广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤01民终6914号上诉人（原审被告）：广州麟城置业发展有限公司（以下简称麟城公司），住所地广州市海珠区。法定代表人：庾顺填，该公司董事长。委托诉讼代理人：刘国臻、范玮，广东岭南律师事务所律师。上诉人（原审被告）：黄海清，男，1954年5月5日出生，汉族，住广州市天河区。上诉人（原审被告）：广州市海珠区海幢街明德幼儿园（以下简称明德幼儿园），住所地广州市海珠区。法定代表人：黄桂萍，该幼儿园理事。上诉人黄海清、明德幼儿园的共同委托诉讼代理人：杨铁军，广东道里律师事务所律师。上诉人黄海清、明德幼儿园的共同委托诉讼代理人：吴月媚，广东道里律师事务所实习律师。上诉人（原审被告）：广州市蜂产品研究所（以下简称蜂产品研究所），住所地广州市从化太平镇。法定代表人：黄胜，该所所长。委托诉讼代理人：邹文科，广东法丞律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州优家投资管理有限公司（以下简称优家公司），住所地广州市海珠区。法定代表人：刘洋，该公司董事长。委托诉讼代理人：涂志，北京市奕明律师事务所律师。委托诉讼代理人：罗小敏，北京市奕明（广州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州市普惠教育信息咨询有限公司（以下简称普惠公司），住所地广州市海珠区。法定代表人：徐嘉慧，该公司行政总经理。委托诉讼代理人：李卫东，该公司监事、经理。上诉人（原审被告）：广州市宝生园股份有限公司（以下简称宝生园公司），住所地广州市越秀区。法定代表人：何家全，该公司总经理。委托诉讼代理人：邹文科，广东法丞律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广东药科大学，住所地广州市海珠区。法定代表人：郭姣，该大学校长。委托诉讼代理人：程跃华、郭立文，广东三环汇华律师事务所律师。上诉人麟城公司、黄海清、明德幼儿园、蜂产品研究所、优家公司、普惠公司、宝生园公司因与被上诉人广东药科大学合同纠纷一案，不服广州市海珠区人民法院（2018）粤0105民初6289号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，进行了审理。上诉人麟城公司的委托诉讼代理人范玮，上诉人黄海清及其与上诉人明德幼儿园的共同委托诉讼代理人杨铁军、吴月媚，上诉人蜂产品研究所、宝生园公司的共同委托诉讼代理人邹文科，上诉人优家公司的委托诉讼代理人涂志、罗小敏，上诉人普惠公司的法定代表人徐嘉慧及委托诉讼代理人李卫东，被上诉人广东药科大学的委托诉讼代理人程跃华、郭立文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。麟城公司、黄海清、明德幼儿园、蜂产品研究所、优家公司、普惠公司、宝生园公司共同上诉请求：撤销一审判决，驳回广东药科大学全部诉讼请求，由广东药科大学承担一审、二审全部诉讼费用。事实和理由：本案争议焦点是麟城公司与广东药科大学2011年11月签订的《合作共建“广东药科学院健康养生科技产业园”协议书》及2011年12月《补充协议》的性质及效力问题。广东药科大学承认双方“前期关系是合作开发”，其用以证明“双方是租赁关系且合同无效”的证据只有广东省审计厅对其单向审计而作出的“粤审教专报（2015）100号《专项审计调查报告》”。一审判决忽略对2011年-2014年期间麟城公司与广东药科大学双方合作行为的审查，无视各上诉人共同投资将原本破旧废弃的校舍改造一新、为广东药科大学实现国有资产保值增值的客观事实，仅从2018年诉讼发生后涉案场地的使用现状主观推定“麟城公司接受涉案场地后仅是将场地进行出租并收取租金”，从而错误认定麟城公司与广东药科大学之间是“租赁合同关系”，进而适用《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定认定合同无效，不计后果判决各上诉人腾退场地。而上述暂行条例是针对划拨土地利用行为的调整，本案合作的标的是房屋，并不涉及土地使用权的出租或转让。且上述暂行条例属于管理性强制规定。黄海清、明德幼儿园另共同上诉请求：发回重审或改判驳回广东药科大学部分诉讼请求。事实和理由：一、黄海清、明德幼儿园与广东药科大学不存在合同法律关系，并非本案的适格被告，充其量只是有独立请求权的第三人。一审判决把黄海清、明德幼儿园作为本案被告并判令迁离所承租的房屋是程序违法。