江苏省宿迁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏13行初3号 原告宋绍亮，男，1951年10月4日出生，住江苏省泗洪县。 委托代理人刘光明，北京京益律师事务所律师。 被告泗洪县人民政府，住所地泗洪县和谐路5号。 法定代表人杨云峰，该县县长。 出庭应诉负责人陈飞，该县副县长。 委托代理人徐裕建，江苏力豪律师事务所律师。 第三人泗洪县天岗湖乡人民政府，住所地泗洪县天岗湖乡王集居委会。 委托代理人朱永章，该乡司法所工作人员。 委托代理人王松，江苏永明晖律师事务所律师。 原告宋绍亮诉被告泗洪县人民政府（下称泗洪县政府）行政补偿纠纷一案，本院于2019年11月19日收到原告诉状后，经诉前调解未果，后于2020年1月21日立案受理。本院受理后，依法向被告泗洪县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案，原告宋绍亮及其委托代理人刘光明,被告泗洪县政府的出庭应诉负责人陈飞及委托代理人徐裕建到庭参加诉讼。因泗洪县天岗湖乡人民政府（下称天岗湖乡政府）与本案处理结果有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并听取了其意见。本案现已审理终结。 原告宋绍亮诉称：原告利用自家承包地和租用的土地于1994年6月13日开办了泗洪县天岗湖乡宋嘴轮窑厂（下称宋嘴窑厂），占地面积112亩左右，从事红砖制造与销售。因江苏省人民政府开展“两减六治三提升”生态保护和环境治理专项行动（下称“263”专项行动），省、市、县三级政府陆续出台砖瓦厂企业专项整治工作通知。被告于2017年1月10日成立了“263”专项行动领导小组。原告经营的窑厂在此次活动中被关闭，并拆除，给原告造成了经济损失。被告作为专项行动的组织和责任主体，应对原告的损失予以补偿。现请求：1.补偿原告各项损失456.786万元；2.对江苏省人民政府制定的《关于在全省开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》（苏政办[2016]333号）、宿迁市人民政府制定的《关于在全市开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》（宿政传发[2016]152号）及被告制定的《关于在全县开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》（洪政办传[2017]1号）等三份规范性文件的合法性进行审查。 被告泗洪县政府辩称，1.泗洪县政府不是本案适格被告。原告与天岗湖乡政府签订补偿协议并足额领取补偿款，且宋嘴窑厂也是天岗湖乡政府拆除的，泗洪县政府并未参与此项事宜，原告要求对其进行补偿无事实和法律依据；2.原告起诉超过法定期限。原告与天岗湖乡政府于2017年签订协议并拆除宋嘴窑厂，原告提起本案诉讼超过法定起诉期限；3.原告提出对三份文件合法性进行审查，因该三份文件系上级政府向下级政府发出的通知，不属于规范性文件的范畴，不属于行政案件受案范围。综上，请求驳回原告的起诉。 第三人天岗湖乡政府陈述，原告用于经营窑厂的土地很大部分是租用群众的土地，其已拖欠群众两年租金，造成群众多次上访。原告的窑厂已经停产多年，原告为了解决其债务问题，主动向乡政府申请将窑厂的建筑、附属设施拆除，其用补偿款偿还债务。当时正处于“263”专项行动期间，乡政府就与原告协商一致，签订补偿协议，并拆除了原告的窑厂，补偿款已全部支付给原告，原告要求另行补偿无事实根据。针对原告窑厂的拆除和补偿行为均是乡政府自行实施，与泗洪县政府没有关系。其他同意泗洪县政府的答辩意见。 原告为证明其主张向本院提供的证据有： 1.江苏省办公厅《关于在全省开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》（苏政办[2016]333号）、宿迁市人民政府办公室《关于在全市开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》（宿政传发[2016]152号）、泗洪县政府办《关于在全县开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》（洪政办传[2017]1号）、泗洪县政府办《关于成立泗洪县“两减六治三提升”专项行动领导小组的通知》《宿迁市砖瓦行业环保专项行动开展情况》及附件-《砖瓦行业环保专项执法检查表》。