安徽省六安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖15行终35号 上诉人（一审原告）中国建筑第五工程局有限公司安徽分公司。 负责人李灿，该公司董事长。 委托代理人赵源旭，该公司员工。 委托代理人田卫东，该公司员工。 被上诉人（一审被告）霍邱县自然资源和规划局，住所地安徽省霍邱县城关镇光明大道中段，统一社会信用代码11341423003235964L。 法定代表人任家杰，该局局长。 出庭负责人肖学余，该局副局长。 委托代理人王贤德，安徽兴隆律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）六安市自然资源和规划局，住所地安徽省六安市佛子岭路与淠望路交口，统一社会信用代码11341400MB17667454。 法定代表人胡雪松，该局局长。 出庭负责人陈进，该局副局长。 委托代理人何纯，该局工作人员。 委托代理人刘明余，安徽金六州律师事务所律师。 中国建筑第五工程局有限公司安徽分公司(以下简称中建安徽分公司）诉霍邱县自然资源和规划局（以下简称霍邱资源局）、六安市自然资源和规划局（以下简称六安资源局）土地行政处罚决定、行政复议决定一案，安徽省霍邱县人民法院于2020年3月19日作出了（2019）皖1522行初77号行政判决，中建安徽分公司不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2020年6月18日公开开庭审理了本案，上诉人中建安徽分公司的委托代理人赵源旭，被上诉人霍邱资源局的副局长肖学余及委托代理人王贤德，被上诉人六安资源局的副局长陈进及委托代理人何纯、刘明余到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 中建安徽分公司一审诉称，2019年8月7日霍邱资源局作出霍自然资监决〔2019〕63号行政处罚决定书，责令中建安徽分公司15日内恢复案涉地块的种植条件，处每平方米6元开垦费计252807.78元，并处开垦费2倍的罚款计505615.56元，共计758423.34元。中建安徽分公司提起行政复议，六安资源局于2019年11月1日作出维持的复议决定。两被告所作出并维持的行政处罚决定既不合法也不合理，主要理由如下：一、中建安徽分公司不具有违法取土的期待可能性。原告取土时霍邱水务局明确了案涉地块是水塘，且当时县、乡两级领导召开了协调会议，而4年后收到霍邱资源局的行政处罚，被告知土地是耕地，取土行为违法。原告认为，政府内部不同行政部门之间前后矛盾的行政行为所造成的不利后果，不能由原告来买单。二、霍邱资源局作出的行政处罚决定明显不合理。即使案涉地块的土地现状地类为耕地，也不能改变该土地在中建安徽分公司取土时是水塘的客观事实，处罚决定责令中建安徽分公司对原本作为水塘凹陷的该地块复耕为耕地，意味着中建安徽分公司需要先填平水塘再恢复耕地，违背了行政行为合理性原则。三、被诉行政处罚确已超过追诉时效。根据《行政处罚法》规定行政处罚的追诉时效为两年，中建安徽分公司于2016年取土结束，霍邱资源局于2019年作出行政处罚，客观上追诉时效已过。综上，两被告所作出并维持的行政处罚决定既不合法也不合理，严重侵害了中建安徽分公司的合法权益。请求：1、撤销霍邱资源局作出的霍自然资监决〔2019〕63号行政处罚决定；2、撤销六安市资源局作出的六自然资复〔2019〕7号行政复议决定书；3、本案诉讼费由被告承担。 霍邱资源局一审辩称，2015年7月中建安徽分公司未取得用地审批手续，在霍邱县××河村集体土地××用于公路建设，经调查勘测，取土面积42134.63平方米，涉案土地在2012年被安徽省国土资源厅确认为新增耕地。经六安资源局组织专家进行鉴定，结论为取土行为造成该地块丧失农作物种植功能。中建安徽分公司未经批准的取土行为违反了土地管理法的规定，应当给予行政处罚。第一，中建安徽分公司违法取土的事实清楚。法律明确规定因建设项目施工需要临时使用土地，由县级人民政府土地行政主管部门批准。