湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘02行终86号 上诉人（原审原告）湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司，住所地醴陵市左权路38号。 法定代表人王日新，董事长。 委托代理人黄冰波，湖南弘扬律师事务所律师,代理权限为一般代理。 上诉人（原审被告）醴陵市自然资源局，住所地醴陵市阳三石街道阳东村。 法定代表人温国战，局长。 行政机关出庭负责人唐益丰，副局长。 委托代理人欧阳修文，湖南湘泰律师事务所律师，代理权限为一般代理。 委托代理人黄甫林，湖南湘泰律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原审第三人醴陵市方泰房地产开发有限公司，住所地醴陵市珊田村。 法定代表人晏卫国，董事长。 原审第三人醴陵市来龙门街道办事处五里牌社区居民委员会。 法定代表人王敏，主任。 委托代理人郭朝勇，湖南华豪律师事务所律师，代理权限为特别授权。 上诉人湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司（以下简称东富公司）、上诉人醴陵市自然资源局与原审第三人醴陵市方泰房地产开发有限公司（以下简称方泰房产公司）、醴陵市来龙门街道办事处五里牌社区居民委员会（以下简称五里牌居委会）土地行政管理及行政赔偿一案，不服湖南省醴陵市人民法院（2019）湘0281行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人东富公司法定代表人王日新及委托代理人黄冰波，上诉人醴陵市自然资源局出庭负责人唐益丰及委托代理人欧阳修文、黄甫林，原审第三人五里牌居委会委托代理人郭朝勇到庭参加了诉讼，原审第三人方泰房产公司经本院传票传唤未到庭参加诉讼，不影响案件的审理，本案现已审理终结。 原审法院认定，2001年12月28日，原告作为乙方，醴陵市人民政府作为甲方，签订《醴泉小区整体开发协议书》，约定甲方将位于城区，给乙方进行整体开发建设，具体的开发范围以中国城市规划设计研究院编制的《醴泉路城市设计》为依据；甲方根据乙方的需要，分期分块签订土地出让合同，为乙方办理土地使用权证；甲方支付5000万元的配套设施建设资金给乙方，但乙方必须用于醴泉小区的公共基础设施建设；乙方必须向甲方缴纳5600万元土地出让金，自本协议签订之日起第一年（2001年）缴纳土地出让金600万元；第二年（2002年）缴纳土地出让金2500万元；第三年（2003年）缴纳土地出让金2500万元。2001年12月30日，原告按协议向醴陵市自然资源局缴纳了土地出让金600万元，另5000万土地出让金与醴陵市人民政府应支付给原告的5000万配套设施建设资金相抵。2003年4月5日，被告醴陵市自然资源局与原告签订《国有土地使用权出让合同》（醴政土合同编号：［2003-57］），约定将位于总面积为175606平方米的宗地以1722.6万元（只是订立办证合同需要，原告并未交款）的出让价出让给原告。2003年6月，被告醴陵市自然资源局为原告办理了醴国用（2003）字第Ｂ380209227号（面积为131858平方米）、醴国用（2003）字第××号（面积为23256平方米）、醴国用（2003）字第××号（面积为11136平方米）、醴国用（2003）字第××号（面积为43260平方米）四本国有土地使用权证书。其中醴国用（2003）字第Ｂ380209227号土地使用权证是总证，其范围包括但不限于另外三本分证的土地范围之和。2010年8月23日，经原告申请，被告醴陵市自然资源局收回上述四本证后为原告换发了醴国用（2010）第0183号国有土地使用权证，使用权面积为47446平方米，该换证登记档案中的图纸所划定的土地面积为175606平方米，范围包括五里牌机械厂在内。为办理五里牌机械厂范围内土地的国有土地使用权证，2014年1月28日，原告向醴陵市人民政府、醴陵市自然资源局邮寄了《再次请求办理国有土地使用权证的报告》，被告醴陵市自然资源局当日收到该报告后于2014年2月17日向原告送达了《关于请求办理国有土地使用权证的告知书》，告知原告需到被告窗口当面申请并按《土地登记办法》第九条的规定提交相关资料，2014年2月20日，原告向被告醴陵市自然资源局再次提出申请并提交了土地登记申请书等资料，2014年3月17日，被告醴陵市自然资源局向原告送达《关于请求办理国有土地使用权证一事的函》，告知其应依据《土地登记办法》第二十七条的规定，提交土地出让价款缴纳凭证等证明材料申请出让国有建设用地使用权初始登记。