湖北省孝感市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂09行终33号上诉人（原审第三人）廖泽波，男，1970年11月14日出生，汉族，湖北省大悟县人，居民，住大悟县。被上诉人（原审原告）熊杰，男，1969年12月23日出生，汉族，湖北省大悟县人，居民，住大悟县。被上诉人（原审原告）段利萍，女，1970年8月30日出生，汉族，湖北省大悟县人，居民，住大悟县。被上诉人（原审原告）刘青桃，女，1972年6月15日出生，汉族，湖北省大悟县人，居民，住大悟县。被上诉人（原审被告）大悟县自然资源和规划局。住所地：大悟县兴悟北路149号。统一社会信用代码：11420922MB168431XT。法定代表人周耘芳，该局局长。委托诉讼代理人**，湖北君兆律师事务所律师。代理权限：承认、放弃、变更诉讼请求，参与调解、和解，签收法律文书。上诉人廖泽波因土地行政登记一案，不服湖北省大悟县人民法院（2019）鄂0922行初24号行政判决，向本院提起上诉。上诉人廖泽波上诉时未向法院提出新的事实、证据，结合“疫情防控”等特殊情况，合议庭认为不需要开庭审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审判决认定事实如下：2019年5月13日，大悟县国土资源局更名为大悟县自然资源和规划局。原告熊杰、段利萍、刘青桃及第三人廖泽波均系原大悟烟厂正式职工。2003年大悟烟厂停产，由大悟县人民政府成立大悟烟厂留守处。2006年5月11日，大悟烟厂留守处向上级主管部门申报处置大悟县城关长征路668号房屋。同月29日，大悟县人民政府国有资产监督管理局在大悟县行政事业单位、国有（集体）企业、资产处置申报审批表上签“审核属实，请县政府审批”。同月30日，大悟县人民政府经审批后签字“同意”。同年6月2日，大悟县人民政府国有资产监督管理局发出《产权处置准予交易通知书》，内容为：大悟烟厂留守处申请处置下列资产，已报经县人民政府准予交易。请接此通知后，按照处置程序，坚持公开、公平、公正的原则，利用报纸、电视等媒体对社会公告，竞价处置。处置资产金额缴存国资专户。同月3日，大悟烟厂留守处（甲方）与廖泽波（乙方）签订转让土地协议书一份，约定：一、房屋位置：原烟厂一套一宿舍楼以南、部队公路以北、烟厂岗亭主道以西、原沈功名用作代销点的铁棚以东，坐东向西正房三间、小房一间（已拆）及原房屋门前用地共计占地284.5㎡；二、标价：陆万叁仟元整；三、乙方在购买后，应在该协议签订后三个月内办理房产、土地等有关证件和登记手续，其相关规费，均由乙方负责，甲方只负责提供原购民房的证明材料复印件；四、付款方式：协议生效后，乙方一次性付清标价确定的金额，甲方提供原征购房屋有关证据的复印件交于乙方，作为购房凭据；五、购房款和购房凭据交接完毕后，房屋交由乙方管理使用；……。同年7月6日，原大悟县国土资源管理局依第三人廖泽波的申请将该宗土地登记在廖泽波名下，向第三人廖泽波颁发了悟国用（2006）字第000101235号《国有土地使用证》。2007年7月24日，大悟县国有资产监督管理局颁发悟国资办【2007】0011号文件《关于废止县烟厂留守处处置资产合同、协议》的通知“你处原烟厂宿舍楼南三间房屋的资产处置活动，虽然前期进行了申报、审批。但后期未按要求进行资产评估、公开拍卖、进场交易，违背了产权交易办理程序，……认定此项资产处置交易活动为无效，合同、协议废止，中止交易并立即予以纠正”。2018年10月22日，第三人廖泽波向法院提起民事诉讼，要求三原告及案外人蔡水平返还财产、赔偿损失等。同年12月24日，法院作出（2018）鄂0922民初1563号民事判决书，判决三原告于本判决生效后十日内交付廖泽波房屋（包括正屋、小屋）。三原告不服提起上诉，2019年4月17日，孝感市中级人民法院作出（2019）鄂09民终412号民事判决书，判决：驳回上诉，维持原判。2019年3月14日，三原告向法院提起行政诉讼。同月18日，法院作出（2019）鄂0922行初6号行政裁定，裁定不予立案。三原告不服上诉，孝感市中级人民法院作出（2019）鄂行终27号行政裁定书，指令一审法院予以立案审理。一审法院经审理认为，综合当事人诉辩及审理查明的事实，本案的争议焦点为：一、三原告是否具备主体资格；二、被告大悟县自然资源和规划局于2006年7月6日向第三人廖泽波颁发的悟国用（2006）字第000101235号《国有土地使用证》是否撤销；三、本案是否超过起诉期限。一、关于三原告是否具备主体资格问题。一审法院认为：三原告均是原大悟烟厂正式职工。1996年，原大悟烟厂将涉案土地上的房屋分配给三原告居住，属职工福利性分房。2003年大悟烟厂因政策原因关停，由大悟县人民政府成立大悟烟厂留守处对大悟烟厂进行接管。