北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京行终1343号上诉人（一审原告）王合力，男，1984年11月3日出生，汉族，住北京市顺义区。委托代理人王建春(王合力之父)，男，1950年3月15日出生，汉族，住北京市顺义区。被上诉人（一审被告）北京市顺义区人民政府，住所地北京市顺义区复兴东街1号。法定代表人孙军民，区长。委托代理人姚林，北京市顺义区人民政府工作人员。委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。上诉人王合力因要求履行补偿职责一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）京04行初1559号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。王合力向一审法院提起诉讼称，案外人杜春莲于2010年3月31日将位于北京市顺义区赵全营镇北郎中村生态园（以下简称生态园）内2.92亩土地承包经营权转让给王合力，后又将生态园内的房屋、猪舍及其他地上物卖予王合力。2016年12月9日，北京市顺义区赵全营镇人民政府（以下简称赵全营镇政府）制定关于《养殖业退出工作的实施方案》，王合力积极配合区政府的工作，与北京市顺义区赵全营镇北郎中村村民委员会（北郎中村委会）签订了《养殖业退出畜禽迁移补偿协议书》，并自行迁移处理了王合力所有的畜禽，领取了畜禽清退补偿款。2016年12月下旬，区清退代表、镇清退方、北郎中村清退方等对王合力的生态园进行了测量评估，但至今未对王合力进行补偿。后，王合力了解到，北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）清退的产权人并非王合力，而系案外人杜春莲的丈夫杨卫东，因此王合力一直得不到补偿。故诉至法院，请求1.确认顺义区政府于2019年7月29日收到王合力的履责申请后至今不予答复的行为违法；2.判令顺义区政府履行法定职责，履行给付义务，把顺义区政府2016年12月停止关闭搬迁王合力养殖活动，评估清退王合力生产设备补偿给付王合力，具体补偿数额为固定资产773515元，土地使用权补偿56940元，一次性停产停业综合补助470786元，总额1301241元及拖欠利息；3.本案诉讼费用由顺义区政府承担。一审法院经查，2010年3月31日，案外人杜春莲作为甲方、王合力作为乙方签订《协议书》一份，协议中约定，甲方将赵全营镇北郎中村生态园内的2.92亩土地、一排猪舍、三间住房及其他地上物流转给乙方使用，地上物产权归乙方所有。使用期自2010年3月31日起至2029年12月31日止。2011年6月16日，北郎中村委会开具《证明》，以证明杜春莲将赵全营镇北郎中村生态园内三间住房和一栋猪舍卖给王合力。后，杜春莲以王合力为被告提起民事诉讼，要求确认双方于2010年3月31日签订的《协议书》自2018年5月9日起解除。北京市顺义区人民法院经审理作出（2018）京0113民初14239号《民事判决书》，驳回杜春莲的全部诉讼请求。2016年12月2日，北京市顺义区动物卫生监督管理局作出《关于顺义区养殖业退出工作的实施方案》（顺动监文[2016]43号），该方案第三条“退出范围”规定为“禁养区”划定范围内的养殖场户、区级重点河道和市级考核断面河流周边养殖废水直排入河的养殖户先行退出。镇域内其它河道周边有养殖废水直排入河风险的养殖场、户以及因养殖环境污染问题经常引起群众信访和邻里纠纷的养殖场、户由各镇自行确定退出计划并逐步推进。该方案第四条“补偿办法”规定，各镇在养殖业退出过程中，要根据实际清退内容给予养殖场、户合理的经济补偿。2016年12月7日，北京市顺义区人民政府办公室作出《关于印发的通知》（顺政办发[2016]42号），第二条规定，本办法所称养殖业是指位于禁养区划定范围内的养殖场（户）；重点河道和市级考核断面河流周边养殖废水直接排入河的养殖场（户）；其他区域无法达到环保要求的污染养殖场（户）。第三条规定各镇政府负责本辖区内养殖业的清查、清退工作。第五条规定各镇政府在清退养殖场（户）过程中，要充分考虑农民利益，维护社会稳定，对被清退养殖场（户）依法依规给予一定经济补偿。2016年12月9日，赵全营镇政府制定《关于养殖业退出工作的实施方案》（赵政发[2016]48号），载明：为贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》《北京市水污染防治工作方案》《顺义区水污染防治工作方案》的文件精神，根据区政府2016年第三十七次政府常务会议要求和《关于划定畜禽养殖禁养区的函》《顺义区畜禽养殖禁养区划定范围》《北京市顺义区动物卫生监督管理局关于顺义区养殖业退出工作的实施方案》等文件要求，赵全营镇被列为禁养区，要求畜禽养殖业全面退出。同时规定对于积极配合政府退出计划，在退出期实施退出的畜禽养殖场、户将给予畜禽迁移补偿、固定资产补偿、土地使用权补偿、停产停业综合补助。2019年7月29日，王合力向顺义区政府邮寄提交《申请书》，申请顺义区政府履行对王合力进行补偿的法定职责，对固定资产、土地使用权、停产停业综合补偿等事项进行补偿。顺义区政府收到王合力申请后，按信访予以转办。2019年10月19日，赵全营镇政府对王合力作出《答复意见书》。2019年11月6日，赵全营镇政府出具《关于王合力养殖地情况说明的函》，说明王合力所属养殖地不属于北京市顺义区农村工作委员会关于印发《顺义区畜禽养殖禁养区划定范围》的通知（顺农文[2016]92号）文中确定的畜禽养殖禁养区范围；该单位未对王合力所属养殖地进行过综合整治。2019年11月7日，北京市顺义区农业农村局作出《关于顺义区赵全营镇禁养区划定范围的情况说明》，说明顺农文[2016]92号文确定赵全营镇禁养区范围包括：1.