福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终302号 上诉人（原审原告）福建美泰新型建材有限公司，住所地福建省平潭县潭城镇汉洋新城73号。 法定代表人龚清文，总经理。 委托诉讼代理人林逢胜、陈肖冰，北京德和衡（福州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）平潭县芦洋乡人民政府，住所地福建省平潭县芦洋乡洋中村。 法定代表人林山，乡长。 委托诉讼代理人张丽娜，福建拓维律师事务所律师。 原审第三人中国人民解放军三一六一二部队保障部，住所地福建省福州市长乐区航城街道联村村上湖200号。 负责人谢章炀，部长。 上诉人福建美泰新型建材有限公司（以下简称美泰建材公司）因诉被上诉人平潭县芦洋乡人民政府（以下简称芦洋乡政府）不履行行政协议一案，不服福建省平潭县人民法院（2019）闽0128行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2013年1月31日，中国人民解放军73303部队（以下简称73303部队）作为出租方（甲方）与美泰建材公司作为承租方（乙方）签订一份南闽[2012]022号《军队房地产租赁合同》（以下简称022号合同），约定73303部队自愿将位于福建省平潭县芦洋乡芦洋农场营区内，场地面积14802.5平方米（22.2亩）出租给美泰建材公司使用（租赁用途为环保生产砖厂），租赁期限自2012年12月1日起至2015年12月1日止。其中第八条第（三）项约定“……不得擅自在承租的场地上新建和添建各种建筑物、构筑物，确实需要新建和添建的，必须向甲方提供建设方案，在甲方主管部门批准并由甲方出具书面同意书后实施，费用由乙方自理，权属归甲方所有，租赁期满后或者解除合同时，必须完好地无偿移交给甲方”，第九条第（四）项约定“……若有拆迁赔偿问题，其他按地方相关拆迁补偿法规办理，但按本合同约定权属归甲方的全部财产赔偿归甲方”。 2013年6月30日，73303部队与美泰建材公司又签订一份闽岚[2013]001号《军队房地产租赁合同》（以下简称001号合同），约定73303部队自愿将位于福建省平潭县中楼乡芦洋部队农场，北部东侧部分耕地面积17550平方米约26.3亩出租给美泰建材公司使用（租赁用途为环保砖生产厂）。租赁期限意向三年，自2013年7月1日起至2016年7月1日止。其中第八条第(三)项约定，“……不得擅自在承租的场地上新建和添建各种建筑物、构筑物，确实需要新建和添建的，必须向甲方提供建设方案，在甲方主管部门批准并由甲方出具书面同意书后实施，费用由乙方自理。租赁期满后或者解除合同（不含本合同第九条第四款情况）时，乙方须在三个月内自行处理完所添建的建筑物、构筑物，并恢复承租地块的原貌。否则，甲方有权单方面处理上述建筑物、构筑物”。第九条第（四）项约定“……若有拆迁赔偿问题，及按本合同约定权属归甲方的全部财产赔偿归甲方。由乙方出资添建或购置的资产，按地方相关拆迁赔偿规定，允许补偿的，甲方应支持乙方获得其投资部分的赔偿”。 2016年6月16日，平潭综合实验区管委会办公室作出岚综管办[2016]114号《关于印发清理整顿环保违法违规项目保障环境安全专项行动工作方案的通知》，根据福建省政府和原环保部相关文件精神，结合实际，决定开展全区环保违法违规项目集中整治专项行动。2016年9月22日，区管委会办公室作出岚综管办[2016]184号《关于印发〈平潭综合实验区环保违法违规生产类项目淘汰关闭补助指导意见〉的通知》，规定环保违法违规项目所在乡镇人民政府作为项目淘汰关闭补偿实施单位及淘汰关闭企业用房补偿补助办法等内容。2016年9月29日，区管委会办公室作出岚综管办[2016]188号《关于印发第二批环保违法违规项目淘汰关闭名单的通知》，规定按照属地原则各乡镇人民政府全面负责辖区内环保违法违规项目清理整顿工作，督促列入第二批淘汰关闭名单的项目在2016年10月15日自行取缔或关闭到位，逾期未完成淘汰关闭的，将采取断水、断电等强制关闭措施。位于芦洋部队农场内的美泰建材公司的“蒸压加气混凝土砌块”项目被列入第二批环保违法违规项目淘汰关闭名单。 2016年10月12日，相关公司就美泰建材公司上述项目中的建筑物、构筑物等进行丈量。 2016年12月1日，平潭综合实验区环境与国土资源局作出《关于环保违规项目清理整顿情况的公告》，载明：截止2016年11月30日，我区已全部完成了132家环保违法违规项目清理整顿工作，并将“福建美泰新型建材有限公司蒸压加气混凝土砌块（加气砖）”列入其中。 2016年12月25日，芦洋乡政府（甲方）与美泰建材公司（乙方）签订《企业用房淘汰关闭拆除协议书》，约定根据《关于印发清理整顿环保违法违规项目保障环境安全专项行动工作方案的通知》文件精神，拟对乙方经营的位于芦洋乡部队农场的美泰建材公司加工厂进行淘汰关闭拆除。甲方支付乙方补偿费共计5729746.93元，乙方应在收到甲方拨付40%补偿费后15日内自行拆除加工厂，乙方协议签订后，由甲方负责向上级申请关闭补助经费，待关闭补助经费到达甲方账户后，甲方在15个工作日内向乙方拨付补偿费的40%。剩余的补偿费待美泰建材公司加工厂建筑物、构筑物及附属物由乙方自行拆除完毕后向甲方申请核实验收，并经甲方和区直有关部门验收合格后予以拨付。因甲方原因未按期向乙方支付补偿款的，甲方应按逾期金额每日万分之二支付逾期付款违约金（需在所有补偿款经有关部门拨转甲方账户的前提下）。此外，双方在协议第四条约定“乙方的承诺与保证……（二）乙方保证其对加工厂具有处分权，保证有权签订本协议，否则乙方应承担由此产生的法律责任……”。 另查明，根据军队结构体制改革相关要求，经中央军委批准，由中国人民解放军三一六一二部队保障部（以下简称31612部队保障部）接管原73303部队一切房地产以及历史遗留问题等事宜。 原审法院认为，《中华人民共和国合同法》第九十一条规定：“有下列情形之一的，合同的权利义务终止：…（七）法律规定或者当事人约定终止的其他情形”，第九十二条规定：“合同的权利义务终止后，当事人应当遵循诚实信用原则，根据交易习惯履行通知、协助、保密等义务”。