后原告向株洲市中级人民法院提起履行法定职责行政诉讼，请求依法判决被告醴陵市人民政府、醴陵市自然资源局为原告办理醴泉小区原五里牌机械厂范围13978平方米的国有土地使用权证，株洲市中级人民法院受理后指定株洲市芦淞区人民法院审理。2014年6月16日，株洲市芦淞区人民法院作出（2014）芦法行初字第4号行政判决，判决确认被告醴陵市国土资源局于2014年2月12日对原告作出的《关于请求办理国有土地使用权证的告知书》和2014年3月16日对原告作出的《关于请求办理国有土地使用权证一事的函》违法，被告醴陵市自然资源局不服该判决上诉至株洲市中级人民法院，株洲市中级人民法院于2014年10月15日作出（2014）株中法行终字第61号行政裁定，裁定：一、撤销株洲市芦淞区人民法院（2014）芦法行初字第4号行政判决；二、发回株洲市芦淞区人民法院重新审理。在重新审理期间，被告醴陵市自然资源局口头承诺为原告办理五里牌机械厂范围内的国有土地使用权证，原告于2014年11月25日向株洲市芦淞区人民法院申请撤回起诉。同日，被告醴陵市自然资源局作出醴国土资［2014］107号文件，向醴陵市人民政府请示核发五里牌机械厂、白鹤泉饮料厂、醴泉小区附一区地块国有土地使用证，该文件上载明：“……经核实，五里牌机械厂、白鹤泉饮料厂均在《醴泉小区整体开发协议》所框定的0.57平方公里红线范围，占地面积分别为19.6亩和6.05亩，醴泉小区附一区在该开发协议之外，面积为22.49亩；该三宗土地均由湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司按程序进行了报批：2003年4月4日，湖南省人民政府以（2003）政国土字第157号审批单批准农用地转用263亩（包含五里牌机械厂），2005年3月14日，湖南省人民政府以（2005）政国土字154号审批单批准农用地转用280亩（包含醴泉小区附一区及白鹤泉饮料厂）……”。2017年11月6日，被告醴陵市自然资源局将原五里牌机械厂13809.81平方米土地以“醴网挂告字［2017］38号”挂牌进行公开出让，并由第三人方泰房产公司以2700万元竞得该地块。 另查明,涉案地块在进行招拍挂之前产生的报批费及其他费用合计为700500元，征地补偿费用为1115775元，拆迁补偿及补助款为16567401元。在诉讼过程中，因机构改革，被告醴陵市国土资源局名称变更为醴陵市自然资源局。 原审法院认为，本案的争议焦点是：被告醴陵市自然资源局挂牌出让位于五里牌居委会原五里牌机械厂13809.81平方米地块的行政行为是否合法，是否给原告造成损失并应给予行政赔偿。 首先，对于被告醴陵市自然资源局挂牌出让涉案土地的合法性的分析，根据《湖南省土地市场交易规则》（湘国土资发［2008］33号）第十八条规定“国有建设用地出让前应当处理好土地的产权、安置补偿等法律关系，完成必要的前期开发，具备建设用地条件”，第二十四条第（三）项规定“有下列情形之一的，土地交易机构应当及时中止交易活动：（三）利害关系人提出涉及土地产权争议，且提供合法书面证明材料的”，本案中，涉案地块的权属问题在挂牌出让前已存在争议，且原告早在2014年就向株洲市芦淞区人民法院就涉案土地提起了办理国有土地使用权证的行政诉讼，被告醴陵市自然资源局在明知涉案地块权属有争议的情况下仍将涉案地块挂牌出让，该行政行为明显违法。被告的违法行政行为依法应予撤销，但是第三人方泰房产公司在竞得该地块后已开始进行开发，因为撤销该行政行为将会给社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的”，故原审法院确认被告醴陵市自然资源局挂牌出让涉案土地的行政行为违法。其次，对于被告醴陵市自然资源局挂牌出让涉案土地是否给原告造成损失的分析，首先应明确原土地五里牌机械厂地块是否在被告醴陵市自然资源局为原告颁发的醴国用（2003）字第Ｂ380209227号土地范围之内，根据原告提供的红线图以及被告醴陵市自然资源局向醴陵市人民政府提交的醴国土资［2014］107号文件可以看出，原五里牌机械厂范围内的土地确实包含在醴国用（2003）字第Ｂ380209227号土地范围之内，虽然被告并未为原告就涉案地块办理单独的国有土地使用权证，但该地块已经包含在醴国用（2003）字第Ｂ380209227号国有土地使用权证范围。