湖南省益阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘09行终80号 上诉人（原审原告）：姚燕红，女，1972年1月21日出生，汉族，住益阳市。 被上诉人（原审被告）：益阳市自然资源和规划局。住所地：益阳市。 法定代表人：李晓跃，该局局长。 委托代理人：夏来喜，该局工作人员，代理权限为一般代理。 委托代理人：王雨霞，湖南博敏律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被上诉人（原审被告）：益阳市人民政府。住所地：益阳市。 法定代表人：张值恒，该市市长。 委托代理人：赖月霞，该市司法局工作人员，代理权限为一般代理。 委托代理人：李奇国，湖南启真律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人姚燕红因与被上诉人益阳市自然资源和规划局、益阳市人民政府政府信息公开及行政复议一案，不服湖南省桃江县人民法院于2019年11月6日作出的（2019）湘0922行初208号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人姚燕红，被上诉人益阳市自然资源和规划局的委托代理人夏来喜、王雨霞，被上诉人益阳市人民政府的委托代理人赖月霞、李奇国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决认定事实：2018年11月27日，姚燕红填写政府信息公开申请表，要求益阳市自然资源和规划局（原益阳市国土资源局）公开（2014）政国土字第267号土地审批单中，江家坪资管委集体建设用地0.2225公顷为1999年后建设用地，系当地村民私建房，私自建房的村民名单及每户私自建房的具体建筑面积，获取信息的途径为邮寄，所需信息的指定提供方式为纸质、按照《党政机关公文工作处理条例》回复。原益阳市国土资源局于2018年12月3日收到该信息公开申请，于2018年12月20日作出益国土资公开告知[2018]37号政府信息公开告知书。姚燕红对该告知书不服，向益阳市人民政府申请行政复议。益阳市人民政府受理后经审查认为原益阳市国土资源局所作答复程序违法，适用法律、法规错误，于2019年3月20日作出益府复决字[2019]3号行政复议决定书，撤销了原益阳市国土资源局作出的益国土资公开告知[2018]37号政府信息公开告知书，并要求重新作出处理。2019年4月3日，益阳市自然资源和规划局重新作出益资规公开告知[2019]10号政府信息公开告知书：您申请公开（2014）政国土字第267号土地审批中，高新区管委会江家坪资管委“村民私自建房的名单及具体面积”，根据《益阳市政府信息依申请公开实施办法》（益政办发[2016]22号）文件规定，该信息符合第七条第（四）项“属于个人隐私或者公开后可能导致个人合法权益受损的信息”，因此不予公开，特此告知。姚燕红不服申请行政复议，益阳市人民政府受理行政复议申请后，因案情复杂，决定延长复议期限至2019年7月11日。2019年6月18日益阳市人民政府作出益府复决字[2019]29号行政复议决定书：维持益阳市自然资源和规划局作出的《政府信息公开告知书》（益资规公开告知[2019]10号）。另查明，姚燕红于2019年6月23日就本案向益阳市中级人民法院邮寄行政起诉状。 原审判决认为：本案的争议焦点是：1、本案是否已经超过起诉期限？2、益阳市自然资源和规划局作出的益资规公开告知[2019]10号政府信息公开告知书是否合法？3、益阳市人民政府作出的益府复决字[2019]29号行政复议决定书是否合法？第一，关于本案是否超过法定起诉期限的问题，姚燕红2019年6月18日签收益阳市人民政府作出的益府复决字[2019]29号行政复议决定书，于2019年6月23日向益阳市中级人民法院邮寄起诉状，在法定起诉期限15日内，没有超过法定起诉期限。第二，关于益阳市自然资源和规划局作出的益资规公开告知[2019]10号政府信息公开告知书是否合法的问题。依照原《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。益阳市自然资源和规划局在收到益阳市人民政府益府复决字[2019]3号行政复议决定书后，依照上述规定重新作出了益资规公开告知[2019]10号政府信息公开告知书，程序合法。根据该条例第十四条第四款“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开”之规定，姚燕红申请的“公开（2014）政国土字第267号土地审批单中，江家坪资管委集体建设用地0.2225公顷为1999年后建设用地，系当地村民私建房，私自建房的村民名单及每户私自建房的具体建筑面积”属于个人隐私或者公开后可能导致个人合法权益受损害的信息，益阳市自然资源和规划局告知了申请人不予公开并向其说明了理由，其所作益资规公开告知[2019]10号政府信息公开告知书，符合法律规定。