宁波市奉化区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)浙0213行初69号 原告白国林，男，1961年10月8日出生，汉族，浙江省象山县人，住浙江省象山县。 委托代理人（特别授权代理）郑克、张宁人，北京大成（宁波）律师事务所律师。 被告余姚市自然资源和规划局，住所地：浙江省余姚市南兰江西路288号。 法定代表人项立秋，局长。 出庭应诉负责人张焕钦，副局长。 委托代理人（特别授权代理）朱年峰，该局土地交易储备中心主任。 委托代理人（特别授权代理）钱荣麓，浙江阳明律师事务所律师。 原告白国林诉被告余姚市自然资源和规划局（以下简称余姚市资规局）行政合同纠纷一案，宁波市奉化区人民法院于2018年6月1日作出（2018）浙0213行初5号行政判决。宁波市中级人民法院于2019年8月26日作出（2019）浙02行再1号行政裁定，裁定撤销宁波市奉化区人民法院（2018）浙0213行初5号行政判决并发回宁波市奉化区人民法院重审。本院于2019年9月10日立案受理，并向被告余姚市资规局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭。本案在审理过程中，全国范围内发生新型冠状病毒感染的突发事件，导致诉讼无法正常进行，本院于2020年1月23日对本案裁定中止审理，后于2020年5月15日恢复审理。本院于2020年6月4日公开开庭审理了本案。原告白国林及其委托代理人郑克、张宁人、被告余姚市资规局的出庭应诉负责人张焕钦及其委托代理人朱年峰、钱荣麓到庭参加诉讼。本案经审判委员会讨论，现已审理终结。 2011年7月1日，原、被告签订《拍卖成交确认书》，确认原告竞得余姚市临山镇南塘路南侧1号地块的国有建设用地使用权，该地块出让总价为80453205元。2011年9月6日，原告缴纳了出让款29226602.5元及滞纳金1052157.69元，加上之前支付的保证金11000000元，原告共缴纳了土地出让款40226602.5元及滞纳金1052157.69元。 原告白国林起诉称：2011年5月25日，余姚市规划局泗门分局发布《余姚市国土资源局临山镇××村南塘南路地块国有土地使用权出让规划设计条件》（以下简称《规划设计条件》），第一条明确该幅地块总用地面积35311平方米，其中地块一22631平方米，地块二12680平方米；第二条第1款、第4款明确该幅地块配套建设一处社区管理用房，具体安排在地块二东北角，管理用房建成后无偿提供给相关社区；第二条第10款第（2）项明确，地块一与地块二允许通过桥涵沟通；第二条第2款明确该幅地块内的地块一、地块二各项经济技术指标可统筹平衡；第三条第3款明确，整个地块要求整体设计，一次报批，整体建设。工程建设要求在土地交付之日起二年内建设完成。2011年6月10日，被告在余姚日报发布“余国土告字［2011］12号”国有建设用地使用权拍卖出让公告，定于2011年7月1日下午3时半在余姚市招投标中心，拍卖出让位于余姚市××山镇××南侧、临海大浦东侧等2幅地块的国有建设用地使用权，其中，南塘路南侧（一）号地块面积22631平方米，拍卖保证金7000000元；南塘路南侧（二）号地块面积12680平方米，拍卖保证金4000000元。同年6月16日，被告与余姚市临山镇人民政府共同发布《临山镇南塘路南侧地块一、地块二两幅地块国有建设用地使用权拍卖出让竞买须知》（以下简称《竞买须知》）。同年6月30日，原告向被告缴纳保证金11000000元，参加南塘路南侧地块一和地块二的拍卖活动。2011年7月1日，被告先进行南塘路南侧地块一的拍卖，原告竞得。后被告进行南塘路南侧地块二的拍卖，原告参加竞拍，但未能竞得。当日，原告与被告就南塘路南侧地块一签署《拍卖成交确认书》，表明出让土地成交价为80453205元，于2011年8月1日前和2011年10月18日前各缴纳50%的土地出让款。该《拍卖成交确认书》还表明，竞买人交纳的竞买保证金自动转为受让地块的定金，按规定与被告签订《国有土地使用权出让合同》。因被告在土地出让时，将南塘路南侧地块一和地块二分别出让，在地块开发上，又要求地块一和地块二“捆绑”开发，结果两个地块的受让人因开发理念不同而客观上导致地块一、地块二开发均无法进行，造成合同目的不能实现，故原告在支付土地出让金40226602.5元和滞纳金1052157.69元后，没有再支付剩余土地出让金；被告没有交付土地，也没有与原告签订《国有土地使用权出让合同》（被告要求收到全部土地出让金后才签订土地出让合同）。