江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏01行终96号 上诉人（原审原告）刘玉虹，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人金长胜，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市建邺区综合行政执法局，住所地南京市建邺区雨润大街99号2栋A座。 法定代表人黄元祥，南京市建邺区综合行政执法局局长。 出庭负责人汪厚勇，南京市建邺区综合行政执法局副局长。 委托代理人张艳峰，江苏汇丰锦律师事务所律师。 委托代理人李慧萍，江苏汇丰锦律师事务所实习律师。 上诉人刘玉虹因诉被上诉人南京市建邺区综合行政执法局（以下简称建邺执法局）城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院作出的（2019）苏8602行初291号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，因新型冠状病毒××疫情影响，本案曾暂停相应审限，现已审理终结。 原审法院查明，刘玉虹的户籍地址在南京市××邺区××2队，占有南京市××邺江心××××组的一处面积为420.15平方米的房屋（以下称案涉建筑）。 建邺城管执法局于2015年11月19日作出并向刘玉虹送达了限期拆除决定书，认定刘玉虹未按告知要求自行拆除案涉建筑且无正当理由，责令刘玉虹于2015年11月26日前自行拆除案涉建筑。刘玉虹于2015年12月19日向市城管执法局申请行政复议。市城管执法局于2016年2月4日作出行政复议决定书，维持了建邺城管执法局作出的限期拆除决定书的行为。刘玉虹不服，并于2016年2月29日向南京市建邺区人民法院（以下简称建邺区法院）提起行政诉讼。建邺区法院于2016年12月27日作出（2016）苏0105行初34号行政判决书，判决驳回了刘玉虹的诉讼请求。刘玉虹向南京市中级人民法院（以下简称南京中院）提起上诉,南京中院于2017年7月6日作出（2017）苏01行终394号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2017年3月22日，建邺城管执法局向刘玉虹作出宁城执建强执字（2017）第001号《强制执行决定书》（以下简称1号决定书），称已依法向刘玉虹送达了限期拆除决定书、催告书，刘玉虹仍未按要求自行拆除案涉建筑，决定自2017年9月23日起对案涉建筑组织强制拆除。刘玉虹不服，于2017年9月12日向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2018年3月14日作出（2017）苏8602行初1560号行政判决书，认为1号决定书程序违法，判决撤销1号决定书。 2018年7月17日，建邺城管执法局经核查发现刘玉虹未自行拆除案涉建筑，于2018年7月19日作出履行行政决定催告书，依据行政强制法第三十五条的规定，限其在收到催告书之日起4日内自觉履行上述行政决定，同时告知其陈述、申辩的权利和期限。2018年8月3日，南京市建邺区人民政府作出《关于同意由区城市管理行政执法局强制拆除刘玉虹位于建邺区江心洲跃进一队违法建筑的批复》，责成建邺城管执法局依法对刘玉虹位于建邺区江心洲跃进一队的420.15平方米的违法建筑组织实施强制拆除。2018年8月6日，建邺城管执法局向刘玉虹作出并送达宁城执建强执字（2018）第006号《强制执行决定书》（以下简称6号《强制执行决定书》），载明其于2015年11月19日向刘玉虹送达了宁城执建限拆字（2015）第060号《限期拆除决定书》。经复查，刘玉虹在指定期限内未按要求自行拆除在江心洲跃进一队的420.15平方米建筑物。依法进行催告后，刘玉虹仍未按要求履行，且无正当理由。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，决定自2018年8月10日起对刘玉虹上述违法建设组织强制拆除。同时告知其申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。2018年8月9日，建邺城管执法局作出强制拆除公告，同时张贴于案涉建筑。2019年2月1日，刘玉虹向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销建邺城管执法局2018年8月6日作出的6号《强制执行决定书》书；2.