北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终2160号上诉人（一审原告）陈建龙，男，1954年2月24日出生，汉族，户籍所在地北京市通州区。委托代理人田玉海，男，1962年12月14日，汉族，户籍所在地北京市通州区。委托代理人陈有才，男，1933年3月29日，汉族，户籍所在地北京市朝阳区。被上诉人（一审被告）北京市通州区人民政府，住所地北京市通州区新华北路161号。法定代表人赵磊，区长。委托代理人毛春莹，北京市通州区司法局干部。委托代理人左增信，北京市致宏律师事务所律师。上诉人陈建龙因要求履行颁发土地承包经营权证法定职责一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2019）京04行初1647号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。陈建龙因认为北京市通州区人民政府（以下简称通州区政府）未履行法定职责，向一审法院提起诉讼，请求判决确认通州区政府于2019年9月12日收到其申请后未予答复的行为违法，责令通州区政府立即为其补办位于北京市通州区潞城镇兴各庄村（以下简称兴各庄村）的10.5亩土地的承包经营权证。一审法院经审理查明，2019年9月11日，陈建龙以邮寄方式向通州区政府提出申请，请求通州区政府立即为其补办位于兴各庄村的10.5亩土地的承包经营权证。通州区政府于2019年9月12日收到陈建龙提出的申请后，批转由北京市通州区潞城镇人民政府（以下简称潞城镇政府）、北京市通州区农业农村局（以下简称区农业农村局）和北京市通州区农村合作经济经营管理站（以下简称区经管站）处理。此后，潞城镇政府、区农业农村局、区经管站分别与陈建龙电话联系，就陈建龙申请事项进行了口头告知，并通过网上信访信息系统向通州区政府的信访部门反馈了办理情况。其中，潞城镇政府反馈的办理情况为：“2019年10月8日，潞城镇信访办工作人员电话联系信访人，告知其符合条件可向镇经管站申请补发证件”；区农业农村局反馈的办理情况为：“针对该案件反映的请求给予补办土地承包经营权证，农业农村局核实后，于2019年10月10日下午16时16分联系反映人陈建龙先生，针对其请求给予补办土地承包经营权的问题，已由农业农村局转至区经管站核实处理，并会在规定时限内给予其处理结果或答复，反映人陈建龙先生表示认可”；区经管站反馈的办理情况为：“我单位对信访人反映问题进行了调查了解，并在10月14日对信访人进行了电话回复，回复内容为：兴各庄村土地确权采用确收益方式，每人1.2亩土地。信访人家庭共有3口人，应确权土地为3.6亩。信访人所提到的‘10.5亩土地未取得土地承包经营权证’，除3.6亩应确权的土地外，其余土地的承包事宜需要信访人与村委会协商解决。信访人接受了此回复，将去找村委会协商解决”。在本案庭审中，陈建龙认可潞城镇政府、区农业农村局、区经管站与其联系过，称潞城镇政府告知其提供材料，区农业农村局告知由区经管站与其联系，区经管站告知其与北京市通州区潞城镇兴各庄村村民委员会（以下简称兴各庄村村委会）协商。陈建龙在本案庭审中明确表示其并未签订其所称的10.5亩土地的承包合同。此外，陈建龙称，其向通州区政府提出的“补办”土地承包经营权证的请求和在起诉状中提出的要求责令通州区政府为其“补办”土地承包经营权证的请求均指“颁发”土地承包经营权证。一审法院认为：为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2002年8月29日通过了《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称农村土地承包法），自2003年3月1日起施行。2009年8月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议对该法进行了第一次修正。2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议对该法进行了第二次修正。根据该法第二十二条第一款、第二十三条、第二十四条第一款的规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同；承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权；国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。为维护承包方依法取得的土地承包经营权，加强农村土地承包经营权证管理，中华人民共和国农业部于2003年11月14日发布了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称土地承包经营权证管理办法），自2004年1月1日起施行。该规章对申请颁发农村土地承包经营权证的程序以及土地承包经营权证的内容等作出了具体规定。其中，第五条规定：“农村土地承包经营权证所载明的权利有效期限，应与依法签订的土地承包合同约定的承包期一致。”第六条规定：“农村土地承包经营权证应包括以下内容：（一）名称和编号；（二）发证机关及日期；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地名称、坐落、面积、用途；（五）农村土地承包经营权变动情况；（六）其他应当注明的事项。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”第八条规定：“实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。”