河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终218号上诉人（原审被告）南阳市自然资源和规划局,住所地南阳市滨河路市体育中心西200米。法定代表人王放,局长。委托代理人杜娉,该单位工作人员。委托代理人马元欣,河南雷雨律师事务所律师。被上诉人（原审原告）淅川县玉典钒业有限责任公司,住所地淅川县九重镇刘沟村。法定代表人赵玉典。委托代理人乔传福,河南京港律师事务所律师。委托代理人谢保建,河南木兰律师事务所律师。原审被告河南省自然资源厅,住所地河南省郑州市金水东路18号。负责人刘金山,副厅长。委托代理人熊代博,该单位工作人员。委托代理人马玉飞,河南大正律师事务所律师。上诉人南阳市自然资源和规划局因被上诉人淅川县玉典钒业有限责任公司（以下简称玉典公司）诉其及原审被告河南省自然资源厅行政许可及行政复议一案，不服郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，原告玉典公司成立于2007年6月。该公司成立后,原南阳市国土资源局先后为其核准过三次采矿许可证,第一次采矿权许可证批准的期限为2010年2月18日至2015年11月18日(证号为C4113002010022110057970);第二次延续采矿权许可证的批准期限为2015年12月30日至2017年12月30日(证号同上);第三次延续采矿权许可证的批准期限为2017年12月30日至2018年12月30日(证号同上)。后因该采矿许可证即将到期,2018年11月29日,原告向被告南阳市自然资源和规划局提出采矿权延续申请。2019年1月28日,南阳市自然资源和规划局作出《拟不予行政许可决定书》,并告知原告申请听证的权利。2019年3月5日,南阳市自然资源和规划局召开听证会。2019年5月31日,南阳市自然资源和规划局对原告作出《不予行政许可决定书》,以原告所申请的矿区范围与丹江风景名胜区存在重叠以及“禁止露天开采”为由决定不予批准原告取得的采矿权延续及变更的行政许可申请。原告对该决定书不服,2019年6月18日,向被告河南省自然资源厅申请行政复议;2019年8月16日,河南省自然资源厅作出豫自然资复[2019]45号行政复议决定书,维持了南阳市自然资源规划局作出的《不予行政许可决定书》。2019年9月4日,原告诉至本院。另查明,在原告向被告申请采矿许可证延续期间,2019年1月11日,被告南阳市自然资源和规划局委托重庆融矿资产评估房地产土地估价有限公司对原告公司申请新增储量的采矿权收益进行评估;2019年3月20日,南阳市自然资源和规划局对原告公司孔山钒矿(新增资源储量)采矿权出让收益评估结果进行公示,原告对该评估结果不服,2019年5月21日,向南阳市自然资源和规划局提出异议。2019年5月22日,重庆融矿资产评估房地产土地估价有限公司就原告提出的异议向南阳市自然资源和规划局作出回复。2019年5月29日,原告作出《无异议答复书》,对上述回复予以认可。2019年6月5日、6月6日、6月10日,原告公司分三笔向淅川县非税收入管理局缴纳了采矿权出让收益费共计242.52万元。又查明,2018年12月21日，淅川县人民政府向南阳市国土资源局出具《关于淅川县玉典钒业有限公司孔山钒矿采矿权予以延续的函》一份，该函显示：淅川县孔山钒矿符合（豫发改规划[2018]436号）文件要求，不在生态红线范围内，且关乎就业、纳税问题，恳请将孔山钒矿采矿权予以延续。2019年2月11日，淅川县丹江风景名胜区管理局向南阳市自然资源和规划局出具《情况说明》一份，说明孔山矿区最近边界与丹江风景名胜区范围线相距3.18公里。2019年2月18日，淅川县国土资源局向南阳市自然资源和规划局作出《关于淅川县玉典钒业有限公司孔山钒矿采矿权延续的情况说明》，主要内容为：同意淅川县玉典钒业有限公司孔山钒矿采矿权延续。丹江风景名胜区总体规划图（2018-2035）显示孔山钒矿距离丹江风景名胜区3184米。原审法院认为，《矿产资源开采登记管理办法》规定，开采矿产资源由县级以上人民政府负责审批登记并颁发采矿权许可证。