西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书                               (2020)陕71行终568号     上诉人（原审原告）李应时，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市未央区。   被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局。住所地陕西省西安市未央区楼。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人刘冉，该局工作人员。   委托代理人刘翠荣，陕西邦维律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）陕西省自然资源厅，住所地陕西省西安市莲湖区。   法定代表人薛建兴，厅长。   委托代理人李万荣，该厅工作人员。   委托代理人**，陕西永嘉信律师事务所律师。   上诉人李应时因与被上诉人西安市自然资源和规划局（以下简称市自然局）、陕西省自然资源厅（以下简称省自然厅）土地行政处罚及行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3352号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院查明，2019年4月12日，市自然局执法人员向李应时就其“位于广大门儿童福利院北侧，广大门村李杰东侧、广大门村王姬燕西侧建设住宅一事”作出调查询问，李应时认可其于2009年建设了涉案建筑，占地面积190平方米，用于居住，未办理土地审批手续。同日，市自然局进行现场勘测，认定涉案建筑四至为“南至儿童福利院，西至李杰宅基地，东至王姬燕宅基地，北至广大门村道”，总占地面积为196平方米。李应时在该勘测笔录上签字确认。2019年5月10日，市自然局向李应时作出《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，认为李应时未经依法审批，在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用广大门村集体土地建设住宅的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第62条的规定，属非法占地，拟对李应时作出“责令自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，退还非法占用土地”的行政处罚决定，并告知李应时陈述、申辩及听证的权利。上述文书于2019年5月15日直接送达李应时。2019年5月16日，李应时向市自然局提交《申辩书》，提出“本人和二叔按照（1985-2001）整村危房搬迁置换，由村委会负责划拨并开有收款票据共建的一处住宅，建成已使用10年，不是新建建筑物。未取得合法手续，本人费用已缴，责任不在我，是上级有关部门不作为造成的”等理由，并提出听证申请。2019年5月28日，李应时向市自然局申请听证延期，2019年6月5日，市自然局在市自然局浐灞分局会议室举行听证会，市自然局执法人员及李应时参加该听证程序，李应时提出申辩理由为：“1、该处宅基地是我村给我拆迁置换的；2、已向村委会缴费；3、我家符合《中华人民共和国土地管理法》的一户一宅；4、造成现在的违法占地是村委会及相关部门的不作为、渎职；5、已拆迁户没有下发行政处罚告知书、没拆迁的却下发了，是以拆违建促征地拆迁；6、该处地为置换的建设用地，广大门被征土地2000亩，必须由国务院批准，望浐灞国土局严查；7、本人也在进行司法诉讼维权中；8、请求撤销《土地处罚告知书》。”经询问，李应时述称其在该听证程序中无证据提交。2019年6月12日，市自然局向李应时作出涉案行政处罚决定，对李应时提出的陈述申辩理由不予采纳，并决定根据《中华人民共和国土地管理法》第77条的规定，作出“责令自行拆除在非法占用土地上新建建筑物和其他设施，退还非法占用土地”的处罚决定。该处罚决定于2019年6月12日邮寄送达李应时，李应时于2019年6月18日予以领取。李应时不服，于2019年8月12日向省自然厅提出行政复议申请，省自然厅于同日受理后，经审查认为市自然局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，于2019年9月23日作出涉案行政复议决定，决定维持市自然局作出的涉案行政处罚决定，并于2019年10月4日将复议决定书邮寄送达李应时。李应时不服，于2019年10月14日向原审法院提起行政诉讼，要求撤销市自然局作出的市国土发[2019]14-19号行政处罚决定及省自然厅作出的陕自然资复[2019]37号行政复议决定。   原审法院认为，本案的争议焦点为市自然局作出的市国土发[2019]14-19号行政处罚决定及省自然厅作出的陕自然资复[2019]37号行政复议决定是否合法，是否应当被撤销。   针对第一个争议焦点，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”之规定，本案中，市自然局具有对辖区内的土地违法行为进行查处的法定职权。