因此，益阳市自然资源和规划局针对姚燕红的申请事项，已经履行了法定职责，所作出的告知书合法，姚燕红要求益阳市自然资源和规划局履行政府信息公开法定职责的请求，应不予支持。第三，关于益阳市人民政府作出的益府复决字[2019]29号行政复议决定书是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第四条规定：行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则。益阳市人民政府于2019年4月15日受理姚燕红的复议申请以后，在法定期限内履行了立案、进行合法性审查、作出复议决定、送达法律文书等程序事项，其作出的维持益阳市自然资源和规划局作出的《政府信息公开告知书》（益资规公开告知[2019]10号）事实清楚、程序合法、适用法律正确，姚燕红要求撤销该复议决定的诉讼请求亦应予以驳回。综上，益阳市自然资源和规划局作出的益资规公开告知[2019]10号政府信息公开告知书及益阳市人民政府作出的益府复决字[2019]29号行政复议决定书事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，判决：驳回姚燕红的诉讼请求。案件受理费50元，由姚燕红负担。 姚燕红不服一审判决，上诉称：1、姚燕红申请公开的政府信息不属于《政府信息公开条例》第十四条第四款、《益阳市政府信息依申请公开实施办法》（益政办发区（2016）22号）第七条第（四）项规定的情形。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、《土地管理法实施条例》第二十五条、《征收土地公告办法》第三条、第五条、第八条的规定，姚燕红于2018年11月27日向益阳市自然资源和规划局申请公开（2014）政国土字第267号土地审批单中，江家坪资管委集体建设用地0.2225公顷为1999年后建设用地，系当地村民私建房，私自建房的村民名单及每户租自建房的具体建筑面积，属于集体土地上征收范围内地上附着物，属于土地行政主管部门履职过程中登记保存的重点公开的征地信息。2、益阳市人民政府作出的行政复议决定认定事实不清，适用法律错误。房屋拆迁政府信息属于重点公开政府信息，属于征地范围之内的附着物（私自建房属于附着物），必须予以登记造册，并予以合法补偿。集体土地附着物并非涉密隐私材料。占用集体土地建房不属于个人隐私，集体土地属于全民所有，全体经济组织成员都有了解的权利。个人隐私是指公民个人生活中不愿为他人（一定范围以外的人）公开或知悉的秘密，且这一秘密与其他人及社会利益无关。上诉请求：1、依法撤销（2019）湘0922行初208号行政判决书；2、改判支持上诉人的原审诉讼请求；3、一、二审诉讼费由两被告承担。 被上诉人益阳市自然资源和规划局答辩称：益阳市自然资源和规划局作出政府信息公开告知书合法。依据原《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开”之规定，姚燕红申请的“公开（2014）政国土字第267号审批单中，江家坪资管委集体建设用地0.2225公顷为1999年后建设用地，系当地村民私建房，私自建房的村民名单及每户私自建房的具体建筑面积”属于个人隐私或者公开后可能导致个人合法权益受损害的信息。该局根据原《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复:（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径;（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由;（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式;（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”之规定，依据《益阳市政府信息依申请公开实施办法》（益政办发[2016]22号）第七条第（四）项之规定作出不予公开的告知并向其说明了理由，符合原《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（二）项的规定。 被上诉人益阳市人民政府答辩称：1、益阳市人民政府作出益府复决字[2019]29号行政复议决定书的程序合法。2、益阳市自然资源和规划局作出政府信息公开告知书的程序符合法律规定。3、益阳市自然资源和规划局作出信息公开告知的内容合法。