广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂05行终51号 上诉人（原审原告）吴有德，男，1978年9月10日出生，汉族，住广西北海市海城区。 被上诉人（原审被告）北海市综合行政执法局，住所地广西北海市中国电信北海分公司(四川北路58号A区)。 法定代表人杨智军，局长。 委托代理人范豫衡，广西天惠律师事务所律师。 上诉人吴有德因被上诉人北海市综合行政执法局行政处罚一案，不服北海市海城区人民法院于2019年12月26日作出（2019）桂0502行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2012年4月15日，原审原告吴有德与案外人冯彩强签订一份《租地合同》，约定案外人冯彩强将冯家村九牙石地一幅面积为2360平方米的土地租赁给吴有德使用，租赁期限为20年，自2012年4月15日起至2032年4月15日止。吴有德承租该土地后，未经有关部门批准，即在该土地上兴建砖混、砖木结构房屋，露天水池和围墙，上述建筑物已于2012年9月份完工，此后陆续兴建钢架结构棚屋使用。2014年9月28日，吴有德经原北海市工商行政管理局银海分局注册登记，领取《营业执照》，执照载明：经营者为吴有德，名称为北海市银海区龙顺蛇养殖场（以下简称“养殖场”），经营场所为北海市××海区××镇龙潭村委冯家村22队（冯家九牙石地），经营范围为滑鼠蛇、眼镜蛇驯养繁殖（商业性经营利用）。2019年6月20日，原审被告北海市综合行政执法局向吴有德发出北综执查[2019]0002518号《北海市综合行政执法局行政执法调查通知书》，告知吴有德提供其在北海市××鲤鱼××水库市滨海国家湿地公园项目用地内建设的两排砖混结构平房及养殖场的土地批准、规划报建等手续接受调查。同日，原审被告作出北综执机二立[2019]12号《北海市综合行政执法局立案审批表》，对吴有德养殖场内涉嫌违法建设予以立案查处。2019年7月16日，原审被告向北海市自然资源局发出北综执函[2019]181号《关于协助调查龙顺蛇养殖场涉嫌违法建设情况的函》，要求北海市自然资源局协助对养殖场土地性质、养殖场上的建（构）筑物是否已办理相关规划报建手续或备案手续等进行核查。北海市自然资源局于2019年7月31日复函被告，载明：龙顺蛇养殖场位于北海市××海区××镇鲤鱼地水库大坝南侧，总体规划该地块为生态绿地且在冯家江湿地公园范围内，土地二调地类为耕地，该养殖场未在我局办理过相关规划报建手续，也未申办过用地批准手续；该项目2016年因发展养殖变更为设施农用地，设施农用地按国土资源部、农业部联合印发的国土资发[2014]127号文管理，由乡镇政府审批报县级国土资源主管部门和农业部门备案。目前，我局没有收到备案材料。2019年8月12日，原审被告对吴有德的养殖场进行现场检查勘验并制作《北海市综合行政执法局现场检查（勘验）笔录》，载明：1.用地总面积2451.87平方米；2.砖混房屋1，层数1层，建筑面积685.43平方米；砖混房屋2，层数1层，建筑面积437.97平方米；砖混房屋3，层数1层，建筑面积15.27平方米；3.砖木房屋1，层数1层，建筑面积25.01平方米；砖木房屋2，层数1层，建筑面积68.20平方米；砖木房屋3，层数1层，建筑面积68.07平方米；砖木房屋4，层数1层，建筑面积409.99平方米；4.钢架结构棚房1间，建筑面积822.10平方米；5.露天水池1，面积18.85平方米；露天水池2，面积8.96平方米；6.围墙长度152.49平方米。吴有德在该笔录上签名确认。2019年8月23日，经原审被告局领导审批同意，拟对吴有德违法建设行为作出行政处罚。原审被告于2019年8月26日作出北综执机二告[2019]12号《北海市综合行政执法局行政处罚告知书》，拟对吴有德作出行政处罚，并告知其有陈述和申辩的权利。吴有德遂于2019年8月28日向原审被告提交《陈述申辩书》，认为其租用的地块区域为农用地性质，建设的养殖场属于养殖业，养殖业作为农业的一部分其用地性质属于农用地的范畴，根据国土资发[2010]155号《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定，其兴建的农业设施占用农用地，不需要办理农用地转用审批手续，也不需要办理建设用地手续。原审被告经复核，对吴有德的陈述申辩意见不予采纳。2019年9月5日，原审被告对吴有德作出北综执机二罚[2019]12号《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》，认定吴有德租用北海市××海区××镇龙潭村委冯家村22队（冯家九牙石地）集体用地经营龙顺蛇养殖场，擅自在该用地内建设砖混结构房屋1138.67平方米、砖木结构房屋571.27平方米、钢架结构棚房822.10平方米、露天水池27.81平方米及围墙长度152.49米的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对吴有德作出责令限期15日内自行拆除上述砖混结构房屋1138.67平方米、砖木结构房屋571.27平方米、钢架结构棚房822.10平方米、露天水池27.81平方米及围墙长度152.49米的行政处罚。