新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院   行 政 判 决 书   （2020）新01行终56号   上诉人（原审被告）∶乌鲁木齐市自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区碱泉街1号。   法定代表人：海赛尔沙比提，乌鲁木齐市自然资源局党组书记、副局长。   委托诉讼代理人：吴萍，女，系乌鲁木齐市自然资源局主任科员，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。   委托诉讼代理人：陈平，新疆聚广律师事务所律师。   被上诉人：侯振山，男，1958年3月18日出生，汉族，无固定职业，住新疆维吾尔自治区五家渠市。   委托诉讼代理人：周飞，上海建纬（乌鲁木齐）律师事务所律师。   委托诉讼代理人：耿民，上海建纬（乌鲁木齐）律师事务所律师，   原审第三人：孙惠枝，女，1962年12月10日出生，汉族，五家渠国税局退休干部，住新疆维吾尔自治区五家渠市。   原审第三人：乌鲁木齐市米东区农业农村局，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市米东区原东山区政府办公楼。   法定代表人：储祥元，乌鲁木齐市米东区农业农村局局长。   委托诉讼代理人：王素颖，女，乌鲁木齐市米东区农业农村局干部，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。   原审第三人：陈逸宇，男，1983年5月25日出生，汉族，无固定职业，住新疆维吾尔自治区五家渠市。   原审第三人：陈甜，女，1987年8月22日出生，汉族，无固定职业，住新疆维吾尔自治区五家渠市。   上诉人乌鲁木齐市自然资源局（下称乌市自然资源局）因与被上诉人侯振山，原审第三人孙惠枝、乌鲁木齐市米东区农业农村局（下称米东区农业局）、陈逸宇、陈甜土地行政强制一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2019）新0105行初188号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年6月2日受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人乌市自然资源局委托诉讼代理人吴萍、陈平，被上诉人侯振山及其委托诉讼代理人周飞，原审第三人孙惠枝、米东区农业局委托诉讼代理人王素颖到庭参加诉讼，原审第三人陈逸宇、陈甜经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审法院经审理认定，2012年4月11日，乌鲁木齐市人民政府印发乌政办（2012）149号《关于印发乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，将原米东新区国土资源局调整为乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局）派出机构，名称为乌鲁木齐市国土资源局米东区分局。经2019年本市机构改革，乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局）更名为乌鲁木齐市自然资源局，乌鲁木齐市国土资源局米东区分局更名为乌鲁木齐市自然资源局米东区分局。   1999年4月1日，侯振山和张某承包了米东区畜牧兽医局北大荒所属1250亩已开发好的熟地，并签订土地承包合同，承包期限为25年。2010年8月17日，米东新区国土资源分局作出米东国土资（2010）01号《责令拆除违法建筑通知书》，责令侯振山自收到本通知书之日起三日内，自行拆除非法占用土地上的建筑物，逾期不拆除的，区人民政府将组织有关部门依法拆除，并依法追究法律责任。2011年5月27日，侯振山承包土地上的建筑物被拆除。2012年3月8日，侯振山向乌鲁木齐市国土资源局申请行政复议。2012年4月27日，乌鲁木齐市国土资源局作出乌国土资复［2012］003号行政复议决定书，决定：撤销米东新区国土资源分局2010年8月17日作出的米东国土资［2010］01号《责令拆除违法建筑通知书》，由米东新区国土资源分局于60日内重新作出具体行政行为。