浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终331号上诉人（原审原告）卢小芳，女，1970年8月22日出生，汉族，住浙江省东阳市。委托代理人（特别授权）陈强，浙江融哲（义乌）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）义乌市人民政府江东街道办事处，住所地浙江省义乌市江东中路2号。法定代表人楼志军，主任。出庭行政负责人吴甦芳，义乌市人民政府江东街道办事处副镇级组织员。委托代理人（特别授权）王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。委托代理人（特别授权）王虎华，浙江纵伸律师事务所律师。卢小芳不服义乌市人民政府江东街道办事处（以下简称江东街道办事处）不履行农村住宅用地行政审批法定职责一案，义乌市人民法院于2019年12月31日作出（2019）浙0782行初224号行政判决。卢小芳不服，向本院提起上诉。本院于2020年4月26日立案后，依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗、询问当事人等方式进行了审理。上诉人卢小芳的委托代理人陈强，被上诉人江东街道办事处的行政负责人吴甦芳及委托代理人王英豪，均于2020年6月3日到庭参加询问。本案现已审理终结。原审法院经审理认定：原告卢小芳系东阳市江北街道亭塘社区革成村村民。2000年7月22日，原告向周桃奶户购买了位于江东街道××村建筑面积111.11平方米的房屋，原鲇溪村委会、城东街道办事处、江东镇人民政府在买卖协议上签字认可。嗣后，原告交纳了契税，并且办理了房产转移登记手续，取得房权证江东字第××号房产证。2000年8月25日，原告卢小芳与江东街道××村委会签订房屋拆迁协议。同年9月，该房屋因江东街道××村旧村改造需要被鲇溪村委会拆除。原告多方要求按政策落实安置建房用地。2018年5月27日，江东街道鲇溪股份经济合作社经村民会议通过给原告报批90平方米的建房用地，经公示后上报给被告江东街道办事处审核。但被告未予审核，并于同年12月4日将原告的审批材料退回给江东街道鲇溪股份经济合作社。2019年1月，原告向义乌市人民法院提起诉讼，后因被告承诺对原告的申请予以审批，原告撤回起诉。2019年5月17日，被告江东街道办事处对原告的建房用地申请作出答复，告知原告卢小芳：你不属于江东街道××村集体经济组织成员，虽购买了鲇溪村周桃奶户房屋，但未取得集体土地使用权。因此，你不具有参加鲇溪村旧村改造申请农村住宅用地资格。江东街道没有拆除你的房屋，不具有安置义务。根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条规定，江东街道对你的申请不具备履行审核职责的条件。另查，江东街道××村于2000年6月10日出台了《义乌市江东街道××村旧村改造实施细则》。同年8月1日，原义乌市江东镇人民政府颁发江政发［2000］24号文件予以同意。自此，江东街道××村旧村改造工作开始启动，至2013年该项工作已基本结束。原审法院认为，本案争议的焦点为被告江东街道办事处对原告卢小芳作出的农村建房用地审批申请不予审核的告知是否合法。根据查明的事实，原告卢小芳不属义乌市行政区划范围内的集体经济组织成员，虽通过购买取得江东街道××村周桃奶户房屋，但未取得相应的集体土地使用权。根据《义乌市江东街道××村旧村改造实施细则》第九条第（1）项“旧村改造范围内，2000年8月1日前合法批准或经村两委同意报有关部门依法处理后的房屋，拆除后可以补偿建房面积或经济补偿，其面积以土地使用证为准。”的规定，原告卢小芳不具有参加江东街道××村旧村改造申请农村建房住宅用地的资格，故被告江东街道办事处所作的答复并无不当。综上，原告卢小芳请求被告江东街道办事处为其履行农村建房用地审核缺乏事实和法律依据，其诉请应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告卢小芳的诉讼请求。案件受理费50元，由原告卢小芳负担。上诉人卢小芳上诉称：一、上诉人被拆除的涉案旧房，系2000年8月1日前合法批准的房屋，拆除后可以补偿建房面积。上诉人一审举证的证据足以证明涉案被拆除房屋系合法房产。依据该涉案2000年7月22日《房地产买卖契约》第三条，房屋移交给乙方时，其该建筑物范围内的土地使用权一并转移给乙方（上诉人）。根据江政发【2000】24号文件附件《义乌市江东街道××村旧村改造实施细则》第六条，旧改拆除的合法房屋用地按照一比一比例给予补偿。一审法院认为上诉人未取得相应的集体土地使用权，系事实认定错误。