江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终294号上诉人（原审原告）吴英，女,1970年9月27日出生，汉族，住抚州市临川区。上诉人（原审原告）刘志刚，男,1969年7月1日出生，汉族，住抚州市临川区。被上诉人（原审被告）抚州市临川区人民政府，住所地抚州市临川区上顿渡行政中心。法定代表人杜晓良，该区区长。委托代理人陈筱华，抚州市临川区司法局副局长。委托代理人张志强，抚州市临川区司法局工作人员。上诉人吴英、刘志刚因诉抚州市临川区人民政府不履行行政复议法定职责一案，不服抚州市中级人民法院（2019）赣10行初70号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。吴英、刘志刚原审诉称，原抚州市临川区住房改革管理所向吴英作出的临信办复字[2014]02号信访事项答复意见书，不符合信访答复意见制作及答复要求，涉嫌伪造国家信访公文，且该答复意见未向吴英送达。吴英是在房屋登记行政诉讼案件复印材料时才发现该信访事项答复意见书。此后，吴英多次信访咨询该答复意见的来源及依据。2018年10月26日，吴英收到抚州市临川区房管局出具的临房信办复字[2018]112号信访事项答复意见书。吴英、刘志刚不服向临川区人民政府提出复核申请，2018年11月30日，吴英、刘志刚收到临川区人民政府作出的信访事项申请复查不予受理告知书。吴英、刘志刚不服诉至法院，法院审查认为所诉事项不属于人民法院的受案范围，并裁定不予立案。2019年8月15日吴英、刘志刚以特快专递形式向临川区人民政府提出行政复议申请,临川区人民政府于2019年9月2日作出了临府复不字[2019]5号行政复议不予受理决定。临川区人民政府对吴英、刘志刚申请复议的事项不予受理，违反了行政复议法规定的审查原则，被告不履行行政复议、转送的法定职责，侵犯了吴英、刘志刚的合法权益。案涉两份信访事项答复意见不是单纯的作出解释说明的信访答复，为吴英、刘志刚重新设定了新的民事权利和义务，对吴英、刘志刚的权利和义务产生了实际影响。吴英、刘志刚申请的行政复议事项符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条规定的受理范围，且复议申请未超过行政复议法规定的六十日申请期限。此外，临川区人民政府作出的行政复议不予受理决定适用已经废止的法律法规，适用法律错误。故诉至法院，1.请求确认临川区人民政府不履行行政复议的法定职责违法；2.请求确认临川区人民政府不履行转送复议申请的法定职责行为违法；3.请求判决临川区人民政府在法定期间内履行法定职责；4.请求对临房改字[1991]2号、临府发[1992]17号、市府发[1998]18号三份文件一并审查。原审法院认为，信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。《中华人民共和国行政复议法》第六条对于行政复议范围进行了列举，信访事项明显不属于该条规定的行政复议范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。由此可见，在通常情况下信访事项既不属于行政复议范围，也不属于行政诉讼受案范围。当事人对明显不属于行政复议范围的申诉事项申请行政复议，复议机关作出的不予受理决定，实质仍然是对信访事项的不予受理行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，当事人不服复议机关作出的不予受理决定提起行政诉讼的，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，吴英、刘志刚就原抚州市临川区住房改革管理所作出的临信办复字[2014]02号信访事项答复意见提出复查申请，临川区人民政府于2019年9月2日作出了案涉临府复不字[2019]5号行政复议不予受理决定。吴英、刘志刚就该决定提起该案诉讼不属于行政诉讼的受案范围，依法应当裁定不予受理，鉴于现已立案，应予驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第三款之规定，裁定驳回吴英、刘志刚的起诉。上诉人吴英、刘志刚上诉称：1.原审法院认定事实错误，适用法律错误。信访制度虽然是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度，但都是为了维护公民的合法权益的救济制度。信访答复是根据信访人提出的问题后，政府相关部门针对提出的问题进行处理意见答复。虽然行政机关作出的信访答复意见属于其行政行为，但信访工作的行政行为的法律救济程序与途径受《信访条例》规范，有其单独的复查复核程序。而上诉人2019年8月15日通过快递申请抚州市临川区人民政府信访事项复查委员会对涉诉临信办复字（2014）02号临川区住房改革管理所办理吴英信访事项答复意见书复查。抚州市临川区人民政府信访事项复查委员会于2019年8月21日作出了对信访事项申请复查不予受理告知书，在其告知书中已明确告知了其不予复查的原因属于《信访条例》及《抚州市人民政府信访事项复查复核工作实施办法》规定第五类、第七类情况。上诉人无法按《信访条例》申请复核，只能向被上诉人申请行政复议。信访答复意见书必须由有权处理机关作出，并且符合信访答复要求，涉诉临信办复字（2014）02号办理吴英信访事项答复意见书不符合《信访条例》规范的信访答复意见书制作要求及送达要求，且上诉人从来没有得到过该答复，涉嫌变造。该答复意见书是原临川区房管局在上诉人诉其行政登记纠纷一案中作为证据提交给法院的，不应单纯的作为行政机关作出的针对上诉人提出的问题进行的信访处理意见答复，而应该作为一个变造的行政告知进行法律形式的答复，根据其答复内容对上诉人的权利和义务产生了实际影响。