宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终62号 上诉人（原审原告）马峰，男，1970年1月17日出生，回族，住宁夏回族自治区贺兰县。 上诉人（原审原告）保健生，男，1968年6月18日出生，回族，贺兰县金山林场职工，住宁夏回族自治区银川市。 共同委托代理人杨自谦，宁夏浩晟律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审被告）贺兰县金贵镇人民政府，住所地宁夏回族自治区贺兰县。 法定代表人**兰，镇长。 行政机关出庭负责人张占林，该镇副镇长。 委托代理人白帆，宁夏方和圆律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人王璐，宁夏方和圆律师事务所律师（特别授权）。 上诉人马峰、保健生因与被上诉人贺兰县金贵镇人民政府行政强制及行政赔偿一案，不服银川铁路运输法院（2019）宁8601行初509号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2004年12月22日，贺兰县国土资源局与贺兰县金贵镇联星村委会签订《征地协议》，征收联星村六社耕地14.5亩，土地补偿费和安置补助费共计159500元，被告贺兰县金贵镇人民政府作为鉴证方在该协议上签字盖章。贺兰县国土资源局2007年9月25日绘制的《金贵镇联星村六社征地勘测定界图》记载该14.5亩土地四至为：东至农渠、西至联星预制厂、南至六社稻田、北至二排沟。 2010年4月20日，贺兰县金贵镇联星村村民委员会与原告保健生签订《农村集体土地流转协议》，将联星村六社14.5亩土地流转给保健生使用，用于奶牛养殖，土地四至为：东至农渠、西至养殖小区、南至农田、北至二排沟，流转期限30年，自2010年4月30日至2040年12月30日，流转地价72500元，合同签订时预付50%，其余资金于2020年12月30日前付清，于2010年12月30日前完成养殖场土建工程，确保奶牛入场，在建设时必须按照县、镇土管部门要求进行建设，不得违章建设。被告作为鉴证方在该协议上盖章。2010年4月21日，被告向原告保健生出具收据，载明收到原告保健生土地流转费36250元。 2010年4月23日，被告印发金政发[2010]72号《关于建设马峰奶牛养殖场的报告》，称原告马峰自筹资金80余万元，计划利用金贵镇联星村奶牛养殖场（原机砖厂）附近的闲散地（东靠农渠、西靠奶牛养殖小区、南靠农田、北靠二排沟）建设奶牛养殖场，申请贺兰县人民政府给予批示。2015年7月1日，被告印发金政函[2015]104号《关于申请调整土地规划的函》，申请贺兰县国土资源局对联星村14.5亩土地（四至：南至农田、北至二排沟、东至农渠、西至养殖小区）进行调规，用于养殖业为盼。 2018年11月11日，被告组织人员和机械，对原告的养殖场实施拆除。拆除前，被告委托测绘部门对养殖场进行测绘。2018年11月23日，被告出具《金贵镇水源地拆迁统计表》，载明拆迁项目及数量，被告的工作人员吕宁、赵峰，原告保健生、马峰，测绘部门负责人王科在该统计表签字确认。现原告诉至法院，请求依法判令：1.确认被告拆除、破坏、占用原告位于贺兰县金贵镇联星村6社（原砖厂）养殖场房屋及财产、土地使用权的行为违法；2.被告赔偿因违法拆除、破坏、占用行为给原告造成的经济损失5875174.49元；3.本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日实施，该法第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《中华人民共和国行政强制法》第十六条规定：“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。”第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”根据上述法律规定，对于在乡、村庄规划区内违法建设的，乡镇人民政府可以根据法律赋予的职权，按照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行强制拆除。本案中，被告贺兰县金贵镇人民政府称“发现该养殖场没有规划、开工建设等手续，属于违法建设，在拆除之前数次通知养殖场自行拆除，原告拒绝拆除”，但被告对于养殖场的建设时间、规模、拆除通知等事项，未向法院提交证据予以证实。养殖场占用的土地在被征收后，土地由村集体所有变更为国家所有，被告在管理该国有土地过程中，于2010年同意村委会将该土地流转给原告建设养殖场，并发文申请县级主管部门批准，在未获批准的情形下，被告对原告的养殖场建设状况应属明确知晓，但未按《中华人民共和国城乡规划法》的规定进行相应处理，仍默许原告继续经营，在原告经营养殖场多年后又以违法建设为由对养殖场进行拆除，该拆除行为显属不当。同时，被告在拆除养殖场时，未能按照行政强制法规定的程序进行，应确定该拆除行为违法。原告在建设养殖场时，未按法律规定获得行政管理部门的审批，其自身也存在一定过错。养殖场被拆除后，被告向原告出具《金贵镇水源地拆迁统计表》，该统计表中只列明项目及数量，故相应数额应由双方协商确定或政府最终决定，原告对政府决定的数额有异议时，可另行提起诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第九十五条的规定，判决：一、确认被告贺兰县金贵镇人民政府2018年11月11日拆除原告马峰、保健生位于贺兰县金贵镇联星村6社养殖场房屋及地上附着物的行为违法；二、驳回原告马峰、保健生的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告贺兰县金贵镇人民政府负担。 