上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪01行终203号上诉人（原审原告）上海驰瀛电器有限公司，住所地上海市崇明区堡镇大通路529号。法定代表人杨予凯，总经理。委托代理人田丰，上海驰瀛电器有限公司工作人员。被上诉人（原审被告）上海市崇明区生态环境局，住所地上海市崇明区城桥镇鼓浪屿路897号。法定代表人**，局长。出庭行政机关负责人师先义，副局长。委托代理人赵宇翔，上海市崇明区生态环境局工作人员。委托代理人范玉婷，上海市崇明区生态环境局工作人员。上诉人上海驰瀛电器有限公司（以下简称驰瀛公司）因环保行政处罚案不服上海市浦东新区人民法院（2019）沪0115行初745号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月9日立案后，依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭审理了本案，上诉人驰瀛公司的原法定代表人田丰、原委托代理人杨予凯，被上诉人上海市崇明区生态环境局（以下简称崇明环境局）的行政负责人师先义、委托代理人赵宇翔、范玉婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，驰瀛公司成立于2004年，其营业执照载明的经营范围包括低压电器及配件的生产、加工、销售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2017年3月15日，上海A有限公司对驰瀛公司编制了《环境影响分析报告》，报告显示：驰瀛公司主要从事微型互感器生产，拥有绕线机111台等；其主要原辅料为铁芯、漆包线及环氧树脂胶，其生产工艺流程为：原料（铁芯、漆包线）通过绕线机绕成线圈，手工灌胶封装，检验合格即为成品；该公司未办理环保手续，其生活污水未纳管排放，灌胶封装过程中产生的有机废气VOCs无组织排放，危废未统一收集、集中堆放，未建立台账等。后驰瀛公司按照该报告的要求提出了相关解决方案。2018年3月23日，上海市崇明区生态环境局（以下简称崇明环境局）赴驰瀛公司现场检查时发现：1．该公司生产正常进行，其设置一套废气处理设施，吸风口位于调胶工位上方，未针对灌胶工序；2．灌胶车间不具备密闭性，有窗户破损情况等。同年3月30日，崇明环境局对驰瀛公司进行了约谈并制作了笔录，驰瀛公司表示其于2004年开始从事电流互感器的加工生产，因扩大规模于2011年搬迁至佳通橡胶厂内，现年消耗铁芯及漆包线各30吨，年均消耗电量10万度。经过改造该公司针对灌封时的前道工序调胶增设了一套采用活性炭吸附方式的废气处理设施。后驰瀛公司认为调胶时有味道，灌封时无味道，在第三方评估单位未采纳其意见的情况下，仅针对调胶增设了废气处理设施，灌封车间未完全封闭，即未完全依照上述《环境影响分析报告》的要求进行改造。崇明环境局于2018年4月2日予以立案，于同年6月22日作出责令改正决定书，要求驰瀛公司立即改正其违法行为。同年6月25日，驰瀛公司向崇明环境局申辩称，其在接到崇明环境局约谈后，联系第三方进行测试，并立即进行了整改，三天内增加吸风设施，并对灌封区域进行密闭。同年7月1日，崇明环境局以驰瀛公司的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，根据该条例第二十三条第一款的规定，对驰瀛公司作出了罚款55万元的第2120180151号《行政处罚决定书》。驰瀛公司不服该决定，向上海市崇明区人民政府（以下简称崇明区政府）提出行政复议。崇明区政府于2019年2月21日作出崇府复字〔2018〕第23号《行政复议决定书》，认为对照《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称《管理名录》）,驰瀛公司的电流互感器生产项目属于第78项“电气机械及器材制造”的建设项目，崇明环境局适用法律正确；驰瀛公司灌封工序需要配备的环保设施未建成即投入生产的事实清楚，证据充分；该局在处罚前未对驰瀛公司已采取了整改措施的申辩意见进一步调查核实，导致该公司是否主动采取整改措施的事实不清，进而影响行政处罚的裁量幅度，复议机关据此撤销了上述决定并责令崇明环境局重做。驰瀛公司、崇明环境局均未对该复议决定提起行政诉讼。2019年2月27日，崇明环境局对驰瀛公司现场检查后，查明驰瀛公司调胶及灌封区域均设置了吸风装置，调胶和灌封区域具备密闭条件等。同年3月11日，崇明环境局再次约谈了驰瀛公司，核实其整改情况，确认驰瀛公司在2018年5月下旬即在收到责令改正决定书前已完成整改。崇明环境局于2019年4月22日作出了听证告知书，于次日邮寄送达驰瀛公司，于同年5月20日举行了听证。