湖南省益阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘09行终69号 上诉人（原审原告）周雪光，男，1957年12月15日出生，汉族，住湖南省益阳市。 被上诉人（原审被告）资阳区长春镇人民政府。住所地：湖南省益阳市。 法定代表人贾立人，该镇镇长。 出庭负责人郭忠意，该镇副镇长。 委托代理人李丹，湖南求剑律师事务所律师，代理权限为一般代理。 委托代理人匡晶，湖南求剑律师事务所实习律师，代理权限为一般代理。 原审第三人周雪坤，男，1952年12月2日出生，汉族，住湖南省益阳市。 委托代理人周冬余，男，1978年11月27日出生，汉族，住湖南省益阳市，系原审第三人周雪坤之子，代理权限为一般代理。 上诉人周雪光因与被上诉人资阳区长春镇人民政府、原审第三人周雪坤土地行政处理决定一案，不服湖南省沅江市人民法院（2019）湘0981行初221号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。上诉人周雪光，被上诉人资阳区长春镇人民政府的出庭负责人郭忠意及委托代理人李丹、匡晶，原审第三人周雪坤的委托代理人周冬余均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，周雪光于2019年4月26日以资阳区长春镇人民政府未履行对土地确权的法定职责为由向湖南省沅江市人民法院提起行政诉讼，湖南省沅江市人民法院于2019年8月12日作出（2019）湘0981行初132号行政判决书，判决责令资阳区长春镇人民政府于判决书生效之日起60日内对周雪光的申请事项作出处理。资阳区长春镇人民政府收到湖南省沅江市人民法院的行政判决书后，于2019年10月18日作出了资长土调字[2019]第01号《关于对周雪光土地确权申请的处理决定》，该决定以周雪光提出的确权申请，实际系家庭内部遗产继承以及承包经营权转移产生的争议，属于民事法律关系，不属于政府行政权力范畴为由，认为周雪光申请确权的理由不成立并驳回了周雪光提出的土地确权申请。周雪光对资阳区长春镇人民政府作出的处理决定不服，向法院提起行政诉讼。 原审认为，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议；以及该法第十四条规定，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。根据上述法律规定，人民政府处理的土地权属争议是所有权和使用权的归属争议，且农村土地承包经营权争议案件不属于人民政府土地权属争议案件的范围。本案中，周雪光和周雪坤的父亲周某文去世后，周雪光与周雪坤之间因继承父亲周某文的宅基地、林地和其他承包土地的事项发生争议，属于因继承关系引发的民事争议，应当通过民事的途径予以救济，且农村土地承包经营权纠纷不属于人民政府处理土地权属争议案件的范围，资阳区长春镇人民政府作出的案涉行政处理决定符合法律规定，故对周雪光请求撤销案涉处理决定的诉讼请求，依法予以驳回。周雪光提出的其他诉讼请求，因其申请资阳区长春镇人民政府履行法定职责的理由不成立，依法也应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回周雪光的诉讼请求。本案受理费50元，由周雪光负担。 上诉人周雪光不服原审判决，向本院提起上诉称：原判决认定事实错误，适用法律错误。湖南省沅江市人民法院（2019）湘0981行初132号行政判决认定“原告起诉被告未履行法定职责的理由成立”，并判决“资阳区长春镇人民政府于判决生效之日起60日内对周雪光的申请事项作出处理”，被上诉人拒不履行法院生效判决，将上诉人主张的事项定性为“家庭内部纷争”并驳回上诉人的诉讼请求错误。请求：一、撤销湖南省沅江市人民法院（2019）湘0981行初221号行政判决；二、撤销2019年10月18日作出的资长土调字[2019]第01号《关于对周雪光土地确权申请的处理决定》；三、判决土地确权是否为乡镇人民政府的职责；四、一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人资阳区长春镇人民政府辩称：一、本案不属于被上诉人的受案范围，被上诉人作出的处理决定正确。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项的规定，农村土地承包经营权争议案件不得作为土地权属争议案件受理。本案实际上是因继承周某文的承包土地引发的民事争议，被上诉人原本不应受理上诉人于2017年提出的土地确权申请，但为了切实解决老百姓的纠纷，被上诉人还是受理了上诉人的前述申请，并开展了大量调查工作，组织了多次调解，还出资解决了周雪光两兄弟的“出脚路”问题，但因周雪光对周冬余用地又提出新的异议，导致调解最终失败，被上诉人作出驳回申请的决定，符合法律的规定；二、被上诉人并无法定职责为上诉人丈量土地。