湖北省武汉市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂01行终480号 上诉人（原审原告）：武汉市黄陂区长轩岭街道绿林村庙上湾村民小组。住所地：黄陂区长轩岭街道绿林村庙上湾。 负责人：杜厚德，组长。 委托代理人：金志方，湖北泓峰律师事务所律师。 委托代理人：李强，湖北泓峰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：武汉市黄陂区自然资源确权登记局。住所地：武汉市黄陂区前川街黄陂大道160号。 法定代表人：任丽琴，局长。 委托代理人：冯木，湖北天泓律师事务所律师。 原审第三人：武汉中林科技发展有限公司。住所地：武汉市黄陂区长轩岭镇。 法定代表人：王卫军，总经理。 上诉人武汉市黄陂区长轩岭街道绿林村庙上湾村民小组因诉被上诉人武汉市黄陂区自然资源确权登记局不动产登记纠纷一案，不服武汉市黄陂区人民法院（2019）鄂0116行初157号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原告诉称：2018年6月左右，原告部分村民到林地砍柴和采摘油茶，却被人阻止，并声称林地、坡地、小山均属其所有。后原告通过信访形式才得知，2002年8月，武汉市黄陂区长轩岭街绿林村村民委员会（以下简称绿林村委会）在没有征得原告同意的情况下，将庙上湾、二老湾的部分林地、坡地1200亩全部收回。同年，绿林村委会及武汉市黄陂区长轩岭街道办事处（以下简称长岭街道办事处）将1200亩林地分别拍卖给李寒和贾铁斌，各600亩。2004年7月，李寒又将其拍得的600亩林地转让给贾铁斌，自此，贾铁斌便取得1200亩林地的使用权。2012年5月和2013年5月，在绿林村委会和长岭街道办事处的协助下，经被告和武汉市黄陂区人民政府（以下简称黄陂区政府）批准，第三人取得了庙上湾、二老湾1200亩林地、坡地的林权证，分别为陂政林证字（2012）第000015号（以下简称000015号）、陂政林证字（2013）第000008号（以下简称000008号林权证）。但是第三人在申请办理上述林权证时所依据的合同、协议均是虚假、伪造的（第三人未征得原告的同意，原告也未在协议上签字）。黄陂区政府和长岭街道办事处以及被告未认真审查基础协议和合同、文件的真实性，便违法给第三人颁发了林权证。原告通过信访渠道要求被告撤销第三人的全部林权证，也要求第三人主动归还1980亩林地，均未得到支持，故诉至法院，请求：1.撤销被告给第三人颁发的000015号林权证；2.判决被告给原告颁发涉案林地的林权证；3.由被告承担本案诉讼费。 被告黄陂区确权登记局辩称：一、黄陂区政府颁发的000015号林权证合法有效。2002年，涉案林地通过拍卖的方式，由贾铁斌取得林地使用权，并办理了陂林证字第（2002）第00007号林权证（以下简称00007号林权证）。绿林村委会为涉案林地所有权人及林木的所有权和使用权人，林地面积600亩。2012年，第三人申请办理林权证，该证是在原00007号林权证的基础上，经过村民同意，依法申请办理。第三人与绿林村委会以公开协商的方式承包，取得涉案林地的林木所有权和使用权，并支付了绿林村村民相应的补偿款。第三人申请办证时提交了相关材料，其申请事项符合法律法规的规定，黄陂区政府给第三人核发林权证的行为符合《林木和林地权属登记管理办法》的规定，不存在撤销的情形。颁证机关审查材料时只对村民签字进行形式上的审查，原告诉称签名不实不属审查范围。二、原告不是本案适格主体。1.原告诉称林地非原告所有，而属村集体所有。绿林村委会作为村集体经济组织，有权作为村集体土地的所有权人。涉案林地原属于村民集体所有的四荒地，并非庙上湾的土地。原告与涉案林地、林木没有关联，不是涉案行政行为的利害关系人。2.原告以村民小组的名义提起诉讼存在重大缺陷。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，涉案村民签字栏处明显存在他人代签的痕迹，并非合法提起诉讼方式，不能以村集体经济组织的名义起诉。况且，庙上湾是否属于村集体经济组织，还存在争议。故原告不是本案适格主体。三、被告不是本案适格主体。根据森林法第三条第二款的规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权……。森林法实施条例第四条对此也有规定。虽然不动产登记暂行条例第五条将集体土地所有权、森林林木所有权等权利登记事项划归不动产登记部门负责。然而，根据上位法优于下位法的原则，在森林法没有修改的情况下，仍应当依照森林法的规定确定黄陂区政府为本案的林地权属登记机关。此外，原告所诉林权证的颁证机关也是黄陂区政府。故黄陂区确权登记局不是本案适格被告。四、原告起诉超过了法律规定的起诉期限。原告至少在2018年6月就知晓第三人享有相应林权一事，并向信访主管部门反映。