湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂05行初90号原告宜昌市点军区嘉明庄园酒店，住所地：宜昌市点军区点军街办范家湖村。经营者张晓琼，女，汉族，1968年10月14日出生，住宜昌市夷陵区，系该酒店经理。原告黄庭桥，男，汉族，1953年5月9日出生，住宜昌市西陵区。二原告共同委托诉讼代理人蔡世军，北京市天畅律师事务所兼职律师。特别授权代理。被告宜昌市点军区人民政府，住所地：宜昌市点军区江南大道161号。统一社会信用代码11420504011113676N。法定代表人高杰，区长。出庭负责人刘勇，副区长。委托诉讼代理人唐榜斌，宜昌市点军区司法局副局长。特别授权代理。委托诉讼代理人尚绪欣，湖北民基（点军）律师事务所律师。特别授权代理。第三人宜昌市点军区点军街道范家湖村村民委员会，住所地：宜昌市点军区点军街办范家湖村三组。统一社会信用代码5442050473684509XT。法定代表人王乐春，该村民委员会主任。委托诉讼代理人胡朝阳，湖北普济律师事务所律师。一般授权代理。委托诉讼代理人赵鹏，湖北普济律师事务所实习律师。一般授权代理。原告宜昌市点军区嘉明庄园酒店（以下简称嘉明庄园酒店）诉被告宜昌市点军区人民政府（以下简称点军区政府）未履行征收补偿法定职责一案，本院于2019年8月1日立案受理后，经初步审查，认为原告嘉明庄园酒店在起诉状中将宜昌市点军区点军街道范家湖村村民委员会（以下简称范家湖村委会）列为被告不当，另外，黄庭桥作为嘉明庄园酒店所占土地的承租人，应以共同原告身份参加到本案诉讼中。经本院释明，原告嘉明庄园酒店同意将范家湖村委会列为本案第三人，黄庭桥以共同原告身份参加本案诉讼。本院在法定期限内依法向被告点军区政府送达了起诉状副本，因被告认为本案需要收集整理的资料较多，无法如期举证，故在法定十五天举证期限内向本院提交了延期二十天举证的申请。本院经审查准许延期举证后，被告在准许延期的期限内向本院提交了答辩状和证据材料。本院将被告提交的答辩状和证据材料在法定期限内送达给原告和第三人。本院依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭审理了本案。原告嘉明庄园酒店的负责人张晓琼、原告黄庭桥以及二原告共同的委托诉讼代理人蔡世军，被告点军区政府的负责人刘勇及委托诉讼代理人唐榜斌、尚绪欣，第三人范家湖村委会的法定代表人王乐春及委托诉讼代理人胡朝阳、赵鹏到庭参加诉讼。2020年1月9日、4月8日，当事人各方向本院两次提交协调申请，申请协调期限分别为一个月、三个月。其间，因受新型冠状病毒××疫情影响，又统一扣除审理期限六十六天。本案现已审理终结。原告嘉明庄园酒店、黄庭桥诉称：一、2002年11月30日，宜昌市嘉明房地产开发有限责任公司（以下简称嘉明房地产公司）与点军乡范家湖村委会（即第三人范家湖村委会）签订了《范家湖垂钓中心租赁经营合同》，租赁该村用地30多亩，租赁期限为30年。双方并对该租赁经营合同进行了公证；2010年8月30日，范家湖村委会出具《房屋产权归属证明》，证明嘉明房地产公司“在租赁的空地上自建的房屋产权归该公司所有，房屋建筑面积2200平方米”；2010年12月1日，范家湖村委会与黄庭桥签署了《范家湖垂钓中心租赁经营补充合同》，将租赁经营期限变更为41年（自2001年4月1日至2044年3月31日），将原属于嘉明房地产公司的所有权利义务转让给黄庭桥。原告在该租赁的土地上兴建了嘉明庄园酒店，该酒店项目是点军区政府在2001年引进的重点投资项目，按照规定办理了所有经营手续，属于合法经营，投资人黄庭桥、张晓琼对该酒店拥有无可争议的合法权利。二、2014年12月4日，被告点军区政府发布[2014]45号《征收土地公告》（以下简称45号土地征收公告），启动宜昌市点军区江城大道项目建设及点军区污水处理厂项目建设，嘉明庄园酒店被列入征迁范围。2014年4月初，原告即接到了点军区江城大道征迁指挥部口头通知：嘉明庄园酒店从4月1日起停止营业，停业期间的损失由政府进行赔偿。2014年6月，江城大道项目建设方在未得到嘉明庄园酒店同意的情况下，将酒店外部停车场侵占后修便道施工，施工泥土阻塞了停车场和防洪沟。