广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1203行初51号原告：黄嘉昌，男，1979年8月10日出生，汉族，住广州市番禺区***谷围新坉昌华园五街一幢一梯402房，公民身份号码：440************81X。委托代理人：王国龙，北京京云律师事务所律师。委托代理人：刘建华，北京京云律师事务所律师。被告：四会市大沙镇人民政府，住所地：四会市大沙镇人民政府大院内。法定代表人：陈之勇，镇长。委托代理人：廖国华，广东兴会律师事务所律师。被告：四会市自然资源局，住所地：四会市*****侧。法定代表人：徐响，局长。委托代理人：何文基，广东兴会律师事务所律师。委托代理人：洪桂玉，该局工作人员。被告：四会市住房和城乡建设局，住所地：四会市********内。法定代表人：陈世东，局长。委托代理人：欧庆华，广东兴会律师事务所律师。原告黄嘉昌不服被告四会市大沙镇人民政府、四会市自然资源局、四会市住房和城乡建设局对案涉房屋强制拆除的行为，于2020年2月3日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于同月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月27日公开开庭审理了本案。原告黄嘉昌的其委托代理人刘建华，四会市大沙镇人民政府的副镇长张建明及其委托代理人廖国华，被告四会市自然资源局的副局长田江平及其委托代理人洪桂玉、何文基，四会市住房和城乡建设局的副局长曹同庆及其委托代理人欧庆华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黄嘉昌诉称，原告与大沙镇岗美村委会新农村村民小组签订租赁土地合同，承包该村组新农村B3地块内10号、11号地块上约0.49亩土地并投入大量资金在该承包地上建设房屋。2019年8月27日，三被告组织大量人员在未出示合法强拆手续，未对原告进行任何补偿的情况下，先对现场进行隔离，后用大型机械对原告承包地上建设的房屋予以强制拆除，给原告造成巨大经济损失。原告认为，三被告于2019年8月27日强拆原告位于大沙镇岗美村委会新农村村民小组承包地上房屋的行为违法，据此请求：1、确认三被告于2019年8月27日强拆原告位于大沙镇岗美村委会新农村村民小组新农村B3地块内10号、11号地块房屋的行为违法；2、三被告承担本案的诉讼费用。原告黄嘉昌提交了下列证据：1、租赁土地合同及附件。证明原告与大沙镇岗美村委会新农村村民小组签订租赁土地合同，承包该村组新农村B3地块内11号、11号地块上约0.49亩土地。2、限期整改通知书。证明三被告于2018年4月25日向原告作出《限期整改通知书》，责令原告在2018年4月26日前自行拆除违法建筑物。3、《限期拆除违法建筑物通知书》。证明2019年8月15日，被告向原告作出《限期拆除违法建筑物通知书》，限原告在8月22日前自行拆除违法建筑物，将土地复耕。4、《限期搬离违法占地建筑物通知书》。证明被告于2019年8月22日向原告作出《限期搬离违法占地建筑物通知书》，限原告在8月25日前搬离该违法建筑物。5、照片。证明该涉案房屋已被强拆，给原告造成巨大经济损失。被告四会市大沙镇人民政府辩称，一、原告诉称被拆除的房屋属于违法建筑物。1、原告涉诉房屋违法占用土地。根据《土地管理法》(2004年版)第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、第44条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、《土地管理法实施条例》(2014年版)第19条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标;城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。”、《广东省城乡规划条例》第50条第二款“建设项目需要占用农用地的，申请办理乡村建设规划许可证应当提供农用地转用证明。”的规定，原告与大沙镇岗美村委会新农村村民小组签订的《租赁土地合同》涉及的土地属于农用地性质，在未依法办理农用地转用手续，取得农用地转用证明之前，是禁止进行非农建设的。原告仅凭与土地所在的村集体签订的租赁合同，就擅自在承租的土地上进行非农建设，这属于严重违法。2、原告涉诉房屋属于违章建筑。根据《城乡规划法》第41条“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”、《广东省城乡规划条例》第37条“在城市、镇规划区范围内进行建设的，建设单位或者个人应向土地主管部门申请划拨用地，向城乡规划主管部门申请取得建设用地规划许可证:建设单位或者个人使用集体土地的，还应当提交村民委员会出具的书面意见”、第40条“在城市、镇规划区范围内进行工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”、第51条“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”的规定，无论是在城市还是在乡村，凡是进行工程建设的，均须向规划主管部门申请取得建设规划许可证后方才可以进行建设项目的工程施工，但原告却在没有取得建设工程规划许可证的情况下就自行施工建设，在此状况下形成的建筑物是属于违法建筑，不受法律保护。