浙江省平阳县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)浙0326行初12号 原告陈长城，男，汉族，住浙江省平阳县。 原告陈长才，男，汉族，住浙江省平阳县。 原告陈长春，男，汉族，住浙江省平阳县。 原告陈长胜，男，汉族，住浙江省平阳县。 原告陈长胜委托代理人陈长城，系陈长胜堂兄，亦为本案原告之一。 被告平阳县万全镇人民政府，住所地浙江省平阳县万全镇万全路506号，统一社会信用代码11330326573968916H。 法定代表人林侠，镇长。 出庭负责人陈振国，副镇长。 委托代理人池方景，浙江九州大众（温州）律师事务所律师。 委托代理人胡恭绮，浙江九州大众（温州）律师事务所律师。 第三人平阳县万全镇宋桥社区居民委员会，住所地浙江省平阳县。 法定代表人林邦福，居委会书记。 委托代理人陈孟强，浙江九州大众（温州）律师事务所律师。 原告陈长才、陈长城、陈长胜、陈长春诉被告平阳县万全镇人民政府（下称万全镇政府）及第三人平阳县万全镇宋桥社区居民委员会（下称宋桥居委会）要求履行特定监督职责一案，于2019年4月19日向本院提起诉讼。本院受理后于2019年9月30日以（2019）浙0326行初49号行政裁定驳回原告起诉。原告不服上诉，温州市中级人民法院于2020年2月25日作出（2019）浙03行终800号行政裁定书，撤销一审裁定，并由一审法院继续审理。本院重新立案受理，并另行组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭进行了审理。原告暨原告陈长胜委托代理人陈长城、原告陈长才、陈长春，被告出庭负责人陈振国及委托代理人池方景、胡恭绮，第三人法定代表人林邦福及委托代理人陈孟强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月8日，原告陈长城等人向万全镇政府递交《申请书》，称因村两委拒绝为原告的承包经营土地进行登记确权，要求万全镇政府责令宋桥村两委作出确权登记颁证。2019年2月1日，被告万全镇政府作出《关于陈长才、陈长城、陈长胜、陈长春要求土地确权颁证的答复》（以下简称《答复》），主要内容为：“万全镇宋桥村农户陈长才、陈长城、陈长胜等三人二轮承包面积分别为2.88亩、2.38亩、2.72亩（本人提供承包数据），该三位农户承包田块于2006年10月30日被平阳县国土资源局征收为国有[平土资征字（2006）130号]和根据[（2013）温平行初第54号]平阳县人民法院行政判决书结果驳回上诉。陈长春承包田块于2012年被平阳县国土资源局征收。根据中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法（农业部令2003年第33号）第二十条规定，承包土地被依法征用，承包期内应依法收回农村土地承包经营权证，陈长才、陈长城、陈长胜、陈长春不符合土地确权登记要求。” 原告陈长才、陈长城、陈长胜、陈长春诉称：四原告为平阳县万全镇宋桥村人，在该村分别拥有承包地2.88亩、2.38亩、2.72亩及2.7亩，现被厂房、安置房、公路边绿地等非法占用。2018年10月8日，原告向被告万全镇政府邮寄申请书，要求被告责令原宋桥村委会对原告农村土地承包经营权进行确权颁证。被告收到申请后未及时答复，后经平阳县人民政府复议，被告才于2019年2月1日作出《答复》，拒绝为原告确权颁证。原告认为，被告作出的《答复》没有文号，且不属于红头文件，没有法定代表人签发，且原告承包地未被依法征收，被告以原告承包地已被征收为由拒绝为原告确权颁证缺乏事实依据。为此，诉请撤销被告于2019年2月1日作出的《答复》，并判令被告责令第三人为原告农村土地承包经营权进行确权颁证。 原告在法定举证期限内提供了以下证据：1.原告身份证，以证明原告身份情况；2.2017年11月8日的确权颁证申请书；3.信息公开答复函，证据2-3用以证明原告向平阳县人民政府申请颁证及平阳县人民政府作出答复的事实；4.要求被告责令第三人对原告农村土地承包经营权进行确权颁证申请书；5.《答复》，证据4-5用以证明被告违反政策规定，不依法行政的事实；6.行政复议申请书；7.行政复议决定书，证据6-7用以证明原告向平阳县人民政府申请复议，后者责令答复的事实；8.要求第三人给予确权颁证申请书及邮寄回单、邮件查询信息，以证明第三人违反程序，不落实确权颁证政策的事实；9.原平阳县国土资源局关于涉土维稳动态的情况报告，以证明政府要求法院打压合法农户维护土地权益的事实；10.浙江省高级人民法院浙高法建[2015]16号司法建议书，以证明政府违反土地管理法的规定进行征地的事实；11.浙江省国土资源厅、浙江省农业厅《关于浙江省基本农田保护区划区定界工作复验合格通知书》（浙土资划[2001]3号）、平阳县宋桥镇基本农田保护目标管理责任书、基本农田保护区登记表、宋桥镇土地利用规划图，以证明原宋桥镇基本农田已于2001年划区定界至2010年，任何单位不得更改、占用，或发展林果业和挖塘养鱼、建房、采石等；12.