江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行初497号 原告张杰荣，性别××年××月××日生，××族。 原告陈启勇，性别：××，××年××月××日生，××族。 被告南京市江宁区人民政府，住所地南京市江宁区上元大街369号。 法定代表人严应骏，南京市江宁区人民政府区长。 委托代理人陈刚，南京市江宁区住房保障和房产局工作人员。 委托代理人何运，江苏杨传圣律师事务所律师。 被告南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路41号。 法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。 委托代理人樊毅，南京市司法局工作人员。 第三人温宏春，性别××年××月××日生，××族。 第三人曹小芳，性别：××，××年××月××日生，××族。 第三人杜仲，性别××年××月××日生，××族。 第三人甘霖，性别××年××月××日生，××族。 第三人韩昌选，性别××年××月××日生，××族。 第三人许妹，性别××年××月××日生，××族。 第三人笪余强，性别××年××月××日生，××族。 第三人马名振，性别××年××月××日生，××族。 第三人张明胜，性别××年××月××日生，××族。 第三人胥承家，性别××年××月××日生，××族。 第三人顾小菊，性别××年××月××日生，××族。 第三人虞超，性别××年××月××日生，××族。 第三人张雪峰，性别××年××月××日生，××族。 第三人殷春霞，性别××年××月××日生，××族。 原告张杰荣、陈启勇不服被告南京市江宁区人民政府（以下称江宁区政府）作出的房屋征收决定及南京市人民政府（以下称南京市政府）作出的行政复议决定，分别向本院提起行政诉讼，本院于2019年9月19日以（2019）苏01行初497号、（2019）苏01行初498号予以受理。经本院释明，陈启勇撤回（2019）苏01行初498号案件的起诉，作为（2019）苏01行初497号案件即本案原告参加本案诉讼。本院在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因温宏春、曹小芳、杜仲、甘霖、韩昌选、许妹、笪余强、马名振、张明胜、胥承家、顾小菊、虞超、张雪峰、殷春霞与本案具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院于2020年1月16日公开开庭审理了本案，原告张杰荣、陈启勇，被告江宁区政府的委托代理人陈刚、何运，被告南京市政府的委托代理人樊毅及第三人温宏春到庭参加诉讼。第三人曹小芳、杜仲、甘霖、韩昌选、许妹、笪余强、马名振、张明胜、胥承家、顾小菊、虞超、张雪峰、殷春霞经本院合法传唤未到庭。因受疫情防控问题影响，本案曾暂停计算审理期限。本案现已审理终结。 被告江宁区政府于2019年4月26日作出江宁府征字〔2019〕第2号《南京市江宁区人民政府房屋征收决定》（以下称2号《房屋征收决定》）,对南京市江宁东至东沟巷、南至上元大街、西至土山以东、北至文靖路（具体房屋征收范围以征收红线为准）范围内的国有土地上房屋进行征收。张杰荣、陈启勇、温宏春、曹小芳、杜仲、甘霖、韩昌选、许妹、笪余强、马名振、张明胜、胥承家、顾小菊、虞超、张雪峰、殷春霞不服，向被告南京市政府申请行政复议，南京市政府于2019年9月3日作出〔2019〕宁行复第107号《行政复议决定书》（以下称107号《行政复议决定书》），维持了江宁区政府作出的2号《房屋征收决定》。 原告张杰荣、陈启勇诉称，2019年4月26日，被告江宁区政府发布2号《房屋征收决定》，原告的房屋位于征收范围内。原告认为被告江宁区政府作出的2号《房屋征收决定》违法，向被告南京市政府提起行政复议，被告南京市政府于2019年6月20日立案受理，于同年9月3日作出107号《行政复议决定书》，维持了被告江宁区政府作出的2号《房屋征收决定》。原告认为，2号《房屋征收决定》不仅侵犯了原告合法享有的房屋物权，而且在法律程序，实质内容等方面均违反了法律法规规定：一、制定程序不合法。2017年5月5日，南京市江宁房屋征收管理办公室（以下称江宁征收办）主持召开了江宁国有土地上房屋征收项目论证会，会议认为该片区符合旧城改建的需要，属公共利益范畴，可以实施房屋征收。2017年12月22日，江宁区政府常务会议讨论了土山路片区房屋征收政策事宜，却没有确定该地块可否实施征收及征收范围等问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号，以下称《征收与补偿条例》）第十二条、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（南京市人民政府令第318号，以下称《南京市征收补偿办法》）规定“房屋征收涉及被征收人一千户以上的，房屋征收决定应当经政府常务会议讨论决定”，本案涉及住宅约1021户，非住宅19家，面积约14万平方米，而被告江宁区政府并未进一步论证征收范围的科学性、合理性，就直接以棚户区改造的名义进行征收。《征收与补偿条例》明确规定市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，申请确定征收和征地范围的却是南京江宁国有资产经营集团有限公司（以下称江宁国资集团），违反了相关法律规定。