湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘10行终56号 上诉人（原审原告）嘉禾县神光广告发布中心。 经营者周文斌，男，1972年4月25日出生，汉族。 委托代理人李建红，男，1963年11月2日出生，汉族。 上诉人（原审被告）嘉禾县城市管理和综合执法局。 法定代表人**，该局局长。 委托代理人邓佑华，男，1978年12月10日出生，汉族。 委托代理人李华，男，1971年8月15日出生，汉族。 原审第三人李红芳，女，1976年5月20日出生，汉族。 委托代理人王绘（系李红芳之夫），男，1974年12月28日出生，汉族。 上诉人嘉禾县神光广告发布中心、上诉人嘉禾县城市管理和综合执法局（以下简称嘉禾县城管局）因行政许可一案，均不服湖南省桂阳县人民法院（2019）湘1021行初260号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：2010年5月24日，原嘉禾县建设局（甲方）与嘉禾县神光广告发布中心（乙方）代表李建红签订《协议书》，协议约定：“为进一步优化城市道路景观，改善城市市容市貌，提升城市化水平，按照县政府的要求，采取市场运作的方式对嘉禾大道中段、金田路、人民路、晋屏大道等城市道路进行夜间亮化。一、工程资金筹集与建设。工程建设资金预算约130万元由乙方负责筹集并负责承建。甲方批准同意乙方设置户外广告并不再收取任何费用（含二级机构的政策性收费）。二、乙方负责下列亮化工程建设与出资。（一）嘉禾大道路段：一是制作安装公汽候车亭；二是制作二座龙门架户外广告夜间打灯；三是在鑫源小区十字路口绿岛安装立柱广告一座，尺寸为6米×18米（宽）；四是在嘉禾一中等适当位置采取投影灯投射的方式亮化。（二）金田路路段：一是制作安装公汽候车亭或站牌夜间打灯；二是在人民路和金田路十字路口靠县委大院边的人行道安装制作立柱广告一座，尺寸为6米×18米（宽）；三是在物价局十字路口高杆灯安装三面翻户外广告亮化；四是在县委大院附近等适当位置采取投影灯投射的方式进行亮化。（三）人民路、体育路路段：一是制作安装公汽候车亭或站牌打灯；二是在部分适当位置加挂电子满天星亮化。（四）晋屏大道：一是制作安装公汽候车亭或站牌打灯亮化；二是在县地税局十字路口和公园门口两个高杆灯安装三面翻广告亮化。（五）珠泉路、建设路：在适当位置安装公汽候车亭或灯箱站牌亮化。（六）上述设施的产权和广告经营权归乙方所有，甲方以此协议作为批准同意乙方设置户外广告。（七）上述亮化设施用电，就近接路灯电源，其协调相关部门由甲方负责，乙方只负责其本身户外广告电费。三、上述除广告外的亮化项目的维修、保养由乙方有偿承担，受甲方监督。四、乙方在安装公共汽车候车亭及其他亮化工程中需要移栽行道树或花卉草木和破道由甲方负责办理许可，移植及移植费用由乙方承担。合同期间允许乙方维修、保养、补装上述设施时移栽花卉草木或破道，但乙方应及时恢复原状。五、从协议签订之日起，甲方不得与其他单位和个人签订同类业务的合同或协议。六、协议执行时间为20年即2010年10月1日至2030年9月30日。因嘉禾大道尚在开发中，嘉禾大道试用5年，其执行时间类推。本协议从签订之日生效，从签订之日起甲乙双方任何一方不得以影响市容、规划修改、集中整治和上级要求等任何理由中止本协议或拆除乙方户外广告设施（国家有明文规定的除外），否则，违约方赔偿对方人民币50万元。协议期满后，在同等条件下，乙方享有优先继续设置户外广告的权力。七、……”协议签订后，嘉禾县神光广告发布中心按照《协议书》约定，对城市道路进行了夜间亮化设置，并在嘉禾大道等路段设置了广告牌。2013年3月15日，原嘉禾县城市管理行政执法局（甲方）与嘉禾县神光广告发布中心（乙方）代表李建红签订《协议书》，协议约定：“因城市道路提质改造，需拆除晋屏大道和金田路设置的高杆灯和附属三面翻广告牌。