湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)湘07行终143号 上诉人（原审原告）湖南兆基电力建设有限公司，住所地湖南省桃源县三阳港镇沙坡堉村谢家湾组。 法定代表人谢业富，经理。 委托代理人商中华，桃源县宏远法律服务所法律服务工作者，代理权限为特别授权代理。 被上诉人（原审被告）桃源县发展和改革局，住所地湖南省桃源县漳江街道文昌东路004号。 法定代表人唐述林，局长。 委托代理人周文锋，湖南独角兽律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人刘南剑，湖南独角兽律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人湖南兆基电力建设有限公司（以下简称兆基公司）因与被上诉人桃源县发展和改革局（以下简称桃源县发改局）项目备案及行政赔偿一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院（2020）湘0703行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年7月18日，兆基公司向桃源县发改局递交《关于的立项申请报告》，并填报《桃源县企业投资项目备案申请表》，对三阳光伏电站项目申请备案。2016年7月20日，桃源县发改局作出《关于湖南兆基电力建设有限公司桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目备案的通知》（以下简称《备案通知》），该通知第二点“备案内容”载明：“1、项目名称：湖南桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目（以下简称三阳光伏电站项目）。2、项目建设地点：桃源县三阳港镇河道。……4、项目总投资为14840.23万元。资金来源：公司自筹；……6、请你公司根据本备案文件，办理相关城乡规划、土地使用、资源利用、安全生产等相关手续。……8、依法必须招标的工程建设项目的招标事项（包括招标方式、招标组织形式和招标范围）需报我局另行核准”。2016年9月20日，兆基公司向桃源县发改局递交《关于桃源县三阳港镇河道20MWP渔光互补光伏电站工程建设招标申请报告》，2016年9月22日，桃源县发改局作出《关于核准湖南兆基电力建设有限公司桃源县三阳港镇河道20MWp渔光互补光伏电站项目招标事项的批复》（以下简称《招标批复》），同意兆基公司三阳光伏电站项目采用邀请招标方式。随后，三阳光伏电站项目开工。2016年11月，因群众上访反映光伏电站修建在河道上，常德市水利局于2016年12月2日向桃源县水利局发出常水发[2016]114号《关于依法处理延溪河违法修建光伏电站的通知》，要求“依照相关程序依法处理，确保行洪畅通和防汛安全及不影响第三方权事权限”。2016年11月18日，兆基公司向桃源县水利局递交《关于请求项目选址行政许可的申请报告》，2017年1月6日，桃源县水利局出具《关于初审意见》，内容为：“1、……工程位于延溪中游三阳镇官家州至林场河段……。2、项目建设与河道整治规划不相矛盾。3、该渔光互补光伏电站建设项目属于创新型项目，可以开展探索。4、建设单位要确保防洪安全，与当地乡村两级签订好赔偿承诺。如因行洪导致群众财产损失，负责全部赔偿。”但该项目向常德市水利局呈报时未获审批。因当地群众不断上访、阻碍施工，2017年2、3月，涉案项目暂停施工至今。2018年7月31日，兆基公司的法定代表人谢业富向桃源县三阳港镇人民政府反映涉案项目停工一年多，要求复工，镇政府作出三阳复字（2018）040号《信访事项处理意见书》，答复“经调查，该项目是由水利部门要求停工，因该项目在河道上建设，水利部门未予批复允许施工，故予停工，三阳港镇政府无权批准复工”。2018年10月28日，兆基公司向桃源县发改局申请国家赔偿，桃源县发改局于2018年12月11日作出桃发改行赔字〔2018〕1号《行政赔偿决定书》,决定不予赔偿，并于2018年12月13日将该决定书送达给兆基公司。 另查明，涉案项目位于沅水一级支流延溪河，根据《湖南省实施办法》，该河道由常德市实施管理。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、桃源县发改局作出《备案通知》的行为是否属于行政许可行为？二、桃源县发改局作出的上述行为是否具有合法性？三、桃源县发改局作出的上述行为与兆基公司主张的损失有无因果关系？四、兆基公司主张的损失是否应由桃源县发改局予以赔偿？ 关于争议焦点一：国发[2004]20号《国务院关于投资体制改革的决定》第二点第（三）项、湘政发[2005]11号《湖南省人民政府贯彻国务院关于投资体制改革决定的实施意见》第二点第（二）项均规定“健全备案制。对于《目录》以外的企业投资项目，实行备案制。