吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉02行终46号上诉人（原审原告）张某1，男，1966年6月11日出生，住吉林省蛟河市。委托代理人张某2，男，1968年4月7日出生，住吉林省蛟河市。被上诉人（原审被告）蛟河市林业局。法定代表人宋某，局长。委托代理人关某。委托代理人孙某，吉林丁凤礼律师事务所律师。被上诉人（原审被告）蛟河市人民政府。法定代表人朱某，市长。委托代理人邓某。上诉人张某1因诉被上诉人蛟河市林业局、被上诉人蛟河市人民政府林业行政处罚及行政复议一案，不服吉林省蛟河市人民法院（2019）吉0281行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张某1的委托代理人张某2，被上诉人蛟河市林业局的委托代理人关某、孙某，被上诉人蛟河市人民政府的委托代理人邓某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定：2019年5月17日蛟河市林业局稽查大队执法人员检查时发现张某1在封山禁牧区域内存在放牧行为，当日进行了立案调查，并向张某1送达了《责令停止违法行为通知书》，对案涉地点进行了现场勘验、检查。经调查确定张某1确有在蛟河市××镇三社“大崴子”封山禁牧区内放养牲畜之行为且其牲畜尚未造成林地、林木毁坏的事实。2019年6月6日蛟河市林业局向张某1送达了《林业行政处罚先行告知书》《林业行政处罚听证权利告知书》，张某1于2019年6月7日申请听证。蛟河市林业局于2019年7月5日组织进行了听证。2019年7月18日蛟河市林业局作出蛟林罚决字［2019］第040027号行政处罚决定，认定张某1于2019年5月17日在天北镇封山禁牧区三社大崴子林内放养18头牛，违反了《吉林市森林资源管理条例》第三十五条第（一）项的规定，其行为已构成违法，并依据《吉林市森林资源管理条例》第三十六条第（十二）项的规定，决定给予张某1罚款5400元（每头300元）。张某1不服，向蛟河市人民政府申请行政复议，蛟河市人民政府于2019年9月20日作出蛟政行复决字［2019］10号行政复议决定，维持蛟河市林业局作出的蛟林罚决字［2019］第040027号行政处罚决定。张某1不服上述行政处罚决定及行政复议决定，向法院提起行政诉讼。原审法院认为：一、蛟河市林业局作出案涉行政处罚决定前，进行了现场勘验、检查、GPS测量等作业，并依法对张某1及其他见证人进行了调查询问，也依法履行了行政处罚先行告知及听证程序，充分听取了张某1的意见。蛟河市林业局在此基础上确定了张某1的违法事实，并依据《吉林市森林资源管理条例》的相关规定作出行政处罚决定，应属证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。该行政行为符合合法性的要求，故对张某1要求撤销该行政处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。二、蛟河市人民政府在接到张某1的复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序对案件进行了审查，并依法作出行政复议决定，复议程序合法。故对张某1要求撤销该行政复议决定的诉讼请求，本院不予支持。三、张某1主张案涉行政处罚决定及行政复议决定事实错误、程序违法、适用法律错误，无事实根据和法律依据，理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张某1的诉讼请求。上诉人张某1上诉称：一、行政处罚认定事实错误。1.被上诉人蛟河市林业局违反《吉林省封山禁牧管理办法》第八条、第十五条、第十七条的相关规定，违反《吉林市森林资源管理条例》第三十四条的规定，封山禁牧的区域和时限由市县级政府通告确定，应提前一个月发布，到开庭前蛟河市林业局也没有提供给张某1通告，所以放牧的区域不是封山禁牧区域；2.