福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终315号 上诉人（一审被告）福州市自然资源和规划局,住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号4座5层至8层。 法定代表人郑章干，局长。 委托代理人林杰，福建拓维律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）福建吉兴房地产开发有限公司，住所地福建省福州市晋安区连江路98号18#楼104室。 法定代表人林振伟，董事长兼总经理。 委托代理人王光明，北京大成（上海）律师事务所律师。 委托代理人陈晋兴，北京大成（福州）律师事务所律师。 一审被告福州市人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区乌山路96号。 法定代表人尤猛军，市长。 委托代理人卢毅超。 委托代理人许攀，福建闽天律师事务所律师。 上诉人福州市自然资源和规划局（以下简称市自规局）因被上诉人福建吉兴房地产开发有限公司（以下简称吉兴公司）诉其土地行政管理、一审被告福州市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服福州市仓山区人民法院（2019）闽0104行初157号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，1993年12月22日，福州钜豪房地产发展有限公司与原福州市土地管理局签订了榕地合［1993］133号《福州市国有土地使用合同》，以协议出让方式取得位于晋安区峰林场油茶派出所以东的一幅国有建设用地使用权，用于开发兴华山庄项目，土地面积163740平方米（合245.61亩），用途为别墅用地，约定开工期限由福州钜豪房地产发展有限公司获得土地使用权批准证件之日起两年内必须动工建设。该项目因涉及债务纠纷，由福州市中级人民法院裁定将福州钜豪房地产发展有限公司位于晋安区的涉案地块过户给原告，并于2007年10月8日由原福州市国土资源局与原告签订了榕地合［1993］133号补1号-2007《福州市国有土地使用补充合同》，约定将别墅用地变更为住宅和及配套，建筑密度由15%调整为14%，增加建筑面积补交政府规费（配套费、地价款）等，其余条款仍保持不变。涉案项目于2007年10月22日办理了《建设用地批准书》（福州市（县）［2005］榕土建字第139号）的变更手续，原告并于2007年12月16日取得了榕国用（2007）第099-2700381号《国有土地使用证》。涉案项目由于长期存在未按合同约定期限动工的情况，2018年9月29日，被告市自规局向原告作出《闲置土地调查通知书》,于2018年10月20日向原告作出《关于福岭山庄项目闲置土地调查的补充通知》（榕国土闲查字［2018］1号-补1号）。被告市自规局于2018年11月19日作出榕国土闲认字［2018］1号《闲置土地认定书》，载明：案涉宗地存在“未按土地出让合同约定期限动工建设的情况”，闲置原因为：属于政府原因（即因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的）。该闲置土地认定书于2018年11月27日送达原告。同日，被告市自规局并向原告送达《后续处置函》（榕国土资函［2018］1153号），请原告即与被告市自规局协商该地块的后续处置工作。2018年11月28日，被告市自规局向市政府报请《关于兴华山庄闲置土地处置方案的请示》（榕国土资综［2018］1152号），市政府于2018年12月5日向市自规局作出《福州市人民政府关于处置兴华山庄地块闲置土地的批复》（榕政地［2018］392号），同意被告市自规局与原告解除兴华山庄项目土地出让合同，有偿收回涉案地块的国有建设用地使用权。2018年12月5日，被告市自规局作出榕国土闲收字［2018］1号《收回决定书》，主要内容：“福州钜豪房地产发展有限公司于1993年12月以协议出让方式取得位于晋安区峰林场油茶派出所以东的一幅国有建设用地使用权，用于开发兴华山庄项目，土地面积163740平方米（合245.61亩），用途为别墅用地，并与我局签订了《福州市国有土地使用合同》（榕地合［1993］133号）。该项目因涉及债务纠纷，由福州市中院裁定转让给你单位（原告）作为福岭山庄项目用地，于2007年10月8日签订《福州市国有土地使用合同》（榕地合［1993］133号补1号-2007）。我局认定上述宗地为闲置土地，已向你单位送达了《闲置土地认定书》（榕国土闲认字［2018］1号）。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十二条的规定，经报请福州市人民政府批准（榕政地［2018］392号），决定协议有偿收回上述闲置土地使用权。请你单位自本决定书送达之日起30日内，与我局协商具体补偿事宜并办理后续手续。对本决定不服的，可依据《行政复议法》的规定申请行政复议或依照《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼”。并于同月10日送达原告。原告不服，于2019年1月25日向市政府申请复议，市政府于同日予以受理后，将行政复议申请书副本及《行政复议答复通知书》送达被告市自规局，要求其在收到申请书之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年2月3日，被告市自规局向被告市政府提交书面答复及证据材料。2019年3月21日，被告市政府作出榕政行复［2019］8号《行政复议决定书》，维持了市自规局作出的榕国土闲收字［2018］1号《收回决定书》，并将该复议决定送达原告。原告不服，诉至一审法院。 一审法院认为,根据《闲置土地处置办法》（2012年修订）第四条的规定，被告市自规局作为本市国土资源主管部门负责对本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施，故其作出本案被诉《收回决定书》具有合法的权力来源。