浙江省舟山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙09行终17号 上诉人（原审原告）舟山市定海区金塘镇沥平村股份经济合作社（原舟山市定海区金塘镇沥平社区村沥港股份经济合作社），住所地舟山市定海区金塘镇沥平村镇府路9号。 法定代表人金永丰。 委托代理人（特别授权代理）钱黎明，浙江和义观达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）舟山市定海区金塘镇人民政府，住所地舟山市定海区金塘镇新道东路19号。 法定代表人夏燕辉，镇长。 出庭负责人何春涛，该镇副镇长。 委托代理人（一般授权代理）陈波，浙江海泰（舟山）律师事务所律师。 委托代理人（一般授权代理）王红女，浙江海泰（舟山）律师事务所律师。 上诉人舟山市定海区金塘镇沥平村股份经济合作社（以下简称沥平经济合作社）因与被上诉人舟山市定海区金塘镇人民政府（以下简称金塘镇政府）镇政府行政协议一案，不服浙江省舟山市定海区人民法院（2019）浙0902行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月6日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。上诉人沥平经济合作社法定代表人金永丰及其委托代理人钱黎明，被上诉人金塘镇政府出庭负责人何春涛及委托代理人陈波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，2011年9月20日，金塘镇政府（甲方）与原舟山市定海区金塘镇沥平社区村沥港股份经济合作社（以下简称原沥港经济合作社）（乙方）签订一份《框架协议》，协议载明：为加快金塘港城建设，改善群众居住条件，金塘管委会决定实施沥港旧城改造项目。同时，为扶持村集体经济组织及壮大村级集体经济，按照《金塘管委会关于村级集体土地留用地制度》的有关规定，结合原沥港经济合作社土地流转实际，双方就相关事宜达成如下协议：一、甲方为实施一号区块改造，一期需向乙方征收土地80亩，具体征收工作由乙方负责实施。二、按照《金塘管委会关于村级集体土地留用地制度》的有关规定，甲方承诺在旧城改造一号地块内建造4000平方米物业用房，无偿划拨给乙方（该用房土地性质为国有划拨，建筑占地约800平方米），待一号地块改造完成同时交付乙方使用。三、甲方在建设第二期安置小区时，同意按成本价给予乙方购买150套农民公寓房（分配对象为符合批地建房条件的村民），并原则同意按成本价由乙方购买同一小区的物业用房约2000平方米（具体面积以设计图纸及房管部门的认定为准）。四、如条件成熟乙方自筹资金建造农民公寓房时，甲方应协助乙方办理用地等相关手续（包括农保田调整、土地指标、城建红线等）。五、甲方在安置小区等工程建设中，乙方须负责工程顺利施工，如有群众提出异议由乙方负责解释、处理。六、本协议一式二份，双方各执一份，望相互遵守。 2011年11月16日，金塘镇政府召集沥港旧城改造指挥部、原沥港经济合作社老干部、村民代表等相关人员，就征地过程中群众的需求、沥港旧城改造总体规划等相关情况进行了介绍和讨论，并形成《会议纪要》。纪要在前述《框架协议》基础上，对相关内容再明确以下几点：一、中心镇建设（旧城改造一号地块）改造启动后，从原汽车站到平倭碑东侧由原沥港经济合作社按规划选其中一幢不少于4000平方米管理用房（占地面积800平方米，层高5层），由沥港旧城改造指挥部建设完成后提供给原沥港经济合作社。二、在50亩的中心镇建设农民安居小区（Ｂ）项目中，同意以建筑成本价给原沥港经济合作社农民公寓房150套（按幢给予，土地性质为国有划拨），原则上价格不超过3000元／平方米，并同意在该小区中由原沥港经济合作社以成本价购买管理用房2000平方米（土地性质为国有划拨），该项目在2012年底前启动。三、为改善沥平社区村容村貌，改善村民居住环境，结合沥港旧城改造，在沥××、丁家弄区域进行基础设施建设，具体道路位置待2012年5月底前按编制的规划确定。道路规划明确后，旧城改造指挥部即与沥平社区联合组成工作组，启动政策处理工作，具体拆迁安置政策与旧城改造拆迁安置政策相同，全力争取在本届村委任期内完成建设。四、原沥港经济合作社提出要求留用土地20到30亩给以后符合批房条件的村民建造房子，政府负责农保田调整、土地指标、红线规划等前期手续的办理。五、同意沥平社区社员在购买公墓地时按普通标准给予10%优惠。 