安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖08行终65号 上诉人（一审被告）望江县凉泉乡人民政府，住所地安徽省安庆市望江县凉泉乡凉泉村，统一社会信用代码11340827003134792E。 法定代表人林洁华，乡长。 出庭负责人徐林，该乡党委副书记。 委托代理人陈晓亮，安徽大雷律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）彭丙来，男，1956年5月17日出生，汉族，住安徽省安庆市望江县。 委托代理人徐礼星，安徽大森（安庆）律师事务所律师。 委托代理人单佳佳，安徽大森（安庆）律师事务所律师。 上诉人望江县凉泉乡人民政府（以下简称凉泉乡政府）因彭丙来诉其房屋行政强制一案，不服安庆市迎江区人民法院（2019）皖0802行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。上诉人凉泉乡政府的出庭负责人徐林及委托代理人陈晓亮，被上诉人彭丙来的委托代理人徐礼星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 彭丙来一审起诉称，原告一户系安庆市望江县凉泉乡××村居民，于上世纪90年代在自家宅基地拆除原有老房屋并新建了两层楼房一栋、平房数间及围墙若干，修建水井一口，并在所属土地种植树百余棵及开垦菜园一亩。近年来，原告因身体原因，一直随家人在外就医，常年不在家。2019年3月，原告从亲戚处得知自家房屋、土地被征收并已经由被告拆除，后原告几经周折在凉泉乡××村村委会索取《拆迁补偿安置意向书》，但该意向书并非经过原告签字确认，且从未授杈任何人签订该意向书，原告认为被告的征收及强制拆除行为违反法定程序，没有事实与法律依据，请求：1.请求法院依法确认被告强制拆除原告合法所有的位于安庆市××县凉泉乡××组建筑面积约为376.36平方米的建筑物、相关设施及损毁地上栽种的数木、蔬菜的行政行为违法；2.依法判处被告承担本案的诉讼费和其他费用。 一审法院经审理查明，为贯彻落实《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，根据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）、《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资桂[2016]2号）、《国土资源部关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》（国土资发[2017]41号）及省国土资源厅相关文件要求，望江县人民政府开展实施城乡建设用地增减挂钩工作。望江县凉泉乡人民政府根据文件要求，对辖区内的城乡建设用地增减挂钩工作进行了部署，制定了相应的实施方案，明确各村民委员会负责做好调查摸底，宣传发动，项目选址，土地权属调整和纠纷调处、拆迁补偿资金发放和签订相关协议工作。 原告彭丙来在望江县凉泉乡增减挂钩项目区内有一房屋。原告彭丙来因治病需要随家人常年在外，在被告凉泉乡政府开展签订拆迁安置协议期间，原告的亲戚陈某，也是村民小组组长，打电话给彭丙来的儿子陈彭进告知其家里的房子要被拆迁。陈彭进回复陈某，让陈某代他们签订拆迁安置协议。2018年6月2日，陈某代彭丙来与凉泉乡政府签署《拆迁补偿安置意向书》，明确被拆迁户户主为彭丙来，地点泊湖村十组，常住人口5人，应安置人口5人，现有房屋1处，此次拟拆迁房屋包括砖混房216.9平方米、简易房99.46平方米、一般树木73棵、围墙60平方米、水井1口、菜园0.5亩，本户拆迁折合补偿费50165.60元。 2018年5月16日，被告将彭丙来户的房屋拆除。2018年8月28日，被告统一将补偿款50165.60元汇至彭丙来银行账号10017172099210000000016。2019年3月，原告从亲戚处得知其房屋被拆除，认为被告的拆除行为侵犯了其合法权益，诉至法院。 一审法院认为，行政协议，是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。