江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终373号 上诉人（原审原告）王磊，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）南京市建邺区综合行政执法局，住所地南京市建邺区雨润大街99号2栋A座。 法定代表人黄元祥，南京市建邺区综合行政执法局局长。 出庭负责人章锡根，南京市建邺区综合行政执法局副局长。 委托代理人张艳峰、孙林林，江苏汇丰锦律师事务所律师。 原审第三人南京市建邺区人民政府江心洲办事处，住所地南京市建邺区江心洲白鹭村后庄一队58号。 法定代表人徐新斌，南京市建邺区人民政府江心洲办事处主任。 上诉人王磊因诉被上诉人南京市建邺区综合行政执法局（以下简称建邺区综合执法局）、原审第三人南京市建邺区人民政府江心洲办事处（以下简称江心洲办事处）城建行政强制决定一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1524号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年8月7日，原南京市××邺区城市管理行政执法局（以下简称建邺区城管局）的执法人员对位于南京市××邺区江心洲中心街棋杆农民公寓1幢、2幢、东幢（以下简称涉案建筑）进行了现场勘查，认定涉案建筑结构为砖混，面积为7961.94平方米，系由江心洲办事处建设。同日，原建邺区城管局出具《核查通知书》，认为涉案建筑涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条相关规定，依据城乡规划法第六十四条的规定，责令江心洲办事处接到通知书起三日内，到原建邺区城管局处接受调查处理。2018年8月8日，原建邺区城管局制作《立案审批表》，决定对涉案建筑进行立案查处。2018年8月17日，原建邺区城管局向原南京市规划局（以下简称市规划局）分别发送建城执〔2018〕36号《关于对建邺区江心洲中心街棋杆农民公寓01幢建筑物商请认定规划性质的函》（以下简称36号函）、建城执〔2018〕37号《关于对建邺区江心洲中心街棋杆农民公寓02幢建筑物商请认定规划性质的函》（以下简称37号函）、建城执〔2018〕38号《关于对建邺区江心洲中心街棋杆农民公寓东幢建筑物商请认定规划性质的函》（以下简称38号函），商请认定涉案建筑是否应当办理规划审批手续；若应当办理而又未办理的，是否可以采取改正措施以消除对规划实施的影响。2018年8月28日、8月29日、9月4日，原市规划局向原建邺区城管局分别回复宁规函字〔2018〕954号《关于建邺区江心洲中心街棋杆农民公寓东幢建筑物认定规划性质的复函》（以下简称954号复函）、宁规函字〔2018〕953号《关于建邺区江心洲中心街棋杆农民公寓01幢建筑物认定规划性质的复函》（以下简称953号复函）、宁规函字〔2018〕989号《关于建邺区江心洲中心街棋杆农民公寓02幢建筑物认定规划性质的复函》（以下简称989号复函），称其单位未向涉案建筑核发任何规划手续，建议原建邺区城管局到原区建设主管部门进行档案查询。2018年9月7日、9月18日，原建邺区城管局向南京市××邺区建设和交通局（以下简称建邺区建交局）分别发送建城执〔2018〕46号《关于查档建邺区江心洲中心街棋杆农民公寓01幢建筑物历史审批情况的商请函》（以下简称46号商请函）、建城执〔2018〕47号《关于查档建邺区江心洲中心街棋杆农民公寓东幢建筑物历史审批情况的商请函》（以下简称47号商请函）、建城执〔2018〕51号《关于查档建邺区江心洲中心街棋杆农民公寓02幢建筑物历史审批情况的商请函》（以下简称51号商请函），商请其协助查档涉案建筑的历史审批情况。建邺区建交局于2018年9月18日、9月19日向原建邺区城管局回复建建交规〔2018〕3号《关于查档建筑物历史审批情况的回函》（以下简称3号回函）、建建交规〔2018〕4号《关于查档建筑物历史审批情况的回函》（以下简称4号回函）、建建交规〔2018〕6号《关于查档建筑物历史审批情况的回函》（以下简称6号回函），称其单位未核发过涉案建筑的建设工程规划许可证。2018年10月24日，原建邺区城管局向江心洲办事处作出《限期拆除告知书》,认定涉案建筑违反城乡规划法第四十条第一款的规定，属于违法建筑物，依据城乡规划法第六十四条规定，原建邺区城管局拟对江心洲办事处作出限期拆除决定：责令江心洲办事处在收到限期拆除决定之日起四日内自行拆除上述违法建设。2018年11月7日，原建邺区城管局向江心洲办事处作出宁城执建限拆字（2018）第038号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），认定江心洲办事处未按《限期拆除告知书》的要求自行拆除涉案建筑，依据城乡规划法第六十四条的规定，决定责令江心洲办事处于2019年5月7日之前自行拆除涉案建筑，并交待了江心洲办事处相关行政复议与行政诉讼的权利等。2018年11月7日，原建邺区城管局向江心洲办事处直接送达该决定书。 