杭州市萧山区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0109行初67号 原告陈金奎，男，汉族，1959年11月15日生，住杭州市萧山区。 委托代理人任郑芳，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被告杭州市萧山区人民政府新街街道办事处，住所地杭州市萧山区新街街道府前路1号，统一社会信用代码11330109002515366J。 法定代表人袁勇刚，该街道办主任。 出庭应诉负责人李程利，该街道办副主任。 委托代理人陈洋，该街道办工作人员。 委托代理人沃青雯，浙江王建军律师事务所律师。 原告陈金奎不服被告杭州市萧山区人民政府新街街道办事处（以下简称新街街道办）行政处罚一案，于2020年3月16日向本院提起行政诉讼，本院于2020年3月21日立案受理，于2020年3月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月15日公开开庭审理了本案。原告陈金奎及其委托代理人任郑芳，被告新街街道办副主任李程利及委托代理人陈洋、沃青雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告新街街道办于2019年11月6日对原告陈金奎作出〔2019〕萧新街责字0005755号《责令限期自拆整改通知书》，内容为：“陈金奎，你（单位）位于长山头村的建筑物（构筑物或其他设施），未经审批进行建设，系违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的有关规定，现责令你（单位）自行拆除，并于2019年11月7日15时前自行拆除。如逾期不拆除的，将依法予以强制拆除，由此造成的一切经济损失由你（单位）自行承担。” 原告陈金奎诉称：原告系杭州市萧山区新街街道长山头村二组村民，在该村有一座房屋，该房屋于2003年8月18日由同村村民王才荣有偿转让给其母亲，并签有房屋转让协议书，村经办人在协议书上签字，且盖有荏山村村委会公章，该房屋有宅基地使用证。2019年11月6日，被告作出《责令限期自拆整改通知书》并于同日向原告送达。要求原告于2019年11月7日15时前自行拆除，逾期不拆除后果自负。原告认为被告作出的《责令限期自拆整改通知书》严重损害了其合法利益，且该通知书在实体上和制作程序上均违反法律规定，理由如下：一、该房屋并非《责令限期自拆整改通知书》中所说的系违法建设。涉案房屋系同村村民王才荣有偿转让给原告的母亲，转让协议有村委会见证，且房屋有宅基地使用证，并非违法建设。二、适用法律错误。涉案房屋系原告于2003年购买，而被告认定房屋系违建的依据《中华人民共和国城乡规划法》在2008年1月1日正式实施，根据该法第七十条第一款“本法自2008年1月1日起施行。”之规定，和法不溯及既往原则，涉案房屋是否为违建的认定依据不应该是在房屋建立后才实施的《中华人民共和国城乡规划法》。三、程序违法。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”而涉案通知书并未告知原告享有的陈述权和申辩权，变相剥夺了原告的上述权利。为维护自身合法权益，原告向法院起诉，请求判令：依法撤销被告作出的《责令限期自拆整改通知书》。 原告陈金奎向本院提供了如下证据： 1.《责令限期自拆整改通知书》，证明被告作出了该通知书。 2.房屋转让协议书，证明原告母亲在村委会见证下向同村村民购得涉案房屋。 3.宅基地使用证，证明涉案房屋并非违建。 被告新街街道办辩称：一、原告占有的案涉房屋系违法建筑。原告母亲吴水金系新街街道长山头村村民，陈金奎户在长山头村桥南有宅基一处，宅基地使用权证登记使用权面积为66.3平方米。2003年，原告母亲吴水金以老房破旧为由向长山头村荏山5组村民王才荣购买房屋一幢。案外人王才荣于2003取得新农村住宅宅基地一块，但未拆除旧房（即案涉房屋），而是将该处应拆旧房转让给原告母亲吴水金。该转让行为并未在国土部门办理过户登记手续，至今原告持有的集体土地使用证上记载的使用权人仍为案外人王才荣。原告陈金奎、其女儿陈思圆原户籍在萧山区××街道××号，其妻子富水珍原户籍在萧山××××街道城区工艺鞋厂22号，均系居民户口。2017年，三人将户口迁入新街街道长山头村荏山2组59户。因原告的母亲（系农业户口）早已去世，故原告户籍迁入长山头村后，系该村世居居民，而非该村集体经济组织成员。原告主张其对案涉房屋的所有权系基于其对母亲财产的继承权利。但原告母亲在购买案涉房屋时，该户已在荏山村桥南建房，购买案涉房屋既未办理审批过户手续，其后也未退还荏山村桥南的农村住宅，其购买农村房屋的行为违反了《土地管理法》（1998年修订）第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准……”的强制性规定，属于“一户多宅”。新修订《土地管理法》第六十二条规定内容相同。另外，原告户已由富水珍为代表与新街街道办签订《新街街道征收集体土地房屋补偿安置协议书》，估价房屋为原告户位于长山头村荏山桥南的旧房。根据《土地管理法》“一户一宅”的规定，原告不可能在同村集体土地上同时占有两处主房。二、新街街道办作出的《责令限期自拆整改通知书》并非行政处罚或强制行为。