辽宁省东港市人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽0681行初21号原告：东港市黄土坎镇爱民村村民委员会第二村民组。住所地：东港市黄土坎镇爱民村二组。负责人：张良，系组长。委托代理人：万玉荣，系辽宁德奎律师事务所律师。被告：东港市自然资源局，住所地：东港市东港南路145号。负责人：于学波，系该局局长。委托代理人：王继宏，系该局副局长。委托代理人：何恒川，系辽宁仁正律师事务所律师。第三人：东港市黄土坎镇爱民村村民委员会。住所地：东港市黄土坎镇爱民村二组。法定代表人：辛海军，系村委会主任。原告东港市黄土坎镇爱民村村民委员会第二村民组诉被告东港市自然资源局、第三人东港市黄土坎镇爱民村村民委员会请求撤销国有土地使用证一案，于2020年6月1日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于2020年6月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月30日公开开庭审理了本案。原告的负责人张良及委托代理人万玉荣，被告的委托代理人王继宏、何恒川，第三人的法定代表人辛海军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告东港市黄土坎镇爱民村村民委员会第二村民组诉称，一、请求依法撤销被告对坐落于东港市××土坎镇××礁石庙面积76853平方米的水域用地的土地登记所作出的东港国用（2001）字第30134号国有土地使用证的行政行为；二、依法确认上述国有土地归原告使用。事实与理由：一、30134号土地使用证中的国有土地位于东港市××土坎镇××礁石庙，面积120亩，历史上属于荒滩，由原告开发成水稻田，而管理耕种使用，并由原告发包给本组村民耕种。在此期间由东港市黄土坎镇人民政府统一改造成虾池，并改变土地使用用途为水域用地。原告系该证中的国有土地开发人，取得了法定的土地使用权。2013年，水稻田承包合同到期，原告发现水稻田改变成虾池，由第三人发包给其他人经营，于是原告向第三人索要。依据《土地管理法》第四十条规定，开发单位或个人开垦国有荒山、荒地、荒滩符合土地利用总体规划的要求，并由县给以上人民政府批准，登记造册，核发证书，确认开发单位或个人的使用权。因此，原告应是该宗土地的法定使用权人。该土地的开发和改造与第三人没有任何关系，故不能成为该土地使用权人。二、原告是2018年9月知道是被告发给了第三人的土地使用证。三、原告是30134号土地使用证法定的国有土地使用权者，被告将该土地错误登记发证给第三人的行政行为分割了原告的权利，因而原告有权申请撤销登记行为和土地使用证。四、被告发证程序严重错误，应当撤销。五、撤销了土地划拨类型，第三人成为该土地使用权者无事实基础和法律依据，因此30134土地证必须依法撤销，更正原告为实际开发人。六、本案土地使用权争议特殊在于是村委会与其下属的村民组之间发生的土地使用权争议，因而不能单纯依据土地使用证作为依据，应当从实际的开发事实出发，只要查清实际开发人应能确定土地使用权者。综上，被告将该荒滩的开发人作为第三人而登记，将30134号土地使用证发放给第三人的行政行为是错误的，应当撤销。而且原告按照丹东市中级人民法院和辽宁省高级人民法院的一、二审裁定书规定的要求依法对被告提起行政诉讼。原告向本院提交了以下证据：1、丹东市中级人民法院（2019）辽06行初34号案件受理通知书；2、丹东市中级人民法院（2019）辽06行初34号行政裁定书。证明：原告于2019年4月23日曾向丹东市中级人民法院第一次提起行政诉讼。被告东港市自然资源局辩称，一、原告既非案涉行政行为相对人，且无有效证据证明其与案涉行政行为之间存在利害关系，故原告不具备提起行政诉讼的诉讼主体资格，不符合提起行政诉讼的起诉条件，其起诉依法应予驳回；二、案涉土地使用权系原告所在村集体享有，具体如何使用，应由其所在村委会通过民主议定程序解决，因此，产生的争议不属于行政诉讼范围。三、原告的起诉已超过法定起诉期限，依法应予驳回。四、换发案涉国有土地使用权的行为，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，原告的主张没有事实根据和法律依据，其诉请依法应予驳回。综上，原告的起诉存在诸多应予驳回的情形，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：东国用（93）字第1156号《国有土地使用证》。证明：该证书颁发于1993年8月10日。根据《行政诉讼法》的规定，针对涉及不动产作出的行政行为其最长起诉期限为20年，且该期限是自该行政行为作出之日起开始计算，结合1993年证书颁发的时间可知，原告提起诉讼的起诉期限最长截止2013年8月10日，原告现提起诉讼要求撤销相关内容，确已超过法定最长起诉期限。第三人东港市黄土坎镇爱民村村民委员会的陈述意见是，原告是在2014年就已经知晓该证的内容，而不是2018年，因为原大孤山国土分局在2014年已经给其答复了。该宗土地是1981年全村全体劳动者参与取得的，应当是全村共有而不是属第二村民组所有。第三人向本院提交以下证据：丹东市国土资源局大孤山经济区分局《答复》。