安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖01行再5号 抗诉机关：安徽省人民检察院。 申诉人（一审原告、二审上诉人）：陶西圣，男，1969年12月28日出生，回族，住安徽省合肥市蜀山区。 委托诉讼代理人：苏黎明，安徽国恒律师事务所律师。 委托诉讼代理人：石磊，安徽国恒律师事务所实习律师。 被申诉人（一审被告、二审被上诉人）合肥市蜀山区城市管理行政执法局，住所地安徽省合肥市蜀山区怀宁路民生大厦。 法定代表人：莫之庆，局长。 委托诉讼代理人：洪波，合肥市蜀山区城市管理行政执法局副局长。 委托诉讼代理人：周干，安徽原声律师事务所律师。 陶西圣因诉合肥市蜀山区城市管理行政执法局(以下简称蜀山城管局)责令改正通知一案，不服安徽省合肥市蜀山区人民法院（2018）皖0104行初34号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年8月7日作出（2018）皖01行终275号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。陶西圣不服，向检察机关申诉。2019年12月3日，安徽省人民检察院作出皖检民（行）监[2019]34000000391号行政抗诉书，对本案提起抗诉。安徽省高级人民法院于2020年4月27日作出（2020）皖行抗4号行政裁定书，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭,公开开庭进行了审理。合肥市人民检察院指派检察员张晓华、王莉出庭，陶西圣及其委托诉讼代理人苏黎明、石磊，蜀山城管局的委托诉讼代理人洪波、周干均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 安徽省人民检察院抗诉认为，本院（2018）皖01行终275号行政裁定适用法律确有错误。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释【2000】8号，2018年2月8日废止)第四十一条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释【2018】1号，2018年2月8日实施)第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”行政诉讼起诉期限是指公民、法人或者其他组织不服某一行政行为向人民法院请求司法救济的时间限制。本案中，蜀山区人民政府于2016年9月28日针对陶西圣等人作出的蜀访查字（2016）14号《关于李丰瑜、王焕生、陶西圣户信访事项的复查意见》明确在明了涉案责令拆除事项。陶西圣应当知道蜀山城管局作出的行政行为，其于2018年1月29日向一审法院提起行政诉讼并未超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定的2年起诉期限，裁定以超过法定起诉期限为由驳回起诉，适用法律错误。 陶西圣向检察机关申请监督，请求撤销原一、二审裁定，发回重审或依法提审。事实与理由：1.二审法院以超期为由维持一审裁定，明显适用法律错误，应适用申诉人起诉时法律规定的两年期限。2.申诉人请求撤销责令改正通知书，二审法院认定信访机构处理信访事项的行为不属于行政诉讼的受案范围，属于认定事实不清，申诉人没有对信访的处理结果提出异议。3.被诉行政行为名称虽为责令改正通知书，但实际是限期拆除行政处罚决定。责令改正通知书的内容有立即拆除、恢复原状，与限期拆除行政处罚决定的性质相同，从行政行为的结果看，被申诉人与合肥市蜀山区南七街道办事处实施了强制拆除，行为是终结性，而不是程序行为。4.申诉人的房屋是自行车厂的回迁安置房，不是违法建筑，土地登记材料可以证实土地实际用途是工业厂房职工住宅。责令改正通知认定事实不清，证据不足，被申诉人没有对申诉人进行询问调查，也没有进行入户调查和现场勘验，其作出限期拆除决定没有事实依据。5.对于案涉房屋的面积，被申诉人没有查清，原安置协议中约定的约70平米与实际建筑面积不相符，实际建筑面积是90平米。6.作为行政处罚程序，本案存在诸多程序违法之处。被申诉人没有经过立案审批、现场调查勘验、没有书面的调查处理报告，未将报告提交法制部门书面审核，没有经过集体讨论和机关负责人审查，严重违反法律程序，应予以撤销。被申诉人对违法建筑的认定没有任何证据材料。在作出行政处罚之前被申诉人没有告知申诉人陈述和相关权利，严重违反行政处罚法规定，应予以撤销。 蜀山城管局辩称，本案是二审再审程序，本案再审是对诉讼程序的再审，而不是对行政处罚的合法性或是实体内容进行审查。从检察院的抗诉意见看，其理由是认为本案申诉人的起诉未超出起诉期限，认为原一、二审裁定认定超出起诉期限是适用法律错误。实际上，本案原二审裁定驳回上诉、维持原裁定的理由有两个，第一是本案不属于人民法院行政诉讼受理范围，第二个理由才是认为申诉人的起诉超出起诉期限，这两个理由只要有一个成立，本案就是要驳回起诉。检察院却只对其中一个理由提出抗诉，认为原裁定适用法律错误，但是没有对于不属于行政诉讼受案范围提出异议，我方认为仅仅以一个理由就可以驳回起诉，两个理由不需要并存。本案本身来说，我们作出的责令改正本质上不是行政处罚，从行政处罚法的规定行政处罚程序上看，责令改正只是程序中的一个过程性的行为，能够被诉的条件应是成熟的行政行为，但是对于未产生实际影响的阶段性的行为，司法权不应过早介入行政处罚，否则行政权力没有办法独立、高效行使。