……投资主管部门要对备案工作加强指导和监督，防止以备案的名义变相审批。”《湖南省企业投资项目备案暂行办法》第二条规定：“在本省行政区域内不使用政府性资金建设《湖南省政府核准的企业投资项目目录》以外的总投资50万元以上的企业投资项目，按照本办法规定实行备案管理。实行备案管理的项目，政府及其有关部门不再审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计。”第五条规定：“申请人（项目报告单位）应向项目备案机关提交项目备案申请书一式五份，填写好项目备案申请表，有关行业对项目备案申请表填写有特殊要求的，从其规定。”第六条规定：“项目备案申请报告应主要包括以下内容：（一）申请人情况。（二）拟建项目情况。”第十三条规定：“项目备案机关对企业申请备案的投资项目主要进行以下事项审查：（一）是否符合法律法规；（二）是否符合国家产业政策和宏观调控政策；（三）是否符合行业准入标准；（四）是否属于实行备案管理的项目范围。”第十九条规定：“……不得以备案的名义变相审批”。《常德市企业投资项目备案暂行办法》对在本市行政区域内的企业投资项目备案也作了相同规定。根据上述省、市两级的规定可知，对投资项目目录以外的投资项目实行备案制度，这种备案与行政审批有所区别,其侧重进行原则审查和形式审查。那么，这里的备案是否属于行政许可？根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。《湖南省企业投资项目备案暂行办法》和《湖南省企业投资项目备案暂行办法》规定：投资项目备案应由项目报告单位提出申请；申请材料经审查符合要求的，项目备案机关应在受理项目备案申请后在规定期限内作出对企业投资项目是否予以备案的决定；申请人依据项目备案文件依法办理城市规划等有关行政许可手续，对未经备案的项目，城市规划等部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款；项目应在备案文件有效期内开工建设等等。可见，只有当投资项目备案申请获准，企业才能办理相关的各种行政许可手续，项目才能开工建设，因此，投资项目备案制度符合行政许可的概念界定，即涉案备案行为属于行政许可行为。 关于争议焦点二：《湖南省企业投资项目备案暂行办法》第二条第二款规定：“省、市州、县市区发展和改革委员会，经济委员会，是本级政府投资主管部门。……”第八条规定：“……市州、县市区项目备案机关负责本级直属管理企业及控股企业投资项目的备案。……”《常德市企业投资项目备案暂行办法》亦作类似规定。桃源县发改局是桃源县政府投资主管部门，具有办理本县企业及其控股企业投资项目的备案工作的行政职权。兆基公司是由桃源县食品药品工商质量监督管理局登记的有限责任公司，属县级企业，兆基公司投资的三阳光伏电站项目不属于《常德市企业投资项目备案暂行办法》所附《常德市政府核准的企业投资项目目录（2004年本）》中的企业投资项目，按照文件规定应进行备案，备案工作应由桃源县发改局进行办理。根据《常德市企业投资项目备案暂行办法》第五条和第六条的规定，申请人应向项目备案机关提交项目备案申请表、工商营业执照、行业有资质要求的出具从事该行业的资质证书。第九条、第十条、第十一条则规定，申请材料经审查符合要求的，项目备案机关应予受理，且应在受理项目备案申请后5个工作日内作出对企业投资项目是否予以备案的决定，作出决定后应在5个工作日内向申请人送达项目备案文件。在本案中，兆基公司于2016年7月18日向桃源县发改局提交了申请报告、备案申请表、营业执照、法定代表人、开户许可证等材料，桃源县发改局进行审查后，认为该项目符合《常德市企业投资项目备案暂行办法》的有关要求，于2016年7月20日作出《备案通知》并送达兆基公司。综上，桃源县发改局具有对桃源县级企业投资项目进行备案的行政职权，桃源县发改局按照相关规定要求，审查兆基公司提交的备案申请材料，在规定期限内作出备案决定并送达兆基公司，符合备案的程序要求，其作出《备案通知》的行为具有合法性。 关于争议焦点三和争议焦点四：《湖南省企业投资项目备案暂行办法》第十五条规定：“申请人依据项目备案文件，依法办理土地使用、环境保护、资源利用、城市规划、安全生产、招标投标、设备进口和减免税确认等有关行政许可手续。”《常德市企业投资项目备案暂行办法》第十四条规定：“申请人依据项目备案文件，依法办理城市规划、环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、招标投标、设备进口和减免税确认等有关行政许可手续。依法不能办理有关行政许可手续的，有关主管部门应及时告知项目备案机关。”桃源县发改局作出的《备案通知》中也明确载明“请你公司根据本备案文件，办理相关城乡规划、土地使用、资源利用、安全生产等相关手续”。可知，投资项目经过备案仅意味着投资项目获准，但对投资项目涉及的其他有关行政许可，企业应另行申请并获得许可。