湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘02行终122号 上诉人（原审原告）宋美华，女，1974年12月17日出生，汉族，户籍地湖南省株洲市荷塘区。 委托代理人郭映秋，湖南卓进律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人周涛，湖南卓进律师事务所律师。代理权限为一般代理。 被上诉人(原审被告)株洲市荷塘区宋家桥街道办事处，住所地株洲市荷塘区新华东路58号。 法定代表人杜杜，主任。 委托代理人单志雄，系该办事处副主任。代理权限为特别授权。 委托代理人熊曙，湖南新森律师事务所律师。代理权限为一般代理。 上诉人宋美华因与被上诉人株洲市荷塘区宋家桥街道办事处行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省株洲市芦淞区人民法院（2020）湘0203行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院认定，原告宋美华系湖南省株洲市荷塘区宋家桥街道办事处宋家桥村子明公组村民，家中常住人口有其本人及丈夫（城镇户籍）、儿子（本组村民），共3人。2019年7月16日，株洲市自然资源和规划局发布“株资规拟征[2019]072号”《拟征地（使用土地）告知书》，拟征收株洲市荷塘区宋家桥街道办事处宋家桥村54.054亩土地作为“宋家桥三号储备地块”，原告涉案房屋在拟征收范围内。在案涉土地拟征收中，由株洲市荷塘区宋家桥街道办事处征地拆迁指挥部、荷塘区自然资源局、株洲市荷塘区征地工作协调服务中心签章的《宋家桥三号地块储备地块二项目红线范围内征地拆迁房屋鉴定公示榜》（第二榜）记载“房屋编号：20，姓名：宋美华，实测占地面积：主体房屋占地面积111.48、其他占地面积16.83，实测建筑面积：主体房屋建筑面积334.44、其他建筑面积33.66，违章自拆面积：368.1”。同时，由株洲市荷塘区宋家桥街道办事处宋家桥村村委会、株洲市荷塘区宋家桥街道办事处、株洲市荷塘区宋家桥街道办事处计划生育办公室、株洲市公安局荷塘分局宋家桥派出所、株洲市土地征用安置处荷塘征地拆迁所、株洲市荷塘区征地工作协调管理办公室签章的《宋家桥村三号储备地块二项目征地拆迁安置人员信息公示榜》（第二榜）安置人员中没有原告宋美华及家人的名单。 2019年9月25日，株洲市荷塘区城市管理和综合执法局对原告宋美华的违法建设行为立案调查，并于2019年10月10日向原告宋美华作出下达了“株荷城行决字[荷拆2019]第00000036号”《限期拆除违法建筑决定书》，该“决定书”认定宋美华于2001年在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自在宋家桥村子明公组建设了一栋三层砖混结构住房，另有砖混结构的杂屋，占地面积128.31平方米，建筑面积总计368.1平方米。认为宋美华违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，所建设的建筑物属违法建筑，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《株洲市城市综合管理条例》第四十一条第一款之规定，决定限原告宋美华自收到决定书之日起15日内自行拆除上述房屋，逾期不自行拆除的，依法强制拆除。后原告对该决定不服，提起行政诉讼，原审法院经审理已于2020年1月15日作出“(2020）湘0203行初7号”《行政判决书》,判决撤销株洲市荷塘区城市管理和综合执法局作出的株荷城行决字[荷拆2019]第00000036号《限期拆除违法建筑决定书》。2019年11月1日，被告株洲市荷塘区宋家桥街道办事处对原告宋美华的涉案房屋予以强制拆除。 另查明，原告宋美华于2006年经所在村、组同意后建造了一栋三层楼房（涉案房屋），建筑面积共计368.1平方米，其中房屋第一、二层，两层层高共7.7米，面积共222.96平方米；“入户门庭”第一层为砖混结构，层高3.4米，面积为16.83平方米，砖混结构面积共为239.79平方米。房屋第三层为砖木结构，层高3.3米，面积为111.48平方米。“入户门庭”第二层为封闭式不锈钢顶阳台，层高3.4米，面积为16.83平方米。另有砖砌围墙24.6立方米，无筋水泥坪18立方米，砖砌水井12米，桂花树5株，铁树2株、樟树3株等设施及花木。2016年9月，原告宋美华及其儿子在“明照储备地一号项目”的征地拆迁中，随宋美华父母的房屋拆迁时一同得到安置。 再查明，2019年11月1日，被告强制拆除原告涉案房屋时，相关工作人员对屋内物品进行了录像、清点并搬离，但搬离的物品的至今尚未交还原告。 原审法院认为，本案系行政强制及行政赔偿案，本案的争议焦点为：一、被告强制拆除涉案房屋是否违法；二、被告是否应承担行政赔偿的责任以及赔偿的数额。 一、关于涉案强制拆房行为是否违法的问题。