北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终742号上诉人（一审原告）宁夏厚生记食品有限公司，住所地宁夏银川德胜工业园区新胜西路1号。法定代表人阮世忠，董事长。委托代理人王颖，北京大成（银川）律师事务所律师。委托代理人马磊，男，1987年12月9日出生，宁夏厚生记食品有限公司职工，住天津市北辰区。被上诉人（一审被告）北京市东城区市场监督管理局，住所地北京市东城区东四北大街267号。法定代表人韩非，局长。委托代理人朱丽敏，北京市东城区市场监督管理局干部。委托代理人毛伟旗，北京尚左律师事务所律师。一审第三人北京永辉超市有限公司东城分公司，住所地北京市东城区建国门内大街18号恒基中心商场B2层部分商场。法定代表人彭华生，总经理。委托代理人陈鑫磊，女，1982年2月22日出生，汉族，北京永辉超市有限公司东城分公司工作人员，住北京市房山区。上诉人宁夏厚生记食品有限公司（以下简称厚生记公司）因诉北京市东城区市场监督管理局（以下简称东城区市场监管局）行政处罚一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2018）京0101行初725号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2018年6月11日，原北京市东城区食品药品监督管理局对北京永辉超市有限公司东城分公司（以下简称永辉超市东城分公司）作出（京东）食药监食罚〔2018〕100173号《行政处罚决定书》（以下简称“被诉处罚决定”），主要内容：2017年7月19日，原北京市东城区食品药品监督管理局接群众举报，反映在你公司购买的厚生记多味瓜子，经检测机构检测，脂肪含量标示为28.6g/100g，检测结果为40.3g/100g，违反了食品安全标准。执法人员于2017年7月27日到你公司进行现场检查，有《营业执照》及《食品经营许可证》，类型：有限责任公司分公司（法人独资），负责人：彭华生，经营场所：北京市东城区建国门内大街18号恒基中心商场B2层部分商场（B2-018-065），主体业态：食品销售经营者（商场超市），经营项目：......预包装食品.......。现场发现你公司经营场所销售柜台摆放销售厚生记多味瓜子4袋，生产日期：20170419，净含量：260g。营养成分表标注脂肪：28.6克/100克。2017年7月28日，我局对该公司经营的厚生记多味瓜子抽样4袋。2017年8月1日送国家肉类食品质量监督检验中心进行营养标签检测。2017年10月30日我局收到检验报告，营养标签能量、脂肪、钠含量不符合GB28050-2011，检验结论为：该样品经检验，营养标签不符合GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》。产品标签含有虚假内容。当日，我局将该检验报告、北京市食品安全检测结果通知书、抽样检验复检须知送达你公司，你公司对检验结果无异议，不要求复检。你公司提供了产品供货商北京泰懿佳食品有限责任公司的经营资质及产品检测合格报告。经调查，你公司经营的生产日期为20170419的厚生记多味瓜子于2017年6月20日购进22袋，销售18袋，销售单价7.9元，用于抽样4袋，22袋全部销售完，没有剩余。产品货值金额173.8元，违法所得173.8元。你单位的上述行为已违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第七十一条第一款的规定。依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定，本局决定对你单位给予以下行政处罚：1、没收违法所得173.8元；2、并处罚款人民币33000元，合计33173.8元。厚生记公司向一审法院诉称，2018年6月11日，东城区市场监管局对永辉超市东城分公司销售的厚生记公司生产的“厚生记多味瓜子”产品标签含有虚假内容，脂肪含量的标示不符合相关规定为由，作为“被诉处罚决定”。2017年11月22日，原北京市昌平区食品药品监督管理局（以下简称原昌平食药监局）也以相同的事实，相同行政处罚依据和种类对北京永辉超市有限公司昌平龙旗分公司（以下简称永辉超市昌平分公司）进行了行政处罚。