浙江省台州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙10行初6号 原告刘某，女，汉族，1981年1月5日出生，住临海市。 委托代理人李刚、董琛，北京京平律师事务所律师。 原告戴诗琪，女，汉族，2002年7月26日出生，住临海市。 原告余某，男，汉族，2004年6月24日出生，住临海市。 法定代理人刘某，系戴诗琪、余某的母亲。 被告临海市人民政府，住所地临海市东方大道99号。 法定代表人王丹，市长。 应诉负责人江峰，副市长。 委托代理人赵乐平，临海市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人李宏伟，浙江全力律师事务所律师。 被告临海市人民政府邵家渡街道办事处，住所地临海市邵家渡街道邵临东路58号。 法定代表人鲍祝永，主任。 委托代理人俞洁琼，浙江全力律师事务所律师。 原告刘某、戴诗琪、余某因诉被告临海市人民政府、临海市人民政府邵家渡街道办事处（以下简称邵家渡街道）不履行法定职责一案，于2020年1月6日向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年6月4日公开开庭审理了本案。原告刘某及其委托代理人李刚、董琛、被告临海市人民政府的应诉负责人江峰及其委托代理人赵乐平、李宏伟、被告邵家渡街道法定代表人鲍祝永及其委托代理人俞洁琼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告刘某、戴诗琪、余某起诉称：原告及两子女系邵家渡街道大路村民，与父亲刘守满、母亲王美清、胞弟刘海波共同居住在邵家渡街道大路××号房屋。2018年7月26日，临海市人民政府作出了临政函［2018］58号《临海市人民政府关于同意临海市汇港湖区块城中村改造建设集体土地上房屋征收（拆迁）补偿安置方案的批复》，原告所居住的房屋及所在土地××××区块改造项目征收范围。2019年7月12日，被告邵家渡街道与被征收安置户主刘守满（系原告刘某的父亲）签订了《临海市集体土地上房屋征收（迁拆）补偿安置协议书（农业户）》（下称补偿安置协议），该补偿安置协议中安置人口仅是刘守满、王美清和刘海波三人，而将三原告排斥在安置补偿范围之外，严重侵害了三原告的生存居住权。原告认为被告制定的补偿安置方案严重违反了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》的相关规定，剥夺了妇女、儿童获得平等补偿安置的权益而不合法，于2019年10月26日分别向临海市人民政府、邵家渡街道提出申请，请求二被告履行对三原告的征地补偿安置义务。2019年12月20日，邵家渡街道作出的关于《请求行政补偿申请书》信件的回复坚持对三原告不予补偿安置。临海市人民政府至今未作出答复。特提起诉讼，请求：1、判决确认二被告不履行对三原告征地补偿安置职责行为违法；2、判决二被告依法履行对三原告的征地补偿安置职责，即安置高层住宅建筑面积440平方米、地下夹层贮藏室2个、地下停车位2个。3、一并对被告制定的《临海市汇港湖区块城中村改造建设集体土地上房屋征收（拆迁）补偿安置方案》（以下简称补偿安置方案）第四条第九款第三、四项以及第四条第十四款、《临海市城中村改造建设安置补偿实施意见（试行）》第十四条第三款、第四款及第十八条的合法性进行审查。 原告刘某、戴诗琪、余某向本院提交了以下证据：1、三原告户口簿；2、浙江省农村集体土地经营承包权证；3、临海市自然资源和规划局关于刘某、谢巧珠“政府信息公开申请书”的答复；4、浙江省建设用地审批意见书；5、临海市人民政府征收土地方案公告；6、临海市人民政府关于同意临海市汇港湖区块城中村改造建设集体土地上房屋征收（拆迁）补偿安置方案的批复》以及涉及的方案；7、邵家渡街办与刘守满签订的补偿安置协议；8、请求行政补偿申请书；9、关于《请求行政补偿申请书》信件的回复。 被告临海市人民政府答辩称：一、答辩人已依法履行了相应补偿安置职责，本案被答辩人不符合计入安置人口数或单独安置及其他安置情形，其请求没有依据支持。