安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终718号 上诉人（一审原告）傅荣梅，女，1967年11月12日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。 法定代表人李国英，省长。 上诉人傅荣梅因诉安徽省人民政府（以下简称安徽省政府）不履行法定职责一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初99号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 傅荣梅向一审法院起诉称，原告位于宣城市宣州区X办事处X居委会X组的集体土地因被告作出皖政地〔2009〕61号《关于宣城市2008年第五批次城市建设用地的批复》（以下简称61号《批复》）被征收。原告认为被告征收土地违法，申请国务院裁决。国务院国复〔2018〕64号《行政复议裁决书》（以下简称64号《裁决书》）确认安徽省政府的征地批复违法。根据法律规定，被告应当即刻恢复被征土地，并将土地返还给被征收人继续耕种，但被告收到原告邮寄的申请土地复耕并返还原土地使用人的材料后置之不理。被告应当予以答复，并尽心、尽责地处理因其行政违法给被征收人造成的损害，被告至今不予处理，明显属于行政不作为。请求人民法院：1、判决确认被告就原告申请的土地复耕并返还原土地使用人一事未作出答复的行政不作为违法。2、判决被告依法履行法定职责，就原告申请的土地复耕并返还原土地使用人一事作出处理。3、本案诉讼费用由被告承担。 安徽省政府一审答辩称，一、傅荣梅的诉求不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《信访条例》第二条第一款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款的规定，傅荣梅致信安徽省政府所涉事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对于傅荣梅恢复被征收土地原状的要求，宣城市国土资源局直属分局已于2019年7月18日收到其信访件并按照《信访条例》的规定作出《不予受理告知书》。2019年10月20日，傅荣梅向安徽省政府寄送《申请土地复耕并返还原土地使用人》的材料，基于同一事项和理由继续向安徽省政府反映问题。安徽省政府信访工作机构根据国家信访局《信访事项网上办理工作规程（试行）》第十二条第二款的规定，将该信访件作为重复信件存档。据此，傅荣梅邮寄材料应当认定为信访行为，依法应当纳入信访渠道予以处理，不属于行政诉讼受案范围。二、安徽省政府的主体不适格，傅荣梅的诉求无事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项的规定，安徽省政府不是案涉事项的答复主体。本案中，案涉土地于2009年2月5日经安徽省政府批准征收，由宣城市具体组织实施土地征收行为。因此安徽省政府仅是土地征收的批复主体，傅荣梅来信提出申请土地复耕并返还，涉及到的征收及实施主体显然不是安徽省政府。三、傅荣梅要求复耕并返还土地无事实及法律依据。案涉地块的征地、转用及补耕方案均由宣城市人民政府负责实施。国务院行政复议裁决书虽然确认案涉土地征前告知确认等程序违法。但该裁决书同时认定案涉补充耕地在征地批复作出前已落实并经验收合格，考虑到案涉地块的部分土地已经出让，如果撤销征地批复可能对公共利益产生不利影响，故裁决确认批复程序违法，但未撤销该批复。现案涉地块已经被征收为国有，并出让用于开发建设，业已基本建成，傅荣梅以征收前公示程序违法为由，要求复耕返还土地，不仅与公共利益存在明显冲突，亦无事实和法律依据，更不具有可操作性。综上，请求驳回傅荣梅的起诉。 一审法院审理查明，2009年2月5日，安徽省政府作出61号《批复》，批准了宣城市2008年度第五批次城市建设用地申请，傅荣梅坐落于X村的宅基地在上述征地范围。因对上述批复不服，傅荣梅向国务院提出裁决申请，请求撤销61号《批复》。国务院于2018年1月12日作出64号《裁决书》，认定征地批复征前告知、确认等程序违反了相关规定，考虑到涉案地块的部分土地已经出让，如果撤销征地批复，可能对公共利益产生不利影响，故裁决确认61号《批复》违法。2019年7月19日，傅荣梅通过信访方式向宣城市国土资源局直属分局反映要求宣城市国土部门恢复违法征收其土地的原状。该局以傅荣梅提出的信访事项已有处理意见为由，不予受理其信访事项。2019年10月20日，傅荣梅向安徽省政府邮寄“申请土地复耕并返还原土地使用人”的信件，要求安徽省政府组织恢复宣城市宣州区X街道X村集体土地，并对被破坏的集体土地即刻复耕并返还给傅荣梅。安徽省政府收到其信件后未予答复。傅荣梅以安徽省政府不作为为由，诉至法院，请求判如所请。 一审法院另查明，傅荣梅位于宣城市宣州区X街道办事处X社区X组X号房屋所在地块已被征收为国有，现该地块使用权经出让后用于开发建设。 一审法院认为，傅荣梅要求安徽省政府履行法定职责，恢复土地原状并予以返还，应当首先明确安徽省政府是否具有上述职责。经审查，傅荣梅位于宣城市宣州区X办事处X社区X组X号房屋所在地块已被批准征收，征地批复虽被确认违法，但未被撤销，该批复仍具有法律效力。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。法律法规未赋予省级政府组织实施征收土地方案的法定职权，傅荣梅亦未提供证据证实安徽省政府存在现实占有、使用被征收土地的行为，且傅荣梅此前已经明确向被征收土地所在地的土地管理部门就恢复土地原状并返还的事项进行了信访，该土地管理部门已予答复，现傅荣梅向安徽省政府申请恢复土地原状并予以返还，该请求明显不属于安徽省政府的权限范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，人民法院经审理后认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。