浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行初694号原告黄玉叶，女，1964年6月4日出生，汉族，住浙江省永嘉县。委托代理人李刚、周宁泽，北京泰维律师事务所律师。被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人金超，浙江省自然资源厅工作人员。委托代理人夏仁杰，永嘉县自然资源和规划局工作人员。第三人永嘉县桥下镇德盛社区居民委员会，住所地浙江省永嘉县桥下镇永临大道。法定代表人邵元成，主任。第三人永嘉县桥下镇外塆村经济合作社，住所地浙江省永嘉县。法定代表人蔡标林，主任。上述两第三人的共同委托代理人叶建勇，浙江嘉瑞成律师事务所律师。原告黄玉叶诉被告浙江省人民政府土地行政征收一案，于2019年9月4日向本院提起行政诉讼，经补正，本院于同月10日立案后，依法组成合议庭进行审理。因永嘉县桥下镇外塆村民委员会（以下简称外塆村委会）与本案处理结果有利害关系，而该村委会已于2019年4月30日撤销，并入永嘉县桥下镇德盛社区居民委员会（以下简称德盛居委会），且该村仍保留永嘉县桥下镇外塆村经济合作社（以下简称外塆经合社），本院于2019年10月22日分别通知德盛居委会、外塆经合社为第三人参加本案诉讼。2020年1月14日，本院第一次公开开庭审理了本案，原告黄玉叶及其委托代理人李刚，被告浙江省人民政府的委托代理人金超、夏仁杰，第三人德盛居委会、外塆经合社的共同委托代理人叶建勇到庭参加诉讼。同年6月1日，本院第二次公开开庭审理了本案，原告黄玉叶及其委托代理人周宁泽，被告浙江省人民政府的委托代理人金超、夏仁杰，第三人德盛居委会、外塆经合社的共同委托代理人叶建勇到庭参加诉讼。在本案审理期间，各方两次申请庭外调解，共扣除审限三个月。因受新型冠状病毒××疫情影响，2020年1月23日至次月19日期间不计算在本案审理期限内。本案现已审理终结。2019年5月17日，被告浙江省人民政府作出浙土整字〔2019〕0015浙江省农村土地综合整治项目审批意见书（以下简称被诉行政行为），同意永嘉县2018年城乡建设用地增减挂钩实施方案（二），使用跨省增减挂钩节余指标8.0824公顷，安排建新区用地8.0824公顷（农用地7.9085公顷〈耕地7.4784公顷，其中水田6.5965公顷，旱地0.8819公顷，等级9等〉），未利用地0.1739公顷，征收集体土地7.9085公顷，使用国有土地0.1739公顷。原告黄玉叶起诉称：2019年8月22日，原告通过永嘉县自然资源和规划局（以下简称永嘉县资规局）政府信息公开答复，得知被告已作出被诉行政行为，征收永嘉县集体土地7.9085公顷，其中包括外塆村土地以及原告在该村文博路上的承包地。上述审批程序、内容均有错误，且至今未给原告任何补偿和安置，侵害了原告承包土地使用权以及作为村民享有村集体土地共有权等权益，请求撤销被诉行政行为中涉及征收外塆村集体土地的审批行为。原告黄玉叶在举证期限内向本院提供的证据有：1.身份证；2.农户土地承包经营权基本信息调查复核表。证据1-2，以证明黄玉叶具有原告诉讼主体资格。3.永嘉县资规局2019年第076号政府信息公开答复函，以证明原告得知被诉行政行为的时间。4.浙江省人民政府浙土整字〔2019〕0015浙江省农村土地综合整治项目审批意见书及申报书，以证明被诉行政行为的内容。5.房产证，以证明原告在外塆村有合法房屋。6.村民代表大会签到表及自制村民关系名单，以证明村民代表大会代表签名系伪造，征地报批程序违法。被告浙江省人民政府答辩称：一、黄玉叶不具备原告诉讼主体资格。本案建新区共涉三个地块，其中建新地块1和3涉及外塆村土地，结合原告主张其承包地在该村文博路上，可能涉及建新地块1。被告经核对该地块的勘测定界图，确认原告的承包地亦不在建新地块1内，故原告与被诉行政行为没有利害关系，无权提起本案诉讼。二、被诉行政行为合法。为实施城市规划，永嘉县人民政府拟申请永嘉县2018年城乡建设用地增减挂钩实施方案（二）。该项目拆旧区建设用地复垦面积0公顷，使用跨省增减挂钩节余指标8.0824公顷，安排建新区用地8.0824公顷，其中农用地7.9085公顷（耕地面积7.4784公顷，含水田6.5965公顷），未利用地0.1739公顷，需征收集体土地7.9085公顷，使用国有土地0.1739公顷。