浙江省绍兴市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）浙06民终1340号 上诉人（原审原告）：王性安，男，1942年5月10日出生，汉族，住诸暨市。 委托诉讼代理人：马旭军，浙江永腾律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：诸暨市璜山镇人民政府，住所地诸暨市璜山镇诸东南路13号，统一社会信用代码11330681002588610R。 负责人：吕靖江，镇长。 委托诉讼代理人：马悦波，浙江越兴律师事务所律师。 上诉人王性安因与被上诉人诸暨市璜山镇人民政府（以下简称璜山镇政府）确认合同无效纠纷一案，不服诸暨市人民法院（2019）浙0681民初18127号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月26日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人王性安及其委托诉讼代理人马旭军、被上诉人璜山镇政府的委托诉讼代理人马悦波到庭应询。本案现已审理终结。 王性安上诉请求：撤销一审判决，并依法改判。事实与理由：一审法院认定上诉人与被上诉人签订的房屋买卖协议有效,系适用法律错误。1.《中华人民共和国物权法》第一百五十三条规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，使用土地管理法等法律和国家有关规定。《中华人民共和国土地管理法（2004年修正）》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。该法第四十五条并列举了可以征收的六类情形。依据上述规定，行政机关为了公共利益需要，可以通过征收或征用的方式取得土地使用权。从行政机关依法行政角度，土地管理法第二条已经设定行政机关取得包括宅基地等土地权利的办法。2.农村宅基地使用权不仅承载着广大农民“居者有其屋”的社会功能，而且具有较强的人身专属性，即宅基地的所有权属于集体所有，宅基地的使用权也只能由本集体组织的成员享受。被上诉人作为行政机关向农户购置房屋的行为，违反了土地管理法禁止将宅基地使用权向本集体经济组织以外成员出售的立法精神，同时侵犯了上诉人所在集体经济组织其他成员的权属性。退一步讲，倘若被上诉人是替受灾户购买，签订合同的主体应是本集体经济组织成员双方。3.若允许通过买卖方式取得宅基地使用权，无疑使行政机关可以规避土地管理法规定的因征收土地而需承担的安置补偿等义务。退一步讲，被上诉人向上诉人购买房屋是为了解决地质灾害受灾户的住房困难，但并未将住房的产权让渡于受灾户，完全可以通过租赁或借用农户房屋等方式解决住房困难，买卖房屋并非行政机关穷尽一切办法后的唯一选择。 璜山镇政府未向本院提交书面答辩状，庭询时辩称，1.本案民事行为是否无效，应当从合同法角度进行判断。答辩人为解决地质受灾户的住房问题，与上诉人签订案涉协议，向上诉人购买房屋，显然没有损害公共利益，上诉人也认可是为了公共利益。根据物权法的相关规定，物权与合同效力应当区分，物权是否登记并不影响合同效力。2.根据国务院相关农村房屋买卖规定，被上诉人并非城镇居民。3.根据土地管理法对于宅基地的规定，村民出卖住房后再申请宅基地的，不予批准。“房地一体”主义，强调的是审批权限、面积以及审批后再进行出卖的条件，没有禁止村民出卖住房，也没有禁止非本集体经济组织成员购买农村住房，因此不能作为合同无效的依据。4.根据法律规定，禁止购买的规定是为了防止侵害权利，但答辩人并未侵害他人权益。故，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 王性安向一审法院起诉请求：判令确认原、被告于2000年8月4日签订的协议书无效。诉讼过程中，原告增加一项诉讼请求：判令合同确认无效后因合同取得的财物相互返还。 一审法院认定事实：诸暨市原化泉乡池家山村存在山体滑坡问题，2000年8月4日，原诸暨市化泉乡人民政府为解决山体滑坡受灾户的住房困难，与王性安签订协议书一份，约定以3500元的价款买受王性安房屋一处，该房屋四至为“东至王性岳厕所基，南至土坎，西至王性贤屋，北至小路”。协议签订后，原诸暨市化泉乡人民政府依约支付了房款3500元。王性安交付了房屋。后因行政区划撤并，原诸暨市化泉乡人民政府撤并入璜山镇政府。2017年4月，王性安与璜山镇政府签订宅基地置换协议，将上述房屋再次签订协议。后璜山镇政府因前述协议书的存在而告知王性安不能履行宅基地置换协议，王性安遂向法院提起行政诉讼，要求璜山镇政府履行宅基地置换协议。该案审理中，王性安对协议书提出异议，并另行提起本案诉讼。 一审法院认为，本案双方当事人诉争焦点为：1.案涉协议是否属于行政协议？2.案涉协议如不属于行政协议，则该协议是否有效？3.如协议无效，则如何处理各自因合同取得的财产？ 关于诉争焦点1。行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。界定行政协议有以下四个方面要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。在此基础上，行政协议的识别可以从以下两方面标准进行：一是形式标准，即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致；二是实质标准，即协议的标的及内容有行政法上的权利义务，该权利义务取决于是否行使行政职权、履行行政职责；是否为实现行政管理目标和公共服务；行政机关是否具有优益权。