2010年8月23日，被告醴陵市自然资源局收回四本国有土地使用权证后为原告换发了醴国用（2010）第0183号国有土地使用权证，土地使用权面积为47446平方米，该换证登记档案中的图纸所划定的土地面积为175606平方米，范围包括五里牌机械厂在内。综上分析，被告醴陵市自然资源局将本属于原告的涉案土地挂牌出让，给原告造成了损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，违法造成财产损失的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，被告因挂牌出让涉案地块获得的利益为2700万元，其在将涉案地块挂牌出让前所发生的必须的合理费用（征地补偿费、报批费及其他费用、拆迁补偿及补助款）应当在支付给原告赔偿金中予以扣除，即被告应赔偿原告的损失为8616324元（27000000元-700500元-1115775元-16567401元）。第三人方泰房产公司法定代表人晏卫国经法院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条之规定，判决：一、确认被告醴陵市自然资源局于2017年11月6日以醴网挂告字［2017］38号公告将位于醴陵市牌居委会13809.81平方米地块以网上挂牌交易方式出让国有建设用地使用权的行为违法；二、被告醴陵市自然资源局于本判决生效之日起十日内赔偿原告湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司经济损失8616324元。案件受理费50元，由被告醴陵市自然资源局负担。 宣判后，东富公司与醴陵市自然资源局均不服，东富公司上诉称：案涉土地属于东富公司所有，醴陵市自然资源局应以出让价格2700万元为赔偿金额。请求：撤销原判，改判醴陵市自然资源局赔偿东富公司因其违法出让行为所造成的经济损失2700万元。 醴陵市自然资源局上诉称：《湖南省土地市场交易规则》已失效，一审适用该规则错误；一审认定涉案地块包含在“227”号证内系认定事实错误，东富公司没有取得涉案地块的使用权，涉案地块不在“227”号证内。涉案地块包括原五里牌机械厂地块和浙赣废弃铁路用地，东富公司主张权利的原五里牌机械厂地块，并不包括浙赣废弃铁路用地；浙赣废弃铁路用地不能计入损失范围，还有征地拆迁补偿费用等应扣除；涉案地块公开拍卖行为合法。请求撤销原判，驳回东富公司的诉讼请求。 东富公司针对醴陵市自然资源局的上诉答辩称：东富公司与醴陵市人民政府就包括案涉土地在内的醴泉小区0.57平方公里的土地依法签订了整体开发协议，取得开发建设权利。我方提供了醴泉小区三、四、五、九区用地红线图，醴国土资（2014）107号文件以及换证登记档案中的图纸，足以证实涉案土地系包含在东富公司国有土地使用权证范围内，所以一审认定事实正确，请求支持东富公司上诉请求。 醴陵市自然资源局针对东富公司的上诉答辩称：东富公司没有取得“机械厂地块”的土地使用权，请求撤销原判，驳回东富公司的诉讼请求。 原审第三人方泰房产公司未到庭陈述意见。 原审第三人五里牌居委会陈述称，2013年4月26日，东富公司与五里牌居委会签订的补充协议约定，东富公司将案涉地块使用权和开发权转让给我方，我方保留要求东富公司履行合同义务的权利，请求公正判决。 本院对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。 二审另查明，涉案出让地块面积共计13809.81平方米，包括原五里牌机械厂地块13050平方米和浙赣废弃铁路用地759.81平方米，原五里牌机械厂地块13050平方米包含在东富公司与醴陵市人民政府签订的《醴泉小区整体开发协议书》的0.57平方公里范围内，浙赣废弃铁路用地759.81平方米未包含在《醴泉小区整体开发协议书》的0.57平方公里范围内。 再查明，2013年4月26日，东富公司（乙方）与原审第三人五里牌居委会（甲方）签订《解决醴陵市黄泥坳办事处五里牌村与湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司的遗留问题协议书（补充协议）》，约定由乙方负责与国土相关部门协调，在补充协议××后××月内××牌机械厂、××小区××区安置用地、白鹤泉厂办理好国土出让手续，权属办理在乙方名下，上述所有地块实际所有权属归甲方，办理土地证件所有费用由乙方负责，待乙方交付乙方的国有土地使用权证给甲方时，甲方按每亩23万元，一次性支付给乙方。 