该项目建新区共3个地块，其中建新地块1涉及征收永嘉县桥下镇外塆村土地0.4159公顷，拟用于永嘉县桥下镇2018-4#地块项目。根据《永嘉县桥下镇土地利用总体规划（2006-2020年）》，涉案地块规划用途为建设用地。2018年9月，永嘉县为民土地勘测服务中心有限公司对涉案地块进行勘测定界，并出具《建新地块1建设项目土地勘测定界图》。同年11月4日，外塆村委会召开村民代表会议，讨论征收本村集体土地有关事项，并形成村民（代表）会议纪要。2019年1月4日，原永嘉县国土资源局（以下简称永嘉县国土局）向外塆村送达了听证告知书，告知拟征收地块的用途、面积、征地补偿安置方案等内容，并告知在接到告知书5个工作日内可书面申请听证。在征地听证告知书规定的期限内，永嘉县国土局没有收到听证申请。同月14日，外塆村委会与永嘉县国土局征地事务所签订征收农民集体所有土地补偿协议，对征地面积、地类、位置等予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定。2019年1月22日，永嘉县资规局（永嘉县国土局撤销，职能划转至永嘉县资规局）出具规划选址意见，同意规划选址，并于同月24日编制《浙江省农村土地综合整治项目申报表》，逐级上报审批。被告于同年5月17日作出被诉行政行为，同意永嘉县2018年城乡建设用地增减挂钩实施方案（二），使用跨省增减挂钩节余指标8.0824公顷，安排建新区用地8.0824公顷，其中农用地7.9085公顷，未利用地0.1739公顷，征收集体土地7.9085公顷，使用国有土地0.1739公顷。综上，被诉行政行为事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求驳回原告黄玉叶的诉讼请求。被告浙江省人民政府在举证期限内向本院提供如下证据、依据：1.浙江省人民政府浙土整字〔2019〕0015号农村土地综合整治项目审批意见书；2.浙江省农村土地综合整治项目申报表；3.农村土地综合整治项目市级审核意见表；4.农村土地综合整治项目实施方案；5.征收土地方案；6.建新区面积汇总表；7.被征地农民社会保障措施落实情况说明表；8.勘测定界技术报告、规划选址意见、土地利用总体规划局部图、土地利用现状局部图、使用林地审核同意书；9.听证告知书及送达回执、放弃征地听证的意见及未收到听证申请的说明；10.村民代表会议纪要；11.征地补偿安置协议。证据1-11，以证明被诉行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。12.永嘉县为民土地勘测服务中心有限公司出具的土地勘测定界技术报告书和土地勘测图，以证明原告指界的20.44平方米在涉案征地范围内，但原告无证据证明享有该部分土地使用权。13.法律依据为《中华人民共和国土地管理法》第四十四条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条。被告浙江省人民政府依本院要求，于第二次开庭后提供自然资源部自然资〔2019〕377号《关于下达浙江省2019年增减挂钩节余指标跨省调剂任务的函》、浙江省人民政府浙政发函〔2019〕6号《关于城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调入确认的函》，以证明浙江省2019年城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调入情况。第三人德盛居委会、外塆经合社答辩称：一、同意被告浙江省人民政府的答辩意见。二、涉案项目建新区共3个地块，其中建新地块1即桥下镇2018-4#地块项目涉及征收外塆村集体土地0.4159公顷（6.2385亩），经对照的建新地块1建设项目土地勘测定界图，对涉及外塆村被征收的上述土地进行实地定位测量，在项目征收土地面积范围内没有黄玉叶户的承包地、自留地或宅基地等集体土地，原告起诉时也未提供“有土地在涉案征收土地范围内”的证据。综上，请求驳回原告黄玉叶的起诉。第三人德盛居委会、外塆经合社在举证期限内向本院提供如下证据：1.建新地块1建设项目土地勘测定界图；2.桥下镇外塆93亩地块征付款名单；3.情况说明、航拍照片、谢作夏承包权证、分户测量局部详图。证据1-3，以证明黄玉叶在建新地块1涉及外塆村集体土地征收范围内没有承包地、自留地或宅基地等集体土地。第三人德盛居委会、外塆经合社于第二次开庭当日提供听证会公告及张贴照片，以证明被诉行政行为已履行听证告知程序。