黑龙江省穆棱市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黑1085行初29号 原告：冯瑞云，男，1956年8月27日出生，住所地黑龙江省穆棱市。 委托诉讼代理人：赵振河，黑龙江建兴律师事务所律师。 被告：穆棱市穆棱镇柳毛村民委员会，住所地黑龙江省穆棱市穆棱镇柳毛村。 法定代表人：赵建明，村民委员会主任。 委托诉讼代理人：姜文华，穆棱市八面通法律服务所法律服务工作者。 原告冯瑞云与被告穆棱市穆棱镇柳毛村民委员会（以下简称柳毛村委会）履行土地管理法定职责一案，于2019年4月15日向本院提起行政诉讼，本院于2019年6月27日制发（2019）黑1085行初15号行政裁定，驳回冯瑞云的起诉。冯瑞云不服本院裁定，向牡丹江市中级人民法院上诉。牡丹江市中级人民法院以（2019）黑10行终90号行政裁定撤销本院（2019）黑1085行初15号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年1月13日重新立案后，依法组成合议庭，于2020年4月1日公开开庭进行了审理。根据上级法院意见，本院依法另行组成合议庭，于2020年5月12日再次公开开庭对本案进行了审理。原告冯瑞云的委托代理人赵振河、被告柳毛村委会的法定代表人赵建明与委托代理人姜文华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告冯瑞云诉称，2017年至2018年，被告柳毛村委会在没有任何法律依据、未召开村民会议的情况下，擅自决定将冯瑞云依法承包经营的土地变成了机动地，并要求冯瑞云每亩机动地每年交25元土地承包费。对于不签订（机动地）承包合同的，柳毛村委会一律不上报承包土地面积，不发放国家给的补贴款。在2011年开始第二轮土地承包时，冯瑞云就依法享受国家给予的土地补贴款，据此国家已经把课税地与账外地合并为土地直补地了，每年按时发放土地补贴款。2018年初，柳毛村委会不知道依据什么规定，通知冯瑞云去村委会签订穆棱镇柳毛村土地（机动地）承包合同。对于不签合同的，柳毛村委会对其原承包的土地不予上报镇里，不发放补贴。柳毛村委会的具体行政行为，严重违反了《中华人民共和国土地承包经营法》第六十三条关于“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地面积的5%，不足5%的，不得再增加机动地”的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条、《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第二十七条、第二十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款的规定，冯瑞云提出诉讼请求：1.被告柳毛村委会依法撤销将冯瑞云承包地改为机动地并强制收取每亩机动地25元承包费的违法行为；2.柳毛村委会承担本案诉讼费用。 被告柳毛村委会辩称，第一，本案的简要事实。在第一轮农村土地承包时，原告冯瑞云分得承包土地。2004年，根据《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省粮食补贴方式改革实施方案的通知》（黑政发[2004]24号）“有税有补、无税不补”的原则，对冯瑞云承包的16.1亩耕地(课税地)发放粮食补贴。2009年，根据《穆棱市人民政府关于印发穆棱市农村账外地清查管理实施方案的通知》文件规定“按照‘谁开垦（荒）谁承包，承包期限不超过本届村级两委班子任期’的原则，将清查出来的账外地纳入承包管理，及时与被清查农户签订承包合同，并收取承包费”，柳毛村委会清查出冯瑞云有账外地，冯瑞云也签字确认。为鼓励耕种，2011年柳毛村委会为冯瑞云等农户的账外地也争取到了领取粮食补贴的待遇。但当柳毛村委会要求冯瑞云履行签订土地承包合同并交纳承包费义务时，冯瑞云推脱至今没有履行。2017年穆棱市政府制定的《穆棱市农村账外地清查管理实施方案》第一条规定“承包土地是指以一轮承包、二轮承包土地台账或2003年课税耕地登记的土地面积。账外地是指除承包地以外，由农户自行开垦的市、乡镇、村辖区内的耕地。”