湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终687号上诉人（原审原告）：曾桂英，女，汉族，1937年8月23日出生，住娄底市娄星区。委托代理人：刘锦，湖南宇能律师事务所律师。上诉人（原审原告）：喻富强，男，汉族，1975年8月25日出生，住娄底市娄星区。委托代理人：刘中杰，湖南宇能律师事务所律师。委托代理人：刘锦，湖南宇能律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：娄底市人民政府。住所地:娄底市娄星区湘中大道500号。法定代表人：杨懿文，该市市长。被上诉人（原审被告）：娄底市自然资源和规划局。住所地娄底市湘中大道1号。法定代表人：朱昌美，该局局长。原审原告：喻运春，男，汉族，1952年5月2日出生，住娄底市娄星区。原审原告：喻如松，男，汉族，1949年12月29日出生，住娄底市娄星区。上诉人曾桂英、喻富强因其与被上诉人娄底市人民政府（以下简称娄底市政府）、娄底市自然资源和规划局土地征收一案，不服湖南省娄底市中级人民法院（2020）湘13行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省娄底市中级人民法院经审理查明：喻运春、喻富强、喻如松、曾桂英系娄底市娄星区万宝镇儒阶冲村（原茶园镇春溪村）村民，在万宝镇儒阶冲村有承包土地。2010年，湖南湘中路桥工程有限公司（以下简称路桥公司）中标娄新高速路面第十一标段的项目施工，该公司为了顺利开展施工，需临时使用土地建设拌合场。2011年3月，该公司通过娄星区茶园镇春溪村与选址范围内村民正式签约了土地长期租赁协议。协议签订后于同年4月5日开始丈量土地，并按测量面积一次性支付清了相关费用，喻运春、喻富强、喻如松、曾桂英领取了相应的土地租赁费。娄新高速路面第十一标段建设工程完成后，路桥公司根据发展需要，计划在该宗土地上筹建茶园基地。2011年8月10日，娄底市发展和改革委员会以娄发改〔2011〕425号《关于湖南湘中路桥工程有限公司茶园基地建设项目备案的通知》对茶园基地项目予以备案。2014年6月5日，该宗土地项目通过环评；2014年8月8日，娄底市规划局核发了建规地字第娄规万用201408号《建设用地规划许可证》；规划用地面积为58529.83平方米，其中道路贡献用地为2470.65平方米，绿化用地16344.46平方米。2015年6月15日，娄底市国土资源局进行预审并做好了“一书三方案”呈报材料准备上报省国土资源厅。2017年12月6日，娄底市湖南湘中路桥工程茶园基地项目用地经湖南省人民政府〔2017〕政国土字第1826号文件批准。2017年12月25日，娄底市人民政府发布《关于娄底市湖南湘中路桥工程茶园基地项目土地征收方案的公告》。该公告在被征收土地所在地以书面形式进行了张贴并送达了被征地单位万宝镇儒阶冲村委会及万宝镇人民政府。接着，国土部门组织办理征地补偿登记，现场调查、丈量登记并将土地丈量登记结果公示，被征地单位与用地单位签订了《征地补偿协定表》。2020年1月3日，娄底市人民政府发布了《关于娄底市湖南湘中路桥工程茶园基地项目土地征收补偿、安置方案的公告》。该公告在被征收土地所在地以书面形式进行了张贴并送达了被征地单位万宝镇儒阶冲村委会及万宝镇人民政府。目前，该项目的土地征收以及房屋拆迁补偿与安置已接近尾声。期间，原娄底市国土资源局调查发现，路桥公司存在未经有权机关批准，擅自非法占地行为。于2015年12月7日作出娄国土资罚字（2015）39号行政处罚决定书，决定：责令被处罚单位退还非法占用的32615.5平方米土地；限六个月内自行拆除在非法占用的32615.5平方米土地上新建的临时建筑物；并处罚款拾陆万元（￥160000.00）。喻运春、喻富强、喻如松、曾桂英认为，路桥公司“以租代征”、“先占后批”的行为违反了土地管理法的相关规定，且被行政处罚，故娄底市政府、娄底市自然资源和规划局对“茶园基地项目”5.8531公顷土地组织实施征收行为全部都是违法的。遂于2020年1月19日提起本案诉讼，请求：1.确认娄底市政府、娄底市自然资源和规划局对“茶园基地项目”5.8531公顷土地实施征收行为违法；2.责令娄底市政府、娄底市自然资源和规划局对本案征收土地行为采取相应补救措施；3.由娄底市政府、娄底市自然资源和规划局承担本案诉讼费。