安徽省池州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖17行终35号 上诉人（原审被告）池州市贵池区城市管理行政执法局，住所地池州市贵池区建设西路556号，统一社会信用代码11341802697380487F。 法定代表人李春道，该局局长。 委托代理人黄中梓，安徽天贵律师事务所律师。 委托代理人张月芝，安徽天贵律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）杨李平，男，1974年7月16日生，汉族，住池州市贵池区。 委托代理人陈琛，安徽易润律师事务所律师。 原审被告池州市贵池区人民政府，住所地池州市贵池区康庄大道99号。 法定代表人马胜利，该区区长。 上诉人池州市贵池区城市管理行政执法局(以下简称“区执法局”)与被上诉人杨李平、原审被告池州市贵池区人民政府（以下简称“区政府”）城市管理行政处罚、行政复议一案，不服安徽省池州市贵池区人民法院（2020）皖1702行初07号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审经审理查明，1997年，原告出资4950元购置原江口乡永兴村三组面积330㎡(长30米＊宽11米)宅基地，后在该地块上建造房屋，并在房屋前自建水泥地坪，该地坪占地长度约18米，宽度约11米，2011年原告以部分建造房屋开办永兴机械加工厂。原告在经营该厂期间，在水泥地坪上搭建了彩钢瓦房及雨棚，并将部分机械零件摆放其中。2018年8月，为创建文明城市，江口街道永兴社区居委会要求原告将搭建的彩钢瓦房及雨棚拆除，并向原告支付了18175元经济补偿款，2018年10月11日，因贵池区江口大转盘沿街环境整治项目需要，为便于车辆和行人通行，对S321贵铜公路江口街道永兴路段拓宽改造，江口街道永兴社区居委会动员原告拆除6米宽的水泥地坪改建沥青路面。经测量，改建沥青路面占用了原告水泥地坪面积约为72㎡。因原告在现有的水泥地坪上堆放机械设备、零件及物品，2019年7月，被告区执法局以原告未经许可擅自占用城市道路为由，多次要求原告将堆放在水泥地坪上的机械零件搬离清空未果后，7月25日，向原告送达贵城管(市政)贵字(2019)第6195号责令改正违法行为通知书；9月5日，向原告送达贵城管(市政)罚告字(2019)第6195号行政处罚事先告知书和(贵)行执听告字(2019)第6195号听证告知书；9月16日，向原告送达贵城管(市政)罚决字(2019)第7044号行政处罚决定书，对原告处以2000元罚款。原告对该处罚决定不服，于2019年10月28日向被告区政府申请行政复议，请求撤销区执法局作出行政处罚决定。被告区政府于2019年12月31日作出贵政复决字(2019)8号行政复议决定书，决定维持区执法局作出的行政行为。 一审法院认为，本案争议焦点：原告门前现有的水泥地坪能否认定为城市道路。根据《城市道路管理条例》第二条规定：“本条例所称城市道路，是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施”。本案原告门前现有的水泥地坪，系原告在取得使用权后，为方便自己的生产、生活自行修建的场地，并非道路主管等有关部门予以规化、出资修建，原告自行修建的该场地，并不具备为城市车辆、行人通行的技术条件。故原告门前现有的水泥地坪，不能认定为城市道路。被告区执法局以原告占用城市道路为由作出的行政处罚，主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》有关条款规定，本案区政府为共同被告，其作出维持原行政行为的行政复议决定，应一并予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告区执法局作出的贵城管(市政)罚决字(2019)第7044号行政处罚决定；二、撤销被告区政府作出的贵政复决字(2019)8号行政复议决定。案件受理费50元，由两被告负担。 区执法局上诉请求：一、撤销（2020）皖1702行初07号行政判决第一、二项，并依法改判驳回被上诉人的原审诉讼请求，或将本案发回重审。二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、被上诉人门前的水泥地坪属城市道路规划区范围内，应接受统一行政管理，一审判决认定事实不清。