湖北省黄石市黄石港区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂0202行初11号原告黄石欣隆房地产开发有限公司，住所地黄石市大泉路以西、叶家楼以东（大泉路9号）。统一社会信用代码91420200087239793L。法定代表人王喜平，董事长。委托代理人袁继坤、杨恒，湖北筑武律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告黄石市黄石港区城市管理执法局，住所地湖北省黄石市黄石港区朝阳路中英文学校后门。统一社会信用代码11420202MB19762912。法定代表人胡立强，局长。参加诉讼行政机关负责人杨林，系该局副局长。委托代理人卢云燎，湖北善远律师事务所律师。代理权限：一般代理。被告黄石市黄石港区人民政府，住所地湖北省黄石市磁湖路180号。法定代表人徐莉，区长。参加诉讼行政机关负责人戴亚中，系黄石港区人民政府副区长。委托代理人温涛，湖北群力律师事务所律师。代理权限：一般代理。原告黄石欣隆房地产开发有限公司不服被告黄石市黄石港区城市管理执法局（以下简称城管局）城市管理行政处罚决定暨被告黄石市黄石港区人民政府（以下简称区政府）行政复议决定，于2019年12月26日向本院提起诉讼。本院经原告补充完整起诉材料后，于2020年1月17日立案，于同年1月20日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于同年4月1日组织原、被告进行了证据交换，送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告委托代理人袁继坤，被告城管局副局长杨林及其委托代理人卢云燎，被告区政府副区长戴亚中及其委托代理人温涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年8月16日，被告城管局对原告作出港城管执罚决字（2019）第19号《行政处罚决定书》，认定原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，在大泉路××、××、××以北Ａ-01地块内建设住宅楼六栋，建筑面积合计36269.12平方米，总造价13421069.67元，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖北省城乡规划条例》第五十八条、住建部建法（2012）99号《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条的规定，决定对原告处以建设工程总造价10%计人民币1342106.97元的罚款。原告不服，向被告区政府申请复议，被告区政府于2019年12月2日作出港政复决字[2019]第008号《行政复议决定书》，维持了被告城管局的行政处罚决定。原告黄石欣隆房地产开发有限公司诉称：1、涉案项目早在2013年经当时黄石经济技术开发区批准，边报建边施工，虽然2015年划归黄石港区管辖，但该项目不应该因辖区的改变而改变。原告虽然尚未取得微调后的建设工程规划许可证，但早已拿到涉案项目的放线图，依据规划部门的法定程序，放线图是在取得规划许可证之后才会下发的，原告实际上可视同取得了规划部门的许可证，有关部门亦从2018年11月召开了两次会议，明确同意涉案项目边报边建。被告城管局没有查明原告是否取得建设工程规划许可证的情况下作出行政处罚决定，程序违法。2、即使涉案项目为违法项目，也不应按照最高额处罚，其评估的工程造价也应得到原告的确认。行政处罚法规定了不同的处罚方式，同时规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，涉案项目即将取得微调后的许可证，被告直接按照最高额进行处罚，对原告是不公平的。并且，涉案项目的工程总造价并没有经过原告的认可，是被告单方委托评估机构鉴定的结果，未征求原告意见，未告知评估结果，评估程序严重违法。3、本案罚款数额巨大，被告区政府没有举行听证就草率地作出复议决定，严重损害原告的合法权益。要求：1、撤销被告区政府的港政复决字[2019]第008号《行政复议决定书》；2、撤销被告城管局的港城管执罚决字（2019）第19号《行政处罚决定书》。原告黄石欣隆房地产开发有限公司为支持其主张，向本院提供了以下证据：证据一，营业执照。证明原告企业信息。证据二，港城管执罚决字（2019）第19号《行政处罚决定书》。证明被告城管局于2019年8月16日作出行政处罚决定。证据三，港政复决字[2019]第008号《行政复议决定书》、送达回证。证明被告区政府于2019年12月2日作出维持被告城管局行政处罚决定的行政复议决定，以及原告在法定期限内提起本次诉讼的事实。证据四，重点项目督办通报（黄石经济技术开发区纪工委、经发局2013年3月11日）、开发区管委会关于印发《开发区“大干三个月，掀起项目建设新高潮”活动工作方案》的通知（黄开管发[2013]17号）。证明2013年黄石经济开发区将涉案项目列为重点项目，政府相关部门允许该项目边报建边施工。证据五，关于蓝溪国际汽配商贸城及汽车汇展中心项目规划与建筑设计方案调整公示意见的回复。证明涉案项目已于2017年11月经报批且公示。