河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终249号上诉人(原审原告)黄百林，男，汉族，1957年10月22日出生，住郑州市金水区。委托代理人高承才，北京市中创（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市金水区城市综合执法局，住所地郑州市金水区群办路6号。法定代表人王延军，局长。委托代理人徐继竟，该局工作人员。委托代理人曹广要，河南亚太人律师事务所律师。上诉人黄百林因与被上诉人郑州市金水区城市综合执法局限期拆除决定一案，不服河南省郑州市金水区人民法院（2020）豫0105行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：原告系金水区柳林村村民。2018年12月11日郑州市金水区国基路街道办事处向被告举报辖区柳林村有村民房屋疑似违法建设。2018年12月20日被告执法人员在国基路办事处工作人员见证下，对原告位于柳林村216号的已建成房屋现状进行现场勘验、拍照，建筑物为砖混结构，主体八层，顶部有楼梯间，主体北侧有两层砖混彩板混搭建筑。主体一至七层东西长13.65米，南北长23.7米；八层东西长13.65米，南北长16.9米，主体面积2495.22平方米。楼梯间东西长7.2米，南北长3.7米，面积26.64平方米；北侧建筑东西长13.65米，南北长2.6米，面积70.98平方米，总建筑面积共计2592.84平方米。被告经向柳林村村支部、村委委员等调查，同时向郑州市金水区住房和城乡建设局、郑州市金水区国土资源局、郑州市自然资源和规划局、郑州市金水区保障性住房管理办公室协查后，经被告行政机关负责人审批，2019年7月4日被告对原告违法建设进行立案，2019年7月5日被告作出行政决定事先告知书、行政决定听证告知书，同时下达责令改正违法行为通知书。经集体讨论2019年10月16日被告作出金综执法限拆字［2019］第9号限期拆除决定书，认定原告2008年未取得建设工程规划许可证建设，建设时土地性质为集体土地。违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，决定限期拆除未取得建设工程规划许可证的建筑物。另查明,柳林村城中村改造一期控制性详细规划于2019年1月31日批复。原审法院认为：被告作为郑州市金水辖区集中行使涉及城乡建设领域城市管理综合执法的机关，具有作出本案行政决定的职权。被告根据行政程序中对柳林村基层自治组织工作人员的调查及相关主管部门核查，认定原告房屋2008年建成，建设时未办理规划许可手续。原告在行政程序中放弃陈述、申辩及听证权利，未依法提供证据，其在诉讼程序中提供的证人证言其可靠性低于基层自治组织工作人员，且原告提供的税收登记本也不能证明原告的主张。因原告的建筑物从建设时未取得合法规划许可手续，违法行为一直处于连续状态，现所在区域已纳入柳林村城中村改造范围，且与已经批复的柳林村城中村改造控制性详细规划不符，已无法采取改正措施，被告决定限期拆除违法建筑物，证据充分，程序合法，适用法律正确。涉及原告在柳林村城中村改造中村民拆迁补偿安置问题，原告可另行处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告黄百林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。黄百林上诉称：一、原审判决认定事实不清。上诉人提供的证据《纳税记录》已经充分证明上诉人的房屋于2008年以前已经建成出租，且于2008年4月交纳前期税款。上诉人房屋的建筑方、材料供应商楚玉勇、肖百岭、张德中出庭作证时的证言非常清楚地证明了上诉人的房屋于2007年秋建成的事实。庭审中被上诉人的证人都没有出庭作证，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第(八)项，出庭证人的证言优于未出庭作证的证人证言。被上诉人提供的证据《郑州市金水区城市综合执法局案件立案审批表》同意立案时间是2019年7月4日、《郑州市金水区城市综合执法局案件调查终结报告》的时间也是2019年7月4日、《郑州市金水区城市综合执法局行政处罚告知审批表》对当事人作出限期拆除的处罚意见仍是2019年7月4日。被上诉人提供的以上证据已充分证明了被上诉人违法行政的事实，原审法院竟对被上诉人如此违法行为视而不见。二、原审判决适用法律明显错误。2007年上诉人在金水区柳林村原有宅基地上建房。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直市规定”。而《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》于2010年12月1日开始实施。即便是上诉人于2010年12月1日前在其宅基地上建房未取得规划许可证也不属于违章建设。况且，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条明确规定对未取得许可证的违章建筑的认定和处罚决定权是县级以上地方人民政府的城乡规划主管部门而不是郑州市金水区城市综合执法局。