浙江省慈溪市人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）浙0282行赔初6号 原告慈溪市上林茶叶有限公司，住所地浙江省慈溪市桥头镇五姓村。 法定代表人毛国英，总经理。 委托代理人杨杰（特别授权代理），浙江万豪律师事务所律师。 被告慈溪市自然资源和规划局，住所地浙江省慈溪市新城大道北路1777号。 法定代表人毛群谊，局长。 出庭应诉负责人岑迪洲，慈溪市自然资源和规划局副局长。 委托代理人张一聪（特别授权代理），慈溪市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人郎慈甬，浙江上林律师事务所律师。 被告慈溪市桥头镇人民政府，住所地浙江省慈溪市桥头镇吴山南路599号。 法定代表人胡啸峰，镇长。 出庭应诉负责人徐文浩，慈溪市桥头镇人民政府副镇长。 委托代理人余旭斌，浙江高邦律师事务所律师。 委托代理人冯剑锋，浙江高邦律师事务所律师。 原告慈溪市上林茶叶有限公司（以下简称上林公司）因与被告慈溪市自然资源和规划局（市资规局）、慈溪市桥头镇人民政府（以下简称桥头镇政府）行政赔偿一案，向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2020年3月11日立案后，于同月13日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案。原告上林公司法定代表人毛国英及委托代理人杨杰，被告市资规局副局长岑迪洲及委托代理人张一聪、郎慈甬，被告桥头镇政府副镇长徐文浩及委托代理人余旭斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告上林公司诉称，原告是由慈溪市经济发展局牵头、桥头镇重点实施的农业技改项目，且经合法审批设立的企业。2003年11月4日，原告以实施年产1500吨绿色珠茶生产线技术改造项目为由，向慈溪市经济发展局申请占用慈溪市桥头镇五姓村林地6968平方米，慈溪市经济发展局经审核于同月19日以慈经技〔2003〕931号文件批复，同意原告实施该项目。2004年4月10日，原告申请使用桥头镇五姓村林地0.336公顷，经慈溪市农业局、宁波市林业局及浙江省林业厅审核，于同月30日批复同意原告使用桥头镇五姓村林地0.336公顷，用途为管理用房，用于放置农具、肥料、分拣农产品和服务农业生产，使用期限为长期，显然已取得涉案土地使用权及实施相关项目的批复。原告取得土地使用权时，地面上已有原山林队六十年代建的管理用房三间，同时塘渣、池塘、道路等都是存在的，并非原告违章建设，原告仅在原址上进行维修，故该三间管理用房并不在违章建筑范围之内。至于六间楼房也是基于对政府的信赖，在时任桥头镇主要领导承诺同意先建后补办手续的鼓励下选择新建的，虽使用林地审核同意书要求原告要按照有关规定办理建设用地审批手续，但由于历史原因，后政府相关部门对补办手续一拖再拖，故原告的用地审批手续一直没法补办完成。故基于行政法上的信赖利益保护原则，原告所建建筑物和构筑物可以认定合法建筑。原告的建设项目是经慈溪市经济发展局批准，同时原告占用使用林地是经浙江省林业厅审核同意，且已缴纳了相应补偿费用，故原告客观上是符合土地利用总体规划，不属于非法占用土地，依照《土地管理法实施条例》第六十四条规定，原告违章情形不属于严重范围，可以申请补办建设用地审批手续。现被告市资规局以原告未经土地管理部门批准，擅自占用桥头镇五姓村和匡堰镇倡隆村集体土地进行建设，属非法占地行为，于2019年8月15日作出慈自然资规执法〔2019〕288号行政处罚决定书（以下简称行政处罚决定书），责令原告退还非法占用的土地，限15日内拆除在非法占用的自然保留地上所建的建筑物和构筑物。原告收到后，不服该决定，于2019年8月30日向慈溪市人民法院提起行政诉讼，要求撤销上述行政处罚决定。2019年9月2日，没有强制执行权的两被告无视原告已提起行政诉讼，违法通知原告将开展强制拆除，并无视原告的权利抗争，于同年9月3日违法将原告所建的建筑物和构筑物拆除，给原告造成损失455.94万元。