江西省宜春市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)赣09行终102号上诉人（原审原告）：舒伯伦，男，汉族，1931年11月25日出生，现住广西梧州市。委托代理人：舒惠怡，男，汉族，1962年9月15日出生，现住广西梧州市，系舒伯伦之子。被上诉人（原审被告）：靖安县住房和城乡建设局，地址：靖安县后港东路15号。统一社会信用代码：11360832014751542Y。负责人：刘嵘，该局局长。原审第三人：舒惠愉，男，汉族，1945年5月27日出生，湖北武汉市汉阳区。舒伯伦、舒惠恒、舒悦要求撤销靖安县住房和城乡建设局（以下简称靖安县住建局）与舒惠愉签订的《靖安县西门外古街（棚户区）改造项目房屋征收补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》）一案，向上高县人民法院提起诉讼。审理期间，舒惠恒、舒悦撤回起诉，上高县人民法院裁定准予二人撤诉。2019年12月30日上高县人民法院就舒伯伦的起诉作出判决，驳回了舒伯伦的诉讼请求。舒伯伦不服一审判决上诉至本院，本院于2020年5月19日受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，涉案房屋为舒伯伦、舒某、舒惠恒和舒惠愉祖上解放前的遗产。由于解放后，舒伯伦与舒某和舒惠恒的父辈均在外地工作，涉案房屋一直由舒惠愉父亲舒敏政居住至1986年去逝。舒惠愉1988年10月21日就涉案房屋向靖安县房产局提出房屋登记申请书。1989年4月1日靖安县人民政府颁发涉案房屋产权证，所有权人为舒惠愉，共有人为舒伯伦、舒某和舒惠恒。同时向共有人舒伯伦、舒某和舒惠恒颁发《房屋共有权保持证》。内容为：房屋座落在，一幢五间，建筑面积139.55平方米，舒伯伦、舒某、舒惠恒和舒惠愉等共有，占有份额未分。1989年3月18日，舒伯伦、舒某、舒惠恒和舒惠愉等委托亲戚漆小勇以“祖传”所得名义向靖安县土地管理局申请办理了涉案房屋国有土地使用权证。2000年5月17日，舒伯伦、舒某、舒惠恒和舒惠愉等向靖安县房地产管理局提出私房所有权登记申请书，对原涉案房屋产权证换证，产权证号为5424号，将共有产权由原“未分份额”变更为“总面积的四分之一”。同时，共有人舒伯伦、舒某、舒惠恒办理了三份共有权证即000019、0000020、0000021号。1999年，上述产权证中其中两间厨房，在靖安县人民政府在建设步行街时，已被政府征收拆除。2018年7月3日，靖安县人民政府作出靖府字［2019］51号《国有土地上房屋征收决定》，因靖安县西门外古街（棚户区）改造的需要，对涉案房屋所在范围的房屋进行征收。2018年7月13日，靖安县房地产管理局与舒惠愉就涉案房屋签订了《靖安县西门外古街（棚户区）改造项目房屋征收补偿协议书》，之后，靖安县房地产管理局按协议约定将房屋征收款（包括搬迁费、搬迁奖励等）613107.10元支付给第三人舒惠愉，其中，主房补偿447480元，装修价值188元，空地补偿10195.1元，搬迁费600元，临时安置过渡费14400元。事后，舒伯伦、舒某、舒惠恒三人就涉案房屋征收补偿款分配，找第三人舒惠愉和靖安县住建局解决未果，向该院提起行政诉讼。另查明，一、涉案房屋的地址原名为双溪镇中大街（墈上）42号，后更名为。二、2019年3月30日，因政府机构改革，原靖安县房地产管理局与靖安县城市建设管理局合并组建成靖安县住房和城乡建设局。根据《中共靖安县委办公室靖办字［2019］35号文件通知》的规定，靖安县住房和城乡建设局负责全县房屋征收安置有关法规文件拟定工作；国有土地上房屋征收工作和补偿安置资金的监管，指导和监督国有土地上房屋征收补偿安置工作，拟定《房屋拆迁公告》；负责棚户区危旧房改造……。再查明，在审理期间，经法院释明，原审三原告将诉讼请求确认行政协议无效变更为撤销行政协议。同时，原告舒悦、舒惠恒与舒惠愉经一审法院调解，达成调解协议，并且舒惠愉已按协议履行完毕，舒悦、舒惠恒也作出对涉案补偿协议的追认和向一审法院提出了撤诉申请。原审法院认为：根据《江西省城市房屋拆迁管理实施办法》第五条第二款：“县级以上人民政府房产行政主管部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理，县级以上人民政府有关部门应当相互配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行”。原靖安县房地产管理局具有行政主体资格，由于后来政府机构改革，与原靖安县城市建设管理局合并组建成靖安县住房和城乡建设局。同时，根据靖办字[2019]35号文件通知的规定，靖安县住建局依法具备对辖区内国有土地上房屋征收工作和补偿安置等进行行政管理的法定职责。原靖安县房地产管理局权利义务由靖安县住房和城乡建设局承受，靖安县住建局具有实施行政行为的行政主体资格，靖安县住房和城乡建设局是本案适格被告。本案的争议焦点是靖安县住建局与舒惠愉于2018年7月13日签订的《靖安县西门外古街（棚户区）改造项目房屋征收补偿协议书》的行政协议是否违法，应予撤销。