浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行终274号上诉人（原审原告）戴金海，男，1970年3月17日出生，汉族，住浙江省瑞安市。上诉人（原审原告）戴丁尧，男，1962年11月2日出生，汉族，住浙江省瑞安市。上诉人（原审原告）戴万兴，男，1962年9月9日出生，汉族，住浙江省瑞安市。上诉人（原审原告）戴美树，男，1976年12月25日出生，汉族，住浙江省瑞安市。上诉人（原审原告）戴金光，男，1968年2月24日出生，汉族，住浙江省瑞安市。上诉人（原审原告）戴三勇，男，1977年10月20日出生，汉族，住浙江省瑞安市。上诉人（原审原告）戴美森，男，1955年9月26日出生，汉族，住浙江省瑞安市。上诉人（原审原告）戴美焕，男，1965年3月16日出生，汉族，住浙江省瑞安市。上诉人（原审原告）戴美龙，男，1967年11月13日出生，汉族，住浙江省瑞安市。上述上诉人共同委托代理人缪海飞，浙江信泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）瑞安市自然资源和规划局，住所地浙江省瑞安市安阳街道万松东路146号。法定代表人陈哲，局长。委托代理人陈静，系被告工作人员。委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）瑞安市塘下镇鲍二村股份经济合作社，住所地浙江省瑞安市塘下镇鲍二村镇前路181号。法定代表人戴祥弟，社长。委托代理人叶圣翰，浙江司策律师事务所律师。上诉人戴金海、戴丁尧、戴万兴、戴美树、戴金光、戴三勇、戴美森、戴美焕、戴美龙等九人因诉被上诉人瑞安市自然资源和规划局其他行政行为一案，不服浙江省瑞安市人民法院（2019）浙0381行初286号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月24日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原裁定认定：因瑞安市人民政府征用第三人集体土地，给予第三人集体位于E-6-1地块的安置留地（即返回地）作为补偿，2011年，第三人作出返回地分配方案，将该村安置留地面积作为建房指标分配到户。本案9名原告为鲍二村村民及第三人村集体经济合作社成员，均分配到一定面积的安置留地建房指标。根据瑞安市人民政府瑞政发〔2010〕147号《关于加快推进安置留地建设的实施意见》规定，村集体为安置留地分配的责任主体，由村集体根据相关政策和程序确定建房主体、土地供应、确权登记等，以村两委依据本意见规定的程序和要求上报备案的最后建房主体名单为准，如持有面积与设计面积套房面积不成套，允许在同宗土地名单范围内调剂整合成套。第三人于2012年7月2日出台《鲍二村中心区E-6-1安置留地项目建设实施方案》，明确该村安置留地建设项目实施人为第三人。该实施方案第二十四条、二十九条规定，村安置留地项目整合成套工作完成后，仍未签订整合成套并经备案确认，以及未按照规定期限交足建房款的，视为放弃投资建房权利，而改由本村经济合作社给予货币分配。2016年，第三人在确定该村剩余135套安置留地建房户名单时，认为本案9名原告未在指定期限内完成整合认套及履行投资建房的缴款义务，没有将之列入予以上报的建房户名单，而是另行确定该村其他村民列入135套建房户名单。第三人对该名单予以公示，上报塘下镇人民政府初审及瑞安市国土资源局审核后，原瑞安市工务局于2018年12月4日予以备案。原告遂提起诉讼，请求依法撤销塘下鲍二村E-6-1塘下镇中心区地块《瑞安市安置留地最终名单审查备案表》。另查明，因机构改革，原瑞安市工务局已撤销，相应职能由瑞安市自然资源和规划局行使。原裁定认为：安置留地系政府因征地而返还给被征地村集体经济组织的一种补偿安置方式，其所有权及收益均归村集体经济组织所有。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第二十四条第一款第（七）项规定，安置留地应由村民委员会或村集体经济组织按村民自治方式进行分配。本案中，第三人出台《鲍二村中心区E-6-1安置留地项目建设实施方案》、《鲍二村中心区E-6-1安置房认套及整合成套方案》规定，未与第三人签订认套意向书或确认书，且持证面积不符合安置房户型面积要求的建房户，取消其分配安置权利而改为货币分配。