广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终358号上诉人（原审原告）杨岳，男，1959年8月30日出生，汉族，住佛山市禅城区。被上诉人（原审被告）佛山市禅城区张槎街道办事处，住所地佛山市禅城区建槎路1号。负责人孙近国，主任。委托代理人谭少蓉，该办事处工作人员。委托代理人方程，广东泽康律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市禅城区人民政府，住所地佛山市禅城区岭南大道北80号。法定代表人孔海文，区长。委托代理人曹青恒，该府工作人员。委托代理人何婉怡，该府工作人员。原审第三人佛山市禅城区张槎街道大沙村民委员会，住所地佛山市禅城区张槎街道大沙村宏农大道3号。法定代表人杨灼，主任。委托代理人宁青花，广东毅隽达律师事务所律师。委托代理人吴林晓，广东毅隽达律师事务所实习律师。上诉人杨岳因诉被上诉人佛山市禅城区张槎街道办事处（以下简称张槎街道办）、佛山市禅城区人民政府（以下简称禅城区府）不履行法定职责及行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1063号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年4月2日，杨岳等人向佛山市禅城区张槎街道大沙村民委员会（以下简称大沙村委会）工作人员现场递交村务公开申请书，申请事项为：1.要求同益达公司对大沙村民公寓（白屋地块）审计作出明确解释；2.对大沙村民公寓（白屋地块）计算分摊面资料明细数据复印作复审；3.对大沙村民公寓（白屋地块）的建设单位佛山市房建集团有限公司的造价审计资料和同益达公司的审计明细数据作复审。同年4月4日，杨岳等人通过挂号信方式将该村务公开申请书邮寄给大沙村委会。2019年4月23日，杨岳等人通过EMS快递向张槎街道办邮寄申请书，内容为：“根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条以及《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》的规定，佛山市禅城区张槎街道大沙村村民依法享有参与村务监督的权利。大沙村群众对某些村务信息不知情并质疑，为了参与村务监督多次向大沙村委会口头申请村务公开，但一直无果，因此大沙村群众于2019年3月11日、4月5日向大沙村委会提交相关的村务公开申请，以书面形式通过邮寄至村委会及亲自递交给村委杨灼等方式要求村务公开，并于2019年4月2日经张槎街道办驻村工作队递交申请书转交大沙村财务监督委员会等方式，要求村支书兼村主任杨灼依法作出村务公开，大沙村民群众的申请书明确表明其合理要求，大沙村委会至今没有公开违反《广东省村务公开条例》第八条的规定。为此，大沙村民群众依法享有的参与村务监督权被剥夺，根据上述法律法规的规定，请求张槎街道办依法定程序履行调查职责，责令其依法公布。”次日，张槎街道办收到杨岳等人寄出的申请书。经调查核实，大沙村委会已经依法向村民业主公布了大沙村民公寓（白屋地块）的建设费用及分配计价方案。2019年5月31日，张槎街道办召集了杨岳、杨润锋等村民及大沙村负责该事项的干部到张槎街道办社工局412会议室召开释疑会议，与村民面对面沟通，对杨岳等人的要求再次进行了回应和解释。2019年6月4日、6月11日，张槎街道办协调街道国土部门、大沙村驻村工作队及大沙村委会在大沙村委会二楼会议室与杨岳、杨润锋等村民召开专题会议，再次对村民提出的有关事项进行解答。2019年7月10日，杨岳等人向禅城区府递交行政复议申请书，认为张槎街道办收到责令村务公开的申请书后在法定期限两个月内未按法定程序进行调查核实，不履行法定职责，属行政不作为的表现，请求：1.确认杨岳等人于2019年4月23日向张槎街道办提交责令村务公开申请书，张槎街道办未履行法定职责，属行政不作为；2.要求张槎街道办对杨岳等人于2019年4月23日提交的责令村务公开申请书，未履行法定职责继续依法履行。禅城区府当日予以受理，于2019年7月16日将杨岳等人提交的行政复议申请书副本邮寄送达至张槎街道办，张槎街道办于次日签收。2019年7月26日，张槎街道办向禅城区府提交了书面答复，一并提交了相关证据材料。因本案情况复杂，禅城区府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，决定延长30日作出行政复议决定，并于2019年9月7日、9月9日将《延长行政复议审查期限通知书》分别送达杨岳及张槎街道办。经审查后，禅城区府于2019年9月25日作出《行政复议决定书》，认为张槎街道办对杨岳提出的责令大沙村委会村务公开的申请已履行法定职责，不存在行政不作为的情况，依据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回杨岳的行政复议申请，并于次日将《行政复议决定书》分别送达杨岳及张槎街道办。