江苏省盐城市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)苏09行终244号上诉人（原审原告）：王延将，性别××年××月××日生，××族，居民。上诉人（原审原告）：张国雨，性别××年××月××日生，××族，居民，原住射阳县海通镇大尖居委会二组。上诉人（原审原告）：周国超，性别××年××月××日生，××族，居民，原住射阳县海通镇大尖居委会一组3号。被上诉人（原审被告）：射阳县自然资源和规划局（原射阳县国土资源局），住所地射阳县合德镇人民东路18号。法定代表人：陈少祥，该局局长。委托诉讼代理人：张弢，该局副局长。原审第三人：射阳县海通镇大尖居民委员会。法定代表人：王加兵，该居民委员会主任。原审第三人：射阳县海通镇支鱼居民委员会。法定代表人：李树标，该居民委员会主任。上诉人王延将、张国雨、周国超因与被上诉人射阳县自然资源和规划局（以下简称射阳县资源规划局）、原审第三人射阳县海通镇大尖居民委员会（以下简称大尖居委会）、射阳县海通镇支鱼居民委员会（以下简称支鱼居委会）土地行政管理一案，不服东台市人民法院（以下简称一审法院）于2019年12月25日作出的（2019）苏0981行初87号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年5月18日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。王延将、张国雨、周国超上诉请求：撤销一审行政裁定，判决支持上诉人诉求。事实和理由：1.被上诉人将位于射阳县日月岛上大尖居委会的基本农田和农用地改为工矿废弃地违法行为是事实。大尖居委会原本就不存在工矿废弃地，现在被戴上了工矿废弃地的帽子，从事实上已篡改了土地的性质。原告没有证据，但被上诉人应当对该已实施的行政行为举出证据，证明其实施的行政行为是否合法。2.被上诉人在法庭上辩称，耕地不属基本农田。但相关法律有明确规定，而且大尖居委会的耕地也早己被县政府列为粮、棉、油生产基地，在各田头上树大牌的标题就是“基本农田的各项指标”。被上诉人称大尖土地在征收前是“一般农用地”，征收后是建设用地，并不是工矿废弃地，难以解释。3.被上诉人为开脱违法行政行为，称大尖居委会土地征收与工矿废弃地增减挂勾形成的，所以大尖需要建设用地，但又不是工矿废弃地，只好张冠李戴，采取欺骗手段骗取批准。被上诉人用欺骗的手段是违反了《土地管理法》第七十六条，应属违法行为。4.一审法院裁定称原告的起诉缺乏相应的事实依据，不符合起诉条件，是司法干预的行为。按照一审法院的说法，必须是行政行为的相对人、利害关系人，要对起诉人的合法权益造成特别的损害或者不利影响才有权提起诉讼。《土地管理法》中有规定，而且在本案中已关联上诉人的合法权益造成损害，在大尖居委会三组46户中已造成了不利影响。现在不起诉，不久上诉人所有的承包地同样按工矿废弃地征收，2.52万元补偿费结束了40年的承包期，农民无法承受。5.一审法院裁定不公正，纵容被上诉人对施政过程中的行政行为不举证，违反相关法律规定。射阳县资源规划局辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。1.行政诉讼的原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实的义务。本案中，三名上诉人在一审中要求确认被上诉人将三名上诉人位于射阳县日月岛上大尖居委会的基本农田和农用地篡改为工矿废弃地的行为违法，但三名上诉人未能提供证据证明被上诉人实施了涉案的行政行为。事实上，该行政行为并不存在。大尖居委会的土地部分征用、部分流转使用，该土地此前用途为一般农用地，被上诉人从未将其变更为工矿废地。2.依据《行政诉讼法》的规定，有权提起行政诉讼的可以是行政行为相对人，也可以是利害关系人。本案中，上诉人王延将系支鱼居委会的村民，上诉人张国雨、周国超系大尖居委会的村民。因涉案土地征收涉及到大尖居委会，并未涉及到支鱼居委会，故王延将与大尖居委会的部分土地征收没有利害关系，其不具备提起本案诉讼的原告主体资格。同时，张国雨、周国超的承包土地目前亦未被征收，征收土地中的一系列行政行为对张国雨、周国超的合法权益亦明显不产生实际影响，其也不具备提起本案诉讼的原告主体资格。综上，请求二审法院查明事实，依法驳回上诉人的上诉请求。王延将、张国雨、周国超向一审法院起诉请求：依法确认被告将原告位于射阳县日月岛上的大尖居委会基本农田和农用地篡改为工矿废弃地的行为违法。一审法院认定事实：2018年3月5日，原射阳县国土资源局向射阳县海通镇大尖村委会作出射国土资听告字[2018]第26号《征地告知书》，告知因建设需要拟征收大尖村范围内集体土地面积13.2348公顷，拟征土地位置为：东至三排河、西至沟渠、南至空地、北至沟渠。同日，原射阳县国土资源局将前述《征地告知书》向大尖居委会进行送达，大尖居委会的法定代表人王加兵签字确认并加盖大尖居委会的印章。大尖居委会在《征地调查结果确认表》上盖章确认征收的土地面积为198.522亩（即13.2348公顷）。同月22日，江苏省国土资源厅作出苏国土资函[2018]207号《关于射阳县2017年度工矿废弃地复垦利用（第一批）实施方案的批复》，批复原则同意《射阳县2017年度工矿废弃地复垦利用（第一批）实施方案》。2018年5月11日，江苏省人民政府作出苏政地[2018]5032号《关于射阳县工矿废弃地复垦利用实施方案2018年第2批次（17挂）建设用地的批复》，批复同意射阳县的征收土地方案，将海通镇通兴居委会、大尖村、千秋镇振兴居委会、合德镇兴庆居委会、四明镇建中居委会、特庸镇码头村等27.1223公顷集体土地征收为国有，同意使用国有土地1.7685公顷，共计28.8908公顷用于实施经苏国土资函[2018]207号文件批准的工矿废弃地复垦利用实施方案。2018年5月15日，射阳县人民政府作出[2018]第15号《征收土地方案公告》，公告征收大尖居委会东至三排河、西至沟渠、南至空地、北至沟渠的198.522亩集体土地。同日，原射阳县国土资源局作出[2018]第15号《征地补偿安置方案公告》。