山东省威海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁10行终69号上诉人（原审原告）上海国俊建筑工程有限公司，统一社会信用代码91310117132166854Y，住所地上海市松江区乐都路18弄15号203室。法定代表人陈钢元，董事长。委托代理人李松威，山东胶东律师事务所律师。委托代理人刘菲，山东胶东律师事务所律师。被上诉人（原审被告）威海临港经济技术开发区建设局，统一社会信用代码11371000556727563H，住所地威海临港经济技术开发区江苏东路。法定代表人林刚，局长。被上诉人（原审被告）威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。法定代表人闫剑波，市长。原审第三人威海观澜国际养老公寓股份有限公司，统一社会信用代码91371000267125224F，住所地威海临港经济技术开发区丰台路-2号。法定代表人于国杰，董事长。原审第三人威海万发房地产开发有限公司，统一社会信用代码91371000759153029F，住所地威海临港经济开发区苘山镇正气路20-6号。法定代表人李雪芹，经理。以上二原审第三人之共同委托代理人俞静杰，山东光威律师事务所律师。上诉人上海国俊建筑工程有限公司(以下简称上海国俊公司)因与被上诉人威海临港经济技术开发区建设局(以下简称临港区建设局)、威海市人民政府(以下简称市政府)建筑竣工验收行政备案及行政赔偿一案，不服威海市环翠区人民法院（2019）鲁1002行初60号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，文登市金太阳实业有限公司于2012年2月22日变更为威海金太阳国际商务酒店有限公司，后于2015年8月4日变更为威海观澜国际养老公寓股份有限公司(以下简称观澜国际公司)。威海工业新区毛主席像章展览馆建设工程、金太阳大酒店及公寓式办公楼建设工程为同一主体工程。2010年1月22日，涉案工程取得了《建筑工程施工许可证》。2010年4月10日，威海万发房地产开发有限公司(以下简称万发公司)与上海国俊公司签订了《建设工程施工合同》，约定将涉案工程发包给上海国俊公司进行施工建设。2011年3月30日、7月22日、8月10日威海市建筑工程质量检测站分别针对毛主席像章展览馆一区、二区、三区的检测结果制作《建筑工程主体结构抽样检测报告》。2013年9月30日，上海国俊公司威海分公司制作《威海工业新区毛主席像章展览馆、金太阳大酒店及公寓式办公楼工程竣工工作报告》，称涉案工程由上海国俊公司威海分公司承建，由其施工的涉案工程质量达到合同规定要求，请有关单位对其进行竣工验收。2013年10月9日，毛主席像章展览馆一区、二区、三区《单位（子单位）工程质量竣工验收记录》中，有上海国俊公司威海分公司的公章、应美能的个人印章及应美能的签字。2013年10月9日，威海工业新区(后更名为临港经济技术开发区)毛主席像章展览馆一区、二区、三区《竣工工程质量验收报告表》中载明工程质量达到设计及验收要求，竣工工程质量等级评定情况为合格，上海国俊公司、威海建兴建筑设计院有限责任公司、观澜国际公司及万发公司、山东泰和建设管理有限公司均加盖公章。2013年10月20日，威海工业新区建设工程质量造价监督管理站作出涉案工程的《建设工程质量监督报告》，载明同意到备案机关备案。2014年1月14日，威海市规划局对涉案工程颁发了《建设工程竣工规划验收合格证》。2014年8月15日威海市环境保护局对威海金太阳国际商务酒店有限公司主体工程、毛主席像章展览馆项目主体工程进行了现场检查，该项目符合环保要求，同意该项目主体工程建设通过验收。2015年4月29日威海市公安消防支队作出《建设工程消防验收意见书》，评定观澜公司申报的“一区二区三区及地下车库工程”建设工程消防验收合格。2015年5月13日，涉案工程的《竣工质量验收报告》中，工程质量验收意见中，上海国俊公司在施工单位一栏盖章，单位（项目）负责人应美能签字。2015年5月14日，临港区建设局作出《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》，该表中备案意见一栏载明，涉案工程的竣工验收备案文件已于2015年5月14日收讫，文件齐全，同意备案。同日，临港区建设局对涉案工程作出编号为2015-007号《威海市房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案证》。