河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初184号原告王铁梁，男，1968年12月19日出生，汉族，户籍地郑州市，现住河南省郑州市。委托代理人王家才，北京在明律师事务所律师。被告郑州市二七区人民政府，住所地河南省郑州市二七区政通路85号。委托代理人陈冬菊，郑州市马寨镇政府工作人员。委托代理人姚艳秋，上海海华永泰（郑州）律师事务所律师。原告王铁梁不服被告郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）撤销协议决定一案，于2020年2月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月26日立案后，于2020年2月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日通过网络“云庭”系统公开开庭审理了本案。原告王铁梁及其委托代理人王家才，被告二七区政府委托代理人陈冬菊、姚艳秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告郑州市二七区人民政府于2019年12月2日作出本案被诉《撤销协议决定通知书》，致原告王铁梁：2013年10月25日，因郑州市二七区刘胡垌村整体拆迁改造，您与郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部签订了《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-01-139）。合同签订后，指挥部按照合同的约定向您支付过渡费174960元。指挥部在排查过程中发现您为签订安置补偿协议，向指挥部提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项，存在证院不符、安置有误等违反政策、法律的情形，上述协议的签订不符合《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，严重侵犯了公共利益。因此，指挥部正式书面函告如下：一、指挥部决定，自本通知发出之日起，撤销与您在2013年10月25日签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-01-139），该协议不再履行，过渡费不再发放；二、请您自收到本通知之日起3日内，到指挥部重新签订补偿协议，逾期不到，视为放弃权利，由此产生的一切不利后果均由您本人自行承担。并告知原告行政复议和诉讼的权利。原告王铁梁诉称：原告系郑州市二七区马寨镇刘胡垌村村民，因合村并城拆迁，原告的房屋被列入拆迁范围内。2013年10月25日，原告与郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号：LHD-01-139-066），确定原告安置面积为810平方米，回迁周期计划为3年。2019年1月31日，郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部作出《关于变更（解除）拆迁安置补偿协议的处理决定》，要求原告在接到该处理决定之日起三日内到指挥部进行变更协议的补签手续。原告依法对该处理决定提起行政诉讼。2019年12月2日，郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部作出《撤销协议决定通知书》，决定撤销与原告2013年10月25日签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》，并要求原告自收到该通知之日起3日内，到指挥部重新签订补偿协议，逾期不到，视为放弃权利。原告认为，双方签订的协议合法有效，且已部分履行，指挥部作出该撤销协议决定通知书认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，严重侵害了原告的合法权益。被告作为此次合村并城工作的主体，负责拆迁范围内的补偿安置工作，郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部系被告设置的机构，其实施行为所产生的法律后果，应由被告承担。请求：1．撤销被告于2019年12月2日作出的《撤销协议决定通知书》；2．本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交的证据有：1．身份证。证明原告具有提起本案诉讼的主体资格。2．