河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终261号上诉人（原审被告）漯河市自然资源和规划局，住所地漯河市郾城区淞江路616号。法定代表人王喜成，局长。委托代理人孟祥伟，系该单位工作人员。委托代理人卢延祥，河南恩达律师事务所律师。上诉人（原审被告）河南省自然资源厅，住所地河南省郑州市金水东路18号。负责人刘金山，副厅长。委托代理人蔡潇，系该单位工作人员。委托代理人张梦梦，河南大正律师事务所律师。被上诉人（原审原告）河南开源房地产开发有限责任公司，住所地漯河市源汇区五一路南段。法定代表人张文军，总经理。委托代理人韩青山，男，1970年11月6日出生，汉族，住河南省漯河市源汇区，系该公司员工。上诉人漯河市自然资源和规划局、河南省自然资源厅因被上诉人河南开源房地产开发有限责任公司（以下简称开源公司）诉其行政处罚及行政复议一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年6月17日公开开庭审理了本案。上诉人漯河市自然资源和规划局的委托代理人孟祥伟、卢延祥，上诉人河南省自然资源厅的委托代理人蔡潇、张梦梦，被上诉人开源公司的委托代理人韩青山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：自2008年6月至2013年6月期间，原告公司分别占用漯河市干河陈乡干河陈村的五宗集体土地先后开发建设大唐凤凰府、蓝湖南区、森林庄园二期、村长论坛综合项目（开源大剧院、村长论坛住宅楼、劳模广场、新办大楼）及丽江花园共五个项目；其中，大唐凤凰府和森林庄园二期两个项目是建设在国有土地上，但该两个项目的违法超占部分均涉及集体土地。2018年11月19日，原漯河市国土资源局对原告公司的上述行为进行立案调查。2019年4月22日，该局向原告作出漯自然监源罚〔2019〕012号行政处罚决定书，以原告自2008年6月1日至2013年6月16日期间多次擅自占用土地38127.49平方米（其中一般耕地19807.13平方米、其他土地18320.36平方米）建设城镇住宅及其他设施的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定为由，对原告公司进行行政处罚，处罚内容为：1.没收原告单位在非法占用的38127.49平方米土地上新建的建筑物及其他设施；2.对非法占用的19807.13平方米的一般耕地处以20元/平方米罚款，共计39.61426万元；3.对非法占用的18320.36平方米其他土地处以8元/平方米罚款，共计14.65628万元。两项罚款共计54.27054万元。2019年6月27日，该局向原告送达上述行政处罚决定书。2019年8月26日，原告公司向被告河南省自然资源厅申请复议。2019年10月23日，被告河南省自然资源厅作出豫自然资复〔2019〕66号《行政复议决定书》，对漯自然监源罚〔2019〕12号处罚决定书予以维持。2019年10月26日，原告收到该复议决定书。2019年11月12日，原告诉至本院。原审另查明，涉案违法占地共有五宗，分别是：1.位于漯河市泰山路西侧的大唐凤凰府项目，超占面积为10860.33平方米；2.位于漯河市五一路西侧、金江路北侧的蓝湖小区南区边角地，该地面积为577.19平方米、442.81平方米；3.位于漯河市金江路北侧、五一路东侧交叉口的丽江花园的边角地，该地面积为459.9平方米、199.4平方米、188.9平方米、1332平方米；4.位于漯河市五一路西侧、银江路北侧的森林庄园二期项目，该项目面积为1206.92平方米；5.位于漯河市泰山路东侧、银江路南侧交叉口的村长论坛综合项目，该项目面积为22930.04平方米。以上非法占地面积共计38197.49平方米。原审又查明，2018年6月13日，原漯河市国土资源局对原告公司占用漯河市干河陈乡干河陈村的集体土地开发建设丽江花园小区项目的行为进行立案调查。2018年7月19日，该局向原告作出漯国土监源罚〔2018〕069号行政处罚决定书，以原告于2012年6月6日擅自占用2110.2平方米土地违法建设城镇住宅为由对原告作出下述行政处罚：1.没收非法占地的建筑物及其他设施；2.对非法占地面积处以3元/平方米罚款，共计6330.6元。2018年7月23日，该局又对原告公司占用漯河市干河陈乡干河陈村的集体土地建设多层房屋及城镇住宅（1.蓝湖南区项目；2.河上街古镇项目；3.村长论坛综合项目；4.森林庄园二期项目；5.大汉民国河上街项目）的非法占地行为进行立案调查。2018年8月15日，该局向原告作出漯国土监源罚〔2018〕076号行政处罚决定书，以原告在2009年3月16日至2015年5月20日擅自占用213221.36平方米土地非法建设为由对原告公司作出下述行政处罚：1.