山东省宁津县人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1422行初31号原告刘桂玉，男，1957年1月28日出生，汉族，住山东省宁津县。委托代理人郑永锋，山东正敏律师事务所律师。被告宁津县自然资源局，统一社会信用代码：1137142200441418X9，住所地山东省宁津县城东环路南首。法定代表人陈召展，宁津县自然资源局局长。出庭负责人刘国恒，宁津县自然资源局副局长。委托代理人乔建瑞，宁津县自然资源局工作人员。委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。原告刘桂玉不服被告宁津县自然资源局作出的行政处罚决定书，于2020年5月13日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年6月8日公开开庭审理了本案。原告刘桂玉及委托代理人郑永锋，被告宁津县自然资源局负责人刘国恒、委托代理人乔建瑞、白秋生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月31日宁津县自然资源局以原告刘桂玉未经依法批准，于2018年8月份擅自在张××刘庄村耕地内取土，破坏种植条件，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、《基本农田保护条例》第十七条为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条和《基本农田保护条例》第三十三条规定作出宁自然罚字[2019]第126号自然资源行政处罚决定书，决定1.责令当事人刘桂玉三十日内治理破坏的土地，恢复种植条件；2.处占用基本农田的耕地开垦费1.5倍的罚款，共计罚款为112970.25元。原告刘桂玉诉称，2019年12月31日被告作出宁自然罚字[2019]第126号行政处罚决定书，该处罚决定书依据的事实错误，被处罚的主体也是错误的，原告承包的刘庄村委会土地系梯型地块，东边最窄，西边最宽，挨着承包地南边系坑洼地，2018年8月份刘庄村委会决定将原告承包土地的最东边最窄处取土，将挨着原告承包地南边的坑洼地填平，填平后增加的土地面积补足原告东边减少的耕地，保证原告的承包耕地不会减少，同时东边还会形成一个池塘，便于原告浇灌土地。村委会的调整方案更有利于原告耕种。村委会组织施工，工程完工村委会补足原告承包土地亩数，将增加的5亩多地发包给本村村民刘月星，村委会的行为不仅没有损害集体利益，便于原告的耕种，增加了集体的可耕地，因此被告不应当进行处罚，即使没有到被告处备案，也与被告认定的事实不符合。退一步讲，进行土地改造也是刘庄村委会作出的决定，并非原告的个人行为，因此贵局对原告进行处罚没有事实及法律依据，恳请法院一、依法撤销宁自然罚字[2019]第126号行政处罚决定书；二、本案诉讼费用由被告承担。刘桂玉向本院提交了下列证据材料：证据一、现场刘桂玉承包地承包以前及后来的现场示意图及现状的照片共六张。证人刘某1、刘某2出庭陈述了证言。被告宁津县自然资源局辩称，一、答辩人作出的宁自然罚字［2019］第126号《自然资源行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。经答辩人依法查明，2018年8月，原告擅自在张××刘庄村耕地内取土，破坏种植条件。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、取土等”，违反了《基本农田保护条例》第十七条“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展果业和挖塘养鱼”。以上违法事实有调查笔录、现场勘查笔录、土地利用总体规划图、土地利用现状图、现场照片等证据予以证实。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第七十四条：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十条：“依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款金额为耕地开垦费的2倍以下”，《基本农田保护条例》第三十三条：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或治理，恢复种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，依据上述法律、行政法规的规定，答辩人对原告作出宁自然罚字[2019]第126号《自然资源行政处罚决定书》，1.责令原告三十日内治理破坏的土地，恢复种植条件；2.处占用基本农田的耕地开垦费1.5倍的罚款，共计罚款为112970.25元。