福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终323号 上诉人（一审被告）闽侯县自然资源和规划局，住所地福建省闽侯县甘蔗街道交通路1号。 法定代表人余敏，局长。 委托代理人黄进炜，该局工作人员。 委托代理人洪国富，福建闽榕建律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）福建京华地产发展有限公司，住所地福建省闽侯县南通镇古城村。 法定代表人魏丽君，执行董事。 委托代理人刘明玲、林伙忠，上海锦天城（福州）律师事务所律师。 上诉人闽侯县自然资源和规划局因被上诉人福建京华地产发展有限公司诉其土地行政管理争议一案，不服福州市仓山区人民法院(2019)闽0104行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，原告福建京华地产发展有限公司（原名福建京华乡村俱乐部有限公司）与被告（因机构改革，原闽侯县国土资源局、原闽侯县城乡规划局的职责由现闽侯县自然资源和规划局承受）于1998年10月31日签订《国有土地使用权出让合同》，约定原告以出让方式取得位于闽侯县新岐村的面积为320000平方米（折32公顷）的土地使用权，出让年限为70年，该地块土地使用权出让金为每平方米人民币5.08元，总额为人民币1626240元。原告已按约支付了全部土地成交价款。1998年12月12日，福建省人民政府出具闽政［1998］地368号《关于征用土地并出让给福建京华乡村俱乐部有限公司建设闽侯大帽芳草商品房及配套设施用地的批复》，同意核定征用闽侯县南通镇滩涂地32公顷，作为出让给福建京华乡村俱乐部有限公司建设闽侯大帽芳草商品房及配套设施用地，土地使用权期限为70年，从该批文下达之日起算。前述合同签订后，被告于2005年2月向原告颁发了《建设用地批准书》，批准的建设工期为自2005年2月至2006年2月，并为原告办理了相关的国有土地使用证。 2018年4月2日，被告就案涉宗地向原告出具《闲置土地认定书》，认定上述宗地为闲置土地，并载明闲置原因：因该项目用地存在林权和土地权属纠纷，群众抵触交地，目前政府尚未完成交地；同时该项目在《福州市城市总体规划2011-2020年》中被列入非建设用地控制范围，不能按建设用地进行开发，导致该项目无法动工建设。后经原、被告协商一致，于2018年4月10日签订了《补充合同》。补充合同明确了本案项目用地未能按时开工系政府原因所致，并重新约定本项目在被告完成全地块交付的情况下，该建设项目在2019年4月10日前开工，在2022年4月9日之前竣工。2019年3月18日,被告向原告作出侯自然〔2019〕136号《通知》，以涉案宗地在2019年4月9日之前无法达到动工建设条件，经咨询请示省自然资源厅业务处室，要求在当年4月9日之前按时收回完成处置工作，请原告于2019年3月22日上午9点派代表前往被告处洽谈收回土地相关事宜。2019年3月28日，被告向闽侯县人民政府报请侯自然〔2019〕153号《关于协议有偿收回福建京华房地产公司国有建设用地使用权有关问题的请示》。2019年4月3日，闽侯县人民政府常务会议议定，同意由被告做好协议有偿收回涉案地块国有建设用地和补偿工作等。2019年4月8日被告向原告作出侯自然综〔2019〕169号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称《收回决定书》），主要内容如下：“你司于1998年12月12日以协议出让方式取得位于闽侯县幅国有建设用地使用权，用于开发住宅商品房及配套设施用地，土地面积480亩，用途为住宅用地，并与我局签订《国有土地使用合同》。我局认定上述宗地为闲置土地，已向你单位送达了《闲置土地认定书》。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十二条的规定，经报请县十八届政府2019年第7次常务会议研究同意，决定协议有偿收回上述闲置土地使用权。请你单位自本决定书送达之日起30日内，与我局协商具体补偿事宜并办理后续手续。对本决定不服的，可依据《行政复议法》的规定申请行政复议或依照《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼”。并将该决定书送达原告。 一审法院认为，根据《闲置土地处置办法》（2012年修订）第四条的规定，被告作为闽侯县国土资源主管部门负责对该行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施，故其作出本案被诉《收回决定书》具有合法的权力来源。原告作为被诉行政行为的相对人，有权提起本案之诉。 根据《闲置土地处置办法》（2012年修订）第八条：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：(一)因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；…（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；…”；第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列处置方式：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；…”第十三条第一款规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。”