贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1983号上诉人（一审原告伍仙妹之女）谭彩梅，女，汉族。上诉人（一审原告伍仙妹之女）谭彩莲，女，侗族。上诉人（一审原告伍仙妹之子）谭政林，男，苗族。被上诉人（一审被告）铜仁市碧江区滑石侗族苗族土家族乡人民政府。法定代表人杨阳，该乡乡长。委托代理人何昌月，贵州泽富律师事务所律师。被上诉人（一审被告）铜仁市碧江区人民政府。法定代表人黄洪州，该区区长。上诉人伍仙妹因与被上诉人铜仁市碧江区滑石侗族苗族土家族乡人民政府（以下简称滑石乡政府）、铜仁市碧江区人民政府（以下简称碧江区政府）行政处理及行政复议一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2019）黔06行初66号行政判决，向本院提起上诉。本案在审理期间，上诉人伍仙妹于2019年11月20日死亡，其子女谭彩梅、谭彩莲、谭政林申请参加诉讼，经审查，符合法律规定，予以准许。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。伍仙妹一审诉称：一、被告碧江区政府作出的碧府行复决字﹝2019﹞1号复议决定所查明的事实不清，证据不足。该复议结果与其碧府行复决字﹝2018﹞1号复议决定完全相同，依法应当予以撤销。针对原告一家的涉案房屋，滑石乡政府于2017年3月15日作出碧江区滑府拆﹝2017﹞74号《责令限期拆除违法建设通知书》（以下简称滑府拆﹝2017﹞74号拆除违建通知）、2017年4月25日作出滑府限拆﹝2017﹞1号责令限期拆除违法建筑决定书和《责令限期拆除违法建筑公告》，上述行政行为指向内容均为整栋房屋，且碧江区滑府拆﹝2017﹞74号拆除违建通知载明占地面积100㎡、建筑面积200㎡。但被告作出的碧府行复决字﹝2019﹞1号复议决定中查明：要求其自行拆除扩建的第二层，这完全就是无中生有。2017年2月27日，碧江区人民政府办公室下发《关于印发铜仁市五馆四中心建设项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案的通知》（碧府办发﹝2017﹞9号），正式开始拆迁，原告房屋已被纳入“五馆四中心”建设项目征收范围。但被告认定系滑府限拆﹝2017﹞1号责令限期拆除违法建筑决定书作出后才纳入征收范围的，这违背了事实且与被告发布的文件不相符。其目的显然是行拆违之名，搞拆迁之实。原告2017年6月申请行政复议，被告直到2018年3月才作出碧府行复决字﹝2018﹞1号复议决定，违反了《行政复议法》第三十一条之规定，属典型的违法行政。原告复议请求为撤销滑石乡政府滑府限拆﹝2017﹞1号责令限期拆除违法建筑决定书和因违法行政行为导致的国家赔偿。而碧府行复决字﹝2019﹞1号行复议决定结果却仅仅只有撤销滑石乡政府滑府限拆﹝2017﹞1号责令限期拆除违法建筑决定书。对于原告的第二项复议请求没有作出复议决定。根据《国家赔偿法》第九条的规定，赔偿义务机关应当给予赔偿。且案涉复议决定与被告作出的﹝2018﹞1号《行政复议决定书》结果完全相同，违反了《行政诉讼法》第七十一条的规定。原告伍仙妹现年88岁，已无民事行为能力，其女谭彩梅有权申请行政复议并提出赔偿请求。二、原告拆除涉案房屋系基于滑石乡政府滑府拆﹝2017﹞74号拆除违建通知、滑府限拆﹝2017﹞1号责令限期拆除违法建筑决定书及《责令限期拆除违法建筑公告》这一系列的行政行为。滑石乡政府工作人员在调查取证过程中未出示执法证件，属无证执法，其执法主体资格不适，属违法行政，其作出滑府限拆﹝2017﹞1号责令限期拆除违法建筑决定书前，未按照《行政处罚法》第三十一条之规定告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，未告知当事人依法享有陈述和申辩的权利，属典型的程序违法。从时间上看，自2017年3月以来滑石乡政府作出通知、公告、决定书，原告被迫与铜仁市碧江区房屋征收补偿安置办公室于2017年4月30日签订房屋征收补偿安置协议书，拆除涉案房屋。现在生效判决、复议决定均认定了以上通知、决定书、公告违法。原告基于该决定书拆除房屋造成的损失应当由滑石乡政府承担。而碧府行复决字﹝2019﹞1号复议决定却以不符合《国家赔偿法》相关规定为由拒绝赔偿，这显然是适用法律错误。本案涉及的滑石乡政府滑府限拆﹝2017﹞1号责令限期拆除违法建筑决定书违法，完全符合《国家赔偿法》的规定，依法应予以赔偿。三、原告改建之房屋得到滑石乡政府同意，属合法建筑。原告一家世代居住的横竖对接的两栋木房系祖宅，因年久失修，其中一栋己成危房，原告一家于2016年年初向滑石乡政府申请危房改造，得到同意后改建后的房屋系合法建筑。