河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初482号原告王中义，男，汉族，1956年11月1日出生，户籍地河南省荥阳市。委托代理人王中和，男，汉族，1963年12月13日出生，住河南省荥阳市。被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原区中原西路233号。法定代表人王新伟，市长。委托代理人樊晓茜、郜堃，郑州市行政复议中心工作人员。第三人王艳红，女，汉族，1970年11月3日出生，户籍地河南省荥阳市。原告王中义因不服被告郑州市人民政府（以下简称“郑州市政府”）驳回行政复议申请决定一案，于2020年5月14日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，在法定期限内被向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。原告本案起诉时还将荥阳市人民政府列为共同被告，因郑州市政府所作驳回行政复议申请决定系以原告行政复议申请不符合受理条件为由驳回，依法不属于行政复议机关和原行政行为机关作共同被告的情形，经本院当庭释明后，原告王中义选择只起诉郑州市政府的驳回行政复议申请决定，不再列荥阳市人民政府为本案共同被告。本院依法组成合议庭，于2020年7月7日对本案进行了公开开庭审理，原告委托代理人王中和，被告郑州市政府委托代理人樊晓茜，第三人王艳红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月29日，被告郑州市人民政府作出本案被诉郑政（行复驳决）〔2015〕467号《驳回行政复议申请决定书》，以申请人王中义的申请期限已经超过了法律规定的不动产的最长保护期限，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的受理条件为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原告王中义诉称：1994年荥阳市人民政府在未征得原持有人王中义的同意下，擅自将原证书持有人变更为王忠信，并且未履行告知职责，告知双方当事人证书姓名变更一事。全村每户人家证书一直在村委会保存，直至2015年3月20日新证书发放时，王中义、王中和才知道新证书姓名已变更。而王忠信1986年被判无期徒刑，2005年出狱，直到2013年10月死亡时也不知道新证书姓名已变更为他自己。2015年3月26日，原告在得知证书姓名变更后两个月内就以上事实向郑州市政府行政复议中心提出行政复议申请，该中心受理后审理了五年多，于2020年5月2日通知原告驳回行政复议申请。理由是参照行政诉讼法第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的，人民法院不予受理。原告认为驳回理由不能成立，依据错误，被告所作复议决定事实不清，适用法律错误，程序严重违法。请求:撤销郑州市人民政府郑政（行复驳决）〔2015〕467号《驳回行政复议申请决定书》；诉讼费用由被告承担。原告王中义向本院提交以下证据：1.二十里铺村委会两份证明。证明新发宅基和老宅基是同一处宅基，且新证是2015年才送达当事人。2.二十里铺乡农村合作经济收入单。证明王中义根本就没有同意新证书姓名换为王忠信。当时交的费用都是王中义上交的，其不可能也不应该给别人交钱。3.王忠信2005年9月12日户口迁入证明。证明王忠信1986年被正式逮捕，2005年9月12日释放以后迁入了户口，在监狱将近住了20年；王忠信从1986年到2005年一直不在二十里铺村居住生活。4.父亲王长荣的遗嘱。证明王忠信是1980年接父亲的班，到郑州工作，户口已迁出，当时父亲明确立遗嘱，谁接班谁不再继承老家财产。5.二十里铺村委和村民代表“情况说明”。证明本案所指宅基是一处祖宅及宅基地上的财产状况。6.村民证明。证明荥阳市人民政府将宅基证书原持有人王中义擅自变更为王忠信，同时证明新证书1994年换发后直到2015年3月一直在村委存放。7.王中义至今持有的1983年2月颁发的宅基证存根。证明老宅基一直在王中义名下。8.2013年11月宅基地附属物调查表（两页）。