江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏06行终263号 上诉人（原审原告）海门市扬子特种油品厂，住所地海门市开发区。 投资人陆正新。 委托代理人陈辉，男，1964年8月9日生，××族，住海门市，系海门市扬子特种油品厂员工。 被上诉人（原审被告）海门市自然资源局，住所地海门市。 法定代表人刘志凌，局长。 委托代理人孔德娥，江苏平帆律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）海门市兴中液压油缸厂，住所地海门市。 投资人张琴。 上诉人海门市扬子特种油品厂（以下简称扬子油品厂）因诉被上诉人海门市自然资源局（以下简称海门资源局）不履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1339号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2002年6月25日，扬子油品厂与海门市兴中液压油缸厂（以下简称兴中液压厂）签订土地使用权转让协议一份，当时兴中液压厂厂名为“海门市兴中电机厂”，约定将扬子油品厂厂东部约215亩土地转让给兴中液压厂，并对合同双方的其他权利义务进行了约定。2002年7月9日，扬子油品厂与兴中液压厂在原海门市国土资源局签订《国有土地使用权转让合同》，将扬子油品厂原有宗地3339平方米中的1683.7平方米转让给兴中液压厂，原海门市国土资源局审批予以同意，兴中液压厂领取（2002）字第070186号国有土地使用证（以下简称186号土地使用证）。 2013年2月22日，扬子油品厂诉至海门市人民法院，请求确认其与兴中液压厂签订的土地使用权转让合同无效。海门市人民法院于2013年3月26日作出（2013）门民初字第0225号民事判决书，判决驳回扬子油品厂的诉讼请求。扬子油品厂不服该判决上诉至本院，本院于2013年7月11日作出（2013）通中民终字第0767号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。扬子油品厂仍不服，向江苏省高级人民法院申请再审，江苏省高级人民法院经审理认为扬子油品厂与兴中液压厂签订的土地使用权转让协议并未违反相关法律规定，亦未侵犯他人合法权益，于2013年11月15日作出（2013）苏审三民申字第062号民事裁定书，裁定驳回扬子油品厂的再审申请。 2019年11月8日，扬子油品厂向海门资源局提交申请，认为与兴中液压厂之间存在土地权属争议，要求海门资源局收回186号土地使用证，注销相关登记手续。2019年11月15日，海门资源局作出《土地权属争议不予受理决定书》，认为扬子油品厂提出的争议不属于土地权属争议，不予受理。扬子油品厂不服提起诉讼，请求撤销海门资源局作出的土地权属争议不予受理决定书，判令海门资源局注销兴中液压厂名下186号土地使用证；判令海门资源局与兴中液压厂共同赔偿扬子油品厂经济损失3835万元。 一审法院认为，当事人提起行政诉讼，应当在法定的起诉期限之内提出。本案的诉讼种类虽表现为履行职责之诉，但当事人能否因行政机关的履职与否而获得诉权，仍需考量当事人提出的履职事由是否具有请求权基础、是否已经超过法定起诉期限。本案中，扬子油品厂向海门资源局提出的申请事项为注销兴中液压厂名下的186号土地使用证，但依据扬子油品厂就其与兴中液压厂签订的土地使用权转让合同提起的数次民事诉讼，结合生效裁判文书查明的相关事实，可以认定扬子油品厂与兴中液压厂系在原海门市国土资源局签订转让合同并经审批准许，扬子油品厂对于转让合同所涉土地变更在兴中液压厂名下是明知的。根据当时有效的《中华人民共和国行政诉讼法》，扬子油品厂理应在2年之内主张权利，但扬子油品厂并未在此期间提起行政诉讼，已经超过法定起诉期限。起诉期限的设立系为督促行政相对人依法及时行使权利，维护行政法律关系的稳定性。现扬子油品厂期望通过申请海门资源局履行职责以达到注销土地使用证的目的，是在利用一个新的诉讼种类以规避起诉期限，显然违背了行政诉讼起诉期限的设立目的。 综上，虽海门资源局作出的《土地权属争议不予受理决定书》中告知扬子油品厂具有诉权，但人民法院仍应对当事人的起诉期限依法进行审查。扬子油品厂提起本案诉讼已经超过法定起诉期限，应予裁定驳回起诉。一审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回扬子油品厂的起诉。 扬子油品厂不服提起上诉称，因海门资源局与兴中液压厂恶意串通，隐瞒上诉人进行违法侵权登记，损害了上诉人现有的070185号土地使用证的财产合法权益。上诉人知道或者应当知道海门资源局的违法登记行为，是2019年11月1日查阅上诉人档案时才发现。上诉人向海门资源局提交申请后，海门资源局于2019年11月15日作出土地权属争议不予受理决定，上诉人于同月提起行政诉讼，没有超过起诉期限，一审法院裁定驳回上诉人的起诉是错误的。请求二审法院撤销一审裁定，支持上诉人的一审诉请。 被上诉人海门资源局辩称，上诉人提出申请要求海门资源局收回186号土地使用证，注销相关登记手续，本质上是否认其与兴中液压厂之间的土地转让协议，但该协议的效力已经生效法律文书确认，不应再要求海门资源局作出评判。土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议，海门资源局作出的不予受理决定符合法律规定。一审法院认定上诉人的起诉超过起诉期限正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人兴中液压厂未向本院提交书面意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院补充查明，海门资源局作出的《土地权属争议不予受理决定书》主要内容为，因海门市兴中电机厂(后更名为兴中液压厂)经批准，通过转让取得国有土地使用权，面积为1683.7平方米，用途为工业。后该公司在我局申请了变更登记，经市政府批准同意准予登记。该宗土地登记行为规范、程序合法，权属清晰。根据原国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，土地权属争议是指土地登记前土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地上的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第(五)款其他不作为土地权属争议的案件，决定不予受理。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，根据查明的事实，上诉人与兴中液压厂于2002年7月签订了国有土地使用权转让合同，并经原海门市国土资源局审批同意，兴中液压厂领取了186号土地使用证。2013年，上诉人因要求确认其与兴中液压厂签订的土地使用权转让合同无效提起民事诉讼，海门市人民法院于2013年3月26日作出的（2013）门民初字第0225号民事判决书明确载明，兴中液压厂领取了转让地块的国有土地使用证。至此，上诉人对兴中液压厂领取国有土地使用证的事实已经知道或者应当知道，如对此不服应当及时行使诉讼权利。上诉人认为其于2019年11月1日才获知海门资源局的违法登记行为，明显不能成立。虽然从表面看来，上诉人的诉讼请求是要求判令海门资源局针对其申请履行法定职责，而非直接要求注销186号土地使用证，但是，其通过诉讼所要达到的终极目的与直接要求注销186号土地使用证并无实质不同，这就存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能。因此，上诉人提出的履职申请，并不当然地转化为提起诉讼的权利，上诉人于2019年11月才提起本案诉讼，已远远超过上述规定的一年起诉期限。 综上所述，一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，本院应予维持。因行政行为违法是行政赔偿的前提条件，由于上诉人的起诉不符合法定条件，一审法院一并驳回其赔偿请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年七月十五日 书记员  丁水仙