涉案项目位于市管河道，应向常德市水利局申请行政许可，但兆基公司在向水利部门申请后，仅桃源县水利局出具一份初审意见，并未获得常德市水利局的行政许可。而兆基公司在尚未获得水利部门行政许可的情况下，即开始动工建设，后因附近群众上访，水利部门叫停，导致工程停工。兆基公司主张的投资损失，系其未完全获得各项行政许可即动工建设所致，因此，兆基公司的损失与桃源县发改局的行政行为之间没有因果关系。综上，桃源县发改局作出《备案通知》的行为合法，兆基公司主张的损失系其自身行为导致，与桃源县发改局的行政行为之间没有因果关系，故对兆基公司要求桃源县发改局赔偿其投资损失的主张，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项的规定，判决：驳回兆基公司的诉讼请求。案件受理费50元，由兆基公司承担。 上诉人兆基公司上诉称，一、桃源县发改局备案许可延溪河三阳港镇段河道上建设光伏电站建（构）筑物等设施，严重违反国家法律禁止性规定。一审判决认定事实错误，适用法律不当。二、桃源县发改局对违法项目备案许可行政行为与兆基公司的项目投资损失之间存在因果关系，桃源县发改局应当依法赔偿兆基公司的损失人民币3573909.48元。请求：撤销原判，依法改判或者发回重审。 被上诉人桃源县发改局答辩称，一、桃源县发改局作出的《备案通知》是依法行政的合法行为。1、桃源县发改局对三阳光伏电站项目进行审批的主要依据是《湖南省企业投资项目备案暂行办法》第二条、第十三条、第十九条的规定。2、项目建设的具体位置及建设过程中的其他要素，不属于项目备案审批的范围。3、桃源县发改局不是水行政许可的行政管理执法主体，对于兆基公司拟在三阳港镇河道上建设光伏发电电站，审查许可权不属于桃源县发改局。二、兆基公司的投资损失是因为没有按照《备案通知》第六条的规定办理水行政许可，与备案行为没有因果关系。请求：驳回上诉，维持原判。 各方当事人一审提交的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。原审认定的事实本院予以认可。 本院认为，《湖南省企业投资项目备案暂行办法》第二条规定：“在本省行政区域内不使用政府性资金建设《湖南省政府核准的企业投资项目目录》以外的总投资50万元以上的企业投资项目，按照本办法规定实行备案管理。实行备案管理的项目，政府及其有关部门不再审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计。……”本案中，三阳光伏电站项目资金来源为公司自筹，总投资为14840.23万元，依法属于实行备案管理的项目。本案的争议焦点为：桃源县发改局的备案行为是否符合法律规定。 首先，根据《湖南省企业投资项目备案暂行办法》第十一条规定，项目备案机关对申请材料齐全、符合要求、符合备案条件的项目，应当在受理备案申请后10个工作日内予以备案。本案中，兆基公司于2016年7月18日向桃源县发改局提出备案申请，并提交立项申请报告、备案项目申请表、营业执照等材料。2016年7月20日，桃源县发改局作出《备案通知》并送达给兆基公司。桃源县发改局作出《备案通知》程序符合法律规定。 其次，根据《湖南省企业投资项目备案暂行办法》第十四条规定，项目备案机关对以下事项进行审查：（一）是否符合法律法规；（二）是否符合国家产业政策和宏观调控政策；（三）是否符合行业准入标准；（四）是否属于实行备案管理的项目范围。桃源县发改局通过审查认为兆基公司的申请符合以上规定，因此对项目予以备案。兆基公司上诉认为，“桃源县发改局备案许可延溪河三阳港镇段河道上建设光伏电站建（构）筑物等设施，严重违反国家法律禁止性规定。”，本院认为，《备案通知》中备案内容第6项已经载明：“请你公司根据本备案文件，办理相关城乡规划、土地使用、资源利用、安全生产等相关手续。”，因此《备案通知》不是项目开工建设的唯一前提，项目建设开工还需取得相关行政部门的相关手续。根据《中华人民共和国防洪法》第三十三条第一款规定，在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。洪水影响评价报告未经有关水行政主管部门审查批准的，建设单位不得开工建设。根据法律规定，在河道上并不是不能修建非防洪建设项目，只是要符合相关条件并由水行政主管部门审查批准就可以。综上，桃源县发改局对项目备案文件进行审查后作出的《备案通知》符合法律规定。 因桃源县发改局的备案行为符合法律规定，本院对兆基公司提出的行政赔偿请求不予审理。 综上所述，兆基公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人湖南兆基电力建设有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  覃宏庆 审 判 员  杨名夏 二〇二〇年七月三十日 法官助理  邹 敏 书 记 员  肖 娓 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。