广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终97号上诉人（原审原告）：邓洪，男，1963年2月27日出生，汉族，住广东省廉江市**********，公民身份号码：440************13X。上诉人（原审原告）：广州市从化吕田怡绿湖龟养殖场。住所地：广东省广州市从化区******早禾仔。经营者：邓彪。二上诉人共同委托代理人：**明，广东天环律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市从化区****林局。住所地：广东省广州市从化区**********。法定代表人：詹大欢，该局局长。委托代理人：江凯茹，该局工作人员。上诉人邓洪、广州市从化吕田怡绿湖龟养殖场（以下简称怡绿湖养殖场）因诉被上诉人广州市从化区****林局（以下简称从化林园局）林业行政处罚一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2195号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2005年10月11日，原从化市********潘屋社核发了从林证字（2005）第11900011号《林权证》（以下简称涉案《林权证》），森林、林木、林地状况登记表记载所有权人为小杉村潘屋社，坐落从化市******，面积1390.5亩，四至详见附图，含土名王涧地、背夫山至托子窝片、左禾子、横坑肚、吹风坳蕉窝、三角山二、三、四峰的山场。2010年7月6日，原告邓洪、案外人邓斌（乙方）与潘屋合作社（甲方）签订《土地承包合同》，约定甲方发包给乙方土地土名“早禾仔”，总面积20亩（果园地19亩、水泽地1亩），主要用于水产养殖业，土地承包期限50年，自2010年6月1日至2060年5月31日。2010年11月9日，广州万绿园龟养殖有限公司（以下简称万绿园公司）注册成立，在上述山场经营龟养殖业，邓洪为万绿园公司的法定代表人、执行董事兼经理。2010年11月30日，万绿园公司取得从化市发展和改革局核发的《广东省企业基本建设投资项目备案证》，开始在涉案山场建设龟养殖场，并于2012年取得从化市财政局审核同意《广州万绿园龟养殖基地可行性报告》，续建龟养殖场。2018年6月20日，被告从化林园局接通知位于吕田镇小杉村有一养龟场涉嫌擅自改变林地用途后，被告执法人员到现场进行勘察，发现该养龟场位于吕田镇小杉村“早禾仔”山场，未办理占用林地审批手续，占用林地进行修建房屋、铁棚、蓄水过滤池及硬底化道路等，占用林地面积达2155平方米，属于潘屋合作社集体所有林地权。经被告调取林地档案《小班档案主要因子表》显示，所涉林地属国家一级保护林地。2018年7月13日，被告委托的从化区林地调查规划设计队对涉案山场擅自改变林地用途进行调查，从化区林地调查规划设计队出具现场调查报告显示，调查结论涉案山场占用林地现场面积共计2155平方米，其中修建了石金钱繁殖池和蓄水过滤池面积1104平方米、修建了陆地龟繁殖池和水泥路面积309平方米、修建了房屋和铁棚面积742平方米，所在小班的森林类别均为生态公益林，区划林种均为水源涵养林，事权保护等级均为国家一级。2018年8月14日，广州市从化区国土资源和规划局作出了从国土规划函〔2018〕2142号复函，向被告提供了涉案山场2007年、2010年、2011年、2013年-2017年卫星影像图，根据卫星影像图显示，从2011年起涉案山场占用林地持续存在。2018年11月，被告的执法人员分别对小杉村委会副主任潘剑锋、潘屋合作社社长潘国桃、副社长潘卫合进行调查询问，三人均称涉案山场发包前是果园和鱼塘，果园内有用来放肥料工具的瓦房，2010年补签承包合同，邓洪承包建设后用作养龟场，2010年下半年瓦房被拆除，修建新房子、搭棚屋、硬底化路面；潘国桃、潘卫合称邓洪于每年1月转账承包款到经济社账户。2018年12月3日，被告向原告邓洪发出从林罚询字〔2018〕陈第1号《询问通知书》。原告邓洪收到上述通知书，但被告表示未能与邓洪取得联系制作相关笔录。2019年1月9日，被告向原告邓洪作出从林罚告字〔2018〕陈第5号《林业行政处罚先行告知书》，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据等，同时告知原告享有陈述申辩权利。上述告知书于2019年1月16日送达原告邓洪。2019年1月10日，被告向原告邓洪作出从林罚听权告字〔2018〕陈第5号《林业行政处罚听证权利告知书》，告知原告享有听证权利。被告于2019年1月11日通过邮寄送达，但邮件未投妥，被告于2019年2月1日公告送达上述听证权利告知书。2019年4月8日，被告向原告邓洪作出从林罚决字〔2018〕陈第5号《林业行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定书），主要内容为：经查明2010年至2011年期间，邓洪经营的万绿园公司在未办理《使用林地审核同意书》的情况下，擅自在从化区吕田镇小杉村“早禾仔”山场建造房屋三栋、铁棚一个和一处蓄水过滤池，经广州市从化区林业调查规划设计队现场测量计得，本次擅自改变林地现场面积共2155平方米，涉案山场森林类别为生态公益林，事权保护等级为国家一级，以上占用林地行为一直存续至今，后经调查，万绿园公司已于2017年5月注销登记，注销登记前的法定代表人为邓洪。