江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终710号 上诉人（原审原告）沈翠琴，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人沙慧捷（系沈翠琴丈夫），性别，××族，住南京市鼓楼区。 委托诉讼代理人束琛，江苏昊岚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路171号。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 出庭负责人陈峰，南京市规划和自然资源局一级调研员。 委托代理人史意，南京市规划和自然资源局工作人员。 委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师。 原审第三人南京金大江酒店有限公司，住所地南京市鼓楼区定淮门大街8号。 法定代表人刘厚芳，南京金大江酒店有限公司总经理。 上诉人沈翠琴因诉被上诉人南京市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）、原审第三人南京金大江酒店有限公司（以下简称金大江公司）不履行房屋登记职责一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初436号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案，上诉人沈翠琴的委托代理人沙慧捷、束琛，被上诉人市规划资源局的出庭负责人陈峰及委托代理人史意、朱昊到庭参加诉讼。原审第三人金大江公司经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案曾因案情复杂，经江苏省高级人民法院批准，延长审理期限3个月。本案因调取证据，扣除审理期限30日。因受疫情防控影响，本案曾暂停计算审理期限。本案现已审理终结。 原审法院查明,2018年1月12日，沈翠琴与金大江公司签订《南京市存量房买卖合同》，约定沈翠琴购买金大江公司所有的南京市鼓楼区××单元××室房屋（以下简称涉案房屋），转让价为1930320元。2018年12月28日，沈翠琴与金大江公司共同向不动产登记部门提出申请，要求将涉案房屋从金大江公司名下转移登记至沈翠琴名下，并提交了不动产权证书、申请表、双方身份信息、买卖合同等申请材料。2018年12月28日，市规划资源局出具《不予受理告知书》，告知沈翠琴和金大江公司其转移登记的申请违反了金大江公司与原南京市国土资源局于2017年10月30日签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十五条的约定及行政管理的要求，故不予交易备案。沈翠琴不服，诉至原审法院，请求：1.撤销市规划资源局针对涉案房屋作出的《不予受理告知书》；2.判令市规划资源局受理涉案房屋的交易备案登记；3.判令市规划资源局赔偿沈翠琴经济损失人民币伍万元整；4.市规划资源局承担本案诉讼费用。 原审法院另查明，2017年11月，金大江公司领取了涉案房屋的不动产权证书，该证的附记一栏记载“有关限制事项详见不动产登记簿”。涉案房屋的不动产登记资料查询结果证明反映，附记一栏记载“土地使用权不得分割转让、不得分割抵押；所建房产不得分割销售、不得分割转让、不得分割抵押。” 原审法院再查明，南京市鼓楼区发展和改革局于2015年6月1日向金大江公司作出《南京金大江酒店有限公司三汊河新河一村148号员工宿舍建设项目备案通知书》（鼓发改发〔2015〕178号），通知：为解决企业员工住宿困难，同意金大江公司三汊河新河一村148号员工宿舍建设项目备案；该项目拟建设企业自用员工宿舍（非成套住宅），项目具体规划建设方案应符合城乡规划法律法规规范的要求，以规划部门核定为准，项目用途和性质未经规范程序不得变更；向规划、国土、环保、住建等有权行政主管机关申请办理项目相关批准手续。2017年10月30日，原南京市国土资源局与金大江公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将位于南京市××××面积为629.06平方米的土地出让给金大江公司，出让宗地的用途为城镇住宅用地（单一），该合同第十五条约定：“受让人按照本合同约定已经支付全部土地使用权出让金，领取《不动产权证书》，土地使用权不得分割转让、不得分割抵押；所建房产不得分割销售、不得分割转让、不得分割抵押。”金大江公司在该合同的受让人一栏盖章确认。 原审庭审中，沈翠琴表示其在2014、2015年就经金大江公司员工滕月萍介绍预定涉案房屋，于2017年拿到涉案房屋（毛坯房）。 原审法院认为，根据中共南京市委、南京市人民政府宁委发〔2015〕4号《关于印发的通知》规定，按照统一不动产登记职责的要求，将土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责整合到原南京市国土资源局。又因南京市2019年机构改革，将原南京市国土资源局、原南京市规划局的职责以及其他政府部门的部分职责整合后组建市规划资源局，作为市政府工作部门，不再保留原南京市国土资源局，故市规划资源局是本案的适格被告。 《中华人民共和国物权法》第七条规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法利益。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第一款规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。”本案中，金大江公司持有涉案房屋的不动产权证，是涉案房屋的物权人，其行使权利应当遵守法律规定。在案证据反映，南京市鼓楼区发展和改革局于2015年6月1日向金大江公司作出的《南京金大江酒店有限公司三汊河新河一村148号员工宿舍建设项目备案通知书》中已明确，该处建设项目是金大江公司的企业自用员工宿舍（非成套住宅），项目用途和性质未经规范程序不得变更。