江苏省宿迁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏13行终23号 上诉人（原审原告）高仲琴，男，1949年2月17日出生，××族，住宿迁市宿城区。 上诉人（原审原告）杜万通，男，1970年10月25日出生，××族，住宿迁市宿城区。 上诉人（原审原告）杜公智，男，1951年6月1日出生，××族，住宿迁市宿城区。 上诉人（原审原告）汪品荣，女，1954年5月17日出生，××族，住宿迁市宿城区。 四上诉人的委托代理人王晶，北京新翰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宿迁市自然资源和规划局，住所地宿迁市洪泽湖路887号。 法定代表人赵昌，该局局长。 被上诉人（原审被告）江苏省自然资源厅，住所地南京市水西门大街58号。 法定代表人刘聪，该厅厅长。 委托代理人马春宁，该厅工作人员。 委托代理人李宇，江苏世纪同仁律师事务所律师。 上诉人高仲琴、杜万通、杜公智、汪品荣等四人因与被上诉人宿迁市自然资源和规划局（下称宿迁资规局）、江苏省自然资源厅（下称江苏资源厅）不履行法定职责及不服行政复议决定纠纷一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2019）苏1302行初278号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月2日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明：2018年11月12日，原宿迁市国土资源局收到申请人为“宿迁市宿城区幸福街道幸福居委会四组等21人”提交的《查处土地违法行为申请书》，请求对违法征占原幸福居委会四组657.87亩集体土地进行查处并责令返还土地，申请人处仅有汪品荣、杜万通、杜公智、高仲琴、吴应兰、魏宏山签名。经调查，原宿迁市国土资源局于同年12月12日向高仲琴等6人作出《告知书》，告知涉案地块不存在违法用地行为。后高仲琴等6人及陈永奎等15人申请复议，江苏资源厅于2019年3月8日作出〔2019〕苏自然资行复第8号《驳回行政复议申请决定书》。同年3月15日，宿城区人民法院收到高仲琴等20人提交的起诉材料。4月10日，宿城区人民法院作出（2019）苏1302行初122号行政裁定，对高仲琴等20人的起诉不予立案。高仲琴等20人不服，提起上诉。9月4日，江苏省宿迁市中级人民法院作出（2019）苏13行终108号行政裁定，以涉案驳回复议决定既有维持原行为内容，又有不予受理申请内容，高仲琴等20人在起诉状中未予明确，诉请不具体等理由，驳回上诉，维持原裁定，但同时告知高仲琴等20人可以补正起诉材料后重新提起诉讼。9月5日，高仲琴等4人再次提起诉讼。 原审另查明，根据《市政府关于市区规划控制区范围原集体土地转为国有土地的通知》（宿政发[2001]99号），幸福街道办事处幸福居委会四组集体土地已被转为国有土地。宿迁市土地储备中心分别于2010年1月13日、4月29日、5月22日、2011年1月18日与幸福街道办事处幸福居委会签订《土地补偿协议》，对涉案地块进行了收储，并支付了补偿款。后宿迁市城市建设投资有限公司分三期取得幸福新城项目用地使用权。 原审再查明，因机构改革，原宿迁市国土资源局职责划入新组建的宿迁市自然资源局。2019年9月25日，宿迁市自然资源局更名为宿迁市自然资源和规划局。 原审认为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第二款规定：“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”根据上述规定，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，可以由过半数的村民以集体经济组织名义或过半数原集体经济组织成员名义提起行政诉讼。高仲琴等四人及吴应兰、魏宏山以幸福街道办幸福居委会四组集体土地被违法占用为由，申请宿迁国土局履行查处职责。庭审中，高仲琴等四人主张涉案的土地被转为国有土地之前系幸福居委会四组集体所有土地，全组村民均在使用，现其以个人名义对涉案告知及驳回复议决定提起本案诉讼，不符合上述规定，主体不适格。原审根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回高仲琴、杜万通、杜公智、汪品荣的起诉。案件受理费50元，退还高仲琴、杜万通、杜公智、汪品荣。 上诉人高仲琴等四人上诉称：上诉人作为原幸福居委会四组集体经济组织成员及涉案土地承包经营权人，在土地被政府部门以违法手段剥夺和侵占后，具有申请土地主管部门依法查处违法用地的权利。