湖南省益阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘09行终64号 上诉人（原审被告）益阳市工伤保险服务中心（原益阳市工伤保险基金管理处）。住所地：湖南省益阳市。 法定代表人唐爱国，该中心主任。 出庭负责人刘德魁，该中心副主任。 委托代理人仇安德，该中心法律顾问，代理权限为一般代理。 被上诉人（原审原告）广西建工集团第一建筑工程有限责任公司。住所地：广西壮族自治区南宁市。 法定代表人蒙贵飞，该公司董事长。 委托代理人周海峰，湖南激扬律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原审第三人曹月娥，女，1962年11月12日出生，汉族，住湖南省益阳市。 原审第三人樊配财，女，1940年5月31日出生，汉族，住湖南省益阳市。 原审第三人欧阳金花，女，1985年1月18日出生，汉族，住广东省梅州市。 原审第三人欧阳银花，女，1990年1月28日出生，汉族，住湖南省益阳市。 上述四原审第三人的共同委托代理人李振兴，益阳市赫山区中天法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权。 上诉人益阳市工伤保险服务中心（以下简称市工伤保险中心）与被上诉人广西建工集团第一建筑工程有限责任公司（以下简称广西一建）、原审第三人曹月娥、樊配财、欧阳金花、欧阳银花（以下简称四原审第三人）不履行法定职责一案，湖南省益阳市赫山区人民法院于2017年4月13日作出（2016）湘0903行初62号行政裁定和（2016）湘0903行初62号行政判决。广西一建、市工伤保险中心（原益阳市工伤保险基金管理处）均未在法定期限内上诉，该裁定和判决均已经发生法律效力。2019年6月6日，市工伤保险中心（原益阳市工伤保险基金管理处）向该院提起再审申请。经该院审判委员会审查决定，该院（2016）湘0903行初62号行政裁定和（2016）湘0903行初62号行政判决符合人民法院应当再审的情形。2019年7月29日，该院作出（2019）湘0903行监1号行政裁定，对本案进行再审。该院于2019年12月10日作出（2019）湘0903行再1号行政判决，市工伤保险中心不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案，上诉人市工伤保险中心的出庭负责人刘德魁及委托代理人仇安德，被上诉人广西一建的委托代理人周海峰，原审第三人曹月娥、樊配财、欧阳金花、欧阳银花的委托代理人李振兴到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 湖南省益阳市赫山区人民法院认定，广西一建的员工欧阳某辉因工死亡，广西一建多次向益阳市工伤保险基金管理处要求确认欧阳某辉的工亡待遇，但其未作答复。2016年7月30日，广西一建通过邮寄方式向益阳市工伤保险基金管理处送达欧阳某辉因工死亡工伤保险待遇申报资料，益阳市工伤保险基金管理处于同年8月1日已签收。但其一直未向广西一建作出答复，更未履行工伤保险赔付义务。另查明，广西一建的职工欧阳某辉于2013年11月6日15时10分许，驾驶摩托车外出购买工地所需钻头返回途中，发生交通事故死亡。2014年6月13日，益阳市人力资源和社会保障局作出益人社工伤认字〔2014〕058号《工伤认定决定书》，认定欧阳某辉为工亡。广西一建承建的某工程在益阳市工伤保险基金管理处以项目投保的方式购买了工伤保险，但其未明确工伤保险的时段。该工程已经于2013年8月8日竣工验收，并于2013年10月8日竣工备案。益阳市工伤保险基金管理处认可欧阳某辉是在竣工验收的扫尾工作期间死亡，发生工伤是在广西一建的合同施工期间，但其认为，其工伤保险的覆盖是在竣工之日止，竣工验收之后风险已经转移给用人单位，欧阳某辉的工伤不在工伤保险基金保障的范围内，但未提供法律依据。 湖南省益阳市赫山区人民法院认为，本案的争议焦点归纳为诉讼主体如何确定；益阳市工伤保险基金管理处是否应当支付工伤保险待遇以及向谁支付；益阳市工伤保险基金管理处对广西一建要求其赔付工伤待遇的申请未予回复的行为是否合法。一、本案的诉讼主体如何确定？根据《工伤保险条例》第五条和第四十六条的规定，益阳市工伤保险基金管理处是按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构，是负责承办本行政区域内的工伤保险事务，核定工伤保险待遇的法定机构，故益阳市工伤保险基金管理处是本案的适格被告。广西一建是欧阳某辉的用人单位，在欧阳某辉已被认定为工伤的情况下，其工伤保险待遇要么是由广西一建负担，要么是由益阳市工伤保险基金管理处负担。益阳市工伤保险基金管理处是否赔付欧阳某辉近亲属工伤保险待遇，涉及广西一建的权益，广西一建有权提起行政诉讼。曹月娥、欧阳远才、樊配财、欧阳金花、欧阳银花是有独立请求权的第三人，在本案的诉讼地位等同于原审原告，原审漏列欧阳某辉的近亲属曹月娥、欧阳远才、樊配财、欧阳金花、欧阳银花为第三人，应当依法予以追加。