湖南省武冈市人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘0581行初70号原告：刘光贵，男，1975年10月16日出生，汉族。原告：刘峰波，男，1981年9月12日出生，汉族。原告：刘光福，男，1964年4月8日出生，汉族。原告：刘时荣，男，1958年4月23日出生，汉族。四原告共同特别授权委托代理人：钟英，湖南湘驰律师事务所律师。被告：绥宁县自然资源局，住所地：绥宁县长铺镇人民路6号。法定代表人：杨志剑，该局局长。委托代理人：杨兵，该局工作人员。特别授权委托代理人：秋长明，该局法律顾问。第三人：绥宁县金屋塘镇双飞村(原绥宁县梅坪乡飞蛾村)。负责人：肖喜生，系该村村主任。第三人：绥宁县飞蛾电站，住所地：绥宁县梅坪乡飞蛾村。执行事务合伙人：黄伟云。特别授权委托代理人：周勇，湖南方剑律师事务所律师。原告刘光贵、刘峰波、刘光福、刘时荣与被告绥宁县自然资源局、第三人绥宁县金屋塘镇双飞村、绥宁县飞蛾电站（以下简称飞蛾电站）撤销行政答复并要求履行法定职责一案，于2020年5月12日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告刘光贵、刘峰波、刘光福、刘时荣及其特别授权委托代理人钟英，被告绥宁县自然资源局委托代理人杨兵、特别授权委托代理人秋长明，第三人飞蛾电站的特别授权委托代理人周勇到庭参与诉讼，第三人绥宁县金屋塘镇双飞村经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：一、请求法院依法撤销被告的《对刘光贵等四人请求“履行保护耕地法定职责”申请的答复》【绥自然信访复字（2020）1号】；二、请求法院判令被告履行《土地管理法》保护原告和村民所承包的农用地用于农业生产的法定职责，责令飞蛾电站将非法占用的农用地恢复原状退还给原告和村民。三、请求法院判令被告履行《土地管理法》保护农用地不被非法非农化的法定职责，依法查处飞蛾电站从2003年“以租代征”蓄水非法淹没水田30.799亩、旱土14.15亩、林地23.111亩发电至今的违法行为，依法作出处罚。事实和理由：原告于2019年12月26日通过邮政快递向被告寄送《请求绥宁县自然资源局履行保护农用地不被非法非农化、履行保护村民承包的农用地用于农业生产的法定职责的申请书》，被告于2020年3月17日将《对刘光贵等四人请求“履行保护耕地法定职责”申请的答复》送达给原告，被告在该答复书中明确答复坚持以前不履行保护农用地职责的行为，即：第三人飞蛾电站是招商引资企业，第三人未经办理征地用地手续、以租代征占用农用地蓄水发电是合法用地，对原告要求保护耕地不被非农化、处罚第三人并将被占用的耕地用于农业生产的申请要求不予支持。原告依法提起行政诉讼，请求法院判决被告履行法定职责。一、原告的《申请书》不是信访，被告以信访编号的《答复》，强行将原告申请事项纳入信访，妄图以信访事件不属法院管辖为由，拒绝原告的司法救济途径。二、第三人绥宁县飞蛾水电站“以租代征”非法淹没飞蛾村水田30.799亩、旱土14.15亩、林地25.111亩发电、非法改变农用地农业生产用途。三、保护耕地不被非法用作非农业用途，是被告的法定职责，只要非法占用耕地的事实存在，被告的法定职责就持续存在，提起要求被告履行保护耕地法定职责的行政诉讼的诉讼时效就持续存在。四、2014年10月24日绥宁县国土、林业、森林公安、水务、梅坪乡政府联合作出的《关于飞蛾村四组部分村民反映飞蛾二级电站非法占用耕地、林地的答复意见书》，并加盖了五政府部门的大印，该“答复意见书”是一份对抗土地管理法，对抗党中央、国务院土地管理政策的错误文件；是一份歪曲和对抗党中央、国务院土地流转政策的错误文件。被告在《对刘光贵等四人请求“履行保护耕地法定职责”申请的答复》【绥自然信访复字（2020）1号】中，仍然坚持该意见书中对抗土地管理法、对抗党中央和国务院土地管理政策的“意见”，可见被告在对抗党的土地管理政策上走得够远了。五、最高人民法院（2018）最高法行申11122号《行政裁定书》，阐述了公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责的起诉期限问题，最高人民法院指出：“行政机关没有履行法定职责，且没有作出处理决定的，其履责义务呈持续存在状态，不因为超过起诉期限而免除”“超过六个月起诉期限，公民、法人或者其他组织再次提出履责申请，行政机关有义务继续履行，否则仍然构成不履行法定职责。”