吉林省柳河县人民法院   行政判决书   （2020）吉0524行初12号   原告：柳河县时家店旅游开发有限公司，住所地柳河县时家店乡农安村。   法定代表人：丰喜刚。   委托诉讼代理人：逄金玉，男，1968年10月3日生，汉族，柳河县时家店乡基层法律服务所法律工作者。   被告：柳河县自然资源局，住所地柳河镇。   法定代表人：于宝斌，局长。   委托代理人：张宇宸，男，1987年4月20日生，满族，柳河县自然资源局职员。   委托代理人：秦英杰，吉林秦英杰律师事务所律师。   原告柳河县时家店旅游开发有限公司不服被告柳河县自然资源局土地管理行政处罚，于2020年5月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月26日受理后依法由审判员刘宏厚适用简易程序公开开庭进行了审理。原告柳河县时家店旅游开发有限公司的法定代表人丰喜刚及其委托诉讼代理人逄金玉，被告柳河县自然资源局的委托代理人张宇宸、秦英杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告柳河县自然资源局于2019年11月29日作出柳自然资执罚字[2019]101号行政处罚决定。决定认定，柳河县时家店旅游开发有限公司未经自然资源部门批准，擅自占用柳河县时家店乡农安村老窝堡屯土地修建厕所的行为，不符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，处罚如下：1、责令退还非法占用土地；2、拆除非法占用162.7平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3、对非法占用的162.7平方米一般农田处每平方米10元罚款，共计罚款1627元。   原告柳河县时家店旅游开发有限公司诉称，请求撤销被告作出的柳自然资执罚字[2019]101号行政处罚决定。事实和理由：一、处罚决定认定事实不清，证据不足。被告在调查过程中没有向原告核实情况，仅凭自己观点取证。原告负责开发农安村域内旅游产业，《柳河县时家店乡农安村村庄规划（2018-2035年）》说明书21-22页中明确了时家店水库旁建设花海规划，适宜地段栽种中草药。原告早在2016年开始一直实施该项目。原告在水库旁一般农田上建设小木屋是农产品中草药天麻无菌育种育苗生产设施，农业花海和中草药等生产中设备、原料、临时储存、分拣场所，属设施农用地，不是被告管辖范围。被告仅凭室内几个蹲位认定是建厕所，明显事实不清，证据不足。二、处罚程序违法。被告自立案到下达处罚决定原告不知情，也没有签过字，在2020年1月7日电话通知原告去被告处缴纳罚款时补签了一些材料，没有告知权利义务，原告认为被告只是为了罚款而已。5月6日原告去被告处才给了一份处罚决定书。三、适用法律不当。原告发展旅游产业，经营范围包括果园采摘、地产中草药材，所需设施为辅助农业，所建设施用地为设施农用地。农业内部结构调整不需要审批，由经营者向乡政府备案即可。   被告柳河县自然资源局辩称，被告作出的行政处罚程序合法、认定事实清楚、适用法律准确，应当驳回原告诉讼请求。   经审理查明，原告柳河县时家店旅游开发有限公司住所地农安村老窝堡屯，毗邻柳河县时家店水库上游，公司经营范围旅游观光、果园采摘、农副产品、地产药材、室外水上游乐、滑雪滑冰场所服务等。2019年，为了扶持县域中小型冰雪旅游产业，柳河县旅游发展中心向吉林省文化旅游厅争取旅游厕所资金80万元用于原告冰雪乐园服务功能完善。原告为方便水上旅游业务，拟建设综合性接待场所，同时利用该场所进行农作物培育等并申请旅游厕所专项资金。2019年7月，原告在其租用的农安村集体土地上，临近时家店水库，占用一般农田162.7平方米建设钢木结构两层房屋，硬化地面，11月完工，建筑面积320余平方米。经柳河县旅游发展中心与柳河县财政局共同验收审核，分期拨付了旅游厕所项目资金，部分用于该房屋建设。   2019年10月20日，被告在动态巡查中发现原告该建设项目涉嫌违法占用土地立案调查，10月21日进行初步调查并对原告下达了《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为听候处理，原告未予停工整改。11月25日，对原告下达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知书中认定违法占用土地面积为162.7平方米。经被告集体讨论决定，2019年11月25日对原告作出行政处罚决定并直接送达告知原告法定代表人。