山东省泰安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁09行终97号 上诉人（原审原告）吴京法，男，1966年11月1日出生，汉族，住泰安市岱岳区。 委托代理人张振喜,男,1957年8月21日出生,汉族，住泰安市泰山区，系上诉人吴京法表兄。 委托代理人冯拥政,山东岳首律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰安市自然资源和规划局，住所地：泰安市东岳大街382号。 法定代表人陈锦勇，局长。 出庭负责人路军，泰安市自然资源和规划局四级调研员。 委托代理人田玉桑，该局工作人员。 委托代理人李敏，山东泰山蓝天律师事务所律师。 上诉人吴京法因与被上诉人泰安市自然资源和规划局行政处罚纠纷一案，不服泰安市岱岳区人民法院(2019)鲁0911行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2002年3月15日，山阳东村民委员会作为甲方，吴京法作为乙方签订水库承包合同，约定乙方承包时间二十年，即2002年4月1日至2022年4月1日，2013年12月，双方约定合同延期至2042年4月1日止。2014年4月25日，泰安市岱岳区人民政府为吴京法颁发鲁岱岳区府（淡）养证[2014]第00017号水域滩涂养殖证。2018年3月6日，山阳东村民委员会向良庄镇政府提出申请，请求对良庄镇石良水库进行修复性清淤，2018年4月10日，良庄镇政府就水库清淤向泰安高新技术产业开发区农业工作办公室（以下简称高新区农工办）提出申请，2018年6月10日，泰安市水利勘测设计研究院编制石良水库清淤工程实施方案。2018年6月19日，高新区农工办作出《关于对良庄镇石良水库清淤项目的批复》，内容有：2、在施工过程中请良庄镇政府加强兼顾，确保沙土不对外出售等。 2018年8月6日，被告的执法人员在巡查过程中发现原告在良庄镇山阳东石良水库在非法采挖地砂行为，于同日立案调查，并向原告下达泰国土资停字(2018)33001号《责令停止违法行为通知书》，认定其未经依法批准，擅自在山阳东水库东北侧林地里采挖地砂，责令其停止违法行为。被告委托泰安市金土地测绘整理有限公司依法对原告采砂现场四至情况、占地类型、占地面积等进行勘测，泰安市金土地测绘整理有限公司出具编号：泰金测字[2018]K060现场勘测定界报告书，内容有：测绘区域占用林地面积S=5509平方米，折合8.26亩，均为林地。测绘过程中根据吴京法、张振喜指认，测得吴京法采挖区域面积5509平方米，折合8.26亩。2018年8月27日，因该案涉嫌刑事犯罪，被告作出泰国土移字[2018]3119号涉嫌犯罪案件移送书，将案件移送泰安市公安局高新区分局，2018年8月31日案件中止调查。2019年3月2日，因公安机关尚未作出处罚，被告恢复调查。2019年3月4日，被告作出价格认定协助书，请求泰安市岱岳区价格认定所对吴京法2018年8月份在良庄镇××村非法开采的地砂价格进行认定，2019年3月7日，泰安市岱岳区价格认定所作出泰岱价认定[2019]1010号《关于被非法开采地砂的市场价格认定结论书》，认定被非法开采地砂在2018年8月的市场价格为人民币413175.00元。2019年3月13日，被告作出违法案件处理决定呈批表，将拟对吴京法作出的行政处罚报经审批，同日，被告作出泰自资规罚告字[2019]第3102号《行政处罚告知书》(以下简称《处罚告知书》)和泰自资规罚听告字[2019]第3102号《行政处罚听证告知书》(以下简称《听证告知书》)并向原告送达，原告在规定期限内未申请听证，2019年3月19日，被告做出被诉《行政处罚决定书》并向其送达。原告不服，为此提起行政诉讼。 另查明，原告对被告作出的泰自资规罚字[2019]第3102号《自然资源和规划行政处罚决定书》曾提起行政复议，复议期间，原告要求撤回复议申请，2019年8月13日，泰安市人民政府作出泰政复决字[2019]120号行政复议终止决定书，终止行政复议。 原审法院认为，本案的争议焦点是被诉行政处罚决定是否合法，围绕该焦点，原审法院依法对被告是否具有作出被诉行政处罚决定的主体资格、事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否准确等进行了审查。 关于被告是否具有作出被诉行政处罚决定的主体资格问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定，被告作为土地行政主管部门，依法具有作出行政处罚的主体资格和法定职权。 关于被告作出被诉行政处罚决定适用程序是否合法的问题。本案中，被告的执法人员在巡查过程中发现原告的非法采挖地砂行为，责令其停止违法行为，于同日立案调查，对原告采砂现场四至情况、占地类型、占地面积等进行勘测，因案件涉嫌刑事犯罪，被告将案件移送泰安市公安局高新区分局，中止调查，后恢复调查。在对吴京法非法开采的地砂价格进行认定后，出具调查报告，召开案件讨论会形成审理笔录，将拟对吴京法作出的行政处罚报经审批后告知原告及其听证权利，原告在规定期限内未申请听证，被告遂作出行政处罚决定书并向其送达。原告认为被告不应依据部门规章规定程序进行处罚，原审法院认为，《国土资源违法行为查处工作规程》规定：“县级以上人民政府国土资源主管部门查处国土资源违法行为，适用本规程，法律、法规、规章另有规定的除外”，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款规定：“人民法院审理行政案件，参照规章”，被告作为国土资源主管部门，对违法国土资源的违法行为，依法可适用该规定进行处罚，故对原告的该项主张本院不予支持。