广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤02行终85号上诉人（原审原告）陈础来，男，1954年12月5日出生，汉族，住广东省新丰县*******************。被上诉人（原审被告）新丰县马头镇人民政府。住所地广东省新丰县********。法定代表人余云德，镇长。委托代理人钟美钢，广东丰磊律师事务所律师。原审第三人陈罗生，男，1964年5月1日出生，汉族，住广东省新丰县*******************。上诉人陈础来因被上诉人新丰县马头镇人民政府（以下简称马头镇政府），原审第三人陈罗生镇政府行政裁决一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初425号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，2019年7月29日，马头镇政府根据当事人的陈述、调查笔录、协议书等证据查明，陈础来与陈罗生之间的争议属于土地使用权纠纷，由于陈础来与陈罗生争议的土地已互换，陈础来对争议地不再具有使用管理权，因调解未果，马头镇政府遂作出马府行决字[2019]01号《行政处理决定书》，决定将陈础来与陈罗生争议的土地（位于广东省新丰县*********民小组双方祖屋面前禾坪）由陈罗生继续管理使用。在前述处理决定书末尾，马头镇政府告知陈础来有在60日内申请行政复议或30日内提起行政诉讼的救济途径，并于2019年8月1日将前述处理决定书送达给陈础来。2019年10月29日，新丰县人民政府作出新府复决字[2019]11号《不予受理行政复议申请决定书》，载明：陈础来不服马头镇政府2019年7月29日作出马府行决字[2019]01号《行政处理决定书》，于2019年10月24日向新丰县人民政府申请行政复议。经新丰县人民政府审查，陈础来于2019年8月1日已收悉前述行政处理决定书，其提出行政复议申请时，已经超过法定的申请期限，故新丰县人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理陈础来的行政复议申请。在前述不予受理行政复议申请决定书末尾，新丰县人民政府告知陈础来有提起行政诉讼的救济权利。2019年11月26日，陈础来不服马头镇政府作出的马府行决字[2019]01号《行政处理决定书》，向一审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销马头镇政府于2019年7月29日作出的马府行决字[2019]01号行政处理决定，重新作出恢复由陈础来对老禾坪、老地基管业、使用的行政处理决定；二、恢复老禾坪原状；三、恢复老地基原状。另查明，在一审庭审过程中，陈础来明确其确实因为自身原因超过复议期限申请行政复议，故其对于新丰县人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》没有异议。原审法院认为，陈础来就涉案土地使用权纠纷未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议而径行向法院提起行政诉讼的行为，依法应予驳回起诉。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”明确规定土地使用权纠纷属于复议前置的行为。而复议前置的案件须经过复议程序实体处理，才能视为经过复议；复议机关对复议申请不予受理，不能视为已经经过复议。本案由于复议机关新丰县人民政府以陈础来超过法定申请期限未予受理其复议申请，故陈础来不服涉案行政处理决定书未经过复议机关的实体处理而向提起诉讼的行为不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第五项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；”的规定，对陈础来就涉案土地使用权纠纷未经复议机关实体处理径行向法院提起行政诉讼的行为，依法裁定驳回起诉。至于陈础来请求马头镇政府对涉案土地使用权纠纷重新作出行政行为的诉讼请求，由于依法驳回其对于涉案行政处理决定书的起诉，故对该项诉讼请求，不予审查。至于陈础来的第二、三项诉讼请求，“恢复老禾坪、老地基原状”，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围，亦不予审查。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款的规定，裁定：驳回陈础来的起诉。上诉人陈础来不服原审裁定向本院提起上诉称：陈础来已向新丰县人民政府申请行政复议，新丰县人民政府作出新府复决字[2019]11号《不予受理行政复议申请决定书》，陈础来不服向原审法院提起行政诉讼，程序合法。原审裁定驳回起诉不当，应该对陈础来的诉讼请求进行审理。上诉请求：一、撤销马头镇政府于2019年7月29日作出的马府行决字[2019]01号行政处理决定，重新作出恢复由陈础来、陈生明、陈继仟对老禾坪、老地基管业、使用的行政处理决定；二、撤销1991年12月2日办理的集体土地建设用地使用证（新建[91]字第0233050200272号；三、恢复老禾坪原状；四、恢复老地基原状。五、撤销新丰县人民政府2019年10月29日作出的《不予受理行政复议申请决定书》。被上诉人马头镇政府答辩称：原审认定陈础来超过复议期限，裁定驳回陈础来的起诉有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第五十六条第一款规定：“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”上述规定明确了对土地使用权的争议应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，才可以依法向人民法院提起行政诉讼。陈础来虽然向新丰县人民政府申请了行政复议，但超过了60日的复议期限申请复议。在马头镇政府告知了60日申请复议期限后，新丰县人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”的规定，作出不予受理行政复议决定。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（五）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；”的规定，陈础来超过了法定的申请复议期限向新丰县政府申请复议，新丰县政府作出不予受理行政复议决定，由于新丰县政府并未作出实际的处理结果，即陈础来在马头镇政府作出裁决后并未经复议机关复议，属于未经复议便直接向人民法院提起诉讼的情形，依法应裁定驳回陈础来的起诉。关于陈础来请求恢复老禾坪、老地基原状的诉讼请求，由于老禾坪、老地基的土地权属不明确，依照原《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”的规定，应该先由人民政府处理，对人民政府处理不服的，才能向法院起诉。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律及所作裁定正确，本院予以维持。上诉人陈础来上诉理由不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇二〇年七月十日法官助理  罗 艳书 记 员  罗智健