浙江省舟山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙09行初31号 原告舟山市定海东山综合市场有限公司，住所地舟山市定海青垒头路17号。 法定代表人顾海奋，经理。 委托代理人（特别授权代理）包余，北京德恒（宁波）律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）聂留辉，浙江泽大律师事务所律师。 被告舟山市定海区人民政府，住所地舟山市定海区昌国路61号。 法定代表人侯富光，区长。 出庭应诉负责人夏泉，副区长。 委托代理人（一般授权代理）屠科增，舟山市定海区司法局副局长。 委托代理人（一般授权代理）单贤定，浙江海务律师事务所律师。 第三人舟山市定海区综合行政执法局，住所地舟山市定海区文化路29号。 法定代表人顾培斐，局长。 出庭应诉负责人曾晓伟，副局长。 委托代理人（一般授权代理）陈波、王红女，浙江海泰（舟山）律师事务所律师。 原告舟山市定海东山综合市场有限公司（以下简称“东山市场公司”）因与被告舟山市定海区人民政府（以下简称“定海区政府”）、第三人舟山市定海区综合行政执法局（以下简称“定海区综合行政执法局”）城建行政协议一案，于2019年10月15日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月22日立案受理后，在法定期限内向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月23日公开开庭审理了本案。原告东山市场公司的委托代理人包余、聂留辉，被告定海区政府副区长夏泉及委托代理人屠科增、单贤定，第三人定海区综合行政执法局副局长曾晓伟及委托代理人陈波到庭参加诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条规定，经各方当事人同意，本院对本案组织调解，调解期间不计入审限；因当事人之间分歧意见较大，最终无法达成调解。本案现已审理终结。 原告东山市场公司诉称，2009年，被告定海区政府为创建国家卫生城市，解决铝合金加工、摩托车维修扰民问题，经舟山市人民政府同意，决定对定海城区95家铝合金加工销售点和58家摩托车维修商户进行集中搬迁整治，成立东山综合市场。2009年2月20日，原告通过被告下属的第三人定海区综合行政执法局招标，中标此项目。同年6月2日，原告取得《建设工程规划许可证》，后投入2000余万元，在对原有4251.60平方米房屋进行分割装修的基础上，建设了总面积为7268.50平方米的建筑物商铺。2010年12月31日，原告与被告下属的第三人续签《租赁协议》，其中约定为使市场尽快形成，并持续运作，定海区政府给予以下财政优惠政策：1.给予补助场地空仓费，金额为2009年1月1日至市场正式开办日期间实际产生租金的一半；2.市场租赁地块在头五年内如果遇政府统一规划拆迁，定海区政府对市场举办方所缴纳的相关税金地方留成部分，给予适当返回。后原告依约支付租金，被告各相关职能部门整治商家迁入，95家铝合金商户入驻，但由于被告下属交通局不作为，58家摩托车维修商户无一家入驻，导致原告摩托车商铺及相关配套设施一直空闲。2012年8月30日，被告召开专题会议，形成〔2012〕58号《会议纪要》，对原告自2011年1月1日至2012年9月30日期间的空仓损失费用，按照实际租赁费的一半予以补助，共计319800元；2012年10月1日至2013年6月30日整治结束期间的空仓损失，按照空仓面积3043.40平方米，每月每平方米32元的费用进行补助，共计490900元。市场开业以来，原告累计上缴相关地方留成税金120万元。原告认为，原告与第三人签订的《租赁协议》合法有效，协议约定在市场经营期间，被告对市场举办方所缴纳的相关税金地方留成部分，给予适当（口头约定50%）返还。原告通过政府招标中标此市场，依照招标书和被告若干文件的要求，按95家铝合金加工店和58家摩托车修理店的规模，花费巨资审批建设了总面积为7268.50平方米的建筑物商铺，但由于被告不作为，58家摩托车修理店没有进入市场，致使市场有3043.40平方米的商铺一直空仓。虽然被告已补助了原告部分租期的空仓费，但自2013年6月30日至2017年4月15日的空仓费一直没有给予补助，原告多次与被告和第三人协商无果。《租赁协议》虽是原告与第三人所签，但被诉协议的实际履行方系被告，为维护原告的合法权益，故提起本案诉讼，请求本院：一、判令被告依约返还原告所缴相关税金60万元（按照上交税金地方留存部分120万元，返50%计算）；二、判令被告赔偿原告因58家摩托车商户没有入驻造成的租金损失4528579.20元（按空仓面积3043.40平方米，月租32元每平方米计算，自2013年6月30日至2017年4月15日共计46.5个月）；三、本案诉讼费由被告承担。 