被告江宁区政府作出的2号《房屋征收决定》明确征收实施单位为江宁区人民政府东山街道办事处（以下称东山街道办），而被告江宁区政府提供的征收相关文件《关于土山路片区地块征收的规划意见函》、《关于土山路两侧片区棚户区改造项目征收意见的复函》却都是由江宁国资集团向相关部门申请。江宁国资集团是企业，是案涉片区征收后的投资单位，不符合《征收与补偿条例》第四条、第五条和《南京市征收补偿办法》第六条之规定。房屋征收应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则，征收部门在作出征收决定前应当进行社会稳定风险评估，征求意见，并及时公布修改情况。被告江宁区政府在作出征收决定前，却全程没有民众参与。2018年8月25日，部分被征收人组织整理了修改意见并上报，但却杳无音信。二、补偿款项到位情况不合法。《征收与补偿条例》第十二条规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户储存、专款专用”，被告江宁区政府并未按规定将补偿费用足额到位。江宁区政府在2019年7月26日召开的行政复议听证会上，明确说明补偿资金是根据项目进度情况分批、按计划到位。三、安置不合法。《征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”。《南京市征收补偿办法》第十六条规定：“以房源折抵补偿费用的，应当具备有效的房屋来源证明”，被告江宁区政府从2号《房屋征收决定》公告之日起至今，仅公示了安置房源在土山路以东地××、岗山地块，没有具体规划。四、征收目的不合法。2号《房屋征收决定》明确表示此次房屋征收目的是棚户区改造，而国家关于棚户区改造早就给出了明确规定。2号《房屋征收决定》所涉及的府后村、戴家塘等区域均为5至7层的小高层，小区错落有致、依山傍水，基础设施完善，交通便利，小区环境良好，道路宽敞。该片区完全不符合国家规定的棚户区的定义，2号《房屋征收决定》以棚户区改造为名实施征收违法。五、被征收地块规划不合法。《征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。根据江宁区政府相关部门公开的信息，本次被征收地块的多项规划还在修编中，显然违反了法律规定。综上，被告江宁区政府作出的2号《房屋征收决定》严重违法违规，侵害了原告的合法权益。被告南京市政府作为行政复议机关，作出的107号《行政复议决定书》认定事实不清，适用法律错误，程序违法。请求人民法院依法进行全面审查，支持原告的诉讼请求，确认被告江宁区政府作出的2号《房屋征收决定》违法并予以撤销，撤销被告南京市政府作出的107号《行政复议决定书》，本案的诉讼费用由被告承担。 原告张杰荣、陈启勇向本院提交的证据有： 证据1、江宁国有土地上房屋征收项目论证会议纪要，证明对案涉地块进行征收是旧城区改造需要。 证据2、江宁区政府第21次常务会议纪要，证明江宁区政府要求进一步对征收范围的合理性进行论证，说明征收范围没有在江宁区政府常务会议上通过。 证据3、《关于土山路片区地块征收的规划意见函》； 证据4、《关于〈土山路两侧片区棚户区改造项目征收意见函〉的复函》。 证据3－4证明相关事项系由作为企业的江宁国资集团提出申请，不符合《征收与补偿条例》第九条及《南京市征收补偿办法》第九条的规定。 证据5、《土山路两侧片区棚户区改造国有土地上房屋征收补偿资金承诺函》，证明补偿资金并未按规定足额到位。 证据6、《江宁国有土地上房屋征收项目补偿资金概算表》； 证据7、《江苏省社会稳定风险评估评审表》。 证据6－7证明到位的补偿资金与概算资金差额巨大。 证据8、《江宁房屋征迁补偿资金存款通知书》，证明补偿资金未按承诺到位，且部分通知书日期存在差异。 证据9、《土山路两侧和营南巷双塘村片区棚户区改造项目安置房、征收资金承诺函》，证明产权置换房无可靠保证。 证据10、张杰荣、陈启勇身份证复印件； 证据11、张杰荣、陈启勇不动产权证。 证据10－11证明原告的合法房屋在2号《房屋征收决定》征收范围内。 证据12、江宁区政府第30次常务会议纪要，证明补偿方案没有在江宁区政府常务会议上通过。 被告江宁区政府辩称：一、江宁区政府作出的2号《房屋征收决定》适用法律正确，程序合法。1.2号《房屋征收决定》系就土山路两侧棚户区改造项目作出，该项目符合《南京市江宁国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，符合土地利用总体规划、城乡规划及江宁2019年国民经济和社会发展计划。2.2017年5月5日，江宁征收办主持召开了“江宁国有土地上房屋征收项目论证会”，江宁法制办、发改局、审计局、国土分局、规划分局、文广局、维稳办等相关部门就该项目是否属于公共利益以及房屋征收范围等问题进行了论证，参会各方一致认为该项目属于公共利益范畴，可以实施房屋征收，房屋征收范围以征收红线为准。3.2017年11月10日，江宁征收办主持召开了江宁国有土地上房屋征收项目实施方案论证会，2018年7月31日，江宁房屋征收部门根据《征收与补偿条例》第十条之规定，依法将《土山路两侧片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》在征收现场进行了公示，征求被征收人的意见，征求意见期限为30日。针对部分被征收人提出的意见，江宁房屋征收部门及实施单位根据房屋征收政策采取书面及座谈会等方式进行了答复。