2012年6月28日，米东新区国土资源分局作出米东国土资［2012］29号《责令拆除违法建筑通知书》，责令侯振山自收到本通知书之日起三日内，自行拆除非法占用土地上的建筑物，逾期不拆除的，区人民政府将组织有关部门依法拆除，并追究法律责任。   原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，米东新区国土资源分局作为县级土地行政主管部门，依法具有对本辖区土地进行管理和监督的职权。此后，根据本地政府机构改革及职能调整，目前继续行使职权的行政机关为乌鲁木齐市自然资源局，故乌鲁木齐市自然资源局是本案适格被告，涉案行政行为的法律责任应由乌鲁木齐市自然资源局承担。   《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案涉及的米东国土资［2012］29号《责令拆除违法建筑通知书》中“责令侯振山自收到本通知书之日起三日内，自行拆除非法占用土地上的建筑物，逾期不拆除的，区人民政府将组织有关部门依法拆除，并追究法律责任。”的内容，明确限制了行政相对人的权利义务，该通知中明确了逾期不拆除的后果为：区人民政府将组织有关部门依法拆除。该后果对侯振山的权利将产生重大影响，是可诉的行政行为。行政机关作出行政行为，应当遵循正当程序原则，充分保障当事人的权利。程序正当原则要求行政机关在履行行政管理职责过程中，应当严格按照法律规定的程序、步骤、方法，在法定期限内作出行政行为。原米东新区国土资源分局在作出上述《责令拆除违法建筑通知书》时，应当向侯振山告知对其进行上述处理的事实、理由和依据，并告知侯振山享有陈述、申辩的权利，但其履行未告知侯振山享有陈述、申辩的权利和义务，违反了正当程序原则。原米东新区国土资源分局以侯振山未经依法审批，即在承包的耕地内占地建房为由，于2012年6月28日作出米东国土资［2012］29号《责令拆除违法建筑通知书》，但侯振山承包土地上的建筑物实际已于2011年5月27日即被拆除，因此其作出的《责令拆除违法建筑通知书》的基础事实依据并不存在，故该行政行为作出的主要证据不足，亦不具有可执行效力。综上所述，对侯振山要求确认原米东新区国土资源分局作出的米东国土资［2012］29号《责令拆除违法建筑通知书》违法的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：确认原米东新区国土资源分局于2012年6月28日作出的米东国土资［2012］29号《责令拆除违法建筑通知书》违法。   乌市自然资源局不服，提起上诉称，一、原米东新区国土资源局作出的米东国土资［2012］29号《责令拆除违法建筑通知书》，系要求侯振山自行纠正违法行为，它是一个过程性行为，并非行政处罚决定书，不具有可诉性。二、一审判决确认原米东新区国土资源局作出的被诉行政行为违法错误。1．根据行政处罚法的规定，只有行政机关在作出处罚决定之前，才须告知当事人陈述和申辩的权利，而本案的被诉行政行为并不是一个行政处罚行为，故不存在告知陈述、申辩权利的法定程序。2．米东国土资［2012］29号《责令拆除违法建筑通知书》是在原责令拆除违法建筑通知书被行政复议决定撤销后重新作出的，被撤销的理由仅是所引用条例的名称错误，我局只需更正适用的法律依据即可。三、一审判决以承包土地上的建筑物已被拆除，基础事实依据并不存在为由，认定被诉行政行为违法的理由不当。原米东新区国土资源局是依据乌国土资复［2012］003号行政复议决定书，作出的［2012］29号《责令拆除违法建筑通知书》，即使被诉的违法建筑已被拆除，原米东新区国土资源局亦有义务纠正原通知书中适用法律方面的错误。综上，一审判决认定原米东新区国土资源局作出的［2012］29号《责令拆除违法建筑通知书》违法，理由不能成立，依法应予以纠正。请求二审法院：撤销一审法院作出的（2019）新0105行初188号行政判决，并依法改判为驳回侯振山的一审诉讼请求。   被上诉人侯振山辩称，一、原米东新区国土资源局作出的［2012］29号《责令拆除违法建筑通知书》，明确要求侯振山3日内自行拆除土地建筑物，否则有关部门将依法拆除，该通知对侯振山的权利产生重大影响，具有可诉性，属于行政处罚。二、原米东新区国土资源局在没有进行调查，也没有向侯振山进行询问的情况下，直接作出［2012］29号《责令拆除违法建筑通知书》，且该通知书中也没有告知侯振山救济的途径，故一审法院认定《责令拆除违法建筑通知书》程序违法正确。