浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行初8号原告顾世荣，男，汉族，1939年10月24日出生，住浙江省嘉善县。委托诉讼代理人顾亚萍，女，汉族，1967年5月1日出生，住址同上，系顾世荣女儿。委托诉讼代理人董雪昌，男，汉族，1965年8月13日出生，住址同上，系顾世荣女婿。被告嘉善县人民政府，住所地嘉善县罗星街道嘉善大道126号。法定代表人徐鸣阳，县长。出庭负责人吴昊峥，副县长。委托诉讼代理人邱雅敏，嘉善县人民政府工作人员。委托诉讼代理人陈义同，浙江君度律师事务所律师。原告顾世荣因认为被告嘉善县人民政府不履行颁发土地承包经营权证法定职责一案，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月3日受理后即向被告嘉善县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书。因浙江省人民政府于2020年1月23日启动重大公共突发卫生事件一级响应，本院于2020年2月13日裁定中止审理，并于2020年3月13日恢复审理。本院依法组成合议庭，于2020年6月24日公开开庭审理本案，原告顾世荣及其委托诉讼代理人顾亚萍、董雪昌，被告嘉善县人民政府副县长吴昊峥，委托诉讼代理人邱雅敏、陈义同到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告顾世荣诉称，原告家庭户6人是嘉善县干窑镇新星村村民也是新星村经济合作社成员，原告家庭户至今未领取《土地承包经营权证》。原告得知浙江省启动承包土地经营权确权登记颁证工作己经接近未声，于2018年12月31日向嘉善县人民政府邮寄《土地确权申请书》。后，原告收到嘉善县农业农村局作出的《信访事项处理意见书》称：据查，你在开展二轮土地承包时，与发包方新星村经济合作社签订了土地承包合同并领取了农村土地承包经营权证，合同编号000019，权证编号000029。原告认为开展二轮土地承包时，被告未依据《土地管理法》《农村土地承包法》之规定颁发第二轮土地承包经营权证。但是，原告对于嘉善县农业农村局所谓“领取了农村土地承包经营权证，合同编号000019，权证编号000029”并不知情。作为农业行政主管部门，嘉善县农业农村局应当调查核实第二轮土地承包确权工作到位，是否符合上述法律法规政策“一轮延续二轮承包”的强制性规定。原告家庭户一轮延续二轮土地承包权的流失，嘉善县农业农村局也应该调查核实原告的土地承包经营权证中的相关材料，但直至今日未调查核实处理二轮承包土地的流失，侵犯了原告家庭户的承包经营权合法权益。嘉善县人民政府是法律规定核发证书、确认承包经营权的法定主体，但未在规定时间内对原告邮寄的《土地确权申请》中提出的申请事项作出处理，侵犯了原告的合法权利，属于不依法履行法定职责。请求确认被告嘉善县人民政府对原告邮寄的《土地确权申请书》至今未作出处理的行政行为违法；确认嘉善县农业农村局作出信访事项处理意见书的行政行为违法；责令被告嘉善县人民政府依法对原告家庭户6人位于嘉善县干窑镇新星村幸福河41号集体家庭承包制的承包土地进行确权登记，并发放新版农村土地承包经营权证；判令被告承担原告因诉讼而产生的车费、误工费、邮寄费、诉讼费等费用。庭审时，经释明，原告将诉讼请求变更为要求确认嘉善县人民政府对其土地确权申请未作处理的行政行为违法，责令嘉善县人民政府依法对原告家庭户6人的承包土地进行确权登记，并发放新版农村土地承包经营权证。原告提交以下证据：1.户口簿，证明原告是新星村集体成员，符合被告颁证条件的事实；2.确权申请书、邮寄挂号信复印件，证明原告2018年12月31日向被告邮寄确权申请书，被告于2019年1月2日收到；3.《信访事项处理意见书》复印件，证明嘉善县农业农村局没有履行法定职责对原告一户土地承包经营权问题进行调查核实，而以信访处理意见答复原告；4.（2018）浙0421行初23号行政裁定书、（2018）浙04行终329号行政裁定书，证明土地承包经营权证的颁证机关是县级以上人民政府；5.土地承包经营权纠纷仲裁申请书及申请材料、（2018）浙0483行初47号行政裁定、（2018）浙04行终328号行政裁定书，证明原告向嘉兴市农业农村局就承包土地纠纷一事申请仲裁，嘉善县农村土地承包仲裁委员会作出终止仲裁决定，原告不服，提起行政诉讼，均被驳回；6.