广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终856号上诉人（原审原告）：增城市龙冠化工有限公司。住所地：广州市*****罗岗开发区。法定代表人：陈柳战，总经理。委托代理人：成育祥，广东兆鹏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市增城区应急管理局。住所地：广州市增城区**********。法定代表人：袁成光，局长。委托代理人：康六元，该单位工作人员。委托代理人：侯彦娥，广东启源律师事务所律师。上诉人增城市龙冠化工有限公司因诉被上诉人广州市增城区应急管理局安全生产行政处罚决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2750号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年4月17日，原广州市增城区安全生产监督管理局（以下简称原增城区安监局）对原告进行检查，原告法定代表人陈柳战陪同检查，检查时发现原告生产车间内有一条灌装生产线，正在作业生产多功能防锈润滑剂等产品，并在其车间、仓库内发现存放有龍冠牌化油器清洗剂1500箱（12瓶/箱，450ml/瓶）、龍冠牌化油器清洗剂100箱（24瓶/箱，450ml/瓶）、多功能防锈润滑剂100箱（24瓶/箱，450ml/瓶）。执法人员对原告现场进行了拍照，制作了现场检查记录，发出责令限期整改指令书，责令原告对存在问题限期于2018年5月2日前整改完毕，同时对上述化油器清洗剂、多功能防锈润滑剂进行了抽样取证和对现场证据进行先行登记保存，原告法定代表人陈柳战对相关文书进行确认和签收。2018年4月18日，原增城区安监局将所抽取的样品送至广东省安全生产技术中心进行检测检验，该中心出具了编号为GTCWS-WHP-20180221的检测报告，报告显示原告生产的龍冠牌化油器清洗剂、多功能防锈润滑剂样品的闭口闪点均小于0℃，沸点（初沸点）均小于35℃，属于类别1易燃液体类危险化学品（极易燃液体和蒸汽）。结果说明：根据GB30000.7-2013《化学品分类和标签规范第七部分：易燃液体》，样品闪点小于23℃且初沸点不大于35℃，属于类别1易燃液体类危险化学品（极易燃液体和蒸汽）。原告原有的《安全生产许可证》于2012年9月24日期限届满，之后原告未取得《安全生产许可证》。《危险化学品目录（2015年版）》于2015年5月1日开始实施，原告的以上涉案产品被列入上述目录。2015年11月16日，广东省安全生产监督管理局下发《广东省安全生产监督管理局关于做好实施工作的通知》（粤安监管三〔2015〕40号），根据该《通知》要求，对因《目录》调整涉及的现有危险化学品生产企业，自该通知实施之日起3个月内按规定完成申领或变更许可证相应手续。逾期未取得相应许可擅自从事相关危险化学品生产经营活动的应当依法给予查处。按上述《通知》规定，原增城区安监局认定原告违法行为的起始日期从2016年3月1日起算。根据原增城区安监局对原告法定代表人陈柳战、安全主管刘俊泉和兼职会计黄宙的询问调查，陈柳战、刘俊泉均承认原告《安全生产许可证》于2012年9月24日期限届满，之后未取得《安全生产许可证》，并擅自生产经营危险化学品；兼职会计黄宙承认该公司销售过龍冠牌化油器清洗剂和多功能防锈润滑剂产品的事实，并承认销售涉案产品大概单价均为4元/瓶，列出统计表及发票显示从2016年3月1日开始共销售化油清洗剂3000瓶，多功能防锈润滑剂7500瓶，共计销售金额42000元。原告法定代表人对上述单价及销售金额均无异议。2018年5月29日，原增城区安监局将原告涉嫌未经许可擅自生产危险化学品的情况向广州市安全生产监督管理局报告。2018年7月20日，广州市安全生产监督管理局将本案指定原增城区安监局管辖。2018年7月26日，原增城区安监局正式立案。期间，原增城区安监局向广州市安全生产监督管理局申请延长案件办理期限，广州市安全生产监督管理局于2018年10月18日同意原增城区安监局对案件的办理期限延长至180日。2018年12月12日，原增城区安监局作出行政处罚告知书及听证通知书，告知原告违法的事实、法律依据、拟作出的行政处罚，并告知其享有的陈述申辩的权利及要求举行听证的权利，同时向原告送达。2018年12月26日，原增城区安监局依原告申请组织听证，听取原告意见。听证程序结束后，原增城区安监局于2018年12月28日进行行政处罚集体讨论并得出结论。2019年1月8日，原增城区安监局作出（穗增）安监罚〔2018〕032014号《行政处罚决定书》，认定原告存在未取得安全生产许可证擅自进行危险化学品生产的违法行为，该行为违反了《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》第三条的规定，依据《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》第四十五条第（一）项的规定，决定给予原告责令停止生产危险化学品，没收违法所得人民币肆万贰仟元，处人民币壹拾伍万元罚款的行政处罚。上述行政处罚决定书于2019年1月8日送达原告。原告不服，诉至原审法院。另查明，根据2019年2月1日《广州市增城区机构改革方案》文件要求，广州市增城区不再保留区安全生产监督管理局，并将其职责整合，组建增城区应急管理局。原审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”因此，被告作为县级以上安全生产监督管理部门依法有权对其辖区内安全生产工作实施监督管理。