吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉02行终45号上诉人（原审原告）张某，男，1968年4月7日出生，住蛟河市。被上诉人（原审被告）蛟河市林业局。法定代表人宋某。委托代理人关某。委托代理人孙某，吉林丁凤礼（吉林）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）蛟河市人民政府。法定代表人朱某，市长。委托代理人邓某。上诉人张某因诉被上诉人蛟河市林业局、蛟河市人民政府林业行政处罚一案，不服蛟河市人民法院（2019）吉0281行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张某，被上诉人蛟河市林业局的委托代理人关某、孙某，蛟河市人民政府的委托代理人邓某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2019年5月24日蛟河市林业局稽查大队执法人员检查时发现张某在封山禁牧区域内存在放牧行为，当日进行了立案调查，并向张某送达了《责令停止违法行为通知书》，对案涉地点进行了现场勘验、检查。经调查确定张某确有在蛟河市××镇三社“大崴子”封山禁牧区内放养牲畜之行为且其牲畜尚未造成林地、林木毁坏的事实。2019年6月6日蛟河市林业局向张某送达了《林业行政处罚先行告知书》《林业行政处罚听证权利告知书》，张某于收到当日申请听证。蛟河市林业局于2019年7月5日组织进行了听证。2019年7月18日蛟河市林业局作出蛟林罚决字［2019］第040019号行政处罚决定，认定张某于2019年5月23日在天北镇封山禁牧区三社大崴子林内放养25头牛，违反了《吉林市森林资源管理条例》第三十五条第（一）项的规定，其行为已构成违法，并依据《吉林市森林资源管理条例》第三十六条第（十二）项的规定，决定给予张某罚款7,500元（每头300元）。张某不服，向蛟河市人民政府申请行政复议，蛟河市人民政府于2019年9月25日作出蛟政行复决字［2019］9号行政复议决定，维持蛟河市林业局作出的蛟林罚决字［2019］第040019号行政处罚决定。张某不服上述行政处罚决定及行政复议决定，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：一、蛟河市林业局作出案涉行政处罚决定前，进行了现场勘验、检查、GPS测量等作业，并依法对张某及其他见证人进行了调查询问，也依法履行了行政处罚先行告知及听证程序，充分听取了张某的意见。蛟河市林业局在此基础上确定了张某的违法事实，并依据《吉林市森林资源管理条例》的相关规定作出行政处罚决定，应属证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。该行政行为符合合法性的要求，故对张某要求撤销该行政处罚决定的诉讼请求，原审法院不予支持。二、蛟河市人民政府在接到张某的复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序对案件进行了审查，并依法作出行政复议决定，复议程序合法。故对张某要求撤销该行政复议决定的诉讼请求，原审法院不予支持。三、张某主张案涉行政处罚决定及行政复议决定事实错误、程序违法、适用法律错误，无事实根据和法律依据，理由不能成立。对于张某提出的赔偿请求，因案涉行政行为合法，原审法院亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张某的诉讼请求。上诉人张某上诉称：一、认定事实错误。1.牛不是上诉人的，而是张金龙的，有视频为证。原审没有让被上诉人提供处罚上诉人的视频。2.上诉人放牛的地方不是封山禁牧区，根据《吉林省封山禁牧管理办法》第八条，封山禁牧前一个月由市政府发布通告。在听证时被上诉人没有提交市政府的通告。3.被上诉人提供的三份通告样式错误，正常的通告是一页，假通告是两页，先盖章后打字。内容违反上述法条，应是一个月后实施。三份公告是同一模板，被上诉人不承认其中一份是他做的。