辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终230号上诉人（原审原告）高贇，女，1965年12月31日出生，汉族，住瓦房店市。委托代理人苏同星，北京壹律律师事务所律师。委托代理人赵永煊，北京壹律律师事务所律师。被上诉人（原审被告）瓦房店市人力资源和社会保障局，住所地瓦房店市世纪广场1号。法定代表人温海，局长。委托代理人郭丽，该局工作人员。委托代理人于人凤，辽宁昌信律师事务所律师。上诉人高贇因与被上诉人瓦房店市人力资源和社会保障局（以下简称“瓦房店市人社局”）履行给付别贴义务一案，不服庄河市人民法院（2019）辽0283行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定，1、瓦房店市机构编制委员会《关于将市政设施管修处等四十个事业单位划出事业单位序列的通知》（瓦编发〔2003〕11号）主要内容为：根据中共大连市委办公厅、大连市人民政府办公厅《转发人事局市编委办公室＜关于深化事业单位机构和人事制度改革的意见＞的通知》（大委办发〔2001〕1号）的有关规定为深化我市事业单位机构和人事制度改革，市机构编制委员3月30日会议决定，将市政设施管修处等40个事业单位划出事业单位序列，编制收归市机构编制委员会管理。其名单如下：……19.瓦房店市中心医院……21.瓦房店市第三人民医院……23.瓦房店市第五人民医院24.瓦房店市中医医院……。2、56号文件主要内容为：根据82号文件规定，为了切实维护职工切身利益，妥善处理我市69户事业单位改为企业后职工养老保险有关问题，现将有关事宜通知如下：……二、关于养老保险待遇问题。1.改制单位（含有非公有制企业）自2003年5月起，为职工按大连市月社会平均工资150%的缴费基数规定缴纳基本养老保险费的，职工达到法定退休年龄，按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分，国有企业或国有控股企业由所在企业给予补贴，其他企业由市财政补贴并由劳动和社会保障部门按月给付给本人。2.自2003年5月起，改制单位职工达到法定退休年龄的自谋职业人员，按大连市月社会平均工资150%以上（含150%）缴费基数规定正常缴纳养老保险费的，按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分，由市财政补贴并由劳动和社会保障部门按月给付给本人。3、82号文件案涉主要内容为：第一条，为保证事业单位机构和人事制度改革的顺利进行，增强事业单位生机和活力，做好事业单位人员分流安置工作，根据国家有关规定，制定本规定。第二条，大连市行政区域内经市及县（市）区机构编制部门批准成立的全民或集体事业单位（不含全部实行职级工资制的事业单位）中，被批准撤销、转制（含部分转制）为企业，以及实行有计划减员，需分流安置人员的，均应执行本规定。第十三条，转制前参加工作，转制后退休的人员，基本养老金计发按照企业的办法执行。为保证离退休人员待遇水平平衡衔接，在5年过渡期内，按照企业基本养老金计发办法计发的养老金，如低于按原事业单位退休金计发办法计发的养老金，其差额部分（以下称待遇差），采用加发补贴的办法解决，所需费用从基本养老保险统筹基金中支付。其中，距法定退休年龄差一年的，发给待遇差的90%；差两年的，发给待遇差的70%；差三年的，发给待遇差的50%；差四年的，发给待遇差的30%；差五年的，发给待遇差的10%；转企五年后退休的，不再发给该项补贴。有条件的单位可建立补充养老保险。4、高贇原在瓦房店市第三人民医院工作，原瓦房店市第三人民医院2003年4月参加瓦房店市事业单位改制，由事业单位改制为企业。5、高贇2015年事转企退休人员审批表主要内容：2016年1月6日经瓦房店市人社局批准2015年12月退休，2016年1月起领取基本养老金；同时记载事业单位养老金合计与企业办法养老金合计的待遇差为空白，过渡期比例为空白，待遇差补贴为空白。