吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉02行终36号上诉人（原审原告）吉林寰球和创机械制造清洗有限公司。法定代表人孙某。委托代理人张某，吉林齐略律师事务所律师。委托代理人娄某，吉林齐略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）吉林市龙潭区应急管理局。法定代表人朱某。出庭负责人刘某。委托代理人郭某。委托代理人李某，吉林明达伟业律师事务所律师。原审第三人大连鸿泰大件运输有限公司。法定代表人马某，该公司执行董事。委托代理人林某，吉林启祥律师事务所律师。上诉人吉林寰球和创机械制造清洗有限公司（以下简称寰球公司）因诉被上诉人吉林市龙潭区应急管理局（以下简称龙潭区应急管理局）质监行政处罚一案，不服吉林市龙潭区人民法院（2019）吉0203行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人寰球公司法定代表人孙某及委托代理人张某、娄某，被上诉人龙潭区应急管理局的出庭负责人刘某及委托代理人郭某、李某，原审第三人大连鸿泰大件运输有限公司（以下简称鸿泰公司）的委托代理人林某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定：2018年12月13日，寰球公司与鸿泰公司订立货运合同，约定由鸿泰公司将两台塔器运至新疆。经双方公司事前沟通，2019年2月21日，鸿泰公司法定代表人马某组织工作人员郑有志、王猛前往寰球公司一分厂厂房装卸货物，寰球公司市场部王志国指示项目经理刘君配合，刘君告知吊车工李建民、冯久伟具体配合工作。马某找到李建民，起吊单元车。在第二吊过程中，吊卸货物的总质量为28.88吨，由郑有志、王猛挂起重钢丝绳（鸿泰公司提供），由李建民负责起吊。吊载过程中，起重钢丝绳发生断裂，吊载物断裂砸中下方重型低平板半挂车后侧翻，导致郑有志、王猛死亡，马某受伤。2019年2月22日，吉林市龙潭区人民政府成立调查组进行事故调查，并形成《关于“2。21”起重伤害一般生产安全责任事故调查处理的报告》，认定事故发生的直接原因为吊钩下起重钢丝绳发生断裂，具体表现为吊具选择错误、吊具选择规格不一致、应力集中；事故发生的间接原因为鸿泰公司未履行安全生产主体责任、寰球公司未有效履行安全管理责任。2019年7月3日，龙潭区应急管理局作出（吉龙）安监罚〔2019〕2-2号行政处罚决定，对寰球公司处以行政罚款36万元。原审法院认为：本案中事故调查组作出的报告认定寰球公司未有效履行安全管理责任，龙潭区应急管理局作出了相应的行政处罚，寰球公司在起诉意见及庭审中亦针对安全管理的落实情况认为行政处罚认定事实不清、适用法律错误、处罚不合理，因此本案的核心在于寰球公司在本次事故中应否履行安全管理行为以及是否实际有效的落实了安全管理责任。一、本起事故发生在寰球公司厂区之内，虽然寰球公司主张其与鸿泰公司签订了货运合同，且合同中对于安全义务已向鸿泰公司告知，但是合同中约定的是运输过程中双方在民事意义上的权利义务关系，而事故发生的装卸作业属于运输合同外所作的特殊作业，此时，寰球公司应按照法律规定及各项规章制度履行安全管理行为，承担起相应的管理责任；二、寰球公司的法定代表人、项目经理、安全总监、安全员等笔录能够证实，在事故发生的过程中，寰球公司作为安全生产的主体单位，未按照《中华人民共和国安全生产法》的规定与鸿泰公司签订安全生产管理协议，未安排具体安全管理人员到作业现场、没有办理相关作业许可证，同时寰球公司虽然指定了相关安全生产规章制度，但并没有按照制度严格落实，亦未对相关作业人员进行有效的教育及督促；三、寰球公司主张该起事故系吊具选择错误，而吊具（钢丝绳等）为鸿泰公司提供，进而认为应由鸿泰公司承担全部责任。经查，鸿泰公司亦被龙潭区应急局给予了相应的行政处罚，但结合上文论述，对鸿泰公司的处罚并不能免除或者降低寰球公司的责任。综上，结合双方提供的证据，本院全面审查后，龙潭区应急局作出的行政处罚程序合法、认定事实清楚、适用法律正确、处罚结果合理，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回寰球公司的全部诉讼请求。上诉人寰球公司上诉称：一、一审法院认定寰球公司是安全生产主体单位对该起事故负有管理责任错误。