上海市高级人民法院民 事 判 决 书（2020）沪民终239号上诉人(原审原告)：上海冠松集团有限公司，住所地上海市浦东新区。法定代表人：黄关松，董事长。委托诉讼代理人：赵华云，上海市广懋律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：上海录润置业有限公司，住所地上海市杨浦区。法定代表人：黎志强，董事长。委托诉讼代理人：薛冰，北京金诚同达(上海)律师事务所律师。委托诉讼代理人：孔慧君，北京金诚同达(上海)律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：上海市规划和自然资源局，住所地上海市黄浦区。法定代表人：徐毅松，局长。委托诉讼代理人：闻旭东，男。委托诉讼代理人：徐刚，男。上诉人上海冠松集团有限公司(以下简称“冠松集团”)因与被上诉人上海录润置业有限公司(以下简称“录润公司”)、被上诉人上海市规划和自然资源局(以下简称“上海市规划局”)确认合同无效纠纷一案，不服上海市第二中级人民法院(2018)沪02民初144号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月26日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人冠松集团的委托诉讼代理人赵华云、被上诉人录润公司的委托诉讼代理人薛冰、被上诉人上海市规划局的委托诉讼代理人闻旭东、徐刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。冠松集团上诉请求：1.依法撤销一审判决，确认本案系争合同无效，依法改判或发回重审；2.一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院对本案基本事实认定不清。首先，上诉人已提供大量证据证明录润公司与上海市规划局于2008年4月22日签订的《上海市国有土地使用权出让合同》中，已由上诉人合法租赁的第A236A号8100平方米房地产的出让未经总后勤部批准，且录润公司受让的是江湾机场原址空直沪字第5236号地块，其并非上诉人租赁的第A236A号土地的合法权利人，第A236A号土地的合法权利人是中国人民解放军总后勤部。2004年5月10日，中国人民解放军空军上海房地产管理分局(以下简称为“空军上海房管分局”)与上诉人签订《军队房地产租赁合同》，出租第A236A号，面积8,100平方米房地产，该租赁合同经中国人民解放军总后勤批准备案。2004年6月18日和2006年6月30日，空军上海房管分局分别与录润公司签订《军用土地使用权转让合同(正本)》、《军用土地使用权转让补充合同》，转让编号第5236号的土地。2005年5月30日和2006年8月4日，中国人民解放军总后勤部分别对上述转让合同以及补充合同发出(2005)后营字第397号、后营(2006)第612号批复，同意将位于上海市杨浦区淞沪路XXX号土地予以转让。但2004年8月31日和2006年7月，空军上海房管分局与录润公司在未经总后勤部批准，并隐瞒总后勤部的情况下就本案系争土地签订了《补充协议一》和《补充协议三》，约定将紧邻录润公司受让地块、目前由上诉人承租的第A236A号8,100平方米土地一并转让给录润公司，且对于未计入上述《补充合同》的3.3万平方米增加开发量，空军上海房管分局不再向录润公司收取土地转让费。因此，上述两份补充协议均未得到总后勤部的批准，存在虚假伪造的情形，且该两份协议无偿将上诉人承租的8,100平方米土地转让给录润公司，造成国有资产流失，违反了国家强制性规定。此外，第5236号土地与第A236A号土地属并列关系，而并非包含关系，因此上诉人租赁的8,100平方米房地产并不在转让范围之内。为此，2008年4月22日，上海市房屋土地资源管理局与录润公司基于上述补充协议等签订的《上海市国有土地使用权出让合同》应属无效。其次，一审判决关于“录润公司支付了土地转让对价，且该价格经总后勤部核准，并无明显低于市场价的情况”等事实认定错误。一方面总后勤部核准的开发量为7.26万平方米，土地转让价为16,428.39万元，其并未核准10.56万平方米的开发量。