河南省平顶山市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）豫04民终1694号上诉人（原审被告）：河南田园房地产开发有限公司，住所地河南省平顶山市新华区湛北路中段田园城市花园A座三楼。法定代表人：董志强，董事长。委托诉讼代理人：马长平，河南首位律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：平顶山市自然资源和规划局，住所地平顶山市新城区祥云路。主要负责人：陈光明，局长。委托诉讼代理人：赵勇，男，该单位工作人员。委托诉讼代理人：许涛，河南博识律师事务所律师。上诉人河南田园房地产开发有限公司（以下简称田园公司）因与被上诉人平顶山市自然资源和规划局（以下简称自然资源局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服平顶山市新华区人民法院（2020）豫0402民初96号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。田园公司上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判驳回自然资源局的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由自然资源局承担。事实和理由：1.从法律层面分析，补交土地出让金本质上为行政征收行为，目前国家层面就超过容积率需要补交土地出让金的文件为《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》，该通知颁布实施的时间为2010年12月份；而涉诉项目2005年就已经通过招拍挂程序取得土地使用权，当时正值响应政府号召，大力建设平顶山新城区，建设形象新城区为标准由政府部门统一进行了规划的变更，包括容积率；涉诉项目正是在这样的背景下，2008年取得了规委会变更规划与容积率的文件；2009年底已经完全竣工销售并投入使用；从时间节点看，通知应当对颁布实施之前的行为产生溯及力，且该通知是国土部门内容具有行政指导意义的内部文件，不应该具有任何的溯及力。2.从程序正义上分析，最高人民法院颁布的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》自2020年1月1日起实施，该规定把土地使用权纠纷原则上归类为行政纠纷，在此之前，法律并未明确国有土地使用权出让合同纠纷具体属于民事协议还是行政协议，司法实践中也未有统一标准，在该司法解释实施后，根据该司法解释规定本案应按照行政协议以行政诉讼的方式予以处理。3.从民事基本法理分析，本案为土地出让合同确定的权利义务已经履行完毕的情况下，在双方未对容积率变更需要补交土地出让金达成新的合意情况下，仅凭一份原国土局不具有任何溯及力的通知，通过行政手段来干预双方的约定，是荒谬的，也是不公平的。4.一审判决适用法律错误，本案不存在改变土地用途的情况，土地出让合同虽然约定了改变土地用途以及用地条件需要重新签订新的合同，可本案并没有任何改变土地利用条件以及土地用途的状况，土地利用条件的变更主要是指用地性质的变更，而土地用途的变更主要是指建设项目使用价值与约定不符的状态，本案均不存在。自然资源局辩称，1.双方签订的《国有土地使用权出让合同》第十七条对改变土地用途和土地使用条件需要补缴土地出让金进行了约定，因田园公司对该宗土地容积率进行改变，田园公司委托评估机构对该宗土地改变容积率的情况进行了土地评估并经市地价委员会确定，应补缴价款367.6881万元，然而，经自然资源局多次催要，田园公司均未支付，所以才提起诉讼。2.补缴土地出让金是合同约定，虽然双方的合同签订于2005年10月31日，但平顶山市规划局2009年5月14日向自然资源局发函，自然资源局才知道田园公司受让的土地容积率变更的事实，2009年8月7日地价委员会确定了土地价格，所以自然资源局通知田园公司补缴土地出让价款不是在国土资源部的通知颁布实施之后，而是根据合同约定应当补缴的。3.本案系民事合同纠纷，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第28条规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释，而本案正是按照当时的法律及审判实践进行的民事诉讼，也是按照合同约定要求补缴土地出让金，虽然双方没有签订补充合同，但是自然资源局多次向田园公司送达补缴通知，田园公司未提出异议，也证明了田园公司同意补缴。4.田园公司变更案涉土地容积率，即再该土地上建筑面积比合同约定时增加约4倍，这正是改变了合同约定的利用条件，田园公司称土地利用条件的变更是指土地性质的变更是理解错误。自然资源局向一审法院起诉请求:1.请求法院依法判令田园公司支付土地出让价款367.6881万元；2.诉讼费由田园公司承担。一审法院认定事实：2005年10月31日，平顶山市国土资源局（现已合并入平顶山市自然资源和规划局）与田园公司签订了《国有土地使用权出让合同》（合同编号：平国土出［2005］17号），约定出让给田园公司的宗地位于平顶山市新城区，宗地编号为平新城地［2005］013号，总面积1992.9平方米，土地使用权出让金为每平方米1365.3元，总额272.09万元。合同第十一条约定：受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的应符合下列要求：建筑容积率≤0.9，建筑密度≤27.1%，绿地比例≥30%。