四川省筠连县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川1527行初10号 原告泸州苑林房地产开发有限责任公司，住所地：泸州市江阳区康宁路4号院一号楼2号门市。统一社会信用代码：915105026602850057。 法定代表人杨雨全，总经理。 被告筠连县人民防空办公室，住所地：四川省筠连县县政府大院。统一社会信用代码：12511227MB0M59184N。 法定代表人陈龙，主任。 委托代理人杜华春（系该办公室副主任），男，1969年4月19日出生，汉族，住四川省筠连县。 委托代理人**，四川瑞龙律师事务所律师。 原告泸州苑林房地产开发有限责任公司（以下简称苑林公司）不服被告筠连县人民防空办公室（以下简称筠连人防办）于2019年4月19日作出的《防空地下室易地建设费追缴决定书》向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告筠连人防办送达起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告苑林公司的法定代表人杨雨全，被告筠连人防办的法定代表人陈龙及委托代理杜华春、**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告苑林公司诉称，1.被告作出的《防空地下室易地建设费追缴决定书》适用法律、法规错误。该决定书适用《四川省实施办法》第三十五条“城市新建民用建筑,违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的,依照《中华人民共和国人民防空法》第四十八条规定处罚。责令限期修建的,当事人应当在限期内依法修建。无法修建的,当事人应当按照本实施办法第十五条的规定申请缴纳易地建设费。逾期不申请、不修建又不缴纳易地建设费的,由县级以上人民防空主管部门作出追缴易地建设费的决定。当事人拒不缴纳的,由人民防空主管部门申请人民法院强制执行”。该规定内容明确了人民防空主管部门作出追缴易地建设费决定的前提条件为:一是违反国家有关规定不修建防空地下室的;二是无法修建空地下室的;三是无法修建防空地下室，经当事人申请缴纳易地建设费,当事人逾期不申请的。本案原告的“筠山都市”项目自立项到项目竣工验收,历时10余年,筠连县人民政府及其相关职能部门从未对该项目作出过防空地下室的规划和设计要求,故原告的“筠山都市”项目不存在违反国家有关规定的情形,原告不需要申请缴纳易地建设费,也不存在逾期不申请、不缴纳易地建设费的情形,所以被告向原告作出筠防易缴决字(2019)第6号《防空地下室易地建设费追缴决定书》不具备法定条件,被告适用《四川省实施办法》第三十五条规定错误。 2.被告作出的追缴决定证据不足。被告作出决定的主要理由是原告的“筠山都市”29个建设项目无法修建地下人民防空工程,故应缴纳防空易地建设费。原告认为,被告作出该决定没有任何证据证明原告的“筠山都市”29个建设项目无法修建地下人民防空工程。 3.被告作出的追缴决定程序违法。原告的“筠山都市”29个建设项目均是获得了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》后才实施的,截止被告作出决定之日,原告的“筠山都市”29个建设项目已经竣工验收多年,在原告获得的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》中没有要求建设人民防空地下室,是对原告的“筠山都市”项目不建人民防空地下室的许可,被告在上述许可证作出之后10余年再作出追缴易地建设费决定,实际上是对原告已取得的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》的变更,对行政相对人的权利义务产生了直接损害。根据《中华人民共和国行政许可法》第七条“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可,享有陈述、申辩权，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼，其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的,有权依法要求赔偿”之规定,被告作出追缴决定之前,应当告知原告享有陈述申辩的权利,但被告作出追缴决定前没有告知原告相应的权利。