福建省三明市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽04行终43号 上诉人（原审原告）余迭长，男，1963年5月10日出生，汉族，住福建省明溪县。 上诉人（原审原告）陈福生，男，1955年5月30日出生，汉族，住福建省明溪县。 二上诉人委托代理人余凯（系余迭长的儿子、陈福生的外甥），男，1988年12月24日出生，汉族，住福建省明溪县。 被上诉人（原审被告）明溪县自然资源局，住所地福建省明溪县雪峰镇河滨北路149号。 法定代表人郑长龙，局长。 出庭负责人朱玉明，副局长。 委托代理人唐福勇，福建康唐律师事务所律师。 原审第三人谢美聪，女，1988年2月7日出生，汉族，住福建省明溪县。 上诉人余迭长、陈福生因与被上诉人明溪县自然资源局宗地合并行政行为一案，不服福建省建宁县人民法院（2019）闽0430行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人余迭长、陈福生及其委托代理人余凯，被上诉人的出庭负责人朱玉明及其委托代理人唐福勇到庭参加诉讼。原审第三人谢美聪经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，余迭长和陈福生于1998年分别以出让方式和划拨方式各取得明溪县雪峰镇新大路用于建设住宅的国有建设用地使用权，用地面积均为58.40平方米，因两宗国有建设用地相邻，余迭长和陈福生合建一楼房，即为明溪县雪峰镇新大路1802号7层楼房，楼屋建成后，余迭长取得了〔明土国用（2001）字第000293号〕国有土地使用权证和明房权字第××号房屋所有权证；陈福生取得了〔明土国用（2001）字第000292号〕国有土地使用权证和明房权字第××号房屋所有权证。2018年5月13日，余迭长与谢美聪签订《房屋买卖合同》，拟将其位于明溪县的房屋卖给谢美聪，于2018年5月向明溪县自然资源局不动产登记中心申请办理转让登记，明溪县自然资源局在审核余迭长和谢美聪提交的材料后，认为余迭长所持的〔明土国用（2001）字第000293号〕国有土地使用权证和〔明房权字第××号〕房屋所有权证出现房地不一致的情形，即一个不动产单元有两个以上不动产权利和事项，也就是拟出售的501室房屋涉及的宗地跨越划拨地和出让地，属于历史遗留问题，导致无法办理转让登记，需要陈福生将其以划拨方式取得的〔明土国用（2001）字第000292号〕国有土地使用权证所载土地使用权转化为出让方式取得后与余迭长的土地进行合宗或者等待县政府出台解决历史遗留问题的文件，余迭长和谢美聪才可以办理转让登记。2018年11月2日，余迭长又向明溪县自然资源局申请办理不动产转让登记，明溪县自然资源局告知解决历史遗留问题的文件还未出台，如需办理转让登记必须将陈福生的土地转化成出让方式取得后与余迭长的土地进行合宗。余迭长基于与谢美聪《房屋买卖合同》的履行考虑，与陈福生于2019年1月15日按照明溪县自然资源局的意见向其申请将〔明土国用（2001）字第000293号〕国有土地使用权证和〔明土国用（2001）字第000292号〕国有土地使用权证所载土地进行合宗，陈福生于2019年2月18日与明溪县自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并于2019年2月19日缴纳了土地出让金56180.80（由余迭长代缴），2019年3月1日余迭长与陈福生又办理了1.78平方米的土地使用权转让手续。余迭长与陈福生于2019年3月6日取得新的不动产权证书，余迭长与谢美聪之间也进行了明溪县房屋产权的转移登记。 原审认为，土地以宗地单位进行登记，宗地的划定需要经过地籍调查、权属来源考证程序，宗地的用途、面积是土地利用总体规划和城乡规划制定好的，宗地一经确定，未经有权部门同意不得随意调整。本案余迭长拟出售其房屋，需进行不动产转移登记，遂显现了该原分散登记遗留的历史问题：余迭长所持的〔明土国用（2001）字第000293号〕国有土地使用权证和〔明房权字第××号〕房屋所有权证出现房地不一致的情形，即一个不动产单元有两个以上不动产权利和事项，也就是房屋（含原拟出售的501室房屋）涉及的宗地跨越划拨地和出让地，系因余迭长与陈福生在1998年各取得一宗地性质不同的住宅用地上合建楼房，楼房建设共同使用的土地为两个权利人的两宗土地，嗣后取得了土地使用权证与房产证。本案的争议焦点为合并宗地是否要以划拨地转为出让地性质以使建设用地使用权取得方式一致为前提。