江苏省南通市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）苏06民终1388号 上诉人（原审原告）：施辉，男，1972年1月16日生，汉族，住启东市。 委托诉讼代理人：黄某，江苏联佑律师事务所律师。 委托诉讼代理人：徐文豪，江苏联佑律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：启东市启隆镇人民政府，住所地启东市。 法定代表人：薛海，该镇镇长。 委托诉讼代理人：陈利，男，该镇副镇长。 委托诉讼代理人：陆炜花，上海联洋律师事务所律师。 上诉人施辉因与被上诉人启东市启隆镇人民政府（以下简称启隆镇政府）土地租赁合同纠纷一案，不服启东市人民法院（2019）苏0681民初1037号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月8日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 施辉上诉请求：撤销原判，依法改判或发回重审。事实和理由：一、一审法院引用的（2017）苏0681民初5841号、（2018）苏06民终4416号判决系错误判决。一审应将本案提交审判委员会讨论。二、一审认为不存在不定期租赁合同关系错误。首先，一审对通知的认定错误，案涉土地当时的规划就是蟹苗养殖区，启隆镇政府不可能不继续发包。其次，解除通知并未到达案外人林美平等人，林美平等人与启隆镇政府仍存在合同关系。通知内容不明确，存在歧义，故应当视为解除权的通知未到达林美平等人处，林美平等人对案涉土地系合法占有，施辉从林美平等人受让案涉土地亦是合法占有。第三，施辉与启隆镇政府之间系无固定期限租赁合同。启隆镇政府明知施辉系从林美平等人处受让而来，且使用多年未表示反对，施辉与启隆镇政府之间事实上形成无固定期限租赁合同。三、一审法院认为施辉要求赔偿无法律依据的认定错误。参照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条的规定，银杏树及道路是为了保护案涉土地，案涉土地系由滩涂演化而来，本就属于极其脆弱的土壤结构，且时常发生台风、海水倒灌淹没土地的情况，施辉为了保护土地，花费大量人力物力，形成防护带，其投入系保护土地的投入，故应当予以补偿。四、一审法院适用法条错误。一审判决适用《中华人民共和国合同法》第二百一十八条、二百二十三条、二百二十四条，这些法条适用的前提就是存在租赁关系，然而一审判决又认定施辉与启隆镇政府不存在租赁关系，适用明显错误。五、一审法院的认定违反民事诉讼法及相关司法解释。当事人的自认应当是在本案诉讼内的陈述，施辉在另一个案件中的陈述不能构成本案的自认。一审认定施辉非法占有的依据仍是在（2017）苏0681民初5841号、（2018）苏06民终4416号案件中本院认为部分的内容，对本案并没有绝对的证明力。 启隆镇政府答辩称，施辉的上诉理由实际已被启东市人民法院和南通市中级人民法院的3份判决否定和驳回，其提起诉讼的目的是增加法院执行（2017）苏0681民初5841号生效判决的难度，拖延强占时间，增加非法获利额。案件是否需经审判委员会讨论，是法院行使独立审判权的内部制度，不由当事人及其代理人决定。上诉人自己对有否租赁关系的说辞前后矛盾，在对启东市人民法院（2017）苏0681民初5841号案件上诉的上诉状中上诉人写道“双方之间无任何租赁的特征，也无租赁的合意与事实”，而现在为达到缠讼、进一步强占的目的，又随意变造、歪曲事实，说“存在租赁关系”、“不存在租赁关系的说法不能成立”，这不是思维紊乱，而是滥用诉权、藐视法庭的表现。