安徽省合肥市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2020)皖01民终3127号 上诉人（原审被告）：庐江县罗河镇人民政府，住所地安徽省庐江县罗河镇罗河社区，统一社会信用代码11340124003272634C。 法定代表人：**，该镇镇长。 委托诉讼代理人：许承斌，安徽庐家律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张琴，安徽庐家律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：夏继明，男，1976年5月7日出生，汉族，住安徽省庐江县。 委托诉讼代理人：刘爱民，安徽潜川律师事务所律师。 原审被告：安徽省经纬拍卖有限公司，住所地安徽省合肥市庐阳区庐江路60号机械大楼，统一社会信用代码91340000711779073R。 法定代表人：王毅，该公司总经理。 委托诉讼代理人：乔卫东，安徽耀真律师事务所律师。 上诉人庐江县罗河镇人民政府（以下简称“罗河镇政府”）因与被上诉人夏继明，原审被告安徽省经纬拍卖有限公司（以下简称“经纬拍卖公司”）拍卖合同纠纷一案，不服安徽省庐江县人民法院(2019)皖0124民初4035号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月3日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 罗河镇政府上诉请求：1、依法变更安徽省庐江县人民法院（2019）皖0124民初4035号民事判决第三项为：上诉人庐江县罗河镇人民政府返还被上诉人夏继明拍卖成交款2040000元；2、依法变更安徽省庐江县人民法院（2019）皖0124民初4035号民事判决第四项为：上诉人庐江县罗河镇人民政府赔偿被上诉人夏继明设计费损失269880元、修建道路损失1061688元、鉴定费40000元，合计1371568元；（比原审判决减少诉讼标的额685784元。）3、请求二审人民法院释明合同无效并直接判决被上诉人返还占有的51亩土地，并交出道路1000米。或将本案发回重审；4、本案一、二审诉讼费依法承担。事实与理由：一、原审认定事实部分错误。原审判决指出，“土地返还后，罗河镇政府是修建道路的实际得利者，……”事实上，本案被上诉人的修建道路是专门为“农贸及建材市场”服务，农贸及建材市场不能建成，被上诉人所修建的1000米道路，上诉人不但无法使用，而且要另行出资将该道路毁弃，以恢复土地的原来面貌。二、原审判决适用法律不当。1、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条（五）的规定，本案属于政府与社会资本合作协议，应当按行政诉讼案件处理，本案不属于人民法院民事受案范围。2、本案案涉合同系无效合同，上诉人返还的金额应当以实际取得的不当得利金额即2040000元为限，原审判决上诉人返还被上诉人拍卖成交款2040000元已经弥补了被上诉人的损失，原审判决上诉人支付中国人民银行贷款利息既无事实根据，也无法律依据。三、原审判决不公。《合同法》第五十八条：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”被上诉人夏继明在签订上述合同时就已知晓案涉土地没有合法征收、转让手续，在其作出该行为时应该预料到可能带来的风险与损失，其本身存在过错，对此，原审亦予以认定，相关损失理应按责承担。（1）案涉工程设计费404820元、鉴定费为60000元，属于无效合同产生的损失，既然属于损失应当按双方的责任比例承担，而原审判决要求上诉人全部承担该部分损失明显不公；（2）关于修建道路损失，原审判决书指出：“土地返还后，罗河镇政府是修建道路的实际得利者，罗河镇政府应按责赔偿……”。既然本案原审没有解决原告返还土地，就不应判决被告赔偿该部分（道路）损失；既然原审判决认为“罗河镇政府应按责赔偿”，就不应判决罗河镇政府全部赔偿。四、原审程序违法。人民法院在审理无效合同时，应当向被告释明可以提出返还请求，而原审中，原审法院并未向上诉人释明合同无效并有权要求返还财产，导致上诉人在原审中未能行使同时抗辩权，从而使得被上诉人继续占有51亩土地的同时获得巨额赔偿。因此，原审程序违法，二审人民法院可以直接释明并判决被上诉人返还其占有的51亩土地及相关拍卖物。综上，原审认定事实不清，适用法律不当，程序违法，判决不公，请求二审人民法院依法予以纠正。 