江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏06行终193号 上诉人（原审原告）陈忠，男，1956年3月12日生，××族，住如东县。 上诉人（原审原告）陈海燕，女，1982年4月3日生，××族，住址同上。 两上诉人共同委托代理人缪宝富，江苏琴海律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）如东县栟茶镇人民政府，住所地如东县。 法定代表人唐于磊，镇长。 应诉负责人**，政法委员。 委托代理人陈宝明，如东县栟茶镇司法所所长。 被上诉人（原审第三人）如东县栟茶镇新庄村村民委员会，住所地如东县。 法定代表人康红梅，主任。 上诉人陈忠、陈海燕因要求确认行政行为违法并行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1019号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，2019年7月10日，如东县栟茶镇新庄村村民委员会（以下简称新庄村委会）将陈忠、陈海燕家堆放于硬质渠盖板上的柴草清除。同年7月13日，陈忠、陈海燕亲属缪兰秀服毒自杀身亡。7月22日，陈海燕向新庄村委会申请政府信息公开后，新庄村委会答复称其并非陈海燕所申请政府信息公开的主体。陈海燕又向如东县栟茶镇人民政府（以下简称栟茶镇政府）申请公开政府清除柴草的依据。2019年8月1日，栟茶镇政府作出《关于陈海燕申请政府信息公开的答复》，主要内容为：根据中共如东县委办公室、县政府办公室关于做好2019年全县秸秆禁烧禁抛禁乱堆与综合利用工作的实施意见[东办发（2019）28号文件]以及栟茶镇政府关于栟茶镇2019年夏季秸秆禁烧禁抛禁乱堆与综合利用工作的实施方案[栟政（2019）41号文件]，你户将柴草堆放于门前硬质渠盖板上，违反了农路两侧外1米内禁止堆草的规定，应属清理范围，且硬质渠属于集体财产，故村集体清理柴草并无不当。陈忠、陈海燕不服，向一审法院提起诉讼，请求确认栟茶镇政府2019年7月10日指令新庄村委会强制清除陈忠、陈海燕户柴草行政行为违法，并赔偿造成亲属缪兰秀死亡的赔偿金及精神损害抚慰金计20万元。 另查明，东办发（2019）28号《关于做好2019年全县秸秆禁烧禁抛禁乱堆与综合利用工作的实施意见》载明，各镇（区）是秸秆禁烧禁抛禁乱堆与综合利用工作的责任主体。栟政（2019）41号《关于栟茶镇2019年夏季秸秆禁烧禁抛禁乱堆与综合利用工作的实施方案》（以下简称41号文）载明，各村（居）负责入户开展宣传，发放致全镇农民朋友的一封信，逐户签订承诺书；对往年有露天焚烧秸秆、秸秆抛河、乱堆或有焚烧秸秆倾向的农户重点关注，对家庭劳动力薄弱的农户引导秸秆切碎还田或秸秆打捆有偿服务；积极配合执法部门对露天焚烧秸秆、秸秆抛河、乱堆的行为人进行查处；负责按县规定进行秸秆机械化还田、农户有序堆放面积的核查与统计。该文件还载明，环保中心牵头负责秸秆焚烧工作，依法查处露天焚烧行为，对群众举报事项进行调查处理；水利站、五位一体办公室牵头负责秸秆禁抛乱禁乱堆工作，对各村等级河道、沟塘及道路两侧的秸秆禁抛禁乱堆工作进行督办，对秸秆抛河行为依法实施查处。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。可见行政诉讼的对象是行政机关和行政机关工作人员实施的侵犯行政相对人合法权益的行政行为。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第八条第二款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。新庄村委会对堆放在公共硬质渠上的柴草进行清除属村民委员会的自治行为，栟茶镇政府印发的41号文对新庄村委会布置的工作任务中并不包含对柴草进行清除，一审庭审中新庄村委会亦表示栟茶镇政府并未要求其对陈忠、陈海燕户堆放在硬质渠上的柴草进行清除，故案涉清除柴草的行为并不属于行政行为，不属于行政诉讼调整的范围，陈忠、陈海燕主张的损失不属于国家赔偿范围，本案不属于行政案件受案范围。因此，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回陈忠、陈海燕的起诉。 陈忠、陈海燕不服一审裁定，向本院提起上诉称，新庄村委会强制没收上诉人生活柴草的行为未经村民大会或者村民代表大会讨论，也没有通知村民，不属于村民委员会自治行为，属于执行栟茶镇政府文件的行为，故属于行政诉讼受案范围。