山西省运城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）晋08行初21号 原告临汾市兴国实验学校。 法定代表人张浩，校长。 委托代理人杨盛，北京市两高律师事务所律师。 被告临汾市人民政府。 法定代表人李云峰，市长。 委托代理人李文梅，临汾市规划和自然资源局工作人员。 委托代理人宋月琴，山西尧之天律师事务所律师。 原告临汾市兴国实验学校不服被告临汾市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的意见一案，于2020年2月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月1日立案后，于2020年3月4日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案，原告法定代表人及委托代理人、被告临汾市人民政府行政负责人孔令光及委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告临汾市人民政府2020年1月21日作出临政函（2020）11号《临汾市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的意见》认定，临汾市兴国学校于2019年12月18日提交《土地权属争议调查处理申请书》，要求处理与被申请人临汾市绿岛房，地产开发有限公司之间就尧都区育红路l号的土地权属争议，确认争议土地的使用权归你单位，并将姚学亮列为第三人。经审查，争议土地使用权系姚学亮2002年以出让方式获得，并领取了土地使用权证书。2005年姚学亮以争议土地使用权出资到你单位，但未办理使用权登记：2007年姚学亮将争议土地使用权投资入股到临汾市绿岛房地产开发有限公司，并取得了《尧都区国土资源局关于姚学亮转让（入股）给临汾市绿岛房地产开发有限公司国有土地使用权的批复》。你单位与临汾市绿岛房地产开发有限公司之间土地使用权争议系姚学亮重复处分其土地使用权的民事行为而引发，姚学亮将同一土地使用权分别处分给你单位和绿岛公司引发的纠纷属于民事合同纠纷，依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，不属于土地权属争议案件。按照《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定，决定不予受理。 原告诉称，一、被告山西省临汾市人民政府作出的《临汾市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的意见》缺乏法律依据，适用法律错误。被告依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，认为原告提出的土地权争议调查处理申请中的“土地权属争议”属于民事合同纠纷，不属于上述规章规定的土地权属争议，对原告的申请不予受理。《土地权属争议调查处理办法》(2010)第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”本案中，涉案土地的利害关系人有原告、第三人临汾市绿岛房地产开发有限公司（以下简称绿岛公司）和姚学亮。姚学亮先将土地入股到临汾市××实验学校，之后又将该涉案土地入股到绿岛公司，现在涉案土地既没有登记在原告名下，也没有登记在第三人绿岛公司和姚学亮名下，土地使用权归属不明，应该属于土地使用权争议。被告认为该涉案土地的争议不属于土地使用权争议的意见缺乏相应的法律依据，属于适用法律错误。 二、原告与第三人绿岛公司和姚学亮之间的土地使用权归属争议属于法律法规明确规定的土地使用权争议，被告应该依法受理并作出决定。《土地管理法》(2004)第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》(2010)第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”该涉案土地自2002年到现在由原告实际占有和使用，土地使用权最初由第三人姚学亮以出让方式取得，2005年1月23日姚学亮将该土地使用权入股到原告，但没有办理土地登记。