贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黔27行终73号 上诉人（一审原告）吴树章，男，1962年9月17日生，汉族，贵州省平塘县人，住平塘县。 上诉人（一审原告）蒙炳仙，女，1968年10月15日生，布依族，贵州省平塘县人，住平塘县。 委托代理人张楼，贵州桥城律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）被告平塘县住房和城乡建设局。住所地平塘县金盆街道新区商务中心六楼。 法定代表人宋子豪，该局局长。 一审第三人蒙锡儒，男，1941年5月16日生，布依族，贵州省平塘县人，住平塘县。 上诉人吴树章、蒙炳仙因与被上诉人平塘县住房和城乡建设局及一审第三人蒙锡儒房屋行政协议一案，不服独山县人民法院（2019）黔2726行初174号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审原告诉称，原告吴树章、蒙炳仙系夫妻关系，第三人蒙锡儒与原告蒙炳仙系父女关系。2016年4月，平塘县区域棚户区改造项目开始实施，被告平塘县住房和城乡建设局及金盆街道办事处、村委会找到二原告作思想工作征收二原告修建坐落于平塘县区域棚户区范围内（小地名：台子上）瓦木结构房屋一栋（底层38.16平方米）。2011年8月10日第三人蒙锡儒从者密镇拉关村拉娘组搬迁来平塘县城居住，由于第三人蒙锡儒没有房屋居住，二原告就叫第三人蒙锡儒及其妻子到该房屋居住。2016年4月，被告平塘县住房和城乡建设局因修建北环大道，对二原告该房屋进行测量征收，二原告为支持被告平塘县住房和城乡建设局的征收工作，表示同意按被告平塘县住房和城乡建设局征收方案征收。2016年4月11日，被告平塘县住房和城乡建设局在未取得二原告同意的情况下，不顾二原告的反对，只听从村委副主任蒙龙的单方意见，强制与第三人蒙锡儒签订《平塘县北环大道区域棚户区改造项目房屋征收补偿安置协议》，并将房屋补偿款103032元、按时签订征收协议奖励款4580元、除正在经营门面外房屋搬迁补助款458元、装饰装修补偿款3816元，附属设施水电表、桃树、两合棺材搬运费等53729元，以上补偿费用共计人民币178318元全部打入第三人蒙锡儒账户，后信用社催二原告偿还信用社借款，二原告找到第三人蒙锡儒要求将赔偿款支付给二原告偿还信用社借款，第三人蒙锡儒只同意给二原告7万元，剩余款108318元拒绝给付，后经信用社工作人员宋某某作第三人蒙锡儒的思想工作，第三人蒙锡儒强制要求原告蒙炳仙写10万元借条，并要求信用社的工作人员宋某某作担保才将10万元支给二原告，原告蒙炳仙只好写收条给第三人蒙锡儒，第三人蒙锡儒将10万元借给二原告后，剩余款8318元第三人蒙锡儒至今拒绝支付二原告。后二原告将8万余元拿给信用社的宋某某还信用社借款，宋某某怕今后承担担保责任，就将6万元退还给第三人蒙锡儒。2016年年底，第三人蒙锡儒就起诉原告蒙炳仙偿还欠款4万元（虽法院判决由原告蒙炳仙支付给第三人蒙锡儒，但原告蒙炳仙无钱至今未还）。被告与第三人签订《平塘县北环大道区域棚户区改造项目房屋征收补偿安置协议》（以下简称房屋补偿协议）的行为给二原告造成严重经济损失，侵犯了二原告的合法权益，属于行政程序违法，请求判决确认被告与第三人签订的《平塘县北环大道区域棚户区改造项目房屋征收补偿安置协议》无效。 一审被告辩称，一、原告与被告签订的协议为有效协议，不存在任何无效的行为，法庭应依法驳回原告的诉讼请求。2016年，被告为了公共利益的需要准备征收平塘县北环大道区域即双桥村委上梭组地名“台子上”的一栋瓦木房结构房屋（底层为38.16平方米），被告与金盆村委副主任蒙龙在对原告主张的房屋进行初步调查时第三人及其妻子王通兰在该房屋居住，第三人当时便称该房屋是其夫妻的房屋，由于该房屋没有产权证，第三人又长期在该房屋居住，因此被告便认为该房屋属于第三人的房屋，因此，被告便与第三人签订了《平塘县北环大道区域棚户区改造项目房屋征收补偿安置协议》，根据该协议的约定，被告补偿第三人房屋征收补偿款、装修费、奖励费、附属设施费、搬迁费等费用共计178318元整，协议约定后被告便按照协议约定将178318元补偿款支付给第三人，被告履行协议后原告夫妇便找到被告，称被告征收原告的上述房屋系二原告夫妇的房屋而不是第三人的，第三人在该房