租赁关系的存在必须以合意、合同为前提，启隆镇政府与施辉之间从无此合意，何谈租赁关系。本案既不涉及土地流转，更没有土地流转合同中的承包方，上诉人引用土地承包纠纷案件适用法律问题的相关规定完全不着边际。上诉人侵占启隆镇政府管辖的塘、地，双方不存在委托开发关系、不存在租赁关系是启东市人民法院（2017）苏0681民初5841号判决和南通市中级法院（2018）苏06民终4416号判决认定的基本事实，也是本案需要首先厘清的基本事实，而实际两案中的事实及上诉人在诉讼中的要求完全一致，上诉人不顾原案审理内容、不顾生效判决认定的事实，以行使诉权为名反复地让法院审理同一事实和要求，显然是在滥用诉权。一审适用其在前两案中的认定事实符合法律规定。一审法院查明事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 施辉向一审法院起诉请求：判令启隆镇政府赔偿各项损失暂定1200万元（具体数额待评估后确定）。 一审法院认定事实：案涉地块位于启东市沿，东至政府苗圃、南至北横河、西至赵正飞鱼塘、北至江苏君之地投资有限公司、启东市宝成房地产有限公司、启东中治天翔置业有限公司、南通滨江绿岛房地产有限公司，面积约360亩。二十世纪八十年代以后，原市属农场启东市农业良种繁育场的北窑厂在案涉地块区域内取土制砖而形成塘地。从1994年起，先后由当时的启东市永隆农业公司和启东市绿洲农业开发集团公司与窑厂职工签订租赁合同，将位于农场北窑厂的鱼塘出租给窑厂职工进行淡水养殖。2000年3月1日和4月27日，原启东市农业良种繁育场分别与案外人林美平、季维忠签订《鱼塘承包合同》，约定林美平承包鱼塘32亩，季维忠承包鱼塘38亩和饲料地15亩，承包期均为2000年1月1日至2002年12月31日。承包到期后，林美平、季维忠未再重新签订承包合同，但仍继续使用该鱼塘。 2003年，原启东市启隆乡人民政府分别与案外人浦益飞、顾忠平、倪振兴、陈辉签订了《北沿滩涂承包协议》，约定浦益飞等人承包池塘进行中华绒螯蟹原种土池育苗，承包期限均为2003年1月1日至2003年12月30日。承包到期后，浦益飞等案外人未再重新签订承包合同，陈辉将池塘转让给施辉经营，浦益飞等人仍使用承包的池塘。 2005年4月至9月期间，施辉分别与顾忠平、倪振兴、浦益飞、林美平签订鱼塘转让协议，约定顾忠平等人将其承包的西北沿鱼塘转让给施辉经营，施辉支付相应的转让费。 2005年10月18日，原启隆乡人民政府发出《通知》，主要内容为：“根据政府土地规划和现有鱼塘分布状况进行适当调整，留下一部分鱼塘继续养殖，其余鱼塘都按到期处理，不再发包。2006年1月继续发包区域为南沿村的东南养殖区域和西北养殖区域，租期三年。除上述区域外，其余鱼塘都按到期合同作一次性补偿，在2005年10月30日前办理相关手续（闸口西至海门交界处，北主大堤以北，原育苗区域不在通知范围）”。 2007年9月，施辉与案外人季维忠签订协议，约定季维忠将其承包的西北沿鱼塘转让给其经营。 2011年4月及2017年1月，启隆镇政府先后两次向施辉发出书面通知，要求其终止养殖行为并清场撤离，但施辉未撤离，继续占有案涉地块塘、地进行养殖使用至今。 另查明，2002年12月，原启东市农业良种繁育场划归启隆乡。2009年8月31日，启东市人民政府作出情况说明，内容为：“启隆乡人民政府是代表启东市人民政府对全乡行政区域内所有国有土地进行管理的基层政府，依法行使管理权”。2015年9月，南通市人民政府发文撤销启东市启隆乡，设立。 再查明，因双方发生纠纷，启隆镇政府向一审法院提起诉讼，要求施辉立即退还池塘及土地约360亩并恢复原状并支付2006年1月1日至2017年7月31日的塘、地占用费1468800元。