大悟烟厂留守处在没有告知亦没有妥善安置三原告的情况下将涉案土地转让给第三人廖泽波，被告大悟县自然资源和规划局将涉案土地的使用权登记在第三人廖泽波名下，第三人廖泽波在取得土地使用权证后要求三原告腾退案涉土地上的房屋，故被告大悟县自然资源和规划局登记的行政行为侵犯了三原告对该房屋的居住使用权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，故三原告具备本案的原告主体资格。二、关于被告大悟县自然资源和规划局向第三人廖泽波颁发的悟国用（2006）字第000101235号《国有土地使用证》是否撤销的问题。一审法院认为：本案系因被告大悟县自然资源和规划局将属大悟烟厂留守处国有的土地登记在第三人廖泽波名下，本案属土地行政登记案件。被告大悟县自然资源和规划局对第三人廖泽波颁发的悟国用（2006）字第000101235号《国有土地使用证》的行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款规定，被告大悟县自然资源和规划局负有对本辖区所有的土地登记造册、发放证书，确认所有权或者使用权的行政职责。1990年5月颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查”；第七条“土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及有关的地上建筑物、其他附着物的登记，由政府土地管理部门、房产管理部门依照法律和国务院的有关规定办理”。由此规定，被告大悟县自然资源和规划局对国有土地使用权的转让负有监督检查职责。2004年2月1日实施的《企业国有产权转让管理暂行办法》明确规定：企业国有产权转让应当遵守国家法律、行政法规和政策规定；企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制；在清产核资和审计的基础上，转让方应当委托具有相关资质的资产评估机构依照国家有关规定进行资产评估。评估报告经核准或者备案后，作为确定企业国有产权转让价格的参考依据。同时《湖北省国有资产产权交易管理暂行办法（修订）》（省政府令240号）第二十三条第一款规定“未在依法设立的产权交易机关内进行的国有资产产权交易”，该产权交易无效，国有资产管理等部门不予办理有关手续。依上述法律规定，本案涉案土地属国有资产，转让前在对资产进行评估后，应在依法设立的产权交易机构中公开进行国有资产产权交易即进入拍卖程序，拍卖交易完成后，竞拍人持交易确认书等相关材料到土地管理部门办理转让手续。因此，被告大悟县自然资源和规划局受理第三人廖泽波对案涉土地受让的申请后，没有依照法律规定履行审查、监督义务，将涉案土地登记在第三人廖泽波名下存在程序违法。三、关于本案是否已经超过法定起诉期限问题。一审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。被告大悟县自然资源和规划局作出的行政行为，是2006年7月6日向第三人廖泽波颁发的悟国用（2006）字第000101235号《国有土地使用证》，三原告是在第三人廖泽波因民事诉讼案件起诉到法院后，才知晓所住房屋的土地登记在第三人廖泽波名下。三原告向法院提起行政诉讼没有违反法律规定，故被告大悟县自然资源和规划局和第三人廖泽波认为原告超过起诉期限的理由不能成立。综上所述，被告大悟县自然资源和规划局将案涉国有土地登记在第三人廖泽波名下的行为事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十六条、第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决撤销被告大悟县自然资源和规划局于2006年7月6日向第三人廖泽波颁发的悟国用（2006）字第000101235号《国有土地使用证》，责令被告大悟县自然资源和规划局十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告大悟县自然资源和规划局承担。上诉人廖泽波上诉称,１.三原审原告不具备原告的诉讼主体资格。三原审原告在民事一审及民事上诉状中一直主张其与房屋之间存在租赁关系，而民事二审中又主张是原烟厂分配的房屋，在本案中，三原审原告都没有提供证据证明其与房屋之间是什么存在关系，事实是2003年烟厂关闭后，三原审原告并不是其所称居住并缴纳租金，涉案房屋并非职工福利性分房，而是原烟厂给三原审原告的临时住房，其三人应在烟厂关停后进行返还。因此，三原审原告不具备原告的诉讼主体资格，其起诉应予以驳回。２.一审法院认定事实错误，且部分事实没有陈述。关于涉案土地的真实情况是：1996年，原大悟卷烟厂与原民事诉讼的当事人蔡水平签订协议，蔡水平将其房屋及其设施、原房前屋后的一切附着物均交给烟厂。2006年7月6日，上诉人廖泽波取得悟国用（2006）字第000101235号《国有土地使用证》。上诉人取得的《国有土地使用证》在返还原物纠纷一案民事判决中已被认定合法有效，且该民事判决已在执行之中。一审法院在民事判决已经生效并未撤销的情形下，作出撤销大悟县自然资源和规划局向上诉人颁发的《国有土地使用证》的判决，明显不符合法律规定。