江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）苏03行终36号上诉人（原审原告）：潘彩侠，女，1960年5月27日生，汉族，住睢宁县。委托诉讼代理人：张元江，北京市尚和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：睢宁县自然资源和规划局（一审中为睢宁县国土资源局），住所地睢宁县元府西街262号。法定代表人：张健，该局局长。委托诉讼代理人：王维，该局政策法规科副科长。委托诉讼代理人：陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。上诉人潘彩侠诉被上诉人睢宁县自然资源和规划局（以下简称睢宁资源规划局）撤销责令交出土地决定一案，新沂市人民法院于2016年12月16日作出（2016）苏0381行初18号行政判决，潘彩侠不服上诉后，本院于2017年9月13日作出（2017）苏03行终17号行政裁定书，撤销一审判决，发回徐州铁路运输法院重审。徐州铁路运输法院于2018年11月12日作出（2017）苏8601行初1399号行政判决，潘彩侠不服该判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人潘彩侠及其委托诉讼代理人张元江，被上诉人睢宁资源规划局出庭应诉负责人刘臣及委托诉讼代理人王维、陈向东到庭参加诉讼。本案因协调扣除了审限，后协调未成。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年7月28日，江苏省人民政府向徐州市人民政府作出苏政地（2014）4073号《关于睢宁城乡建设用地增减挂钩建新区2014年第1批（13挂）建设用地的批复》，同意将睢宁中山路东侧、永安路北侧、永昶路南侧范围内的集体土地征收为国有。2014年8月13日，睢宁县人民政府作出征收土地通告。2014年8月21日，睢宁国土资源局作出征地补偿安置方案公告。潘彩侠的房屋位于征地红线范围内，该房屋所占土地系农村宅基地，使用权面积198平方米，临时用地面积23平方米。2014年9月15日，江苏银行睢宁支行出具证明：涉案地块拆迁补偿款2200万元已经拨付至睢宁××房屋征收办公室账户。2014年9月22日，睢宁国土资源局进行拆迁公告，同时对房屋拆迁补偿安置方案进行公示。且睢宁规划局公示新增违建面积认定表，认定潘彩侠部分房屋属于违法建筑。2014年9月22日，江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司出具估价报告单：潘彩侠房屋合法面积407.62平方米，评估总价为983677元；违法建筑面积135.19平方米，评估总价为41368元；装饰及附属物评估总价为75324元；以上项目总计1100369元。潘彩侠不服部分房屋被认定为违法建筑，且认为附属物评估有漏项，但对上述评估结果未申请复核，也未另行委托估价机构重新评估。经多次协商，潘彩侠未与拆迁实施单位达成拆迁补偿安置协议。2015年9月16日，睢宁国土资源局向潘彩侠送达《催告通知书》，通知潘彩侠10日内签订补偿安置协议、领取补偿款，逾期既不申请陈述申辩，又不履行搬迁义务的，睢宁国土资源局将作出强制执行决定。潘彩侠在规定期限内未签补偿安置协议，也未搬迁。2015年10月12日，睢宁国土资源局作出睢国土拆决字[2015]001号《责令交出土地决定书》并向潘彩侠送达。潘彩侠不服，遂向法院提起行政诉讼。原审另查明，根据睢宁××房屋征收办公室2014年夏季进行房屋入户调查丈量时拍摄的视频及照片显示，潘彩侠房屋南侧、北侧、东侧均为住宅户，东侧为水沟，潘彩侠房屋内不存在经营情况，属于住宅。睢宁邱洼社区居委会及博文房地产评估造价集团有限公司分别出具情况说明，证明潘彩侠房屋在拆迁时及入户丈量调查时，均为居住用房，不存在营业情况。2018年7月27日，法院现场调查潘彩侠房屋状况时，房屋主要用于居住及存放大量竹席，不存在营业情况。潘彩侠儿子在该房屋北侧空地搭建板房开缝纫店，潘彩侠在该房屋西侧空地搭建板房开饭店。潘彩侠房屋周围均已拆迁完毕，丽晶国际二期项目已基本建设完毕，该地块仅剩余潘彩侠一户未拆迁。原审法院认为：一、关于潘彩侠起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”潘彩侠自认2015年10月13日收到涉案《责令交出土地决定书》，其应于2016年4月12日前提起行政诉讼。