辽宁省营口市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽08行终109号上诉人（原审原告）：曲学忠，男，1947年1月26日出生，汉族，辽宁省营口市人，住所辽宁省营口市西市区。被上诉人（被告）：营口市住房和城乡建设局，住所辽宁省营口市西市区新联北大街63号。法定代表人：伊利军，职务局长。委托诉讼代理人：宋牧，男，1985年9月23日出生，汉族，辽宁省营口市人，该单位员工，住所辽宁省营口市西市区。委托诉讼代理人：朱迪，辽宁海润律师事务所律师。原审被告：营口市人民政府，住所辽宁省营口市沿海产业基地新联大街东1号。法定代表人：许桂清，职务市长。委托诉讼代理人：崔法栋，营口市司法局工作人员。委托诉讼代理人：程从明，营口市司法局工作人员。上诉人曲学忠因与被上诉人营口市住房和城乡建设局、原审被告营口市人民政府不履行法定职责一案，不服营口市西市区人民法院（2020）辽0803行初24号行政裁定书，向本院提出上诉，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人曲学忠、被上诉人营口市住房和城乡建设局的委托代理人宋牧、朱迪，原审被告营口市人民政府的委托诉讼代理人崔法栋、程丛明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。营口市西市区人民法院经审理查明，被告营口市住房和城乡建设局是依照有关法律、法规、规章和规定，在站前区、西市区、鲅鱼圈区、老边区区域内行使住房城乡建设领域的全部行政处罚权以及负责行使与上述范围内行政处罚权有关的行政检查职权和行政强制职权的行政机关。原告分别于2019年5月28日和6月22日向营口市住房和城乡建设局举报营口市内站前区和西市区有窗改门问题，营口市住房和城乡建设局下设部门营口市城市管理综合执法支队于2019年8月14日作出行政处理答复意见书，内容为“经调查，现就你反映的站前区存在884处窗改门的情况，答复如下：我支队已责成执法一大队对上述窗改门问题进行排查，并将结合相关实际情况，依法依规进行处理。”同月30日作出行政处理答复意见书，内容为“经调查，现就你反映的西市区的窗改门问题，答复如下：我支队已责成执法二大队对相关问题进行调查核实，并对新发生的违规窗改门予以查处，同时将前期反映331处窗改门的情况向上级部门进行了汇报。执法二大队将继续做好相关工作，同时根据上级指示精神依法依规进行处理。”上述行政处理答复意见书告知“如对此答复意见不服，可自收到答复意见之日起60日内向上一级行政机关或者同级人民政府申请行政复议。”原告分别于上述答复意见书作出后的三日内收到答复意见书。原告于2020年2月24日向营口市人民政府申请复议，营口市人民政府于2020年3月2日作出营政复决不字〔2020〕3号《不予受理行政复议申请决定书》，认为“申请人与举报事项之间明显不具有利害关系，申请人以公民身份，行使宪法、法律赋予公民的控告检举或投诉举报的权利，而非为了自身合法权益对相关违法行为进行举报的，其与行政机关就其举报事项作出的处理或者不作为行为没有利害关系，不具有行政复议申请人资格。申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条（二）项规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十七条规定，决定不予受理。”诉讼中，原告经本院释明后，撤回对营口市人民政府的起诉。营口市西市区人民法院认为：本案核心问题是原告曲学忠的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”根据该条规定，原告对于违反城乡规划的行为具有举报、控告的权利，但举报人、控告人对于行政机关未履行相应职责的行为并不必然具有提起行政诉讼的原告资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，还需具备“与行政行为有利害关系”的要件。本案中，根据查明的事实，曲学忠对违法“窗改门”提出举报，但未能证明其本人的人身权、财产权等合法权益与其所投诉事项具有利害关系，而其关于“保障原告出行自由和安全，生命权不受住宅和住宅建筑群结构安全隐患威胁和住宅可能垮塌的伤害”所主张的利害关系并非直接保障其自身的合法权益而是带有公益性质诉讼。营口市住房和城乡建设局于2019年8月14日、30日向原告作出的答复，与原告自身合法权益没有直接关系。综上所述，原告提起的起诉不符合法定起诉条件，其与所投诉事项不存在利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百零一条第一款第二项之规定，裁定驳回原告曲学忠的起诉。案件受理50元，返还原告曲学忠。上诉人上诉请求：1、保障上诉人出行自由和安全，生命权不受住宅建筑群建筑结构安全隐患威胁和住宅可能垮塌伤害；2、撤销西市区人民法院（2020）辽0803行初24号行政裁定书，确认上诉人起诉资格适格；3、责令被上诉人限期作出对营口市区域内1357例违法“窗改门”行为的行政处理决定。