江苏省盐城市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)苏09行终239号上诉人（原审原告）：陈丽萍，性别××年××月××日出生，××族，居民。委托诉讼代理人：张晓岚，北京市盈科（盐城）律师事务所律师。委托诉讼代理人：王梅，江苏择善律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：盐城市自然资源和规划局（原盐城市国土资源局），住所地盐城市亭湖区毓龙东路59号。法定代表人：徐增产，该局局长。委托诉讼代理人：孟海东，盐城市不动产登记中心科员。委托诉讼代理人：杭建华，江苏新中一律师事务所律师。原审第三人：于海涛，性别××年××月××日出生，××族，居民。上诉人陈丽萍因与被上诉人盐城市自然资源和规划局（以下简称盐城市资源规划局）、原审第三人于海涛土地行政登记一案，不服东台市人民法院（以下简称一审法院）于2019年12月20日作出的（2019）苏0981行初68号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年5月18日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院认定事实：案外人陈锦云与陈鸿宝原系夫妻关系，1982年3月7日生一女陈丽萍。1986年，陈锦云与陈鸿宝离婚，陈丽萍随母亲陈锦云生活。1996年6月5日，陈锦云因建房向国土部门申请宅基地。同年12月25日，原盐城市国土管理局制作《土地登记审批表》，主要内容为：土地使用者是陈锦云，土地坐落于东河村××组，地号是02-03-079，土地面积是119.60平方米，土地用途是住宅，四至分别为东至空地、南至邹德峰、西至陈爱云、北至张代兄。同月26、27日，原盐城市国土管理局和盐城市人民政府分别在该《土地登记审批表》中签署意见。1998年1月23日，陈锦云因交通事故死亡。后原告陈丽萍与其同母异父的兄长周晓明就继承问题发生纠纷诉至法院，原盐城市城区人民法院于1999年3月10日作出[1998]城民初字第458号民事判决：坐落于盐城市××××、建筑面积为45.25平方米的房屋及建筑材料由陈丽萍继承。2000年5月10日，第三人于海涛申请办理土地使用证过户手续，并向相关部门出具一份书面报告，主要内容为：“现有位于东河村××宅基地一块，面积南北11.5米、东西12.6米，合计面积144.9平方米，原为三组村民陈锦云所有（已办理过土地使用证）。现将旧房及宅基地转让于我使用，望各级领导批准办理土地使用证过户手续为感。”原盐城市城区城郊办事处东河村村民委员会以及东河村第三村民小组在该份报告中签署“情况属实”的意见并加盖章印。原盐城市国土管理局根据于海涛提交的土地登记申请书及相关资料，结合村民委员会、村民小组的证明意见，在进行地籍调查、绘制宗地草图等后，审核同意于海涛的土地变更登记申请，并报请盐城市人民政府发证。2000年11月25日，盐城市人民政府向于海涛颁发《集体土地建设用地使用证》，主要内容为：土地使用者是于海涛，地址是盐城城区东河村××组，用地面积是144.90平方米，四至分别为东至公路的西侧、南至邹德峰的北侧、西至陈爱云的东侧、北至张代兄的南侧。原告陈丽萍不服上述颁发土地使用证的行为，于2019年8月21日向一审法院提起本案行政诉讼，要求撤销地号为02-03-079的《集体土地建设用地使用证》。一审审理中，原告陈丽萍提供了落款日期为1999年10月9日的《协议书》以及1999年11月2日的《购房协议书》。《协议书》显示的订立双方为“陈丽萍”（甲方）和“于海涛”（乙方），另在《协议书》的下方显示有见证人“肖海飞”“张宏群”的字样，该《协议书》记载的主要内容为：“因甲方家庭经济困难无能力建房，现将在东河三组屋基（基础已建）有偿转让给乙方，乙方付给甲方基础建设等费用1.3万元，甲方提供土地使用证及建房执照，乙方在建房期间如有矛盾，甲方出面协调解决，以后房屋及土地产权归乙方所有。”《购房协议书》显示的订立双方为“陈丽萍”（甲方）和“于海涛”（乙方），另在“陈丽萍”的名字下方显示有“陈鸿宝”，并有见证人“肖海飞”的字样。该《购房协议书》记载的主要内容为：“1.甲方现有位于盐城市××××屋基地一块，面积119.6房屋45.25平方米及部分建筑材料，现自愿卖给乙方，经双方协商，价格为26000元。2.付款方式：乙方先付甲方定金1500元整，……。3.甲方不得在乙方建房期间滋事取闹，否则一切损失由甲方承担。4.违约责任：如甲乙双方有一方违约，需付对方双倍经济损失。5.甲方需保证乙方顺利动工建房。”现原告陈丽萍认为其未在上述《协议书》及《购房协议书》中签字。