屋居住的原因是因为第三人的儿子不赡养第三人，二原告为了赡养第三人因此才同意第三人在该房屋居住，第三人对该房屋没有所有权，因此该房屋的补偿款应归二原告所有，由于二原告与第三人均属于家庭成员，该房屋补偿款又属于专项经费，被告只能告知二原告与第三人进行协商，如协商达不成协议，可以向法庭起诉，后二原告与第三人在协商期间，第三人称二原告尚欠其部分欠款，因此双方经过多次协商后没有达成协议，被告征收该房屋时第三人长期在该房屋居住，况且其与二原告系父女关系，被告有理由相信第三人系该房屋的所有权人，双方在签订协议时没有恶意串通而损坏原告的利益，因此，根据法律规定，该协议属于有效协议而不属于无效协议，被告请法庭经审理后对原告的诉求不予支持。二、该案属于民事案件而不属于行政案件，法庭应裁定驳回原告的起诉，并告知原告向有管辖权的人民法庭提起民事诉讼。通过本案原告及被告提交的证据看，被告征收的上述房屋的面积及补偿款都没有任何争议，根据《中华人民共和国物权法》等法律规定，既然该案原告与第三人对上述物权的补偿款没有任何争议，属于民事争议的范畴，因此现在案件只是处理行政争议而不能解决民事争议，因此法庭应裁定驳回原告的起诉并告知原告向有管辖权的人民法院提起民事诉讼而不是提起行政诉讼。三、该案已经超过了诉讼时效，法庭经过审查后应依法驳回原告的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外，被告与第三人签订的房屋征收补偿协议到现在已经有了两年多的时间，从法律上来说早已超过了诉讼时效，因此，法庭应依照该条规定依法驳回原告的起诉。 一审第三人述称，一、二原告诉求第三人与平塘县住房和城乡建设局签订的《平塘县北环大道区域棚户区改造项目房屋征收补偿安置协议》无效纯属无理取闹。二原告诉称“2011年8月10日第三人从者密镇迁来平塘县城居住，由于第三人没有住房居住，二原告就叫第三人及妻子到该房居住”与事实不符。第三人与原告蒙炳仙系父女关系，2001年，第三人及妻子时年60岁，身体状况良好，能吃苦耐劳，仅凭干农活，帮人犁田等每年都能积蓄两三万元，二原告便商议把第三人及妻子接到二原告家中居住，并非接到二原告所谓“修的该房屋”居住，居住约两个月，由于二原告家中居住拥挤加之一些琐事发生意见，第三人与妻子搬离了二原告家中，住进了张代国的空闲牛棚，从此与二原告分居生活，从事帮人犁田、干杂活等维持生计。2002年，二原告眼看自己的父母住进他人牛棚似乎觉得不妥，便自愿拿出自己的一份土地约39平方米给第三人修建一所便房居住，在二原告提供建房土地的基础上，第三人就去捡一些破砖烂瓦，也曾拿钱请原告蒙炳仙去买一些旧砖，草草盖了两间破砖瓦结构的房屋居住，房屋建成后，第二年第三人用自己喂养的两头肥猪给原告，作为房基地的补偿。二、二原告诉称“根据房屋征收相关政策规定，该户的征收协议，依法依规应由二原告与被告平塘县住房和城乡建设局签订”无法律依据。住建局对该房屋进行测量征收是依法依规办理的，在该房屋无任何产权手续的前提下，住建局只能以房屋居住人为准进行征收签订协议，然而在征收之前也曾对二原告进行调查，同时取得二原告的支持。三、该房屋征收后，第三人获得了房屋征收方案的各项赔偿款共178318元，第三人考虑到原告与第三人的亲情关系，同时也考虑到该房屋地基是二原告提供，便主动与二原告商议，拿出房屋征收赔偿款中7万元给二原告，该款在二原告的诉讼中已经认可。 一审法院查明,原告蒙炳仙、吴树章系夫妻，第三人蒙锡儒系原告蒙炳仙父亲。2016年4月11日，因平塘县北环大道区域棚户区改造项目需要，被告平塘县住房和城乡建设局与第三人蒙锡儒签订了《平塘县北环大道区域棚户区改造项目房屋征收补偿安置协议》，征收了第三人居住的房屋，征收补偿款共计178318元。4月12日，第三人蒙锡儒领取了全部征收补偿款，后第三人将其中7万元征收补偿款给付原告。2016年4月20日，原告蒙炳仙向第三人蒙锡儒借款10万元并出具借条一份，双方约定还款期限为2016年6月20日，还款期限届满后，原告蒙炳仙只归还6万元。2016年10月14日第三人蒙锡儒向平塘县人民法院提起民事诉讼，要求原告蒙炳仙偿还4万元借款，同年12月25日，平塘县人民法院作出（2016）黔2727民初1016号民事判决，判决蒙炳仙于判决发生法律效力之日起三十日内偿还借款4万元。后二原告就征收补偿一事多次上访。