本院认为，本案系土地行政管理及行政赔偿一案，争议焦点为：醴陵市自然资源局挂牌出让位于五里牌居委会原五里牌机械厂13809.81平方米地块的行政行为是否合法，是否给东富公司造成损失并应给予行政赔偿。关于挂牌出让行为是否合法。本案中，案涉地块的权属问题系挂牌出让前已存在争议，且东富公司已在2014年向株洲市芦淞区人民法院提起办理国有土地使用权证的行政诉讼，醴陵市自然资源局在知道涉案地块权属有争议的情形下，虽历经征收、挂牌等程序，但该挂牌出让行政行为仍属明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，明显不当的行政行为，人民法院判决撤销。因涉案土地已由原审第三人方泰房产公司在拍卖中依法竞买所得，且已对涉案土地进行开发，故撤销该挂牌出让行为会给社会公共利益造成重大损害，故原审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，确认醴陵市自然资源局将涉案土地挂牌出让的行政行为违法，符合法律规定。关于是否给东富公司造成损失并应给予行政赔偿的问题。关于涉案出让的13809.81平方米地块是否包含在醴陵市自然资源局为东富公司办理的国有土地使用权证范围内。1、根据本院二审查明的事实，涉案地块中属于浙赣废弃铁路用地759.81平方米的土地未包含在整体开发协议的0.57平方公里的范围内，所以该759.81平方米部分的土地当然不在已为东富公司办理的国有土地使用权证范围内。2、除浙赣废弃铁路用地外的涉案土地是否已办证。2003年6月，醴陵市自然资源局为东富公司办理了醴国用（2003）字第B380209227号、228号、229号、230号四本国有土地使用权证书。其中227号土地使用权证是总证，其范围包括但不限于另外三本分证的土地范围之和，故本案要确认涉案该部分地块是否包含在227号总证的范围内，227号证的证载面积为131858平方米，该证未附图纸，未标明土地四至，而后换取的183号证载面积为47446平方米，虽然换证档案图纸为175606平方米，确定包含了原五里牌机械厂的范围，但227号证和183号证的面积均不是175606平方米，因此无法确定原五里牌机械厂地块是否在已办证的范围内，另醴国土资[2014]107号文件也只确定五里牌机械厂地块在0.57平方公里的整体开发协议范围内，并不能推出包含在227号证范围内，鉴于双方对于涉案地块是否已办理国有土地使用权证均无法证明，醴陵市自然资源局作为土地权属的登记机关，颁证不明的法律责任应由醴陵市自然资源局承担。如上所述，醴陵市自然资源局的挂牌出让行为应确认违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”的规定，醴陵市自然资源局应对东富公司的直接损失予以赔偿。关于直接损失的确定，由于东富公司系基于开发协议对涉案土地享有开发利用的权利，对于开发权益的量化，本院参照2013年4月26日，东富公司与原审第三人五里牌居委会（甲方）签订《解决醴陵市黄泥坳办事处五里牌村与湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司的遗留问题协议书（补充协议）》中确定的23万元/亩作为东富公司的直接损失计算依据，计算东富公司的直接损失为4506757元（13050平方米÷666平方米×230000元）。综上，原审认定事实不清，适用法律法规有误，依照《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、维持湖南省醴陵市人民法院（2019）湘0281行初5号行政判决第一项； 二、变更湖南省醴陵市人民法院（2019）湘0281行初5号行政判决第二项为醴陵市自然资源局于本判决生效之日起十日内赔偿湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司经济损失4506757元。 案件受理费50元，由醴陵市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴晓斌 审 判 员 彭 华 审 判 员 梁小平 二〇二〇年七月十七日 法官助理 刘 怡 书 记 员 郭文婷 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。