陈丽萍在提起本案行政诉讼前，曾于2019年2月向盐城市亭湖区人民法院提起民事诉讼，要求确认盐城市亭湖区东河村××组4号产权归属于陈丽萍。该案在审理过程中，陈丽萍于2019年3月28日向盐城市亭湖区人民法院申请撤诉，该院于同日作出（2019）苏0902民初194号民事裁定：准予陈丽萍撤回起诉。一审另查明，2016年4月25日，盐城市人民政府《关于在盐城市实施不动产统一登记的通告》规定：自2016年4月28日起，在盐城市区（不××区）实施不动产统一登记，盐城市国土资源局为盐城市不动产登记机构。另根据《盐城市机构改革方案》和《中共盐城市委机构编制委员会办公室关于市自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》（盐编办通〔2019〕19号）的规定，原盐城市国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市自然资源和规划局，不再保留盐城市国土资源局。盐城市国土资源局除监督防止地下水污染职责、农田整治项目管理职责、地质灾害防治相关职责以外的职责由盐城市自然资源和规划局行使。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年1月1日起施行）第四条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地登记工作。第十九条第一款规定，由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》《集体土地所有证》和《集体土地使用证》。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。基于上述规定，《不动产登记暂行条例》施行后，本案所涉单一的土地登记转变为不动产统一登记。又根据盐城市人民政府制定的《关于在盐城市实施不动产统一登记的通告》等规范性文件，自2016年4月28日起，盐城市区（不××区）范围内的不动产登记的法定职责统一由盐城市国土资源局承担，即原盐城市人民政府行使的土地登记职权由盐城市国土资源局承继。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据中共盐城市委机构编制委员会办公室印发的盐编办通〔2019〕19号文件，原盐城市国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市资源规划局，不再保留盐城市国土资源局。本案的被告应为继续行使原盐城市国土资源局职权的盐城市资源规划局。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。可见，有权提起行政诉讼的可以是行政行为相对人，也可以是利害关系人。所谓利害关系，是指被诉行政行为对原告的权利义务在法律上已经或必将产生有利或不利的实际影响。对利害关系的理解，通常需要考虑以下两个因素：一是应当限于法律上的利害关系。只有公民、法人或者其他组织主张的权利是受法律保护的权利或利益，才可能与被诉行政行为建立利害关系，不能理解为所有直接或间接与被诉行政行为有联系的当事人都是利害关系人。二是当事人主张的这种法律上的权利或利益存在受到被诉行政行为侵犯的可能性。行政诉讼作为一种对公民权利的行政法律救济途径，权利侵害的可能性即应当置于行政法律关系当中加以分析判断，行政机关是否具有保护原告所主张的个人权利的法定义务。本案中，原告要求撤销被告颁发给第三人于海涛的土地使用证。原告陈丽萍虽然否认其将案涉宅基地上的房屋转让给第三人于海涛，但结合查明的事实，第三人于海涛已于2000年在案涉宅基地上建造了二层楼房，案涉宅基地及宅基地上的房屋由第三人于海涛实际占有、使用长达近二十年，原告陈丽萍未参与房屋的建设，亦未实际使用过该处宅基地。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。原告陈丽萍提交的现有证据不足以证明原告与本案被诉的被告向第三人于海涛颁发土地使用证的行政行为之间存在法律上的利害关系。故原告陈丽萍不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，裁定：驳回原告陈丽萍的起诉。陈丽萍上诉称，上诉人与被诉行政行为有利害关系，具有原告主体资格。原盐城市城区人民法院作出的民事判决，将坐落在盐城市城区东河村××组建筑面积为45.25平方米的房屋及建筑材料由陈丽萍继承。根据地随房走的原则，上诉人在其母陈锦云死亡后因继承成为涉案宅基地使用权人，被上诉人将上诉人母亲名下的宅基地使用权变更登记至原审第三人名下，侵害了上诉人基于继承所取得的宅基地使用权和房屋所有权，上诉人有权提起本案行政诉讼。