2019年2月18日，原告向本院提起行政诉讼。庭审中原告称被告与第三人签订征收补偿协议当日就知道了双方签订协议的事。 一审法院经审理认为，本案原告诉请确认行政协议无效，行政协议既具有民事合同特性，又具有行政行为特性，对行政协议效力的审查既适用相关民事法律规范又适用相关行政法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，原告蒙炳仙与第三人蒙锡儒系父女关系，被征收房屋2003年起就由第三人蒙锡儒居住，被告在征收过程中与第三人签订征收补偿协议不存在行政法律规范规定的不具有行政主体资格、重大且明显违法等情形，也不存在民事法律规范规定的欺诈、胁迫、恶意串通等情形，原告称被征收房屋权属归其所有，也未提供有效证据证明，因此，该征收补偿协议不属于协议无效情形。该院根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定向原告进行了释明，原告变更诉讼请求为撤销征收补偿协议。经审理查明，原告于2016年4月11日当日就知道被告与第三人签订了房屋征收补偿安置协议，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条以及当时适用的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第四十一条的规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原告于2016年4月11日知道被告与第三人签订了征收补偿安置协议，2019年2月18日才向本院提起行政诉讼，已经超过上述法律规定的对原告更有利的2年的起诉期限。原告称其一直上访维权，但该情形不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的法定扣除或延长起诉期限的情形。综上，原告起诉已经超过法定起诉期限，依法应予驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告蒙炳仙、吴树章的起诉。案件受理费50元，退回原告蒙炳仙、吴树章。 二上诉人不服一审法院作出的裁定，向本院提出上诉，请求：1、撤销贵州省独山县人民法院行政裁定书（2019）黔2726行初174号行政裁定；2、依法判决支持上诉人的诉讼请求。其主要理由为：一、一审法院驳回上诉人起诉，属于认定事实错误。首先，2016年4月11日被上诉人与一审第三人签订《平塘县北环大道区域棚户区改造项目房屋征收补偿安置协议》所涉及的土地为“台子上”，系上诉人吴树章在平塘县***村民委员会承包的责任田，有承包经营权证证明，该土地上的木瓦结构房屋一栋系上诉人于2003年在其承包的责任田上自建的房屋，有平塘县***村民委员会的证明、金盆村西街18位村民的证明及该村民委员会作出的《关于吴树章与蒙锡儒土地纠纷调查结果报告》证实。上诉人并未将案涉房屋赠予一审第三人，只因其系蒙炳仙的父亲才让其暂时居住。一审第三人属于平塘县者密镇拉关村娘组村民，依现有国家宅基地政策不能跨越到平塘县占有使用宅基地建房。其次，被上诉人与一审第三人于2016年4月11日签订的《平塘县城环大道区域棚户区改造项目房屋征收补偿安置协议》涉及的土地及房屋系上诉人的合法财产，该协议所涉及的土地及地上建筑物坐落于平塘县的行政管辖区域内的，而协议上的房屋坐落于平塘县，与事实严重不符。二、被上诉人在2016年平塘县北环大道区域棚户区改造项目征地过程中没有调查核实被征收地块及地上建筑物的使用权和所有权的情况，被上诉人与一审第三人签订协议时未告知上诉人，上诉人知晓后曾向有关部门申请纠正被上诉人的错误行为，平塘县人民政府金盆街道办事处于2018年2月7日作出金街办复﹝2018﹞5号《关于金盆村村民吴树章信访事项的答复》，告知上诉人到人民法院通过司法诉讼程序解决。上诉人于2019年2月18日向一审法院提起行政诉讼，属于诉讼时效期间中断，一审法院认定上诉人的起诉已超过法定起诉期限，并驳回上诉人的起诉，属适用法律错误。 被上诉人在二审期间未向本院提交答辩意见。 一审第三人述称，一、一审第三人原系贵州省平塘县者密镇拉兰村拉娘组村民，由于年事已高，一审第三人和老伴及小女儿便于2002年到二女儿蒙炳仙的房屋居住，二上诉人于2003年在自己的责任田“台子上”用木瓦修建了几十平方米的房子给一审第三人、老伴及小女儿临时居住，一审第三人没出一分钱，也没有劳动力和钱来建房。