湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘02行终118号 上诉人（原审被告）攸县菜花坪镇人民政府。住所地攸县菜花坪镇。 负责人余霆，镇长（提名人选）。 行政机关应诉负责人欧亮，系攸县菜花坪镇人民政府副镇长。 委托代理人陈志洪，湖南地博律师事务所律师。代理权限为一般代理。 上诉人（原审第三人）江东文，男，1951年10月12日出生，汉族，湖南省攸县人，住湖南省攸县。 委托代理人彭畅，湖南人和人律师事务所律师。代理权限为一般代理。 委托代理人徐逸峰，湖南人和人律师事务所律师。代理权限为一般代理。 被上诉人（原审原告）攸县菜花坪镇高联村坳背村民小组，住所地攸县菜花坪镇高联村坳背组。 负责人侯许生，组长。 委托代理人易瑞斌，株洲市天元区中良法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权。 上诉人攸县菜花坪镇人民政府（以下简称菜花坪镇政府）、上诉人江东文与被上诉人攸县菜花坪镇高联村坳背村民小组（以下简称高联村坳背组）不履行法定职责一案，不服湖南省醴陵市人民法院（2020）湘0281行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院认定，第三人江东文在攸县，并于2013年2月办理了攸集用（2013）第24／298号集体土地使用权证。同年，第三人江东文在原有宅基地上拆除旧宅，新建房屋，并建造了围墙。因原告高联村坳背组与案外人高塘村台上组就狮子形山场的权属存在争议尚未解决，而第三人江东文的房屋位于争议山林范围内，原告高联村坳背组认为第三人江东文存在侵占山地建造房屋和围墙的行为，于2018年12月6日向攸县人民法院提起诉讼，要求攸县林业局和被告菜花坪镇政府履行法定职责，对第三人江东文侵占山地建造房屋和围墙的行为进行处理。在该案诉讼过程中，原告高联村坳背组提交了《最强烈的控诉书》，其中明确要求查处第三人江东文的违建行为。后因被告菜花坪镇政府承诺六十日内作出处理，该案以撤诉结案。此后，被告菜花坪镇政府一直未作出具体行政行为，故原告高联村坳背组诉至法院，请求依法判决。 原审法院认为，本案系不履行城乡建设法定职责纠纷。本案的争议焦点为：1.本案是否属于重复诉讼；2.高联村坳背组是否具有本案诉讼主体资格；3.被告菜花坪镇政府是否存在不履行法定职责的情形。 关于第一个争议焦点，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十条第一款关于“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案”之规定，本案中，原告高联村坳背组曾于2018年12月6日向攸县人民法院提起诉讼，后因被告菜花坪镇政府承诺六十日内作出处理而撤回起诉。现原告以被告菜花坪镇政府未履行承诺就其诉请作出处理为由重新提起诉讼，不属于“同一事实和理由重新起诉”的情形，故本案不属于重复诉讼，应予立案受理。 关于第二个争议焦点，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款关于“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”之规定，本案中，含第三人江东文房屋和围墙所占土地在内的权属纠纷尚在处理中，原告高联村坳背组是否对该土地合法享有所有权虽未有最终确认，但根据株洲市人民政府（2019）株政复字第66号行政复议决定书，原告高联村坳背组在该山林纠纷处理中就其权属主张提交了书面材料，故在该案涉土地权属确认前，被告菜花坪镇政府是否履行城乡规划法定职责，对第三人江东文建造房屋和围墙的行为进行处理，与原告高联村坳背组有利害关系，故原告高联村坳背组具备本案诉讼主体资格。 关于第三个争议焦点，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款关于“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”以及2009年9月27日湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《湖南省实施办法》（已于2016年5月1日废止）第二十八条关于“在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅建设的，申请人持村民委员会证明、户口原件和有关材料，向所在地镇、乡人民政府提交申请书，按照下列规定取得乡村建设规划许可证：……（二）不占用农用地和使用原宅基地的，镇、乡人民政府自受理申请之日起十个工作日内作出审查决定。符合规划要求的，核发乡村建设规划许可证；不符合规划要求的，书面告知申请人并说明理由。”之规定，本案中，第三人江东文位于攸县菜花坪镇高塘村上屋组的房屋属于被告菜花坪镇政府管辖范围内，第三人江东文在原有宅基地建设房屋的情形依法应当报所在地镇、乡人民政府审批，核发乡村规划建设许可证。