浙江省义乌市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0782行初23号 原告原告宗裕建，男，1966年7月16日出生，汉族，住义乌市。 委托代理人陈菁，浙江浩伦律师事务所律师。 委托代理人陈文瑶，浙江浩伦律师事务所实习律师。 被告义乌市自然资源和规划局，住所地：义乌市宾王路366号。 法定代表人鲍建平，局长。 委托代理人滕菲，被告工作人员。 委托代理人金京华，浙江纵伸律师事务所律师。 被告义乌市人民政府，住所地：义乌市县前街21号。 法定代表人王健，市长。 委托代理人何晶，义乌市司法局工作人员。 委托代理人吴晓聪，义乌市司法局工作人员。 第三人王春菊，女，1930年4月5日出生，汉族，住义乌市。 第三人宗裕辉，男，1953年8月28日出生，汉族，住绍兴市越城区。 第三人宗裕民，男，1956年9月28日出生，汉族，住义乌市。 第三人宗裕铨，男，1963年5月1日出生，汉族，住义乌市。 第三人宗裕尧，男，1971年4月4日出生，汉族，住义乌市，现住义乌市。 原告宗裕建诉被告义乌市自然资源和规划局（以下简称自规局）、义乌市人民政府（以下简称市政府）、第三人王春菊、宗裕辉、宗裕民、宗裕铨、宗裕尧不动产行政确认一案，于2019年 11月22日向本院提起行政诉讼，于同年12月10日补齐材料。本院于2020年1月8日立案受理后，于同年1月13日依法向二被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月2日公开开庭进行了审理。原告宗裕建的委托代理人陈菁，被告自规局出庭行政负责人阚小洲及委托代理人滕菲、金京华，被告市政府的委托代理人吴晓聪到庭参加诉讼。第三人王春菊、宗裕辉、宗裕民、宗裕铨、宗裕尧经本院传票传唤无正当理由未有到庭。本案现已审理终结。 2019年7月15日,被告自规局作出关于撤销福田街道宗宅村宗章法户土地使用权审核意见的函。 2019年11月9日，被告市政府作出义政复（2019）503号行政复议决定书，维持被告自规局作出的上述行政行为。 原告宗裕建诉称，第三人王春菊系宗章法（已故）的妻子，原告及第三人宗裕辉、宗裕民、宗裕铨、宗裕尧均系宗章法的儿子。1954年4月，宗章法与宗志淾签订土地绝卖契约一份，约定宗志淾将本案讼争土地（1951年义乌县土地房产所有证第6361号）绝卖于宗章法。次年，宗章法于该地基上建造泥土房屋一间用于居住。因当时房屋构造简单、质量低下，该房屋若干年后倒塌。此后，宗章法户又在该地基上重新翻建房屋。2013年，原告据实向义乌市相关部门出具了集体土地建设用地使用权权属来源情况说明，该说明经村委会、镇街和工作片审核，确认情况属实。2015年，自规局对本案讼争集体土地使用权面积42.29平方米进行了审核并在《义乌商报》进行了公告。公告期满后，自规局于2015年2月13日作出义土确（2015）字第007号《关于土地使用权审核意见的函》，确认了宗章法对上述宗地的集体土地使用权面积42.29平方米。但此后，自规局却以收到群众来信举报称该宗地上房屋系违法建筑为由于2019年7月15日作出了《关于撤销福田街道宗宅村宗章法户土地使用权审核意见的函》的具体行政行为。为此，原告向市政府提出行政复议，但市政府于2019年11月7日作出义政复[2019]第503号行政复议决定书，维持了自规局的上述行政行为。原告认为，本案讼争宗地系宗章法在1955年合法取得。此后，宗章法户在此宗地上建造房屋和倒塌后重建房屋均系合法行为，也未改变土地性质和用途。以上事实已由当时的宗宅村委会、镇街政府及国土部门审核确认。宗章法在申请本案讼争宗地的确权时不存在虚假或者欺骗的行为。两被告的行政行为证据不足、适用法律错误，系肆意剥夺原告财产权的违法行为，应予撤销。请求：1、撤销被告自规局于2019年7月15日作出的关于撤销福田街道宗宅村宗章法户土地使用权审核意见的函。2、撤销被告市政府于2019年11月7日作出的义政复（2019）第503号行政复议决定书。 原告宗裕建向本院提供如下证据： 1、关于撤销福田街道宗宅村宗章法户土地使用权审核意见的函复印件一份，证明被告作出了涉案具体行政行为。 2、义政复（2019）第503号行政复议决定书，证明被告自规局作出被诉行政行为后，原告不服向市政府提出行政复议。 3、绝卖契一份。 4、土地房产所有证存根一份。 证据3、4，证明宗章法于1955年购买本案讼争宗地，宗地权属来源合法。 5、集体土地建设用地使用权权属来源情况说明一份。 