四川省达州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川17行终60号 上诉人（原审原告）徐绍元，男，1969年5月5日出生，汉族，住四川省宣汉县。 委托代理人廖江辉，四川渝达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）四川省宣汉县公安局，住所地四川省宣汉县东乡镇。 法定代表人沈晓，局长。 出庭负责人王雪峰，副局长。 委托代理人张超，该局工作人员。 委托代理人秦锐，四川聚鑫律师事务所律师。 上诉人徐绍元因诉被上诉人四川省宣汉县公安局（以下简称宣汉县公安局）治安管理行政处罚一案，不服四川省万源市人民法院(2019)川1781行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月3日公开开庭进行了审理。上诉人徐绍元的委托代理人廖江辉、被上诉人宣汉县公安局副局长王雪峰及委托代理人张超、秦锐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2009年7月3日，原告徐绍元之子徐某某在北京市通州区潞城镇南刘各庄村一采沙场的水坑内溺水身亡,原告徐绍元与其妻符必清向北京市通州区人民法院提起民事赔偿诉讼。2010年3月5日，北京市通州区人民法院作出（2010）通民初字第00819号《民事判决书》，判决被告北京市通州区潞城镇南刘各庄村村民委员会赔偿徐绍元、符必清各项损失共计177379元,原告徐绍元不服，经上诉、再审后依然不服，遂向北京市各级机关信访、上访。2012年9月12日，原告徐绍元与其妻符必清向北京市通州区人民法院申请司法救助，并于当月领取了司法救助款50万元（谈话笔录记明含全部案件款在内），二人同月17日出具了《保证书》，保证：“我二人现已收到司法救助金五十万元，现保证对（2010）通民初字第00819号案件一审、二审及再审结果不再申诉、信访。该案已彻底结案，不再到各级机关、部门信访、上访。”2018年3月12日、2018年12月10日，原告徐绍元分别在天安门、中南海周边上访被当地公安机关拦截，并向其出具《训诫书》。2019年5月10日，徐绍元再次在中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警拦截并予以训诫。 2019年5月14日，宣汉县公安局接到宣汉县柳池镇信访办工作人员杨明刚报案，称该镇楠木村村民徐绍元在其信访问题已经解决、程序已经终结的情况下，多次到京非访，破坏正常社会秩序，给政府带来较大经济损失及负面影响，希望公安机关依法处理。宣汉县公安局接到报警后，于同年5月16日作出宣公（石）立字〔2019〕428号《立案决定书》，对徐绍元以涉嫌寻衅滋事立案侦查，于5月20日18时将徐绍元以涉嫌寻衅滋事执行刑事拘留，送至宣汉县看守所羁押，同时通知徐绍元家属徐胜利。5月22日，宣汉县公安局作出宣公（石）变字〔2019〕126号《变更羁押期限通知书》，依法延长对徐绍元的拘留时间，羁押期限自2019年5月20日至2019年6月19日。同年5月31日，宣汉县公安局在办理案件过程中，发现徐绍元寻衅滋事案情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪，遂根据《中国人民共和国刑事诉讼法》第十六条第一款（一）项之规定，决定撤销此案，作出宣公（石）撤案字〔2019〕8号《撤销案件决定书》，转为行政案件处理。被告宣汉县公安局随即根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十六条之规定，拟对原告徐绍元作出行政处罚，并制作行政处罚告知笔录，告知其享有陈述和申辩的权利。原告徐绍元于同日17时10分在行政处罚告知笔录上亲笔书写“我不提出陈述和申辩”的意见，签名捺印。2019年5月31日，被告宣汉县公安局作出宣公（石）行罚决字〔2019〕1126号《行政处罚决定书》。认定徐绍元因其子徐某某溺水身亡一事，多次在北京上访。2018年3月12日、2018年12月10日，徐绍元在天安门、中南海周边上访被当地公安机关拦住并出具训诫书，2019年5月10日，徐绍元再次在中南海周边上访被当地公安机关拦住并出具训诫书，其行为扰乱了社会公共秩序，属于非访。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条、第九十二条之规定，决定对徐绍元处以行政拘留十二日，执行方式为刑事拘留十二日折抵行政拘留十二日。