广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂05行终62号 上诉人（原审原告）石传和，男，1959年1月15日出生，汉族，住广西合浦县。 委托代理人王玲，北京万典律师事务所律师。 委托代理人王丽媛，北京万典律师事务所实习人员。 被上诉人（原审被告-原行政机关）合浦县自然资源局，住所地广西合浦县廉州镇金鸡大道160号。 法定代表人吴震起，局长。 委托代理人陈润安，合浦县自然资源局工作人员。 委托代理人罗荣廷，合浦县自然资源局工作人员。 被上诉人（原审被告-复议机关）合浦县人民政府，住所地广西合浦县廉州镇公园路81号。 法定代表人李安洪，县长。 委托代理人张伟，合浦县司法局公职律师。 委托代理人张瑞芹，合浦县司法局工作人员。 上诉人石传和因与被上诉人合浦县自然资源局、合浦县人民政府行政处罚与行政复议一案，不服合浦县人民法院于2020年3月25日作出（2019）桂0521行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，原审被告合浦自然资源局因发现原审原告石传和在合浦县××较××路延长线建设猪栏，涉嫌违法建设，于2019年4月21日立案查处。案涉违法建设所在地于1991年已划入合浦城规划区范围。石传和在庭审中自述，猪栏于1993年开始建设，1994年建好。石传和进行上述建设时，未经城乡规划主管部门批准。合浦自然资源局于2019年5月23日作出的合自然资GH-NO.0000036《行政处罚决定书》,认定石传和在合浦县××较××路延长线未经审批许可擅自建设砖木平房一间，面积为30㎡；猪栏三间，面积分别为168.57㎡、165.36㎡、159.24㎡（总建筑面积523.17㎡），以上行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，根据该法第六十六条的规定，作出如下行政处罚决定：限石传和在接到本决定书之日起七日内自行拆除违法建设（砖木平房一间，猪栏三间）。石传和不服，申请复议，原审被告合浦县人民政府2019年9月4日作出合政复决字[2019]24号《行政复议决定书》，维持合浦自然资源局作出的行政处罚决定。 另查明，2019年1月30日，《合浦机构改革方案》经审核批准后组织实施，原由合浦住房和城乡规划建设局行使的城乡规划管理职责由合浦自然资源局行使，合浦自然资源局于2019年3月挂牌，开始行使城乡规划管理职责。 原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。本案原审被告合浦自然资源局在合浦机构改革实施后，行使城乡规划管理职责，对本行政区域内违反城乡规划法的行为具有处理职权。1990年施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”第三十三条第一款规定：“在城市规划区内进行临时建设，必须在批准的使用期限内拆除。临时建设和临时用地的具体规划管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”2019年4月23日修正后实施的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十四条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。”根据上述规定，建设单位和个人在规划区内进行建设，应当申请办理建设许可或获得批准。本案涉案猪栏及砖木平房所在地于1991年已划入合浦城规划区范围，原审原告石传和自称于1993年开始建设猪栏，应当按照当时法律的规定，在申请用地、进行建设时经相关行政主管部门批准。石传和未经批准，擅自使用土地搭建猪栏、平房等建筑物，违反法律规定，且违法状态一直继续。合浦自然资源局经调查、现场勘验，根据现行《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，作出限期石传和自行拆除违法建设的处罚决定，认定事实和适用法律并无不当。 关于石传和称涉案建设为农业设施的问题，国土资发[2010]155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定，农业设施的建设和用地应当报县级政府审核同意，以及国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定，从事设施农业建设，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。参照上述规定，设施农用地的使用应当经过职能部门的批准或备案，石传和未经批准擅自占地建设，并自行定性为设施农用地，其主张缺乏法律依据，不予采纳。 关于石传和称原审被告作出的行政行为违反法定程序的问题，合浦自然资源局立案后，依法调查取证，告知当事人享有的相关权利，报行政机关负责人审批后作出处罚决定，并依法进行送达；原审被告合浦县人民政府受理复议申请后，经审查后作出复议决定，经负责人同意后加盖公章，二原审被告作出的行政行为并未违反法定程序。 