河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终347号上诉人（原审原告）卢氏县地质勘查研究所，住所地河南省（卢氏县）城关镇东关北新村矿管局院内。法定代表人杜春生，该单位所长。委托代理人张克己，该单位工作人员。委托代理人赵俊波，河南宇萃律师事务所律师。被上诉人（原审被告）河南省自然资源厅，住所地河南省郑州市金水东路18号。负责人刘金山，副厅长。委托代理人王智辉，该单位工作人员。委托代理人张梦梦，河南大正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）河南省人民政府，住所地河南省郑州市金水东路22号。法定代表人尹弘，省长。委托代理人田保阳、刘建军，该单位工作人员。上诉人卢氏县地质勘查研究所因诉河南省自然资源厅行政许可、河南省人民政府行政复议一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过网络“云庭”系统公开审理了本案。上诉人委托代理人张克己、赵俊波，被上诉人河南省自然资源厅（以下简称“省自然资源厅”）委托代理人王智辉、张梦梦，河南省人民政府（以下简称“省政府”）委托代理人田保阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2004年10月，原告卢氏县地质勘查研究所取得了河南卢氏县铁铜山铁矿的探矿权，证号为T41120091102036473。期间，原告一直进行普查工作，2011年11月，由普查升级为详查。2017年11月20日，河南省矿业协会对卢氏县地质勘查研究所卢氏县铁铜山铁矿划定矿区范围的申请出具豫矿划审字［2017］020号《评审意见书》，主要内容为：涉案矿山拟定生产规模为5万吨／年，预计矿山服务年限为7.9年，基建期1年，矿山总服务年限8.9年；该意见书还显示，原告申请的卢氏县铁铜山铁矿矿区范围为《勘查许可证》的一部分范围；评审结论为原告卢氏县地质勘查研究所对划定矿区范围申请报告中拟定的采矿区范围、拟建矿山的设计利用储量、矿山开采方式、开采工程布置、生产规模和服务年限达到《河南省国土资源厅办公室〈关于划定矿区范围申请报告专家审查有关问题的通知〉》《关于划定矿区范围有关问题的意见》（2017年4月28日）及河南省国土资源厅厅务会议纪要（〔2017〕3号）等相关要求，审查予以通过。2017年11月21日，原告卢氏县地质勘查研究所以上述《评审意见书》为依据向被告河南省自然资源厅提交划定矿区范围的申请。当日，河南省自然资源厅作出采矿划定许受理字〔2017〕0064号《行政许可受理通知书》。2018年1月2日，被告河南省自然资源厅作出《采矿权退回通知书》一份，主要内容为，卢氏县地质勘查研究所提出的河南省卢氏县铁铜山铁矿划定矿区范围申请，因规划准入问题需要提交厅长办公会议，该案件暂时中止审批；再次开始审批的时间另行通知。2019年5月14日，被告河南省自然资源厅作出豫自然资许不予决字〔2017〕第21064号《不予行政许可决定书》，对原告的申请作出不予批准的决定。原告对该决定书不服，向被告河南省人民政府申请行政复议；2019年9月19日，河南省人民政府作出豫政复决〔2019〕2738号《行政复议决定书》，该复议决定书以河南省自然资源厅超期作出决定违反法定程序为由确认河南省自然资源厅作出的豫自然资许不予决字［2017］21064号《不予行政许可决定书》违法。原告不服，2019年10月10日，诉至原审法院。卢氏县地质勘查研究所于2004年10月取得河南省卢氏县铁铜山铁矿勘查探矿权，勘查区位于卢氏县城西南，距县城70km的官坡镇内，勘查面积为7.13km2。再查明，2001年3月30日，卢氏县地质勘查研究所登记成立，公司类型为全民所有制，经营范围为乙级固体矿产勘查，矿山储量动态监测。土地复垦方案编制，土地变更调查，丙级地质灾害治理工程勘查，宗地、面积量算，铁矿地下开采，金矿地下开采，长石矿露天开采，矿石化验、微机制图，营业期限为长期。原审法院认为：《矿产资源开采登记管理办法》规定，开采矿产资源由县级以上人民政府负责审批登记并颁发采矿权许可证。采矿权人在提出采矿权申请前，应当根据批准的地址勘查储量报告，向登记管理机关申请划定矿区范围。本案被告河南省自然资源厅作为河南省人民政府自然资源及矿产管理工作的行政主管部门，对原告卢氏县地质勘查研究所提交的卢氏县铁铜山铁矿划定矿区范围的申请具有审批的职权。