浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行终253号上诉人（原审原告）杨岩波户。诉讼代表人杨岩波，男，1932年11月19日出生，汉族，住浙江省永嘉县。委托代理人杨洪连，系杨岩波之女，1956年2月18日出生，汉族，住浙江省永嘉县。委托代理人陈丐松，永嘉县弘正法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）永嘉县人民政府乌牛街道办事处，住所地浙江省永嘉县乌牛街道埭头街1号。法定代表人徐建光，主任。出庭应诉负责人谢清华，副主任。委托代理人戴秀成、潘理潮，浙江双塔律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）永嘉县乌牛街道洪山村股份经济合作社，住所地浙江省永嘉县乌牛街道洪山村。法定代表人杨小龙，社长。委托代理人胡明道、潘建白，永嘉县瓯北法律服务所法律服务工作者。上诉人杨岩波户诉被上诉人永嘉县人民政府乌牛街道办事处（以下简称乌牛街道办事处）不履行法定职责一案，不服浙江省永嘉县人民法院（2020）浙0324行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月23日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：杨岩波户称其为了解决土地承包经营权登记确权问题，以户主杨岩波名义向乌牛街道办事处递交落款时间为2019年8月28日的《要求乌牛街道办事处依法履行职责落实杨岩波户土地承包经营权登记确权的报告》，要求乌牛街道办事处给予办理1.89亩土地和0.52亩山园地的承包权确权登记，现杨岩波户以乌牛街道办事处没有对其土地承包权进行确权登记、不履行法定职责为由，于2019年12月27日提起本案诉讼，请求：1.判令乌牛街道办事处依法履行法定职责，给杨岩波户办理承包水田1.89亩和山园0.52亩的承包土地经营权证的确权相关手续；2.判令永嘉县乌牛街道洪山村股份经济合作社（以下简称洪山村合作社）协助办理承包经营权证确权的相关手续；3.本案诉讼费由乌牛街道办事处承担。在原审审理过程中，经原审法院释明，杨岩波户将第一、二项诉讼请求明确为：1.判令乌牛街道办事处依法履行法定职责，按照权证发放的申请、审核、登记、颁发程序，给杨岩波户承包的水田1.89亩和山园0.52亩审核、登记、颁发土地经营权证；2.判令洪山村合作社具体办理权证发放的相关申请手续。原审法院认为：《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”依据上述规定，本案适格被告应为县级以上地方人民政府农业行政主管部门。现杨岩波户经释明仍坚持以乌牛街道办事处为被告提起本案诉讼，属错列被告且拒绝变更，故杨岩波户的起诉，依法应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款的规定，裁定驳回杨岩波户的起诉；本案诉讼费依法免收。上诉人杨岩波户上诉称：1.原审法院未审查本案事实。1983年间，上诉人户在第一轮土地承包时取得水田2.2亩、山园0.52亩，合计2.72亩，一直由上诉人户耕种。后上诉人户外出经商，承包田由亲戚经营管理，1999年第二轮土地承包时按照第一轮继续承包，上诉人未与任何人发生承包权争议或将土地出租、流转、对调等。2009年，上诉人户发现承包证少登0.52亩，请求洪山村合作社补登，但洪山村合作社未予上报。2012年12月在颁发社员证和股权证时，少登的0.52亩仍然没有落实。现洪山村仅上诉人户的土地承包经营权证没有颁发，故而于2019年8月28日请求乌牛街道办事处履行法定职责，乌牛街道办事处虽然几次向上诉人了解和沟通，但在期限内没有作出答复。2.原审法院适用法律错误。永嘉县人民政府永委办发〔2016〕78号关于印发《永嘉县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》的通知第四条第（二）项第4点明确规定，权证发放按照“申请、审核、登记、颁发”的程序，发放土地承包经营权证；权证发放工作由县政府统一组织，各乡镇（街道）具体负责，村民委员会具体办理，并要求各社区、乡镇、人民政府（办事处），县直属各单位认真贯彻执行。以上规定已明确乌牛街道办事处是永嘉县人民政府指定的对土地承包经营权证具体负责的主体，原审法院以被告主体不适格驳回起诉，适用法律错误。