江苏省东台市人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏0981行初14号原告：陈乃洲，1962年7月6日出生，汉族，居民。原告：路厚万，1967年11月22日出生，汉族，居民。原告：彭大明，1967年7月6日出生，汉族，居民。原告：陈志敏，1968年8月10日出生，汉族，居民。被告：盐城市亭湖区黄尖镇人民政府，住所地盐城市亭湖区黄尖镇人民路。法定代表人：陈昌刚，该镇镇长。出庭负责人暨委托代理人：高国斌，该镇副镇长。委托代理人：张丽，江苏理高律师事务所律师。第三人：射阳县海涂开发有限责任公司，住所地射阳县合德镇解放路39号县会计函授站二楼。法定代表人：杨奇，该公司副总经理。委托代理人：徐荣楼，江苏锐智律师事务所律师。第三人：盐城市亭湖区金滩海涂开发有限责任公司，住所地盐城市亭湖区黄尖镇中路港小街（20）。法定代表人：朱礼华，该公司总经理。委托代理人：陈宏明，盐城市亭湖区黄尖法律服务所法律工作者。原告陈乃洲、路厚万、彭大明、陈志敏因要求确认被告盐城市亭湖区黄尖镇人民政府（原射阳县黄沙港镇人民政府，以下简称黄尖镇政府）与射阳县海涂开发有限责任公司（以下简称射阳海涂公司）于2001年8月16日签订的《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月17日立案后，向被告黄尖镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因射阳海涂公司与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。因盐城市亭湖区金滩海涂开发有限责任公司（以下简称亭湖金滩公司）系案涉土地的实际管理人，经亭湖金滩公司申请，本院依法准许其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月29日公开开庭审理了本案。原告陈乃洲、路厚万、彭大明、陈志敏，被告黄尖镇政府副镇长暨委托代理人高国斌、委托代理人张丽，第三人射阳海涂公司的委托代理人徐荣楼，第三人亭湖金滩公司的委托代理人陈宏明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈乃洲、路厚万、彭大明、陈志敏共同诉称，陈乃洲、路厚万、彭大明、陈志敏系射阳县农民，为响应中共射阳县委员会、射阳县人民政府于1985年11月14日发布的射委发〔1985〕48号《关于进一步承包开发中路港渔工商基地的意见》中号召广大群众参与中路港沿海滩涂开发的文件精神，并基于对该文件第四条“凡开发农户这次在中路港承包的土地，从全部挖成精养鱼塘起，承包农户对承包的土地，即可长期养殖，不得改变，并有转让权和继承权”的信赖以及一系列的优惠政策，先后移民至中路港垦区承包土地进行开发及种养殖经营。2001年8月16日，射阳海涂公司在未取得土地使用权证的情况下，与原射阳县黄沙港镇人民政府（以下简称黄沙港镇政府，现黄尖镇政府）签订了《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》，将包括四原告承包地在内的中路港29241亩土地违法发包给了黄沙港镇政府。后黄沙港镇政府以掠夺式的经营方式委托射阳县金滩海涂开发有限责任公司（以下简称射阳金滩公司，现亭湖金滩公司）将四原告依法取得正在种养殖的农用地承包费用强行从118元/年/亩（含水利工程水费）加价至1050元/年/亩不等。根据上级行政区划调整文件规定，自2011年10月1日起，原射阳县黄沙港镇管辖的射阳金滩公司及其管辖范围内的行政区划调整至被告黄尖镇政府管辖。综上，为维护合法权益，四原告诉至法院，请求依法判决确认被告黄尖镇政府（原黄沙港镇政府）与射阳海涂公司于2001年8月16日签订的《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》违法。原告陈乃洲、路厚万、彭大明、陈志敏向本院提交了以下证据：1.苏政复〔1989〕65号江苏省人民政府作出的《关于射阳县设立射阳港、中路港乡的批复》、射政复〔1989〕19号射阳县人民政府作出的《关于黄沙港等四个乡撤乡建镇和设立射阳港、中路港乡的批复》、盐政复〔1989〕12号盐城市人民政府作出的《关于射阳县设立射阳港、中路港乡的批复》、射委发〔1985〕48号中共射阳县委员会、射阳县人民政府作出的《关于进一步承包开发中路港渔工商基地的意见》、盐发〔1990〕12号《中共盐城市委、盐城市人民政府关于进一步放宽政策，加快沿海荒地和滩涂资源开发利用的若干意见》各1份。