浙江省义乌市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0782行初19号 原告陈明龙，男，1962年11月23日出生，汉族，户籍地磐安县，现住磐安县。 被告磐安县自然资源和规划局，住所地：磐安县安文街道双溪南路120号。 法定代表人陈守高，局长。 委托代理人陈永平，浙江天潮律师事务所律师。 原告陈明龙诉被告磐安县自然资源和规划局（以下简称“磐安县自规局”）不履行法定职责一案，于2019年12月2日向本院提起诉讼，于2020年1月8日补齐材料。本院于同日立案后，于2020年1月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。原告陈明龙于2020年2月3日向本院申请审查规范性文件，本院于2020年2月21日向被告磐安县自规局送达了申请书副本。本院依法组成合议庭，于2020年3月19日公开开庭进行了审理。原告陈明龙，被告磐安县自规局的出庭行政负责人羊贤德及委托代理人陈永平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告陈明龙诉称，2005年到2013年，国家在42省道（原诸永高速连接线）建设和加宽中征收原告户土地645平方米。原告因未得到安置，以磐安县人民政府为被告提起行政诉讼。磐安县人民政府在答辩状中称，42省道采用落实社会保障资金方式安置被征地农民。2019年6月10日，浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终795号裁定：该案适格被告是磐安县自规局；征地报批前，有关部门已按规定落实社会保障费用，原告符合参保条件，由于原告未申请，至今未落实。2019年10月9日，原告依裁定向被告提出申请。2019年11月19日，被告作出磐自然资规函〔2019〕153号回复：你本人已符合被征地农民社会保障参保条件。在涉及你承包经营的土地征收报批前，我县已按规定落实了被征地农民社会保障费用。生效法律文书已对此作了认定。故你申请我局再次单独落实被征地农民社保费用的申请不能成立。原告认为：原告符合被征地农民社会保障参保条件而未安置，该事实已经得到原、被告双方确认。土地管理法实施条例第二十五条规定，征收土地的各项费用应当自征地补偿、补偿方案批准之日起三个月内全额支付。被告至今未支付原告社会保障费用，必须尽快依法履职。征地批前阶段和批准后实施阶段（除补偿方案批准外）均为行政机关依职权应当主动履行的法定职责。故履行补偿、安置根本不需要原告提出申请。物权法第四十二条规定，征收集体所有的土地，应当安排被征地农民的社会保障费用，而不是依申请安排被征地农民的社会保障费用。土地管理法实施条例第二十五条也规定，征收土地的各项费用应当自征地、补偿方案批准之日起三个月全额支付，而不是依申请支付征收土地的各项费用（被征地农民的社会保障费用是各项费用的一项）。要求原告依申请后安置是增加原告义务，且没有法律依据，属于行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法。原告符合被征地农民社会保障参保条件。土地报批前，磐安县已按规定落实了被征地农民社会保障费用。原告却至今未依法得到落实，证明落实被征地农民社会保障费用过程中存在错误。针对该回复后半部分，原告认为：被告列举的多份磐安县人民政府规范性文件，所涉内容都是落实被征地农民基本生活保障。物权法、国土资发[2010]96号《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（以下简称“国土资发[2010]96号文件”）规定是落实被征地农民社会保障资金。两者名称相似，但内容却相差甚远。具体为参保缴费不同，国土资发[2010]96号文件第六条规定，落实社保资金的原则是“谁用地、谁承担”，即原告不用承担参保缴费；而被征地农民基本生活保障落实原告需要缴费。参保收益不同，社会保险（障）的主要项目包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险，失去劳动能力后，获得收入全部累加每月可以领取上千元；而被征地农民基本生活保障每月只能领取几百元。国土资发[2010]96号文件规定用优先农业安置、规范留地安置、落实社会保障资金三种途径安置被征地农民。第六条规定通过落实社会保障资金方式安置被征地农民，而磐安县地方政府规范性文件规定通过“落实基本生活保障”方式安置被征地农民。磐安县的该规定与上位法抵触，减损原告权利，不具合法性，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第（二）项规定的“重大且明显违法”。原告妻羊女自费参加被征地农民基本养老保险与原告本人符合条件没有落实社会保障资金两者没有直接关系。 