浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙07行终348号 上诉人（原审原告）金建功，男，1963年3月27日出生，汉族，住浙江省金华市金东区。 委托代理人（特别授权）王玲，北京万典律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）梁蕊，北京万典律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）金华市金东区人民政府多湖街道办事处，住所地浙江省金华市金东区环城南路768号。 法定代表人胡旭卫，主任。 出庭行政负责人胡景明，金华市金东区人民政府多湖街道办事处副主任。 委托代理人（特别授权）王旭晖，浙江一剑律师事务所律师。 金建功诉金华市金东区人民政府多湖街道办事处（以下简称多湖街道办）其他行政管理行政行为一案，兰溪市人民法院于2020年1月10日作出（2019）浙0781行初38号行政裁定。金建功不服，向本院提起上诉。本院于2020年4月28日立案后，依法组成合议庭，通过调阅原审卷宗、询问当事人等方式对本案进行了审理。上诉人金建功及其委托代理人王玲、梁蕊，被上诉人多湖街道办的行政负责人胡景明及委托代理人王旭晖，均于2020年6月11日到庭参加询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定如下事实：原告金建功系浙江省金华市金东区多湖街道上古社区居（村）民，在该社区拥有房屋，朱金妹系原告的妻子，金可全系原告儿子，三人共同生活居住在金东区××街道××古井社区××号涉案房屋内。2017年金华市金东区人民政府决定对原告所在的多湖街道上古井村实施城中村改造。被告多湖街道办是城中村改造的工作主体，负责拆迁补偿、社会稳定等工作。上古井的城中村改造工作开始后，2017年6月10日原告的妻子朱金妹以原告金建功的名义与被告多湖街道办就上古井社区康井街5号涉案房屋先后签订过二份内容不同的《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》，编号分别为“上古井金建功房屋征收地块第3-8号”及“上古井金建功房屋征收地块第3-9号”，该二份协议因对原告金建功儿子金可全安置身份的是否确认而内容不同，“上古井金建功房屋征收地块第3-9号”协议的拆迁补偿安置利益较大，二份不同内容的《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》均由原告的妻子朱金妹代签“金建功”姓名并按朱金妹本人指印，2017年7月19日原告自行将房屋腾空向被告多湖街道办交付，原告金建功的儿子金可全在房屋腾空验收单上代签“金建功”姓名并按金可全本人指印予以确认。后经招投标由第三方施工单位将该区块内包括涉案房屋在内的已腾空交付房屋统一实施拆除。2018年2月14日，城中村改造指挥部将原告的补偿费、奖励费和临时安置费等共计527371.40元以原告的名义存入银行。另查明，原告金建功为与被告多湖街道办房屋拆迁管理（拆迁）行政强制一案于2018年8月7日向兰溪法院提起行政诉讼，兰溪法院作出（2018）浙0781行初283号行政判决，原告金建功不服提出上诉后，金华市中级人民法院于2019年12月16日作出（2019）浙07行终678号行政裁定。2019年1月14日原告金建功以多湖街道办为被告，要求确认《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》（编号为“上古井金建功房屋征收地块第3-9号”）无效，目前此案尚在审理中。 原审法院认为，第一、为了城市建设、城中村改造等公共利益，根据《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》（市政府52号令）、《金华市区城中村改造实施办法》［金政办发（2014）46号］、《金东新城区多湖区块城中村改造房屋征收实施方案》等规定，在不违反国家禁止性规定的前提下，经原、被告双方平等、自愿、协商一致可以就涉案房屋的拆迁补偿安置签订协议，涉案房屋所占土地是否征收与原、被告之间自愿签订涉案房屋的拆迁补偿安置协议并无直接的关联，原告金建功认为涉案房屋的拆迁补偿安置协议违反法律的强制性规定理由不足；第二、在原告金建功否认授权及事后未予追认情况下，原告妻子朱金妹以原告名义与被告多湖街道办签订《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》，是否对原告金建功有拘束力。原告金建功与妻子朱金妹及儿子金可全三人共同生活居住在金东区××街道××古井社区××号涉案房屋内，且在其所在居住区域实施城中村改造拆迁期间并未外出，城中村改造拆迁是生活中的大事，原告金建功应当对妻子涉案签约行为明知且未有异议，进一步讲，签约后原告对涉案房屋进行了腾退交付，也能印证原告金建功妻子的涉案签约行为是原告夫妻双方共同意思表示，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第十七条第一款第二项：“夫或妻非因日常生活需要对夫妻共同财产做重要处理决定，夫妻双方应当平等协商，取得一致意见。