江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏01行终327号 上诉人(原审原告)朱晓荣，性别：××，汉族，××年××月××日生。 委托代理人邱建军，江苏金恩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市江宁区住房保障和房产局，住所地南京市江宁区天元东路555号。 法定代表人黄繁，南京市江宁区住房保障和房产局局长。 委托代理人陈刚，南京市江宁区住房保障和房产局工作人员。 委托代理人徐莉，江苏杨传圣律师事务所律师。 上诉人朱晓荣因诉被上诉人南京市江宁区住房保障和房产局（以下简称江宁房产局）房屋拆迁管理行政补偿纠纷一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1358号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告朱晓荣诉称，2002年下半年江宁区政府对河定桥地块进行旧城改造，朱晓荣为配合拆迁推进，带头于2003年4月7日将营业用房76平方米腾空交钥匙给拆迁办，于2004年10月28日和南京市江宁区房屋拆迁管理办公室（以下简称江宁拆迁办）签订了拆迁协议，后江宁房产局一直未交付安置房给朱晓荣。2017年10月10日江宁房产局和朱晓荣重新达成协议，给朱晓荣货币补偿。朱晓荣认为2017年10月10日江宁房产局和朱晓荣签订的协议不但未按照江宁房产局2003年的承诺执行，遗漏了应支付给朱晓荣的超期过渡费，且多收了朱晓荣差价款、未给予朱晓荣选择货币补偿的政策优惠。朱晓荣认为江宁房产局未履行协议，降低补偿明显不公，要求对2017年10月10日江宁房产局和朱晓荣签订的协议予以变更，增加对朱晓荣的补偿。综上，朱晓荣依据《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》的规定，依法提起诉讼，请求人民法院依法判决江宁房产局增加对朱晓荣的房屋征收(拆迁)补偿：1.支付朱晓荣超期过渡费142500元；2.退还多收的差价款96048元；3.增加选择房屋货币奖励款1883200.5元并负担本案诉讼费用。 原审被告江宁房产局辩称，1.双方于2017年10月10日签订的协议系双方真实意思表示，本协议已履行完毕，朱晓荣要求变更没有事实和法律依据；2.朱晓荣主张的各项请求没有事实和法律依据。首先，江宁房产局已全部结清超期过渡费不存在多收差价款。2017年10月10日，双方签订的协议是最终双方确认后无争议一次性解决争议的协议。考虑到朱晓荣门面房被拆时间较长以及超期过渡费的历史原因，江宁房产局回购拟安置朱晓荣121.89㎡门面房按照2017年较高的市场价评估，超76㎡面积安置房款按照2011年朱晓荣与开发商签订的价格优惠15%的价格予以补交，已经给予朱晓荣最大程度照顾。签订协议时双方都考虑到了超期过渡费的问题，江宁房产局已经给予朱晓荣利益最大化，双方一致同意后签订该协议。该协议第三条约定：“双方确认截止本协议签订之日超期过渡费已全部结清。”该协议第五条约定：“甲方支付以上所有款项后，双方确认关于对乙方原位于河定桥门面房拆迁事宜已经全部履行完毕。”江宁房产局已按照协议支付了所有款项，本协议已实际履行完毕，不存在朱晓荣所说的遗漏超期过渡费142500元和多收差价款96048元。其次，朱晓荣要求增加房屋货币补偿款1174200元没有依据。江宁房产局是对拟安置的两处门面房进行回购货币补偿，不存在货币补偿的政策优惠。综上，双方2017年10月10签订协议书合法有效，且已履行完毕，朱晓荣主张的各项请求没有事实和法律依据。请求法院依法驳回朱晓荣的起诉。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据，本案中，案涉行政协议签订于2017年10月10日，朱晓荣于行政协议签订时即知晓该行政行为，根据上述法律规定，其于2019年8月20日提起诉讼，已经超过了法定的起诉期限，且庭审中朱晓荣亦未能提交证据证明其诉讼请求能够成立的事实和法律依据，故对其起诉依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项规定，裁定驳回朱晓荣的起诉。 上诉人朱晓荣上诉称，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条第（七）项明确规定，其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求，属于行政协议具体的诉讼请求。其与被上诉人于2017年10月10日签订的征收补偿协议属于行政协议，上诉人的起诉符合法律规定。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的法律适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条对行政协议纠纷中起诉期限和诉讼时效适用问题作出了明确规定，诉讼时效制度适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件。起诉期限适用于体现单方性、高权性特点的行政机关单方变更、解除协议等行为。本案并非被上诉人单方变更、解除协议等行为所引起，而是上诉人认为被上诉人未履行承诺、降低补偿，签订的补偿协议不公平引起。所以本案应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不应适用起诉期限的规定。上诉人虽于2019年7月30日提起诉讼，但并未超过3年的民事诉讼时效。