福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终365号 上诉人福州市自然资源和规划局，住所地福州市仓山区南江滨西大道193号D座5层。 法定代表人吴建青，局长。 委托代理人岳江涛，该局工作人员。 委托代理人林杰，福建拓维律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）林峰，男，1973年11月16日出生，汉族，住福州市鼓楼区。 被上诉人（一审原告）林文磊，男，1977年4月9日出生，汉族，住福州市鼓楼区。 被上诉人（一审原告）张新华，女，1954年4月9日出生，汉族，住福州市鼓楼区。 被上诉人（一审原告）林善宝，男，1933年5月12日出生，汉族，住福州市长乐区。 被上诉人（一审原告）刘秀贞，女，1934年12月1日出生，住福州市长乐区。 被上诉人（一审原告）林芳，女，1999年5月25日出生，汉族，住福州市鼓楼区。 以上被上诉人共同委托代理人杨瑞田，北京观韬中茂（福州）律师事务所律师。 以上被上诉人共同委托代理人郭颖，福建闽润律师事务所律师。 一审第三人福州市住房保障和房产管理局，住所地福州市仓山区南江滨西大道193号东部办公区7号楼4层。 法定代表人罗若谷，局长。 委托代理人原沂。 委托代理人徐秋霖，福建纵然律师事务所律师。 一审第三人福州市晋安区房屋征收工程处，住所地福州市晋安区长乐中路世欧王庄B2-1#(a、b)连接体四楼。 法定代表人林忠鸣，主任。 委托代理人陈玉生，福建豪诚律师事务所律师。 上诉人福州市自然资源和规划局（下称福州自规局）因被上诉人林峰、林文磊、张新华、林善宝、刘秀贞、林芳诉其不履行法定职责一案，不服福州市晋安区人民法院（2019）闽0111行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，原告林峰、林文磊、林芳系林理新的子女，原告张新华系林理新的配偶，原告林善宝、刘秀贞系林理新的父母。林理新于2013年5月2日病故。2001年5月1日，晋安区宦溪镇垅头村经济合作社（甲方）与林理新（乙方）签订了《垅头村农业综合开发承包合同》，约定甲方将其管辖范围内的霸王岗地带荒山荒地承包给乙方作为农业综合开发使用，承包期50年。合同签订后乙方对约定山地进行开发使用，种植了枇杷树，并建有房屋、道路、堤坝、围墙等构筑物。 2011年8月起，福建省人民政府作出闽政文［2011］267号、294号、652号关于福州市晋安区2011年城市建设农用地和土地征收的批复，征收土地位于晋安区山溪村。福州市人民政府根据上述批复，分别作出榕土征告［2011］26号、30号、33号《征收土地公告》和榕国土征公告［2011］22号、26号、29号《征地补偿安置方案公告》，涉及征收土地范围内的土地补偿安置方案，由福州市国土资源管理部门另行发布；涉及征收土地范围的房屋及其他建筑物、构筑物由福州市住房保障和房产管理局（下称福州房管局）组织实施。2012年5月3日，福州房管局作出《关于桂湖苑等项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书》（补偿方案编号：2012－10），将上述征地范围内的集体土地上的房屋补偿方案予以公布，具体的房屋补偿工作由福州市晋安区房屋征收工程处（下称晋安征收工程处）负责实施。原告涉案土地上的果树及房屋、道路、堤坝、围墙等构筑物被列入征收范围。因征收实施单位晋安征收工程处与原告未能达成征收补偿协议。2013年4月，第三人晋安征收工程处委托国龙评估公司对被征收的涉案枇杷树市场价值进行评估，2013年5月5日，国龙评估公司作出闽国龙评报字（2013）第225号《评估报告》。同时，第三人晋安征收工程处还委托国龙评估公司对被征收的涉案房屋及附属设施市场价值进行评估，2013年5月5日，国龙评估公司作出闽国龙评报字（2013）第226号《评估报告》。第三人晋安征收工程处将该两份评估报告邮寄送达原告。原告对这两份评估报告的结论持有异议，认为评估价格太低。2013年5月，第三人晋安征收工程处对林理新所承包土地上的果树、房屋及相关附属设施等构筑物进行征收并予以拆除。 2014年3月，第三人晋安征收工程处及福州市晋安区桂湖温泉生态城项目房屋征收工作指挥部委托福建兴闽诚信资产评估有限责任公司（下称兴闽评估公司）对涉案被征收土地上的拦河坝、排水沟、挡土墙等资产进行评估。兴闽评估公司于2014年4月17日作出兴闽诚信资评字[2014]第034号《评估报告》。