本案被告南阳市自然资源和规划局作为南阳市人民政府自然资源及矿产管理工作的行政主管部门，对其辖区内的采矿权延期申请具有作出行政许可的法定职权。《矿产资源开采登记管理办法》第七条第一款规定，采矿许可证有效期届满需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记机关办理延续登记手续。本案中，原告玉典公司自2010年2月取得淅川县孔山钒矿的采矿权许可证后，期间该采矿权许可证经过两次顺延，本案系基于原告公司第三次申请顺延时，因被告南阳市自然资源和规划局作出《不予行政许可决定书》引发的诉讼。被告南阳市自然资源和规划局对原告公司作出不予许可的依据是原告公司开采的孔山钒矿与丹江风景名胜区范围存在重叠并违反了（豫发改规划[2018]436号）文件中“禁止露天开采”的要求。《中华人民共和国行政许可法》第十一条规定：“设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展”。本案中，经庭审查明，被告南阳市自然资源和规划局认为涉案的淅川县孔山钒矿与丹江风景名胜区相重叠，但其并未向原审法院提交政府文件及权威部门出具的专业测量数据，仅依据其内部网站的一张网页截图判定涉案矿区与丹江风景名胜区重叠，且该示意图并未标注坐标拐点及矿区范围的实际位置，其理由不充足；另，淅川县丹江风景名胜区对涉案矿区的位置及丹江风景名胜区的范围前后分别出具了两份内容不同的情况说明，被告南阳市自然资源和规划局的代理人也当庭认可，在作出《不予行政许可决定书》之前，其工作人员并未就丹江风景名胜区的边界问题向丹江风景名胜区管理局核实及实地勘察过。因此，南阳市自然资源和规划局作出的《不予行政许可决定书》所依据的事实不具有权威性，且理由牵强，故该《不予行政许可决定书》事实认定不清，证据不足。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”第四十八条第一款规定：“行政机关应当于举行听证的七日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告”。本案中，原告于2018年11月29日向被告南阳市自然资源和规划局提出采矿权延续申请，2019年1月28日，南阳市自然资源和规划局作出《拟不予行政许可决定书》，并在该《拟不予行政许可决定书》的内容同页同时告知原告听证的权利；后南阳市自然资源和规划局于2019年3月5日召开听证会，至2019年5月31日，该局对原告作出《不予行政许可决定书》，属于先作出拟不予许可的处理决定，后进行听证，在程序上不符合《中华人民共和国行政许可法》的规定。原审法院认为，听证程序是涉及到申请人重大利益的事项、行政机关进行调查并认真听取申请人陈述意见及举证的过程，行政机关应当根据听证笔录作出行政许可或者不予许可的决定；本案被告南阳市自然资源和规划局在未进行听证程序前先行作出了《拟不予行政许可决定书》，而后再举行听证，显属程序倒置，不具有程序正当性。扣除此次听证的期间，被告南阳市自然资源和规划局在对原告的申请作出行政许可决定的办结期限已明显超过法定的最长处理期限，且该局也未向原审法院提交其行政机关负责人及同级人民政府负责人批准的延期决定。原审法院认为，行政机关作出的行政行为应当事实清楚，证据充分，程序正当，综合以上情况，被告南阳市自然资源和规划局作出《不予行政许可决定书》程序违法，认定事实不清，关键事实证据不足。鉴于以上情形，被告南阳市自然资源和规划局作出的《不予行政许可决定书》依法应当予以撤销。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”。本案被告河南省自然资源厅于2019年6月18日收到原告的复议申请，至2019年8月16日作出豫自然资复[2019]45号《行政复议决定书》并邮寄送达给原告，并未超过上述规定的复议期限。