辽宁省抚顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽04行初1号原告抚顺华多牧业有限公司，住所地抚顺市顺城区将军街八委四组。法定代表人郑连臣，总经理。委托代理人李石，辽宁天润律师事务所律师。被告抚顺市顺城区人民政府，住所地抚顺市顺城区新城路东段1号。法定代表人王景涛，区政府区长。出庭行政负责人赵永强，区政府副区长。委托代理人张楠，区政府司法局副局长。委托代理人**，辽宁泽隆律师事务所律师。原告抚顺华多牧业有限公司诉被告抚顺市顺城区人民政府房屋拆迁管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告抚顺华多牧业有限公司法定代表人郑连臣、委托代理人李石，被告抚顺市顺城区人民政府负责人赵永强、委托代理人张楠到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2019年10月30日，抚顺市顺城区人民政府作出《顺城区人民政府征收补偿决定书》。具体内容是：征收人顺城区人民政府，被征收人抚顺华多牧业有限公司（被征收房屋为猪舍，料库，看护房、木棚及煤棚等）。2011年7月7日，顺城区人民政府决定对将军沟地块房屋及土地实施征收，并发布了《将军沟拆迁补偿与安置工作实施方案》和《将军沟拆迁公告》，其中规定拆迁范围为东至小马金山，南至劳模公寓北侧，西至葛布二队山，北至沈吉高速公路，拆迁期限为2011年7月9日至2011年8月18日。因被征收人未在规定期限内与顺城区人民政府达成征收补偿协议。我区根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十八条第一款的规定，以及《将军沟拆迁补偿与安置工作实施方案》作出补偿决定如下：一、对被征收人实行货币化补偿：根据评估机构对被征收人被征收资产的评估，其资产价值为45.2108万元。二、限被征收人自接到本决定之日起30日内，到顺城区人民政府签订协议，并完成搬迁，交付被征收房屋及土地。如不服本决定，可以自收到本决定书之日起60日内向市人民政府申请行政复议，或三个月内向人民法院提起行政诉讼。在补偿决定规定的期限不搬迁的，顺城区人民政府将依法申请人民法院强制执行。原告抚顺华多牧业有限公司诉称，诉讼请求：一、请求判决撤销被告抚顺市顺城区人民政府于2019年10月30日作出的《顺城区人民政府征收补偿决定书》。二、请求判决被告以房屋产权调换的方式对原告进行征收补偿。三、被告承担诉讼费用。事实与理由：一、被告作出《顺城区人民政府征收补偿决定书》程序违法。1、原告于2019年11月8日收到被告作出的《顺城区人民政府征收补偿决定书》，但没有收到任何相关对征收资产的《评估报告》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。被告征收补偿应以《评估报告》作为依据。被告没有向原告出示《评估报告》的前提下，确定征收补偿为45.2108万元，没有依据。2、从被告送达的《顺城区人民政府征收补偿决定书》来看，具体补偿数额来自于评估机构，但是根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条，房地产价格评估机构，由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。第九条，房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象，评估对象应当全面客观，不得遗漏、虚构。房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定处理结果情况。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第十六条，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。原告在被告征收过程中没有参与选定评估机构，也没有任何评估机构人员或其他人员对征收房屋进行调查，原告也没有收到任何方式的评估结果的公示，也没有收到评估报告，被告私自对征收房屋进行评估的行为，违反法定程序，没有法律依据，行为无效。3、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被告作出的《顺城区人民政府征收补偿决定书》，单方决定对原告实行货币化补偿，违反了上述规定。二、被告应以房屋产权调换方式对原告进行征收补偿。除了原告有权自主选择补偿方式以外，对原告进行产权调换方式进行补偿，也非常符合目前的国家政策和市场环境。