由于此评估结果与第一次评估结果相差过大，被告不认可该评估结果。因双方存在异议，致使征收协议无法达成。原告从2017年5月后多次向晋安区人民政府、晋安区住房保障和房产管理局、福州市人民政府以信访方式要求履行征收补偿职责。2018年4月20日，福州市人民政府作出榕政信复核[2018]10号《信访事项复核意见书》，该意见书要求晋安区政府牵头，福州房管局、福州市国土局等单位配合指导，按照该复核原则意见，对该复核申请事项再予以核查，妥善协调处理征收补偿遗漏问题，并将处理结果及时告知原告。但是相关部门至今未告知原告，原告认为被告不履行征收补偿职责，遂于2019年7月3日向一审法院提起行政诉讼。 一审另查明，因福州市机构改革，组建福州市自然资源和规划局，不再保留原福州市国土资源局，原福州市国土资源局的职责划入福州市自然资源和规划局。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”本案中，林理新所承包土地上的果园被依法征收，林理新与被诉行政行为有利害关系，因林理新已死亡，故林峰、林文磊、张新华、林善宝、刘秀贞、林芳作为林理新的继承人，有权提起本案诉讼，是适格原告。 诉讼中，被告及第三人福州房管局、晋安征收工程处对林理新承包的位于福州市晋安区霸王岗地带土地上的果树、房屋及相关附属设施等构筑物已被征收但尚未获得补偿的事实没有异议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，集体土地征收后的补偿、安置由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，福州自规局作为福州市的土地行政主管部门，应当承担案涉土地及其地面物的补偿、安置工作。征收过程中，虽多次就林理新户的补偿问题进行协商，但均未达成一致意见。在此情形之下，福州自规局作为补偿实施主体，依法应当履行对林理新户的补偿工作，并按照相应的补偿标准依法向林理新户作出补偿决定，对其依法进行补偿，故原告要求被告履行补偿职责的诉讼请求成立，一审法院予以支持。对于原告应当获得包括补偿项目、金额等权益，应在被告查清全部事实的基础上，依法作出补偿决定，由于被告尚未作出补偿决定，一审法院已判令被告限期履行征收补偿职责，故一审法院不宜再对原告请求获得补偿权益直接作出判决。因此，原告要求直接判令被告向原告支付安置补偿费用的诉讼请求理由不成立，一审法院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：一、被告福州市自然资源和规划局应在本判决生效之日起六十日内向原告林峰、林文磊、张新华、林善宝、刘秀贞、林芳履行征收补偿法定职责。二、驳回原告林峰、林文磊、张新华、林善宝、刘秀贞、林芳的其他诉讼请求。 上诉人福州自规局向本院提起上诉，请求：1.撤销一审作出的“被告福州市自然资源和规划局应在本判决生效之日起六十日内向原告林峰、林文磊、张新华、林善宝、刘秀贞、林芳履行征收补偿法定职责”的判决，并驳回被上诉人的全部诉讼请求；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。其提出上诉的主要事实和理由为：一、对于被上诉人征收补偿事项，实际上能履行该职责的是一审第三人福州房管局，一审判决要求上诉人履行征收补偿职责不正确。二、因涉案土地地面物征收进行了两次评估，评估结果双方存在异议，目前一审第三人福州房管局就补偿安置方案正在与被上诉人进行协商，征迁补偿工作还在进行中，并不存在不履行职责的情形。综上，一审判决错误，依法应当予以撤销。 被上诉人林峰等6人辩称，一、根据《福州市城区集体土地征收房屋补偿若干意见（试行）》第一条，集体土地征收房屋补偿工作由市国土资源局、市住房保障和房产管理局负责组织实施。因福州市机构改革，原市国土局的职责划入上诉人，故上诉人与一审第三人福州房管局均是征收补偿的组织实施主体。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条，福建省实施《中华人民共和国土地管理法》第二十条、第三十条规定，进一步明确土地征收的实施主体是市、县人民政府土地行政主管部门，且土地征收范围包含地上附着物和青苗。据此，一审判决由上诉人对答辩人履行补偿职责并无错误。二、上诉人及一审第三人在未与答辩人达成补偿协议的情况下，于2013年强行将案涉建筑物、附着物拆除，该拆除行为本身即属违法。