湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘02行终84号 上诉人(原审原告)湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司，住所地醴陵市左权路38号。 法定代表人王日新，董事长。 委托代理人黄冰波，湖南弘扬律师事务所律师,代理权限为一般代理。 上诉人(原审被告)醴陵市自然资源局，住所地湖南省醴陵市阳三石街道阳东村。 法定代表人温国战，局长。 行政机关出庭负责人唐益丰，系副局长。 委托代理人汤婧晗，系醴陵市自然资源局工作人员。代理权限为特别授权。 委托代理人黄甫林，湖南湘泰律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原审第三人醴陵市牌社区居民委员会,住所地醴陵市五里牌村醴泉21号。 法定代表人王敏，主任。 委托代理人郭朝勇，湖南华豪律师事务所律师，代理权限为特别授权。 原审第三人湖南荟萃置业有限公司，住所地醴陵市醴泉二区（即国瓷路与醴泉路交汇处） 法定代表人胡图，董事长。 上诉人湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司、醴陵市自然资源局与原审第三人醴陵市牌社区居民委员会、湖南荟萃置业有限公司土地行政管理及行政赔偿一案，不服醴陵市人民法院（2019）湘0281行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月12日依法公开开庭审理了本案。上诉人湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司的法定代表人王日新及委托代理人黄冰波，上诉人醴陵市自然资源局的行政机关出庭负责人唐益丰及委托代理人汤婧晗、黄甫林,原审第三人醴陵市牌社区居民委员会的委托代理人郭朝勇到庭参加了诉讼。原审第三人湖南荟萃置业有限公司经本院合法传唤未到庭，不影响案件的审理，本案现已审理终结。 原审查明：2001年12月28日，原告与醴陵市人民政府签订《醴泉小区整体开发协议》，约定由原告整体开发位于城区，因征地拆迁等原因，醴泉小区白鹤泉范围内4011㎡土地尚未办理国有土地使用权证。2013年8月，原告提起诉讼，要求换发醴泉小区原五里牌机械厂范围内的13978㎡、醴泉小区白鹤泉范围内的4011㎡以及醴泉小区附一区范围内的14982㎡的国有土地使用权证，株洲市中级人民法院移交株洲县人民法院审理，原告于2014年1月26日撤回起诉。2014年1月28日，原告向醴陵市人民政府和本案被告邮寄《再次请求办理国有土地使用权证的报告》，被告于2014年2月17日向原告送达《关于请求办理国有土地使用权证的告知书》，告知原告办理程序和条件。2014年2月20日，原告再次申请办理，被告于同年3月17日以醴国土资函［2014］5号《关于请求办理国有土地使用权证一事的函》告知原告，所交资料不符合要求。2014年2月12日，原告提起诉讼，请求确认醴陵市人民政府和被告拒不履行其法定职责的行为违法，并判决被告依法履行为原告办理涉案范围土地使用权证的法定职责。株洲市芦淞区人民法院于2014年6月16日作出（2014）芦法行初字第6号行政判决书，判决驳回原告诉讼请求。原告不服提起上诉，株洲市中级人民法院于2014年10月9日作出（2014）株中法行终字第57号，判决驳回上诉，维持原判。2014年11月25日，被告作出醴国土资［2014］107号文件，向醴陵市人民政府请示核发五里牌机械厂、白鹤泉饮料厂、醴泉小区附一区地块国有土地使用权证，该文件上载明：“……经核实，五里牌机械厂、白鹤泉饮料厂均在《醴泉小区整体开发协议》所框定的0.57平方公里红线范围，占地面积分别为19.6亩和6.05亩，醴泉小区附一区在该开发协议之外，面积为22.49亩；该三宗土地均由湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司按程序进行了报批：2003年4月4日，湖南省人民政府以（2003）政国土字第157号审批单批准农用地转用263亩（包含五里牌机械厂），2005年3月14日，湖南省人民政府以（2005）政国土字154号审批单批准农用地转用280亩（包含醴泉小区附一区及白鹤泉饮料厂）……”。后醴陵市人民政府和被告未就请示事宜作出具体处理。 另查明，2005年1月23日，醴陵市人民政府为第三人醴陵市牌社区居民委员会颁发了醴集有（2005）第0650号集体土地所有权证，土地总面积为172.06公顷（1720600㎡）,但明确争议地在争议未妥善解决前，不属争议各方的权属范围。2013年4月26日，原告（乙方）与第三人醴陵市牌社区居民委员会（甲方）签订《解决醴陵市黄泥坳办事处五里牌村与湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司的遗留问题协议书（补充协议）》（以下简称补充协议），约定由乙方负责与国土相关部门协调，在补充协议××后××月内××牌机械厂、××小区××区安置用地、白鹤泉厂办理好国土出让手续，权属办理在乙方名下，上述所有地块实际所有权属归甲方，办理土地证件所有费用由乙方负责，待乙方交付乙方的国有土地使用权证给甲方时，甲方按每亩23万元，一次性支付给乙方。 再查明，2017年6月30日，被告取得湖南省人民政府（2017）政国土字第1050号农用地转用、土地征收审批单，面积为138921㎡，含案涉地块在内。2018年1月2日，被告代表醴陵市人民政府与第三人醴陵市牌社区居民委员会签订《征地协议书》，约定征收含案涉地块在内的4059㎡土地。