青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终59号 上诉人（原审原告）马生祥，男，1963年3月13日出生，公民身份号码×××，回族，住青海省海南藏族自治州共和县恰卜恰镇共和西路青海湖家苑7号楼二单元202室，住青海省海南藏族自治州共和县。 委托代理人任桂祥、翟建朋，北京创为律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海南藏族自治州人民政府。住所：青海省海南藏族自治州共和县城北新区综合办公大楼。 法定代表人索南东智，该州州长。 出庭行政机关负责人汪生宝，该政府副秘书长。 委托代理人余庭元，男，海南藏族自治州司法局工作人员。 委托代理人何青山，青海清致律师事务所律师。 上诉人马生祥与被上诉人海南藏族自治州人民政府(以下简称海南州政府)拆迁行政复议一案，不服海南藏族自治州中级人民法院（2019）青25行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。马生祥的委托代理人任桂祥、翟建朋，海南州政府的副秘书长汪生宝作为行政机关负责人与委托代理人余庭元、何青山到庭参加诉讼。 一审法院审理查明，2019年3月27日，共和县住房和城乡建设局针对马生祥房屋作出共住建拆决字（2019）第005号违法（违章）建筑（构筑）物依法拆除决定书。马生祥不服，向共和县人民政府申请行政复议，7月31日，共和县人民政府作出共政（复决）字［2019］第55号行政复议决定书，决定：一、不予撤销共住建拆决定（2019）第005号违法（违章）建筑（构筑）物依法拆除决定书；二、驳回申请人马生祥行政复议申请。2019年8月2日，马生祥以共和县人民政府、共和县住房和城乡建设局、共和县恰卜恰镇人民政府、共和县自然资源局、共和县城镇管理局、共和县市场监督管理局作为被申请人向海南州政府申请行政复议，8月13日，海南州政府向马生祥送达补正行政复议申请通知书，8月21日，马生祥递交关于强拆复议补正材料的情况说明，9月29日，海南州政府作出南复决字［2019］3号行政复议决定书，决定驳回马生祥的行政复议申请。 一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”本条对行政复议制度的范围作出规定。其要点有二：一是申请行政复议的对象是行政机关作出的具体行政行为；二是申请行政复议的前提是行政相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益。第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执行检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，一、马生祥在行政复议申请中，将共和县人民政府和四个政府工作部门以及共和县恰卜恰镇人民政府列为被申请人向海南州政府提起行政复议。根据上述法律规定，海南州政府不是四个政府工作部门和共和县恰卜恰镇人民政府的复议机关；二、海南州政府虽然是共和县人民政府作出具体行政行为的复议机关，但马生祥向海南州政府申请行政复议和海南州政府通知其补正行政复议材料后，马生祥并未向海南州政府提交共和县人民政府作出影响其权利义务关系行政行为的证据；三、马生祥在行政复议申请中将共和县人民政府责令所属工作部门对其房屋进行拆除，理解为共和县人民政府对其作出的行政行为，混淆行政行为与本级人民政府对所属工作部门的内部层级监督职责的关系。综上，马生祥在未能提供共和县人民政府作出影响其权利义务行政行为的情况下，将共和县人民政府列为被申请人之一，向海南州政府申请行政复议，海南州政府作出驳回马生祥行政复议决定，并无不当。马生祥向海南州政府申请行政复议和向一审法院提起行政诉讼即不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二、三项，申请人与具体行政行为有利害关系；有具体的行政复议请求和理由的规定，亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二、三项：有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据的规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二、三项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告马生祥的起诉。案件受理费50元，退还原告马生祥。 马生祥上诉称，一审法院作出涉案裁定系对于本案事实认定不清，适用法律错误。理由如下：《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。该“责成”行为系县级以上地方人民政府的“行政命令”或需经县级以上地方人民政府的“批准”行为，虽然其本身一般属于内部、阶段性行为，但下级部门却是受该行为指定或决定作出了外部性的强拆的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”的规定，故从职权法定出发，在案涉行政复议中，共和县人民政府作为被申请人适格，其向被上诉人海南州政府提起行政复议符合《中华人民共和国行政复议法》第十三条之规定。同时，上诉人在案涉行政复议及行政诉讼一审过程中均提交了共和县公安机关作出的有关上诉人申请公开相关的政府信息的答复《恰卜恰镇马生祥违法（违章）建筑依法拆除情况》，该答复明确此次强拆系由共和县人民政府责令共和县恰卜恰镇人民政府、共和县住房和城乡建设局、共和县自然资源局、共和县城镇管理局等单位实施。