被告凉泉乡政府为稳步实施城乡建设用地增减挂钩项目，加快新县城发展，与原告彭丙来户签订的《拆迁补偿安置意向书》违反了当事人自愿原则，在没有取得被拆迁户彭丙来授权的情况下，让陈某代彭丙来与其签订协议，且协议签订后，也未获得被拆迁人彭丙来的事后追认，因此涉案《拆迁补偿安置意向书》无效。被告基于无效的《拆迁补偿安置意向书》将彭丙来户的房屋拆除，没有事实和法律依据，因此该拆除行为违法。另，被告将彭丙来户房屋拆除，后将拆迁补偿款汇至彭丙来账户，均未通知彭丙来，彭丙来不知道自己的房屋被拆迁，而是在2019年3月知道自己的房屋被拆除后依法向法院提起行政诉讼，不违反《行政诉讼法》第四十六条关于起诉期限的规定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告凉泉乡政府拆除原告彭丙来所有的位于望江县××××组的房屋及附属物的行为违法。 凉泉乡政府上诉称，一、一审法院认定《拆迁补偿安置意向书》无效是对事实的错误认定。1、彭丙来户的《拆迁补偿安置意向书》是委托其侄子陈某办理，彭丙来与陈某系委托关系。被上诉人举家外出务工数年，一直随其儿子陈彭进生活、工作在深圳,项目区落实到该村组之前,经过群众开会一致同意实施拆除旧房屋进行土地复垦，具体到每一户房屋的拆迁面积及附着物由原告所在村委会安排专干进行商谈，案涉《拆迁补偿安置意向书》应是被上诉人的儿子陈彭进经被上诉人同意才委托陈某代为办理的，彭丙来与其儿子陈彭进常年生活、工作在一起,陈彭进作为成年人,家庭的重要成员，不可能不将房屋拆除事项告知被上诉人。且案涉协议的达成及房屋拆除被上诉人所在村干谢光青全程参与，陈某和谢光青在一审出庭时均证实陈某的代为签字行为系受被上诉人家庭户的委托。2、被上诉人与陈某即便没有委托，也应属表见代理。陈某于2018年5月5日代彭丙来签署的《拆迁补偿安置意向书》与2018年6月2日签署的《拆迁补偿安置意向书》并不矛盾,证人陈某出庭称协议上没有水井表明的是2018年5月5日的协议，2018年6月2日的协议内容及补偿数额没有对5月5日的协议进行减损,且每户的补偿数额包括被上诉人户的补偿数额在村级公示栏进行了公示，陈某没有否认2016年6月2日的签字由其签署，如果否认可以做笔迹鉴定。2016年6月2日的协议如果没有委托的话，善意的上诉人完全有理由相信是被上诉人与陈某系委托代理关系。3、一审认定《拆迁补偿安置意向书》无效没有事实和法律依据。行政协议是一类特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。同时行政协议作为体现双方合意的产物，在不违反行政诉讼法的情况下可以适用民事法律规范中关于合同效力的规定。但是无论是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九的规定，还是根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，案涉《拆迁补偿安置意向书》均不存在无效情形。 二、彭丙来的起诉已经超过六个月的起诉期限，依法应予驳回。无论是基于拆迁款项在2018年8月打入被上诉人账户的事实,还是基于2018年5月拆除房屋时被上诉人安排亲属到场腾空的事实，被上诉人在2019年5月9日起诉,均已超过了六个月的起诉期限，一审法作出实体判决错误。 三、一审程序违法。被上诉人在一审时委托三名律师参加诉讼,一审法院予以允许,明显违背《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条之规定,属于程序违法。 综上，一审法院对事实作出错误认定导致适用法律错误，上诉人基于有效的《拆迁补偿安置意向书》拆除房屋的行政行为并不违法，恳请二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人在一审中的诉求或者裁定驳回起诉。 彭丙来辩称，一、陈某代签《拆迁补偿安置意向书》并未获得彭丙来的授权。1、在一审审理过程中，证人陈某陈述其是打电话给陈彭进，然后又通过手机微信将协议内容拍照发给陈彭进，但是无论是通话记录还是微信聊天记录均无法提供，且陈某承认并没有打电话给彭丙来本人。2、上诉人在上诉状中陈述“彭丙来与陈某系委托关系”，同时又陈述称“被上诉人的儿子陈彭进应是经被上诉人同意才委托陈某代为办理的”，前后互相矛盾，且从其表述中看，“应是”“不可能”等明显带有主观臆断色彩，但上诉人未提供任何证据加以证实。