新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州塔城地区中级人民法院 行 政 判 决 书（2020）新42行终4号 上诉人(原审原告)袁永兰，女，1968年2月16日出生,住新疆维吾尔自治区塔城市。 被上诉人(原审被告)塔城市自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区塔城市红楼街1号。 法定代表人李晶，该局局长。 出庭负责人张新军，男，该局国土资源执法监察大队大队长。 委托诉讼代理人马再峰，新疆天赛律师事务所律师。 上诉人袁永兰因与被上诉人塔城市自然资源局土地行政处罚一案，不服新疆维吾尔自治区塔城市人民法院（2020）新4201行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人袁永兰、被上诉人塔城市自然资源局国土资源执法监察大队大队长张新军及委托诉讼代理人马再峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审认定事实：原告袁永兰系塔城市喀拉哈巴克乡敦格勒克奇村村民。其丈夫在世时，自2001年开始在其承包的土地地头私自开垦国有未利用土地，至2019年共开垦16.8亩，计11200平方米，未办理任何行政审批手续。2019年5月13日，被告塔城市自然资源局对原告的违法线索进行立案。同时向其发出责令停止违法行为通知书、调查通知书，并向原告进行询问，制作询问笔录，到现场进行勘察，制作现场勘察笔录、现场勘察图。2019年5月20日，被告作出塔市国土资罚决字(2019)027号行政处罚决定书。原告将罚款11200元缴纳后，提起诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第二条规定，中华人民共和国实行土地社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有的土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。该法第四条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。第四十条规定，开垦未利用的土地必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦区域内，应依法批准后进行。《新疆维吾尔自治区实施办法》(以下简称《实施土地管理法办法》)第二十五条第一款第（一）项规定，严禁开垦下列土地：土地利用总体规划确定的禁止开垦区；第二十六条第一款第（一）项，开垦国有荒地应当依照法律、法规的规定办理有关手续，并在土地利用年度计划确定的控制指标内按照下列规定权限审批：一次性开垦荒地30公顷以下的，由县市人民政府批准。根据上述规定，土地使用权作为一项特殊物权，国家通过法律对其用途作了严格规划管理，并制定了严格的审批手续，任何单位和个人使用土地必须经有权审批的土地主管机关审批。本案中，原告袁永兰私自开垦、擅自占用国有未利用地的行为，违反法律规定，被告对原告作出行政处罚并无不当。被告塔城市自然资源局在作出行政处罚的过程中，履行了告知、调查、送达等程序，程序合法，认定事实清楚，证据确实充分。但被告对原告作出的行政处罚，适用《实施土地管理法办法》第五十一条第一款第（四）项的规定不当，应当适用该办法第五十一条第一款第（五）项，应予以纠正。被告对原告作出的行政处罚是合法的行政行为，原告的诉讼请求不符合法律规定，该院不予支持。原告袁永兰认为该土地属集体土地，未提供属集体所有的证据；认为已向村委会交纳过土地承包费，属另一民事法律关系；认为被告同意其种地，亦未提供证据证实，其主张不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告袁永兰的诉讼请求。 袁永兰上诉请求：撤销一审判决。事实和理由：1.原审认定事实错误，上诉人不存在私自开垦、擅自占用国有未利用地的行为。上诉人所种植的16亩土地，不仅与村委会签订了机动地承包合同，而且上诉人以每亩60元交纳了土地承包费，上诉人是经合法程序耕种的。2019年2月底上诉人接到村民小组长郑祥忠的电话传达乡里通知，上诉人种植的16.8亩土地为国有土地，村级政府无权发包。上诉人得知后就及时到被上诉人处，征得被上诉人同意后继续承包耕种。被上诉人给上诉人出具一份内部缴款通知书，该通知书是经被上诉人承办科室主任杨建华主任签字确认的，具体缴纳的承包费数额是3200元，后来上诉人拿此通知书去市政大厅交费，工作人员不收。因此上诉人不存在私自开垦、擅自占用国有未利用土地的行为，该16.8亩土地村委会在2012年之前已经开垦利用了。2.被上诉人适用法律错误。被上诉人作出的行政处罚决定书是在没有查清事实的情况下作出的，是没有事实根据和法律依据的。 塔城市自然资源局辩称，根据《土地管理法》规定，开垦30公顷以下的由县级政府批准，本案涉及的土地是未开垦的国有土地，上诉人也认可，所以未经塔城市政府批准任何人不得开垦，上诉人提出是村委会发包的不符合法律规定。上诉人从2001年就开始私自开垦了此地，也未经任何机构批准。上诉人称2019年被上诉人给其出具了交款单，但是其提供的票据没有任何公章，被上诉人也未收到款项。所以被上诉人对上诉人作出的行政处罚并无不当，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。 二审中，上诉人袁永兰提供一份《袁永兰困难诉求材料》，材料后面有塔城市喀拉哈巴克乡人民政府盖章，并有王福生签字确认“情况属实”，证明涉案土地是村里统一管理的，上诉人是合法承包，不是私自开垦。对该证据被上诉人不予认可，且认为乡政府无权处置国有土地。