上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终273号上诉人(原审原告)许建民，男，1961年7月16日出生，汉族，住上海市长宁区。被上诉人(原审被告)上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。委托代理人陆馨伟。委托代理人顾景春。被上诉人(原审被告)上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人邓大伟。委托代理人张晓莹。被上诉人(原审被告)上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人倪佳慧。委托代理人李玮。被上诉人(原审被告)上海市长宁区消防救援支队，住所地上海市长宁区。行政负责人虞利强，上海市长宁区消防救援支队支队长。委托代理人祁文晋。被上诉人(原审被告)上海市公安局长宁分局天山路派出所，住所地上海市长宁区。行政负责人俞晓东，上海市公安局长宁分局天山路派出所所长。委托代理人祁文晋。上诉人许建民因房屋整治行为一案，不服上海铁路运输法院(2020)沪7101行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月11日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审认定：本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋(以下简称104室房屋)房屋为公有居住房屋，承租人为许建民，房屋使用面积15.8平方米，月租人民币30.5元(以下币种均为人民币)。1996年12月18日，上海市食品开发实业公司与许建民签订《关于提供营业使用房屋的协议》，协议约定：上海市食品开发实业公司购104室房屋15.8平方米无偿提供给许建民作营业用房，装修费、房租、物业管理费、清洁卫生费等由许建民承担。后许建民通过差价换房成为104室房屋的承租人。104室房屋1997年1月的住房调配单，记载的调配单位和房屋受配人均为上海市食品开发实业公司，记载调配原因为“作为本公司经营用房用于解决下岗人员再就业”。核发日期为2016年11月1日的营业执照载明，上海市长宁区鲜蛤蛤食品店为个体工商户，经营场所为本市长宁区天山路街道玉屏南路XXX弄XXX号XXX室；经营者为刘翼凌，注册日期为2003年4月3日。2017年1月3日，上海市长宁区鲜蛤蛤食品店取得食品经营许可证。被诉整治行为实施前，104室房屋处于破窗为门状态，并一直用于经营。2017年5月，上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)、原上海市长宁区公安消防支队(现为上海市长宁区消防救援支队，以下简称长宁消防支队)、上海市公安局长宁分局天山路派出所(以下简称天山路派出所)发布《天山路街道“五违四必”联合执法告知书》(以下简称《联合告知书》)称，重点开展针对遵义路、玉屏南路沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日，长宁房管局向区各街道(镇)出具《关于沿街住房房屋经批准居改非的相关问题答复》(以下简称《答复》)，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的‘居改非’，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年6月14日，长宁执法局在许建民没有自行整改的情况下对104室房屋实施了砌墙封门的整治行为，将104室房屋恢复至原始窗户状态，许建民认为整治行为侵犯了其合法权益，遂起诉至原审法院，请求确认五原审被告于2017年6月14日对原告承租的104室房屋实施砌墙封门的行政行为违法，并附带审查《答复》规范性文件的合法性。原审认为：本案争议焦点为：一是被诉行政行为的行为主体是否为五原审被告；二是104室房屋是否应予整治；三是被诉行政行为是否合法。关于争议焦点之一，首先，本案被诉行为是针对104室房屋实施砌墙封门的整治行为。根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第五条第二款第(三)项规定，长宁执法局对其行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现长宁执法局确认由其实施被诉行政行为，因此长宁执法局的被告主体资格可以确定。其次，从《联合告知书》的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，《联合告知书》仅起到宣示告知作用，并不能证明除长宁执法局以外的其余主体亦实施了被诉行政行为。所以，许建民认为长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所亦为本案诉讼主体以及在庭审中要求增加天山街道办事处作为被告，应承担法律责任的诉请和主张，缺乏相应证据支撑，难以支持。关于争议焦点之二，根据《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订)第五十二条第一款的规定，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。本案中，104室房屋原使用性质为居住，许建民提供的住房调配单上的房屋受配人并非许建民且《关于提供营业使用房屋的协议》系民事主体之间的约定，实际上后续许建民取得的租用公房凭证上载明的用途仍为居住。因此，许建民主张在长宁执法局作出被诉行政行为之时，104室房屋的使用性质为非居住用途无依据。此外，涉案房屋改变外貌亦缺乏依据。许建民一直将104室房屋作经营使用，未恢复至原开窗状态，不仅不符合《上海市住宅物业管理规定》第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。长宁执法局基于此对104室房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。