辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终288号上诉人（原审被告）大连市住房和城乡建设局，住所地大连市中山区人民路75号。法定代表人马成恩，该局局长。委托诉讼代理人张健，该局工作人员。委托诉讼代理人刘颖，北京元合（大连）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）大连铭进液化气站，住所地大连市甘井子区大连湾街道后盐村。投资人王钊，该液化气站负责人。委托诉讼代理人刘俊秀，辽宁诚高律师事务所律师。上诉人大连市住房和城乡建设局因与被上诉人大连铭进液化气站城乡建设行政处罚一案，不服大连经济技术开发区人民法院（2019）辽0291行初120号行政判决向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，2018年12月24日，大连市公安局西岗分局刑侦大队出具《情况说明》，主要内容是：“2018年11月14日1时许，大连市西岗区滨海西路80号大连水产研究所废墟南侧两台液化气罐车因非法运输及出售液化气引起起火并发生爆炸，我局立为过失爆炸案开展侦查工作。经侦查，该‘黑加气站’所储存及出售的液化气均从大连铭进液化气站购入。”2018年12月25日，大连市燃气管理处对大连铭进液化气站法定代表人王钊、站长李玉刚制作调查询问笔录，其中王钊称其不参与管理，由站长李玉刚负责管理事项。李玉刚确认铭进液化气站自11月3日至11月14日，共向车号为辽Ｐ×××××槽车供气6次，每次3吨左右。其检查了辽Ｐ×××××槽车的罐体检测报告、行车执照、营运证、押运员和驾驶员证件，因购气人张杰原为铭进液化气站员工，其仅口头询问购气用途，张杰称用于泡沫板厂做工业原料，其对流向没有跟踪到底。2018年12月28日，大连市燃气管理处制作大燃罚先告字[2018]003号《燃气行政处罚先行告知书》和大燃罚听告字[2018]003号《燃气行政处罚听证告知书》并于同日向原告送达。其中《听证告知书》载明如要求听证，应当自收到告知书之日起3日内提出书面申请，逾期视为放弃听证权利。2019年1月3日，大连市燃气管理处制作大燃罚决字[2019]001号《行政处罚决定书》并于同日向原告送达。大连市燃气管理处大燃罚决字[2019]001号《行政处罚决定书》中认定：2018年11月14日，大连市西岗区滨海西路80号大连水产研究所废墟南侧两台液化石油气罐车因非法运输及出售液化石油气引起起火并发生爆炸一案，原告向爆炸的黑加气点提供气源，此行为属于向未取得燃气经营许可证的单位或个人提供用于经营的燃气，违反了《城镇燃气管理条例》第十八条第四项的规定。依据该条例第四十六条第四项的规定，作出吊销大连铭进液化气站的燃气经营许可证的行政处罚。庭审中，被告陈述称因大连市燃气管理处并入大连市住房城乡建设事务服务中心，故其在2019年9月提交的答辩状中原第一项答辩意见为相关燃气管理职能由服务中心承继，被告非本案适格主体。后由于机构改革过程中职能划转过程复杂，燃气管理职能现由被告承继，故当庭放弃第一项答辩意见并补充提交《燃气行政处罚集体讨论笔录》《燃气行政处罚审批表》《重大审查法制意见表》，以证明原告的行为情节严重，社会影响大，被告程序合法。原告对被告当庭提交的证据不同意质证。另查，大连市燃气管理处于2018年10月整合并入大连市住房城乡建设事务服务中心，该中心为市住房城乡建设部门所属事业单位。根据2019年2月3日印发并实施的《中共大连市委办公室大连市人民政府办公室关于印发的通知》（大委办[2019]39号）的规定，被告主要职责中包括“负责全市城镇燃气行业的监督管理”。另查，2019年元旦放假时间为2018年12月30日至2019年1月1日。原审法院认为，根据《城镇燃气管理条例》《大连市燃气管理条例》和大委办[2019]39号文件的规定，被告具有负责大连市燃气管理工作的职责，其系本案适格被告。本案现有证据可以确定原告存在向未取得燃气经营许可证的个人提供用于经营的燃气的行为，该行为违反了法律法规强制性规定，应当予以处罚。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十八条的规定，期间开始的时和日，不计算在期间内，期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。本案中，原告收到《听证告知书》的时间是2018年12月28日，则听证申请期间为12月29日到12月31日，因2018年12月31日和2019年1月1日放假，则2019年1月2日为届满日期，原告未在此日期前提出听证，应视为放弃，被告于1月3日作出《行政处罚决定书》程序合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：被告不提供或无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，2019年2月实施的大委办[2019]39号文件已明确规定被告具有燃气管理的职能，且被告虽然在答辩状中称其不是本案适格主体，但仍提供了证据一至证据三做为案涉具体行政行为的事实、程序和法律依据，故被告述称其在答辩期间认为其不具备燃气管理职能故未及时提供相关证据的意见本院不予采信，对其当庭补充提交的证据视为没有相关证据。