2019年8月21日，***总理主持召开的国务院常务会议，明确地方要取消超出法律法规的生猪禁养限养规定。对依法划定的禁养区内关停搬迁的养殖场户要安排用地支持异地重建，发展规模养殖支持农户养猪等等。财政部、农业农村部9月发布了《关于支持做好稳定生猪生产保障市场供应有关工作的通知》，通知指出要重点支持生猪生产发展，动物疫病防控和流通基础设施建设，对违反法律法规限制养猪业发展和压减生猪产能的情况，要立即进行整改等等。随后多个部门密集发文，就支持保障生猪生产作出部署。农业农村部、财政部、生态环境部、自然资源部等分别出台了具体措施，统一的方针就是尽最大的力量快速发展生猪养殖企业，满足百姓的需求。在当前特殊情况下，原告获得产权调换方式补偿，不仅可以使原告经营多年的养猪业，继续经营发展，更重要的是原告以产权调换方式重建生猪养殖场，非常符合现在的国家对生猪养殖的政策，能对国家稳定生猪生产保障市场供应的政策贡献力量，因此原告要求以产权调换的方式进行补偿，有利于维护自身企业的利益，也有利于国家相关政策的实施。三、被告送达的《顺城区人民政府征收补偿决定书》，补偿结果严重背离事实没有任何事实和法律依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十五条、第二十六条的规定，补偿决定应当公平，包括补偿方式、补偿金额和支付期限，用于产权调换房屋的地点和面积。搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日对征收房屋类似房地产的市场价格，被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。原告抚顺华多牧业有限公司位于顺城区××北××村是以生猪养殖育种为经营项目的大型畜禽养殖企业，厂区占地22亩，建筑面积三千多平方米，仅生物性资产就超过了1500万元，年产值四千多万元。针对这样一个大型畜禽养殖企业的征收补偿仅为45.1208万元，完全背离客观事实，这结果不仅是被告罔顾事实的没有依据的推断，更是对原告企业进行毁灭性的打击。综上所述，被告作出的《顺城区人民政府征收补偿决定书》缺乏事实和法律依据，程序违法，应予撤销。请求法院依法支持原告的诉请。本案中原告未提供证据。被告抚顺市顺城区人民政府辩称，一、答辩人于2019年10月30日针对本案原告作出的《顺城区人民政府征收补偿决定书》是依据抚顺市中级人民法院（2018）辽04行初16号生效行政判决书的判决内容，履行法定职责作出的具体行政行为，因此程序合法。二、由于本案原告在抚顺市中级人民法院作出（2018）辽04行初16号生效行政判决书后，未能与答辩人共同选定资产评估机构，因此答辩人只能依据2011年8月10日辽宁通立达资产评估有限公司，针对本案原告地上附着物所做的评估结果作出补偿数额。三、根据《将军沟拆迁补偿与安置工作实施方案》第三条规定，补偿方式为住宅拆迁补偿方式，有产权调换和货币补偿两种。非住宅采取货币补偿的方式，本案原告所处位置为集体土地而非国有土地。因此原告地上附着物非私有产权的房屋只适用于货币补偿的方式。因此原告的第二项诉讼请求不符合安置补偿方案的规定，因此不应得到支持。被告向本院提交下列证据：1、《顺城区人民政府征收补偿决定书》；2、辽宁省人民政府土地批件《关于抚顺市2012年度第17批次实施方案的批复》；3、《征收土地协议书》一期和二期；4、《关于顺城区将军沟地块拆迁补偿安置资金担保函》；5、《将军沟拆迁公告》；6、《将军沟拆迁补偿与安置工作实施方案》；7、《资产评估表》；8、支付凭证。经庭审质证，证据1、关于《顺城区人民政府征收补偿决定书》，该证据的真实性、关联性当事人双方没有异议，对其合法性原告认为程序违法。证据2-6，对其真实性当事人没有异议，只要求依法依规实施拆迁。证据7，原告对其真实性、关联性和合法性均有异议，认为评估程序违法，依据的事实均不真实，不能客观反映征收标的。证据8，原告认为超过举证期限，不予质证。本院对上述证据认定如下：关于证据：1《顺城区人民政府征收补偿决定书》；2辽宁省人民政府土地批件《关于抚顺市2012年度第17批次实施方案的批复》；3《征收土地协议书》一期和二期；4《关于顺城区将军沟地块拆迁补偿安置资金担保函》；5《将军沟拆迁公告》；6《将军沟拆迁补偿与安置工作实施方案》；双方对证据的真实性均没有异议，本院予以采纳。证据7《资产评估表》，因没有相应评估机构和评估人员签章，因此不能反映该证据的证明的目的，本院不予采纳。证据8支付凭证，因为被告仅用来证明已将土地征收补偿款支付给被征收的集体土地所有人，对本案原告权利义务没有影响，且对于查明与本案关联的案件事实具有证明作用，本院予以采纳。