原告申请一并审查磐政〔2007〕72号《磐安县被征地农民基本生活保障制度实施办法》（以下简称“磐政〔2007〕72号文件”）及磐政办〔2019〕1号《磐安县人民政府办公室关于调整我县被征地农民基本生活保障待遇政策的通知》（以下简称“磐政办〔2019〕1号文件”）。理由为：物权法第四十二条规定，征收集体所有的土地，应当安排被征地农民的社会保障费用。磐政〔2007〕72号文件第二十四条应当提出申请才安排被征地农民的社会保障费用的规定，与物权法相抵触，增加被征地农民义务。国土资发[2010]96号文件第六条规定，落实被征地农民社会保障资金的原则是“谁用地，谁承担”。磐政〔2007〕72号文件第三章第七条规定，被征地农民的社会保障资金个人（含村集体）缴费分五档：……。第九条规定，政府补助的标准为每人6000元。属减损被征地农民权利，同时也增加被征地农民义务。磐安县人民政府制定的磐政〔2007〕72号文件、磐政办〔2019〕1号文件与物权法，国土资发[2010]96号文件内容相矛盾，不合法。故，原告诉请：1、撤销被告磐安县自规局于2019年11月19日作出的磐自然资规函〔2019〕153号《磐安县自然资源和规划局关于陈明龙要求落实被征地农民社保费用的回复》。2、判令被告依据国土资发[2010]96号文件第六条规定安置原告——落实社会保障资金，同时依法办理原告社保参保手续。3、判令被告赔偿182994元损失。4、审查磐政〔2007〕72号文件第七条、第二十四条、第四章基本生活保障发放的一系列规定和磐政办〔2019〕1号文件。 被告磐安县自规局辩称，一、原告一而再、再而三就被征地农民基本生活保障参保问题、赔偿经济损失问题提起行政复议、行政诉讼，存在滥用救济权利，浪费司法资源之嫌。国务院国复〔2017〕1097号、1098号行政复议裁决书已对该事项作出了终局裁决，不管原告以何种方式、方法对此问题进行救济，都属于重复诉讼，根据一事不再理原则，原告的起诉不符合起诉条件。二、本机关于2019年11月19日作出的磐自然资规函〔2019〕153号回复认定事实清楚、适用依据正确，不具有可撤销之内容；政府部门已落实社会保障资金，原告至今未能享受失地农民社会保险待遇是其自身不愿参保所致，原告要求本机关赔偿经济损失的请求无事实和法律依据。2019年10月9日，本机关收到原告“在法定期限内依法落实申请人被征地农民社会保障费用”的申请。经调查发现，原告已符合被征地农民社会保障参保条件。在涉及原告承包经营的土地征收报批前，磐安县已按规定落实了被征地农民社会保障费用。此前，原告一直不愿意按磐政〔2007〕72号文件第二十四条“被征地农民参加基本生活保障，由本人申请，经村集体讨论……”的规定申请参保，故其至今未能享受保障待遇系其自身原因所致。已生效的国务院国复〔2017〕1097号、1098号行政复议裁决书、（2019）浙行终795号裁定书已对此作了认定。故本机关回复原告“再次单独落实被征地农民社会保障费用的申请不能成立”符合客观事实。关于被征地农民社会保障政策，磐安县先后发布了磐政〔2007〕72号文件、磐政办〔2013〕108号《关于进一步完善被征地农民基本生活保障制度的补充意见》、磐政〔2018〕40号《磐安县人民政府关于完善和规范被征地农民基本生活保障制度的补充意见》等文件。2019年1月16日，为调整被征地农民基本生活保障待遇标准，磐安县又发布了磐政办〔2019〕1号文件。这一系列文件构建起了磐安县被征地农民基本生活保障体系，详细规定了参保范围和对象、征地面积、社保费用的筹集、核定程序和主管部门等事项。原告妻子羊女也于2014年按有关文件规定参保缴费，享受了保险待遇。因磐政办〔2019〕1号文件第四条规定了“本通知自2019年1月16日起施行，磐政〔2007〕72号、……磬政办〔2013〕108号文件中相同内容同时停止执行”，故本机关回复原告“因你本人未申请参保，现在要求参保的只能按照磐政办〔2019〕1号通知的规定执行”完全正确。国土资发[2010]96号文件第二条第（六）项“推进被征地农民社会保障资金的落实”之规定，并非如原告所称的其本人不用参保缴费。如前述，原告至今未能享受失地农民社会保险待遇是其自身不愿参保、不申请导致，责任不在于本机关。根据“无过错无赔偿”原则，原告要求本机关赔偿无法律依据。原告作为农民，其收益除土地种植收益外，还可能存在其他收入。何况，从事农业种植还受到天气、年份、种植技术和条件等诸多因素影响。原告主张按2011年浙江省农村居民人均纯收入13071元按年计算损失毫无事实依据。关于原告提起的关于针对磐政〔2007〕72号文件磐政办〔2019〕1号文件合法性审查部分：一、原告陈明龙无权要求对磐政〔2007〕72号、磐政办〔2019〕1号文件合法性进行审查。