高贇从退休审批的次月开始领取基本养老金。6、五年过渡期内退休人员，符合发放再加发补贴的人员由瓦房店市人社局在2011年向市政府发出关于再加发补贴所需资金的请示，经财政局下达经费指标的通知后，由就业服务中心发放。再加发补贴数额在2011年向市政府请示后，未发生变化。7、138号文件主要内容：56号文件因实施满5年，予以废止。8、高贇所提出的规范性文件合法性审查，该院听取了瓦房店市人民政府的意见，市政府称：废止上述文件的依据是：《辽宁省规章规范性文件定期清理规定》（辽宁省人民政府令第237号）第十条第一款规定“规范性文件在一定时期内适用的，应当规定有效期。规范性文件未规定有效期的，有效期最长为5年，标注“暂行”、“试行”的，有效期不超过2年。有效期满的，规范性文件自动失效”。《大连市人民政府关于印发大连市行政规范性文件备案监督办法的通知》（大政发〔2007〕46号）第二十五条第一款规定“制定行政规范性文件应当规定有效期。有效期自行政规范性文件公布之日起最长不得超过5年。有效期满，行政规范性文件的效力自动终止”。原审法院认为，第一，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十五条的规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（五）执行经济计划和预算，管理本行政区域内经济、文化建设和民政、公安等工作……。本案中，瓦房店市人民政府所制定的56号文件，系其职权范围内管理瓦房店市行政区域内的行政事务，属于行政机关的单方允诺行为，故符合56号文件规定的人员，有权依据56号文件的规定要求瓦房店市人社局给付补贴。第二，高贇的诉请是依据56号文件所提出的，但却不认可加发补贴和再加发补贴的区分，该院认为，按照对56号文件言辞理解，显然陈述了两种不同的补贴，一种是“按有关政策规定加发补贴”，另一种是“按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分……”。同时瓦房店市人社局在实际履行过程中，亦是按照此进行区分的，故可以区分为两种不同的补贴。本案为其表述方便，亦将“按有关政策规定加发补贴”称之为加发补贴，“按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分……”称之为再加发补贴。同时对56号文件的言辞理解，加发补贴在先，再加发补贴在后，只有在符合加发补贴的情形下，才存在可能再加发补贴的情形。第三，高贇诉请所依据的56号文件对加发补贴的发放并无明确规定，仅提到“按照有关政策规定”，该院认为，“按有关政策规定”可以认定为82号文件的规定，其理由为：依据56号文件的前述部分，“根据82号文件规定，为了切实维护职工切身利益，妥善处理我市69户事业单位改为企业后职工养老保险有关问题，现将有关事宜通知如下”，即56号文件的上级文件为82号文件，56号文件是依据82号文件所制定的，其中82号文件中也规定了相关补贴的实施办法。同时人力资源和社会保障部门在实际操作中，也是按照82号文件执行的。故可以认定56号文件中的“按有关政策规定”是指82号文件的规定。第四，高贇的事转企退休人员审批表中记载的事业单位养老金合计与企业办法养老金合计的待遇差补贴为0，即不享受加发补贴。同时，依据82号文件第十三条的规定，“转企五年后退休的，不再发给该项补贴”。本案中，高贇于2015年12月退休，其原工作单位瓦房店市第三人民医院于2003年转制为企业，高贇属于转企五年后退休的情形，不应再发给加发补贴。第五，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，如上所述，高贇要求发放加发补贴，其理由不成立。不符合加发补贴的情形，也就不存在是否符合再加发补贴的情形，故请求发放再加发补贴的理由亦不成立。第六，关于高贇提出138号文件合法性审查问题。