宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）宁01行终48号 上诉人（原审原告）梁占宁，男，1957年12月13日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市。 委托代理人周楚强，北京冠领律师事务所律师（一般代理）。 被上诉人（原审被告）银川市自然资源局，住所地宁夏回族自治区银川市。 法定代表人沈爱红，局长。 行政机关出庭负责人徐万生，该局副调研员。 委托代理人赵强，宁夏辅德律师事务所律师(特别授权)。 被上诉人（原审被告）银川市人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市。 法定代表人杨玉经，市长。 委托代理人吴晓霞，银川市司法局工作人员(特别授权)。 委托代理人柳怡婷，宁夏合天律师事务所律师(一般代理)。 原审第三人银帝地产集团有限公司（原宁夏银帝房地产开发有限公司），住所地宁夏回族自治区银川市。 法定代表人朱奕龙，董事长。 委托代理人冯和平，宁夏方和圆律师事务所律师(特别授权)。 上诉人梁占宁因与被上诉人银川市自然资源局、银川市人民政府及原审第三人银帝地产集团有限公司土地行政管理一案，不服银川铁路运输法院（2019）宁8601行初560号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审原告梁占宁诉称，原告原有位于银川市金凤区保伏桥村国有土地上厂房666.7平方米，并办理银郊国用（2000）字第06661号《国有土地使用权证》与私2000709号《房产所有证》。2015年6月底，该厂房被不明人员偷拆。原告为此向公安部门报案。2017年3月8日，原告通过委托律师调查得知，原告厂房系第三人宁夏银帝房地产开发有限公司于2015年6月底为建设银帝宝湖天下三期《卧江山》C区25号楼商品房而非法拆除。公安部门调查中，第三人提供了银国用（2007）第19425号《国有土地使用权证》复印件等相关材料来证明其未侵犯原告权利。原告遂于2017年3月10日向宁夏回族自治区人民政府邮寄行政复议申请书。复议过程中，第三人辩称银国用（2007）第19425号《国有土地使用权证》用地未占用原告厂房所在土地，而是银国用（2014）第17928号《国有土地使用权证》用地占用了原告厂房所在土地。原告认为，国有土地房屋征收应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》依法征收，并将土地使用权收回。但原告未收到任何房屋征收决定，也没有与相关单位达成补偿协议。在原告国有土地使用权仍合法存续的情况下，被告银川市人民政府以同一块土地又向第三人颁发银国用（2014）第17928号《国有土地使用权证》行为违法，严重侵害原告合法权益。银川市不动产登记事务中心承继了被告银川市人民政府发放不动产权证的职能。而银川市不动产登记事务中心系被告银川市自然资源局直属事业单位。故原告以被告银川市自然资源局为被申请人向被告银川市人民政府申请行政复议，后被告银川市人民政府作出行政复议决定书，决定维持被告银川市自然资源局颁发的银国用（2014）第17928号《国有土地使用权证》。原告认为被告银川市人民政府维持的理由不能成立。1、原告在行政复议过程中提供了原告房屋位于第三人所开发的宝湖天下小区范围内的公证书，带领被告银川市人民政府行政复议工作人员到现场指认，且第三人作出的“关于银帝宝湖天下地块内临时建筑拆迁的情况说明”及其称原告此前被拆除的房屋在《17928号国土证》用地范围内的辩解都可证明《17928号国土证》用地范围已经完全覆盖了原告的《国有土地使用权》（银郊国用（2000）字第06661号）国有土地使用权用地范围。2、被告银川市人民政府未对被告银川市自然资源局出让的土地来源做任何审查。原告的国有土地房屋未经合法程序予以征收，故国有土地使用权仍为原告所有，被告银川市自然资源局无权将原告房屋的土地使用权拍卖给第三人。3、被告银川市人民政府认为被告银川市自然资源局颁发的17928号国土证项下的土地建设的住宅楼均已销售，土地使用权已属宝湖天下26号楼、33号等九栋住宅楼业主共有，17928号国土证被不动产登记部门收回、已不具有可撤销性的理由不能成立。综上，为维护原告合法权益，原告诉至法院，请求依法判令：1.