证明该宅基及地上财产应归王中义、王中和兄弟共同所有。当时宅基地附属物调查表上显示王中义、王艳红两人的签名。被告郑州市政府答辩称：一、被告所作467号驳回复议决定程序合法。原告不服荥阳市人民政府1994年颁发给王忠信的宅基地使用证，于2015年3月26日提起行政复议申请，被告依法受理后，2015年5月22日通知延期30日审理。2015年6月15日因案情复杂，双方协商决定终止审理。2019年7月18日原告申请恢复审理。2020年4月29日被告恢复审理。同日被告作出467号驳回复议决定，并于4月30日将复议决定邮寄送达给原告，行政复议程序合法。二、被告所作467号驳回复议决定事实清楚，适用法律正确。被告经审查确认以下事实:王中义、王中和、王艳红的丈夫王忠信均系王成荣之子。1980年王成荣立遗嘱将房产和用品交由王中义和王中合继承。1983年2月原告王中义取得090643号宅基地使用证。1994年换发新证，经地籍调查，荥阳市人民政府将王中义的宅基地使用证登记在王忠信名下。1994年10月荥阳市人民政府为王忠信颁发了1104311号土地建设用地使用证。被告认为荥阳市人民政府1994年10月为王忠新颁发110304311号集体土地建设用地使用证，原告于2015年3月26日提起行政复议申请，参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件，自行政行为作出之日起超过20年的，人民法院不予受理。本案中，原告的申请期限已经超过了法律规定的不动产的最长保护期限，不符合行政复议法实施条例第二十八条第四项规定的受理条件。综上所述，被告作出的467号驳回复议决定认定事实清楚，程序合法，请求驳回原告诉讼请求。被告郑州市政府在法定起诉期限内向本院提交以下证据：1.申请人行政复议申请书及证据材料。2.行政复议受理通知书和答复通知书。3.被申请人行政复议答复书及证据材料。4.原告委托代理人补充提交材料。5.第三人答辩书及证据材料。6.延期审理通知书。7.中止通知书。8.申请人、被申请人和第三人身份证明及授权委托书。9.电话记录。10.王中义2015年起诉状，荥阳市人民法院应诉通知书和裁定书。11.恢复审理申请书。12.恢复审理通知书。13.467号行政复议决定书。14.送达回证。证明：被告对原告复议申请作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。第三人王艳红答辩称：一、宅基地是人民政府于1994年依照一户一宅的相关政策划分给第三人丈夫王忠信的。被答辩人王中义于1983年2月取得荥政宅字No.0090643号宅基地使用证。在1994年换发新证时，因王中义名下已有一处宅基地，故人民政府将荥集建字（94）第1104311号宅基地使用证划分登记在第三人丈夫王忠信名下，该行为符合一户一宅发证的政策，符合法律规定。二、王中义与王中和二兄弟在第三人丈夫不幸离世后欺负第三人孤儿寡母，为了金钱和财产丧失了做人的基本道德和良知。第三人丈夫2013年意外离世后，王中义与王中和合伙霸占第三人丈夫死亡赔偿金二十余万元，并将第三人和当时仅四岁的儿子赶走。王中义夫妻对第三人进行谩骂殴打，有当地派出所出警和住院证明为证。王中和也打过第三人。三、王中义的诉讼时间已超过二十余年，应驳回其诉讼要求。王中义1994年就已经知道涉案宅基地经人民政府划分调整给王忠信，证据是王中义在行政复议时自己提交的涉案宅基地的换证费和使用费票据。故王中义在1994年就已经知道了涉案宅基地调整之事，而不是其所称的2015年。从其对人民政府和人民法院所述之词就可以看出其为了金钱满口谎言。请求驳回驳回原告的诉讼请求。第三人在法定期限内向本院提交以下证据：1.和解协议；2.住院发票；3.诊断证明；4.民事判决书及上诉状；5.土地登记资料公开查询结果单；6.安置房选房序号凭证；7.结婚证。证明第三人家宅基证是合法的，是政府发给王忠信的。经庭审质证，各方对证据发表如下质证意见：原告对被告证据质证称：被告大部分证据是原告自己在复议阶段提供的证据，对原告提供的这部分证据无异议。王艳红提供的证据原告第一次看到，都是复印件，没办法核对其真实性。另当时中止复议的时候不是原告要求协商中止的。原告在接到中止复议通知之前，没有任何人通知原告，问原告同意不同意？是行政复议中心自己做的决定。