同时，市自规局系市政府的工作部门，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告市政府有权对被告市自规局作出的被诉《收回决定书》这一行政行为通过行政复议程序进行审查，故市政府作出被诉的行政复议决定具有合法的权力来源。原告作为被诉行政行为的相对人，有权提起本案之诉。根据《闲置土地处置办法》（2012年修订）第八条：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：……”，第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列处置方式：……”第十三条第一款规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。”上述条款说明：1、该办法所指的闲置土地包含了因政府原因造成动工开发延迟而导致的土地闲置；2、因政府原因的闲置土地的处置有别于该办法第十四条所指的无偿收回土地使用权。本案中，被告市自规局在向原告作出的《闲置土地认定书》，明确载明闲置原因为：政府原因,属于《闲置土地处置办法》第八条规定情形，应当按该办法第十二条、第十三条规定进行处置。被告市自规局本应遵循该《闲置土地处置办法》第八、十二、十三条确定的“双方协商一致、拟定处置方案、报同级人民政府批准”的原则，但被告市自规局在未与原告协商一致的前提下就单方面决定有偿收回国有建设用地使用权，有违上述规定，属于程序违法、法律适用错误。故应判决撤销被告市自规局作出的《收回决定书》。同时，市政府作出的维持收回决定的榕政行复［2019］8号《行政复议决定书》也应一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条之规定，经一审法院审判委员会研究决定，判决如下：一、撤销被告福州市自然资源和规划局于2018年12月5日作出的榕国土闲收字[2018]1号《收回国有建设用地使用权决定书》；二、撤销被告福州市人民政府于2019年3月21日作出的榕政行复[2019]8号《行政复议决定书》。 上诉人市自规局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、上诉人一直与被上诉人就闲置土地进行协商，但事实上无法达成一致协商意见。由于历史原因，以及2010年9月21日下发的《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》的规定，导致对“兴华山庄”项目闲置问题的处置，一直无法达成合意。而且，根据《福州市闲置土地处置办法》的规定，被上诉人不与上诉人进行协商，或与上诉人协商不一致的，上诉人依旧是可以拟定闲置土地处置方案。一审法院认定上诉人单方面决定有偿收回土地使用权程序违法错误。二、当前除协商有偿收回土地外，其他的处置方式皆不可行。综上，一审判决认定事实错误，且适用法律、法规错误，上诉人请求：1.撤销一审法院作出的“撤销被告福州市自然资源和规划局于2018年12月5日作出的榕国土闲收字[2018]1号《收回国有建设用地使用权决定书》”的判决，并驳回被上诉人的全部诉讼请求。2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人吉兴公司辩称，一、上诉人在《行政上诉状》中主张“上诉人一直有与被上诉人就闲置土地进行协商”，与事实严重不符，上诉人亦未能提供证据证明。二、上诉人“拟定闲置土地处置方案的行为，虽是要与行政相对人进行协商，但并非一定要取得行政相对人的同意”的主张，属于对自己未依法行政的自认。根据《闲置土地处置办法》第十二条、第十三条规定，在因政府原因造成土地闲置的情况下，即使双方协商后决定采用“协议有偿收回”的闲置土地处理方式，亦应首先达成协议，即在“协商一致”后方可拟定“闲置土地处置方案”，报批后，再实施收回程序，即按照“协商一致-拟定方案-批准-实施”的顺序进行。三、上诉人称“当前除协商有偿收回土地外，其他的处置方式皆不可行”的理由，既不合逻辑，亦与客观情况不符，更是上诉人双重标准和滥用职权的实证。《闲置土地处置办法》第十二条明确规定：就政府原因造成的土地闲置问题，上诉人应当与答辩人协商一致选择延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、协议有偿收回国有建设用地使用权等六种方式进行处置。答辩人调规的请求，才是合理合法、促进涉案地块开发的唯一途径。所谓的“当前除协商有偿收回土地外，其他的处置方式皆不可行”，不仅没有依据，更是让上诉人采用双重标准、区别对待行政相对人的搪塞之辞，完全背离了合法行政、合理行政的“三公”原则。综上，一审判决事实认定清楚、法律适用正确，上诉人的上诉理由完全不能成立。请求：驳回上诉，维持原判。 一审被告市政府未向本院提交书面意见。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，一审法院关于市自规局作出本案被诉《收回决定书》具有合法的权力来源及市政府作出被诉行政复议决定具有合法的权力来源的认定，本院予以认可。 根据《闲置土地处置办法》第八条、第十二条、第十三条第一款的规定，对于因属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后，拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。本案中，双方当事人对案涉土地闲置原因为“政府原因”均无异议。在政府原因造成土地闲置的情况下，上诉人若收回涉案土地，应根据《闲置土地处置办法》第八条、第十二条、第十三条第一款之规定，与被上诉人协商处置涉案土地。而本案上诉人在未与被上诉人进行协商的情况下，径行对涉案土地作出《收回国有建设用地使用权决定书》，单方面决定有偿收回国有建设用地使用权，程序违法、适用法律错误，应予以撤销。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人福州市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  谢红波 审判员  曾 莹 审判员  蔡陈飞 二〇二〇年七月二十一日 法官助理陈俊杰 书记员朱嘉婧 附注：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。