3、《拆迁补偿安置意向书》的签订时间为2018年6月2日，但上诉人拆除房屋的时间为2018年5月16日，足以证明上诉人拆除行为在先，补签合同在后，属于“先斩后奏”的恶劣行为，严重违反法定程序。4、《拆迁补偿安置意向书》第二条约定“乙方在领取房屋及地上物拆迁补偿费后，一个星期内应将原住房腾空，交由甲方拆除。”但本案中，上诉人于2018年5月16日将房屋拆除，却直到2018年8月份才将拆迁补偿款支付给被上诉人，程序又严重违法。5、证人陈某不具有民事行为能力，其自2009年4月8日起经安庆市第六人民医院诊断为分裂样××，2015年4月2日经诊断又出现严重的精神疾病倾向，因而其签字以及出庭作证的证言均无效。 二、本案不构成表见代理。1、表见代理属于民法概念，见诸于《中华人民共和国合同法》第四十九条及《中华人民共和国民法总则》第一百七十二条，而本案系行政强制纠纷，属于不同的部门法体系，不能照搬民法概念。2、即使在行政强制纠纷中可以引用民法表见代理的概念，但本案上诉人的行为也根本不符合表见代理中“相对人有理由相信行为人有代理权”的构成要件。在本案中，行为人陈某既没有出示被代理人陈彭进发出的授权文件，也没有任何通话记录和微信聊天记录证明其有代理权，而上诉人仅凭陈某与彭丙来系姑侄关系，陈某在《拆迁安置协议书》上签字就想当然地认为陈某享有代理权，显然欠缺逻辑。3、上诉人不属于善意相对人，上诉人作为行政机关，对于合同文件的签署应当遵循严格的规范流程，即便合同相对人不在当地，也应当通过通话录音、视频截图、邮寄签字、登门拜访、电子签章等一系列合法手段取得相对人的同意，但很明显上诉人根本没有采取上述任何一种手段，其内部操作流程及其不规范，甚至可以说是重大失误，根本不属于善意相对人。4、即使认定上诉人的行为构成表见代理，也只是针对陈某对陈彭进的表见代理，就本案而言，陈某自始至终未与彭丙来本人联系更谈不上取得授权，而本案被拆房屋的户主是彭丙来而非陈彭进。 三、被上诉人的起诉并没有超过起诉期限。上诉人在2018年5月拆除涉案房屋前后从未通知过被上诉人，其所陈述的在2018年8月将拆迁款项打入被上诉人账户时也没有进行任何转账备注，且上诉人所打入的账户是村集体办理的用于发放农业补助的账号，平时经常会有农业补助资金打入，且被上诉人也没有办理短信通知，即使知道2018年8月有一笔资金进账，也无从知晓该笔款项的来源，更无法以此推断出自家房屋被拆的事实。实际上，上诉人直至2019年3月份才从亲戚处得知自家房屋被拆除。因此，原告的起诉并未超过起诉期限。 四、一审程序并不违法。本案在一审阶段变更了代理人，将安徽大森律师事务所朱海秀律师及徐永康(实习)律师变更为安徽大森(安庆)律师事务所徐礼星律师，符合相关法律规定，即使本案存在委托三名律师的情形，也并不影响案件事实的认定。 综上，一审判决事实认定清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 彭丙来向一审法院提交了以下证据： 1、被告主体资格信息，证明被告主体资格； 2、照片2张，证明原告的房屋被拆除之前的状况； 3、《拆迁补偿安置意向书》，证明被告对原告实施的强制拆除行为违法。 凉泉乡政府向一审法院提交了以下证据： 一、事实依据 1、拆迁补偿安置意向书; 2、增减挂钩项目区（李屋）农户拆迁安置补贴花名册; 3、泊湖村公式栏照片； 4、证人陈某、谢某出庭作证申请。 证明：原告因系一户多宅并与被告达成一致协议；原告补偿资金于2018年8月28日落实到位；被告实施的行政行为程序合法；原告起诉超过六个月的起诉期限。 二、规范性文件依据 1、城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（国土资发[2008]138号）； 2、国土资源部文件（国土资发[2017]41号）； 3、中共望江县县委办公室（办秘[2018]17号）； 4、望江县人民政府办公室文件（望政办[2018]3号）； 5、望江县凉泉乡人民政府办公室文件（凉政办[2018]17号）； 证明：被告为落实土地增减挂钩项目的行政行为依据合法。 以上证据均已随卷移送本院。 