平阳县农业局政府信息公开告知书及附件，以证明原告至今享受国家农田粮食综合直补，以及宋桥村的2014年已征收和未征收的亩数补贴面积情况；13.第三人于2015年3月7日出具的村委会证明，以证明原告陈长城、陈长才承包地未被征收，承包地位于划区定界地块坐落在A-56号内；14.平阳县人民政府《关于印发平阳县征收农民集体所有土地管理办法的通知》（平政发[2008]215号），以证明征收土地需经村民代表大会表决通过；15.平阳县人民政府《关于同意宋桥镇宋桥村等5个行政村调整合并的批复》（平政发[2005]172号），以证明征用土地主体不符；16.发票，以证明第三人收到200万元征地款的事实；17.2006年平阳县人民政府招拍挂地块（四）土地权属勘测定界图，以证明相关地块违法征收，以招拍挂名义出让，但最终却为协议出让的事实；18.浙江省国土资源厅《关于要求明确〈浙江省人民政府土地审批专用章〉使用范围的请示》（浙土资[2005]167号）；19.浙江省人民政府《关于土地审批专用章使用管理的批复》（浙政函[2005]53号）；20.浙江省人民政府办公厅《关于印发浙江省人民政府印章管理办法的通知》，证据18-20用以证明温州市政府审核意见公章使用违法，征收程序不合法。 被告万全镇政府辩称：一、因国家建设需要，宋桥村集体土地1.3341公顷于2006年被征收为国有，该被征地块内包含原告陈长才、陈长城和陈长胜的承包地，其中，陈长才和陈长胜的承包地均挂在其父陈庆荣户名下。该事实已由平阳县人民法院（2013）温平行初字第54号行政判决书确认。2008年，为联建村民安置房，经上级政府审批，宋桥村农用地0.3483公顷已经由农用地调整为建设用地，原告陈长春、陈长胜的承包地在此范围内，故四原告现已不再享有承包地，不符合申请农村土地承包经营权确权颁证的实质条件。二、根据农业部等六部门2011年制定下发的《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发〔2011〕2号）精神，试点工作主要是开展土地承包档案清理，着重解决土地承包方案、承包合同、承包台账种类不齐全、管理不规范等问题。在相关工作中，被告万全镇政府根据上级政府及部门的要求，配合协调各村居开展农村土地承包经营权确权颁证工作，按照准备阶段、调查摸底阶段、清查核实阶段、权证发放四个阶段开展，其中调查摸底和清查核实等关键环节主要由村组实施。为进一步推进相关工作，被告于2016年6月成立“农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组”以及“万全镇农村土地承包纠纷调解委员会”。第三人原宋桥村委员会也积极开展农村土地承包经营权确权颁证相关工作，于2017年10月通过村股东代表会议，成立“土地承包经营权确权工作小组”，制定工作实施方案并及时向村民发布公告。但原告不具备确权颁证的条件，无法给予确权颁证，并非被告不履行职责。另，根据《农村土地承包经营权证管理办法》规定，县级以上人民政府才有最终的确权颁证职权，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。针对原告的申请，被告于2019年2月1日作出被诉《答复》是对原告申请进行解释说明，被告已告知原告不符合确权颁证条件，现原告要求被告责令第三人为原告进行确权颁证，无事实和法律依据。综上，被告不存在行政不作为，请求驳回原告诉讼请求。 被告在法定举证期限内提供了以下证据：1.行政复议决定书；2.《答复》，证据1-2用以证明被告已根据行政复议决定履行答复职责；3.（2013）温平行初字第54号行政判决书；4.土地承包地形图；5.建设工程规划许可证，证据3-5用以证明原告承包地已被征用；6.《农村土地承包经营权证管理办法》，以证明被告作出被诉《答复》的依据；7.万全镇人民政府《关于印发万全镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》（万政[2016]69号）；8.万全镇人民政府《关于成立农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组的通知》（万政[2016]70号）；9.万全镇人民政府《关于成立万全镇农村土地承包纠纷调解委员会的通知》（万政[2018]161号），证据7-9用以证明被告组织农村土地承包经营权登记颁证工作开展的事实；10.宋桥村股东代表会议决议；11.宋桥村股份经济合作社土地承包经营权确权登记实施方案；12.宋桥村开展农村土地承包经营权确权登记的公告，证据10-12用以证明第三人已组织开展农村土地承包经营权确权颁证工作的事实。 第三人宋桥居委会同意被告意见，并述称：原万全镇宋桥村现已变更为万全镇宋桥社区，原宋桥村委会现同时变更为宋桥居委会。