浙江省嘉兴市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）浙04民终1366号上诉人（原审被告）：王利明，男，1973年9月10日出生，汉族，住杭州市萧山区。委托诉讼代理人：唐丹麒、章晓敏，浙江人地律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：海盐县南北湖农业综合开发有限公司。住所地：海盐县南北湖风景区飏山楼。统一社会信用代码91330424681659782R。法定代表人：朱虹，公司总经理。委托诉讼代理人：朱宏伟、吴哲婷，浙江海赛律师事务所律师。原审被告：嘉兴潮源生态农业有限公司。住所地：海盐县澉浦镇南山村东邵组。统一社会信用代码91330424MA28A5J31K。法定代表人：俞金培，公司经理。委托诉讼代理人：黄杰，浙江安舟律师事务所律师。原审被告：郑法才，男，1963年2月28日出生，汉族，住嵊州市。上诉人王利明因与被上诉人海盐县南北湖农业综合开发有限公司（以下简称海盐农综公司）及原审被告嘉兴潮源生态农业有限公司（以下简称潮源公司）、郑法才土地租赁合同纠纷一案，不服浙江省海盐县人民法院（2019）浙0424民初3665号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月13日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。王利明上诉请求：撤销一审判决，改判驳回海盐农综公司一审全部诉讼请求或将本案发回重审。事实和理由：一、海盐农综公司不是本案适格原告，依法应当裁定驳回其起诉。一审认为“盐委办[2009]105号文件明确海盐农综公司职能包括对黄沙坞围垦区垦造耕地项目进行开发，因此海盐农综公司与潮源公司签订土地租赁合同属其职能范围”。王利明认为，此系一审对行政法的错误理解和认识，具体分析如下：第一、海盐农综公司不是行政机关，也不是具有公共事务管理职能的事业单位，仅为一般的公司法人，在行政法上其不属于可以接受公共管理职权的主体。第二、只有全国人大颁布的法律或国务院制定的行政法规才可授予公共管理的职权，盐委办[2009]105号文件属于规范性文件，不具有行政授权的法律效力。因此，盐委办[2009]105号文件所谓的授权，在行政法上属于委托代理行为，根据《民法总则》第一百六十二条规定，代理人在代理权限内，以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力。海盐农综公司作为代理人，本案租赁合同对其不发生法律效力，其非本案适格的原告。二、一审违反合同相对性原则，追加王利明为被告，程序严重违法。本案案由系租赁合同纠纷，王利明不是租赁合同的相对人，因案涉租赁合同的审理结果与王利明具有利害关系，一审于2019年11月11日依法追加王利明为本案第三人，适用法律正确，程序合法。但一审于2020年1月6日将王利明变更为本案被告，缺乏相应的法律依据，属于程序违法，依法应当发回重审。三、海盐农综公司要求王利明从案涉土地腾退，缺乏请求权基础。理由如下：1.从合同法上讲，合同项下的权利义务只能对合同当事人产生拘束力，不能为合同当事人以外的人设定权利义务，王利明不是租赁合同的当事人，海盐农综公司不能基于债权请求权要求王利明腾退。2.从物权法上讲，海盐农综公司既不是案涉土地的所有权人，也不是土地的占有人，且本案不属于物权保护纠纷，海盐农综公司不能基于物权请求权要求王利明腾退案涉土地。因此，海盐农综公司要求王利明腾退，缺乏请求权基础，一审也未释明其请求权，应改判驳回其诉讼请求。四、一审适用法律错误，且违反“不告不理”的民事诉讼基本原则，王利明有权继续占有土地。一审认为“基于潮源公司己无权占有土地，王利明、郑法才基于转租获得的土地使用权也同时丧失。潮源公司与王利明、郑法才之间的土地管理合同因客观无法履行而终止”。