河南省新乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫07行终167号上诉人（原审原告）辉县市常村镇中心学校，住所地河南省辉县市常村镇常北村，统一社会信用代码124107824172194380。法定代表人郎德鑫，该校校长。委托代理人冯艳成，河南共鸣律师事务所律师。委托代理人琚倩倩，河南共鸣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）辉县市市场监督管理局，住所地河南省辉县市文昌大道76号，统一社会信用代码11410782MB1815076D。法定代表人徐金锁，该局局长。委托代理人孙茜，该局工作人员。委托代理人申文娟，河南百泉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）辉县市人民政府，住所地河南省辉县市城关镇东大街1号。法定代表人刘彦斌，该市市长。委托代理人赵开，该政府工作人员。委托代理人谭国强，河南百泉律师事务所律师。上诉人辉县市常村镇中心学校（以下简称常村镇中心学校）因与被上诉人辉县市市场监督管理局（以下简称辉县市市场监管局）、辉县市人民政府行政处罚及行政复议一案，不服河南省辉县市人民法院（2019）豫0782行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。辉县市市场监管局于2019年7月17日作出辉市监食行罚[2019]32号行政处罚决定书，主要内容为：当事人：辉县市常村镇中心学校主体资格证照名称：事业单位法人证书统一社会信用代码（注册号）：124107824172194380住所（住址）：河南省辉县市常村镇常北村法定代表人：郎德鑫。2019年3月13日，我局工作人员在对位于辉县市常村镇常春社区大门外标有“辉县市常村镇沿东小学”字样的学校进行现场检查时，发现该学校设有食堂，为简易棚搭建，现场正在做饭和给学生打饭。现场负责人段学香未能提供食品经营许可证、办园许可证，现场从业人员段学香和李瑞玲未能提供有效健康证明。经批准，我局工作人员依法对其从事餐饮经营活动的场所和物品予以查封。2019年3月15日，经审查批准立案。2019年3月15日、2019年4月12日，我局工作人员分两次对该学校负责人段学香进行调查并做调查笔录，调查结果显示，位于辉县市常村镇常春社区标有“辉县市常村镇沿东小学”字样的学校不是一个建制小学，是辉县市常村镇中心学校的一个教学点，隶属于辉县市常村镇中心学校。该教学点的公办教师由辉县市常村镇中心学校派过来，教职工工资由辉县市常村镇中心学校发放，段学香系辉县市常村镇中心学校聘过来负责该教学点的负责人。段学香称2019年2月以前是由辉县市常村镇中心学校给该教学点送餐，2019年2月份新学期开始，辉县市常村镇中心学校不再送饭。辉县市常村镇中心学校让该教学点自己做，辉县市常村镇中心学校办理有《食品经营许可证》。段学香称知道需要办理《食品经营许可证》，做饭的李瑞玲就是原来在辉县市常村镇中心学校食堂做饭的。该教学点未办理食品经营许可证，食堂用具等是通过向辉县市常村镇中心学校报账同意后购买，该食堂不对外经营，未有盈利。从常村镇软波肉行购进食品。2019年3月15日调查时，段学香拒绝在调查笔录上签字确认，现场向段学香宣读调查笔录并录像。2019年3月21日，对辉县市常村镇软波肉行负责人郭立伟调查，郭立伟称，辉县市常村镇沿东小学当地人称园山小学，该学校也不知道其姓名和联系方式的女的2018年8月份开始在其商店购肉，2019年2月份开始购买肉、米、面、蔬菜等食品。微信联系好需要购买的东西，由这个女的或者一个腿有残疾的男的来取。一星期结一次账。销售时该肉行有记账记录，结账时没有出具证明或凭证。郭立伟提供了购买食品的聊天记录和记账记录。2019年3月21日，我局工作人员对辉县市常村镇中心学校校长郎德鑫（原法定代表人艾建民因工作原因调离，现任校长为郎德鑫）进行调查（此调查为视频资料），调查现场视频中，校长郎德鑫称辉县市常村镇沿东小学现在只是辉县市常村镇中心学校的教学点，不是一个独立建制的学校，目前只有一、二年级的学生在该教学点上课，位于常村镇常村社区标有“辉县市常村镇沿东小学”字样的教学点没有办理食品经营许可证，该教学点负责人是段学香。在本案的整个调查过程中，辉县市常村镇中心学校对我单位的调查取证工作不予配合。我单位于2019年3月21日、2019年3月26日、2019年4月23日，分三次对辉县市常村镇中心学校送达调查询问通知书，但你学校负责人三次都不予到场接受调查询问，也拒不提供相关资质证件及委托手续，导致本案进一步调查取证工作无法进行。2019年4月12日，经批准，对辉县市常村镇沿东小学查封的物品查封延期，延期期限30日。2019年5月13日，经批准，对辉县市常村镇沿东小学查封的物品解除查封。