宣判后，马峰、保健生不服，向本院提起上诉称，一、根据法律规定，人民法院经审理确认被诉行政行为违法，可能给原告造成经济损失，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就行政赔偿争议进行调解，调解不成的，应当一并判决。一审判决对上诉人提出的赔偿请求没有作出处理，不符合法律规定和客观情况，也不利于双方矛盾的化解。二、一审判决认定上诉人建设养殖场时没有获得行政管理部门的审批，存在一定过错，不符合客观事实。上诉人为了建设养殖场，依法取得了土地使用权，向政府部门进行了申请，政府部门也下发了同意建设的正式文件。被上诉人在上诉人取得土地使用权的文件上盖章确认，明知并认可上诉人建设养殖场的事实。上诉人已经履行了当时的全部审批手续。综上，一审判决处理结果失当。请求二审法院：1.撤销一审判决第二项，改判由被上诉人在60日内对上诉人提出的赔偿请求作出处理；2.本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人贺兰县金贵镇人民政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。上诉人向本院提交了以下证据：证据一、金贵镇土地利用总体规划图、国土资发[2007]220号《国土资源部农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》各一份。证明目的：上诉人建设养殖场的土地属于一般农用地，不属于《中华人民共和国城乡规划法》的适用范围。上诉人建设养殖场经过了被上诉人及贺兰县人民政府的认可及同意，属于合法建筑。证据二、金贵镇供电所出具的证明一份。证明目的：上诉人在养殖厂内经供电部门许可购置和安装变压器全套，在被上诉人拆迁时一并被被上诉人拆迁和变卖。 被上诉人对证据一的真实性、合法性没有异议，但对其关联性及证明目的不予认可。认为国土资发[2007]220号《国土资源部农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》现已失效，其中第一条第三款明确禁止占用基本农田。第二条第二款明确生产设施不需办理审批手续，但其他附属设施需要办理。被上诉人同意上诉人建设养殖场，上诉人应按规定办理相关审批手续。对证据二的真实性、合法性予以认可，但对其关联性和证明目的不予认可。认为该证据不能证明被上诉人将变压器拆迁变卖的事实。 经二审举证、质证，本院认为，上诉人提交的证据一不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中第五十二条规定的“新的证据”的情形，且不能达到其证明目的，本院不予采信。证据二与本案不具有关联性，本院不予采信。 二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，上诉人马峰、保健生于2010年从贺兰县金贵镇联星村村民委员会流转涉案土地用于经营养殖场，故上诉人建设养殖场时应遵守当时已实施的《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定办理相关审批手续。被上诉人贺兰县金贵镇人民政府于2010年同意贺兰县金贵镇联星村村民委员会将该土地流转给上诉人建设养殖场，后被上诉人发文申请县级主管部门批准，在未获县级主管部门批准的情形下，被上诉人对上诉人的养殖场建设状况应属明确知晓，但其未按《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定进行处理，仍默许上诉人继续经营。在上诉人经营养殖场多年后又以违法建设为由对养殖场进行拆除，该拆除行为显属不当。同时，被上诉人在拆除养殖场时，未能按照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行，应确定该拆除行为违法。被上诉人的违法拆除行为给上诉人造成损失的，被上诉人还应承担赔偿责任。故被上诉人应在裁量本案具体情况及双方当事人的过错责任后，对上诉人的赔偿申请作出处理。一审法院对上诉人的赔偿申请未予处理不当，属适用法律错误。故本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十九条第一款第(二)项的规定，判决如下： 一、维持银川铁路运输法院（2019）宁8601行初509号行政判决第一项，即“一、确认被告贺兰县金贵镇人民政府2018年11月11日拆除原告马峰、保健生位于贺兰县金贵镇联星村6社养殖场房屋及地上附着物的行为违法；” 二、撤销银川铁路运输法院（2019）宁8601行初509号行政判决第二项，即“二、驳回原告马峰、保健生的其他诉讼请求。” 三、被上诉人贺兰县金贵镇人民政府于本判决生效之日起六十日内针对上诉人马峰、保健生的赔偿请求作出处理。 一审案件受理费50元；二审案件受理费50元；均由被上诉人贺兰县金贵镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 王建玲 二〇二〇年七月七日 书记员 吴佳敏 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……