二、黄海清与麟城公司签订的租赁合同不能因麟城公司与合同外第三方的争议而被认定为无效。三、黄海清、明德幼儿园是涉案房屋的合法和善意使用人，且与麟城公司签订的租赁合同是经广东药科大学的正式授权和委托，一审判决并未顾及黄海清、明德幼儿园的投资损失、善后处理及社会影响问题。四、黄海清、明德幼儿园同意与广东药科大学按原租赁合同的条件直接签订租赁合同继续租赁涉案场地。五、广东药科大学无证据证明涉案场地是无偿划拨取得。六、一审法院在民政局、教育局对幼儿园的行政许可没有被撤销之前，直接判令幼儿园腾空场地已损害公共利益。蜂产品研究所、宝生园公司另补充上诉事实和理由：一审法院并无给予蜂产品研究所、宝生园公司基本的诉权即判令腾空返还涉案场地，违反诉讼程序，应依法发回重审。优家公司另补充上诉事实和理由：一、广东药科大学与麟城公司在协商一致、不违反法律及行政法规的强制性规定亦不影响社会公共利益的情况下签订的《合作共建“广东药科学院健康养生科技产业园”协议书》及《合作共建“广东药科学院健康养生科技产业园”补充协议》应为合法有效。二、优家公司在合同履行过程中并未有任何违约行为，租赁合同应继续履行，且一审判决并未对合同无效的法律后果一并处理。故一审判决优家公司腾空返还房屋无事实与法律依据。普惠公司另上诉请求：发回重审或改判驳回广东药科大学部分诉讼请求。事实和理由：一、广东药科大学与普惠公司及其他承租人不是合同相对方，直接判令各承租人腾空场地，剥夺了不同类型的承租人抗辩的权利。二、广东药科大学无证据证明涉案场地是无偿划拨取得。三、一审法院在教育局对普惠公司的行政许可没有被撤销之前，直接判令腾空场地已损害公共利益。广东药科大学辩称：一、广东药科大学与麟城公司签订的涉案协议、补充协议名为合作关系实为租赁关系，一审判决基于此而认定违反行政法规的强制性规定确认无效并判令腾空返还涉案物业正确。二、涉案物业属于校园用房，不能作为商业使用。三、在广东药科大学与麟城公司的协议被认定无效、麟城公司返还物业的情况下，次承租人与麟城公司签订的协议对广东药科大学不具有约束力，其继续占有物业无法律依据，应在承租房屋内与麟城公司共同承担返还物业的法律责任。四、麟城公司明确表示在合同效力确定后再行决定是否提起赔偿请求，故在本案中不再调处合同无效后各方当事人的过错分担及损失赔偿问题正确，不存在违反法律程序之处。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。2018年6月11日，广东药科大学向一审法院提起本案诉讼，请求判令：1.确认广东药科大学与麟城公司签订的《合作共建“广东药学院健康养生科技产业园”协议书》、《合作共建“广东药学院健康养生科技产业园”补充协议》无效；2.麟城公司将实际占有的广州市海珠区光汉直街xx号x号楼、x号楼、x号楼、x号楼、x号楼1-8层、x号楼1-9层、x号楼2-5层、x号楼、xx号楼、xx号楼房屋及空地（即广东药科大学宝岗校区办公、教学及科研场所）腾空交还广东药科大学；3.黄海清、明德幼儿园与麟城公司对广州市海珠区光汉直街xx号x号楼、x号楼、x号楼、xx号楼承担共同腾空交还责任；4.蜂产品研究所、宝生园公司与麟城公司对广州市海珠区光汉直街xx号x号楼首层及2-5层承担共同腾空交还责任；5.优家公司与麟城公司对广州市海珠区光汉直街xx号x号楼1-9层承担共同腾空交还责任；6.普惠公司与麟城公司对广州市海珠区光汉直街xx号x号楼、x号楼1-8层、1x号楼承担共同腾空交还责任；7.本案诉讼费由麟城公司、黄海清、明德幼儿园、蜂产品研究所、优家公司、普惠公司、宝生园公司共同负担。一审法院认定事实：广东药科大学持有事业单位法人证书，其原名称为广东医药学院，于1994年2月17日经国家教育委员会同意更名为广东药学院，又于2016年经教育部批准更名为广东药科大学。广州市海珠区宝岗路光汉直街xx号x号楼、x号楼、x号楼、x号楼、x号楼、x号楼、x号楼、x号楼、16号楼、xx号楼、xx号楼的权属人均为广东药科大学；权属来源均为（自）建；房屋所有权性质为全民（所有）；土地权属性质为国家所有；用途为学校。2011年3月1日，广东药科大学发布招标公告，将其位于宝岗校区中区办公、教学及科研场所约20000㎡（建筑面积）的使用权向社会公开招租，用于共建“广东药学院健康养生科技产业园”；等。2011年4月15日，广东药科大学公示选取广州市海悦物业管理有限公司（以下简称海悦公司）为中标合作单位。2011年10月3日，海悦公司向广东药科大学发出《关于签订的函》，请求其司在签订《合作共建协议书》及相关的补充协议时，使用麟城公司的名义。