他人有理由相信其为夫妻双方共同意思表示的，另一方不得以不同意或不知道为由对抗善意第三人”的规定，原告妻子朱金妹以原告金建功名义与被告多湖街道办事处签订《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》对原告金建功有拘束力，原告金建功以否认授权及事后未予追认来抗辩的理由不能成立；第三、关于原被告双方就同一涉案房屋签订二份内容不同的房屋拆迁补偿安置协议问题，房屋拆迁补偿安置协议签订后可以进行修改、变更，重新签订房屋拆迁补偿安置协议的，应当及时以明示方式解除原协议的效力，对此被告多湖街道办处置不当。从客观上讲，重新签订的《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》（编号：上古井金建功房屋征收地块第3-9号）的拆迁补偿安置利益大于《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》（编号：上古井金建功房屋征收地块第3-8号）的安置利益，原告金建功明知并由妻子朱金妹签字确认，应当视为原、被告双方对《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》（编号：上古井金建功房屋征收地块第3-8号）的变更，在效力上应当以《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》（编号：上古井金建功房屋征收地块第3-9号）为准。人民法院审理行政协议案件，可以适用关于合同的民事法律规范。本案中原、被告双方签订的《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》（编号：上古井金建功房屋征收地块第3-9号），意思表示真实，根据原被告双方提供的证据及庭审陈述，不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的法定无效的情形，其效力已将《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》（编号：上古井金建功房屋征收地块第3-8号）覆盖，《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》（编号：上古井金建功房屋征收地块第3-8号）不再对原告金建功的合法权益产生实际影响，此行为不属于人民法院行政诉讼的受理范围，已经受理的，应当裁定驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定：驳回原告金建功要求确认《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》（编号：上古井金建功房屋征收地块第3-8号）无效的起诉。 上诉人金建功上诉称：一、涉案行政协议属于法院受理范围。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款第（四）项和第（六）项之规定，原审裁定认定的以下事实严重错误：“原、被告双方签订的《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》（编号：上古井金建功房屋征收地块第3-9号），意思表示真实，根据原、被告双方提供的证据及庭审陈述，不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的法定无效的情形，其效力已将《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》（编号：上古井金建功房屋征收地块第3-8号）覆盖，《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》（编号：上古井金建功房屋征收地块第3-8号）不再对原告金建功的合法权益产生实际影响，此行为不属于人民法院行政诉讼的受理范围，……”。首先，原审上述观点其实已明确表示涉案第3-8号协议是无效的，不产生法律效力。而本案中，上诉人在原审的诉讼请求就是要求原审法院确认协议无效，既然原审法院认同第3-8号协议书是无效协议，就应该依法作出确定协议无效的判决，而非作出不予受理的裁定。其次，上诉人与被上诉人双方签订第3-8号协议书是征收补偿协议，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，人民法院应该受理征收补偿协议。因此，上诉人作为合同一方主体其有权就合同效力问题提起行政诉讼，上诉人的诉讼行为完全符合法律规定，不存在不予受理的法律事由。