贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔01行终226号上诉人(原审原告）贵阳市云岩区金阳学校，住所地贵州省贵阳市云岩区马王庙金关巷。法定代表人肖艳，校长。委托代理人易腾飞，北京京云律师事务所律师，执业证号：11101201710571364。委托代理人王彩霞，北京京云律师事务所实习律师。被上诉人(原审被告）贵阳市云岩区住房与城乡建设局，住所地贵州省贵阳市云岩区中天未来方舟D12组团。法定代表人董学民，局长。委托代理人丁小宏，贵州驰宇律师事务所律师，执业证号：15201200710676225。委托代理人石花，贵州驰宇律师事务所实习律师。被上诉人(原审被告）贵阳市云岩区综合行政执法局，住所地贵州省贵阳市云岩区未来方舟D12组团B栋。法定代表人熊鹰，局长。委托代理人简行，贵州辰泰律师事务所律师，执业证号：15201201910136543。委托代理人刘淼，贵州辰泰律师事务所实习律师。被上诉人(原审被告）云岩区国有土地上房屋征收管理局，住所地贵州省贵阳市云岩区未来方舟D12组团B栋1单元13楼。法定代表人宋高伟，局长。委托代理人魏李霞，贵州北斗星律师事务所律师，执业证号：15201201711860832。委托代理人李富，贵州北斗星律师事务所律师，执业证号：15201201910145683。上诉人贵阳市云岩区金阳学校（以下简称“金阳学校”）因城乡建设行政管理行政强制一案，不服贵阳市南明区人民法院（2019）黔0102行初446号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审查明，原告金阳学校系云岩区教育局批准建立的民办九年制学校，并获得中华人民共和国民办学校办学许可证，有效期2015年5月12日至2020年5月11日。2018年4月12日，贵阳市城乡规划局作出筑规函（2018）151号“关于金阳学校在马王庙金关巷建房情况的工作回函”载明：云岩区人民政府：贵区政府来函查询金阳学校在云岩区马王庙金关巷修建房屋的建筑手续办理情况收悉，经查阅1996-1999年；2009-2013年我局存档的建房审批资料目录中，没有“金阳学校”在马王庙金关巷修建房屋的名字。是否为违法建筑，建议贵区政府到房屋产权部门进一步核实。2018年4月16日，贵阳市云岩区综合行政执法局对原告学校所在本市云岩区金鸭村八组房屋进行现场勘验，制作现场勘验笔录，记录：云岩区金阳学校在贵阳市云岩区修建砖混结构面积为1771.96平方米的房屋3层，至今未在规划等行政部门办理相关手续。附房屋所在草图。调查人：王健、向云祥，被调查人签字栏注明“拒签，证明人：龚天保、杨华”，并加盖云岩区金鸭社区服务中心公章。后被告制作了“贵阳市云岩区金阳学校修建建筑物合法性认证表”，载明：云岩区金阳学校在贵阳市云岩区，建砖混结构，面积为1771.96平方米的房屋三层（部分两层），用于办学。由于该户拒绝配合我贵阳市城市综合执法支队云岩大队执法队员对该房屋是否办理相关规划手续调查工作，请规划部门给予认证核实该处建筑物是否合法。并附一张拍摄于2017年6月23日的上述房屋照片。该认证表经以下单位签署意见如下：云岩区规划分局，该学校未在我分局办理相关规划手续；云岩区国土分局，经查，金阳学校修建的位于金鸭村8组的建筑物未在我局办理过用地手续；云岩区住建局，金阳学校未在我局办理过建房施工手续。2018年4月19日，贵阳市云岩区综合行政执法局作出云城综执限通字（2018）第0050624号贵阳市云岩区城市管理行政执法责令限期改正通知书，责令原告于2018年4月22日前自行拆除并接受复查。逾期仍不改正的，将按有关法律、法规、规章的规定进行处理。