上述《框架协议》和《会议纪要》形成后，金塘镇政府于当年以收购形式履行了《框架协议》约定的第一项的“征收”土地义务，后在沥港一号区块内改造了平倭碑附近一处交通拥挤路段的道路工程，又于2018年在沥港社区村内建设完成第二期安置小区（沥平花苑）农民公寓约400套和相应的物业用房（部分为店面房）,并于2019年向当地符合购买条件的村民进行销售。截止诉讼前，金塘镇政府已向包括沥港社区村在内的符合购买条件的村民出售农民公寓113套。后因受规划审批、土地征收、区块内船厂搬迁及改造资金等多重因素影响，沥港旧城改造并未有实质性启动，对案件争议的4000平方米物业用房、村级留用地申报、沥港胡家弄丁家弄基础设施建设等事项一直未能履行。2019年5月，双方曾就前述争议及协议终止履行问题进行过协商，但最终未能达成一致。 原审另查明，一、金塘管委会是浙江舟山群岛新区管理委员会的直属机构，全面负责辖区内的经济社会发展事务，行使市级经济管理权限和县级社会行政管理职能。二、原沥港经济合作社于2018年9月曾就本案争议向法院提起民事诉讼，请求内容与本案同。法院以《框架协议》和《会议纪要》之约定系旧城改造（涉及土地征收）的先期性约定，不属于人民法院民事诉讼受案范围为由，裁定驳回了原告起诉。原沥港经济合作社不服上诉后，法院于2019年2月25日作出（2019）浙09民终74号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。同年3月21日，原沥港经济合作社向法院提起行政协议之诉。 原审法院认为，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法和民事法律规范关于民事合同的相关规定。原沥港经济合作社认为金塘镇政府未按照约定履行行政协议向本院提起行政诉讼，针对四项诉讼请求，审查金塘镇政府是否具有相应义务： 首先，从涉案行政争议的性质分析。（2019）浙09民终74号生效民事裁定认定《框架协议》和《会议纪要》是金塘镇政府为了实现行政管理或者公共服务目标，与原沥港经济合作社订立的具有行政法上权利义务内容的协议。因此，两份协议性质上属于行政协议。《会议纪要》从形式上来看系金塘镇政府单方作出，但无论视为金塘镇政府单方的允诺，还是作为《框架协议》的组成部分，即使是前者，按《党政机关公文处理工作条例》之规定，会议纪要议定的事项亦可转化为该行政机关的法定职责。况且，兑现承诺本是行政机关遵守诚信原则的应有之义。而从《会议纪要》形成过程及与《框架协议》内容的紧密联系度来看，更倾向于将前者视为后者的组成部分。故本案所涉《框架协议》和《会议纪要》应一并纳入本案审查范围。 其次，从涉案行政协议内容分析。《框架协议》和《会议纪要》实质是拟征收或拟改造行为，是金塘镇政府对沥港实施旧城（城中村）改造的意向。在实践中，因旧城（城中村）改造涉及国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划及改造资金筹集等多方面因素，尤其是改造区块伴有国有土地和集体土地并存情况下，改造更显复杂，改造方式、步骤等不仅应符合《城乡规划法》，亦应符合《土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定。从目前相关法律规定整体上看，如果不改变土地所有权性质，地方政府针对旧城（城中村）改造依法具有一定自主管理权；如果需要改变土地所有权性质，则必须经由省级以上人民政府审批。正因为此类改造存在着诸多的不确定性，该类协议往往也对合同生效附有一定的条件，以避免相关改造不能而引起相互追责。本案纠纷的产生正是因为案涉双方在对位于浙江舟山群岛新区金塘岛沥港旧城改造的计划中，仅以《框架协议》形式对各自的权利义务作了些原则性的约定，而没有对该协议的生效附上相应条件，亦没有约定违约责任及解决争议的条款，以致在协议签订八年后成讼。 再次，关于案涉协议是否生效及履行问题。《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第四十四条规定，依法成立的合同自成立时生效，故《框架协议》和《会议纪要》自签订或作出时即生效。合同法第六十条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。第六十一条规定，合同生效后，当事人就质量、价款、报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充。第六十二条第一款第（四）项规定，履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。