2018年1月15日，案涉土地征收拆迁完毕。2018年3月12日，被告将案涉地块原白鹤泉饮料厂3648㎡住宅用地的国有建设用地使用权以醴拍字［2018］2号公告拍卖出让，第三人湖南荟萃置业有限公司于2018年4月4日在湖南省拍卖公司举行的醴陵市城乡三宗国有建设用地使用权拍卖会上以830万元竞得，现该地块已由第三人湖南荟萃置业有限公司开发建设。2018年8月7日，原告以醴陵市国土资源局为被告，以湖南荟萃置业有限公司为第三人向原审法院起诉，并于2019年1月10日向原审法院提出撤诉申请，原审法院于2019年1月18日作出（2018）湘0281行初42号行政裁定书，裁定准许原告撤回起诉。 在诉讼过程中，因机构改革，被告醴陵市国土资源局名称变更为醴陵市自然资源局。 原审法院认为，本案的争议焦点是：1.原告的起诉是否符合受理条件；2.被告将原白鹤泉饮料厂3648㎡国有建设用地使用权以醴拍字[2018]2号公告拍卖出让行为是否合法；3.原告是否依法取得案涉土地使用权；4.被告是否应当赔偿原告损失830万元。 关于第一个争议焦点，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十条第一款关于“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案”之规定，本案中，原告曾于2018年8月7日向本院提起诉讼，并于2019年1月10日向本院提出撤诉申请，本院于2019年1月18日作出（2018）湘0281行初42号行政裁定书，裁定准许原告撤回起诉。现原告重新提起诉讼，增加了第三人醴陵市牌社区居民委员会，不属于“同一事实和理由重新起诉”的情形，故原告起诉符合法律规定，应予立案受理。 关于第二个争议焦点，根据《湖南省土地市场交易规则》（湘国土资发[2008]33号）第十八条关于“国有建设用地出让前应当处理好土地的产权、安置补偿等法律关系，完成必要的前期开发，具备建设用地条件”以及第二十四条第（三）项关于“有下列情形之一的，土地交易机构应当及时中止交易活动：……（三）利害关系人提出涉及土地产权争议，且提供合法书面证明材料的……”的规定，本案中，案涉地块的权属问题在挂牌出让前已存在争议，且原告早在2014年向株洲市芦淞区人民法院就案涉地块提起了办理国有土地使用权证的行政诉讼，被告在明知案涉地块权属有争议的情况下将案涉地块挂牌出让，该行政行为明显违法，依法应予撤销。但因第三人湖南荟萃置业有限公司在竞得该地块后已进行开发，撤销该行政行为将会给社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”的规定，故本院确认被告将案涉土地挂牌出让的行政行为违法。 关于第三个争议焦点，本案中，株洲市芦淞区人民法院（2014）芦法行初字第6号行政判决书和株洲市中级人民法院（2014）株中法行终字第57号行政判决书均已发生法律效力，该两份生效判决均确认，案涉醴泉小区白鹤泉范围内4011㎡土地尚未办理国有土地使用权证。原告在该案的起诉中陈述：“2003年，醴陵市人民政府批准原告以出让方式取得醴泉小区8区28080平方米国有土地（含醴泉小区白鹤泉范围4011平方米），并签订了2003-58号国有土地使用权出让合同。当时因未办好征地拆迁安置工作剩18993平方米（即醴泉小区白鹤泉范围4011平方米和醴泉小区附一区范围14982平方米）未办理土地登记……请求确认被告醴陵市政府和醴陵市国土局拒不履行其法定职责的行为违法，并判决二被告依法履行为原告办理涉案范围土地使用权证的法定职责。”且原告与第三人醴陵市牌社区居民委员会在2013年4月26日签订的补充协议亦有“乙方负责与国土相关部门协调，在补充协议××后××月内××牌机械厂、××小区××区安置用地、白鹤泉厂办理好国土出让手续，权属办理在乙方名下”的表述。此外，原告已于2004年将醴泉小区6、7、8区49538㎡土地出让给醴陵市建工房地产开发有限公司，该面积大于醴国用（2004）第Ｂ3802095418号国有土地使用权证所登记的48088㎡，但并不包括案涉土地在内，而醴国用（2004）第Ｂ3802095418号国有土地使用权证所附宗地图亦未有明确的界址范围或地块名称。故原告主张出让土地在醴国用（2004）第Ｂ3802095418号国有土地使用权证所登记的面积之内，但不包含在其出让给醴陵市建工房地产开发有限公司的土地之内，不仅与生效判决确认的事实不符，与其自行出具的另案起诉状、补充协议等表述的内容不符，亦与醴泉小区6、7、8区土地现状存在冲突，对该主张，不予采信。后原告多次申请并通过诉讼要求被告为其办理案涉土地使用权证，但均未能办理登记或取得相关权利证书。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条关于“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。……单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”之规定，根据案涉土地权属登记情况，案涉土地原属第三人醴陵市牌社区居民委员会集体所有，原告一直未依法办理国有土地使用权登记，亦未取得国有土地使用权证。该宗土地虽在原告与醴陵市人民政府签订的《醴泉小区整体开发协议》所框定的0.57㎞²土地红线范围内，但原告在履行协议约定的相关义务后，也仅能据此取得请求醴陵市人民政府履行登记或交付义务的债权请求权，该协议并不直接产生物权变动的效力，故原告并未依法取得案涉土地使用权。 