福建省龙岩市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽08行终94号 上诉人（原审被告）龙岩市自然资源局，住所地龙岩市新罗区西城莲花小区土地大楼，统一社会信用代码113508000040829988。 法定代表人温永，局长。 委托代理人莫延辉，福建博益律师事务所律师。 委托代理人兰寿松。 被上诉人（原审原告）龙岩市星旺橡胶制品有限公司，住所地龙岩市新罗区工业西路68号（福建龙州工业园区8#标准厂房北侧一层），统一社会信用代码913508007983985124。 法定代表人曹裕彪，总经理。 委托代理人陈飞燕，福建远大联盟（龙岩）律师事务所律师。 上诉人龙岩市自然资源局因与被上诉人龙岩市星旺橡胶制品有限公司征缴土地闲置费决定一案，不服福建省龙岩市新罗区人民法院（2019）闽0802行初195号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 被诉行政行为：2019年5月30日，龙岩市自然资源局作出《征缴土地闲置费决定书》（龙自然资征缴字〔2019〕1号），经审查，龙岩市星旺橡胶制品有限公司与龙岩市自然资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号为3508022××2Ｂ01641），宗地编号为2××2挂-Ｇ31，宗地位置为新罗区西陂镇黄竹坑村，面积为6673平方米，土地出让价款为178万元。龙岩市自然资源局认定上述宗地为闲置土地。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条的规定，经报市政府批准，决定对龙岩市星旺橡胶制品有限公司上述2××2挂-Ｇ31宗地项目征缴土地闲置费35.6万元（178万元×20%＝35.6万元）。 原审查明:2××2年7月5日，原告龙岩市星旺橡胶制品有限公司与原龙岩市国土资源局签订一份《国有建设用地使用权出让合同》，主要约定：1、出让宗地编号为2××2挂-Ｇ31（位于龙岩市新罗区），宗地总面积6673平方米，宗地用途为工矿仓储用地-工业用地（橡胶制造业）；2、出让价款为178万元；3、建设项目在2013年10月31日前开工，在2015年10月31日之前竣工。合同签订后，被告将宗地实际交付给原告，原告亦取得建设用地批准。2013年3月28日，原告取得上述宗地的土地使用权证（龙国用〔2013〕第004386号）。2016年1月8日，原告与被告签订一份《国有建设用地使用权出让合同补充协议》（2××2挂-Ｇ31延期），重新约定项目宗地动工开发时间为2017年5月31日之前，竣工时间顺延至2019年5月31日之前。后，原龙岩市国土资源局发现原告在约定的动工开发建设日期,未动工开发建设,涉嫌构成闲置土地,遂进行了调查。2018年6月21日，原龙岩市国土资源局作出《闲置土地调查通知书》（龙国土资闲调字〔2018〕5号），并向原告进行了送达。2018年7月27日，原龙岩市国土资源监察支队出具《关于龙岩市星旺橡胶制品有限公司2××2挂-Ｇ31地块涉嫌土地闲置的调查意见》，核实目前通往该企业的道路未完全做好，影响企业的开工建设；认为由于通往该地块的道路尚未做好影响企业的建设，但至今尚未提供政府部门出具的证明，认定为企业自身原因造成闲置。2019年1月11日，被告就辖区部分闲置土地事宜召开了会议，会议议定原告项目用地至今尚未提供政府部门出具的属政府原因造成闲置的证明材料，应属企业自身行为造成土地闲置；按国有建设用地使用权出让合同价款的百分之二十征缴土地闲置费，纳入新罗区财政。被告于2019年3月12日作出《闲置土地认定书》（龙自然资闲认字〔2019〕1号），并进行公告，于2019年3月13日送达给原告。同日，被告作出《闲置土地处置听证权利告知书》（龙自然资闲听告字〔2019〕1号），于2019年3月13日送达给原告。2019年4月10日，被告应原告申请举行听证。2019年5月27日，被告向龙岩市人民政府提交《关于星旺橡胶2××2挂-Ｇ31项目闲置土地处置等事项的请示》（龙自然资文〔2019〕95号）。2019年5月28日，龙岩市人民政府作出《关于2××2挂-Ｇ31等三宗项目用地处置有关事项的批复》（龙政地〔2019〕93号），同意对原告征缴土地闲置费。被告于2019年5月30日作出被诉决定，并于2019年5月31日送至原告。原告不服，在法定期限内向本院提起行政诉讼。 原审另查明，2017年11月30日，龙岩市中级人民法院作出（2017）闽08民终1435号民事判决，查明：“……2016年12月23日，华龙建设工程公司向福建龙州工业园建设发展有限公司出具报告一份，主要内容为：华龙建设工程公司中标北三环及园九路延伸段道路工程，在施工过程中园区要求往思源光电公司用地处堆放土方，由于近期思源光电公司不让堆放土方，要求把原堆放的土方清除，导致无法正常施工，……”。 原审认为,根据《闲置土地处置办法》第四条，《中共龙岩市委办公室、龙岩市人民政府办公室关于印发〈龙岩市机构改革事实方案〉的通知》，闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施由龙岩市国土资源局行使，即由组建后的龙岩市自然资源局行使。因此，龙岩市自然资源局作为被告主体适格。