吴有德不服该行政处罚决定书，向该院提起行政诉讼，请求法院确认原审被告于2019年9月5日对其作出的北综执机二罚[2019]12号《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》违法并予以撤销。 另查明，《北海市城市总体规划（2008-2025）》图显示，北海市银海区龙顺蛇养殖场所在地块于2008年已经纳入北海市城市规划区的范围。原审原告在养殖场内的建设未经有关部门批准，未办理建设工程规划许可证。 原审法院认为，根据《北海市机构改革方案》（北发[2019]2号）、《北海市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》（北办发[2019]41号）第三条第（二）项“负责行使市、辖区（不含合浦县、铁山港区、涠洲岛旅游区，下同）住房和城乡建设、自然资源、交通运输、生态环境、工业和信息化、旅游文体广电、商务、人力资源和社会保障等领域法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关行政强制权。具体执法事项以市人民政府公布的权责清单为准”的规定，原审被告北海市综合行政执法局作为北海市人民政府工作部门，具有对本行政区域内违反城乡规划管理行为作出行政处罚的职权。原审原告吴有德认为原审被告无权作出被诉行政行为，理由不成立，该院不予支持。吴有德的养殖场位于北海市××海区××镇鲤鱼地水库大坝南侧，2008年已经纳入北海市城市规划区范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，在城市规划区内进行建设，应当申请办理建设工程规划许可证。吴有德在未经城乡规划主管部门批准，未办理建设工程规划许可证的情况下，擅自在养殖场内建设砖混结构房屋、砖木结构房屋、钢架结构棚房等建筑物违反上述法律规定。吴有德认为养殖场属于养殖业，养殖业所在地块区域为农用地性质，根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）的规定，设施农用地不需要办理建设用地手续。该院认为，《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）中规定设施农用地不需要办理农用地转用审批手续与《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定并不冲突，设施农用地不需要办理农用地转用审批手续并不意味着在城乡规划区内修建建筑物不需要办理建设工程规划许可证等相关手续，吴有德的上述主张没有事实和法律依据，不予采纳。原审被告对吴有德违法建设的行为，经履行现场检查、调查询问、委托测绘等程序，作出行政处罚告知书，给予了陈述、申辩的权利，并于2019年9月5日作出北综执机二罚[2019]12号《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》，该处罚决定认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。吴有德请求确认涉案行政处罚决定书违法并撤销的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴有德的诉讼请求。 上诉人吴有德上诉称，原审法院认定事实不清适用法律错误，应当予以撤销。一、原审法院认定被上诉人有对本行政区违反城乡规划的管理行为作出行政处罚权是错误的。城市管理综合执法局作为一个综合执法的处罚机关权利来源于《中华人民共和国行政处罚法》第十六条：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。虽然政府可以成立被上诉人作为综合执法机关，也必须经过国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府来进行授权，被上诉人并没有提供该证据证明其合法的来源，若是没有该授权其权力清单的职权也属于无效。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定也属于乡镇政府的职责，根据被上诉人提供北办发[2019]41号文件规定第三条第四项执法业务由乡镇政府、街道办事处、旅游区管委会为主。根据北海市北发[2019]2号文件，北办发[2019]41号文件规定具体的执法权限以市政府公布的权责清单为准,被上诉人在原审法定期限之内并未提交其相应的法律职权，就不能证明被上诉人具有对违法建筑的行政处罚权。原审法院认为其有相应的职权并没有任何的法律依据，却判定其有职权明显属于没有任何根据的判决。二、认定的程序存在错误。原审开庭期间上诉人对被上诉人的工作人员提出质疑，在调查期间出现的名字在其官方网站上没有部分人员名单,被上诉人也没有提供具体的工作证及工作证明，在不能证明其属于被上诉人的工作人员的情况下该人员作出的调查材料不能作为认定的依据。