根据本案查明的事实，原审法院对李应时在市自然局对其调查询问、现场勘测的行政执法程序中认可其于2009年建设了四至为“南至儿童福利院，西至李杰宅基地，东至王姬燕宅基地，北至广大门村道”的房屋用于居住、占地面积196平方米，未办理土地审批手续的事实予以确认。对于李应时认为涉案建设未办理审批手续的种种客观原因，因不能构成其违法行为的法定事由及不可抗力，故对其该项主张依法不予支持；对于李应时认为的市自然局未采纳其在听证程序中主张的李应时非涉案宅基地权利人，市自然局处罚对象错误的主张，因李应时在其听证程序中及本案诉讼过程中提交的证据均不足以证明市自然局处罚对象错误，且涉案宅基地使用权人与宅基地上房屋建设行为人为不同行政执法程序中的不同行政相对人，故原审法院对李应时认为市自然局认定事实不清、处罚对象错误的主张依法不予支持。根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，市自然局向李应时直接送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、依法举行听证会听取李应时意见，并作出土地行政处罚决定书等行为符合法定的程序性要求，原审法院对此予以认可，对于李应时认为的市自然局以彩信送达方式违法的主张因无法律依据且未影响李应时行使听证及申请行政复议、诉讼的相关权利，故原审法院对其该项主张依法不予支持。根据上述所引《中华人民共和国土地管理法》第七十七之规定，市自然局作出责令李应时自行拆除在非法占用土地上新建建筑物和其他设施，退还非法占用土地的处罚决定符合法律规定，对李应时认为的市自然局适用法律错误的主张，依法不予支持。   针对第二个争议焦点，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请复议”之规定，省自然厅具有作出本案行政复议决定的法定职权。根据该法第二十八条第一款“行政复议机关应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”及《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”之规定，本案中，市自然局向李应时作出的处罚决定事实清楚、证据确凿充分，程序合法，适用法律、法规正确，省自然厅在法定期限内作出维持该处罚决定的复议决定符合法律规定，原审法院予以认可。李应时主张撤销该复议决定因缺乏事实及法律依据，对其请求不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回李应时的诉讼请求。案件受理费50元，由李应时负担。   李应时不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审法院认定事实错误、适用法律错误。被上诉人市自然局的处罚对象错误。2.一审法院认定证据采用双重标准，不尊重事实，违反相关法律规定。3.上诉人在市自然局调查、听证过程中多次提出该宅基地及房屋的权利人是闫惠芳和李乐，有闫惠芳2000年整村搬迁证明、李乐的宅基地使用收费凭证为据。被上诉人市自然局在没有调查核实的情况下，作出涉案行政处罚明显属于滥用职权。4.西安浐灞生态区管理委员会、西安市未央区人民政府已经联合发布了关于XX村XX村征地拆迁的通告。被上诉人市自然局作出的涉案行政处罚程序违法。5.涉案宅基地上的房屋于2019年11月23日被强制拆除，闫惠芳、李乐已在辛家庙派出所报案，并已向西安铁路运输中级法院提起诉讼。综上，故提起上诉，请求：1.撤销西安市铁路运输法院（2019）陕7102行初3352号行政判决，并依法改判。2.要求被上诉人出庭。3.传唤未央区广大门村村民委员会土地负责人和该宅基地及房屋权利人闫慧芳、李乐出庭。4.由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。   被上诉人市自然局辩称，1.市自然局作出涉案行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿。2.市自然局作出涉案行政处罚决定程序合法。3.市自然局作出涉案行政处罚决定适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第62条、第77条规定，李应时未经审批非法占用土地建设住宅，依法应当退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，故市自然局作出涉案行政处罚决定适用依据正确。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。   被上诉人省自然厅辩称，1.省自然厅作出的涉案行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，内容适当。2.一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。   二审期间，上诉人李应时向本院提交了以下证据：1.报警回执、2.委托书、3.李乐、闫慧芳出具的情况说明、4.传票、5.未央区辛家庙街道广大门村村民委员会出具的证明、6.龚忠学出具的证明、7.