对照《征收与补偿条例》及结合市、区政府相关政策，江宁区政府认为原《土山路两侧片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》符合相关政策规定，将作为土山路两侧片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案，并于2019年4月19日在征收现场进行了公示。4.项目建设单位根据评估机构对土山路两侧片区棚户区改造项目作出的评估概算，已将房屋征收补偿资金存储于房屋征收部门设立的专户，专款专用，由征收部门全程进行监督，保证被征收人征收补偿资金的及时兑付。相关单位出具的安置房源证明保障了被征收人的房屋安置。5.在下达2号《房屋征收决定》前，东山街道办召开了土山路两侧片区棚户区改造国有土地上房屋征收项目社会稳定风险评估专家评审会，确认案涉项目为低风险等级，并将评估报告报南京市江宁维护稳定工作领导小组办公室备案。二、南京市政府作出的107号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，江宁区政府作出的2号《房屋征收决定》程序合法，适用法律正确。南京市政府作出的107号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告南京市政府辩称：一、对主要事实的认定。2016年5月19日，江宁区政府作出《关于印发的通知》（江宁政发〔2016〕155号），要求为健全住房保障制度，加快棚户区、危房和城中村改造，实施土山机场搬迁、解溪社区等拆迁项目，完成全区老旧小区改造出新工程。2019年2月2日，江宁区政府作出《关于印发的通知》（江宁政发〔2019〕2号），将房屋征迁项目作为城乡建设重点推进项目。2019年1月9日，江宁区政府作出《关于印发江宁2019年城乡建设计划的通知》（江宁政发〔2019〕3号），将土山路项目列入江宁2019年城乡建设计划主要任务中的房屋征迁计划。2016年9月29日，江宁国土资源信息中心出具了《建设项目用地勘测定界成果报告》，对案涉征收项目进行勘测定界，并对征收范围内的土地使用权进行调查。2017年4月10日，南京市规划局江宁分局作出《关于土山路片区地块征收的规划意见函》，载明：来函地块位于东山××××路两侧，占地面积约182557平方米，拟征收范围符合城市规划要求，规划可建设用地面积约108957平方米。2017年5月5日，江宁征收办组织江宁相关部门召开征收论证会议，对土山路项目国有土地上房屋征收相关事项进行论证，会议纪要载明：根据《征收与补偿条例》第八条之规定，经论证，参会各方一致认为上述项目是由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的，符合对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属公共利益范畴，可以实施房屋征收，房屋征收范围以征收红线为准。2017年5月19日，江宁征收办发布《公告》，对土山路片区房屋征收范围红线图进行公示。2017年11月10日，江宁征收办与区有关部门召开江宁国有土地上房屋征收项目实施方案论证会，一致认为实施单位拟定的东山××××路片区国有土地上房屋征收补偿方案可行，并一致同意该方案。2017年12月22日，江宁区政府召开第21次常务会议，在会议中听取并原则同意东山街道办汇报的土山片区房屋征收政策事宜。2018年7月31日，江宁区政府发布《公告》，对其附件《土山路两侧片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿）进行公示，征求意见期限为2018年7月31日至2018年8月31日。2018年8月20日，南京市江宁公证处作出（2018）宁江证经内字第601号《公证书》，对上述《公告》及附件的现场公示情况进行证据保全。根据江宁区政府2019年4月19日发布的《公告》记载，在征求意见期限内，针对部分被征收人提出的部分书面意见，江宁房屋征收部门及实施单位根据房屋征收政策采取书面及座谈会方式进行了答复。2018年10月26日，东山街道办组织对案涉项目进行社会稳定风险评估。2018年11月23日，东山街道办作出《江苏省社会稳定风险评估评审表》并经江宁维护稳定工作领导小组备案，确认案涉征收项目为低风险，风险可控，建议可以实施。2019年4月3日，江宁发展和改革委员会作出《关于的复函》（江宁发改字〔2019〕59号），载明：土山路两侧片区棚户区改造为市棚改项目（2018年-2020年），该项目符合江宁国民经济和社会发展规划要求。根据《江宁国有土地上房屋征收项目补偿资金概算表》统计，案涉项目征收补偿资金概算总金额为3703940831元，江宁征收办陆续向专有账户存入14亿元。2019年4月22日，江宁国资集团作出《土山路两侧片区棚户区改造国有土地上房屋征收补偿资金承诺函》、《土山路两侧和营南巷双塘村片区棚户区改造项目安置房、征收资金承诺函》、《土山路两侧片区、营南巷双塘村片区棚户区改造项目安置房情况说明》，承诺在征收过程中，将根据实施单位的签约进度，负责补足后续资金并足额存储至专户，并将依据案涉地块的控制性详细规划和东山街道办提供的安置房预估数量，满足安置需求。2019年4月26日，江宁区政府作出2号《房屋征收决定》，并将《土山路两侧片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》作为附件予以公告。