可见，原告涉诉房屋既违反了用地法律，又违反了建设法规，属于典型的“两违建筑”。二、原告涉诉房屋应该被强制拆除，涉案强制拆除的处理措施符合法律规定。如上所述，原告涉诉房屋属于严重的“两违建筑”，相关职能部门曾在2018年4月、2019年8月多次在涉诉房屋内张贴通知书，告知相关权利人对涉诉房屋进行整改和拆除。原告对此却置若罔闻，不予理睬，既不主动前来陈述情况，也不配合拆除违法建筑。鉴于涉诉房屋坐落在高速公路旁，违法建筑已经造成了恶劣的影响，根据《土地管理法》76条、77条及《城乡规划法》第64、65、68条的规定，相关职能部门强制拆除了原告的涉诉房屋。该强制拆除行为全程录音录像，是在保障权利人的全部合法权益前提下强制拆除的，符合法律规定，不存在违法问题。三、原告对涉诉房屋不享有合法权益，因该房屋产生的权利不受法律保护。我国法律法规对建设工程必须取得“建设用地规划许可证、建设工程规划许可证(乡村建设规划许可证)及土地使用权证”的规定是属于强制性规范，对建筑市场实行的是严格的法定许可管理制度，任何建设单位、个人在对项目进行工程建设施工时，必须是应当已经办理了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证(乡村建设规划许可证)及土地使用权证，否则该工程建设施工即为违法。违法建筑直接损害了国家和社会公共利益，该建设项目不受法律保护。原告涉诉房屋是在未取得合法用地手续及相关许可的情况下建设的，因该房屋所产生的一切权益均不合法，均应不受法律保护。综上，因原告违反《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规，未取得合法用地手续及相关许可的情况下在农村土地上进行建设，相关职能部门对其违法建筑物依法进行处理是依法履行职责的行为，不存在违法行为。原告的起诉没有事实与法律依据，应予以驳回。被告四会市自然资源局辩称，一、原告诉称被拆除的房屋属于违法建筑物。1、原告涉诉房屋违法占用土地。根据《土地管理法》(2004年版)第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、第44条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、《土地管理法实施条例》(2014年版)第19条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标;城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。”、《广东省城乡规划条例》第50条第二款“建设项目需要占用农用地的，申请办理乡村建设规划许可证应当提供农用地转用证明。”的规定，原告与大沙镇岗美村委会新农村村民小组签订的《租赁土地合同》涉及的土地属于农用地性质，在未依法办理农用地转用手续，取得农用地转用证明之前，是禁止进行非农建设的。原告仅凭与土地所在的村集体签订的租赁合同，就擅自在承租的土地上进行非农建设，这属于严重违法。2、原告涉诉房屋属于违章建筑。根据《城乡规划法》第41条“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”、《广东省城乡规划条例》第37条“在城市、镇规划区范围内进行建设的，建设单位或者个人应向土地主管部门申请划拨用地，向城乡规划主管部门申请取得建设用地规划许可证:建设单位或者个人使用集体土地的，还应当提交村民委员会出具的书面意见”、第40条“在城市、镇规划区范围内进行工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”、第51条“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”的规定，无论是在城市还是在乡村，凡是进行工程建设的，均须向规划主管部门申请取得建设规划许可证后方才可以进行建设项目的工程施工，但原告却在没有取得建设工程规划许可证的情况下就自行施工建设，在此状况下形成的建筑物是属于违法建筑，不受法律保护。可见，原告涉诉房屋既违反了用地法律，又违反了建设法规，属于典型的“两违建筑”。二、原告涉诉房屋应该被强制拆除，涉案强制拆除的处理措施符合法律规定。如上所述，原告涉诉房屋属于严重的“两违建筑”，相关职能部门曾在2018年4月、2019年8月多次在涉诉房屋内张贴通知书，告知相关权利人对涉诉房屋进行整改和拆除。原告对此却置若罔闻，不予理睬，既不主动前来陈述情况，也不配合拆除违法建筑。鉴于涉诉房屋坐落在高速公路旁，违法建筑已经造成了恶劣的影响，根据《土地管理法》76条、77条及《城乡规划法》第64、65、68条的规定，相关职能部门强制拆除了原告的涉诉房屋。该强制拆除行为全程录音录像，是在保障权利人的全部合法权益前提下强制拆除的，符合法律规定，不存在违法问题。三、原告对涉诉房屋不享有合法权益，因该房屋产生的权利不受法律保护。我国法律法规对建设工程必须取得“建设用地规划许可证、建设工程规划许可证(乡村建设规划许可证)及土地使用权证”的规定是属于强制性规范，对建筑市场实行的是严格的法定许可管理制度，任何建设单位、个人在对项目进行工程建设施工时，必须是应当已经办理了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证(乡村建设规划许可证)及土地使用权证，否则该工程建设施工即为违法。