按照上述四个要素和两个标准判断，案涉协议虽然其目的是为了解决地质灾害受灾住户的住房困难，具有公共服务性质，但该协议内容实系房屋买卖协议，该协议的标的和内容并不具有行政法上的权利义务，双方之间签订房屋买卖协议并非行政机关行使行政职权、履行行政职责，该协议是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，故不属于行政协议。 关于诉争焦点2。案涉协议系农村房屋买卖合同，按照我国现行的房地产制度，出卖房屋的，宅基地使用权也应当一并转移。农村房屋买卖合同是一种民商事合同关系，应受我国合同法调整，故在认定其合同效力时，应适用合同法中关于合同效力的一般规定，这主要是指《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，即“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”，对农村房屋买卖合同效力认定具有普遍适用意义的是上述第四项和第五项；《中华人民共和国民法总则》第八条规定，即“民事主体从事民事活动，不得违反法律，不得违背公序良俗”；该法第一百五十三条规定，即“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效”。同时，由于农村房屋买卖所涉标的物的特殊性，除了合同法的一般规定之外，对宅基地房屋买卖合同的效力认定还需要结合其他法律的规定，并参考国家政策，涉及的法律和国家政策主要有以下的相应规定，《中华人民共和国物权法》第一百五十三条“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”；《中华人民共和国土地管理法（2004年修正）》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”；该法第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。国务院办公厅1999年5月6日发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第2款规定：“农村的住宅不得向城市居民出售。”2004年12月24日，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。2007年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》又强调“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发”。历年中央一号文件中多次强调城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住房或“小产权房”。从上述法律法规和国家政策规定内容来看，《中华人民共和国土地管理法（2004年修正）》第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”农村村民建住宅需要使用集体土地的，应当依照该法第六十二条的规定办理审批手续；而该条第一款规范农村村民拥有宅基地的数量和面积，第二款规范农村村民建住宅的基本要求，第三款规定农村村民申请宅基地的审批程序，第四款禁止农村村民出卖、出租住房后再申请宅基地。据此可知，该条乃是对农村村民通过申请、审批程序初始取得宅基地使用权的规定，其中既未禁止农村村民出卖住房，也未禁止非本集体经济组织成员购买农村房屋，故不宜将该条作为认定合同无效的法律依据。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”即认定合同效力的依据应该是法律和行政法规。从有关政策文件的发文机构及名称看，国务院文件居多，名称均为“通知”“决定”或“若干意见”，不属于法律和行政法规的范畴，系国务院规范性文件。而《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条第二款规定“违背公序良俗的民事法律行为无效”，违反规章一般情况下不影响合同效力，但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定合同无效。一般来说，违反党中央的政策、国家政策的合同，可以认定为构成违反公序良俗。故在本案中，判断合同效力主要看原被告签订的协议是否违反公序良俗和社会公共利益。从上述政策规定内容来看，规定较为具体，均为城镇居民不得到农村购买宅基地和农民住宅，禁止城镇居民购买取得宅基地并取得宅基地使用权，禁止单位和个人占用农民集体所有土地搞房地产开发。 据此，在学理上和司法实践中，涉及宅基地使用权转让纠纷，归纳确定了宅基地使用权不得单独转让的原则，在一般情形下，下列情况，转让农村住房或者宅基地使用权的，应当认定为无效：1.城镇居民购买农村住房和宅基地的，因违反国家有关规定，应认定无效；2.法人或者其他组织购买农村住房和宅基地的，因不具备宅基地使用权人主体资格，应认定无效；3.土地管理法规定，取得宅基地使用权应先经过集体经济组织批准，擅自转让农村住房和宅基地，未征得本集体经济组织同意的，应认定无效；4.向本集体经济组织以外的农村村民转让农村住房和宅基地的，因违反了集体经济组织的成员权属性，应认定无效。基于“房地一体”主义，农村房屋的流转必然会导致宅基地随之流转，故对农村房屋买卖合同之类合同效力的认定，无法离开对有关宅基地使用权流转的法律乃至政策的综合考量。