由此可见，第三人向村集体经济组织成员分配安置留地权益的方式可以分为实物建房方式和货币补偿方式两种，第三人先行给村集体经济组织成员分配一定面积的安置留地建房指标，并非已经确认以实物建房方式进行分配，需由第三人根据整合情况确定最终分配方式。在分配过程中，至最终权利登记给村集体经济组织成员前，村集体经济组织成员对第三人享有获得分配财产权益的权利，这并非物权，而是一种债权，原告认为第三人给原告分配一定面积的安置留地建房指标，即享有建设用地使用权的理由不予以采纳。第三人作为村安置留地建设主体和分配主体，有权确定上报的建房户名单，原瑞安市工务局对第三人确定并上报的建房户名单进行备案确认时，对名单之外的集体经济组织成员采用何种分配方式，并非审查考虑范围之内，故原告与被诉备案登记行为并无法律上的利害关系。至于第三人与集体经济组织成员之间因安置留地分配整合而产生的争议，属民事争议，并非本案审理的范围。原告以第三人与他人串通倒卖该村安置留地，未按规定进行整合为由，申请一审法院对某网络公司帐户明细进行调查，不予准许。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”故原告的起诉应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告戴金海等九人的起诉。上诉人戴金海等九人诉称：一、《返回地分配方案》《股权证》和《收回股权证收据》等证据证明上诉人与本案有利害关系。二、分配备案是原则，整合备案是例外。瑞安市人民政府返回地分配即行备案。上诉人九户分得面积合计1289.16平方米，首次备案面积应当为1289.16平方米。三、上诉人对分配到户的安置留地享有物权。上诉人对分配到户的安置留地享有建设用地使用权，与其他业主构成按份共有关系，一审认定分配到户的安置留仍属债权错误。被上诉人瑞安市塘下镇鲍二村股份经济合作社系无权处分，上诉人有权追回。四、一审法院裁定驳回上诉人起诉错误，系适用法律错误，上诉人与被诉行政行为间具有利害关系。五、一审法院审理上诉人与瑞安市塘下镇鲍二村股份经济合作社之间的民事权益争议，属超越职权。六、被诉行政行为内容错误、程序违法、没有证据依据，应予以撤销。请求依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理或撤销塘下镇鲍二村E-6-1塘下镇中心区地块《瑞安市安置留地最终名单审查备案表》。被上诉人瑞安市自然资源和规划局辩称：一、本案二审的审查范围应仅限于上诉人的起诉是否符合起诉条件。二、2016年上报建房户名单行为并非备案行为。三、上诉人与被诉行政行为之间不具有利害关系。上诉人享有成员权，并非物权。安置留地是给村集体的，至于村集体如果分配，是村集体内部的问题。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人瑞安市塘下镇鲍二村股份经济合作社同意瑞安市自然资源和规划局的意见，并辩称：一、各上诉人没有整合成套，更没有履行投资建房义务，所以其所持的指标已经改为货币分配。二、涉案的名单是鲍二村根据有关文件进行上报，上诉人已经改为货币分配，不是建房户，与本案行政行为没有利害关系。一审法院认定事实正确，审判程序合法。三、上诉人如对整合存在争议，属于民事纠纷，与本案没有关联性。四、上诉人关于倒卖土地等理由完全没有事实依据，纪委、信访局已经查明相关事实。请求驳回上诉，维持原裁定。各方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随卷移送本院。原裁定认定的事实有相应的证据印证，本院予以确认。本院认为：本案的主要争议焦点在于上诉人戴金海等九人与被诉行政行为是否存在利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据该规定，公民提起行政诉讼应当能够合理说明或者证明被诉行政行为与其具有利害关系。本案中，上诉人主张其系涉案安置留地的物权人，因而与被诉行政行为有利害关系。但是，上诉人提供的收回股权证收据等证据虽显示有建筑面积，但具体坐落尚不明确，上诉人根据股权证等证据所享有的权利并未最终转化成物权性权利，而尚属于上诉人与被上诉人瑞安市塘下镇鲍二村股份经济合作社之间的债权性权利范畴。上诉人未能举证证明，亦未能合理说明被诉行政行为与上诉人自身权益存在何种利害关系。因此，一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 许旭东审 判 员 来 敏审 判 员 郑 宇二〇二〇年七月二十三日代书记员 缪日臻