土地房产所有证。证明涉案宅基地系广大门村村民委员会划拨，宅基地使用权人是李乐和闫慧芳，被上诉人市自然局作出的涉案行政处罚决定处罚对象错误。   被上诉人市自然局二审中未提交新证据。   被上诉人省自然厅二审中未提交新证据。   被上诉人市自然局对上诉人李应时提交的证据1、证据2、证据4、证据5的关联性、证明目的不认可，认为不属于新证据；对证据3的合法性、证明目的不认可，认为不属于新证据；对证据6的真实性、关联性、证明目的均不认可，认为不属于新证据；对证据7的合法性不认可，认为不属于新证据。   被上诉人省自然厅对上诉人李应时提交的证据1至证据7的关联性、证明目的不认可，认为不属于新证据。   本院经审查认为，上诉人李应时二审中提交的证据1至证据7，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，不属于新证据，本院不予接纳。李应时二审中提交的证据也不能证明涉案土地已经县级人民政府批准为住宅用地，对李应时提交的证据本院亦不予采信。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。    本院认为，本案的争议焦点为：1.市自然局作出的涉案行政处罚决定是否合法。2.省自然厅作出的涉案行政复议决定是否合法。   关于争议焦点一，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。根据上述规定，市自然局依法具有对辖区内违法占用土地行为作出处罚的职权。   《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”本案中，李应时未经依法批准，在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用广大门村集体土地建设住宅，属非法占地行为，市自然局作出“责令限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物，退还非法占用土地”的处罚决定符合《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条的规定。市自然局在履行了立案、调查询问、现场勘测、处罚告知、听证告知、组织听证、听取陈述申辩、作出处罚决定，并依法送达等程序，作出涉案行政处罚决定程序合法。综上，市自然局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人李应时主张市自然局作出的涉案行政处罚决定处罚对象错误，经审查，李应时在市自然局向其调查时认可其未取得合法用地手续在涉案土地上建设住宅，其在陈述申辩时也认可其未取得合法用地手续在涉案土地上建设住宅，其虽主张与他人合建住宅，但其也是违法建设人之一，市自然局对其进行处罚，并无不当。对其该项上诉主张，本院不予支持。关于李应时主张涉案土地属于其祖遗宅基地，但其并未提交充分证据证明涉案土地属于其祖遗宅基地，对其该项上诉主张，本院亦不予支持。关于李应时主张涉案宅基地属于闫惠芳和李乐的宅基地，并提供了李乐向西安市未央区辛家庙街道广大门村村民委员会缴纳宅基地使用费的票据，但根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”李应时并未提交充分证据证明涉案土地已经县级人民政府批准为住宅用地，对李应时的该项上诉主张，本院亦不予支持。   关于争议焦点二，省自然厅受理李应时的行政复议申请后，通知市自然局提交书面答复，经审查认为市自然局作出的涉案行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，在法定期限内作出维持涉案行政处罚决定的被诉行政复议决定，并依法向李应时送达。省自然厅作出的涉案行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。   关于上诉人要求被上诉人出庭的主张，二审中，被上诉人市自然局、省自然厅提交了其负责人因工作原因无法出庭应诉的书面说明材料，并委托相应工作人员和律师出庭，符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。关于上诉人主张要求传唤未央区广大门村村民委员会土地负责人和该宅基地及房屋权利人闫慧芳、李乐出庭，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，上诉人应当在一审开庭审理前提供证据，其在第一审程序中无正当事由未申请证人出庭而在第二审程序中申请证人出庭，不符合上述法律规定，本院不予支持。   综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人李应时的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人李应时负担。   本判决为终审判决。         审 判 长  侯文锋                           审判员  周玲玲                           审判员 王方            二〇二〇年七月二十二日     书记员 刘娟娟        1