合同第十七条约定：在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。合同第三十九条约定：因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，提交平顶山市仲裁委员会仲裁。2009年5月14日，平顶山市城市规划局向平顶山市国土资源局发函（平规函［2009］10号），该函显示：根据田园公司申请和专家论证意见，上述宗地用地规划设计条件部分变更，变更内容为：“原规划设计条件中的指示为：容积率≤0.9，建筑密度≤27.1%，绿地率≥30%，建筑高度≤18米，建筑控制层数3层，后退南侧道路红线7.5米。经审查批准的规划实际条件各项指标变更为：容积率≤3.51，建筑密度≤39.6%，绿地率≥18%，建筑高度≤22米，建筑控制层数7层，后退南侧道路红线6米。”因上述宗地用地规划设计条件部分变更，平顶山市国土资源局委托平顶山市金鹰土地评估咨询有限公司对土地价格（估价基准日为2009年5月14日）进行评估。2009年6月4日，平顶山市金鹰土地评估咨询有限公司作出土地估价报告［平土估（2009）080号］，上述土地的总地价为6381266元。2009年8月7日，平顶山市地价委员会确定上述宗地每亩需补交出让价123万元。2010年5月10日，平顶山市国土资源局通知田园公司补缴价款367.6881万元。之后，自然资源局多次通知田园公司补缴土地出让金，但田园公司至今未补缴。自然资源局向平顶山仲裁委员会申请仲裁，平顶山仲裁委员会以申请仲裁事项没有仲裁协议约定为由，不予受理。自然资源局来法院起诉，引起诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第五条规定“受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。”自然资源局与田园公司的合同第十七条约定：在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。田园公司经政府同意改变涉案的土地使用条件，应当重新签订土地使用权出让合同并补缴土地出让金。根据上述法律规定和双方合同约定，田园公司辩称自然资源和规划局的诉讼请求没有法律依据和约定依据的理由，显然与法律规定和双方的约定不符，不予采信。根据法律规定，在土地出让金数额确定上，国家采用的是由政府相关部门组成的地价决策机构，在综合土地估价结果、产业政策、规划条件、土地开发利用情况和土地市场实际等综合因素来集体决策、协同定价的原则。代表国家实施土地出让行为的国土资源部门或受让方，无权自行磋商或任意改变。涉案土地已经平顶山市地价委员会在评估地价的基础上确定田园公司应补交的每亩土地出让金数额为123万元，且田园公司不申请对土地价格进行评估，故对自然资源局的诉讼请求，予以支持。综上，依《中华人民共和国合同法》第一百零九条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决：河南田园房地产开发有限公司应于本判决生效之日起十日内向平顶山市自然资源和规划局补交土地出让金3676881元。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费36215元，由河南田园房地产开发有限公司负担。本院审理查明，二审对一审查明的事实予以确认。本院认为，在国有土地使用权出让过程中，土地行政管理部门具有双重身份，既是土地使用权出让合同的当事人，又是负有土地管理法定职责的行政机关。虽然自然资源局与田园公司签订的《国有土地使用权出让合同》是在双方平等自愿的基础上签订，总体上属于创设他物权并明确双方权利义务的民事合同。但是，本案争议的标的并非双方签订的《国有土地使用权出让合同》确定的权利义务关系，而是就出让土地容积率变更后增加的土地出让金的数额如何确定发生的纠纷。从双方签订的《国有土地使用权出让合同》内容来看，该合同第十七条约定：“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。”由此可以看出，双方签订的合同并未就土地容积率变更后增加的土地出让金数额作出明确约定，而是约定如果田园公司改变出让土地用途和土地使用条件，应依法办理批准手续，并与自然资源局签订变更协议或重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金。而从本案查明事实来看，涉案土地容积率和土地规划设计条件变更后，自然资源局与田园公司并未按照合同约定，通过签订变更协议或者重新签订土地出让合同，对调整补缴的出让金数额予以明确，而是由自然资源局以文件形式向田园公司下发《关于因调整容积率应补缴土地出让价款的通知》，要求田园公司限期补缴。由此可见，自然资源局并非依据土地使用权出让合同的约定对田园公司作出《关于因调整容积率应补缴土地出让价款的通知》,而是依照法律法规的规定依职权对补缴土地出让金数额予以明确，其行为属于具体行政行为，因此，本案不属于民事诉讼的范畴。依照《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十条规定，裁定如下：一、撤销平顶山市新华区人民法院（2020）豫0402民初96号民事判决；二、驳回平顶山市自然资源和规划局的起诉。一审案件受理费36215元，退还平顶山市自然资源和规划局；上诉人河南田园房地产开发有限公司预交的二审案件受理费36215元予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  陈国锋审判员  彭 莉审判员  谢小丽二〇二〇年七月三十一日法官助理于帆书记员孔宪宇