浙江省义乌市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0782行初363号 原告金月芳，女，1972年11月25日出生，汉族，住义乌市。 被告义乌市人民政府城西街道办事处，住所地：义乌市城西街道伏龙山北路116号。 法定代表人陈惠宇，主任。 委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。 委托代理人王虎华，浙江纵伸律师事务所律师。 原告金月芳诉被告义乌市人民政府城西街道办事处（以下简称“城西街道办事处”）房屋拆迁安置行政协议一案，于2019年10月22日向本院提起行政诉讼。本院于同年10月28日立案后，于同年10月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理了本案。原告金月芳，被告城西街道办事处的出庭行政机关负责人喻景辉及委托代理人王虎华到庭参加诉讼。因本案的审判须以（2019）浙07行终775号行政案件的审理结果为依据，本院于2019年12月23日裁定中止诉讼，并于2020年3月12日恢复审理。本案现已审理终结。 2019年7月5日，被告城西街道办事处作出解除安置补充协议书的决定书并邮寄送达原告金月芳，认定：你婚嫁户口迁出，不属义乌市城西街道横塘集体经济组织成员，也不能按照以婚嫁户口未迁出成员安置。因此，2015年7月24日，城西街道办事处与你签订的义乌市城西街道市级以上重点工程房屋拆迁引导新政安置补充协议书，不符合《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条、《义乌市城乡新社区集聚建设实施办法》第十七条、《义乌市城乡新社区集聚建设实施细则》第四条等法律、政策规定，经研究决定：2015年7月24日，城西街道办事处与金月芳签订的义乌市城西街道市级以上重点工程房屋拆迁引导新政安置补充协议书，自2019年7月5日起解除，协议书权利义务终止履行。该决定书同时告知原告金月芳有复议或者起诉的权利。 原告金月芳诉称，原告是义乌市城西街道横塘村民金尔高的女儿，根据（2017）浙0782民初16593号民事判决享有坐落于义乌市××××号宅基地使用权八分之一的份额。因城西街道办事处对该处房屋进行拆迁，原告于2015年7月24日与城西街道办事处签订义乌市城西街道市级以上重点工程房屋拆迁引导新政安置补充协议书（以下简称“安置补充协议书”），配合城西街道办事处拆迁安置工作，并按规定领取了前两年的临时安置过渡费共计6480元。但城西街道办事处至今未按照协议内容进行安置，原告多次要求被告履行该协议均被拒绝。2019年7月5日，被告向原告出具解除安置补充协议书的决定书（以下简称“解除决定书”），解除案涉协议，拒不履行合同约定的义务。原告认为被告解除涉案协议，于法无据。理由如下：一、原、被告于2015年7月24日签订案涉协议系双方真实意思表示，加盖有被告公章，合法有效，并无违反法律、行政法规的情形。被告作为主管拆迁安置补偿的行政机关，其对补偿安置政策必然是熟知的，不存在不清楚相关规章制度的情况下就签订案涉协议的情形，原告也不存在任何欺诈、隐瞒、胁迫导致行政协议无效或者可撤销的情形。撤销权的行使受除斥期间约束。原、被告签订协议已经四年多，期间原告曾多次要求履行协议及信访，被告的撤销权早已经消灭。二、根据《义乌市城乡新社区集聚建设实施细则》第四条、《义乌市城乡新社区集聚建设实施办法（试行）》第十六条均规定拥有合法产权房屋的非村集体经济组织成员属于集聚对象。原告在该范围内享有合法产权房屋，合法权属面积已在（2017）浙0782民初16593号判决书中得到确认，属于集聚建设对象，且按规定领取了前二年的临时安置过渡费6480元，系与被告形成拆迁安置补偿法律关系的独立主体，与金尔高户中其他人员安置情况并无利害关系。三、被告解除案涉协议的行为违法。行政协议需遵循诚实信用原则，被告违法解除有违诚实信用原则。