西安铁路运输中级法院   行 政 裁 定 书     （2020）陕71行终420号     上诉人（原审原告）潘铁，男，汉族，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市未央区。   委托代理人张海峰，广东广和（顺德）律师事务所律师。   委托代理人卓奕滨，广东广和（顺德）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）陕西省市场监督管理局，住所地西安市。   法定代表人张小宁，局长。   委托代理人齐鸣明，该局工作人员。   委托代理人高静雯，陕西宝伦律师事务所律师。   原审第三人陕西融发矿山工程有限公司，住所地陕西省商洛市柞水县。   法定代表人刘齐锋，执行董事兼总经理。   原审第三人刘齐锋，男，汉族，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省柞水县。   原审第三人刘登彪，男，汉族，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省柞水县。   上诉人潘铁因与被上诉人陕西省市场监督管理局，原审第三人陕西融发矿山工程有限公司（以下简称融发公司）、刘齐锋、刘登彪工商行政登记一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2120号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。   原审法院认为，《行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”陕西融发矿山工程有限公司登记住所地在原告起诉前已变更为陕西省商洛市柞水县XX镇XX室。根据原告提供的企业信用信息公示报告显示登记机关已变更为柞水县工商行政管理局，故陕西省市场监督管理局并非本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本案原告经法院释明后坚持起诉陕西省市场监督管理局，于法无据。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项、第三款之规定，裁定驳回原告潘铁的起诉。   上诉人潘铁不服一审裁定上诉称，一、本案最初作出案涉行政行为的陕西省市场监督管理局既未被撤销，也未发生职权变更。因此，原审裁定认为被上诉人发生了职权变更，属于适用法律根本错误，依法应予撤销。（一） 本案融发公司的登记机关由陕西省市场监督管理局变更为柞水县市场监督局，只能说明融发公司的登记机关发生了变更，但不能证明最初作出案涉行政行为的陕西省市场监督管理局被撤销或职权发生变更，本案不存在适用《行政诉讼法》第二十六条第六款的事实和法律基础。（二）上诉人依法有权向最初作出案涉行政行为的陕西省市场监督管理局提起本案诉讼，而且案涉行为经确认违法并撤销后，也不影响柞水县市场监督局根据相关规定办理相关手续。一审法院适用《行政诉讼法》第二十六条第六款规定驳回上诉人起诉，属适用法律错误。二、本案最初作出案涉行政行为的机关为陕西省市场监督管理局，上诉人向最初作出行政行为的行政机关提起诉讼，符合《行政诉讼法》规定。本案被上诉人陕西省市场监督管理局分别在2018年12月18日、2018年12月26日、2019年1月15日对原审第三人融发公司作出相应的工商变更（备案）登记，属于最初作出行政行为的行政机关，上诉人不服被上诉人陕西省市场监督管理局作出的行政登记行为，向西安铁路运输法院提起行政诉讼，符合《行政诉讼法》第十四条、第十八条规定。三、退一步讲，即使案涉行政行为属于经其他行政机关改变后的行政行为，上诉人有权选择其中一个法院提起诉讼，符合《行政诉讼法》规定。四、撤销案涉行政行为的前提和基础是确认最初作出的案涉行政行为违法，而案涉行政行为系被上诉人作出，上诉人向被上诉人所在地法院提起诉讼，符合法律规定。五、本案上诉人请求撤销案涉行政行为，系基于案涉行政行为属于违法行为，且具备可撤销内容。本案上诉人在向原审法院立案庭提交行政起诉状时，原审法院立案庭工作人员删去上诉人在行政起诉状项下诉讼请求第一项：“请求确认被上诉人在2018年12月18日、2018年12月26日、2019年1月15日对第三人陕西融发矿山工程有限公司作出的工商变更（备案）登记行为违法。”缺乏法律依据。六、如果上诉人向柞水县法院起诉柞水县市场监督局，柞水县法院不仅在管辖程序上提出异议，而且柞水县市场监督管理局也有充分理由抗辩案涉行为与其无关，导致上诉人权利无法得到救济，不符合行政救济原则。如果上诉人根据贵院释明，转而向柞水县法院提起诉请，最后柞水县法院又以无权管辖为由不予受理或驳回起诉，不仅延误上诉人的行政诉讼时效，也导致上诉人的行政权利无法得到救济，严重违反行政法关于行政救济的原则。七、《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》作为登记工作程序指引，无论从法律层级上，抑或法律适用上，均依法不能发生认定或变更行政诉讼管辖的法律效力。原审法院在上诉人提起诉讼时，引用《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》第一条规定，要求上诉人撤诉未果，即作出原审裁定，适用法律严重错误，该工作指引在性质上属于行政部门针对群众特殊投诉或情况反映作出的内部工作指引，既非法律法规，也不属于行政诉讼法律规范，既不能作为确定行政诉讼管辖的依据，也不能产生变更行政诉讼法关于诉讼管辖的法律效力。八、贵院不宜在案件管辖阶段或审理阶段适用《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》，否则对贵院司法职责不利；相反，贵院应当在案涉行政行为被确认违法、撤销并作出生效裁判后，贵院或上诉人依法执行或申请执行时，依法向柞水县工商局提出协助执行，柞水县市场监督局将根据指导意见的规定，作出撤销变更登记。此为上诉人提起诉讼，贵院依法管辖、审理、裁判、执行，以及柞水县依据指导意见撤销登记的正当逻辑。综上，上诉人以陕西省市场监督管理局提起本案诉讼，符合《行政诉讼法》规定，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。上诉请求：撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2120号行政裁定书，指令原审法院继续审理本案。   被上诉人陕西省市场监督管理局辩称，一、融发公司的基本情况。