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定:“本办法所称闲置土地,是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”本案中，《国有建设用地使用权出让合同补充协议》（2××2挂-Ｇ31延期）约定,涉案宗地开工建设日期为2017年5月31日之前,至被告于2019年3月12日作出闲置土地认定,涉案宗地已超过一年以上未动工开发,符合上述规定构成闲置土地的情形。本案争议的焦点在于土地闲置原因是否系原告自身原因以及被告作出的《征缴土地闲置费决定书》是否合法问题。《闲置土地处置办法》第八条第一款规定:“有下列情形之一,属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的,国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料,经审核属实的,依照本办法第十二条和第十三条规定处置:（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人,致使项目不具备动工开发条件的;（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改,造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的;（三）因国家出台相关政策,需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的;（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的;（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的;（六）政府、政府有关部门的其他行为。”本案中，原告龙岩市星旺橡胶制品有限公司诉称造成土地闲置系因涉案土地通路未通行、土地堆放的弃土未清理、龙岩市新罗区人民政府欲回收土地所致。从本案查明的情况来看，原告在出让合同签订后,按约缴纳合同价款,并于2013年3月28日领取了该宗地的土地使用权证。此后,因案涉宗地存在道路未通行、园区施工堆放弃土等情况，在被告展开闲置土地调查、认定、处置听证等程序过程中,原告多次书面向被告就土地闲置原因进行说明,并提供了有关证据材料,结合原龙岩市国土资源监察支队出具的《关于龙岩市星旺橡胶制品有限公司2××2挂-Ｇ31地块涉嫌土地闲置的调查意见》，可证实通往案涉土地的道路未完全做好，影响企业的开工建设。被告对原告提出的事实、理由、证据未予审核,土地闲置原因是否存在闲置土地处置办法第八条规定情形的情况下,即作出本案被诉征缴土地闲置费决定,违反了闲置土地处置办法的有关规定,属认定事实不清,证据不足。因此，被告作出的《征缴土地闲置费决定书》认定事实不清,证据不足，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销被告龙岩市自然资源局于2019年5月30日作出的《征缴土地闲置费决定书》（龙自然资征缴字〔2019〕1号）。案件受理费50元，由被告龙岩市自然资源局负担。 宣判后，原审被告龙岩市自然资源局不服，向本院提起上诉称：一、造成案涉地块的闲置原因并非是政府原因。1、上诉人对案涉地块道路状况是明知的：土地出让拍卖须知和土地出让合同已明确是现状出让土地，由受让方即被上诉人负责土地平整。而且，上诉人与被上诉人签订了《国有建设用地交地确认书》，被上诉人同意按土地现状交地，不再提出异议和新的权利主张。故被上诉人对道路状况是明知的，而且其提出的进场施工道路没有修好的主张也不能成立。2、上诉人已充分考虑进场道路困难问题，已给予延期许可：被上诉人未在上述出让合同约定的期限内动工建设，造成土地闲置。虽然进场道路问题，不属于土地出让合同约定应由出让方提供的条件，但被上诉人向上诉人依照《闲置土地处置办法》第八条，向答辩人提交了相关政府部门的证明文件后，已给予延期动工。上诉人与被上诉人签订补充协议，重新约定动工开发时间为2017年5月31日之前，竣工时间顺延至2019年5月31日之前。3、案涉道路在延长动工开发时已有施工便道，施工机械可以进场施工。同时，该地所在的龙州工业园区管委会已经按规划施工并硬化。但是，被上诉人未积极采取措施办理施工许可证、工程规划许可证等手续，导致无法施工，系其自身原因造成。而且，动工开发不是被上诉人利用施工机械在项目上动土便是完成动工开发，而是应根据《闲置土地处置办法》第三十条“动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。”规定进行开发。被上诉人连工程规划许可证、施工许可证也未办理，根本不具备动工条件。即使动工开发也是违法建设。道路问题不影响办理施工许可手续。4、被上诉人没有证据证明案涉地块闲置原因属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟：从上诉人向被上诉人发出《闲置土地调查通知书》，至上诉人作出《征缴土地闲置费决定书》，被上诉人均没有提供符合《闲置土地处置办法》第八条第一款规定的属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的证据。