本院经审理查明：2018年3月19日，望江县委办公室、望江县人民政府办公室联合印发《望江县2018年度城乡建设用地增减挂钩（退宅还耕）工作实施方案》，开展实施城乡建设用地增减挂钩工作。凉泉乡政府根据文件要求，对辖区内的城乡建设用地增减挂钩工作进行了部署，制定了相应的实施方案，明确各村民委员会负责做好调查摸底，宣传发动，项目选址，土地权属调整和纠纷调处、拆迁补偿资金发放和签订相关协议工作。 彭丙来在望江县凉泉乡增减挂钩项目区内有一房屋，其本人因治病需要，常年随家人在外居住。在拆迁补偿安置协议集中签订期间，彭丙来的亲戚同时也是村民小组长的陈某打电话给彭丙来之子陈彭进，告知其家里的房子要被拆迁。陈彭进回复陈某，让陈某代为签订拆迁补偿安置协议。2018年5月5日，陈某以彭丙来的名义与凉泉乡政府签署《拆迁补偿安置意向书》，主要内容包括：被拆迁户户主为彭丙来，地点泊湖村十组，常住人口5人，应安置人口5人，现有房屋1处。此次拟拆迁房屋包括砖混房216.9平方米、简易房99.46平方米、一般树木73棵、围墙60平方米。在陈某签署该《拆迁补偿安置意向书》时，其中补偿费栏目为空白。另外，该《拆迁补偿安置意向书》第二条约定：“乙方在领取房屋及地上物拆迁补偿费后，一个星期内应将原住房腾空，交由甲方拆除......”。 2018年5月16日，凉泉乡政府将彭丙来户的房屋拆除，并于2018年8月28日将补偿款50165.60元汇至彭丙来银行账户。彭丙来因认为凉泉乡政府的拆除行为侵犯了其合法权益，于2019年5月9日向人民法院提起行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点有三：一是彭丙来的起诉是否超过起诉期限；二是一审程序是否合法；三是凉泉乡政府拆除涉案房屋的行为是否合法。 关于彭丙来的起诉是否超过起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。具体到本案，彭丙来户房屋于2018年5月16日被拆除，在行政机关未告知其起诉期限的情况下，彭丙来于2019年5月9日向人民法院提起行政诉讼，并未超过一年的起诉期限，凉泉乡政府关于彭丙来的起诉超过起诉期限的上诉理由不能成立。 关于一审程序是否合法。凉泉乡政府提出彭丙来一审阶段委托三名律师参加诉讼，一审法院违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条的规定，对此予以准许，属于程序违法。经查阅一审卷宗，彭丙来在立案时委托安徽大森律师事务所朱海秀律师及徐永康实习律师作为其诉讼代理人，2019年7月29日彭丙来向一审法院提交变更代理人申请书，将诉讼代理人变更为安徽大森（安庆）律师事务所徐礼星律师，且在开庭时也仅徐礼星律师到庭参加诉讼。因此，彭丙来不存在同时委托三名律师参加诉讼的情况，一审程序并不违法。但是一审法院在判决书中将朱海秀、徐礼星及徐永康均列为彭丙来的委托诉讼代理人确有不规范之处，本院在此予以指正。 关于拆除彭丙来户房屋的行为是否合法。本案中，证人陈某一审出庭陈述，其根据彭丙来之子陈彭进的授权，在房屋拆除前以彭丙来的名义签署过一份《拆迁补偿安置意向书》，但是其中补偿费栏目是空白的。同时，在《拆迁补偿安置意向书》签订后，凉泉乡政府也未按照上述《拆迁补偿安置意向书》第二条的约定，在房屋拆除前将补偿款支付给彭丙来，且彭丙来也未主动向凉泉乡政府腾空交付房屋。因此，凉泉乡政府在拆迁补偿款未确定且被拆迁人未主动交付房屋的情况下，违反“先补偿、后搬迁”的基本原则，对彭丙来户房屋及附属物实施拆除的行为违法。 需要说明的是，因落款时间为2018年6月2日的《拆迁补偿安置意向书》形成于房屋拆除之后，其是否有效与拆除行为是否合法没有关联性，故本院对其效力不予评判。 综上，一审判决确认凉泉乡政府拆除彭丙来户房屋及附属物的行为违法，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人望江县凉泉乡人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  徐庆华 审判员  刘 鑫 审判员  汪雨情 二〇二〇年七月二日 法官助理刘振华 书记员朱亦然 附：本判决适用的相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……