浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终162号 上诉人（原审原告）俞祥根，男，1959年4月15日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人张国华，浙江鉴湖律师事务所律师。 上诉人（原审被告）嵊州市自然资源和规划局。住所地嵊州市剡湖街道官河路518号。 法定代表人王锦超，局长。 出庭行政机关负责人张锡明，副局长。 委托代理人徐文君，浙江三惟律师事务所律师。 上诉人俞祥根及上诉人嵊州市自然资源和规划局因其他行政行为及行政赔偿一案，均不服诸暨市人民法院（2019）浙0681行初195号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月20日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人俞祥根的委托代理人张国华，被上诉人嵊州市自然资源和规划局的副局长张锡明及该单位的委托代理人徐文君到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2007年7月11日，原告俞祥根通过拍卖方式以3410万元的价格竞得位于嵊州××××、地块编号为3＃的住宅用地。原告与被告签订了嵊土资交（2007）4-3号《嵊州市国有土地使用权拍卖出让成交确认书》。该确认书第三条约定，竞得人在本国有土地使用权拍卖出让成交确认书签订后，与出让人在10个工作日内签订国有土地使用权出让合同，在成交当日全部付清成交地价，逾期不缴纳的，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过六个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还保证金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。成交地价只包含土地出让金，竞得人须按总成交价的3%向嵊州市财政局缴纳契税；第四条约定，竞得人若违反本国有土地使用权拍卖出让成交确认书第三条的约定，必须承担没收竞买保证金等违约责任。拍卖人另行出让该地块的价格低于原成交价的，竞得人须按实际差额支付赔偿金。后原告未与被告签订出让合同，除向被告缴纳拍卖保证金530万元及分两次缴纳土地出让金780万元后，余款未付。2010年3月19日，被告向原告寄送书面《函》，告知根据双方签订的拍卖成交确认书的约定，通知原告解除嵊土资交（2007）4-3号《嵊州市国有土地使用权拍卖出让成交确认书》，其已经缴纳的保证金将不再返还。被告将再次公开出让该地块，应由原告赔偿因违约造成的再次出让的成交价格低于原成交价的差额及其他损失。原告于2010年3月20日收到上述函件。2011年4月28日，被告在嵊州日报上刊登国有建设用地使用权拍卖公告，涉案土地也在拍卖之列。2011年5月27日涉案土地以7210万元的价格由嵊州宏泰房地产开发有限公司竞得，该公司与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2016年9月26日，原告首次向被告提交申请报告，要求退还土地出让款及赔偿损失等，但被告未予退还。后原告多次书面要求被告履行退还土地出让款及赔偿损失之职，被告均未予理睬。原告自2017年3月起，就本案涉案款项的退还及被告履职等多次提起诉讼。2019年4月24日，一审法院作出（2018）浙0681行初336号行政判决书，责令被告在判决生效之日起十五日内对原告申请退款和赔偿损失事项作出答复。被告不服该判决，向绍兴市中级人民法院提出上诉。绍兴市中级人民法院于2019年7月26日作出（2019）浙06行终332号行政判决书，驳回上诉，维持原判。2019年9月4日，被告作出涉案《通知书》,告知原告：一、对缴纳的土地出让金780万元予以退还，请自收到该通知书之日起五个工作日内去被告处办理退款手续。如其怠于领取该款项，被告将申请提存公证，提存费用及其他损失由原告自行承担；二、鉴于被告没有违约行为，且双方未就利息事项作出任何约定，故对原告所要求的利息损失不予赔偿。庭审中原、被告一致认可被告已于2019年9月4日向原告退还了土地出让金780万元。原告不服被告作出的利息损失不予赔偿的决定，遂起诉至法院。 一审法院审理认为，原、被告对嵊土资交（2007）4-3号《嵊州市国有土地使用权拍卖出让成交确认书》的订立、解除及原告缴纳的土地出让款780万元已经退还等事实均无异议。本案的争议焦点为原告要求赔偿土地出让金利息损失的诉讼请求是否成立及损失应该如何计算。本案中，原、被告双方签订的国有土地使用权拍卖出让成交确认书作为一份行政协议，兼具行政与合同的双重属性，故审理行政协议案件，既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第六十二条规定，“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定:……（四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。”