永辉超市昌平分公司、东城分公司均系北京永辉超市有限公司的分支机构，因分支机构不具有独立的法人资格，行政处罚的责任由北京永辉超市有限公司承担，故处罚相对人是同一人。此次被处罚的产品也是厚生记公司同一批次生产的，属同一事实，东城区市场监管局以同一事实和理由对同一违法行为进行重复处罚。此外，厚生记公司生产的瓜子销售数量较小，没有产生危害后果且厚生记公司在得知此事后积极整改，将该批次食品下架处理，存在从轻和减轻的情节，东城区市场监管局在处罚时未予考虑。“被诉处罚决定”作出后，对被处罚人永辉超市东城分公司的处罚由厚生记公司实际承担，厚生记公司是该处罚决定的相关人，厚生记公司的实际利益受到严重影响，故诉至法院，请求：撤销东城区市场监管局作出的“被诉处罚决定”。东城区市场监管局一审辩称，一、东城区市场监管局对永辉超市东城分公司作出的“被诉处罚决定”符合法定程序。2017年7月19日接到举报；2017年7月27日到被举报地点进行现场检查；2017年7月28日对永辉超市东城分公司立案调查并对其销售的厚生记多味瓜子抽样4袋；2017年8月1日送检；2017年10月30日收到检验报告并送达永辉超市东城分公司；2017年11月7日进行复检，永辉超市东城分公司已停止销售涉案产品；2018年1月19日，因案情复杂，经领导批准延长30日办案期限；2018年1月19日，经局长办公会批准延期90日；2018年4月3日作出《行政处罚事先告知书》《听证告知书》并送达永辉超市东城分公司，该公司申请听证，5月3日举行听证会；2018年6月11日作出“被诉处罚决定”并送达永辉超市东城分公司。二、东城区市场监管局对永辉超市东城分公司的违法行为具有监管的法定职责，且作出的行政处罚事实认定事实清楚、证据充分、适用法律依据正确。根据检测报告显示，永辉超市东城分公司销售的厚生记多味瓜子标示含有虚假内容，违反了《食品安全法》第七十一条第一款的规定，东城区市场监管局根据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定作出行政处罚。同时，本案当事人永辉超市东城分公司连续12个月已受到2次行政处罚，处罚决定书分别为（京东）食药监食罚〔2018〕200033号、（京东）食药监食罚〔2017〕200175号。参照适用《北京市食品行政处罚裁量基准》第二百一十一五条第六项规定，违法行为持续半年以上或连续12个月内已受到2次以上（含2次）罚款处罚的应当从重处罚，当事人不存在《北京市食品行政处罚裁量基准》第二百一十七条规定的应当从轻或者减轻处罚的情形。三、厚生记公司并非“被诉处罚决定”的相对人，与被诉行政行为没有利害关系，不具有针对被诉行政行为提起行政诉讼的请求权。综上，请求法院裁定驳回厚生记公司的起诉。永辉超市东城分公司未向一审法院陈述诉讼意见。一审法院经审理查明，2017年7月16日，东城区市场监管局接到群众举报，反映在永辉超市东城分公司购买的厚生记多味瓜子营养成分表虚假，脂肪含量标示为28.6g/100g，检测结果为40.3g/100g，违反了食品安全标准，要求东城区市场监管局予以查处。2017年7月27日，东城区市场监管局到位于北京市东城区建国门内大街18号恒基中心商场B2层的被举报人永辉超市东城分公司进行现场检查，检查了该公司的食品经营许可证，销售区摆放有厚生记多味瓜子4袋，生产日期20170419，净含量260克，营养成分表标注脂肪：28.6克/100克，生产商：厚生记公司。东城区市场监管局于2017年7月28日对永辉超市东城分公司经营的厚生记多味瓜子抽样4袋，于2017年8月1日送国家肉类食品质量监督检验中心进行营养标签检测。2017年10月26日，国家肉类食品质量监督检验中心出具检验报告，营养标签能量、脂肪、钠含量不符合GB28050-2011，检验结论为：该样品经检验，营养标签不符合GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》。2017年10月30日，东城区市场监管局将该检验报告、北京市食品安全检测结果通知书、抽样检验复检须知送达永辉超市东城分公司，该公司对检验结果无异议，不要求复检并提供了产品供货商北京泰懿佳食品有限责任公司的经营资质及产品检测合格报告。