2007年9月，姚学亮又将上述土地投资入股到绿岛公司，尧都区人民政府向其颁发了临（尧）国用(2007)字第1426013302001-30土地使用证。2016年临汾市尧都区人民法院(2015)临尧行初字第17号判决撤销了该土地使用权证，该判决已生效。2018年临汾市尧都区人民法院(2018)晋1002民初2445号判决查明如下事实：“2009年，乔玉芳、张国兴、姚学亮和张漩达成协议，姚学亮、张漩取得绿岛公司开发亚太世纪花园50.05亩土地使用权作为对价，姚学亮、张漩放弃其二人在临汾市××实验学校所享有的投资权益，二人在临汾市××实验学校的投资权益归于消灭。临汾市××实验学校办学占用的38.95亩土地的使用权（即涉案的土地使用权）归临汾市××实验学校享有。”现在涉案土地的利害关系人为原告、绿岛公司和姚学亮，涉案土地使用权归属不明，原告认为上述土地使用权争议系土地使用权流转中出现的争议，应该属于《土地管理法》规定的土地使用权争议。 三、临汾市尧都区人民法院(2015)临尧行初字第17号行政判决认为：“……但本案中姚学亮2005年以土地出资方式投资原告办学后，又以法定代表人身份注册临汾市绿岛房地产开发有限公司，并将涉案土地使用权以投资入股方式转让给第三人，隐瞒已将土地投资原告办学事实，申请将涉案土地变更登记在第三人名下，显然涉案土地的使用存在争议，被诉发证行为明显不当。”临汾市中级人民法院(2016)晋10行终78号行政判决认为：“……姚学亮2005年以土地出资方式投资兴国实验学校办学后，又将涉案土地使用权以投资入股方式转让给绿岛公司，隐瞒已将土地投资兴国实验学校办学的事实，申请将涉案土地变更登记在绿岛公司名下，显然涉案土地的使用权存在争议，临汾市尧都区人民政府未尽审慎审查义务登记，发证行为明显不当”。临汾市尧都区人民法院和临汾市中级人民法院认为该涉案土地使用权存在争议。 综上，原告认为，该涉案土地使用权目前归属不明，依据《土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》的相应规定，涉案争议应该属于土地权属争议，被告应该受理。 原告向法庭提供证据如下证据： 《临汾市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的意见》临政函[2020]11号。证明：被告对原告提出的《土地权属争议调查处理申请》不予受理。 2、民办学校许可证和民办企业单位登记证书。证明：原告办校的事实。 3、临（尧）国用（2002）字第8号和16号。证明：姚学亮申请的土地用途是教育用地。 4、临汾市发展计划委员会文件临计审批（2002）133号。证明：原告使用的土地经过了临汾市发展计划委员会的审批。 5、临汾市××实验学校章程（2005）。证明：第三人姚学亮已经将争议土地投资到原告处，供原告办学使用。 6、临汾市尧都区人民法院（2015）临尧行初字第17号判决书；山西省临汾市中院（2016）晋10行终78号行政判决书。证明：登记在绿岛公司名下的国有土地使用权证（30号）已经被人民法院因土地使用权属存有争议依法撤销，目前土地使用权归属不明。 7、临汾市尧都区人民法院（2018）晋1002民初2445号判决书（第6页倒数第2行、第7页倒数第6行）。证明：通过法院查明的事实，姚学亮的土地使用权转让给兴国实验学校，原告占有使用的涉案争议土地使用权应该归原告所有。 8、临汾市尧都区人民法院（2018）晋100民初906号民事判决书。证明：姚学亮与耿玉杰签订的协议无效。 被告辩称，兴国学校要求确认的宗地使用权系姚学亮合法受让取得，并申请登记领有土地使用权证书。之后姚学亮允许其亲属在土地上建设兴国学校占用土地，又转让给临汾市绿岛房地产开发有限公司，姚学亮将同一宗地的民事权利重复处分导致纠纷。该纠纷属于民事合同纠纷。国土资源部国土资厅函[2007]60号复函明确土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。答辩人不受理被答辩人的土地权属争议申请完全正确。理由如下： 一、姚学亮从部队受让取得土地使用权并申请办理了登记，姚学亮享有土地使用权事实清楚，证据充分。