该法第九十七条规定:“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”本案中，因原、被告签订的国有土地使用权拍卖成交确认书只约定了解除合同的条件，并未约定合同解除后土地出让款退还的具体方式、日期。按照上述法律规定，在给对方必要的准备时间的前提下，被告可随时将土地出让款退还原告，原告亦可随时要求被告退还。涉案土地于2011年5月27日二次拍卖成交后，原告俞祥根直至2016年9月26日才首次向被告提交申请报告，要求退还土地出让款及赔偿损失。在收到原告的上述书面催讨申请后，被告仍未退还原告土地出让款780万元，故被告应赔偿原告应退还的土地出让款780万元自2016年9月27日始至该款付清日止即2019年9月4日按照中国人民银行公布的同期同档次贷款基准利率计算的利息损失，经计算为110.326667万元。现原告诉请要求撤销被告于2019年9月4日作出的《通知书》第二项被告不予赔偿利息损失的行政行为，于法有据，予以支持；对原告诉请要求被告赔偿损失305.439768万元，对于其中合理部分110.326667万元，予以支持，其余部分应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第二款、第三款之规定，判决：一、撤销被告于2019年9月4日作出的《通知书》第二项；二、被告应赔偿原告土地出让款利息损失110.326667万元，款定于判决生效之日起三十日内付清。一审案件受理费50元，由被告负担。 俞祥根上诉称：1.涉案成交确认书第三条系格式条款，没有和俞祥根进行任何协商，且该条款内容只有出让人的权利和受让人的义务，没有出让人的义务和受让人的权利，权利和义务完全不平等。一审法院认为“因双方签订的国有土地使用权拍卖成交确认书只约定了解除合同的条件，并未约定合同解除后土地出让款退还的具体方式、日期，按照上述法律规定，在给对方必要的准备时间的前提下，被告可随时将土地出让款退还原告，原告亦可随时要求被告退还”，加重了俞祥根的责任，同时减轻了嵊州市自然资源和规划局的责任。行政协议和民事合同的区别在于合同双方地位不平等，原嵊州市国土资源局作为行政机关，在解除成交书后将涉案土地于2011年5月27日二次拍卖，但对于二次拍卖后是否成交、俞祥根是否需要另行承担赔偿责任以及土地出让金何时返还，均未告知俞祥根。正是由于行政机关懒政和不作为，导致俞祥根经济损失。2.一审判决认定计算利息的起始时间为2016年9月27日错误。2016年12月22日原嵊州市国土资源局致嵊州市财政局《关于退还俞祥根土地出让金和支付利息的报告》系自认行为，可以充分证明俞祥根要求嵊州市自然资源和规划局支付自2011年5月28日至2019年9月4日止的利息损失3054397.68元的合理性。综上，请求撤销一审判决，改判嵊州市自然资源和规划局赔偿俞祥根以780万元为基数，自2011年5月28日起至2019年9月4日止按中国人民银行公布的同期同档次银行贷款基准利率计算的利息损失3054397.68元。 嵊州市自然资源和规划局答辩称：1.俞祥根一直拒绝嵊州市自然资源和规划局提出的退回780万元本金的方案。同时，从2017年3月起多次不间断提起行政诉讼。诉讼过程中，嵊州市自然资源和规划局一直同意退回本金，但俞祥根始终不同意，也未告知退款账号，嵊州市自然资源和规划局只能等诉讼结束才办理退款事宜。2.俞祥根要求退还土地出让金1310万元并赔偿损失，明显不合理。嵊州市自然资源和规划局虽提出支付部分利息的申请，但嵊州市财政局未同意。俞祥根违约在先，亦未告知退款账户名及账户，导致嵊州市自然资源和规划局无法退还780万元。综上，请求驳回俞祥根的上诉请求。 嵊州市自然资源和规划局上诉称：1.2016年9月26日，俞祥根首次向原嵊州市国土资源局提交《要求退还土地款的报告》，要求退还土地出让金1310万元并赔偿损失。原嵊州市国土资源局认为俞祥根的要求不合理，经党委会讨论，意向退还俞祥根土地出让金780万元、支付利息181.4399万元，两项合计961.4399万元，并向嵊州市财政局申请支付该款项。嵊州市财政局认为该案系俞祥根违约在先，且双方并未对土地出让金作出利息的约定，故拒绝支付。2.俞祥根一直拒绝退还780万元本金的方案。因不同意仅退还780万元，2017年3月俞祥根提起行政诉讼。诉讼中，原嵊州市国土资源局均明确同意退还780万本金，但俞祥根漫天要价，一直不接受该方案。2017年11月14日，俞祥根再次向原嵊州市国土资源局提交《要求退还土地款和赔偿损失的报告》，要求退还1310万元，赔偿自2018年7月5日起至实际退还土地出让金时止按人民银行公布的同期同档次银行贷款基准利率计算的实际损失。原嵊州市国土资源局坚持仅退还780万，俞祥根遂提起多起诉讼。因该款已涉诉，原嵊州市国土资源局作为被告只能等待判决有结果再处理退款事宜。另，土地出让金收支须经嵊州市财政局审批。2019年9月，在嵊州市自然资源和规划局的配合下，嵊州市财政局依俞祥根申请，已将780万元本金退还。因此，本案利息损失系俞祥根自身造成，应由其自己承担。综上，请求撤销一审判决，改判驳回俞祥根的一审诉讼请求。 俞祥根答辩称：1.2016年9月26日，俞祥根提交的《要求退还土地出让款的报告》中，并没有要求原嵊州市国土资源局退还1310万元，而是因时间已10年有余，要求退还土地款及所造成的损失。