湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鄂05行终60号 上诉人（原审原告）朱正华，男，1963年10月9日出生，汉族，住湖北省兴山县。 被上诉人（原审被告）兴山县黄粮镇人民政府，住所地湖北省兴山县黄粮镇黄粮坪村六组。 法定代表人卢光勇，该镇人民政府镇长。 委托诉讼代理人贾勇，湖北神兴律师事务所律师。一般授权代理。 被上诉人（原审被告）兴山县人民政府，住所地湖北省兴山县古夫镇永安路1号。 法定代表人曹宏伟，该县人民政府县长。 委托诉讼代理人龚小军，该县司法局副局长。特别授权代理。 委托诉讼代理人刘晋升，该县司法局工作人员。特别授权代理。 原审第三人朱正富，男，1971年3月30日出生，汉族，住湖北省兴山县。 上诉人朱正华因诉被上诉人兴山县黄粮镇人民政府（以下简称黄粮镇政府）、兴山县人民政府（以下简称兴山县政府）、原审第三人朱正富林地行政裁决及行政复议一案，不服兴山县人民法院(2019)鄂0526行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年4月16日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原判认定，朱正华、朱正富系兄弟，户口原与其父母朱治安、周正凤一起。1993年协商分家（未分户）时对田地、房屋进行了分割，山林为共有。后来朱正华的户口单列，朱正富与朱治安、周正凤在一个户口本上，户主为朱正富。1998年二轮承包时，该户的山林全部登记在朱正富名下。依据农村土地承包经营权是以农户为单位承包的原则，同时根据朱正富、朱正华两兄弟1998年的土地、山林承包登记表记载的承包人数，以及户籍登记情况，1998年二轮承包时，登记在朱正富土地承包经营权证上的山林(包含的山林小地名分别为“庙岭”、“点力田”、“凉水岩屋”、“寨沟”、“沙树坡”)应当为朱治安、周正凤、朱正华、朱正富四人共同共有。2004年，朱正华、朱正富分别按2003年《非国有林林权登记申请审批表》取得编号为兴政林证字(2004)第021730号、兴政林证字(2004)第021731号的《山林承包经营权证》。两份林权证包含了原家庭四人共同承包的山林，其中对部分山林进行了分割，登记在朱正富林权证下的“点力田”与登记在朱正华林权证下的“庙岭”备注为二人共有。但朱正华、朱正富均否认在2003年《非国有林林权登记申请表》上签字确认的事实。2013年，朱正华因《山林承包经营权证》丢失向林业部门申请补发编号为兴政林证字(2013)第000592号的《林权证》，补发依据为兴政林证字(2004)第021730号证，该证包含“庙岭”、“寨沟”这两块山林，但“庙岭”地块未作共有说明。后因朱正华、朱正富因“庙岭”地块发生争议，2018年5月6日，朱正富就兴山县林业局为朱正华补办的《林权证》提出异议并信访，兴山县林业局遂向黄粮镇政府回复《关于黄粮镇庙淌坪村村民朱正富反映本人山林办给他人所有的调查情况》，内容为：1、2003年《林权登记申请审批表》中登记到朱正华名下的小地名“庙岭”的山林登记依据不实；2、根据朱正富提供的《1998年土地承包经营权证》证明，小地名为“庙岭”的山林应为朱正富承包经营。朱正富收到上述调查情况后向黄粮镇政府提出申请，要求黄粮镇政府撤销给朱正华补办的《林权证》，将“庙岭”的经营权登记到朱正富名下。对朱正华与朱正富山林权属争议，经过镇村两级调解委员会多次调解，均不能达成协议，黄粮镇政府于2019年4月4日作出黄政文〔2019〕21号《关于朱正富与朱正华山林权属争议的处理决定》（以下简称《林权处理决定》），内容为：登记在朱正富林权证上的小地名分别为“点力田”、“凉水岩屋、“沙树坡”三块山林的林地使用权及登记在朱正华林权证上的小地名分别为“庙岭”、“寨沟”两块山林的林地使用权为朱正华、朱正富、朱治安、周正凤四人共同共有，前述林地的森林或林木所有权为朱正华、朱正富、朱治安、周正凤四人共同共有。如果共有人之间协商分割共有山林，达成协议后，黄粮镇政府协助办理登记手续；若共有人无法达成分割协议，依法向人民法院起诉对共同共有财产进行分割，本级人民政府依据人民法院生效的法律文书协助办理登记手续。《林权处理决定》中告知了申请人朱正富和被申请人朱正华申请复议的权利。