在作出案涉《自然资源行政处罚决定书》之前，答辩人依法对原告及相关人员进行了调查，向原告送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，保障了原告陈述、申辩、听证等各项权利。综上，案涉行政处罚认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。二、原告关于“村委会决定取土”的主张不能成立。案涉土地系基本农田，任何单位或个人均无权进行非法取土等破坏性行为。原告作为非法取土的行为人，应当承担相应的法律责任。综上所述，答辩人作出的宁自然罚字[2019]第126号《自然资源行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请法庭依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。宁津县自然资源局在法定举证期限内向本院提交了下列证据：一、立案呈批表；二、询问笔录（刘桂玉、刘某2）；三、刘桂玉身份证复印件；四、责令停止违法行为通知书及送达回证；五、现场勘测笔录；六、张××刘庄村区土地块宗地图；七、刘桂玉取土位置土地利用总体规划图；八、刘桂玉取土位置土地利用现状图；九、取土位置现场照片；十、宁津县农村土地承包合同；十一、土地违法案件调查报告；十二、违法案件审理记录；十三、违法案件处理决定呈批表；十四、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证及照片；十五、行政处罚决定书；十六、行政处罚决定送达回证、送达照片。经庭审质证，原告刘桂玉就被告宁津县自然资源局提供的证据发表如下质证意见：经核对，复印件与原件一致。对证据二中对刘桂玉的调查笔录真实性没有异议，能证实刘桂玉系本村的村委会主任，但是在调查询问过程中采用了诱导方式即在调查一开始直接告知原告就原告挖坑取土一事对原告进行调查，也就是说在没有调查前工作人员就已经主观认定刘桂玉挖坑取土的事实。该笔录与以后证实的客观事实相违背，不能作为定案的依据。在笔录中刘桂玉也明确该地为碱洼地，而被告并没有采信对刘桂玉有利的调查。补充下，现在的地刘桂玉取土的位置与未取土的位置的连接部位尚有二三亩地未垫平，该地的现状也足以证实刘桂玉取土的地块是一致的，属于盐碱地。对刘某2的询问笔录中刘某2的职务为党支部书记以及取土之前上面种的是小杨树没有异议，但其陈述的村委会不支持挖土垫地与村委会收取承包费的事实相矛盾。对证据五真实性有异议，标注的“为基本农田”是后来添加的内容，图上标注的基本农田性质有异议，面积没有这么大，位置没有异议。但对证据九真实性没有异议，从照片上可以充分反映出该地系盐碱地不属基本农田，对承包合同没有异议，对调查报告及违法案件审理记录有异议，该调查报告形成时间为2020年2月21日，审理的记录为2020年2月24日，作出本案处罚的时间为2019年12月31日，送达日期为2020年1月3日，是在处罚后又进行的审理，显然属于程序不合法。综上，处罚依据不充分，对案件的基本事实并没有调查清楚，并在作出处罚后进行了相应审理，程序不合法，并且处罚时依据的法律条文（土地管理法36条第二款）不正确。被告宁津县自然资源局对原告刘桂玉提供的证据发表如下质证意见：对证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，对其证明目的也不予认可，案涉土地为基本农田，任何单位和个人改变土地现状都应经过依法批准，包括村委会和原告个人在内，均没有在基本农田取土的权利，假设案涉土地种植条件较差，需要进行取土等行为，也要依法经过批准，而不是由原告进行主观判断而实施。根据现场定位，比照张××刘庄村土地利用总体规划图认定案涉土地为基本农田，这张图是从2006年至2020年的。对证人刘某2、刘某1所作的证言发表如下质证意见：第一、能够证明原告确实实施了非法取土的行为，第二、原告实施非法取土行为是其个人行为，与村委会无关。村委会也没有收取原告所称的租金。经庭审质证，本院对原、被告提供的证据认证如下：被告提供的证据一、三、四、六、七、八、九、十、十三、十四、十五、十六，原告无异议，本院依法予以确认。被告提供的证据二，原告认为被告采用诱导式提问，没有采信对原告有利的调查，本院认为，刘桂玉作为完全民事行为能力人应对自己所作笔录具有辨别能力，有义务对被告的调查如实陈述，亦享有权利陈述自己的不同意见，该调查笔录上有原告的签名及原告书写的“以上内容属实”字样，能够证明其对调查笔录内容的认可，原告称“诱导式提问”，没有依据，本院对被告对原告所作的调查笔录予以认可。被告提供的刘某2的调查笔录，调查程序不违反法律、法规规定，有刘某2签字认可，原告虽提出部分异议，但未提供反驳证据，该笔录与刘桂玉的调查笔录、刘某2的出庭证言主要内容基本一致，本院对刘某2的调查笔录予以确认。被告提供的证据五，原告认为“为基本农田”是后来添加的内容，但未提交反驳证据，该证据与被告提供的证据六、七、十相印证，本院予以确认。