湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终609号上诉人（原审原告）：唐金娥，女，1952年4月26日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。委托代理人：吴昊，男，1978年8月20日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。系唐金娥之子，特别授权。委托代理人：张群林，湖南闻胜律师事务所律师。上诉人(原审被告)：长沙市芙蓉区住房和城乡建设局。住所地：长沙市芙蓉区人民东路189号。法定代表人：朱卫东，局长。委托代理人：甘泉，该局工作人员。委托代理人：郭超，湖南大鲲律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：长沙市芙蓉区人民政府。住所地：长沙市芙蓉区人民东路189号。法定代表人：周春晖，区长。委托代理人：艾梦婕，该区司法局工作人员。委托代理人：任丹，湖南崇民律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市芙蓉区文艺路街道办事处。住所地：长沙市人民中路35号12栋。法定代表人：高佳，主任。委托代理人：张峰，该街道办事处工作人员。委托代理人：杨双，上海市海华永泰（长沙）律师事务所律师。上诉人唐金娥、长沙市芙蓉区住房和城乡建设局（以下简称芙蓉区住建局）因与被上诉人长沙市芙蓉区人民政府（以下简称芙蓉区政府）、长沙市芙蓉区文艺路街道办事处（以下简称文艺路街道办）房屋行政强制一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初308号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院经审理查明：唐金娥为原东区五一中路6号机电宿舍507（现五一大道333号机电宿舍2栋507）房所有权人，登记产权面积101.98平方米。2018年10月24日，原长沙市芙蓉区城乡建设局（以下简称原芙蓉区建设局）作出了《危险房屋紧急处置告知书》，该告知书在楼栋外墙进行了张贴。受原芙蓉区建设局委托，湖南昌衡工程质量检测有限公司于2018年11月15日作出ＪＧ-ＪＤ1800232号《五一大道333号机电宿舍2栋结构安全性检测鉴定报告》，鉴定结论为该建筑物现有主体结构的安全性鉴定等级评定为Ｄｓｕ级，即五一大道333号机电宿舍2栋现有结构不满足正常使用要求，建议对该建筑物停止使用。2018年11月28日，原芙蓉区建设局作出《关于五一大道333号机电宿舍第二栋房屋安全性鉴定结果的公示》。2018年12月17日，在乔庄社区会议室召开了五一大道333号机电宿舍2栋居民听证会，到会人员一致认为机电宿舍2栋的危险情况是事实，不要求重新对机电宿舍2栋的房屋进行评估。2018年12月18日，原芙蓉区建设局根据《长沙市房屋安全管理条例》第二十五条、二十六条的规定，发出《关于责令停止使用五一路333号2栋房屋的通知》，2018年12月28日，原芙蓉区建设局作出《关于强制迁离五一路333号2栋房屋的公告》，要求住户在五日内自行迁离上述房屋，逾期未迁离的，由相关部门依法强制迁离，该公告还告知了救济途径。2019年1月15日，原芙蓉区建设局作出《关于催促五一路333号2栋住户搬离的公告》。针对原芙蓉区建设局《关于对五一路333号机电宿舍危险房屋采取强制措施的报告》，芙蓉区政府于2019年1月22日作出了《工作督办函》，决定由原芙蓉区建设局牵头组织相关单位，对位于五一路333号的机电宿舍2栋尽快采取措施、排除险情。2019年1月23日，原芙蓉区建设局对唐金娥涉案房屋进行拆除。拆除时，原芙蓉区建设局委托长沙市望城公证处对长沙市芙蓉区的房屋室内财产清点进行证据保全和公证，公证处对清点及登记的现场情况出具（2019）湘长望证内字第1463号《公证书》，公证书附现场物品清点清单。当天，原芙蓉区建设局将部分物品移交给了唐金娥及其家属。另查明，唐金娥因其房屋被强制拆除，曾以原芙蓉区建设局、文艺路街道办为被告，向长沙市芙蓉区人民法院提起诉讼，在长沙市芙蓉区人民法院审理过程中，唐金娥认为原芙蓉区建设局、文艺路街道办的证据等证明了芙蓉区政府组织了本次强制拆除行为，故向长沙市芙蓉区人民法院请求追加芙蓉区政府为共同被告。