安徽省池州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖17行再1号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）李俊，男，1963年11月9日出生，汉族，工人，户籍所在地安徽省宣城市宣州区，现住安徽省宣城市宣州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）李梅，女，1962年1月10日出生，汉族，工人，住安徽省宣城市宣州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）李桂，女，1965年9月24日出生，汉族，无业，户籍所在地安徽省宣城市宣州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）李红，女，1967年9月13日出生，汉族，无业，户籍所在地安徽省宣城市宣州区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）李兰，女，1969年9月23日出生，汉族，无业，住安徽省宣城市宣州区。 再审申请人共同委托代理人韩海祥，北京在明律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）宣城市自然资源和规 划局（原宣城市国土资源局），住所地宣城市鳌峰西路78号。 法定代表人杨尚飞，该局局长。 出庭负责人张雪霖，该局副局长。 委托代理人汪辉云，该局法规监察科科长。 委托代理人李有胜，安徽南宣律师事务所律师。 再审申请人李俊、李梅、李桂、李红、李兰因诉原宣城市国土资源局（以下简称原宣城市国土局）注销土地使用权登记一案，不服宣城市中级人民法院（2013）宣中行终字第00024号行政判决，向安徽省高级人民法院提出再审申请，安徽省高级人民法院以（2019）皖行申289号行政裁定书指令再审，并作出（2020）皖行辖2号行政裁定书指令由本院再审。本院依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭审理了本案。再审申请人李俊、李红、再审申请人共同委托代理人韩海祥，被申请人宣城市自然资源和规划局副局长张雪霖、委托代理人汪辉云、李有胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 上述五申请人申请再审称，宣城市人民政府做出的《关于同意收回宣城市北门危旧房改造范围内国有土地使用权的批复》（宣政秘［2007］179号）被安徽省高级人民法院（2010）皖行终字第00097号行政裁定认定为内部批复，对五申请人的权利和义务不产生实际影响。原审判决认定该内部文件是对公众有效的行政文件，明显不当。二、五申请人对收回其父亲李大湖（已去世）的国有土地使用权完全不知情，而原审判决认定原宣城市国土局已履行告知义务，明显不当。三、涉案地块在征收范围外，涉案权证被注销属于违法。 被申请人宣城市自然资源和规划局答辩称，就原告李俊等注销土地使用权注销登记再审申请一案，被申请人在坚持原一审、二审中做出的答辩意见之外，就再审申请补充答辩如下，一、关于案涉的房屋在拆迁范围内的证据，除了原一审、二审中提交的证据之外，有关人民法院生效的裁判文书也能予以确认，如1、2010年6月7日，李俊等原告以宣城市人民政府为被告，要求撤销收回案涉土地使用权决定，宣城市中级人民法院以（2010）宣中行初字第0022号行政裁定书，裁定驳回原告起诉。2、2010年8月10日安徽省人民政府《驳回行政复议申请决定书》皖行复【2010】36号。李俊等五人行政复议申请案，被申请人宣城市人民政府，案由颁发国有土地使用证。2011年2月22日安徽省高级人民法院二审（2011）皖行终字第00010号行政裁定书中查明，安徽省人民政府《驳回行政复议申请决定书》皖行复【2010】36号，已被生效的合肥市中级人民法院（2010）合行初字第10号行政判决书所认定。3、2010年3月4日李俊等五原告，起诉被告宣城市住房和建设委员会、第三人宣城市土地收购储备中心，案由颁发《房屋拆迁许可证》城市房屋拆迁行政裁决。