另查，根据张槎街道办的调查及提交的证据显示，同益达公司中标案涉村民公寓工程的结算审核事项。为了让村民业主更清晰了解案涉公寓的建设费用情况及分配计价方案，在同益达公司完成结算审核工作后，大沙村委会于2019年1月23日将《大沙村民公寓（白屋地块）工程建设造价及分配方案说明》《大沙村民公寓（白屋地块）分户计价方案表》等资料以书面形式派发到各公寓业主。次日，大沙村委会召开全体业主会议就大沙村民公寓（白屋地块）的工程造价概况（包括建设费用、建筑计费面积、住宅单方平均造价、地下室车位）、分户计价办法、执筹分配方式及公寓的相关规定等事项，向全体四期公寓业主进行详细讲解，有关资料在会议现场张贴。讲解完有关的方案和数据后，由业主大会对《大沙村民公寓（白屋地块）工程建设造价及分配方案说明》进行表决。经表决，业主大会通过上述工程造价数据和分配方案，会后大沙村委会于2019年1月26日将该表决结果及具体事项在村务公开栏进行张贴公示。2019年3月11日，针对杨岳、杨润锋等个别村民对四期（白屋地块）公寓的建设费用及户型面积计算方式提出疑问，大沙村委会召集相关的村民在其二楼会议室召开释疑会议，会上对村民提出的相关问题进行了详细解答，并提供了相应的档案资料让村民查阅。原审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布;经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”《广东省村务公开条例》第六条规定：“乡、民族乡、镇人民政府负责指导村民委员会完善村务公开规章制度，督查村民委员会履行村务公开职责情况，指导村民委员会解决村务公开有关异议，对村民委员会成员、村务监督委员会成员进行村务公开业务培训，并加强对村民有关村务公开法律法规的宣传普及。”第十五条第一款规定：“乡、民族乡、镇人民政府，县级人民政府民政主管部门对村务不公开或者公开不及时的村民委员会，应当责令其限期公开；对弄虚作假、欺瞒村民的，应当对有关责任人员批评教育，责令其限期改正；对拒不改正或者有打击报复行为的，可以建议村民会议对村民委员会有关责任人员依法予以罢免。”根据上述法律法规规定，张槎街道办作为县级人民政府设立的派出机关，行使乡镇人民政府的行政职权，具有对大沙村委会履行村务公开情况进行监督的法定职责，法院予以确认。张槎街道办、禅城区府认为根据《广东省村务公开条例》第十三条第三款“村务监督委员会或者村民对村民委员会的答复和纠正结果不满意的，可以书面形式向乡、民族乡、镇人民政府、县级或者不设区的地级市人民政府及其有关主管部门投诉并申请调查处理”之规定，杨岳对村务公开有异议的，应先向村务监督委员会反映，由村务监督委员会要求大沙村委会处理，杨岳直接要求张槎街道办处理不符合法定程序。对此，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条已明确规定对于村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，向村务监督委员会反映并非法定前置程序。张槎街道办、禅城区府的该项主张是对上述法律法规的错误理解，不予支持。《广东省村务公开条例》第七条规定：“村务公开事项包括：（一）本村制定的村民自治章程、议事规则、村规民约。（二）村民会议、村民代表会议、村民委员会讨论决定的事项及其实施情况：……3.本村兴办公益事业和一事一议筹资筹劳方案、建设承包方案及项目资金使用和工程建设情况；……”第十三条规定：“村务监督委员会监督村民委员会实施村务公开，并向村民委员会反映涉及村务公开工作的意见和建议，督促村民委员会及时答复并予以改进。村民对村务公开的内容、时间等有异议的，可以口头或者书面形式向村务监督委员会反映，村务监督委员会应当及时交由村民委员会在十日内予以答复；村务监督委员会发现内容有遗漏或者公开的内容不真实的，应当了解情况，并可以对有关资料进行查阅审核，以书面形式督促村民委员会改正。村民委员会应当自收到村务监督委员会书面意见之日起十日内给予书面答复，确有问题的，予以纠正并重新公布。村务监督委员会或者村民对村民委员会的答复和纠正结果不满意的，可以书面形式向乡、民族乡、镇人民政府、县级或者不设区的地级市人民政府及其有关主管部门投诉并申请调查处理，有关部门应当自收到申请之日起六十日内调查处理并给予书面答复。”杨岳认为张槎街道办在法定期限内未履行法定职责，对杨岳申请的事项没有进行调查核实责令公开并予以书面回复。经查，杨岳等人在申请书中陈述的申请事项不清晰，只是称大沙村民群众对村内某些村务信息不知情和质疑故而向大沙村委会申请村务公开。在庭审中，杨岳才明确其申请公开的内容与其向大沙村委会提交的村务公开申请书（共三页）中的申请事项为准。而杨岳等人向大沙村委会提交的村务公开申请书中的申请事项为：1.要求同益达公司对大沙村民公寓（白屋地块）审计作出明确解释；2.