安徽省安庆市迎江区人民法院行 政 判 决 书（2020）皖0802行初24号原告:任海建，男，1978年3月28日出生，汉族，住安徽省安庆市迎江区。原告:昝建林，男，1958年4月17日出生，汉族，住安徽省安庆市迎江区。两原告共同委托代理人：赵光辉，安徽国恒律师事务所律师。两原告共同委托代理人：熊伟红，安徽国恒律师事务所实习律师。被告：安庆市住房和城乡建设局，住所地安徽省安庆市孝肃路168号，统一社会信用代码11340800MB1986027D。法定代表人：毕圣国，该局局长。出庭负责人：朱永祥，该局副局长。委托代理人：袁成浩，法规科科长。委托代理人：徐光明，安徽明启律师事务所律师。原告任海建、昝建林不服被告安庆市住房和城乡建设局行政复议一案，于2020年1月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告任海建、昝建林及其委托代理人赵光辉，被告安庆市住房和城乡建设局行政负责人朱永祥、委托代理人袁成浩、徐光明等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月25日，两原告收到其与安庆市迎江区人民政府行政强制纠纷一案中的《关于的批复》（迎城建[2018]105号），两原告认为上述批复严重侵害了他们的合法权益，遂于2019年11月26日向被告提出行政复议，请求依法确认该批复违法，并予以撤销。被告认为原告的申请不属于行政复议受理范围，于2019年12月2日作出《不予受理行政复议申请决定书》。任海建、昝建林诉称：两原告系安庆市迎江区龙狮桥乡前进村村民，两原告所有的房屋在征迁范围内，且部分房屋已被强制拆除。2019年9月25日，两原告收到其与安庆市迎江区人民政府行政强制纠纷一案中的关于房屋征收安置实施方案的批复，两原告认为上述批复严重侵害了其合法权益，后依法向被告申请行政复议，请求依法予以撤销。2019年12月2日，被告作出《不予受理行政复议申请决定书》。两原告认为,被告作出上述复议决定认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销，理由如下：一、迎江区住房城乡建设交通局（原安庆市迎江区城乡建设局）（以下称迎江区住房城乡建设交通局）作出的《关于的批复》属于行政复议受理范围，被告应当受理两原告的复议申请。迎江区住房城乡建设交通局作出的《关于的批复》针对的是东部新城滨江片三期棚户区改造项目范围内集体土地上房屋被征收人这一特定人群，该批复内容实际影响了两原告所属房屋的合法权益，对两原告的权利义务产生了实际影响，且该批复方案因房屋征收的实际实施对两原告的财产权益产生了直接的法律效果，具有处分性和外部性，属于具体行政行为。两原告向被告提起行政复议符合《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”之规定。被告以迎江区住房城乡建设交通局的批复行为不属于行政复议受理范围为由不予受理两原告的复议申请，于法无据。二、迎江区住房城乡建设交通局作出的关于房屋征收安置实施方案的批复存在超越职权等诸多严重违法情形。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定:“对征地补偿、安置方案的补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法(2011)35号)规定:“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的,应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”被告在案涉关于房屋征收安置实施方案的批复内容严重违法的情况下，认为该批复行为不属于行政复议范围，无疑是阻断了两原告等相关权利人依法寻求救济的途径，显属不当且严重违法，依法应予以撤销，并应在法定期限内重新作出行政复议决定。综上，被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》认定事实不清，适用法律错误。两原告为保护其合法权益诉至法院，请求依法撤销被告作出的不予受理行政复议申请决定并在法定期限内重新作出复议决定。两原告在法定期限内向法庭提交了以下主要证据：1、两原告身份证复印件一份，证明：两原告的身份信息；2、两原告户口本、建房用地许可证、耕地占用税纳税收据等，证明：两原告系本案利害关系人；3、《安庆市人民政府关于实施东部新城滨江片三期棚户区改造项目建设的通告》、《通知》等，证明：迎江区人民政府已对两原告实际作出土地及房屋征收行为的事实；4、关于房屋征收安置实施方案的批复、迎江区人民政府提交的证据目录、EMS快递单一组。