2019年5月13日，对辉县市常村镇中心学校公告送达《听证告知书》，张贴至该学校门岗，现场拍照。2019年6月3日，我局工作人员将《行政处罚∕行政处罚听证告知书》以邮寄送达方式送达于辉县市常村镇中心学校，2019年6月6日辉县市常村镇中心学校提出听证申请。并委托段学香、冯艳成（河南共鸣律师事务所律师）于2019年7月2日来我单位进行听证，当事人提出学校的伙房不是盈利的经营行为，违法行为轻微，没有造成危害后果，同时事后积极整改，积极办理《食品经营许可证》，应根据《行政处罚法》第27条的规定不予行政处罚的意见。案件承办人员针对你学校提出听证理由进行了回答。听证主持人认为，你单位违法事实清楚，证据确凿，维持案件承办人员的行政处罚意见，提交行政机关负责人集体讨论决定。根据现有证据材料可以证实，案涉位于辉县市常村镇常春社区的标有“辉县市常村镇沿东小学”字样的教学点系辉县市常村镇中心学校的办学点，不具有独立主体资格，该教学点隶属于辉县市常村镇中心学校，本案违法主体应为辉县市常村镇中心学校。辉县市常村镇中心学校未取得许可在其标有“辉县市常村镇沿东小学”的教学点从事餐饮服务活动的违法事实成立，违法主体资格明确，现对其予以行政处罚。上述事实，主要有以下证据证明：1、现场检查笔录1份；2、《查封物品决定书》及《查封物品清单》1份；3、“辉县市常村镇沿东小学”教学点负责人段学香身份证复印件1份；4、《询问调查通知书》及送达回证3份（2019年3月21日；2019年3月26日；2019年4月23日）；5、“辉县市常村镇沿东小学”教学点负责人段学香询问调查笔录2份；6、现场照片19张；7、辉县市常村镇软波肉行负责人郭立伟身份证复印件1份、询问调查笔录1份及相关证据材料9张；8、执法记录仪录像视频44段；9、邮寄送达行政处罚∕行政处罚听证告知书邮寄凭证一份及收件复印件一份；10、《听证申请书》一份；11、辉县市常村镇中心学校《事业单位法人证书》、《授权委托书》、法定代表人身份证明、郎德鑫身份证复印件各一份；12、河南共鸣律师事务所公函、冯艳成律师资格证复印件及段学香身份证复印件各一份；13、听证笔录一份。辉县市常村镇中心学校未取得许可从事餐饮服务的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可”的规定。根据你单位违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，参照《河南省食品药品监督管理行政处罚裁量标准》，你单位的违法行为属于轻微。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款：“违反本法规定，未取得食品生产经营许可证从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”的规定。我局决定对你单位作出如下行政处罚：1、责令其立即停止违法经营活动，立即办理《食品经营许可证》；2、处以伍万元人民币罚款；3、没收2019年3月13日现场查封的物品。并交代了逾期履行的法律后果，依法享有申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限等。辉县市常村镇中心学校不服该处罚决定，向辉县市人民政府申请行政复议。辉县市人民政府于2019年11月13日作出辉政复决字[2019]08号行政复议决定书，决定：维持辉县市市场监督管理局作出的辉市监食行罚[2019]32号行政处罚决定书。原审查明，2019年3月13日，辉县市食品药品监督管理局对位于辉县市常村镇常春社区的“辉县市常村镇沿东小学”（挂牌名称）进行现场检查，并制作现场检查笔录，下达（辉常）食药监食查[2019]3号查封（扣押）决定书。其中现场检查笔录中记载了向“辉县市常村镇沿东小学”负责人段学香出示了现场检查人员的执法证件和现场检查发现的问题。发现的问题为：1、该单位位于常村镇常春社区沿东小学内，该学校食堂位于院内东侧，简易棚搭建，面积约16㎡；2、现场检查有两名操作员，一人为负责人段学香，无健康证，另一人为李瑞玲，提供有2017年该同志办理的健康证；3、现场有做出的鸡蛋卤三盆，现场存放有湿面条，正准备下面条做饭。现场有蒸箱两个，现场存放有食用油、调料、大米、面粉等食品原料；4、现场未提供《办园许可证》及《食品经营许可证》等相关证件；5、现场全程录像、拍照13张；6、现场就餐约60人；7、现场出具《查封决定书》一份及《查封物品清单》一份；8、现场检查负责人段学香在场；9、现场检查时，出示了我局执法人员执法证件。检查笔录由段学香签名，并在现场笔录中写明“以上笔录情况属实”。2019年3月15日，辉县市食品药品监督管理局以（辉）食药监食立[2019]32号立案审批表，对本案立案查处。