根据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条及《株洲市城市综合管理条例》第四十一条的规定，被告作为街道办事处不具有行使征地补偿及住房城乡建设领域法律法规规章规定的城市管理职权。本案中，被告不具有相关行政管理职权，亦无相关有权行政机关的委托授权，而实施强制拆除涉案房屋的行政行为，系超越职权。且被告在组织强制拆除原告的房屋前，没有履行任何公告等法定程序，也没有向原告作出强制执行的决定，同样未申请法院强制执行，明显违反了法定程序，因涉案房屋已经被拆除，不具有可撤销的内容，故应对被告强制拆除原告涉案房屋的行政行为确认违法。对原告的该诉请予以支持。 二、被告是否应承担行政赔偿责任以及赔偿的数额问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案中，被告强制拆除行为违法，鉴于涉案房屋已被被告拆除，且不能恢复原状，对于违法强拆所造成的直接损失，被告应当依法承担赔偿责任。赔偿中，确定赔偿数额时要坚持全面赔偿和公平合理的理念，要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。在涉及房屋征收强制拆除的行政赔偿案件中，依照现行法律规定确定行政赔偿项目和数额时应当秉持的基本原则是，赔偿数额至少应不低于赔偿请求人依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益，不能让赔偿请求人获得的赔偿数额低于依法征收可能获得的补偿数额，以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的关爱与体恤，最大限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用。此时，对《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条中关于赔偿损失范围之“直接损失”的理解，不仅包括赔偿请求人因违法拆除行为造成的直接财产损失，还应包括其作为被征收人所可能享有的全部房屋征收安置补偿权益，如搬家费、奖励费以及对动产造成的直接损失等，如此才符合国家赔偿法的立法精神。本案中，原告的涉案房屋虽然没有取得有效的权证，但原告享有宅基地使用资格，又经所在地村、组同意建房，属于历史上一次性建成的，未超三层的房屋，且涉案房屋属“宋家桥三号储备地块”拟征地范围，因此，赔偿的项目、数额可参照《株洲市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》（株政发〔2017〕5号）规定的房屋拆迁补偿标准认定。同时，结合本案中原、被告提交的证据及运用逻辑推理和生活经验、生活常识酌情确定各项损失如下： 1.房屋损失411291.6元。因涉案房屋系集体土地上的建筑物，房屋拆迁补偿标准为：砖混结构1080元/平方米，砖木结构1000元/平方米。其中涉案房屋砖混结构的面积为239.79平方米，价值为258973.2元（239.79平方米×1080元/平方米），超标准层高价值19990.8元（222.96平方米×1080元/平方米×8%＋16.83平方米×1080元/平方米×4%）；砖木结构的面积为128.31平方米，价值为128310元（128.31平方米×1000元/平方米），超标准层高价值4017.6元（111.48平方米×1000元/平方米×3%＋16.83平方米×1000元/平方米×4%）。 2.房屋装修及生产生活设施损失185193.6元。房屋拆迁的相关补偿标准为：房屋装修砖混结构460元/平方米，房屋装修砖木结构420元/平方米，生产生活设施包干补偿7000元/人（按常住人口数计算）。其中涉案房屋砖混结构的面积为239.79平方米，价值为110303.4元（239.79平方米×460元/平方米）；砖木结构的面积为128.31平方米，价值为53890.2元（128.31平方米×420元/平方米）；生产生活设施包干补偿价值21000元（7000元×3人）。 3.青苗及生产设施损失19742元。桂花树400元（5株×80元/株），樟树60元（3株×20元/株），铁树160元（2株×80元/株），无筋水泥坪7200元（18立方米×400元/立方米），砖砌围墙7872元（24.6立方米×320元/立方米），砖砌水井3600元（12米×300元/米），化粪池450元（9立方米×50元/立方米）。 4.搬家费、过渡费损失1200元。搬家费1200元（2次×600元/次），考虑房屋拆迁中，搬家是实际存在的。但过渡费因原告随其父母房屋拆迁时，已经得到了自购商品房安置，涉案房屋拆迁时原告不属于安置人员，故过渡费7200元（12个月×600元/月）不计入本案损失。 5.奖励损失147240元。签字奖73620元（建筑面积368.1平方米×200元/平方米），搬家腾地奖73620元（建筑面积368.1平方米×200元/平方米）。 6、室内物品损失13563元。