第六条第四款、五款规定“对账外地要建立台账，登记造册；要签订合同，按照‘谁开垦谁承包，同等条件开垦者优先’的原则。”第七条规定“承包费由村委会按年度收取，每亩不低于25元。对拒绝签订承包合同的农户，土地由村委会收回，参照机动地管理。”柳毛村委会再次要求冯瑞云签订账外地承包合同并交纳承包费，仍被拒绝。2017年5月9日，黑龙江省政府办公厅印发了《关于黑龙江省玉米和大豆生产者补贴工作实施的通知》（黑政办规[2017]13号），2017年6月22日穆棱市统计局、农业委员会、财政局制定了《穆棱市关于核实上报2017年玉米和大豆合法实际种植面积的通知》，文件都明确要求“领取补贴的玉米、大豆合法实际种植面积是指拥有与村集体、乡级以上政府签订的土地承包合同的耕地上实际种植的玉米、大豆。”在柳毛村委会申报玉米、大豆补贴款时，穆棱镇政府统计部门明确要求柳毛村委会提供与农户签订的承包合同，否则不能发放补贴。柳毛村委会因此再次向冯瑞云提出签订承包合同并交纳土地承包费的要求，冯瑞云因此起诉。第二，柳毛村委会要求与冯瑞云就其耕种的账外地签订土地承包合同，并按每亩25元标准交纳承包费的行为，事实依据和法律依据充分。对农户应按承包土地（课税地）和自己开垦的土地进行差异化管理是上级相关文件的明确要求，也符合“公平合理”的社会价值标准。柳毛村在1983年进行第一轮农村土地承包，1998年第二轮承包按照“大稳定，小调整”的原则延续了第一轮土地承包，农户按此土地面积向国家交纳农业税。而账外地是农户自行开垦的耕地，与农户分得的承包地在管理上和享受国家补贴政策上是有区别的，即农户需要签订土地承包合同并交纳承包费。之所以将农户的承包地和账外地的粮食补贴发放到同一个存折上，是执行上级关于农民补贴一卡通的规定，将课税地直补面积、直补款与账外地的面积、直补款进行了合并，但并不是将两类地的性质进行合并。冯瑞云主张“国家已经将课税地与账外地合并为土地直补地了”，这是对政策理解错误，且当前也没有对账外地不可以收取承包费的规定。第三，冯瑞云对柳毛村委会提起行政诉讼程序错误。柳毛村委会要求冯瑞云签订土地承包合同并交纳承包费的行为，属于行使村民委员会的自治权，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定，村民委员会或村民小组行使自治权的决定侵犯村民合法权益的，可以通过民事诉讼解决，或者向乡镇政府举报，由乡镇政府依法行使监督权，责令其纠正。因此，冯瑞云所诉本案纠纷属于民事纠纷，而非行政诉讼案件。 原告冯瑞云为支持其诉讼请求，向本院提交如下证据： 第1份证据：原告冯瑞云原来的土地台账及改机动地台账各1份，证明：被告柳毛村委会违法改变冯瑞云的承包土地以及村民应得粮食补贴款的事实。 被告柳毛村委会的质证意见：对证据的真实性没有异议，对证明目的有异议。此份证据证明了本案的真实情况，对原告冯瑞云种植玉米、大豆公示补偿登记，应按政策给予补贴，不能证明冯瑞云的证明目的成立。此份台账也没有任何记载柳毛村委会违法改变土地的性质，反而能证明冯瑞云主张的涉案土地是账外地的事实成立。这份证据能够证明冯瑞云承包的土地属两个性质，涉案土地就是账外地即机动地。冯瑞云承包村集体土地性质仍然是账外地，理应交纳土地承包费，且政府又有文件规定，冯瑞云应尽自己的义务方能享受政府给予的补贴。 本院认为，被告柳毛村委会对证据的真实性没有异议，本院对证据的真实性予以采信；原告冯瑞云所谓的“原来的土地台账”上体现了农户姓名、银行账号以及补贴标准、面积、金额，没有土地坐落位置等数据信息，应为发放补贴款明细表，不能证实农户实际承包农村集体土地的面积，也未体现补贴的种类、年度；而冯瑞云所谓的改机动地台账实为2018年农户种植玉米、大豆和水稻面积公示表，也不是土地台账，依据这两份证据不足以证实支持冯瑞云的证明目的，对冯瑞云据此组证据而提出的证明目的不予采信。 第2份证据：穆棱镇村土地（机动地）承包合同书1份，证明：被告柳毛村委会违法改变土地性质，强行与村民签订合同的事实。 被告柳毛村委会的质证意见：对形式要件没有异议，对证明目的有异议，该份证据是柳毛村委会按照国家政策和政府文件规定传达村民应缴纳的费用，大多数村民已经签订了合同，并交纳了费用，而本案的原告冯瑞云没有签署合同，并以此为由提起了诉讼，冯瑞云的行为后果是不享受国家给予的补贴待遇。 