6、关于土地使用权审核意见的函复印件一份。 7、义乌市人民政府福田街道办事处农村私人建房申请用地审批前公示一份。 8、义乌市国土资源局土地使用权审核意见公示一份。 9、义乌市农村住宅用地审批表一份。 证据5-9，证明宗章法户在此宗地上建造房屋和倒塌后翻建房屋行为均系合法行为，也未改变土地性质和用途。以上事实已由当时的宗宅村委会、镇街政府及国土部门审核确认。宗章法在申请本案讼争宗地的确权时不存在虚假或者欺骗的行为。审批表国土所意见当中有被告自规局工作人员书写的备注，可以明确当时是到村里实地走访，调查的结果是原告所说的，和客观情况相符。 10、询问笔录二份，证明（1）讼争土地系宗章法合法购得；（2）讼争土地上房屋建造于上世纪五十年代，在上世纪八十年代底倒塌后重新建造而成。 被告自规局辩称：一、义土确（2015）字第007号《关于土地使用权审核意见的函》的基本情况。2015年1月27日，浙江省第一测绘院航测与遥感一分院对该宗地的建筑物情况出具说明：根据1984年影像图片，位于义乌市内（3249115.1，510744.2）处，根据影像判读经验，有基本倒塌的建筑物（面积约40平方米）。鉴于上述事实，确认宗章法户集体土地使用权面积42.29平方米。2015年1月29日，在义乌商报对审核意见进行了公告，在15天的异议征询期内，没有群众及相关利害关系人提出异议。公告期满后，被告于2015年2月13日作出义土确（2015）字第007号关于土地使用权审核意见的函，确认了宗章法户上述宗地的集体土地使用权面积42.29平方米。二、被诉行政行为认定的事实清楚，证据充分。作出该关于土地使用权审核意见的函后，经群众来信举报称该宗地上房屋为近十年内所建的违法建筑。为此，对该宗地的房屋建筑情况、权属来源依据等重新进行了调查核实。经现场实地踏勘，宗地上房屋基础为水泥空心板，墙体建筑材料为红砖，铝合金窗户，水泥空心板屋顶（平顶）。该宗地北靠本户1992年已登记宗地。经查阅登记宗地档案，其四靠中的南靠为空基；登记依据为宅基地证复录件。复录件记载房屋建于1980年，宅基地四靠中南靠为空基。根据浙江省第二测绘院提供的1975年航片检测图，显示当时为空地，没有建筑物，村1984年现状图上也显示为空地。综上，被告认为，讼争宗地土地使用权审核时提供的权属来源依据为1951年土地证和具结书。宗章法1951年土地证中记载1955年买来的是“地”，并非房屋；具结书证明次年建成平房屋，在八十年代初倒塌后建回，但根据房屋建筑情况，结合1951年土地证、1975年航片检测图、村1984年现状图和本户已登记宗地的档案来看，该宗地在1951年、1955年、1975年、1980年、1984年、1992年等时间点均没有房屋。因此，该宗地上房屋建成时间要晚于土地登记时间。由此可见，具结书证明的内容与客观事实不符，省第一测绘院航测与遥感一分院根据影像判读经验出具的情况说明内容与上述材料显示的事实不符，也无法进行印证。故被告决定撤销义土确（2015）字第007号关于土地使用权审核意见的函对宗章法户有关土地使用权的审核意见。三、被诉行政行为程序合法，依据充分，处理结果并无不当。因该宗地并没有“原房”，相关材料证明在1951年到1992年等时间点均没有房屋，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权”和《浙江省实施办法》第四十条：“已建的建筑物、构筑物，需要重建、扩建的，应当符合土地利用总体规划确定的用途和城市规划、村庄和集镇规划，并依法重新办理规划、用地审批手续”的规定，被告于2019年5月27日作出告知书，告知原告拟撤销义土确（2015）字第007号关于土地使用权审核意见的函，其享有陈述、申辩的权利，并送达了该告知书。2019年7月2日，经原告书面申辩，被告举行了听证。2019年7月15日，被告作出关于撤销福田街道宗宅村宗章法户土地使用权审核意见的函。另外，2019年11月7日，市政府作出义政复［2019］第503号行政复议决定书，维持被诉行政行为。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告自规局在法定期限内提交了作出行政行为的事实证据和法律依据： 事实证据： 1、关于撤销福田街道宗宅村宗章法户土地使用权审核意见的函明，证明作出被诉行政行为的事实。 2、土地使用权申请审核表一份。 3、集体土地建设用地使用权权属来源情况说明一份。 4、宗地图一份。 5、照片3张。 