后又于2019年4月28日向长沙市芙蓉区人民法院申请撤诉，并于2019年5月15日以芙蓉区政府、芙蓉区住建局、文艺路街道办为被告，向一审法院提起本案行政诉讼。请求：1.判令芙蓉区政府、芙蓉区住建局和文艺路街道办拆除其位于长沙市芙蓉区五一大道333号（原芙蓉区五一中路6号）机电宿舍2栋507房屋的行为违法；2.判令对上述房屋恢复原状；3.赔偿其屋内财产损失25万元；4.芙蓉区政府、芙蓉区住建局和文艺路街道办承担本案诉讼费用。在案件审理过程中，鉴于涉案房屋所在楼栋已经整栋拆除，不能恢复原状，一审法院向唐金娥就其要求对房屋恢复原状的诉讼请求进行释明，建议唐金娥变更诉讼请求为支付相应赔偿金，但唐金娥经该院进行释明之后仍然坚持原诉讼请求。湖南省长沙市中级人民法院认为：一、本案是否存在重复诉讼的问题。唐金娥曾就其房屋被强制拆除一事，以原芙蓉区建设局、文艺路街道办为被告，向长沙市芙蓉区人民法院提起行政诉讼，该案以唐金娥自行撤诉结案，因此对同一事实和理由、同一标的，并没有法院生效文书予以羁束，故唐金娥本案并不存在重复诉讼的情形。二、关于被告是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，本案唐金娥起诉要求确认芙蓉区政府、芙蓉区住建局、文艺路街道办强制拆除其房屋的行为违法，其应当对三名被告作出了被诉行政行为承担初步举证责任。唐金娥提交的《工作督办函》仅能证实芙蓉区政府要求芙蓉区住建局对涉案建筑尽快采取措施、排除险情，不能证实芙蓉区政府实施了被诉强制拆除行为，因此，唐金娥主张芙蓉区政府是该案适格被告缺乏证据支持。对于文艺路街道办是否系适格被告的问题，唐金娥提交的证据仅能证明文艺路街道协助实施了安全监管等行为，不能证明其组织或者实施了拆除房屋的行为。芙蓉区住建局自认其实施了强制拆除唐金娥房屋的行为。由此，本案对唐金娥房屋实施强制拆除行为的主体应为芙蓉区住建局。因此，应当驳回唐金娥对芙蓉区政府及文艺路街道办的起诉。为减少诉累，一并在本判决中进行处理。三、关于诉争强制拆除行政行为合法性问题。（一）根据《城市危险房屋管理规定》第五条的规定，芙蓉区住建局具有对辖区内的危险房屋采取必要的管理措施的法定职责。（二）芙蓉区住建局在作出行政行为时应符合法定程序。根据《湖南省行政程序规定》第七十三条规定，行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利。本案中，没有证据证明芙蓉区住建局作出行政行为时告知了唐金娥享有陈述、申辩的权利，违反了法定程序。（三）芙蓉区住建局作出行政行为应有事实依据及法律依据。本案中，《五一大道333号机电宿舍2栋结构安全性检测鉴定报告》中建议对涉案房屋停止使用，而芙蓉区住建局却强制拆除了涉案房屋，芙蓉区住建局作出行政行为的事实依据不足。同时，《城市危险房屋管理规定》第十七条并未规定对危险房屋可予以拆除，被诉行政行为法律依据不足。故芙蓉区住建局拆除涉案房屋的行为违法。（四）根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，国家机关或国家机关工作人员行使职权，侵犯公民合法权益并造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。本案中，芙蓉区住建局实施行政强制拆除行为违法，并造成唐金娥合法权益损害的法律后果。对此，芙蓉区住建局应采取补救措施或赔偿损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或恢复原状的，予以返还财产或恢复原状。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；……”本案中，关于唐金娥要求对房屋恢复原状的诉讼请求，唐金娥的涉案房屋业已灭失，原地恢复重建及原样原物恢复事实上已不可能。经释明，唐金娥拒绝变更诉讼请求，故对唐金娥要求恢复原状的诉讼请求，不予支持，唐金娥可另行选择合适的方式主张权利；关于唐金娥涉案房屋内财产损失，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案屋内财物由唐金娥及其家属签收了一部分，其他部分财物的损失是由于芙蓉区住建局对房屋的违法强制拆除行为而导致的，故举证责任应归于芙蓉区住建局。但该部分财物客观上已经灭失，当事人也未向法庭提交物品的票据等相关信息，故结合当事人的主张和在案证据，对唐金娥屋内财产损失酌情认定为八万元。