同日，东城区市场监管局向永辉超市东城分公司送达《责令改正通知书》，要求该公司立即停止经营标签含有虚假内容的食品。2017年11月7日东城区市场监管局进行复检，永辉超市东城分公司已停止销售涉案产品。2018年1月19日，东城区市场监管局因案情复杂，经领导批准延长30日办案期限。2018年2月22日，东城区市场监管局经局长办公会批准延期90日。2018年4月3日，东城区市场监管局作出《行政处罚事先告知书》《听证告知书》并送达永辉超市东城分公司，该公司申请听证。2018年5月3日，东城区市场监管局举行了听证会。经调查，永辉超市东城分公司系有限责任公司分公司（法人独资），具有合法资质且能独立承担责任，该公司具有经营的生产日期为20170419的厚生记多味瓜子于2017年6月20日购进22袋，销售18袋，销售单价7.9元，用于抽样4袋，22袋全部销售完，没有剩余。东城区市场监管局根据永辉超市东城分公司曾于2018年1月12日、2017年7月27日受到两次罚款处罚的情况，于2018年6月11日作出“被诉处罚决定”并送达永辉超市东城分公司。一审法院认为，根据《食品安全法》第六条的规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。2013年，食品安全监管行政职能及机构进行调整，我市成立各级食品药品监督管理局，依据京政办发［2013］54号《食药局职责和人员编制规定》的规定，市质监局的生产环节食品安全监管职责和市工商局的流通环节食品安全监管职责划入市食药局职责。根据《食品药品行政处罚程序规定》第七条第一款规定，县（区）、市（地、州）食品药品监督管理部门依职权管辖本行政区域内的食品药品行政处罚案件。据此，原北京市东城区食品药品监督管理局对本辖区内的流通环节食品安全负有监管职责，具有对其辖区范围内食品安全违法行为作出处行政处罚的法定职责。2019年3月22日成立东城区市场监管局，原北京市东城区食品药品监督管理局不再保留，该局的职责由东城区市场监管局承担。故东城区市场监管局为本案适格被告。厚生记公司不是“被诉处罚决定”的相对人，但该公司作为涉案产品的生产商，在“被诉处罚决定”已认定涉案产品标签含有虚假内容，不符合食品安全国家标准的情形下，该处罚决定涉及对生产商的不利评价，故厚生记公司具有提起本案行政诉讼的原告主体资格东城区市场监管局接到举报后于2017年7月28日予以立案，其后履行了法定的调查程序，在作出“被诉处罚决定”前，制作了行政处罚事先告知书、听证告知书等，依法履行了陈述、申辩告知、举行听证等法定程序，并依法延长办案期限，所作“被诉处罚决定”程序符合法律、法规、规范性文件的相关规定。关于“被诉处罚决定”认定事实及法律适用的问题。《食品安全法》第七十一条第一款规定，“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。”GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》6.4规定，在产品保质期内，能量和营养成分含量的允许误差范围应符合表2的规定。表2能量和营养成分含量的允许误差范围规定，食品中的能量、脂肪、钠含量的实测值应小于等于标示值的120%。根据国家肉类食品质量监督检验中心出具的检验报告显示，东城区市场监管局送检的厚生记公司生产的厚生记多味瓜子能量、脂肪、钠含量的实测值均大于标示值的120%，检验结论为样品经检验，营养标签不符合GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》。鉴于此，东城区市场监管局作出的“被诉处罚决定”认定厚生记多味瓜子产品标签含有虚假内容，并无不当。关于“被诉处罚决定”裁量幅度问题。就此问题，厚生记公司提出“厚生记公司生产的瓜子销售数量较小，没有产生危害后果且原告在得知此事后积极整改，将该批次食品下架处理，存在从轻和减轻的情节，东城区市场监管局未予考虑”的辩解意见。《食品安全法》第一百二十五条对违法生产经营或行为应承担的法律责任作出规定。其中第二款规定，“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。”