四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川行终504号 上诉人（原审原告）黎焕荣，男，1956年5月27日出生，汉族，住四川省资阳市雁江区。 委托代理人马登伟，泰和泰（重庆）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）资阳市雁江区人民政府。住所地：四川省资阳市雁江区城东新区行政办公楼1号楼。 法定代表人杨天学，代区长。 委托代理人罗四维，资阳市雁江区房屋征收局工作人员。 委托代理人刘东海，资阳市云帆法律服务所法律工作者。 上诉人黎焕荣因诉资阳市雁江区人民政府（以下简称雁江区政府）房屋拆迁管理一案，不服四川省资阳市中级人民法院（2018）川20行初51号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，2016年9月20日，黎焕荣作为被征收人与作为房屋征收部门的资阳市雁江区房屋征收局（以下简称雁江区房屋征收局）、房屋征收实施单位雁江区莲花街道办事处（以下简称莲花街道办）签订一份《房屋预征收货币补偿安置协议》，该协议其中载明有：雁江区房屋征收局根据黎焕荣意愿，需征收黎焕荣位于城北棚户区改造地块的房屋；本协议自被征收人所在片区征收补偿协议签约率达到98％以上，并经雁江区政府发布征收决定后生效。预征收协议签订当日，莲花街道办收取了黎焕荣的土地使用权证原件。2018年6月，莲花街道办向黎焕荣发出《房屋搬迁交房通知书》，该通知载明有：“你户房屋已经签订《房屋征收货币补偿协议》，请你户按照发放的《房屋搬迁交房通知》时间安排，自行向相关部门结清电、气、光纤、电话费等相关费用后腾空房屋，市城投公司将于2018年6月1日至2018年7月30日派出专人协调完善被征收房屋的移交，完成房屋移交的报区房屋征收局拨付补偿款。逾期交房的将按照本项目《补偿安置方案》和《货币补偿协议》约定取消相关奖励。” 因黎焕荣的诉讼请求不明确，多个诉请涉及不同的法律关系、不同被告等问题，一审法院就此向黎焕荣代理律师释明并要求将诉讼请求予以具体明确，明确被告，明确本案主张哪一个诉讼请求。黎焕荣代理律师答复称，诉讼请求以及被告的明确待人民法院根据其调查证据申请做出调查后予以明确。黎焕荣在提起诉讼后的2018年12月6日向该院递交《证据调查申请书》，请求调查收集以下证据材料：1.黎焕荣与被告签订的《房屋预征收货币补偿协议》；2.被告作出的《房屋征收决定》；3.被告对黎焕荣房屋作出的《房屋评估报告书》；4.被告保管的规划部门、土地部门对涉案房屋作出的《规划用地许可证》《征收土地批准文件》《立项规划》等征收文件。经一审法院询问被告，被告明确表明黎焕荣的房屋或其所辖土地未正式进入征收程序，是在征求意见、签订预征收协议阶段，没有作出征收决定。 一审法院认为，黎焕荣提起本案行政诉讼，须符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的条件。从黎焕荣提出的诉讼请求“1.确认被告实施的征收程序违法；2.确认原告单方签署的《房屋预征收货币补偿安置协议》无效；3.被告向黎焕荣返还收取的房屋产权证、土地使用证原件。”可见，三项诉讼请求一是涉及不同的法律关系，且涉及不同的被告，属于没有明确的被告，诉讼请求不具体的情形，即：不管是国有土地上房屋还是集体土地的征收，由市县一级人民政府作出征收决定或发布征收公告，那么针对征收的行政行为确认违法提起行政诉讼应以市县一级人民政府为被告；市县一级人民政府作出征收决定或发布征收公告后，由其所属房屋征收和土地行政管理部门作为具体的征收实施机关，涉及具体的如拟定征收补偿安置方案、与被征收人签订补偿安置协议等事项，由实施机关具体负责。被征收人就征收实施过程中的违法行为提起行政诉讼应以实施征收的行政机关为被告。本案所涉《房屋预征收货币补偿协议》的签订主体为雁江区房屋征收局，针对此行政协议提起的行政诉讼应以签订主体为被告；莲花街道办收取了黎焕荣土地、房屋使用、所有权证，因街道办事处作为法律法规规章授权具有一定行政管理职责的派出机构，其可以作为行政诉讼的被告，黎焕荣要求返还其土地、房屋使用、所有权证，此诉请应以收取其权利证书的莲花街道办作为被告，即使莲花街道办作为雁江区房屋征收局委托的征收实施单位，其行为的法律后果应由雁江区房屋征收局承担，该诉请的被告也应是雁江区房屋征收局。同时，黎焕荣提出的“被告实施的征收程序违法”的诉请也不具体，不管是国有土地上房屋还是集体土地的征收，由作出发布征收决定或征收公告、作出征收补偿决定、申请强制执行、采取行政强制措施等一系列行政行为组成整个征收程序，被征收人应以具体的征收行政行为提起行政诉讼，而不能如黎焕荣笼统的确认征收程序违法。