二、程序错误。1.责令停止违法行为通知书没有日期。是张金龙放的牛，被上诉人却对上诉人张某进行处罚。2.被上诉人原审没有提交通告，原审没有进行质证，也没有调取处罚视频。三、适用法律错误。被上诉人违反《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款及第五款的规定。《吉林省封山禁牧管理办法》是上位法且颁布在后，其效力高于《吉林市森林资源管理条例》，故《吉林市森林资源管理条例》第三十六条与《吉林省封山禁牧管理办法》第十七条相抵触因而无效。被上诉人违反《吉林市森林资源管理条例》第三十四条、《吉林省封山禁牧管理办法》第八条、《中华人民共和国立法法》第七十三条。上诉人提供的录音能够证明被上诉人的勘验笔录、现场笔录是伪造的。综上，原审判决违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，请求二审法院：1.撤销原审判决。2.赔偿上诉人损失及因诉讼产生的费用。3.依法对造假者予以惩罚。被上诉人蛟河市林业局答辩称：一、涉案区域放牧是封山禁牧区，我局行政处罚不存在事实认定错误问题。1.涉案放牧区域是封山禁牧区。吉政明电[2013]13号《吉林省人民政府关于调整省级重点公益林面积的通知》，证明蛟河市林业局有110738亩国有林地是经省政府确定的省级重点公益林地。《吉林省重点公益林蛟河市天北林场省级重点公益林小班数据库》显示涉案天北林场施业区的106林班-11小班是省级重点公益林地。根据吉林省人民政府常务会议讨论通过的《吉林省封山禁牧管理办法》和吉林市人大常委会通过、吉林省人大常委会议批准的《吉林市森林资源管理条例》相关规定，重点公益林地为封山禁牧区。同时，《吉林省重点公益林管理办法》第十三条规定，重点公益林坚持以保护为主，实施封山禁牧和封山育林等措施，而涉案林地恰恰是省级重点公益林地，故必须常年长期进行封山禁牧。上诉人放牧的区域恰恰在该公益林内。蛟河市林业局根据蛟河市人民政府的安排部署，蛟河市各林业场、站，每年在通往封山禁牧区的主要道路两侧竖立“林区禁止放牧”宣传标牌，并在村、屯醒目处，张贴、悬挂“林区禁止放牧”宣传标语和条幅。森林资源管护员到农户家中发放有关封山禁牧的宣传单。各林场针对辖区内的牲畜养殖大户，安排专人逐户宣传封山禁牧政策并与牲畜养殖大户签订了《封山禁牧协议》，2019年3月28日上诉人已与天北林场签订了《封山禁牧协议》。2.我局行政处罚不存在事实认定错误问题。2019年5月24日，蛟河市林业局稽查大队执法人员在天北镇马鹿沟村三社大崴子巡山检查时发现上诉人张某在国有林内放牛25头，有现场勘验检查笔录、现场牲畜勘查统计表、现场照片、见证人询问笔录、当事人询问笔录及视频、听证笔录及视频可以确认上诉人在封山禁牧区域放牛的事实。《蛟河市封山禁牧通告》在封山禁牧工作中只起到宣传作用，不是我局行政处罚和封山禁牧区确定的依据。封山禁牧区是根据吉林省省级重点公益林地确定的。办案人员对上诉人放牧现场勘验、检查笔录和现场勘查位置图，确定上诉人放牧的具体地点，位于天北林场施业区的106林班-11小班内，是封山禁牧区。上诉人的行为违反了《吉林市森林资源管理条例》第三十五条第（一）项的规定，已构成封山禁牧区域内放牧的违法行为。蛟河市林业局根据《吉林市森林资源管理条例》第三十六条十二项的规定，对上诉人以每头牛300元的处罚，共计7,500元，并责令立即停止违法行为，对上诉人违法事实的认定及处罚并无不当。二、不存在执法程序违法的行为。1.2019年5月24日，蛟河市林业局批准林业稽查大队对上诉人在禁牧区域内放牧一案，进行立案调查，同时对上诉人下达了《责令停止违法行为通知书》；2019年5月25日向上诉人送达了《林业行政处罚先行告知书》和《林业行政处罚听证权利告知书》，上诉人已当场签收；2019年6月21日向上诉人送达了《举行听证通知书》，上诉人已当场签收；2019年6月23日办理了延期办案手续；2019年7月5日在蛟河市林业局611会议室举行听证会；2019年7月18日向上诉人送达了《林业行政处罚决定书》，上诉人已当场签收，以上事实证明蛟河市林业局对上诉人作出的林业行政处罚决定程序合法。