请求：1、依法撤销碧府行复决字﹝2019﹞1号复议决定，并确认碧府行复决字﹝2019﹞1号复议决定与碧府行复决字﹝2018﹞1号行政复议决定内容相同；2、依法确认滑石乡政府作出的滑府限拆﹝2017﹞1号责令限期拆除违法建筑决定书违法。3、本案诉讼费用由被告承担。一审经审理查明：原告伍仙妹系铜仁市碧江区滑石侗族苗族土家族乡芭蕉村木桥（又名谭木桥、檀木桥）组村民，在本组有相连的世居木房两栋。因年久失修，原告伍仙妹之女谭彩梅于2016年2月15日向滑石乡政府申请对原告的房屋进行维修，得到滑石乡政府相关工作人员的同意。原告方在危房维修过程中，对原有木质建筑房屋增加了一层。因建设铜仁市“五馆四中心”项目，原告的房屋属于该项目建设的征收范围。2017年3月15日，滑石乡政府向谭彩梅下达了滑府拆﹝2017﹞74号拆除违建通知，以其在滑石乡芭蕉村檀木桥组占地100㎡、建筑面积200㎡的木质结构住房未经批准，违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条为由，责令其在3日内自行拆除。2017年4月25日，滑石乡政府又向谭彩梅下达了滑府限拆﹝2017﹞1号责令限期拆除违法建筑决定书，以其木质结构住房违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令谭彩梅于2017年4月27日前自行拆除违法建筑。谭彩梅不服，向被告碧江区政府申请行政复议。被告碧江区政府于2018年3月7日作出﹝2018﹞1号复议决定，该复议决定撤销了滑石乡政府滑府限拆﹝2017﹞1号责令限期拆除违法建筑决定书。谭彩梅不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月27日作出（2018）黔06行初22号行政裁定，以谭彩梅不是适格原告为由，裁定驳回其起诉。原告伍仙妹遂以自己的名义向本院提起行政诉讼。本院作出（2018）黔06行初137号行政判决，撤销被告碧江区政府作出的碧府行复决字﹝2018﹞1号复议决定，并责令被告碧江区政府重新作出复议决定。被告碧江区政府于2019年1月28日作出碧府行复决字﹝2019﹞1号复议决定，决定撤销滑石乡政府滑府限拆﹝2017﹞1号责令限期拆除违法建筑决定书。原告伍仙妹仍不服，遂向本院提起行政诉讼。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”的规定，被告碧江区政府作出本案复议决定是履行其法定职责，是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经过复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”的规定，本案复议机关碧江区政府撤销了滑石乡政府滑府限拆﹝2017﹞1号责令限期拆除违法建筑决定书，改变了原行政行为，因此，碧江区政府是单独被告。作出原行政行为的行政机关滑石乡政府不是本案适格被告。原告伍仙妹错列被告，经本院释明，拒绝变更。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：......（三）错列被告且拒绝变更的；......”的规定，应当依法裁定驳回原告对滑石乡政府的起诉。本案的焦点是被告作出的碧府行复决字﹝2019﹞1号复议决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；……”的规定，提出行政复议申请的前提是认为行政行为侵犯自己的合法权益。本案中，被告因建设铜仁市“五馆四中心”项目，原告的木质结构房屋位于征收范围之内。虽然原告之女谭彩梅向滑石乡政府提出过维修涉案房屋的申请并在此居住，但并不能改变原告伍仙妹对案涉房屋的所有权。本院生效的（2018）黔06行初22号行政裁定也认定案涉房屋为原告所有。原行政机关滑石乡政府将原告伍仙妹的房屋误认为是其女谭彩梅的，从而作出滑府限拆﹝2017﹞1号责令限期拆除违法建筑决定书，属于主要事实不清、证据不足。被告碧江区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三项第1目的规定，作出碧府行复决字﹝2019﹞1号复议决定，撤销滑石乡政府滑府限拆﹝2017﹞1号责令限期拆除违法建筑决定书，并无不当，且与原告的诉讼请求相符。被告碧江区政府复议过程中没有将伍仙妹列为第三人，程序上有瑕疵，但对原告的权利不产生实际影响。被告依据本院（2018）黔06行初137号行政判决查明的事实，重新作出碧府行复决字﹝2019﹞1号复议决定，其与碧府行复决字﹝2018﹞1号复议决定不属于以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。关于原告请求依法确认滑石乡政府作出的滑府限拆﹝2017﹞1号责令限期拆除违法建筑决定书违法的问题，因碧府行复决字﹝2019﹞1号复议决定已撤销滑府限拆﹝2017﹞1号责令限期拆除违法建筑决定书，故该请求本院不予支持。