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条、第十九条的规定，上诉人对其主张的事实和理由负有举证责任，其应当提交涉案土地的面积、四至界址、土地性质、合法使用土地的依据等证据材料，否则应承担举证不能的不利后果。被上诉人作为行政裁决者，实施的是准司法行为，并无职责为上诉人丈量土地；三、被上诉人无土地确权的法定职责。综上，上诉人的上诉请求不能成立，原判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人周雪坤述称：周某文是上诉人与原审第三人的父亲，于2012年8月去世，其生前没有任何遗嘱把自己名下的林地、老屋及宅基地留给周雪光。当地村委会在周雪光去世后，也没有收回周某文名下的土地及自留山。原审第三人与上诉人对案涉土地享有同等的继承权。被上诉人对周雪光要求土地确权的申请曾先后作出过资长土调字[2019]第01号《关于对周雪光土地确权申请的处理决定》及资长土受字[2019]第01号《土地权属争议案件不予受理决定书》。周雪光对此不服，曾分别起诉，其中对不予受理决定无异议，判决现已生效。周雪光现又要求被上诉人受理其申请，没有依据。请求驳回上诉，维持原判。 当事人一审提交的证据已随案移送本院，可以作为认定案件事实的依据。 二审中，被上诉人资阳区长春镇人民政府没有提供证据。上诉人周雪光向本院提交了如下证据：1、从裁判文书网下载的湖南省沅江市人民法院（2019）湘0981行初132号行政判决书的第一页，拟证明原审法院造假；2、邮件交寄单一页，拟证明湖南省沅江市人民法院执行局对其提出的申请没有作出受理与否的答复；3、湖南省非税收入电子缴款收据三页，拟证明湖南省沅江市人民法院不予退费。原审第三人周雪坤向本院提交了湖南省沅江市人民法院（2019）湘0981行初228号行政判决，拟证明资阳区长春镇人民政府作出的不予受理决定已经法院生效判决进行了确认。对上诉人周雪光提供的证据，被上诉人资阳区长春镇人民政府与原审第三人周雪坤发表质证意见称：上诉人提供的上述证据不属于新证据且与本案无关。对原审第三人周雪坤提供的证据，上诉人周雪光发表质证意见称：该份判决书既不真实也不合法，（2019）湘0981行初228号行政判决涉及到的案件事实与本案的事实是一样的，不必重复诉讼。被上诉人资阳区长春镇人民政府对该份判决书无异议。本院认为，上诉人周雪光提供的证据1，其在一审中已经提供，属于重复提供；上诉人在二审中提供的证据2-3，系其在一审中无正当事由未提供的证据，且该两份证据与本案不具有关联性，本院依法不予采信。对周雪坤提供的湖南省沅江市人民法院（2019）湘0981行初228号行政判决所认定的基本事实予以采信。 经审理查明，周某文（已故）与周雪光、周雪坤系父子关系。湖南省沅江市人民法院（2019）湘0981行初132号行政判决确认以下事实：周雪光分别于2017年10月14日、2017年10月17日通过邮寄的方式向资阳区长春镇人民政府提交了土地确权申请书，要求资阳区长春镇人民政府就周雪光与周雪坤的土地争议进行确权，资阳区长春镇人民政府对周雪光的申请未给予答复。周雪光于2018年1月5日以资阳区长春镇人民政府不履行法定职责为由起诉至益阳市资阳区人民法院。2018年6月7日，资阳区长春镇人民政府向周雪光作出了土地权属争议受理通知书，同意受理周雪光与周雪坤的土地权属争议。同年6月8日，周雪光撤回对资阳区长春镇人民政府的起诉。2018年8月27日，周雪光又以资阳区长春镇人民政府不履行法定职责为由起诉至益阳市资阳区人民法院。2018年11月19日，益阳市资阳区人民法院以周雪光的起诉没有超过土地权属争议处理的法定期限为由，判决驳回周雪光的诉讼请求。因资阳区长春镇人民政府对周雪光的申请仍未作出处理，周雪光于2019年4月26日向湖南省沅江市人民法院起诉，请求资阳区长春镇人民政府履行土地确权的法定职责。2019年8月12日，湖南省沅江市人民法院作出（2019）湘0981行初132号行政判决，责令资阳区长春镇人民政府于判决生效之日起60日内对周雪光的申请事项作出处理。资阳区长春镇人民政府在收到湖南省沅江市人民法院的行政判决后，于2019年10月18日作出了资长土调字[2019]第01号《关于对周雪光土地确权申请的处理决定》。 