2015年4月7日，原告致函被告，要求解除国有土地出让关系。同年4月20日，被告发出《通知书》，同意解除2011年7月1日签订的《拍卖成交确认书》，并希望原告与其商定解除拍卖成交确认书后的相关事宜。但事后双方一直未能就解除拍卖成交确认书后的退款事宜达成一致意见，被告也没有就退款事项作出具体书面决定。 原告认为，被告存在土地出让文件不齐备、“毛地”出让、操作违规、出让土地客观上无法开发等违反法律规定的行为。被告基于上述违反法律规定的土地出让行为而向原告收取的土地出让金及滞纳金应全部返还原告并支付利息。为此，向法院起诉，要求判决被告返还原告土地出让金40226602.5元和滞纳金1052157.69元，并支付上述款项从2011年9月7日起至实际返还之日止按同期银行贷款基准利率标准计算的利息。 原告向本院提供了下列证据：1.《规划设计条件》一份，用以证明（1）2011年5月25日，余姚市规划局泗门分局发布《规划设计条件》；（2）第一条明确该幅地块总用地面积为35311平方米，其中地块一22631平方米，地块二12680元平方米；（3）第二条第1款、第4款明确该幅地块配套建设一处社区管理用房，具体安排在地块二东北角，管理用房建成后无偿提供给相关社区；（4）第二条第10款第2项明确，地块一与地块二允许通过桥涵沟通；（5）第二条第2款明确该幅地块内的地块一、地块二各项经济技术指标可统筹平衡；（6）第三条第3款明确，整个地块要求整体设计，一次报批，整体建设。工程建设要求在土地交付之日起二年内建设完成的事实。2.《拍卖出让公告》一份，用以证明2011年6月10日，被告在《余姚日报》发布“余国土告字［2011］12号”国有建设用地使用权拍卖出让公告，定于2011年7月1日下午3时半在余姚市招投标中心，拍卖出让位于余姚市××山镇××南侧、临海大浦东侧等两幅地块的国有建设用地使用权，其中，南塘路南侧（一）号地块面积22631平方米，拍卖保证金7000000元；南塘路南侧（二）号地块面积12680平方米，拍卖保证金4000000元的事实。3.《竞买须知》一份，用以证明2011年6月16日，被告与余姚市临山镇人民政府共同发布《竞买须知》，该竞买须知违反净地出让规定，不具备立即开发条件，被告将交付土地的义务转交给余姚市临山镇人民政府没有法律依据的事实。4.浦发银行交易记录和个人业务回单一份，用以证明2011年6月30日，原告向被告缴纳保证金11000000元，参加南塘路南侧地块一和地块二的拍卖活动的事实。5.《拍卖成交确认书》一份，用以证明2011年7月1日，被告先进行南塘路南侧地块一的拍卖，原告竞得；后被告进行南塘路南侧地块二的拍卖，原告参加竞拍，但未能竟得；当日，原告与被告就南塘路南侧地块一签署《拍卖成交确认书》，南塘路南侧地块一出让土地成交价为80453205元，于2011年8月1日前和2011年10月18日前各缴纳50%的土地出让款，竞买人缴纳的竞买保证金自动转为受让地块的定金，按规定与被告签订《国有土地使用权出让合同》，拍卖成交确认书没有按规定写明签订合同的时间的事实。6.银行回单八份、票据三份，用以证明原告陆续向被告缴纳土地出让款项41278760.19元的事实。7.《解除国有土地出让关系通知书》、邮寄凭证和送达记录各一份，用以证明2015年4月7日，原告致函被告要求解除国有土地出让关系，上述通知于次日送达的事实。8.《通知书》一份，用以证明2015年4月20日，被告同意解除2011年7月1日签订的《拍卖成交确认书》，希望原告与其商定解除拍卖成交确认书后的相关事宜的事实。9.《国有建设用地使用权出让合同》示范文本（ＧＦ2008—2601）一份，用以证明该示范文本系被告土地出让组成文件之一，根据该示范文本第三十一条的规定，即使因受让人原因终止建设，在扣除定金后出让人应退还受让人已付的剩余全部款项的事实。10.《关于要求减免滞纳金的报告》一份，用以证明被告将地块一、地块二分别出让，又要求两个地块捆绑开发的行为，客观上导致出让地块无法开发，被告对此负有责任的事实。11.涉案地块照片（拍摄于2017年8月25日）若干份，用以证明地块一上至今仍有实际在通行的道路，结合《竞买须知》第四条上所提到的有未移除的通电电线杆，及未通水通电，出让土地属于“毛地”，不属于“净地”，违反国家必须“净地出让”的规定的事实。12.