浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行终178号上诉人（原审被告）温州市生态环境局，住所地浙江省温州市鹿城区学院中路237号。法定代表人潘黄星，局长。出庭应诉负责人曾国海，温州市生态环境局龙湾分局局长。委托代理人余隐，北京京师（温州）律师事务所律师。委托代理人施明强，北京京师（温州）律师事务所律师。上诉人（原审第三人）温州万鑫置业有限公司，住所地浙江省温州市龙湾区机场大道2138号副楼。法定代表人张强，总经理。委托代理人胡纲，浙江六和（温州）律师事务所律师。委托代理人陈永旭，浙江六和（温州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）邓志光，男，1953年6月1日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。被上诉人（原审原告）方长生，男，1959年9月25日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。两被上诉人的共同委托代理人倪立赶，北京德恒（温州）律师事务所律师。两被上诉人的共同委托代理人金纯纯，北京德恒（温州）律师事务所律师。邓志光、方长生与温州市生态环境局（以下简称温州市环境局）、温州万鑫置业有限公司（以下简称万鑫公司）土建环保验收一案，温州市鹿城区人民法院于2019年11月18日作出（2019）浙0302行初167号行政判决，温州市环境局、万鑫公司不服，向本院提起上诉。本院于2020年3月24日受理后，依法组成合议庭进行了审理。当事人申请庭外和解1个月时间，不计入本案审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理认定：瓯海区三垟街道和园系温州市××××区黄屿单元Ｆ-10号地块的建设项目（即Ｆ10地块建设项目），万鑫公司系Ｆ10地块建设项目的建设单位，邓志光、方长生购买了Ｆ10地块建设项目的房屋（于2016年9月份交付，于2017年5-6月份取得不动产权证书）。2016年1月13日，万鑫公司向原温州市龙湾区环境保护局蒲州环境管理所递交《申请报告》，申请组织Ｆ10地块建设项目土建环保竣工验收。2016年1月21日，原温州市龙湾区环境保护局（以下简称原龙湾区环保局）向万鑫公司作出《关于温州市××××区黄屿单元Ｆ10号地块工程项目土建竣工环保验收的意见》（以下简称被诉环保验收意见），内容为“公司土建工程竣工环保验收申请报告已收悉。根据建设项目管理有关规定及现场勘查情况，验收意见如下：一、同意万鑫公司在温州市××××区黄屿单元Ｆ10号地块土建工程竣工环保验收合格。总建筑面积为158229.13㎡，总用地面积为45864㎡。二、要严格执行该项目环评审批意见。项目建成后试生产时间为三个月，经验收合格，方可投入正式生产。”邓志光、方长生不服，于2019年3月5日向原审法院递交起诉材料，经告知变更原审被告及另行委托代理人，邓志光、方长生于3月13日补正，原审法院于当日以（2019）浙0302引调1775号予以登记。因协调不成，于2019年6月6日正式受理本案。另查明，温州市环境局在龙湾区设立生态环境分局作为派出机构，原龙湾区环保局的职责整合为温州市生态环境局龙湾分局，原龙湾区环保局不再保留。F10地块建设项目所在的温州市域铁路S1沿线已于2019年4月安装直立式声屏障。原审法院认为：一、《建设工程质量管理条例》（2000年1月30日实施版）第十六条规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程经验收合格的，方可交付使用。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案。”第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：……（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件。”原国家环境保护总局《关于房地产开发项目环境管理问题的复函》（环发[1999]154号）规定：“房地产建设项目在居民未入住前，难以对环保设施进行验收。因此，对房地产建设项目可在主体工程验收时先对环境保护设施进行预验收，待居民入住率达75%以上时，再对环境保护设施进行正式验收……。”结合上述规定，建设项目竣工验收合格后方可交付使用，而房地产建设项目只有待居民入住率达75%以上时，方对环境保护设施进行正式验收。因此，建设单位在办理房地产建设项目工程竣工验收备案时应当提交的环保部门出具的认可或准许使用文件实为环保预验收文件。本案中，原龙湾区环保局在F10地块建设项目交付使用前基于万鑫公司的申请作出被诉环保验收意见，实属环保预验收。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，邓志光、方长生系F10地块建设项目房屋业主，被诉环保验收意见系原龙湾区环保局对F10地块建设项目在居民入住前、配套环保设施是否已按许可的要求建成进行审核出具的验收意见，且系万鑫公司在办理F10地块建设项目工程竣工验收备案时应当提交的环保部门出具的认可或准许使用文件，故被诉环保验收意见对邓志光、方长生的权益产生影响。