贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔行终809号上诉人（一审原告）时廷珍，女，汉族。委托代理人任海峰，北京京云律师事务所律师。委托代理人易腾飞，北京京云律师事务所律师。被上诉人（一审被告）福泉市人民政府，住所地福泉市金山街道办事处双桥社区。法定代表人曾薇，市长。委托代理人李西，福泉市人民政府金山街道办事处工作人员。委托代理人李文远，贵州望江律师事务所律师。上诉人时廷珍因与被上诉人福泉市人民政府(以下简称福泉市政府)房屋行政补偿一案，不服黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初634号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明：2013年11月22日福泉市人民代表大会常务委员会关于《福泉市人民政府关于提请审议》的决议，同意《福泉市城市总体规划修编（2012-2030年）的议案》。2014年贵州省人民政府批复同意《福泉市城市总体规划（2012-2030年）》。贵州省人民政府分别于2014年12月29日、2015年9月23日、2017年1月13日作出福泉市政府城镇建设使用土地的批复，载明：批准将福泉市金山街道办事处城北居委会、东街村、双桥社区、马场坪街道办事处三堡社区、马场坪村等地的集体农用地转为建设用地。2017年5月11日、2018年1月30日、2018年6月26日贵州省住房和城乡建设厅分别作出《关于福泉市2016年棚改项目纳入国家计划的确认函》《关于福泉市2017年金山片区棚改项目纳入国家计划的确认函》《关于黔南州2017-2018年11个棚改项目纳入国家计划的确认函》《关于黔南州2017-2019年12个棚改项目纳入国家计划的确认函》中的棚改项目均包括金山片区棚改项目。2014年4月3日福泉市政府金山街道办事处财政所持有《开户许可证》，2016年4月30日、2016年5月31日、2018年1月31日福泉市政府金山街道办事处财政所《记账凭证》分别载明收财政拨入土地房屋征收补偿款（棚户区改造征拆资金）25000000元、30000000元及二期棚户区改造征拆资金12000000元。2015年5月、2016年5月贵阳市建筑设计院有限公司对福泉市2015年、2016年金山棚户区改造项目分别作出《福泉市2015年棚户区改造项目建设工程可行性研究报告》及《福泉市2015年棚户区改造项目建设工程可行性研究报告》，建设项目地点分别为福泉市葛镜路、西环路片区、金山办事处。2015年4月20日福泉市政府作出《福泉市政府金山街道办事处棚户区改造房屋征收与补偿安置实施方案》（以下简称《安置方案》）征求意见公告并予以张贴，向区域内的被征收人征求意见。2015年7月17日，福泉市政府召开《古城文化旅游景区建设暨棚户区改造规划编制和土地房屋征收安置补偿实施方案》听证会及群众见面会，并制作了听证笔录。福泉市棚户区改造指挥部稳定风险评估小组对金山街道办事处老福中、猪场街、老酒厂、植物油厂、小西门、龙建巷、仓坡等片区棚户区改造房屋征收项目进行了社会稳定风险评估，并于2015年7月28日出具了《社会稳定风险评估报告书》。2015年10月15日福泉市政府五届六十二次常务会议纪要议定：原则同意《福泉市人民政府关于福泉市人民政府金山街道棚户区改造土地房屋征收决定》（福府发〔2015〕18号），并于2015年10月20日公告该《房屋征收决定》及《安置方案》、《福泉市城市规划区土地房屋征收补偿安置管理暂行规定》（福府令4号）等文件。该征收决定明确土地及房屋征收实施部门为福泉市政府金山街道办事处及福泉市国土资源局。征收四至范围：东至豆腐桥（葛镜桥）接壤官亭营片区；西至西环线一线；南至金鸡山；北至北门奚家湾。（具体范围详见《福泉市金山街道办事处棚户区改造红线图》）2016年11月16日福泉市政府作出《福泉市人民政府关于继续实施金山街道办事处棚户区二期改造的公告》载明：“……根据2015年《福泉市人民政府关于福泉市人民政府金山街道棚户区改造土地房屋征收决定》（福府发〔2015〕18号）规划改造的棚户区范围，继续实施棚户区二期改造工作……确保二期规划范围东至豆腐桥、西至西环线一带、南至金鸡山、北到奚家湾改造顺利实施……”2016年11月17日福泉市住房和城乡建设局、福泉市发展和改革局共同作出《关于调整福泉市住房市场综合指导价的通知》。