涉案地块照片（拍摄于2017年8月25日）若干份，用以证明被告将地块一、地块二分别出让，又要求两个地块“捆绑”开发的出让行为，客观上导致地块一、地块二至今无法开发的事实。13.出让规划条件和成交资料（来源于浙江省土地使用权网上交易系统）一份，用以证明第二次土地出让面积减少2193平方米，容积率降低0.1，可建造商品房面积减少2043.8平方米，新增养老、体育场馆等设施增加开发商负担，影响地价，且第二次出让时竞买人仅有一位，系低价成交，与第一次出让时竞价情况不同的事实。 被告余姚市资规局答辩称：一、原告不履行支付土地出让金义务，放弃中标宗地，依法应承担赔偿责任。 2011年6月10日，被告在《余姚日报》上发布《余姚市国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告》。原告参加竞买，领取《余姚市国土资源局临山镇南塘路南侧地块国有建设用地使用权出让规划涉及条件》、《临山镇南塘路南侧地块一、地块二两幅地块国有建设用地使用权拍卖出让竞买须知》等出让文件后，接受并愿意遵守出让文件中的规定和要求，于2011年6月20日书面申请竞买并承诺不能按期付款或其他违约行为，愿意承担全部法律责任，并赔偿由此产生的损失。 2011年7月1日，原告竞得临山镇南塘路南侧1号地块，并与被告签订《拍卖成交确认书》，确认书载明：土地出让面积22631平方米，成交价80453205元，规定出让金分两期缴纳，第一期于2011年8月1日前缴纳总价款的50%，计40226602.5元；第二期于2011年10月18日前缴清剩余的50%；竞买保证金自动转作受让地块的定金。 成交确认书签订后，原告未在规定期限内支付土地出让金，也未签订《国有土地使用权出让合同》。经被告多次催告，2015年4月13日原告向被告寄送《解除国有土地出让关系通知书》，以无力继续支付第二期出让金，更难以筹措后续开发资金，无法完成开发建设任务为由，请求解除国有土地出让关系。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条“成交确认书对出让人和中标人或者竞得人具有法律效力，竞得人放弃竞得宗地的，应当承担法律责任”的规定，原告作为中标人已明示不再履行支付出让金义务，放弃中标宗地，应当依法承担违约责任，并赔偿被告由此产生的损失。 二、原告不履行付款义务并明示毁约，无权要求返还定金并应当赔偿被告可得利益损失即案涉土地重新拍卖后的差价损失25263205元。 《竞买须知》明确约定，竞得人不按时足额缴纳出让金的，按日加收违约金额1‰的违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付出让价款的，出让人有权解除合同（成交确认书），受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。”第一百一十三条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，……”即合同解除后，当事人可要求赔偿损失，损失包括可得利益。 本案中，若原告竞得土地后按照《土地成交确认书》的约定支付全部土地出让金，合同全部履行，被告可以全额取得本次土地出让的出让金。但因原告支付能力的缺失，主动函告被告解除成交确认书，毁约在先，致使被告不得不重新拍卖该宗土地，而今经被告重新组织拍卖，涉案地块成交价为55190000元。尽管该成交价已是近几年来最高的成交金额，但与原告竞得土地成交的80453205元相比，仍然相差了25263205元，而该部分差价的损失，应当由违约方的原告承担。同时按照出让文件的约定，原告已交的7000000元定金，被告也不予退还。 三、被告的损失赔偿应当在本案中一并认定处理，并抵消相应的原告诉请返还的出让金。 因审判机关将本次纠纷纳入行政诉讼范畴，而现行行政诉讼法只规定由行政相对一方提起行政诉讼，没有规定行政主体一方可以提起诉讼或反诉。同时，本案作为行政合同纠纷，双方有部分权利义务是由双方约定产生的，具有合同性，不是单纯对行政行为合法的审查。为行政机关的依法行政通过行政诉讼得到保护，保障行政机关合法权益的需要，应当在本案中就被告的请求一并处理。 同时，行政协议具有的“两面性”决定了行政协议案件的审理除了适用行政法律规范之外，也要适用民事法律规范。人民法院在审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第99条规定，当事人互负到期债务，该债务的标的物种类、品质相同的，任何一方可以将自己的债务与对方的债务抵销。