而录润公司根据上述两份补充协议取得上诉人承租的8,100平方米土地使用权以及对应的3.3万平方米开发量后，其土地转让价仍为人民币(币种下同)16,428.39万元。另一方面，上海市房屋土地资源管理局未收取《2008年出让合同》中涉及上诉人合法租赁的第A236A号地块8,100平方米土地以及对应的3.3万开发量的出让金这一事实也非常清楚。据此，录润公司以欺骗、恶意串通方式无偿取得的上述8,100平方米土地，造成了巨额国有土地流失，违反了我国《土地管理法》有关“国有土地必须有偿转让”的强制性规定。故上述两份补充协议应属无效，上海市房屋土地资源管理局与录润公司因此而签订的《上海市国有土地使用权出让合同》也应无效。二、一审判决适用法律错误。首先，一审判决称，根据军队空余土地的转让并非必须采取招标、拍卖或者挂牌方式的规定，从而认为涉案土地的出让并未违反法律法规的强制性规定，该认定属适用法律错误。根据国土资发(2007)29号《关于加强军队空余土地转让管理有关问题的通知》前言部分关于“严格执行经营性用地招标挂牌出让制度”的内容以及第三条第一款“……凡属于商业、旅游、娱乐、商品住宅和工业用途的，必须在当地统一的土地市场公开转让，按价高者得的原则，确定土地使用权人”的规定，涉案土地属商业等经营性用途，故必须采取招标、拍卖或者挂牌方式转让。一审法院适用上述《通知》第三条第二款的规定属适用法律错误，因该条款仅是一般规定，而上述第三条第一款是特别规定。故《2008年出让合同》违反法律法规的上述禁止性规定，应属无效。其次，一审法院在认定土地使用权转让时土地承租人是否享有优先购买权问题时，以目前的法律法规及司法解释并无明文规定等为由认定合法的土地使用权人并不必然享有优先购买权，且认为即使出租人侵犯了承租人的优先购买权，承租人只能请求赔偿损失，不能要求确认合同无效等，均属适用法律错误。根据国土资发(1999)222号关于印发《规范国有土地租赁若干意见》的通知第六条规定，“在使用年限内，承租人有优先受让权，租赁土地在办理出让手续后，终止租赁关系。”由此，上诉人对第A236A号8,100平方米土地依法享有优先受让权。而且一审法院将两个紧邻的不同地号的并列关系的地块偷换成出让地块与租赁地块是法律上的属种关系，从而错误的认定上诉人不具备在同等条件下的优先购买权。此外，本案系争的标的物是国有土地出让，并非房屋，一审法院借用最高人民法院关于房屋租赁合同司法解释的法律条款，与本案无关。三、一审法院违反法定程序。首先，上诉人曾申请一审法院调查，且在庭审中要求被上诉人就其主张进行举证，但一审法院没有准许也未开展调查工作，并错误分配举证责任，导致事实不清。其次，本案中对于空军上海房管分局与录润公司的协议作为事实认定，但一审法院却未将涉案的空军上海房地产管理分局追加为第三人，属程序错误。第三，上诉人曾就本案内容向黄浦法院提起行政诉讼，后经做工作上诉人撤诉，并到一审法院作为民事案件受理。但上诉人认为，因本案所涉土地的转让需征得总后勤部同意，并取得相关许可证后才能按相关规定进行，同时一审法院审理中也审查了被上诉人上海市规划局的职责范围，故本案应属行政诉讼案件。最后，在本案土地转让过程中，上海市规划局相关工作人员涉嫌玩忽职守，而录润公司的行为涉嫌合同诈骗。本案涉嫌犯罪，应当中止审理，或依职权移送公安机关，而不应径行判决。综上，本案《2008年出让合同》系两被上诉人恶意串通，欺上瞒下而签订，且未经总后勤部批准，录润公司也未支付土地出让金，属非法无偿出让，极大损害了军队、国家作为第A236A号地块所有权人以及上诉人作为合法承租人的合法权益，且违反了国家法律法规等强制性规定，应属无效。录润公司辩称，包括上诉人原承租的8,100平方米土地在内的本案军用闲置土地的转让，经过空军上海房管分局和录润公司签订系列的合同和协议手续，并在得到总后勤部的审批，且完成了地方行政主管部门将地块收回地方再办理土地出让等手续的全过程。因此整个土地的流转合法合规，并不存在未经相关部门审批而无效的情形。同时，本案也不存在上诉人所称的8,100平方米土地无偿转让及新增开发量无偿赠送的问题，因此也并不存在损害国家利益的情况。本案涉及的军用土地流转，依相关规定并不需采用招拍挂方式进行，上诉人的相关上诉理由并无依据。