《矿产资源规划编制实施办法》（国土资源部第55号令）第三十四条规定“有关国土资源主管部门在审批登记采矿权时，应当依据矿产资源规划对下列内容进行审查：（一）是否符合矿产资源规划确定的矿种调控方向；（二）是否符合矿产资源规划区分要求，有利于开采布局的优化调整；（三）是否符合矿产资源规划确定的开采总量调控、最低开采规模、节约与综合利用、资源保护、环境保护等条件和要求。不符合矿产资源规划要求的，有关国土资源主管部门不得审批、颁发勘查许可证和采矿许可证，不得办理用地手续。”2016年11月2日，国务院针对国家发展改革委等多部门的请示作出了《全国矿产资源规划（2016-2020年）》的批复，该批复规定原则上同意“适度控制千米以深矿井和小规模低品位铁矿的开发，不再新建年产20万吨以下露天铁矿、10万吨以下地下铁矿、5万吨以下锰矿”。2017年12月1日，河南省人民政府印发河南省矿产资源总体规划（2016-2020年）的通知，其中规定铁矿最低开采规模为地下10万吨；露天20万吨。本案中，原告于2017年11月21日向被告河南省自然资源厅提交的《河南省卢氏县铁铜山铁矿划定矿区范围申请登记书》中明确了涉案铁矿的生产规模为地下5万吨／年，并不符合当下矿产资源开采及国务院批复的相关政策规定，因此，原告的申请不符合划定矿区范围的审批条件，故被告河南省自然资源厅作出的不予行政许可认定事实清楚，适用依据正确，处理结果并无不当。《矿产资源开采登记管理办法》第六条规定“登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，作出准予登记或者不予登记的决定，并通知采矿权申请人。”本案中，被告河南省自然资源厅于2017年11月21日受理了原告提交的划定矿区范围的申请，期间，虽然国家相关政策经过调整，即使原告的申请不符合行政许可的法定条件，也应当及时向原告进行告知，而被告河南省自然资源厅至2019年5月14日才向原告作出不予行政许可决定，明显超过法定期限，显属程序违法。鉴于被告河南省自然资源厅对原告的申请作出的实体处理并无不当，原审法院再行撤销已无必要。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”本案中，河南省人民政府在复议程序审查中已查明被告河南省自然资源厅作出的不予行政许可实体处理结果正确，但程序存在违法的事实，并在复议决定书中予以确认；因此，河南省人民政府作出的复议决定认定事实清楚，程序合法、适用法律正确，处理结果并不违反法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认被告河南省自然资源厅于2019年5月14日对原告卢氏县地质勘查研究所作出的豫自然资许不予决字〔2017〕第21064号《不予行政许可决定书》违法；二、驳回原告卢氏县地质勘查研究所的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告河南省自然资源厅负担。上诉人卢氏县地质勘查研究所不服，上诉称：一、河南省自然资源厅豫自然资许采不予决字〔2017〕第21064号不予行政许可决定书认定事实错误，程序违法，结果错误，应依法予以撤销。2004年10月30日上诉人在河南省国土资源厅依法申请取得“卢氏县铁铜山铁矿”的探矿权，勘查许可证号T41120091102036473。该矿权取得后，在2004-2009年期间先后投入大量资金进行了普查，2011年11月由普查升级为详查，并完成了详查工作及备案，省自然资源厅出具“豫国土资储备字〔2014〕92号储量备案”，铁矿石资源储量50.68万吨，可采储量40.22万吨。符合原河南省（2008-2015年）矿产资源规划（铁矿最低：5万吨/6年）的要求。我单位于2017年11月向资源厅提交了划定矿区范围申请及相关资料，省自然资源厅于2017年11月21日受理，并出具“行政许可受理通知书”。直至2019年5月29日接到省自然资源厅通知说该项目不符合河南省(2016-2020年）矿产资源总体规划不予批准划定矿区范围，明显超过办案期限规定。我单位认为该铁矿资源勘查及划定矿区范围前后均符合国家法规政策，生产规模及服务年限符合原矿产资源规划对铁矿登记最低规模要求，并取得了省自然资源厅指定评审机构河南省矿业协会出具的〔2017〕020号“划定矿区范围评审意见书”，该评审意见书认为：涉案矿山拟定生产规模为5万吨每年，预计矿山服务年限为7.9年，基建期1年，认为我单位申请报告中拟定的采矿区范围、涉及利用储量、开采方式、生产规模等达到资源厅《关于划定矿区范围申请报告专家审查有关问题通知》《关于划定矿区范围有关问题的意见》(2017年4月28日）及省自然资源厅厅务会议纪要〔2017〕3号文件要求，审查予以通过。