江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终20号上诉人（原审被告）鄱阳县人民政府，住所地：鄱阳县鄱阳镇鄱阳湖大厦。法定代表人胡斌，该县县长。委托代理人余晓春，江西瀚中春律师事务所律师。委托代理人秦昕，江西瀚中春律师事务所律师。被上诉人（原审原告）江西辉华房地产开发有限公司，住所地：鄱阳县鄱阳工业园区。法定代表人聂亚军，该公司董事长。委托代理人童少华，江西童少华律师事务所律师。上诉人鄱阳县人民政府（以下简称鄱阳县政府）因江西辉华房地产开发有限公司（以下简称辉华公司）诉其土地行政处理一案，不服上饶市中级人民法院（2019）赣11行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，为进行招商引资，鄱阳县政府于2006年2月15日与案外人华丰国际投资有限公司（以下简称华丰国际公司）签订《鄱阳县华丰工业园项目合作协议》（以下简称《项目合作协议》），双方在协议中约定：甲方鄱阳县政府在轻工产业基地提供约800亩土地给乙方华丰国际公司，同时预留200亩土地给乙方用于厂房、工业项目建设；乙方自工业园项目公司取得营业执照之日起5年内累计投资4.5亿元左右；乙方交付500万元用于支付土地出让金存放于双方共管账户，甲方以即缴纳即补助的方式将土地出让金全额补助给乙方，并于乙方交付500万元之日起30日交付乙方约800亩土地的国有土地使用权和合法的土地出让金缴费凭据；作为扶持，甲方从鄱阳县城北新区提供200亩经营性土地用于奖励华丰工业园的“七通一平”基础设施建设和工业项目投资，该200亩经营性土地的法定出让金缴费凭据于协议签订之日起90日内提供；甲方同意另提供50亩经营性土地，该土地的挂牌出让成本以乙方工业项目的各项税费先征后返优惠额度抵减，直至抵减满1000万元，挂牌出让成本超出1000万元部分，参照华丰工业园土地的即缴纳即补助方式办理并由甲方出具法定出让金缴费凭据，该250亩经营性土地的土地使用证须于协议签订之日起15日内提供；甲方须确保工业园800亩土地和250亩经营性土地的出让程序符合国家法律、法规的规定程序，并须为乙方出具法定的土地出让金缴付凭据，确保乙方取得的土地使用权不存在任何瑕疵；双方特别约定甲方同意乙方有权在工业园自主招商引资，本协议所有约定条件同等适用于乙方引入的投资厂商或投资伙伴，甲方须为乙方办理有关土地、厂房的产权证过户和切割。2006年3月16日，华丰国际公司为履行该合作协议，在鄱阳县工业园成立江西丰华科技产业园有限公司（简称丰华公司）（法定代表人蔡扬波），项目范围为标准厂房建设等。2006年9月24日，鄱阳县国土资源局发布国有土地使用权挂牌出让公告，拍卖鄱阳县城城北工业园区西侧共计250亩商住用地使用权，起始价为6250万元，竞买保证金为2000万元。2006年10月23日，丰华公司支付土地竞买保证金2000万元。2006年10月26日，丰华公司参加竞买并以6250万元获得该宗地块使用权。同日，鄱阳县政府以鄱府办抄字【2006】477号政府抄告单的方式指示鄱阳县财政局从土地清算专户经费中拨付6250万元给华丰国际公司用于丰华科技产业园基础设施建设。2006年10月27-11月10日，丰华公司先后收到鄱阳县政府拨付的6250万元。2006年11月15日，丰华公司在鄱阳工业园区成立辉华公司，经营范围为房地产开发、销售等。2006年11月16日，辉华公司与鄱阳县国土资源局签订该宗土地的国有土地使用权出让合同，合同约定，辉华公司须于2006年11月17日前分两次缴纳土地出让金6250万元，出让人于2007年3月30日前将土地交给受让人，受让人于2007年12月30日前开工建设。2006年11月22日，鄱阳县政府出具给丰华公司缴纳6250万元土地使用权有偿使用收入专用票据一张。2006年11月22日，鄱阳县政府为辉华公司办理鄱国用（行审）字第2006-250号国有土地使用证，后该证注销。鄱阳县政府于2007年6月18日为辉华公司办理鄱国用（2007）第545、546号国有土地使用证。2011年底，华丰国际公司将名下的丰华科技产业园和辉华公司股权转让给刘卫彬（江西丰华涤纶股份有限公司法定代表人），以偿还向刘卫彬的借款。