信访主管部门依法给与其回复，原告至2019年7月起诉，已经超过了行政诉讼法规定的起诉期限。五、原告争议事项属于林权争议纠纷，应先行提出权属争议请求。原告主张撤销林权证，实际属林权争议纠纷。根据森林法第十七条第一款、第三款规定，单位之间发生林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。《林木林地权属争议纠纷处理办法》也有此观点。据此原告在提起本案诉讼之前，应当按照上述规定先行向有关政府部门提出处理权属争议的请求，若对人民政府作出的权属争议处理决定不服的，再向法院提起诉讼。故原告的起诉不符合法定条件，依法应当驳回。综上，原告的起诉没有事实根据和法律依据，请求法院依法驳回其起诉或判决驳回其诉讼请求。 第三人中林公司述称：一、本公司持有的000015号林权证合法有效。2002年，涉案林地通过拍卖的方式，由贾铁斌取得林地使用权，并办理了00007号林权证，林地面积为600亩，绿林村委会为林地的所有权人、林木的所有权和使用权人。2012年5月，第三人申请办理林权证，并提交了00007号林权证以及第三人与绿林村委会签订的协议。协议经过村民同意，以公开协商的方式承包荒山，并支付了补偿款。本公司依法取得的000015号林权证合法有效。二、原告不是本案适格主体。1.涉案林地不属原告所有，属村集体所有，原告与涉案林地没有利害关系。2.原告以村民小组的名义起诉没有法律依据，农村集体经济组织并非指村民小组。3.原告起诉没有超过半数人员的签字，绝大多数签字为代签，违反了行政诉讼法和民事诉讼法的规定。三、被告不是适格主体。根据森林法第三条第二款以及森林法实施条例第四条的规定，县（区）政府为登记造册合法单位。不动产登记暂行条例只是行政法规，效力低于森林法。且涉案林权证也是黄陂区政府颁发，由下级单位撤销不合法。四、原告起诉已超过起诉期限。原告于2018年6月就知晓第三人享有涉案林权，且知晓涉案林权的相关内容，并提供了信访主管部门网上查询结果单予以佐证。原告至2019年7月起诉，已经超过法律规定的起诉期限。五、原告争议事项属于林权争议纠纷。原告主张撤销林权证，属于林权争议。根据森林法及实施条例的规定，单位之间发生林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。原告如对涉案颁证行为不服，应当先向行政机关申请解决，故原告起诉不符合起诉条件。六、第三人已经投入大量人力物力财力对涉案林区进行改造，投资额达6000余万元，坚持开发近二十年，修筑防火通道二级公路标准近二十公里，项目经过武汉市旅游局批准，已经形成了一定的景观规模，撤销林权证会给第三人以及现由的林区造成重大损失。七、原告诉称签名不实没有事实根据和法律依据，村民或村民代表已经实际领取了相应的补偿款，第三人有证据予以证实。综上，本公司取得的000015号林权证合法有效，原告要求撤销，没有事实根据和法律依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求或驳回起诉。 原审经审理查明：2002年8月30日，原告庙上湾（甲方）与绿林村委会（乙方）签订《征地协议书》，协议中约定：经双方协商，乙方征用甲方荒山、坡地等1200亩，乙方一次性补偿甲方款4万元。征用后，甲方不得干涉乙方对土地的调配、利用。同年9月1日绿林村委会委托长岭街道办事处拍卖上述荒山、坡地的使用权。贾铁斌以36万元的价格取得其中600亩土地使用权，并与长岭街道办事处签订了《拍卖非耕地使用权合同书》。同年11月12日，贾铁斌办理了林证权证，字号为00007号。该证记载：林地所有权人和林木所有权、使用权人为绿林村委会，林地使用权人贾铁斌，林地小地名、架子山，面积40公顷，林地使用期50年，终止日期2052年5月26日。 2004年，贾铁斌设立中林公司，贾铁斌为该公司法定代表人。2012年4月21日，绿林村委会与第三人中林公司签订了《绿林村油茶基地林木补偿协议书》，协议中约定：油茶基地（600亩）现有林木，由乙方（中林公司）统一向甲方（绿林村委会）支付补偿款3.5万元，甲方收到补偿款后，保证及时发放到村民手中，并完善补偿款签收手续。2012年4月26日，第三人与绿林村委会签订《公开协商承包荒山合同书》（补充合同），合同中约定：绿林村委会将贾铁斌持有的0007号林权证上属庙上湾的600亩林地的林木使用权和所有权流转给中林公司，用于建设农业、林业、油茶基地，并得到长轩岭镇人民政府批准，由第三人一次性支付绿林村委会树木补偿款3.5万元。合同书上有绿林村委会和中林公司的盖章以及庙上湾部分村民的签字。2012年5月8日，第三人向黄陂区林业局提出申请，要求办理林权登记，并提交了：企业法人营业执照、法定代表人身份证明、公开协商承包荒山合同书、补充协议、庙上湾林地协议、00007号林权证、长岭街道办事处关于申请办理林权证的函、中林公司林权证办理申请。