6、浙江省第一测绘院航测与遥感一分院出具的说明一份。 7、1984年影像图片一份。 8、村委会证明一份。 9、宗宅村宗金木等12户未登记宗地张榜公布情况一份。 10、宗裕建的身份证复印件一份。 11、村委会的申请报告一份。 12、1951年土地房产清册一份。 证据2-12，证明义土确（2015）字第007号关于土地使用权审核意见的函的情况及答辩中的事实。 13、信访事项处理意见书一份，证明涉案宗地经他人信访的事实。 14、1951年土地房产清册一份。 15、1954年4月，义乌县人民政府印发契本一份。 16、义乌县农民宅基地证复录件一份。 17、1975年航片检测图一份。 18、1984年现状图一份。 19、宗章法户房屋1992年宗地登记档案资料一份。 证据14-19，证明该宗地在1951年、1954年、1975年、1980年、1984年、1992年等时间点均没有房屋。因此，该宗地上房屋建成时间要晚于土地登记时间的事实。 20、告知书一份。 21、送达回证一份。 证据20、21，证明被诉行政行为作出前已告知其内容及享有陈述、申辩的权利，并送达了该告知书的事实。 22、申辩书一份。 23、听证笔录一份。 证据22、23，证明原告书面申辩，被告自规局举行了听证的事实。 24、义政复（2019）第503号行政复议决定书一份，证明被诉行政行为经行政复议后，依法维持。 法律依据： 1、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条。 2、《浙江省实施办法》第四十条。 3、义土资[2013]7号文件。 被告市政府辩称，一、被告作出的行政复议决定事实清楚，适用法律、法规正确。自规局作出的关于撤销福田街道宗宅村宗章法户土地使用权审核意见，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。因此，市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定作出的维持决定正确。二、被告作出的行政复议决定程序合法。2019年9月11日，原告提起行政复议申请，同月15日，被告依法作出受理决定。2019年11月7日，被告作出行政复议决定书，并交付邮寄。综上，请求驳回原告对被告市政府的诉讼请求。 被告市政府在法定期限内提交了作出行政行为的事实证据和法律依据： 事实证据： 1、行政复议申请书及附件一份，证明原告提起行政复议申请。 2、自规局行政复议答复书一份，证明被告自规局认定事实清楚。 3、受理通知书、参加复议通知书、邮政快递单据各一份，证明被告市政府作出的复议决定程序合法。 4、义政复（2019）第503号行政复议决定书、邮政快递单据各一份，证明被告市政府作出的行政复议决定事实清楚、程序合法、适用法律、法规正确。 法律依据： 1、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。 2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。 第三人王春菊、宗裕辉、宗裕民、宗裕铨、宗裕尧未作陈述，亦未向本院提供证据。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下认定： 对于原告提供的证据，被告自规局与市政府对真实性无异议，本院对原告提供的证据的真实性予以认定。 对于被告自规局提供的证据，被告市政府无异议。原告对证据1、24的真实性、关联性无异议，但对合法性不予认可。本院对原告提供的证据1、24的真实性予以认定。对证据2-15、17、19-24，原告对真实性、合法性、关联性无异议，本院对上述证据的证明力予以认定。对证据16、18、19，原告对真实性、合法性与关联性有异议。本院认为，上述证据来源于被告保存的档案资料，本院对上述证据的真实性予以认定。 对于被告市政府提供的证据，被告自规局无异议。原告对证据1、3无异议，本院对证据1、3的证明力予以认定。对于证据2、4，原告对真实性、关联性无异议，对合法性不认可，本院对证据2、4的真实性予以认定。 经审理查明，宗章法（已故）与王春菊夫妇生育有五个儿子，即原告宗裕建、第三人宗裕辉、宗裕民、宗裕铨、宗裕尧。1954年4月，宗章法与宗志淾签订土地绝卖契约，宗志淾将1951年义乌县土地房产所有证第6361号登记在其名下的位于宗宅村中央分屋沿一分二厘五毫地（东：路；南：天井基；西：宗祖甲屋；北：宗祖甲基，下称讼争宗地）绝卖给宗章法。