浙江省绍兴市上虞区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0604行初74号 原告：秦娣娟，女，1966年3月9日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 原告：周和平，女，1964年12月15日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 被告：绍兴市自然资源和规划局柯桥分局，住所地绍兴市柯桥区群贤路2432号，统一社会信用代码11330621MB19597236。 负责人：马建刚，局长。 委托诉讼代理人（特别授权）：马健，浙江大公律师事务所律师。 被告：绍兴市柯桥区福全街道办事处，住所地绍兴市柯桥区福全街道小任家坂，统一社会信用代码11330621002582147X。 负责人：裘登华，主任。 委托诉讼代理人（特别授权）：孟伟杰，浙江中行律师事务所律师。 原告秦娣娟、周和平诉被告绍兴市自然资源和规划局柯桥分局、绍兴市柯桥区福全街道办事处行政规划一案，于2020年5月18日向绍兴市柯桥区人民法院提起行政诉讼，并申请本案异地管辖。绍兴市柯桥区人民法院报请绍兴市中级人民法院指定管辖，绍兴市中级人民法院指定本案由本院管辖。本院于2020年7月1日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原告诉称，被告所公示的《柯桥区福全街道FQ-03管理单元（江北区块）控制性详细规划公示》规划中，拟在徐山村居民居住地附近架设220KV高压线，并决定将相应拆除临近居民房屋。原告认为该部分规划属无效，理由如下： 根据《中华人民共和国城乡规划法》第十八条、第二十二条，涉及村庄的规划应当尊重村民的意愿，且在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。然而，两被告在作出规划之前并未充分了解徐山村村民意愿，未经村民会议讨论同意就作出了案涉规划，程序违法。第二，按照被告规划的相应实施方案，将拆除架设220KV高压线附近徐山村村民的房屋，实际上是改变了徐山村宅基地的使用方案。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条，涉及宅基地使用方案的相关事项也应当经村民会议讨论决定。两被告决定的实施方案系自行作出，同样未经村民会议讨论决定，该行政行为在实施上实质违法。第三，土地是农民的生存发展之本，徐山村村民靠田而生，傍水而居，唯一的安身立命之所就是现在居住的自建房屋。如今新农村建设有序推进，上至浙江省下至绍兴市，均秉持着生态统领、民生为本的原则进行，两被告所作规划并未遵循该原则，且按该规划实施势必会导致村民赖以生存的土地不再如今天能够给予村民庇佑，终至土地贫瘠荒废，村民流离失所，如此，美丽新农村又从何谈起。综上，请求法院依法维护徐山村村民的合法权益，请求法院确认被告所作的《柯桥区福全街道FQ-03管理单元（江北区块）控制性详细规划公示》规划无效。 被告绍兴市自然资源和规划局柯桥分局辩称：本案被诉行政行为不属于依法可诉的行政行为。本案的规划已由绍兴市人民政府于2020年4月原则同意，讼争的《规划公示》系属于程序性行政行为，非最终行政行为，不具有可诉性。同时，案涉的控制性详细规划根据《城市规划编制办法》第三条“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维持社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一”和第七条条第一款“城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段”，第二款“城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划”以及该办法第二十四条的规定，是城乡规划主管部门作出建设项目规划许可的依据，属于公共政策。经批准的控制性详细规划的调整系控制性详细规划的组成部分，也属于公共政策的范畴。本案的规划已由绍兴市人民政府于2020年4月原则同意，讼争的《规划公示》系属于程序性行政行为，非最终行政行为，不具有可诉性。同时，案涉公共政策的对象是不特定的公民、法人和其他组织，其制定属于抽象行政行为的范畴。而抽象行政行为不直接侵害公民、法人或其他组织的合法权益，对其权利义务不产生实际影响，故不具有可诉性。虽然《城乡规划法》第四十八条第一款有“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案”的规定，但该规定并不构成将控制性详细规划修改行为纳入行政诉讼受案范围的理由。综上所述，被告认为被诉行政行为系行政机关作出行政行为而实施的过程性行为，不具有可诉性，且控制性详细规划属于抽象行政行为的范畴，对原告的权利义务不产生实际影响，请求法院依法驳回原告起诉。 被告绍兴市柯桥区福全街道办事处辩称：一、《柯桥区福全街道FQ-03管理单元（江北区块）控制性详细规划》属城镇控制性详细规划，被告有权组织编制该规划；该规划由具备资质的单位编制，已通过专家（部门）论证、评审和城市规划联席审查会议审查，并已公示和获得上级人民政府的批复。2020年5月，获批的涉案控规在规定网站上予以公布。涉案控规的编制、审批程序合法，原告要求确认涉案控规无效的请求没有事实和法律依据。具体理由如下：1.城乡规划是人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点、统筹兼顾、综合部署，为确定城乡的规模和发展方向，实现城乡的经济和社会发展目标，合理利用城乡土地，协调城乡空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排，是对不特定的多数人制定的拟定计划行为。依据《中华人民共和国城乡规划法》第二条，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。