浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终250号上诉人（原审被告）温州市瓯海区农业农村局，住所地温州市瓯海区娄桥街道洲洋路2号行政管理中心2号楼10-11楼。法定代表人金守信，局长。出庭应诉负责人林晓锋，副局长。委托代理人黄孟苏，浙江嘉瑞成律师事务所律师。被上诉人（原审原告）叶鑫淼，男，1989年2月20日出生，汉族，住温州市瓯海区。委托代理人林合敬，北京炜衡（温州）律师事务所律师。上诉人温州市瓯海区农业农村局（以下简称瓯海区农村局）因叶鑫淼诉其履行土地登记法定职责一案，不服浙江省永嘉县人民法院（2019）浙0324行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月23日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院经审理查明，叶鑫淼系温州市瓯海区三垟街道应潭村村民。1998年12月间，叶鑫淼父亲叶锡明以户主身份填报《温州市瓯海区农村集体土地承包权证审批表》，申请承包三垟街道应潭村集体土地，原温州市瓯海区三垟乡应潭村经济合作社（以下简称应潭村经合社）经报批同意由叶锡明户（家庭成员有叶锡明、王银芳、叶晓茂、叶思思共四人）承包位于潘垟承包地1.9亩，承包期限自1999年1月1日起至2028年12月31日止，承包土地座落四至：东河、南德光、西路、北秀兴。1999年1月1日，叶锡明户作为承包方，应潭村经合社为发包方，签订了《温州市瓯海区土地（农田）承包合同》（ＮＯ：09090910），约定承包方共承包土地1.9亩，承包期限自1999年1月1日起至2028年12月31日止（承包合同载明合同期限至1999年12月31日应系笔误），附《温州市瓯海区农村集体土地承包权证审批表》。后温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）向叶锡明户颁发浙农包（瓯）字第09090910号《浙江省农村集体土地承包权证》，该权证载明：承包地块名称潘垟，面积1.9亩，座落（四至东河、南德光、西路、北秀兴），记载内容与承包合同一致。叶鑫淼称其在与案外人就相邻的0.38亩土地的权属纠纷诉讼中，发现瓯海区农村局登记的叶鑫淼户1.9亩承包经营权的四至范围存在严重的登记错误，故叶鑫淼于2019年6月间以其个人名义向浙江省人民政府农村工作办公室、瓯海区政府寄送更正登记申请书，浙江省农业农村厅接叶鑫淼申请书后，转送瓯海区农村局处理，瓯海区农村局接该批转材料后，先后于2019年7月1日向叶鑫淼送达信访事项受理告知书，7月8日作出信访事项处理意见书。叶鑫淼又于2019年7月间向瓯海区政府提出复核申请，瓯海区政府经复查于同月30日作出温瓯信复决字〔2019〕11号《叶鑫淼信访事项复查意见书》，认为：“……申请人提出的变更土地承包权证中的‘四至’范围，属于申请行政确认范畴，不属于信访受理范围……”，并撤销该处理意见书，要求瓯海区农村局对申请人的信访事项在规定时间内重新作出答复。后瓯海区农村局又于2019年9月30日作出温瓯农信访复字〔2019〕2号信访事项处理意见书，称：“……信访人对该地块四至关系若有异议并要求出具证明的，可向原发包方应潭村经合社提出申请，由发包方给予调查核实确认。关于信访人要求明确土地权属问题，由于该信访事项涉及涉诉涉法，建议通过司法途径解决。”叶鑫淼仍不服该处理意见，于2019年10月22日提起本案诉讼，要求确认瓯海区农村局不履行更正登记职责违法，并限期作出更正登记决定。另查明，叶鑫淼户公安户籍人口登记为：户主叶锡明，王良翠（叶锡明妻），叶鑫淼，叶思思。发包方温州市瓯海区三垟街道应潭村及叶鑫淼方其他家庭成员均一致认可承包合同中“叶晓茂”即叶鑫淼本人，“王良芳”即“王良翠”。在本案诉讼中，家庭承包成员叶锡明、王良翠及叶思思声明授权叶鑫淼以其本人名义提起涉案更正登记诉讼。原审法院认为，一、关于叶鑫淼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。叶鑫淼系以其父亲为户主的家庭承包成员之一，虽土地承包合同上的名字与现户籍不一致，但发包方即应潭村经合社与该家庭承包户中其他成员对“叶晓茂”即“叶鑫淼”本人均无异议，而瓯海区农村局亦无其他证据证明实际承包成员实为户籍外的其他人，故对瓯海区农村局关于叶鑫淼非土地承包主体的主张不予采信，对叶鑫淼的诉讼主体资格应予以确认。二、瓯海区农村局是否已经履行法定职责。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称承包权证管理办法）第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。第十一条规定，农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。《不动产登记暂行条例》第十七条规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。虽然不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行，但对于土地承包经营权证更正登记的具体程序，尚无明确规定的情况下，应参照适用不动产登记相关规定。本案叶鑫淼因申请更正登记而提交申请书等材料，意思表示真实，属有效申请，瓯海区农村局作为行政职能部门，应对叶鑫淼的申请进行审查，对材料齐备符合受理条件的，应当受理并书面告知申请人，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。