2019年3月15日，辉县市食品药品监督管理局向“辉县市常村镇沿东小学”下达询问调查通知书，2019年3月21日、2019年3月26日、2019年4月23日分别向常村镇中心学校下达询问调查通知书。期间对段学香、常村镇中心学校法定代表人郎德鑫等人询问调查，段学香、郎德鑫对位于辉县市常村镇常春社区的隶属于原告常村镇中心学校的教学点未取得食品经营许可证的事实不持异议。2019年4月12日，辉县市食品药品监督管理局作出并下达（辉常）食药监食查延[2019]3号查封（扣押）延期通知书。2019年5月10日，辉县市食品药品监督管理局形成调查终结报告。2019年5月13日，辉县市食品药品监督管理局对常村镇中心学校作出并下达（辉常）食药监食解查扣[2019]3号解除查封（扣押）决定书、（辉常）食药监食听告[2019]1号听证告知书，对查封物品予以全部解除，对拟作出的行政处罚进行处罚前听证告知。2019年6月3日，市监管局作出辉市监食告[2019]32号行政处罚∕行政处罚听证告知书，告知其拟处罚的事实、理由、依据等，并告知自收到告知书之日起三个工作日内，有权进行陈述、申辩及要求听证，2019年6月5日，市监管局向常村镇中心学校送达该告知书。2019年6月4日，经相关负责人审批，对常村镇中心学校的违法行为查处期限延长三十日。2019年6月6日，常村镇中心学校提出听证申请。2019年7月2日，市监管局组织进行了听证。2019年7月8日，市监管局对本案进行了集体讨论。2019年7月15日，经市监管局内部审批，2019年7月17日作出辉市监食行罚[2019]32号行政处罚决定书，2019年7月18日向常村镇中心学校送达该处罚决定书。2019年8月21日，常村镇中心学校向市人民政府申请行政复议。同日，市人民政府予以受理，并通知市监管局提出答复、提交作出行政行为时的证据、依据等。经内部审批，2019年11月13日作出辉政复决字[2019]08号行政复议决定书，同日，向常村镇中心学校、市监管局送达了该复议决定书。常村镇中心学校不服，于2019年11月26日向原审法院提起行政诉讼。另查明，2019年1月7日，新乡市委办公室、新乡市人民政府办公室关于印发《辉县市机构改革方案》的通知（新办文[2019]5号），将市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局等机构的职责整合，组建辉县市市场监督管理局，不再保留市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局。2019年3月31日，辉县市委办公室、辉县市人民政府办公室关于印发《辉县市市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（辉办文[2019]36号），明确辉县市市场监督管理局具有负责全市食品安全监督管理综合协调、监督管理等职责。原审法院认为，《中华人民共和国食品安全法》第六条第一款、第二款规定，县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定,确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。第一百二十二条第一款规定，违反本法规定，未取得食品经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据上述法律规定，辉县市进行机构改革，不再保留辉县市食品药品监督管理局，由组建的辉县市市场监督管理局负责全市食品安全监督管理综合协调、监督管理等工作，故原审被告市监管局作为县级以上食品监督管理部门，对本辖区相关食品安全违法行为具有依法实施行政处罚的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，原审被告市人民政府具有行政复议的法定职权。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当取得许可。但是，销售实用农产品，不需要取得许可。本案中，位于辉县市常村镇常春社区的隶属于原审原告常村镇中心学校的教学点未取得食品经营许可证从事食品经营，常村镇中心学校对此事实也无异议，据此，市监管局依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款规定对原审原告进行处罚，事实清楚、证据确实充分，适用法律正确。原审被告行政处罚决定书载明的事实，可以证明原审原告在原审被告对该案调查中，曾违反查封继续经营，在原审被告调查送达过程中，未予积极主动配合，故常村镇中心学校以其违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果等为由，认为不应予以行政处罚的意见不能成立。