河南省郑州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫01行赔终30号上诉人（原审原告）广东长城建设集团有限公司，住所地广州市越秀区寺右新马路4号之8。法定代表人何绍文，总经理。委托代理人耿玉娟，河南仟问律师事务所律师。委托代理人王永豪，河南仟问律师事务所律师。上诉人（原审被告）新密市自然资源和规划局，住所地河南省新密市西大街508号。法定代表人苏松杰，局长。出庭应诉行政机关负责人赵春锋，新密市自然资源和规划局法制信访办公室主管领导。委托代理人***，该局工作人员。委托代理人张鹏博，河南京原律师事务所律师。上诉人广东长城建设集团有限公司（以下简称长城公司）、上诉人新密市自然资源和规划局因行政赔偿一案，不服河南省新密市人民法院（2019）豫0183行赔初8号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人长城公司的委托代理人耿玉娟、王永豪，上诉人新密市自然资源和规划局的行政机关负责人赵春锋及其委托代理人***、张鹏博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：1992年广州军区司令部企业管理局从新密工业园实业（集团）公司（原名称中原科技城公司）受让了位于新密市曲梁镇中原科技城（现曲梁科技园区及新密市产业集聚区）密杞公路南侧总计面积1200亩（折合800400平方米）的土地使用权。1992年8月29日，原密县人民政府向广州军区司令部企业管理局颁发了六个《国有土地使用证》，编号分别为92-271号、92-272号、92-273号、92-274号、92-275号、92-276号，每个《国有土地使用证》项下土地面积均为200亩（折合133400平方米），土地使用证存根注明上述六证颁证目的为引进资金、引进项目使用，广州军区司令部企业管理局合法拥有上述土地使用权。2009年7月24日，新密市人民政府将广州军区司令部企业管理局拥有的上述土地使用权中的部分土地使用权对外出让，并为他人颁发土地使用证。2018年8月，原告得知被告将案涉土地使用权中的66548.2平方米（99.82亩）土地使用权出让给优盛公司，并颁发了新密国用（2016）第027号土地使用权证。2015年6月广州军区司令部企业管理局查询后发现其《国有土地使用证》项下土地被出让提起诉讼，因诉讼过程中广州军区被撤销，导致其诉讼主体资格不明确，撤回起诉。后中央军委成立广州军区善后工作办公室，负责处理广州军区被撤销后的善后工作，2017年6月7日，该办公室决定将原广州军区司令部企业管理局名下的新密市1200亩土地使用权及其债权债务由长城公司承接，并由其全权处理相关事宜。2019年3月28日原告长城公司提起诉讼，郑州市上街区人民法院于2019年5月13日作出（2019）豫0106行初10号行政判决，确认新密市自然资源和规划局为优盛公司颁发新密国用（2016）第027号土地使用权证的行政行为违法；责令新密市自然资源和规划局采取补救措施。2019年7月10日，郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行终549号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年8月23日原告向被告提出行政赔偿申请，要求被告就违法颁发新密国用（2016）第027号土地使用权证的行为赔偿原告的经济损失。2019年10月15日被告作出新密自然行赔决字〔2019〕9号行政赔偿决定书，决定对原告不予赔偿。原告不服，于2019年12月12日向原审法院提起本案行政赔偿之诉。另查明，2018年11月26日新密市自然资源和规划局（原新密市国土资源局）向新密市人民政府呈报的《关于对广州军区司令部企业管理局持有六本〈国有土地使用证〉土地性质认定意见的报告》，认为涉案六本《国有土地使用证》土地性质全民即为划拨国有土地，并将新密市人民政府《关于实行城镇国有土地使用权出让和转让制度的通告》（新密政通〔1994〕3号）、《关于实施〈实行城镇国有土地使用权出让和转让制度的通告〉的有关说明》、新密市人民政府《关于印发〈新密市城镇国有土地使用权出让金标准〉的通知》（新密政〔1994〕95号）作为该报告的附件。2019年3月11日新密市自然资源和规划局向新密市人民政府呈报《关于收回并注销［新密国用（92-271至92-276）号］〈国有土地使用权证〉的请示》，报请新密市人民政府批准收回并注销广州军区司令部企业管理局持有的六本《国有土地使用权证》。2019年6月13日新密市人民政府针对新密市自然资源和规划局该请示，作出《关于收回并注销92-271号等6本国有土地使用证的批复》（新密政文〔2019〕96号），批准收回并注销原密县人民政府颁发给广州军区司令部企业管理局编号为92-271号至92-276号的六本国有土地使用证，请新密市自然资源和规划局接批复后依法收回并注销上述土地使用证。