2020年1月7日，原告缴纳罚款1627元。5月18日，被告催告履行其他义务。   被告提供以下证据证明其行政行为合法。1、违法线索登记表、立案呈批表、核查报告，拟证明被告履行监督检查职责进行违法行为初步调查后立案查处；2、调查笔录、违法行为人营业执照、经营者身份信息、时家店乡政府与农安村村委会出具的情况说明、土地利用现状图、土地利用总体规划图、用地项目勘测界定图、违法建筑物照片、2019年12月现场勘测笔录拟证明被告对违法行为进行了详细调查；3、行政处罚告知书、听证告知书、违法案件处理决定呈批表、违法案件调查报告、违法案件审理记录、履行行政处罚催告书、行政文书送达凭证拟证明被告按照法律规定的程序行驶职权；   原告质证认为，2019年12月的现场勘测笔录是在行政处罚作出后制作，而被告自作出行政处罚告知书时起就认定违法占用土地面积为162.7平方米。该证据明显是后补的，使用该证据认定事实违法；2019年10月21日的《责令停止违法行为通知书》送达回执与谈话笔录都是在2020年1月7日缴纳罚款时法定代表人后补签的签名，行政行为违法。   原告提供以下证据证明其占用的农田为设施农业用地，无须审批，不属于被告行政管理范围。1、时家店乡农安村村庄规划、高级农艺师周长霞证实、土地租赁协议、药材种植协议、农安村村委会同意原告建农业设施木屋的书面意见拟证明案涉违法占用土地属设施农用地，村集体备案，乡政府同意，建筑实际用于农业设施使用；2、罚没款收据、电话记录拟证明原告法定代表人丰喜刚仅于2020年1月7日去过一次被告处，案件卷宗中的签名均是这天补签；3、照片17张拟证明原告发展旅游产业效果非常好，市县领导重视，案涉建筑起到重要作用；4、法律适用。自然资源部农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、国土资源部《关于延长旅游厕所用地政策适用期延长至2020年通知》，拟证明规范性文件适用于本案。   被告质证认为，原告提供的证据均系证明设施农用地审批应具备的前置条件，设施农用地应当由村集体向乡镇政府备案，乡镇政府汇总后向自然资源部门报批。案涉农用地并未经设施农用地审批备案。原告提供的行政程序违法证据不足，不能排除行政行为的合法性。规范性文件真实，但仅适用设施农用地使用批准的前置条件。   原被告提交的证据均客观真实，与案件相关联。被告在作出具体行政行为时应当使用行政程序中调查确认的证据。本案中被告虽后期搜集了关于确定违法占用土地面积的证据，但与调查程序中确定的面积并不矛盾，且该面积与客观相符，故处罚决定中认定的该事实清楚。原告以其签名实际时间与记载时间不符而主张被告行政行为违法，但排除合法性证据不够充分。   本院认为，被告为自然资源行政管理部门，具有土地管理行政职权。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。设施农用地是直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。具体分为生产设施用地和附属设施用地。农业设施的建设无需向规划部门申请颁发建设用地规划许可证，但应由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。原告认为需要使用农用地建设农用设施，应当履行设施农用地批准手续。修改前的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款…”《土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照土地管理法第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”原告以建设旅游厕所为由申请专项建设项目资金，建设综合性旅游接待及具有其他功能场所，未办理设施农用地使用批准手续，非法占用农用地162.7平方米，建筑物可长期使用，地面硬化，改变了农田使用功能，行为违法。被告应当遵循程序正当原则在作出具体行政行为之前调查组织、确认证据。在处罚决定书中引用法律法规应当全面。原告应当依法经营，不得违反法律法规强制性规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：   驳回原告柳河县时家店旅游开发有限公司的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于通化市中级人民法院。   审判员 刘宏厚     二〇二〇年七月二十九日   书记员 吴伟龙