江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏01行终213号 上诉人（原审原告）南京市纺印助剂厂，住所地南京市栖霞区栖霞街道摄山村。 法定代表人王颖慧，南京市纺印助剂厂经理。 委托代理人李顺华、韩海祥，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京经济技术开发区管理委员会，住所地南京市栖霞区新港大道100号。 法定代表人沈吉鸿，南京经济技术开发区管理委员会主任。 委托代理人陈颖，南京经济技术开发区管理委员会工作人员。 委托代理人沈雨朦，江苏永衡昭辉律师事务所律师。 上诉人南京市纺印助剂厂（以下简称纺印助剂厂）因诉被上诉人南京经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1832号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2015年12月28日，南京经济技术开发区管理委员会房屋征收办公室（以下简称经开区管委会征收办）发布《拆迁通知》，决定对南京市栖霞街道西花村、摄山村、红梅村红线范围内部分村组的房屋、附着物实施拆迁。2016年2月23日，经开区管委会征收办再次发布《拆迁通知》，对位于项目红线范围内的栖霞街道摄山村、西花村、红梅村的房屋进行拆迁，并通知相关事宜。2017年2月15日，经开区管委会征收办发布《征收公告》，公告项目名称为南京紫金（新港）科技创业特别社区（北片）环境综合整治项目，征收范围为“东至华能电厂、南至疏港大道、西至栖霞街道摄山村工农路、北至便民河、长江岸线。”同日，经开区管委会征收办发布《征收通知》，通知项目红线范围内的栖霞街道摄山村的房屋征收事宜，包括政策咨询、征收起始时间、被征收人需准备的材料等。后纺印助剂厂位于南京市栖霞区栖霞街道摄山村的厂房（以下简称涉案厂房）被拆除。纺印助剂厂称涉案厂房于2019年11月份被不明身份的人拆除，认为该拆除行为系由经开区管委会所为，故诉至原审法院，要求确认经开区管委会强制拆除纺印助剂厂涉案厂房的行为违法。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，纺印助剂厂主张经开区管委会强制拆除了其涉案厂房，并提供了涉案厂房被拆除前后视频资料以及相关征收拆迁公告文件等证据材料，以此证明该事实。经开区管委会认可其公布了涉案相关文件，但否认其对涉案厂房实施了拆除行为。因纺印助剂厂提交的视频资料仅系拆除前后的客观状况，而非拆除过程，不足以证明经开区管委会对涉案厂房实施了拆除行为，且其在起诉状中亦称涉案厂房被多名不明身份的人员使用挖掘机等机械设备予以强制拆除。纺印助剂厂仅以经开区管委会发布了涉案相关文件、整治项目征收拆迁工作系由经开区管委会实施，未能提交其他相关证据，即认定经开区管委会拆除了涉案厂房，在经开区管委会予以否认的情况下，显然证据不足，缺乏相应的事实根据。综上，根据查明的案件事实与在案证据材料，纺印助剂厂主张经开区管委会强制拆除了其涉案厂房，缺乏相应的事实根据，纺印助剂厂提起本案诉讼，不符合提起行政诉讼的法定条件，依法应不予立案；已经立案的，应裁定驳回起诉。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回纺印助剂厂的起诉。 上诉人纺印助剂厂上诉称，1.根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款等规定，在集体土地的征收过程中，仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及地上建筑物的职权，发布公告即为履行该职权的具体表现。在房屋所使用的土地在征收范围的情况下，除非市、县级人民政府能够证明该强制拆除行为系由其他责任主体实施，否则可依据上述规定推定强制拆除行为的主体系市、县级人民政府或由其委托的主体所实施。被上诉人系国家级经济开发区的管理机构，被上诉人的内设机构经开区管委会征收办分别于2015年12月28日和2016年2月23日发布《拆迁通知》、于2017年2月15日发布《征收公告》《征收通知》，结合上诉人厂房被强制拆除后的视频，可以证实上诉人的厂房在涉案环境综合整治项目征收范围内，且被诉强制拆除行为发生在上述综合整治项目实施期间。被上诉人显然是上诉人厂房被拆除的受益主体，被上诉人应对上诉人厂房被违法强制拆除承担法律责任。2.被上诉人系涉案环境综合整治项目的征收实施主体，负责该项目的组织实施并起到主导作用，不仅应对被诉强制拆除行为承担相应的法律责任，还应对被诉强制拆除行为的合法性提供相应的事实根据。其如果认为涉案厂房的灭失与其无关，应当举证证明涉案厂房并非由其实施拆除。3.强制拆除房屋行为是对公民的重大财产权利造成严重不利影响的行为，故无论从法律、政策上或是法律精神上，都应当至少由县级以上人民政府组织实施。无论是根据法律法规规定还是司法实践，民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除的权力，即便其他主体如村委会等民事主体具体实施了被诉强制拆除行为，但上述行为也应当视为是受被上诉人委托所为。被上诉人作为委托人，应当承担法律责任。综上，被上诉人系本案适格被诉主体，上诉人的起诉具有事实根据，符合法定的起诉条件，一审法院认定事实和适用法律错误，请求撤销南京铁路运输法院（2019)苏8602行初1832号行政裁定，指令南京铁路运输法院继续审理。 