王磊系涉案建筑中东幢403室房屋的实际占用人，原建邺区城管局于2018年8月27日作出宁城法建告（2018）022-1号《告知书》，告知王磊涉案建筑因涉嫌违反城乡规划法第四十条第一款的规定，其已向江心洲办事处制作并送达《停工（核查）通知书》。2018年11月14日，原建邺区城管局作出宁城法建告（2018）011-2号《告知书》，告知王磊已向江心洲办事处作出《限期拆除告知书》。2018年12月19日，原建邺区城管局作出宁城法建告（2018）020-3号《告知书》，告知王磊已向江心洲办事处作出《限期拆除决定书》，并告知王磊因其系东幢403室的实际占用人，有权提起相关行政复议或提起行政诉讼。该三份《告知书》已向王磊送达并在南京市××邺区公证处进行公证。王磊对《限期拆除决定书》不服，诉至原审法院，请求：1．撤销《限期拆除决定书》；2．案件受理费由建邺区综合执法局承担。 原审法院另查明，因南京市机构改革，原建邺区城管局现更名为建邺区综合执法局，承担本区域内城市管理的法定职责。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、《南京市城市治理条例》第六十三条、国法函〔2001〕42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条、第二条、建委办发〔2019〕55号《中共建邺区委办公室建邺区人民政府办公室关于印发的通知》等相关规定，建邺区综合执法局作为独立的行政执法主体，负责建邺区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城乡规划管理规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案建筑位于南京市××邺区辖区内，建邺区综合执法局对其依法具有进行调查处理的相应职权职责。 根据城乡规划法第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《南京市城乡规划条例》第五十七条第一款规定，未取得建设工程规划许可证进行建设，未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，责令停止建设。可以采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。本案中，建邺区综合执法局在经过现场勘查并制作现场勘查记录、向相关规划主管部门、建设主管部门发函征询意见并收到相关回复，且江心洲办事处及王磊均未能提供法定的规划许可手续的情况下，认定涉案建筑为违法建筑并决定予以限期拆除，该决定具有事实根据，符合上述法律规定。涉案建筑建造时未取得规划许可手续，其后直至建邺区综合执法局对其进行调查处理时，也未能完善相关手续或进行产权登记等，违法状态一直持续，在此情况下，建邺区综合执法局依据现行有效的城乡规划法进行调查、处理，适用法律并无不当。 建邺区综合执法局对涉案建筑进行了现场勘查、制作笔录、拍摄照片，先后向江心洲办事处发送了《核查通知书》、《限期拆除告知书》与《限期拆除决定书》，并同步向王磊发送了相应的《告知书》，及时告知了王磊相关情况，保障了江心洲办事处及王磊的陈述、申辩权及参与权、知情权等，且同时向相关规划主管部门、建设主管部门进行了征询核实，办理程序并不违法，符合正当程序要求。至于王磊所称东幢403室房屋系与原江心洲第三产业办公室签订协议后购买，故不属于违法建筑的主张，原审法院认为，判断某一建筑合法与否，需结合相关法律规定，查看是否具备相应建设审批手续，能否办理产权登记等，与相关单位签订购买协议并不必然可以阻却其他法定职能部门的职责履行，也不必然导致某一建筑性质合法与否的改变。对于王磊该意见，原审法院不予采纳。 综上，建邺区综合执法局向江心洲办事处作出《限期拆除决定书》的行政行为具有事实根据，适用法律正确，办理程序合法，王磊要求撤销《限期拆除决定书》的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，原审法院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，原审法院判决驳回王磊的诉讼请求。原审案件受理费50元，由王磊负担。 上诉人王磊上诉称，涉案建筑东幢403室房屋系上诉人于2001年从原南京市雨花台区江心洲镇政府第三产业办公室处购买。2018年6月江心洲拆迁，上诉人要求按政策公平安置。但经过多次谈话，建邺区拆迁办的拆迁政策是给予每平方米10400元回购费，坚决不给住房安置，并不肯拿出相关文件。2018年8月27日、2018年11月14日、2018年12月19日，原建邺区城管局向上诉人送达了三份《告知书》，政府部门联手准备对上诉人进行暴力强拆。当时为了改善村镇生产生活环境、统筹城乡发展、促进经济社会和谐发展，江苏省人民政府出台了《江苏省村镇规划建设管理条例》，南京市人民政府出台了南京市人民政府令第245号文，在这样的时代背景下江心洲镇政府才公开盖房、公开卖房。国家有一套完备的审核审批制度，建房都要经过多层政府严格的审批，所有当年涉及规划审批的材料档案都掌握在政府手中，上诉人多次要求其拿出上诉人违法建房的证据和当年建房规划的原始资料都没有结果。