安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖08行终27号 上诉人（一审原告）胡小华，男，1973年11月3日出生，汉族，住安庆市宜秀区。 委托代理人邓晓艳，安徽皖通律师事务所律师。 委托代理人汪秀秀，安徽皖通律师事务所律师。 上诉人（一审被告)安庆市宜秀区大龙山镇人民政府，住所地安庆市宜秀区大龙山镇。 法定代表人笪朱成，该镇政府镇长。 出庭负责人章志旺，该镇政府副镇长。 委托代理人祁明锋，该镇政府工作人员。 委托代理人李明华，安徽恒物律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安庆北部新城建设管理局，住所地安庆市宜秀区大龙山镇206国道旁。 法定代表人吴传斗，该局局长。 委托代理人徐光明，安徽明启律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安庆市宜秀区住房和城乡建设局，住所地安庆市宜秀区人民政府A楼2层。 法定代表人何伯兵，该局局长。 出庭负责人叶胜，该局副局长。 委托代理人程宏娇，该局办公室主任。 被上诉人（一审被告）安庆市宜秀区人民政府，住所地安庆市宜秀区大龙山镇区政务大楼7楼。 法定代表人郑志，该区政府区长。 出庭负责人吴传斗，该区政府党组成员。 委托代理人黄大章，安庆市宜秀区司法局副局长。 委托代理人李明华，安徽恒物律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安庆市宜秀区大龙山镇永林居民委员会，住所地安庆市宜秀区大龙山镇永林小区。 法定代表人邵兴东，该居民委员会主任。 委托代理人杨积芳，安徽中天人律师事务所律师。 上诉人胡小华、安庆市宜秀区大龙山镇人民政府因胡小华诉安庆北部新城建设管理局、安庆市宜秀区大龙山镇人民政府、安庆市宜秀区住房和城乡建设局、安庆市宜秀区人民政府、安庆市宜秀区大龙山镇永林居民委员会不履行行政协议一案，不服安徽省潜山市人民法院（2019）皖0824行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人胡小华及委托代理人邓晓艳、汪秀秀，上诉人安庆市宜秀区大龙山镇人民政府的出庭负责人章志旺及委托代理人李明华，被上诉人安庆北部新城建设管理局的法定代表人吴传斗及委托代理人徐光明，被上诉人安庆市宜秀区住房和城乡建设局的出庭负责人叶胜及委托代理人程宏娇，被上诉人安庆市宜秀区人民政府的出庭负责人吴传斗及委托代理人黄大章、李明华，被上诉人安庆市宜秀区大龙山镇永林居民委员会的委托代理人杨积芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 胡小华起诉称：2014年10月2日，胡小华与安庆市宜秀区大龙山镇区域化征迁指挥部签订了《大龙山镇房屋拆迁补偿安置协议》。协议约定：拆迁胡小华名下坐落于206国道的94.9㎡的门面房、100.08㎡的住宅房，并在签订协议之日起18个月内另行安置住宅、门面连体的房屋。因安庆市宜秀区大龙山镇区域化征迁指挥部，系为当时206国道拆迁项目成立的部门，经了解该部门现变更为安庆北部新城建设指挥部。该拆迁安置工作系安庆市宜秀区人民政府等相关部门牵头承办的民生工程，安庆市宜秀区大龙山镇人民政府、安庆市宜秀区住房和城乡建设局、安庆市宜秀区人民政府均应当承担相应的责任。胡小华与安庆市宜秀区大龙山镇区域化征迁指挥部签订的《大龙山镇房屋拆迁补偿安置协议》约定的义务，因安庆市宜秀区大龙山镇永林居民委员会于2019年8月13日给胡小华下发了《告知书》，告知内容为不予安置，故胡小华认为，安庆市宜秀区大龙山镇永林居民委员会作为下发对《大龙山镇房屋拆迁补偿安置协议》约定内容不予安置的主体，即说明对本案胡小华相关的拆迁安置事宜也负有相关义务，应当依法承担相应的责任。各被告未能按协议约定履行对胡小华的安置义务，也不能根据相关法律法规的规定，同胡小华另行协商给予安置补偿。胡小华特向法院提起诉讼，请求依法判决各被告继续履行与胡小华签订的《大龙山镇房屋拆迁补偿安置协议》，并依协议安置补偿胡小华住宅房（100.08㎡）、门面（94.9㎡）连体的房屋或以现房市场价给胡小华现金补偿安置。