融发公司成立于2008年6月16日，现登记住所为陕西省商洛市柞水县XX镇XX室,法定代表人刘齐锋。登记机关是柞水县工商行政管理局。2018年12月18日，融发公司在答辩人处进行了股东、公司类型、董事监事经理备案变更登记。股东由刘登彪（出资100万元）、潘铁（出资300万元）、刘齐锋（出资400万元）变更为刘齐锋（出资800万元）;董事监事经理由刘齐锋（职务：执行董事兼总经理）、潘铁（职务：监事）变更为刘齐锋（职务：执行董事兼总经理）、孟远琴（职务：监事）。企业类型由有限责任公司(自然人投资或控股)变更为有限责任公司(自然人独资)。二、现融发公司的登记机关为柞水县工商行政管理局，答辩人不是融发公司的公司登记机关，不应成为原审被告，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。根据《公司登记管理条例》第四条、第二十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，融发公司已将登记住所变更为陕西省商洛市柞水县XX镇XX室，登记机关为柞水县工商行政管理局，上诉人要求撤销融发公司的工商变更登记行为，应向柞水县工商行政管理局提出，答辩人不是融发公司的登记机关，不应成为原审被告，上诉人经法院释明后坚持起诉答辩人，于法无据。三、融发公司提交的变更申请材料齐全，符合法定形式，答辩人核准登记时尽到了审查义务，登记程序合法。本案涉及的利害关系人包括上诉人在内的第三人融发公司、刘齐锋、刘登彪因公司内部的股权纠纷多次向法院提起诉讼，自2015年答辩人因融发公司未完全递交法定变更资料，故不受理该公司对于上诉人股东身份的变更，后西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1745号判决书判决撤销了答辩人的《不予受理决定书》，责令答辩人受理融发公司的股东变更登记申请，融发公司向答辩人重新提交了符合法定形式的相关申请资料，答辩人依法依规受理并将融发公司的工商登记信息予以变更。2018年12月14日，融发公司向答辩人提交了公司登记（备案）申请书、营业执照副本、股东会决议、公司章程、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、申请、一人公司承诺、西安宏达会计师事务所出具的验资报告等材料。答辩人根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（三）》、《公司法》、《公司登记管理条例》等规定，对融发公司变更登记申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行了审查。经审查，融发公司提交的变更登记申请材料齐全、符合法定形式，答辩人核准了融发公司的变更（备案）登记，核准时尽到了审查义务，登记程序合法。四、本案上诉人与第三人的内部股权纠纷与答辩人无关，答辩人作为行政机关，负有形式审查职责，对其提供资料的真实性不负责实质审查，也不具备审查的条件，更不参与上诉人与第三人的股权之争。五、答辩人对融发公司变更登记申请材料进行形式审查，申请人应当对提供材料的真实性负责。根据《公司登记管理条例》第二条、《企业登记程序》第八条及国务院关于《注册资本登记制度改革方案》规定，融发公司作为申请人应当对申请材料的真实性负责，承担相应的法律责任。补充说明一下，融发公司工商登记机关是柞水县市场监督管理局，其变更的前提是融发公司依据法律规定依法提交符合法定形式的资料才予以变更，是公司法人的自由意志行为，且上诉人潘铁的上诉状中陈述第4页第3行“上诉人请求确认2018年12月18日、2018年12月26日、2019年1月5日……请求变更工商登记”其与一审中的诉讼请求不一致，一审中的诉讼请求为仅是针对2018年12月18日工商登记行为提起诉讼。另外，本案不涉及《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》的规定，且根据2014年至2017年多份生效判决来看，融发公司多次内部股权纠纷发生争议诉至法院，其中（2017）陕7102行初1745号行政判决书的判决内容第1、2项，最终也是导致本次变更行为产生的原因之一，答辩人是行政机关，不因为上诉人与第三人的股权纠纷而随意变更工商登记，答辩人只是根据工商登记管理条例的规定，根据融发公司提交符合法定形式的法定资料变更相关登记，是履行法定职责的行为。综上，答辩人并非本案适格被告，答辩人受理并核准融发公司变更（备案）登记行为的行政行为事实清楚，适用法律正确，内容适当，程序合法，并已经做到了审慎核查义务。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原裁定。   本院在二审中查明，原审第三人融发公司成立于2008年6月16日，原登记机关为被上诉人陕西省市场监督管理局。2018年12月18日，被上诉人陕西省市场监督管理局核准了原审第三人融发公司提交的工商变更（备案）登记。上诉人潘铁不服该变更（备案）登记，向原审法院提起行政诉讼。   另查明，2019年1月15日，原审第三人融发公司的登记住所及登记机关等发生变更。现登记住所为陕西省商洛市柞水县XX镇XX室，现登记机关为柞水县工商行政管理局。   本院认为，虽然在上诉人潘铁一审起诉前，原审第三人融发公司的登记机关已变更为柞水县工商行政管理局，但被诉工商变更（备案）登记系由被上诉人陕西省市场监督管理局作出，被上诉人陕西省市场监督管理局并未被撤销或者发生职权变更，仍然负有公司登记法定职责，能够独立承担行政责任，因被诉工商变更（备案）登记行为是被上诉人的行为，在现有法律法规、部门规章及规范性文件并未明确规定涉案工商变更（备案）登记因登记机关发生变更，应由变更后的登记机关管辖的情况下，仍应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定确定被告，故被上诉人陕西省市场监督管理局是本案的适格被告。综上，上诉人潘铁的上诉理由成立，本院予以支持。原审裁定适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：   一、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2120号行政裁定；   二、本案指令西安铁路运输法院继续审理。   本裁定为终审裁定。         审判长 张君   审判员 辛晶   审判员 左昆     二〇二〇年七月七日     法 官助 理 李小凤   书记员 刘梦蝶        1