根据农业部等六部门制定下发的《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发〔2011〕2号）等相关文件精神，2011年开始的农村土地承包经营权确权颁证工作主要是解决农村实行土地承包经营，特别是第二轮承包以后因各种原因而存在的承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记不健全等问题，从而把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户。显然，该项工作的最基本前提是农户实际拥有承包地。本案中，原告陈长才、陈长城、陈长胜、陈长春诉称的承包地2.88亩、2.38亩、2.72亩及2.7亩为第一轮土地承包面积，陈长才、陈长胜的承包地均挂在其父亲陈庆荣名下，第二轮土地承包时，四原告承包地面积变更为1.774亩、1.903亩、1.359亩、1.092亩，但未签订书面承包合同。现陈长才、陈长城承包地已于2006年被征收，陈长胜、陈长春土地已于2008年被转为建设用地，四原告现已不再享有承包地，不符合确权颁证条件，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人在法定举证期限内提供了以下证据：1.（2013）温平行初字第54号行政判决书；2.土地承包地形图；3.建设用地红线图；4.宋桥村田亩原状图；5.征地补偿协议书；6.建设用地项目呈报材料“一书三方案”；7.建设用地规划许可证、建设工程规划许可证各三份；8.宋桥村农民改造集聚建设工程D15地块总平面图，证据1-8用以证明四原告承包地已被征收为或转为建设用地的事实。 本院于2020年4月9日查看原告指认承包经营土地位置及现状，形成了照片7张、视频8段。 经庭审质证，本院对上述证据认定如下：一、原告证据1-7，被告及第三人对其三性均无异议。本院认为，原告证据1可以证明原告身份，本院予以采信；原告证据2-3与本案不存在直接关联，本院不予采信；原告证据4-7可以证明原告向被告提出履职申请，向平阳县人民政府申请复议，被告作出《答复》等事实，本院予以采信；原告证据8-20，被告及第三人对其关联性均有异议。本院认为，原告证据9-11、14-20系与原告关于征地合法性等主张相关的证据，与本案原告要求被告履行土地承包确权登记监督职责不存在直接关联性，本院均不予采信；原告证据8能证明原告向被告申请监督之前已向村委会申请确权登记的事实，予以采信；原告证据12-13，系农业局及村委会出具的相关材料，可以证明原告曾经承包宋桥村村集体所有土地，但无法证明原告的现土地承包情况，本院不予采信。二、被告证据1-3，原告及第三人对其真实性均无异议，但原告对《答复》及判决的合法性有异议。本院认为，被告证据1-3可以证明平阳县人民政府行政复议结果、被告作出《答复》及法院判决的具体内容，本院予以采信；被告证据4，被告主张为第一轮承包地形图，第三人没有异议，原告对其真实性没有异议，但认为原告土地未被征收。本院认为，该证据不符合证据形式要件，无法达到被告主张的土地已被征收的证明目的，本院不予采信；被告证据5，被告主张该建设工程规划许可证为宋桥社区农房改造集聚建设工程，涉及陈长春、陈长胜的承包地，原告认为该规划许可证不能证明原告承包地已被征收。本院认为，该证据无法达到被告证明目的，本院不予采信；被告证据6-9、证据11-12，原告及第三人对其真实性没有异议，本院予以采信；被告证据10，第三人没有异议，原告对其真实性有异议。本院认为，该证据结合被告证据11-12可以证明第三人开展土地承包权确权登记工作的事实，本院予以采信。三、第三人证据1-2同被告证据3-4一致，质证意见及认证不再重复；第三人证据3-8，被告没有异议，原告对其合法性、关联性均有异议，对报批材料中平阳县人民政府的审核意见、征收依据及温州市人民政府的公章使用合法性等均提出了异议。本院认为，第三人证据3是村安置房的用地红线图，仅凭红线图，无法得出用地已被批准征收或农转用的事实，故不予采信；证据4宋桥村田亩原状图，因该图纸形成时间不明，不能确定该图纸所涉土地状况的具体时间，亦无法证明土地承包权的归属，故不予采信；（2013）温平行初字第54号行政判决书确认了平土资征字[2006]130号征地补偿协议中被征收的宋桥村1.3341亩集体土地包括了原告陈长才、陈长城的承包地，即陈长才、陈长城系该协议所涉土地的承包权人，但该协议是否包括了两原告的全部承包地，未予明确。故该证据不能证明陈长才、陈长城的承包地已全部被征收；证据7-8的性质和证据3建设红线图一致，不再重复论证；证据6为农用地转为建设用地的相关审批材料，该材料不能直接反映被征收土地与原告承包地之间的关联性，故不能证明陈长胜、陈长春承包地已被全部被批准转为建设用地的事实，本院不予采信。四、本院查看现场的照片、视频，双方当事人无异议。