被告定海区政府答辩称，一、被告已履行〔2012〕58号《专题会议纪要》第五条明确的空仓损失费用补助义务，原告要求被告赔偿其4528579.20元缺乏事实根据和法律依据。被告〔2012〕58号《专题会议纪要》第五条明确：“2011年1月1日至2012年9月31日期间，东山综合市场的空仓损失费用，区财政按实际租赁费一般予以补助。2012年10月1日至整治结束期间，东山综合市场因预留而发生的空仓损失费用，区财政按实予以金额补助。”原告法定代表人也参加该专题会议，这表明原告对该专题会议纪要有关空仓损失费用补助的内容是认可的。第三人对原告2011年1月1日至2013年6月30日期间市场商铺号、具体空仓时间、空仓面积、需补助金额及最后核定金额进行了统计，原告的空仓补助费最后核定金额为810741元，财政核定为810700元。第三人收到财政核拨款项后，向原告支付了该两笔空仓补助款810700元。被告已经履行了〔2012〕58号《专题会议纪要》明确的对原告补助空仓费的义务。原告要求按空仓3043.40平方米计算自2013年6月30日至2017年4月15日空仓补助费的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，应依法予以驳回。二、原告要求被告依约返回其所缴相关税金60万元，无任何事实根据和法律依据。首先，被告作出的〔2012〕58号《专题会议纪要》没有明确有关返回原告所缴相关税金的问题。其次，原告也没有提供其缴纳相关税金120万元的证据。再次，原告若根据其与第三人签订的《租赁协议》第二条第3项约定，主张返回其所缴纳相关税金，则被告并不是本案适格的被告，原告应依约向第三人提出主张，并经区财政部门审核予以返回。故原告要求被告依约返回其所缴相关税金的起诉应依法予以驳回。综上，原告的诉求缺乏事实根据和法律依据，其理由不能成立，请求本院依法驳回原告的第一项起诉，驳回原告的第二项诉请请求。 第三人定海区综合行政执法局答辩称，一、案涉《租赁协议》部分条款如为行政协议性质，原告的起诉也已过起诉期限。案涉协议于2010年12月31日签订，约定终止日期为2014年4月15日，后又按照协议约定自动延长3年，至2017年4月15日终止。原告从2011年开始正式运行市场，第三人从政府财政部门获得的空仓补贴，并已实际发放给原告。本案涉及两项诉请，一是相关税金地方留成部分的返还，二是空仓损失的补贴。相关税金地方留成部分的适当返还，原告自2012年起从未向第三人申请或提出过，如果原告认为其存在该权利，其知道权利被侵犯的时间应该在2012年，距今已有7年多。同样，对于58家摩托车经营商户未能引入的空仓损失补贴问题，2013年和2014年已对原告2013年6月30日之前的空仓损失进行过补贴，如果存在应补未补的情形，原告也应在2014年后向第三人提出。退一步讲，即使原告至2017年4月租赁协议终止时才发现本案的两大违约事实，那么原告也应在2017年4月之后的6个月内提起行政诉讼。显然，原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限，故其起诉依法应予驳回。二、鉴于行政协议具体条款的履行情况，第三人对此作出回应。首先，关于第三人就税金地方留成部分是否需要返还的问题。根据第三人与原告签订的《租赁协议》第二条第3项约定，该税收地方留成部分的适当返还属于被告定海区政府的行政职权范围，不是第三人的行政职权范围。第三人在没有收到被告返还款的情况下，确无法给予原告返还款。至于该约定对被告是否有约束力，被告应按照什么比例予以适当返还，由人民法院依法审查。对于具体诉请，需要落实原告累计缴纳的相关税金数额，但是原告未提交证据，故原告的诉请缺乏证据支撑。其次，关于第三人就58家摩托车维修商户未入驻应否给予场地空仓费补助的问题。根据第三人向社会公开的招投标条件，第三人在招标文件中并没有涉及对市场经营户规模的承诺，更没有承诺市场经营规模不足时应该给予空仓费补助。同时，案涉《租赁协议》针对市场开办前期补贴空仓费的约定非常明确，即给予场地空仓费补助金额为2009年1月1日至市场正式开办日期间实际产生租金的一半。而被告〔2012〕58号《专题会议纪要》规定对原告自2011年1月1日至2012年9月30日期间的空仓损失费用，按照实际租赁费的一半予以补助；2012年10月1日至整治结束期间，东山综合市场因预留而发生的空仓损失费，区财政按实予以全额补助。上述会议纪要形成过程中，原告的原法定代表人也参与协调，可视为对上述补贴计算的认可。后经统计，东山综合市场2011年1月1日至2013年6月30日期间的空仓补助费最后核定总额为810741元，财政核定为810700元。第三人收到财政核拨款项后，实际支付给原告810700元补贴。故原告要求按3043.40平方米计算空仓并要求予以补贴，缺乏合同依据。综上，案涉《租赁合同》系第三人为实施城市管理而形成的合同，部分条款属行政合同性质，部分条款属民事合同性质，第三人已按约履行义务，不存在违约情形。