因原告占有的案涉房屋涉及“一户多宅”，应予以拆除，故向原告作出〔2019〕萧新街责字0005755号《责令限期自拆整改通知书》。通知书内容系要求原告对其违法建设进行自行整改，并告知不自行整改的将依法进行处置。新街街道办未对原告房屋做出行政处罚或拆除等强制行为，该通知书不具有行政处罚或行政强制执行效力，应当认为不具有可诉性。综上，新街街道办认为，原告房屋属于“一户多宅”的违法建筑性质明确，且新街街道办做出的通知书并未限制原告的权利或对原告增加义务，不具有可诉性。故请求人民法院依法驳回原告的起诉。 被告新街街道办在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据有： 1.《责令限期自拆整改通知书》，证明被诉行政行为的载体，该通知书并未限制原告权利义务，并非可诉行政行为。 2.集体土地使用权证； 3.房屋转让协议书，证据2-3证明吴水金购买案涉房屋时已构成一户多宅。 4.收款收据，证明王才荣已在新农村另建房屋，其出售给原告母亲的房屋系应拆未拆的旧房。 5.新街街道征收集体土地房屋补偿安置协议书； 6.陈金奎户户口本、离婚证、结婚证复印件，证据5-6证明陈金奎户已经就桥南旧房与新街街道办事处签订拆迁协议，该户为世居户，不应占有两处主房。 法律、法规及相关文件规定：《中华人民共和国土地管理法》（1998修订）、《中华人民共和国土地管理法》（2019修订）。 法庭审查时，对被告提供的证据，原告质证认为，证据1真实性、关联性无异议，实体程序违法；证据2三性无异议，证明原告房屋为合法房屋；证据3三性无异议，证明目的有异议，并不能证明原告构成“一户多宅”；证据4真实性、合法性无异议，但与本案无关；证据5真实性无异议，合法性、关联性有异议，协议并不是针对案涉房屋作出的；证据6三性无异议。对原告提供的证据，被告质证认为，证据1三性无异议，但是不具有可诉性；证据2真实性无异议、合法性有异议，根据转让当时的《土地管理法》，宅基地转让相当于新建宅基地，且未经国土部门批准，原告户已经拥有宅基地，不符合宅基地购买的条件；证据3真实性无异议，法律效力不认可，王才荣在新街街道已经重新申请建房，其申请新建房后已经丧失原有宅基地的权利，其转让协议因王才荣新审批建房的行为丧失法律效力。 上述证据，经本院审查认为，原告提供的证据1-3与被告提供的证据1-3一致，符合证据三性，予以采纳。被告提供的证据4-5，与本案不具有关联性，不予采纳；证据6予以认定。 经审理查明的事实如下：陈金奎母亲吴水金（现已过世）原系杭州市萧山区一户户主，2017年10月陈金奎将户口迁入，该户在长山头村桥南有宅基地一处。2003年8月18日，吴水金与案外人王才荣签订《房屋转让协议书》一份，王才荣将其坐落于虹桥路，东靠王凤材，南至大路，西至房屋西墙，北至王水荣的房屋转让给吴水金，金额为45000元；协议还对其他事项作出了约定。新街街道办认为吴水金从案外人处购买的房屋未办理审批过户手续，其后也未退还桥南的农村住宅，违反《土地管理法》相关规定，故于2019年11月6日对陈金奎作出〔2019〕萧新街责字0005755号《责令限期自拆整改通知书》，内容为：“陈金奎，你（单位）位于长山头村的建筑物（构筑物或其他设施），未经审批进行建设，系违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的有关规定，现责令你（单位）自行拆除，并于2019年11月7日15时前自行拆除。如逾期不拆除的，将依法予以强制拆除，由此造成的一切经济损失由你（单位）自行承担。”经庭审确认，案涉房屋尚未拆除。陈金奎对此不服，遂向本院提起诉讼，要求撤销《责令限期自拆整改通知书》。 另查，吴水金从王才荣处购买的房屋集体土地建设用地使用证登记的土地使用者为王才荣，用地面积为85.8平方米。 本院认为，案涉《责令限期自拆整改通知书》具有制裁性和惩罚性的内容，行政相对人将因此面临被强制执行的法律后果，符合行政处罚的基本特征。因此，新街街道办向陈金奎作出〔2019〕萧新街责字0005755号《责令限期自拆整改通知书》的行为属于行政处罚行为，人民法院应依照《行政处罚法》的规定对其合法性进行审查判断。根据《行政处罚法》第三十一条和第三十二条的规定，行政机关作出行政处罚过程中，应在程序上保障行政相对人依法享有的知情、陈述和申辩等权利。具体到本案，现无证据证明新街街道办在作出案涉《责令限期自拆整改通知书》时保障了陈金奎的上述权利，故被诉行政行为违反了法定程序，属程序严重违法，依法应予以撤销。陈金奎的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下： 撤销被告杭州市萧山区人民政府新街街道办事处2019年11月6日向原告陈金奎户作出〔2019〕萧新街责字0005755号《责令限期自拆整改通知书》的行政行为。 本案受理费50元，由被告杭州市萧山区人民政府新街街道办事处负担。 原告陈金奎于本判决生效之日起十五日内向本院申请退费；被告杭州市萧山区人民政府新街街道办事处于本判决生效之日起七日内，向本院交纳应负担的诉讼费。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长 严 潇 丹 人民陪审员 沈 永 光 人民陪审员 林 平 平 二〇二〇年七月二十七日 书 记 员 欧阳百琪