辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽02行终193号上诉人（原审被告）大连市司法局，住所地大连市中山区延安路16号。负责人陈杰，局长。委托代理人王颢燃，该局工作人员。委托代理人毛晓涛、白禹龙，辽宁智库律师事务所律师。被上诉人（原审原告）北京地心本源装饰工程有限公司，住所地北京市通州西集镇国防路43号A座623。法定代表人高辰亮，总经理。委托代理人胡晓芳，该公司工作人员。委托代理人徐岩，北京瀛和律师事务所律师。上诉人大连市司法局因与被上诉人北京地心本源装饰工程有限公司政府信息公开一案，不服大连经济技术开发区人民法院（2019）辽0291行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人大连市司法局的委托代理人王颢燃、毛晓涛，被上诉人北京地心本源装饰工程有限公司的委托代理人徐岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院于2019年11月18日作出的（2019）辽0291行初99号行政判决认定，2019年3月29日，原告向被告邮寄《政府信息公开申请书》，内容为：被告曾于2019年3月8日签收了单号为EMS1089440388130的快递，该快递单号显示寄件人为“高辰亮”，寄件单位为“北京地心本源装饰工程有限公司”，为此原告申请被告公开其“签收的单号为EMS1089440388130的快递封面信息以及其中的所有材料”。被告于2019年4月1日收到原告的申请后，于2019年4月4日作出文书编号（2019第0401号）《非政府信息范围告知书》并向原告送达。另查，“北京地心本源装饰工程有限公司”系原告的全称，“高辰亮”系原告法定代表人的名字。再查，在该案庭审过程中，原告称其未曾向被告邮寄过单号为EMS1089440388130的快递也没有见过该快递，故无法明确所主张公开的快递材料的指向，并表示因其怀疑他人借用原告的名义向被告邮寄材料，因此向被告申请公开该快递的信息。在该案庭审过程中，被告认可其于2019年3月8日签收了单号为EMS1089440388130的快递，且认可该快递的寄件人是原告的法定代表人。在该院询问被告是否可以向法庭陈述该快递的内容时，被告予以拒绝，并称：“如果当庭陈述（则）被告变相进行了公开，（这）和被告作出的行政行为是相悖的，而且被告认为对于原告申请的信息是否与被告履职相关，还是日常工作相关，前提（是）原告需要证明该信息的具体内容”。原审法院（2019）辽0291行初99号行政判决认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。本案中，被告认可其于2019年3月8日签收了单号为EMS1089440388130、寄件人为原告法定代表人的快递，即应就该快递是否属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息进行举证。由于根据被告提交的证据无法确认单号为EMS1089440388130的快递是否属于前述法律规定的政府信息，故该院在庭审中要求被告陈述该快递的内容，被告对此予以拒绝。在此情形下，该院无法确认单号为EMS1089440388130的快递信息是否属于应公开的政府信息。有鉴于此，该院认定案涉《非政府信息范围告知书》关于原告申请的信息公开不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息的认定主要证据不足，应予撤销。综上所述，原告要求撤销《非政府信息范围告知书》的诉讼请求合法有据，该院予以支持，被告应重新对原告的信息公开申请作出答复。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款之规定，判决：一、撤销被告大连市司法局于2019年4月4日作出的文书编号（2019第0401号）《非政府信息范围告知书》；二、被告大连市司法局对原告北京地心本源装饰工程有限公司的《政府信息公开申请书》重新作出答复。上诉人大连市司法局上诉请求：一、请求撤销大连经济技术开发区人民法院（2019）辽0291行初99号行政判决书，依法改判驳回被上诉人全部诉讼请求；二、本案件一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实与理由：一、对于要求行政机关履行政府信息公开的案件，上诉人的举证责任不应涉及申请公开信息内容本身，否则将造成申请人通过诉讼变相实现公开信息的法律后果，一审法院法律适用错误。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证”，上诉人的证明责任应为拒绝提供信息及履行说明告知义务的证据，不应举证证明案涉信息本身内容，否则即为变相公开信息。