经审理查明，2011年3月18日，辽宁省人民政府作出辽政地字［2011］861号《关于抚顺市实施市级规划批次用地的批复》的土地批件，批准抚顺市2011年度第一批次建设用地的请示，同意将抚顺市顺城区北关新村集体宅基地38.0781公顷征为国有。2011年6月30日，抚顺市顺城区土地储备整理中心作出《将军沟拆迁与安置工作实施方案》，其中“三、补偿方式住宅拆迁补偿方式有产权调换和货币补偿两种；非住宅采取货币补偿的方式。（三）非住宅实行货币补偿的1、工企户（1）有产权证的非住宅房屋按2700元/㎡补偿，无产权证的非住宅房屋按原结构重置成本折算评估，并按评估额度实行货币补偿。（2）其他企业生产经营性设施按评估额度实行货币补偿。2、集体土地地上附着物，依据《“抚顺市征占用土地青苗附着物补偿规定”的通知》（抚政发[1996]54号）精神，并参照周边地块补偿标准给予补偿。”2011年7月7日抚顺市顺城区政府作出《将军沟拆迁公告》，对东至小马金山，南至劳模公寓，西至葛布二队山，北至沈吉高速公路范围内的国有土地有照的住宅和非住宅房屋进行拆迁。2011年8月22日，顺城区土地储备整理中心、河北乡人民政府代表抚顺市顺城区人民政府与顺城区北关新村就征收集体土地补偿事宜达成《征收土地协议书》，顺城区人民城府按照协议履行了相应土地补偿款的支付义务。原告抚顺华多牧业有限公司座落于其法定代表人郑连臣承包的河北新村的集体土地上。2004年7月30日，郑连臣与抚顺市顺城区北关新村村民委员会签订了《协议书》，双方约定，河北新村将鲁家坟沟南山背荒山13200平方米（20亩），四至为东至邹家，南至山，西至郑家两户、杨家一户，北至河沟永久性承包给郑连臣，郑连臣在该土地上注册成立抚顺华多牧业有限公司，从事生猪养殖。因该公司位置位于抚顺市顺城区政府此次征收范围内，双方对征收拆迁补偿问题进行了协商，抚顺市顺城区政府于2011年7月21日，委托评估机构对郑连臣的房屋、拟搬迁资产、不可修复资产等项进行了评估，但未达成协议。2013年7月24日和8月9日，案外人抚顺德创置业有限公司取得抚顺市人民政府颁发的抚顺国用（2013）第0154号和第0189号国有土地使用证，因本案原告抚顺华多牧业有限公司未就拆迁补偿问题与被告抚顺市顺城区政府达成协议，抚顺德创置业有限公司至今未对该企业范围内的土地进行开发利用。原告抚顺华多牧业有限公司曾因抚顺市顺城区政府的征收行为对其造成影响，给其造成损失，向本院提起诉讼，请求判令抚顺市顺城区人民政府履行法定义务，在拆迁公告的期限内，按照拆迁公告基准日当时实际资产价值对其进行土地征收拆迁补偿。对此，本院于2018年10月30日作出（2018）辽04行初16号行政判决，以“被告应当对原告抚顺华多牧业有限公司的补偿安置问题作出处理。虽然被告对原告的养殖企业进行了评估，并出具了评估报告，但该报告的评估基准日为2011年7月21日，超过了评估有效期，不能证明原告的实际损失，双方可另行组织评估，确定原告地上附着物等项损失。因原、被告双方未能就原告的补偿问题达成协议，抚顺市顺城区人民政府应当履行征收补偿的法定职责。”为由，判决被告抚顺市顺城区人民政府于判决生效后六十日内，履行对原告抚顺华多牧业有限公司进行补偿安置的法定职责。因抚顺华多牧业有限公司提起上诉，辽宁省高级人民法院于2019年5月21日作出（2019）辽行终359号终审行政判决，维持本院一审判决。本院认为，原告抚顺华多牧业有限公司与被告抚顺市顺城区人民政府因履行集体土地征收补偿安置法定职责一案，已经省法院生效判决确定，其判决结果是判令抚顺市顺城区人民政府在法定期限内履行原告抚顺华多牧业有限公司进行补偿安置的法定职责。抚顺市顺城区人民政府根据上述生效判决，作出征收补偿决定。原告抚顺华多牧业有限公司对此不服提起本案诉讼。因此，本案需要审查的客体就是该征收补偿决定。本案根据原告起诉和被告答辩的意见，对征收补偿决定作出的程序包括评估程序，以及对应的评估结论应否被采用和补偿安置的具体方式是本案需要审查的焦点问题，也即对上述征收补偿决定司法审查的内容包括该决定作出是否于法有据，程序是否正当。2004年8月28日发布的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。相应的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的（镇）村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案涉及的农村集体土地征收，就是根据上述规定的程序办理的。