对大沙村民公寓（白屋地块）计算分摊面资料明细数据复印作复审；3.对大沙村民公寓（白屋地块）的建设单位佛山市房建集团有限公司的造价审计资料和同益达公司的审计明细数据作复审。根据上述法规规定，虽然村内工程建设情况和建设承包方案及项目资金使用属于村务公开事项，但杨岳申请同益达公司对涉案工程的审计作解释以及对涉案工程的计算分摊面资料明细数据及建设单位与顾问公司的审计数据作复审并不属于村务公开申请的范畴。根据张槎街道办调查取得的证据显示，张槎街道办在收到杨岳的申请材料并经了解相关情况后，亦按照《广东省村务监督条例》的要求，对杨岳提出的村务公开监督事项进行调查。调查中得知大沙村委会已依法向村民业主公布了案涉公寓的建设费用情况及分配计价方案，不仅将《大沙村民公寓（白屋地块）工程建设造价及分配方案说明》《大沙村民公寓（白屋地块）分户计价方案表》等书面资料派发到各业主，还于2019年1月24日召开全体业主会议进行详细讲解并对《大沙村民公寓（白屋地块）工程建设造价及分配方案说明》进行表决，会后将表决结果及具体事项在村务公开栏进行张贴公示。针对杨岳、谭瑞金等个别村民提出的疑问，大沙村委会于2019年3月11日召集相关的村民召开释疑会议，并提供相关的档案资料让村民查阅。张槎街道办向大沙村委会调查了解到上述情况后又分别于2019年5月31日、6月4日、6月11日多次协调组织杨岳、大沙村委会及其他相关主体召开释疑会议，再次对村民提出的有关事项进行解答。因此，张槎街道办虽未书面答复但已实质上履行监督职责，并有效回应及处理杨岳等人的申请事项。杨岳的主张缺乏理据，不予支持。此外，禅城区府作为张槎街道办设立派出机关的人民政府，对杨岳提起的行政复议申请有权依照《中华人民共和国行政复议法》第十五条的规定作出行政复议决定。禅城区府在受理杨岳的复议申请后，经审查，没有发现张槎街道办存在杨岳复议申请所称的对申请监督的事项未履行法定职责的情况，张槎街道办不存在行政不作为的情形。禅城区府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，在法定期限内作出《行政复议决定书》，驳回杨岳的复议申请，并告知了当事人诉讼权利，也依法送达各方当事人。该复议决定认定事实清楚，程序合法，处理结果正确，予以确认。综上，张槎街道办已履行其法定监督职责，禅城区府依照法律规定驳回杨岳的行政复议申请，法院予以支持。杨岳要求确认张槎街道办未依职责调查核实责令大沙村委会村务公开的行为违法及撤销禅城区府作出的《行政复议决定书》的诉请，理由不成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回杨岳的诉讼请求。案件受理费50元，由杨岳负担。上诉人杨岳上诉称：1.被上诉人张槎街道办提交的证据只是大沙公寓（白屋地块）建设各个工程总价，与上诉人申请的村务公开事项没有关联性，不能证明上诉人申请公开的村务已经公开。上诉人要求的是能够对大沙公寓（白屋地块）建设项目进行复审的资料。2.根据《广东省村务公开条例》第十三条第三款的规定，张槎街道办应当自收到申请后六十日内调查处理并作出书面答复，但该街道办未能做到，明显违反上述规定。被上诉人禅城区府的复议决定和一审判决在该事实的认定上均存在根本性错误。3.上诉人等五人一齐向被上诉人禅城区府提出行政复议申请，但禅城区府分别立了五件复议案件，浪费国家资源，程序违法。4.上诉人申请复审的资料关系到工程款的计算等问题，涉及每个村民的切身利益，属于应当予以公开的村务。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决；2.撤销禅城区府作出的《行政复议决定书》，3.本案的一、二审诉讼费由两被上诉人负担。被上诉人张槎街道办辩称：张槎街道办已经履行对村务公开情况进行监督的法定职责。1.对原审第三人大沙村委会是否就上诉人申请公开的事项进行核实调查，经调查得知，原审第三人已经依法向村民业主公布了大沙公寓（白屋地块）的建设费用情况及分配计价方案。2.张槎街道办多次协调组织相关主体进行答复、释疑工作。3.上诉人申请的同益达公司对涉案工程的审计作出解释以及对涉案工程的计算分摊资料明细数据及建设单位与顾问公司的审计数据作复审并不属于村务公开申请的范畴。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人禅城区府辩称：1.一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。2.被上诉人张槎街道办已依法履行了调查核实的职责，发现并未存在村务不公开的情况，随后组织村委会、相关村民对涉及的村务信息进行回复答疑，已经履行了法定职责。3.禅城区府作出的复议决定具有法定职权，结果正确，程序合法。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人大沙村委会述称：1.