本案中，上诉人以申请公开的信息不属于政府信息为由作出《非政府信息范围告知书》，本案的审理焦点应为申请公开的信息是否属于政府信息的事实和法律依据。具体而言，事实依据应为案涉政府信息的名称、类别或形成过程，该信息是否上诉人履行行政职责有关，法律依据应为《政府信息公开条例》第二条。本案审理无需将被上诉人申请公开的信息列为举证范围，而且，一审法院确定上诉人负有证明案涉信息内容的举证责任，实质上会造成变相公开信息的法律后果，也将导致所有涉及非政府信息的公开申请，申请人均可通过提起行政诉讼，由被申请人举证的方式实现获取信息的目的。因此，一审法院根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定要求上诉人说明信息内容，并以上诉人拒绝为由认定事实不清，系适用法律错误。二、被上诉人要求公开的是其主动邮寄给上诉人的文件，并非上诉人履行行政职责所获取，依法不属于政府信息，一审法院事实认定错误。根据《政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。政府信息应当是行政机关在“履行行政职责”过程中制作或获取的信息。本案中，被上诉人申请公开的是被上诉人“自行邮寄”给上诉人的邮件封面及其中材料，并非因被上诉人“履行行政职责”而要求其邮寄，与上诉人履行行政职责没有任何关系，并非法定政府信息。因被上诉人申请公开的信息是被上诉人邮寄给上诉人的文件，被上诉人应当知道信息内容，如被上诉人认为其邮寄的材料与上诉人履行行政职责有关，也应当由被上诉人承担证明责任。否则，如此类信息均由行政机关负责举证证明信息内容，则行政机关收到的所有邮件、文件，无论是否属于政府信息，是否与履职有关，都需要归档保存，以应对申请人随时可能提出的公开申请，以及行政诉讼中的举证责任，这显然是不合理地加大了行政机关的责任，与政府信息公开相关法律的立法精神相悖。三、政府信息公开的立法本意为保障公民依法获取政府信息，但本案被上诉人申请公开其主动邮寄给上诉人的文件，明显有悖常理，存在滥用权力之嫌，应驳回其诉请。如认为凡邮寄给行政机关的文件均作为应公开内容，则不仅未保障相对人的知情权，亦造成行政机关的严重负担，有违立法本意。根据《政府信息公开条例》第一条“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例”，立法本意是保护公民的知情权。本案邮寄单是被上诉人署名，其理应知道邮寄内容，其后又以不知情为由申请公开，既不符合常理，也不符合立法精神，同时存在滥用申请权的嫌疑。如果被上诉人认为有人冒充自己邮寄信件，也应当提岀证据证明，而不是仅凭猜测就随意要求公开自己邮寄的内容。而且，如果按照本案认定结果，则今后凡邮寄给行政机关的文件均应公开，如此将造成行政机关的严重负担，亦未实现保护公民知情权的立法目的。综上，一审法院适用法律及事实认定错误，上诉人作出的《非政府信息范围告知书》事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人全部诉讼请求。被上诉人北京地心本源装饰工程有限公司辩称：一、一审法院事实认定无误。首先，被上诉人作为上诉人的行政相对人，有权要求上诉人公开在作出具体行政行为过程中从被上诉人处获取的信息。被上诉人曾经就大连市公证处出具的（2018）大证民字第20698号公证书不符合《公证法》规定向辽宁省司法厅提交《行政处罚申请书》，要求依法对大连市公证处以及公证员进行处罚。辽宁省司法厅将该事项转给上诉人处理后，上诉人出具了《关于北京地心本源装饰工程有限公司投诉的答复》。该《答复》属于具体行政行为，上诉人与被上诉人之间属于行政机关与行政相对人的关系，并不是日常工作关系。根据《政府信息公开条例》（以下简称“《条例》”）第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。该快递材料源自被上诉人，应当认定为上诉人在履行职责中从被上诉人处获取的，并以一定形式记录、保存的信息，不属于上诉人所称的在日常工作中制作或者获取的内部管理信息。其次，根据《政府信息公开条例》，对被申请人申请公开从其处获取制作成的政府信息并没有禁止性规定。根据《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称“《规定》”）第十条的规定，政府信息系被告制作，或者系被告从公民、法人或者其他组织获取并保存的，被告是政府信息公开义务主体。因此，被上诉人申请公开上诉人签收的单号为EMS1089440388130的快递属于上诉人在履行职责过程中获取的，以一定形式记录、保存的信息，当属政府信息，上诉人应当依法公开。因此，被上诉人认为其要求公开的快递材料属于上诉人在履行行政职责中获取的政府信息，一审法院对事实认定无误。二、一审法院适用法律无误。首先，被上诉人未曾向上诉人邮寄过单号为EMS1089440388130的快递，怀疑他人借用被上诉人的名义向上诉人邮寄材料，被上诉人无法知道快递内容。