行政协议一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。本案，原告基于对被告的信赖，配合拆迁工作，并与被告签订案涉协议，但被告迟迟不履行法定职责，落实原告拆迁安置合法权益，原告被逼无奈诉至法院，被告在庭审结束后临时出具解除决定书，有违诚实信用原则。行政协议具有民法上的合同性特征，即强调合同双方当事人的意思表示真实，只要不存在合同法第五十二条规定的无效情形，以及第五十四条规定的可撤销情形，人民法院不应当认定为无效或者认为具有可撤销情形。被告在行政协议签订后又以协议违反之前的政策规定为由解除协议，属于违法解除，不发生合同解除的效力。被告出具解除决定书不属于行使行政优益权单方变更案涉协议。本案实质系被告认为其在订立协议过程中，对协议的基本事实认知出现偏差，而主张解除协议。行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下行使。也就是，行政机关单方面变更、解除协议必须基于行政优益权，从而最大程度维护行政协议的稳定及行政机关的公信力。结合本案事实，仅以多给予一部分拆迁补偿面积就认定被告可以基于行政优益权单方变更协议，缺乏事实根据和法律依据，亦对原告不公。案涉协议订立即使存在问题，亦是因被告工作人员对相关文件的理解出现失误，属于案涉协议订立过程中被告内部决策问题，并不能以此归咎于原告。原告在整个协议的订立过程中均积极配合，并无证据证明原告对于补偿面积认定错误存在任何主观上的故意或过失，作为善意的原告在本案中有值得保护的信赖利益。四、本案被告出具的解除决定书载明，因原告不符合安置条件所以解除安置协议，若其属实，在案涉协议双方协商变更不成的情况下，其责任也应当由被告承担，属于被告工作失误，而不存在损害国家利益和社会公共利益的情形。被告不能以此迳行作出单方解除协议决定。为保护原告合法权益，诉请：1、撤销被告出具的《解除安置补充协议书的决定书》。2、被告履行与原告签订的《义乌市城西街道市级以上重点工程房屋拆迁引导新政安置补充协议书》的相关内容，对原告175平方米建筑面积进行安置。3、被告支付原告2015年至2019年的拆迁安置过渡费共计22680元（3240元＋3240元×2×3＝22680元），以及在本案结案安置前的所有安置过渡费及利息（按银行同期贷款利率计算至实际支付之日止）和拆迁奖励2000元。 原告金月芳向本院提供以下证据： 1、城西街道办事处告知书一份，用以证明原告向被告提出要求履行协议。 2、解除安置补充协议书的决定书一份，用以证明被告的决定。 3、身份证复印件一份，用以证明原告身份。 4、义乌市人民法院（2017）浙0782民初16593号民事判决书一份，用以证明原告有权享受政策。 5、义乌市城西街道市级以上重点工程房屋拆迁引导新政安置补充协议书复印件一份，用以证明协议的真实性。 6、浙江省农村信用社业务凭证一份，用以证明被告已经向金月莲、金月萍、金月芳支付两年的拆迁安置过渡费。 被告城西街道办事处辩称，义乌市城西街道横塘村民金尔高户在横塘原有两处房屋，1991年登记集体土地使用权分别为115.44平方米、36.51平方米。1992年金尔高户以六间旧房申请拆建占地125平方米房屋，实际将占地36.51平方米和从同村金祖有调换来的占地35.27平方米旧房拆除，建成占地91.97平方米的房屋。金尔高、吴海云夫妇生育儿子金国庆、女儿金月萍、金月莲、金月芳。因重点工程建设需要拆除金尔高户房屋，按照义乌市新农村建设政策进行补偿安置。2018年9月，金尔高与妻子吴海云为户，获批建房用地54平方米。金国庆与妻子冯国琼为户，获批建房用地54平方米。金国庆前妻朱银素为户，获批建房用地36平方米。金国庆儿子金霖烽、女儿金云娜为户，获批建房用地90平方米。金月萍、金月莲已婚嫁但户口未迁出，按照义乌市城乡新社区集聚政策规定安置。2015年7月24日，义乌市人民政府城西街道办事处与金月芳签订安置补充协议书。嗣后，被告城西街道办事处发现工作失误，金月芳婚嫁户口已迁出，不属横塘集体经济组织成员，也不能按照以婚嫁户口未迁出成员安置。