2012年11月28日，深圳南宇集团将从平安信托公司融资的38000万元中的20658万元借款给江西丰华涤纶股份有限公司（以下简称丰华涤纶公司），由辉华公司作为担保人。2012年12月15日，丰华涤纶公司向鄱阳县政府、芦田工业园区管委会递交申请，希望将辉华公司名下的250亩商住用地作为融资的抵押担保。2012年12月21日，由时任的鄱阳县政府县长张新华签发鄱府办抄字【2012】644号抄告单，要求鄱阳县国土局将诉争的土地使用权作为贷款抵押担保物向深圳南宇集团进行融资。2012年12月25日，园区管委会出具诉争土地使用权抵押贷款备案的法律具结保证书。辉华公司以诉争土地使用权为抵押物与平安公司设定最高额抵押合同。2013年2月或3月的一天，为感谢张新华对土地抵押贷款的关照，刘卫彬送给张新华港币30万元。2017年5月6日，北关村委会向鄱阳县政府申请要求归还临工业三路北边土地，认为该200亩土地系该村委会范家舍村、北关村土地，且2014年政府征收时承诺将其中100亩用于村建安置房，但目前未施工，土地荒废，故要求鄱阳县政府兑现承诺，将村民安置到位并将荒废的土地归还北关村委会。2017年6月12日，鄱阳县政府成立诉争地块国有土地复核工作调查小组。2017年7年24日，调查小组出具调查报告，认为登记在辉华公司名下的鄱国用（2007）第545、546号国有土地与北关村委会所反映的土地的范围大致重合，涉案土地2006年出让时未征收也未规划，直至2014年才开始征收，2015年开始规划。将土地登记在辉华公司名下存在诸多违法之处，严重损害了国家及集体利益，建议依据《中华人民共和国行政许可法》等相关法律法规，依法撤销辉华公司持有的该两宗国有土地使用证书，履行与北关村委会的约定，将其中部分土地作为村民用地，其余土地依法处置。2017年7月25日，鄱阳县政府将调查结果及申请听证的权利告知北关村委会、丰华公司、辉华公司、杨梅桥村委会。2017年7月26日，北关村委会申请听证。2017年7月27日，鄱阳县政府将听证通知书送达给上述当事人并进行公告。2017年8月9日，鄱阳县政府在鄱阳县政府大楼召开听证会，北关村委会、杨梅桥村委会、丰华公司法定代表人及辉华公司实际投资人刘卫彬、柏林、丰华公司债权人许树浩的委托代理人到场参加听证。刘卫彬及丰华公司员工叶阳凡、蔡建华中途以案件进入执行阶段为由退场。2017年8月9日，鄱阳县政府法制办出具听证纪要，认为案涉土地在2006年挂牌出让时违反法律、规定，损害了国家和社会公共利益；鄱阳县政府在2014年未按照土地征收承诺北关村民修建安置房损害了集体利益，认为应该撤销该两本国有土地使用证和归还部分土地。2017年8月9日，鄱阳县政府召开常务会议，认为辉华公司鄱国用（2007）第545、546号国有土地使用证在挂牌出让、办理证件过程存在诸多违反法律规定，调查报告和听证评议的建议合理，决定撤销该两本国有土地使用证。2017年8月14日，鄱阳县政府作出鄱府字〔2017〕75号《撤销土地使用权证决定书》，认为辉华公司取得诉争土地使用权时存在如下错误：1.2014年以前该宗土地属北关村委会和杨梅桥村委会集体土地；2.2006年9月挂牌出让时没有经过征收程序和规划报批程序；3.中标竞买人和签订出让合同的主体不一致；4.辉华公司未按照约定进行开发导致土地闲置。鄱阳县政府根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市规划法》《中华人民共和国行政许可法》等法律法规决定，撤销鄱阳县国土资源局颁发给辉华公司的鄱国用（2007）第545、546号国有土地使用证，并限定辉华公司主动办理注销登记否则公告注销。2017年8月15日，鄱阳县政府向各当事人送达该决定书。辉华公司不服，向该院提起行政诉讼，请求撤销鄱阳县政府作出的鄱府字〔2017〕75号《撤销土地使用权证决定书》。该院经审理于2018年7月24日作出（2017）赣11行初65号行政判决，判决撤销鄱阳县政府于2017年8月14日作出的鄱府字〔2017〕75号《撤销土地使用权证决定书》。鄱阳县政府不服该判决，向江西省高级人民法院提起上诉，请求撤销一审判决，驳回辉华公司的诉讼请求。