各被告补偿胡小华2016年10月3日至今的住宅拆迁安置过渡费13811.5元（计算至2019年8月3日），门面拆迁安置过渡费72000元（2000元×36个月）。 一审法院经审理查明：为强力推进区域化征迁工作，2013年6月25日，安庆市宜秀区大龙山镇委员会和安庆市宜秀区大龙山镇人民政府发布大发〔2013〕26号《中共安庆市宜秀区大龙山镇委员会文件》，成立大龙山镇区域化征迁指挥部。2014年10月2日，安庆市宜秀区大龙山镇区域化征迁指挥部（甲方）与胡小华（乙方）签订了镇拆字第206国道永林059号《大龙山镇房屋拆迁补偿安置协议》。拆迁人大龙山镇区域化征迁指挥部，经办人黄志祥和方龙庆，被拆房屋所有权人胡小华，产权情况私有，被拆房屋座落206国道，搬迁交房截止日期2014年10月5日。协议约定：1、房屋拆迁补偿安置面积，门面94.9平方米，砖混100.08平方米，合计194.98平方米。结构差价门面300元每平方米，砖混30元每平方米；2、偿还安置房屋地点，被迁户还迁点自定后，属一次性安置，过渡方式自行解决，过渡期限18个月。3、拆除货币补偿房屋（含生产经营用房补偿），标准100元，金额9490元。4、其他补偿，搬家费500元，暂付一年的临时安置补助费3603元；5、资金结算及付款方式涉及第一条楼层、结构差价及还房面积差价，其他补偿条款中超过一年的临时安置补助费，待安置还房时一并结算。黄志祥和方龙庆在甲方代表处签字，甲方单位处加盖了安庆市宜秀区大龙山镇区域化征迁指挥部协议公章，胡小华在乙方代表处签字。协议的备注栏中注明水表一只、电表一只，住宅、门面连体安置，沈后斌（系安庆北部新城建设管理局工作人员）签名，未加盖安庆市宜秀区大龙山镇区域化征迁指挥部公章。在本次拆迁安置中，安庆市宜秀区大龙山镇永林居民委员会从事安置户登记、通知等事务性工作。2019年8月13日，安庆市宜秀区大龙山镇永林居民委员向胡小华出具《告知书》，“胡小华，你户坐落于206国道旁房屋于2014年10月2日与北部新城达成协议拆迁，拆迁面积：门面94.9平方米，住宅房100.08平方米，协议约定住宅房、门面连体安置。根据南山、永林小区安置方案，本次房屋安置只安置住宅房，并通知你户征求你户意愿，你户坚持要求住房与门面房连体安置，不予完善手续，现告知你户在南山、永林小区（一期）安置中不予安置。”现胡小华未得到拆迁补偿安置。 一审法院认为：胡小华与安庆市宜秀区大龙山镇区域化征迁指挥部签订的《大龙山镇房屋拆迁补偿安置协议》，是原、被告真实意思表示，符合《安庆北部新城建设房屋拆迁安置实施细则》，不违反相关法律规定，合法有效。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”依据上述，安庆市宜秀区大龙山镇人民政府应当履行该协议。现安庆市宜秀区大龙山镇人民政府依据《大龙山镇房屋拆迁补偿安置协议》对胡小华进行了住房与门面房安置及安置过渡费的准备，由于胡小华对协议备注栏理解的偏差，不予配合，致使该协议安置措施无法得到落实。为切实保障被拆迁人胡小华的合法权益，安庆市宜秀区大龙山镇人民政府应当及时对胡小华的拆迁安置补偿作出决定。《大龙山镇房屋拆迁补偿安置协议》中备注栏沈后斌的签注内容，仅是对胡小华相关事项及要求的记录，不属于协议内容。该协议中约定的相关具体事项应在对胡小华的拆迁安置补偿行政裁决中一并予以明确，并迅速予以落实。胡小华要求以现房市场价给胡小华现金补偿安置不属于《大龙山镇房屋拆迁补偿安置协议》约定的内容，胡小华可与安置方另行协商给予现金补偿安置。《大龙山镇房屋拆迁补偿安置协议》对胡小华门面拆迁安置过渡费并未作另行约定，胡小华要求被告支付门面拆迁安置过渡费72000元没有依据，依法不予支持。如胡小华门面房拆迁前系正常经营或出租，拆迁后一直未能实现经营或出租，此间的损失客观存在，拆迁安置主体应予补偿，对此双方宜协商处理，协商不成，胡小华可另行主张权利。安庆北部新城建设管理局、安庆市宜秀区住房和城乡建设局、安庆市宜秀区人民政府不是《大龙山镇房屋拆迁补偿安置协议》签订主体，与该份协议无关联性，不是本案适格的主体。