北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终14号上诉人（一审原告）吴明璎，女，1973年5月1日出生，住北京市顺义区。上诉人（一审原告）吴明海（吴明璎之弟），1975年11月1日出生，住北京市顺义区。二上诉人共同委托代理人欧阳甫，北京市北斗鼎铭（广州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市顺义区南法信镇人民政府，住所地北京市顺义区南法信镇府前街47号。法定代表人王民，镇长。委托代理人洪学磊，北京市顺义区南法信镇人民政府工作人员。委托代理人单伟鸣，北京允宏律师事务所律师。上诉人吴明海、吴明璎因强制拆除行为一案，不服北京市顺义区人民法院（2019）京0113行初467号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年1月16日公开开庭进行了审理，上诉人吴明璎及二上诉人共同委托代理人欧阳甫，被上诉人北京市顺义区南法信镇人民政府（以下简称南法信镇政府）的委托代理人洪学磊、单伟鸣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月2日，南法信镇政府组织有关人员将吴明海、吴明璎位于北京市顺义区南法信镇北法信村北的1268平方米建筑物予以强制拆除。吴明海、吴明璎诉至一审法院，请求：1.依法确认南法信镇政府于2019年7月2日强制拆除吴明海、吴明璎位于北京市顺义区南法信镇北法信村北的6处一层砖混结构建筑物的行为违法；2.诉讼费由南法信镇政府承担。一审法院经审理查明，2001年9月18日，北京市顺义区南法信镇北法信村村民委员会（以下简称北法信村委会）（甲方）与吴明海（乙方）签订《土地承包合同》，约定：“一、甲方提供乙方土地一块（木箱厂南墙水坑）1.5亩，长60米，宽17米，作为养殖场。二、甲方负责提供水电，水电费按国家标准收费。三、租赁期限，从2001年10月1日起至2031年9月30日止，承包期为30年……五、乙方只准在承包的土地上搞养殖，不准对外出租、转让或抵押……”一审庭审中，吴明璎称其与吴明海于2001年秋冬天在未取得规划许可手续的情况下，在涉诉土地上建设东西向砖混结构一层房屋3栋，南北向砖混结构一层房屋2栋，院内中间钢结构棚子1栋，6栋建筑物总面积为1268平方米。拆除之前6栋房屋自住一部分，另外一部分吴明海用作库房，没有出租。2019年3月29日，北京市规划和自然资源委员会向南法信镇政府作出京规顺执函[2019]第266号《关于吴明海所建建筑规划审批情况的函》，内容是：“经查，位于南法信镇北法信村北侧集体土地上的由吴明海所建6栋1层砖混结构房屋，总建筑面积1268平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”2019年4月16日，南法信镇政府对吴明璎进行询问，吴明璎认可位于南法信镇北法信村北，东至公厕，西至何小兵，南至李进、李容，北至木箱厂的砖混结构建筑物系其与吴明海于2001年共同建设，面积约1300平方米。同日，南法信镇政府向吴明海、吴明璎作出并送达（2019）第416号《限期拆除决定书》，内容是：“经查，吴明海、吴明璎在北京市顺义区南法信镇北法信村北建设一层砖混结构建筑物共壹处，经测量，该建筑物东西长65米，南北长20米，建筑面积共1300平方米。吴明海、吴明璎的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第六十八条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令吴明海、吴明璎于2019年4月19日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”2019年4月19日，吴明海、吴明璎向北京市顺义区人民政府申请行政复议，申请撤销上述（2019）第416号《限期拆除决定书》。北京市顺义区人民政府认为南法信镇政府作出的（2019）第416号《限期拆除决定书》事实不清、证据不足、执法程序明显缺失，遂于2019年6月6日作出顺政复字［2019］86号《行政复议决定书》，撤销上述（2019）第416号《限期拆除决定书》。2019年6月13日，南法信镇政府对吴明海、吴明璎在南法信镇北法信村北建设的总建筑面积为1268平方米的6处砖混结构建筑物进行现场检查、勘验，吴明璎在现场检查笔录、现场勘验笔录上签字。同日，南法信镇政府向吴明海、吴明璎作出并送达（2019）第0613号《限期拆除决定书》，内容是：“经查，吴明海、吴明璎在北京市顺义区南法信镇北法信村北建设一层砖混结构建筑物共6处，经测量，该建筑物东西总长60米，南北总长21.13米，建筑面积共1268平方米。