河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初694号原告胡争，男，汉族，1958年6月15日出生，住郑州市中原区。委托代理人马胜利,河南得益律师事务所律师。被告郑州市金水区人民政府，住所地郑州市东风路16号。法定代表人魏东，区长。委托代理人梁艳，郑州市金水区南阳新村街道办事处工作人员。委托代理人张鹏博，河南泰豫恒律师事务所律师。原告胡争因诉被告郑州市金水区人民政府（以下简称“金水区政府”）强制拆除房屋违法一案，于2020年6月22日向本院提起诉讼。本院同日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知。本院依法组成合议庭，于2020年7月21日公开开庭审理了本案。原告胡争及委托代理人马胜利，被告金水区政府委托代理人梁艳、张鹏博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告胡争诉称：原告胡争原系郑铁供电段职工，1986年调到郑铁北站上发电力工区工作，并在该院内居住。2001年原告将该工区院子租赁经营使用。并且先后在该工区院内自建了工业用厂房、职工宿舍等相应设施，并成立公司从事经营活动。后公司因经营不善，被吊销停业。原告就将该工区院内外自建房屋分隔出租经营。2019年6月5日，被告所属工作人员在原告不知情、不在现场的情况下，采取非法强制手段用铲车、钩机拆除了原告的车间、厂房和房屋，造成原告屋内部分物品被掩埋在废墟中。根据《中华人民共和国行政强制法》及相关法律规定，被告强拆行为严重违法，未履行催告义务，程序严重违法，严重侵害原告的合法权益。请求：1.依法确认被告强制拆除原告所有的房屋行为违法；2.本案的诉讼费由被告承担。原告在法定期限内提交的证据有：1.职工住段自有（闲置）生产房屋住房卡。证明原告系郑州铁路分局郑北上发电力工区职工，该单位于1989年2月1日为解决职工住房问题，分配给了原告位于郑州北站上发电力工区的房屋。2.收款凭证。证明原告承包了郑州铁路分局郑北上发电力工区院子交纳承包费的事实。3.水、电费交纳票据。证明原告承包了郑州铁路分局郑北上发电力工区院子后，按约定向郑州铁路分局郑北建筑段交纳水电费的事实。4.证明材料。证明原告名字的使用情况。5.原告在承包院内建造房屋的图片。证明原告承包了郑州铁路分局郑北上发电力工区闲置院子后，根据生产和经营需要建造了房屋用以生产经营的事实。6.房屋租赁合同和承租方支付租金的银行流水凭证。证明原告将建造的房屋出租给王磊田、董小民、徐继信、李永胜使用，承租人交纳租金的事实。7.原告居住和建造的房屋被违法拆除的现场照片。证明原告使用和建造的房屋，被告未征得原告的同意，趁下雨天原告外出不在家的情况下，采用非法手段将原告的房屋强行拆除的违法行为。被告金水区政府辩称：一、被答辩人属于重复提起诉讼，依照法律规定应当予以驳回。被答辩人于2019年12月以相同事实与理由及相同被告提起行政诉讼，后又撤诉，现在又重复提起诉讼，属于重复起诉，依照法律规定应当驳回起诉。二、被答辩人所诉地上建筑没有依法办理建筑工程规划许可证，属违法建筑，应当拆除。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。被答辩人没有向城乡规划部门申请办理建设工程规划许可证即自行加盖房屋，所加盖房屋应为违法建筑，依法应当拆除。三、答辨人非涉案违建拆除主体，且涉案违建拆除前执法部门已履行了催告等法定程序。根据《郑州市城市管理综合执法办法》第二十二条规定，城市管理综合执法部门具有强制拆除查处违法建设的权利。答辩人提供的2018年10月19日郑州市人民政府和中国铁路郑州局集团有限公司发布的《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》第三条第三项明确规定“由辖区城市管理执法部门依法予以拆除”，均可认定涉案违建系城市综合执法局拆除。此外，在涉案违法建设拆除之前城市综合执法部门已在涉案辖区范围内予以公告，并明确告知拆除范围、拆除依据、拆除期限等事项，拆除违建程序合法。四、当庭补充称原告本人无本案的诉讼主体资格。在（2019）豫01行初942号案件中，原告提交了2006年10月12日郑州市通达保温防腐工程有限公司与郑铁供电段郑州北站电力工区的租房协议书，充分证明该地区房屋的实际承租人是郑州市通达保温防腐工程有限公司，而非原告本人。请求驳回原告的起诉或诉讼请求。被告在法定期限内实际提交证据有：1.《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》复印件；2.