一审法院于2018年9月28日作出（2017）苏0681民初5841号民事判决，认定施辉占用、使用约360亩的池塘及土地没有法律依据，特别是在启隆镇政府要求其终止养殖并清场撤离后仍继续占用、使用，侵犯了启隆镇政府的合法权益，判决：1.施辉于本判决发生法律效力之日起三十日内退还启隆镇政府约360亩的池塘和土地；2.施辉于本判决发生法律效力之日起三十日内支付启隆镇政府塘、地占用费297000元；3.驳回启隆镇政府的其他诉讼请求。施辉不服，向南通市中级人民法院提起上诉。该院于2019年1月8日作出（2018）苏06民终4416号民事判决，判决：驳回上诉，维持原判。 为查明本案事实，一审法院于2019年7月4日组织双方对案涉地块的现状进行了实地勘验。 施辉诉称的具体损失有：1.1995、1996年建造了20间左右的房屋及2条长的、大概10条短的道路。2.2007年底、2008年初种的1037棵银杏树，用以保护大堤。3.池塘里养殖了大量的小龙虾、鱼蟹等水产品，最后一次投放养殖是在2017年底、2018年中，生长周期一年到三年。 启隆镇政府质证认为，1.鱼虾养殖的周期根本不需要那么长，正常清理的话，几个月足够了。2.关于树木，也是任意种植的，并不是用于护堤。池塘和树的搬迁，在几个月内就足以完成，然其通知施辉清场已花费了十几年的时间。3.房屋和道路，不可能是施辉1995、1996年建造的，那时这一片的土地与施辉毫无关联；施辉是在2005年左右得知启隆镇政府要向其他养殖户收塘的前后，才强占使用了案涉土地、池塘；建造小屋和便道，都是施辉出于自己占用需要而建造，这些清理拆除也是在很短时间就可以完成的。 一审法院认为，根据施辉的诉请，结合施辉庭审中明确的基于与启隆镇政府存在不定期土地租赁合同法律关系提出本案诉请，本案主要的争议焦点为：1.双方之间是否存在案涉土地的不定期租赁合同关系；2.施辉主张启隆镇政府赔偿案涉地块上投入建设的道路、房屋、种植的银杏树以及投放养殖的水产品有无事实与法律依据。 关于争议焦点1。本院认为，施辉、启隆镇政府之间不存在案涉土地的不定期租赁合同关系。理由如下： 第一、无论是书面合同，还是口头合同，合同成立的前提必须是当事人之间存在合意。施辉未提供任何证据证明启隆镇政府与其就案涉土地达成过租赁的合意，相反，在（2017）苏0681民初5841号、（2018）苏06民终4416号案件中，施辉均认为其与启隆镇政府不存在案涉土地的租赁关系，在本案中施辉又主张存在不定期租赁合同关系，前后矛盾，施辉亦未能就此作出合理的说明并提供相应的证据予以证实。 第二、根据查明的事实，施辉最早是于2004年从案外人陈辉处受让部分池塘进行经营的，2005年4月至9月期间施辉又分别与顾忠平、倪振兴、浦益飞、林美平签订鱼塘转让协议，受让了西北沿鱼塘进行经营。施辉诉称其自1995年开始就在案涉地块上筑堤、修路、挖塘等，对此应负举证责任，然，施辉未能提供充分证据证实该主张，故应承担不利的法律后果。从案涉地块塘、地的沿革看，最早是由当时的启东市永隆农业公司出租给窑厂职工进行水产养殖，后养殖人员几经演变，最后一批养殖人员是案外人林美平、季维忠、浦益飞、顾忠平、倪振兴、陈辉等人，他们分别与原启东市农业良种繁育场、启东市启隆乡人民政府签订了鱼塘的承包合同，承包合同到期后，均没有重新签订承包合同，截至2005年10月原启隆乡人民政府发出不再发包的通知时，案外人的承包期均早已届满，承包合同已终止。此时，案外人对塘、地不再享有占有、使用权，应交还启隆乡人民政府，施辉从案外人处以受让经营权的名义继续占有、使用案涉地块的塘、地，没有合法的权利来源，此后的占有、使用属于非法占有、使用。 第三、已生效的（2017）苏0681民初5841号、（2018）苏06民终4416号民事判决书，对施辉、启隆镇政府之间就案涉地块间的法律关系已经作出了认定，即施辉占用、使用案涉地块的塘、地没有法律依据，应予退还。