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”本案中，虽然被告河南省自然资源厅的复议程序并无不当，但鉴于被告南阳市自然资源和规划局对原告的申请所作出的具体行政行为在事实认定及程序方面均存在明显不当及违法之处，被告河南省自然资源厅基于上述情形作出的复议决定显然也属于事实认定不清，因此不具有合法性，依法应当予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三、六项、七十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决：一、撤销被告南阳市自然资源和规划局于2019年5月31日对原告淅川县玉典钒业有限责任公司作出的《不予行政许可决定书》；二、撤销被告河南省自然资源厅于2019年8月16日作出的豫自然资复[2019]45号《行政复议决定书》；三、被告南阳市自然资源和规划局于本判决生效之日起三十日内对原告淅川县玉典钒业有限责任公司的延续采矿权申请重新作出处理。案件受理费50元整，由被告南阳市自然资源和规划局负担。上诉人南阳市自然资源和规划局上诉称：一、上诉人对被上诉人孔山钒矿实施采矿不予许可的原因。2017年底，在被上诉人向上诉人申请采矿权延续时，上诉人编制的《南阳市矿产资源总体规划（2016-2020年）》初稿已基本完成，根据规划初稿数据库比对，发现被上诉人申请延续的采矿权在丹江风景名胜区范围内，但被上诉人和淅川县政府相关部门称新的丹江风景名胜区规划很快会通过，该规划通过后，孔山钒矿将不再与丹江风景名胜区范围内重叠。鉴于此，为了保留被上诉人的采矿权，上诉人给被上诉人实施了采矿权延续许可。但在采矿许可证上注明不允许实施采矿行为，只作为采矿权暂时保留的依据。2018年河南省人民政府及南阳市人民政府相继发布了《河南省矿产资源总体规划（2016-2020年）》及《南阳市矿产资源总体规划（2016-2020）》。把丹江风景名胜区范围纳入了该规划当中。这两个规划中显示孔山钒矿仍然与丹江风景名胜区重叠。2018年底，被上诉人第三次申请采矿权延续许可时，上诉人发现淅川县人民政府和相关部门新的丹江风景名胜区规划并未通过，才作出了不予行政许可决定。二、上诉人作出的《不予行政许可决定》事实清楚、证据充分。1、河南省人民政府发布的《河南省矿产资源总体规划(2016-2020年）》的数据库应当作为认定事实的证据。河南省自然资源厅电子政务数据中《河南省矿产资源总体规划（2016-2020年）》是河南省人民政府通过并经国土资源部批复后公开发布的。包括了河南省人民政府发布的《河南省矿产资源总体规划（2016-2020年）》的数据，具有公示公信的效力。原审判决把河南省自然资源厅电子政务数据说成上诉人“内部网站的一张网页截图”来认定上诉人作出的决定“理由不充分”显然是错误的。2、风景名胜区主管部门证明孔山钒矿矿区范围与风景名胜区范围重叠。2017年12月底，丹江风景名胜区主管部门出具证明证实：“该公司孔山矿区部分区域与丹江风景名胜区重叠，为妥善处理该矿区与风景名胜区资源保护矛盾，同意该公司暂时以孔山矿区原范围办理采矿证换证事宜，最终实现该矿区于2018年12月30日前从丹江风景名胜区范围调出”。从以上内容可以看出，孔山钒矿矿区范围与丹江风景名胜区是重叠的。3、原审判决所依据的被上诉人提供的三份证据也能证明孔山钒矿矿区范围与风景名胜区范围重叠判决书。“又查明”部分所提及的淅川县人民政府的函、淅川县丹江风景名胜区管理局的情况说明、淅川县国土资源局的情况说明都是建立在尚未依法通过并发布的《丹江风景名胜区总体规划图（2018-2035）》。但在上诉人作出行政行为之前，该矿区仍然没有从丹江风景名胜区范围调出。甚至到现在，孔山矿区也没有从丹江风景名胜区范围调出。淅川县人民政府委托社会中介机构编制的《丹江风景名胜区总体规划（2018-2035年）》还未依法报河南省审批、未发布实施，不能作为认定事实的根据。4、上诉人无须再行进行现场专业测量。原审判决还以上诉人未进行现场专业测量为由认定上诉人作出的行政行为关键证据不足。事实上，被上诉人申请延续的采矿权提供了坐标拐点，河南省自然资源厅电子政务数据中有丹江风景名胜区的矢量数据，用专业数据软件比对就能说明孔山钒矿在丹江风景名胜区范围内。