江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终293号上诉人（原审原告）吴英，女,1970年9月27日出生，汉族，住抚州市临川区。上诉人（原审原告）刘志刚，男,1969年7月1日出生，汉族，住抚州市临川区。被上诉人（原审被告）抚州市临川区人民政府，住所地抚州市临川区上顿渡行政中心。法定代表人杜晓良，该区区长。委托代理人陈筱华，抚州市临川区司法局副局长。委托代理人张志强，抚州市临川区司法局工作人员。上诉人吴英、刘志刚因诉抚州市临川区人民政府不履行行政复议法定职责一案，不服抚州市中级人民法院（2019）赣10行初62号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。吴英、刘志刚原审诉称，2014年，抚州市临川区上顿渡镇桥东路34号区物资局职工宿舍进行棚户区危旧房改造。2015年该职工宿舍房屋已被拆除。吴英、刘志刚夫妻属于安置补偿对象，但至今其夫妻未与任何房屋征收部门签订拆迁补偿安置协议。2019年4月21日，吴英、刘志刚作为该房屋利害关系人进行网上投诉要求出具该项目房屋征收决定书。2019年7月18日，抚州市临川区房产管理局作出了临房信办复字[2019]83号信访事项答复意见书，称该危旧房改造项目属市场化运作项目，被拆迁户直接与开发商签订拆迁协议，因此没有下达房屋征收决定书。吴英、刘志刚不服该答复意见，于2019年8月6日向临川区人民政府申请复查。临川区人民政府于2019年8月14日作出了临府复不字[2019]4号行政复议不予受理决定书。临川区人民政府对此事项不予行政复议，违反了行政复议法审查原则，属于行政不作为，侵犯了吴英、刘志刚的合法权益。抚州市临川区上顿渡镇桥东路34号区物资局职工宿舍属于国家划拨的土地。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，国有土地房屋征收的主体是政府。2015年该职工宿舍房屋已被拆除，而抚州市临川区房产管理局答复称没有下达房屋征收决定书，显然其答复不合法。行政复议是审查申请行政复议的具体行政行为是否合法，临川区人民政府应依法受理吴英、刘志刚的行政复议申请。吴英、刘志刚此前通过信息公开、查询等方式了解到该项目房屋征收决定书由抚州市人民政府编制，因此，原临川区房管局临房信办复字[2019]83号信访事项答复意见书称该项目是市场运作，没有下达征收决定书，与事实不符。且该信访答复意见书不仅为吴英、刘志刚重新设定了新的民事权利和义务，而且对吴英、刘志刚的权利和义务产生了实际影响，侵犯了吴英、刘志刚的合法权益，吴英、刘志刚行政复议申请属于行政复议范围，临川区人民政府不予行政复议，侵犯了吴英、刘志刚的合法权益。请求：1.确认临川区人民政府不履行行政复议的法定职责违法；2.请求判决临川区人民政府在法定期间履行行政复议职责;3.请求对临房改字[1991]2号、临府发[1992]17号、市府发[1998]18号三份文件一并审查。原审法院认为，信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。《中华人民共和国行政复议法》第六条对于行政复议范围进行了列举，信访事项明显不属于该条规定的行政复议范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。由此可见，在通常情况下信访事项既不属于行政复议范围，也不属于行政诉讼受案范围。当事人对明显不属于行政复议范围的申诉事项申请行政复议，复议机关作出的不予受理决定，实质仍然是对信访事项的不予受理行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，当事人不服复议机关作出的不予受理决定提起行政诉讼的，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，吴英就抚州市临川区房产管理局作出的临房信办复字[2019]83号信访事项答复意见提出复查申请，临川区人民政府于2019年8月14日作出了案涉临府复不字[2019]4号行政复议不予受理决定。吴英、刘志刚就该决定提起该案诉讼不属于行政诉讼的受案范围，依法应当裁定不予立案，鉴于现已立案，应予驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第三款之规定，裁定驳回吴英、刘志刚的起诉。上诉人吴英、刘志刚上诉称：1.原审法院认定事实错误，适用法律错误。信访制度虽然是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度，但都是为了维护公民的合法权益的救济制度。信访答复是根据信访人提出的问题后，政府相关部门针对提出的问题进行处理意见答复。虽然行政机关作出的信访答复意见属于其行政行为，但信访工作的行政行为的法律救济程序与途径受《信访条例》规范，有其单独的复查复核程序。而上诉人2019年8月13日通过快递申请抚州市临川区人民政府信访事项复查委员会对2019年7月18日抚州市临川区房管局作出的临房信办复字（2019）83号关于吴英信访事项答复意见书复查。抚州市临川区人民政府信访事项复查委员会于2019年8月15日作出了对信访事项申请复查不予受理告知书，在其告知书中已明确告知了其不予复查的原因属于《信访条例》及《抚州市人民政府信访事项复查复核工作实施办法》规定第五类情况。上诉人无法按《信访条例》申请复核，只能申请行政复议。信访答复意见书必须由有权处理机关作出，并且符合信访答复要求，抚州市临川区房管局作出的临房信办复字（2019）83号答复没有下发房屋征收决定书，此答复不合法。《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》并没有任何规定，把信访事项答复行为排除在行政复议范围外。上诉人申请复议的事项符合《中华人民共和国行政复议法》第六条行政复议范围第（四）、（九）、（十一）项。