广东药科大学就该事宜向海悦公司及麟城公司发出《关于更名签约的复函》，表示其同意与麟城公司共建“广东药学院健康养生科技产业园”项目，共同签订合作协议书。2011年11月3日，广东药科大学（甲方）与麟城公司（乙方）签订《合作共建“广东药学院健康养生科技产业园”协议书》（以下简称《合作共建协议书》），约定，共建“广东药学院健康养生科技产业园”，作为广东药学院健康养生教学实习基地和健康养生科技产业创新服务平台；共建广东药学院培训教育基地，建立全面的、综合的、专业的人才培训园区；本协议其签订之日起生效，合作期限自完成改造施工之日的次日起计算为二十年，起始日以双方最终确认为准；甲方提供广东药学院的专业人才和技术力量支持，提供广东药学院宝岗校区办公、教学及科研场所约20000㎡的使用权，用于共建“广东药学院健康养生科技产业园”；甲方（有权）在不影响科研活动的情况下使用共建项目的设施、设备，将“广东药学院健康养生科技产业园”用于甲方学生实习，甲方有权使用改造的宝岗校区办公、教育场所用于继续教育培训；乙方享有甲方提供场所的使用权，出资对甲方提供的办公、教学及科研场所进行装修、改造，乙方必须严格按照双方议定的投资改造计划执行（投资改造计划经费6000万元），并向甲方提供投资经费依据备案，（乙方）出资报建及成立“广东药学院健康养生科技产业园”的相关事宜；规划报建、改造施工期在甲方将纳入产业园的建筑物全部清空及交付乙方使用之日起的12个月内完成；为使本协议顺利实施，双方同意，共同成立校企合作工作领导小组，由双方领导、技术人员组成，负责项目合作的日常综合协调工作，双方应指派人员组成联络小组，负责协作事务，甲方的常设管理机构为“广东药学院产业办公室”，乙方的常设管理机构为“广州麟城置业发展有限公司行政办公室”，双方的常设管理机构为“广东药学院健康养生科技产业园办公室”，在合作期间，如有一方的工作小组成员或管理机构有更换的，应提前15个工作日书面通知对方；双方原则上每半年召开一次工作会议，研究合作进展情况、审定进园项目、协调工作安排等相关事宜，如有急需处理的事宜，可临时协商召开会议解决；双方协调会议的《会议纪要》将作为甲乙双方合作考核的依据；在合作期内该项目甲、乙双方应共享利润、共担风险；从乙方完成改造施工的次日起为首年，首年至第20年甲乙双方该项目的利润按比例分成；等。2011年12月2日，广东药科大学（甲方）与麟城公司（乙方）签订《合作共建“广东药学院健康养生科技产业园”补充协议》（以下简称《补充协议》），约定，合作期限内，甲方同意乙方在不超出双方共同协定的范围内享有该物业出租、分租或转租予第三方的权利；乙方负责筹集该物业改造工程的规划、报建、建设、验收等一切事宜和费用，承担该物业的投资风险，企业经营亏损的经济责任和法律责任；在合作期限内的首两年，甲方的利润分成计算方式管理费的金额是每年470万元，第三年起如果甲方的管理费金额少于每年470万元，则由乙方负责向甲方补足差额部分，确保甲方每年的管理费保底金额是470万元；合作期限内，乙方应当先按照管理费保底金额在每季度内第一个月的15日前以支票形式向甲方交付管理费117.5万元，在下一年度的第二个月的15日前，将甲方的利润分成收益超出管理费保底金额的该部分一次性向甲方交付（以甲乙双方确认的年度财务报表分配）；本补充协议是《合作共建协议书》的有效补充，具同等法律效力，如有条款及内容的冲突，以本补充协议为准；等。2013年3月28日，广东药科大学（移交方、甲方）与麟城公司（接受方、乙方）签订《合作共建“广东药学院健康养生科技产业园”物业交接协议书》（以下简称《交接协议书》），约定，经复核，甲、乙双方确认甲方提供给合作项目使用的楼宇有：光汉直街xx号x号楼、x号楼、x号楼、x号楼、x号楼、x号楼、x号楼、x号楼、16号楼4-7层、xx号楼、xx号楼共11幢物业及多处无产权的楼宇；甲、乙双方确定园区交接日期为2013年4月1日；鉴于目前园区水、电、电梯改造工程均处于向各有关部门的报建阶段，受政府部门审批程序的影响，尚无法进入实际施工改造，为此，双方同意明确以2013年4月1日为改造施工期起始日，自2014年4月1日起开始计收管理费用，合作期限自2014年4月1日至2034年3月31日止；本协议是《合作共建协议书》及《补充协议》的有效补充，如有条款及内容的冲突，以本协议为准；等。签订上述协议后，麟城公司接收了《交接协议书》所涉物业，并对整个园区实施了基础设施改造、水电增容、楼宇外部装修等改造措施。期间，广东药科大学于2013年收回了x号楼首层，并于2015年收回了16号楼4-7层。