综上所述，芙蓉区政府、文艺路街道办不是本案适格被告，唐金娥对芙蓉区住建局的诉讼请求部分成立，据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第四十九条、七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条的规定，判决：驳回唐金娥对芙蓉区政府、文艺路街道办的起诉；确认芙蓉区住建局强制拆除唐金娥涉案房屋违法；芙蓉区住建局支付唐金娥屋内财物损失八万元；驳回唐金娥对芙蓉区住建局的其他诉讼请求。唐金娥、芙蓉区住建局不服上述判决，分别向本院提起上诉。唐金娥上诉称：一、芙蓉区政府及文艺路街道办实施了强制拆除行为，一审认定其未实施强制拆除行为明显违反事实，适用法律错误。根据《长沙市房屋安全管理条例》第二十六条之规定：“区县（市）人民政府应当组织房屋安全主管部门、街道办事处、乡（镇）人民政府根据实际情况采取以下应急抢险措施…”也就是说对于强制拆除行为作出之前，必须是由芙蓉区政府来负责组织芙蓉区住建局、文艺路街道办来实施，强制排危是多方共同作出的行为，以上各方均应承担相应法律责任。二、一审判决上诉人房屋不能恢复原状以及认定上诉人房屋内财产损失8万元不符合客观事实。上诉人的房屋属于不应被拆除的房屋，根据现在技术可予以恢复，且恢复原状也符合规划。此外，一审判决既然认定系被上诉人的原因导致上诉人房屋财产损失的，被上诉人理应对于财产损失承担举证责任。本案中，损失的物品清单上诉人已经向法庭予以提交，而且因为被上诉人的毁损导致上诉人根本无法提供相应的票据予以证明。在上诉人提交的物品清单明细符合常理的情况下，本案应支持上诉人的损失请求。综上，请求：1.撤销一审判决第一项，改判确认芙蓉区政府、文艺路街道办强制拆除上诉人涉案房屋违法；2.撤销一审判决第四项，改判上诉人芙蓉区政府、文艺路街道办、芙蓉区住建局对上诉人涉案房屋恢复原状；3.撤销一审判决第三项，改判被上诉人赔偿上诉人房屋内财物损失25万元。芙蓉区住建局上诉称：一、一审法院对于唐金娥不存在重复起诉的情形认定错误。《最高人民法院关于适用的解释》第六十条的规定，“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。”本案中，被上诉人因其房屋被拆除，以芙蓉区住建局、文艺路街道办为被告提起过行政诉讼，后该案由被上诉人自行撤诉结案。但被上诉人又以房屋被强制拆除为由于2019年5月15日向一审法院提起行政诉讼。该两次诉讼的事实和理由完全一致，属于重复起诉。二、芙蓉区住建局作出的行政行为系履行行政管理职责，并非一审法院认定的行政执法。根据《城市危险房屋管理规定》第五条、《长沙市房屋安全管理条例》第三条规定，芙蓉区住建局代为委托鉴定机构进行鉴定、下发强制迁离公告等行为，均系芙蓉区住建局依法依规履行城市危险房屋行政管理职责的行为，并非一审判决书提到的“行政执法”，不应当适用《湖南省行政程序规定》第七十三条规定,即芙蓉区住建局作出行政行为时未违反法定程序。三、芙蓉区住建局作出的行政行为具有事实和法律依据。《城市危险房屋管理规定》第十七条规定,房屋所有人对经鉴定的危险房屋,必须按照鉴定机构的处理建议,及时加固或修缮治理;如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理,或使用人有阻碍行为的,房地产行政主管部门有权指定有关部门代修,或采取其他强制措施。本案中,根据鉴定报告可知,涉案房屋为Ｄ级危房,房屋承重墙体出现贯穿性裂缝,预制混凝土楼梯受损严重,建筑物部分结构已被拆除,存在严重安全隐患,已经不适用《城市危险房屋管理规定》第九条第三项规定“停止使用”的条件,反而符合第四项“整体拆除”的情形。经芙蓉区住建局多次催告、公告等程序,唐金娥户依旧不肯搬离危险房屋,危房已经存在严重安全隐患,危及唐金娥及其家人人身、财产安全及公共安全,也无法对该单栋楼房进行修复。在此紧急情况之下,芙蓉区住建局向芙蓉区政府汇报得到回复后,依法采取相应措施,并结合危房的实际情况,协同拆除危房的行为,具有事实依据，符合法律规定。四、芙蓉区住建局以公共安全、公共利益为出发点和落脚点,作出的行政行为合法有效。老楼危楼排查治理项目是切实从人民群众息息相关的利益出发,是保障、维护人民群众利益的管理行为。芙蓉区住建局采取的系列措施程序合法、流程合法。