中建安徽分公司作为国内外知名建设工程施工企业，经营多年，熟知上述法律规定。霍邱水务局并未批准原告取土，也未证明取土的位置性质为水库。《取土协议书》中明确约定每亩的取土费用包含青苗费，中建安徽分公司在取土时知晓该土地是耕地，不是水库。第二，关于处罚合理性问题，中建安徽分公司在取土时该地块为耕地，目前状况是被其挖成水塘，已丧失种植功能，霍邱资源局有权依照《土地管理法》第七十四条的规定要求其治理，恢复该地块的种植条件。第三、处罚未超时效。霍邱资源局从2017年即开始介入调查，并对破坏耕地情况申请鉴定，中建安徽分公司违法取土行为造成耕地破坏的状态处于持续状态。综上，霍邱资源局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。 六安资源局一审辩称，一、行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。六安资源局受理中建安徽分公司的复议申请后，通知霍邱资源局提交了书面行政复议答复书及相关证据材料，对行政处罚的相关证据材料进行了审查，该行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款的规定，维持了霍邱资源局的处罚决定，并于2019年11月4日向中建安徽分公司送达了行政复议决定。二、中建安徽分公司诉请撤销处罚决定的理由不能成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第一款的规定，中建安徽分公司因项目建设等需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，应向霍邱资源局办理临时用地手续，并获其批准。中建安徽分公司在未取得任何审批手续的情况下擅自取土，破坏种植条件的行为显然违法。中建安徽分公司在非法取土时土地现状地类为耕地，符合种植条件，但在中建安徽分公司非法取土后，涉案地块被原六安市国土资源局于2017年8月9日出具的《关于中国建筑第五工程局有限公司安徽分公司耕地破坏程度的鉴定意见》鉴定为不具备耕地土壤的基本属性，丧失农作物的种植功能。据此，霍邱资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定责令中建安徽分公司在15日内自行恢复该地块的种植条件，符合事实和法律规定。三、霍邱资源局对中建安徽分公司作出的行政处罚未超过追诉时效。中建安徽分公司非法取土行为终了之日为2016年9月1日，霍邱资源局在2017年发现该违法行为，并立案调查，启动程序，期间还督促中建安徽分公司进行整改。在整改无果后，霍邱资源局于2019年8月7日作出行政处罚决定，系在法定的期限内作出的，并未超过追诉时效。综上，六安资源局认为中建安徽分公司诉请要求撤销上述行政复议决定和行政处罚决定无任何事实和法律依据，诉请理由不能成立，请求依法驳回中建安徽分公司的全部诉讼。 一审法院认定，原告中建安徽分公司于2014年10月中标承建霍邱县××公路改造项目第三合同段（城西湖大桥及接线）项目，因公路地基垫层需要使用泥土，中建安徽分公司遂于2015年7月6日与霍邱县××河村民委员会签订取土协议书，在邵岗乡沣河村沣西大塘东侧第一口塘开始向西依次进行取土，而该地块已于2012年12月4日确认为新增耕地。中建安徽分公司取土时未向土地管理部门申请审批。2016年9月，中建安徽分公司取土完成后将取土坑交还霍邱县××河村民委员会。原霍邱县人民政府国土资源局于2017年6月30日对现场进行勘测，确认涉案项目取土所使用的土地面积42298平方米，中建安徽分公司驻工地代表田卫东在勘测笔录上签名，并加盖项目经理部公章。 2019年5月16日，被告霍邱资源局根据上级交办对中建安徽分公司涉案违法占地行为立案查处，根据中建安徽分公司申请同年7月17日举行了行政处罚听证会。霍邱资源局认定中建安徽分公司在未取得建设用地审批手续的情况下，在霍邱县××河村集体土地上取土构成了破坏耕地的事实。