2017年10月30日，原南京市国土资源局与金大江公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》中也明确约定，江东北路417-1号面积为629.06平方米的土地出让给金大江公司，出让宗地的用途为城镇住宅用地（单一），土地使用权不得分割转让、不得分割抵押，所建房产不得分割销售、不得分割转让、不得分割抵押。上述材料既是金大江公司在该处建设房屋并原始取得不动产的权属来源材料，也是金大江公司对该处不动产行使权利存在限制的依据。现金大江公司将该处涉案房屋按照一般不动产对外出售，这与立项文件中该建设项目用于企业自用员工宿舍，以及《国有建设用地使用权出让合同》中约定的土地使用权不得分割转让、所建房产不得分割销售相违背，金大江公司作为该处土地使用者，其出售涉案房屋的行为构成未按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求利用和经营土地，违反了上述法律规定。《中华人民共和国物权法》第十二条第一款规定：“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。”《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（一）项规定：“属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人。”市规划资源局接受沈翠琴和金大江公司提交的转移登记申请材料后，经查询涉案房屋的不动产登记簿，认为涉案房屋不可对外出售也不属于可补正申请材料的情形，故决定不予受理并出具《不予受理告知书》，告知沈翠琴和金大江公司其转移登记的申请违反金大江公司与原南京市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十五条的约定及行政管理的要求，具有事实和法律依据，市规划资源局已履行法定职责，并无不当。综上，沈翠琴的诉讼请求因缺乏事实和法律依据，原审法院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回沈翠琴的诉讼请求。一审案件受理费50元，由沈翠琴负担。 上诉人沈翠琴上诉称：一、原审法院认为涉案房屋为企业自用员工宿舍，不能对外出售属认定事实不清。首先，涉案房屋已经取得单独的不动产权证，且不动产权证记载的权利性质为“出让/其它”、用途为“城镇住宅用地（单一）/宿舍”，不动产权证和不动产登记资料均无不能对外出售的限制。在涉案房屋取得不动产权证书，且无对外出售的权利限制后，涉案房屋就可以对外出售。其次，虽然《南京金大江酒店有限公司三汊河新河一村148号员工宿舍建设项目备案通知书》明确，该处建设项目是金大江公司的企业自用员工宿舍（非成套住宅），项目用途和性质未经规范程序不得变更，但不动产权证与该份文件不完全一致。至于产权证与上述文件为何不一致，涉案房屋用途和性质是否经过规范程序变更，属于行政主体内部的问题，无论是上诉人还是原审第三人均不是行政机关，无从得知。且该份文件是2015年作出的，涉案房屋不动产权证是2017年取得的，两者不一致应当以后者为准。二、原审法院釆用未经质证的证据，该证据不能作为认定案件事实的依据。原审判决在第六页中提到了涉案房屋不动产登记薄及《南京金大江酒店有限公司三汊河新河一村148号员工宿舍建设项目备案通知书》，需要说明的是，上诉人从未见到该份证据，也未对该证据发表过任何的质证意见。未经质证的证据不能作为认定案件事实的依据。三、原审法院认为原审第三人出售涉案房屋的行为构成未按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求利用和经营土地，违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第一款规定，属于适用法律错误。根据原审第三人与原南京市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第四条之规定，出让宗地的用途为城镇住宅用地（单一）及第八条之规定，现状条件中主体建筑物性质为城镇住宅（单一），而原审第三人取得的涉案房屋不动产权证记载的用途正是城镇住宅用地（单一）。说明原审第三人完全按照出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营涉案土地，并无任何违反法律规定的行为。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”原审第三人和原南京市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》并非法律法规，不能作为审理行政案件的依据。且合同具有相对性，在上诉人已经签订购房合同且支付房款后，不能以原审第三人和原南京市国土资源局约定土地使用权不得分割转让、所建房产不得分割销售来约束上诉人。四、涉案房屋符合要求，被上诉人应当予以办理登记，原审法院驳回上诉人的诉讼请求没有法律依据。根据《不动产登记暂行条例》第二十二条规定：“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：(一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。”而涉案房产已经取得独立的不动产权证书，拥有完整的产权，也不存在上述列举的其他情形，被上诉人应当办理登记，原审判决不予支持上诉人的请求没有法律依据。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院：1.撤销原审判决，发回重审或依法改判；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市规划资源局未向本院提交书面答辩状，其在二审庭审中辩称：一、上诉人的上诉理由不能成立，不动产登记行为所产生的后果是对于权属的记载。本案中，上诉人申请办理登记，其权利的来源是来自于原审第三人金大江公司，无论是金大江公司所领取的不动产权证明确所涉的建设项目是企业自用的员工宿舍，还是金大江公司与土地主管部门签订的合同，均明确涉案工程不能进行分割转让。