浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙07行终309号 上诉人（原审原告）陈文震，男，1973年10月4日出生，汉族，住浙江省武义县。 被上诉人（原审被告）武义县人民政府白洋街道办事处，住所地浙江省武义县武阳东路2号。 法定代表人蓝百成，主任。 出庭行政负责人徐亮，武义县人民政府白洋街道办事处副主任。 委托代理人（特别授权）方雪松，浙江前程律师事务所律师。 陈文震与武义县白洋街道办事处（以下简称白洋街道办）其他行政管理行政行为一案，兰溪市人民法院于2019年12月10日作出（2019）浙0781行初528号行政判决。陈文震不服，向本院提起上诉。本院于2020年4月21日立案后，依法组成合议庭，通过调阅原审卷宗、询问当事人等方式对本案进行了审理。上诉人陈文震，被上诉人白洋街道办的行政负责人徐亮及委托代理人方雪松，均于2020年5月21日到庭参加庭询。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定如下事实：2017年1月28日，原告陈文震与邵国琪签订了猪场租赁合同，承包经营邵国琪名下的武义琪业家庭农场（以下简称琪业农场），从事生猪养殖。2017年8月17日，被告接到上级部门的信访件交办单，要求对武义县白洋街道东湖村水库后面五、六个养猪场，污水流入农田和水库，臭气污染严重一事进行查处。被告组织人员对原告及其他养猪场进行了清空整治，原告配合被告的工作并将栏内的生猪赶到白溪村杨福星养殖场，进行了清空整治。2017年10月31日，武义县农业局向县支农资金整合领导小组提出报告申请补助资金，其中第三项关于东吴水库边四家养猪场生猪处置清空补偿，共补助资金52.866万元，附件3中的琪业家庭农场，肉猪664头，养殖处置补助资金13.28万元，按90%拨付资金11.952万元。2018年3月，中央环保督察部门发现东湖水库边进行清空整治后，有部分养猪场未经相关部门验收又擅自复养。2018年6月，被告组织人员对白洋街道东湖村东湖水库边养猪场进行关停拆除整治。2018年7月27日，被告与琪业农场签订了养殖场关停拆除协议，协议中约定养殖场房舍及附属设施补助，由武义县中正房地产价格评估有限公司进行评估，补助金额1197071.59元。协议签订后，被告支付了上述补偿款，原告也积极配合被告工作，对生猪进行了处理。之后，原告对被告的补助不满，书面要求被告对其关停拆迁的生猪要求补助，被告于2019年6月27日作出答复，认定：1、琪业农场是非国有土地上建造的养殖场，业主邵国琪，该猪场用地系设施农用地，其关停拆除不适用《国有土地房屋征收和补偿条例》。申请设备搬迁、停产停业、生猪处置损失的补助请求不符合县政府规定的补助范围，故不予补助。关于关停拆除琪业农场的畜禽处置补助及所有建筑物的补助，补偿款按规定已支付给琪业农场。2、2017年底前对琪业农场的关停清空时，存栏生猪为664头，补助金额为119520元，补偿款已支付琪业农场。2018年4月份，如有你所述转移了197头生猪，也是属于在琪业农场关停清空后，擅自复养的违规行为，按规定不能补助。原告对此答复不服，遂提起行政诉讼。 原审法院认为，原告陈文震是琪业农场的承租户，在此次关停拆除过程中，其养殖的生猪处置导致的损失和由此产生的补助款与其有利害关系，是本案的适格原告。本案的争议焦点是2017年8月份清空整治后，原告复养的行为是否符合规定；如果复养是合法的，则2018年7月份进行拆除关停时，再次进行生猪清空，被告应再次作出畜禽处置补助。本案中，被告接到上级部门的督察信访交办单，对东湖村东湖水库后面的五、六个养猪场包括案涉原告所承包的养猪场进行生猪清空整治，全部整治完毕后，原告并未达到合格的条件，也未向有关部门提出申请，并通过验收而擅自复养，其复养的行为不符合规定。原告要求被告赔偿复养之后再次清空造成的生猪补助，不予支持。原告诉请的非住宅房屋、设备搬迁、停产停业损失，是国有土地房屋征收和补偿的补偿标准，不适用本案的情形，也不予支持。因此，原告的诉请缺乏事实和法律依据，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告陈文震的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈文震负担。 上诉人陈文震上诉称：一、原审法院认定上诉人2018年3月份擅自复养缺乏事实依据。被上诉人辩称程露不是白洋街道办工作人员不是事实。根据农业部《乡镇畜牧兽医站管理办法》第二条、第七条之规定，以及程露作为官方兽医为白洋街道养殖户开具检验检疫证明和通过养殖工作群对辖区内所有养殖户养殖行为的日常管理、监督的行为是政府行为。被上诉人租用了茭道镇××村王献峰养殖场（白洋街道办工作人员魏杰、程露经办）用于安置上诉人的413头生猪，也充分说明了该批次生猪不是擅自复养的事实。截止到2018年10月23日前，包括被上诉人的《答复清单》均没有证据表明上诉人有擅自复养的事实依据。