被告霍邱资源局于2019年8月7日作出霍自然资监决〔2019〕63号《行政处罚决定书》，对中建安徽分公司处以行政处罚：限中建安徽分公司15日内自行恢复该地块的种植条件；处每平方米6元开垦费计252807.78元，并处开垦费2倍的罚款计505615.56元，共计758423.34元。原告中建安徽分公司不服霍自然资监决〔2019〕63号《行政处罚决定》，遂向六安资源局申请复议，六安资源局认为原行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当，符合法律规定，遂于2019年11月1日作出六自然资复决〔2019〕7号《行政复议决定书》，维持霍邱资源局作出的霍自然资监决〔2019〕63号《行政处罚决定书》。 一审法院认为，原告中建安徽分公司在霍邱县××公路改造项目施工中取土垫地基，未经审批违反法律规定占用耕地取土，造成涉案地块不具备耕地土壤的基本属性，丧失农作物的种植功能，被告霍邱资源局依照《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规规定对其进行行政处罚，基本事实清楚，适用法律并无不当，原告中建安徽分公司请求撤销被告霍邱资源局作出的霍自然资监决〔2019〕63号《行政处罚决定书》，一审法院不予支持。被告六安资源局行政复议决定维持霍邱资源局作出的涉案《行政处罚决定书》，程序合法，结果正确，故依法予以维持。综上，案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回中国建筑第五工程局有限公司安徽分公司的诉讼请求。案件受理费50元，由中国建筑第五工程局有限公司安徽分公司负担。 中建安徽分公司上诉称，一、一审判决认定事实错误，上诉人取土的位置有霍邱县水务局出具证明是水库，并经县、乡政府领导召开会议同意取土，原告不可能知道涉案地块属于耕地，因为取土同时是修复废弃的水库，所以没有安排上诉人办理相关审批手续。二、一审不采信上诉人提交的有效证据，而片面采信被上诉人提交的现场勘测笔录、鉴定文书等。三、一审认定上诉人违法取土面积422298平方米和处罚决定实际处罚面积前后矛盾。四、被上诉人的行政处罚已超过处罚时效。五、如果说取土位置已合法变为耕地，依法应该处罚，但造成违法行为发生的责任在于相关政府部门，被上诉人的行政处罚显失公平公正。请求：依法撤销一审行政判决，撤销被诉行政处罚决定和行政复议决定。 霍邱资源局辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，取土应该经过批准，是用土单位的法定职责，不需要业主或者管理单位的安排。一审法院采信的证据主文没有涂改，不影响对证据内容的判断。关于认定面积的问题，是基于听证和复核的结果，采用了有利于相对人的数据。对鉴定结果，上诉人在听证时即已知情。行政相对人知道鉴定结果完全可以在听证时提出具体的意见、采取相关救济措施。综上，上诉人的上诉理由不能成立，应该维持一审判决。 六安资源局辩称，一、一审判决认定上诉人在未取得任何审批手续的情况下，擅自取土，破坏耕地的违法事实清楚；一审判决采信证据确实、充分，涉案地块早已经原安徽省国土资源厅批复确定为新增耕地；一审判决关于现场勘查情况和最后处罚决定实际处罚数额的认定只是对证据及相关事实的逐一认定，并非对违法行为确认两个不同数据面积。二、上诉人非法取土行为终了之日为2016年9月1日，霍邱资源局2017年立案调查，并督促上诉人整改，在整改无果后，于2019年8月7日作出行政处罚决定，并未超过处罚时效。 霍邱资源局向一审法院提交了如下证据： 第一组证据：行政处罚卷宗，证明该局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。 1、询问张玉成、王静、田卫东、王厚华笔录，证明涉案的大塘总共有259亩，其中一部分保留为大塘，一部分恢复耕地；争议的耕地取土行为是原告，村委会知道大塘整治为农用地；案件查处时间为2017年6月。 2、现场勘测笔录，证明现场勘测时间是2017年6月30日，没有超过执法时效，程序合法，面积是42298平方米。 