贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终323号上诉人（一审原告）长顺县摆所镇城伍村蒋家院组，住所地长顺县摆所镇城伍村。负责人蒋良松，组长。委托代理人贾开文、梁正霞，均系贵州贵达律师事务所律师。被上诉人（一审被告）黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地都匀市环东中路14号。法定代表人吴胜华，州长。被上诉人（一审被告）长顺县人民政府，住所地长顺县城关，组织机构代码57711303-4。法定代表人李友军，县长。一审第三人长顺县长寨街道办事处长江村高坡组，住所地长顺县长寨街道长江村。负责人张大其，组长。上诉人长顺县摆所镇城伍村蒋家院组（以下简称蒋家院组）与被上诉人黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）、长顺县人民政府（以下简称长顺县政府）、一审第三人长顺县长寨街道办事处长江村高坡组（以下简称高坡组）林业行政处理及行政复议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初613号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。蒋家院组一审诉称：2018年5月13日，原告因第三人擅自占有“格布田”山林、土地问题向长顺县政府申请调解。长顺县政府于2019年4月12日作出长府行决〔2019〕11号《关于摆所镇城伍村蒋家院组与长寨街道长江村高坡组信访事项处理决定》（以下简称11号处理决定）。长顺县政府以无法核实的《土地权属界线协议书》为权源依据，将属于原告的林地、土地划分给第三人。原告认为长顺县政府作出的11号处理决定不合理、不合法，遂向黔南州政府申请行政复议。黔南州政府作出黔南府行复决字〔2019〕96号《行政复议决定书》，维持了长顺县政府作出的11号处理决定。原告认为，二被告做作出的决定证据不足，适用法律、法规错误，且明显不当。应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定予以撤销。一、长顺县政府在11号决定中对原告提交的潘宜贵户《土改证》予以认可，却适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有”的规定，认为土地公有化改革完成后，原《土地所有权证》关于土地所有的内容已经没有了法律依据。结合我国土地改革的历史，土地改革以村民小组为单位。该条明确土地改革时分给农民并颁发了土地证的土地属于农民集体所有，而并不是长顺县政府所称的没有法律依据。那么根据上述规定，原告提交的《土改证》完全能够作为山林、土地的权源依据。长顺县政府认定事实不合法，没有法律依据。国家土地管理局印发《关于确定土地权属问题的若干意见》有明确规定“九、土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，现在仍由村或者乡农民集体经济组织或者其成员使用的，属于农民集体所有。十、村农民集体所有的土地，一般按该村农民实际使用的集体土地的界限确定所有权。”农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权：1.由于村、队、社、场合并或者分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；2.由于土地开发、国家征地、集体性办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；3.由于行政区划变动和农田基本建设等原因重新划定土地所有权界限的。原告与第三人至今分属不同的乡、村，没有发生变动情况，故属于原告的土地权属根本不能发生变动。二、长顺县政府据以作出11号处理决定的唯一一份证据《土地权属界线协议书》，该协议书的来源没有予以说明，没有提交相应的村民会议决议，没有当时原告所在小组人员签字、所在村委会盖章，所在乡政府也没有盖章，而仅有第三人所在乡政府盖章。