上述行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，已构成擅自改变林地用途的违法行为，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，决定对邓洪处以责令限期六个月恢复林地原状并处擅自改变林地用途每平方米30元的罚款（即2155×30＝64650）共64650元人民币罚款的行政处罚。同日，被告对原告邓洪作出了从林罚责通字〔2018〕陈第5号《责令恢复林地通知书》，责令邓洪限期六个月恢复林地原状。被告于2019年4月10日在怡绿湖养殖场大门口张贴上述处罚决定书及责令恢复林地通知书，并于当日通过邮寄方式向邓洪送达，但邮件未投妥；原告称其于2019年4月12日收到张贴于怡绿湖养殖场大门口的涉案处罚决定书。另查明，2017年5月2日，万绿园公司注销工商登记，邓洪将龟养殖场转交邓彪经营；邓彪于2017年9月8日注册登记个体工商户怡绿湖养殖场继续经营。2018年1月8日，广州市从化区人民政府办公室发出从府办函〔2018〕36号《从化区人民政府办公室关于印发广东从化陈禾洞省级自然保护区整改工作方案的通知》，万绿园公司的四处人工设施在取缔违法设施人类活动点整改范围内。2019年6月27日，原告的代理人**明向潘屋合作社社长潘国桃、小杉村委会副主任潘剑锋分别作了调查询问，两人均称涉案《林权证》所记载的“左禾子”与“早禾仔”为同一地名，万绿园公司承包的20亩土地在发包前为果园，果园里有一口鱼塘，还有几间房屋用来存放工具，潘国桃称该地块上种植的果树时间超过50多年，潘剑锋称该地块上种植的果树时间超过40多年。原审法院认为，《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。”《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”本案中，万绿园公司在涉案山场经营龟养殖业，从2010年起，在未办理占用林地审批手续的情况下，擅自占用林地进行修建房屋、铁棚、蓄水过滤池及硬底化道路等，占用林地面积达2155平方米，所涉林地属国家一级保护林地，已违反上述法律规定，构成擅自改变林地用途，被告应予以行政处罚。因万绿园公司已于2017年5月注销，邓洪为涉案山场的实际承包者、经营者及控制人，其应为上述擅自改变林地用途的违法行为承担法律责任，故被告对邓洪在法律规定的幅度内作出责令限期六个月恢复林地原状并处擅自改变林地用途每平方米30元的罚款（即2155×30＝64650）共64650元罚款的行政处罚，并无不当。至于原告提出的涉案山场属于设施农业用地，无须办理农用地转用手续的主张，原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》规定了国家实行土地用途管制制度及土地登记发证制度，第四条规定林地属农用地的细化分类地，涉案山场已登记为林地，且经调查涉案林地现场林分状况因子显示涉案山场所在小班森林类别均为生态公益林，事权保护等级均为国家一级，对于林地的管理及使用应当适用《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》等相关法律法规，原告依据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》认为其占用的涉案山场属于设施农业用地，无事实与法律依据，原审法院不予采纳。《中华人民共和国行政处罚法》规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案被告在作出行政处罚前，经过调查取证，向邓洪发出《林业行政处罚先行告知书》《林业行政处罚听证权利告知书》，告知邓洪拟对其作出的行政处罚，并给予原告陈述申辩及听证的权利，后作出被诉处罚决定，程序合法。综上所述，两原告要求撤销被诉处罚决定的请求理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告邓洪、怡绿湖养殖场的诉讼请求。上诉人邓洪、怡绿湖养殖场不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定上诉人建设龟养殖农业生产设施使用涉案《林权证》中的林地，事实不清，证据不足。（一）小杉村委会副主任潘剑锋及潘屋合作社社长潘国桃的证言证明，潘屋合作社从未向原从化市人民政府及相关部门申领过该幅土地的林权证，“早禾仔”地块的设施农用地是潘屋村民耕种了40、50年的果园，并非涉案《林权证》中的林地。（二）被上诉人提供的《广州市从化区******“早禾仔”山场占用林地现场调查报告》与广州市规划和自然资源局提供的2010年土地变更调查成果不符，该调查成果显示，“早禾仔”地块的土地利用现状为有林地61.5平方米，果园2446.7平方米，坑塘水面67.7平方米，农村道路38.3平方米，经《从化山地生态旅游功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》调整后，前述地块规划为设施农用地2324平方米，园地276.16平方米，林地14.08平方米。