河北省石家庄市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）冀01民初1033号 原告深泽县自然资源和规划局（原深泽县国土资源局），地址河北省石家庄市深泽县向阳街北头路西，统一社会信用代码：111301280007521141。 法定代表人：曹亚峰，职务：局长。 委托诉讼代理人：曹健，男，汉族，1973年7月20日出生。 委托诉讼代理人：周朝杰，河北诚基律师事务所律师。 被告河北盛驰汽车零部件有限公司，住所地深泽县北环路东段路南。统一社会信用代码：911301285728025279。 法定代表人：王国辉，职务：总经理。 委托诉讼代理人：李洁，河北达公律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘宏，河北达公律师事务所律师。 第三人：石家庄市鹏辉纺织有限公司，住所地深泽县工业园区（新建街2号），统一社会信用代码：91130128700706506A。 法定代表人：王群英，职务：董事长。 委托诉讼代理人：贾占辉，男，汉族，1971年9月22日出生。 原告深泽县自然资源和规划局与被告河北盛驰汽车零部件有限公司，第三人石家庄市鹏辉纺织有限公司因建设用地使用权纠纷一案，本院于2019年11月19日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告深泽县自然资源和规划局的委托诉讼代理人曹健、周朝杰，被告河北盛驰汽车零部件有限公司的委托诉讼代理人李洁、刘宏，第三人石家庄市鹏辉纺织有限公司的委托诉讼代理人贾占辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告深泽县自然资源和规划局向本院提出诉讼请求：1.请求被告支付土地出让本金5984948元及利息3940826.45元（自2007年3月31日至2019年4月17日按同期贷款利率计算，剩余期限的利息按上述方法计算至实际履行之日。）共计9925774.45元。2.请求被告支付滞纳金4770847.21元（自2007年3月31日至2019年4月17日以本金5984948元按日0.2‰计算，剩余期限的滞纳金按上述方法计算至实际履行之日）。后将此项诉请变更为：请求被告支付违约滞纳金26333771.2元（自2007年3月31日至2019年4月17日以本金5984948元按日1‰计算），剩余期限的滞纳金按上述方法计算至实际履行之日。3.本案诉讼费由被告承担。事实与理由：深泽县国土资源局与石家庄市鹏辉纺织有限公司于2007年3月9日签订《国有土地使用权出让合同》；出让人出让给受让人的宗地位于深泽县城东北，北环路南侧，北苑路北地块，宗地面积137585平方米；宗地用途为：工业用地，合同约定了土地交付期限为2007年3月9日（已按期交付），土地出让金总价为18573975元，并约定了分四期付款期限，同时还约定了利息及违约金。石家庄市鹏辉纺织有限公司共缴纳土地出让金12589027元。在石家庄市鹏辉纺织有限公司尚欠土地出让金5984948元的情况下，将土地使用权赠予给河北盛驰汽车零部件有限公司，债务应由河北盛驰汽车零部件有限公司承担。原告深泽县自然资源和规划局（原深泽县国土资源局）与石家庄市鹏辉纺织有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》，其中第七章违约责任中的第三十一条的约定与《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》及《河北省国土资源厅关于进一步规范土地出让管理的通知》规定不一致：（土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金）。 被告河北盛驰汽车零部件有限公司辩称，一、答辩人不认可原告第一项诉请，答辩人不应向原告支付出让金。（一）第三人、答辩人应享受“零地价”的优惠政策，答辩人不应向原告支付土地出让金。《国有土地使用权出让合同》系原告与第三人签订。第三人向答辩人转让该地块时，不存在未付的土地出让金，故原告请求答辩人支付土地出让金无事实和法律依据。根据最高人民法院发布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》以及《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》的规定，该出让合同的性质为行政协议。