江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终279号上诉人（原审原告）九江经济技术开发区丽华地板加工厂，地址：九江市经济技术开发区阎家渡木材市场一期内，统一社会信用代码92360406MA37X6E048。经营者雷丽华，个体工商户，女，畲族，1977年6月11日出生，住武宁县。被上诉人（原审被告）九江市经济技术开发区管理委员会。法定代表人柯尊玉，该管委会主任。被上诉人（原审被告）九江市城西港区管理局。法定代表人罗智敏，该局局长。两被上诉人委托代理人刘辉，江西亚都律师事务所律师。上诉人九江经济技术开发区丽华地板加工厂（下称丽华地板）因诉九江市经济技术开发区管理委员会（下称经开区管委会）、九江市城西港区管理局房屋行政强制一案，不服九江市中级人民法院（2019）赣04行初129号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。上诉人丽华地板起诉称，上诉人在阎家渡木材市场内建有厂房一处，从事木材加工、销售生产经营，2019年7月26日凌晨5点左右，一群不明身份人员（未出示任何证件、未出具任何执行类文书）强行拆除了上诉人的经营厂房。上诉人曾拨打110电话报警，公安机关出警后现场答复称：“这是政府行为，不属于公安机关管辖”，但未告知具体的强拆实施主体。上诉人自行搜集有关报道和文件后推知，此次强拆行为只可能是由九江市阎家渡物资运输服务有限公司及周围环境整治工作领导小组（以下简称“整治小组”）、九江市经开区城西港区管理局组织实施。鉴于该整治小组是经开区管委会成立的临时机构，不具有行政主体资格，依据有关法律规定，其所作出的行政行为，应当由成立它的行政机关，即经开区管委会作为担责主体。据此，上诉人不服上述强制拆除行为，在未收到执行决定类文书，无法准确确定强拆实施主体的情况下，依法将经开区管委会和城西港区管理局列为共同被告，向法院提起行政诉讼，请求确认被上诉人强制拆除上诉人经营厂房的行政行为违法。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一项之规定，“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”，本案上诉人起诉时以九江市经济技术开发区管理委员会、九江市城西港区管理局为被告，主张被告实施了强制拆除的事实行为。基于上诉人所列的被告，根据级别管辖的规定，原审法院对上诉人的起诉予以受理。受理后，对于是否符合起诉的条件，仍应进一步审查。经审查，上诉人现有证据无法证实九江市经济技术开发区管理委员会、九江市城西港区管理局参与实施被诉的强拆行为。根据涉案的《关于限期清除行洪障碍物的通知》《关于紧急清楚行洪障碍物的通知》《关于申请紧急清除行洪障碍物的报告》《关于做好清除行洪障碍物的回复》以及九江经开区防汛抗旱指挥部办公室出具的《证明》等相关文件显示该拆除行为系防洪清障行为。《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”据此，防洪清障行为依法应由相应的防汛指挥机构组织实施，并承担相应的责任。综合以上因素，上诉人将九江市经济技术开发区管理委员会、九江市城西港区管理局列为本案被告无事实依据，九江市经济技术开发区管理委员会、九江市城西港区管理局作为本案被告主体不适格。上诉人对其受到的损失应当以实际实施拆除行为的行政机关为被告，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定的审级诉讼寻求救济。经原审法院释明，上诉人仅同意追加被告，拒绝变更被告，而追加被告适用的前提是其他被告适格但遗漏部分被告，本案系上诉人起诉时错列被告，故上诉人申请追加被告依法不能成立。原审法院亦已告知其可以对适格被告向有管辖权的法院另行起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，错列被告且拒绝变更的，应予驳回起诉。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定驳回丽华地板的起诉。丽华地板提出上诉称：1.被上诉人提供的证据不足以确定强拆实施主体是其他单位，更不能证明其不是强拆主体，原审裁定陈述事实错误。被上诉人原审提交的材料，谈话过程中，曾出示给上诉人，上诉材料并不能证明上诉人的厂房是防汛抗旱指挥部拆除，上诉人也一直没有收到防汛抗旱指挥部的拆除决定、文件和通知。防汛抗旱指挥部的通知都是发给案外其他单位，且不是强拆决定，所以这些通知最多只能算是一条线索，说明防汛抗旱指挥部有实施强拆的可能性。厂房被强拆前一直是由九江市城西港区管理局、整治小组的工作人员在做工作要求拆除，整治小组也确实委托了施工队伍对其他部分经营户厂房实施拆除。2.被上诉人提供的材料无法证明真实的强拆主体，且原审法院谈话中也未明确要求上诉人变更被告为其他某一具体的行政主体，只是说被告主张实施行为是防汛抗旱指挥机构。至于是哪一级的防汛抗旱指挥机构，有无诉讼主体资格，是否适格被告，没有告知，所以上诉人无法变更被告。3.如果强拆行为的实施主体能够确定，相关证据能够证明确实不是被上诉人组织实施，上诉人是同意变更被告的，之所以要求追加而非直接变更，是因为被上诉人提供的证据证明力不足，原审裁定驳回起诉确有错误。综上，请求本院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理或由其他中院审理本案。经开区管委会、九江市城西港区管理局答辩称，涉案区域厂房前期搬迁动员工作，确由整治小组负责。因涉案厂房处于长江堤坝与引水面之间，阻碍了长江的行洪安全，为防洪需要，由永安乡防汛抗旱指挥所组织协调相关单位人员拆除了涉案厂房。请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，应当裁定驳回起诉。行政诉讼中，被告适格是起诉成立的要件之一，原告应当提供相应的证据证明被诉行政行为系被告所实施，人民法院也应当主动审查原告的起诉是否具备起诉条件。在起诉阶段，原告提供了初步的证据证明被告适格时，人民法院对其起诉应当先行受理，但对于适格被告问题，人民法院在案件审理过程中，仍应进一步查清确认。本案中，两被上诉人在案件审理过程中，否认拆除行为系其所为，并提供了九江市经济技术开发区永安乡防汛抗旱指挥所《关于限期清除行洪障碍物的通知》《关于紧急清除行洪障碍物的通知》《关于申请紧急清除行洪障碍物的报告》《关于实施阎家渡地块行洪障碍物强制清障的请求协调函》、九江经开区防汛抗旱指挥部《关于做好清除行洪障碍物的回复》等相关材料，并有九江市经济技术开发区永安乡防汛抗旱指挥所、九江经开区防汛抗旱指挥部办公室向原审法院出具的《证明》，可以证明涉诉拆除行为系永安乡防汛抗旱指挥所组织相关单位人员实施，拆除行为并非两被上诉人所为，两被上诉人不是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”《江西省实施办法》第二十九条第二款第（六）项：“在汛期，乡镇人民政府及有关部门、企事业单位，可根据防汛抗洪工作需要，设立临时防汛指挥机构，落实自保措施”的规定，临时防汛指挥机构永安乡防汛抗旱指挥所实施的行为，应当由设立该指挥所的永安乡人民政府承担相应的法律责任。上诉人在原审法院释明后，仍不同意变更为适格被告，原审法院据此驳回其起诉，并无不当。综上，上诉人的上诉请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 芬审判员 章 华审判员 彭彩玲二〇二〇年七月十六日法官助理张小光书记员涂雪儿