蛟河市林业局用张某2的名处罚了张某1的牛，同时用张某1的牛又处罚了张某1，违反行政处罚法，处罚无效。牛是一群牛。蛟河市林业局应该提供两次牛的录像，一对比事实就出来了。庭审中没有播放处罚张某1与张某2牛的视频。关于张某1的现场勘查照片，蛟河市林业局提供的时间是5月17日12时38分及5月24日14时15分，这是两个虚假的照片。5月24日14时15分照片上牛是张某1的，人却是张某2，这张照片截自处罚张某2的视频。蛟河市林业局如果当庭不提供张某1受处罚牛的视频，应当按照行政诉讼法具体规定判蛟河市林业局败诉。3.刘某伟、王某强均证实没有视频录像的签字不是他们签的。二、行政处罚程序错误，1.蛟河市林业局立案随意，书写随意。牛已经回家才责令停止违法行为，程序错误。2.行政复议结果出来了，被上诉人蛟河市人民政府才收张某1的证据，程序违法。三、行政处罚适用法律错误，条例的效力高于办法，没有法律依据。《吉林省封山禁牧管理办法》是省规章，是上位法，效力高于《吉林市森林资源管理条例》，二被上诉人违反《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款、第五款，《吉林市森林资源管理条例》第三十六条规定的处罚数额和《吉林省封山禁牧管理办法》第十七条规定的处罚最高上限1000元明显矛盾。综上，请求：1.撤销原审判决，被上诉人承担诉讼费用及相关合理费用。2.处理作假证及其相关人员。被上诉人蛟河市林业局答辩称：一、涉案区域是封山禁牧区，蛟河市林业局行政处罚不存在事实认定错误问题。1.《吉林省人民政府关于调整省级重点公益林面积的通知》证明蛟河市林业局有110,738亩国有林地是经吉林省人民政府确定的省级重点公益林地。《吉林省重点公益林蛟河市天北林场省级重点公益林小班数据库》显示天北林场施业区的106林班-4小班是省级重点公益林地。根据《吉林省封山禁牧管理办法》和《吉林市森林资源管理条例》相关规定，重点公益林地为封山禁牧区。张某1放牧的区域是省级重点公益林地。各林场针对辖区内的牲畜养殖大户，安排专人逐户宣传封山禁牧政策并与牲畜养殖大户签订了《封山禁牧协议》，2019年3月28日张某1已与天北林场签订了《封山禁牧协议》。2.2019年5月17日，天北林场森林管护人员在天北镇马鹿沟村三社大崴子巡山检查时发现张某1在国有林内放牛18头，有蛟河市林业稽查大队对张某1放牧现场勘验检查笔录、现场牲畜勘查统计表、现场照片、见证人询问笔录、当事人询问笔录及视频、听证笔录及视频可以确认。办案人员对张某1放牧现场勘验、检查，确定张某1放牧的具体地点位于天北林场施业区的106林班-4小班内，是封山禁牧区。蛟河市林业局根据《吉林市森林资源管理条例》第三十六条（十二）项的规定，对张某1作出处罚并责令立即停止违法行为并无不当。二、蛟河市林业局不存在执法程序违法的行为。2019年5月17日，蛟河市林业局批准林业稽查大队对张某1在国有林地内放牧一案进行立案调查，6月6日对张某1下达了《责令停止违法行为通知书》《林业行政处罚先行告知书》《林业行政处罚听证权利告知书》，6月21日向张某1送达了《举行听证通知书》，7月5日在蛟河市林业局举行听证会，7月18日向张某1送达了《林业行政处罚决定书》。以上事实证明，蛟河市林业局对张某1作出的林业行政处罚决定程序合法。三、行政处罚适用法律正确。蛟河市林业局依据《吉林市森林资源管理条例》对张某1在封山禁牧区内放牧行为进行处罚，所依据的法律并无不当。吉林省人大批准的《吉林市森林资源管理条例》属地方性法规，效力高于属政府规章的《吉林省封山禁牧管理办法》，蛟河市林业局按照《吉林市森林资源管理条例》的规定，对张某1作出行政处罚决定适用条款准确，处罚程序合法，适用法律正确。