江苏省盐城市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）苏09民终810号上诉人（原审原告）：盐城明天种业科技有限公司，住所地盐城市工农路19号。法定代表人：周加春，该公司总经理。委托诉讼代理人：陈友祥，该公司员工。委托诉讼代理人：郁力，北京市盈科（盐城）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：盐城经济技术开发区步凤镇人民政府，住所地盐城经济技术开发区步凤镇步凤路156号。法定代表人：胥亮亮，该镇政府镇长。委托诉讼代理人：戴成，该镇政府副镇长。委托诉讼代理人：邹荣，江苏中茵海华律师事务所律师。上诉人盐城明天种业科技有限公司（以下简称明天种业公司）因与被上诉人盐城经济技术开发区步某人民政府（以下简称步凤镇政府）缔约过失责任纠纷一案，不服盐城经济技术开发区人民法院（以下简称一审法院）于2019年12月6日作出的（2019）苏0991民初692号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月18日立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人明天种业公司委托诉讼代理人陈友祥、郁力，被上诉人步凤镇政府委托诉讼代理人戴成、邹荣等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。明天种业公司上诉请求：依法改判支持一审原告的全部诉讼请求。事实和理由：一审判决认定事实错误，判决结论的论点和适用法律不当。1.双方已就涉案土地的回收及补偿达成了协议。上诉人已经按照被上诉人的书面承诺和会商谈判内容履行了配合搬迁的义务，对于协议搬迁己经达成了一致的意思表示，完成了要约和承诺的合同过程。双方虽然对补偿的具体金额没有最终达成书面协议，但对上诉人的实验基地的有偿搬迁、补偿时间、补偿方式己经达成一致，构成并具备了搬迁补偿合同的基本条款和合同要件。2.被上诉人应当按照《合同法》第42条规定的缔约过失责任承担相应的损害赔偿责任。步凤镇政府的行为已实际造成了上诉人的经济损失。步凤镇政府在缔约过程中实际已经受益和增益的情况下却没有按照对应的承诺履行相应的义务，中途拒绝继续磋商谈判，不予确定上诉人的合理补偿费用，明显有违诚实信用原则。3.一审法院（2018）苏0991民初1759号民事判决合同解除，也是步凤镇政府在协议搬迁过程中违背诚实信用原则导致的。上诉人在与发包人红升食用菌专业合作社签订履行土地合同的前后7年中，从没有任何违约行为，此次是因为步凤镇政府通知要求配合其搬迁，且上诉人已实质性实施了搬迁的选址、土地租用签约、青苗补偿、投资建设等一系列行为。此外，为了防止损失扩大和减少步凤镇政府的补偿金额，未按正常年份生产经营计划投入相应的人力物力，导致土地未充分使用，同时也是为了能尽快搬迁让地，才未缴纳租金，且该租金的暂停交纳也纳入了与步凤镇政府的搬迁补偿谈判范围。上诉人的搬迁投入损失都发生在发包人红升食用菌专业合作社通知交纳租金之前，与该违约行为无关。步凤镇政府辩称：一审法院认定上诉人与被上诉人之间未形成补偿合同关系，同时被上诉人在缔约过程中不存在缔约过失的事实清楚，判决适用法律得当。1.一审法院认定事实清楚，且查明的事实与判决结果之间不存在互相矛盾。一审法院查明的事实不能证实双方对搬迁已达成合意，也不能证实双方合同已成立。2.一审判决认定上诉人在与被上诉人磋商过程中不存在缔约过失，不应当承担缔约过失责任并无不当。3.上诉人失去涉案土地另行选址经营并非是被上诉人造成，而是因为上诉人自身违反与土地出租方的《土地租赁合同》之约定，逾期交纳租金，由土地出租方红升专业合作社于2018年9月12日与之解除租赁合同所致。