辽宁省铁岭市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽12行终60号上诉人（原审原告）李菲菲，女，1986年1月25日生，满族，住铁岭县。上诉人（原审原告）李芳菲，女，1991年3月2日生，满族，住铁岭县。上诉人（原审原告）闫珈毓，男，2013年9月12日生，满族，住铁岭县。上诉人（原审原告）李珈澄，男，2017年9月15日生，满族，住铁岭县。委托代理人吴英娥（李菲菲、李芳菲母亲），女，1961年10月9日生，满族，住铁岭县。委托代理人任庆良，辽宁富洲律师事务所律师。被上诉人（原审被告）铁岭县腰堡镇人民政府，住所地铁岭县腰堡镇。法定代表人孙忠海，该镇镇长。委托代理人李红梅，辽宁富洲律师事务所律师。原审第三人铁岭县腰堡镇小康屯村民委员会。上诉人李菲菲、李芳菲、闫珈毓、李珈澄因诉原审被告铁岭县腰堡镇人民政府、原审第三人铁岭县腰堡镇小康屯村民委员会确认答复行为违法及赔偿一案不服银州区人民法院（2020）辽1202行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。被上诉人铁岭县腰堡镇人民政府于2019年12月20日作出情况说明，主要内容为：根据腰堡镇小康屯村民委员会对李振元和吴英的女儿李菲菲、李芳菲、外孙子闫珈毓、李珈澄不能确认农村集体经济组织成员的情况说明：经查，小康屯村是在2000年进行的第二轮土地延包，当时村委会按现有农业户口将第一轮承包地打乱重分。李振元和吴英娥的两个女儿，当时户口都不在小康屯村(1992年李菲菲、李芳菲2人户口迁入到新台子镇内，中央街开发一区5排37号)，没有参加到腰堡镇××××第二轮土地延包分配，所以当时在小康屯村没有分得土地。2010年李菲菲、李芳菲又落户回小康屯村，由于户口性质改变(经向腰堡镇派出所了解，从小城镇迁回的户口，属城镇户口，非农业)，所以小康屯村也不能给李菲菲、李芳菲及李菲菲之子闫珈毓、李珈澄(母亲是非农业户口)四人分得土地。按2000年土地分配政策，当时户口在什么地方，就该在哪分得土地。根据以上情况，李菲菲、李芳菲等四人，不能确认为小康屯村集体经济组织成员。腰堡镇政府政府予以认可小康屯村委会的决定。原审原告诉称，原告李菲菲和李芳菲系同胞姐妹，生后与父亲李振元、母亲吴英娥同一农业家庭户，均系铁岭县腰堡镇小康屯村农村集体经济组织成员。在第一轮农村土地家庭联产承包期内，二原告均承包经营集体土地每人4.5亩，同时履行成员义务。1997年后，原告李菲菲和李芳菲先后在铁岭××新台子镇就学，为节省借读费，父母将该二人的户口临时迁入新台子镇。后二原告继续升中学和大学就读。期间的2000年全国第二轮农村土地延包时，第三人单方违法收回了该二人的原土地承包经营权。2010年二人分别大学毕业后户口重新迁回到原地即铁岭县腰堡镇小康屯村至今。原告李菲菲婚后2013年9月12日生子闫珈毓；2017年9月15日生子李珈澄，新生子女均随其母亲同李振元、吴英娥登记为一个农村户口，2019年5月13日被铁岭县人民政府登记为李振元户承包方家庭成员，并发放了《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。根据铁岭县腰堡镇人民政府腰委发(2019)3号文件《腰堡镇确认农村集体经济组织成员身份指导意见》，镇政府成立了农村集体产权制度改革工作领导小组，领导、组织并最后审核各村组的集体经济组织成员的确认活动，并具体规定了基本原则、确认办法和工作流程。根据该文件界定的集体经济组织成员身份登记确认基准日期为2019年3月5日24时。但是，原告所在的村委会即第三人迟迟不见对原告集体经济组织成员的申报、公告，也不见审核公示，更不见上报备案。将原告排除在摸底登记范围之外，严重损害了原告的基本权利。此前在被违法收回承包土地后，原告曾经质询第三人的村务监督委员会关于原告的身份问题，2016年8月1日，该委员会出具《证明信》，证明原告因读书方便短时间将户口迁入新台子镇，然后又重新迁回原地(继续同父母一个家庭户口)，成为小康屯村的集体经济组织成员。就是因为现任村官对原告存在成见，每每使原告身份确认受阻。原告曾经依法提起农村承包合同仲裁申请及行政诉讼，均被告知需先行农村集体经济组织成员身份确认，故而，近日原告委托家庭代表吴英娥向被告提交书面确认申请书。但是被告却以第三人《情况说明》为依据，于2019年12月20日再以《情况说明》的形式告知原告予以认可第三人的决定，不能确认原告四人为小康屯村集体经济组织成员。而根据腰堡镇政府文件三(三)农村集体经济组织成员资格取得的条件，原告完全符合被确认资格，且不存在“资格丧失”的情形。被告的行政行为程序违法，剥夺了原告的基本生活条件，已经给原告造成损失。请求人民法院确认被告行政行为违法，依法确认原告农村集体经济组织成员资格，责令第三人及时返还和发包土地承包经营权。请求法院依法判决：1、确认被告行政行为违法，侵害了原告的农村土地承包经营权；确认原告农村集体经济组织成员资格；判决第三人依法返回原告原承包土地经营权和发包土地承包经营权给原告闫珈毓、李珈澄，并赔偿原告损失。2、被告承担诉讼费。原审法院认为,根据《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第一条第二款第(十)项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。不属于行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉。