周某某、王某某、白定伟、房某某等4人土地纠纷一事处理意见》认定乌镇XX村村委会作出的处理决定合理合法，对白定伟权利义务产生实际影响，因此应认定此《处理意见》是博乐市乌图布拉格镇人民政府针对争议事实作出的处理决定，具有可诉性。博乐市乌图布拉格镇人民政府是本案适格被告。第二个争议焦点，即博乐市乌图布拉格镇人民政府是否有权作出处理决定，是否属于超越职权问题：依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：个人与单位之间土地所有权和使用权有争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。因此，博乐市乌图布拉格镇人民政府有权在其职权范围内作出处理决定，并未超出职权范围。第三个争议焦点，即博乐市乌图布拉格镇人民政府作出的处理决定事实依据是否充分问题：白定伟持有乌镇XX村村委会1998年颁发的《农村土地承包经营权证》，该证的取得可以认定原告是合法承包了本村的6亩土地，是合法的承包经营权人，博乐市乌图布拉格镇人民政府在未进行走访调查，未形成任何材料的情形下，仅依据《关于乌乡落实延长农村土地承包期工作的实施方案》将白定伟的土地收回，明显缺乏事实依据，所作出的土地纠纷处理决定事实不清，证据不足，依法应予撤销。经博乐市法院审判委员会于2020年3月19日讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定，判决：撤销博乐市乌图布拉格镇人民政府于2019年1月16日作出的《关于乌图布拉格镇青得里卓南村村民周某某、王某某、白定伟、房某某等4人土地纠纷一事处理意见》。案件受理费50元，由博乐市乌图布拉格镇人民政府负担。博乐市乌图布拉格镇人民政府上诉称，一、依法判令撤销(2019)新2701行初9号行政判决书，依法判令驳回白定伟诉求。二、请人民法院依法判令白定伟承担本案一、二审的诉讼费。事实与理由:原审法院认定事实错误导致判决错误，其理由如下:1、原审法院已经查明，同时白定伟自认其于1985年迁入博乐市乌图布拉格镇XX村，博州于1983年开始实行农村土地家庭联产承包责任制，凡是1983年户籍在博乐市××镇的农户，均获得第一轮发包的土地，1998年承包合同陆续到期，博州党办发(1997)102号文件的第二条第一项规定延长土地承包期，是在原来第一轮承包合同的基础上，农户原承包土地关系保持稳定，承包期限再续订30年。白定伟不属于该村集体经济组织第一轮土地统一承包土地的农户。因此不能获得土地承包经营权。2、白定伟也自认获得土地承包经营权均是博乐市乌图布拉格镇XX村党支部书记在没有通过集体经济组织成员三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意的情况下，该村党支部书记私自将土地承包于白定伟，因此白定伟获得土地承包经营权的方式是一种非法行为，上诉人依据博党办发(1997)102号文件、博市党发(1990)第49号、乌党发(1998)16号、乌政发(1998)第9号文件收回白定伟的土地经营权行政行为是没有任何错误的。白定伟辩称，一、本案依法属于人民法院行政诉讼受案范围，主体是撤销乌镇政府下发对周某某、王某某、白定伟、房某某等四人土地纠纷一事处理意见。二、上诉人不具有确定土地承包经营权的主体资格，上诉人作出得到土地经营权权属决定没有法律依据，应当依法被撤销。三、上诉人作出的《关于乌图布拉格镇青得里卓南村村民周某某、王某某、白定伟、房某某等四人土地纠纷一事处理意见》事实证据不足，应当依法被撤销。本院二审期间，双方当事人未提交新证据。本院经庭审查明以下事实：1、白定伟持有的《土地承包经营权证》系1998年3月20日经村委会上报博乐市乌图布拉格镇XX站，由该镇上级XX局统一制作，由XX村发放给村民，白定伟的土地承包经营权证也由村委会发放；2、2018年博乐市乌图布拉格镇收回白定伟等4人土地经营承包权，并将土地纳为村集体土地向外承包，承包费2018年开始由村委会收益；3、2019年2月19日河南省邓州市××镇民委员会向白定伟出具证明一份，内容为：“兹我村白定伟，把本家人的户口前往新疆，现我村已把白定伟及家人的户口已注销，把所有分的责任田也随时注销。情况属实，特此证明。”落款处加盖了邓州市XX镇农业服务中心与邓州市XX镇XX村民委员会的公章。本院查明的其他事实与一审法院查明的事实一致,本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是：白定伟要求撤销博乐市乌图布拉格镇人民政府2019年1月16日作出的《关于乌图布拉格镇青得里卓南村村民周某某、王某某、白定伟、房某某等四人土地纠纷一事处理意见》的请求能否成立。博乐市乌图布拉格镇人民政府作出的《关于乌图布拉格镇青得里卓南村村民周某某、王某某、白定伟、房某某等4人土地纠纷一事处理意见》，对乌图布拉格镇XX村收回白定伟等四人土地的行为予以了肯定，对白定伟等4人要求返还土地的诉求未予支持，该《处理意见》是一种行政决定行为，有具体的执行内容，是可诉行政行为，属于行政受案范围。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：“国务院农业农村、林业和草原主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包经营及承包经营合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理”。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。本案中，乌图布拉格镇人民政府对农村土地承包经营及承包经营合同有管理权限，但土地承包经营发生纠纷后，首先双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决，故村民委员会和乡（镇）人民政府只有调解的职权，如果调解不成的可以进行仲裁或诉讼。按照上述法律规定，乌图布拉格镇人民政府对土地承包经营纠纷无权作出处理决定，故应予撤销，一审法院认定乌图布拉格镇人民政府有权在其职权范围内作出处理决定，并未超出职权范围的认定有误，本院予以纠正，但判决结果正确，本院予以维持。对于乌图布拉格镇青得里卓南村收回白定伟等4人土地侵权部分属民事诉讼受案范围。综上所述，上诉人博乐市乌图布拉格镇人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人博乐市乌图布拉格镇人民政府负担。本判决为终审判决。   审判长 巴音其其克审判员 阿勒腾别克审判员 莫俊华     二 ○ 二 ○ 年 七 月 二 十 一 日 书记员 叶尔兰贾那特