湖南省常德市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)湘07行初43号 原告邬艺萍，女，1956年2月14日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。 委托代理人田建初，湖南和讯律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人王辉，湖南和讯律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被告临澧县人民政府，住所地湖南省临澧县人民街。 法定代表人蒋颖群，县长。 委托代理人杨成华，临澧县司法局工作人员，代理权限为特别授权代理。 被告临澧县人民政府望城街道办事处，住所地湖南省临澧县望城街道迎宾南路299号。 法定代表人汤征，主任。 委托代理人王明，湖南中锋律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 第三人临澧县望城街道水利管理站，住所地湖南省临澧县望城街道。 法定代表人邹文华，站长。 委托代理人王明，湖南中锋律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 原告邬艺萍诉被告临澧县人民政府(以下简称临澧县政府)、临澧县人民政府望城街道办事处(以下简称望城街道办)及第三人临澧县望城街道水利管理站(以下简称望城水利站)不履行行政补偿法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：2019年11月13日，望城水利站向邬艺萍发出《解除合同通知书》，告知其解除其与望城水利站于2011年8月15日签订的《同欢水库水面人放天养养殖合同》(以下简称《人放天养合同》)，并要求其于2019年11月30日交付租赁水面及相关设施，且水库存鱼要在2019年11月30日前自行采取合法捕捞措施捕捞完毕。邬艺萍认为望城水利站通知其解除《人放天养合同》后，临澧县政府、望城街道办未给予其相应的补偿或作出补偿决定。 原告邬艺萍起诉称：一、1999年12月，邬艺萍经临澧县招商引资与原临澧县望城乡水利站签订水面承包合同，承包位于临澧县望城乡的同欢水库进行水产养殖。2011年8月15日，为解决养殖与水源保护的矛盾，双方终止了原合同，重新签订了《人放天养合同》，该合同约定人放天养时间从2011年1月1日至2020年12月31日，捕捞完成时间为2024年12月31日。同时，望城水利站将水库工作用房卖给邬艺萍，将原有网具等设备租赁给邬艺萍使用。2019年11月13日，望城水利站向其送达了一份《解除合同通知书》，通知其即日起解除《人放天养合同》，并于2019年11月30日交付租赁水面及相关设施，且于该日前自行采取合法捕捞措施捕捞水库存鱼，逾期视为放弃捕捞。2019年11月21日，其以望城水利站为被告向临澧县人民法院提起民事诉讼，请求确认《解除合同通知书》无效。该院经审理判决驳回其诉讼请求，且该判决已生效。二、临澧县委办公室、临澧县政府办公室关于印发《临澧县解除水库(饮用水源)承包养殖合同专项行动方案》(以下简称《专项行动方案》)确定望城街道办为解除同欢水库养殖合同的主体责任单位违反了法律、法规及高层级规范性文件规定。三、其与望城水利站签订的《人放天养合同》是符合养殖规模和法律规定的，不具有任何违法性，且其合法经营的事实已经得到了望城街道办的确认，故其相应的物权应受法律保护，现望城水利站通知其解除《人放天养合同》后，临澧县政府和望城街道办应当依法对其作出补偿决定并给予相应的补偿。综上，其认为《专项行动方案》不符合法律规定。望城街道办督促望城水利站单方解除《人放天养合同》违反法律规定。故为了维护其合法权益，诉至法院，请求：1、依法确认《专项行动方案》不合法，并对该《方案》的撤销、修改、补充提出司法建议。2、责令临澧县政府、望城街道办在解除《人放天养合同》后，依法对其作出补偿决定给予其相应补偿(补偿金额按照市场规则以司法鉴定评估为准)。3、本案诉讼费由临澧县政府、望城街道办共同负担。 被告临澧县政府答辩称：一、《专项行动方案》是以临澧县县委办公室、临澧县人民政府办公室的名义联合下发的，属于党委文件系列，故根据行政诉讼法第五十三条规定，邬艺萍提出的审查该方案不属于法院受理审查的规范性文件范围。二、对于该方案，临澧县政府仅仅是落实上级指导精神，其并不是水面承包养殖合同的相对方，也并未直接实施解除合同的行为，故其不具有对邬艺萍作出行政补偿及进行行政补偿的义务。综上，请求法院依法驳回邬艺萍的起诉。 被告望城街道办答辩称：一、《专项行动方案》是以临澧县县委办公室、临澧县人民政府办公室的名义联合下发的，故不具有可诉性，也不能单独对该方案提起行政诉讼。二、邬艺萍曾就望城街道办及望城水利站解除协议(合同)的行为提起过民事诉讼，民事判决为驳回其诉讼请求，且该判决已生效，现邬艺萍再度起诉，违反了“一事不再理”原则。三、因解除上述涉案协议(合同)的行为合法有效，未造成邬艺萍经济损失，故不存在补偿的问题，并且在涉案协议(合同)履行过程，其及望城水利站根据环保法律、法规及政策的不断变化，出于人道主义考虑，及时通过投入扶持资金、减少甚至免除承包上交款的方式，对邬艺萍予以了充分的补偿，故也不存在再补偿的问题。综上，请求法院依法驳回邬艺萍的起诉。 第三人望城水利站陈述意见与望城街道办的答辩意见一致。 本院经审理查明：同欢水库位于望城街道辖区内，1998年12月25日，甲方原临澧县望城乡水利水电管理站与乙方邬艺萍签订《同欢水库养殖水面承包经营合同》，该合同约定将同欢水库养殖水面租赁给邬艺萍进行承包经营，经营时间为15年(1999年1月1日至2013年12月31日)，乙方必须保证合法经营。该合同在履行过程中，双方多次协商并签订书面协议对该合同部分内容进行变更。