二是黎焕荣提出的诉请没有事实根据，即雁江区政府已明确表明不管是对国有土地上房屋还是集体土地，均没有进入征收程序，无法提供黎焕荣所要求的系列征收法律文书，且黎焕荣也没有证据证明其所称的房屋或集体土地已进入征收程序的情况下，黎焕荣要求确认征收程序违法没有事实根据。三是案涉预征收协议现对双方的权利和义务不产生约束力，因不管是从相关法律法规规定，还是案涉预征收协议的约定看，签订预征收协议是征求被征收人意见的过程，其产生法律效力必须是签订预征收协议的户（人）数达到一定比例（案涉协议约定的是百分之九十八）和发布具有合法有效的征收决定。现针对黎焕荣房屋和所辖土地，市县一级人民政府没有作出实质的征收决定或发布征收公告，因此，案涉预征收协议对签订双方暂不产生约束力，对黎焕荣的权利和义务不产生实质影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，案涉预征收协议不属行政诉讼受案范围。 一审法院就黎焕荣的诉讼请求涉及多个法律关系、不同的被告以及相关诉请没有事实根据和被诉行政协议对黎焕荣的权利义务不产生实际影响等问题向其进行了法律释明，即：因整个征收程序中包括多个如征收决定、补偿决定等程序，不能笼统的确认征收程序违法，要求黎焕荣对确认违法的具体行政行为进行明确；黎焕荣的三项诉请涉及不同的法律关系，按“一诉一案”的原则，三项诉请不能在一案当中一并审理，要求黎焕荣确定本案审理哪项诉讼请求，并明确被告。黎焕荣答复在人民法院根据其调查证据申请进行调查后再对上述问题进行确定。对此请求，一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条以及《最高人民法院关于适用的解释》第五十五条关于行政诉讼起诉与受理的相关规定，黎焕荣在提起诉讼时，就应该有明确的被告和诉讼请求，且在被告已明确没有黎焕荣所称的征收法律文书的情况下，黎焕荣该请求不符合法律规定。综上，黎焕荣的诉讼请求、被告不明确，且相关诉请没有事实根据和被诉行政协议对黎焕荣权利义务不产生实际影响。在一审释明后，黎焕荣未能将诉讼请求明确，确定本案审理的诉讼请求。黎焕荣的起诉不符合法律规定，应予驳回。据此一审法院裁定：驳回原告黎焕荣的起诉。 黎焕荣不服，上诉称：上诉人房屋及土地在资阳市雁江区棚户区改造一期工程项目拆迁范围内，但一审法院对上诉人提交证据不予认定，对申请调取的证据不予调取，在没有开庭情况下进行裁定驳回起诉，存在明显错误。请求二审法院：1.撤销四川省资阳市中级人民法院2018年12月18日作出（2018）川20行初51号行政裁定；2.判决被上诉人未向上诉人公示（送达）房屋征收决定、房屋评估报告书违法；3.判决被上诉人返还上诉人房屋产权证、土地使用证。 雁江区政府答辩称，本次协议签订是一个预征收过程，双方所签订的合同并未满足生效条件，雁江区政府没有发布征收决定，也未实际进行征收，所以不存在上诉人所称的征收程序违法与合同无效的情形。在一审过程中主审法官对上诉人再三释明要求其明确具体诉讼请求，但上诉人坚持其一审诉求，而上诉人在上诉状上又改变诉求，违反了法律规定和诉讼基本原则。一审裁定适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 本院认为，无论是国有土地上的房屋征收、预征收（模拟征收）还是集体土地征收都涉及一系列的行政行为，包括征收决定、征收公告、无产权证的建筑的合法性认定、征收补偿协议的签订、征收补偿决定的作出、强制搬迁等行政行为，且在国有土地上房屋征收和集体土地征收实施过程中的行为并非同一行政主体的行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告起诉要有明确的被告，要有具体的诉讼请求和事实根据。 一审起诉时，黎焕荣提出的第一个诉讼请求是判决雁江区政府实施的征收程序违法，此诉讼请求不具体，且雁江区政府在接受法院询问时明确表示此项目尚未进入征收程序。黎焕荣提出的第二个诉讼请求是要求确认其单方签署的《房屋预征收货币补偿安置协议》无效，因该协议不是雁江区政府与其签订的，其将雁江区政府列为被告不当。黎焕荣提出的第三个诉讼请求是要求雁江区政府向其返还收取的房屋产权证、土地使用证原件。因雁江区政府没有实施过上述行为，其起诉雁江区政府不当。因此，黎焕荣的起诉存在诉讼请求不明确、被告不适格，且没有相应的事实根据等情况，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于起诉条件的规定。 鉴于一审法院已经向黎焕荣释明了其起诉状存在的问题及需要更改的相关要求，但黎焕荣仍然坚持其所诉，一审法院裁定驳回黎焕荣的起诉，符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定。黎焕荣要求撤销一审裁定的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王雪梅 审判员  李 旭 审判员  王晓东 二〇二〇年七月八日 书记员  许小红