湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂行终477号上诉人（原审第三人）黄栋成，男，生于1963年3月8日，汉族，住湖北省利川市。委托诉讼代理人谭维清，恩施州广源法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）高伟，男，生于1977年9月20日，汉族，住湖北省利川市。委托诉讼代理人董永福，利川市东城法律服务所法律工作者。原审被告利川市人民政府，住所地：湖北省利川市龙船大道51号。负责人何文建，该市副市长。上诉人黄栋成因高伟诉利川市人民政府和其本人作为第三人参加诉讼的土地行政登记一案，不服湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院（2019）鄂28行初94号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，经过阅卷、调查和询问，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。高伟原审诉称，利川市人民政府于2018年10月25日给第三人黄栋成颁发的鄂（2018）利川农村土地承包经营权第145865号《农村土地承包经营权证》，当中登记的“烟堆包”属历史以来的争议地块，早在1984年7月即已登记载入利川市人民政府为高伟之父高毓德颁发的利林证安字205号《山林所有证》范围（属荒山）。该争议地块被第三人开垦成耕地，高伟发现后，曾多次通过政府进行维权，并向利川市人民政府相关部门申请行政复议。但在行政复议过程中，当地村委会违反政策原则，隐瞒真实情况上报确权，造成利川市人民政府将该争议地块错误登记载入第三人的土地承包经营权证范围，属重复颁证，严重损害了高伟的合法权益。请求撤销利川市人民政府给第三人黄栋成颁发的鄂(2018)利川农村土地承包经营权第145865号《农村土地承包经营权证》并由利川市人民政府承担本案诉讼费。原审查明，1984年，原利川县人民政府给高毓德颁发利林证安字205号《山林所有证》，登记地块为“小坡”、“烟堆包”，登记地类为荒山。2009年，利川市人民政府给高毓德颁发的利川市林证字（2008）第052491号《林权证》上登记的林地仅有“小坡”。后宋寿春、高伟承继了高毓德名下的上述土地。2005年8月14日，利川市人民政府给黄顶艮颁发（2005）第037554号《农村土地承包经营权证》，登记地块名称为“水田”、“麻泥坑”，其中“麻泥坑”为旱地。后黄顶艮之子黄永学、黄栋成、黄永和、黄永清承继了黄顶艮名下的上述土地，但土地承包户名仍为黄顶艮。后高伟与第三人黄永学、黄栋成等因土地及山林发生权属争议，高伟于2017年3月29日和2017年8月29日向利川市团堡镇人民政府申请确权，黄永学、黄栋成、黄永和、黄永清也于2017年8月29日向利川市团堡镇人民政府提出土地使用（经营）权争议行政处理申请。因双方争议涉同一地块，利川市团堡镇人民政府依法决定对两申请予以并案处理，并于2017年11月22日作出团政处字（2017）02号《行政处理决定书》。双方当事人均不服申请行政复议，利川市人民政府于2018年4月24日作出利政复决字（2017）12号《行政复议决定书》。黄永学、黄栋成等四人不服提起诉讼，利川市人民法院经审理于2018年9月26日作出（2018）鄂2802行初38号行政判决：撤销利川市团堡镇人民政府团政处字（2017）02号《行政处理决定书》和利川市人民政府利政复决字（2017）12号《行政复议决定书》；责令利川市团堡镇人民政府在法定期限内重新作出行政处理决定。2018年10月25日，利川市人民政府给第三人黄栋成颁发鄂(2018)利川农村土地承包经营权第145865号《农村土地承包经营权证》。2018年12月25日，利川市团堡镇人民政府重新作出团政处字（2018）01号《行政处理决定书》，对双方争议的“烟堆包”地块界限予以明确；利川市人民政府于2019年2月22日以利政复决字（2019）02号《行政复议决定书》决定维持。黄永学、黄栋成等四人再次向利川市人民法院提起行政诉讼，被该院判决驳回诉讼请求。原审认为，根据高伟提交的利川市公证处（2017）鄂利川证字第293号《公证书》，可以证明高毓德与“高尤德”系同一人，且系高伟之父。高伟与利川市人民政府给第三人黄栋成颁发《农村土地承包经营权证》的行为具有利害关系，是本案适格原告。根据农业部、中央农村工作领导小组办公室颁发的农经发（2015）2号《关于认真做好农村土地承包经营权证确权登记颁证工作的意见》第三条第三项规定，即权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。高伟与第三人因土地及山林发生权属争议，双方均向利川市团堡镇人民政府申请确权，利川市人民政府于2018年10月25日给第三人黄栋成颁发鄂(2018)利川农村土地承包经营权第145865号《农村土地承包经营权证》时，利川市团堡镇人民政府尚未作出团政处字（2018）01号《行政处理决定书》，高伟与黄栋成之间关于“烟堆包”地块存在尚未解决的权属争议。故利川市人民政府给第三人黄栋成颁发的《农村土地承包经营权证》中关于“烟堆包”的登记行为应予以撤销。高伟请求撤销利川市人民政府给第三人黄栋成颁发的《农村土地承包经营权证》，因该证中还有其他不存在争议的地块，故只对有争议地块的登记行为予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项规定，判决撤销利川市人民政府给第三人黄栋成颁发的鄂(2018)利川农村土地承包经营权第145865号《农村土地承包经营权证》中关于“烟堆包”的登记行为。案件受理费50元，由利川市人民政府承担。黄栋成上诉称，⒈高伟非本案适格原告，不具有本案原告主体资格。