黑龙江省大庆市龙凤区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)黑0603行初31号 原告杨文，女，1982年3月10日出生，汉族，大庆钻探工程公司物探一公司三联实业开发公司会计，现住大庆市让胡路区。 被告大庆市消防救援支队，住所地大庆市萨尔图区萨政路22号。统一社会信用代码：11230600MB1C543949。 负责人毛海峰，该支队支队长。 出庭负责人王冠鹏，该支队副支队长。 委托代理人王博，黑龙江海天庆城（大庆）律师事务所律师。 委托代理人李强，黑龙江海天庆城（大庆）律师事务所律师。 第三人大庆市鑫仁泉房地产开发有限公司，住所地黑龙江省大庆市开发区经九街沿湖会馆右侧。统一社会信用代码：912306007268844664。 法定代表人杨德刚，该公司总经理。 委托代理人刘贵彬，黑龙江四维律师事务所律师。 原告杨文诉被告大庆市消防救援支队（以下市消防支队）不履行法定职责一案，本院于2017年10月26日作出（2017）黑0603行初67号行政裁定书,驳回原告起诉，大庆市中级人民法院于2018年4月13日作出（2018）黑06行终30号行政裁定书，指令本院继续审理。2019年4月19日，本院作出（2018）黑0603行初43号行政判决书，大庆市中级人民法院于2019年12月20日作出（2019）黑06行终100号行政裁定书，撤销（2018）黑0603行初43号行政判决书，发回本院重新审理。本院于2020年4月20日受理后，依法另行组成合议庭，于2020年6月24日公开开庭进行了审理。原告杨文、被告市消防支队副支队长王冠鹏、委托代理人王博、李强、第三人大庆市鑫仁泉房地产开发有限公司（以下简称鑫仁泉公司）委托代理人刘贵彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨文于2017年4月27日向被告邮寄《要求履行消防监督职责申请书》，要求被告履行《中华人民共和国消防法》规定的消防监督责任，对大庆鑫苑小区底层一、二楼商场下达停业整改通知书，严禁任何人继续经营、使用，并在60个工作日内书面回复执法结果，责令鑫仁泉公司在3个月内进行消防整改，达到验收合格状态后交回业主自营。 原告杨文诉称，2012年9月25日原告购买鑫仁泉公司建造的鑫苑小区底层商场一楼166号精品屋。双方签订《商品房买卖合同》并办理完房屋所有权手续。但事实上此商场整体自2011年4月10日起即为消防验收不合格状态，开发商隐瞒此情况，违规开业经营并将166号精品屋出售给原告。消防不合格建筑按法律规定不允许投入使用，原告购买的室内商服为商服性质，是商场整体不可分割的一部分，根本不能单独办理消防整改和验收手续。原告曾多次向被告反映相关情况，要求执法，但被告始终未采取相应监管措施，导致原告无法合法使用该商铺自营或出租获利，无法实现购买目的。故诉至法院，请求法院：1、判令被告履行《中华人民共和国消防法》规定的消防监督责任；2、判决被告对鑫仁泉公司依法予以行政处罚，依法要求其整改直至合格验收为止；3、本案诉讼费由被告承担。 原告在庭审中向本院提交以下证据（均为复印件）： 产权证复印件1份、消防不合格通知书1份、消防问题的请示影印件1份、铺位交接说明复印件1份、房屋分层平面图1份、快递单复印件1份，欲证明我方依法提出了要求被告依法履行职责的申请，购买的商铺产权可以分割，但是空间不能分割，消防设施不能独立于商场整体使用，消防设施的设计、配置、建设，针对的是商场整体，只有验收合格商场才能投入使用，39号意见书不合格的原因是消防设施不合格，其涉及的火灾探测器、感烟探测器、自动灭火系统、自动感应系统是商场必备的消防设施，第三人是商场的建设设计施工单位，应依法对建设工程的消防设计、质量负责。 被告市消防支队辩称，一、被告一直在积极履行职责，不属于行政不作为。