王利明认为，一审适用法律错误，且违反不告不理的原则，王利明有权继续占有土地，具体理由如下：首先，根据《物权法》第二百四十一条规定，王利明基于合同关系占有，属于有权占有。至于王利明和潮源公司之间的合同关系是否终止，王利明和潮源公司作为合同当事人均未提出相应主张，法院不得擅自处理。一审直接认定合同终止，违反不告不理的原则。再者，王利明和潮源公司之间的土地管理合同系双方的真实意思表示，且未违反法律强制性规定，属于有效合同。因此，即使本案出现客观上无法履行的情形，也应当由当事人提出解除，而非直接由法院认定合同终止。最后，一审认定王利明基于转租而获得的土地使用权同时丧失，属适用法律错误。众所周知，我国的土地所有权属于国家或集体，土地买卖就是土地使用权的转让，使用权的转让就是租赁。换言之，土地的租赁即土地使用权的买卖，应当适用《物权法》第一百零六条有关善意取得的规定。本案中，王利明己经租赁案涉土地两年多，期间海盐农综公司并未提出异议，且合同履行良好，并无任何争议。由此，王利明有理由相信潮源公司具有转租权，王利明签订合同且交付租金，并实际占用至今。王利明己经基于善意取得而取得土地的使用权，无论潮源公司实际是否享有土地使用权，均不妨碍王利明行使权利。另外，从占有公信力和保护交易安全两个角度而言，都应当认定次承租人王利明基于善意取得而获得土地使用权。次承租人通过善意取得制度取得租赁权后并不消灭原出租人的所有权，原出租人海盐农综公司可向转租人潮源公司主张租金，从而保护自己的权益，符合公平正义原则。海盐农综公司辩称，其实际为南北湖旅游投资集团的子公司，其职责即为对土地项目的改造及项目开发，王利明所称的农综公司非适格主体的意见，不能成立。本案所涉的是普通的租赁合同关系，不适用行政法。关于合同相对性的问题，一审也是根据合同相对性原理进行判定的，并无错误。关于追加王利明为被告的问题，一审是以第三人的形式追加王利明的，以查明谁占有该土地，在查明王利明实际占有土地、潮源公司想腾退都无法腾退的情形下，一审准许海盐农综公司追加王利明为被告的申请，不存在违法情形。关于王利明提出的缺乏请求权基础的问题，王利明没有法律依据再占有案涉土地，海盐农综公司具有请求权基础。关于王利明提出的不告不理的问题，王利明认为其与潮源公司之间有合同，是有权占有。而海盐农综公司与潮源公司之间的合同解除了，王利明的合同就失去了基础，何况王利明的合同是无效的。海盐农综公司与潮源公司的合同约定不允许转租，也不允许改变土地性质。潮源公司与王利明等签订合同，未征得海盐农综公司的同意。王利明没有法律依据及任何理由强占土地。王利明的诉请既无事实依据，也无法律依据。潮源公司辩称，海盐农综公司与潮源公司签订的合同无效，海盐农综公司既非政府主管部门，也非土地所有人，不具备主体资格与潮源公司签订租赁协议。根据国土资源部关于印发《规范国有土地租赁若干意见》规定，租赁期限6个月以上的国有土地，应当由土地行政主管部门与土地使用者签订租赁合同。因此，农综公司与潮源公司签订的租赁合同违反上述法律规定。一审认定该规范属于部门规章，但该规定是根据土地管理法制定的。且根据民法通则第6条规定，民事合同必须遵守法律，法律没有规定的必须遵守国家政策。上述规定也属于国家政策，故案涉土地租赁协议是无效的。海盐农综公司向一审法院起诉请求判令：1.解除海盐农综公司与潮源公司于2016年4月5日签订的《南北湖黄沙坞围垦区土地租赁协议》；2.潮源公司、郑法才、王利明共同腾退位于海盐县澉浦镇南北湖、山海湖大道以南区块1039亩土地并交还海盐农综公司。一审法院认定事实：2009年12月7日，海盐县委、县政府通过《海盐县南北湖旅游投资集团有限公司组建方案》，该方案中载明海盐农综公司主要职能为：主要负责实施黄沙坞围垦区垦造耕地项目、垦区项目开发以及南北湖旅游农业开发。