综上，请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院审理本案。 被上诉人江宁房产局辩称，上诉人的起诉超过了起诉期限。且在实体上，被上诉人也已经全面履行双方2017年10月10日签订的协议书。无论从程序或实体上一审法院裁定驳回上诉人起诉均是正确的。上诉人要求撤销一审裁定的上诉请求没有事实及法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 本院二审查明，2003年4月7日，江宁拆迁办向朱晓荣出具收据一张，载明：收到朱晓荣交来的东山镇大街西路288号被拆中的营业用房钥匙，江宁拆迁办将此房作为拆迁办公用房，拆迁协议有待签订。承诺过渡时间从交钥匙开始计算。如超期安置，过渡费翻倍补偿时间也从即日开始计算，待营业用房安置结算时，凭此收据向江宁拆迁办结算所欠超期翻倍补偿规定标准的全部差价。2004年10月28日，江宁拆迁办与朱晓荣签订协议，主要内容为：江宁拆迁办拆除朱晓荣位于东山××××76㎡营业用房，并原地安置76㎡营业用房，超出安置面积部分按市场价优惠15%，由朱晓荣与房产商结算；营业房交付时间为2006年4月，超期交付，过渡费翻倍，现行过渡费为12.5元/月/㎡。双方还就房屋腾空时间、一次性补助费用等事项明确了各方权利义务。 2017年10月10日，南京市江宁区房屋征收管理办公室（以下简称江宁征收办）与朱晓荣签订协议，主要内容为：江宁拆迁办和朱晓荣于2004年10月28日签订了协议书，约定了相关安置补偿事宜，因开发商提供的安置门面房套型、面积不能满足安置需求，江宁征收办同意将南京市江宁区上元大街3-2号和7-2号门面房安置给朱晓荣，总面积121.89㎡。但上述两处房屋被其他被拆迁户强占，无法如期交付，就朱晓荣提出由江宁征收办对上述两处门面房进行回购货币补偿事宜，双方达成协议：1.上述两处门面房面积合计121.89㎡，按2004年签订的协议书，朱晓荣应缴纳超出安置面积的购房款975162.5元，计算方式为（121.89-76）×25000元/㎡×85%（单价为2011年江宁征收办与开发商签订的补充协议价格优惠15%，朱晓荣予以确认认可）。2.本协议签订前，双方已共同委托评估机构对上述两处门面房进行了市场价值评估，评估结果为6277335元。双方均接受该评估价值，无任何异议。3.双方确认截止本协议签订之日超期过渡费已经全部结清。4.扣除朱晓荣需补交的安置房款，江宁征收办应支付朱晓荣安置房回购价款为5302172.5元，此款于本协议签订后30日支付朱晓荣。5.江宁征收办支付以上所有款项后，双方确认关于朱晓荣原位于河定桥门面房拆迁安置事宜已全部履行完毕，不存在任何争议。6.本协议是双方真实意思表示，未尽事宜，双方应友好协商解决。 二审庭询中，双方当事人均确认，2017年10月10日签订协议约定的款项已全部支付给了朱晓荣。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”该司法解释于2018年2月8日实施，在其实施前，对于未告知诉权和起诉期限行政案件的起诉期限则按照原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定予以认定，即：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”由于新旧司法解释关于起诉期限的规定不同，新司法解释限缩了当事人提起诉讼的起诉期限，因此在新旧司法解释过渡期间的法律适用问题上，应从保护行政相对人合法权益的角度出发，结合新旧司法解释关于起诉期限的规定，从宽保障当事人的诉权。公民、法人或者其他组织在新司法解释实施后，对于新司法解释实施之前的行政行为不服提起行政诉讼的，应审查至2018年2月8日，其法定起诉期限是否届满。超过法定起诉期限的，人民法院不再受理。未超过法定起诉期限，剩余起诉期限超过新司法解释规定的一年起诉期限，以一年为限；剩余起诉期限不足一年的，以剩余起诉期限为限。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定：“超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。”本案中，朱晓荣诉请江宁房产局支付其超期过渡费142500元、退还多收的差价款96048元、增加选择房屋货币奖励款1883200.5元。根据在案证据显示，朱晓荣在江宁区大街西路288号76平方米的营业用房位于河定桥地段拆迁改造项目范围内，其系被拆迁房屋权利人。针对上述房屋补偿安置问题，江宁拆迁办曾于2004年10月28日与朱晓荣签订协议，后因朱晓荣未能得到安置，江宁征收办又与朱晓荣在2017年10月10日重新签订协议，约定江宁征收办以回购方式对朱晓荣进行补偿，补偿款已于2017年11月支付。朱晓荣在协议已全部履行完毕后，对2017年10月10日签订的协议不服，认为补偿不到位提起本案诉讼，应适用行政诉讼起诉期限的规定，并按照前述起诉期限的审查原则认定其起诉期限届满之日为2019年2月7日。朱晓荣于2017年10月10日协议签订时即知晓被拆迁房屋具体的补偿内容，其于2019年8月20日提起诉讼，已经超过起诉期限。原审法院裁定驳回朱晓荣的起诉，并无不当。 综上，上诉人朱晓荣的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。原审裁定适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇二〇年七月十日 书记员  刘晓春