北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终2155号上诉人（一审原告）贾京辉，女，1971年5月10日出生，汉族，户籍所在地北京市门头沟区。委托代理人孙春来，山东智祥（北京）律师事务所律师。委托代理人郭子凯，山东智祥（北京）律师事务所律师。上诉人（一审被告）北京市门头沟区人民政府，住所地北京市门头沟区新桥大街36号。法定代表人付兆庚，区长。委托代理人王雷，北京市门头沟区人民政府工作人员。委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。上诉人贾京辉、北京市门头沟区人民政府（以下简称门头沟区政府）因行政强制行为及行政赔偿一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2016）京04行初219号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，经两上诉人同意后，于2020年7月15日通过线上公开开庭审理了本案，贾京辉及其委托代理人孙春来、郭子凯，门头沟区政府的委托代理人王雷、吕立秋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2006年3月22日，门头沟区政府防汛抗旱指挥部向贾京辉经营的北京市门头沟区斋堂利辉型煤加工厂（以下简称利辉煤厂）送达门政汛[2006]10号《关于强行清除煤窝沟煤堆和建筑物及设施的通知》（以下简称10号通知），主要内容为：利辉煤厂未按照该指挥部下发的《清障通知书》的要求在2006年2月28日前完全清除河道内的煤堆，故依据《中华人民共和国防洪法》（以下简称防洪法）第四十二条的规定，决定对利辉煤厂阻碍行洪的煤堆、建筑物及设施，予以强行清除，所需费用由利辉煤厂自行承担。当日，门头沟区政府将利辉煤厂的原煤强制清运并异地封存。贾京辉不服，诉请法院：（1）判决确认门头沟区政府强制清运原煤异地封存的行政行为违法；（2）判决门头沟区政府对违法行为承担责任，返还贾京辉甲级无烟原煤25000吨（6951大卡/千克，大30cm、中20cm、小10cm、籽煤5cm、煤沫各20%）并对利辉煤厂恢复至合法经营为止，如不能返还原煤，应按每吨1200元给予货币补偿3000万元，并按中国人民银行同期贷款利率四倍支付利息，时间自2006年3月22日至判决履行完毕止（不含税）；（3）判决门头沟区政府支付停产停业损失4800万元（参照拆迁标准）；（4）判决门头沟区政府支付经营利润损失8000万元（参照煤厂标准）；（5）判决门头沟区政府支付违法行政行为造成贾京辉变卖房产、金融贷款、民间借贷损失5000万元；（6）判决门头沟区政府支付矿区至煤厂的运费400万元；（7）判决门头沟区政府支付煤厂平整、机械设备及设施损失170.3万元；（8）判决门头沟区政府支付房屋损失245.326万元；（9）判决门头沟区政府对第（3）项至第（8）项诉讼请求，按中国人民银行同期贷款利率支付利息，时间自2006年3月22日至本案判决履行完毕止（不含税）；（10）判决门头沟区政府承担本案诉讼费用。一审法院经审理查明，2005年4月，北京市门头沟区斋堂镇人民政府（以下简称斋堂镇政府）根据环境综合整治需要，与贾京辉协商，将其位于109国道沿河路口附近的煤场迁至煤窝沟地区。同月，贾京辉与北京市门头沟区斋堂镇军响村（以下简称军响村）村委会签订《河滩地占地协议》，军响村村委会将北岩根出租给贾京辉经营使用。2006年2月11日，门头沟区政府发布《北京市门头沟区人民政府通告（第一号）》（以下简称《通告（第一号）》），决定对斋堂地区的煤炭储运、销售市场进行清理整顿。2006年2月14日，门头沟区政府防汛抗旱指挥部针对贾京辉经营的煤场发布《清障通知书》，责令其于2006年2月28日前无条件全部清除堆放在河道内的堆煤。2006年3月22日，门头沟区政府防汛抗旱指挥部向贾京辉送达10号通知。当日，门头沟区政府组织所属各职能部门在未对利辉煤场的堆煤计量数量、质量的情况下将其原煤强制清运并异地封存。此后并未将异地封存的原煤向贾京辉进行发还，也未作出进一步处理决定。2006年3月22日，北京市门头沟区城市管理监察大队（以下简称门头沟城管大队）向贾京辉留置送达京门城管通字[2006]010005号《责令限期拆除通知书》（以下简称限期拆除通知），依据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条和《北京市市容环境卫生条例》第二十七条的规定，责令其于2006年3月26日24时前自行拆除位于本市门头沟区斋堂镇军吕路2公里、2.1公里西侧的违法建设，并清理现场，逾期不拆除，经门头沟区政府批准，予以强制拆除。