既然原告选择行政合同纠纷为请求权基础，则需严格按照行政诉讼程序进行审理，请求本院充分关注原告是否已超过起诉期限问题，在对合同履行情况作全面审查后，依法作出公正判决。 经审理查明，为解决定海城区铝合金、塑钢、不锈钢等加工销售点和摩托车维修点所引发的占道、噪音、环境污染等各类扰民问题，提升城区居民生活质量，推进国家卫生城市创建，2009年9月3日，被告定海区政府印发《定海城区铝合金等加工销售、摩托车维修点集中搬迁整治实施方案》，决定对定海城区铝合金等加工销售、摩托车维修点进行集中搬迁整治，建立综合专业市场。同年，被告下属的第三人定海区综合行政执法局向社会公开招标，邀请企业对摩托车修理、铝合金集中加工销售市场进行投资管理。舟山市定海财富石雕建筑有限公司中标此项目。2010年12月31日，原告东山市场公司与第三人签订《租赁协议》，其中约定第三人将定海青垒头路17号、23号房屋、土地整体出租给原告作为筹办铝合金、摩托车维修市场之用；租期自2011年1月1日至2014年4月15日止；如合同到期，该地块仍未能规划开发，双方的租赁合同可自动延长，最长不得超过三年；为使市场尽快形成，并持续运作，定海区政府给予以下财政优惠政策：1.给予补助场地空仓费，金额为2009年1月1日至市场正式开办日期间实际产生租金的一半；2.市场租赁地块在头五年内如果遇政府统一规划拆迁，定海区政府给予市场举办单位一次性补助50万元，在市场经营期间，定海区政府对市场举办方所缴纳的相关税金地方留成部分，给予适当返回；原第三人与舟山市定海财富石雕建筑有限公司合同中权利与义务由原告承继。2017年4月15日，原告租赁期届满。2019年10月15日，原告以定海区政府为被告提起本案行政诉讼，要求判令被告定海区政府依约返还原告所缴相关税金60万元，并赔偿原告因58家摩托车商户没有入驻造成的租金损失4528579.20元。 以上事实有当事人提交的定政办函〔2009〕70号《舟山市定海区人民政府办公室关于印发定海城区铝合金等加工销售、摩托车维修点集中搬迁整治实施方案的通知》、第三人与原告签订的《租赁协议》等证据予以证实。 本院认为，原告东山市场公司提起本案诉讼，在行政起诉状中载明的诉讼系请求本院判令被告定海区政府依约返还原告所缴相关税金60万元；并判令被告定海区政府赔偿原告因58家摩托车商户没有入驻造成的租金损失4528579.20元。因上述诉讼请求所针对的诉讼标的并不明确，经本院庭审释明，原告陈述其该两项诉讼请求均是基于2010年12月31日与第三人定海区综合行政执法局签订的《租赁协议》。该《租赁协议》系第三人为实现城市环境整治管理目标，与原告订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属行政协议范畴。 虽然行政协议在性质上仍属于一种行政行为，在主体、标的以及目标等方面与民事合同多有不同，但与民事合同类似，行政协议同样是一种合同，同样基于双方或者多方当事人的合意，同样具有合同当事人地位平等以及非强制性等特点，同样也应当遵循合同相对性原则，原则上只有合同当事人一方才能基于合同向合同的相对方提出请求或者提起诉讼，而不能向合同相对方以外的其他主体主张合同权利。故原告实质系针对其与第三人签订的《租赁协议》提起本案行政协议之诉，应以该《租赁协议》相对方即第三人定海区综合行政执法局为适格被告，其以定海区政府为被告提起本案诉讼，不符合合同相对性原则，属错列被告。 而原告在本案庭审主张，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》和被告定海区政府相关文件，该协议系第三人受被告委托与原告签订，现被告未依协议约定履行义务，故定海区政府是本案的适格被告。对此，虽然第三人与原告在《租赁协议》中约定被告定海区政府给予原告财政优惠政策，但该约定内容在具体履行过程中应属第三人与定海区政府之间内部沟通落实的事项，对外实际履行主体仍应当是协议相对方即第三人定海区综合行政执法局，该约定并不影响第三人作为协议相对方的诉讼主体地位，且原告并未提供相应证据证明《租赁协议》系第三人受被告委托与原告签订，故对原告认为定海区政府为本案适格被告的主张，本院不予支持。 经本院庭审释明原告应以定海区综合行政执法局为被告另行向有管辖权的法院提起诉讼，并征询原告意见是否同意撤诉，原告明确予以拒绝。 综上，本案原告依据其与第三人定海区综合行政执法局签订的《租赁协议》主张依约返还税金、赔偿租金损失等，但以定海区政府为被告提起本案诉讼，属错列被告且经本院庭审释明拒绝变更，不符合法定起诉条件，对其本案起诉应依法裁定予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 驳回原告舟山市定海东山综合市场有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 王卫东 审 判 员 周 杰 审 判 员 岑锦山 二〇二〇年七月三十一日 法官助理方园 代书记员 斯洲慧