五、搬离危房等具体工作不是由芙蓉区住建局实施,唐金娥的财产已经全部由其自行接收,不存在财产损失，唐金娥的财产清点及交接也不是由芙蓉区住建局负责。根据《长沙市房屋安全管理条例》第二条、第三条规定,芙蓉区住建局负责本辖区范围内的房屋安全管理工作,主要包括房屋安全使用管理、房屋安全鉴定管理、危险房屋治理、房屋安全监督管理等活动,但这并不包括房屋安全管理的具体工作,因此组织唐金娥搬离危房等这些具体工作不属于芙蓉区住建局的职责范围之内。综上，请求依法改判驳回唐金娥的全部诉讼请求。芙蓉区政府答辩称：一、芙蓉区政府不是适格被告，督办函是行政机关内部行为，不对外产生法律效力。二、芙蓉区住建局对涉案房屋采取应急措施合法。1.根据《中华人民共和国突发事件应对法》《城市危险房屋管理规定》的相关规定，芙蓉区住建局具有对辖区内危险房屋采取必要管理措施的法定职责。2.拆除房屋执法目的正当、程序合法，符合比例原则，且具有法律依据，拆除行为合法。三、合法行政行为造成的损失依法应予补偿。根据《长沙市房屋安全管理条例》第二十八条第三款的规定，原址重建符合规划要求的，由房屋所有权人依法申请拆除重建。涉案房屋楼栋所在地块已规划为消防通道，且整栋42户中已有41户与湖南湘鹏房地产开发有限公司（以下简称湘鹏公司）签订了收购协议，房屋所有权实际上已属于该公司，且该公司在涉案房屋楼栋地块上并无重建计划，唐金娥要求恢复重建，如只重建其一户房屋，既不符合我国土地集约利用的政策，且在其分摊的国土使用权面积上按照容积率控制指标也无法原址重建。根据物权法第44条、应急法第12条、省行政程序规定第129条的规定，对采取应急处置工作造成不动产损毁、灭失的，给予补偿。故芙蓉区住建局可以以涉案房屋被采取应急措施处置为时点，评估确定涉案房屋的价格和装饰装修及其他设施价格后予以补偿或参照涉案楼栋其他住户的收购价格，予以合理收购。综上，请求依法改判，并明确对唐金娥房屋的补偿。文艺路街道办口头答辩称：一审法院认定街道办不是适格被告是合法合理的。建设局采取的排危措施是根据相关法律规定做出的应急措施，不存在违法行为，文艺路街道办协助配合住建局的工作属于工作范围，也是出于对辖区居民生命财产安全的考虑，并且街道办还为唐金娥户安排了过渡性住房。当事人在一审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对一审查明的事实予以确认。本院另查明，在唐金娥提起本案诉讼前，原长沙市芙蓉区城乡建设局已于2019年4月23日更名为长沙市芙蓉区住房和城乡建设局，但一审法院仍列长沙市芙蓉区城乡建设局为被告，判项中表述由长沙市芙蓉区城乡建设局承担相应法律责任不当，本院予以指正。还查明，2008年3月，长沙市国土局拍卖湖南汽车城有限公司（由原湖南省机电公司改制）划拨地2,232.09㎡，其中一项规划指标要求宗地红线外南向湖南汽车城有限公司房改房（机电宿舍2栋）等42户用地须按规划补征。上诉人唐金娥户就是该42户中的一户。湖南京鹏房地产开发有限公司（以下简称京鹏公司）摘牌取得2,232.09㎡土地使用权，并陆续与42户协商协议收购方案。2014年，京鹏公司将上述土地使用权转让给湘鹏公司。2017年，42户中尚未签约的7户，除唐金娥1户外的6户集体要求与湘鹏公司以统一价格签约，签约单价为26,800元/㎡+6,800元/㎡（奖励）=33,600元/㎡。再查明，2019年1月10日，原芙蓉区建设局对湘鹏公司作出了《行政处罚决定书》（芙建罚〔2019〕1号），主要内容为：2014年11月至2018年12月期间，湘鹏公司在五一中路006号新生村49号房屋敲除、拆改多处建筑承重与非承重墙体、楼板、栏杆、门窗及开凿洞口时，存在未委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案擅自实施影响房屋安全的行为的问题，造成房屋存在安全隐患，成为危房，遂依据《长沙市房屋安全管理条例》第三十六条之规定，对湘鹏公司予以罚款6万元。在本院二审中，芙蓉区住建局委托湖南中信发房地产评估有限公司对涉案房屋进行价值评估，评估时点为2019年1月23日，估价结果为9,152元/㎡。在本院组织的调查询问中，唐金娥的代理人吴昊提出法院若不能支持恢复其房屋原状的诉请，则要求后续赔偿事宜由其自行找政府或湘鹏公司处理。芙蓉区政府、芙蓉区住建局认为，唐金娥户在一审中要求赔偿1000万或者与湘鹏公司共同开发，二审又企图故意拖延解决赔偿问题，是恶意阻挠案涉纠纷的实质解决以达到索取巨额赔偿的目的，请求法院兼顾各方利益，节约行政和司法资源，实质性化解纠纷，直接处理赔偿事宜。