该院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。本案中，瓦房店市人社局的辩称“依据138号文件，56号文件实施满5年已废止”，仅是作出其不向高贇发放补贴的依据之一，高贇据此向该院提出对138号文件的合法性审查。经本院审理查明，无论56号文件是否已废止，高贇均已不能通过56号文件享受加发补贴或再加发补贴，故138号文件并非瓦房店市人社局作出不向高贇发放补贴的直接依据。故高贇提出对138号文件的合法性审查，不符合上述法律规定的本意，该院不予审查。综上所述，高贇诉请依据56号文件要求发放补贴，其理由不成立，应当判决驳回其诉讼请求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十九条的规定，判决如下：驳回原告高贇的诉讼请求。高贇上诉请求：一、撤销庄河市人民法院（2019）辽0283行初业111号行政判决书；二、判令被上诉人依据瓦房店市人民政府于2003年4月20日作出《关于我市69户事业单位划转为企业后职工养老保险有关问题的通知》（瓦政发〔2003〕56号）的规定，自2016年1月起，每月发放补贴，补贴标准为：上诉人退休养老金的数额与原事业单位同等条件退休人员养老金数额之间的差额，如果今后原事业单位退休人员的养老金数额发生调整，对上诉人的补贴数额应随之调整；三、附带审查瓦房店市人民政府于2009年12月9日作出《关于规范性文件清理工作情况的报告》（瓦政发〔2009〕138号）的合法性；四、案件受理费用及上诉费用由被上诉人承担。事实与理由：本次诉讼的诉争核心很简单，就是人民政府是否应当遵守诚信，即瓦房店市人民政府在2003年以政府文件形式对于改制单位职工做出了保障退休待遇的承诺，但该文件仅仅部分内容实施一个时间阶段后，瓦房店市人民政府反悔，单方面终止文件实施，引起了本诉讼争议。一、案件争议的发生经过是：根据上级部署，2003年瓦房店市人民政府计划将该市部分事业单位划转为企业，从而获取改制的专项支持资金。但瓦房店市的改制方案突破了上级部署的改制单位范畴，将全市六个市属医院全部改制为企业，甚至大多改为成民营控股的企业（这样的做法，在当时非常罕见，实践也已经证明这样的改制方案是非常错误的，但瓦房店市政府一直没有纠正这个问题）。在事业转企业的工作过程中，瓦房店市人民政府根据《大连市事业单位人员分流安置暂定规定》（大政发〔2000〕82号）（以下简称：“82号文件”），于2003年4月19日首先向各参与改制的事业单位下发了《关于瓦房店宾馆等69户事业单位转为企业后五年内退休人员享受“五年过渡期内”加发补贴有关问题的通知》瓦政发（2003）56号（以下简称：“19日56号文件”），即上诉人在一审中提交的证据二。其中该文件中包含“转企五年后退休的，不再发给该项补贴”等字眼，也就意味着，19日56号文件的规定中存在适用5年过渡期的问题。但19日56号文件抄送各改制单位后，引起改制员工普遍不满，包括上诉人在内的大多数改制员工对于退休后的保障问题持有极大异议，因为如果仅在转企后5年内退休的职工才能享受56号文件所规定的福利待遇，则大部分年龄较低的职工在未来退休后的待遇是得不到保障的（事实证明，今天看来当时职工的担忧是非常有预见性的）。为了化解广大职工的疑义，经瓦房店市人民政府再次研究，根据瓦房店市当地的实际工作情况，于2003年4月20日重新作出《关于我市69户事业单位划转为企业后职工养老保险有关问题的通知》（瓦政发〔2003〕56号）文件（以下简称：“20日56号文件”）。与19日56号文件相比，20日56号文件取消了关于适用5年过渡期的有关规定，该文件适用于所有改制员工，包括转制后5年内退休、5年外退休，以及自谋职业人员的补贴办法。基于此，包括上诉人在内的广大退休职工认为退休后的福利待遇能够全面得到保障，因此各单位职工同意改制方案，瓦房店市人民政府2003年进行的事业单位转制工作得以顺利完成。