（三）《小班档案主要因子表》所示情况与涉案《林权证》不符。《小班档案主要因子表》中属于生态林的面积为448.5亩，而涉案《林权证》的面积多达1390.5亩，并且图示范围与实地界址不明，不能证明上诉人的设施农用地就是林地。二、原审判决适用法律错误。上诉人占用土地是用于构建龟养殖等农业生产设施，仍为农用地性质，依法无须办理建设用地的转用手续，原审判决适用《中华人民共和国森林法》第十八条规定，适用法律错误。三、即使上诉人存在占用林地的行为，但龟养殖农业生产设施于2013年10月29日已全部建成，被上诉人于2018年6月后才发现，并于2019年4月8日才对上诉人作出行政处罚，违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于两年的追诉时效的规定。综上所述，上诉人合法使用土地，被上诉人及原审判决认定事实、法律适用错误，且程序违法。故上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人从化林园局于2019年4月8日作出的被诉处罚决定书；3.一、二审诉讼费全部由被上诉人从化林园局承担。被上诉人从化林园局二审答辩称：一、原审法院查明事实清楚。“早禾仔”山场在涉案《林权证》范围内，属于林地。（一）上诉人称潘屋合作社从未向相关部门申请涉案土地的林权证，与事实不符。林权证实行依申请登记的原则，涉案《林权证》是由潘屋合作社申请，经发证机关依法登记发证，合法有效。（二）根据《中华人民共和国森林法》第四条规定，果树为经济林，是森林的一种。在林地上变更种植树种，并未变更林地属性，故涉案地块种植果树并没有改变土地是林地的性质。（三）《小班档案主要因子表》登记的是片区地块的基本信息，里面提及的面积是指整个林业小班的总面积，涉案地块分别包含在两个林业小班内。而且，根据《吕田镇小杉村“早禾仔”山场涉案现场万分之一地形图》显示，涉案地块包含在涉案《林权证》范围内，故“早禾仔”山场属于林地。二、被上诉人适用法律正确。涉案山场已登记为林地，应当适用《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》等相关法律法规。上诉人所依据的国土资源部、农业部的相关通知属于部门规范性文件，其效力远低于上述法律法规，且该规范性文件从未明确改变林地用途无需办理林地有关手续。因此，被上诉人依据森林法及其实施条例对上诉人擅自改变林地用途的违法行为作出行政处罚，适用法律正确。三、本案没有超过法定追诉时效。上诉人擅自改变林地用途并持续占用林地，其违法占用林地的行为一直处于持续状态，在未恢复林地原状之前，违法行为尚未终了，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，追诉时效从行为终了之日计算。四、关于林业部门与规划资源局对土地性质认定不同的原因。由于两部门对林地的定义不同，规划的依据不同，分类不同，规划的技术标准不同，导致两部门的林地数据难以完全一致，此问题需要法律法规或国家层面才能解决。五、林业部门和规划资源部门按照各自法定职责履行执法职能。林业部门对林地的管理范围以林业部门组织规划的林地范围为准，规划资源局依据土地管理法对所有土地均有管理权。因此，两部门发现破坏林地违法行为都应依法处理。六、关于本案是否存在二次罚款的问题。被上诉人于2019年4月8日作出被诉处罚决定书，于同日在涉案地块现场张贴，同日在政府门户网站公告送达。2019年4月9日，被上诉人向上诉人邮寄送达被诉处罚决定书，快递跟踪单显示于4月30日妥投。而广州市规划和自然资源局于2019年3月4日作出《土地违法案件行政处罚决定书》，因无法联系当事人，于同年7月3日在涉案地块和小杉村委会张贴该决定书。从文书生效情况来看，被上诉人作出的被诉处罚决定先发生法律效力。综上所述，原审法院查明事实清楚，适用法律正确，程序合法，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。经审查，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。另查明，2018年6月27日，原广州市从化区国土资源和规划局向广州市从化区人民政府作出的《从化区国土资源和规划局关于吕田万绿园龟场地块用地核查情况的报告》显示，吕田万绿园龟场项目总面积20亩，总备案附属设施面积974平方米。现场附属设施建设总面积3046.05平方米，其中约327.58平方米建设为简易铁棚，已办理备案，另外2718.47平方米建设为简易铁棚、房屋、水池和水泥硬底化地面等建筑物，无备案手续，其中城镇村及工矿用地（村庄）104.17平方米，涉及违法用地约2614.3平方米。附属设施面积3046.05平方米按地类分为园地252.01平方米，林地（有林地）14.03平方米，城镇村级工矿用地（村庄）104.17平方米，其他土地（设施农用地）2675.84平方米。附属设施面积3046.05平方米经核对《从化山地生态旅游功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》（政务版），其中设施农用地2651.641平方米，园地276.165平方米，林地118.244平方米，不涉及占用永久基本农田。