黑龙江省牡丹江市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)黑10行终65号 上诉人（原审被告）绥芬河市自然资源局，住所地黑龙江省绥芬河市同福街46号。 法定代表人牛彦彬，该局局长。 行政机关负责人张恩宏，绥芬河市自然资源局副局长。 委托代理人徐朝凤，女，1988年7月10日出生，住黑龙江省绥芬河市。 被上诉人（原审原告）刘景臣，男，1945年11月19日出生，住黑龙江省大庆市让胡路区。 上诉人绥芬河市自然资源局因与被上诉人刘景臣规划管理行政确认一案，不服黑龙江省绥芬河市人民法院（2019）黑1081行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年7月8日公开开庭审理了本案，上诉人绥芬河市自然资源局副局长张恩宏及其委托代理人徐朝凤、被上诉人刘景臣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，1992年，原告购买绥芬河市春龙房地产开发公司开发的春龙小区7号楼1楼一处，面积为93.26平方米，购入价格为每平方米1800元。原告购入后，先后开过饭店、服装店、鞋城等，房屋结构为两面临街，独门独户。原告于2001年9月10日办理房屋所有权证载明设计用途为住宅。2002年4月14日，绥芬河市人民政府拆迁管理办公室发布了拆迁公告后，因拆迁补偿按住宅补偿，原告要求按商服用房补偿，双方达不成拆迁补偿协议，绥芬河市人民政府于2002年5月对原告的春龙小7号楼1单元101室的房屋进行了强制拆除。原告一直通过诉讼寻求解决。原告于2008年3月19日向被告提交申请要求对房屋性质进行确认，被告以对原告的房屋使用性质进行确认缺乏法律根据为由答复不予确认。原告刘景臣诉讼至本院，本院经审理后，作出(2008)绥行初字第8号行政判决书判决撤销了被告的答复意见，责令原规划局在30日内重新作出具体行政行为。至此开始，原规划局以种种理由答复刘景臣，或不受理或直接确认刘景臣所购买的房屋使用性质为住宅。刘景臣对每次的答复意见不服均提起行政诉讼，法院也多次撤销原规划局作出的答复。黑龙江省高级人民法院对刘景臣申请再审案件作出(2018)黑行再13号判决，责令原规划局对刘景臣的房屋使用性质进行确认。原规划局于2018年11月2日作出“刘景臣房屋使用性质确认答复”，根据刘景臣房屋所有权证(绥私字第2001-107xx号房屋所有权证)登记的使用性质确定，刘景臣的房屋使用性质为住宅。刘景臣不服向绥芬河市人民政府申请复议，绥芬河市人民政府于2019年3月20日作出绥政复决字[2019]3号行政复议决定，撤销原规划局作出的“答复”，责令被告自收到复议决定之日起60日内重新作出处理。并要求被告不得以同一事实和理由作出与“答复”相同或者基本相同的具体行政行为。被告于2019年5月20日向原告作出绥自然资发[2019]33号“关于刘景臣房屋使用性质确认答复”，以“刘景臣被拆迁房屋建设于1992年，原规划局向开发单位春龙公司核发了建设工程规划许可证，建设项目为综合写字楼，现对刘景臣申请的位于绥芬河市春龙小区7号楼1楼101室房屋性质确认为住宅”。原告对此“答复”不服，再次向本院提起行政诉讼。另查明，原告的房屋位于绥芬河市春龙小区7号楼一层西数1门厅，相邻房屋为绥芬河市春龙小区7号楼一层西数2门厅，所有权人是樊桂芬，樊桂芬房屋所有权证存根载明使用性质为商服。原告刘景臣房屋所有权证载明设计用途为住宅。 原审法院认为，原绥芬河市规划局在2019年政府机构改革过程中并入绥芬河市自然资源局，其行政职能由绥芬河市自然资源局承继，对规划部门的行政职权行使，由绥芬河市自然资源局作为主体，因此，被告的主体适格。原告所有的房屋被强制拆除，因所办理的房照的使用性质为住宅，在房屋拆迁补偿时被确定按照住宅的使用性质进行补偿，与按商服的补偿价格相差巨大，原告因此而要求被告对原告被拆除的房屋的使用性质为商服进行确认，原告提起行政诉讼符合法律规定，原告的主体适格。自2008年至本案起诉前，原告多次申请被告对拆迁房屋的使用性质进行确认，被告多次以相同或者类似的理由作出基本相同的认定，结论就是原告被拆迁的房屋的使用性质为住宅。黑龙江省高级人民法院责令原规划局对原告的房屋使用性质进行确认后，原规划局根据原告所办理的房照登记的使用性质为住宅，而得出确认原告的房屋使用性质为住宅的结论，明显规避了规划在先的原则。1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件”。由此，对于绥芬河市春龙小区楼房设计规划应由原规划局进行规划设计审核，其中应当包括楼房使用用途的设计规划要求，原告要求原规划局对原告购买的绥芬河市春龙小区楼房原规划设计用途进行确认，原规划局应当以当时客观记载的事实进行确认，而不应当直接以原告办理的房照登记的使用用途来确认原告房屋的使用用途。因此，在原告申请行政复议时，绥芬河市人民政府经审查作出了撤销“答复”的意见，责令被告自收到复议决定之日起60日内重新作出处理，并按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款的规定，“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”，要求本案被告不得以同一的事实和理由作出与“答复”相同或者基本相同的具体行政行为。