另查明，2019年7月30日，周雪光向资阳区长春镇人民政府提交了《争议土地量地及使用权归属处理申请书》，该申请书请求：1、丈量周雪光与周雪坤争议地（属性：林地、宅基地、旱地；方位：东至香摇公路，西至周雪光房屋后面道路，南至善广塘渠道，北至杨树塘组倪某轩土地交界处）及2007年香摇公路加宽是占用周雪坤土地，总面积6亩多，并形成法定的量地数据；2、确定被测量地的使用权归属作出处理并给处理意见书；3、确定周雪光房屋正面的土地0.519亩（东至香摇公路，西至周雪光房屋，南至周雪坤围墙，北至周雪坤水井外3米）是属于周雪坤还是属于其儿子周冬余的承包地。资阳区长春镇人民政府收到周雪光的申请后，于2019年10月10日作出了资长土受字[2019]第01号《土地权属争议案件不予受理决定书》。 本案二审中，周雪光陈述，“从2017年开始向长春镇政府提出过多次申请，其中2017年10月14日、2017年10月17日这两次申请的内容是与周雪坤存在土地使用权的争议，希望长春镇政府作出处理”以及“2017年10月14日、10月17日这两次申请都写得很简单，是就土地纠纷请求长春镇政府进行土地确权，没有明确土地的范围、面积、具体的位置都没有进行明确，所以我在2019年7月30日重新提交了一份申请，在2019年7月的这份申请中我详细写明了土地的范围、面积、具体的位置”。 二审查明的其他事实与一审认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或使用权归属争议；第十四条规定，下列案件不作为争议案件处理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。本案中，周雪光在一审中自述“争议土地在第三人林权证载明的林地以北，属于周某文的承包地，周某文与第三人周雪坤早已分家”“原告对父亲周某文承担了义务，就有权继承父亲周某文的土地”，二审中，周雪光在陈述争议地范围时认为“我父亲的地都在我的名下，我是承包主，到户的时候我哥哥已经成家了，土地没有分在我哥哥周雪坤一起，而是分在我一起。周雪坤现在要占用我弟弟妹妹的土地，我弟弟妹妹不同意”，此外，根据其在一审中提供的周某平、周某民的《声明》、周某坤的《证明》及证明目的“拟证明上诉人为周某文尽了赡养义务、给予了弟弟妹妹帮助，弟弟妹妹不同意将土地转让给周雪坤”，可以看出，周雪光所主张的争议土地纠纷，实质上是对父亲周某文去世后就原分配的土地如何调整的问题，该纠纷属于民事法律关系调整的范畴，并不属于《土地权属争议调查处理办法》所规定的土地权属争议范畴。并且，《土地权属争议调查处理办法》第十条第（二）项规定，申请调查处理土地权属争议，应当有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。周雪光于2017年10月14日、2017年10月17日向资阳区长春镇人民政府提交了土地确权申请，要求资阳区长春镇人民政府就其与周雪坤的土地争议进行确权，但“土地的范围、面积、具体的位置都没有进行明确”，并于2019年7月30日重新向资阳区长春镇人民政府提交了一份申请“详细写明了土地的范围、面积、具体的位置”，故周雪光于2017年10月14日、2017年10月17日提出申请时并没有指认案争土地的坐落具体位置和四至界限，应认定其请求处理对象不明确，不符合申请调查处理土地权属争议的条件。此外，根据资阳区长春镇人民政府在本案二审庭审中的陈述“2019年7月30日申请丈量的土地，不仅仅包括以周某文的名义承包的土地、还包括周雪坤承包的土地、周雪坤和周雪光的房屋，以及其他小组的集体土地”，即使周雪光明确请求处理对象后，其所提申请的内容包括土地所有权或使用权归属争议，但在本案中，其并未提供有效证据证明争议土地为其所有或使用，并且，资阳区长春镇人民政府对其于2019年7月30日所提申请另行作出了资长土受字[2019]第01号《土地权属争议案件不予受理决定书》，该决定是否合法，不属于本案的审理范围。据此，资阳区人民政府作出资长土调字[2019]第01号《关于对周雪光土地确权申请的处理决定》，对周雪光于2017年10月14日、2017年10月17日所提的土地确权申请予以驳回并无不当。周雪光提出“责令被告作出第三人有无继承弟妹土地权利的决定”以及“责令被告对争议地进行量地”的诉讼请求，不属于行政诉讼的受案范围。需要指出的是，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，相关部门理应及时对申请事项进行审查并决定是否受理，认为不应当受理的，及时作出不予受理决定，这也是行政机关依法行政，高效便民的题中之义。 综上，上诉人周雪光的上诉请求不能成立，本院不予支持。原判决认定基本事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周雪光负担。 本判决为终审判决。 审判长 吴 斌 审判员 刘文煜 审判员 傅爱军 二〇二〇年七月七日 书记员 邵 菲