河南省洛阳市洛龙区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0311行初59号原告：山淑珍，女，汉族，1968年11月17日生，户籍地：河南省偃师市，经常居住地：洛阳市伊滨区，系该校教师。委托诉讼代理人：张天书，男，汉族，1960年7月11日生，住伊川县，特别授权。被告：洛阳市人力资源和社会保障局，住所地，洛阳市新区开元大道286号，统一社会信用代码：11410300005373359Y。负责人：张尚君，局长。委托诉讼代理人：申富国，该局工作人员，特别授权。委托诉讼代理人：冯晓曼，河南大鑫律师事务所律师，一般代理。原告山淑珍诉被告洛阳市人力资源和社会保障局（下称市人社局）请求撤销行政复议决定书纠纷一案，2020年5月12日本院审查立案后，依法组成合议庭，2020年6月22日公开开庭审理本案。庭审中原告山淑珍委托诉讼代理人张天书，被告市人社局诉讼代理人申富国、冯晓曼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉具体行政行为：2020年4月22日，洛阳市人力资源和社会保障局就山淑珍请求撤销洛阳市伊滨区管理委员会组织人事局作出的《关于山淑珍反映工龄认定问题的处理意见》申请复议一案作出洛人社复决字[2020]第7号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回山淑珍的行政复议申请。原告山淑珍诉称：2018年5月，原告通过洛阳市伊滨区教育中心向洛阳市伊滨区管理委员会组织人事局申请变更工龄，请求将参加工作时间由2001年11月核定为1988年8月，并提交相应证据和依据。但伊滨区管理委员会组织人事局推诿拖延，一直未作出具体行政行为。2019年9月10日，原告通过被告法规科邮箱向被告发出《行政复议申请书》，请求被告确认伊滨区管理委员会组织人事局对原告变更工龄申请不作出决定行为违法，责令伊滨区管理委员会组织人事局对原告变更工龄申请作出决定。被告以伊滨区管理委员会组织人事局不是地方政府工作部门为由不予受理，也不出具任何法律文书（被告第一次不履行职责）。2019年10月15日，伊滨区管理委员会组织人事局作出《关于山淑珍反映工龄认定问题的处理意见》（以下简称“处理意见”），以原告提交材料不全为由，未对原告实际参加工作时间作出认定，该局在向原告丈夫送达处理意见时，使用“信访事项”字样的文书，原告丈夫提出异议，表明申请该局履行法定职责，不是信访，但该局负责人说只有这种文书，原告丈夫在文书上签下“不同意处理意见”。2019年10月18日原告向被告洛阳市人力资源和社会保障局申请行政复议，被告又以伊滨区管理委员会是洛阳市政府派出机构，不属被告受理范围为由不予受理。原告要求被告出具不予受理文书，被告予以拒绝。原告代理人要求用手机录像，证实向被告申请过，被告工作人员不让录像，强行将原告代理人手机录像视频删除后扬长而去。原告丈夫去找被告法定代表人和主管负责人，没有找到，当场写信反映情况，写完后工作人将信放在主管局长办公桌上。次日，原告丈夫再次找到被告法规科，请求受理复议申请，被告又以原告属于信访为由不予受理，也不出具任何书面手续。10月20日，原告给被告法定代表人写了一封信，连同行政复议申请材料，通过快递寄给被告法定代表人，快递寄出被签收后，如泥牛入海，渺无音讯（被告第二次不履行职责）。2019年11月15日原告向洛阳市洛龙区人民法院起诉，请求确认被告不受理行政复议申请违法。2020年3月25日法院开庭审理，原告提交26份证据（不包括给被告法定代表人及主管局长信件），证明被告不受理行政复议申请违法，被告提出原告的申请事项属于信访事项进行答辩，但除了提交一份最高人民法院的批复，并无任何事实证据与理由。后经法院协调，被告同意受理原告的行政复议申请，并出具《行政复议受理通知书》，后原告撤诉。2020年4月22日，被告作出洛人社复决字[2020]第7号行政复议决定书，仍然以“处理意见”属于信访回复意见驳回原告的行政复议申请（被告第三次不履行职责）。