浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙07行终313号 上诉人（原审原告）陈根清，男，1960年3月18日出生，汉族，住金华市金东区。 委托代理人张跃华，浙江君安世纪（金华）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）金华市金东区孝顺镇人民政府，住所地金华市金东区孝顺镇府前路1号。 法定代表人杜胜君，镇长。 行政负责人陶金利，副镇长。 委托代理人戴海军，浙江恒霁律师事务所律师。 上诉人陈根清因与被上诉人金华市金东区孝顺镇人民政府（以下简称孝顺镇政府）拆迁补偿协议一案,不服浙江省兰溪市人民法院（2018）浙0781行初437号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，在二十世纪八十年代，浙赣铁路孝顺火车站以南创办有孝顺区货场，后闲置。2003年10月30日，金华市金东区孝顺镇工商企业服务中心、金华市金东区傅村镇工商服务中心、浙江金东实业有限公司将孝顺区货场的一幢房屋（无房产证、无土地证）以24000元价格出让给原告陈根清，双方签有房屋转让合同，合同载明房屋占地面积计126.42平方米，建筑面积计189.2平方米。原告陈根清受让该房屋后不久，对部分房屋进行加层（加了一层），后又在受让房屋的西面、北面分别新建了二幢简易房屋，均未办理相关审批手续。为推进金义都市新区的建设，被告决定对孝顺镇原金东中心粮库区块进行改造，案涉房屋在该区块范围内。2018年7月20日受被告孝顺镇政府委托，金华同汇房地产估价师事务所有限公司对涉案房屋、装修价值进行评估。同日，金华金联资产评估事务所受被告孝顺镇政府委托，对原告陈根清涉案的构筑物及设备搬迁的拆迁补偿价值进行评估。同年7月23日，原告陈根清与被告孝顺镇政府就案涉房屋（建筑面积511.02平方米）签订了《企业（单位）房屋拆迁安置补偿协议》，编号：[老粮库改造项目(企业单位)第3号],并向被告提供本人在孝顺镇成泰银行的银行帐号，用于接收拆迁补偿款项。8月20日和8月31日，被告孝顺镇政府根据协议约定以银行转账方式共支付拆迁补偿315896元给原告陈根清。9月7日，申请人因对协议中的补偿标准及相关安置内容有异议，向金东区人民政府申请行政复议，2018年12月4日金华市金东区人民政府作出行政复议决定，驳回原告陈根清的行政复议申请，同年12月21日向原告陈根清本院提起行政诉讼。在庭审中原告陈根清明确诉讼请求为要求撤销原被告于2018年7月23日签订的“企业（单位）房屋拆迁安置补偿协议”。 原审法院认为，涉案的《企业（单位）房屋拆迁安置补偿协议》，系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议。人民法院在审理行政协议案件时可以参照合同法等的相关民事法律规范。根据金华市金义都市新区管委会办公室2017年5月26日印发的《金义都市新区房屋征收与补偿实施意见》，被告孝顺镇政府是金东区孝顺镇行政区域内的征收执行人，承担金东区孝顺镇行政区域内实施房屋征收与补偿的具体工作，可以与被征收人以协商合意的方式就房屋的征收与补偿签订相关安置补偿协议。根据《中华人民共和国合同法》第三十二条规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。涉案的《企业（单位）房屋拆迁安置补偿协议》采用书面形式，经原告陈根清与被告孝顺镇政府双方签字盖章，协议已经成立有效，协议的内容实质系经原被告双方协商一致，以政府收购的形式对涉案房屋作出处置。本案的争议焦点为涉案的《企业（单位）房屋拆迁安置补偿协议》，是否存在法律规定的可撤销情形。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，因重大误解订立的、在订立合同时显失公平的、一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。