江苏省南京市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）苏01行赔终7号 上诉人（原审原告）马祥发，男，1964年10月12日生，住南京市栖霞区。 委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市栖霞区房屋拆迁安置管理办公室，住所地南京市栖霞区仙林大学城文枢东路2号A10栋综合楼。 法定代表人魏国鸿，南京市栖霞区房屋拆迁安置管理办公室主任。 委托代理人孙畅，江苏欣达律师事务所律师。 上诉人马祥发因诉被上诉人南京市栖霞区房屋拆迁安置管理办公室（以下简称栖霞区拆迁办）行政赔偿一案，不服南京铁路运输法院作出的（2019）苏8602行赔初53号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。二审审理中，因栖霞区集体土地上房屋征收工作机制调整，原南京市栖霞区房屋征收管理办公室（以下简称原栖霞区征收办）的相关职能由栖霞区拆迁办承继。因新型冠状病毒××疫情影响，本案曾暂停相应审理期限。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2013年4月，南京市栖霞区人民政府作出宁栖房拆字〔2013〕006号《拆迁方案批准通知书》，批准南京市栖霞区经五路二期东西两侧片区城中村危旧房改造项目拆迁实施方案，拆迁范围为迈皋桥街道万寿社区象坊一组、二组、三组、四组（具体以该项目拆迁红线范围内的房屋为准），拆迁实施单位为原南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室（以下简称原栖霞区拆迁安置办），项目建设单位为南京市燕子矶片区整治开发有限责任公司。2015年6月，原栖霞区拆迁安置办并入原栖霞区征收办。马祥发位于南京市栖霞区万寿村象坊三队一处103.33平方米的房屋（以下简称涉案房屋）被拆除后，马祥发以原栖霞区征收办为被告提起行政诉讼，请求确认原栖霞区征收办强制拆除涉案房屋的行为违法。原审法院于2018年3月12日作出（2017）苏8602行初1690号行政裁定，驳回马祥发的起诉。马祥发提起上诉，江苏省南京市中级人民法院于2018年7月11日作出（2018）苏01行终296号行政裁定，指令原审法院继续审理。原审法院于2018年9月30日作出（2018）苏8602行初1340号行政判决，确认原栖霞区征收办实施的拆除位于南京市栖霞区万寿村象坊三队土城头燕尧路边一处砖混结构房屋的行为违法。原栖霞区征收办不服，上诉至江苏省南京市中级人民法院，江苏省南京市中级人民法院于2019年2月14日作出（2018）苏01行终974号行政判决，驳回上诉，维持原判。后马祥发向原审法院提起本案诉讼，请求判决：1.原栖霞区征收办赔偿马祥发358.3万元，包括房屋损失289.3万元、室内外装修损失25万元、安置费24万元、精神损害赔偿20万元；2.本案诉讼费用由原栖霞区征收办承担。 原审法院另查明，马祥发户在南京市栖霞区迈皋桥街道万寿村象坊三队另一处集体土地上建有房屋。1999年2月5日，马祥发妻子俞国平领取了村镇房屋所有权证，建筑面积226.5平方米。2009年7月21日，原栖霞区拆迁安置办与俞国平签订《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》，约定房屋货币补偿款725405元，俞国平可申购拆迁安置房总面积为212平方米。 原审法院再查明，马祥发作为证据提交的申请表上显示，2004年左右，马祥发申请使用南京市栖霞区万寿村集体土地建房，村民小组、万寿村社区居民委员会、南京市栖霞区人民政府迈皋桥办事处等机构批复同意，四邻意见及栖霞区国土资源局意见栏为空白。后马祥发在南京市栖霞区万寿村象坊三队土城头燕尧路边建设一处砖混结构房屋。2015年6月12日，原栖霞区拆迁安置办向俞国平作出信访事项答复意见书称：“你的丈夫马祥发有一处103.33平方米的房屋位于项目红线范围内。……宅基地集体土地使用证和房屋产权证均不具备的，属于违法建筑，不予补偿。”作为证据提交的楼盘价格表上销售单价从2.2万余元/平方米至2.8万余元/平方米不等，其中包含了4300元/平方米装修单价。 原审庭审中，马祥发陈述2004年在南京市栖霞区万寿村象坊建设了三间房屋，面积68平方米。2005年向村委会申请翻建，在旁边加建三间房屋，最终建成一层砖混结构房屋，本案中主张面积103平方米左右。 