安庆市宜秀区大龙山镇永林居民委员会系村民自治组织，不能成为行政案件的被告，其不是本案适格的主体，依法驳回胡小华对上述四被告的诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第五十八条的规定，判决：一、安庆市宜秀区大龙山镇人民政府在本判决生效后三十日内对胡小华作出拆迁安置补偿决定；二、驳回胡小华的其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由安庆市宜秀区大龙山镇人民政府负担。 胡小华上诉称：一、一审法院对涉案的《大龙山镇房屋拆迁补偿安置协议》内容认定有误。该协议备注栏内容，有作为负责当时拆迁事宜的安庆北部新城建设管理局工作人员沈后斌的签字认可，可认定备注栏中的内容是对被拆迁人的承诺。另从协议签订之日2014年10月2日至本案一审，拆迁人从未提出对本协议内容的不认可。根据行政行为的信赖保护原则，拆迁人以书面记录的方式对被拆迁人的承诺，即应当由拆迁人依法履行。二、案涉的《大龙山镇房屋拆迁补偿安置协议》内容明确，应当判决各被上诉人依法直接履行，一审法院应当直接作出包括具体补偿项目与补偿内容的判决。三、一审法院仅判决安庆市宜秀区大龙山镇人民政府承担本案相关责任，属于认定事实不清。安庆市大龙山镇人民政府组建了安庆市宜秀区大龙山镇区域化征迁指挥部，与上诉人签订了本案协议。但实际负责后期安置的部门为安庆北部新城建设管理局。本案应由安庆市宜秀区人民政府，安庆北部新城建设管理局等共同承担相应的安置责任。综上，请求：１.撤销一审判决；2.支持胡小华的一审的诉讼请求；３.各被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 安庆市宜秀区大龙山镇人民政府答辩称：一、沈后斌非镇政府工作人员，即使是镇政府工作人员，未经镇政府的授权或追认，其代理行为均为无权代理，不发生法律上的效力。本案中，镇政府未对沈后斌在备注中所书写的内容加以盖章确认，实质上是拒绝追认其无权代理行为，而且现在镇政府明确表示不予追认。胡小华主张该无权代理行为有效，没有事实依据。二、案涉行政协议无法履行的唯一原因是胡小华无正当理由拒绝受领，镇政府在本纠纷中无过错。无须法院判决，只要胡小华接受履行，镇政府可以随时向胡小华履行。在合同纠纷中，应当由过错方承担相应责任，而不应由无过错方承担责任。三、行政协议亦是一种合同，胡小华享有的债权具有相对性，不能以任何理由要求不承担债务的行政机关作为债务人承担责任。合同如何实际履行，是镇政府与政府其他部门协调解决的行政机关内部事务，不受司法机关干预。胡小华的上诉理由没有事实和法律依据，均不能成立。 安庆北部新城建设管理局答辩称：一、安庆北部新城建设管理局不是本案适格的被告，胡小华拆迁协议的签订主体是安庆市宜秀区大龙山镇区域化征迁指挥部，跟答辩人没有任何关系。一审判决对此事实的查明和认定是清楚的、正确的，应当依法维持。二、沈后斌在拆迁协议上签字的效力问题。沈后斌当时是担任镇政府帮助拆迁协调工作的人员，他的签字并不代表安庆北部新城建设管理局，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 安庆市宜秀区住房和城乡建设局答辩称：答辩人不是本案的适格被告。一、胡小华与安庆市宜秀区大龙山镇区域化征迁指挥部于2014年10月2日签订了房屋拆迁补偿安置协议，而安庆市宜秀区住房和城乡建设局于2019年3月29日才组建成立，也不是协议签订主体，因此不能成为适格被告。二、安庆市宜秀区住房和城乡建设局的前身原宜秀区城乡建设局自始至终未有工作人员抽调在大龙山镇区域化征迁指挥部，也自始至终未参与大龙山镇区域化征迁工作。综上，请求法院依法驳回胡小华的诉讼请求。 安庆市宜秀区人民政府答辩称：一审判决认定安庆市宜秀区人民政府不是适格被告正确。 安庆市宜秀区大龙山镇永林居民委员会答辩称：一、答辩人不是案涉协议的签订主体，因此，答辩人对上诉人不承担合同约定的房屋安置义务。本次拆迁安置，答辩人从事的是一些纯事务性工作，比如安置户登记、通知等，不是安置方案的制定人，因此，胡小华要求答辩人承担责任没有事实依据。二、答辩人作为村民自治组织，不是行政机关，在行政纠纷不应承担责任。综上，请二审法院依法维持原判。 