辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽03行终100号上诉人（一审被告）：鞍山市千山区宁远镇人民政府，住所地：鞍山市鞍腾路99号。负责人：陈作新，镇党委书记。委托诉讼代理人：李季，该单位工作人员。委托诉讼代理人：于向阳，辽宁成金律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：于耀常，男，1963年1月7日出生，汉族，住鞍山市千山区。委托诉讼代理人：李士奇，鞍山市铁东区园林法律服务所法律工作者。于耀常诉鞍山市千山区宁远镇人民政府（以下简称宁远镇政府）确认强制拆迁行为违法并附行政赔偿及撤销不予补偿答复一案，鞍山市千山区人民法院作出（2019）辽0311行初213号行政判决后，宁远镇政府不服，向本院提起上诉。本院于2020年5月13日受理后依法组成合议庭，于2020年7月14日对本案进行了审理，并组织双方当事人进行询问，上诉人的委托诉讼代理人李季、于向阳，被上诉人于耀常及其委托诉讼代理人李士奇参加询问。本案现已审理终结。一审法院认定，原告于耀常系千山区千山镇山印子村的村民，2009年3月1日和2010年1月1日与千山区宁远镇二台子村村民尉福荣先后签订了两份土地租赁协议书并经二台子村民委员会同意盖章，双方协议约定，2009年3月1日签订的协议共计60亩土地，使用年限从2009年3月1日起至2018年2月28日十年期；2010年1月1日第二份签订的协议共计50亩，使用年限从2010年1月1日起至2018年12月31日止九年期。原告租赁后先后在60亩土地上种植了葡萄和沙参等。2009年7月，被告组织实施了人员将原告种植的60亩葡萄拆除，原告不得知也没有得到补偿；原告在第二块50亩土地上种植了沙参，2013年被告在此区域施工建设楼盘，由于水无法流走将全部沙参被淹。另查：辽宁省人民政府于2012年向鞍山市政府下发批复，文号是辽政地字[2012]1787号，对包括原告的诉争土地在内的10.8938公顷土地进行征收批复。再查：2008年4月26日、2009年4月30日鞍山市千山区人民政府以鞍千政办发[2008]28号、鞍千政办发[2009]31号发文，通知包括原告所诉争的土地在内的地块实施封闭冻结。一审法院认为，本案的争议焦点是原告的起诉是否超过了法定期限？被告宁远镇是否是强制拆迁的主体？被告宁远镇下发给原告的答复是否具有可诉性？该答复应否审查后被撤销？本案行政诉讼是否超过法定起诉期限，原告所诉的发生于2009年其60亩土地上的作物被强制拆除和发生于2013年其50亩土地上的作物被被告因盖楼建设而被水淹掉是两个阶段发生的事实。国土资发（2004）238号《国土资源部关于印发的通知》第九项规定，在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。《土地管理法》第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由做出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。《行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。本案中，镇政府未依照法律法规进行征用土地，未履行法定的程序进行征收土地，特别是辽宁省人民政府的土地批件出台于2012年，镇政府于法无据的于2008年、2009年两次执行“关于对千山区部分拆迁改造地块实施封闭冻结的通知”要求先行冻结土地行为系不符合法律、法规规定的，上述被告土地征收的行政程序被告均未履行，亦没有证据证明强制拆除原告承租的土地上的作物具有合法性，即不能以2008年、2009年起止推定原告的起诉期限；虽然未认可原告所诉讼的土地征收决定系其所为，但其发送给原告的答复中己明确为何不予赔偿原告损失的状况，该答复己起到行政决定的作用，答复的送达时间系2019年2月28日，所答复的内容具有对原告利益的损害，虽然名头以答复的形式出现，实质是起到了行政决定的作用，且在该答复中未告知救济途径，对于镇政府的答复行为应视为具体的行政行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：”行政机关做出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案系原告于耀常就被申请人镇政府对其实施强制拆迁承租地上的附着物进行补偿的申请提起行政诉讼的同时一并提起的行政赔偿诉讼，故起诉期限应当按照行政诉讼起诉期限的规定执行。对于原告在法定期间内提起的行政诉讼，本院予以认可。另，原告多年与被告协商解决诉讼的事件，被告一直在托词予以解决，该行为可以从最后的答复中可清晰看出，本着信赖利益保护原则可充分证明镇政府是具体实施该案强制拆迁的单位，应充分证明了镇政府应该履行法定程序进行征收土地的事实，故亦对被告系本案的主体资格予以采信。关于原告所诉的镇政府答复是否具有可诉性一节，经查，镇政府在答复中所述的于耀常于2009年承包的二台子村的耕地为水田地,并且是当时千山区人民政府《关于对千山区部分拆迁改造地块实施封闭冻结的通知》中封闭冻结区域。《通知》中明确禁止任何单位和个人占用耕地发展果林;冻结区域防止抢栽、抢种、抢建等行为。