拟证明在射阳海涂公司与原黄沙港镇政府签订《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》前，四原告就移民至中路港开发土地，四原告当时是与村民委员会签订的合同，并且缴纳公粮和农业税。2.原黄沙港镇政府与射阳海涂公司签订的《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》以及四原告的身份证复印件、原告陈乃洲的常住人口登记卡各1份。拟证明原黄沙港镇政府与射阳海涂公司签订的《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》违法。3.收据、收款收据、农户交款专用收据、承包上交（归还）专用收据、盐城市涉农收费专用凭证、江苏省农村合作经济组织内部结算凭证、江苏省农民承担费用专用票据等票据材料23页。拟证明四原告在2001年8月16日前享有案涉土地使用权。4.《九五年“上交”、“还款”任务通知书》、《秋季交款通知书》、中路港乡潮东村经济合作社与陈乃洲、路厚万分别签订的《射阳县农业承包合同书》、潮东村经济合作社（或村民委员会）与陈乃洲签订的《乡（镇）农村经济承包合同书》、中路港经济开发区潮东管理区与陈乃洲签订的《经济承包合同书》、国用（中土）字第24号《国有土地使用证》、中路港乡望鹤村经济合作社分别与彭大明、陈志敏签订的《射阳县农业承包合同书》、中路港乡潮东村1993年经济承包归户计算表、中路港乡望鹤村1993年经济承包归户计算表各1份。拟证明四原告在案涉《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》签订前，种植集体土地，承包归户计算表中的面积与四原告签订的承包合同面积一致。5.射阳县中路港乡人民政府出具的落款日期为2003年9月8日的《证明》1份及亭湖金滩公司分别与路厚万、陈乃洲、杨军、蔡月圣签订的《国有土地调整用途协议》各1份。拟证明四原告种植的土地是国有农用土地。6.原告陈志敏1998年中国人民政治协商会议江苏省射阳县第九届委员会委员证、陈志敏常住人口登记卡各1份。拟证明原告陈志敏是射阳县中路港乡常住村民。7.2018年6月13日原盐城市国土资源局作出的〔2018〕盐国土资行复第4号《行政复议告知书》1份。拟证明案涉土地原位于射阳县黄沙港镇，因行政区划调整至盐城市亭湖区黄尖镇。8.黄政发〔2001〕18号黄沙港镇政府《关于撤销有关村（居）委会的请示》、射政复（2001）17号《射阳县人民政府关于同意黄沙港镇调整新洋港居委会等村、居行政区划的批复》各1份。拟证明案涉《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》签订行为违法。9.户口底册、常住人口登记表等户籍资料8页。拟证明原告陈乃洲、陈志敏的户籍于1986年迁入中路港乡。10．《中路港乡基本农田保护区现状图（1993-2030）》、《射阳县中路港乡基本农田保护区划定成果资料汇编》各1份。拟证明自1993年开始，中路港垦区的土地就是基本农田。11.落款日期为2005年10月10日的民事诉状、射阳县人民法院（2005）射民二初字第380号民事判决书各1份。拟证明四原告于2005年已经知晓案涉《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》。被告黄尖镇政府辩称，2001年8月16日，射阳海涂公司与原黄沙港镇政府签订了《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》，原黄沙港镇政府系该合同的承包方，射阳海涂公司系该合同的发包方。2011年10月1日起，原射阳县黄沙港镇管辖的射阳金滩公司及其管辖范围内的行政区划调整为盐城市亭湖区黄尖镇管辖。原黄沙港镇政府与射阳海涂公司签订《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》的行为属于民事行为，并非行政行为，本案不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围，不符合行政诉讼的起诉条件，请求依法裁定驳回原告的起诉。被告黄尖镇政府向本院提交了以下证据：1.苏政复〔2011〕18号《江苏省人民政府关于调整盐城市亭湖区与射阳县部分行政区划的批复》1份。拟证明因部分行政区划调整，射阳金滩公司及其管辖范围内的行政区划调整至黄尖镇管辖。2.射阳县人民法院（2018）苏0924民初1513号民事判决书1份。拟证明国有滩涂土地承包合同的签订双方系平等主体，不涉及其他农户的利益，亦不涉及农村土地面积调整问题，本案属于民事案件，不属于行政案件的受案范围。3.原黄沙港镇政府与射阳海涂公司于2001年8月16日签订的《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》1份。