广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终339号上诉人（原审原告）郭志敏，男，1963年10月1日出生，汉族，住佛山市顺德区************，公民身份号码440************397。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区公安局，住所地佛山市顺德区*********。法定代表人陈志雄，局长。委托代理人车朝阳，该局工作人员。委托代理人梁伟恩，该局工作人员。上诉人郭志敏因诉被上诉人佛山市顺德区公安局（以下简称顺德区公安局）不履行法定职责一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1325号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年5月6日，郭志敏与梁某球、甘某彭、李某林、周某佬等四人来到顺德区公安局陈村派出所，郭志敏反映其位于陈村合成工业区3号开办的敦诚金属制品厂的厂房于2016年9月27日被拆了，拆除的人员有法院、政府人员、公安机关等部门的人员。2019年5月7日，郭志敏通过EMS向顺德区公安局邮寄了一份《查处申请书》，请求该局依法对其位于陈村合成工业区合法建设楼房及屋内财产被不明身份人员强拆强毁一事进行查处，并将查处结果书面回复郭志敏。顺德区公安局于2019年5月8日收到上述《查处申请书》，并对郭志敏的申请予以立案。经调查后，陈村派出所认为没有违法事实的发生，于2019年6月4日作出佛顺公行终止决字[2019]00035号《终止案件调查决定书》（以下简称《终止案件调查决定书》），并加盖佛山市顺德区公安局陈村派出所（以下简称陈村派出所）的印章。2019年6月5日，陈村派出所的民警通过电话告知郭志敏已对案件作出终止案件调查的决定，并要求其前来签收《终止案件调查决定书》，但郭志敏未到陈村派出所签收《终止案件调查决定书》。2019年7月30日，郭志敏以顺德区公安局未对《查处申请书》进行处理属于行政不作为为由，向佛山市顺德区人民法院提起诉讼，要求顺德区公安局履行查处职能。在该案审理期间，2019年9月26日，郭志敏到陈村派出所收取《终止案件调查决定书》。2019年9月27日，郭志敏以陈村派出所为被申请人，向顺德区公安局邮寄《行政复议申请书》，请求撤销陈村派出所作出的《终止案件调查决定书》，并责令陈村派出所继续履行案件调查的法定职责。顺德区公安局收到后，电话告知郭志敏，根据粤府法〔2014〕47号文、粤府法〔2015〕21号文要求，其需向佛山市顺德区行政复议委员会提起行政复议。2019年10月22日，顺德区公安局通过邮寄挂号信方式向郭志敏退回《行政复议申请书》，并附《关于退信的情况说明》，书面告知顺德区行政复议受理机关为佛山市顺德区人民政府行政复议委员会办公室。2019年10月24日，该挂号信被签收。2019年11月28日，郭志敏向佛山市顺德区人民法院提起诉讼。另查，根据粤府法〔2014〕47号文、粤府法〔2015〕21号文要求，佛山市顺德区从2015年7月底前，启动实行集中复议权，一级政府只设一个行政复议机关的试点工作，佛山市顺德区人民政府行政复议委员会是佛山市顺德区的行政复议主体。再查，根据生效的法律文书查明，2015年12月15日，佛山市顺德区人民法院作出（2015）佛顺法民一初字第114号《民事判决书》，判决：一、确认陈村合成股份社与郭志敏于1997年12月5日签订的两份《使用土地补偿协议书》于2014年12月30日解除；二、郭志敏、敦诚金属制品厂应于判决发生法律效力之日起三十日内清空所承租的位于陈村合成工业区工业用地5亩土地及地上建筑物、设施，并将上述土地和地上建筑物、设施移交给陈村合成股份社；三、原告、敦诚金属制品厂应从2011年1月1日向原告交纳土郭志敏用费至交还土地和地上建筑物、设施之日止。四、驳回陈村合成股份社的其他诉讼请求。郭志敏、敦诚金属制品厂对此不服提出上诉。2016年6月6日，佛山市中级人民法院作出（2016）粤06民终1595号《民事判决书》，判决驳回上诉，维持原判。（2015）佛顺法民一初字第114号《民事判决书》、（2016）粤06民终1595号《民事判决书》生效后，因郭志敏、敦诚金属制品厂拒不履行生效判决所确定的义务，陈村合成股份社向佛山市顺德区人民法院申请执行，案号为（2016）粤0606执8605号。2016年9月9日，佛山市顺德区人民法院发出（2016）粤0606执8605号《公告》，责令作为被执行人的郭志敏、敦诚金属制品厂及其他居住人员于2016年9月23日前搬迁出该土地。到期仍不履行，将依法强制执行。