北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终758号上诉人（一审原告）张秀英，女，1940年3月20日出生，汉族，住北京市房山区。被上诉人（一审被告）北京市房山区琉璃河镇人民政府，住所地北京市房山区琉璃河镇北大街。法定代表人苏震宇，镇长。委托代理人张振华，北京市房山区司法局琉璃河司法所所长。委托代理人李艳，北京市博维律师事务所律师。一审第三人北京市房山区琉璃河镇大陶村村民委员会，住所地北京市房山区琉璃河镇大陶村。负责人纪兰仿，村主任。一审第三人尹建民，男，1946年1月13日出生，汉族，住北京市房山区。上诉人张秀英因诉北京市房山区琉璃河镇人民政府（以下简称琉璃河镇政府）所作树木权属争议处理决定一案，不服北京市房山区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0111行初569号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。琉璃河镇政府于2019年11月5日作出《关于申请树木权属争议裁定处理决定书》（以下简称被诉处理决定书），主要内容为：2019年1月13日，张秀英通过EMS特快专递向镇长提交《确权申请书》，申请确认张秀英是其与丈夫李某江在北京市房山区琉璃河镇大陶村（以下简称大陶村）村东开荒的13亩土地的使用经营权人，确认该土地上树木归张秀英所有，2019年4月2日，张秀英向北京市房山区人民政府（以下简称房山区政府）提交复议申请，要求责令琉璃河镇政府履行法定职责。2019年6月11日，房山区政府作出《行政复议决定书》，责令琉璃河镇政府在法定期限内对张秀英所申请事项进行处理。诉求一：申请确认张秀英是其与丈夫李某江在大陶村东开荒的13亩土地的使用经营权人。张秀英已于2017年9月29日向琉璃河镇政府提交《林地权属争议确权申请书》，琉璃河镇政府依法受理，并于2017年10月11日出具《林地权属争议确权申请受理通知书》。琉璃河镇政府于2018年4月2日作出《关于申请林地使用权确权处理决定书》，结论为：张秀英要求将坐落于大陶村村东的13亩林地使用权确权给张秀英的请求事项，琉璃河镇政府不予支持。房山区政府于2018年7月6日作出《行政复议决定书》，维持琉璃河镇政府所作《关于申请林地使用权确权处理决定书》，经过一审法院、二审法院行政判决，均驳回了张秀英的诉讼请求。诉求二：确认该土地上树木归张秀英所有。琉璃河镇政府已于2019年5月27日出具《树木权属争议确权申请受理通知书》。先期林地权属争议确权的审理已经得出结论，1978年党的十一届三中全会后，在解放思想、实事求是精神的鼓舞下，中国农民创造了以家庭承包为主要形式的包产到户、包干到户等生产责任制，1979年9月，十一届四中全会通过了《关于加快农业发展若干问题的决定》，1980年9月，中共中央下发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，肯定了包产到户的社会主义性质。到1983年初，农村家庭联产责任制在全国范围内全面推广。张秀英曾经种植的土地属于1983年后经营，没有通过承包合同的形式固化承包关系，张秀英并没有取得该块土地的合法经营权。综合双方提供的证据和调查笔录，张秀英家只经营了四年就交给了尹建民家经营，他家为了感激张秀英每年保证张秀英吃梨。结合各方面证据，北京市房山区琉璃河镇大陶村农工商经济联合社（以下简称大陶村经联社）与尹建民签订承包合同前曾经征求过张秀英的意见，并不是隐瞒事实私自签的合同，经过调解未能达成一致意见。琉璃河镇政府认为张秀英要求将坐落于大陶村村东的13亩林地使用权确权给张秀英的请求事项不予支持。2019年6月26日，琉璃河镇政府在其后楼206室给纪兰仿做了调查笔录。目前双方均没有提供新的证据材料，考虑到李某江在此嫁接了一部分梨树，北京市房山区琉璃河镇大陶村村民委员会（以下简称大陶村委会）与尹建民（尹某臣的儿子）签合同之前征求过李某江的意见，同意村里和尹某臣家签合同，交承包费。