《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》。3．郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部拆迁费用兑付单。4．借记卡账户历史明细清单。5．选房卡。证据2-5证明：经双方协商一致签订了拆迁安置补偿协议，已发放部分过渡费且已选定部分安置房，该协议合法有效，应当继续履行。6．《关于变更（解除）拆迁安置补偿协议的处理决定》、（2019）豫71行初580号行政裁定书。证明：被告于2019年1月31日作出《关于变更（解除）拆迁安置补偿协议的处理决定》，原告已对该决定提起诉讼，郑州铁路运输中级法院于2019年11月11日作出（2019）豫71行初580号行政裁定，认为该处理决定系书面告知行为，具有协议要约性质的行为，不具有约束力，是行政机关单方面作出的过程性行为，不具有可诉性。7．《撤销协议决定通知书》。证明涉案被诉行政行为存在。被告二七区政府答辩称：一、涉案协议的签订存在重大瑕疵，理应变更。涉案编号为LHD-01-139-066的拆迁安置协议是被答辩人于2013年10月25日与答辩人拆迁指挥部签订的，该协议依据的是在被答辩人父亲王发财名下、编号为0065144号《宅基地使用权证》，证载面积0.432亩，故可计算安置面积为800平方米，加上独生子女补偿110平米，另可购买安置房410平米。由于其选择货币补偿100平方米，实际享有安置面积810平方米。由于有人举报，经过复查，发现签订补偿协议时，被答辩人所提交的宅基地使用权证属于已经失效的证书。早在1987年底，经被答辩人父亲申请，更换了新的宅院，即本案所涉宅院。在拆迁清查测量时，被答辩人所使用的涉案宅院面积为170平方米即二分半，该宅院尚未取得相关权利证书。由于被答辩人提供的是失效的宅基地使用权证，再加上工作人员的疏忽，错误签订了补偿协议。《土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”河南省实施《土地管理法》办法第五十三条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积按下列标准执行：（一）城镇郊区和人均耕地六百六十七平方米以下的平原地区，每户用地不得超过一百三十四平方米；（二）人均耕地六百六十七平方米以上的平原地区，每户用地不得超过一百六十七平方米”。郑州市《关于发放宅基地使用证若干问题的规定》第四条第一款规定“一户最多不得超过二分半”。故由于被答辩人使用明知失效的宅基地使用权证有欺骗行为，涉案协议的签订属于重大误解，违背了相关法律及拆迁安置补偿办法，应予变更。二、答辩人下发处理决定的行政行为合法有效，程序合法。发现问题之后，指挥部多次电话、口头通知被答辩人前来指挥部更改协议，被答辩人均置之不理。无奈指挥部只好以暂时停发过渡费的方式，督促被答辩人进行协议的纠正。在被答辩人置之不理的情况下，分别于2019年1月和12月两次下发了关于变更（解除）补偿协议的处理决定，明确告知了协议存在的错误、应如何纠正，并告知其享有的诉权。答辩人已经通过合法程序、作出了变更协议的行政行为，告知其原协议不能再继续履行，目的是纠正原协议的错误，希望其本着实事求是的原则，在不损害公共利益的前提下，依法予以补偿。《拆迁安置补偿协议书》属于行政协议，基于行政协议的特殊性，答辩人作为行政机关，在履行行政协议的过程中，发现《拆迁安置补偿协议书》存在损害社会公共利益的情形，根据法律、法规及规范性文件的相关规定，有权单方变更、解除行政协议或者宣布无效。请求依法驳回被答辩人的起诉。被告向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1．《中华人民共和国土地管理法》；2．河南省实施《土地管理法》办法；3．郑政〔1982〕16号《郑州市人民政府转发郊区人民政府的通知》；4．《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》（郑政文〔2011〕257号）；5．《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》。证明目的：证据1第六十二条证明了“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。证据2第五十三条证明法律、法规均规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，且宅基地的面积不得超过167平方米。证据3证明“一户一般只准有一处宅基地，且最多不得超过二分半”。