2019年4月9日，朱正华收到《林权处理决定》后，没有申请复议而是直接向兴山县人民法院起诉，被告知应当先行复议遭到拒绝，兴山县人民法院驳回其起诉。朱正华遂于2019年6月26日向兴山县政府申请行政复议，虽已超期，复议机关考虑到案件的特殊性，受理了该复议申请，并依照法定程序审查了此案，于2019年9月24日作出兴政复（2019）9号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），决定维持黄粮镇政府作出的处理决定。2019年10月2日，朱正华收到《行政复议决定书》后不服，于2019年10月10日提起行政诉讼，请求法院判决：1.撤销黄粮镇政府作出的《林权处理决定》；2.撤销兴山县政府作出的《行政复议决定书》；3.确认黄粮镇政府和兴山县政府的行政行为违法，确认朱正华持有的2004年林权证合法有效；4.黄粮镇政府和兴山县政府支付经济损失和精神损失50000元；5.黄粮镇政府和兴山县政府承担案件受理费。 原判认为，本案的争议焦点：一是各方当事人是否具备诉讼主体资格；二是本案是否属于行政案件受案范围；三是黄粮镇政府作出的处理决定是否合法以及兴山县政府的复议程序是否合法。 关于各方当事人的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”朱正富为与争议土地的有直接利害关系。综上，本案原、被告及第三人主体资格适格。 关于本案是否属于行政案件受案范围问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……。（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”因此，本案属于行政诉讼案件的受案范围。 关于黄粮镇政府作出的处理决定是否合法以及兴山县政府的复议程序是否合法问题。一是黄粮镇政府作出处理决定和兴山县政府作出复议决定的程序是否合法。2015年以来，朱正富与朱正华长期因“庙岭”地块发生争议，经过诉讼、村镇两级调解委员会调解均无果，2019年年初，朱正富向黄粮镇政府提出申请，要求将登记在朱正华林权证上的“庙岭”登记到朱正富名下。黄粮镇政府受理后做了大量调查工作，于2019年4月4日作出《林权处理决定》，并于2019年4月9送达给朱正华及朱正富。朱正华不服，于2019年6月26日向兴山县政府提起行政复议，兴山县政府受理了该复议申请后，依照法定程序向黄粮镇政府下发了答复通知书，对案件的事实进行审查，作出《行政复议决定书》，决定维持黄粮镇政府作出的林权处理决定。朱正华申请复议虽超过法定时间60日，但基于黄粮镇政府没有采取合法的送达方式，兴山县政府为了解决该长期存在的矛盾，给当事人提供更多的救济渠道，决定受理复议申请不违反法定程序，法院应予以支持。因此，黄粮镇政府作出处理决定和兴山县政府作出复议决定的程序合法。二是黄粮镇政府作出的《林权处理决定》认定事实是否正确，处理是否得当，适用法律是否正确。在1998年二轮承包时，“庙岭”、“点力田”、“凉水岩屋”、“寨沟”、“沙树坡”等林地均登记在朱正富名下，但标明为“共有”即朱治安、周正凤、朱正华、朱正富四人共同共有。在2003年非国有林林权登记时，对上述林地的登记发生变动，朱正华、朱正富对《非国有林林权登记申请审批表》上的签字均不予认可，依据《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定，林权证的办理需要经历申请、勘测、审查、公告、登记发证等程序，朱正华、朱正富依据2003年《非国有林林权登记申请审批表》取得的《山林承包经营权证》在申请过程中缺少林权权利人签字确认，导致颁证程序不规范、合法要件欠缺，存在效力瑕疵，且2003年朱正华、朱正富在进行非国有林林权登记时无任何分割依据。同时兴山县林业局在调查过程中认定：2003年《林权登记申请审批表》中登记到朱正华名下的小地名“庙岭”的山林登记依据不实；根据朱正富提供的1998年《土地承包经营权证》证明，小地名为“庙岭”的山林应为朱正富承包经营。因此为保护其他共有人的合法权益，黄粮镇政府依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条之规定，将“庙岭”、“点力田”、“凉水岩屋”、“寨沟”、“沙树坡”等林地确定为朱治安、周正凤、朱正华、朱正富四人共同共有的决定，合法、合情、合理。