洛人社复决字[2020]第7号行政复议决定书，认定事实错误。被告认定伊滨区管理委员会组织人事局不具备行政主体资格，不符合事实，该局实际行使县级人力资源和社会保障管理职权，司法解释也确认此类主体具有行政主体资格。被告认定“处理意见”属于信访回复意见错误。伊滨区管理委员会组织人事局具有核定辖区内行政事业单位人员参加工作时间的法定职责，原告申请变更参加工作时间，并提供相应证据，该局以证据不足为由不予变更，是履行法定职责的行为，该具体行政行为侵害原告的合法权益，原告享有行政复议及行政诉讼的救济权利，被告以字面认定的话，“答复意见”明确告知原告是向上级部门申请复议，而不是申请信访复查。被告以《行政复议实施条例》第四十八条第一款第二项驳回原告行政复议申请，适用法律错误。原告的申请符合《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定的受理条件，这在诉讼中双方已经达成共识，被告予以受理，原告才申请撤诉，该案刚刚审结，被告又以庭审答辩的同样理由驳回原告行政复议申请，令人气愤。由于被告不履行法定职责，导致原告申请行政复议又回到原点。原告丈夫从伊川到被告办公地点3次（两次递交申请材料，一次询问催促），到洛龙法院4次（起诉、交费、开庭、撤诉）。每次交通差旅费按100元计算，诉讼费50元，共造成原告经济损失750元，理应由被告承担。被告作为行政复议机关，同时又是信访复查机关，对于原告正当诉求，推诿扯皮，在其位不谋其政，浪费国家资金聘请律师与原告打官司，企图遮盖不依法履行法定职责的事实，不仅侵害了原告的合法权益，也浪费了国家司法资源，影响了党和政府的公正形象。特别是在已经通过人民法院协调受理后，出尔反尔，把法律当儿戏，属于严重违法。根据《行政复议法》第三十四条“行政复议机关违反本法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”和《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》第7条第（8）项“发现违法犯罪行为，需要有关单位对其依法进行处理的”，请人民法院向监察机关发出司法建议，对有关负责人给予行政处分。综上，请求撤销被告洛人社复决字[2020]第7号行政复议决定书，责令被告对原告行政复议申请进行实体审查，限期作出复议决定；本案诉讼费由被告承担。原告山淑珍向本院提交如下证据:1、被告洛人社复决字[2020]第7号行政复议决定书；证明：被告以明示拒绝方式不履行法定职责。2、行政复议受理通知书；证明：原告行政复议申请符合法律规定。在原告第一次起诉被告不履行法定职责时，被告已经提出原告是信访不是复议的抗辩，经法庭释明协调，被告改变认识，给原告出具受理通知书。3、法规和司法解释；证明：伊滨区管委会组织人事局有行政主体资格。4、浙江省人力资源和社会保障厅官网首页—政务—公开—行政复议决定书公开。证明：认定连续工龄是行政确认行为，申请人有行政复议权利，不属于信访事项。该专栏有13起因认定工龄引发的行政复议案件，原告仅摘选其中一例。被告洛阳市人力资源和社会保障局辩称:一、答辩人作出的《行政复议决定书》（洛人社复决字[2020]第7号）认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。1.洛阳伊滨区管理委员会组织人事局（以下简称伊滨组织人事局）不具备行政主体资格。《洛阳市机构编制委员会关于经开区和伊滨区管理机构套合设置的通知》（洛编[2017]16号）内容有“对原有内设机构进行整合调整，重新设置10个正科级内设机构:…组织和人力资源社会保障局…”,组织和人力资源社会保障局（原机构名称为“组织人事局”，印章未更换），故伊滨组织人事局不具备行政主体资格。2.《关于山淑珍反映工龄认定问题的处理意见》是伊滨组织人事局向原告山淑珍出具的信访处理意见，本案原告如对此不服，应当按照《信访条例》的规定提出复查请求，而不是申请行政复议，其提出行政复议申请没有法律依据。