湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂10行终28号上诉人（原审被告）荆州市荆州区古城保护发展中心（原荆州市荆州区房屋征收与补偿办公室），住所地：荆州市荆州区学苑路69号。法定代表人魏运河，该中心主任。委托诉讼代理人刘轩，该中心工作人员。委托诉讼代理人陈鹏，湖北吕军律师事务所律师。上诉人（原审被告）荆州市荆州区城市管理执法局（原荆州市荆州区城市管理局），住所地：荆州市荆州区荆东路荆东巷1号。法定代表人郑宏，该局局长。委托诉讼代理人鲍仁军，该局工作人员。委托诉讼代理人谢良桥，湖北蓝宇律师事务所律师。被上诉人（原审原告）侯德丽，女，1946年3月4日出生，汉族，住荆州市荆州区。上诉人荆州市荆州区古城保护发展中心（以下简称荆州区古城保护中心）、上诉人荆州市荆州区城市管理执法局（以下简称荆州区城管局）与被上诉人侯德丽房屋拆迁行政强制一案，不服荆州市荆州区人民法院（2019）鄂1003行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，候德丽拥有位于荆州区××房屋××栋，为集体土地性质。2016年1月13日，中共荆州市荆州区委办公室印发荆区办文（2016）1号《区委办公室区政府办公室关于成立荆州区重点建设项目部和工作组的通知》，成立了城南荆职片区项目部等十八个荆州区重点建设项目部和工作组，同年2月18日荆职片区项目部房屋征收工作专班成立。2016年9月，《荆州区房屋征收与补偿办公室关于荆职片区棚户区改造房屋征收有关事项的通告》出台并张贴公示。2017年7月17日，荆州高新技术产业园区城南高新园梅村居民委员会（以下简称梅村居委会）召开居民代表大会通过了“梅村居委会关于东西堤街片区、荆职片区和金龙片区帮助集体土地上房屋征收拆除议案”，决定将原告候德丽等未签约户提交居民代表大会讨论决定进行助拆。2017年8月3日，梅村居委会按照居民代表大会的决议对原告候德丽的涉案房屋进行了助拆。在场人员有荆职片区项目部、被告荆州区城管局的工作人员。侯德丽认为，被告荆州区古城保护中心在未履行法定程序，未与侯德丽签订房屋征收补偿协议的情况下，联合荆州区城管局等部门强制拆除原告的房屋，该行政行为严重侵犯了原告的财产权益，为维护其合法权益，依法诉至法院，请求依法判决被告强制拆除原告房屋的行政行为违法，本案诉讼费用由被告承担。原审认为，原告的诉讼请求为请求确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法。从原告提交的集体土地建设用地使用证、房屋所有权证、荆区办文【2016】1号、荆州区城南荆职片区项目部领导和工作人员名单、梅村居委会证明等证据来看，本案系集体土地征收过程中引发的房屋征拆争议，荆职片区项目部参与了拆迁安置工作。原告提交的城南高新园区管委会出具的《情况说明》、新风居委会助拆报告、梅村居委会工作人员在公安部门作的《询问笔录》、强拆前后照片等证据可以认定荆职片区项目部、被告荆州区城管局的工作人员参与了2017年8月3日拆除原告候德丽房屋的事实。因片区项目部是临时机构，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定，应视为接受征收部门委托，被告荆州区古城保护中心作为荆职片区项目部征收部门，在没有举证证明确系其他主体违法实施强制拆除的情况下，应当作为被告承担相应法律责任。在原告涉案房屋未与征收部门就安置补偿事宜达成一致，被告参与了2017年8月3日拆除原告诉争房屋，涉案强制拆除行为缺乏法律依据，应确认违法。二被告主张“涉案强拆行为系基层群众自治组织实施的民事行为”的意见不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告荆州市荆州区古城保护发展中心（原荆州市荆州区房屋征收与补偿办公室）、荆州市荆州区城市管理局（更名为荆州市荆州区城市管理执法局）2017年8月3日参与对原告侯德丽位于荆州××××号房屋强制拆除行为违法。本案诉讼费50元，由被告荆州市荆州区古城保护发展中心、荆州市荆州区城市管理执法局承担。荆州区古城保护中心上诉称:一、侯德丽所述内容与实际情况不相符，侯德丽房屋被拆除与荆州区古城保护中心无关，该单位及工作人员未参与侯德丽房屋被拆除一事，也未授意任何部门和工作人员参与拆除，该单位对侯德丽房屋被拆除一事并不知情。二、没有任何证据证明，荆州区古城保护中心参与授意下属部门及工作人员参与了对侯德丽房屋进行拆除。荆州区人民政府作为征收主体，仅作出了针对侯德丽房屋所在片区国有土地上房屋的征收决定，该决定已明确被征收对象为国有土地上的房屋，而侯德丽房屋属于集体土地上的房屋，不是本次行政征收的对象。由于侯德丽房屋的土地属于集体性质，而针对集体土地上的房屋是由村集体为主导，采用集体内部协议搬迁的方式进行拆迁。侯德丽所述其房屋被拆除，应该是村集体内部自治的行为,与荆州区古城保护中心无关。