湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂05行终59号 上诉人（原审原告）湖北星煌建筑工程机械设备检测有限公司，住所地湖北省武汉市汉南区纱帽街银莲路169号。 法定代表人陈燕华，该公司总经理。 委托诉讼代理人杨定德，湖北至成律师事务所律师。一般授权代理。 被上诉人（原审被告）兴山县市场监督管理局，住所地湖北省兴山县古夫镇昭君路6号。 法定代表人陈权龙，该局局长。 委托诉讼代理人贾洪涛，该局副局长。一般授权代理。 委托诉讼代理人贾勇，湖北神兴律师事务所律师。一般授权代理。 被上诉人（原审被告）兴山县人民政府，住所地湖北省兴山县古夫镇永安路1号。 法定代表人曹宏伟，该县人民政府县长。 委托诉讼代理人龚小军，该县司法局副局长。特别授权代理。 委托诉讼代理人刘晋升，该县司法局工作人员。特别授权代理。 原审原告陈燕华，女，1975年1月27日出生，汉族，户籍地湖北省仙桃市，住湖北省武汉市江岸区。 原审原告王军，男，1966年9月19日出生，汉族，住湖北省武汉市洪山区。 原审原告陈燕华、王军共同委托诉讼代理人杨定德，湖北至成律师事务所律师。特别授权代理。 上诉人湖北星煌建筑工程机械设备检测有限公司（以下简称星煌检测公司）与原审原告陈燕华、王军诉被上诉人兴山县市场监督管理局、兴山县人民政府质量检验行政处罚及行政复议一案，上诉人星煌检测公司不服兴山县人民法院（2019）鄂0526行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月16日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原判认定，星煌检测公司于2012年2月2日成立，陈燕华为法定代表人，在武汉市汉南区工商行政管理局登记注册，并领取营业执照，主要登记事项如下：“名称：湖北星煌建筑工程机械设备检测有限公司；类型：有限责任公司；住所：武汉市汉南区纱帽街银莲路169号；法定代表人：陈燕华；注册资本：壹仟万元整；成立日期：2012年2月2日；营业期限：2012年2月2日至2022年2月1日；经营范围：施工升降机安全防坠器检验，起重机械设备、塔机、施工升降机、物料提升机、附着式脚手架、高处作业吊篮检测，园林绿化（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。统一社会信用代码：91420113587982604D。”2019年1月10日、2019年3月1日，星煌检测公司受宜昌信归机械设备租赁有限公司的书面委托，以1200元/台的价格检验宜昌信归机械设备租赁有限公司租赁给中铁隧道股份有限公司郑万高铁湖北段ZWZQ-9标二分部在兴山县、南阳镇工地的4台起重机，并于2019年1月16日、2019年3月4日、2019年3月22日分别出具了四份均有星煌检测公司授权的审核批准人王军签字的塔式起重机定期检验报告（编号分别为：HBXH/TJWTBG-YC-2019-00049,HBXH/TJQDBG-YC-2019-00108，HBXH/TJQDBG-YC-2019-0010 9，HBXH/TJQDBG-YC-2019-00200）。星煌检测公司获准的《特种设备检验检测机构核准证》（编号：TS7442065-2019）明确规定了核准项目范围限房屋建筑工程和市政工程工地的起重机械检验。2019年6月11日，兴山县市场监督管理局特种设备安全监察人员在开展特种设备日常监管时，发现星煌检测公司超出《特种设备检验检测机构核准证》的核准范围在中铁隧道股份有限公司郑万高铁湖北段ZWZQ-9标二分部所属工地检测塔式起重机，并于同日立案调查。2019年7月8日，兴山县市场监督管理局向星煌检测公司下达《兴山县市场监督管理局行政处罚告知书》（兴市监告〔2019〕10号）；2019年7月9日，星煌检测公司向兴山县市场监督管理局提出书面陈述申辩意见，并要求听证；2019年7月15日，兴山县市场监督管理局下达《行政处罚听证通知书》（（兴）市监听通[2019]1号）；2019年7月19日9时，兴山县市场监督管理局在该局五楼会议室公开举行了听证会；2019年8月2日，兴山县市场监督管理局作出兴市监处[2019]14号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），责令当事人改正违法行为，对星煌检测公司处罚款70000元，对直接负责的主管人员陈燕华处罚款5000元，对直接责任人王军处罚款5000元，并于2019年8月5日送达星煌检测公司。星煌检测公司不服行政处罚，向兴山县人民政府提起行政复议，2019年8月16日，兴山县人民政府受理了星煌检测公司的行政复议申请。经审查，兴山县人民政府于2019年10月26日作出兴政复字[2019]13号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》）并向当事人予以送达，行政复议决定维持了兴山县市场监督管理局作出的行政处罚决定。在此期间，2019年9月11日，星煌检测公司、陈燕华、王军均履行了罚款义务。 