二、两份《房屋拆迁补偿安置协议》并非上诉人亲笔签名且未授权任何人代其签名，因此，涉案第3-8号协议书不发生法律效力，应依法确认为无效。依据《中华人民共和国合同法》第三十二条、第四十八条，《中华人民共和国民法总则》第一百七十一条之规定，涉案两份协议并非上诉人亲笔签名，且上诉人未授权委托任何人代其签名，行政协议上的签名根本不是上诉人的真实意思表示，故两份协议应依法确认无效。原审法院依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第十七条第一款第（二）项之规定，认为被上诉人系善意第三人，因此上诉人之妻代其签订协议的行为对上诉人产生法律效力。上诉人对此不认同。我国之所以规定善意第三人制度其目的就是为保障交易安全，减少交易成本。在市场经济下，法律无法期待一方主体完全了解并调查另一方主体的情况，所以只要合同一方的外在表现足以使另一方相信其享有处分权利即可。除此以外，还要求善意第三人在签订合同时是善意的。善意第三人制度最多是适用于合同双方并不了解彼此情况的情形。但本案中，被上诉人系街道办事处，上诉人是其街道居民，因此被上诉人作为基层自治组织，对上诉人的情况应该非常了解；其次，在本次签订协议期间，上诉人一直在家中没有离开过。上诉人之妻朱金妹在没有书面授权情况下就直接签订协议书时，被上诉人就应该意识到有可能存在没有授权的情况，此时被上诉人应该到上诉人家中询问上诉人的意见或者电话询问。但被上诉人在明知可能存在没有授权的情况仍然直接与朱金妹签订第3-8号协议书。上诉人认为被上诉人的行为并没有到达到善意第三人的标准，因此不能认定被上诉人是善意第三人，所以原审法院不能适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（一）》第十七条第一款第二项之规定认为第3-8号协议书对上诉人有拘束力。三、涉案土地不存在土地审批手续，仍系集体土地。涉案第3-8号协议书实际上是非法买卖集体土地的行为，该行为严重违反法律的强制性规定，应依法确定协议无效。1、涉案土地未办理土地征收审批手续，涉案土地不得转让用于非农业建设。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十五条、第六十三条等规定，本案涉案土地没有经过省级人民政府批准征收，农用地没有经过转用，因此涉案土地仍然是集体土地。被上诉人违法与被征收人签订涉案第3-8号协议书实际上就是非法转让农民集体土地用于非农建设，扰乱土地管理秩序。被上诉人的行为明显违反《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，应确认无效。2、第3-8号协议书与涉案土地是否征收有直接联系。一审裁定载明：“在不违反国家禁止性规定的前提下，经原、被告双方平等、自愿、协商一致可以就涉案房屋的拆迁补偿安置签订协议，涉案房屋所占土地是否征收与原被告之间自然签订涉案房屋的拆迁补偿安置协议并无直接联系。”，上诉人认为是对法律的错误理解和适用。依据《中华人民共和国合同法》第一百四十六条之规定，我国遵循土地和房屋不可分离原则即所有权人在转让房屋时将房屋所涉及的土地一并处分，反之亦然。因此涉案第3-8号协议书的处分内容不仅包含房屋还包括房屋所占用的土地。原审法院认为涉案房屋所占土地是否征收与房屋补偿安置协议无关这一观点明显是将土地和房屋相分离，违反法律的原则性规定。由此可见，涉案第3-8号协议书是否合法不仅要考虑房屋能否被转让，还应该考虑房屋所占的土地是否符合转让的条件，所以上诉人与被上诉人之间签订第3-8号协议书当然与涉案土地是否征收有直接联系。3、被上诉人实施征收行为的依据与上位法冲突，应优先适用上位法的法律规定。被上诉人在一审期间称：“其实施城中村改造的依据是《金华市区城中村改造实施办法（试行）》（金政办发（2014)46号）的规定：1、提出方案；2、签订协议；3、拆除旧房；4、土地征收；5、房屋交付；6、后续工作。因此现在只是实施到旧房拆除阶段，所以才没有实施土地征收工作。”上诉人认为该文件与上位法存在无法调和的矛盾。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十五条、第六十五条已经明确规定，农民集体土地不能用于非农业建设，任何单位需要使用土地建设的必须使用国有土地。因此，当上位法与下位法存在冲突时，应该优先适用上位法。综上，涉案第3-8号协议书违反法律的强制性规定，完全符合《中华人民共和国合同法》第五十二条之无效规定。该协议书严重侵害上诉人的合法权益，依法应确认无效。四、被上诉人提供的《房屋拆迁补偿安置协议》(第3-8号）、金华市金东区人民政府提供的《房屋拆迁补偿安置协议》(第3-9号）内容相左，相互矛盾，完全不具有客观真实性，应依法确定协议无效。两份《房屋拆迁补偿安置协议》甲方均为金华市金东区多湖街道办事处，乙方均为金建功。甲乙双方签订协议的行为系具体行政行为，被上诉人实施具体行政行为应符合行政法诚信原则，行政活动应具有真实性与确定性。