北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终468号上诉人（一审原告）赵某，男，1973年9月13日出生。委托代理人赵建峰，男，1968年3月18日出生，汉族，北京市宋庄镇文化产业投资开发有限公司员工，住北京市通州区。委托代理人李明宇，北京市达奥律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人刘明，北京市规划和自然资源委员会干部。委托代理人蔡锟，北京达晓律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。法定代表人陆昊，部长。委托代理人吴涤，中华人民共和国自然资源部干部。上诉人赵某因诉被上诉人北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）行政处罚及被上诉人中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）行政复议一案，不服北京市通州区人民法院（2019）京0112行初647号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年7月8日公开开庭审理了本案。上诉人赵某的委托代理人赵建峰、李明宇，被上诉人市规自委的委托代理人刘明、蔡锟，被上诉人自然资源部的委托代理人吴涤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年5月17日，市规自委作出京规自（通）罚字〔2019〕第4号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），主要内容为：经查，赵某在北京市通州区台湖镇碱厂村占地建设房屋、挖塘养鱼的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正,以下简称《2004年版土地管理法》）第三十六条、第四十三条、第四十四条和《基本农田保护条例》第十七条的规定。上述违法事实有下列证据证实，1.国土资源违法案件询问笔录；2.国土资源违法案件现场勘测笔录；3.土地面积报告书；4.土地利用总体规划图；5.京规划国土（通）〔2018〕第3号《责令改正国土资源违法行为通知书》（以下简称《责改通知书》）;6.京规划国土（通）〔2018〕第3号《责令停止国土资源违法行为通知书》（以下简称《责停通知书》）；7.土地承包合同；8.《关于北京市通州区台湖镇碱厂村赵某违法占地造成耕地破坏程度的鉴定意见》（以下简称《鉴定意见》）。市规自委已经于2019年5月7日依法向赵某进行了告知，市规自委于2018年5月7日依法向赵某进行了听证告知，赵某未要求举行听证。根据《2004年版土地管理法》第七十三条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十条以及《基本农田保护条例》第三十条和第三十三条的规定，决定处罚如下：责令赵某退还在北京市通州区台湖镇碱厂村非法占用46291.62平方米（69.44亩）土地，限期拆除赵某在非法占用土地上新建建筑物和其他设施，恢复土地原状，并对赵某非法占用土地造成种植条件破坏的3999.75平方米（6亩）基本农田，处4.4万元/亩罚款，共计人民币26.4万元。赵某对《处罚决定书》不服，向自然资源部申请行政复议，自然资源部于2019年9月11日作出自然资复议〔2019〕885号（决）《中华人民共和国自然资源部行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》）决定：一、将市规自委作出的《处罚决定书》中引用的《2004年版土地管理法》第七十三条的法律依据变更为《2004年版土地管理法》第七十四条。二、维持市规自委作出的《处罚决定书》其余部分的内容。赵某不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销市规自委作出的《处罚决定书》和自然资源部作出的《复议决定书》，本案诉讼费由市规自委和自然资源部共同承担。一审法院经审理查明，2018年12月，市规自委通过卫片发现，赵某占用北京市通州区台湖镇碱厂村的土地进行施工建设，涉嫌违法占地。2018年12月12日，市规自委制作了《违法线索登记表》，并于当日进行了立案。同日，市规自委的执法人员对涉案土地进行了现场勘测，并委托的中测新图（北京）遥感技术有限责任公司（以下简称中测新图公司）对违法占用的土地进行测量，根据中测新图公司出具的《土地面积报告书》，显示赵某涉嫌违法占地的面积为69.44亩。同日，市规自委分别对赵某、台湖镇碱厂村党支部书记吴建国询问涉案土地的相关情况，并制作了询问笔录，赵某在笔录中承认其通过承包坑塘的方式取得了部分涉案土地，并于2017年在涉案土地上建设了房屋、木屋、平台，硬化了道路及鱼塘塘底，且将上述建设用于非农业经营活动，上述建设亦未取得相应部门的用地审批手续，询问笔录上有赵某的签字捺印。