浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙07行终319号 上诉人（原审原告）吴洪标，男，1949年10月29日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 上诉人（原审原告）吴洪贤，男，1952年1月28日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 上诉人（原审原告）张东亮，男，1954年11月18日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区，现住浙江省金华市婺城区。 上诉人（原审原告）王勤俭，男，1958年9月3日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 上诉人（原审原告）丰曙光，男，1965年5月11日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 上诉人（原审原告）徐燕琴，女，1957年4月5日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 六上诉人共同委托代理人安朝林，浙江勇往律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）金华市自然资源和规划局，住所地浙江省金华市双龙南街818号。 法定代表人韦国潭，局长。 出庭行政负责人郑伟成，党委委员。 委托代理人章小岚，浙江金奥律师事务所律师。 原审第三人金华市婺城区住房和城乡建设局，住所地浙江省金华市宾虹西路2666号。 法定代表人吴国建，局长。 出庭行政负责人盛有红，副局长。 委托代理人程建青，浙江泽铭律师事务所律师。 上诉人吴洪标、吴洪贤、张东亮、王勤俭、丰曙光、徐燕琴因与被上诉人金华市自然资源和规划局（以下简称金华自然规划局）、原审第三人金华市婺城区住房和城乡建设局（以下简称婺城住建局）土地行政登记一案，不服浙江省金华市婺城区人民法院（2019）浙0702行初416号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人张东亮、王勤俭、徐燕琴及六上诉人共同委托代理人安朝林，被上诉人金华自然规划局的行政负责人郑伟成、委托代理人章小岚，原审第三人婺城住建局的行政负责人盛有红、委托代理人程建青到庭接受询问。本案现已审理终结。 原审法院认定：涉案地块位于金华市××××村角山沿（地号110-××9）号土地，原土地使用权人为金华市印染厂。金华市印染厂于1995年4月7日取得金市国用（95）字第10008号国有土地使用证，证载用地面积为4338.3㎡，用途为仓储、住宅，土地使用证变更记事栏载明“本宗因房改商品房出售，其中有175㎡的土地使用权已随房转移”。2000年3月9日，因金华市印染厂破产，该厂委托金华一通拍卖公司拍卖涉案地块土地使用权。原告吴洪标、张东亮等六人中标。其后，原告吴洪标等六人申请涉案地块中3324㎡、75㎡办理土地使用权证，并分别取得金市国用（2001）字第038973号、金市国用（2001）字第038974号（坐落于洪源角山沿110-××9-15号地块75㎡，用途为仓储，使用权类型为出让，终止日期至2050年12月12日）国有土使用权证。后因六人对上述3324㎡土地分割建房，其六人分别就分割后的地块取得国有土地使用权证及房屋所有权证。 2018年12月3日，原告张东亮向被告提交申请报告1份，载明：原国土局在对位于婺城区洪源村角山沿的土地4163.30㎡进行分割办证中，仅为原告办理了3324㎡和75㎡的国有土地使用证，其余764.30㎡土地，没有办理国有土地使用证。原告认为被告在办理土地使用权证时存在遗漏，要求予以补办。2019年5月5日，被告金华自然规划局作出告知，称：1.因原金华市印染厂用地范围内有职工宿舍，根据《划拨土地使用权补办出让合同》（金市土补字（2000）第85号）约定，该宗地中出让合同面积为3324㎡；二、根据《划拨土地使用权补办出让合同》（金市土补字（2000）第86号）中已经明确分摊面积75㎡为仓储用地，对金市国用2001字第38974国有土地使用权不存在变更问题。2019年6月4日，原告张东亮再次提交函件，催促被告及时对其申请补办国有土地使用权证的申请作出答复。