西安铁路运输中级法院     行 政 判 决 书     (2020)陕71行终667号     上诉人(原审原告)张文华，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。   委托代理人李运良，陕西和谐法律服务有限公司法律工作者。   被上诉人(原审被告)西安市灞桥区十里铺街道办事处。住所地西安市灞桥区。   法定代表人金国杰，主任。   委托代理人赵朴，工作人员。   委托代理人尹磊，陕西丰瑞律师事务所律师。   被上诉人（原审第三人）马彩利，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区，系上诉人张文华之妻。   上诉人张文华因与被上诉人西安市灞桥区十里铺街道办事处（下称十里铺街办）、被上诉人马彩利要求确认行政协议无效一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3353号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。   原审法院经审理查明，原告张文华系西安市灞桥区XX街道XX社区居民，与第三人马彩利系夫妻。原告具有灞集建（92）字第3307号《集体土地建设用地使用证》。2018年8月25日，第三人马彩利向黄家坡村城中村改造拆迁指挥部提交了一份署名为“张文华”的委托书和马彩利个人承诺书，以原告张文华的名义与甲方陕西龙腾华德房地产开发有限公司、丙方西安市灞桥区十里铺街道黄家坡村民委员会、丁方被告十里铺街办签订了《拆迁补偿安置协议书》，对安置方式、安置人口、安置住宅面积、安置费用、付款方式等作了约定。后被告十里铺街办以银行存单形式支付张文华387921元。2018年9月5日，马彩利持原告张文华的身份证将存单领走。后被告拆除了原告张文华的黄家坡135号房屋。原告张文华对其房屋拆除行为不服，于2018年9月28日向西安市人民政府提出行政复议，后对西安市人民政府行政复议决定不服，诉至西安铁路运输中级法院。西安铁路运输中级法院作出（2018）陕71行初1093号行政判决书，以超越职权作出复议决定为由判决撤销西安市人民政府作出的市政复决字[2018]601号《行政复议决定书》，并驳回原告张文华要求确认西安市灞桥区人民政府、十里铺街办2018年9月17日对原告135号院内房屋强行拆除行政行为违法的诉讼请求。2019年9月29日，陕西省人民政府作出陕政复决字[2019]70号《行政复议决定书》，决定维持西安市人民政府对原告张文华房屋实施的拆除行为。后原告诉至本院，诉请如前所述。   原审法院经审理认为，行政协议具有两面性，既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征，因此，对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释，也可以适用相关民事法律规范及其司法解释的规定。针对原告诉称的诉讼请求和理由，本案争议的焦点是第三人马彩利以其夫原告张文华的代理人身份与被告十里铺街办签订的《拆迁补偿安置协议书》是否有效，是否对原告张文华有拘束力。本案中，原告张文华具XX村XX号院合法宅基地使用权，被告具有与被征收人签订拆迁补偿安置协议的职责。第三人马彩利作为原告张文华的妻子，是张文华的特定关系人。《中华人民共和国合同法》第四十九条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第十七条第一款第（二）项规定：“夫或妻非因日常生活需要对夫妻共同财产做重要处理决定，夫妻双方应当平等协商，取得一致意见。他人有理由相信其为夫妻双方共同意思表示的，另一方不得以不同意或不知道为由对抗善意第三人。”鉴于第三人马彩利的身份及其提供的委托书、承诺书，且其持原告张文华的身份证已经领取了拆迁安置补偿款，被告十里铺街办有充分理由相信是原告张文华的真实意思表示，第三人马彩利以代理人身份与被告十里铺街办签订《拆迁补偿安置协议书》对原告张文华具有拘束力。关于原告与第三人提出委托书不是原告本人所签、第三人在协议上签字系受到被告胁迫的主张，因其均未提交相应证据予以证实，且原告签名的真实性不影响协议效力，本院对此不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”原告张文华主张案涉《拆迁补偿安置协议书》无效不符合上述确认无效的法律规定，其诉讼请求无事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张文华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张文华负担。   一审判决后，上诉人张文华不服，向本院提起上诉称：1、一审法院脱离证据判案认定。一审法院脱离一宅三户房产认定，将家庭共同财产按上诉人与马彩利的夫妻共同财产认定，二被上诉XX房XX村XX号院是夫妻共同财产；2、上诉人起诉的是二被上诉人签字的拆迁安置补偿协议书，四个单位没有人签字并未盖章，一审法院未查明；3、一审法院脱离了上诉人的诉讼请求，上诉人要求确认没有盖章的协议书，而一审法院以有公章的协议书定案，没有盖章的协议书是行政机关在其他诉讼中提交法院的；4、一审法院对协议书盖章和未盖章的事实认定不清，造成适用法律错误；5、陕西省人民政府作出的陕政复决字（2019）70号行政复议决定书目前正在诉讼过程中，并未生效，故一审法院的定案属于违法行为。