《行政诉讼法》第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第二款规定，被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施。本案中，原沥港经济合作社提出的第一项诉求，涉及协议第二条约定和纪要第一条议定的4000平方米物业房建造和划拨义务；第三项诉求，涉及纪要第三条议定的对沥××、丁家弄区域进行基础设施建设义务。但观该两项诉求所涉合同义务，发现均没有约定明确的履行期限，其中对4000平方米物业房的交付仅笼统约定“待一号地块改造完成同时交付”，而对沥××、丁家弄区域建设也仅约定“结合沥港旧城改造，在道路规划明确后”。原沥港经济合作社在履行期限尚未明确的情况下提出履约之要求，难以支持。对该两项合同义务的履行期限，双方应加以补充完整，金塘镇政府作为占有履约主动权的当地人民政府，更应积极采取改正措施，努力促成合同全面及时履行。沥港经济合作提出的第四项诉求，涉及协议第四项约定和纪要第四条议定的履行义务，虽然约定金塘镇政府负有对村级留用地的先期审批、申报等程序性义务，但原沥港经济合作社提起该节诉求时，并未举证证明协议约定的“如条件成熟原沥港经济合作社自筹资金建造农民公寓房时”该事实的发生，也没有提供证据证明纪要议定的“以后符合批房条件的村民建造房子”该事实的出现，故金塘镇政府履行该节义务时间亦不成熟。原沥港经济合作社提出的第二项诉求，涉及协议第三条约定和纪要第二条议定的150套农民公寓购买问题和2000平方米物业用房购买事宜。对该节诉求，双方主要存在二个争议，一是农民公寓房购买主体是沥港社区村，还是符合条件的村民。从协议约定内容“同意按成本价给予乙方购买150套农民公寓房（分配对象为符合批地建房的村民）”看，协议对购买对象似以括号加注形式作出了限制。从政策演变过程看，自2014年8月8日浙江舟山群岛新区金塘管理委员会颁布《金塘农民公寓房管理办法（试行）》后，金塘区域范围内农民公寓房不再由各社区按相关指标自行批地建房，而由金塘管委会统一建设。签订于2011年的《框架协议》正是基于当时允许社区按计划建造农民公寓房政策而作出的给予乙方购买的约定，该节约定从当时政策看也无不当。目前由当地政府统一建设后直接出卖给包括原沥港经济合作社在内符合条件的村民，更符合现行农民公寓政策导向。但是，对原沥港经济合作社内符合购房条件的村民，金塘镇政府必须满足总购数不少于150套之约定，否则应承担相应法律责任。二是2000平方米物业用房是否可以切实履行问题。对该物业用房的购买，协议和纪要仅表述为“原则同意按成本价由原沥港经济合作社购买2000平方米”，但未对履行期限、履行方式、履行费用的负担作出约定，该买卖合同的达成尚有待于双方进一步协商一致。至于现行面积不足问题，金塘镇政府理应采取补救措施，如给原沥港经济合作社造成损失，原沥港经济合作社可另行维权。 综上，本案《框架协议》和《会议纪要》属于行政协议范畴，原沥港经济合作社有权随时对金塘镇政府不按照约定履行的行为提起行政诉讼。该行政协议的实质是拟征收或拟改造行为，是金塘镇政府对沥港实施旧城改造的意向，金塘镇政府对此应依法依规进行改造。对于原沥港经济合作社提出的第一项、第三项、第四项诉讼请求以及第二项诉讼请求中的2000平方米物业房一节，因所涉合同履行期限等内容尚不明确，且双方目前对相关条款亦未补充完整，故原沥港经济合作社目前向金塘镇政府主张前述合同权利，难以支持。但是，既然双方就沥港旧城改造达成了意向，并且改造也将造福于当地百姓，金塘镇政府作为占有履约主动权的当地人民政府，理应积极采取补救措施，与原沥港经济合作社协商补充完整合同履行期限等相关条款，努力促成合同全面及时履行。另对原沥港经济合作社提出的第二项诉讼请求中的购买农民公寓房一节，因与本案认定的事实不符，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条第二款之规定，判决：一、驳回原沥港经济合作社要求金塘镇政府向其出售150套农民公寓房的诉讼请求；二、对原沥港经济合作社提出的第一项、第三项、第四项以及第二项诉讼请求中的2000平方米物业房等诉讼请求，责令金塘镇政府采取相应的补救措施。一审案件受理费50元，由金塘镇政府负担。 宣判后，沥平经济合作社不服，向本院提起上诉称，一、原审判决仅将《会议纪要》认定为《框架协议》的组成部分，而未区分两者的行为性质与效力优先性，导致原审判决事实认定错误。由于框架协议签订时间在先，会议纪要承诺产生在后，故前者为行政协议，后者在是前者的基础上由被上诉人作出的单方行政允诺，后者效力高于前者，如果两者截然不同，则应以后者为准。