拟证明发包方射阳海涂公司与承包方原黄沙港镇政府签订的《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》属于民事合同。第三人射阳海涂公司述称，射阳海涂公司与原黄沙港镇政府于2001年8月16日签订的《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》合法有效，虽然合同签订时，射阳海涂公司尚未取得国有土地使用证，但是原射阳县人民政府于2001年10月向射阳海涂公司颁发了国有土地使用证。根据合同法的相关规定，合同签订后获得授权的合同依然是有效的。请求法院依法处理。第三人射阳海涂公司向本院提交了以下证据：1.射办发〔2001〕10号射阳县委办公室、射阳县人民政府办公室《关于印发〈射阳县海涂改革方案〉的通知》1份。拟证明原黄沙港镇政府与射阳海涂公司于2001年8月16日签订的《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》具有相应的政策依据。2.射政复〔2001〕42号《射阳县人民政府关于县海涂开发有限责任公司海涂资源使用权请示的批复》1份。拟证明射阳海涂公司享有包括中路港垦区范围在内的滩涂对外发包权。3.射国用（2001）字第6280号《国有土地使用证》1份。拟证明射阳海涂公司于2001年10月取得中路港垦区的国有土地使用权，射阳海涂公司有权对外发包，射阳海涂公司与原黄沙港镇政府签订的《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》合法有效。第三人亭湖金滩公司述称，射阳海涂公司与原黄沙港镇政府于2001年8月16日签订的《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》合法有效，合同签订双方在合同签订过程中没有违反法律法规的行为，该合同签订系平等主体之间的民事行为，不属于行政行为。射阳海涂公司作为合同的发包方，在案涉《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》签订时已取得当时射阳县人民政府的文件授权，享有对案涉土地的实际管理权，合同签订后亦取得了国有土地使用证。请求法院依法处理。第三人亭湖金滩公司向本院提交了以下证据：盐城市中级人民法院（2020）苏09民终235号民事判决书、江苏省高级人民法院（2014）苏审二民申字第0609号民事裁定书、盐城市中级人民法院（2015）盐民终字第03410号民事判决书各1份。拟证明中路港垦区土地的历史沿革以及生效法律文书所确认的案涉《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》情况。经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见为：证据1-10的真实性、合法性由法院依法审查，关联性有异议，本案属于民事纠纷，不属于行政案件的受案范围；证据11的真实性、关联性、合法性均无异议。第三人射阳海涂公司对原告所举证据的质证意见为：证据1-10的真实性、关联性、合法性由法院依法审查；证据11的真实性、关联性、合法性均无异议。第三人亭湖金滩公司对原告所举证据的质证意见为：证据1的证明目的有异议；证据2-4的真实性、关联性及证明目的有异议，不能证明案涉《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》的签订违反法律规定，也不能证明侵害了原告的合法权益；证据5、9、11的真实性、关联性、合法性及证明目的无异议；证据6、7的关联性及证明目的有异议；证据8的真实性无异议，关联性及证明目的有异议；证据10的真实性、关联性、合法性均有异议。原告对被告所举证据的质证意见为：证据1的真实性、关联性、合法性均无异议；证据2的关联性有异议；证据3的真实性、关联性无异议，合法性有异议。第三人射阳海涂公司对被告所举证据的质证意见为：证据1的真实性、关联性、合法性均无异议，证据2、3由法院依法审查；第三人亭湖金滩公司对被告所举证据的真实性、关联性、合法性均无异议，案涉《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》属于平等主体之间的民事合同。原告对第三人射阳海涂公司、亭湖金滩公司所举证据的真实性无异议，关联性有异议。被告及第三人亭湖金滩公司对第三人射阳海涂公司所举证据的真实性、关联性、合法性均无异议。被告及第三人射阳海涂公司对第三人亭湖金滩公司所举证据的真实性、关联性、合法性均无异议。