安庆市宜秀区大龙山镇人民政府上诉称：一、胡小华作为债权人拒绝受领上诉人的给付，该行为并不产生消灭双方之间行政协议效力的法律后果，原行政协议依然有效。胡小华对于上诉人享有债权，双方对此并无争议，现争议的焦点是如何履行。上诉人认为，安置房的分配涉及众多被安置户，每一套住房在使用价值上并不平等，同一小区内总有好一些的住房和差一些的住房，采用抽签摇号的方式进行分配是公平的分配方式。胡小华对于安置房的分配提出一些特殊的要求，如果上诉人予以满足，那安置房的分配工作就有可能变成人情关系的比拼，最终损害的是社会公共利益。因此，上诉人拒绝对胡小华给予特殊照顾的行为具有正当性。胡小华应自行承担不参与分配的后果。二、一审判决要求上诉人作出“拆迁安置补偿决定”，但现行法律法规没有规定政府在行政协议的行政相对人拒绝受领时，应当作出该决定。对于行政相对人拒绝受领，无法履行行政协议的情形，应当参照民事法律的规定，债务人经由提存使得债务消灭。但本案中上诉人所负的债务并非金钱债务，对于不动产的提取不易办理，且对债权人胡小华不利。上诉人通知胡小华参与安置房分配后，就应当视为已经积极履行了债务，并无过错。一审判决判令上诉人重新作出行政行为，用于确定双方之间的权利义务，既无必要，亦无法律上的依据，而且不是胡小华所诉请的事项。故请求：1.撤销一审判决第一项，改判为驳回胡小华的诉讼请求；2.请求判决由胡小华承担本案的全部诉讼费用。 胡小华答辩称：一、对于拆迁摇号无异议，但是根据拆迁补偿安置协议的约定，应当在门面、住宅连体房安置的范围内进行抽签，而不是单独进行抽签安置。二、胡小华要求依照拆迁补偿安置协议的约定履行，这不是政府的特殊照顾。三、胡小华的诉求有事实和法律依据。 安庆北部新城建设管理局答辩称：协议已经签订且合法有效，支持安庆市宜秀区大龙山镇人民政府的上诉意见。 安庆市宜秀区住房和城乡建设局答辩称：支持安庆市宜秀区大龙山镇人民政府的上诉意见。 安庆市宜秀区人民政府答辩称：支持安庆市宜秀区大龙山镇人民政府的上诉意见。 安庆市宜秀区大龙山镇永林居民委员会表示不予答辩。 胡小华向一审法院提供了以下证据： 1.身份证、官网信息、全国组织机构统一社会信用代码公示查询，证明原告、各被告的主体资格； 2.《大龙山镇拆迁补偿安置协议》、《告知书》，证明胡小华于2014年10月2日与安庆市宜秀区大龙山镇区域化征迁指挥部签订的安置协议的相关情况，对方至今未按协议约定履行。 3.个体工商户营业执照、税务登记证，证明胡小华当时被拆迁的房屋正在用于经营，属于门面房，有依法办理相关手续。 安庆北部新城建设管理局在法定期限内向一审法院提交了以下证据： 1.被告单位统一社会信用代码证书复印件一份，证明被告的主体资格； 2.安庆市机构编制委员会庆编（2007）19号文件复印件一份，证明被告设立的主体、设立的时间、职能配置、内设机构和人员编制方案的事实； 3.中共安庆市宜秀区大龙山镇委员会、大龙山镇人民政府大发（2013）26号《关于成立大龙山镇区域化征迁指挥部的通知》复印件一份，证明该指挥部的设立主体、设立时间和工作职能等的事实。 安庆市宜秀区大龙山镇人民政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据： 1.《大龙山镇拆迁补偿安置协议》复印件一份，是双方协议的具体内容，证明胡小华的诉讼请求没有约定作为依据。沈后斌不是镇政府的工作人员，是北部新城建设管理局的工作人员，无权代表镇政府来签订协议； 2.《安庆北部新城房屋拆迁安置实施细则》复印件一份，是拆迁安置协议签订的解释和执行依据，证明胡小华的诉讼请求缺乏依据。实施细则第八条规定，胡小华只提供了两证无法证明其属于商品房。 安庆市宜秀区住房和城乡建设局、安庆市宜秀区人民政府、安庆市宜秀区大龙山镇永林居民委员会在法定期限内均未向一审法院提交证据。 上述证据均已随案移送本院。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院另查明：本案二审审理中，组织各方当事人到永林小区一期安置还迁点进行现场勘察，各方当事人确认该安置点无“住宅房、门面连体安置”的房屋类型。