经庭审质证：关于原告提供的证据，被告及第三人对证据1和4三性无异议，对其他证据真实性无异议，但认为证据2不能证明原告承包地在涉案征地范围内；证据3和5与本案无关联；证据6超举证期限提供，不是征地报批材料，且在征地中存在代签也符合实际情况。关于被告提供的证据，第三人无异议。原告对庭后提供的证据三性均有异议，对其他证据真实性均无异议，但认为证据5和6仅有永嘉县国土局盖章，是否是被诉行政行为所涉方案无法确定，且未提供挂钩批准前置程序的相关材料；证据7并非市级社会保障部门审查意见；证据8无参照物，无法反映原告承包地在涉案征收土地范围，且未提供复垦土地建设项目的审批材料；证据9未对土地权属进行调查，征求农户意见；证据10中的签名或系一人书写，或系伪造，议题和意见均与本案无关联；证据11未经全体村民讨论通过，也未提供村民代表会议代表书面授权；证据12确认红线范围内存在争议重叠地块，可以证明该重叠地块在涉案征收土地范围内。关于第三人提供的证据，被告无异议。原告对其真实性无异议，但认为证据1不是卫星图；证据2涉及93亩土地，但仅有2份名单；证据3可证明原告承包地与谢作夏相邻，且有土地在涉案征收土地范围内；第二次开庭时当庭提供的证据不能证明张贴的连续性，无法证明待证事实。本院认为，原告主张其提供的证据2拟证明知道被诉行政行为时间，但被告及第三人均未主张原告起诉超过起诉期限，该证据不影响本案处理结果；黄玉叶自认其房屋不在涉案征地范围，其提供的证据5与本案无关联，本院均不作认定。原告提供的证据6中的自制名单系其自行书写，属于当事人陈述内容，待证事实应结合在案其他证据认定。各方提供的其他证据，经与原件核对无异，具有合法性，且与本案有关联，本院予以采信，具体说明如下：1.被告提供的证据7，即被征地农民社会保障措施落实情况说明表已载明涉案安置农业人口数、需保障的农业人口数、被征地农民社保保障办法的文件依据、所需保障资金总额、筹集资金渠道及养老保险资金落实情况，并有永嘉县人力资源和社会保障局盖章确认，第三人当庭亦予以认可，可以证明涉案被征地农民社会保障措施已落实。2.被告提供的证据9，其中听证告知书送达回证及放弃听证的意见上载明“村公告栏张贴”，并有外塆村委会盖章确认，与第三人提供的听证会公告、张贴照片相互印证，可以证明永嘉县资规局于2019年1月4日已经以公告的形式将拟征地位置、补偿标准、享有申请听证等事项告知外塆村委会和相关权利人，但期满后未收到要求听证申请。3.被告提供的证据10村民代表会议纪要显示应到人数31人，实到26人，会议决议结果同意本次征地补偿安置事项，并有外塆村委会和永嘉县桥下镇人民政府盖章确认，符合合法证据的有效形式，可以证实涉案征地事宜经村民代表大会表决同意。4.被告提供的证据8中的土地权属面积确认表、证据11征地补偿安置协议书已载明涉案建新地块1土地地类、用地面积等，并由外塆村委会盖章确认，可以证明涉案拟征收土地现状在征地报批前已进行调查，并经被征地农村集体经济组织确认。经审理查明：为实施城市规划，永嘉县人民政府拟申请永嘉县2018年城乡建设用地增减挂钩实施方案（二），即使用2018年度挂钩指标8.0824公顷，安排建新区用地8.0824公顷，其中农用地7.9085公顷（耕地7.4784公顷〈含水田6.5965公顷〉，林地0.1125公顷，交通用地〈农村道路〉0.2956公顷、水域及水利设施用地〈坑塘水面、沟渠〉0.022公顷），未利用地0.1739公顷。该项目共有三个建新地块，其中地块1和3涉及征收永嘉县桥下镇外塆村土地，面积分别为0.4159公顷和0.0222公顷，地块1拟用于永嘉县桥下镇2018-4#地块项目，地块2涉及国有和桥下镇八里村土地。2018年9月，永嘉县为民土地勘测服务中心有限公司对涉案地块进行勘测定界，并出具《建新地块1建设项目土地勘测定界图》。同年11月4日，外塆村委会出具村民（代表）会议纪要，载明已对上述地块征收补偿安置事项进行讨论。2019年1月4日，永嘉县国土局向外塆村送达了听证告知书，告知拟征收地块的用途、面积、征地补偿安置方案等内容，并告知在接到告知书5个工作日内可书面申请听证。同月12日，外塆村委会出具放弃征地听证的意见，载明“我村于2019年1月4日在村务公开进行张贴，截止同月11日，我村无人对征地补偿标准和安置方案提出听证申请”。