江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终309号 上诉人（原审原告）瞿华，女，1972年12月4日生，××族，住南通市开发区。 被上诉人（原审被告）南通市公安局开发区分局，住所地南通市开发区。 法定代表人成明，局长。 委托代理人俞飞，南通市公安局开发区分局民警。 委托代理人窦飞贤，南通市公安局开发区分局民警。 被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地南通市。 法定代表人王晖，市长。 上诉人瞿华因治安行政处罚及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1253号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年4月至2019年9月，瞿华因对房屋拆迁一事不满，至国家信访局、住房和城乡建设部等部门进行信访登记20余次。2019年9月17日，瞿华等人从北京劝返。同日，南通市公安局开发区分局（以下简称开发区公安分局）江海派出所以瞿华涉嫌扰乱单位秩序受案调查。9月17日，开发区公安分局对瞿华书面传唤。当日，开发区公安分局就有关情况向张金山、瞿华、俞志兰、吴政、崔将、冯志泉进行调查询问，并向苏通科技产业园区江海镇区信访办公室调取瞿华等人扰乱单位秩序的信访材料。江海镇区依法向开发区公安分局提交了瞿华在内的等人的信访材料。信访材料显示，2019年4月份至9月份，瞿华及其家人等因对房屋拆迁事宜不满，为同一事项至北京市国家信访局、住房和城乡建设部等部门信访登记，仅瞿华个人登记就有二十余次之多。2019年9月18日，开发区公安分局对瞿华及李慧等进行调查询问，并制作了行政处罚告知笔录，向瞿华告知了拟作出处罚的事实、依据和陈述申辩权。同日，开发区公安分局对瞿华等人在内的陈述申辩进行了复核。 2019年9月19日，开发区公安分局作出开公（江）行罚决字〔2019〕739号《行政处罚决定书》，查明2019年4月份至今，瞿华因对房屋拆迁事宜不满，为同一事项至北京市国家信访局、住建部等部门信访登记二十余次，瞿华就同一事项在国家信访局、住房和城乡建设部等多个部门频繁信访登记，其行为已经构成扰乱单位秩序，依法应受治安处罚，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定给予瞿华行政拘留七日并处罚款二百元的处罚。并将拘留情况告知其家属，随后即送拘留所执行。瞿华不服，于2019年10月6日向南通市人民政府申请行政复议，南通市人民政府于2019年10月24日作出〔2019〕通行复第154号《行政复议决定书》，决定维持原行政行为。瞿华仍不服提起诉讼，请求确认开发区公安分局作出的行政处罚决定违法，撤销南通市人民政府作出的行政复议决定。 另查，瞿华在此期间在北京应租住有房屋。2018年9月5日，瞿华被北京市公安局西城分局予以训诫，告知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。 一审法院认为，首先，开发区公安分局在行政程序中对瞿华及其丈夫张金山，案外人俞志兰、吴政、崔将、冯忠泉、李慧等人形成的询问笔录、调取的瞿华及张金山的信访材料以及北京市公安局西城分局、北京市公安局天安门地区分局对瞿华及其家人的训诫书等证据材料足以认定，瞿华因拆迁问题在2019年4月份至2019年9月份期间至国家信访局、住房和城乡建设部等部门进行信访登记二十余次。其次，2019年9月17日，开发区公安分局进行了受案登记并对瞿华进行传唤，其后对瞿华、张金山、俞志兰、吴政、崔将、冯忠泉、李慧等人进行询问并制作了询问笔录。随后，开发区公安分局对瞿华制作了行政处罚告知笔录，告知了拟作出处罚的事实、依据和陈述申辩权，并对各方陈述申辩进行复核。在此基础上，开发区公安分局对瞿华作出被诉处罚决定，决定给予瞿华行政拘留七日并处罚款二百元，并依法进行了告知、送达、执行，处罚程序符合法律、法规的规定。再次，瞿华在2019年4月至9月期间，持续在北京进行越级信访直至国家大庆前夕方才被劝返，严重扰乱两地各有关行政机关正常工作的开展，且在此之前亦被有关部门进行过训诫，开发区公安分局作出行政拘留七日并处罚款二百元，量罚适当。南通市人民政府依照法律规定在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定、送达等法定程序，所作出的复议决定并无不当之处。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回瞿华的诉讼请求。 瞿华不服一审判决，向本院提起上诉称,1.一审判决认定事实不清，瞿华2019年4月份从未去过国家信访局等部门，且瞿华至国家信访局反映的也不是同一事项。一审判决认定开发区公安分局制作了行政处罚告知笔录，向瞿华告知了拟作出处罚的事实、依据和陈述申辩权。但开发区公安分局提交的行政处罚告知笔录中仅有民警写的“当事人瞿华拒绝签字”，没有提供视频资料予以佐证。2.开发区公安分局作出的行政处罚决定没有事实根据。信访行为并不违法，也没有法律规定越级信访是违法的，多次信访也不必然导致扰乱单位秩序。3.开发区公安分局行政处罚程序违法。