广东省广州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）粤01民终5017号上诉人（原审原告）：广州市房屋安全管理所，住所地广州市中山四路246号信德商务大厦四楼。法定代表人：蒋祖生，职务：所长。委托诉讼代理人：胡颖怡，广东广信君达律师事务所律师。委托诉讼代理人：何继义，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：陈颖恒，男，1982年6月23日出生，汉族，住广州市越秀区。委托诉讼代理人：刘罡，广东诺臣律师事务所律师。原审第三人：李秋菊，女，1935年6月22日出生，汉族，住址同上。委托诉讼代理人：陈进旺，男，1958年5月28日出生，汉族,住址同上，系李秋菊儿子。上诉人广州市房屋安全管理所（以下简称广州市房安所）因与被上诉人陈颖恒、原审第三人李秋菊房屋租赁合同纠纷一案，不服广州市越秀区人民法院（2019）粤0104民初30954号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月5日立案后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。上诉人广州市房安所上诉请求：1.撤销一审判决；2.改判解除广州市房安所与陈颖恒关于广州市越秀区六榕路79号101房（以下简称101房）以及广州市越秀区六榕路79号103房（以下简称103房）的房屋租赁关系；3.改判陈颖恒及其同住人立即搬出101房以及103房，并将该两套房屋交还广州市房安所；4.改判陈颖恒向广州市房安所支付房屋占用费，101房的房屋占用费参照市场租金按每月525.2元计算，103房的房屋占用费参照市场租金按每月1130.2元计算，上述两套房屋的占用费均从2019年7月1日起计算至陈颖恒实际交还房屋给广州市房安所之日止。5.判令陈颖恒承担案件的全部诉讼费用。事实与理由：（一）一审法院忽略与广州市房安所建立租赁关系的合同相对方是陈颖恒，而非李秋菊，导致法律关系混淆，并以“李秋菊无其他房屋可供居住，且年事已高”为由，驳回广州市房安所的诉讼请求，变相地扩大了一审法院的审判权限、超越了本案法律关系。陈颖恒承租房屋后将房屋交给李秋菊居住，并不意味着广州市房安所与李秋菊建立了租赁关系，更不等于李秋菊取得了公房承租权。本案的审理应该是紧扣合同相对方法律关系进行，一审法院却随意扩大和混淆法律关系。广州市房安所与陈颖恒之间的法律关系问题，与李秋菊的住房问题，是不同概念和层次的问题，应当予以厘清和区分。况且，其家庭情况相较于其他公房承租户而言，显然较为富裕，陈颖恒有能力照顾其祖母李秋菊。如李秋菊符合公共租赁住房承租条件的，还可申请公共租赁住房或通过其他途径解决住房问题，而不应当继续无理由、无依据占用案涉房屋。（二）《中华人民共和国民法总则》第六条规定，民事主体从事民事活动，应当遵循公平原则，合理确定各方的权利和义务。陈颖恒名下登记有产权房屋，根据《广东省公有房产管理办法》第十一条规定，公房住宅分配的对象，主要是无房户、危房户、拥挤户以及按政策应优先照顾的住户，陈颖恒已不符合公房出租对象的条件。广州市房安所提出解除合同，合法有据且合情合理。陈颖恒已明显不符合公房出租对象条件，其理应将案涉房屋交还给广州市房安所，其占用广州市房安所管理的公有房屋，也理应按照市场租金支付房屋占用费。一审却滥用公平原则驳回广州市房安所的诉讼请求，这实则是变相地增加广州市房安所的义务，损害广州市房安所管理案涉房屋的合法权利，强行要求广州市房安所承受案涉房屋的房屋占用费损失，导致国有资产流失，有失公平。（三）根据《中华人民共和国民法总则》第七条的规定，广州市房安所一直是按照规定管理公房，在履行案涉租赁合同过程中诚实守信，从未对陈颖恒作出欺诈行为、更不存在任何违反诚实信用的行为，一审以违反诚信原则为由驳回广州市房安所的请求，是对广州市房安所信誉的严重诋毁，也是一审判决在没有法律依据的情况下，滥用诚信原则造成的错误后果。