明天种业公司向一审法院起诉请求：被告步凤镇政府赔偿原告直接经济损失580.8029万元，并承担本案诉讼费用。一审法院认定事实：2008年11月8日，步凤镇政府（甲方）、红升专业合作社（乙方）、红升村委会（丙方）、红升村第一、二村民小组（丁某）签订一份《土地租赁合同》约定：一、租赁土地的地点、面积。甲方将位于步某红升村第一、二村民小组内333.74亩土地，租赁给乙方作为标准高架棚食用菌种植用地。二、租赁期限。租赁期限为20年，从2009年1月1日计算租金，最后截止日为2028年12月30日。三、租金支付。1.付款方式。租金的支付采取逐年支付、五年一增、先付后用的方式，每年支付一次。第1-5年每年每亩土地租金为530元，以后每满5年租金标准按上年度租金递增8%计算。2.乙方于本合同签订之日付合同定金5万元，该定金可以抵算合同履行第一年度的部分租金。3.乙方于甲方完成交地后三十日内支付第一年度剩余租金，以后分别于每年12月20日前一次性现金支付下一年度租金。四、甲方责任。1.租赁土地范围内原承租村民的租金收益由甲方在收取租金后分配，如因分配或使用不当而引起与村民矛盾的与乙方无关，由此影响乙方生产经营的，甲方须承担相应的经济损失。6.租赁期内，甲方、丙方、丁某的人事、区划等相关变动不得影响本合同的执行。如因甲方的主体资格等原因，而导致本合同无效或无法继续履行的，甲方应赔偿乙方所有的损失。六、合同的变更或解除。3.合同期内，因城市规划建设需要，所租赁土地由政府收回的，甲方应在收回土地前2个月，将收回土地的座落、四址范围、收回理由、收回日期书面通知乙方并予以公告。提前收回土地，甲方应给乙方经济补偿，赔偿标准按土地的建筑物、构筑物和附着物的市值及租赁期限的余期等实际因素协商确定。涉及征地拆迁补偿的，土地补偿部分归甲方所有，地上物补偿部分归乙方所有。2008年12月15日，步凤镇政府（甲方）与红升村委会（乙方）签订一份《合同书》约定：一、甲方职责。1.租赁乙方面积333.74亩使用20年，时间从2009年元月1日至2028年12月31日。2.提供乙方租金每亩第1-5年按每年700元，每5年按前一期标准上涨8%（2014-2018年756元/亩，2019-2013年816元/亩，2024-2028年880.8元/亩）。二、乙方职责。1.将面积333.74亩农田租赁给甲方作为发展食用菌生产基地。2.严禁农户在项目核心区内十边间隙地种植，并协调好相关矛盾。3.承租方需用工的乙方要提供帮助。2012年3月12日，红升专业合作社（甲方）与明天种业公司（乙方）签订一份《土地租赁协议》约定：一、转租事项。为更好地服务我市现代高效农业发展，甲方同意将其承租的土地以签订本协议时的现状包括地上的所有建筑物及相关设施，转租给乙方从事高效农业新品种、新技术示范。二、转租土地的地点、面积。甲方租赁给乙方土地位于步某红升村第一、二村民小组内，总面积为333.73亩。三、租赁期限。租赁期限17年，从2012年1月1日起计算租金，最后截止日为2028年12月30日。四、租金支付。1.付款方式为银行转账，甲方须提供正规的税务发票。2.第1-5年每年每亩土地租金为1050元，第6-10年每年每亩土地租金为1150元，第11-17年每年每亩土地租金为1250元。3.乙方于甲方完成交地后十日内支付第一年度租金（即2012年的全部租金）；以后每年租金分两次支付，第一次于上年的12月25日前支付该年度租金的60%，第二次于当年的7月30日前支付当年度租金的40%。五、甲方责任。1.租赁土地范围内原承租村民的租金收益由甲方在收取租金后分配，如因分配或使用不当而引起与村民矛盾的与乙方无关，由此影响乙方生产经营的，甲方须承担相应的经济损失。2.租赁期内，甲方保证乙方正常的生产经营环境，必须协调好当地政府及承租村民的关系，如因周边及原承租村民的原因，影响乙方正常生产经营而造成乙方损失的，甲方须承担赔偿责任，乙方同时可依法向肇事方追究责任。