2019年6月4日，王延将、张国雨、周国超向射阳县人民政府申请行政复议，请求确认射阳县资源规划局将基本农田、农用地篡改为工矿废弃地复垦利用的征收行为违法。2019年8月16日，射阳县人民政府作出射行复[2019]第18号《行政复议决定书》，以王延将、张国雨、周国超的复议请求不属于行政复议受理范围为由，驳回王延将、张国雨、周国超的行政复议申请。原告王延将、张国雨、周国超遂提起本案行政诉讼。另查明，原告王延将系支鱼居委会的村民，原告张国雨、周国超分别系大尖居委会的村民。目前，江苏省人民政府作出的苏政地[2018]5032号《关于射阳县工矿废弃地复垦利用实施方案2018年第2批次（17挂）建设用地的批复》中未涉及王延将、张国雨、周国超的承包土地，王延将、张国雨、周国超的承包土地未在批复征收范围内。再查明，根据《射阳县机构改革方案》和《中共射阳县委机构编制委员会办公室关于确定县自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》的规定，原射阳县国土资源局（射阳县规划局、射阳县不动产登记局）的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建射阳县自然资源和规划局，不再保留射阳县国土资源局（射阳县规划局、射阳县不动产登记局）。射阳县国土资源局除监督防止地下水污染职责、农田整治项目管理职责、地质灾害防治相关职责以外的职责由射阳县自然资源和规划局行使。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据中共射阳县委机构编制委员会办公室作出的《关于确定县自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》文件精神，原射阳县国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建射阳县资源规划局，不再保留射阳县国土资源局。本案的被告应为继续行使原射阳县国土资源局职权的射阳县资源规划局。公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼，但应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。”《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第二项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实的义务。如果不能证明被诉行政行为存在或被诉行政行为系由被告实施，起诉人的起诉不符合法定起诉条件。本案中，原告王延将、张国雨、周国超诉讼请求确认被告将原告位于射阳县日月岛上的大尖居委会基本农田和农用地篡改为工矿废弃地的行为违法，应当提供相应的初步证据证明被诉行政行为存在。但是，根据原告提交的证据及一审法院查明的事实，不足以证明被告存在原告诉称的将原告位于射阳县日月岛上的大尖居委会基本农田和农用地篡改为工矿废弃地的行为。因此，原告的起诉缺乏相应的事实依据，不符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。可见，有权提起行政诉讼的可以是行政行为相对人，也可以是利害关系人。所谓利害关系，应当是指被诉行政行为有可能对起诉人的合法权益造成特别的损害或者不利影响。本案中，原告王延将系支鱼居委会的村民，原告张国雨、周国超分别系大尖居委会的村民。因案涉土地征收涉及到大尖居委会，并未涉及到支鱼居委会，故原告王延将与大尖居委会的部分土地征收没有利害关系，其不具备提起本案诉讼的原告主体资格。同时，原告张国雨、周国超的承包土地目前亦未被征收，征收土地中的一系列行政行为对原告张国雨、周国超的合法权益亦明显不产生实际影响。综上，原告提起的诉讼不符合行政诉讼的法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、第三项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，一审法院裁定：驳回原告王延将、张国雨、周国超的起诉。案件受理费50元，于裁定生效后退给原告王延将、张国雨、周国超。本案二审期间，当事人未提出新的事实、证据。本院经审理，对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，根据双方当事人的陈述意见，本案二审的争议焦点归纳为，上诉人与被诉行政行为是否有直接利害关系，在本案中是否具有行政诉讼原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此规定，只有在行政行为影响到属于行政相对人以及其他人的应属法律保护权利的情况下，该人才与该行政行为产生利害关系，才有权提起诉讼。本案中，因案涉土地征收只涉及到大尖居委会，并未涉及到支鱼居委会，故上诉人王延将与大尖居委会的部分土地征收没有利害关系，其不具备提起本案诉讼的原告主体资格。上诉人张国雨、周国超虽系大尖居委会的居民，但两上诉人的承包土地目前并未被征收，涉案征收土地中的一系列行政行为对该两上诉人合法权益亦不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项规定“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，一审法院认为上诉人的起诉不符合法定起诉条件，据此裁定驳回起诉，并无不当。综上所述，上诉人王延将、张国雨、周国超的上诉请求不能成立，依法予以驳回；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 虞忠和审 判 员 时 云审 判 员 周 和二〇二〇年七月十六日法官助理 范永龙书 记 员 王 慧附录法律条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《最高人民法院关于适用的解释》(法释[2018]1号)第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。