浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终8号上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府广化街道办事处，住所地温州市鹿城区新桥头住宅区集美组团16幢。法定代表人王奔，主任。委托代理人黄雪巨，浙江嘉瑞成律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郑金翠等79人（名单及其基本身份情况附后）。诉讼代表人王荷荣，女，1971年3月5日出生，汉族，住温州市鹿城区。诉讼代表人徐旭云，女，1964年12月09日出生，汉族，住温州市鹿城区。诉讼代表人郑金翠，女，1972年05月13日出生，汉族，住瑞安市。诉讼代表人朱少飞，女，1979年06月12日出生，汉族，住永嘉县。委托代理人纪召兵，北京在明律师事务所律师。上诉人温州市鹿城区人民政府广化街道办事处（以下简称广化街道办事处）因被上诉人郑金翠等79人诉其房屋拆迁行政强制一案，不服温州市瓯海区人民法院（2018）浙0304行初320号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月6日立案后，依法组成合议庭进行审理。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月20日恢复诉讼。本案现已审理终结。原判认定：原告郑金翠等79人系温州市黄龙商贸城温州市××鞋料市场××区经营户，分别向温州市鹿城区广化街道双桥村村民委员会承租或从他人处转租该市场店铺，承租期大多数到2018年12月底届满。2018年6月30日，被告广化街道办事处发布《关于黄龙片区市场启动征收工作的通告》，告知各经营户该市场征收计划已列入2018年鹿城区国民经济和社会发展计划及房屋征收与征地房屋补偿工作计划，在通告发布之日起启动黄龙片区市场征收工作，要求各经营户口配合，在2018年9月30日前完成腾空。同年10月底，广化街道办事处在与市场部分开办主体（不动产权利人）达成房屋征收补偿协议的情况下，对包括温州市××鞋料市场××区在内的市场实施断电、部分道路隔断、部分出入口封堵等措施。2018年12月21日，温州市鹿城区人民政府作出温鹿政发〔2018〕113号房屋征收决定，决定对黄龙商贸城改造项目范围内国有土地上房屋实施征收，涉案温州市××鞋料市场××区属于征收范围。2019年9月26日，广化街道办事处与温州市鹿城区广化街道双桥股份经济合作社就黄龙商贸城内土地、房屋等不动产的征收补偿达成协议。原判认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告郑金翠等79人在温州市××鞋料市场××区承租店铺从事经营，被告对市场实施停电等关闭措施，对原告等人正常行使承租权从事经营活动造成不利影响，依法有权提起行政诉讼。被告在没有与不动产权利人达成房屋征收补偿协议的情况下，采取停电等关闭市场措施，主张应按合同相对性原则由承租人向出租人主张相关权利，其理由不予采纳。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”被告实施的被诉行为属带有强制性的单方行政行为，实施该事实行为没有法律依据，依法应确认违法。在诉讼过程中，被告已经与不动产权利人达成土地、房屋征收补偿协议，不动产权利人自愿交付不动产，原告等人提出的恢复对原告供水供电并立即停止相关行为的诉讼请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告广化街道办事处于2018年10月对原告郑金翠等79人经营的温州市××鞋料市场××区实施停电等关闭措施的行政行为违法；二、驳回原告郑金翠等79人的其他诉讼请求。上诉人广化街道办事处上诉称：一、原判错误认定郑金翠等人具有原告资格。被上诉人郑金翠、王荷荣、朱少飞等均为浙南鞋料市场的承租人，与温州市鹿城区广化街道双桥村村民委员会签订《店面租赁及物管合同》。按照合同相对性原则，被上诉人作为承租人无法就其租赁物行使使用、占用权益时，应就租赁合同的约定对出租人提起民事诉讼维护其合法权益。且合同明确约定，租赁期间，如遇市场规划需要改建，拆除店面或市场布局调整时，承租人应无条件服从。现黄龙商贸城整体征收改建，属于合同约定承租人应予以服从配合的情形。