夏继明答辩：1、本案属于民事纠纷，属于人民法院受理民事诉讼的范围，原审查明事实表明，本案是典型的委托拍卖合同纠纷，不属于行政诉讼范围；2、原审判决上诉人向被上诉人返还204万拍卖款，年利率4%的利息损失符合法律规定，夏继明向原审法院诉求的按照年利率6%赔偿损失，判决结果为4%支付利息损失符合法律规定。3、案涉设计费及鉴定费属于无效合同导致的损失，是夏继明为履行合同投入的。合同无效后不能返还应当作为损失赔偿，设计内容已经转化为成果，无法以固态形式返还。以损失赔偿的方式处理符合本案基本事实和法律规定，本案上诉人拍卖案涉土地是是以公开开卖的形式进行的，且对外宣称手续合法，但实际上诉人拍卖时隐瞒了真实情况，是上诉人的过错导致。4、上诉人认为原审程序违法，被上诉人从未取得案涉拍卖土地，就不存在返还。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 经纬拍卖公司述称：一、案涉《拍卖合同》是部分有效的、部分效力待定的，不是绝对无效的。本案拍卖的标的是土地使用权和开发建设权，其中，案涉土地使用权已经庐江县人民政府规划批复，土地由罗河镇人民政府从村民组手中征收，只是暂时不能办理建设用地使用权证，但因已经规划，未来是能办理土地证的。因此，案涉土地使用权的拍卖效力是待定的，不是绝对无效的。关于案涉土地上的开发建设权，也是附条件有偿取得，该部分拍卖是合法有效的。二、原审判决答辩人对判决第四项承担连带责任没有法律依据。拍卖成交后，夏继明与罗河镇人民政府签订的《合同书》、《补充协议》是另一个民事法律关系，与答辩人无关，夏继明与罗河镇人民政府因履行《合同书》、《补充协议》而产生的债权、债务与答辩人无关。因此，原审判决答辩人对夏继明与罗河镇人民政府因履行《合同书》、《补充协议》而产生的债权、债务承担连带责任是错误的，没有法律依据。三、本案应由行政机关处理，在行政机关未予处理之前，不属于人民法院管辖范围。本案拍卖的标的涉及到县级人民政府的批复，行政批复在前，拍卖在后，在诉讼前，该宗土地使用权性质还属于集体土地使用权，但已由罗河镇人民政府征收占有，且是县级政府规划批复的，故案涉土地行政处理的结果将直接影响本案的判决。因此，在行政机关未予处理之前，不属于人民法院管辖。综上，原审判决认定事实错误，法律依据不足，程序错误。请二审依法撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼。 夏继明向一审法院起诉请求：1、要求确认夏继明与罗河镇政府之间就“位于庐江县罗河镇新老集镇结合部，罗河社区饶院组东侧、罗河大道北侧，农贸及建材专业市场建设权及修建道路1000米”所达成的拍卖合同无效；2、确认夏继明与罗河镇政府于2010年4月2日签订的《合同书》及《补充协议》无效；3、判令罗河镇政府、经纬拍卖公司连带返还夏继明支付的拍卖成交款204万元，拍卖佣金111690元，合计2151690元，并按年利率6%标准赔偿自2010年1月26日至2019年1月25日期间的利息损失1161912.60元，此后利息息随本清；4、判令罗河镇政府、经纬拍卖公司连带赔偿夏继明设计费损失404820元、道路施工损失1592532，鉴定费6万元，合计2057352元（其中设计费和道路施工损失部分自起诉之日起按中国人民银行同期贷款利率标准计算利息）；5、本案诉讼费由被告负担。 一审法院认定事实如下： 2010年1月9日，罗河镇政府与经纬拍卖公司签订《委托拍卖合同》一份，约定罗河镇政府将“位于庐江县罗河镇新老集镇结合部，罗河社区饶院组东侧，罗河大道北侧地段，农贸市场及建材专业市场建设权及修建道路长约1000米”委托经纬拍卖公司拍卖。 经纬拍卖公司发布的拍卖公告、竞买人须知载明了拍卖标的具体情况。2010年1月22日，经纬拍卖公司向夏继明出具的拍卖成交确认书载明：成交金额372.3万元（其中51亩土地拍卖价204万元；修建道路930米，拍卖价168.3万元），佣金111690元。2010年1月26日，夏继明向经纬拍卖公司支付了拍卖成交款204万元，佣金111690元。经纬拍卖公司分别向夏继明出具收据2份，并加盖了经纬拍卖公司财务专用章，收据载明经办人为李成伍。后经纬拍卖公司将204万元转交罗河镇政府。 2010年4月2日，罗河镇政府（甲方）与夏继明（乙方）签订了《合同书》约定：乙方在甲方东部集镇新区投资兴建“农贸市场及建材专业市场”，占地51亩，建筑面积约41595平方米（三层为主，局部为两层）；乙方自本合同签字日起15日内，按拍卖成交确认书规定修建道路，农贸市场以及建材专业市场建设，自道路修建结束后一个月之内开工；甲方在本合同签订后两个月之内完成坟墓迁移及地上附着物清理，并移交给乙方进行罗河镇东部集镇新区农贸市场及建材专业市场（暂定名）的开发建设；乙方使用的规划或建筑方案必须经甲方书面同意，如实施未经甲方书面同意的规划或建筑方案，造成损失，由乙方自行承担。