因郭志敏、敦诚金属制品厂仍拒不履行生效判决确定的义务，2016年9月26日，佛山市顺德区人民法院作出（2016）粤0606执8605号《强制执行决定书》，决定对被执行人的郭志敏、敦诚金属制品厂非法占用的位于陈村合成工业区内5亩土地和地上建筑物、设施实施强制清退。2016年9月27日，佛山市顺德区人民法院对郭志敏、敦诚金属制品厂位于陈村合成工业区5亩土地及地上建筑物、设施进行了强制腾空，并交还给陈村合成股份社。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”郭志敏认为顺德区公安局对其行政复议申请未予答复属于未履行法定职责，对此，原审法院认为，首先，依据生效的（2015）佛顺法民一初字第114号《民事判决书》、（2016）粤06民终1595号《民事判决书》及（2016）粤0606执8605号《公告》、（2016）粤0606执8605号《执行执行决定书》认定，（2015）佛顺法民一初字第114号《民事判决书》、（2016）粤06民终1595号《民事判决书》发生法律效力后，郭志敏、敦诚金属制品厂对其承租的位于陈村合成工业区工业用地5亩土地及地上建筑物、设施已没有合法占有、使用的权利，地上建筑物、设施是否被拆除，与郭志敏、敦诚金属制品厂已没有法律上利害关系。由于上述人员拒不履行生效判决所确定的义务，佛山市顺德区陈村镇合成社区居委会（以下简称陈村合成社区居委会）向佛山市顺德区人民法院申请强制执行。该院于2016年9月26日作出（2016）粤0606执8605号《强制执行决定书》，并于2016年9月27日对郭志敏、敦诚金属制品厂非法占用的位于陈村合成工业区内5亩土地和地上建筑物、设施进行了强制清退。郭志敏、敦诚金属制品厂位于陈村合成工业区内5亩土地和地上建筑物、设施内的财产被强制腾空的行为，属于司法执行行为，不属于顺德区公安局处理行政案件的受案范围。陈村派出所在调查后根据《公安机关处理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款的规定，于2019年6月4日作出《终止案件调查决定书》，符合程序规定。郭志敏对《终止案件调查决定书》不服，向顺德区公安局申请行政复议，因不属于该局的行政复议受案范围，其是否受理并作出回应，均不构成不履行法定职责。其次，根据粤府法〔2014〕47号文、粤府法〔2015〕21号文要求，佛山市顺德区从2015年7月底前，启动实行集中复议权，一级政府只设一个行政复议机关的试点工作，佛山市顺德区人民政府行政复议委员会是佛山市顺德区的行政复议主体，顺德区公安局已于2019年10月22日通过邮寄挂号信方式向郭志敏退回《行政复议申请书》，并附《关于退信的情况说明》，书面告知顺德区行政复议受理机关为佛山市顺德区人民政府行政复议委员会办公室。2019年10月24日，该挂号信被签收。顺德区公安局实际上已对郭志敏的行政复议申请予以处理。再次，在2019年6月5日经陈村派出所的民警通过电话方式告知郭志敏已对其于2019年5月6日的报案作出终止调查的决定后，郭志敏以顺德区公安局未履行查处职能违法，要求履行职责为由，向佛山市顺德区人民法院提起行政诉讼，在该案审理期间，郭志敏又基于同一事实向顺德区公安局申请行政复议，并不符合法律规定。因此，顺德区公安局并不存在不履行法定职责的情形。郭志敏提起的诉讼，不应受理，鉴于案件已立案受理，故应当驳回郭志敏的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回郭志敏的起诉。案件不收取受理费。上诉人郭志敏上诉称：一、上诉人系涉案被毁财物的所有权人，因拥有合法所有权的财物被不明身份人员毁坏后向顺德区公安局提出查处申请，陈村派出所作出《终止案件调查决定书》，上诉人对该决定不服提起行政复议符合行政复议法的受案范围。一审法院认为地上建筑物、设施是否拆除，与上诉人已没有法律上的利害关系属于明显的事实认定错误。二、根据顺府办发201561号《顺德区行政复议委员会试点工作方案》第3条第1款第2项的规定，顺德区公安局收到上诉人行政复议申请后，应当在2个工作日内将申请材料转送至区政府行政复议委员会办公室，而非将材料退回。一审法院却认为顺德区公安局已对上诉人的行政复议申请作出正确的处理，明显错误。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人顺德区公安局答辩称：一、根据《广东省人民政府法制办公室关于开展第五批行政复议委员会试点工作的通知》、《广东省人民政府法制办公室关于增补顺德区委第五批行政复议委员会试点单位的通知》要求，顺德区实行集中复议权，一级政府只设一个行政复议机关；顺德区人民政府行政复议委员会是顺德区的行政复议主体，被上诉人不是行政复议的适格主体。二、被上诉人认真履职，适用法律正确。三、上诉人的上诉理由不成立。