2006年3月27日，门头沟城管大队向贾京辉送达京门城管拆字[2006]010005号《强制拆除决定书》（以下简称强制拆除决定），对其位于本市门头沟区斋堂镇军吕路2公里、2.1公里西侧的违法建设予以强制拆除，同时要求其在接到《强制拆除决定书》起24小时内自行清理存放于拆除标的物内的财物。如不服本决定，可自接到本强制拆除决定书之日起60日内向北京市城市管理综合行政执法局或门头沟区政府申请行政复议，也可以在3个月内直接向北京市门头沟区人民法院提起行政诉讼。行政复议或行政诉讼期间不停止执行。2006年3月30日门头沟区城管大队对利辉煤厂的建设房屋予以强制拆除。2009年5月25日，贾京辉向北京市第一中级人民法院（以下简称原一审法院）提起行政诉讼，请求确认门头沟区政府2006年3月22日实施清除原煤行政行为违法，并要求赔偿损失共计人民币20953754.08元。原一审法院于2009年9月28日作出（2009）一中行初字第2440号行政裁定，认为贾京辉所诉之强制清除原煤的行为并非门头沟区政府所为，其起诉门头沟区政府缺乏事实和法律依据，据此裁定对贾京辉的起诉不予受理。贾京辉不服，上诉至北京市高级人民法院，北京市高级人民法院于2009年12月18日作出（2009）高行终字第1305号行政裁定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。2011年7月20日，北京市高级人民法院经过再审，作出（2011）高行再终字第1013号行政裁定（以下简称1013号行政裁定），认为清运贾京辉原煤的行为是门头沟区各职能部门在门头沟区政府统一指挥下联合执法的行为，该行政行为应视为门头沟区政府作出的。贾京辉提起诉讼，门头沟区政府应为适格被告。因此撤销了（2009）一中行初字第2440号和（2009）高行终字第1305号行政裁定，指令原一审法院受理本案。2011年8月11日，原一审法院对该案重新进行立案审理，贾京辉请求确认门头沟区政府强制清运原煤异地封存的行政行为违法，并返还25000吨甲级原煤（6951大卡/千克），如不能返还原煤，按市场价支付现金，并按中国人民银行同期贷款利率支付利息损失，同时请求赔偿清运原煤具体行政行为过程中，拆除其房屋及各项配套设施的经济损失22841912元。原一审法院于2011年12月19日作出（2011）一中行初字第2680号行政裁定，认为门头沟区政府于2006年3月22日将贾京辉的原煤强制清运并异地封存，门头沟区政府实施上述行政行为时，贾京辉亦在现场，故其已知道上述行政行为的具体内容。贾京辉针对门头沟区政府的上述行为，于2009年5月25日提起行政诉讼，显已超过法定起诉期限，其起诉应予驳回。贾京辉基于上述行为提起的行政赔偿诉讼，亦应予以驳回。此外，对于贾京辉关于要求门头沟区政府赔偿拆除房屋等设施所造成的损失的诉讼请求，因贾京辉并未就门头沟区政府拆除其房屋等设施的行政行为先行提起确认违法的程序，故贾京辉的上述赔偿诉讼，缺乏起诉要件。据此裁定驳回贾京辉的起诉。贾京辉不服，上诉至北京市高级人民法院，北京市高级人民法院于2013年9月12日作出（2012）高行终字第234号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持一审裁定。2015年12月23日，北京市高级人民法院经过再审作出（2015）高行再终字第4303号行政裁定（以下简称4303号行政裁定），认为门头沟区政府防汛抗旱指挥部向贾京辉送达10号通知，同日将贾京辉的原煤强制清运并异地封存，此后并未向贾京辉发还。期间贾京辉就此事不断向有关行政部门进行信访，积极主张自身权利，虽历经法院诉讼，但时至今日门头沟区政府仍未解决贾京辉的原煤强制清运并异地封存一事，该行为一直延续至今，故该案不宜以超过诉讼时效为由裁定驳回贾京辉的起诉，原裁定应予纠正。因此撤销了一审法院（2011）一中行初字第2680号行政裁定及二审法院（2012）高行终字第234号行政裁定，指令本院对本案进行审理。在一审法院审理期间，贾京辉明确的诉讼请求如前所述。一审法院认为，根据2006年2月10日门头沟区政府发布的《通告（第一号）》等，并结合本案审理查明的事实，可以认定清运贾京辉原煤并异地封存的行为是门头沟区政府防汛抗旱指挥部等职能部门在门头沟区政府统一指挥下联合执法的行为，门头沟区政府防汛抗旱指挥部作为门头沟区政府的议事协调机构，该行政行为应视为门头沟区政府作出的，对此北京市高级人民法院（2011）高行再终字第1013号行政裁定亦予以确认，且贾京辉、门头沟区政府双方对此均不持异议，故可以确认门头沟区政府系本案的适格被告。为了防治洪水，防御、减轻洪涝灾害，维护人民的生命和财产安全，保障社会主义现代化建设顺利进行，全国人民代表大会常务委员会于1997年8月29日通过了防洪法，后分别于2009年、2015年、2016年予以修订。