2014年3月12日，广东药科大学作为委托方向麟城公司出具《授权委托书》，委托麟城公司在合作期间将坐落于广州市海珠区光汉直街xx号x号楼、x号楼、x号楼、x号楼、x号楼、x号楼、x号楼2-5层、x号楼、xx号楼4-7层、xx号楼、xx号楼共11幢物业授权麟城公司全权行使改造、租赁和经营管理权；等。之后，麟城公司与黄海清等签订《租赁合同》，将涉案场地分别出租给黄海清、明德幼儿园、蜂产品研究所、优家公司、普惠公司、宝生园公司。2014年2月28日，麟城公司（出租人、甲方）与黄海清（承租人、乙方）签订《租赁合同》，约定，甲方同意将广州市海珠区光汉直街xx号2号、3号、15号、20号四幢房屋及天井出租给乙方作亲子教育基地（幼儿园）使用，建筑面积共5200平方米（含公共分摊及加建无产权部分面积）；租赁期限为15年，自2014年3月1日起至2029年2月28日止；等。黄海清承租该部分场地后，由明德幼儿园一直占有使用。2014年1月26日，麟城公司（出租人、甲方）与宝生园公司、蜂产品研究所（承租人、乙方）共同签订《租赁合同》，约定，甲方同意将位于广州市海珠（区）光汉直街xx号x号楼首层大堂及2-5层房屋出租给乙方作办公使用，建筑面积为1680平方米（含电梯井等公摊面积及加建无产权部分）；租赁期限为15年，自2014年3月1日起至2029年2月28日止；等。2014年5月21日，麟城公司（出租人、甲方）与优家公司（承租人、乙方）分别签订两份《租赁合同》，约定，甲方同意将位于广州市海珠区光汉直街xx号9号首层房屋及天井空地建筑面积共为410平方米、x号楼2-9层房屋及天井空地建筑面积共为4240平方米（含公共分摊、加建电梯井及锅炉房部分等面积）出租给乙方作教育相关配套学生宿舍、公寓使用；租赁期限为12年，自2014年6月1日起至2026年5月31日止；等。2014年4月29日，麟城公司（出租人、甲方）与普惠公司（承租人、乙方）签订两份《租赁合同》，约定，甲方同意将位于广州市海珠区光汉直街xx号x号楼、x号楼1-5层、1x号楼（建筑面积共4600平方米）及x号楼6-8层房屋（建筑面积共1544平方米）（该面积已含公共分摊面积及无产权面积在内）出租给乙方作教育培训、教育相关配套的办公及宿舍使用；租赁期限15年，自2014年5月1日起至2029年4月30日止；等。现各承租人仍实际占有使用各租赁场地，其中，优家公司承租《租赁合同》约定的场地后，又将该部分场地进行分租，截至2018年12月31日，据优家公司陈述，该部分场地内尚有注册企业26家、承租人123人。一审另查，麟城公司从2014年4月至2015年3月期间按照每季度117.5万元的标准、从2015年4月至今按照每季度92.6万元的标准向广东药科大学支付管理费。广东药科大学主张其与麟城公司签订的《合作共建协议》及《补充协议》无效，要求各承租人腾空涉案场地并交还给广东药科大学，未果，遂成本诉。广东药科大学为证明其主张，还提交了如下证据：1.广东省审计厅作出的粤审教专报[2015]100号《专项审计调查报告》，拟证明广东药科大学与麟城公司签订的协议被认定名为合作实为租赁关系，同时，麟城公司没有依约对广东药科大学提供的办公、教学、科研场所进行改造，经审计，截至2014年改造经费仅为785.42万元，虚报投资额4314.58万元，估算将造成国有收益流失7148万元至10641万元。2.海悦公司和麟城公司的工商登记资料，拟证明麟城公司与海悦公司的经营范围和实力相差较大，违背广东药科大学提出的要求两家公司实力相当的要求，从麟城公司的资质来看，以麟城公司名义签订合同的意图明显就是取得物业后转租赚取租金差价。经质证，麟城公司对上述证据的质证意见为：1.对证据1的真实性予以确认，但关联性、合法性均不予确认，这份审计报告针对的是广东药科大学2011-2013年的资产管理情况的使用调查，是审计部门的行政监督行为，只对行政相对方进行的审查，得出的结论只是对被审计单位有效，审计部门单方作出的审计报告没有征询麟城公司的意见，其计算的导致国有资产流失7148万元至10641万元的结论只是依据了一份估算的附表，且附表统计的不准确，计算方法有误，这个统计表只列了年租金收入减去物业成本及物业分摊就得出项目利润，明显有违协议约定。2.对证据2的真实性合法性无异议，但对关联性不予确认，不能从工商登记信息中说明麟城公司不具备履行合作协议的能力，科研开发、产业园结合是广东药科大学的专长及合作条件，麟城公司的功能就是筑巢引凤，负责工程改造、项目招商及物业管理，麟城公司先把不具备使用条件的废旧园区改造完善，通过麟城公司的投资改造使园区符合基本使用条件，才有可能发挥广东药科大学在科研及产业园方面的特长，从而打造符合健康养生产业园服务平台。