原告起诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，并根据判决吸收裁定的原则，判决：驳回原告伍仙妹对铜仁市碧江区滑石侗族苗族土家族乡人民政府的起诉。驳回原告伍仙妹的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告伍仙妹承担。伍仙妹上诉请求：１.撤销一审判决，改判支持上诉人的上诉请求或发回重审；2.本案的一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由：一、上诉人在行政复议申请中提出了责令滑石乡政府赔偿损失的请求，该请求符合《行政复议法》、《行政诉讼法》的相关规定，但复议机关两次复议结果均只是撤销了滑石乡人民政府作出的限期拆除违法建筑决定书，对上诉人要求因行政行为导致的损失赔偿不予明确。一审法院不支持该项请求，仅仅对行政复议进行了形式审查，依法应当予以撤销。二、一审判决适用法律错误。根据相关法律规定，在确认行政行为违法的同时，可以一并提出行政赔偿。但一审法院在上诉人立案时，明确告知不能同时起诉，属于适用法律错误。原行政行为被依法撤销后，原行政机关应当重新作出，因原行政行为导致的损失赔偿原作出机关应予以赔偿。三、按照《行政复议法》的规定，谭彩梅作为直接利害关系人，在行政机关多次将其作为行政相对人后，其基于法律或事实均有理由以自己的名义提起行政诉讼，一审法院确以主体错误驳回其起诉，但在该次诉讼中对碧江区人民政府的行政复议和滑石乡的行政决定没有进行审理、查明，也属于适用法律错误。综上，请二审支持上诉人的上诉请求。被上诉人铜仁市碧江区滑石侗族苗族土家族乡人民政府二审辩称：一、一审法院判决适用法律正确。本案因答辩人作出的具体行政行为已被一审被告撤销，上诉人经一审法院释明后拒绝变更。因此，一审判决驳回其对答辩人的起诉适用法律正确。二、上诉人要求答辩人赔偿没有事实依据。上诉人子女擅自扩建部分系违章建筑，被上诉人自行拆除，答辩人没有实施强制拆除行为。请二审驳回上诉，维持原判。一审第三人二审未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。本院认为：本案被上诉人滑石乡政府于2017年3月15日向谭彩梅下达了滑府拆﹝2017﹞74号责令限期拆除违法建筑通知书，2017年4月25日，又向谭彩梅下达了滑府限拆﹝2017﹞1号责令限期拆除违法建筑决定书。谭彩梅不服，向碧江区政府申请行政复议。碧江区政府作出﹝2018﹞1号复议决定，该复议决定撤销了滑石乡政府滑府限拆﹝2017﹞1号责令限期拆除违法建筑决定书。谭彩梅不服该复议决定，向一审提起行政诉讼。一审作出（2018）黔06行初22号行政裁定，以谭彩梅不是适格原告为由，裁定驳回其起诉。上诉人伍仙妹遂以自己的名义向一审提起行政诉讼。一审法院作出（2018）黔06行初137号行政判决，撤销碧江区政府作出的碧府行复决字﹝2018﹞1号复议决定，并责令碧江区政府重新作出复议决定。被上诉人碧江区政府于2019年1月28日作出碧府行复决字﹝2019﹞1号复议决定，决定撤销滑石乡政府滑府限拆﹝2017﹞1号责令限期拆除违法建筑决定书。该决定已经满足了伍仙妹关于撤销滑石乡政府作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》的复议请求。同时，被上诉人碧江区政府作出的碧府行复决字﹝2019﹞1号复议决定仅表述了滑石乡政府作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》的内容，并没有确认伍仙妹修建的争议房屋属于违法建筑。由于碧江区政府作出的碧府行复决字﹝2019﹞1号复议决定与碧府行复决字﹝2018﹞1号复议决定涉及的主体不同，因此，不属于以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。另外，因滑石乡政府滑府限拆﹝2017﹞1号责令限期拆除违法建筑决定书被撤销，如果因滑府限拆﹝2017﹞1号责令限期拆除违法建筑决定书导致其财产损失，或者相关补偿不足以弥补其损失，同时，涉案房屋是否违章建筑，应否按合法建筑予以补偿或赔偿，其可以另行主张权利，而非在本案中主张。故，上诉人的相关赔偿请求不属于本案的审理范围。综上，原判决认定事实较为清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求理由不充分，无事实及法律依据。对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谭彩梅、谭彩莲、谭政林承担。本判决为终审判决。审判长 陈 垦审判员 田一铭审判员 肖 瑶二〇二〇年七月三日法官助理任昱瑾书记员姚永涛