新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院 行 政 裁 定 书 （2020）新40行终38号 上诉人（原审原告）：朱新华，女，蒙古族，1964年5月24日出生，住新疆维吾尔自治区阿勒泰市。 上诉人（原审原告）：杨迪湘，男，汉族，1961年4月24日出生，住新疆维吾尔自治区阿勒泰市。 被上诉人（原审被告）：阿勒泰市人民政府。住所地阿勒泰市解放路26号。 法定代表人：张治军，该市市长。 上诉人朱新华、杨迪湘因与被上诉人阿勒泰市人民政府不服强制拆除纠纷一案，不服阿勒泰地区中级人民法院（2019）新43行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审中，朱新华、杨迪湘诉称，朱新华、杨迪湘夫妻两人共同拥有位于阿勒泰市××路的房屋所有权和国有土地使用权。朱新华、杨迪湘先后于1998年和2013年花费巨资在该处自建住房。2017年8月10日，市政府发布公告，拟对朱新华、杨迪湘上述房屋所在街区道路进行征收。2017年9月18日，市政府在未经任何法定程序，未事先告知和补偿的情况下，将朱新华、杨迪湘的上述房屋强行拆除。此后，朱新华、杨迪湘向阿勒泰地区住房和城乡建设局投诉要求处理，该局于2017年11月10日致函（阿地住建函（2017）93号），明确指出“此事件存在‘违建’认定依据不充分、执行程序不到位、部门之间相互推诿、标准不统一等问题”，要求市政府严格依法依规调查处理此问题，并反馈调查处理结果。然而朱新华、杨迪湘与市政府各部门负责人沟通与复议均无果，被拆除的房屋至今仍裸露在外，使朱新华、杨迪湘不得安居。市政府的违法行为，严重的损害了朱新华、杨迪湘的财产和人身权益。现依法提起诉讼，请求：1.判令确认市政府对属于朱新华、杨迪湘所有的位于阿勒泰市××路的房屋拆除行为违法；2.判令市政府对其违法拆除的上述房屋恢复原状或者予以赔偿或者予以依法征收补偿；3.判令市政府赔偿自2017年9月18日起至本案终结为止的各种损失（按每日350元算）；4．诉讼费用由市政府承担。在原审法院庭审后，朱新华、杨迪湘对其诉讼请求第二项中“判令市政府对其违法拆除的上述房屋依法征收补偿”在本案中不再主张。 原审法院认为，朱新华、杨迪湘起诉市政府要求确认对其房屋拆除行为违法并恢复原状或赔偿损失，但在原审法院审理中，朱新华、杨迪湘虽称强制拆除房屋是市政府指挥，多部门参与的，但其认可具体实施是阿勒泰市行政执法局，而市政府也陈述强制拆房屋是由阿勒泰市行政执法局实施的，且市政府提供的阿勒泰市行政执法局出具的“关于朱新华案件情况说明”中阿勒泰市行政执法局也认可强制拆除房屋是由其单位实施的，因此，朱新华、杨迪湘要求确认市政府的强制拆除行为违法，被诉主体不适格，经原审法院向朱新华、杨迪湘释明，朱新华、杨迪湘仍坚持将市政府作为被告。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条的规定，裁定如下：驳回朱新华、杨迪湘的起诉。朱新华、杨迪湘预交的案件受理费50元，予以退回。 上诉人朱新华、杨迪湘不服，上诉称：请求撤销阿勒泰地区中级人民法院作出的（2019）新43行初1号行政裁定，指令继续审理。事实与理由：一审法院驳回两上诉人的起诉属认定事实不清，适用法律错误。本案系因房屋征收引起的纠纷，2017年8月10日，被上诉人在未经法定程序、未事先告知和补偿的情况下，组织人员将上诉人的房屋进行拆除，故被上诉人是当然的被告，一审法院认定被告主体不适格错误。一审中被上诉人提交了“关于朱新华案件情况说明”证明被诉强拆行为是阿勒泰市行政执法局作出，因此一审法院要求两上诉人变更被告，但一审法院并未将该说明转交给上诉人，违反了证据应当交换的程序规则，且一审法院若认为阿勒泰市行政执法局参与了对上诉人房屋的强拆行为，应当将其追加作为共同被告参加诉讼，而不是直接驳回两上诉人的起诉。故请求二审法院支持两上诉人的上诉请求。 被上诉人阿勒泰市人民政府辩称，1.市政府不是作出拆除决定的主体，也不是强制拆除的主体，市政府也未委托其他单位实施强制拆除；2.朱新华、杨迪湘的房屋中，除有房产证的114.03平方米房屋外，其余364.53平方米的两间房屋，已被阿勒泰市房产管理局、阿勒泰市城乡建设规划局、阿勒泰市国土资源局、阿勒泰市行政执法局认定为依法应予拆除建筑，不应予以补偿；3.本案已超过法定的起诉期限。