广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终346号上诉人（原审原告）陈傅聪，男，1966年4月11日出生，汉族，住福建省漳平市***********，公民身份号码352************370。委托代理人祁泳予，广东禅信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地广东省佛山市禅城区******。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人陈鹏，该局三水分局工作人员。委托代理人蔡敏仪，广东翔途律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市三水区****办事处，住所地广东省佛山市三水区************。法定代表人伍聪颖，主任。委托代理人林冬晓，广东百浩律师事务所律师。原审第三人佛山市三水三润农艺科技有限公司，住所地佛山市三水区*********。法定代表人陈和钟。原审第三人佛山市三水区********发展有限公司，住所地广东省佛山市三水区***************。法定代表人梁津，总经理。上诉人陈傅聪因诉被上诉人佛山市自然资源局（以下简称“市资源局”）及佛山市三水区****办事处（以下简称“西南街道办”）土地行政强制一案，不服佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1340号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审裁定查明，1999年11月30日，佛山市三水区********发展有限公司（以下简称“三水港公司”）取得位于原三水市金本开发区九水江村民委员会（即现五顶岗村委会）“沙田农场”的67234平方米国有土地使用权，并办理了三府国用字（99）第06211000573号《国有土地使用权证》。2000年8月1日，三水港公司与佛山市三水三润农艺科技有限公司（以下简称“三润公司”）签订《合作协议书》，约定三水港公司将位于上述土地内的“沙田农场”内约108亩的土地出租给三润公司作农业基地使用，租期为30年。2008年6月2日，三润公司的法定代表人陈和钟与陈傅聪签订《合作协议书》，约定“沙田农场”原有的场地及基础设施双方各占一半，除农场内现有用电设备即建筑物内的机器设备归陈和钟所有（八十K变压器两台及非农业生产设备器材），现有种植物全部归陈傅聪所有，合作期间为2008年6月2日至2030年6月30日，合作土地面积为108亩。《合作协议书》签订后，陈傅聪于2008年6月3日向陈和钟支付合作款40万元，并一直代三润公司向三水港公司缴纳“沙田农场”108亩土地租金，并在“沙田农场”进行种植经营活动。2017年1月3日，西南街道办因需收回上述67234平方米土地中的28150.476平方米国有建设用地土地使用权，与涉案土地使用权人三水港公司签订《国有土地征收补偿协议书》，协议约定西南街道办补偿三水港公司收回上述涉案土地损失7110174元。2018年6月12日，佛山市人民政府作出佛府土地（三）字〔2018〕10号文，同意西南街道办按规定收回三水港公司位于原三水市金本开发区九水江村委会“沙田农场”67234平方米国有土地使用权[土地使用证号为：三府国用字（99）第06211000573号]中的28150.48平方米土地，纳入三水区土地储备库，作为佛山市三水区人民政府储备用地，由三水区土地储备中心统一管理，按规定安排使用。另因涉案土地已由三润公司租用,西南街道办于2018年7月8日与三润公司、五顶岗村委会签订《地上附着物搬（拆）迁补偿协议书》，由西南街道办补偿三润公司上述涉案土地地上附着物棚舍、苗木等2611289元。2018年8月31日、2018年9月3日至9月5日，西南街道办对上述涉案土地上附着物进行了清理。陈傅聪对该清理行为不服，以市资源局、西南街道办为被告，提起行政诉讼。另查，陈傅聪与第三人三润公司因财产损害赔偿纠纷，陈傅聪以三润公司、西南街道办、三水港公司为被告，向佛山市三水区人民法院提起民事诉讼，要求三润公司、西南街道办、三水港公司赔偿其在涉案土地上种植及搬迁的损失560万元。