江苏省南京市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2019)苏01行赔终64号 上诉人（原审被告）南京市鼓楼区人民政府下关办事处，住所地南京市鼓楼区北祖师庵45号。 法定代表人王可可，南京市鼓楼区人民政府下关办事处主任。 出庭负责人马志忠，南京市鼓楼区人民政府下关办事处副主任。 委托代理人顾志贤，江苏鼎原律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）倪宇江，男，1954年4月20日生，住南京市鼓楼区。 委托代理人常砚泽，江苏新高的律师事务所律师。 上诉人南京市鼓楼区人民政府下关办事处（以下简称下关办事处）因诉被上诉人倪宇江行政赔偿纠纷一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行赔初41号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。因新型冠状病毒××疫情影响，本案曾暂停相应审限，现已审理终结。 原审法院查明，倪宇江，男，1954年4月20日生，已退休按月领取养老金。1992年6月，倪宇江提交申请报告一份，称其1987年由安徽来到南京后，生活有一定困难，打算在多伦路28号附近搭建建筑物，请根据实情予以照顾批准。原南京市下关区人民政府车站办事处和当地居委会于1992年7月-10月期间盖章同意。1992年10月，倪宇江在多伦路28号注册个体工商户下关区玲珑烟酒小吃店，2017年6月注销。2011年8月5日，倪宇江与胡红珠登记离婚。离婚协议书约定“南京市下关区多伦路28号，有手续自建房一处，面积19平方米，离婚后归男方所有；南京市小营村兴贤家园A01幢一单元302室，建筑面积69.18平方米，离婚后归女方所有。”2017年1月5日，南京市鼓楼区建设房产和交通局作出复函一份，称包括涉案房屋在内的若干建筑未查询到任何规划审批手续，认为属于违法建设。2017年3月28日，涉案房屋被拆除，拆除前由倪宇江占有。2017年4月13日，南京市鼓楼区人民政府阅江楼办事处（以下简称阅江楼办事处）城管科出具手写证明一份，内容为：“倪宇江于87年随妻子胡红珠回城，在多伦路28号自搭建一间房屋，一直居住至今。今年3月28日由我街道城管科拆除。”2017年8月3日，倪宇江向原审法院起诉请求确认阅江楼办事处2017年3月28日强制拆除涉案房屋的行为违法。原审法院经审理于2017年11月1日作出（2017）苏8602行初1290号行政判决，确认阅江楼办事处于2017年3月28日强制拆除位于多伦路28号房屋的行为违法。阅江楼办事处不服该判决向南京市中级人民法院上诉，南京市中级人民法院经审理于2018年3月6日作出（2017）苏01行终1074号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2018年7月，倪宇江以阅江楼办事处为被告向原审法院单独提起行政赔偿诉讼，后因无履行前置程序证据，于2018年8月撤回起诉。2019年1月，倪宇江通过顺丰速运810862716674号运单向南京市鼓楼区北祖师庵45号邮寄信件一封，收件人为“阅江楼办事处，王可可”，查询结果显示该件于2019年1月21日中午签收。2019年4月19日，倪宇江向原审法院提起本案行政赔偿诉讼，请求判决：1.下关办事处赔偿倪宇江房屋损失38000元（19平方米×2000元/平方米，含装修）；2.下关办事处赔偿倪宇江房屋出租损失592800元（按45600元/年计算13年）；3.下关办事处赔偿倪宇江室内物品损失60200元（详见清单）。 原审法院另查明，阅江楼办事处由原下关区车站办事处和下关区中山桥办事处合并组建而成，后划归鼓楼区。嗣后，阅江楼办事处变更为下关办事处。 案件审理过程中，倪宇江称涉案房屋建于1991年年底，1994年翻建时城建部门出具了罚款通知书，但未要求拆除，其将涉案房屋出租后另外租房居住。 原审法院认为：本案倪宇江请求法院判决下关办事处赔偿房屋损失、房屋出租损失、室内物品损失，诉讼类型属于单独提起的行政赔偿之诉。 