原判认为，本案的争议焦点：一、当事人是否具备诉讼主体资格；二、本案是否属于行政案件受案范围；三、兴山县市场监督管理局作出的行政处罚决定以及兴山县人民政府作出的行政复议决定是否合法。 当事人的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案原、被告的主体资格适格。 本案是否属于行政诉讼案件受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：“（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；……。”因此，本案属于行政诉讼案件的受案范围。 兴山县市场监督管理局作出的行政处罚决定以及兴山县人民政府作出的行政复议决定是否合法。（一）作出行政处罚决定及行政复议决定的程序是否合法。本案中，兴山县市场监督管理局从立案查处到作出行政处罚决定过程中，对星煌检测公司送达相关权利义务告知书，听取其陈述与申辩，至作出处罚决定并送达，其程序合法。但兴山县市场监督管理局在没有告知陈燕华、王军相关权利的情况下，对陈燕华、王军作出了罚款的行政处罚，且未将陈燕华、王军列为当事人，该行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条“行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；当事人有权进行陈述和申辩”的规定。因此告兴山县市场监督管理局对陈燕华、王军作出的处罚决定程序违法，应予撤销。兴山县人民政府自2019年8月16日受理星煌检测公司的行政复议申请，后因案件复杂延期，到2019年10月26日作出行政复议决定并送达，其程序符合法律规定。（二）兴山县市场监督管理局对星煌检测公司作出的行政处罚决定，认定事实是否正确、处理是否得当、适用法律是否正确。本案中，星煌检测公司所取得的《特种设备检验检测机构核准证》明确规定了其公司起重机械检验范围仅限于房屋建筑工程和市政工程工地。根据《中华人民共和国建设部第158号令》对工程类别的划分，郑万高铁属于铁路工程。星煌检测公司受宜昌信归机械设备租赁有限公司书面委托，在郑万高铁工地检测塔式起重机的行为超出了其核准的范围，超范围检测的事实成立。兴山县市场监督管理局对星煌检测公司超《特种设备检验检测机构核准证》的核准范围在郑万高铁建设工地检测塔式起重机械的行为，适用《中华人民共和国特种设备安全法》第九十三条第一款第（一）条之规定，作出责令改正违法行为，并处罚款70000元的行政处罚决定，认定事实正确，处理得当，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决：1.维持兴山县市场监督管理局作出的《行政处罚决定书》及兴山县人民政府作出的《行政复议决定书》中对星煌检测公司的处罚决定；2.撤销兴山县市场监督管理局作出的《行政处罚决定书》及兴山县人民政府作出的《行政复议决定书》中对陈燕华、王军的处罚决定；限兴山县市场监督管理局于判决生效后十日内退还陈燕华、王军罚款各5000元。案件受理费50元，由星煌检测公司负担。 上诉人星煌检测公司上诉称，一审法院认定事实和适用法律错误。一、《工程监理企业资质管理规定》第二条明确规定，其调整对象为建设工程监理活动中工程监理企业资质的申请和监督管理。星煌检测公司是工程机械设备检测企业，非工程监理企业。检测机构的检测资质是否超过核定范围，应适用《检验检测机构资质认定管理办法》。二、一审判决中“根据《中华人民共和国建设部第158号令》对工程类别的划分”，没有写明具体条款，该法没有对工程类别的专门划分。三、星煌检测公司没有超范围检测。一是兴山县市场监督管理局认定星煌检测公司违反《中华人民共和国特种设备安全法》第五十条的规定，超范围检测，依据错误。其一，星煌检测公司提交的营业执照、核准证足以认定，星煌检测公司具有塔式起重机、升降机的检验资质，可以对被检特种设备进行检测；其次，在《特种设备检验检测机构核准证》没有注明内含和外延的情况下，对于铁路工程是否属于市政工程范围的问题，应适用《国民经济分类》（GB/T-4754-2017）目录，该目录中只有“市政道路工程”的范围界定，“市政工程”与“市政道路工程”显然不同。经百度查询，铁路及地铁等轨道交通设施属于市政工程，按照“法无禁止皆可为”的原则，星煌检测公司的行为并未超范围限定。同时，星煌检测公司的行为也符合“放、管、服”政策和市场监管的发展趋势。二是《中华人民共和国特种设备安全法》立法目的是预防特种设备事故，保障人身和财产安全。本案中，星煌检测公司是否超资质检测，应依据《检验检测机构资质认定管理办法》。根据该办法第三条、第四条的规定，检测机构的检测行为是否合法，应从检测结果的用途和法律效力来评判，不应照本宣科、断章取意。综上，请求二审法院判决：1.撤销一审法院作出的《行政判决书》；2.撤销兴山县市场监督管理局作出的《行政处罚决定书》及兴山县人民政府作出的《行政复议决定书》；3.兴山县市场监督管理局退还星煌检测公司罚款70000元；4.由兴山县市场监督管理局和兴山县人民政府承担一、二审案件诉讼费。 被上诉人兴山县市场监督管理局辩称，一审法院认定事实清楚，审判程序合法，结果公允，应予维持。