二、原审判决认定被上诉人落实（沥港）村经济合作社20亩至30亩村级留用地的前期手续履行条件尚未成就属于事实错误。为上诉人村级留用地作出安排系被上诉人的法定职责，不仅仅是协议约定或者行政允诺的义务。况且时间在后的协议明确村级留用地用于给符合批房条件的村民建造房子，并非以此作为被上诉人的履约条件。三、原审判决驳回上诉人要求被上诉人向其出售150套农民公寓房的请求事实不清。1.《框架协议》的有关约定已被《会议纪要》所替代，而《会议纪要》明确载明购买主体为上诉人而非上诉人的村民。2.被上诉人提供的2014年至2017年间出台的党政文件不能作为其不履行《会议纪要》的依据。四、原审判决对2000平方米物业用房的协议义务履行判决被上诉人采取相应补救措施错误。1.根据被上诉人提供的证据，其至少可以部分履行义务，原审判决被上诉人采取相应补救措施，不符合司法解释规定。2.原审判决没有明确被上诉人采取补救措施的期限，不符合行政诉讼有关行政机关应当及时履行义务的基本原理。3.双方约定的成本价完全可以确定，原审判决有关价格约定不明的说法不成立。4.上诉人明确要求被上诉人以2011年成本价向上诉人出卖2000平方米物业用房的要求，原审法院并未作出具体认定，属于遗漏诉请。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的原审全部诉讼请求。 被上诉人金塘镇政府辩称，一、原审认定《会议纪要》系《框架协议》的组成部分是正确的。《会议纪要》并非独立的政府允诺，而是《框架协议》的补充和明确。二、原审认定村级留用地审批程序的事实未发生是正确的。在2014年以后金塘镇实施农民公寓房集中供应后，凡符合申请条件的全镇村民均可向被上诉人申请农民公寓房，故上诉人无需就此再提出申请，且事实上也没有提出申请。三、原审法院对《框架协议》约定的150套农民公寓房的申请主体认定为上诉人的村民，符合省、市及金塘全域农民公寓房的申购政策。鉴于2014年之后金塘镇农民公寓房的供应政策调整，变更为符合批地建房村民（含上诉人的村民）执行按照公示政策进行申购，无需被上诉人将房屋交给上诉人。四、原审法院就2000平方米物业用房的协议义务判决被上诉人采取补救措施，符合法律规定。如上诉人需要购买2000平方米物业用房，双方尚需就房屋坐落及面积、价款及支付、交付以及后期保修责任承担等达成具体协议，仅凭框架协议无法规制双方的权利与义务。五、《框架协议》及《会议纪要》实质是被上诉人为推进沥港旧城改造与上诉人之间达成的原则性条款，属于不成熟的行政协议。综上，请求二审法院驳回上诉请求，维持原判。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。 二审另查明，2019年8月6日，舟山市定海区金塘镇沥平社区村沥港股份经济合作社更名为舟山市定海区金塘镇沥平村股份经济合作社。 除以上事实外，本院审理查明的事实与一审法院认定的事实相同，故对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、《框架协议》《会议纪要》的性质和相互关系问题；二、《框架协议》《会议纪要》的履行问题。 一、关于《框架协议》《会议纪要》的性质和关系 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对行政协议的合法性进行审查。本案中，首先，根据本院（2019）浙09民终74号生效民事裁定的认定，《框架协议》和《会议纪要》是金塘镇政府为了实现行政管理和公共服务目标，与原沥港经济合作社订立的具有行政法上权利义务内容的协议，故两份协议性质上属于行政协议。上述两行政协议并未违法法律法规的强制性规定，系合法有效，分别自双方签订和作出时生效。其次，从《框架协议》和《会议纪要》内容分析，其实质是金塘镇政府基于对沥港区域实施旧城改造的意向而采取的拟征收或拟改造行为，《会议纪要》较《框架协议》相对细化，结合《会议纪要》形成过程以及与《框架协议》内容延续情况分析，应当认定《会议纪要》是《框架协议》的组成部分，是对《框架协议》相关内容的进一步明确，共同构成协议内容。一审对此认定合理。 二、关于《框架协议》《会议纪要》的履行 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定，行政诉讼法没有规定的，可以参照适用民事诉讼法和民事法律规范关于民事合同的相关规定。具体到本案： （一）关于沥平经济合作社主张的第一项、第三项诉请，即金塘镇政府提供4000平方米管理用房，以及对沥××、丁家弄区域进行基础设施建设。