证明宋嘴窑厂已被列入整治范围，泗洪县政府是“263”专项行动的责任，应对原告窑厂关闭承担补偿责任。苏政办[2016]333号文、宿政传发[2016]152号文、洪政办传[2017]1号的制定主体、制定程序及相关内容违反法律规定； 2.洪发改备发[2009]29号《企业投资项目备案通知书》、采矿许可证、洪环复[2009]33号《关于对泗洪县天岗湖乡宋嘴轮窑厂环境影响评价报告表的批复》《宿迁市排放污染物许可证》。证明原告的窑厂取得了合法手续； 3、窑厂平面图、宋嘴轮窑厂固定资产明细表、宋嘴窑厂地上附着物丈量明细、宋嘴窑厂被清除树木数量证明、照片。证明原告窑厂的具体分布、被拆除前后的状况及资产状况； 4.《中华人民共和国农村土地承包经营权证》、泗洪县建设用地申请表、占用土地协议书、原告支付土地租金明细。证明原告窑厂的土地面积、支付租金等情况； 5.个人独资企业准予注销登记通知书。证明原告窑厂被拆除后，窑厂已被注销登记； 6.《关于宋绍亮信访事项处理意见书》。证明原告因未补偿到位问题一直信访，起诉未超过起诉期限。 被告为证明其主张向本院提供的证据有：天岗湖乡政府出具的《关于宋绍亮窑厂拆迁补偿问题情况的说明》、天岗湖乡政府于原告签订的《协议》与《姚宋村窑厂拆迁补充协议》、领据两张。证明原告的窑厂是天岗湖乡政府与原告协商拆除的，且原告已经领取了补偿款，该拆除和补偿行为均与泗洪县政府无关。 以上证据经质证，被告对原告提供的证据质证意见如下： 对第1组证据无异议。该通知是从省级政府到县级政府层层下达，根据泗洪县政府通知，各乡、镇范围内窑厂的整治工作责任主体是乡、镇政府。该文件只是对无合法手续的砖瓦厂进行关闭，并不是针对所有的砖瓦厂，整治过程中涉及到哪个执法领域，就由哪个执法主体进行监督管理，并非所有监督管理行为都是政府作出。结合原告陈述可知，泗洪县政府在原告窑厂关闭拆除及补偿中没有实施任何行为，也没有委托天岗湖乡政府实施任何行为；三份通知仅是政府机关从上至下的工作部署，不具有规范性文件的属性，不属于行政案件审查的范围；对第2组证据的关联性有异议，该组证据与本案待证事实不具有关联性，且该组证据所涉及的相关审批手续已经过期；对第3组证据中的照片真实性不予认可；对第4-5组证据的真实性无异议；第6组证据的真实性无异议，但信访不是原告超过起诉期限的理由。 第三人对原告提供证据的质证意见同被告质证意见一致。 原告对被告提供的证据质证意见如下： 对被告提供证据的真实性及合法性无异议，但该证据不能证明天岗湖乡政府是窑厂关停及补偿主体。协议约定的款项不是对原告窑厂的补偿款，是政府为原告垫付拖欠村民的土地租金，其中18万元用于支付村民的土地租金，7.8万原告给自己补缴社会养老保险，原告并未实际得到这笔补偿款。 第三人对被告提供的证据无异议。 上述证据经质证，本院对上述证据认证如下： 对原告提供的上述证据中的照片，因没有拍摄时间和拍摄人，不符合证据的形式要件，且被告及第三人不予认可，本院对该证据的真实性不予确认。对其他证据，因被告及第三人对证据的真实性未提出异议，本院对其真实性予以确认；对被告提供的证据，原告及第三人对证据的真实性均未提出异议，本院对被告提供证据的证明效力予以确认。 本院查明事实如下：宋绍亮利用自己家的承包地及租用村民的土地在泗洪县××组建设宋嘴窑厂。宋绍亮陈述其窑厂于1994年6月13日开办。该窑厂于2009年4月28取得了泗洪县发展和改革局作出的《企业投资项目备案通知书》，有效期为两年；于2009年6月10日取得了泗洪县环境保护局作出的《关于对泗洪县天岗湖宋嘴轮窑厂环境影响评价报告表的批复》；于2009年10月16日取得了《宿迁市排放污染物许可证》，有效期至2010年10月16日；于2014年12月20日取得了泗洪县国土资源局颁发的《采矿许可证》，有效期至2015年12月20日。上述许可证到期后，宋嘴窑厂未取得相关延期许可手续。2016年12月24日，江苏省人民政府为落实中央环境保护督察整改要求，深入推进“两减六治三提升”专项行动，向各市、县（市、区）人民政府、省各有关部门和单位发出《关于在全省开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》（苏政办[2016]333号），要求在2017年1月底前完成整治任务。