同日，双方签订《补充协义书》一份，对相关权利义务进行了补充约定。 一审法院同时查明，2010年4月12日，原告与安徽省庐江县建筑安装工程有限公司签订《道路工程承包合同》一份，约定原告将案涉纬九路、经一路、经七路道路及排水工程承包给该公司施工，该公司按约进场施工。2010年5月26日，原告与庐江县精和建筑设计院有限公司签订《建设工程设计合同》一份，约定原告委托该公司对罗河镇农贸市场及建材专业市场项目规划、建筑施工图及景观设计等进行相关设计。后因该土地未经审批，土地性质仍为集体土地，夏继明停止施工。本案在审理过程中，2019年7月10日，经原告申请，本院委托安徽百友国脉工程造价咨询有限公司对原告投资修建的道路及设计费进行鉴定。2019年11月21日，安徽百友国脉工程造价咨询有限公司作出皖百友国脉工鉴[2019]012号造价鉴定意见书，经鉴定设计费为404820元，工程价款为1592532元。原告支付鉴定费6万元。庭审中，庐江县罗河镇人民政府表示，案涉土地拍卖前已经其“征收”，土地性质为农村集体土地，但罗河镇政府未提供证据证实其于拍卖前合法征收了案涉土地。 一审法院认为，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，农村集体性质土地，依法不得对外转让。无效合同自始没有法律约束力，因无效合同而取得的财产应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，都有过错的应当各自承担相应的责任。本案中，2010年1月，罗河镇政府委托经纬拍卖公司拍卖转让案涉土地时，该块土地未经合法征收，未办理农用地转用审批手续，仍为农村集体性质土地，依法不得对外转让，且国有土地使用权出让时，应交县级人民政府的土地管理部门以招标拍卖挂牌方式进行，故罗河镇政府并无案涉土地的出让权利，其与原告之间达成的合同违反了法律强制性规定，不具有法律效力。对原告要求确认拍卖合同无效，其与罗河镇政府签订的合同无效的诉讼请求，予以支持。因合同无效，罗河镇政府、经纬拍卖公司应分别返还其收取的拍卖款和佣金。因经纬拍卖公司已将案涉204万元拍卖成交款转交付罗河镇政府，故该款应由罗河镇政府承担返还责任。经纬拍卖公司作为拍卖人，明知罗河镇政府无土地出让处分权利仍组织进行拍卖，应当对原告的损失承担连带赔偿责任。庭审时，经纬拍卖公司辩称本案拍卖是开发建设权，因开发建设是对土地的开发建设，本案的拍卖开发建设权，实际是对土地使用权的拍卖，而农村集体土地法律禁止开发建设，故对经纬拍卖公司该辩称理由，不予采信。当事人因无效合同而取得的财产应当返还，过错方应赔偿对方所受损失。原告要求经纬拍卖公司、罗河镇政府连带返还拍卖成交款及佣金的同时按年利率6%计付利息损失。鉴于原告参加竞买时应当知晓案涉土地无合法征收、转让手续，故自身也有一定过错，对其经济损失也应承担部分责任。酌定按年利率4%赔偿自出具收据之日起计算利息损失，对原告诉求的超出部分，不予支持。庭审中，经纬拍卖公司辩称其向夏继明出具收款，但其银行账户未收到该笔款项。一审认为，夏继明向经纬拍卖公司交纳拍卖成交款和佣金，经纬拍卖公司向夏继明出具了收据，并加盖了经纬拍卖公司财务专用章，故经纬拍卖公司辩称未收到该笔款项，不予采信。原告通过拍卖取得案涉土地建设权后，委托案外人设计建设方案，修建了道路。经鉴定设计费为404820元，工程价款为1592532元，原告支付鉴定费6万元。该部分损失系原告履行合同直接损失，且土地返还后，罗河镇政府是修建道路的实际得利者，罗河镇政府应按责赔偿，经纬拍卖公司承担连带赔偿责任。故原告要求罗河镇政府赔偿原告设计费和修建道路损失，予以支持。原告要求以该部分损失为基数，再计算利息损失，不予支持。夏继明与罗河镇政府签订的合同约定了建筑面积和建筑物层数，合同签订后，原告为履行合同，委托案外人对农贸市场及建材专业市场进行相关设计，并支付了相应费用，损失已实际发生，后该设计方案因罗河镇政府原因未能实际投入施工，故被告以规划和建筑方案未经罗河镇政府书面同意为由拒绝承担该部分损失，不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款，《中华人民共和国拍卖法》第五十八条之规定，判决：一、确认原告夏继明与被告庐江县罗河镇人民政府之间就“位于庐江县罗河镇新老集镇结合部，罗河社区饶院组东侧、罗河大道北侧，农贸市场及建材专业市场建设权，以及修建道路约1000米”所达成的拍卖合同无效；二、确认原告夏继明与被告庐江县罗河镇人民政府于2010年4月2日签订的《合同书》及《补充协议》无效；三、被告庐江县罗河镇人民政府于本判决生效之日起十五日内返还原告夏