根据《汽车货物运输规则》第五条规定“承运人应根据承运货物的需要，按货物的不同特性，提供技术状况良好，经济实用的车辆，并能满足所运货物重量的要求”及寰球公司与鸿泰公司签订的《货运合同》约定条款及交易习惯，运输前的准备工作应由承运方鸿泰公司负责，吊卸单元车系运输前的准备工作，进而发生吊卸单元车作业即事故作业，作业方（生产经营单位）为鸿泰公司。按照《中华人民共和国安全生产法》第三条规定：“生产经营单位承担安全生产主体责任”，事故责任主体为鸿泰公司，鸿泰公司就应该对该起事故负有管理责任，寰球公司对该起事故无管理责任。二、一审法院认定寰球公司应与鸿泰公司签订安全生产管理协议错误。根据《中华人民共和国安全生产法》第四十五条之规定“两个以上生产经营单位，在同一作业区域内进行生产经营活动，可能危及对方生产安全的应当签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调。”然而本次作业是鸿泰公司单方面作业，寰球公司事先并不知情，且该次作业并非一方的生产经营活动，造成了另一方的损害，故一审法院以此认定寰球公司应当与鸿泰公司签订安全生产管理协议，并安排安全管理人员到作业现场错误。三、一审法院认定寰球公司“未有效教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产责任制度，未保证安全生产责任制的有效落实”错误。鸿泰公司私自作业，吊卸单元车，寰球公司事先并不知情，从车辆进入现场到事故发生仅十几分钟。依照寰球公司厂规对鸿泰公司工作人员进行入厂教育应在施工作业前，由于还未进行合同约定的吊装塔器作业，该起生产安全事故已然发生，即寰球公司还未来得及进行入厂教育，该事故已经发生，故并不能认定寰球公司未有效教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产责任制度，未保证安全生产责任制的有效落实。在《货运合同》、鸿泰公司运输计划以及鸿泰公司车辆办理入厂证过程中（入厂证中规定未经安全部门允许机动车辆不准进入生产装置区，鸿泰公司违章私自进入生产装置区）均有遵守安全生产法律法规，遵守寰球公司安全规章制度、操作规程教育；寰球公司工作人员在带领鸿泰公司工作人员进入大门时对其进行了口头入厂安全教育。此外，即使已经对鸿泰公司进行入厂教育，因其进厂仅为运输工作，无须进行作业，故教育的内容亦不涉及安全操作规程，因此，是否进行入厂教育与该起事故无因果关系，故不能据此认定寰球公司未有效教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产责任制度，未保证安全生产责任制的有效落实。此外，寰球公司已制定《健康与环保（HSE）管理规定》等57个有关安全生产岗位责任制规定，保证了安全生产责任制的有效落实，多年未发生安全生产伤亡事故。寰球公司已教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程。根据《中华人民共和国安全生产法》第六十二条之规定“安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门，依法开展安全生产行政执法工作。对生产经营单位执行有关安全生产法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查”、第一百零四条之规定“生产经营单位的从业人员不服从管理，违法安全生产规章制度或者操作规程的，由生产经营单位给予批评教育，依照有关规章制度给予处分”及《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条之规定“县级以上人民政府安全生产监督管理部门，对生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中，违反有关安全生产的法律、行政法规、部门规章、国家标准、行业标准和规程的违法行为（以下统称为安全生产违法行为）实施行政处罚”。寰球公司制定的厂规并非行政机关监督检查的范围，亦非行政机关作为行政处罚的依据。故寰球公司即使未有效教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程，也不能成为行政处罚的依据。