赵全营镇镇中心区：西至京承高速公路，东至火寺路，南至昌金路，北至同心路。2.其他河道。有堤段以堤脚外5米为管理范围，堤脚外20米为保护范围，无堤段以河道开口外10米为管理范围，开口外30米为保护范围，河道建筑物及丁字坝，两侧各50米为保护范围。涉案的赵全营镇王合力所在的养殖地不在顺义区划定的禁养区范围内；区政府农业主管部门未针对该地区组织开展因污染严重的畜禽养殖密集区域进行的综合整治。一审法院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件；起诉不符合法定条件，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。起诉有事实根据是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定条件。《畜禽规模养殖污染防治条例》(中华人民共和国国务院令第643号)第十条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门会同农牧主管部门编制畜禽养殖污染防治规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准实施。畜禽养殖污染防治规划应当与畜牧业发展规划相衔接，统筹考虑畜禽养殖生产布局，明确畜禽养殖污染防治目标、任务、重点区域，明确污染治理重点设施建设，以及废弃物综合利用等污染防治措施。第十一条规定，禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：(一)饮用水水源保护区，风景名胜区；(二)自然保护区的核心区和缓冲区；(三)城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域;(四)法律、法规规定的其他禁止养殖区域。第二十五条规定,因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域,或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治,确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所,致使畜禽养殖者遭受经济损失的,由县级以上地方人民政府依法予以补偿。北京市顺义区农村工作委员会于2016年12月5日作出的《顺义区畜禽养殖禁养区划定范围》(顺农文[2016]92号文)确定了辖区内畜禽养殖禁养区范围。赵全菅镇政府根据上述文件及顺义区政府其他职能部门发布的文件,制定《关于养殖业退出工作的实施方案》(赵政发[2016]48号),认为赵全营镇已被列为禁养区,要求畜禽养殖业全面退出。北京市顺义区农业农村局作出《关于顺义区赵全营镇禁养区划定范围的情况说明》,说明涉案的赵全营镇王合力所在的养殖地不在顺义区划定的禁养区范围内;区政府农业主管部门未针对该地区组织开展因污染严重的畜禽养殖密集区域进行的综合整治。对此,一审法院认为,北京市顺义区农业农村局作为划定辖区内畜禽养殖禁养区范围的主责机关,有权对赵全营镇禁养区划定范围进行解释。现经该局认定,王合力所在的养殖地不在顺义区划定的禁养区范围内,且本案现无相反证据能够推翻北京市顺义区农业农村局的认定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。本案中,王合力所在的养殖地不在顺义区划定的禁养区范围内,现亦无证据证明顺义区政府针对该地区组织开展了畜禽养殖综合整治。因此王合力要求顺义区政府承担补偿责任没有事实根据。一审法院同时认为，王合力作为在赵全营镇实际经营的养殖户，信赖赵全营镇政府发布的规范性文件及开展的相关工作举措并无过错，其合法权益应依法得到保障，王合力可通过其他途径寻求救济。综上，王合力的起诉不符合法定条件，一审法院依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，一审法院裁定驳回王合力的起诉。王合力不服一审裁定，向本院提出上诉称，一审裁定把顺义区政府对涉案畜禽污染防治中的禁养、整治和补偿的主体责任转移给顺义区农业农村局，违反了国务院643号令的规定。故请求撤销一审裁定，判令顺义区政府给付王合力补偿款。顺义区政府对一审裁定未持异议。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》(中华人民共和国国务院令第643号)第二十五条的规定,因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域,或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治,确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所,致使畜禽养殖者遭受经济损失的,由县级以上地方人民政府依法予以补偿。据此，顺义区政府若实施上述规划调整、划定禁止养殖区域或者综合整治行为，应当对畜禽养殖者给予补偿。但本案中，顺义区农牧主管部门确定的辖区内畜禽养殖禁养区范围，并不包括王合力涉案的养殖地，亦无证据证明顺义区政府针对该地区组织开展了规划调整或畜禽养殖综合整治,王合力要求顺义区政府对其进行补偿，缺乏事实根据，其提起的本案之诉依法应予驳回。但王合力基于赵全营镇政府制定的《养殖业退出工作的实施方案》，与北郎中村委会签订《养殖业退出畜禽迁移补偿协议书》，并自行迁移处理其所有的畜禽，具有对赵全营镇政府的信赖利益，依法可以向赵全营镇政府主张相关权利。综上，一审法院所作裁定正确，本院应予维持，王合力的上诉请求不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘井玉审判员  周凯贺审判员  哈胜男二〇二〇年七月二十四日书记员  杨含章