上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终249号上诉人(原审原告)杜璞瑛，女，1968年3月2日出生，汉族，住上海市虹口区。委托代理人陈昊，湖北元申律师事务所律师。委托代理人张旌，湖北元申律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市虹口区城市管理行政执法局，住所地上海市虹口区。法定代表人吴迪。委托代理人孙严升。委托代理人许伊音，上海至合律师事务所律师。上诉人杜璞瑛因诉上海市虹口区城市管理行政执法局(以下简称虹口城管局)责令限期拆除违法建筑决定一案，不服上海铁路运输法院(2019)沪7101行初1036号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月27日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审查明，杜璞瑛曾在上海市虹口区凉城二村XXX号-1临(以下简称案涉房屋)处搭建了两层建筑物。1993年12月24日，原上海市虹口区规划土地管理局作出虹规责(93)第0335号行政处罚决定书(以下简称1993年处罚决定)，决定给予两层拆除、底层保留、补办临时许可证并处罚款人民币(以下币种同)600元的处罚。后上述两层建筑物中的二层被拆除，底层由杜璞瑛保留并实际使用，但此后未取得建设工程规划许可证。2019年1月22日，虹口城管局执法人员在现场检查时发现案涉房屋处有搭建一处建筑物，涉嫌擅自搭建建筑物，该建筑物为混砖结构，四方平顶，依靠凉城二村XXX号房屋外墙搭建。该处建筑物长10米，宽5米，共计面积50平方米，是杜璞瑛搭建的。但杜璞瑛无法提供相关部门的审批手续。后经原上海市虹口区规划和土地管理局协助查询，未查到该建筑物建设工程规划许可证的信息。虹口城管局遂认定杜璞瑛在案涉房屋处擅自搭建建筑物的行为违反了《上海市城乡规划条例》第三十四条的规定，遂于2019年3月18日对杜璞瑛作出(沪虹)责拆决字﹝2019﹞第090019号责令限期拆除违法建筑决定书(以下简称被诉限期拆违决定)并送达杜璞瑛，依据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(八)项和《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条的规定，责令杜璞瑛自收到本决定书之日起七日内自行拆除上述违法建筑，逾期不拆除的，虹口城管局将依法报请虹口区人民政府强制拆除。杜璞瑛不服，遂起诉至原审法院，请求撤销被诉限期拆违决定。原审认为，根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(八)项之规定，虹口城管局具有作出本案被诉限期拆违决定的法定职权。因案涉违法建筑存续至今，虹口城管局依据《上海市城乡规划条例》《上海市城市管理行政执法条例》《上海市拆除违法建筑若干规定》作出被诉限期拆违决定，适用法律正确。虹口城管局经过调查取证，并由原上海市虹口区规划和土地管理局协助查询，认定杜璞瑛在案涉房屋处擅自搭建的建筑物未取得建设工程规划许可证，事实清楚，而杜璞瑛也没有提供已取得建设工程规划许可证的证据。因被诉限期拆违决定不属行政处罚，与1993年12月24日原上海市虹口区规划土地管理局作出的行政处罚决定书性质不同，故杜璞瑛所称1993年已依据当时的法律法规予以处罚、一事不应再罚的意见，原审不予采纳。虹口城管局依据相关规定作出被诉限期拆违决定并送达杜璞瑛，执法程序合法。综上，杜璞瑛要求撤销被诉限期拆违决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2020年4月15日判决如下：驳回杜璞瑛的诉讼请求，案件受理费50元由杜璞瑛负担。判决后，杜璞瑛不服，上诉于本院。上诉人杜璞瑛上诉称：虹口城管局不具有作出被诉限期拆违决定的职权依据；被诉限期拆违决定违背了法不溯及既往原则，案涉房屋系上诉人于1988年搭建，当时没有任何法律规定需要办理建设工程规划许可证，被上诉人不能依据现在的法律要求当事人办理许可证；被诉限期拆违决定违反了比例原则，未取得规划许可证的后果不一定是拆除，被上诉人未对案涉房屋是否有必要拆除进行论证；被诉限期拆违决定违背了行政行为的公定力原则，违背了1993年处罚决定所作的“罚款保留”的处理；被诉限期拆违决定违背了信赖利益保护原则，在近30多年的时间内，未有任何行政机关认定案涉房屋为违法建筑，反而街道办事处等部门在各自职权范围内支持上诉人的经营活动，因此上诉人的信赖利益应予保护；被诉限期拆违决定程序违法，被上诉人的现场检查笔录及询问笔录上的两名执法人员高度疑似是同一人所签，且据上诉人回忆，当天只有一名执法人员执法；根据申请建设工程规划许可的一般程序，上诉人在1993年处罚决定后已经按照规定申请办理了建设工程规划许可，提供了工程施工图纸，已经提交完成了全部申请材料，最终未取得建设工程规划许可并非上诉人的原因造成，系因行政机关未履行核发建设工程许可职责所致。