没收非法占地上的建筑物及其他设施；2.对非法占地面积处以8元/平方米罚款，共计1705770.9元。2018年8月1日、2018年9月5日，原告公司分别向漯河市源汇区财政局缴纳上述罚款6330.6元、1705770.9元。2018年11月15日，该局以原告提供的占地动工日期不准确导致土地类别认定有误为由，分别作出漯国土资源撤字〔2018〕第001号、第002号关于撤销国土资源行政处罚的决定，自行撤销了该局之前对原告公司作出的漯国土监源罚〔2018〕069号、076号行政处罚决定书，并于2018年11月15日送达原告。原审再查明，原告公司在开发建设涉案项目时，涉案五宗土地的性质均为集体土地。2019年1月24日，因漯河市进行机构改革，漯河市国土资源局划入漯河市自然资源和规划局，相关职责也相应进行调整。原审认为，根据《国土资源行政处罚办法》第五条、第六条的规定，被告漯河市自然资源和规划局对本案原告公司的违法行为具有处理并实施行政处罚的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，原告公司未经相关部门的批准，擅自在涉案的集体土地上相继开发建设城镇住宅，并修建其他配套设施及通行道路，该行为属违法占地，已违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。关于本案是否属于重复处罚的问题。《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”本案被告漯河市自然资源和规划局虽在2018年7、8月对原告作出过漯国土监源罚〔2018〕069号、076号行政处罚决定书，但该处罚决定已被其自行撤销，处罚效力已经不存在。故本案被告漯河市自然资源和规划局于2019年4月22日对原告公司作出的被诉行政处罚系行政机关对行政相对人的违法行为重新作出的行政处罚，不构成重复处罚。《国土资源行政处罚办法》第三十一条：“当事人有两个以上国土资源违法行为的，国土资源主管部门可以制作一份《行政处罚决定书》，合并执行；《行政处罚决定书》应当明确对每个违法行为的处罚内容和合并执行的内容。”根据上述法律规定，被告漯河市自然资源和规划局针对本案原告公司存在多个违法行为的情形，可以制作一份《行政处罚决定书》并合并执行；但该处罚决定书应对每个违法行为的处罚内容及合并执行的内容进行明确表述。结合本案被告漯河市自然资源和规划局制作的漯自然监源罚〔2019〕012号行政处罚决定书的内容，首先，该决定书仅表述有涉案土地的总面积，并没有明确体现大唐凤凰府超占部分的面积、蓝湖南区边角地的面积、森林庄园二期修建道路超占部分的面积及丽江花园边角地的面积，也没有明确村长论坛项目具体是哪一部分超占及超占面积，更没有体现哪个项目占用的是一般耕地或其他土地；其次，该处罚决定书对涉案土地上的新建建筑物及其他设施，也没有明确是哪个项目的建筑物及具体面积，由此可见，该局将上述五起违法占地行为的具体情形混为一谈、模棱两可，处罚内容模糊不清，也未对违法事实的认定以及处罚依据进行逐一罗列表述。另外，因被告漯河市自然资源和规划局对原告公司的非法占地面积并未逐一排查、确认，仅认定总面积，与原告代理人当庭陈述的违法占地面积数额并不一致。因此，该局作出的行政处罚显属认定事实不清。被告工作人员在庭审中对原审法院就上述问题的询问也无法明确表述清楚。经庭审查明，原告公司自2008年6月就开始在涉案土地上陆续进行非法建设，在数年内已经成片开发建设成大规模的城镇住宅并已对外销售，原告公司在漯河市非法占地面积已达到将近4万平方米，而被告漯河市自然资源和规划局作为当地土地行政主管部门，直到2018年6月才开始对原告公司的上述非法占地行为进行立案调查，属怠于履行其法定职权，鉴于原告公司的违法行为发生时间过久，该局作出的处罚决定明显滞后，导致行政机关对违法行为人进行处罚时主要违法事实认定不清。故被告漯河市自然资源和规划局对此负有一定的责任。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定的期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。”本案经庭审查明，被告漯河市自然资源和规划局自2018年11月19日立案至2019年4月22日作出漯自然监源罚〔2019〕12号行政处罚决定书，已明显超过法定的60日的处罚期限，且该局也未履行延期手续，程序明显违法。《河南省实施办法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门作出的行政处罚决定，应于七日内直接送达违法当事人；直接送达确有困难的，可以留置送达或者邮寄送达。”本案中，被告漯河市自然资源和规划局于2019年4月22日作出处罚决定，直到2019年6月27日才将该决定书送达原告，送达程序明显违法。