2014年7月11日一场暴雨，造成嘉明庄园酒店一片**，酒店内用于垂钓的约三万斤优质鱼和三万多尾新放罗非鱼被洪水冲走，造成养殖经营直接损失约三十多万元。2015年7月5日，双方协商确定的洪灾损失及停业损失领款单，至今被告未支付。三、2015年7月6日凌晨三点四十分，被告实施非法强拆行为，用挖掘机推倒嘉明庄园酒店前门、院墙及部分房屋，造成直接损失上百万元。强拆行为前后进行了两个多小时，原告当时打110报警后，警察4点16分左右赶到现场，但只是做了笔录，5点41分左右即撤离。7月8日，原告接到点军街办主任电话，告知代表区政府协调，强拆部分政府先给600万元，后面继续谈，但被告至今未兑现。四、虽然嘉明庄园酒店建设在集体土地上，但根据湖北省人民政府《关于宜昌市城市总体规划（2011-2030年）的批复》（鄂政函[2013]18号），宜昌市城市规划区包括西陵区、伍家岗区、点军区等行政辖区。据此，被告应根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条第一款、第四款，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条，以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第十二条的规定，依照法定程序和期限作出征收补偿决定，但被告在法定期限内未作为。原告为此向本院提起行政诉讼，请求：1、依法确认被告未在法定期限内依法作出征收补偿决定（的行为）违法，判令被告在三个月内依法对嘉明庄园酒店作出征收补偿决定；2、判令被告（先行）支付已达成一致部分的补偿款共计1428.0633万元，包括洪灾损失28万元、截止2019年7月的护厂费147.2万元、医药费9万元、停车场损失37.6万元、大门强拆损失30万元、泵站损失2万元、截止2019年7月的酒店经营损失810.6133万元、征迁补偿测算中其他补偿和经营损失363.65万元。（该项请求系原告在庭审中将其在（2019）鄂05行初89号案件中的第二项请求调整增加到本案中。）3、本案诉讼费由被告负担。被告点军区政府辩称：一、原告经营场所的占地已经列入行政征收范围，共涉及两个建设项目的土地征收。其中部分土地位于宜昌市年度第5批次城市建设用地征收范围内，该批次用地用于江城大道一期市政工程项目建设，点军区政府于2014年12月4日发布45号土地征收公告决定征收；另一部分土地属于点军区2015年度第8批次城市建设用地征收范围内，点军区政府于2016年1月6日发布[2016]6号《土地征收公告》（以下简称6号土地征收公告）决定征收。前述建设项目的业主单位是宜昌市城市建设投资开发有限公司。二、本案征收决定作出后，范家湖村委会委托的第三方评估机构已经完成实物调查，该实物调查结果经原告确认无异议。第三方评估机构据此作出了预评估报告，但是本案原告认为评估价值过低，长期坚持主张过高的诉求利益，并曾一度严重阻碍施工进展。2015年7月6日，施工单位被迫实施应急拆除。为妥善化解应急拆除后的纠纷问题，范家湖村委会于2015年7月9日与原告签订了《协议书》一份，由范家湖村委会向原告预付征收补偿款398万元。同年8月4日，范家湖村委会又向原告预付停车场征收补偿款48万元。另外范家湖村委会还向原告预付有5万余元的征收补偿款。（该笔支出的财务单据因支付渠道不同目前尚在查找过程中）。三、原告的诉请事项没有法律依据。1、原告诉请按照国有土地上房屋征收补偿的相关标准进行补偿没有法律依据。本案原告的经营占地为范家湖村的集体土地，不应当按照国有土地上的补偿标准进行补偿。2、原告诉请判令被告作出征收补偿决定没有法律依据。按照《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。因此，本案涉及的征收补偿争议，被告仅仅只有行政协调职责，无权直接作出补偿决定。按照《湖北省征地补偿安置争议协调裁决办法》第九条的规定，申请人对本办法第七条所列事项有异议的，可以自征地补偿安置方案公告之日起60日内，向批准征地补偿安置方案的市、州、县人民政府申请协调。但原告并未在法定时限内提出行政协调申请。3、本案未能达成征收补偿协议的责任在于原告。原告经营场地上的设施价值，经评估仅为668.0439万元，但原告诉求利益为5000余万元，导致范家湖村委会无法满足其诉求，双方至今协商未果。