栟茶镇政府指令新庄村委会没收上诉人柴草行为违法，应当返还没收的财产，赔偿上诉人亲属死亡的赔偿金和精神抚慰金。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人栟茶镇政府辩称，栟茶镇政府并未实施清除上诉人陈忠、陈海燕堆放在所在村村属的硬质渠盖板上柴草的行为，一审裁定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 被上诉人新庄村委会述称，村委会已经事先通过广播通知、代表上门通知等形式要求村民自行清理乱堆乱放的柴草等物，未清理的，由村委会组织人员清理。因上诉人陈忠、陈海燕户未按照要求清理，新庄村委会组织人员将其堆放在村集体硬质渠盖板上的柴草清理掉。一审裁定结果正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是栟茶镇政府是否系清除柴草行为的行政主体，即栟茶镇政府是否系本案的适格主体。通过以下分析可以看出，栟茶镇政府并非本案的适格被告。 一、清除柴草行为系新庄村委会实施的自我管理行为。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第八条第二款规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，有权依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民露天焚烧秸杆、乱堆秸秆或将秸秆抛河的行为，均属于破坏生态环境、侵害村农民集体所有土地和财产的行为，村民委员会有权管理。新庄村村规民约“十做到”中的第六条即为“做到不乱倒垃圾、乱堆粪土、乱泼污水、乱放柴草、要将垃圾倒入指定的位置”。新庄村委会在清除案涉柴草前，通过喇叭宣传，入户发放告知函等方式进行动员，要求村民限期整治。陈忠、陈海燕户将柴草（即秸秆）堆放于农民集体所有的硬质渠盖板上且逾期未按要求整治，新庄村委会组织部分村民将包括陈忠、陈海燕户在内的数十户乱堆的秸秆强制清理，是行使村民委员会自我管理职权的自治行为。 二、41号文是对秸秆综合利用和秸秆禁烧禁抛禁乱堆工作提出的指导意见，与新庄村委会对村农民集体所有的土地、财产实行自我管理的目的相契合。为了加快推进农作物秸杆综合利用，促进环境保护和农民增收，国务院办公厅、江苏省人民政府、如东县人民政府先后出台《国务院办公厅关于加快农作物秸秆综合利用的意见》《省政府关于全面推进农作物秸秆综合利用的意见》(苏政发［2014］126号）及28号文，明确推进秸秆综合利用和秸秆禁烧工作的责任主体为各级人民政府。栟茶镇政府根据上级机关对农村环境进行有效治理的要求下发41号文，成立了栟茶镇秸杆禁烧禁抛禁乱堆与综合利用等农村环境问题整治工作领导组，职能是加强组织领导并提供各项保障，加强对秸杆禁烧禁抛禁乱堆行为的巡查、督查，强化整体联动，并针对不同的秸杆利用违法行为规定了水利、派出所、城管、安监等部门的查处职责。可见，在落实秸杆禁烧禁抛禁乱堆与综合利用工作中，地方各级政府出台的指导意见与新庄村委会管理本集体经济组织财产、保护和改善农村生态环境的职能相一致，不能据此将新庄村委会对农村环境问题进行管理的行为认定为栟茶镇政府的委托行为。新庄村委会在庭审中明确表示，清除柴草既是新庄村委会行使自我管理职权的体现，也是执行上级政府的行政指导意见，在对秸秆乱堆行为进行清理时，栟茶镇政府并无人员参与其中。 三、栟茶镇政府、新庄村委会的答复不能证明新庄村委会清除柴草系执行栟茶镇政府的行政指令。栟茶镇政府出具的《关于陈海燕申请政府信息公开的答复》，告知陈海燕清除柴草的政策依据、其堆放的柴草属于清理范围、村集体清理具有正当性；新庄村委会出具的《致陈海燕政府信息公开申请书回复信》，只是答复陈海燕新庄村委会非政府信息的公开主体。上述两份证据均无法推断出新庄村委会清除陈忠、陈海燕柴草户系执行栟茶镇政府行政指令的结论。 综上，清除陈忠、陈海燕户柴草系新庄村委会的自我管理行为，栟茶镇政府并非该清除行为的适格主体。一审法院对陈忠、陈海燕要求确认栟茶镇政府清除柴草行为违法及行政赔偿的诉讼一并裁定驳回，符合法律规定，本院应予支持。陈忠、陈海燕的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年七月三日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；