三、适用法律正确。2019年依据《吉林市森林资源管理条例》对上诉人在封山禁牧区内放牧行为进行处罚，所依据的法律并无不当。《吉林市森林资源管理条例》现仍然有效。按照《中华人民共和国立法法》第八十八条规定，法律的效力高于行政法法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理行政案件，参照规章。吉林省人大批准的《吉林市森林资源管理条例》属于地方性法规，效力高于属于政府规章的《吉林省封山禁牧管理办法》。蛟河市林业局按照《吉林市森林资源管理条例》规定，对上诉人下达行政处罚决定适用条款准确，处罚程序合法，适用法律正确。四、上诉人变卖黄牛的损失与蛟河市林业局无关。上诉人在封山禁牧区域内放牧的行为属于违法行为，蛟河市林业局依照法律规定作出的行政处罚是符合法律规定的，上诉人在蛟河市林业局立案处罚后将饲养的黄牛变卖属个人行为，蛟河市林业局只责令上诉人将饲养的黄牛赶出封山禁牧区域，未责令上诉人变卖黄牛，上诉人可选择其他饲养方式，其选择变卖黄牛造成的经济损失由上诉人自行负责。五、一审法院判决正确。由于蛟河市林业局对上诉人作出的行政处罚正确，故蛟河市人民政府维持蛟河市林业局行政处罚的复议决定和原审法院驳回上诉人诉求的行政判决是正确的。另外，上诉人所说的赔偿损失及打官司所产生的费用没有事实和法律依据，应予驳回。被上诉人蛟河市人民政府答辩称：一、蛟河市林业局作出行政处罚决定正确。蛟河市林业局根据蛟河市人民政府及上级林业部门安排部署，对封山禁牧工作进行了广泛宣传，通过各种形式将禁牧区域公布于众，并且安排属地林场与上诉人签订了《封山禁牧协议》，上诉人在知晓的情况下，仍然在封山禁牧区内放牧，明显违反法律规定。蛟河市林业局根据《吉林市森林资源经营管理条例》等法律法规规定，结合国家、省和吉林市环境保护督查实际，并按照法定程序对上诉人进行处罚并无不当。在适用法律方面，蛟河市林业局适用了吉林省第十一届人民代表大会第三十五次常委会议批准的、现在仍然有效的，且效力更高的《吉林市森林资源经营管理条例》，符合法律规定和吉林地区实际。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，地方性法规可以作为人民法院作出判决的依据（政府规章只是参照）。二、蛟河市人民政府作出行政复议决定程序合法。蛟河市人民政府受理上诉人行政复议申请后，依法向蛟河市林业局送达了行政复议提出答复通知书。蛟河市林业局在法定期限内提交了作出行政处罚的证据、依据，并及时提交行政复议答复书。蛟河市人民政府经书面审理后认为，蛟河市林业局提交的证据足以证明上诉人违法放牧的事实，蛟河市林业局按照法定程序作出的该行政处罚决定并无不妥，应当依法予以维持。经集体讨论后，依法作出了该行政复议决定。复议决定作出后，依法向各方当事人进行了送达，保障了上诉人的诉权，完全符合法律规定。三、原审判决正确。在行政诉讼过程中，蛟河市人民政府和蛟河市林业局在法定期限内提交证据、依据。原审法院依法开庭公开审理本案，在证据交换的基础上，各方当事人进行了举证和质证；庭审中各方当事人进行了充分辩论。原审法院根据庭审情况，依法作出了公正的行政判决。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。上诉人原审提交的证据外，在二审庭审中向本院提供如下证据：1.光盘两张。2.视频六段。3.现场影像资料。以上三份证据证明牛不是上诉人的而是张金龙的。4.录音一段。证明没有视频的现场勘验笔录刘峰没有签字。经庭审质证，被上诉人蛟河市林业局对上诉人提供的证据1真实性无异议，对证明的问题有异议，不能证明牛是张金龙的。对证据2认为案涉黄牛在一审开庭时已经客观存在，二审中提交不是新证据，不应被采信。另外，视频也不能证明牛是张金龙的。对证据3真实性无异议，处罚的牛是张某的，拍摄于5月24日的资料写成张金龙属于笔误，实际应该是张某，与卷宗相符。拍摄于5月17日的资料是张金龙的。对证据4，证明不了上诉人的主张，被上诉人提供载有刘峰签字的证据均是刘峰本人签署。