2018年，邵家渡街道为推进城市化进程，改善民生环境、提升居住品质的汇港湖区块城中村改造项目顺利实施，向答辩人报送了《临海市汇港湖区块城中村改造建设集体土地上房屋征收（拆迁）补偿安置方案的请示》。同年7月26日，答辩人批复同意了该请示，并明确由邵家渡街道会同市汇港湖区块拆迁指挥部组织实施。2019年7月12日，邵家渡街道与被安置户主刘守满签订了补偿安置协议，并按约向刘守满安置户支付了各项补偿，落实安置。其后，因三被答辩人对该补偿安置协议有异议，多次向各级信访部门反映。后答辩人委托邵家渡街道就此事进行调查了解。经查：被答辩人刘某系大路村民刘守满之女，后嫁到白水洋黄坦大泛村，男方为农村户口，但被答辩人刘某户口一直未迁出，被答辩人戴诗琪、余某户口也落户在大路；后被答辩人刘某与其丈夫于2015年6月离婚，至拆迁公告发布之日不满五周年。根据《临海市城中村改造建设安置补偿实施意见（试行）（临市委办［2018］27号）以及汇港湖区块补偿安置政策之规定，三被答辩人均不符合计入安置人口数或单独安置等情形。根据补偿安置方案之规定，本次拆迁安置是以户为单位，被答辩人和其父母兄弟同属一户，在本次拆迁补偿中，已对该户根据政策规定进行了补偿安置，签订了补偿安置协议。据此，答辩人对被答辩人的信访异议进行了及时答复，后对其于2019年12月20日寄送的请求行政补偿申请书委托实施单位邵家渡街道再次进行了一并答复。被答辩人的该信件实属重复信访行为，可不予重复处理。二、关于补偿安置方案的合法性问题。案涉补偿安置方案符合法律法规规定，且根据《台州市人民政府办公室〈关于开展农村集体土地征收和补偿阳光工程建设的实施意见>的通知》第三条第十二项规定：“……征地补偿安置方案、房屋征收补偿安置方案要报县（市、区）政府批准。征收土地公告、征地补偿安置方案公告、房屋征收补偿安置方案公告应在被征地村的村务公开栏和群众集中居住地进行张贴，并拍照、摄像书面存档，同时在县（区、市）政府、国土资源部门的门户网站或媒体进行公告。公告之日起10个工作日内，相关权益人申请听证的，县（区、市）、国土资源部门和房屋征收单位要先行组织听证，根据群众提出的意见和建议，进一步修改和完善。”在本案中，2018年7月12日，临海市城中村改造汇港湖区块征迁指挥部的工作人员在大路、枧川、枧西村的村务公告栏上张贴补偿安置方案、调查情况汇总表等公告，并在临海市人民政府官网发布了补偿安置方案；且不存在多数被征收人认为安置补偿方案不符合上述条例规定的情况，故案涉补偿安置方案的制定程序符合法律法规规定。再者，制定和发布补偿安置方案系行政法规赋予征收行政机关的法定职权，征收部门有权在不违背上位法规定的征收补偿原则的前提下，在制定补偿安置方案的内容时具有的一定的裁量权，可以根据本地经济发展实际、项目规划设计、被征收房屋的具体情况等，并结合多数被征收人的意见对补偿安置方案作出具体规定。本案补偿安置方案不违反《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》和《台州市人民政府办公室关于开展农村集体土地征收和补偿阳光工程建设的实施意见》等法律法规及政策规定，合法有效。三、临海市人民政府的被告主体不适格。临海市人民政府只是汇港湖区块实施方案的批准机关，不是实施机关，具体行政行为不存在。四、汇港湖区块的实施意见不可诉。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，补偿安置方案不可诉。五、集体土地上拆迁安置是以户为单位的。经查询了户口登记，临海市没有刘某户，只有她父亲刘守满户，所以刘某三人都是安置在刘守满户里了。综上，请求：驳回原告的诉讼请求。 被告临海市人民政府在法定期限内提交了下列证据：1、告知函以及回复函；2、浙江省统一政务咨询投诉举报平台中原告的信访记录、临政信查［2018］60号《信访事项复查意见书》及送达回证、台政信核［2018］129号《信访事项复核意见书》及送达回证；3、张贴临海市汇港湖区块补偿安置方案公布的照片；4、《临海市人民政府关于同意临海市汇港湖区块城中村改造建设集体土地上房屋征收（拆迁）补偿安置方案的批复》；5、《临海市人民政府办公室转发台州市人民政府办公室〈关于开展农村集体土地征收和补偿阳光工程建设的实施意见〉的通知》；6、《中共临海市委办公室临海市人民政府办公室关于印发〈临海市城中村改造建设安置补偿实施意见（试行）〉的通知》。 