四川省遂宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川09行终29号 上诉人（原审原告）刘吾昌，男，1942年2月28日出生，汉族，住四川省遂宁市船山区。 上诉人（原审原告）米昭兰，女，1949年4月16日出生，汉族，住四川省遂宁市船山区。 被上诉人（原审被告）遂宁市自然资源和规划局，住所地四川省遂宁市船山区嘉禾东路6号。 法定代表人李斌，该局局长。 委托代理人郎义华，该局耕地保护监督科负责人。 委托代理人杨国武，四川斗城律师事务所律师。 委托代理人唐林云，四川斗城律师事务所律师。 上诉人刘吾昌、米昭兰因诉被上诉人遂宁市自然资源和规划局（以下简称市自规局）房屋拆迁管理行政撤销一案，不服四川省遂宁市船山区人民法院（2020）川0903行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的机关是被告”的规定，行政诉讼被告应当是作出行政行为的行政机关。本案中，二原告主张撤销遂宁市（2001年）人民政府令第21条、遂宁市人民政府于2007年5月16日作出的《关于米昭兰一户农房及其它附着物安置补偿方案的批复》和撤销遂宁市（2007年4月27日）人民政府作出的《征收土地方案公告》，以上三项行政行为作出主体为遂宁市人民政府，不是被告市自规局作出。经本院释明后，二原告仍然坚持起诉被告市自规局，按照法律规定，应当驳回二原告的起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条和第一百四十九条规定，人民法院对规范性文件进行一并审查，人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为的依据，并在裁判理由中予以阐明。规范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。按照前述规定，人民法院对规范性文件合法性进行一并审查，审理后不合法的，可以提修改或者废止建议，人民法院无法直接撤销规范性文件。故，对原告主张撤销《四川省土地管理法实施办法》的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼审理范围，按照规定应当驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，行政诉讼起诉期限为6个月。本案中，被告市自规局于2007年5月8日对米昭兰一户作出《征地安置补偿方案公告》，并于同年同月9日向米昭兰进行了送达。米昭兰一户在2007年5月9日就已经知道了该公告，二原告对此不服，应当在六个月内提起诉讼，二原告于2019年11月才向本院递交起诉状，已经超过法定起诉期限，按照法律规定，应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三项的规定，裁定：驳回原告刘吾昌、米昭兰的起诉。 上诉人刘吾昌、米昭兰上诉称，1.依法撤销《四川省〈土地管理法〉实施办法》；2.撤销遂宁市（2001）人民政府令第21号；3.撤销遂宁市人民政府于2007年4月27日作出的《征收土地方案公告》（遂府公〔2007〕1号）；4.撤销遂宁市人民政府办公室于2007年5月16日作出的《关于米昭兰一户农房及其它附着物安置补偿方案的批复》（遂府办函〔2007〕113号）；5.撤销遂宁市国土资源局于2007年5月8日作出的《征地补偿安置方案公告》（遂国土资公〔2007〕7号）；6.请评估机构评估其家财产，按评估机构评估的经济价值和生态价值赔偿；7.本案诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：刘吾昌和米昭兰系夫妻关系。2006年，金鱼社区村委会和居民小组以牟利为目的，非法转让和倒卖土地。上诉人从市国土局信访到省国土厅终结。上诉人米昭兰一行5人去北京上访，2011年10月30日被遂宁市接京办绑押回遂宁，收米昭兰国发文件和身份证，关押米昭兰20天，并处罚款5000元。上诉人刘吾昌对犯罪行为不服，2012年3月8日去北京上访，被黑恶势力绑架和毒打，富源路派出所非法限制上诉人刘吾昌的人身自由，扣押身份证及文件，并对刘吾昌进行毒打，非法限制人身自由15天，写下保证书后才放人。上诉人对此不服，多次报案至公安局和检察院均不回复。为了维护上诉人的合法权益，特上诉至本院。 被上诉人市自规局答辩称，1.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人在其上诉状中并没有对一审裁定认定的事实和适用的法律提出异议，在其上诉状的上诉请求当中，也没有明确的上诉请求，上诉人只是对一审裁定不服，其并没有在上诉请求中对一审裁定作任何的要求。2.一审裁定认定上诉人刘吾昌、米昭兰的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的受案范围正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。