2019年1月22日，原告以新密市人民政府为被告，以新密市人民政府就该批土地的另一颁证行为违法为由，提起行政赔偿诉讼，郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行赔初8号行政赔偿判决书，判决新密市人民政府向长城公司支付赔偿金25.8万元及其利息，并认定涉案六本《国有土地使用证》项下的1200亩土地总支付款项为300万元，平均每亩2500元，付款时间为1993年6月，涉案土地至出让前未清表，未开发使用，一直由原集体经济组织农民耕种。后河南省高级人民法院作出（2019）豫行赔终466号行政赔偿判决书，对上述判决予以维持。原审法院认为：《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（五）项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合赔偿义务机关已先行处理的条件；第二十九条规定，人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。本案中，原告长城公司提起行政赔偿申请，被告新密市自然资源和规划局作出不予赔偿决定，决定不予赔偿，原告在提起诉讼时提交的《行政赔偿决定书》用于证明其赔偿请求已经过行政机关先行处理程序，从而符合单独提起行政赔偿诉讼的条件，故应对原告与被告之间的行政赔偿争议进行审理并作出裁判，原告主张撤销《行政赔偿决定书》的诉讼请求不属于人民法院审理范围，不予处理。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。上述法条从法律层面对闲置土地的行为作出了限制，明确连续两年未使用的，政府可以无偿收回。本案中，原告没有证据证明其曾对上述土地进行过任何的投入、开发、经营和利用，因此对于原告取得土地证20余年、未投资开发利用，而要求按照每亩150万的土地出让市场价格予以赔偿的请求，于法无据，不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八款的规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失予以赔偿。本案中，原告的直接损失是其当时为取得土地使用权实际支付的款项及该款项支付以来原告所损失的利息，对此被告应予赔偿。（2019）豫01行赔初8号行政赔偿判决书和（2019）豫行赔终466号行政赔偿判决书，属生效判决，具有法律羁束力，其认定事实及处理结果与本案有直接关联，可以作为本案裁判的依据和参考。原告持有的六本国有土地使用证项下土地共计1200亩，其总支付款项为300万元，平均每亩土地的实际支付款项为2500元，针对本案所涉国有土地使用证项下99.82亩（66548.2平方米）土地，1993年支付的款项应为24.96万元，被告新密市自然资源和规划局应当在返还原告本金24.96万元的基础上，支付原告付款以来上述款项的利息损失。对于利息的计算标准，在没有法律明确规定的情况下，考虑上述款项实际支付时间已逾20年，其间有通货膨胀等因素，按照有利于原告的原则，参照（2019）豫01行赔初8号行政赔偿判决书，确定以1993年6月12日以来中国人民银行公布的五年贷款利率的最高值计算原告的利息损失。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第九条、第三十六条第八项之规定，判决：一、被告新密市自然资源和规划局于本判决生效之日起三十日内向原告广东长城建设集团有限公司支付赔偿金24.96万元及其利息（利息计算方法：从1993年6月12日起至款项实际支付之日止，以24.96万元为基数，按照中国人民银行自1993年6月12日以来公布的五年贷款利率最高值计算；最后阶段不满五年的，仍按五年贷款利息计算）；二、驳回原告广东长城建设集团有限公司的其他诉讼请求。长城公司不服，上诉称：一、生效行政判决对广州军区企业管理局取得案涉土地使用权的基本事实、取得土地使用权的合法性作出认定；对新密市自然资源和规划局未经案涉土地使用权人广州军区企业管理局同意，将案涉土地使用权出让给第三人，为第三人颁发土地使用权证的行政行为确认违法。一审期间，新密市自然资源和规划局对上述事实提出质疑，企图否定生效判决的结果，以此对抗长城公司提出的行政赔偿请求，该抗辩理由明显不属于行政赔偿案件的审理范围，一审法院对该抗辩理由的审查，超出行政赔偿案件的审理范围，属于对生效行政判决已经认定和确认的事项进行重复审查和审理。二、涉案土地客观上已无法返还，但是，新密市自然资源和规划局因行政违法行为对长城公司的赔偿责任不能免除。新密市自然资源和规划局为第三人颁发土地使用权证，使长城公司丧失土地使用权，该违法行政行为侵犯的是长城公司的土地使用权，土地使用权的市场价值就是长城公司丧失物权所遭受的直接损失。