原告徐绍元亦在该处罚决定书“被处罚人栏”签名捺印。原告徐绍元于同日被释放。因对宣汉县公安局上述行政处罚不服，原告徐绍元遂向一审法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告宣汉县公安局作出的宣公（石）行罚决字〔2019〕1126号《行政处罚决定书》。 原审认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”之规定，被告宣汉县公安局对违反治安管理的违法行为进行查处，系其依法行政的法定职责范围。原告徐绍元因其子于2009年在北京溺亡后，通过当地法院依法判决并进行了国家司法救助，原告徐绍元在保证不再申诉、信访后，多次到中南海、天安门等地上访，前往不属于信访场所的部门反映情况、递交材料，被当地公安机关予以训诫、送返，显属过度行使信访权利，属于非访行为。2019年5月10日，原告徐绍元再次前往中南海周边上访，被当地公安机关拦截并予以训诫，亦属于非访行为。原告的行为既对敏感地区社会管理秩序造成压力，也给户籍所在地人民政府的社会管理秩序造成影响。宣汉县公安局受理案件后，以原告徐绍元涉嫌寻衅滋事作为刑事案件立案受理，后经询问、调查，发现其情节显著轻微、危害不大，遂撤销刑事案件，转为行政案件处理，符合《中华人民共和国刑事诉讼法》第十六条第一款（一）项之规定。该局在办理行政案件过程中，依法向原告徐绍元送达权利义务告知书、制作行政处罚笔录，保证了其陈述、申辩权利的行使。虽然该局在上述程序转换中，未向原告徐绍元告知，但并未加重对原告徐绍元的处罚，亦未侵犯其合法权益。故被告宣汉县公安局作出的宣公（石）行罚决字〔2019〕1126号《行政处罚决定书》，事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚适当，该行政行为的合法性予以确认。原告徐绍元的诉讼请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐绍元的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告徐绍元负担。 徐绍元不服一审判决，上诉称，一、一审法院认定事实错误。上诉人徐绍元虽多次到北京并非上访，是因其子于2009年在北京不幸溺水死亡，为了得到合理赔偿涉诉至今，留在北京是参加应诉、开庭。2019年5月10日到中南海周边是路过，不是上访，是在北京应诉。一审认定上诉人过度行使信访权利、属非访行为错误。二、宣汉县公安局以上诉人涉嫌寻衅滋事罪立案侦查，并刑事拘留，后发现情节显著轻微、不认为是犯罪，虽作出《撤销案件决定书》，但宣汉县公安局一审没有提交终止侦查报告书，其《撤销案件决定书》的行为违反法定程序，一审认定宣汉县公安局撤销刑事案件，转为行政案件处理符合法律规定错误。三、宣汉县公安局对上诉人的刑事拘留转化为行政拘留错误。上诉人失去申辩权、暂缓执行治安拘留期等权利，同一行为已被刑事拘留再被行政拘留，是双重处理，违背“一事不再罚”的原则，程序严重违法。四、宣汉县公安局对上诉人在北京实施的行为无管辖权，宣汉县公安局不论是对刑事拘留还是行政拘留，均无职权依据，五、《中华人民共和国刑事诉讼法》第十六条第一款（一）项是撤销刑事案件的法律依据，不是一审法院认定“转为行政案件”的法律依据，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条第一款不是宣汉县公安局作出行政处罚的职权依据，即使以现行的《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定，一审法院适用法律也不当。请求：1、依法撤销四川省万源市人民法院(2019)川1781行初64号行政判决；2、依法撤销宣汉县公安局作出的宣公（石）行罚决字〔2019〕1126号《行政处罚决定书》；3、一、二审诉讼费用由被上诉人宣汉县公安局承担。 被上诉人宣汉县公安局辩称，一、我局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿。上诉人徐绍元因其子溺水身亡一事，多次在北京上访。2018年3月、12月，上诉人在天安门和中南海周边上访被当地公安机关拦截并训诫，2019年5月10日，上诉人仍在中南海周边上访被当地公安局拦截、训诫。上诉人的行为已经扰乱了当地正常的社会公共秩序，属于非法上访。二、我局作出的行政处罚决定没有超越职权，程序合法，适用法律正确。