时廷珍案涉房屋属于福泉市金山街道办事处棚户区二期改造项目征收红线范围内，系由中央财政拨款9300元及其自筹4000元建成。福泉市民政局（甲方）分别于2000年2月24日、2000年3月11日与时廷珍（乙方）签订《军队干部、工作人员住房出售协议书》《关于出售原军队离休干部张绍元同志住房的补充协议》约定“……甲方同意将座落城厢镇东街居委会仓东巷一幢砖混结构的住房壹套（附图）出售给乙方。住房建筑面积为146平方米，乙方按规定可享受成本价购房面积为68平方米。……”福泉市房地产管理局于2000年8月18日为其颁发福房权证城厢镇字第××号《房屋所有权证》（以下简称《房屋所有权证》），载明：房屋坐落：福泉市城厢镇仓东巷6号，幢号01，结构：混合，房屋总层数：2，所在层数：1-2，建筑面积：147.66平方米，设计用途：住宅，附记栏载明：1.该房屋系房改合作建房；2.1981年修建；3.2001年3月21日后可依法进入市场。《贵州省房屋所有权登记申请表》除载明以上内容外，还载明：房屋来源：合作建房，取得时间2000年3月21日，他项权利情况及其他需要说明的情况栏载明：“爱人离休建房费9300元加上自己家建筹资4000元建成，共投资13300元”。2015年7月9日贵州有色都匀测绘院对时廷珍房屋进行测绘，并出具《福泉市城市建设项目房屋分户登记表（附表一）》（以下简称《分户登记表》）载明：房屋所有权人：时廷珍，房屋坐落：仓东巷6号，建筑面积：307.41平方米，其中砖混（住房）结构建筑面积197.24平方米，框混（非住房）结构建筑面积6.54平方米，砖木（非住房）结构建筑面积103.63平方米。2015年10月12日、7月27日，2016年9月21日、2017年3月21日、3月30日、6月6日福泉市政府工作人员分别与其商谈征收事宜。2018年2月11日福泉市国土资源局作出《关于时廷珍户土地性质的答复》，告知福泉市古城建设指挥部时廷珍户房屋属于城市市区，所占土地属于国家所有，为国有土地。福泉市政府于2019年3月15日向时廷珍发出《房地产价格评估机构选定邀请函》邀请时廷珍与福泉市政府共同协商选定房地产价格评估机构。2019年3月20日福泉市政府向时廷珍送达《房地产价格评估机构选定邀请函》《福泉市人民政府关于选定房地产价格评估机构的通知》，告知其于2019年3月25日通过公证抽签方式选定房地产价格评估机构。2019年4月3日贵州省福泉市公证处出具公证书，公证选定评估机构为贵州金恒信房地产评估有限公司。2019年5月22日该评估机构出具了案涉房屋的评估报告，该报告载明：价值时点，2019年4月29日；价值类型，市场价值；住宅房地产，评估单价3522元／平方米，数量197.24平方米，评估总价694679元；国有划拨土地使用权（空地部分）1080元／平方米，数量236.63平方米，评估总价255560元；房屋附属物，数量2项，评估总价48216元，合计998455元。该报告所附的福泉市政府金山街道办事处作出的《关于古城文化旅游景区建设暨棚户区改造项目时廷珍户房屋产权等问题的回复》中称其房屋位于福泉市金山街道办事处棚户区二期改造项目征收红线范围内，该办事处作出的《关于时廷珍户征收评估价值时点的说明》称被征收房屋价值评估的价值时点采用实地查勘之日。该评估报告及《房屋征收价格评估结果复核权利告知书》于2019年5月29日送达时廷珍。2019年6月3日，时廷珍回复福泉市金山街道办事处不申请复核评估，更不申请专家委员会鉴定。2019年6月6日福泉市金山街道办事处作出《时廷珍户关于房屋征收价格评估结果复核权利告知书的回复》的复函。因双方未达成征收补偿协议，福泉市政府于2019年6月13日作出福府征补字〔2019〕2号《福泉市人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称《补偿决定》）并于同日送达给时廷珍，该决定书提供了货币补偿及产权调换两种补偿方式，并分别计算了具体的补偿金额以及明确了装修装饰的补偿以“经入户按实评估后依据规定予以补偿”。2019年12月3日，福泉市政府作出《催告书》告知时廷珍腾空房屋及申请室内装修装饰评估。时廷珍不服，遂向法院提起行政诉讼，请求：依法撤销福泉市政府于2019年6月13日作出的《补偿决定》。一审另查明，福泉市政府曾于2017年8月10日对案涉房屋作出《房屋征收补偿决定书》，因认定事实不清、证据不足等事由被一审法院（2017）黔27行初945号行政判决书判决撤销，该案已经生效。因行政区划调整，福泉市金山街道办事处经城厢镇、原金山街道办事处、岔河乡合并而来。