宣城市中级人民法院（2010）宣中行初字第00012号行政判决书，2010年8月20日判决结果驳回原告诉讼请求。4、李俊等原告于2010年8月25日向宣城市中级人民法院提起诉讼，被告宣城市人民政府，第三人宣城市新宇置业有限公司。案由土地管理行政登记。2010年11月22日判决结果驳回原告诉讼请求。2011年2月22日安徽省高级人民法院二审（2011）皖行终字第00010号行政裁定书，裁定驳回原告起诉。5、2011年1月25日宣城市中级人民法院（2010）宣中行初字第0010号行政判决书。李俊等五原告，被告宣城市住房和建设委员会，第三人宣城市土地收购储备中心，案由城市房屋拆迁行政裁决。判决结果驳回原告诉讼请求。2011年4月12日安徽省高级人民法院（2011）皖行终字第00037号行政判决书，判决结果驳回上诉、维持原判。以及根据该判决中所查明的安徽省高级人民法院（2011）皖行终字第00104号行政判决书。二、关于拆迁补偿问题。就拆迁补偿事宜，李俊等五人于2010年2月1日向宣城市中级人民法院提起诉讼（2010）宣中行初字第0010号，被告宣城市住房和建设委员会，第三人宣城市土地收购储备中心，案由城市房屋拆迁行政裁决。2011年1月25日，宣城市中级人民法院判决驳回原告诉讼请求。法院查明并认定的主要事实：2009年8月10日和10月13日两次申请裁决，被告宣城市住房和建设委员会于2009年10月23日作出建拆裁字【2009】66号房屋拆迁裁决书，后以遗漏部分房屋共有产权人为由自行撤销，于2009年12月21日重新作出建拆裁字【2009】200号房屋拆迁裁决书。安徽省高级人民法院二审行政判决书（2011）皖行终字第00037号，于2011年4月12日判决驳回上诉、维持原判。可见，宣城市住房和建设委员会已经通过行政裁决的方式对案涉房屋的拆迁补偿做出了裁定，且已被生效法律文书所确认。三、关于对土地使用权证注销程序问题。《土地登记办法》第五十条规定“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地：”第五十六条规定，“土地登记注销后，土地权利证书应当收回；确实无法收回的，应当在土地登记簿上注明，并经公告后废止。”2007年12月11日原宣城市国土资源局发布的《关于收回国有土地使用权证的公告》中明确规定，列入拆迁改造范围内的国有土地使用者，在公告发布之日起15日内持《国有土地使用证》申请土地使用权注销登记，逾期不申请注销的，将直接注销土地登记，注销土地证书。本案中，包括案涉房屋在内的改造范围内的土地使用权已被依法收回，包括李大湖在内的土地权利人应当及时将《国有土地使用证》到国土管理部门申请土地使用权注销登记。因其未在规定的时间内申请办理土地使用权注销登记，故国土资源管理部门有权直接注销土地登记，注销土地证书。另一方面，因拆迁范围大、时间紧、人手缺等原因，即使原宣城市国土局在办理案涉土地使用权证注销手续上有所欠缺，也属于办理程序上的瑕疵，并不会影响到注销登记的最终法律效力，对于原告的实体权利也不会产生实质性的影响。对此，宣城市中级人民法院已于2013年5月7日向原宣城市国土局发送了《司法建议书》，提出了司法建议。综上所述，被告认为原告的再审申请缺乏事实根据和法律依据，被告的行政行为符合法律规定，请依法驳回再审申请。 李俊等五位申请人向一审法院起诉请求：确认宣城市国土局注销五原告父亲李大湖（已去世）土地使用权登记的行为违法。 一审法院审理查明，2007年12月6日，根据宣城市国土局《关于收回国有土地使用权的请示》（宣国土［2007］239号），宣城市人民政府作出宣政秘［2007］179号《关于同意收回宣城市北门危旧房改造范围内国有土地使用权的批复》。2007年12月11日，宣城市国土局发布宣国土告字［2007］6号《关于收回国有土地使用权的公告》，并在宣城日报上刊登。公告载明：“……根据市委市政府关于加快2007年市级重点项目建设的意见，市政府决定对市区北门危旧房实施改造。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）、（二）项规定，并经宣城市人民政府批准，在改造单位依法进行补偿后，依法收回改造范围内的国有土地使用权。具体范围为：北至云山新村；东至宛溪河；西至环城北路；南至市一小（详见改造选址红线图。