我局接案外人报案后，对徐绍元以涉嫌寻衅滋事作为刑事案件立案侦查，在办理过程中，发现该案情节轻微、危害不大，不认为是犯罪，遂撤销此案，转为行政案件处理。徐绍元在其子溺水身亡的赔偿款项已经领取，因赔偿引发的信访事项已经作信访终结后，仍多次到北京非访，其行为属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定的其他寻衅滋事的情形，且情节严重，应当给予行政处罚。在行政处罚前，告知了上诉人陈述、申辩的权利，履行了内部审批程序，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 二审审理期间，各方当事人均没有提交新的证据。 经审理查明，北京市公安局西城分局府右街派出所对徐绍元作出的三份《训诫书》分别载明：徐绍元于2018年3月12日到天安门地区信访、徐绍元于2018年12月10日到中南海周边信访、徐绍元于2019年5月10日因孩子意外死亡问题到中南海周边信访。《训诫书》同时告知徐绍元中南海周边和天安门地区不是信访接待场所，信访人员不得滞留或聚集。2019年5月19日，北京市公安局西城分局府右街派出所的工作人员出具的《工作说明》载明，2019年5月10日发现徐绍元到中南海地区上访，徐绍元还于2011年5月6日、2018年12月10日到中南海地区非正常上访，共计三次。 本院经审理查明的其他案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点问题为宣汉县公安局作出的宣公（石）行罚决字〔2019〕1126号《行政处罚决定书》是否合法。 根据《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令149号）第十条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，宣汉县公安局作为违法行为人居住地的公安机关，可以对徐绍元违反治安管理的违法行为进行查处。一审法院将该条款内容表述为《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款属于法条引用错误，本院予以纠正。 《公安机关办理行政案件程序规定》第一百七十七条规定：“公安机关办理的刑事案件，尚不够刑事处罚，依法应当给予公安行政处理的，经县级以上公安机关负责人批准，依照本章规定作出处理决定”，宣汉县公安局对徐绍元涉嫌寻衅滋事刑事案件予以撤销，没有作出刑事处罚，转为行政案件处理后，宣汉县公安局作出行政拘留12日的处罚决定，其执行方式为刑事拘留十二日折抵行政拘留十二日，未对徐绍元再次拘留，不属于徐绍元上诉称的双重处理、一事再罚的情形。宣汉县公安局对前述刑事案件转行政案件处理，经过其负责人审批同意，程序合法。 《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条规定：“刑事案件转为行政案件办理的，刑事案件办理过程中收集的证据材料，可以作为行政案件的证据使用”。北京市公安局西城分局府右街派出所作出的《训诫书》载明徐绍元于2019年5月10日因孩子意外死亡问题到中南海周边信访，徐绍元本人在宣汉县公安局的讯问时亦称当日到中南海周边是为上访，故徐绍元2019年5月10日前往中南海周边上访的违法事实清楚。徐绍元称2019年5月10日途径中南海周边不是上访是路过的上诉理由与事实不符。徐绍元其子溺水死亡的赔偿问题引发的信访事项已经解决、信访程序已经终结后，徐绍元仍多次到京非访，其于2019年5月10日再次到中南海周边信访的行为，属于《信访条例》第二十条第一款第（六）项规定的扰乱公共秩序的行为，应认定为非访，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项规定的其他寻衅滋事情形，应当给予行政处罚。宣汉县公安局在作出治安处罚决定前，依法告知其陈述、申辩的权利，处罚决定作出后于同日送达。故被诉处罚决定的事实清楚、程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。宣汉县公安局作出的宣公（石）行罚决字〔2019〕1126号《行政处罚决定书》的合法性，本院予以确认。上诉人徐绍元的上诉请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐绍元负担。 本判决为终审判决。 审判长 冯 浩 审判员 刘翠成 审判员 旷章娟 二〇二〇年七月八日 书记员 杨城坤