2019年9月24日，佛山市三水区人民法院作出（2019）粤0607民初1881号《民事判决书》，该判决书认为，西南街道办基于公共利益，与土地使用权人三水港公司签订《国有土地征收补偿协议书》，收回“沙田农场”的67234平方米国有土地使用证中的28150.48平方米使用权，并经佛山市人民政府批准，故其收回“沙田农场”土地的行为合法有效。三润公司作为“沙田农场”（108亩土地）的承租人，依法有权就其承租的被征收土地的拆迁补偿事宜与西南街道办签订补偿协议，陈傅聪主张三润公司已向其转租“沙田农场”，其才是“沙田农场”的实际承租人，但未能提供证据予以证明，陈傅聪与三润公司签订的《合作协议书》，无论是协议名称，还是协议内容，都显示“沙田农场”是由双方合作经营，因此陈傅聪的主张没有依据，不予支持。三润公司与西南街道办是在经过充分协商，并共同委托评估公司对“沙田农场”的被征收地上物价值进行评估后，才签订《地上附着物搬（拆）迁补偿协议书》,约定西南街道办按照评估价格2611289元向三润公司赔偿，未发现评估公司的估价报告程序存在违法或结论不公正客观之处，没有证据显示三润公司与西南街道办串通损害陈傅聪合法权益的情形，故西南街道办与三润公司达成的拆迁补偿方案合法合理。因陈傅聪是以财产损害赔偿纠纷而非合同纠纷提起该案诉讼，故对于陈傅聪与三润公司如何分配补偿款2611289元，该案不作处理，双方可根据所签订的《合作协议书》的约定协商解决或另行诉讼解决。最后，判决驳回陈傅聪的全部诉讼请求。陈傅聪不服该判决，向佛山市中级人民法院提起上诉，在该案审理过程中，陈傅聪撤回上诉，佛山市中级人民法院作出（2019）粤06民终13975号《民事裁定书》，裁定准许陈傅聪撤回上诉，一审判决已在该裁定书送达之日发生法律效力。再查，陈傅聪以与三润公司的合同纠纷向佛山市三水区人民法院提起民事诉讼，案号为：（2020）粤0607民初228号，该案正在审理中。又查，因佛山市政府机构改革，组建市资源局，佛山市三水区国土城建和水务局（以下简称“三水国土局”）不再保留，该局国土管理等职能由市资源局在三水区设立的分局承接。一审法院认为，从生效的（2019）粤0607民初1881号《民事判决书》的内容来看，涉案土地的使用权原属三水港公司，三水港公司将涉案土地的经营权租赁给三润公司，西南街道办基于公共利益，与土地使用权人三水港公司签订《国有土地征收补偿协议书》，收回涉案土地的使用权，并经佛山市人民政府批准，其收回涉案土地的行为合法有效。西南街道办与承租人三润公司签订《地上附着物搬（拆）迁补偿协议书》,约定西南街道办按照评估价格2611289元向三润公司作出补偿合法合理，陈傅聪作为三润公司的合作经营者以财产损害赔偿纠纷而非合同纠纷提起该案诉讼，法院判决驳回陈傅聪的全部诉讼请求,即已明确陈傅聪在涉案土地的清理搬迁过程中并不存在财产受到侵害而需要西南街道办、三润公司、三水港公司进行赔偿的情形，并建议陈傅聪与三润公司可根据所签订《合作协议书》的约定协商解决或另行诉讼解决分配补偿款，陈傅聪也针对与三润公司签订的《合作协议书》以合同纠纷另行提起了民事诉讼进行解决，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，本案陈傅聪的诉讼行为已经背离了要求救济受侵害的合法权益这一诉讼本旨，不具有诉的利益。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案审查的是西南街道办于2018年8月31日、2018年9月3日至9月5日实施的清理“沙田农场”内被征收土地的地上附着物棚舍、苗木等的行为，因西南街道办已于2018年7月8日与三润公司、五顶岗村委会签订《地上附着物搬（拆）迁补偿协议书》，故西南街道办对上述涉案土地地上附着物补偿2611289元后实施清理，该行为实际上是西南街道办补偿三润公司相关损失后对涉案土地地上附着物的清理行为，不具有强制力，对陈傅聪的权利义务不产生实际影响。同时，陈傅聪认为三水国土局有参与实施当日的清理行为，该主张缺乏事实根据，故陈傅聪将市资源局列为本案共同被告不适格。综上，陈傅聪的起诉明显无诉的利益，且起诉市资源局无事实根据，西南街道办实施的被诉清理行为对陈傅聪的权利义务不产生实际影响，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的提起诉讼应当符合的条件，应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定：驳回陈傅聪的起诉。