广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂01行终71号 上诉人（一审原告）班克荣。 委托代理人奚锦权，广东法严律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市江南区自然资源局，住所地南宁市江南区高棠路7号。 法定代表人吴立锋，该局局长。 委托代理人马化德，北京市金开（南宁）律师事务所律师。 委托代理人赵金雷，北京市金开（南宁）律师事务所实习律师。 一审第三人方谦列。 一审第三人班克兰。 一审第三人方力。 一审第三人班克葵。 上诉人班克荣与被上诉人南宁市江南区自然资源局林业行政许可纠纷一案，不服南宁市西乡塘区人民法院于2019年12月17日作出的（2018）桂0107行初336号行政判决，于2019年12月31日通过一审法院向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”本案一审被告负责人未按该规定出庭应诉，也未委托相应工作人员出庭。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第一百三十二条的规定，一审法院予以指正。 关于一审原告与本案是否具有利害关系的问题。原告曾于2004年承包了涉案《林木砍伐许可证》涉及林木所在的山林，具有本案诉讼主体资格。 一审第三人申请采伐许可证时，按《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条及《广西壮族自治区林木采伐管理办法》第二十一条规定向一审被告提交了林木权属证明等材料。一审被告在行使林木采伐许可审核行为时，认可申请人具有所申请采伐的林木的申请权，并不违反法律、法规规定。一审被告审核过程中，经公告，一审原告未向一审被告提出异议和主张权利。一审原告主张2010年7月13日签订的协议并非其真实意思表示，但该协议并非一审被告作出本案被诉行政行为的依据，且其真实性不属本案的审理范围。综上，一审被告对一审第三人申请所作出的林木采伐许可行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，一审原告的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回一审原告班克荣的诉讼请求。 上诉人班克荣上诉称，上诉人认为被上诉人对本案第三人的颁证行为违反《广西壮族自治区林木采伐管理办法》第二十四条关于“有下列情形之一的，不得发放林木采伐许可证：（一）林木权属不清或有争议；”的规定，一审判决支持被上诉人对本案第三人的颁证行为是错误的。理由如下：第一，上诉人在一审时已提交了自己于2004年元月8日与所属生产队签订的《承包造林协议书》，据此，上诉人属适格的行政相对人。尽管被上诉人在受理本案颁证申请时，第三人已持有林权证，但并不能说明林权没有争议。第三人持有的林权证只能证明土地所有权，并不能否认上诉人承包经营的事实。上诉人因2004年元月8日与第三人及所属生产队签订的《承包造林协议书》而取得林地的经营权，且已经经营有5年，此后因第三人及所属生产队反悔，才导致双方出现争议。第二，在被上诉人向本案第三人颁发林木砍伐许可证期间，上诉人一直在通过诉讼、并多次向被上诉人提出有争议不能向第三人颁发林木砍伐许可证的诉求，被上诉人对林木存有争议是完全清楚的。被上诉人在一审答辩时也陈述到上诉人与第三人于2010年7月13日签订的协议书，并认为“本协议自双方签字确认后即刻生效。本协议生效后，之前双方签订的坛公岭承包合同书、镇司法所调解协议书以及通过上述手段解决坛公岭纠纷的林改协议书即刻失效。”由此可见被上诉人是依据2010年7月13日签订的《协议书》来确认林地没有争议才颁发砍伐证的，但该协议书经司法鉴定已确认并非上诉人所签，被上诉人以该协议书为由颁发砍伐证错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人南宁市江南区自然资源局坚持一审意见，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 一审第三人班克兰、方力、班克葵参加二审诉讼，坚持一审意见。一审第三人方谦列未参加二审诉讼，未提供书面意见。 本院经审理查明，2004年1月8日，上诉人班克荣与南宁市江南区××镇××村××坡第十生产队签订《承包造林协议书》，约定班克荣承包前述生产队的206亩山林土地，承包期限为2004年1月1日至2020年12月31日。2010年7月13日，署名为班克荣的乙方，与前述第十生产队作为甲方签订一份《协议书》，该协议第4条约定：班克荣必须在2010年12月31日前将前述206亩山地归还甲方。经一审法院委托，广西众邦司法鉴定中心于2019年9月26日作出桂众邦司法鉴定中心[2019]文鉴字42号《司法鉴定意见书》，认定“2010年7月13日”《协议书》上乙方“班克荣”签名字迹与所有样本上“班克荣”签名字迹不是同一人所写。一审第三人主张此协议书系由班克荣之子签订。 经一审第三人方谦列申请，2010年10月8日，南宁市江南区农林水利局向一审第三人方谦列核发江林证字（2010）第00××02号《林权证》。