由于2016年4月1日起，徐州地区一审行政案件（环境资源类除外）实行集中管辖，潘彩侠到睢宁县人民法院提起诉讼时，该院告知其应到徐州运输法院提起诉讼，但因当时环境资源类行政案件尚未实行集中管辖，属于新沂市人民法院管辖范围，致使潘彩侠于2016年5月16日才在新沂市人民法院提起诉讼，该院进行审查后予以立案并进行了审理，因此不宜认定潘彩侠提起诉讼超过法定的起诉期限。二、关于睢宁国土资源局是否有权作出《责令交出土地决定书》的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”睢宁国土资源局作为县级以上土地行政主管部门，具有对本辖区内违反土地管理法律规定，阻挠建设征用土地的行为作出《责令交出土地决定书》的法定职权。三、关于睢宁国土资源局作出《责令交出土地决定书》是否合法的问题。第一、潘彩侠房屋所在的集体土地已经被江苏省人民政府批准征收为国有，睢宁县人民政府及睢宁国土资源局分别作出《关于征收土地的通告》《征地补偿安置方案公告》并依法公示，履行了土地征收及补偿安置公告的法定职责，符合《征用土地公告办法》相关规定。第二、拆迁实施单位睢城镇人民政府为潘彩侠制定了征收补偿安置方案，明确了具体的货币补偿方案及房屋产权调换方案。潘彩侠不服评估报告中部分房屋按照违法建筑进行赔偿，但并未提出证据证明其主张，且房屋合法面积与违法面积的认定，系睢宁规划局作出，故对潘彩侠该主张不予采信；潘彩侠主张附属物评估有漏项，但对评估结果未申请复核，也未另行委托估价机构重新评估，对该主张亦不予采信。潘彩侠主张该房屋系营业用房，与邱洼村委会证明的事实及睢宁××房屋征收办公室、博文房地产评估造价集团有限公司入户丈量时调查的事实并不相符，入户丈量时该户房屋南侧、北侧、东侧均为住家户，西侧为水沟，房屋用途为居住，故按照居住用房予以补偿。综上，该征收补偿安置方案不违反相关法律和政策规定，潘彩侠不签订安置补偿协议、不领取征收补偿款，亦不依法交出土地，其行为有悖土地管理法律法规规定，已影响到征收工作的正常进行，睢宁国土资源局有权责令潘彩侠交出土地。且在相关部门已经为潘彩侠制定了具体的货币补偿方案及房屋产权调换方案的情况下，睢宁国土资源局作出的《责令交出土地决定书》中第二项按照有利于被拆迁人的原则，确定拆迁安置补偿方式为房屋产权调换，于法并无不符。第三、睢宁国土资源局在作出涉案《责令交出土地决定书》前，向潘彩侠送达了《催告通知书》，依法保障了潘彩侠的陈述申辩权利，在作出涉案《责令交出土地决定书》时，告知了潘彩侠行政复议及行政诉讼的权利，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回潘彩侠的诉讼请求。上诉人潘彩侠上诉请求：撤销一审判决；依法判决确认被上诉人睢宁资源规划局作出的睢国土拆决字〔2015〕001号《责令交出土地决定书》违法并予以撤销。事实和理由：1.潘彩侠的房屋和土地不在征收范围内，睢宁资源规划局超范围征收；2.《责令交出土地决定书》所依据的房屋拆迁补偿安置方案违反法定程序，其系由睢宁睢城镇城市建设办公室拟定，报睢宁国土资源局审核批准。《社会风险评估》严重违法，系由睢宁房屋拆迁办公室制定；3.睢宁资源规划局没有支付补偿即强行责令潘彩侠交出土地，补偿的数额远远不足，没有按照营业用房对潘彩侠进行补偿；4.开发商按照《建设用地规划许可证》的条件开发建设的小区已经竣工，不包括潘彩侠的房屋，故潘彩侠不存在阻挠国家建设的行为，不符合《责令交出土地决定》作出的要求。5.一审法院在没有确定睢宁县人民政府征收范围的情况下擅自认为潘彩侠应该交出土地是违法的，也没有事实根据。被上诉人睢宁资源规划局答辩称，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”之规定，睢宁资源规划局作为该行政区域内的土地行政管理部门，具有对辖区内违反土地管理法律规定，阻挠建设征用土地的行为作出责令交出土地决定的法定职权。睢宁县人民政府根据经批准的征用土地方案，于2014年9月22日制订了《丽晶国际北侧房屋拆迁补偿安置方案》，并在潘彩侠所在村镇进行了公告。