该法对国务院和地方各级人民政府水行政主管部门在防洪工作中的监督管理职责和措施作出了规定。门头沟区政府防汛抗旱指挥部基于地方人民政府水行政主管部门行使防汛抗洪工作的监督管理权，于2006年3月22日依据防洪法第四十二条的规定，对贾京辉作出10号通知，并于同日送达贾京辉。贾京辉未在法定期限内针对门头沟区政府防汛抗旱指挥部作出的10号通知申请复议或提起行政诉讼。2006年3月22日，门头沟区政府统一组织指挥各职能部门依据10号通知对贾京辉堆放在门头沟区斋堂镇煤窝沟的原煤强制清运并异地封存，此后对于异地封存的原煤并未作出进一步的处理决定，时至今日门头沟区政府仍未解决贾京辉的原煤强制清运并异地封存一事，该行为一直处于延续状态，故贾京辉针对其原煤被强制清运并异地封存的事实行为提起行政诉讼，并未超过起诉期限。且该强制清运原煤并异地封存的事实行为应作为一个整体，不能人为割裂开来，故门头沟区政府关于贾京辉起诉其强制清运原煤并异地封存的行为中强制清运行为已经超过法定起诉期限的答辩意见，一审法院不予采纳。此外，贾京辉一方在一审法院此次审判之前，始终未就其所认为的门头沟区政府拆除其房屋等设施的行政行为提起确认违法的程序，其当庭针对要求门头沟区政府就拆除房屋等设施所造成的损失的赔偿请求，追加称请求确认门头沟区政府强制清运原煤并异地封存的行政行为违法中一并包含有请求确认门头沟区政府拆除贾京辉房屋等设施的行政行为违法。一审法院认为，根据2006年3月22日门头沟区城管大队作出的限期拆除通知、2006年3月27日强制拆除决定等，并结合本案审理查明的事实，可以认定强制拆除于飞房屋等设施的行为是以门头沟区城管大队为执法主体的行政行为，并非门头沟区政府所为，故贾京辉当庭要求对门头沟区政府强制拆除其房屋等设施的行为提起确认违法的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，一审法院予以驳回。对于门头沟区政府关于本案系再审案件，贾京辉诉讼请求超出原审一审的诉讼请求范围，超出部分缺乏法律依据，应不予支持的答辩意见。经查，本案系北京市高级人民法院依照审判监督程序再审裁定撤销原判，指令一审法院审理的案件，因此本案不是依照审判监督程序审理的再审案件，而是依照第一审程序重新审理的行政案件。根据《最高人民法院关于适用审判监督程序若干问题的解释》第三十三条第二款规定，经再审裁定撤销原判决，发回重审后，当事人增加诉讼请求的，人民法院依照民事诉讼法（2007年）第一百二十六条（对应2012年民事诉讼法第一百四十条）的规定处理，即贾京辉增加诉讼请求，可以合并审理。故门头沟区政府的上述答辩意见，一审法院不予采纳。综上，本案审理的焦点问题是门头沟区政府强制清运贾京辉原煤并异地封存的事实行为是否合法，是否是依据10号通知的内容予以执行，执行的程序是否合法。（一）根据防洪法第八条第三款的规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。第二十一条第一、三、四款规定，河道、湖泊管理实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则，加强防护、确保畅通；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区；流域管理机构直接管理的河道、湖泊管理范围，由流域管理机构会同有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定；其他河道、湖泊管理范围，由有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定。第二十二条第一、二款规定，河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求；禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第三十八条规定，防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥，分级分部门负责。第四十二条第一款规定，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。综上，门头沟区政府防汛抗旱指挥部根据防洪法的规定，有权对妨碍河道行洪的活动进行查处，对河道范围内阻碍行洪的障碍物有权责令限期清除，对逾期不清除的有权组织强行清除。门头沟区政府防汛抗旱指挥部会同相关部门在对涉案地点进行历史最高水位调查后，作出《清障通知书》和10号通知，并在门头沟区政府的统一组织指挥下对贾京辉的原煤实施强制清运具有事实和法律依据。（二）对门头沟区政府的强制清运贾京辉原煤并异地封存的行为合法性审查，经查，虽然强制清运行为没有明确的法定程序可以遵循，但门头沟区政府亦应当依照正当程序原则，履行必要的事实查明、权利义务告知、听取陈述申辩等程序。