（四）广州市房安所与陈颖恒之间已形成不定期租赁关系，按照法律规定，广州市房安所享有随时解除合同的合法权利，不论李秋菊名下是否有房屋，均不应影响广州市房安所行使合法权利。广州市房安所对案涉租赁合同享有法定解除权，一审法院却以违反守法与公序良俗原则及习惯为由驳回广州市房安所的请求，显然适用法律错误，恳请二审法院依法予以纠正。（五）一审作出错误判决，实则鼓励公房住户无理长期占用公房，对公有房屋的管理造成极大的混乱和恶劣的影响，一审判决将产生不良的社会示范效应，侵害社会公共利益，不利于社会秩序稳定。法律的主要价值之一在于维护社会秩序。按照一审判决的逻辑，承租公房的住户只要将公房交由其无房的亲属居住，不论承租人名下是否有私房，都可以无限期占用公房。这样的做法和逻辑，实际上是在践踏其他遵守规则的公房承租人的尊严，鼓励其他公房承租人模仿陈颖恒的做法，无疑将对公房的管理造成极大的混乱和恶劣的影响。一审法院判决貌似公平，混淆法律关系好像照顾了个别住户的利益，但事实上是以“和稀泥”的方式处理本案，是极其不负责任的判决，这将产生不良的社会示范效应，实则侵害社会公共利益，不利于社会稳定。请求二审法院判如所请。被上诉人陈颖恒二审辩称，一审法院查明事实清楚，适用法律正确，同意一审法院的判决，请求依法驳回广州市房安所的全部上诉请求。具体理由如下：（一）广州市房安所上诉陈述与事实不符，混淆法律关系及涉案房屋的使用性质、枉顾事实。而在一审查明事实后再次以相同理由提起上诉，陈颖恒不同意其上诉请求。根据双方所签订的租赁合同显示，陈颖恒向广州市房安所承租10l房作为商业物业使用，并办理了相应的营业执照，广州市房安所出具证明证实101房为商业物业。陈颖恒按照商业物业的租金向广州市房安所进行缴纳，故本案中广州市房安所偷换概念，将其承认的商业物业说成是住宅，回避了商业物业并不适用于陈颖恒所依据的《广东省公有房产管理办法》的规定。按照陈颖恒承租房屋时的政策规定，使用公房是可以通过购买有偿使用权的形式存在，陈颖恒以一次性向广州市房安所缴纳房屋维修费的形式购得有偿使用权。如果案涉房屋仅为公房的话，根据广东省公有房产管理办法第四章第二十条规定，应由广州市房安所负责公房的维修费用。因此广州市房安所据此要求解除与陈颖恒的租赁关系没有任何法律及事实依据，依法应当予以驳回。（二）广州市房安所起诉时适用法律错误。出租人以及承租人之间的权利义务应为相对的，103房实际的使用人是李秋菊，而非陈颖恒。由于李秋菊原来已租赁公房，为方便照顾李秋菊，由李秋菊在2003年1月2日出资与原承租103房的丁球进行了换房的手续，因李秋菊年事已高，为了避免李秋菊办理相关的房屋手续四处奔波，在广州市房安所的建议及要求下，将房屋的承租人更改为陈颖恒，在租赁合同当中亦载明李秋菊为房屋的居住人，广州市房安所清楚李秋菊居住使用的事实，且李秋菊一直居住该房屋并使用至今。且在2010年合同到期后，广州市房安所亦未提出过任何异议，也没有要求李秋菊签订新的租赁合同，而李秋菊多次向广州市房安所要求续约，是广州市房安所的原因导致双方未能续租。（三）关于李秋菊与本案之间的法律关系。目前李秋菊名下并无其他房屋，根据《广东省公有房产管理条例》第十一条的规定，公房租赁具有特殊性，分配的对象主要是无房户、危房户、拥挤户以及按照政策应优先照顾的住户。根据《中华人民公有房屋管理规定》（第34号令）第二十七条：出租人在租赁期满前必须收回房屋时，应事先商得承租人同意，并赔偿承租人的损失；收回住宅用房的，同时要做好承租人的住房安置。第二十八条：承租住宅用房的，其共同居住两年以上的家庭成员愿意继续履行契约的，可以办理更名手续。李秋菊作为符合该条件的人员且无其他房屋可住，理应继续在此居住，故广州市房安所要求解除双方的租赁关系，收回房屋的诉讼请求不应得到法院的支持。