杭州市富阳区人民法院 民 事 判 决 书 （2020）浙0111民初3298号 原告：申屠水连（曾用名：屠水连），女，1978年1月21日出生，汉族，住杭州市富阳区。 原告：徐某，女，2004年1月15日出生,汉族，住杭州市富阳区。 委托诉讼代理人：张赵泳,浙江杭天信律师事务所律师。 被告：杭州富阳城市建设投资集团有限公司，统一社会信用代码：9133018372523789XJ,住所地：杭州市富阳区富春街道恩波大道99号。 法定代表人：陈孝华。 委托诉讼代理人：倪俊卿，浙江富春江律师事务所律师。 委托诉讼代理人：章鹏飞，浙江富春江律师事务所律师。 第三人（追加）：申屠正元，男，1950年3月14日出生，，汉族，住杭州市富阳区。 第三人（追加）：吴菊凤，女，1957年9月3日出生，汉族，住杭州市富阳区。 第三人（追加）：林菊华（曾用名：林菊琴），女，1985年12月14日出生，汉族，住杭州市富阳区。 第三人（追加）：申屠水平（曾用名：屠水平），男，1980年1月16日出生，汉族，住杭州市富阳区。 第三人（追加）：申屠某1，女，2007年9月7日出生，汉族，住杭州市富阳区。 法定代理人：林菊华，女，系申屠天悦母亲。 第三人（追加）：申屠某2，男，2012年5月2日出生，汉族，住杭州市富阳区。 法定代理人：林菊华，女，系申屠天佑母亲。 原告申屠水连、徐某与被告杭州富阳城市建设投资集团有限公司（以下简称城投公司）合同纠纷一案，本院于2020年6月12日立案后，依法适用简易程序。后申屠正元、吴菊凤、林菊华、申屠水平、申屠某1、申屠某2申请作为第三人参加诉讼，本院经审查予以准许，并于2020年7月2日公开开庭进行了审理。原告申屠水连、徐某的委托诉讼代理人张赵泳，被告城投公司的委托诉讼代理人倪俊卿、章鹏飞到庭参加诉讼，第三人申屠正元、吴菊凤、林菊华、申屠水平、申屠某1、申屠某2经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告申屠水连、徐某向本院提出诉讼请求：1.判令被告向原告方交付因徐某作为独生女而增加的虚拟人口1人可得的80平方米的拆迁安置房（其中50平方米按照重置价740元每平方米购买多层，另外30平方米按照成本价2400元每平方米购买高层或小高层）或可得的90平方米的拆迁安置房（其中50平方米按照重置价740元每平方米购买高层或小高层，另外40平方米按照成本价2400元每平方米购买高层或按照2200元购买小高层）；若不能以房屋安置的，则支付货币安置款人民币700000元；2.被告向原告支付逾期交房或付款利息损失85215元（以700000元为基数，自2018年2月15日起至2019年8月19日，按照6%／年计算；2019年8月20日起至2020年5月24日止，按同期全国银行间拆借中心公布的贷款市场报价利率计算），2020年5月25日起至实际履行日止的利息损失按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率另算）；3.本案诉讼费用由被告承担。审理中，原告将诉讼请求变更为：1.被告支付原告货币安置款人民币667000元；2.被告向原告支付逾期交房或付款利息损失85215元（以667000元为基数，自2018年2月15日起至2019年8月19日，按照6%／年计算；2019年8月20日起至2020年5月24日止，按同期全国银行间拆借中心公布的贷款市场报价利率计算），2020年5月25日起至实际履行日止的利息损失按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率另算）；3.