2002年1月5日和2002年3月8日，姚学亮与北京空军房地产管理处临汾办事处签订两份《土地使用权转让合同》，受让部队位于临汾市××路的两宗土地使用权，面积分别为50000平方米和9333平方米。2002年3月19日，中国人民解放军土地管理局向临汾市国土局（现尧都区自然资源局）下达军用土地补办出让手续许可证，要求补办出让手续，免交土地出让金。2002年5月9日和20日，北京空军房地产管理处临汾办事处与姚学亮向国土局申请补办转让土地的出让手续。依据上述材料，尧都区国土局与姚学亮签订了尧国土资出（补）字[2002]第2号和第6号《转让国有土地使用权补办出让手续合同》，面积分别为面积分别为50000平方米和9333平方米，并依据姚学亮申请将该两宗地土地使用权登记在姚学亮名下。即争议土地使用权是姚学亮依照法定程序获得，其土地使用权受法律保护。其他主体欲取得涉案宗地的土地使用权，须有姚学亮的有效意思表示并办理土地转让批准和登记的相关手续。因此，姚学亮将依法取得的土地使用权如何处分属于姚学亮的民事权利。 二、姚学亮将涉案土地允许兴国学校实际占用，2007年又入股绿岛公司并通过股权转让形式转让土地使用权，其对土地使用权的处分行为属于民事纠纷范畴，不属于土地权属争议在我国现行法律制度下，任何人取得国有土地使用权只能从国土部门依法出让取得，或者从土地使用权人处依法受让并通过法定审批、办理法定手续。兴国学校称其自2002年至今占用涉案宗地（兴国学校创始人张国兴为姚学亮岳父，现任校长张浩为姚学亮妻弟），但姚学亮、兴国学校至今未向国土部门申请土地使用权转让并办理转移登记。兴国学校实际占有和使用涉案宗地不等于享有合法的土地使用权。2007年9月，姚学亮将涉案土地使用权投资入股到绿岛公司，并申请办理了临（尧）国用(2007)字1426013302001-30土地使用证。该证之后由尧都区法院和临汾中级法院判决撤销。撤销登记不意味着撤销姚学亮的投资入股行为，也不等于撤销姚学亮的土地使用权证，更不等于剥夺了姚学亮通过法定程序取得的土地使用权。起诉状称30号土地证被撤销，该宗土地使用权归属不明的观点是完全错误的。2013年，姚学亮将自己控股的绿岛公司股权转让给耿玉杰，并就涉案土地与耿玉杰签订《土地转让协议》。协议中约定耿玉杰先支付200万元解决学校搬迁及补偿，并约定如学校不能按照约定时间搬迂完毕，姚学亮同意由耿玉杰直接与兴国学校签订搬迂补偿协议，所付款项从姚学亮应得款项中扣除。该协议说明姚学亮（土地使用权人）、兴国学校（实际占用人）、绿岛公司（耿玉杰，土地使用权受让人）之间存在民事纠纷。该协议是否有效应当通过民事诉讼渠道解决，不属于权属争议解决范围。 三、答辩人作出《临汾市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的意见》有明确的依据，结论正确完全正确《土地权属争议调查处理办法》第十四条以列举加概括形式阐释了不予受理的情形。2007年2月8日，国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）明确：土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。本案中，姚学亮通过法定程序取得土地并登记取得土地使用权证。依据国土资源部办公厅的如上复函，被答辩人的申请明显不属于土地权属争议范畴。答辩人不予受理意见依据明确，结论正确。 综上，姚学亮通过法定程序取得涉案土地使用权并已登记，这是无可争议的事实。姚学亮允许兴国学校实际占用土地，又将土地使用权转让给绿岛公司，其纠纷属于姚学亮不当处分其土地使用权产生的民事纠纷，不属于土地权属争议案件。答辩人《临汾市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的意见》认定事实清楚，适用依据正确，结论正确。 被告向本院提供如下证据： 一、1、临政函（2020）11号《临汾市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的意见》。证明：被诉行政行为文件。 送达回执。证明：2020年1月23日张浩签收不予受理意见。 3、土地权属争议调查处理申请书。证明：临汾市兴国学校向临汾市规划和自然居提交。 