证明：（1）迎江区住房和城乡建设交通局作出了涉案具体行政行为；（2）两原告于2019年9月25日才知晓迎江区住房城乡建设交通局（原安庆市迎江区城乡建设局）作出了涉案具体行政行为。5、《关于任海建申请政府信息公开的答复函》、《关于昝建林申请政府信息公开的答复函》、《行政复议申请书》及证据目录、《不予受理行政复议申请决定书》，证明：案涉土地及房屋征收行为违法，被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销。6、最高人民法院（2018）行申1296号行政裁定书一份，证明：该裁定书与本案很相似，具有参考和借鉴意义。被告安庆市住房和城乡建设局辩称：1、被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》程序合法。被告受理两原告行政复议申请后，认真审查了两原告提出的《行政复议申请书》及相关证据材料，经审查发现迎江区住房城乡建设交通局作出的批复是针对龙狮桥乡人民政府的请示所作出的，该批复行为属于对下级机关请示事项所作出的内部审批行为，未发现上级机关对下级机关的请示批复行为违法，该内部审批行为不属于行政复议的受理范围。同时，该批复行为不是该实施方案最终批准行为，系内部审批行为，其内容对两原告不直接产生法律效力，对两原告的财产权利也不产生直接影响。因此，被告根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件……”之规定，作出不予受理行政复议申请决定书是正确的；2、两原告提出的行政复议时间已经超过法律规定期限。关于房屋征收安置实施方案的批复作出的时间是2018年6月30日，而两原告提起行政复议的时间是2019年11月27日，显然两原告的行政复议超出了法律规定的行政复议期限。综上，被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》符合法律规定，请求人民法院依法驳回两原告的诉讼请求。被告安庆市住房和城乡建设局在法定期限内向法庭提交了以下主要证据及法律依据：一、法定职权的依据：《行政复议法》第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项；二、程序合法：被告在收到两原告的行政复议申请后，进行了受理、审查并开会讨论，最后作出不予受理行政复议申请决定书，并及时送达给行政复议申请人。三、事实依据：被告认为两原告申请复议的事项是行政机关内部行为，《迎江区东部新城滨江片三期棚户区改造项目集体土地房屋征收安置实施方案》是迎江区人民政府作出的，是实施方案对两原告的权利义务产生影响，而不是批复行为对两原告的权利义务产生影响。四、适用法律：《行政复议法》第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项及《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第一条第二款第（五）项、第（十）项。经庭审质证，本院对证据作如下确认：1、两原告提交的证据1-6，被告对证据的真实性均无异议，认为根据证据3可以知道实施征收行为的单位是迎江区人民政府；证据5与本案没有关联性；证据6能否作为证据，由法院依法认定。对此，本院认为，两原告提交的证据1-2，符合证据的三性，本院予以认定；两原告提交的证据4，真实性予以认定，但是其中关于房屋征收安置实施方案的批复系迎江区住房城乡建设交通局履行法定批准职责，对下级机关请示事项作出的内部审批行为，其审批行为对两原告不直接发生法律效力，对两原告的权利义务不产生直接影响。对两原告权利义务产生影响的是《迎江区东部新城滨江片三期棚户区改造项目集体土地房屋征收安置实施方案》中规定的征收补偿标准等内容。因此，两原告申请对批复行为申请行政复议，不符合行政复议受案范围。对证据4中的迎江区人民政府提交的证据目录、EMS快递单，本院予以认定。2、对被告提交的法定职权依据、程序合法依据，两原告均无异议，本院予以认定；3、对被告提交的事实依据，两原告认为，针对实施方案，未经批准、未生效时，两原告是没办法进行起诉的。《行政复议法实施条例》第十三条明确规定了谁批准，谁是被告或者被申请人，迎江区城乡建设局是实施方案的批准机关，我们只能向其上一级行政机关即迎江区住房城乡建设交通局提出行政复议申请。对此，本院认为，《行政复议法实施条例》第十三条规定下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。