一审法院未审查上诉人是否存在将涉案宅基地上房屋转让给原审第三人，以及原审第三人是否具备申请申请宅基地资格的事实，直接以原审第三人擅自建房并长期占用二十年为由，认定该占用行为的合法性，缺乏事实根据，适用法律错误，严重侵害了上诉人的诉权。请求二审法院撤销一审裁定，撤销被上诉人向原审第三人颁发的集体土地使用权证。盐城市资源规划局辩称，1.颁证行为合法。1999年10月，上诉人因为家庭原因将涉案宅基地及房屋出售给原审第三人，有购房协议、收款收据等材料予以佐证。原审第三人申请办理土地使用权过户手续时，提交了土地登记申请书、土地权属来源证明材料、地籍调查表、宗地图、勘丈记录表、身份证明材料以及所在村委会出具的证明材料等。原颁证机构认为材料齐全，程序合法，根据土管法第十二条的规定办理变更登记。2.上诉人不具有原告诉讼主体资格。1999年10月，上诉人将案涉房屋出售给第三人。根据地随房走的原则，登记机构对上诉人的权利和义务没有影响，因为在1999年10月买卖合同签订后房屋交付给第三人，第三人实际占有使用案涉房屋及宅基地长达二十年，案涉第三人进行了翻建，上诉人没有及时主张权利。2018年12月，上诉人向法院提起对案涉宅基地的确权之诉，后又自愿撤回诉讼，放弃了对案涉宅基地的相关权益，上诉人与被诉行政登记行为没有行政法上的利害关系。而且，根据物权法司法解释第一条的精神，上诉人和原审第三人之间就案涉宅基地使用权争议不涉及到登记上的公示公信，属于民事争议，与行政登记无关。综上，一审法院以主体资格不适格裁定驳回起诉合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉。于海涛未到庭陈述。本院二审中，各方当事人均未提出新的事实、证据。本院经审理，对一审法院认定的事实予以确认。二审另查明，于海涛身份证载明的户籍地为盐城市××湖区东河新村××号。陈丽萍身份证载明的出生日期为1982年3月7日，其在母亲陈锦云1998年因车祸去世后，与姨兄肖海飞共同生活了2-3年。陈丽萍在涉案《协议书》以及《购房协议书》载明的签订日期时尚未成年，其父陈鸿宝为陈丽萍的法定监护人，后于2018年去世。2000年，于海涛将陈锦云原建的45.25平方米的房屋拆除，新建了上下两层楼房。目前，该楼房已被拆除，于海涛领取了补偿款。二审审理中，陈丽萍自述，1.关于陈锦云房屋拆除情况。肖海飞在我母亲去世后1-2年的时候提起我母亲房子的事情，我母亲去世后我就跟我父亲要钱，我姨兄（肖海飞）就去跟我小姨了解情况，我小姨跟我姨兄说我母亲的房子被别人翻建了，我就问我父亲，我父亲说原来两间老房子人家没办法住，所以只能重新翻建，他让我不要管那么多事情，只负责收钱就行了。2.关于陈丽萍生活来源的事情。我正常的生活来源是我母亲交通事故赔偿的钱，还有一部分钱向我父亲要。我父亲说自己也没有钱，就把我继承我母亲的房屋租出去，租金给我，我每个季度或者每年回来的时候跟我父亲拿钱，每次300-500元。19岁之后我就出去打工，我父亲后来也给过我几千块，正常几年给一次。3.关于购房协议书上陈鸿宝是否是本人签字，我不清楚，不知道。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条规定，接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。由此可见，继承和购买房屋均可以取得宅基地使用权。本案中，虽然陈丽萍因继承陈锦云坐落于东河村××45.25平方米的房屋而取得宅基地使用权，但根据其在二审中陈述的相关情况，陈丽萍至迟在2000年时已知晓陈锦云房屋被拆除，涉案宅基地已交由他人建房的事实，其父陈鸿宝还告知她等着收钱。东河村委会及其三组亦对涉案宅基地及其房屋转让事宜予以盖章确认。此后，于海涛实际占有使用案涉宅基地及其房屋长达近二十年，陈丽萍在其父陈鸿宝死亡前一直未向于海涛主张过权利。故，于海涛通过购买该房屋的方式取得涉案宅基地使用权，陈丽萍基于房屋转让的事实不再享有宅基地使用权，其与被上诉人向于海涛颁发涉案宅基地使用权证的行为无利害关系，一审法院据此裁定驳回上诉人的起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 虞忠和审 判 员 时 云审 判 员 周 和二〇二〇年七月九日法官助理 周光营书 记 员 陶 颖附录法律条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。3.原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1989]国土[籍]字第73号）第四十九条接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。