嗣后，宗章法在讼争宗地上建造了简易房屋。2013年，原告宗裕建向政府相关部门提出申请，要求对讼争宗地予以确权，并出具了集体土地建设用地使用权权属来源情况说明。该情况说明经稠城街道宗宅村民委员会、稠城街道福田工作片、稠城街道办事处审核，确认讼争宗地占地面积42.29平方米。2015年1月27日，浙江省第一测绘院航测与遥感一分院对讼争宗地上的建筑物情况出具说明：根据1984年影像图片，位于义乌市内（3249115.0，510744.2）处，根据影像判读经验，有基本倒塌的建筑物（面积约40平方米）。被告自规局依据上述事实对讼争宗地进行审核确权，并于同年1月29日在义乌商报刊登公告，审核面积为42.29平方米。公告期满后，被告自规局于2015年2月13日作出义土确（2015）字第007号关于土地使用权审核意见的函，确认了宗章法户对讼争宗地享有集体土地使用权面积42.29平方米。嗣后，被告自规局收到群众实名举报，称该宗地上的房屋系近十年内所建，属违法建筑物。为此，被告自规局对讼争宗地上的房屋建筑情况、权属来源依据等重新进行了调查核实。经查阅档案、宗宅村1984年现状图、航片检测图等材料，发现讼争宗地在1951年、1955年、1975年、1980年、1984年、1992年等时间点均没有房屋。2019年5月27日，被告自规局告知原告拟撤销义土确（2015）字第007号关于土地使用权审核意见的函。经被告自规局组织听证，于同年7月15日作出关于撤销福田街道宗宅村宗章法户土地使用权审核意见的函，撤销了义土确（2015）字第007号关于土地使用权审核意见的函。原告宗裕建对被告自规局的撤销行为不服，向被告市政府申请行政复议。2019年11月7日，被告市政府作出义政复（2019）第503号行政复议决定书，维持了被告自规局作出的行政行为。原告宗裕建仍不服，遂向本院提起行政诉讼。 另查，讼争宗地位于宗章法自建房屋的南面。根据义乌市农民宅基地证复录件记载，宗章法户经审批取得130.1平方米宅基地，于1980年建成房屋四间。该四间房屋位于宗宅村后山头，其四靠中的南靠为空基。1990年，宗章法申请上述四间房屋的土地登记。1992年4月27日，义乌市人民政府给宗章法颁发了4554号集体土地建设用地使用权证。从该宗地的地籍档案资料显示，该四间房屋四靠中的南靠也为空基。1996年，宗章法去世。 又查，讼争宗地上的房屋因宗宅村旧村改造需要，于2015年与宗宅村委会签订协议后拆除。 本院认为，本案争议的焦点有两个：一是被告自规局作出的撤销义土确（2015）字第007号关于土地使用权审核意见的行政行为是否合法？二是被告市政府作出的行政复议决定是否合法？关于第一个争议焦点，被告自规局在收到群众的信访举报后，对讼争宗地上的房屋建筑情况、权属依据等重新进行调查，并组织当事人进行听证。经查证属实，发现讼争宗地在1951年至1992年间的若干个时间节点上，均没有房屋。结合讼争宗地上房屋的现状，可认定宗章法户在上世纪九十年代初期申请土地登记时，讼争宗地上并不存在房屋。据此可知，讼争宗地上的房屋是1992年颁证后建造，未经办理用地和房屋建造的相关手续。被告自规局于2015年2月13日作出义土确（2015）字第007号关于土地使用权审核意见，将讼争宗地确权给宗章法户所有系主要证据不足。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权”和《浙江省实施办法》第四十条“已建的建筑物、构筑物，需要重建、扩建的，应当符合土地利用总体规划确定的用途和城市规划、村庄和集镇规划，并依法重新办理规划、用地审批手续”的规定，被告自规局作出撤销原行政行为并无不当。被告市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。综上，原告宗裕建的诉讼请求缺事实和法律依据，应予驳回。第三人王春菊、宗裕辉、宗裕民、宗裕铨、宗裕尧经本院合法传唤无正当理由拒不到庭应诉，不发生阻止案件审理的效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下： 驳回原告宗裕建的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告宗裕建负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  朱海玉 人民陪审员  杜志贵 人民陪审员  朱国君 二〇二〇年七月六日 书 记 员  叶 昕