江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终216号 上诉人（原审原告）徐进东，男，1970年1月10日生，××族，住如皋市。 委托代理人缪兰美，女，1971年10月4日生，××族，住如皋市，系徐进东之妻。 委托代理人徐海龙，男，1989年11月2日生，住如皋市，系徐进东之子。 被上诉人（原审被告）如皋市江安镇人民政府，住所地如皋市。 法定代表人王鹏，镇长。 应诉负责人吴红云，副镇长。 委托代理人冒萍萍，江苏敏政（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）如皋市人民政府，住所地如皋市。 法定代表人何益军，市长。 委托代理人徐晶，如皋市司法局工作人员。 被上诉人徐勇军，男，1968年10月25日生，××族，住如皋市。 委托代理人周爱萍，女，1968年8月26日生，××族，住如皋市，系徐勇军之妻。 原审第三人如皋市江安镇六团村村民委员会，住所地如皋市。 法定代表人陶伟，主任。 委托代理人徐林，如皋市江安镇六团村村民委员会工作人员。 上诉人徐进东因诉被上诉人如皋市江安镇人民政府（以下简称江安镇政府）、如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）土地权属处理决定及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初376号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，徐勇军户与徐进东户系东西紧密邻居，均为如皋市××镇××村××组村民。徐勇军于1989年7月21日经原江安乡政府审批，在现有住宅线建楼房3间，在楼房东侧南北朝西建附房两间，后于1997年左右在附房东侧建围墙。2000年左右徐进东根据村安排出宅至徐勇军户东侧建二间半楼房。多年来，两户因界址问题一直存在纠纷，多次申请要求当地政府处理。 2006年4月6日，江安镇政府就徐进东与徐勇军界址纠纷作出了《关于徐进东、徐勇军两户界址纠纷的处理决定》（以下简称060406号处理决定），决定：（1）徐进东宅地东与徐四平界向西，北头宽度15.07米，南头宽度15.09米；（2）徐勇军宅地西与徐相勤界向东，北头宽度17米，南头宽度17米。该决定做出后，徐勇军不服，向如皋市政府申请复议，如皋市政府于2006年7月3日作出[2006]皋复（受）字第14号《行政复议决定书》（以下简称14号复议决定），维持060406号处理决定。2007年3月19日下午3时，江安镇政府镇长郭夕俊、党委副书记兼政法书记夏茂圣组织江安镇建管所、土管所、民调中心、派出所及江安镇六团村两委干部对徐进东与徐勇军两户界址问题进行协调，后现场丈量并明确了双方界址。当日徐进东户与徐勇军户之间就双方界址问题形成了《关于江安镇六团村二十四组徐进东与徐勇军界址的现场丈量及处理意见》（以下简称2007年处理意见），在“双方当事人签字”处有徐进东的妻子缪兰美、母亲耿建芳及徐勇军的妻子周爱萍、母亲沙玉如的签字及捺印。该处理意见载明“徐勇军界南界为东邻徐进东西界至西邻徐相勤东界长为17米，北界由东邻徐进东西界至西邻徐相勤东界长为17米。徐进东户界以与东邻徐世平西界向西，南界长15米、北界长为15.08米为界。双方界址明确后将两户界1米内的障碍清除（围墙不是障碍）并且平整。徐勇军户将界边的茅厕填平。经过现场的丈量、定界，并交待双方界址明确后和睦相处，双方对订立的界址均无异议。”之后徐进东根据该处理意见确定的界线在其西侧砌筑了西侧围墙。 2014年镇、村组织土地确权时，缪兰美发现了丈田的原始账册，认为060406号处理决定与原始账册不符，为此多次信访，要求政府重新处理。2014年10月26日，江安镇政府作出江政撤字[2014]2号《关于撤销的决定》（以下简称2号撤销决定），撤销060406号处理决定。徐勇军不服，向如皋市政府申请复议，如皋市政府于2015年1月30日作出[2014]皋行复第106号行政复议决定书，维持2号撤销决定。徐勇军不服，向如东县人民法院提起行政诉讼，该院作出（2015）东行初字第00118号行政判决，驳回徐勇军的诉讼请求。徐勇军提起上诉。2015年12月5日，南通市中级人民法院作出（2015）通中行终字第00408号行政判决，认为江安镇政府作出“撤销决定”违反了职权法定原则和正当程序原则，故撤销了江安镇政府作出的2号撤销决定。