证据4、5证明郑州市人民政府要求各区政府对本区合村并城的拆迁补偿安置负总责，制定拆迁安置方案，确定合村并城的范围、对象及规模。被告制定并公开发布的《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁补偿安置补偿办法》是确定拆迁安置补偿主体及补偿标准的依据。第二组证据：1．原告的拆迁安置档案。证明：内含原告父亲提交的更换新宅院的申请，证明原告所提交的宅基地使用权证早已失效。且在拆迁时制作的“房屋示意图”和“建设用地附着物清查表”，均证明原告涉案宅院的面积实际为170平方米。2．两次关于变更（解除）补偿协议的处理决定、送达照片及《村民申请宅基地审批表》。证明：根据1987年12月22日《村民申请宅基地审批表》，村委会在意见一栏明确写清“同意搬迁，另调宅院0.25亩，老宅归集体，旧房限期拆除”。故随着老院上交，与之相符的宅基地证也已经失效。原告再使用已经失效的宅基地使用权证予以安置，明显违反了《拆迁安置补偿方案》的规定，故应予纠正。被告在处理决定中，明确告知了协议存在的错误、应如何纠正，并告知其享有的诉权，被告的行政行为合法有效。经庭审质证，各方对证据发表如下质证意见：被告对原告证据1的真实性及证明目的均无异议。被告对原告证据2—5的真实性无异议，但对其证明目的有异议。虽然说协议已经履行了一部分，但后来通过核查，发现原告在新宅上使用已经失效的老宅基地使用权证签订安置补偿协议，明显违反了《拆迁安置补偿方案》第四条规定的按照“一户一宅”的原则，依据集体建设用地使用权证（宅基地证）。未登记发证的，根据历届镇、村、组出具的有效宅基地凭证、国土部门备案资料，由镇、村、组共同认定。房屋建筑面积以测量数据和现场拍摄的影像资料为依据。该方案第五条第一款“产权置换范围是对合法合规的村民住宅，以宅基地证或房屋权属认定结果为依据，按照宅基地使用面积3倍的标准计算产权置换面积”。由于原告的欺瞒，致使被告原本应该按照0.25亩对其安置504平方米，结果按照0.432亩给其安置了800平方米，多安置了296平方米。涉案协议违反了拆迁安置办法的规定，应予以纠正，原协议不应该继续履行。被告对原告证据6-7的真实性及证明目的均无异议。根据原告父亲1987年12月22日《村民申请宅基地审批表》，村委会在意见一栏，明确写清“同意搬迁，另调宅院0.25亩，老宅归集体，旧房限期拆除”。故随着老院上交，与之相符的宅基地证也已经失效。原告再使用已经失效的宅基地使用权证予以安置，明显违反了《拆迁安置补偿方案》的规定，故应予纠正。被告在处理决定中，明确告知了协议存在的错误、应如何纠正，并告知其享有的诉权，被告的行政行为合法有效。原告对被告第一组证据的三性无异议，对其证明目的不认可。原告的房屋无宅基证，拆迁时相关单位进行了调查和测量。经协商，被告同意参照老宅基地面积进行补偿，老宅基地的材料和数据也是村、指挥部等相关单位调取的。涉案宅基地也不违反1999年1月1日起开始施行的一户一宅规定。对被告第二组证据中证据1的三性无异议，对其证明目的不认可。涉案老宅基地的宅基地使用权登记等相关材料并非原告提交，系由村、指挥部等统一调取，相关单位进行了多次调查和审核，对房屋、建设用地附着物等情况进行了清查，被告对涉案宅基地及房屋等情况是明知的，且经过三方认证，并不存在重大误解，原告也不存在被告所称的欺骗行为。对第二组证据中证据2有异议。一是对《关于变更（解除）补偿协议的处理决定》及送达回证的合法性、证明目的不认可。该决定认定事实不清，程序违法。原告已就此提起行政诉讼，郑州铁路运输中级法院已于2019年11月11日作出（2019）豫71行初580号行政裁定书，认为该处理决定系书面告知行为，具有协议要约性质的行为，不具有约束力，是行政机关单方面作出的过程性行为，不具有可诉性。二是对村民申请宅基地审批表的真实性无法判定，该审批表为复印件，原告未见过。对其证明目的不认可，老宅基使用权证等材料系由村、指挥部等调取，并非原告提交。三是对撤销协议决定通知书及送达照片的合法性不认可。该撤销协议决定通知系被诉行为，认定事实错误，程序违法，适用法律错误，亦未依法送达。本院对上述证据认证如下：原告证据1被告无异议，本院予以采信。原告证据2-7，被告对其真实性无异议，证据客观真实且与本案相关，可作为认定本案事实的依据；被告对其证明目的的异议，涉及本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。被告第一组证据和第二组证据中证据1，原告对其证据三性均无异议，对其证明目的的异议涉及本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。