3、规划现状图、位置图、卫星影像图，证明原告的违法行为侵害的对象为基本农田和一般农用地；从卫星影像图上能看出该块地2014年是农田，2017年成了水塘。 4、安徽省国土资源厅皖国土资（2012）67号文件、六安市国土局鉴定意见、鉴定表，证明涉案土地在2012年便作为新增耕地进行验收确认，名称就是沣河村废弃水库水面复垦项目；2017年经有权机构鉴定，土地遭到破坏，中建安徽分公司行为违法，查处行为没有超过处罚时效。 5、调查报告、审理记录、听证资料，证明行政处罚程序合法。 6、中建安徽分公司在听证阶段的陈述申辩资料，证明其取土为重点工程建设需要，具有合理性，但不具有法定的可以先行取土后批准的情形，没有免责情形，中建安徽分公司没有履行应尽的申请义务，没有获取被告的批准，其行为具有违法性。从取土协议可以看出，中建安徽分公司对取土上有耕种现状知情，并支付了青苗费。 第二组证据：相关法律法规，证明中建安徽分公司没有履行取土的申请审批手续，属未尽法定义务行为违法，应依法承担治理恢复和承担罚款的责任。 六安资源局向一审法院提交如下证据： 第一组证据： 1、关于霍邱县土地开发复垦整理项目新增耕地验收确认的批复（含明细表）、关于邵岗乡沣河村沣河大塘新增耕地的情况介绍、取土前照片、总体规划图。 2、取土协议书、取土坑取土完成后的移交协议。 3、询问笔录（霍邱县自然资源和规划局工作人员对沣河村村主任王某华和原告两名职工王某、田某东询问笔录）、违法线索核查情况报告、土地违法案件调查报告。 4、《关于中国建筑第五工程局有限公司安徽分公司耕地破坏程度的鉴定意见》、现场勘查笔录及勘测图。 5、行政处罚（听证）告知书、听证通知书和《法律文书送达回证》。 6、行政处罚决定书及其《送达回证》。 证明第一、涉案地块在2012年12月4日变更为耕地，规划为一般农用地以及取土前的土地面貌情况；第二、原告取土的时间从2015年7月6日开始，2016年9月1日结束。原告取土的用途是用于公路改造项目建设，取土的范围位于沣河村沣河东侧第一口塘开始向西依次取土，占地面积为60亩，中建安徽分公司系非法取土的直接行为人；第三、霍邱资源局于2017年6月份开始对本案进行立案调查，并已作出告知中建安徽分公司对涉案地块恢复种植条件、罚款等行政处罚行为；第四、涉案地块在被取土后的现场勘查情况，该地块被鉴定为不具备耕地土壤的基本属性，丧失农作物的种植功能；第五、霍邱资源局已履行了听证告知义务；第六、霍邱资源局对中建安徽分公司的违法行为进行了行政处罚并告知其提起行政复议和行政诉讼的权利。 第二组证据:1、行政复议申请书。2、《行政复议决定书》（六自然资复决【2019】7号）、EMS快递单存根及网上查询单； 证明目中建安徽分公司于2019年9月5日向六安资源局提出行政复议申请；六安资源局于2019年11月4日向中建安徽分公司送达了《行政复议决定书》并告知其提起行政诉讼的权利。 第三组法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第五十七条、第七十四条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第一项。 中建安徽分公司为向一审法院提交了如下证据： 1、营业执照，证明中建安徽分公司的主体资格。 2、2015年7月24日《关于S343霍陈路邵岗乡沣西大塘取土问题的会议纪要》、《S343工程沣西大塘取土工作预案》、2015年7月24日霍邱县水务局《情况说明》，证明沣西大塘始建于1972年，是在册的小（一）型水库；取土行为是经过县、乡两级政府以及县水务局、公安局等多个部门批准并支持的，同时水务局也证实该取土地块为水库。 3、《取土协议》、《移交协议》，证明中建安徽分公司按照霍邱县、邵岗乡两级政府要求签订了合法有效的取土协议，并非“擅自”取土；取土工作已于2016年9月1日前完成并移交，霍邱资源局2019年作出行政处罚决定，已超过两年追诉期。 4、《行政处罚听证申请书》、《行政复议申请书》、《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》，证明中建安徽分公司此前向两被告申述了案涉事实相关情况，两被告在对相关情况知晓的前提下仍然未经调查盲目作出不合理不合法的行政处罚决定及复议维持决定。 