关于争议焦点之三，《中华人民共和国行政强制法》《上海市城市管理行政执法条例》《上海市住宅物业管理规定》等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，长宁执法局在执法过程中虽然出具了《联合告知书》，但告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，《联合告知书》未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。长宁执法局在实施被诉行政行为前也未依法听取许建民的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于104室房屋确实存在外墙未恢复原状的情形，长宁执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。关于许建民诉请附带审查《答复》合法性，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。经审查，《答复》系长宁房管局针对区内各街道(镇)在实施整治活动中征询的问题作出的答复，内容系依据《上海市城镇公有房屋管理条例》(1990年8月1日施行)、《上海市居住物业管理条例》(1997年7月1日施行)等规定，对其系该区唯一具有居改非审批权限的行政机关的重申及对上述规定中关于居改非效力的归纳说明，并非规范性文件。许建民该诉请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条关于规范性文件附带审查的规定，对《答复》不进行规范性文件合法性的附带审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第(一)项之规定，于2020年5月15日判决如下：确认长宁执法局于2017年6月14日对上海市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；驳回许建民的其他诉讼请求；案件受理费人民币50元，由长宁执法局负担。判决后，许建民不服，上诉于本院。上诉人许建民上诉称：104室房屋的调配单经过房管及有关政府部门确认，注明是经营用房，并非民事主体之间的约定。上诉人单位为了解决下岗职工的就业在当时出资15万元的价格购买了涉案房屋，充分说明了房屋性质是商铺，政府部门不应出尔反尔。且即便改变了房屋使用性质，那么也只是用途的改变，与房屋外貌没有因果关系。请求撤销原判，依法改判支持其原审诉讼请求。被上诉人长宁执法局辩称：涉案房屋存在擅自改变物业使用性质、破坏房屋外貌的违法行为。被上诉人对104室房屋进行整治恢复原状，是按照本市“五违四必”综合整治工作中对于沿街店面违法经营情况进行的统一行政管理措施。上诉人提出的上诉理由和依据不能成立，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁房管局辩称：其未实施被诉房屋整治行为，并非本案适格被告。对于房屋使用性质的改变，应严格遵循《上海市城镇公有房屋管理条例实施细则》(1991年2月1日施行)第五十八条规定，由区房管局行使审批权。104室房屋物业使用性质为居住，其未作出过对涉案房屋的居改非审批。上海市食品开发实业公司与许建民签订的《关于提供营业使用房屋的协议》是民事协议，仅对签约双方具有约束力；《住房调配单》仅是公有住房调配进户的依据，上述材料不是公有住房使用性质改变的依据。请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁市场监管局辩称：其未参与实施被诉行政行为，并非本案适格被告，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁消防支队辩称：其未参与实施被诉行政行为，主体不适格，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人天山路派出所辩称：其未参与实施被诉行政行为，主体不适格，请求驳回上诉、维持原判。经审理查明：原审判决认定的事实清楚，本院依法予以确认。二审审理中，虽经本院协调但未达成一致。本院认为：依据《上海市城市管理行政执法条例》《上海市城市管理行政执法条例实施办法》的相关规定，长宁执法局对本行政区域内的擅自搭建改变物业使用性质等行为，具有实施城市管理行政执法权，长宁执法局作出被诉行政行为，作为原审被告，各方当事人均予以确认。从本案查明的事实来看，长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所仅为2017年5月发布《联合告知书》的发布主体，上诉人对2017年6月14日的被诉房屋整治行为不服提起行政诉讼，长宁执法局作为原审被告是行政诉讼的适格主体，原审判决对本案诉讼主体资格的认定符合法律规定，本院予以确认。本案中，长宁区相关部门对“破墙开店”进行整治，行政目的并无不当。长宁执法局依据104室房屋的租赁凭证、长宁房管局的《答复》、执法前后现场照片等相关证据，认定上诉人104室房屋破窗开门属于破坏房屋外貌的违法行为，在此次“五违四必”综合整治期间作出被诉房屋整治行为予以恢复原状，认定事实清楚，证据充分。长宁房管局2017年6月8日《答复》系对区各街镇出具的相关业务问题的解答，并非针对公众作出的具有普遍约束力的规范性文件，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的一并审查的范畴。需要指出，不论是现行实施的《上海市住宅物业管理规定》，还是1997年104室房屋调配时有效的《上海市城镇公有房屋管理条例实施细则》等相关规定，都规定改变房屋使用性质，特别是居住房屋改作非居住使用的，需报市、区、县房管局审批。因此，上诉人虽有上海市食品开发实业公司与其签订的《关于提供营业使用房屋的协议》，但未能提供经该行政管理区域内有权审批机关长宁房管局的对104室房屋批准居改非的行政许可，故上诉人认为104室房屋为经营用房、可以破墙开店的诉讼主张，缺乏事实证据和法律依据，本院难以支持。综上，长宁执法局作出被诉行政行为前未听取被上诉人陈述申辩、未履行催告等义务，属于违反法定程序。原审判决确认被诉行政行为违法并驳回许建民的其他诉讼请求，并无不当。综上，上诉人上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人许建民负担。本判决为终审判决。审 判 长 张文忠审 判 员 程 黎审 判 员 陈瑜庭二〇二〇年七月十六日法官助理 张淼堂书 记 员 朱小艳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……