丽水市莲都区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙1102行初9号 原告徐福仙，女，1942年11月10日出生，汉族，住浙江省缙云县。 委托代理人（特别授权）蔡振钢，男，1974年12月25日出生，汉族，住浙江省缙云县。系原告儿子。 委托代理人（特别授权）樊永健，浙江万申佳律师事务所律师。 被告缙云县自然资源和规划局。住所地浙江省缙云县五云街道溪滨南路。 法定代表人施继业，局长。 出庭负责人陶晖青，副局长。 委托代理人（特别授权）叶清，该局政策法规科副科长。 委托代理人（特别授权）丁想，浙江民晖律师事务所律师。 被告缙云县人民政府五云街道办事处。住所地浙江省缙云县五云街道复兴街。 法定代表人张伟峰，主任。 出庭负责人项志松，副主任。 委托代理人（特别授权）蒋土福，浙江民晖律师事务所律师。 第三人李珠英，女，1957年3月2日出生，汉族，住浙江省缙云县，现住浙江省缙云县。 委托代理人（特别授权）徐耀龙，男，1979年9月8日出生，汉族，住浙江省缙云县，现住浙江省缙云县。系第三人儿子。 原告徐福仙诉被告缙云县自然资源和规划局、被告缙云县人民政府五云街道办事处要求撤销确权公示一案，于2020年2月26日向本院起诉。本院依法进行了审理，现已审理终结。 原告徐福仙诉称，2020年1月3日，两被告联合在缙云县××街道××山村公示栏发布关于第三人李珠英《缙云县名山城中村改造项目集体土地房屋征收确权公示表》（以下简称《公示表》），认定坐落于上名山村一处建筑占地面积89.03平方米，另一处建筑占地面积38.08平方米的房屋产权为第三人李珠英所有。两被告的认定意见缺乏事实证据和法律依据。1.第三人对占地89.03平方米的房屋没有土地使用权，对占地38.08平方米的房屋存在骗批行为。第三人对占地89.03平方米的房屋提供不出证明其土地来源合法的证据，两被告也没有收集到能够证明第三人对该房屋拥有合法土地使用权的证据。该房屋及其土地使用权属于原告所有。1951年原告徐福仙的父亲徐再昌作为户主参加土地改革，当时参加土改的家庭人口4人，包括原告本人，父亲徐再昌、母亲潜爱菊、奶奶邱秀兰。户主徐再昌的土地改革成果包括坐落上名山村后阊门住宅楼房3间，平房1间，即系争议的案涉占地面积为89.03平方米的房屋。原告本人参加土改，对前列房屋本身就享有1／4份额的所有权。加上父亲徐再昌、母亲、奶奶现均已去世，原告作为唯一的法定继承人对前列房屋拥有完全产权。《缙云县城区镇东乡名山村农业税土地清册》足以证明这一点。另外，第三人对占地面积为38.08平方米的房屋在建房审批过程中存在申报不实、骗批瞒报的情形。2.第三人对《公示表》中所认定的两处房产没有办理不动产登记手续，两被告在产权认定过程中程序违法。第三人李珠英户提供不出案涉房屋土改时的土地房屋所有权证，提供不出1991年左右在缙云县全域范围内县人民政府颁发的土地证。根据国土资源部等单位联合颁布的《关于农村集体土地登记发证若干问题的意见》（国土资发［2011］178号）中的规定，对于没有权属来源证明的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权。两被告在第三人对案涉房屋没有土地登记的情况下，直接作出认定，程序违法。3.两被告应认产权证（土地证、房产证、不动产权证）组织拆迁补偿，第三人不是案涉房屋征迁补偿的适格主体。根据国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发［2008］146号）规定，在征地拆迁时，要依据宅基地使用权证书进行补偿。第三人提供不出案涉房屋的产权证书，也提供不出案涉房屋及其土地经合法审批的权属依据，第三人不是案涉房屋征迁补偿的适格主体。综上，请求：1.依法撤销两被告于2020年1月3日在上名山村公示栏发布的关于第三人李珠英《缙云县名山城中村改造项目集体土地房屋征收确权公示表》的认定意见，即将坐落于上名山村一处建筑占地面积89.03平方米的房屋产权认定给第三人；2.本案全部诉讼费用由两被告承担。 被告缙云县自然资源和规划局辩称，一、原告起诉要求“撤销两被告于2020年1月3日在上名山村公示栏发布的关于第三人李珠英《缙云县名山城中村改造项目集体土地房屋征收确权公示表》的认定意见”不属于人民法院行政诉讼受案范围。