江苏省海门市人民法院 民 事 判 决 书 （2019）苏0684民初2132号 原告：王霞，女，1991年8月24日生，汉族，住江苏省海门市。 委托诉讼代理人：陈敏（系原告王霞丈夫），汉族，住安徽省寿县。 委托诉讼代理人：杨业凤，上海申申律师事务所律师。 被告：海门市正余镇正基村经济合作社，住所地江苏省海门市正余镇正基村。 负责人：徐雪兵，社长。 委托诉讼代理人：徐文豪，施展，江苏联佑律师事务所律师。 原告王霞与被告海门市正余镇正基村经济合作社（以下简称正基村合作社）土地租赁合同纠纷一案，本院于2019年3月28日立案受理后，依法适用简易程序于2019年5月22日第一次公开开庭审理了本案，因经审理发现有不宜适用简易程序的情形，裁定转为普通程序于2020年4月16日再次公开开庭进行了审理。原告王霞及其诉讼代理人陈敏、杨业凤，被告正基村合作社的诉讼代理人徐文豪、施展到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 王霞向本院提出诉讼请求：要求被告继续履行双方签订的《农户承包土地经营权合同》。审理中，王霞将诉讼请求变更为：1.要求判决解除双方签订的《农户承包土地经营权合同》；2.要求被告返还2019年3月30日至2019年8月31日的租金31686元，并以此为基数按年利率24%支付自2019年3月30日至实际返还之日的利息；3.要求被告退还保证金30000元，并以此为基数按年利率24%支付自2019年3月30日至实际返还之日的利息；4.要求被告支付违约金37550元，并赔偿损失1000000元。事实与理由：2017年8月31日，原、被告签订了《农户承包土地经营权合同》，原告向被告承包了位于海门市亩的土地用于草坪种植，期限为五年，即自2017年8月20日至2022年8月19日止。合同签订后，原告按约支付了土地复垦保证金30000元及2017年8月20日至2019年8月19日的租金150200元。2019年3月22日，被告无故单方面发出了《承包合同终止通知》，通知解除双方签订的《农户承包土地经营权合同》，并要求原告于2019年3月29日前退还承租的75.1亩土地。因原告未同意，被告于2019年4月2日强行用拖拉机将原告种植的草坪全部破坏，并收回了土地。被告的行为已构成违约，并造成了原告的财产损失，应当予以赔偿，故起诉至法院。 正基村合作社辩称，原告曾向我社承诺采用黄沙种植的方式进行种植草坪，但事实上并非如此。我们双方签订的《农户承包土地经营权合同》明确约定不得搞掠夺式生产，不得随意取土等，但原告每次都带土收割草坪，造成耕作层2-5厘米厚度的土壤流失，我社为了保护土地，故终止合同符合法律规定，并不属于违法解除。原告带土收割草坪破坏了耕作层，我社保留要求原告恢复原状或赔偿损失的权利。此外，原告种植草坪后均以海门市景怡家庭农场的名义对外经营，故其原告诉讼主体地位不适格。请求人民法院查明事实后依法判决。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。被告对于原告提交的江苏省海门市农村产权交易公告（#320684114A17080002）、江苏省农村产权交易项目成交确认书、《农户承包土地经营权合同》、《土地流转服务协议》、《承包合同终止通知》、租金、保证金付款记录等真实性没有异议。原、被告双方对于本院向其他种植户就“百慕大”草坪的种植问题进行调查的真实性没有异议。本院根据双方无异议的证据结合当事人陈述，认定事实如下： 2017年8月31日，原告通过海门市农村产权交易中心与被告签订了《农户承包土地经营权合同》，承租了位于本市正余镇正基村基本农田保护区范围内的75.1亩土地用于草坪种植，并约定：租赁期限为五年，自2017年8月20日至2022年8月19日；租金总计为375500元，每年75100元；乙方（原告）有相对独立的经营自主权，但必须按照双方协定的经营项目和规格进行正常的生产经营，不得搞掠夺式生产，不得随意取土或兴建建筑物，未经甲方（被告）同意不得出租、转让或擅自转包或改变经营内容，经劝阻无效的，甲方有权收回承包项目和附属物，并根据损失程度要求乙方赔偿一定的损失；合同生效后，甲乙任何一方无故提出终止合同，应向对方一次性支付违约金37550元，给对方造成损失的，还应承担赔偿责任；乙方（原告）在生产期间必须自行清除和运输生产垃圾到指定地点，若由甲方（被告）清运，相关费用由乙方承担；在合同签订后三日内，甲方收取乙方土地复垦保证金30000元，在合同到期后，乙方履行完所有义务之后，无息返还乙方，若合同到期后一周内，乙方不履行义务，则土地复垦保证金由甲方支配等。 