2009年鑫仁泉公司报审的鑫运城购物商场工程土建部分消防验收合格，但在2011年被告核定该商场装修消防验收不合格，鑫仁泉公司于2010年4月与业主达成返租协议，签订了为期三年的包租协议，由大庆鑫运城购物商场有限责任公司负责运营，经营期间被告先后多次对鑫运城购物商场进行消防监督检查，对查处问题要求立即进行整改，被告一直积极履行消防监督职责。包租期满后，鑫仁泉公司将鑫运城购物商场经营权交于各业主，各业主开始拥有了自主经营权。从2014年12月30日起，业主的精品屋由大庆市让胡路区兴运生活广场进行经营，经营期间，被告于2016年3月16日对大庆市让胡路区兴运生活广场进行了装修消防验收，验收结果为不合格，履行了工作职责。因经营不善，部分业主不再将经营权交于大庆市让胡路区兴运生活广场，从2016年4月18日起，部分业主将经营权又承包给大庆让胡路区鑫顺商城，经营过程中，2016年11月28日被告委托大庆市公安局龙岗分局对鑫运城购物商城的消防问题向让胡路区人民政府进行请示，2017年1月17日让胡路区政府制定了鑫运城购物商场安全隐患整治实施方案，工作目标为消除安全隐患、协调相关部门办理消防手续、取缔非法经营、遏制重特大事故等。大庆市公安局龙岗分局按照让胡路区政府制定的《鑫运城购物商场安全隐患整治事实方案》进行了具体落实，并将具体落实情况于2017年8月4日向大庆市让胡路区人民政府进行了汇报。在2018年4月11日，业主将经营权又承包给了大庆泽瑞企业管理有限公司，该公司在大庆鑫苑小区底层一、二楼商场进行经营，该公司随即通过了被告方的装修设计、竣工、安全三项消防验收。通过以上业主房屋被承包经营的四个阶段，可以看出被告一直积极履行对业主精品房消防问题的消防监督工作。仅2017年至2018年间，消防支队、大庆市公安局龙岗分局、让胡路区政府针对商场消防安全问题就出具了多份不同形式的报告、请示、方案等文件，积极从中沟通协调，期望尽快解决问题。原告向被告申请履行职责时，被告也正值积极履职当中，委托了大庆市公安局龙岗分局对原告进行了回复，回复中表明了存在的问题一直进行积极解决。由于整改问题涉及数百家商户，被告试图避免激化矛盾，在履职期间并未采取强硬措施。如上所述，被告并非不履行职责，而是由于问题解决方式较为多样，被告不可能完全按照原告的要求实施行政行为。本案中，被告采取多种方式试图解决问题，但并未采取原告所希望的处罚、责令改正等方式，原告仅因诉求未实现就指责被告不作为，是不符合事实逻辑的。二、被告积极履行工作职责，已经对大庆鑫苑小区底层一、二楼商场经营的大庆泽瑞企业管理有限公司进行经营，该公司在2018年7月31日通过了装修工程消防设计备案，又于2018年9月8日通过了装修工程竣工验收消防备案及消防安全检查，大庆市公安消防支队让胡路区大队为其颁发了《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》，被告方已经对鑫苑小区底层一、二楼商场经营的大庆泽瑞企业管理有限公司装修进行消防验收合格，不应再对该商场下达停业整改通知书。三、鑫仁泉公司出售房屋行为合法，被告不需要对开发商的售房行为进行消防整改。被告于2009年对鑫仁泉公司报审的鑫苑商住楼工程审核土建部分消防设计合格，建设工程消防验收合格。又于2011年对鑫仁泉公司报审的鑫运城购物商场工程审核消防设计合格，只是消防验收不合格，验收不合格的部分为鑫运城购物商场的装修工程消防验收，该部分的消防不合格不影响原告购买鑫仁泉公司的房屋，且根据实际情况，房屋已经办理了过户登记手续。鑫仁泉公司出售原告精品屋的行为并不违反法律规定，被告不需要对开发商的售房行为进行消防整改。四、原告于2017年4月27日向被告邮寄了申请书，要求被告在60个工作日内进行回复，被告在收到该申请后于2011年7月20日对原告的申请予以书面回复，通过邮寄的方式送达给原告，履行了法定职责。