四川省西充县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川1325行初25号 原告:张先胜,男,汉族,生于1963年12月25日，住四川省南充市高坪区。 委托诉讼代理人：陈勇，四川果城律师事务所律师。 被告：南充市高坪区自然资源和规划局，住所地：四川省南充市高坪区松林路63号。 法定代表人：易小艳，局长。 参加诉讼行政机关负责人：杨文勤，该局副局长。 委托诉讼代理人：刘本文，该局法规股股长。 委托诉讼代理人：李杰，重庆百君律师事务所律师。 被告：南充市高坪区综合行政执法局，住所地：四川省南充市高坪区鹤鸣路438号。 法定代表人：何龙，该局局长。 委托诉讼代理人：严松林，法制股股长。 委托诉讼代理人：邓伟杰，四川辽原律师事务所律师。 被告：南充市高坪区农业农村局，住所地：四川省南充市高坪区鹤鸣西路31号。 法定代表人：马长清，局长。 参加诉讼行政机关负责人：王秋明，该局副局长。 委托诉讼代理人：段林林，四川锐思邦律师事务所律师。 被告：南充市高坪生态环境局，住所地：四川省南充市高坪区鹤鸣东路95号。 法定代表人：陈君，局长。 参加诉讼行政机关负责人：杨家权，该局副局长。 委托诉讼代理人：段林林，四川锐思邦律师事务所律师。 原告张先胜与被告南充市高坪区自然资源和规划局（以下简称高坪自规局）、南充市高坪区综合行政执法局（以下简称高坪综执局）、南充市高坪区农业农村局（以下简称高坪农业农村局）、南充市高坪生态环境局（以下简称高坪生态环境局）其他行政行为一案，于2020年4月24日向本院提起行政诉讼，本院依照最高人民法院《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3号）、《关于同意调整南充市行政案件集中管辖法院的批复》（法〔2017〕282号）和四川省南充市中级人民法院《关于印发〈关于行政案件集中管辖试点工作的实施方案〉的通知》，于同日立案受理后，依法向四被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月2日将本案与（2020）川1325行初24号、（2020）川1325行赔初6号案件公开开庭进行了合并审理。原告张先胜及其委托诉讼代理人陈勇，被告高坪自规局参加诉讼行政机关负责人杨文勤、委托诉讼代理人刘本文、李杰，被告高坪综执局委托诉讼代理人严松林、邓伟杰，被告高坪农业农村局参加诉讼行政机关负责人王秋明、委托诉讼代理人段林林，被告高坪生态环境局参加诉讼行政机关负责人杨家权、委托诉讼代理人段林林，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月23日，被告高坪自规局、高坪综执局、高坪农业农村局、高坪生态环境局联合向原告张先胜作出《责令限期整改通知书》，该通知书载明：经查，你（单位）未经批准，占用集体土地（农用地）从事非农建设或以种、养殖为名建设农业大棚改变用途从事生产经营等非农活动，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条，《中华人民共和国环境保护法》第十九条，《中华人民共和国农业法》第三十一条之规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条，《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十六条，《中华人民共和国环境保护法》第六十一条之规定，现责令你（单位）作如下整改：限期15日内退还非法占用的土地，拆除违法建筑物、构筑物和其它附属设施，恢复土地原状。逾期未整改或未整改到位的，将依法实施强制拆除等。 原告张先胜向本院提出如下诉讼请求：一、请求确认被告高坪自规局、高坪综执局、高坪农业农村局、高坪生态环境局于2019年10月23日作出的《责令限期整改通知书》违法；二、诉讼费用由被告承担。事实及理由：2000年，原告在承包的土地上依法开办生猪养殖场，合法从事畜禽养殖业。2011年8月22日，因南充机场扩建，机场建设项目指挥部安置补偿组与原告签订《拆迁补偿协议》，对猪场的砖木结构房屋等进行了补偿，并允许原告自拆自建，后原告在案涉土地上自建了养殖场。