2019年10月15日，伊滨组织人事局针对来访人张天书的信访事项“反映其妻山淑珍工龄认定问题”出具《伊滨区组织人事系统信访事项处理意见书》并附《关于山淑珍反映工龄认定问题的处理意见》，当场告知来访人张天书关于该问题处理意见以及认定参加工作时间需提供的详细资料，张天书本人当场签署不同意处理意见。《关于山淑珍反映工龄认定问题的处理意见》是伊滨组织人事局向山淑珍出具的信访处理意见。依据《中华人民共和国信访条例》第三十四条“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”及第三十五条“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到之日起30日内提出复核意见。”之规定，原告如对信访事项处理意见不服，应当按照信访条例的规定提出复查请求，而不是申请行政复议，其申请行政复议没有法律依据。3.信访处理意见，不属于行政复议或行政诉讼的受案范围，不属于人民法院的受理范围，应通过其他途径解决。关于对信访处理意见不服能否提起行政诉讼的问题，最高人民法院对湖北省高级人民法院关于《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门，负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示的批复》（〔2005〕行立他字第4号）中有明确规定：“二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”根据该答复可知，信访处理意见不属于行政复议或行政诉讼的受案范围，不属于人民法院的受理范围，应通过其他途径解决。二、答辩人作出的《行政复议决定书》（洛人社复决字〔2020〕第7号）程序合法，应予维持。答辩人于2020年4月9日依法受理原告山淑珍行政复议申请，伊滨组织人事局于4月20日提交答辩材料，经书面审理，于2020年4月22日作出行政复议决定，并邮寄送达双方当事人。三、答辩人依法行政，不存在原告所谓的不履行职责的情形。原告诉称答辩人三次不履行职责之事均不属实。关于原告声称答辩人前两次不履行职责一事，在原告起诉要求“确认被告不受理其行政复议申请违法”一案中，答辩人已明确予以说明，不存在答辩人不履行职责之情形。原告在本次诉讼中又重复此内容，没有事实依据，答辩人对此不再重复陈述。原告所谓的答辩人第三次不履行职责，也仅仅是原告所谓的答辩人在行政复议决定中未支持其请求。答辩人依法行政，不存在不履行职责的情形。四、本案遗漏当事人，为依法查明案件事实，恳请法院依法追加洛阳伊滨区管理委员会出庭应诉。综上所述，答辩人作出的《行政复议决定书》（洛人社复决字〔2020〕第7号）认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。原告的诉讼请求缺乏法律及事实依据，应被依法驳回。被告市人社局本院提交以下证据材料及法律依据：1、原告提交的申请复议材料；2、洛人社复字[2020]第7号《行政复议立案审批表》；3、洛人社复受字[2020]第7号《行政复议受理通知书》及邮政特快专递；4、洛人社复答字[2020]第7号《行政复议答复通知书》及邮政特快专递；5、洛人社复批字[2020]第7号《行政复议结案审批表》；6、洛人社复决字[2020]第7号《行政复议决定书》及邮政特快专递。证明：被告依法受理原告的行政复议申请，依法作出《行政复议决定书》并进行了送达，程序合法。7、洛阳伊滨区管理委员会组织人事局提交的《行政复议答复》及证据材料。证明：洛阳伊滨区管理委员会组织人事局在规定期限内提交了答复及证据材料。8、洛阳市机构编制委员会洛编[2017]16号《洛阳市机构编制委员会关于经开区和伊滨区管理机构套合设置的通知》。证明：洛阳伊滨区管理委员会组织人事局不具备行政主体资格。