嘉善县干窑镇人民政府和嘉善县农业农村局政府信息公开答复书、嘉善县档案馆查阅档案登记表，证明原告经过查询档案没有找到第二轮土地承包权证的相关信息，原告一直没有拿到土地承包经营权证。被告嘉善县人民政府答辩称：一、原告要求履职的事由未发生，不存在被告不作为的事实。《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。根据上述规定，乡镇人民政府农村经营管理部门具有对土地承包合同依法进行初审的决策权，初审通过后再由县级以上地方人民政府农业行政主管部门进行审核，最终审核通过才由人民政府颁发土地承包经营权证。本案中，原告以自己名义直接向嘉善县人民政府申请确权登记并颁发新版土地承包经营权证不符合法律规定的法定程序。嘉善县人民政府不具有直接对原告的土地承包经营权进行确权的法定职责。因原告向被告提出土地确权登记申请时，并不认可其第二轮土地承包合同的真实性和法律效力，尚在与其所在村集体经济组织诉讼过程中，故无法启动乡镇人民政府农村经营管理部门的审核程序，更不存在要求嘉善县人民政府对其土地进行确权登记及颁发农村土地承包经营权证的客观事由。根据《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，被告指定嘉善县农业农村局作出处理，符合法律规定。二、被告于2019年1月2日收到原告提交的《土地确权申请书》，指定嘉善县农业农村局进行处理。2019年1月14日，嘉善县农业农村局会同干窑镇人民政府、干窑镇新星村村民委员会工作人员向原告明晰本次确权登记以二轮承包土地为基础，只确认二轮土地承包中的田亩数，且当时原告与新星村经济合作社之间的土地承包经营权纠纷正在进行民事诉讼，故告知原告一户在此期间原二轮承包权证仍然有效，有矛盾纠纷的承包户本次确权暂缓，原告一户表示认可和理解。2019年5月6日，被告应原告口头要求，又指定嘉善县农业农村局出具信访事项答复处理意见书，向原告进行说明。《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》规定，坚持依法有序操作，权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。被告嘉善县人民政府提供以下证据、依据：1.信访事项处理意见书及送达材料，证明嘉善县人民政府指定嘉善县农业农村局对原告提出的土地确权一事进行处理，嘉善县农业农村局在上门释明后又进行了书面回复；2.土地确权申请书、顾世荣身份证、户口簿、信封封面，证明嘉善县人民政府于2019年1月2日收到顾世荣提交的材料；3.嘉善县土地承包合同、浙江农村集体土地承包权证审批表、民事起诉状、嘉善县人民法院受理案件通知书，证明被告收到原告申请后履行了调查职责，顾世荣对土地承包权存在争议，正在诉讼阶段；4.关于办理顾世荣要求对其承包土地确权申请的情况说明、土地确权申请书，证明嘉善县人民政府指定嘉善县农业农村局进行处理，嘉善县农业农村局进行上门释明；5.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、（农经发[2015]2号）《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》。经庭审质证，原告顾世荣对被告嘉善县人民政府提供的证据1《信访处理意见书》的合法性不认可，对证据2的“三性”无异议，被告收到原告的申请后不予理睬，违反法律规定；对证据3中的嘉善县土地承包合同、浙江农村集体土地承包权证审批表的真实性不予认可，对民事诉状和受理案件通知书无异议，对证据4情况说明，原告不知情，被告至今未对原告承包土地一事调查核实。被告嘉善县人民政府对原告顾世荣提供的证据1、2、3没有异议，对其他证据认为和本案没有关联性。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、3予以采信，证据4、5、6与本案不具有关联性，不予采纳。被告嘉善县人民政府提供的证据均予以采信。经审理查明，原告顾世荣于2018年12月31日向被告嘉善县人民政府邮寄《土地确权申请书》，要求对原告家庭户的承包土地进行确权登记，并发放新版农村土地承包经营权证。