2018年4月24日，贵阳市云岩区综合行政执法局作出云城综执罚告字（2018）第0014166号《行政处罚告知通知书》告知原告，本机关对你单位拟作出限期拆除的处罚决定。并告知原告在法定期限内依法享有陈述、申辩和申请听证的权利。上述文书被告知人签名处注明“拒签，证明人龚天保、杨华”，并加盖云岩区金鸭社区服务中心公章。2018年6月28日，贵阳市云岩区综合行政执法局作出云城综执限决字（2018）第0160986号限期拆除决定书，载明请原告于2018年7月1日前自行拆除。逾期不拆除，将依法强制拆除。如对本决定不服，可以在接到本决定书之日起60日内向贵阳市云岩区人民政府或贵阳市城市综合执法局申请行政复议，也可以在6个月内向人民法院提起诉讼，行政复议和行政诉讼期间不停止本处罚决定的执行，法律另有规定的除外。该限期拆除决定书当事人签名栏注明“留置送达”，签名栏下方空白处注明：证明人：张洪、李洪洲，加盖云岩区金鸭社区服务中心公章，于同日张贴于原告学校大门上，并以手机彩信的形式发送给原告法人肖艳。2018年7月4日，贵阳市云岩区综合行政执法局作出云城综执催字（2018）第0001598号催告书，根据《中华人民共和国行政强制法》第35条之规定，催告原告在本催告书送达后十日内履行上述案涉房屋的自行拆除义务，逾期将强制执行。并告知原告享有陈述、申辩的权利。该催告书当事人签名处注明“留置送达”，签名栏下方空白处注明：证明人：李洪洲、张洪，加盖云岩区金鸭社区服务中心公章，于同日张贴于原告学校大门上，并以手机彩信的形式发送给原告法人肖艳。2018年7月16日，贵阳市云岩区综合行政执法局作出云综强执字（2018）第1600375号强制执行决定书，载明：金阳学校，你（单位）在金鸭村八组修建的砖混结构建筑面积约为1771.96平方米的建筑物（构筑物），因违反了《中华人民共和国城乡规划法第四十条、第四十一条、第六十四条、第六十五条、第六十八条之规定属违法建筑。依据本机关送达的云城综执限决字（2018）第0160986号《贵阳市云岩区城市管理行政执法限期拆除决定书》，经本机关催告，你（单位）逾期未履行上述行政决定的义务，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定，现决定对你（单位）所建违法建筑物（构筑物）于2018年7月19日后实施强制执行拆除，所需费用由你（单位）支付或者以料抵工。如你（单位）对本决定不服，可以在接到本决定书之日起60日内向贵阳市云岩区人民政府或贵阳市城市综合执法局申请行政复议，也可以在6个月内向人民法院提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼期间不停止本决定的执行。该强制执行决定书当事人签名栏空白，签名栏下方空白处注明“旁证：李洪洲、张洪”，并加盖云岩区金鸭社区服务中心公章。同日，贵阳市云岩区综合行政执法局作出公告，载明：金阳学校：你单位（户）在金鸭村八组修建（搭建）的砖混结构，建筑面积为1771.96平方米的建筑物（构筑物），因未在规划等行政部门办理相关手续，属违法建筑物（构筑物）。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定，我局已向你单位（户）送达了《贵阳市云岩区城市管理行政执法限期拆除决定书》、《贵阳市云岩区城市管理行政执法催告书》、《贵阳市云岩区城市管理行政执法强制执行决定书》，限期你单位（户）自行拆除。经催告你单位（户）在限期内未能履行拆除义务，现我局将在本公告张贴之日起三日后组织区城市综合执法队伍及相关部门对你单位（户）所建的违法建筑物（构筑物）实施强制拆除，所需费用由你单位（户）支付或者以料抵工。该公告张贴于原告学校大门上。