江西省高级人民法院于2018年11月29日作出（2018）赣行终902号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2018年12月19日，北关村委会再次向鄱阳县政府递交《关于要求归还临工业三路北边土地的申请报告》，请求鄱阳县政府再次调查并尽快将土地全部归还该村。复核工作调查小组于2019年1月19日出具《调查终结报告》，经再次调查确认登记在辉华公司名下的鄱国用（2007）第545、546号国有土地与北关村委会所反映的土地的范围大致重合，涉案土地2006年出让时未征收也未规划，直至2014年才开始征收，2015年开始规划。将土地登记在辉华公司名下存在诸多违法之处，严重损害了国家及集体利益，建议依据《中华人民共和国行政许可法》等相关法律法规，依法撤销辉华公司持有的该两宗国有土地使用证，履行与北关村委会的约定将其中部分土地作为村民用地，其余土地依法处置。鄱阳县政府将调查结果、召开听证的时间、地点及参加听证享有的权利，于2019年1月21日告知北关村委会、杨梅桥村委会，于2019年1月30日告知辉华公司、丰华公司。2019年1月31日，鄱阳县政府在鄱阳县政府大楼召开听证会，北关村委会代表、杨梅桥村委会代表及村委会的委托代理人、辉华公司委托代理人、辉华公司债权人柏林到场参加听证。2019年1月31日，鄱阳县政府法制办出具听证纪要，认为案涉土地在2006年挂牌出让时违反法律规定，损害了国家和社会公共利益；同时鄱阳县政府在2014年未按照土地征收承诺也损害了集体利益，故认为应该撤销该两本土地使用权证和归还部分土地。2019年2月2日，鄱阳县政府召开常务会议，认为辉华公司鄱国用（2007）第545、546号国有土地使用证在挂牌出让、办理证件过程存在诸多违反法律、规定，调查报告和听证评议的建议合理，决定撤销该两本国有土地使用证。2019年2月2日，鄱阳县政府作出鄱府字〔2019〕7号《撤销土地使用权证决定》，认为鄱国用（2007）第0545号、第0546号国有土地使用证存在下列错误：1.该使用权证项目的土地系根据2016年2月15日鄱阳县政府与华丰国际公司签订的《项目合作协议》的约定，违法将250亩土地作为奖品奖励给华丰国际公司的，但华丰国际公司未按照合同履行协议、完成投资；2.2006年9月的挂牌出让程序，实际是为履行2006年2月15日《项目合作协议》关于奖励250亩土地的约定而进行了表面程序；3.作为奖励的土地在2014年前确系饶州街道办北关村委会和杨梅桥村委会的村民集体土地，直至2014年和2015年才开始征收，2015年才开始初步规划；其他还存在竞买人为丰华公司而签订出让合同的主体是辉华公司、零地价办理土地使用权证、闲置土地等诸多违反相关法律法规的情形。鄱阳县政府根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条、《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条、《江西省土地登记办法》第二十九条、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条、第二十三条、第二十五条之规定，决定撤销登记在辉华公司名下的鄱国用（2007）第545、546号两本国有土地使用证，并限定辉华公司自决定书送达之日起三十日内到鄱阳县国土资源局办理注销登记，逾期则直接公告注销。2019年2月3日，鄱阳县政府在其政府门户网站上将鄱府字〔2019〕7号《撤销土地使用权证决定》进行公告。辉华公司不服，于2019年7月17日向该院提起行政诉讼，请求撤销鄱阳县政府作出的鄱府字〔2019〕7号《撤销土地使用权证决定》。另查明，辉华公司于2017年6月27日被吊销营业执照，但公司尚未注销。原审法院认为，该案争议焦点是鄱阳县政府作出被诉撤证决定是否具有事实与法律依据。