被上诉人是行政复议机关，其也告知上诉人因机构改革，是临川区司法行政复议机关，代表政府依法行使行政复议职能。被上诉人不对上诉人的行政复议申请复议，属于不履行其法定职责行为，构成行政不作为。上诉人的诉求是被上诉人不履行行政复议的法定职责，侵犯了上诉人的知情权、监督权、财产保护权、拆迁补偿安置权等。上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）、（六）、（十二）项。当信访人只是对单纯的信访答复、解释行为不服，答复内容对信访人的合法权利和义务不产生实际影响时，申请复查属于《信访条例》规范的复查复核行政救济程序，不可以申请行政复议。但当答复内容不是单纯的信访答复、解释时，答复内容侵犯了信访人的权利和义务，这样的答复既符合行政复议范围，也符合行政诉讼受案范围。上诉人申请行政复议的是涉案房屋征收决定书的情况，不是单纯的信访答复行为，该信访答复对上诉人的权利和义务产生了实际影响。原审法院驳回上诉人的起诉属于认定事实错误，适用法律错误。2.原审法院驳回起诉违反法定程序、适用法律错误。行政诉讼是通过对被诉行政行为合法性进行审查以解决行政争议的活动。开庭审理更能实质性化解行政争议，保障公民、法人或者其他组织的合法权益不受违法行政行为的侵害。本案争议的焦点是被上诉人是否履行了其行政复议的法定职责，其不履行行政复议法定职责是否对上诉人的权利和义务产生了实际影响。原审法院在认定事实不清的情况下，没有对本案进行开庭审理即径行驳回起诉，违反法定程序，剥夺了上诉人的申辩权和诉权。综上，原审法院违反法定程序、认定事实错误、请求撤销原审行政裁定书，确认被上诉人不履行行政复议的法定职责行为违法，请求判决被上诉人在法定期间内履行法定职责。抚州市临川区人民政府答辩称：1.刘志刚不是本案的适格原告。涉案行政复议申请人是吴英，不是刘志刚。《行政复议不予受理决定书》系针对吴英作出，吴英才是涉案行为的相对人，具有原告资格。而刘志刚既非涉案行为的相对人，亦非“与行政行为有利害关系”的人，不是本案适格原告。2.答辩人不予受理行政复议符合法律规定。抚州市临川区房管局针对吴英反映州学岭7号房屋拆迁不出具房屋征收决定书的信访件，于2019年7月18日作出临房信办复字（2019）83号信访答复意见书，其内容根据上诉人的诉求对涉案房屋拆迁征收未下达征收决定的原因作出解释，是单纯的答复、解释，并没有侵犯上诉人关于有关该涉案房屋补偿事宜的知情权，并且该答复意见书对上诉人没有任何约束力，未设定新的权利义务，对上诉人的权利义务不产生实际影响。上诉人认为该答复书侵犯其合法权益只是一种主观猜测，上诉人没有任何实际损失。吴英的复议请求，不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，答辩人在收到行政复议申请后，在五日内进行审查，对不符合《中华人民行政复议法》规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知上诉人。答辩人的不予受理行为是依法并积极行使行政复议法法定职能，完全符合法律规定，并不存在不履行法定职责行为。3.答辩人不予受理行政复议严格遵守法定程序，程序正当。在作出不予受理决定的过程中，答辩人严格遵循法定程序。在2019年8月12日收到上诉人以特快专递形式提出的行政复议申请后，着手进行调查和审查，并没有对上诉人的申请置之不理，不存在上诉人所述的所谓“不行政复议”。在经过调查和审查后，发现上诉人提出的申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围，且上诉人提出的申请已经超出行政复议的六十日申请时限，才作出了不予受理的决定。答辩人严格遵循法定程序，依法保障上诉人的知情权、参与权。综上，答辩人对吴英作出的不予受理行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，恳请驳回上诉人的诉求。本院认为，信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。《信访条例》第三十四条、第三十五条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”，“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核”，“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。可见,《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径。本案中，针对吴英信访反映当地在房屋征收拆迁中不出具房屋征收决定书，要求调查解决的问题，抚州市临川区房产管理局作出了临房信办复字[2019]83号信访事项答复意见书，吴英对该信访事项答复意见书不服，应依照《信访条例》通过复查、复核等途径寻求救济，且该信访答复对当事人的权利义务并不产生实际影响。《中华人民共和国行政复议法》第六条对于行政复议范围进行了列举，信访事项不属于该条规定的行政复议范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项之规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，吴英、刘志刚就本案所涉行政复议不予受理决定书提起诉讼不属于行政诉讼的受案范围，原审裁定驳回起诉并无不当。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。上诉人提出原审法院未开庭审理，迳行裁定驳回起诉违反法定程序的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郑红葛审判员  彭彩玲审判员  章 华二〇二〇年七月六日书记员  张建平