虽金月芳是1992年旧房拆翻申请人之一，但实际拆建占地91.97平方米的房屋。另外，金尔高户房屋拆迁安置获批建房用地已超过拆迁房屋占地面积，金月芳不符合安置条件，因此与其签订的协议书不符合相关的法律、政策规定。2019年7月5日，被告城西街道办事处作出解除决定书并送达金月芳。综上，被告城西街道办事处作出的解除决定书证据确凿，适用法律、法规正确。请依法驳回金月芳的诉讼请求。 被告城西街道办事处在法定期限内向本院提供了如下作出被诉行政行为的事实证据、法律依据。 事实证据： 1、城西街道横塘新农村建设人口、现有房屋情况调查表打印件一份，用以证明金尔高户的建设人口及现有房屋情况。 2、金尔高的集体土地建设用地使用证复印件二份，用以证明金尔高原有115.44平方米及36.51平方米的农村建设用地。 3、金尔高建房用地审批表复印件一份，用以证明金尔高及其妻子获批54平方米的农村建设用地。 4、金国庆建房用地审批表复印件一份，用以证明金国庆及其妻子获批54平方米的农村建设用地。 5、金云娜、金霖烽建房用地审批表复印件一份，用以证明金云娜及金霖烽获批90平方米的农村建设用地。 6、义乌市城西街道市级以上重点工程房屋拆迁引导新政安置补充协议书、身份证、常住人口登记卡复印件各一份，用以证明被告因工作人员失误，错误签订了案涉安置补充协议书，金月芳的户籍信息等情况。 7、农村私人旧房原址拆翻建用地审批表复印件一份，用以证明金尔高户在1992年获批125平方米的拆建面积，但实际只建造了91.97平方米。 8、解除安置补充协议书的决定书复印件一份，用以证明被告在发现错误签订安置补充协议书后，及时依据法律作出解除协议书的决定。 法律依据： 1、义政发〔2013〕43号《义乌市城乡新社区集聚建设实施办法（试行）》。 2、市委办〔2014〕79号《义乌市城乡新社区集聚建设实施细则》。 3、义政发〔2009〕84号《义乌市城乡新社区建设实施办法》。 4、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下认定： 对原告提供的证据，被告对证据1的真实性无异议、关联性有异议。对证据2、3的真实性、合法性、关联性无异议。对证据4真实性无异议，认为原告大户已超面积审批，不符合安置条件。对证据5真实性无异议、合法性有异议，该协议不符合法律政策规定。对证据6真实性无异议，认为不能因错误履行而导致协议合法。本院对原告提供的证据的真实性均予以认定。 对被告提供的证据，原告对证据1-5的真实性无异议、关联性有异议，认为证据2中面积应为125+115.44平方米。对证据6真实性无异议，对证明目的有异议，认为协议是双方真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性规定。对证据7真实性无异议，对证明目的有异议，认为实际建造面积是125平方米。对证据8合法性有异议。本院对被告提供的证据的真实性均予以认定。 经审理查明，金尔高、吴海云夫妇生育一子四女，儿子金国庆、女儿金月萍、金月莲、原告金月芳及金月华。1992年4月4日，金尔高、吴海云、金国庆、金月莲、金月萍、金月芳、金月华及金尔顺（系金尔高同胞兄弟）八人共同审批取得义乌市城西街道横塘农村私人旧房原址拆翻建宅基地使用权125平方米，依据该宅基地使用权所建成的房屋坐落于义乌市城西街道××（××至××东××、南××、西××、北靠朱财），未办理土地、房屋登记。后，原告金月芳因婚嫁户口迁出横塘。 因重点工程建设需要拆除金尔高户坐落于义乌市××××号房屋。2015年7月24日，原告金月芳与被告城西街道办事处签订义乌市城西街道市级以上重点工程房屋拆迁引导新政安置补充协议书，约定按新政策（义政发〔2013〕43号文件）以每人175平方米建筑面积确定置换权益面积进行安置，同时约定临时安置过渡费根据2011年义办第27号抄告单《关于义乌市城市房屋拆迁重置价标准》相关规定按三年计算，协议还约定高层住宅在完成拆迁后的三年以后的临时安置过渡费照现行年标准月均额加1倍按月数计算（不满一个月按一个月计算），高层住宅的房屋经竣工验收具备交付条件后的次月停止发放临时安置过渡费。