被告刚才说是经过协商中止复议不是事实。期间王中义有病，代理人王中和几次打电话询问进展，后王中和突发脑梗住院一年多，出院后多次电话联系，又亲自到被告处，姓李的答应说原告写个申请恢复审理，原告随即要求恢复审理。又停了一个多月，收到了驳回复议申请决定。前后五年多，在受理当初从来没有提到说是因为超过20年诉讼期限的原因中止案件审理。第三人王艳红对被告证据无异议。另称：1.时间超过了20年。王中义交费用的时候不会不管不问不写他的名字。他第二次去交费那时候他肯定要问我跟谁交费了，他不会不问谁的名字都去交费了。交费条都可以证明他当时是知道宅基证已经换发给第三人丈夫。2.遗嘱与宅基证、宅基地无关。因为宅基地是国家的，不能继承。3.附属物调查表第三人这里也有一份。当时的情况根本都不像原告说的。当时调查村里时，第三人签过字之后，王中义随后赶到村里骂第三人，王艳红签了名字后，王中义最后强行在下边又签了自己的名字。4.村里边已经跟第三人签订了拆迁协议。宅基证是第三人丈夫的名字，拆迁协议是第三人签了。村里已经给第三人分了房子，现有选房号，房子已经快装修完毕。还有国家发给的宅基地调查证明、第三人2007年9月24日的结婚登记表。另外原告说他一直在涉案宅基居住，满嘴瞎话，第三人与丈夫是2007年结婚，2008年3月份盖的房子，房子是第三人与丈夫一砖一瓦盖起来的，没有借任何人一分钱，原告没有在那上面居住。被告郑州市政府对原告证据质证称：原告证据1、3、5、6、7有原件，对其真实性无异议，对其证明目的有异议，与本案也没有关联性。证据2、4、8为复印件，对其真实性有异议，对其证明目的和关联性均有异议，原告提供的证据恰恰能够证明其换发新证的时间是1994年，已经超过了20年的最长保护期限。第三人王艳红对原告证据的质证意见同被告郑州市政府。原告对第三人证据质证称：第三人证据与本案原告诉讼目的没有关联，本案是针对郑州市政府行政复议决定的。核心是宅基地引起的不错。王忠信是2013年死亡的，2015年3月宅基地证才发到个人手里，全村的宅基地证书都在村委会，个人都不知道。王中义交了费，他没有说替谁交费，也没有注明替谁交了钱，就充分证明王中义交费是给自己交的费。被告郑州市政府对第三人证据无异议，同意第三人证据的证明目的。本院对上述证据认证如下:原告证据1、3、5、6、7与原件核对无异，被告认可其真实性；证据8原告虽未提交原件，但第三人王艳红认可该表的真实性。故上述证据客观真实且与本案相关，可作为认定本案事实的依据；被告和第三人对原告就本案争议问题的综合证明目的不予认可，将在本院认为部分综合评述。原告证据2和4未提交原件，被告和第三人不认可其真实性，本院亦不能确定其真实性，且该两份证据与本案争议的被诉复议决定合法性问题并不直接相关，故本院不予采信。被告证据系行政复议程序中申请人、被申请人和第三人提交的证据、材料，以及行政复议的程序性文书等，原告对其在复议阶段提交的证据材料均无异议，对第三人提交的证据材料不予认可，对行政复议的程序性文书本身无异议，故对于行政复议的程序性文书本院予以采信，对于各方无争议的基础事实本院予以认定，因被诉行政复议决定是以超过二十年最长保护期限、不符合受理条件为由驳回原告的行政复议申请，故各方争议的实体事实问题本案中暂不予评价，对于被诉行政复议决定是否合法问题在本院认为部分综合评述。第三人证据1-4与本案争议问题无直接关联，本院不予采信。证据5-7客观真实且与本案相关，本院予以认定，关于原告就本案争议问题的异议，将在本院认为部分综合评述。经审理查明：王中义、王中和与第三人王艳红的丈夫王忠信（2013年去世）系亲兄弟。原告王中义在其二十里铺村获批一处宅基地，并于1983年取得荥政宅字No.0090643号宅基地使用证。原告称1994年荥阳市人民政府在换发宅基地使用证时，在未征得原持有人王中义的同意下，擅自将原证书持有人变更为王忠信，且未履行告知职责，全村每户人家证书一直在村委会保存，直至2015年3月20日新证书发放到每户家庭时才知道此事。为此，原告于2015年3月26日向被告郑州市政府提起行政复议申请，请求撤销荥阳市人民政府1994年颁发给王忠信的荥集建（94）字第1104311号宅基地使用证。