江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏01行初61号 原告汤太阳，性别××年××月××日生，××族。 被告南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路41号。 法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。 出庭负责人朱宜平，南京市司法局副局长。 委托代理人陈宇，南京市司法局工作人员。 委托代理人马慧，南京市司法局工作人员。 原告汤太阳不服被告南京市人民政府（以下称南京市政府）作出的行政复议决定，于2020年3月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月16日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案。原告汤太阳，被告南京市政府的出庭负责人朱宜平及委托代理人陈宇、马慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告南京市政府于2020年2月13日作出〔2019〕宁行复第225号《南京市人民政府行政复议决定书》（以下称225号《行政复议决定书》）,以“申请人提供的证据不足以证明被复议具体行政行为存在”、“不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件”等为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回了汤太阳的行政复议申请。 原告汤太阳诉称，2019年11月28日，原告当面向被告南京市政府提交了行政复议申请书及证据材料，请求被告南京市政府确认南京市鼓楼区人民政府（以下称鼓楼区政府）、南京市公安局鼓楼分局（以下称鼓楼公安分局）自2019年8月15日至10月2日期间限制原告人身自由的行为违法。2019年11月29日，被告南京市政府作出了以鼓楼公安分局为被申请人的《行政复议受理通知书》；2020年1月8日，南京市政府又以“本案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定”为由作出了《延期审理通知书》；2020年2月13日，南京市政府作出了225号《行政复议决定书》，以不符合受理条件为由驳回了原告的行政复议申请。原告认为，225号《行政复议决定书》明显错误。理由如下：首先，2019年8月15日，南京市鼓楼区人民政府湖南路办事处（以下称湖南路办事处）以及鼓楼公安分局湖南路派出所（以下称湖南路派出所）的工作人员要求原告书面保证自2019年8月15日至国庆期间不到北京，承诺给予原告2万元，否则将对包括原告在内的上访人员进行“集中学习”，但工作人员未能出示相关书面文件。在原告拒绝出具书面保证后，工作人员将原告强行押上警车，带往南京市高淳区武家嘴农民培训中心。在此期间，原告多次向工作人员提出回家要求，均遭拒绝。2019年10月2日，因看管人员拒绝向原告提供“学员”证件和拒绝颁发“结业证书”，原告拒绝离开该培训中心，工作人员又将原告强行抬出看管房间后押回湖南路办事处。被告南京市政府认为原告提供的录音证据不足以证明被申请行政复议的行政行为存在，但被告南京市政府完全可以向有关工作人员调查了解情况。被告南京市政府未经调查即驳回原告的行政复议申请，认定事实不清。其次，因湖南路办事处是鼓楼区政府的派出机构，湖南路办事处及其工作人员强行将原告看管长达49天，根据《行政复议法实施条例》第十四条的规定，鼓楼区政府是适格的被申请人。被告南京市政府作出的225号《行政复议决定书》以原告并未陈述鼓楼区政府及其工作人员实施案涉行为为由，认定鼓楼区政府不是适格被申请人，没有事实与法律依据。再次，被告南京市政府作出的《延期审理通知书》决定延长行政复议期限三十日，无法律依据且未说明具体的延期理由，不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下称《行政复议法》）第一条、第三十一条第一款的规定。最后，225号《行政复议决定书》的作出日期为2020年2月13日，而受理日期为2019年11月28日，被告南京市政府作出225号《行政复议决定书》的期限超过了《行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”的规定，故应当认定被告南京市政府行政不作为。综上，请求人民法院：1.依法撤销南京市政府作出的225号《行政复议决定书》，并责令其依法受理原告提出的行政复议申请；2.确认南京市政府作出《延期审理通知书》决定延长行政复议期限三十日的行政行为违法；3.确认南京市政府超期作出225号《行政复议决定书》的行政不作为违法；4.本案诉讼费用由被告南京市政府承担。 原告汤太阳提交的证据有： 证据1、行政复议申请书及证据光盘，证明原告依法申请行政复议，并提供了相应的证据。 证据2、《行政复议受理通知书》，证明被告南京市政府的受理日期为2019年11月28日。 证据3、《延期审理通知书》，证明原告对该延期决定不服。 证据4、225号《行政复议决定书》，证明原告不服该行政复议决定。 被告南京市政府辩称：一、2019年11月28日，原告汤太阳称鼓楼公安分局与鼓楼区政府于2019年8月15日至10月2日期间限制其人身自由，向被告申请行政复议，请求确认鼓楼公安分局及鼓楼区政府限制其人身自由的行为违法，并提供了三份录音资料以证明其主张。被告于2019年11月28日受理原告的行政复议申请后，于次日书面要求鼓楼公安分局提出答复。