依据相关事实，琉璃河镇政府处理决定如下：张秀英要求确认其与丈夫李某江在大陶村东开荒的13亩土地上的树木归张秀英所有的请求事项，不予支持。张秀英向一审法院诉称，2019年1月12日，张秀英向琉璃河镇政府EMS邮寄送达了《确权申请书》，琉璃河镇政府于2019年11月5日作出被诉处理决定书，明确认可张秀英的丈夫李某江在涉案土地上嫁接了梨树，琉璃河镇政府裁定不予支持张秀英的确权申请，没有事实证据和依据，侵害了张秀英的合法权益。（2018）京0111行初418号行政判决书、（2019）京02行终391号行政判决书查明，张秀英之夫李某江于1985年在大陶村村东13亩荒地上进行梨树种植和嫁接，琉璃河镇政府和大陶村委会认可该事实。张秀英与丈夫李某江响应中央1983、1984—号文件的国家政策和北京市人民政府及房山区政府的号召，拾边地开荒种植，谁种谁得，长期不变，张秀英与李某江自1985年开始在大陶村委会的支持下，在大陶村村东沙荒地内开荒13亩，种植果树等树木。张秀英夫妇于1985年在涉案13亩荒地上进行梨树种植和嫁接的事实存在。至今大陶村还有几十户和张秀英一样开荒种树，没有签合同，没有缴纳土地承包费的农户正在无偿使用经营。（2018）京0111行初418号行政判决书、（2019）京02行终391号行政判决书明确告知张秀英，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、第三款之规定，张秀英主张确权应向琉璃河镇政府提出申请。（2008）房民初字第06652号民事案卷中的法官现场勘验笔录，明确了2009年5月23日涉案果园有梨树约为210株。张秀英不服被诉处理决定书，请求法院依法确认琉璃河镇政府于2019年11月5日作出的被诉处理决定书无效，并确认张秀英与其丈夫李某江在大陶村东开荒的13亩土地的地上树木归属张秀英所有。琉璃河镇政府一审辩称，第一，根据《中华人民共和国森林法》第十七条之规定，琉璃河镇政府作为乡级人民政府，具有依法处理张秀英提出的林木所有权争议的职责。第二，琉璃河镇政府受理申请后开展调查，调查程序合法。2019年1月13日，张秀英通过EMS特快专递向琉璃河镇政府提交《确权申请书》。2019年4月2日，张秀英向房山区政府提交复议申请，要求责令琉璃河镇政府在一定期限内为张秀英确权。2019年5月27日，琉璃河镇政府针对张秀英的申请作出《林木权属争议确权申请受理通知书》，并于6月4日向张秀英送达。房山区政府于2019年6月11日作出《行政复议决定书》，责令琉璃河镇政府在法定期限内对张秀英所申请事项进行处理。琉璃河镇政府于同年11月5日作出被诉处理决定书，并于同日向张秀英送达。根据《林木林地权属争议处理办法》的规定，琉璃河镇政府作出的被诉处理决定书程序合法。第三，琉璃河镇政府作出的被诉处理决定书认定事实清楚，结论正确。张秀英申请中提及的“大陶村村东开荒的13亩土地”，经琉璃河镇政府调查于2018年4月2日作出张秀英要求将坐落于大陶村村东的13亩林地使用权确权给张秀英的请求事项，琉璃河镇政府不予支持的决定，合法有效。经调查核实，张秀英申请确认的林木无法确认归张秀英所有，故琉璃河镇政府对张秀英的申请未予支持。通过先期林地权属争议确权审理，虽已查实1985年张秀英之夫李某江在大陶村村东13亩荒地实施了梨树种植及嫁接的行为，但不能明确种植的棵数及是否存活。1999年，李某江被通知对涉案土地签订合同，交纳承包费，李某江未予履行。2000年4月15日，在征求张秀英的意见后，大陶村经联社与尹建民就诉争树木及土地签订果园承包合同，尹建民对诉争树木进行种植管理至今，且果园承包合同第七条对树木明确约定归大陶村经联社所有。综上，琉璃河镇政府依法履行职责，程序合法，被诉处理决定书认定事实清楚，结论正确，请求法院依法驳回张秀英的诉讼请求。大陶村委会未参加一审庭审，亦未提交书面陈述意见。尹建民未参加一审庭审，亦未提交书面陈述意见。一审法院经审理查明，2019年1月12日，张秀英向琉璃河镇政府邮寄《确权申请书》，申请确认张秀英是其与丈夫李某江在大陶村村东开荒的13亩土地的使用经营权人，确认该土地的地上树木归属张秀英所有。