麟城公司为证明其抗辩主张，提交了如下证据：1.（1）2012年4月19日的《会议纪要表》，（2）2012年10月29日的《会议纪要表》，（3）广东药学院健康科技产业园办公室门牌照片，（4）中国老龄事业发展基金会中国健康养生教育示范中心申办报告，（5）2012年12月关于共建“岭南养生科技园”的立项申请书及立项报告，（6）2013年7月广州国际母婴健康产业园建设框架方案，（7）岭南养生科技园宣传单张，（8）2013年11月8日的《会议纪要表》，（9）2015年12月16日的《关于意向客户的请示》及邮件截图，（10）2017年8月2日的《租赁意向书》。拟证明广东药科大学与麟城公司为打造“健康养生科技园”成立产业园办公室，定期开会共同决定发展方向、选定入园企业，并没有偏离合作方向。其中，2012年4月19日的《会议纪要表》中广东药科大学部分载有“广州药学院健康养生科技产业园按照健康养生科技产业的主题进行园区设计和招租工作”、“广东药学院希望能够顺利推进与麟城公司的合作，提供产业园的档次”、“5号楼装修工程是一项需要优先处理的重要工作，需要尽快落实推进”、“在8号和x号楼处建立招商中心（洽谈室），吸引品牌企业进驻产业园”等内容，该纪要表底部与会人员签名处有广东药科大学工作人员郭敏青、郑建国、尹坚勇等人签名。2012年10月29日的《会议纪要表》中会议决定事项中载有“1.产业园办公室由双方各出4人组成：药学院方成员为林庆华、钟嘉子、曾东生、郭敏青；麟城公司方成员为李燮毅、蔡广全、徐剑敏、何思明。由李燮毅任组长，林庆华任副组长。”等内容，该纪要表底部到会人员签名处亦有广东药科大学工作人员尹坚勇、钟嘉子、郭敏青等人签名。2013年11月8日的《会议纪要表》中主要内容部分载有“明确园区共同引进项目、共同求发展的总指导思想、大门门楼‘广东药学院’招牌定案、16号楼加装电梯、门诊部收回图书馆一楼面积的界定、由于面积变动导致管理费相应调整的问题需经院办公会议讨论再决定、招商定会的审核讨论”等内容。2.（1）2012年《合作项目年度工作汇报》，（2）2013年度工程改造工作及投资计划，（3）2014年改造工作及投资情况汇报及邮件往来截屏，（4）2014年4月15日宝岗校区开发项目改造工程安全文明施工专题会议纪要，（5）扩建电梯间及连廊《建设工程规划许可证》，（6）报建新增1000KW电容《供用电方案协议》、《交款委托书》及《发票》，（7）报装新增DN100商业永久用水《审批表》及《供水用水合同》，（8）《广州市规划局审批咨询服务意见反馈表》，（9）2015年3月23日的《会议纪要表》，（10）《关于入园企业消防备案情况的说明》相关事项的回复函，（11）《广州市规划局审批咨询服务意见反馈表》，（12）关于x号楼危房改造的《申请报告》、《申请报告（补充）》及外观设计图，（13）关于x号楼危墙及积水点处理的函，（14）园区改造前后实景照片。拟证明麟城公司根据项目进展实际情况拟定投资计划，对合作园区物业及设施进行全面升级改造，部分物业由于广东药科大学的原因未能改造。其中，2014年4月15日的宝岗校区开发项目改造工程安全文明施工专题会议纪要尾部盖有“广东药学院后勤管理处”印章，该纪要主要内容为，（广东药科大学）后勤管理处、宝岗校区办全力支持配合开发项目的推进，在确保安全的前提下全速推进施工项目；所涉及到的外立面改造，应先出具外立面改造设计方案，并将方案送学院审批，同意后方可进行施工；水电改造部分应在一个月内完成，施工现场外围应围蔽，避免发生意外事件；等。2015年3月23日的《会议纪要表》中广东药科大学部分内容有“坚持以合作共建园区的原则，严格按照合作共建的协议执行，进一步明确合作内容，要求乙方在2015年4月初将自筹资金投入改造开发部分的项目资料及下一步开发计划报学院审核备案”、“在今后的合作中，乙方必须严格按照财务法规完善公司财务及管理制度，财务报表需提交学院审核确定，成本和利润清晰”、“2014年学校已经成立了园区工作协调小组，园区合作双方应尽快设置具体工作共管机构，加强监督，必要时还可通过第三方监管”等内容，该纪要表底部盖有“广东药学院后勤管理处”印章。3.2016年1月25日的《会议纪要表》，2016年4月20日的《会议纪要表》，2016年10月14日的《会议纪要表》。拟证明双方按审计部门有关整改的要求进行了多次会议，拟对利润分成等合作分配方案进行协商调整等。4.2015年12月28日《关于支付合作园区管理费的复函》，2016年4月《关于支付170.4万元管理费的说明》。