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市消防支队在法定期限内向本院提交以下证据（均为复印件）： 证据一组、大庆市公安局消防处《建设工程消防设计审核意见书》（庆公消审[2009]第B0059号）、2.大庆市公安局消防处《建设工程消防验收意见书》（庆B公消验[2011]第0028号）、大庆市公安局消防处《建设工程消防验收意见书》（庆B公消验[2011]第0039号）（来源于大庆市公安消防支队档案室）,欲证明鑫仁泉公司报审的鑫苑商住楼工程消防设计验收合格，建设工程消防验收合格（建筑面积85019平方米，地下一层车库，地上1-2层位商服、3-33层位住宅）。鑫仁泉公司报审的鑫运城购物商场工程消防设计合格，但是消防验收不合格（建筑面积85019平方米，地下一层车库，地上1-2层位商服、使用功能为商场）。 证据二组、杨文房产证复印件1份，欲证明杨文2013年2月1日购买了鑫仁泉公司的位于让胡路××××小区地下车库底层商服高层住宅楼商场02-1层精品房屋，该房屋的建筑主体工程消防验收合格，可以正常交易过户，鑫运城购物商场工程消防验收不合格对产权过户没有实质影响。 证据三组、大庆市公安局龙南分局消防监督检查记录3份（[2011]第60382号、[2012]第62343号、[2012]第61517号）、责令改正通知书1份（[2012]第6118号），欲证明大庆市消防支队在鑫运城购物商场存续期间一直履行行政职能，对消防进行监督。 证据四组、关于鑫运城铺位确定返还交接的说明一份,欲证明从2014年2月23日起，鑫仁泉公司将鑫运城购物商场的商铺返还给了全体业主，各业主开始拥有了自主经营权。 证据五组、大庆市让胡路区兴运生活广场企业信用信息公示报告一份，欲证明从2014年12月30日起，业主精品屋经营权由大庆市让胡路区兴运生活广场进行经营，经营场所为大庆市让胡路××××小区地下车库底层商服高层住宅商场02-1层精品屋，大庆市鑫运城购物商场有限责任公司已经不再进行具体经营。 证据六组、大庆市让胡路区鑫顺商城企业信用信息公示报告一份（从国家企业信用信息系统打印件）欲证明从2016年4月18日起，部分业主将经营权承包给了大庆市让胡路区鑫顺商城，经营场所为大庆市让胡路××××小区地下车库底层商服高层住宅商场02-1层精品屋004号房，原大庆市让胡路区兴运生活广场已经不再进行具体经营。 证据七组、大庆市公安局龙岗分局对大庆市让胡路区政府“关于鑫运城购物商场消防问题的请示”一份（2016年11月28日）、让胡路区人民政府安全生产委员会办公室“鑫运城购物商场安全隐患整治实施方案”一份（2017年1月17日）、大庆市公安局龙岗分局对大庆市让胡路区政府“关于鑫运城购物商场安全隐患整治方案的落实情况”一份（2017年8月4日）,欲证明被告辖属大庆市公安局龙岗分局已经对原鑫运城购物商场消防问题向让胡路区人民政府进行请示，其中请示问题包括（1）让胡路区政府可否牵头理顺商场现状；（2）可否对该商场消防隐患采取责令停产停业。让胡路区政府制定了鑫运城购物商场安全隐患整治实施方案，工作目标为消除安全隐患，协调相关部门办理消防手续，取缔非法经营，遏制重特大事故。对大庆市公安局龙岗分局请示问题没有进行同意。之后大庆市公安局龙岗分局针对让胡路区政府制定的《鑫运城购物商场安全隐患整治实施方案》进行了具体落实。证明被告按照让胡路区政府的要求积极履行对原鑫运城商场的消防问题整治工作。 证据八组、大庆市公安分局龙岗分局对王秀平询问笔录一份（2016年11月30日），欲证明大庆市消防支队对大庆市让胡路区鑫顺商城的负责人王秀平进行消防问题询问，履行消防监督职能。 证据九组、大庆市公安局消防支队对杨文的《关于要求履行消防监督职责申请书》的答复、大庆市公安局龙岗分局《关于要求履行消防监督职责申请书》的回复、EMS快递单及邮件投递情况说明1份、特快专递邮件投递清单1份，欲证明被告已经向原告的申请书进行答复，积极履行工作职责。 