根据庭审查明的事实和证据，并综合诉辩双方的陈述，可以确认，本案争议的门头沟区政府强制清运并异地封存行为在实施过程中，门头沟区政府未对清运原煤的数量、质量进行必要的测量登记，致使无法确定贾京辉被强制清运的原煤具体数量、质量，给贾京辉主张权利造成障碍；门头沟区政府对于后续异地封存原煤的行为没有出具相应的法律文书（处罚或者处理决定书），也没有在强制清运后向贾京辉履行任何告知程序，致使贾京辉的权利始终无法主张，因此门头沟区政府的行为违反程序正当和公平原则，构成行为违法。党的十八大以来，随着司法体制改革不断推进和《中华人民共和国行政诉讼法》的修改完善，国家通过法律、程序与制度的设计，进一步促进行政机关依法行政，同时加强对行政相对人平等保护的力度。2016年11月中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》进一步强调了健全以公平为核心原则的产权保护制度的重要性。因此，一方面要依法平等保护民营企业、个体经营者等各类经济主体的合法权益，加大对各类经济主体合法财产权、自主经营权等权益的司法保护力度，营造良好的企业经营环境；另一方面更要强调行政机关依法行政的重要性，对于行政机关因为公共利益需要或者政策调整，作出影响行政相对人实质利益的行政行为时，强调亦应当严格遵循法定程序，遵循正当程序原则，注重保护行政相对人的信赖利益，避免简单粗暴行政行为侵犯相对人合法权益情形的发生。综上，门头沟区政府在执行强制清运贾京辉原煤并异地封存行为过程中未能严格依法行政，未能履行必要的程序，致使贾京辉的合法权益受到损害，违反程序正当和公平原则，应当认定该行政行为违法，门头沟区政府关于被诉行政行为具备事实根据和法律依据，应当认定合法的答辩意见，一审法院不予采纳。另一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因此行政机关承担行政赔偿责任的范围，应当是国家赔偿法所规定的受害人因行政机关及其工作人员行使行政职权而直接遭受的人身权、财产权的损害。该法第四条以及第三十六条对于财产损害赔偿的范围和计算标准等予以了明确列举。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定，人民法院审理行政赔偿案件，应就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。本案中，对于贾京辉的前述赔偿请求是否属于国家赔偿范围以及赔偿数额，需要分别进行认定：（一）对于贾京辉第（1）项赔偿请求，即判决门头沟区政府返还甲级无烟原煤25000吨（6951大卡/千克，大30cm、中20cm、小10cm、籽煤5cm、煤沫各20%）并对利辉煤厂恢复至合法经营为止，如不能返还原煤，应按每吨1200元给予货币补偿3000万元，并按中国人民银行同期贷款利率四倍支付利息，时间自2006年3月22日至判决履行完毕止（不含税）。1、贾京辉关于主张对利辉煤厂恢复至合法经营的问题，经查，在案利辉煤厂的煤炭经营资格证、个体工商户营业执照等证据证明利辉煤厂的煤炭经营有效期为2004年4月1日至2007年3月31日，个体工商户营业执照有效期为自2004年6月16日至2008年6月15日，本案门头沟区政府强制清运原煤并异地封存行为并不导致利辉煤厂的煤炭经营资格证、个体工商户营业执照有效期终止或中断，贾京辉的利辉煤厂是否具有合法经营资格受《中华人民共和国煤炭法》及《煤炭经营监管办法》的调整制约，并应当符合国家的环保要求。故贾京辉请求对利辉煤厂恢复至合法经营的诉讼请求，不属于赔偿法确定的赔偿范围，其请求缺乏法律依据，一审法院不予支持。2、对于贾京辉请求赔偿强制清运造成的原煤损失问题。国家赔偿法第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，贾京辉提供了利辉煤厂煤炭经营资格证、个体工商户营业执照、北京市宏宽煤矿（以下简称宏宽煤矿）营业执照以及北京市门头沟区清水镇洪水峪村委会《证明》等证据证实其原煤具有合法来源，经举证质证上述证据合法有效，可以认定涉案原煤当属贾京辉合法财产，应受法律保护。门头沟区政府对其违法行为给贾京辉造成的原煤损失依法应当承担赔偿责任。门头沟区政府辩称贾京辉原煤的来源不合法，不存在合法产权的答辩意见，因其未能提供有效证据予以证明，故一审法院不予采纳。3、对于贾京辉请求返还甲级无烟原煤25000吨的请求（6951大卡/千克，大30cm、中20cm、小10cm、籽煤5cm、煤沫各20%）。国家赔偿法第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。