根据被诉撤证决定书内容，鄱阳县政府作出被诉撤证决定的理由主要有以下四点：第一，案涉土地系鄱阳县政府根据其与华丰国际公司签订的《项目合作协议》，违法将250亩土地作为奖品奖励给华丰国际公司，但华丰国际公司未按照合同约定履行协议并完成投资；第二，2006年9月的挂牌出让程序，实际是为履行《项目合作协议》关于奖励250亩土地的约定而进行了表面的程序；第三，作为奖励的土地在2014年前系饶州街道办北关村委会和杨梅桥村委会的村民集体土地，直至2014年和2015年才开始征收，2015年才开始初步规划；第四，竞买人为丰华公司，而签订出让合同的主体是辉华公司，并以零地价办理国有土地使用证，目前闲置土地。该院对鄱阳县政府的撤证理由评述如下：1.《项目合作协议》系鄱阳县政府为落实招商引资政策，在自愿、平等的基础上，与华丰国际公司所签订的合作协议，系双方真实意思表示，在协议尚未被撤销或认定无效之前，该合作协议仍系有效协议，可以作为认定案件事实的依据。那么，鄱阳县政府将案涉土地通过招拍挂程序出让给华丰国际公司，系履行协议内容的行为，且根据2001年8月14日颁布的《中共江西省委关于进一步解放思想加快经济发展的若干意见》精神，当时为盘活土地资产，允许采用以地招商、以地换路、以地换厂、以地换基础设施的手段促进经济发展，因此，鄱阳县政府与华丰国际公司签订的协议有其历史因素在内，原因并不在辉华公司，根据信赖利益保护原则，该协议内容导致的不利后果不应由辉华公司承担，故鄱阳县政府依据协议将土地奖励给华丰国际公司的撤证理由不能成立。对于鄱阳县政府提出华丰国际公司未履行协议、完成投资的问题，鄱阳县政府应当通过要求继续履行协议或者解除协议等方式主张权利，与该案被诉撤证行为不存在关联性。2.根据2002年7月1日起施行的原国土资源部（第11号）《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条之规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。案涉土地属于商住用地，按照法律规定，必须通过招拍挂方式进行出让。鄱阳县政府在2006年将案涉土地通过招拍挂程序进行出让，丰华公司参与竞买并拍得案涉土地，丰华公司缴纳了土地出让金并成立辉华公司与鄱阳县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，上述交易过程均有证据证实，系真实客观存在的事实，因此辉华公司取得案涉土地符合法律规定。鄱阳县政府主张招拍挂程序系表面程序，但未提供证据证实招拍挂程序的违法性。3.该案中，鄱阳县政府在第一次撤证行为基础上，取得一组新证据，即地名办证明、房产土地所有权证存根，拟证实涉案土地在出让之前仍然属于集体土地。原国家土地管理局于1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定，土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有。但经审查，鄱阳县政府提供的房产土地所有权证存根系土地改革之前颁发权利证书的存档，仅能证实土地改革之前的土地所有权状况，并不能直接推定土地改革之后案涉土地性质，因此鄱阳县政府提供的该组证据不能证实案涉土地在出让时为集体所有的事实，对该组证据该院不予采信。鄱阳县政府提供的征地协议、征地批复也不足以证实土地改革之后涉案土地权属状况，故鄱阳县政府以该理由撤销辉华公司持有的国有土地使用证缺乏事实依据。4.根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》的规定，申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。出让人可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》；也可按约定直接与新公司签订《国有土地使用权出让合同》。根据现有证据显示，涉案土地进行了招标拍卖挂牌程序，由丰华公司竞买成功，随后丰华公司设立辉华公司与鄱阳县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，符合上述法律规定，并无不妥。鄱阳县政府提出丰华公司未提交书面材料申请更换买受人，由此中标竞买人与买受人不一致违反了法律规定。