开发区公安分局既未提交北京市公安机关受理案件的证据，也未提交北京市公安机关移交开发区公安分局的材料，开发区公安分局未提交接警的视频，故开发区公安分局接警的事实不存在，立案程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销开发区公安分局作出的行政处罚决定及南通市人民政府作出的行政复议决定。 被上诉人开发区公安分局辩称，1.被诉处罚决定认定事实清楚。瞿华多次就房屋被拆除事宜信访，均得到相应答复，仍然多次越级到国家信访局、住房和城乡建设部等多个部门频繁信访登记，其行为扰乱了正常的信访秩序，同时也扰乱了国家信访局、住房和城乡建设部等部门的单位秩序，属情节较重的情形。2.开发区公安分局办案程序合法。开发区公安分局依法将拟作出行政处罚的事实、理由、依据告知瞿华，处罚决定作出后，向瞿华宣告送达了处罚决定，后依法将瞿华送拘留所执行，程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：1.开发区公安分局认定瞿华扰乱单位秩序有无事实根据和法律依据；2.开发区公安分局办案程序是否合法。 关于开发区公安分局认定瞿华扰乱单位秩序有无事实根据和法律依据的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一条第1项规定，违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级走访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，拒不按照《信访条例》第十八条第二款的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。第一条第2项规定，违反《信访条例》第十四条、第十五条、第三十四条和第三十五条规定，拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出投诉请求，在信访接待场所多次缠访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。 本案中，开发区公安分局对瞿华等人涉嫌扰乱单位秩序一案立案受理后，对瞿华、俞志兰、吴政、崔将、冯志泉等人进行了调查询问，并向苏通科技产业园区江海镇区信访办公室调取瞿华等人扰乱单位秩序的信访材料。从信访登记记录可以看出，2019年4月至9月，瞿华及其家人等因对房屋拆迁事宜不满，为同一事项至国家信访局、住房和城乡建设部等部门信访登记，仅瞿华个人登记就有二十余次之多。瞿华对相关行政机关、司法机关的行为不服，应当通过法定途径主张，但瞿华不通过法定途径提出投诉请求，而是以同一事实和理由反复越级走访，该行为对两地行政机关正常的工作秩序造成了影响，具有社会危害性，且情节较重，应予处罚。开发区公安分局认定瞿华扰乱单位秩序具有事实根据和法律依据，给予瞿华行政拘留七日并处罚款二百元，量罚适当。 关于开发区公安分局办案程序是否合法的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，开发区公安分局系瞿华居住地的公安机关，且开发区公安分局受理案件时，瞿华已返回南通，故开发区公安分局对瞿华的行为行使管辖权并不违反法律规定，依法具有作出治安处罚的法定职责。瞿华认为，本案没有证据证明北京市公安机关向开发区公安分局移交了案件，故开发区公安分局无权处罚。对此本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第四款规定，移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。第十四条规定，几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。本案中，开发区公安分局对瞿华的违法行为是经举报后直接立案，而非违法行为地北京公安机关移交的案件，因此，作为违法行为人居住地的开发区公安分局对瞿华的违法行为行使管辖权，系最初立案取得，不存在案件移交的问题。 《公安机关办理行政案件程序规定》第五十二条规定，公安机关进行询问、辨认、检查、勘验，实施行政强制措施等调查取证工作时，人民警察不得少于二人，并表明执法身份。接报案、受案登记、接受证据、信息采集、调解、送达文书等工作，可以由一名人民警察带领警务辅助人员进行，但应当全程录音录像。根据上述规定，在一名人民警察带领警务辅助人员进行送达文书等过程中，需要全程录音录像。本案中，2019年9月18日，开发区公安分局向瞿华进行行政处罚前告知，并制作了告知笔录，瞿华拒绝签字。根据笔录载明，开发区公安分局的告知行为由两名民警实施，开发区公安分局未提交告知过程的全程录音录像材料，不违反法律规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。瞿华的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人瞿华负担。 本判决为终审判决。 审判长 郭   德   萍 审判员 仇秀珍审判员张祺炜 二〇二〇年七月十三日 书记员 丁   雯   雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。