上诉人报案后，被上诉人依法受理。经调查作出《终止案件调查决定书》，并通过电话、邮件，告知上诉人到顺德区复议委员会申请行政复议。上诉人就同一事实申请行政复议不符合法律规定。上诉人已就被上诉人对其申请未处理向佛山市顺德区人民法院提起行政诉讼，该院已受理并立案，而后上诉人又就同一案件事实和理由提起行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款的规定，复议机关应不予受理。因此，被上诉人是否将上诉人的行政复议申请材料2个工作日内转交顺德区政府，均不构成不履行法定职责。三、被上诉人是否受理并作出回应，均不构成不履行法定职责。上诉人、敦诚金属制品厂承租的位于陈村合成工业区工业用地5亩土地及地上建筑物、设施内的财产被强制腾空的行为，属于司法执行行为，不属于被上诉人处理行政案件的受案范围。而且人民法院已受理上诉人同一主体就同一事实提起的行政诉讼。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，请求二审法院维持一审裁定，驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审查焦点为被上诉人顺德区公安局是否存在对上诉人郭志敏行政复议申请不予答复的不履行法定职责的违法情形。一般来说，当事人提起履职之诉的前提是行政机关具有该项法定职责。经查，根据粤府法〔2014〕47号《广东省人民政府法制办公室关于开展第五批行政复议委员会试点工作的通知》和粤府法〔2015〕21号《广东省人民政府法制办公室关于增补顺德区为第五批行政复议委员会试点单位的通知》规定，佛山市顺德区在2015年7月底前，启动实行集中行政复议权，一级政府只设一个行政复议机关的试点工作，佛山市顺德区人民政府行政复议委员会是佛山市顺德区的行政复议主体。本案中，上诉人于2019年9月26日因不服陈村派出所作出的《终止案件调查决定书》而向被上诉人申请行政复议，按上述规定，佛山市顺德区人民政府行政复议委员会为顺德区行政复议主体，被上诉人行政复议权已由该委员会集中行使，不再具有行政复议权。且被上诉人已于2019年10月2日通过邮寄挂号信方式向上诉人退回《行政复议申请书》，并附《关于退信的情况说明》，向上诉人书面告知顺德区行政复议受理机关为佛山市顺德区人民政府行政复议委员会办公室。2019年10月24日，该挂号信被签收。即被上诉人作为不再承担复议工作的行政机关已经处理了上诉人的申请。上诉人关于被上诉人未履行复议法定职责的主张缺乏理据，本院不予支持。此外，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”本案中，2019年6月5日陈村派出所民警电话告知上诉人，对其于2019年5月6日的报案决定终止调查，而后上诉人于2019年7月22日以被上诉人未履行法定职责为由向佛山市顺德区人民法院提起行政诉讼。在该案审理过程中，上诉人又于同年9月26日基于同一事实向被上诉人申请行政复议。根据上述规定，上诉人对《终止案件调查决定书》可以选择提起行政诉讼，也可以选择申请行政复议，但不能基于同一事实在法院审理期间又申请复议。即上诉人于2019年9月向被上诉人申请行政复议不符合受理条件。据此，被上诉人不存在不履行复议法定职责的情形。上诉人认为被上诉人在收到其行政复议申请后未在2个工作日内将申请材料转送至顺德区政府行政复议委员会办公室，违反了《顺德区行政复议委员会试点工作方案》第3条第3点第②小点的规定，亦属于不履行法定职责。经查，上述工作方案规定：“2015年9月1日起，当事人向区公安局、民政人社局提出行政复议申请的，区公安局、民政人社局应在说明原因后告知申请人直接向区政府提出申请；经充分说服解释后当事人仍坚持提交材料、或者当事人通过邮寄的方式向区公安局、民政人社局提起行政复议申请的，区公安局、民政人社局应在收到后2个工作日内将申请材料转送至区政府行政复议委员会办公室。”根据上述规定，被上诉人确实未按照该工作方案的要求将申请材料转送至区政府行政复议委员会办公室而是直接将申请材料退回上诉人，并附《关于退信的情况说明》，属于程序瑕疵，该程序瑕疵并未对上诉人的权利产生实际影响，且《顺德区行政复议委员会试点工作方案》属于顺德区政府为做好行政复议委员会试点工作而印发的内部工作指引，被上诉人未严格按照该工作方案操作，尚不构成程序违法。故上诉人的该项主张缺乏理据，本院不予支持。综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审受理费免予收取。本裁定为终审裁定。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二〇年七月二日法官助理  张 靖书 记 员  王俏婷