根据022号合同、001号合同约定，租赁期分别于2015年12月1日、2016年7月1日届满，因美泰建材公司未能提供双方存在继续租赁或者另外约定的情形，且按美泰建材公司庭审陈述，001号合同是在022号合同中场地的扩租基础上重新签订，故美泰建材公司与73303部队的租赁关系应按001号合同执行，双方租赁期已于2016年7月1日届满。根据001号合同第七条约定“…租赁期满后或者合同解除（不含本合同第九条第四款情况）时，乙方须在三个月内自行处理完所添建的建筑物、构筑物，并恢复承租地块的原貌。否则，甲方有权单方面处理上述建筑物、构筑物”，自2016年10月2日起美泰建材公司对案涉建筑物、构筑物等已不享有处分权。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的解释》第十二条第二款规定，“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益……”。美泰建材公司在与73303部队签订的《军队房地产租赁合同》已于2016年7月1日到期，以及自2016年10月2日起对案涉建筑物、构筑物及附属物丧失处分权的情况下，仍于2016年12月25日与芦洋乡政府签订《企业用房淘汰关闭拆除协议书》，并保证其对加工厂具有处分权，企图获取加工厂淘汰关闭补偿费，属于以欺诈的手段订立合同，损害国家利益，案涉协议无效。《合同法》第五十六条规定，“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力”，案涉协议自始没有法律约束力。因此，美泰建材公司要求芦洋乡政府支付加工厂淘汰关闭补偿费5729746.93元及逾期付款违约金缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）项、第五十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第十二条第二款的规定，判决驳回福建美泰新型建材有限公司的诉讼请求。 上诉人美泰建材公司不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审法院认为“属于以欺诈的手段订立合同，损害国家利益”，属于事实认定错误，适用法律错误。1、上诉人已明确告知案涉建筑物占地系军队所有，并如实告知上诉人与原审第三人《军队房地产租赁合同》，被上诉人明知案涉建筑物的租赁期限和权属约定。退一步而言，被上诉人作为项目淘汰关闭补偿实施单位，具有审查义务。上诉人不存在故意虚构事实情况，也不存在故意隐瞒真实情况的欺骗行为，不符合法律规定的欺诈行为。2、被上诉人签订行政协议的行为与上诉人的告知厂房租赁情况的行为不具有法律上的因果关系。3、上诉人的行为不符合法律规定的欺诈行为，原审法院适用合同法第五十二条第一款认定案涉行政协议无效，属于适用法律错误。二、原审法院认为上诉人“租赁期已于2016年7月1日届满…，对案涉建筑物、构筑物等已不享有处分权”，属事实认定错误。虽被上诉人与上诉人签订的《企业用房淘汰关闭补助协议》与上诉人的企业用房租赁期限、处分权不具有关联性。但基于原审法院错误事实认定，上诉人说明如下：1、上诉人与原审第三人约定期间届满后，租赁合同继续有效，视为不定期合同。2、上诉人对案涉建筑物、构筑物享有处分权。三、原审法院认定案涉协议无效，严重违反行政依赖保护原则。上诉人基于行政决定的信任，持续性地配合行政机关清理整顿专项行动的整个过程，原审法院仅以《企业用房淘汰关闭拆除协议书》于2016年12月25日签订合同时间，认为合同无效，严重违反行政依赖保护原则。请求：一、依法撤销原审判决，依法改判支持上诉人原审诉讼请求；二、依法判令被上诉人承担本案一二审诉讼费用。 被上诉人芦洋乡政府、原审第三人31612部队保障部未向本院提交书面意见。 原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证，对于原审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”因此，对于行政协议无效的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。本案中，案涉《企业用房淘汰关闭拆除协议书》第四条第（二）项明确约定“乙方保证其对加工厂具有处分权，保证有权签订本协议，否则乙方应承担由此产生的法律责任；如因此给甲方造成经济损失的，乙方负责予以全额赔偿。”而上诉人与73303部队签订的《军队房地产租赁合同》所约定的租赁期限至2016年7月1日止，且该合同亦对甲方新建和添建各种建筑物、构筑物的处理，以及拆迁赔偿问题作出了约定，合同同时约定了“租赁期满，合同解除”。因此，本案案涉《企业用房淘汰关闭拆除协议书》签订时上诉人已丧失对相关建筑物、构筑物的处分权，其对相关建筑物、构筑物的处分并未获得原审第三人的追认，且现有证据亦无法证明存在续租情形。原审判决根据以上事实，适用民法法律规范中关于合同无效的规定，认定协议存在无效情形，并无不当。只有在行政协议不存在无效情形时，行政主体和行政相对人才具有全面遵守和履行行政协议约定的义务。原审判决驳回上诉人关于履行协议的诉讼请求，亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费58221元由上诉人福建美泰新型建材有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小倩 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年七月十日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 柯成恩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。