山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁14行终159号 上诉人（原审原告）张尚民，男，1970年12月20日出生，汉族，住山东省平原县。 委托代理人于良，北京华秀律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）山东平原经济开发区管理委员会，所在地址山东省平原县东外环中段路东。 负责人徐桂元，常务副主任。 上诉人张尚民因房屋征收补偿安置协议一案，不服山东省德州市德城区人民法院（2020）鲁1402行初203号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2019年2月15日拆迁申请书记载:原告张尚民作为申请人对于开发区包村干部及村干部向其传达的平原县2019年房屋拆迁补偿安置政策全部认可，并自愿积极配合相关部门做好房屋测量、拆迁等各项工作。2019年3月4日被告对原告拟搬迁建筑物附属物进行现场勘测，原告张尚民在勘测表上签字确认。被告内设部门山东平原经济开发区拆迁安置办公室发布的《2019年开发区大宋片区房屋征收补偿方案》（2019年3月25日），主要内容包括征收范围、征收部门、拟征收时间、征收补偿与安置。其中征收补偿与安置包括：1.房屋补偿，由房屋征收部门和群众代表共同聘请的第三方房屋评估机构根据房屋区位、结构、质量、建设年限等因素，据实予以评估测算。2.土地补偿，由国土资源部门按规定予以补偿。另外还规定了搬迁费、临时安置补助费、奖励和其他安置政策等事项。2019年6月3日原告张尚民与山东平原经济开发区拆迁安置办公室签订房屋征收补偿安置协议，现原告房屋已拆除完毕。2019年6月27日张茂吴村村民张本义向平原县人民政府申请公开关于平原县前曹镇张茂吴村征收的建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案、供地方案、农用地转用审批手续、土地征收批准文件。2019年7月19日平原县人民政府办公室作出[2019]第008号政府信息公开告知书，告知平原县自然资源局尚未对平原县经济开发区张茂吴村集体建设用地实施征收。原告以此认为与被告签订的房屋征收补偿安置协议无效，诉至本院。 原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，为提高居民居住条件，改善居住环境，增强城市品位，被告设立的山东平原经济开发区拆迁安置办公室与原告签订的《房屋征收补偿安置协议书》，符合上述关于行政协议的规定，属行政协议。本案原、被告争执的焦点是案涉房屋征收补偿安置协议是否属于无效协议。原告认为涉案房屋征收补偿安置协议为无效协议，其主要观点：被告未经批准实施征收行为，其行政行为无法律依据，其主体不具有主体资格。另，征收标准严重降低原告等人的生活水平，也严重违反国家政策以及法律法规，应当认定被告的征收行为无效。被告认为该协议为有效协议，其主要观点：一是行政行为不具有行政诉讼法第七十五条规定的无效情形；二是该协议系原告自愿申请签订,并自愿拆除了自己的房屋,该拆迁属于协议拆迁，不是强制拆迁。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。该规定中的“不具有行政主体资格”是指完全不具有行政主体资格的情形；“重大且明显违法”是指其违法情形已重大且明显到任何有理智的人均能够判断的程度（参见中国法制出版社《新行政诉讼法修改条文理解与适用》）。另外，行政协议并不是单纯的行政行为，其兼具行政性与合同性特点，故对涉案房屋征收补偿安置协议的审查，既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款亦明确规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。因此，对于案涉协议是否无效的审查亦应从上述两方面进行。首先，涉案协议是否存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的实施主体“不具有行政主体资格”及没有依据等“重大且明显违法”情形。本案中，被告山东平原经济开发区管理委员会是由省级人民政府批准设立的，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定，当事人对国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。由此可见，被告山东平原经济开发区管理委员会具备行政主体资格，不存在行政诉讼法第七十五条所规定的实施主体不具有行政主体资格的情形。