在该协议上签字的村长已去世，无法核实真伪。因此，11号处理决定认定事实不清，违反法律规定。三、原告在申请中已经提出其实际管理争议林地、土地的事实，管理事实主要是1964年原告与第三人小组成员砍伐争议地林木的事实。原告提供了砍伐人系刘兴邦，调解人熊少奎、蒋成忠等具体参与人员信息，但二被告没有对原告提出的事实进行核实调查。在第三人没有提交任何权源依据的情况下，决定将争议地划归第三人不合法也不合理。综上，二被告将争议地划归第三人所有没有事实和法律依据，行政行为严重违法，确权程序违法，依法应当予以撤销二被告作出的决定。原告提起诉讼，请求判决撤销长顺县政府于2019年4月12日作出长府行决〔2019〕11号《关于摆所镇城伍村蒋家院组与长寨街道长江村高坡组信访事项处理决定》以及黔南州政府于2019年8月20日作出的黔南府行复决字〔2019〕96号《行政复议决定书》；案件受理费，由二被告负担。一审经审理查明：1954年9月10日，原长顺县尅炳乡（今摆所镇）村民潘宜贵获颁《土地房产所有证》，该证中记载有“对门坡”土，折市亩数595斤。1981年7月2日，原长顺县种获乡长江村高坡生产队的刘成忠等25户获颁《长顺县集体山林管理证》（林管字第61-85号），该25份山林管理证均记载有“对门坡”林地。1989年6月16日，原长顺县尅炳乡冗乃村（今摆所镇城伍村）与原长顺县种获乡长江村（今长顺县长寨街道长江村）签定《土地权属界限协议书》，通过标记拐点的方式将两村的土地界限予以明确；该协议书上有两村时任村长蒋成云、刘万祥的签名，加盖有长顺县种获乡人民政府公章，并附有拐点示意图。上世纪八十年代后期，长顺县开始撤乡并镇工作，原剋炳乡合并到摆所镇，在合并时相关乡政府的公章被上级部门收走。因都香高速公路项目建设需征用“对门坡”林地，原告长顺县摆所镇城伍村蒋家院组与第三人长顺县长寨街道长江村高坡组就“对门坡”林地的权属产生争议，蒋家院组村民代表就该事件进行信访。在处理过程中，相关部门绘制了《土地权属争议范围示意图》《高速公路测量及村界影像叠加图》。长顺县政府经过调查走访并将《土地权属界线协议书》所标注的拐点同都香高速公路工路相关测量数据以及地形图、卫星影像图、村级土地权属界线划界图对比、叠加后确定争议地位于《土地权属界线协议书》拐点20至21点以北方向长江村村界范围内。长顺县政府于2019年4月12日作出长府行决〔2019〕11号《关于摆所镇城伍村蒋家院组与长寨街道长江村高坡组信访事项处理决定》，该决定明确：1.按照1989年原尅炳乡冗乃村与原种获乡长江村双方签订的《土地权属界线协议书》确定摆所镇城伍村与长寨街道办长江村界线；2.《土地权属界线协议书》中拐点20至21点以北沿对门坡往上方向，高速公路占地位置争议地段属于长江村集体山场土地，土地征收补偿费和安置补助费、林木补偿费用按照相关规定拨付给相关权利人；3.其他插花地、山场按照《林权证》及目前实际管理使用的集体或个人进行确权。原告不服，向黔南州政府申请行政复议。黔南州政府于2019年8月20日作出黔南府行复决字〔2019〕96号《行政复议决定书》，维持了长顺县政府作出的11号处理决定。原告不服向本院提起诉讼，诉请如前所述。另查明，原告及第三人对《土地权属争议范围示意图》中标注的争议地位置及范围均无异议。一审法院认为：本案的争议焦点是11号处理决定和96号复议决定是否合法。1.关于11号处理决定的合法性问题。本案系村民小组之间关于林地权属发生的争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；……”长顺县政府具有作出案涉11号处理决定的法定职权。《林木林地权属争议处理办法》第七条规定尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：“（一）土地改革时期，人民政府颁发的土地证；……”潘宜贵持有的1954年颁发的《土地房产所有证》中的确载明了“对门坡”，但该证载明的该块地的性质为土且只有595斤，而本案争议地为二十余亩。