同年7月30日，被告金华自然规划局作出告知，称：原金华市印染厂用地面积4338.30㎡，用途为仓储、住宅，证书变更记事栏中有“本宗地因房改商品房出售，其中有175㎡的土地使用权已随房转移”字样。根据金市土补字（2000）第85、86号划拨土地使用权补办出让合同、国有土地使用权出让呈报表（划拨）（金土出字（2000）87号）、协议书，明确出让给吴洪标等六人住宅用地面积3324㎡、仓储用地分摊面积75㎡，剩余764.30㎡土地无补办国有土地使用权证的依据。原告不服，提起本案诉讼。 另查明，1999年2月3日，经金华市印染厂委托，金华市土地资产评估中心对涉案位于洪源村角山沿的仓储用地地价评估，该中心出具金市地估（1999）018号土地估价报告，载明该宗地土地登记用途为仓储、住宅，地号110-××9，用地面积4338.30㎡，其中房改改分摊土地面积175㎡，余下4163.30㎡为本次评估面积，系行政划拨土地，无抵押权等他项权利记载，实际用途为仓储用地，估价结果：地价233元／㎡，总地价970049元。 2000年8月1日，经金华市印染厂委托，金华市土地资产评估中心对涉案位于洪源村角山沿的住宅用地地价评估，该宗地土地登记用途为仓储、住宅，根据城市规划，该宗地可改为住宅用地，评估面积3324㎡，按住宅进行评估，土地权利状况为行政划拨土地，估价结果：土地单价306元/㎡，总地价1017144元。同年7月10日，金华市人民政府办公室对市印染厂破产后离退休人员安置问题作出市府办（99）第130号抄告单：鉴于市印染厂已实施破产，市政府同意该厂国有土地按评估价值50%补交土地出让金，其应交的土地出让金全额留破产清算组用于职工安置，请国土部门予以办理土地出让金相关手续。附注：洪源村角山沿仓储用地4163.30㎡（总价97.0049万元）。 2000年3月9日，原告吴洪标等六人竞价成功，签订拍卖成交确认书。同年4月13日，原告等六人达成内部分割协议，并于同月20日向国土部门申请转移登记。同年7月24日，金华市印染厂破产清算组向市国土局递交关于变更洪源角山沿土地用途的请示，称：原厂位于洪源角山沿（地号110-××9）土地4000余㎡已经公开拍卖成交，因原土地证用途为仓储、住宅，故在拍卖过程中，清算组均理解为可作仓储用地也可作住宅用地，而根据国土规划有关政策要求，上述地块按住宅过户，需办理变更手续。为确保清算工作顺利进行，请求国土规划部门批准同意变更上述地块用途为住宅用地，并要求将土地出让金按市府办（1999）第130号抄告单精神留清算组安置职工。同年8月9日，市国土局办公会议讨论，同意改为住宅用地。同年11月8日，金华市印染厂破产清算组向市土管局出具证明1份，称：吴洪标等六人已按时足额交纳了土地出让金。同年11月13日，（甲方）原金华市国土管理规划局与（乙方）原告签订金市土补字（2000）第85号划拨土地使用权补办出让合同，约定甲方将位于洪源村角山沿，宗地号110-××9，面积为3324㎡的住宅用地出让给乙方，土地使用权出让年限为70年，性质为住宅用地，该宗地的土地使用权出让金，按评估确认地价的50%计收，每平方米为36.50元，总额为121326元，本合同经双方签字后七日内，乙方须以转帐支票或现金向甲方一次性缴付土地使用权出让金总额的100%共计121326元。乙方在甲方支付完全部土地使用权出让金后30日内，依照规定办理土地使用权登记手续，领取国有土地使用证。同日，双方另行签订金市土补字（2000）第86号划拨土地使用权补办出让合同，约定甲方将位于洪源村角山沿，宗地号110-××9，面积为（分摊）75㎡的仓储用地出让给乙方，土地使用权出让年限为70年，性质为仓储用地，该宗地的土地使用权出让金，按评估确认地价的50%计收，每平方米为116.50元，总额为8738元，根据市府办（99）第130号抄告单，甲方同意将本合同项下的出让金额全额留给企业用于职工安置。同月15日，原告吴洪标等人交纳了金市土补字（2000）第85号划拨土地使用权补办出让合同约定的土地出让金121326元。 同年7月2日，原告吴洪标等六人向国土局共同申请，称：我们六人于2000年3月从印染厂清算小组处拍卖购得土地3324㎡，当时由于疏忽以六人名字统一申报土地登记，现要求六人分开办理，每人554㎡（共用分摊）。此后，六原告就上述3324㎡分别获得每人国有土地使用权554㎡。