四、对于原告要求先行支付已达成一致部分补偿款项的请求，被告认为应当按照点军区集体土地征收的统一补偿标准进行补偿。综上，被告点军区政府不具有作出集体土地上征收补偿行政决定的职权，原告的诉讼请求应予判决驳回。第三人范家湖村委会辩称：一、本案涉及的政府征收行为程序合法。原告所谓的“招商引资项目”、“重点保护企业”不能成为其意图获得高额补偿的法定理由。在征收实践中，针对安置补偿问题没有本地企业和招商引资企业之别。二、生效的民事判决已认定：因政府征收，在此不可抗力情形下，范家湖村委会不能履行与原告签订的租赁合同义务，有权行使法定解除权。至于补偿，由于原告的要求远远高于资产评估结果，导致范家湖村委会无法满足其诉求，但双方一直在协商沟通。三、涉案土地不能参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定执行。首先，本案从点军区政府下发土地征收公告后，与原告的补偿协商工作一直在进行中，并不是在征收决定作出当时，原告的经营场所因存在安置补偿的遗留问题而未拆迁；其次，范家湖村还有50余户村民房屋还未拆迁，整个点军区也未形成城镇化。据此，本案情形并不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定。四、对于原告调整补充到本案的第二项诉讼请求，第三人首先同意点军区政府的答辩意见，同时认为，根据国土资源部《征用土地公告办法》第十五条第一款的规定：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”本案原告未申请协调或者裁决，而直接向人民法院提起行政诉讼，对其起诉，人民法院应裁定不予受理。综上，原告的诉讼理由不能成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告点军区政府在法定期限内向本院提交了以下证据:第一组证据：1、湖北省人民政府鄂政土批[2014]1740号文。2、点军区政府45号土地征收公告。3、宜昌市城市建设投资开发有限公司填写的建设项目用地申请表。4、湖北省人民政府鄂政土批[2015]2174号文。2、点军区政府6号土地征收公告。证明嘉明庄园酒店所占土地在征收范围内，宜昌市年度第5批次城市建设用地范围内的项目业主单位是宜昌市城市建设投资开发有限公司。第二组证据：1、范家湖村委会已分别向嘉明庄园酒店、黄庭桥预付征收补偿款398万元、48万元的相关证据。包括记账凭证、转账凭证、范家湖村委会2015年7月9日与嘉明庄园酒店签订的预付补偿款398万元的协议、黄庭桥2014年8月4日领取48万元补偿款的领款单等。2、湖北博鑫资产评估有限公司对嘉明庄园酒店所作的资产评估，总价值为6680439.28元。第三组证据：1、2016年1月5日原告黄庭桥及案外人刘艳向宜昌市点军区人民法院提交的说明。2、嘉明庄园酒店2014年提交的嘉明庄园拆迁方案。3、2014年6月宜昌市博融资产评估有限公司对嘉明庄园酒店房屋和资产等进行清查的明细表。该组证据证明：1、原告方对资产清点情况确认无异议。2、原告对本案征收补偿问题虽要求协商解决，但由于其诉求过高，导致征收补偿协议无法达成，其责任不在被告方。对于被告的举证，原告质证认为：第一组证据的证据1，即湖北省人民政府鄂政土批[2014]1740号文真实性无异议，同时也认可嘉明庄园酒店所占土地在征收范围内的事实，但该该批复作出时间是2014年11月27日，点军区政府通知原告停产停业征收的时间却是2014年4月1日，从时间上讲属于未批先征。其次，该批复第4条特别指出本次征收的补偿标准是鄂政发[2014]12号文确定的标准，但被告实际执行的是点政发[2012]7号文所规定的补偿标准；证据2，45号土地征收公告的真实性、证明目的无异议，但对其内容的合法性不认可，该公告确定征地补偿按照点政发[2012]7号文的标准执行，明显与省政府批复不一致；证据3宜昌市城市建设投资开发有限公司填写的建设项目用地申请表，真实性无法判断，被告提交该申请表的目的是想证明项目的业主单位为宜昌市城市建设投资开发有限公司，但被告征地以后，土地交给谁使用与原告无关；证据4湖北省人民政府鄂政土批[2015]2174号文真实性、证明目的无异议。