证明：丹东市国土资源局大孤山经济区分局在2014年就已经对原告作出答复，且该答复中已经载明1993年的土地证事实，原告称于2018年才知晓涉案土地使用证的内容，和本次诉讼才知晓1993年的土地使用证内容与事实不符。经庭审质证，原告对被告提供证据的真实性有异议，原告不清楚是什么时间颁发该证的，该证的存在原告是在本次诉讼过程中才知道的。本案涉及的土地使用权是因为原告开发并法定取得，涉及土地使用权本身始终处在侵权当中，原告的起诉并没有超过法定起诉期限。第三人对被告提供证据的真实性没有异议。被告对原告提供证据的真实性没有异议，但对原告所证明的事实有异议。虽然原告曾在2019年提起过行政诉讼，但其该次诉讼的诉讼主体并非本案被告，更重要的是《行政诉讼法》第四十六条已明确规定，对不动产作出的行政行为提起诉讼是自该行政行为作出之日起开始计算，而非原告知道或应当知道或者是提起诉讼之日起开始计算，因此，无论原告是否在2019年提起诉讼，其起诉期限均已在2013年届满，其在此后对该行政行为提起诉讼均属于超过起诉期限的情形。34号行政裁定书记载原告向丹东市中级人民法院提起诉讼的时间是2019年3月7日，而非其主张的4月23日。第三人对原告提供证据的真实性没有异议。原告对第三人提供的证据因系复印证，故对其真实性不予认可，且原告从未收到该《答复》，该《答复》的内容原告也不清楚。但从该《答复》能看出原告曾因为涉案土地与村委会进行过交涉，村委会没有将该土地确认给二组的情况下，原告曾向有关部分反映过该事情，故原告的起诉并没有超过起诉期限。原告对颁发涉案土地使用权事宜并不清楚，原告在多方寻求解决的过程中也不知道该证的存在。被告对第三人提供证据的真实性没有异议，原告的起诉确已超过法定起诉期限，且已知晓了1993年和2001的土地使用证的事实，根据《行政诉讼法》的规定，在其知道该行政行为之日起一年内也可以提起诉讼，按此计算其起诉期限最长也应截止2015年1月8日，而原告于2019年提起诉讼也同样超过该起诉期限。因此，无论从何种起算点计算，原告也超过法定起诉期限。本院对上述证据认证如下，原、被告提供证据相对方没有异议的，本院予以采信。原告对被告提供的东国用（93）字第1156号《国有土地使用证》，以及对第三人提供的丹东市国土资源局大孤山经济区分局《答复》的真实性均有异议，但该《国有土地使用证》和《答复》是有行政机关作出的行政行为和对问题反映的书面答复，具有真实性、客观性、合法性，虽然原告对真实性有异议，但没有证据予以否定，故本院予以采信。经审理查明，1993年8月10日，原东沟县人民政府为第三人颁发东国用（93）字第1156号国有土地使用证，载明：土地使用者黄土坎镇爱民村委员会；地址栾家村礁石庙；图号J-51-8-(27)；地号03；用途虾场；占地总面积115.28亩。2001年8月，东港市人民政府为第三人换发了东港国用（2001）字第30134号国有土地使用证，载明：土地使用者黄土坎镇爱民村委员会；地址栾家村礁石庙；图号J-51-8-(27)；地号03；用途水域用地；使用权面积76853平方米。2019年3月7日，原告以东港市人民政府为被告，向丹东市中级人民法院提起土地行政批复及土地登记一案，丹东市中级人民法院以该案已经超过法定起诉期限，且东港市人民政府不是本案适格的被告为由，作出（2019）辽06行初34号行政裁定书，驳回原告的起诉。原告不服，上诉于辽宁省高级人民法院，辽宁省高级人民法院于2019年12月14日作出（2019）辽行终1334号行政裁定书，以一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果得当为由，驳回上诉，维持原判。原告于2020年6月1日向本院提起本行政诉讼。本院认为，起诉应当符合条件，起诉期限是法定的起诉条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案被告于1993年为涉案土地颁发了国有土地使用证，于2001年换发，原告的最长的起诉期限为2013年8月10日。而原告是2019年3月7日向向丹东市中级人民法院提起起诉，已超过法定起诉期限，且无正当理由，因此原告的第一项诉讼请求已超过法定的起诉期限应予驳回。原告的第二项诉讼请求确认案涉的国有土地归原告使用。该请求在第一项请求土地使用证没有撤销的前提下，土地权属已明确，有关土地所有权和使用权的确权应向被告申请，以法定程序后向人民法院提起诉讼，该请求不是人民行政案件的受案范围，对原告释明后原告不予撤回，故依法驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条一款(一)、（二）项、《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《中华人民共和国行政复议法》第三十条之规定，裁定如下：驳回原告东港市黄土坎镇爱民村村民委员会第二村民组的起诉。案件受理费50元，不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于辽宁省丹东市中级人民法院。审 判 长  郭景强人民陪审员  王月娥人民陪审员  孙 聪二〇二〇年七月七日书 记 员  潘晓伟