四、一审法院判决正确。被上诉人蛟河市人民政府答辩称：一、蛟河市林业局作出行政处罚决定正确。蛟河市林业局根据蛟河市人民政府及上级林业部门安排部署，对封山禁牧工作进行了广泛宣传，并且安排属地林场与张某1签订了《封山禁牧协议》，张某1在知晓的情况下，仍然在封山禁牧区内放牧。蛟河市林业局根据《吉林市森林资源管理条例》等法律法规，结合国家、省和吉林市环境保护督查实际，按照法定程序对张某1进行处罚并无不当。蛟河市林业局适用了《吉林市森林资源管理条例》，符合法律规定和吉林地区实际。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，地方性法规可以作为人民法院作出判决的依据，政府规章只是参照。二、蛟河市人民政府作出行政复议决定程序合法。蛟河市人民政府受理张某1行政复议申请后，依法向蛟河市林业局送达了行政复议提出答复通知书。蛟河市林业局在法定期限内提交了作出行政处罚的证据、依据，并及时提交行政复议答复书。蛟河市人民政府经书面审理后认为，蛟河市林业局提交的证据足以证明张某1违法放牧的事实，蛟河市林业局按照法定程序作出的该行政处罚决定并无不妥，应当依法予以维持。经集体讨论后，依法作出了该行政复议决定。复议决定作出后，依法向包括张某1在内的各方当事人进行了送达，保障了张某1的诉权，完全符合法律规定。三、蛟河法院作出行政判决正确。二审庭审中，上诉人张某1向本院提供如下证据：1.现场摄（照）像资料图片两张，证明被上诉人蛟河市林业局提供的勘验检查笔录造假；2.张某1的委托代理人张某2与蛟河市人民政府的委托代理人邓某的通话录音，证实蛟河市人民政府在复议决定已经作出来的情况下还收取了张某1提交的证据，行政复议程序违法；3.张某1的委托代理人张某2与蛟河市人民政府的委托代理人邓某的微信聊天截图，证明张某1提交证据的时间、内容，蛟河市人民政府在复议决定已经作出来的情况下还收取了张某1提交的证据，行政复议程序违法。经庭审质证，对上诉人张某1提供的证据1，蛟河市林业局质证认为对证据的真实性无异议，对证明问题有异议，不能证明蛟河市林业局造假，拍摄时间于2019年5月24日的证据因为张某1、张某2两个涉嫌非法放牧的案件都在进行处罚，由于瑕疵，把张某2写成张某1了；蛟河市人民政府质证认为上述证据证明不了张某1要证明的问题。对张某1提供的证据2，蛟河市人民政府质证认为：张某2来司法局送证据时说了张某1也有录音证据，此时行政复议结论已经确定了，证据蛟河市人民政府拿来看了，都是张某1自己给自己出的证据，证明不了要证明的问题。对张某1提供的证据3，蛟河市人民政府、蛟河市林业局质证认为，该证据证明不了张某1要证明的问题。经庭审举证、质证，本院对双方当事人原审提供的证据综合质证如下：被上诉人蛟河市林业局在原审提交的林业行政处罚立案登记表、《责令停止违法行为通知书》、勘验、检查笔录、封山禁牧区域内放牧牲畜现场勘查统计表、现场GPS测量图、现场照片、询问笔录、《林业行政处罚意见书》《林业行政处罚先行告知书》《林业行政处罚听证权利告知书》、延期办案呈批表、听证申请、举行听证通知书及送达回执、听证笔录、《封山禁牧协议》、封山禁牧宣传照片材料、相关视频材料、吉政明电[2013]13号《吉林省人民政府关于调整省级重点公益林面积的通知》、蛟河市天北林场省级公益林小班数据库、执法证复印件真实、合法，与本案有关联性，本院予以确认。蛟河市林业局在原审提供的林业行政处罚决定书系本案被诉行政行为，本院不作为证据采纳。被上诉人蛟河市人民政府在原审提供的行政复议申请书、行政复议立案审批表、行政复议提出答复通知书及其送达证、蛟河市林业局行政复议答辩状、关于在封山禁牧区违法放牧行为的林业行政处罚依据的补充说明、行政复议决定书的送达回证真实、合法，与本案有关联性，本院予以确认。蛟河市人民政府在原审提供的行政复议决定书系本案被诉行政行为，本院不作为证据采纳。