高伟提交的利川市公证处出具的公证书，只是载明了高伟家庭内部为继承其父遗产而自述“高毓德”为其父，并无其他证据证明“高尤德”与“高毓德”系同一人；高伟陈述称其父母结婚证上所载父名为“高毓德”，未出示该结婚证予以证明；即使“高尤德”与“高毓德”为同一人，根据团堡派出所《户籍证明》，“高尤德”生前户籍也系晒田坝村8组而非安乐坪村12组村民。高伟虽持有利川市人民政府1984年为“高毓德”颁发的利林证安字205号《山林所有证》，但在2009年第二次完善林地确权时，高伟及其家人并未与安乐坪村民委员会签订《林地林权承包合同书》和《补充合同》，未向任何机关提出过林地争议。因此高伟不具有本案原告主体资格。⒉原判决实体错误。安乐坪村并无“高毓德”此人，自利川市人民政府1984年为“高毓德”颁发《山林所有证》后，高伟与宋寿春直至33年后的2017年方提出所谓的林权争议和确权申请。而在此之前，从上诉人之父黄顶艮2008年去世，经村民小组和村委会指定“烟堆包”地由上诉人耕种的九年时间里，高伟均未因该地与上诉人发生过权属争议。原判决关于“原利川县人民政府给高毓德颁发了利林证安字205号《山林所有证》，……后宋寿春、高伟承继了上述高毓德名下的土地”的事实认定错误，缺乏证据证实。⒊原判决适用法律不当。上诉人取得《农村土地承包经营权证》，是在上诉人之父黄顶艮1980年承包地的基础上，经2005年第二次耕地完善承包时纠正承包地块“麻泥坑”的地名笔误后形成的，耕地权属十分清楚，并不属于农业部、中央农村工作领导小组办公室农经发（2015）2号文第三条第三项规定的限制范围。利川市人民政府给上诉人的颁证行为，实体正确、程序合法。原判决实体错误、适用法律不当，且高伟不具备原告主体资格，请求撤销原判，依法改判驳回高伟的起诉，维持利川市人民政府给上诉人的土地行政登记颁证行为。被上诉人高伟未向本院提交书面答辩意见。原审被告利川市人民政府未向本院提交书面陈述意见。上诉人及被上诉人、原审被告利川市人民政府原审提交的涉案证据已随案移送本院。本院对相关证据的认定意见与原审法院一致，对原判认定的案件事实予以确认。另补充查明：2009年利川市人民政府给“高尤德”颁发的利川市林证字（2008）第052491号《林权证》，已被原审法院2019年12月10日作出的（2019）鄂28行终88号行政判决书予以撤销。案涉利川市团堡镇人民政府团政处字（2018）01号《行政处理决定书》及利川市人民政府利政复决字（2019）02号《行政复议决定书》，已被原审法院2019年12月10日作出的（2019）鄂28行终218号行政判决书予以撤销。本院经审理认为，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条、《中华人民共和国农村土地承包法》(2009修正)第二十二条、第二十三条、第五十一条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权；县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权；因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。根据前述规定可以看出，人民政府颁发农村土地承包经营权证行为系以农村土地承包合同为基础，是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，土地承包经营权证的发放系政府应主动履行的职责，是依国家职权实施的一种具体行政行为，该颁证行为本身并未赋予人民政府审查承包合同效力的职权，不具有行政确权性质，只具有不动产物权变动公示的作用。对行政机关据以颁证的合同持有异议，应先行提起民事诉讼，确认据以颁证的合同是否合法有效，尔后方能提起行政诉讼，解决颁证行为的合法性。本案中，安乐坪村民委员会与第三人签订了土地承包合同，根据法律规定该土地承包合同自成立之日起生效，第三人已取得土地承包经营权，利川市人民政府即负有依法向其颁发土地承包经营权证的法定职责。高伟诉请撤销利川市人民政府的该颁证行为，实质上是对利川市人民政府据以颁证的基础依据即第三人的土地承包合同持有异议，而人民法院行政审判对该土地承包合同是否实际成立、生效以及是否已实际取得承包经营权同样不具有从实体上审查合同效力的职权。故高伟在第三人持有《农村土地承包经营权证》的情况下，应当先行解决土地权属争议并通过民事诉讼等其他途径对土地承包合同的效力予以确认，而不应先通过行政诉讼来审查案涉《农村土地承包经营权证》的合法性。只有在案涉土地权属争议明确且土地承包合同效力确定，并明确高伟为案涉争议地块的真实权利人的情形下，方可由其作为权利人并依相关生效法律文书向颁证机关申请撤销或更正登记或提起诉讼，使真实权利与登记权利归于一致。高伟在案涉争议土地权属尚未明确、第三人所持农村土地承包合同效力未经依法确认无效的情形下，应视为其与本案被诉的承包经营权证颁证行为不具有法律上的利害关系，其直接诉请撤销利川市人民政府的案涉颁证行为，缺乏事实依据和法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，依法应裁定驳回起诉。原判在案涉土地承包合同效力未经依法确认的情形下，以案涉土地权属争议未解决不得进行土地承包经营权确权登记颁证为由，对利川市人民政府的被诉颁证行为予以部分撤销，缺乏事实依据和法律依据，应予纠正。黄栋成的上诉理由部分成立，本院予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）（十）项、第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院（2019）鄂28行初94号行政判决；二、驳回高伟的起诉。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  王仁祥审判员  马春亮审判员  胡锦明二〇二〇年七月二十八日书记员  董晓晗