被告提供的证据十一、十二形成时间晚于行政处罚决定书的作出时间，不能证明在作出行政处罚前履行了案件报告、审理的相关程序。被告对原告提交的证据一的真实性、合法性、关联性均有异议，认为案涉土地为基本农田，村委会和原告未经批准无权取土。本院认为，根据《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，判定违法用地是否占用基本农田，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，对照所标示的基本农田保护地块范围进行判定。被告提供的现场勘测笔录、张××刘庄村土地利用总体规划图、原告的农村土地承包合同，能够认定为基本农田，原告的证据一不足以反驳被告的上述证据，故对证据一不予认可。证人刘某2、刘某1作为时任村委会委员，其关于刘桂玉取土的当庭陈述，基本一致，原被告对此均无异议，本院依法予以确认。经审理查明，刘桂玉系宁津县张××刘庄村村民。2018年8月份，刘桂玉雇人在位于张××刘庄村东北处的自家承包地东侧取土垫在该宗土地西侧。取土位置界址范围与张大庄镇土地利用总体规划数据库矢量图件进行套合比对为基本农田。刘桂玉自述取土深3米，经现场勘测，取土面积为2183平方米（合3.27亩），造成耕作层破坏。宁津县自然资源局根据信访线索，于2019年11月27日立案。经过调查询问、现场勘测、负责人审查、行政处罚告知、听证告知等程序，于2019年12月31日依据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、《基本农田保护条例》第三十三条的规定，作出宁自然罚字［2019］第126号自然资源行政处罚决定书，并于2020年1月3日送达给刘桂玉。本院认为，本案的争议焦点为：一、取土行为系刘桂玉个人行为还是村委会行为。二、宁津县自然资源局的处罚程序是否合法。一、关于取土行为的实施主体问题。刘桂玉在诉状和庭审中陈述，其时任村委会主任，经过村委会授权才取土，因而取土是村委会行为而非原告个人行为。本院认为，本案证人村支书刘某2出庭陈述称，刘桂玉取土时并未经过村委会同意，对取土费用的具体支出并不清楚，且与村委会无关。该证人证言与自然资源局提供的两份调查笔录主要内容一致，能够相互印证。且刘桂玉在宁津县自然资源局对其调查时，认可其取土的事实，并明确表示“取土费用均由我出资”。证人村委会会计刘某1的当庭陈述亦不能证明取土是经村委会授权的行为。经庭审调查，刘桂玉取土的费用并未从村委会财务中支出，亦说明取土行为与村委会无关。故宁津县自然资源局认定原告刘桂玉实施了取土行为事实清楚，证据充分，对刘桂玉的主张本院不予采信。二、关于宁津县自然资源局处罚程序的合法性问题。宁津县自然资源局根据信访线索，对刘桂玉涉嫌未经批准擅自在村集体土地内取土的情况依法进行了立案登记、履行了调查取证、现场勘测、负责人审查、行政处罚告知、听证告知、作出处理决定、送达等法定程序，上述程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的一般规定。但根据《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，案件调查结束后，承办人员应当起草《国土资源违法案件调查报告》，由执法监察工作机构或者国土资源主管部门组织审理人员对案件调查报告和证据等相关材料进行审理，将审理意见报国土资源主管部门负责人审查后，根据不同情况作出处理决定。宁津县自然资源局提供的土地违法案件调查报告和违法案件审理记录，因时间上晚于行政处罚作出的时间，不能证明宁津县自然资源局在作出行政处罚决定前履行了上述程序规定，故宁津县自然资源局作出的宁自然罚［2019］第126号自然资源行政处罚决定书程序轻微违法。本案经过公开开庭审理，给予原告充分的陈述、申辩及举证权利，仍不能推翻被告提供的证据。宁津县自然资源局作出的涉案行政处罚决定书，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处理结果并无不当，虽程序轻微违法，但对原告实体合法权益不产生实际影响，撤销重作只是增加诉累，导致程序空转，浪费行政资源和司法资源，损害社会公共利益。故原告请求撤销宁津县自然资源局作出的宁自然罚字［2019］第126号自然资源行政处罚决定书，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：确认被告宁津县自然资源局作出的宁自然罚字［2019］第126号自然资源行政处罚决定书违法，但不撤销该行政处罚决定书。案件受理费50元，由原告刘桂玉和被告宁津县自然资源局各负担25元。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省德州市中级人民法院。审 判 长  孙艳霞审 判 员  高国义人民陪审员  王青林二〇二〇年七月二十日书 记 员  刘晓瑞