其后，六人分别取得金市国用（2001）字第3-68809号、金市国用（2001）字第3-68805号、金市国用（2001）字第3-68808号、金市国用（2001）字第3-68807号、金市国用（2001）字第3-68806号、金市国用（2001）字第3-68804号国有土地使用权证。 2017年7月30日，金华市婺城区人民政府决定对涉案地块上的房屋实施征收。同年12月29日，原告等六人分别就上述金市国用（2001）字第3-68809号、金市国用（2001）字第3-68805号、金市国用（2001）字第3-68808号、金市国用（2001）字第3-68807号、金市国用（2001）字第3-68806号、金市国用（2001）字第3-68804号国有土地使用权上的房屋与房屋征收部门签订货币补偿协议。其余未登记部分及75平方米房屋，未达成征收补偿协议。2018年11月12日，金华市婺城区人民政府作出婺政征补（2018）第2号房屋征收补偿决定，对涉案75平方米房屋依法实施征收。2019年7月12日，因金华市婺城区人民政府向本院申请强制执行该征收决定，原审法院予以审查后，决定予以强制执行该房屋征收补偿决定，由金华市婺城区人民政府组织实施。 原审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第三条规定，不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。根据该条例第十四条规定，因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：（一）尚未登记的不动产首次申请登记的；（二）继承、接受遗赠取得不动产权利的；（三）人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的；（四）权利人姓名、名称或者自然状况发生变化，申请变更登记的；（五）不动产灭失或者权利人放弃不动产权利，申请注销登记的；（六）申请更正登记或者异议登记的；（七）法律、行政法规规定可以由当事人单方申请的其他情形。本案中，涉案地块原土地使用权人为金华印染厂，土地性质为划拨土地，后原告吴洪标等六人竞拍取得涉案地块土地使用权，该事项所涉登记为属因买卖设定不动产登记范畴。原告竞买涉案地块后，已就该地块中75㎡、3324㎡分别与国土部门补签国有土地使用权出让手续，并交纳相应土地出让金，但未就剩余764.30㎡办理登记。根据土地管理法、房地产管理法、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例等相关规定，划拨土地转为出让土地应当补签土地出让合同并缴纳土地出让金等手续。现原告既未补签出让合同，也未缴纳费用，并单方向被告申请办理登记，不符合不动产登记条件。而且，涉案地块现已被征收，被告也无法为其办理土地使用权转移登记事项。据此，被告作出涉案告知，不予办理涉案登记事项，并无不当。综上，原告的诉请缺乏相应事实依据，不予支持。被告的抗辩合法有据，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告吴洪标、吴洪贤、张东亮、王勤俭、丰曙光、徐燕琴的诉讼请求。本案受理费人民币50元（原告已预交），由六原告负担。 吴洪标、吴洪贤、张东亮、王勤俭、丰曙光、徐燕琴上诉称,一、一审判决认定事实错误。1、一审判决认定上诉人于2000年11月15日交纳了金市土补字(2000)第85号划拨土地使用权补办出让合同约定的土地出让金121326元，没有事实依据，属于事实认定错误。首先，拍卖成交后，上诉人按照拍卖公告要求交纳了58万元的土地拍卖款和近2万元的佣金，并未向国土局交纳过任何款项。本案中被上诉人也没有提供充分证据证明上诉人交纳过土地出让金。其次，根据印染厂破产清算组与金华一通拍卖公司签订的委托拍卖合同和拍卖公告的规定，拍卖的土地为出让土地(含土地出让金)，不需要上诉人另外再交土地出让金。根据市府办130号抄告单，案涉土地应交出让金全额留破产清算组用于职工安置，也不存在要上诉人交纳土地出让金的问题。第三，2000年11月8日，印染厂破产清算组给市土管局的《证明》，能够证明上诉人竞得洪源角山沿土地4163.3平方米，已按时足额交纳了土地出让金。