一、拆除标的：1.晋屏大道丙穴公园门口高杆灯一座及其附属三面翻广告牌。2.晋屏大道地税局段十字路口高杆灯一座及其附属三面翻广告牌。3.金田路物价局段十字路口高杆灯一座及其附属三面翻广告牌。二、赔偿金额：甲方赔偿乙方金额22万元。……”2017年、2018年，原嘉禾县城市管理行政执法局与嘉禾县神光广告发布中心代表李建红签订了《嘉禾县户外广告安全责任书》。2018年12月17日，原嘉禾县城市管理行政执法局向嘉禾县神光广告发布中心收取管理费用6000元。 2019年8月23日，李红芳向嘉禾县城管局提交行政许可证核发申请表，载明申请许可项目（名称）：户外大牌广告；申请许可项目地址：嘉禾大道与和谐路口；申请理由：拆除原在嘉禾大道闪亮地带洗车场附近的广告位，补偿新的广告位。2019年8月26日，嘉禾县城管局向李红芳颁发嘉城执许[2019]0006号行政许可证（以下简称6号行政许可证），载明行政许可项目名称：设置大型户外广告审批；行政许可地址：嘉禾大道与和谐路交汇路口；行政许可起止时间：2019年9月1日-2020年8月31日；许可内容及面积：立柱式广告位设置，广告牌规格6米高×18米宽×3块，计324平方米，电子显示屏5米高×12米宽；许可要求：1.提供的申请材料齐备，符合城市容貌标准；2.大型户外广告设置必须取得城市整体规划批准；3.确保户外广告设置后牢固、安全和及时维护，因城市建设、规划需要不按要求设置应无条件自行拆除。李红芳获得行政许可后，在嘉禾大道与和谐路口建设一座立柱式广告牌。嘉禾县神光广告发布中心不服该行政许可证，于2019年11月11日提起本案行政诉讼，请求：一、确认嘉禾县城管局作出的6号行政许可违法；二、撤销6号行政许可证；三、责令嘉禾县城管局采取补救措施，拆除6号行政许可已建成的广告牌。 另查明，嘉禾县神光广告发布中心系个体工商户，由李臻于2006年9月8日注册设立，2010年11月12日注销。2012年11月14日，由欧阳爽重新注册设立。2018年7月1日，欧阳爽（甲方）与周文斌（乙方）签订《债权转让书》，甲方同意将嘉禾县神光广告发布中心与原嘉禾县建设局于2010年5月24日签订的《协议书》的权利义务转让给乙方，并约定甲方及时办理嘉禾县神光广告发布中心的注销手续，乙方重新注册嘉禾县神光广告发布中心。2018年7月26日，欧阳爽注销了嘉禾县神光广告发布中心。同日，周文斌重新注册嘉禾县神光广告发布中心。2019年9月22日、23日，欧阳爽将嘉禾县神光广告发布中心与原嘉禾县建设局于2010年5月24日签订的《协议书》的权利义务已于2018年7月1日转让给周文斌的事项，分别以公告和邮寄的方式通知了嘉禾县城管局。原嘉禾县建设局有关城市市容环境卫生行政管理职能现由嘉禾县城市管理和综合执法局行使。原嘉禾县城市管理行政执法局系嘉禾县城市管理和综合执法局前名称。 一审法院认为，本案争议的主要焦点是：一、嘉禾县神光广告发布中心是否具有本案原告主体资格；二、嘉禾县城管局作出的行政许可行为是否合法。 关于焦点一。嘉禾县城管局作为嘉禾县人民政府工作部门，根据相关法律法规及政策的规定，负责嘉禾县城区大型户外广告设置的监督管理工作。原嘉禾县建设局为了优化城市道路景观，改善城市市容市貌，提升城市化水平，对城市道路进行夜间亮化，于2010年5月24日与嘉禾县神光广告发布中心原经营者李臻签订协议书，将嘉禾县城市道路夜间亮化工程交由其负责投资建设，并以此协议作为批准同意其设置户外广告，不再收取任何费用等，该协议属于行政协议。该行政协议签订主体适格，标的明确且具有可履行性，内容不违反法律规定，双方意思表示真实，合法有效。嘉禾县城管局作为原嘉禾县建设局有关市容环境卫生的职能承受单位，应当按协议约定履行自己的义务。