为什么还要浪费资源组织进行现场专业测量？三、上诉人作出的《不予行政许可决定书》程序合法。1、上诉人的行政行为未超过法定时限。(1)采矿权登记适用《矿产资源开采登记管理办法》的规定。《矿产资源开采登记管理办法》是国务院于1998年2月12日发布的行政法规，2014年7月29日国务院常务会议决定进行了重新修订。该办法规定，在中华人民共和国领域内开采矿产资源都必须遵守该办法。《矿产资源开采登记管理办法》（国务院241号令）第六条规定：登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，作出准予登记或者不予登记的决定，并通知采矿权申请人。所以，一般情况下采矿权登记（行政许可）的期限应为40日。(2）采矿权出让收益评估属于行政许可法规定的不计算许可期限情形。根据《中华人发共和国行政许可法》第四十五条规定：行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在规定的期限内。根据《探矿权采矿权转让管理办法》第九条，及《探矿权采矿权评估管理暂行办法》的规定，采矿权出让必须进行评估。评估属于评估机构的行为，不同的采矿权评估所需要的时间是不同的，完全属于《中华人民共和国行政许可法》第四十五条规定的不计算在行政许可期限的情形。被上诉人于2018年11月28日通过政务平台网上申请采矿权延续、变更。因该矿有新增储量，需进行采矿权收益评估。上诉人同日即发布《关于公开选择评估机构承担采矿权出让收益评估的公告》选择评估机构。依照公告程序确定重庆融矿资产评估房地产土地估价有限公司为评估机构之后，上诉人于2019年1月11日与重庆融矿资产评估房地产土地估价有限公司签订合同，委托其对玉孔山钒矿采矿权出让收益进行评估。重庆融矿资产评估房地产土地股价有限公司出具评估意见之后，被上诉人提出了书面异议，上诉人和评估机构多次答疑和交流意见之后，被上诉人于2019年5月29日才表示对评估报告无异议。5月30日上诉人对评估报告进行了公开，并告知了企业需缴纳已开采新增储量收益，企业签字表示无异议。之后，上诉人经过认真审查，于2019年5月31日依法作出了不予许可决定。总之，在计算上诉人的行政许可期限时不仅要扣除听证期限，还要适用《矿产资源开采登记管理办法》的规定，扣除采矿权评估期限。上诉人2019年5月31日做出不予划定矿区范围行政许可，没有超过法定时限。2、听证程序符合法律规定，根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条之规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。上诉人于2019年1月28日作出《拟不予行政许可决定书》，告知被上诉人有申请听证的权利。在上诉人组织听证、听取被申请人意见之后，经过认真审查才作出不予行政许可决定。原审法院把拟不予行政许可意见认定为不予行政许可决定，显然是错误的。本案中的听证程序完全符合《中华人民共和国行政许可法》第四十七条之规定。综上，请求：1、撤销河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2019)豫0191行初53号行政判决；2、维持上诉人2019年5月31日对被上诉人作出的《不予行政许可决定书》和河南省自然资源厅豫自然资复[2019]45号《行政复议决定书》；3、驳回被上诉人玉典公司的诉讼请求。被上诉人玉典公司答辩称：一、上诉人在一审当中并没有提交河南省人民政府发布的河南省矿产资源总体规划（2016-2020）以及南阳市人民政府发布的南阳市矿产资源规划（2016-2020）这两份证据，而在一审中仅仅提交了一份网页截图作为矿山与景区是否重叠的唯一证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，行政机关没有在法定期间内提交的证据，视为没有证据。上诉人一审中所提交的证据的唯一证据就是网页截图，作出行政行为的证据是不充分的。