浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终248号上诉人（原审原告）林宝松，男，1969年2月9日出生，汉族，住温州市龙湾区。上诉人（原审原告）暨林宝松的委托代理人周珍珍，女，1971年11月8日出生，汉族，住温州市龙湾区，与林宝松系夫妻关系。被上诉人（原审被告）温州市自然资源和规划局，住所地温州市鹿城区惠民路856号光明桥边。法定代表人冯金考，局长。委托代理人徐晓敏，该局工作人员。委托代理人朱竟业，浙江海昌律师事务所律师。上诉人周珍珍、林宝松因诉被上诉人温州市自然资源和规划局（以下简称温州市资规局）不动产行政登记一案，不服温州市洞头区人民法院（2019）浙0305行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月23日受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：周珍珍、林宝松于2017年向案外人冯芙蓉购买坐落于温州市××区状元街道××路××号房屋（以下简称涉案房屋），并于2017年11月7日取得浙（2017）温州市不动产权第0122417号、第0122418号不动产权利证书。2019年8月13日，周珍珍、林宝松向温州市资规局提出书面申请，要求将涉案房屋不动产登记中的土地用途由“城镇住宅用地／住宅”变更为“城镇商业用地／住宅”。温州市资规局当场以周珍珍、林宝松申请变更登记的材料不齐全向其出具《不动产登记不予受理告知书》（以下简称被诉不予受理告知书），不予受理周珍珍、林宝松的申请。周珍珍、林宝松不服，提起本案诉讼，要求撤销被诉不予受理告知书，判令温州市资规局依法在法定期限内将浙（2017）温州市不动产权第0122417号、第0122418号不动产登记中的用途由“城镇住宅用地／住宅”变更为“城镇商业用地／住宅”。原审法院认为：《不动产登记暂行条例》第七条规定，直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。温州市人民政府确定由温州市资规局办理涉案房屋所在区域的不动产登记，故温州市资规局作出不予受理决定具有法定职权依据。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权变更登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）发生变更的材料；（三）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（四）国有建设用地使用权出让合同或者补充协议；（五）国有建设用地使用权出让价款、税费等缴纳凭证；（六）其他必要材料。本案中，周珍珍、林宝松为变更涉案房屋的土地用途登记，向温州市资规局提交了温州市龙湾区人民政府办公室作出的《关于对温州市政协七届三次会议第399号提案的答复》（以下简称6号答复），该答复不能视为上述条文规定的“有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件”，温州市资规局以周珍珍、林宝松提交的材料不齐全作出不予受理的决定，符合法律规定。周珍珍、林宝松诉称涉案房屋规划的土地用途为商住，原先的产权登记将其错登为一般住宅，但其未提供相应证据予以证明，且若有证据证明，其应当向温州市资规局申请办理更正登记而非变更登记，故对其该项诉称，不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。温州市资规局不予受理周珍珍、林宝松提出的变更涉案房屋土地用途登记的申请，应对其作出的该决定负有举证责任，现其已提供不动产登记不予受理告知书、涉案房屋的原不动产权属证书、不动产登记审批表和作出不予受理决定所依据的规范性文件，可以视为其已完成举证责任。周珍珍、林宝松诉称温州市资规局应对涉案房屋土地用途系商住还是一般住宅承担举证责任，其应提交涉案房屋的规划许可证。原审法院认为，不动产登记系依申请行为，温州市资规局不负有收集、提供周珍珍、林宝松所需申请材料的职责。因此，即使温州市资规局保存有周珍珍、林宝松登记相关所需材料，周珍珍、林宝松亦需依法另行向温州市资规局申请调取后在登记时予以提供，故对其该项诉称，亦不予支持。综上，温州市资规局针对周珍珍、林宝松提出的变更土地用途登记申请，当场作出《不动产登记不予受理告知书》并向周珍珍、林宝松送达，符合法律规定，程序并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周珍珍、林宝松的诉讼请求；案件受理费50元，由周珍珍、林宝松负担。周珍珍、林宝松上诉称：一、原判认定事实错误。1.上诉人提交的编号为9203010010、9203010107建设工程规划许可证及附件宗地图，上面标注“图中划定系状元新街四层商店住宅建筑红线”，第10、11、12幢等均为四层建筑，并在附图范围内，现第10、12幢建筑是商住，第11幢也应该是商住。2.上诉人提交的6号答复是龙湾区政府为落实市政协委员的提案，邀请市政府办秘书处、市政协提案委，召集了当时的龙湾区建设局、土地局、规划局、房管局、区政协提案委参加的协调会而形成的决定，并抄送各参会单位，相当于龙湾区政府将状元新街房屋由一般住宅调整为商住功能的批准文件。现该答复未被作废，被上诉人作为被抄送单位之一，具有执行该答复的义务。3.自2001年起，第11幢部分业主已凭6号答复将房屋性质由住宅变更为商住，现上诉人同样以该答复申请涉案房屋规划用途变更登记，但被上诉人却决定不予受理，明显存在差别对待，有违行政法公平公正原则。二、原判举证责任分配错误。