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：申屠正元与吴菊凤为夫妻关系，育有儿子申屠水平，女儿申屠水连，申屠水平与林菊华婚后于2007年生育女儿申屠某1，2016年生育儿子申屠某2原告申屠水连与徐洪成于2001年结婚，并于2004年1月15日育有一女徐某。2008年6月30日，申屠水平、林菊华、申屠某1三人单独立户（申屠某2出生后变为四人），申屠正元、吴菊凤、申屠水连、徐某为一户，户主为申屠正元。 2012年，因高教园综合体开发建设的需要，原告户所在的三联村在搬迁红线范围之内，杭州市富阳区人民政府富春街道办事处（以下简称富春街道办）委托富阳市城市建设投资集团有限公司高教园综合体项目分公司（以下简称城投高教园分公司）作为搬迁人，2012年7月15日城投高教园分公司与原告户签订《房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称安置协议），安置协议第一条被搬迁房屋基本情况；第二条约定乙方选择调产安置方式；第四条约定乙方在册安置人口为7人；第六条约定安置地点为富春街道三联村，乙方符合多（高）层安置房安置人为9人，最多可享受多（高）层公寓楼安置面积为450平方米，按重置价740元每平方米安置，如果选择多层公寓安置的，允许按成本价2400元每平方米购买高层或按照2200元购买小高层公寓楼面积为270平方米；如果选择高层或者小高层公寓楼安置的，允许按成本价2400元每平方米购买高层或按照2200元购买小高层公寓楼面积为360平方米；安置协议对其他条款作出约定。 依据《富阳市高教园综合体开发建设涉及集体土地住宅房屋搬迁补偿安置方案》，第三条立户和安置人口界定第（二）项安置人口界定条款约定，按实施拆迁或申请购房时在册农业人口计，农业人口按一人一计，已婚尚未有子女的可以增加一个安置人口，独生子女或超过35周岁的未婚大龄青年按两人计。 根据以上规定，安置协议中的安置人口9人应为原告申屠正元、吴菊凤、申屠水平、林菊华、申屠某1、申屠水连和徐某，及申屠某1作为独生子女增加虚拟人口一人，徐某作为独生女增加虚拟人口一人，总共9人。2016年申屠水平、林菊华生育儿子申屠某2后，申屠某1的独生子女虚拟人口一人转为实际安置人口申屠某2。其余不变。然而时隔几年后的2018年安置房交房之际，原告被告知只能调产安置8人，而安置协议中的原告徐某作为独生女而增加的虚拟人口1人既无权享受调产安置亦无权享受货币安置待遇。 被告于2017年1月5日作出《关于注销高教园综合体项目分公司的决定》，被告作为股东在股东会决议上加盖了公章，并于当日向富阳区工商局申请注销，注销原因为分公司被公司注销，2017年1月6日富阳区工商局作出（富）准予注销【2017】第128529号《注销登记审核表》，城投高教园分公司于1月6日被被告申请注销并于当日正式注销，根据《公司法》及司法解释之规定，分公司不具有独立的法人资格，相应的民事责任应由总公司来承担；被告作为城投高教园分公司的股东注销分公司未履行清算程序、未依法和怠于履行通知和公告义务，被告应对城投高教园分公司的债务承担赔偿责任。 另，被告在另三案中辩称已无安置房以供安置，故原告亦可依据政策规定，直接要求货币安置。原告以分房之时作为计算利息损失的节点。 原告认为，原、被告双方已就徐某作为独生女的虚拟人口1人进行调产安置达成书面协议，该协议系双方真实意思表示，原告基于对被告的信赖拆除并腾空了房屋。被告以无房源用以安置，原告对于货币安置的方案亦可接受。被告既不调产安置也不货币安置的行为违反了安置协议的书面约定、政策规定和法律规定，实属违约，原告诉讼请求具有事实和法律依据，为维护自身合法权益，特诉至贵院，望判如所请。 被告城投公司辩称，一、案涉安置协议性质为行政合同，不属于民事案件的受理范围，应裁定驳回原告起诉。