行政诉讼法第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，原告要求本机关履行“在法定期限内依法落实申请人被征地农民社会保障费用”之职责，本机关依据已实际“落实了被征地农民社会保障费用”这一事实作出了“再次要求单独落实你个人被征地农民社会保障费用”的申请不能成立这一行政行为，即本机关涉案的行政行为并非是根据磐政〔2007〕72号、磐政办〔2019〕1号这两个行政规范性文件作出的，而是根据“已按规定落实了被征地农民社会保障费用”这一事实作出的。本机关在回复第三段罗列磐安县相关被征地农民保障政策并在最后告诉其“现在参保的只能按照磐政办〔2019〕1号通知的规定执行”不是具体行政行为，而是一种告知和建议。因此原告主张审查上述两个文件，不符合行政诉讼法的附带性审查受理规定。二、退一步说，即便属于法院审查范围，鉴于本机关2019年11月19日作出的磐自然资规函〔2019〕153号回复认定事实清楚，适用依据正确，不具有可撤销之内容，原告要求撤销该回复的请求应予驳回，其对规范性文件附带性审查之请求同理也被驳回。同时，本机关认为上述两个规范性文件合法有效。因被征地农民的基本生活保障制度涉及不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，磐安县人民政府及所属部门有权根据当地实际情况制定发布行政规范性文件。在发布磐政办〔2019〕1号文件前，经过了起草机构提请审查、公开征求意见、法制机构审核、县政府常务会议审查通过等系列法定程序，而后统一登记、统一编号、统一发布并报备，于2019年1月16日开始实施。制定程序符合《浙江省行政规范性文件管理办法》（2010年7月20日省政府令第275号发布，自2010年9月1日起施行；根据2018年12月5日浙江省人民政府令第372号废止，新办法自2019年2月1日起施行）和《浙江省行政程序办法》（2016年10月1日省政府令第348号，自2017年1月1日起施行）的有关规定。而磐政〔2007〕72号文件制定于2007年7月，在当时法律、法规等对行政规范性文件应如何制定并没有作出规定的情况下，制定机关仍事先经过了公开征求意见、县长办公会议、县政府常务会议、县委常务会会议讨论等系列程序而公布实施。实体上，上述两个文件与国土资发[2010]96号文件第二条第（六）项“推进被征地农民社会保障资金的落实”的规定及物权法的有关规定并未冲突，符合法律规定。参保的有关社会保险待遇的问题，原告应当向劳动人事部门主张权利，本机关只负责落实社会保障资金，对原告是否符合参保资格进行审查。具体参保手续应该由保险机构予以办理。综上，请依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 经审理查明，2019年10月9日，原告陈明龙向被告磐安县自规局提交申请书，载明：“申请人陈明龙是新渥镇古竹村失地农民，申请人符合社会安置参保条件。这一事实经过金华市中级人民法院、浙江省高级人民法院裁定。浙江省高级人民法院还裁定，该征收补偿安置的法定职责应属于磐安县自规局。两级法院都认为本案中，征地报批前，当地相关部门已按规定落实被征地农民社会保障费用。申请人未享受国土资发[2010]96号文件规定安置是因为申请人未提出申请所致。现申请人同时向贵部门以及古竹村村委会提出申请，请贵部门在法定期限内依法落实申请人被征地农民社会保障费用。” 2019年11月19日，被告磐安县自规局作出磐自然资规函〔2019〕153号关于陈明龙要求落实被征地农民社保费用的回复，载明：“你本人已符合被征地农民社会保障参与条件。在涉及你承包经营的土地征收报批前，我县已按规定落实了被征地农民社会保障费用。有关生效的法律文书已对此作了认定。故你申请要求我局再次单独落实你个人‘被征地农民社会保障费用’的申请不能成立。关于被征地农民社会保障政策，我县先后发布了《磐安县被征地农民基本生活保障制度实施办法》磐政〔2007〕72号、《关于进一步完善被征地农民基本生活保障制度的补充意见》磐政办〔2013〕108号、《磐安县人民政府关于完善和规范被征地农民基本生活保障制度的补充意见》磐政〔2018〕40号。2014年，你妻羊女已按有关规定参保缴费。2019年1月16日，为调整被征地农民基本生活保障待遇标准，我县发布了《磐安县人民政府办公室关于调整我县被征地农民基本生活保障待遇政策的通知》磐政办〔2019〕1号。此前，因你本人未申请参保，现在要求参保的只能按照磐政办〔2019〕1号通知的规定执行。”次日，被告磐安县自规局将该回复通过邮寄送达原告陈明龙。 另查明，原告不服浙江省人民政府作出的《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2012〕-0765号、浙土字A〔2013〕-0612号）案，国务院于2017年10月25日分别作出国复〔2017〕1097号、国复〔2017〕1098号行政复议裁决，维持浙土字A〔2012〕-0765号、浙土字A〔2013〕-0612号批复关于征收磐安县新渥镇古竹村集体土地的决定。