可见，申请颁发农村土地承包经营权证，需要报送相关材料并履行相应程序要求，其中，已经签订土地承包合同且合同已经生效是颁发土地承包经营权证的条件之一，乡（镇）人民政府农村经营管理部门进行初审是办理程序的必经环节之一。本案中，陈建龙直接向通州区政府邮寄申请书，请求通州区政府为其颁发10.5亩土地的承包经营权证。一方面，陈建龙认可其并未就其所称的10.5亩土地签订土地承包合同，陈建龙在诉讼中提交的证据也不足以证明其已经取得了10.5亩土地的承包经营权，更不足以证明10.5亩土地的具体位置。另一方面，陈建龙直接向通州区政府提出颁发土地承包经营权证的申请，显然不符合土地承包经营权证管理办法规定的申请颁发土地承包经营权证的程序要求。据此，陈建龙要求一审法院判令通州区政府立即为其颁发兴各庄村10.5亩土地承包经营权证的诉讼请求缺乏相应的事实和法律依据，一审法院不予支持。通州区政府收到陈建龙的申请后批转由潞城镇政府、区农业农村局、区经管站处理，陈建龙认可潞城镇政府、区农业农村局、区经管站分别向其作出了口头告知或答复。同时，包括农村土地承包法、土地承包经营权证管理办法在内的法律、法规、规章均未明确规定县级以上人民政府应当对村民直接向其提出的颁发土地承包经营权证的申请作出答复，更未规定作出答复的具体方式和期限。据此，陈建龙要求一审法院判决确认通州区政府未对其申请作出答复的行为违法的诉讼请求，亦缺乏相应的事实和法律依据，一审法院不予支持。当然，行政机关不仅应当及时、全面履行法定职责，也应当建立健全倾听行政相对人和社会公众的意见并及时予以回应的制度机制，不断提升行政治理和公共服务的能力水平，并主动接受监督。农村土地承包经营权确权登记颁证是完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进现代农业发展、健全农村治理体系的重要基础性工作，事关农村长远发展和亿万农民切身利益。本案中，通州区政府在庭审中表示其行政区域内的农村土地承包经营权登记颁证工作尚未完成。在此，一审法院希望包括通州区政府在内的相关行政机关依据其各自职责并依循法律和政策的各项规定进一步推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，切实维护农村土地承包当事人的合法权益。综上，陈建龙所提诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，一审法院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决驳回了陈建龙的诉讼请求。陈建龙不服一审判决，向本院提起上诉，诉讼理由略为：上诉人在兴各庄村33年始终都没有土地可承包经营，兴各庄村村委会发包方从未与上诉人签订过土地承包合同及协议，一直未开展土地承包确权登记颁证工作。一审判决对上诉人提供的证据及依据不予采纳，混淆、曲解本案争议焦点，属于认定事实不清、适用法律错误。被上诉人不作为、乱作为，兴各庄村村委会相关人员存在伪造农村土地经营权流转协议等违法行为。集体土地使用应依法、自愿、有偿，得到农民同意等。综上，请求撤销一审判决，依法重新审理并判决支持上诉人请求。通州区政府未对一审判决提出异议。各方当事人提交的证据均已随案移送本院，本院经审查，一审法院认证意见并无不当，本院予以确认。根据上述有效证据，本院对一审法院查明的事实亦予以确认。本院认为，对于通州区政府具有颁发土地承包经营权证的法定职责问题，双方当事人均未提出异议，本院对此予以确认，不再赘述。本案焦点问题为通州区政府是否应向陈建龙颁发兴各庄村10.5亩土地的承包经营权证，本院意见如下：根据农村土地承包经营法第二十二条第一款、第二十三条及第二十四条的规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同；承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权；国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。同时土地承包经营权证管理办法亦具体规定了承包经营权证的申报、初审、颁证等法定程序。本案中，陈建龙请求通州区政府为其颁发10.5亩土地的承包经营权证，但其并未就其所称的土地与发包方签订农村土地承包合同，其在上诉状中亦自认该事实，在案亦无证据显示乡（镇）政府农村经营管理部门或县级农业主管部门已启动办理土地承包经营权证的初审、审核等法定程序，因此一审法院认定陈建龙该诉讼请求没有事实依据和法律依据正确，本院应予支持。对于陈建龙请求确认通州区政府未对其申请进行答复的行为违法一节，本院同意一审法院的相关认定，不再赘述。同时，本院亦应指出，切实保障农民有关土地合法权益，需各级行政机关共同努力、高效作为，通州区政府作为属地政府，应积极推进土地承包经营权登记及颁证工作，维护农村经济发展和社会稳定。另，陈建龙关于兴各庄村村委会存在违法行为的主张不属于本案的审理范围，可通过其他途径反映解决。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律全面、准确，本院应予维持。陈建龙的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈建龙负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  刘井玉审判员  哈胜男审判员  周凯贺二〇二〇年七月二十七日书记员  张 曼书记员  康博伦