该法第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。本案中，由于时间原因，涉案原煤虽处于异地封存状态，但已经无法恢复原状，且贾京辉亦主张如门头沟区政府不能返还原煤，亦可以采用货币补偿方式，故对于贾京辉被强制清运并异地封存原煤的损失赔偿问题，不宜采用返还原物或恢复原状的方式。但门头沟区政府关于贾京辉要求返还原煤的请求不能成立的答辩意见中所涉及的理由部分，亦与本案查明的事实不符，一审法院不予采纳。4、对于贾京辉请求如不能返还原煤25000吨（6951大卡/千克，大30cm、中20cm、小10cm、籽煤5cm、煤沫各20%），应按每吨1200元给予货币补偿3000万元，并按中国人民银行同期贷款利率四倍支付利息，时间自2006年3月20日至判决履行完毕止（不含税）。国家赔偿法第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。（1）对于贾京辉主张被强制清运的原煤数量为25000吨，贾京辉提供了北京市门头沟区工业局2006年3月22日《行政告知函》（门公文[2006]13号，以下简称13号函）、2006年3月21日至24日井窝煤场收煤车次明细表予以证明，门头沟区政府对贾京辉主张的原煤数量不持异议，一审法院对此予以确认。（2）对于贾京辉主张的原煤质量“6951大卡/千克，大30cm、中20cm、小10cm、籽煤5cm、煤沫各20%”，首先，贾京辉对于其主张原煤“大30cm、中20cm、小10cm、籽煤5cm、煤沫各20%”，未能提供证据予以证明；其次，贾京辉提供的北京市地方煤炭产品质量检测中心《检验报告》用以证明其原煤的热能为“6951大卡/千克”，经查，该《检验报告》系2000年洪水峪兴华煤矿的煤炭产品质量检测报告，贾京辉丈夫经营的宏宽煤矿、东套子煤矿与兴华煤矿名义上合并是在2005年，由于不同批次、不同煤矿出产的原煤质量存在差异性，因此兴华煤矿2000年煤炭产品质量不能作为2006年宏宽煤矿、东套子煤矿的煤炭产品质量认定的直接依据。门头沟区政府对贾京辉主张的原煤质量亦不予认可，门头沟区政府提供了北京市门头沟区产品质量监督检验所关于贾京辉煤仓无烟煤的《检验报告》四份，由于该《检验报告》系门头沟区政府单方采样单方委托，有违程序公正，且四份《检验报告》检验结果的差异性较大，各份《检验报告》所代表的原煤数量亦无法确定，贾京辉对检验结果亦不予认可，故门头沟区政府提供的四份《检验报告》亦不能作为认定涉案原煤质量的直接依据。但贾京辉当庭同意可以参照门头沟区政府提供的北京市门头沟区产品质量监督检验所编号为20060322-001《检验报告》（水分2.36%、灰分28.06%、全硫0.44%、发热量24.01MJ/Kg）作为认定其原煤质量的依据，对此，门头沟区政府认为只选取其中一份《检验报告》不能全面反映涉案原煤质量情况，因而未予认可。综上，由于贾京辉、门头沟区政府双方对于争议的涉案原煤质量不能达成一致意见，亦均不能向一审法院提交充分有效的证据证明己方主张。而对于涉案原煤质量是否可以组织进行司法评估鉴定问题，经咨询国家煤炭质量监督检测中心以及北京煤炭产品质量监督检验站，由于涉案原煤目前虽处于异地封存状态，但从异地封存至今已历经十余年，且系始终处于露天堆放状态，存在氧化、风化、局部自燃的可能，受各种自然因素影响不同部分的原煤变化的情况亦有所不同，因而无法组织对损害行为发生时的原煤质量（包括水分、灰分、挥发分、全硫、发热量等指标）作出司法评估鉴定。（3）对于贾京辉主张涉案原煤按每吨1200元的价格给予货币补偿人民币3000万元的请求，贾京辉作为新证据提交的2006年12份销售收据不能充分证明其所主张的25000吨原煤在2006年的质量和与其匹配的市场价格，门头沟区政府对贾京辉的主张亦不予认可。根据《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称适用行政诉讼解释）第四十七条的规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。对于本案所涉原煤如何计价，经查，煤炭的主要计价指标取决于灰分和发热量，由于涉案原煤质量的事实情况无法查清，致使无法委托价格评估机构对涉案原煤的市场价格作出准确的价格评估报告。在此情况下，一审法院惟有根据经验法则和证据规则，综合参考各种因素，对涉案原煤的赔偿金额作出判定。首先，参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十二条第二款规定，“财产不能恢复原状或者灭失的，应当按照侵权行为发生时的市场价格计算损失；市场价格无法确定或者该价格不足以弥补受害人所受损失的，可以采用其他合理方式计算损失。”