2019年5月17日，南京市江宁公证处作出（2019）宁江证民内字第2624号《公证书》，对2号《房屋征收决定》的现场公示情况进行了证据保全。2019年6月，原告不服江宁区政府作出的2号《房屋征收决定》，向南京市政府申请行政复议。因本案案情复杂，南京市政府将行政复议期限延期至2019年9月17日，并向原告和江宁区政府邮寄送达了《延期审理通知书》。后南京市政府于2019年9月3日作出107号《行政复议决定书》，维持了2号《房屋征收决定》，并在法定期限内将107号《行政复议决定书》邮寄送达原告。二、对程序和法律适用的认定。根据《征收与补偿条例》第四条的规定，江宁区政府具有依法作出国有土地上房屋征收决定的行政职权。根据《征收与补偿条例》第八条规定，案涉项目是为了对危房集中、基础设施落后的地段进行旧城区改造，符合公共利益的需要。本案在案证据表明，案涉项目符合江宁国民经济和社会发展十三五规划纲要、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且已经纳入江宁2019年度国民经济和社会发展计划，符合《征收与补偿条例》的相关规定。《征收与补偿条例》第十条第二款规定：“市县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”。该条例第十二条规定：“市县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”根据在案证据，案涉项目由江宁相关部门进行了社会稳定风险评估，且该项目因涉及被征收人数量较多，已经江宁区政府常务会议讨论通过；开设了房屋征收与补偿专项存款账户并对后期资金到位以及满足安置房需求做出承诺；组织有关部门对征收补偿方案进行论证并向被征收人公告征求意见，征收补偿方案的论证、征求意见、公布等程序均符合前述规定。江宁区政府据此作出2号《房屋征收决定》并进行公告。符合《征收与补偿条例》的规定。三、行政复议决定符合法律规定。1.行政复议决定内容合法，南京市政府认真核实了相关证据的合法性、真实性和关联性，根据相关法律规定作出107号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。2.行政复议程序合法。2019年6月20日，南京市政府收到原告陈启勇的行政复议申请并于当日受理，于2019年6月24日书面通知江宁区政府提出答复。因本案案情复杂，南京市政府于2019年8月9日作出《延期审理通知书》，将行政复议期限延长至2019年9月17日，并于2019年8月12日向原告陈启勇和江宁区政府邮寄送达。2019年6月21日，南京市政府收到原告张杰荣的行政复议申请并于当日受理，于2019年6月24日书面通知江宁区政府提出答复。因本案案情复杂，南京市政府于2019年8月6日作出《延期审理通知书》，将行政复议期限延长至2019年9月17日，于2019年8月7日向原告张杰荣和江宁区政府邮寄送达。南京市政府于2019年9月3日作出107号《行政复议决定书》并于2019年9月6日向原告张杰荣、陈启勇邮寄送达。南京市政府的行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》（以下称《行政复议法》）的相关规定。综上，南京市政府已经依法履行了法定职责，请求人民法院依法驳回原告张杰荣、陈启勇的诉讼请求。 被告江宁区政府向本院提交了证明原行政行为合法的证据和法律依据，证据有: 证据1、《关于印发〈南京市江宁国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要〉的通知》； 证据2、《关于印发〈江宁2019年国民经济和社会发展计划〉的通知》； 证据3、南京市中心城区土地利用总体图（局部）； 证据4、《关于印发江宁2019年城乡建设计划的通知》； 证据5、《关于土山路片区地块征收的规划意见函》； 证据6、《关于〈土山路两侧片区棚户区改造项目征收意见函〉的复函》。 证据1—6证明2号《房屋征收决定》符合国民经济发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划和国民经济年度发展计划。 证据7、《江宁国有土地上房屋征收项目论证会议纪要》，证明案涉征收项目符合公共利益范畴。 证据8、《南京市江宁建设项目用地勘测定界成果报告》及附图，证明案涉征收项目的征收范围以及被征收土地的性质为国有土地。 证据9、征收红线图及公告，证明江宁征收办对征收范围等事项进行了公告。 证据10、《江宁国有土地上房屋征收项目补偿资金概算表》； 证据11、《土山路两侧片区棚户区改造国有土地上房屋征收补偿资金承诺函》； 证据12、《江宁房屋征迁补偿资金存款通知书》； 证据13、《土山路两侧和营南巷双塘村片区棚户区改造项目安置房、征收资金承诺函》； 证据14、《土山路两侧片区、营南巷双塘村片区棚户区改造项目安置房情况说明》。 证据10—14证明案涉项目征收补偿费用已经专户存储、专款专用，能够足额补偿，并落实了安置房源。 证据15、土山路两侧片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收项目社会稳定风险评估报告，证明2号《房屋征收决定》作出前进行了风险评估。 证据16、江宁区政府第21次常务会议纪要，证明案涉征收决定经过江宁区政府常务会议讨论决定。 证据17、实施方案论证会会议纪要，证明征收补偿方案征求意见稿已经江宁相关部门进行论证。 