吴明海、吴明璎的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第七十五条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令吴明海、吴明璎于2019年6月17日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”吴明璎于当日签收。同日，南法信镇政府向吴明璎送达《违法建设残值处置告知书》《清理违建内物品通知书》。其中《清理违建内物品通知书》内容为：“当事人吴明海、吴明璎：本机关对位于北京市顺义区南法信镇北法信村北的违法建设依法进行查处。请您于2019年6月17日前将上述违法建设内的相关物品进行清理。逾期未清理的，承担不利后果。”《违法建设残值处置告知书》内容为：“当事人吴明海、吴明璎：本机关对位于北京市顺义区南法信镇北法信村北的违法建设依法进行查处。实施强制拆除后，若您需要违建残值的，请您务必于2019年6月18日前以书面形式向本机关声明，并于强制拆除后的1日内将拆除后的残余建筑材料处置完毕。未及时声明或逾期未处置完毕的，承担不利后果。”2019年6月19日，吴明海、吴明璎向北京市顺义区人民政府申请行政复议，申请撤销上述（2019）第0613号《限期拆除决定书》。北京市顺义区人民政府认为南法信镇政府作出的（2019）第0613号《限期拆除决定书》事实不清、证据不足，遂于2019年8月5日作出顺政复字［2019］147号《行政复议决定书》，撤销上述（2019）第0613号《限期拆除决定书》。2019年7月1日，南法信镇政府向吴明海、吴明璎作出（2019）第0701号《强制拆除决定书》，内容是：“2019年6月13日，本行政机关对吴明海、吴明璎在顺义区南法信镇北法信村北建设的砖混建筑物6处，作出了《限期拆除决定书》（2019第0613号），责令吴明海、吴明璎于2019年6月17日前将该违法建设自行拆除，到期未自行拆除。2019年6月27日，本行政机关向其送达了《催告通知书》，责令您（单位）自接到催告通知书之日起3日内自行拆除该违法建设，逾期仍未自行拆除。依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条之规定，本行政机关决定于2019年7月2日8:30时对上述违法建设进行强制拆除。请您（单位）在上述强制拆除时间之前自行清理违法建设内的财物。您（单位）享有处置建筑材料并占有残值的权利，同时负有自行清除其它建筑垃圾的义务。如您（单位）自行回收清理，应在强拆前向本机关声明，并在本行政机关强制执行后1日内将建筑材料清理完毕。未声明或未在限定期限内及时处置完毕的，视为放弃建筑材料，本行政机关将予以清理。请您（单位）或成年家属于2019年7月2日8：30时到达现场，拒不到场的，不影响实施强制拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”后，南法信镇政府将上述《强制拆除决定书》张贴在涉诉建筑物大门上。2019年7月2日，吴明璎发现张贴的上述《强制拆除决定书》并进行拍照。2019年7月2日，南法信镇政府组织有关人员将吴明海、吴明璎位于顺义区南法信镇北法信村北的1268平方米建筑物予以强制拆除。本案一审庭审中，吴明璎称其在南法信镇政府实施强拆前自行清理了室内物品，并已经将随身用的物品取走，但现场还有几个柜子和沙发等物品。在实施强拆时，吴明璎本人在现场，吴明海没有在现场。南法信镇政府称其实施强制拆除后在吴明海、吴明璎没有自行清理的情况下清理了拆除后的残值。南法信镇政府在强拆时摄制了录像，但未制作笔录，其称因涉诉建筑物内没有物品，故其没有制作财物清单。因不服南法信镇政府强制拆除涉诉建筑物的行为，吴明海、吴明璎遂在法定期限内直接向一审法院提起涉案之诉。一审法院经审理认为，《城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，南法信镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，依据上述规定，具有作出责令限期改正的法定职权；逾期不改正的，具有拆除违法建设的法定职权。《北京市城市规划条例》（1992年10月1日施行）第二条第二款规定：本条例适用范围是本市行政区域。第二十六条规定：城市规划行政主管部门对各项建设工程实行统一规划管理。土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。本条例所称的各项建设，系指新建、扩建、改建、翻建各类房屋建筑，市政管线、架空杆线、铁路、地下铁道、道路、桥梁、人防、防洪、公园、城市绿地、行道树、江湖水系、水源井、围墙、停车场、堆料场等建设工程和一切构筑物，以及城市雕塑、广告设施等。重要大街、传统文化街区和市人民政府规定的特定地区的现有建筑物改造和外部装修，视同建设工程。第三十二条第一款规定：新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第二条第一款规定：本市行政区域全部为规划区。第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定：城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。