江苏省南京市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏01行初130号原告张宝明，性别××年××月××日出生，××族。被告江苏省自然资源厅，住所地江苏省南京市水西门大街58号。法定代表人刘聪，江苏省自然资源厅厅长。委托代理人朱力，江苏省自然资源厅工作人员。委托代理人何倩玉，江苏德擎律师事务所律师。被告江苏省人民政府，住所地江苏省南京市北京西路68号。法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。委托代理人侯丽莉，江苏省司法厅工作人员。原告张宝明因不服被告江苏省自然资源厅（以下简称省资源厅）、江苏省人民政府（以下简称省政府）作出的信息公开答复及行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月8日立案后，于2020年4月10日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月10日公开开庭审理了本案。原告张宝明，被告省资源厅的委托代理人朱力、何倩玉，被告省政府的委托代理人侯丽莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张宝明诉称，原告于2019年9月25日向被告省资源厅申请公开“征地、撤销村民小组建制行政行为实施应遵循的合法步骤”，于2019年10月17日收到被告省资源厅作出的《政府信息公开告知书》（苏自然资公开告知〔2019〕389号，以下简称《告知书》），称:“你申请公开的事项属于咨询，不属于《政府信息公开条例》所指政府信息”。很明显，省资源厅作出的《告知书》不能体现是否有原告申请的政府信息，也不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第三十六条规定告知的情形，违反了《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称《意见》）在答复申请时，要依法有据，严谨规范，慎重稳妥的规定。原告申请的内容与《政府信息公开条例》规定不矛盾，省资源厅不能简单地把原告申请的内容说是咨询，《政府信息公开条例》并没有提到咨询这个概念，也没有说咨询不予提供相应的信息。省资源厅职责是依法用正式、规范政策对全省各地“征地、农改居”等工作监管的权威机关。原告申请的信息内容是省资源厅必备用来衡量行政机关覆行“征地、农改居”实施步骤合法性重要依据。《政府信息公开条例》第五条规定“行政机关公开的政府信息，应当坚持以公开为常态，不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。”省资源厅的答复与《政府信息公开条例》相背，与事实不符,也不符合行政执法经济原则，违反《政府信息公开条例》第三十六条、第五十三条第一款不依法履行政府信息公开职责。省政府仅对省资源厅作出《告知书》的过程时效性审查，对原告申请的政府信息内容和省资源厅《告知书》的内容未按法定程序全面、客观审查，审核和确认，复议决定明显混淆原告申请内容，违反了《中华人民共和国行政复议法》第三条第（三）项、第四条、第七条、第二十八条的规定。综上所述，省资源厅作出的答复内容违法。省政府没有坚持有错必究、合法公正履行法定职责。特提起本案诉讼，请求：1.撤销省资源厅作出的《告知书》，并责令重新答复；2.撤销省政府作出的[2019]苏行复第294号《行政复议决定书》。被告省资源厅辩称：一、省资源厅依法履行了告知义务。2019年9月25日，原告通过邮寄的方式向省资源厅提交政府信息公开申请书。2019年10月17日，省资源厅作出案涉政府信息公开答复，对原告所申请公开的信息进行了书面答复，并于当日向原告邮寄送达。二、省资源厅作出的告知内容并无不当。原告申请政府信息公开内容表述为：“征地及撤销村民小组建制(农转非)具体的法律、法规及具体行政行为实施应遵循的合法步骤的政府信息。”根据《政府信息公开条例》第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或获取的，以一定形式记录或保存的信息。”原告申请公开的事项属于政策咨询，不属于政府信息公开条例所指政府信息，省资源厅所作政府信息公开答复内容符合法律规定。综上，省资源厅在法定期限内作出答复，内容合法。省政府依法作出行政复议决定，维持案涉答复，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求无事实和法律依据，恳请法院予以驳回。被告省政府辩称：一、省政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确。《政府信息公开条例》第三十三条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复;需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。省资源厅于2019年9月26日收到申请人的政府信息公开申请，2019年10月17日作出《告知书》，同日向申请人邮寄送达，符合上述法律规定。《政府信息公开条例》第三十九条第一款规定：“申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。”本案中，申请人向被申请人提交的政府信息公开申请，实质是要求被申请人提供作出土地征收、撤销村民小组建制的法律依据和法定程序，该信息公开申请不能指向政府信息，系对土地征收、撤销村民小组相关事项的咨询。