三、2011年5月27日，侯振山承包土地上的附着物被违法拆除，原米东新区国土资源局作出《责令拆除违法建筑通知书》的基本事实不存在，故一审认定作出被诉行政行为的证据不足于法有据。四、依据乌政办（2012）149号《关于印发乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，原米东新区国土资源局自2012年4月10日起，已经不具备行政主体资格，故其无权作出［2012］29号《责令拆除违法建筑通知书》。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，乌市自然资源局的上诉请求不能成立，依法应予驳回。   原审第三人孙惠枝陈述称，我同意侯振山的答辩意见。我再补充几点意见：1．我们依据土地承包合同承包的涉案土地，不存在非法占用土地的事实。2．我们承包的是草料地并不是基本农田，且我们农业设施的占地面积也没有超过法律规定的20%。3.本案争议的文书超过法定期限本身就已违法。请求人民法院依法判决。   原审第三人米东区农业局陈述称，我局的前身即原米东区畜牧兽医局作为发包方，只是与侯振山签订了土地承包合同，我局在本案中未作出任何行政行为，本案的争议与我局无关。请求人民法院依法判决。   原审第三人陈逸宇、陈甜未到庭陈述。   本院经审理确认原审法院认定的案件事实。   本院认为，一、本案作出被诉行政行为即［2012］29号《责令拆除违法建筑通知书》的行政机关为原米东新区国土资源分局。根据城乡规划法的规定，其对本辖区城乡土地具有管理和监督的法定职权。根据乌政办（2012）149号《关于印发乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，原米东新区国土资源局调整为乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局）的派出机构。后经2019年乌鲁木齐市机关机构改革及职能调整，目前继续行使上述职权的行政机关为乌鲁木齐市自然资源局。据此，乌鲁木齐市自然资源局是本案适格的被告主体。   二、本案被诉行政行为即原米东新区国土资源分局作出的［2012］29号《责令拆除违法建筑通知书》属于可诉的行政行为。本院查明的［2012］29号《责令拆除违法建筑通知书》的内容为：责令侯振山自收到本通知书之日起三日内，自行拆除非法占用土地上的建筑物，逾期不拆除的，区人民政府将组织有关部门依法拆除，并追究法律责任。从上述行政行为的内容和性质上看，被诉该通知书应当定性为属于行政命令的性质，它责令要求行政行为相对人即被上诉人侯振山必须履行该通知上设定的拆除义务，否则将会出现被区人民政府强制拆除的事实性后果并追究法律责任。该事实性后果对侯振山的权利将产生重大影响，依法属于可诉的行政行为。   三、本院查明的事实为：本案被诉的［2012］29号《责令拆除违法建筑通知书》所指向的建筑物被拆除的时间为2011年5月27日；而被诉该通知书作出的时间为2012年6月28日。即在原米东新区国土资源分局作出被诉通知书时的一年前，被诉通知书上责令限期拆除所指向的建筑物即已被拆除；换言之，本案被诉行政行为所要求拆除的建筑物实际一年前即已不存在了。那么，可以这么认为，本案被诉行政行为在作出之日，就已丧失了作出该行政行为的实际意义，据此，依法应当判决撤销该行政行为或者判决该行政行为无效。但鉴于侯振山提起本案行政诉讼的请求为：要求法院判决确认被诉行政行为违法，故一审法院作出：确认原米东新区国土资源分局于2012年6月28日作出的米东国土资［2012］29号《责令拆除违法建筑通知书》违法，于法有据是正确的。乌市自然资源局向本院提起上诉，请求：撤销一审法院作出的（2019）新0105行初188号行政判决，并依法改判为驳回侯振山的上诉请求，于法无据，该上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元（乌市自然资源局已预交），由上诉人乌市自然资源局负担。   本判决为终审判决。   审  判  长   张 峰   审  判  员   高靖琳   审  判  员   朱 虹   二 〇 二 〇 年 七 月 二 日   书  记  员   李 婷