湖南省娄底市中级人民法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，喻运春、喻富强、喻如松、曾桂英的诉讼请求是：“确认被告娄底市人民政府、娄底市自然资源和规划局对‘茶园基地项目’5.8531公顷土地实施征收行为违法；责令被告娄底市人民政府、娄底市自然资源和规划局对本案征收土地行为采取相应补救措施。”由于土地征收行为涉及多个环节和步骤，包含征地批复、征收决定、征地公告、补偿安置等多个行政行为，其相应职责涉及不同的行政主体。若将这一系列行为均置于一个诉讼中进行审查处理，一方面不利于案件事实的厘清，另一方面也无法针对性地配置司法资源，同时还可能存在与人民法院级别管辖不相符的问题。经一审法院释明，喻运春、喻富强、喻如松、曾桂英仍然坚持诉讼状载明的诉讼请求，拒绝明确诉讼请求。因此，喻运春、喻富强、喻如松、曾桂英笼统地提请本案诉讼，属于诉讼请求不明确，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回喻运春、喻富强、喻如松、曾桂英的起诉。曾桂英、喻富强不服上述裁定，向本院提起上诉称：一、被诉土地征收行为违法,事实清楚:1.案涉土地被征收前,土地已经被实际占用,土地原有的地貌特征已经不存在。2010年路桥公司就采取“以租代征”的方式将上诉人等人承包的土地占用,并实际用于工业生产,案涉土地实际上早已经变成了工业用地,事实上也不存在所谓的水田、旱土、林地等土地类型,但土地丈量登记表、湖南省人民政府作出的审批单、被上诉人发布的土地征收方案公告等却仍然载明的是已经不复存在的土地类型,足见征收材料的虚假性、征收过程的违法性。2.2015年12月7日，娄底市自然资源和规划局对路桥公司非法占地的行为作出了行政处罚决定书,要求路桥公司退还非法占用的32615.5平方米土地、并限期拆除该土地上的临时建筑物,该生效法律文书足以说明土地征收行为是一种明显的“先占后征”行为。3.被上诉人没有按照补偿安置方案公告中的标准向上诉人支付补偿款,而是采取补差价的方式,程序违法。因此前路桥公司占用土地时与村民签订了长期租赁合同,已经支付了租赁款项。现在被上诉人支付补偿款项时将此前路桥已经支付的租金计入上诉人等人的征地拆迁补偿款中,被上诉人没有提供相关转移支付的协议也没有提供足额支付补偿款的相关凭证,安置补偿程序违法。二、上诉人的诉请请求具体明确,一审法院驳回上诉人的起诉适用法律错误。正是因为路桥的非法占地行为在先,土地的原有地貌特征早已不复存在,被上诉人报批过程中所提供的虚假申报材料,必然导致整个征收过程、整个征收行为的违法性。因此,上诉人要求确认整个土地征收行为违法,符合本案的实际情况,也满足起诉的条件。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。娄底市政府、娄底市自然资源和规划局未提交答辩意见。根据双方一审提交的证据材料，结合双方诉辨情况，本院认为，本案审理重点主要是诉讼请求是否具体的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。通常情况下，具体的诉讼请求要求所指向的被诉行政行为是特定的、明确的，而非含混不清或存在多种可能的。本案中，上诉人一审主要的诉讼请求为确认被上诉人对“茶园基地项目”5.8531公顷土地实施征收行为违法。而涉案土地征收行为可能包含征地批复及公告、补偿安置方案及公告、补偿安置协议、责令交出土地决定等一系列的行政行为，各行政行为的作出主体不尽相同，所依据的法律、程序规定、基础事实等也存在差别，合并在一案中审理既不利于案件事实的查清，也不符合人民法院行政诉讼案件管辖规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定，当事人未能正确表述诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。经一审法院释明，上诉人坚持起诉状所列诉讼请求，拒绝明确诉讼请求，一审法院以诉讼请求不明确为由驳回上诉人的起诉并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  黄一凡审判员  赵 旻审判员  林 芝二〇二〇年七月三日法官助理刘威书记员林俊宇