上述可知，20日56号文件是瓦房店市人民政府对所有参加改制职工的庄严承诺，事实上，这个文件也是瓦房店市人民政府与改制职工之间的一个书面契约。然而，在2003年瓦房店市政府完成69家事业单位转制为企业工作后，并未主动将20日56号文件的承诺内容进行全面贯彻落实，政府对参加改制职工的承诺成为了欺骗职工的一纸空文，表现在：第一，无论是19日56号文件，还是20日56号文件，均规定职工“每人每月养老保险费缴费基数确定为大连市社会平均工资的150%”，对于此条规定，上诉人没有看到任何一个改制单位实施，上诉人所在单位自改制开始以来，一直按照大连市社会平均工资的约60%缴纳养老保险。后经上诉人了解，这是市政府主管部门的会议部署。第二，2003年至2010年期间，在69家事业单位转制为企业单位办理退休的职工，无论是改制单位还是市政府主管部门，均没有按照20日56号文件的规定，对于养老金低于原事业单位水平的差额进行补贴发放。因此，导致部分权益受损的退休职工陆续到市政府信访反映，并且参加人员越来越多。自2011年开始，瓦房店市政府对于在2003年至2008年退休的部分职工，进行了养老金差额补贴的发放。但市政府为何只对其中部分职工补发，补发范围的确定标准一直是个未知内容。第三，直至本案诉讼过程中，上诉人又突然得知，瓦房店市人民政府于2009年12月9日作出了《关于规范性文件清理工作情况的报告》（瓦政发〔2009〕138号文件）（以下简称：“138号文件”），已经将20日56号文件废止。也就是说，虽然是从2011年开始，瓦房店市政府对参加改制职工进行养老金差额补贴的补发，并且至今还在逐月给部分职工持续发放，但瓦房店市政府说发放补贴的依据——20日56号文件，其在2009年已经废止了。综合上述情况，上诉人不得不认为，瓦房店市政府在2003年制定20日56号文件，是为了配合69家事业改企业单位工作而出台的一个虚假政府文件，目的是欺骗职工同意政府出台的改制方案。二、瓦房店市政府在执行2003年4月20日56号文件的过程中毫无诚信，违反了对上诉人在退休后的保障待遇承诺，上诉人的合法权益的被损害，因此上诉人根据文件的规定提起诉讼，要求被上诉人履行行政给付补贴的义务。针对一审法院不顾案件事实，大搞文字游戏，百般牵强附会为被上诉人寻找袒护裁判依据的情况，上诉人逐一辩驳如下：第一，就上诉人是否符合20日56号文件所规定的给付补贴主体一节。上诉人认为，20日56号文件第一段即对符合文件的补贴主体作出了说明，原文表述为：“为了切实维护职工切身利益，妥善处理我市69户事业单位改为企业……后职工养老保险有关问题，现将有关事宜通知如下。”也就是说，20日56号文件所适用的补贴主体应当为2003年参与改制的69户事业单位的全体职工。其次，20日56号文件第一条关于缴纳养老保险费问题中第一段规定，69户事业单位改制为企业后，按现行城镇企业职工基本养老保险政策规定执行。该条的主体是全部69户改制事业单位，并未区分五年之内退休与否。综上，上诉人认为，上诉人原工作单位于2003年参与改制，是20日56号文件中规定的69户事业单位改制主体，原审判决中亦对该项事实予以确认。故上诉人作为改制单位的职工，理应符合20日56号文件的适用资格，应当有权按照文件规定的补贴给付标准要求被上诉人予以支付。第二，就是否确实存在“加发补贴”与“再加发补贴”一节。上诉人认为，原审法院仅仅依据20日56号文件原文表述为“职工达到法定退休年龄，按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分……”就认定20日56号文件将补贴分为两种模式实为可笑，因为在2003年改制以来至今，被上诉人瓦房店市人社局根本没有对补贴发放内容作实质性区分，甚至在退休审批表中为了审批方便，直接简单粗暴的表述为事业单位养老金合计与企业办法养老金合计的待遇差为0，而并未实质告知上诉人计算标准和计算依据，且该数字与事实不符。但在此情况下，原审法院仍然固执的认为20日56号文件存在两种补贴给付标准，与事实不符，亦与文件的制定背景不符。