《中华人民共和国合同法》第六十一条、六十二条规定，当事人就质量、价款、报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；履行期限仍不能不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。同时，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定，被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施。本案中，双方约定的履行期限分别是“待一号地块改造完成同时交付”，以及“结合沥港旧城改造，在道路规划明确后”，显然未约定明确的履行期限。现上述前提条件是否成就尚不明朗，此时，沥平经济合作社要求镇政府履行相应义务，缺乏事实依据，难以支持。一审根据上述法律和司法解释的规定，责令金塘镇政府采取补救措施，相对合理。 （二）关于沥平经济合作社主张的第四项诉请，即履行20到30亩村级留用地建设的前期相关手续义务。一方面，双方约定的“如条件成熟”属约定不明情况，有待双方补充说明；另一方面，沥平经济合作社未举证证明协议约定的“如条件成熟原告自筹资金建造农民公寓房时”该事实的发生，亦未提供证据证明《会议纪要》约定的“以后符合批房条件的村民建造房子”这一事实的出现。一审以证据不足认定金塘镇政府履行该节义务条件尚未成就，并无不当。 （三）关于沥平经济合作社主张的第二项诉请，即150套农民公寓和2000平方米物业用房的购买。第一，就农民公寓购买主体而言，沥平经济合作社主张是其本身，而金塘镇政府认为是符合条件的村民并非经济合作社。从协议内容分析，《框架协议》表述为“分配对象为符合批地建房的村民”，《会议纪要》表述为“同意按成本价给原沥港经济合作社农民公寓房150套”。在两份协议存在约定差异的情况下，需要结合其他证据进行论证。从现有证据分析，2014年8月8日开始，金塘镇农民公寓房政策发生变化，即从之前由各社区按相关指标自行批地建房，调整为由政府统一建设后直接出卖给符合申购条件的村民。可见，双方签订于2011年的《会议纪要》系基于当时允许村民批地建房政策而作出的约定，现根据农民公寓房政策的调整，应当认定农民公寓房的指标直接给予村民，而非沥平经济合作社这一村级组织。至于沥平经济合作社主张镇政府在两协议签订后的党政文件证据失权问题，因公寓房的政策认定，既涉及行政协议的合法与否，又涉及社会和他人合法权益保护，人民法院有权要求被告提供或者补充证据，一审对金塘镇政府庭后补充的证据予以采纳，具备法律依据，并无不当。当然，对沥平经济合作社内符合购房条件的村民，金塘镇政府应根据协议有关150套的数量约定予以满足，否则应承担相应法律责任。第二，就购买2000平方米物业管理用房而言，两协议仅约定“按成本价由原沥港经济合作社购买2000平方米”，未对履行期限、履行方式、履行费用的负担作出约定，属于约定不明，该问题的解决有待双方进一步协商。沥平经济合作社主张一审遗漏诉请，系对一审认定的错误理解。此外，一审认定应由金塘镇政府采取补救措施，如出现面积不足问题，以及由此给沥平经济合作社造成损失，沥平经济合作社亦可另行维权，相对合理。 因此，对于沥平经济合作社提出的第一项、第三项、第四项诉讼请求以及第二项诉讼请求中的2000平方米物业房一节，因所涉合同履行期限等内容尚不明确，且双方目前对相关条款亦未补充完整，故对于沥平经济合作社的上诉请求，不予支持。但鉴于行政协议具有一定的公信力，既然双方对沥港旧城改造达成了意向，金塘镇政府应当采取积极补救措施，会同沥平经济合作社协商补充完整合同履行期限等相关条款，促成合同全面及时履行。对于沥平经济合作社提出的农民公寓房购买问题，缺乏事实依据，亦不予支持。 需要指出的是，“被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施”，系《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定，原审载明系该条第二款规定，存在笔误，予以指正。 综上，上诉人沥平经济合作社的上诉请求，缺乏事实和法律依据，均不予支持；原审法院认定事实清楚，适用法律基本正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人舟山市定海区金塘镇沥平村股份经济合作社负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周红兵 审 判 员 谢 佑 审 判 员 岑锦山 二〇二〇年七月二十四日 代书记员 斯洲慧