《中华人民共和国安全生产法》第十七条规定：“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。”《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》（2011年修订）第三条规定：“企业应当依照本办法的规定取得危险化学品安全生产许可证（以下简称安全生产许可证）。未取得安全生产许可证的企业，不得从事危险化学品的生产活动。”第四十五条第（一）项规定：“企业有下列情形之一的，责令停止生产危险化学品，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得安全生产许可证，擅自进行危险化学品生产的……”《危险化学品目录（2015版）》第四点规定：“其他事项……（三）序号2828是类属条目，《危险化学品目录》中除列明的条目外，符合相应条件的，属于危险化学品。第2828项为，危险化学品品名：含易燃溶剂的合成树脂、油漆、辅助材料、涂料等制品[闭杯闪点≤60℃]……注：（3）条目2828，闪点高于35℃，但不超过60℃的液体如果在持续燃烧性试验中得到否定结果，则可将其视为非易燃液体，不作为易燃液体管理。”本案中，原告原有的《安全生产许可证》于2012年9月24日期限届满，之后原告未取得《安全生产许可证》，根据广东省安全生产技术中心的检测报告显示原告生产的龍冠牌化油器清洗剂、多功能防锈润滑剂样品的闭口闪点均小于0℃，沸点（初沸点）均小于35℃，属于类别1易燃液体类危险化学品（极易燃液体和蒸汽），符合《危险品化学目录》（2015版）中序号2828项内的危险化学品，因此，原告于2016年3月1日至案发之日继续生产龍冠牌化油器清洗剂和多功能防锈润滑剂属于未取得安全生产许可证，擅自进行危险化学品生产的行为。被告根据上述法律规定，并给予原告陈述、申辩及听证的权利后，作出（穗增）安监罚〔2018〕032014号《行政处罚决定书》，给予原告责令停止生产危险化学品，没收违法所得人民币肆万贰仟元，处人民币壹拾伍万元罚款的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。原告主张其曾于2010年8月12日取得《生产企业危险等级确定书》A级评定以及2012年2月7日取得《危险化学品生产单位登记证》即表示其已经是安全生产单位，不需要取得《安全生产许可证》。该主张属于原告对法律的错误理解，上述两证书印证了原告生产的产品确实属于危险化学品，应当按照危险化学品进行管理并需要获得许可进行生产。《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条规定：“行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。”被告于2018年5月29日将本案向广州市安全生产监督管理局报告，2018年7月20日，广州市安全生产监督管理局指定被告管辖，同年7月26日被告对本案正式立案。2018年12月12日，被告作出行政处罚告知书及听证通知书，同年12月26日依原告申请被告组织听证听取原告意见，听证程序结束后，被告于2018年12月28日举行行政处罚集体讨论并得出结论，2019年1月8日作出（穗增）安监罚〔2018〕032014号《行政处罚决定书》。期间，被告向广州市安全生产监督管理局申请延长本案办理期限，广州市安全生产监督管理局于2018年10月18日同意被告对本案的办理期限延长至180日。因此，被告作出本次行政处罚的程序符合法律规定。原告主张被告办理案件期限超出法定期限，于法无据，原审法院不予支持。综上，原告请求撤销被告作出的（穗增）安监罚〔2018〕032014号《行政处罚决定书》理由不充分，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告增城市龙冠化工有限公司的诉讼请求。上诉人增城市龙冠化工有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人没有履行安全监管义务，以罚代管。根据《广东省安全生产监督管理局关于做好实施工作的通知》规定，要求被上诉人履行对企业的引导教育，并对企业宣传学习《危险化学品目录（2015版）》，督促企业按规定进行生产。被上诉人没有履行法定监管义务，以行政处罚代替行政管理，明显错误。二、被上诉人于2018年4月17日对上诉人发出责令限期整改指令书，并持续不间断地对上诉人进行调查取证，却于2018年7月26日才立案。被上诉人先调查再立案的做法违反行政处罚法的规定，人为延长处罚时限，程序违法，应当予以撤销。故上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人作出的（穗增）安监罚〔2018〕032014号《行政处罚决定书》；3.一二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人广州市增城区应急管理局二审答辩称：一、上诉人诉称被上诉人没有履行安全监管义务，以罚代管没有事实和法律依据。（一）2017年4月26日，广州市安全生产监督管理局就宣传学习《危险化学品目录（2015版）》和推进气雾剂生产企业问题隐患整改等工作，组织了上诉人等相关企业召开安全管理工作会议，会议传达了该文件精神，上诉人委派了两名工作人员参加该会议，均有相关记录。