广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤03行终790号上诉人（原审被告）深圳市龙华区城市更新和土地整备局（原深圳市龙华区城市更新局），住所地深圳市龙华区龙华街道梅龙大道98号国鸿大厦三栋107室。法定代表人孔繁昌，局长。出庭应诉负责人王长桂，副局长。委托代理人程海群，中伦文德胡百全（前海）联营律师事务所律师。委托代理人洪国安，北京市中伦文德（深圳）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）骆宝程，男。委托代理人李向宏，北京市中银（深圳）律师事务所律师。委托代理人谢露，北京市中银（深圳）律师事务所律师。上诉人深圳市龙华区城市更新和土地整备局因被上诉人骆宝程诉政府信息公开答复行为一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2018）粤0308行初2267号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。原审法院查明，2018年9月18日，原告向被告申请公开《茜坑水库饮用水水源一级保护区土地整备项目（大浪段）实施方案》（以下简称《实施方案》），信息用途为“申报房屋、土地权利”，要求电子邮件回复，不申请减免费用，并向被告提交了八套“两证一书”。2018年10月8日，被告作出《龙华区城市更新局关于骆宝程先生申请公开的复函》（以下简称《复函》），答复原告称其不具备主张雍朗山庄相关宅基地及别墅的权利，与茜坑水库饮用水水源一级保护区土地整备项目没有关联性；原告所提供的材料不能证明申请信息公开是基于生产、生活、科研等特殊需要，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》第五条第十四款、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第一条等规定，决定不予公开，并于当日通过邮件送达原告。原告不服，遂向法院提起本案之诉。另查明，原告提交的八套“两证一书”显示，宝安县龙华镇人民政府于1992年8月5日作出地字（龙府）第21843、21844、21852、21853、21854、21855、21856、21864号《宝安县居民（私人）兴建住宅用地批准通知书》，用地人处手写“骆宝程”；龙华镇村镇建设办公室于1992年8月核发编号为19198、19199、16207、16208、16209、16210、16211、16169的《建设用地规划许可证》，用地单位处手写“骆宝程”；龙华镇村镇建设办公室于1992年10月20日核发（92）建第8733、8734、8742、8743、8744、8745、8746、8754号《村镇住宅建筑许可证》，户主姓名处手写“骆宝程”；龙华镇村镇建设办公室审批通过《宝安县建设项目报建表》，同意在龙华镇大浪村××、××、××、××、××、××、××、××号位置上建设私人住宅，建设单位处手写“骆宝程”。2002年6月20日，原告作为乙方，与甲方深圳市国银投资（集团）有限公司（以下简称国银公司）签订《土地抵押保证还款协议书》，双方就2001年11月23日甲方向乙方借支的人民币200万元及借款利息的归还问题达成协议，约定：“……2、在甲方提供92年甲方所购买的位于深圳市××浪村××八块共960平方米的土地使用权证给乙方作抵押时，乙方同意甲方延迟至2002年12月20日前归还借款。当甲方至2002年12月20日前仍不能还清借款时，乙方可以申请法院拍卖甲方抵押的土地受偿。当拍卖土地的价款不足支付应还借款时，乙方有继续追偿的权利。3、甲方提供的抵押土地，在土地权证使用人不是甲方时，甲方应提供给乙方的原件如下：ａ.宝安县龙华镇大浪村上岭排新村建设用地规划许可证；ｂ.村镇住宅建筑许可证；ｃ.宝安县建设项目报建表;ｄ.宝安县居民（私人）兴建住宅用地批准通知书,使乙方拥有对抗第三人的权利。当购买土地合同的买方不是甲方时，合同的买方应在本协议上加盖公章确认本协议第2、第3条为有效……”2004年3月18日，深圳市福田区人民法院作出（2004）深福法民一初字第631号《民事判决书》，认定原告与国银公司之间借贷关系明确，国银公司未按照承诺的期限偿还借款，判决国银公司在判决发生法律效力之日起十日内返还原告借款2000000元，逾期则按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十二条的规定处理。2018年8月20日，深圳市龙华区大浪街道查处违法建筑和处理农村城市化历史遗留问题领导小组办公室向深圳市龙华区大浪街道土地整备中心作出《情况说明》，称其查询“两规系统”未发现雍朗山庄范围内（原龙华镇大浪村上岭排新村三区）有关骆宝程或国银公司的登记信息和回执存根。2018年8月28日，深圳市大浪上岭排股份合作公司向深圳市龙华区大浪街道土地整备中心作出《情况说明》，称骆宝程并非原大浪村上岭排村民小组的原村民，其或原大浪村上岭排村民小组从未与骆宝程或国银公司有任何经济关系或签订过任何协议。2018年9月12日，深圳市龙华区大浪街道办事处作出《大浪街道关于骆宝程提交处理意见的复函》，答复被告称原告提交的八份“两证一书”上“骆宝程”的字样明显是后期自行变造的，原告不是原上岭排村的村民，“两规系统”也没有原告或国银公司的登记信息，民事判决仅显示原告与国银公司之间存在权利义务关系，未显示原告主张的关于雍朗山庄的权利，原告不具备主张涉案雍朗山庄别墅的权利，与茜坑水库饮用水水源一级保护区土地整备项目没有关联性。再查明，2018年5月7日，被告发布了《深圳市龙华区城市更新局关于茜坑水库饮用水水源一级保护区土地整备项目（大浪段）实施方案的公告》，对涉案项目的位置、占地面积、总补偿费予以公告，公告地址是项目现场及龙华区政府在线网站，公告时间自2018年5月7日至2018年6月5日。经庭审查明，原告确认其对国银公司享有债权，其在（2004）深福法民一初字第631号民事判决的履行过程中取得八套“两证一书”，原告不清楚“两证一书”中原告的名字是如何填写的。原告诉讼请求：1.撤销被告于2018年10月8日作出的深龙华更新函〔2018〕1749号《龙华区城市更新局关于骆宝程先生申请公开的复函》，并判令被告按照原告的申请作出政府信息公开；2.