云南省昆明市盘龙区人民法院行 政 判 决 书（2020）云0103行初4号原告：何学铭，男，1976年7月18日出生，汉族，户籍登记地云南省保山市腾冲县。原告：何学沛，男，1974年7月13日出生，汉族，户籍登记地云南省保山市腾冲县。原告：何学贵，男，1955年3月5日出生，汉族，户籍登记地云南省保山市腾冲县。委托代理人：娄静，系北京市盈科律师事务所律师，一般授权代理。被告：云南省自然资源厅。住址：云南省昆明市盘龙区北京路1018号。法定代表人：刘佳晨，系该厅厅长。委托代理人：罗薇，系云南瑞阳律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人：张云川，系该厅法规处调研员，一般授权代理。原告何学铭、何学沛、何学贵诉被告云南省自然资源厅行政复议纠纷一案，本院于2020年1月17日受理后，依法向被告云南省自然资源厅送达了行政起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，被告在法定期限内提交了答辩状及证据。本院依法组成合议庭，于2020年5月26日公开开庭审理了本案。原告何学铭及其委托代理人娄静，被告云南省自然资源厅工作人员张云川及委托代理人罗薇到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告何学铭、何学沛、何学贵诉称：原告系云南省保山市腾冲县腾越镇田心村村民，原告在田心村拥有合法的承包地，该承包地因“腾冲市实验学校”项目被征收，因上述建设项目未履行合法的土地审批手续，属非法占地、少批多占、违章建设，违反法律的强制性规定，应当依法查处。原告于2019年9月18日向保山市自然资源和规划局邮寄查处申请，保山市自然资源和规划局于2019年9月20日签收，时至今日原告未收到任何答复，后原告于2019年11月30日向被告邮寄了《行政复议申请书》，原告于2019年12月7日收到被告作出的云自然资行复受字〔2019〕第10号《行政复议不予受理决定书》，以不属于行政复议范围为由拒绝受理原告提出的行政复议申请。根据《中华人民共和国土地管理法》第六条“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告”的规定，保山市自然资源和规划局及被告对于本辖区内发生的国土资源违法行为负有法定的查处职责，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”的规定，被告作为行政机关，未在法定期限内履行法定职责的行为，构成行政不作为，故诉至法院请求：1.撤销被告作出的云自然资行复受字〔2019〕第10号《行政复议不予受理决定书》。2.判令被告依法受理原告的行政复议申请，并将复议结果书面答复原告。3.本案诉讼费用由被告承担。被告云南省自然资源厅辩称：一、云自然资行复受字〔2019〕第10号《行政复议不予受理决定书》程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，被告于2019年12月2日收到原告不服保山市自然资源和规划局未对其于2019年9月16日提出的《查处违法占地/违章建设申请书》（以下简称“查处申请书”）在规定时间内给予答复，向被告提出的行政复议。被告经审查后，于2019年12月5日作出云自然资行复受字〔2019〕第10号《行政复议不予受理决定书》，并通过EMS邮寄给原告何学铭，同时邮寄了《送达回证》，明确告知其收到后应将送达回证邮寄回被告处。经查询，被告邮寄给原告何学铭的决定书已于2019年12月7日送达原告所在的腾冲县，查询显示由他人代收。被告作出《行政复议不予受理决定书》，程序合法。二、案涉《行政复议不予受理决定书》适用法律正确，内容适当。2019年12月2日原告向被告提出行政复议申请，请求确认保山市自然资源和规划局未履行对“腾冲实验学校”违法占地、少批多占行为的查处职责违法，并责令保山市自然资源和规划局对原告的查处请求依法处理。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定。原告提出的行政复议事项应属于举报、检举，不属于行政复议法规定的受理事项。综上所述，被告作出的《行政复议不予受理决定书》，程序合法、适用法律正确、内容适当，请求驳回原告的诉讼请求。被告云南省自然资源厅为证明其辩称，提交如下证据：1.组织机构代码证，证明被告主体资格。2.云南省自然资源厅云自然资行复受字〔2019〕第10号《行政复议不予受理决定书》，3.送达回证，4.邮寄案涉《行政复议不予受理决定书》的凭证及EMS送达查询记录，共同证明被告作出云自然资行复受字〔2019〕第10号《行政复议不予受理决定书》程序合法、适用法律正确、内容适当；被告于2019年12月5日向原告邮寄了云自然资行复受字〔2019〕第10号《行政复议不予受理决定书》及送达回证，原告未将送达回证寄回给被告。同时提交《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》，作为被告作出具体行政行为的法律依据。原告对被告提交的所有证据中除案涉《行政复议不予受理决定书》仅认可真实性、关联性，对其合法性不予认可以外，对其余全部的真实性、合法性、关联性无异议。认为被告所作出的《行政复议不予受理决定书》法律适用错误，应予撤销。对被告适用《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条不予认可，复议机关在作出复议决定时，应明确指出依据的具体法律款项，而被告所罗列的第六条总共十一款、第二十八条总共七款，被告未明确说明其作出的不予受理行政复议决定具体依据哪一款，案涉行政复议系原告针对原行政机关行政不作为而提起，因此被告作出不予受理复议决定属于适用法律不明，也即适用法律错误。原告何学铭、何学沛、何学贵为证明其诉讼主张，提交以下证据：1.《查处申请书》，2.邮寄查处申请给保山市自然资源和规划局的EMS快递邮寄底单和签收截图，共同证明原告向保山市自然资源和规划局提交过查处申请书。3.《行政复议申请书》，4.被告作出的云自然资行复受字〔2019〕第10号《行政复议不予受理决定书》，共同证明原告向被告提交复议申请书。5.土地承包经营权证，证明原告主体适格，与被诉具体行政行为有利害关系。被告云南省自然资源厅对原告提交的证据1、2真实性、合法性、关联性予以认可，认可原告曾经向保山市自然资源和规划局提交过查处申请。