2、一审判决故意回避了本案关键证据《金华市国有土地使用权转让申请审批表》被篡改的事实，导致两方面事实认定错误。第一是申请分割的土地面积错误；第二是要求变更的土地用途错误。上诉人拍得土地后，同年11月13日，印染厂破产清算组向市国土局提交了《金华市国有土地使用权转让申请审批表》。该申请审批表填写的土地面积是839.3平方米，初审意见是用电脑打印的“拟同意按住宅用途办理土地使用权转让手续”。可是，国土局工作人员在办理国有土地转让手续时，擅自将土地面积篡改为75平方米，并在初审意见“拟同意按住宅用途办理土地使用权转让手续”中添加了“仓储”二字。该篡改内容既未征得权利人的同意，也未告知申请人；既违背了土地拍卖公告和成交确认书确定的土地面积，也违背了2000年8月3日国土局办公会议讨论“同意改为住宅用地”的决定。《金华市国有土地使用权转让申请审批表》是印染厂破产清算组和上诉人根据土地拍卖成交确认书和市府130号抄告单，以及国土局办公会议讨论意见填写的。国土局工作人员在办理土地转让手续时将申请审批表的内容，在未经申请人同意的情况下擅自改动申请土地的面积，严重损害了土地使用权人的合法权益，其行为明显违法，理应予以纠正。3、《证明》的内容是根据市政府130号抄告单安置给退休职工的，实际土地出让金是空转的，本案不存在由上诉人交纳的问题。二、一审判决严重违反诉讼程序。根据法院要求，2018年12月3日，上诉人向被上诉人提交了《要求补发国有土地使用证的申请报告》、《要求变更国有土地使用证土地用途的申请报告》，但被上诉人迟迟不予答复。经代理律师多次去不动产登记中心办公室催问，该中心文件签发人向律师出具了一份关于对《要求补发国有土地使用证的申请报告》的建议意见的文件，该文件加盖了金华市不动产登记中心的公章，并解释说他们在一月份就给局里发了文，这事要去问局里。律师要求给一份文件，好去局里催问，签发人说文件不能给，要文印室的工作人员打一份没有盖章的文件给律师。本案一审开庭前，代理律师根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十六条规定，向法院提交了调取证据申请书。但法官并没有按照法律规定责令被上诉人提交，反而说他们不提交会承担不利的法律后果。谁知一审判决竟以文件未加盖公章，不是正式文件为由，对上诉人提交的来自不动产登记中心的有文号的正式文件(金市不动产[2019]1号)不予采信。三、一审判决适用法律错误，驳回诉请违法。1、一审判决以上诉人未补签合同、未缴纳费用、并单方面向被上诉人申请办理登记，不符合不动产登记条件为由，驳回诉请，适用法律错误。2000年11月13日印染厂破产清算组和上诉人向市国土局提交了《金华市国有土地使用权转让申请审批表》，申请的土地面积为839.3平方米，国土局工作人员本应按照拍卖成交确认单的成交土地面积和买卖双方提交的申请审批表为申请人办理土地转让手续。但是国土局在办理土地使用权转让手续时篡改了申请表内容，遗漏了办理764.3平方米土地的转让手续，并非上诉人和印染厂清算组未向国土局提出过申请，而是国土局违法未予办理。上诉人诉请的是补办，是要求被上诉人纠正错误，是请求救济，而不是一般的办理转移登记。不能让上诉人为当时国土局的错误行为承担责任。上诉人是通过法院拍卖，付出对价取得的4163.3平方米国有土地的使用权，是物权法确定的物权所有人，上诉人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。2、根据本案的证据，上诉人拍买所得的国有土地使用权为出让土地，不存在要上诉人另外再交土地出让金的问题。事实上，上诉人办理的3324平方米土地转让手续时也没有交纳过分文土地出让金。一审判决认为要上诉人缴纳土地出让金，没有事实依据，明显错误。3、上诉人诉请的是要求被上诉人纠正错误，补办土地登记，因此，不存在所谓单方面申请办理登记的问题。何况，专业的不动产登记机关金华市不动产登记中心对上诉人申请的建议意见，也是按照只登记不发证的原则处理，并没有否定上诉人对764.3平方米土地的使用权。故一审判决，驳回诉请违法。4、虽然案涉土地已被政府征收，但是征收行为并不影响对未办理登记的土地进行登记。登记只是确定被征收土地的原土地使用权人。驳回诉请违法。四、被上诉人拒绝补办土地登记的行为违法。上诉人通过拍卖取得4163.3平方米土地的使用权，是该土地的使用权人，土地使用权受法律保护。根据物权法、民法通则的规定合法取得的土地使用权受法律保护。