根据前述《规范》的规定，出让人可按约定直接与新公司签订《国有土地使用权出让合同》，该案中虽然丰华公司在竞买申请书中并未明确将成立新公司进行开发建设，但鄱阳县国土资源局与辉华公司签订了国有土地使用权出让合同，视为出让人与买受人在国有土地使用权出让合同中就土地出让事宜达成了新的一致意见，且鄱阳县政府作为发证机关核发国有土地使用证，认可了辉华公司作为买受人签订国有土地使用权出让合同的行为。因此，与鄱阳县国土资源局签订土地出让合同的是辉华公司，辉华公司取得案涉土地国有土地使用权凭证并无不当。对于鄱阳县政府提出辉华公司以“零地价”取得国有土地使用权的问题，据查，丰华公司竞买成功后，缴纳了6250万元土地出让金，鄱阳县政府也出具专用票据予以认可，可以认定案涉土地缴纳了土地出让金，而鄱阳县政府从土地清算专户经费中拨付6250万元给华丰国际公司系用于丰华科技产业园基础设施建设，鄱阳县政府未提供有效证据证实二者之间存在必然联系，亦不存在法院生效判决认定构成刑事犯罪，因此鄱阳县政府提出的该项撤证理由缺乏事实依据。对于鄱阳县政府主张辉华公司未按规定开发且闲置土地多年的理由，一方面其并未提供相关事实证据，另一方面鄱阳县政府无权行使处理闲置土地行为的职权。另，鄱阳县政府在辩论意见中提出辉华公司已被吊销，不具备行政诉讼的主体资格。根据鄱阳县政府提供的企业信息，辉华公司于2017年6月27日被吊销营业执照，企业登记状态为吊销未注销状态。根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第二十条关于“企业法人歇业、被撤销、宣告破产或者因其他原因终止营业，应当向登记主管机关办理注销登记”的规定及第二十九条关于“企业法人出现条例规定的违法行为，登记主管机关可以根据情况分别给予警告、罚款、没收非法所得、停业整顿、扣缴、吊销《企业法人营业执照》的处罚”的规定，企业注销属于企业登记管理行为，企业注销登记的法律后果是主体资格消失，而吊销营业执照属于行政处罚的一种，企业在被吊销营业执照后、注销之前，其主体资格仍然存在。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，公民、法人或者其他组织有权提起诉讼，该案中辉华公司尚未注销，其主体资格仍然存在，其作为具备主体资格的法人组织提起该案诉讼符合相关法律规定。鄱阳县政府在辩论意见中又提出被吊销营业执照的法人，其公章应当已被收缴，故对诉状中辉华公司的印章存疑。该院认为，辉华公司于2017年6月即被吊销营业执照，鄱阳县政府先后于2017年、2019年组织听证时均未对辉华公司主体资格及印章提出质疑，且鄱阳县政府亦并未提供证据证实辉华公司加盖的印章系虚假的，故该院对鄱阳县政府的该抗辩理由不予采纳。该院认为，行政行为一旦作出，既具有确定力及执行力。但是对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错，对于通过补正等事后补救方式可以“治愈”的瑕疵，则应当考虑采取其他方式纠错。综合鄱阳县政府前后两次撤证行为的撤证理由，鄱阳县政府撤销辉华公司持有土地使用证的核心理由是涉案土地在出让时为集体土地尚未被征收及规划，那么即使如鄱阳县政府所述涉案土地存在尚未被征收及规划的瑕疵，鄱阳县政府现已陆续启动征收程序将案涉土地征收为国有，案涉土地性质的瑕疵可以通过事后补正的方式予以“治愈”，此时，鄱阳县政府则应当采用其他方式进行纠错，以利于保护行政相对人的信赖利益，而不是以“一撤了之”的方式引发行政法律关系的不稳定及更多行政争议。综上，鄱阳县政府作出被诉撤证行为缺乏事实依据,证据不足，依法应当予以撤销。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销鄱阳县政府于2019年2月2日作出的鄱府字〔2019〕7号《撤销土地使用权证决定》。上诉人鄱阳县政府上诉称，一、上诉人作出被诉撤证行为依据的事实充分、证据确凿，原审法院认为上诉人作出被诉撤证行为缺乏事实依据、证据不足系明显错误。1.原审法院认为《项目合作协议》可以作为认定案件事实的依据是错误的。