对证据3行政复议申请的真实性及内容予以认可，但其落款时间和寄出时间不一致，该行政复议申请书落款时间是2019年11月30日，邮寄资料显示寄出时间为2019年12月1日，签收时间为2019年12月2日。对证据4《行政复议不予受理决定书》的真实性、合法性、关联性予以认可。对证据5原告何学贵的土地承包经营权证的真实性予以认可，关联性不予认可，如果原告认为行政机关的征地行为侵害集体权益或者侵害其土地承包经营权，应该按照法律的规定以征地行为或者征收决定为行政复议、行政诉讼的标的，在法定期限内提起行政复议或行政诉讼，而并非在过了主张权利的法定期限之后，通过查处的形式要求行政机关作为。对于另外两名原告何学铭和何学沛的土地承包经营权证复印件，因为原告未提供原件，所以对真实性、合法性、关联性均不予认可。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定，对原、被告所提交证据真实性各方当事人均无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。双方对证明目的不予认可的原、被告所举证据，本院将在综述部分进行阐述。综合上述证据及原、被告双方在庭审中的陈述，本院依法确认以下案件事实：2019年9月18日，原告何学铭、何学沛、何学贵向保山市自然资源和规划局邮寄查处申请，请求对“腾冲市实验学校”未履行土地审批手续、非法占地的行为进行查处并追究责任。保山市自然资源和规划局于2019年9月20日签收邮件。2019年11月30日，原告何学铭等三人以保山市自然资源和规划局未履行查处职责为由，向被告云南省自然资源厅邮寄《行政复议申请书》。被告云南省自然资源厅于2019年12月2日签收邮件并审查后，于2019年12月5日作出云自然资行复受字〔2019〕第10号《行政复议不予受理决定书》，并以邮寄方式向原告进行了送达。原告不服该《行政复议不予受理决定书》，诉至法院，提出前述诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，本案争议焦点为被告云南省自然资源厅向原告何学铭、何学沛、何学贵作出云自然资行复受字〔2019〕第10号《行政复议不予受理决定书》是否符合法律规定。（一）原、被告主体问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”及第十九条“行政复议机关决定不予受理，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼”之规定，被告云南省自然资源厅于2019年12月5日向原告何学铭等三人作出案涉《行政复议不予受理决定书》，是本案适格被告；何学铭等三人作为《行政复议不予受理决定书》相对人，且对回复内容不服提起行政诉讼，是本案适格原告。（二）关于被告云南省自然资源厅向原告何学铭等三人作出云自然资行复受字〔2019〕第10号《行政复议不予受理决定书》是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国行政复议法》第六条所列举的可以申请行政复议的十一项情形，并不包含因检举、举报而引起的下级行政机关不作为情形，并且下级行政机关是否履行查处职责属于行政机关内部层级监督管理，是否侵害原告的具体权益，是其能否顺利进入行政复议程序的关键。本案中原告何学铭等三人以承包地被征收为由，以保山市自然资源和规划局为被申请人，向被告云南省自然资源厅提出复议申请，请求确认保山市自然资源和规划局未履行对“腾冲实验学校”违法占地、少批多占行为的查处职责违法，并责令保山市自然资源和规划局对原告的查处请求依法处理，该行政复议申请事项本质上仍然属于举报、检举行为，三原告旨在通过行政复议方式要求行政机关对其认为的行政机关侵害集体权益或者是侵害其土地承包经营权的原征收行为进行查处，而“腾冲实验学校”建设项目征地行为为特定、具体的行政行为，对于这一行政行为，如涉及个人合法权益，利害关系人应在法定的期限内对侵害其合法权益的原行政行为提起行政复议或者行政诉讼以获得司法救济，而不能以要求行政机关查处原征收行为的方式维护权益，原告何学铭等三人主张权利的方式错误。在法律已赋予利害关系人对原土地征收行政行为享有行政复议权、起诉权的情况下，原告何学铭等三人未在法定期限内对其认为侵害其合法权益的原土地征收行政行为提起行政复议或者诉讼，而是以检举或者控告的形式要求行政机关查处原行政行为，若被告云南省自然资源厅受理原告何学铭等三人提起的行政复议申请，则会导致针对原土地征收行政行为的复议、诉讼两种救济途径被架空或重复赋权。基于上述原因，原告何学铭等三人行政复议申请不符合法定受理条件，被告云南省自然资源厅根据《中华人民共和国行政复议法》第六条依法作出云自然资行复受字〔2019〕第10号《行政复议不予受理决定书》并无不当。（三）关于法律条款适用不明问题。被告云南省自然资源厅将《中华人民共和国行政复议法》第六条为法律依据，该条款以列举方式规定了行政复议的范围，旨在说明原告何学铭等三人提出的行政复议事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的情形，不符合行政复议的法定受理条件。案涉《行政复议不予受理决定书》已载明“申请人提出的行政复议事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围”明确写入其中，不属于适用法律条款不明。综上所述，被告云南省自然资源厅所作云自然资行复受字〔2019〕第10号《行政复议不予受理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告何学铭等三人请求撤销该《行政复议不予受理决定书》的诉讼请求，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条，《中华人民共和国行政复议法》第六条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第２目、第二十九条第一款的规定，判决如下：驳回原告何学铭、何学沛、何学贵的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告何学铭、何学沛、何学贵承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。审 判 长  范文敏人民陪审员  苟 钰人民陪审员  侯 旭二〇二〇年七月十五日书 记 员  张 棵