本案中，被告有返还出让金义务，原告也有承担被告损失的责任，双方互负支付金钱债务，依法可以抵销和应当抵销。 综上所述，被告认为，原告未履行支付出让金，毁约在先，应当没收定金并承担赔偿差额损失的责任，并在本案中一并审理认定与原告的诉请抵销。 被告余姚市资规局于2019年11月7日向本院提供了下列证据：1.《余姚市国土资源局国有建设用地使用拍卖出让公告》、《临山镇南塘路南侧地块一、地块二两副三土地国有建设用地使用权拍卖出让竞买须知》、《余姚市国土资源据临山镇南塘路南侧地块国有建设用地使用权出若规划设计条件》各一份，用以证明被告为依法出让土地，发布出让公告，向竞买人分发拍卖出让文件包括竞买须知和规划涉及条件的事实。2.竞买申请书、身份证各一份，用以证明原告接受拍卖出让文件中的规定和要求并申请竞买，并承诺不能按期付款或其他违约行为，愿意承担全部法律责任，并赔偿由此产生的损失。3.《拍卖成交确认书》、浙江省政府非税收入统一票据各一份，用以证明原告竞得土地，签订成交确认书，但仅支付第一期出让金的事实。4.解除国有土地出让关系通知书、通知书各一份，用以证明原告难以筹措后续开发资金，无力继续支付第二期出让金，请求解除出让关系的事实。5.《成交确认书》一份，用以证明涉案地块经重新组织出让，成交金额为55190000元的事实。6.《土地使用权市场价格评估结论书》五份，用以证明再次出让成交价是近年来最高价成交的事实。7.浙江省政府非税收入通用票据一份，用以证明重新拍卖后竞得人按照成交确认书缴纳了55190000元的土地出让款的事实。 经庭审质证，本院对以下证据作如下认定：对被告提供的证据，原告对证据1的真实性、关联性无异议，对合法性证明力有异议，关于《竞买须知》，原告认为首先被告无权发布；其次该须知中标明标的物为“毛地”而非“净地”，违反国家规定；再次该须知中关于每日1‰违约金的规定应指合同签订后的逾期付款违约责任，不适用于缔约过程中，即使能适用，以格式条款加重对方责任是无效的；最后根据该须知规定，在竞买人不按时足额缴纳出让款的情况下，被告催交后仍未缴纳的，被告有权解除合同，但被告一面主张原告违约付款，一面未及时催交，也未及时解除土地出让关系，还是原告主动提出解除土地出让关系，被告对缔约损失的扩大负有责任。关于《规划设计条件》，原告认为可以说明两个竞拍地块不具备独立开发条件，且《规划设计条件》内容不完善，不符合规定。本院对证据1的真实性予以确认。原告对证据2中竞买申请书的真实性、关联性无异议，对合法性、证明目的有异议，提出没有看到过拍卖出让文件，对身份证没有异议。本院对证据2的真实性予以确认。原告对证据3中的《拍卖成交确认书》的真实性、关联性无异议，对合法性、证明力有异议，认为无效且存在违法内容，首先该确认书没有约定签订合同的时间，被告要求先付款再签订出让合同的做法是违法的，其次该确认书对付款时间的约定，违反相关行政法规规定。对收入票据没有异议，但原告实际缴纳款项还有一笔105万余元的滞纳金。本院对证据3的真实性予以确认。原告对证据4，认为首先原告不能及时支付出让款的原因是被告将地块一、地块二分别出让，又要求捆绑开发所致，其次原告提出解除关系时是基于缩小争议，尽快回收资金及误认为土地出让合法的原因，故当时同意扣除7000000元保证金，但原告现认为被告出让土地违反规定，双方的缔约行为无效，被告负有主要的缔约过失责任，故被告应退还全部原告缴纳款项并赔偿损失，最后认为无效的《拍卖成交确认书》应是终止，而非解除。本院对证据4的真实性予以确认，可确认原、被告于2015年4月20日解除土地出让关系的事实。原告对证据5、证据7的真实性没有异议，对关联性和证明力有异议，认为前后两次出让没有可比性，重新出让土地面积减少、容积率降低、出让规划条件不同，且不存在竞价。本院对证据5、证据7的真实性予以确认。原告对证据6有异议，认为是被告单方委托，不予认可，评估报告不完整，容积率不一致，与实际出让价格也矛盾，仅是参考之用。经与原件核对，本院对证据6的真实性予以确认。 对原告提供的证据，被告对证据1-9的真实性没有异议，提出其中与被告提供的证据相重合的部分，证明目的以被告举证意见为准。本院对证据1-9的真实性予以确认。被告对证据10的真实性没有异议，但对证明目的有异议，认为原告方自身也明确了是因为资金筹措困难才一直没有付款，并且要求减免滞纳金。本院对证据10的真实性予以确认。被告对证据11、证据12的真实性有异议。