继明拍卖成交款2040000元及利息损失（利息以2040000元为基数，按年利率4%标准，自2010年1月26日起计算至实际付清之日）；四、被告庐江县罗河镇人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿原告夏继明设计费损失404820元，修建道路损失1592532元，鉴定费60000元，合计2057352元；五、被告安徽省经纬拍卖有限公司于本判决生效之日起十五日内返还原告夏继明拍卖佣金111690元及利息损失（利息以111690元为基数，按年利率4%标准，自2010年1月26日起计算至实际付清之日）；六、被告安徽省经纬拍卖有限公司对上述三、四项承担连带赔偿责任；七、驳回原告夏继明其他诉讼请求。案件受理费49737元，由原告夏继明负担1000元，被告安徽省经纬拍卖有限公司负担3000元，被告庐江县罗河镇人民政府负担45737元。 本院二审期间，各方当事人均未提交新证据。一审判决认定的基本事实清楚，本院二审予以确认。 本院认为，自2015年5月1日起施行的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，将行政协议纳入行政诉讼受案范围。自2020年1月1日施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案中，罗河镇政府与夏继明签订的案涉合同书的日期为2010年4月2日，依照上述规定，本案不属于行政诉讼范围。罗河镇政府的此节上诉理由，不能成立。 一审法院酌定按4%计算拍卖成交款利息，基于夏继明对案涉合同无效负有部分过错。罗河镇政府实际占有拍卖成交款至今未予返还，其要求不支付拍卖成交款利息的上诉理由，不能成立。 案涉合同约定的土地属于不动产，且罗河镇政府未提交证据证明夏继明实际占有案涉土地，其要求一并判决夏继明返还案涉土地的上诉理由，不能成立。 案涉鉴定费用系为了查明待证事实，解决案涉纠纷所需的必要支出，而夏继明对案涉合同无效负有部分过错，所以其应承担部分鉴定费用。罗河镇政府要求夏继明承担2万元鉴定费用的上诉请求成立，应予支持。 夏继明为案涉土地上市场建设及道路修建而支出的费用，已物化成案涉市场建设图纸及道路，无法返还。案涉合同无效，罗河镇政府实际接收案涉土地，故其应赔偿夏继明支出的该费用。罗河镇政府要求只承担该费用的一部分的上诉理由不能成立。 综上，一审判决认定基本事实清楚，唯对案涉鉴定费未作分担处理欠妥。罗河镇政府部分上诉理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（二）项之规定，判决如下： 一、变更安徽省庐江县人民法院(2019)皖0124民初4035号民事判决第四项为：被告庐江县罗河镇人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿原告夏继明设计费损失404820元，修建道路损失1592532元，鉴定费40000元，合计2037352元； 二、维持安徽省庐江县人民法院(2019)皖0124民初4035号民事判决第一、二、三、五、六、七项，即：确认原告夏继明与被告庐江县罗河镇人民政府之间就“位于庐江县罗河镇新老集镇结合部，罗河社区饶院组东侧、罗河大道北侧，农贸市场及建材专业市场建设权，以及修建道路约1000米”所达成的拍卖合同无效；确认原告夏继明与被告庐江县罗河镇人民政府于2010年4月2日签订的《合同书》及《补充协议》无效；被告庐江县罗河镇人民政府于本判决生效之日起十五日内返还原告夏继明拍卖成交款2040000元及利息损失（利息以2040000元为基数，按年利率4%标准，自2010年1月26日起计算至实际付清之日）；被告安徽省经纬拍卖有限公司于本判决生效之日起十五日内返还原告夏继明拍卖佣金111690元及利息损失（利息以111690元为基数，按年利率4%标准，自2010年1月26日起计算至实际付清之日）；被告安徽省经纬拍卖有限公司对上述三、四项承担连带赔偿责任；驳回原告夏继明其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 本案一审案件受理费49737元，由夏继明负担1500元，被告安徽省经纬拍卖有限公司负担3000元，庐江县罗河镇人民政府负担45237元；二审案件受理费10658元，由夏继明负担500元，庐江县罗河镇人民政府负担10158元。 本判决为终审判决。 审判长 张 健 审判员 陆文波 审判员 陈 烜 二〇二〇年七月十日 书记员 王 鹏 附：相关法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。