四川省凉山彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川34行终42号 上诉人（原审被告）西昌市邛海泸山风景名胜区管理局。住所地：四川省西昌市海滨路28号。 负责人宋莉，该局局长。 委托代理人黄学敏，该局工作人员。代理权限：特别授权，承认放弃等实体权利。 委托代理人罗伟军，四川明炬（凉山）律师事务所律师。代理权限：特别授权，即授予除一般代理权限外，还授予代为承认、放弃和变更诉讼请求，进行和解，签收法律文书等权限。 上诉人（原审被告）凉山彝族自治州西昌生态环境局（原西昌市环境保护局）。住所地：四川省西昌市月海路二段1号。 负责人蔡松，该局局长。 委托代理人寸江坤，四川骁驰律师事务所律师。代理权限：特别授权，即授予除一般代理权限外，还授予代为承认、放弃和变更诉讼请求，进行和解，签收法律文书，代为申请强制执行、领取执行案款、签署和解协议事宜等权限。 被上诉人（原审原告）西昌市田园木屋酒店。经营场所：西昌市川兴镇青龙寺。统一社会信用代码：92513401MA659DNQ6F。 经营者肖礼莉，女，汉族，1981年5月29日出生，住四川省西昌市。 委托代理人赵映洪，西昌市田园木屋酒店职工。代理权限为特别授权。 委托代理人罗学宗，四川谦亨律师事务所律师。代理权限为特别授权。 上诉人凉山彝族自治州西昌生态环境局、西昌市邛海泸山风景名胜区管理局因西昌市田园木屋酒店行政处罚一案，不服西昌市人民法院（2018）川3401行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月1日公开开庭审理了本案。上诉人西昌市邛海泸山风景名胜区管理局的委托代理人罗伟军、黄学敏，凉山彝族自治州西昌生态环境局的委托代理人寸江坤，被上诉人西昌市田园木屋酒店的委托代理人赵映洪、罗学宗到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。 原审判决查明，2009年2月27日，四川美丽阳光国际旅行社有限责任公司（曾用名：西昌阳光假日旅行社有限责任公司）与被告西昌市邛海泸山风景名胜区管理局签订了《邛海青龙寺景区青龙滩生态餐厅果园租赁合同》，合同约定：西昌阳光假日旅行社有限责任公司租赁被告管理的青龙寺生态餐厅果园及附属设施，租用时间自2009年3月1日至2019年5月31日，期限十年，被告西昌市邛海泸山风景名胜区管理局提供三个月装修期免租金。租赁费：前五年每年人民币十万元，后五年递增百分之五，西昌市邛海泸山风景名胜区管理局为承租方提供使用现有的污水处理设备和排污装置。合同签订后，西昌阳光假日旅行社有限责任公司为了履行与被告西昌市邛海泸山风景名胜区管理局签订的合同，成立个体工商户西昌市田园木屋酒店对该项目进行投资经营管理。 2013年3月1日，四川省人民政府作出川府函〔2013〕72号《四川省人民政府关于同意调整西昌市邛海集中式饮用水水源保护区的批复》，其上载明：“一、原则同意调整西昌市邛海集中式饮用水水源保护区。（一）调整后的一级保护区为：以取水口为圆心，半径为300米的湖面水域；一级水域保护区沿岸正常水位线以上，水平纵深至防护堤顶的陆域。（二）调整后的二级保护区为：一级水域保护区外取水口下游2800米以上的湖面水域，从官坝河和鹅掌河的入湖口断面溯3000米的水域；水平纵深至分水线或防护隔离堤顶（为分水线）的正常水位线以上的陆域，官坝河和鹅掌河沿岸河堤内侧的陆域。”西昌市田园木屋酒店的经营场所位于西昌市邛海饮用水源地二级保护区内。2018年6月13日，西昌市邛海泸山风景名胜区管理局、西昌市环境保护局作出邛泸局［2018］95号《关于责令西昌市田园木屋酒店立即停止生产经营活动的通知》，西昌市田园木屋酒店不服，诉讼来院。 原审法院认为，《中华人民共和国水污染防治法》六十三条规定：“国家建立饮用水水源保护区制度。饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区；必要时，可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。饮用水水源保护区的划定，由有关市、县人民政府提出划定方案，报省、自治区、直辖市人民政府批准；......”。第六十四条规定：“在饮用水水源保护区内，禁止设置排污口”。第六十六条规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源二级保护区内从事网箱养殖、旅游等活动的，应当按照规定采取措施，防治污染饮用水水体”。案涉西昌市田园木屋酒店的经营场所位于西昌市邛海饮用水源地二级保护区内，原告西昌市田园木屋酒店在此处从事酒店经营业务，违反了法律的禁止性规定。按照上述规定，应当由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。 西昌市邛海泸山风景名胜区管理局、西昌市环境保护局联合行文，作出的邛泸局［2018］95号《关于责令西昌市田园木屋酒店立即停止生产经营活动的通知》中明确要求西昌市田园木屋酒店于2018年6月13日起立即停止一切生产经营活动，应当视为责令原告西昌市田园木屋酒店关停的行政处罚。两被告认为案涉《通知》所涉及的停止生产经营活动属于行政命令，其主张不能成立。 