新密市自然资源和规划局应当按照涉案土地使用权的市场价值对上诉人丧失物权的损失进行赔偿。长城公司在1992年购置1200亩土地使用权原始出资300万元（每亩2500元），是取得物权的原始投入，并不是借款，一审判决却按照借款对待，判决新密市自然资源和规划局向长城公司返还购地价款，另按五年期贷款利率向长城公司支付利息，混淆了物权与债权的区别，违背法律、司法解释及最高人民法院司法判例的规定。涉案土地明显属于出让土地；原土地使用权人新密工业园实业（集团）公司于1992年将涉案土地使用权转让给广州军区企业管理局时，未完成地上附属物征收补偿义务，未按约定实现“三通一平”的土地开发利用条件，对此土地使用权转让交易和土地现状交付，原密县人民政府予以同意并向广州军区企业管理局颁发六本土地使用证，上诉人无法实际对涉案土地开发建设是土地使用权转让方及新密市自然资源和规划局的过错造成的。涉案土地前期由当地农民继续耕种，后期由第三人开发建设，从未闲置和荒芜，不具备无偿收回的法定条件，新密市自然资源和规划局也始终没有收回土地。新密市自然资源和规划局以涉案土地为无偿划拨用地、土地闲置为由不予赔偿，不能成立。在法院生效判决确认新密市人民政府行为违法的情况下，新密市人民政府于2019年6月13日对新密市自然资源和规划局作出批复文件，请该局接批复后收回并注销长城公司所持六本土地使用证，掩盖其非法将长城公司所享有的土地使用权出让给第三人的事实。一审判决对该批复予以接纳，并作为定案依据错误。三、关于赔偿标准。最高人民法院对同类案件作出终审判决，适用的赔偿标准为土地使用权的市场价值。一审期间，长城公司已经举证证明涉案土地的市场价值为150万元/亩，且新密市自然资源和规划局对该涉案土地使用权的价格认可。一审判决对此不予采信，判决结果不公。综上，新密市自然资源和规划局将长城公司享有的土地使用权出让给第三人并向第三人颁发土地使用权证的行政行为侵犯了上诉人的物权，应当按照涉案土地使用权的市场价格赔偿上诉人丧失土地使用权遭受的损失，土地使用权的市场价值就是长城公司的直接经济损失。一审判决混淆了物权和债权的区别，对双方提交证据一致认可的涉案土地使用权150万元/亩价格置之不顾，将上诉人1992年购置土地的原始出资金额及其五年期贷款利息认定为长城公司的直接损失，对赔偿标准的认定严重偏离法律、司法解释及最高人民法院同类案件的判例观点。因新密市自然资源和规划局的原因导致长城公司无法开发利用土地，一审法院据此减轻赔偿责任错误。一审判决认定事实不清，法律适用错误，程序严重违法，判决结果不公；长城公司请求新密市自然资源和规划局承担国家赔偿责任的理由成立，应撤销一审判决，改判支持长城公司的诉讼请求。请求：1.依法撤销一审判决；2.依法改判新密市自然资源和规划局按照长城公司丧失66548.2平方米（折99.8223亩）土地使用权时的市场价值赔偿长城公司损失人民币14973.345万元。3.本案一、二审诉讼费用、律师代理费由被上诉人承担。新密市自然资源和规划局辩称：一、新密市自然资源和规划局作出的行政赔偿决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。1.长城公司所持有的六个土地使用权证土地使用性质全民即为国有划拨土地，事实清楚，证据确凿。长城公司所持有原密县人民政府向广州军区司令部企业管理局颁发的六个土地使用权证，显示土地性质为全民，但没有相关土地档案资料记载，广州军区司令部企业管理局没有与原密县人民政府签订土地出让合同，也没有缴纳土地出让金。1992年8月份以后，广州军区司令部企业管理局也没有对六个土地使用权证上土地按照城市规划的要求，开发、利用、经营和建设，也没有缴纳土地使用税、支付土地补偿款和安置补助费。故，长城公司所持有的六个土地使用权证土地使用性质全民即为国有划拨土地，事实清楚，证据确凿。2.行政赔偿决定适用法律正确，程序合法。新密市自然资源和规划局在查明事实的基础上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条规定，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条、第四十七条规定，新密市自然资源和规划局可以无偿收回广州军区司令部企业管理局所持六个土地使用权证上的划拨土地使用权。新密市自然资源和规划局受理长城公司的赔偿申请后，在法定期间内作出了行政赔偿决定，并依法送达，程序合法。二、法院生效判决已经认定长城公司取得涉案土地使用权证后未开发使用，原审判决仍判令新密市自然资源和规划局向长城公司支付赔偿金，于法无据。依据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定，新密市自然资源和规划局可以无偿收回涉案土地使用权，无需向长城公司赔偿，且新密市自然资源和规划局在收回涉案土地时，该土地上也没有任何建筑物、构筑物和附着物，也无需向长城公司进行补偿。