一、星煌检测公司没有对高铁工程设备进行检测的资质，却对兴山县高铁建设项目工程设备进行检测并出具了制式报告，且该报告已用于市场监管平台，违法事实清楚。兴山县市场监督管理局作出的处罚法和法律规定。二、对于星煌检测公司提出的办案人员资格问题，兴山县市场监督管理局办案人员在案件调查中，均亮明了身份，在被调查人无异议的情况下才开展调查。三、星煌检测公司提出兴山县市场监督管理局在作出处罚决定前内部审批不合法的问题，缺乏法律依据。综上，请求二审法院驳回星煌检测公司的上诉。 被上诉人兴山县人民政府辩称，2019年8月16日，兴山县人民政府受理了星煌检测公司的行政复议申请。2019年10月15日，因案情复杂，不能在规定的期限内作出行政复议决定，依法决定延期至2019年10月26日。兴山县人民政府依照法定程序对案件事实、程序、适用法律及提交的证据进行审查后，认为兴山县市场监督管理局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，于2019年10月26日作出行政复议决定。一审法院认定事实清楚，程序合法，请求二审法院驳回星煌检测公司的上诉。 当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国特种设备安全法》第五条规定，县级以上地方各级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备安全实施监督管理。第五十条规定，从事本法规定的监督检验、定期检验的特种设备检验机构，以及为特种设备生产、经营、使用提供检测服务的特种设备检测机构，应当具备下列条件，并经负责特种设备安全监督管理的部门核准，方可从事检验、检测工作：……。第九十三条第一款第（一）项规定，违反本法规定，特种设备检验、检测机构及其检验、检测人员未经核准或者超出核准范围、使用未取得相应资格的人员从事检验、检测的，责令改正，对机构处五万元以上二十万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，吊销机构资质和有关人员的资格。本案中，兴山县市场监督管理局作为县级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门，具有查处本辖区内违反特种设备安全监督管理规定违法行为的职权。从已查明的案件事实来看，湖北省质量技术监督局为星煌检测公司颁发的《特种设备检验检测机构核准证》核准类型为：乙类行业检验机构，对于塔式起重机监督检验范围为;限房屋建筑工程和市政工程工地的起重机械检验。而在本案中，星煌检测公司接受委托所检测的4台塔式起重机，系郑万高铁建设工地的特种设备，并非房屋建筑工程和市政工程工地的特种设备，且星煌检测公司以检验机构的名义出具了正式的定期检验报告。星煌检测公司的上述检验活动明显属于超核准范围检验，违反了《中华人民共和国特种设备安全法》第五十条的规定。兴山县市场监督管理局在受理案件后，履行了调查取证、处罚前告知、处罚前听证、处罚裁决、裁决送达等程序，并依据《中华人民共和国特种设备安全法》第九十三条第一款第（一）项的规定，责令星煌检测公司改正违法行为，处以70000元的罚款。经审查，兴山县市场监督管理局对煌检测公司作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当。星煌检测公司在上诉状中提出其从事检验活动没有超核准范围的主张与事实不符，本院不予支持。另外，星煌检测公司主张，兴山县市场监督管理局作出行政处罚决定的审核程序违法，出席听证程序的调查人员刘家顺非本案调查人员，属程序违法。本院认为，行政处罚决定审核系行政机关的内部程序，虽有利于行政相对人的权益保护，但立法本意主要是强化行政机关内部监督，并不影响行政行为的对外效力。同时，虽然兴山县市场监督管理局没有提交刘家顺参与案件调查的证据材料，但案件调查人员万义华已参与了听证程序，故不能以此否定听证程序的合法性。 兴山县市场监督管理局作出的行政处罚决定中对陈燕华、王军作出的行政处罚部分，一审判决已作阐述，本院意见与一审法院意见一致，不再赘述。因兴山县市场监督管理局对陈燕华、王军作出的行政处罚程序违法，应予撤销，故兴山县人民政府作出的行政复议决定中维持对陈燕华、王军行政处罚部分，应一并予以撤销。 综上，兴山县市场监督管理局对星煌检测公司行政处罚部分，以及兴山县人民政府作出的行政复议决定中维持对星煌检测公司行政处罚部分，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予支持。兴山县市场监督管理局对陈燕华、王军作出的行政处罚部分，违反法定程序，以及兴山县人民政府作出的行政复议决定中维持对陈燕华、王军行政处罚部分，主要证据不足，适用法律法规错误，均应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。星煌检测公司的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由湖北星煌建筑工程机械设备检测有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 钟 波 审判员 胡振元 审判员 曹 斌 二〇二〇年七月三日 书记员 杜 璐