被告承担本案诉讼费。原审法院认为，关于原告的诉讼主体资格问题。在政府信息公开诉讼中，判断原告是否具有诉讼主体资格，应当审查原告与被诉的政府信息公开行为是否具有利害关系。本案中，原告向被告提出政府信息公开申请，被告答复不予公开，原告作为该答复的相对人，具有提起诉讼的权利。原告与申请公开的政府信息是否具有利害关系，涉及的是该政府信息能否公开的问题，与原告是否享有诉权无关。故被告关于原告与《实施方案》所涉土地整备项目无利害关系，应驳回原告起诉的主张不成立，法院不予支持。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定，“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由……”第二十二条规定，“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定，“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的……”据此，申请人申请公开的政府信息属于主动公开的政府信息或者包含应当主动公开的内容的，行政机关应当告知申请人获取该政府信息或者该内容的方式和途径。本案中，被告已经根据深圳市规划和国土资源委员会制定的《土地整备项目审批工作规程》的规定对《实施方案》中的部分内容予以公告，被告未告知原告该部分内容的获取方式而是直接答复不予公开，不符合前述法律法规的规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》第十四项规定，“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供；对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息公开的范围。”据此，“三需要”的规定是行政机关审查是否公开政府信息的实体条件，即申请人申请公开与其自身生产、生活、科研等需要毫无关联的政府信息，行政机关可以不提供。因此，在审查申请人是否满足“三需要”规定的过程中，行政机关将申请人与被申请公开的政府信息是否有关联纳入考量符合立法本意，但是申请人与被申请公开的政府信息有关联不等同于有利害关系，更不等同于有法律上的利害关系。本案中，原告向被告提出涉案政府信息公开申请时，表明其用途为“申报房屋、土地权利”，并提交了八套“两证一书”，“两证一书”所指向的土地位于涉案土地整备项目范围内，至于“两证一书”能否证明原告是涉案房产和土地的权利人并不影响原告已经履行对“三需要”的举证说明义务。尽管现无证据证明原告为涉案房产和土地的权利人，但原告在庭审中能对其申请涉案政府信息的用途及八套“两证一书”的来源作出合理说明，尚不能否认原告与涉案土地整备项目可能存在一定关联，不宜以原告非权利人为由限制其行使知情权。故被告以原告并非权利人、不符合“三需要”规定为由不予公开《实施方案》，系对“三需要”规定作出限缩性解释，其理由不成立，作出的被诉答复主要证据不足，适用法律法规错误，应予撤销。根据本案现有证据尚不足以判断《实施方案》的其他内容是否应予公开，故对于原告提出的判令被告公开《实施方案》的请求，法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一、二项之规定，判决如下：一、撤销被告深圳市龙华区城市更新局于2018年10月8日作出的深龙华更新函〔2018〕1749号《龙华区城市更新局关于骆宝程先生申请公开的复函》；二、被告深圳市龙华区城市更新局于本判决生效之日起15个工作日内对原告骆宝程于2018年9月18日提出的政府信息公开申请重新作出答复；三、驳回原告骆宝程的其他诉讼请求。上诉人不服原判，上诉请求：裁定撤销原审判决，驳回起诉。主要事实和理由是，被上诉人并非涉案房产和土地权利人，被上诉人与要求公开的政府信息即《实施方案》并无利害关系，因而上诉人作出的信息公开答复对其权利义务没有任何实际影响，被上诉人既非政府信息公开行为的相对人亦非利害关系人，不具有起诉资格，广东省高级人民法院和最高人民法院的相关案例均持该裁判标准，因此原审法院不应受理其起诉。且上诉人所作不予公开复函，系基于对被上诉人并非涉案房产和土地权利人的事实认定和不具有生产、生活、科研合理需要的认定，符合法律法规规定。上诉人已经主动公开的部分，被上诉人已经获取，原审判决既已查明被上诉人不具有土地房屋合法权利，又扩大解释“三需要”的证明标准，实际起到鼓励申请人变造伪造权利凭证提出政府信息公开申请的效果，判决要求上诉人重新答复，浪费司法和行政资源。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，予以确认。本院认为，本案审查的是政府信息公开答复行为是否合法。依据被上诉人提出政府信息公开申请时适用的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，被上诉人可以基于自身生产生活等特殊需要向行政机关申请公开有关政府信息，上诉人可依法审查答复。被上诉人对上诉人作出的不予公开答复不服，有权依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第一款第一项之规定提起行政诉讼。被上诉人说明其申请公开《实施方案》的特殊需要，是基于主张土地房屋补偿权益，其诉讼中说明据以提出政府信息公开申请依据的土地房屋凭证，系案外债务人提供以履行债务。被上诉人主张的土地房屋补偿权益是否能够得到满足，是土地房屋补偿法律关系处理的范围，而其结果可能还影响债权债务法律关系的处理，因此应当认定被上诉人具备并合理说明了申请政府信息公开的特殊需要，上诉人作出的《复函》不予公开的理由不当且不足。至于《实施方案》全部信息是否可依申请公开、公开是否会影响社会稳定或侵犯第三人合法权益，上诉人并未在《复函》中说明，不能支持《复函》的合法性。原审法院判决撤销《复函》并责令重新处理，并无不当，上诉人应依法重新审查处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长  王成明审判员  杨宝强审判员  王强力二〇二〇年七月十五日书记员  熊雨潇