修改后的《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）第二条第一款、第二十九条第一、三款亦规定了与修改前的《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）中上述条款相同的内容。本案中，涉诉建筑物位于本市的乡村规划区内，吴明海、吴明璎建设涉诉建筑物时未按照上述规定办理乡村建设规划许可证，其后亦未依法补办相关手续，即涉诉建筑物未取得规划部门的许可，且其违法状态一直持续至被强制拆除前，故南法信镇政府认定吴明海、吴明璎所建建筑物属违法建设并无不当。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定：强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场，拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案中，南法信镇政府未提前5日在现场公告强制拆除决定。南法信镇政府虽然向吴明海、吴明璎作出了《限期拆除决定书》《强制拆除决定书》，但在吴明海、吴明璎已就《限期拆除决定书》申请行政复议的情况下其仍实施强制拆除，且南法信镇政府在强制拆除时未制作笔录。故，南法信镇政府实施的强制拆除行为，明显违反了上述规定。因被诉拆除行为不具有可撤销内容，故应依法确认违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认南法信镇政府于二○一九年七月二日强制拆除吴明海、吴明璎位于北京市顺义区南法信镇北法信村北一千二百六十八平方米建筑物的行为违法。吴明海、吴明璎不服一审判决，上诉称，上诉人提起上诉的焦点在于一审法院对上诉人养殖场因没有取得《乡村建设规划许可证》而构成违法建设的认定。上诉人经招商引资与北法信村委会于2001年9月18日签订《土地承包合同》，该合同约定由北法信村委会向吴明海提供土地作为养殖场，并由北法信村委会、顺义县南法信乡畜牧水产公司以及北法信村委会中证机关多方参与签订加盖公章或署名。2001年，上诉人建设养殖场时，当时现行有效的法律为《北京市城市规划条例》，该条例规范的是到市县一级的城市规划区内建设需要核发建设工程规划许可证。对于乡村规划区内要求办理乡村建设规划许可证的要求是2009年10月1日以后施行的《北京市城乡规划条例》。而对于农用地上养殖场的建设即使根据2014年《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》以及2015年北京市国土资源部门《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，也只需要在签订用地协议以后，报国土资源部门和农业部门备案，并且备案的主体是乡镇政府等政府部门。上诉人签订的《土地承包合同》本身就有农业部门的盖章，可以认定为已经报农业部门备案。上诉人据此建设养殖场经营，没有任何过错存在，也不应当承担建筑物系违法建设的法律责任。后上诉人接到通知不许开展养殖场以后将此建筑物作为自住和仓库使用，并没有改变原养殖用途的建筑结构。综上，一审法院在判决书中对被上诉人认定上诉人建筑物属违法建设系事实认定不清，请求依法撤销一审判决，发回重审，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。南法信镇政府同意一审判决，请求予以维持。吴明海、吴明璎在举证期限内向一审法院提交并出示了以下证据：1.《土地承包合同》，证明吴明海与北法信村委会于2001年9月18日签订《土地承包合同》，合同约定用途是养殖，吴明海拥有设施农用地的土地承包权。2.（2019）第416号《限期拆除决定书》、顺政复字［2019］86号《行政复议决定书》，证明南法信镇政府作出的（2019）第416号《限期拆除决定书》事实不清、证据不足、执法程序明显缺失，被行政机关撤销。3.市规划自然资源委（顺义分局）2019第201号-答《政府信息答复告知书》、市规划自然资源委（顺义分局）2019第186号-答《政府信息答复告知书》，证明从2001年到现在顺义区南法信镇北法信村不存在乡村规划。信息公开结果表明涉诉建筑物占用的土地依然是设施农用地。4.（2019）第0613号《限期拆除决定书》、顺政复字［2019］147号《行政复议决定书》及（2019）第0701号《强制拆除决定书》，证明顺义区人民政府以事实不清、证据不足为由将南法信镇政府作出的（2019）第0613号《限期拆除决定书》撤销。5.2019年6月13日录音光盘及文字说明，证明南法信镇政府的工作人员声称不签字就不能针对（2019）第0613号《限期拆除决定书》提起行政复议，违反合法行政、合理行政的原则。6.养殖场强制拆除前照片、养殖场强制拆除时视频，证明涉诉养殖场由南法信镇政府违法拆除的过程。