该组照片、视频仅用于确认原告指认其承包经营土地的地理位置及现状，对被诉《答复》的合法性不起证明作用。 结合上述采信的证据及当事人的当庭陈述，本院认定本案事实如下：2016年6月8日，万全镇人民政府发布万政（2016）69号《万全镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，要求根据上级的工作部署，开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2017年10月，宋桥村通过《宋桥村股份经济合作社土地承包经营权确权登记实施方案》。2018年6月22日，原告等四人向宋桥村要求对其承包经营土地进行确权登记颁证。宋桥村委未作回复。2018年10月11日，原告向被告万全镇政府邮寄申请书，要求被告责令宋桥村委会对原告农村土地承包经营权进行确权登记颁证。被告收到申请后未予答复。原告不服，向平阳县人民政府申请行政复议。2019年1月25日，平阳县人民政府作出平政复决字[2019]3号行政复议决定，责令被告依法履职答复。同年2月1日，被告作出《答复》，主要内容为：“万全镇宋桥村农户陈长才、陈长城、陈长胜等三人二轮承包面积分别为2.88亩、2.38亩、2.72亩（本人提供承包数据），该三位农户承包田块于2006年10月30日被平阳县国土资源局征收为国有[平土资征字（2006）130号]和根据[（2013）温平行初第54号]平阳县人民法院行政判决书结果驳回上诉。陈长春承包田块于2012年被平阳县国土资源局征收。根据中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法（农业部令2003年第33号）第二十条规定，承包土地被依法征用，承包期内应依法收回农村土地承包经营权证，陈长才、陈长城、陈长胜、陈长春不符合土地确权登记要求。”原告不服，提起本案诉讼。 另查明，平阳县万全镇宋桥村已撤并为平阳县万全镇宋桥社区。四原告均系原宋桥村村民。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条等相关规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作；乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。故对农村土地承包经营权进行确权登记颁证的法定主体并非村集体经济组织或村民委员会，亦非乡镇人民政府。但村集体经济组织或村民委员会作为发包方有依法报送材料的义务，乡镇人民政府农村经营管理部门有初审发包方报送的材料并向上级人民政府提出确权发证申请的职责。另，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。据本案当事人所诉，第二轮土地承包之初，宋桥村村民委员会主张原告等人承包地面积经调整分别为1.774亩、1.903亩、1.359亩、1.092亩，但并未与原告签订土地承包经营合同。原告等人亦不认可二轮土地面积的调整。2016年，万全镇开展农村土地承包经营权确权登记之时，宋桥村村民委员会认为原告等人在二轮承包中的承包经营土地已被征收用于工业厂房和村安置房建设，原告亦不认可。现，原告申请被告责令第三人按原一轮土地承包面积进行确权登记颁证，实为对宋桥村委会在二轮承包期间调整原告等人的承包经营土地面积的决定不服兼对后续征收、农转用审批事实的不认可，从而要求被告监督。故而，被告在接到原告的申请之后，需依法调查核实原告等主张的承包事实是否存在、村民委会员是否存在违法行为、案涉承包经营土地是否已被征收，以进一步确定是否需要责令被告改正或作出其他处理。现被告作出的《答复》确认原告等人的承包经营土地已经全部被征收，但缺乏相关调查材料予以证实。故本案认为，该《答复》认定事实证据不充分，且已对原告等人的权利义务产生实际影响，依法应予以撤销。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告平阳县万全镇人民政府于2019年2月1日作出的《关于陈长才、陈长城、陈长胜、陈长春要求土地确权颁证的答复》； 二、责令被告平阳县万全镇人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告陈长城、陈长才、陈长胜、陈长春四人的申请进行调查并重新答复。 本案受理费50元，由平阳县万全镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后的七日内预交到温州市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。 （此页无正文） 审 判 长  杨学东 人民陪审员  蔡英土 人民陪审员  潘光福 二〇二〇年七月十七日 代书 记员  林倩雯