上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪01行终229号上诉人（原审原告）王云恩，男，1966年9月18日生，汉族，住上海市宝山区。委托代理人徐海龙，上海川汇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市宝山区人力资源和社会保障局，住所地上海市宝山区友谊路15号6号楼。法定代表人黄雅萍，局长。委托代理人李小娟，上海市宝山区人力资源和社会保障局工作人员。委托代理人栾国庆，上海沪港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市宝山区人民政府，住所地上海市宝山区密山路5号。法定代表人陈杰，区长。委托代理人李飚，上海市宝山区司法局工作人员。第三人上海宝汇钢管作业服务有限公司，住所地上海市宝山区罗宁路1799号1幢三楼。法定代表人包德峰，总经理。委托代理人王亮，上海宝汇钢管作业服务有限公司工作人员。委托代理人郑伟杰，上海宝汇钢管作业服务有限公司工作人员。上诉人王云恩因劳动和社会保障行政确认及行政复议决定一案，不服上海市浦东新区人民法院（2019）沪0115行初866号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年4月14日立案后，依法组成合议庭，于2020年5月26日公开开庭审理了本案。上诉人王云恩及其委托代理人徐海龙，被上诉人上海市宝山区人力资源和社会保障局（以下简称：宝山人保局）委托代理人李小娟、栾国庆，被上诉人上海市宝山区人民政府（以下简称：宝山区政府）委托代理人李飚，第三人上海宝汇钢管作业服务有限公司（以下简称：宝汇公司）委托代理人王亮、郑伟杰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审查明，王云恩与宝汇公司于2014年1月1日签订无固定期限劳动合同，王云恩岗位为包装工。2018年12月5日6时40分许，王云恩骑电动车在上班途中，于XX厂区宝钢博物馆处右转时摔倒受伤。王云恩当场未报警，事后至医院就诊，经诊断为右侧股骨下段内侧髁及右胫骨平台骨折。2018年12月20日，宝汇公司针对王云恩以上受伤情况向宝山人保局提交工伤认定申请，宝山人保局于当日受理，经调查核实后，于2019年1月10日以公安部门的处理尚未结束为由，决定中止审理，后于2019年4月4日恢复审理程序，并于2019年5月10作出宝山人社认（2018）字第3738号《不予认定工伤决定书》（以下简称：被诉不予认定工伤决定），主要内容为：王云恩与宝汇公司存在劳动关系，被安排至XX钢管条钢事业部管加工中心管体区域从事包装工工作。王云恩称，2018年12月5日6时40分许，其骑电动车在上班途中，于XX厂区宝钢博物馆处不慎摔倒受伤。经调查核实，王云恩无受到非本人主要责任交通事故伤害的有效证据。宝山人保局认为：王云恩本次工伤认定申请情形，不符合《工伤保险条例》、《上海市工伤保险实施办法》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，决定不予认定或者视同工伤。被诉不予认定工伤决定送达当事人。王云恩不服，向宝山区政府申请行政复议，宝山区政府于2019年7月2日受理，分别向王云恩与宝山人保局发送了受理通知书与答复通知书，在宝山人保局提交行政复议答复书后，于2019年8月5日追加宝汇公司为第三人参加复议审理。经审查，于2019年8月26日作出宝府复字（2019）第067号《行政复议决定书》（以下简称：被诉复议决定），认为王云恩受伤时间不属于工作时间，受伤地点不属于工作场所，王云恩亦不能证明系上班途中受到非本人主要责任交通事故的伤害，故被诉不予认定工伤决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称：《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，维持宝山人保局作出的被诉不予认定工伤决定。被诉复议决定送达当事人。王云恩仍不服，诉至原审法院，请求撤销被诉不予认定工伤决定及被诉复议决定。另查明，宝汇公司场所位于XX厂区范围内，该厂区范围内有多家生产企业，王云恩事故发生地位于在XX四号门与王云恩工作场所所在的钢管条钢事业部加工中心之间，所在路口竖有禁止车辆通行的标识牌。王云恩在上述区域摔倒后次日向公安机关报警，上海市公安局宝山分局交通警察支队于2019年3月25日出具《道路交通事故证明》，主要内容为：经核查，因事发后王云恩未及时报警且其离开现场，致基本事实及成因无法查清。根据《道路交通事故处理程序规定》第六十七条之规定，出具交通事故证明。