首先，从被诉协议的签订上看，原被告双方在平等、自愿基础上，经协商一致意见后签名盖章，符合合同成立的形式要件，原告陈根清以受被告孝顺镇政府的恐吓威胁而签订该协议，不是原告的真实意思表示为由诉请撤销该协议，但原告没有提供证据证明其签订协议时受到胁迫，故原告诉称因受胁迫而签订协议的情形难以认定，该协议的签订不存在欺诈、胁迫、乘人之危的情形。其次，从被诉协议内容上看，原被告双方所签协议对涉案房屋的建筑面积、拆迁安置补偿项目及补助、奖励等事项已作出明确的约定，并无可能引起重大误解的内容。对于被拆迁安置房屋及装修价值、构筑物及设备搬迁损失的补偿价值等分别经过有对应资质的评估单位进行评估，原被告双方所签协议对涉案房屋的拆迁安置补偿数额约定与之相符，并无存在不当。何况，该协议第八条还约定未尽事宜由双方另行议定并签订补充协议。可见，被诉协议内容不存在重大误解和显失公平的情形。涉案《企业（单位）房屋拆迁安置补偿协议》不存在法定可撤销事由。综上，原告陈根清要求撤销涉案的《企业（单位）房屋拆迁安置补偿协议》的诉讼请求理由不足，不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈根清的诉讼请求。本案受理费50元，由原告陈根清负担。 陈根清不服一审判决，向本院提起上诉称：撤销原判，改判确认上诉人与被上诉人签订的《企业（单位）房屋拆迁安置补偿协议》（下称“协议”）违法无效并撤销。一、原判认定部分事实错误和不确切。原判认定的：“为推进金义都市新区的建设，被告决定对孝顺镇原金东区粮库区块进行改造，案涉房屋在该区块范围内”事实中“改造”的表述是错误的，事实是“拆迁”，这在被上诉人于2018年7月12日的“公告”内容中是很明确的，结合原判认定的后面事实，这是很清楚的，证据也是充分的。原判认定上诉人在庭审中明确诉讼请求的要求原告撤销协议是不确切的，上诉人的原诉请是很明确确认“协议”无效并撤销该行政协议，庭审时主审法院释明无效与撤销只能选一项，否则称将驳回，上诉人是在误导下选择了撤销，尽管如此，根据我国行政诉讼法第6条的规定，原判是有法定的责任和义务对“协议”的合法性进行审查，在原判的认定中，也是进行审查的。二、原判认定“协议”性质是自相矛盾和错误的，“协议”是行政协议。原判一方而认定“协议”为行政协议，另一方面又认定“协议”采用“书面形式”，协议的内容实质系经原被告双方协商一致，以政府收购的形式对涉案房屋作出处置。这与前面的认定本身就自相矛盾，“协议”的性质要么是行政协议，要么是民商事协议，二者不能兼容，如是后者的话则原判应驳回上诉人的起诉，无权审理。而且原判后者的认定完全是错误和证据不足的，上诉人并不否认被上诉人曾以“会议纪要、会议记录”的形式曾决定过要对上诉人的房屋进行回收和或收购过，但在上诉人与被上诉人签“协议”时，被上诉人根本没告诉过上诉人是协议回收，被上诉人也提供不出任何证据证明已把回收决定告诉过上诉人，上诉人是在向金东区人民政府行政复议时才知道被上诉人曾有作过决定。此决定显然是无法律依据的，是赤裸裸侵犯上诉人财产权的违法无效的欺骗行为。三、原判认定“协议”有效完全是偷换概念和违法错误的，“协议”是无效的。1、原判认定被上诉人有签订“协议”的主体是偷换概念和错误的。原判认定“根据金华市金义都市新区管委会办公室2017年5月26日印发的《金义都市新区房屋征收与补偿实施意见》，被告孝顺镇政府是金东区孝顺镇行政区域内的征收执行人，承担金东区孝顺镇行政区域内实施房屋征收与补偿的具体工作”完全错误的，《金义都市新区房屋征收与补偿实施意见》第3条明确规定：“被征收范围内所在镇（办）是本行政区域内的征收执行人，承担实施房屋征收与补偿的具体工作”，也即被上诉人有签“协议”资格的前提条件是己“征收”，而在本案中，被上诉人是没有提供任何证据证明上诉人的房屋己被征收，事实是被上诉人根本无权也没作出过征收决定，补偿的前提是拆迁，拆迁的前提是征收决定，这是最基本的逻辑和常识，因此被上诉人根本无权和合法依据作为主体签“协议”的资格。2、原判认定“协议”有效是适用法律错误，“协议”是完全违法无效的。原判认定被上诉人签“协议”是“在法定职责范围内”是完全无法律依据和错误的。被上诉人提供的“城市房屋拆迁条例”早已废止，根本提供不出法律依据来，也就是违法无效的，《国有土地上房屋征收与补偿条例》(下称为新条例）第35条明确该条例己废止。