广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终375号上诉人（原审原告）区少芬，女，1969年8月9日出生，汉族，住佛山市南海区**********队环村大街144号，公民身份号码：440************228。被上诉人（原审被告）佛山市南海区西樵镇人民政府，住所地佛山市南海区*********。法定代表人杨明，镇长。委托代理人麦森成，该府工作人员。委托代理人林俊贤，广东循理律师事务所律师。上诉人区少芬因诉佛山市南海区西樵镇人民政府（以下简称西樵镇政府）行政处理一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初152号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，区少芬的丈夫李庆强系佛山市南海区********股份经济合作社（以下简称十六经济社）的成员，持有十六经济社于2004年核发的股权证。区少芬婚后于1995年6月29日由佛山市南海区******委会迁入佛山市南海区**********队环村大街144号。区少芬的户口性质在2004年7月1日佛山市户籍改革前登记为非农业户口。十六经济社从2019年1月10日起实施《西樵镇岭西村十六股份合作经济社股权确权登记办法》（以下简称《2019年确权办法》）和《南海区西樵镇岭西村十六股份合作经济社章程》（以下简称《2019年章程》）。《2019年确权办法》第四部分（二）规定：“为解决部分历史遗留问题，对于2019年1月31日24时前将户口迁入本社，并在2019年1月31日前一次性出资购满股份（不允许只购部分股份）后，可成为本股份合作经济社集体经济组织成员（股东），在该截止时点前没有一次性购满股的，视为放弃购股资格及成为成员（股东）资格。人员条件和购股标准如下：1.本社男性持股成员娶入的原居民户口合法妻子（即‘居嫁农’），购股标准为20万元。……”2019年6月16日，区少芬向西樵镇政府提交《行政处理申请书》，认为十六经济社没有按西樵镇政府下发的指导文件精神对七类人员分类分档核定购股价格，而是统一定为20万元，剥夺了七类人员的合法权益，要求十六经济社按区、镇政府的指导方案分类分档重新核定各类人员购股价格。2019年8月15日，西樵镇政府针对区少芬的申请作出《关于区少芬申请事项的回复》（以下简称《回复》），主要内容为，十六经济社的《2019年确权办法》和《2019年章程》是经合法表决通过，《西樵镇股权确权资料》（以下简称《确权资料》）的印制背景意在指导西樵镇辖区范围内各集体经济组织如何开展股权确权工作，其内容属于建议性质。《确权资料》不是法律法规，也不是具有普遍约束力的规范性文件。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第一款以及第十条的规定，十六经济社有权召开成员户代表会议表决《2019年确权办法》和《2019年章程》，上述办法和章程经该社户代表表决通过并公示后，已经产生法律效力。另根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十三条规定，十六经济社通过民主议事程序制定确权办法、章程，确定经济社成员资格、确权时点和“居嫁农”等人员购股金额等属于集体经济组织自治管理范畴的事项。《2019年确权办法》和《2019年章程》内容上虽然有别于《确权资料》，但并没有违反法律、法规的强制性规定，应认定其有效。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，西樵镇政府决定对区少芬的请求不予支持。上述《回复》已于2019年8月29日、9月3日分别送达给区少芬及十六经济社。另查，西樵镇股权办曾于2015年7月印制《确权资料》，供辖下的农村集体经济组织进行股权确权工作时参考，内容包括《南海区西樵镇XX股份合作经济社章程》和《西樵镇XX村股权确权登记办法》，其中《西樵镇XX村股权确权登记办法》建议，为解决部分历史遗留问题，对于2015年12月31日24时前将户口迁入农村集体经济组织所在地的人员，在经本村成员（股东）大会或户代表会议表决同意，并一次性出资购满股后，可成为各村各股份合作经济社集体经济组织成员（股东），其中男性持股成员娶入的原居民户口合法妻子（即“居嫁农”），建议按前三年人均分红平均数的10至15倍金额购股。原审法院认为，《信访条例》第二条第一款规定：“本条例所称的信访，是指公民采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”区少芬并非十六经济社的成员，其对十六经济社表决通过的《2019年章程》和《2019年确权办法》的合法性有异议，通过申请行政处理的方式投诉，西樵镇政府经审查后作出《回复》。该《回复》对区少芬的权利义务不产生实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据该解释第六十九条第一款第（一）项的规定，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的提起诉讼的条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故对区少芬的起诉应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定:驳回区少芬的起诉。案件不收取受理费。上诉人区少芬上诉称：1.由于上诉人须通过购股的方式取得十六经济社的成员资格，购股价格的核定与上诉人有直接利害关系。被上诉人西樵镇政府作出的《回复》直接影响到购股价格的认定，也就直接影响到上诉人的实际权益。2.被上诉人所作的《回复》已经明确给与了上诉人的复议和诉讼权利。3.被上诉人作出的《回复》确实存在明显的违法和不合理之处，法院应当予以审查。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决；2.撤销被上诉人作出的《回复》，并判决被被上诉人重新作出要求十六经济社按被上诉人的指导方案分类重新核定各类人员购股价格的行政决定；3.本案的一、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人西樵镇政府辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点在于上诉人区少芬提起的诉讼是否符合法定起诉条件。本案中，上诉人区少芬不是十六经济社的成员，其因对十六经济社表决通过的《2019年章程》《2019年确权办法》的合法性有异议，通过申请行政处理的方式投诉，属于《信访条例》第二条第一款规定的信访事项。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”根据上述规定，被上诉人经审查后作出的《回复》不属于行政诉讼受案范围。此外，《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第八条规定：“农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定。农村集体经济组织章程由本组织成员大会表决通过。组织章程应当载明下列事项：……”第九条规定：“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。农村集体经济组织对具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行。成员代表会议表决通过的事项应当公示5天。1/10以上有选举权的成员提出异议的，应当提交成员大会重新表决。成员大会或者成员代表会议实行“一人一票制”或者“一户一票制”等表决方式，具体由组织章程确定。”根据上述规定，农村集体经济组织是实行民主管理、独立进行经济活动的自治组织，其组织章程的制定及其他重大事项决策是依照法定程序通过民主表决的方式进行，并接受各级人民政府的监督。本案中，上诉人对十六经济社表决通过的《2019年章程》和《2019年确权办法》的合法性有异议。如前所述，农村集体经济组织的章程是由成员会议表决的方式制定，对其修订或更改属于村集体重大事项，应由相应比例的选举权成员提出异议并提交成员会议重新表决。被上诉人不具有直接修改农村集体经济组织章程和相关决议的行政职权。对于上诉人提出的要求被上诉人责令十六经济社分类分档重新核定各类人员购股价格的行政处理申请，被上诉人对《2019年章程》和《2019年确权办法》制定的程序合法性予以了查明并作出了回复，履行了其监督职责。至于上诉人对章程和相关决议内容的异议，应依照上述规章的规定，在达到法定异议人数的情况下，由十六经济社通过成员会议重新表决的方式处理。上诉人要求被上诉人以行政处理决定的方式对章程和相关决议予以修改没有法律依据。上诉人主张被诉之《回复》已经明确赋予了上诉人复议和诉讼的权利，但上诉人起诉是否符合法定起诉条件系法院根据法律规定应当予以审查的事项，不因行政机关的指引而必然取得，故上诉人的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉正确，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审诉讼费免于收取。本裁定为终审裁定。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二〇年七月二日法官助理  张 靖书 记 员  王俏婷