广东省广州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）粤01民终12160号上诉人（原审被告）：钟明，男，1931年3月5日出生，汉族，住广州市越秀区。委托诉讼代理人：钟志群，女，1961年9月17日出生，汉族，住广州市越秀区，系钟明的女儿。委托诉讼代理人：钟志斌，男，1968年3月21日出生，汉族，住广州市越秀区，系钟明的儿子。被上诉人（原审原告）：广州市房屋安全管理所（广州市物业专项维修资金管理中心），住所地广州市中山四路。法定代表人：蒋祖生，该所所长。委托诉讼代理人：胡颖怡，广东广信君达律师事务所律师。委托诉讼代理人：何继义，广东广信君达律师事务所律师。上诉人钟明因与被上诉人广州市房屋安全管理所（广州市物业专项维修资金管理中心）（以下简称市房安所）房屋租赁合同纠纷一案，不服广州市越秀区人民法院（2019）粤0104民初34585号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月2日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。上诉人钟明上诉请求：撤销一审判决第一项、第二项、第三项，改判驳回市房安所的诉讼请求。事实和理由：一、涉案房屋不是市场经济的一般租赁房屋，而是涉及到钟明身份及应当享受的福利分房待遇问题。根据粤府[1983]68号文规定，处级住房标准为80-100平方米。钟明为处级干部，房改时涉案公有租房的面积已计入福利分房面积，不足部分才由钟明原单位补购一套40多平方米的小住房，合计面积符合政府规定的标准。市房安所以有一套自主住房就要收回公租房，违反了政府关于干部住房标准的规定，应被视为无效。房改后期，市房安所也将钟明已购的一套自住房与现住的公租房合并一起计算标准和计租，明确肯定了钟明对涉案房屋租居的合理性、合法性，钟明也一直在涉案房屋中租住。租赁合同的条款也明显违反了广州市房管局、广州市物价局《关于调整2001年广州市住宅房屋租金的通知》第三条第二项的规定，本案公有租房的面积已包含在钟明的房改面积内，任何人无权随意终止租赁关系。此外，广州市人民政府作出的行政复议决定书撤销了市房安所于2018年2月25日对钟明作出的关于退房的《通知》，市房安所未在指定的期间内主张权利，该决定已经生效，但市房安所一直没有落实，并通过诉讼的方式骚扰两位将近90岁高龄的老人，于情于法于理都不容。二、即使双方签订了租赁合同，但不能超越政府的相关政策，一审判决恰恰体现出对政府政策、有关行政规定的把握不到位。涉案房屋涉及房改的未尽事宜，是历史遗留问题，故本案不能以单纯的民事房屋租赁纠纷处理，必须充分考虑房屋纠纷产生的原因及历史渊源。一审判决就事论事，对公租房的特殊性视而不见，结果难以令人信服。此外，本案的租赁合同是政府部门草拟的“固定版本”承租方是不可能提出任何的异议或改动的，钟明认为签订合同只是正常的手续，所以无条件配合了。三、关于“补购”现住房问题。市房安所及原单位领导都清楚钟明是符合申购涉案公房的资格条件的，只是因为工作人员的一拖再拖，本是“申购”涉案房屋，却变成了“补购”，从而错过了购房的“末班车”。这本来是市房安所的过错，没有道理由钟明承担相应的后果。目前解决的途径，一是给予钟明补购面积未达标住房，一是允许钟明继续按照原租金标准租住涉案房屋。综上，一审判决事实认定和法律适用均有错误，请求二审法院依法予以改判。被上诉人市房安所二审辩称：一、钟明并非市房安所的职工，其与原单位之间的房改问题，与市房安所无关，双方应另行解决。钟明与市房安所已就涉案房屋签订租赁合同，钟明清楚其是涉案房屋的承租人，钟明关于涉案房屋是福利分房的主张没有法律和事实依据。二、市房安所与钟明之间已形成不定期租赁关系，根据《合同法》第二百三十六条的规定，市房安所可以随时要求解除合同，这是法律赋予市房安所的合法权利。三、根据租赁合同第二十条第3项的约定，钟明或配偶获得自有产权房屋的，就要将涉案房屋交还市房安所，但钟明至今未交还，其行为已构成违约。同时钟明在一审中承认其配偶已将自有房屋转移登记到其儿子名下，该行为是钟明逃避不符合公房承租条件的情况，有违诚实信用。市房安所要求解除涉案租赁合同，合情合理。