合同签订后，原告接收了土地进行“百慕大”草坪种植，并按约交付了土地复垦保证金30000元及2017年8月20日至2019年8月19日的租金150200元。 2019年3月22日，被告向原告发出了《承包合同终止通知》，认为原告收割草坪时根部带土超过1500立方米，是破坏耕作层的严重掠夺式生产行为，并在承包土地区域内兴建砖钢结构住房120平方米，且随意将生产垃圾倾倒在汤正公路两侧河道边上，原告的上述行为违反了合同约定，并据此要求原告于2019年3月29日前将承租的土地返还给被告，明确双方之间的《农户承包土地经营权合同》于2019年3月30日起强行终止。 2019年4月2日，被告使用拖拉机强行清除了原告种植的部分草坪并收回了土地。 审理中，经本院向本市农业局、自然资源局等部门询问，因本市种植“百慕大”草坪的种植户较少，上述部门无法就该种类草坪的生产特性、种植方式、成本、利润等作出专业的咨询意见。经多方调查后得知本市常乐镇、包场镇均有种植户种植，本院遂向相关种植户进行了咨询。本市常乐镇陈姓种植户系原告丈夫的叔叔，其反映原告的草籽即向其购买，共约160000元。种植的第一年因需要平整土地、耕地、播种、施肥，成本最高，每亩大概7000-8000元；此后因草籽可自行发芽生长，无需另行播种，只需施肥和人工护理，每亩成本约2000元（含地租），每亩收割的机械费用约220元；“百慕大”草坪一年可收获两季，每亩一季收入约4500-5000元。包场镇杨姓种植户则反映“百慕大”草坪一次播种后不再需要另行再播种，其收割后遗留的根部可自行再发芽、生长；一年可收获两季，分别为“夏草”和“冬草”，目前“夏草”每平方市场价约4元，“冬草”每平方市场价约6元，每亩全年收入约6660元；首次播种因需要平整土地、购买草籽、播种、育肥等，成本较高，每亩成本约4000-5000元；此后仅需施肥和人工护理，每季成本约1000元（不含地租）；每次收割需要机械费和人工费，每亩成本约400-600元。 另查明，本案所涉土地位于基本农田保护区。 根据当事人的诉辩，本案的争议焦点为：1.原、被告签订的《农户承包土地经营权合同》是否有效？2.原告主张的损失是否合理？ 关于争议焦点1，被告在审理中认为，原国土资源部等七部委于2005年9月28日发布的《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》明确“基本农田上的农业结构调整应在种植业范围进行，任何单位和个人不得签订在基本农田上造林的合同;不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他破坏耕作层的生产经营活动。已在基本农田上进行农业结构调整的，仍要按基本农田进行保护;对耕作层和农田基础设施造成破坏的，要限期恢复，确保基本农田数量不因农业结构调整而减少质量不因农业结构调整而减低”。因种植草坪会对耕作层造成严重破坏，故被告将基本农田出租给原告用于种植草坪违反了《中华人民共和国土地管理法》及《基本农田保护条例》的规定，违反了法律、法规的强制性规定，应属无效合同。 原告则认为被告所称的意见不属于法律法规的强制性规定，双方签订的合同不符合合同无效的情形。 本院认为，认定合同是否因违反法律、法规强制性规定而归于无效的，应当首先判断一项法律法规是属于效力性强制性规定还是管理性强制性规定，前者着重违反行为之法律行为价值，以否认其法律效力为目的，后者着重违反行为之事实行为价值，以禁止其行为为目的。最高人民法院《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》也对于强制性规范是属于效力性规范还是管理性规范作出了指引，只要合同行为发生绝对地损害国家利益或者公共利益的，即应认定合同无效；如果强制性规定规制的是当事人的“市场准入”资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，则应慎重认定其效力。《中华人民共和国土地管理法》及《基本农田保护条例》对于基本农田种植范围的规定主要在于确保我国耕地红线不被突破，保护耕地资源，维护我国的粮食安全。《基本农田保护条例》明确“基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地”，由此可见，基本农田的主要核心要素即为耕地。同时，保护条例第十七条规定，禁止任何单位和个人在基本农田发展林果业和挖塘养鱼，而第十条第二款又规定，需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区。草坪种植不仅应属于林果业范畴，而且退耕还牧即为将耕地变更为草地，由此可见，在基本农田上进行草坪种植应当是《基本农田保护条例》禁止的行为。