因案情复杂，被告根据《行政复议法》第三十一条第一款之规定，决定延期作出行政复议决定。2020年2月13日，被告作出225号《行政复议决定书》，驳回了汤太阳的行政复议申请。二、原告汤太阳申请行政复议时，对于被行政复议的具体行政行为是否存在以及是否由鼓楼公安分局实施的情况负有证明义务。本案中，原告汤太阳提供的证据不足以证明被行政复议的具体行政行为存在，故原告汤太阳提出的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。另外，在行政复议申请书中，原告汤太阳虽然将鼓楼区政府列为被申请人，但并未陈述鼓楼区政府及其工作人员实施了案涉行为，故鼓楼区政府不是适格的被申请人。综上，被告根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回原告汤太阳的行政复议申请。三、被告认真核实了相关证据的合法性、真实性和关联性，根据相关法律规定，作出的225号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，行政复议程序合法。被告2019年11月28日收到原告汤太阳的行政复议申请并于当天受理，于次日书面通知鼓楼公安分局提出答复。因本案情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，被告于2020年1月8日作出《延期审理通知书》，延期至2020年2月25日之前作出行政复议决定。2020年2月13日，被告作出225号《行政复议决定书》并于同日向原告汤太阳邮寄送达，原告于2020年2月14日签收。被告作出的225号《行政复议决定书》符合《行政复议法》的相关规定，内容合法。综上，被告已经依法履行了行政复议职责，请求人民法院依法驳回原告汤太阳的诉讼请求。 被告南京市政府向本院提交的证据有: 证据1、行政复议申请书； 证据2、光盘。 证据1－2证明原告汤太阳于2019年11月28日向被告南京市政府提出行政复议申请的相应的事实理由及证明材料。 证据3、《行政复议受理通知书》； 证据4、《行政复议提出答复通知书》及EMS快递单。 证据3－4证明被告南京市政府依法受理了原告汤太阳的行政复议申请并于法定期限内要求鼓楼公安分局作出答复。 证据5、《延期审理通知书》及EMS快递单； 证据6、225号《行政复议决定书》； 证据7、EMS快递单； 证据8、送达网络截图。 证据5-8证明被告南京市政府对原告汤太阳的行政复议申请予以审查，在法定期限内作出行政复议决定向原告汤太阳邮寄送达，已经履行了行政复议职责，作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，内容适当。 被告南京市政府向本院提交的法律依据有： 1.《行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第三十一条。 2.《行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项。 经庭审质证，被告南京市政府对原告汤太阳提交的证据1中行政复议申请书的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可，对光盘内容不予认可，认为达不到原告的证明目的；对证据2－4的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可。 原告汤太阳对被告南京市政府提交的证据1-4、证据7-8的真实性、合法性、关联性予以认可，认为证据4中要求鼓楼公安分局提交答复，但是被告提交的证据中没有鼓楼公安分局的答复及相应的证据、依据；对证据5的真实性、关联性、合法性不予认可，认为该延期审理通知书是给鼓楼公安分局的；对证据6的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可。 本院经审查认为，原告汤太阳及被告南京市政府向本院提交的证据均与本案待证事实相关，且来源真实、合法，符合行政诉讼证据要求，本院均作为证明案件事实的证据予以确认。 经审理查明，2019年11月28日，汤太阳以鼓楼区政府及鼓楼公安分局为被申请人，向南京市政府申请行政复议，请求确认被申请人自2019年8月15日至10月2日期间限制其人身自由的行为违法。南京市政府于当日予以受理，于次日作出《行政复议受理通知书》，载明：“汤太阳：因你认为南京市公安局鼓楼分局限制人身自由行为违法，向本机关提出行政复议申请收悉，经审查，该申请符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，决定予以受理。受理日期为2019年11月28日。”2019年11月29日，南京市政府向鼓楼公安分局作出《行政复议提出答复通知书》，要求鼓楼公安分局提交书面答复。2020年1月8日，南京市政府作出《延期审理通知书》并向汤太阳、鼓楼公安分局邮寄送达，《延期审理通知书》载明：“南京市公安局鼓楼分局：汤太阳认为你单位限制人身自由违法，本机关已依法受理。经审理，本机关认为，本案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议决定延期30日作出，至2020年2月25日前作出。”同年2月13日，南京市政府作出225号《行政复议决定书》，认为“申请人提起行政复议时，对于被复议具体行政行为是否存在以及是否由被申请人实施的情况，应负有举证证明义务。本案中，申请人提供的证据不足以证明被复议具体行政行为存在，故申请人提出行政申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。