原审法院认为，马祥发请求判决原栖霞区征收办赔偿房屋损失、室内外装修损失、精神损失、安置费等，诉讼类型属于单独提起的行政赔偿之诉。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。”第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”第三十八条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，除依照国家赔偿法行政赔偿程序的规定外，对本规定没有规定的，在不与国家赔偿法相抵触的情况下，可以适用行政诉讼的有关规定。”行政赔偿之诉所关注的，始终是赔偿申请人应否得到行政赔偿及赔偿数额这一实质问题。因此，本案判决应当明确马祥发是否有权得到其诉请的行政赔偿以及赔偿数额。 关于原栖霞区征收办的行政赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”马祥发在江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行终974号生效判决确认原栖霞拆迁办实施的拆除涉案房屋的行为违法后，单独提起行政赔偿诉讼。原栖霞区征收办作为承继原栖霞拆迁办职能的行政主体，应就该违法行政行为给马祥发合法权益造成的损失承担赔偿责任。 关于涉案房屋和室内外装修损失。马祥发主张按照周边商品房交易价格2.8万元/平方米赔偿房屋损失、室内外装修损失25万元。因装修添附于涉案房屋，事实上已难以分离或分离不符合经济效益，因此在主张赔偿时依法应作为涉案房屋价值的一部分计算。周边商品房2.8万元/平方米的金额包含了土地使用权价值和装修价值，且是依法办理了用地、规划、建设等审批手续，能够在市场流通的国有土地上合法商品房价格，涉案房屋建于集体土地之上且无宅基地使用权证、村镇房屋所有权证，两者不具有同质性。首先，集体土地价值不属于村民个人。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。其次，涉案房屋使用集体土地存在合法性问题。《江苏省土地管理条例》第三十四条第一款规定：“农村村民一户在农村只能拥有一处宅基地，其中房屋占地面积不得超过宅基地面积的百分之七十。宅基地面积按如下标准执行：（一）城市郊区和人均耕地在十五分之一公顷以下的县，每户宅基地不得超过一百三十五平方米；（二）人均耕地在十五分之一公顷以上的县，每户宅基地不得超过二百平方米。”马祥发户在同村两处集体土地上建有房屋，其中一处领取了村镇房屋所有权证，且已与原栖霞拆迁办签订《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》，约定了货币补偿款和申购拆迁安置房面积。在此基础上，马祥发再主张涉案房屋的权益，不符合法律、法规关于“一户一宅”的规定。故涉案房屋的建设不符合土地管理方面法律、法规。再次，涉案房屋规划建设存在合法性问题。《栖霞区村（居）民建房申请表》及马祥发庭审中的陈述表明，马祥发建设涉案房屋时未经规划、建设主管机关批准，2005年翻建时仅向村委会申请。故涉案房屋的建设不符合建设规划管理方面法律、法规。根据《中华人民共和国物权法》第三十条规定，“合法”建造是事实行为设立物权的要件。涉案房屋的合法性存在严重瑕疵，不能作为合法不动产取得物权。将土地价值给付马祥发，或者认为涉案房屋具有完整不动产物权，均将导致国有资产流失。因此，本院对马祥发要求按照周边商品房交易价格2.8万元/平方米的标准赔偿房屋损失、赔偿室内外装修损失25万元的主张不予支持。但是，拆除涉案房屋的可回收建筑材料属于马祥发的合法权益，原栖霞区征收办应予以赔偿。双方对涉案房屋面积为103.33平方米无争议，马祥发主张室内外装修损失25万元，但未提供任何证据。综合当事人陈述涉案房屋的面积、结构、装修、折旧等因素，原审法院酌定按照110元/平方米的价格计算可回收建筑材料价值，即110元/平方米×103.33平方米=11366.3元。 关于安置费和精神损害赔偿。首先，安置与补偿、安置与赔偿均属不同法律关系，安置费不是拆除行为导致的直接损失，且马祥发户已因同村另一套集体土地上房屋拆迁获得安置，重复安置不符合宅基地“一户一宅”原则，也不符合社会保障托底的基本原则。其次，根据《国家赔偿法》第三十五条的规定，精神损害赔偿适用于行政机关及其工作人员侵犯公民人身权的情形，本案违法行为的对象是财产权。因此，马祥发关于安置费和精神损害赔偿的请求无法律依据，原审法院不予支持。 