上诉人主张的优先购买权也无法律和事实依据，更不能成为其主张合同无效的理由。关于一审的程序问题，本案并无必要追加部队方作为第三人，因涉案土地的合同审批及相关审批文件均已查明清楚，且即使要向部队方调查相关事实，其可作为证人或证据的来源者，并不必须作为案件当事人，因此一审判决并不存在程序错误。有关上诉人所称的举证责任分配错误问题，系上诉人对本案实体和证据认识的错误，并非一审举证责任分配错误。对于上诉人所称的本案应属行政诉讼的理由，有关土地出让合同纠纷是属行政合同纠纷还是民事合同纠纷历来在司法实践中有争议，但上诉人在撤回行政诉讼后，又从民事纠纷角度主张民事行为无效，系其对自身权利的处置，且该起诉亦得到一审法院的受理，因此并不存在一审法院对案件性质和案由认识错误的问题。综上，上诉人的上诉没有事实和法律依据。上海市规划局辩称，本案系争合同是由录润公司与上海市规划局之间签订，上诉人并非涉案地块的使用权人，故上诉人主张合同无效缺乏法律依据。上诉人主张本案土地出让违反招拍挂的强制性规定，且称被上诉人之间存在恶意串通，但对此并无证据证明。两被上诉人系按照部门的相关规范办理了系争土地的出让手续，并不存在违反法律法规强制性规定的情形。上诉人自行撤回了原来的行政诉讼，又以民事诉讼为由提起本诉讼，为此一审法院据此作某判决符合法律规定，且一审法院已查明了相关事实，且事实认定正确，无需追加部队方作为案件当事人。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。冠松集团向一审法院起诉请求：判令确认录润公司与上海市规划局于2008年4月22日签订的[沪房地资(2008)出让合同第8号]《上海市国有土地使用权出让合同》(以下简称“《2008年出让合同》”)无效。一审法院认定事实：2004年6月18日，中国人民解放军空军上海房地产管理分局(以下简称为“空军上海房管分局”，甲方)与录润公司(乙方)签订的《军用土地使用权转让合同》约定，甲方将位于上海市杨浦区淞沪路XXX号内空军江湾机场原址空直沪字第5236号坐落，宗地编号为新江湾城3坊1丘地块，总用地面积60亩、净建设用地面积22.05亩，合1.47万平方米(最终以政府土地管理部门勘测定界的面积为准)有偿转让给乙方。本合同转让地块的开发建设用途为综合建设用地，开发总量为3.3万平方米。本合同所涉军用土地使用权转让的楼面地价2,634元/m2，土地使用权转让价格为86,922,000元。2004年8月31日，空军上海房管分局(甲方)与录润公司(乙方)签订《补充协议(一)》约定，由于规划调整，使转让给乙方地块中的部分建设用地规划为市政预留用地，为此，甲方同意将紧邻乙方受让地块、目前由甲方出租的8,100平方米土地一并转让给乙方，土地转让费用仍按开发量3.3万平方米，楼面地价2,634元/平方米计算，乙方仍按86,922,000元支付总地价款。乙方现受让地块的开发量为2.94万平方米，相比原定开发量少3,600平方米……。2005年5月30日，总后勤部向空军后勤部发出《关于空军原上海江湾机场部分土地转让给上海录润公司事》批复一份【[2005]后营字第397号】，载明：“[2004]后营字第484号请示悉。经研究，同意你部将位于上海市杨浦区淞沪路XXX号原江湾机场的40,000平方米土地(宗地编号为新江湾城3坊1丘，分幅图街坊编号23号)，有偿转让给上海录润置业有限公司(以下简称录润公司)。录润公司支付土地转让费86,922,000元，获取土地使用权期限为50年。期满，……。”2005年6月23日，中国人民解放军土地管理局向上海市国土资源和房屋管理局发出(2005)军地证字第1275号《军用土地补办出让手续许可证》，内容为经[2005]后营字第397号文件批准，空军上海房管分局坐落在上海市新江湾城3方1丘，面积40,000平方米(盖章调整为32,200平方米)土地，准予补办出让手续，免交土地出让金，特发此证。2006年6月，空军上海房管分局(甲方)与录润公司(乙方)签订《军用土地使用权转让补充合同》[以下简称为“《补充协议(二)》”]载明，2006年，上海市对五角场副中心控制性详细规划进行了调整，……对转让给乙方的23号地块的用地界限进行局部调整，地块面积由60亩调整为48.3亩。