本院认为，被告柳毛村委会对这份证据的真实性未提出异议，本院对证据的真实性予以采信。但原告冯瑞云并未证实涉案土地系其在第一轮土地时分得的土地，第二轮土地承包时仍延续承包，故本院对原告冯瑞云据此提出的证明目的不予采信。 第3份证据：穆棱镇柳毛村村民代表证明1份，证明：被告柳毛村委会违法强行与村民签订合同，没有依法召开村民大会的事实。该份证明上只有一位是本次诉讼的当事人之一邢宝春，其余的都是柳毛村村民委员会代表。 被告柳毛村委会的质证意见：有异议。此份证据不符合村民代表大会根据规定出具的决定，而是一份证明，证人应出庭作证，经质证后方可认定是否有效，而本证明上签字的人又都是涉案的原告，很多人与原告冯瑞云是亲属关系，与本案存在法律上的利害关系。柳毛村委会所实施的行为是传达国家政策，履行自己应尽的义务，所以该证据没有证明效力，不予采信。这组证据是所有发起诉讼的原告联名签署的证明，不能作为证据使用。柳毛村委会已在本村进行了公布宣传，人人知情，人所共知，多数农户都签订了合同，冯瑞云说柳毛村委会没有向村民公示或召集村民代表大会是不成立的。柳毛村委会做出的不是行政行为，也不是政府授权村委会实施的行为，而是替全体村民响应国家政策和各级政府的号召，传达文件精神，与全体村民地位平等。冯瑞云既然承包了村委会的集体土地，就应交纳承包费用，且政府又有文件要求，交付了费用还能享受政府给予的补贴，所以柳毛村委会并不是本案的适格被告。 本院认为，原告冯瑞云未证实这些证人未到庭作证并接受质询有何正当事由，故对这份证据不予采信。但这份证言内容体现涉案土地并非冯瑞云所主张的承包土地，而是账外地。 第4份证据：村委会向村民发放补贴款一卡通1份，证明：被告柳毛村委会违法改变机动地的土地，机动地已发补贴款的事实，发给补贴款的亩数包括机动地。 被告柳毛村委会的质证意见：对证据的真实性没有异议，对证明目的有异议。国家对农民的应分地给予粮食直补，后又对承包地发直补，便于管理而将直补款都汇到一个直补折内，但不能证明土地的性质都变为账内的应分地。原告冯瑞云所述是账内地，这是对国家政策和文件的错误的理解。冯瑞云的涉案土地自始至终就是机动地，账外地村委会向政府申报后也领取了粮食直补，不能以此认定冯瑞云所耕种的账外地即机动地是应分土地。 本院认为，被告柳毛村委会对这份证据的真实性没有异议，本院对证据的真实性予以采信；但此份证据仅能证实原告冯瑞云领取玉米大豆补贴款的日期、数额，并不能证实冯瑞云的证明目的，对原告冯瑞云据此份证据提出的证明目的不予采信。 第5份证据：2018年6月24日穆棱市农村合作经济内部往来资金结算票据1份，交款人为李洪民。证明：被告柳毛村委会已实施了对原告冯瑞云账内地改为机动地并收款的事实。 被告柳毛村委会的质证意见：对证据的真实性没有异议，对证明目的有异议，此份证据恰恰证明了多数村民响应国家的政策及地方政府的文件规定而签订了承包合同，享受了国家给予的种植玉米、大豆的补贴款。没有签订合同及交费的村民，没有享受到国家给予的种植补贴款。柳毛村委会是按国家政策及地方政府的要求履行自己份内应尽的义务，是为村民做事，而不是私自收取的费用。这份证据表明之前多数村民已履行了应尽的交费义务。现原告冯瑞云不同意该项规定，不缴纳费用，视为对抗国家政府和法律的规定，也是违约行为，就不应享受国家待遇，村委会日后有权收回土地重新发包，或分配给每个村民。 本院认为，被告柳毛村委会对这份证据的真实性没有异议，本院对证据的真实性予以采信；但这份证据仅能证实李洪民交纳机动地承包费的事实，并不能证实这块土地原为账内地，对原告冯瑞云据此份证据提出的证明目的不予采信。 第6份证据：宣读出示1999年12月16日和1999年2月29日收据（交款人鞠俊友）复印件2份，证明：有税给补贴，没有税也给补贴的事实。 被告柳毛村委会的质证意见：要求原告冯瑞云提交原件，复印件不能作为证据使用。该证据又不是冯瑞云交款的证据，与柳毛村委会举第一组证据时冯瑞云的质证意见自相矛盾。冯瑞云说不存在交税问题，现又提交有税有补，无税也补，自相矛盾，请法庭不予采信该组证据。这组票据是村民向柳毛村委会交的统筹提留款，而不是向政府税务机关缴纳的税费，故与本案无关。 本院认为，这组证据系复印件，无法核对其真实性，且被告柳毛村委会对真实性有异议，不予采信。 