河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终513号上诉人（一审原告）何保恩，男，汉族，1958年5月17日生，住河南省魏都区。委托代理人段新江、梁泽有，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）许昌市建安区人民政府。住所地河南省建安区新元大道与镜水路交叉口。法定代表人马浩，任区长。委托代理人刘格丽，该区政府法制办工作人员。委托代理人张万利，河南卓通律师事务所律师。上诉人何保恩因诉许昌市建安区人民政府不履行征用土地公告的法定职责违法一案,不服许昌市中级人民法院（2019）豫10行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人何保恩的委托代理人段新江、梁泽有，被上诉人许昌市建安区人民政府的委托代理人刘格丽、张万利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。许昌市中级人民法院一审审理查明：何保恩系建安区张庄社区五组村民（原许昌县尚集镇张庄五组），在村里有合法宅基地及自建房屋。2011年3月30日，河南省人民政府对许昌市人民政府下发《关于许昌县2010年度第十六批城市建设用地的批复》(豫政土[2011]183号土地管理文件)，该文件的内容是：“《许昌市人民政府关于许昌县2010年度第十六批城市建设用地的请示》（许政土[2010]257号）收悉。经审查，现批复如下：一、同意许昌县转用并征收尚集镇张庄村等13个农村集体经济组织集体耕地19.1121公顷、园地1.3638公顷、林地0.0398公顷、其他农用地0.3258公顷；尚集镇张庄村等3个农村集体经济组织建设用地6.0081公顷，共计27.1696公顷（其中耕地19.1121公顷），作为该县2010年度第十六批城市建设用地。同意该县囯土资源局拟订的农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案。……”2011年7月14日，许昌县人民政府发布《征收土地及补偿安置方案公告》，该公告的内容是：“河南省人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《河南省实施》有关规定，以《河南省人民政府关于许昌县2010年度第十六批城市建设用地的批复》(豫政土[2011]183号)文件批准许昌县人民政府征收集体土地27.1696公顷。现将经河南省人民政府批准的《征收土地方案》内容和有关事项公告如下：一、建设用地项目名称。许昌县2010年度第十六批城市建设用地。二、征收土地位置。一号地：东至武店村委会土地,西至武店村委会土地，南至武店村委会土地，北至武店村委会土地。二号地:东至十王村委会土地，西至武店村委会土地,南至十王、武店村委会土地，北至武店村委会土地。三号地：东至张庄付委会土地、武店村委会土地，西至G107国道，南至张庄村委会土地、武店村委会土地.北至汉鼎路。三、被征单位及面积。征收尚集镇张庄村委会集体耕地0.1951公顷、其他农用地0.0802公顷、集体建设用地4.1893公顷。一组集体园地0.2074公顷，二组集体耕地1.1403公顷，三组集体园地0.4887公顷。其他农用地0.0177公顷，四组集体耕地3.6303公顷、其他农用地0.1508公顷、集体建设用地1.1960公顷，五组集体耕地2.6715公顷，园地0.6677公顷，其它农用地0.0338公顷，建设用地0.6228公顷，武店村委会集体耕地0.5484公顷，林地0.0553公顷，其他农用地0.1065公顷、一组集体耕地0.1111公顷，其他农用地0.0342公顷，三组集体耕地5.0808公顷、其他农用地0.1557公顷，四组集体耕地1.4035公顷，七组集体耕地2.6159公顷，林地0.0045公顷，十王村委会二组集体耕地0.2425公顷，三组集体耕地1.4727公顷、其他农用地0.0469公顷，共汁27.1696公顷。四、土地补偿安置费标准。……五、被征收土地所涉及的农业人员安置办法。(一)货币安置。由许昌县人民政府指导并监督被征地单位，按照《河南省人民政府办公厅关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》（豫政办[2006]50号)文件规定支付和分配征地补偿费用。(二)留地安置。按照《河南省人民政府贯彻国务院关于深化改革严格土地管理决定的意见》（豫政[2004]80号）规定，按照8%的比例，预留部分被征土地，作为被征地单位发展第三产业建设用地。（三）社保安置。按照豫劳社[2008]19号文件规定，社保费用由财政部门直接划入社保专户，具体社会保障措施由社保部门负责落实。六、本批次建设用地的征地补偿和被征地群众的安置工作，由许昌县人民政府实施并落实，具体实施和落实情况经许昌市国土地资源局报河南省国土资源厅。”2018年10月11日，许昌市建安区人民政府发布《关于新元街道办事处张庄棚户区二期项目搬迁补偿安置实施方案》（征求意见稿），主要内容是：“为了加快搬迁进度，拟确定2018年10月21日至2018年11月19日为协议搬迁期。