违法建筑直接损害了国家和社会公共利益，该建设项目不受法律保护。原告涉诉房屋是在未取得合法用地手续及相关许可的情况下建设的，因该房屋所产生的一切权益均不合法，均应不受法律保护。综上，因原告违反《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规，未取得合法用地手续及相关许可的情况下在农村土地上进行建设，相关职能部门对其违法建筑物依法进行处理是依法履行职责的行为，不存在违法行为。原告的起诉没有事实与法律依据，应予以驳回。被告四会市住房和城乡建设局辩称，一、四会市住房和城乡建设局不是本案的适格被告，四会市住房和城乡建设局于2019年2月份重新组建的政府职能部门，不再具有城乡规划管理职责。原告起诉时提供的“限期拆除违法建筑物通知书”和“限期搬离违法占地建筑物通知书”不是被告四会市住房和城乡建设局作出的，被告四会市住房和城乡建设局不应成为本案的被告。二、原告诉称被拆除的房屋属于违法建筑物。1、原告涉诉房屋违法占用土地。根据《土地管理法》(2004年版)第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、第44条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、《土地管理法实施条例》(2014年版)第19条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标;城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。”、《广东省城乡规划条例》第50条第二款“建设项目需要占用农用地的，申请办理乡村建设规划许可证应当提供农用地转用证明。”的规定，原告与大沙镇岗美村委会新农村村民小组签订的《租赁土地合同》涉及的土地属于农用地性质，在未依法办理农用地转用手续，取得农用地转用证明之前，是禁止进行非农建设的。原告仅凭与土地所在的村集体签订的租赁合同，就擅自在承租的土地上进行非农建设，这属于严重违法。2、原告涉诉房屋属于违章建筑。根据《城乡规划法》第41条“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”、《广东省城乡规划条例》第37条“在城市、镇规划区范围内进行建设的，建设单位或者个人应向土地主管部门申请划拨用地，向城乡规划主管部门申请取得建设用地规划许可证:建设单位或者个人使用集体土地的，还应当提交村民委员会出具的书面意见”、第40条“在城市、镇规划区范围内进行工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”、第51条“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”的规定，无论是在城市还是在乡村，凡是进行工程建设的，均须向规划主管部门申请取得建设规划许可证后方才可以进行建设项目的工程施工，但原告却在没有取得建设工程规划许可证的情况下就自行施工建设，在此状况下形成的建筑物是属于违法建筑，不受法律保护。可见，原告涉诉房屋既违反了用地法律，又违反了建设法规，属于典型的“两违建筑”。三、原告涉诉房屋应该被强制拆除，涉案强制拆除的处理措施符合法律规定。如上所述，原告涉诉房屋属于严重的“两违建筑”，相关职能部门曾在2018年4月、2019年8月多次在涉诉房屋内张贴通知书，告知相关权利人对涉诉房屋进行整改和拆除。原告对此却置若罔闻，不予理睬，既不主动前来陈述情况，也不配合拆除违法建筑。鉴于涉诉房屋坐落在高速公路旁，违法建筑已经造成了恶劣的影响，根据《土地管理法》76条、77条及《城乡规划法》第64、65、68条的规定，相关职能部门强制拆除了原告的涉诉房屋。该强制拆除行为全程录音录像，是在保障权利人的全部合法权益前提下强制拆除的，符合法律规定，不存在违法问题。四、原告对涉诉房屋不享有合法权益，因该房屋产生的权利不受法律保护。我国法律法规对建设工程必须取得“建设用地规划许可证、建设工程规划许可证(乡村建设规划许可证)及土地使用权证”的规定是属于强制性规范，对建筑市场实行的是严格的法定许可管理制度，任何建设单位、个人在对项目进行工程建设施工时，必须是应当已经办理了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证(乡村建设规划许可证)及土地使用权证，否则该工程建设施工即为违法。违法建筑直接损害了国家和社会公共利益，该建设项目不受法律保护。原告涉诉房屋是在未取得合法用地手续及相关许可的情况下建设的，因该房屋所产生的一切权益均不合法，均应不受法律保护。被告四会市大沙镇人民政府、四会市自然资源局、四会市住房和城乡建设局共同提交证据如下：1、《土地管理法》（2004年版）节选、《土地管理法实施条例》（2014年版）节选、《城乡规划法》节选、《广东省城乡规划条例》节选。证明作出行政行为的法律依据。2、涉案土地总体规划图、关于涉案地块的有关情况说明。证明涉案地块规划用途为农用地。3、①限期整改通知书、②违法违规用地期限整改告知书、③限期拆除违法建筑物通知书、④限期搬离违法占地建筑物通知书、⑤送达回证、现场及张贴通知相片、⑥责令停止违法行为通知书、⑦限期整改告知书、⑧送达回证。证明被告多次对原告的违法行为进行责令停止和限期整改的事实。4、光盘。