2017年7月17日，为配合政府环境整治，青莲街道办与原告签订《南充市高坪区畜禽养殖污染专项行动养殖场自行关闭、拆除补偿协议书》，对原告养殖场内圈舍、畜禽、养殖附属设施设备进行了一定的补偿，但尚未对原告养殖场的建筑物、构筑物及其他附属设施进行任何补偿。 2019年10月23日，被告高坪自规局、高坪综执局、高坪农业农村局、高坪生态环境局作出《责令限期整改通知书》，责令原告限期退还非法占用的土地，拆除违法建筑物、构筑物及其他附属设施，恢复土地原状。逾期，将实施强制拆除。原告依法向以上四被告提交陈述和申辩意见，四被告未予答复。2020年1月2日，原告养殖场建筑物、构筑物及其他附属设施被强制拆除。 综上，原告养殖场土地系通过土地流转租赁合法取得，地上建筑物及其他附属设施系养殖场用于生猪养殖、经营所必需的养猪大房、大棚、仓库、生活房、沼气池等，属于原告合法财产。四被告于2019年10月23日作出的《责令限期整改通知书》违法。 被告高坪自规局辩称，一、2019年9月28日，高坪区人民政府办公室《关于印发〈高坪区“大棚房”另案处理违法违规项目整改工作实施方案〉的通知》（高府办发〔2019〕82号）（以下简称82号文件）明确规定，对在规定的期限内拒绝整改、未完成整改或整改不达要求的，由乡镇（街道）按照《高坪区“大棚房”另案处理违法违规项目整改工作实施方案》和各乡镇（街道）制定的《强制拆除实施方案》《强制拆除风险防控预案》组织实施强制拆除和复耕复绿。2019年10月22日，高坪区人民政府《关于“大棚房”另案处理违法违规项目整治的通告》（以下简称“大棚房”另案处理通告），明确了本次整治整改行动由高坪区“大棚房”整治工作领导小组牵头，各乡镇政府、街道办负责具体实施。本次整治整改行动涉及的违法违规项目，由相关职能部门责令违法主体限期自行整改。逾期未彻底整改的，按照属地管理原则，由乡镇政府、街道办组织实施强制拆除。二、原告两处养殖场占地2.4亩，未办理合法用地手续且用地面积严重超标，被依法纳入“大棚房”整治范围。三、“大棚房”整治是按照省市区政府的要求进行的，政策性较强。四、案涉《责令限期整改通知书》系多个部门联合对张先胜违法违规用地责令限期整改的告知行为，系过程性行政行为，并未对张先胜的权利义务产生实际影响，不具有可诉性，并且该告知行为的法律效果被之后强制拆除的终局性行政行为所吸收。 被告高坪综执局辩称，一、同意高坪自规局的答辩意见。二、原告的建筑系违法建筑，责令整改通知书具有正当性，不具有违法性。 被告高坪农业农村局辩称，一、同意高坪自规局的答辩意见。二、根据《中华人民共和国农业法》第三十一条的规定，答辩人作为农业主管部门，有权要求原告对违法搭建生猪养殖场、破坏耕地的行为限期整改。三、依据相关文件，原告违法违规搭建生猪养殖场属于省市区规定的整治对象，答辩人按照区政府的实施方案对其发出整改通知不违反法律规定。 被告高坪生态环境局辩称，一、同意高坪自规局的答辩意见。二、根据《中华人民共和国环境保护法》第十九条、第六十一条的规定，答辩人作为环境保护主管部门，有权要求原告对未经环境影响评价违法违规搭建的生猪养殖场的行为，限期整改、恢复原状。三、依据相关文件，原告违法违规搭建生猪养殖场属于省市区规定的整治对象，答辩人按照区政府的实施方案对其发出整改通知不违反法律规定。 经审理查明，2006年1月1日，原告张先胜与高坪区青莲镇陈家梁村八组签订《农村土地承包经营权流转合同书》，高坪区青莲镇陈家梁村八组同意将本（村）组农户承包土地12亩转包给张先胜，期限从2006年1月1日至2026年1月1日。之后，原告未办理任何用地、规划、建设手续，便在承包的土地上开办生猪养殖场，从事畜禽养殖业。 2011年8月25日，因南充机场扩建，南充机场扩建工程建设项目指挥部安置补偿组与原告张先胜签订了《南充机场扩建工程建设项目用地范围内集体私营企业房屋、构建筑物、附属设施拆迁补偿协议》,双方就原告张先胜修建的房屋及附属物达成补偿协议，并约定“允许自拆自建”等内容。 