关于石传和称原审被告作出的行政行为目的不当的问题，石传和于1993年未经批准擅自进行违法建设，相关行政主管部门应当及时查处，但因相关部门怠于履行法定职责，致石传和违法建设状态一直持续。合浦自然资源局行使城乡规划管理职责后，对石传和的违法建设行为进行查处有相应的事实根据和法律依据。因此，对石传和认为原审被告以拆违促拆迁，目的不当的意见，不予采纳。合浦县人民政府维持合浦自然资源局作出的处罚决定并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回石传和的诉讼请求。 上诉人石传和上诉称，上诉人系广西合浦廉州镇廉东社区2组村民，1990年在合浦县××较××路延长线，建有猪舍三间，砖木结构，面积分别为191.88平米、165.36平米、159.24平米，砖木平房一间，面积30平米，总建筑面积546.48平米。上诉人认为原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。一、被上诉人合浦自然资源局没有规划方面的法定职权，无权做出涉案处罚决定。虽然法律规定县级以上城乡规划部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作，合浦自然资源局提交的统一社会信用代码证颁发时间为2019年5月29日，合浦自然资源局在4月中旬就开始调查、立案，此时其还没有行政处罚的法定职权，处罚主体不适格。二、法律依据适用错误。1.合浦自然资源局适用法律依据错误。上诉人猪舍及平房建于1993年，合浦自然资源局适用2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚和查处没有法律依据，明显违反法不溯及既往原则。2.原审判决适用法律错误。合浦自然资源局并未适用1990年施行的《中华人民共和国城市规划法》，而一审判决在本院认为部分却主动适用，并以此规定证明该局对上诉人作出行政处罚时适用的法律依据正确。原审判决违背中立的原则，超越审判权限为合浦自然资源局主动适用法律，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定的立法目的，原审判决应予撤销。3.合浦县自然资源局没有适用的规范性文件、法律依据、被上诉人合浦县人民政府主动适用，超越了复议机关的复议权限，复议决定违法。首先，中共合浦县委办公室、合浦县人民政府办公室关于印发《合浦推进综合行政执法体制改革实施方案》的通知（合办法（2019)63号）文件，合浦自然资源局没有提供该文件，合浦县人民政府主动适用，超越复议机关的权限。其次，《广西壮族自治区行政执法程序规定》第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十条、第三十五条、第三十八条也属同样情形。再次，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条、第三十八条、第三十九条同属上述情形。合浦自然资源局作出涉案行政处罚时没有适用以上证据和规范性文件，合浦县人民政府作为行政复议机关主动适用，超越复议机关的复议权限，复议决定应予撤销。三、合浦自然资源局作为行政机关，庭审中提交的很多书面材料没有加盖本单位印章，故没有法律效力，达不到合浦自然资源局的证明目的。四、合浦自然资源局认定事实不清，通篇没有提及上诉人猪舍及平房的建造年代，没有查清上诉人猪舍及平房实际面积，依法不能作出行政处罚。五、上诉人猪舍、平房属于设施农用地建设，依法不需要城乡规划部门核发建设用地规划手续。1.因历史遗留原因及地方基层人民政府部门怠于管理原因，上诉人猪舍没有办理设施农用地审批手续,此问题不是上诉人个人能独立解决的，需地方基层人民政府部门管理、协调、配合。虽然包括上诉人在内的村民没有办理相应的设施农用地审批手续，但地方人民政府及政府基层部门一直大力扶持上诉人等村民的养猪产业，且此前的20多年从未有地方人民政府基层部门要求上诉人办理养猪的任何手续。2.上诉人猪舍、平房属于事实上的设施农用地建设，依法不需要城乡规划部门核发建设用地规划手续。畜牧养殖用地，性质仍属于农用地，按照农用地管理，无需办理建设工程施工许可证，依法不应被认定为违建。六、合浦自然资源局作出行政处罚系执法目的不当，是以“拆违促拆迁”。上诉人猪舍和平房己被划入征收范围，因被上诉人与上诉人一直无法达成一致的补偿安置协议，合浦自然资源局才对上诉人作出行政处罚决定书，目的是逼迫上诉人一家同意拆迁。七、合浦县人民政府复议决定作出程序违法应予撤销。该府未提供其作出行政复议决定前经复议机关负责人同意或者集体讨论通过的证据，复议程序违法，复议决定应予撤销。 综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请二审法院判决撤销原审判决或者查清事实后依法改判，撤销行政处罚决定和行政复议决定。 