4、临汾市兴国学校手续。证明：民办学校许可证、民办非企业单位登记证书、张浩身份证、法定人身份证明、代理人律师函、授权委托书及执业证。 5、绿岛公司住所地说明、姚学亮住所地及联系方式说明。证明：兴国学校提供的被申请人联系方式的说明。 6、临汾市兴国学校提交的证据目录及六份证据。证明：兴国学校欲证明自己的主张，其中2号证据为临（尧）国用8号和16号两份土地使用证土地使用权人为姚学亮，面积分别为50000平方和9333平方，取得方式是出让取得。 7、2001年1月5日姚学亮与部队《土地使用用权转让合同》。证明：2002年1月5日，姚学亮让北京空军房地产管理处临汾办事处位于临汾市××路50000平方米土地使用权。 8、2002年3月8日姚学亮与部队《土地使用权转让合同》。证明：2002年3月8日，姚学亮受让北京空军房地产管理处临汾办事处位于临汾市××路9333平方米土地使用权。 《空军土地补办出让手续许可证》。证明：2002年3月9日，中国人民解放军土地管理局向临汾市国土资源局出具《军用土地补办出让手续许可证》，要求补办出让手续。 10、北京空军房地产管理处临汾办事处与姚学亮向国土局申请书各一份。 11、尧国土资出（补）字[2002]第2号《转让国有土地使用权补办出让手续合同》面积50000平方米。 12、北京空军房地产管理处临汾办事处与姚学亮向国土局申请书各一份（9333平）。 13、尧国土资出（补）字[2002]第6号《转让国有土地使用权补办出让手续合同》（9333平）。7-13是尧都区资源局保存的资料，证明姚学亮享有合法土地使用权是各方所承认的毋庸置疑的事实。 14、土地转让协议。证明：2013年10月1日，姚学亮与耿玉杰签订本案39亩土地转让协议，由耿玉杰先行支付部分转让款用于兴国学校搬迁。 15、临汾市规划和自然资源局（2019）442号建议书。证明：认为兴国学校申请的争议属于合同纠纷，不属于土地使用权属争议解决的范畴。 二、法律依据。1、土地管理法（2004）版第十六条。证明。争议权属由人民政府处理。 2、《土地权属争议调查处理办法》2010版第十四条第五项。 3、国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函（国土资源厅函[2007]60号）。证明：土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。姚学亮享有的土地使用权是不可撤销的。 经庭审质证，原告对被告提供证据的质证意见为：一、证据1、2、3真实性没有异议，证据1证明内容有异议，证据2、3的内容予以认可。对证据4、5、6、7-13没有异议。证据14有异议，这个证据目前已经被法院生效判决书确认无效了。证据15真实性没有异议，证明目的有异议。二、1-2真实性没有异议，对第2份证明目的有异议。对第3份有异议。 被告对原告提供证据的质证意见为：证据1、2没有异议。证据3、4真实性没有异议，对证明目的不认可。发改委不是确认机关和审批机关。证据5没有向国土部门提交过，姚学亮作为原始使用土地使用权人从来没有申请过转让给原告。证据6真实性没有异议，撤销绿岛公司只能恢复到姚学亮的状态。证据7民事判决不能替代行政机关办理相关土地转让程序。证据8尚未生效不予质证。 本院对上述证据认证如下，对原告、被告双方无异议证据予以确认。对被告证据15的真实性予以确认。对原告提供的证据真实性及山西省高级人民法院（2017）晋行中134号行政裁定予以确认。 经审理查明，2002年6月和8月，案外人姚学亮以出让方式取得位于临汾市××路50000平方米和9333平方米的国有土地使用权，领取了临（尧）国用(2002)字第1426013302001-8号和1426013302001-16号国有土地使用证，土地用途为教育用地。临汾市尧都区人民政府于2002年12月19日批准姚学亮取得的上述8号和16号土地证的土地用途变更为住宅用地，并于12月29日为姚学亮颁发了临（尧）国用(2002)字第1426013302001-20号国有土地使用证，土地面积为59333平方米。2002年12月24日，临汾市发展计划委员会作出同意临汾市××实验学校迁建校园项目建议书的批复文件。兴国学校从2002年开始在该争议土地上投资建设，姚学亮是具体的承办人。