理由如下：本案纠纷并非因行政机关或者国有公司收购个别房屋引发，而系政府为了实现公共利益和行政管理目标（即建设高教园），以委托国有公司“收购”来代替应当依法进行的“征收”而引发。案涉安置协议名义上的签订主体虽是富阳市城市建设投资集团有限公司高教园综合体项目分公司（也就是现在的被告），但实际上，被告接受富阳市高教园综合体开发建设指挥部和富春街道办的委托（详见房屋搬迁补偿安置方案），出面签订协议，并提供相关资金。被告并不直接参与搬迁工作，相关搬迁政策由政府设置的临时机构制定，具体的拆迁工作由富春街道办实施。被告签订安置协议的行为，属于政府征收职能的委托，该类行为依法属于行政诉讼审查范畴。被告提供一个类似案件的最高院的判例，支持该观点，请法庭予以考虑。 再者，原告的起诉状中也自认是富春街道办委托被告的分公司作为搬迁人。因此，依照《行政诉讼法》第十二条的规定，因行政合同引发争议，属于行政纠纷，原告应提起行政诉讼。行政合同的一个重要特点是，政府方因维护公共利益的需要或法律政策的调整，可以单方面变更或解除合同。在案涉房屋的搬迁过程中，能依照的地方法规有《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》（1998年施行）和《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》（2014年施行），这两个规定明确房屋征收的被补偿人是指被征收土地涉及补偿的房屋及其附属物的合法所有权人，且未规定一个拆迁户可以同时享有两个及两个以上虚拟人口的情况。《富阳市高教园综合体开发建设涉及集体土地住宅房屋房屋搬迁补偿安置有关政策解释》规定，“在搬迁地虽有常住户口，但属投亲挂友及挂靠等类型，不作安置人口”。后，富阳区人民政府出台《杭州市富阳区征收集体所有土地房屋补偿实施细则》，该规范性文件规定“户籍挂靠人员不计入安置人口”，而原告徐某属于外嫁女的子女，其不属于被搬迁房屋的权利人，且是挂靠户，故本不应计入安置人口，更何谈虚拟安置人口。 富春街道办为了维护公共利益需要，同时亦为了符合法规与政策，于2018年1月30日进一步出台了《富春街道高教园区“三联嘉苑”安置房分配安置人口界定政策》，取消了外嫁女的独生子女享有虚拟加1的优惠措施。被告认为，根据富阳搬迁安置的实际情况和历史过程，一个拆迁户不存在“享有2个或以上的独生子女加1的情况”是一项透明的政策，且一直贯彻至今。之所以在签订房屋搬迁安置补偿协议时，会给予案涉拆迁户2个虚拟名额，系富春街道办工作人员对政策的误读，并非被告的真实意思表示。综上，政府方基于优益权，调整原告所在户的安置人口名额，合情合理合法。 二、退一步讲，案涉搬迁协议属于民事合同的，原告的起诉还缺乏必要的共同原告。根据《富阳市高教园综合体开发建设涉及集体土地住宅房屋搬迁补偿安置方案》的规定，拆迁户（或者说安置户）的立户界定是以“富阳市农村宅基地管理法办法中符合宅基地审批条件”作为依据的，并非是公安户籍管理中所指的户籍。基于合同相对性原理，房屋搬迁安置补偿协议中被搬迁人应该是“户”，而非某个户成员。户成员是以“户”为单位享有相关的合同权利。本案中，两个原告并未与被告签订协议，并非是合同一方的当事人，故应以全部户成员作为原告起诉。若原告拒绝追加共同原告的，法庭应以原告主体不适格，驳回其起诉。 三、退一步讲，案涉安置协议属于民事合同的，被告变更合同内容，亦不属于违约。安置协议内容较为简单，是搬迁安置工作的基础性协议，但并不包括全部内容。在履行协议时，还须适用安置方案、政策解释、安置人口界定政策这三个规范性文件。缺乏这三个文件，合同势必将无法履行。而在事实上，无论原告和被告，还是其他被搬迁户，均是按照这三个文件，享有相关权利，并履行了相关义务。