一、关于涉案协议行政行为的效力问题。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性;又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对行政协议无效的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。行政协议作为一类特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼关于无效行政行为的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，原靖安县房地产管理局具有行政主体资格，在作出行政行为过程中没有违反法律规范减损权利或者增加义务，其作出的行政行为的内容已经实施完成，虽然其征收的涉案房屋的其他共有人没有全部在协议上签字或追认，涉案协议存在瑕疵，但其行政行为尚未达到“重大且明显违法”的程度，也没有其他重大且明显违法的法定情形。因此，涉案协议不符无效行政行为的情形，故涉案补偿协议应属有效行政行为。靖安县人民政府作出涉案房屋在内的房屋征收决定，是基于社会公共利益的需要作出的行政行为。行政协议是行政机关基于行政裁量权与行政相对人协商一致而形成的，在不存在无效情形时，行政主体和行政相对人必须全面遵守和履行行政协议约定的各项义务。本案中，原审第三人已移交涉案房屋，原审被告已全部支付了房屋征收补偿款，补偿协议已履行完毕，而且，在审理期间，舒悦、舒惠恒对该补偿协议进行了追认，并撤回起诉，舒伯伦不能从实质上否认补偿协议书的效力。舒伯伦以其为涉案房屋的共有人没有在补偿协议上签字，主张行政协议无效，实质上是由于第三人的“占有”而未获得协议项下的应得利益，即其份额下的涉案房屋征收补偿款，舒伯伦可通过民事诉讼来维护其正当的合法利益。综上，涉案补偿协议的属有效行政行为。二、关于涉案协议的合同效力问题。从民事法律关系来看，涉案协议符合合同法调整范围。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”在本案中，靖安县住建局所征收的涉案房屋为原审第三人与舒伯伦、舒某继承人舒悦、舒惠恒四人共有，房产的持证人为舒惠愉。虽然，当初靖安县住建局仅与原审第三人双方签订涉案补偿协议，但是在本案审理期间得到了其他共有人舒惠恒、舒悦的追认。涉案协议的签订为双方真实意思表示，双方当事人不存在以欺诈、胁迫或恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益，也不损害社会公共利益；同时，不存在以合法形式掩盖非法目的。也不存在“违反法律、行政法规的强制性规定”。舒伯伦认为该协议处分了其作为共有人份额的财产，违反了《中华人民共和国合同法》第五十一条规定“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”应属无效协议。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第十四条规定：合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”是指效力性规定。法律强制性规定分为效力性规范和管理性规范。效力性规范是指法律及行政法规明确规定违反了这些禁止性规定将导致合同无效或者合同不成立，但是违反了这些禁止性规范后，如果使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。而管理性规范是指法律及行政法规没有明确规定违反此类规范将导致合同无效或者不成立，而且违反此类规范后如果使合同继续有效也并不损害国家或者社会公共利益，而只是损害当事人的利益的规范。涉案补偿协议没有房屋共有人全部签字（追认），但不损害国家或者社会公共利益，而只是“损害”了共有人原告舒伯伦的利益。因此，《中华人民共和国合同法》第五十一条规定属于强制性规定的管理性规范。故涉案补偿协议存在瑕疵，但不存在“违反法律、行政法规的强制性规定”。同时，根据《物权法》第三十九条的规定“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”在本案中，涉案征收房屋为舒惠愉和原审三原告四人共有，舒惠愉与靖安县住建局签订涉案补偿协议，以及后来舒悦、舒惠恒对该协议的追认，系其作为共有所有权人依法对其份额财产的处分，由于涉案房屋为不可分割的不动产，才导致舒伯伦的共有份额被“处分”，但不是舒惠愉与舒悦、舒惠恒三共有人主观上有意要处分舒伯伦的财产共有份额的行为，因此，涉案补偿协议不属于《合同法》第五十一条规定的情形。而且，根据《中华人民共和国物权法》第九十七条规定“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外”。故涉案补偿协议经三分之二以上共有人的签字或追认，符合法律规定，即涉案补偿协议已合法成立，并生效。