本案中，永辉超市东城分公司经营的由厚生记公司生产的厚生记多味瓜子的营养标签不符合食品安全国家标准，该事项不属于瑕疵。根据东城区市场监管局提供的证据证实，永辉超市东城分公司连续12个月已受到2次行政处罚，东城区市场监管局适用《北京市食品行政处罚裁量基准》第二百一十一五条第六项的规定，对永辉超市东城分公司作出行政处罚，不违反法律规定，厚生记公司的该点抗辩理由，不予支持。关于被诉处罚决定的执法程序问题。东城区市场监管局接到举报并立案以后，对永辉超市东城分公司开展现场检查，调查取证，审查了由涉案产品供货商提交的产品生产商即厚生记公司的食品生产资质及产品检验报告，根据已查明的事实，认定永辉超市东城分公司所销售的涉案被举报产品存在违法事实。东城区市场监管局在依法履行了处罚前告知、处罚决定审批、延长办理期限等程序的基础上，根据《食品安全法》的有关规定，作出了“被诉处罚决定”，符合法定程序。综上，东城区市场监管局作出的“被诉处罚决定”认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，处罚幅度适当，执法程序合法。厚生记公司要求撤销“被诉处罚决定”的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回厚生记公司的诉讼请求。厚生记公司不服一审法院所作判决，上诉认为东城区市场监管局的行政处罚程序违法，厚生记公司生产的涉案产品标签标识仅仅为影响食品安全的瑕疵，东城区市场监管局适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判支持厚生记公司的诉讼请求，撤销“被诉处罚决定”。东城区市场监管局同意一审判决，请求予以维持。一审第三人永辉超市东城分公司未提出上诉。在一审诉讼期间，厚生记公司向一审法院提交并当庭出示如下证据：1、贺兰县市场监督管理局出具的责令改正通知书、食品生产经营日常监督检查结果记录表，证明厚生记公司所在地的贺兰县市场监督管理局于2017年8月7日作出责改通知书，认定厚生记公司食品和食品添加剂与标签内容不符的行为，违反了《食品安全法》第七十一条第三款的规定，要求厚生记公司整改；贺兰县市场监督管理局于2017年8月20日进行回访，厚生记公司已印制了新的多味瓜子包装，改正了食品和食品添加剂与标签内容不符的行为。2、北京泰懿佳食品有限责任公司出具的确认书，证明供货商北京泰懿佳食品有限责任公司要求从厚生记公司货款中扣除行政处罚款金额。3、永辉超市东城分公司出具的情况说明，证明东城区市场监管局对该公司所作“被诉处罚决定”中罚款金额全部由北京泰懿佳食品有限公司所承担。在一审诉讼期间，东城区市场监管局向一审法院提交并当庭出示如下证据：1、举报登记表，证明案件来源于群众举报。2、现场检查笔录、案件来源登记表、立案审批表，证明东城区市场监管局第一次对被举报单位现场检查，发现被举报产品在售，依法立案调查。3、现场检查笔录、检验报告（No:CMRCSYSb12017QW866)、责令改正通知书、送达回执、监测结果通知书送达回执，证明东城区市场监管局依法对被举报产品进行抽检，检验结果为不符合GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》；东城区市场监管局作出责令改正通知书，要求永辉超市东城分公司立即停止经营标签含有虚假内容的食品；永辉超市东城分公司对检测结果无异议，不要求复检。4、现场检查笔录，证明东城区市场监管局对永辉超市东城分公司进行复检，该公司已停止销售涉案产品。5、延期审批表、局长办公会议纪要，证明东城区市场监管局于2018年1月19日延长办案期限30日；于2018年2月22日延长90个工作日。6、询问调查笔录、涉案产品销售商永辉超市东城分公司的营业执照、食品经营许可证、授权手续，证明东城区市场监管局展开调查，被举报单位永辉超市东城分公司为有限责任公司分公司（法人独资），具有合法资质且能独立承担责任。7、涉案产品供货商北京泰懿佳食品有责任公司的营业执照、食品经营许可证，涉案产品生产商厚生记公司的营业执照、食品生产许可证、检验报告，证明涉案产品来源明确，厚生记公司为产品生产商，被举报单位进货时查验了许可证和产品合格证明。