一审判决认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。2.原审第三人已经依法向村民业主公布了大沙公寓（白屋地块）的建设费用情况及分配计价方案等事项，不存在村务公开违法行为。3.被上诉人张槎街道办已经履行了法定职责，对原审第三人涉案事项进行了调查核实，并多次组织原审第三人对上诉人等人进行答复、释疑。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”根据上述规定，上诉人杨岳如认为原审第三人大沙村委会没有履行村务公开义务的，有权向被上诉人张槎街道办反映，该街道办亦享有调查核实并依法予以处理的法定职权。《广东省村务公开条例》第七条规定：“村务公开事项包括：（一）本村制定的村民自治章程、议事规则、村规民约。（二）村民会议、村民代表会议、村民委员会讨论决定的事项及其实施情况：……3.本村兴办公益事业和一事一议筹资筹劳方案、建设承包方案及项目资金使用和工程建设情况。……”即上诉人在向原审第三人大沙村委会提交的村务公开申请书中涉及的大沙村民公寓（白屋地块）建设项目资金使用和工程建设情况属于应当公开的村务。根据张槎街道办提交的证据显示，该街道办在收到上诉人的申请材料并经了解相关情况后，亦按照《广东省村务公开条例》的要求，对上诉人提出的村务公开监督事项进行调查。调查中得知大沙村委会已依法向村民业主公布了案涉公寓的建设费用情况及分配计价方案，不仅将《大沙村民公寓（白屋地块）工程建设造价及分配方案说明》《大沙村民公寓（白屋地块）分户计价方案表》等书面资料派发到各业主，还于2019年1月24日召开全体业主会议进行详细讲解并对《大沙村民公寓（白屋地块）工程建设造价及分配方案说明》进行表决，会后将表决结果及具体事项在村务公开栏进行张贴公示。针对上诉人等个别村民提出的疑问，大沙村委会于2019年3月11日召集相关的村民召开释疑会议，并提供相关的档案资料让村民查阅。张槎街道办向大沙村委会调查了解到上述情况后又分别于2019年5月31日、6月4日、6月11日多次协调组织杨岳、大沙村委会及其他相关主体召开释疑会议，再次对村民提出的有关事项进行解答。即如一审所述，张槎街道办实际上已依法履行了督促大沙村委会进行村务公开的职责，不存在上诉人所称的不履行法定职责的违法情形。上诉人认为大沙村委会公开的事项与其申请公开的事项没有关联性，不能证明张槎街道办已履行监督职责。经查，上诉人明确其村务公开申请为：1.要求同益达公司对大沙村民公寓（白屋地块）审计作出明确解释；2.对大沙村民公寓（白屋地块）计算分摊面资料明细数据复印作复审；3.对大沙村民公寓（白屋地块）的建设单位佛山市房建集团有限公司的造价审计资料和同益达公司的审计明细数据作复审。从其要求来看，均是要求对相关建设项目的审计结果、资料数据等进行解释、复审，并不属于村务公开申请的范畴；且在原审第三人已主动公开大沙村民公寓（白屋地块）相关资料后，上诉人对于其持异议的工程造价和分摊面积的计算等方面，无论是申请村务公开阶段还是法院审理阶段，始终没有明确其申请公开的资料具体是什么，只是笼统地称为复审所需的所有材料，其要求已超出了村务公开的合理范畴。故上诉人的该项上诉主张缺乏理据，本院不予支持。上诉人还主张张槎街道办未在收到申请后六十日内对其进行书面答复，属于程序违法。但经张槎街道调查可知，大沙村委会在之前已经向上诉人公开了相关村务信息，之后张槎街道办又多次召开协调会进行释疑，即张槎街道办以实际行动切实保障了上诉人对于本村事务的知情权。在上诉人已知悉大沙村民公寓（白屋地块）建设项目相关村务信息下，张槎街道办是否另行作出答复均不影响该街道办已履行督查职责的事实，故上诉人的该项主张理据不足，本院依法不予支持。此外，《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第一项规定：“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；”根据上述规定，上诉人杨岳认为被上诉人张槎街道办不履行法定职责的，有权向禅城区府提出行政复议申请。禅城区府在受理杨岳提出的行政复议申请后，经过调查核实，在法定期限内作出了禅城府行复[2019]413号《行政复议决定书》并依法送达，行政程序合法，处理结果正确，本院予以确认。上诉人主张禅城区府将上诉人等五人一齐提交的复议申请拆分为五件复议案件，属于程序违法，但复议如何立案属于复议机关内部操作问题，且不影响申请人的权利义务，不构成程序违法。上诉人的该项主张缺乏理据，本院不予支持。综上所述，上诉人杨岳的上诉主张不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨岳负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二〇年七月八日法官助理  谢 童书 记 员  孔艳玲