被告作出决定违反了国务院《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]110号)的规定,剥夺了原告的陈述、申辩和听证的权利,程序明显违法。 4.被告作出的追缴决定行政行为不合理，不符合相关行政法规的规定。(1)原告的“筠山都市”项目是筠连县县委县政府实施旧城改造的招商引资项目,属于棚户区改造项目,根据“四川省发展和改革委员会、四川省财政厅、四川省人民防空办公室、四川省住房和城乡建设厅《关于规范和调整防空地下室易地建设收费的通知》（川发改价格[2012]383号）“四、严格执行防空地下室易地建设费减免政策。根据《四川省实施办法》的规定,对以下新建民用建筑项目应免收或减半收取防空地下室易地建设费:由政府规划并享受优惠政策的廉租住房、公共租赁房、经济适用房、棚户区改造等保障性住房项目,予以免收”之规定,原告的“筠山都市”项目即使应当缴纳人民防空地下室易地建设费,也属于免收范围。(2)依据《四川省实施办法》第十四条、第三十六条和《人民防空工程建设管理规定》第五十三条、第五十四条规定,人民防空地下室易地建设费应在办理建设工程规划许可证前交清,否则不能办理建设工程规划许可证,原告的项目建设工程规划许可证已经办理13年之久,并已实施完成多年,即使原告的项目需要缴纳人民防空地下室易地建设费,被告现在作出的决定已经超过了法定时效。(3)中共筠连县委、县政府《关于加快县城旧城改造建设的意见》(筠委发[2000]65号)“由县政府委托建设局与开发商签订合同”、“旧城改造建设的有关事宜由县旧城改造与开发建设指挥部统一负责，统一到办证收费服务大厅缴纳一切税费,任何部门不得再向开发商收取税费。根据原告与筠连县住建局签订的《房地产投资开发协议》及补充协议，原告应当缴纳的一切税、费已在协议中明确,任何部门不得在上述协议之外再收取原告任何费用,所以被告作出追缴决定的行为违反了筠连县县委、县政府的规范性文件规定和协议约定。故原告为维护其合法权益，依据相关法律法规，诉至本院请求：1.撤销被告作出的筠防易缴决字(2019)第6号《防空地下室易地建设费追缴决定书》；2.案件受理费由被告负担。 原告苑林公司提交的证据材料有：第1组：原告的营业执照，法人代表证明，证明原告的诉讼主体资格。第2组：1.《关于加快县城旧城改造建设的意见》(筠委发[2000]65号),2.筠连县旧城改造与开发建设指挥部与泸州市洪鑫房地产开发有限公司《房地产投资开发协议》、筠连县规划和建设局与泸州市洪鑫房地产开发有限公司《补充协议》，3.筠住建（2014）74号文件《筠连县住房和城乡规划建设局关于筠山都市项目清理情况的报告》，主要内容及证明目的：县政府委托县住建局与开发商签订合同，旧城改造的相关事宜由旧改指挥部统一管理、收取税费，其他任何部门不得向开发商收取税费。协议约定：案涉项目的一切税费按建筑面积计算50元/㎡包干。该文件载明：一切税费50元/㎡包干是筠连县旧城改造的优惠政策，两份文件中均没有提到修建防空地下室和易地建设费的约定，被告是县政府职能部门，无权不执行县政府与原告签订的协议和县政府制定的旧城改造政策，被告不能在协议之外收取防空易地建设费。第3组：《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》《2F-8#楼竣工验收报告》，证明政府及其相关职能部门在办证的过程中没有对修建防空设施进行规划，根据法律规定，对应缴纳易地建设费而没有缴纳的不得办理建设工程许可证，许可证的发放说明原告不需要修建防空设施，案涉项目的规划许可证的发放时间主要在2007年，最后的发放时间是2013年，被告于2019年向原告作出追缴决定书违反了相关法律规定，且筠委发[2000]65号文件没有提及人防费的问题是当时尚无人防费的概念，但是合同中提到的是包含一切税费，该文件至今没有废除，故该文件依然有效，房地产开发协议的效力是最高院和四川省高院均认定合法有效的；第4组：《防空地下室易地建设费追缴决定书》，证明被告作出了违反国家规定的追缴决定书，被告主体适格。 被告筠连人防办辩称，1.原告符合法律规定的追缴防空地下室易地建设费的条件,被告作出的防空地下室易地建设费数额符合相关规定。