证据18、《土山路两侧片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿）、公告及公证书，证明案涉项目房屋征收补偿方案征求意见稿进行了公示。 证据19、《土山路两侧片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》及公告，证明案涉项目房屋征收补偿方案进行了公示。 证据20、2号《房屋征收决定》及公告； 证据21、房屋征收决定公告的公证书； 证据20－21证明江宁区政府作出2号《房屋征收决定》并进行了公告。 证据22、107号《行政复议决定书》，证明原告就2号《房屋征收决定》申请行政复议，南京市政府依法作出了行政复议决定。 法律依据有：《征收与补偿条例》第五条、第八条、第九条、第十条、第十二条、第十三条、第十四条。 被告南京市政府向本院提交的证明行政复议程序合法的证据有： 证据1、张杰荣、陈启勇的行政复议申请书； 证据2、2号《房屋征收决定》。 证据1－2证明原告张杰荣、陈启勇不服江宁区政府作出的2号《房屋征收决定》，分别向南京市政府申请行政复议。 证据3、张杰荣、陈启勇的《行政复议受理通知书》； 证据4、《提出答复通知书》及EMS快递单。 证据3－4证明南京市政府依法受理了两原告的行政复议申请，并按照程序要求江宁区政府提出答复。 证据5、《延期审理通知书》及EMS快递单； 证据6、107号《行政复议决定书》。 证据5－6证明南京市政府依法对原告的行政复议申请予以审查，并在法定期限内作出行政复议决定，履行了行政复议职责，作出的行政复议决定程序合法、内容适当。 证据7、EMS快递单、送达网络截图各2份，证明被告南京市政府在法定期限内向两原告送达了107号《行政复议决定书》。 法律依据有： 1.《行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条第一款； 2.《征收与补偿条例》第四条第一款、第八条第（五）项、第九条、第十条、第十三条。 第三人温宏春述称，当初其是单独申请行政复议的，后来南京市政府进行了合并审理。其认为南京市政府只是进行了形式审查，南京市政府对于相关文件如何作出均没有进行审查，江宁区政府提交的文件有些是后补的。 第三人温宏春未向本院提交证据。 经庭审质证，被告江宁区政府对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可；对证据2—9、证据12的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据10－11的真实性、合法性、关联性予以认可。被告南京市政府对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可；对证据2—12的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可。第三人温宏春对原告提交的证据1－12的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。 原告对被告江宁区政府提交的证据1－4的真实性、合法性予以认可，对关联性和证明目的不予认可，认为其中并没有涉及案涉项目的内容，案涉项目在2016年即已经启动，2019年的文件不能作为启动案涉征收项目的依据，认为证据3的图不能准确表示土山路两侧地块的土地利用总体规划，认为证据4第674项备注是“市棚改项目……”，不满足公共利益需要，不符合《征收与补偿条例》第八条、第九条的规定；对证据5－7的真实性予以认可，对合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为案涉项目没有经过江宁发展和改革委员会立项审批。实施单位是东山街道办，江宁国资集团既不是房屋征收主体，也非房屋征收部门，更非本次征收的实施单位，规划意见函的申请单位不应是江宁国资集团，附图无南京市规划局江宁分局的公章和编号，原告的房屋是机关房改房，房龄不超过30年，房屋布局整齐，设施配套齐全，不属于棚户区改造范围；对证据8－11、证据13－14的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为江宁国资集团是企业，不应作为申请主体，征收红线范围在江宁区政府常务会议上没有通过，案涉项目没有建设用地规划许可证及相关文书，也没有立项文件，承诺函不能作为证明补偿资金已经专户存储、足额到位、专款专用的证据，被告江宁区政府没有有效的置换房源；对证据12的真实性、合法性、关联性均予以认可，对证明目的不予认可，认为至2019年5月15日实际存款金额11.5亿元，再次证明补偿资金未足额到位；对证据15的真实性、合法性、关联性均予以认可，对证明目的不予认可，认为社会稳定风险评估没有广泛征求群众意见；对证据16的合法性予以认可，对真实性、关联性和证明目的不予认可，认为被告江宁区政府提交的证据与原件不一致；对证据17的合法性予以认可，对真实性、关联性和证明目的不予认可，认为征收范围并没有在江宁区政府常务会上通过，所以对征收补偿方案也不予认可；对证据18的真实性、合法性、关联性均予以认可，对证明目的不予认可，认为原告等被征收人于2018年8月25日向江宁征收办提交了书面意见，但没有收到参加座谈会的通知；对证据19的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