上诉人合法的财产权不会因为土地征收而丧失，土地权属登记与土地征收并不矛盾。上诉人请求的是补办登记，被上诉人没有理由拒绝办理登记。上诉请求：1、撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求；2、本案诉讼费由被上诉人负担。 金华自然规划局辩称，一、原审判决认定事实正确。1、2000年11月8日金华市印染厂破产清算组给市土管局的《证明》中关于按时足额交纳土地出让金的证明实则指向吴洪标等人已经足额支付土地拍卖款。此外，金市土补字(2000)第85号《划拨土地使用权补办出让合同》中约定吴洪标等六人(乙方)在向原金华市国土管理规划局(甲方)支付完全部土地使用权出让金后三十日内，依照规定申请办理土地使用权登记手续，领取《中华人民共和国国有土地使用证》。上诉人亦已经实际缴纳了用途变更的土地出让金121326元。2、上诉人实际认可并清楚《金华市国有土地使用权转让申请审批表》的修改内容，该申请表的最终定稿版本就是转让宗地的土地面积为75平方米，用途为仓储用地。若上诉人对该申请表的内容有异议，则应当自2001年取得国有土地使用证之后及时提出异议。二、原审判决程序合法。答辩人于2019年5月5日向上诉人作出《关于吴洪标等六人告知书》，并不存在上诉人所称的答辩人对其申请报告迟迟不答复的情形。落款为不动产登记中心的《关于对要求补发国有土地使用证的申请报告的建议意见》未正式加盖公章，不是正式的发文，只是程序流转上的内部意见，并不是对外作出具体行政行为的内容，不具有法律效力。三、原审判决适用法律正确，答辩人拒绝补办土地登记的行为合法。本案中，涉案地块原土地使用权人为金华印染厂，土地性质为划拨土地，上诉人竞拍取得涉案地块土地使用权，该事项所涉登记属于因买卖设定不动产登记范畴。上诉人竞买涉案地块后，已就该地块中75平方米、3324平方米分别与国土部门补签国有土地使用权出让手续，并交纳相应土地出让金，但未就剩余764.30平方米办理登记。根据《不动产登记暂行条例》第十四条规定，因买卖、设定抵押权等申请不动产登记，应当由当事人双方共同申请。上诉人单方向被上诉人申请办理登记，不符合不动产登记条件。此外，土地用途的变更需要由土地使用者提出申请，在出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准后，依法重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，最后办理登记。目前该地块属于城市规划道路用地，无法办理土地用途变更，且上诉人不是登记的权利人，无法提起土地用途变更申请。综上，请法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 婺城住建局述称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。 二审中各方当事人均未提交新证据。 经审理，本院对原审认定的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。本案中，上诉人已就该地块中另外的3324平方米房地产向国土部门办理国有土地使用权出让手续并交纳相应土地出让金，但并未就讼争的764.3平方米土地办理相关手续，上诉人要求被上诉人直接办理该部分土地的转移登记手续，不符合法律规定。而且，前述房地产已被整体征收，上诉人再要求将讼争土地转移登记至其名下也无现实可能，其可通过主张征收补偿安置的方式实现对该土地的权利，关于土地出让金是否应由各上诉人补缴等问题亦应在补偿安置中一并解决。原审判决驳回各上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。至于上诉人提出的调取《关于对要求补发国有土地使用证的申请报告的建议意见》的申请，经审查，该建议意见是国土部门内部意见，不影响本院审理结果，对上诉人提出的申请本院不予准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴洪标、吴洪贤、张东亮、王勤俭、丰曙光、徐燕琴负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 虞 行 审 判 员 徐青雅 二〇二〇年七月十四日 代书记员 刘灵玲