综上，请求二审法院：1、依法撤销2019陕7102行初3353号行政判决结果，支持一审的诉讼请求；2、诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人十里铺街办答辩称，1、马彩利作为上诉人张文华的妻子，向被上诉人提供了《委托书》和《承诺书》，因此马彩利属于合法的受托人，故《拆迁安置补偿协议》合法有效。2、案涉的《拆迁安置补偿协议》、《交房拆除通知书》，确认了拆除范围和时间等内容后，马彩利领取了足额的搬迁安置费，因此被上诉人已经履行了合同的义务。答辩人已经履行了合同义务。综上，请求二审法院驳回张文华的上诉请求，维持原判。    被上诉人马彩利答辩称，马彩利与上诉人系夫妻关系，签协议的时候仅有自己带着小孙子和老婆婆在家，张文华及子女都不在家，黄家坡村135号是老宅，关于老宅方面，因不是共同财产，故自己不能代表张文华，且张文华没有出具任何委托书，签字的原因是被行政机关欺骗，XX村XX号老宅的协议。关于库房方面，库房是其和张文华的共同财产所以签了字。此外，开发商拿的是造假的委托书让签字的，委托书上是空白的，马彩利和张文华均未按手印。被上诉人马彩利在二审中未提交书面答辩意见。   本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院依法予以确认。在本案二审期间，上诉人张文华为证明马彩利不是其委托人，提交了其子张某某、其女张某某出具的证明贰份。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。第五十二条规定，本规定第五十条和第五十一条中的“新证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的举证期限届满后发现的证据。据此，经审查一审诉讼过程中上诉人提交证据材料的情况，本院认为，上诉人张文华在二审期间提交的上述证据材料不属于法律规定的新证据，本院不予接纳。   本院认为，本案应审查的重点是：案涉的拆迁补偿安置协议书是否符合法律的规定。   关于案涉行政协议的法律效力方面。行政协议，既有作为行政管理方式中“行政性”特点，亦有作为公私合意产生的“合同性”特征。对行政协议效力的判断，既要适用行政法律法规中关于行政行为效力的规定，也要适用民事法律中关于合同效力的规定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。该规定第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第十七条第一款第（二）项规定，夫或妻非因日常生活需要对夫妻共同财产做重要处理决定，夫妻双方应当平等协商，取得一致意见。他人有理由相信其为夫妻双方共同意思表示的，另一方不得以不同意或不知道为由对抗善意第三人。本案中，被上诉人马彩利系上诉人张文华之妻，被上诉人十里铺街办在有其委托书和承诺书的情况下，与马彩利签订了案涉的《拆迁补偿安置协议书》，根据上述司法解释的规定，该《拆迁补偿安置协议书》对合同各方均产生法律效力，上诉人张文华提出未经上诉人及家庭成员同意的主张于法无据。   关于案涉行政协议的行政性方面。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条对“重大且明显违法”作出司法解释，（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，经审查，被上诉人十里铺街办系案涉房屋所在区域拆迁安置项目的实施机关，其具有签订案涉《拆迁补偿安置协议书》的行政主体资格，且在签订案涉协议的过程中，并未出现上述 “重大且明显违法”的情形。   关于案涉行政协议的合同性方面。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，该处“强制性规定”是指效力性强制性规定。本案中，上诉人主张要求确认案涉的《拆迁补偿安置协议书》无效，但并未提交案涉协议存在“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”、“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”、“以合法形式掩盖非法目的”、“损害社会公共利益”等情形的证据或依据，同时，案涉《拆迁补偿安置协议书》亦不属于违反效力性强制性规定的情形。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。上诉人张文华的上诉主张因理据不足，故本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   案件受理费50元，由上诉人张文华负担。   本判决为终审判决。         审判长  王方   审判员  刘爽   审判员  左昆           二○二○年七月十四日      书记员  陈萌        1