2019年7月3日，被告云岩区住房和城乡建设局对原告位于贵阳市云岩区的房屋进行强制拆除，原告遂诉至一审法院，请求：一、确认被告对于原告位于贵阳市云岩区马王庙金关巷的房屋于2019年7月3日的强制拆除行为违法；二、本案诉讼费由被告承担。原告认为拆除时被告贵阳市云岩区综合行政执法局及云岩区国有土地上房屋征收管理局的工作人员亦在拆除现场，故亦将其诉至一审法院。原审另查，2018年7月，原告金阳学校就贵阳市云岩区综合行政执法局于2018年6月28日作出的云城综执限决字（2018）第0160986号《贵阳市云岩区城市管理行政执法限期拆除决定书》向一审院提起诉讼，一审院于2018年9月29日作出（2018）黔0102行初302号《行政判决书》，判决撤销贵阳市云岩区综合行政执法局作出的云城综执限决字（2018）第0160986号限期拆除决定书。2019年7月2日，被告作出《强制执行决定书》，载明对原告位于贵阳市云岩区（旧址）教学楼房屋，经鉴定为危房，按照《城市危险房屋管理规定》第九条、第十七条及《贵阳市房屋使用安全管理条例》第二十二条、第二十三条之规定，该房屋住户在规定期限内屡次未履行依法作出的搬离决定，逾期不履行，云岩区相关职能部门将根据《城市危险房屋管理办法》、《行政强制法》的相关规定，依法采取措施。原告于2019年7月诉至一审法院，要求撤销该强制执行决定书，一审法院于2019年8月21日作出（2019）黔0102行初257号《行政判决书》，判决撤销被告云岩区住房和城乡建设局2019年7月2日对金阳学校作出的《强制执行决定书》。原判认为，公民、法人或其他组织，作为行政行为侵害其合法权益的，均有权利向人民法院提起行政诉讼。本案被告云岩区住房和城乡建设局针对案涉房屋，发生本案强制拆除行为前，先后对原告金阳学校以违法建筑拆除程序作出了强制执行决定，因事实依据不足，违反法定程序，已被判决撤销。此后被告置人民法院生效判决于不顾，继违法建筑拆除程序行不通之后又采取危险房屋搬迁程序，并于2019年7月2日对贵阳市金阳学校作出了《强制执行决定》。现该强制执行决定已被一审法院（2019）黔0102行初257号行政判决以被告云岩区住房和城乡建设局违法启动危房搬迁程序，违反法定程序作出危房鉴定报告，违反法定程序作出强制执行决定，无法律依据为由予以撤销。因此被告云岩区住房和城乡建设局依据该强制执行决定所实施的强制拆除行为明显缺乏事实和法律依据，应属违法。因强制执行决定等并非被告贵阳市云岩区综合行政执法局和云岩区国有土地上房屋征收管理局作出，且被告云岩区住房和城乡建设局亦认可原告的房屋系其强制拆除，故贵阳市云岩区综合行政执法局和云岩区国有土地上房屋征收管理局并非本案的适格被告。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认云岩区住房和城乡建设局于2019年7月3日强制拆除原告金阳学校位于贵阳市云岩区马王庙金关巷的房屋的行政行为违法。二、驳回原告金阳学校的其他诉讼请求。宣判后，原审原告金阳学校不服，以“一、原判事实认定错误，上诉人的房屋既不属于危险房屋，也不存在拆除的合法依据；二、在一审中上诉人提交的证据《房屋征收补偿决定》，明确载明项目的主管机关为被上诉人云岩区国有土地上房屋征收管理局，且上诉人房屋属于征收范围，故除非被上诉人提出相反的证据证明其未参与案涉房屋的强拆行为，应推定其是适格被告。原审法院对于此的事实，未予以认定，也未要求被上诉人举证，明显的事实认定错误；三、对于被上诉人贵阳市云岩区综合行政执法局，上诉人在原审中已经提交了现场其参与的照片，故根据一般生活常识和最高院的指导性案例，不应由上诉人承担举证责任和不利后果。”等为由向本院提起上诉，请求：一、依法撤销贵阳市南明区人民法院作出的（2019）黔0102行初446号，依法改判或者发回重审；二、上诉费用由被上诉人承担。被上诉人云岩区住房和城乡建设局辩称，一审法院适用法律正确，认定事实清楚。