辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽03行终82号上诉人（原审被告）：鞍山市立山区人民政府国有资产监督管理局。住所地:鞍山市立山区行政服务大厅。法定代表人：陈启明,局长。委托诉讼代理人：唐家林,男,汉族,1955年7月31日出生。住址：鞍山市立山区。上诉人（原审第三人）：鞍山鲲鹏房屋开发有限公司。住所地：鞍山市铁西区六道街88-120号。法定代表人：鲁飞,经理。委托诉讼代理人：张振,辽宁亨轩律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：井大庆,男,1976年12月29日出生,汉族。住址：鞍山市立山区。原审第三人：鞍山市立山区立兴房屋征收有限责任公司。住所地:鞍山市立山区胜利北路135号。法定代表人：张磊,经理。委托诉讼代理人：刘守泉,鞍山市立山区司法局工作人员。原审第三人：鞍山永盛房屋开发有限公司。住所地:鞍山市铁西区三道街200号盛仕鑫源小区5号楼5011室。法定代表人：杨斌,董事长。委托诉讼代理人：范振宝,辽宁云祥律师事务所律师。普通授权代理。上诉人鞍山市立山区人民政府国有资产监督管理局（以下简称立山国资局）、鞍山鲲鹏房屋开发有限公司（以下简称鲲鹏公司）因与被上诉人井大庆及鞍山市立山区立兴房屋征收有限责任公司（以下简称立兴公司）、鞍山永盛房屋开发有限公司（以下简称永盛公司）履行法定职责一案，不服鞍山市千山区人民法院（2019）辽0311行初216号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现己审理终结。原审法院审理查明：井大庆与案外人李丽玲存在一笔债务纠纷，李欠井共计37.086万元。永盛公司的法定代表人杨斌与李丽玲原系亲家关系，且永盛公司欠李丽玲债务，双方曾约定以“怡景家园”小区的两套房子抵顶给李丽玲,又因两套房子的价格高于欠李丽玲的欠款数额,所以李丽玲应再给付欠永盛公司177018元。2017年3月27日，杨斌、案外人李丽玲、井大5庆三方共同对三方债务关系进行厘清。永盛公司将立兴公司所开发的“怡景家园”的一号楼二单元13层3号以房屋买卖协议的方式将上述债务转移给本案井大庆，杨斌签字并盖上公司公章并附“转顶同意”四个字。此期间，井大庆一直期待该房屋正式交房办理手续。2019年5月，井大庆发现该房屋己经卖与他人且己装修完毕，遂找到立兴公司要求解决而未果。井大庆又写出书面申请要求立山国资局履行法定职责对立兴公司的行为进行监管，确认该房屋的协议有效等诉求而未果。井大庆又找到永盛公司进行解决亦未果，后诉讼来院要求行政审查被告应否履行监管职责并附民事诉讼，要求确认买卖合同关系成立。另查：立山国资局系鞍山市立山区政府下设的国有资产管理局，具体负责立山区国有资产的管理工作。立山区政府曾投资了3000万元成立了鞍山市立山区立兴国有资产经营有限公司,该公司又用政府的3000万元投资成立了6至7家有限责任公司,其中包括本案的立兴公司,全部企业自行经营。再查：立兴公司于2015年4月份左右开发了立山区的“怡景家园”小区,该小区是立山区政府利用一块闲置的土地开发建设的民建小区,由于资金问题由区政府决定到社会上招投资方进行合作开发建设,后从社会资本方招来永盛公司和鲲鹏公司作为社会资本的投资方。又查：“怡景家园”小区的房屋现己大部分出售完毕，售楼处尚挂着立兴公司的营业执照。原审法院认为，本案的争议焦点是立山国资局是否对立兴公司的经营状况具有法定的监督管理职责？《企业国有资产监督管理暂行条例》第四条规定：企业国有资产属于国家所有。国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。第十一条规定：所出资企业应当努力提高经济效益，对其经营管理的企业国有资产承担保值增值责任。第十三条第（五）项规定：国有资产监督管理机构的主要职责是：通过统计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管。立兴公司是在立山国资局投资3000万元的基础上再投资成立的公司之一，立兴公司的日常经营管理虽具有自主权，但是其保值增值情况要受立山国资局的监督，特别是资产的流向方面更应受被告的稽核，所谓稽核即是稽查、审核，该行为既带有监督又带有管理之意，也就是立兴公司日常经营活动不受立山国资局的制约，但在所涉财产流向方面还是要有约束的，立山国资局要行使相应的管理监督权利。