广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1203行初126号原告：李清，男，1962年12月27日出生，汉族，住广东省信宜市********7*，公民身份号码：440************476。委托代理人：王方东，安徽事茂律师事务所律师。被告：四会市自然资源局，住所地：四会市*****侧。法定代表人：徐响，局长。委托代理人：何文基，广东兴会律师事务所律师。委托代理人：洪桂玉，该局工作人员。被告：四会市大沙镇人民政府，住所地：四会市大沙镇人民政府大院内。法定代表人：陈之勇，镇长。委托代理人：廖国华，广东兴会律师事务所律师。原告李清不服被告四会市自然资源局、四会市大沙镇人民政府对案涉房屋强制拆除的行为，于2020年4月20日向本院提起行政诉讼。本院于同月24日受理后，分别于5月6日、5月8日向被告四会市自然资源局、被告四会市大沙镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。原告李清及其委托代理人王方东，被告四会市自然资源局的副局长胡中冬及其委托代理人洪桂玉、何文基，四会市大沙镇人民政府的副镇长张建明及其委托代理人廖国华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李清诉称，2017年7月，原告从四会市***********经济合作社处承租了一块前八村大道西侧B3地块内B2的旱地，面积为0.245亩，并按照大沙镇岗美村委会的要求于2017年10月开始建设厂房，到2018年4月，6层厂房主体工程基本完工。但四会市自然资源局及四会市大沙镇人民政府于2019年8月26日联合下发限期搬离违法占地建筑物通知书，要求原告于2019年8月28日就自行拆除厂房及其他设施。2019年8月28日，两被告组织大量的人员(包括公安特警等)强行将原告的厂房给推倒。原告认为，原告在此处建设厂房是受四会市******委会招商引资而来，出于对政府的信任，在集体土地上建设集体企业，并不违反法律的强制性规定。两被告强行拆除原告的厂房，未按照《行政强制法》的规定，履行法定程序，而是粗暴野蛮的执法，是典型的违法行为。综上，两被告强行拆除原告的厂房，认定原告的建筑物是违法的无法律依据，且违反了《行政强制法》规定的法定程序，是一起严重的行政违法行为。该行为已严重侵犯了原告合法权利，据此请求：1、确认两被告强制拆除原告房屋的行为违法；2、被告承担本案的诉讼费用。原告李清提交了下列证据：1、身份证。证明主体资格。2、租地合同。证明原告被招商来大沙镇建厂。3、照片。证明快要建好的厂房。4、限期搬离违法占地建筑物通知书。证明两被告发通知要求原告第二天就拆除房子。5、照片。证明被告强行推倒原告快要建好的房子。被告四会市自然资源局辩称，一、原告诉称被拆除的房屋属于违法建筑物。1、原告涉诉房屋违法占用土地。根据《土地管理法》(2004年版)第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、第44条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、《土地管理法实施条例》(2014年版)第19条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标;城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。”、《广东省城乡规划条例》第50条第二款“建设项目需要占用农用地的，申请办理乡村建设规划许可证应当提供农用地转用证明。”的规定，原告与大沙镇岗美村委会新农村村民小组签订的《租赁土地合同》涉及的土地属于农用地性质，在未依法办理农用地转用手续，取得农用地转用证明之前，是禁止进行非农建设的。原告仅凭与土地所在的村集体签订的租赁合同，就擅自在承租的土地上进行非农建设，这属于严重违法。2、原告涉诉房屋属于违章建筑。根据《城乡规划法》第41条“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”、《广东省城乡规划条例》第37条“在城市、镇规划区范围内进行建设的，建设单位或者个人应向土地主管部门申请划拨用地，向城乡规划主管部门申请取得建设用地规划许可证:建设单位或者个人使用集体土地的，还应当提交村民委员会出具的书面意见”、第40条“在城市、镇规划区范围内进行工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”、第51条“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”的规定，无论是在城市还是在乡村，凡是进行工程建设的，均须向规划主管部门申请取得建设规划许可证后方才可以进行建设项目的工程施工，但原告却在没有取得建设工程规划许可证的情况下就自行施工建设，在此状况下形成的建筑物是属于违法建筑，不受法律保护。可见，原告涉诉房屋既违反了用地法律，又违反了建设法规，鉴于典型的“两违建筑”。二、原告涉诉房屋应该被强制拆除，涉案强制拆除的处理措施符合法律规定。如上所述，原告涉诉房屋属于严重的“两违建筑”，相关职能部门曾多次在涉诉房屋内张贴通知书，告知相关权利人对涉诉房屋进行整改和拆除。