综上所述，靖安县住建局与舒惠愉订立的补偿协议，主体适格，程序合法；虽然补偿协议存在瑕疵，但其行政行为尚未达到“重大且明显违法”的程度，且不损害社会公共利益，不违反国家强制性法律规定，因此，舒伯伦要求撤销补偿协议的理由不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条的规定，判决驳回舒伯伦诉讼请求。上诉人舒伯伦上诉称：上高县人民法院的《行政判决书》[（2019）赣0923行初169号]的判决明显存在以下错误：1、原审事实认定错误。一审法院把上诉人追求公平公正，督促政府依法行政，维护自身合法权益的诉讼请求，说成（认定为）仅仅是对补偿金分配问题的诉求。并以此作为认定，把整个一审带向了错误的方向。一审法院未认定被上诉人在征收之前，未对涉案房屋权属进行调查，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定的程序性违法的事实。一审法院未认定第三人无产权证，不是《补偿协议书》签约适格主体的法律事实。基于前述，尽管《补偿协议书》得到共有权人舒惠恒、舒悦的追认，也仅为二分之一份额，一审法院认定其已达三分之二份额，符合《中华人民共和国物权法》第九十七条规定是错误的。2、原审适用法律错误。按照一审法院的要求，上诉人等一审原告已将诉讼请求变更为：撤销被上诉人与第三人签订的《补偿协议书》。然而一审法院仍然依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条的规定，而不是依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条来审理本案，回应原告方的诉讼请求。因此，是属于适用法律错误，当然，判决结果也是错误的。3、原审实体违法。即便被上诉人签订的《补偿协议书》存在的程序性违法被人为地缩小成了“瑕疵”，但就是对这个“瑕疵”，一审法院也没有追究其制造者的责任，更没有判令“瑕疵”制造者采取任何补救措施，任由“瑕疵”继续存在，继续损害上诉人的权益。一审法院故意偏袒被上诉人可见一斑。4、原审程序违法。（1）、一审法院未将被上诉人一审证据（征收行政行为的规范性文件）送达给上诉人等一审原告。（2）、一审法院在审理本案时，并未按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，对《补偿协议书》的合法性进行全面审查。（3）、没有按照《中华人民共和国民事诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于诉讼代理人查阅民事案件材料的规定》第七、第十条的规定，给上诉人的诉讼代理人查询、复制两次庭审笔录。（4）、上诉人的一审诉讼请求是：撤销被上诉人与第三人签订的《补偿协议书》，争议的焦点是该行政协议是否违法，并不涉及补偿款金额或其他自由裁量权的内容，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条的规定，并不适用调解。但主办法官却主动提出，并多次动员上诉人及其他原告与第三人调解，违反了法律规定。综上，原审判决认定事实错误，适用法律不当，程序违法，法官徇私舞弊，判决结果有失公允。为此，上诉人向贵院提起上诉，望二审法院依法裁判。被上诉人靖安县住房和城乡建设局未作答辩。原审第三人舒惠愉述称，1、该案不属于行政诉讼范畴，属于民事纠纷。2、上诉人所述该房屋由答辩人与其他三人共有与事实不符。3、答辩人是涉案房屋的合法所有权人。三原告所取得的“共有权证”是在其他共有人不知情，且通过伪造答辩人签名而获得，无论从实体上还是程序上都是违法的、无效的。各方当事人在二审期间均未提供新的证据,本院对各方当事人提交的证据认定与原审法院一致。经审理并综合案卷证据材料和一审庭审笔录，二审确认一审查明的事实。本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第九十七条“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外”之规定，经占份额三分之二以上的按份共有人同意，可处分共有不动产。本案中，被上诉人已就涉案房屋与原审第三人舒惠愉签订了《征收补偿协议》，在本案一审期间，按份共有人舒惠恒和舒悦（舒某之子）对该协议进行确认，并从舒惠愉处领取了房屋征收补偿款，即涉案房屋四分之三的按份共有人已经同意房屋处分行为，且征收协议内容已经履行。根据前述《物权法》第九十七条之规定，舒惠愉与被上诉人签订的《征收补偿协议》具有法律效力，且已经履行完毕。确定行政协议效力的情形已经发生变化，单依据涉案《征收补偿协议》订立时的瑕疵直接撤销该协议，不仅违背大多数共有人的意思表示，还会导致程序空转，浪费行政资源、司法资源。综上，上诉人要求撤销被上诉人与舒惠愉于2018年7月13日签订的《征收补偿协议》的上诉理由不符合法律规定，本院不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费共计100元，由上诉人舒伯伦承担。本判决为终审判决。审判长  吴建平审判员  黄 礼审判员  潘丽平二〇二〇年七月二十日书记员  易 艳