广州市房安所作为房屋的出租人，所承担房屋的修缮维护的义务，房屋的维修费用理应由其支付。因为公房政策的特殊性，广州市房安所已经通过以房屋维修费用的形式向陈颖恒收取了有偿使用费，另外又收取了房屋租金，而广州市房安所现在只字不提整个租赁房屋的过程及历史缘由，以不实的陈述来要求收回房屋有违诚信，并且没有事实及法律依据。请求法院依法驳回广州市房安所的全部诉讼请求。原审第三人李秋菊述称，同意一审法院判决，同意陈颖恒的意见。理由如下：（一）李秋菊与陈颖恒是祖孙关系，其是103房的实际使用人，由于李秋菊年纪大，为了便于陈颖恒照顾，李秋菊申请将原来承租的公房换至103房，并取得广州市房屋调换总站的批准同意，由于每月需要办理交租、水电费等相关的手续，李秋菊因行动不便，在广州市房安所的建议下，将103房的承租人改为陈颖恒，由陈颖恒办理相关手续。涉案房屋是李秋菊赖以生活的唯一用房，根据《广东省公有房产管理条例》第十一条：“公房具有特殊性，分配的对象主要是无房户、危房户、拥挤户以及按照政策应优先照顾的住户”的规定，李秋菊属于按照政策优先照顾对象。李秋菊已在涉案房屋居住16年之久，现年已84岁，风烛残年且体弱多病，长期需要支付昂贵的医药费。生活保障条件低，只能靠微薄的社保金生活，根本不可能重新置业或者另外租房。（二）李秋菊多年来—直守法居住使用涉案房屋，爱护房屋设施，依法按时缴纳租金至今。而在李秋菊的多次催促下，广州市房安所多年没有及时办理103房的承租续租手续。李秋菊居住使用房屋期间，广州市房安所也一直未提出任何异议，现突然提出要求收回房屋，并提高租金标准依法无据。根据《中华人民共和国价格法》第—章第五条的规定，公有住房的租金标准应由市人民政府价格行政主管部门和市人民政府房地产行政主管部门联合制定，其他任何部门无权制定价格标准。根据该法第三章第十九条的规定，除省、自治区、直辖市人民政府外，各级地方人民政府不得制定指导价。根据穗国房字【2014】233号《广州市国土房管局、广州市物价局关于广州市公有住房租金标准的通知》：请各单位严格执行市房地产行政主管部门和市价格行政主管部门制定的公有住房租金标准。任何单位不得擅自调整公有住房租金。有效期5年。”根据穗建规字【2019】1号《广州市住房和城乡建设局关于调整广州市公房住宅租金标准的通知》第三条关于市场租金部分：“…(六)2001年7月31日前离、退休的公房住宅承租人，其住宅租金暂不调整。…(八)本通知自印发之日起施行，有效期5年。本通知下发前已签订租赁合同的。按原合同约定执行。租赁合同期满或因其他原因终止的，新签定的租赁合同按本通知标准执行。”因此，《广州市房屋租金参考价》与国家法律法规相悖，法理上不能代表政府制定强制性定价标准，更不适用于公有住房作租金标准。公有住房租金标准应由市房地产行政主管部门和市物价行政主管部门制定，任何单位不得擅自调整公有住房租金价格。因此，广州市房安所的全部请求严重违背相关政策法规，理据不成立，请法院不予支持。广州市房安所不顾事实，不近人情，陈颖恒名下无房，年纪大行动不便，在103房继续居住亦便于家人照顾，看病生活，儿孙亦已成家另有居所，而广州市房安所要求将103房收回则会引发新的社会矛盾，并直接将矛盾转嫁给社会、政府及其他相关单位。因此，广州市房安所的上诉请求违反事实及没有法律依据，不尊重历史、没有从公平合理的角度考虑整个事实。请求二审法院维护李秋菊的合法权益。广州市房安所向一审法院起诉请求：1.判令解除广州市房安所与陈颖恒双方关于广州市越秀区六榕路79号101房以及广州市越秀区六榕路79号103房的房屋租赁合同关系；2.