根据深泽县人民政府于2007年发布的《深泽县人民政府关于印发深泽县招商引资优惠政策的通知》（深政发【2007】40号文）：凡在深泽县境内投资办企业的，所需土地由县政府按企业规模大小统一提供。固定资产投资3亿元以上的实行零地价。该通知投资系深泽县政府针对不特定的相对人作出的一项行政允诺行为，政府应受该行政允诺行为的约束，为所有符合条件的相对人无条件兑现承诺。第三人系深泽县内纺织行业的龙头企业。自1996年起从事纺织行业，迄今已经23年，为深泽县的民营企业发展作出了巨大贡献。2006年7月，鹏辉公司在深泽县城东北方向工业园区申请建设新型高档面料生产线项目，总投资达到了51931.6万元，并进行了固定资产投资项目备案。根据上述土地优惠政策，第三人受让涉案地块的土地使用权应享受“零地价”。因此，答辩人受让该地块时不存在土地出让金未缴清的情况，答辩人不应向原告支付土地出让金。此外，答辩人于2010年、2012年分别申请进行了曲轴生产线项目和中空充纳气门生产线项目，两个项目的总投资达到了6.3亿元，同样进行了固定资产投资项目备案。根据上述深政发【2007】40号文件，原告亦不应向答辩人收取土地出让金。（二）退一步讲，即便不考虑零地价，根据最低地价标准，第三人亦不欠付出让金，因此答辩人不应向原告支付出让金。1、土地出让金应采用最低地价的依据。2007年，国家发改委发布了《国家发展改革委员会关于促进产业集群发展的若干意见》，该意见指出：加强组织领导，切实搞好产业集群工作，在全国推动一批重点产业集群示范建设，促进产业集群做强做大。同时，要加大对产业集群财政和金融支持力度。统筹政府相关部门政策手段，现有各项财政专项资金要向龙头企业倾斜。正是在这种国家支持鼓励发展产业集群的背景下，深泽县大力发展工业园区建设。本案中，涉案地块恰恰处于深泽县工业园区，第三人及答辩人均应享受国家鼓励工业园区内企业发展的普惠性优惠政策。根据《河北省人民政府关于促进开发区（园区）又好又快发展的指导意见（试行）》：开发区（园区）工业用地执行国家允许的最低地价标准。为进一步优化投资环境，深泽县发布了《深泽县招商引资鼓励和支持企业发展政策暂行规定》。该暂行规定明确指出：行政审批局立项（备案、核准）在5亿元以上的项目，经县项目评估委员会对项目的环境保护、安全生产、科技含量、税收贡献等进行评估，评估为A档和B档的以最低成本价提供土地。本案中，答辩人是深泽县汽车零部件生产龙头企业，也是河北省重点企业、高新技术企业；第三人鹏辉公司的生产基地被纳入了《石家庄市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的传统产业改造提升重点项目。据此，倘若不考虑地价，答辩人、第三人作为支持工业区建设的龙头企业也应享受最低成本价的出让金优惠政策。2、最低地价的标准。根据国土资源部2006年12月23日发布的《全国工业用地出让最低价标准》（国发资发【2006】307号），深泽县境内的土地等别属于十三等。全国工业用地出让最低价标准中，十三等地最低价为96元/平方米。原告与第三人于2007年签订的《国有土地使用权出让合同》第七条约定土地使用权出让金为每平方米135元。该单价远远超过国家规定的标准。若以最低地价96元为基准计算，本案中土地使用权出让金总额为13208160元，同时根据上述第一项所述，应在出让金总额基础上减去2537500元，故据此计算，本案的土地出让金总额为人民币10670660元。因第三人已经支付了12589027元，故本案中，第三人实际已经超付了出让金，原告要求答辩人支付出让金更是无事实和法律根据。（三）即便再退一步讲，即便不考虑零地价、成本价，土地出让金的二、三、四期的金额也应予以减半。2007年3月8日，杜振琪县长就国土资源局为鹏辉纺织有限公司办理土地出让手续事宜主持召开了专题会议。国土局负责人和鹏辉公司的法定代表人等人参加了会议。会议确定：《国有土地使用权出让合同》项内第二、三、四期应交款项共计507.5万元，鹏辉纺织有限公司与县财政各承担一半。而据答辩人所知，目前县财政局仍未支付相应部分的土地出让金，即深泽县的政府部门未兑现会议纪要的内容。因此，原告起诉要求答辩人支付出让金有失公平。根据《国有土地使用权出让合同》，土地出让金共分四期支付，第二、三、四期的总金额为507.4948万元（约507.5万元），结合上述会议纪要，即便不考虑零地价，土地出让金也应在507.5万元的基础上减半，减半扣除的金额为人民币2537500元。二、原告诉请第二项无事实和法律依据，答辩人不应向原告支付滞纳金。1、原告既主张利息，又主张滞纳金，于法无据。滞纳金的性质为违约金，其功能为损失填补功能。而原告主张的利息即已为损失填补的主张，故其请求滞纳金于法无据。