《关于郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明》复印件；3.郑州市中级人民法院（2019）豫01行初942号裁定书。证明：原告房屋为违法建筑，按照法律和郑州市政府文件规定应当予以拆除，执法部门事先告知原告限期拆除。原告曾以相同事实、理由及相同被告提起行政诉讼，后又撤诉，现又重复提起诉讼，属于重复起诉，依照法律规定应当驳回起诉。经庭审质证，双方对证据发表如下质证意见：被告对原告证据1的合法性、关联性不予认可，住房卡证明原告使用面积为27平方米，和原告提供的现场照片相矛盾，显示房屋用途为居住，与原告所陈述的房屋用途不一致。证据2均为复印件，对于证据2的证明目的、合法性和关联性不予认可。收款凭证未加盖铁路部门印章且收条未经铁路部门确认，向铁路部门缴纳承包费事实无法核实。对证据3的真实性没有异议，对证明目的有异议。证据3显示电费数额均较高，明显不属于居民个人用电量，应当为企业用电，无法证明原告本人缴纳水电费的事实。此外，铁路局出具的2020年4月份水费收据显示水费缴纳金额为178.8元。据被告了解，该时间段涉案房屋已经拆除，并不存在需要缴纳水费的客观事实。对证据4的证明目的不予认可，证明材料未陈述原告在此地区居住生活和缴纳税费等事实，也未陈述相应水费电费票据存在表述错误等情况，无法达到原告证明目的。对证据5的合法性、关联性、真实性均不予认可，照片未显示拍摄的地点、时间，无法证明照片显示的建筑物是原告自行建设的建筑物，且建筑平面图系原告本人书写，未经铁路部门印章确认，也无相应的铁路用地租赁合同予以核实。对证据6租赁合同的合法性、真实性和关联性均不予认可，缺少承租人的身份证明，且承租人未到庭作证，无完整的租金缴纳明细和水电费缴纳明细，无法证明存在租赁的客观事实。对证据7的真实性、合法性和证明目的均不予认可，证据7未显示拍摄时间、地点和存在强拆事实的信息，无法证明涉案房屋系被告强制拆除。原告对被告证据1和2质证称，中国铁路郑州铁路集团有限公司土地林业管理办公室的实施拆除通告不具有合法性，土地林业办公室是公司内部机构无权对被告等政府部门发号施令，该通告不合法，不具备法律效力。被告实施强制拆除的行为没有法律依据并且是违法的；该证据没有原件，不具有合法性和关联性，不能作为本案定案依据。对证据3郑州市中级人民法院（2019）豫01行初942号行政裁定书质证称，原告的房屋被被告违法强拆后，相关重要证据被遗失和掩埋在废墟中，造成原告证据不完整，且是被告的违法行为造成的，因而需要另行收集证据而撤诉，现有的证据与原诉的证据已发生重大变化。综合双方质证意见，结合证据规则，本院对上述证据认定如下：原告证据中“上发电力工区建筑平面图”和“自建房屋平面图（上发电力工区）”系原告自行绘制，前图是早期原始图，后图系原告主张的拆除前各类建筑物的状况图。其中原告当庭明确表示，后图中用蓝色标示出的铁路部门建设的厕所、料棚、门卫、五间房屋，不属于原告，原告不主张；其余用红色标示出的院内外的自建厂房、仓库、职工宿舍和单位分配给原告的有住房卡的27平方米住房，系原告本案主张的被强拆的建筑物。因强拆之前，被告并未对原告建筑物进行登记、拍照、录像等予以固定，被告也未提供相反证据加以否定；而原告提供了住房卡，承包费、房租、水电费收据，租赁合同及收取租金的银行明细、涉案建筑物拆除前后照片等加以证明，因此，结合双方证据，根据举证责任倒置原则，本院对于该两张图及原告主张相关建筑物存在予以认可。原告其余证据，当庭与原件核对无异，拆除前后照片当庭出示了原始载体原告手机中保留的原件，因此，对于原告其余证据及原告证明的事实本院予以采信。被告证据系拆除前发布的通告、铁路部门的说明及原告前次诉讼的行政裁定书，客观真实且与本案相关，可作为认定本案事实的依据；原告对被告的证明目的不予认可，涉及本案争议焦点，将在本院认为中综合评述。根据上述有效证据及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：原告胡争，曾用名胡峥、胡增（中国铁路郑州局集团有限公司郑州供电段离退休职工管理委员会对此出具证明），原系郑铁供电段职工，1986年调到郑铁北站上发电力工区工作，并在郑铁北站上发电力工区院里居住，现已退休。单位分配给原告2间共27平方米的小平房居住，并于1989年2月向原告颁发了《郑州铁路水电段职工住段自有（闲置）生产房屋住房卡》，收费每月2.7元。2001年原告将该工区院子租赁经营使用，先后在该工区院内自建了工业用厂房、职工宿舍等相应设施，并成立公司从事经营活动。