9、《情况说明》；10、《伊滨区组织人事系统信访事项处理意见书》；11、《关于山淑珍反映工龄认定问题的处理意见》。证明：信访件编号YBR2019004《伊滨区组织人事系统信访事项处理意见书》并附《关于山淑珍反映工龄认定问题的处理意见》是信访处理意见，原告如对此不服，应提出复查请求，不能申请行政复议。法律依据：1、《信访条例》第三十四条、第三十五条；2、《行政复议法实施条例》第四十八；3、《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门，负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示的批复》〔2005〕行立他字第4号。经过庭审交换证据，双方质证、认证，查明以下案件事实：原告山淑珍系洛阳市伊滨区寇店镇五龙村五龙小学在职教师。2001年11月29日，山淑珍被偃师市人事劳动局同意批准聘用为干部，并与寇店镇中心教研组签订聘用制干部合同书。之后，在洛阳市伊滨区寇店镇五龙小学工作至今。2018年5月，山淑珍向洛阳伊滨区管理委员会组织人事局提交山淑珍工龄认定申请，要求将1988年8月-2001年11月期间在寇店镇五龙村任民办教师计入工龄，更改参加工作时间。2019年10月15日洛阳伊滨区管理委员会组织人事局作出《关于山淑珍反映工龄认定问题的处理意见》，载明：“。根据目前提供材料，区教育中心《关于山淑珍同志工龄的调查报告》中只体现在寇让镇五龙村、五龙小学调查情况，没有体现相关认定政策依据，也没有提供原教育主管部门审批文书材料。本人提供的校长工作日志、照片、财务凭证等只能作为辅助说明材料，无法直接认定并存入干部人事档案。此外，证明人材料单位未加盖公章，注明联系方式。按照档案审核相关政策，就目前掌握材料，我局无法对您1988年8月-2001年11月期间经历进行认定。根据组织部关于《民师、知青、赤脚医生材料补充说明》，需要您提供以下材料，由组织人事部门再次核实调查。1、取得2名以上证明人证明材料（证明材料需有证明人的签名，证明人所在单位加盖公章，注明联系方式）。2、由任民师当时所任职学校和当时教育主管部门出具证明（需注明经办人和联系方式）。除以上两项材料，需提供以下原始证明材料。1、县、区教育局保存的原民办教师花名册等相关材料；2、县、区档案部门保存能反映原民办教师工作简历的资料；3、县、区和乡镇财政部门保存的补贴发放表（其中：1988年8月和2001年11月发放表必须提供，期间每半年提供一次即可）；4、原任教学校及其主管部门保存的能反映原民办教师的有效信息资料，如补贴津贴表、分工表、考勤考核表、教育教学有关的荣誉证书等；5、个人提供的并经乡镇认定工作小组核实的能证明其原民办教师身份和从教年限的有效原始材料，如民办教师证、任用证、聘书、照片、日记本、教案等原始材料。以上材料需提供原件或者原件复印加盖公章。材料提交完成后，我局将对您提交的材料进行调查核实，确认情况属实后将出具《干部人事档案专项审核认定表》对参加工作时间进行重新认定。以上处理意见，如有异议，可在30日内向上级主管部门申请复议。”洛阳伊滨区管理委员会组织人事局同时出具伊滨区组织人事系统信访事项处理意见书，原告爱人张天书在来访人意见处签写不同意处理意见。2019年10月18日，原告向被告市人社局申请行政复议，被告未予受理，未出具书面材料。2019年11月15日，原告以市人社局不受理行政复议申请违法为由向本院提起行政诉讼。审理期间，经本院协调，原告撤诉。2020年4月9日，市人社局受理原告行政复议申请，并作出洛人社复受字[2020]第7号行政复议受理通知书。2020年4月10日向洛阳伊滨区管理委员会组织人事局下发洛人社复答字[2020]第7号行政复议答复通知书，要求洛阳伊滨区管理委员会组织人事局对该行政复议申请提出书面答复，并提交相关证据材料。2020年4月20日，洛阳伊滨区管理委员会组织人事局向市人社局提交书面答复及相关证据材料。