2、答辩人与原告之间没有关于支付违约金的任何约定。因此，原告主张滞纳金无合同及事实依据。3、原告主张违约金援用的通知系行政规章，不能作为认定违约金的依据。原告主张1‰违约金，依据的是《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》以及《河北省国土资源厅关于进一步规范土地出让管理的通知》。上述两个通知在性质上均为“行政规章”，其不能与法律规定的原则相违背，更不能代替法律。根据最高人民法院公布的案例，最高院明确：国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》系从行政管理角度规范国有土地出让收入的缴纳，属于行政规章，在调整平等民事主体之间的法律关系中不宜直接作为计算违约金的依据。4、原告主张的滞纳金的起始时间没有法律和事实依据。原告主张的滞纳金为2007年3月31日起算（该日期为第一期土地出让金支付时限的次日），而当时，盛驰公司尚未成立，答辩人也并未取得该地块的土地使用权。5、原告主张的违约金过高，且如上述第一项所述，已构成重复主张，因此答辩人也不应支付滞纳金。三、原告的起诉已经超过诉讼时效。根据《中华人民共和国民法通则》第135条的规定，除法律另有规定外，诉讼时效一般为2年。即便按照《中华人民共和国民法总则》（2017年10月1日起施行）的规定，诉讼时效通常为三年。本案中，原告认为出让金延迟支付的起始点为2007年3月31日。以此时间推算，即便按照三年的诉讼时效标准，也早已超过诉讼时效。诉讼时效为权利保护期，法定的诉讼时效期间届满之后，权利人行使请求权，人民法院就不再予以保护。此外，原告也没有举出任何其向答辩人催告、诉讼时效中止、中断的有效证据。因此，原告的诉请不应得到支持。综上所诉，原告的诉讼请求因无事实和法律依据，且超过诉讼时效，故其诉请不应得到支持，请法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 第三人石家庄市鹏辉纺织有限公司述称，同意被告的意见。认可政府和公司各一半的会议纪要，因为政府没有出，我们也没有出。 原告提交证据如下：证据1.国有土地使用权出让合同复印件，证据来源深泽县自然资源和国土局，证明事项是国有土地出让情况；证据2：土地出让你票据复印件，来源于深泽县自然资源和规划局，证明事项实际缴缴纳了12589027元；证据3：土地使用权转让申请和转让合同复印件，证据来源也是深泽县自然资源和规划局，主要是证明转让过户情况第三人转让给被告的具体情况复印件；证据4：土地出让金承诺书复印件，来源于深泽县自然资源和规划局，证明被告承诺补交土地出让金复印件；证据5：国有土地使用权证复印件，来源于原告，河北盛驰汽车零部件有限公司是该地块的所有人。证据6：石家庄市鹏辉纺织有限公司关于深泽县国土资源局催缴土地出让金的情况反映一页，证明国土局一直在催要出让金。 针对原告证据，被告的质证意见是：证据1，真实性无异议，对证明目的有异议。该合同不能证明被告欠付土地使用权出让金。国有土地使用权出让合同是行政协议，而非民事协议。对该合同第九条关于出让金金额的约定有异议。被告认为其应按照《深泽县招商引资优惠政策》----深政发【2007】40号享受土地出让“零地价”的政策。对证据2，对真实性无异议，对证明目的有异议。原告举出的票据，只能说明在深政发【2007】40号政策出台之前，第三人缴纳了土地出让金，但不能证明第三人在上述政策出台后应继续缴纳出让金，因此更不能证明被告应向原告支付出让金。对证据3，真实性无异议，证明目的有异议。该合同只能证明土地使用权转让的事实，该合同中并未提及被告应负担土地使用权出让金，被告与第三人之间未签订任何转移债务的协议，因此，该证据不能证明被告应向原告交付出让金。对证据4，真实性无异议，对证明目的有异议。该承诺书不能作为证明被告应向原告交纳出让金的证据。1.该承诺书不具有有效性。理由如下：①签订此承诺书时，我公司对（2007）40号文并不知悉。②原告应为我公司落实《深泽县招商引资优惠政策》----深政发【2007】40号文。③我公司在未掌握“零地价”政策信息的情况下，在此处理解的补缴金额也并非《国有土地使用权出让合同》中约定的18573975元。（当时理解的是依照县政府专题会议纪要，第二、三、四期出让金由第三人鹏辉公司和县财政各负担一半）。对证据5，真实性无异议，被告已经依法取得了涉案地块的国有土地使用权，该证据不能证明被告应交付出让金。对证据6，同第三人质证意见。 针对原告证据，第三人的质证意见是：对证据1-5同被告质证意见，证据6：当时是省纪检检查涉及到我单位，我方写了一个情况反映原告说不行，原告在我方情况反映的基础上改过后我们盖了章，对该证据的真实性认可，但是原告一直没有催要过。 