六、乙方责任。5.租赁期限届满或双方协商一致解除合同后10日内，乙方应向甲方办理租赁土地交接手续，交接时乙方应将属于自己的设备、资产等全部腾清，逾期视为自动放弃，甲方有权予以处置。七、合同的变更或解除。3、合同期内，如甲方提前提出终止合同甲方应在收回土地前的一个农作物生长周期（大约6个月），将收回土地的座落、四址范围、收回理由、收回日期书面通知乙方并予以公告。甲方提前收回土地，应给乙方经济赔偿，赔偿标准按该租赁土地上的建筑物、构筑物和附着物的市值及租赁期限的余期等实际因素协商确定。因城市规划建设需要，政府要收回所租赁土地的，涉及征地拆迁补偿的，地上物补偿部分系乙方投资部分归乙方所有，其余归甲方所有。八、违约责任。1.乙方如逾期支付租金超过30日，或擅自改变土地用途的，甲方有权解除合同，乙方应补缴拖欠的租金。2.甲方中途单方面终止合同，按合同规定补偿。上述合同签订后，明天种业公司一直按约向红升专业合作社履行给付租金的义务直至2017年。2017年12月27日，红升专业合作社向步某农经站（村级资金管理专用账户）支付涉案土地2018年的全年租金191032.8元。2018年1月10日，步凤镇政府发出一份《步某关于实施云杉农光互补项目的决定》载明：由江苏云杉新能源投资控股有限公司牵头，天合光能和东方集团参与的农光互补项目将在我镇红升村实施。项目总投资约3亿元，选址为步湖路以北、新农河以南、凤洋河以东、东环路以西。项目涉及范围内的土地及其他附属需在2018年2月16日前全部收回。各单位需高度重视，全力配合，确保项目顺利实施。2018年2月24日，步凤镇政府工作人员与盐城市农业科学院就回收涉案土地的补偿事宜进行会商。2018年5月17日，步凤镇政府工作人员再次与盐城市农科院就回收涉案土地的补偿事宜进行会商。明天种业公司的唯一法人股东系盐城市农科院。2018年5月18日，步凤镇政府向盐城市农科院发出步政函[2018]13号《函》载明：我镇于2017年底曾函告贵院，因相关规划需要，请贵院让出在我镇的实验基地，用于区属农业招商项目“云杉光伏”的实施，由于多种原因一直未能达成协议。因项目施工在即，我镇迫于无奈另行选址，不仅影响项目施工进度，还造成一定程度的经济损失。现因云杉项目建设立塔（四座）架线，需要经过贵院实验基地，特此函告，恳请贵院予以配合。关于贵院的租用的实验基地，我镇将积极与贵院对接洽谈，保证在2018年6月底前以双方协商一致的合理补偿价回收。在一审法院审理过程中，双方当事人一致认可2018年5月18日步凤镇政府发出函件后，双方就涉案土地的回收补偿问题一直进行沟通协商直至2019年春节前后，但由于双方对补偿价格无法达成一致，明天种业公司才诉至一审法院。2018年7月18日，红升专业合作社向明天公司发出一份《声明函》载明：2012年3月12日贵公司与我公司签订《土地租赁协议》以来，双方按照合同有效的协议约定，履行义务，行使权利，诚实守信，与贵公司的合作一直是愉快的。但近来，传闻步凤镇政府以与其他单位合作违约，违反约定动用我公司依法租给贵公司的333.73亩土地。对此，我公司特向贵公司发函声明如下：第一，我公司与贵公司签订的《土地租赁协议》合法有效，该协议主体并非步凤镇政府、红升村委会及其第一、第二村民小组。因此，该镇、村及村民小组向贵单位发出的任何通知对贵公司均没有法律约束力，我公司与贵公司签订的协议应当一如既往地履行。第二，步凤镇政府与我司签订的《土地租赁合同》仍在一如既往地履行，且我公司一直正常按约交纳租金，望贵公司按照《土地租赁协议》约定正常向我公司交纳租金。对贵公司逾期未交租金的违约行为，我公司保留向法院提起诉讼的权利。