浙江省杭州市滨江区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0108行初81号 原告：杭州金潮房地产开发有限公司，住所地杭州滨江区长河街道晶都路行政办公楼东面三楼306室，统一社会信用代码913301087620169651。 法定代表人：奚德驹，董事长。 委托代理人：金钦波，总经理。 委托代理人：徐乐游，上海协力（杭州）律师事务所律师。 被告：杭州市滨江区人民政府长河街道办事处，住所地杭州市滨江区长河街道长江北路18号。 法定代表人：周小刚，街道办事处主任。 出庭负责人：王军，街道办事处副主任。 委托代理人：陈南、马宏利，北京德恒（杭州）律师事务所律师。 原告杭州金潮房地产开发有限公司（以下简称金潮房开公司）诉被告杭州市滨江区人民政府长河街道办事处（以下简称长河街道办事处）其他行政合同一案，原告于2019年8月14日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案受理后依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭进行了审理。原告金潮房开公司的委托代理人金钦波、徐乐游，被告长河街道办事处出庭负责人王军及委托代理人陈南到庭参加诉讼。本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月2日恢复诉讼。此后因案情复杂，报浙江省高级人民法院申请延长审限至2020年8月14日。本案经本院审判委员会讨论并作出决定，现已审理终结。 原告金潮房开公司诉称：2007年12月3日，被告长河街道办事处与原告签署了协议书并报杭州市国土资源局备案。协议明确被告按照《关于进一步加强招商引资工作意见的通知》长党[2007]15号文件规定对原告实施产业扶持和经济激励。2009年6月份，被告专题召开书记办公会形成《关于金潮地块开发建设的会议纪要》，纪要明确“街道同意相应的税收贡献奖励政策，即以该项目上缴税收对长河街道财政贡献部分的25%奖励给金潮公司”。协议签署后，原告按照协议的约定履行义务。根据招商引资的统筹安排，原告于2013年开始将税款的缴纳属地也进行了移转。至今，原告已上缴税收累计约3.3亿元。2014年4月、2015年5月、2016年4月，被告均根据协议和纪要精神对上一年度的奖励予以兑现。但2017年至今，被告没有兑现2016年以来上缴税收的贡献奖励。期间，原告多次向被告申请、汇报、沟通有关奖励事宜，被告均以政策变化、待与有关部门研究等各种理由拖延，均没有任何实质性进展。2019年6月17日，原告委托律师向被告出具律师函，但被告未予理会。原告认为原、被告签署的协议书系双方真实意思表示，未违反法律、行政法规强制性规定，协议合法有效，双方应严格遵守并按协议履行。为了维护原告的合法权益，原告依法提起诉讼，请求判令：1.被告履行行政协议，向原告支付税收贡献奖励1100万元（暂定金额，以2016年、2017年、2018年上缴税收对被告财政贡献部分的25%计算得出，最终以实际数据为准），并按照人民银行同期贷款利率支付利息至实际履行完毕之日止；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告金潮房开公司向本院提交了以下证据： 1.协议书，拟证明原、被告双方签订了协议书，且协议书真实有效； 2.《关于金潮地块开发建设的会议纪要》，拟证明按照招商引资的意见，统一实施税收贡献奖励政策； 3.《交税情况一览表》，拟证明原告在2016年至2018年上缴税收金额。 4.《国务院关于税收优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]第25号），拟证明被告应该按照国务院的文件要求履行义务； 5.律师函及邮寄凭证，拟证明原告已向被告主张权利等； 6.《2013年--2015年交税明细表》及贡献奖金进账单，拟证明原告于2013年--2015年所获的贡献奖金。 被告长河街道办事处辩称：一、原、被告之间不存在行政法律关系，故本案不属于行政诉讼案件的受案范围。首先，诉争的协议书签订于2007年12月，根据当时适用的《行政诉讼法》，行政机关与其他民事主体签订的协议并不属于行政法律关系，也不属于行政诉讼的受理范围。其次，《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项，只有政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等直接与行政机关职权相关而签订的协议才属于行政协议的范畴，进而属于行政诉讼的受案范围。而本案协议书从其内容上看，约定原告完成一定义务后被告对其进行补偿（奖励），与答辩人的行政职权无关，且协议书的形成是双方之间经平等协商达成合意，故本案协议书不属于行政协议。二、双方之间的协议书不应该继续履行。首先，双方的协议书以及后续会议纪要对于答辩人应向原告支付的金额的约定是不明确的，导致该协议无法进一步履行。具体而言，双方“该项目上缴税对于长河街道财政贡献部分的25%奖励给金潮公司”的约定本身就是不明确的，特别是对于“缴税”的范围包括哪些税目、如何界定以及计算“对长河街道财政贡献”、款项支付时间等内容均没有明确的约定，导致无法计算相应的金额。特别是2016年以后，本案所涉事项金额突然加大，凸显了这些约定不明确事项的存在，也导致了协议书后续无法继续履行。其次，不符合国家政策导向和法律规定。中央明确提出了“住房不炒”的政策导向，对于房地产企业的激励显然无法继续实施。