浙江省义乌市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0782行初12号 原告陈盛良，男，1952年11月15日出生，汉族，住义乌市。 原告吴文英，女，1969年5月29日出生，汉族，住义乌市。 委托代理人王奇兵，北京京平律师事务所律师。 委托代理人高鹏超，北京京平律师事务所律师。 被告义乌市大陈镇人民政府，住所地：义乌市大陈镇春林村下沿。法定代表人蒋俊，镇长。 委托代理人刘革，浙江欧凯律师事务所律师。 第三人义乌市大陈镇大陈一村村民委员会，住所地：义乌市大陈镇大陈一村。 负责人陈日放。 委托代理人刘革，浙江欧凯律师事务所律师。 原告陈盛良、吴文英诉被告义乌市大陈镇人民政府（以下简称大陈镇政府）、第三人义乌市大陈镇大陈一村村民委员会（以下简称大陈一村村委会）房屋拆迁安置补偿协议一案，于2019年11月28日向本院提起行政诉讼，于同年12月19日补齐材料。本院于2020年1月7日立案受理，并于同年3月5日向被告大陈镇政府及第三人大陈一村村委会送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月22日公开开庭审理了本案。原告吴文英及其委托代理人王奇兵、高鹏超，被告大陈镇政府的出庭行政负责人龚丁帅及委托代理人刘革，第三人大陈一村村委会的委托代理人刘革到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈盛良、吴文英诉称，原告拥有三处房屋分 别位于大陈镇××号、大陈一村××号和桥南新村前山脚路下。2018年8月1日，原告与被告大陈镇政府、第三人大陈一村村委会就原告的前述三处房屋拆迁补偿签订了《安置补偿补充协议》。根据该协议约定，由被告及第三人负责落实作为安置建设用地的宅基地，并最迟于2018年9月份原告就应当在被安置的宅基地上开工建房，被告及第三人负责办理用地手续和房屋建设手续。但原告至今仍未拿到安置的宅基地，被告及第三人也未给原告办理用地手续及房屋建设手续。且原告与周俊仁同为稠大线危桥改造工程建设项目的被拆迁户，是同村村民，家庭人口数和构成相同。现周俊仁已依照《义乌市城乡新社区建设实施办法》（义政发［2009］84号）第十九条第一款第一项规定被安置宅基地162平方米，并已被补偿安置落实完毕。故，原告户也应当以相同的补偿标准进行安置，即由被告、第三人负责落实交付作为安置建设用地的宅基地162平方米，具体位置为桥南新村教堂向红旗大队杨店村方向第三排靠富丽达厂第三幢十二间靠西第一、二、三、四间（以照片经纬度定位为准）。同时根据《安置补偿补充协议》的约定，由于目前被告及第三人不能履行协议约定（除第十条尚不到履行时间）的合同义务，被告及第三人应承担每日2000元的违约金，至其除第十条外的合同义务履行完毕为止。2019年8月5日，原告向被告邮寄提交了《宅基地安置申请书》，请求其履行协议约定的义务，但被告签收后既未履行协议约定的义务，也未作出任何答复。原告认为，被告及第三人不履行《安置补偿补充协议》约定的行为违法，侵犯了原告的合法权利。原告现依《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定向法院提起行政诉讼，请求：1、变更原告与被告及第三人之间签订的《安置补偿补充协议》中第四条的约定；并判决被告对原告位于大陈镇的三处房屋的拆迁安置按《义乌市城乡新社区建设实施办法》（义政发［2009］84）给予原告占地162平方米宅基地作为建设安置用地；2、判决被告在大陈镇××（村规划安置点）给予原告162平方米建设安置用地（宅基地），具体位置为桥南新村教堂向红旗大队杨店村方向第三排靠富丽达厂第三幢十二间靠西第一、二、三、四间，并在本案判决生效后一个月内交付原告；3、判决被告将建设安置用地的用地手续及房屋建设手续（包括但不限于土地使用权证、建设工程规划许可证）在本案判决生效后一个月内交付原告；4、判决被告及第三人依据协议第13条规定，向原告支付自2018年10月1日至本协议履行完毕之日止的每日2000元的违约金（自2018年10月1日至2019年11月21日的违约金为832000元）。 原告陈盛良、吴文英向本院提供如下证据： 1、安置补偿补充协议一份，证明双方经过协商，针对原告房屋位于征收范围内给予安置补偿，为了明确补偿的具体细节签了该补充协议，该协议合法有效，不存在行政诉讼法上的可撤销的事由。 