该认定对本案裁判具有拘束力。 第四、施辉主张案涉地块并不在2005年10月原启隆乡人民政府发出的《通知》范围内，对施辉和之前的林美平、季维忠、浦益飞、顾忠平、倪振兴、陈辉等人没有约束力。启隆镇政府质证认为《通知》中明确“2006年1月继续发包区域为南沿村的东南养殖区域和西北养殖区域，租期三年。除上述区域外，其余鱼塘都按到期合同作一次性补偿”，即继续发包是有特定区域的，《通知》最后一句“2005年10月30日前办理相关手续（闸口西至海门交界处，北主大堤以北，原育苗区域不在通知范围）”针对的是办理相关手续的时间，而非继续发包的范围。从《通知》发出的背景及内容的文义看，法院采信启隆镇政府的抗辩。 综上，施辉主张与启隆镇政府之间存在案涉土地的不定期租赁合同关系，无事实依据，法院不予支持。 关于争议焦点2。如上所述，施辉、启隆镇政府不存在案涉土地的不定期租赁合同关系，施辉主张启隆镇政府赔偿其损失，无请求权基础。退一步讲，即使在不定期租赁合同关系的语境下，不定期租赁的当事人是可以随时解除合同的，在启隆镇政府于2005年10月18日通知案外人林美平、季维忠、浦益飞、顾忠平、倪振兴、陈辉等人要求退还土地，启隆镇政府与案外人的不定期租赁合同即已解除，施辉以从案外人处转让案涉地块并继续占用的行为属于非法占用。另，根据合同法的基础理论和租赁合同的相关规定，承租人应按照约定的方法或者租赁物的性质使用租赁物，承租人对租赁物进行改善或者增设他物及将租赁物转租给第三人须经出租人同意，否则出租人可以要求恢复原状、解除合同。案涉地块是施辉从案外人林美平、季维忠、浦益飞、顾忠平、倪振兴、陈辉等人处取得的，未取得启隆镇政府的同意；案涉地块出租用途是养殖，施辉在其上种植银杏树未经启隆镇政府同意；施辉在其上建造房屋、道路，无合法的审批手续。启隆镇政府现明确表示不愿意接收地块上的任何物品，施辉以地块上种植有1037棵银杏树为由强迫启隆镇政府接收并赔偿损失，无法律依据，且银杏树与案涉地块并非一体或不可分，根据本地的气候和现有的技术条件，是可以进行移动或移植的；对于房屋，根据现场勘查，是养殖时临时居住的地方，施辉应自行拆除；对于道路，根据现场勘查，并非是标准的道路，属于便道，系临时设施，根据启隆镇政府与案外人的承租合同的约定，在合同到期后临时设施应归启隆镇政府所有。施辉主张2017年底、2018年中投放养殖的小龙虾、鱼蟹等水产品，施辉并未提供任何证据证实，且即使存在水产品，在启隆镇政府2011年4月、2017年1月先后两次书面通知施辉终止养殖行为并清场撤离的前提下，施辉仍继续占有土地，甚至在2017年启隆镇政府提起诉讼要求施辉返还案涉地块的情况下仍投入水产品，不利后果应由施辉自行承担。 综上所述，施辉诉请无请求权基础，法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第二百一十八条、第二百二十三条、第二百二十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，一审法院判决：驳回施辉的诉讼请求。案件受理费93800元，由施辉负担。 二审中，施辉提供启东市人民政府公开信息网上发布的《关于印发启东市滩涂规范养殖的通知》，通知内容证明2013年11月7日政府对外发布通知时施辉所用区域是合法养殖的，不存在非法占用。启隆镇政府质证认为，对证明目的不认可。本院审查认为，对该文件真实性予以确认，但该区域为合法养殖区域不等于施辉占用塘地合法，不能达到其证明目的。 经审理查明，一审查明的案件事实属实，本院予以确认。 经双方确认，本案争议焦点为双方是否存在不定期租赁关系，施辉要求启隆镇政府赔偿各项损失有无事实和法律依据。