上述三个文件是政府部门统一制作、统一编号、统一公布，并有相关备案的规范性文件。安置方案与政策解释是在同一日公布，政策解释是对安置方案的细化和补充，两份文件有着相同的效力。安置人口界定政策是搬迁实施单位在实施搬迁过程中，综合新旧政策与规定，针对新出现的或复杂的情况，对人口界定的进一步解释。按照合同法的相关规定，这三个文件虽未有原告签名，但在其明知的情况下，履行了相关内容也享有了相关权利的，均对其具有拘束力。 根据该政策解释第二大点安置人口界定的第4条规定“在搬迁地虽有常住户口，但属投亲挂友及挂靠等类型，不作安置人口”。安置人口界定政策第三条第四点，对出嫁女的子女享有独生子女虚拟加1安置人口进行纠错，取消了其虚拟人口。从履约情况来看，原告和其他成员在搬迁安置过程中，均未对该虚拟安置人口提出过异议。户代表在签订其他有关文件，办理相关选房手续时，亦均未提出异议，应视为承认了政府方对合同内容的调整。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。第三人申屠正元、吴菊凤、林菊华、申屠水平、申屠某1、申屠某2未到庭，视为自动放弃质证权利。对原告提交的户口本、《富阳市高教园综合体开发建设涉及集体土地住宅房屋搬迁补偿安置方案》、申屠水连和徐洪成结婚证、徐某独生子女父母光荣证、出生医学证明、股东股份登记表，申屠水平和林菊华结婚证、申屠某1出生证、申屠某2出生证、分公司登记基本情况、关于注销高教园综合体项目分公司的决定、分公司注销登记申请书、注销登记审核表各1份，被告质证后认为无异议，本院经审查予以认定并在卷佐证。对有异议的证据和事实，本院认定如下： 一、原告申屠水连、徐某提供的证据。 1.《房屋搬迁补偿安置协议》1份（复印件），以证明安置协议签订时原告在册人口为7人，实际安置人口为9人；每一安置人口可获得80或90平方米的安置房的事实； 2.安置人口界定表1份（复印件），以证明安置协议签订时的在册人口7人人别为申屠正元、吴菊凤、申屠水平、林菊华、申屠某1、申屠水连、徐某的事实。 被告城投公司质证后认为，对证据1的真实性无异议，对部分内容有异议，第六条第三点，当时核定9人系工作人员疏忽，不符合当时法律规定和相关政策，实际应为8人。证据2的真实性有异议，与被告向街道办调取的界定表虚拟人口和人口小计记载是不一致的，被告认为街道办提供的证据是真实的。 本院经审查认为，证据1系双方当事人自愿签订，对该证据予以认定。证据2，由于系复印件，本院不予认定。 二、被告城投公司提供的证据。 1.《杭州市富阳区征收集体所有土地房屋补偿实施细则》、《富阳市农村宅基地管理法办法》、《银湖新区开发建设指挥部关于农村多高层公寓建设的实施意见》（均系复印件），以证明政府方出台相关安置方案、被告签订房屋搬迁安置补偿协议、政府方（包括被告）履行协议所依据的法规、政策性文件。上述文件规定：被补偿人是指被征收土地涉及补偿的房屋及其附属物的合法所有权人，户籍挂靠人员不计入安置人口； 2.《富阳市高教园综合体开发建设涉及集体土地住宅房屋搬迁补偿安置方案》、《富阳市高教园综合体开发建设涉及集体土地住宅房屋搬迁补偿安置有关政策解释》、《富春街道高教园区“三联嘉苑”安置房分配安置人口界定政策》，以证明原告所在户、被告以及政府方均按照三个政策享有合同权利和履行合同义务，进一步证明户籍挂靠人员不计入安置人口；对外嫁女的独生子女享有虚拟加1进行统一纠错； 3.安置人口界定表1份、安置房确权协议书3份、全货币回购安置计算表1份、安置（认购）款项计算表1份（均系富春街道办盖章确认的复印件），以证明原告所在户成员在签订其他协议时未对政府方调整安置人口提出异议，仍然履行了相关义务，享有了相关权利，应视为认可变更内容。 