市监管局根据监督检查、立案、调查、行政处罚前告知、听证告知、组织听证、重大复杂案件集体讨论，作出行政处罚决定并依法送达当事人，符合《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》等相关程序规定，程序合法。市人民政府收到复议申请后，依法通知市监管局提交答复、提交作出具体行政行为时的相关证据、依据及其它材料，通过审核原审原被告双方提交的材料，作出辉政复决字[2019]08号行政复议决定，并依法送达双方当事人，程序合法。综上，原审原告要求撤销市监管局辉市监食行罚[2019]32号行政处罚决定书、辉县市人民政府辉政复决字[2019]08号行政复议决定书的请求，不能成立，原审法院不予支持。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回辉县市常村镇中心学校的诉讼请求。案件受理费50元，由辉县市常村镇中心学校负担。上诉人常村镇中心学校不服原审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院未考虑上诉人未造成危害后果且积极整改情节，驳回上诉人的诉讼请求不正确。常村镇沿东小学系常村中心学校的便民教学点，中午有部分回家不方便的小学生跟老师一起在学校就餐，纯粹属于便民服务，不存在盈利行为；《行政处罚法》第5条规定实施行政处罚，应当坚持处罚与教育相结合；一审被上诉人提供的视频资料可以显示上诉人表示将按照要求积极进行整改办理相关证件，同时向被上诉人说明常村镇食品所同意边经营边办证的情况；案涉行政复议决定书认定上诉人违法行为轻微，没有造成严重后果，根据《中华人民共和国行政处罚法》第27条，应当对上诉人不予行政处罚。案涉行政处罚决定书没有考虑上诉人纯粹系便民行为、不存在任何盈利行为的客观情况，没有体现处罚与教育相结合，也未考虑本案未造成危害后果、上诉人积极整改的实际情况。二、被上诉人的处罚程序不合法，一审法院未予认定。辉县市市场监管局2019年2月26日、2月29日两次对常村镇沿东小学的厨房进行查封，但其工作人员并未按规定出示执法证件，也未向上诉人送达查封决定书。2019年3月13日辉县市市场监管局才向上诉人送达询问调查通知书、查封扣押决定书，2019年3月14日又用封条将上诉人厨房封了一次，被上诉人作出案涉处罚决定书程序违法。案涉复议决定书查明2019年2月辉县市常村镇食品所对涉案教学点食堂进行查封，未出具法律文书，但认为本案系辉县市市场监管局于2019年3月15日正式立案的，与辉县市常村镇食品所的行为没有关联性，认定执法主体不同，但辉县市常村镇食品所不是独立的执法主体，系被上诉人的派出机构，因此复议决定书的该项认定错误。综上，一审认定事实错误、适用法律不当，请求：一、撤销辉县市人民法院（2019）豫0782行初163号行政判决；二、撤销辉市监食行罚[2019]32号行政处罚决定书、辉政复决字[2019]08号行政复议决定书；三、诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人辉县市市场监管局答辩称，同一审答辩意见，辉县市市场监管局作出的行政处罚决定事实认定清楚，法律适用正确，程序正当，裁量适当，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人辉县市人民政府答辩称，同一审答辩意见，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为，被上诉人辉县市市场监管局认定上诉人常村镇中心学校未依法取得许可即在其位于辉县市常村镇常春社区的教学点从事餐饮服务的行为违法，有现场检查笔录、询问笔录、现场照片、视频资料等证据材料予以证实，辉县市市场监管局据此作出案涉行政处罚决定符合相关法律规定。根据辉县市市场监管局一审提供的视频资料，上诉人在该局调查过程中存在违反查封继续经营的情形，且其在本案诉讼过程中提供的证据也不足以证明及时纠正违法行为的事实，故上诉人主张其违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，应不予行政处罚的理由不能成立，本院不予采纳。本案中，辉县市市场监管局于2019年3月15日立案，并根据后续调查结果作出案涉行政处罚决定，上诉人上诉称2019年2月辉县市常村食品所对案涉食堂进行查封时未出具执法证件和法律文书、程序违法的问题不属于本案审查范围，本院对此不予审理。被上诉人辉县市人民政府作为复议机关，受理上诉人的行政复议申请后，按照法定程序经审查作出案涉行政复议决定书，符合相关法律规定。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人辉县市常村镇中心学校承担。本判决为终审判决。审判长  夏智勇审判员  张彩霞审判员  谢田霞二〇二〇年七月二十四日法官助理仝晖书记员宋怡恬