青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青行终68号 上诉人（原审原告）西宁城北永兴粉条厂。住所：青海省西宁市城北区祁连路864-4室。 法定代表人尹云星，该厂厂长。 委托代理人谭谈，青海立卓律师事务所律师。 委托代理人王爱玲，青海立卓律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西宁市城北区人民政府。住所：青海省西宁市城北区朝阳西路27号。 法定代表人杨占仓，该区区长。 委托代理人刘彬，青海立詹律师事务所律师。 委托代理人张先兰，青海立詹律师事务所律师。 上诉人西宁城北永兴粉条厂（以下简称永兴粉条厂）因与被上诉人西宁市城北区人民政府（以下简称城北区政府）拆迁行政补偿一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2020）青01行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人永兴粉条厂的委托代理人谭谈、王爱玲，被上诉人城北区政府的委托代理人刘彬、张先兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明：2018年3月8日，城北区政府发布《二十里铺镇新村棚户区改造项目征地拆迁通告》，对征地拆迁范围、用途、补偿标准及其他事项进行了通告，案涉房屋在征收拆迁范围内。同日，城北区建设局发布《二十里铺镇新村棚户区改造项目房屋拆迁补偿实施方案》。因案涉房屋登记在西宁市永正房地产开发有限公司（以下简称永正公司）名下，在签约期限内，城北区政府未能与永正公司达成补偿协议，于2019年1月24日作出城北政征补(2019)5号《集体土地上房屋征收补偿决定》(以下简称5号补偿决定)。主要内容为：一、对被征收人坐落于二十里铺镇新村的房屋实施征收补偿，按照《二十里铺镇新村棚户区改造项目房屋拆迁补偿实施方案》的规定给予货币补偿。二、被征收人应自该补偿决定送达之日起15日内签订房屋征收补偿安置协议并搬迁。逾期不搬，由征收人提供周转用房，依法予以行政强制拆除。2019年1月29日案涉房屋被强制拆除。2019年6月2日，城北区建设局又将案涉项目的被征收人永正公司变更为西宁市二十里铺镇新村村民委员会（以下简称新村村委会）。城北区政府仍未能与新村村委会达成补偿协议，于2019年6月19日作出城北政征补（2019）7号《集体土地上房屋征收补偿决定》。2019年6月24日，原告以其作为案涉房屋的实际权利人，应当作为被征收主体获得补偿为由提起行政诉讼，其诉讼请求为：1．依法确认被告强制拆迁行为违法；2．依法判令被告在原址以同用途按1：1.2面积进行房屋产权调换并依法支付拆迁过渡补偿；3．被告承担本案诉讼费。一审法院于2019年7月24日作出（2019）青01行初31号行政判决，判决：1．确认被告强制拆除原告厂房的行政行为违法；2．责令被告对原告作出补偿或赔偿决定。3．驳回原告的其他诉讼请求。2019年9月2日，被告作出城北政征补〔2019〕55号《集体土地上房屋征收补偿决定》(以下简称55号补偿决定)，决定内容与5号补偿决定基本一致。 原审法院认为：本案的争议焦点为：一、被告的诉讼主体资格问题；二、55号补偿决定的合法性问题；三、原告关于补偿的诉讼请求是否支持的问题。关于焦点一，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”本案中，被告作为被征收土地所在地的市、县人民政府，发布了《二十里铺镇新村棚户区改造项目征地拆迁通告》，并自行针对案涉房屋二次作出征收补偿决定，且本案被诉行政行为确为被告作出，故被告提出其不是本案适格被告的理由不能成立，应予驳回。关于焦点二，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调。本案中，被告未能提交在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告、听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见并进行协调等前置程序的相关证据。同时，被告作出的55号补偿决定与之前作出的5号补偿决定内容相同，且仅载明“按照《二十里铺镇新村棚户区改造项目房屋拆迁补偿实施方案》的规定给予货币补偿”，缺乏明确具体的决定内容，故被告作出的55号补偿决定不符合相关法律规定，应予撤销。