湘鹏公司表示如果唐金娥愿意协商，仍同意以2017年与案涉楼栋6户集体签约的价格（即33,600元/㎡）收购其房屋。文艺路街道办向本院提交了《唐金娥户搬家情况说明》及吴树春（唐金娥丈夫）于2019年1月29日签字的物品清单。清单记载：丢失的东西有吊扇、血压计、吊顶灯、液化气灶、热水器、鞋柜等共计16类；损坏的东西有电视机柜、沙发、空调、酒具等共计10类。情况说明记载：电脑、电视机、洗衣机、空调等大件先搬至为唐金娥户安排的位于新富城的过渡性房屋中，后应唐金娥的要求，再次搬运至其购买的位于左家塘2栋706房中，在转运中唐金娥清理完后不要的东西剩余在新富城的过渡性房屋内。在本案一审中，唐金娥提交了一份《损失物品明细表》，该表所列损失财物共计60类、价值253,460元，除包括吴树春于2019年1月29日签字的清单物品外，还列有集报爱好收集的报纸、陶瓷马、葡萄酒、手机、药品、柜子暗格里的现金及房屋装修费用等。芙蓉区住建局向本院提交书面意见，表示：1.服从法院的判决，对生效判决确定的行政相对人的损失，愿意先行垫付所有赔偿资金；2.后续将对责任方湘鹏公司违法造成的法律后果进行处置并追偿,以保障公共资金的安全。芙蓉区政府向本院提交书面意见，表示：1.恳请就本案所涉纠纷进行全面审查，在判决中明确各方权利义务，真正定纷止争，确保案结事了。2.芙蓉区政府认可芙蓉区住建局作为本案当事人，对生效判决确定的涉案房屋权利人遭受的损失先行垫付的意见；3.芙蓉区政府要求并支持芙蓉区住建局对造成涉案房屋危险状态的责任方湘鹏公司进行追偿及对该公司违法造成的后果进行后续处理。本院认为，本案焦点有四：一是本案是否属于重复诉讼；二是芙蓉区政府及文艺路街道办是否是本案适格被告；三是涉案强制拆除行为是否合法；四是被拆房屋的赔偿或补偿问题。一、关于本案是否属于重复诉讼的问题《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，虽然唐金娥因案涉房屋被拆曾于2019年3月1日，以原芙蓉区建设局、文艺路街道办为被告向长沙市芙蓉区人民法院提起过诉讼，请求确认强制拆除其房屋的行为违法，在该案审理过程中，唐金娥认为原芙蓉区建设局、文艺路街道办提交的证据证明了芙蓉区政府组织了本次强制拆除行为，唐金娥遂向该院提交追加芙蓉区政府为共同被告的申请，后又提出撤诉申请，该院准许其撤回起诉。随后，唐金娥以芙蓉区政府、芙蓉区住建局、文艺路街道办为共同被告提起本案诉讼，请求确认强制拆除其房屋的行为违法。因唐金娥提起的本案诉讼与前诉的当事人不同，且在增加芙蓉区政府为共同被告后，长沙市芙蓉区人民法院不再具有对本案的管辖权，故在唐金娥因追加被告撤回前诉并向有管辖权的法院重新起诉的情况下，不宜视为重复诉讼。二、关于本案适格被告的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据“谁行为、谁被告；行为者、能处分”的职权法定基本原则，通常以按照法律规定能独立行使职权并作出被诉行政行为的行政机关为适格被告。对于有多个行政主体实施或参加的行政行为，在确定适格被告时，要根据作出行政行为的行政主体是否具有法定职权、在行政行为中的参与程度和具体分工、有无接受委托或指令等情形，结合相关实体法律规范进行综合判定。《城市危险房屋管理规定》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。《长沙市房屋安全管理条例》第三条第二款规定，市房屋安全主管部门负责全市房屋安全的统一监督管理；区县（市）房屋安全主管部门负责本辖区范围内房屋安全管理工作。根据上述规定，原芙蓉区建设局系芙蓉区辖区范围内房屋安全管理的具体职能部门，在芙蓉区机构编制调整后，芙蓉区住建局承继了原芙蓉区建设局的职责且具体实施了拆除行为，系本案适格被告。芙蓉区政府未实施涉案房屋的拆除行为，其向原芙蓉区建设局作出的《工作督办函》系行政机关行使内部监督权的行为，并不对外直接发生法律效力，对唐金娥的权利义务不产生实质影响。唐金娥在一审中提交的相关证据材料，仅能证明文艺路街道办配合参与了房屋安全管理系列行为，不能证明其直接实施了强制拆除行为。故一审法院认定芙蓉区住建局为本案适格被告，芙蓉区政府、文艺路街道办不是本案强拆行为的适格被告并依法驳回唐金娥对上述两被告的起诉并无不当。