2016年4月5日，海盐农综公司与潮源公司签订土地租赁协议一份，约定出租方、甲方为海盐农综公司，承租方、乙方为潮源公司；乙方种植的土地属国家所有，乙方对种植区的土地不准转让给其他单位或个人从中收取管理费，该土地只用于乙方牧草、小麦等单季作物种植，一律不准挖塘搞养殖，不准种植常年性收作物；乙方用于种植的土地位于、山海湖大道以南土地（见附图），面积为1039亩，期限自2016年7月1日至2022年6月30日止，合同签订至2016年7月1日前的时间为准备期；乙方交纳租金必须以人民币的形式，采用先付后用的方式，按年分别在每年的6月份一次性交清下一年度租金；考虑到乙方需按甲方要求进行遗留鱼塘清退和平整土地等原因，租金收取标准为：第一年2016-2017年每年210元／亩，每年度支付租金为人民币218190元，后五年2017-2022年每年300元／亩，每年度支付租金为人民币311700元；为保护围垦区土地的规划、开发、利用，如乙方擅自改变生产用途，甲方无条件收回种植的土地，且甲方不退还管理费和信用保证金，并终止合同；在种植合同期内，乙方不得擅自改变种植人关系，乙方不得擅自在种植土地上搭建建设性房屋，如有生产需要，乙方需向甲方提出书面申请，经甲方同意后方可临时建设，如有违反，甲方可无条件收回土地，不做任何补偿，造成的一切损失由乙方自负，与甲方无关；合同双方签订后，乙方须按照甲方要求和承诺书（见附件）将标的土地上原有鱼塘进行清退后（清塘费用由乙方自行承担），经甲方认可后合同方可生效，才具有法律效力，在合同种植期内未尽事宜，可按国家有关法律和政策，由双方共同协商补充，有关补充条款与合同具有同等效力；乙方应按照约定向甲方交纳租金，如逾期交纳租金在30日以内的，乙方除应补交所欠租金外，还应按日向甲方支付年租金千分之一的违约金；如逾期超过30日，甲方有权解除合同，乙方应向甲方支付年租金百分之十五的违约金。合同还约定了其他内容并附潮源公司出具的承诺书。承诺书载明：本人俞金培承诺2016年3月23日进场推平1-7＃及20-23＃，117.15亩鱼塘及鹅棚两个约1600平方米，在2016年4月底前完成；第二期8-4＃，90.2亩鱼塘在2016年7月1号至2016年9月30日完推平；剩余鱼塘在2016年12月15日之前完工。但种植要用灌水，最后一批中留下5只塘作为灌水用。承诺书中加盖有潮源公司公章。2016年6月7日，潮源公司与郑法才签订《南北湖黄沙坞围垦区土地管理合同》（以下称土地管理合同）一份，约定潮源公司将管理土地中的700亩转让给郑法才帮忙管理使用，期限自2016年7月1日起至2022年6月30日止；管理费每年38万元；郑法才只准在管理范围内种植农作物，不准改变土地用途，否则潮源公司有权终止合同，收回土地等等。2017年1月1日及2017年7月1日，潮源公司与王利明分别签订土地管理合同，2017年1月1日的土地管理合同约定潮源公司将管理土地中的271亩及池塘连地大约150亩转让给王利明帮忙管理使用，期限自2017年1月1日起至2022年6月30日止；池塘连地为650元／亩连房子；王利明只准在管理范围内种植农作物，不准改变土地用途，否则潮源公司有权终止合同。2017年7月1日签订的土地管理合同约定了种植蔬菜的271亩土地租金为每年550元／亩。据潮源公司称，其还曾将1039亩管理土地中的90亩转让给案外人方林帮忙管理使用。2018年9月10日，潮源公司收到海盐农综公司解除合同通知（海盐农综公司将《解除合同通知书》送达案外人俞金星，俞金星转交潮源公司），海盐农综公司称因潮源公司没有严格履行合同义务，不仅改变土地用途，未经同意擅自转租，且未按合同约定及时缴纳租金，已构成严重违约，故通知潮源公司双方签订的土地租赁协议自2018年8月31日起解除并要求潮源公司于3月内腾退租赁土地等。潮源公司收到上述《解除合同通知书》后，向海盐农综公司发出《情况说明》一份，称其在土地上投入大量资金，希望与海盐农综公司对合同解除事宜另行协商。后海盐农综公司于2019年2月14日向潮源公司发送《通告》，要求潮源公司清理土地。2019年3月24日，潮源公司就《通告》回函，要求继续履行土地租赁协议并要求海盐农综公司对其违约行为作明确说明。