上诉人已提交上述建设工程规划许可证、附件宗地图以及6号答复，均证明涉案地块是商住功能。被上诉人如否认，应出具该地块建设工程规划许可证及附件宗地图以证明该地块不是商住，而是住宅。原审法院认定被上诉人已完成举证责任，而由上诉人承担举证不能的后果，违反行政机关对行政行为负有举证责任的规定。三、原审审判程序违法。原审判决认为“若有证据证明，上诉人应当申请办理更正登记而非变更登记，因此对该项诉称不予支持”，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，原审法院未向上诉人释明，直接以诉讼请求不当为由不予支持上诉人的原审请求，审判程序违法。综上，请求撤销原审判决，发回重审或查明事实后改判。温州市资规局答辩称：上诉人申请办理涉案房屋土地变更登记而非更正登记。如果上诉人认为原登记行为错误，应提交证明原登记错误的材料并申请办理更正登记，但上诉人没有提供任何材料证明原登记存在错误。事实上上诉人申请的是变更登记，故被上诉人无须对原登记行为是否存在错误进行审查。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条的规定，被上诉人只需对变更登记申请是否符合法定条件进行审查。上诉人申请时提交的6号答复是针对政协委员相关提案的反馈和回复，不能等同于有批准权的人民政府或主管部门的批准文件，且该答复明确“区有关部门要依法行政、依法办事”。即使涉案不动产用途可以变更，仍需要按照相关法律规定提交有关变更登记审批材料，不能仅凭答复突破法律的规定。因此，被上诉人认定上诉人提交的材料不符合法律规定，根据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项的规定作出被诉不予受理告知书，符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审诉讼中，被上诉人温州市资规局没有向本院提供证据。上诉人周珍珍、林宝松向本院提供了温房权证龙湾区字第××号、温房权证龙湾区字第××号两份房屋所有权证，以证明同幢其他房屋1层设计用途已变更为非居住，被诉不予受理告知书违法。本院认为，上述所有权证并非涉案房屋的权属登记材料，即使同属同幢房屋，亦与本案无关联，本院不作认定。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权变更登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）发生变更的材料；（三）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（四）国有建设用地使用权出让合同或者补充协议；（五）国有建设用地使用权出让价款、税费等缴纳凭证；（六）其他必要材料。本案中，上诉人以涉案房屋一楼一直作为商业营业用房使用为由，申请被上诉人将房屋土地用途由住宅变更为商业用房，但在案的国有建设用地使用权出让合同、前手冯显聪、朱彩兰以及上诉人持有的相关权属证书均载明涉案房屋土地用途为住宅，且合同第九条载明“受让人在出让期限内如需改变本合同规定的土地用途和土地使用条件，应当取得出让人和城市规划行政主管部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理不动产登记手续”。现上诉人提供的编号为9203010010、9203010107建设工程规划许可证及附件宗地图均不包括涉案房屋所在的状元新街第11幢建筑，且无证据证明已按上述合同第九条约定的内容办理土地用途变更手续，不足以推翻涉案房屋土地用途登记为住宅的事实。上诉人提供6号答复并据此主张已经龙湾区人民政府批准变更房屋土地用途，但该答复系龙湾区人民政府办公室针对政协委员相关提案的反馈意见，且内容载明“会议决定将状元新街房屋由一般住宅调整为商住功能，请区土地分局、区房管分局研究房屋功能调整有关办理手续”，可见涉案不动产用途的变更仍应由职能部门依据法律法规规定办理相关手续，该答复并非上述实施细则第三十七条第（三）项规定的“有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件”。因此，上诉人申请变更登记，但提供的材料不符合上述规定的申请变更登记应提交的材料，被上诉人温州市资规局据此认定不符合受理条件并告知不予受理，符合法律规定，原判驳回上诉人诉讼请求，并无不当，依法应予维持。上诉人主张同地块其他幢房屋系商住、同幢房屋土地用途已凭6号答复办理变更登记，即应推定包括涉案房屋在内的第11幢建筑土地用途均为商住，6号答复系有批准权人民政府的批准文件，以及上诉人同样可凭该答复办理涉案房屋土地用途变更登记，均缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。《不动产登记暂行条例实施细则》分别规定了不动产变更登记和更正登记，两种登记适用情形、程序等均不同。上诉人涉案申请虽为变更登记，但原审法院同时对该房屋可能因原登记错误需进行更正登记情形进行释明说理，系贯彻行政诉讼实质性化解纠纷的做法，并无不妥。上诉人以此主张原审法院未经释明即以诉讼请求不当不支持其原审请求，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条规定的应予释明和指导情形，其据此认为原审审判程序违法，本院亦不予采纳。综上，上诉人周珍珍、林宝松的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人周珍珍、林宝松负担。本判决为终审判决。审 判 长 章宝晓审 判 员 戴华斌审 判 员 杨贤斌二〇二〇年七月二十三日代书记员 刘双旋