由于当时我镇二台子村、大阳气村抢栽、抢种、抢建等情况较为严重,所以我单位携相关部门对于耀常在水田地内种植的葡萄树苗予以清除,并按照千山区《关于对千山区部分拆迁改造地块实施封闭冻结的通知》对于耀常的地上附属物不予补偿。上述意见即认定了原告在承租的土地上抢栽、抢种行为。前述己明确，如果原告抢栽、抢种行为在先，有据可认定，镇政府据此应对原告实施的违法抢种、抢建行为，由行政机关责令其自行拆除。原告对行政机关的处理决定既不起诉，又不履行自行拆除义务的，行政机关可以在起诉期限届满后三个月内，依照行政强制法第五章关于申请人民法院强制执行的相关程序规定，申请人民法院非诉执行。但是，如果行政机关直接自行对原告违法抢种、抢建的行为实施强制清理，显属超越职权、违反法定程序。既然镇政府没有举出证据予以证明该事实的合法性，以普遍现象推定原告的行为系没有根据的滥用职权行为，故对于此种情况出现的答复应依法进行行政审查并对其不合法性予以撤销。关于原告所诉要求镇政府赔偿100万元一节，在镇政府违法强制清理原告承租土地上的作物过程中，镇政府未对地上附着物进行清点及妥善保管，由此造成的损失，应当承担行政赔偿责任，被告对原告所诉应承担赔偿责任，双方可就赔偿事宜进行协商解决，协商不成原告可单独行政赔偿诉讼解决。但是，由于原告所索赔的事项未提交相关证据予以佐证，本院对本次诉讼索赔之项予以驳回，待原告举出证据后单独提起行政赔偿或者依《国家赔偿法》第四条第（三）项、第九条之规定以先向赔偿义务机关提出。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）、（五）项，第七十六条之规定，判决如下:一、确认被告鞍山市千山区宁远镇人民政府于2009年强制拆除原告于耀常承租土地上的葡萄行为违法，责令被告采取补救措施。二、撤销被告鞍山市千山区宁远镇人民政府于2019年2月28日出示的“关于于耀常所提出问题的答复”。三、驳回原告于耀常其它诉讼请求。案件受理费50元，由被告鞍山市千山区宁远镇人民政府承担。上诉人宁远镇政府上诉请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人于耀常的一审诉讼请求或发回重审；请求二审法院判决由被上诉人承担诉讼费。事实及理由：一、一审法院认定上诉人宁远镇人民政府为征用土地的主体且未按照法定程序征用土地系案件基本事实认定错误。二、被上诉人于耀常所诉的宁远镇政府强制拆除行为发生在2009年7月份，于耀常于10年后的2019年提起行政诉讼，已经超过法定的诉讼时效和除此期间。三、被上诉人于耀常在2009年千山区人民政府决定冻结的迁改造地块抢栽抢种葡萄的行为，系违法行为，属于企图恶意获取不应得到的动迁补偿，上诉人宁远镇政府依法组织人员对于抢栽抢种的葡萄予以清除，符合法律规定。四、被上诉人于耀常租赁的土地基本农田，其在基本农田上进行抢种葡萄的行为，属于改变土地的使用性质，违反了《土地管理法》的规定，其一审诉请合法性基础不存在。五、一审法院认定宁远镇政府的答复具有可诉性是错误的，该答复只是宁远镇政府对于于耀常提出请求的一个态度，并不具有实质性影响于耀常权利的行政效力。六、一审法院援引法律错误，本案中一审法院援引2012年生效的《行政强制法》，来判断2009年的行政行为，违背了法律不具有溯及力的基本法律常识。七、一审判决责令宁远镇政府采取补救措施是错误的，一审中原告并未提出该诉请，该土地实践中也被征用且加盖了回迁房。被上诉人于耀常答辩称：一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求。“有具体的诉讼请求”主要指有确切具体的被诉行政行为，被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，也决定了人民法院审理和裁判的范围。在无其他法律规定的情况下，一个行政诉讼案件中的被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个以上行政机关作出的同一个行政行为。尽管起诉人可以在起诉时提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为只有一个，一般不得在一个行政诉讼案件中将两个以上的行政行为列为被诉行政行为，此即“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。本案中，上诉人提出的宁远镇政府2009年的强制拆除行为违法及2019年的答复行为违法是对两个行政行为提起的诉讼，明显不符合一行为一诉的原则，构成诉讼请求不具体。经本院释明后，被上诉人于耀常坚持对上述两个行政行为提起诉讼，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，应予裁定驳回起诉，一审法院对此进行实体审理错误，依法应予纠正。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第四十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销鞍山市千山区人民法院（2019）辽0311行初213号行政判决；二、驳回于耀常的起诉。一、二审案件受理费各50元免收。本裁定为终审裁定。审判长 李 群审判员 史新宇审判员 胡 明二〇二〇年七月二十三日书记员 倪莎莎