23号地块经调整后，开发量增加3.96万平方米，地块的转让价格由86,922,000元调整为164,283,900元，增加77,361,900元。2006年7月，空军上海房管分局(甲方)与录润公司(乙方)签订《补充协议(三)》载明，2006年6月30日的《补充协议(二)》对乙方受让地块的用地界限和开发量进行了调整，地块面积由60亩调整为48.3亩，开发量增加3.96万平方米。现经双方确认，乙方受让地块的开发量为10.56万平方米，比2004年转让合同实际增加7.26万平方米，有3.3万平方米增加开发量未计入《补充合同》。根据双方于2004年8月31日签订的《补充协议(一)》第4款之规定，鉴于乙方受让地块内有12亩出租场地(详见[2004]局房租合字110178号，租期至2014年9月30日)，因租赁合同未到期不能立即开发，且该场地位于乙方受让地块正中位置，对乙方整体开发的效果、品质和周期影响较大，增加了未来预期投资风险，经双方协商，未计入《补充合同》的3.3万平方米增加开发量，甲方不再向乙方收取土地转让费。2006年8月4日，总后勤部向空军后勤部发出《关于变更空军上海江湾机场上海录润公司土地转让项目事》批复一份【后营[2006]612号】，载明：“后营[2006]300号请示悉。为支持和配合上海市政府对新江湾城和五角场副中心控制性详细规划进行调整，按照调整后的市政路网结构和规划容积率，同意变更本部[2005]后营字第397号批复，你部转让给上海录润置业有限公司位于上海市杨浦区淞沪路XXX号(宗地编号为新江湾城3坊1丘，分幅图街坊编号23号)土地的面积由40,000平方米变更为32,200平方米，因地块规划容积率变更，土地转让经费由86,922,000元增加到160,428,039元，……。”2007年6月29日，上海市城市规划管理局沪规建(2007)641号文件《关于核定空军江湾机场部分留用土地第二批规划设计条件的复函》16项载明，23-5地块用地单位为录润公司。2008年1月25日，上海市发展和改革委员会发出《上海市发展改革委关于空军江湾机场部分留用土地开发建设征询意见函的复函》，原则同意空军江湾机场留用土地中26幅地块(详见附件)按照规划要求实施商品房项目开发，按照国家和本市有关规定办理土地出让手续，严格按照建设程序，有序推进该地区商品房项目开发建设。附件表16项载明用地单位录润公司，地块编号23-5，面积26,460平方米。2008年4月22日，上海市房屋土地资源管理局(甲方)与录润公司(乙方)签订《上海市国有土地使用权出让合同》一份，载明，甲方出让给乙方的土地位于上海市杨浦区江湾机场留用土地23-5地块，地块总面积26,456.6平方米，合同项下宗地的土地价款为164,283,900元，根据(1993)财综字第159号，收取的土地出让业务费为3,285,678元；合同签订之日起的15天内，即2008年5月7日前，乙方应当向地方国库支付标准本合同切实履行的定金350,000元，合同签订之日起的60天内，即2008年6月21日前，乙方应当向地方国库付清土地价款余额2,935,678元；乙方按照合同约定付清土地价款，并在办理土地使用权登记领取房地产权证后，可以按照法律规定及合同附加一的约定，依法将合同项下的土地使用权进行转让、承租、抵押、甲方有权在土地使用期限内，对出让地块的开发利用、转让、出租、抵押等进行监督检查；……。2008年8月16日，新江湾城街道412街坊9丘权利人登记至录润公司名下；宗地(丘)面积26,457平方米，使用权面积和独用面积为26,456.6平方米；取得方式为出让；用途商业、办公。一审法院另查明，2004年5月10日，空军上海房管分局(甲方)与冠松集团(乙方)签订《军队房地产租赁合同》一份，约定甲方将杨浦区江湾机场原地内空直沪字第A236A的场地面积8,100平方米出租给乙方使用，租赁用途为汽车销售服务；租赁期限自2004年10月1日起至2014年9月30日止；年租金1,241,730元，租金按季度结算，乙方于每季度的前十日交付甲方，付款方式为现金或支票；……乙方必须在租赁期满时将所承租的房地产及按本合同约定权属归甲方的全部财产完好无损地无条件交还甲方，需要继续承租该房地产的，应当在租赁期满前三个月提出，经甲方同意，重新签订租赁合同，办理有关审批手续；……。