黄粮镇政府作出的《林权处理决定》，认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，应予支持。关于朱正华要求黄粮镇政府和兴山县政府赔偿其经济及精神损失的请求，其既无事实依据亦无法律依据，应不予支持。 据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回朱正华的诉讼请求。案件受理费50元由朱正华负担。 上诉人朱正华上诉称，一、一审法院对基本事实认定不清，证据不足。朱正华现持有的兴山县政府、兴山县林业局盖章颁发的林权证是合法有效的证件，应受到国家法律的保护，一审判决不尊重事实，错误的维护黄粮镇政府与兴山县政府自相矛盾的处理决定和复议决定。二、一审法院否认合法行为，维护违法行为，滥用自由裁量权，否认朱正华持有的合法林权证，判决驳回诉讼请求无事实和法律依据，严重损害了朱正华的合法权益，造成朱正华重大经济损失和精神损害。请求二审法院查清事实予以改判，支持朱正华的一审诉讼请求，或发回重审。 被上诉人黄粮镇政府辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回朱正华的上诉请求。 被上诉人兴山县政府辩称，黄粮镇政府作出的林权处理决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。兴山县政府作出的行政复议决定，事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法。请求二审法院驳回朱正华的上诉。 原审第三人朱正富述称，同意黄粮镇政府作出的林权处理决定和兴山县政府作出的行政复议决定。请求二审法院驳回朱正华的上诉。 当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查认定的案件事实与一审判决认定的案件事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款和《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，黄粮镇政府、兴山县政府分别对朱正华提出的林地确权和行政复议申请具有受理并作出决定的法定职责。结合各方当事人的诉辩意见，本案被诉行政行为是黄粮镇政府作出的林权处理决定和兴山县政府作出的行政复议决定。争议的焦点主要是黄粮镇政府对涉案的林地使用权及林木所有权作出的处理决定是否正确。本案中，从各方当事人提交的证据来看，1993年，朱正华、朱正富及其父母对田地、房屋进行了分割，山林没有分割。1998年二轮承包时，虽然朱正华与朱正富的户口已经单列，且将家庭承包经营的山林登记在朱正富名下，但并不影响“庙岭”、“点力田”、“凉水岩屋”、“寨沟”、“沙树坡”等山林权属为四人共同共有。2004年，在没有证据证明涉案山林权属已经分割的情形下，兴山县政府分别为朱正华与朱正富颁发了《山林承包经营权证》，对家庭共同承包经营的山林权属进行了登记，并对部分山林权属予以了分割。事后，朱正华、朱正富均对《非国有林林权登记审批表》的签名也予以否认。2013年，朱正华因《山林承包经营权证》遗失而申请补办《林权证》，根据林权登记的相关规定，内容应当保持一致。鉴于上述事实，黄粮镇政府将“庙岭”、“点力田”、“凉水岩屋”、“寨沟”、“沙树坡”等山林的林地使用权及林木所有权确定为朱正华、朱正富及其父母四人共同共有并无不当。另外，经审查，黄粮镇政府作出林权处理决定以及兴山县政府作出行政复议决定的程序符合法定程序。 综上，黄粮镇政府作出的《林权处理决定》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。兴山县政府作出的《行政复议决定书》，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。朱正华的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱正华负担。 本判决为终审判决。 审判长 钟 波 审判员 胡振元 审判员 曹 斌 二〇二〇年七月三日 书记员 杜 璐