被告第二组证据中证据2系与本案相关的《关于对变更（解除）拆迁安置补偿协议的处理决定》及其送达照片，原告对之已经诉讼过；本案被诉《撤销协议决定通知书》及其送达照片，庭后本院责成被告提交了送达人员的情况说明；对于村民申请宅基地审表，经本院责成被告提交了加盖土地管理部门印章的村民申请宅基地审批表和宅基地使用证登记表，与之核对无异，故上述证据客观真实，足以证明相应事实，本院予以采信。经审理查明：原告王铁梁系郑州市二七区马寨镇刘胡垌村村民，在本村有宅基地及房屋一处，无宅基地使用权证，但有《郑州市二七区村民申请宅基地审批表》，面积为0.25亩，即本案被诉《撤销协议决定通知书》所涉宅院。王铁梁的父亲王发财（才）名下原有一处宅基地，面积为0.432亩，宅基地使用证号为0065144号。1987年底王发财以该处宅院在沟里、来往居住不方便，经常受雨水冲刷，随时都有坍塌危险为由申请搬迁，经村委会和乡政府批准同意王发财搬迁，村委会在其村民申请宅基地审批表上签署“同意搬迁，另调宅院0.25亩，老宅归集体，旧房限期拆除”的意见。原告及其父亲一家交出老宅，拆除了旧房，换成了涉案新宅院。被告二七区政府为加快马寨镇合村并城进程，推进产业聚集区建设，成立郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部，具体负责马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁改造及安置补偿工作，原告涉案宅院及房屋在拆迁范围内。2013年10月19日郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部发布《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，其中规定“（一）产权置换范围：对合法合规的村民住宅，以宅基地证或房屋权属认定结果为依据，按照宅基地使用证面积3倍的标准计算产权置换面积，每户（证）最高不超过800平方米。”“过渡费按照安置面积12/平方米·月的标准发放，若过渡期满后未能实现按期回迁，第四年过渡费标准14/平方米·月……”2013年10月25日，原告王铁梁（乙方）与郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部（甲方）签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号：LHD-01-139-066），确定“乙方位于刘胡垌村一组64号，家庭人口6人；宅基地使用证编号0065144，面积288.144平方米。”“乙方宅基证面积为288.144平方米，可计算安置房面积为800平方米。”“享受计生政策多一份安置房面积110平方米，乙方共计安置房面积910平方米，选择货币补偿100平方米，实际安置面积810平方米。选择货币补偿的安置面积按3000元/平方米的标准给予货币补偿。”还约定了过渡费、奖补标准等等。后原告领取了部分安置房和部分过渡费等。被告称后有人举报，经复查，发现签订涉诉补偿协议时，原告所提交的宅基地使用权证书属于已经失效的证书，加上工作人员疏忽，错误地签订了补偿协议。2019年1月31日，郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部向王铁梁作出《关于对变更（解除）拆迁安置补偿协议的处理决定》，告知发现原告LHD-01-139号拆迁安置补偿协议出现对宅基地面积认定错误、对安置面积有误、对补偿金额计算有误、对过渡费计算有误等错误，请原告自收到该处理决定之日起三日内到指挥部进行变更的协议补签手续，也可通过行政复议、行政诉讼途径解决。被告工作人员直接向原告儿子送达该处理决定，原告儿子拒签，被告工作人员注明“当事人拒签”并拍照固定送达过程，该处理决定留置给原告儿子。原告不服诉至郑州铁路运输中级法院，该院2019年11月11日作出（2019）豫71行初580号行政裁定，认为该处理决定系书面告知行为，具有协议要约性质的行为，不具有约束力，是行政机关单方面作出的过程性行为，不具有可诉性，裁定驳回原告的起诉，原告未上诉。2019年12月2日郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部向王铁梁作出本案被诉《撤销协议决定通知书》，书面函告王铁梁《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-01-139）不再履行，过渡费不再发放；请其自收到本通知之日起3日内，到郑州市二七区马寨镇合村并城指挥部重新签订补偿协议，逾期不到，视为放弃权利，由此产生的一切不利后果均由其本人自行承担。