原告质证后认为，对证据1中的《杭州市富阳区征收集体所有土地房屋补偿事实细则》、《富阳市农村宅基地管理法办法》形式真实性没有异议，但不能证明原告徐某是挂靠人口。对《银湖新区开发建设指挥部关于农村多高层公寓建设的实施意见》关联性有异议，原告是富春街道，不是同一区块。 证据2，《富阳市高教园综合体开发建设涉及集体土地住宅房屋搬迁补偿安置方案》文号是【2010】1号，该文件用于一期项目。《富阳市高教园综合体开发建设涉及集体土地住宅房屋搬迁补偿安置有关政策解释》是对【2010】1号文件的解释，不适用于二期。案涉搬迁房屋系二期，应该用【2011】10号政策文件或者【2011】16号政策文件，关于立户的人口界定都是一样，独生子女都可享受虚拟人口加1。《富春街道高教园区“三联嘉苑”安置房分配安置人口界定政策》真实性、合法性、关联性均有异议，原告对此不知情，该政策没有署名，未看到原件。被告在之前案件中从未提及有该证据。即使真实也是安置协议签订后新作出的政策，不能约束原告。 证据3，安置人口界定表确实由街道办盖章，但是对其真实性不认可，没有户主签字，搬迁区块均有户主签字，不签字不能参加摇号不能享受回迁奖。本案原告户申屠水平在界定表签过字的，其写过“本户缺徐某虚拟人口1人，保留诉讼权利”。且被告提供的界定表有改动，徐某的名字后面有“独生”2字，虚拟人口后面是2，人口小计是7，没有“＋1”，要求核对原件。对其他证据真实性予以认可，但不能达到被告证明目的，不能证明原告户认可变动。 本院经审查认为，对证据1、证据2的真实性予以认定，对证明目的不予认定。对证据3中的安置人口界定表，因有涂改，且并无申屠正元户内成员的签字，故对该证据本院不予认定，对证据3中其他材料的真实性予以认定，对证明目的不予认定。 本院经审理认定事实如下： 申屠正元、吴菊凤为夫妻关系，二人于1978年育有一女申屠水连，1980年育有一子申屠水平。申屠水平、林菊华婚后于2007年育有一女申屠某1，于2012年育有一子申屠某2。原告申屠水连、案外人徐洪成于2001年登记结为夫妻，后于2004年育有一女徐某。2008年6月30日，申屠水平、林菊华、申屠某1三人单独立户；申屠正元、吴菊凤、申屠水连、徐某为一户，户主为申屠正元。 2010年11月30日，高教园指挥部印发《富阳市高教园综合体开发建设涉及集体土地住宅房屋拆迁补偿安置方案》（富高教指发[2010]1号）和《富阳市高教园综合体开发建设涉及集体土地住宅房屋拆迁补偿安置有关政策解释》（富高教指发[2010]2号），对高教园综合体规划范围内开发建设中所有集体土地上的住宅房屋及其附属物进行搬迁，第三人申屠正元等人房屋位于被搬迁范围内。 2012年7月15日，城投高教园分公司（搬迁人、甲方）与第三人申屠水平（被搬迁人、乙方）签订《房屋搬迁补偿安置协议》一份，该协议载明：乙方被搬迁房屋坐落富春街道三联村大畈洋53号，被搬迁房屋建筑面积424.01平方米；乙方选择调产安置方式；乙方在册安置人口7人；乙方符合多（高）层安置房安置人为9人，最多可享受多（高）层公寓楼安置面积为450平方米，按重置价740元每平方米安置；如果选择多层公寓安置的，允许按成本价2400元每平方米购买高层或按2200元购买小高层公寓楼面积为270平方米；如果选择高层或者小高层公寓楼安置的，允许按成本价2400元每平方米购买高层或按2200每平方米购买小高层公寓楼面积为360平方米；协议约定了其他权利义务。 2017年1月6日，城投高教园分公司被核准注销。 2018年2月11日，原告申屠水平与被告城投公司签订《富春街道高教园区“三联嘉苑”安置房确权协议书》三份，选定位于“三联嘉苑”21号楼505室（建筑面积232.47平方米）、3号楼301室（建筑面积145.70平方米）、39号楼1102室（建筑面积161.79平方米）。 