单独提起行政赔偿应当符合法定条件。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出。第十二条第一款规定，要求赔偿应当递交申请书。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。下关办事处提出未收到赔偿申请的抗辩。本案中，倪宇江2019年1月通过顺丰速运810862716674号运单向南京市鼓楼区北祖师庵45号邮寄信件一封，收件人为“阅江楼办事处，王可可”，查询结果显示该件于2019年1月21日中午签收。结合倪宇江曾于2018年8月因单独提起行政赔偿诉讼但未履行行政赔偿前置程序而向原审法院申请撤回起诉，应当认定倪宇江提起本次诉讼程序要件具备，对下关办事处的意见不予支持。 关于行政赔偿案件的裁判方式。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。”第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”第三十八条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，除依照国家赔偿法行政赔偿程序的规定外，对本规定没有规定的，在不与国家赔偿法相抵触的情况下，可以适用行政诉讼的有关规定。”行政赔偿之诉所关注的，始终是赔偿申请人应否得到行政赔偿及赔偿数额这一实质问题。而且，行政赔偿之诉是一般给付之诉的下位概念，属于典型的当事人诉讼。因此，本案应当针对诉讼请求，对倪宇江是否有权得到诉讼请求所涉行政赔偿以及赔偿数额的法律关系作出判决。 关于下关办事处是否应对倪宇江承担行政赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”南京市中级人民法院（2017）苏01行终1074号生效行政判决确认阅江楼办事处2017年3月28日强制拆除涉案房屋的行为违法，阅江楼办事处后变更为下关办事处，则下关办事处应当承担因该违法行政行为导致倪宇江权益受到损害的赔偿责任。 关于行政赔偿的范围。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”根据上述规定，行政赔偿的范围限于与违法行为有因果关系的合法权益损失、财产权的损失限于直接损失。倪宇江第2项诉讼请求房屋出租损失不属于直接损失，故对该项国家赔偿请求不予支持。 关于房屋损失。倪宇江主张损失的面积19平方米，单价2000元/平方米，含装修。涉案房屋建于1990年代，既无房屋所有权证又无土地使用权证，曾于1994年翻建时被处罚，南京市鼓楼区建设房产和交通局作出认知表示认为属于违法建设。《江苏省城乡规划条例》第五十条对于将住宅用于经营性用房作出一般性的禁止规定，从法理角度房屋实际用途与房屋性质也不能划等号。相对地，亦无有权机关针对涉案房屋作出限拆决定或者强拆决定。考虑到原南京市下关区人民政府车站办事处和当地居委会于1992年7月-10月期间对倪宇江针对涉案房屋所提申请报告盖章同意，原审法院认为涉案房屋价值应当参考有瑕疵的不动产，而非仅仅考虑建安成本和折旧。因此，倪宇江主张损失面积19平方米，单价2000元/平方米，原审法院在诉讼请求范围内予以支持。 关于室内物品损失。倪宇江主张空调、电视机、洗衣机等家电，双人床、大衣橱等家具，餐具、寝具等财产（详见清单），合计60200元，但均未提供证据加以证明。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，运用逻辑推理和生活经验等，酌情确定赔偿数额。因拆除行为导致倪宇江难以举证，将相应举证责任分配给下关办事处。对于倪宇江主张的财产损失中添附于不动产事实上已难以分离或分离不符合经济效益的，应包含在房屋和装修损失之内；对于空调、电视机、洗衣机、双人床、大衣橱、餐具、寝具等合理动产，原审法院予以支持。