本院认为，被告对真实性虽然提出异议，但未提交相反证据，且已与原件核对，故对证据11、12的真实性予以确认。被告对证据13的真实性没有异议。本院对证据13的真实性予以确认。 经审理查明，2011年5月25日，余姚市规划局泗门分局作出《余姚市国土资源局临山镇××村南塘路南侧地块国有土地使用权出让规划设计条件》，提出“出让地块位于临山镇××村，西至临临公路，北至南塘路……其中地块一22631平方米，折合33.947亩，地块二12680平方米，折合19.020亩（具体以国土资源局实测为准）……整个地块要求整体设计，一次报批，整体建设。……”2011年6月10日，被告在《余姚日报》上发布《余姚市国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告》（余国土告字［2011］12号），决定以拍卖方式出让临山镇南塘路南侧、临海大浦东侧等2幅地块的国有建设用地使用权，地块名称分别为南塘路南侧地块（一）、南塘路南侧地块（二），面积分别为22631㎡、12680㎡。2011年6月16日，被告与余姚市临山镇人民政府共同发布《临山镇南塘路南侧地块一、地块二两幅地块国有建设用地使用权拍卖出让竞买须知》，规定“……三、缴付出让金办法及违约责任：1、出让成交后，出让金分二期缴纳：第一期于2011年8月1日前缴纳总成交价款的50%，第二期于2011年10月18日前缴清剩余的50%。竞得人须按期到市行政审批中心国土窗口缴纳出让金。2、竞得人不按时足额缴纳出让金的，按日加收违约金额1‰的违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付出让价款的，出让人有权解除合同（成交确认书），受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。四、出让金缴清后一周内由临山镇人民政府交付现状土地，并必须办理书面交接手续。通水、通电到出让地块边缘、电线标移位由临山镇政府负责。五、公开出让成交后，竞得人须当场签署成交确认书，按规定与余姚市国土资源局签订土地出让合同。……”2011年6月30日，原告签署竞买申请书，表示“我方完全接受并愿意遵守你局国有建设用地使用权拍卖出让文件中的规定和要求，对所有文件均无异议。……若我方在国有建设用地使用权拍卖出让活动中，出现不能按期付款或有其他违约行为，我方愿意承担全部法律责任，并赔偿由此产生的损失。……”并于同日支付上述2幅地块的竞拍保证金共计11000000元。2011年7月1日，原告竞得临山镇南塘路南侧地块（一）的国有建设用地使用权，当日原、被告及拍卖公司宁波阳明拍卖有限公司签订《拍卖成交确认书》，约定“该地块总价为80453205元……出让金分两期缴纳第一期于2011年8月1日前缴纳总价款的50%；计40226602.5元；第二期于2011年10月18日前缴清剩余的50%；计：40226602.5元……竞得人交纳的竞买保证金，自动转作受让地块的定金。按规定到余姚市××桥路××号与余姚市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》。本确认书作为拍卖出让文件的组成部分，具有法律效力……”。2011年9月6日，原告缴纳了出让款29226602.5元及滞纳金1052157.69元，加上之前支付的保证金11000000元转为出让款（其中7000000元转为定金），原告共缴纳了土地出让款40226602.5元及滞纳金1052157.69元。之后，原告未支付其余土地款项，双方也未签订国有土地使用权出让合同。2012年9月26日，原告向被告提出《关于要求减免滞纳金的报告》，认为“……根据规划设计条件和地块现状，原打算二宗土地同一单位竞得，但结果并非是同一家企业竞得，因此造成地块主要出入口布局，基本上要重叠，大门口出入口位置迟迟不能确定，为此在去年两家企业与贵政府和规划部门进行沟通协调，同时请规划设计院进行了设计……但协调几次未果，搁置至今没有解决。根据国土部的成交确认书规定，第二期50%付款时间是2011年10月18日前，到目前已有11个月，我司准备于2012年10月份来办理付款手续。为此请求余姚市国土资源局、临山镇人民政府，考虑上述原因，减免滞纳金给予企业支持。”余姚市临山镇人民政府于2012年10月9日在该报告上盖章表明情况属实。2015年4月7日，原告向被告邮寄《解除国有土地出让关系通知书》，要求解除上述业已经确认的国有土地出让关系，并要求被告在扣除7000000元保证金后将余款退还。