一审法院还查明，上海市人民政府办公厅于2009年1月30日印发的《上海市规划和国土资源管理局主要职责内设机构和人员编制规定》第一条“职责调整”第(二)项记载：“将原上海市房屋土地资源管理局有关土地和矿产资源管理的职责划入上海市规划和国土资源管理局”。中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅于2019年2月1日印发的《上海市规划和自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条“上海市规划和自然资源局的主要职责”第(十一)项记载：“负责有关自然资源有偿使用工作……”。一审审理中，上海市规划局就涉案土地编号出具情况说明称，涉案国有土地使用权出让合同中出让土地位于江湾机场留用土地23-5地块，其出让范围以《房屋土地权属调查报告书》为依据。至于《2004年转让合同》及相关补充协议中所列“空直沪字第5236号坐落”为部队对该土地所编编号。就涉案土地出让面积问题，根据总后勤部后营[2006]612号批复，转让给录润公司的土地面积为32,200平方米。因其中包含市政用地，故出让面积为26,456.6平方米，这并未超出军队(批复)转让给录润公司的土地面积。一审法院认为，本案的争议焦点为：一、《2008年出让合同》中涉及的8,100平方米土地是否存在未经总后勤部批准转让及无偿转让的情况；二、涉案土地的出让方式是否违反了法律法规的强制性规定；三、冠松集团能否以其享有优先购买权为由主张《2008年出让合同》无效。一、《2008年出让合同》中涉及的8,100平方米土地是否存在未经总后勤部批准转让及无偿转让的情况。冠松集团认为，上海市规划局将冠松集团承租的8,100平方米场地出让给录润公司未经总后勤部批准，且属于无偿出让，故《2008年出让合同》因录润公司与上海市规划局存在恶意串通损害国家利益的情况而归于无效。录润公司认为，录润公司受让新江湾城23-5地块是经过总后勤部发文批准的，批复中记载了转让的土地面积及转让费，故不存在录润公司与上海市规划局恶意串通损害国家利益的情况。上海市规划局认为，涉案地块系江湾机场部队留用土地，部队与录润公司签订的土地转让合同是经总后勤部批准同意的，故不存在上海市规划局与录润公司恶意串通损害国家利益的情况。一审法院认为，依据已查明之事实，2006年8月，总后勤部发出的后营[2006]612号批复明确载明同意将上海市杨浦区淞沪路XXX号(分幅图街坊编号23号)转让给录润公司，土地面积由40,000平方米变更为32,200平方米，因地块容积率变更，土地转让费由86,922,000元增加到164,283,900元；2008年2月，上海市发展和改革委员会发出的复函原则同意空军江湾机场留用土地中26幅地块按照规划要求实施商品房项目开发，其中载明用地单位为录润公司，地块编号23-5，面积26,460平方米；《2008年出让合同》载明，上海市规划局出让给录润公司的土地位于上海市杨浦区江湾机场留用土地23-5地块，地块总面积26,460平方米(小于上述批复面积是因为剔除市政用地)，合同项下宗地的土地价款为164,283,900元。故冠松集团关于《2008年出让合同》中涉及的8,100平方米场地出让未经总后勤部批准的说法缺乏事实依据。就8,100平方米土地的转让费用问题，冠松集团基于《补充协议(三)》中有关“原补充协议(一)中涉及的12亩出租场地因租赁合同未到期不能开发增加了预期投资风险，所以上述补充协议(二)中记载的开发总量7.26万平米中没有包括这12亩场地对应的开发量3.3万平米，甲方不再收取土地转让费”的记载认为8,100平方米场地属于无偿转让。而录润公司则认为，“不再收取土地转让费”的约定只是计价方式的表述角度问题，即原定增加后的转让费16,428.39万元对应的开发总量是10.56万平米，就是因为12亩土地开发存在不确定因素，所以这12亩土地上对应的开发量不再另外收取费用，不存在无偿转让12亩土地的问题。