证据十组、大庆泽瑞企业管理有限公司营业执照复印件一份，欲证明大庆市让胡路鑫苑小区地下车库底层商服高层住宅楼商场精品屋的经营公司已经在2018年4月11日发生变更，现第四任主体名称为大庆泽瑞企业管理有限公司。 证据十一组、建设工程消防设计备案申报表、建设工程消防设计备案受理凭证打印件1份，欲证明大庆泽瑞企业管理有限公司于2018年7月31日在网上申请装修工程消防设计备案，该工程未被确定为抽查对象，通过了被告方审查，装修工程消防设计在被告方进行了备案。 证据十二组、建设工程竣工验收消防备案申报表、建设工程竣工验收消防备案受理凭证，欲证明大庆泽瑞企业管理有限公司于2018年9月8日在网上建设工程竣工验收消防备案，该工程未被确定为抽查对象，通过了被告方审查，竣工消防验收在被告方进行了备案。 证据十三组、被告方消防验收信息管理系统截屏打印件一份，欲证明大庆泽瑞企业管理有限公司于2018年7月31日在网上申请装修工程消防设计备案、于2018年9月8日在网上申请建设工程竣工验收消防备案，两个方案均未被抽中进行检查。根据《建设工程消防监督管理规定》，该工程未被确定为抽查对象，两项备案通过被告方验收合格。 证据十四组、消防安全检查备案申报表、公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证，欲证明大庆泽瑞企业管理有限公司于2018年9月8日在被告方申请消防安全检查，通过了被告方审查，由被告方辖属大庆市公安消防支队让胡路区大队向大庆泽瑞企业管理有限公司颁发了《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》，消防安全验收合格。 第三人鑫仁泉公司述称，原告所提的购买房屋时间，是不正确的，该房屋实际购买房屋时间是2010年3月27日，该房屋已通过行政主管机关验收，原告于2013年办理产权证书，已充分证明涉案工程合法，原告依法取得房屋所有权，不影响其行使各项权利。商场先后有4家主体进行运营，装修工程的消防验收，应当由商场的运营主体，进行消防报验，与第三人无关。该商场2011年至2013年年末由大庆鑫运城购物商场有限公司运营，2014年至2016年由大庆市让胡路区兴运生活广场运营，该商场实际控制人为李静，原告从李静处获得了租金，2016年至2018年商场由大庆市让胡路区鑫顺商场负责经营，实际控制人为王秀平等6人，原告与王秀平因租金等问题产生过诉讼，商场装修应当由上述实际运营商进行装修部分的消防验收。该商场在2018年已有大庆市泽瑞企业管理有限公司装修消防验收合格，原告诉请没有意义。 第三人鑫仁泉公司在庭审中向本院提交以下证据（均为复印件）： 证据一组、商铺定购书1份，欲证明原告购买房屋时间为2010年3月27日，原告在诉状中所陈述的购买时间不属实。 证据二组、鑫运城购物商场委托经营协议补充协议一份，欲证明第三人无违约行为，杨文放弃任何赔偿或其他权利。 证据三组、商铺交接单1份，欲证明双方于2014年2月14日商铺交接完毕，经全面验收符合交接交付条件，该证据在龙凤区法院（2017）黑0603行初67号案件中出示并核对过。 证据四组、租赁合同书3份（原件），欲证明2011年至2013年商场的经营者是大庆鑫运城购物商场有限公司，应由其办理的装修验收消防验收手续，与第三人无关。 证据五组、大庆市让胡路区人民法院（2017）黑0604民初1749号民事判决书、大庆市中级人民法院（2019）黑06民终584号民事判决书，欲证明包括原告在内的其他业主，与李静形成房屋租赁关系，李静为大庆让胡路区鑫运生活广场的实际经营者和控制者，原告在诉状中明确承认，收取了李静的租金。2016年后，原告向新的经营者王秀平主张租金，说明原告的利益一直得到实现。 