三、关于涉案强制拆除行为是否合法的问题（一）拆除房屋的条件是否成就。首先，湖南昌衡工程质量检测有限公司依据《民用建筑可靠性鉴定标准》（GB50292-2015）将唐金娥涉案房屋鉴定为Dsu级危房，并作出建议停止使用的鉴定结论能否直接采信。根据《城市危险房屋管理规定》第十四条规定，鉴定危险房屋应按现行有效的部颁《危险房屋鉴定标准》执行。《民用建筑可靠性鉴定标准》和《危险房屋鉴定标准》两种规范标准虽然在工作程序、房屋检测内容及对房屋的计算上基本一致，但在用途、目的、评级方法以及评级结果上存在差异。《民用建筑可靠性鉴定标准》是作为房屋修缮处理的依据，目的是鉴定房屋的安全性及正常使用性，评级方法主要依据的是构件安全等级以及数量进行评级；而《危险房屋鉴定标准》是作为房屋拆除重建的依据，只鉴定房屋的危险性，评级方法是根据危险构件占整体构件的比例来进行。故原芙蓉建设局直接以该鉴定结论作为危险房屋强制拆除的事实依据，证据不足。其次，涉案房屋是否具备需立即拆除的紧迫性和必要性。《城市危险房屋管理规定》第九条规定，对被鉴定为危险房屋的，一般可分为以下四类进行处理：（一）观察使用。适用于采取适当安全技术措施后，尚能短期使用，但需继续观察的房屋；（二）处理使用。适用于采取适当技术措施后，可解除危险的房屋；（三）停止使用。适用于已无修缮价值，暂时不便拆除，又不危及相邻建筑和影响他人安全的房屋；（四）整体拆除。适用于整幢危险且无修缮价值，需立即拆除的房屋。《长沙市房屋安全管理条例》第二十八条第三款规定，对于其他单栋危险房屋，房屋安全鉴定报告建议拆除的，予以拆除。本案中，涉案房屋的检测鉴定结论为“该建筑物现有主体结构的安全性鉴定等级评定为Dsu级，不满足正常使用要求。建议对该建筑物停止使用”。因此，即使采用此鉴定结论，涉案房屋也属于无修缮价值，但并未危及相邻建筑和影响他人安全，暂可不拆除的情形。芙蓉区政府和芙蓉区住建局认为，当时处于冬季，拆除房屋前几天，当地突降暴雨，极有可能导致房屋随时倒塌，严重危及他人安全，故拆除房屋符合应对突发事件而采取的应急处置措施。对此本院认为，关于危险房屋什么情况下符合整体拆除条件，法律规定并不明确，但结合国家对危险房屋的监督管理目的和相关具体规定，当整幢房屋已无修缮价值且危险程度可能危及相邻建筑和影响他人安全，或者当某种紧急情况发生时必须通过立即拆除房屋来实现紧急避险的目的，就可以认为房屋符合整体拆除的条件。而根据本案的相关证据材料，芙蓉区住建局关于依据鉴定结论并结合当时具体情况必须拆除的答辩理由并无充分的证据予以支持，故整体拆除的条件尚不具备。（二）强制拆除程序是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。第三条第二款规定，发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。根据上述法律规定，行政机关对危房进行拆除的应急处置行为是为避免危害发生、控制危险扩大而采取的行政强制措施。《中华人民共和国行政强制法》第十八条第六项规定，行政机关实施行政强制措施应当听取当事人的陈述和申辩。本案中，原芙蓉区建设局于2019年1月15日作出拆除通知后到1月23日拆除涉案房屋时，在有条件听取唐金娥陈述和申辩的情况下，并未听取其意见，违反了上述法律规定，程序违法。综上，原芙蓉区建设局直接采信案涉鉴定报告，将涉案房屋认定为危险房屋，并采取以强制拆除的方式来排除危险，事实依据不足，程序违法，强制拆除行为应当确认违法。四、关于被拆房屋的赔偿问题《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的……。因原芙蓉区建设局强制拆除唐金娥涉案房屋违法，造成唐金娥合法财产的损失，应当承担赔偿责任。本案中，唐金娥合法财产的损失包括被拆房屋的损失和屋内财物的损失两部分。（一）关于被拆房屋损失的赔偿1.关于赔偿方式的处理问题根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、三十六条第三、四项的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状；不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。根据上述法律规定，行政行为被确认违法并给当事人合法财产造成损失的，国家承担的赔偿方式主要有返还财产、恢复原状、支付赔偿金三种。