为补偿方案在江宁区政府21次和30次常务会议上均没有通过，不具有合法性；对证据20－21的真实性、关联性予以认可，对合法性及证明目的不予认可，认为案涉房屋不属于棚户区，对案涉房屋的征收不符合公共利益的需要，征收决定的作出程序严重违法，照片不能反映张贴房屋征收决定及公告的整个过程；对证据22的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可，认为2号《房屋征收决定》不符合公共利益，没有在江宁区政府常务会议上通过，征收补偿费用未达到足额到位、专户存储、专款专用，2号《房屋征收决定》的作出程序违反了《征收与补偿条例》的规定，行政复议机关没有严格审查江宁区政府相关文件的真实性、合法性、关联性，即认为江宁区政府的案涉征收行为合法，违反了《行政复议法》的规定。被告南京市政府对被告江宁区政府提供的证据1-22的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。第三人温宏春同意原告的质证意见。 原告张杰荣、陈启勇及被告江宁区政府对于被告南京市政府提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可，第三人温宏春对被告南京市政府提交的证据1—7的真实性、合法性、关联性均予以认可。 本院经审查认为，原告张杰荣、陈启勇及被告江宁区政府、南京市政府提交的全部证据均与本案待证事实具有关联性，且来源真实、合法，符合行政诉讼证据要求，本院均作为证明案件事实的证据予以确认。 经审理查明，江宁区政府于2016年5月发布的《南京市江宁国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“加快棚户区、危房和城中村改造，实施土山机场搬迁、解溪社区等拆迁项目”。土山路两侧片区棚户区改造项目作为南京市棚户区改造项目列入了《江宁2019年城乡建设计划》。2017年4月10日，南京市规划局江宁分局向江宁国资集团出具了《关于土山路片区地块征收的规划意见函》，认为拟征收的土山路片区符合城市规划要求，并附《土山路片区地块规划用地范围和条件附图》，确定了拟征迁范围。2016年9月，南京市江宁国土资源局出具了《南京市江宁建设用地勘测定界成果报告》，对土地使用权情况进行了调查，其中地块1有章村社区集体（建设用地）13154.77平方米、章村社区集体（农用地）15969.47平方米。2017年5月5日，江宁征收办主持召开了江宁国有土地上房屋征收项目论证会，组织区法制办、发改局、审计局、国土分局、规划分局、文广局、维稳办等相关部门就该项目是否属于公共利益及房屋征收范围等事项进行了论证，经论证认为案涉项目属于公共利益范畴，可以实施征收，房屋征收范围以征收红线为准。江宁征收办于2017年5月19日对征收范围进行了公告。2017年11月10日，江宁征收办主持召开了东山××××路片区国有土地上房屋征收补偿方案论证会，经论证一致同意该实施方案。2017年12月22日，江宁区政府第21次常务会议原则同意东山街道办汇报的土山片区房屋征收政策事宜。2018年5月17日，江宁区政府第30次常务会议就案涉项目的资金平衡方案进行了讨论，要求江宁国资集团对方案细节进行细化完善。2018年7月31日，江宁征收办将《土山路两侧片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》在征收现场进行了公示，征求被征收人的意见，征求意见期限为30日，江宁公证处对公示行为进行了公证并出具了公证书。2018年10月26日，东山街道办对案涉项目进行了社会稳定风险评估并报南京市江宁维护稳定工作领导小组备案，认为案涉项目为低风险，风险可控。2019年4月12日，南京市江宁发展和改革委员会作出《关于〈土山路两侧片区棚户区改造项目征收意见函〉的复函》，认为案涉项目符合江宁国民经济和社会发展规划要求。2019年4月19日，江宁区政府认为《土山路两侧片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》符合相关政策规定，将作为土山路两侧片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案，并在征收现场进行了公示。江宁国资集团委托评估机构对案涉项目所需补偿资金进行了概算，案涉项目被征收居民1021户、工企单位19户，总面积137859.16平方米，项目总金额3703940831元。2019年4月22日，江宁国资集团分别就案涉项目补偿资金及安置房源向江宁住房保障和房产局作出承诺函和情况说明，承诺按计划保障补偿资金足额到位，力争在案涉项目签约期限届满前做好安置房地块方案设计深化、完成安置房项目立项、通过并联审批及相关许可批复等工作，认为依据安置房拟建设地块的控制性详细规划，完全满足安置需求。2018年12月至2019年5月，江宁国资集团向案涉项目专用账户存入资金14亿元。2019年4月26日，江宁区政府作出2号《房屋征收决定》并进行公告，江宁公证处于同年4月29日对2号《房屋征收决定》的公告行为进行了公证并出具了公证书。 原告张杰荣、陈启勇不服2号《房屋征收决定》，分别于2019年6月20日及21日向南京市政府申请行政复议，请求予以撤销。南京市政府在申请当日予以受理并通知张杰荣、陈启勇，并于同月24日书面通知江宁区政府提出答复。