关于原告所称被告未经批准实施征收的行为没有法律依据从而导致涉案协议无效的观点，原审法院认为，涉案房屋征收补偿安置协议与2019年开发区大宋片区房屋征收补偿方案虽冠以“征收”二字，但是目前在法律程序设计上并不存在独立的征收集体土地上房屋的环节，通常是在征收集体土地的过程中将房屋纳入地上附着物补偿范围。实际上，涉案房屋的集体土地使用权，在签订涉案协议后仍属于张茂吴村集体所有，并未转变为国家所有。另外，一些村居的改造并不必然以征收集体土地为前提，根据现行《中华人民共和国土地管理法》有关宅基地、集体经营性建设用地的相关规定，对集体土地领域的管理具有灵活、多元的特点。如果不改变土地所有权的性质，地方政府和有关部门在尊重村民意愿的前提下，以提高村民居住环境、建设社会主义新农村为目的，对村居建设改造方面，依法具有一定的自主管理权；当然，如果需要改变土地所有权性质，则必须依法由省级以上人民政府审批（参照最高人民法院（2019）最高法行申10184号行政裁定书）。也就是说，涉案房屋征收补偿安置协议，其本质上还是属于自愿动迁协议，区别于具有强制性的国有土地上房屋征收和对集体土地进行的征收。因此，该房屋征收补偿安置协议不违反法律、行政法规强制性规定，不存在没有依据等重大且明显违法情形。进而，针对集体土地上的房屋，行政机关与房屋所有人自愿达成的，不具有行政强制执行效力的，仅冠名为“房屋征收”的补偿安置协议，在该协议不违反法律和行政法规的前提下，不宜仅因涉案房屋所在的集体土地没有经过合法的征收程序而否定其效力。其次，关于涉案房屋征收补偿安置协议是否存在民事法律规范上规定的无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中原告张尚民在与被告签订涉案房屋征收补偿安置协议前签署拆迁申请书，认可平原县2019年房屋拆迁补偿安置政策，自愿积极配合相关部门做好房屋测量、拆迁等各项工作，并与被告签订房屋征收补偿安置协议，该协议是原、被告双方协商一致的结果，能够体现双方签订协议时的真实意思表示，不存在被告以欺诈、胁迫等手段逼迫原告违反意志签订涉案协议的情形。因此，从民事法律规范的角度，也不能否定案涉协议的效力。再者，行政协议是当事人要求行政机关履行法定职责的依据，在原告张尚民房屋系属自行拆除的情况下，原告尚须以此为依据要求被告承担该协议中所约定的给付临时安置补助费、搬迁费等涉及原告自身生活所需的费用及后续的安置事宜，若贸然确认涉案房屋征收补偿安置协议无效，将无益于原告合法权益的维护。且房屋征收补偿方案中征收范围涉及六个村庄，牵涉范围甚广，人数众多，影响重大，若轻易否定涉案协议的效力势必影响公共利益。需要指出的是：一、涉案协议背面的房屋征收补偿、安置方式确认表，因没有原告的签字，不产生法律效力。如果原告认为案涉房地产估价报告书涉及的评估不符合涉案协议和补偿方案的约定，可以依法要求重新进行评估。二、建设社会主义新农村，需要政府、集体、个人的共同努力。一方面，在涉案协议履行后，原告等村民在一定程度上，能够改善居住环境，政府部门须依法在周边配套设施上增加投入，以此提高相关村民的幸福指数；另一方面，集体经济组织可以利用搬迁房屋后腾出来的土地，进行合法建设，这样集体经济组织利用该土地可以得到更多收入，而该收入也可以造福集体经济组织成员。如果政府将上述集体土地依法进行征收，则还需向集体经济组织或其成员给予土地补偿，而该补偿也能惠及原告等集体经济组织成员。因此，不能证实涉案协议会造成原告等相关村民的生活水平下降。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，原告张尚民诉请确认涉案房屋征收补偿安置协议无效，经过上述论述，该协议不违反行政法和行政诉讼法的强制性规范，也不存在违反合同法上规定的协议无效的情形。因此，原告诉请确认涉案房屋征收补偿安置协议无效的请求不能成立。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张尚民的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张尚民负担。 上诉人张尚民不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销山东省德州市德城区人民法院(2019)鲁1402行初203号行政判决；2.确认上诉人与山东平原经济开发区拆迁安置办公室签订的房屋征收补偿安置协议无效；3.一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、被上诉人不具备征收房屋的行政主体资格，一审法院认定事实有误。