山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁03行终112号 上诉人(原审原告）宋晓燕，女，1981年10月23日出生，汉族，无业，住淄博市张店区。 被上诉人（原审被告）淄博高新技术产业开发区社会保险事业处，统一社会信用代码12370300F50330816X，住所地：淄博高新区柳泉路111号。 法定代表人高庆国，主任。 委托代理人王宏健，?淄博高新技术产业开发区社会保险事业处工作人员。 上诉人宋晓燕因诉被上诉人淄博高新技术产业开发区社会保险事业处不履行行政给付义务一案，不服桓台县人民法院作出的（2020）鲁0321行初7号行政判决?，向本院提起上诉。本院于2020年6月15日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告宋晓燕于2019年9月9日通过邮政快递方式向被告淄博高新区社保处提交生育保险待遇给付申请书及相关材料，被告淄博高新区社保处于2019年9月10日收到相关邮件，并于当日对原告宋晓燕作出生育保险不予支付告知书。告知书载明：“经审查，您所提交的《淄博市生育保险待遇申报表》及《出生医学证明》上载明您的生育时间为2017年2月6日，胎次为二胎，婚姻状况为再婚。且您同时提供的《生育服务手册》显示：您于2017年2月生育的孩子政策属性为：‘外’，属计划外生育。根据《山东省企业职工生育保险规定》第十条……及第十六条……的规定，我机构决定对于您此次支付生育保险待遇申请不予支付。”淄博高新区社保处随后将该告知书通过EMS快递方式邮寄给原告宋晓燕，原告宋晓燕于2019年9月14日收到相关邮件。 原审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”据此，被告淄博高新区社保处作为淄博高新技术产业开发区社会保险经办机构，有权处理淄博高新技术产业开发区范围内社会保险待遇支付事项。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”被告有权处理原告宋晓燕申请支付社会保险待遇职权事项，且在《生育保险不予支付告知书》中载明了依据的相关规定，故原告确认被告作出的《生育保险不予支付告知书》的具体行政行为无效的请求，法院不予支持。行政行为事实及法律适用方面，原、被告主要存在以下三个争议：1、用人单位已为其缴纳生育保险费的职工享受生育保险待遇是否有其他附加条件；2、《山东省企业职工生育保险规定》是否是规章；3、原告二胎是否符合计划生育相关规定。对于第一个争议，虽然《中华人民共和国社会保险法》第五十四条第一款规定：“用人单位已经缴纳生育保险费的，其职工享受生育保险待遇”，该规定未对用人单位已为其缴纳生育保险费的职工享受生育保险待遇规定附加条件，但同时，该法第二条规定：“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十四条第一款规定：“国家建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度，促进计划生育。”根据以上规定，只有符合计划生育规定的人员才能依法享受生育保险待遇这一含义不言自明。对于第二个争议，《山东省企业职工生育保险规定》经2007年3月19日山东省政府第88次常务会议通过，由时任省长韩寓群于2007年4月1日以第193号山东省人民政府令予以公布，自2007年5月10日起施行。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条规定：“下列事实法庭可以直接认定：（一）众所周知的事实；（二）自然规律及定理；（三）按照法律规定推定的事实；（四）已经依法证明的事实；（五）根据日常生活经验法则推定的事实。”虽然原告提出被告未提交相关材料来证明该规定系规章的意见，本院根据以上规定可以直接认定《山东省企业职工生育保险规定》为规章。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”因此，对于原告审查《山东省企业职工生育保险规定》是否具有合法性的请求，法院不予支持。对于第三个争议，加盖有“淄博市张店区人民政府四宝山街道办事处计划生育办公室”公章的计划生育服务手册显示，宋晓燕于2017年2月生育的男孩为政策外生育。出生医学证明显示宋晓燕二胎父亲姓名为王某某，出生时间为2017年2月6日，宋晓燕与王某某的结婚证显示两人婚姻登记日期为2019年1月15日。由上，原告未能向被告提交其二胎符合计划生育相关规定的有效证明。被告依据《山东省企业职工生育保险规定》第十条、第十六条相关规定作出生育保险不予支付告知书，适用法律正确。被告淄博高新区社保处收到原告宋晓燕的生育保险待遇给付申请书及相关材料后，于当日受理并作出《生育保险不予支付告知书》，随后通过EMS快递方式向原告送达告知书，行为程序合法。综上，被告淄博高新区社保处对原告宋晓燕给付生育保险待遇的申请作出不予支付决定，事实清楚，证据充分，办案程序合法，适用法律正确，其依照的《山东省企业职工生育保险规定》属于山东省人民政府规章，不属于可以一并审查的规范性文件的范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告宋晓燕的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宋晓燕负担。 宣判后，原审原告宋晓燕不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决或依法改判、发回重审，本案诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由：一审判决认定事实错误、适用法律错误、程序错误。一、被上诉人作出《生育保险不予支付告知书》具体行政行为，其依据只有《山东省企业职工生育保险规定》的第十条与第十六条，这是本案最基本的事实。该具体行政行为在作出时没有写明任何法律的依据授权其有权力作出此决定。一审判决适用的《中华人民共和国社会保险法》第二条与《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十四条第一款的规定均不是被上诉人作出具体行政行为的法律依据。