原告提请法庭注意的内容同该组证据的证据1；证据5，6号土地征收公告的真实性、证明目的无异议，提请法庭注意的内容与该组证据的证据2相同。第二组证据的证据1中，有关398万元的记账凭证、转账凭证、支付款项的批文的真实性无法判断，因为是被告的内部记账和内部批示。上述凭证及批文中记载398万元是房屋安置补偿费，这与范家湖村委会与嘉明庄园酒店2015年7月9日签订的《协议书》所记载的名目不一致；有关48万元的领款单、凭证真实性无异议，因为领款人黄庭桥已经签字领款；范家湖村委会与嘉明庄园酒店2015年7月9日签订的《协议书》的真实性、合法性、关联性无异议。该组证据的证据2湖北博鑫资产评估有限公司对嘉明庄园酒店所作的资产评估真实性、合法性、关联性均不认可，该评估从形式上不符合评估报告的形式要件，没有评估依据、标准、以及评估人员的资质证明，不能达到其证明目的。第三组证据的证据1，2016年1月5日原告黄庭桥及案外人刘艳向宜昌市点军区人民法院提交的说明，真实性、证明目的无异议；证据2，嘉明庄园酒店2014年提交的嘉明庄园拆迁方案，真实性无异议，但不认可证明目的。被告从来没有作出正式的评估报告，因此被告称原告的诉求利益过高没有依据；证据3，2014年6月宜昌市博融资产评估有限公司对嘉明庄园酒店房屋和资产等进行清查的明细表，真实性、证明目的无异议，但这不是财产清查的全部，还有遗漏部分。范家湖村委会对于被告举证的真实性、合法性、关联性均无异议。并认为，在（2019）鄂05行初89号行政案件中，已查明范家湖村委会向原告支付了2笔征地补偿款项，分别是398万元和48万元，另外有一笔是5万多元，只是暂时没有找到支付凭证。原告就其主张向本院提交了以下证据：第一组证据：1、2002年11月30日点军乡范家湖村委会与嘉明房地产公司签订的《范家湖垂钓中心租赁经营合同》、点军区公证处对该合同作出的公证书。2、2010年12月1日，范家湖村委会与黄庭桥签订的《范家湖垂钓中心租赁经营补充合同》。3、宜昌市中级人民法院（2016）鄂05民终767号民事判决书。4、点军区政协退休人员黄正财2015年10月27日出具的证明。5、宜昌市公安消防支队针对嘉明房地产公司提交的有关嘉明庄园酒店土建工程的设计资料作出的《建筑工程消防设计审核意见书》、宜昌市公安局点军分局为嘉明庄园酒店颁发的“重点保护企业”的牌匾、嘉明庄园酒店营业执照及组织机构代码证、税务登记证、特种行业许可证。6、范家湖村委会2010年8月30日出具的房屋产权归属证明。该组证据证明：嘉明庄园酒店项目是点军区政府2001年引进的重点投资项目，按规定办理了所有经营手续，属于合法经营。投资人黄庭桥、张晓琼对酒店拥有无可争议的合法所有权，对其租赁范围内的土地拥有使用权和经营权。第二组证据：1、湖北省人民政府关于宜昌市年第5批次（江城大道一期市政工程）城市建设用地的批复（鄂政土批[2014]1740号）。2、宜昌新区建设推进办公室向宜昌市城投公司下发的《宜昌新区建设项目任务书》（宜新办函[2013]81号）。3、宜昌市发展和改革委员会对宜昌市住建委下发的《关于宜昌市江城大道（点军大道-夷桥路）市政工程可行性研究报告的批复》（宜发改审批[2014]129号）。4、点军区征地搬迁工作领导小组办公室关于启动江城大道等项目征迁工作的通知（点征领办发[2014]3号）。5、点军区政府作出的45号土地征收公告。6、宜昌市规划局针对江城大道工程项目作出的《建设项目选址意见书》。7、黄庭桥住院病历。该组证据证明：点军区政府是法定征收主体，原告是被征收人。原告积极配合政府拆迁，损失巨大，黄庭桥还因此住院。点军区政府在非法强拆前后多次对原告承诺均未兑现，导致原告权利无法保障。第三组证据：1、黄庭桥2015年7月5日的领款单。2、嘉明庄园征迁补偿资金测算表。3、原告委托诉讼代理人2019年7月8日对范家湖村委会主任王乐春的调查笔录。4、原告委托诉讼代理人2019年7月8日对宜昌泓鑫劳务服务有限公司负责人陈军的调查笔录。该组证据证明被告应及时支付已经达成一致的部分征迁补偿款项1428.0633万元。第四组证据：1、关于2015年7月6日凌晨强拆行为的视频资料。2、嘉明庄园酒店大门强拆前后的照片各一张。