3.原审法院未释明要求变更被告。原审法院于2020年2月24日作出释明通知书，要求上诉人明确诉讼请求，但没有要求变更被告，上诉人于2020年2月26日提交了变更诉讼请求申请书，原审法院却以被告主体不适格为由驳回上诉人的起诉，与其释明通知内容矛盾。被上诉人乌牛街道办事处答辩称：1.乌牛街道办事处的诉讼主体不适格。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条、《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》第四条规定，县级以上地方人民政府承担颁发农村土地承包经营权证的职责；备案、登记、发放等颁证具体工作由农业行政主管部门负责。故乌牛街道办事处不是本案适格被告。2.上诉人土地承包权无法登记的原因是上诉人与洪山村合作社就山儿后0.31亩、0.12亩、二中学校0.2亩承包土地尚存争议。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。被上诉人洪山村合作社答辩称：上诉人的承包地应当予以办理承包证，但至今未办理是因为上诉人不配合村集体的工作，上诉人曾与案外人进行过对调，涉案土地存在争议，且应当减去被征用的部分后再办理承包证。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原审裁定。二审中，各方均未向本院提供新的证据。原审法院经审理查明的事实，有相应证据予以印证，本院予以确认。本院认为：本案系上诉人杨岩波户请求被上诉人乌牛街道办事处等履行落实涉案争议土地登记确权的职责引发的诉讼。结合上诉人的书面履职申请及诉请，上诉人请求“按照权证发放的申请、审核、登记、颁发程序，给杨岩波户承包水田1.89亩和山园0.52亩审核、登记、颁发土地经营权证”，以及判令洪山村合作社“具体办理权证发放的相关申请手续”。1.关于第一项履职申请，涉及申请、审核、登记、颁发各个环节，而根据《中华人民共和国土地承包法》第四条、第七条的规定，家庭承包土地在承包合同生效后由发包方将承包合同等材料报送乡镇政府农村经营管理部门，乡镇政府农村经营管理部门予以初审、登记造册后，交县级以上人民政府农业行政主管部门审核、编制登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。据此，上诉人请求乌牛街道办事处履行一系列土地承包程序的办理职责，而乌牛街道办事处相当乡镇人民政府一级行政机关，原审认定其被告主体不适格，并无不当。上诉人主张依据永嘉县人民政府永委办发〔2016〕78号《永嘉县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》应以乌牛街道办事处为适格被告，但该文件第四条第（二）项第4点载明的“权证发放工作由县政府统一组织、各乡镇（街道）具体负责、村民委员会具体办理”，并不足以认定上诉人诉请事项的履职主体应为乌牛街道办事处，本院不予采纳。2.关于第二项履职申请，根据《中华人民共和国土地承包法》第五十五条的规定，因土地承包经营发生纠纷的，当事人可以通过协商解决，也可以请求乡（镇）人民政府等调解解决；当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案中，根据各方陈述，诉争土地的权属尚存争议，目前未协商一致，上诉人在未与村委会达成一致或经仲裁、诉讼确认享有相应权属的情况下，直接请求洪山村合作社办理申请手续，不属于行政诉讼受案范围。上诉人与案外人、合作社等存在承包经营权争议的，可依法申请仲裁或另行起诉。3.原审法院在受理后向上诉人作出告知要求明确诉讼请求，并于2020年2月17日对上诉人进行谈话，告知其本案被告主体不适格并询问是否愿意变更被告，上诉人明确表示不愿意变更。因此原审法院以被告主体不适格为由裁定驳回上诉人的起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款的规定。上诉人主张原审法院未经释明、释明内容矛盾，缺乏事实依据，本院不予支持。综上，原审裁判认定事实清楚，处理正确。上诉人的上诉理由缺乏依据，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案受理费依法免收。本裁定为终审裁定。审判长  诸智影审判员  戴华斌审判员  杨贤斌二〇二〇年七月二十日书记员  金雄风