被告重新作出“关于刘景臣房屋使用性质确认答复”时，以“刘景臣的房屋建设于1992年，原绥芬河市规划局向开发单位春龙公司核发了建设工程规划许可证，建设项目为综合写字楼。现对你申请的位于绥芬河市春龙小区7号楼1楼101室房屋性质确认为住宅”。被告以“建设项目为综合写字楼”为由，确定原告申请确认的房屋为住宅，明显缺乏事实根据和法律依据。原规划局向开发单位春龙公司核发了建设工程规划许可证，建设项目为综合写字楼，规划档案当中的“危房改造协议书”明确记载“一、二层作为商服用房”，被告对原告申请确认的房屋的使用性质不是商服用房应予以排除说明，无法排除原告的房屋为商服用房，而直接认定原告的房屋规划设计使用用途为住宅的结论是错误的，对此本院不予支持。综上，通过庭审确定的案件事实，能够认定原告在购买本案争议房屋时是按照每平方米1800元的价格，原告购买后，先后开过饭店、服装店、鞋城等；与其同为一层的相邻业主樊桂芬的房屋规划使用性质为商服，确定房屋使用性质应当根据历史和现实存在的事实为依据，按照法律规定予以确认或作出处理，应在住宅或商服两者之间作出事实判断，不能以“建设项目为综合写字楼”为由，直接确认原告房屋的使用性质为住宅，被告应本着尊重历史、尊重事实的基本方向，本着公平、公正的基本原则，合情、合理、合法的对原告所有的原位于绥芬河市春龙小区7号楼一层西数1门厅房屋使用性质重新作出确认。故对原告要求撤销被告于2019年5月20日作出的绥自然资发[2019]33号“关于刘景臣房屋使用性质确认答复”的诉讼请求予以支持。本院判决被告重新作出行政行为后，被告不得再以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第七十一条规定，判决：一、撤销被告绥芬河市自然资源局于2019年5月20日作出的绥自然资发[2019]33号“关于刘景臣房屋使用性质确认答复”。二、责令被告绥芬河市自然资源局于本判决生效后一个月内，重新对原告所有的原位于绥芬河市春龙小区7号楼一层西数1门厅房屋使用性质重新作出确认。案件受理费50元，由被告绥芬河市自然资源局负担。 上诉人绥芬河市自然资源局上诉称，1992年绥芬河市春龙房地产开发有限公司开发春龙小区，原绥芬河市城乡规划管理局核发了建设工程规划许可证，建设项目为综合写字楼。被上诉人于1992年购买春龙小区7号楼1单元101室，面积为93.26平方米，并于2001年9月在绥芬河市房产管理局办理了房产证，房产证记载设计用途为住宅。2002年5月，双方就拆迁补偿未能达成协议，后绥芬河市政府对被拆迁房屋进行拆除。本案中，上诉人依据《城乡规划法》以及被拆除房屋的规划档案等对被上诉人的房屋使用性质作出答复，符合法律规定，也符合客观事实，一审法院认为上诉人作出的房屋使用性质确认答复的理由属于与原行政行为基本相同的结论不正确。请求依法维护上诉人合法权益，依法判决。 被上诉人刘景臣辩称，案涉房屋在绥芬河市春龙小区7号楼一层，从规划、建设到使用都是商服。规划档案记载：“春龙7号楼为综合楼，一层为商服。该房建设时为沿街自己独立门头的商铺，办理产权证所交纳国税、地费均是按商服标准办理，案涉房屋自1992-2002年曾经用于经营餐厅、服装、饭店、鞋城。绥芬河市自然资源局认定该房是住宅的理由不成立。一审法院判决客观公正，事实清楚，符合法律规定，请求驳回上诉，维持原审判决。 本院二审对证据的认证意见与原审一致。不再赘述。 本院二审查明的案件事实与原审法院一致。不再赘述。 本院认为，2008年至今，被上诉人刘景臣因其房屋拆迁补偿问题多次申请上诉人绥芬河市自然资源局对其被拆迁房屋的使用性质进行确认。绥芬河市自然资源局多次以相同或者类似的理由作出被拆迁的房屋的使用性质为住宅的结论。根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。”，原绥芬河市规划局根据黑龙江省高级人民法院（2018）黑行再13号判决在对案涉房屋性质认定时，原规划局向开发单位春龙公司核发的建设工程规划许可证显示建设项目为综合写字楼，规划档案中的“危房改造协议书”明确记载“一、二层作为商服用房”，原绥芬河市规划局在无法合理排除案涉房屋性质为商服用房的情况下，单纯依据案涉房屋房照登记的使用用途认定刘景臣的房屋性质为住宅的结论违背规划在先原则，缺乏事实依据和法律依据，明显不当。另，案外人樊桂芬系与刘景臣案涉房屋同层的相邻业主，其房屋规划使用性质却为商服，与绥芬河市自然资源局认定的案涉房屋使用性质截然不同。绥芬河市自然资源局于2019年5月20日作出的绥自然资发[2019]33号“关于刘景臣房屋使用性质确认答复”主要证据不足。且2008年至今，被上诉人刘景臣因其房屋拆迁补偿问题多次申请上诉人绥芬河市自然资源局对其被拆迁房屋的使用性质进行确认。绥芬河市自然资源局多次以相同或者类似的理由作出被拆迁的房屋的使用性质为住宅的结论。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人的上诉主张和上诉理由依法不能成立，本院不予保护。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人绥芬河市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 赵秀玲 审 判 员 黄晓丽 审 判 员 杨弘智 二〇二〇年七月三十日 法官助理 李 想 书 记 员 曹 露