因双方均未能举证，综合考虑当事人陈述、在案证据、涉案房屋自然状况、使用状况、倪宇江离婚时财产分配约定、成新、数量等因素，酌定室内物品损失为37000元。 综上，原审法院对倪宇江的部分诉讼请求予以支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条之规定，原审法院判决：一、下关办事处应于判决生效之日起三十日内就2017年3月28日拆除位于多伦路28号房屋一次性向倪宇江赔偿房屋损失38000元、室内物品损失37000元，共计75000元。二、驳回倪宇江的其他诉讼请求。 下关办事处不服一审判决，上诉称，一、一审事实不清。被上诉人在一审中提交了2份申请报告，其中1992年6月1日的申请报告系被上诉人向车站工商所出具，申请事项为“领取小吃部营业执照”；1992年7月3日的申请报告系被上诉人向车站街道城管科出具，申请事项为“在多伦路28号搭一间篷子”，一审混淆了上述两份申请报告，错误地将申请搭建“篷子”理解成了“建筑物”。 二、一审法院认为被拆除房屋的价值应当参考有瑕疵的不动产是错误的。本案中证据足以认定该房屋的性质是违章建筑，一审法院将其价值比照为有瑕疵的不动产显属错误。 三、案涉房屋在拆除时由被上诉人实际占有，结合其在原审法院（2017）苏8602行初1290号案件中提供的照片，足以认定照片中所涉物品并未因房屋拆除而灭失，实际这些物品在房屋被拆除后仍由被上诉人控制管理，一审法院判决赔偿该部分物品的损失没有事实依据。 四、一审举证责任分配不公，判令上诉人赔偿被上诉人室内物品损失37000元不仅适用法律错误，且有失公允。其一，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任……”据此，被上诉人应对其诉请室内物品损失明细及金额承担举证责任。案涉房屋被拆除时由被上诉人实际占有，结合一审法院审理的上诉人诉被上诉人城乡建设行政强制纠纷一案【案号：（2017)苏8602行初1290号】被上诉人提供的照片及一审法院对证据的认定情况，被上诉人对所谓“室内物品损失”的明细完全是可以举证的；此外，室内物品如为被上诉人所有，其应持有购置发票，且该购置发票并不会因房屋的拆除行为而灭失。因此被上诉人一审陈述“举证不能”不能成立。一审法院未审查被上诉人所谓“举证不能”的合理性、真实性，认为“由于被告的拆除行为导致原告的举证不能，该举证责任应由被告承担”违反了上述规定。其二、被上诉人为证明“已将案涉房屋出租给他人”的主张，向法院提交了《房屋租赁合同》，但该《房屋租赁合同》未见有物品移交清单，结合生活经验和逻辑推理，即便案涉房屋在被拆除时室内有物品，上诉人有理由认为被上诉人不是该物品的所有权人，其亦无权主张该物品损失。其三、一审法院未严格审查被上诉人主张的室内物品损失的明细及其单价的合理性。即便被上诉人是涉案物品的所有人，结合其收入情况及生活经验，其不可能购置明细单中5套每套价值600元的餐具，六套每套价值800元的寝具，4400元的麻将桌，灶具两套，两套不锈钢的餐具冰箱两台、冰柜一台等物品，且也明显超出了一般收入家庭的合理配置，也不可能在出租房屋时将价值非常高的物品一并租赁给他人使用。此外，就被上诉人所主张的物品清单，空调、电视机、洗衣机等家电；双人床、大衣橱等家具；餐具、寝具等财产，即便是重新置办也无需37000元，一审判决上诉人赔偿37000元明显价值过高。 综上所述，请求二审法院采纳上诉人的上诉意见，做出公正裁决。 被上诉人倪宇江辩称，一、根据其提供的申请报告，被上诉人系合法取得涉案房屋的建筑权和居住权，因此，涉案房屋并非上诉人所做的违建。二、关于房屋赔偿金额，提请法院考虑该涉案房屋系自1992年以来，被上诉人养活一家四口的全部经济来源，维持原审法院的认定。三、原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第47条第3款的规定，酌定物品损失为37000元，认定事实清楚，依据法律正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审中，上诉人提交原审法院（2017）苏8602行初1292号案件卷宗中的质证笔录及照片，用以证明：1、涉案房屋在拆除时由倪宇江实际占用，因此被上诉人对房屋内的物品的损失应当是能够举证的，一审法院认为因拆除行为导致倪宇江难以举证是有失偏颇的。