2018年9月6日，红升村委会向红升专业合作社发出一份《合同解除通知书》载明：你方于2008年11月8日与我方及步凤镇政府签订土地租赁合同，现你方已经违背不得擅自转让、转租，如转租需征得甲方同意后方可实施的约定，故我方向你方发出解除合同通知要求解除合同。希贵方接到本通知后15日内将你方房屋设施及地面附着物清除，将土地复垦恢复原貌交由红升村委会管理。2018年9月11日，红升专业合作社向明天种业公司发出《解除土地租赁协议通知书》载明：近来贵单位擅自违约，逾期不向我单位交纳租金。对此，我单位于2018年7月18日向贵公司书面发函，要求按照《土地租赁协议》约定支付租金，对逾期不交租金的违约行为，我单位保留向法院提起诉讼的权利。但贵单位至今仍未交纳差欠的租金计303833.35元。无奈，我单位通过邮寄方式书面通知贵公司，于2018年9月12日与贵公司正式解除土地租赁协议，并要求贵公司支付差欠租金和赔偿损失。2018年10月17日，红升专业合作社以土地租赁合同纠纷为由诉至一审法院要求明天种业公司支付租金并返还案涉土地。一审法院作出（2018）苏0991民初1759号民事判决：明天种业公司于判决生效之日起十日内向红升专业合作社支付租金268653元，驳回了红升专业合作社的其他诉讼请求。该判决生效后，明天种业公司未履行判决确定的义务，红升专业合作社申请强制执行，该执行案件已执行完毕。一审法院另查明，2018年3月14日，盐城市农业科学院（以下简称盐城市农科院）、江苏沿海地区农业科学研究所（以下简称沿海农业科研所）网站上发布一份关于试验站基地建设等工程中标公告。2018年3月22日，沿海农业科研所与盐城爱能杰节能科技有限公司签订一份《关于试验站基地田间水系道路施工合同》，上述工程施工时间2018年3月底至6月上旬。2018年5月30日，沿海农业科研所与盐城市新洋农业试验站就102.4亩的土地签订《土地使用协议》，并为此支付年租金102400元。2018年9月6日，明天种业公司支付盐城市新洋农业试验站青苗补偿款24300元。2019年1月25日，沿海农业科研所为试验站基地休息生活用房改造维修支付115894元（该改造维修工程于2018年6月初完工并交付使用）。一审法院认为，第一、关于双方当事人之间是否成立补偿合同法律的问题。明天种业公司主张依据步凤镇政府于2018年5月18日发出的函件，双方就涉案土地的回收达成了一致意思表示，即步凤镇政府同意在2018年6月底前以双方协商一致的合理补偿价回收，然步凤镇政府没有履行上述约定，其行为构成违约，应当向其承担违约责任。对此，合同的成立需要当事人的“合意”，即当事人对合同的主要条款达成一致，对于其意思表示受法律拘束亦有合意。本案中，就涉案土地回收问题，步凤镇政府发出的函件载明“我镇将积极与贵院对接洽谈，保证在2018年6月底前以双方协商一致的合理补偿价回收。”该内容仅表示步凤镇政府对于涉案土地的回收问题愿意进一步磋商洽谈，对于土地回收补偿的价款、履行的期限、方式及违约责任等重要条款均未能确定，也未表明受该份函件的法律拘束，据此无法认定双方当事人就涉案土地的回收问题达成了合意，该份函件并不具有合同成立的一般要件，只是磋商性、谈判性文件，没有法律约束力，双方并未形成补偿合同法律关系。由此，明天种业公司要求步凤镇政府承担违约责任，无事实和法律依据，依法不予支持。第二、关于步凤镇政府在本案中的行为是否构成缔约过失，应否承担缔约责任的问题。明天种业公司还主张步凤镇政府补偿其另外选址进行新基地建设的重置投入（包括固定建设、临时建筑、土地平整、沟渠建设）。对此，《中华人民共和国合同法》第四十二条规定“当事人在订立合同过程中有下列情形之一，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任：（一）假借订立合同，恶意进行磋商；（二）故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况；（三）有其他违背诚实信用原则的行为。”