因王福生的签字确认行为属于证人证言的性质，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，无正当理由未出庭作证的证人证言不能单独作为定案依据，故对该证据，本院不予认定。 本院经审理查明，上诉人袁永兰系塔城市喀拉哈巴克乡敦格勒克奇村村民，其于2001年开始开垦其承包地地头的土地，后曾与该村村委会签订机动地承包合同，也曾向该村村委会交纳承包费。2019年5月，被上诉人接到举报，遂对上诉人袁永兰非法开垦土地的事实立案调查。经现场调查、实地勘测，通过卫星图、航拍等技术措施最终确定上诉人袁永兰开垦的土地属国有未利用土地，面积为16.8亩，即11200平方米。被上诉人于2019年5月13日向上诉人送达《责令停止违法行为通知书》，责令其停止违法行为，上诉人接到该通知后即停止耕种行为。被上诉人在经过调查后于2019年5月20日作出行政处罚告知书，并送达上诉人袁永兰。于2019年5月23日作出塔市国土资罚决字(2019)027号行政处罚决定书并于当天向袁永兰送达，该处罚决定书认定：袁永兰在未经批准的情况下，于2001年4月开始，擅自占用塔城市喀拉哈巴克乡敦格勒克奇村西侧国有未利用地开垦土地的行为，违反了《土地管理法》第二条、第三十九条和《实施土地管理法办法》第二十五条、第二十六的规定，并依据《实施土地管理法办法》第五十一条第四款规定，决定处罚：1.限期15日内恢复土地原貌；2.处非法开垦每平方米1元的罚款11200元。袁永兰收到该处罚决定书后，于2019年6月21日将罚款11200元缴纳至指定账户，恢复土地原貌，于2019年11月13日提起行政诉讼。一审法院作出判决后，被上诉人重新制作行政处罚决定书，将适用的法律依据由《实施土地管理法办法》第五十一条第四款，更改为第五十一条第五款。该决定已向上诉人袁永兰送达。 本院认为，根据《土地管理法》第四十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《实施条例》)第十七条的规定，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。本案中，根据被上诉人塔城市自然资源局提供的证据可以确定上诉人袁永兰开垦种植的16.8亩土地属于国有未利用土地，依法应经县级以上人民政府批准，袁永兰未经批准即开垦种植的行为属违法行为，对该违法行为应依法进行处理。根据《土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，可以并处罚款。《实施条例》第三十四条规定：“违反本条例第十七条的规定，在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚。《实施土地管理法办法》第五十一条亦规定：“违反《土地管理法》及其《实施条例》和本办法，有下列行为之一的，按照《土地管理法》和《实施条例》的有关规定处罚，其中应当给予罚款处罚的，具体罚款数额如下：……”从上述法律规定可以看出，对未经批准非法占地的行为，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，逾期不改正的，应作出罚款处罚。 另，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，造成上诉人袁永兰长期占有国有未利用土地的原因是多方面的，一是原告自认为在其承包地地头的土地属于本村集体土地，其主观上存在认识过错；二是该村村委会后期与袁永兰签订了机动地承包合同，收取了承包费，使袁永兰误以为其已合法取得使用权；三是因历史原因，该村集体土地与国有土地一直没有明确的界限，该村村委会及村民并不知道该村的集体土地与国有土地相连的事实。该村村委会主任程军山陈述其在2019年才知道该块土地是国有未利用土地。被上诉人塔城市自然资源局在庭审中亦陈述，需要经过现场勘察后通过卫星图、航拍等技术措施才确定该土地的性质。在存在以上三个原因的情况下，由上诉人袁永兰一人承担未经审批占用国有土地造成的不利后果，有失公平。上诉人袁永兰在主观上不存在违法故意，亦未造成严重损害后果。同时，袁永兰在收到被上诉人的《责令停止违法行为通知书》后，并未抗拒执行，而是立即停止了种植行为。根据《土地管理法》及《实施条例》的规定，对袁永兰的违法行为，限期改正即可，无需再对其作出罚款处罚。 上诉人袁永兰自称在2019年2月即知道其开垦的土地属于国有未利用土地，应停止种植行为，却在未经县级人民政府批准的情况下又进行种植，由此产生的经济损失应由其自行承担，故其要求被上诉人赔偿其经济损失的诉讼请求，本院不予支持。 综上所述，上诉人袁永兰的部分上诉请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第二项、第八十九条第一款第二项规定，判决如下： 一、撤销新疆维吾尔自治区塔城市人民法院(2020)新4201行初3号行政判决； 二、撤销塔城市自然资源局于2019年5月23日作出的塔市国土资罚决字(2019)027号行政处罚决定书的第2项，即：处非法开垦每平方米1元的罚款：11200㎡×1元/㎡=11200元； 三、被上诉人塔城市自然资源局于本判决生效之日起十日内向上诉人袁永兰退还罚款11200元； 四、驳回原审原告袁永兰的其他诉讼请求。 本案一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，合计100元，由被上诉人塔城市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 范淑桂 审判员 马桂兰 审判员 张艳梅 二 〇 二 〇 年 七 月 二 十 日 书记员 **孜