被告绥宁县自然资源局辩称：1、原告所诉目的意在反悔合同，不应强求公权力介入。不论四原告是否承认，但有客观证据表明，其实原告之所以启动本案诉讼的根本缘由，是因第三人飞蛾电站无法满足其额外的苛克诉求。2003年8月，正值国家倡导大力发展农村小水电事业的背景，绥宁县政府借助“广交会”招商引资项目与港商企业香港永安机械贸易公司（以下简称永安公司）签订开发建设飞蛾电站意向合同。经县乡两级政府动员和促进，四原告所在村组集体和农户经过多次广泛民主讨论后达成共识，欢迎港商投资本村修建飞蛾电站，并且沿袭农村凡遇涉及群体重大利益对外事宜，由“村支两委”出面代表集体经济组织成员表达意思的习惯性作法，由村委会代表村组集体和农户作为甲方，梅坪乡政府作为见证单位，与乙方永安公司双方签订了《关于修建飞蛾电站有关事宜的协议书》。该协议第二条约定，对电站库区水淹农田按年/亩支付租金式补偿稻谷800斤（旱土折半），于当年10月底兑现。该协议付诸履行至2013年底的10年时间里，飞蛾电站和包括四原告在内的所有库区涉淹农户双方，都曾较为友好地履行协议。自2014年起，四原告等人不满依据原有协议享有利益的现状，第三人飞蛾电站婉拒其租赁式补偿以外诉求之后，四原告等人为表示反悔已履行10年之久的民事协议，即从2014年底起拒绝领受租金式补偿待遇，并且采取偏激手段维权，最终因此触犯刑律被人民法院判处刑罚。此后，因其利益诉求一直得不到如意满足，四原告一直在持续性缠访包括我局在内的政府有关部门，谋求借助行政执法权力排斥案涉合同。由此可见，本案纠纷的内在背景，实质上是众原告对于案涉合同约定利益现状的不满，换言之也即原告基于和第三人飞蛾电站之间的利益纠葛，为追求反悔并且推翻案涉合同之目的，同时也为实现规避民事诉讼成本趋利的目的，在继2019年底以同一案由、事实理由和主张启动的诉讼被驳回后重复启动本案诉讼。我局认为，第三人飞蛾电站依据当时政策和法律法规设立，并且有关证照手续齐全，无疑属于合法经营主体。至于原告方多次上访声称的前者依法“租地协议”蓄水淹田发电的定性问题，我局在请示上级主管部门后曾经书面回复过原告，而且包括我局在内的相关政府职能部门也一致认为，第三人飞蛾电站不构成非法占地。同时，众原告所在的当时梅坪乡政府也曾以“调解意见书”的形式规劝原告应择民事诉讼途径维权。况且此前湖南省高级法院作为二审法院，对同类案件的程序走向也有所昭示。由此可见，我局无意动用行政执法的公权力介入原告与第三人飞蛾电站双方的合同纠纷并无不当，据此，原告诉称的我局“不作为”（不履行法定职责）难以成立，因为我局只是没有顺从原告意愿的方式作为而已。2、原告诉请超过起诉期限应该被依法驳回。《行政诉讼法》第46条规定，原告提起本案诉讼，“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”就本案而言，我局或者包括我局在内的政府职能部门，先后在2014年10月和2018年11月向众原告或者以众原告为首的当事人发送过《信访事项处理答复意见书》；《关于飞蛾部分村民反映飞蛾二级电站非法占用耕地、林地等问题的答复意见书》；《不予受理告知单》，直接明确了对原告诉求不予认可且“不作为”的意思。从法理层面而言，我局此时此举应被视为已“作出行政行为”，而原告对这一明示“不作为”的行政行为也是明知的。既然如此，即便以在后发送《不予受理告知单》的2018年11月为期限节点，原告启动本案诉讼也超过了起诉期限。如以时间在先的“五部门”联署答复的2014年10月为时限起点，则更是远远超过了起诉期限。由此可见，原告实际上是在本案之前同一案由和事实理由及其主张的起诉被驳回后，变换原有“报告”标题为“申请”，于2019年12月下旬再次向我局重复表达自2014年反悔案涉合同以来多次重复的诉求，而我局也只是针对原告该重复诉求作出重复答复而已。同时必须注意的是，“起诉期限”不同于“诉讼时效”，他不存在的中止、中断或者延长的事由。当然时下也无虽然超过诉讼时效仍可提起诉讼并获胜诉讼的法律依据。尽管法庭对于民事诉讼时效依法不会主动干预审查，但对行政起诉期限问题，则法庭有义务主动审查是否逾期和应否受理或者支持。这本身也是为了维护行政法律关系和社会管理秩序的权威性、稳定性。据此，我局请求人民法院根据上述客观事实，依照《行政诉讼法》规定认定原告起诉超过法定期限，依法裁定驳回。