撤销被告银川市自然资源局作出的银国用（2014）第17928号《国有土地使用权证》；2.撤销被告银川市人民政府作出的（2019）81号《行政复议决定书》；3.案件受理费由二被告承担。 一审法院审理查明，2000年6月28日，原银川市郊区乡村建设土地管理局为原告梁占宁颁发了银郊国用（2000）0661号《国有土地使用权证》，载明原告对位于银郊良田乡保伏桥村、地号为3-2-294-1的土地具有使用权，使用权终止日期为2047年11月17日，土地面积666.7㎡，四至为西到银植公路、北到保伏桥村用地、东到保伏桥村用地、南到保伏桥村村委会，使用权类型为出让，用途为工业用地。原告自称在该地块上建设了印刷厂，后厂房被拆除。2014年10月20日，第三人宁夏银帝房地产开发有限公司以公司分期建设需要，按已建、未建土地进行分割为由，向被告银川市自然资源局申请对其名下位于银川市金凤区正源南街东侧的土地【银国用（2010）第09172号土地证，宗地号：9-5-887】进行变更登记。被告银川市自然资源局经地籍调查确认该宗地权属合法、面积准确、位置清楚，无争议，于2014年11月3日向第三人颁发了银国用（2014）第17928号《国有土地使用证》，证载权利人为第三人，证载座落为金凤区正源南街东侧，地号9-5-887号，终止日期为2078年12月2日，使用权面积为34118.35平方米，四至分别为东至宝湖公园，南、西、北均至宁夏银帝房地产开发有限公司，使用权类型为出让，用途为城镇混合住宅。原告认为被告银川市自然资源局给第三人颁发的银国用（2014）第17928号《国有土地使用证》所涉土地覆盖了原告所有的银郊国用（2000）0661号《国有土地使用权证》所涉土地，被告银川市自然资源局重复发证行为侵害其合法权益，于2019年7月30日向被告银川市人民政府提起行政复议，要求依法撤销被告银川市自然资源局颁发的银国用（2014）第17928号《国有土地使用证》。被告银川市人民政府于2019年7月31日受理该行政复议申请，2019年8月8日向被告银川市自然资源局送达银政行复受字（2019）85号《行政复议提出答复通知书》。2019年8月18日，被告银川市自然资源局提交了《行政复议答复书》及证据材料。2019年8月22日，被告银川市人民政府向第三人送达《第三人参加行政复议通知书》。因案情复杂，被告银川市人民政府于2019年9月27日作出银政行复延字【2019】13号《行政复议延期审理通知书》并送达至原告。2019年11月4日，被告银川市人民政府作出银政行复决字【2019】81号《行政复议决定书》，以被告银川市自然资源局对第三人通过竞买方式取得的涉案土地颁发《国有土地使用证》【银国用（2014）第17928号】的具体行政行为合法，且该土地使用证项下的土地因建设的住宅楼均已销售，土地使用权已属宝湖天下26#、33#等九栋住宅楼业主共有，《国有土地使用证》【银国用（2014）第17928号】被不动产登记部门收回，已不具有可撤销性为由，决定维持被告银川市自然资源局颁发《国有土地使用证》【银国用（2014）第17928号】的具体行政行为。后原告不服该复议决定，向法院提起诉讼。 另查明，2019年9月24日，第三人宁夏银帝房地产开发有限公司企业名称变更为银帝地产集团有限公司。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系。……土地登记案件中，与案涉土地存在权属争议的组织或者个人与颁证行为有利害关系的，具有诉讼原告、复议申请人主体资格。但是如果该利害关系人对初始登记行为未申请行政复议或者提起行政诉讼，仅对后来的变更登记行为申请行政复议或起诉的，因初始登记行为已经生效，土地权属已经明确，后来的变更登记行为不可能侵犯其合法权益，该利害关系人与后来的变更登记行为没有利害关系，不具有申请行政复议、提起行政诉讼的主体资格。本案被诉行政行为系被告银川市自然资源局根据第三人宁夏银帝房地产开发有限公司申请，对第三人名下位于银川市金凤区正源南街东侧的土地【银国用（2010）第09172号土地证，宗地号：9-5-887】进行变更登记，向第三人颁发银国用（2014）第17928号《国有土地使用证》。