兴国学校2005年1月23日的章程载明，姚学亮作为该学校的开办人，以8号和16号土地使用权出资的方式投资办学，但未办理产权登记。2006年11月3日，案外人绿岛公司注册成立，姚学亮任法定代表人。2007年9月17日，姚学亮同绿岛公司签订国有土地使用权转让合同，同年9月28日，尧都区国土资源局作出批复，批准姚学亮以入股方式将20号土地使用权转让给绿岛公司，同年10月26日，临汾市尧都区人民政府为绿岛公司颁发了临（尧）国用(2007)第1426013302001—30和1426013302001-31号国有土地使用证，兴国学校即位于30号国有土地使用证范围内，土地面积为25966.51平方米。 另查明，山西省高级人民法院（2017）晋行申134号行政裁定以兴国学校是经临汾市发展计划委员会批准在案涉土地上建房办学的，兴国学校虽未办理土地和房屋的产权手续，但其实际使用土地和建教学楼办学的事实各方并无争议；以土地出资兴国学校的姚学亮将案涉土地转让与绿岛公司用于房地产开发，且隐瞒案涉土地上有兴国学校房屋的事实申请土地登记，尧都区政府对该土地登记申请审查时又未尽到审慎的注意义务，致使被登记土地与地上房屋不具有同一性，违反了物权法有关不动产登记的规定；被诉土地登记行为所涉土地上有兴国学校教学楼等建筑物，且兴国学校占有使用至今，兴国学校与被诉土地登记行为存在利害关系；再审申请人认为兴国学校的起诉超过起诉期限，但在原审时并未提出有效证据予以证明；再审申请人虽认为在二审时提交的证据属新证据，但并没有充足的理由和证据予以说明；原审判决驳回再审申请人的诉讼请求并无不妥，其再审事由不能成立，驳回临汾市绿岛房地产开发有限公司的再审申请。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”本案，原告临汾市××实验学校使用土地，2007年10月26日由临汾市尧都区人民政府给临汾市绿岛房地产开发有限公司颁发临（尧）国用（2007）第1426013302001-30号国有土地使用证。原告临汾市××实验学校因该土地权属争议，向人民法院提起行政诉讼。2016年5月15日、2016年12月12日，经山西省临汾市尧都区人民法院（2015）临尧行初字第17号行政判决、山西省临汾市中级人民法院（2016）晋10行终78号行政判决以涉案土地使用存有争议，临汾市尧都区人民政府颁证行为未尽审慎审查义务登记，发证行为明显不当。撤销临汾市尧都区人民政府2007年10月26日给临汾市绿岛房地产开发有限公司颁发的临（尧）国（2007)1426013302001-30号国有土地使用证。2018年11月13日，山西省高级人民法院（2017）晋行申134号行政裁定驳回临汾市绿岛房地产开发有限公司的再审申请，即争议土地的国有土地使用权证被依法撤销。按照上述法律规定，该土地权属争议的处理仍属于人民政府的法定职责，属于行政争议，而非民事争议。根据《土地登记办法》第三十八条规定，“本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。”本案，原告临汾市××实验学校争议土地的临（尧）国（2007)1426013302001-30号国有土地使用证系变更登记而来，原土地使用证已失去效力。现该土地的使用证被依法撤销，并不产生变更前的土地使用证具有效力。即该争议土地使用权仍须由人民政府履行职责，予以处理。临汾市人民政府临政函（2020）11号《临汾市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的意见》事实不清，法律适用错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下： 撤销临汾市人民政府临政函（2020）11号《临汾市人民政府关于土地权属争议案件不予受理的意见》。 二、被告临汾市人民政府对原告临汾市兴国实验学校的土地权属争议调查处理应予受理。 案件受理费50元，由被告临汾市人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。 审 判 长  田 力 人民陪审员  扆林峰 人民陪审员  图 雅 二〇二〇年七月六日 书 记 员  王国婷