河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫16行终108号上诉人（原审被告）周口市淮阳区自然资源局；住所地：周口市淮阳区龙都大道136号；统一社会信用代码：11411727MB1720034U。法定代表人李成，该局局长。委托代理人王欢欢，该局工作人员。委托代理人杨宜林，该局工作人员。被上诉人（原审原告）邓明，男，汉族，1963年8月20日出生，住河南省淮阳区。原审被告周口市淮阳区人民政府；住所地：河南省周口市淮阳区羲皇大道中段；统一社会信用代码：114117270892011903。法定代表人王毅，该区政府区长。上诉人周口市淮阳区自然资源局因行政处罚及行政复议一案，不服淮阳区人民人民法院（2020）豫1626行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理，本案现已审理终结。原审查明，邓明系周口市淮阳区白楼镇刘庄村人，在该村建有房屋一处。2018年11月24日，淮阳县人民政府作出淮政[2018]59号《淮阳县人民政府房屋征收决定》，邓明家的房屋在此次征收范围内。包括邓明在内的十人对该征收决定向周口市中级人民法院提起了行政诉讼，周口市中级人民法院于2019年8月29日作出（2019）豫16行初131号行政判决，确认上述征收决定违法。2019年9月19日淮阳县自然资源局以邓明未取得建设工程规划许可证擅自建房，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》为由，对邓明作出淮自罚决定[2019]第40号行政处罚决定，该处罚决定限邓明三日内自行拆除违法建筑，逾期拆除，将上报淮阳县人民政府，依法强制拆除并处建设工程造价10%的罚款。2019年9月20日，淮阳县自然资源局对邓明作出淮自催字[2019]第40号催告书。上述行政处罚决定书及催告书于同日送达给邓明妻子王秀丽。因邓明未自行履行处罚决定，淮阳县自然资源局于2019年9月29日作出淮自强决字[2019]第40号强制执行决定书，并于同日送达给邓明。2019年9月30日，邓明针对淮阳县自然资源局作出的淮自罚决定[2019]第40号处罚决定书，向周口市自然资源局和规划局申请行政复议，该局于2019年10月14日告知邓明针对上述处罚决定向淮阳县人民政府申请行政复议。2019年10月11日，淮阳县人民政府组织多家单位和部门对邓明的房屋实施了强制拆除。邓明不服强拆行为，于2019年12月4日又向周口市中级人民法院提起行政诉讼，周口市中级人民法院作出（2019）豫16行初601号行政判决书，确认周口市淮阳区人民政府2019年10月11日组织拆除邓明房屋及其附属设施的行为违法。2019年11月6日邓明针对淮阳县自然资源局作出的淮自罚决定[2019]第40号处罚决定书又向淮阳县人民政府申请行政复议，2020年2月13日该政府作出淮政复决字[2019]10号行政复议决定，维持淮阳县自然资源局作出的淮自罚决定[2019]第40号《淮阳县自然资源局违法案件处罚决定书》。另查明：2019年3月底前淮阳县住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责归入淮阳县自然资源局。淮阳县自然资源局在对邓明作出《淮阳县自然资源局违法案件处罚决定书》之前，没有对邓明的建房时间、建房所使用的土地是否是其村委会给其划分的宅基地、淮阳县住房和建设规划局是否给邓明办理过《建设规划许可证》以及邓明所在村民组的其它村民是否办理过《建设规划许可证》进行充分的调查核实。原审认为，淮阳县住房和城乡建设局的规划管理职责并入原淮阳县自然资源局后，原淮阳县自然资源局就有权对管辖区内的违法建设进行认定和处罚。针对本案所涉房屋是否属于违法建设，淮阳县自然资源局在作出行政处罚前应进行调查核实，该局未作充分调查核实，仅依据本局向淮阳县住房和城乡建设局出具的《协助调查函》且在未得到回复的情况下即认定邓明房屋属于违法建设，并作出责令限期拆除的行政处罚决定，显然事实不清，证据不足，依法应予撤销。因邓明的房屋已被拆除，撤销该处罚决定已无实际意义，故依法确认周口市淮阳区自然资源局作出的被诉行政处罚决定行政作为违法；周口市淮阳区人民政府依据原淮阳县自然资源局提供的证据所作出的行政复议决定亦属证据不足，也应一并确认违法。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认周口市淮阳区自然资源局于2019年9月19日作出的淮自罚决定[2019]第40号行政处罚决定书违法；二、确认周口市淮阳区人民政府于2020年2月13日作出的淮政复决[2019]10号行政复议决定书违法。案件受理费50元，由周口市淮阳区自然资源局承担。上诉人淮阳区自然资源局上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律不正确。上诉人作出的处罚决定书依据的事实清楚，程序合法。上诉人在接到群众举报经上级督办后,在2019年8月8日依法立案，经我局调查，被上诉人在未取得规划许可证及其他合法建房手续的情况下，擅自在淮阳县白楼乡金陈村民委员会刘庄村建设房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建设，上诉人在2019年9月19日依法向邓明下达了淮阳县自然资源局违法案件行政处罚决定书，在作出处罚决定书前，上诉人依据法定程序对邓明进行询问，制作了调查笔录，又对现场进行检查、勘察，制作了现场检查（勘测）笔录，为了保障当事人的合法权益，上诉人依法在规定时间内举行了听证，充分听取了当事人的意见和辩解，上诉人制作了听证报告，充分保障了当事人的合法权益。然而在调查、听证期间及下达处罚决定前，被上诉人均未提供出建房的合法手续，因此上诉人经过会审认定该房屋为违法建筑。一审法院却认为上诉人没有调查清楚土地性质和建房时间，草率作出判决，此判决严重侵犯了上诉人的合法权益。请求：1、依法撤销淮阳县人民法院（2020）豫1626行初6号行政判决书，改判或发回重审。2、本案诉讼费由被上诉人承担。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”淮阳区自然资源局作出被诉处罚决定的理由是邓明建房行为违反了上述规定，上述规定针对的是“城市、镇规划区内”进行建设的行为，但淮阳区自然资源局未提供证据证实原告建房时该区域是否属于城市、镇规划区范围，也未查明邓明建房使用土地的情况以及房屋相关建设的具体时间，对于原告所建房屋是否属于“可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形也未查明，在此情况下，被告作出处罚决定显属认定事实不清，主要证据不足，依法应当予以撤销。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；…”该项规定的不具有可撤销内容的行为一般是指行政事实行为等无撤销内容的行政行为。一般而言，行政机关作出的行政行为均具有可撤销内容，除非是事实行为。被诉行政处罚决定与强拆行为属于不同性质两个独立的行政行为，强制拆除行为是事实行为，不具有可撤销性，被诉行政处罚决定是具体行政行为，具有可撤销性，强拆行为不影响行政处罚决定的性质，即使房屋已经被强拆，行政处罚决定违法，仍然应当判决撤销。一审法院以房屋已经被拆除、无可撤销内容为由判决确认处罚决定和复议决定违法，属适用法律错误，本院依法予以纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销周口市淮阳区人民法院（2020）豫1626行初6号行政判决；二、撤销周口市淮阳区自然资源局2019年9月19日作出的淮自罚决字【2019】第40号行政处罚决定；三、撤销周口市淮阳区人民政府2020年2月13日作出的淮政复决〔2019〕10号行政复议决定。一、二审案件受理费共计100元，由周口市淮阳区自然资源局负担75元、周口市淮阳区人民政府负担25元。本判决为终审判决。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇二〇年七月三十日法官助理范帅印书记员朱展鹏