这种类型的土地合宗没有法律、法规、规章的明确具体规定，即没有规定是否要以划拨地转为出让地性质以使建设用地使用权取得方式一致进行土地合宗，当然不转变划拨地性质进行土地合宗也没有明确具体法律依据，各地实际做法不一。明溪县自然资源局认为需要陈福生将其以划拨方式取得的〔明土国用（2001）字第000292号〕国有土地使用权证所载土地使用权转化为出让方式取得后与余迭长的土地进行合宗或者等待县政府出台解决历史遗留问题的文件，余迭长和谢美聪才可以办理转让登记。而余迭长基于出售房屋的需要，依明溪县自然资源局的意见与陈福生共同向明溪县自然资源局进行了申请，要求对两宗土地进行合宗，明溪县自然资源局则依余迭长和陈福生的申请进行了办理，陈福生的建设用地取得方式变更为出让方式，并交纳了土地出让金，余迭长与陈福生的宗地进行了合并。虽然三明市自然资源局就余迭长的咨询提出了一些意见，但该意见为一种咨询答复意见，非对明溪县自然资源局的正式指导意见或要求其具体实施的意见，如何处理还是要与实际相结合解决相应问题，明溪县自然资源局基于余迭长与陈福生的房屋建设用地需进行土地合宗及余迭长出售房屋的实际需要，依余迭长和陈福生的申请对涉诉房屋用地进行涉诉方式的土地合宗并无不当，没有违反法律、法规、规章规定。综上所述，明溪县自然资源局合并宗地行为证据确凿，适用法律正确，程序合法。故诉称“现实当中，不少地方可以不转化用地取得方式办理宗地合并”，认为陈福生需补缴土地出让金将其案涉土地使用权转化为出让方式取得后才可以与余迭长的土地进行合宗没有法律依据，提出要求撤销明溪县自然资源局合并宗地〔明土用（2001）第000293号〕和〔明土国用（2001）第000292号〕的具体行政行为，恢复〔明土国用（2001）第000292号〕为划拨方式取得建设用地使用权，责令重新作出宗地合并行为的诉讼请求理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回余迭长、陈福生的诉讼请求。案件受理费50元，由余迭长、陈福生负担。 上诉人余迭长、陈福生上诉称，1.一审法院认定事实不清。首先，上诉人余迭长、陈福生并非自愿，而是按照明溪县自然资源局的要求合并宗地。明溪县自然资源局在一审中自认是其要求余迭长、陈福生必须补缴土地出让金后合并宗地，否则无法办理不动产登记，余迭长、陈福生迫于履行民事合同只能按照明溪县自然资源局的要求提交申请。其次，对于三明市自然资源局在E三明平台上的答复，一审法院只片面的认可了形式，对内容没有做进一步的审查，从而得出错误的结论。最后，对划拨地是否要转为出让地的问题，各地的实际做法，一审法院并没有根据个案情况进行分析审查，而是一笔带过，并非已有做法就是合法合情合理的，需要具体情况具体分析。一审法院偏信、片面、笼统地对事实进行审查，应当予以纠正。2.一审法院适用法律错误。明溪县自然资源局在作出具体行政行为时，并未列明所依据的法律法规，在一审中也无法指明其要求余迭长、陈福生必须补缴土地出让金后方可办理宗地合并及不动产登记的法律法规依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，明溪县自然资源局对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。一审法院因此认定明溪县自然资源局作出的具体行政行为没有法律依据，但却依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决其适用法律正确，实属判决适用法律错误。请求：1.撤销福建省建宁县人民法院（2019）闽0430行初42号行政判决，并依法改判；2.一、二审诉讼费由被上诉人明溪县自然资源局负担。 被上诉人明溪县自然资源局辩称，1.一审法院认定事实清楚、无误。上诉人与被上诉人对一审查明的事实没有多大的争议，至于补交土地出让金，实行土地并宗，是否出于上诉人自愿，应当公正客观地看待该问题。被上诉人考虑到上诉人余迭长的转让房产实际需求，也是为了解决历史遗留的问题，给上诉人余迭长寻求一个解决办法，而给上诉人提出解决问题的建议，上诉人如不同意这个方案完全可以不履行，甚至可以投诉或采取其他行政救济手段加以解决。现上诉人解决了问题达到目的后，反过来说接受这种方案是迫于履行民事合同的压力，并非出于本人自愿，不符合客观事实。上诉人是否自愿接受补交出让金这一方案，要看上诉人所获得的实际利益是否大于不履行民事合同的利益。从事实来看，上诉人补交出让金后转让房产获得的利益显然大于不履行民事合同的利益，即损失小的利益获取大的利益，由此看出“补交土地出让金，实行土地并宗”是上诉人的自愿选择。