江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏03行终175号 上诉人（原审原告）曹玉标，男，1958年8月9日生，汉族，住新沂市。 委托诉讼代理人：曹玉明（系曹玉标之兄），1947年3月15日生，住新沂市。 委托诉讼代理人：赵明浩，江苏圆点律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新沂市自然资源和规划局，住所地新沂市新安街道公园路28号。 法定代表人：刘友志，该局局长。 委托诉讼代理人：盛倩，该局法规监察科工作人员。 委托诉讼代理人：戈宜兵，江苏苏沂律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）许先银，男，1969年11月18日生，汉族，住新沂市。 上诉人曹玉标因与被上诉人新沂市自然资源和规划局、许先银土地行政管理行政登记纠纷一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初1273号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政诉讼审查的是被诉行政行为的合法性，本案中，曹玉标第二项诉讼请求即判令涉案宅基地划归其所有并无所对应的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定,提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款的规定，“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。本案中，曹玉标诉请撤销行政行为，同时请求判令涉案宅基地划归其所有，并不符合上述规定，属于诉讼请求不明确。经一审法院释明，曹玉标仍然坚持原来的诉讼请求，其起诉不符合法律规定，依法应予驳回。综上，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回曹玉标的起诉。本案不收取案件受理费。曹玉标预交的案件受理费50元由一审法院退还。 上诉人曹玉标不服原审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，撤销新沂市自然资源和规划局颁发给第三人许先银的《集体土地使用证》。事实及理由：1.曹玉标提起的两项诉请均符合“有具体的诉讼请求”的规定，一审法院依法应当审理。曹玉标诉请第一项“请求撤销新沂市自然资源和规划局颁发给第三人许先银的《集体土地使用证》”，符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款规定的“请求判决撤销或者变更行政行为”的规定；诉请第二项“请求判令涉案宅基地划归曹玉标所有”符合“请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务”的规定。一审法院以曹玉标的起诉不符合“有具体的诉讼请求”的规定，进而裁定驳回起诉系程序违法，适用法律错误。2.即便曹玉标诉请第二项不符合法律规定，依法应予驳回，但其诉请第一项是符合行政诉讼法以及行政诉讼法司法解释的规定，但一审法院并未就此进行实体审查，而以驳回“第二项诉请”的理由一并驳回曹玉标的起诉，系漏判诉请，程序违法。3.涉案《集体土地使用证》没有合法土地权属来源，依法应予撤销。涉案土地应属曹玉标所有，许先银与曹玉标系土地租赁关系，新沂市自然资源和规划局在另案答辩状中亦认可该土地租赁关系。新沂市自然资源和规划局以及许先银对涉案宅基地来源存在十余种解释，严重违反土地权属来源合法且唯一的规定，新沂市自然资源和规划局和许先银提供的土地权属来源的证据相互否定，存在《土地权属证明》出具主体错误、时间节点错误等问题。4.涉案《农村宅基地地籍调查表》中指界人是许先银本人，“邻宗地”中“指界人姓名”为“巷、空地；巷、空地”明显违反《国家土地管理局土地登记规则》的规定程序。确权颁证过程亦未能查明土地权属来源存在错误，未提供周边四邻的询问笔录或签字确认，未按照法律规定的程序对《集体土地使用证》登记结果进行公示。新沂市自然资源和规划局在许先银未取得《江苏省村镇建设工程许可证》和《居民建房用地许可证》的情况下，向许先银颁发《集体土地使用证》违反新沂市人民政府的相关规定。 新沂市自然资源和规划局辩称：1.曹玉标上诉请求仅针对一审诉请第一项，该变更后的诉讼请求，应由一审法院继续审理，而不应由二审法院审理，否则相当于剥夺了当事人的上诉权。2.曹玉标一审诉请“将涉案土地使用权划归其所有”因无对应的行政行为，且划拨宅基地的行政主体涉及镇级、市级政府，一审法院在向曹玉标释明后，其仍坚持原诉讼请求，一审法院据此裁定驳回其起诉符合法律规定。3.涉案土地使用权证书不具有可撤销性。