省自然资源厅依据后来发布的矿产资源规划对申请不予批准，属于认定事实错误，结果违背公平、公正原则。我单位申请的是《勘查许可证》的一部分范围，应按照原规划规模要求进行采矿登记，或参照以往类似情况出台延续、增储等过度办法，给予矿权人相关权益保障，如省自然资源厅不能给予划定矿区范围批复，应综合考虑资源的综合利用、保护、集约等政策规定，保留我单位原有探矿权，并给予进一步勘探、增储的时间，不应当采取“一刀切”政策把我单位前期投入、勘探成果全盘否定，矿权灭失。因此该行为适用依据错误，处理结果明显不当，不符合比例原则，该行为给我单位造成重大经济损失，属于依法应当撤销的行政行为。二、河南省人民政府豫政复决〔2019〕2738号行政复议决定书认定事实不清，处理结果明显不当，应予以撤销。我单位对豫自然资许采不予决字〔2017〕第21064号不予行政许可决定书不服提起复议，认为该行为事实不清、适用法律错误，程序违法，应依法予以撤销。省政府在受理后应依据《行政复议法》进行全面审查，但仅作程序性审查，对省资源厅的违法错误行为应予以撤销，或确认违法后责令在一定期限内重新作出具体行政行为，但处理结果仅确认“不予行政许可决定书”程序违法，结果明显错误。三、一审判决结果错误。一审法院未考虑上诉人前期投资情况，未审查省自然资源厅“一刀切”政策把我单位前期投入、勘探成果全盘否定，处理结果显示公平，已对上诉人造成利益损害的客观情况，认为〔2017〕第21064号不予行政许可决定书没有撤销必要，属于对法律的理解错误，导致错误的判决结果。四、当庭补充称，关于完善探矿权的政策规模达不到的，可以申请探矿权延续，继续开展勘查工作。见2020年4月27日自然资源部关于完善矿业权管理有关事项的通知。综上，一审判决适用法律错误，判决结果显失公正，造成后果极不适当。请求：1.撤销河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行初78号行政判决书；2.撤销河南省自然资源厅豫自然资许不予决字〔2017〕第21064号《不予行政许可决定书》；3.撤销河南省人民政府豫政复决〔2019〕2738号行政复议决定书；4.由被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人省自然资源厅辩称：一、上诉人提出的划定矿区范围申请不符合现有法规政策规定，依法不能得到批准。《全国矿产资源规划（2016-2020年)》明确规定“适度控制千米以深矿井和小规模低品位铁矿的开发，不再新建年产20万吨以下露天铁矿、10万吨以下地下铁矿、5万吨以下锰矿。”《河南省矿产资源总体规划（2016-2020年）》据此规定了新建矿山最低开采规模和最低服务年限设计标准，其中铁矿最低开采规模为“地下10万吨；露天20万吨”。《矿产资源规划编制实施办法》第三十四条也规定“不符合矿产资源规划要求的，有关自然资源主管部门不得审批，颁发勘查许可证和采矿许可证，不得办理用地手续”。经审查，河南省卢氏县铁铜山铁矿规划生产规模为5万吨/年，达不到以上矿产资源规划中关于矿山最低开采规模的要求。据此，因卢氏县地质勘查研究所申请的采矿权划定矿区范围延续申请不符合全国及河南省矿产资源规划中关于矿山最低开采规模的要求，答辩人据此依法作出涉案《不予行政许可决定书》，合法适当。二、一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，依法应予以维持。一审已经查明上诉人提交的申请不符合现有政策法规规定，该申请不符合划定矿区范围的审批条件，因此，答辩人作出的《不予行政许可决定书》认定事实清楚，适用依据正确。但鉴于答辩人于2017年11月21日受理上诉人提出的划定矿区范围申请，迟至2019年5月14日才作出不予行政许可决定，超过法定的审查期限，属于程序违法。一审法院据此确认答辩人作出的《不予行政许可决定书》违法。三、当庭补充称，自然资源部关于完善矿业权管理有关事项的通知是个征求意见稿。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予以维持，请求依法驳回上诉，维持原判。