第7份证据：2018年7月3日穆棱市农村合作经济内部往来资金结算票据1份，证实柳毛村委会向村民收取机动地每亩25元，已将原告冯瑞云的账内地改为机动地的事实。 被告柳毛村委会的质证意见：柳毛村委会没有将账外地转换为机动地，无论是账外地还是机动地，村民都要与村集体组织签订承包合同，以获得耕种的合法性。并非柳毛村委会私自收取每户村民25元承包费，而是按国家政策和文件的规定履行自己应尽的义务。承包费收取后上缴国库，所以原告冯瑞云代理人的陈述与事实不符。 本院认为，被告柳毛村委会对这份证据的真实性没有提出异议，对证据的真实性予以采信；但这份证据仅能证实该村民交纳机动地承包费的事实，并不能证实这块土地原为账内地，对原告冯瑞云据此份证据提出的证明目的不予采信。 被告柳毛村委会为支持其诉讼主张，向本院提交了如下证据： 第1份证据：黑政发[2004]24号《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省粮食补贴方式改革实施方案（试行）的通知》，证明：有税有补，无税不补。 原告冯瑞云的质证意见：对形式要件没有异议，对证明的目的有异议，被告柳毛村委会说有税有补，无税不补，这个说法是错误的，根据1999年2月29日村民韩继勇提交的收据1份能够证明。冯瑞云的土地是第二轮土地承包时的土地，现在土地承包合同确定的土地已经不存在纳税问题，此份证据与本案无关。 本院认为，这份文件中公布的《黑龙江省粮食补贴方式改革实施方案（试行）》规定只对原农业税计税土地给予粮食补贴，而黑龙江省人民政府办公厅文件（黑政办规[2017]13号）《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省玉米和大豆生产者补贴工作实施的通知》中公布的《黑龙江省玉米和大豆生产者补贴工作实施方案》已对补贴范围放宽至玉米、大豆合法实际种植面积，即拥有与村集体、乡级以上政府或有关单位签订的土地承包、承租或开发使用合同，且用途为非林地、非草原、非湿地的耕地上实际种植的玉米、大豆的面积，故对这份证据不予采信。 第2份证据：穆棱市人民政府穆政发[2009]13号《穆棱市政府关于印发穆棱市农村账外地清查管理实施方案的通知》，证明：实施方案要求村委会按照“谁开垦（荒）谁承包，承包期限不超过本届村级两委班子任期”的原则，将清查出的账外地纳入承包管理，及时与农户签订承包合同，并收取承包费。 原告冯瑞云的质证意见：对形式要件和证明目的都有异议，该份文件违反了农村土地承包法，同时被告柳毛村委会将村民承包的土地改变成机动地的行为恰恰属于授权的行政行为，而柳毛村委会依据此文件向冯瑞云收取每亩机动地承包费25元，是对村民农村土地承包经营权严重的侵权行为，据此，根据《村民委员会组织法》第8条，《土地管理法》第14条，《农村土地承包法》第12条、27条的规定，村委会管理本村集体土地发包及调整本村村民承包地的行为属于法律授权的行为，也由此证明了柳毛村委会属于适格的行政诉讼主体。 本院认为，被告柳毛村委会根据穆棱市人民政府穆政发[2009]13号《穆棱市政府关于印发穆棱市农村账外地清查管理实施方案的通知》中公布的《穆棱市农村账外地清查管理实施方案》的要求，对农户的账外地进行清查，要求农户签订承包合同，交纳承包费用，虽然原告冯瑞云有异议，但并未否认柳毛村委会依据该实施方案进行账外地清查的事实，冯瑞云也无证据证实涉案土地原为其承包地，而且冯瑞云提出的异议理由与柳毛村委会依据此证据提出的证明目的相悖，本院不予采纳，对这份证据予以采信。 第3份证据：2011年柳毛村委会账外地明细表1份，证明：原告冯瑞云应分承包地的面积以及账外地的面积，这是两种不同性质的土地。 原告冯瑞云的质证意见：对证据的真实性无异议，对证明目的有异议。此份证据恰恰证明在第一轮土地承包的土地已经在第二轮土地承包时确定为账内地，依法在镇财政台账上进行了登记。冯瑞云就此登记的土地依法领到了国家给予的粮食补贴、土地补贴，被告柳毛村委会以此证明冯瑞云已依法领取了补贴款的承包土地为账外地，没有法律依据。 本院认为，这是被告柳毛村委会制作的《2010年农民直接经营管理耕地性质及粮食补贴面积情况调查表》，记载了各农户耕地总面积（包括已经纳入省补贴范围耕地面积和其他耕地面积），并由各农户签字确认，而原告冯瑞云对证据的真实性无异议，且冯瑞云并未证实调查表中记载的冯瑞云的其他耕地原为账内地，冯瑞云的异议理由不成立，对这份证据予以采信。 