2019年4月23日，海盐农综公司再次回函潮源公司。一审另查明，潮源公司与王利明、郑法才在土地管理合同履行期内对实际使用土地面积进行了调整（未签合同）。王利明使用的土地为耕地586亩，池塘连地150亩，其中586亩耕地现处在抛荒状态，池塘连地的150亩中现有4口池塘在养鱼，地面种植蔬菜。郑法才使用的土地为213亩，现部分土地上种有桑苗，部分土地抛荒。案外人方林占用的90亩土地已经交还潮源公司，方林与潮源公司已经解除土地管理合同。上述事实由海盐农综公司提交的中共海盐县委办公室文件（盐委办[2009]105号）、土地租赁协议、《解除合同通知书》、《情况说明》、《通告》、《关于2019年2月14日通告的回函》、《关于嘉兴潮源生态农业有限公司的回复函》，潮源公司提交的土地管理合同三份以及各当事人的当庭陈述为证。一审法院认为，本案争议焦点为：一、海盐农综公司与潮源公司签订的土地租赁协议是否有效。二、王利明、郑法才是否有义务腾退承租土地。对争议焦点一，我国合同法第五十二条规定，有下列情况之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，海盐农综公司与潮源公司签订的土地租赁协议，是双方当事人的真实意思表示。潮源公司认为该协议违反了国土资源部关于印发《规范国有土地租赁若干意见》的规定，但该规定属于部门规章且为管理性强制性规定，不作为认定民事主体间合同效力的依据。盐委办[2009]105号文件明确海盐农综公司职能包括对黄沙坞围垦区垦造耕地项目进行开发，因此，海盐农综公司与潮源公司签订土地租赁合同属其职能范围，应当为有效合同，双方当事人均应当按照合同约定及法律规定履行各自权利义务。本案中，海盐农综公司以潮源公司违反约定转租、逾期交纳租金、改变土地用途三点理由主张解除双方合同，并在2018年9月10日向潮源公司送达了解除通知书。潮源公司庭审中抗辩海盐农综公司欠付其土地平整费，故无需支付租金，但对于海盐农综公司欠付其平整费的事实无法提供证据证实，按照双方签订的土地租赁合同，清塘费用也明确约定由潮源公司自行承担，故对于潮源公司欠付租金的事实，予以认定。王利明辩称系海盐农综公司原因导致潮源公司未交租金，但亦未能提供证据证实。根据双方约定，潮源公司逾期支付租金30天，海盐农综公司有权收回土地，故海盐农综公司在2018年9月10日向潮源公司送达解除合同通知书，具有法律效力。一审确定海盐农综公司与潮源公司之间的土地租赁协议自2018年9月10日起解除。双方合同解除后，潮源公司有义务返还承租土地。对于本案争议焦点二，王利明、郑法才虽辩称其与潮源公司合同期未满，不同意腾退土地，但基于潮源公司已无权占有土地，王利明、郑法才基于转租获得的土地使用权也同时丧失。潮源公司与王利明、郑法才之间的土地管理合同因客观无法履行而终止。综上，王利明、郑法才对于其占有的土地向海盐农综公司负有腾退义务。王利明、郑法才因合同终止遭受的损失系其与潮源公司之间的法律关系，不属于本案处理范围，王利明、郑法才可另行主张。据此，一审依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第九十三条第二款、第九十六条、第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决：一、确认海盐农综公司与潮源公司于2016年4月5日签订的《南北湖黄沙坞围垦区土地租赁协议》自2018年9月10日起解除；二、潮源公司于判决生效之日起十五日内将承租的位于海盐县澉浦镇南北湖、山海湖大道以南区块1039亩土地腾退并交还海盐农综公司；王利明对上述1039亩土地中其占用的部分与潮源公司承担共同腾退义务；郑法才对上述1039亩土地中其占用的部分与潮源公司承担共同腾退义务。一审案件受理费80元，由潮源公司负担。二审中，各当事人均未提供新证据。