南法信镇政府在举证期限内向一审法院提交并出示了以下证据：1.《土地承包合同》，证明涉案建筑物所涉土地由吴明海承包。2.《关于吴明海所建建筑规划审批情况的函》，证明涉案建筑物未依法取得乡村建设规划许可证，为违法建设。3.《询问笔录》，证明：第一，吴明海委托吴明璎接受南法信镇政府调查询问；第二，涉案建筑物为吴明海、吴明璎共同建设。4.《现场勘验笔录》及3张照片，证明涉案建筑物基本情况。5.《现场检查笔录》，证明涉案建筑物未依法取得乡村建设规划许可证。6.（2019）第0613号《限期拆除决定书》，证明南法信镇政府依法作出《限期拆除决定书》，告知吴明海、吴明璎于2019年6月17日前自行拆除违法建设，恢复原地貌，接受复查。7.2019年6月13日送达回证，证明吴明海、吴明璎收到南法信镇政府作出的（2019）第0613号《限期拆除决定书》。8.2019年6月13日送达回证，证明吴明海、吴明璎收到南法信镇政府作出的《清理违建内物品通知书》《违法建设残值处置告知书》。9.（2019）第0701号《强制拆除决定书》，证明南法信镇政府依法作出《强制拆除决定书》，告知吴明海、吴明璎拆除时间、到场陈述、自行清理物品、享有处置建筑材料并占有残值的权利。10.2019年7月1日送达回证，证明南法信镇政府向吴明海、吴明璎留置送达了（2019）第0701号《强制拆除决定书》。11.光盘一张，证明：第一，经吴明海、吴明璎自行清理，南法信镇政府拆除违法建设时，违法建设内未存放任何物品；第二，南法信镇政府在拆除违法建设时，吴明璎到场；第三，南法信镇政府在拆除违法建设时摄制了录像，录像反映了拆除违法建设时的情况。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：吴明海、吴明璎提交的证据和南法信镇政府提交的证据均客观真实，来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明涉诉建筑物占用土地的来源、被强拆建筑物的相关权利人、南法信镇政府向规划部门查询涉诉建筑物的规划审批手续的情况以及南法信镇政府制作并送达相关文书等情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为：根据《城乡规划法》第六十五条之规定，南法信镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，有权查处其辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。关于涉案建筑是否属于违法建设的问题。根据《城乡规划法》第二条第三款，《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第二条第一款、第二十三条第一款、第三款的规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。修改后的《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）第二条第一款以及第二十九条第一款、第三款亦规定了与前述条款一致的内容。本案中，吴明海、吴明璎未提供证据证明涉案建筑建设时已经取得了规划许可手续。吴明海、吴明璎称涉案建设行为发生于2001年，认为不应适用现行的《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》等规定进行处理，但根据涉案建设行为发生时有效的《北京市城市规划条例》（1992年10月1日施行）第二条第二款、第三十二条之规定，在本市行政区域，新建、扩建或改建建筑物、构筑物等建设活动需申请规划许可。据此，吴明海、吴明璎未经规划主管部门许可建设涉案建筑的行为即属违法行为，且这种违法状态一直持续，故南法信镇政府认定涉案建筑为违法建设并予以查处并无不当。南法信镇政府虽然向吴明海、吴明璎作出了《限期拆除决定书》《强制拆除决定书》，但在吴明海、吴明璎已就《限期拆除决定书》申请行政复议的情况下其仍实施强制拆除，且南法信镇政府未提前5日在现场公告强制拆除决定，在强制拆除时未依照相关规定制作笔录。故南法信镇政府实施的强制拆除行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条及《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条等规定，属程序违法。因被诉拆除行为不具有可撤销内容，故一审法院判决确认南法信镇政府实施的被诉强制拆除行为违法并无不当，本院予以维持。吴明海、吴明璎的上诉请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人吴明海、吴明璎负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 蔡英伟审 判 员 杨 旸审 判 员 王 菲二〇二〇年七月六日法官助理 郝 丹法官助理 王小雪书 记 员 赵俊飞