但本案诉讼过程中，第三人江东文并未提交证据证明其履行了报批手续并依法取得乡村规划建设许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条关于“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”之规定，被告菜花坪镇政府作为对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为具有行政强制执行权的行政机关,应依法履行职责，在接到原告高联村坳背组的控告后，应当及时受理并组织核查、处理，但其并未提供任何证据证明其履职情况，原告高联村坳背组的诉请有事实和法律依据，应予以支持。被告菜花坪镇政府辩称仅收到原告高联村坳背组要求确认山林权属的申请，未收到要求查处第三人江东文违建的控告，但经审理查明，原告高联村坳背组曾于2018年12月6日向攸县人民法院提起诉讼，其起诉状明确载有要求攸县林业局和被告菜花坪镇政府履行法定职责，对第三人江东文侵占山地建造房屋和围墙的行为进行处理的陈述，且其提交的《最强烈的控诉书》亦明确载有“请求查实江冬元建房与两次建围墙是否领取了建房证”以及“依照有关法律法规，江的违法建筑应予以拆除”的意见，同案被告攸县林业局明确表示收到该《最强烈的控诉书》，且该案经攸县人民法院多次调解，被告菜花坪镇政府承诺六十日内作出处理，应认定被告菜花坪镇政府已收到原告高联村坳背组要求查处第三人江东文违建的控告。此外，攸县人民政府就高联村坳背组和高塘村台上组山林纠纷的处理决定书于2019年4月24日即已作出，并非在该案2019年5月9日撤诉之后，故被告菜花坪镇政府辩称其承诺六十日内作出处理系配合县政府处理山林权属纠纷与事实不符。被告菜花坪镇政府的抗辩主张不成立，应不予采信。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定,判决:责令被告攸县菜花坪镇人民政府在本判决生效后三十日内就原告攸县高联村坳背村民小组反映第三人江东文违法建造房屋和围墙的行为进行核查、处理。案件受理费50元，由被告攸县菜花坪镇人民政府负担。 宣判后，菜花坪镇政府和江东文均不服，菜花坪镇政府上诉称：一审认为菜花坪镇政府收到高联村坳背组要求履职申请，并承诺60日内处出处理决定证据不足；高联村坳背组非利害关系人，不具有诉讼主体资格；菜花坪镇政府的处理行为对高联村坳背组的权利义务不产生实际影响，非人民法院受案范围；江东文的房屋符合城乡建设规划。请求：撤销原判，改判驳回高联村坳背组的诉讼请求。 江东文上诉称：高联村坳背组与本案无法律上的利害关系，不具有诉讼主体资格；江东文已取得合法建房及土地使用的手续；菜花坪镇政府是否处理均对高联村坳背组的权利义务不产生实际影响。请求：撤销原判，改判驳回高联村坳背组的诉讼请求。 被上诉人高联村坳背组答辩称：一审认定事实清楚，证据充足，适用法律正确，本组是本案适格的主体，请求驳回上诉，维持原判。 本院对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。 二审中，高联村坳背组提供了侯氏的族谱、侯氏子孙协议书、菜花坪镇高和社区居民委员会证明、鸭咀胡组山林权证以及档案材料，证明鸭咀胡组山林权证所载的狮子形山场即涉案争议山场是鸭咀胡组与被上诉人共同享有。菜花坪镇政府和江东文均质证不属于新证据，本院认为，以上证据不符合二审中新证据的条件，本院不予采信。 本院认为，本案系不履行法定职责案，争议焦点为高联村坳背组是否具有原告主体资格；菜花坪镇政府是否收到履职申请，是否履行了法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据攸县人民政府攸政林权决字〔2019〕1号山林纠纷处理决定书以及株洲市人民政府（2019）株政复字第66号行政复议决定书中显示，高联村坳背组在山林纠纷处理过程中已经就其对涉案争议地块享有所有权提供了相关证据，攸县人民政府也予以了相应认可，虽然复议决定书撤销了攸县人民政府的处理决定，但并未否认高联村坳背组与争议山场的利害关系，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其原告资格中的利害关系应当以“可能性”为标准，高联村坳背组与被诉行政行为存在利害关系的可能性，一审法院确认其有原告主体资格，本院予以确认。根据攸县人民法院（2018）湘0223行初159号行政裁定书，针对涉案的履职申请，基于菜花坪镇政府承诺六十日内作出处理，高联村坳背组予以撤诉，可以确认菜花坪镇政府已经认可收到履职申请。根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款的规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告应当及时受理并组织核查、处理。菜花坪镇政府收到高联村坳背组的履职申请后未及时受理并作出核查处理违反了上述法律规定，一审判决责令其履职并无不当，至于涉案建筑是否符合规划要求由菜花坪镇政府依法履职作出认定，不属于本案审查的范畴。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案案件受理费50元，由上诉人攸县菜花坪镇人民政府和上诉人江东文各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴晓斌 审 判 员 彭 华 审 判 员 梁小平 二〇二〇年七月七日 法官助理 刘 怡 书 记 员 郭文婷 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。