2019年9月16日，慈溪市人民法院立案受理原告不服被告行政处罚决定的行政行为，同年12月30日判决驳回原告的诉讼请求，原告不服该判决，已向宁波市中级人民法院提起上诉。原告认为，原告不服被告作出的行政处罚决定，已向法院提起行政诉讼后，没有强制执行权的两被告拆除原告所建的建筑物和构筑物，显然违法并给原告造成损失。被告市资规局工作人员通知原告进行强制拆除，履行了通知义务，现场也是实际参与，所以被告市资规局是适格被告。原告已经依法提起起诉的情况下，两被告没有按照法律规定，在行政处罚决定书效力待定状态下，未申请人民法院强制执行，两被告没有强制执行权，被告桥头镇政府不是作出该行政行为的行政机关，无权对涉案行政行为进行强制拆除。即使驳回原告的诉讼请求，启动强制执行程序首先要由法院对申请进行受理，受理后由行政庭进行审查，并作出是否准许的裁定。法院没有作出准许执行的裁定之前，被告没有强制执行权。请求判决两被告赔偿原告损失455.94万元。 原告为证明其主张，向本院提供了如下证据： 1.行政处罚决定书1份，证明被告作出行政处罚决定； 2.立案申请告知书、邮政特快专递各1份，证明原告收到处罚决定后15日内依法提起行政诉讼的事实； 3.微信截图1份，证明两被告无视原告已提起行政诉讼，通知原告于2019年9月3日开展强制拆除的事实； 4.照片20份、损失清单1份，证明两被告于2019年9月3日违法将原告所建的建筑物和构筑物拆除，给原告造成损失的事实； 5.受理案件通知书1份，证明2019年9月16日慈溪市人民法院立案受理原告不服被告慈溪市自然资源和规划局行政处罚决定的行政诉讼； 6.行政判决书、行政上诉状各1份，证明2019年12月30日慈溪市人民法院判决驳回原告该诉讼请求，原告不服该判决已向宁波市中级人民法院提起上诉。 针对被告方的质证意见，原告在庭审中补充提供了情况说明、现场勘测笔录、询问笔录各1份，证明（2019）浙0282行初82号案件中，被告市资规局向法庭提供的证据表明叶沁是被诉行政行为执法人员，和本案有关联性。 被告市资规局辩称，2019年8月15日，被告市资规局作出行政处罚决定书，认定原告未经批准擅自在慈溪市桥头镇××姓村和××镇××村动工建设，用作企业经营场所，违法用地总面积1860ｍ2，其中房屋建筑占地面积438ｍ2，水泥地坪面积560ｍ2，塘渣面积862ｍ2。原告行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属非法占地，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条第一款规定，责令原告退还非法占用的土地，限15日内拆除在非法占用的自然保留地上所建的建筑物和构筑物。原告不服该行政处罚，向慈溪市人民法院提起行政诉讼，法院于2019年12月30日作出（2019）浙0282行初82号行政判决，驳回了原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉，宁波中院于2020年4月8日作出2020行终51号行政判决，驳回原告上诉，维持原审判决。因原告未在处罚决定确定的期限内履行自行拆除非法占用土地所建的建筑物和构筑物的义务，被告桥头镇政府于2019年9月3日组织对违法用地上的建筑物和构筑物实施了强制拆除。被诉的强拆行为是由被告桥头镇政府组织实施，包括人员安排、委托第三方施工队伍、拆除费用落实、物品清点工作均由被告桥头镇政府实施。根据被告桥头镇政府的邀请，被告市资规局下属桥头国土所的工作人员到场。据了解，被告桥头镇政府实施的强拆未对原告的合法财产利益造成损失。被告市资规局未组织实施涉案的行政强制拆除行为，不应作为本案的共同被告，请求驳回原告对被告市资规局的起诉。 被告市资规局未向本院提供证据。 被告桥头镇政府辩称，一、原告的土地违法行为事实清楚、证据确凿。被告市资规局已在2019年8月15日作出行政处罚决定书，认定原告未经批准擅自建设涉案建筑物和构筑物的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属非法占地，责令原告退还非法占用的土地，限15日内拆除在非法占用的自然保留地上所建的建筑物和构筑物。