2、《义乌市城乡新社区建设实施办法》（义政发[2009]84号）复印件一份，证明我们与被告签订后复制了该文件而且签订协议时，被告未向原告对该文件第19条进行说明，并出示给原告，所以依据该文件我们应该获得162平方米的宅基地安置。 3、《大陈镇稠大线拆迁安置审批公示》一份，证明周俊仁与原告户的情况完全一致，他们户安置了162平方米。 4、宅基地经纬度定位照片打印件一份，证明当时约定的宅基地的安置位置。 5、宅基地安置申请书及邮寄单各一份，证明原告提出申请要求履行，被告未履行。 6、EMS官网物流查询结果截图一份，证明被告收到原告的申请时间。 7、户口本复印件一份，证明原告户四口人，原告女儿已经满20岁了，儿子是未成年人。 8、旧房已经拆除联系单复印件一份（村委会公示栏原告拍照取得），证明显示原告的安置也是我们的诉请给予安置的，陈盛良夫妇54平方米，女儿陈楚娟和弟弟为一户安置108平方米。 9、村委会证明复印件一份，证明原告已经把旧房钥匙交给村委会。 10、缴费单说明复印件一份，证明我们交了三间的基脚费60000元。 被告大陈镇政府辩称，一、本案原、被告及第三人签订的《安置补偿补充协议》内容应依法认定为无效。原告的第一、二项诉讼请求要求被告和第三人变更给予162平方米的建设安置用地无任何事实和法律依据。理由是：1、该《安置补偿补充协议》并不是原、被告及第三人的真实意思表示，违反了协议各方的意思自治原则。（1）在签订该协议之前原告主观上明知原告在本村享有的农村宅基地使用权面积合计为70.62平方米的，仍然诱使对方做出错误的意思表示。即按两处房屋占地面积合计126平方米1：1的比例安置。且被告现有证据证明原告坐落于大陈××村××一间房屋的无集体土地使用证经拆迁前丈量占地面积仅为47.55平方米，原告另一处坐落于大陈一村××号房屋集体土地建设用地土地登记卡确权面积为70.62平方米。（2）原告仅有坐落于桥××房屋因市重点工程“稠大线危桥改造工程”被列入拆迁的红线范围内。2018年8月1日，原、被告及第三人签订了《稠大线危桥改造工程房屋拆迁安置补偿协议》。该协议第六条约定“乙方被拆除的合法房屋由丙方负责安置，丙方以土地补偿的方式，按经大陈镇政府批复的《大陈镇大陈一村旧村改造实施细则》在大陈××村××新村建设规划范围内指定地段进行安置，甲方负责建设用地调整工作”因此，该协议才是原、被告及第三人的有关桥南新村94号的房屋涉及红线范围内拆迁补偿安置真实意思表示。2、该《安置补偿补充协议》有关土地补偿安置等内容违反了《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施办法》等法律、法规中有关建房用地审批程序的规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（六）项明确：宅基地的使用方案应由村级组织决定。因此，根据“行政审判可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”的审判原则，依据《合同法》第五十二条第（三）项“以合法形式掩盖非法目的”、第（五）项“违反法律、行政法规的强制性规定”也应依法认定无效。二、原告的第三项诉请要求被告在本案判决生效后一个月内履行建设安置用地的用地手续及房屋建设（包括但不限于土地使用权证、建设工程规划许可证）的交付手续也是于法无据。理由是：根据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施办法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》、《义乌市城乡新社区建设实施办法》和《义乌市大陈镇大陈一村新社区建设实施细则》和涉案的《稠大线危桥改造工程房屋拆迁安置补偿协议》约定，原告理应缴纳相应的费用并提交相关资料，先有原告本人申请，村民会议表决通过，报乡镇人民政府审核同意后报县级人民政府审批。且被告于2020年1月17日才批复同意第三人的《义乌市大陈镇大陈一村新社区建设实施细则》。原告于2019年8月5日通过邮寄《宅基地安置申请书》的方式直接向被告提出安置申请显然违背了农村宅基地安置的法定审批程序规定。据此，原告没有超出法律规定的任何特权，也无权要求被告按其他程序办理。