吴建国在笔录中陈述赵某最初通过与村委会签订鱼池承包合同的方式获得涉案土地，但对其目前的占地面积不清楚，赵某于2017年在涉诉土地上进行了园区建设，其建设时未向村委会报告。同日，市规自委作出《责改通知书》和《责停通知书》，并留置送达至赵某。2018年12月14日，市规自委组织专家组，对赵某的违法占地造成土地的破坏程度进行论证，并出具了《鉴定意见》，依据2017年通州区台湖镇碱厂村土地利用现状图以及通州区台湖镇土地利用总体规划图（2006-2020年），分析了赵某违法占用各类别土地的情况，并认定赵某的行为造成耕地破坏，导致基本农田6亩耕作层严重破坏，种植条件难以恢复。2019年1月28日，市规自委分别与台湖镇碱厂村党支部书记张朋、碱厂村党支部委员姜海龙、范永明进行谈话，并制作了询问笔录，上述三人在谈话笔录中陈述赵某实际占用的土地超出了其承包土地的面积，侵占了村集体土地，并占用了耕地和基本农田。2019年1月31日，通州区检察院作出《移送涉嫌犯罪案件函》，认为赵某非法占用耕地的行为涉嫌非法占用农用地罪，建议市规自委将案件移送北京市公安局通州分局进行审查。2019年2月1日，市规自委做出《涉嫌犯罪案件移送书》，将案件移送至北京市公安局通州分局。此外，因案情复杂，赵某拒绝配合调查工作，市规自委分别于2019年2月3日、2019年3月11日、2019年4月11日、2019年5月10日作出《国土资源行政处罚决定延期审批单》，延长办案期限。2019年4月30日，市规自委调查终结，作出《土地违法案件调查报告》，载明了对赵某违法占地案的调查情况、基本事实、案件定性及处理建议。2019年5月7日，市规自委作出《行政处罚告知书》和《听证告知书》，并留置送达至赵某。2019年5月17日，市规自委召开集体讨论会议并制作了《国土资源违法案件集体讨论决定笔录》，同日，市规自委做出《违法案件处理决定呈批表》，决定对赵某进行行政处罚。同日，市规自委作出《处罚决定书》，并留置送达至赵某。赵某因对《处罚决定书》不服，于2019年5月29日向自然资源部提起行政复议，2019年6月20日，自然资源部收到赵某邮寄的复议申请材料，并予以立案。2019年6月24日，自然资源部作出《行政复议通知书》并送达至市规自委，2019年7月5日，市规自委作出《行政复议答复书》。因情况复杂，自然资源部于2019年8月15日作出行政复议延期通知书，并送达至赵某和市规自委。经审查，2019年9月11日，自然资源部作出《复议决定书》，将《处罚决定书》中引用的《2004年版土地管理法》第七十三条变更为《2004年版土地管理法》第七十四条，并维持了《处罚决定书》的其余部分内容。另查，2018年11月8日，因组织机构调整，原北京市规划和国土资源管理委员会的职权由市规自委承继。一审法院认为，根据《2004年版土地管理法》第五条、第六十六条之规定，市规自委对本辖区内的违反土地管理法律、法规的行为有及时受理并组织核查、处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条的规定，自然资源部作为市规自委的上一级行政机关，具有受理赵某的复议申请，并做出处理的法定职责。关于赵某是否存在违法占地之事实，一审法院认为，《2004年版土地管理法》第三十六条第二款、第三款规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《基本农田保护条例》第十七条第一款规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。本案中，虽然赵某通过与碱厂村村委会签订的土地承包合同的方式取得了涉案部分土地的使用权，但赵某在未办理农用地转用审批手续的情况下，在涉案土地上建设房屋、平台及硬化道路、鱼塘塘底，并将上述建设用于经营农业观光园，从事非农业经营活动，且根据市规自委的委托专家组出具的《鉴定意见》，赵某违法占用土地并建设的行为造成6亩基本农田的耕作层严重破坏，赵某的上述行为违反了前述法律的强制性规定，已构成违法占地，依法应当予以查处，市规自委作出的《处罚决定书》认定事实并无不当。针对赵某提出的违法占地面积并非69.44亩，总体面积认定有误的主张，一审法院认为，首先，市规自委的工作人员已对涉诉土地进行了现场勘测，并且，根据《现场勘测视频》载明的内容，赵某亦对涉案土地进行了现场指界，此后，市规自委委托的中测新图（北京）遥感技术有限责任公司（以下简称中测新图公司）依据现场勘测情况作出《面积报告书》并认定相应的违法占地面积，并无不妥；其次，经一审法院向双方当事人核实，赵某违法占地并建设的农业观光园具有土墙堆积而成的边界，能与周围的土地作出明显区分，赵某所述的其本人及张凤兰的口粮田也位于边界之内，市规自委将农业观光园整体地作为违法占地项目，并依据其四至认定赵某的违法占地面积，并无不当，因此，一审法院对赵某提出的上述主张不予采信。