原告提供了其向单位缴纳“上发院承包费”（2002年10月至2003年3月）“上发工区房租”（2006年度和2007年上半年）的收据（无单位公章、有郑北供电东局张晓虹签名或签章），以及缴纳水电费的部分收据（加盖有相关收费部门的公章，最近的为2020年4月）。2006年10月原告胡争为法定代表人的郑州市通达保温防腐工程有限公司曾与郑铁供电段郑州北站电力工区签订租房协议书。被告据此认为涉案区域房屋的实际承租人是郑州市通达保温防腐工程有限公司，而非原告胡争本人。据原告当庭出示的《郑州市工商行政管理局行政处罚决定书》（郑工商处字〔2012〕第546号）显示该公司于2012年2月20日被吊销营业执照。原告称其公司并清算，未办理注销登记；涉案郑铁北站上发电力工区院的土地及房屋是其本人租的，原告以公司的名义经营了几年，后因公司经营不善、被吊销营业执照停业；院区自建的房屋都是原告本人建设的，属于原告。本院责令原告胡争庭后提供郑州市通达保温防腐工程有限公司的情况说明，原告提交了该公司2020年7月22日签章的《证明》称“郑铁北站西干道上发工区的厂房、仓库、宿舍等房屋是胡争个人出资建造的，与本公司和他人无关。”据原告陈述及其提供的《自建房屋平面图（上发电力工区）》和照片，原告主张的被拆除房屋共有郑铁北站上发电力工区院内五处房屋（见原告该图红线标示部分，建于2003年）和院外三处房屋（见原告该图大门外红线标示部分，建于2013年、2014年）。后原告就将该工区院内外自建房屋分隔出租经营，分别分时间段将部分房屋出租给他人使用，提交了与他人签订的五份租赁合同（签约时间为2014至2019年）以及收取部分房租、水电费的银行明细清单予以佐证。2018年、2019年省市政府下发相关文件对市区范围内铁路沿线进行绿化综合整治。郑州市人民政府和中国铁路郑州局集团有限公司联合发布《关于铁路沿线绿化综合整治范围内违法建筑实施拆除的通告》。2019年5月20日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章发布并在拆除范围内张贴《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》，通告：“一、拆除范围：郑州北站铁路权属土地范围。二、拆除依据……三、拆除事项：郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物。（一）由各辖区人民政府负责拆除，中国铁路郑州局集团有限公司配合；（二）郑州北站拆除范围内的违法建筑物、构筑物及其它设施，所有权人和使用人应当在7日之日限期搬离，存在出租、转让、抵押等情形的，由各方自行协商解决；逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局集团有限公司依法联合实施拆除，相关责任由所有权人和使用人承担。”“四、拆除期限：本通告自下发之日起实施，至2019年6月15日止。”2019年5月31日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章向省会铁路沿线、生态廊道、过境干线公路、高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部出具《关于郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明》，载明：2016年之前，铁路土地管理部门（含土地林业经营管理中心、土地管理办公室等）与部分单位及个人签订了临时占用铁路用地合同，允许其按照合同约定临时借用相应铁路用地。因郑州市城市建设需要及中国铁路郑州局集团有限公司铁路用地管理机制改革，相应协议已公告废止并逾期。占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利的行为，均属无效。2019年6月5日，原告涉案自建房屋被强制拆除，当时原告不在现场；次日原告27平方米的住房被拆除，原告在现场，指认系郑州市金水区城市管理行政执法局执法大队工作人员实施拆除，并叫了车帮原告搬运屋内物品。原告认为铁路沿线拆除是被告金水区政府按照郑州市人民政府统一安排实施的，金水区政府安排其下属郑州市金水区城市管理行政执法局执法大队工作人员具体实施拆除，金水区政府是适格被告。被告金水区政府称，郑州市成立有市、区两级的铁路沿线整治指挥部，被告仅是负责牵头铁路沿线违法建筑整体工作，由办事处在涉案区域张贴了拆除通告，并没有具体实施相应拆除工作，郑州市金水区城市管理行政执法局具体实施拆除，系本案适格被告。