湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘02行终120号 上诉人（原审被告）株洲市住房和城乡建设局，住所地株洲市天元区海城路21号。 法定代表人何安国，局长。 委托代理人宾志强，系该局工作人员，代理权限为一般代理。 委托代理人欧卢会丹，湖南誉翔律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被上诉人（原审原告）姚卫平，男，汉族，1963年11月2日出生，户籍地株洲市芦淞区，住株洲市天元区。 委托代理人秦晗，湖南天桥律师事务所律师，代理权限为特别授权。 上诉人株洲市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）因与被上诉人姚卫平城建行政合同一案，不服湖南省株洲市芦淞区人民法院（2020）湘0203行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院认定，原株洲市芦淞区建设街道办事处人民路20栋107号房屋登记在原告名下，房屋建筑面积38.33平方米，系房改售房（单价352元/平方米）。2000年初，因人民路20栋房屋建造时间长、屋面漏水等原因被鉴定为危房。在住户要求拆除重建的情况下，2000年5月22日，原株洲市房产管理局第二房管所（甲方）与原告（乙方）签订《人民路20栋危房集资改建协议书》，约定：“一、改造方式：由甲方提供技术力量并组织改造、通过住户、房产局集资和销售部分商品住房进行改造。二、建设情况：因受地形、地下管线、周边建筑的限制及城市规划管制，新建房屋面积受到限制。甲方应努力通过协调每户平均新建建筑面积柒拾平方米左右，确因规划限制每户平均建筑面积为陆拾柒平方米左右……三、楼层、房号安排：新房楼层、房号按搬迁顺序优先安排给先缴款、先交旧房和一次性付清全部集资款者（老、弱、病、残视情况照顾，房号安排由筹备小组监督）。楼层价格根据商品房楼层增减率进行增减。住户选择超过平均面积住房的，先申请，再根据缴款的先后顺序予以安排，额满为止。四、集资款计算：乙方集资款根据平均价格每平方米建筑面积陆佰叁拾捌元，实际建筑面积和楼层增减计算。超过平均建筑面积部分按商品价每平方米建筑面积壹仟贰佰元结合楼层增减计算。本平均价是住房为普通标准、基础为条形基础的情况下估算的。如遇基础超深或物价大幅度上涨引起的费用增加，按建筑面积相应分摊。五、集资款交付方式：住户在协议签订前，均应交首期集资款贰万贰仟叁佰叁拾元整，明显超过平均面积部分应另交陆仟元整。另外50%的集资款在房屋竣工交付时付清。由于基础超深或物价大幅度上涨引起的费用增加乙方必须在决算审定后即刻付清。六、原房改购房的住户统一基础为原平均建筑面积43.56平方米。原房超过原平均建筑面积部分按购房单价退款，小于原平均建筑面积部分按原单价补款，租房户根据房改政策补款后方可集资。七、过渡方式、搬迁日期：乙方必须自找过渡房过度，搬家过渡费自理，乙方保证在2000年5月22日前交清首期集资款，搬出旧房，甲方保证在最后一位住户搬迁完毕之日起壹拾伍个月竣工，原地安排新房……十二、本协议一式二份，甲乙各执一份，自签订之日生效。”上述协议签订后，原株洲市房产管理局第二房管所组织对人民路20栋进行住房改造，并于2001年7月竣工交付使用。 另查明，原告一直未交纳任何建房集资款。房屋竣工后，原株洲市房产管理局第二房管所曾提供改建后的人民路20栋706号房屋给原告，但原告认为楼层太高而未选择。因原株洲市房产管理局第二房管所暂时无法提供其他房屋，双方同意再行协商。后原株洲市房产管理局第二房管所又提供株洲市芦淞区王塔冲的一处房屋给原告，但原告认为房屋太旧而未选择。之后多年，双方多次协商，但均协商未果。在此过程中，原株洲市房产管理局第二房管所及被告从未拒绝履行协议。在本案审理中，被告明确表示改建后的人民路20栋房屋已全部处置完毕，且无法采取补救措施。2020年5月7日，原审法院就2020年5月原株洲市芦淞区建设街道办事处人民路20栋107号房屋（建筑面积38.33平方米）的市场交易价格，向国家税务总局株洲市芦淞区税务局进行询价，其出具的交易价格金额为183700元。 又查明，原株洲市房产管理局被依法撤销，由被告继续行使其职权。2020年2月19日，原告以市住建局为被告，向原审法院起诉并提出以下诉讼请求：1.判令被告继续履行合同，给原告分配位于人民路20栋面积38.33平方米的房屋一套；2.本案诉讼费由被告承担。2020年2月19日受理，案号为：（2020）湘0203行初43号。因被告在庭审中明确表示改建后的人民路20栋房屋已全部处置完毕，且无法采取补救措施，原告于2020年3月27日撤回对被告的起诉，并于2020年4月2日提起本案行政诉讼，诉讼请求与前案不同。在本案审理过程中，组织双方当事人进行调解，但调解未果。 原审法院认为，本案系城建行政合同案。本案的争议焦点为：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、本案是否超过法定起诉期限；三、本案是否属于撤诉后无正当理由再行起诉；四、被告是否应当赔偿原告房屋损失、租金损失，如需赔偿，赔偿金额是多少。 一、本案是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，因人民路20栋房屋建造时间长、屋面漏水等原因被鉴定为危房，在住户要求拆除重建的情况下，原株洲市房产管理局第二房管所作为行政机关与原告签订《人民路20栋危房集资改建协议书》，组织对人民路20栋危房进行改造，具有履行公共服务职责的性质。