被上诉人省政府答辩意见同被上诉人省自然资源厅的答辩意见，认为一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。二审经审理查明事实与一审一致。本院认为：本案争议焦点是被诉《不予行政许可决定书》和豫政复决〔2019〕2738号行政复议决定书是否合法。《矿产资源规划编制实施办法》（国土资源部第55号令）第三十四条第二款规定“有关国土资源主管部门在审批登记采矿权时，应当依据矿产资源规划对下列内容进行审查：（一）是否符合矿产资源规划确定的矿种调控方向；（二）是否符合矿产资源规划区分要求，有利于开采布局的优化调整；（三）是否符合矿产资源规划确定的开采总量调控、最低开采规模、节约与综合利用、资源保护、环境保护等条件和要求。”该条第三款规定“不符合矿产资源规划要求的，有关国土资源主管部门不得审批、颁发勘查许可证和采矿许可证，不得办理用地手续。”2016年11月2日国务院针对国土资源部、国家发展改革委等多部委的请示作出《国务院关于全国矿产资源规划（2016-2020年）的批复》（国函〔2016〕178号），原则同意《全国矿产资源规划（2016-2020年）》，请认真组织实施。《全国矿产资源规划（2016-2020年）》中“二、保障重要金属矿产有效供给。……（一）稳定国内铁矿供应能力。……适度控制千米以深矿井和小规模低品位铁矿的开发，不再新建年产20万吨以下露天铁矿、10万吨以下地下铁矿、5万吨以下锰矿。”2017年12月1日《河南省人民政府办公厅关于印发河南省矿产资源总体规划（2016-2020年）的通知》，其中规定小型铁矿的最低开采规模为地下10万吨，露天20万吨，最低服务年限为6年。本案中，上诉人提交的《划定矿区范围申请登记书》中载明的其规划生产规模为5万吨/年（地下开采），不符合《全国矿产资源规划（2016-2020年）》和《河南省矿产资源总体规划（2016-2020年）》最低开采规模的规定，因此，被上诉人省自然资源厅作出本案被诉《不予行政许可决定书》，决定不予批准上诉人取得划定矿区范围批复行政许可并无不当；省政府豫政复决〔2019〕2738号行政复议决定书中认定《不予行政许可决定书》事实清楚、适用依据正确，亦无不当。关于上诉人所称其符合河南省（2008-2015年）矿产资源规划（铁矿最低：5万吨/6年）要求的理由，因上诉人自身原因其在《全国矿产资源规划（2016-2020年）》施行前以及河南省矿产资源总体规划（2008-2015年）有效施行期内并未将其探矿权成功转化成采矿权，现国家矿产资源规划调整，不允许再新建年产10万吨以下地下铁矿，该经营风险应由上诉人自行承担。关于上诉人所称被上诉人省自然资源厅应保留其原有探矿权并给予进一步勘探、增储的时间，不应当采取“一刀切”政策把其前期投入、勘探成果全盘否定、矿权灭失，处理结果明显不当，不符合比例原则，给其造成利益损害的理由，结合各方当庭陈述及卷内证据，上诉人涉案探矿权于2004年10月取得，2011年11月由普查升级为详查，此次申请前其勘查许可证有效期限为2015年11月25日至2017年11月24日，即在其探矿权有效期届满前的2017年11月21日上诉人并未选择申请探矿权保留，而是选择了申请划定矿区范围进而以此基础申请采矿权，由于申请探矿权保留依法也有时间和次数的限制，加之时间上的不可回溯性，目前上诉人所称的探矿权保留从事实上和法律上讲均不具有可实现性。上诉人称2020年4月27日自然资源部发布的《自然资源部关于完善矿业权管理有关事项的通知》规定，规模达不到的，可以申请探矿权延续，继续开展勘查工作。但经查确如被上诉人省自然资源厅所称《自然资源部关于完善矿业权管理有关事项的通知》仅是征求意见稿，目前仍处于征求意见的阶段，并未生效，且系2020年4月27日才发布的，不可能适用于2019年5月14日已经作出的被诉《不予行政许可决定书》。因此，上诉人的该项上诉理由本院亦不予采纳。另被上诉人省自然资源厅作出被诉《不予行政许可决定书》时，2017年11月21日受理上诉人的申请，迟至2019年5月14日才作出被诉《不予行政许可决定书》，明显超过了《矿产资源开采登记管理办法》第六条规定的行政许可审查期限为40日的法定期限，显属程序违法。被上诉人省政府据此作出被诉行政复议决定，确认被诉《不予行政许可决定书》违法，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人卢氏县地质勘查研究所负担。本判决为终审判决。审判长  何信丽审判员  侯 贇审判员  魏丽平二〇二〇年七月二十三日书记员  张 航