上诉人及一审第三人借口评估问题拒不对答辩人作出任何补偿，至今已长达七年之久。2013年4月及5月，一审第三人单方委托国龙评估公司对案涉土地上的枇杷树及地上房屋、附属设施的市场价值分别进行评估。该两份评估报告程序违法，评估对象及范围不真实，评估价格严重低于正常、合理的价值。故在2014年3月，一审第三人与答辩人共同选定兴闽评估公司，重新进行评估并作出评估报告，一审第三人却以重新作出的评估报告结果与之前评估报告相差过大为由，拒绝按照重新委托评估的结果进行补偿，严重违背诚信，有损政府公信力。上诉人及一审第三人拒绝与答辩人协商补偿，答辩人只能向政府部门进行信访、反映，福州市人民政府在复核意见书中明确要求上诉人及一审第三人福州市房管局妥善协调处理对答辩人的征收补偿问题。上诉人及一审第三人仍拒不依法进行补偿，属于不履行法定职责的情形，一审判决对此认定无误。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 一审第三人福州房管局、一审第三人福州市晋安区房屋征收工程处述称，根据榕政办2011〔31〕号《福州市城区集体土地房屋征收补偿若干意见（试行）》规定，福州房管局发布房屋补偿方案，跟愿意按照方案签约的被征收人签订补偿协议，被征收人与福州房管局达不成补偿协议，由国土部门即福州自规局负责处理。对于兴闽评估报告不予认可，并非一审第三人进行委托。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院，经审查，相关证据均经一审开庭质证。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另确认，本案所涉及土地，系晋安区宦溪镇垅头村经济合作社（甲方）与林理新（乙方）于2001年5月1日签订的《垅头村农业综合开发承包合同》所约定的霸王岗地带荒山荒地约200亩。 本院认为，《中华人民共和国物权法》第一百二十一条规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。林理新作为案涉被征收集体土地的承包人，有权就承包的被征收承包土地上合法附着物及青苗取得补偿。林理新死亡后，被上诉人林峰等6人作为林理新的继承人，有权提起本案诉讼。一审法院对上诉人林峰等6人是本案适格原告的认定，本院予以认可。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。福州自规局作为福州市的土地行政主管部门，是农村集体土地征收与补偿的具体补偿实施部门，应当承担案涉土地及其地面物的补偿、安置工作的法定职责，系本案适格被告。虽然榕政办2011〔31〕号《福州市城区集体土地房屋征收补偿若干意见（试行）》第四点规定，房屋补偿方案由市住房保障和房产管理局公布实施。但该《意见（试行）》第五点规定，被征收人与征收单位达不成补偿协议，在房屋货币补偿金额到位或者提供产权调换房屋（周转房）的地点和面积后，由土地行政主管部门责令限期交地。据此，土地行政主管部门在作出责令限期交地前，应当先行对被征收人予以补偿。 本案中，福州房管局于2012年5月作出《关于桂湖苑等项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书》，在未签订补偿协议或者作出责令限期交地的情况下，一审第三人晋安征收工程处于2013年5月便对案涉的果树、房屋及相关附属设施等构筑物进行了拆除。土地行政主管部门应当在强制行为发生前，即应先行给与被征收人补偿并作出责令限期交地决定而未作出。上诉人关于房管部门和被上诉人就补偿问题尚在协商中，其不负有相关补偿安置职责的主张，不能成立。被上诉人要求上诉人履行法定补偿职责的诉讼请求成立，一审法院予以支持，并无不当。上诉人应当在判决生效后规定时间内，在查清事实基础上，通过与被上诉人签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式对被上诉人予以补偿。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人福州市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小倩 审 判 员 张厚磊 审 判 员 郑 鋆 二〇二〇年七月二十九日 法官助理 李 升 书 记 员 赖忠鸿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。