原审法院对该问题只字不提对该问题属于认定不清。三、本案涉及征地拆迁被上诉人的行为违背行政诉讼法的比例原则。对该问题原审法院曾经询问，被上诉人矢口否认，对该问题被上诉人作为政府机关属于撒谎,作为北海市湿地公园在涉案地块进行征收属于北海市的重大项目，北海市城管局作为拆迁的急先锋若是不知道明显违背常理，上诉人正是因为就补偿问题没有达成一致才导致政府用被上诉人来拆除养殖场。原审期间上诉人提交了尽快办理地上附属物补偿手续通知和评估明细表,这属于典型的以拆违促拆迁，养殖场建设十来年不拆除，开始征收却以违建拆除，这样判决导致的后果是直接导致上诉人本应该拿到的补偿却以违法建设不予补偿，这本身就是政府管用的手段，这将彻底损害被上诉人的利益，使百姓对政府公信力和司法公正彻底丧失信心，对该问题原审法院却并没有查明。四、对《中华人民共和国城乡规划法》和《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的理解和适用错误。原审法院认为《中华人民共和国城乡规划法》和《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理关问题的通知》两者规定不冲突者本身没有错，但是理解适用错误，原审法院认为设施农用地不需要办理农用地审批手续并不意味着在城市规划区内修建建筑物不需要办理建设工程规划许可证等相关手续,这明显属于错误，是经不住推敲的。能办理建设工程规划许可证的用途知道有居住，商业、厂房用途，没听说过全国哪个地方用途为养殖，既然没有养殖用途的建设工程规划许可证那么在正式的拆迁中是按照上述的哪一种用途来补偿，参照上面集中用途补偿岂不是个笑话，具体在实践中对养殖用房一般按照建筑成本,因为该建设并不需要办理相应的许可证，因为养殖用房本身不是正式的建筑，所以原审法院的观点经不住一点的推敲，也不符合常理。基于此上诉人恳请贵院依法查明事实，依法审理该案件，撤销原审判决，撤销行政处罚决定。 被上诉人北海市综合行政执法局辩称，原审判决认定事实清楚，适用依据正确，应予维持。一、被上诉人具有查处违法建设、依法作出责令限期拆除的行政处罚权，对上诉人吴有德作出的《行政处罚决定书》（北综执机二罚[2019]12号）是履行法定职责行为。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。根据《中共北海市委员会北海市人民政府关于印发〈北海市机构改革方案〉的通知》（北发[2019]2号文）、《中共北海市委办公室北海市人民政府办公室关于印发〈北海市综合行政执法局职能设置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（北办发[2019]41号文）之规定，经广西壮族自治区人民政府批准，组建并授权被上诉人“负责行使市、辖区（不含合浦县、铁山港区、涠洲岛旅游区，下同)住房城乡建设、自然资源、交通运输、生态环境、工业和信息化、旅游文体广电、商务、人力资源和社会保障等领域法律、法规、规章规定的行政处罚权及相应行政强制权”。因此，被上诉人负责行使原北海市规划主管部门关于违法建设的行政处罚权及相关行政强制权，有权查处北海市规划区内违反城乡规划法的建设行为，对上诉人吴有德作出的《行政处罚决定书》（北综执机二罚[2019]12号）是履行法定职责行为。二、有关国家部委一直以来关于设施农用地建设的规定明确清楚、一脉相承，设施农用地建设应履行相应的审批报备程序方为合法有效。而本案中，上诉人吴有德自始至终不能提供案涉建筑的相关审批备案手续。在此情况下，被上诉人以案涉建筑未取得建设工程规划许可为由作出案涉处罚决定，合法有据。一直以来，无论是《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号，2014年9月29日废止失效）、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号，2020年3月24日失效废止）,还是《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规[2019]4号），均明确规定设施农用地建设应履行相应的审批报备程序方为合法有效。本案中，北海市自然资源局2019年7月31日复函中明确载明其从未收到案涉建筑、土地的备案手续材料。因此，被上诉人以案涉建筑未取得建设工程规划许可为由作出案涉处罚决定，合法有据。上诉人吴有德认为原审判决对“《中华人民共和国城乡规划法》和《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的理解和适用错误”，没有依据。三、被上诉人执法目的正当合法，上诉人吴有德主张被上诉人是“选择性执法，违反行政法比例原则”，没有依据。首先，在违法建设同时存在的情况下，不代表行政机关不能对其中之一进行查处，更不意味着未及时查处的建筑物就不是违法建设。