浙江省温州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙03行终230号 上诉人（原审原告）朱乾清，男，1979年3月16日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。 委托代理人王静，北京中师律师事务所律师。 委托代理人张军，北京中师律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）温州市龙湾区综合行政执法局，住所地浙江省温州市龙湾区永中街道便民服务中心5-6楼。 法定代表人陈升，局长。 出庭应诉负责人吴家强，副局长。 委托代理人王萍萍，该局工作人员。 委托代理人黄雪巨，浙江嘉瑞成律师事务所律师。 上诉人朱乾清因诉被上诉人温州市龙湾区综合行政执法局（以下简称龙湾区执法局）城建行政决定一案，不服温州市龙湾区人民法院（2019）浙0303行初443号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月14日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：涉案房屋坐落于永中街道建中街19号，系朱乾清于2004年向案外人购买所得，房屋经登记面积237.3平方米。2019年4月11日，龙湾区执法局对朱乾清涉嫌未取得建设工程规划许可证建造涉案建筑物进行立案调查。经调查取证，龙湾区执法局于2019年6月6日作出温龙综法限拆告字[2019]第001-1001001号限期拆除告知书，并将该告知书送达给朱乾清。2019年6月20日，龙湾区执法局作出温龙综法限拆字[2019]第001-1001001号限期拆除决定，认定朱乾清未取得建设工程规划许可证擅自于1994年航摄后至2004年对一、二、三楼进行扩建，于2000年后对屋面层进行扩建，现总建筑面积278.79平方米，原产权面积237.3平方米。1994年前航摄认定面积18.56平方米，违法建筑面积22.93平方米。上述建设行为违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条第一款的规定。根据城乡规划法第六十四条规定，责令朱乾清自收到决定书之日起7日内自行拆除上述违法建筑，面积22.93平方米。朱乾清不服，遂诉至原审法院，请求撤销被诉限拆决定。 原审法院认为：《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第二款规定，城市管理行政执法部门（以下简称执法部门）是本级人民政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的专门机关，依法独立履行职责，并承担相应的法律责任；第六条第（二）项规定，执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：（二）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚。同时根据《浙江省人民政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》之规定，将已设立的城市管理行政执法局名称统一规范为综合行政执法局。根据上述规定，龙湾区执法局作出被诉限期拆除决定具有法定职权依据。事实上，温州市龙湾区于1984年建区，属温州市主要城区之一，涉案建筑物（所在地块原属瓯海区，后区划变更为龙湾区）位于龙湾城区规划内。1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称城市规划法）第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。2008年1月1日施行的城乡规划法第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据上述法律规定，自1990年4月1日起在城市规划区内进行房屋建设应取得建设工程规划许可。本案中，涉案房屋属龙湾区城市规划内。根据龙湾区执法局提交的证据证明朱乾清涉案房屋中22.93平方米建筑物建于1994年后，未取得建设工程规划许可证，且所在地块已列入龙湾城市中心区城中村改造征收范围，属无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。故龙湾区执法局作出被诉限期拆除决定于法有据，认定事实清楚。但其在被诉限期拆除决定中关于朱乾清对涉案房屋进行扩建的表述有误，本院予以指正。涉案房屋系朱乾清于2004年从案外人处购买所得，鉴于涉案建筑物已由朱乾清一直实际管理、使用，故由其作为行政行为相对人进而对违法建筑持续状态予以纠正，是正确的。综上，龙湾区执法局作出被诉限拆决定认定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱乾清的诉讼请求。案件受理费50元，由朱乾清负担。 朱乾清上诉称：一、被上诉人无权作出被诉限拆决定。根据城乡规划法第十一条、第五十一条、《浙江省违法建筑处置规定》第七条的规定，只有规划部门才有认定违法建筑的职权，被上诉人并无认定及查处违法建筑的职权。即使被上诉人根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》具有查处职责，也仅有权作出处罚决定，现场勘查、调查应由规划部门进行。二、被诉限拆决定认定事实不清，涉案房屋不存在违法建筑。涉案房屋系上诉人于2004年从王岩峰处购买所得，已办理房产证、土地证，此后上诉人及家人一直居住其中，并没有对涉案房屋进行任何的翻建、扩建、改建。航拍图仅能证明涉案土地上在不同时期有无存在建筑，无法证明实际面积，被上诉人据此认定涉案房屋扩建时间及面积，缺乏依据。即使涉案房屋存在部分未登记面积，也因上诉人已取得国有土地使用权而应认定为合法建筑。三、被诉限拆决定适用法律错误。涉案房屋建于2008年之前，即使存在部分违建情形，也应适用行为实施时的法律为依据进行认定，被上诉人适用2008年才施行的城乡规划法作为行政管理依据，违反法不溯及既往原则。本案实际系以拆违代替征收的违法行为。涉案房屋已经被纳入征收范围，不应再依据城乡规划法以影响“城乡空间布局”“人居环境”为由作出限期拆除决定，而应当按照征收程序予以处理。四、被诉限拆决定程序违法。