三、原告诉请的第四项请求也是无任何事实和法律依据。理由是：根据《合同法》合同无效原理，如果合同内容全部无效，合同中约定的违约条款不能独立存在当然也无效。据此，原告诉请要求被告支付832000元的违约金于法无据。即使本案所涉安置补偿补充协议被法院认定为合法有效，原告的四项诉讼请求也是于法无据，于情于理都站不住脚，依法予以全部驳回。理由是：一、原告诉请要求法院判决给予162平方米宅基地作为建设用地也是于法无据。按照2019年5月30日大陈一村村民代表大会讨论决定并制定的《大陈××村××新村红线内安置办法》第二条“农户建房父母不单独安置，与子女合并成一户安置，垂直房按126平方米的户型安置，审批后超过126平方米部分由村统一收回用于调剂，回收补助1500元／平方米”。结合本案，原告的诉请显然违反了村规民约的高度自治管理规定。二、本案原告仅有位于大陈××村××47.55平方米房屋被列入稠大线危桥改造工程红线拆迁范围内，于2018年8月1日签订拆迁安置补偿协议书，现该处房屋己经按协议约定拆除，但位于大陈一村××号房屋至今未拆除。根据2020年1月17日经批复同意的《大陈一村新社区建设实施细则》第九条关于旧房处置的规定第7项之规定，签订协议后不履行拆除旧房义务的，连同直系亲属暂不安排新建设用地。据此，两原告旧房未拆除不符合审批安置的条件。三、按照该安置补偿补充协议第六条约定：“乙方付宅基地基脚费每间约2万元，在2018年9月30日向丙方支付，丙方收到前述款项后，应向乙方开具正规发票或者收据”。被告有证据证明已经向两原告履行了缴纳宅基地基脚费通知义务，且也有证据证明桥南新村红线内45户农户地基脚费清单中原告至今未缴纳该笔费用。被告认为，原告没有凌驾于其他农户的特权，且经多次催讨后一直拒绝缴纳。由此，本案原告已经构成了先行的根本性违约。相对来说，被告和第三人是依法依规履行农村宅基地审批严格程序规定，在本案中根本不构成违约，而是在原告先行违约的前提下，按照《合同法》第67条之规定被告和第三人可行使先履行抗辩权即“当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求”。据此，原告诉请要求被告及第三人支付832000元的高额违约金，也是没有任何事实和法律依据。综上，本案是由于原告自身旧房未拆除、相应的地基基脚费至今未按时缴纳，不遵守旧村改造细则等村规民约的规定，以及有关农村宅基地的法律、法规的程序性规定，仅凭一份宅基地安置申请书就想一意孤行获取162平方米的宅基地建设用地于法不符。同时在原告先行违约的前提下，被告和第三人有权依法行使先履行抗辩权，因此两原告要求被告及第三人支付832000元的高额违约金，也是没有任何事实和法律依据。请求法庭查明事实后依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告大陈镇政府在法定期限内向本院提供如下事实证据和法律依据： 事实证据： 1、义乌市建设用地审批意见书一份，证明涉案地段因稠大线改建经审批为公路建设用地。 2、义乌市大陈镇大陈一村新社区建设实施细则，证明该实施细则经被告批复同意。 3、稠大线危桥改造房屋拆迁安置补偿协议书，证明原告就桥南新村94号房屋与被告、第三人达成拆迁安置补偿协议。 4、土地登记卡一份，证明原告位于大陈一村××号的合法集体土地使用权面积为70.62平方米。 法律依据： 1、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十二条。 2、《浙江省实施办法》第三十五条、第三十六条。 3、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条。 4、义政发[2009]84号文件《义乌市城乡新社区建设实施办法》第二十五条第五项、第七项、第三十三条。 第三人大陈一村村委会述称，同意被告大陈镇政府的答辩意见。本案原、被告及第三人签订的安置补偿补充协议内容应依法认定为无效。即使涉案补偿补充协议被法院认定为合法有效，原告的四项诉讼请求也是于法无据、于情于理都站不住脚，依法予以全部驳回。 第三人大陈一村村委会向本院提供如下证据： 1、义乌市大陈镇大陈一村新社区建设实施细则，证明2020年1月被告批复同意该实施细则。 2、大陈××村××新村拆迁旧改细则实施补充方案一份，证明大陈××村××新村红线范围内安置办法经村民代表大会讨论通过。 