证据六，蓝溪国际汽车城汽车汇展中心地下室轮廓线放线图。证明该放线图应视同原告已拿到规划许可证，因为该图是在规划许可证之后才能放线。证据七，黄石港区政府相关部门就“欣隆·黄石壹号”项目的专题协调会议纪要（黄欣专纪[2018]03号）。证明为维护社会稳定及安置拆迁户，该会议明确同意涉案项目可以边报边建。证据八，港城管执催告字（2019）第19号《履行行政处罚决定催告书》。证明被告违法催促原告缴纳罚款。被告城管局辩称：1、被告城管局作出的港城管执罚决字（2019）第19号《行政处罚决定书》认定事实清楚。原告没有取得建设工程规划许可证，在大泉路××、××、××以北Ａ-01地块内进行了六栋住宅楼开发建设，有调查笔录、责令停止违法建设通知书、听证笔录、黄石市城市规划勘测院作出的勘测报告，工程造价估算等证据证实。原告认为其已经取得了涉案项目的放线图，应视同取得了建设工程规划许可证，没有任何事实和法律依据。被告城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出行政处罚决定，已依法履行了听证等法定程序，符合法律规定。2、原告未取得建设工程规划许可证，长期施工，已经完成了1300余万元的建设工程量，难以认定其违法行为轻微并及时自行改正。原告虽早已报建并取得了项目的放线图等文件，只能认定属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，不能视同其建设行为合法。被告城管局对原告处以建设工程总造价百分之十计1342106.97元罚款的行政处罚，是在法定幅度内的自由裁量，符合法律规定。被告城管局向本院提交了以下证据：证据一，统一社会信用代码证书、《国务院法制办公室关于在湖北省黄石市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2002]163号）、《黄石市人民政府印发黄石市相对集中行政处罚权试点工作实施方案的通知》（黄政发[2007]24号）。证明被告城管局具有涉案行政管理职权。证据二，立案审批表。证明被告城管局已履行了立案审批程序。证据三，调查笔录四份。证明经被告城管局依法调查，原告存在没有取得建设工程规划许可证进行施工的违法行为。证据四，现场勘察笔录、照片。证明被告城管局对违法施工现场进行了现场勘测，原告存在违法行为。证据五，欣隆·黄石壹号（原蓝溪国际）1-6号住宅楼工程估算报告、欣隆·黄石壹号项目（1＃-6＃楼）现状测量报告。证明原告违法建设的施工量及施工范围属实。证据六，关于黄石欣隆房地产开发有限公司未取得建设工程规划许可证建设案件的调查终结报告。证明被告城管局经调查已查明了原告的违法事实。证据七，行政处罚审批表。证明被告城管局在拟作出行政处罚决定前依法履行审批程序。证据八，行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证、张贴照片。证明被告城管局作出行政处罚决定之前，已履行了相关的告知义务。证据九，行政处罚听证通知书、送达回证、听证笔录、关于黄石欣隆房地产开发有限公司违法建设案件行政处罚的听证报告。证明根据原告的申请，被告城管局依法举行了听证程序。证据十，港城管执罚决字（2019）第19号《行政处罚决定书》、送达回证。证明被告城管局依法作出了行政处罚决定书并送达给原告。证据十一，港政复决字[2019]第008号《行政复议决定书》。证明行政复议决定认为被告城管局对原告作出的处罚程序合法、事实清楚、处罚适当。被告区政府答辩：1、原告因不服被告城管局的行政处罚决定，于2019年10月15日向被告区政府提出行政复议申请。被告区政府作出《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》并分别送达原告和被告城管局。被告城管局在规定的期限内提交了答复书及相关的证据材料。同年12月2日，被告区政府作出《行政复议决定书》，并送达给各方当事人。被告区政府的行政复议案件办理程序合法。2、原告没有取得建设工程规划许可证，在大泉路××、××、××以北Ａ-01地块进行了六栋住宅楼开发建设，被告城管局提供了调查笔录、责令停止违法建设通知书、听证笔录、勘测报告、工程造价估算等证据，原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，被告城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出处罚决定，已依法履行了听证等法定程序，符合法律规定。被告区政府认为被告城管局认定事实清楚、证据充分、法律适用准确，作出了维持行政处罚的行政复议决定书。被告区政府向本院提交了以下证据证明复议程序的合法性：证据一，行政复议案件立案（不立案）审批表。证明行政复议机关立案情况。证据二，行政复议申请书、行政复议申请受理通知书。证明原告提出行政复议申请，被告区政府依法受理的事实。证据三，行政复议答复通知书、行政复议答辩状、相关证据（由被告城管局向法庭提交）。证明行政复议机关履行复议职责程序情况。证据四，港政复决字[2019]第008号《行政复议决定书》、送达回证。证明被告区政府已依法作出了行政复议决定。经庭审质证，原告对被告城管局出示的证据认为，证据一无异议。证据二、七均系内部材料，真实性无法核实。