原告对此却置若罔闻，不予理睬，既不主动前来陈述情况，也不配合拆除违法建筑。鉴于涉诉房屋坐落在高速公路旁，违法建筑已经造成了恶劣的影响，根据《土地管理法》76条、77条及《城乡规划法》第64、65、68条的规定，相关职能部门强制拆除原告的涉诉房屋符合法律规定，不存在违法问题。三、原告对涉诉房屋不享有合法权益，因该房屋产生的权利不受法律保护。我国法律法规对建设工程必须取得“建设用地规划许可证、建设工程规划许可证(乡村建设规划许可证)及土地使用权证”的规定是属于强制性规范，对建筑市场实行的是严格的法定许可管理制度，任何建设单位、个人在对项目进行工程建设施工时，必须是应当已经办理了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证(乡村建设规划许可证)及土地使用权证，否则该工程建设施工即为违法。违法建筑直接损害了国家和社会公共利益，该建设项目不受法律保护。原告涉诉房屋是在未取得合法用地手续及相关许可的情况下建设的，因该房屋所产生的一切权益均不合法，均应不受法律保护。综上，因原告违反《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规，未取得合法用地手续及相关许可的情况下在农村土地上进行建设，相关职能部门对其违法建筑物依法进行处理是依法履行职责的行为，不存在违法行为。原告的起诉没有事实与法律依据，应予以驳回。被告四会市自然资源局提交证据、依据如下：1、《中华人民共和国土地管理法》（2004年版）节选、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年版）节选、《中华人民共和国城乡规划法》节选、《广东省城乡规划条例》节选。证明作出行政行为的法律依据。2、涉案土地总体规划图、关于涉案地块的有关情况说明。证明涉案地块规划用途为农用地。3、责令停止土地违法行为通知书、限期整改告知书、送达回证。证明被告多次对原告的违法行为进行责令停止和限期整改的事实。被告四会市大沙镇人民政府辩称，一、原告诉称被拆除的房屋属于违法建筑物。1、原告涉诉房屋违法占用土地。根据《土地管理法》(2004年版)第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、第44条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、《土地管理法实施条例》(2014年版)第19条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标;城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。”、《广东省城乡规划条例》第50条第二款“建设项目需要占用农用地的，申请办理乡村建设规划许可证应当提供农用地转用证明。”的规定，原告与大沙镇岗美村委会新农村村民小组签订的《租赁土地合同》涉及的土地属于农用地性质，在未依法办理农用地转用手续，取得农用地转用证明之前，是禁止进行非农建设的。原告仅凭与土地所在的村集体签订的租赁合同，就擅自在承租的土地上进行非农建设，这属于严重违法。2、原告涉诉房屋属于违章建筑。根据《城乡规划法》第41条“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”、《广东省城乡规划条例》第37条“在城市、镇规划区范围内进行建设的，建设单位或者个人应向土地主管部门申请划拨用地，向城乡规划主管部门申请取得建设用地规划许可证:建设单位或者个人使用集体土地的，还应当提交村民委员会出具的书面意见”、第40条“在城市、镇规划区范围内进行工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”、第51条“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”的规定，无论是在城市还是在乡村，凡是进行工程建设的，均须向规划主管部门申请取得建设规划许可证后方才可以进行建设项目的工程施工，但原告却在没有取得建设工程规划许可证的情况下就自行施工建设，在此状况下形成的建筑物是属于违法建筑，不受法律保护。可见，原告涉诉房屋既违反了用地法律，又违反了建设法规，鉴于典型的“两违建筑”。二、原告涉诉房屋应该被强制拆除，涉案强制拆除的处理措施符合法律规定。如上所述，原告涉诉房屋属于严重的“两违建筑”，相关职能部门曾多次在涉诉房屋内张贴通知书，告知相关权利人对涉诉房屋进行整改和拆除。原告对此却置若罔闻，不予理睬，既不主动前来陈述情况，也不配合拆除违法建筑。鉴于涉诉房屋坐落在高速公路旁，违法建筑已经造成了恶劣的影响，根据《土地管理法》76条、77条及《城乡规划法》第64、65、68条的规定，相关职能部门强制拆除原告的涉诉房屋符合法律规定，不存在违法问题。三、原告对涉诉房屋不享有合法权益，因该房屋产生的权利不受法律保护。我国法律法规对建设工程必须取得“建设用地规划许可证、建设工程规划许可证(乡村建设规划许可证)及土地使用权证”的规定是属于强制性规范，对建筑市场实行的是严格的法定许可管理制度，任何建设单位、个人在对项目进行工程建设施工时，必须是应当已经办理了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证(乡村建设规划许可证)及土地使用权证，否则该工程建设施工即为违法。