3、稠大线危桥改造房屋拆迁安置补偿协议书，证明2018年6月30日，原告就桥南新村94号房屋与第三人达成拆迁安置补偿协议。 4、土地登记卡一份，证明原告位于大陈一村××号房屋的合法集体土地使用权面积为70.62平方米。 5、桥南新村红线内预收地基款清单一份，证明原告至今未向村委会交纳地基款。 6、桥南新村基础款交款清单一份，证明原告至今未向村委交纳地基基础款。 7、情况说明一份，证明大陈一村旧改小组成员曾向原告通知催缴宅基地基脚款。 8、桥南新村红线安置办法，证明红线内拆迁安置126平方米，超出部分按每平方米1500元由村委会统一回收。 经庭审质证，本院对原、被告及第三人提供的证据认定如下： 对原告提供的证据1，被告对真实性无异议，对合法性、关联性有异议，被告认为该协议是原告在行政复议的时候被迫所签。本院对该证据的真实性予以认定。证据2，被告与第三人无异议，本院予以认定。证据3，被告对真实性无异议，但关联性有异议，周俊仁户的安置区块与原告户的安置区块不同。本院对该证据的真实性予以认定。证据4，被告与第三人对真实性有异议，认为不能达到原告的证明目的。本院对该证据的真实性予以认定。证据5，被告与第三人对真实性无异议，对合法性、关联性有异议。证据6、7，被告与第三人对真实性、合法性与关联性无异议，本院对证据5、6、7的真实性予以认定。证据8，被告对真实性无异议，但原告另有两处房屋至今尚未拆除。本院对该证据的真实性予以认定。证据9，被告对真实性有异议，原告的灵威路27号2巷房屋至今仍未拆除。本院对该证据的真实性予以认定。证据10，被告认为系复印件，真实性无法认可。本院认为，证据应当提供原件，该证据因不合形式要件，本院对其真实性不予以认定。 对被告提供的证据1，第三人对真实性、合法性、关联性无异议。原告对证据1无异议，本院对证据1的证明力予以认定。证据2，原告对真实性无异议，本院对真实性予以认定。证据3，原告对真实性、合法性、关联性无异议，本院对证据3的证明力予以认定。证据4，原告无异议，本院对该证据的证明力予以认定。 对于第三人提供的证据，被告对真实性、合法性、关联性无异议。原告除对证据8的真实性不予认可外，对其余证据的质证意见与对被告提供的证据的质证意见相同。本院对第三人提供的证据的真实性均予以认定。 经审理查明，因稠大线危桥改造工程需要，原告陈盛良户位于大陈××村××自然村××一间房屋被列入政府拆迁的红线范围内。2018年6月30日，二原告与被告大陈镇政府、第三人大陈一村村委会签订稠大线危桥改造工程房屋拆迁安置补偿协议。该协议约定：陈盛良户同意拆除位于大陈××村××自然村××号房屋一处一间,计占地面积47.55平方米，建筑面积95.1平方米；房屋各项补偿费用合计63125元，由大陈镇政府支付；被拆除的房屋由大陈一村村委会按经大陈镇政府批复同意的大陈一村旧村改造实施细则在大陈××村××新村建设规划范围内指定地段进行土地补偿安置,大陈镇政府负责建设用地调整工作；陈盛良户应及时提供报批或确权所确需的各种证件和资料等。同日，原、被告及第三人就原告宅基地安置事宜签订安置补偿补充协议。根据该协议，被告大陈镇政府及第三人大陈一村村委会负责落实原告户的建设用地安置，为原告户重新规划建设用地一处，按一户一宅安置126平方米；安置地位于大陈××村××新村建设规划范围内（××村庄规划且规划为村庄,建设用地）指定地段重建房屋宅基地。安置的宅基地位于丹丹厂起点第3排，陈津义左前方靠路边一幢，东靠大陈江，南靠富丽达，西靠国贸大道方向，北靠丹丹厂围墙边（以照片的经纬度为准），建筑占地面积126平方米，允许修建建筑物四层半，按大陈一村村委会统一规划图规划；原告应支付第三人宅基地基脚费每间20000元，于2018年9月30日前支付；第三人应向原告开具正规发票或者收据；被告与第三人承诺原告于2018年9月份在被安置的宅基地上开工建设房。若未履行协议，被告与第三人支付原告每日2000元违约金，至协议履行完毕为止等。协议签订后，被告大陈镇政府拆除了原告陈盛良户位于大陈××村××号的房屋，位于大陈一村××号的房屋和桥南新村前山脚路下的两处房屋未拆除。经第三人大陈一村村委会通知，二原告未按通知要求交纳基脚费。 2019年5月30日，经大陈一村村民代表大会讨论决定，第三人制定了大陈××村××新村红线内安置办法。