而审理涉农案件，必须坚持公有制性质不能改变、耕地红线不能突破、农民权益不能受损“三条底线”。就宅基地使用权而言，其通常是与本集体经济组织的成员权联系在一起的，集体经济组织的成员虽然只享有宅基地的使用权，但这种使用权也是农民的一项重要财产。我国物权法肯定了农民宅基地及其房屋的财产利益，规定在国家征收宅基地时，应当给予农民适当的经济补助。因此，宅基地使用权具有福利和社会保障功能，能够使农村居民享有基本的居住条件，从而维护了农村的稳定。根据现行法律的规定，宅基地归农民集体所有，宅基地使用权人对宅基地仅享有占有和使用的权利，原则上只能由宅基地使用权人利用宅基地建造住宅及附属设施供其居住和使用，如果允许非本集体经济组织成员通过购买宅基地房屋的方式取得宅基地使用权，将在实质上构成对集体在该宅基地上行使所有权的障碍，导致集体所有权的落空。有关法律、行政法规对宅基地使用权流转的规定，以及中共中央、国务院对非本集体经济组织成员购买宅基地房屋的政策，均系基于保护农民利益，保持农村稳定，保障经济社会可持续发展，这些属于社会公共利益的范畴。 但是，案涉协议有其特殊之处。首先，案涉协议是为了解决地质灾害受灾住户的住房困难，具有公共服务性质，原诸暨市化泉乡人民政府买受王性安房屋，不是为了自己使用，而是提供给地质灾害受灾户居住。其次，原诸暨市化泉乡人民政府与王性安签订的协议是双方真实意思表示，政府也据此支付了相应的价款，即3500元，该款基本符合当时农房的市场价格，否则，王性安也不会在协议和发放清单上签字并领取款项。第三，原诸暨市化泉乡人民政府买受房屋也不是为了进行房产开发，而是为了化解地质灾害所造成的影响。第四，原诸暨市化泉乡人民政府虽不是所在村集体经济组织成员，但基于人民政府的性质，也不同于城镇居民，故在适用有关国家相关政策时需要予以谨慎考量；在本案中，原诸暨市化泉乡人民政府既不是城镇居民，也不是为了房地产开发的单位和个人，系特殊主体，其与王性安签订的协议是为了解决地质灾害受灾户的住房困难，合同目的具有公共服务性质，且处理事项关涉救灾大局。第五，基于人民政府的性质，其与王性安签订协议，从根本上也不会对村集体所有权造成侵害。第六，退一步说，从璜山镇政府与王性安签订的宅基地置换协议来看，该协议确定“实施置换的宅基地按土地证确权面积给予3800元／平方米置换补助；无地上建筑物的，给予3000元／平方米置换补助”，该宅基地置换协议与2000年签订的协议书，因双方当事人一致，协议标的一致，协议书可视为对地上建筑物的买卖，该协议书也应属于效力待定或者有效。综上分析，该院认定协议书应属有效。 另一方面，本案所涉房屋宅基地登记在王性安名下，该房屋虽系王性安夫妻共同财产，但王性安作为户主与原诸暨市化泉乡人民政府签订房屋买卖协议，后者也支付了合理的对价，故合同相对人有理由相信王性安有权处分涉案房产，王性安签订案涉房屋买卖协议的行为对其余共有人发生法律效力。 鉴于上述理由，对诉争焦点3不再继续分析。 诸暨市化泉乡人民政府作为特殊主体与王性安签订的房屋买卖协议，协议内容系双方当事人真实意思表示，未违反有关法律规定，也未违反公序良俗和社会公共利益，王性安也收到了相应价值的房款，故应属有效。王性安主张诉争房屋属于原告夫妻共同财产，原告在未经共有权人同意下擅自处分共同财产的行为属于无效，因王性安系户主，原诸暨市化泉乡人民政府也支付了合理的对价，故合同相对人有理由相信王性安有权处分涉案房产，王性安签订涉案房屋买卖协议的行为对其余共有人发生法律效力。故对原告诉请，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条第二款、《中华人民共和国合同法》第四十九条、第五十二条、《中华人民共和国物权法》第一百五十三条之规定，判决：驳回王性安的诉讼请求。一审案件受理费80元，依法减半收取40元，由王性安负担。 二审中，双方当事人均未提交新的证据。 本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案二审中的争议焦点为上诉人王性安与原诸暨市化泉乡人民政府于2000年8月4日签订的案涉协议书是否存在法律规定的无效情形。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，上诉人在一、二审中均确认，案涉协议书、《池家山村（山体滑坡）住房户搬迁困难补助款发放清单》上的“王性安”均由其本人签署，并自认已收取协议约定的3500元款项，结合协议书内容及发放清单中“王性安处买房居住，买房补助款”之记载，可以认定协议双方已就房屋转让事宜达成合意，转让系双方真实意思的表示，且已履行完毕。上诉人虽主张案涉协议书存在违法无效情形，但未能就该协议具体违反法律法规哪一项强制性效力性规定作出说明，其相关上诉理由，本院不予采纳。根据现有查明的事实，原诸暨市化泉乡人民政府向上诉人购房有其特殊背景、目的和用途，也已支付了合理对价，且切实解决了上诉人所在村地质受灾户住房困难等实际问题，并未产生损害其他村集体经济组织成员权益的后果，故不宜将案涉协议书与一般非本集体经济组织成员购买宅基地房屋的情形等同。一审法院认定案涉协议书应属有效，并驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。 综上所述，王性安的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费80元，由上诉人王性安负担。 本判决为终审判决。 审判长 董 伟 审判员 傅芝兰 审判员 张百元 二〇二〇年七月二十三日 书记员 张青炀