但依据城市规划，该范围内拟保留区域所占用的国有土地使用权除外）。请以上范围内列入拆迁改造的国有土地使用者，在公告公布之日起15日内持《国有土地使用证》到市国土资源局申请土地使用权注销登记，逾期不申请注销登记的，我局将依法直接注销土地登记，注销土地证。”李俊、李梅、李桂、李兰、李红系李大湖的子女，李大湖及配偶王熹枝现已故。1993年12月8日，李大湖取得了位于环北路××＃××、用地面积为163.64ｍ（其中建筑占地87.33ｍ3）的国有土地使用权证。登记在李大湖名下的地号为1501040009-5的国有土地所在区域在环城北路西侧，根据ＪＸ-2007-103＃选址红线图显示，该红线图经过李大湖户所在区域。在宣城市国土局发布宣国土告字［2007］6号公告期限内，李大湖户未到宣城市国土局办理申请土地使用权注销登记。2012年6月28日，宣城市国土局澄江所对李兰反映有人在土地未收回的情况下，非法侵占权属属于其父亲土地的问题进行了答复，称：“您父亲（李大湖）持有国有土地使用权证书的土地纳入了宣城市北门危旧房实施改造的范围。根据宣政秘［2007］179号文件的批复，宣城市国土局将该区域国有土地使用权收回，并于2007年12月11日在《宣城日报》刊登收回国有土地使用权公告（宣国土告字［2007］16号），依据公告直接注销了李大湖的土地登记，注销了土地证书，国有土地使用权已依法收回，其不再享有该宗土地的国有土地使用权。”2012年10月9日，李俊、李梅、李桂、李红、李兰以宣城市国土局为被告向一审法院提起诉讼，要求确认宣城市国土局注销五原告的父亲李大湖土地使用权登记的行为违法。诉讼中，宣城市国土局未能举证证明其对登记在李大湖名下的案涉国有土地使用权证予以收回，以及在土地登记簿上注明，并经公告后废止。 一审法院认为，因宣城市北门危旧房改造的需要，经宣城市人民政府批准，宣城市国土局有权依法对宣城市北门危旧房改造范围内的国有土地使用权予以收回。宣城市国土局发布宣国土告字【2007】6号公告中明确载明，依法收回改造范围内国有土地使用权的具体范围详见改造选址红线图。本案中，登记在五原告父亲李大湖名下的地号为1501040039-5的国有土地所在区域在环城北路西侧，根据JX-2007-103#选址红线图显示，JX-2007-103#选址红线经过上述地块，故李大湖名下的案涉国有土地在宣城市国土局宣国土告字［2007］6号《关于收回国有土地使用权的公告》确定的收回国有土地使用权范围内。该公告中还载明“请以上范围内列入拆迁改造的国有土地使用者，在公告公布之日起15日内持《国有土地使用证》到市国土资源局申请土地使用权注销登记，逾期不申请注销登记的，我局将依法直接注销土地登记，注销土地证书”。根据《土地登记办法》第五十条规定，宣城市国土局依法收回了五原告父亲李大湖名下的案涉国有土地使用权，并可直接办理注销登记。李大湖户未依公告要求持案涉《国有土地使用权证》到宣坡市国土局申请办理土地使用权证注销登记。《土地登记办法》第五十六条规定：“土地登记注销后，土地权利证书应当收回；确实无法收回的，应当在土地登记簿上注明，并经公告后废上，”宣城市国土局应当依据该规定进行办理，但宣城市国土局未能举证证明其在土地登记簿上注明李大湖名下的案涉《国有土地使用权证》无法收回，并经公告后废止，故宣城市国土局对登记在李大湖名下案涉国有土地使用权证处理过程中存在瑕疵，但该瑕疵不影响宣城市国土局对登记在李大湖名下的案涉国有土地使用权注销登记。案经一审法院审判委员会讨论决定，判决驳回原告李俊、李梅、李桂、李兰、李红的诉讼请求。 五位再审申请人不服一审判决，上诉至宣城市中级人民法院，请求撤销一审判决发回重审或改判支持上诉人的一审请求。 二审法院对一审查明的事实予以确认。 二审法院认为，宣城市国土局于2007年12月11日发布宣国土告字［2007］6号《关于收回国有土地使用权的公告》，确定收回土地的范围并告知列入拆迁改造的国有土地使用者，在公告公布之日起15日内持《国有土地使用证》到市国土局申请土地使用权注销登记，逾期不申请注销登记的，将依法直接注销土地登记，注销土地证书。