江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏06行终208号 上诉人（原审原告）南通保龙生猪养殖有限公司，住所地如皋市。 法定代表人邹德保，总经理。 委托代理人欧士磊，安徽余浩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会，住所地如皋市。 法定代表人刘亚东，主任。 应诉负责人沈剑梅，副主任。 委托代理人周欣欣，江苏瀛联律师事务所律师。 委托代理人顾阳，江苏瀛联律师事务所实习律师。 上诉人南通保龙生猪养殖有限公司（以下简称保龙公司）因要求确认被上诉人江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会（以下简称如皋高新区管委会）强制关停行为违法及行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1351号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，2009年4月21日，如皋市桃园镇新华社区居民委员会（甲方）与保龙公司法定代表人邹德保（乙方）签订《协议》，约定甲方将桃园镇新华居14组一幅115.8亩的土地租赁给乙方从事生猪养殖，租期为18年，前五年租金按1200元/亩计算，协议另约定了其他内容。2009年5月12日，保龙公司获得如皋市发展和改革委员会核发的《企业投资项目备案通知书》。2009年7月9日，保龙公司取得如皋市环境保护局核发的《关于对保龙公司生猪养殖项目（一期工程）环评的批复》。2009年9月8日，保龙公司注册成立，登记的经营范围为生猪养殖、销售（不含种猪）。保龙公司在实际建设过程中，分为南、北两个区域，如皋市环境保护局于2009年7月9日核发的批复系针对南区养殖场。北区则区分数个项目于2017年12月11日进行建设项目环境影响登记，登记建设性质为改建。北区包含保龙公司出租给案外人经营的部分猪舍、仓库，以及由保龙公司自行经营管理的部分养殖场。 2018年5月29日，如皋市人民政府城南街道办事处（以下简称城南街办）向保龙公司发出《告知书》，主要内容为：保龙公司的养殖场内目前存栏7000头生猪，但购进前未能通过环保部门的环评，未与相关单位签订粪便消纳协议，造成污染问题较为严重。希望保龙公司能从群众生活的需要出发，立即采取措施，于2018年6月2日前自觉出售存栏生猪并清理养殖场内一切设施，消除不良影响，在未取得环评手续和相关部门审批手续前不得从事养殖行为。如果保龙公司未能在2018年6月2日前自觉做到关停息养，城南街办将报市环保、水务、农业等部门依法予以拆除。 2018年6月1日，如皋高新区安全生产监督管理局对保龙公司作出皋(交)安监责改[2018]011号《责令限期整改指令书》，指出保龙公司养殖场现场饲料加工车间存在电线私拉乱接等五项问题，要求保龙公司于2018年6月2日前整改完毕。同日，如皋高新区安全生产委员会向保龙公司发出《停止供电通知书》（皋高新安委停供通[2018]05号），通知保龙公司因存在重大生产安全事故隐患，如皋高新区安全生产委员会所属安全生产监督管理局于2018年6月1日依法对保龙公司作出《责令限期整改指令书》的决定，为保障安全生产，依据《中华人民共和国安全生产法》第六十七条第一款的规定，经研究决定自2018年6月2日11时30分起，对保龙公司采取强制停止供电措施，强制保龙公司履行决定。 庭审中，保龙公司陈述收到《停止供电通知书》后，如皋高新区管委会的一个主任通知保龙公司将停止供电，因生猪数量多，后保龙公司经过沟通协商，至2018年6月5日将生猪出售完毕，于6月6日停止供应生产用电。停止供电的区域为保龙公司建设的北区的养殖区域，包括出租给案外人的部分养殖区域及保龙公司自行经营的部分养殖区域。 2018年9月，保龙公司法定代表人邹德保信访反映保龙公司在新华社区投资的养殖企业因环保问题关停，造成重大损失要求赔偿。如皋高新区管委会于2018年9月27日受理信访事项，于2018年10月28日作出《邹德保信访事项处理意见书》（皋高新信发[2018]44号），主要内容为：保龙养殖场分为路南和路北两部分，在环评问题上，路南部分通过了环评，可以从事养殖，路北未能通过环评且未达到畜禽养殖规范化整改要求，造成养殖污染，应遵照环保法律法规予以关停。