事实与理由为，上诉人请求被上诉人营口市住房和城乡建设局,依照侵权责任法第十五条承担侵权责任方式,恢复原状,作出对举报的市区内1357例“窗改门”违法行为的具体行政处理决定,保障上诉人出行自由和安全,不受其产生的住宅建筑结构安全隐患威胁,生命权不受住宅可能垮塌伤害,所依据的是侵权责任法第二十一条预防性侵权的请求权之侵权行为危及他人人身、财产安全的,被侵权人可以请求侵权人承担侵权排除妨碍,消除危险等侵权责任。上诉人具有对违法“窗改门”行为的危害,提起人身权不受侵权的请求权。“窗改门”违反工程建设强制性标准之住宅建筑规范(GB135036-2005)标准6.4.1和6.4.3条款,致“窗改门”后的住宅砌体工程,丧失了整体完整性、稳定性和荷载能力其可能垮塌的安全隐患,分布于市内大街小巷、居民小区公共通道两侧,对出行自由和安全,以至生命权无法得到保障,特别是当自然灾难发生时,构成对上诉人人身权益的侵权事实。因上诉人对违法“窗改门”当事人无法确认合格被告资格进行民事诉讼,请求由营口市人民政府以【2015】42号文,授权具有对房屋乱扒门窗,改变用途、破坏房屋结构行为监督检查和行政处罚权的被上诉人履行法定职责,保障上诉人出行自由和安全,生命权不受住宅可能垮塌伤害。“窗改门”违反城市规划法第四十条、第六十四条,未取得建设工程规划许可证,在城市建成区内进行建设装修违反原建设部家庭居室装饰装修管理办法(2002)110号文,第五条第(三)款禁止在承重墙上扩大原有门窗尺寸的规定。这也是被上诉人履行法定责任所依据的法律法规。被上诉人自作出对举报的1357的违法“窗改门”的行政处理答复意见书后,明知道上诉人在2019年12月16日的信件中,要求依法履行法定职责,保障上诉人的出行权生命权不受伤害,在九个月时间内,没有做出行政执法程序必须作出的具体行政处理决定。特别是“意见书”中,对西市区331例违法“窗改门”的处理,已经历时三年多的时间,以行政文书的形式采取以历史遗留为借口,以残疾人出行方便为由,以冒充恢复原状,不按照住宅原设计规范,违背责令整改通知书要求恢复原状目地进行,甚至把原城市管理行政综合执法局存续期间建筑的住宅发生的“窗改门”也视为历史遗留问题,以及受理后不予答复的行政行为,均拒绝依照全国人大常委会法工办【2012】20号文,关于违反规划管理,建设工程强制性标准违法行为,因其带来的建设工程质量安全隐患和违反规划的事实始终存在,应当认定其行为有继续状态,行政处罚时效应当自行为终了之日起计算的规定,致使违法“窗改门”隐患对上诉人人身权的侵权事实不能终止且处于恶性增加状态。被上诉人的行政行为主观上有过错,有加害行为,有损害事实存在,加害行为与损害事实之间具有因果关系。依照侵权责任法第三十四条用人者责任和侵权责任法司法解释第五十四条,用人单位的范围之规定,被上诉人的行政行为足以说明其主观默认“窗改门”及其产生的住宅安全隐患的发生,保护和帮助延续侵权行为的存在,应当承担违法“窗改门”对上诉人出行自由、安全以及生命权侵权的连带责任。上诉人认为,住宅建筑结构因“窗改门”产生的安全隐患,以危险方式阻碍公共通道畅通,这符合最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见第101条对一方所有的或者使用的建筑物范围,历史形成的必经通道,所有权人或者使用权人不得堵塞,因影响他人生产生活的,他人要求排除妨碍或者恢复原状的应当支持消除出行人欲行于道路安全,不行则失去出行自由的状态。这也符合被上诉人以国务院《城市管理行政执法条例》第一条,作为履行法定职责的法律依据,保障公民合法权益的目的。上诉人请求法庭依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第(六)款的规定,以请求行政机关保护人身权,未尽到履行法定职责义务,支持上诉人的诉讼请求,判决被上诉人未履行法定职责侵权违法。限期采取恢复原状之侵权责任承担方式,作出对举报的1357例违法“窗改门”具体行政处理决定。被上诉人营口市住房和城乡建设局答辩称，1、上诉人不具备本案行政诉讼的主体资格，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人仅是对窗改门用户的违法行为的举报者，并不是上述违法行为的利害关系人，虽然答辩人给其出具相应的答复，但仅是针对其举报的问题进行答复，而并非是针对上诉人的具体行政行为的答复。故上诉人并不具备上述条款中行政行为相对人及有利害关系的公民主体身份。即不具备原告诉讼主体资格，一审裁定驳回起诉并无不当。2、答辩人针对上诉人的举报内容，已经进行核实和调查并且会根据相关文件进行下一步处理，上诉人起诉的诉讼请求第三项答辩人已经进行了工作，上诉人的诉讼请求也不符合实际，应予驳回。原审被告营口市人民政府未答辩。本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，上诉人所提出的诉讼请求为要求被上诉人履行对于“窗改门”行为进行处理的职责，经审查，上诉人与其举报事项明显没有利害关系，超出了维护个人合法权益的范畴，虽然《中华人民共和国城乡规划法》规定了举报、控告权，但并未规定诉权，因此上诉人曲学忠的起诉不符合法定条件，原审法院对此已做充分论述，本院不再赘述。综上，上诉人曲学忠的上诉理由不成立，上诉请求不予支持，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人曲学忠承担。本判决为终审判决。审判长  吕兴汉审判员  刘文婷审判员  王 娣二〇二〇年七月二十九日法官助理韩祖伟书记员钱姗姗