立案审批表、当事人书面申辩材料处理呈批表上均没有单位公章及负责人意见，现场勘查笔录没有当事人及见证人签字，案件延期审批表亦没有加盖公章。综上，原判采纳证据不当，认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，依法改判。 龙湾区执法局答辩称：一、作出被诉限拆决定主体适格。被上诉人作为经集中行使行政处罚权审批程序，可以履行对违反城乡规划管理法律法规行为实施行政调查权、行政强制权、行政处罚权等，且该行政职权已经实施多年，为公众所熟知，也经此前的生效判决所确认。二、被诉限拆决定认定事实清楚。涉案房屋已办理土地证及房产证，登记用地面积42.3平方米、建筑面积237.3平方米。现状建筑一间5层，房屋建筑面积278.79平方米，未登记面积41.49平方米。经测绘、建筑年限认定，其中18.56平方米建于1990年4月前（依据94年航测图），22.93平方米建于1994年以后，故可以认定22.93平方米为违法建筑。涉案房屋虽系上诉人于2004年向王岩峰购买并使用至今，但合法产权面积需经审批或办理不动产登记才能确认，其办理的房产证上已用虚线标示了未登记建筑面积部分，可见其知道或应当知道建筑物现状面积超过实际登记面积，不能以购买取得及办理了不动产登记作为房屋面积全部合法的抗辩理由。三、被诉限拆决定适用法律正确。根据城市规划法第四十条的规定，自1990年4月1日开始，在城市规划区未取得规划许可而擅自建设，依法应当认定为违法建设行为。城乡规划法于2008年1月1日实施，代替城市规划法作为城乡规划的管理依据。鉴于涉案违法建设行为的持续性，且涉案房屋已纳入国有土地上房屋征收范围，经温州市规划局龙湾分局复函确认规划条件，龙湾区执法局适用城乡规划法，认定属无法采取改正措施消除影响的情形，并无不当。四、被诉限拆决定程序合法。被上诉人经立案审批、调查取证、告知权利、听取意见等法定程序后作出被诉限拆决定，已经依法向上诉人送达，程序合法。上诉人主张立案审批表、案件延期审批表、当事人书面申辩材料处理呈批表等文书没有加盖公章缺乏合法性应不予采纳，但上述文书均为内部程序性文件，无需对外出示，故无需加盖公章，亦不能以此为由否定其合法性。综上，原判认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 二审期间，双方当事人均没有提供新的证据。本院经审核当事人向原审法院提供的证据，对原审判决认定的事实依法予以确认。 本院认为：根据《浙江省违法建筑处置规定》第三十条规定，设区的市、县（市、区）城市管理行政执法部门经法定程序被赋予城镇规划管理相关行政处罚职责的，由其具体负责城镇违法建筑处置工作。本案中，被上诉人龙湾区执法局作为经法定程序被赋予城镇规划管理相关行政处罚职责的部门，具有具体负责城镇违法建筑处置工作的职权，该职权归属与城乡规划法关于违反规划行为查处的规定并无冲突。上诉人主张被上诉人龙湾区执法局无权作出被诉限拆决定，缺乏法律依据，本院不予采纳。 根据城市规划法第三十二条的规定，在城市规划区内进行新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的单位和个人，应依法申领建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证所进行的建设即可认定为违法建设。城乡规划法第四十条延续了前述建设工程规划管理制度。本案中，根据住宅调查登记表、1994年与2000年地形图、温州市瓯海测绘工程院年限认定表、温州市自然资源和规划局龙湾分局复函、房地产买卖合同、不动产登记查询记录等证据以及当事人陈述，涉案房屋登记建筑面积为五层237.3平方米，未登记面积包括一层5.95平方米、二层阳台3.5平方米、三层棚3.85平方米、屋面层建筑18.56平方米及简易房9.63平方米，其中仅屋面层建筑18.56平方米在1994年航测图上存在，被上诉人据此认定其余22.93平方米面积系于1994年后未取得建设工程规划许可擅自加建，属违法建筑，符合法律规定。上诉人主张涉案房屋系其向案外人王岩峰购买所得，未经改建、扩建，未登记建筑部分非其所建，鉴于上诉人系涉案房屋的所有权人，并一直占有、使用涉案房屋，被上诉人以上诉人为相对人作出被诉限拆决定并无不当，但被诉限拆决定中表述为上诉人对涉案房屋进行扩建不当，原判已予指正。根据城乡规划法第六十四条、《浙江省违法建筑处置规定》第十一条第（三）项等规定，涉案未登记建筑面积属在原房屋上擅自新建、搭建，被上诉人认为符合无法采取改正措施消除影响，应当限期拆除的情形，并无不当。该违法建设行为自发生后延续至2008年1月1日城乡规划法施行之后，且均不符合城市规划法和城乡规划法的相关规定，违法行为处于继续状态，被上诉人根据现行有效的城乡规划法作出被诉限拆决定，亦无不当。上诉人以涉案房屋已于购买后办理不动产登记，不应适用城乡规划法以及已经纳入征收范围的土地上房屋不能作出限期拆除决定等为由主张被诉限拆决定违法，缺乏法律依据，本院均不予采纳。 关于程序问题。被上诉人已经依法送达限期拆除告知书，履行作出限拆决定前的告知义务，听取上诉人的陈述、申辩意见，且上诉人在起诉状中自认已收到限期拆除决定书，故被上诉人送达程序合法，并已保障上诉人的陈述、申辩权。立案审批表、案件延期审批表、当事人书面申辩材料处理呈批表等文书已经相关经办人员和审批人员签字，因属行政机关内部审批文书，没有加盖公章不违反相关法律规定，不影响其合法性。被上诉人对涉案房屋进行现场勘查时，上诉人承认其当时在场，“后来了解到是执法局来调查违章建筑问题，我认为我家不存在违章建筑，就离开了”，故现场勘查笔录中记载上诉人“中途离开”，与事实相符。上诉人以立案审批表等文书没有加盖单位公章、现场勘查笔录未经其本人签字等为由主张程序违法，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。 综上，被上诉人作出的被诉限拆决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决依法驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审受理费50元，由上诉人朱乾清负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 戴华斌 审 判 员 诸智影 审 判 员 杨贤斌 二〇二〇年七月十三日 代书记员 叶王彰