青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青行终54号 上诉人（原审被告）湟中县人民政府。住所：青海省西宁市湟中县鲁沙尔镇和平路133号。 法定代表人赵冬，县长。 委托代理人毛尊超、林敬凯，青海竞帆律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）罗昌奎，住青海省湟中县。 委托代理人姚海霞，青海凡圣律师事务所律师。 上诉人湟中县人民政府（以下简称湟中县政府）因与被上诉人罗昌奎行政强制一案，不服西宁市中级人民法院(2019)青01行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人湟中县政府的委托代理人毛尊超、林敬凯，被上诉人罗昌奎及其委托代理人姚海霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 湟中县政府上诉称，原判认定事实不清，适用法律错误，且判决结果不当。理由如下：一、一审判决查明被上诉人通过家庭承包和租赁他人耕地的方式在耕地上栽种苗木。同时查明“原告所属的集体土地上的苗木被清除”。但是对被清除的苗木究竟是属于其承包土地上的还是租赁土地上的苗木，一审法院并未查明；被上诉人所称苗木被清除的时间为2019年7月1日，但其提供的证据不能证明案涉苗木被清除的具体时间，一审判决对此问题却认定为2019年7月，故对具体拆除时间一审并未查明；上诉人在判决作出后了解到，2019年7月18日，相关部门与被上诉人还共同到现场进行苗木的再次清点核对，所以被上诉人所称的清除时间为2019年7月1日显然错误。而清点核对完毕，双方对苗木数量再无争议之后，剩下的只是评估作价的问题，不排除被上诉人在清点完毕后同意交出土地清除苗木的可能性，即案涉被确认违法的清除行为，完全有可能是获得权利主体同意后的合法清除行为。一审判决并未查明被上诉人苗木被清除的具体行为实施者，上诉人既非案涉行为的直接实施主体，也未授权委托、责令、要求任何主体实施案涉行为。因此，假定行为实施主体基于独立意志作出案涉行为，而且该主体具备独立的诉讼主体资格和责任能力，且该主体掌握了足以证实案涉行为系合法行为的证据，一审确认违法的判决就是错误的。二、一审判决推定上诉人组织实施了案涉行政行为，并基于此确认上诉人行为违法错误。首先，一审法院所适用的《土地管理法》第四十七条是修订后的法律，《土地管理法》于2019年8月26日发布，2020年1月1日起实施。而案涉行政行为发生的时间是2019年7月至9月，根据《最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》之规定，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。本案中，一审判决援引的是实体法律，故以修订后的法律作为审判依据明显不当；其次，根据修订前《土地管理法》第四十六条之规定，集体土地征收过程中，具体实施部门为土地行政主管部门，自然资源局作为独立法人主体资格的机关法人，具有法律诉讼主体资格。上诉人绝非指向案涉清除行为系县自然资源局作出的意思，而是针对原审判决适用法律所作出的逻辑推定，意在说明其推定错误；再次，即便一审判决适用修订后的《土地管理法》第四十七条无误，该条文指向县级以上人民政府的职权为对征收土地“予以公告并组织实施”。而案涉行政行为不涉及征收公告的问题，故无论是修订前的还是修订后的《土地管理法》，对于县人民政府组织实施的征收行为指向的是土地现状调查、社会稳定风险评估、征收方案的公告、听取意见、落实资金、签订协议，而不包括地上附着物的清除。因此，一审判决基于该法律规定推定上诉人为清除行为的责任主体，于法无据。一审判决没有完整的理解适用《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案，经依法批准后，由征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县级人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县级人民政府批准后，由市、县级人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”一审判决只引用该条文的前半句，但对于条文中明确规定的征地补偿登记、听取意见、批准后的组织实施这三项征收行为的实施责任主体均系土地行政主管部门，尤其是当征收方案批准通过后，征收行为整体由土地行政主管部门实施，而非县级人民政府直接实施。