被告提交证据如下：证据1：河北盛驰汽车零部件有限公司营业执照；证据2：深泽县招商引资优惠政策，深政【2007】40号；证据3：石家庄市鹏辉纺织有限公司申请项目的固定资产投资项目备案证号：冀发改工机备【2006】364号；证据4：河北省固定资产投资项目备案证号：冀发改产业备字【2010】5号；证据5：河北省固定资产投资项目备案证号：冀发改产业备字【2012】87号；证据6：深泽县县政府专题会议纪要（第2号）；证据7：第三人（石家庄市鹏辉纺织有限公司）的营业执照； 针对被告证据，原告的质证意见是：对证据1无异议；对证据2有异议，本案是合同违约之诉应当严格按照合同的约定全面履行，招商引资政策不是合同的组成部分，也不是合同的补充协议，与本案没有关联性，根据国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理通知规定和国有土地使用权出让收支管理办法中的规定，明确说明政府部门不得以招商引资名义减免土地收入实行零地价，甚至负地价或者以土地换项目，先征后组补贴等形式变相减免土地收入，属于具有违法性质；对证据3与本案无关，真实性认可，因为这个备案证是用来投资，项目用地规划建设用的，实际上他投入是多少我们也不得而知，跟本案这个合同违约之诉至没有关联性；对证据4、5同证据3意见；对证据6会议纪要真实性认可，但是关联性不予认可，合法性值得怀疑，根据国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理通知规定和国有土地使用权出让收支管理办法中的规定，明确说明政府部门不得以招商引资名义减免土地收入实行零地价，甚至负地价或者以土地换项目，先征后组补贴等形式变相减免土地收入，属于具有违法性质；对证据7予以认可，无异议。 针对被告证据，第三人的质证意见是：认可全部证据的真实性以及证据内容等，没有任何异议。 第三人未提交任何证据。 经审理查明，2007年3月9日，深泽县国土资源局（原告变更前名称）与第三人石家庄市鹏辉纺织有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，其中第三条约定：出让地块位于深泽县城东北，北环路南侧，北苑路北，宗地面积137585平方米；出让宗地的用途是工业用地。第五条约定：2007年3月9日将出让宗地交付给受让人。第六条约定：土地使用权出让期为伍拾年。第七条约定：土地使用权出让金为每平米人民币135元，总额为人民币18573975元。第九条约定：受让人分四期向出让人支付上述土地使用权出让金，第一期，人民币13499027元，付款时间2007年3月30日之前；第二期，人民币1000000元，付款时间2007年12月30日之前；第三期，人民币2000000元，付款时间2008年6月30日之前；第四期，人民币2074948元，付款时间2008年12月10日之前。第三十一条约定：受让人必须按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的3‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。合同中双方还约定了其他事项。 原告按照约定将出让土地交付后，第三人交纳第一期土地出让金1258.9027万元。第一期剩余91万元，第二期100万元，第三期200万元，第四期207.4948万元，一直未交纳。 2011年5月27日，第三人和被告签订《国有土地使用权转让合同》，第三人将案涉国有土地使用权转让给被告，双方均签字盖章确认。 2011年6月23日，深泽县人民政府颁发深国用（2011）第012号《中华人民共和国国有土地使用证》，土地使用权人一栏显示是被告河北盛驰汽车零部件有限公司。 2011年6月23日，被告和第三人出具补交土地出让金（承诺书），内容是：坐落于北环路东关路南的河北盛驰汽车零部件有限公司是石家庄市鹏辉纺织有限公司的分支公司，原石家庄市鹏辉纺织有限公司尚未缴纳的土地出让金由河北盛驰汽车零部件有限公司缴纳，并在2011年7月底前交清，逾期不缴，将现在办理的《国有土地使用证》深国用（2011）第012号注销。被告与第三人均在补交土地出让金承诺书上盖章确认。 原告提交石家庄市鹏辉纺织有限公司关于深泽县国土资源局催缴土地出让金的情况反映一页，证明国土局一直在催要出让金。被告与第三人对证据的真实性认可，但否认原告一直催要出让金的事实。 