被告漯河市自然资源和规划局当庭辩称因其单位当时正在进行机构改革，人员编制及岗位混乱、原告公司高管被调查组带走询问等因素未及时作出行政处罚和送达。原审法院认为，行政机关机构改革的情况固然客观存在，但行政机关对行政相对人的处罚应遵守法律的规定，即使因机构改革不能及时作出行政处罚，也要有内部的延期审批程序，同时也应当向行政相对人书面告知延期情形及延期原因。而本案被告漯河市自然资源和规划局既没有内部延期手续，也没有书面告知原告公司，且其处罚程序前后达七个多月，已超出了行政处罚的合理期限。因此，对被告漯河市自然资源和规划局的辩解意见，与庭审查明的事实不符，不予采信。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”本案中，被告漯河市自然资源和规划局对原告公司作出的行政处罚事实认定不清且处罚程序违法，被告河南省自然资源厅作为复议机关，在复议程序中应当查清上述情形并依法作出适当的复议结果，但被告河南省自然资源厅在明知漯河市自然资源和规划局处罚事实不清且程序违法的情况下，却作出维持原具体行政行为的复议结果，明显不符合《行政复议法》第二十八条第一款第一项规定的情形，因此，该复议决定适用法律错误。原审法院认为，复议机关在对申请人的重大申请事项进行复议时应依法进行复议并作出适当的复议结果，结合本案的实际情况，可以看出，复议机关在作出复议决定时，显然是受了案外因素的影响，导致其复议结果明显不适当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三、六项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告漯河市自然资源和规划局于2019年4月22日对原告河南开源房地产开发有限责任公司作出的漯自然监源罚〔2019〕012号《行政处罚决定书》；二、撤销被告河南省自然资源厅于2019年10月23日对原告河南开源房地产开发有限责任公司作出的豫自然资复〔2019〕66号《行政复议决定书》；三、责令被告漯河市自然资源和规划局于本判决生效后六十日内对开源公司的违法行为重新作出行政处罚。案件受理费50元，由被告漯河市自然资源和规划局负担。上诉人漯河市自然资源和规划局不服，上诉称：一、开源公司违法占地的事实清楚，证据确实、充分。自2008年6月至2013年6月期间，开源公司分别占用漯河市源汇区干河陈乡干河陈村的五宗集体土地先后开发建设大唐凤凰府、蓝湖南区、森林庄园二期、村长论坛综合项目（开源大剧院、村长论坛住宅楼、劳模广场、新办大楼）及丽江花园共五个项目。这五个项目超占土地面积分别为：1.位于漯河市泰山路西侧的大唐凤凰府项目，超占面积为10860.33平方米；2.位于漯河市五一路西侧、金江路北侧的蓝湖小区南区边角地，该地面积为577.19平方米、442.81平方米；3.位于漯河市金江路北侧、五一路东侧交叉口的丽江花园的边角地，该地面积为459.9平方米、199.4平方米、188.9平方米、1332平方米；4.位于漯河市五一路西侧、银江路北侧的森林庄园二期项目，该项目面积为1206.92平方米；5.位于漯河市泰山路东侧、银江路南侧交叉口的村长论坛综合项目，该项目面积为22930.04平方米。以上非法占地面积共计38197.49平方米。（其中一般耕地19807.13平方米，其他土地18320.36平方米）。其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第四十四条的规定，属非法占地。上述事实有询问笔录、现场勘测笔录、宗地图及现场勘测图、现场照片、开源公司漯国用（2011）000672号国有土地使用权证及违法用地土地类别及是否符合土地利用总体规划情况说明等证据为凭；且一审判决也已经认定上述事实。二、上诉人对开源公司违法占地的违法行为制作一份《行政处罚决定书》，符合部颁规章的规定。1.《国土资源行政处罚办法》第三十一条：“当事人有两个以上国土资源违法行为的，国土资源主管部门可以制作一份《行政处罚决定书》，合并执行；《行政处罚决定书》应当明确对每个违法行为的处罚内容和合并执行的内容。”因此，上诉人可以对开源公司的五个违法行为制作一份《行政处罚决定书》，合并执行。2.由于开源公司多次违法占地，情况严重。上诉人根据《河南省实施办法》第六十三条的规定，处罚适当。3.上诉人作出的漯自然监源罚〔2019〕012号《行政处罚决定书》中，虽仅列明合并执行的内容，没有列明对每个违法行为的处罚内容，但并没有因此影响开源公司的权利，也没有因此加重对该公司的处罚。处罚决定书第一项的内容也是明确的，不会在执行时产生歧义。三、上诉人对开源公司的处罚在法定时限之内，处罚时间早晚不影响处罚决定的合法性。