2015年12月24日，江安镇政府向如皋市政府提交请示，申请如皋市政府撤销14号复议决定。2016年9月9日，如皋市政府法制办公室函复江安镇政府，主要内容为：经市政府同意，同意江安镇政府撤销060406号处理决定。同日，该办公室答复徐进东“市政府已同意江安镇政府撤销060406号处理决定，待江安镇政府撤销上述决定后，市政府将撤销14号复议决定”。2017年1月24日，江安镇政府作出江行字[2016]007号行政处理决定书（以下简称7号决定），决定撤销060406号处理决定。2017年2月4日，如皋市政府撤销了14号复议决定。徐勇军不服7号决定，认为7号决定认定事实证据不充分，且程序违法，故向海安市人民法院提起诉讼要求撤销7号决定。该院于2017年12月22日作出了（2017）苏0621行初238号行政判决，驳回了徐进东的诉讼请求。后徐勇军不服该判决，向本院提起上诉，本院于2018年5月11日作出了（2018）苏06行终172号行政判决，维持了（2017）苏0621行初238号行政判决。该判决指出，案涉纠纷由来已超过十年，解决纠纷的核心与关键还是在于事实问题，法院认定江安镇政府作出的7号决定具有事实根据，仅仅在于7号决定所依据的证据与060406号处理决定所依据的证据确实存在重大矛盾，能够达到足以推翻原处理决定的效果，江安镇政府对徐勇军、徐进东两户的土地纠纷进行确权是依申请行政行为，在原行政行为被撤销后，江安镇政府仍应依法在充分调查取证的情况下，全面认定事实，尽快作出新的处理决定，以便解决历史遗留问题，确保社会和谐稳定。 2018年7月18日，江安镇政府组织徐进东、徐勇军及如皋市江安镇六团村村民委员会（以下简称六团村委会）就徐进东户与徐勇军户的界址纠纷进行听证。在听证过程中江安镇政府进行了说明：经过政府工作人员调取过去的资料，发现在2007年3月19日由原江安镇政府镇长郭夕俊及夏茂圣等镇干部、村干部对徐进东户与徐勇军户的界址重新进行了处理，并形成了2007年处理意见。同时，江安镇政府组织双方对此进行了质证，徐进东方对此不予认可，徐勇军对此予以认可。2018年10月30日，江安镇政府组织如皋市测绘院对目前徐进东、徐勇军两户现状进行了测绘。测绘结果为：徐进东户目前主房北头东侧至西侧的距离为10.37米、主房西侧北头至围墙西侧距离为4.52米、徐进东户西侧围墙外侧北头至徐勇军户东侧围墙外侧距离为0.38米、徐勇军户东侧围墙北头至其目前主房东墙距离为3.91米、徐勇军户主房东墙北头至西山墙距离为12.91米（即徐进东主房北头东山墙至其西侧围墙距离为14.89米、徐勇军主房北头西山墙至其东侧围墙距离为16.82米、徐进东西侧围墙北头与徐勇军东侧围墙北头之间距离为0.38米）；徐进东户南头东西长14.99米。11月2日，江安镇政府就徐进东、徐勇军两户界址纠纷作出皋江行字（2018）004号《行政处理决定书》（以下简称4号决定书）并予以送达,决定内容为：维持2007年3月19日由镇、村干部及派出所等部门调解所形成的2007年处理意见中对徐进东家界址的确认，即徐进东与徐世平界向西，北界东西长15.08米，南界东西长15米为徐进东与徐勇军家界址点，二点拉直为徐进东与徐勇军二家的分界线。 徐进东不服该决定，于2018年12月24日向如皋市政府申请行政复议。被告如皋市政府于2018年12月25日受理该复议申请，并于同日通知被告江安镇政府答复。2018年12月28日，被告如皋市政府通知徐勇军参加复议，后于2019年2月19日作出106号复议决定书并邮寄送达各方，维持了江安镇政府作出的4号决定书。徐进东仍不服，诉至一审法院，请求法院撤销江安镇政府作出的4号决定书以及如皋市政府作出的106号复议决定书。 诉讼过程中，一审法院于2019年10月23日进行了实地查勘并制作了勘查笔录、拍摄了现场照片，在实地勘查过程中经徐勇军妻子周爱萍指认后在徐进东户南头西围墙西侧墙基地底下发现有作为界址使用的石灰和钢筋一根。据徐勇军妻子周爱萍陈述该界址系2006年由江安镇政府所定，2007年3月19日达成处理意见后徐进东就是以该界址为界砌筑西侧围墙。当日，一审法院对2007年处理意见中的部分见证人祝某,4、徐某1、徐某2、尤某,4进行了调查，见证人祝某,4、徐某1、徐某2均反映该处理意见下“缪兰美”签字系其本人所签，耿建芳系缪兰美的婆婆，“耿建芳”签字系缪兰美签字后由耿建芳按手印的，在徐进东户与徐勇军户经镇村有关部门丈量定界后形成该处理意见，之后徐进东就开始建设西侧围墙。 