江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终226号 上诉人（原审被告）南京市浦口区农业农村局，住所地南京市浦口区江浦街道象山路4号市民中心B座7楼。 法定代表人罗潮海，南京市浦口区农业农村局局长。 委托代理人卢圣飞，南京市浦口区农业农村局工作人员。 委托代理人毛华贵，北京大成（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）段本高，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人汪恩华，江苏天听律师事务所律师。 原审第三人南京市浦口区桥林街道双庙村村民委员会，住所地南京市浦口区桥林街道双庙村。 法定代表人陈鸭顺，南京市浦口区桥林街道双庙村村民委员会主任。 委托代理人阮厚铨，南京市浦口区珠江法律服务所法律工作者。 上诉人南京市浦口区农业农村局（以下称浦口区农业局）因与被上诉人段本高、原审第三人南京市浦口区桥林街道双庙村村民委员会（以下称双庙村村委会）不履行土地行政管理法定职责一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初900号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案，上诉人浦口区农业局的委托代理人卢圣飞、毛华贵，被上诉人段本高及委托代理人汪恩华，原审第三人双庙村村委会的委托代理人阮厚铨到庭参加诉讼。本案因案件审理需要曾暂停计算审理期限。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年3月，段本高向浦口区农业局提交书面申请书，要求浦口区农业局依法明确其家庭土地承包经营权证书所记载的“承包耕地8.3亩”的“坐落、面积、质量等级”。2019年4月19日，双庙村委会出具《关于段本高情况说明》，载明：“经走访双庙童岗村民了解，1996年左右段本高因觉得缴纳农业税两金一费较重，离开双庙童岗组，对拥有土地进行弃耕。段本高离开双庙童岗组后到原××赵庄组承包土地，约15亩。同时在原燕林村拥有3间房屋及其他附属用房，于2015年左右在勤丰村已享受搬迁政策。1999年承包土地需要缴纳农业税费，弃耕土地由段本龙、段本水、刘光海、刘光江、段兴树、段本华6户农户耕种。1995年段本高二轮承包土地面积为8.3亩，已于当年交于段本高耕种，并且统一发放的土地承包经营权证书已明确告知弃耕一年以上集体有权收回承包土地，不再另行安排承包土地。因该处土地经过20余年，土地面貌已发生改变，并且由段本龙、段本水、刘光海、刘光江、段兴树、段本华6户农户自主耕种经营，无法确定原土地坐落及四至、面积、质量等级等情况。”2019年4月29日，浦口区农业局作出《关于明确“承包土地名称、坐落、面积、质量等级”的回复》（以下称《回复》），告知段本高：“经查在我局没有查到你家庭1996年的《土地承包经营权证书》‘承包耕地8.3亩’的坐落、面积、质量等级的档案信息。2019年4月12日，我局会同桥林街道农经办前去双庙社区调查了解，你原承包的8.3亩土地，经过20余年，土地面貌已发生改变，且由段本龙、段本水、刘光海、刘光江、段兴树、段本华6户耕种，现无法确定原承包土地的坐落、面积、质量等级的信息。” 原审法院另查明，段本高持有的原江浦县人民政府颁发的土地承包经营权证书记载：“户主姓名段本高，承包耕地8.3亩，1996年签发，有效期三十年”，无编号，内页的承包土地登记表、非承包土地登记表、土地承包权流转批准书等均为空白。该证书所附的《土地承包合同书》在第三项违约责任中有“弃耕一年以上的，由甲方收回土地承包权”，但该合同书中对订立合同的双方、承包土地的坐落、面积等情况亦均未涉及。2016年，段本高曾以双庙村村委会、南京市浦口区人民政府桥林街道办事处双庙童岗组、段本龙等六人为被告提起民事诉讼，要求返还其责任田8.3亩。南京市浦口区人民法院于2016年5月12日作出（2016）苏0111民初1863号民事裁定书，裁定驳回段本高的起诉。该案经二审审理，南京市中级人民法院于2016年8月4日作出（2016）苏01民终5516号民事裁定书予以维持。段本高对该案申请再审，江苏省高级人民法院经审查，裁定驳回其再审申请。本案审理中，段本高称1996年至1998年，其就8.3亩土地缴纳了农业税，1998年其知道案涉土地被村委会给了他人耕种，段本高在其他组承包荒地不是弃耕。浦口区农业局表示其没有撤销过段本高的土地承包经营权证书，也没有确认该证书无效过，但根据裁判文书及村委会和街道的说明，在1998年的时候证下的面积已经发生变更。 