关于第四个争议焦点，因原告尚未依法取得案涉土地使用权，故其要求被告赔偿违法出让行为所造成的损失无事实和法律依据，不予支持，原告可就《醴泉小区整体开发协议》的履行另行主张权利。 据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认被告醴陵市自然资源局于2018年3月12日以醴拍字［2018］2号国有土地使用权拍卖出让公告将位于醴陵市牌居委会原白鹤泉饮料厂3648㎡住宅用地的国有建设用地使用权以拍卖方式出让的行为违法；二、驳回原告湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司负担。 宣判后，上诉人湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司、醴陵市自然资源局不服，上诉至本院。 湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司上诉称：一审法院判决以湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司未依法取得案涉土地使用权为由驳回要求赔偿损失的请求实属不当。其一、湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司与醴陵市人民政府于2001年12月28日依法签订了一份《醴泉小区整体开发协议》，取得城区车顿桥及五里牌村范围内0.57平方公里的整体开发建设权，即包括本案所涉土地在内。足以证实当时醴陵市人民政府已明确湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司取得案涉土地的开发建设权，其他人无权取得。其二、事实上，2003年醴陵市人民政府已依法批准湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司以出让方式取得醴泉小区8区28080平方米国有土地（含醴泉小区白鹤泉范围4011平方米，即案涉土地），并签订了2003-58号国有土地使用权出让合同。即再次证实湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司不仅有醴泉小区整体开发协议可以说明取得开发建设权，而且包括案涉土地在内的醴泉小区8区也已依法签订出让合同，醴陵市自然资源局到目前为止并未与湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司解除出让合同。也就是说湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司已事实上依法取得案涉土地的法定土地使用权。其三、一审判决已确认案涉土地的权属问题在挂牌出让之前就存在争议，且湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司早在2014年向株洲市芦淞区人民法院就案涉土地提起过行政诉讼。醴陵市自然资源局明知案涉土地存在权属争议仍进行出让属于明显违法。认定出让行为违法是据以案涉土地存在权属争议，即从现有证据分析属于湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司所有。因而判决确认出让行为违法的同时以湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司未取得土地使用权为由驳回要求赔偿损失存在相互矛盾。请求：依法撤销（2019）湘0281行初10号行政判决书的第（二）项判决内容，并改判醴陵市自然资源局赔偿湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司因其违法出让行为所造成的经济损失830万元。 醴陵市自然资源局辩称：一、大量证据形成了完整的证据链，证实被答辩人没有取得涉案土地使用权。二、《醴泉小区整体开发协议》不能成为被答辩人主张本案权利的依据。三、退一步讲，就算涉案土地包括在醴国用（2004）第B3802095418号国有土地使用权证（醴泉小区6、7、8区）之内，被答辩人连起诉的主体资格都没有。四、被答辩人以其曾对涉案土地提出过异议为由，来否定答辩人出让行为的合法性，没有任何法律依据。五、退一万步讲，就算被答辩人确实取得了涉案土地的使用权，其损失金额的计算也是错误的。 醴陵市自然资源局上诉称：一、醴陵市人民法院作出的（2019）湘0281行初10号行政判决的第一项判决适用法律错误。二、醴陵市自然资源局以拍卖方式公开出让的行为合法。1、涉案土地权属清楚，湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司没有取得涉案土地的国有土地使用权。醴陵市自然资源局的出让行为与湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司没有关系，没有侵犯到湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司合法权益，即不存在侵犯湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司合法权益的违法情形。2、醴陵市自然资源局拍卖行为合法。请求：判决撤销醴陵市人民法院作出的（2019）湘0281行初10号行政判决的第一项判决，改判驳回湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司的诉讼请求。 湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司辩称：一、湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司与醴陵市人民政府就包括案涉土地在内的醴泉小区0.57平方公里的土地依法签订了整体开发协议，取得开发建设权利，土地出让金和行政规费是采取包干形式交纳。被答辩人按此协议约定负有为答辩人分期分批办理土地权证的义务。二、2014年11月25日，被答辩人向醴陵市人民政府出具的（2014）107号文件已明确载明案涉土地已由答辩人按法定程序进行了报批。土地使用权应办理至答辩人名下。三、事实上，案涉土地已于2004年办理了国有土地使用权总证是因为答辩人转让总证内部分土地使用权的原因，总证被被答辩人收回而导致本案土地没有独立的国有土地使用权证。答辩人将6、7、8区部分土地转让给建工房产与土地总证确定的面积并不矛盾。因为转让给建工房产的土地本身就包含6、7、8区之外的部分土地。另外，答辩人按整体开发协议的约定对醴泉小区基础设施投入1.38亿元。即答辩人对本案土地的基础设施也进行了相应的投入。 原审第三人醴陵市牌社区居民委员会述称：一、2013年4月26日，湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司与醴陵市牌社区居民委员会签订《解决醴陵市黄泥坳办事处五里牌村与湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司的遗留问题协议书（补充协议）》，协议约定：湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司将案涉地块的出让土地使用权和开发权转让给醴陵市牌社区居民委员会。故此，醴陵市牌社区居民委员会保留要求湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司履行合同义务的权利。二、请二审法院依据事实和法律，就本行政诉讼案件作出公正的判决。 原审判决认定事实的证据已随案移送本院，本院对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。 本院认为，本案系土地行政管理及行政赔偿案，争议的焦点为，1、醴陵市自然资源局出让原白鹤泉饮料厂3648㎡土地的行政行为是否合法；2、醴陵市自然资源局是否应赔偿湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司830万元。 本案中，案涉地块的权属问题系挂牌出让前已存在争议，且湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司已在2014年向株洲市芦淞区人民法院提起办理国有土地使用权证的行政诉讼，醴陵市自然资源局在知道涉案地块权属有争议的情形下，虽历经征收、挂牌等程序，但该拍卖出让行政行为仍属明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，明显不当的行政行为，人民法院判决撤销。因涉案土地已由原审第三人湖南荟萃置业有限公司在拍卖中依法竞买所得，且已对涉案土地进行开发，故撤销该拍卖出让行为会给社会公共利益造成重大损害，故原审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，确认醴陵市自然资源局将涉案土地挂牌出让的行政行为违法，符合法律规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，根据株洲市芦淞区人民法院（2014）芦法行初字第6号行政判决及本院（2014）株中法行终字第57号行政判决，均不能确认案涉土地已经将国有土地使用权证登记至湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司名下，而湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司与醴陵市人民政府签订的《醴泉小区整体开发协议》所框定的0.57平方公里虽然包含案涉土地，但因案涉土地未进行实际征收，且仍属于集体土地性质，故湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司就案涉土地所享有的开发权系与醴陵市人民政府之间的关系，故湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司主张案涉土地的出让款系其损失应属其所有的理由没有事实和法律根据。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。依照《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司、醴陵市自然资源局各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗颖红 审 判 员 彭 华 审 判 员 梁小平 二〇二〇年七月二日 法官助理 张 君 书 记 员 易由芝 附：本判决适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款 第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。