经庭审质证，对原告所提交的证据，被告无异议，第三人对真实性无异议，对原告所举的验收不合格证据认为原告是受大庆鑫运商城购物有限责任公司申请报验，该商场是由大庆鑫运商城购物有限责任公司运营，责任主体是该公司。 原告对被告所提交的证据一组的真实性有异议，认为庆B公消验[2011]第0028号意见书内容是针对土建部分进行的验收，理论上“土建”包含建筑的基础部分，有土石方工程，桩基础，砌筑工程，混凝土和钢筋工程，屋面及防水工程等，根本不包括消防工程，28号意见书只能证明建筑土建部分消防验收合格,39号意见书时间在28号意见书之后，是针对商场一二层整体消防的验收，而验收结果是不合格的，且缺乏关联性。对被告所提交的证据二组，原告认为商铺产权是否转移与消防工程建设验收合格无关，土建部分验收合格之后，第三人用何种方式，何种资料办理的产权过户，我方不知道，但按法律规定此商场消防验收不合格，无法开业，无法出售，更不应该办理产权分割的相关手续。对被告所提交的证据三组，原告对真实性有异议，认为相关检查记录没有被检查单位协同人员签名，不能证明是当时所出据的，涉嫌伪造及后补，39号意见书出据之后，商场已不能正常使用，应停业整改至合格后才能再次使用，被告的检查行政流程脱节，监督职责未到位。对被告所提交的证据四组，原告无异议，认为交接说明里明确表达了第三人帮助解决消防的意愿，证明第三人将商铺交于业主时，消防为不合格状态。对被告所提交的证据五组，原告无异议，认为兴运生活广场为商场的经营者，其消防设计不合格，更没有验收合格，在此情况下，仍持续经营2年之久，被告作为消防监督的行政部门，未进行相关的程序上的处罚或符合法律要求的监管措施，期间一直失职。对被告所提交的证据六组，原告无异议，认为兴顺商城也为商场的经营者，经营期间没有消防报验，相关手续也没有办理，而被告仍任由其经营至2018年，所以商场历任3任经营者，消防验收从未合格过，可以证明被告消防职责一直是缺失状态，监管不利。对被告所提交的证据七组，原告对真实性无异议，认为被告所谓进行了具体落实，没有相关证据证明，商场的一楼及二楼仍然破烂不堪，有消防隐患，原告多次向被告反映问题，履行了作为公民应尽的义务，要求被告履行监管职责是合法权利，也能证明消防部门对涉案商场的不合格问题心知肚明，理应依法采取监管措施，消除消防隐患，文件请示都没有解决商场的消防问题，希望被告积极履行拿出有利和根本的措施。而不是停留在书面材料的状态上。对被告所提交的证据八组，原告无异议，认为消防监督职责并不包含问询，被告应依法采取法律规定的措施。对被告所提交的证据九组，原告对真实性有异议，认为龙岗分局的回复和消防支队的答复均未加盖公章，没有法律效力，情况说明也无法证实真假。邮件无法签收可以退回，所以快递回单无法证明我方收到邮件，我方从未签收过相关邮件。对被告所提交的证据十一组无异议，认为泽瑞公司进行的装修工程的报审，申请表上明确记载的是装修工程，与我诉讼请求中消防工程设施的整改完全无关，也不是我方要求的第三人整改的问题。对被告所提交的证据十组、证据十二组、证据十三组无异议。对被告所提交的证据十四组的真实性无异议。 第三人对被告所提交的证据均无异议，对证据一组认为该意见书恰能证明第三人开发的涉案商场（土建部分）工程消防验收合格，并且其第三条记载，该工程如需改建、扩建、内部装修，应依法向大庆市公安局消防处申请建筑工程消防设计审核和竣工验收。因此装修工程应当由商场运营者重新申请消防设计审核和竣工消防验收。对证据二组认为房屋办理产权证书说明建设工程消防验收合格，各种手续已经符合法律规定条件，不影响原告权利。 原告对第三人所提交的证据一组的真实性有异议，这只是定购书并非买卖合同，我方完全可以取消购买，第三人的时间认定是不合法的。我方诉状中涉及到的商铺购买时间是按照建设大厦房产交易房屋买卖合同签订时间提供的。对证据二组的真实性有异议，认为双方解除的是委托经营关系，涉及到的赔偿或放弃权利，都与委托经营有关，与此次诉讼无关。