故请求依法驳回朱新华、杨迪湘的起诉，维持一审裁定。 本院认为，本案的争议焦点为上诉人朱新华、杨迪湘诉称阿勒泰市政府强制拆除其案涉房屋，以阿勒泰市政府为被告提起诉讼是否符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”该解释第六十九条第一款第三项规定：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的。”若经告知而变更正确被告的，则依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、第二十四条第一款等条款规定，受诉人民法院可移送有管辖权的法院，亦可自行审理。本案中，两上诉人朱新华、杨迪湘所诉称的强制拆除行为改变的是案涉房屋的事实状态，应以该事实状态的改变确定行为主体，即需确定该强制拆除行为的实施主体，既而确定本案的适格被告。一审中，阿勒泰市人民政府提交了2019年11月21日阿勒泰市行政执法局向阿勒泰市司法局出具的《关于朱新华案件情况说明》及2020年4月23日阿勒泰市行政执法局向该市政府出具的《关于朱新华、杨迪湘夫妇违法建筑的情况说明》，该两份情况说明中均记载系阿勒泰市行政执法局以违法建设拆除为由，于2017年9月18日对朱新华、杨迪湘案涉的房屋实施了强制拆除的行为。阿勒泰市行政政法局系能够独立承担法律责任的行政主体，其是本案适格的被告，在该局自认其系本案被诉强制拆除行为的实施主体，又欠缺有效证据证明该局受阿勒泰市政府委托的情况下，无法认定阿勒泰市政府应对该强制拆除行为承担法律责任，故阿勒泰市政府不属于本案的适格被告。由于两上诉人坚持本案诉讼，一审法院向两人释明是否变更被告，两人明确拒绝变更被告，一审法院据此驳回两人起诉符合行政诉讼法及司法解释的规定，本院予以确认。两上诉人认为阿勒泰市政府为本案适格被告的上诉理由无事实和法律依据，本院不予采信。 关于两上诉人称一审法院未进行证据交换程序违法的上诉理由，一审法院分别于2020年4月23日以及2020年4月26日就该两份情况说明组织朱新华、杨迪湘进行了质证，两人亦发表了质证意见并在质证笔录上签字，故一审法院并无程序违法之处，两上诉人该项上诉理由无事实依据，本院不予采信。关于两上诉人称一审法院可以追加阿勒泰市行政执法局为共同被告参加诉讼的上诉理由，在行政诉讼中，人民法院发现漏列被告情形时可以追加被告，若原告不同意追加，则将其作为第三人参加诉讼，但本案中因阿勒泰市政府不是强拆行为的实施主体，也非复议机关，其不是本案适格的被告，故本案属于所列被告而非漏列被告的情形，不适用追加被告的处理方式，且行政执法局作为被告的案件属基层人民法院管辖，一审法院追加其作为被告违反了级别管辖的规定，两上诉人可向有管辖权的法院依法直接提起诉讼，故两上诉人该项上诉理由无法律依据，本院不予采信。关于上诉人称即使阿勒泰市行政执法局实施了强制拆除的行为，也是因阿勒泰市政府的责成或命令，应当由阿勒泰市政府承担责任的上诉理由，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，虽然本案各方当事人未提交限期拆除决定，但强制拆除行为已由阿勒泰市行政执法局实施，故是否有限期拆除决定书或责成程序，只是判断该强制拆除行为合法性的要件之一，而“责成”行为本身通常只具有内部性，是上级政府为推进行政强制执行而明确具体实施部门的内部核准指令活动，同时是一种过程性、阶段性行政活动，其本身往往并不对相对人的实体合法权益产生直接影响，难以作为行政诉讼的受案范围，现两上诉人并未提供证据证明阿勒泰市政府作出过“责成”行为或者该行为直接产生了外化效果，且被诉强制拆除行为已有明确的实施机关即阿勒泰市行政执法局，故两上诉人起诉阿勒泰市政府要求其对强制拆除行为承担责任，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人朱新华、杨迪湘的上诉请求不能成立，本院不予支持，一审裁定正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 二审案件受理费50元（已预收）退回上诉人朱新华、杨迪湘。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张 学 珍 审 判 员 李  霞 审 判 员 田 金 华 二〇二〇年七月二十四日 法官助理 （邹涛） 书 记 员 肖 楚 男