原审认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款之规定，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域的工伤保险工作。宝汇公司营业执照注册地在上海市宝山区，宝山人保局作为管辖地的劳动保障行政部门，具有作出被诉不予认定工伤决定的法定职权。根据《行政复议法》第十二条第一款规定，宝山区政府具有受理复议申请并作出被诉复议决定的法定职权。《工伤保险条例》第十四条、第十五条对可予认定工伤及视同工伤的相关情形予以了规定，其中第十四条第（二）项规定在工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的，第（六）项规定在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、货车事故伤害的,应当认定工伤。本案中，宝山人保局以王云恩的情形既不属于在工作场所从事预备性工作受伤，也不符合在上班途中发生非本人主要责任的交通事故受伤的情形为由未予认定工伤。宝山人保局受理宝汇公司为王云恩提出的工伤认定申请后，经调查询问，并历经中止、恢复审理等程序后，于法定期限内作出被诉不予认定工伤决定，执法程序合法。各方当事人对宝山人保局的法定职权、执法程序等未提出异议，结合以上审理查明的事实，原审法院认为，本案争议焦点主要有两点：一、王云恩受伤情形是否属于《工伤保险条例》第十四条第（二）项规定的在工作时间前工作场所内，从事与工作有关的预备性工作受到事故伤害的情况；二、王云恩受伤情形是否符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项所规定的在上班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的情形。一、关于王云恩受伤情形是否属于《工伤保险条例》第十四条第（二）项规定的在工作时间前工作场所内，从事与工作有关的预备性工作而受到事故伤害的问题。本案中，王云恩于早晨6时40分左右，经XX四号门刷门禁进入厂区后，在前往其所在单位的路途上发生事故伤害。该情形能否适用《工伤保险条例》第十四条第（二）项的规定认定工伤，关键在于认定王云恩的受伤是否属于在工作场所的合理延伸范围内从事预备性工作的范畴。对此，原审认为，首先，王云恩刷卡进入厂区的大门由XX厂区而非宝汇公司管理，该厂区范围较大，且内有多家生产经营企业，刷卡行为系XX厂区为车辆、行人进出厂区设置的通行条件，而非宝汇公司为生产经营而实施的管理行为，刷卡进入厂区并不代表已经进入宝汇公司工作场所。其次，宝汇公司的工作场所虽位于XX厂区范围内，但其系具有独立生产经营资格的企业，其职工工作场所的认定，应以与宝汇公司开展生产经营活动的关联性为界，王云恩事发地虽处于前往宝汇公司工作场所的路途上，但并不属于由宝汇公司掌控的生产经营管理区域，不属于工作场所的合理延伸范畴。再次，是否属于从事预备性工作应结合该行为与即将开展的本职工作的关联性进行认定。本案王云恩骑电动车至工作场所上班属于一个连续、完整的上班途中的行为，其尚未到达宝汇公司开展生产经营的区域，亦不属于为即将开展的本职工作进行上岗前准备或解决正常生理需求的范畴，在此途中发生交通事故，与《工伤保险条例》第十四条第（六）项所规定的上下班途中发生交通事故的概念联系更为紧密，与从事预备性工作不具有直接关联。且基于公平原则考量，对宝汇公司而言，其职工于上班途中发生交通事故，时间、地点、原因等均脱离宝汇公司可掌控范围，在工伤保险制度基于保护劳动者合法权益的考量已对该情形进行相关制度安排的情况下，更适宜于将其纳入是否属于“上下班途中发生交通事故”的范围。二、王云恩受伤情形是否符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项所规定的在上班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的情形。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。《工伤保险条例》第十九条第一款规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”……等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。根据以上规定，上下班途中发生交通事故能否认定工伤，关键在于两方面的认定：一是上下班途中发生交通事故的事实是否成立；二是是否为非本人主要责任的交通事故。首先，王云恩在上班途中发生交通事故的事实是否成立。本案中，交警部门出具的《道路交通事故证明》记载因事发后王云恩未及时报警且离开现场，致基本事实及成因无法查清。经各方当事人庭审确认，事发现场无监控视频，厂区门口可能有监控，但因宝山人保局对王云恩骑电动车进入厂区的事实无争议，所以未予调取。