具体到本案，“怡景家园”小区的开发和建设均属于立兴公司，征收和出售房屋的主权尚在立兴公司，虽然永盛公司和鲲鹏公司是立山区政府招商来的社会资本投资方，但是该楼盘的开发和建设，以及其它经营活动还应以立兴公司为主，永盛公司和鲲鹏公司既是从社会招商而来的社会资本方，亦应接受政府的监管和审核资本流向，如对三方中的任何一方产生所涉财产的处理或者资金的流失均应如实向三方进行汇报或者备案，第三人永盛公司的以房抵债行为即应如此，在出现争议后三方以不得知或不清楚亦或不予以认可为抗辩理由是无法律依据和事实依据的，三方均应对永盛公司的以房抵债、“一房两售”情形负有不可推卸的责任；在本案诉讼至原审法院后，三第三人未向法庭提供任何有价值的协议或合同以及其它证据来说明如何分配财产、资金和收益情况，但是根据井大庆提交的证据能够说明三方对“怡景家园”小区楼盘的出售和处理是存在一定弊端的，从三方对楼盘的处理的陈述中即能得出三方均有处置权，且没有制约机制进行限制或监管；立山国资局既然是国有资产的投资建设方，即应对该小区的权益分配和资产流向进行必要的监管和审核。对于井大庆向立山国资局提出的申请，立山国资局应进行必要的行政管理，不应对井大庆的诉求和控告无动于衷，或听之任之，或不闻不问，或不予理会，或不予答复，立山国资局应履行必要的法定职权，查明财产、资产的进出情况和流向。对于井大庆所诉有理，原审法院予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定,判决如下：立山国资局在本判决发生法律效力后30日内对立兴公司的资产和经营状况进行统计、稽核，履行法定主体责任职权。诉讼费50元由立山国资局承担。上诉人立山国资局不服原审法院上述行政判决，向本院提起上诉。其上诉请求是：1、撤销原判并依法改判驳回被上诉人丼大庆对上诉人的诉讼请求；2、判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。其事实及理由是：一、原审判决认定事实错误。1、上诉人的法定职责是对国有资产在宏观政策上及法律规范上进行相应的管理，尽力保障国有资产的保值增值，而非无理干预受《公司法》调整的公司的经营活动。2、立兴公司系国有资本控股的有限责任公司。2015年4月，立兴公司受立山区人民政府委托，在鞍山市××山区深沟寺××一块闲置土地开发建设一处民建小区“怡景家园”。因资金和建设需要，立山区招商局找来永盛公司鲲鹏公司作为社会资本方进行合作。一切开发、建设、销售行为均由上述二公司自行掌控，立兴公司仅依据合同收取固定收益，该小区已基本竣工。在该小区的开发、建设、销售过程中，上诉人仅在宏观上对于开发事项进行备案，并无其他管理职能。3、本案诉争事实其实非常简单。永盛公司因与案外人李丽玲存在债务纠纷，永盛公司将涉案楼盘两处房产抵顶债务，并由李丽玲补齐差价。因李丽玲与被上诉人井大庆之间亦存在债务关系，故案外人李丽玲、永盛公司、井大庆三家达成实际上的“三方协议”，由井大庆作为“买受人”受领涉案的怡景家园1号楼2单元13层3号的房屋抵顶债务。“买卖行为”实际上是不存在的，井大庆并非依据房屋买卖而对涉案房屋取得合法占有的权利，而是债务承接人永盛公司将金钱债务以特定物抵顶而已。本质上，井大庆与李丽玲、永盛公司之间仍然系债权债务关系。而债权债务关系有其相对性，井大庆的债权受到侵害，其维权对象应是其债务人（李丽玲）或债务承接人（永盛公司），不能因为抵顶的房子系具有国资背景的立兴公司开发的，就将具有履行专属性的债务转移给立兴公司承担，进而认为立兴公司的监管部门即上诉人构成行政不作为。换言之，无论井大庆是否签订《房屋买卖合同》或者《房屋预售合同》，其拥有的权利仍然是债权而非物权，井大庆无权向债务人以外的任何人主张权利，上诉人对于民间债务纠纷的抵顶和清偿没有监管职责，否则就是越俎代庖。4、本案民事部分起诉的理由是“确认房屋顶账协议有效”。既然是顶账协议，协议双方是井大庆与永盛公司，该协议对任何第三方均无法律约束力。上诉人与永盛公司之间既无行政隶属关系，永盛公司与井大庆之间金钱债务的产生、转移、物化从始至终亦无关行政管理职能，上诉人对井大庆与永盛公司之间的债务抵顶行为没有行政指导和管理的职能，井大庆指责上诉人未尽行政职责纯属无稽之谈。