关于焦点三，原告请求判令被告在原址以同面积进行房屋产权置换并依法支付过渡费的诉讼请求属于安置补偿的具体内容，其要求法院在审理安置补偿决定的案件中直接判决具体安置补偿内容无法律依据，同时，原告的类似诉讼请求在一审法院（2019）青01行初31号案件中已被驳回，故原告的第二项诉讼请求不能成立，应予驳回。综上，被告作出的55号补偿决定应予撤销；原告的第二项诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一项、第三项之规定，判决：一、撤销被告西宁市城北区人民政府于2019年9月2日作出的城北政征补55号《集体土地上房屋征收补偿决定》；二、驳回原告西宁城北永兴粉条厂的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告西宁市城北区人民政府负担。 上诉人永兴粉条厂不服，上诉称：一、请求依法撤销(2020)青01行初14号行政判决第二项,依法改判责令被上诉人作出在原址以同面积进行房屋产权置换并支付过渡费的补偿决定;二、上诉费由被上诉人承担。2018年3月8日，被上诉人发布《二十里铺镇新村棚户区改造项目征地拆迁通告》，对征地拆迁范围、用途、补偿标准及其他事项进行了通告，案涉房屋在征收拆迁范围内，被上诉人在未与上诉人协商达成补偿协议情况下，2019年1月29日擅自将上诉人房屋强制拆除，后作出5号补偿决定。基于此，上诉人于2019年6月24日向人民法院依法提起行政诉讼，经审理，法院判决确认被告强制拆除行为违法，并责令被上诉人作出补偿或赔偿决定。2019年9月2日，被上诉人重新作出55号补偿决定，而该征收补偿决定只有货币补偿。根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》第二十一条一款规定“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”即，在房屋征收补偿中，法律赋予了被征收人对补偿方式的选择权，这一权利受法律保护，征收方无权剥夺，又根据该条第三款之规定，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。被上诉人在确定补偿方式时未尊重被征收人的意愿，单方面决定采用货币补偿方式，侵害了上诉人的补偿选择权。原审判决亦未考虑到这一条文的规定，径行撤销了被上诉人作出的55号补偿决定，而未在撤销该决定的同时责令被上诉人向上诉人作出房屋产权置换决定，未能实际保障上诉人权益。综上所述，原判未依据征补条例的规定保障上诉人合法权益，属适用法律错误，请求二审人民法院依法支持上诉人上诉请求。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，（2019）青01行初31号行政判决认定，案涉房屋于1998年9月1日由永兴粉条厂投资建设，土地由新村村委会提供。建设用地使用权证及房屋所有权证均办理在新村村委会名下，对案涉房屋的使用、收益及征收补偿等事宜在双方签订的民事协议中进行了约定。征收时，永兴粉条厂营业执照已被吊销。永正公司股东为尹云星和尹一飞，二人系父子关系，该公司在永兴粉条厂建设的楼房内办公。 又查明，2009年2月25日，西宁市人民政府针对西宁市经济技术开发区生物科技产业园区管理委员会（以下简称生物园区管委会）《西宁经济技术开发区高新技术产业园区发展用地征地拆迁工作方案》作出《西宁市人民政府关于西宁经济技术开发区高新技术产业园区发展用地征地拆迁工作方案的批复》（宁政【2009】27号），要求生物园区管委会会同城北区政府依据方案做好征地拆迁与补偿工作。2018年，生物园区管委会就其中二十里铺镇新村项目与西宁市城北区土地统征和储备服务中心签订《委托征地拆迁协议书》，后该中心就该拆迁项目与西宁市城北区建设局签订《委托征地拆迁协议书》。除永兴粉条厂外，该项目涉及的被征收人均已征收完毕。 本院认为，本案系永兴粉条厂在行政行为的违法性经行政诉讼确认违法并责令行政机关作出补偿或者赔偿决定之后，对城北区政府按法院责令作出的行政补偿决定不服提起的诉讼。在另案诉讼中，青海省西宁市中级人民法院一审以（2019）青01行初31号行政判决确认城北区政府强制拆除永兴粉条厂的行政行为违法并责令城北区政府作出补偿或者赔偿决定。