三、从《荆州区梅区居委员集体土地上房屋搬迁与补偿方案》来看，搬迁责任主体为城南高新园，搬迁实施单位为梅村片区项目部。由此可见，涉案项目房屋搬迁工作，不涉及荆州区古城保护中心，侯德丽起诉对象错误。综上所述，侯德丽认为荆州区古城保护中心拆除了其房屋，没有证据证明也不符合事实，依法应予驳回，请求：1.撤销一审判决，驳回侯德丽的诉讼请求。2.一、二审诉讼及相关费用由被上诉人承担。荆州区城管局上诉称：首先，上诉人不是本案的适格诉讼主体。被上诉人侯德丽诉请确认“被告强制拆除原告房屋的行政行为违法”，但根据一审被上诉人侯德丽提交的证据及一审庭审中调查的相关事实，明确表示其房屋系由梅村居委会进行助拆。《最高人民法院关于适用的解释》明文规定，市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。对于征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。因此，不论是基于征收法律关系还是基于被上诉人房屋被实际拆除的事实，上诉人在本案中主体不适格。其次，本案被上诉人侯德丽的房屋并非系由上诉人进行的实际拆除，且上诉人也没有对被上诉人侯德丽房屋实施任何的拆除行为。一审的相关证据显示，被上诉人侯德丽的房屋系由梅村居委会进行助拆。根据《中华人民共和国民法总则》规定，居委会、村委会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。因此，如被上诉人侯德丽认为居民委员会作出的决定或者实施的行为侵害其合法权益的，则其可以依法向梅村居委会主张权利。因此，在上诉人并无实施拆除行为的情况下，一审法院认定上诉人实施、参与了强制拆除行为无事实依据及法律依据。综上所述，上诉人并非拆除侯德丽房屋的实施单位，也并非法定征收部门，请求二审法院撤销一审判决，将本案发回重审或者依法改判驳回被上诉人侯德丽对上诉人的诉讼请求;一审、二审的诉讼费用由被上诉人侯德丽负担。被上诉人侯德丽未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系因集体土地上的房屋被强制拆除引发的纠纷，侯德丽的诉讼请求是请求法院依法判决被告强制拆除原告房屋的行政行为违法。从上诉人的上诉理由及侯德丽的诉讼请求来看，本案争议的焦点是在梅村居委会自认拆除侯德丽房屋的情况下，强拆行为是否违法，谁是本案强拆行为的行政主体，谁应承担强制拆除原告房屋的责任。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。本案中，侯德丽房屋属于集体土地上的房屋，梅村居委会对涉案房屋进行助拆，三方当事人均无异议，但是梅村居委会并无拆除村民房屋的法定职权，拆除涉案房屋也不属于村民自治的范畴，因此，应认定梅村居委会的助拆行为是受行政机关委托实施的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。在侯德丽未与搬迁主体或有关部门签订安置补偿协议的情况下，强制拆除涉案房屋，不具有合法性、正当性，其强制拆除行为违法。一审关于强拆行为违法的意见，本院予以支持。故查明本案的委托机关是谁，谁就应当承担相应的法律责任。《荆州区梅村片区村集体土地上房屋搬迁与补偿方案》第五条明确规定“城南高新园为搬迁主体，梅村片区项目部为搬迁实施单位，负责本辖区内集体土地上房屋搬迁安置与补偿工作”，第十七条规定“本方案由荆州区房屋征收与补偿办公室（现荆州区古城保护中心）负责解释。”结合三方当事人提交的证据，可以推定“城南高新园”或荆州区古城保护中心为涉案房屋强制拆除的委托机关。因强拆房屋行为已近三年，为了实际化解行政争议，最大限度保护被搬迁人的合法权益，在侯德丽选择起诉荆州区古城保护中心的情形下，认定由其承担相应的法律责任并无不当。荆州区古城保护中心辩称该强拆行为与其无关的意见，本院不予支持。关于荆州区城管局是否应当承担责任的问题。荆州区城管局虽派员到场，但考虑拆除集体土地上的合法房屋不是其法定职权，亦无证据显示其为涉案房屋所在片区的搬迁主体或搬迁实施单位，其即使参与实施了一定的行为，宜认定为受有关行政机关委托实施的行为，应由委托的行政机关承担法律责任。上诉人荆州区城管局的上诉理由成立，本院予以支持。一审法院确认荆州区城管局为责任承担主体，适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销荆州市荆州区人民法院（2019）鄂1003行初18号行政判决；二、确认荆州市荆州区古城保护发展中心强制拆除侯德丽位于荆州区梅村2组12号房屋的行政行为违法；三、驳回侯德丽的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由荆州市荆州区古城保护发展中心负担。本判决为终审判决。审判长 王 茜审判员 王 阳审判员 孙开炎二〇二〇年七月二十八日法官助理王文娟书记员王文娟（兼）