对证据三组无异议，认为与本案无关。对证据四组的真实性无异议，我方强调商场的建设者是第三人，39号意见书验收主体也是第三人，消防设施不合格的法律后果只能由第三人承担。对证据五组无异议，认为第三人提交的证据为侵权纠纷，非租赁合同纠纷，与本案无关。 被告对第三人所提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告所提交的证据能够证实原告向被告提交要求履行消防监督职责申请的事实，本院对该事实予以采信。被告所提交的证据客观真实，本院予以采信。第三人所提交的证据与本案不具有关联性，本院对其真实性予以采信。 经审理查明，大庆市让胡路××××小区地下车库底层商服高层住宅楼由第三人鑫仁泉公司开发建设，原告杨文系该商服02－1层精品屋166号房屋所有权人。2009年11月2日，大庆市公安局消防处向第三人鑫仁泉公司出具庆公消审[2009]第B0059号《建设工程消防设计审核意见书》，同意第三人送审的鑫苑商住楼工程的消防设计，2011年3月1日，出具庆B公消验[2011]第0028号《建设工程消防验收意见书》，评定鑫苑商住楼（土建部分）工程消防验收合格，同年4月10日，出具B公消验[2011]第0039号《建设工程消防验收意见书》，对第三人申报的鑫运城购物商场工程评定为消防验收不合格。2014年2月23日起，鑫仁泉公司将鑫运城购物商场的商铺返还给了全体业主。2017年4月25日，原告向被告邮寄《要求履行消防监督职责申请书》，要求被告履行消防监督责任，对大庆鑫苑小区底层一、二楼商场下达停业整改通知书，严禁任何人继续经营、使用，在60个工作日内书面回复其执法结果，并责令鑫仁泉公司进行消防整改，达到验收合格后交回业主自营。2017年7月14日，大庆市公安局消防支队对杨文的《要求履行消防监督职责申请书》予以答复并邮寄送达。 另查，2014年12月30日起，业主精品屋经营权由大庆市让胡路区兴运生活广场进行经营。2016年4月18日起，部分业主将经营权承包给了大庆市让胡路区鑫顺商城，2018年4月11日起，经营主体变更为大庆泽瑞企业管理有限公司，该公司分别于2018年7月31日、9月8日向被告在网上申请装修工程消防设计备案及建设工程竣工验收消防备案，均通过了被告方审查。 另查，2017年10月13日，大庆市公安局撤销消防支队机构，消防监督职能划转大庆市公安消防支队，2020年4月，该支队名称变更为大庆市消防救援支队。 本院认为，被告具备消防监督职能，主体适格。本案中，原告要求被告依据庆B公消验[2011]第0039号《建设工程消防验收意见书》履行消防监管职责，并对第三人进行行政处罚，要求其整改直至验收合格。根据被告所提交的证据能够证实，被告已对第三人所提交的消防设计及消防验收申请进行了消防设计审核、消防验收、备案和抽查的法定职责，在认定第三人所提交的消防验收不合格后，对拟作出的行政处罚向大庆市让胡路区人民政府进行了请示，并对大庆市让胡路区人民政府所作出的实施方案进行了贯彻落实，在涉案商场更换经营主体后，对现经营主体大庆泽瑞企业管理有限公司所提交的建设工程消防设计、竣工验收进行了备案，履行了法定的消防监管职责。综上，被告已履行了法定的消防监管职责，且对原告履行法定职责的申请已给予书面答复，原告的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杨文的诉讼请求。 案件受理费50元，由杨文负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于大庆市中级人民法院。 审 判 长  邹广斌 审 判 员  李志杰 人民陪审员  高 冬 二〇二〇年七月六日 书 记 员  王 霏 附：本判决所依据的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。