潘彩侠对补偿标准有异议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款，“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”的规定，通过合法途径解决相关争议。同时根据上述规定，在实施征地方案的过程中，是否达成补偿安置协议不是责令交出土地的必经程序，没有达成补偿安置协议，土地行政主管部门仍然可以责令被征用土地农户交出土地。睢宁资源规划局在潘彩侠既不签订补偿安置协议又不搬迁的情况下，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，有权责令潘彩侠交出土地。睢宁资源规划局作出《责令交出土地决定书》前，已向潘彩侠送达了《催告通知书》。依法保障了潘彩侠的陈述申辩权利，睢宁资源规划局在作出《责令交出土地决定书》时，告知了潘彩侠行政复议及行政诉讼的权利，程序合法。潘彩侠认为被诉行政行为程序违法，无法律依据。另补充：1.《睢宁县人民政府关于征收土地通告》（睢政通[2014]13号）中征收邱洼村土地共计3块，编号地块为：1、21、22，合计征收土地的面积约6.5公顷，折合面积近100余亩。潘彩侠房屋在该征收地块范围内。2.睢宁县人民法院（2016）苏0324行初19号、（2016）苏0324行初20号案件，仅是审理认定了徐州嘉实房地产开发有限公司最南面的两块土地的建设规划许可手续审批的合法性问题。潘彩侠所在的地块是2014年才征收的土地，是该房地产公司的第三块征收项目，是在第三块征收规划范围内。故潘彩侠以前述行政判决来否定其不在土地征收范围内的观点不能成立。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人潘彩侠的上诉事实和理由是错误的，请二审法院依法驳回。二审中，上诉人潘彩侠提交2016年3月17日睢宁国土资源局给孙加科作出的《睢宁国土资源局关于孙加科申请信息公开事项答复书》（复印件），证明省政府批文中没有二期、三期、四期工程，被上诉人睢宁资源规划局强行责令上诉人潘彩侠交出土地没有依据。被上诉人睢宁资源规划局质证认为，对真实性和内容予以认可。答复书所涉地块就是徐州嘉实房地产开发有限公司出让国有土地的第三地块即潘彩侠房屋所在地块，是在2014年征收的。但是该证据不能证明潘彩侠的观点及主张。另外，在出让给嘉实房地产开发有限公司第三块土地时不仅将2014年的征收土地进行出让，同时还有过去历年征收土地时候的零碎土地统一在第三次一并出让了。本院认为，被上诉人睢宁资源规划局对该证据的真实性无异议，该证据可以作为认定案件事实的依据。本案二审查明：2014年7月28日，江苏省人民政府作出苏政地（2014）4073号《关于睢宁城乡建设用地增减挂钩建新区2014年第1批（13挂）建设用地的批复》，同意将睢宁中山路东侧、永安路北侧、永昶路南侧范围内的集体土地征收为国有。2014年8月13日，睢宁县人民政府作出征收土地通告。2014年8月21日，睢宁国土资源局作出征地补偿安置方案公告。潘彩侠的房屋位于征地红线范围内，该房屋所占土地系农村宅基地，使用权面积198平方米，临时用地面积23平方米。2014年9月15日，江苏银行睢宁支行出具证明：涉案地块拆迁补偿款2200万元已经拨付至睢宁××房屋征收办公室账户。2014年9月22日，睢宁国土资源局作出拆迁公告，并公示房屋拆迁补偿安置方案。睢宁规划局公示新增违建面积认定表，认定潘彩侠部分房屋属于违法建筑。2014年9月22日，江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司出具估价报告单：潘彩侠房屋合法面积407.62平方米，评估总价为983677元；违法建筑面积135.19平方米，评估总价为41368元；装饰及附属物评估总价为75324元；以上项目总计1100369元。潘彩侠不服部分房屋被认定为违法建筑，且认为附属物评估有漏项，经多次协商未与拆迁实施单位达成拆迁补偿安置协议。2015年9月16日，睢宁国土资源局向潘彩侠送达《催告通知书》，通知潘彩侠10日内签订补偿安置协议、领取补偿款，逾期既不申请陈述申辩，又不履行搬迁义务的，睢宁国土资源局将作出强制执行决定。潘彩侠在规定期限内未签补偿安置协议，也未搬迁。2015年10月12日，睢宁国土资源局作出睢国土拆决字[2015]001号《责令交出土地决定书》并向潘彩侠送达。