原告于2007年后取得的“筠山都市”29个项目建设，至今未按规定建设人民防空地下室，也未申请缴纳防空地下室易地建设费。被告本着以建为主的原则，于2017年向原告发出了责令修建人民防空地下室的通知，原告既不建设，也不申请缴纳人民防空地下室易地建设费，故被告的行为符合《四川省实施办法》第三十五条规定的由被告作出追缴易地建设费的条件。被告作出追缴决定确定的追缴金额，是针对原告于2007年后取得的规划许可项目确定，与原告诉称的适用筠委发[2000]65号《关于加快县城旧城改造建设的意见》并无直接关联,被告对易地建设费追缴数额的确定,是以规划许可证确定的面积为基础，依据四川省发改物价部门的收费规定予以得出追缴数额，该数额的确定有筠连县人民检察院的《检察建议书》佐证。2.原告作出的追缴决定依据的事实清楚、证据确凿、程序合法。原告于2007年后取得的“筠山都市”29个项目建设，未修建地下防空设施，且存续至今，有现状照片，规划许可证等证据证实,责令原告修建防空地下室的事实，有通知证实，作出立案与追缴决定，是基于原告未修建、未申请、未缴纳易地建设费的证据事实存在，文书的送达均有相关书证证明，筠连县人民检察院对本案也作为公益诉讼案件立案，督促本案的依法处理，由此可见追缴决定书的作出,是依法行政的结果与体现，应获得法律的支持。3.被告是适格行政主体。《中华人民共和国人民防空法》《四川省实施办法》对于易地建设费追缴决定的作出主体，均有明确规定，原告系筠连县人民防空主管部门，被告是追缴决定作出的合法主体。综上，被告作出的追缴决定，事实清楚、证据确凿、程序合法、主体适格，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告筠连人防办提交的证据材料有：第1组：组织机构代码证、筠机编（2006）16号文件、法定代表人证明及身份证复印件，证明被告主体资格适格。第2组：《防空地下室易地建设费追缴决定书》及送达回执，证明原告没有缴纳防空易地建设费，被告于2019年4月19日作出具体行政行为，证明被告于同年4月23日向原告进行送达该决定，原告法定代表人进行签收。第3组：规划许可证及许可证申请书，证明由原告申请主管职能部门出具许可证，面积和防空易地建设费计算的金额是根据规划许可证确定的；责令修建通知及送达回执，证明被告按规定通知原告修建防空设施并进行送达，虽被告拒绝签收但并不影响通知的效力，故原告经通知后未修建应视为拒绝修建；立案审批表，证明被告依照相关程序进行立案查处；现场照片，证明原告未修建防空地下室的事实。第4组：《中华人民共和国防空法》《四川省实施办法》、筠委发〔2007〕15号《关于加强人民防空工作的决定》、筠府发〔2007〕19号《关于规范防空地下室修建及易地建设费收取工作的通知》、川发改价格〔2012〕383号《关于规范和调整防空地下室易地建设费的通知》，证明追缴决定书适用的法律、法规及追缴款项数额的依据；筠检行公建[2019]1号《检察建议书》，证明检察机关针对原告未缴纳防空易地建设费向被告提出了检察建议。第5组：《关于新增都江堰市等61个县（市）为省级人民防空重点县（市）的通知》（川府函[2009]83号），证明人防费的收取的标准不一样，是按照该文件进行收取的；《人民防空工程建设管理规定》第四十五条以及第四十八条规定，证明原告修建的29个项目不属于工业生产厂房及其配套设施，不属于不修建的情形，且如果不适宜修建人防设施，需向人防部门申请，而原告并没有进行申请。 经庭审质证，原、被告发表的质证意见如下： 原告对被告提交的证据发表质证意见为：1.原告对第1组证据的真实性、合法性、关联性无异议。2.对第2组证据中的《防空地下室易地建设费追缴决定书》的真实性无异议，对合法性有异议，该认定书不具有合法性，且决定书认定的事实错误，适用法律依据错误、程序违法，追缴明显不当，达不到原告的证明目的。3.对第3组证据中的规划许可证以及许可证申请书的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，因为规划许可证没有修建防空地下室的内容，原告是按规划许可证进行的修建，故对其证明目的有异议，该证据不能达到原告的证明目的。对《通知》及送达回执的真实性、合法性、关联性均有异议，原告没有收到过该通知，对送达回证有异议，送达回证上没有原告或原告法定代表人的签名盖章，且没有见证人的签名和其他证据予以证实。