而且在庭审当中，法官也要求上诉人在一定期限内提供权威部门的文件，但是始终没有见到上诉人提交相应的文件。而被上诉人在一审中提交了多份证据证明矿区与景区并不重叠，其中有丹江口风景名胜管理局的情况说明以及淅川县国土资源局的情况说明及淅川县人民政府的函，足以证明矿山和景区不重叠。上诉人始终也没有对景区包括矿山进行实际勘察，没有实地勘察，也没有进行实地测量，仅仅就依据一张网页截图来认定矿山与景区重叠证据不足，事实不清。二、上诉人作出的不予行政许可行为程序是违法的。一审中上诉人没有提交任何行政行为程序方面的证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，应视为行政机关没有证据。根据《中华人民共和国行政许可法》第二十四条的规定，行政机关应当在受理行政许可申请20日内作出许可决定，如果不能作出应当由行政机关的负责人批准可以延长。上诉人并没有在法定期间内作出决定，但是上诉人也没有提交任何关于负责人批准延长时间的证据，程序显然是违法的。同时，作为行政机关没有通过法定的程序告知被上诉人有听证的权力。而是在拟不予行政许可决定书中一并告知，程序违法。在被上诉人提出听证要求之后也没有通过书面告知听证的地点，听证的时间，程序也是明显违法的。综上，上诉人不予行政许可认定事实不清，程序明显违法。一审法院判决正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。原审被告河南省自然资源厅述称，上诉人作出的不予许可决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审被告据此作出的复议决定，适用法律正确，认定事实清楚，一审法院撤销复议决定，明显属于认定事实不清，适用法律不当。请求依法裁判。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为：一、上诉人认为涉案的淅川县孔山钒矿与丹江风景名胜区重叠，但未提交该风景名胜区的批准设立文件，且其提交的网页截图亦未显示该风景名胜区与涉案矿区的拐点坐标。此外，淅川县丹江风景名胜区先后出具的两份情况说明亦相互矛盾，故涉案《不予行政许可决定书》缺乏证据支持，应予撤销。河南省自然资源厅作出的行政复议决定依法亦应予以撤销。二、上诉人认可被上诉人在2017年底申请采矿权延续时，其已发现被上诉人申请延续的采矿权在丹江风景名胜区范围内，亦认可通过比对河南省自然资源厅电子政务数据中丹江风景名胜区的矢量坐标就能说明孔山钒矿在丹江风景名胜区范围内，而上诉人作出的《拟不予行政许可决定书》及《不予行政许可决定书》均未涉及到采矿权出让收益评估的相关内容，且被上诉人在上诉人作出《不予行政许可决定书》之后才缴纳了采矿权出让收益费。综合全案情况，涉案采矿权的出让收益评估情况并不会影响到涉案不予行政许可决定的作出。被上诉人于2018年11月29日向上诉人提出采矿权延续申请，上诉人应在2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款规定的期限内，即2018年12月30日前作出涉案不予行政许可决定。即使需要组织听证，就本案而言，上诉人亦应在上述期限内告知被上诉人享有申请听证的权利。即便按照上诉人主张的《矿产资源开采登记管理办法》第六条规定的期限，上诉人于2019年1月28日告知被上诉人享有申请听证的权利，也已经超过上述40日的法定期限。综上，上诉人于2019年5月31日才作出涉案不予行政许可决定明显超过法定期限。三、上诉人在作出涉案不予行政许可决定前告知被上诉人有申请听证的权利并未违反法律规定。一审认为上诉人在未进行听证前作出了《拟不予行政许可决定书》，而后再举行听证，显属程序倒置，不具有程序正当性理由错误，本院予以指正。综上，一审判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人南阳市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇二〇年七月九日书记员 王晓光