被上诉人获得案涉土地实际是基于《项目合作协议》中奖励土地的约定，这明显违反我国法律禁止性规定，原审法院具有认定该协议是否有效的职责，而不能以该协议未被撤销或者认定无效为由即认定该协议目前仍系有效协议，进而错误地将该协议作为认定本案事实的依据。2.原审法院认定上诉人没有提供证据证实招拍挂程序的违法性，是错误的。为规避《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》中关于以招标、拍卖或者挂牌方式出让的规定，掩盖《项目合作协议》中关于赠送土地的违法约定，才进行了所谓虚假的、表面的挂牌形式。上诉人提供的约定250亩土地奖励的《项目合作协议》，以及存在明显矛盾的竞买申请书、成交确认书和国有土地使用权出让合同等，均能证明所谓的招拍挂程序的虚假和违法。3.原审法院以鄱阳县国土资源局与被上诉人签订了《国有土地使用权出让合同》就视为认可被上诉人作为买受人签订合同，并认定该过程合法有效，是错误的。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》明确规定，申请人拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确相关内容。被上诉人未参加挂牌出让程序且其注册资金只有1000万，根本不具备竞买资格和签订国有土地使用权合同的资格。被上诉人没有缴纳任何形式的土地出让金及相关税费，以丰华公司名义缴纳的所谓土地出让金也已全部返还，被上诉人实际以“零地价”获得案涉国有土地使用证，这无疑是严重违法的，严重损害了国家利益。4.上诉人提供的土地证存根、2014年《征地协议书》、《勘察记录》、《询问笔录》等证据足以证明案涉土地在土地改革后是集体土地。二、上诉人采用撤销违法颁发的国有土地使用权证的纠错方式是正确、合法和必要的。1.上诉人在2014年开始对包括案涉土地在内的属于城关村等村委会的土地进行征收并非旨在对此前违法颁证行为的补正，不是对违法获得土地的确认或者追认，更不能以此掩盖被上诉人获得案涉国有土地使用证的违法之处。2.不撤销案涉违法土地使用证势必会造成更大的行政争议和引发社会的不安定。综上，上诉人作出的被诉撤证行为证据确凿，适用法律正确，原审法院判决撤销上诉人的撤证决定所依据的事实理由均严重错误，也不利于纠纷的解决，请求撤销原审判决，并依法驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人辉华公司答辩称，一、原审法院认定被诉撤证行为事实不清、证据不足，完全正确。1.原审法院认为案涉土地系集体土地的证据不足，是正确的。鄱阳县国土资源局发布的案涉《国有土地使用权挂牌出让公告》明确记载案涉土地为国有土地，上诉人在原审举证期限内也没有提供案涉土地在挂牌出让时土地性质现状的相关资料，上诉人提供的《征地协议书》上载明的征地范围不清，也没有提供征地的四至测量图，根本不能确定2014年的征地范围与案涉土地有关，上诉人提供的所谓《勘查笔录》《询问笔录》《调查终结报告》以及1950年颁发的土地证等“证据”，均是在利益驱使下经上诉人授意下滥用行政职权收集的，不具有合法性和真实性，属于无效证据。2.案涉国有土地使用权登记在被上诉人名下，无论是挂牌出让程序还是实际的土地使用权获得，均合理合法。丰华公司竞得涉案土地后，为方便土地开发独资成立的被上诉人，根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》的规定，国有土地使用权可以登记在竞得人出资成立的开发公司名下，且2001年8月14日《中共江西省委关于进一步解放思想加快经济发展的若干意见》明确提出，为招商引资积极鼓励“以地招商、以地入股、以地联营、以地换路、以地换厂、以地换基础设施”，这些措施并不违反当时的法律、法规的强制性规定。案涉土地的挂牌出让程序合法，竞得人丰华公司向鄱阳县财政局足额支付了6250万元的土地出让金，鄱阳县财政局亦出具了《江西省国有土地使用权有效使用收入专用票据》，上诉人拨付给华丰国际公司的产业园基础设施建设费用与本案没有关联性。二、上诉人撤销土地使用权证纯属利益驱使，公然违法。