因琉璃河镇政府一直未对张秀英的申请进行处理，张秀英遂向房山区政府申请行政复议，要求责令琉璃河镇政府履行法定职责。2019年6月11日，房山区政府作出房政复字〔2019〕226号《行政复议决定书》，责令琉璃河镇政府在法定期限内对张秀英所申请事项进行处理。2019年11月5日，琉璃河镇政府作出被诉处理决定书，张秀英不服，诉至法院，要求确认琉璃河镇政府于2019年11月5日作出的被诉处理决定书无效，并确认张秀英与其丈夫李某江（已故）在大陶村村东开荒的13亩土地的地上树木归属张秀英所有。另查明，2017年9月29日，张秀英向琉璃河镇政府递交了《林地权属争议确权申请书》，请求将坐落于大陶村村东的13亩林地使用权确权给张秀英。2018年4月2日，琉璃河镇政府作出《关于申请林地使用权确权处理决定书》。张秀英不服，2018年5月8日，其向房山区政府申请行政复议，要求撤销琉璃河镇政府作出的处理决定，并责令琉璃河镇政府重新处理。经审查，2018年7月6日，房山区政府作出房政复字〔2018〕46号《行政复议决定书》，维持琉璃河镇政府作出的上述处理决定。张秀英仍不服，遂以琉璃河镇政府及房山区政府为被告诉至法院，要求撤销上述处理决定书及房政复字〔2018〕46号《行政复议决定书》，判令琉璃河镇政府重新作出确权处理决定，确认涉案林地使用权及地上树木归属张秀英所有。经审理，2018年12月25日，法院作出（2018）京0111行初418号行政判决书，驳回张秀英的诉讼请求。张秀英不服，上诉至二审法院，经审查，二审法院作出（2019）京02行终391号行政判决书，判决驳回上诉，维持一审判决。再查明，1985年，张秀英之夫李某江在大陶村村东13亩荒地上进行梨树种植及嫁接，但未签订过承包合同。后李某江因个人原因将树木交由案外人尹某臣管理种植。1999年，为规范农村占地、果树合同，大陶村委会通知李某江对涉案土地签订合同，交纳承包费，李某江未予履行。2000年4月15日，大陶村经联社与案外人尹建民（尹某臣之子）签订了《农村果园承包（租赁）经营合同书》，其中约定承包期限为2001年1月1日至2023年12月31日，尹建民每年上交承包费40元。一审法院认为，依据《中华人民共和国森林法》第十七条之规定，对于个人与单位之间发生的林木所有权的争议，琉璃河镇政府具有依法处理的法定职责。本案中，张秀英不服琉璃河镇政府作出的被诉处理决定书，并要求确认该土地的地上树木归属张秀英所有。针对涉案的13亩土地的使用经营权的确认，琉璃河镇政府已经进行了处理，并作出处理决定，且该处理决定的合法性已经司法审查，法院作出（2018）京0111行初418号行政判决书，则涉案土地上树木权属的归属问题，结合本案合法有效的证据及（2018）京0111行初418号行政判决书中认定的事实，琉璃河镇政府作出的处理决定并无不当，张秀英主张涉案土地上的树木权属归其所有缺乏事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，琉璃河镇政府于2019年5月27日对张秀英的申请予以受理，至2019年11月5日作出被诉处理决定书，该被诉处理决定书作出的期限明显不符合法律规定，且琉璃河镇政府无正当理由，故琉璃河镇政府作出被诉处理决定书程序违法，不予支持。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认琉璃河镇政府于2019年11月5日作出的被诉处理决定书违法。张秀英不服一审判决，上诉认为琉璃河镇政府所作被诉处理决定书与《林木林地权属争议处理办法》第十二条的规定相悖，且琉璃河镇政府没有依据行政诉讼法第三十二条的规定向一审法院提供证据和法律规范依据证明其在被诉处理决定书中认定的事项。琉璃河镇政府所作被诉处理决定书中认定的部分事项属于减损张秀英权利的重大且明显违法情形的具体行政行为。