被上诉人合浦自然资源局辩称，坚持在原审的答辩意见，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，二审法院应予维持。 被上诉人合浦县人民政府辩称，上诉人石传和于2019年7月9日向本府提交行政复议申请材料，请求撤销合浦自然资源局作出的合自然资GH-NO.0000036《行政处罚决定书》，经审查认为符合《中华人民共和国行政复议法》规定受理的条件，于当日立案受理。合浦自然资源局在法定期限内提交了《行政复议答辩状》及相关证据。经本府审理查明，合浦自然资源局经调查后认定上诉人在合浦县××路东较场延长线搭建总建筑面积为523.17㎡的三间猪栏和一间砖木平房，均未经过规划行政主管部门审批许可。本府认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条“县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”及根据《中共合浦县委员会、合浦县人民政府关于印发〈合浦机构改革方案〉的通知》（合发（2019）3号），合浦住房和城乡规划建设局行使的城乡规划管理职能于机构改革后转由合浦自然资源局行使。2019年3月，合浦自然资源局正式挂牌，开始行使城乡规划管理职责，因此，合浦自然资源局对上诉人的违法建设行为有作出城乡规划处罚的职权。上诉人建设的砖木平房及猪栏在合浦县城总体规划区范围内，对规划的影响始终存在，违法状态一直继续，应适用《中华人民共和国城乡规划法》。在合浦自然资源局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定作出行政处罚决定有事实根据，适用法律正确、程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本府依法维持行政处罚决定，并于2019年9月6日分别送达行政复议决定给上诉人和合浦自然资源局。综上，原审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。请求二审人民法院依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，2019年1月31日印发的北办发[2019]8号《中共北海市委办公室、北海市人民政府办公室关于印发〈合浦机构改革方案〉的通知》已明确“组建县自然资源局。将县国土资源局的职责，县林业局的职责，县发展和改革局的组织编制主体功能区规划职责，县住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责，县水利局的水资源调查和确权登记管理职责等整合，组建县自然资源局，作为县政府工作部门，保留县林业局牌子。不再保留县国土资源局和单设的县林业局”，被上诉人合浦自然资源局根据合浦机构改革方案经合浦机构改革和行政执法职责整合组建成立后，即具有对行政区域内违反城乡规划管理行为作出行政处罚的职权。根据城市规划法、城乡规划法的规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，申请办理建设工程规划许可证。在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。本案中，上诉人石传和主张建构筑物建设于1993年，但涉案土地处于城市规划区内，上诉人未取得城乡规划主管部门的批准建设建构筑物，且违反城乡规划的状态一直持续存在。虽上诉人主张是设施农用地，但设施农用地按规定需要办理相关的审批备案手续，上诉人并没有提供证据证明其已办理相关手续，其主张是设施农用地不需要办理相关规划审批手续，无事实根据和法律依据。关于法律适用问题，根据实体从旧、程序从新的原则，城乡规划法2008年1月1日开始实施，2008年之前建设建构筑物的行为本应适用城市规划法的规定。但《中华人民共和国城市规划法》与《中华人民共和国城乡规划法》对本案上诉人行为的规范并没有实质性差异，适用处罚时有效的法律依据，对上诉人的合法权益没有产生实际影响。上诉人未取得建设工程规划许可证、未经批准进行建设的行为应被认定为违法建设行为，涉案建构筑物经过测绘，有测绘图证明建筑面积，上诉人虽主张面积不符但未能提交相关证据证实，该主张缺乏事实根据。关于上诉人主张复议决定主动适用的法律只是被申请人在复议程序的辩称中主张的调查或程序的法律依据，并非复议机关的法律适用。被上诉人合浦县人民政府对复议申请进行审查并立案、听取意见，经审查作出复议决定，程序合法。关于执法目的问题，在案证据不能证明被上诉人是以拆违促拆迁。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人石传和负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴 慧 审 判 员  席淑燕 审 判 员  曾志科 二〇二〇年七月二十日 法官助理  陈恩意 书 记 员  许 彬 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。