该办法第二条规定：农户建房父母不单独安置，与子女合并成一户安置126平方米，审批后超过126平方米部分由村集体统一收回调剂，回收调剂价每平方米1500元等。 2019年8月2日，原告陈盛良向被告大陈镇政府递交宅基地安置申请书，内容为：一、请求被告在大陈镇××（村规划安置点）给予原告162平方米建设安置用地（宅基地），具体位置为桥南新村教堂向红旗大队杨店村方向第三排靠富丽达厂第三幢十二间靠西第一、二、三、四间，并在收到申请之日起十日内交付原告；2、请求被告将建设安置用地的用地手续及房屋建设手续（包括但不限于土地使用权证、建设工程规划许可证）在收到申请之日起十日内交付原告；3、请求被告按照安置补偿补充协议的约定向原告支付阶段性违约金，具体数额为自2018年10月1日至本协议履行完毕之日止的每日2000元的违约金（自2018年10月1日至该协议约定的除第十条外的合同义务履行完毕止）。被告大陈镇政府收到后未作答复。 2020年1月17日，大陈一村村两委会制定了《大陈一村新社区建设实施细则》。同日，被告大陈镇政府作出关于大陈镇大陈一村新社区建设实施细则的批复（大政〔2020〕3号），同意该实施细则。该实施细则第七条第7项规定：参加新社区建设的成员，签订协议后不履行拆除旧房义务的，连同直系亲属暂不安排新建设用地。 另查，原告陈盛良户在大陈镇大陈一村拥有三处房屋：一处位于大陈××村××号，占地面积47.55平方米，建筑面积95.1平方米，在稠大线危桥改造工程红线范围内，现已被拆除；一处位于灵威路××号，占地70.62平方米，该宗地上有两处房屋，一处为陈盛良户，另一处为陈一鸣户；第三处位于大陈××村××前山脚路下，没有合法的用地审批手续。 又查，大陈镇大陈一村村民周俊仁户也是稠大线危桥改造工程红线范围内的拆迁户，家庭人口数及构成与原告陈盛良户大致相同。该户涉及稠大线工程拆迁房屋约140平方米。大陈镇政府依据义政发（2009）84号文件和杭长线拆迁安置细则，给予周俊仁夫妇安置54平方米，其两个女儿为一户安置108平方米，合计安置162平方米，被安置在杭长线铁路安置余下的区块。 本院认为，涉案房屋拆迁安置补偿协议及补充协议系各方当事人真实意思表示，也不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定合法有效。合同成立后，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。从协议约定的内容看，稠大线危桥改造工程房屋拆迁户的补偿安置应结合经大陈镇政府批复同意的旧村改造实施细则即大陈一村新社区建设实施细则进行安置。原告诉请变更涉案房屋拆迁安置补偿补充协议第四条，即要求被告与第三人为其安置宅基地面积126平方米变更为162平方米，缺乏事实和法律依据。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：下列合同，当事人一方有权请求人民法院或仲裁机构变更或撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或仲裁机构变更或撤销。从查明的事实来看，原告陈盛良户与同村村民周俊仁户的家庭人口数和构成情况虽然相同，但被安置的区块地段不同导致安置的面积不同，没有可比性。涉案房屋拆迁安置补偿补充协议不存在可撤销可变更的事由，故原告的第一项诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。原告的第二、三、四项诉讼请求，由于原告违约在先，至今未向第三人大陈一村村委会缴纳基脚费，亦未将灵威路××号的房屋腾空交付拆除，根据《中华人民共和国合同法》第六十七条“当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。……”之规定，原告的上述请求因其违约在先不能得到法律的支持。综上，二原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第六十七条之规定，判决如下： 驳回原告陈盛良、吴文英的诉讼请求。 案件受理费12120元，由原告陈盛良、吴文英负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  朱海玉 人民陪审员  杜志贵 人民陪审员  朱国君 二〇二〇年七月六日 书 记 员  叶 昕