江西省赣州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣07行终328号 上诉人（原审原告）：李良红，男，1980年11月4日生，汉族，住赣州市龙南县。 上诉人（原审原告）：李莉，女，1984年4月15日生，汉族，住赣州市龙南县。 两上诉人共同委托代理人：陈武能，北京陈武能律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：江西省赣州市龙南县土地房屋征收办公室（以下简称“龙南县房征办”），住所地：赣州市龙南县龙翔大道龙南县住房和城乡建设局。 委托代理人：谢建勋，系龙南县住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人：黄金洲，江西理公律师事务所律师。 上诉人李良红、李莉因房屋行政征收补偿一案，不服赣州市章贡区人民法院（2020）赣0702行初188号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审裁定查明，龙南县人民政府于2017年7月31日作出龙府办发47号方案，并予以公告。2017年9月26日，被告龙南县房征办依据该方案与原告李良红、李莉签订了《龙南县房屋征收补偿安置协议书》，并向原告支付了征收补偿款。现原告认为被告执行的47号方案不合法，遂诉至原审法院，要求处理。 原审法院认为,原告诉请认定被告执行的47号方案是否合法，即是对该47号方案的合法性进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。通常，补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点；产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。因此，被诉47号方案作为不对原告产生实际影响的行为，不具有可诉性。同时，从内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，亦不属于行政诉讼受案范围。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告李良红、李莉的起诉。案件受理费50元，退回原告李良红、李莉。 上诉人李良红、李莉向本院提起上诉，要求：1.依法撤销原审行政裁定书；2.责令江西省赣州市章贡区人民法院继续受理和审理上诉人的起诉。主要事实与理由：1.一审法院认为“47号方案”具有普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，不属于行政诉讼受理范围，因此驳回上诉人的起诉。上诉人认为此观点是错误的。2.原告早在2018年初在赣州市中级人民法院起诉龙南县人民政府一案中，请求：“1.判决撤销龙高铁棚改[2017]2049号《补偿安置协议书》第一条的约定和第二条补偿金额为1652811.29元的约定，并责令龙南县人民政府重新作出行政行为。2.一并审查龙南县人民政府于2017年7月31日作出的龙府办发[2017]47号《实施方案》的合法性。3.判令龙南县人民政府承担本案的所有诉讼费用，起诉的主要事实与理由为：龙南县人民政府作出的龙府办发[2017]47号《实施方案》违反相关法律法规的规定。《补偿安置协议书》约定的内容极不公平，应当参照《寻乌县2014县城棚户区（城中村）改造项目长宁镇商贸城国有土地上房屋征收补偿方案》执行。”后被赣州市中级人民法院驳回，理由是被告应为江西省赣州市龙南县土地房屋征收办公室。原告不服向江西省高级人民法院上诉。江西省高级人民法院也驳回上诉。但江西省高级人民法院在裁定书中明释：“李良红、李莉同时请求一并审查《龙南县高铁新区（核心区）棚户区改造项目土地和房屋征收与补偿工作实施方案》的合法性，该《实施方案》既涉及到征收范围，也包含补偿安置的标准、程序以及职责分工等等，明显是一个多元、综合性的行为。从李良红、李莉要求一并审查的诉讼请求以及双方提供的证据来看，《实施方案》是签订《补偿安置协议书》的依据，行政机关也主要是通过签订协议的方式对方案进行了实施，即对李良红、李莉的权利义务产生直接影响的是《补偿安置协议书》，在审查协议之诉时可以对作为订约依据的内容进行一并审查。”由此可见，江西省高级人民法院的观点认为“47号方案”是可以诉讼的，属于行政诉讼范畴。3.2017年，赣州市人民政府作出赣市府复字（2017)97号《行政复议决定书》明确决定：“确定被申请人龙南县人民政府2017年7月31日作出的《龙南县高铁新区（核心区）棚户区改造项目土地和房屋征收与补偿工作实施方案》违法。”上诉人的起诉是符合《行政诉讼法》的，依法应该受理和审理。综上所述，上诉人起诉要求是可以诉讼的，完全符合《行政诉讼法》的受案规定，可见，一审法院驳回上诉人起诉的观点是完全错误的。上诉人希望二审法院撤销赣州市章贡区人民法院对原告起诉驳回的《行政裁定书》，支持上诉人的一审诉求。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据在卷可以证实。 本院认为，本案的争议焦点在于案涉47号方案是否可诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。据此，通常而言，补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点；产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。因此，被诉47号方案作为不对上诉人产生实际影响的行为，不具有可诉性。同时，从内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，亦不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。该条法律规定的情形是，在对行政行为提起诉讼时可以一并对规范性文件进行审查，但不能单独对规范性文件提起司法审查。本案中，上诉人的诉讼请求是单独对征收补偿方案进行合法性审查，不符合上述法律规定的情形，人民法院应不予受理。上诉人如对该征收补偿方案载明的集体土地及房屋征收补偿标准有异议，应当根据上述法律规定向批准该方案的县级人民政府的上一级人民政府申请行政裁决。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  周洋发 审判员  刘定丰 审判员  陈煜龙 二〇二〇年七月二十一日 书记员  黄 婷