崇明环境局调查人员在听证会上认为，驰瀛公司的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，鉴于驰瀛公司在收到责令改正决定前已积极整改，故建议根据该条例第二十三条第一款的规定对驰瀛公司处罚裁量幅度取值45%，即罚款45万元。驰瀛公司进行了陈述申辩，崇明环境局经单位负责人审查后，未采纳申辩意见。2019年6月20日，崇明环境局作出了第2120190091号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），认定驰瀛公司灌封工序需要配套建设的环境保护设施未建成，建设项目即投入生产的行为，对周边环境产生影响，上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，依据该条例第二十三条第一款的规定，决定对驰瀛公司处以罚款45万元。被诉处罚决定于次日交邮。驰瀛公司不服，诉至原审法院，请求撤销被诉处罚决定。原审认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款、《环境行政处罚办法》第十四条第一款的规定，崇明环境局具有作出被诉处罚决定的法定职权。崇明环境局在其首次处罚决定被复议机关撤销之后，按照复议机关的要求，重新经过现场检查、制作询问笔录，举行听证听取驰瀛公司的陈述申辩后，依法作出被诉处罚决定并送达，其执法程序合法。根据《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。根据该条例第二十三条第一款的规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款。本案中，驰瀛公司的电流互感器生产项目属于《管理名录》第78项“电气机械及器材制造”的建设项目，已经发生法律效力的《行政复议决定书》对此亦予以认定，驰瀛公司未依法报批建设项目环境影响评价文件，亦未完全按照《环境影响分析报告》的要求进行整改，驰瀛公司在需要配套建设的环保设施未建成的情况下即投入生产的事实，由崇明环境局制作的现场检查笔录、现场照片、询问笔录及《行政复议决定书》等证据佐证，崇明环境局认定事实清楚，证据确凿，其据此作出被诉处罚决定，适用法律正确。崇明环境局调查后确认驰瀛公司在责令改正决定书作出前已积极整改，其综合考虑驰瀛公司违法行为对环境影响程度、自行整改情况等因素，将罚款金额由55万元变更为被诉处罚决定的45万元，处罚金额在崇明环境局法定的自由裁量幅度范围内，并无明显不当。驰瀛公司关于其电流互感器生产项目不属于建设项目以及其属于“仅组装”的生产项目等意见，缺乏依据，原审法院难以采纳。综上，被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，执法程序合法，处罚幅度并无明显不当。驰瀛公司的诉讼请求缺乏依据，原审法院难以支持。2019年12月26日，原审法院判决驳回驰瀛公司的诉讼请求。判决后，上诉人驰瀛公司不服，上诉至本院称：驰瀛公司长期采用环氧树脂灌封工序进行生产，并不存在建设项目；上诉人企业每年采购的固化剂仅为300公斤，不可能产生大量污染物，排放量远远低于排放标准，被诉处罚决定依据的《环境影响分析报告》的作出程序违法，内容不真实、结论不正确。此外，根据《生态环境轻微违法违规行为免罚清单》的规定，应当对上诉人免于处罚，故请求二审法院撤销原判，改判撤销被诉处罚决定。被上诉人崇明环境局辩称：上诉人驰瀛公司从事的是电流互感器的生产，属于《管理名录》第78项中规定的电器机械及器材制造类，且根据上诉人的原料及生产工艺，在生产过程中已经发生了化学性质变化，不属于“仅组装”的情况；上诉人的灌封工序会产生挥发性有机物，应当经收集处理后进行排放，上诉人的违法行为属于灌封工序未配备环保设施；《生态环境轻微违法违规行为免罚清单》是2020年5月1日起实施的，不存在溯及力，且上诉人不属于该免罚清单所规定的免罚范围。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审期间，上诉人驰瀛公司向本院提交了落款时间为2017年7月1日的《租赁协议书》、落款为上海XX厂的《证明材料》和落款为上海B有限公司的《证明材料》，证明上诉人自2004年12月至2013年7月租赁上海XX厂厂房期间没有对承租的设施进行扩建、整改及安装大型设备，自2013年7月1日起租赁上海B有限公司厂房期间未进行扩建、整改及增添设施。上诉人庭后向本院寄交《补充证明》及落款时间分别为2011年7月1日、2014年7月1日和同月2日的《租赁协议书》。《补充证明》载明：上诉人对上海驰瀛电器有限公司究竟何年搬迁记忆模糊，一时找不到原始租赁协议，所以凭记忆定为2013年7月1日，并重新打了一份协议。