该组证据证明：被告未履行任何行政强制程序，违法强制拆除原告部分建筑物及附属设施，违反了行政强制法及相关规定，并给原告造成巨大损失。第五组证据：湖北省人民政府《关于宜昌市城区总体规划（2011-2030年）的批复》（鄂政函[2013]18号）。该组证据证明：根据省政府的批复，宜昌市城市规划区包括点军区整个区域。按照最高人民法院的司法解释，嘉明庄园酒店拆迁应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定进行补偿，但被告未在法定期限内作出征收补偿决定。对于原告的举证，被告质证认为：第一组证据，证据三性均无异议；第二组证据真实性、合法性无异议，但其中黄庭桥的住院病历与本案无关，对该组其他证据与本案的关联性无异议；第三组证据，领款单、补偿资金测算表及其记载的每年经营利润真实性不予认可，因为没有经过村委会和区政府下设的拆迁指挥部签章确认，且该领款单中载明的62.5万元并未实际支付。对相关的调查询问笔录，真实性、合法性、关联性无异议，但笔录所确认的双方协商一致的补偿价款在没有经过村委会、指挥部审核签章同意的前提下，不能发生法律效力；第四组证据，视频、照片的真实性无异议，但不能证明相关的拆除行为是由区政府实施，不能达到原告证明目的。第五组证据，真实性、合法性均无异议，但该证据不能达到原告证明目的，土地规划和土地征收是不同的概念，原告提出的本案被征收土地已经纳入了城市规划区，但征地行为是按照本案涉及的征地批文实施，原告根据该规划认为本案应当适用国有土地上房屋征收的补偿标准进行补偿不能成立。第三人范家湖村委会对第一组证据中的证据1、2真实性无异议，但对合法性有异议，认为法律规定的合同签订的最高年限为20年，原告提交的两份租赁经营合同均超过了20年。前一份租赁经营合同虽然经过了公证，但公证书也只是对双方当事人的签名和印章予以确认，并未对合同的合法性予以确认。对于其他所有证据的质证意见同区政府质证意见。第三人范家湖村委会庭审前提交的第一、第二组证据，与被告提交的第二、第三组证据相同。庭审中，范家湖村委会补充提交了一份新证据：点军区政府《关于实施征地统一年产值标准的通知》（点政发[2014]10号）。证明2014年点军区政府调整了征地范围内的统一年产值标准，因此不存在原告主张的补偿标准过低的问题。因范家湖村委会庭审前提交的第一、第二组证据，与被告提交的第二、第三组证据相同，原告对该部分证据未再重复质证。对于范家湖村委会在庭审中补充提交的点政发[2014]10号文件，原告对其真实性无异议，但不认可证明目的，认为该文件不能证明调整后的补偿标准符合法律法规的规定，且本案中，被告对原告房屋进行的评估是在点政发[2014]10号文件下发之前。被告对于范家湖村委会提交证据的三性无异议。本院认为，第三人对于被告提交证据的证据三性均无异议。原告对于被告提交的第一组证据的真实性无异议，本院据此对该组证据的真实性予以认可。至于原告提出被告存在未批先征、以及被告公布的征地补偿标准与湖北省政府批复的标准不一致的问题，由于本案当事人争议的焦点是被告对集体土地征收是否有作出补偿决定的法定职责，故被告是否存在未批先征行为、以及依据什么标准进行征地补偿并非本案审查范围；被告提交的第二组证据，尽管原告对398万元记账凭证的真实性、398万元的名目、以及湖北博鑫资产评估有限公司的资产评估报告的证据三性提出了异议，但原告对于已分别领取398万元、48万元款项的事实，以及其资产确有评估公司进行了与评估有关的调查工作的事实并无异议，本院对原告并无异议的事实予以认可；被告提交的第三组证据，原告对证据的真实性无异议，本院对该组证据的真实性予以认可。对于原告提交的证据，被告仅对第三组证据中，62.5万元领款单、补偿资金测算表以及该表中记载的原告每年经营利润的真实性未予认可，并阐明了不予认可的理由。经审查，本院认为被告对前述证据真实性不予认可的理由成立；原告提交的其余证据，被告对证据的真实性无异议，本院对原告提交的其余证据的真实性予以认可。至于第三人对原告提交的第一组证据中的两份租赁合同的合法性提出异议，对此，本院认为，租赁合同的合法性并非行政案件的审理范围。第三人提交的第一、第二组证据与被告提交的第二、第三组证据相同，原告对该部分证据未再重复发表质证意见，本院对第三人提交的第一、二组证据的分析采纳意见与被告的第二、三组证据相同，不再赘述。