金大江公司所取得的物权本身是有限制条件的，在此情况下所签订的买卖契约不具备合法性。上诉人依据该买卖契约向登记机关提出申请，登记机关不予受理具有法律依据。二、关于上诉人认为原审判决采用了未经质证的证据，该情况与客观情况不符。原审庭审中被上诉人已经将上述材料向法庭及上诉人出示，上诉人也已经在庭审中发表了相应的意见。综上，请求二审人民法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人金大江公司经本院传票传唤未到庭参加诉讼，亦未提交书面陈述材料。 原审原、被告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证符合法律规定。经审查，对原审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，《不动产登记暂行条例》第六条规定，国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。按照宁委发〔2015〕4号《关于印发〈南京市人民政府职能转变和机构改革的实施意见〉的通知》要求，南京市将土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责整合到原南京市国土资源局。又因南京市2019年机构改革，将原南京市国土资源局、原南京市规划局的职责以及其他政府部门的部分职责整合后组建市规划资源局，故市规划资源局具有对涉案房屋进行登记的职责。 《不动产登记暂行条例》第十七条规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。《不动产登记暂行条例》第二十二条规定，登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。《中华人民共和国物权法》第七条规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法利益。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第一款规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。”本案中，在案证据显示，《南京金大江酒店有限公司三汊河新河一村148号员工宿舍建设项目备案通知书》中已明确，该处建设项目是金大江公司的企业自用员工宿舍（非成套住宅），项目用途和性质未经规范程序不得变更。2017年10月30日，原南京市国土资源局与金大江公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》中也明确约定，江东北路417-1号面积为629.06平方米的土地出让给金大江公司，出让宗地的用途为城镇住宅用地（单一），土地使用权不得分割转让、不得分割抵押，所建房产不得分割销售、不得分割转让、不得分割抵押。涉案房屋的不动产登记资料查询结果证明反映，附记一栏记载“土地使用权不得分割转让、不得分割抵押；所建房产不得分割销售、不得分割转让、不得分割抵押。”金大江公司在建设案涉房屋时，已知晓其取得的不动产权利存在限制，其在后续的权利行使过程中应按照约定进行，现金大江公司将该处涉案房屋按照一般不动产对外出售，与《国有建设用地使用权出让合同》中对土地使用权不得分割转让、所建房产不得分割销售的限制不符。金大江公司出售涉案房屋的行为构成未按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求利用和经营土地，违反了物权行使的相关法律规定。被上诉人综合上述情况，作出《不予受理告知书》并载明了不予登记的事由，符合《不动产登记暂行条例》的相关规定。因被上诉人作出的《不予受理告知书》未被确认违法，故上诉人在一审中的赔偿请求缺乏事实和法律依据，原审法院驳回沈翠琴的诉讼请求，符合法律规定。 关于上诉人沈翠琴提出的原审法院采信的鼓发改发〔2015〕178号《南京金大江酒店有限公司三汊河新河一村148号员工宿舍建设项目备案通知书》系未经质证的证据，本院经审查认为，根据原审庭审笔录记载，2019年5月24日9时30分，原审法院公开开庭审理（2019）苏8602行初436、437、438号案件，（2019）苏8602行初437号案件的庭审笔录19－20页显示，原审法院责令被上诉人提交了上述备案通知书，沈翠琴的代理人针对上述备案通知书发表了质证意见。（2019）苏8602行初436号庭审笔录中，上诉人代理人对被上诉人提交证据的质证意见表述为“同437号案件质证意见”，但没有对原审法院责令被上诉人提交证据及上诉人针对责令提交的证据质证意见的记载。综合上述情况，本院认为，上诉人在原审庭审中已经看到备案通知书，且针对备案通知书发表了意见，上诉人的上述意见缺乏事实依据，本院不予支持，但原审法院庭审笔录记载存在遗漏，在以后的工作中应予以注意。即使对项目备案通知书所涉的事实不予认定，金大江公司以一般不动产对外出售案涉房屋，也与《国有建设用地使用权出让合同》中对土地使用权不得分割转让、所建房产不得分割销售的限制不符，被上诉人作出《不予受理告知书》亦不违反法律规定，原审法院的判决结果亦无不当。如果按照上诉人的要求，将本案发回重审，不符合诉讼经济的要求，故本院对上诉人的上述意见，不予采纳。 关于上诉人沈翠琴提出的市规划资源局工作人员曾答应在一个月内办理登记手续的意见，本院经审查认为，上诉人向原审法院提交了视频光盘及文字稿，记载的内容系市规划资源局工作人员接待上诉人等人的情况，从视频及文字稿的内容来看，市规划资源局的工作人员均表示需要相关部门协商解决上诉人的要求，并未承诺在一个月内为上诉人等人办理转移登记手续，故上诉人的上述意见缺乏事实依据，本院不予支持。 综上，上诉人沈翠琴的上诉理由缺乏事实和法律根据，本院不予采纳，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沈翠琴负担。 本判决为终审判决。 审判长 洪 途 审判员 付 双 审判员 王玉刚 二〇二〇年七月十四日 书记员 汪海燕