《答复清单》明确是因为认定上诉人不会因紧急出售和紧急转移遭受损失而不需要补助。按照举证责任倒置原则，依法应当由被上诉人承担举证责任，但原审法院仅因上诉人陈述，就认定上诉人擅自复养缺乏事实依据。二、上诉人在没有违法事实情况下，对政府的三次清空均予以配合，两次由琪业农场业主邵国琪租用安置，一次由被上诉人租用安置。第一次：全部清空。2017年8月22日，紧急出售大猪400头，转移397头中小猪到第三人琪业农场业主邵国琪高价租用的白洋街道白溪杨福星养殖场（租期20天），超期两天即22天后搬回琪业农场继续经营。期间均向业主邵国琪及官方兽医报告养殖情况。第二次：部分清空。2018年3月19日，上诉人实际存栏500多头，被上诉人因中央环保督察“回头看”要求减少存栏量以减轻上级部门的环保压力，又紧急出售126头大中猪。督察过后的3月29日，因存栏只有限养量的一半，上诉人经向业主邵国琪请示同意，从丽水购入五十斤以下小猪208头。购回后，又被要求转移到白洋街道白溪杨福星养殖场的同一幢猪舍（这次租期30天），超期七天搬回。第三次：全部清空。被上诉人因落实上级的关停拆除令，又要求上诉人配合，6月、7月上诉人总计紧急出售253头，剩余413头搬迁至茭道镇××村王献峰养殖场（租期4个月，白洋街道租用，临时安置）。至此，上诉人在不到一年的时间里没有违法事实都予以配合且必须配合，在这种高压下，擅自复养无异于比登天还难，被上诉人的指控不符合逻辑常理。三次转移的生猪均是业主及被上诉人安置。三、原审法院以上诉人诉请的非住宅房屋、设备搬迁、停产停业损失是国有土地上房屋征收和补偿的标准，不适用本案情形，也不予支持，属认定事实错误。有征收则有补偿。集体土地上非住宅房屋搬迁也产生非住宅房屋、设备搬迁、停产停业损失，没有标准，也要酌情确定或予以评估。事实上，上诉人的养殖设备无地搬迁，应当按重置价格予以征收，上诉人实际上已停产，只是部分生猪因价格过低、体重过小才没有出售。现实中，国有土地上房屋搬迁费及停产停业与集体土地上房屋搬迁停产停业实行同样标准。上诉人申请的生猪处置仅是相当于2013年生活水平的最低生活保障的申请，实际经营的琪业农场不在禁养区限养区，应当适用上位法《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，被上诉人应当对上述搬迁和停产停业作出合理补偿。综上，原审法院在没有全面查清上诉人各批次生猪转移情况、在没有各方当事人（原主任胡旭、经办人农办主任魏杰、官方兽医程露、琪业农场业主邵国琪、证人陈某1及陈某2）出庭举证质证的情况下即作出的判决结果，难以令人信服。请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人在原审中的诉讼请求。案件审理中，上诉人申请变更对生猪补助请求由每头395.2元为按照政策每头200元、增加诉讼请求临时安置费24000元。 被上诉人白洋街道办答辩称：一、被上诉人拆除琪业农场的养猪场，系落实处理中央环境保护督察协调联络组交办的信访事项的处理行为。琪业农场业主是邵国琪，被上诉人与邵国琪签订了《养殖场关停拆除协议书》，相关畜禽处置补助、养殖场房舍及附属设施（经评估机构评估）的补助款已按规定全部支付给琪业农场业主邵国琪。上诉人系承租人，在其租赁期间如有相关设施和设备的投入应与琪业农场处理。琪业农场是非国有土地上建造的养殖场，该猪场用地系设施农用地，其关停拆除不适用《国有土地房屋征收和补偿条例》，应根据武政办（2013）74号《关于武义县畜禽养殖禁养区限养区养殖场关停拆除补助政策意见》的规定及评估结果给予补助。二、2018年6月份，如有上诉人所称紧急出售生猪253多头，搬迁转移生猪413多头，系属于在2017年8月琪业农场整治清空后，擅自复养的违规行为，按规定不能补助。上诉人不能以被上诉人为落实环保督察要求，为关停拆除养殖场，曾经帮助解决上诉人饲养难题而否定其在2017年8月整治清空后又擅自复养的事实。请求驳回上诉，维持原判。 二审期间，上诉人陈文震提交新的证据如下： 证据1、涉及武义县养殖业管理的相关宣传和报道资料，证明：（1）白洋街道对养殖业相关的报道内容中涉及武义县人民政府具体落实中央环保的相关信访件，武义县人民政府组织实施了琪业农场的两次清空整治以及关停拆除的相关工作，所以武义县人民政府也应当作为本案的责任主体；（2）上诉人没有擅自复养。（二审中，上诉人陈文震于2020年5月18日提出书面申请，以本案一审宣判后，上诉人发现新的证据证明是武义县人民政府直接指挥了本次清空整治为由，要求追加武义县人民政府为本案共同被告。） 证据2、浙江省畜禽养殖场养殖小区备案与养殖档案管理办法，证明：上诉人的养殖场是合法养殖的，没有擅自复养。 被上诉人白洋街道办质证意见：本案相关证据材料能证实案涉行政行为包括签订协议、现场清空等都是由被上诉人具体实施的；关于环保督查武义县人民政府是有相关义务落实，但不能据此认为武义县人民政府就是责任主体。