上海市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）沪行终187号上诉人(原审原告)朝恒科技(深圳)有限公司，住所地广东省深圳市。法定代表人刘丹。委托代理人高慧，德恒上海律师事务所律师。委托代理人田琳，德恒上海律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市浦东新区人民政府，住所地上海市浦东新区。法定代表人杭迎伟。被上诉人(原审被告)上海市浦东新区高桥镇人民政府，住所地上海市浦东新区。法定代表人黄克鹏。原审第三人上海凌翼实业有限公司，住所地上海市浦东新区。法定代表人沈建英。委托代理人陈太贵，上海市律和理律师事务所律师。上诉人朝恒科技(深圳)有限公司(以下简称朝恒公司)因支付土地回购补偿款一案，不服上海市第一中级人民法院(2019)沪01行初161号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明，1992年8月26日，上海市城市规划管理局作出沪规浦办(92)第997号《关于上海凌翼实业公司建造综合办公、服务中心渡假村等项目选址意见的函》，该函内容如下：“市浦东开发办办公室：上海凌翼实业公司经川沙县计委川计建(92)第1201号《关于上海凌翼实业公司建造上海凌港综合服务中心等八个项目的批复》同意，拟新建综合办公、信息、服务中心及渡假村等。总投资一亿六千五百十万元，建筑面积二十万一千二百平方米。该项工程拟选址在浦东凌桥地区并经川沙县建设局报我局审核。经核，该项工程选址在凌桥三岔港规划电影城南侧，西临黄浦江，用地规模约八百九十七亩。我局经研究原则同意该项目选址，并请建设单位和设计单位按照下列规划管理要求实施……”同年9月，上海凌翼实业公司支付了案涉土地转让款；同年11月，上海市人民政府浦东开发办公室作出沪府浦办(92)字第143号《关于上海凌翼实业公司建造综合办公、服务中心、渡假村等项目选址的批复》，该批复内容如下：“市规划局：你局沪规浦办(92)第997号《关于上海凌翼实业公司建造综合办公、服务中心、渡假村等项目选址意见的函》收悉，经研究，答复如下：一、原则同意你局的选址意见，有关规划及建筑管理要求请川沙县建设局遵照执行。二、该项工程选址在凌桥三岔港规划电影城公园南侧的城市大型绿化内，项目应以低密度、旷地型为主，以完善外高桥—高桥分区的综合功能，确保大型绿化区和大型游乐设施的实施。三、项目应采取土地批租方式进行，功能布局应与三叉港地区规划协调。”同年9月3日，川沙县建设局颁发编号为沪川地(92)1093号《建设用地规划许可证》，用地单位为上海凌翼实业公司，用地位置为凌桥乡三岔港村一、二、三和五队，用地面积为598,720平方米(合897.63亩，以下简称案涉土地)。由川沙县土地管理局于同年9月22日颁发的土地使用证亦载明土地使用者为上海凌翼实业公司，土地坐落凌桥乡三岔港村一至七队，用地面积612,309平方米(合918.464亩)。1999年10月28日，上海市浦东新区管理委员会出具沪浦土征(99)171号《关于收回上海凌翼实业公司凌桥镇护塘路以南地块国有土地使用权的通知》，该通知内容如下：“上海凌翼实业公司：你单位1992年9月经川府土征(92)481号文批准征用、划拨凌桥镇土地建设凌翼综合办公楼等项目，又于1996年经沪浦土征(96)505号文件批准调整用地范围，合计征用、划拨土地面积632,737平方米(63.2737公顷)。经核，该项目至今未办理吸劳安置、土地补偿事宜，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定收回你单位上述地块的国有土地使用权，农用地由原农村集体经济继续耕种。”2008年8月27日，上海市浦东新区高桥镇人民政府(以下简称高桥镇政府)向朝恒房地产(深圳)有限公司作出《关于对朝恒房地产(深圳)有限公司投资高桥镇961亩土地被侵权处理意见的回复》，该回复内容如下：“朝恒房地产(深圳)有限公司：贵公司发给上海市浦东新区外高桥功能区党工委、管委会的《关于要求确认对我公司投资高桥镇961亩土地被侵权处理意见的函》已收悉，根据外高桥功能区域管委会计财处要求，委托高桥镇政府予以答复，我府正式答复如下：1、按原新区主要领导批示精神，此事同意作为历史遗留问题，明确采用回购补偿、一次了断的方式予以解决，资金控制在3,500万元以内。若贵方不接受，请贵方转由司法途径寻求解决。2、请凌翼公司与朝恒房地产(深圳)有限公司的双方股东友好协商，对3,500万元补偿分配达成一致明确意见后，告知我府，我府将转告外高桥功能区域管委会。3、请双方写出书面承诺，并共同确认，今后不再与政府有任何纠葛，我府将按双方的资金分配意见，将资金划入指定账户。”2018年5月2日，高桥镇政府向朝恒公司发出《关于对朝恒科技(深圳)有限公司催讨土地项目回购补偿款的回复函》，答复内容如下：“1、原外高桥功能区域管委会已于2010年撤销，原商定的3,500万元作为一次性回购补偿的资金，由于贵投资方未能达成一致，同时随功能区撤销，上述资金归入上海市浦东新区人民政府财政账户。2、根据我府2008年8月27日《关于对朝恒房地产(深圳)有限公司投资高桥镇961亩土地被侵权处理意见的回复》中就有关事宜已作过明确说明。3、请贵公司与上海凌翼实业有限公司以及所有原始股东(1994年)对3，500万元的补偿分配达成一致明确意见后告知我府，我府将按相关程序报送浦东区政府。”