拟证明麟城公司曾多次申请启动x号楼危房改造工程，广东药科大学始终拒绝批复，加上双方一直未达成新的管理费标准，麟城公司只有申请扣除广东药科大学已收回及无法使用的面积、按实际已合作开发的面积计算管理费约370万元/年。其中，2015年12月28日的《关于支付合作园区管理费的复函》中载明，因可使用面积减少，投资与运营分摊成本必然增高，经营难以维持，因此，麟城公司请求根据实际情况进行调整，年度管理费应为3703616.45元，并请广东药科大学能考虑园区的实际困难，批准麟城公司按实际可使用面积支付相应管理费；等。2016年4月的《关于支付170.4万元管理费的说明》载明，麟城公司认为自2015年4月份开始，合作园区年度管理费应调整为3703616.45元，在双方达成明确的调整方案之前，麟城公司将按每季度92.6万元的标准向广东药科大学支付管理费；等。经质证，广东药科大学对上述证据的质证意见为：1.对证据1中的证据（3）、（4）、（6）-（10）的真实性、合法性均不予确认，对证据1的其他证据的真实性、合法性没有异议。该组证据可以证实，广东药科大学与麟城公司前期关系是合作开发，广东药科大学不是仅将物业出租收益，广东药科大学原名为广东药学院，于2016年3月21日更名为广东药科大学，2012年10月29日会议纪要记载“本周成立办公室”，即成立办公室时广东药科大学的名称为广东药学院，而麟城公司提供“广东药科大学健康养生科技产业园办公室”明显就是为应付本案而制作的，是虚假的，进一步证明麟城公司没有依约履行共建产业园的目的，仅是将涉案物业出租盈利。开发涉案物业的目的仍是共建广东药学院岭南养生科技园-广东药学院健康养生产业基地，广东药科大学与麟城公司于2012年12月联名向广州市发展与改革委员会、海珠区人民政府申请立项岭南养生科技园项目，麟城公司取得涉案物业，但在涉案项目没有取得上述部门批准项目立项的情况下，以共建广东药学院健康养生科技产业园的名义，将物业出租，每季度向广东药科大学缴付固定管理费，赚取中间租金差价，双方系名为合作，实际上已变更为租赁。2.对证据2的真实性、合法性予以确认，但关联性有异议。该组证据可以证实广东药科大学于2013年3月28日将涉案物业交付麟城公司使用，麟城公司应在物业交付使用后12个月内投资6000万元完成物业改造，上述证据证明麟城公司没有在约定期限对涉案物业完成改造的事实，且麟城公司没有提供投资经费依据向广东药科大学备案，至今亦未提供改造费用的凭证，不能证实麟城公司的改造费用，进一步证明麟城公司没有依约投入改造费用的事实，麟城公司的行为已构成违约。该组证据进一步说明麟城公司的项目自始至终有专业法律人士参与，明确知道学校用途的物业不能用作商业用途，显然广东药科大学与麟城公司双方对于作为商业用途的租赁补充协议属于无效合同应当说取得了一致性认识，补充协议属于租赁合同，应当无效。3.对证据3中的会议签到表的真实性、合法性无异议，但对于会议纪要内容的真实性、合法性均不予认可，双方并未形成真正的会议纪要，这三份仅属于麟城公司单方的记载，缺乏双方的签名盖章，且从麟城公司单方记载的内容来看，麟城公司出资远未到位，同时没有提供审计报告，没有公开财务报表，没有成立合作园区办公室，麟城公司也认为属于固定保底租金。4.对证据4的真实性无异议，但关联性有异议，该证据证明了广东药科大学与麟城公司双方在未达成新的管理费标准的统一意见的情况下，麟城公司自行调低了管理费的支付金额，并自行按照调低的金额支付管理费，管理费是按租赁物业面积计算的，进一步证明管理费是固定的。因优家公司陈述其承租广州市海珠区光汉直街xx号x号楼首层、2-9层房屋后将该部分场地对外招租，截至2018年12月31日，共有承租人123人、注册企业26家。为维护实际使用人的权益，一审法院于2019年1月30日在案涉场地张贴公告，通知案涉场地的实际使用人于2019年2月28日前到一审法院申报权利。该期限早已届满，至今未有相关权利人到院申报权利。针对该情况，麟城公司、蜂产品研究所、普惠公司、宝生园公司及优家公司明确表示不要求追加优家公司场地的实际使用人为共同被告参加诉讼；而广东药科大学、黄海清及明德幼儿园表示由法院决定是否追加优家公司场地的实际使用人。另，经一审法院释明，麟城公司明确表示广东药科大学在本案中提起的是确认之诉，其司需在合同效力确定后再行决定是否提起诉讼，故不在本案中提起反诉。一审法院认为：根据广东药科大学与麟城公司的诉辩意见，本案争议的焦点问题为广东药科大学与麟城公司签订的《合作共建协议书》及《补充协议》的性质及效力问题。关于《合作共建协议书》及《补充协议》的性质问题。第一，从麟城公司实际使用案涉场地的情况上看。