关于被上诉人主张的华龙建设工程公司有堆放3万立方的土方造成无法施工，上诉人认为这属他人原因、而非政府原因，且土地出让拍卖须知已明确是现状出让土地，由受让方即被上诉人负责土地平整。而且，上诉人与被上诉人签订了《国有建设用地交地确认书》，被上诉人同意按土地现状交地，不再提出异议和新的权利主张。故被上诉人提出的进场施工道路没有修好的主张也不能成立。二、被上诉人已严重违反土地管理法律法规。如前所述，被上诉人超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满一年未动工开发，已严重违反土地管理法律法规。由于被上诉人在上述期限内未能提供政府部门出具的证明，不符合《闲置土地处置办法》第八条第一款的规定。因此，上诉人认定土地闲置是被上诉人自身原因造成，应属认定事实清楚。三、上诉人征收土地闲置费的行为程序合法、处理正确。上诉人依法履行了闲置土地调查、集体讨论、认定、听证告知、召开听证会、公告、送达等程序，依法认定案涉地块为闲置土地，作出的《征缴土地闲置费决定书》合法，不应予以撤销。上诉请求：1、撤销原判；2、改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人龙岩市星旺橡胶制品有限公司答辩称：一、被上诉人一审提供的证据足以证明项目土地未在约定的期限内开工，不是因为被上诉人自身的原因，而是政府有关部门的原因造成的。被上诉人在出让合同签订了，依法缴纳合同价款，并于2013年3月28领取了涉案宗地的土地使用权证，并进行了开发建设的前期筹备工作。涉案项目土地未在约定的期限内开工建设，是有以下几个客观原因的：1、项目土地“三通”未解决。特别是通往项目土地的西三环道路尚未交地，道路未开道，相关动工建设的机械设备、建筑材料、车辆等均无法到达项目用地，根本不具备动工建设的条件。2、宗地上堆放有弃土3万多方，政府相关部门一直不出面解决，被上诉人根本无法进行正常施工。3、龙州开发区管委会以主管部门身份通知被上诉人：新罗区政府要回收项目土地，要求被上诉人不要再办理开工建设相关手续，不要开工建设。二、被上诉人未在出让合同约定的期限内开工建设，不属于被上诉人的原因，并没有违反土地管理法律法规。被上诉人虽然未在出让合同约定的期限内开工建设，但在上诉人进行闲置土地调查时，被上诉人已经将前述3个方面的事实、理由和证据向上诉人提供，证明土地闲置存在《闲置土地处置办法》第八条规定的情形，并没有违反土地管理法律法规。但上诉人不予审核被上诉人提供证据和事实、理由，以被上诉人无法提供处级以上单位证明闲置土地非被上诉人本身原因的书面证明，即作出了《征缴土地闲置费决定书》。三、上诉人征收土地闲置费的行为，事实不清，证据不足。上诉人虽然程序上进行了闲置土地调查、告知和听证程序，但只是走形式而已。在上诉人开展闲置土地调查、认定、处置听证等程序过程中，被上诉人已经多次书面向上诉人就土地闲置原因进行说明，提供了第一点答辩意见中的全部证据，足以证明项目土地道路未通、园区施工堆放弃土、园区管委会通知项目土地要收回等情况，完全符合《闲置土地处置办法》第八条规定的情形。但上诉人对被上诉人提出的事实、理由和证据未予审核，即作出了本案被诉征缴土地闲置费决定，违反了闲置土地处置办法的有关规定，属于认定事实不清，证据不足。综上，一审判决事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。 经审理查明，各方当事人除了一审提交的证据外，二审中没有提交新证据。各方当事人对原审判决认定的事实无异议。 综上，本院查明的事实和采纳的证据与原审一致。 本院认为，被上诉人对上诉人的执法主体资格和执法程序均无异议，本院经审查亦符合《闲置土地处置办法》的相关规定，故本院确认上诉人执法主体资格适格和执法程序合法。本案焦点问题为被诉行政行为是否认定事实不清,证据不足的问题。从本案查明的事实来看，被上诉人在出让合同签订后,按约缴纳合同价款,领取了该宗地的土地使用权证。此后,被上诉人进行了开发建设的前期筹备工作，但因案涉宗地存在道路未通行、园区施工堆放弃土等情况未动工开发。在上诉人展开闲置土地调查、认定、处置听证等程序过程中,被上诉人多次书面向上诉人就土地闲置原因进行说明,并提供了有关证据材料,结合上诉人的经办部门原龙岩市国土资源监察支队出具的《关于龙岩市星旺橡胶制品有限公司2××2挂-Ｇ31地块涉嫌土地闲置的调查意见》，可证实通往案涉土地的道路未完全做好，影响企业的开工建设。上诉人在未对被上诉人提出的事实、理由、证据予以审核,未核实是否存在《闲置土地处置办法》第八条规定情形的情况下,即作出本案被诉征缴土地闲置费决定,违反了《闲置土地处置办法》的有关规定,属认定事实不清,证据不足。原审判决撤销被诉行政行为正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持，原审判决应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人龙岩市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  卢宝报 审判员  黄智勇 审判员  丁建岩 二〇二〇年七月十六日 法官助理严丽梅 书记员邱渟婷 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。