湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂10行终36号上诉人（原审被告）荆州市荆州区古城保护发展中心（原荆州市荆州区房屋征收与补偿办公室），住所地：荆州市荆州区学苑路69号。法定代表人魏运河，该中心主任。委托诉讼代理人刘轩，该中心工作人员。委托诉讼代理人陈鹏，湖北吕军律师事务所律师。上诉人（原审被告）荆州市荆州区城市管理执法局（原荆州市荆州区城市管理局），住所地：荆州市荆州区荆东路荆东巷1号。法定代表人郑宏，该局局长。委托诉讼代理人鲍仁军，该局工作人员。委托诉讼代理人谢良桥，湖北蓝宇律师事务所律师。上诉人（原审原告）**纯，男，1960年4月7日出生，汉族，住荆州市荆州区。上诉人荆州市荆州区古城保护发展中心（以下简称荆州区古城保护中心）、上诉人荆州市荆州区城市管理执法局（以下简称荆州区城管局）与上诉人**纯房屋拆迁行政强制一案，不服荆州市荆州区人民法院（2019）鄂1003行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，原告**纯拥有位于荆州区××房屋××栋，为集体土地性质。2016年1月13日，中共荆州市荆州区委办公室印发荆区办文（2016）1号《区委办公室区政府办公室关于成立荆州区重点建设项目部和工作组的通知》，成立了城南荆职片区项目部等十八个荆州区重点建设项目部和工作组，同年2月18日荆职片区项目部房屋征收工作专班成立。2016年3月，《荆州区房屋征收与补偿办公室关于荆职片区棚户区改造房屋征收有关事项的通告》出台并张贴公示。2017年7月17日，荆州城南高新园梅村居民委员会（以下简称梅村居委会）召开居民代表大会通过了“梅村居委会关于东西堤片区、荆职片区和金龙片区帮助集体土地上房屋征收拆除议案”，同年8月18日，梅村居委会按照居民代表大会的决议对原告**纯的涉案房屋进行了助拆，在场人员有荆职片区项目部、荆州区城管局的工作人员。2017年4月17日，《荆州区梅村片区集体土地上房屋搬迁与补偿方案》出台，该方案第五条规定“城南高新园为搬迁主体，梅村片区项目部为搬迁实施单位，负责本辖区内集体土地上房屋搬迁安置与补偿工作，被搬迁人与搬迁实施单位签订房屋搬迁安置补偿协议书。”，第十七条规定“本方案由荆州区房屋征收与补偿办公室负责解释。未尽事宜，由荆州区人民政府另行出文规定。”原告**纯认为，被告荆州区古城保护中心在未履行法定程序，未与原告签订房屋征收补偿协议的情况下，联合荆州区城管局等部门强制拆除原告的房屋，该行政行为严重侵犯了原告的财产权益，为维护其合法权益，依法诉至法院。诉讼请求：1.请求依法判决被告强制拆除原告房屋的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。原审认为，本案的争议焦点为：一、二被告的主体资格是否适格；二、关于涉案拆除行为是否违法问题。关于被告主体资格是否适格。从庭审查明情况来看，《荆州区房屋征收与补偿办公室关于荆职片区棚户区改造房屋征收有关事项的通告》进行了公示,涉案房屋在荆职片区项目征收红线内。根据我国现行法律规定，不论是集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁，均为政府及其职能部门的法定职权，民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除权力，因此，对房屋等建筑物的拆除首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。本案中，原告**纯提交了集体土地使用证、房屋所有权证、荆区办文（2016）1号《区委办公室区政府办公室关于成立荆州区重点建设项目部和工作组的通知》、梅村居委会证明、照片、视频资料等证据，已初步履行了认定被告的举证责任。原告提交的视频资料、梅村居委会工作人员在公安机关的《询问笔录》、城南高新园管委会出具的情况说明等证据证明涉案房屋2017年8月18日强制拆除时梅村片区项目部工作人员在拆除现场，项目部是临时机构，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定，应视为接受征收部门委托，被告荆州区古城保护中心作为荆职片区项目部征收部门，在没有举证证明确系其他主体违法实施强制拆除的情况下，应当作为被告承担相应法律责任。原告提供的证据证明被告荆州区城管局参与了涉案强拆行为，其被告主体资格适格。被告荆州区古城保护中心、荆州区城管局否认曾实施涉案强制拆除行为，并主张系基层群众自治组织强制拆除的意见不能成立。关于涉案拆除行为是否违法问题。《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。本案中，涉案房屋补偿安置事宜未达成，现行法律法规均未授予政府及职能部门行政强制执行权，因此涉案强制拆除行为缺乏法律依据，应确认违法。原告关于确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法的诉求成立，应予支持。本案系集体土地征收过程中引发的房屋征拆争议，梅村居委会出具说明，称梅村工作专班多次上门劝**纯配合征收，但双方未达成协议。为化解行政争议，双方应及时通过协商方式妥善解决房屋损失。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：确认被告荆州市荆州区古城保护发展中心、被告荆州市荆州区城市管理执法局于2017年8月18日实施、参与强制拆除原告**纯位于荆州××××号房屋的行为违法。本案诉讼费50元,由被告荆州市荆州区古城保护发展中心、被告荆州市荆州区城市管理执法局共同承担。荆州区古城保护中心上诉称:一、**纯所述内容与实际情况不相符，**纯房屋被拆除与荆州区古城保护中心无关，该单位及工作人员未参与**纯房屋被拆除一事，也未授意任何部门和工作人员参与拆除，该单位对**纯房屋被拆除一事并不知情。