胡小华考虑到该客观情况，申请变更其上诉请求中的第二项为：判决各被上诉人继续履行《大龙山镇房屋拆迁补偿安置协议》约定的还迁安置事项：安置补偿胡小华住宅房（100.08㎡）、门面（94.9㎡）和按照成本价增购30平方米的门面房；或以同区位房屋的市场价给胡小华现金补偿；判决各被上诉人补偿胡小华2016年10月3日至实际安置之日止的住宅拆迁安置过渡费；及门面拆迁安置过渡费72000元（2000元*36个月）。 本院认为：胡小华与安庆市宜秀区大龙山镇区域化征迁指挥部签订的《大龙山镇房屋拆迁补偿安置协议》，是双方的真实意思表示，不违反法律、法规的规定，合法有效，双方当事人应当按照协议约定履行各自的义务。根据合同的相对性原则，合同当事人一方可以向合同另一方当事人基于合同提出请求或提起诉讼。本案中胡小华起诉要求继续履行上述协议，应当向合同的相对方安庆市宜秀区大龙山镇区域化征迁指挥部提出请求。因安庆市宜秀区大龙山镇区域化征迁指挥部系安庆市宜秀区大龙山镇人民政府组建的临时机构，不具备独立承担法律责任的能力，故安庆市宜秀区大龙山镇人民政府作为组建方，应当承担履行上述协议的法律责任，系本案的适格被告。安庆北部新城建设管理局、安庆市宜秀区住房和城乡建设局、安庆市宜秀区人民政府、安庆市宜秀区大龙山镇永林居民委员会均不是上述协议的相对方，不是本案适格的被告，胡小华要求上述主体履行协议的诉求不能成立。 《大龙山镇房屋拆迁补偿安置协议》的备注栏中注明了“住宅房、门面连体安置”，虽然胡小华在一审中要求一审被告按此备注安置住宅房、门面连体的房屋，但安庆市宜秀区大龙山镇人民政府表示无此类型的安置房，二审中经现场勘察后，确认目前安置点无此类型的房屋，故胡小华表示可以对住宅房、门面房分开进行安置。据此，除了协议备注栏中的“住宅房、门面连体安置”的内容，因实现不能不再履行外，协议的其他条款合法有效，对合同双方当事人仍具有约束力。《大龙山镇房屋拆迁补偿安置协议》明确约定了拆除胡小华住宅房（100.08㎡）、门面（94.9㎡），产权调换按拆一还一；安置时按门面房的成本价可增购30平方米。据此，胡小华要求安庆市宜秀区大龙山镇人民政府按协议继续履行门面房、住宅房安置义务的诉讼请求成立。对于胡小华要求各一审被告补偿2016年10月3日至实际安置之日止的住宅拆迁安置过渡费及门面拆迁安置过渡费72000元的诉求，因双方签订的协议中约定了临时安置补助费的标准以及“超过一年的临时性安置补助费，待安置还房时一并结算”的内容，故胡小华可按此约定在安置还房时一并结算临时性安置补助费，现胡小华要求补偿其住宅及门面拆迁安置过渡费的诉求无事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审法院判决安庆市宜秀区大龙山镇人民政府对胡小华作出拆迁安置补偿决定已无必要，安庆市宜秀区大龙山镇人民政府应当按照《大龙山镇房屋拆迁补偿安置协议》约定（备注栏“住宅房、门面连体安置”的内容除外）继续履行义务。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第一款，第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、维持安徽省潜山市人民法院（2019）皖0824行初37号行政判决第二项，即“驳回胡小华的其他诉讼请求”； 二、撤销安徽省潜山市人民法院（2019）皖0824行初37号行政判决第一项，即“安庆市宜秀区大龙山镇人民政府在本判决生效后三十日内对胡小华作出拆迁安置补偿决定”； 三、安庆市宜秀区大龙山镇人民政府继续履行2014年10月2日胡小华与安庆市宜秀区大龙山镇区域化征迁指挥部签订的《大龙山镇房屋拆迁补偿安置协议》（备注栏“住宅房、门面连体安置”的内容除外），安置胡小华门面94.9平方米（按门面房的成本价可增购30平方米）、住宅房100.08平方米，并在安置还房时一并结算临时安置补助费。 本案一、二审案件受理费各50元，由安庆市宜秀区大龙山镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 明 审判员 徐珂可 审判员 刘 鑫 二〇二〇年七月十七日 法官助理储芳龄 书记员王岚 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。