本案中，登记在五上诉人父亲李大湖名下案涉的国有土地使用权证范围内土地所在区域在环城北路西侧，根据JX-2007-103#选址红线图显示，JX-2007-103#选址红线经过上述地块，故李大湖名下的案涉国有土地在宣城市国土局宣国土告字（2007）6号《关于收回国有土地使用权的公告》确定的收回国有土地使用权范围内。因李大湖户未依公告要求申请办理土地使用权证注销登记，宣城市国土局根据《土地登记办法》第五十条规定依法收回了案涉国有土地使用权，并可直接办理注销登记。《土地登记办法》第五十六条规定：“土地登记注销后，土地权利证书应当收回确实无法收回的，应当在土地登记簿上注明，并经公告后废止。”本案被上诉人在案涉土地登记注销后，虽未将土地权利证书收回或在土地登记簿上注明，并经公告后废止，程序上存有瑕疵，但该瑕疵对注销案涉土地使用权登记的具体行政行为不产生实质上的影响。综上，五上诉人要求确认被上诉人注销案涉土地使用权登记违法的诉讼请求不能成立，二审法院不予支持，判决驳回上诉，维持原判。 本案再审期间，再审申请人提交补充证据九组，第一组证据，宣国土资函【2015】100号《关于对李红申请信息公开的答复》及（93号房改）字第××号宗地登记资料清单。证明案涉房屋是由原宣城市保温材料厂出售，转让给李大湖的，该房屋出售事项经过了××宣州市公证处公证，李大湖以随房转让的方式取得了案涉国有土地使用权，并依法进行了土地登记。第二组证据：1、宣城市国土资源局做出的宣国土【2013】520号信息公开答复书（附件：宣国用【1990澄】字第039号土地使用登记卡及附宗地图）；2、合肥市中级人民法院做出的（2014）合行初字第00039号《行政判决书》；3、现状图。证明案涉土地使用权是在宣国用【1900】澄字第039号国有土地使用登记卡载明的地块分离出来的，该土地位置位于东至环城北路或者环城北路以西，并不在宣城市人民政府【2007】宣政秘179号《关于同意收回宣城市北门危旧房改造范围内国有土地使用权的批复》，以及宣国告字2007号关于收回国有土地使用权的公告的范围四至范围之内。第三组证据：1、宣国土资函【2014】39号《关于对李红01号申请信息公开的答复》；2、皖国土资复决【2014】第10号《行政复议决定书》；3、宣国土资函【2014】336号《关于对李红申请信息公开的答复》。4、宣国土资函【2014】677号《关于对李红申请信息公开的答复》。证明被告注销案涉土地使用权登记的行为的具体时间答复前后矛盾，“我局无须再作出书面的注销登记手续”，没有法律依据，也能说明被告并没有依照法律规定对案涉土地使用权作出注销登记。第四组证据：1、宣城市国土资源局做出的宣国土字函【2013】550号和宣城市住房和城乡建设委员会做出的2014第59号《信息公开答复》及附件（200号裁决书）；2、宣城市中级人民法院（2013）宣中行终字第00024号《司法建议书》。证明收回案涉土地使用权，根本没有对李大湖依法给予补偿。上述房屋拆迁裁决书是对案涉土地使用权上的房屋所进行的裁决，不能证明被告已经就收回案涉土地使用权对李大湖进行了补偿的事实。第五组证据宣城市人民政府（2015）第53号《政府信息公开答复书》、宣国土资函（2015）342号《政府信息公开答复书》，证明宣城市人民政府未对案涉土地使用权作出收回土地使用权的行政决定，179号批复系行政机关内部行政行为，对原告的权利义务不产生实际影响，被告所称的案涉土地使用权已经被依法收回，明显无事实和法律依据。第六组证据、宣国土资函（2015）343号《政府信息公开答复书》证明被告在收到上述179号批复之后也未对案涉土地使用权作出收回国有土地使用权的行政决定，严重缺失行政程序要件。第七组证据、安徽省合肥市高新区人民法院做出的（2013）合新行初字第00003号《行政裁定书》，证明案涉批复及公告，均不是对外产生法律效力的行政决定。第八组证据、谢兴华的《宣城市国土资源局信息公开申请表》及2010年9月26日宣城市国土局信息答复书，证明登记在谢兴华名下的国有土地使用权证与案涉土地位置紧紧相邻，对谢兴华的土地使用权的注销，与对案涉土地注销的方式完全不同，谢新华名下的国有土地使用权证，注销是在签订房屋拆迁协议之后，申请办理土地使用权注销登记，而对案涉的土地使用权登记确实通过诉讼或是由被告一纸公告直接予以注销，这种对同地块的国有土地使用权证，运用不同的方式注销的行为明显是在滥用职权，显然违法。