对《立案审批表》是行政机关内部的事情，与本案不有关联性。对现场照片的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。总之，该组证据不能达到原告的证明目的。4.对《中华人民共和国防空法》《四川省实施办法》的真实性、合法性无异议，但对其证明目的有异议，四川省的实施办法规定必须按照国家规定的来修建，对不能修建的要申请缴纳易地建设费，对拒不修建又不申请缴纳的才可以追缴，原告不存在无法修建的情形，而属于国家规定不需要修建的情形。对筠委发〔2007〕15号文件、筠府发〔2007〕19号文件的真实性无异议，合法性有异议，筠连县委、县政府没有权利确定从何时进行收取易地建设费，《中华人民共和国防空法》是1997年出台，该法已经实施多年，对关联性有异议，两个文件的收费时间与本案不具有关联性。对川发改价格〔2012〕383号文件的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，原告的建设项目本身按国家规定不应收取易地建设费，故该依据与本案不具有关联性，不能达到原告的证明目的。对《检察建议书》的真实性无异议、合法性有异议，检察机关没有权利确认原告拖欠防空易地建设费的事实，该检察建议同本案不具有关联性，不能作为认定本案事实的法律依据，达不到原告的证明目的。对第5组证据的真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议，《关于新增都江堰市等61个县（市）为省级人民防空重点县（市）的通知》，筠连县作为人防重点县，同“筠山都市”项目是否应修建人防设施不具有关联性，对第四十五条规定明确的是按国家规定的修建，并不是全部都应当修建，对第四十八条规定，由于地质原因不适宜修建的，才申请不修建，但案涉项目是可以修建的，故该规定不具有关联性。 被告对原告出示的证据发表质证意见为：1.对第1组证据的真实性、合法性、关联性无异议。2.对第2组证据筠委发[2000]65号《关于加快县城旧城改造建设的意见》的真实性无异议，关联性有异议，该文件没有明确体现不收取防空易地建设费，合法性不能由被告确认；房地产开发协议有期限的，人防费是2007年才开始执行的，协议应与期限相关联，期限到后收取人防费是合法的，协议针对税费的收取是明确的，但对人防费没有明确，故该证据与本案无关联性，且被告是2006年才成立的，之前协议约定的内容也与被告无关联性。3.对第3组证据的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议，原告的证明目的不符合事实，人防法是1997年颁布的，收取人防费不是2007年才要求收取的，被告是2006年成立的，防空设施的设计和审查不是被告的职能职责，应由住建部门来审查，故该证据与本案不具有关联性；防空设施建设是需要修建的，且被告依法向原告送达了修建通知，原告未修建也未申请缴纳防空易地建设费，被告才依法作出的追缴决定，该组证据不能达到原告的证明目的。4.对第4组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明被告具有适格的主体资格不持异议。 经审查，本院对被告出示的证据认证如下： 1.对组织机构代码证、筠机编（2006）16号文件、法定代表人证明及身份证复印件的真实性、合法性、关联性，原告无异议，本院予以采信。2.对第2组证据中《防空地下室易地建设费追缴决定书》的真实性予以采信，对送达回证的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；对规划许可证及许可证申请书的真实性、合法性予以采信；对责令修建通知及送达回执的真实性予以采信，但不能达到证明被告已经向原告进行送达的证明目的；对立案审批表、现场照片的真实性、合法性、关联性予以采信。4.对第4组证据《中华人民共和国防空法》《四川省实施办法》、筠委发〔2007〕15号文件、筠府发〔2007〕19号文件、川发改价格〔2012〕383号文件的真实性、合法性予以采信；对检察建议书的真实性予以采信。5.对第5组证据的真实性、合法性予以采信。 对原告出示证据的认定如下： 1.