南京市政府认为本案案情复杂，决定延期至2019年9月17日作出行政复议决定，并向原告及江宁区政府送达了《延期审理通知书》，江宁区政府提出答复后，被告南京市政府经审理认为，江宁区政府作出的2号《房屋征收决定》认定事实清楚、适用依据正确、符合法定程序、决定内容适当，决定维持2号《房屋征收决定》，于2019年9月3日以张杰荣、陈启勇以及温宏春、曹小芳、杜仲、甘霖、韩昌选、许妹、笪余强、马名振、张明胜、胥承家、顾小菊、虞超、张雪峰、殷春霞为申请人作出107号《行政复议决定书》并以邮寄方式进行送达。张杰荣、陈启勇不服，遂向本院提起行政诉讼。 另查明，陈启勇与马晓娟共有的房屋在南京市××××室，面积81.04平方米。张杰荣与蔡正云共有的房屋在南京市江宁区××街道××路××室，建筑面积72.1平方米。张杰荣、陈启勇所有的案涉房屋的土地性质为城镇单一住宅用地，均在2号《房屋征收决定》的征收范围内。 本院认为，根据《征收与补偿条例》第四条、第八条之规定，被告江宁区政府具有依法作出国有土地上房屋征收决定的行政职权。江宁区政府为土山路两侧片区棚户区改造项目，对土山路两侧地块进行征收，于2019年4月26日作出2号《房屋征收决定》，张杰荣、陈启勇所有的案涉房屋在2号《房屋征收决定》征收范围内。《征收与补偿条例》第十四条规定：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”根据上述规定，张杰荣、陈启勇作为案涉项目的被征收人，有权就2号《房屋征收决定》提起行政诉讼。《行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”南京市政府作为江宁区政府的上一级人民政府，有权依法受理当事人就江宁区政府的行政行为提出的行政复议申请并作出行政复议决定。 一、关于2号《房屋征收决定》的合法性 《征收与补偿条例》第八条至第十三条对国有土地上房屋征收决定的作出进行了一系列的具体规制和要求。据此，人民法院在审查房屋征收决定的合法性时，应当重点审查以下内容：（一）房屋征收决定是否基于公共利益；（二）建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划；（三）保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；（四）是否有征收补偿方案以及市、县级人民政府是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；（五）因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《征收与补偿条例》规定的，市、县级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案；（六）是否经过社会稳定风险评估；（七）征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用；（八）房屋征收决定是否依法公告；（九）人民法院认为应当审查的其他内容。本院对上述事项逐一审查并认定如下： （一）案涉《房屋征收决定》是否基于公共利益。根据《征收与补偿条例》第八条的规定，公共利益包括：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。结合在案证据可以确认，案涉项目的征收目的是为了土山路两侧棚户区改造项目，符合《征收与补偿条例》第八条的规定，系基于公共利益。且江宁征收办组织江宁相关部门对案涉项目的公益性组织了论证，认为符合公共利益。张杰荣、陈启勇认为案涉项目不符合公共利益，案涉项目部分区域小区不属于危旧房，但根据当事人提交的证据，案涉地块内大部分地块房屋老旧、基础设施落后，南京市政府及江宁区政府将案涉地块列入棚户区改造项目符合相关法律、法规规定，故本院对于张杰荣、陈启勇的上述意见不予支持。 （二）建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。《征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，江宁区政府提交了《关于印发〈南京市江宁国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要〉的通知》、《关于印发〈江宁2019年国民经济和社会发展计划〉的通知》、《关于印发江宁2019年城乡建设计划的通知》、《南京市中心城区土地利用总体规划图》（局部）、《关于土山路片区地块征收的规划意见函》、《关于〈土山路两侧片区棚户区改造项目征收意见〉的复函》等证据，上述证据表明，江宁区政府作出的2号《房屋征收决定》符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。 （三）案涉项目是否纳入国民经济和社会发展年度计划。根据《征收与补偿条例》第九条的规定，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案在卷证据证明，案涉项目已经列入江宁2019年度的国民经济和社会发展计划，符合上述规定。 （四）是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。《征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。