案涉房屋位于上名山村131号，占地面积108.2平方米，砖混结构，共四层，2010年危旧房拆扩建，其中89.2平方米为老房拆建，12.62平方米为原猪圈拆改建，6.55平方米为过道扩建。上名山村131号房屋由徐保元(系第三人公公)于1957年开始管业(详见立归笔)，后徐保元夫妇及子、儿媳、孙子等一直居住于此。徐保元夫妇分别于1988年、2008年，第三人丈夫于2004年在案涉房屋过世。此后第三人及其儿子徐耀龙一家亦一直在案涉房屋居住，亦于2010年8月因墙体倾斜、裂缝，经申请进行了危旧房改造。在拆改建过程中，第三人儿子徐耀龙与邻居李晓峰、李均杰、赵均洋签有《拆建协议》。2019年11月第三人及儿子与邻居李佩燕签有墙体分割协议。目前案涉房屋一楼第三人李珠英经营菜店，二楼、三楼、四楼为第三人一家居住。征收工作开始后，测绘登记在第三人一家，工作组在确权摸底调查期间，原告到工作组反映案涉房屋原为原告父亲徐再昌所有，原告作为其父亲唯一的女儿享有继承权，要求该房屋拆迁收益归原告所有等情况。经工作组走访调查，该村村民均证实，第三人儿子徐耀龙的爷爷徐保元、父亲徐金法几十年来一直居住在此直至过世。2020年1月3日，两被告对《缙云县城名山城中村改造项目集体所有土地房屋征收确权公示表》进行公告，对初审情况和认定意见予以公示。若利害关系人对前述该《公示表》有异议，可以向确权小组提出异议。故该认定意见并非是最终的认定意见，而只是一种被告为作出征收行为而实施的准备等过程性行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》“一、受案范围”，第一条“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：......(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。综上，原告要求撤销前述《公示表》的认定意见不属于人民法院行政诉讼的受理范围。二、即便是原告针对房屋征收过程中的房屋产权认定行为提起的诉讼也不属于人民法院受案范围。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。根据《行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第一条第二款第六项规定，“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”；第六十九条第一款第一项规定，“不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”根据上述行政法规的规定，对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，是作出房屋征收决定前所应履行程序的一个环节，不具有独立可诉性。原告所诉的房屋产权认定行为实质上是集体土地征收的一个环节，系行政机关作出征收补偿决定等行为之前的一个阶段性行为，其法律效果体现于最终的安置补偿协议或者行政机关作出的补偿决定。征收过程中的房屋产权认定行为一般作为征收行为或补偿行为的一个要件进行审查。故即便是原告针对房屋征收过程中的一个环节即房屋产权认定行为提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其起诉不符合法定的起诉条件。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告缙云县人民政府五云街道办事处辩称，一、“编号MS2-8”《缙云县城名山城中村改造项目集体所有土地房屋征收确权公示表》属行政过程性行为，原告徐福仙的诉请不属于人民法院行政诉讼受案范围。集体土地上房屋征收与补偿过程，是典型的多环节的综合过程，具有多阶段行政管理的特征。被告在履行房屋征收与补偿法定职责过程中，分别在不同阶段作出诸项不同的行政行为。其中，有的行政行为由于对被征收人的权利义务产生了实际影响，是可诉的行政行为；有的行政行为只是为征收补偿创造条件，并通过征收补偿行为产生相应法律效果，而其本身并不直接设定行政法上的权利义务关系。此类行政过程性行为，通常不产生终局性的法律效果，不属于人民法院行政诉讼审理范畴。