被上诉人尊重一审确认违法的判决，且根据同一性的原则，强拆行为系贵阳市云岩区住房和城乡建设局实施的。由于拆除时需要多部门共同维护现场秩序，并非上诉人所称的在场的行政机关都参与了强拆行为，故贵阳市云岩区综合行政执法局与云岩区国有土地上房屋征收管理局并非本案适格被告。被上诉人云岩区综合行政执法局辩称，被上诉人不是本案适格被告，被上诉人的行为未对上诉人造成权利义务的影响，关于被上诉人是否参与强拆上诉人房屋，应该由上诉人提供证据证明被上诉人参与了案涉拆除行为。被上诉人云岩区国有土地上房屋征收管理局辩称，被上诉人未对上诉人实施拆除行为和下达相关文书，被上诉人贵阳市云岩区住房和城乡建设局已自认其实施了违法拆除的行为，而上诉人主张被上诉人实施了对其房屋的拆除行为，举证责任应当由上诉人承担。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点在于，在被上诉人云岩区住房和城乡建设局已自认其实施了强制拆除上诉人金阳学校房屋，且相关证据已足以印证上述事实的情况下，被上诉人云岩区综合行政执法局、云岩区国有土地上房屋征收管理局，是否还应推定为拆除行为的实施主体。行政诉讼的适格被告一般根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。在通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定。在违法行政行为确是存在,行政相对人因客观原因存在举证困难的情况下,人民法院出于保护行政相对人合法权益的考虑，只能通过倾向性地运用举证责任规则推定适格被告。本案中，涉及拆除上诉人房屋的执法文书，均系云岩区住房和城乡建设局作出，其基于已作出的执法文书，已存在实施违法拆除行为可能，且在一审庭审过程中，被上诉人云岩区住房和城乡建设局已自认案涉拆除行为是其所实施，故其作为本案适格被告并无不当。在违法拆除主体已经查实的情况下，上诉人仍主张被上诉人云岩区综合行政执法局、云岩区国有土地上房屋征收管理局均参与了强拆房屋的过程，应对拆除行为承担法律责任，则应根据“谁主张，谁举证”的举证责任原则承担必要的举证责任。上诉人提交的材料均无法有效证明拆除行为系上述二被上诉人实施的，在已有行政机关对违法拆除行为承担不利法律责任的情况，人民法院再继续倾向性地推定云岩区综合行政执法局、云岩区国有土地上房屋征收管理局是拆除实施主体，已无实质必要。故上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院亦不予支持；另，云岩区综合行政执法局、云岩区国有土地上房屋征收管理局并非本案适格被告，上诉人对其的起诉依法应予以驳回，一审法院判决驳回上诉人对二是被上诉人的诉请系适用法律错误，本院在此予以指正。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院均不予支持。原判认定事实清楚，但判决内容部分错误，本院部分予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：一、维持贵阳市南明区人民法院作出的（2019）黔0102行初446号行政判决书的第一项判决；二、撤销贵阳市南明区人民法院作出的（2019）黔0102行初446号行政判决书的第二项判决；三、裁定驳回上诉人贵阳市云岩区金阳学校对被上诉人贵阳市云岩区综合行政执法局、云岩区国有土地上房屋征收管理局的起诉。一审案件受理费50元,由被上诉人云岩区住房与城乡建设局承担；二审案件受理费50元，由上诉人贵阳市云岩区金阳学校承担。本判决为终审判决。审判长 黄 晓审判员 刘 静审判员 何度海二〇二〇年七月十七日法官助理杨舟书记员王培越