关于原告房屋内存放的财产情况，被告虽然提交了视听资料证明其实施强制拆除时搬离了房内物品，但被告未依法对屋内物品作证据保全，未将制作的物品清单交原告签字确认，亦未举证证明搬离的物品依法及时交还原告，致使原告无法对物品受损情况举证，故该损失是否存在、具体损失情况等，依法应由被告承担举证责任。结合案件实际情况，对原告的该部分诉请予以支持。 7、“住改营”损失。原告诉请住改商面积补助1122705元，虽然提供了营业执照，但在涉案“拟征地公告”发布前就没有在涉案房屋内正常营业，故原告的该项诉请无事实和法律依据不予支持。 以上各项合计778230.2元，原告诉请超过上述数额部分，不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（三）（四）项、第十五条第一款、第三十六条第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条之规定，判决：一、确认被告株洲市荷塘区宋家桥街道办事处拆除原告宋美华房屋的行政行为违法；二、被告株洲市荷塘区宋家桥街道办事处于本判决生效之日起十五日内，赔偿原告宋美华因强制拆除房屋造成的各项损失共计778230.2元；三、驳回原告宋美华其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告株洲市荷塘区宋家桥街道办事处承担。 宣判后，宋美华不服，上诉称：对上诉人损失应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定进行赔偿；一审未计算过渡费和限时连片腾房奖励错误。请求撤销原判第二项，判令被上诉人株洲市荷塘区宋家桥街道办事处赔偿原告宋美华各项损失3421000元。 株洲市荷塘区宋家桥街道办事处答辩称：上诉人房屋系集体土地上的房屋，上诉人要求按国有土地上房屋征收政策对其进行补偿缺乏事实和法律依据。因上诉人及其儿子在“明照储备地一号项目”的征地拆迁中，随父母房屋的拆迁已得到安置,不是本次征收的被安置人员，故上诉人要求支付过渡费和限时连片腾房奖励缺乏事实和法律依据。请求驳回上诉，依法判决。 本案经过阅卷和询问当事人，对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。 本院认为，本案系行政强制及行政赔偿一案，争议焦点为被上诉人拆除上诉人房屋行为是否合法？是否应当赔偿宋美华损失以及赔偿金额如何确定。根据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条等相关规定，被上诉人作为街道办事处不具有拆除房屋的法定职权，也没有接受具有法定职权的机关委托，其拆除上诉人房屋的行为超越职权，一审法院基于无可撤销内容确认拆除行为违法符合法律法规的规定。关于是否应当赔偿宋美华损失以及赔偿金额的确定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十二条、第三十六条（四）、（八）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成侵害，应当返还财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成损害的，原则上应当按照直接损失给予赔偿。在土地、房屋征收过程中，对因违法强制拆除造成被征收人房屋等相关财产损失的，参照土地征收补偿标准予以行政赔偿，确保被征收人因违法强制拆除行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿，这一做法符合国家赔偿法关于“直接损失”补偿的基本原则，不违反法律规定。一审法院结合本案实际情况，运用逻辑推理和生活经验及常识酌情确定各项损失778230.2元，参照了房屋拆迁补偿标准，符合法律规定，本院予以确认。上诉人提出房屋属于城区规划部分，应当按照周边房价计算价值，并计算住改商面积补助、设施设备及其他物品均应据实赔偿，共计3421000元。经审查，上诉人房屋系集体土地上的房屋，虽办理了营业执照但并未实际经营，设施设备及其他物品原审已经根据本案的证据及实际情况予以了酌定计算，故其上述理由没有法律和政策支持不能成立，本院不予采纳；上诉人在上诉另提出要求计算过渡费以及限时连片腾房奖励，经审查，上诉人在2016年征地拆迁时已经接受安置，根据株政发〔2017〕5号第三十三条第（四）项的规定，在以往房屋拆迁中已进行补偿安置的人员不计入安置人员范围，其不属于本次征收的被安置人员，而过渡费和限时连片腾房奖励都应以属于被安置人员为前提，其该理由亦不能成立。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案案件受理费50元，由上诉人宋美华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗颖红 审 判 员 彭 华 审 判 员 梁小平 二〇二〇年七月二十日 法官助理 刘 怡 书 记 员 易由芝 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。