《林业部关于山林定权发证有关问题的答复》第一条规定：“……凡森林、林木、林地权属不清的，集体所有的林地，一般应以“四固定”时确定的权属为准；……”该答复第二条规定：“根据土地改革法和有关规定依法发给的土地房产所有证是证明土地改革时分配给农户的土地（含林地）证明，一般情况下不能作为现在确定集体所有林地的依据。……”由此，虽然潘宜贵户持有的《土地房产所有证》记载有“对门坡”，但面积远小于争议地面积，原告又不能证实其对争议地进行管护的事实。同时根据上述规定，土地改革时期颁发的土地房产所有证不能作为至少不能单独作为现在确定山林土地权属的依据。再者，我国的土地政策经历了土地改革时期、农业合作化时期、“四固定”时期、“林业三定”时期以及家庭联产承包责任制等，每个时期的政策均不相同，理应以最近时期确定的权属状态为处理争议的依据。因此，原告以其村民持有《土地房产所有证》而主张争议地归其所有证据不充分，本院不予支持。《贵州省林地管理条例》第十九条规定了六种尚未取得林权证或者对林权证有争议的，可以作为各级人民政府处理林地权属争议的材料，其中第（五）项为争议各方所在地人民政府或者共同上级人民政府处理争议的协议、决定和附图；第（六）项为其他证明林地权属的材料。本院对比原尅炳乡冗乃村与原种获乡长江村签订的《土地权属界线协议书》中的拐点形成的原告与第三人所在两村之间的界线图、《土地权属争议范围示意图》以及经将都香高速公路测量数据、地形图、争议地块示意图、原告和第三人两村界线图生成的叠加图可以看出，叠加图上两村的界线与《土地权属界线协议书》的界线的轮廓、走向一致，争议地在第三人村界范围内。同时结合第三人村民持有25本的集体山林管理证，可以佐证第三人对争议地进行管护的事实。因此，长顺县政府将争议地明确为在长江村范围内，证据充分、事实清楚、符合实际，且未违反相关法律法规，本院应予以支持。2.关于96号复议决定的合法性问题。黔南州政府受理原告的复议申请后，向相关当事人作出《答复通知书》《第三人参加行政复议通知书》《延期审理通知书》等文书，并在法定期限内作出96号复议决定，程序合法、认定事实清楚，本院予以维持。综上，原告的诉讼请求证据不足，本院不予支持；长顺县政府作出的11号处理决定以及黔南州政府作出的96号复议决定，认定事实清楚、证据充分、程序合法且符合法律法规定，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告长顺县摆所镇城伍村蒋家院组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告长顺县摆所镇城伍村蒋家院组负担。蒋家院组上诉请求：１.撤销一审判决；2.依法改判撤销黔南州政府作出的黔南府行复决字【2019】96号《行政复议决定》；3.依法改判撤销长顺县政府作出的11处理决定。主要事实和理由：一、原判决认定事实错误、适用法律错误，依法应当改判。首先，一审采信长顺县政府庭后提交的《土地权属界线协议书》错误。其次，一审认定上诉人提交的《土地证》仅仅是土，认定事实错误。虽然土地证记录了是土地，但在附属物一栏又记录了四至界线。再次，原判决对《界线协议书》本身的真实性、合法性没有进行审查就予以采信错误。二、被上诉人的行政行为违法，依法应予以撤销。首先，长顺县人民政府在决定中对上诉人提交的潘宜贵户《土改证》予以认可，却适用《确定土地使用权和使用权若干规定》第十九条，认为土地公有化改造完成后，原《土地所有权证》关于土地所有的内容已经没有了法律依据。该认为是对法律的曲解。其次，长顺县人民政府据以作出决定的唯一一份证据《土地权属界线协议书》（复印件，直至庭审都没有向上诉人出示过原件），该协议书的来源没有予以说明，没有提交相应的村民委员会决议，没有当时上诉人所在的小组人员签字、所在村委会盖章，所在乡政府也没有盖章，而仅有第三人所在的乡政府盖章。长顺县人民政府作出土地权属归属第三人的决定认定事实不清。再次，上诉人在申请中已经提出实际管理争议林地、土地的事实，管理事实主要是1964年上诉人与第三人的小组成员砍伐争议地林木的事实，上诉人提供了砍伐人系刘某、调解人熊某、蒋某等具体参与人员信息，但两被上诉人没有对上诉人提出的事实进行核实调查。综上，一审判决认定事实错误、适用法律错误，请二审支持上诉人的上诉请求。