考虑到本案中，煤炭价格自2006年以来出现过多次较大幅度的波动，以京煤集团北京昊华能源股份有限公司在北京地区经销的无烟煤价格为例，2006年3月无烟煤（水分2.42%、灰分22.32%、挥发分5.64%、全硫0.21%、发热量24.92MJ/Kg）的价格为每吨人民币307.46元（含税价），2018年8月无烟煤（水分5.1%、灰分26%、挥发分5.8%、全硫0.22%、发热量23.50MJ/Kg）的价格为每吨人民币980元（含税价），因此一审法院认为如果按照侵权行为发生时的市场价格计算损失，不足以弥补受害人时至今日所受损失的实际情况，故一审法院综合考虑以确认行政行为违法时的市场价格等合理方式计算损失金额。其次，考虑到目前煤炭市场的主要计价指标取决于灰分和发热量，一审法院综合考虑贾京辉、门头沟区政府双方举证质证的关于涉案原煤质量的相关证据，并参考北京市门头沟区相近地区的煤炭质量情况，作为确定本案原煤市场价格的质量依据。第三，由于目前煤炭行业中的市场价格通常存在坑口价、车板价、不含税价和含税价的区别，所谓坑口价是指在坑口进行交易的价格，一般不包含煤价外的费用；车板价则是包含坑口价、税费及短途运输费等的总和，考虑到本案中涉案原煤已从矿区运至斋堂镇附近的储煤场所，因此应综合考虑运输、税费等因素确定本案原煤市场价格。综上，一审法院酌情确定门头沟区政府对于本案的涉案原煤按每吨980元的价格给予赔偿，赔偿金额共计人民币2450万元。（4）对于贾京辉主张该货币补偿应同时按中国人民银行同期贷款利率四倍支付利息，时间自2006年3月22日至判决履行完毕止（不含税）的问题，贾京辉未能提供相应的法律依据，门头沟区政府则认为贾京辉就主张的原煤损失要求支付利息不属于直接损失，不应赔偿。一审法院认为，根据国家赔偿法第二条第一款规定，本案的行政赔偿属于国家赔偿的范围，应当依照国家赔偿法的相关规定处理。国家赔偿法第三十六条关于侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的处理规定，仅针对第七项返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解冻的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息，而对于其他侵犯财产权的情况，则规定为支付相应的赔偿金，因此对于本案中被强制清运并异地封存的原煤损失的赔偿，不属于国家赔偿法第三十六条第七项规定的应当支付银行利息的范围，且一审法院在对涉案原煤确定门头沟区政府赔偿金的给付金额时已经充分考虑了时间因素对贾京辉损失的影响。故对于贾京辉主张该货币补偿应同时按中国人民银行同期贷款利率四倍支付利息，时间自2006年3月22日至判决履行完毕止（不含税）的主张，缺乏法律依据，一审法院不予支持。（二）对于贾京辉第（2）项赔偿请求，判决门头沟区政府支付停产停业损失4800万元（参照拆迁标准）的问题。根据国家赔偿法的规定，行政机关承担行政赔偿责任的范围，应当是受害人因行政机关及其工作人员行使行政职权而直接遭受的人身权、财产权的损害。本案的审查范围是门头沟区政府强制清运贾京辉原煤并异地封存行为是否合法的问题，并基于该行政行为被确认违法给贾京辉造成的直接损失确定赔偿数额。国家赔偿法第三十六条第（六）项规定，吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用支出。即受害人停产停业是因行政机关作出吊销许可证和执照、责令停产停业的行政行为直接导致的，赔偿范围限于受害人停产停业期间支出的必要的经常性费用。本案中贾京辉主张门头沟区政府应参照拆迁标准支付其停产停业损失显然与国家赔偿法的规定不符。此外国家赔偿法第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。在本案审理期间，贾京辉未提供证据证明其因门头沟区政府强制清运原煤并异地封存行为造成其停产停业的结果及损失情况，其要求赔偿停产停业损失的请求缺乏事实依据和证据支持，故贾京辉的此项赔偿请求，一审法院不予支持。（三）对于贾京辉第（3）项赔偿请求判决门头沟区政府支付经营利润损失8000万元（参照煤厂标准）；第（4）项请求支付违法行政行为造成贾京辉变卖房产、金融贷款、民间借贷损失5000万元的问题。国家赔偿法第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。因此行政机关承担行政赔偿责任的范围，应当是受害人因行政机关及其工作人员行使行政职权而直接遭受的人身权、财产权的损害。贾京辉的上述两项请求，均不属于对财产权造成损害的直接损失的范围，故贾京辉的此两项赔偿请求缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。（四）对于贾京辉第（5）项赔偿请求判决门头沟区政府支付矿区至煤场的运费400万元的问题。