四、一审法院认为被上诉人龙潭区应急管理局处罚结果合理错误。事故调查组认定：该起事故发生的直接原因是吊具选择错误，即鸿泰公司工作人员在作业时，吊钩下起重钢丝绳发生断裂，吊卸物坠落，砸中重型低平半挂车，发生侧翻是造成这起事故的直接原因；间接原因是鸿泰公司未履行安全生产主体责任；寰球公司未履行安全管理责任。直接原因系直接导致事故发生之原因，间接原因系直接原因产生和存在之原因。本案中，直接原因系吊具选择错误，故间接原因应为吊具选择错误的原因，寰球公司是否签订安全管理协议、是否教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产责任制度，是否保证安全生产责任制的有效落实并非事故发生的原因，因此，龙潭区应急管理局以此给予上诉人行政处罚明显有误。此外，事故调查组认定寰球公司仅系间接原因，负管理责任，一审法院及被上诉人认定寰球公司与鸿泰公司负同等责任，给予同等处罚，明显不合理。综上所述，请求：1.撤销吉林市龙潭区人民法院作出的（2019）吉0203行初4号行政判决。2.依法撤销龙潭区应急管理局作出的（吉龙）安监罚（2019）2-2号行政处罚决定。被上诉人龙潭区应急管理局答辩称：一、龙潭区应急管理局的行政行为证据确凿，原判决认定事实清楚。龙潭区应急管理局认为上诉人寰球公司就本起一般生产安全责任事故存在下列违法行为：1.未保证安全生产责任制有效落实；2.未有效教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度；3.未签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，未指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调，对本起事故发生负有责任。认定上述事实的证据有：（一）陈会丰、刘君、钟林福、王志国、李建民、孙某、周国顺、段春和等人的询问笔录；（二）视听资料二份；（三）照片十份；（四）寰球公司《健康安全与环境（HSE）管理规定》《安全生产责任制》《安全操作规程》相关内容节录；（五）“2。21”起重伤害事故现场勘察记录及技术分析报告一份；（六）寰球公司的营业执照一份。以上证据足以认定寰球公司的违法事实；一审法院基于此作出判决，认定事实清楚。二、龙潭区应急管理局对寰球公司作出的行政行为适用法律正确，原判决适用法律正确。寰球公司的上述行为，违反了《中华人民共和国安全生产法》第十九条第二款、第四十一条、第四十五条的相关规定。据此，龙潭区应急管理局根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定对寰球公司作出罚款36万元的行政处罚适用法律正确。原判决适用上述法律规定及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回寰球公司的诉讼请求适用法律正确。三、原审判决认定寰球公司为生产经营单位并强化和落实生产经营单位的主体责任于法有据。寰球公司与鸿泰公司为《货运合同》的当事人，均领取了营业执照，且寰球公司是为了生产经营需要而托运货物，鸿泰公司承运大件货物运输是公司登记机关所许可的经营范围，均为生产经营行为。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法。本案中，虽鸿泰公司吊卸单元车系运输前的准备工作，但寰球公司准许鸿泰公司进入装卸现场，安排己方人员实施吊装载具的先前行为系引起寰球公司安全生产义务产生的来源（即法律上的先前行为引起的义务来源），寰球公司具有作为的法定义务，故原判决认定寰球公司为生产经营单位并强化和落实生产经营单位的主体责任于法有据。四、原判决认定寰球公司与鸿泰公司签订安全生产管理协议正确。事故发生地点为寰球公司所属空间范围内，但具体从事生产时的区域为寰球公司及鸿泰公司共用的区域，且可能危及对方生产安全，故双方应当根据《中华人民共和国安全生产法》第四十五条规定签订安全生产管理协议，明确各自责任，采取有效措施避免危险发生。五、原审判决认定寰球公司未有效教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产责任制度，未保证安全生产责任制的有效落实正确。