两份协议在可享受公寓式安置面积上相差近100平方米，在预算费用金额上相差近30万元，签订日期均为2017年6月10日。两份协议内容相左，相互矛盾，完全不具有客观真实性，应依法确定协议无效。综上所述，涉案《房屋拆迁补偿安置协议》并非上诉人本人签署，且从未授权他人也未追认协议效力；且协议本身违反法律、行政法规的强制性规定，依法属于无效协议。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案或依法提审。 被上诉人多湖街道办答辩称：一、案涉第3-8号协议系由金建功妻子朱金妹自愿签署，系被上诉人夫妻双方真实意思表示。1、根据《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》第二十二条规定，安置以户为单位。本案中，朱金妹作为金建功妻子，系金建功户的合法成员，其有权与被上诉人签署案涉协议。2、案涉协议虽非上诉人金建功本人所签，但其全程参与了协议的洽谈。对于洽谈的细节和过程均知晓，案涉协议是上诉人夫妻双方经协商后由上诉人妻子签署，系夫妻双方的共同意思表示，应视为上诉人夫妻的共同行为。二、被上诉人并未作出征收土地的具体行政行为，案涉协议不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形。2017年，金华市金东区人民政府决定对上诉人所在的多湖街道上古井村实施城中村改造。根据《金华市区城中村改造实施办法（试行)》（金政办发[2014]46号）的规定，城中村改造按下列程序实施：1、提出方案；2、签订协议；3、拆除旧房；4、土地征收；5、房屋交付；6、后续工作。上诉人是城中村改造的工作主体，负责拆迁补偿、社会稳定等工作。上古井的城中村改造工作开始后，上诉人于2017年6月10日与被上诉人签订了《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》。根据规定的实施程序，现在只进行到了拆除旧房阶段，尚未实施土地征收工作。因此被上诉人并未作出征收土地的具体行政行为，案涉协议不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形。三、关于同一涉案房屋分别签订了内容不同的3-8协议与3-9协议问题。被上诉人与上诉人签订了编号为3-8《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》后，双方就拆迁补偿安置问题再次进行协商，后又签订了编号为3-9《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》。主要区别在于编号为3-9协议的拆迁补偿安置利益大于编号为3-8协议，被上诉人与上诉人签订了3-9号协议后，应视为对3-8号协议的变更，3-8号协议效力已被3-9号协议所覆盖。故3-8号协议不再对上诉人的合法权益产生实际影响。四、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。原审法院经审理认定，1、涉案房屋所占土地是否征收与被上诉人和上诉人之间自愿签订案涉房屋拆迁补偿安置协议无直接关联，上诉人认为案涉房屋拆迁补偿安置协议违反法律的强制性规定理由不足；2、上诉人妻子以上诉人名义与被上诉人签订的案涉协议对上诉人有拘束力。3、案涉编号第3-9号《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》签订后，原先双方签订的编号第3-8号《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》已不再对上诉人的合法权益产生实际影响。原审据此裁定驳回上诉人的起诉。综上，案涉第3-8号《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》不再对上诉人的合法权益产生实际影响，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确、程序正当。二审期间，被上诉人多湖街道办补充答辩如下事实：2020年1月7日，多湖街道办给上诉人金建功发过一份通知，内容大致是：我单位与你户先后签订过两份补偿安置协议，分别为第3-8号、第3-9号协议，内容均是对上诉人户进行安置补偿。两份协议的区别就是根据编号为第3-9号协议的履行，对上诉人户的安置力度会更大。如果两份协议同时履行，属于重复履行，会损害国家利益，为此依据浙江省行政程序办法第八十一条之规定，被上诉人决定解除与上诉人户签订的编号为第3-8号补偿安置协议。请求驳回上诉，维持原审裁定。 二审期间，上诉人金建功提交如下新的证据：证据1、被上诉人多湖街道办邮寄给上诉人的信息公开答复书及邮寄面单，包含“上古井金建功房屋征收地块第3-8号”、“上古井金建功房屋征收地块第3-9号”协议各一份；证据2、上诉人妻子朱金妹到被上诉人处拍摄的《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》两份（“上古井金建功房屋征收地块第3-8号”、“上古井金建功房屋征收地块第3-9号”）以及形成拍摄两份协议过程的光盘和拍摄照片、案外人李永南提供给上诉人的编号为第3-4号房屋拆迁补偿安置协议。