对第1组证据营业执照，法定代表人证明的真实性、合法性予以采信；2.对第2组证据筠委发（2000）65号文件《关于加快县城旧城改造建设的意见》《房地产投资开发协议》《补充协议》的真实性予以采信；3.对第3组证据对《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》《2F-8#楼竣工验收报告》的真实性予以采信；4.对第4组证据的真实性予以采信。 经审理查明：2007年至2013年期间，原筠连县规划和建设局或筠连县住房和城乡规划建设局先后为原告的“筠山都市”项目（即筠连镇×、×、×、×区段的29个建设项目）办理了《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》之后，原告陆续进行建设，并且先后修建完毕。因原告的“筠山都市”29个建设项目未修建防空地下室，被告于2019年4月19日作出了筠防易缴决字（2019）第6号《防空地下室易地建设费追缴决定书》认定，“泸州苑林房地产开发有限公司”于2007年起陆续在筠连镇××、××、××、××区段××小区项目，经县建设主管部门建设工程规划许可，分别允许建设×号楼、×号楼等29个建设项目，上述29个建设项目总计规划建设面积为213067.35平方米，按照相关规定计算防空地下室易地建设费共计3243841.50元。原告不服该追缴决定，遂诉至本院要求：1.判决撤销被告作出的筠防易缴决字（2019）第6号《防空地下室易地建设费追缴决定书》；2.案件受理费由被告负担。 另查明：1.被告作出的追缴决定书的追缴对象为“泸州苑林房地产开发有限公司”，而原告的名称为泸州苑林房地产开发有限责任公司，庭审中，原告认可被告追缴的对象“泸州苑林房地产开发有限公司”为原告泸州苑林房地产开发有限责任公司，且被告认为是因为简写的原因省略了“责任”二字，其实际追缴的对象为本案的原告。2.被告于2017年11月29日作出了《通知》，其通知的对象为“泸州苑林房地开发有限公司”，其内容为：“贵公司于2007年起取得筠连县筠连镇×、×、×、×区段××小区建设的29个项目规划许可证，总计规划建设面积为213067.35平方米，经查，该29个项目建设均未修建地下人民防空工程，根据《中华人民共和国防空法》《四川省实施办法》的相关规定，请贵公司收到本通知后一个月内启动防空地下室修建工作并主动到我办衔接相关事宜，若逾期未启动，视为拒绝修建。本部门根据通知送达后的履行情况，对贵公司未建防空地下室的后果作出相应的履职行为。”但被告未提交充足的证据证明已经向原告进行了送达。3.2019年4月23日，筠连县人民检察院向被告发出《检察建议书》，建议被告向原告追缴防空地下室易地建设费。 本院认为，被告作出追缴300余万元防空地下室易地建设费的决定属于损益性行政行为，应当遵循正当程序原则。依照《国务院关于依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）第二十条规定：“行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证……”行政机关应当保障相对人的陈述权、申辩权等权利。本案中，由于被告作出的行政行为对原告具有损益性效果，根据上述规定，被告应当向原告告知拟决定追缴防空地下室易地建设费的内容及依据，听取原告的陈述及申辩意见；作出行政决定后，应当告知原告依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。被告既未告知原告享有的权利，也未听取原告的陈述和申辩的意见，属于程序违法。 综上所述，本院认为，被告作出的《防空地下室易地建设费追缴决定书》，程序违法，应予撤销。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，判决如下： 撤销被告筠连县人民防空办公室于2019年4月19日作出的筠防易缴决字（2019）第6号《防空地下室易地建设费追缴决定书》。 案件受理费50元，由被告筠连县人民防空办公室负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。 审 判 长  刘 俊 审 判 员  邓培刚 审 判 员  王纯华 二〇二〇年六月二十九日 法官助理  史艳霞 书 记 员  邓白玉