在案涉土地使用权已被江西省高级人民法院查封的情况下，上诉人作出撤证决定违反了1998年12月11日国土资源部《对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的答复》的规定，且在上诉人第一次作出的撤证决定被生效行政判决撤销后，在没有新的证据的情形下，再次作出撤证决定，明显是滥用行政权力，公然对抗司法权，并致使法院对案涉土地的评估、拍卖工作不得不被迫中止。三、上诉人的听证程序违法。上诉人在听证前并未依法通知所有与撤证行为存在直接利害关系的人到会听证，直接剥夺了其他利害关系人享有的听证权利，明显违反了听证程序规定，属违法听证。综上，上诉人作出的被诉撤证行为明显违法，不仅造成被上诉人以及与被上诉人有关联的其他人重大经济损失，还对鄱阳县乃至江西的招商环境造成恶劣影响，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审期间当事人向法院提供的经质证认证的证据材料，随案卷移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。本院经审理查明的事实与原审认定的事实基本一致。二审期间，鄱阳县政府向本院提交了一份《鄱阳县华丰工业园土地项目专家意见书》，以及为证明案涉土地在2014年前为集体土地还补充提交了鄱集有（2013）第00009号、第17548号、第17549号《集体土地所有证》等证据材料。经质证，辉华公司对上述证据材料的真实性、关联性提出异议。关于上述专家意见的观点及补充证据的效力问题，本院将结合相关内容在对应部分予以分析认定。本院认为，本案的争议焦点为鄱阳县政府作出被诉撤证决定的理由是否成立，对此具体分析如下：一、关于被诉撤证决定中认定“涉案土地系根据《项目合作协议》约定奖励给华丰国际公司，但华丰国际公司未按照该协议履行协议、完成投资”和“2006年9月的挂牌出让程序，实际是为履行《项目合作协议》关于奖励案涉土地的约定而进行的表面程序”的理由是否成立的问题。经查，2006年9月24日，鄱阳县国土资源局发布《国有土地使用权挂牌出让公告》，决定以挂牌方式出让案涉250亩国有土地使用权。10月23日，丰华公司按公告要求支付了土地竞买保证金2000万元。10月26日，鄱阳县国土资源局出具了《成交确认书》，确认丰华公司作为竞得人以6250万元竞得涉案250亩国有土地使用权。11月15日，丰华公司在鄱阳工业园区成立辉华公司。11月16日，鄱阳县国土资源局与辉华公司签订了《国有土地使用权出让合同》。11月22日，鄱阳县政府向丰华公司出具了已缴纳6250万元土地使用权出让金的《江西省国有土地使用权有偿使用收入专用发票》。同日，鄱阳县政府为辉华公司办理了鄱国用（行审）字第2006-250号国有土地使用证，该证注销后鄱阳县政府于2007年6月18日就案涉土地为辉华公司办理了鄱国用（2007）第545、546号国有土地使用证。以上事实均有相关证据予以证实。鄱阳县政府并未提供充分有效的证据，证明案涉挂牌出让程序不具有真实性。关于鄱阳县政府提出的华丰国际公司未按照该协议履行协议、完成投资的问题，属于是否按照约定履行协议以及应否承担相应的违约责任问题，与本案系不同的法律关系，不是认定颁发案涉国有土地使用证的行政行为是否合法的依据。因此，鄱阳县政府的该撤证理由难以成立。二、关于被诉撤证决定中有关认定“案涉土地在2006年办理国有土地使用证时仍系集体土地”的理由是否成立的问题。原审期间，鄱阳县政府提交了《征地协议书》（未载明协议签订时间）、编制时间为2014年10月15日及2015年2月2日的《鄱阳县国土资源局征地资金结算表》、2017年7月11日制作的《询问笔录》及《勘察笔录》、2019年1月15日鄱阳县地名办公室出具的《证明》、土改期间的部分土地房产所有证存根、2019年1月23日南昌市赣江公证处作出的（2019）赣洪江证内字第193号《公证书》等证据材料，以证明案涉土地在2006年办理国有土地使用证时仍系集体土地。经查，上述证据材料所涉土地的位置及四址范围难以界定，致使无法确定其与案涉土地是否存在关联性。