行政行为是一种严肃而有强制力的政府行为，尤其经上诉人申请作出的行政行为，产生的行政后果不能恢复原状，更不能随上诉人的意志改变而改变。虽然事后2019年9月份上诉人就此问题向E三明平台提出咨询，三明市自然资源局在E三明平台就上诉人的咨询问题答复有两种意见，第一种意见是按被上诉人要求的由二上诉人协商同意由土地属划拨性质的另一上诉人补交土地金合并宗地性质，双方按各自所有的房屋面积分摊土地使用面积，上诉人可完成房屋所有权的转让。第二种意见是土地属划拨性质的另一上诉人如不同意补交土地出让金的情况下，由土地属出让性质的另一上诉人补交房屋分摊面积大于原取得土地使用面积部分的土地出让金，合并宗地性质，但在合并后的宗地属性上标明情况，上诉人可完成房屋所有权的转让。第二种意见虽然是可以不转化用地取得方式办理土地并宗，但这种做法实际上没有从根本上解决上诉人存在的历史遗留问题，也不符合《不动产登记操作规范》关于以不动产单元有两个以上不动产权利或事项的，在不动产登记簿中分别按照一个权利类型或事项设置一个登记簿页的规定；况且，三明市自然资源局在E三明平台上的答复解决上诉人之间的“房地不一问题”的首选办法也是补交土地出让金，实行土地并宗，上诉人可完成房屋所有权的转让，该答复意见与被上诉人作出的行政行为并不矛盾。因此，上诉人基于上诉人出售房屋的实际需要，在另一上诉人同意的情况下，对上诉人的房屋用地进行补交土地出让金实现土地合宗的行为并无不当，没有违反法律、法规、规章的规定。2.一审法院不存在适用法律错误。一审期间，被上诉人已提供了作出具体行政行为所依据的多个法律、法规、规章，该法律、法规、规章已经诠释了被上诉人为什么要对上诉人“房地”证不一致问题进行补交土地出让金，实行土地并宗的行政行为。综上所述，一审法院判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应驳回上诉，维持原判。 原审第三人谢美聪未到庭参加诉讼，亦未提交书面陈述意见。 二审中，各方当事人所提交的证据均已随案移送本院，各方在二审中未提出新的证据及新的质证意见。二审查明的事实与一审一致。 本院认为，上诉人余迭长拟将其位于明溪县的房屋卖给原审第三人谢美聪，并与原审第三人签订《房屋买卖合同》。余迭长向明溪县自然资源局不动产登记中心申请办理转让登记，被上诉人明溪县自然资源局在审核余迭长和原审第三人提交的材料后，认为余迭长所持的〔明土国用（2001）字第000293号〕国有土地使用权证和〔明房权字第××号〕房屋所有权证出现房地不一致的情形，即一个不动产单元有两个以上不动产权利和事项，也就是拟出售的501室房屋涉及的宗地跨越两宗，一宗为划拨地，一宗为出让地，属于历史遗留问题导致无法办理转让登记，需要上诉人陈福生将其以划拨方式取得的〔明土国用（2001）字第000292号〕国有土地使用权证所载土地使用权转化为出让方式取得后与余迭长的土地进行合宗或者等待县政府出台解决历史遗留问题的文件，余迭长和原审第三人才可以办理转让登记。2018年11月2日，余迭长又向被上诉人申请办理不动产转让登记，被上诉人告知解决历史遗留问题的文件还未出台，如需办理转让登记必须将陈福生的土地转化成出让方式取得后与余迭长的土地进行合宗。上诉人基于出售房屋的需要，依被上诉人的意见，自行和陈福生协商，在陈福生自愿的情况下，与陈福生共同向被上诉人申请，要求对案涉两宗土地进行合宗，由陈福生在2019年2月18日与被上诉人签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并缴纳了土地出让金56180.80（由余迭长代缴）。陈福生在办完上述手续后，被上诉人作出将余迭长与陈福生的案涉两宗土地进行合宗。被上诉人将余迭长〔明土国用（2001）字第000293号〕土地使用权证与陈福生〔明土国用（2001）字第000292号〕土地使用权证进行合宗的行为是基于为当事人解决历史遗留和现实问题的根本目的出发，也是为解决当事人有所求而采取的比较稳妥的方式，有利于一次性解决余迭长与陈福生房产存在的历史遗留问题；有利于今后余迭长与陈福生对所属房产的处置。因此，被上诉人对余迭长和陈福生涉案的两宗土地进行合并宗地的行为，认定事实清楚、证据确凿、行为适当，依法有据。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人余迭长、陈福生负担。 本判决为终审判决。 审判长  张连财 审判员  吴小琼 审判员  李祖超 二〇二〇年七月六日 法官助理方丽萍 书记员林群英 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。