《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》并没有任何规定，把信访事项答复行为排除在行政复议范围外。上诉人申请复议的事项符合《中华人民共和国行政复议法》第六条行政复议范围第（四）、（九）、（十一）项。被上诉人是行政复议机关，其也告知上诉人因机构改革，是临川区司法行政复议机关，代表政府依法行使行政复议职能。被上诉人不对上诉人的行政复议申请复议，属于不履行其法定职责行为，构成行政不作为。上诉人的诉求是被上诉人不履行行政复议的法定职责，侵犯了上诉人的知情权、监督权、财产保护权等。上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）、（六）、（十二）项。当信访人只是对单纯的信访答复、解释行为不服，答复内容对信访人的合法权利和义务不产生实际影响时，申请复查属于《信访条例》规范的复查复核行政救济程序，不可以申请行政复议。但当答复内容不是单纯的信访答复、解释时，答复内容侵犯了信访人的权利和义务，这样的答复既符合行政复议范围，也符合行政诉讼受案范围。上诉人申请行政复议的是临信办复字（2014）02号信访答复的来源及依据，不是单纯的信访答复行为，该信访答复对上诉人的权利和义务产生了实际影响。原审法院驳回上诉人的起诉属于认定事实错误，适用法律错误。2.原审法院驳回起诉违反法定程序、适用法律错误。行政诉讼是通过对被诉行政行为合法性进行审查以解决行政争议的活动。开庭审理更能实质性化解行政争议，保障公民、法人或者其他组织的合法权益不受违法行政行为的侵害。本案争议的焦点是被上诉人是否履行了其行政复议的法定职责，其不履行行政复议法定职责是否对上诉人的权利和义务产生了实际影响。原审法院在认定事实不清的情况下，没有对本案进行开庭审理即径行驳回起诉，违反法定程序，剥夺了上诉人的申辩权和诉权。综上，原审法院违反法定程序、认定事实错误、请求撤销原审行政裁定书，请求确认被上诉人不履行行政复议的法定职责行为违法，请求判决其在法定期间内履行法定职责。抚州市临川区人民政府答辩称：1.刘志刚不是本案的适格原告。涉案行政复议申请人是吴英，不是刘志刚。《行政复议不予受理决定书》系针对吴英作出，吴英才是涉案行为的相对人，具有原告资格。而刘志刚既非涉案行为的相对人，亦非“与行政行为有利害关系”的人，不是本案适格原告。2.答辩人不予受理行政复议符合法律规定。本案涉诉临信办复字（2014）02号《办理吴英信访事项处理意见书》是对1992年房改情况和政策依据作出解释说明，上诉人对该文件存在疑问，认为该文件涉嫌变造，因此原临川区房管局针于2018年10月26日作出临房信办复字（2018）112号《关于吴英信访事项答复意见书》，对其疑问作出说明，上述两份答复意见书只是行政机关作出的针对上诉人提出的问题进行的信访处理答复意见，对上诉人的权利和义务不产生实际影响，对其没有约束力，不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条及《江西省实施〈中华人民共和国行政复议法〉若干规定》第十五条第（四）项之规定，答辩人对上诉人的行政复议申请决定不予受理并作出不予受理决定书送达上诉人，已全面依法履行了法定职责。3.答辩人依法无需履行转送上诉人行政复议申请的职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、十八条之规定，对属于行政复议受案范围，但不属于本机关受理的行政复议申请，复议机关应当告知申请人向有关单位提出或直接送达。本案中上诉人的行政复议申请不存在《中华人民共和国行政复议法》第十五条规定的行政复议转送的法定情形。答辩人无需履行转送行政复议申请的职责。综上，刘志刚不是本案适格原告，答辩人对吴英作出的不予受理行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，答辩人依法无需履行转送上诉人行政复议申请的职责，恳请驳回上诉人的诉求。本院认为，信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。《信访条例》第三十四条、第三十五条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”，“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核”，“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。可见,《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径。本案中，针对吴英信访反映其认为原抚州市临川区住房改革管理所向吴英作出的临信办复字[2014]02号信访事项答复意见书涉嫌伪造等问题，抚州市临川区房管局出具临房信办复字[2018]112号信访事项答复意见书，吴英对该信访事项答复意见书不服，应依照《信访条例》通过复查、复核等途径寻求救济，且该信访答复对当事人的权利义务并不产生实际影响。《中华人民共和国行政复议法》第六条对于行政复议范围进行了列举，信访事项不属于该条规定的行政复议范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项之规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，吴英、刘志刚就本案所涉行政复议不予受理决定书提起诉讼不属于行政诉讼的受案范围，原审裁定驳回起诉并无不当。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。上诉人提出原审法院未开庭审理，迳行裁定驳回起诉违反法定程序的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郑红葛审判员  彭彩玲审判员  章 华二〇二〇年七月六日书记员  张建平