《个体工商户条例》第十条规定，个体工商户登记事项变更的，应当向登记机关申请办理变更登记。个体工商户变更经营者的，应当在办理注销登记后，由新的经营者重新申请办理注册登记。家庭经营的个体工商户在家庭成员间变更经营者的，依照前款规定办理变更手续。本案中，嘉禾县神光广告发布中心与原嘉禾县建设局签订《协议书》时，经营者为李臻，后变更为另一家庭成员欧阳爽。2018年7月1日，欧阳爽将嘉禾县神光广告发布中心与原嘉禾县建设局签订的《协议书》的权利义务转让给周文斌，欧阳爽于2018年7月26日注销了嘉禾县神光广告发布中心，周文斌于同日重新注册。嘉禾县神光广告发布中心作为案涉行政协议权利义务的承继者，嘉禾县城管局于2018年12月17日向嘉禾县神光广告发布中心收取管理费用6000元，表明嘉禾县城管局对嘉禾县神光广告发布中心经营者变更的事实予以认可。案涉行政协议在未依法变更、解除的情况下，对双方均有约束力。2019年8月26日，嘉禾县城管局向李红芳颁发6号行政许可证，许可李红芳在嘉禾大道与和谐路交汇路口设置立柱式大型户外广告，其许可期限、位置在案涉行政协议范围内，违反了案涉行政协议第五条“从协议签订之日起，甲方不得与其他单位和个人签订同类业务的合同或协议”之规定，对嘉禾县神光广告发布中心的权利义务可能产生实际影响，嘉禾县神光广告发布中心是该行政许可的利害关系人，故嘉禾县神光广告发布中心具有本案原告主体资格。 关于焦点二。《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款规定，大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。本案中，如前所述，嘉禾县神光广告发布中心系案涉行政许可的利害关系人。嘉禾县城管局作为市容环境卫生行政主管部门，在作出案涉行政许可前，未告知嘉禾县神光广告发布中心享有陈述、申辩及要求听证的权利，属于程序违法，依法本应予以撤销。但是，李红芳系善意获得嘉禾县城管局行政许可，且依据该行政许可已经建设成一座立柱式广告牌，广告牌的设置符合城市容貌标准和城市整体规划，如撤销该行政行为将会影响到国家利益及第三人的合法权益，依法确认该行政行为违法，但不予撤销。另外，嘉禾县神光广告发布中心请求责令嘉禾县城管局拆除李红芳已经建设成的立柱式广告牌，属另一法律关系，不是本案审理范围。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，一审法院判决：“确认被告嘉禾县城市管理和综合执法局于2019年8月26日向第三人李红芳颁发嘉城执许[2019]0006号行政许可的行政行为违法。本案案件受理费50元，由被告嘉禾县城市管理和综合执法局负担”。 上诉人嘉禾县神光广告发布中心上诉称：李红芳采取欺骗等不正当手段取得的6号行政许可证，自始至终不存在法律效力，更谈不上撤销该行政许可证会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。一审判决确认嘉禾县城管局向李红芳颁发6号行政许可证的行政行为违法，但不予撤销该行政行为，于法无据。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，并撤销嘉禾县城管局作出的6号行政许可。 针对嘉禾县神光广告发布中心的上诉，嘉禾县城管局答辩称：一、嘉禾县神光广告发布中心不是案涉行政许可的利害关系人，嘉禾县神光广告发布中心经营广告的行为从来没有取得嘉禾县城管局的行政审批同意，属于擅自设置大型户外广告行为，故嘉禾县神光广告发布中心没有原告主体资格，也没有上诉人主体资格。二、嘉禾县城管局依法行政许可给李红芳进行户外广告的行政行为合法有效，符合正规程序。一审判决不予撤销是正确的。