上诉人张某1在原审提供的询问笔录一份、照片2张、勘验笔录一份、2019年5月24日现场摄（照）像资料图片、录音资料无法证明张某1所要证明的问题。张某1在原审提供的照片1张，录音资料一份，用以证明蛟河市人民政府拒收证据，又在作出行政复议决定后收张某1证据，行政复议程序违法，蛟河市人民政府承认在作出行政复议决定后收取了张某1的证据，故本院对上述证据予以确认，但上述证据无法证实蛟河市人民政府行政复议期间拒收证据。经庭审举证、质证，本院对上诉人张某1在二审提供的证据综合认证如下：对张某1提供的证据1中的两张现场摄（照）像资料图片，2019年5月17日现场摄（照）像资料图片拍摄内容为张某1涉嫌封山禁牧区域内放牧的现场，系被上诉人蛟河市林业局在原审已经提供的证据，不属于新证据；2019年5月24日现场摄（照）像资料图片拍摄内容记载亦为张某1涉嫌封山禁牧区域内放牧的现场，张某1在原审时已向原审法院提交，故该证据不属于新证据。2019年5月17日及2019年5月24日现场摄（照）像资料图片拍摄内容均为张某1涉嫌封山禁牧区域内放牧的现场，但被上诉人蛟河市林业局对该图片进行了说明，2019年5月24日图片系在处罚张某2涉嫌非法放牧一案中勘查放牧现场的图片，拍摄内容书写为张某1系笔误，本院认为2019年5月24日现场摄（照）像资料图片系蛟河市林业局用以证明张某2涉嫌非法放牧一案的勘验检查证据，与本案无关，虽拍摄内容书写为张某1涉嫌封山禁牧区域内放牧的现场，但无法证明2019年5月17日蛟河市林业局对张某1涉嫌非法放牧一案的勘验检查笔录造假。张某1提供的证据2在原审已经提交，故不属于新证据。张某1提供的证据3系在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，且蛟河市人民政府对收取证据一事并不否认，故本院对该证据不予接纳。二审经审理查明的事实与原审一致，不再赘述。本院认为：一、被上诉人蛟河市林业局认定上诉人张某1在蛟河市××镇三社“大崴子”封山禁牧区内放养牲畜之行为事实清楚，该事实有勘验检查笔录、封山禁牧区域内放牧牲畜现场勘察统计表、现场GPS测量图、询问笔录、《吉林省人民政府关于调整省级重点公益林面积的通知》、蛟河市天北林场省级公益林小班数据库等证据予以证实，足资认定。张某1与蛟河市天北林场签订了封山禁牧协议，应当知晓涉案放牛地为封山禁牧区域。二、蛟河市林业局作出案涉行政处罚程序合法。蛟河市林业局在作出行政处罚前进行了林业行政处罚先行告知，举行了听证。三、蛟河市人民政府行政复议决定认定事实清楚，程序合法。张某1虽提出蛟河市人民政府在作出行政复议决定后仍然收取其证据，但该行为并不影响复议决定的效力，未侵害张某1的合法权利。四、《吉林省封山禁牧管理办法》属于地方政府规章，《吉林市森林资源管理条例》属于地方性法规，均现行有效。《吉林省封山禁牧管理办法》与《吉林市森林资源管理条例》没有效力高低之区别，在吉林市行政区域范围内适用《吉林市森林资源管理条例》处罚封山禁牧区域内非法放牧行为并无不当。蛟河市林业局作出的蛟林罚决字［2019］第040027号行政处罚决定及蛟河市人民政府作出的蛟政行复决字［2019］10号行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。五、为充分保障双方当事人举证、质证权利，原审法院进行了两次开庭审理。原审判决认定事实清楚，程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人张某1的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张某1负担。本判决为终审判决。审判长  张海啸审判员  郭娟娟审判员  张 薇二〇二〇年七月九日书记员  隋雨桐