综上事实理由，足以充分表明，原告诉请缺乏事实和法律依据，其目的纯粹是为利用近乎免费的国家行政审判资源，规避其因为一已之利反悔案涉合同应当投入的民事诉讼成本，我局认为其主张于情无理、于法有悖，且已超过起诉期限，不应得到法庭支持。第三人飞蛾电站述称：1、被答辩人所诉请第一项：请求法院依法撤销被告的《对刘光贵等四人请求“履行保护耕地法定职责”申请的答复》，其诉请依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围；2、本案件答辩人飞蛾电站用地不存在“将耕地田土非法占用、非法改作非农业用途的情形”。答辩人事实上并没有非法占用土地的事实，按照现行法律规范答辩人也没有将农用地改为建设用地等改变土地使用性质的事实；3、答辩人电站拦河坝蓄水致水淹土地的行为依法不是土地管理法赋予绥宁县自然资源局查处将农用地改作非农业用地的违法情形，也不属于绥宁县自然资源局依职权查处的法定对象和范围；4、被答辩人作为电站水淹区占地村民的绝对少数，无权对政府、村委会、村民小组、绝大多数村民所共同意志体现的《关于修建飞蛾电站有关事宜的协议书》提出质疑和反悔。绥宁县自然资源局依法不能依据被答辩人的诉求对电站水淹区用地采用行政权处理。综上所述，被答辩人诉请和理由，混淆事实和法律概念，错误的适用法律和政策文件，其诉讼和主体资格存在问题，依法应当驳回起诉或者驳回其诉讼请求。第三人绥宁县金屋塘镇双飞村未应诉答辩。经审查,本院确认以下案件事实：2001年水利部发布《关于“十五”建设400个水电农村电气化县的通知》及名单，绥宁县列入了名单。为加快水电资源的开发和利用，中共绥宁县委、县人民政府于2002年9月16日发布《中共绥宁县委、绥宁县人民政府关于加快水电资源开发的规定》（绥发[2002]18号），对水电资源开发予以大力支持和政策优惠，县委、县政府成立绥宁县水电资源开发领导小组办公室，负责全县水电建设的决策制定和组织协调工作，新建水电项目一经批准，所有手续由县水电资源开发领导小组办公室实行“一站式”服务，为业主负责。2003年8月，绥宁县人民政府在深圳广交会上通过招商引资引进了香港永安机械贸易公司到绥宁县梅坪乡飞蛾村修建飞蛾电站，2003年9月3日，绥宁县人民政府与香港机械贸易公司签署《开发修建飞蛾水电站意向合同书》，香港机械贸易公司拟在绥宁县梅坪乡境内投资开发修建飞蛾水电站。2003年10月16、18日，原梅坪乡飞蛾村召开村民代表大会，讨论通过了飞蛾电站在该村落户的事宜，并就赔偿达成初步意见。2003年11月11日，香港永安机械贸易公司与原梅坪乡飞蛾村村委会签订《关于修建飞蛾电站有关事宜的协议书》，该协议第二条约定，对电站库区水淹农田按年/亩支付租金式补偿稻谷800斤(早土折半)。2004年4月20日绥宁县发展计划局批准飞蛾电站立项，2004年6月绥宁县水务局对飞蛾电站初步设计报告进行了批复，2005年8月电站建成蓄水发电，共淹没水田30.799亩、旱土14.15亩、林地25.111亩。2005年10月电站办理了机房占用土地出让手续，登记了417.5平方米国有土地使用权。2009年11月30日办理了《电力业务许可证》，2013年12月19日办理《合伙企业营业执照》及税务登记证。飞蛾电站运行后，电站方一直按协议补偿占用村民土地补偿款。2013年12月15日电站所有权人郑剑兵将电站51%的股份转让给洞口县的刘旭晖后，引起飞蛾村4组村民不满，从2014年1月至11月期间，原告刘峰波、刘光贵、刘光福、刘时荣等4组村民多次到飞蛾电站阻止发电，给电站造成经济损失10万余元。从2014年开始，四原告拒绝领取第三人飞蛾电站的补偿款，并到有关单位多次上访反映飞蛾电站“非法占地”问题。2014年10月24日，绥宁县国土、林业、森林公安、水务、梅坪乡政府联合作出的《关于飞蛾村四组部分村民反映飞蛾二级电站非法占用耕地、林地的答复意见书》，载明：对飞蛾电站淹没林地问题已经做出行政处罚决定，并责令电站补办林地占用手续，现后续正在办理之中。关于淹没耕地问题，电站水淹用地，仍然属于农用地，电站方没有采用一次性征用土地的形式而采用每年缴纳800斤稻谷的租赁形式符合国家现行土地流转政策。对其余补偿、赔偿问题，因多次多方调解无果，建议采用诉讼形式解决。2017年8月17日，四原告因犯破坏生产经营罪被绥宁县人民法院判决有期徒刑缓期执行。