黄陂区林业局收到申请后，于同年7月18日对绿林村委会及庙上湾部分村民进行了调查，被调查人均同意有偿转让00007号林权证证载范围内林地的林木所有权和使用权。黄陂区林业局审查后，认为符合颁证条件，报请黄陂区政府于2012年9月19日给第三人颁发了000015号林权证。林权证上载明：林地所用权人为绿林村委会、林地使用权人和森林或林木使用权、使用权人为中林公司，林地使用期40年，终止日期2052年9月26日，四至范围与00007号证载登记范围一致。 另查明：贾铁斌于2002年10月9日和2004年1月6日分别向长岭街道办事处缴纳了林地转让费10万元和26万元。2012年7月27日，第三人向绿林村委会支付了3.5万元林木补偿款，庙上湾16户村民平均每户领到2187.5元。 自2016年起，黄陂区不动产登记局行使黄陂区内林权登记职权，该局现更名为黄陂区确权登记局。 原审法院认为：涉案林权证虽系黄陂区政府2012年9月19日颁发，但自2016年起由黄陂区确权登记局（原黄陂区不动产登记局）行使黄陂区内林权证的颁发职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行驶其职权的行政机关是被告。黄陂区确权登记局系本案适格的被告。 林权证中涉及林地所有权和使用权、林木所有权和使用权。涉案000015号林权证中的林地使用权系第三人中林公司从贾铁斌取得的00007号林权证变更而来，在该证未被撤销或被确认违法前，原告不是林地使用权的利害关系人，其直接起诉要求撤销000015号林权证中林地使用权，不符合起诉条件，该项起诉，依法应当裁定驳回。 2012年7月18日，黄陂区林业局对绿林村委会及庙上湾部分村民进行过调查，被调查人均同意有偿转让00007号林权证证载范围内林木的所有权和使用权。2012年7月27日，第三人中林公司也向绿林村委会支付了3.5万元庙上湾林木补偿款，庙上湾16户村民平均每户领到2187.5元。此时，原告庙上湾村民就知道或者应当知道涉案林地的林木所有权和使用权属第三人中林公司所有，也应当知道第三人中林公司会办理林权证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，原告不服黄陂区政府2012年9月19日的颁证行为，应当在2013年9月19日前向法院提起诉讼，但时隔7年之久才提起本案诉讼，明显超过了上述法律的规定，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”规定扣减起诉期限的情形，对其起诉依法应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回原告武汉市黄陂区长轩岭街道绿林村庙上湾村民小组的起诉。 上诉人武汉市黄陂区长轩岭街道绿林村庙上湾村民小组不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、上诉人明显是本案的利害关系人，原审法院认定明显错误；二、上诉人的起诉没有超过起诉期限；三、被上诉人颁证给第三人在事实、法律、程序上均违法。请求：一、撤销湖北省武汉市黄陂区人民法院作出的（2019）鄂0116行初157号《行政裁定书》；二、撤销被被上诉人给第三人颁发的陂政林证字（2012）000015号林权证；三、判决被上诉人将原属陂政林证字（2012）000015号林权证的林地重新颁发林权证给上诉人；四、被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人未作书面答辩。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，上诉人庙上湾村民小组诉请法院撤销被上诉人颁发的陂政林证字（2012）000015号林权证，该证系由2002年颁发的陂政林证字（2002）第00007号林权证变更而来。00007号林权证载明：涉案林地的林地所有权人、森林或林木所有权人及使用权人均为长岭镇绿林村，林地使用权人为贾铁斌。由此可知，上诉人庙上湾村民小组既不是陂政林证字（2002）第00007号林权证林地的权利人，也不是陂政林证字（2002）第00007号林权证林木的权利人。故上诉人庙上湾村民小组与陂政林证字（2002）第00007号林权证的后续变更登记行为，即陂政林证字（2012）000015号林权证没有法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。一审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 根据《诉讼费用交纳办法》第八条第二项的规定，本案不交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长 罗 浩 审判员 朱金梅 审判员 曾文亮 二〇二〇年七月二十二日 法官助理李玲莉 书记员刘晨露