故傅荣梅向明显不具有法定职责的安徽省政府提出申请，要求其履行法定职责，该起诉不符合法定起诉条件，该院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第（十）项之规定，裁定驳回傅荣梅的起诉。 傅荣梅上诉称，上诉人的申请事项是被上诉人的法定职责，上诉人的土地被征收，是被上诉人作出的61号《批复》批准的，该《批复》已被国务院确认违法。国务院没有撤销该《批复》，但不影响被上诉人自行撤销。上诉人的申请实质是请求被上诉人自行撤销批准行为，恢复土地原有状态，该申请事项属于被上诉人权限内的法定职责。返还土地有一系列的行政过程，集体土地征收，依法需要被上诉人批准，依据权利对等原则，集体土地的还原依旧需要被上诉人批准。只有获得被上诉人的批准，上诉人才可以要求宣城市人民政府组织实施。宣城市人民政府无权对被上诉人的批准行为作出任何更改。这也说明相关职权在于被上诉人，是被上诉人的法定职责。被上诉人认为上诉人的申请事项是信访行为系错误认知。前述已经说明上诉人的申请事项是被上诉人的法定职责，那么相关事项的处理就不能以信访事项处理。对于上诉人申请事项，被上诉人不论同意还是拒绝都应当有一个明确的答复。即使依据信访处理，也应当依法告知上诉人答复结果。被上诉人以宣城市国土资源局直属分局已答复作为其不予答复的理由是错误的。宣城市国土资源局直属分局与被上诉人是两个相互独立的行政机关，其答复行为与被上诉人是否答复无关。综上所述，被上诉人存在行政不作为。一审裁定错误，请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 一审原告傅荣梅向一审法院提供了以下证据： 1、身份证复印件，证明原告的身份情况； 2、《申请土地复耕并返还原土地使用人》的申请书，证明原告依法提交返还土地的申请； 3、64号《裁决书》，证明原告集体土地被政府违法征收的事实； 4、（2004）宣中民一终字第39号民事判决书，证明原告自1995年至今受到不公平遭遇，法院判决未得到落实； 5、（2018）皖18行初56号行政判决书，证明被告不作为纵容宣城市政府，宣城市政府暴力强拆、毁坏原告的住房和土地； 6、宣国土资函〔2018〕419号《关于傅荣梅申请信息公开事项的答复函》，证明行政部门强占了原告集体土地，违法倒卖，牟取暴利的事实。 一审被告安徽省政府向一审法院提供了以下证据： 一、61号《批复》，证明2009年2月5日，就宣城市2008年第五批次城市建设用地，安徽省人民政府批复同意，将农民集体农用地34.5858公顷转为建设用地并办理征收手续，并征收部分集体建设用地；同时，批复要求宣城市政府进一步落实补充耕地方案，提高已补充耕地的质量。 二、64号《裁决书》，证明：1、该行政裁决书裁决“确认皖政地〔2009〕61号批复关于批准征收宣城市宣州区鳌峰街道绿锦村集体土地的决定违法”；2、裁决书同时认定，案涉补充耕地“在征地批复作出前已落实，并经验收合格”；“考虑到涉案地块的部分土地已经出让，如果撤销征地批复，可能对公共利益产生不利影响”，故“对申请人要求撤销皖政地〔2009〕61号批复的主张，不予支持”；3、原告以该裁决书为依据，要求被告给予答复并返还复耕土地，无事实和法律依据。 三、宣国土直〔2019〕12号《不予受理告知书》及送达材料，证明：1、2019年7月24日，就原告要求宣城市国土部门恢复违法征收投诉人土地原状的诉求，宣城市国土资源局直属分局做出《国土资源信访事项不予受理告知书》并送达给原告；2、案涉《申请土地复耕并返还原土地使用人》的信件反映诉求与其前期向宣城市国土部门反映的诉求一致，为重复信件，可予以存档备查处理。 四、土地现状照片五张，证明：1、61号《批复》的法律效力仍然存在，案涉地块已由宣城市政府完成征收为国有建设用地，已出让并用于开发建设；2、原告以征收前公示程序违法为由要求复耕土地，不仅与公共利益存在明显冲突，还无事实和法律依据，更不具有可操作性。 安徽省政府向一审法院提交的法律依据如下：国务院《信访条例》第二条第一款；国家信访局《信访事项网上办理工作规程（试行）》（国信发〔2015〕29号）第十二条第二项；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院依法予以确认。 本院认为，上诉人傅荣梅使用的集体土地被安徽省政府皖政地〔2009〕61号批复批准征收，该征地批复虽被国务院确认违法，但国务院在确认该批复违法的裁决中明确指出，傅荣梅以征地不符合法定条件、未依法补充耕地、征地补偿费用未落实等为由，要求撤销皖政地〔2009〕61号批复的主张不能成立。虽然案涉征地批准行为征前告知、确认等程序违反了国发〔2004〕28号文件的有关规定，但考虑到案涉地块的部分土地已经出让，如果撤销该征地批复，可能对公共利益产生不利影响。国务院该裁决已经认定皖政地〔2009〕61号批复实体上并不违反法律规定，只是在部分程序上不符合相关规定，经过慎重的利益衡量，从维护公共利益出发，作出了确认违法而不是撤销皖政地〔2009〕61号批复的裁决。该裁决具有两个方面的法律意涵，一是保留皖政地〔2009〕61号批复的法律效力，即该批复批准征收的集体土地，仍可以继续实施征收；二是对皖政地〔2009〕61号批复程序方面存在的问题予以负面评价，提示批复机关今后类似工作中注意改正，促使其更加严格依法行政。因此，对于皖政地〔2009〕61号批复批准征收的集体土地，不存在恢复原状并返还被征收人的问题。上诉人傅荣梅提出的关于恢复被征集体土地原状并予返还的申请事项，明显不属于安徽省政府的法定职责，一审裁定驳回其起诉并无不当。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人傅荣梅的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年七月九日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……