一审法院认为，综合空军上海房管分局与录润公司签订的多份合同的记载，双方最终确定的转让费并非是以土地亩数作为依据，否则也不会因土地亩数减少反而增加转让费，转让费显然是按照开发量来确定的，故上述“不再收取土地转让费”应该指的是就暂无法实现的开发量不再另外收取费用，而不是相应的12亩土地不收取土地转让费，故冠松集团关于《2008年出让合同》中涉及的8,100平方米场地属于无偿转让的说法亦缺乏事实依据。综上，鉴于录润公司支付了土地转让对价，且该价格经总后勤部核准，并无明显低于市场价的情况，故冠松集团以录润公司与上海市规划局签订的《2008年出让合同》系双方恶意串通损害国家利益为由主张合同无效，缺乏事实依据。二、涉案土地的出让方式是否违反了法律法规的强制性规定。冠松集团认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条规定，商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式。国土资源部于2002年4月3日发布的国土资源部令第11号第四条规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。国土资发[2007]29号通知第三条“规范军队空余土地转让行为”中规定,……凡属于商业、旅游、娱乐、商品住宅和工业用途的，必须在当地统一的土地市场公开转让，按价高者得的原则，确定土地使用权人。故涉案土地的出让必须经过招标、拍卖或者挂牌方式。《2008年出让合同》因违反法律法规的上述禁止性规定而属于无效。录润公司认为，涉案土地属于军队空余土地，军队空余土地的转让并非必须采用招标、拍卖或者挂牌方式。冠松集团故意混淆军队空余土地转让与普通国有建设用地出让在适用法律上的规定。上海市规划局表示同意录润公司的意见。一审法院认为，确认合同无效的依据是法律和行政法规的强制性规定，且上述强制性规定通常又限于效力性强制规定，或虽为管理性强制规定，但该规定规制的是合同行为本身即只要该合同行为的发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，否则法院不应认定合同无效。冠松集团现据以主张合同无效的《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条明确规定，土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。故根据上述规定的表述来看，采取拍卖、招标方式只是土地使用权出让的方式之一。且即使按照冠松集团提供的国土资发[2007]29号通知第三条“规范军队空余土地转让行为”的规定，军队空余土地转让可以采用三种模式，一种是政府收储后再出让；一种是在当地的土地有形市场公开转让，采取招、拍、挂的形式；另一种是由军队单位按照总后勤部的有关规定组织公开转让，确定受让人再由土地所在地的国土资源管理部门按规定与受让人签订《国有土地使用权出让合同》，按市场价格核定土地出让收益。故军队空余土地的转让并非必须采取招标、拍卖或者挂牌的方式。鉴于总后勤部的相关批复中就涉案转让土地、土地面积、受让人和转让价格均作某了明确记载，且《2008年出让合同》并不存在合同行为的发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的情况，故冠松集团以上海市规划局未采取招标、拍卖或者挂牌等方式出让涉案土地为由主张《2008年出让合同》无效缺乏法律依据，一审法院不予采纳。三、冠松集团能否以其享有优先购买权为由主张《2008年出让合同》无效。冠松集团认为，《2008年出让合同》侵犯了其作为土地承租方的优先购买权，据此主张《2008年出让合同》无效。录润公司认为，冠松集团与涉案地块的原权利主体即空军上海房管分局就其中8,100平方米土地的租赁合同在2014年9月30日就到期了，冠松集团无权主张所谓的“优先购买权”。上海市规划局表示同意录润公司的意见。一审法院认为，就优先购买权问题，根据《中华人民共和国合同法》规定，出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。故合同法中规定的优先购买权指的是承租人在同等条件下有优先购买出租人房屋的权利。而本案争议的《2008年出让合同》的标的物为土地。