庭审后彻底清查所有原始资料，才知道确有2011年7月1日及2014年7月1日的两份租赁合同，特呈上。除年份外，其余之前已经提供的证明材料均是事实。被上诉人崇明环境局质证认为上诉人提供的落款时间分别为2011年7月1日、2014年7月1日的《租赁协议书》与2018年3月30日约谈时上诉人表明其于2011年搬迁至佳通橡胶厂的事实相符。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款、《环境行政处罚办法》第十四条第一款的规定，被上诉人崇明环境局具有作出被诉处罚决定的法定职权。被上诉人在其首次处罚决定被复议机关撤销之后，按照复议机关的要求，重新经过现场检查、制作询问笔录，举行听证听取上诉人驰瀛公司的陈述申辩后，依法作出被诉处罚决定并送达，其执法程序合法。本案的主要争议焦点在于事实认定和法律适用问题：1.对于《建设项目环境保护管理条例》第十五条和第二十三条所规定的“建设项目”应当如何理解？2.上诉人的生产经营项目是否属于“仅组装”的项目？3.本案应当适用修订前的《建设项目环境保护管理条例》，还是修订后的《建设项目环境保护管理条例》？关于争议焦点一，《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。上诉人驰瀛公司认为，该条规定中的“建设项目”应当理解为新建、改建、扩建或者安装大型设备的项目，并提供了《租赁协议书》、《证明材料》等证据证明其自2011年搬入现生产地点后未对厂房进行扩建、整改及增添设施。对此，本院认为，在法律、行政法规对建设项目的内涵没有作出直接、明确规定的情况下，应当结合法律、行政法规的立法目的和相关法律体系的制度构架来理解法律术语的含义。根据《建设项目环境保护管理条例》第一条的规定，该条例的立法目的是为了防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境。根据该条例第七条的规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境保护实行分类管理，并授权国务院环境保护行政主管部门在组织专家进行论证和征求有关部门、行业协会、企事业单位、公众等意见的基础上制定并公布《管理名录》。上诉人所从事的电流互感器生产属于《管理名录》中所列的“电气机械及器材制造”项目，且该《管理名录》中所列项目不仅仅限于建筑物的新建、改建、扩建或安装大型设备，因此，上诉人的主张不能成立，被上诉人崇明环境局认定上诉人所从事的电流互感器生产属于建设项目，认定事实清楚，适用法律正确。关于争议焦点二，根据本案查明的事实，上诉人驰瀛公司的生产工艺流程为：原料（铁芯、漆包线）通过绕线机绕成线圈，手工灌胶封装，检验合格即为成品。在生产过程中，原料发生化学变化，故上诉人生产电流互感器的项目不属于“仅组装”项目。被诉处罚决定的认定并无不当。关于争议焦点三，1998年11月29日颁布实施的《建设项目环境保护管理条例》（以下简称原《建设项目环境保护管理条例》）第十六条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。根据本案查明的事实，上诉人驰瀛公司于2011年搬迁至上海市崇明区XX镇XX公路XX号从事电流互感器生产，在投入生产前未建设配套的环境保护设施，违反了原《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定。2017年7月16日，修订后的《建设项目环境保护管理条例》第十五条作出了同样的规定，故上诉人的违法行为仍处于持续状态。2018年3月23日，被上诉人崇明环境局对上诉人处于持续状态的违法行为进行查处。因上诉人的违法行为处于连续或者继续状态，被上诉人依据修订后的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定作出被诉处罚决定，并无不当。被上诉人根据本案的相关事实，考量了上诉人违法行为的情节和采取整改措施的情况，作出被诉处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确，裁量幅度适当。综上，上诉人驰瀛公司的上诉请求缺乏事实根据与法律依据，原审法院判决驳回其诉讼请求，并无不当。对于原审判决，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海驰瀛电器有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  董礼洁审判员  陈根强审判员  孙 歆二〇二〇年七月三日书记员  张 昊附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……