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（1997）法行字第26号答复：“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。”因此，上诉人对开源公司的行政处罚没有超过处罚时效。四、一审判决指出上诉人对开源公司存在超期作出行政处罚、超期送达问题，是客观存在的。但这属于程序瑕疵，不应因此否定上诉人所作行政处罚的有效性。综上所述，请求：1.撤销河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行初95号行政判决；2.依法驳回开源公司的起诉，维持上诉人作出的漯自然监源罚〔2019〕012号《行政处罚决定书》；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人开源公司负担。上诉人河南省自然资源厅不服，上诉称：一、漯河市自然资源和规划局作出的行政处罚决定认定事实清楚。一审已经查明，被上诉人自2008年6月开始非法占用漯河市源汇区干河陈乡干河陈村土地38127.49平方米（其中一般耕地19807.13平方米，其他土地18320.36平方米）建设城镇住宅及其他配套设施，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，属于非法占地，违法事实清楚。漯河市自然资源和规划局调查核实后，针对被上诉人的违法行为进行处罚，且在处罚决定中对违法占地的地类及面积作了说明，符合《国土资源行政处罚办法》第三十一条的规定，处罚决定格式严格遵照《国土资源违法行为查处法律文书参考格式》，且法律法规并未强制性要求对不同地块的处罚必须按照地块名称和位置进行逐一说明，故漯河市自然资源和规划局将违法事实情况按照地类认定的种类在处罚决定中进行表述，并无不当。二、上诉人据此作出豫自然资复〔2019〕66号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确。漯河市自然资源和规划局于2018年11月19日立案，2019年4月22日作出处罚决定，存在超期作出处罚的情形，故程序上存在瑕疵。上诉人已经在复议决定中对此进行说明。故原审法院据此撤销漯河市自然资源和规划局的处罚决定，并认定上诉人作出的复议决定明显不适当，缺乏事实和法律依据。综上，请求撤销原判，依法改判或发回重审。被上诉人开源公司答辩称：一、漯河市自然资源和规划局漯自然监源罚〔2019〕012号《行政处罚决定书》，对按建设非法占地的地类认定程序违规，事实不清、证据不足。二、漯自然监源罚〔2019〕012号《行政处罚决定书》，将多个行为所涉及的土地面积合并处罚，以提高处罚档次，属于严重违反法律规定。不同时期进行的项目，每个建设项目所在的地理位置、项目性质、建成的时间均是独立的，不具备法律意义上的连贯性。根据《国土资源行政处罚办法》第三十一条规定，当事人有两个以上国土资源违法行为的，国土资源主管部门可以制作一份《行政处罚决定书》，合并执行。三、漯自然监源罚〔2019〕012号《行政处罚决定书》违反法定程序，依法应当撤销。四、河南省自然资源厅在漯自然监源罚〔2019〕012号《行政处罚决定书》认定事实不清，程序违法的情况下予以维持，应当撤销该行政复议决定书。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当维持。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为，《国土资源行政处罚办法》第三十一条规定：“当事人有两个以上国土资源违法行为的，国土资源主管部门可以制作一份《行政处罚决定书》，合并执行。《行政处罚决定书》应当明确对每个违法行为的处罚内容和合并执行的内容。”开源公司自2008年6月至2013年6月期间，实施的多起非法占地行为，并非不可分割的连续性行为，漯河市自然资源和规划局对开源公司的多个违法行为可以制作一份《行政处罚决定书》并合并执行；但漯河市自然资源和规划局将多起违法占地行为的具体情形混为一谈，未对每一起违法事实的认定、处罚内容、依据及合并执行的内容进行明确表述。同时，漯河市自然资源和规划局作出的被诉行政处罚决定超过法定处罚期限未履行延期手续，送达程序违法。一审认定该行政处罚决定认定事实不清，程序违法，判决予以撤销并无不当。基于前述，一审认定河南省自然资源厅维持原具体行政行为的复议决定适用法律错误，并判决予以撤销亦无不当。综上，二上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人漯河市自然资源和规划局、河南省自然资源厅共同负担。本判决为终审判决。审判长  赵军胜审判员  张 启审判员  徐 滢二〇二〇年七月十五日书记员  冯月梅