一审法院故意混淆主体资格概念，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的是行政行为的实施主体不具备行政主体资格，而一审法院以被上诉人是否具备起诉主体资格故意混淆实施主体不具备行政主体资格，本案被上诉人通过发布《2019开发区大宋片区房屋征收补偿方案》告知上诉人所在村庄已列入征收范围，之后又与上诉人签订《房屋征收补偿安置协议》，其行政行为均属于征收范畴，而依据《土地管理法》的相关规定，土地征收实施单位应当是县级以上地方人民政府。由此，被上诉人不具备征收房屋的主体资格。二、被上诉人的欺诈行为应属重大且明显违法。1.被上诉人打着虚假的征收口号，欺骗上诉人以及所谓征收范围内的所有被征收人，其行为属明显的违法。上诉人向一审法院提交的证据《政府信息公开告知书》显示，上诉人房屋所在村庄集体建设用地并未实施征收，而被上诉人作为国家行政机关欺骗被征收百姓，未取得国家征收的相关审批虚假征收，被上诉人的欺诈行为属明显的违法行为。2.本案虚假征收涉及范围之广、人数之多，上诉人所得到的征收补偿款远远不能支付高额的安置购房款，被上诉人行为应属严重、重大之违法行为。被上诉人公布的《2019开发区大宋片区房屋征收补偿方案》以及与上诉人签订的《房屋征收补偿安置协议》《房屋征收补偿、安置方式确认表》严重降低了上诉人以及所有被征收人的生活水平，违反国家政策。国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》第二条规定，征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第三条第(八)规定，被拆迁农户所得的拆迁补偿以及政府补贴等补偿总和，应能保障其选购合理居住水平的房屋。而上诉人选购安置房需要支付房屋征收补偿安置款后再支付十几万元才可以购买安置房，在社会主义奔入小康社会的今天，被上诉人严重降低被征收人的生活水平，系重大违法。三、被上诉人违背诚实守信原则，欺骗上诉人所属村落已被国家征收，上诉人的信赖利益应当得到法律的保护。被上诉人作为行政机关作出的《2019开发区大宋片区房屋征收补偿方案》以及《房屋征收补偿安置协议》足以让上诉人信赖涉案房屋已列入国家征收范围，而被上诉人违背诚实守信原则欺骗上诉人，其行为不仅违反行政法诚实守信原则，更违反《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项规定。四、被上诉人建设社会主义新农村上诉人应当全力支持，但是被上诉人不能违反国家政策、法律法规，要切实维护好被征收人的利益，更不能虚假宣传上诉人所在房屋已列入征收范围，如此下去被上诉人的政府职能将失去人民的信任。综上所述，被上诉人虚假宣传上诉人所在村庄被国家征收，又以不符合主体的身份发布征收方案、签订征收补偿协议，其行为严重违反法律法规，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 被上诉人山东平原经济开发区管理委员会未提交书面答辩意见。 本院经审理查明事实同原审判决认定事实一致，本院予确认。 本院认为，行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，结合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，只有在行政协议存在重大明显违法、违反法律规定的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时，才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议订立目的的实现。本案中，张尚民主张涉案房屋征收补偿安置协议存在主体不适格、行政行为无法律依据等无效情形，但根据一审查明事实，涉案房屋系张尚民居住并使用，其与山东平原经济开发区拆迁安置办公室签订房屋征收补偿安置协议系双方真实意思表示，在该协议签订之前，张尚民亦签订了拆迁申请书，对房屋拆迁等行为认可并积极配合，涉案协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形，同时张尚民并未举证证实该协议存在损害国家利益、公共利益或他人合法权益的无效合同情形。因此，张尚民主张协议无效的理由不能成立，本院不予支持。一审判决正确，本院依法予以维持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张尚民负担。 本判决为终审判决。 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 审判员  郝 帅 二〇二〇年七月三十日 法官助理杨晓婧 书记员周晓萌