原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》（以下称《土地承包法》）第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”又根据《南京市浦口区农业农村局职能配置、内设机构和人员编制规定》（浦委办发〔2019〕30号）规定，浦口区组建区农业农村局，负责农民承包地、农村宅基地改革和管理有关工作，故浦口区农业局对段本高的申请事项有权进行处理。《土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”本案中，段本高于1996年取得土地承包经营权证书，该证未过有效期，浦口区农业局认可该证书既未被撤销，也未被确认无效，在未经合法程序取消效力的情况下，该证书具有法律效力。段本高基于证书的土地承包经营权应当是可实现的权利，但行使权利的前提是权利清晰，参照2003年3月1日起施行的《土地承包法》的规定，土地坐落及四至范围明确才能行使权利。因段本高所持土地承包经营权证书对承包土地坐落、四至范围未作明确，客观导致段本高行使权利存在障碍，故浦口区农业局应当对此作出相应处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令浦口区农业局对段本高于2019年3月提出的申请事项进行处理。案件受理费50元，由浦口区农业局负担。 上诉人浦口区农业局上诉称：一、原审判决对上诉人的承包经营权证颁发职责的内涵认定存在错误。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下称《土地承包经营权证管理办法》）第七条的规定，承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等详细信息是由发包方即村委会或村民小组负责；乡镇人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料进行初审，材料符合规定的由乡镇人民政府向县级以上地方人民政府书面申请；县级以上农业主管部门对乡镇人民政府报送的申请材料进行审核，并不具有自行勘察、确定承包土地“坐落、面积、质量等级”等详细信息的职责。本案中，原始档案资料缺乏段本高要求明确的承包土地“坐落、面积、质量等级”等信息，且根据调查，因地形地貌发生变化，上诉人在客观上无法对段本高要求的承包土地“坐落、面积、质量等级”等信息予以明确。故原审判决要求上诉人对段本高1996年的承包经营权证记载的承包地“坐落、面积、质量等级”等信息进行处理，不仅属于事实认定错误，也缺乏法律法规依据。二、上诉人已经履职尽责到位，程序合法，内容适当。2019年3月，被上诉人段本高向上诉人提交申请书，要求上诉人明确《土地承包经营权证书》中“承包耕地8.3亩的坐落、面积、质量等级”。上诉人收到该申请书后，及时查找档案，并会同桥林街道农经办到双庙调查了解，得知因1999年承包土地需要缴纳农业税费，被上诉人段本高弃耕了其承包的土地，其弃耕的土地由本组的段本龙、段本水、刘广海、刘光江、段兴树、段本华6户农户耕种。该8.3亩土地经过20年，土地面貌已发生改变，并且由6户农户自主耕种经营，无法确定原土地“坐落、面积、质量等级”等情况。上诉人将查询档案及调查了解到的土地情况，在法定期限内于2019年4月29日以书面形式回复了被上诉人，上诉人已经履职尽责到位，案涉答复程序合法，证据充分，内容适当。原审判决责令上诉人继续履行法定职责，但客观上即便继续履行还是无法确认段本高原承包土地的“坐落、面积、质量等级”等情况。三、关于本案事实部分，原审判决漏列了案涉的8.3亩土地已经在2015年开始开展的农村土地承包经营权确权登记颁证工作时被确权给了自1998年以来一直耕种的6户人家。原审法院审理期间，上诉人将能够收集到的农村土地承包经营权公示结果归户表等一并提交给了原审法院，但在原审判决认定事实部分并没有将这一事实予以列明。四、由于案涉的8.3亩土地已经被确权给一直耕种的6户人家，虽然被上诉人持有1996年取得的土地承包经营权证书，但该土地承包经营权证书的效力被后来的确权证书所取代。因此，案涉的8.3亩土地与被上诉人段本高没有利害关系，被上诉人段本高不具有原告主体资格。五、原审判决适用法律错误。由于原审判决漏列了案件主要事实，且对确定承包经营土地“坐落、面积、质量等级”的职责归属主体的认定错误，进而适用法律错误，以致作出错误的判决。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判驳回段本高的诉讼请求并由段本高承担本案的一、二审案件受理费。 被上诉人段本高未提交书面答辩意见，当庭答辩称：一、段本高具有本案诉讼主体资格，双庙村委会将案涉承包土地分给其他六户农户耕种，侵犯了段本高的土地承包经营权。二、案涉承包土地在2015年重新确权，浦口区农业局未尽监督、审查职责。综上，请求二审法院驳回上诉、维持原判。 原审第三人双庙村委会未提交书面意见，当庭陈述称：一、在农村土地二轮承包时，均是村民小组与每家农户划分土地，土地承包经营权证上对承包土地的“坐落、面积、质量等级”等均没有记载，这是普遍现象。