将基本农田流转用于草坪种植，减少了耕地面积，突破了耕地红线，威胁我国的粮食安全，该行为应当规定无效，据此，原、被告就种植草坪签订的《农户承包土地经营权合同》因违反法律、法规强制性规定而无效。 关于争议焦点2，原告主张其投入的草籽费用及种植的人工费用合计200000元，一年两季草坪的收入为800000元，合计1000000元。 本院认为，因原告种植的“百慕大”草坪在首次种植时需要购买草籽用于播种，在租赁期限内可由收割后遗留的草根再发芽生长，无需再另行购买草籽播种。现被告使用拖拉机铲除了原告种植的草坪强制收回土地，致使原告原投入可使用五年的首次种植成本仅使用了二年，以及当季的草坪无法收割获利，原告的损失应以此计算。 审理中，原告对于本院调查所得的种植户所反馈的意见均认可，并称，因常乐镇陈姓种植户种植的土地位于砖窑厂附近，平整土地需要将土地中的砖砾分离出来，成本较高，故首次种植时每亩成本需要7000-8000元，而包场镇杨姓种植户种植的土地原系麦田，平整成本较低，故首次种植时每亩成本需要4000-5000元。原告所承租的土地原用于大棚种植，平整时需要清理掩埋于地下的钢管，成本较高，首次种植时每亩成本需要7000元。被告则认可包场镇杨姓种植户的反馈意见。 本院认为，常乐镇陈姓种植户及原告所称的因土地的特殊情况导致首次种植成本增加的，属于种植时的特殊情形，原告据此主张增加成本的，应负有相应的举证责任。现原告未能提供相应证据证明其主张，结合当事人的自认，酌定原告首次种植成本以每亩5000元计算，即首次种植成本为75.1×5000=375500元。因原告对于承租土地的实际使用期限为自2017年8月20日至2019年4月2日（共计590天），而合同约定的期限为自2017年8月20日至2022年8月19日（共计1825天），故原告的首次种植成本损失按扣除已实际使用天数折算后应为375500元÷1825×（1825-590）=254105元。 被告于2019年4月2日使用拖拉机将原告种植的草坪铲除，故原告当季可收割的草坪应为“夏草”，其当季草坪无法获利的损失应当以“夏草”价格扣除成本计算。 原告称“夏草”出售价格为每平方米5.5-6元，而被告认可包场镇杨姓种植户反馈的每平方米4元，参考当地市场行情，“夏草”出售价格可酌定为按每平方米5元计算，即原告将当季“夏草”出售后可得75.1×666.66×5=250331元。 关于首次种植后每季种植成本的问题。原告称每亩一季种植成本（含地租）约1400-1500元，被告则认可包场杨姓种植户反馈的每亩一季种植成本（不含地租）1000元。因原告的租金为每亩每年1000元，故可认定每亩一季种植成本为（不含地租）1000元，总计75100元。 据此，原告因当季草坪无法收割获利的数额为250331-75100=175231元。 无效合同自始无效，因合同取得的财产应当予以返还，造成损失的，由当事人根据过错予以赔偿。因原告已支付租金至2019年8月19日，故2019年4月2日至8月19日的租金75100÷365×139=28599元被告应当予以返还。 被告作为基层集体经济组织，对于所流转的土地属于基本农田保护区应当是明知的，且依照《基本农田保护条例》的规定，农村集体经济组织负有保护基本农田的义务。现被告将位于基本农田保护区内的土地流转给原告种植草坪，且擅自将原告种植的草坪铲除造成了原告的损失，根据过错，应当对原告的损失承担90%的赔偿责任，即赔偿原告损失（254105+175231）×90%=386402元。原告作为土地流转的接受方，对于流转的土地是否属于基本农田并不知晓，但是负有询问、查实的义务，故对其损失应当自负10%。 依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条的规定，判决如下： 一、被告海门市正余镇正基村经济合作社于本判决生效之日起10日内退还原告王霞租金28599元。 二、被告海门市正余镇正基村经济合作社于本判决生效之日起10日内赔偿原告王霞损失386042元。 三、驳回原告王霞的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费14693元，由原告王霞与被告海门市正余镇正基村经济合作社各半负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费14693元（该院开户银行：中国银行南通市濠南路支行；户名：江苏省南通市中级人民法院；账号：46×××65）。 审 判 长  杜开宇 人民陪审员  俞丽华 人民陪审员  徐一忠 二〇二〇年七月七日 法官 助理  季珊珊 书 记 员  季婧婕