该意见书另对邹德保的其他信访事项进行了答复。 2019年11月25日,保龙公司向一审法院提起诉讼，认为2018年5月29日，城南街办以保龙公司购进生猪前未能通过环保部门的环评及环境污染严重为由，对保龙公司养殖场实行强制关停，2018年6月2日，如皋高新区管委会下属安全生产委员会以保龙公司存在重大生产安全事故隐患为由，对保龙公司实行强制停止供电。保龙公司在短时期内将生猪贱卖、损失惨重，后保龙公司多次与如皋高新区管委会协商未果。请求：1.确认如皋高新区管委会对保龙公司生猪养殖场实施的强制关停行为违法；2.判令如皋高新区管委会赔偿保龙公司因养殖场被关停损失3000万元。 另查明，如皋高新区安全生产委员会系如皋高新区管委会属部门，无独立的行政主体资格。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，保龙公司明确要求确认违法的强制关停行为即如皋高新区管委会实施的强制停止供应生产用电的行为，该行为发生于2018年6月6日，在保龙公司对行政行为的内容及实施主体均为明知，如皋高新区管委会未告知起诉期限的情况下，应适用最长一年起诉期限的规定，且保龙公司通过信访途径主张权利并不能导致行政诉讼法定起诉期限的中断。因此，保龙公司于2019年11月25日提起本案诉讼，已经超过法定起诉期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回保龙公司的起诉。 保龙公司不服一审裁定，向本院提起上诉称，一审法院以超过起诉期限为由，裁定驳回保龙公司的起诉属于适用法律错误，保龙公司自2018年6月6日后，几乎每个月都与如皋高新区管委会沟通补偿事宜，主张权利行为一直处于持续状态，2018年5月29日，沈燕主任代表如皋高新区管委会给出的最终期限截止到2019年6月20日。保龙公司于2019年11月提起诉讼，未超过法定起诉期限。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 被上诉人如皋高新区管委会辩称，1.行政诉讼不适用诉讼时效中断制度，保龙公司明确要求确认违法的行政行为是如皋高新区管委会作出停止供电通知书后的停断电行为，其一审中自认该行为发生于2018年6月6日，保龙公司的起诉已超过起诉期限；2.保龙公司北区系出租给第三人经营使用，第三人拥有完全的经营权和管理权，第三人因自身经营问题搬离，该搬离行为与如皋高新区管委会出具的停电通知没有必然的因果关系。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。所谓“不可抗力”，是指当事人不能预见、不可避免和不能克服的客观情况。所谓“其他不属于其自身的原因”，是指当事人主观意志之外的，导致当事人不能在法定期限内完成起诉行为的其他客观原因，如人身自由受到限制。当事人向被告或者其他有关部门申诉信访，并不妨碍当事人提起行政诉讼，因此耽误的时间没有可保护的信赖利益，属于当事人自身放弃通过法定诉讼途径而耽误起诉期限的情形，因此不属于应予扣除起诉期限的正当事由。本案中，保龙公司要求确认如皋高新区管委会于2018年6月对保龙公司生猪养殖场实施的强制关停行为违法，根据保龙公司陈述，在被诉行政行为发生后，保龙公司即知晓了该事实。虽然保龙公司一直向如皋高新区管委会沟通协调、主张权利，但这一行为系保龙公司主观上对权利救济途径的选择，客观上并不妨碍保龙公司申请行政复议或者提起行政诉讼，故保龙公司因申诉信访耽误起诉期限的期间，依法不应予以扣除。保龙公司于2019年11月向一审法院提起诉讼，已超过法定的起诉期限。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。保龙公司的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年七月十三日 书记员  丁雯雯 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；