河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初197号原告杨春霞，女，1983年3月11日出生，汉族，住郑州市高新技术产业开发区，现住河南省荥阳市。委托代理人邬宏威，北京威泽师律师事务所律师。被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原区中原路233号。法定代表人王新伟，市长。委托代理人樊晓茜、陈婷婷，郑州市行政复议中心工作人员。原告杨春霞不服被告郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）不予受理行政复议申请决定一案，于2020年3月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月3日立案后，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月7日通过网络“云庭”系统公开开庭审理了本案。原告杨春霞及其委托代理人邬宏威，被告郑州市政府委托代理人樊晓茜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告郑州市政府于2020年2月20日作出本案被诉郑政（不受复决）字〔2020〕7号《不予受理行政复议申请决定书》，以申请人杨春霞申请复议的行为并非具体行政行为，其提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条的规定，决定对申请人的行政复议申请不予受理。原告杨春霞诉称：2019年3月12日13点50分，原告在北京火车站西站出站口刷身份证出站时，被北京西站公安分局站内派出所民警查看身份证。在要求返还的过程中，原告遭遇不明身份人员的围堵拦截，原告立即拨打110报警。但是原告仍然被不明身份人员劫持到陌生车上，手机被抢，并遭到辱骂、殴打。之后，原告被强拉到郑州高新区沟赵派出所内遭到非法拘禁。2019年9月28日，原告应约定，前往北京的人民法院提交身份材料，还是在北京火车站西站出站口，仍遭遇被劫持、限制人身自由，被殴打抢劫，后被强送到沟赵派出所遭背铐式的拘禁。原告在前往北京到达北京西站时遭身份证被扣，由此产生了京公复驳字〔2019〕第33号复议决定。北京警方为了证明其行为合法，就告知系河南省郑州市驻京工作组予以请求北京警方的行为，属于高新区管委会组织的接访行为，但并未对限制人人身自由作出处罚。原告辖区的郑州高新技术产业开发区管理委员会故意对抗党中央的政策，破坏法治政府建设，迫害原告，组织不法人员对原告进行辱骂、殴打、抢劫、拦截、拘禁，限制人身自由，侵害原告的合法权益。郑州高新技术产业开发区管理委员会实施的不法行为严重损害了政府形象，破坏了政府的公信力，对原告实施拦截并限制人身自由的行政行为违法。故原告于2020年2月17日向被告提起行政复议申请，被告收到后，在没有查明基本事实的情况下，直接作出了郑政（不受复决）字〔2020〕7号不予受理行政复议申请决定书，严重违法。请求：1．依法撤销被告作出的郑政（不受复决）字〔2020〕7号不予受理行政复议申请决定书；2．依法判令被告受理原告的行政复议申请。原告向本院提交的证据有：1．行政复议申请书；2．行政复议申请书邮寄底单。证据1和2证明原告通过EMS向被告郑州市政府提起行政复议申请的事实。3．北京市公安局京公复驳字〔2019〕第33号驳回行政复议申请决定书，证明原告在北京遭到拦截被限制人身自由，是行政机关执行职务的侵权行为的事实。4．郑政（不受复决）字〔2020〕7号不予受理行政复议申请决定书，证明被告收到原告的复议申请作出被诉决定。被告郑州市政府辩称：一、原告所提行政复议申请不符合法定受理条件，被诉7号决定书认定事实清楚，适用法律依据正确。经审查，本机关认为涉案行为并非具体行政行为，原告提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条的规定，被告依法作出了7号决定书。二、被告在作出7号决定书后，在法定期限内送达了原告，程序合法。被告于2020年2月18日收到原告寄达的材料，被告于2020年2月20日作出了7号决定书，并于次日邮寄送达，符合法定期限，程序合法。综上，被告对原告行政复议申请作出的处理，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交的证据有：第一组：被告收到原告行政复议申请、接收信封。1．行政复议申请书及材料；2．原告邮寄申请材料的信封复印件。第二组：被告依法作出不予受理决定并在法定期限内送达原告，主要事实清楚，程序合法。1．郑政（不受复决）字〔2020〕7号不予受理行政复议申请决定书；2．送达回证。被告提交的法律依据为：《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条。经庭审质证，各方对证据发表如下质证意见：原告对被告第一组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。