福全街道FQ-03单元位于福全镇总体规划城镇建设用地范围内。为加快推进城市高质量发展，控制引导城镇开发建设，被告依据《城乡规划法》《浙江省城乡规划条例》等相关法律、法规、规章的规定及《福全镇总体规划》的要求，组织编制涉案控规。被告组织编制的涉案控规属镇控制性详细规划，不属村庄规划。《城乡规划法》第二十条规定：镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。被告组织编制涉案控规完全符合规定。《城乡规划法》第二十二条规定：乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。《浙江省城乡规划条例》第十七条第一款规定：村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。第十八条第二款规定位于镇总体规划确定的镇建设用地范围内的村庄，不编制村庄规划。涉案控规属城镇控制性详细规划，不属村庄规划，原告提出的涉案控规未经村民代表会议讨论同意，程序违法的观点明显不成立。2.涉案控规由绍兴越州都市规划设计院编制，绍兴越州都市规划设计院具备编制涉案控规的资质。3.2019年1月9日，有关规划专家、柯桥区政府相关部门及被告召开会议对涉案控规进行讨论和评议，并提出修改意见和建议，会后编制单位按照修改意见对涉案控规进行修改完善。2019年11月28日，柯桥区第七次城市规划联席审查会议对涉案控规进行审查。2019年12月2日，涉案控规在柯桥区政府网站和被告处进行公示，公示期限为2019年12月2日至2019年12月31日。在上述公示期限内，原告未提出任何异议。公示期满后，涉案控规上报绍兴市人民政府申请批复。2020年4月9日，绍兴市人民政府下发《绍兴市人民政府关于柯桥区福全街道FQ-02单元（金三角区块）、FQ-03单元（江北区块）控制性详细规划的批复》（绍政函（2020）12号）文件，同意批复涉案控规。2020年5月18日，依法批复后的涉案控规在柯桥区政府网站上予以公布。综上，涉案控规已经严格的编制、审议、公示、批准程序，涉案控规的编制和审批程序完全合法，原告认为涉案控规无效的诉讼请求缺乏事实和法律依据。二、绍兴市柯桥区福全街道办事处不是适格的被告，原告对讼争的涉案控规提起的诉讼应由中级人民法院管辖，本案应裁定驳回原告起诉。具体理由如下：1.《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十九条规定：当事人不服经上级行政机关批准的行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案原告所诉的涉案控规属于多阶段行政行为，最终经绍兴市人民政府批准而对外生效，亦符合《中华人民共和国城乡规划法》第二十条中“镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批”的规定。根据上述司法解释第十九条规定，绍兴市柯桥区福全街道办事处非本案适格被告，应依法裁定驳回原告的起诉。2.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项规定，因对控制性详细规划行为不服而提起的诉讼，讼争的行政行为是由市政府审批通过，由此提起的行政诉讼，依法应由中级人民法院管辖。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：......（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的......”的规定，对讼争的涉案控规提起的诉讼不属于贵院管辖范围，应当裁定驳回原告起诉。三、涉案控规对原告的权利义务不产生实际影响，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回原告起诉。理由如下：涉案控规是针对不特定对象作出的面对未来的一般性调整，其涉及局部地区建设用地中可大批量开发地块总体空间安排且具有高度政策性，属于公共政策和规范制定范畴，具有抽象性和实施中的不确定性，不会对特定主体的权利义务直接产生影响，依法属于不可诉的行政行为，原告不能对涉案控规的整体内容提起诉讼。涉案控规中规划的220KV的高压线符合规范，并不会对原告的合法权益产生不利影响。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（十）项规定：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故被告认为，依据上述司法解释的规定，应当裁定驳回原告的起诉。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：......（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；......”。本案原告起诉的是《柯桥区福全街道FQ-03管理单元（江北区块）控制性详细规划公示》，但根据被告绍兴市柯桥区福全街道办事处提供的绍兴市人民政府文件《绍兴市人民政府关于柯桥区福全街道FQ-02单元（金三角区块）、FQ-03单元（江北区块）控制性详细规划的批复》（绍政函（2020）12号），涉案规划已于2020年4月9日由绍兴市人民政府同意批复。而规划公示系批前的阶段性行为，不具有可诉性，原告若认为涉案规划侵犯其合法权益的，应起诉涉案规划最终的批准行为。但经本院释明后，原告仍坚持起诉，依法应予驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项之规定，裁定如下： 驳回原告秦娣娟、周和平的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于绍兴市中级人民法院。 审 判 长  孙科为 人民陪审员  倪国锋 人民陪审员  姚同春 二〇二〇年七月二十七日 书 记 员  徐淑娜