被告于2015年4月20日作出《通知书》，同意解除原、被告于2011年7月1日签订的《拍卖成交确认书》，并希望原告在收到该通知书之日起5日内到被告处商定解除相关事宜。该通知书原告于2015年4月21日收到，但相关解除事宜，原、被告至今未有一致协商意见。2017年8月17日，被告作出余土收缴［2017］1号《收缴土地出让违约金决定书》，认为原告自2011年10月19日起至被告于2015年4月13日收到原告的《解除国有土地出让关系通知书》之日止，原告延期缴纳土地出让金40226602.5元共计1273天，认为原告违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中应当支付全部土地使用权出让金和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条的规定，故决定对原告收缴欠缴金额（40226602.5元）每日1‰的违约金，共计人民币51208465元。原告就被告作出的余土收缴［2017］1号《收缴土地出让违约金决定书》的行政行为提起了另案行政诉讼，该决定书经本院判决被撤销，判决已生效。案涉地块经重新拍卖后，被告与杭州农丰实业有限公司于2019年10月31日签订《成交确认书》，出让面积20438平方米，拍卖成交价为55190000元。 本院认为，拍卖成交确认书中明确约定土地出让的总面积、总价、缴款方式和缴款期限，并约定双方在其后签订正式的国有土地使用权出让合同，上述约定对原告白国林和被告余姚市国土资源局均具约束力，双方应当遵照执行。此外，竞买须知属于拍卖前告知竞买人相关竞拍规则的文件，涉案《竞买须知》由被告及余姚市临山镇人民政府共同发布，原告白国林作为竞买申请人，且无证据证明其就竞买须知的内容提出异议，可认定原告在竞买南塘路南侧1号地块时已知晓并接受《竞买须知》的相关内容。原告白国林未能如约、按时缴纳全部土地出让金，致使最终未完成涉案1号地块国有土地使用权出让，应当认为原告违约的事实成立，应向被告承担相应的违约责任。 关于原告如何承担违约责任，其一，《合同法》第一百一十五条规定，当事人可以依照《中华人民共和国担保法》约定一方向对方给付定金作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金。根据《拍卖成交确认书》约定的“竞得人交纳的竞买保证金，自动转作受让地块的定金”及《竞买须知》第三条规定的“竞得人不按时足额缴纳出让金的，……出让人有权解除合同（成交确认书），受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失”的内容，原告交纳的7000000元保证金在竞得涉案地块，并与被告签订《拍卖成交确认书》后，已自动转作定金。本案土地成交确认关系最终解除，原告白国林在通知被告解除土地出让关系的通知书中亦认可被告扣除该7000000元。其二，《合同法》第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。第一百一十三条第一款规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。本案中，原告违约造成了被告的实际损失，赔偿损失可以作为承担违约责任的方式。其三，《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十八条规定：买卖合同约定的定金不足以弥补一方违约造成的损失，对方请求赔偿超过定金部分的损失的，人民法院可以并处，但定金和损失赔偿的数额总和不应高于因违约造成的损失。 关于原告违约造成的损失，原告于2011年竞拍时的成交价为80453205元，重新拍卖成交价为55190000元，两次拍卖差价为25263205元。重新拍卖时因规划调整致一部分土地未挂牌出让，但作为公共绿地仍由政府部门使用，故该部分差价不计入原告需承担的损失。原告竞得22631平方米土地时系3555元每平方米的单价，重新拍卖时挂牌出让的土地面积变为20438平方米土地，故未挂牌出让的2193平方米土地按照原先拍卖单价计算得价格为7796115元。关于剩余的拍卖差价，重新拍卖时容积率经调整降低了0.1，规划设计条件中新增了养老设施、室内体育馆、海绵城市建设、装配式建筑等建设要求，一方面，上述因素对于地价均有影响，但造成的具体金额变化无法明确；另一方面，上述情况产生的原因既有原告违约，又有被告对规划条件的修改制定，但原告违约系主要原因，故剩余差价部分由原告承担70%的责任，由被告承担30%的责任。