综上，原审法院对马祥发的部分诉讼请求予以支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条之规定，原审法院判决：一、原栖霞区征收办应于本判决生效之日起三十日内就原栖霞区拆迁安置办违法拆除涉案房屋的行为，赔偿马祥发人民币11366.3元；二、驳回马祥发的其它诉讼请求。 上诉人马祥发上诉称：1.上诉人因父母年龄原因，为方便办理建房用地手续以自己的名义申请建房，实质是为父母申请办理建房用地手续，不违反法律、法规关于“一户一宅”的规定。2.涉案房屋是否违反“一户一宅”规定，是否不符合建设规划管理方面的法律、法规，应由行政机关认定和处罚。原审法院直接作出认定，超越司法审查的范围。3.涉案房屋系因历史原因造成手续不全的房屋，在被上诉人没有充分证据证明涉案房屋属于违法建筑的情况下，应当视为合法建筑，依法予以行政赔偿。上诉人要求按照周边商品房交易价格的标准进行赔偿，理应得到支持。4.根据《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第二十三条的规定，过渡费即本案上诉人主张的安置费属于在拆迁安置补偿程序中能够获得的补偿，属于必然的可得利益，应当纳入赔偿范围。综上，请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求，或将本案发回重审。 被上诉人栖霞区拆迁办未提交书面答辩意见，当庭答辩称：原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审法院将各方当事人在原审中提交的证据、依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对各方当事人提交的证据审核、认证，符合法律规定。 二审审理中，上诉人马祥发向本院提交2009年7月14日被拆迁人许荣萍与原栖霞区拆迁安置办签订的拆迁补偿安置协议作为新的证据。本院经审查后认为，上述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条所规定的“新的证据”，故不予采纳。 本院经审理查明，原审法院经审理查明的事实属实，本院予以确认。 本院另查明，二审审理中，上诉人马祥发陈述，涉案房屋系2004年2月份建造，该房屋未领取房屋及土地权证，涉案房屋的装修状况为水泥地，无吊顶，有墙面乳胶漆及水电，房屋强拆时室内有一些旧家具。 本院认为，关于本案的赔偿义务主体。《国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条规定：“《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。”根据上述规定，马祥发提起本案行政赔偿诉讼须以行政机关拆除涉案房屋的行为违法，造成其财产损害为前提。对此，原审法院已经作出（2018）苏8602行初1340号行政判决，确认原栖霞区拆迁安置办实施的拆除涉案房屋的行为违法。本院亦作出（2018）苏01行终974号行政判决，对（2018）苏8602行初1340号行政判决予以维持。根据《国家赔偿法》第七条规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关。据此，被上诉人栖霞区拆迁办应当对因该违法行政行为对马祥发造成的财产损害承担行政赔偿责任。 关于上诉人主张的精神损害赔偿。《国家赔偿法》第三十五条的规定，精神损害赔偿适用于行政机关及其工作人员侵犯公民人身权，致人精神损害的情形。本案中被上诉人对涉案房屋违法实施拆除行为，系对上诉人的财产权而非人身权造成损害。因此，原审法院对于马祥发提出的精神损害赔偿申请不予支持，并无不当。 关于原告主张的安置费用赔偿。根据《国家赔偿法》第三十六条规定，对于因违法行政行为造成受害人的财产权受到侵害的，行政赔偿的范围限于该违法行政行为对受害人财产权所造成的直接损失。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”从该规定可以看出，农村一户家庭只能拥有一处宅基地，而不能拥有两处甚至更多的宅基地。本案中，在卷证据证明，马祥发户在同村两处集体土地上建有房屋，其中一处领取了村镇房屋所有权证，且已与原栖霞拆迁办签订《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》，该协议亦已实际履行。因此，在上诉人已就同村另一处宅基地房屋获得安置补偿的情况下，即使涉案房屋未被违法拆除，上诉人亦无权就两处房屋重复主张拆迁安置补偿利益。