2017年7月17日，被告青莲街道办（甲方）与张先胜养殖场（乙方）签订了《南充市高坪区畜禽养殖污染专项行动养殖场自行关闭、拆除补偿协议书》，约定：乙方自愿自行关闭、拆除位于陈家梁村××组的畜禽养殖场；圈舍补偿51660元（去功能化）、畜禽处置补偿15200元、附属设施设备补偿19372.50元；乙方自愿自行在2017年7月25日前完成关闭拆除工作，奖励6457.50元，以上四项合计92690元；乙方在2017年7月25日前自行将存栏畜禽处置完毕，并拆除畜禽养殖圈舍，方可获得补偿。后，被告青莲街道办向张先胜养殖场支付了92690元的补偿款。 2019年1月31日、2月1日，四川省“大棚房”问题清理整治专项行动领导小组办公室分别发布《关于四川省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》与《关于调整上报“大棚房”问题清理排查情况的通知》，该两份文件规定了“大棚房”的整治整改类型及标准。2019年9月28日，高坪区人民政府办公室发布82号文件，要求对在规定的期限内拒绝整改、未完成整改或整改不达要求的，由乡镇（街道）按照《高坪区“大棚房”另案处理违法违规项目整改工作实施方案》和各乡镇（街道）制定的《强制拆除实施方案》《强制拆除风险防控预案》组织实施强制拆除和复耕复绿；该文件所附明细表载明：原告张先胜及张先胜养殖场项目占耕地分别为1.4亩和1亩；用地类型为空置；存在问题为无用地手续；处置方式为拆除复耕。 2019年10月18日，中共南充市高坪区青莲街道工作委员会、青莲街道办联合发布《关于成立“大棚房”另案处理违法违规项目整改工作领导小组的通知》（青莲街委发〔2019〕56号），该通知及其附件《青莲街道“大棚房”另案处理违法违规项目整改工作网格化相关责任人员名单》明确了青莲街道办为开展“大棚房”另案处理违法违规项目整改工作，特专门成立了工作领导小组，并将原告张先胜及张先胜养殖场占用的2.4亩土地纳入了“大棚房”另案处理违法违规项目整改范围，整改措施为拆除复耕。 2019年10月22日，高坪区人民政府发出“大棚房”另案处理通告，明确了对涉及违法违规项目，由相关职能部门责令违法主体限期自行整改，逾期未彻底整改的，按照属地管理原则，由乡镇人民政府、街道办事处组织强制拆除。 2019年10月23日，被告高坪自规局、高坪综执局、高坪农业农村局、高坪生态环境局联合分别向原告张先胜及张先胜养殖场发出《责令限期整改通知书》，认定张先胜及张先胜养殖场未经批准，占用集体土地（农用地）从事非农建设或以种、养殖为名建设农业大棚改变用途从事生产经营等非农活动，违反了相关法律规定，依据相关法律的规定，现责令张先胜及张先胜养殖场作如下整改：限期15日内退还非法占用的土地，拆除违法建筑物、构筑物和其它附属设施，恢复土地原状。逾期未整改或未整改到位的，将依法实施强制拆除等。 因原告张先胜在规定的时间内未自行拆除，2020年1月2日，在高坪区青莲街道办事处组织，被告高坪自规局、高坪综执局、高坪农业农村局以及高坪生态环境局共同协助参与下，高坪区青莲街道办事处与四被告共同对原告张先胜的养殖场及其附属设施实施了强制拆除。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”的规定，人民法院受理行政诉讼的先决条件是被诉行为应当是行政机关及其工作人员实施的行政行为。本案中，相关职能部门通过调查，发现原告张先胜未经用地、规划、建设许可，占用耕地开办养殖场，将其纳入“大棚房”另案处理违法违规项目查处整改范围，责令限期整改，是行政机关执行相关拆除“大棚房”政策的行为，其不属于行政行为的范畴，对此，本院应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 综上，依照《中华热门共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定，裁定如下： 驳回原告张先胜的起诉。 案件受理费50元，退还原告张先胜。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  王洪先 人民陪审员  曹直勋 人民陪审员  李小龙 二〇二〇年七月十三日 书 记 员  龙璟澜