原嵊州市国土资源局收到该报告后，未依法作出决定并回复俞祥根。2016年12月22日，原嵊州市国土资源局向嵊州市财政局提交《关于退还俞祥根土地出让金和支付利息的报告》，财政局是否同意是两个行政机关之间的事情，与俞祥根无关。且嵊州市财政局不同意该报告后，原嵊州市国土资源局亦未再次告知俞祥根780万元何时退还、是否支付利息。2.原嵊州市国土资源局作出的《关于退还俞祥根土地出让金和支付利息的报告》同意退还土地出让金780万和支付利息181.4399万元，该行政决定始终没有得到执行，致使俞祥根损失扩大。而2017年3月以后的一系列行政诉讼案件中，原嵊州市国土资源局仅在（2017）浙0681行初187号案件答辩时表示可以做退还土地出让金780万元的方案，但随后并没有方案给俞祥根。且俞祥根认为，只退还本金、不支付利息的方案与上述退还本金及支付利息的决定不一致，不能接受。3.嵊州市自然资源和规划局主张俞祥根拒绝退还780万元本金的方案，与事实不符。在绍兴市中级人民法院作出关联（2019）浙06行终332号判决之前，嵊州市自然资源和规划局从未作出任何书面通知。4.原嵊州市国土资源局将涉案土地第二次拍卖，远远高于原成交价格。第二次拍卖款缴清之日，退还俞祥根土地出让金的条件已完全具备，应当书面通知俞祥根办理退款手续。即使当时无法联系到俞祥根，原嵊州市国土资源局也应当将所退款项依法提存，而不是俞祥根没有催讨就不予退款。综上，请求驳回嵊州市自然资源和规划局的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。另查明，2019年1月9日，因机构改革，原嵊州市国土资源局与嵊州市城乡规划局合并组建为嵊州市自然资源和规划局。 本院认为，涉案《嵊州市国有土地使用权拍卖出让成交确认书》系行政协议，俞祥根与嵊州市自然资源和规划局主体适格，本院予以确认。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。 《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款规定，当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。第九十六条规定，当事人一方依照本法第九十三条第二款的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。本案中，涉案成交确认书第三条约定了原嵊州市国土资源局解除涉案成交确认书的条件，后解除条件成就。原嵊州市国土资源局于2010年3月19日向俞祥根寄送书面《函》，通知俞祥根：“解除涉案成交确认书，你已交纳的保证金（530万）将不再返还。我局将再次公开出让该地块，并由你赔偿因你违约造成的再次出让的成交价格低于原成交价的差额及其他损失”。俞祥根于2010年3月20日收到上述函件，涉案成交确认书即解除。故原嵊州市国土资源局占用俞祥根缴纳的780万元土地出让金已无合同依据，本应及时返还。结合涉案土地使用权于2011年5月27日再次出让成交价格（7210万元）高于涉案成交确认书约定成交价格（3410万元）、嵊州市自然资源和规划局直至2019年9月4日才返还俞祥根780万元的事实，俞祥根主张嵊州市自然资源和规划局赔偿以780万元为基数自2011年5月28日始至2019年9月4日止、参照中国人民银行公布的同期同档次贷款基准利率计算的利息损失3054397.68元，并未超出其可主张的范围，应予支持。嵊州市自然资源和规划局主张“多次告知、俞祥根一直未来退还剩余部分（780万）出让金”，但未提供证据证明，亦未依法将该780万元提存，故本院对嵊州市自然资源和规划局“利息损失系俞祥根自身造成”的意见不予采纳。另，《中华人民共和国合同法》第六十二条第（四）项是关于合同履行期限约定不明确的规定，而涉案成交确认书已于2010年3月解除，不具有可履行的内容。故一审法院依据该条确定计算利息起始时间为2016年9月26日，并不妥当。嵊州市自然资源和规划局于2019年9月4日作出的《通知书》第二项认为“鉴于被告没有违约行为，且双方未就利息事项作出任何约定，故对俞祥根所要求的利息损失不予赔偿”，有悖前述合同法相关规定，应予确认违法。 综上，上诉人俞祥根的上诉理由成立，本院予以支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律有误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款、《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款和第九十六条及第九十七条之规定，判决如下： 一、撤销诸暨市人民法院（2019）浙0681行初195号行政判决； 二、确认嵊州市自然资源和规划局于2019年9月4日作出的《通知书》第二项违法； 三、嵊州市自然资源和规划局赔偿俞祥根土地出让款利息损失3054397.68元，限本判决生效之日起十五日内付清。 一、二审案件受理费各50元，均由嵊州市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  范卓娅 二〇二〇年七月十四日 法官助理张亚彬 书记员孟树楠