其次，公正执法并不能，也不应该简单机械地理解为要求行政机关同时对所有违法建设行为进行查处，因为不符合现实情况。再次，通过行政机关以点带面的执法，对于推动相关违法建设行为人自觉纠正错误，也会有很大的推动作用，从而实现行政机关对社会秩序的有效管理和对公共利益的有效维护。四、被上诉人在执法过程中程序合法。本案中，执法调查是由两名具有合法有效资格的调查人员完成。上诉人吴有德认为“该人员作出的调查资料不能作为认定依据，一审法院对此认定错误”，没有依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用依据正确，应予维持。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”、《北海市机构改革方案》关于“组建市综合行政执法局。将住房和城乡建设、自然资源局、交通运输、生态环境、工业和信息化、旅游文体广电、商务、人力资源和社会保障等领域的行政执法职责整合，组建市综合行政执法局，作为市政府工作部门”以及《北海市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》（北办发[2019]41号）第三条第（二）项“负责行使市、辖区（不含合浦县、铁山港区、涠洲岛旅游区，下同）住房和城乡建设、自然资源、交通运输、生态环境、工业和信息化、旅游文体广电、商务、人力资源和社会保障等领域法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关行政强制权。具体执法事项以市人民政府公布的权责清单为准”的规定，被上诉人北海市综合行政执法局系依据自治区党委、自治区政府批准的《北海市机构改革方案》、北海市机构改革和行政执法职责整合后组建成立的北海市人民政府的工作部门，其具有对本行政区域内违反城乡规划管理行为作出行政处罚的职权。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，应该办理建设工程规划许可证。原国土资源部和农业部先后出台了国土资发[2010]155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意”、国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定“从事设施农业建设的，应当通过经营者与土地所有人签订用地协议，拟定设施建设方案，内容包括项目名称、建设地点、用地数量等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限等土地使用条件。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设”、自然资规[2019]4号《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》规定“设施农用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交县级自然资源主管部门。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设”，均规定了设施农用地上的建设行为应当履行相应的审核报备程序。本案中，上诉人吴有德既未办理过设施农用地的审核报备手续，亦未经城乡规划主管部门批准未办理建设工程规划许可证，于2012年开始擅自在该土地上建设砖混、砖木结构房屋、钢架结构棚屋等建筑物，违反上述土地及规划法律、部门规范性文件的规定。吴有德不能举证证明其已履行设施农用地建设的审核报备手续，且不能提供证据证明其依法向规划部门报建，北海市综合行政执法局以未取得建设工程规划许可证为由对其进行处罚，事实清楚，证据充分。关于吴有德主张调查人员中有一人无执法权的问题，经查，北海市综合行政执法局的调查询问笔录上记载了执法人员的姓名及执法证号，并注明出示执法证件，且在原审法院开庭审理的过程中被上诉人已说明执法人员陈国权的行政执法证是自治区政府部门颁发的，机构改革后其由规划执法大队划分到北海市综合行政执法局，行政执法证的信息在自治区的网站可以查到的情况。故吴有德该主张不能成立。关于吴有德主张拆违促拆迁的问题，经查，其因实施了违反城乡规划的行为而受到行政处罚，与其所述的征地拆迁行为无必然的联系。即使存在征地拆迁，职能部门对违法建筑进行查处与征收部门对合法建筑进行补偿并不冲突。综上，原审法院判决驳回吴有德的诉讼请求并无不当，依法应当予以维持。吴有德的上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴有德负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴 慧 审 判 员  侯应蓉 审 判 员  曾志科 二〇二〇年七月二十日 法官助理  陈恩意 书 记 员  许 彬 附：本判决所适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。