与此同时，在2014年以后，上级人民政府均要求停止各种与税款挂钩的激励政策。《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》国发[2014]12号等明确了相关要求，即使后续有相关解释，也是根据行业期限由地方政府设立过渡期，有条件的加以执行。另根据《杭州高新技术产业开发区条例（修订案）》也对高新区范围内鼓励的产业门类做了界定，房地产行业并不在此列。因此，在协议书本身就是根据相关政策精神制定的情况下，上级人民政府对后续政策的变更已经构成了对协议书的情势变更。因此，本案协议书不应继续履行，答辩人也不存在继续向原告支付费用的义务。三、对本案协议书效力的进一步说明。首先，如法院最终认定本案协议书属于行政合同的，则本案协议书是无效的。因为如果本案的协议书属于行政协议，则该协议上的“财政贡献部分25%奖励”就属于税收返还，而答辩人并非有权设定税收返还政策的税务机关、财政机关或者人民政府，因此，本案“行政协议”属于“实施主体不具有行政主体资格或者没有依据”，根据《行政诉讼法》第七十五条的规定，该类行为（协议）应属无效。其次，如果本案的协议书属于行政合同，这原告部分诉请对应的起诉期限已经超过。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，行政相对人最迟应在“从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年”内对相关行政行为提起诉讼。而本案中，2016年的奖励费用最迟应在2017年5月30日开始计算起诉期限，因此，该年的“奖励费用”的起诉期限已在2018年上半年届满。同理，2017年的“奖励费用”的起诉期限已在2019年上半年届满。综上，由于原告直至2019年8月16日才及其本案诉讼。故对于原告诉请的该两年度的“奖励费用”之请求，法院应予以直接驳回。综上，本案协议书不属于行政法律关系，也不属于行政诉讼的受案范围，且协议书涉及无效，部分诉请已超过了起诉期限，请法院驳回原告起诉或者诉讼请求。 被告长河街道办事处向本院提交了以下证据： 1.《关于进一步加强招商引资工作意见的通知》（长党[2007]15号），拟证明进行补偿的依据中所描述的金额是不明确的； 2.《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发[2002]2号），拟证明国家禁止以税款为基础的补偿政策； 3.《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2014]62号），拟证明由于国家政策的变化，本案出现了新的情况导致合同无法继续履行。 经庭审举证、质证，本院对各方当事人提交的证据材料认证如下： 被告对原告证据1、2的真实性不持异议，对证明对象持异议；对证据3认为系原告单方制作的材料，真实性无法认可；对证据4的真实性予以认可，对证明目的不予认可；对证据5的真实性无异议，但认为原告观点错误；对证据6中原告2013年到2015年缴纳税款的具体金额表示不了解而不予确认，对被告给付的补偿（奖励）金额予以确认，并认为从中可以看出缴税金额与给付的补偿（奖励）金额不存在规定比例或规律，以此印证协议约定本身的不明确。 原告对被告证据1的三性无异议，认为恰恰说明补偿金额是明确的；对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为国务院在税收方面的政策是时刻随着经济社会发展的变化而不断调整和完善的，涉案协议书应当基于2007年当时的法律法规和国家有关税收的规定而制定；对证据3的三性无异议。 本院经审核，对上述证据的真实性均予以确认，证明效力将结合全案综合认定。 经审理查明：2007年4月7日，长河街道办事处党政办印发长党[2007]15号《关于进一步加强招商引资工作意见的通知》的文件。该通知第1条指出：“……街道招商引资工作是指企业、政府以及社会各界充分利用区、街道经济发展有效资源和扶持激励政策，引进街道境外内外资金和项目，引进项目产出统计、纳税分成、社会管理在我街道的一项具体经济工作……”。第4条“扶持奖励措施”中第（1）项明确：“对占用街道以外发展资源，统计纳税在本街道，从注册纳税开始年度起再顺延二个财政年度时间内的招商引资企业（项目），街道予以扶持奖励。奖励标准按引进企业每个财政年度对街道财政贡献额的25%奖励给被引进行企业……”；第（2）项明确：“对街道旧城改造范围内拍卖取得土地的引进企业（项目），街道按项目公司房产销售产生的财政贡献额的25%予以奖励”。第5条“计奖有关规定”中第（4）项明确：“对街道财政贡献额指按财政年度时间为界企业实际交纳各项税款，财政已入库并按体制分成到街道财政的可用部分的资金，不考虑予交缓交等因素”；第（5）项明确：“本激励政策只考虑现行街道财政体制，如街道财政体制发生重大调整，将对该政策作相应的调整”；第（6）项明确：“扶持奖励由企业按照有关规定自行向街道经管科一年一申报，对街道财政贡献奖额由街道财政统计科负责审核，其他奖励审核由街道经济管理科负责，经党工委、办事处研究批准后进行奖励”等。 2007年12月3日，被告长河街道办事处作为甲方，与作为乙方的原告金潮房开公司签订协议书一份，约定“甲方旧城改造土地杭政储出[2004]13号地块由乙方经摘牌取得国有土地使用权，为进一步加快该地块的开发建设，加强双方的友好合作，针对目前资金交付和土地交接现状，在市国土局原纪要的基础上经双方协商，达成如下协议”。