后上海国俊公司对涉案竣工验收备案行为不服，于2018年1月9日向市政府提出了行政复议申请。2018年3月6日，因上海国俊公司申请调解，市政府作出行政复议中止通知书，决定中止行政复议。2018年3月21日，市政府召开行政复议案件调解会议。2018年12月3日，市政府恢复案件审理。2018年12月4日，市政府作出《行政复议决定书》，决定确认临港区建设局作出涉案竣工综合验收备案的行政行为违法；驳回上海国俊公司要求临港区建设局赔偿33850000元的复议请求。后上海国俊公司仍不服，诉至法院。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。国务院国发[2002]24号《关于取消第一批行政审批项目的决定》第323项取消了“房地产开发项目竣工验收”的行政审批，明确了建设工程竣工验收已不属于行政审批事项，仅为告知性备案。《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》（2009年修正）第六条第一款规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。本案中，上海国俊公司要求撤销临港区建设局所作的涉案竣工验收备案行为。根据上述规定，竣工验收备案行为是建设行政主管部门根据建设单位的申请，就其竣工验收合格的行为状态进行审核并将该事实予以记载备份，以供查考的行为。相关建设工程竣工验收是否合格并不以备案为生效要件，上海国俊公司亦非被诉竣工验收备案行为的行政相对人，备案行为并未对上海国俊公司设定法律上的权利义务，对其权利义务亦未产生实际影响。故被诉备案行为对上海国俊公司而言并非是一个可诉的行政行为。据此，上海国俊公司起诉不符合行政诉讼的起诉条件，对其起诉应予驳回。相应，上海国俊公司针对被诉行政复议决定提起的诉讼，亦不符合起诉条件，亦应一并予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条之规定，裁定：驳回上海国俊公司建筑工程有限公司的起诉。上诉人上海国俊公司不服原审裁定，上诉称，一、被诉行政行为具有可诉性。本案备案行为符合具体行政行为的构成要件，属于行政诉讼的调整范围，法院完全应该对其实施的验收资料是否真实，有无作弊进行司法审查。理由如下：第一、备案行为是建设行政机关履行法定职责所作出的行政行为。根据《建设工程质量管理条例》第二章建设单位的质量责任和义务、第七章监督管理(的行政职责)、第八章罚则，《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》的有关规定，质量验收与备案行为是建设行政机关在本行政区域内对建设工程实施监督和管理的行政行为。第二、备案行为是具体行政行为。所谓“备案”，是向行政主管机关或有关职能部门等报告事由，以备查考。竣工验收备案是特定的建设工程施工人向建设行政机关报告工程完成验收情况，行政机关予以登记备案，以供行政机关检查和监督的行为，具备行政行为的个体性。第三、备案行为能产生行政法意义上的法律效果，实质上是一种行政确认行为，即建设行政机关对行政相对人的法律事实、法律关系予以认定、确认的行政行为。《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第八条的规定，“备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。”这就是说，在备案收讫后15日内，如果建设行政机关未作出“责令停止使用，重新组织竣工验收”的行为，那就视为建设行政机关在事实上确认了建设工程竣工验收工作宣告完成，工程质量合格。这一事实上的确认行为，无论对建设方、施工方乃至于最终的购房者等，都会产生行政法上的拘束力并对其实质权利产生影响。二、上诉人具有起诉权。通过上述规章规定可以看出，在竣工验收备案行为中，建设行政机关并非仅仅是简单地接受建设单位向其报送房屋竣工验收相关资料，还要对备案资料进行至少是形式审查，如果发现违法情形将责令停止使用，重新组织竣工验收。由此可见，竣工验收备案行为无论对建设方、施工方乃至于最终的购房者等，都会产生行政法上的拘束力并能够对相关方的权利产生实质性影响。而且法律设立竣工验收备案制度的目的即是加强对建设单位的房屋建筑质量责任和义务的监管，如果建设行政机关不依法进行竣工验收备案，无疑会对房屋建设过程是否合法、房屋建筑质量是否合格等各方面的监管留下隐患，进而侵害相关方的权利。