第三，就能否将“有关政策规定”解释为82号文件一节。瓦房店市改制工作开始时，制定的19日56号文件的内容，更多参照了82号文件的规定，但由于参加改制的职工不同意19日56号文件，瓦房店市政府为了让职工退休后的待遇更加有保障，遂突破82号文件的规定，因地制宜又制定下发了20日56号文件，取消五年过渡期等规定内容，给予了改制职工更好的退休待遇保障。所以，20日56号文件的内容属于瓦房店市本地的特殊规定，在瓦房店其执行效力优先于82号文件。所以，原审法院在本院认为的第三段表示，82号文件是20日56号文件的上位文件，20日56号文件的规定不能超越82号文件，所以将“有关政策规定”解释为82号文件，此举实为不妥。对此，连原审法院合议庭自身都难以坚信其观点，仅仅在判决书中表述为“本院认为，‘按有关规定政策’可以认定为82号文件的规定”，试问在司法裁判中，若认定争议焦点的事实仅为“可以”，该事实关系处在真伪不明的情况下，人民法院怎能肆意解释行政文书？另外，根据行政诉讼法的规定，下位法不能超越上位法，但本案中，20日56号文件以及82号文件仅为规范性文件，并不是法律，行政机关制定的规范性文件本身就具有可变性和灵活性，20日56号文件是瓦房店市人民政府针对瓦房店市本地实际条件而制定的因地制宜的文件，且大政方针与82号文件一致，仅仅在补贴的放发模式上有所改变，如果将仅有的这一点改变也要解释为一定与82号文件一致的话，那瓦房店市人民政府为何还要出台20日56号文件？为何不直接适用82号文件？如果20日56号文件内记载的补贴内容违反82号文件的要求，那应当确认瓦房店市人民政府20日56号文件违法并予以撤销！另外，上诉人认为，《辽宁省规章规范性文件定期清理规定》（辽宁省人民政府令第237号）第十条第一款规定“规范性文件在一定时期内适用的，应当规定有效期。规范性文件未规定有效期的，有效期最长为5年，标注“暂行”、“试行”的，有效期不超过2年。有效期满的，规范性文件自动失效”。案涉82号文件的制定时间是2000年6月30日，如果根据辽宁省人民政府237号令的规定，82号文件标注为“暂行规定”，故82号文件应当已于2002年6月30日自动失效。反观56号文件的制定日期，为2003年4月20日，如果如同原审法院的解释结果，将“按有关政策规定”解释为82号文件，则该种解释自然不攻而破，因为在制定56号文件时，82号文件已经失效，瓦房店市人民政府怎能依据一个失效的文件而作出一个新文件呢？第四，就原审法院是否应当对上诉人的附带审查规范性文件申请作出合法性审查一节。原审法院认为瓦房店市人民政府于2009年12月9日作出的《关于规范性文件清理工作情况的报告》（瓦政发〔2009〕138号文件）（以下简称：“138号文件”）不是被上诉人作出不向上诉人发放补贴的直接依据从而不予审查，上诉人不予认可。上诉人认为，在上诉人前期维权期间，瓦房店市人民政府及其工作部门从未提及20日56号文件已经废止的信息，所以上诉人坚信20日56号文件一直有效且仍在实行，并且被上诉人至今仍依据文件给予部分退休职工发放补贴。但在一审诉讼过程中，被上诉人突然提出138号文件的存在，并因此提出对上诉人不予放发补贴的依据正是56号文件已经废止，而废止依据正是138号文件。故此，上诉人认为原审法院顾左右而言他的行为不妥，应当将138号文件认定为被上诉人不向上诉人作出补贴给付义务的直接依据，应当对138号文件的合法性进行审查，从而查明本案最为关键的争议焦点，即20日56号文件是否仍为有效文件。第五，就上诉人等医护体系职工因本案所遭受的损害一节。上诉人等广大本次诉讼主体在退休前均在医护岗位工作，大部分职工拥有高级职称，是我们尊敬的“白衣天使”，上诉人等广大医护职工兢兢业业，勤勤恳恳的在医护岗位工作数十年，并且众所周知，医护岗位前期教育培训周期长、临床实践时间长，她们经过缜密的教育和实践，才得以胜任医护工作。