另查明，2007年3月8日下午，政府专题会议纪要第2号县长办公会议纪要，内容是：会议专题研究了国土资源局为鹏辉纺织有限公司办理土地出让手续有关事宜。会议确定：国土局与鹏辉公司按要求签订土地出让合同并即时办理土地证，合同涉及的征地补偿费1011.25万元，由鹏辉纺织有限公司2007年3月前交纳，并于3月底前项目开工之日交纳其他款项100万元。合同项内第二、第三、第四期应交款项共计507.5万元，鹏辉纺织有限公司与县财政各承担一半，并如期交纳。 以上事实有国有土地使用权出让合同、土地出让金票据、土地使用权转让合同、补缴土地出让金（承诺书）、国有土地使用权证、政府专题会议纪要第2号、石家庄市鹏辉纺织有限公司关于深泽县国土资源局催缴土地出让金的情况反映等证据在卷佐证。 本院认为，关于原告主张被告应支付其土地出让金5984948元及利息3940826.45元的诉讼请求。合同法第六十条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。本案中，土地使用权转让合同、补缴土地出让金（承诺书）均系当事人的真实意思表示，且不违反法律法规的强制性、禁止性规定，当事人均应该按照约定行使权利，履行义务。故原告要求被告支付土地出让金符合约定，应予支持。关于被告支付土地出让金的具体数额，三方当事人对政府专题会议纪要第2号的真实性均无异议，故第二、三、四期土地出让金应由被告支付一半，即会议纪要中载明的507.5万元的一半253.75万元。加上第一期被告未支付的91万元，综上，被告应向原告支付土地出让金共计344.75万元。关于利息部分，原告提交2011年6月23日补缴土地出让金（承诺书），被告与第三人对此真实性均无异议，该承诺书中三方当事人对剩余土地出让金支付期限的约定与合同中的约定不一致，视为三方当事人对剩余出让金的交纳期限重新做了约定，即2011年7月底前交清。故剩余出让金的利息，应从2011年8月1日起，参照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算。 关于原告主张被告应支付其滞纳金26333771.2元的诉讼请求。在我国，滞纳金属于行政法中承担行政责任的方式，目前合同法中并没有关于滞纳金的相关规定，故本案国有土地使用权出让合同中约定的滞纳金在民事诉讼中视为违约金较妥。根据合同法第一百一十四条规定，“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十八条规定，“当事人依照合同法第一百一十四条第二款的规定，请求人民法院增加违约金的，增加后的违约金数额以不超过实际损失额为限。增加违约金以后，当事人又请求对方赔偿损失的，人民法院不予支持。第二十九条规定“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。依据上述法律规定，违约金条款是以赔偿非违约方的损失为主要功能，而不是旨在严厉惩罚违约方。违约金数额依法应该以原告的实际损失为基础，兼顾合同其他情况综合衡量作出裁判。本案中，原告虽主张违约金26333771.2元，但未提交任何证据证明其存在实际损失，故对此诉请本院难以支持。 综上所述，依据《中华人民共和国合同法》第六十条、第六十一条、一百一十四条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十八条、第二十九条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第九十条的规定，判决如下： 一、被告河北盛驰汽车零部件有限公司自本判决生效之日起十日内给付原告深泽县自然资源和规划局土地出让金344.75万元，利息从2011年8月1日起，以344.75万元为基数，参照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算。 二、驳回原告深泽县自然资源和规划局其他诉讼请求。 如果被告未按照判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费223098元，由原告深泽县自然资源和规划局承担187915.45元，被告河北盛驰汽车零部件有限公司承担35182.55元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院，并于递交上诉状之日起7日内预交上诉费223098元。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  姜瑞祥 审 判 员  李 曼 人民陪审员  高润芳 二〇二〇年七月一日 书 记 员  田家鑫