2015年5月22日被告作出《延期审理行政复议通知书》，告知原告“因本案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定”，决定行政复议决定延期三十日作出。后向原告邮寄送达。2015年6月15日被告作出《行政复议中止通知书》，“因案情复杂，为妥善化解行政争议”决定中止对该案的审理，待中止原因消除后将恢复该案件的审理。后向原告邮寄送达。被告通过荥阳市人民政府法制办公室协调无果。2019年7月18日原告向被告提交《关于恢复案件审理的申请》。2020年4月29日被告作出《行政复议恢复审理通知书》和本案被诉郑政（行复驳决）〔2015〕467号《驳回行政复议申请决定书》，次日邮寄送达原告。被诉《驳回行政复议申请决定书》，认为：“被申请人于1994年10月为王忠信颁发荥集建（94）字第1104311号集体土地建设用地使用证，申请人于2015年3月26日提起行政复议申请，参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年的，人民法院不予受理。本案中，申请人的申请期限已经超过了法律规定的不动产的最长保护期限，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项之规定，本机关决定驳回申请人的行政复议申请。”原告不服，于2020年5月14日将本案争议诉至本院。本院认为：本案争议焦点是原告王中义的行政复议申请是否超过了最长保护期限、是否符合行政复议的受理条件。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定期限内提出；……”《中华人民共和国行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”虽然《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》中并没有明文规定对于涉及不动产的行政复议申请适用最长二十年的保护期限，但是行政复议申请应当在法定期限内提出以及《中华人民共和国行政诉讼法》规定的因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的人民法院不予受理的规定，均是为了防止因当事人懈怠对待权利而致使法律关系和社会生产生活秩序长期处于不稳定状况。出于行政复议制度和行政诉讼制度的正确衔接考虑，如果行政复议制度不参照适用行政诉讼制度关于不动产案件最长二十年起诉期限的规定，那么行政复议就会对超过二十年的因不动产提起的行政复议申请进行实体审理并作出实体决定后，当事人不服诉至法院，必会将超过二十年最长诉讼保护期限的行政行为引入了行政诉讼程序中。因此，不论法理上还是行政复议和行政诉讼实践中，行政复议制度均应参照适用行政诉讼法规定的不动产最长二十年的保护期限。本案中，原告申请复议的荥阳市人民政府为王忠信颁发荥集建（94）字第1104311号集体土地建设用地使用证的行政行为发生于1994年12月30日（填写地籍调查审批表的时间为1994年10月28日），而原告迟至2015年3月26日才向被告提出行政复议申请，显然超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的不动产最长二十年的保护期限。被告参照适用行政诉讼法的上述规定，作出本案被诉行政复议决定驳回原告的行政复议申请并无不当。此外，被告将原告行政复议申请中止审理长达数年，期间亦未进行实质性协调化解工作，引发原告不满，该行为不当，今后工作中应当注意避免。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉请撤销被诉复议决定本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告王中义的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王中义负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式八份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  魏丽平审判员  侯 贇审判员  付保东二〇二〇年七月二十八日书记员  张 航