广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)粤06行终291号上诉人（原审原告）李银茜，女，1965年6月1日出生，汉族，住佛山市顺德区***********，公民身份号码440************722。委托代理人吕伟虹，广东宝慧（顺德）律师事务所律师（代理期间自本案二审立案起至2020年6月3日止）。委托代理人杨文龙，广东宝慧（顺德）律师事务所实习律师（代理期间自本案二审立案起至2020年6月3日止）。委托代理人蒋文渊，广东九域律师事务所律师（代理期间自2020年6月4日起至本案二审程序结束时止）。委托代理人张辉强，广东九域律师事务所律师（代理期间自2020年6月4日起至本案二审程序结束时止）。被上诉人（原审被告）佛山市生态环境局，住所地佛山市禅城区******。法定代表人杨永泰，局长。委托代理人江达成，该局工作人员。委托代理人江敏，广东顺晖律师事务所律师。上诉人李银茜因诉被上诉人佛山市生态环境局（以下简称“市环境局”）环保行政处罚一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1005号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，李银茜在佛山市顺德区北滘镇桃村工业区***，未办理营业执照以“李银茜塑料厂”名义从事塑料制品制造项目，该项目在生产过程中有废气产生，废气需要配套建设的环境保护设施未经验收，于2017年4月建成投入生产。2019年4月11日，市环境局执法人员到原佛山市顺德区晟丰裕五金电器有限公司（以下简称“原晟丰裕公司”）经营地检查，发现生产现场的生产设备有端子机20台、开线机5台、挤压机8台、压插机8台、束丝机3台、剥皮机5台，比原晟丰裕公司取得的《顺德区建设项目环境影响报告批准证》多出“挤压机8台、压插机8台、束丝机3台、剥皮机5台”，上述设备于2017年4月建成投产，在生产过程中有废气产生，配备的环境保护设施未经验收。2019年4月17日，市环境局以原晟丰裕公司为当事人对上述违法行为进行立案调查。2019年6月11日，市环境局向原晟丰裕公司作出佛环0306罚[2019]第E009-1号《行政处罚告知书》，告知原晟丰裕公司拟处罚事项和陈述、申辩、听证权利。2019年6月13日，原晟丰裕公司向市环境局提交《行政处罚听证申请书》，申请听证。2019年7月4日，市环境局就原晟丰裕公司提出的听证申请和拟处罚事项举行听证。经听证和后续调查，市环境局查明原晟丰裕公司已经于2013年3月20日注销。在原晟丰裕公司注销后，李银茜以“李银茜塑料厂”的名义继续经营原晟丰裕公司的生产项目。根据重新查明的事实，市环境局于2019年7月24日撤销了佛环0306罚[2019]第E009-1号《行政处罚告知书》，并于2019年7月24日重新以李银茜为当事人对2019年4月11日在原晟丰裕公司经营地发现的违法行为进行立案调查。2019年8月5日，市环境局向李银茜作出佛环0306罚[2019]第E009号《行政处罚告知书》，告知李银茜拟处罚事项和享有的陈述、申辩、听证权利。2019年8月13日，市环境局就李银茜的违法行为组织集体讨论，决定对李银茜作出罚款20万元的行政处罚。2019年8月13日，市环境局作出佛环0306罚[2019]第E009号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），查明李银茜在佛山市顺德区北滘镇桃村工业区***的“李银茜塑料厂”从事塑料制品制造项目，该项目在生产过程中有废气产生，废气需要配套建设环境保护设施未经验收，项目于2017年4月建成投入生产；市环境局认为，李银茜的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，决定对李银茜罚款20万元。《行政处罚决定书》于同年8月19日送达李银茜。另查，原晟丰裕公司于2011年6月29日取得《顺德区建设项目环境影响报告批准证》，经批准建设的设备为端子机20台、开线机5台。再查，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录(2017)》的规定，李银茜从事的塑料制品制造项目属于需要提交环境影响报告表项目。一审法院认为，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，市环境局作为佛山市政府的环境保护主管部门，其依法具有对需要配套建设的环境保护设施未验收，建设项目即投入生产或者使用的违法行为进行查处的职能。市环境局经过调查、听证和集体讨论等法定程序，作出《行政处罚决定书》，依法送达并告知李银茜行政复议和诉讼权利，程序合法，法院予以支持。本案的争议焦点是市环境局作出的《行政处罚决定书》是否合法。李银茜认为，其配备的生产设备挤压机8台、压插机8台、束丝机3台、剥皮机5台已经包含在原晟丰裕公司取得的《顺德区建设项目环境影响报告批准证》当中，且已经配备废气处理设施，不存在废气排除情况，市环境局认定的事实不清，作出的行政处罚应予撤销。对此，法院认为，本案违法行为虽然发生在原晟丰裕公司经营地，但原晟丰裕公司已经于2013年3月20日注销。在原晟丰裕公司注销后，李银茜以“李银茜塑料厂”的名义对外经营，且未办理营业执照，故相应的违法责任应由李银茜承担。《建设项目环境保护管理条例》第七条第一款规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：（一）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。”第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”虽然原晟丰裕公司已经取得《顺德区建设项目环境影响报告批准证》，但该批准证在原晟丰裕公司注销时一并失去效力。