判令陈颖恒及同住人员立即搬出上述房屋，将房屋交还广州市房安所；三、判令陈颖恒向广州市房安所支付房屋占用费，其中广州市越秀区六榕路79号101房的房屋占用费参照2018年广州市房管部门公布的租金参考价按每月525.20元计算（27元/平方米/月×计租面积19.45平方米），广州市越秀区六榕路79号103房的房屋占用费参照2018年广州市房管部门公布的租金参考价按每月1130.20元计算（27元/平方米/月×计租面积41.86平方米），上述两套房屋的占用费均从2019年7月1日起计至实际交还房屋之日止。一审法院认定事实：广州市越秀区六榕路79号混合结构5层楼，总建筑面积1270.87平方米，是广州市房安所管理的公房。2001年11月23日，广州市房安所向陈颖恒收取了六榕路79号101房房屋维修工程款18925元。2003年1月3日，广州市房安所向陈颖恒、丁球收取了换房手续费10元、换房登记费4元。2005年7月1日，广州市房安所与陈颖恒签订《广州市房地产租赁合同》，约定广州市房安所将广州市越秀区六榕路79号101、103部位房屋出租给陈颖恒作住宅使用，使用面积61.31平方米，月租金221.90元。合同附加二，承租人家属中列有李秋菊。2007年1月19日，广州市工商行政管理局越秀分局核发了经营者为李秋菊、经营场所为六榕路79号101房的个体工商户营业执照。其中注明原核准日期为2003年4月7日。2009年4月24日，广州市房安所向越秀区六榕街道办事处出具证明，称其管辖的六榕路79号101房一直作为商业用房等。2009年8月7日，广州市房安所与陈颖恒签订《广州市直管房（非住宅）租赁合同》，约定广州市房安所将广州市越秀区六榕路79号101部位房屋出租给陈颖恒作商业用途使用，建筑面积20.97平方米，租赁期限2009年8月1日至2011年7月30日，月租金1048.50元。2018年6月6日，广州市房安所委托律师向陈颖恒发出《律师函》，要求解除与陈颖恒关于上述两房屋的租赁关系，陈颖恒交还房屋等。2018年7月30日，广州市房安所（为出租人、甲方）与陈颖恒（为承租人、乙方）签订《广州市直管房（非住宅）租赁合同》，约定：甲方同意将坐落在广州市越秀区六榕路79号101部位（产别公产）的直管房出租给乙方，作商业用途，建筑面积20.97平方米，租赁期限2018年7月1日至2019年6月30日，月租金额为3124.50元；租金按月结算，乙方在每月的第15日前将本月租金缴付给甲方；租赁期内，乙方应依时交纳租金；租赁期满、甲乙双方未续订合同或者因其他原因导致合同终止、解除，乙方应在三十日内交回承租房屋和设备给甲方，缴清拖欠的租金和其他应缴纳的费用；租赁期届满甲乙双方未续订合同或合同因乙方违反本合同约定的义务和责任而终止或解除的，乙方应在相应情形确定之日起三十日内腾空交还房屋并缴清拖欠的租金和其他应交纳的费用；乙方拒不交出房屋或拖延交出房屋的，甲方除有权要求乙方限期迁出及追讨占用期间的房屋占用费（房屋占用费按房管部门最新发布的同期同地段同类房屋租金参考价或本房屋最新一期租金标准两者价高者的2倍收取）外，并有权按占用期内房屋占用费、拖欠的租金和其他应交纳费用总额的30%向乙方收取违约金等。陈颖恒按3124.50元标准向广州市房安所交纳越秀区六榕路79号101铺租金至2019年10月，按151.50元标准向广州市房安所交纳越秀区六榕路79号103房租金至2019年10月。广州市房安所还按越秀区六榕路79号101房为住宅性质以70.40元/月标准计向陈颖恒收取租金至2019年10月。另查明，据房管部门于2019年7月2日出具的《个人名下房地产登记情况查询证明》记载，陈颖恒名下有荔湾区荔湾路147号之二1601房（住宅，建筑面积88.16平方米）的房产。李秋菊名下无房屋。因本案纠纷，广州市房安所于2019年7月22日向一审法院提起诉讼。诉讼中，广州市房安所称：广州市越秀区六榕路79号101房实际分为两个部分出租。101房为“前铺后居”结构，其厕所、厨房和一部分走廊等是公用的，该公用部分属住宅性质，按照广州市规定的公房住宅租金标准计收租金，计租面积为19.45平方米，租金为每月70.40元。