案涉房屋准确地理位置是平塘县平湖镇金盆村西街七组台子上，并非被上诉人与一审第三人签订的《平塘县北环大道区域棚户区改造项目房屋征收补偿安置协议》上确定的地理位置。该协议中认定房屋属于一审第三人是错误的，房屋的所有权属应是二上诉人，一审第三人的户口是在2011年8月10日才从平塘县者密镇拉兰村拉娘组迁来平塘县平湖镇翻身路5号的。二、2016年平塘县住房和城乡建设局征收案涉房屋时，工作人员测量房屋后，让一审第三人在一张表上签字。被上诉人将补偿款打进一审第三人的账上后，由于蒙炳刚不同意将该款项支付给上诉人，双方因此事多次发生争吵，一审第三人遂于2016年4月20日取出十万元给上诉人蒙炳仙，并强迫其打借条。因本案引发了很多家庭矛盾，经过反复思考，一审第三人决定将此事告知法院，希望法院查清事实。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点：案涉房屋补偿协议是否存在无效情形以及二上诉人提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政机关存在行政行为实施主体不具有行政主体资格、没有依据等情形时，行政机关作出的行政行为应当确认无效。反之，行政行为不存在上述情况，则不应确认无效。本案中，二上诉人在一审庭审中以及二审询问中均自认一审第三人居住在案涉房屋内，平塘县村民委员会出具的《证明》亦表明一审第三人居住在案涉房屋内。同时，被上诉人在征收过程中，二上诉人亦未向被上诉人提交其系案涉房屋所有权人的有效权属凭证，以证明其系案涉房屋的所有权人。被上诉人在征收过程中，基于一审第三人居住的客观事实，与一审第三人签订案涉房屋补偿协议不存在上述法律规定的无效情形，且二上诉人对案涉房屋征收行为及其补偿标准、数额均无异议。一审法院在审查案涉房屋补偿协议不存在无效情形后，依法向二上诉人释明，二上诉人变更了诉讼请求。根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2000年3月10日施行，2018年2月8日废止）第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”的规定，本案中，在一审法院庭审及二审询问中，二上诉人均表示其于2016年4月11日就知道了案涉房屋补偿协议，但二上诉人并未向被上诉人提出异议，而在案涉房屋补偿协议履行完毕后，二上诉人与一审第三人发生民事纠纷，二上诉人才以案涉房屋系其所有为由向法院提起行政诉讼。故一审法院以2016年4月11日作为起诉期限的起算点并无不当。二上诉人本应自2016年4月11日起两年内向法院提起诉讼，但却迟至2019年2月18日才向法院提起诉讼，已超过法定起诉期限，且无正当理由，依法应予驳回。另，二上诉人与一审第三人争议的实质系案涉被征收房屋的权属及补偿的归属问题，属民事法律调整范围，二上诉人则可依法通过民事诉讼途径主张权利。综上，故一审法院裁定驳回二上诉人起诉并无不当，依法应予维持。二上诉人的上诉理由不能成立，依法应予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案未收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  林顺军 审判员  金长虹 审判员  夏 永 二〇二〇年七月九日 法官助理冉玲 书记员甘运祥 附：本裁判文书适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或 者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法 改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重 审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的， 裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第 二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政 行为作出判决。