2、案涉房屋被拆除时由倪宇江实际占用，其拍摄并提供了该组证据照片，可见照片中所涉的物品并未因拆除行为而灭失，且在案涉房屋拆除后仍由倪宇江控制和管理，一审判决上诉人赔偿该部分物品的损失没有事实依据。 倪宇江质证称，上述证据不是新证据。对于证据的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不予认可。从照片中可看出涉案房屋中确有其主张赔偿的空调、冰箱、洗衣机、麻将桌、床、马桶、灶具等物品，但并不是被上诉人损失的全部物品，因此，仍然是因上诉人违法行政行为而导致其举证不能。 本院经审查认为，上述证据不属于新证据，且也不能达到被上诉人的证明目的，本院不予接纳。 经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条第一款第（八）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，阅江楼办事处拆除涉案房屋的行为已经本院（2017）苏01行终1074号生效行政判决确认阅江楼办事处2017年3月28日强制拆除涉案房屋的行为违法，阅江楼办事处后变更为下关办事处，则下关办事处应当承担因该违法行政行为导致倪宇江权益受到损害的赔偿责任。（2017）苏8602行终1074号生效判决确认阅江楼办事处2017年3月28日强制拆除涉案房屋的行为违法，应当对拆除涉案房屋造成的直接损失给予赔偿。倪宇江请求赔偿的房屋出租损失不属于直接损失，原审法院对该项国家赔偿请求不予支持，并无不当。 关于房屋损失。上诉人称其拆除的是倪宇江建造的“篷子”并非建筑物。对此，本院认为，本院（2017）苏8602行终1074号生效判决已确定上诉人拆除的是约19平方米房屋，并非“篷子”，该认定对本案有羁束力，原审法院据此认定其为建筑物并无不当。倪宇江主张损失的面积19平方米，含装修，按单价2000元/平方米计算，合计38000元。涉案房屋建于1990年代，虽曾于1994年翻建，但被上诉人称只是加盖，并未拆除原房屋，对此上诉人也未提供证据予以反驳，现房屋已被强制拆除，故应采纳被上诉人主张。虽然涉案房屋无规划审批手续，但其是经原南京市下关区人民政府车站办事处和当地居委会同意所建，原审法院对涉案房屋价值参考有瑕疵的不动产，而非仅仅考虑建造成本和折旧认定其价值，对倪宇江主张房屋损失按单价2000元/平方米，基本符合实情。 关于室内物品损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款、第三款规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，倪宇江主张空调、电视机、洗衣机等家电，双人床、大衣橱等家具，餐具、寝具等财产损失合计60200元，其虽未提供证据加以证明，但其因上诉人违法强拆所致，现上诉人也不能提供证据予以证明其室内物品损失，应当承担举证不能责任。原审法院结合当事人的主张和在案证据，运用逻辑推理和生活经验等，对于空调、电视机、洗衣机、双人床、大衣橱、餐具、寝具等合理动产，予以支持，并无不当。又因双方均未能举证，原审法院综合考虑当事人陈述、在案证据、涉案房屋自然状况、使用状况、倪宇江离婚时财产分配约定、成新、数量等因素，对被上诉人主张的60200元室内物品损失酌定为37000元，亦无不当。上诉人关于一审举证责任分配不公，及判令上诉人赔偿被上诉人室内物品损失37000元不当的意见，依据不足，本院不予采纳。上诉人关于涉案房屋内物品仍由上诉人控制及不是被上诉人所有的主张，无充分证据予以证实，本院不予采纳。 综上，上诉人下关办事处的上诉请求及理由，依据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 王燕 审 判 员 黄飞 审 判 员 周磊 二〇二〇年七月××日 书记员代 雪姣