睢国土拆决字[2015]001号《责令交出土地决定书》主要内容：潘彩霞，经江苏省人民政府2014年7月28日，以苏政地（2014）4073号《关于睢宁城乡建设用地增减挂钩建新区2014年第1批（13挂）建设用地的批复》，同意将睢宁中山路东侧、永安路北侧、永昶路南侧地块范围内集体土地征为国有土地。睢宁国土资源局于2014年9月22日发布了《睢宁国土资源局拆迁公告》睢国土拆字【2014】005号（以下简称拆迁公告），你户潘彩霞名下有一处土地在被征收范围内。因你户在《拆迁公告》补偿安置签订协议的期限内和催告期内没有签订补偿安置协议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条以及《拆迁公告》等规定，现作出决定如下：一、责令你户在接到本决定之日起15日内将位于睢城镇邱洼社区新村组198㎡宅基地【土地证号：睢土集用（2005）第X号】交出，土地上房屋407.62㎡及附属物一并交睢宁国土资源局统一拆除。二、你的拆迁安置补偿方式为房屋产权调换，安置房为期房。……三、你户应当自接到本决定之日起15日内自行搬迁。逾期不搬迁的，我局将依法向睢宁县人民法院申请强制执行，执行费由你承担。如对本决定不服，可以自接到本决定之日起60日内申请行政复议，也可以在6个月内直接向睢宁县人民法院提起行政诉讼。复议和诉讼期间，不停止本决定的执行。潘彩侠不服，遂提起行政诉讼，要求确认睢国土拆决字[2015]001号《责令交出土地决定书》违法并予以撤销。本案二审期间，睢宁进行机构改革，将原睢宁国土资源局（县不动产登记局）的职责整合到睢宁自然资源和规划局，不再保留睢宁国土资源局（县不动产登记局）。本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”以上是关于责令交出土地决定非诉行政执行案件合法性审查标准，与本案审查标准具有一致性，即合法的责令交出土地决定最低限度应当具备上述条件。本案被诉责令交出土地决定书同时包含补偿安置决定和责令交出土地决定两项内容，故本案应当审查被征收土地使用人是否已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。从被上诉人睢宁资源规划局提交的证据来看，在作出被诉责令交出土地决定书之前的催告通知书中，其仅催告潘彩侠在接到催告通知书后10日内签订补偿安置协议、领取补偿款（附评估报告、补偿安置方案），享有陈述申辩权，但未告知潘彩侠对评估报告申请复核或重新评估的权利，未对潘彩侠提出的违建面积认定错误、补偿有遗漏、补偿标准不合理等异议作出回应，故不能认定被征收土地使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿且拒绝交出土地。此外，将补偿安置决定的内容包含在责令交出土地决定书中，侵害了被征收人依法享有的对补偿安置决定申请行政复议或提起行政诉讼的权利。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据该条规定，被征地人违反土地管理法律、法规规定，实施阻挠国家建设征收土地的行为，是行政机关责令被征收人交出土地的必要条件，但被诉责令交出土地决定的内容并未体现潘彩侠具有违反土地管理法律法规规定和实施阻挠国家建设征收土地的行为，属于认定事实不清、证据不足。此外，责令交出土地决定书中将潘彩侠写成潘彩霞，应属笔误，本院予以指正。综上，被诉责令交出土地决定的作出不符合法定条件，上诉人要求确认违法并予以撤销有事实及法律依据，本院予以支持。一审判决驳回潘彩侠的诉讼请求不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十条第三项、第八十九条第一款第二项、第八十九条第三款之规定，判决如下：一、撤销徐州铁路运输法院（2017）苏8601行初1399号行政判决；二、撤销睢宁县自然资源和规划局2015年10月12日作出的《睢宁县国土资源局责令交出土地决定书》（睢国土拆决字[2015]001号）。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由睢宁县自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审 判 长  赵 涛审 判 员  杜 林审 判 员  周美来二〇二〇年七月十六日法官助理  吴一冉书 记 员  郁梦晨