本案中，步凤镇政府于2018年1月10日发出回收土地的决定，后与明天种业公司法人股东盐城市农科院就土地回收事宜进行多次接触商谈，并于2018年5月18日函告盐城市农科院土地回收的相关事宜。由此可见，双方就回收土地已经进入缔约商谈阶段。由上述事实可知，步凤镇政府与盐城市农科院洽谈磋商回收涉案土地事宜之时，并不存在恶意磋商或故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况，明天种业公司亦未能提供证据证明步凤镇政府存在上述行为。至于步凤镇政府与明天种业公司未能达成补偿合同，是否有违诚实信用的问题。双方当事人自2017年底就涉案土地的回收问题开始进行磋商洽谈，但始终未能达成一致意见。后步凤镇政府函告盐城市农科院因双方一直未能达成协议，被迫另行选址。同时，步凤镇政府表示将积极与盐城市农科院对接洽谈，保证在2018年6月底前以双方协商一致的合理补偿价回收。由上述内容可知，步凤镇政府在与盐城市农科院进行磋商的过程中，及时告知盐城市农科院“另行选址，2018年6月底前以双方协商一致合理价格回收”。故步凤镇政府已经及时履行了相应的告知义务。上述函件发出之后，双方就涉案土地的补偿问题又多次沟通协商直至2019年春节前后，但由于补偿价格双方始终无法达成一致，明天种业公司遂诉至一审法院。由此可知，双方未能达成一致意思表示源于双方对补偿价格不能形成一致意见，进而致使合同磋商陷入僵局，但该僵局的形成并非步凤镇政府恶意中断磋商所致，从查明的一系列事实来看，步凤镇政府在合同的磋商过程中并无明显有违诚实信用的行为。因此，虽然双方补偿合同未能成立，但步凤镇政府对此并不存在缔约过失，不构成缔约过失责任。此外，一审法院在（2018）苏0991民初1759号民事判决中亦论述“步凤镇政府发出的决定以及向明天种业公司发送的函件所涉及的土地回收问题，均是与相关的当事人进行协商处理，并未采取强制手段将涉案土地收回。事实上，明天种业公司对2018年春季的作物仍进行了收割。由此亦可知，明天种业公司对涉案土地仍是占有使用的，且明天种业公司的合同相对方是红升专业合作社，红升专业合作社在2018年7月18日向明天种业公司发送的函件亦明确载明双方之间的租赁合同继续履行，亦未要求收回涉案土地。”正因为明天种业公司未能按照其与红升专业合作社的约定及时交纳租金，才致使双方土地租赁合同解除，进而丧失对涉案土地的占有使用权，从而产生其在本案中所主张的一系列损失，但这并非步凤镇政府的原因直接造成。相反，如明天种业公司按照合同约定及时交纳租金，其与红升专业合作社之间《土地租赁协议》亦将继续履行，其亦不会丧失对涉案土地的占有使用权。现明天种业公司将其与红升专业合作社之间的合同被解除之后产生的经济损失归结于步凤镇政府，法律依据不足，事实理由亦不充分，难以支持。综上，合同缔结的过程中,当事人享有缔约自由,当事人依其意志可以选择缔结合同也可以选择不缔结合同。这正是合同自由的内容之一。本案中，双方始终未能协商一致达成补偿合同，是合同当事人意思自治的体现。步凤镇政府虽然表示在2018年6月底以协商一致合理价格回收，但作为一般理性交易主体，应当知晓步凤镇政府的该函件仅有进一步磋商洽谈以达成一致认可的回收价格之意，并不具备合同法上的要约之意，明天种业公司在合同洽谈磋商的初始阶段，就开始另外选址进行新基地建设的重置投入，并违反合同约定不向其合同相对方红升专业合作社缴纳租金，有违民事交易主体应有的注意义务。故由此产生的一系列损失，均应由明天种业公司自行承担。明天种业公司的诉讼请求无事实法律依据，依法予以驳回。依照《中华人民共和国合同法》第十三条、第十四条、第二十一条、第四十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决：驳回原告盐城明天种业科技有限公司的诉讼请求。