行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告虽就该行政行为提起诉讼，但土地违法性质不会改变。二、被告桥头镇政府作为违法建筑物和构筑物所在地基层政府，协助被告市资规局的行政处罚行为，组织实施强制拆除，并无不当。三、原告所诉行政赔偿范围主要包括被拆除的建筑物和构筑物及相关室内物品。其中被拆除的建筑物和构筑物本身系非法，不受法律保护，而相关室内物品，已在采取行政强制行为之前和原告负责人沟通，要求原告及时搬走相应物品，由于原告未在拆除之前自行搬走可移动物品，被告桥头镇政府在拆除过程中进行了清点并集中保管，不存在任何损失。请求驳回原告的起诉。 被告向本院提供了下列证据、依据： 1.行政处罚决定书，证明原告土地违法行为的事实； 2.照片7张、视频10段、拆违清运货品清单8页，证明被拆违法建筑内相关物品经过清点并予以集中保管的事实。 经庭审质证，被告市资规局对原告证据质证意见如下：对证据1没有异议；证据2真实性没有异议，但和本案强拆行为和行政赔偿没有关联性，提起行政诉讼没有异议；证据3真实性没有异议，经核实，“BT沁”是被告市资规局桥头国土所工作人员的微信帐号，微信并非是被告市资规局认可的通知或送达形式，作为国土所工作人员，在履行属被告市资规局职权工作范围以外，在实践中也大量承担属地乡镇领导交办的工作任务。根据微信聊天中的内容，不能得出被告市资规局是强拆实施主体的结论，该工作人员在2019年7月24日称呼原告法定代表人为阿姐，并要求原告自行履行相应的义务，判断原告截图中的内容，更多的是属于个人性质的善意提醒，而并非作为强制程序过程中的通知送达行为。该证据不能证明被告市资规局组织实施了被诉强拆行为；证据4照片中能够反映与处罚决定所认定违法占地以及地上建筑物一致的内容，这部分照片的真实性、合法性予以认可。处罚认定内容以外以及原告据以证明强拆除当时状况以及室内物品内容的照片真实性不予认可。损失清单中与被告市资规局作出的行政处罚所认定的违法占地以及地上建筑物内容一致的部分存在的事实予以认同，但该部分内容已经由被告市资规局作出的行政处罚以及一二审行政判决进行确认，不能作为原告可以主张的合法利益。损失清单内容中关于室内物品及装修情况，因被告市资规局未参与实施具体强制拆除，行政处罚过程中也未入室进行检查，对该部分内容不清楚；证据5、6形式真实性没有异议，证据5与本案没有关联性，证据6行政判决是一审判决，中院已经驳回上诉，维持一审判决，能够证明被告市资规局作出的行政处罚事实认定清楚、处罚结果适当。 被告桥头镇政府认同被告市资规局对原告证据的质证意见。对证据3微信截图，“BT沁”的身份认同被告市资规局的说法，具体的通知行为是被告桥头镇政府作为属地政府实施强拆之前的通知行为；证据4损失清单中有关建筑物、构筑物事实是存在的，但损失不认同，本身不合法。室内物品应当以被告桥头镇政府向法庭提交的当时拆违现场的全程录像以及清点造册内容为准，原告提交的清单不予认同。 针对被告的质证意见，原告认为：被告市资规局认可微信截图的人员身份，叶沁是行政处罚决定中行政执法人员之一，故两被告均是实施强拆行为的适格被告。截图内容具有公文性，上面有当事人的抬头，表述也具有相当的公文性，当原告向叶沁说明已经提起行政诉讼的情况下，他的表述仍然是履行职务行为。9月3日实施强拆过程中，叶沁也在场，证明被告市资规局是组织实施者，被告桥头镇政府是协助实施者。赔偿金额问题，因为行政诉讼案件的特殊性，相关司法解释也规定，被告的行为作为原告无法就损害情况进行举证，应当由被告就损害情况进行举证，由被告向法庭提出鉴定申请，如拒绝鉴定，法院应由其承担不利后果，并根据在案证据、视频、照片确定赔偿数额。对原告当庭补充提交的证据，被告市资规局认为，情况说明系原告自行制作，是自述，不能视为证人证言，也不符合形式要求；现场勘测笔录、形式真实性没有异议，和本案行政强制、赔偿案之间没有关联性；“BT沁”帐号使用者的身份为被告市资规局下属桥头国土所工作人员身份，如果原告意图证明这个人的身份没有意义。