因此，广西一建是本案适格原告，益阳市工伤保险基金管理处是本案适格被告，曹月娥、欧阳远才、樊配财、欧阳金花、欧阳银花应当追加为第三人。二、益阳市工伤保险基金管理处是否应当支付工伤保险待遇以及向谁支付？广西一建以项目参保方式向益阳市工伤保险基金管理处缴纳了工伤保险，其工伤保险依法覆盖该项目上的所有职工，欧阳某辉系广西一建项目的工人，应属于工伤保险范围内的职工。《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部发〔2014〕103号）第一条规定：“对不能按用人单位参保、建筑项目使用的建筑业职工特别是农民工、按项目参加工伤保险。”该意见第四条规定：“在项目开工前总承包商单位一次性代缴本项目工伤保险费，覆盖项目使用的所有职工，包括专业承包单位，劳务分包单位使用的农民工。”广西一建按照项目的建筑面积缴纳工伤保险，意味着益阳市工伤保险基金管理处对项目建设范围内的工伤事故承担工伤保险责任。人社部对建筑施工企业要求按照项目而不是按人头参加工伤保险，是基于建筑施工企业的职工特别是农民工流动性大，对农民工等流动性大的人员予以特别的法律保护。欧阳某辉在广西一建参保的项目工地发生工伤事故，益阳市工伤保险基金管理处对欧阳某辉与广西一建的劳动关系没有异议，且已经认定欧阳某辉属于工亡，益阳市工伤保险基金管理处应当落实欧阳某辉工亡的工伤保险待遇。广西一建承建的工程虽然已经竣工验收，但是，建设工程竣工验收后，还有大量的扫尾工作，诸如垃圾清运、局部完善等，也是广西一建建设工程的有机组成部分。《工伤保险条例》第十四条第二项规定：“工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的，应当认定为工伤。”说明收尾性工作是等同于工作本身的。建设工程虽然已经竣工验收，但益阳市工伤保险基金管理处提供的工伤保险范围理所当然应当覆盖收尾性工作。况且，益阳市工伤保险基金管理处也没有提供法律依据证明，建设工程的工伤保险只覆盖至竣工之日止。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。行政诉讼中，行政机关对于自身行政行为的合法性，尤其是法律依据负有举证责任，否则应当承担不利后果。在法律法规有不完善、不明确的情况下，司法者也应当体现人文关怀，体现对劳动者合法权益的保护，对弱者的保护，由益阳市工伤保险基金管理处支付工伤保险待遇既符合法理，也在情理之中。曹月娥、欧阳远才、樊配财、欧阳金花、欧阳银花是工亡者欧阳某辉的近亲属，欧阳某辉死亡后的工伤保险待遇，应当由益阳市工伤保险基金管理处依法赔付给曹月娥、欧阳远才、樊配财、欧阳金花、欧阳银花。三、益阳市工伤保险基金管理处未及时答复广西一建的行为是否合法？根据《湖南省实施办法》的规定，用人单位应当持死者的工亡认定证明和死者亲属资料到经办机构申报办理工伤保险待遇，故广西一建作为死者欧阳某辉的用人单位有权提起诉讼。广西一建于2016年7月30日通过邮寄方式将工伤保险待遇申报资料提交给益阳市工伤保险基金管理处，其于2016年8月1日收到广西一建申报资料后，应当在15日内核定工伤保险待遇，当申报资料不齐全时，益阳市工伤保险基金管理处应当在5日内一次性告知广西一建补正申报资料，但益阳市工伤保险基金管理处无正当理由逾期未作答复，也未对欧阳某辉的受益人作出工伤赔付的行为，应当认定益阳市工伤保险基金管理处的逾期不予答复的行为不具有合法性。综上所述，湖南省益阳市赫山区人民法院（2016）湘0903行初62号行政裁定和（2016）湘0903行初62号行政判决遗漏第三人，且未经庭审质证，原判决直接就广西一建要求益阳市工伤保险基金管理处赔付工伤保险待遇的诉讼请求作出判决，属于程序违法，故湖南省益阳市赫山区人民法院（2016）湘0903行初62号行政裁定和（2016）湘0903行初62号行政判决应当予以撤销。经湖南省益阳市赫山区人民法院审判委员会研究讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十三条、第七十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条之规定，故判决：一、撤销本院（2016）湘0903行初62号行政裁定和（2016）湘0903行初62号行政判决；二、原审被告益阳市工伤保险基金管理处未在法定期限内对原审原告广西建工集团第一建筑工程有限责任公司要求核定工伤保险待遇的申请作出回复的不作为行为违法；三、原审被告益阳市工伤保险基金管理处于本判决生效后二十个工作日内核定工伤保险待遇并赔付给第三人曹月娥、欧阳远才、樊配财、欧阳金花、欧阳银花。本案案件受理费50元，由原审被告益阳市工伤保险基金管理处承担。 上诉人市工伤保险中心不服一审判决，上诉提出：1、被上诉人不具备原告资格；2、工亡职工欧阳某辉的工伤保险待遇应当由用人单位承担，不属于工伤保险基金支付的支付范畴。一审判决在程序上对原告资格的把握不准确，在实体上对工伤保险保障的时间做无限的扩大和延长，损害了工伤保险基金的安全和正常发展，应当予以纠正。