事故现场有一名见证人李某陈述在2018年12月5日早晨6时40分许，在宝钢博物馆旁小路XX看到王云恩转弯时摔倒。王云恩摔倒后至食堂用餐时与同事交流过当日早晨摔倒的情况，宝山人保局认为因对王云恩当日早晨摔倒的事实无争议，故未对其同事进行调查核实。结合以上事实及当事人庭审陈述，原审认为，虽然交警部门出具的《道路交通事故证明》记载王云恩当日基本事实及成因无法查清，但宝山人保局作为工伤认定主管部门，在涉及当事人是否存在符合工伤认定条件的事实时负有调查核实义务，在已有相关证据指向王云恩存在上下班途中发生交通事故的基本事实，且王云恩已经提供相关案情线索的情况下，宝山人保局未进一步调查核实，相关事实应作对当事人有利的推定。据此，原审法院确认王云恩于2018年12月5日6时40分许在上班途中发生交通事故摔倒并受伤的事实。其次，是否属于非本人主要责任的交通事故。本案中，交警部门出具的交通事故证明未对事故责任进行划分，宝山人保局未予认定工伤。王云恩认为，该次事故系发生于厂区范围内的单车意外事故，因连续多天阴雨，落叶覆盖路面的雨水、污泥、青苔导致电动车滑倒，宝山人保局在未进行调查分析的情况下直接推定王云恩负交通事故主要责任，不合法且有失公道。宝山人保局认为，王云恩系单车事故，且其事后报警导致基本事实及成因均无法查清，现有证据无法证明王云恩的情形符合非本人主要责任的要件。原审法院认为，“非本人主要责任”的认定一般以交警部门、司法机关等有权机关出具的法律文书为依据，前述法律文书不存在或者内容不明确时，社会保险行政部门应结合相关证据材料作出认定。具体而言，可根据是否存在交通事故、是否依法报案以及交通事故证明内容等进行综合判断。本案中，针对以上情况，宝山人保局作出不予认定工伤决定尚属事实基本清楚，适用法律依据正确。第一，王云恩所涉情况并非意外事故范畴。意外事故一般指出于不能抗拒或者不能预见的原因所引发的事故。本案王云恩驾驶电动车在道路上行驶发生交通事故，现有证据并不能证明存在不能抗拒或者不能预见的相关因素介入导致交通事故发生，故王云恩关于意外事故的主张，原审法院不予支持。第二，王云恩未及时报警或固定现场系交通事故成因无法查清的直接原因。根据《道路交通事故证明》记载，可以证明经交警部门调查，现已无法对王云恩此次交通事故的基本事实及成因进行认定。及时报警并固定事故现场系交通事故特别是单车事故当事人为维护自身权益所需采取的必要措施，本案王云恩作为交通事故现场唯一当事人，陈述因当时感觉并无大碍，为避免麻烦所以未及时报案，该理由并非可导致王云恩不能及时报案的有效理由，王云恩对该情形的造成负有直接责任。第三，本案所涉交通事故系单车事故，王云恩本身具有安全驾驶注意义务，现有证据不能证明在王云恩之外存在事故第三方责任人。第四，事发地路口竖有禁止车辆通行的标识牌，已对相关通行车辆及人员进行了警示，王云恩所述平时上下班人员均从该条道路通行的情况非合理的免责事由。综上所述，在交警部门出具《道路交通事故证明》证明因王云恩未及时报警且离开现场，导致基本事实及成因无法查清的情况下，因无新的证据证明事故责任，原审法院采纳宝山人保局关于现有证据无法证明王云恩为非本人主要责任的主张。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。宝山区政府作为行政复议机关，在收到王云恩提出的行政复议申请后依法受理，经复议审查在法定期限内作出被诉复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上所述，王云恩要求撤销被诉不予认定工伤决定及被诉复议决定的诉讼请求缺乏充分的事实根据和法律依据，原审法院难以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回王云恩的诉讼请求。判决后，王云恩不服，上诉于本院。上诉人王云恩上诉称，因阴雨天落叶盖住路面污泥、雨水，其在上班过程中骑电动车在宝钢博物馆处摔倒受伤，该摔伤地点不允许社会车辆随意通行，不属于交通事故中定义的道路，其受伤不属于交通事故范畴。其受伤地点属于上诉人刷卡进入工作区域的必经路线上，该地点属于工作场所，上诉人受伤情形符合从事与工作有关的预备性活动，应当予以认定为工伤，被上诉人宝山人保局作出的被诉不予认定工伤决定认定事实及适用法律错误。故请求二审法院撤销原判，依法改判支持其原审诉讼请求。被上诉人宝山人保局辩称，上诉人受伤时间为早晨6时40分许，而其上班时间为早晨8点，受伤时间不属于工作时间；上诉人的受伤地点为宝钢博物馆附近，不属于工作地点，亦不属于第三人宝汇公司管理范围。上诉人受伤系单车事故，亦不属于从事预备性工作。上诉人发生单车事故后未及时报警导致事故成因无法查清，交通管理部门出具的《道路交通事故证明》未对事故责任予以认定，被上诉人宝山人保局经调查，认为证据不足，无法认定上诉人受伤构成“非本人主要责任”。