根据此条例第4条第1款，第13条第1款的规定，只有市、县级人民政府有权作出房屋征收的决定，被上诉人根本无权作出征收的决定，对此，于2019年12月10日由金东区人民政府作出的金东政复字第101号行政复议决定书明确认定确认被上诉人“于2018年7月12日发布的公告（关于拆迁原金东中心粮库房屋及附属物）违法”是“显属超出职权范围”，原判是错的离谱。原判以“协议”采用书面形式，“经双方签字盖章协议己经成立有效”，违反了我国行政诉讼法第6条的规定，是错误的，按原告的逻辑，只要双方签字盖章，合同都是成立有效的，完全混淆了合同成立和有效的概念，无视新条例的规定，无视被上诉人签“协议”无法律依据的事实。四、“协议”完全应撤销，原判认定的不存在法定可撤销事由是适用法律错误，是违反法定职责把此案作为民事案件来办了。我国行政诉讼法第70条明确规定了应撤销的6种情形。上诉人也是据此申请撤销“协议”的，如上所述，根据新条例的规定，被上诉人是无权也没有决定过征收，是无权签拆迁补偿行政协议的，是超越职权的，是违反法定程序的，也是滥用职权和明显不当的，本案的事实是完全符合这几条情形的，且只要符合其中之一的情形就应撤销，原判对此视而不见，明显是该适用的法律不适用，是违法的，实在难以让人理解和接受，让人气愤。在我国行政诉讼法对此有明确规定情形下，原判不予适用而适用合同法第54条的规定显然是适用法律错误的，把此案当成民事案件来办了，违反了其审判职责。退一万步讲，就按合同法第54条的规定，原判认定的协议不存在“显失公平的情形”是错误的，因为上诉人的房屋评估价是按“重置价格×成积率”评估补偿的，即按成本价的，与市场价相距极其巨大，显然违反公平原则，也应撤销。请求二审法院撤销原判，依法改判。 被上诉人孝顺镇政府答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，理由如下：一、上诉人与被上诉人签订的协议是行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。在本案中，被上诉人为实现公共利益或行政管理目标与上诉人以协商合意的方式进行安置补偿并签订安置补偿协议，符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定。二、被上诉人按协议约定已全部履行协议义务。上诉人与被上诉人签订安置补偿协议后，上诉人提供银行账号，被上诉人以银行转账的方式支付安置补偿款315896元。三、被上诉人与上诉人签订的行政协议不存在法律规定可撤销的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撒销。在本案中，被上诉人与上诉人在平等、自愿基础上，经协商一致后签订安置补偿协议，并未受到被上诉人以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使上诉人在违背真实意思的情况下订立的协议，也未因上诉人重大误解签订协议。故上诉人诉请撤销协议事实和法律依据不足。综上，原审法院作出本案判决，认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，根据金华市金义都市新区管委会办公室2017年5月26日印发的《金义都市新区房屋征收与补偿实施意见》，被上诉人孝顺镇政府是金东区孝顺镇行政区域内的征收执行人，承担金东区孝顺镇行政区域内实施房屋征收与补偿的具体工作，故被上诉人可以与被征收人以协商合意的方式就房屋的征收与补偿签订相关安置补偿协议。因上诉人与被上诉人签订的《企业（单位）房屋拆迁安置补偿协议》系双方真实意思表示，内容不违反法律强制性规定，故应认定合法有效。上诉人要求撤销涉案《企业（单位）房屋拆迁安置补偿协议》，因该协议不存在重大误解或显失公平等法定可撤销事由，故原审法院驳回上诉人的诉讼请求并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈根清负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 杨建进 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇二〇年七月六日 代书记员 杜 娟