本案中，瓯海区农村局收到叶鑫淼的申请材料后，作出信访事项处理意见书，后该信访事项处理意见书被瓯海区政府撤销并责令瓯海区农村局重新作出答复，且瓯海区政府在温瓯信复决字〔2019〕11号《叶鑫淼信访事项复查意见书》中已经明确申请人提出的变更土地承包权证中的‘四至’范围，属于申请行政确认范畴，不属于信访受理范围。而瓯海区农村局在收到该复查意见书后，仍作出信访事项处理意见书，在内容亦未明确对该申请是否受理，由此可见，瓯海区农村局作出的信访事项处理意见书无论是形式、还是内容，均未体现其已履行法定职责。原审法院认为，不履行法定职责包括拒绝履行和实际未履行，瓯海区农村局在收到叶鑫淼的申请材料后，没有依法作出处理，显然构成不履行法定职责。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决瓯海区农村局于本判决生效之日起十日内对叶鑫淼的申请事项作出处理。本案受理费50元，由瓯海区农村局负担。瓯海区农村局上诉称：一、原判认定事实错误。上诉人对涉案申请事项已作出处理意见书，即使上诉人依信访事项作出答复形式不当，但不能否认该处理意见的实际存在，被上诉人如认为其申请事项属于法定更正登记申请，应对该处理意见先提起撤销之诉，其迳行起诉上诉人不履行更正登记法定职责不合法，根据浙江省高级人民法院行政庭《关于审理履行法定职责行政案件具体问题的意见》第十五条第三款的规定，依当驳回其诉讼请求。二、原判适用法律错误。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。权利人申请更正登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）证实登记确有错误的材料；（三）其他必要材料。利害关系人申请更正登记的，应当提交利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料。被上诉人以登记有误为由申请更正登记，但未按上述规定提供原登记确有错误的材料，应由其承担举证不利的后果。三、被上诉人诉请不能成立。1.根据承包权证管理办法的要求，土地承包经营权证应当与农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项一致。瓯海区政府农村工作办公室根据“应潭村经合社分别与叶锡明签署的承包合同、与温州市瓯海区三垟乡人民政府共同上报的承包权证审批表”作出涉案登记行为，符合法律规定。被上诉人如认为上述合同和审批表内容错误，应当向其所在的应潭村经合社和三垟街道办事处提出要求并纠正。况且，从承包合同相对性讲，亦应当由应潭村经合社调查核实，现生效裁判已确认“涉案争议的0.38亩土地使用权归叶金媛、管岩柳所有”，被上诉人直接要求上诉人更正登记，缺乏事实和法律依据。2.涉案承包地已被预征，被上诉人也领取了相应的补偿款项，该土地性质和权属已发生变化，客观上也不能对应当注销的土地登记进行变更。综上，请求撤销原判，依法改判驳回被上诉人叶鑫淼的诉讼请求。叶鑫淼答辩称：一、被上诉人因承包经营权证四至登记错误而申请更正，并非对承包面积等经营权的争议，该错误登记系上诉人在发证前期内部审批过程中造成，根据承包权证管理办法第四条的规定，属于上诉人的法定职责。上诉人以信访答复的形式对被上诉人的涉案申请事项作出处理，且在该答复被撤销后仍以相同形式再次答复，拒绝履行相应法定职责，不符合法律规定。上诉人主张已履行涉案申请事项法定职责，缺乏事实和法律依据。二、被上诉人就涉案承包权证存在错误登记事项提供了航拍图、测绘图等，足以证实该登记四至中的南北登记事项错误，已完成举证责任。上诉人主张应由被上诉人承担举证不能的后果，理由不能成立。三、本案无证据证明涉案土地已被征收，即使已纳入征收范围，在该承包权证被注销之前，被上诉人仍有权对错误的事项申请更正登记。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审核当事人向原审法院提供的证据，依法对原判认定的事实予以确认。本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。本案中，被上诉人叶鑫淼以其承包权证四至内容记载有误为由申请更正登记，但上诉人瓯海区农村局作出信访事项处理意见书，答复叶鑫淼如对地块四至关系有异议并要求出具证明，应向原发包方应潭村经合社提出申请，由发包方调查核实确认；如要求明确土地权属，建议通过司法途径解决。该答复实际是上诉人认为被上诉人涉案申请事项不属于其法定职责，而以信访答复形式拒绝履行，既不符合承包权证管理办法第四条有关“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”的规定，与上诉人二审庭询中自认承包权证更正登记系其法定职责的内容相左，亦不符合行政机关处理履行法定职责申请的形式要求，应认定上诉人作出的拒绝履行答复违法。叶鑫淼起诉要求确认上诉人不履行更正登记职责违法，并判令其限期作出更正登记决定，但上诉人在起诉时已以信访答复的形式作出拒绝履行的书面决定，原审法院未释明告知被上诉人可变更诉请即直接要求撤销涉案信访答复行为不当。鉴于原判已实际对该信访答复的合法性进行审查，并判决上诉人限期对涉案申请事项作出处理，原判处理结果正确，依法应予维持，对上述瑕疵本院予以指正。上诉人瓯海区农村局主张承包权证更正登记应由发包方先行变更承包合同内容，涉及该更正登记实体能否成立问题，其以此主张原判处理结果错误，理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人温州市瓯海区农业农村局负担。本判决为终审判决。审 判 长 章宝晓审 判 员 诸智影审 判 员 杨贤斌二〇二〇年七月二十日代书记员 刘双旋