基于此，一审判决适用法律不完整，且与判决结果相矛盾。综上，请求本院撤销（2019）青01行初72号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回一审法院重审。 罗昌奎答辩称，被上诉人以家庭承包及租赁他人的耕地栽种苗木，因多巴新城建设项目需要，湟中县政府决定征收青藏铁路以北、万聚源以南的集体土地用于建设用地，被上诉人种植苗木所属的集体土地在本次征收范围内。博森评估公司依据湟中县政府下发的《多巴新城规划范围内集体土地上房屋及附属物征收补偿与安置方案》确定的补偿标准，对原告种植的苗木等附着物进行了评估，但被上诉人认为补偿标准过低及博森评估公司对其部分苗木漏评。虽然2019年9月11日，湟中县土地统征储备中心与湟中县多巴镇小寨村村委会及被上诉人签订《协议书》，被上诉人按照约定领取了土地补偿款，但未能与征收方就苗木的补偿问题达成协议，就于2019年8月2日将被上诉人所属集体土地上的的苗木被强制清除，故其强制清除行为违法。请求本院驳回上诉，维持原判。 经审理查明，一审法院虽认定原审被告多巴新城管委会负责筹措案涉项目土地征收资金，但其非案涉项目的征收及补偿主体。根据西宁市委机构编制委员会2019年11月23日下发的宁编委发〔2019〕67号《关于西宁多巴新城建设管理委员会机构编制事项的通知》，多巴管委会为西宁市人民政府管理的事业单位。故多巴管委会没有行政主体资格，不具有独立承担法律责任的能力，不是本案适格的被告，遂裁定驳回被上诉人罗昌奎对多巴新城管委会的起诉，且该裁定已发生法律效力。但被上诉人罗昌奎针对强制清除其苗木的行为提起行政诉讼，请求依法确认强制清除苗木的行政行为违法，而原审被告多巴新城管委会亦承认其参与对罗昌奎苗木的清除行为。 本院认为，结合上诉人的上诉理由及被上诉人的答辩意见，本案应重点审查案涉苗木被强制清除实施主体的问题。经查，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”的规定，被征收土地所在地的市、县人民政府以及市、县人民政府土地行政主管部门具有组织实施征地行为的法定职责。本案中，被上诉人罗昌奎针对强制清除其苗木的行为提起行政诉讼，请求依法确认强制清除苗木的行政行为违法，强制清除苗木行为属事实行为，多巴新城管委会承认其参与对罗昌奎苗木的清除行为，一审法院认定多巴管委会没有行政主体资格，不具有独立承担法律责任的能力，不是本案适格的被告，遂裁定驳回被上诉人罗昌奎对多巴新城管委会的起诉。一审法院在被上诉人罗昌奎未提供证据能够初步证明上诉人湟中县政府对案涉苗木直接组织实施强制清除行为的情况下，既未要求被上诉人罗昌奎完成举证责任，也未就多巴新城管委会参与实施清除行为的性质进行调查，仅以湟中县政府具有依法征收土地及其附属物的法定职权，并以其未提供有效证据证明系其他行政主体组织实施强制清除苗木的行为，进而推定强制清除被上诉人苗木的行为系湟中县政府组织实施，认定强制清除行为的主体为湟中县政府，属于基本事实不清，证据不足。 另，修订后的《中华人民共和国土地管理法》于2019年8月26日发布，2020年1月1日起实施，而本案案涉行政行为发生于2019年8月2日。根据人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法之规定。一审法院审查实体问题援引修订后的《中华人民共和国土地管理法》作为审判依据不当，本院予以指正。 综上，一审法院认定事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，判决如下： 一、撤销青海省西宁市中级人民法院(2019)青01行初72号行政判决； 二、发回青海省西宁市中级人民法院重审。 审 判 长 韩英俊 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年七月九日 法官助理 程 敏 书 记 员 范献育 1