第三人在庭审中补充提交的新证据，原告、被告对其真实性未提出异议，本院对该证据的真实性予以认可。根据本案有效证据、人民法院生效裁判、以及各方当事人在庭审中的陈述，本院认定以下事实：一、2002年11月30日，嘉明房地产公司与原点军乡范家湖村委会签订了《范家湖垂钓中心租赁经营合同》，由嘉明房地产公司租赁该村垂钓中心三个堰塘和现有三亩空地共约30亩及水电主要设施，租赁期限为30年（自2001年4月1日至2031年3月31日）。双方并对该租赁经营合同进行了公证；原告在该租赁的土地上兴建了嘉明庄园酒店，并办理了相关经营手续后从事经营；2010年8月30日，范家湖村委会出具《房屋产权归属证明》，证明嘉明房地产公司“在租赁的空地上自建的房屋产权归该公司所有，房屋建筑面积2200平方米”；2010年12月1日，范家湖村委会与黄庭桥签署了《范家湖垂钓中心租赁经营补充合同》，将租赁经营期限变更为：自2001年4月1日至2044年3月31日，将嘉明房地产公司在前合同中作为承租方的所有权利义务转移给黄庭桥。二、嘉明庄园酒店所占土地在宜昌市年度第5批次城市建设用地和点军区2015年度第8批次城市建设用地征收范围内。2014年12月4日，被告点军区政府根据宜昌市年度第5批次城市建设用地征地发布45号土地征收公告，启动宜昌市江城大道一期市政工程项目建设。三、原告自述：1、2014年4月初，原告即接到了点军区江城大道征迁指挥部口头通知：嘉明庄园酒店从4月1日起停止营业，停业期间的损失由政府进行赔偿。2、2014年6月，江城大道项目建设方在未得到嘉明庄园酒店同意的情况下，将酒店外部停车场侵占后修便道施工，施工泥土阻塞了停车场和防洪沟。2014年7月11日一场暴雨，造成嘉明庄园酒店一片**，酒店内用于垂钓的约三万斤优质鱼和三万多尾新放罗非鱼被洪水冲走，养殖经营直接损失达三十多万元。2015年7月5日，双方协商确定的洪灾损失及停业损失补偿，至今被告未支付。3、2015年7月6日凌晨，嘉明庄园酒店前门、院墙及部分房屋被挖掘机推倒，在拆除行为发生过程中，原告工作人员曾打110报警，宜昌市公安局点军分局民警接到报警后赶到现场，在进行相关调查后撤离。事后点军街办代表点军区政府表态，同意与其协商，强拆部分政府先给予一定补偿，但至今未兑现。四、原告认为，自2014年4月1日接到通知停产停业以来，至今已有五年多，期间为了解决临时发生的问题，范家湖村委会仅向原告支付了三笔补偿款项，之后征收补偿问题一直未得到最终解决。被告点军区政府及其下属单位一直处于行政不作为状态中，其行为已违反《土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第四款，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条之规定。原告据此向本院提起行政诉讼，请求本院依法支持其诉请。另：本案在庭审过程中，各方当事人一致认可范家湖村委会共计向原告预付了三笔征收补偿款的事实，三笔款项分别为398万元、48万元、5万元，共计451万元。本院认为，本案是一起诉行政机关不履行法定职责的案件，被告和第三人对于嘉明庄园酒店所占土地在点军区政府2014年45号土地征收公告和2016年6号土地征收公告所确定的征收范围内，该酒店房屋系原告黄庭桥与张晓琼夫妻二人共同投资建设，房屋归其二人所有的事实并无异议，同时对于嘉明庄园酒店和黄庭桥以原告身份提起本案诉讼、主张征地补偿相关权益并无异议。本院经审查亦认可嘉明庄园酒店与黄庭桥具备本案原告主体资格。当事人各方争议的主要焦点在于：1、本案嘉明庄园酒店所占土地属于租赁的范家湖村委会的集体土地，被告作为县（市）一级人民政府是否具有作出集体土地征收补偿决定的法定职责。2、被告未作出征收补偿决定，是否构成不履行法定职责。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十六条第一款规定:国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告;市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。