第九组证据、2019年7月10日，网上打印《国务院关于同意安徽省撤销宣城地区设立地级市的批复》，2020皖1802行初17号案件被告答辩状，证明原县级宣州市的行政区域为现宣州区的行政区域，案涉国有土地使用权证，是原宣州市人民政府批准颁发，依照原土地管理法的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销登记。本案中被告直接注销案涉土地使用权，显然是超越职权的行为而超越职权的行为属于重大违法行为，是应当确认无效的行为。 经庭审质证，被申请人（原宣城市国土局）对上述九组证据的真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的有异议，认为与本案无关。 围绕当事人再审请求，本院对上述证据认证如下，证据第一组至第八组，系在涉案行政行为发生之后形成的证据，与本案无关联性，本院不予认定；证据第九组中的收回土地使用权与注销土地使用权证系两个不同的概念，与本案无关联性，对该组证据，本院不予认定。 再审对一、二审查明的事实予以确认。 本院另查明，根据【2007】1号《中共宣城市委、宣城市人民政府关于加快2007年市级重点项目建设的意见》、原宣城市国土资源局（国土告字【2007】6号）《关于收回国有土地使用权的公告》、JX-2007-103号《建设项目选址意见书》、宣城市政府《关于同意宣城市北门危旧房改造实施方案的批复》、《宣城市区北门危旧房改造房屋拆迁补偿安置办法》等材料，宣城市区北门地块已于2007年启动房屋拆迁补偿安置工作，案涉土地的国有土地使用权已被收回，该土地上的原属李大湖（五再审申请人的父亲）所有的房屋已被拆除。 本院认为，本案中，登记在五申请人父亲李大湖名下涉案的国有土地使用权证范围内土地所在区域在环城北路西侧，根据ＪＸ-2007-103＃选址红线图显示，ＪＸ-2007-103＃选址红线经过上述地块，故涉案的国有土地在原宣城市国土局宣国土告字［2007］6号《关于收回国有土地使用权的公告》确定的收回国有土地使用权范围内，安徽省高级人民法院（2010）皖行终字第00104号等行政判决对此已经确认，原宣城市国土局依法可以收回国有土地使用权。公民依法拥有的国有土地使用权证，非有法定情形，非经法定程序，不得注销。审查被诉具体行政行为是否合法，应该审查作出该具体行政行为的事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。《土地登记办法》第五十条规定：有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地，……。故原宣城市国土局可依法公告注销该收回国有土地的使用权。《土地登记办法》第五十六条规定：土地登记注销后，土地权利证书应当收回；确实无法收回的，应当在土地登记簿上注明，并经公告后废止。原宣城市国土局根据宣城市人民政府的批复，依法收回了李大湖（五再审申请人之父）所持有的案涉土地使用权，但原宣城市国土局对李大湖所持有的国有土地使用权证未收回，亦未在土地登记簿上注明，且未公告该国有土地使用权证予以废止。在此情况下，对李大湖的地号为150××××0039-5的国有土地使用权证予以注销的这一具体行政行为程序违法。被诉的注销登记行为是在李大湖（五再审申请人之父）已经失去国有土地使用权后进行的行政程序上的后续完善工作没有做到位，属于行政行为程序轻微违法，并不对李大湖（五再审申请人之父）的权利义务产生实际影响。 综上，案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销安徽省宣城市中级人民法院（2013）宣中行终字第00024号行政判决； 二、撤销安徽省宣城市宣州区人民法院（2012）宣行初字第00041号行政判决； 三、确认宣城市自然资源和规划局（原宣城市国土资源局）注销李大湖（五再审申请人父亲）150××××0039-5号土地使用权证的行政行为违法。 本判决为终审判决。 审判长 桂 群 审判员 叶光氢 审判员 钱跟东 二〇二〇年七月二十二日 法官助理陈利华 书记员田玉 附本案相关法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。