需要说明的是，在该组证据中原告提供了北京市公安局所作的驳回复议申请决定，该决定明确载明了原告人身自由遭受限制的情况属于高新区政府部门组织的截访行为，相关规定禁止非法限制公民上访权利，可见该行为明显违反了上述规定，并且原告针对高新区工作人员截访的情况进行报警，北京市公安局认为行政机关工作人员执行职务的侵权行为不属于违反治安管理的行为，可见原告根据北京市公安局复议决定确定的事实向被告申请行政复议有充分的事实依据。另外，根据行政强制法第9条第1款的规定，限制公民人身自由的行为属于行政强制行为之一。依据行政复议法第6条第2项规定，对行政机关作出的限制人民自由不服的，可以申请行政复议。充分证明被告虽然提供了该组证据，但是被告没有对证据内容进行审查分析，也没有按照上述法律规定进行研判，直接作出不予受理的决定，明显与其提供的证据相矛盾。原告对被告第二组证据中被诉不予受理决定书的真实性认可，合法性不认可。由于高新区工作人员对原告采取了限制人身自由的强制措施，依据上述法律规定，该行为属于具体行政行为，被告作出的被诉决定书认定事实明显错误。需要说明的是，结合被告第二组证据中的EMS邮寄底单和第一组证据中原告向被告邮寄的EMS底单，可以清晰地看出，该两份邮寄单模糊不清，并且被告也没有提供EMS官方网站的查询信息，无法证明其收到复议申请，送达复议决定的具体时间。可见被告违反了行政诉讼法第17条规定，复议程序明显违法。另外，被告没有将其法律依据在证据清单中列明，无法判断其具体的法律适用情况。被告的复议决定有意包庇高新区管委会和他自己在内的违法行为。被告认为不是具体行政行为是错误的，郑州市驻京工作人员及公安民警的行为是限制原告人身自由的行为。本院对上述证据认证如下：原被告证据客观真实且与本案相关，可作为认定本案事实的依据。关于被诉复议决定是否合法，双方证明目的截然相反，这系本案争议焦点问题，将在本院认为部分综合评述。经审理查明：原告杨春霞称，2019年3月12日13时50分在北京火车站西站出站口刷身份证出站时被北京西站公安分局站内派出所民警查看身份证，在要求返还的过程中，原告遭不明身份人员的围堵拦截，原告立即拨打110报警，但仍被不明身份人员劫持到陌生车上，后被强拉至郑州高新区沟赵派出所内遭到非法拘禁。2019年7月，原告向北京市公安局复议北京市公安局北京西站分局对其该次报警未履行法定职责。2019年9月，北京市公安局作出京公复驳字〔2019〕第33号《驳回行政复议申请决定书》。查明：北京市公安局北京西站分局下辖站内派出所经调查得知，2019年3月12日14时许，站内派出所民警在北京西站东北2号出站口依法对申请人进行身份证件查验工作，后应河南省郑州市驻京工作组的请求，将申请人和其身份证一并移交当地工作人员处理。河南省郑州市驻京工作人员和公安民警将申请人接回当地，期间未发生与其肢体冲突，属于履行职务行为等。认为：申请人反映的事项属于河南省郑州市高新区政府部门组织的接访行为，根据被申请人的调查，不能证明在接访过程中，接访人员对申请人非法拘禁。根据国务院法制办公室对《关于国家行政机关人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函，行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于违反治安管理行为。因此，对于申请人要求被申请人对其报警依法处理的主张，本机关不予支持。决定驳回申请人提出的行政复议申请。2020年2月17日，原告向被告郑州市政府寄交行政复议申请书，请求：一、依法确认被申请人（郑州高新技术产业开发区管理委员会）对申请人（杨春霞）实施拦截并限制人身自由的行政行为违法；二、为有效化解行政纠纷，请对本次复议采取公开听证审理进行。并将京公复驳字〔2019〕第33号《驳回行政复议申请决定书》作为其证据一并寄交被告。事实和理由中除主张2019年3月12日被申请人拦截和限制人身自由行为外，还主张2019年9月28日原告在北京火车站西站出站口遭限制人身自由、强送至沟赵派出所拘禁。2020年2月20日，被告作出本案被诉郑政（不受复决）字〔2020〕7号《不予受理行政复议申请决定书》，以申请人杨春霞申请复议的行为并非具体行政行为，不符合行政复议受理条件为由，对杨春霞的行政复议申请不予受理。本院认为，本案争议焦点是原告杨春霞本案行政复议申请是否符合行政复议受理条件。本案原告所申请复议的事项为被申请人郑州高新技术产业开发区管理委员会对申请人杨春霞实施拦截并限制人身自由的行政行为。该行为从理论上讲属于事实行为，并非法律意义上的具体行政行为，但却与具体行政行为一样会对当事人权利产生实际影响。行政复议实践中也受理了大量的事实行为。因此，被告作出本案被诉《不予受理行政复议申请决定书》，对原告申请复议事项不予受理明显不当。原告诉请撤销被诉《不予受理行政复议申请决定书》理由成立，其诉请本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项之规定，判决如下：一、撤销被告郑州市人民政府于2020年2月20日作出的郑政（不受复决）字〔2020〕7号《不予受理行政复议申请决定书》；二、被告郑州市人民政府在法定期限内依法受理原告杨春霞的行政复议申请。案件受理费50元，由被告郑州市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  何信丽审判员  侯 贇审判员  魏丽平二〇二〇年七月二十三日书记员  李艳歌