2011年8月15日，原临澧县望城乡水利站与邬艺萍再次签订《同欢水库水面人放天养养殖合同》，该合同约定将同欢水库水面弥补损失交给邬艺萍进行人放天养养殖经营。邬艺萍必须保证合法经营，禁止水库投肥及饵料养殖，坚决实行人放天养，如发现投肥一次，合同终止，并无条件收回水面养殖权，不给予乙方任何补偿。人放天养经营时间为2011年1月1日至2020年12月31日，提前2-3年开始捕捞，到2020年12月31日前捕完。同日，双方还签订了《同欢水库人放天养补充协议》，该协议约定2011年至2020年，望城乡水利站不收取任何费用的同时，邬艺萍每年年终向望城乡水利站上交鲜鱼1000斤。 2019年9月26日，中共临澧县委办公室、临澧县人民政府关于印发《专项行动方案》的通知，要求在2019年11月底前彻底解除包括同欢水库在内的饮用水源地水库、库岔、围堰及水库保护区内精养鱼塘的承包养殖合同，确保饮用水源地水库水质达到Ⅲ类以上标准，保障饮水安全。乡镇(街道)负责限期完成辖区内水库承包合同的解除、库岔围堰的拆除、水库管理权收回、长效监管机制建立等工作任务。 2019年11月13日，望城水利站向邬艺萍发出《解除合同通知书》，告知其解除2011年8月15日与原临澧县望城乡水利站签订的《同欢水库水面人放天养养殖合同》，并要求邬艺萍于2019年11月30日交租赁水面及相关设施，水库存鱼于2019年11月30日前自行采取合法捕捞措施捕捞完毕。 另查明，2018年1月8日，常德市人民政府在收到临澧县政府《关于撤销安福镇设立安福、望城两个街道的请示》(临政[2017]113号)后，经研究，并经省人民政府批准，同意撤销安福镇，设立安福、望城2个街道。2019年7月31日，中共临澧县委机构编制委员会《关于印发的通知》第三条规定，街道办事处是县政府的派出机关，依法行使政府管理和服务职能。 本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。《常德市饮用水水源环境保护条例》第四条第二款规定，乡镇人民政府、街道办事处负责本辖区内饮用水水源保护工作。本案中，邬艺萍与望城水利站签订的《人放天养合同》属于行政协议，故根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第一款的规定，邬艺萍对望城水利站终止行政协议的行为不服提起的诉讼，属于行政诉讼的受案范围。因实施解除合同行为的是望城水利站，而望城水利站并非法律、法规或规章赋予职权的行政主体，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，其实施的行为应视为受望城街道办的委托，且《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款的规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。因此，邬艺萍对解除合同未予补偿的行为不服提起诉讼，应以望城街道办为被告。临澧县政府既不是签订行政协议的主体，亦不是终止该协议的主体，邬艺萍请求临澧县政府履行环保补偿法定职责无事实及法律依据，经本院释明后，邬艺萍拒不变更被告，故应裁定驳回邬艺萍对临澧县政府的起诉。至于邬艺萍诉请对《专项行动方案》进行司法审查的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，当事人认为地方人民政府制定的规范性文件不合法，应在对行政行为提起诉讼时一并请求审查。 因邬艺萍对临澧县政府的起诉不能成立，故就望城街道办是否需要履行环保补偿法定职责行为向本院提起行政诉讼，不符合级别管辖的规定。又因望城街道办属于县级人民政府的派出机关，具有相应的行政主体资格以及独立承担法律责任的能力，故本案不宜全案驳回邬艺萍的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第二款的规定，关于望城街道办是否需要履行环保补偿法定职责的行为应由集中管辖地的基层人民法院湖南省澧县人民法院审理。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告邬艺萍对被告临澧县人民政府的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  王继春 审 判 员  唐招军 人民陪审员  肖胜春 二〇二〇年七月九日 法官 助理  管宏明 书 记 员  王梦璇 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； (二)有明确的被告； (三)有具体的诉讼请求和事实根据； (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： (一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的； (二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； (三)错列被告且拒绝变更的； (四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； (五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； (六)重复起诉的； (七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的； (八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； (九)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； (十)其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。