二审期间，鄱阳县政府向本院补充提交的鄱集有（2013）第00009号、第17548号、第17549号《集体土地所有证》等证据材料，并非鄱阳县政府作出被诉撤证决定时所依据的证据，且该组证据材料的提交也不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条关于举证期限的规定，本院不予采纳。退一步讲，即便认定上述2013年的《集体土地所有证》和2014年的征地行为所涉土地与案涉土地存在一定的关联性，但鄱阳县政府早在2006年就已将案涉土地作为国有土地以挂牌出让方式确定辉华公司为使用权人，颁发了国有土地使用证，却又于2013年就案涉土地颁发集体土地所有证，由此导致案涉土地同时存在两种不同性质的所有权。鄱阳县政府在未对相关问题依法作出处理的情况下，又于2014年迳直启动案涉土地征收报批程序。本院认为，鄱阳县政府以2013年颁发的集体土地所有证及2014年的征地行为，作为认定案涉土地在2006年办理国有土地使用证时仍系集体土地的理由难以成立，而且上述事实在一定程度上反映出鄱阳县政府以涉案土地系集体土地为基础提交的有关案涉土地的征地报批材料在准确性、真实性上存疑。综上，一方面，鄱阳县政府就案涉土地，既未提供指向明确的集体所有权权属凭证，也未提供充分有效的有关集体经济组织长期经营使用的事实依据；另一方面，鄱阳县政府还存在未就上述证据材料所涉土地与案涉土地之间的关系等基本事实予以查明的问题。因此，鄱阳县政府认定案涉土地在2006年办理国有土地使用证时仍系集体土地尚缺乏充分有效的证据，其该项撤证理由难以成立。三、关于被诉撤证决定中认定“以零地价办理国有土地使用证”的理由是否成立的问题。经查，案涉国有土地使用权系丰华公司通过国有土地使用权挂牌出让程序以6250万元竞得，鄱阳县政府亦向丰华公司出具了已缴纳6250万元土地使用权出让金的《江西省国有土地使用权有偿使用收入专用发票》。鄱阳县政府既未提供充分有效的证据，证明其从土地清算专户经费中拨付款项给华丰国际公司用于丰华科技产业园基础设施建设与辉华公司取得案涉国有土地使用权之间存在直接关联性；也未就本案中的上述情形存在足以撤销案涉国有土地使用证的违法性，提供明确的法律依据。因此，鄱阳县政府认定辉华公司以零地价办理案涉国有土地使用证的事实和法律依据不足，其该项撤证理由不能成立。四、关于被诉撤证决定中认定“竞买人为丰华公司而签订出让合同的主体是辉华公司、土地未经规划、土地闲置”的理由是否成立的问题。关于竞买人为丰华公司而签订出让合同的主体是辉华公司的问题。本案中，丰华公司通过国有土地挂牌出让程序竞得案涉土地使用权后新成立辉华公司，由辉华公司与鄱阳县国土资源局签订土地出让合同，再由辉华公司取得案涉国有土地使用证。丰华公司为了开发建设案涉土地成立辉华公司，虽然其未按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》的有关规定，在其竞买申请书中明确成立辉华公司，但鄱阳县政府将该事实作为撤销案涉国有土地使用证的理由缺乏法律上的明确规定。同样，鄱阳县政府亦未提供有关未经规划报批程序可撤销案涉国有土地使用证的法律依据。同时，认定收回闲置土地涉及的只能是国有土地，鄱阳县政府作出的被诉撤证决定，一方面主张案涉土地属于集体土地，另一方面又认为案涉土地属国有闲置土地，存在相互矛盾。因此，鄱阳县政府的该认定缺乏充分的事实依据和明确的法律依据，其该撤证理由无法成立。同时，鄱阳县政府作出被诉撤证决定的上述理由，与其于2017年8月14日作出的鄱府字〔2017〕75号《撤销土地使用权证决定书》中的表述完全一致，已经本院（2018）赣行终902号生效行政判决认定为缺乏事实与法律依据。综上所述，鄱阳县政府的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人鄱阳县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 王 芬审判员 万进福审判员 谢丽萍二〇二〇年七月六日书记员 涂雪儿附:本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。2.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。