朝恒公司诉至法院，请求法院判令：一、上海市浦东新区人民政府及高桥镇政府向朝恒公司支付土地回购补偿款2,870万元；二、上海市浦东新区人民政府及高桥镇政府向朝恒公司支付土地回购补偿款的利息(以2,870万元为本金，按照中国人民银行同期贷款利率计算，从2008年8月28日起至实际支付日止)；三、上海市浦东新区人民政府及高桥镇政府承担本案案件诉讼费、律师费。原审另查明，上海凌翼实业有限公司(以下简称凌翼公司)曾用名为上海凌翼实业公司(经济性质为集体所有制)，朝恒公司曾用名为朝恒房地产(深圳)有限公司，1992年8月28日，上海凌翼实业公司与朝恒房地产(深圳)有限公司签订《关于设立上海凌翼实业股份合作总公司(暂名)合作协议》，该协议约定双方同意将原上海凌翼实业公司改制为集体所有制的股份合作制企业，上海凌翼实业公司投入的百分之四十资金共计1,200万元，以现有企业作价投入；朝恒房地产(深圳)有限公司投入的百分之四十资金共计1,200万元整，以现金的形式投入，投资款全部用于征地及前期房地产开发之用。同年9月8日，《上海凌翼实业公司股份合作制章程(草案)》记载：公司属股份合作形式的乡级集体所有制性质的企业，公司股份设三种，其中社会法人股由朝恒房地产(深圳)有限公司现金投入，社会法人股120万股，股份金额1,200万元，公司盈利总额扣除应提交专项基金和所得税后的净利润，30%留作公积金，10%留作公益金，60%作为红利。红利按股份进行分配，但股息和红利相加，年得益超过股份总额30%的部分作为股份增值。同年9月，川沙县推行股份合作制工作小组同意上海凌翼实业公司经济性质由集体所有制变更为集体股份合作制，股份组成包括法人股，占总股份比例为40%，金额为1,200万元。1993年12月，上海凌翼实业公司申请将注册资金由3,000万元变更为229.1万元。上海新申会计师事务所出具验资证明书，该证明书载明上海凌翼实业公司注册资金为2,291,000元，流动资产为2,291,000元，资金来源为上海凌翼实业公司(集体)70万元，职工个人股1,591,000元。2019年3月29日，朝恒公司与案外人沈某某签订《和解协议书》，该和解协议书约定：一、自政府处取得的一次性土地回购补偿款以及相应的利息(如有)按照朝恒公司享有回购补偿款及相应利息的82%，凌翼公司享有回购补偿款及相应利息的18%进行分配；无论最终政府确定支付的土地回购补偿款及利息的金额为多少，均按照以上比例进行分配；二、朝恒公司与凌翼公司为争取一次性土地回购补偿款及相应的利息所花费的费用，包括但不限于诉讼的费用、律师费等，均按照朝恒公司承担82%，凌翼公司承担18%的比例进行分担……原审法院认为，本案中朝恒公司不具有提起本案诉讼的原告主体资格，具体评判意见如下：一、在案事实表明，案涉土地原建设用地规划许可证及土地使用证所分别记载的用地单位、土地使用者均为上海凌翼实业公司而非朝恒公司，《关于收回上海凌翼实业公司凌桥镇护塘路以南地块国有土地使用权的通知》的被通知方亦为上海凌翼实业公司；而对前述高桥镇政府就案涉土地补偿款向朝恒公司所作答复内容进行分析，高桥镇政府在该两份答复中显然也并未作出朝恒公司系案涉土地补偿款收款方的表述，而朝恒公司亦未能举证证明该公司有权径行主张案涉土地补偿款。鉴于此，原审法院认定朝恒公司无权径行向有关部门主张案涉土地补偿款，凌翼公司为案涉土地回购补偿款的受偿主体。二、本案中虽然朝恒公司与凌翼公司之间存在股权及投资款纠葛，但《和解协议书》仅涉及案涉土地回购补偿款的内部分配事宜，并未对案涉土地回购补偿款的受偿主体予以变更。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的法人，有权提起诉讼。案涉土地回购补偿款受偿主体为凌翼公司，朝恒公司与本案无法律上的利害关系，该公司不具有符合提起诉讼的条件。综上，朝恒公司所提起的行政诉讼，不符合法定的起诉条件，应予驳回。遂裁定驳回朝恒公司的起诉。朝恒公司不服，向本院提起上诉。上诉人朝恒公司上诉称：上诉人系基于2008年以及2018年高桥镇政府行政允诺提起本案诉讼，案涉的918亩土地的相关权益已转移至上诉人，因此上诉人系本案的适格主体，高桥镇政府行政允诺的条件已经成就。因此，朝恒公司作为918亩土地相关权益的持有人，有权提起本案诉讼，系本案的适格法律主体。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。本院认为，当事人提起行政诉讼应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。原审第三人凌翼公司作为项目方取得涉案土地国有土地使用权证、建设用地规划许可证并支付土地转让款。上诉人朝恒公司曾经以投资入股的方式参与项目开发，但其并非涉案土地的使用权人，与土地回购款的支付不具有法律上的利害关系，因此其提起本案之诉，不符合行政诉讼的起诉条件。原审据此裁定驳回上诉人的起诉正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 娄正涛审 判 员 林俊华审 判 员 张晓帆二〇二〇年七月二十一日法官助理 吉 立书 记 员 吉 立附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……