（二）上诉人作为从事生产化学物品的企业，依法设立且取得工商营业执照的企业，其对生产的产品应保持高度敏感性和警惕性，生产经营活动必须符合我国法律、法规关于安全生产的规定，不能以其不知法而免责，其自身负有安全生产的义务。二、被上诉人的行政处罚程序合法。（一）被上诉人于2018年4月17日执法检查初步发现上诉人存在违反安全生产的情况，于2018年5月29日向广州市安全生产监督管理局报告。2018年7月20日，广州市安全生产监督管理局指定被上诉人管辖本案。因此，被上诉人于2018年7月26日对本案正式立案。立案后，被上诉人依法申请延长本案的审理期限，对本案进行调查，作出行政处罚告知书及听证通知书，并告知上诉人所享有的陈述、申辩权及听证权。被上诉人严格按照行政处罚法等相关法律、法规规定作出行政处罚决定，程序合法。（二）被上诉人依据询问笔录等材料作为行政处罚决定的依据，不违反法律规定，不属于先调查后立案的情形。三、被上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚金额适当。综上所述，请求二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。经审查，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。另查明，被上诉人分别于2018年4月20日、4月25日对上诉人的法定代表人陈柳战、代理厂长刘俊泉作出的调查笔录显示，二人均陈述清楚未取得安全生产许可证，不能擅自生产危险化学品，公司生产的气雾剂在2015年之前不属于危险化学品，后来定性为危险化学品，因不知道怎样申报，也没有去检测，就生产了。被上诉人二审提交的《会议通知》《安全生产工作会议签到表》显示，广州市安全生产监督管理局于2017年4月24日发出《会议通知》，通知为贯彻落实《危险化学品目录（2015年版）》，推进气雾剂生产企业问题隐患整改工作，规范气雾剂生产企业行政许可，于2017年4月26日召开全市气雾剂安全管理工作会议，会议议程包括传达学习相关文件精神；各气雾剂生产企业汇报隐患整改情况、安全生产许可情况和存在的主要问题；各区安全监管局介绍隐患整改推进和许可证排查情况等内容。上诉人的员工张粟粮、刘东宸在2017年4月26日的《安全生产工作会议签到表》签名报到。本院认为，上诉人生产的化油器清洗剂和多功能防锈润滑剂经广东省安全生产技术中心检测，检测结果认定为易燃液体类危险化学品，属于《危险化学品目录（2015）》列明的危险化学品。上诉人作为危险化学品生产企业，应当依法取得上述产品的安全生产许可证后，方可从事生产活动。上诉人在未取得安全生产许可证的情况下，擅自生产危险化学品，违反《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》第三条规定，属于违法生产行为。被上诉人经调查取证，依法履行告知义务，召开听证会听取上诉人的陈述、申辩意见后，根据上诉人的违法事实、性质、情节，依据《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》第四十五条第（一）项的规定，作出被诉处罚决定，责令上诉人停止生产危险化学品，没收违法所得42000元，并处150000元罚款，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审法院予以支持，并无不当。关于上诉人主张被上诉人没有履行安全监管义务，以罚代管的问题。首先，上诉人作为化学品生产企业，负有依法安全生产的义务，对其产品是否属于危险化学品，是否应当取得安全生产许可理应知悉，并依法申领安全生产许可证。其次，上诉人的法定代表人及代理厂长在被上诉人调查期间，均陈述清楚生产危险化学品应取得安全生产许可证，公司生产的气雾剂在2015年后被定性为危险化学品，未取得安全生产许可证的原因是不知如何申报、检测。再次，参考被上诉人在二审期间提交的有关会议材料，广州市安全生产监督管理局于2017年4月26日召开安全管理工作会议，组织相关气雾剂生产企业学习《危险化学品目录（2015版）》和汇报安全生产许可情况，上诉人亦派员参会，应当知悉危险化学品目录范围并应及时、主动申请行政许可。因此，上诉人主张被上诉人没有履行安全监管义务的上诉理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人主张被上诉人先调查后立案，程序违法的问题。被上诉人于2018年4月17日对上诉人执法检查，经抽样取证，送检测机构检测，报请上级主管部门指定管辖后，于同年7月26日对上诉人立案，并在法定期限内对上诉人作出处罚决定，并无不当。被上诉人在作出处罚决定前已充分保障上诉人的知情权和陈述、申辩权，立案问题属于被上诉人的内部工作流程，对上诉人的合法权益并不产生实际影响。因此，上诉人主张被上诉人程序违法的上诉理由亦不能成立，本院不予采纳。综上所述，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，处理正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人增城市龙冠化工有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 余树林二〇二〇年七月十四日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