我国法律规定行政机关应当依法行使职权。《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”。可见作出行政处罚决定的行政机关应当具有行政处罚权。根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条、《四川省饮用水水源保护管理条例》第十八条之规定，县级以上人民政府才有权对水源二级保护区内的排放污染物的建设项目作出责令拆除或关闭的行政处罚决定。故案涉的被告西昌市邛海泸山风景名胜区管理局、被告西昌市环境保护局不具有行政处罚权，没有执法主体资格，其行政行为属超越职权，本应当依法撤销。但鉴于案涉的西昌市田园木屋酒店经营场所位于西昌市邛海饮用水源地二级保护区内，关停该经营场所，是为了西昌市几十万人的饮用水安全、卫生，符合社会公共利益的需要。若撤销该涉案行政处罚行为将会给社会公共利益造成重大损害。且原告与西昌市邛海泸山风景名胜区管理局签订的《邛海青龙寺景区青龙滩生态餐厅果园租赁合同》也于2019年5月31日到期。因此，原告要求撤销两被告于2018年6月13日作出的邛泸局［2018］95号《关于责令西昌市田园木屋酒店立即停止生产经营活动的通知》的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被告西昌市邛海泸山风景名胜区管理局、被告西昌市环境保护局作出的邛泸局［2018］95号《关于责令西昌市田园木屋酒店立即停止生产经营活动的通知》违法。 上诉人西昌市邛海泸山风景名胜区管理局和上诉人凉山彝族自治州西昌生态环境局共同上诉称，2018年6月13日，西昌市邛海泸山风景名胜区管理局、凉山彝族自治州西昌生态环境局作出邛泸局［2018］95号《关于责令西昌市田园木屋酒店立即停止生产经营活动的通知》的性质属于行政命令，不属于行政处罚，不存在行政行为违法的情形。请求二审法院撤销一审判决，确认西昌市邛海泸山风景名胜区管理局、凉山彝族自治州西昌生态环境局于2018年6月13日作出邛泸局［2018］95号《关于责令西昌市田园木屋酒店立即停止生产经营活动的通知》的行为不存在违法。 被上诉人西昌市田园木屋酒店答辩称，上诉人西昌市邛海泸山风景名胜区管理局和上诉人凉山彝族自治州西昌生态环境局作出邛泸局［2018］95号《关于责令西昌市田园木屋酒店立即停止生产经营活动的通知》的性质属于行政处罚，原审法院对此认定正确，两上诉人不具有作出行政处罚行政行为的主体资格，属于超越职权行为。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，上诉人和被上诉人提交并经一、二审庭审质证的证据材料，均符合行政诉讼证据的基本要求，可以作为认定本案事实的根据，本院予以采信。 本院依据上述有效证据查明的案件事实与一审无异。 本院认为，依照《中华人民共和国水污染防治法》第九条和《四川省饮用水源保护管理条例》第五条第一款，参照《西昌市邛海泸山风景名胜区管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》中主要职能职责第（二）项的规定，上诉人西昌市邛海泸山风景名胜区管理局和凉山彝族自治州西昌生态环境局对所辖行政区域的饮用水水源污染防治有权进行监督管理。但在监督管理工作中应当依照法律、法规和规章规定的权限和程序依法行政。本案中，两上诉人共同作出的邛泸局［2018］95号《关于责令西昌市田园木屋酒店立即停止生产经营活动的通知》，认定管理相对人西昌市田园木屋酒店生活污水未接入市政污水管网，现有污水处理设施无法完全实现“零排放”，存在外排污水进入饮用水源地二级保护水体的现象，但未提供事实证据予以证明。其作出责令西昌市田园木屋酒店停止一切生产经营活动的通知，虽然未表述责令停产停业，但该责令通知已剥夺了西昌市田园木屋酒店进行生产经营活动的权利，且在责令停止一切生产经营活动通知上未适用具体的法律条款，属于适用法律、法规错误，依法应予撤销。由于本案被上诉人西昌市田园木屋酒店经营场所位于西昌市邛海饮用水源地二级保护区内，为了西昌市几十万人的饮用水安全、卫生，关停该经营场所，符合社会公共利益的需要。撤销本案被诉行政行为，否定其法律效力，存在给社会公共利益造成重大损害的风险。且西昌市田园木屋酒店与西昌市邛海泸山风景名胜区管理局签订的《邛海青龙寺景区青龙滩生态餐厅果园租赁合同》于2019年5月31日已到期，现在判决予以撤销被诉行政行为已无实际意义。一审法院判决确认西昌市邛海泸山风景名胜区管理局和西昌市环境保护局作出的邛泸局［2018］95号《关于责令西昌市田园木屋酒店立即停止生产经营活动的通知》违法认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由和上诉请求与本案查明的案件事实不符，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元人民币，由上诉人西昌市邛海泸山风景名胜区管理局和上诉人凉山彝族自治州西昌生态环境局各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 李 翀 审判员 唐 波 审判员 金越琴 二〇二〇年七月十日 书记员 杨文娇