根据国务院办公厅国办发［2010］5号《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条之规定，行政机向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。显然，上诉人并非未有证据证明，无论从法定职权出发还是从公安机关的政府信息公开答复来看，共和县人民政府与原具体行政行为有利害关系，而在案涉行政诉讼中，被告海南州政府主体适格。故一审法院在裁定书中认定上诉人马生祥未能提供共和县人民政府作出影响其权利义务行政行为的证据，混淆行政行为与本级人民政府对所属工作部门的内部层级监督职责的关系，一审裁定认定事实不清,适用法律错误。请求依法撤销海南藏族自治州中级人民法院作出的（2019）青25行初11号行政裁定，并指令一审法院继续审理。 海南州政府辩称：1.一审裁定事实清楚，证据确凿。一是共和县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，认定马生祥扩建的房屋属于违法违章建筑，决定不予撤销共和县住房和城乡建设局作出的共住建拆决字[2019]第005号行政强制执行决定，依法驳回了马生祥的行政复议请求，对共和县住房和城乡建设局的行政行为共和县人民政府已作出行政复议决定。二是马生祥于2019年8月8日向海南州政府提出行政复议申请，海南州政府收悉复议申请后审查发现，马生祥提供的材料不足以证明共和县人民政府在此次违法（违章）建筑物拆除过程中有具体行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全，行政复议机关在收到该申请之日起10日内书面通知申请人补正。马生祥接到海南州政府通知后进行了补正，并提供了补正材料，但其补正材料仍不足以证明共和县人民政府在拆除过程有具体的行政行为，故海南州政府依法作出驳回马生祥申请复议的决定。三是本案中作出违法（违章）建筑物拆除的具体行政行为为共和县人民政府的下属部门共和县住房和城乡建设局，拆除参与单位为共和县恰卜恰镇人民政府、共和县自然资源局、共和县城镇管理局等单位，马生祥认为上述共和县人民政府的下属部门不履行法定职责或履行法定职责不符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第十三条之规定，应向作出具体行政行为的上级业务主管部门或同级人民政府提出复议申请。故海南州政府作出驳回马生祥行政复议申请符合法律规定。2.马生祥的上诉理由不能成立。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取汇报、执行检查、督促履责等行为不属于行政诉讼的受案范围。本案中，对马生祥房屋进行拆除的具体实施单位是共和县人民政府的下属共和县恰卜恰镇人民政府及四个职能部门，共和县人民政府只是在实施过程中行使了内部层级监督职责，并未作出具体行政行为。马生祥向海南州政府申请行政复议无法律依据，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求依法驳回马生祥的诉讼请求。 双方当事人对一审法院认定的事实均无异议，予以确认。 本院认为，根据本案一审裁判结果，结合双方当事人的上诉理由和答辩意见，本案的争议焦点为：一审法院裁定驳回起诉是否正确？马生祥的起诉是否符合法定起诉条件？ 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定,提起行政诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。就本案而言，被诉的行政行为是海南州政府作出的南复决字[2019]3号行政复议决定，因此，本案审理的重点是原、被告是否适格和马生祥的起诉是否有具体的诉讼请求和事实根据。 一、原、被告是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据一审法院查明的事实，被诉的南复决字[2019]3号行政复议决定系因马生祥申请，由海南州政府作出，且复议决定驳回申请人马生祥的行政复议申请，马生祥即为此行政行为的相对人，海南州政府即为此行政行为的作出主体，故本案原、被告均适格。 二、马生祥的起诉是否有具体的诉讼请求和事实依据的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款第一项的规定，“请求判决撤销或者变更行政行为”属于行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”中的一类。本案中，马生祥认为海南州政府作出的复议决定损害其合法权益，请求撤销海南州政府作出的南复决字[2019]3号行政复议决定书，故马生祥的诉讼请求明确具体，有事实依据。 综上，马生祥提起诉讼符合法律规定的起诉条件，一审法院对此认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销海南藏族自治州中级人民法院（2019）青25行初11号行政裁定； 二、本案指令海南藏族自治州中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘富梅 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年七月九日 法官助理 赵 瑾 书 记 员 范献育 1