李银茜以“李银茜塑料厂”名义对外继续经营且在经营中擅自增加挤压机8台、压插机8台、束丝机3台、剥皮机5台等设备，经营生产中有废气产生，应根据生产项目属于应当报批环境影响报告表项目的要求，重新提交环境影响文件、建设配套建设环境保护设施并经验收合格后才能投入生产使用。李银茜在配套建设的环保设施未经验收的情况下即投入生产使用违反了上述规定，市环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款对其作出处罚，处罚金额未超过法律规定的幅度，于法有据，法院予以支持。李银茜的主张缺乏理据，法院不予支持。综上，市环境局作出的《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，适用法律正确，法院予以支持。李银茜的诉讼请求缺乏理据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回李银茜的诉讼请求。本案受理费50元，由李银茜负担。上诉人李银茜上诉称，一审判决事实不清、证据不足，违反法定程序。一、《行政处罚决定书》事实不清、证据不足，显失公平。1.市环境局在《行政处罚决定书》中所述的“李银茜塑料厂”实为原晟丰裕公司注销前的厂房，案涉项目已经包含在原晟丰裕公司经市环境局审批通过的《建设项目环境影响报告表》中。2.原晟丰裕公司委托有资质的公司签订了废气治理合同并安装了相关废气处理设施，李银茜在生产经营中一直严格使用相关废气处理设施，不存在废气的排出情况。3.一审判决举证责任倒置，应由行政机关举证证明本案有污染物产生、产生何种污染物，且污染物必须是超标才需治理。二、市环境局对李银茜处以20万元罚款缺乏事实和法律依据。市环境局没有证据证明李银茜厂内排出的废气超标，更没有证据显示李银茜厂内没有配套的环境保护设施，李银茜的设备皆通过环境影响评估，并无不当行为，不应受到处罚。三、一审法院适用法律错误，作出错误判决。1.原晟丰裕公司的一切环保设施是符合环保法的，李银茜塑料厂与原晟丰裕公司本属同一个地址、同一个厂房，生产设备没有改变，没有增加，没有违反环保法。2.违法主体已不存在，不应适用《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定对自然人进行处罚，该条文对象只限于企业存续期间对企业及直接负责的主管人员和其他责任人员。3.公司注销只是公司登记的规定，注销工商登记不等于注销环评批准证。环评文件一经审批如未经注销一直有效，无期限限制，相关环保法律也没有环评批准证失去效力的说法。请求二审法院：1.撤销佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1005号行政判决；2.撤销《行政处罚决定书》；3.一、二审诉讼费用由市环境局承担。被上诉人市环境局辩称，《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决驳回李银茜的诉讼请求正确。一、原晟丰裕公司虽然于2011年取得了《顺德区建设项目环境影响报告批准证》，但该公司于2013年注销，故一审判决认定该批准证在该公司注销时一并失去效力是正确的。只要建设单位存在“未批先建”或“未验先投”的环境违法行为，就应依法分别受到法律的严惩。至于李银茜在生产经营过程中，是否排放污染物、是否造成污染及污染程度如何，并不是构成涉案环境违法行为与否的必要条件。因此，李银茜认为市环境局没有证据证明有污染物产生、产生何种污染物及污染物是否超标等作为反驳理由不能成立。二、李银茜的环境违法行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，市环境局根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款并参照原《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》第一部分第五条的规定，对李银茜在法定的最低罚款限额作出罚款20万元的处罚决定，适用行政法规正确，内容适当。三、根据原国家环境保护总局《关于如何确认无照经营行政处罚相对人主体的复函》规定，对无照经营活动实施行政处罚时，应以实际经营者作为处罚相对人，故市环境局认定李银茜为涉案环境违法行为处罚相对人是正确的。综上，请求二审法院依法驳回李银茜的上诉，维持原判。李银茜于二审期间向本院提交如下证据材料：1.佛山市顺德区加丰收塑料制品有限公司（以下简称“加丰收公司”）、原晟丰裕公司与佛山市腾源环保科技有限公司于2017年10月签订的《设计施工合同》、佛山市顺德区加丰收塑料制品有限公司与佛山市腾源环保科技有限公司之间的电子交易回单；2.广东顺德顺冠检测有限公司于2020年3月16日作出的《检测报告》，拟证明李银茜的生产设备已安装环保配套设施，实际排放的污染物达标。3.照片、简顺胜与李银茜身份证及结婚证复印件、原晟丰裕公司营业执照、加丰收公司营业执照、《公司整体转让协议书》等，拟证明案涉查处的设备为加丰收公司所有，且无需配套的环境保护设施，市环境局认定系李银茜个人经营并增加了涉案设备的建设项目属认定事实不清。经审查，李银茜提交的证据1和3形成于本案一审之前，李银茜已于一审前掌握并可在一审程序中提供，但其无正当理由未予提供。李银茜提交的证据2虽形成于本案二审期间，但该《检测报告》本可以在一审前形成并予提交而李银茜迟至二审期间才予提交，且实际排放的污染物是否达标，并不影响案涉项目是否符合“三同时”验收制度的事实认定，故亦不影响对本案被诉处罚决定的审查。