5、2017年7月7日《S343霍陈路一级公路改建工作简报》，证明沣西大塘是个小水库，中建安徽分公司没有违法取土的期待可能性，中建安徽分公司虽然无法定义务，但仍然顾全大局，对大塘进行了回填，并按照县领导要求恢复到了取土前的原貌。 上述证据材料均已随案移送本院，二审当事人所举证据及证明目的同一审。经开庭审查，一审法院对案件事实和证据的审查认定符合法律规定，本院予以确认，二审认定案件事实同一审。 本院认为，对行政处罚的合法性审查主要是其认定的违法事实是否清楚、处罚程序是否合法以及法律适用是否正确等内容。 第一、涉案的霍邱县××河村沣西大塘原为沣河村废弃水库，2012年12月4日经原安徽省国土资源厅批复验收确认为霍邱县土地开发复垦整理的新增耕地。上诉人中建安徽分公司为修建公路在涉案地块取土，虽然通过有关部门协调与该村签订了《取土协议》，但没有向政府土地行政主管部门申报办理用地审批手续，违法取土造成该地块丧失农作物种植功能的事实清楚，有调查询问笔录、现场勘测笔录、国土厅批复、鉴定结论等证据在卷佐证，足以证实。 第二、被上诉人霍邱资源局在本案调查处理过程中，向被上诉人进行了事前告知，并举行了听证，经会议集体讨论决定作出的行政处罚决定，其处罚程序合法。 第三、《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条规定，依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款数额为耕地开垦费的2倍以下。《安徽省实施办法》第十八条第一款规定，非农业建设经批准占用耕地的，用地单位应当负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。没有条件开垦的。用地单位在办理农用地转用审批手续时，应当按照每平方米6元至9元的标准缴纳耕地耕地开垦费，占用基本农田的，缴纳耕地开垦费的标准应当高于上述标准的40%。第二款规定，用地单位开垦的耕地不符合要求的，参照前款规定的标准缴纳耕地开垦费。根据上述法律、法规的规定，针对未经批准违法取土的行为，应当责令改正治理，可以并处罚款。对没有开垦条件的，或开垦耕地不符合要求的，应当缴纳耕地开垦费。本案中，被上诉人霍邱资源局对上诉人既责令恢复涉案地块种植条件，又处以缴纳(按取土面积每平米6元)开垦费，再处以开垦费2倍的罚款，存在重复处罚的情形，属适用法律错误。 第四、被上诉人霍邱资源局在上诉人违法行为发生二年内，进行了立案查处，在要求上诉人恢复耕地种植条件未果后给予行政处罚，并未超过行政处罚的时效规定。 综上，被上诉人霍邱资源局作出的行政处罚决定虽然主要事实清楚，处罚程序合法，但其处罚结果存在重复之处，系适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人六安资源局行政复议维持霍邱资源局的处罚决定错误，亦应一并撤销。一审判决驳回中建安徽分公司诉讼请求失当，本院予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，第七十条第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销霍邱县人民法院（2020）皖1522行初77号行政判决； 二、撤销六安市自然资源和规划局六自然资复决[2019]7号行政复议决定； 三、撤销霍邱县自然资源和规划局霍自然资监决[2019]63号行政处罚决定； 四、由霍邱县自然资源和规划局对涉案违法取土行为重新作出行政行为。 一、二审案件受理费合计100元，由被上诉人霍邱县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 颜 凯 审判员 刘莹洁 审判员 高 华 二〇二〇年七月二十二日 书记员 牛 婧 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。