二，原审判决要求上诉人和原审第三人明确段本高所承包土地的“坐落、面积、质量等级”很不客观，容易造成很多农户承包土地不稳定。被上诉人段本高在农村土地二轮承包期间弃种抛荒，村民小组重新对该土地进行了划分，2015年土地确权的原则就是以农村土地二轮承包和实际在农民手中耕种的土地为基础。当时弃种抛荒的不止被上诉人一户，如果现在再返还给持有农村土地二轮承包证明的人，会影响社会稳定。综上，请求二审法院撤销原审判决并依法改判。 原审原告段本高、原审被告浦口区农业局向原审法院提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点有二：一是段本高是否具有原告资格；二是浦口区农业局是否履行了法定职责。 关于段本高是否具有原告主体资格问题。浦口区农业局认为，段本高持有的1996年取得的土地承包经营权证书已被后来的确权证书所取代，案涉的8.3亩土地已被确权给其他六户，故与段本高没有利害关系，段本高不具有原告主体资格。对此，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。本案系履行职责之诉，段本高向浦口区农业局提交申请，请求浦口区农业局履行法定职责，明确其持有的《土地承包经营权证书》中“耕地8.3亩”的“坐落、面积、质量等级”，段本高持有的《土地承包经营权证书》未被撤销且目前仍未超过30年的土地承包期限，浦口区农业局作出的《回复》未能对段本高持有的《土地承包经营权证书》中“耕地8.3亩”的“坐落、面积、质量等级”进行明确，段本高认为浦口区农业局作出的《回复》系未履行法定职责而提起本案行政诉讼，段本高作为浦口区农业局作出的《回复》行为的行政相对人，依法具有原告主体资格。 关于浦口区农业局是否履行了法定职责的问题，《土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”该办法第六条规定：“农村土地承包经营权证应包括以下内容：（一）名称和编号；（二）发证机关及日期；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地名称、坐落、面积、用途；（五）农村土地承包经营权变动情况；（六）其他应当注明的事项。”该办法第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”据此，浦口区农业局作为案涉土地所在地的县级以上地方人民政府农业行政主管部门，其对农村土地承包经营权证书中的土地“坐落、面积、质量等级”等记载事项，依法具有登记、管理等法定职责。根据上述规定，土地承包经营权证的发放以发包方提交的土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等申报材料为基础。本案中，因当时客观技术条件所限，段本高持有的土地承包合同中并未记载其承包的8.3亩土地的“坐落、面积、质量等级”等情况，其持有的农村土地承包经营权证亦未记载其承包的8.3亩土地的“坐落、面积、质量等级”。浦口区农业局收到段本高提交的申请书后，查验了档案资料但未能查到案涉土地的“坐落、面积、质量等级”等信息。为查明有关事项，浦口区农业局会同桥林街道农经办到双庙进行了调查，双庙村委会就段本高承包土地的情况进行了说明。浦口区农业局经查证得知，案涉土地经20余年，土地面貌已发生改变，且案涉土地已交段本龙、段本水、刘光海、刘光江、段兴树、段本华六户农户耕种，客观上已无法确定案涉土地的“坐落、面积、质量等级”等信息。浦口区农业局根据查明的情况，向段本高作出了《回复》。因土地承包合同记载事项不明确、土地面貌发生改变、案涉土地已经于2015年确权给双庙其他农户等客观情况，浦口区农业局已经无法对段本高承包的8.3亩土地的“坐落、面积、质量等级”等记载事项予以明确，浦口区农业局经调查后向段本高作出《回复》，已经履行了法定职责，段本高要求人民法院判决责令浦口区农业局履行法定职责的理由不能成立，且原审判决责令浦口区农业局对段本高的案涉申请事项进行处理客观上已不可行，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，应当判决驳回原告段本高的诉讼请求。 综上，原审判决适用法律错误，上诉人浦口区农业局的上诉请求和理由具有事实和法律依据，本院依法予以支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销原南京铁路运输法院（2019）苏8602行初900号行政判决； 二、驳回段本高的诉讼请求。 本案一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人段本高负担。 本判决为终审判决。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年七月十三日 书记员 刘晓春