因此，被申请人收到申请人的信息公开申请后，按照非政府信息公开申请告知其申请公开的事项属于咨询，不属于《政府信息公开条例》所指政府信息，并无不当。二、省政府作出的维持决定程序合法。原告于2019年12月6日向省政府申请行政复议，因被申请人名称不准确等原因，省政府于2019年12月9日向原告作出《补正通知》。同年12月30日，省政府收到原告的补正材料，于2019年12月31日向原告作出受理通知书，并于2020年1月6日邮寄送达原告。2019年12月31日，省政府向江苏省自然资源厅作出《提出答复通知书》，并于2020年1月6日邮寄送达。因情况复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》三十一条的规定，省政府于2020年2月10日作出《决定延期通知书》。经审查，省资源厅作出《告知书》内容适当，程序合法。因此，省政府于2020年3月24日作出维持决定，并于次日邮寄送达原告，程序合法。综上所述，省政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求缺乏法律和事实依据。请贵院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，原告于2019年9月24日向被告省资源厅邮寄提交《政府信息公开申请（表）》，所需信息的内容描述为“请江苏省人民政府提供征地及撤销村民小组建制（农转非）具体的法律、法规及具体行政行为实施应遵循的合法步骤的政府信息”。被告省资源厅于2019年9月25日收到原告的申请，于2019年10月17日向原告作出《告知书》，答复如下:依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，你申请公开的事项属于咨询，不属于《政府信息公开条例》所指政府信息。原告不服省资源厅的答复，于2019年12月5日向省政府邮寄《行政复议申请书》，请求撤销省资源厅作出的《告知书》，并重新答复。省政府于2019年12月6日收到原告的行政复议申请，因被申请人名称不准确等原因，省政府于2019年12月9日向原告作出《补正通知》。省政府于2019年12月30日收到原告的补正，于2019年12月31日向原告作出《行政复议申请受理通知书》，并于2020年1月6日邮寄送达原告。同时，2019年12月31日，省政府向省资源厅作出《提出说明通知书》，并于2020年1月6日邮寄送达。因情况复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》三十一条的规定，省政府于2020年2月10日向原告作出《决定延期通知书》，行政复议决定延期至2020年3月29日前作出。省政府经审查认为，原告向省资源厅提交的政府信息公开申请，实质是要求省资源厅提供作出土地征收、撤销村民小组建制的法律依据和法定程序，该信息公开申请不能指向政府信息，系对土地征收、撤销村民小组相关事项的咨询，省资源厅按照非政府信息公开申请告知原告申请公开的事项属于咨询，不属于《政府信息公开条例》所指信息，并无不当。2020年3月24日，省政府作出[2019]苏行复第294号《行政复议决定书》，维持省资源厅作出的《告知书》，并于次日邮寄送达原告。原告不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销省资源厅作出的《告知书》，并责令重新答复；2.撤销省政府作出的[2019]苏行复第294号《行政复议决定书》。以上事实有经庭审质证的《政府信息公开申请（表）》、《告知书》、《行政复议申请书》、[2019]苏行复第294号《行政复议决定书》和邮寄凭证等证据予以证实。本院认为，当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件，且属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案系因原告张宝明向省资源厅申请政府信息公开，依据行政诉讼和政府信息公开立法，对一个恰当的政府信息公开行为不服的，信息公开申请人可以依法申请复议或者提起行政诉讼。但原告张宝明提起的是一个不成立的政府信息公开申请，其申请公开“征地及撤销村民小组建制(农转非)具体的法律、法规及具体行政行为实施应遵循的合法步骤的政府信息”，实质是要求省资源厅提供作出土地征收、撤销村民小组建制的法律依据和法定程序，系对土地征收、撤销村民小组相关事项的咨询。省资源厅针对该咨询事项向原告作出《告知书》，此种以政府信息公开告知书的形式进行答复的行为，未侵犯原告的人身权、财产权，对其权益明显不产生实际影响，不论原告是否满意，均不属于可诉的行政行为。此类针对法律咨询所作的答复行为如亦纳入行政诉讼受案范围，人民法院必然需要以判决方式去回应行政机关就法律咨询事项的答复行为是否合法、正确、全面，此显然有悖于司法机关裁断纠纷的职能，因为司法机关仅能对已经存在的具体纠纷进行裁断，而不能在没有现实纠纷的前提下，对行政机关依据何法律规范进行监督管理问题予以审查。因此，行政机关根据当事人就法律问题咨询所作出的答复，不论该答复是否合法、正确和全面，均不属于人民法院司法审查的范围。由于被诉的原行政行为即省资源厅的答复行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，故针对该答复行为的复议行为亦应不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告张宝明的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  赖传成人民陪审员  郭屺巍人民陪审员  裴 培二〇二〇年七月二十二日书 记 员  韩卓君