对于宿迁资规局明知存在土地违法行为而不依法查处的情况下，有权提起行政诉讼，要求其履行法定职责。原审裁定适用法律错误，规避实体审理和判决，违反司法公正原则，损害了上诉人的合法权益。宿迁市以村改居之名，规避集体土地转为国有土地必须向省级以上人民政府报批的法律规定，将辖区内数十个乡镇村庄的大量集体土地强行征占，长期拖延纠正，违反法律规定，法院应纠正行政违法。请求二审法院撤销原审裁定，发回原审法院继续审理。 被上诉人宿迁资规局二审中未提供书面的答辩材料。 被上诉人江苏资源厅答辩称：原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉人诉讼请求无事实与法律依据。请求二审依法驳回上诉，维持原裁定。主要事实和理由有：1.被上诉人宿迁资规局已经依法履行了法定职责。原宿迁市国土资源局收到上诉人递交的申请后，依法将查处申请转至宿迁市国土资源局宿城分局，宿城分局对违法线索进行了登记，并进行核查，并未发现存在应当查处的土地违法行为，后向上诉人作出《告知书》，告知上诉人不存在违法用地行为。2.被上诉人驳回陈永奎等15人的行政复议申请符合法律法规规定。陈永奎等15人并未在查处申请书中签字，也并未提交身份证明材料及委托授权手续等材料，无法确认其查处申请人的身份。陈永奎等15人并不具备行政复议申请人的主体资格。3.被上诉人驳回上诉人的行政复议申请程序合法。上诉人对原宿迁市国土资源局未履行查处职责不服，于2019年1月16日向被上诉人申请行政复议。2019年1月17日，被上诉人作出《补正行政复议申请通知书》，并于当日向上诉人邮寄送达。经补正，被上诉人依法予以受理，并于2019年1月25日作出《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》，于当日分别向上诉人与原宿迁市国土资源局邮寄送达。经审查，被上诉人于2019年3月8日作出《驳回行政复议申请决定书》，于当日向上诉人和原宿迁市国土资源局邮寄送达。4.上诉人提出行政诉讼的时间已超出法定期限。上诉人于2019年3月9日签收了答辩人邮寄的驳回决定，其于2019年9月4日提起行政诉讼，超出了法定期限。5.上诉人四人以自己名义提起诉讼，不符合法律法规规定的适格主体。 当事人原审中提交的证据均已随案移送本院，原审判决对证据的分析认定正确。 原审查明的案件基本事实与二审查明事实一致，本院予以确认。 本案争议焦点：上诉人高仲琴等四人提起本案诉讼是否符合法律规定。 本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第二款规定：“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”本案中，上诉人称其系宿迁市宿城区幸福街道幸福居委会四组成员，其向原宿迁市国土资源局邮寄申请书，要求“对违法征占原幸福四组657.87亩集体土地进行查处，责令返还土地。”根据上述规定，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，可以由过半数的村民以集体经济组织名义或过半数原集体经济组织成员名义提起行政诉讼。上诉人其以个人名义对涉案告知及驳回复议决定提起诉讼，不符合上述规定，诉讼主体不适格，应依法驳回其起诉。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”经查：1.根据《市政府关于市区规划控制区范围原集体土地转为国有土地的通知》（宿政发[2001]99号），幸福街道办事处幸福居委会四组集体土地已被转为国有土地；2.宿迁市土地储备中心分别于2010年1月13日、4月29日、5月22日、2011年1月18日与幸福街道办事处幸福居委会签订《土地补偿协议》，对涉案地块进行了收储，并支付了补偿款；3.涉案地块已被宿迁市城市建设投资有限公司分三期取得幸福新城项目用地使用权。据此，上诉人与涉案地块上的相关建设行为之间不具有利害关系。上诉人申请查处违法用地的行为应属于投诉举报，原宿迁市国土资源局将调查的事实及结论以《告知书》的形式书面告知上诉人，其已履行了相应的法定职责，并充分保障了上诉人等人作为投诉举报人的合法权益，故上诉人与该告知行为之间亦不具有利害关系，其依法不具有对告知行为及其复议行为提起行政诉讼的主体资格。 综上，原审裁定驳回上诉人的起诉正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘志群 审 判 员 谈 强 审 判 员 周丽丽 二〇二〇年七月一日 法官助理 周 莹 书 记 员 闫 茹