因此，原审判决新密市自然资源和规划局向长城公司支付赔偿金，于法无据。三、原审判决判令新密市自然资源和规划局向长城公司支付利息，无法律依据。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，新密市自然资源和规划局无需向长城公司支付利息。另外，2019年8月20日后，中国人民银行已经不再公布贷款基准利率，而是授权全国银行间同业拆借中心于每月20日公布贷款市场报价利率。原审判决仍以中国人民银行自1993年6月12日以来公布的五年贷款利率最高值为利息计算标准，显然不当。综上，长城公司取得涉案《国有土地使用证》后，因其自身原因未对土地进行开发利用，新密市自然资源和规划局有权无偿收回涉案土地，应撤销原判，改判驳回长城公司的诉讼请求。新密市自然资源和规划局不服，上诉称：一、原审判决在已经认定长城公司取得涉案土地使用权后未开发使用的情况下，判决新密市自然资源和规划局向长城公司支付赔偿金，于法无据。二、原审判决判令新密市自然资源和规划局向长城公司支付利息，无法律依据。另外，原审判决以中国人民银行自1993年6月12日以来公布的五年贷款利率最高值为利息计算标准，显然不当。请求：依法判决撤销原判，改判驳回长城公司的诉讼请求。长城公司辩称：一、本案的基本事实已经被生效判决所确认，涉案土地性质是出让土地，新密市自然资源和规划局称涉案土地是划拨土地与事实不符。长城公司提交的土地使用权转让合同、支付土地使用权价款凭证、国有土地使用证等一系列证据已经清楚证明本案争议的土地使用权为有偿取得，而非划拨取得。新密市自然资源和规划局未经企业管理局同意，将企业管理局的部分土地使用权出让给第三人，该行政行为已经被生效判决确认违法。二、新密市自然资源和规划局向第三人颁发土地使用证的行为已被生效判决确认违法，违法行政行为侵犯了长城公司的财产权利，使长城公司失去了土地使用权。根据国家赔偿法的规定，新密市自然资源和规划局应当依法赔偿长城公司的损失。三、一审判决判令新密市自然资源和规划局向长城公司承担行政赔偿责任是正确的，新密市自然资源和规划局上诉称其不应承担赔偿责任缺乏法律依据。新密市自然资源和规划局作为赔偿义务机关有及时支付赔偿金的法定义务。双方争议的焦点是行政赔偿金的计算标准。长城公司认为新密市自然资源和规划局应当按照其作出违法行政行为，即新密市自然资源和规划局将涉案土地使用权出让给第三人时的市场价格向长城公司履行赔偿责任。此外，依据公平原则，新密市自然资源和规划局自其将涉案土地使用权出让给第三人之时，至实际支付赔偿金期间的法定孳息也应支付给长城公司。新密市自然资源和规划局称其不应承担赔偿责任缺乏法律依据，提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，对其上诉应予驳回。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条对闲置土地的行为作出了限制，明确连续两年未使用的，政府可以无偿收回。长城公司没有证据证明其曾对上述土地进行过任何的投入、开发、经营和利用，因此对于长城公司取得土地证20余年、未投资开发利用，而要求按照每亩150万的土地出让市场价格予以赔偿的请求，一审法院不予支持，并无不妥。长城公司的直接损失是其当时为取得土地使用权实际支付的款项及该款项支付以来所损失的利息，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，新密市自然资源和规划局应予赔偿。一审判决参照生效判决，判决新密市自然资源和规划局返还原告本金24.96万元及利息，并无不当。但是，2019年8月20日后，中国人民银行已经不再公布贷款基准利率，而是授权全国银行间同业拆借中心于每月20日公布贷款市场报价利率。原审判决仍以中国人民银行自1993年6月12日以来公布的五年贷款利率最高值为利息计算标准，显然不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决如下：一、维持河南省新密市人民法院（2019）豫0183行赔初8号行政赔偿判决第二项，即驳回原告广东长城建设集团有限公司的其他诉讼请求；二、变更河南省新密市人民法院（2019）豫0183行赔初8号行政赔偿判决第一项为：上诉人新密市自然资源和规划局于本判决生效之日起三十日内向上诉人广东长城建设集团有限公司支付赔偿金24.96万元及其利息（利息计算方法：从1993年6月12日起至2019年8月19日止，以24.96万元为基数，按照中国人民银行自1993年6月12日以来公布的五年贷款利率最高值计算；最后阶段不满五年的，仍按该标准计算。从2019年8月20日起至款项实际支付之日止，以24.96万元为基数，按照全国银行间同业拆借中心公布的五年期以上贷款市场报价利率最高值计算；最后阶段不满五年的，仍按该标准计算）。本判决为终审判决。审判长  姚付良审判员  耿 立审判员  董正方二〇二〇年七月二十日书记员  乔梦龙