另《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”被诉环保验收意见并非行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，故本案不适用上述条款，温州市环境局以上述条款主张邓志光、方长生不具有提起本案诉讼的主体资格，于法无据，不予支持。三、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”本案中，被诉环保验收意见虽系建设单位在办理房地产建设项目工程竣工验收备案时应当提交的环保部门出具的认可或准许使用文件，但并非对环境保护设施进行正式验收的文件，且邓志光、方长生既非被诉环保验收意见的行政相对人，又非环保验收方面的专业人士，其难以区分预验收与正式验收，亦难以在取得F10地块建设项目内房屋的不动产权证书时，即能推知被诉环保验收意见内容。因此，温州市环境局主张邓志光、方长生取得F10地块建设项目内房屋的不动产权证书时即已知被诉环保验收意见，其提起本案诉讼已超法定起诉期限，无事实和法律依据，不予支持。四、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第三条规定：“建设项目竣工环境保护验收是指建设项目竣工后，环境保护行政主管部门根据本办法规定，依据环境保护验收监测或调查结果，并通过现场检查等手段，考核该建设项目是否达到环境保护要求的活动。”因法律法规对建设项目竣工后环保预验收的程序并无明文规定，故可以参照上述规定并结合温州市环境局陈述，对被诉环保验收意见的程序合法性进行认定。温州市环境局主张其依万鑫公司的申请对F10地块建设项目进行现场查勘和图纸核对后，认为其主体建筑符合《F10地块环境报告》提出的相关要求，遂作出被诉环保验收意见，但温州市环境局仅提供了竣工图纸，而未提供现场查勘和图纸核对的证据，无法证明其已履行现场查勘和图纸核对程序，应视为原龙湾区环保局未经现场查勘和图纸核对作出被诉环保验收意见，程序违法。综上，原龙湾区环保局作出被诉环保验收意见程序违法，邓志光、方长生要求撤销被诉环保验收意见的诉讼请求，于法有据，予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销温州市环境局于2016年1月21日作出《关于温州市××××区黄屿单元Ｆ10号地块工程项目土建竣工环保验收的意见》的行政行为。本案受理费50元，由温州市环境局负担。上诉人温州市环境局上诉称：一、被诉环保验收意见是对建设项目是否建成配套环境保护设施进行前期检查形成的过程性资料，属于建设项目竣工环境保护验收的准备工作，对行政相对人或小区业主的权益不产生实际影响，该行为不具有可诉性。二、被诉环保验收意见即使是可诉的行政行为，因涉及全体业主共有利益，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼”，邓志光、方长生不具有原审原告的主体资格，无权提起本案诉讼。三、法律、行政法规没有明确规定土建环保验收的范围和程序，且被诉环保验收意见不具有终局性，故本案不能适用正式验收的程序规定。四、被诉环保验收意见程序轻微违法，且对被上诉人的权利不产生实际影响，撤销可能影响整个建设工程竣工验收备案，给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故不能适用撤销判决。原龙湾区环保局根据工程竣工图纸进行现场勘查核对，确认万鑫公司已根据环境影响报告书的要求建设环境保护设施。由于具体经办的原蒲州环境管理所多次搬迁，造成相关程序性证据遗失，导致程序轻微瑕疵。被诉环保验收意见的结论正确，且被上诉人也认可万鑫公司已建设雨污水管道、厨房排烟竖井等环境保护设施。被上诉人主张的涉案建设项目附近市域铁路S1线噪声问题系市域铁路S1线运营时产生。综上，请求撤销原判，依法改判驳回被上诉人的原审起诉或者诉讼请求。上诉人万鑫公司上诉称：一、原判认定事实错误。1.被诉环保验收意见涉及涉案地块全体业主的共有利益，原判认为不涉及业主共有利益错误。2.原判既认定被诉环保验收意见是办理工程竣工验收备案必须提交的环保部门许可文件，另一方又认定并非涉及业主共有利益的行政行为，自相矛盾。3.原判认为作出被诉环保验收意见时没有进行现场勘查，与事实不符。二、原判适用法律错误。1.被诉环保验收意见涉及涉案地块全体业主的共有利益，被上诉人不具有原审原告的主体资格，原判认为本案不适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定错误。2.被上诉人提起本案诉讼已超过起诉期限。根据购房合同约定，商品房交付给被上诉人使用的前提条件是建设工程经竣工验收合格，并取得建设工程竣工验收备案证明。被上诉人同意收房应视为已确认建设工程已完成竣工验收备案，应当知道土建工程已取得被诉环保验收意见等许可文件。被上诉人等业主已于2017年5至6月间取得不动产权证书，被上诉人至迟在取得不动产权证书时应当知道涉案建设项目已取得被诉环保验收意见。3.