嗣后，被告城西街道办事处依约向原告金月芳支付了前两年的安置过渡费，但未进行安置。 2018年6月6日，本院作出（2017）浙0782民初16593号民事判决书，确认原告金月芳享有坐落于义乌市××××号宅基地使用权八分之一的份额。 2019年2月19日，原告金月芳诉至本院要求被告履行安置补充协议，为其安置175平方米建筑面积并支付2015年起的安置过渡费及拆迁奖励。该案审理过程中，被告城西街道办事处于2019年7月5日作出案涉解除安置补充协议书的决定书并邮寄送达原告金月芳。经本院释明原告坚持该案诉讼，本院于2019年9月23日作出（2019）浙0782行初55号行政裁定，驳回原告的起诉。原告金月芳不服，提起上诉。2020年2月10日，金华市中级人民法院作出（2019）浙07行终775号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，义政发〔2013〕43号《义乌市城乡新社区集聚建设实施办法（试行）》第十七条规定：“……村级集体经济组织成员也可选择按每人175平方米建筑面积确定置换权益面积，其中3／5为高层公寓面积，2／5为产业用房面积。2、非村集体经济组织成员以合法住宅建筑占地面积为基数（每户最高不超过126平方米），按1：5确定置换权益面积，其中3／5为高层公寓面积，2／5为产业用房面积”。本案中，原告金月芳不是义乌市城西街道横塘集体经济组织成员的事实清楚，案涉解除决定书对原告婚嫁户口迁出，不属于义乌市城西街道横塘集体经济组织成员，也不能按照以婚嫁户口未迁出成员安置的认定正确。如继续履行案涉安置补充协议书，将原告视作横塘集体经济组织成员以每人175平方米建筑面积确定置换权益面积进行安置，将损害国家利益、社会公共利益。在此情形下，被告有权行使行政优益权。但在行政协议纠纷中，为充分保障协议相对人的合法权益，行政机关如无法定情形，在单方行使协议解除权或撤销权等行政优益权之前，应当遵循正当程序原则并依法保障协议相对人的合法权益。案涉解除决定书系被告城西街道办事处作为行政机关对安置补充协议书作出的单方解除，对原告金月芳享有的获得安置的权益产生重大影响，但被告城西街道办事处在作出被诉解除决定书前未告知原告金月芳享有陈述、申辩的权利，亦未充分听取其意见，不符合正当程序的基本要求，程序违法，依法应予撤销，但因撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，本院确认被告作出案涉解除决定书的行为违法。本案，原告金月芳虽不是横塘集体经济组织成员，但本院生效判决书已确认其拥有坐落于该村4组26号宅基地使用权八分之一的份额，被告将该宅基地上所建房屋予以拆除，但未对原告进行妥善安置，侵犯了原告金月芳的合法权益。如被告城西街道办事处认为安置补充协议书因违反法律政策规定等原因无法履行，亦应依据《义乌市城乡新社区集聚建设实施办法（试行）》第十七条“非村集体经济组织成员以合法住宅建筑占地面积为基数，按1：5确定置换权益面积”等规定，积极采取补救措施，对原告金月芳置换权益面积、临时安置过渡费等安置利益作出妥善处理，以保证原告金月芳依法应享有的合法权益不受损害。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十八条第一款之规定，判决如下： 一、确认被告义乌市人民政府城西街道办事处于2019年7月5日作出《解除安置补充协议书的决定书》的行政行为违法。 二、责令被告义乌市人民政府城西街道办事处于本判决生效之日起两个月内就其未对原告金月芳履行安置义务的行为采取补救措施。 案件受理费50元，由被告义乌市人民政府城西街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  王来来 人民陪审员  金月贤 人民陪审员  应建勋 二〇二〇年七月二十日 书 记 员  陈 强