国家赔偿法第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。根据上述规定，赔偿请求人取得国家赔偿，应对其主张承担举证责任。本案中，贾京辉请求判决门头沟区政府支付矿区至煤场的运费人民币400万元，但其未能提交证据证明其支出了上述运费，故贾京辉此项赔偿请求，缺乏证据支持，一审法院不予采纳。且一审法院在前述综合确定本案的原煤损失赔偿金额时已经一并酌情考量了运输因素对原煤价格的影响，故在此不再重复考虑。（五）对于贾京辉第（6）项赔偿请求判决门头沟区政府支付煤厂平整、机械设备及设施损失170.3万元；第（7）项赔偿请求判决门头沟区政府支付房屋损失245.326万元的问题。经查，门头沟区城管大队分别于2006年3月22日、2006年3月27日向贾京辉送达了限期拆除通知、强制拆除决定，同时要求其在接到强制拆除决定起24小时内自行清理存放于拆除标的物内的财物，后门头沟区城管大队对利辉煤厂的房屋等设施予以强制拆除，故强拆的执法主体系门头沟区城管大队，贾京辉当庭要求对门头沟区政府强制拆除行为提起确认违法的诉讼请求，因缺乏事实依据，一审法院已予以驳回。故对于贾京辉基于此提起的支付房屋损失、机械设备及设施损失的行政赔偿请求，缺乏起诉要件，亦应予以驳回。另对于贾京辉要求判决门头沟区政府支付煤厂平整费用损失，其未能提交证据证明费用支出情况，故一审法院不予支持。（六）对于贾京辉第（8）项请求判决门头沟区政府对第（2）项至第（7）项赔偿请求，按中国人民银行同期贷款利率支付利息，时间自2006年3月22日至本案判决履行完毕止（不含税）的问题，由于贾京辉的第（2）项至第（7）项赔偿请求一审法院均未予以支持，贾京辉该项请求无事实和法律依据，一审法院不予支持。（七）对于贾京辉第（9）项请求判决门头沟区政府承担本案诉讼费用的诉讼请求，具有法律依据，一审法院予以支持。另门头沟区政府在赔偿贾京辉损失后，异地封存的原煤残值归门头沟区政府所有。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（三）项、第（四）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认北京市门头沟区人民政府2006年3月22日作出的强制清运贾京辉原煤并异地封存行为违法。二、北京市门头沟区人民政府赔偿贾京辉原煤损失人民币二千四百五十万元整；三、驳回贾京辉的其他诉讼请求。贾京辉不服一审判决，向本院提起上诉称，其一，其提交的证据可以证明其原煤每吨的价格应为1200元，一审法院相关认定错误。其二，一审法院驳回的上诉人有关停产停业损失等其他赔偿请求均属于上诉人的直接损失范围，且均应支付利息，一审法院未予支持错误。故请求二审法院判令撤销一审判决的第二项、第三项，依法改判。门头沟区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：其一，强制清运异地封存与要求返还财产是不同的行政争议，强制清运行为已经超过了法定起诉期限，一审法院相关认定错误。其二，门头沟区政府异地封存行为是否履行相关程序，不影响贾京辉主张相关权利，贾京辉亦知晓原煤被强制清运情况，且一审判决确认的程序违法事项与确定的区政府应承担的赔偿责任之间无因果关系。其三，本案应以返还原物作为主要赔偿方式，如无法弥补贾京辉损失，再酌定相应赔偿金，一审法院确定的赔偿方式错误。其四，13号函已经认定贾京辉的原煤不属于其合法财产，一审判决以事发12年后2018年的相关市场原煤价格（每吨980元）作为赔偿价格，涵盖了市场变化等不可预见的情况，欠缺合理性和客观性。故一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。一审期间双方当事人提交的证据及一审法院依职权调取的证据均已移送至本院。经审查，本院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。另查，2002年5月22日，原北京市国土资源和房屋管理局向宏宽煤矿核发《采矿许可证》，开采矿种为“煤”，有效期限自2002年5月至2006年5月。2006年3月22日，北京市门头沟区工业局作出13号告知函，认定贾京辉存在擅自变更储煤场地行为、未提供环保行政部门出具的储煤场地合格证明以及其未能提供在门头沟区斋堂镇煤窝地区的煤场所存储的约25000吨原煤的购煤发票，无证据证明其原煤的合法来源，分别违反了《煤炭经营监管办法》（已于2014年修订，并于2019年废止）第十九条和第三十七条的规定，责令其停止生产经营活动，依法没收违法所得。贾京辉于同年3月22日签收。本院认为：关于本案起诉期限。根据本院作出的4303号行政裁定及在案起诉状，本案贾京辉系针对门头沟区政府实施的强制清运原煤异地封存行为违法提起的诉讼。