关于复养的问题，2017年8月清空整治后，若要复养，需要通过申请验收后才能复养，这有相关文件规定，但到目前为止上诉人也说是业主叫他复养他就复养，作为行政管理部门从未收到业主作为主体要求复养或者要求验收的申请材料。故上诉人提交的证据不能证明是合法复养。2018年3月17日武义县畜禽养殖污染专项行动领导小组办公室向琪业农场发过整改意见告知书，上诉人以邵国琪、武义县农业局为被告提起诉讼，邵国琪在永康市人民法院该案件审理中，当庭承认收到告知书后相关内容已告诉了上诉人。 被上诉人白洋街道办提交新的证据如下： 证据1、关于中央环保督查交办中环督信转【2017】08170701-0725信访件的整治方案，证明：在该整治方案中明确提到了清空整治后，也要防止复养的整治措施事项。 证据2、武义县农业局、武义县环境保护局、武义县国土资源局联合下发的武农（2015）53号文件《关于印发的通知》，证明：相关的污染整治后，整治后的养殖场若需要复养，则需要申请污染治理达标考核、验收等环节。 证据3、整改意见告知书，证明2018年3月17日已向业主邵国琪发出告知书，已指出存在清空后未经申请验收重新复养的相关问题，邵国琪在永康市人民法院（2020）浙0784行初9号案件当庭陈述已将告知书内容告知了上诉人。故上诉人的养殖行为是擅自复养的行为。 上诉人陈文震质证意见：对证据1上诉人在原申请政府信息公开的时候只是收到了第一页，且属于二审提交的证据，不予质证；对证据2无异议；证据3不属于新证据，不予质证。 本院审核确认双方当事人提交证据的真实性。 经审理，对原审法院认定的事实，本院予以确认。另，本院核查查明：2019年4月11日，上诉人陈文震以被上诉人白洋街道办对其提出的案涉行政补助给付申请不予答复的行政不作为行为违法为由，向兰溪市人民法院提起行政诉讼，案号为（2019）浙0781行初338号。该案审理中，被上诉人作出本案被诉答复，上诉人陈文震遂于2019年7月12日申请撤回（2019）浙0781行初338号案件的起诉，兰溪市人民法院依法作出裁定，准予其撤回起诉。此后，上诉人提起本案行政诉讼。 本院认为，首先，依据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条之规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案系被上诉人白洋街道办依上诉人陈文震的行政补助给付申请，于2019年6月27日作出《行政补助给付申请答复意见书》，上诉人对该答复不服而提起的行政诉讼。故针对上诉人陈文震二审中提出的新增临时安置费24000元的诉讼请求，于法不符，本院不予司法审查；关于上诉人陈文震二审申请追加武义县人民政府为共同被告的问题，本院认为，武义县人民政府是否为适格被告亦应属于事实查明问题，但根据本案一、二审在卷证据并结合当事人陈述，能够证实被上诉人白洋街道办系案涉清空整治行政行为的具体实施主体，武义县人民政府并没有具体组织实施或共同参与案涉清空整治行政行为，原审法院对此事实认定清楚，上诉人该项请求缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。其次，关于上诉人陈文震主张不存在擅自复养的事实问题，本院认为，本案系被上诉人白洋街道办落实上级部门督察信访交办而对包括上诉人陈文震承租在内的养猪场实施清空整治行为引发，结合2018年3月17日武义县畜禽养殖污染专项行动领导小组办公室向琪业农场发出整改意见告知书、关于中央环保督查交办中环督信转【2017】08170701-0725信访件的整治方案和武农（2015）53号文件等规定，上诉人陈文震在清空整治后复养的事实客观存在，但事实上的复养行为并不能等同于依法依规的复养，因上诉人陈文震未能提交其复养的行为事先已依规定提出申请并获得相关主管部门考核、验收等证据，故上诉人陈文震主张清空整治后的复养应获得相应补助，缺乏充分证据证明，本院不予支持。再次，关于上诉人陈文震主张案涉非住宅房屋、设备搬迁、停产停业损失的补助请求，在卷证据能够证实上诉人租用的养殖场地系设施农用地，对此依法应适用武政办（2013）74号《关于武义县畜禽养殖禁养区限养区养殖场关停拆除补助政策意见》的规定，而不应适用国有土地房屋征收和补偿之标准。综上，被上诉人白洋街道办作出的本案被诉答复意见，有充分的事实和法律法规依据；上诉人陈文震提出的上诉请求和理由，缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回诉讼请求并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈文震负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张旭良 审 判 员 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 二〇二〇年七月十七日 代书记员 刘灵玲