在该判决生效后，城北区政府作出案涉被诉55号补偿决定。本案的争议焦点是55号补偿决定是否合法。该焦点涉及以下三个问题，具体分析认定如下： 第一，被告的诉讼主体资格问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，永兴粉条厂对城北区政府作出的55号补偿决定不服提起诉讼，城北区政府作为具体行政行为的作出机关系本案适格被告。城北区政府虽主张，西宁市城北区建设局实施征地拆迁行为是基于生物园区管委会和西宁市城北区土地统征和储备服务中心的委托，征地拆迁的主体应为生物园区管委会，并提交了两份《委托征地拆迁协议书》。但从协议内容看，此次征地拆迁是按照《西宁市人民政府关于西宁经济技术开发区高新技术产业园区发展用地征地拆迁工作方案的批复》进行，征地拆迁的目的是为西宁经济技术开发区高新技术产业园区提供发展用地。案涉征地项目是整个西宁经济技术开发区高新技术产业园区发展用地征地拆迁工作方案的其中一部分，该协议并无生物园区管委会是征收主体内容。另案诉讼中，青海省西宁市中级人民法院一审作出（2019）青01行初31号行政判决，责令城北区政府作出补偿或者赔偿决定后，城北区政府亦并未提出异议。且案涉征地项目由城北区政府于2018年3月8日发布征地拆迁通告并由城北区建设局具体实施。故城北区政府该主张无事实和法律依据，本院不予采信。 第二、55号补偿决定的合法性问题。 首先，《中华人民共和国土地管理法》（2004年）及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。这是被征收人应尽的征收义务，但被征收人未按规定办理应如何办理，上述法律并未规定，一般情况下，为确保征收工作及时完成，征收实施部门参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，报请本级人民政府作出集体土地上房屋征收补偿决定并不违反法律的规定，也是解决集体土地上补偿争议的有益尝试。本案中，案涉房屋位于征收范围，按前期调查情况，永正公司作为被征收人未与城北区建设局达成征收补偿协议情形下，城北区政府接受城北区建设局的申请作出5号补偿决定，并实施了强制拆除。后永兴粉条厂作为实际权利人提起确认违法及行政补偿之诉，城北区政府依据法院的生效判决作出55号补偿决定不违反法律规定。其次，城北区政府依据生效判决，按照《二十里铺镇新村棚户区改造项目房屋拆迁补偿实施方案》对永兴粉条厂作出了55号补偿决定，其向一审法院提交的证据可以证明，经房屋征收部门委托，青海恒正房地产评估咨询有限公司对永兴粉条厂的被征收房屋价值进行了评估,出具了《国家基本建设房屋征收补偿分户评估报告》。青海恒正房地产评估咨询有限公司具有房地产价格评估资质，《国家基本建设房屋征收补偿分户评估报告》有注册房地产估价师的签章，并加盖评估公司公章。庭审中，永兴粉条厂认可该评估报送已向其送达，庭后质证时城北区政府也补交了2019年8月22日向永兴粉条厂送达评估报告的送达回证，在评估报告告知的十日内，永兴粉条厂并未提出异议或者申请复估。城北区政府于2019年9月2日以该评估报告作为依据，并依照《二十里铺镇新村棚户区改造项目房屋拆迁补偿实施方案》确定的货币补偿方式，作出55号补偿决定，决定对永兴粉条厂予以货币补偿。上述补偿决定在决定内容中虽未载明补偿的具体数额，但庭审中双方均认可55号补偿决定确定的具体补偿数额为1138413元，包括房屋的评估价值1099130元，附属物价值39283元，足以说明双方对55号补偿决定的内容明确。城北区政府虽未提交补偿方案公告的证据，但城北区建设局的文件显示，案涉房屋所在地征收范围内的农村集体经济组织和农民均已按该补偿方案签订补偿协议并征收完成，仅剩永兴粉条厂未签订协议。一审法院以未提供证据及“仅载明按照《二十里铺镇新村棚户区改造项目房屋拆迁补偿实施方案》的规定给予货币补偿”为由，认定该补偿决定缺乏明确具体的决定内容并撤销欠妥。关于永兴粉条厂提出的评估机构单方选定、评估报告未经确认系单方作出以及5号补偿决定依据的评估报告已作废，在房屋已经不存在的情况下55号补偿决定与5号补偿决定内容一致等理由，实际是针对评估报告提出的异议。