因此，上诉人所主张的安置费并非因违法拆除行为造成的直接损失，不属于本案的赔偿范围。上诉人提出涉案房屋系其代其父母申领建房手续，该诉讼主张因缺乏事实依据，本院不予采纳。 关于马祥发主张的房屋价值及装修损失。《国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”根据上述法律规范的规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当就行政行为是否造成损失、具体损失数额多少承担举证责任。因被告的原因，给原告履行举证责任造成困难的，人民法院可以在原告已就损失金额提供初步证明的基础上，适当降低证明标准，或者通过推定的方式，依法作出对被告不利的认定。本案中，根据原审查明的事实，涉案房屋系集体土地上房屋，马祥发建设涉案房屋时未取得合法的建房审批手续。上诉人要求按照周边国有土地上的商品房交易价格2.8万元/平方米的标准对其房屋价值进行赔偿，缺乏事实依据。马祥发主张室内外装修损失25万元，但未提供任何证据，且与其在二审审理中自述房屋装修状况不符。原审法院对此未予支持，均无不当。上诉人主张涉案房屋系因历史原因造成手续不全，但未就该诉讼观点提交证据加以证明，本院不予采纳。上诉人还主张，法院直接对涉案房屋是否属于违法建筑作出认定，超越司法审查范围。对此本院认为，根据《国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，国家赔偿的范围限于当事人的合法权益损失。因违法建筑不属于合法财产权益，故对于违法拆除房屋赔偿范围及赔偿数额的确定，必然涉及对被拆除房屋本身合法性的审查。本案中，因涉案房屋的建设未经规划、建设主管机关批准，不符合建设规划管理方面的法律、法规，原审法院据此认定涉案房屋的合法性存在严重瑕疵，具有事实和法律依据。对于上诉人的该项诉讼意见，本院亦不予采纳。 关于原审法院酌定的赔偿金额。本案中，原审法院综合当事人陈述涉案房屋的面积、结构、装修、折旧等因素，酌定按照110元/平方米的价格计算可回收建筑材料价值，即110元/平方米×103.33平方米=11366.3元。对此本院认为，对被强拆房屋损失的赔偿，应以填平补齐当事人受损的财产权利为限，但同时也应当考虑给予当事人适当的照顾和安排，以体现对违法强拆的惩罚性。本案中，涉案房屋面积为103.33平方米，房屋结构为砖混，马祥发自述涉案房屋于2004年建设。根据南京市栖霞区人民政府作出的宁栖房拆字〔2013〕006号《拆迁方案批准通知书》，涉案地块上房屋的拆迁补偿标准系依照宁政发〔2010〕263号《南京市人民政府关于调整规范征地房屋拆迁补偿有关政策标准的通知》确定。根据该通知中对于住宅房屋原房补偿款的补偿标准，房屋结构为砖混的，补偿标准为400—550元/平方米，房龄（＞5，≤15）的成新折算系数为90%。故本院参照该通知中对于砖混房屋的最高补偿标准550元/平方米并结合涉案房屋的房龄情况，确定涉案房屋的赔偿标准为550元/平方米×90%=495元/平方米，并按照该赔偿标准调整涉案房屋的赔偿金额为495元/平方米×103.33平方米=51148.35元。 综上，上诉人的上诉请求部分成立，本院予以支持。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销南京铁路运输法院（2019）苏8602行赔初53号行政赔偿判决第一项，即南京市栖霞区房屋征收管理办公室应于本判决生效之日起三十日内就原南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室违法拆除位于南京市栖霞区万寿村象坊三队土城头燕尧路边砖混结构房屋的行为，赔偿马祥发人民币11366.3元； 二、南京市栖霞区房屋拆迁安置管理办公室应于本判决生效之日起三十日内就原南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室违法拆除位于南京市栖霞区万寿村象坊三队土城头燕尧路边砖混结构房屋的行为，赔偿马祥发人民币51148.35元； 三、维持南京铁路运输法院（2019）苏8602行赔初53号行政赔偿判决第二项，即驳回马祥发的其他诉讼请求。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘苏文 审 判 员 李丹丹 审 判 员 王攀峰 二〇二〇年七月十七日 法官助理 王 勇 书 记 员 刘晓春