但因被上诉人在上诉人等职工退休后迟迟不履行20日56号文件所规定的补贴待遇，导致上诉人等“白衣天使”退休后的待遇得不到保障，远远低于全国、辽宁省、大连市除瓦房店以外的任何一家市属医院退休职工待遇水平！这一切的原因不是因为国家有关职能部门没有相应的好政策，而是因为瓦房店市政府、被上诉人毫无诚信，不执行政策文件所致。故，被上诉人不履行行政行为的错误做法应当得到纠正。两千多年前老子就说：“人无信不立，业无信不兴，国无信则衰”。但有良知，瓦房店市人民政府就应遵守诚信，继续履行2003年4月20日56号文件对改制单位职工的承诺。一审法院因为“路人皆知”的原因，通过文字游戏袒护被上诉人，是对人民群众的不负责任，是对中国法治的亵渎。“无信则无法”，人民法官应“忠于法治，对历史负责”，人民法院应“发挥行政诉讼规范政府行为的作用以提高政府公信力”，为了保障上诉人的合法权益，给上诉人一个符合法治原则的解释结果，现上诉人依法提起上诉，望贵院判如所请。瓦房店市人社局答辩称：不同意上诉人的上诉请求，其请求无事实及法律依据，恳请依法驳回。首先，政府主导的事转企改制工作并非本案的审理范围及争议焦点，对此答辩人不发表意见。按照何种基数缴纳养老保险，这是缴纳人的自主选择。在适用56号文时并未将缴费基数达到150%作为一个硬性条件，该条规定并不会对上诉人的权利产生不利影响。56号文中“再加发补贴”的发放有明确的前提条件和适用对象，前提条件是指“职工达到法定退休年龄，按有关政策规定加发补贴后”，适用对象即指5年过渡期内按照企业基本养老金计发办法计发的养老金低于按原事业单位退休金计发办法计发的退休人员，上述内容都有相关表述，并非上诉人所称的“未知内容”。既然56号文有其适用对象，那么对于符合前提条件的适用对象，则应当发放“再加发补贴”，与56号文是否废止无关。第二，上诉人称是市政府违反承诺，造成了其合法权益的损害，那么上诉人为何要对答辩人提起诉讼？上诉人的说法自相矛盾，缺乏基本的逻辑。56号文是根据82号文所制定的，对于其适用对象和前提条件前文已经做了表述，故并非所有改制单位的职工都属于56号的适用对象，这种说法缺乏事实依据。上诉人在退休审批时，在工作系统内输入退休人员相应数据，对于五年过渡期内退休人员，系统会直接显示按企业基本养老金计发办法计发的养老金以及按原事业单位退休金计发办法计发的养老金数额，对于前者低于后者的差额部分，按照距法定退休年龄的年限给予不同的比例，即加发补贴。56号文是对于已经加发补贴的退休职工，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分，由答辩人支付给上述人员，为了方便表述，将该差额部分简称为“再加发补贴”。由此可见，56号文的制订是瓦市政府对于符合适用对象条件的原事业单位转为企业退休人员的一种优待政策，是在发放了82号文的加发补贴后，对于仍低于原事业单位同等条件退休人员养老金差额部分的一种补贴，有其存在的意义。56号文是瓦市政府根据82号文所制定，因此该文中的“有关政策”就是指82号文，上诉人称“有关政策”并非82号文，但又解释不清是指何种政策，又不能提供证据证明自己的主张，故上诉人该种说法缺乏事实依据，不能成立。82号文虽然标注是暂行规定，但其有明确的适用对象，即5年过渡期内符合条件的人员，不会因文件失效影响其对适用对象的规定。答辩人不予支付56号再加发补贴是因为上诉人不符合该文中适用对象的条件，而非仅仅因为该文件已实施满5年被废止。上诉人要求确认56号文是否仍为有效并非原审诉讼请求，也非上诉请求，对其该种说法不应予以采纳及支持。综上，恳请依法驳回上诉人的上诉请求，维护上诉人的合法权益。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人的诉求是要求被上诉人瓦房店市人社局依照瓦房店市人民政府《关于我市69户事业单位划转为企业后职工养老保险有关问题的通知》（瓦政发〔2003〕56号）的规定向其发放补贴，故本案系履责诉讼案件。本案中，从瓦政发〔2003〕56号文件的内容看，该文件包括“关于缴纳养老保险费问题”和“关于养老保险待遇问题”两部分内容。