被告桥头镇政府认同被告市资规局的质证意见，认为叶沁是桥头国土所工作人员，是受桥头镇人民政府委派，对原告进行提示提醒。 原告对被告桥头镇政府证据质证意见如下：证据1真实性没有异议，对证明对象和证明内容有异议。该行政处罚决定书载明，如果生效应当由作出该行政行为的行政机关来申请法院强制执行，同时赋予了当事人救济程序，原告也依法提起了诉讼，当时处罚决定合法性处于待定状态；证据2可以印证被告桥头镇政府拆除原告所建建筑物和构筑物的强制行为违法。行政赔偿的损失问题，在证据2中间接得到印证，可以作为赔偿损失的依据，清单进行对比，仅是原告损失的一部分，原告也提交了损失清单，原告持有的是损失清单，被告是物品清单，照片可以印证。 本院对上述证据认证如下：根据原、被告质证意见，本院对原告证据1、2、3、5、6及被告桥头镇政府证据的真实性予以确认。原告证据4照片的拍摄时间不明，损失清单系原告单方面制作，无其他证据印证；原告当庭提交的证据欲证明“BT沁”微信帐号的使用者叶沁是被告市资规局下属桥头国土所工作人员，对此两被告均未否认，两被告对叶沁行为作出了合理解释，故不能据此证明对原告在非法占用土地上所建的建筑物和构筑物拆除系被告市资规局组织实施，故本院对上述证据不予确认。 根据上述有效证据及当事人庭审陈述，本院确认如下事实：2019年8月15日，被告市资规局作出行政处罚决定书，认定原告未经批准擅自在慈溪市桥头镇××姓村和××镇××村动工建设，用作企业经营场所，违法用地总面积1860ｍ2，其中房屋建筑占地面积438ｍ2，水泥地坪面积560ｍ2，塘渣面积862ｍ2。原告行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属非法占地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，责令原告退还非法占用的土地，限15日内拆除在非法占用的自然保留地上所建的建筑物和构筑物。原告不服，向本院提起行政诉讼。2019年9月3日，被告桥头镇政府对原告违法用地上的建筑物和构筑物实施了强制拆除。拆除过程中，被告桥头镇政府对原告的室内物品进行了清点并集中保存。2019年12月30日，本院作出（2019）浙0282行初82号行政判决，判决驳回了原告要求撤销被告市资规局行政处罚决定的诉讼请求。原告不服，向宁波市中级人民法院提起上诉，宁波市中级人民法院于2020年4月8日作出2020浙02行终51号行政判决，驳回原告上诉，维持原审判决。 本院认为，本案中，现有证据无法证明对原告违法用地上的建筑物和构筑物实施强制拆除的行为系被告市资规局和被告桥头镇政府共同组织实施，且被告桥头镇政府承认对原告的强制拆除行为系其组织实施，故本案被告市资规局不是适格的被告主体，应当驳回原告对被告市资规局的起诉。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。故只有国家机关和国家机关工作人员违法行使行政职权，且该违法行政行为使公民、法人和其他组织的合法权益造成损害时，才产生行政赔偿。被告桥头镇政府在行政处罚决定书尚未生效且未向法院申请强制执行的情况下，组织人员对原告违法用地上的建筑物和构筑物实施强制拆除的行为违法，但涉案被拆除的建筑物和构筑物，未办理合法审批手续，已被生效的行政处罚决定书确认为应予拆除的违法建筑。违法建筑不属于原告的合法财产权益，不受法律保护。拆除过程中，被告桥头镇政府已对原告室内物品进行了清点并集中保存，不存在任何损失。故对原告要求被告桥头镇政府赔偿原告损失455.94万元的主张，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、驳回原告慈溪市上林茶叶有限公司对被告慈溪市自然资源和规划局的起诉。 二、驳回原告慈溪市上林茶叶有限公司对被告慈溪市桥头镇人民政府的赔偿请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  倪东海 人民陪审员  马志明 人民陪审员  胡海珍 此件与原本核对无异 二〇二〇年七月二十一日 法官助理陈槚 代书 记员  戚海燕