铁县委办发【2019】32号文件、腰委发【2019】3号文件、腰堡镇小康屯村集体经济组织成员身份确认的实施方案规定，由村委会来确认农村集体经济组织成员身份，其工作流程为各村成立确认集体经济组织成员身份工作小组，具体负责界定工作，由村产权制度改革领导小组发布开展集体经济组织成员登记公告，明确登记对象、登记基准日、登记时间、登记方式等内容，工作小组填写成员摸底登记表，由本人提出书面申请，经工作小组调查核实后，报本集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论决定，根据摸底登记情况，针对不同类型人员，各村研究集体经济组织成员身份办公室初步方案，经本集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论表决通过，工作小组填写公示表在村务公开栏进行初榜公示，对确认人员存在异议的，应重新调查后再榜公布，并经三分之二以上的村民(代表)同意后，进行终榜公示，经三榜公示无异议后，报镇产权制度改革小组办公室，汇总后报县产权制度改革领导小组办公室备案。被告出具的《情况说明》，明确说明“予以认可小康屯村委会的决定”，该说明的性质是对原告的答复，并未对原告作出新的具体行政行为，对原告权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉。原告要求法院判决第三人依法返回原告原承包土地经营权和发包土地承包经营权给原告闫珈毓、李珈澄，并赔偿原告损失，该诉讼请求与第一项诉讼请求涉及法律关系不同，被告不同，不适宜在一个案件中合并审理，可另案起诉。综上，依据《最高人民法院关于适用上诉人李菲菲、李芳菲、闫珈毓、李珈澄上诉称，请求二审法院撤销银州区法院（2020)辽1202行初2号行政裁定书，裁定依法受理本案；确认被上诉人作出的答复是具体行政行为，且属于违法违规行政行为，损害了上诉人的合法权利；及时确认四上诉人是第三人集体经济组织成员身份。一审法院认为被上诉人认可第三人作出的情况说明，是对四上诉人的答复，并未对四上诉人作出新的具体的行政行为，对原告权利不产生实际影响的判断错误；适用法律错误。上诉人李菲菲和李芳菲因就读原因1997年暂时迁移户口到新台子镇后即被第三人单方收回了承包土地至今20多年。李菲菲大学毕业后迁回户口重新落回父母农村户口上之后结婚生子，但仍然未能得到土地承包经营权。四上诉人经过民事诉讼及行政诉讼，也未给四上诉人分得土地。四上诉人分别向各部门反映，均被告知根据铁岭县政府的近期文件，上诉人应当被确定为小康屯村集体经济组织成员后，才可能请求承包土地经营权。上诉人向第三人提出确认集体经济组织成员要求，第三人作出书面《情况说明》，不同意本上诉人成为小康屯村集体经济组织成员。本上诉人向铁岭县腰堡镇政府提出行政确认要求，腰堡镇政府出具《情况说明》认可小康屯村不同意上诉人成为小康屯村集体经济组织成员的意见。四上诉人提起本行政诉讼，请求依法确认农村集体经济组织成员身份，返还承包土地和赔偿损失。银州区法院未开庭即作出行政裁定书，以被告答复非新的行政行为并未对原告权利义务产生实际影响为由裁定不予受理。根据《农村土地承包法》第二十六条明确规定，承包期内，发包人不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。上诉人李菲菲和上诉人李芳菲的承包土地就是在承包期内被违法收回的，不是全家户口迁入小城镇，应当被依法延包土地的。确认农村集体经济组织成员身份是县政府的规定（见铁县委办发（2019)32号中共铁岭县委办公室文件），而农村集体经济组织成员身份确认授权村委会但最后由政府审核确认才有效，所以确认集体经济组织成员身份成为行政确认履职行为。不论是否新的行政行为，只要是违背法律规定或者违背自己的行政规定标准条件，损害了管理相对人的合法权利，就可以行政诉讼而受理。一审法院以被告答复上诉人认可村委会意见的行为不是新的行政行为，不是法院受理范围，是错误的，并不是不予受理的法定理由。被上诉人铁岭县腰堡镇人民政府辩称，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人不是本案诉讼主体，四上诉人的农村集体经济组织成员身份的确认是由村委会来确认。被上诉人出具《情况说明》是对四上诉人信访答复，没有做出新的具体行政行为。四上诉人户口是在1992年10月1日迁往新台子镇，第二轮土地承包分地时间是1999年12月31日，四上诉人没有参加铁岭县腰堡镇小康屯村第二轮土地延包分配，没有分得土地。2010年四上诉人又落户回小康屯春，但因其户口是从新台子镇迁回，属于城镇户口。原审裁定认定事实清楚，证据确实充分。本院经审理查明与起诉条件有关的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为上诉人李菲菲、李芳菲、闫珈毓、李珈澄四人的起诉是否属符合起诉条件。根据铁县委办发[2019]32号文件，腰委发[2019]3号文件、腰堡镇小康屯村集体经济组成员身份确认的实施方案，均规定由村委会来确认农村集体经济组成成员身份。被上诉人出具的《情况说明》，是对四上诉人的信访答复，并未对四上诉人作出新的具体行政行为，对四上诉人的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围。四上诉人的其他诉讼请求因与第一项诉讼请求法律关系及被告均不同，应另案起诉。关于上诉人提出一审法院未开庭审理即作出行政裁定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。一审法院经阅卷后作出裁定驳回四上诉人的起诉程序合法，上诉人该理由本院不予支持。据此，一审法院裁定驳回四上诉人的起诉，符合法律规定。综上，原审法院裁定驳回李菲菲、李芳菲、闫珈毓、李珈澄的起诉正确，上诉人提出的上诉请求及理由均依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  吴女杰审判员  刘 鑫审判员  高 健二〇二〇年七月二十八日法官助理陈晓晨书记员王浩