故双方协商订立的《人民路20栋危房集资改建协议书》具有行政法上的权利义务内容，本案属于行政诉讼受案范围。 二、本案是否超过法定起诉期限。行政协议签订后，协议主体之间的权利义务已经确定。在行政机关没有做出变更、解除协议等行政行为的情况下，协议主体之间的法律关系未发生改变，相对权利人有权要求协议相对人履行协议约定的义务，协议相对人拒绝履行的，相关权利人可以依法向人民法院提起诉讼，要求协议相对人履行协议，采取补救措施，承担赔偿责任。如行政机关拒绝履行行政协议，其起诉期限，应从行政机关作出拒绝履行或者不再履行的意思表示之次日开始计算。在本案中，被告虽辩称原告的起诉超过起诉期限，但原株洲市房产管理局第二房管所及被告从未拒绝履行协议，且双方多年来一直在进行协商，故原告的起诉并未超过法定的起诉期限。 三、本案是否属于撤诉后无正当理由再行起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第七项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的”。2020年2月19日，原告起诉要求被告继续履行协议。后因被告无法继续履行协议，也无法采取补救措施，原告撤回起诉。本案中，原告基于以上事实起诉要求被告赔偿损失，与前一次的行政诉讼请求内容不同，故本案不属于撤回起诉后无正当理由再行起诉的情形。 四、被告是否应当赔偿原告房屋损失、租金损失，如需赔偿，赔偿金额是多少。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”本案中，原株洲市房产管理局第二房管所与原告签订《人民路20栋危房集资改建协议书》，系双方真实意思表示，且未违反法律法规禁止性规定，合同合法有效。双方均应依法依约履行合同义务。因原株洲市房产管理局被依法撤销，由市住建局继续行使其职权，故市住建局为本案适格被告。根据《人民路20栋危房集资改建协议书》的约定，原告应当向原株洲市房产管理局第二房管所交纳建房集资款，原株洲市房产管理局第二房管所应当为原告原地安排新房。但实际情况是，原告与被告均未按合同的约定履行相应义务，即原株洲市房产管理局第二房管所与原告既未协商选定房屋，原告也一直未交纳建房集资款。因被告在本案庭审中明确表示其无法继续履行协议，也无法采取补救措施，而原告的房屋实际已被拆除无法恢复，故被告应当赔偿原告损失。参照国家税务总局株洲市芦淞区税务局就涉案房屋出具的交易价格结果，酌情确定被告应当赔偿原告房屋损失190000元。对于原告提出的房屋租金损失。因未能履行协议双方均有责任，结合本案实际情况，酌情确定被告赔偿原告租金损失50000元。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，判决：一、被告株洲市住房和城乡建设局于本判决生效之日起三十日内赔偿原告姚卫平房屋损失人民币190000元及租金损失人民币50000元，合计为人民币240000元；二、驳回原告姚卫平的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告株洲市住房和城乡建设局负担。 宣判后，市住建局不服，上诉称：本案不属于行政诉讼受案范围；本案属于撤诉后无正当理由再起诉应驳回起诉；原告损失无相应的证据证实。请求撤销原判，驳回被上诉人起诉。 姚卫平答辩称：涉案改建协议书约定具有行政法上的权利义务，属于行政诉讼的受案范围；被上诉人第二次提起诉请和所依据的事实理由与第一次起诉不同，不属于撤回起诉无正当理由再行起诉的情形；根据改建协议书面积应统一认定为43.56平方米，一审只认定38.33平方米，对此被上诉人存有异议，由于被上诉人没有提起上诉所以请求驳回上诉，维持原判。 本案经过阅卷和询问当事人，对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。 本院认为，本案系城建行政合同一案，争议焦点为本案是否系行政诉讼受案范围;是否系撤诉后无正当理由再行起诉;对于被上诉人损失应如何认定。本案中，上诉人与被上诉人就房屋改建所签订的涉案协议系上诉人为了实现行政管理与公民订立的具有行政法上权利义务内容的协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二第一款第十一项以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，本案属于行政诉讼的受案范围。经审查，被上诉人在两次诉讼中的诉讼请求及事实理由均有所不同，不属于撤诉后以同一事实和理由重新起诉的情形。关于损失认定，一审法院参照国家税务总局株洲市芦淞区税务局就涉案房屋出具的交易价格结果，酌情确定房屋损失190000元并无不当，而租金损失，因涉案合同签订已有20余年，一审结合协议未能履行双方均有责任酌情认定50000元符合本案实际情况，本院亦予以认可。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案案件受理费50元，由上诉人株洲市住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴晓斌 审 判 员 彭 华 审 判 员 梁小平 二〇二〇年七月二十一日 法官助理 刘 怡 书 记 员 郭文婷 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。