一审法院认为，根据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，江安镇政府具有处理案涉土地权属争议的职责。本案的争议焦点为4号决定书及106号复议决定书是否合法，其中主要在于江安镇政府以2007年处理意见作为土地权属依据是否合法有据。 一、关于4号决定书是否合法的问题。从庭审举证质证、庭审调查及实地查勘情况来看，被告江安镇政府以《2007年处理意见》为依据作出4号决定书合法有据，且符合历史演变及现实状况。江安镇政府在法律规定的期限内就此作出的土地权属争议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。 第一，土地权属争议双方依法达成的书面协议可以作为权属认定的依据。《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：……(三)争议双方当事人依法达成的书面协议；(四)人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；(五)其他有关证明文件。第二十一条规定，对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。第三十三条规定，乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。就本案而言，江安镇政府在2018年权属争议确权过程中发现的2007年处理意见有徐进东户代表及徐勇军户代表签字确认，能客观反映当时双方就此土地权属纠纷的真实意思表示。该意见的内容系经过现场的丈量、定界后形成，双方界址明确、具体，具有可操作性。该意见形成之后徐进东根据该处理意见确定的界线在其西侧砌筑了西侧围墙，已经实际予以履行。2007年处理意见系江安镇政府在2018年权属争议确权过程中发现的新证据，更能真实地反映争议土地权属演变及使用情况，就案涉界址纠纷而言其具有更高的证明力。虽然之前江安镇政府根据徐进东提供的江安镇土地承包经营权登记到户核实表、丈田底册等证据而作出7号决定对060406号处理决定予以撤销，但只是因为7号决定所依据的证据与060406号处理决定所依据的证据相比，两者确实存在重大矛盾之处，故而撤销060406号处理决定。现综观目前的证据，徐进东提供的江安镇土地承包经营权登记到户核实表、丈田底册虽然能反映部分信息，但江安镇土地承包经营权登记到户核实表形成于2013年，丈田底册记载的内容不具有完整性，如在丈田底册中徐进东户载明“多”、徐勇军户载明“少”，至于“多”“少”到底是何意及到底多多少、少多少均无法清楚地反映，且丈田底册中徐勇军户有涂划之处，均无法真实、客观、全面地反映当时实际的界址状况。而在2018年权属争议确权过程中江安镇政府发现的2007年处理意见确系其双方真实意思的表示，亦是双方对多年来土地界址纠纷的最终处理意见，且双方已经依据该协议实际履行了十几年。故该意见较徐进东提供的江安镇土地承包经营权登记到户核实表、丈田底册等证据而言，其证明力更高，更能客观还原双方对界址纠纷处理的真实状况，以此作为双方界址确定的依据更具有合理性。关于徐进东方提出该意见中“缪兰美、耿建芳”签字非本人所签的主张。徐勇军户能详细反映当时签字的前后过程及细节，且见证人祝某,4、徐某1、徐某2均反映“缪兰美”签字系其本人所签，“耿建芳”签字系缪兰美签字后由耿建芳按手印的。因此，综合上述证据来看，徐进东否认该意见真实性及合法性的依据明显不充分。 第二，相邻土地权属纠纷处理应遵循“从实际出发，尊重历史、照顾现实”的基本原则。在处理土地权属争议过程中，人民政府应当充分查明争议土地权属演变及使用情况的历史脉络，尊重历史、照顾现实，依法妥善作出处理。对于历史上已经签订过协议，明确各方权属的，应当充分尊重协议的效力，结合土地使用情况，确定土地所有权和使用权的归属。就本案而言，徐进东户与徐勇军户就案涉土地界址权属纠纷已经持续了十几年。自2007年3月19日徐进东户与徐勇军户达成2007年处理意见后，徐进东户与徐勇军户均实际履行了该处理意见，且徐进东根据该处理意见确定的界线在其西侧砌筑了西侧围墙。自此，双方之间已经形成相对封闭、独立的空间现状。就目前房屋现状来看，徐进东户与徐勇军户房屋的现状与2007年处理意见确定的界址基本一致。