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案二审争议焦点在于：一、海盐农综公司是否为本案适格的原告；二、一审追加王利明为被告，程序是否违法；三、海盐农综公司是否有权请求王利明从案涉土地腾退。关于争议焦点一。据盐委办[2009]105号文件显示，2009年12月7日，海盐县委、县政府通过《海盐县南北湖旅游投资集团有限公司组建方案》，其中明确海盐农综公司职能包括对黄沙坞围垦区垦造耕地项目开发。而案涉土地属于黄沙坞围垦区。海盐农综公司虽非案涉土地的所有权人，但其经相关政府的授权开发案涉土地。海盐农综公司据此与潮源公司签订土地租赁合同，其行为有效。潮源公司认为该协议违反了国土资源部关于印发《规范国有土地租赁若干意见》的规定，而应认定为无效，但上述规定并非法律、行政法规的强制性规定，不能据此否定合同的效力。王利明上诉认为，海盐农综公司既非行政机关，亦非具有公共事务管理职能的事业单位，不属于可以接受公共管理职权的主体。本院认为，海盐农综公司将案涉土地租赁给他人进行耕种，该行为不属于公共管理行为，而是民事行为，故该行为的效力并不取决于其是否具备公共管理职权。作为被授权开发案涉土地的单位，作为租赁合同相对人，海盐农综公司提起本案诉讼，不存在主体不适格的问题。关于争议焦点二。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十三条规定，当事人可以向法院申请追加当事人。潮源公司在一审中以王利明、郑法才与本案诉讼具有法律上的直接利害关系为由申请追加王利明、郑法才为第三人，一审依申请追加王利明、郑法才为第三人后，海盐农综公司对王利明、郑法才提出了诉讼请求，并要求将王利明、郑法才的第三人的诉讼地位变更为被告。一审依海盐农综公司的申请追加王利明、郑法才为被告，程序并不违法。关于争议焦点三。海盐农综公司与潮源公司签订的土地租赁协议约定，该土地只能用于牧草、小麦等单季作物种植，一律不准挖塘搞养殖，不准种植常年性收作物；不得将种植区的土地转让给其他单位或个人从中收取管理费。潮源公司未遵守上述约定，将土地租赁给郑法才、王利明，并收取管理费，同时存在逾期交纳租金的情形。根据上述土地租赁协议约定，如潮源公司逾期交纳租金超过30日，海盐农综公司有权解除合同。海盐农综公司据此享有解除权，其以潮源公司违反约定转租、逾期交纳租金、改变土地用途为由提出解除合同，解除通知书也已送达潮源公司，故应当认定土地租赁协议书自解除通知送达之日解除。潮源公司辩称，因海盐农综公司尚欠潮源公司土地平整费300万元左右，故潮源公司无须支付租金。对此，潮源公司并无证据证明。相反，从双方的土地租赁协议看，双方约定“考虑到乙方（潮源公司）需按甲方（海盐农综公司）要求进行遗留鱼塘清退和平整土地等原因，租金收取标准为：…”，由此可见，双方确定的租金标准已经考虑到潮源公司需进行土地平整的事宜。因此，潮源公司的上述辩称意见并无依据。一审认定双方合同解除，并无不当。海盐农综公司与潮源公司之间的土地租赁协议解除后，潮源公司与王利明的转租合同即使未解除，因潮源公司已无使用权，也无权将土地转租于王利明，何况海盐农综公司与潮源公司的土地租赁协议明确禁止转租。因此，王利明无权占有使用案涉土地。海盐农综公司虽非案涉土地的使用权人，但基于所有权人的授权收回土地，并无不可。王利明主张其己基于善意取得而取得土地的使用权，因善意取得制度适用于财产的转让，而潮源公司将土地转租给王利明，不属于财产的转让，故不能适用善意取得制度，王利明的该项主张不能成立。综上，一审判决王利明腾退，并无不当。至于王利明、郑法才的损失，根据合同相对性原理，系隶属于其与潮源公司之间的法律关系，不属于本案处理范围，王利明、郑法才可另行主张。综上所述，王利明的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费80元，由上诉人王利明负担。本判决为终审判决。审判长 赵 超审判员 毛 彦审判员 章玉萍二〇二〇年七月八日书记员 陈 诚