但是在本案起诉状中，上诉人并没说明被上诉人的什么行政行为侵犯了其合法权益，并且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼案件受理范围之规定，上诉人在其诉状中所陈述的事实也不符合行政诉讼的受理范围。3.上诉人刘吾昌、米昭兰的诉讼请求不具体，也不符合法律规定。上诉人刘吾昌、米昭兰的第一项诉讼请求是撤销《四川省〈土地管理法〉实施办法》，但是根据我国《立法法》的规定，《四川省〈土地管理法〉实施办法》的规定是否违法，本案主审法院无权进行审理，上诉人方应另案起诉，并且上诉人方也未在诉状中说明被告方是否适用了《四川省〈土地管理法〉实施办法》的规定以及作出了什么具体行政行为。上诉人刘吾昌、米昭兰的第二项诉讼请求是撤销遂宁市人民政府令（第21号），第三项诉讼请求是撤销遂宁市人民政府于2007年4月27日作出的《征收土地方案公告》，第四项诉讼请求是撤销遂宁市人民政府办公室于2007年5月16日作出的《关于米昭兰一户农房及其它附着物安置补偿方案的批复》（遂府办函〔2007〕113号），但是颁布以上文件的主体并不是被上诉人，故上诉人起诉被上诉人属于诉讼主体不适格。上诉人仅仅是将一审起诉状改变了名称就作了上诉状，其上诉请求中并没有要求撤销或者改判一审裁定，故其上诉请求不符合法律规定。4.一审裁定认定上诉人的起诉已超过法定期限正确。上诉人刘吾昌、米昭兰要求撤销原遂宁市国土局于2007年5月8日作出的《征地补偿安置方案公告》（遂国土资公〔2007〕7号），已超过起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，本案中，上诉人刘吾昌、米昭兰于2007年5月8日就已经知道《征地补偿安置方案公告》，所以上诉人于2019年11月29日提起行政诉讼已超过法定期限。5.被上诉人根据国家规定进行拆迁安置，符合法律规定，上诉人刘吾昌、米昭兰也已经与遂宁市富源实业有限公司签订了《房屋拆迁安置补偿协议》，获得了安置房，被上诉人并没有损害上诉人的合法权益。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 本院认为，本案的争议焦点为：一、《四川省〈土地管理法〉实施办法》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；二、遂宁市（2001）人民政府令第21号，《遂宁市人民政府征收土地方案公告》（遂府公〔2007〕1号）以及遂宁市人民政府办公室《关于米昭兰一户农房及其它附着物安置补偿方案的批复》（遂府办函〔2007〕113号）是否应纳入本案受理范围；三、上诉人刘吾昌、米昭兰针对原遂宁市国土资源局《征地补偿安置方案公告》（遂国土资公〔2007〕7号）的起诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。 关于争议焦点一，《四川省〈土地管理法〉实施办法》是由四川省人民代表大会常务委员会会议通过并由四川省人民代表大会常务委员会颁布实施的地方性法规，并非行政机关和行政机关工作人员或者法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为，故不是《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释规定的行政诉讼受案范围。因此，该办法不具有可诉性，应当裁定驳回刘吾昌、米昭兰对该办法的起诉。 关于争议焦点二，被诉文件的作出主体并非市自规局或者原遂宁市国土资源局，刘吾昌、米昭兰就这些文件起诉市自规局属于错列被告情形。经一审法院释明后，刘吾昌、米昭兰仍然坚持起诉市自规局而拒绝变更，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项的规定，应当裁定驳回刘吾昌、米昭兰的起诉。 关于争议焦点三，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”该法条规定了被征收土地权利人不服征地补偿安置方案的救济途径，包括申请协调、复议和提起行政诉讼，该行政诉讼中的适格被告为市、县人民政府，而有关市、县人民政府土地行政主管部门发布征地补偿安置方案公告的行为，仅仅是将征地补偿安置方案在被征收土地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征地补偿安置方案以及后续相关征收土地的补偿安置等行为，而非该公告行为。土地行政主管部门发布公告的行为原则上属于不可诉的行政行为，但被征收人以公告内容与征收补偿安置方案内容不相符为由提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。本案中，刘吾昌、米昭兰针对原遂宁市国土资源局作出的《征地补偿安置方案公告》提起行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；刘吾昌、米昭兰的上诉请求不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 审 判 长 谭生斌 审 判 员 刘晓玲 审 判 员 蒋立文 二〇二〇年七月一日 法官助理 周晓宇 书 记 员 姚 林