吉林省四平市中级人民法院行政判决书（2020）吉03行终53号上诉人（原审原告）张学功,住吉林省四平市。委托诉讼代理人吕明胜,男，住吉林省四平市，系张学功所在四平市铁西区站前街海丰园社区居民委员会推荐的公民。上诉人（原审原告）张春梅,女,1975年11月30日出生,汉族,住吉林省四平市。委托诉讼代理人张学功（系张春梅丈夫）,1971年1月2日出生,汉族,住吉林省四平市。被上诉人（原审被告）四平市自然资源局，住所地吉林省四平市铁西区北河西路567号。负责人王光普，局长。行政机关出庭负责人岳志会,副局长。委托诉讼代理人马海超,科长。委托诉讼代理人李洪涛,公职律师。上诉人张学功、张春梅因与被上诉人四平市自然资源局房屋行政协议一案，不服吉林省四平市铁西区人民法院（2020）吉0302行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张学功（暨上诉人张春梅之委托诉讼代理人）及其委托诉讼代理人吕明胜，被上诉人四平市自然资源局的行政机关负责人岳志会及其委托诉讼代理人马海超、李洪涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：原告张学功与原告张春梅系夫妻关系，2015年二原告从他人处购买坐落于四平市××区网103的房屋，房屋登记在二原告名下,2019年二原告将上述房屋卖出。在四平市不动产登记中心办理产权登记时，被告知应当缴纳土地出让金。2019年9月24日二原告与被告四平市自然资源局签订《商网用地使用权出让合同》，约定二原告缴纳建设用地使用权出让金42497元，现该笔出让金二原告已经缴纳完毕。二原告向本院提起行政诉讼，请求撤销原被告签订的商网用地使用权出让合同，确认原告不是建设用地使用权的受让方，判令被告立即返还向原告收取的建设用地使用权出让金42497元及评估费用3000元。原审法院认为：根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条的规定，被告四平市自然资源局作为市、县人民政府土地管理部门有权与土地使用者签订土地使用权出让合同。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定:“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”本案案涉房屋所占土地权利性质为划拨土地，转让房地产时应当依上述规定办理土地使用权出让手续、缴纳土地使用权出让金。原告购买案涉房屋时实行房地分别登记，权利证书为房屋所有权证书，原告出卖案涉房屋时实行不动产统一登记，案涉房屋规划用途为商业用房，土地性质为划拨，房、地权利不一致，故应由土地使用者缴纳土地使用权出让金，在庭审中经本院询问，原告陈述其与房屋买受人约定由原告缴纳案涉土地出让金。原告称其签订《商网用地使用权出让合同》不是真实意思表示，但没有证据证明。原告要求被告返还评估费用3000元，被告并未向原告收取评估费用，该笔评估费用是原告向评估公司交纳的，原告要求被告返还没有依据。综上，原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下:驳回原告张学功与张春梅的诉讼请求。上诉人张学功、张春梅不服，上诉称：1.一审判决回避本案焦点问题，认定事实错误。2.收取土地出让金适用不动产的首次登记，而不适用登记已久，已经交易数次的不动产,更不适用重复登记的不动产。四平市自然资源局强行收费、加价收费严重违法。3.根据房地一体原则，房屋转让时，房屋使用范围的土地也一并转让。涉案房屋已经多次登记交易转让，说明土地使用权也必然多次随同转让，土地使用权完全进入市场流通状态,属于流通中的不动产登记人所有,四平市自然资源局没有该土地使用权的所有权，更无法进行第二次出售。4.涉案房屋土地使用权是原告从前手谷思霖处购得,而非四平市自然资源局，故原、被告双方签订的是虚假内容的交易合同，是客观上不能履行的合同，根据《中华人民共和国合同法》规定，合同无效。5.四平市自然资源局对于已经登记已久、在市场多次流通、房地一体的不动产，没有再次收取土地出让金的法律依据。而四平市自然资源局强行征收原告土地出让金，严重侵犯了原告的合法权益,迫使原告多花费3000元评估费，属于因该具体行政行为给原告造成的侵权损害，应当予以赔偿。综上，请求二审法院：1.撤销四平市铁西区人民法院(2020)吉0302行初10号行政判决，并依法改判。2.由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费。被上诉人四平市自然资源局辩称，原判决认定事实清楚，证据确凿、程序合法、依据正确。1.双方签订的《商网用地使用权出让合同》符合法律规定。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条，上诉人购买案涉房屋时，实行房地分别登记，权利证书为房屋所有权证书;而现实行不动产统一登记，房屋和土地权利需要相一致，案涉房屋规划用途为商业用房，而土地为划拨土地，根据上述规定，转让房地产时应当办理土地出让手续，缴纳土地出让金。