一审法院认为，本案争议焦点：福泉市政府于2019年6月13日作出的《补偿决定》是否合法。根据新修订的《中华人民共和国土地管理法》第九条“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”的规定，本案中，时廷珍房屋位于福泉市，属于城市市区，房屋占地即为国有土地，且时廷珍未予否认。福泉市政府对国有土地上房屋进行征收，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行合法性审查。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十条、第十二条、第十三条、第十四条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十六条的规定，本案中，时廷珍房屋所在的金山街道办事处已被纳入国家棚户区改造计划，符合公共利益的需要。福泉市政府对该区域实施房屋征收时，已将《安置方案》向社会公告并征求意见30日，同时作出社会稳定风险评估。在履行完毕前述程序后，福泉市政府作出了福府发〔2015〕18号《福泉市人民政府关于福泉市人民政府金山街道棚户区改造土地房屋征收决定》符合法律规定，无重大明显违法情形，时廷珍亦未对前述房屋征收决定主张权利。关于案涉评估机构的选取问题，因福泉市政府多次与时廷珍协商补偿事宜未果，福泉市政府向其发送共同选定评估机构的邀请，未收到回复后，告知时廷珍将通过公证方式选定房屋评估机构，福泉市政府依法将房屋评估报告送达了时廷珍，时廷珍既未提出对评估报告进行复核评估，亦未申请专家委员会鉴定，故对其主张评估机构选定不合法、评估价值过低，不予采纳。关于案涉房屋占地为国有出让还是国有划拨的问题。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月19日起施行）第八条“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同”的规定，本案中，案涉房屋系以成本价购买的房改房，该房屋占地性质属于国有划拨，虽然时廷珍已经通过购买方式获得了案涉房屋所有权，但因其未提交证据证明在购买案涉房屋时，已经向国家支付土地使用权出让金及相应的税费，故案涉房屋占地仍为国有划拨用地，故对其主张案涉房屋占地为国有出让土地，不予采纳。关于房屋室内装饰装修补偿的问题。因其不同意入户评估，故案涉房屋征收补偿决定中明确以入户按实评估结果予以补偿，并无不当。关于搬迁费的补偿问题。福泉市政府根据《安置方案》、福府令4号《福泉市城市规划区土地房屋征收补偿安置管理暂行规定》计算搬迁费并无不当。关于补偿方式的问题。福泉市政府在案涉补偿决定中提供了货币补偿和房屋产权调换两种方式，亦保障了时廷珍的选择权。综上，福泉市政府作出的案涉征收补偿决定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。时廷珍诉请理由不能成立，依法应予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回时廷珍的诉讼请求；案件受理费50元，由时廷珍承担。一审宣判后，上诉人时廷珍不服，向本院提起上诉，上诉请求为：撤销一审判决，依法改判或发回重审，诉讼费用由被上诉人承担。其主要理由为：一、被上诉人在评估机构的选定程序上违反法律规定，未在房屋征收决定中载明被征收人协商选定评估机构的期限，未组织全体被征收人共同协商选定评估机构，评估工作亦未在房屋征收决定公告之日起五个工作日内完成，属于程序违法，该评估报告不应具有法律效力；二、案涉房屋征收行为是否为了公共利益实施有待商榷，且房屋补偿标准只考虑房屋面积，未考虑实际居住状况及家庭成员情况不当；三、案涉土地性质并非被上诉人所称的国有划拨，一审以签订土地出让合同并支付土地出让金作为认定土地性质的依据过于苛责。被上诉人福泉市政府答辩请求：驳回上诉，维持原判。其主要理由为：一、关于时廷珍房屋的评估问题，就上诉人认为未在房屋征收决定公告之日即选取评估机构，存在程序违法。本案诉讼标的是福泉市政府作出的《补偿决定》，并非相应房屋征收决定。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，被征收人协商选定评估机构的期限为自房屋征收决定公告发布之日起不低于5个工作日即可。