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款的规定，李银茜二审期间提交的上述证据为逾期提交的证据且不影响对本案被诉行政行为的合法性审查，本院对上述证据均不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼各方当事人对市环境局作出被诉《行政处罚决定书》的职权依据和程序并无异议，本院予以确认。根据双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点在于《行政处罚决定书》的处罚内容和对象是否合法。本院分析如下：对于处罚内容的问题，《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”本案中，李银茜未办理营业执照，以“李银茜塑料厂”的名义从事塑料制品制造，其项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第十八大类第47点中应当编制建设项目环境影响报告表的建设项目。根据原国家环境保护总局《关于的复函》（环办〔2006〕27号）的意见，凡列入《建设项目环境保护分类管理名录》（即《建设项目环境影响评价分类管理名录》的前身）中的建设项目都必须执行环境影响评价和“三同时”管理制度。也就是说，凡列入《建设项目环境影响评价分类管理名录》中的建设项目都应当经过环境影响评价审批并建设配套的环境保护设施，且配套的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。但李银茜建设项目所配套的环境保护设施未经验收即投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，市环境局根据该条例第二十三条第一款的规定，结合李银茜的生产规模、违法程度及影响，对李银茜在法定幅度内处以20万元罚款，合法有据。李银茜上诉主张，其项目实际产生的废气等污染物达标排放，市环境局没有证据证明李银茜厂内排出的废气超标，更没有证据显示李银茜厂内没有配套的环境保护设施，不应对其处罚。对此本院认为，如前所述，只要建设项目列入《建设项目环境影响评价分类管理名录》之中，而配套的环境保护设施未经验收即投入生产，就应对该违法行为予以处罚，并非以“建设项目实际排放污染物超标”作为处罚依据。因此，市环境局无需证明李银茜厂内排出的废气是否超标、何种污染物超标，只需要证明李银茜的生产项目存在“未验先投”的事实即可。即使李银茜厂内有配套建设的环境保护设施，但也应办理验收手续，主体工程方可投产使用，但李银茜的建设项目及配套的环境保护设施未经验收环节即投产使用，已经违反《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，市环境局据此进行处罚合法有据。李银茜又主张，案涉项目已经包含在原晟丰裕公司经市环境局审批通过的《建设项目环境影响报告表》中。对此本院认为，全国人大常委会法制工作委员会作出的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号）规定：“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”据此，“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度是两个独立的环境违法行为，建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。本案被诉行政处罚针对的违法行为是违反环保设施“三同时”验收制度的“未验先投”行为，故本案应围绕该行政处罚的合法性进行审查。据本案查明的事实，案涉项目未经验收即投入生产，无论案涉项目是否已经通过审批，均不影响市环境局针对案涉项目“未验先投”的违法事实进行处罚。因此，李银茜的主张均缺乏法律依据，本院不予支持。对于处罚对象的问题，李银茜主张，案涉项目实为加丰收公司所有并在用，应以加丰收公司为处罚对象。经查，据市环境局于2019年7月18日对原晟丰裕公司行政主管罗顺群的《调查询问笔录》反映，罗顺群述称“原晟丰裕公司生产车间对外经营的主体是李银茜”，该陈述与李银茜于2019年7月22日在市环境局所作《调查询问笔录》中的陈述一致，也与李银茜、罗顺群于2019年7月4日在市环境局作出的《行政处罚听证笔录》中“晟丰裕公司已注销，现时以个人为经营主体，实际经营者是李银茜”的陈述相吻合，上述证据能够形成证据链，共同证明李银茜是案涉建设项目的实际经营者。市环境局据此认定李银茜是案涉建设项目的实际经营者，认定事实清楚，李银茜对其主张亦未能提供有效且充分的证据予以证明，故其该项主张缺乏事实依据，本院不予采纳。李银茜又主张，原晟丰裕公司已被依法注销，法律规定的处罚对象是公司及直接责任人员，自然人不应成为处罚主体。对此本院认为，参照《国家环境保护总局关于如何确认无照经营行政处罚相对人主体的复函》（环函[2004]434号）的意见，对既未取得工商营业执照，也未取得环保许可批准文件，擅自从事经营活动的，环保部门应当以实际经营者作为处罚相对人。本案中，李银茜未办理营业执照以“李银茜塑料厂”名义从事生产，应当以实际经营者李银茜作为处罚对象。否则，将会出现公司、企业未依法登记，没有接受处罚的主体，反而使实际经营者能够豁免法律责任的情形，显然不利于违法行为的查处与纠正。因此，市环境局以李银茜作为处罚对象合法正确，本院予以支持。综上所述，市环境局作出《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理得当。李银茜的主张均理据不足，一审判决驳回李银茜的诉讼请求正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李银茜负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年七月十日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