1.寰球公司称鸿泰公司系私自作业不知情与事实不符。事发当日，是寰球公司经营处王志国通知项目经理刘君，称大连大件的车一会儿进来，刘君又通知的吊车工李建民和冯久卫配合，吊卸单元车的行为是由李建民实施的，李建民的行为代表单位，李建民知道即为寰球公司知情。鸿泰公司是通过有人值守和检查的大门进入到厂区的，进入厂区的目的寰球公司是知晓的。2.寰球公司的安全生产责任义务期间应当自鸿泰公司进入厂门时起至鸿泰公司离开厂门后止，而非吊装塔器时才开始。3.运输工作即为作业行为，作业的概念是十分宽泛的，运输系其一种。4.寰球公司制定的《健康安全与环境（HSE）管理规定》《安全生产责任制》《安全操作规程》等虽系厂规，但其是结合本单位的实际生产情况根据《中华人民共和国安全生产法》规定的生产经营单位的安全生产保障方面的内容制定的，其并没有超出或提高《中华人民共和国安全生产法》关于生产经营单位基本安全生产义务设定的标准。因此，不存在以厂规为执法和处罚依据的问题。六、原判决认为处罚结果合理正确。本案中，如上诉人保证安全生产责任制有效落实；有效教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度；签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调这些因，则不会发生两死一伤的果。因此，上诉人不作为的原因与两死一伤的结果之间存在引起与被引起的关系，具有因果关系。故对上诉人的处罚合理。原审第三人大连鸿泰大件运输有限公司称：本次事故为起重事故，起重设备并非第三人所有，控制设备人员也非第三人管理，本次事故与第三人无关。二审经审理查明的事实与原审一致，不再赘述。本院认为：一、本起事故发生在寰球公司生产经营场所内，吊车司机为寰球公司职工，故寰球公司属于《中华人民共和国安全生产法》规定的生产经营单位，应当依据《中华人民共和国安全生产法》第四条的规定，遵守《中华人民共和国安全生产法》和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。二、鸿泰公司在寰球公司的生产经营场所内从事生产经营活动，符合《中华人民共和国安全生产法》第四十五条规定的情形，双方应签订安全生产管理协议。鸿泰公司在寰球公司的生产经营场所内从事生产经营活动，寰球公司系明知。三、被上诉人提供的证据能够证实寰球公司未履行安全生产主体责任，未有效履行安全管理责任。寰球公司未与鸿泰公司签订安全管理协议、未对入场人员进行有效安全教育、未为鸿泰公司办理作业许可证、施工作业时安全员不在现场、由不具备资质的人指挥起重作业、对未戴安全帽的鸿泰公司职工未予制止并清理现场、吊车上有悬浮物依然起吊。四、参照《企业职工伤亡事故调查分析规则》（GB6442-86）的规定，属于下列情况者为直接原因：1.机械、物质或环境的不安全状态。2.人的不安全行为；属下列情况者为间接原因：1.技术和设计上有缺陷-工业构件、建筑物、机械设备、仪器仪表、工艺过程、操作方法、维修检验等的设计，施工和材料使用存在问题；2.教育培训不够，未经培训，缺乏或不懂安全操作技术知识；3.劳动组织不合理；4.对现场工作缺乏检查或指导错误；5.没有安全操作规程或不健全；6.没有或不认真实施事故防范措施；对事故隐患整改不力；7.其他。寰球公司未履行安全生产主体责任，未有效履行安全管理责任，属于事故发生的间接原因，间接原因亦属于事故发生的原因。五、龙潭区应急管理局在作出行政处罚决定之前，依法告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。听取了当事人的陈述和申辩，依法举行了听证，程序符合法律规定。龙潭区应急管理局作出（吉龙）安监罚〔2019〕2-2号行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。综上，上诉人寰球公司的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吉林寰球和创机械制造清洗有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  张海啸审判员  郭娟娟审判员  张 薇二〇二〇年七月十三日书记员  隋雨桐