第4份证据：穆政办发（2017）11号文件《穆棱市人民政府办公室关于印发穆棱市农村账外地清查管理实施方案的通行》公布《穆棱市农村账外地清查管理实施方案》1份，证明：方案明确规定承包土地是指以一轮承包、二轮承包土地台账或2003年课税耕地登记的土地面积。账外地是指除承包地以外，由农户自行开垦的市、乡镇、村辖区内的耕地。对账外地要建立台账，登记造册；要签订合同，按照“谁开垦谁承包，同等条件开垦者优先”的原则；承包费由村委会按年度收取，每亩不低于25元。对拒绝签订承包合同的农户，土地由村委会收回，参照机动地管理。根据文件规定对账外土地登记造册，并非将土地的性质改变了。因耕种这些土地农户没有向村集体和国家缴纳过税款，与账内地、口粮田是有区别的。 原告冯瑞云的质证意见：对证据的真实性无异议，对证明目的有异议，该份证据是穆棱市政府关于农村账外地清查的管理方案，被告柳毛村委会依据此份通知的精神却实施了对冯瑞云的依法在财政所台账上登记的土地面积进行了错误的清查（账内地清查）。同时该通知严重地违反了2003年全国人大常委会发布的《农村土地承包法》第六十三条关于本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的5%，不足5%的也不得再增加机动地，本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地的规定。该通知也严重违反了1997年8月27日中办法（1997）16号《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二项第二款土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的，开展延长土地承包期工作要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定；第三项第三款规定对随意提高土地承包费，收回部分承包地高价发包或脱离实际用行政命令的办法而强行从农户中收回责任田等作法要坚决予以纠正。也违反了第四项严格控制机动地的规定。柳毛村委会的代理人刚才讲机动地承包费与事实不符，因为柳毛村委会在2018年7月3日向冯瑞云等部分村民收取了机动地承包费每亩25元，冯瑞云有柳毛村委会收取机动地的票据为证，据此柳毛村委会所实施的管理土地、随意征收土地承包费的行为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条，《土地管理法》第十四条，《农村土地承包法》第十二条、第二十七条的规定“对于村委会管理本村集体土地发包及调整本村村民承包地进行的规定”属于法律授权行为，如果村民不服该行为，依法可将村委会作为被告提起行政诉讼，柳毛村委会所述本案应为民事诉讼的主张是错误的，没有法律依据。 本院认为，这个实施方案是对2009年实施方案内容的进一步完善和细化，原告冯瑞云也无证据证实涉案土地原为农户的承包地，而且冯瑞云提出的异议理由与被告柳毛村委会依据此证据提出的证明目的相悖，本院不应采纳，对这份证据予以采信。 第5份证据：黑政办规[2017]13号文件《关于黑龙江省玉米和大豆生产者补贴工作实施的通知》、黑政办明传（2018）14号文件《关于报送2018年玉米、大豆和水稻合法种植面积的通知》、穆统发（2017）1号文件《穆棱市关于核实上报2017年玉米和大豆合法实际种植面积的通知》各1份，证明：领取补贴的玉米、大豆合法实际种植面积是指拥有与村集体、乡级以上政府签订的土地承包合同的耕地上实际种植的玉米、大豆。原告冯瑞云诉请也承认是承包关系，刚才也承认缴纳过承包费。 原告冯瑞云的质证意见：对形式要件没有异议，对证明目的有异议，第二轮承包土地1998年开始，而这三份文件是在土地承包之后才颁布的。冯瑞云的土地承包期限30年还没到期，结果被告柳毛村委会的2011年账外地明细就给变成了机动地。 本院认为，原告冯瑞云没有证据证实调查表中记载的冯瑞云的其他耕地原为账内地，冯瑞云的异议理由不成立，对这份证据予以采信。 