关于市规自委作出《处罚决定书》的程序问题，一审法院认为市规自委履行了立案、调查、现场勘测、处罚告知、听证告知及送达等程序，符合法律规定，并无不当。针对赵某提出的市规自委履行内部程序时，部分文件仅显示一个承办人的做法不符合法律规定的主张，一审法院认为，目前法律法规对行政行为内部审批文件的承办人员人数并无明确规定，且赵某提出的此问题并未对其权利义务产生实际影响，故对于赵某的该项主张，一审法院不予支持。针对赵某提出的市规自委京规自（通）处告字〔2019〕第4号《行政处罚告知书》（以下简称《行政处罚告知书》）、京规自（通）处告字〔2019〕第4号《行政处罚听证告知书》（以下简称《听证告知书》）以及《处罚决定书》送达程序不合法的问题，一审法院认为，在赵某被羁押且拒绝接受相关文书的情况下，市规自委的工作人员采取录像方式告知并送达相关文书的方式并无不当，一审法院对此不持异议。此外，自然资源部针对赵某的行政复议申请履行了受理、调查、处理等程序，履行程序合法，并对市规自委适用法律错误予以更正，一审法院对此予以支持。综上依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赵某的诉讼请求。赵某不服一审判决，上诉至本院，其事实和理由为：一、一审认定的造成农用地被破坏的事实不存在。规划手续不能证明上诉人存在破坏耕地的具体行为。二、所谓观光农业并没有给国家、集体或第三人造成任何损害。而且上诉人是以鱼塘养殖为主，该行为与承包土地的用途是一致的，村集体所谓的改变土地用途的理由不能成立。种植业变成现场采摘、养殖业变成现场垂钓均是法律和政策允许的。上诉人承包土地后没有脱离渔业养殖的根本经营项目，没有根本改变土地用途，符合承包合同约定的使用项目。三、一审判决认定事实不清。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回原审法院重新审理，并判令本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。市规自委同意一审判决，请求二审法院予以维持，不同意上诉人的上诉请求，请求予以驳回。自然资源部同意一审判决，请求二审法院予以维持，不同意上诉人的上诉请求，请求予以驳回。赵某在法定期限内向一审法院提交以下证据，并在庭审中出示：1.《处罚决定书》，证明处罚情况；2.《复议决定书》，证明复议结果；3.4.6亩的坑塘承包合同、10.9亩的坑塘承包合同、3.7亩的坑塘承包合同、5.8亩的坑塘承包合同，证明以上四份合同是2003年签订的合同，当时约定的面积是水面面积不包括鱼塘护坡的面积，在合同中没有显示护坡和通道面积，但是合同的示意图上有该面积存在；4.养殖小区规划建设标准；5.吴文利坑塘承包合同；6.土地承包合同（延包）；7.土地承包经营权证书；8.证明；证据4至8共同证明涉诉土地的来源；9.（2014）通民初字第10272号民事判决书，证明碱厂村村委会同意赵某建房，但却按照违法建筑拆除，碱厂村村委会存在推卸责任的情形；10.市规划国土委通州分局（原规划）（2019）第107号——答《答复告知书》及附图，证明场地性质。市规自委在法定期限内依法向一审法院提交了如下证据和法律依据材料，其中证据材料为：1.《违法线索登记表》、《土地违法案件核查报告》、京规划国土（通州）分局立字〔2018〕第2号《立案呈批表》（以下简称立案呈批表）、《国土资源行政处罚决定延期审批单》（4份）、《土地违法案件调查报告》《行政处罚告知书》及送达回证、《听证告知书》及送达回证、《国土资源违法案件集体讨论决定笔录》、《责改通知书》及送达回证、《责停通知书》及送达回证、《违法案件处理决定呈批表》、《处罚决定书》及送达回证，证明市规自委作出《处罚决定书》合法；2.卫星图片（12张）、现场照片（15张）、《2016年土地利用现状图》、《2017年土地利用现状图》、《2006-2020年通州区土地利用总体规划（乡镇级）》、赵某询问笔录、吴建国询问笔录、张朋询问笔录、姜海龙询问笔录、范永明询问笔录、吴建国身份证复印件、土地调查委托书、赵建峰身份证复印件、国土资源违法案件现场勘测笔录、《土地面积报告书》、《鉴定意见》、《证明》、《农村土地承包合同书》、《经济合同》3份，证明赵某违法占地的事实；3.京通检侦监建移〔2019〕5号北京市通州区人民检察院建议移送涉嫌犯罪案件函（以下简称《移送涉嫌犯罪案件函》）、行政执法机关移送涉嫌犯罪案件登记表（以下简称《移送表》）、《涉嫌犯罪案件移送书》及送达回证、《北京市非税收入一般缴款书》，证明市规自委将赵某涉嫌犯罪线索移送公安机关；4.《复议决定书》，证明本案经过复议维持了市规自委的处罚决定；5.送达的录像光盘及文字整理，证明市规自委依法向赵某送达了《处罚决定书》，程序合法。