本院认为，案涉塘地属国有资产，任何人不得强占使用。启隆镇政府代表启东市人民政府对其行政区域内国有土地进行管理，行使管理权。施辉主张其对案涉塘地为基于不定期租赁关系的合法占有，但即便按照施辉自己的主张，其占用的360亩塘地来源于向案外人林某、顾某转让的170亩、与案外人龚裕辉共同围垦的80亩左右及从某窑厂职工处收购的该职工自行围垦的100亩，其主张的不定期租赁关系也不能成立。理由如下：1.案外人林某、顾某转让的塘地来源于与原启东市农业良种繁育场签订的《鱼塘承包合同》及与原启东市启隆乡政府签订的《北沿滩涂承包协议》，两合同在2003年已到期且未再续签，施辉在2005年4月至9月期间与林某、顾某签订鱼塘转让协议时，林某、顾某本身就不是一种租赁关系的常态，而是处于租赁期限届满后继续占有使用的不定期租赁状态，出租方有权随时通知解除。2005年10月18日，原启隆乡人民政府发布《通知》，对案涉塘地做一次性补偿，不再发包。至此，林某、顾某与原启隆乡政府的不定期租赁关系也已解除，施辉主张的转租关系没有存在的权利基础。2.施辉主张其与案外人龚某共同围垦的80亩及从窑厂职工处转让的其自行围垦的100亩，且不论施辉主张的围垦事实是否存在，即便两块塘地确系围垦而成，围垦需经政府相关部门批准并办理合法手续方可进行，否则即便围垦取得成果，也不能当然占为己有，施辉未能举证证明案涉土地取得合法手续，认定其系合法使用塘地没有法定依据。至于施辉是否参与围垦、是否需给予围垦补偿，与本案所涉并非同一法律关系，也并非民事诉讼的审查范围。综合以上两点，可以认定施辉占有使用案涉塘地无合法权利基础，既不存在与上手的合法转租关系，也不存在与启隆镇政府的直接发承包关系，在此情形下，其实际占有使用塘地，启隆镇政府明知也未提出异议，此期间两方的关系只能认定为不定期租赁关系。但至2011年4月，启隆镇政府向施辉发出书面通知，要求其终止养殖行为并清场撤离，两方的不定期租赁关系至此终止，此后施辉对案涉塘地的占有使用即属非法占用。施辉主张其与启隆镇政府一直为不定期租赁关系显然有违事实。 关于施辉主张启隆镇政府赔偿其损失的问题，本院认为，启隆镇政府于2011年4月、2017年1月向施辉发送书面通知，要求其终止养殖行为并清场撤离，施辉无视通知，继续占有使用，其转让取得的便道及养殖设施均属于临时设施，根据其前手转让人的合同约定，在合同到期后应归启隆镇政府所有，或由施辉自行拆除。施辉在养殖用地上种植银杏树，本身就违背了案涉土地的规定用途，现启隆镇政府明确表示不同意接收，从节约资源、实现物的利益最大化角度考虑，施辉可自行处理。施辉主张的水产投入即便存在，也发生在启隆镇政府通知后，属于其自行产生的损失，应由其自负，无权要求他人赔偿。综上，施辉要求启隆镇政府赔偿其损失不能成立。 关于一审程序和法律适用方面，虽然施辉向江苏省高级人民法院提起了再审，但目前尚无结果，（2017）苏0681民初5841号、（2018）苏06民终4416号仍是生效判决，该两案与本案所涉及的基本事实与法律关系相同，施辉也正是基于在前案中未就投入补偿问题提出反诉才提起本案诉讼，一审引用生效判决所认定的事实并无不当。案件是否需提交审判委员会讨论是法院行使审判权的范围，不属于案件程序问题的审查范畴，上诉人对此提出上诉无法律依据。因施辉主张的法律关系是租赁关系，故一审以《中华人民共和国合同法》相关法条作为法律依据审查施辉的主张是否成立亦无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费93800元，由上诉人施辉负担。 本判决为终审判决。 审判长  卢丽 审判员  杨谦 审判员  吕敏 二〇二〇年七月八日 书记员  邱晴