原审判决认定事实不清，适用法律错误，虹口城管局所作的被诉限期拆违决定违法，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求。被上诉人虹口城管局辩称：除《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(八)项之规定外，《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条亦规定，对经查证确属违法建筑需要拆除的，拆违实施部门应当作出责令限期拆除的书面决定，虹口城管局具有作出被诉限期拆违决定的法定职权；虽然案涉房屋已经搭建完成，但是其违法后果是持续存在的，违法建筑属于违法行为的持续状态，因此应适用现行法律；1984年1月5日起实施的《城市规划条例》(现已失效)对于“需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物应向市规划主管部门提出建设申请”早有规定，并非上诉人所称没有规定；被诉限期拆违决定不属于行政处罚，不违反一事不再罚原则，1993年处罚决定写明要求补办临时许可证并罚款，但上诉人至今未办理；上诉人提交的工商管理登记信息虽能证明其具有营业执照，但工商部门并不具有案涉房屋是否违法的认定职能；执法当时由两名执法工作人员进行，上诉人在执法过程中以及一审期间均未提出过异议，亦未提交任何证据证明当时只有一名工作人员执法。被诉限期拆违决定具有事实和法律依据，符合法定程序。原审认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审判决已查明事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：根据《上海市城市管理行政执法条例》《上海市拆除违法建筑若干规定》等相关规定，被上诉人虹口城管局作为拆违实施部门具有作出责令限期拆除决定的法定职权。对于案涉房屋是否系违法建筑的争议，经虹口城管局查明，案涉房屋自搭建至今未取得建设工程规划许可证或其他形式的批准文件，上诉人对此亦不持异议，但认为当时根据申请建设工程规划许可的一般程序，其于1993年处罚决定作出后，已按规定申请办理了建设工程规划许可，提供了工程施工图纸，已经完成了行政相对人应予提交的全部申请材料，最终未取得建设工程规划许可并非上诉人的原因造成，系因行政机关未履行核发建设工程许可职责所致。对此，本院认为，申请建设工程规划许可不能等同于取得建设工程规划许可，对于应否对案涉房屋核发建设工程规划许可证，并非本案审查范围。客观上，案涉房屋确未取得建设工程规划许可，杜璞瑛在行政执法期间直至本案二审仍无法提供相关部门的审批手续，故虹口城管局认定上诉人在案涉房屋处擅自搭建建筑物，认定事实清楚。虹口城管局经现场调查、询问当事人，并由原上海市虹口区规划和土地管理局协助查询，认定上诉人杜璞瑛在案涉房屋处擅自搭建的建筑物未取得建设工程规划许可，作出并送达被诉限期拆违决定，程序并无不当。上诉人虽主张现场执法、询问仅由一名工作人员进行，相关现场检查笔录及询问笔录均由一人制作并签名，但未提交任何证据予以证明，且与相关笔录上的本人签字确认行为相矛盾，故对上诉人据此认为被诉限期拆违决定程序违法的意见，本院不予采信。因案涉违法建筑存续至今，虹口城管局依据《上海市城乡规划条例》《上海市城市管理行政执法条例》《上海市拆除违法建筑若干规定》作出被诉限期拆违决定，适用法律正确。上诉人认为其于1988年搭建当时并不属于违法建筑的意见，有悖于当时有效的《城市规划条例》的规定，不能成立。被诉限期拆违决定不属行政处罚，与1993年处罚决定并不构成违背一事不应再罚原则。1993年处罚决定明确对底层予以保留并要求上诉人补办临时许可证，现因上诉人至今未办理相关许可手续导致案涉房屋被认定为违法建筑，因此上诉人亦不具有可保护的信赖利益。至于上诉人在二审期间提交的《上海市食品卫生许可证》等工商登记档案材料以及上海市虹口区凉城新村街道社区管理办公室出具的《拆除违建告知书》等材料并非新证据，亦与本案不具有关联性，本院不予审查认定。综上，上诉人的上诉请求与理由，缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的原审诉讼请求正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杜璞瑛负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱晓婕审 判 员 程 黎审 判 员 陈瑜庭二〇二〇年七月二十三日法官助理 袁 轲书 记 员 朱小艳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……