上述4303号行政裁定认定，由于门头沟区政府仍未解决贾京辉的原煤强制清运及异地封存一事，该行为一直延续至今，故不宜以超过诉讼时效为由裁定驳回贾京辉的起诉。据此，本院对贾京辉本案之起诉是否超过起诉期限，不再重复审查，门头沟区政府有关本案起诉超期的上诉理由，本院不予支持。关于被诉行为的合法性。基于4303号行政裁定，法院应对被诉行为的合法性进行审查。本案中，门头沟区政府实施的强制清运原煤行为系对《清障通知书》及10号通知的执行行为，进而其负有了对所清运原煤的妥善保管及发还义务，贾京辉所诉异地封存即属一种保管形式。对此，本院对一审法院有关强制清运原煤行为具有事实和法律依据、强制清运及异地封存行为违反法定程序和公平原则的认定不持异议。基于此，一审法院判决确认被诉行为违法，本院应予支持。由于异地封存属于一种保管形式，门头沟区政府应对其未正当履行保管程序、未及时发还等违法行为承担相应赔偿责任。门头沟区政府有关一审法院确认的违法事项与判决门头沟区政府应承担的赔偿责任之间缺乏因果关系的主张，本院不予支持。本院进一步认为，即便门头沟区政府所持的强制清运异地封存与要求返还财产是不同行政争议的理由成立，贾京辉仍可另案起诉确认门头沟区政府保管行为违法及原煤返还义务之诉，法院仍需对保管行为的合法性、原煤是否可返还、无法原物返还如何赔偿等问题进行审查。鉴于本案自起诉起已几经再审，贾京辉本案所提确认及行政赔偿之诉，亦可解决双方之行政争议，且未增加双方当事人的诉讼负担，并无不妥。另，基于同样之考量，一审法院确定的本案贾京辉之诉讼请求亦无不当，门头沟区政府二审期间所持的对本案诉讼请求的异议，本院不予支持。关于强制清运异地封存的原煤是否为贾京辉的合法财产。本案中，在案证据可以证明，贾京辉主张与其存在承包关系的宏宽煤矿取得了《采矿许可证》，该许可证的有效期涵盖了贾京辉主张的承包期始至被诉行为发生之时的时间段，贾京辉亦主张其被强制清运的煤来源于该煤矿。据此，贾京辉已完成上述原煤属于其合法财产的举证义务。门头沟区政府主张的13号函仅及对贾京辉擅自变更储煤场地、无法提供购煤发票等行为的否定，不能证明上述原煤属违法财产，门头沟区政府的上诉理由，本院不予支持。据此，在本案无证据证明贾京辉被强制清运异地封存的原煤属于其合法财产的情形下，一审法院的相关认定正确，本院应予支持。关于赔偿方式。根据国家赔偿法第三十二条的规定，支付赔偿金的赔偿方式需以无法返还财产或恢复原状为前提。本案中，门头沟区政府即主张，本案应采用返还财产、并按照损害程度给付赔偿金作为赔偿方式。但根据原煤的特殊属性，本案被强制清运异地封存的原煤应属特定物，经较长时间的异地露天封存后，必然发生损耗，且贾京辉二审期间亦主张无法确认异地封存之原煤是否为其2006年被强制清运之原煤，故返还原物已无可能。同时，本案是否适用门头沟区政府主张之赔偿方式，还需考虑贾京辉对上述原煤的受领能力问题。本案中，被强制清运异地封存的原煤数量较多，如返还贾京辉，则需要贾京辉解决原煤合法的储存场所以及后续的处置、变卖资格问题。但就本案现有证据无法证明贾京辉完全具备了上述受领能力。因此，门头沟区政府主张的赔偿方式，于本案不具有合理性。一审法院有关本案不宜采用返还原物或恢复原状方式进行赔偿的认定正确，本院予以支持。关于赔偿金的计算标准。关于如何确定原煤每吨按照980元的标准确定赔偿金，一审判决已经说明了理由。上述理由说明及裁量结果均具有合理性，本院予以尊重。二审期间，贾京辉所持异议未超出其一审主张范围，门头沟区政府所持异议，亦不足以否定上述裁量的合理性，本院均不予支持。据此，一审法院根据上述标准确定的赔偿金额，本院予以支持。关于一审法院判决驳回贾京辉的其他赔偿请求是否正确。本案中，贾京辉提出的其他赔偿请求包括停产停业损失，经营利润损失，变卖房产、金融贷款、民间借贷损失，矿区至煤厂的运费损失，煤厂平整、机械设备及设施损失，房屋损失和上述损失及赔偿金的利息。但本案被诉暨被一审法院判决确认违法的系门头沟区政府实施的强制清运原煤异地封存行为，在案证据无法证明，该行为与贾京辉主张的上述损失之间存在法律上的因果关系。故一审法院判决驳回上述赔偿请求正确，本院应予支持。本院亦认同一审法院相应的驳回理由，不再赘述。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。贾京辉、门头沟区政府的上诉理由均缺乏事实根据及法律依据，上诉请求本院均不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人贾京辉、北京市门头沟区人民政府共同负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘井玉审 判 员 哈胜男审 判 员 周凯贺二〇二〇年七月二十八日法官助理 张钰杰书 记 员 秦静羽书 记 员 张 曼