同月14日，外塆村委会与永嘉县国土局征地事务所签订征收农民集体所有土地补偿协议，对征地面积、地类、位置等予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定，其中征地费用合计42.4218万元，核定基本生活保障人数8人。2019年1月17日，涉案建新地块1所涉土地权属面积经外塆村委会确认。永嘉县资规局于同月21日出具永嘉县桥下镇土地利用总体规划（2006-2020年）局部图、永嘉县土地利用总体现状局部图、浙江省林业厅于2019年1月28日出具使用林地审核同意书，涉案建新地块1所涉征收外塆村土地0.4159公顷均系水田。同月22日，永嘉县人力资源和社会保障局出具被征地农民社会保障措施落实情况审核意见，确认永嘉县2018年城乡建设用地增减挂钩实施方案（二）所涉及被征地农民的社会保障措施已经落实。截止2019年1月22日，永嘉县资规局亦没有收到听证申请。2019年1月22日，永嘉县资规局出具规划选址意见，同意规划选址，并于同月24日编制《浙江省农村土地综合整治项目申报表》，逐级上报审批。被告于同年5月17日作出被诉行政行为。原告黄玉叶以其承包地在涉案征收土地范围，以及享有外塆村集体土地共有权为由，起诉要求撤销该行为中涉及征收外塆村土地的审批行为。另查明：1.自然资源部自然资〔2019〕377号《关于下达浙江省2019年增减挂钩节余指标跨省调剂任务的函》规定，浙江省2019年城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调入任务为2万亩，附加规划建设用地规模3500亩。浙江省人民政府浙政发函〔2019〕6号《关于城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调入确认的函》规定，我省确认2019年完成调剂任务57000亩，均属耕地，附加规划建设用地规模3644.22亩，调剂资金总额303.2211亿元。2.2020年3月份，永嘉县为民土地勘测服务中心有限公司出具土地勘测定界技术报告书及土地勘测图，明确根据原告黄玉叶现场指界，其承包地有20.44平方米在涉案建新地块1范围。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被诉行政行为涉及三个建新地块，其中仅地块1和3涉征收外塆村土地。原告黄玉叶自认其承包地在文博路上，且与谢作夏承包地相毗邻，并提供承包权证，但该承包权证上仅载明承包土地四至及现状面积等，没有具体的位置坐标，原告黄玉叶以其承包地在被诉行政行为中有关建新地块1涉及征收外塆村集体土地范围内提起诉讼，应认定其已就与该地块征收行为有无利害关系提供初步证据，结合在案的土地勘测定界图、土地勘测定界技术报告所附土地勘测图以及文博路分户测量局部详图，尚不足以排除原告黄玉叶现场指界的20.44平方米承包地在涉案建新地块1范围内，在此情况下，应认定原告有权对被诉行政行为中有关建新地块1涉及征收外塆村集体土地的审批提起诉讼。至于原告该部分承包地是否实际在该征收范围内以及能否获得补偿安置，由被告在之后的补偿安置程序中调查确定后再作处理。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，原告黄玉叶自认无使用或实际使用的土地在被诉行政行为中有关建新地块3涉及征收外塆村集体土地范围，其起诉要求撤销该部分地块征收行为，涉及征收外塆村土地的审批，实际系对征收其所在村集体土地的行政行为不服，根据前述规定，可以村民委员会、农村集体经济组织或者过半数村民以集体经济组织名义提起诉讼，原告黄玉叶以自己名义直接提起诉讼，不符合法定起诉条件，应当予以驳回。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。本案项目安排建新区用地涉及征收集体土地7.9085公顷，被告浙江省人民政府在作出本案被诉征地审批意见前，永嘉县相关部门已与外塆村委会签订土地补偿协议，履行相关征地告知程序，被征地村召开了村民代表会议就征地事宜进行了讨论。在前述征地准备事项完成的基础上，永嘉县资规局编制《浙江省农村土地综合整治项目申报表》，经永嘉县人民政府、温州市资规局和温州市人民政府同意后上报审批，被告浙江省人民政府作出被诉行政行为，同意征收涉案土地，符合前述法律规定的审批权限和程序，征地补偿及安置补助标准符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。