银川市自然资源局在办理变更登记颁发银国用（2014）第17928号《国有土地使用证》过程中，没有超出银国用（2010）第09172号土地证确定的四至及面积，只是在已经划定的范围内根据土地现状进行了分割，故该行政行为对原告的权利义务不产生实际影响，与原告不具有利害关系。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，因原告与被告银川市自然资源局颁发银国用（2014）第17928号《国有土地使用证》这一原行政行为无利害关系，因此，原告对被告银川市自然资源局向第三人颁发银国用（2014）第17928号《国有土地使用证》行为申请行政复议，不符合行政复议的受理条件。被告银川市人民政府受理其行政复议申请后，作出维持被告银川市自然资源局颁证行为的复议决定，原告对被告银川市自然资源局的颁证行为及被告银川市人民政府作出的复议决定提起行政诉讼，其起诉均应驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十六条第七款的规定，裁定：驳回原告梁占宁的起诉。案件受理费50元，退回原告梁占宁。 宣判后，梁占宁不服，向本院提起上诉称，一审法院认为上诉人与银国用（2014）第17928号《国有土地使用证》没有利害关系是错误的。一、银国用（2010）第09172号土地证是否真实存在尚存疑虑。二、银国用（2010）第09172号土地证分割成包括银国用（2014）第17928号《国有土地使用证》在内的多个不同面积的小证，并非等面积对应变更登记，而且分割面积后的土地权利主体仍然是原审第三人。三、银国用（2010）第09172号土地证颁发日期为2010年6月18日，该证已于2014年11月3日分割为不同面积的小证后注销。该行政行为已经不存在，无法提起撤销之诉。四、银国用（2014）第17928号《国有土地使用证》于2014年11月3日颁发，其所对应的用地范围覆盖了上诉人所持有的银郊国用（2000）0661号《国有土地使用证》范围。上诉人的房屋是在2015年被偷拆的，此时与上诉人持有的土地证产生冲突的正是银国用（2014）第17928号《国有土地使用证》。五、此前的多次行政复议及行政诉讼中，行政机关及法院均未对上诉人与银国用（2014）第17928号《国有土地使用证》有利害关系有过任何异议。一审法院亦未向上诉人释明可以变更诉讼对象而直接作出裁定。综上，请求二审法院：1.撤销一审裁定，责令银川铁路运输法院继续审理或由本院直接审理；2.本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 本院认为，2014年10月20日，被上诉人银川市自然资源局依原审第三人银帝地产集团有限公司的申请，对其名下的银国用（2010）第09172号土地证进行变更登记。被上诉人银川市自然资源局于2014年11月3日向原审第三人颁发了银国用（2014）第17928号《国有土地使用证》。上诉人梁占宁认为银国用（2014）第17928号《国有土地使用证》所涉土地覆盖了其所有的银郊国用（2000）0661号《国有土地使用权证》所涉土地，故提起本案行政诉讼，要求撤销银国用（2014）第17928号《国有土地使用证》。现一审法院以初始登记行为已经生效，上诉人与后来的变更登记行为没有利害关系为由，认定上诉人不具有申请行政复议、提起行政诉讼的主体资格。但本案中银国用（2010）第09172号土地证已被注销，上诉人无法对其提起撤销之诉，故一审法院关于银国用（2014）第17928号《国有土地使用证》对上诉人的权利义务不产生实际影响，与上诉人不具有利害关系的认定错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一、二款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，上诉人与原审第三人之间关于涉案国有土地使用权的争议应由有关人民政府先行处理，故上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，应当依法驳回其起诉。综上，一审法院认定事实清楚，处理结果正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 王建玲 二〇二〇年七月十五日 书记员 吴佳敏 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……