而根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款和第三款规定，对情节复杂或重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。本案被告认定原告的行为情节严重，做出了吊销原告经营许可的行政处罚，应当适用上述条款规定进行集体讨论并审核，现无据认定被告进行过前述行为，故应当认定被告违反法定程序，案涉行政行为应予以撤销。另外，《城镇燃气管理条例》第四十六条规定：违反本条例规定，燃气经营者有下列行为之一的（其中第四项为向未取得燃气经营许可证的单位或个人提供用于经营的燃气），由燃气管理部门责令限期改正，处1万元以上10万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，吊销燃气经营许可证；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案能够确认原告违法事实的证据是公安机关出具的情况说明和原告工作人员的调查笔录，被告仅依据上述证据即确认原告的行为属于第四十六条规定的情节严重的情形，证据并不充分。综上，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款、第三款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项、（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告大连市住房和城乡建设局做出的大燃罚决字[2019]001号《行政处罚决定书》。二、责令被告重新对原告违法行为作出处理。上诉人大连市住房和城乡建设局上诉称，请求撤销原审判决，依法改判或者发回重审。主要理由是：一、一审法院错误理解《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，适用法律错误。上诉人不存在不提交证据问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，上诉人已经向一审法院提交了作出涉案具体行政行为的事实证据和法律依据，已经完成举证义务的责任，不存在不提供证据问题。上诉人不存在无正当理由逾期提交证据。2018年10月12日，大连市机构改革方案公布，共设置53个部门。原大连市城乡建设委员会被撤销，新组建上诉人大连市住房和城乡建设局。2019年2月3日，中共大连市委办公室、大连市人民政府办公室才下达《大连市住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》（大委办[2019]39号）（以下简称三定方案）。三定方案第三条第九款确定了上诉人具有全市城镇燃气行业的监督管理职能。根据《国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》（国发（2018）17号）规定：现行行政法规规定的行政机关职责和工作，《务院机构改革方案》确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的，在有关行政法规规定尚未修改或者废止之前，调整适用有关行政法规规定，由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担；相关职责尚未调整到位之前，由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。地方各级行政机关承担行政法规规定的职责和工作需要进行调整的，按照上述原则执行。本案中被上诉人燃气违法行为时的处罚职责，依据《大连市城市燃气管理条例》及大连市人民政府法制办公室《行政执法资格审查通知书》（大政法办资审字[2018]5号），应由大连市燃气管理处行使行政处罚和行政检查权力，案涉具体行政行为作出时恰好处于机构改革过程中，2019年1月3日，原大连市燃气管理处依据《大连市城市燃气管理条例》地方性法规已经作出了大燃决字[2019]001号《行政处罚决定书》，原大连市燃气管理处划入大连市住房和城乡建设事务服务中心。庭审中，上诉人已将涉案三定方案提交一审法院，并告知由于机构改革原因职权发生变化，上诉人不存在无正当理由逾期提交证据问题。上诉人在庭审中提交大连市机构改革方案和上诉人的三定方案有正当理由。