山东省枣庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁04行终65号 上诉人（原审原告）胡子民，男，1976年2月5日出生，汉族，住枣庄市山亭区。 被上诉人（原审被告）枣庄市自然资源和规划局，住所地枣庄市光明大道3699号。统一社会信用代码11370400MB28552213。 法定代表人李慧，局长。 委托代理人闫旭东，该局工作人员。 委托代理人刘广涛，山东齐鲁（枣庄）律师事务所律师。 原审第三人枣庄市三鼎房地产开发有限公司，住所地枣庄市新城（凯润花园）。统一社会信用代码913704037710484081。 法定代表人吕金朝，董事长。 委托代理人王新、高磊磊，山东薛国律师事务所律师。 上诉人胡子民因与被上诉人枣庄市自然资源和规划局、原审第三人枣庄市三鼎房地产开发有限公司（以下简称三鼎房地产公司）规划行政许可一案，不服枣庄市薛城区人民法院(2019)鲁0403行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，三鼎房地产公司于2006年4月28日取得鲁04-2006029号建设用地规划许可证，用地项目为凯润花园；用地位置为新城区庐山路西、海河路南、六盘山路东、黄河路北侧；用地面积17.2万m2。2017年11月3日，原枣庄市国土资源局与三鼎房地产公司签订枣土合字（2006）6号《国有土地使用权出让合同》补充协议。2017年12月27日，三鼎房地产公司取得鲁(2018)枣庄市不动产权第4000252号不动产权证，权利类型为国有建设用地使用权，用途为商服用地、住宅用地，坐落位置新城区现状河道南、××盘山路东、××北、（××路）西侧，宗地面积16830m2。2018年9月13日，三鼎房地产公司取得鲁(2018)枣庄市不动产权第4005172号不动产权证，权利类型为国有建设用地使用权，用途为商服用地、住宅用地，坐落位置新城区现状河道南、××盘山路东、××北、（××路）西，宗地面积42858m2。上述地块相连，整体位于海河路南、六盘山路东、黄河路北、和谐路西。三鼎房地产公司在上述地块投资建设的凯润花园一期建设项目已建成。 2016年9月20日，枣庄市土地收购储备中心向原枣庄市规划局出具《关于征求国有建设用地规化条件的函》（枣国土储函字[2017]32号）。枣庄市城乡规划联审会于2017年1月4日作出会议纪要（枣规联审〔2017〕1号），会议研究审查了凯润花园居住小区规划设计方案调整等事项，会议认为，调整后的方案整体降低了开发强度，减少商业围合，增加了通透性。会议原则同意该规划设计方案。原枣庄市规划局于2017年10月18日对枣庄市土地收购储备中心作出《关于枣庄市土地收购储备中心征求薛城区一宗用地（六盘山路东侧、黄河路北侧、和谐路西侧）规划设计条件通知书》（枣规行字〔2017〕081号）。2017年11月1日，三鼎房地产公司向原枣庄市规划局提出枣庄凯润花园居住小区规划设计方案再次调整申请，三鼎房地产公司依据枣规行字〔2017〕081号确定的规化条件，为充分照顾二期工程对周边现状日照影响，对二期局部住宅建筑进行了层数调整，并且为了优化小区景观效果，取消了小区西侧的商业围合。枣庄市城乡规划联审会于2018年3月23日作出会议纪要（枣规联审〔2018〕1号），会议研究审查了凯润花园居住小区规划设计方案调整等事项，会议认为，该规划方案调整充分考虑周边项目的日照要求，原则同意该项目规划设计方案调整。 枣庄市建筑设计研究院于2018年1月15日对三鼎房地产公司凯润花园二期作出2017103号日照分析报告，分析结果为：凯润花园二期工程项目建设后东侧凯润花园一期7#，北侧凤鸣园1#-1、1#-2、2#，西侧托二村1#、2#、5#-8#、12#-15#、19#、22#、23#建筑未降低原有的日照标准。枣庄市城市地理信息中心于2018年2月6日对2017103号日照分析报告作出枣城地分字（2018）第05号日照分析报告校核意见书，校核意见为：分析数据符合要求，能够证明分析结果。 根据三鼎房地产公司申请及提交的材料，经原枣庄市规划局审核，于2018年5月3日为三鼎房地产公司开发建设的凯润花园二期一标段建设项目颁发了建字第3704-2018036号建设工程规划许可证。于2018年9月28日为三鼎房地产公司开发建设的凯润花园二期二标段、三标段建设项目颁发了建字第3704-2018100号建设工程规划许可证。枣庄市自然资源和规划局对上述建设工程规划许可证进行批前批后公示。 胡子民于2018年7月27日与枣庄市深鲁房地产开发有限公司签订枣庄市新建商品房买卖合同，胡子民购买了枣庄市深鲁房地产开发有限公司开发建设的新城凤鸣园2号楼2单元6层602室住房一套。凤鸣园2号楼与被诉建字第3704-2018036号建设工程规划许可证中凯润花园二期一标段的建设项目相隔数栋建筑，并非相邻关系。凤鸣园2号楼在被诉建字第3704-2018100号建设工程规划许可证中凯润花园二期二标段、三标段的建设项目中第25号楼、26号楼的北侧，建筑物间相隔一条海河路及路边人行道和绿化带。 