原告陈明龙诉磐安县人民政府、金华市人民政府不履行安置补偿法定职责及行政复议一案，金华市中级人民法院于2019年3月26日作出（2018）浙07行初101号行政裁定，以原告所诉请履行的补偿安置职责明显不属于磐安县人民政府的权限范围为由，驳回原告陈明龙的起诉。陈明龙不服，提起上诉。2019年6月10日，浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终795号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。该裁定载明“国务院于2017年10月25日作出的国复〔2017〕1097号、国复〔2017〕1098号最终裁决中查明，申请人符合被征地农民基本生活保障参保条件，因其未提出参保申请，未办理社保手续；该裁决还认定，本案中，征地报批前，当地有关部门已按规定落实被征地农民社会保障费用。故本案中，并不存在有关行政机关拒绝或规避履行被征地农民基本生活保障法定职责的情形。” 以上事实，有原、被告提供的申请书，磐自然资规函〔2019〕153号关于陈明龙要求落实被征地农民社保费用的回复，送达回证，国复〔2017〕1097号、国复〔2017〕1098号行政复议裁决书，（2019）浙行终795号行政裁定书等证据及原、被告庭审陈述在卷佐证，本院予以确认。 本院认为，国务院曾多次发文完善征地补偿安置制度，明确要求地方各级人民政府将被征地农民的社会保障费用按有关规定纳入征地补偿安置费用，积极做好被征地农民就业培训和社会保障工作，落实被征地农民就业安置的责任。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第三条规定，征收农民集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的基本生活，维护被征地农民的合法权益。本案原告明确案涉申请书中的要求落实的被征地农民社会保障费用包括两方面，一是解决社保缴费问题，并办理原告的社保；二是赔偿原告14年的损失。原告主张被告未履行法定职责致其无法得到国土资发[2010]96号文件规定的安置，究其原因是原告未缴纳个人须承担的相关费用所致。劳社部发[2007]14号《劳动和社会保障部、国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》载明，被征地农民社会保障所需资金，原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担，具体比例、数额结合当地实际确定。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第八条规定，被征地农民的基本生活保障资金主要由政府、被征地农村集体经济组织和参加被征地农民基本生活保障的个人三方出资构成。本案，根据生效的法律文书等证据可以证明在征地报批前，磐安县有关部门已按规定落实被征地农民社会保障费用中政府承担的部分，不存在有关行政机关拒绝或规避履行被征地农民基本生活保障法定职责的情形。基本生活保障资金中被征地农村集体经济组织和参加被征地农民基本生活保障的个人部分的出资并非被告磐安县自规局的法定职责。关于办理社保参保的问题，根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第三款的规定，市、县人力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作。《中华人民共和国社会保险法》第七条、第八条规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。故，本案原告请求被告承担被征地农民社会保障资金中农村集体和农民个人部分的出资以及办理社保参保手续，并赔偿由此造成的14年损失，明显不属于被告磐安县自规局的权限范围。对原告的起诉，依法应予驳回。关于规范性文件合法性审查问题，规范性文件的合法性审查具有附属性，即以行政行为合法性审查为前提。本案应驳回原告起诉，故对磐政〔2007〕72号文件和磐政办〔2019〕1号文件不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定如下： 驳回原告陈明龙的起诉。 预交的案件受理费50元，于本裁定生效后退还原告陈明龙。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  陈洵敬 审 判 员  王来来 人民陪审员  王惠庆 二〇二〇年七月六日 书 记 员  陈 强