江苏省南京市中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）苏01行赔终20号 上诉人（原审原告）陈学模，男，1944年10月17日生，住南京市江宁区。 上诉人（原审原告）董莉莉，女，1982年8月29日生，住南京市江宁区。 上诉人（原审原告）陈玉霞，女，1972年1月27日生，住南京市江宁区。 三上诉人共同委托代理人石文军、杨佩怡，上海明伦（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京江宁高新技术产业开发区管理委员会，住所地南京市江宁区诚信大道2211号。 法定代表人刘广富，南京江宁高新技术产业开发区管理委员会工委书记。 委托代理人戴俊，南京江宁高新技术产业开发区管理委员会建设环保部副部长。 委托代理人李群，江苏方多律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府淳化街道办事处，住所地南京市江宁区淳化街道桂园公路29号。 法定代表人宋洋，南京市江宁区人民政府淳化街道办事处主任。 委托代理人王健，江苏永理律师事务所律师。 上诉人陈学模、董莉莉、陈玉霞因行政赔偿一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行赔初63号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，陈玉霞系陈学模的女儿，董莉莉系陈学模的儿媳。陈学模、董莉莉、陈玉霞称其在南京市江宁区淳化街道杨村社区张家潭有面积为155.22㎡的房屋于2016年4月清明节前后被南京江宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称江宁高新区管委会）、南京市江宁区人民政府淳化街道办事处（以下简称淳化街道办）拆除。陈学模、董莉莉、陈玉霞对该拆除行为不服，于2019年8月7日向原审法院提起（2019）苏8602行初1291号行政诉讼，请求：1.确认江宁高新区管委会、淳化街道办于2016年4月强制拆除陈学模、董莉莉、陈玉霞位于南京市江宁区淳化街道杨村社区张家潭面积为155.22㎡房屋的行为违法；2.本案诉讼费用由江宁高新区管委会、淳化街道办承担。还提起了本案诉讼，请求：1.江宁高新区管委会、淳化街道办向陈学模、董莉莉、陈玉霞提供产权安置房或者按照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，以实际赔偿时点案涉江宁区淳化街道杨村社区张家潭附近同区域安置地点房地产的市场价格为标准，对原告给予全面赔偿，暂定3570060元；2.本案诉讼费用由江宁高新区管委会、淳化街道办承担。 原审法院另查明，2015年汛期秦淮河洋桥段曾突发险情。2015年12月10日，南京市江宁区防汛防旱指挥部、南京市江宁区财政局向淳化街道办作出江宁防指（2015）41号《关于江宁区淳化街道2015年度汛后应急消险项目实施方案的批复》，载明：根据市防办、市财政《关于江宁区2015年度市级应急消险工程实施方案的批复》（市防指办[2015]36号），同意淳化街道办实施淳化街道句容河上身涵洞拆建、秦淮河洋桥段堤防消险、汤水河新104国道下游右岸堤防消险。 2016年3月31日，南京市江宁区水政监察大队作出《关于拆除秦淮河洋桥段河道管理范围内建筑物、构筑物的通告》，为消除防洪隐患，确保安全度汛，实施南京市秦淮区洋桥段消险工程并列入市级重点消险工程，现汛期将至，由于秦淮河洋桥段堤防管理范围的建筑物、构筑物未拆除严重影响了工程施工进度，妨碍了秦淮河的防洪安全，为确保秦淮河洋桥段的汛期安全，保证消险工程在主汛期5月1日前顺利完工，通告如下：一、限2016年4月8日前，拆除秦淮河洋桥段堤防管理范围的建筑物、构筑物，确保消险工程的顺利进行；二、逾期不拆除的，依据《防洪法》第四十五条的规定，对影响防洪安全的，堤防政府防汛机构有权采取必要的紧急措施，先行拆除建筑物、构筑物，事后再依法处理；三、对阻挠抢险工程正常施工的，将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定处理。 2018年底，陈学模因2016年房屋被拆除，通过信访向江宁高新区管委会反映，认为其户口本里有户口没有享受置换房子，诉求为拆房子还房子。江宁高新区管委会于2019年1月20日作出信访事项处理意见书，载明：经调查，根据《关于江宁区淳化街道2015年度汛后应急消险项目实施方案的批复》（江宁防指（2015）41号）要求，2016年因秦淮河洋桥段消险工程需要，园区与淳化街道启动了对杨村社区张家潭部分房屋的应急消险拆迁。此次拆迁补偿标准是参照江宁政规发[2011]8号、9号文执行的。因2005年陈学模家在杨村社区张家潭拆迁时，已进行过产权调换安置，户主是陈学模的妻子高成英，协议安置1个中套（90㎡）、1个小套（65㎡），当时拆迁执行的政策是江宁政发（1996）64号文，因此，此次洋桥段水利消险工程拆迁，陈学模家不能再进行产权调换安置，只能进行货币补偿，并告知了陈学模家此次涉及拆迁房屋货币补偿的具体标准。 2019年7月10日，陈学模、董莉莉、陈玉霞以江宁高新区管委会和淳化街道办为被申请人，向南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）申请行政复议，复议请求为：1.裁决被申请人于2016年4月强制拆除其位于南京市江宁区淳化街道杨村社区张家潭房屋的具体行政行为违法；2.裁决被申请人向申请人提供产权安置房或按照国家赔偿法的规定，以实际赔偿时点案涉江宁区淳化街道杨村社区张家潭附近同区域安置地点房地产的市场价格为标准，对申请人给予全面赔偿。2019年7月17日，江宁区政府通知陈学模、董莉莉、陈玉霞因其提交的申请材料不齐全，要求补正行政复议申请材料。陈学模、董莉莉、陈玉霞补充提交行政复议申请材料后，江宁区政府于2019年7月29日作出〔2019〕江宁行复第67号《不予受理行政复议申请决定书》，认为三原告提供的申请材料不能证明陈学模、董莉莉、陈玉霞与具体行政行为有利害关系，且申请中被复议的具体行政行为也不明确，经通知补正后仍不符合行政复议受理范围，故根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，决定不予受理。