本案责令改正通知只是行政处罚阶段性为，是一个环节，限期拆除决定书明确告知了后果，但是从“逾期未改正的，本机关将依法处理”表述看是未定状态，没有结果的行政行为怎么可以诉？从行政诉讼法的角度看，责令改正通知书对于申诉人来说没有产生实际的权利义务的影响，对于这一类的行政诉讼是不可诉的。责令改正通知书发布以后，发现房屋的实际产权人并不是本案的申诉人，产权属于原合肥市自行车厂劳动服务公司，行政机关发现之后就没有对于申诉人进行进一步的处理，更没有对于申诉人的权利义务产生影响，本案仍然是属于不可诉的行政行为，应驳回起诉。 陶西圣于2018年1月29日向一审法院起诉，请求确认蜀山区城管局作出《合肥市蜀山区城市管理行政执法责令改正通知书》的行政行为违法，并予以撤销。 合肥市蜀山区人民法院原一审查明，2016年9月28日，蜀山区人民政府作出蜀访查字【2016】14号《关于李丰瑜、王焕生、陶西圣户信访事项的复查意见》，载明：复查申请人所述房屋位于西××路××至路至合作化路）道路选址范围内，无相关产权证书，亦未办理相关规划手续，且在1986年航拍图上无标注，蜀山区南七街道办事处和城市管理行政执法局予以拆除，符合相关法律规定。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道做出行政行为之日其六个月内提出，法律另有规定的除外。本案中，合肥市蜀山区人民政府于2016年9月28日针对陶西圣等作出的蜀访查字【2016】14号《关于李丰瑜、王焕生、陶西圣户信访事项的复查意见》，明确载明了涉案责令拆除事项。至此，陶西圣应当知道案涉行政行为。陶西圣于2018年1月29日提起行政诉讼明显超过法定起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的情形。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回陶西圣的起诉。 陶西圣不服一审裁定，向本院提出上诉。 本院二审查明的事实与原审裁定相同，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院二审认为，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，不属于行政诉讼的受案范围。根据《信访条例》第三十四条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”及第三十五条规定：“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。”即《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者放弃救济途径，信访事项即告终结。结合本案，在合肥市蜀山区人民政府于2016年9月28日针对陶西圣等作出的蜀访查字【2016】14号《关于李丰瑜、王焕生、陶西圣户信访事项的复查意见》中，已经告知复查申请人向上一级行政机关要求复核的权利，但是并无证据证明其向上一级行政机关申请复核，视为其放弃在法定期限内向法定机关申请复核的权利，信访事项应当就此终结，陶西圣提起的本起诉讼实为对上述复查意见不服，不属于人民法院行政诉讼受理范围。另，从前述复查意见作出之日起，上诉人就应当知道被上诉人所作出的行政行为。上诉人2018年1月29日向法院提起行政诉讼已经超过法定起诉期限,且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,裁定驳回上诉，维持原裁定。 本院再审认为，本案被诉行政行为系《合肥市蜀山区城市管理行政执法局责令改正通知书》，其作出时间为2016年5月18日，该通知书中并未告知当事人诉权或者起诉期限。根据该行政行为作出时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释【2000】8号)第四十一条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。而陶西圣向一审法院起诉的日期为2018年1月29日，按照上述司法解释的规定，陶西圣向一审法院提起行政诉讼，并未超过起诉期限。陶西圣在本案中并非针对信访复查意见提起的诉讼，而是认为行政机关作出的责令改正通知这一行政行为违法，故本院原二审裁定以陶西圣提起的本案诉讼属于信访事项为由，认为本案不属于行政诉讼受案范围，亦属不当，本院再审予以纠正。 综上，检察机关的抗诉理由成立。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第（三）项的规定，裁定如下： 一、撤销本院（2018）皖01行终275号行政裁定； 二、撤销合肥市蜀山区人民法院（2018）皖0104行初34号行政裁定； 三、指令合肥市蜀山区人民法院审理本案。 审判长 陈 思 审判员 王亚明 审判员 轩银珍 二〇二〇年七月二十三日 法官助理储穗栋 书记员罗思行 附：法律条文 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； （二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理； （三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。