且福泉市政府已向时廷珍送达《房地产评估机构选定邀请函》，并通过公证抽签方式选定评估机构，已充分保障上诉人的权利；二、关于棚户区改造项目是否属公益性的问题，不属于本案的审理范围；三，关于征收补偿标准的问题，该《补偿决定》所依据的补偿标准是以金山棚户区改造项目的《安置方案》和对上诉人被征收房屋的评估报告，上诉人未对上述《安置方案》和评估报告提出异议；四、关于被征收土地性质的问题，上诉人无支付土地出让金的相应证据，该土地应当认定为国有划拨土地。本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点为：福泉市政府于2019年6月13日作出的《补偿决定》是否符合法律规定。第一关于福泉市政府是否有权作出该《补偿决定》。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”之规定，福泉市政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职责。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，经房屋征收部门与时廷珍多次协商，均未能达成补偿安置协议，福泉市政府作出该《补偿决定》，符合上述法律规定。第二，关于该《补偿决定》是否有事实依据。首先，就被征收房屋的价值，福泉市政府委托贵州金恒信房地产评估有限公司进行评估，并以其出具的评估报告作为被征收房屋价值的补偿依据，该评估报告的评估时点为2019年4月29日，系现场勘查之日，有利于保护被征收人的合法利益。该评估报告的评估方式，对于案涉房屋及土地，采用对同类同时期的相应对照物的市场价值进行比较的方式，确定评估价值；对于房屋附属物，因其不能单独出售，采用成本法确定其评估价值。该评估报告确定的评估面积，依据贵州有色都匀测绘院作出的《房屋分户登记表》及《房屋征收现场勘丈表》计算，均系专业测绘机构测绘结果，且《房屋征收勘丈表》经时廷珍签字认可。另，时廷珍收到上述评估报告后以书面形式明示其不申请复核评估，更不申请专家委员会鉴定。故一审法院依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，认定上述评估报告在评估时点的选择、评估方式的确定及最终评估结果的作出上并无明显不当，本院予以支持。其次，就补偿方式的选择，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”之规定，该《补偿决定》明确其可以选择货币补偿或产权置换方式，符合法律规定。再次，《补偿决定》亦按照相应《安置方案》的规定，以被征收人选择货币补偿或产权置换两种方式，分别计算其应得的搬家费、过渡费、奖励费等补偿利益，且征收补偿安置款项福泉市政府已提供证据证明存入专用账户内，亦符合法律规定。最后，就房屋的装饰装修部分，该《补偿决定》载明经入户按实评估后依据规定予以补偿。综上，一审认定福泉市政府作出的《补偿决定》事实清楚，并无不当。上诉人上诉称其土地属于国有出让性质，不应按照国有划拨土地的评估结果认定其价值，且应考虑其实际家庭成员情况和居住状况认定补偿标准，但其未提交证据证明已向国家支付相应土地的土地使用权出让金及税费，该《补偿决定》的相应补偿标准系金山棚户区棚改项目的征收决定及安置方案等征收文件确定，上诉人时廷珍对补偿标准提出异议的上诉理由于法无据，本院不予支持。第三，关于该《补偿决定》是否程序规范的问题。福泉市政府依法作出该《补偿决定》并于2019年6月13日送达，一审认定福泉市政府作出该《补偿决定》符合法定程序正确。上诉人上诉称评估机构的选取程序不符合法律规定，本案中，福泉市政府于2019年3月15日向时廷珍发出《房地产价格评估机构选定邀请函》，并于2019年3月20日送达该邀请函。2019年3月25日，福泉市政府通过公证抽签方式选定房地产价格评估机构，并由福泉市公证处作出公证书。故一审认定评估机构的选定程序，既经过与被征收人协商，亦委托公证机构对选取的过程和结果进行公证，符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果并无不当，本院依法予以维持。时廷珍的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人时廷珍负担。本判决为终审判决。审判长  邓洪波审判员  邱兴琼审判员  孟 婷二〇二〇年七月十日法官助理张凌雲书记员李振宇