2018年9月30日，广州市从化区***********公司和怡绿湖养殖场发出《责令限期拆除违法建设通知书》，称两单位未经规划主管部门批准，擅自在“早禾仔”地块建设简易铁棚、房屋、水池等建（构）筑物并投入使用，总面积为3046.05平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款第（五）项规定，责令两单位3日内自行拆除违法建设。2018年10月9日，广州市从化区***********公司和怡绿湖养殖场发出《强制拆除违法建设决定书》，认为两单位逾期未履行拆除义务，决定于2018年10月11日后择日对两单位的上述违法建设采取强制拆除措施。邓洪和怡绿湖养殖场不服上述《强制拆除违法建设决定书》，向原审法院提起行政诉讼。2019年5月10日，原审法院作出（2018）粤7101行初6387号行政判决，判决驳回邓洪和怡绿湖养殖场的诉讼请求。邓洪和怡绿湖养殖场不服，上诉至本院，该案尚在审理中。2019年3月4日，广州市规划和自然资源局对邓洪作出穗规划资源从资罚〔2019〕176号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定邓洪非法占用土地2614.2平方米建设简易铁棚、房屋、水池及水泥硬底化地面等建（构）筑物，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关规定及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，处罚如下：一、责令退还非法占用的土地，在收到处罚决定书之日起十五日内，自行拆除在非法占用2614.2平方米土地上新建的简易铁棚、房屋、水池及水泥硬底化地面等建（构）筑物，恢复土地原状。二、罚款49669.8元。邓洪不服上述处罚决定，向原审法院提起行政诉讼。2020年1月13日，原审法院作出（2019）粤7101行初4123号行政判决，以广州市规划和自然资源局未能举证证明其认定邓洪非法占用的土地面积已扣除备案登记的面积为由，判决撤销广州市规划和自然资源局作出的穗规划资源从资罚〔2019〕176号《土地违法案件行政处罚决定书》。本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款以及《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，建设工程占用林地应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续；县级人民政府林业主管部门对未经林业主管部门审核同意擅自改变林地用途的行为，有权责令当事人限期恢复原状，并作出罚款处罚。但是，林业主管部门对当事人作出行政处罚，不仅应依据森林管理方面的法律、法规，还应当符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”本案中，万绿园公司于2010年向潘屋合作社承包“早禾仔”20亩土地经营龟养殖业，并在该地块建设房屋、铁棚、水池及水泥硬底化地面等建（构）筑物，后将涉案地块转让给怡绿湖养殖场继续经营。2019年3月4日，广州市规划和自然资源局对万绿园公司的法定代表人邓洪作出穗规划资源从资罚〔2019〕176号《土地违法案件行政处罚决定书》，以邓洪违法占用土地2614.2平方米进行建设，违反土地管理规定为由，对邓洪作出责令退还非法占用土地，拆除建（构）筑物，恢复土地原状，并处罚款49669.8元的行政处罚。在上述处罚决定未经法定程序撤销的情况下，被上诉人又于2019年4月8日作出本案被诉处罚决定，以邓洪占用林地2155平方米并擅自改变林地用途进行建设为由，责令邓洪限期恢复林地原状，并处罚款64650元的行政处罚。被上诉人和广州市规划和自然资源局针对当事人在同一宗土地上的建设行为，不仅对当事人占用林地面积的认定存在差异，且被上诉人未提供证据证明其处罚决定针对的林地面积已剔除广州市规划和自然资源局作出的处罚决定所认定的林地面积。因此，被上诉人未查明其他行政机关对邓洪违法占地行为已进行查处的情况下，再次对邓洪占用林地的行为作出被诉处罚决定，属于对当事人的同一违法行为作出两次罚款处罚的情形，违反上述行政处罚法的规定，依法应予撤销。被上诉人应在本判决生效后与国土管理部门就本案处理加强沟通会商，在明确查处主体、权限和查清案件事实的基础上作出妥善处理。综上所述，原审法院对部分事实未予查清，适用法律错误，处理不当，本院予以纠正。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项、第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2195号行政判决；二、撤销被上诉人广州市从化区****林局于2019年4月8日作出的从林罚决字〔2018〕陈第5号《林业行政处罚决定书》；一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人广州市从化区****林局负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 余树林二〇二〇年七月八日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