浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙07行终312号 上诉人（原审原告）张桂梅，女，1967年12月26日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）金华市婺城区罗店镇人民政府，住所地浙江省金华市婺城区罗店镇镇府街32号。 法定代表人郑显华，镇长。 出庭行政负责人方银强，副镇长。 委托代理人朱芳静，浙江泽鉴律师事务所律师。 原审第三人张芳标，男，1966年8月9日出生，汉族，住金华市婺城区，系上诉人张桂梅丈夫。 张桂梅不服金华市婺城区罗店镇人民政府（以下简称罗店镇政府）、张芳标行政协议一案，兰溪市人民法院于2020年1月9日作出（2019）浙0781行初52号行政判决。张桂梅不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗、询问当事人等方式进行了审理。上诉人张桂梅及其委托代理人冯振兴，被上诉人罗店镇政府的出庭行政负责人方银强及其委托代理人朱芳静，原审第三人张芳标到庭参加询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定：原告张桂梅与第三人张芳标系夫妻关系，双方于1988年10月1日登记结婚，两人均为金华市婺城区罗店镇前庄头村村民。1994年10月2日以第三人张芳标为户主申请建房，同年12月30日取得浙江省建设用地许可证，许可用地面积为85平方米，许可证上登记的户主为张芳标。张芳标最终建成的房屋占地面积为106.4平方米，建筑面积为355.6平方米，房屋位于前庄头村××号。2016年9月30日金华市婺城区人民政府为实施城乡规划需要，申请2016年度计划第三批次建设用地6.5937公顷，需征收罗店镇前庄头村集体土地6.5937公顷，规划用途为旅游点建设用地。第三人张芳标的涉案房屋所占有的集体土地位于该征收地块范围内。2016年11月30日浙江省人民政府作出浙土字Ａ［2016］-0191号浙江省建设用地审批意见书，同意金华市婺城区2016年度计划第三批次建设用地6.5937公顷（征收集体土地6.5937公顷）。至2017年5月27日上述集体土地征收补偿款已支付给婺城区罗店镇前庄头村股份经济合作社，集体土地征收工作已完成。2017年3月29日金华山旅游经济区管理委员会制定了《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》，经金华市人民政府同意，将该方案予以张贴公告，并依法定程序选定了评估机构。2018年1月16日在对涉案房屋作出评估的基础上，以罗店镇政府为甲方，以户主张芳标为乙方，甲、乙双方就涉案房屋的拆迁与补偿安置事宜签订了《城中村改造（前庄头区块）房屋拆迁与补偿安置协议》。协议第一条第一款约定：“乙方以户为单位，张芳标（本人签名）为户主，代表本户家庭成员签订本协议。签名代表确定其签订本协议已经取得其他家庭成员的授权认可。”同年2月2日第三人张芳标向被告罗店镇政府提交了一份委托人为张桂梅的授权委托书，委托事项为：1、代为签署相关拆迁需要的所有协议或文件，包括房屋拆迁和补偿安置协议。2、领取拆迁补偿款事宜进行签字确认，相关款项统一汇入受委托人账户。原告张桂梅不认可授权委托书上委托人的签名为其本人签名。同日，被告罗店镇政府根据结算单向第三人张芳标全额发放了房屋征收补偿费、货币回购安置费、腾空奖和临时安置费，涉案房屋现已被拆除。 原审法院认为，被告罗店镇政府为实现行政管理目标，针对涉案房屋的拆迁与补偿安置事宜与第三人张芳标签订的涉案协议，具有行政法上的权利义务内容，其性质属于行政协议。涉案房屋为原告张桂梅与第三人张芳标婚姻关系存续期间所建，应属于原告与第三人的夫妻共同财产，但涉案房屋是按集体土地宅基地审批流程而批建的房屋，审批时以户为单位，征迁时亦应以户为单位，第三人张芳标系该户户主，原告张桂梅系该户户内成员。被告与第三人签订涉案协议时，涉案协议已明确约定以户为单位，张芳标作为户主代表本户家庭成员签订涉案协议，并确定其签订涉案协议已经取得其他家庭成员的授权认可。涉案协议签订后，第三人向被告提交了委托人为张桂梅的授权委托书，使被告更加有理由相信第三人签订涉案协议已取得原告张桂梅的授权认可，且涉案协议已得到部分履行。另涉案协议的内容并不违反法律、行政法规的强制性规定，不存在法定无效的情形。综上，涉案协议成立并有效，原告要求确认涉案协议无效的诉请不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张桂梅的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告张桂梅负担。 上诉人张桂梅上诉称：一、上诉人没有向被上诉人交付案涉房屋，被上诉人未履行先行催告程序。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定：“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”二、被上诉人没有直接实施强拆房屋的法定权力。三、被诉强拆行为与案涉征收补偿安置协议没有任何关联性，原审判决认定事实明显错误。拆迁协议签订后，被征收人不交付房屋，则征收单位基于正当程序的基本原则需要先行催告后向人民法院申请强制执行，不得直接实施强拆行为。