2018年11月15日，因刘光贵到国办督查室信访飞蛾电站侵占农田林地，绥宁县国土资源局告知其应当通过行政诉讼、行政复议解决，对其信访下达了“不予受理告知单”。2019年3月13日，刘光贵通过12336自然资源违法举报热线举报飞蛾电站以租代征、毁坏农田等，绥宁县自然资源局于2019年4月26日作出《关于刘光贵信访事项答复意见书》，以2014年已有明确答复意见，当事人没有在规定期限内申请复议为由，不予支持，同时告知可以在接到答复意见书一个月内申请复查，也可以提起行政复议或行政诉讼。原告遂以被告不履行行政职责为由，于2019年6月11日提起诉讼，请求人民法院判令被告履行保护耕地田土不被非法占用改作非农业用途的法定职责，对飞蛾电站非法占用农用地作出处理，维护原告村民土地承包经营权的合法权益。本院于2019年10月15日作出（2019）湘0581行初58号《行政裁定书》，以超过法定起诉期限为由驳回了原告的起诉，原告不服提起上诉，邵阳市中级人民法院于2019年12月10日以（2019）湘05行终331号《行政裁定书》驳回上诉，维持原裁定。2019年12月26日原告通过邮政快递向被告递交《请求绥宁县自然资源局履行保护农用地不被非法非农化、履行保护村民承包的农用地用于农业生产的法定职责的申请书》，提出：一、请求绥宁县自然资源局履行《土地管理法》保护农用地不被非法非农化的法定职责，依法查处飞蛾电站从2003年“以租代征”蓄水非法淹没水田30.799亩、旱土14.15亩、林地23.111亩发电至今的违法行为，依法作出处罚；二、请求绥宁县自然资源局履行《土地管理法》保护申请人和村民所承包的农用地用于农业生产的法定职责，责令飞蛾电站将非法占用的农用地恢复原状退还给申请人和村民。被告绥宁县自然资源局于2020年2月26日作出绥自然资信访复字[2020]1号《对刘光贵等四人请求履行保护耕地法定职责申请的答复》，内容是：一、对于飞蛾电站违法用地应被查处的问题，我局早在2014年3月已履行职责指派执法人员进行专门调查和检查，且与县林业局、水利局等五家执法部门于同年10月24日共同行文答复你们。对于你们再次以同一事实和理由重复申诉，我局维持原答复中所持观点与立场不变；二、你们四人以同一事实和理由再次投诉反映飞蛾电站违法用地应被查处的问题，已经提起过行政诉讼，经武冈市人民法院和邵阳市中级人民法院均裁定驳回。我局不改变原行政诉讼中所持观点和立场。原告对被告的这一答复不服，诉至本院。本院认为，原告向被告递交《请求绥宁县自然资源局履行保护农用地不被非法非农化、履行保护村民承包的农用地用于农业生产的法定职责的申请书》，申请请求的事项是在2014年已经处理的信访事项，被告绥宁县自然资源局于2020年2月26日作出绥自然资信访复字[2020]1号《对刘光贵等四人请求履行保护耕地法定职责申请的答复》，内容是告知维持原答复中的意见，其实质是驳回了原告的重复申诉的信访答复，属于被告绥宁县自然资源局对原告的重复申诉作出的重复处理行为，该答复并未对原告的权利义务产生新的法律后果。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（四）、（十）项规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。因此，原告的起诉依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定。对原告的起诉，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（四）、（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告刘光贵、刘峰波、刘光福、刘时荣的起诉。本案不收取诉讼费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。审 判 长  罗 斌人民陪审员  周智彪人民陪审员  刘忠文二〇二〇年七月二十七日代理书记员  尧芬芬附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；????（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；……前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。