判令建邺城管执法局承担本案诉讼费用。一审审理过程中，因机构改革，建邺城管执法局名称变更为建邺执法局。 另查明：刘玉虹提交的协议书，记载其于2005年8月18日购买费明、李翠华“位于江心××××组老工房旁，新建的一处新楼房面积142平方，辅助房两间和院落”，总价壹拾捌万伍仟捌佰元整，并进行了其他约定。刘玉虹提交的证明，载明“刘玉虹（身份证号）在2004年4月份购买江心洲洲泰村跃进组村民费明家的部分房屋和自留地用于居住，购买后随即在房屋周围又增建一部分房屋存续至今。特此证明。”落款时间为2016年12月16日。 原审法院认为：建邺城管执法局作为独立的行政执法主体，依法对辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑物具有进行调查、处理的法定职权。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，建邺城管执法局于2015年11月19日针对案涉建筑向刘玉虹作出限拆决定书，并经人民法院审查作出生效判决驳回刘玉虹的诉讼请求，故案涉建筑属于违建且应当拆除的法律关系已经确定。 《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，建邺城管执法局作出限期拆除决定书、催告书后刘玉虹未在期限内自行拆除，在此情况下，建邺城管执法局于2018年8月6日向其作出并送达了6号《强制执行决定书》，并于2018年8月9日作出强制拆除公告，同时张贴于案涉建筑，符合法律规定。 综上，6号《强制执行决定书》具有事实根据，适用法律正确，办理程序合法，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回刘玉虹的诉讼请求。案件受理费50元，由刘玉虹负担。 刘玉虹不服一审判决，向本院提起上诉称： 一、被上诉人没有作出强制执行的职权依据 第一，根据《中华人民共和国城乡规划法》第68条关于“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”之规定，只有县级以上地方人民政府才有强拆违建的法定授权。6号《强制执行决定书》应由具有行政强制执行权的行政机关即县级以上人民政府作出。此外，被上诉人作出强制执行行为所依国务院法制办《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》没有公布且尚未生效，且该复函并没有确定被上诉人的强制执行权。所以，被上诉人没有作出强制执行的职权依据。 第二，根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，被上诉人无权独立作出案涉《强制执行决定书》。在《中华人民共和国行政强制法》第四章行政机关强制执行程序中，第三十四条明确规定，具有“行政强制执行权”的行政机关依照本章规定强制执行。没有法律法规授权被上诉人有作出强制执行的职权。 被上诉人对上诉人下发的催告书应该在区政府作出批复后再作出。本案中，被上诉人在没有取得政府批复前作出催告程序，属于无行政职权。 二、行政程序违法 第一，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《城乡规划编制办法》等法律规定，房屋等建筑的建设应符合城市规划需要，保证土地性质及用途符合控制性详细规划。本案中，案涉房屋建于2004年之前，房屋所在土地规划用于建设住宅，案涉房屋并未违反当时的规划需要，也不影响当时的控制性详细规划，不应将其强制拆除。 第二，上诉人的房屋形成于2004年之前，系上诉人合法购买所得。被上诉人曾经在2015年前以房屋涉嫌违法建筑，对上诉人作出强制执行决定书，但被上诉人以发现新事实为由于2015年下发《撤销决定》（宁建城法撤字【2015】第0071号）撤销强制执行决定书。根据执法行为的全面性、严肃性，可以认为被上诉人在此次执法过程中己否认案涉房屋为违法建筑，即认可其合法性。现被上诉人在间隔三年后再次将这些无证面积定性为违法建筑，这是对自身行政行为的否定，亦违反诚实信用的基本原则。 第三，建邺区人民政府批准强拆属于越权行政。即使案涉房屋属于违建必须强拆，依据《南京市城乡规划条例》第五十八条规定，应由南京市人民政府责成或批准。被上诉人依据无效批复作出案涉《强制执行决定书》应予撤销。 三、行政目的不当。被上诉人欲以拆除违法建筑的名义强制拆除上诉人房屋，实质上是为了变相达到拆迁目的。 