被告邵家渡街道答辩称：一、答辩人已依法履行了相应补偿安置职责，本案被答辩人不符合计入安置人口数或单独安置等其他另行安置条件。2018年，答辩人向临海市人民政府报送了《临海市汇港湖区块城中村改造建设集体土地上房屋征收（拆迁）补偿安置方案的请示》。同年7月26日，临海市人民政府批复同意了该请示，并明确由答辩人会同市汇港湖区块拆迁指挥部组织实施。2019年7月12日，答辩人与被安置户主刘守满签订了补偿安置协议，并按约向刘守满安置户支付了各项补偿，落实安置。其后，因三被答辩人对该补偿安置协议有异议，多次向各级信访部门反映。后答辩人受托就此事进行调查了解。经了解：被答辩人刘某系大路村民刘守满之女，后嫁到白水洋黄坦大泛村，男方为农村户口，但被答辩人刘某户口一直未迁出，被答辩人戴诗琪、余某户口也落户在大路；后被答辩人刘某与其丈夫于2015年6月离婚，至拆迁公告发布之日不满五周年。根据补偿安置方案第十四条第（三）、（四）项以及汇港湖区块补偿安置方案政策规定，三被答辩人均属应迁未迁人员，不符合计入安置人口数或单独安置等情形。根据补偿安置方案之规定，本次拆迁安置是以户为单位进行安置，被答辩人和其父母兄弟同属一户，在本次拆迁补偿中，已对该户所征迁房屋根据政策规定进行了补偿安置。据此，答辩人及临海市人民政府均在此前信访答复中对被答辩人的异议进行了及时回复。2019年10月底，被答辩人向临海市人民政府及答辩人同时寄送请求行政补偿申请书，诉求与此前信访内容同质。临海市人民政府委托答辩人一并作出处理，故答辩人又于2019年12月20日再次进行了答复。被答辩人的该信件实属重复信访行为，可不予重复处理。根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的规定，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织、依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。因此规范性文件的本质特征为针对不特定对象的反复适用性。而反观本案中，补偿安置方案的主要内容是为临海市汇港湖区块城中村改造项目中涉及的拆迁范围补偿安置方式、补偿安置标准等事项，仅仅是针对汇港湖区块城中村改造项目范围内房屋人员，其适用对象具有特定性，不具有普遍约束力，同时也只是对该区域内的拆迁补偿提出的实施意见，不具有反复适用性。故答辩人认为原告提出对该补偿安置方案进行审查，是没有任何依据的。退一步讲，该补偿安置方案系根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规，结合汇港湖区块城中村的实际情况而制定。该补偿安置方案制定后，经过公示、听取意见、政策解答等相应程序后，临海市人民政府以临政函［2018］58号文件予以公布实施，该文件的制定主体和发布程序合法，且内容不存在与法律、法规相抵触的情形，是合法有效的。综上，请求：驳回原告的诉讼请求。 被告邵家渡街道在法定期限内向本院提供了下列证据：1、邵家渡街道和刘守满签订的补偿安置协议；2、被征收房屋附属物评估清单及补充清单表；3、承诺书；4、户口本；5、关于《请求行政补偿申请书》信件的回复；7、临海市汇港湖区块补偿安置方案公布；8、《临海市人民政府关于同意临海市汇港湖区块城中村改造建设集体土地上房屋征收（拆迁）补偿安置方案的批复》。 经审理查明：原告刘某系临海市邵家渡街道大路村民，原告戴诗琪、余某的户口于2015年6月从临海市白水洋镇大泛村迁入临海市邵家渡街道大路。为推进城中村改造、规范改造建设行为，完善城市功能，2018年5月25日临海市人民政府出台临市委办［2018］27号《中共临海市委办公室、临海市人民政府办公室关于印发〈临海市城中村改造建设安置补偿实施意见（试行）〉的通知》，规定：全市范围内的城中村改造建设、安置补偿适用本意见；……拆迁村安置人口的户口性质（农业和非农业）以2016年6月30日登记和认定方法进行确定，有下列情况的按以下规定计算：（三）成年女子出嫁的，其配偶户改前为非本村农业人口的，应随夫家安置，女方及其子女不计入该村拆迁安置人口数；其配偶户改前为非农业人口的，本人及子女户口仍在拆迁村的，可与其父母拼户的兄弟家庭中计算安置人口数，也可单独安置；（四）离婚未满5周年且双方均未再婚的，按离婚前的户限额标准执行；离婚满5周年的或离婚未满5周年但一方再婚满2周年的，或再婚未满2周年已生育小孩的，原籍在拆迁村的男方及符合入赘条件的女方可按户安置，另一方可单独安置等。