审理中，被告认可因徐某作为独生子女而增加的虚拟人口1人未得到安置，其余人员均已安置。 本院认为，结合双方诉辩意见，本案的争议焦点可以概括为：一、本案系民事诉讼还是行政诉讼；二、徐某能否享受独生子女虚拟安置人口的政策。 争议焦点一。本院认为，案涉《安置协议》的签订方为申屠水平户与被告城投公司。城投公司虽然系国有企业，但与申屠水平户仍系平等民事主体，国有公司所作的民事行为并不等同于行政行为，故案涉《安置协议》应系民事合同，本案作为民事纠纷案件受理并无不妥。本院对被告城投公司的该抗辩意见不予采纳。 争议焦点二。本院认为，根据审理查明，案涉《安置协议》签订时原告申屠水连已经领取独生子女证，双方对于《安置协议》中所约定的“在册人口7人”中包含徐某及“符合多（高）层安置人口9人”中包含徐某作为独生子女增加1人安置的事实无异议。案涉《安置协议》作为民事合同，在双方未就变更事宜达成一致前，协议双方均应按约履行。现被告城投公司认为当初签订《安置协议》时多增加了1人系工作人员对政策的误读所致的抗辩意见，本院不予采信。在无有效证据证明双方已就该变更内容达成合意的情况下，被告城投公司仍应依据案涉《安置协议》的约定履行自己的安置义务，即向两原告交付因徐某系独生子女而增加的虚拟人口1人的安置待遇。因被告城投公司在庭审中明确表示已无安置房屋，原告亦同意进行货币安置，故本案可采取货币安置的形式。被告认可每个虚拟人口安置房回购价为667000元，故对二原告要求被告支付安置款667000元的诉讼请求，本院予以支持。 关于利息损失。被告认可安置房及货币的落实时间以《富春街道高教园区“三联嘉苑”分房搬迁安置（认购）款项计算表》上户主的签字时间为准，本案中即为2018年4月10日。但被告至今未给予安置，给原告造成利息损失。该利息损失应自2018年4月11日起计算至款项付清日止。由于自2019年8月20日起，中国人民银行已经授权全国银行间同业拆借中心于每月20日（遇节假日顺延）9时30分公布贷款市场报价利率，中国人民银行贷款基准利率这一标准已经取消，故2019年8月19日前应按中国人民银行贷款基准利率计算，2019年8月20日起应为全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率。经计算，暂计至2020年5月24日的利息损失为62084.74元。故对二原告要求被告支付利息损失的合理部分诉讼请求，本院予以支持。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条之规定，判决如下： 一、被告杭州富阳城市建设投资集团有限公司支付原告申屠水平、徐某房屋安置款667000元，于本判决生效之日起十日内付清； 二、被告杭州富阳城市建设投资集团有限公司支付原告申屠水平、徐某截至2020年5月24日的利息损失62084.74元及自2020年5月25日起至款项付清日止、以667000元为基数按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算的利息损失，于本判决生效之日起十日内付清； 三、驳回原告申屠水平、徐某的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费11322元（预收11652元），减半收取5661元，由原告申屠水连、徐某负担174元，由被告杭州富阳城市建设投资集团有限公司负担5487元。 原告申屠水连、徐某于本判决生效之日起十五日内向本院申请退费；被告杭州富阳城市建设投资集团有限公司于本判决生效之日起七日内向本院交纳应负担的诉讼费。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审判员  彭明月 二〇二〇年七月十七日 书记员  蒋露英