四、剥夺上诉人的司法救济权。案涉《强制执行决定书》是2018年8月3日下发，载明8月10日后强拆，没有留足六个月以上的诉讼救济时限。而之前撤销的强制执行决定书和其他农户的强制执行决定书都留有六个月诉讼救济时限。依据《中华人民共和国行政强制法》第八条、第三十七条规定，被上诉人剥夺了上诉人的司法救济权。 五、缺少谦抑性，处罚过度。案涉房屋自2004年购买，是上诉人及家人赖以居住房屋。即使依据《中华人民共和国城乡规划法》应当领取而没有领取规划许可证，被上诉人应当充分考虑其所作行政行为是否会对上诉人及家人的居住安全和正常生活产生过度侵害，即应在充分平衡规划秩序利益与安居利益的前提下，采取适当的处理。限期拆除，强制拆除明显处罚过度。 综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院：1、撤销一审判决，并依法改判。2、判令本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人建邺区执法局辩称：首先被上诉人作为独立的行政执法主体，根据原国务院法制办关于在《江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》等规定，负责建邺区范围内相对集中行政处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城乡规划的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权，有权按照城乡规划法等法律规定查处。 其次，本案所涉建筑属于违法建筑，且应当拆除。2015年11月19日，被上诉人就案涉建筑向上诉人刘玉虹作出限期拆除决定书，刘玉虹对此不服，曾先后申请行政复议，提起行政诉讼，后经两级法院审理，生效法律文书已经驳回刘玉虹的诉讼请求，所以本案所涉的建筑属于违法建筑，且应当拆除的法律关系是明确具体的。 再次，上诉人刘玉虹在法院作出生效判决后，被上诉人进行催告后仍拒绝履行有关行政决定，拆除案涉的违法建筑。在此情况下，被上诉人依法向其作出强制执行决定，符合相关法律规定。 综上，上诉人的上诉理由都不能成立，请求二审法院依法查明事实，驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《南京市城市治理条例》第六十五条第一款规定：“行政执法实行属地管理，由违法行为发生地的区、县城市管理相关部门管辖。”结合《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]42号）的规定，本案中，案涉建筑处于南京市××邺区行政区划内，在南京市建邺区人民政府责成建邺城管执法局对案涉违法建筑实施强制拆除后，建邺城管执法局有权作出6号《强制执行决定书》。上诉人关于被上诉人没有作出案涉强制执行决定的职权的主张，缺乏依据，本院不予采纳。 本案中，建邺城管执法局于2015年11月19日针对案涉建筑向刘玉虹作出限期拆除决定书，后经人民法院审查作出生效判决驳回刘玉虹的诉讼请求，该判决对本案具有羁束力。原审法院据此认为案涉建筑属于违建且应当拆除，并无不当。上诉人关于被上诉人作出6号《强制执行决定书》行政目的不当及不应将案涉房屋强制拆除等主张，本院不予采纳。 建邺城管执法局作出限期拆除决定书、催告书后，刘玉虹未在期限内自行拆除，在此情况下，建邺城管执法局于2018年8月6日向其作出并送达了6号《强制执行决定书》，并于2018年8月9日作出强制拆除公告，同时张贴于案涉建筑，其行政程序符合法律规定。上诉人关于被上诉人行政程序违法的主张，缺乏依据，本院不予采纳。 上诉人称被上诉人在作出6号《强制执行决定书》后未留足六个月以上的诉讼救济时限，即强行拆除了案涉房屋，剥夺了其司法救济权。本院经审查认为，该主张是上诉人对被上诉人依据6号《强制执行决定书》作出的强制拆除行为的意见，不属于本案对6号《强制执行决定书》的审理范围，本院不予理涉。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。刘玉虹的上诉请求和理由缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘玉虹负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 燕 审判员 黄 飞 审判员 周 磊 二〇二〇年七月十六日 书记员 韩卓君