虽然《合作共建协议书》多处约定广东药科大学与麟城公司共建“广东药学院健康养生科技产业园”，并约定了广东药科大学在合作共建过程中的各项权益，但在协议的实际履行过程中，广东药科大学先向麟城公司出具《授权委托书》，委托麟城公司全权对案涉场地行使改造、租赁和经营管理权，麟城公司再根据该《授权委托书》先后与黄海清等人签订《租赁合同》，将案涉场地分租给黄海清等。黄海清等人与麟城公司仅存在其向麟城公司交付租金、麟城公司收取租金的租赁合同关系；且从黄海清等人承租并使用案涉场地的实际情况来看，亦难以认定黄海清等人使用案涉场地系用于与广东药科大学或麟城公司共建“广东药学院健康养生科技产业园”项目。故，从麟城公司实际使用案涉场地的情况上看，认定麟城公司接受案涉场地后仅是将案涉场地进行了出租并收取租金，根据该履行模式，协议约定的广东药科大学在合作共建过程中应享有的各项权益根本无法实现。第二，从麟城公司向广东药科大学缴纳费用的情况上看。虽然《合作共建协议书》及《补充协议》约定的系管理费，并约定利润分成比例，但在实际履行过程中，麟城公司仅是按照固定金额按期向广东药科大学交付费用，双方从未进行过利润分成。广东药科大学在合同履行过程中仅是收取了固定收益，并未承担相关风险。综合以上两点，认定广东药科大学与麟城公司之间实质上是广东药科大学将场地交付给麟城公司使用、收益，麟城公司向广东药科大学支付租金的租赁合同关系。关于《合作共建协议书》及《补充协议》的效力问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”该条例第四十五条第一款规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”该两条属于强制性条款。就本案而言，案涉场地所涉土地系广东药科大学通过划拨方式取得土地使用权，只有广东药科大学在符合本条例第四十五条规定的条件下，方可将其通过划拨方式取得的土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权出租，但广东药科大学作为事业单位，不属于可以转让、出租、抵押划拨土地使用权及地上建筑物的主体范围，且，广东药科大学及麟城公司亦未提供证据证明广东药科大学将案涉场地出租给麟城公司时已经相关行政部门批准。故，广东药科大学无权出租案涉场地给麟城公司。广东药科大学与麟城公司签订合作协议及补充协议，擅自将案涉场地对外出租，违反了上述条例第四十四、四十五条之规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，《合作共建协议书》及《补充协议》均应确认无效。合同无效后，《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，麟城公司理应及时腾空并返还涉案场地给广东药科大学，鉴于麟城公司承租案涉场地后，又将案涉场地分租给黄海清等人，且次承租人将各自承租的场地用于开办幼儿园、中学及公寓等用途，涉及面积大、范围广及人数众多，故，酌定麟城公司及各场地实际使用人在本判决生效之日起六个月内腾空并返还涉案场地给广东药科大学。即，麟城公司将其实际占有的广州市海珠区光汉直街xx号x号楼、x号楼、x号楼、x号楼、x号楼1-8层、x号楼1-9层、x号楼2-5层、x号楼、xx号楼、xx号楼房屋及空地（即广东药科大学宝岗校区办公、教学及科研场所）腾空交还广东药科大学，黄海清、明德幼儿园与麟城公司对广州市海珠区光汉直街xx号x号楼、x号楼、x号楼、xx号楼承担共同腾空交还责任，蜂产品研究所、宝生园公司与麟城公司对广州市海珠区光汉直街xx号x号楼2-5层承担共同腾空交还责任，优家公司与麟城公司对广州市海珠区光汉直街xx号x号楼1-9层承担共同腾空交还责任，普惠公司与麟城公司对广州市海珠区光汉直街xx号x号楼、x号楼1-8层、xx号楼承担共同腾空交还责任。因麟城公司明确表示广东药科大学在本案中提起的是确认之诉，其司需在合同效力确定后再行决定是否提起赔偿诉讼，故在本案中不再调处合同无效后各方当事人的过错分担及损失赔偿问题，各方当事人可另循法律途径解决。