所以原审法院适用法律明显错误。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定城乡控制性详细规划是申请建设工程规划许可证的前提条件，被上诉人没有上诉人建房时城乡规划部门制定的控制性详细规划，上诉人在建房时也就无法申请规划许可证。被上诉人在一审中提供了柳林村城中村改造2019年1月31日批复的控制性详细规划进一步证明了上诉人于2007年建房时，当时的城乡规划部门就没有制定控制性详细规划，先有控制性详细规划才能据此申请建设工程规划许可证。上诉人的房屋于2007年建成在先，2019年1月31日批复的控制性详细规划在后，原审法院本末倒置，竟然得出2007年的建设不同于2019年的规划，因无法采取改正措施，所以决定限期拆除违法建筑程序错误。综上，请求撤销一审判决，撤销被诉限期拆除决定书，本案诉讼费由被上诉人承担。郑州市金水区城市综合执法局答辩称：上诉人提供的税收登记本，充其量只能证明在2008年4月至6月曾经有过纳税记录，不能够证明其建房时间。其提供的证人证言内容不但自相矛盾，而且与行政卷宗中基层组织工作人员的陈述也相互矛盾。基层组织工作人员的陈述，应当更具有可靠性。根据被上诉人在调查阶段收集的证据能够证明涉案房屋建成于2008年之后，其当然受到《中华人民共和国城乡规划法》的约束，因建房时未取得建设工程规划许可证，被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条对其作出限期拆除决定，适用法律正确，认定事实清楚。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为：一、关于被上诉人是否具有作出本案被诉行为的行政职权问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《郑州市城市管理综合执法办法》（郑州市人民政府第228号令）的相关规定，郑州市金水区城市综合执法局作为郑州市金水辖区集中行使涉及城乡建设领域城市管理综合执法的机关，具有作出本案被诉行政决定的职权。上诉人认为被诉限期拆除决定属于行政命令因而被上诉人没有作出被诉决定的职权，其理解有误，本院不予支持。二、关于被上诉人作出被诉限期拆除决定程序问题。被上诉人接到举报后，进行了调查取证、立案、责令改正、行政决定事先告知、集体讨论、作出决定并送达，符合行政处罚一般程序要求，也保障了上诉人的程序权利，程序正当。虽然被上诉人立案、行政决定事先告知及案件调查终结报告均系同一天，但并未影响上诉人陈述、申辩等程序权利，上诉人此项异议，本院不予支持。三、关于被诉限期拆除决定认定事实的证据是否确凿问题。被上诉人根据行政程序中对柳林村基层自治组织工作人员、相邻邻居的调查及相关主管部门核查，认定黄百林房屋系在2008年建成，建设时未办理规划许可手续，证据充分。黄百林认为其房屋系2007年建成，但其在行政程序中放弃陈述、申辩及听证权利，未提供证据，其在诉讼程序中提供的证人证言的可靠性低于基层自治组织工作人员，且黄百林提供的纳税证明也不足以证明其主张。因此上诉人2008年未取得任何合法规划手续建设涉案房屋，事实清楚，证据确凿。因黄百林所建涉案房屋所在区域现纳入柳林村城中村改造范围，与柳林村城中村改造控制性详细规划不符，已无法采取改正措施，被上诉人作出限期拆除违法建筑物决定，证据充分。上诉人认为一审认定2007年的建设不符合2019年的规划，属于本末倒置，对此本院认为，一审认定柳林村城中村改造一期控制性规划于2019年1月31日批复，是为了说明涉案地块已经另行规划，已不具备补办规划许可的可能性，上诉人认为一审认定先前建设行为必须符合在后规划，系错误理解一审裁判理由。四、关于一审适用《中华人民共和国城乡规划法》第41条规定是否正确问题。该法于2008年1月1日生效，当然适用于当时发生的城乡建设行为。本案上诉人2008年建设涉案房屋未取得任何规划许可手续，事实清楚，证据确凿，违反前述法律规定，一审适用法律正确。上诉人上诉称前述法律第四十一条第二款规定，在乡、村庄规划区域内原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法由省、自治区、直辖市规定，而《河南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法》生效时间是2010年12月1日，根据法不溯及既往的原则，也不属于违章建筑，本院不认可该观点。虽然城乡规划地方性法规几经修改，但《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》之前的河南省地方性法规对在城市规划区内村民建房问题，规定前后一致，并不存在未规定或前后矛盾的情形，即使适用当时有效的地方性法规，建设房屋亦需要经过规划许可程序，因此，上诉人认为2008年以前未办理规划许可建房行为不违法，逻辑不成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄百林负担。本判决为终审判决。审判长  何信丽审判员  侯 贇审判员  魏丽平二〇二〇年七月二十三日书记员  马 芮