原告不服被告强拆涉案房屋行为，第一次诉至本院，案号为（2019）豫01行初942号，后原告以重要证据被掩埋在被拆除的房屋内，需要另行收集、补充证据为由申请撤回对该案的起诉。本院于2020年6月16日作出（2019）豫01行初942号行政裁定，准许原告撤回对该案的起诉，并告知原告可在撤回起诉后依法另行主张。2020年6月22日，原告在本院提起本案诉讼。本院认为：本案争议焦点有三个，一是原告是否具有诉讼主体资格；二是原告本案起诉是否构成重复诉讼；三是原告所诉被告是否适格、原告诉请确认被告强制拆除其涉案房屋行为违法的诉讼请求能否成立。关于争议焦点一原告诉讼主体资格问题。虽然涉案土地及房屋承租期间，原告胡争曾经以郑州市通达保温防腐工程有限公司名义与郑铁供电段郑州北站电力工区签订过租房协议，但是该公司成立和搬至郑铁北站上发电力工区院经营之前，原告均是以自己的名义承租涉案土地及房屋并交纳承包费、房租、水电费等；该公司2012年2月20日被吊销营业执照后，原告仍以自己的名义承租使用涉案土地和房屋并交纳相应费用，还于2013、2014年在该院外自建房屋，在公司及本人不使用房屋的情况下以胡争个人的名义将部分房屋分割出租给他人使用并收取租金等费用；27平方米的居住房自1989年起其单位就分配给其本人居住使用；胡争系郑州市通达保温防腐工程有限公司的法定代表人，胡争明确表示其主张的涉案自建房屋均系其本人出资建造，与公司和他人无关，并向本院提交了郑州市通达保温防腐工程有限公司签章的内容为“郑铁北站西干道上发工区的厂房、仓库、宿舍等房屋是胡争个人出资建造的，与本公司和他人无关”的《证明》。综合上述因素，在现有证据情况下，本院认定原告与所诉的拆除行为具有利害关系，具备提起本案诉讼的原告主体资格。关于争议焦点二重复诉讼问题。虽然就原告本案所诉被告强制拆除其涉案房屋的行为，原告曾提起过行政诉讼，并经本院（2019）豫01行初942号行政裁定准许其撤回起诉，但是该案中原告胡争撤回起诉的理由是重要证据被掩埋在被拆除的房屋内，需要另行收集、补充证据，且本院也认可该理由并准许其撤回起诉，同时明确告知原告依法另行主张的权利。因此，原告补强证据后重新起诉，不属于《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第七项规定的“撤回起诉后无正当理由再行起诉的”情形，也不属于该条第一款第六项规定的“重复起诉的”情形。关于争议焦点三原告所诉被告是否适格、原告诉请确认被告强制拆除其涉案房屋行为违法的诉讼请求能否成立。被告金水区政府，根据上级文件要求，为实施郑州市铁路沿线等区域绿化综合整治工作，成立铁路沿线整治指挥部，牵头负责本行政区域内的铁路沿线绿化综合整治工作，郑州市金水城市管理行政执法局执法大队工作人员按照被告工作部署具体实施对涉案房屋的强制拆除行为，依法相应法律责任应当由被告金水区政府承担。被告虽主张具体实施拆除的郑州市金水城市管理行政执法局系本案适格被告，但其并未提交系该局独立意志和独立执法的相应证据；本院庭后责成被告提交该局对涉案强制拆除行为的情况说明，该局亦不愿出具。为防止被告与下属部门之间相互推诿，导致原告权利落空，本院认定金水区政府系本案的适格被告。原告涉案房屋被强制拆除前，原告并未与被告等有关部门签订拆迁补偿协议，拆除涉案房屋也未获得原告的同意。即便如被告所称原告涉案房屋系政府纳入铁路沿线绿化综合整治范围内的违法建筑，应当予以拆除，被告及其下属部门也应当按照《中华人民共和国行政强制法》第四章行政机关强制执行程序中规定的法定程序，依法作出行政决定、事先催告当事人履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强制拆除。而被告及其下属拆除原告涉案房屋时并未履行上述法定程序，故本院依法确认其强制拆除行为违法。综上，原告诉请确认被告金水区政府强制拆除其涉案房屋行为违法的诉讼请求成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告郑州市金水区人民政府强制拆除原告胡争位于郑铁北站上发电力工区涉案房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市金水区人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  何信丽审判员  侯 贇审判员  魏丽平二〇二〇年七月二十八日书记员  张 航附录本判决适用的相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。