湖北省武汉市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂01行终542号 上诉人（原审原告）武汉市兴胜华农业生态发展有限公司，住所地武汉市黄陂区李家集街巴山砦村。 法定代表人王胜洪，总经理。 委托代理人黄运波，公司员工，男，汉族1968年2月25日出生，住武汉市黄陂区。 被上诉人（原审被告）武汉市黄陂区自然资源和规划局，住所地武汉市黄陂区黄陂大道160号。 上诉人武汉市兴胜华农业生态发展有限公司因诉武汉市黄陂区自然资源和规划局确认强拆违法一案，不服湖北省武汉市黄陂区人民法院（2019）鄂0116行初187号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2013年2月1日，武汉市黄陂区李家集街道办事处巴山砦村村民委员会（以下简称巴山砦村委会）与兴胜华公司签订了一份《武汉市农村土地经营权流转（转包、出租）合同》，约定由巴山砦村将其承包经营的500亩土地的承包经营权流转给兴胜华公司，流转期限自2013年2月1日起至2028年2月1日止，流转土地用途为种植大红桃。2013年4月18日，巴山砦村委会与兴胜华公司又签订了一份《农村土地流转合同》，约定巴山砦村委会采用租赁方式将其承包经营的67.5亩土地的承包经营权流转给兴胜华公司经营，流转的土地只能用于种植、养殖。土地流转时限自2013年4月18日至2028年4月18日止。 2015年7月3日，原告在上述流转土地上开始动工建设，建成1326.94平方米建筑物及3686.69平方米的其他设施，用地面积约为6.92亩。2019年1月，原告（甲方）与武汉市黄陂区人民政府李家集街道办事处（乙方，以下简称李家集街道办事处）、巴山砦村委会（丙方）签订了一份《设施农用地三方协议》，约定经丙方村民代表大会同意，甲方在依法确定的土地所有权范围内使用设施农用地0.58亩，用途为农具、农资仓库、农产品分拣、包装用房，使用期限自2019年3月25日起至2028年3月25日止。之后，原告对上述0.58亩设施农业地提出备案登记申请，巴山砦村委会、李家集街道办事处均同意申报备案。2019年2月28日，被告对原告以“涉嫌非法占用土地”进行立案调查。2019年3月4日，被告的工作人员对原告公司的法定代表人王胜洪进行了询问并制作过询问笔录。2019年3月5日，被告对现场进行了勘测并制作了勘测笔录，原告公司的法定代表人王胜洪在该笔录上签字，并加盖了公司公章。2019年3月22日，被告作出陂土资规听告[2019]010065号《行政处罚听证告知书》，告知拟对原告作出行政处罚及原告享有要求听证的权利。被告于当日将告知书送达给原告，原告未在法定期限内申请听证。2019年3月27日，被告作出陂土资规罚[2019]010065号《行政处罚决定书》，认定：原告未经批准，于2015年7月3日起，擅自占用李家集街巴山砦村集体土地6.92亩，用于建设仓库、住房。目前，在用地红线范围内占用5.98亩农用地上已建成的3686.69平方米其他设施已拆除，占用0.7亩建设用地上建有建筑物1326.94平方米的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属非法占用土地。该用地部分符合土地利用总体规划（其中，农用地为5.98亩，建设用地为0.7亩），土地利用现状地类为耕地。决定处罚如下：1、责令将非法占用的6.92亩土地退还给李家集街巴山砦村；2、没收在非法占用的0.7亩土地上新建的1326.94平方米的建筑物及其他设施，并按30元/平方米的标准处以罚款14000元整。同时，该处罚决定告知了原告申请行政复议或提起行政诉讼的权利。被告于当日将决定书送达给原告。2019年4月1日，上述行政处罚决定认定的原告非法占用的0.7亩土地上新建的1326.94平方米的建筑物被拆除，原告认为该拆除行为系被告实施且违法，故诉至原审法院，请求判决被告强制拆除原告的涉案建筑物（综合楼）的具体行政行为违法。另查明，涉案建筑物未办理乡村建设工程规划许可证。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实依据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，原告应当对适格被告承担初步举证责任。原告认为被告实施了涉案强制拆除行为，其提交的主要证据为陂土资规罚[2019]010065号《行政处罚决定书》及巴山砦村委会、李家集街道办事处出具的证明。但在上述决定书中，被告只认定了原告非法占用0.7亩土地新建1326.94平方米建筑物及附属设施的事实，并未对建筑物的性质进行认定，且被告对原告的处罚措施为“没收”上述建筑物及其他设施，而并非“拆除”。巴山砦村委会、李家集街道办事处出具的两份证明仅写明原告所建1326.94平方米的综合楼被当地政府有关部门拆除，并未明确是由被告拆除。因此，在原告未提交其他证据进行佐证的情况下，直接推定被告为强制拆除主体不合常理。故原告的起诉不符合法定条件，依法应予以驳回。被告辩称原告起诉的为两个行政行为，不应提起一个诉讼，因原告在庭审过程中已明确其诉讼请求为确认被告强制拆除涉案建筑物的行政行为违法，对被告的该抗辩意见原审法院不予采信。被告辩称原告起诉已超过起诉期限，根据庭审查明的事实，涉案拆除行为发生在2019年4月1日，原告起诉时间为2019年9月23日，并未超过起诉期限，对被告的该抗辩意见原审法院不予采信。据此，经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告武汉市兴胜华农业生态发展有限公司的起诉。 上诉人不服一审裁定，向本院提起上诉称，案涉《行政处罚决定书》认定事实不清，处罚不合法。在其未生效之前房屋被强制拆除，显然违反了法律程序。然而一审法院不审理该决定书是否合法，强拆是否合法，就以证据不足裁定驳回上诉人一审诉讼请求，显然不公正、不合法。请求二审法院：撤销原审裁定，支持上诉人起诉时提出的如下请求：1.判决撤销被上诉人作出的陂土资规罚（2019）010065号《行政处罚决定书》；2.判决被上诉人强制拆除原告的涉案建筑物（综合楼）的具体行政行为违法；3.本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人未提交书面答辩意见。 本院另查明：一审审结完毕后，李家集街道办事处向上诉人出具了证明，证明街道按照全区大棚房工作的有关要求，于2019年4月1日组织对上诉人违法建设进行拆除。上诉人对该事实表示认可。 本院认为，“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明及指导。本案中，上诉人一审的诉讼请求包括：撤销被上诉人作出的陂土资规罚（2019）010065号《行政处罚决定书》，判决被上诉人强制拆除原告的涉案建筑物（综合楼）的具体行政行为违法，其诉讼请求包含数个行政行为和法律关系。上诉人在一审法院的释明下，在庭审过程中明确其诉讼请求为判决被上诉人强制拆除原告的涉案建筑物（综合楼）的具体行政行为违法。故上诉人认为一审法院未就涉案《行政处罚决定书》进行审理的上诉意见不成立，本院不予支持。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条之规定，原告起诉的被告不适格的，人民法院应当告知变更被告，原告不同意变更的，裁定驳回起诉。在本案审理过程中，李家集街道办事处承认其按照全区大棚房工作的有关要求，于2019年4月1日组织对上诉人违法建设进行拆除。上诉人对该事实表示认可。由此可知，被上诉人并非强拆主体，不是本案适格被告。上诉人的起诉不符合起诉条件。 综上，上诉人的起诉不符合起诉条件，一审裁定驳回起诉并无不当。上诉人的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈平 审判员  沈红 审判员  俞震 二〇二〇年七月六日 法官助理王瀚 书记员祁平