2016年12月3日，宿迁市人民政府根据江苏省人民政府的通知要求，向各县、区人民政府，宿迁经济技术开发区、市湖滨新区、市洋河新区管委会、市各有关部门和单位发出《关于在全市开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》（宿政传发[2016]152号）。2016年12月30日，宿迁市人民政府发布《宿迁市砖瓦行业环保专项行动开展情况》，所附《砖瓦行业环保专项执法检查表》中第94户为宋嘴窑厂，“生产状态”一栏备注为：“停产”，“是否环评审批”一栏备注为“无”。2017年1月4日，泗洪县政府向各乡镇人民政府、县各开区、园区管委会、县各有关单位发出《关于在全市开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》（洪政办传[2017]1号），并于2017年1月10日发出《关于成立泗洪县“两减六治三提升”专项行动领导小组的通知》。2017年4月24日，宋绍亮（乙方）与天岗湖乡政府（甲方）签订《协议》，主要内容如下：“根据市县政府取缔黏土制砖窑厂有关精神，按照省“263”专项行动要求，拟对宋嘴窑厂进行地上附着物的拆除和土地复垦。经双方协商，自愿达成如下协议。1.窑厂地表上附着物拆除经费由甲方垫付；2.矿区范围内土地复垦费用由甲方承担；3.考虑到乙方经济困难，甲方给予乙方18万元地表附着物拆除补偿款（用于偿还农民土地租金）；4.如果上级政府给予地表上附着物拆除补偿，除去乡政府为其垫付的拆除经费及18万元拆除补偿款，超出部分归乙方所有；5.乙方应在协议签订后三日内将制砖设施运出复垦区域……”。该协议签订后，天岗湖乡政府组织人员拆除了宋嘴窑厂。2017年5月2日，宋绍亮领取了该笔补偿款18万元，并向天岗湖乡政府出具“领据”，上面备注“窑厂拆除补偿款”。2017年6月26日，宋绍亮与天岗湖乡政府再次签订《姚宋村窑厂拆除补偿协议》，主要内容为：甲方鉴于乙方生活困难，经协商，在原先18万元窑厂拆除赔偿基础上，再一次性给予7.8万元补助。以后如果上级政府对窑厂拆除有补偿的，除去原先政府为其垫付的25.8万，超出部分归乙方所有。当日，宋绍亮领取了该笔款项7.8万元，并向天岗湖乡政府出具“领据”，上面备注“窑厂拆除补偿款”。2017年5月31日，宋嘴窑厂注销。后宋绍亮曾于2019年3月15日向天岗湖乡政府信访，反映其窑厂拆迁补偿问题。天岗湖乡政府于2019年5月5日作出《关于宋绍亮信访事项处理意见书》，该意见书载明“2017年4月，按照263整治行动方案的要求，我乡对您经营的窑厂进行拆除，经协商给予您25.8万元补偿款……我乡已按照协议将拆迁补偿款全部支付到位，您反映的补偿款至今未付的问题不属实。如不服本处理意见，可通过法律途径维权。”2019年11月19日，宋绍亮向本院提起诉讼，经诉前调解未果，本院于2020年1月21日立案受理。 本案主要争议焦点：原告起诉泗洪县政府是否具有事实根据，其起诉是否符合法律规定的条件。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，泗洪县政府作出《关于在全市开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》，该通知中已经明确各乡镇人民政府，开发区、园区管委会是砖瓦生产企业专项整治工作的责任主体。事实上，与原告签订补偿协议并拆除原告经营的宋嘴窑厂的是天岗湖乡政府，原告亦按协议约定领取了补偿款，天岗湖乡政府作为基层一级政府具有独立行使职权和承担责任的能力。原告并无证据证明泗洪县政府参与了其窑厂拆除与补偿行为。泗洪县政府虽作出上述通知，但该通知仅是对砖瓦厂专项整治工作进行部署，并不能由此认定泗洪县政府是原告窑厂的拆除和补偿主体。故，原告起诉泗洪县政府无事实和法律依据，泗洪县政府不是本案的适格被告。 综上，原告的起诉不符法律规定的条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告宋绍亮的起诉。 案件受理费50元，退还宋绍亮。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  周丽丽 审 判 员  谈 强 人民陪审员  高 梅 二〇二〇年七月十五日 书 记 员  郝酝勤 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。