违法建筑直接损害了国家和社会公共利益，该建设项目不受法律保护。原告涉诉房屋是在未取得合法用地手续及相关许可的情况下建设的，因该房屋所产生的一切权益均不合法，均应不受法律保护。综上，因原告违反《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规，未取得合法用地手续及相关许可的情况下在农村土地上进行建设，相关职能部门对其违法建筑物依法进行处理是依法履行职责的行为，不存在违法行为。原告的起诉没有事实与法律依据，应予以驳回。被告四会市大沙镇人民政府提供证据、依据如下：1、《中华人民共和国城乡规划法》。证明被告作出行政行为的法律依据。2、被告送达回证（2017.10.25）、违法建设限期整改通知书、被告送达回证（2019.3.15）、违法建设限期整改通知书、现场及张贴通知照片、被告送达回证（2019.8.15）、限期拆除违法建筑物通知书、现场及张贴通知照片、限期搬离违法占地建筑物通知书（2019.8.26）、现场和张贴通知照片及拆除后复绿照片。证明被告多次对原告的违法行为进行责令停止和限期整改的事实。经过各方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：原四会市国土资源局因机构改革更名为四会市自然资源局。案涉土地用途为农用地。2007年7月，原告李清与广东省四会市*********经济合作社签订《租赁土地合同》，约定由李清租赁***前八村大道西侧B3地块内B2的旱地用于工业用地和综合用地，面积为0.245亩。原告在没有取得《建筑工程规划许可证》的情况下在***前八村大道西侧B3地块内B2的旱地地块上建设了6层房屋。2017年10月25日，四会市国土资源局**国土资源所作出四国土资大沙（执法）字[2017]第40号《责令停止土地违法行为通知书》，认为李清未经批准擅自在岗美村委会新农村地段进行钻桩基建占地面积约80平方米的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，责令其立即停止违法行为，并限期改正或者治理，将土地恢复原貌。该通知书于2017年10月26日送达岗美村委会新农村处，签收人为岗美村委会新农村村长钟进良。2017年11月2日，四会市国土资源局作出四国土资（执法）告字[2017]585号《限期整改告知书》，告知李清因其未经批准擅自在岗美村委会新农村地段进行钻桩基建占地面积约80平方米的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，属于非法占用土地，限其于收到告知书之日起十日内将土地恢复原状，并对破坏的土地完成复耕复绿整改。该告知书于2017年11月29日送达岗美村委会新农村处，签收人为岗美村委会新农村村长钟进良。2019年8月26日，被告四会市自然资源局、四会市大沙镇人民政府共同作出《限期搬离违法占地建筑物通知书》，认为各住户所占用地没有合法用地手续，属违法用地，没有进行规划报建，属违法建筑，四会市人民政府将组织有关部门对其所居住的违法建筑物进行处理，通知其于2019年8月28日之前搬离该违法建筑物，逾期不搬离将实施强制搬离。2019年8月29日，两被告对案涉建筑进行了拆除。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼”的规定，起诉人是否具有原告资格，取决于起诉人与被诉行政行为是否具有利害关系。根据原告提交的证据，可以推定被拆除的房屋是在原告租赁的土地上建设的，原告建设的房屋被拆除与原告存在利害关系，是本案的适格原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出该行政行为的行政机关是被告。”的规定，四会市自然资源局、四会市大沙镇人民政府联合发出《限期搬离违法占地建筑物通知书》，原告在期限内没有履行相关义务，两被告对案涉房屋进行了拆除，因此两被告为适格被告。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”的规定，虽然原告未经批准，在未取得《建设工程规划许可证》的情况下在农用地上擅自兴建房屋，但是两被告采取强制拆除措施前并未向原告依法发出强制拆除通知书，也未告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利和救济途径，听取当事人的陈述和申辩，就实施了强制拆除行为，程序上存在瑕疵，不符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，两被告也未提交足够的证据和依据证明其行为的合法性，因此两被告对原告房屋实施强制拆除的具体行政行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告四会市自然资源局和四会市大沙镇人民政府对原告房屋实施强制拆除的具体行政行为违法。案件受理费50元，由被告四会市自然资源局和四会市大沙镇人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  黄登魁审 判 员  伍钜雄人民陪审员  刁仁权二〇二〇年七月十日书 记 员  温敏思