案件受理费不予收取。上诉人陈傅聪上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误。一、一审法院认为陈傅聪的诉讼行为已经背离了要求救济受侵害的合法权益这一诉讼本旨，不具有诉的利益，属于事实认定错误。陈傅聪与三润公司法定代表人陈和钟签订的《合作协议》已经明确种植物全部归陈傅聪所有，陈傅聪后续种植了大量名贵树木，并在经营过程中陆续添置了若干网棚、喷淋系统等，这些财产均属于陈傅聪的合法财产。三润公司在未告知陈傅聪的情况下，私下与西南街道办签订《地上附着物搬（拆）迁补偿协议书》，该协议书载明的补偿是搬迁补偿，即清空场地所需要的费用，而不是按照市场价格对被征收土地地上物全额征收，被补偿人在搬离后对地上物仍然享有相应的物权，并不因搬迁行为而导致物权的消灭。西南街道办的清理行为导致陈傅聪物权消灭，但西南街道办仅支付了部分补偿，故陈傅聪的合法权益受到了实质上的侵害，陈傅聪具有诉的利益。二、一审法院认为西南街道办对案涉土地地上附着物的清理行为不具有强制力，对陈傅聪的权利义务不产生实际影响属于法律适用错误。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二十四条的规定，行政协议属于行政案件受理范围。西南街道办作为行政协议一方及政府部门，与相对人签订行政协议属于履行行政职权，在对农场土地地上种植物进行清理的过程中运用了大型机械设备、民警，其清理行为也具有明显公权力属性，清理行为导致陈傅聪物权消灭，对陈傅聪的权利义务产生了实际影响，属于可诉的具体行政行为，应当确认其清理行为违法，并赔偿陈傅聪的合理损失。综上，请求二审法院：1.撤销佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1340号行政裁定；2.指令佛山市顺德区人民法院重新审理本案。被上诉人市资源局辩称，一、市资源局非本案适格主体，市资源局非涉案土地使用权回收的批准方或实施方，也未对“沙田农场”的苗木、地上附着物实施过强行清理，陈傅聪在一审列市资源局为共同被告无事实依据。二、涉案土地的使用权原属于三水港公司，三水港公司将涉案土地的经营权租赁给三润公司。西南街道办基于公共利益，与土地使用权人三水港公司签订《国有土地征收补偿协议书》，收回涉案土地的使用权，并经佛山市人民政府批准。西南街道办与承租人三润公司签订《地上附着物搬（拆）迁补偿协议书》，约定西南街道办按照评估价格2611289元向三润公司作出补偿。佛山市三水区人民法院生效民事判决认定西南街道办与三水港公司签订《国有土地征收补偿协议书》收回涉案土地的使用权、与三润公司签订《地上附着物搬（拆）迁补偿协议书》的行为合法有效，驳回了陈傅聪的所有诉讼请求，确认了陈傅聪在涉案土地的搬迁过程中不存在合法权益受西南街道办、三水港公司、三润公司侵害的情形。陈傅聪在本案中不具有诉的利益。西南街道办对涉案土地的地上附着物的清理行为，是根据与三润公司签订《地上附着物搬（拆）迁补偿协议书》，约定就涉案土地的地上附着物对三润公司补偿2611289元作为对价后的清理行为，该行为对三润公司以及陈傅聪的权利义务不产生实际影响。综上，一审法院裁定驳回起诉，认定事实清楚、适用法律正确，请二审法院依法驳回陈傅聪的上诉请求。被上诉人西南街道办辩称，一、案涉土地使用权是根据《佛山市人民政府关于同意收回国有土地使用权的批复》被收回的，合法有效。二、根据生效民事判决认定的事实，三润公司才是案涉土地的承租方，西南街道办与其签订补偿协议符合法律规定。三、西南街道办与承租方三润公司签订补偿协议后，根据补偿协议的约定对土地实施清理，并非行政强制行为。综上，西南街道办并非案涉土地承租方，西南街道办的清理行为对陈傅聪的权利义务不产生实际影响，陈傅聪的起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的提起行政诉讼应当符合的条件，应当裁定驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。