被上诉人蛟河市人民政府对上诉人提供的证据1有异议，证明不了上诉人要证明的问题。对证据2真实性无法确定，证明不了案涉黄牛不是上诉人的。对证据3真实性无异议，其他意见与蛟河市林业局的意见一致。对证据4，认为证明不了上诉人要证明的问题。上诉人在原审提交的证据1-5及证据7证明不了所要证明的问题，证据6与本案无关联性，证据8-10来源不合法，本院不予采信。被上诉人蛟河市林业局在原审提交的证据1与被上诉人蛟河市人民政府提交的复议卷宗中的处罚决定、上诉人的陈述以及案件事实不相符，本院不予采信。被上诉人蛟河市林业局在原审提交的其他证据及被上诉人蛟河市人民政府在原审提交的证据客观真实，与本案有关联性，本院予以采信。上诉人张某在二审提交的证据1客观真实，与本案有关联性，本院予以采信。证据2-4不能证明所要证明的问题，且证据4来源不合法，本院不予采信。二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为：一、根据《吉林省封山禁牧管理办法》第十六条的规定，封山禁牧区域内禁止放养牲畜。《吉林市森林资源管理条例》第三十五条规定，在封山禁牧区禁止放养牛、马、羊等牲畜。本案中，被上诉人蛟河市林业局通过发布通告、张贴宣传标牌、发放传单等途径向社会公布案涉林区为封山禁牧区。2019年3月28日，上诉人张某与天北林场签订了《封山禁牧协议》。可见上诉人对其放牛的区域为封山禁牧区是知晓的。二、庭审中，上诉人张某承认其在案涉林区放牛的事实，结合被上诉人蛟河市林业局及上诉人张某提供的现场勘验视频，上诉人张某在被上诉人蛟河市林业局进行现场勘验时当场承认其在案涉林区放牛，并对案涉黄牛的数量予以确认。另外，视频中张金龙亦明确表示其所放养的黄牛不在该区域。故上诉人称案涉处罚决定所涉黄牛不属于张某而属于张金龙的主张没有依据，本院不予支持。三、《吉林市森林资源管理条例》与《吉林省封山禁牧管理办法》均现行有效且二者并不存在抵触抑或不一致的情形，故被上诉人蛟河市林业局适用《吉林市森林资源管理条例》作出行政处罚决定并无不当。四、被上诉人蛟河市林业局作出案涉行政处罚决定前，进行了现场勘验、检查、GPS测量等作业，并依法进行了调查询问，履行了行政处罚先行告知及听证程序，在此基础上确定了上诉人张某的违法事实，并依据《吉林市森林资源管理条例》的相关规定作出行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。故对上诉人张某要求撤销案涉行政处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。需要指出的是，被上诉人蛟河市林业局原审提交的处罚决定与被上诉人蛟河市人民政府原审提交的复议卷宗中的处罚决定，在事实认定上日期不一致，由于上诉人张某庭审中承认蛟河市林业局向其送达的案涉处罚决定书与张某在复议程序中向蛟河市人民政府提交的处罚决定书一致，结合相关证据，可以认定，蛟河市林业局在原审提交的处罚决定书存在笔误，但其向张某送达的处罚决定书并没有笔误，并没有影响上诉人张某的权利。五、被上诉人蛟河市人民政府在接到上诉人张某的复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序对案件进行了审查，并依法作出行政复议决定，亦属查明事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。故对上诉人张某要求撤销案涉行政复议决定的诉讼请求，本院不予支持。至于上诉人张某主张赔偿其损失的诉讼请求，由于被诉行政行为不具备违法性，不符合赔偿的条件，本院不予支持。综上，上诉人张某的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定主要事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张某负担。本判决为终审判决。审判长  张海啸审判员  郭娟娟审判员  张 薇二〇二〇年七月三日书记员  隋雨桐