因作为此次征收土地的组织实施者，抚顺市顺城区人民政府已经与被征收土地的农村集体经济组织即顺城区北关新村就征收集体土地补偿事宜达成《征收土地协议书》，顺城区人民城府按照协议履行了相应土地补偿款的支付义务。因此就土地补偿及农村人口的安置问题，本案并不涉及。本案争议要解决的仅为基于承包关系取得土地使用权的抚顺华多牧业有限公司因集体土地被征收而对相应地上附着物的补偿等相关问题。这也是抚顺市顺城区人民政府履行法定征收职责需要处理的善后事宜。因当事人双方未就补偿事宜达成协议，抚顺市顺城区人民政府根据生效的行政判决履行征收补偿的法定职责，因而做出本案征收补偿决定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。适用该规定的前提是土地征收工作与安置补偿工作未在同一征收程序中完成，行政两步走的情况。本案案涉农村集体土地实施征收的时间为2011年，该地块集体土地所有权人土地补偿问题已经落实完毕，且在2013年相应土地已经给案外人颁发了国有土地使用证，因城市建设需要案涉集体土体已经完成收归国有工作。本案涉及的原集体土地使用权人地上附着物等事项的补偿问题因当事人没有达成协议等原因，导致一直没有得到解决。因此本案符合上述关于参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的情形。而且在实际操作中，政府和当事人也对本案补偿按照国有土地上房屋征收的有关规定办理，均没有异议。因此，本案虽然缘起于集体土地征收，因目前相应地上附着物所处地块早已完成收归国有的程序，可以参照国有土地上房屋征收标准补偿。同时，按照国有土地上房屋征收的补偿法定程序安排，本案中抚顺市顺城区人民政府在不能与原告达成协商的情况下，遵循权益固化、化解纠纷的原则作出了补偿安置决定。补偿决定适用法律上是正确。本案系相对人对区政府的补偿安置协议不服针对补偿安置的内容提起的诉讼，其诉讼请求包括撤销补偿安置协议和以产权置换方式获得安置。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了有关资产评估的具体程序包括评估机构的确定方式等内容，政府在组织被征收人对有关资产进行评估过程中，应当按照法定程序操作。而且从本案采用的评估结论方面，区政府补偿决定采用的2011年评估机构对原告房屋、拟搬迁资产、不可修复资产等项取得的评估结果，生效判决已经明确，该评估结论的评估基准日为2011年7月21日，超过了评估有效期，不能证明原告的实际损失，双方可另行组织评估，确定原告地上附着物等项损失。有效的对资产的评估结果是征收补偿的基础性证据，因此，区政府案涉补偿决定存在因程序违法导致主要证据不足的情形，依法应予撤销。对于原告第一项诉讼请求，本院应予支持。关于具体补偿安置方式。在实施征收中形成的《将军沟拆迁与安置工作实施方案》，明确了“补偿方式住宅拆迁补偿方式有产权调换和货币补偿两种；非住宅采取货币补偿的方式。”虽然本案可以参照国有土地上房屋征收的补偿标准落实有关安置补偿工作，并不代表可以抛开在该农村集体土地征收中形成的安置工作实施方案的具体明确的安置内容，更不能脱离本案农村集体土地征收以及涉案地上附着物并非住宅房屋的案件事实，本案不能适用国有土地上房屋征收与补偿程序关于被征收人选择安置方式的规定。归结到具体的安置方式，案涉地上附着物只能按照安置方案确定的安置方式即非住宅采取货币补偿的方式，原告关于继续生产和产权置换的主张，并非本案应当以产权调换方式补偿安置的事由。因而原告要求采用产权置换的方式获得安置，没有法律依据。同时，在案涉补偿决定被撤销后，被告抚顺市顺城区人民政府应当在法定期限内，严格按照法定程序、法定标准、法定项目，充分保障被征收人的知情权、参与权，全面保护被征收人的征收补偿利益，本着实质化解行政争议的原则，重新作出内容具体明确的补偿决定。综上，被告抚顺市顺城区人民政府基于农村集体土地的征收而制作的征收补偿决定因存在程序违法和主要证据不足的事由，应予以撤销，并由其重新作出相应补偿决定。对于原告第二项诉讼请求即以产权置换的方式安置补偿的诉讼请求，本院无法支持，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条（一）、（三）项之规定，判决如下：一、撤销2019年10月30日抚顺市顺城区人民政府作出的顺城区人民政府征收补偿决定；二、被告抚顺市顺城区人民政府在本判决生效后六十日内重新作出征收补偿决定；三、驳回原告抚顺华多牧业有限公司其他诉讼请求。案件受理费50元由被告抚顺市顺城区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 刘 军审判员 刘 妍审判员 曹 丹二〇二〇年七月十九日书记员 段学飞