综上，嘉禾县神光广告发布中心的上诉理由不成立，请求二审法院驳回嘉禾县神光广告发布中心的上诉请求。 针对嘉禾县神光广告发布中心的上诉，李红芳陈述称：一、嘉禾县城管局作出的6号行政许可合法有效。二、嘉禾县城管局实施的行政许可位置在嘉禾大道北段旁的诚信园内，不属于嘉禾县神光广告发布中心与原嘉禾县建设局签订的《协议书》约定的范围。三、嘉禾县神光广告发布中心并未履行《协议书》，该《协议书》已经失效。请求二审法院驳回嘉禾县神光广告发布中心的上诉请求。 上诉人嘉禾县城管局上诉称：一、周文斌经营的嘉禾县神光广告发布中心没有到嘉禾县城管局依法办理户外广告行政许可手续，其主体资格不合法，因此，一审判决认定嘉禾县神光广告发布中心具有原告主体资格是错误的。二、嘉禾县城管局给李红芳颁发6号行政许可证的行政行为合法，程序正当，嘉禾县神光广告发布中心不是行政许可的利害关系人。一审判决认定嘉禾县神光广告发布中心是行政许可的利害关系人，应当告知其享有的陈述、申辩及要求听证的权利而未告知属于程序违法，系认定事实和适用法律错误。三、嘉禾县城管局实施的行政许可位置在嘉禾大道北段旁的诚信园内，不属于嘉禾县神光广告发布中心与原嘉禾县建设局签订的《协议书》约定的嘉禾大道中段范围。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院改判嘉禾县神光广告发布中心不具有原告主体资格，嘉禾县城管局作出的6号行政许可行为合法。 针对嘉禾县城管局的上诉，嘉禾县神光广告发布中心答辩称：一、一审判决认定嘉禾县神光广告发布中心是本案的适格原告有法可依、有理有据。二、根据案涉的《协议书》第二条第六款约定“甲方以此协议作为批准同意乙方设置户外广告”，实际上属于行政许可的转换形式，符合行政许可法的要求和条件。三、嘉禾县城管局给李红芳颁发6号行政许可证的行政行为程序不合法，嘉禾县神光广告发布中心是行政许可的利害关系人。四、嘉禾县城管局实施的行政许可位置属于嘉禾县神光广告发布中心与原嘉禾县建设局签订的《协议书》约定的范围。 针对嘉禾县城管局的上诉，李红芳陈述称，同意嘉禾县城管局的上诉意见。 二审期间，上诉人嘉禾县神光广告发布中心向本院提交了以下证据：嘉地发[2011]1号《嘉禾县地名委员会关于县城区路街巷更名的通知》，拟证明嘉禾县神光广告发布中心和原嘉禾县建设局签订的《协议书》中提到的嘉禾大道中段就是现在的嘉禾大道北段。上诉人嘉禾县城管局对嘉禾县神光广告发布中心提交的证据发表如下质证意见：对该文件的真实性无异议，对关联性有异议，文件是为了规范县城地名作出的，文件里没有标明嘉禾大道中段，只有北段和南段，签订《协议书》的时候还没有出台这个文件，当时是把现在的嘉禾大道北段的一部分和南段的一部分称为嘉禾大道中段，本案行政许可给李红芳的位置现在属于嘉禾大道北段，与《协议书》中的中段并不完全重合。原审第三人李红芳对嘉禾县神光广告发布中心提交的证据发表如下质证意见：对该证据的真实性无异议，对证明目的有异议，案涉《协议书》签订的时候，嘉禾县城管局给李红芳行政许可位置的这段路还没修。本院对上述证据认证如下：该证据的真实性予以认可，但对其证明目的不予认可。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。另查明，李臻系李建红之女，欧阳爽系李臻丈夫。 本院认为，本案的争议焦点是：一、嘉禾县神光广告发布中心是否具有本案原告主体资格；二、嘉禾县城管局对李红芳作出的行政许可行为是否合法，是否应予撤销。 关于争议焦点一。《个体工商户条例》第十条规定，个体工商户登记事项变更的，应当向登记机关申请办理变更登记。个体工商户变更经营者的，应当在办理注销登记后，由新的经营者重新申请办理注册登记。家庭经营的个体工商户在家庭成员间变更经营者的，依照前款规定办理变更手续。