2018年7月26日，被告临海市人民政府出台临政函［2018］58号《临海市人民政府关于同意临海市汇港湖区块城中村改造建设集体土地上房屋征收（拆迁）补偿安置方案的批复》，同意批准了补偿安置方案，该补偿安置方案规定：房屋征收（拆迁）范围为临海市邵家渡街道大路、枧川村、枧西村，详见征收（拆迁）红线范围。房屋征收（拆迁）主管部门为临海市国土资源局，实施单位为临海市人民政府邵家渡街道办事处。……被拆迁人符合分家立户（分家析产）的，以市政府发布的本区块拆迁公告之日前的《土地使用证》、《房屋所有权证》及其他合法有效凭证为依据，兼顾公序良俗，由家庭成员代表在分家契约上签字，并经村民委员会同意，杜绝不合理分家析产。拆迁村安置户人口的户口性质（农业和非农业）以2016年6月30日登记和认定方法进行确定等。三原告与刘某的父母等人所居住的房屋在此处征收范围内。2019年7月12日，被告邵家渡街道与被安置户主刘守满签订了补偿安置协议，约定：安置人口数3人，组成人员为户主刘守满及妻子王美清、儿子刘海波。安置方式选择实物与货币相结合安置，无偿安置高层住宅建筑面积220平方米、地下夹层贮藏室1个、地下停车位1个；货币补偿人民币3266460元。房屋拆迁补偿费等合计人民币342321.84元等。2019年10月25日，原告刘某分别向二被告寄送请求行政补偿申请书，认为：上述补偿安置协议中并未对申请人及两子女进行补偿安置，请求依法履行行政补偿安置的法定职责，安置申请人高层住宅建筑面积440平方米、地下夹层贮藏室2个、地下停车位2个。被告邵家渡街道于2019年12月20日作出回复，载明：临海市人民政府已委托我单位一并对你作出答复。经查，你系大路村民刘守满之女，嫁到白水洋黄坦大泛村，男方为农村户口。你的户口一直在大路未迁出，你所生育一女一子户口也落户在大路，均属应迁未迁人员。后你与你丈夫于2015年6月离异，至拆迁公告发布之日不满5周年，不符合计入安置人口数或单独安置等情形。政府己履行了对刘守满户的补偿安置职责。你个人另行提出行政补偿或安置请求，缺乏相应法律政策依据等。三原告认为被告邵家渡街道与刘守满签订的补偿安置协议将其排斥在安置补偿范围之外，严重侵害了其生存居住权，特提起本案诉讼。 以上事实，有户口簿、浙江省农村集体土地经营承包权证、《临海市人民政府关于同意临海市汇港湖区块城中村改造建设集体土地上房屋征收（拆迁）补偿安置方案的批复》、邵家渡街道与刘守满签订的补偿安置协议、请求行政补偿申请书、关于《请求行政补偿申请书》信件的回复、《临海市人民政府关于同意临海市汇港湖区块城中村改造建设集体土地上房屋征收（拆迁）补偿安置方案的批复》、补偿安置方案及双方当事人庭审陈述予以证实。 本院认为，本案三原告起诉请求二被告履行征地补偿安置法定职责，但从在案证据看，原告刘某父亲刘守满已于2019年7月12日与被告邵家渡街道签订了《临海市集体土地上房屋征收（拆迁）补偿安置协议书（农业户）》，三原告作为户成员，如不服该协议，应针对上述协议提起诉讼，而不应提起本案不履行法定职责之诉。经本院释明，三原告坚持原诉讼请求。故三原告的起诉不符合法定条件，依法予以驳回。对三原告请求附带审查的《临海市汇港湖区块城中村改造建设集体土地上房屋征收（拆迁）补偿安置方案》第四条第九款第三、四项及第四条第十四款、《临海市城中村改造建设安置补偿实施意见（试行）》第十四条第三款、第四款及第十八条的合法性在本案中亦不作审查。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下： 驳回原告刘某、戴诗琪、余某的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审判长  陈公辉 审判员  吴鸿滨 审判员  徐后利 二〇二〇年七月二十日 书记员  王丽萍