嘉善县人民政府于2019年1月2日收到申请，并转交嘉善县农业农村局处理。嘉善县农业农村局于2019年5月7日作出《信访事项处理意见书》，内容为：据查，你在开展二轮土地承包时，与发包方新星村经济合作社签订了土地承包合同并领取了农村土地承包经营权证，合同编号000019，权证编号000029。在调查过程中，经向法院了解，你认为合同上没有本人或家属签名，于2018年11月29日就此事向嘉善县人民法院起诉，目前法院已受理。待法院判决后，我局再根据判决结果进行处理。原告顾世荣因认为被告嘉善县人民政府收到土地确权申请后未处理，提起本案诉讼。另查明，1998年9月25日，顾世荣户（共6人）与干窑镇新星村经济合作社签订《嘉善县土地承包合同》一份，约定顾世荣户共承包土地3.32亩，承包期限自1999年1月1日起至2028年12月31日止。顾世荣于2018年11月以嘉善县干窑镇新星村村民委员会、嘉善县干窑镇新星村经济合作社为被告向嘉善县人民法院提起土地承包经营权民事诉讼，要求确认被告收回一轮土地承包中的2.802亩承包地违法，确认被告与原告签订的二轮《嘉善县土地承包合同》无效。嘉善县人民法院审理后于2019年5月8日作出（2018）浙0421民初5943号民事判决，驳回顾世荣的诉讼请求。顾世荣不服，提起上诉，本院于2019年8月27日作出（2019）浙04民终1486号民事判决，驳回了顾世荣的上诉。本院认为，本案系原告顾世荣因申请被告嘉善县人民政府履行土地承包经营权登记颁证职责而引发的诉讼。根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”故嘉善县人民政府具有颁发土地承包经营权证的法定职权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。依据上述规定，农村土地承包经营权证的颁发需经过发包方报送、乡（镇）人民政府初审通过并提出书面申请、农业行政主管部门审核、人民政府颁发土地承包经营权证等程序，在没有经过发包方报送、乡镇人民政府初审、农业行政部门审核等前置程序前提下，顾世荣径直要求嘉善县人民政府进行确权登记，颁发农村土地承包经营权证缺乏事实和法律依据。嘉善县人民政府根据农经发[2015]2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，以解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，为开展土地经营权流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保等提供重要依据。根据该意见，农村土地承包权确权登记工作坚持依法依规有序操作，权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。顾世荣在向嘉善县人民政府提出确权申请之前，已经就其与集体经济组织的土地承包经营权纠纷提起民事诉讼，要求确认土地承包合同无效，在土地承包合同争议未解决的情况下，不符合本次确权登记颁证的条件。被告在庭审中亦明确，在顾世荣就土地承包合同提起的民事诉讼终结后，如顾世荣对土地承包合同无异议，仍可按照法律法规规定程序办理土地承包经营权确权登记颁证。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。嘉善县农业农村局作为嘉善县人民政府的职能部门，具体负责本县农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等工作，被告收到原告的申请后，转交嘉善县农业农村局处理，由其向原告出具《信访事项处理意见书》作出答复解释，并无不当。综上，原告起诉认为被告不履行对其家庭户土地承包经营权登记颁证法定职责的理由不能成立，其提出的诉讼请求，本院不予支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告顾世荣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告顾世荣负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  许艳华审 判 员  李 平人民陪审员  蔡永英二〇二〇年七月九日书 记 员  王佳红