二、上诉人有权补充证据材料。根据《中华人民共和行政诉讼法》第三十六条第二款“原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。”的规定，原大连市燃气管理处作出涉案具体行政行为集体讨论笔录和燃气行政处罚案件处理审批表及原大连市城乡建设委员会重大行政执法决定法制审查意见表均是作出行政行为的内部审批程序，上诉人对被上诉人的外部程序严格按照《中华人民共和国行政处罚法》所规定一般程序实施的。因此，上诉人在庭审中进一步提供集体讨论笔录和燃气行政处罚案件处理审批表及原大连市城乡建设委员会重大行政执法决定法制审查意见表，是为进一步证明上诉人作出涉案具体行政行为无论内部程序还是外部程序均合法有效。一审法院不能认定上诉人逾期提交证据视为没有证据，从而撤销上诉人所作出的涉案具体行政行为。三、一审法院判决撤销涉案具体行政行为的判决错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。”被上诉人违法行为涉及刑事案件、公共安全，上诉人认定为严重违法，予以撤销燃气经营许可证，行政处罚不属于明显不当。而且，人民法院审查具体行政行为，一般仅审查行政行为的合法性，对行政行为的适当性和合理性审查是例外，即使存在不适当或不合理性，亦应作出变更判决，而非作出撤销判决。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”本案中，上诉人作出具体行政行为不存在违法，一审法院撤销该具体行政行为会给国家造成损失，且本案第二项判决责令上诉人重做具体行政行为，上诉人会作出与原行政行为一致的具体行政行为，浪费行政资源和司法资源。综上，上诉人作出的具体行政行为合法有效，一审法院判决错误，依法应予撤销。被上诉人大连铭进液化气站辩称，不同意上诉人的上诉请求，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。上诉人原审庭审时提交《燃气行政处罚集体讨论笔录》、《燃气行政处罚审批表》、《重大审查法制意见表》三证据，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定的例外情形，属无正当理由逾期提供证据，应视为没有证据。根据上诉人提供的2019年2月3日印发并实施的大委办[2019]39号文件，上诉人称在答辩期内认为自己不具备燃气管理职能的理由不能构成正当理由。且本案不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款规定的情形，不能适用该条允许上诉人补充提交证据。原审判决撤销具体行政行为正确。原审中，上诉人所提供的证据无法证明被上诉人的行为构成情节严重，上诉人据此来认定被上诉人的行为严重违法是错误的，撤销该行政行为并不会对国家及社会公共利益造成损失。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《城镇燃气管理条例》、《大连市燃气管理条例》及2019年2月3日印发并实施的大委办[2019]39号文件，上诉人具有对全市城镇燃气行业的监督管理职责。本案中，上诉人对被上诉人作出的吊销燃气经营许可证行政处罚，属对重大违法行为给予较重的行政处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款、第三款之规定，应由行政机关负责人集体讨论决定，并由从事行政处罚决定审核的人员进行审核，上诉人应对已履行该法定程序承担举证责任。原审举证期限内，上诉人未提交履行上述法定程序的相关证据，亦未申请延期举证，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告不提供或无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”之规定，对上诉人逾期提供证据行为视为没有相应证据，认定上诉人作出案涉行政行为违反法定程序，予以撤销，事实认定清楚，适用法律正确，并无不当。上诉人以机构改革导致职权发生变化为由主张其在2019年9月2日提交答辩状、证据之后逾期提交上述三证据属有正当理由，但2019年2月3日印发并实施的大委办[2019]39号文件已明确上诉人职责范围，且现有证据不能证明上诉人职能划转时间拖延，故该上诉主张因无事实依据，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连市住房和城乡建设局负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  张国华审判员  徐建海审判员  胡俊杰二〇二〇年七月十四日书记员  王 阳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。