该条例第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。结合在卷证据可以认定，案涉项目的征收补偿方案拟定后，江宁征收办组织江宁相关部门对案涉项目的征收补偿方案进行了论证，并将经论证的征收补偿方案进行了公告以征求被征收人的意见，公告及征求意见的期限为2018年7月31日至2018年8月31日。征收补偿方案的公示情况由南京市江宁公证处予以公证，故征收补偿方案的论证、征求意见、公布等程序均符合上述规定。 （五）是否应当就案涉项目组织由被征收人和公众代表参加的听证会。《征收与补偿条例》第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。根据本案在卷证据，案涉项目的征收补偿方案公示期间，未有超过半数的被征收人在规定的期限内向案涉房屋征收部门提出异议或者修改意见，故不存在多数或超过半数的被征收人对征收补偿方案提出异议、认为不符合《征收与补偿条例》规定的情形，因而江宁区政府及房屋征收部门无需组织相关听证会。 （六）是否经过社会稳定风险评估。《征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，东山街道办就案涉项目征收事项组织论证，形成了《江苏省社会稳定风险评估评审表》，并报南京市江宁维护稳定工作领导小组办公室备案。《南京市征收补偿办法》第十七条第三款规定，房屋征收涉及被征收人一千户以上的，房屋征收决定应当经政府常务会议讨论决定。案涉项目涉及被征收人1021户、工企单位19家，江宁区政府召开的21次常务会议就案涉项目的征收补偿事项进行了讨论。故案涉《房屋征收决定》的作出符合上述规定要求。 （七）征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用。《征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。在卷证据显示，案涉项目的补偿概算总金额3703940831元，江宁征收办就案涉项目开立了专项存款账户，至江宁区政府向本院提交证据时，案涉项目的专项存款账户中已经存入资金共14亿元，至本案开庭审理时，案涉项目的专项存款账户中已经存入资金共32.5亿元。因部分调换房源的建设地址在案涉地块内，而案涉地块的征收尚未完成，故未能提供相应的调换房源，但江宁国资集团承诺确保调换房源供应。综合本案的资金到位情况及调换房源建设情况，已经足以保障被征收人的合法权益，应当视为符合足额到位、专户存储、专款专用的要求。 （八）房屋征收决定是否依法公告。《征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，江宁区政府于2019年4月26日作出2号《房屋征收决定》并进行了公告，征收决定及公告均载明了行政复议、行政诉讼权利等事项，且南京市江宁公证处对2号《房屋征收决定》的公示情况进行了公证，2号《房屋征收决定》公示程序和内容均符合《征收与补偿条例》的上述要求。 （九）关于征收范围内土地性质。《南京市江宁建设项目用地勘测定界成果报告》中勘测定界总面积为1968623.01平方米，包括四个地块，其中地块一包括有农用地。为查明被征收地块的土地性质及征收范围，本院要求江宁区政府进行了核实，经核查，根据2号《房屋征收决定》及《拟征迁地块规划用地范围和条件附图》，本次征收的范围为江宁文靖路以南地块，地块一位于江宁文靖路以北，不在本次征收范围内。本次征收范围内的土地性质均为国有土地，故2号《房屋征收决定》征收范围内的土地性质符合《征收与补偿条例》的相关规定。 二、关于107号《行政复议决定书》的合法性 根据《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，自行政复议申请受理之日起7日内要求被申请人提出答复，并在受理申请之日起60日内作出行政复议决定。本案中，南京市政府于2017年6月20日、21日分别收到张杰荣、陈启勇提交的行政复议申请材料后，于当日予以受理并于同月24日通知江宁区政府提出答复。南京市政府认为本案案情复杂，对于张杰荣、陈启勇申请的行政复议均延期至2019年9月17日，并向张杰荣、陈启勇及江宁区政府送达了延期审理通知。江宁区政府提出答复后，南京市政府经审查认为，江宁区政府作出的2号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》的相关规定，认定事实清楚、适用依据正确、符合法定程序，内容适当，决定予以维持，于2019年9月3日作出107号《行政复议决定书》并于同月6日以EMS方式邮寄送达张杰荣、陈启勇。被告南京市政府的行政复议行为符合行政复议法律、法规的相关规定。 综上，被告江宁区政府作出的2号《房屋征收决定》及被告南京市政府作出的107号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告张杰荣、陈启勇的诉讼请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张杰荣、陈启勇的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张杰荣、陈启勇负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年七月三十日 书记员 孙 皓