以上两组证据共同证明：被上诉人邮寄给上诉人的两份协议以及朱金妹去拍摄的两份协议以及与李永南的协议内容最后一页签字页是不一样的。此外，政府信息公开答复书还证明两份协议不只是一审庭审时所出现的内容不一致、或内容不同，而且还存在合同签署页内容也不同的问题。被上诉人多湖街道办质证意见：对信息公开答复书三性无异议，并认为上诉人二审提交的案涉两份协议与被上诉人提交的案涉编号相同的两份协议内容是一致的。 针对上诉人金建功针对案涉第3-8号、第3-9号协议的真实性均提出异议，本院依法要求被上诉人多湖街道办提交该二组协议原件并组织双方当事人进行比对。上诉人金建功认为被上诉人多湖街道办没有提交一式三份共6份协议，故对第3-8号、第3-9号协议的真实性均不予认可。本院审核认为，在被上诉人已经提交相应的证据原件，且上诉人庭审中认可其妻子朱金妹在协议上签字的事实，以及上诉人没有提交反驳证据予以充分证明情况下，对上诉人所提异议不予采信，对于上诉人提交的二组证据的证明力，本院不予认定。 被上诉人多湖街道办未提交新的证据。 经审理，对原审法院认定的事实，本院予以确认。 本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政协议。一方面，作为行政行为的一种，行政协议亦应遵守职权法定、程序合法正当等行政法律原则；另一方面，人民法院审查行政行政机关是否依法履行、按照约定履行协议等是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，若公民、法人或者其他组织请求解除协议或者确认协议无效理由成立的，人民法院应判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。本案被诉编号第3-8号、第3-9号两份《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》均系依据《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》（市政府52号令）、《金华市区城中村改造实施办法》［金政办发（2014）46号］、《金东新城区多湖区块城中村改造房屋征收实施方案》等相关规定，由上诉人金建功的妻子朱金妹于2017年6月10日以金建功名义与被上诉人多湖街道办针对同一集体土地上的房屋而签订，属行政协议。但作为相同的双方当事人就同一拆迁标的物产生的行政协议争议，首先应审查是否存在重复补偿之情形。案涉被诉编号第3-8、3-9号两份《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》虽签订于同一日，但比对两份协议，除协议第三条（一）“公寓式安置方式”和第五条结算方式（三）“公寓式安置房成本收取”内容存在不同，且编号第3-9号《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》相应约定的权利明显大于编号3-8号《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》约定外，其余内容约定并无差别；故就协议条款内容分析，实际上编号第3-9号《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》已以新的权利义务替代本案被诉的编号第3-8号《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》的相关权利义务，且被上诉人对于两份协议的相关内容调整也作出了合理性说明，故应视为本案被诉的编号第3-8号《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》已被编号第3-9号《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》所吸收和变更，故本案被诉的编号第3-8号《金东新城区多湖区块房屋拆迁补偿安置协议》已对上诉人金建功的合法权益明显不产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，已经立案的，应依法裁定驳回起诉。综上，上诉人金建功的上诉请求，无事实和法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁判结论并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张旭良 审 判 员 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 二〇二〇年七月二十一日 代书记员 刘灵玲 ··