二、没有任何证据证明，荆州区古城保护中心参与或授意下属部门及工作人员参与了对**纯房屋进行拆除。荆州区政府作为征收主体，仅作出了针对**纯房屋所在片区国有土地上房屋的征收决定，该决定已明确被征收对象为国有土地上的房屋，而**纯房屋属于集体土地上的房屋，不是本次行政征收的对象。由于**纯房屋的土地属于集体性质，而针对集体土地上的房屋是由村集体为主导，采用集体内部协议搬迁的方式进行拆迁。**纯所述其房屋被拆除，应该是村集体内部自治的行为,与荆州区古城保护中心无关。三、从《荆州区梅区居委员集体土地上房屋搬迁与补偿方案》来看，搬迁责任主体为城南高新园，搬迁实施单位为梅村片区项目部。由此可见，涉案项目房屋搬迁工作，不涉及荆州区古城保护中心，**纯起诉对象错误。综上所述，**纯认为荆州区古城保护中心拆除了其房屋，没有证据证明也不符合事实，依法应予驳回，请求：1.撤销一审判决，驳回**纯的诉讼请求;2.一、二审诉讼及相关费用由被上诉人承担。荆州区城管局上诉称：首先，上诉人不是本案的适格诉讼主体。**纯诉请确认“被告强制拆除原告房屋的行政行为违法”，但根据一审**纯提交的证据及一审庭审中调查的相关事实，明确表示其房屋系由梅村居委会进行助拆。《最高人民法院关于适用的解释》明文规定，市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。对于征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。因此，不论是基于征收法律关系还是基于**纯房屋被实际拆除的事实，上诉人在本案中主体不适格。其次，本案**纯的房屋并非系由上诉人进行的实际拆除，且上诉人也没有对**纯房屋实施任何的拆除行为。一审的相关证据显示，**纯的房屋系由梅村居委会进行助拆。根据《中华人民共和国民法总则》规定，居委会、村委会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。因此，如**纯认为居民委员会作出的决定或者实施的行为侵害其合法权益的，则其可以依法向梅村居委会主张权利。因此，在上诉人并无实施拆除行为的情况下，一审法院认定上诉人实施、参与了强制拆除行为无事实依据及法律依据。综上所述，上诉人并非拆除**纯房屋的实施单位，也并非法定征收部门，请求二审法院撤销一审判决，将本案发回重审或者依法改判驳回**纯对上诉人的诉讼请求;一审、二审的诉讼费用由**纯负担。上诉人**纯上诉称：荆州区古城保护中心是受荆州市荆州区人民政府的委托开展房屋征收与补偿工作，一审判决将荆州区古城保护中心作为被告，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定。因此，一审判决错误，请求：1.撤销一审判决，依法改判;2.由被上诉人承担上诉费用。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系因集体土地上的房屋被强制拆除引发的纠纷，案件争议焦点为,在梅村居委会自认拆除涉案房屋的情况下，该强拆行为的责任主体是谁以及是否违法。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。本案中，**纯房屋属于集体土地上的房屋，梅村居委会对涉案房屋进行“助拆”，三方当事人均无异议，但是梅村居委会并无拆除村民房屋的法定职权，拆除涉案房屋也不属于村民自治的范畴，因此，应认定梅村居委会的拆除行为是受行政机关委托实施的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。在**纯未与搬迁主体或有关部门签订安置补偿协议的情况下，强制拆除涉案房屋，不具有合法性、正当性，强制拆除行为违法。一审关于强拆行为违法的意见，本院予以支持。故查明本案的委托机关是谁，谁就应当承担相应的法律责任。《荆州区梅村片区村集体土地上房屋搬迁与补偿方案》第五条规定“城南高新园为搬迁主体，梅村片区项目部为搬迁实施单位，负责本辖区内集体土地上房屋搬迁安置与补偿工作”，第十七条规定“本方案由荆州区房屋征收与补偿办公室（现荆州区古城保护中心）负责解释。”结合三方当事人提交的证据，可以推定“城南高新园”或荆州区古城保护中心为涉案房屋强拆行为的委托机关。因强拆房屋行为已近三年，为了实际化解行政争议，最大限度保护被搬迁人的合法权益，在**纯选择起诉荆州区古城保护中心的情形下，认定由其承担相应的法律责任并无不当。荆州区古城保护中心辩称该强拆行为与其无关的意见，本院不予支持。关于荆州区城管局是否应当承担责任的问题。荆州区城管局虽派员到场，但考虑拆除集体土地上的合法房屋不是其法定职权，亦无证据显示其为涉案房屋所在片区的搬迁主体或搬迁实施单位，其即使参与实施了一定的行为，宜认定为受有关行政机关委托实施的行为，应由委托的行政机关承担法律责任。上诉人荆州区城管局的上诉理由成立，本院予以支持。一审法院确认荆州区城管局为责任承担主体，适用法律不当，本院予以纠正。**纯因该案争议曾以荆州市荆州区人民政府作为被告之一起诉，本院（2018）鄂10行初93号行政裁定书驳回了其对荆州市荆州区人民政府的起诉，湖北省高级人民法院（2018）鄂行终1122号行政裁定书维持了该裁定。**纯的上诉理由明显不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销荆州市荆州区人民法院（2019）鄂1003行初17号行政判决；二、确认荆州市荆州区古城保护发展中心强制拆除**纯位于荆州区梅村1组94号房屋的行政行为违法；三、驳回**纯的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由荆州市荆州区古城保护发展中心负担。本判决为终审判决。审判长 王 茜审判员 王 阳审判员 孙开炎二〇二〇年七月二十八日法官助理王文娟书记员王文娟（兼）