经查：其一，永兴粉条厂在收到评估公司重新作出的评估报告后，并未对评估报告提出异议申请复估；其二，该评估报告虽系房屋拆除后作出，但评估公司早在2018年4月27日即对案涉房屋进行了现场勘查，现场勘查表中有永兴粉条厂相关工作人员的签字，庭审中永兴粉条厂对评估报告中确定的房屋面积等均认可；其三，从另案诉讼中永兴粉条厂提交的证据及本院查明的事实看，永兴粉条厂与5号补偿决定中的被征收人永正公司系关联公司，永兴粉条厂营业执照被吊销后，该厂址实际使用人为永正公司，永兴粉条厂提交的西宁市城北区城乡建设局《关于二十里铺镇行政棚户区改造项目变更房屋征收补偿决定被征收人的请示》及青海恒正房地产评估咨询有限公司《关于发放西宁市永正房地产开发有限公司评估撤回申请》等证据均表明项目实施前期调查时，永兴粉条厂提供了永正公司的营业执照。在征收开始后永正公司前期作出的行为可视为永兴粉条厂完成的行为；其四，另案诉讼中，永兴粉条厂提交的送达回证证明，城北区政府作出5号补偿决定时对案涉房屋作出的评估报告送达了永正公司，对此送达行为应及与永兴粉条厂。城北区政府在作出5号补偿决定时虽存在未调查清楚本案房屋实际权利人情形，但该错误认定与永兴粉条厂未及时申报和如实提交材料息息相关。因此，在较短时期内对同一案涉房屋作出相同的评估结论符合价值规律和生活常识。永兴粉条厂关于评估报告的异议不能成立。永兴粉条厂提出的关于补偿标准过低的上诉理由，实质上是对征地补偿安置标准不服，且其在征收实施过程、另案诉讼及本案一审中均未主张。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《最高人民法院关于审理涉及农村土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿标准有异议，应先向相关的人民政府申请裁决或复议，非本案审理范围，且永兴粉条厂亦非土地权利人。 第三，关于永兴粉条厂置换的诉求问题。永兴粉条厂起诉时提出的“依法判令被告在原址以同面积进行房屋产权置换并支付过渡费”的诉讼请求及上诉状中提出的“责令被上诉人作出在原址以同面积进行房屋产权置换并支付过渡费的补偿决定”的上诉请求，本院在庭审中已当庭释明，上述诉求与其在提起（2019）青01行初31号案件时的诉求除置换的面积不同外基本一致，在（2019）青01行初31号行政判决中，法院已经表明不能支持。本案中，本院当庭进一步释明，永兴粉条厂要求置换的房屋属于集体土地上的构筑物，根据土地的性质，按照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的相关规定，集体土地征收实行房屋补偿款与土地补偿款相分离的补偿方式，土地补偿款归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。集体土地上房屋，除农民居住的宅基地上房屋需要政府在征收中进行安置或者补偿安置费后由村民集体经济组织安置外，对其余集体土地上的附着物、构筑物均实行货币补偿原则。集体土地上的附着物、构筑物只能按照货币补偿，法院要求城北区政府作出补偿决定是因另案诉讼中，永兴粉条厂仅提出了补偿请求，同时参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关做法，为保障被征收人按照补偿方案应当获得的补偿安置利益作出的裁判，而非诉求的被拆房屋要按该条例规定进行货币补偿或者产权调换。其提出的请求依法改判责令被上诉人作出在原址以同面积进行房屋产权置换并支付过渡费的补偿决定的诉讼请求与法无据。 综上，永兴粉条厂的上诉请求和理由不能成立。但一审法院以55号补偿决定缺乏明确具体的决定内容为由，撤销55号补偿决定后既未确定具体补偿数额，又未责令行政机关重做，的确导致永兴粉条厂的权利未能保障，对此本院予以纠正。城北区政府作出的55号补偿决定虽有瑕疵，但不足以导致被撤销后重做，为防止程序空转，浪费行政及司法资源，城北区政府应按照法律规定，将55号补偿决定确定的补偿款单独提存并书面通知永兴粉条厂领取。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销青海省西宁市中级人民法院作出的（2020）青01行初14号行政判决； 二、驳回西宁城北永兴粉条厂的诉讼请求； 本案二审案件受理费50元，由西宁城北永兴粉条厂负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 边红丽 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年七月二十日 法官助理 江喜梅 书 记 员 郝 洋 -1-