现建邺区拆迁办采取暴力手段将上诉人住房楼下和四周砸空，使其成为了危险房屋，违反了国务院第590号令第三十一条的规定。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。 被上诉人建邺区综合执法局未向本院提交书面答辩状，其在二审中辩称：1．根据1990年4月实施的《南京市城市规划条例》第二条，以及国务院关于南京市城市总体规划的批复，南京市城市规划区包括整个南京市行政辖区，涉案建筑位于南京市城市规划区范围内，在建设之前应按照有关城市规划的规定办理建设工程规划许可审批手续，但实际并未办理，系违法建筑；2．涉案建筑在建成后至被上诉人查处前，一直未办理建设工程规划许可证，违法行为一直存续未得到纠正，被上诉人在违法行为存续期间，依据城乡规划法的有关规定对涉案建筑进行查处，并不违反法律规定；3．被上诉人在涉案建筑查处过程中进行了现场勘查、拍摄了有关照片，先后向江心洲办事处发送了相关执法文书，并同步向王磊发送了相应文书，及时告知了相关情况，保障了江心洲办事处和王磊的陈述、申辩权以及参与权、知情权，且同时向相关规划主管部门进行了征询核实，办理程序符合正当程序要求。综上，原审法院查明事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 原审第三人江心洲办事处未向本院陈述意见。 本案各方当事人向原审法院提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审查认为，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认定的证据依法予以确认。 二审中，上诉人王磊向本院提交了照片三张，用以证明建邺区拆迁办和被上诉人强拆上诉人的房屋，威胁上诉人的生命安全，违反了国务院第590号令。被上诉人建邺区综合执法局质证认为：该证据与本案无关，证明目的没有事实依据，对关联性不予认可，且上诉人一审已经提交了类似照片，该证据不属于新证据。本院经审查认为：《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。上诉人王磊在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供上述证据，对于该份证据，本院不予接纳。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《南京市城市治理条例》第六十三条第一款的规定，建邺区综合执法局负责南京市××邺区区划范围内的相对集中处罚权工作，对建邺区内未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，具有依法查处的法定职权。 城乡规划法第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，建邺区综合执法局对涉案建筑进行了现场勘查，认定涉案建筑结构为砖混，面积为7961.94平方米，系由江心洲办事处建设。因江心洲办事处、王磊在建邺区综合执法局立案调查期间均未能提供涉案建筑的建设审批手续，2018年8月17日，建邺区综合执法局向原市规划局发送36号、37号、38号函，商请认定涉案建筑是否应当办理规划审批手续；若应当办理而又未办理的，是否可以采取改正措施以消除对规划实施的影响。原市规划局向建邺区综合执法局分别回复953号、954号、989号复函，称其单位未向涉案建筑核发任何规划手续，建议其到原区建设主管部门进行档案查询。后建邺区综合执法局向建邺区建交局发送46号、47号、51号商请函，商请其协助查档涉案建筑的历史审批情况，建邺区建交局回复3号、4号、6号回函，称其单位未核发过涉案建筑的建设工程规划许可证。在收到原市规划局、建邺区建交局的复函后，结合其调查的情况，建邺区综合执法局向江心洲办事处作出《限期拆除告知书》,认定涉案建筑违反城乡规划法第四十条第一款的规定，属于违法建筑物，依据城乡规划法第六十四条规定，责令江心洲办事处在收到限期拆除决定之日起四日内自行拆除上述违法建设。2018年11月7日，在江心洲办事处未按《限期拆除告知书》的要求自行拆除涉案建筑的情况下，建邺区综合执法局向江心洲办事处作出并送达《限期拆除决定书》，具有事实依据。涉案建筑并未办理建设工程规划许可手续，违法状态一直持续，建邺区综合执法局依据现行的城乡规划法进行查处，适用法律正确。 建邺区综合执法局对涉案建筑进行了现场勘查、调查，并商请原市规划局、建邺区建交局对涉案建筑物合法性进行核查。因王磊系涉案建筑东幢403室房屋的实际占用人，建邺区综合执法局在对江心洲街道办作出并送达《核查通知书》、《限期拆除告知书》及《限期拆除决定书》时，均及时向王磊送达了相应的《告知书》，告知建邺区综合执法局对涉案建筑查处进展情况，程序并无不当。 综上，上诉人王磊的上诉理由缺乏事实和法律根据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王磊负担。 本判决为终审判决。 审判长 洪 途 审判员 付 双 审判员 王玉刚 二〇二〇年七月二十七日 书记员 孙雪松