案件受理费52456元，由原告盐城明天种业科技有限公司负担。本院经审理，对一审判决认定的上述基本事实予以确认。本案审理过程中，经本院主持调解，因被上诉人不同意调解，致调解未成。本院认为，根据当事人的陈述意见，本案二审中的主要争议焦点是：步凤镇政府是否应当承担缔约过失责任。《中华人民共和国合同法》第十三条规定，当事人订立合同，采取要约、承诺方式。第十四条规定，要约是希望和他人订立合同的意思表示，该意思表示应当符合下列规定：（一）内容具体确定；（二）表明经受要约人承诺，要约人即受该意思表示约束。第四十二条规定，当事人在订立合同过程中有下列情形之一，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任：（一）假借订立合同，恶意进行磋商；（二）故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况；（三）有其他违背诚实信用原则的行为。根据上述法律规定，要约是希望和他人订立合同的意思表示。一个意思表示成为要约的首要条件是，其内容必须具有足以使合同成立的最基本的条款，比如对标的物明示或者暗示地规定了数量和价格或者如何确定数量和价格等，能使受要约人接到要约后承诺而使合同成立。缔约过失责任是一方因违反先合同义务而造成对方信赖利益损失所应承担的民事赔偿责任。缔约过失责任的承担须以先合同义务的存在及违反作为前提条件。通常而言，先合同义务存在于要约生效后和合同有效成立前，当事人在此段时间内违反了先合同义务即成就了承担缔约过失责任的前提条件。本案中，根据本案的事实以及双方的诉辩主张，判定步凤镇政府是否应当承担缔约过失责任之关键，首先在于步凤镇政府于2018年5月18日向盐城市农科院发出的步政函（2018）13号《函》是否构成要约。针对该函件所表述的内容来看，步凤镇政府确有因其实施农业招商项目“云杉光伏”，需要使用明天种业公司正在承租的土地，而愿意以合理补偿价回收该土地的意思表示。但是，该函件没有确定补偿的项目、数量和价格或者如何确定项目、数量和价格。这就使得盐城市农科院包括明天种业公司接到该函件后虽然同意，双方也无法直接履行该函件，而仍然需要双方针对补偿的项目、数量和价格等事项进行协商。因此，步凤镇政府向盐城市农科院所发的步政函（2018）13号《函》不构成要约，进而不能评判步凤镇政府是否应当承担缔约过失责任。综上，上诉人明天种业公司的上诉请求和理由不能成立，依法不予支持；一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费52456元，由上诉人盐城明天种业科技有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  于 浩审 判 员  时 云审 判 员  周 和二〇二〇年七月十五日法官助理  周光营书 记 员  陈本浩附录法律条文1.《中华人民共和国合同法》第十三条当事人订立合同，采取要约、承诺方式。第十四条要约是希望和他人订立合同的意思表示，该意思表示应当符合下列规定：（一）内容具体确定；（二）表明经受要约人承诺，要约人即受该意思表示约束。第四十二条当事人在订立合同过程中有下列情形之一，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任：（一）假借订立合同，恶意进行磋商；（二）故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况；（三）有其他违背诚实信用原则的行为。2.《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。