本院经审理认定事实如下： 原告冯瑞云系穆棱市穆棱镇柳毛村村民。 根据穆棱市人民政府穆政发[2009]13号《穆棱市政府关于印发穆棱市农村账外地清查管理实施方案的通知》印发的《穆棱市农村账外地清查管理实施方案》的要求，被告柳毛村委会对本村农户的账外地进行清查，根据清查结果制作的《2010年农民直接经营管理耕地性质及粮食补贴面积情况调查表》记载了各农户的耕地面积（包括已经纳入省补贴范围耕地面积和其他耕地面积），并由各农户签字确认。根据穆政办发（2017）11号文件《穆棱市人民政府办公室关于印发穆棱市农村账外地清查管理实施方案的通行》印发的《穆棱市农村账外地清查管理实施方案》的要求，柳毛村委会通知被清查出有账外地的农户与其签订穆棱镇村土地（机动地）承包合同书，每亩土地交纳承包费25元。根据穆棱市穆统发（2017）1号文件《穆棱市关于核实上报2017年玉米和大豆合法实际种植面积的通知》和黑政办规[2017]13号文件《关于黑龙江省玉米和大豆生产者补贴工作实施的通知》、黑政办明传（2018）14号文件《关于报送2018年玉米、大豆和水稻合法种植面积的通知》的要求，柳毛村委会通知农户需与村委会签订承包合同之后，农户的账外地方能上报并纳入玉米和大豆合法实际种植面积，并经公示审核后享受玉米和大豆生产者补贴款。原告冯瑞云认为涉案土地原为账内地，不应当被柳毛村委会改为机动地并需交纳25元承包费，为此提起诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”和《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”的规定，对于农民集体所有的土地，村民委员会与村民之间实质上是一种行政管理关系，柳毛村委会实施的管理土地行为属于法律授权的行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告”的规定，原告冯瑞云以柳毛村委会为被告提起本案行政诉讼法律依据充分，本院予以支持。 《穆棱市农村账外地清查管理实施方案》明确规定，承包土地是指以一轮承包、二轮承包土地台账或2003年课税耕地登记的土地面积，而账外地则是指除承包地以外，由农户自行开垦的市、乡镇、村辖区内的耕地。在第二轮土地承包之后，柳毛村委会根据穆棱市政府的文件规定对账外地进行清查，清查结果经由农户的户主或者代表签名确认，冯瑞云所谓涉案土地系账内地或承包地的诉讼主张证据不充分，本院不予支持。柳毛村委会出于对农民集体所有的土地履行管理职责，壮大本村经济实力，将清查出来的账外地参照机动地进行管理，要求农户与其签订穆棱镇村土地（机动地）承包合同书，每亩地交纳25元承包费，并不违反上述法律的禁止性规定，并且符合政策要求，本院予以认可。村民委员会贯彻落实政府的政策规定，法律未规定必须召开村民会议或者村民代表会议进行表决，本院对冯瑞云的相应诉讼主张不予支持。而对于账外地能否享受玉米和大豆生产者补贴，需要根据政府文件规定的程序和条件进行核查，不属于本案审理范围。关于冯瑞云主张柳毛村委会的行为违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第六十三条关于机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的5%的规定。本案诉争的行为系柳毛村委会按照政策开展账外地清查，即村委会对清查出的账外地与村民重新签订承包合同并按照每亩25元收取承包费是否违法，而机动地是否超出上述法律规定的5%，与本案争议焦点无关，本案不予审查，故对冯瑞云的此项诉讼主张不予支持。 综上所述，被告柳毛村委会对涉案土地进行经营管理的行为，不违背《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款的规定，判决如下： 驳回原告冯瑞云的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告冯瑞云负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省牡丹江市中级人民法院。 审判长  许宗磊 审判员  刘增进 审判员  吴军一 二〇二〇年七月十日 书记员  潘 昕