因此，原审判决以双方己经协议并领取补偿款为由认定强拆行为合法，明显存在逻辑上的错误，两者之间的没有任何关联性。四、配偶乙方未经同意处分了上诉人的夫妻共同财产且镇政府不是善意第三人，双方签订的协议书侵犯了上诉人夫妻的权利，上诉人不予认可，该协议自始无效。房屋属于共同所有的财产。另外根据《民法总则》第一百七十一条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，未经被代理人追认的，对被代理人不发生效力。”镇政府知道案涉房屋为夫妻共同财产，镇政府明显不属于善意第三人。房屋征收过程中，夫妻一方不能构成表见代理。法律规定必须经过共同协商；如属夫妻共同财产，必须双方签字。因此，上诉人配偶处分上述房屋，对外签订安置补偿协议一事上，侵犯了上诉人对于夫妻共同财产的平等处分权，符合追回条件，应当认定协议无效，追回房屋。综上所述，请求撤销原判，依法改判。 庭审中补充意见：1、镇政府不具有签订案涉征收补偿协议的主体资格，法定签约主体是金华市自然资源和规划局。具体理由根据金华市52号令相关条例。其以自己的名义对外签订协议，没有得到过有权单位的授权，属于越权实施的行为，视为无效。根据上诉人从本村其他村民获取的材料显示金华市自然资源和规划局和金华市政府均没有授权被上诉人办理签约工作，本案被上诉人根据52号令规定，作为征收执行人仅具有在辖区范围内发布征收公告整理档案资料，对房屋用途等进行调查的法定职责。案涉行政协议的合法性依据不足。根据2020年2月28日浙江省高院作出的（2019)浙行终1513号行政判决确认金华市政府批准《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》的行政行为属于重大且明显违法。因此，据此该方案所签订的协议合法性依据不足。 被上诉人罗店镇政府辩称：本案审理的是行政协议是否无效，而上诉人在上诉事实与理由中所陈述的内容涉及到拆除房屋并不属于本案审理范围，上诉人以拆除房屋为由提起上诉显然与本案无关。罗店镇政府有权与被征收人签订协议。浙江省高院所作出的（2019)浙行终1513号行政判决书仅是确认金华市人民政府批准安置方案的行政行为违法，但关于案涉方案的效力并未予以撤销。因此，签订房屋征收与补偿安置协议合法有效。罗店镇政府作为征收执行人有权与上诉人签订协议，根据52号令第六条规定，罗店镇政府作为征收执行人负责落实征收与补偿的具体工作，有权签订案涉协议。 原审第三人张芳标述称，：同意上诉人的意见。 二审中，上诉人张桂梅向本院提交了如下证据： 1、浙江省高级人民法院（2019)浙行终1513号行政判决书，证明被上诉人与原审第三人签订的协议书合法性不足。 2、金华市自然资源和规划局政府信息公开申请答复书，信息公开（2019）142号、金华市人民政府政府信息公开申请答复书金政公开答复〔2019〕第44号，证明被上诉人金华市婺城区罗店镇人民政府不具有与被征收人签订征收补偿协议的主体资格。 经质证，罗店镇政府认为，证据1三性无异议，证明目的有异议，该判决仅确认金华市人民政府批准安置方案的行政行为违法，但关于案涉方案的效力并未予以撤销。方案是否保留效力该判决已经作了非常明确的解释与说明。证据2三性无异议，证明目的不认可，根据52号令规定，罗店镇政府作为征收执行人，负责落实征迁过程当中的具体工作。因此，由罗店镇政府与上诉人进行签订房屋征收与补偿安置协议是合法有效的。 本院认为，对上述两份证据的真实性予以确认，但被上诉人罗店镇政府对证明目的的异议成立，上述证据的证明力不予确认。 经审理，对原审法院认定的事实，本院予以确认。 另查明，金市统征市直（2016）字第017号征地告知书第三条第三项规定：“本次征地委托罗店镇政府实施征地补偿具体工作。” 本院认为，根据本案所涉金市统征市直（2016）字第017号征地告知书第三条第三项规定：“本次征地委托罗店镇政府实施征地补偿具体工作。”及《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》第六条规定：“被征收范围内所在乡镇（街道）政府（办事处）是本行政区域内的征收执行人，承担实施房屋征收与补偿的具体工作。”浙江省高级人民法院（2019)浙行终1513号行政判决虽确认金华市人民政府批准《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》行政行为违法，但并未否定方案的效力。因此，被上诉人罗店镇政府有权根据《罗店镇前庄头村房屋征收和补偿安置方案》与原审第三人张芳标签订安置补偿协议。原审第三人张芳标系户主，上诉人张桂梅系该户成员。张芳标作为户主代表本户家庭成员签订涉案协议并确定其签订涉案协议已经取得其他家庭成员的授权认可。且涉案协议签订后，原审第三人张芳标亦提交了委托人为张桂梅的授权委托书，被上诉人罗店镇政府有理由相信张芳标签订涉案协议已取得张桂梅的授权认可。原审法院认定涉案协议合法有效并无不当。上诉人张桂梅的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张桂梅负担。 审 判 长 冯少华 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇二〇年七月十五日 代书记员 叶文静