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，钟明的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法予以驳回。市房安所于2019年8月7日向一审法院起诉请求：1.解除市房安所与钟明就广州市越秀区xx路xx号309房的房屋租赁合同关系；2.钟明及同住人员立即搬出上址房屋，并将房屋交还给市房安所；3.钟明向市房安所支付自2019年8月1日至钟明实际交还房屋之日止的房屋占用费（参照广州市房地产管理所公布的2018年广州市房屋租金参考价文件中同类同地段房屋租金标准，即按27元/平方米/月×62.77平方米=1694.79元/月计）；4.钟明向市房安所支付自2019年9月1日起至钟明实际交还房屋之日止的逾期退房违约金（参照房屋占用费标准即1694.79元/月计）。一审法院认定事实：广州市越秀区xx路xx号房屋为登记在广州市房地产管理局名下的房屋，总建筑面积1270.87平方米，产别为公产，由广州市房地产管理局委托市房安所管理。2012年9月17日，市房安所（出租人、甲方）与钟明（承租人、乙方）签订《广州市直管房（住宅）租赁合同》，约定市房安所同意将广州市越秀区xx路xx号309房出租给钟明作住宅使用，使用面积62.77平方米，租期自2012年9月1日至2014年8月31日止，月租金为233.90元；租金按月结算，乙方在每月的第15日前将当月的租金按委托银行或现金、支票的付款方式缴付给甲方；租赁期内，乙方应依时交纳租金，逾期交付租金的，每逾期1日乙方须按拖欠租金额的万分之五向甲方支付违约金；如逾期3个月，甲方有权终止本合同并收回房屋，并有权追讨乙方拖欠的租金和违约金；租赁期届满或合同因故解除时，甲乙双方未续订合同而甲方要求收回房屋，乙方拒不交出承租房屋的，甲方除要求乙方限期迁出和补交占用期的房屋占用费（房屋占用费按成本租金收取）外，并有权按占用期内房屋占用费总额的100%收取乙方违约金；乙方同意并确认本人或共同居住的人员没有自有产权房屋，如有虚假，甲方有权解除本合同并收回房屋；签定本合同后，本人或配偶获得了自有产权房屋的，保证在获得自有产权房屋之日起三个月内解除本合同并将房屋交回给甲方，逾期不交回的，视为乙方违约，按上述违约责任处理；甲方送达给乙方的文件、通知等资料，除当面签收外，还可以邮寄方式寄往乙方承租房屋或乙方户口所在地。资料无法直接递交或邮寄的，在乙方承租房屋、户籍所在地房屋张贴公告，自公告之日起满30日，视为已送达。送达资料可由乙方近亲属或同住同户籍的成年人签收。经录音录像的口头告知亦视为法律意义上的送达等。上述合同约定的租期届满后，双方未续签合同。钟明按照合同约定的标准向市房安所交纳租金至2019年12月止。本案诉讼期间，市房安所向一审法院提交了其于2019年6月19日向钟明开具的2019年6月的租金发票，金额为233.90元。2018年2月25日，市房安所向钟明发出《通知》，其中记载：钟明：你承租的xx路xx号309房是我所管辖的直管房。经查，你已拥有自有产权房屋……你已不符合公房租住条件。请你自收到本通知之日起5个工作日内到我所办理退房手续，否则我所将通过法律途径收回房屋。该通知由钟明于2018年2月25日签收。钟明因对上述《通知》不服，向广州市人民政府申请行政复议，要求撤销上述《通知》，允许钟明继续居住涉案房屋并依法补购涉案房屋。广州市人民政府于2018年7月11日作出穗府行复[2018]572号行政复议决定书，认为：市房安所未在收到该府作出的穗府行复《2018》572号《提出行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本之日起10日内向广州市人民政府提交书面答复以及当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关资料，其行为违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关资料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”的规定，市房安所未在规定期限内向该府提交书面答复及当初作出具体行政行为的证据、依据和其他相关资料，因此，其作出的《通知》视为没有证据、依据，依法应予撤销，故作出决定：撤销市房安所于2018年2月25日对钟明作出的关于退房的《通知》。