证据三有异议，调查人的身份不明，被调查人方永辉不是原告的职工，不能证明原告违法；被调查人彭传宝、彭猛超均不是原告员工，也非原告授权的人员；被调查人郑杰是被告的工作人员。证据四、五均是被告城管局单方作出的，没有通知原告到场，选定的评估单位没有告知原告，评估结果也没有告知原告，违反了法定程序。证据六是被告城管局内部材料，不能作为证据使用。证据八中的处罚告知书、听证告知书，被告没有按照正常程序送达，原告是通过其他渠道知道的。证据九无异议。证据十、十一不合法，原告已提起行政诉讼。被告区政府对被告城管局出示的证据均无异议。原告对被告区政府出示的证据均无异议，但对证明目的有异议。被告城管局对被告区政府出示的证据均无异议。二被告对原告出示的证据认为，证据一、二、三、八无异议。证据四、五、六、七的真实性无法核实，即使是真实的，也不能证明原告的建设行为是合法的。本院对上述证据认证如下：被告城管局及被告区政府出示的证据，均符合证据的关联性、合法性、真实性，系被告城管局作出行政处罚决定，被告区政府作出行政复议决定认定案件事实的依据，本院均予确认。原告出示的证据一、二、三符合证据的关联性、合法性、真实性，本院予以确认；证据四、五、六、七、八与本案争议无关，本院不予确认。经审理查明：原告黄石欣隆房地产开发有限公司于2018年11月至2019年4月期间，在未取得规划部门颁发的《建设工程规划许可证》的情况下，在黄石市大泉路以西、花港路以东、花径路以北Ａ-01地块内建设了六栋住宅楼，被告城管局发现原告的违法建设行为后，对涉案建设项目的施工人员进行了调查，对建设施工现场进行了勘察，同时聘请相关单位对六栋住宅楼地上及地下已完成浇灌混凝土面积及已扎钢筋、未浇灌混凝土面积分别进行了测量，经工程造价咨询企业核算，原告已完成的六栋住宅楼工程造价估算金额为13421069.67元。2019年4月19日，被告城管局对原告作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知了原告所认定的违法行为事实、经相关部门勘测的已完成建筑面积、总工程造价、拟处罚的内容及原告依法享有的陈述、申辩、听证的权利。同年5月7日，被告城管局根据原告的申请，召开了听证会，听取了意见，被告执法人员及原告委托代理人提交了相关的证据材料。2019年8月16日，被告城管局对原告作出了港城管执罚决字（2019）第19号《行政处罚决定书》，认定原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，在黄石市大泉路以西、花港路以东、花径路以北Ａ-01地块内违法建设了六栋住宅楼，住宅楼及地下室建筑面积合计36269.12平方米，总工程造价13421069.67元，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖北省城乡规划条例》第五十八条、住建部建法（2012）99号《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条的规定，决定对原告处以建设工程总造价10%计人民币1342106.97元的罚款。原告不服，向被告区政府申请复议，被告区政府于2019年12月2日作出港政复决字[2019]第008号《行政复议决定书》，维持了被告城管局的行政处罚决定。由此，原告向本院提起行政诉讼。本院认为，根据国务院及黄石市人民政府的相关文件规定，被告城管局有权对原告未取得规划审批手续违法建设的行为行使行政处罚权。根据庭审查明的事实，原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，违法建设六栋住宅楼，被告城管局在法律规定的幅度内，对原告作出行政处罚决定并无不当，本院应予支持。原告主张其已向规划部门报批，已取得放线图即可视为取得了规划部门的许可证的主张无法律依据，原告在被告城管局举行听证时，已明确承认其并未取得建设工程规划许可证，与被告城管局调查取证的结果互相印证，本院对原告主张被告城管局在未查明其是否取得建设工程规划许可证的情况下，作出行政处罚决定属事实不清的主张不予支持。被告城管局据以认定原告已完成的工程量及工程总造价估算结果，均是由有权单位依法勘测及估算得出的，被告城管局在作出行政处罚决定前，已在处罚告知书中告知了原告，原告并未提供证据证明勘测、估算的结果有误，故本院对原告主张评估结果错误的意见不予支持。《中华人民共和国行政复议法》并未专门规定行政复议听证制度，根据该法第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”的规定，被告区政府未举行听证并不违反法律规定，其依法受理原告的行政复议申请，并根据法律规定作出行政复议决定亦无不当，本院对原告主张被告区政府未举行听证属程序违法的主张不予支持。对原告要求撤销被告城管局行政处罚决定及被告区政府行政复议决定的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告黄石欣隆房地产开发有限公司的诉讼请求。诉讼费用50元由原告黄石欣隆房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。审 判 长  朱晓冬人民陪审员  孙 杰人民陪审员  吴能斌二０二０年七月十三日书 记 员  鲁 双