一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决；确认琉璃河镇政府所作被诉处理决定书无效或撤销；确认张秀英及其丈夫李某江在大陶村东开荒的13亩土地的地上树木归属张秀英所有。琉璃河镇政府同意一审判决，请求予以维持。大陶村委会对一审法院所作判决未提出上诉。尹建民对一审法院所作判决未提出上诉。在一审诉讼期间，张秀英提交并在庭审中出示了下列证据：1.（2018）京0111行初418号行政判决书；2.（2019）京02行终391号行政判决书；证据1、2证明张秀英之夫李某江于1985年在大陶村村东13亩荒地上进行梨树种植和嫁接，判决告知张秀英依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、第三款之规定，琉璃河镇政府有依法处理的职权。3.《确权申请书》，证明张秀英于2019年1月12日向琉璃河镇政府邮寄了确权申请。4.中央1983、1984一号文件的第56、57页，证明张秀英夫妇于1985年在大陶村村东沙荒地内开荒13亩，进行梨树种植和嫁接，是响应国家政策号召。5.（2008）房民初字第06652号民事裁定书及大陶村果园现场图，证明涉案果园在2009年5月23日时有梨树约210株。6.被诉处理决定书，证明琉璃河镇政府作出的被诉处理决定书中认可涉及13亩土地上树木是张秀英和其丈夫李某江种植的。在一审诉讼期间，琉璃河镇政府在法定举证期限内提交并在庭审中出示了《树木权属争议确权申请受理通知书》《行政复议决定书》《关于申请林地使用权确权处理决定书》、行政判决书、调查笔录、调解笔录、证明、情况说明、林权证、大陶村果园现场图、民事裁定书、《农村果园承包（租赁）经营合同书》、送达回执等证据，用以证明琉璃河镇政府所作被诉处理决定书的合法性。在一审诉讼期间，大陶村委会未提交证据。在一审诉讼期间，尹建民未提交证据。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：张秀英提交的证据4，与本案审查的内容不具关联性，不予采纳；提交的其他证据能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，予以采纳。琉璃河镇政府提交的证据，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条关于林木所有权和林地使用权争议的处理部门及其职责的规定，琉璃河镇政府具有依法受理张秀英所提关于林木所有权争议的申请并作出处理的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，张秀英于2019年1月向琉璃河镇政府提出涉案树木权属的确权申请，琉璃河镇政府于2019年5月受理申请后，针对张秀英反映的问题，依法履行了相应的职责，针对涉案林地及树木的情况进行了调查、核实，对相关人员进行了询问，查明了涉案林地使用权确权事项已经过处理及相应的司法审查，涉案树木已由相关人员承包、种植和管理，后根据调查结果对张秀英作出被诉处理决定书，告知张秀英所提申请中涉及林地问题的调查情况，涉案树木已被承包、管理的现状，以及相应的调查、处理措施，说明琉璃河镇政府针对张秀英所提申请履行了调查核实并作出被诉处理决定书等职责，但被诉处理决定书的作出时间不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款关于履行职责期限的规定，应认定为程序轻微违法。综上，一审法院判决确认琉璃河镇政府所作被诉处理决定书违法正确，本院予以维持。张秀英的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一审案件受理费50元，由北京市房山区琉璃河镇人民政府负担（于判决生效之日起七日内缴纳）；二审案件受理费50元，由张秀英负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  陈 丹审 判 员  金 丽审 判 员  刘明研二〇二〇年七月二十一日法官助理  陶 慧书 记 员  高 元