依照前述法律规定，市、县一级人民政府及土地管理部门是代表国家负责集体土地征收与补偿的法定主体。《土地管理法》及其实施条例等，虽未明确规定市、县一级人民政府在取得国务院或者省级人民政府征地批复后，应当依法以自己的名义作出征收决定，并在无法就安置补偿达成协议时，另行以自己的名义依法作出补偿决定；但前述法律法规规定的不明确，并不能成为市、县一级人民政府否定履行集体土地征收补偿安置职责的理由。职责之所在，即义务之所在，作为集体土地征收的法定责任主体，市、县一级人民政府既然代表国家组织实施征收被征收人房屋和土地，也就有义务确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理的补偿。且在本案庭审中，被告点军区政府陈述：点军区集体土地征收的安置补偿工作实际是由区政府负责，区政府成立了征地搬迁指挥部，与被征收人签订征收补偿协议由各乡镇（街办）村(居)民委员会负责。据此，点军区政府作为市、县一级人民政府，在范家湖村委会与原告就嘉明庄园酒店房屋的征收补偿未达成协议的情况下，有义务及时作出征收补偿决定。被告称其不负有作出集体土地征收补偿决定法定职责的理由不能成立。本案事实是：在点军区政府2014年45号土地征收公告发布之前，原告嘉明庄园酒店的房屋即因宜昌市江城大道工程的施工被部分拆除和占用，第三人范家湖村委会因此已向原告预付了三笔共计451万元的征收补偿款项，相关机构也对嘉明庄园酒店的房屋进行了预评估，原告与负责征地拆迁的相关部门就房屋补偿问题进行了多次协商，但直至原告提起本案诉讼时止，双方仍未达成征收补偿协议。被告和第三人称，之所以未达成征收补偿协议，是由于原告要价过高造成；且根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款以及《湖北省征地补偿安置争议协调裁决办法》第九条的规定，当事人对补偿标准有争议的，可以自征地补偿安置方案公告之日起60日内，向批准征地补偿安置方案的市、州、县人民政府申请协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。原告未在法定期限内提出协调申请，其责任也在原告自身。对此，本院认为，尽管《土地管理法实施条例》以及《湖北省征地补偿安置争议协调裁决办法》规定了当事人对征地补偿标准不服可申请协调、裁决的救济途径，但在本案原告未选择该救济途径的情况下，被告作为集体土地征收的法定主体理应在合理期限内及时作出征收补偿决定，以确保原告及时得到合理合法补偿。而不应以原告“要价过高”、“未申请协调”为由，怠于履行补偿安置的法定职责。据此，本案被告在合理期限内未履行征收补偿法定职责的事实成立。原告要求判令被告在限期内作出征收补偿决定的请求，本院应予支持。至于原告提出先行支付已达成一致部分的补偿款项的请求。由于被告对于“已达成一致”的事实并不认可，故本院判决被告对该部分款项先行支付的条件并不具备，本院对原告该部分请求在本案中无法支持。在后续被告作出征收补偿决定的过程中，也可将原告该部分请求一并纳入予以解决。原告在诉讼中还向本院提交了要求委托评估机构对嘉明庄园酒店拆迁损失进行评估的申请。由于本案的审查范围只是被告是否应履行作出征收补偿决定的法定职责，如何补偿、补偿多少并不属于本案审查范围，且原、被告双方对于按什么补偿标准进行评估本身存在较大争议，评估工作也无法进行，故对原告要求委托评估的请求，本院在本次诉讼中不予支持。综上，被告对集体土地征收负有作出征收补偿决定的法定职责。在本案原告与第三人就嘉明庄园酒店房屋的征收补偿未达成协议的情况下，被告应在合理时间内作出征收补偿决定。原告要求判令被告在合理时间内作出征收补偿决定的请求本院应予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：一、被告宜昌市点军区人民政府自接到本判决之日起六个月内，对原告所有的嘉明庄园酒店的房屋作出征收补偿决定。二、驳回原告宜昌市点军区嘉明庄园酒店、黄庭桥其他诉讼请求。一审案件诉讼费50元，由被告宜昌市点军区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长 甘 杨审判员 胡振元审判员 曹 斌二〇二〇年七月八日书记员 陈 悦