2018年6月5日，市房安所向涉案房屋地址邮寄《律师函》，其中记载：致钟明：根据市房安所提供的资料显示：市房安所管理的位于越秀区xx路xx号309房的直管公房现由贵方承租使用至今，但租赁合同约定的租赁期限已经届满；另查，贵方单独或与他人共同拥有产权房屋……贵方已不符合公房出租对象的条件。据此，市房安所有权解除与贵方的房屋租赁关系，并要求贵方交回房屋。鉴此，本所律师特代表市房安所致函贵方，解除与贵方的房屋租赁关系，并要求贵方于2018年6月25日之前搬出并将该房屋交还给市房安所；如有费用未结清的，一并结清。否则，本律师将依据市房安所的委托，追究贵方的法律责任等。据市房安所提交的打印日期为2019年8月20日的《个人名下房地产登记情况查询证明》记载，案外人张宜珍（身份证号码为：）名下登记有海珠区石榴岗路××院××房的房产，房屋用途为住宅，建筑面积为93.4577平方米。此外，市房安所为证明案外人张宜珍与钟明为夫妻关系，向一审法院提交了钟明的户口本复印件及钟明填写的《直管房租赁申报表》，其中户口本记载户主为钟明，张宜珍为该户的同户籍人员，与钟明关系为夫妻。《直管房租赁申报表》记载钟明配偶一栏内容为“张宜珍”，身份证号码为。钟明表示其与张宜珍确为夫妻关系，张宜珍名下曾拥有位于石榴岗路××院××房的房屋，但该房屋中属于钟明的产权份额已经过户登记至钟明儿子钟志斌名下，钟志斌向钟明支付了140万元，现张宜珍及钟明名下均已无房产。为此，钟明向一审法院提交了打印时间为2019年9月12日的钟明及张宜珍的《个人名下房地产登记情况查询证明》（复印件），其中记载：钟明及张宜珍在广州市行政区域范围内无房地产情况记录。市房安所认为钟明并未提供该证据的原件予以核对，对该证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。钟明为证明其已补购44.154平方米的房屋，向一审法院提交了广州市第二公共汽车公司党群工作部于2009年8月6日作出的《关于对钟明同志来信的复函》（复印件），其中记载：钟明同志：……现就您提出的问题回复如下：一、关于您住房的基本情况。您自1984年11月调任到我公司以来，历届领导对您的住房问题都非常关心，在您来公司之前，广州市机关用房管理所就已分给您xx路xx号309房，面积为70平方米的住房……在您即将离休之前，针对您当时租住的面积仅为70平方米、不足您离休享受住房的标准的现状，公司在征求您的意见的前提下，于1991年以每平方米800元的价格购买了面积为44.154平方米广源云苑北街16号504房分配给您，并于1997年5月按照房改政策以8954.88元（后于2001年3月补交了757元公摊面积）的价格出售给了您，且您已将该房于2001年7月上市出售，出售价为13.5万元。鉴于您已按房改政策购买了一套住房的事实，所以对您租住的xx路xx号309房，尽管您愿意对超标面积按市场价购买，但该房产权属人“广州市机关用房管理所”根据政策规定拒绝将此房卖给您。同时在1999年间，根据当时公用事业局老干科的安排和穗府[1999]11号文《关于印发广州市未达标房改房换购、补购、住房差额货币补贴办法的通知》的规定，您申请购买云泉居一套楼，但由于您在申请时，您并不同意退回xx路xx号309房，所以您的申请未获通过。二、关于有关政策规定。……根据现有文件规定，您已不符合房改补购政策等。市房安所认为钟明并未提供该证据的原件，对该证据的真实性、合法性、关联性均不予确认。一审法院认为：市房安所、钟明双方签订的《广州市直管房（住宅）租赁合同》是双方当事人的真实意思表示，其内容没有违反法律、行政法规的效力性强制性规定，为合法有效合同。上述租赁合同约定的租期届满后，双方未再续签合同，钟明继续使用涉案房屋，市房安所继续收取租金，双方形成不定期租赁关系。根据《中华人民共和国合同法》第二百三十二条的规定，不定期租赁的当事人可以随时解除合同，但出租人解除合同应当在合理期限之前通知承租人。