并告知其行政复议、行政诉讼的权利。被告指挥部工作人员到原告家直接送达该《撤销协议决定通知书》，原告家拒收，工作人员将该《撤销协议决定通知书》张贴在原告家门上并拍照固定送达过程。次日被告指挥部工作人员打印落款时间为2019年12月3日的《撤销协议决定通知书》文本存档。原告对被诉《撤销协议决定通知书》不服，于2020年2月17日诉至本院。本院认为，本案争议焦点是被告于2019年12月2日作出的被诉《撤销协议决定通知书》是否合法。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”被告作出被诉《撤销协议决定通知书》的理由是“在排查过程中发现您为签订安置补偿协议，向本单位提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项，存在证院不符、安置有误等违反政策、法律的情形，上述协议的签订不符合《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，严重侵犯了公共利益。”经本院查明，被诉《撤销协议决定通知书》撤销的原告王铁梁《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号：LHD-01-139-066）签订时所依据的“郑州市郊区宅基地使用证登记表”载明的是已经作废的原告父亲王发财名下0065144号0.432亩的宅基地使用证，在1987年底原告及其父亲王发财一户经村委会、乡政府批准同意搬迁时，该0.432亩老宅基地已交回村集体、旧房已拆除，换成了原告涉案拆迁补偿时的0.25亩新宅基地，被告提交的土地档案中保存的《郑州市二七区村民申请宅基地审批表》印证了上述事实。而原告《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》签订依据及载明的正是已经作废的0065144号0.432亩的宅基地使用证。本次原告所在马寨镇刘胡垌村拆迁安置时施行的《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》明确规定产权置换面积（即安置房面积）及过渡费计算等均是与合法宅基地使用权凭证记载宅基地面积直接相关联。原告拆迁安置及签订协议时合法使用的宅基地面积为0.25亩，却用已经作废的证载面积为0.432亩的宅基地证作为其安置补偿及签订协议的基础，显然违背客观事实，导致原告家多获得了其不应当获得的安置补偿利益，严重损害集体利益、国家利益和社会公共利益，侵害了拆迁安置补偿的公平性，原告该拆迁安置补偿协议依法应予撤销。原告称该“郑州市郊区宅基地使用证登记表”不是其提交的，拆迁时原告不同意拆迁，被告调取老宅基地证后参照老宅基地证原告才同意拆迁签协议，这是双方协商一致的，合同上都有工作人员的签名，应当履行合同。对此本院认为，不论载明已作废旧宅基地使用证信息的“郑州市郊区宅基地使用证登记表”系原告还是被告工作人员抑或是双方协商一致提供并放入拆迁安置补偿档案中，用作废的旧证来签订安置补偿协议的行为均系用虚假资料进行安置补偿且损害集体利益、国家利益和社会公共利益的违法行为，司法均不予认可。关于被诉《撤销协议决定通知书》作出时是否保障了原告的陈述、申辩权等正当程序问题。因被诉《撤销协议决定通知书》2019年12月2日作出前，被告所设指挥部已于2019年1月31日向原告作出并送达了《关于对变更（解除）拆迁安置补偿协议的处理决定》，对于变更（解除）原告协议的事实、理由和依据进行书面告知，原告并未向被告进行陈述和申辩，而是直接提起了行政诉讼，诉讼阶段原被告也已充分阐述了自己的意见和理由，郑州铁路运输中级法院驳回原告对该案的起诉后，原告亦未向被告进行新的陈述和申辩，也未与被告协商变更协议事宜。因此，本案中原告享有的陈述、申辩权等权利被告基本上给予了保障，原告以此为由认定被告作出《撤销协议决定通知书》程序违法，本院不予支持。综上，被告所设郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部作出的《撤销协议决定通知书》并无明显不当，原告诉请撤销的理由不能成立，其诉请本院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款之规定，判决如下：驳回原告王铁梁的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王铁梁负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  何信丽审判员  付保东审判员  魏丽平二〇二〇年七月二十二日书记员  李艳歌