江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏08行初5号 原告王付友，男，1964年7月21日出生，汉族，住淮安高铁商务区。 原告王庭阳，男，1964年9月18日出生，汉族，住淮安高铁商务区。 原告张树高，男，1973年12月21日出生，汉族，住淮安高铁商务区。 被告淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道1号。 法定代表人陈之常，该市市长。 委托代理人赵树林，淮安高铁商务区办事处工作人员。 委托代理人毛适之，江苏引航律师事务所律师。 第三人淮安高铁商务区办事处严李村村民委员会，住所地淮安高铁商务区办事处严李村村部。 法定代表人李万盛，该村委会主任。 原告王付友、王庭阳、张树高因诉被告淮安市人民政府（以下简称市政府）、第三人淮安高铁商务区办事处严李村村民委员会（以下简称严李村村委会）履行法定职责一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法向当事人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭于2020年6月23日公开开庭审理本案。原告王付友、王庭阳、张树高，被告市政府委托代理人赵树林、毛适之，第三人严李村村委会法定代表人李万盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王付友、王庭阳、张树高诉称：江苏省国土资源厅信访复核意见、原淮安市国土资源局行政处罚决定书以及严李村村委会出具的证明和相关账目表确认，三原告在严李村第七组分别有承包责任田。三原告于2019年11月11日依《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确认登记发证的若干意见》和相关法规规定向被告市政府及第三人严李村村委会提交“土地确权登记发证申请书”，根据邮政快递的跟踪查询单已确认市政府及严李村村委会分别收到。市政府及严李村村委会属该项工作的行政主体，在国家法规政策规定期限内没有对三原告拥有的承包地履行确权登记发证工作，三原告提出申请后仍没有履行法定职责。该不作为行为侵犯了三原告合法权益，故诉至法院。请求依法确认被告市政府及第三人严李村村委会对三原告提出的土地确权登记发证未履行职责行为违法，判令被告市政府及第三人严李村村委会限期履行。 原告向本院提交以下证据： 1.原告提交的土地确权登记发证申请书及邮寄跟踪查询单一组，证明被告及第三人已收到三原告的“土地确权登记申请书”，知道三原告申请事项。 2.淮安市经济开发区徐杨乡政府文件，《关于对王付友、王庭阳、张树高要求土地确权登记的回复》一份，证明三原告申请事项归淮安生态新城管理委员会管辖，三原告以市政府为被告提起诉讼符合程序。 3.淮安市国土资源局淮国土资监[2006]第1号行政处罚决定书一份，该决定书处罚单位为徐杨乡政府，证明徐杨乡政府非法占用严李村集体耕地525亩，已责令徐杨乡政府返还非法征用耕地并恢复土地原状。 4.江苏省国土资源厅苏国土资信核[2007]第02号信访事项复核意见书一份，证明徐杨乡政府没有依该意见作出行为，不作为行为客观存在;已违法实施了征地补偿，实施了非法买卖土地的行为；徐杨乡政府没有恢复土地原状。 证据3、4共同证明：原告的承包责任地被徐杨乡政府非法占用；三原告的原承包责任田未经依法征收行为，其土地权属性质没有发生变更，三原告对自己原承包地仍然有承包经营权，该525亩土地依法应被确权登记发证。 5.第三人出具的证明一份，证明被徐杨乡政府非法占用的土地已经交还给第三人，第三人对该幅525亩土地重新拥有所有权，第三人依法应归还三原告的承包责任田或重新向三原告等农民发包，该行为是第三人法定职责。 6.严李村农民公园土地结算公示三项补偿表，证明三原告在徐杨乡政府非法征用的525亩集体土地中分别拥有承包责任田。 7.照片一组，证明徐杨乡政府以“农民公园”项目名义征用的525亩土地至今未恢复原状，该土地仍在第三人手中，未重新发包给农民耕种。本案被告和第三人没有重新发包，没有依法进行土地确权发证的行为已经违反了农村土地承包法和土地确认登记的相关法律政策。 8.淮安市国土资源局其他案件中提交的答辩状，证明造成原告经营权发生变更的是乡政府非法占地行为；提起土地确权登记申请应由严李村委会负责；保护耕地应由县级以上人民政府、乡镇人民政府负责；由乡镇人民政府统一向县级人民政府申请办理土地经营权证。 9.淮安市清江浦区人民法院（2018）苏0812行初5号判决书，证明国土资源局在土地确权登记中有监督的法定职责；国土资源局对被告及第三人没有实施有效监督已被判定不作为，被告及第三人属本案土地确权登记发证的行政主体。 被告市政府辩称：1.被告市政府并未收到王付友、王庭阳、张树高提出的《土地确权登记发证申请书》。三原告未提供证据证明其向市政府或淮安高铁商务区办事处提出了履行法定职责的申请。三原告在立案时提供的证据材料中虽有一份土地确权登记发证申请书，但该份申请书并无市政府或淮安高铁商务区办事处的签收印章或签字确认。因此，市政府未收到三原告提出的土地确权登记发证申请书，故三原告提起本案诉讼不符合起诉条件，依法应裁定驳回起诉。2.根据江苏省高级人民法院（2012）苏商申字第112号、（2013）苏民申字第026号、130号民事裁定书可知，原严李村村委会被擅自占用的525亩土地客观上已不具备恢复原状，返还三原告相应承包地的可能性。故三原告与严李村村委会之间就涉案集体土地的承包经营关系客观上不再存续。因此，不论相关单位是否履行土地确权登记的职责，均不会对三原告的合法权益产生实际影响，本案不属于行政诉讼范围，应依法驳回起诉。3.本案市政府不存在未履行法定职责的情形。不论是集体土地所有权登记或是土地承包经营权证的颁发，均应当由集体经济组织、村民委员会（村民小组）进行申请或上报相关材料后，再由有权部门进行审核。本案中，淮安高铁商务区办事处非集体经济组织、村民委员会（村民小组），不是提起土地相关确权登记的义务主体，不存在未履行提起土地相关确权登记的法定职责。 被告市政府未提交证据。 第三人严李村村委会述称，原告的诉请与村委会无关，村委会属于村民自治组织，属于民主管理，原告的要求不在第三人管理范围内，应驳回原告诉讼请求。 