2.双方签订的《商网用地使用权出让合同》是双方真实意思表示，无欺诈胁迫情形。3.上诉人要求返还评估费用的诉求不应得到支持。该项费用是上诉人向评估公司交纳的。故该诉求无事实根据和法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审基本一致。本院另查明：2013年12月3日，张学功、张春梅从谷思霖处购买了坐落于四平市××区商业用房（建筑面积102.17㎡），同年12月5日办理了房屋产权变更登记，张学功、张春梅取得了四平市房权证四字第XXXX/226815号房房屋所有权证书，该证书上土地状况一栏为空白。2019年9月20日，张学功、张春梅向四平市财政局补缴案涉土地价款42497元。同年9月24日，四平市自然资源局与张学功、张春梅签订《商网用地使用权出让合同》（合同编号：2019-09-07），该合同载明：“…本次出让该商网建筑面积102.17平方米…出让年期为40年，出让年限自2019年9月24日起计算…国有建设用地使用权出让金为人民币大写肆万贰仟肆佰玖拾柒元…本合同自双方签订之日起生效…”本院认为，本案的争议焦点为案涉《商网用地使用权出让合同》效力问题以及案涉《商网用地使用权出让合同》是否存在法定的可撤销情形。关于案涉《商网用地使用权出让合同》效力问题。因行政协议兼具行政性和合同性，故对行政协议效力的审查，要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条关于确认行政行为无效的规定为基础，结合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，审慎认定行政协议的效力。只有在行政协议存在重大违法、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。本案中，被上诉人四平市自然资源局作为市人民政府土地管理部门，其依照《中华人民共和国城市房地产管理法》、《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》等相关规定与上诉人张学功、张春梅签订了案涉《商网用地使用权出让合同》。现张学功、张春梅以案涉合同系客观上不能履行的合同应确认无效为由，诉请撤销案涉合同。本院认为，案涉合同已经履行完毕，二上诉人未能提供证据证明案涉合同存在重大且明显违法、损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形，二上诉人主张案涉合同无效的理由不能成立，本院不予支持。关于案涉《商网用地使用权出让合同》是否存在法定的可撤销情形问题。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”另依据《中华人民共和国城市房地产管理法》（1995年1月1日施行，2009年修正）第四十条规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。同时，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条，办理土地使用权证书应向县级以上地方人民政府土地管理部门申请，办理房屋所有权证书或因转让而要求变更登记时，应向县级以上地方人民政府房产管理部门申请。在《不动产登记暂行条例》施行前，因办理土地使用权证书和办理房屋所有权证书为政府不同部门审核批准，在实践中，存在仅办理房屋所有权证书，未办理土地使用权证书的情形。本案庭审中，经询，二上诉人称谷思霖2013年转让案涉房屋时并未提供土地使用权证，二上诉人亦未办理过土地使用权登记，二上诉人持有的权利证书为房屋所有权证。被上诉人提交的证据显示在签订案涉合同前，案涉房屋所依附土地权利性质仍为划拨，并未办理过土地使用权出让手续。《不动产登记暂行条例》（2015年3月1日施行，2019年修订）第三条规定：“不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。”《不动产登记暂行条例实施细则》第二条第二款规定：“房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。”二上诉人2019年欲出售案涉房屋、办理转移登记时，已实行不动产统一登记，被上诉人有权依据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》等相关规定与二上诉人签订案涉合同，要求二上诉人补缴土地出让金。现二上诉人已缴纳了土地使用权出让金，并将案涉不动产转移登记至他人名下，又主张签订案涉合同并非真实意思表示，系在被上诉人胁迫下签订，诉请撤销案涉合同于法无据，本院不予支持。综上，原审法院判决驳回二上诉人的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张学功、张春梅负担。本判决为终审判决。审判长 于 涛审判员 李本直审判员 张英男 二〇二〇年七月二十九日（法官助理 马 骏书记员 陈 坤