在本案中广州市房安所对该公用部分主张的占用费是按照广州市房屋租赁管理所公布的2018年居住用房同地段同类型房屋租金参考价每月每平方米27元的标准计收。101房的公用部分与商铺部分可以分割使用。陈颖恒所提出的关于商铺部分的租赁关系非本案诉请范围，应当另案处理，与本案无关。陈颖恒及李秋菊共同称：101房由陈颖恒作商业用途使用，103房由李秋菊一人居住使用。一审法院认为，根据《广东省公有房产管理条例》第十一条的规定，公房租赁具有特殊性，分配的对象主要是无房户、危房户、拥挤户以及按政策应优先照顾的住户。本案中，广州市越秀区六榕路79号103房虽是以陈颖恒的名义向广州市房安所承租，但实际是由李秋菊居住。就此，在双方签订的租赁合同中亦予列明。鉴于李秋菊无其他房屋可供居住，且年事已高，上述房屋由李秋菊继续居住为宜。至于广州市越秀区六榕路79号101房，一直为“前铺后居”使用。基于尊重历史、有利生产、方便生活、公平合理方面的考虑，宜由陈颖恒继续按“前铺后居”使用。但鉴于陈颖恒不符合承租公房住宅的条件，上述101房作住宅使用的19.45平方米的租金，可参照广州市房管部门公布的同期同地段同类住宅房屋租金参考价标准计付。据此，一审法院依照《中华人民共和国民法总则》第六条、第七条、第八条、第十条之规定，于2019年12月20日作出如下判决：一、自判决发生法律效力之日起七日内，陈颖恒向广州市房安所支付2019年7月1日起至判决发生法律效力之日止的广州市越秀区六榕路79号101房中面积19.45平方米的租金（按525.15元/月计，其中应扣除陈颖恒已交纳的相关租金部分）。二、驳回广州市房安所的其他诉讼请求。一审案件受理费100元，由广州市房安所负担50元，陈颖恒负担50元。上诉人广州市房安所与被上诉人陈颖恒、原审第三人李秋菊对一审法院查明事实没有异议，本院予以确认。二审中，各方当事人均无提交新证据。本院认为，涉案101房和103房属于公房，广州市房安所作为事业单位法人受托管理涉案101房和103房，将该房屋出租给陈颖恒，陈颖恒按照远低于市场租金标准的公房租金标准交纳租金，与普通平等民事主体之间租赁关系有显著差异，双方之间租赁关系具有福利保障性质，广州市房安所作为出租人对于租赁关系的成立、履行、变更和终止等享有优益权和监督职责。根据2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，涉案租赁合同关系应认定为行政协议。广州市房安所作为房屋受托管理单位对涉案协议的履行享有监督的职权和职责，对于承租人出现不依约定履行或不符合继续履行条件的情况，可以采取催告、作出处理决定等行政方式进行救济，故本案不应再纳入民事诉讼受理范围。综上，在相关法律法规和司法解释对房屋管理部门或其受托人就公有房屋签订的租赁关系性质未进行明确的情况下，一审对本案租赁纠纷进行实体审理，本不属于程序不当。因《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》明确保障性住房租赁协议属于行政协议，本案租赁关系纠纷不应再纳入民事诉讼受理范围，本院二审予以裁定驳回。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第三条、第一百二十四条第一项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条、第二十四条的规定，裁定如下：一、撤销广州市越秀区人民法院（2019）粤0104民初30954号民事判决书；二、驳回广州市房屋安全管理所的起诉。一审案件受理费100元，退还广州市房屋安全管理所；上诉人广州市房屋安全管理所预交的二审案件受理费50元予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 余 盾审判员 张 怡审判员 李 静二〇二〇年七月二十日书记员 李志康谢金泽