具体到本案而言，“编号MS2-8”《缙云县城名山城中村改造项目集体所有土地房屋征收确权公示表》是被告参照《征收与补偿条例》第十五条有关“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”的规定，履行对案涉被征收房屋未经登记的建筑进行调查、认定和处理的法定职责的行为。另一方面，在房屋征收过程中，依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，仅是对嗣后评估机构依法作出评估报告，以及依法进行补偿作出准备、创造条件，其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，不在行政机关与被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系，因而不属于行政诉讼的受案范围。此外，被告认为，原告如果对涉案未经产权登记的房屋认为存在权属争议，完全可以通过民事救济途径主张其权利以解决争议。原告在能够依法直接就争议本身寻求救济的前提下，起诉要求撤销“编号MS2-8”《缙云县城名山城中村改造项目集体所有土地房屋征收确权公示表》，并不具有请求人民法院进行审理和判决的必要性和实效性。二、涉案房屋系经《立归笔》后又拆除重建，原告与其诉请撤销的“编号MS2-8”《缙云县城名山城中村改造项目集体所有土地房屋征收确权公示表》不具有利害关系。涉案上名山村131号房屋，1951年土改时虽确权给原告父亲徐再昌，但因于1957年《立归笔》后产权发生变更，归属于第三人公公徐保元所有并居住使用。第三人等于2010年拆除重建后一直居住使用至今。被告认为，涉案房屋于1951年土改时虽确权给原告父亲徐再昌，但《立归笔》后产权已发生变更，拆除重建后原有房屋即灭失。原告即便对《立归笔》持有异议，也仅仅是对拆除重建前原有老房屋主张权利，而不可能成为拆除重建后新建房屋的权利人。本次集体土地征收是对集体土地上现有房屋的征收，原有老房屋经拆除重建后已实际灭失，明显不属征收补偿安置范围。“编号MS2-8”《缙云县城名山城中村改造项目集体所有土地房屋征收确权公示表》，仅仅是对拆除重建后新建房屋进行调查、认定和处理结果的公示，而与拆除重建后已经实际灭失的原有老房无关。由此可见，原告与其诉请撤销的“编号MS2-8”《缙云县城名山城中村改造项目集体所有土地房屋征收确权公示表》不具有利害关系。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。 第三人李珠英述称，案涉房屋是祖遗的，后第三人重建，其中38.08平方米系第三人自己审批，与原告无关。 经审理查明，徐再昌（已故）系原告徐福仙的父亲，徐保元（已故）系第三人李珠英的公公。依1951年《缙云县城区镇东乡名山村农业税土地清册》，徐再昌户取得原坐落于上名山村后阊门住宅楼房3间，平方1间。依1957年《立归笔》，以第三人公公支付原告祖母丧葬费及负责今后祭祀事宜为条件，上述房屋被处分给徐保元。后原告外嫁，并将户口迁出上名山村。2010年，第三人未经审批对上述房屋拆除重建并居住至今，门牌号为缙云县××街道××山村131号。2020年1月3日，两被告作出《缙云县城名山城中村改造项目集体所有土地房屋征收确权公示表》，将上名山村131号房屋产权确认给第三人。原告不服，提起行政诉讼。 另查明，案涉房屋现已拆除。 本院认为，讼争地块上原房屋在1951年土改时虽确权给原告父亲所有，但依1957年《立归笔》规定，该房屋已以附条件的形式处分给第三人公公，后第三人户居住在该房屋内逾60年，直至案涉房屋被征收前，原告一直未提出异议。同时，依据《中华人民共和国物权法》第三十条规定，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。本案中，即使原告对原房屋享有权利，其在第三人户于2010年前后对原房屋拆除重建后，其对原房屋享有的物权已消灭，基于纳入征收范围的系拆除重建后房屋的这一事实，被告于2020年1月对新建房屋作出的确权认定与原告没有利害关系。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告徐福仙的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。 审 判 长  朱燕红 人民陪审员  陈春菲 人民陪审员  应文琛 二〇二〇年七月二十八日 代书 记员  胡静雪