而本案中，两原告是针对批准行为提出复议申请，与此条法律规定并不相符，两原告是针对实施方案的批复行为进行复议申请，并非对实施《迎江区东部新城滨江片三期棚户区改造项目集体土地房屋征收安置实施方案》行为本身提出复议申请，故对两原告的质证意见，本院不予采信。4、对被告提交的法律依据，两原告认为实施方案已经对外产生法律效力，是一个内部行政行为的外部化，两原告的房屋已经被强制拆除，实施方案对两原告的权利义务产生了影响。这个实施方案的内容包含了征收范围、征收补偿方式、征收补偿的金额等等。对此，本院认为，两原告申请行政复议针对的是迎江区住房城乡建设交通局对龙狮桥乡人民政府作出的关于《迎江区东部新城滨江片三期棚户区改造项目集体土地上房屋征收安置实施方案》的批复行为，该批复行为属于对房屋征收安置实施方案作出前的内部过程性行政行为，不属于行政复议的受案范围。被告依据《行政复议法》第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项及《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第一条第二款第（五）项、第（十）项规定，作出不予受理行政复议决定，系法律适用正确。本院根据当事人的陈述及采信的证据，确认以下案件事实：为改善居民居住条件和生活环境，提高城市形象，经市政府同意，决定实施东部新城滨江片三期棚户区改造项目，2018年3月6日，安庆市迎江区人民政府发布《迎江区人民政府关于实施东部新城滨江片三期棚户区改造项目建设的通告》（迎政秘[2018]31号）。两两原告系安庆市迎江区龙狮桥乡前进村村民，其所有的房屋位于征迁范围内。两原告因不服其房屋被迎江区人民政府拆除，向法院依法提起行政诉讼。在诉讼过程中，两原告知悉2018年6月30日，迎江区住房城乡建设交通局（原安庆市迎江区城乡建设局）对龙狮桥乡人民政府作出《关于的批复》（迎城建[2018]105号），内容为：你单位报来《关于请求批准的请示》收悉。经区重点工程项目建设指挥部会议研究，原则同意此方案。请你乡按照方案认真落实东部新城滨江片三期棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置工作。该批复同时抄送区重点工程项目指挥部办公室和安庆市迎江区城乡建设局。两原告认为上述批复严重侵害了他们的合法权益，遂于2019年11月22日通过邮寄的方式向被告提出行政复议申请，请求依法确认该批复违法，并予以撤销。被告在收到行政复议申请后，经审查，认为迎江区住房城乡建设交通局的批复行为不属于《中华人民共和国行政复议法》规范的行政复议受理范围，遂于2019年12月2日作出《不予受理行政复议申请决定书》，并向两原告予以送达。原告任海建、昝建林不服，诉至法院。本院认为，本案争议的焦点是迎江区住房城乡建设交通局对龙狮桥乡人民政府作出的关于《迎江区东部新城滨江片三期棚户区改造项目集体土地上房屋征收安置实施方案》的批复行为是否属于行政复议的受案范围？2018年6月30日，迎江区住房城乡建设交通局对龙狮桥乡人民政府作出《关于的批复》（迎城建[2018]105号）系迎江区住房城乡建设交通局（原安庆市迎江区城乡建设局）履行法定批准职责，对下级机关请示事项作出的内部审批行为，其审批行为对两原告不直接发生法律效力，对两原告的权利义务不产生直接影响。对两原告权利义务产生影响的是《迎江区东部新城滨江片三期棚户区改造项目集体土地房屋征收安置实施方案》中规定的征收补偿标准等内容。因此，两原告申请对批复行为申请行政复议，不符合行政复议受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，两原告系对《迎江区东部新城滨江片三期棚户区改造项目集体土地房屋征收安置实施方案》有争议，认为该方案在实施过程中侵犯了其合法权益，应当根据上述法律规定主张权利。另查，被告作出的不予受理行政复议申请决定，程序合法、事实清楚，适用法律正确。综上，被告作出的不予受理行政复议申请决定合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告任海建、昝建林的诉讼请求。案件受理费50元，由两原告任海建、昝建林共同负担（此款两原告任海建已预交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。审 判 长  马宏伟人民陪审员  凌 红人民陪审员  王 婷二〇二〇年七月六日书 记 员  王 燕附本案适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。