被上诉人黔南布依族苗族自治州人民政府、长顺县人民政府二审未答辩。一审第三人高坡组二审未提交书面陈述意见。当事人各方向一审法院提供的证据材料已随案移送本院(一审法院卷宗)，二审未提交新的证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致。本院认为：《林业部关于山林定权发证有关问题的答复》第一条规定：确定森林、林木、林地的所有权和使用权，应以人民政府依法核发的森林、林木、林地所有权或者使用权证书为准。有前后数次确定权属情况的，应以最近一次确定的权属为准。凡森林、林木、林地权属不清的，集体所有的林地，一般应以“四固定”时确定的权属为准；对于“四固定”时未确定权属的或虽已确定权属但因材料散失而无据可查的，可以参考合作化或土地改革时依法确定的权属，但不能搞“山林还家”，划回“土改山”或者“祖宗山”。本案中，上诉人蒋家院组主张涉案林地为其所有，向被上诉人长顺县人民政府申请处理，但其提交的是潘宜贵1954年《土地房屋所有证》。而一审第三人高坡组则提供了其村民张开美1981年《集体山林管理证》、张开学2008年《林权证》等山林权属依据证实其主张。一审第三人提供的权属凭证发证时间远晚于上诉人提供的潘宜贵持有《土地房屋所有证》颁证时间。根据《林业部关于山林定权发证有关问题的答复》的上述规定，应以最近一次确定的权属为准。第三人主张涉案林地为其所有，提交了1981年《集体山林管理证》、2008年《林权证》、《土地权属界线协议书》证实其主张。其中，1981年《集体山林管理证》、2008年《林权证》均为县级以上人民政府颁发。第三人提交的《土地权属界线协议书》详细记载了双方协议内容，有冗乃村与长江村村长、指界人、调查人等签名，种获乡人民政府盖章确认，该协议内容与第三人的主张一致。根据一审查明的事实，上世纪八十年代后期，长顺县开始撤乡并镇工作，原尅炳乡合并到摆所镇，在合并时相关乡政府的公章被上级部门收走，《土地权属界线协议书》正是1989年6月签订，上诉人所在乡政府未盖章符合公章被收走的情况。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第（一）项规定：“根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定，有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据：（一）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的。”本案虽然被上诉人长顺县政府根据一审法院的要求，于庭审后才提交《土地权属界线协议书》，但该协议书涉及他人的合法权益，一审要求长顺县政府提供相应证据符合上述法律规定。上诉人蒋家院还认为其对涉案林地进行了管理，其主要事实是1964年上诉人与第三人的小组成员砍伐争议地林木的事实。但对涉案林地的管理应是长期的、有效的管理。而上诉人主张的是50多年前上诉人与第三人的小组成员砍伐争议地林木的事实，与管理不相关联。因此，对上诉人的该项主张，本院不予采纳。事实上，我国的土地、山林政策经历了土地改革时期、农业合作化时期、“四固定”时期、“林业三定”时期以及家庭联产承包责任制、林权改革，上诉人蒋家院在土地改革以后的历次政策变化过程中均未请求颁发相应的权属证书，也未提供证据对涉案林地进行有效的管护，本案长顺县人民政府、黔南州人民政府所作出的处理决定及行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。一审判决驳回蒋家院组的诉讼请求有事实及法律依据。综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人蒋家院组的上诉请求理由不充分，缺乏事实及法律依据。对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人长顺县摆所镇城伍村蒋家院组承担。本判决为终审判决。审判长  田一铭审判员  冉依依审判员  肖 瑶二〇二〇年七月十三日法官助理任昱瑾书记员姚永涛