因姚燕红申请公开信息内容确实涉及到个人隐私，益阳市自然资源和规划局依据《益阳市政府信息依申请公开实施办法》（益政办发（2016）22号）第七条第（四）项“属于个人隐私或者公开后可能导致个人合法权益受损害的信息”作出不予公开的告知，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号公布，自2008年5月1日施行）第二十一条第（二）项和《湖南省实施办法》第二十五条第一款第（三）项的规定，告知内容合法。 二审中，各方当事人均未提供新证据。 本院二审经审理查明：益阳市自然资源和规划局未提供可采信的证据证明案涉信息涉及第三方个人隐私，并且未依法征求第三方是否同意公开的意见；案涉信息究竟是由谁在何种行政程序中（是在集体土地征收补偿程序中，抑或在土地违法案件查处程序中）制作或获取，现由谁保存的事实不清楚，缺乏确凿证据予以证明。本院查明的其他事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：本案的争议焦点为：姚燕红申请公开的信息是否涉及个人隐私，益阳市自然资源和规划局作出的案涉《政府信息公开告知书》在实体和程序方面是否合法，益阳市人民政府作出的案涉《行政复议决定书》和一审判决是否应予撤销。 益阳市自然资源和规划局在案涉《政府信息公开告知书》中认定姚燕红申请公开的信息符合《益阳市政府信息依申请公开实施办法》（益政办发[2016]22号）第七条第（四）项“属于个人隐私或者公开后可能导致个人合法权益受损的信息”的规定，因此不予公开。然而，根据《湖南省实施办法》第十条之规定，对政府信息是否涉及“个人隐私”，应依照《中华人民共和国居民身份证法》等相关规定进行审查。根据《中华人民共和国居民身份证法》第三条第一项的规定：“居民身份证登记的项目包括：姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码、本人相片、指纹信息、证件的有效期和签发机关。”该法第十九条第一款规定：“国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员泄露在履行职责或者提供服务过程中获得的居民身份证记载的公民个人信息，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关处十日以上十五日以下拘留，并处五千元罚款，有违法所得的，没收违法所得。”由此可知，益阳市自然资源和规划局在认定案涉信息是否涉及个人隐私时并未根据上述法条规定进行审查，并且未提供可采信的证据予以证明。同时，根据修改前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条之规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。本案中，益阳市自然资源和规划局如认为姚燕红申请公开的信息“属于个人隐私或者公开后可能导致个人合法权益受损害信息”，应先书面征求第三方的意见。而该局并未提供证据证明其在作出此答复前书面征求了第三方的意见。因此，应当认定益阳市自然资源和规划局作出的案涉《政府信息公开告知书》认定基本事实主要证据不足、适用法律、法规错误和程序违法；由此也应当认定，益阳市人民政府作出的案涉《行政复议决定书》和一审法院作出的判决显然不当。但是，另一方面，案涉信息究竟是由谁在何种行政程序中（是在集体土地征收补偿程序中，抑或在擅自占地建房违法案件查处程序中）制作或获取的，是否属于行政执法案卷信息和是否属于益阳市自然资源和规划局已经保存并应向姚燕红公开的政府信息，这应由益阳市自然资源和规划局重新审查和作出处理与答复。 综上，姚燕红的上诉理由部分成立，对其上诉请求应予部分支持；益阳市自然资源和规划局作出的案涉《政府信息公开告知书》和益阳市人民政府作出的案涉《行政复议决定书》认定基本事实主要证据不足，适用法律法规错误，应予撤销，并限期由益阳市自然资源和规划局重新对姚燕红提交的政府信息公开申请作出答复；原审判决认定事实和适用法律法规有误，也应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销湖南省桃江县人民法院（2019）湘0922行初208号行政判决； 二、撤销益阳市人民政府作出的益府复决字[2019]29号《行政复议决定书》； 三、撤销益阳市自然资源和规划局作出的益资规公开告知[2019]10号《政府信息公开告知书》，并限该局自收到本判决书之日起15个工作日内对姚燕红于2018年11月27日提交的政府信息公开申请重新作出答复； 四、驳回姚燕红的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由益阳市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 付 星 审判员 刘文煜 审判员 傅爱军 二〇二〇年七月九日 书记员 宋静娴