原审第三人三水港公司述称，经民事判决确认，陈傅聪并非承租人，不具有提起本案行政诉讼的主体资格及权利，不符合起诉条件，一审裁定驳回其起诉事实清楚，适用法律正确，请求法院依法维持。原审第三人三润公司在二审期间未陈述意见。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。本案争议焦点在于陈傅聪提起本案诉讼是否属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”据此，公民须与被诉行政行为有利害关系、其权利义务受到被诉行政行为的直接影响，方有权就此行政行为提起行政诉讼。本案中，陈傅聪诉三润公司、西南街道办、三水港公司财产损害赔偿纠纷的生效《民事判决书》[案号：（2019）粤0607民初1881号]认为，综观陈傅聪与三润公司签订的《合作协议书》，无论是协议名称还是协议内容，都显示“沙田农场”是由双方合作经营，因此陈傅聪关于其才是“沙田农场”实际承租人的主张没有依据。三润公司作为“沙田农场”的承租人，依法有权就其承租的被征收土地的拆迁补偿事宜与西南街道办签订补偿协议。估价报告未发现程序违法、结论不公正客观之处，也没有证据显示三润公司与西南街道办串通损害陈傅聪合法权益的情形，故陈傅聪主张的财产损害赔偿缺乏事实和法律依据。因陈傅聪是以财产损害赔偿纠纷而非合同纠纷提起该案民事诉讼，故对于陈傅聪与三润公司如何分配补偿款2611289元的问题，双方可根据《合作协议书》的约定协商解决或另行诉讼解决。最终判决驳回陈傅聪的全部诉讼请求。据此生效民事判决的内容可知，基于合同的相对性原理，陈傅聪与三润公司法定代表人陈和钟签订的《合作协议书》一般仅约束该协议的双方当事人，对外的民事主体仍然是三润公司，且陈傅聪也是以三润公司代理人的身份参与案涉地上附着物的清点，故行政机关与案涉土地的承租人三润公司签订《地上附着物搬（拆）迁补偿协议书》并无不当。对陈傅聪的合法权益产生直接和实际影响的并非本案被诉土地清理行为，而是《合作协议书》的履行行为；陈傅聪若认为其合法权益受损，应当就其和陈和钟签订的《合作协议书》另循合法途径解决。故陈傅聪的权利义务并未受到被诉土地清理行为的直接影响，其不具有提起本案诉讼的原告主体资格。从另一个角度而言，在案涉土地的国有土地使用权被依法收回、相关地上附着物补偿已经支付到位的情况下，原土地所有权人、使用权人和实际使用人与案涉土地之间已经不存在利害关系，不具备针对案涉土地征收后的行政行为提起行政诉讼的原告主体资格。因此，即使陈傅聪是案涉土地地上附着物的原权利人，其与案涉土地之间的利害关系也已经消灭，土地的后续清理行为对其权利义务不产生实际影响，其仍然不具有针对土地清理行为提起本案诉讼的原告主体资格。综上，被诉行为对陈傅聪的权利义务不产生实际影响，陈傅聪不具有提起本案诉讼的原告主体资格，一审法院驳回其起诉正确，本院予以支持。同时，本案并无证据证明三水国土局有参与实施被诉的土地清理行为，陈傅聪将市资源局列为本案被告不当，但因本案应全案驳回陈傅聪的起诉，另行驳回陈傅聪对市资源局的起诉已无必要，一审法院处理正确，本院予以确认。陈傅聪上诉主张，西南街道办的清理行为导致陈傅聪物权消灭，但西南街道办支付的是地上附着物的搬迁补偿而不是全额补偿，故陈傅聪的合法权益受到了实质上的侵害，陈傅聪具有诉的利益。本院认为，如前所述，生效民事判决认为，三润公司与西南街道办是在经过充分协商并共同委托评估公司对案涉被征收地上物价值进行评估后才签订的《地上附着物搬（拆）迁补偿协议书》，未发现评估公司的估价报告程序存在违法或结论错误，没有证据显示三润公司与西南街道办串通损害陈傅聪合法权益的情形，进而判决驳回了陈傅聪的诉讼请求。故陈傅聪认为西南街道办仅支付了地上附着物的搬迁补偿而不是全额补偿的主张缺乏事实依据，也与生效判决的认定不符。陈傅聪就其物权消灭所产生的损失应当向《合作协议书》的相对方主张，其合法权益并未受到被诉行为的直接影响，在本案中不具有诉的利益。因此，陈傅聪的主张缺乏理据，本院不予支持。综上，被诉行为对陈傅聪的权利义务不产生实际影响，陈傅聪不具有提起本案诉讼的原告主体资格。一审裁定驳回陈傅聪起诉正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年七月十六日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