经审理查明，1985年11月14日，中共射阳县委员会、射阳县人民政府发布射委发〔1985〕48号《关于进一步承包开发中路港渔工商基地的意见》，号召广大群众参与开发中路港的沿海滩涂。1989年6月16日，江苏省人民政府作出批复，批准设立射阳县中路港乡，下辖九个自然村。1989年11月4日，射阳县人民政府作出射政复〔1989〕19号《关于黄沙港等四个乡撤乡建镇和设立射阳港、中路港乡的批复》，同意在中路港经济开发区设立中路港乡。2001年2月14日，射阳县委、射阳县人民政府发布射发〔2001〕6号《关于加快全县海涂经营机制改革的意见》，主要内容：1.成立射阳海涂公司，接受县政府委托，对全县海涂等资源性资产统一对外发包；2.基本生活田（塘）以外的土地、水面，全部实行公开招标，竞标承包……。2001年4月5日，射阳县委、射阳县人民政府发布《射阳县海涂改革方案》，主要内容为：按照政企分设的原则，射阳海涂公司为国有海涂资产经营性公司，县政府将收回原海涂使用者通过行政划拨取得的国有海涂使用权，在明晰经济责任关系的前提下，将海涂使用权委托给射阳海涂公司行使。射阳海涂公司主要职能是对全县海涂等资源性资产统一对外发包，对用滩企业转包、转让、租赁等经营方式开展监督……。撤销中路港办事处及下属的7个村、1个居委会建制，组建企业性质的中路港海涂开发公司，隶属黄沙港镇，对原中路港办事处管理范围的海涂进行统一开发利用。2001年8月16日，射阳海涂公司与原黄沙港镇政府签订《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》，合同约定：射阳海涂公司将中路港29241亩的土地发包给黄沙港镇政府经营。2001年10月，射阳县人民政府就中路港垦区土地向射阳海涂公司颁发射国用（2001）字第6280号《国有土地使用证》，使用权面积为33706.4亩。2005年5月，原黄沙港镇政府成立射阳金滩公司，由该公司对黄沙港镇政府所承包的国有土地统一向广大农户进行发包、管理。2011年10月1日起，由于行政区划调整，原射阳县××××镇管辖的射阳金滩公司及其管辖范围内的行政区划调整至盐城市××湖区黄尖镇管辖。2012年10月9日，经江苏省盐城工商行政管理局核准，射阳金滩公司名称变更为亭湖金滩公司，亭湖金滩公司继续行使原射阳金滩公司管辖范围内的全部国有土地使用权的管理职能。本院认为，本案的争议焦点是原黄沙港镇政府作为承包方，与发包方射阳海涂公司于2001年8月16日签订《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》的行为，是否属于行政行为，是否属于行政诉讼的受案范围问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。据此，认定行政协议的客观标准应当包括以下四个方面：第一，协议的一方当事人是行政机关，协议签订是各方协商一致的结果；第二，协议的目的是为了履行行政职责，实现行政管理目标；第三，协议的内容受行政法律规范的限制；第四，协议履行过程中，行政机关一方享有行政优益权，即为了实现公共利益需要，行政机关一方在行政协议履行过程中，享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。本案中，原黄沙港镇政府与射阳海涂公司于2001年8月16日签订《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》，合同签订一方虽为原黄沙港镇政府，但合同签订的目的并不是为了履行行政职责和实现行政管理目标，原黄沙港镇政府在合同中也不享有行政优益权。因此，原黄沙港镇政府与射阳海涂公司于2001年8月16日签订的《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》属于民事合同，签订该合同的行为不属于行政法意义上的行政行为，本案亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，原告陈乃洲、路厚万、彭大明、陈志敏提起的本案诉讼，不符合行政诉讼的法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回原告陈乃洲、路厚万、彭大明、陈志敏的起诉。案件受理费50元，于本裁定生效后退给原告陈乃洲、路厚万、彭大明、陈志敏。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审 判 长  张俊宏审 判 员  丁 惠人民陪审员  吴瑞根二〇二〇年七月十六日法官 助理  黄 河书 记 员  乐 梅附：本裁定适用的相关法律依据1．《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。