另查明，2018年11月12日，枣庄市规划局中心城区规划办公室向胡子民、夏亮亮作出《政府信息公开告知书》，公开了凯润花园一、二、三期建设工程规划许可的相关信息。 再查明，因行政机构改革，原枣庄市规划局与原枣庄市国土资源局合并设立为枣庄市自然资源和规划局。 原审法院认为，关于胡子民与被诉行政行为是否存在利害关系问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;……。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的。与被诉行政行为具有利害关系是起诉人提起行政诉讼的必要条件。本案中，涉案建字第3704-2018036号建设工程规划许可行为发生在前,胡子民购买行为在后。涉案建字第3704-2018036号建设工程规划许可证行为发生时,胡子民尚未购买凤鸣园2号楼的商品房。胡子民购买该住房时规划许可证已存在。且建字第3704-2018036号建设工程规划许可证的相对人是三鼎房地产公司，胡子民提起本案诉讼的理由是其所购住房与被诉建设工程规划许可证所许可的建设工程项目相邻，该建设项目对其采光和通风的相邻权产生了影响。从本案已查明的事实看，建字第3704-2018036号建设工程规划许可证在胡子民购房前已颁发，该许可证所涉凯润花园二期一标段的建设项目与胡子民所购住房相隔数栋建筑，并非相邻关系。胡子民既不是被诉建字第3704-2018036号建设工程规划许可行为的行政相对人，也缺乏有效证据证实其是该建设工程规划许可证的利害关系人，其不具有对被诉建字第3704-2018036号建设工程规划许可证提起行政诉讼的原告主体资格。被诉建字第3704-2018100号建设工程规划许可证许可建设的凯润花园二期二标段、三标段的建设项目虽与胡子民购买的凤鸣园2号楼的住房隔路相邻，但在三鼎房地产公司申请颁发建设工程规划许可证时提交的日照分析报告中，将凤鸣园2号楼作为相互日照影响建筑进行日照分析，胡子民作为凤鸣园2号楼的其中一住户，是被诉建字第3704-2018100号建设工程规划许可行政行为的利害关系人,具备对该建设工程规划许可证提起行政诉讼的原告主体资格。 关于枣庄市自然资源和规划局核发建字第3704-2018100号建设工程规划许可证的行为是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。枣庄市自然资源和规划局作为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门有依法作出建设工程规划许可的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。本案中,三鼎房地产公司向原枣庄市规划局提交了国有建设用地使用权出让合同及土地使用权证、不动产权证等使用土地有关证明文件、建设用地规划许可证、项目用地规划条件、项目设计方案、日照分析报告等材料，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款的规定。枣庄市自然资源和规划局对三鼎房地产公司提交的申请材料进行了审核，对其提出的规划设计方案调整，提请枣庄市城乡规划联审会审查同意，并进行了批前批后公示，认为三鼎房地产公司的申请符合城乡规划要求，并向其颁发被诉的建字第3704-2018100号建设工程规划许可证，证载的各项强制性指标和规定性指标数据符合该宗地用地规划条件，以及该地块控制性详细规划的要求，枣庄市自然资源和规划局颁发建字第3704-2018100号建设工程规划许可证事实清楚，适用法律正确，程序合法。胡子民主张凯润花园二期地块容积率确定为≤3.26违法，鉴于凯润花园二期地块的控制性规划确定的容积率为≤3.26，被诉规划许可在此范围内确定涉案地块容积率为3.02，并无不当。胡子民认为应确定容积率为1.5，无事实和法律依据，不予支持。胡子民认为枣庄市自然资源和规划局对建设工程规划许可证变更行为程序违法，经查明，枣庄市自然资源和规划局并未对建设工程规划许可证作出变更行为，而是在作出建设工程规划许可证前对三鼎房地产公司申请规划设计方案的调整，该申请亦通过枣庄市城乡规划联审会审查后，才作出建设工程规划许可证。胡子民认为剥夺其听证权程序违法，《中华人民共和国行政许可法》并未规定所有的行政许可必须听证，该法第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。根据日照分析报告显示，凯润花园二期项目建设后，北侧凤鸣园2#建筑未降低原有的日照标准。枣庄市自然资源和规划局作出的行政许可事项并未对胡子民的利益产生影响，未举行听证并无不当。 关于胡子民要求一并审查原枣庄市规划局于2017年10月18日对枣庄市土地收购储备中心作出的《关于枣庄市土地收储中心征求薛城区一宗用地（六盘山路东侧、黄河路北侧、和谐路西侧）规划设计条件通知书》（枣规行字〔2017〕081号）文件的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。