上述条款说明：1、该办法所指的闲置土地包含了因政府原因造成动工开发延迟而导致的土地闲置；2、因政府原因的闲置土地的处置有别于该办法第十四条所指的无偿收回土地使用权。本案中，被告《闲置土地认定书》可知，涉案宗地闲置的主要原因为：政府尚未完成交地，属于《闲置土地处置办法》第八条规定情形，应当按该办法第十二条、第十三条规定进行处置。原、被告于2018年4月10日已协议达成补充合同，约定待被告完成全地块交付情况下，原告的建设项目在2019年4月10日之前开工。该补充合同体现了原、被告实际上已选择按《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（一）项规定的方式处置。即便双方重新选择《闲置土地处置办法》第十二条规定的其他方式处置，也必须遵循该《办法》第八、十二、十三条确定的“双方协商一致、拟定处置方案、报同级人民政府批准”的原则。而被告在补充合同约定的动工期限前就单方面决定有偿收回国有建设用地使用权，有违上述规定，属于程序违法、法律适用错误,被诉的《收回决定书》应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，经一审法院审判委员会研究决定，判决撤销被告闽侯县自然资源和规划局于2019年4月8日作出的侯自然综〔2019〕169号《收回国有建设用地使用权决定书》。 上诉人闽侯县自然资源和规划局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、上诉人作出侯自然综〔2019〕169号《收回国有建设用地使用权决定书》是有事实依据的。1998年10月31日，上诉人与被上诉人签订一份《国有土地使用权出让合同》，上诉人将位于闽侯县新岐村的一宗地出给被上诉人，宗地面积480亩，土地用途住宅用地。上述出让合同签订后出现难以履行的问题，突出表现在：案涉宗地存在林权和土地权属纠纷，群众抵触交地，导致政府未完成交地；案涉宗地在《福州市城市总体规划2011-2020年》中被列入非建设用地控制范围，不能按建设用地进行开发；十八重溪水利规划不同意将案涉宗地作为建设用地。这些问题导致被上诉人无法按照约定时间开工建设，形成闲置土地。虽然双方在2018年4月10日又签订了一份《补充合同》，约定待上诉人完成全部地块交付的情况下，被上诉人在2019年4月10日之前开工，在2022年4月9日之前竣工，但案涉宗地被中央巡视组列为重点跟踪督办项目，省纪委监委已明确要求闽侯县限期整改，督促企业开工建设，因此，被上诉人无法按《补充合同》约定在2019年4月10日之前开工。在综合考虑闽侯县人民政府无法交地、城市规划调整为非建设用地、十八重溪水利规划要求、被上诉人无法在2019年4月10日之前动工建设等实际情况，为按时完成案涉宗地的处置工作，上诉人根据《闲置土地处置办法》第十二条的规定，决定协议有偿收回被上诉人的案涉宗地。二、上诉人作出侯自然综〔2019〕169号《收回国有建设用地使用权决定书》所依据的法律是正确的。上诉人是有偿收回案涉宗地，并非无偿收回。上诉人在一审时提供的证据充分证明是有偿收地，上诉人是在被上诉人不同意协商有偿收地的情况下才作出收回决定。一审法院未能充分考虑上述情况，其作出的一审判决错误。请求依法撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人福建京华地产发展有限公司未向本院提交书面意见。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，根据《闲置土地处置办法》第八条、第十二条、第十三条第一款的规定，对于因属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后，拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。本案中，双方当事人对于闲置原因为“政府原因”均无异议，在政府原因造成土地闲置的情况下，上诉人若收回涉案土地，应根据上述规定与被上诉人协商处置涉案宗地。而本案上诉人在未与被上诉人进行协商的情况下，径行对涉案宗地作出《收回国有建设用地使用权决定书》，单方面决定有偿收回国有建设用地使用权，程序违法、适用法律错误，应予以撤销。一审判决并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人闽侯县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  谢红波 审判员  曾 莹 审判员  蔡陈飞 二〇二〇年七月七日 法官助理陈俊杰 书记员曾媛 附注：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。