关于土地使用权转让时土地承租人是否享有优先购买权的问题，目前的法律法规及司法解释并无明文规定，合法的土地使用权人并不必然享有优先购买权。且冠松集团与空军上海房管分局签订的《军队房地产租赁合同》租赁的标的物是“场地8,100平方米”，而《2008年出让合同》的标的物为48亩约合32,000平方米土地，远大于冠松集团承租的8,100平方米场地面积，并不存在同等条件下的优先购买权问题，故冠松集团主张享有优先购买权显然与法律规定不符。退一步而言，根据相关司法解释的规定，即使出租人侵犯了承租人的优先购买权，承租人只能请求赔偿损失，而不能要求确认相关房屋买卖合同无效。综上，冠松集团主张上海市规划局与录润公司签订的《2008年出让合同》无效缺乏事实及法律依据。据此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第二百三十条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释(二)》第十四条之规定，判决如下：上海冠松集团有限公司要求确认上海录润置业有限公司与上海市规划和自然资源局于2008年4月22日签订的[沪房地资(2008)出让合同第8号]《上海市国有土地使用权出让合同》无效的诉讼请求，不予支持。案件受理费863,219.50元，由上海冠松集团有限公司负担。本院经审理查明，一审法院查明事实属实，本院予以确认。本院二审期间，冠松集团又提供了以下证据：证据一、上海市规划局分别于2019年9月6日、11月7日向案外人作某的政府信息公开信息告知书，因该两份告知书中所涉及的地块与本案系争土地系相邻地块，而上海市规划局以“申请公开的信息属于国家秘密”为由对案外人申请公开的该地块的出让合同及军用土地补办出让手续许可证等信息不予公开，由此亦说明本案系争土地的相关出让手续属国家秘密，故一审法院在就上述事实的举证责任分配和遗漏当事人方面均存在错误，导致案件事实未能查明。证据二、空军上海房管分局于2004年9月20日向上诉人发送的函，以及空军江湾机场留用土地开发建设指挥部于2008年3月31日给上诉人的通知。上述函中明确上诉人与部队的租赁合同生效时间为2004年10月1日，而本案录润公司与空军上海房管分局之间的《补充协议一》签订日期为2004年8月31日，由此可以表明在空军上海房管分局于2004年9月20日发函之前，其就系争的8,100平方米土地的真实意图是租赁给上诉人，并无转让且是无偿转让给录润公司的意图，由此可推断上述《补充协议一》系伪造。同时，根据录润公司2004年8月31日签订的《补充协议一》，其受让系争土地后，该8,100平方米土地的出租人权益由其享有行使，但其实际并未享有行使。相反根据上述2008年3月31日的通知可明确，空军上海房管分局出租给上诉人8,100平方米房屋的出租人权利、义务在当时仍由空军江湾机场留用土地开发建设指挥部承接。由此也可证明上述补充协议系虚假协议。经质证，录润公司对上诉人提供的上述证据一、二的真实性、合法性不持异议，但认为，上诉人在一审期间已经提供了总后勤部对涉案土地转让的许可证和两次相关的同意批复，因此并不存在案件证据涉密需法院调查或被上诉人举证的问题。据此，上述证据一与本案不具有关联性，不能证明上诉人的证明目的；而上述证据二，因上诉人与部队系2004年5月10日签订的8,100平方米土地的租赁合同，仅是合同生效从10月1日开始。因此在2004年6月期间部队涉及大块土地转让的情形下，其于2004年8月与录润公司签订《补充协议一》并就土地转让作某相关约定，与上诉人签订的租赁合同并不存在时间和逻辑上的矛盾，因此上诉人以此证明《补充协议一》系伪造并不能成立；而对于2008年3月31日的通知，录润公司与部队的补充协议中确实约定，土地转让后8,100平方米土地的租赁费由录润公司收取，收取时间从土地移交起开始，但由于上诉人在租期届满后仍拒绝搬离，导致土地无法移交，故录润公司也未能收取租金，故该通知并不能证明上诉人的举证目的。上海市规划局对上诉人提供的上述证据一、二的真实性、合法性亦不持异议，但认为均与本案无关联性，且上诉人在一审中所提供的证据材料中已可证明转让土地中已包含了其租赁的8,100平方米土地，且经过总后勤部的批准和许可；同时，上诉人仅是租赁系争土地，与部队转让土地之间并无冲突，上诉人的上述证据均不能证明其举证目的。