因此，从社会关系的稳定性出发，应以2007年处理意见作为确定双方界址的依据。江安镇政府以该处理意见确定徐进东户与徐勇军户之间的界址并无不当。 二、关于106号复议决定书是否合法问题。行政复议过程中如皋市政府在法定期限内受理、通知答复、作出复议决定，其适用法律正确、程序合法，并无不当。 据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐进东的诉讼请求。 徐进东不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实不清。上诉人与徐勇军的界址纠纷已经很多年，徐勇军侵占上诉人的宅基地事实清楚。060406号处理决定于2014年被撤销，相关证据在撤销决定中也已经被否定。上诉人不可能同意2007年处理意见，被上诉人江安镇政府依据2007年处理意见作出4号决定书不合法。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人江安镇政府辩称，徐进东与徐勇军之间的界址纠纷已于2007年3月19日达成了处理意见。双方达成处理意见后，事实上也按照处理意见实际履行相应的界址。江安镇政府在确权过程中请如皋市勘测院进行复勘，复勘的界址与处理意见数据相吻合。被诉4号决定书具有事实和法律依据。请求二审法院驳回徐进东上诉，维持原判。 被上诉人如皋市政府辩称，如皋市政府作出的行政复议决定程序合法，应予维持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人徐勇军述称，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人六团村委会述称，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。 本院认为，本案中上诉人徐进东户与被上诉人徐勇军户的界址纠纷由来已久，2006年被上诉人江安镇政府曾经就该纠纷作出过060406号处理决定，后于2017年1月自行撤销了该处理决定，2018年11月又以2007年双方达成的处理意见为依据作出被诉处理决定。本案二审的争议焦点在于江安镇政府作出的被诉界址纠纷处理决定是否合法。 第一，2007年处理意见可以作为本案中确定界址的依据。《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：(一)人民政府颁发的确定土地权属的凭证；(二)人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；(三)争议双方当事人依法达成的书面协议；(四)人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；(五)其他有关证明文件。第三十三条规定，乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。根据以上规定，双方当事人依法达成的书面协议经过审查可以作为处理争议的依据。2007年处理意见分别由上诉人徐进东和被上诉人徐勇军的妻子和母亲签字确认，以上人员有权作为家庭成员代表作出确认行为，且该处理意见的内容已经通过徐进东户建造围墙的方式实际履行，故该处理意见能反映当时上诉人徐进东户和被上诉人徐勇军户的真实意思，具有法律效力。上诉人徐进东的妻子缪兰美虽对其本人签字的真实性提出异议，但未提供有效证据予以推翻。上诉人徐进东在二审中提交的3月19日泰兴市人民来访接待中心《信访事项交办告知单》不能否定3月19日下午3时缪兰美参加协调并在2007年处理意见上签字确认的事实。被上诉人江安镇政府将该处理意见作出被诉决定的处理依据并无不当。 第二，上诉人徐进东所持有的土地承包经营权登记到户核实表、丈田底册等材料不应作为认定本案争议界址的依据。虽然核实表、丈田底册中记载了徐进东户新宅地长16米等内容，但根据我国土地法律法规的规定，土地承包经营权、宅基地使用权等实行登记制度，即使村镇有关人员在实际工作中填写了该内容，但该内容在未得到职能部门的最终登记确认的情况下，不具有直接证明相关权属的法律效力，因此不属于《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定的有效的权利证明文件。