二、上诉人具有参加江东街道××村旧村改造申请农村建房住宅用地的资格。涉案2000年7月22日《房地产买卖契约》系经义乌市稠城镇鲇溪村民委员会同意，经义乌市房地产交易市场管理所鉴证，并经义乌市江东镇人民政府同意办理过户。该涉案房屋系在旧村改造范围内，且系2000年8月1日前合法批准的房屋，依据《义乌市江东街道××村旧村改造实施细则》第九条第（1）项规定，拆除后可以补偿建房面积，其面积以土地使用证为准。故，一审法院认为上诉人不具有参加江东街道××村旧村改造申请农村建房住宅用地的资格，系事实认定错误。三、江政发【2000】24号文件对被上诉人具有行政约束力。且根据义政【1999】116号文件第三条、第二十五条规定，被上诉人虽没有拆除上诉人的房屋，但其具有旧村改造建房安置义务。根据江政发【2000】24号文件第六条、第九条第（1）项、第十二条、第十四条规定，户籍不在本村的，可根据《实施细则》相应要求前协议、腾空、安置、缴纳三通一平费用。故，上诉人旧房拆除后可依据文件申请建房用地申请，被上诉人应根据江政发【2000】24号文件对上诉人实施建房履行审核审批手续。根据义政【1999】116号文件第三条、第二十五条，旧村改造由各乡镇人民政府负责实施，拆建人必须根据被拆除房屋原土地使用性质，按批准旧村改造规划和办法的规定予以安置。四、与上诉人同属跨村户籍、同等鲇溪村房屋买卖情形的其他买受人，已有部分人得到被上诉人的旧村改造建房安置。被上诉人隐瞒重要证据。被上诉人对上诉人的建房用地安置不予审核审批，已涉嫌滥用职权或徇私舞弊。据上诉人所知，刘某（姓名在卷，下同）户口所在地为江东街道××村，被上诉人为其在鲇溪村土地审批面积36平方米；国税局公务员俞某本人户口所在地不在鲇溪村，被上诉人为其在该村审批面积126平方米。另外，还有朱某、成某等其他与上诉人同等类型的户主也已得到该村旧改建房安置。故上诉人就本案的建房用地申请理应得到被上诉人的审批安置。被上诉人以《浙江省实施办法》第三十六条规定不履行审核职责的抗辩理由不能成立。根据《中华人民共和国物权法》、新修订的《中华人民共和国土地管理法》相关规定，上诉人的相应物权及拆迁安置权益应依法予以保障。涉案被上诉人2019年5月17日《告知书》应予撤销。请求：1、撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审全部诉讼请求；2、一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。被上诉人江东街道办事处答辩称：一、上诉人没有理解被上诉人案涉告知书的内容，被上诉人告知内容是指上诉人不是鲇溪村集体经济组织成员，虽然买受房子但还没有取得集体土地使用权，所以上诉人申请旧村改造要求被上诉人履行住宅用地审核职责，是因上诉人的申请不具备审核条件，而并不是被上诉人不履行职责。本案主要强调的是上诉人非本集体经济组织成员，所买房子的土地使用权没有过户。而上诉人提供的认为同等情况已经获得审批的那些人员，其实都是做过土地使用权证的。旧村改造系被上诉人组织实施，具体由所在村操作，但是上诉人不具备旧改条件。物权法规定宅基地使用权变更需要依照法律规定，上诉人所说的是依据案涉《房地产买卖契约》的规定。上诉人的上诉理由不能成立，一审判决正确。请求驳回上诉，维持原判。二审期间，上诉人卢小芳提交新的证据如下：证据1、江东街道旧村改造分户报批联合审批意见，证明被上诉人为朱某等四户鲇溪非本村集体经济组织成员于2006年12月办理了旧村改造联合审批手续。证据2、义乌市农村住房历史遗留问题审核表、义乌市农村住房历史遗留问题处理有偿使用合同，证明被上诉人于2019年8月为成某等三户鲇溪非本村集体经济组织成员办理了旧村改造土地审批手续。证据3、义乌市农村住房历史遗留问题审核表（镇（街）农处字（2017）第545号，（含附件3：义乌市农村住房历史遗留问题处理有偿使用合同）、农村私人建房建设用地审批呈报表（义乡（镇）改字（2004）第2177号）、房屋拆迁协议书，证明：（1）刘某本人户口所在地为义乌市××村，被上诉人为其在鲇溪村土地审批面积36平方米；（2）被上诉人隐瞒了类似上诉人同等户籍性质的户主旧改审批手续的重要证据。证据4、义乌市农村住房历史遗留问题审核表（镇（街）农处字（2017）第5118号（含附件3：义乌市农村住房历史遗留问题处理有偿使用合同），证明：（1）俞某系义乌市国税局公务员，其本人户口所在地不在鲇溪村，被上诉人于2017年12月为俞某在鲇溪村土地审批面积126平方米；（2）被上诉人隐瞒了类似上诉人同等户籍性质的户主旧改审批手续的重要证据。