本院认为，首先，关于冠松集团主张一审判决基本事实认定不清的问题。根据一审查明的事实，总后勤部曾以作某[2005]后营字第397号批复，同意空军后勤部将上海市杨浦区淞沪路XXX号原江湾机场40,000平方米土地(宗地编号为新江湾城3坊1丘，分幅图街坊编号23号)有偿转让给录润公司。在该批复作某前，空军上海房管分局与录润公司所签订的《补充协议一》已明确，由于规划调整，空军上海房管分局同意将当时由其出租的8，100平方米土地一并转让给录润公司；而从双方所签订的《补充协议三》中，则进一步明确了该8,100平方米土地即为出租给冠松集团的本案系争土地。后由于规划调整，录润公司受让的土地面积由40,000平方米调整为32,200平方米。对此总后勤部于2006年8月4日又作某后营[2006]612号批复，同意变更其[2005]后营字第397号批复，再次明确同意空军后勤部转让给录润公司的位于上海市杨浦区淞沪路XXX号(宗地编号为新江湾城3坊1丘，分幅图街坊编号23号)的土地面积由40,000平方米调整为32,200平方米等。由上述事实可以表明，冠松集团曾租赁的8,100平方米土地已包含在录润公司受让的上述土地面积中，且该土地出让经过了总后勤部的批复同意。冠松集团二审中提供的两组证据，尽管录润公司和上海市规划局对其真实性、合法性均无异议，但上述证据均无法证明空军上海房管分局与录润公司所签订的《补充协议一》系伪造、虚假的协议。基于此，冠松集团上诉主张，其租赁的8,100米土地未包含在本案录润公司受让的土地范围之内，且该土地出让未经总后勤部批复同意的理由，既相互矛盾，又与事实不符，本院不予采纳。而对于冠松集团主张，录润公司受让该8,100平方米土地属无偿转让的问题，一审法院根据空军上海房管分局与录润公司所签订的合同内容以及双方实际履行情况，已对此作某了详细阐明，且认定正确，并不存在事实认定不清的情形，对此本院不再赘述。据此，冠松集团提出的一审判决基本事实认定不清的上诉理由，本院不予采纳。其次，关于冠松集团主张一审法院适用法律错误的问题。冠松集团依据国土资发(2007)29号通知的前言内容以及第三条第一款规定来主张本案系争土地的出让方式违反了国家强制性规定，并据此主张本案系争的《2008年出让合同》无效，并不符合我国《合同法》等法律规定认定合同无效的法定情形。且一审法院根据我国相关法律、上述通知的内容以及本案转让土地属军队空余土地的性质等，认定本案系争土地的转让方式并未违反我国法律法规的强制性规定，并无不妥。对于冠松集团以《2008年出让合同》侵犯其土地优先购买权而主张该合同无效的主张，一审法院说理充分，且合乎法理，并不存在适用法律错误的情形。由此，冠松集团主张一审适用法律错误的上诉理由，本院亦不予采纳。最后，关于冠松集团主张一审判决程序违法的问题。因冠松集团在本案中所提出的诉讼请求系针对录润公司与上海市规划局之间签订的合同，且根据本案当事人所提供的证据经对方质证后已可查明本案相关事实，为此冠松集团主张一审未追加部队方作为当事人参加诉讼属程序违法的意见，于法无据，本院难以认同。同时，法院对当事人提出的申请法院调查请求有权进行审查。一审法院在根据当事人已提供证据即可查明案件相关事实的情况下，对冠松集团申请法院调查的请求未予准许，并无不妥，也并不存在举证责任分配不当的情况。而冠松集团曾就本案争议提起过行政诉讼，并自愿撤诉，现其以民事纠纷为由提起本案诉讼后又主张本案纠纷属行政诉讼，并据此主张一审程序错误的理由，纯属无理，且有违诚信，实难让本院认同。至于冠松集团提出的一审违反法定程序的其他理由，并无相应证据证明，难以成立，本院不再一一赘述。综上所述，冠松集团的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费863,219.50元，由上诉人上海冠松集团有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 王 茜审判员 马 红审判员 程小勇二〇二〇年七月二十日书记员 穆 扬附：相关法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；……