8、情况说明、销售明细，证明被举报单位的涉案产品销售完毕已无库存。9、案件调查终结报告、案件合议记录、行政处罚事先告知书、听证告知书及送达回执，证明行政处罚程序合法。10、陈述申辩笔录、听证申请、听证申请书，证明被举报单位作出陈述申辩并申请听证。11、听证通知书及送达回执、指定听证主持人听证员审批表、听证公告及公告照片、听证笔录、听证意见书、被举报单位听证授权，证明东城区市场监管局依法举行听证并作出听证意见。12、行政处罚决定审批表、“被诉处罚决定”及送达回执，证明东城区市场监管局依法作出处罚决定并送达被举报单位。13、（京东）食药监食罚字〔2018〕200033号、（京东）食药监食罚字〔2017〕200175号《行政处罚决定书》，证明被举报单位永辉超市东城分公司分别于2018年1月12日、2017年7月27日受到两次罚款处罚，该单位连续12个月内已受到2次以上罚款处罚。在一审诉讼期间，永辉超市东城分公司未向一审法院出示证据材料。一审法院经庭审质证，对上述证据认证如下：厚生记公司提交的证据1系厚生记公司所在地市场监督管理机关对食品生产单位所作行政行为，与本案“被诉处罚决定”不具有关联性，不予接纳；厚生记公司提交的证据2、3可以证明厚生记公司系涉案产品厚生记多味瓜子的生产商，一审法院认为厚生记公司的证据2、3及东城区市场监管局的全部证据真实、合法且与本案具有关联性，予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，依据《食品安全法》的相关规定，东城区市场监管局对行政区域内的食品安全违法行为具有接受投诉举报、调查并作出处理的职责。《食品安全法》第六十七条第一款第（二）项规定，预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：……（二）成分或者配料表。第七十一条第一款规定，“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。”第一百二十五条第一款第（二）项规定，违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂。本案中，东城区市场监管局在收到关于涉案产品的举报后，依法履行了受理、延期、对永辉超市东城分公司的告知、送达等法定程序。经调查，东城区市场监管局认定厚生记多味瓜子产品标签含有虚假内容，违反了GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》6.4关于“在产品保质期内，能量和营养成分含量的允许误差范围应符合表2”的规定，从而作出“被诉处罚决定”属认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。厚生记公司上诉主张东城区市场监管局作出“被诉处罚决定”的程序违法，认为“被诉处罚决定”中认定厚生记公司生产的产品存在不符合GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》及违反《食品安全法》的情形，该内容会减损厚生记公司的相关权益，故在作出“被诉决定书”时，应通知厚生记公司并听取其意见，告知其享有陈述申辩的权利。对此，本院认为，虽然“被诉处罚决定”中涉及对厚生记公司的不利评价，厚生记公司作为生产商具有行政处罚纠纷的原告主体资格，然东城区市场监管局在整个调查程序中，已对永辉超市东城分公司及厚生记公司生产的多味瓜子进行了充分全面的调查，故“被诉处罚决定”并没有违反相关法律规定的程序，上诉人所提程序违法本院不予认可。综上，东城区市场监管局所作的“被诉处罚决定”认定事实清楚，适用法律正确，处罚程序并无不当。一审法院判决驳回厚生记公司的诉讼请求是正确的，本院应予维持。厚生记公司的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由宁夏厚生记食品有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 励小康审 判 员 徐 宁审 判 员 孙轶松二〇二〇年七月三十日法官助理 崔天译书 记 员 蒋园园