本案中，嘉禾县神光广告发布中心与原嘉禾县建设局签订《协议书》时，经营者是李臻，后变更为另一家庭成员欧阳爽。2018年7月1日欧阳爽将嘉禾县神光广告发布中心与原嘉禾县建设局签订的《协议书》的权利义务转让给周文斌，欧阳爽于2018年7月26日注销嘉禾县神光广告发布中心，周文斌于同日重新注册登记，由此周文斌合法地成为嘉禾县神光广告发布中心的经营者。2018年12月17日，嘉禾县城管局向周文斌经营的嘉禾县神光广告发布中心收取了管理费用6000元，表明嘉禾县城管局对嘉禾县神光广告发布中心经营者变更为周文斌的事实予以认可，亦认可欧阳爽与周文斌之间债权转让的事实。故案涉《协议书》在未依法变更、解除的情况下，对嘉禾县神光广告发布中心、嘉禾县城管局双方均有约束力。嘉禾县城管局向李红芳颁发6号行政许可证，许可李红芳在嘉禾大道与和谐路交汇路口设置立柱式大型户外广告，其许可期限、位置在案涉《协议书》范围内，对嘉禾县神光广告发布中心的权利义务可能产生实际影响，嘉禾县神光广告发布中心是该行政许可的利害关系人。嘉禾县神光广告发布中心对嘉禾县城管局作出的6号行政许可不服，有权提起行政诉讼，故嘉禾县神光广告发布中心系本案适格的当事人。 关于争议焦点二。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条第一款规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款规定，大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。本案中，原嘉禾县建设局为实现行政管理的目的，与嘉禾县神光广告发布中心签订的《协议书》属于行政协议，协议双方主体适格，意思表示真实，内容不违反法律规定，嘉禾县神光广告发布中心亦基于此协议获得了设置户外广告牌的许可。在协议合法有效且并未到期的情况下，嘉禾县城管局作为市容环境卫生行政主管部门，在作出案涉行政许可前，未告知该行政许可的利害关系人嘉禾县神光广告发布中心享有的陈述、申辩及听证等重要程序性权利，属于程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院应当判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，李红芳系善意获得被诉行政许可，且依据该行政许可已经建设成一座立柱式广告牌，该广告牌的设置符合城市容貌标准和城市整体规划。《中华人民共和国物权法》第一百零六条对善意第三人合法权益的保护进行了规定，对善意第三人合法权益的保护，立法目的在于维护社会交易的安全性和经济秩序的稳定性。撤销违法的被诉行政许可行为，将会对善意第三人合法权益造成损害，违反物权法的前述规定，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定的撤销会损害公共利益情形，一审判决确认被诉行政许可行为违法，但不撤销该行政行为，并无不当。嘉禾县神光广告发布中心提出李红芳采取欺骗等不正当手段取得6号行政许可证，应当予以撤销的主张，缺乏证据证实，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉人嘉禾县神光广告发布中心预交的二审案件受理费50元，由上诉人嘉禾县神光广告发布中心负担；上诉人嘉禾县城市管理和综合执法局预交的二审案件受理费50元，由嘉禾县城市管理和综合执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何文捷 审 判 员 谷 敏 审 判 员 王 洪 二〇二〇年七月二十七日 法官助理 侯 睿 书 记 员 李凌涛 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。