第三人向本院提交江苏省高级人民法院（2012）苏商申字第112号、（2013）苏民申字第026号、130号民事裁定书各一份，证明原严李村村委会被擅自占用的525亩土地客观上已不具备恢复原状、返还原告承包的可能性。原告与严李村村委会之间就涉案集体土地的承包经营关系客观上不再存续。 经庭审质证，本院对原告及第三人所提交证据的真实性均予以确认。 根据上述确认有效证据，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：原告王付友、王庭阳、张树高均系淮安高铁商务区办事处严李村村民。2006年7月12日，原淮安市国土资源局作出淮国土资监[2006]第1号国土资源行政处罚决定书，对淮安经济开发区徐杨乡人民政府于2006年3月未经合法批准擅自占用淮安经济技术开发区徐杨乡严李村525亩集体耕地建设农民公园的土地违法行为作出行政处罚，责令该乡政府退还非法占用的耕地恢复土地原状，对该乡政府处罚款计人民币3496500元。2008年3月26日，淮安经济开发区徐杨乡严李村证实上述525亩集体土地已交还该村。2019年11月11日，原告张树高分别邮寄《土地确权登记发证申请书》至“淮安市生态新城高铁新区办事处贾左祥”及“淮安市生态新城高铁新区办事处严李村村委会李万盛”，申请书中申请人为三原告，申请事项为：“依法按照国家相关法规政策对525亩违法用地中涉及三申请人的承包责任田确权登记发证”。三原告认为被告市政府及第三人严李村村委会对三原告提出的土地确权登记发证没有履行法定职责，该不作为行为侵犯了三原告合法权益，故诉至法院，请求依法确认被告市政府及第三人严李村村委会未履行职责行为违法，并判令被告市政府及第三人严李村村委会限期履行。 庭审中，三原告陈述其均未与所属村委会签订农村土地承包合同。 另查明，《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）文件明确了淮安生态新城管理委员会为市政府派出机构。《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号）文件明确了淮安生态新城高铁新区办事处为淮安生态新城管理委员会派出机构。《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）文件将淮安生态新城更名为淮安生态文化旅游区，将淮安高铁新区办事处更名为淮安高铁商务区办事处。 本院认为，《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）文件明确了淮安生态新城管理委员会为市政府派出机构。《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号）文件明确了淮安生态新城高铁新区办事处为淮安生态新城管理委员会派出机构。《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）文件将淮安生态新城更名为淮安生态文化旅游区，将淮安高铁新区办事处更名为淮安高铁商务区办事处。本案原告系向淮安高铁新区办事处邮寄申请，故本案以市政府为被告，主体适格。 《中华人民共和国农村土地承包法》第五条第一款规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。第十三条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。第二十二条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。根据上述规定，农村集体所有的土地，依法由村集体经济组织或者村民委员会发包，只要承包合同依法成立，农民即取得农村集体土地承包经营权。农村土地承包经营权证书的发放是依据农村土地承包合同进行的，确权登记颁证行为的基础是民事土地承包合同法律关系。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。第七条的规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。根据上述规定，申请颁发农村土地承包经营权证应当在土地承包合同生效后，由发包方将土地承包方案、土地承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审通过后，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁证书面申请，县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核通过后，报同级人民政府颁发土地承包经营权证。本案中，三原告庭审中陈述其均未就相关土地与村集体经济组织或者村民委员会签订土地承包合同，不符合申请颁发农村土地承包经营权证的法定基础条件。且三原告直接以个人名义申请颁证，亦不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的程序规定。若三原告认为其应当取得涉案相关土地的农村土地承包经营权证，则应先与土地发包方签订土地承包合同，并要求发包方按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定提交申报材料。因此，三原告诉请确认被告市政府未履行确权登记发证职责违法，并要求判令被告市政府限期履行缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，原告王付友、王庭阳、张树高的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王付友、王庭阳、张树高的诉讼请求 案件受理费50元，由王付友、王庭阳、张树高负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  梁新星 审判员  马玉宝 审判员  丛珊珊 二〇二〇年七月十四日 书记员  陶晓航 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 （三）以合法形式掩盖非法目的; （四）损害社会公共利益; （五）违反法律、行政法规的强制性规定。