许先银经协商换地已取得涉案宅基地使用权，且在该地块建有不动产，如果撤销将会给许先银造成更大的经济损失。4.曹玉标的起诉有违诚信原则，且已超过法定起诉期限。曹玉标与案外人曹玉山系兄弟关系，2018年11月曹玉山就涉案土地使用权提起行政诉讼要求撤销涉案土地使用权证书时，根据法庭调查可以确认涉案地块已由曹玉标与许先银的父亲在1990年左右达成换地协议，且双方已经按照协议履行完毕。许先银占有使用涉案土地至今，并在1991年左右在该地块上建房。曹玉标在曹玉山起诉撤销涉案宅基地使用证书败诉后，再行主张涉案地块权利，有违诚实信用原则。许先银在涉案地块上建房已逾20年，曹玉标对此事实是确认和明知的，其起诉已经超过法定的起诉期限。 许先银辩称：1.一审法院已对曹玉标提起的全部诉讼请求进行审理、评判，确认曹玉标的诉讼请求不明确，并不存在一审法院漏判情形。2.涉案土地在上世纪八十年代已由村集体经济组织批准给许先银家庭作为宅基地使用，因曹玉标占用阻拦，1990年许先银家庭为建房就妥协用自家承包地山楂园地进行互换，许先银父亲在涉案土地建设房屋后在1994年已经取得新沂市政府颁发的村镇房屋所有权证，故曹玉标对涉案土地一直不享有任何权利，不是涉案确权颁证行为的利害关系人。3.新沂市自然资源和规划局向许先银颁发的集体土地使用证事实清楚、证据充分、合法有效，曹玉标所称新沂市自然资源和规划局存在程序违法，没有事实和法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 二审期间，上诉人曹玉标提供以下证据：1.2018年11月2日新沂市不动产登记局出具的答辩状一份，证明新沂市不动产登记局已认为涉案宅基地所有权人为曹玉标，许先银与曹玉标之间系租赁关系，新沂市自然资源和规划局、许先银主张涉案土地性质不明确与曹玉标没有利害关系的理由不能成立。2.许先银出具的收款收条一份，证明曹玉标对于涉案宅基地拥有合法的权利，其和许先银之间系租赁关系。3.农村宅基地土地登记申请书，申请书上载明的许先银土地使用类型是划拨，明显与新沂市不动产登记局、许先银关于土地权属来源的答辩意见存在矛盾。4.新沂市官场村委会在2001年4月26日出具的土地权属证明，证明中载明了许先银在1981年4月之前经村委会批准使用了涉案宅基地，该证明作为许先银土地权属来源的另一种表述，与许先银主张的是其父亲与曹玉标互换的表述存在矛盾之处，可以看出新沂市自然资源和规划局颁发涉案集体土地使用证所依据的土地权属存在多样相互矛盾的事实。新沂市自然资源和规划局质证认为，上述四份证据在一审时已经补充质证过，并不属于二审期间的新证据，与本案争议焦点事实并无关联性。许先银质证认为，其已对上述证据进行过质证，上述证据与二审期间的争议焦点并无关联性。本院认证认为，新沂市不动产登记局提交的答辩意见仅系其应诉意见，不能作为土地行政主管部门依法对涉案土地权属争议的处理决定，无法据此确认涉案土地使用权归曹玉标所有。收款收条仅能作为涉案双方存在款项交付的事实，无法据此确定涉案土地宅基地使用权归曹玉标所有。农村宅基地土地登记申请书载明的“使用权类型划拨”与新沂市人民政府向许先银颁发的集体土地使用证登记的使用权类型一致，与该地块是否存在系互换而来并不相关。土地权属证明已经涉案土地所有权人确认及国土管理所审核，在无相反证据推翻的情况下，曹玉标的此项举证目的本院不予支持。 二审期间，被上诉人新沂市自然资源和规划局、许先银均未提供新证据。 二审查明，2018年10月17日，曹玉标之兄曹玉山作为原告起诉被告新沂市不动产登记局、第三人许先银，请求撤销新沂市不动产登记局向第三人许先银颁发的集体土地建设用地使用证，徐州铁路运输法院经审理后认为曹玉山提供的证据不足以证明其已取得涉案土地使用权，亦不能证明其与涉案宅基地使用权有利害关系，遂作出（2018）苏8601行初1359号行政裁定书，驳回曹玉山的起诉。曹玉山对此不服提起上诉，徐州市中级人民法院经审理后作出（2019）苏03行终244号行政裁定书，驳回曹玉山的上诉，维持原裁定，而后曹玉标提起本案一审诉讼，亦诉请撤销颁发给第三人许先银的集体土地建设用地使用证。 本院对一审裁定查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，曹玉标主张被诉颁证行为损害其合法权益要求予以撤销，但现有证据无法证明曹玉标曾取得争议土地的合法使用权，在此情形下，不能认定曹玉标与被诉行政行为有利害关系，曹玉标提起本案行政诉讼不符合法律规定的起诉条件，一审裁定驳回其起诉，并无不当。 综上，上诉人曹玉标的上诉主张无事实及法律依据，本院对其上诉请求不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  张 建 审 判 员  周美来 审 判 员  李帅胜 二〇二〇年七月十六日 法官助理  王亚南 书 记 员  艾文卿