为保障签订协议的搬迁人合法利益，签订协议后如果本项目安置标准提高的，将按照提高的标准进行追加；如果标准降低的，签订协议后，不再降低。原拆迁与本次搬迁方案不符的，以本方案为准。”何保恩认为，许昌市建安区人民政府在组织实施张庄棚户区二期项目的过程中，未履行征地公告的法定职责，故提起本案诉讼，请求确认许昌市建安区人民政府未依法履行征地公告的行政行为违法。许昌市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”《征用土地公告办法》第三条规定：“征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。”第四条规定：“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”根据上述法律、法规的规定，发布征用土地方案公告的法定主体是县级以上地方人民政府，同时，也是其法定职责。另外，应当发布征用土地方案公告的前提是国家需要征用农民集体所有的土地，即将集体性质的土地通过征收的方式转变为国有建设用地。本案中，许昌市建安区人民政府对何保恩宅基地及地上附属物进行协议征收补偿，是基于新元街道办事处张庄棚户区二期改造项目。在许昌市建安区人民政府启动张庄棚户区二期改造项目之前，何保恩所在村组的集体土地已经《河南省人民政府关于许昌县2010年度第十六批城市建设用地的批复》(豫政土[2011]183号)文件批准，由原许昌县人民政府予以征收。原许昌县人民政府在收到征用土地方案批准文件后，已根据法律规定发布了《征收土地及补偿安置方案公告》，即许昌市建安区人民政府已经于2011年7月14日履行了公告征收土地方案的法定职责，该公告已经发布即对整个征收范围内的被征迁对象产生效力，同时对此后在该征收土地范围内的土地征收安置行为、棚户区改造项目等行为均产生效力，具有公定力、拘束力、确定力和执行力。张庄棚户区二期改造项目是(豫政土[2011]183号)文件批准被征收土地工作的组成部分，即对张庄的征收土地工作尚未全部完成，截止2018年10月份征收工作进入二期改造项目阶段，因此，在张庄棚户区二期改造项目中无须重复发布征地公告。综上，何保恩主张许昌市建安区人民政府在张庄棚户区二期改造项目中未依法履行征地公告法定职责并请求确认违法的诉讼请求，因缺乏事实根据，不予支持。许昌市中级人民法院作出（2019）豫10行初110号行政判决：驳回何保恩的诉讼请求。上诉人何保恩不服一审判决，向本院上诉称：被上诉人本次实施的是一项新的征收项目，并非原许昌县政府所实施的征地工作组成部分；一审法院认定许昌市建安区人民政府已经于2011年7月14日履行了公告征收土地方案的法定职责，该公告已经发布即对整个征收范围内的被征迁对象产生效力是错误的。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人许昌市建安区人民政府答辩称：2018年政府对张庄棚户区二期改造并不存在新的征地批复，政府机关也没有再对相关土地进行征地公告的义务；被上诉人本次实施的不是一项新的征收项目，系原许昌县政府所实施的征地工作组成部分。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。本院经审理查明的案件事实与一审法院认定的案件事实基本一致。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，发布征用土地方案公告的责任主体是被征用土地所在地的市、县人民政府。但应当发布征用土地方案公告的前提是国家需要征用农民集体所有的土地，即将集体性质的土地通过征收的方式转变为国有建设用地。本案中，许昌市建安区人民政府对何保恩宅基地及地上附属物进行协议征收补偿，是基于新元街道办事处张庄棚户区二期改造项目。在许昌市建安区人民政府启动张庄棚户区二期改造项目之前，何保恩所在村组的集体土地已经《河南省人民政府关于许昌县2010年度第十六批城市建设用地的批复》(豫政土[2011]183号)文件批准，由原许昌县人民政府予以征收。原许昌县人民政府在收到征用土地方案批准文件后，已根据法律规定发布了《征收土地及补偿安置方案公告》，即被上诉人已经于2011年7月14日履行了公告征收土地方案的法定职责。张庄棚户区二期改造项目是(豫政土[2011]183号)文件批准被征收土地工作的组成部分，2018年10月份征收工作进入二期改造项目阶段，因此，在张庄棚户区二期改造项目中无须重复发布征地公告。综上，上诉人何保恩主张许昌市建安区人民政府在张庄棚户区二期改造项目中未依法履行征地公告法定职责并请求确认违法的诉讼请求，因缺乏事实根据，不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人何保恩负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  王凤强审判员  于红涛二〇二〇年七月二十日书记员  宋雨珈