在一审第三人方谦列提交《林木采伐申请表》《林木权属证明》《伐区调查设计材料》等申请材料后，2015年8月14日，南宁市江南区农业林业水利局经公示，就上述林权证涉及林木向一审第三人方谦列核发江南区采字[2015]08×××号《林木采伐许可证》。 经一审第三人班克兰申请，2010年10月8日，南宁市江南区农林水利局向第三人班克兰核发江林证字（2010）第××号《林权证》。在一审第三人班克兰提交《林木采伐申请表》《林木权属证明》《伐区调查设计材料》等申请材料后，2016年10月13日，南宁市江南区农业林业水利局经公示，就上述林权证涉及林木向一审第三人班克兰核发江南区采字[2016]××号《林木采伐许可证》。 经一审第三人方力的父亲方谦俊申请，2010年10月8日，南宁市江南区农林水利局向方谦俊核发江林证字（2010）第××号《林权证》。2016年11月15日，南宁市江南区××镇人民政府出具《证明》，称一审第三人方力位于××坡的林木权属清楚，无纠纷。在一审第三人方力提交《林木采伐申请表》《林木权属证明》《伐区调查设计材料》等申请材料后，2016年12月22日，南宁市江南区农业林业水利局经公示，就上述林权证涉及林木向一审第三人方力核发江南区采字[2016]××号《林木采伐许可证》。 经一审第三人班克葵申请，2017年4月26日，南宁市江南区××镇人民政府出具《证明》，称一审第三人班克葵位于××坡的林木权属清楚，无纠纷。在一审第三人班克葵提交《林木采伐申请表》《林木权属证明》《伐区调查设计材料》等申请材料后，2017年5月18日，南宁市江南区农业林业水利局经公示，就上证明涉及林木向一审第三人班克葵核发江南区采字[2017]××号《林木采伐许可证》。 前述被诉的四份《林木采伐许可证》所涉林木，均位于2004年1月8日上诉人班克荣与南宁市江南区××镇××村××坡第十生产队签订《承包造林协议书》约定的原告承包山林土地范围内。班克荣于2011年1月左右曾对案涉土地上林木完成一次砍伐，此后因所在生产队及村民已取得案涉土地的林权证，班克荣未能继续对案涉土地进行经营管理。班克荣主张案涉林地上林木仍为其于2004年承包后投种的种苗所培育，并非其他村民新种植种苗所育，该林木所有权仍应归其所有。班克荣尚未就2010年《协议书》导致其承包林地被提前收回寻求司法救济，亦未就案涉林木权属争议申请有关人民政府确权处理。 本院认为，当事人提起行政诉讼，应当遵照行政诉讼法的有关规定，符合行政诉讼的形式要件，上诉人在一案中对涉及不同时期、不同权利人的不同许可行为起诉在形式上不符合规定，鉴于各方当事人未予异议且未对当事人权益和案件审理产生不利影响，本院仅予指正。 《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据以上规定可知，当事人提起行政诉讼，其与被诉行政行为的利害关系应当是明确的、无争议的，且该诉讼最好能够直接实质化解纠纷，减少当事人诉累，节约司法资源。 虽然班克荣确于2004年与其所在的生产队签订林地承包合同并实际对林地进行种植经营管理，但此后该生产队又于2010年通过签订《协议书》且在林改工作中将林地发包给本生产队各户承包经营的方式提前收回了班克荣的承包经营权。在此情形下，班克荣是否继续对涉案林地享有承包经营权，是否仍与被诉行政行为形成明确、无争议的法律关系，取决于以下基础法律关系的最终状态。 一是生产队收回班克荣承包经营权是否合法合约，是否造成班克荣合法权益损失，如班克荣认为所在生产队系提前违约终止承包合同并造成其合法权益损失的，应通过民事救济途径解决。在生产队已经实际收回承包林地且未经法定民事途径予以回转情形下，班克荣并不必然继续与涉案林地林木存在确定的、无争议的利害关系。 二是关于林木的权属问题，依照《中华人民共和国森林法》第十七条“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”的规定，如果当事人对林木归属有争议的，还应通过专属的行政确权程序先行解决。本案中，班克荣主张涉案林木均为其种植经营管理，但第三人则主张涉案林木有部分为其种植经营，有部分因接手经营班克荣原种植林木而取得林木所有权，此实际上已形成林木权属争议，此应由有权政府确权处理。在有权政府未将该林木权属确定归班克荣享有的情形下，班克荣不必然与被诉行政行为存有利害关系。 综上，为能实质妥善化解争议，班克荣应先行对上述争议问题寻求救济，因班克荣至今未就此另行寻求法律救济，本院无法查明其是否与被诉行政行为有法律上利害关系，本院不应对其提起本案诉讼的原告主体资格继续予以确认。依照《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，当事人起诉已经立案受理但不符合相关受理条件的，应当裁定驳回起诉。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 一、撤销南宁市西乡塘区人民法院于2019年12月17日作出的（2018）桂0107行初336号行政判决； 二、驳回上诉人（一审原告）班克荣的起诉。 本案不收取受理费，一、二审案件受理费各50元，由一、二审法院分别予以退回。 本裁定为终审裁定。 审判长  戴声长 审判员  傅朝霞 审判员  彭晓霞 二〇二〇年七月一日 书记员  谢其珈