陈学模、董莉莉、陈玉霞对该《不予受理行政复议申请决定书》未提起行政诉讼。 陈学模、董莉莉、陈玉霞还提交了一份江宁高新园征迁办、淳化街道征迁办和淳化街道杨村社区共同于2016年2月4日至2016年2月23日期间发布的《公示》，载明：为保证洋桥老集市水利工程项目顺利开工，决定实施对洋桥河堤沿线涉农户进行拆迁改造，因洋桥老集市为拆迁遗留项目，情况较为复杂，特对片区现有农户房屋、安置情况进行公示。其中公示的22号为陈学模。 一审审理中，陈学模、董莉莉、陈玉霞陈述：陈学模家房屋有2处，其中一处为宅基地，已于2005年拆迁；案涉被拆房屋系原告陈学模自建，没有产权证明；陈学模居住在被拆房屋里，董莉莉和陈玉霞不居住。陈学模之妻高成英、陈玉霞丈夫陶传荣、董莉莉丈夫陈玉强均出具声明，均称对案涉被拆房屋不享有权利，不参加本案诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”本案中，陈学模、董莉莉、陈玉霞在提起本案行政赔偿诉讼的同时，也以江宁高新区管委会和淳化街道办为被告提起另案行政诉讼，案号为（2019）苏8602行初1291号，要求确认江宁高新区管委会、淳化街道办于2016年4月强制拆除陈学模、董莉莉、陈玉霞位于南京市江宁区淳化街道杨村社区张家潭面积为155.22㎡房屋的行为违法。原审法院经审理已做出行政裁定，认为董莉莉和陈玉霞不具有提起该案的原告主体资格，且陈学模提起该案时已超过法定起诉期限，故裁定驳回陈学模、董莉莉、陈玉霞的起诉。在此情况下，陈学模、董莉莉、陈玉霞以江宁高新区管委会、淳化街道办2016年4月的拆除行为违法为由，提起本案行政赔偿诉讼，缺乏事实根据，不符合提起本案行政赔偿诉讼的法定条件。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，原审法院裁定：驳回陈学模、董莉莉、陈玉霞的起诉。 上诉人陈学模、董莉莉、陈玉霞上诉称，一、原审法院认定上诉人超过起诉期限，适用法律错误。1.原审裁定适用2018年2月8日起实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条中“最长不超过一年”规定，系适用法律错误。案涉房屋的拆除行为发生在2016年4月，根据法不溯及既往的原则，应适用当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款中“最长不超过2年”的规定。最高人民法院（2017）最高法行申1337号行政裁定的裁判意见认为，适用最长不超过2年起诉期限的前提是，公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政机关实施了相关行为，相关行政机关也认可被诉行为系行政行为，否则，不具备适用最长不超过2年起诉期限的条件。2.上诉人到达房屋拆除现场时，拆除已基本结束，没有人向上诉人出示执法证件和法律文书。上诉人无法知晓具体行政行为的实施单位和房屋被拆除原因。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第二款明确规定，行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。本案中，被上诉人明知上诉人是案涉房屋的权利人，但未向上诉人送达实施强制拆除的法律文书，应视为上诉人不知道该具体行政行为。3.被上诉人称“原告自愿交付拆除”，没有证据予以证明。二、三上诉人系被拆除房屋的共同权益人，具有诉讼主体资格。案涉房屋始建于上世纪八十年代，上诉人陈学模当时作为退伍军人，村、镇两级政府为鼓励自主创业、多种经营，同意陈学模建造案涉房屋开办农副产品加工厂。案涉房屋被拆除前，陈学模就案涉房屋的相关权益在家庭成员内部进行分配，属于当事人意思自治的范围。相关《量房表》上明确记载三上诉人对案涉房屋所享有的权益范围，其中陈学模16.81平方米，陈玉霞47.57平方米，董莉莉90.84平方米。原审法院所依据的《公示》系对洋桥老集市片区拆迁遗留“户”现有房屋及安置情况进行的公示，每一“户”均显示户主或户代表一人姓名，但这并非是对该拆迁“户”内其他权利人的否认，原审法院以上诉人陈玉霞、董丽丽未在拆迁户《公示》内为由否认其两上诉人的拆迁安置权益，认定事实不清。综上，原审裁定事实认定不清，法律适用错误。请求二审法院：1.撤销一审裁定，指令一审法院继续审理；2.诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人江宁高新区管委会辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院，驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人淳化街道办辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院，驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明，原审法院经审理查明的事实属实，本院予以确认。 另查明，因上诉人陈学模、董莉莉、陈玉霞不服（2019）苏8602行初1291号行政裁定，向本院提起上诉，本院于2020年7月22日作出（2020）苏01行终357号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条规定，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。据此，提起行政赔偿诉讼以行政行为被确认违法为基本条件。本案中，因（2020）苏01行终357号行政裁定，以陈玉霞、董丽丽与案涉房屋不具有利害关系，裁定驳回了陈玉霞、董丽丽的起诉；以陈学模的起诉超过法定起诉期限为由，裁定驳回了陈学模的起诉，不符合提起赔偿诉讼的起诉条件。综上，三上诉人要求两被上诉人赔偿的请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，三上诉人的上诉请求缺乏法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 路 兴 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年七月二十三日 书记员 戴 苗