原告认为被告的行政处罚告知书及听证告知书均未送达原告，被告在向原告送达行政处罚告知书及听证告知书时，因原告拒绝签收，被告采用拍照或录音录像方式记录送达过程，符合法律规定，故对原告该项主张本院不予支持。原告主张其未参与价格鉴定，也未收到价格认定书，原审法院认为，现场勘测时，原告吴京法及张振喜均到场对其采砂低于边界进行了指认，但该鉴定报告系被告调查取证的组成部分，在尚未作出处罚时，没有依据向原告送达该鉴定报告的结论意见书，在被告调查取证完毕后作出处罚决定前，向原告送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》在文书中载明了该鉴定报告的内容；被告委托具有鉴定资质的鉴定机构，程序合法，故对原告该项主张本院不予支持。故被告作出被诉行政处罚决定适用程序合法。 关于被告作出被诉行政处罚决定书认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。本案中，根据被告提供的现场照片、勘验笔录、现场勘测照片、现场勘测定界报告及土地利用现状图和土地利用总体规划图及卫星图像对比图，能够证实原告未经依法批准擅自在良庄镇××村采砂，破坏林地面积的事实，在被告对吴京法的询问笔录中原告亦认可上述事实；被告对原告破坏林地的面积及采挖地砂价值进行现场勘验并委托鉴定，其鉴定程序合法、鉴定结论客观公正，原审法院认为，本案被诉行政处罚决定系针对原告非法采砂、破坏林地面积的事实，对原告认为被告系针对林地采砂作出行政处罚的主张不予支持。 关于被诉行政处罚决定适用法律是否准确的问题。根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》附件载明的《矿产资源分类细目》，本案原告吴京法非法开采的砂资源系地砂，为《矿产资源分类细目》中（三）非金属矿产类的天然石英砂（玻璃用砂、铸型用砂、水泥配料用砂、水泥标准砂、砂瓦用砂），本案原告未经批准擅自采砂，破坏林地，形成非法采矿的事实，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条、三十七条、《山东省实施办法》第十条、《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，被告依法对其进行处罚并无不当。原告主张其所挖砂土不属于矿产法调整的范围缺乏法律依据，不予支持。 综上，被告泰安市自然资源和规划局作出被诉行政处罚决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律准确，原告要求撤销该处罚决定无事实及法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告吴京法的诉讼请求。案件受理费50元由原告吴京法承担。 上诉人吴京法不服上述判决上诉称，1、原审判决认定事实错误，涉案地块不是林地，而是水域，上诉人系对水库进行清淤，未进行非法采砂；2、被上诉人作出行政处罚的程序违法，砂石属性应由鉴定部门进行认定，未告知听证，处罚程序违法；3、涉案行政处罚决定书适用法律错误，上诉人清淤系职务行为，不是非法开采。请求：1、撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审；2、诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人泰安市自然资源和规划局答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实相一致。 本院认为，关于被上诉人作出的行政处罚决定书认定事实问题，根据被上诉人提交的良庄镇土地利用现状图、总体规划图，对比2017年与2018年的卫星影像图，可以认定涉案地块应为林地，而非水域。上诉人非法采砂的事实，由吴京法的询问笔录等证据予以证实。关于砂石的属性，被上诉人作为矿产资源主管部门，可以作出认定。上诉人主张所采砂石全部用于村级道路的修建等，与其在询问笔录中的陈述不一致，本院不予认可。被上诉人作出的行政处罚决定书认定事实正确，证据确实，本院予以支持。 关于被上诉人作出的行政处罚决定书程序是否合法，根据被上诉人提交的照片、送达回证等证据，可以证实被上诉人已告知上诉人听证等权利。对涉案地块面积被上诉人委托鉴定机构进行了测绘，上诉人亦参与了现场测绘；价格鉴定亦由有资质的机构作出，鉴定程序合法、鉴定结论客观公正，可以作为本案认定事实的依据。本院确认被诉处罚决定程序合法。 关于被上诉人作出的行政处罚决定书适用法律问题，经审查，涉案行政处罚系针对上诉人非法采挖砂石、破坏林地等行为作出，其适用《中华人民共和国矿产资源法》、《山东省实施办法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规并无不当。 综上，被上诉人作出的行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。原审法院认定事实清楚、适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人吴京法负担。 本判决为终审判决。 审判长  张云翼 审判员  王西珍 审判员  李 腾 二〇二〇年七月二十一日 书记员  张甜甜