证据3-4还共同证明被上诉人2019年5月17日《告知书》中“你不属于义乌市江东街道××村集体经济组织成员”、“你不具有参加鲇溪村旧村改造申请农村住宅用地资格”而不予建房审批的理由不能成立。证据5、鲇溪村黄某、朱某户定位测量及面积计算书、身份证复印件，证明：（1）被上诉人为鲇溪非本集体组织成员黄某、朱某户进行建房土地审批后定位安置的事实；（2）作为同等非本集体组织成员的上诉人理应同等待遇得到被上诉人的建房用地审批及安置。被上诉人质证意见：对证据1-5与原件相符的真实性无异议，但是关联性有异议。对证据1朱某原来是鲇溪村人，后来迁到现在的福田街道思古塘村，在鲇溪村有原房占地27.65平方米，并经登记给予一比一安置。成某三兄弟继承了鲇溪村父母的房屋，分别是占地25.6平方米，经土地使用权登记旧改中给予一比一审批。证据2不属于审批手续，是属于进行不动产登记的资料。证据3刘某是鲇溪村外嫁女，父母已经过世，由其继承在鲇溪村占地39.83平方米的房屋，经登记在旧村改造中获批36平方米。证据4俞某的父亲是鲇溪村人，有证139.52平方米、获批126平方米。证据5不是审批材料，而是属于并未测量的面积问题。关于证据2-3中历史遗留问题审核表等资料，均属于不动产登记资料，不是审批资料，以上证据中的人员都是在鲇溪村有土地证的房屋而参加旧改，与上诉人自身情况完全不同。本院审核确认上诉人上述证据的真实性；关于关联性及证明力问题，结合义政【2001】113号、江政发【2000】24号文件批复同意的旧改实施细则相关内容规定进行综合分析后在裁判理由中再作确认。经审理，对原审法院认定的事实，本院予以确认。本院认为，根据《浙江省实施办法》第三十六规定，农村村民建筑住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。同时，本案被诉农村住宅用地审批行为是基于鲇溪村旧村改造而发生，不同于一般的农村住宅用地审批行为，除应遵循《中华人民共和国土地管理法》的原则性规定外，还应当以当地的旧村改造相关文件为依据。本案系上诉人卢小芳针对被上诉人江东街道办事处对其申请住宅用地作出的告知行政行为不服而提起的行政诉讼案件，被上诉人依法具有审核的法定职责，其主体适格。本案争点是被上诉人江东街道办作出的被诉告知行政行为是否有相应的事实和法律依据问题。根据在卷证据及当事人陈述，案涉房屋买卖发生在2000年7月，但案涉房屋的土地使用证至本案起诉止一直登记在原使用权人周桃奶名下；同时，住宅用地审批表填报内容显示鲇溪村经济合作社召开代表会议、公示等程序决定上报上诉人卢小芳住宅用地90平方米后相关部门审核均发生在2018年，故应适用该时期有效的法律法规和规范性文件规定。本案据以确定审核住宅用地的主要规定为江政发【2000】24号文件批复同意的《义乌市江东街道××村旧村改造实施细则》、义政【2001】113号文件规定，上述文件在不与上位法律、法规相冲突情况下，可以作为本案合法性审查的依据。根据《义乌市江东街道××村旧村改造实施细则》第六条规定，“旧村改造拆除的合法房屋的用地补偿按照1：1的比例给予补偿，如与上级文件规定有冲突时，按照有关文件规定执行”；该细则第九条（1）项还明确规定，“旧村改造范围内，2000年8月1日前合法批准或经村两委同意报有关部门依法处理后的房屋，拆除后可以补偿建房面积或经济补偿，其面积以土地使用证为准。”；同时，义政【2001】113号第四十二条规定，“旧村改造在户人口应按本集体经济组织实有在册人口计算。其中，独生子女享受增计1人，现役军人（不含提干）在小学生、劳改、劳教人员在迁出户口迁属本村集体经济组织成员的计算在户人口”，第四十五条第一款规定“······非本村集体经济组织成员在村庄建设规划范围内有祖传旧房的，原则上按1:1的比例补偿，不允许按用地限额标准补足，旧房占地面积超过中户用地限额标准部分不再安排建房用地，由村级组织折价收回。”等规定，本案上诉人卢小芳既非鲇溪村集体经济组织成员,案涉房屋系买卖取得、房屋所占的集体土地使用权并未转移登记至其名下；同上规定，上诉人卢小芳二审提交的新证据中所涉人员获得审批的理由与上诉人并非同一情形，故上诉人的新证据不具备支持其本案诉讼主张的证明力。综上，上诉人卢小芳的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。被上诉人江东街道办事处作出的被诉告知行政行为符合法律法规和所在地文件规定，并无不当。原审判决认定事实清楚，证据充分，裁判结论正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人卢小芳负担。本判决为终审判决。审 判 长 张旭良审 判 员 单晓剑审 判 员 钟雪丹二〇二〇年七月二十三日代书记员 刘灵玲