本案中，上诉人明确要求应当在原址原状恢复其房屋，该恢复原状的诉请系要求国家承担赔偿方式的一种。《长沙市房屋安全管理条例》第二十八条第三款规定，对于根据房屋安全鉴定报告建议拆除的单栋危险房屋，原址重建符合规划要求的，由房屋所有权人依法申请拆除重建。因此，房屋因安全问题被拆除的，能够恢复原状的前提是符合规划要求。本案中，唐金娥涉案房屋位于一整栋（共42户居民）6层楼中的第5层，土地使用权类型为行政划拨地，房屋建筑面积101.98㎡，分摊占地面积为34.81㎡。因该栋其余41户已经与湘鹏公司签订《城市房屋产权拆迁补偿协议》，领取了补偿款并搬离房屋，湘鹏公司对该栋房屋所占土地与原拍卖土地预备合并开发利用，现仅唐金娥户要求对其被拆房屋原址原状恢复既不符合规划要求，也不具有现实可行性。在此情形下，根据国家赔偿法的相关规定，房屋不能恢复原状的应当由侵权人给付相应的赔偿金。上诉人唐金娥提出，如果房屋不能恢复原状，就不要求法院处理房屋的赔偿问题，也不同意协商解决，甚至在二审中口头提出撤回恢复原状的赔偿请求。对此本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。法律允许当事人选择向行政机关提出赔偿请求和向司法机关提出赔偿请求等多种赔偿救济途径，如果当事人选择通过诉讼途径解决其赔偿问题，则纠纷就应当按照司法程序来解决。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。司法是权利救济的最后一道防线，在当事人已经按照国家赔偿法的规定向法院提出一并解决侵权赔偿的明确请求，且法院认为当事人应当获得赔偿的情形下，除法律规定必须由行政机关先行作出处理的情形外，人民法院应当基于实质性化解纠纷、减轻当事人诉累的原则对赔偿请求作出判决，避免行政赔偿争议长期处于待决状态，影响行政管理秩序的稳定，造成行政资源、社会资源和司法资源的浪费。同时，社会主义核心价值观倡导的文明和谐、公正法治、诚信友善是全社会及每个公民的基本遵循。行政机关应当秉持公平公正的理念依法行政，谨慎处理好公共利益与公民利益之间的平衡，切实保障好公民的合法权益；每一公民也应当遵循社会公序良俗，及时通过合法方式正确行使自己的权利。本案中，芙蓉区住建局本应通过其他合法有效的方式处理涉案房屋的安全隐患问题，但却采取了违法强拆的方式，对本案纠纷的产生负有不可推卸的责任。唐金娥在其案涉房屋遭受损害的情形下，应当及时通过合法途径主张权利。其在被拆房屋恢复原状已无现实可行性的情形下，拒绝接受除恢复原状外的其他方式赔偿，有违行政诉讼实质解决行政争议的基本宗旨，其目的不具有正当性。案涉赔偿纠纷的久拖不决，不仅会造成当地有限土地资源和社会资本闲置浪费，给当地营商环境带来不良影响，还会扩大行政机关因违法强拆而应当支付的损失赔偿数额，损害社会公共利益。因此，对唐金娥的此种不当行使权利的行为不应予以支持，对其申请撤回恢复原状的赔偿诉讼请求亦不予准许。2.关于赔偿数额及责任承担的问题关于赔偿数额。二审中，芙蓉区住建局对涉案房屋的市场价值进行了评估鉴定（评估时点为2019年1月23日，估价结果为9,152元/㎡），因湘鹏公司在本院二审中明确表示，仍愿意以与同栋其他签约户同等条件（即33,600元/㎡）与唐金娥签约，故唐金娥因房屋被强拆所遭受的损失不宜仅以该房屋的市场评估价值计算，而宜以其正常条件下可获得的签约利益计算。关于责任承担。当事人的损失系由行政机关的违法行为和第三人的侵权行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间的因果关系以及在损害发生过程和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。本案中，芙蓉区住建局在房屋拆除条件不完全具备的情况下，强制拆除了唐金娥的涉案房屋，理应对房屋的灭失进行赔偿。但是，结合本案各方当事人的陈述，造成唐金娥涉案房屋被强制拆除时主体结构存在严重安全隐患的原因，有湘鹏公司在收购后实施拆改建筑承重与非承重墙体、拆除门窗、水电设施等行为，还有建筑年代久远等因素所导致。根据《中华人民共和国侵权责任法》第六条第一款和《城市危险房屋管理规定》第二十三条第三项的规定，行为人因施工、堆物、碰撞等行为危及房屋，侵害他人民事权益的，应承担民事责任。因此，在存在第三人侵权共同造成损害后果的情形下，理应由行政机关和侵权第三人共同承担赔偿责任。