一审法院认定大悟县自然资源和规划局因“未在依法设立的产权交易机关内进行的国有资产产权交易”的程序违法，从而撤销土地使用权证。但一审判决未确认大悟县国有资产监督管理局的违法行为在先，其在作出（2007）11号文件时，并没有向廖泽波和大悟县自然资源和规划局送达，也没有告知当事人行政决定的内容和救济途径，损害了相关人员的合法权益。３.一审判决未明确上诉人的救济途径。大悟县国有资产监督管理局作出的（2007）11号文件违法，上诉人有足够的理由认为该土地使用权证自始至终有效。如若办证行为违法被立即撤销，上诉人也可以在他处购买同等价值的土地或房产。一审判决撤销颁发的《国有土地使用证》，确未明确后续赔偿事宜，给当事人造成极大的经济损失。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院查明事实，撤销原判，驳回上诉人的起诉。如若办证行为违法被撤销，也请二审法院明确对上诉人的损失采取救济途径的方式。被上诉人未向本院提交二审答辩意见及陈述意见。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零八条第三款的规定，不影响人民法院审理。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为,熊杰、段利萍、刘青桃是原大悟烟厂职工，三原告自1996年以来，一直在使用诉争的房屋，廖泽波在取得土地使用权证后要求三原告腾退案涉土地上的房屋，熊杰、段利萍、刘青桃三人认为大悟县自然资源和规划局土地行政登记的行政行为侵犯了其对该房屋的居住使用的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，熊杰、段利萍、刘青桃三人对大悟县自然资源和规划局土地行政登记不服，有提其行政诉讼的原告主体资格。大悟县自然资源和规划局根据廖泽波的申请，对廖泽波申请提供其与大悟烟厂留守处签订的《转让土地协议书》以及协议、大悟县国有资产监督管理局盖章同意的产权处置准予交易通知书、大悟县国有资产监督管理局及大悟县人民政府在大悟县烟厂留守处申报填写的大悟县行政事业单位、国有（集体）企业资产处置申报表盖章同意将该房屋处置变现等文件进行了审查，其已尽到审查义务，并到实地进行权属调查、地基勘丈，其于2006年7月6日对廖泽波颁发悟国用（2006）字第000101235号《国有土地使用证》的土地使用权变更的行政行为，实体和程序上都符合当时仍在适用的《土地登记规则》的相关规定，其办证行为合法，依法应予支持。大悟县国有资产监督管理局有对国有资产进行监督管理的职能，其在诉争土地已实际交易、土地变更登记已经完成之后，下发了悟国自办（2007）011号文件，该文件只是内部文件，并没有对外产生实际影响。大悟县国有资产监督管理局应根据《企业国有资产转让管理暂行办法》第三十二条第一款“在企业国有产权转让过程中，转让方、转让标的企业和受让方有下列行为之一的，国有资产监督管理机构或者企业国有产权转让相关批准机构应当要求转让方终止产权转让活动，必要时应当依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效”的规定实施，及时有效行使国有资产进行监督管理职能，防止国有资产的流失。大悟县自然资源和规划局在对案涉国有资产的变更登记履行必要审查职责时，大悟县国有资产监督管理局并未对案涉国有资产的处置作出相关监督管理决定，变更登记完成后也没有依法向人民法院提起诉讼，要求确认转让行为无效。一审判决认为大悟县自然资源和规划局受理廖泽波对诉争土地受让申请后，没有依照法律规定履行审查、监督义务，将诉争土地登记在廖泽波名下存在程序违法的认定没有事实及法律依据，应予以撤销。综上，一审判决撤销大悟县自然资源和规划局于2006年7月6日向第三人廖泽波颁发的悟国用（2006）字第000101235号《国有土地使用证》，责令被告大悟县自然资源和规划局十日内重新作出行政行为的判决结果明显适用法律错误，应予撤销。三原审原告熊杰、段利萍、刘青桃请求撤销大悟县自然资源和规划局于2006年7月6日向第三人廖泽波颁发的悟国用（2006）字第000101235号《国有土地使用证》的诉讼请求不能成立，其诉讼请求应予以驳回。上诉人廖泽波的部分上诉理由成立，其请求撤销一审判决的上诉请求应予以支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销湖北省大悟县人民法院（2019）鄂0922行初24号行政判决；二、驳回被上诉人熊杰、段利萍、刘青桃的诉讼请求。二审案件受理费50元，由被上诉人熊杰、段利萍、刘青桃负担。本判决为终审判决。审判长 毛 峰审判员 张耀刚审判员 彭 娟二〇二〇年七月二十日法官助理吴冬梅书记员左瑞附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……