二、原审判决适用法律错误。1、原审法院错误认定了合同关系，将永盛公司与井大庆之间以特定物抵顶金钱债务的约定误勘为商品房买卖关系，因此认定作为开发方的立兴公司应对不能交付商品房承担连带责任，进而认定上诉人作为立兴公司的监管部门构成行政不作为。这是认定法律关系的基础错误。2、原审判决的逻辑是：因为立兴公司委托永盛公司自行筹集资本开发楼盘，且售楼处悬挂了立兴公司的营业执照，因此立兴公司就有义务对永盛公司所有来路不明的债务承担连带清偿责任。上诉人作为立兴公司的监管部门就应当对债权受损的井大庆的主张施加以行政干预。而事实上，上诉人既不参与所监管公司经营的事务，井大庆与永盛公司之间的债务也与上诉人所监管的立兴公司无关。皮之不存毛将焉附，上诉人行政不作为的说法从何而来？综上，原审判决严重错误，被上诉人井大庆与第三人永盛公司之间因无法履行债务抵顶协议而引发的赔偿纠纷系其二者的矛盾，上诉人既无行政干预职能，也不可能对此予以担责。恳请二审法院以事实为根据，以法律为准绳，查明事实后依法改判，保护上诉人的合法权益。上诉人鲲鹏公司不服原审法院上述行政判决，向本院提起上诉。其上诉请求是：一、撤销原审对立山国资局在判决生效后30日对立兴公司的资产和经营状况进行统计、稽核，履行法定主体责任职权的判决。二、诉讼费由被上诉人承担。其事实与理由是：原审判决既然认定“该楼盘的的开发和建设，以立兴公司为主，第三人永盛公司和鲲鹏公司亦应接受政府的监管和审核资本流向”。如果本案涉及该楼盘建设开发过程出现的纠纷，应该接受政府监管，但本案系永盛公司自身债务纠纷，永盛公司也无权销售房屋，房屋销售合同也不是盖的立兴公司公章，故本案房屋销售合同系无效合同。本案完全是永盛公司自行经营行为，与诉讼开发楼盘无关。立山区政府也无权、无义务进行监管。对永盛公司的经营，鲲鹏公司更无权利干涉。故本案立山国资局无错误，立兴公司房屋开发、经营行为也无不当行为。恳请二审法院予以纠正。被上诉人井大庆辩称：请求维持一审判决。原审第三人立兴公司请求撤销一审判决。原审第三人永盛公司同意一审判决。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、第四十九条第三项之规定，对于当事人起诉行政机关不履行法定职责的案件，是否符合法定起诉条件，法院除了审查原告资格、被告是否适格、是否属于受诉法院管辖等条件外，还要着重审查两个方面的条件，一是当事人是否依法提出过申请，二是行政机关是否具有相应的法定职责。行政机关的法定职责既有具体的有明确针对性和指向的职责，也存在基于上下级关系的层级监督职责。一般而言，当事人在法律、法规没有赋予其具有请求行政机关对下一级行政机关或者所属部门行使监督权的情况下，仅仅依据层级监督关系即提出申请，要求上级行政机关行使改变或撤销权的，此时行政机关是否对该申请做出答复，均不具有可诉性。就本案而言，按照《企业国有资产监督管理暂行条例》第六条规定“国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理”。从上述规定不难看出，国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，对企业国有资产进行监督管理。出资人对企业国有资产进行监督，是行政机关的内部监督。该内部监督行为的结果即使如井大庆所举报的下级机关或企业违法行为的事实成立，内部监督行为实施与否也不会对井大庆本身的权利义务产生影响。立山国资局是否履行对立兴公司的资产和经营状况进行统计、稽核的法定职责，并不可诉。原审法院受理本案，并作出立山国资局履行对立兴公司的资产和经营状况进行统计、稽核法定职责的判决，无法律根据。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项规定，裁定如下：一、撤销鞍山市千山区人民法院（2019）辽0311行初216号行政判决；二、驳回井大庆起诉。一审诉讼费50元，退还井大庆；二审案件上诉费分别退还鞍山市立山区人民政府国有资产监督管理局50元，退还鞍山鲲鹏房屋开发有限公司50元。本裁定为终审裁定。审判长 李 群审判员 周庆文审判员 张 冬二〇二〇年七月十七日书记员 倪莎莎