但侵权第三人湘鹏公司未进入本案诉讼，不宜直接设定湘鹏公司的侵权赔偿责任，芙蓉区住建局向本院提交书面意见，自愿先行赔付涉案被拆房屋的全部赔偿资金后再对湘鹏公司违法行为造成的法律后果进行处置并追偿。为实质化解纠纷，避免赔偿争议久拖不决，本院认可由芙蓉区住建局先行承担本案全部赔偿责任（即33,600元/㎡×101.98㎡=3,426,528元），再由芙蓉区住建局根据湘鹏公司的违法行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素，向湘鹏公司追偿。根据《中华人民共和国物权法》第三十条的规定，涉案房屋因拆除而灭失，其物权消灭。在芙蓉区住建局支付完全部赔偿金后，唐金娥涉案房屋的所有权益应归芙蓉区住建局所有。（二）关于屋内财物损失的赔偿《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，原芙蓉区建设局在强制拆除唐金娥涉案房屋前，委托长沙市望城公证处对室内财产清点进行证据保全和公证，该公证处对室内全部财产进行了清点、记录，并制作了《现场物品清点清单登记表》，摄像人员进行了现场全程摄像。芙蓉区住建局提交的《物品签收单》显示，唐金娥及其家属签收了现金红包、银行存单及储蓄卡、手表手饰、邮票等重要财物，上述签收单有唐金娥及其丈夫吴树春的签字。在二审调查中，芙蓉区住建局表示，唐金娥及其家属接收了涉案屋内大部分物品，其中有价值的贵重物品有公证，有些物品是上诉人明确表示丢弃的，还有部分可能因拆除导致灭失。唐金娥的丈夫吴树春曾于2019年1月29日向文艺路街道办提供了涉案房屋室内丢失、损坏物品的详细目录。而唐金娥在本案一审中提交的《损失物品明细表》所列物品和数量明显多于其丈夫吴树春所列物品。二审中，唐金娥陈述，其损失主要是家俱等大件物品。文艺路街道办申请的证人当庭陈述家俱等大件物品已派专人送至唐金娥的住处，但唐金娥拒绝签收。因此，在唐金娥未能就两次物品损失清单之间的差异作出合理说明并予以佐证的情形下，一审法院酌情认定唐金娥屋内财产损失为八万元并无明显不当，可予以支持。综上所述，上诉人唐金娥、芙蓉区住建局的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决关于本案适格被告的认定、确认芙蓉区住建局强制拆除涉案房屋的行为违法以及对屋内物品损失的认定，事实清楚，适用法律正确，可予以维持，但驳回唐金娥对芙蓉区住建局赔偿的诉讼请求，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第一款、第三十六条第三项，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一、第二项之规定，判决如下：一、维持湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初308号行政判决第一、二、三项；二、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初308号行政判决第四项，即“驳回原告唐金娥对被告长沙市芙蓉区城乡建设局的其他诉讼请求”；三、由上诉人长沙市芙蓉区住房和城乡建设局于本判决生效之日起十五日内，赔偿上诉人唐金娥3,426,528元【赔偿到位后，唐金娥位于东区五一中路6号机电宿舍507房屋（现长沙市芙蓉区五一大道333号机电宿舍2栋507）的全部权益归长沙市芙蓉区住房和城乡建设局所有】。本案一、二审案件受理费100元，由上诉人唐金娥和上诉人长沙市芙蓉区住房和城乡建设局各负担50元。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赵 旻审判员  林 芝二〇二〇年七月二十日法官助理刘威书记员林俊宇附：本判决适用的主要法律依据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。第三条第二款发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（六）听取当事人的陈述和申辩；……《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。第六十二条人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……