一审判决认定原告门前现有的水泥地坪，“不具备为城市车辆、行人通行的技术条件”，故“不能认定为城市道路”，从而认定上诉人所作的行政处罚主要证据不足，上诉人认为该认定存在认定事实不清：根据2014年9月26日池州市人民政府颁发的《池州市城市规划区个人住宅建设管理规定》第二条：“池州市城市规划区个人住宅建设管理适用本规定。本规定所称城市规划区是指《池州市城市总体规划（2013-2030）》确定的1046平方公里区域，包括池阳、清溪、清风、杏花村、秋浦、江口、里山、马衙、墩上、梅龙、秋江等11个街道和涓桥镇行政管辖范围”。即原告所有的个人住宅建设属于城市规划区范围内，依法应当服从城市管理行政执法局管理，同时，根据《城市道路管理条例》第二条：“本条例所称城市道路，是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施”；第三条：“本条例适用于城市道路规划、建设、养护、维修和路政管理”。原告占用空地属于城市道路，在该条例的适用范围内。同时，根据贵池区江口街道办事处出具的一份《情况说明》，证实原告所堆放物品的场地在距××18米范围内，为公共部位，属于城市道路规划管理范围内。二、一审判决认定上诉人适用法律、法规错误，属认定错误。鉴于以上被上诉人门前地坪应属城市道路统一规划区范围内的事实，上诉人依据《城市道路管理条例》第二十七条第一项、第四十二条之规定，依法作出的行政处罚决定，适用法律正确。 被上诉人答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。1、被上诉人杨李平早在1997年4月份，就通过与永兴村委会签订的《关于贵铜公路两侧征地协议》，缴纳了契税、耕地占用费、土地初始登记费、规划管理费等相关税费，合法取得了诉争地块330㎡（长30米，宽11米）的集体土地使用权。被上诉人于1998年开始在该地块上建房，其中自建正屋占地长度12米，自建水泥地坪占地长度18米，宽度均为11米。并于2011年开办永兴机械加工厂，一直营业至今。被上诉人门前18米长、11米宽的水泥地坪属于其宅基地的组成部分。2018年11月25日，永兴居委会向被上诉人下发的《关于江口大转盘环境工程所涉及有关问题情况说明》也认可了这一事实。需要强调的是，现任江口街道人大工委副主任和现任永兴社区党支部书记均于2018年12月19日在该情况说明上签名确认情况属实。2、上诉人自行调取的“关于江口街道永兴社区杨李平户宅基地的情况说明”可能系事后伪造。该情况说明制作时间是2019年8月28日，但上诉人2019年9月16日作出的行政处罚决定书只罗列了两份证据，并不包括这份“情况说明”。被上诉人有理由怀疑该份“情况说明”系伪造。且该说明无行政负责人签字，与2018年向被上诉人等数十户村民出具的情况说明前后矛盾。3、上诉人仅凭几份自制的形式、内容均不规范不合法的现场勘验图和一份疑似伪造的“情况说明”作为作出行政处罚决定的主要证据，没有其他的书证、物证佐证，不能证明待证事实。二、上诉人作出的具体行政行为程序严重违法。上诉人先调查取证，后立案；未听取当事人的陈述申辩即出具《案件处理意见书》，审批决定是否处罚等违反了《安徽城市管理执法规范化建设标准（试行）》的规定，从上诉人提供的材料可知上诉人未制作任何关于被上诉人陈述和申辩的证据材料，上述程序严重违法。三、上诉人的行政处罚决定适用法律不当，滥用自由裁量权。退一万步讲，即便被上诉人占用城市道路，上诉人的行政处罚决定也存在适用法律不当，滥用自由裁量权之嫌。四、上诉人的行政处罚行为属于选择性执法，显失公平。请求二审法院维持原判。 二审中双方均未提供新证据，一审法院对证据的审核与认定符合法律规定，对一审查明的事实本院予以确认。 本院认为，行政执法应具有正当性和适当性。2014年9月26日池州市人民政府颁发的《池州市城市规划区个人住宅建设管理规定》规范的应是自该规定实施后池州市城市规划区范围内住宅的建设行为，而被上诉人房屋及门前地坪均建于1998年，且为其所在农村集体经济组织集体土地，上诉人无证据证明涉诉地块属性已由集体土地变更为国有土地，上诉人仅依据2013年的池州市行政规划范围即认定争地块为城市道路事实及法律依据均不足。一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费用由上诉人池州市贵池区城市管理行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长 桂 群 审判员 叶光氢 审判员 钱跟东 二〇二〇年七月二十日 法官助理陈利华 书记员田玉 附本案适用的相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。