一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条之规定，于2019年8月6日作出判决如下：一、确认原告广东药科大学与被告广州麟城置业发展有限公司签订的《合作共建“广东药学院健康养生科技产业园”协议书》、《合作共建“广东药学院健康养生科技产业园”补充协议》无效；二、被告广州麟城置业发展有限公司于本判决生效之日起六个月内将广州市海珠区光汉直街xx号x号楼、x号楼、x号楼、x号楼、x号楼1-8层、x号楼1-9层、x号楼2-5层、x号楼、1x号楼、xx号楼房屋及空地（即原告宝岗校区办公、教学及科研场所）腾空返还原告广东药科大学；其中，被告黄海清、广州市海珠区海幢街明德幼儿园对广州市海珠区光汉直街xx号x号楼、x号楼、x号楼、xx号楼承担共同腾空及返还义务，广州市蜂产品研究所、广州市宝生园股份有限公司对广州市海珠区光汉直街xx号x号楼2-5层承担共同腾空及返还义务，广州优家投资管理有限责任公司对广州市海珠区光汉直街xx号x号楼1-9层承担共同腾空及返还义务，广州市普惠教育信息咨询有限公司对广州市海珠区光汉直街xx号x号楼、x号楼1-8层、1x号楼承担共同腾空及返还义务。案件受理费333060元，由被告广州麟城置业发展有限公司负担。上述受理费已由原告广东药科大学预交，原告同意被告在履行本判决时将其应负担的受理费333060元直接支付给原告。二审中，各方当事人均无新证据提交，本院对一审判决查明的事实予以确认。本院认为，上诉人麟城公司与被上诉人广东药科大学签订的涉案《补充协议》约定：“本补充协议是《合作共建协议书》的有效补充，具同等法律效力，如有条款及内容的冲突，以本补充协议为准。”而审查涉案《补充协议》的内容以及根据本案查明的双方实际履约情况，一审判决已就认定上诉人麟城公司与被上诉人广东药科大学之间实质上是被上诉人广东药科大学将涉案场地交付给上诉人麟城公司使用、收益，上诉人麟城公司向被上诉人广东药科大学支付租金的租赁合同关系的理据作了详细、充分的论述，合法合理，本院不再赘述，予以确认。如上所述，双方签订的涉案《合作共建协议书》及《补充协议》实质上是租赁合同。一审判决认定涉案《合作共建协议书》及《补充协议》违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条之规定，而该两条款属于强制性条款，故根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，涉案《合作共建协议书》及《补充协议》均应确认无效。本院认为，上述条款均未明确规定违反该条文的行为无效，不应理解为效力性强制性规定，因此，即使涉案《合作共建协议书》及《补充协议》违反该两条规定，亦不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定的违反法律、行政法规的强制性规定的情形，一审判决以此为由确认涉案《合作共建协议书》及《补充协议》均应无效，不当。但是，根据广东省审计厅作出的粤审教专报[2015]100号《专项审计调查报告》，被上诉人广东药科大学未经规范的项目论证、决策、审批、招标程序便将涉案场地使用权用于与上诉人麟城公司合作开发，实际是变相出租物业，经审计，截至2014年改造经费仅为785.42万元，虚报投资额4314.58万元，该项目合同若执行完毕估算将造成国有收益流失7148万元至10641万元。由此可见，上诉人麟城公司与被上诉人广东药科大学的相关责任人员存在恶意串通损害国家利益、社会公共利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）、（三）、（四）项之规定，涉案《合作共建协议书》及《补充协议》应认定无效。何况，双方签订的《物业交接协议书》第一条载明双方交接的涉案物业楼宇除了有产权证的之外还包括多处无产权的楼宇。上述涉案合同无效后，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，上诉人麟城公司理应及时腾空并返还涉案场地给被上诉人广东药科大学，故一审判决酌定上诉人麟城公司及各场地实际使用人在判决生效之日起六个月内腾空并返还涉案场地给被上诉人广东药科大学，合法有据，本院予以维持。因上诉人麟城公司明确表示被上诉人广东药科大学在本案中提起的是确认之诉，其需在涉案合同效力确定后再行决定是否提起赔偿诉讼，故一审判决在本案中不再调处涉案合同无效后各方当事人的过错分担及损失赔偿问题而由各方当事人另循法律途径解决，并无不当。综上，上诉人麟城公司、黄海清、明德幼儿园、蜂产品研究所、优家公司、普惠公司、宝生园公司的上诉请求均不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费333060元，由上诉人广州麟城置业发展有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  韩志军审判员  谭红玉审判员  姚伟华二〇二〇年七月二十三日书记员  彭文悦书记员  区敏儿