因此，上诉人受伤情形不符合《工伤保险条例》规定的可予以认定工伤或视同工伤的情形。被上诉人宝山人保局据此作出被诉不予认定工伤决定，认定事实清楚，适用法律正确，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人宝山区政府辩称，上诉人受伤情形不符合《工伤保险条例》第十四条规定的认定工伤的条件，上诉人受伤的地点非工作场所，也非在从事预备性工作中受伤；上诉人在上下班途中受伤，但因自身原因导致无法认定是否为非本人主要责任，被诉不予认定工伤决定合法。被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。第三人宝汇公司述称，被诉不予认定工伤决定及被诉复议决定认定事实及适用法律正确，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审查明的事实基本无误，本院予以确认。本院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款之规定，被上诉人宝山人保局作为第三人宝汇公司注册地县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门，具有作出被诉不予认定工伤决定的法定职权。《工伤保险条例》第十四条、第十五条对认定工伤或视同工伤的条件、情形进行规定，第十四条第（二）项规定在工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的，第（六）项规定在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、货车事故伤害的,应当认定工伤。本案中，被上诉人宝山人保局提供的道路交通事故证明、病例材料、上班路线图、XX总厂平面图等证据，能够证实2018年12月5日6时40分许，上诉人王云恩骑电动车在上班途中，于XX厂区宝钢博物馆右转处摔倒受伤，上诉人未当场报警，事后报警后交通管理部门出具《道路交通事故证明》，未对事故成因及责任作出认定的事实。因上诉人未能提供证据证明其摔伤系车辆、行人等其他责任方导致，亦无证据证明其未当场报案存在客观不能的特殊情形，被上诉人宝山人保局认定上诉人无受到非本人主要责任交通事故伤害的事实并无不当，据此认为其受伤不符合《工伤保险条例》及《上海市工伤保险实施办法》第十四条、第十五条规定的可予以认定工伤或视同工伤的情形，适用法律正确。被上诉人宝山人保局受理第三人宝汇公司为上诉人提出的工伤认定申请后，经调查、中止、恢复审理等程序后，于法定期限内作出被诉不予认定工伤决定，执法程序合法。被上诉人宝山区政府具有作出被诉复议决定的法定职权，其收到上诉人提出的行政复议申请后依法受理，经复议审查在法定期限内作出被诉复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。关于上诉人认为其受伤情形不属于交通事故，不应适用《工伤保险条例》第十四条第（六）项判定是否构成工伤的主张。被上诉人宝山人保局作出被诉不予认定工伤认定的理由，系认为上诉人受伤不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定的认定工伤或视同工伤的所有情形。是否构成非本人主要责任的交通事故仅系被上诉人宝山人保局进行认定的情形之一。因上诉人主张其受伤系在上班途中骑电动车导致，该情形与《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的条件更为贴切，故被上诉人宝山人保局据此进行相关交通事故调查，以此认定上诉人是否构成工伤，并无不当。关于上诉人受伤情形不构成非本人主要责任的理由原审法院已作出充分论述，本院予以认同，不再予以赘述。关于上诉人认为其受伤情形符合《工伤保险条例》第十四条第（二）项规定的从事预备性工作受到事故伤害的主张。上诉人受伤地点并非处于第三人办公场所或第三人指定的工作区域，亦不在其管理范围，故上诉人受伤地点不属于工作场所。上诉人称其驾驶电动车过程中摔倒致伤，该情形与其本职工作的紧密度较低，尚不属于从事与工作有关的预备性活动，故本院对上诉人意见难以采纳。综上，上诉人的上诉请求缺乏相应的依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人王云恩负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  岳婷婷审判员  李 弘审判员  侯 俊二〇二〇年七月十日书记员  刘 月附：相关法律条文1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……