2020年4月22日，市人社局作出洛人社复决字[2020]第7号《行政复议决定书》，认为《关于山淑珍反映工龄认定问题的处理意见》是洛阳伊滨区管理委员会组织人事局向山淑珍出具的信访回复意见，山淑珍若对信访事项处理意见不服，应当按照信访条例规定提出复查请求，而不是行政复议，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回山淑珍的行政复议申请。山淑珍不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的洛人社复决字[2020]第7号《行政复议决定书》，责令被告对原告行政复议申请进行实体审查，限期作出复议决定。需说明事项：1、2001年11月29日偃师市人事劳动局向寇店镇教育组下发聘用干部通知书中载明：“寇店镇教育组：根据洛阳市人事局洛市人[1999]26号文件精神，洛阳市教育学院毕业生山淑珍同志申请聘干，经考试合格，并报洛阳市人事局审查，批准你单位聘用该同志。初聘期限从2001年11月29日至2004年11月28日。其工龄从初聘期开始计算，聘用期间享受干部待遇，其工资标准及养老保险按有关规定执行。初聘期满，需按规定办理续聘审批手续，不再续聘者，按全民合同制工人对待。”2、聘用干部审批表中山淑珍工作及学习简历中显示1976年8月-1981年7月在五龙小学上学；1981年8月-1984年7月在五龙初级中学上学；1984年8月-1987年6月在偃师第五高级中学；1996年8月-1998年6月在洛阳教育学院上学。3、2017年3月22日，洛阳市机构编制委员会下发《关于经开区和伊滨区管理机构套合设置的通知》洛编[2017]16号文件，将原有内设机构进行整合调整，重新设置10个正科级内设机构，包括组织和人力资源社会保障局（原机构名称为组织人事局）。本院认为:原告山淑珍目的是为了将其1988年8月-2001年11月期间，在寇店镇五龙村任民办教师的时间计入工龄，更改参加工作时间。期间，通过洛阳市伊滨区教育中心向洛阳市伊滨区管理委员会组织人事局申请变更工龄，伊滨区管理委员会组织人事局作出《关于山淑珍反映工龄认定问题的处理意见》，以其提交材料不全为由，未对山淑珍参加工作时间作出认定。山淑珍提出行政复议，人社局未接受行政复议申请，诉至本院，请求确认不受理行政复议申请违法。经本院协调释明，市人社局同意受理审查，山淑珍撤回起诉。重新受理后，市人社局以“处理意见”属于信访回复意见为由，驳回原告的行政复议申请。山淑珍不服再诉至本院，请求撤销市人社局作出的洛人社复决字[2020]第7号《行政复议决定书》，责令被告对原告行政复议申请进行实体审查，限期作出复议决定。原告山淑珍系在职在编教师，申请工龄认定或更改参加工作时间，应由本人按照相关政策规定程序向本单位反映，所在单位初步审核认为符合更改条件，再将证据资料及申请审核变更工龄审批表填写加盖所在单位公章，提请主管部门上报审核认定，再由人社部门按照政策更改。山淑珍作为在职教师理应逐级按规定执行，以个人名义申请反映，伊滨区管理委员会组织人事局对其反映问题作出《关于山淑珍反映工龄认定问题的处理意见》的信访事项，山淑珍应当按照信访条例规定提出复查请求。市人社局依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出洛人社复决字[2020]第7号《行政复议决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律准确。原告山淑珍请求撤销行政复议决定书，责令对原告行政复议申请进行实体审查，限期作出复议决定的主张，没有事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经合议庭评议，判决如下：驳回原告山淑珍的诉讼请求。诉讼费50元，由原告山淑珍承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。审 判 长  杨洪璞人民陪审员  张玉莲人民陪审员  蔡荣森二〇二〇年七月六日书 记 员  晁宁宁