虽然快递显示是由被上诉人向上诉人邮寄，但根据行政诉讼中“举证责任倒置”原则，对于快递内容是否以及该快递是否与履行行政职责有关，是否属于政府信息都应当由上诉人举证证明。因为本案诉讼标的是被诉具体行政行为的合法性，而该具体行政行为是由作为上诉人的行政机关作出来的。因此，对该具体行政行为的合法性来说，上诉人作为行政机关应当对该特定具体行政行为的合法性负举证责任。其次，《规定》第五条第一款“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证”。上诉人的举证责任应为拒绝提供政府信息的根据，以及履行法定告知和说明理由的义务。同时，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称“《意见》”），行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。一审法院要求上诉人就快递内容进行说明是为了查明本案事实，并非要求变相公开政府信息，其未提供相应证据应当承担举证不利的后果。因此，上诉人应对其作出的具体行政行为的合法性进行举证说明，该举证行为不对导致变相公开信息的法律后果，一审法院法律适用无误。三、政府信息应当以公开为常态，不公开为例外。根据《条例》第五条“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则”。也就是说，除非具有法定不予公开的理由，一旦公民、法人或者其他组织提出获取相关政府信息的申请，行政机关就要予以公开。如果行政机关拒绝公开，就必须证明拒绝的正当性质。根据《条例》规定，拒绝提供政府信息的，应当证明该政府信息具有下列情形之一，并证明其已经履行法定的告知和说明理由义务：不属于政府信息；属于不予公开范围；不属于被告公开；信息不存在。上诉人要想证明其拒绝公开政府信息的合法性，就要证明符合上述情形之一，但在《非政府信息范围告知书》中上诉人并未作说明。根据《国务院办公厅关于施行＜中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供；对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息公开的范围。因此，在立法技术上，《条例》将涉及国家秘密、商业秘密或他人隐私等作出明确的例外规定，除去条例规定的例外信息以外，其余政府信息均应当公开。因此，被上诉人是在法律规定的范围内行使公民知情权，并未增加上诉人工作负担，不属于滥用权利。为实现保护公民知情权的立法目的以及原则，上诉人应当依法公开快递信息。综上所述，一审法院认定事实和法律适用无误，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。该条规定表明，从政府信息的性质上看，政府信息是与履行行政管理职责密切相关的信息。具体到本案，被上诉人称其未曾向上诉人邮寄过单号为EMS1089440388130的快递，也没有见过该快递。上诉人认可其于2019年3月8日签收了单号为EMS1089440388130的快递，且认可该快递的寄件人是被上诉人的法定代表人。本案中，被上诉人的法定代表人“高辰亮”主动向上诉人邮寄了单号为1089440388130EMS快递，上诉人只是进行了签收，本案有效证据表明，上诉人并未要求被上诉人的法定代表人“高辰亮”邮寄材料，对于该快递亦未进行分析、加工、或其他方式的使用，即该收件行为并未提起、启动行政机关履行职责程序或行政管理行为。故，与该收件自身相关的信息不属于行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息。此外，本案中寄件人是被上诉人的法定代表人“高辰亮”，被上诉人主张其未寄过、未见过该快递。本次政府信息公开的申请人是被上诉人北京地心本源装饰工程有限公司，进一步说，被上诉人需证明寄件人高辰亮是其法定代表人且在履行公司法人代表职责时作出的行为，其才有申请信息公开的利害关系。而被上诉人对自然人高辰亮邮寄的快递内容申请政府信息公开，主体不适格。综上所述，被上诉人的起诉不符合法定起诉条件。原审适用法律错误，予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销大连经济技术开发区人民法院（2019）辽0291行初99号行政判决；二、驳回被上诉人北京地心本源装饰工程有限公司的起诉。一审案件受理费人民币50元（北京地心本源装饰工程有限公司交纳）、二审案件受理费人民币50元（上诉人已预交），应分别予以退回。本裁定为终审裁定。审判长  王少琨审判员  许其睿审判员  张国华二〇二〇年七月六日书记员  周 丹附：本裁定适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。