以上事实，可以看出一审判决并不以是以被上诉人具体行政行业的本身事实进行审理，而是代替被上诉人为具体行政行为寻找法律上的依据，并且将该依据又作为了被上诉人具体行政的合法依据来进行判决。上诉人认为此种审理模式，违反了人民法院独立审判的原则，混淆了人民法院与行政机关的职能。并且违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五、六条的规定，不是以案件事实为基础，以法律为准绳，审理具体行政行为的合法性，而是主动为没有法律依据的具体行政行为去寻找合法性。属于严重的事实认定错误和程序错误。二、《中华人民共和国社会保险法》第二条与《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十四条第一款的法律规定也推论不出只有符合计划生育的人员才能依法享受生育保险待遇的结果。《中华人民共和国社会保险法》第二条说明中华人民共和国公民在出现年老、疾病、工伤、失业、生育困难情形时享有保险待遇的权利。该条中唯一的限制条件只有“依法”二字，上诉人人认为，文中的“依法”指向的是《中华人民共和国社会保险法》本身，即使扩大解释为其他相关法律，也是《中华人民共和国立法法》规定的法律序列的文件，不是一审判决认定为政府规章的《山东省企业职工生育保险规定》。《中华人民共和国计划生育法》第二十四条第一款：“国家建立、建全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会确保制度，促进计划生育”，该条确与《中华人民共和国社会保险法》第二条相互呼应，但该条更无条件的表述对于生育保险待遇的限制。三、一审判决始终没有查明可以剥夺上诉人享有生育保险待遇的直接法律规定。根据《中华人民共和国计划生育法》第十八条的规定，国家建议的是一对夫妻生育两个子女外的规定外，并没有其他任何限制，可见上诉人并没有违反《中华人民共和国人口与计划生育法》，一审判决均没有查清，只是笼统归属于未依法。上诉人认为，公民享受生育保险的权利是《宪法》赋予的合法权利，在没有法律依据或法律授权下，任何部门是不能剥夺的。综上所述，上诉人认为一审判决认定事实错误、适用法律错误、程序错误，特提起上诉，以维护上诉人的合法权益。 被上诉人淄博高新技术产业开发区社会保险事业处辩称，一、提供社会保险服务，处理社会保险有关事务是答辩人法定职权，答辩人有权在审查事实情况的基础上出具《生育保险不予支付告知书》。根据法律规定，答辩人作为淄博高新技术产业开发区社会保险经办机构，有权处理淄博高新区范围内的社会保险事务，此为法律的明确授权。答辩人有权在审查事实情况的基础上，针对不符合支付生育保险待遇的情况出具《生育保险不予支付告知书》，且答辩人在告知书说明了不予支付的原因、依据，并告知行政相对人复议诉讼的权利。因此，答辩人作出《生育保险不予支付告知书》合法合规，属依法履行职权。二、被答辩人违反计划生育政策，其无权享受生育保险待遇。根据法律规定，计划生育是公民应履行的义务，只有符合计划生育规定的人员才能享受生育保险待遇，且合法生育子女的前提是一对夫妻，即拥有合法存续的婚姻关系。根据被答辩人提供的《淄博市生育保险待遇申请表》、《出生医学证明》、《结婚证》等证据显示，被答辩人生育时间为2017年2月6日，胎次为二胎，婚姻状况为再婚，登记结婚时间为2019年1月15日，根据被答辩人提交的加盖有“淄博市张店区人民政府四宝山街道办事处计划生育办公室”公章的《生育服务手册》显示，被答辩人于2017年2月生育的孩子政策属性为“外”。因此，被答辩人违反计划生育政策，无权享受生育保险待遇。三、《山东省企业职工生育保险规定》是适用于山东省区域内的具有法律效力的规范性文件，应依法予以适用和遵守。山东省人民政府为了维护企业职工的合法权益，保障女职工生育期间的基本生活和基本医疗保健需要，根据《中华人民共和国劳动法》、《社会保险费征缴暂行条例》等法律法规，结合本省实际，制定《山东省企业职工生育保险规定》，该规定属于政府规章，在本省行政区域内具有法律效力，可以作为具体行政行为的依据。答辩人依据《山东省企业职工生育保险规定》第十条、第十六条认定被答辩人不符合申请领取生育保险待遇的条件，从而不予支付生育保险待遇，适用法律正确，并无不当。且答辩人在收到被答辩人的生育保险待遇申请表及相关材料后，于当日受理并作出《生育保险不予支付告知书》，并通过EMS快递方式向被答辩人送达，程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请依法驳回上诉人请求。 各方当事人在一审中提交的证据和依据已随卷移送本院，二审未提交新的证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；。原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”本案中被上诉人淄博高新技术产业开发区社会保险事业处作为淄博高新技术产业开发区的社会保险经办机构，对上诉人宋晓燕要求支付生育保险待遇的申请具有法定处理职权，且被上诉人在其作出的被诉《生育保险不予支付告知书》中，明确载明了依据的相关法律规定，不属于无效情形。经一审法院释明，上诉人宋晓燕坚持要求确认《生育保险不予支付告知书》无效的诉讼请求，因此，一审法院判决驳回宋晓燕的诉讼请求符合法律规定，并无不当。此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第二款之规定，可一并请求审查的规范性文件不含规章。上诉人宋晓燕要求审查的《山东省企业职工生育保险规定》系山东省人民政府制定发布的地方政府规章，不属于可一并提请审查的规范性文件，原审法院不予审查亦符合法律规定，并无不当。综上，原审法院判决驳回宋晓燕的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人宋晓燕的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人宋晓燕负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 商利群 审 判 员 陈 磊 审 判 员 荣明潇 二〇二〇年七月二十二日 法官助理 吴 昊 书 记 员 冯 媛