另在行政复议申请书中，申请人虽将鼓楼区人民政府列为被申请人，但其并未陈述鼓楼区人民政府及其工作人员实施案涉行为，故鼓楼区人民政府不是适格被申请人。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，本机关决定：驳回申请人汤太阳的行政复议申请。”同年2月14日，汤太阳收到225号《行政复议决定书》后，于同年3月2日向本院提起行政诉讼。 本院认为，双方当事人对于南京市政府对于汤太阳提起的行政复议申请具有依法受理并作出处理的职权均无异议，本案的争议焦点有二：一、汤太阳的起诉是否已过起诉期限；二、225号《行政复议决定书》实体内容及作出程序是否合法。 关于汤太阳的起诉是否已经超过起诉期限的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。该法第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，汤太阳于2020年2月14日收到225号《行政复议决定书》后，于2020年3月2日向本院邮寄起诉材料，因受疫情防控问题影响，汤太阳虽然未能在收到225号《行政复议决定书》之日起15日内提起本案诉讼，但非因其自身原因耽误起诉期限，故被耽误的时间不计算在起诉期限内，汤太阳的起诉未超过法定起诉期限。 关于225号《行政复议决定书》实体决定是否合法的问题，根据《行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项规定，行政复议申请应当有具体的行政复议请求和理由，这里的“理由”包括行政复议申请人应当提交能够证明行政复议被申请人作出被行政复议的行政行为的相关事实根据和法律依据。首先，汤太阳认为湖南路办事处及湖南路派出所共同实施了限制其人身自由的行政行为，汤太阳应当提供初步证据予以证明。本案中，汤太阳提交的录音资料中人物身份无法确认，无法证实湖南路办事处及湖南路派出所实施了限制其人身自由的行为。其次，汤太阳认为鼓楼区政府的派出机关湖南路办事处及鼓楼公安分局的派出机构湖南路派出所没有法律法规的授权对外以自己的名义作出行政行为，相关责任应当由鼓楼区政府及鼓楼公安分局承担，故以鼓楼区政府及鼓楼公安分局作为被申请人。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《公安机关组织管理条例》第六条第一款规定：“设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所。”据此，湖南路办事处是鼓楼区政府的派出机关、湖南路派出所是南京市公安局的派出机构。《行政复议法》第十五条第一款第（一）项、第（二）项规定：“对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：（一）对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；（二）对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议；”据此，对相关的派出机关和派出机构作出的行政行为不服的，可以以该派出机关或者派出机构作为被申请人申请行政复议，而非以设立该派出机关或者派出机构的行政机关作为被申请人，汤太阳提出的上述意见没有法律依据。综上，汤太阳提出的鼓楼区政府、鼓楼公安分局限制其人身自由的理由不能成立，故南京市政府认为汤太阳提供的证据不足以证明被行政复议的具体行政行为存在、不符合行政复议受理条件符合法律法规规定。《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。故南京市政府作出的225号《行政复议决定书》符合行政复议法律法规规定。 关于225号《行政复议决定书》作出程序是否合法的问题，根据《行政复议法》第十七条、第二十三条之规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查；自行政复议申请受理之日起7日内要求被申请人提出答复。本案中，南京市政府于2019年11月28日收到汤太阳的行政复议申请后，于当日受理并于次日向鼓楼公安分局送达《行政复议提出答复通知书》，符合上述规定。《行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”本案中，南京市政府认为情况复杂，于2020年1月8日作出《延期审理通知书》并告知汤太阳、鼓楼公安分局需延期三十日作出行政复议决定的情况以及理由，因汤太阳将该《延期审理通知书》作为证据向本院提交，故本院认为汤太阳收到了该《延期审理通知书》，对于南京市政府延长行政复议期限的情况已经知晓。南京市政府于同年2月13日作出225号《行政复议决定书》并邮寄送达汤太阳以及鼓楼公安分局，符合上述“行政复议决定经延长期限后最长不超过九十日作出”的规定，行政复议程序合法。本院对汤太阳请求“确认被告作出《延期审理通知书》决定延长行政复议期限三十日的行政行为违法以及确认其超期作出225号《行政复议决定书》的行政不作为违法”的诉讼请求，不予支持。 综上，被告南京市政府作出的225号《行政复议决定书》证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告汤太阳的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告汤太阳负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年七月二十二日 书记员 刘晓春