虽然江安镇政府曾经基于上述材料认为060406号处理决定错误而撤销了060406号处理决定的依据，本院在审查撤销060406号处理决定的相关裁判文书中特别指出，本院认定撤销060406号处理决定的行为具有事实依据，仅仅在于撤销决定所依据的证据与060406号处理决定所依据的证据确实存在重大矛盾之处。在原行政行为被撤销后，江安镇政府仍应依法在充分调查取证的情况下，全面认定事实，尽快作出新的处理决定。因此，尽管核实表、丈田底册等曾经作为撤销060406号处理决定的依据，但不当然成为重新确认界址的依据。上诉人徐进东以该材料主张被诉4号处理决定划定的界址错误不能成立。 第三，被诉决定遵循了《土地权属争议调查处理办法》第三条规定的“从实际出发，尊重历史，面对现实”的处理原则。具体表现在：首先，关于徐进东户和徐勇军户住房的历史演变过程和状况为：被上诉人徐勇军户于1989年建房并居住于此，1997年左右在房屋东边建造围墙，至此，徐勇军户所占宅基地东西长度即已确定。徐勇军户的上述建设行为至今未被任何有权部门确认违法。而上诉人徐进东于2000年左右才在徐勇军户东边建房，此时，上诉人徐进东房屋东界至徐勇军户的围墙长度客观上不足16米。第二，现实处理及现状：因徐进东、徐勇军两户住宅中间地块权属界线不明，双方发生纠纷，江安镇政府作出060406号处理决定，确定徐进东户界址东西长度为北侧15.07米，南侧15.09米，徐勇军户界址东西长度为17米。对该决定，徐进东未提出异议，徐勇军则认为其户界址长度应不止17米而提起复议。该决定被复议维持后徐勇军未再提异议。2007年处理意见与060406号处理决定确定的界址长度基本一致。按照该长度，徐进东户建造了西围墙，与徐勇军户的东围墙之间仅相隔0.38米。由此可见，彼时徐进东对该界址划分是认可的，且事实上，徐进东户所砌围墙紧挨着徐勇军户东围墙，也就意味着徐勇军户围墙以东的地块几乎已全部由徐进东户实际占有使用。该状况维持至今。以上即是本案中双方界址纠纷及土地利用状况的历史与现实。 江安镇政府在撤销060406号处理决定，重新作出新的处理决定过程中发现了徐进东、徐勇军两户协议达成的2007年处理意见，且经过重新勘查，现状与该处理意见内容一致，遂以该处理意见为依据确定了徐进东户的界址。结合以上双方界址形成的历史演变与现实状况，在无任何证据证明上诉人徐进东建房前有相关部门要求第三人拆除围墙，退让土地，且根据土地利用现状，徐勇军户已经退无可退的情况下，被上诉人江安镇政府根据双方协议达成的2007年处理意见中的内容确定两户的界址应当认定为尊重了历史，也符合客观实际。 上诉人徐进东现坚持要求根据核实表中记载的宅基地长度16米来确认与被上诉人徐勇军户的界址，无异于要求拆除徐勇军户在徐进东来此处建房前即已建造的围墙，以满足其要求。在没有证据证明徐勇军户违法占地，侵犯徐进东合法权益的情况下，上诉人徐进东的该主张不能成立。被上诉人江安镇政府也无权在处理双方界址纠纷过程中要求徐勇军拆除围墙，退出土地。 纵观本案，2005年左右始，上诉人徐进东户与被上诉人徐勇军户即对两户的中间地块争执不休，至2007年3月，上诉人徐进东户已基本取得了徐勇军户围墙东边的所有土地使用权，并建造了围墙，形成独立的使用空间。双方的用地状况已然更为明确、固定。至此，上诉人徐进东所期望获得的两户之间地界的利益已经实现。虽然2014年左右出现的审核表中记载了徐进东户宅基地长16米的内容，但上诉人徐进东建房时，徐勇军户已在此居住十余年，上诉人徐进东决定在徐勇军户东边建房即表明其认可当时的土地状况。徐进东建房后，徐勇军户也未有侵占徐进东土地的行为。上诉人徐进东也应当尊重历史，面对现实，应当认识到审核表等材料并非土地使用权的有效确认文件，不足以构成剥夺邻居徐勇军已实际享有的土地使用权的法律效力。“邻居好，赛金宝”，相邻关系的好坏直接影响到日常生活质量。希望徐进东户实事求是地接受现有的邻里土地利用状况，正确处理好邻里关系。 综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审理程序合法，所作驳回上诉人徐进东诉讼请求的判决应予维持。上诉人徐进东的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐进东负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年七月十五日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；