因此，扣除由被告完全承担的未挂牌出让的土地的价格，即25263205元-7796115元=17467090元，该部分差价由原告承担70%即12226963元、由被告承担30%即5240127元。由于定金和损失赔偿的数额总和不应高于因违约造成的实际损失，本案中，定金为7000000元，原告违约造成的损失为12226963元，故并处后原告应当承担的金额不应超过12226963元。 被告应当退还的金额，包括原告缴纳的土地出让金及滞纳金合计41278760.19元，扣除原告应当承担的12226963元（含定金7000000元）后，计29051797.19元。被告在土地出让关系解除后，未及时履行返还款项义务，应当承担逾期支付的利息。被告应支付2015年4月20日至2019年8月19日期间以41278760.19元扣除定金7000000元后即34278760.19元为基数按中国人民银行公布的同期同档次贷款基准利率计算的利息，2019年8月20日至2019年11月27日期间以34278760.19元为基数按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算的利息，2019年11月28日（重新拍卖后被告收款日）至款清日止以29051797.19元为基数按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算的利息。 为此，依照《中华人民共和国合同法》第九十三条第一款、第九十七条、第一百零七条、第一百一十三条、第一百一十五条及《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十八条之规定，判决如下： 一、被告余姚市自然资源与规划局于本判决生效后十五日内支付原告白国林29051797.19元及利息（利息分三段计算：以34278760.19元为基数，自2015年4月20日起至2019年8月19日按中国人民银行公布的同期同档次贷款基准利率计算，自2019年8月20日起至2019年11月27日按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算；以29051797.19元为基数，自2019年11月28日起至款清日止以按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）； 二、驳回原告白国林的其余诉讼请求。 如果未按本判决指定期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条及相关司法解释之规定，加倍支付延迟履行期间的债务利息（加倍部分债务利息=债务人尚未清偿的生效法律文书确定的除一般债务利息之外的金钱债务×万分之一点七五×延迟履行期间）。 案件受理费248194元，由原告白国林承担73516元，由被告余姚市国土资源局承担174678元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  李倩倩 人民陪审员  刘德远 人民陪审员  葛雪娟 二〇二〇年七月十七日 书 记 员  葛华娟 附：本案适用的法律、法规及规范性文件 1.《中华人民共和国合同法》 第九十三条第一款当事人协商一致，可以解除合同。 第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。 第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。 第一百一十三条第一款当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。 第一百一十五条当事人可以依照《中华人民共和国担保法》约定一方向对方给付定金作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金。 2.《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》 第二十八条买卖合同约定的定金不足以弥补一方违约造成的损失，对方请求赔偿超过定金部分的损失的，人民法院可以并处，但定金和损失赔偿的数额总和不应高于因违约造成的损失。