从当事人的诉请可见，上诉人要求被上诉人瓦房店市人社局发放的是该文件“关于养老保险待遇问题”部分规定的按月支付的补贴。故本案争议的焦点在于上诉人是否符合该文件规定的应予发放补贴的条件。从其内容看，瓦政发〔2003〕56号文件对于补贴的发放条件有着明确的限制，即在“按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的”，由被上诉人瓦房店市人社局发放其“差额部分”。对于前述“有关政策规定”，本院认为，因瓦政发〔2003〕56号文件是根据《关于印发〈大连市事业单位人员分流安置暂行规定〉的通知》（大政发〔2000〕82号）而作出，故作为落实大政发〔2000〕82号文件的瓦政发〔2003〕56号文件，其应与大政发〔2000〕82号文件视为一体，适用大政发〔2000〕82号文件的精神及规定并无不妥。根据大政发〔2000〕82号文件可知，事业单位转制为企业五年后退休的人员，不再享有相应补贴。从该文件的规定看，并非所有的事业单位转制为企业后退休的人员，按照企业基本养老金计发办法计发养老金后，对低于按原事业单位退休金计发办法计发的养老金的差额部分，均享有该文件规定的补贴，补贴的发放对象仅限于事业单位转制为企业后五年内退休的人员。从补贴性质上看，瓦政发〔2003〕56号文件规定的补贴系在按有关政策规定加发补贴后的补贴，即属于对大政发〔2000〕82号文件规定的补贴的补充，故其适用范围应当与大政发〔2000〕82号文件的规定是一致的。据此，本院认为，瓦政发〔2003〕56号文件规定的补贴的发放条件应为：一、在事业单位转制为企业后五年内退休的人员；二、按大政发〔2000〕82号文件加发补贴后，按照企业基本养老金计发办法计发的养老金，低于按原事业单位退休金计发办法计发的养老金。具体到本案，从现已查明的事实看，上诉人并不同时满足前述两个条件。故上诉人请求被上诉人瓦房店市人社局向其发放补贴理由不成立，依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”本案中，上诉人请求对瓦房店市人民政府《关于规范性文件清理工作情况的报告》（瓦政发〔2009〕138号）的合法性进行审查。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）规定，“行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。”《辽宁省规章规范性文件定期清理规定》（辽宁省人民政府令第237号）第二条第二款规定，“本规定所称规范性文件，是指省、市、县（含县级市、区，下同）政府及其所属部门，依照法定权限和程序制定发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务的规定、办法、细则、解释等实施对社会管理的文件。”从其内容看，瓦政发〔2009〕138号文件是瓦房店市人民政府就行政规范性文件清理工作向大连市人民政府提交的工作报告，并非前述规定的涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力的行政规范性文件，故上诉人要求对该文件进行合法性审查，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的本意，本院对此不予审查。综上，上诉人的上诉请求不能成立。原审判决并无不妥，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人高贇负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 宋 君审判员 李 健审判员 许其睿二〇二〇年七月十三日书记员 刘 媛附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。