原判认为被诉环保验收意见属于环保预验收，适用《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第三条规定的正式验收程序，认定程序违法，缺乏依据。三、按照原判认定被诉环保验收意见是办理建设工程竣工验收备案和不动产登记的必备材料之一，因此，撤销被诉环保验收意见会影响不动产初始登记、转移登记及抵押权登记，影响不特定民事主体的利益，损害社会公共利益。四、被上诉人以涉案地块建设项目未就温州市域铁路Sl线噪音影响，按照《F10号地块环境影响报告书》要求采取环保措施为由，请求撤销被诉环保验收意见，缺乏依据。Sl线的环评责任主体是S1线的建设单位，被上诉人可就Sl线建设项目是否符合《环境影响评价报告》的要求另行寻求救济。综上，请求撤销原判，依法改判。被上诉人邓志光、方长生答辩称：一、被上诉人具有原审原告的诉讼主体资格。被诉环保验收意见是在居民入住前，配套环保设施是否已按照许可的要求建成进行审核后出具的验收意见，作为该建设项目工程竣工验收备案前应移交的环保部门出具的认可或准许文件使用。房屋的噪声污染影响业主的健康权，也可能影响房屋的价值，故被上诉人作为业主有权提起本案行政诉讼。二、虽然被诉环保验收意见作为办理工程竣工验收备案的材料，但被上诉人不知道被诉环保验收意见内容，被上诉人提起本案诉讼没有超过法定起诉期限。三、被诉环保验收意见属于环保预验收，具有可诉性，且被诉环保验收意见事实依据不足，程序违法，应予以撤销。法律、行政法规对建设项目竣工后环保预验收的程序无明确规定，故原判参照《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第三条规定，并无不当。温州市环境局没有举证证明其已经现场查勘，应认定程序违法。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审期间，上诉人温州市环境局及被上诉人邓志光、方长生没有向本院提交新的证据。上诉人万鑫公司向本院提供涉案地块建设项目竣工环境保护验收调查报告、建设项目竣工环境保护自主验收意见，以证明万鑫公司于2019年8月经组织对涉案地块项目配套建设的环境保护设施进行正式验收合格。经质证，上诉人温州市环境局无异议，被上诉人对证据的真实性无异议，认为该两份证据于2019年6月和8月形成，且系万鑫公司自主验收，而被诉环保验收意见于2016年1月21日作出，该两份证据与本案无关联性。本院认为，万鑫公司提供的证据涉及涉案地块工程项目土建环境保护设施是否已建成的认定，与本案具有关联性，且符合证据的真实性、合法性，本院予以采信。本院经审核当事人向原审法院提供的证据，依法对原审判决认定的事实予以确认。本院另查明：受万鑫公司委托，2019年6月，浙江中谱检测科技有限公司作出中谱检（2019）竣字第06-002号《温州市××××区黄屿Ｆ-10地块建设项目竣工环境保护验收调查报告》。万鑫公司组织涉案项目竣工环境保护自主验收，并于2019年8月4日作出《温州市××××区黄屿Ｆ-10地块建设项目竣工环境保护自主验收意见》，验收结论为同意通过该项目竣工环境保护自主验收。本院认为：原国家环境保护总局《关于房地产开发项目环境管理问题的复函》（环发[1999]154号）规定：“房地产建设项目在居民未入住前，难以对环保设施进行验收。因此，对房地产建设项目可在主体工程验收时先对环境保护设施进行预验收，待居民入住率达75%以上时，再对环境保护设施进行正式验收……”可见房地产建设项目只有待居民入住率达75%以上时，才可对环境保护设施进行正式验收。被诉环保预验收意见仅是环境保护主管部门在居民未入住前，对建设项目所需的环境保护设施所作的预验收，并非终局的环保验收行为。国务院《建设项目环境保护管理条例》（2017年10月1日起施行）第十七条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。”2018年修改的水污染防治法、噪声污染防治法等法律均已删除原关于“环境保护主管部门验收”的规定。法律、行政法规修改后，建设项目的环保验收主体由环境保护主管部门变更为建设单位。在建设单位万鑫公司已组织正式验收的情况下，被诉环保验收意见作为过程性行为，对被上诉人的权利义务不产生终局性的影响。在法律、行政法规修改建设项目的环保验收主体之前，环境保护主管部门作出的正式验收行为，才是终局的行政行为。被诉环保验收意见作出之后，环保验收主体因法律、行政法规修改变更为建设单位，但并不影响被诉环保验收意见属于过程性行为的认定。因此，被诉环保验收意见作为过程性行为，不属于行政诉讼受案范围。若被上诉人认为涉案环保设施不符合环评要求，可依法通过要求环境保护主管部门履行查处法定职责等途径进行救济。综上，上诉人主张被诉环保验收意见不属于行政诉讼受案范围，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项的规定，裁定如下：一、撤销温州市鹿城区人民法院（2019）浙0302行初167号行政判决。二、驳回邓志光、方长生的起诉。本案一二审案件受理费依法免收。本裁定为终审裁定。审判长  马永利审判员  诸智影审判员  陈 雕二〇二〇年七月二十四日书记员  叶王彰