上诉请求：1、撤销湖南省益阳市赫山区人民法院（2019）湘0903行再1号行政判决第三项（原审被告益阳市工伤保险基金管理处于本判决生效后二十个工作日内核定工伤保险待遇并赔付给第三人曹月娥、欧阳远才、樊配财、欧阳金花、欧阳银花），改判各项工伤保险待遇由被上诉人承担；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人广西一建答辩称：上诉人的两点上诉理由均不成立，该两点理由在一审判决书均已作出了正确的答复，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 四原审第三人陈述意见：一审判决查明事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 各方当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。 本院二审期间，四原审第三人向本院提交如下证据：死亡证明，拟证明欧阳远才于2019年11月2日因心脏病去世，其供养亲属抚恤金应由其他原审第三人承继，支付供养亲属抚恤金的时间为欧阳某辉发生工伤之日起至2019年11月2日止。上诉人市工伤保险中心质证认为，对该份证据的真实性无异议，但相关待遇应由被上诉人承担。被上诉人广西一建质证认为，对该份证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。综合各方当事人的举证、质证，本院综合评议如下：对四原审第三人提交的《死亡证明》的来源合法，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。 本院二审审理查明，因益阳市机构改革，原益阳市工伤保险基金管理处已更名为益阳市工伤保险服务中心。另查明，欧阳远才已于2019年11月2日因心脏病死亡，其继承人为曹月娥、樊配财、欧阳金花、欧阳银花，由其继承人继承其权利。本院二审审理查明的其他事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是关于被上诉人广西一建是否具有原告主体资格以及工伤保险待遇是否应由上诉人市工伤保险中心支付。首先，根据《中华人民共和国社会保险法》第八条、《工伤保险条例》第四十六条的规定，经办机构具体承办工伤保险事务，履行按照规定管理工伤保险基金的支出、按照规定核定工伤保险待遇等职责。本案中，被上诉人市工伤保险中心作为本辖区范围内的工伤保险经办机构，依法具有核定并支付工伤保险待遇的法定职责。根据《湖南省实施〈工伤保险条例〉办法》第二十八条的规定，经办机构应当在接到申报后15日内核定丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金。本案被上诉人广西一建已于2016年7月30日通过邮寄方式将工伤保险待遇申报资料提交给上诉人市工伤保险中心，上诉人市工伤保险中心于2016年8月1日收到被上诉人广西一建申报资料后，应当在15日内核定工伤保险待遇，但其无正当理由逾期未作答复，也未对欧阳某辉的受益人作出工伤赔付的行为，应当确认其未依法履行核定工伤保险待遇并支付工伤保险待遇法定职责的行为违法。其次，根据《中华人民共和国社会保险法》第八十三条第二款的规定，用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。本案中，被上诉人广西一建作为工亡职工欧阳某辉的用人单位，在欧阳某辉因工死亡后，其依照《湖南省实施办法》的规定，将欧阳某辉申报办理工伤保险待遇的材料邮寄至上诉人市工伤保险中心，但上诉人市工伤保险中心未在规定时间内进行答复，亦未作出工伤赔付。在此前提下，被上诉人广西一建有权以自己的名义就上诉人市工伤保险中心未履行核定工伤保险待遇并予以赔付的行为提起行政诉讼，故被上诉人广西一建具有原告主体资格。再次，关于上诉人市工伤保险中心是否应当向四原审第三人支付工伤保险待遇的问题。本案，被上诉人广西一建已以项目参保方式向上诉人市工伤保险中心缴纳了工伤保险费，其工伤保险应当覆盖该项目施工期内全部施工人员。上诉人市工伤保险中心既然主张欧阳某辉不属于按项目参保有效期内发生的工亡，那么依照行政诉讼法的举证责任分配原则，应由上诉人市工伤保险中心提供证据和所依据的规范性文件予以佐证，但其未能提供证据和法律依据证实，应当承担举证不能的后果。在法律法规不完善、不明确的情况下，秉承保障劳动者合法权益的目的，一审判决由上诉人市工伤保险中心支付工伤保险待遇给四原审第三人，并无不当。 综上所述，上诉人市工伤保险中心的上诉请求均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，本院依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人益阳市工伤保险服务中心负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴 斌 审 判 员  傅爱军 审 判 员  刘文煜 二〇二〇年七月十五日 法官助理  苏婧如 书 记 员  肖 贝