在本案中，市房安所已于2018年6月5日向钟明位于涉案房屋的地址邮寄《律师函》，要求解除双方就涉案房屋的租赁合同关系并于2018年6月25日前腾空交还房屋。但此后，市房安所仍然按合同约定的租金标准收取钟明交纳的租金，故双方仍构成不定期租赁关系。此外，因公房租赁具有特殊性，分配的对象主要是无房户、危房户、拥挤户以及按政策应优先照顾的住户，据市房安所、钟明提供的显示，钟明的配偶张宜珍在本市曾购买自有产权的房屋，钟明自此已不符合租住公房的条件，根据合同约定，市房安所有权解除合同并收回房屋。故市房安所现要求解除租赁关系、收回房屋并计付房屋占用费的诉讼请求，合法有理，一审法院予以支持。至于市房安所要求钟明计付逾期交还房屋违约金的诉讼请求，如上所述，市房安所向钟明发出解除合同通知后，仍按合同约定租金标准收取钟明交纳的租金至2019年12月止，即双方仍构成不定期租赁关系，故在市房安所提起本案诉讼前,钟明仍然有权居住在涉案房屋内，不存在逾期交还房屋的情形，故市房安所上述诉讼请求依据不足，一审法院对此不予支持。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第二百二十六条、第二百二十七条、第二百三十五条的规定，于2019年12月31日作出如下判决：一、市房安所与钟明就广州市越秀区越秀区xx路xx号309房的租赁合同关系于本判决发生法律效力之日予以解除。二、自本判决发生法律效力之日起十日内，钟明及其同住人员将广州市越秀区xx路xx号309房腾空交还给市房安所。三、自本判决发生法律效力之日起十日内，钟明向市房安所支付自2020年1月1日起至本判决发生法律效力之日止的租金（按233.90元/月的标准计算）。自本判决发生法律效力之次日起的房屋使用费，钟明应参照成本租金标准即15.5元/平方米/月×62.77平方米的标准逐月向市房安所计付至实际腾空交还房屋之日止。四、驳回市房安所的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费100元，由钟明负担。经二审审理，一审法院查明事实无误，本院予以确认。本院认为：涉案房屋的产别为公产，市房安所受房屋管理部门的委托负责涉案房屋的管理。市房安所将涉案房屋出租给钟明作为住宅使用，钟明按照远低于市场租金标准的公房租金标准交纳租金，与普通平等民事主体之间租赁关系有显著差异，双方之间租赁关系具有福利保障性质，市房安所作为出租人对于租赁关系的成立、履行、变更和终止等享有优益权和监督职责。根据2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，涉案租赁合同关系应认定为行政协议。市房安所作为房屋受托管理单位对涉案协议的履行享有监督的职权和职责，对于承租人出现不依约定履行或不符合继续履行条件的情况，可以采取催告、作出处理决定等行政方式进行救济，故本案不应再纳入民事诉讼受理范围。综上，在相关法律法规和司法解释对房屋管理部门或其受托人就公有房屋签订的租赁关系性质未进行明确的情况下，一审对本案租赁纠纷进行实体审理，本不属于程序不当。因《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》明确保障性住房租赁协议属于行政协议，本案租赁关系纠纷不应再纳入民事诉讼受理范围，本院二审对市房安所的起诉予以驳回。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第三条、第一百二十四条第一项、第一百五十四条第一款第三项，《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条、第二十四条的规定，裁定如下：一、撤销广州市越秀区人民法院（2019）粤0104民初34585号民事判决；二、驳回广州市房屋安全管理所（广州市物业专项维修资金管理中心）的起诉。一审案件受理费100元，退还广州市房屋安全管理所（广州市物业专项维修资金管理中心）；上诉人钟明预交的二审案件受理费100元予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 邓 颖审判员 韩志军审判员 谭红玉二〇二〇年七月十五日书记员 莫善友郭俏