被上诉人经开区管委会未向本院提交书面答辩意见，其在二审中辩称，其虽然发布了相关征收、拆迁通知，但如上诉人在起诉状及上诉状中所述，因上诉人与被上诉人就相关补偿未达成一致意见，没有签订补偿协议，被上诉人未再对上诉人涉案厂房进行任何的协商搬迁或强制拆除。上诉人称被上诉人强行拆除其合法房屋与事实不符，被上诉人并未实施上述行为，且对涉案厂房拆除事宜并不知情，被上诉人并非本案适格的被告。综上，一审法院查明事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 上诉人纺印助剂厂提起上诉后，原审法院已将双方当事人在原审中提交的证据随案移送本院，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。 二审询问中，被上诉人的代理人称，被上诉人系南京紫金（新港）科技创业特别社区（北片）环境综合整治项目的征收主体，涉案厂房位于该环境综合整治项目征收范围内。上诉人提交2019年8月26日韦智娟与王道河电话通话记录摘要、2019年8月28日韦智娟和袁兴富与王道河现场谈话摘要、2019年9月9日韦智娟与王道河电话通话记录摘要、录音光盘两张，证明被上诉人下属的征迁工作组人员多次找王道河做拆迁工作，涉案厂房被强拆后，现场施工队队长明确表示是南京经济技术开发区让其施工的。被上诉人对上述证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为不属于新证据。本院经审查认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定，当事人向人民法院提供录音、录像等视听资料的，应当注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等，并附有该声音内容的文字记录。上诉人提交的上述证据材料，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条的规定，本院不予采纳。 本院另查明，根据江苏省机构编制委员会办公室《关于印发〈南京江北新区人民法院职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》和本院《关于南京江北新区人民法院依法履职的通知》，南京铁路运输法院于2020年7月1日起停止履职，原由南京铁路运输法院集中管辖的一审行政诉讼案件，由南京江北新区人民法院集中管辖。原由南京铁路运输法院裁判的案件，如上诉后二审发回重审、指令继续审理的，由南京江北新区人民法院办理。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见和一审裁定的基本内容，本案的争议焦点为上诉人的起诉是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项和第三项的规定，即经开区管委会是否为本案适格被告，纺印助剂厂提起本案诉讼是否具有事实根据。 行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第九条规定：“征收集体土地涉及房屋补偿安置工作实行属地负责制。区政府是补偿安置工作的责任单位，负责本区内补偿安置工作，落实具体的政府部门作为实施单位。实施单位承办本区内补偿安置事务。征（用）地单位与实施单位应当共同做好补偿安置工作。”上述规定明确了征收集体土地及对地上房屋进行补偿安置的法定实施主体，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。因此，在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，上诉人并未收到书面责令交出土地、限期拆除决定等行政法律文书，因而无法通过行政行为的署名认定强制拆除的责任主体。在这种情形下，应当降低起诉人的证明责任。纺印助剂厂起诉时向一审法院提交的《拆迁通知》《征收公告》《征收通知》、涉案厂房被拆除前后视频资料等证据，可以初步证明经开区管委会为实施南京紫金（新港）科技创业特别社区（北片）环境综合整治项目，对位于项目红线范围内集体土地上的房屋进行征收，涉案厂房位于该环境综合整治项目征收范围内，被征收人未与征收人达成补偿安置协议，涉案厂房的强制拆除行为与南京紫金（新港）科技创业特别社区（北片）环境综合整治项目涉及的征收行为具有高度关联性。经开区管委会作为涉案项目的征收主体，负有涉案厂房所在区域征收与补偿的法定职责，在双方未达成补偿安置协议且涉案厂房已被强制拆除的情况下，除非有相反证据证明涉案厂房系因其他原因灭失，否则举证责任应由经开区管委会承担。在经开区管委会无法举证证明非其所为的情况下，应承担举证不能的法律责任。本案中，经开区管委会虽否认实施了被诉强拆行为，但并未提交相应的证据予以证明，在纺印助剂厂已经提供了初步证据的情况下，一审法院应当查明适格被告。一审法院将举证责任分配由纺印助剂厂负担，并据此认为纺印助剂厂的起诉缺乏事实根据，裁定驳回纺印助剂厂的起诉确有错误，依法应予纠正。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1832号行政裁定书； 二、本案指令南京江北新区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  陆俊騑 审判员  李伟伟 审判员  谢宇飞 二〇二〇年七月二十日 书记员  刘 东