证明依法对原告违法建筑物进行拆除的事实。经过各方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：原四会市国土资源局因机构改革更名为四会市自然资源局，原四会市住房和城乡建设规划局因机构改革更名为四会市住房和城乡建设局。2017年11月30日，原告黄嘉昌与广东省四会市*********经济合作社签订《租赁土地合同》，约定由黄嘉昌租赁***B3地块内10号、11号地块旱地，面积为0.49亩。原告在没有取得《建筑工程规划许可证》的情况下在***B3地块内10号、11号地块上建设了6层房屋。2018年4月25日，被告四会市自然资源局、四会市住房和城乡建设局、四会市大沙镇人民政府共同作出《限期整改通知书》，认为违法用地当事人未经批准，在未办理用地及规划许可手续的情况下擅自占用四会市*************土地建设房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律规定，责令其于2018年4月26日前自行拆除非法占用的土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。四会市国土资源局于2019年3月15日作出四国土资大沙（执法）字（2019）16号《责令停止违法行为通知书》，认为黄嘉昌未经批准，擅自占用大沙镇岗美村委会新农村地段的土地进行建房行为，占地面积约200平方米，地类园地、基本农田；违反了《中华人民共和国土地管理法》第43、44条、《基本农田保护条例》第17条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第（四）款的规定，责令黄嘉昌立即停止违法行为。2019年3月21日，四会市自然资源局作出四自然资（执法）告字〔2019〕140号《限期整改告知书》，认为黄嘉昌未经批准，擅自占用大沙镇岗美村委会新农村地段的土地进行建房，占地面积约200㎡，所占土地为基本农田，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条和《基本农田保护条例》第十七条的规定，属非法占用土地的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《基本农田保护条例》第三十三条的规定，责令黄嘉昌自收到本告知书之日起十日内恢复土地原状。2019年8月15日，四会市大沙镇人民政府作出《限期拆除违法建筑物通知书》，认为黄嘉昌未经依法取得国土部门及城乡规划主管部门批准的情况下，违法使用座落在四会市*****村委会新农******的土地进行兴建房屋，占地面积约200平方米，建筑面积约1200平方米，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，构成违法用地和违法建设事实，严重影响四会市大沙镇的土地管理秩序，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，限黄嘉昌在8月22日前自行拆除违法建筑物、将土地复绿。对逾期仍不落实整改的，将配合相关执法部门对黄嘉昌违法用地和违法建设行为予以依法强制整治，并追究相关责任人的法律责任。2019年8月22日，被告四会市大沙镇人民政府、四会市自然资源局作出《限期搬离违法占地建筑物通知书》，要求在2019年8月25日之前搬离违法建筑物，逾期不搬离，有关部门将实施强制搬离。三被告均参与了案涉建筑的拆除工作。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼”的规定，起诉人是否具有原告资格，取决于起诉人与被诉行政行为是否具有利害关系。根据原告提交的证据，可以推定被拆除的房屋是在原告租赁的土地上建设的，原告建设的房屋被拆除与原告存在利害关系，是本案的适格原告。四会市自然资源局、四会市住房和城乡建设局、四会市大沙镇人民政府联合发出并送达《限期整改通知书》，之后实施了强制拆除行为，三被告在庭审中均确认其参与了案涉房屋拆除工作，原告不服该强制拆除行为，因此三被告为适格被告。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”的规定，虽然原告未经批准，在未取得《建设工程规划许可证》的情况下擅自兴建房屋，但是三被告采取强制拆除措施前并未向原告依法发出强制拆除通知书，也未告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利和救济途径，听取当事人的陈述和申辩，就实施了强制拆除行为，程序上存在瑕疵，不符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，三被告也未提交足够的证据和依据证明其行为的合法性，因此三被告对原告房屋实施强制拆除的具体行政行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告四会市自然资源局、四会市住房和城乡建设局和四会市大沙镇人民政府对原告黄嘉昌房屋实施强制拆除的具体行政行为违法。案件受理费50元，由被告四会市自然资源局、四会市住房和城乡建设局和四会市大沙镇人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  黄登魁审 判 员  伍钜雄人民陪审员  黄耀荣二〇二〇年七月十日书 记 员  温敏思