本案中，胡子民是在2019年11月11日的庭审举证质证后发表综合质证意见时提出对枣规行字〔2017〕081号文件进行一并审查的请求，该文件作为枣庄市自然资源和规划局提交的证据，一审法院于2019年8月3日、同年9月29日两次向胡子民送达，胡子民该请求已超过上述规定的提请期限，且未能说明正当理由。被诉建设工程规划许可所依据的规划条件是否合法亦不属于本案审查范围，故对胡子民提出的请求不予审查。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（一）项、第一百四十六条的规定，判决驳回胡子民的诉讼请求。案件受理费50元，由胡子民承担。 上诉人胡子民不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审认定涉案3704-2018100号建设工程规划许可证颁发符合法律规定的事实错误。被诉建设工程规划许可证的颁发违反了2006年4月28日颁发的编号鲁04-2006029《建设用地规划许可证》，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款和《山东省城乡规划条例》第五十条第一款第二项的规定。二、上诉人在第一次开庭中就提出对枣规行字〔2017〕081号文件的合法性审查要求，一审法院拒不接受，请求二审法院予以纠正，启动合法性审查程序。综上，一审认定事实不清，非法剥夺上诉人行使合法性审查请求权利，请求撤销一审判决，撤销建字第3704-2018036号和建字第3704-2018100号建设工程规划许可证。 被上诉人枣庄市自然资源和规划局辩称，一、一审法院认定作出建字3704-2018100号建设工程规划许可证的行政行为合法正确。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《山东省城乡规划条例》第四十二条的规定，建设用地规划许可证的主要用途是确定用地的位置和规模，用于土地权证使用。办理建设工程规划许可证主要是核定控规和规划条件要求，在建设条件上不存在建设工程规划许可证违反建设用地规划许可证的情形。二、枣规行字〔2017〕081号文件并非规范性文件，该文件是对凯润花园居住小区土地规划条件这一特定事项的批复，不具有普遍适用性；且该文件系原枣庄市规划局对市土地收购储备中心《关于征求国有建设用地规划条件的函》的回复，系不产生外部法律效力的行为。上诉人在一审诉讼举证程序后请求一并对该文件的合法性进行审查违反了相关司法解释的规定，一审法院对其提出的请求不予审查并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人三鼎房地产公司述称，一、一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。1.上诉人不具备要求撤销3704-2018036号建设工程规划许可证的主体资格。上诉人的购房行为发生在该规划许可证颁发后，且该证涉及的建设项目与上诉人购买的房屋并非相邻关系。2.3704-2018100号建设工程规划许可证的颁发符合事实和法律规定，程序合法，并无不当，上诉人要求撤销无事实和法律依据。二、上诉人提出的对枣规行字〔2017〕081号文件合法性进行审查，一审法院不予审查，并无不当。综上，一审判决正确、合法，依法应予维持。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条的规定，原枣庄市规划局具有核发被诉《建设工程规划许可证》的主体资格和法定职权。原枣庄市规划局受理原审第三人三鼎房地产公司的申请后，依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，对申请材料进行了审查，在审查提交的材料符合申请领取《建设工程规划许可证》应当提供的材料后，在法定期限内向三鼎房地产公司核发建设工程规划许可证，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。关于胡子民提出的规范性文件一并审查问题，原枣庄市规划局作出的枣规行字〔2017〕081号《并于枣庄市土地收储中心征求薛城区一宗地（六盘山路东侧、黄河路北侧、和谐路西侧）规划设计条件通知书》，是针对特定事项和特定的行政机关作出的不具有反复适用性的回复，不属于规范性文件，原审对其提出的该项请求不予支持，并无不当。综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡子民负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙中海 审判员  徐宝芬 审判员  张昌民 二〇二〇年七月二十日 书记员  张 民