其中法律依据为：1.《2004年版土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条，证明市规自委具有作出《处罚决定书》的法定职责，适用法律正确；2.《2004年版土地管理法》第四十二条，证明市规自委作出的《处罚决定书》裁量合理；3.《国土资源行政处罚办法》，证明市规自委作出的《处罚决定书》的程序合法。自然资源部在法定期限内依法向一审法院提交了如下证据材料：1.《行政复议申请书》；2.《行政复议申请书》的收件单；证据1、2共同证明自然资源部收到赵某的行政复议申请书的时间；3.《行政复议通知书》，证明自然资源部按期作出复议答复通知；4.《行政复议通知书》的邮单及邮件查询记录，证明自然资源部向市规自委邮寄了行政复议答复通知书；5.《行政复议案件答复书》，证明市规自委按期作出复议答复；6.《行政复议延期通知书》；7.《行政复议延期通知书》的邮单及其邮件查询结果；证据6、7证明自然资源部按期作出行政复议延期通知书；8.《复议决定书》的邮单及其邮件查询结果，证明自然资源部向赵某邮寄了行政复议决定书，赵某已经签收；9.《违法线索登记表》；10.土地违法案件核查报告；11.立案呈批表；12.国土资源违法案件询问笔录（5份）；13.国土资源违法案件现场勘测笔录；14.土地面积报告书；15.《责改通知书》及其送达回证；16.《责停通知书》及送达回证；17.《鉴定意见》；18.4份《国有资源行政处罚决定延期审批单》；19.《土地违法案件调查报告》；20.《行政处罚告知书》及送达回证；21.《听证告知书》及送达回证；22.《国土资源违法案件集体讨论决定笔录》；23.《违法案件处理决定呈批表》；24.京规通执字[2019]3号《送达回证》；证据9-24，证明市规自委作出的告知书事实清楚、证据确凿，依据正确、程序合法、内容适当。2019年12月3日，一审法院依法向市规自委调取了其在行政程序中，对涉案场地进行指界的《现场勘测视频》。一审法院对上述证据认证如下：赵某提交的证据1、2，市规自委提交的证据1中的《处罚决定书》和证据4系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，一审法院不予认证。赵某提交的其他证据内容真实，但无法证明赵某不存在违法占地和改变土地用途的事实，故一审法院对其证明目的不予采信。针对市规自委提交的其他证据以及法律依据，内容真实，形式合法，能够证明市规自委对涉诉案件进行调查、处理的过程，一审法院予以采信。自然资源部提交的证据及法律依据能够证明其受理赵某的复议申请，并做出处理的过程，一审法院予以采信。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《2004年版土地管理法》第五条、第六十六条之规定，市规自委对本辖区内的违反土地管理法律、法规的行为有及时受理并组织核查、处理的法定职责。根据《行政复议法》第十二条的规定，自然资源部作为市规自委的上一级行政机关，具有受理赵某的复议申请，并做出处理的法定职责。《2004年版土地管理法》第三十六条第二款、第三款规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《基本农田保护条例》第十七条第一款规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。本案中，虽然赵某通过与碱厂村村委会签订的土地承包合同的方式取得了涉案部分土地的使用权，但赵某在未办理农用地转用审批手续的情况下，在涉案土地上建设房屋、平台及硬化道路、鱼塘塘底，并将上述建设用于经营农业观光园，从事非农业经营活动，且根据市规自委的委托专家组出具的《鉴定意见》，赵某违法占用土地并建设的行为造成6亩基本农田的耕作层严重破坏，赵某的上述行为违反了前述法律的强制性规定，已构成违法占地，依法应当予以查处。市规自委的工作人员已对涉诉土地进行了现场勘测，并委托的中测新图公司依据现场勘测情况作出《面积报告书》，据此认定违法占地面积。在此过程中，市规自委履行了立案、调查、现场勘测、处罚告知、听证告知及送达等法定程序。基于此，市规自委作出被诉《处罚决定书》认定事实、履行程序符合法律规定。自然资源部作为行政复议机关针对赵某的行政复议申请履行了受理、调查、处理等程序，复议程序合法，并对市规自委适用法律错误予以更正，复议结果亦无不当。综上，一审法院判决驳回赵某的诉讼请求正确，本院应予维持。赵某的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人赵某负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  杨 旸审 判 员  陈 静审 判 员  王 菲二〇二〇年七月十六日法官助理  李露希法官助理  林淡萍