河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1605号上诉人（一审原告）于学怀，男，汉族，1967年6月27日出生，住沈丘县。被上诉人（一审被告）沈丘县人民政府。法定代表人刘国庆，县长。委托代理人李云峰，沈丘县人民政府法律顾问。委托代理人李晓强，沈丘县人民政府工作人员。于学怀因与沈丘县人民政府拆迁补偿协议一案，不服周口市中级人民法院（2020）豫16行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。周口市中级人民法院一审查明：于学怀系沈丘县东城街道办事处大于楼居委会大于楼自然村村民，在该村有房屋一处。2019年1月10日，河南省人民政府作出豫政土【2019】8号《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》，同意沈丘县征收北城街道等3个街道（镇）北马庄居委会等5个农村集体经济组织集体建设用地36.6504公顷（包括大于楼居委会16.9737公顷建设用地)，作为沈丘县第一批城市建设用地。随后，沈丘县人民政府启动高铁片区(棚户区)改造项目，于学怀房屋被纳入拆迁范围。于学怀将房屋全部腾空后，于2019年4月1日向棚户区改造拆迁安置指挥部申请房屋腾空验收并申请领取拆迁补助。同日，征收人员进行了验收。2019年4月2日，沈丘县东城街道办事处与于学怀签订了《沈丘县东城办事处高铁片区(棚户区)改造拆迁与补偿协议书》。于学怀于同日选取安置房屋2套，面积240平方米，沈丘县棚户区改造拆迁安置指挥部为其出具了选房《证明》。同日，沈丘县东城街道办事处向于学怀银行账户支付补偿款4笔，分别为336140元、1920元、34560元、47400元。2019年6月18日，大于楼行政村村民潘峰等六人不服《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》(豫政土【2019】8号)，向河南省人民政府申请行政复议。河南省人民政府于2019年9月3日作出豫政复决【2019】2538-2543号《行政复议决定书》，决定：撤销《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》(豫政土【2019】8号)批准征收大于楼居委会16.9737公顷集体建设用地的行为。于学怀遂提起本案诉讼，请求确认其与沈丘县人民政府签订的《沈丘县东城办事处高铁片区(棚户区)改造拆迁与补偿协议书》无效。周口市中级人民法院一审认为：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的,人民法院可以确认行政协议有效。本案中，于学怀以案涉征地批复行为已被实际撤销、相关征收程序自始无效为由，主张其与沈丘县人民政府签订的《沈丘县东城办事处高铁片区（棚户区）改造拆迁与补偿协议书》无效。依据上述规定,结合于学怀诉讼请求，对案涉行政协议是否应当被确认无效,分析认定如下：一、案涉协议是否存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的应当被确认无效的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。沈丘县人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，作为县级以上人民政府具有组织实施征收土地的法定职权，有权依据相关规定与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置签订相应协议。本案中，沈丘县人民政府委托沈丘县东城街道办事处与于学怀签订《沈丘县东城办事处高铁片区（棚户区）改造拆迁与补偿协议书》，具有行政主体资格和法律依据，明显不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。二、案涉协议是否存在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的“可以适用民事法律规范确认行政协议无效”的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效:(一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的;（四）损害社会公共利益;（五)违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，案涉协议是国家为征收土地，保障被征收人的补偿、安置权益，由沈丘县人民政府作为组织实施土地征收单位与于学怀所签订的行政协议，是双方真实意思表示，并不存在欺诈、胁迫、恶意串通或以合法形式掩盖非法目的等损害国家、集体或者第三人利益以及公共利益的情形，且该协议已经实际履行，协议约定的补偿款已打入于学怀账户，于学怀按照约定已选定安置房屋，因此，案涉协议并不存在“违反民事法律规范”应当确认无效的情形。三、于学怀以案涉征地批复行为已被实际撤销主张案涉协议无效的理由是否成立。案涉协议是沈丘县人民政府在组织实施土地征收过程中所签订，征地批复并非是协议所约定的签订协议的前提条件或者依据，且根据土地管理法的相关规定，签订土地征收补偿安置协议应当是在土地批复前进行的前置程序，因此，于学怀的主张没有事实和法律依据，依法应不予支持。综上，案涉协议并不存在应当被确认无效的情形，于学怀的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决：驳回于学怀的诉讼请求。于学怀不服一审判决，向本院上诉称：1.补偿协议并非于学怀自愿签署，并非于学怀真实意思表示，且是于学怀及其家人在遭受严重胁迫情况下形成的，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，案涉补偿协议应属无效合同。2.案涉补偿协议存在违反法律行政法规的强制性规定的情形，属于无效合同。合法的农用地转用审批手续是签订拆迁补偿协议的前提，违法的(豫政土【2019】8号)征地批复被撤销，其法律效力自始无效，后期签订的拆迁补偿协议违反了《中华人民共和国土地管理法》对农用地转为建设用地的强制性规定，属于重大且明显违法情形，属《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五）项所规定的违反法律、行政法规的强制性规定的无效情形。3.一审判决援引现行《中华人民共和国土地管理法》属于法律适用错误。一审判决书以现行土地管理法第四十七规定，签订安置补偿协议不以取得征地批复行为为前提条件，但是修订后的现行土地管理法是2020年1月1日起实施，本案的补偿协议是2019年4月签订，因此不能适用现行土地管理法的规定，一审判决书适用法律错误。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，故请求撤销一审判决，改判支持于学怀的一审诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为，（一）被诉行政协议有效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。”本案中，沈丘县人民政府是县级人民政府，具有组织实施土地征收补偿安置的法定职责，其与于学怀签订补偿协议，行政主体适格。签订协议时河南省人民政府已批复涉案土地被征收，不存在没有依据等重大且明显违法的情形。被诉行政协议不属于行政诉讼法规定的无效行政行为。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:“有下列情形之一的,合同无效:（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。被诉行政协议是双方当事人自愿协商签订的，是其真实意思表示，不存在上述法律规定的情形，不属于合同法规定的无效合同。被诉行政协议合法有效。（二）被诉行政协议安置补偿内容公平合理，并不损害于学怀的合法权益。依照现行《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，现行土地管理法对被征收人的补偿安置范围要大于修改前土地管理法的规定。被诉行政协议虽然签订在现行土地管理法生效之前，但是补偿安置的范围与现行土地管理法规定一致，安置补偿内容公平合理。虽然河南省人民政府的土地征收批复被撤销，但并不影响被诉行政协议的履行。事实上，于学怀原有房屋已经拆除，补偿款已经领取，安置房已选定且已建设，被诉行政协议双方正在逐步履行，于学怀的合同利益并未受到损失。基于相同事实沈丘县人民政府已经与众多被征收人签订了类似的行政协议，如果被诉行政协议被撤销或者确认无效，势必造成社会财富浪费、公共利益损失和社会秩序混乱的局面。（三）虽然河南省人民政府的土地征收批复被撤销不影响于学怀的合同利益，但是影响沈丘县人民政府行政目的的实现。沈丘县人民政府应当采取补救措施，尽快完善征地手续。现行土地管理法第四十七条第四款、第五款规定，拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。依照上述法律规定，土地征收批复不是签订安置协议的基础和依据。沈丘县人民政府可以依据被诉行政协议等相关材料，依照法定程序申请征收涉案土地，实现行政目的。综上，于学怀以征地批复被撤销为由主张被诉行政协议无效的理由不成立，其诉讼请求应当依法驳回。一审法院行政判决认定事实清楚、适用法律法规正确，于学怀的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人于学怀负担。本判决为终审判决。审判长  陈红云审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇二〇年七月二十四日书记员  郭建花