上诉人虽非本案的直接行政相对人，但与被诉行政行为之间具有法律上的利害关系，并且该种利害关系直接影响到了上诉人的利益，本案上诉人符合《行政诉讼法》第二十五条规定的原告主体资格、有权对竣工验收备案行为提起行政诉讼。综上，请二审法院撤销一审裁定，责令原审法院审理本案。被上诉人临港区建设局答辩称，《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。工程竣工验收备案表一式两份，一份由建设单位保存，一份留备案机关存档。国务院《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》(国发[2003]5号)第76条规定，对上述规定中的备案行为性质明确定性为“告知性备案”。据此，行政机关在备案时只需对提交的备案材料进行形式审查，在材料收讫后，在工程竣工验收备案表上签署文件收讫，即完成了备案行为。建设工程验收是建设单位根据《建设工程质量管理条例》、《房屋建筑与市政基础设施工程竣工验收规定》等规定，组织设计、施工、监理等单位实施，并对结果负责。竣工验收备案是建设单位告知备案机关验收结果的手段，不具有批准的性质，不改变原有的法律关系，也未对任何人设定新的权利义务，本案中也未对上诉人合法权益产生实际影响。上诉人主张的工程款已经人民法院判决，说明其合法权益未产生实际影响。综上,根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，上诉人的诉请事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，一审法院裁定驳回其起诉正确，应当予以维持。被上诉人威海市政府答辩称，一、被诉行政复议决定认定事实清楚。在涉案工程竣工综合验收报告“建设主管部门监督意见”一栏中，负责人的签字落款时间为2015年5月15日，而临港区建设局作出竣工验收备案证的时间是2015年5月14日。由此可以看出，临港区建设局作出竣工验收备案证时，尚不具有合法有效的竣工验收综合报告。因此，临港区建设局作出工程竣工验收备案证的依据不充分。鉴于其他要件已经具备，临港区建设局作出竣工验收备案的行为对最终的工程竣工验收未造成实体上的影响。因此，复议机关确认临港区建设局作出竣工验收备案的行为违法，但不撤销该行为。另外，没有证据证明临港区建设局的行为本身对上诉人的合法权益造成了损害，上诉人亦未提交其主张赔偿金额的计算依据。此外，上诉人与原审第三人的工程款纠纷系民事纠纷范畴，其与行政行为之间没有直接的因果联系。因此，对于上诉人关于临港区建设局应当赔偿其3385万元的主张，未予支持。二、被诉行政复议决定程序合法、依据正确。上诉人上海国俊公司对威海市住房和城乡建设局作出综合竣工验收的行为不服，于2018年1月9日提出行政复议申请。因上诉人错列被申请人，市政府于2018年1月25日告知上诉人变更被申请人；同日，上诉人以临港区建设局为被申请人，重新提出行政复议申请。2018年1月26日，市政府向临港区建设局送达了行政复议答复通知书。临港区建设局在法定期限内提交了行政复议答复书及证据。因上诉人申请调解，市政府于2018年3月6日作出了中止行政复议案件审理决定。2018年8月6日，市政府追加观澜国际公司、万发公司为本案第三人。2018年12月3日，市政府恢复案件审理。2018年12月4日，作出行政复议决定书并于当日送达给了当事人。因此，被诉行政复议决定程序合法、依据正确。综上，市政府作出的行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法、内容适当。原审第三人观澜国际公司和万发公司均未提交书面意见。本院认为，《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）第七十六项规定，房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准改为告知性备案。根据上述规定，建设工程竣工验收备案行为是建设单位向建设行政主管部门报告房屋建设情况以备查考的行为，是行政机关为监管需要而收集工程建设有关情况的登记备案行为，竣工验收是否合格并不以备案为生效要件，备案行为没有对当事人的权利义务造成影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  毕海燕审判员  李升臣审判员  宫晓燕二〇二〇年七月三十日书记员  陈智超