协议书第7条约定：“为支持乙方在长河的发展，甲方同意按照长党[2007]15号文件《关于进一步加强招商引资工作意见的通知》规定对乙方实施产业扶持和经济激励”；第8条约定：“本协议一式陆份，双方各执二份，另二份呈市国土局（储备中心）见证备案”。 2009年6月26日，被告长河街道办事处专题召开书记办公会议，形成《关于金潮地块开发建设的会议纪要》，纪要明确“街道同意相应的税收贡献奖励政策，即以该项目上缴税收对长河街道财政贡献部分的25%奖励给金潮公司”。2013年始，原告将税款的缴纳属地进行移转，2013年、2014年、2015年各年度原告分别缴纳税款36861117.12元、13501641.60元、17880808.32元，被告则分别在次年4、5月份给予原告奖励4275000元、1286300元、1234900元。2019年6月，原告向被告邮寄了律师函，要求被告兑现2016年以来的上缴税收贡献奖励及利息等。 本院认为，关于争议的本案是否属于行政诉讼受案范围问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”该条规定的行政协议并非仅指被告抗辩所称的“解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议”，只要是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，都属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。本案被告作为行政主体，为落实街道招商引资工作，加快被告所在的旧城改造土地杭政储出[2004]13号地块的开发建设，而与原告金潮房开公司签订协议书，其签订协议书的主要目的是实现行政管理职能，具有公益性，故案涉协议书属于行政协议，本案属于行政诉讼受案范围。 关于本案起诉是否超过起诉期限的问题。本院认为，行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“对公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”本案系因金潮房开公司对长河街道办事处未履行案涉协议书而提起的请求履行协议的行政诉讼，应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定。案涉协议书约定的奖励费是一年一申报，参考2013-2015年奖励费的支付均为次年4、5月份，故本院确认2016年奖励费的诉讼时效从2017年6月1日开始起算；2017年奖励费从2018年6月1日开始起算；2018年奖励费从2019年6月1日起算。《中华人民共和国民法总则》从2017年10月1日起施行，其中规定了三年的诉讼时效期间。所以本案原告主张的三年的奖励费之请求，均未过诉讼时效。 关于争议的奖励费及利息是否应支付的问题。本院认为，案涉协议书系原、被告在协商的基础上自愿签订，不存在违反《中华人民共和国合同法》第五十二条合同无效的法定情形，亦不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的应判决确认无效的重大且明显违法之情形，应属有效。自协议书签订以来，被告已履行了2013年、2014年、2015年的奖励费用的返还或给付义务。本案审理过程中，被告并无证据证明本案存在被告可以行使行政优益权单方解除的情形，况且到目前为止协议书并未解除。另外，《国务院关于税收优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]第25号）文件中也指出“……三、各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效。”综上，被告应继续履行协议，即按照双方认可的长党[2007]15号文件《关于进一步加强招商引资工作意见的通知》中的规定支付奖励费。此外，《关于进一步加强招商引资工作意见的通知》第4条“扶持奖励措施”、第5条“计奖有关规定”中已就“对街道财政贡献额”的定义以及该贡献额由“街道财政统计科负责审核”予以确认。在原告提交其缴税详情向被告申报后，被告依上述规定履行审核义务即可，不存在被告抗辩的无法履行之情形。故被告应予继续履行协议。鉴于奖励费的金额至今仍未予确定，故对原告主张的利息请求在本案中不予处理。 依照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条之规定，判决如下： 一、被告杭州市滨江区人民政府长河街道办事处继续履行其与原告杭州金潮房地产开发有限公司签订的协议书，在杭州金潮房地产开发有限公司提交申报材料后一个月内予以审核并支付其相应的2016年、2017年、2018年的奖励费； 二、驳回原告杭州金潮房地产开发有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告杭州市滨江区人民政府长河街道办事处负担。被告应于本判决书生效之日起十日内，向本院交纳应负担的案件受理费。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。并向浙江省杭州市中级人民法院指定账号预交上诉案件受理费。在收到《上诉费用交纳通知书》次日起七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。浙江省杭州市中级人民法院户名、开户行、指定账号详见《上诉费用交纳通知书》。 审 判 长  季隽虹 人民陪审员  徐良芬 人民陪审员  崔 丹 二〇二〇年七月二十日 书 记 员  高 冰