且使用的增减挂钩指标在我省跨省域调剂节余指标范围内。关于原告提出的起诉理由评析如下：1.2018年3月10日施行的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》第六条规定，按照增减挂钩政策规定，深度贫困地区所在地省级国土资源主管部门组织编制和审批拆旧复垦安置方案，帮扶省份省级国土资源主管部门组织编制和审批建新方案，通过城乡建设用地增减挂钩在线监管系统报国土资源部备案。据此，现行增减挂钩节余指标跨省域调剂在国土资源部门在线监管系统实行台帐管理模式，即拆旧复垦安置方案和建新方案分别由各自所在的省份省级国土资源部门编制审批。原告黄玉叶以被告未提供拆旧复垦项目相关材料为由主张被诉行政行为违法，缺乏法律依据。2.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认。本案中，涉案拟征收土地现状调查结果虽未经被征收农户确认，但本次征地补偿安置方案、征地补偿安置协议书、村民代表会议纪要均明确青苗及地上附着物按实际定额标准另行支付，其中协议书及补偿安置方案载明征地补偿费由被征地村集体经济组织负责分配、管理和使用，届时相关部门将会就地上附着物调查结果与各被征收户确认，拟定具体分配方案，听取各被征收户意见。故本案征地调查结果未经各被征收人确认，并不损害原告黄玉叶合法权益。3.《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第十条规定，国土资源部门根据确认后的调查成果拟订征地补偿安置方案，以听证告知书形式书面告知被征地农村集体经济组织或者村民委员会和相关权利人。当事人在被告知后5个工作日内书面提出申请听证的，国土资源部门应当按照《国土资源听证规定》组织听证；当事人在规定期限内没有提出申请的，视为放弃听证。被征地集体经济组织或者村民委员会应当组织召开村民（代表）会议，对征地补偿安置方案进行讨论，出具村民（代表）会议纪要。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见的通知》虽规定国土资源部门在征地报批前应履行以书面形式告知征地情况、组织征地听证等程序，但并没有限定书面告知的具体方式途径，我市上述规定明确可通过召开村民代表大会对征地补偿安置方案进行讨论，系充分听取农户意见，切实落实征地报批前告知程序，并根据村民代表大会召开情况及讨论内容出具村民代表会议纪要作为土地征收报批材料，符合前述规定。原告以未依法召开村民代表大会就征地事宜进行讨论，未履行告知听证程序等为由，主张被诉行政行为违法，理由不能成立。4.温州市国土资源局温人社〔2013〕275号《关于下放报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》规定，为贯彻执行浙江省人力资源和社会保障厅浙江省国土资源厅《关于下发报国务院批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》（浙人社发〔2013〕134号精神），从2013年8月1日起，我市范围内报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限下放至县级人力社保部门。因此，涉案征地的有关被征地农民社会保障落实情况审核由永嘉县人力资源和社会保障局盖章确认，并不违反上述规定。综上，原告黄玉叶以上述理由诉请要求撤销被诉行政行为，均不能成立，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：一、驳回原告黄玉叶要求撤销被告浙江省人民政府于2019年5月17日作出的浙土整字〔2019〕0015浙江省农村土地综合整治项目审批意见书中有关征收建新地块3所涉外塆村集体土地审批行为的起诉；二、驳回原告黄玉叶要求撤销被告浙江省人民政府于2019年5月17日作出的浙土整字〔2019〕0015浙江省农村土地综合整治项目审批意见书中有关征收建新地块1所涉外塆村集体土地审批行为的诉讼请求。本案受理费50元，由原告黄玉叶负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  章宝晓审 判 员  杨贤斌人民陪审员  李 健二〇二〇年七月七日代书 记员  刘双旋