按照国务院《国有土地上房屋与征收补偿条例》相关规定，征收人应与征收范围内业主（土地、房屋所有权人）签订补偿协议，而无需与承租人签订征收补偿协议。承租人因征收行为引起损失只能通过与出租人协商确定。在业主拒不配合协助的情形下，也只能通过民事诉讼向业主主张因征收活动引起的各项损失和补偿。原判查明被上诉人属于承租人，且涉案地块属于征收范围的情形，却认定被上诉人具有利害关系，明显属于法律适用错误。二、原判错误认定上诉人实施停电行为。上诉人未协调、组织鹿城区供电部门实施对涉案片区停止供电的行为。本案争议的停电行为发生在2018年11月1日，系由浙南鞋料市场业主单位双桥村村委会的集体企业温州市振双实业公司组织实施或经过其同意拉闸停电，该配电室的产权、管理权属于双桥村委会下属集体企业，其对配电设备具有处置权，即使存在上诉人工作人员进入配电房，在取得业主同意的情形下，该行为不属于行政强制行为。鉴于停电行为人为民事主体，该行为应认定为民事行为，不能认定为上诉人实施强制停电行为。且上诉人已经通过补证方式证明业主自认由其实施停电行为。三、原判错误认定上诉人实施关停市场行为。上诉人未发布关停市场的行政决定文件，不存在关停市场的行政决定黄龙商贸城存在多个专业市场，且业主单位不同，涉案浙南鞋材市场C区位于黄龙商贸城中间，其通行道路可能因周边专业市场的关停而引起不便。上诉人已提供现代商贸城关停市场、在腾飞桥砌墙等证据，证明其他市场业主自行关闭市场，该关闭市场行为不属于上诉人实施的事实行为。综上，原判认定事实不清、证据不足、适用法律错误，请求撤销原判，并驳回被上诉人的起诉。被上诉人郑金翠等79人答辩称：1.被上诉人是涉案商铺实际的经营者、承租人，与上诉人实施断电等妨碍经营行为存在法律上的利害关系。2.被上诉人提供的证据证明上诉人实行了断电等关停市场行为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉请求。一审期间，双方当事人提供的证据均已随案移送本院。二审期间，上诉人提供了如下证据：1.温州市鹿城区广化街道双桥村村民委员会《关于浙南鞋材市场停电、关闭市场等情况的说明》，2.《温州市鹿城区双桥股份经济合作社征收补偿协议书》。证据1、2，上诉人在一审庭审后曾向一审法院提交。3.2019年11月15日温州市鹿城区广化街道双桥股份经济合作社与案外人签订的房屋拆除施工协议书，4.黄龙商贸城家电市场的租金凭证。上诉人以前述证据主张案涉停电、关闭市场的行为系业主单位所为；上诉人与业主单位已经签订征收补偿协议，双桥村负有交付涉案商铺的义务，相应商铺系业主单位自行组织拆除；同一区块其他市场直到2019年7月才停业，说明关停市场是业主行为。对上述证据，本院均不予采信，理由如下：证据1系在一审庭审之后提供，且该证据系一案外人的陈述，无法否定其他在案证据证实的上诉人停电、关闭市场的行为；证据2、3所反映的征收补偿协议及拆除协议的签署，均发生在被诉行为之后，无法以此否定上诉人实施被诉行为的事实；证据4涉及的并非涉案商铺，与本案没有关联性。经审查，原判认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：1.被上诉人郑金翠等79人作为温州市××鞋料市场××区相应商铺的承租人，该市场的停电等关闭行为，对其正常经营活动必然造成影响，且停电等关闭市场行为发生时上诉人还没有与双桥股份经济合作社达成房屋征收补偿协议，因此原判不予采纳上诉人提出的被上诉人应通过民事诉讼途径救济的主张，并认定被上诉人系与被诉行政行为有利害关系的公民，有权提起诉讼，并无不当。2.被上诉人提供的照片清楚显示上诉人的工作人员实施了被诉拉闸停电行为，上诉人主张该行为系由浙南鞋料市场业主单位实施或经其同意实施，但并未提供有效证据予以证实，故本院无法支持。三、被上诉人提供的照片、光盘等证据，证实上诉人实施了张贴封条、封堵部分出入口的事实。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确。上诉人要求撤销原判的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人温州市鹿城区人民政府广化街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 林青青审 判 员 张 存审 判 员 曾晓军二〇二〇年七月二日代书记员 缪日臻附：被上诉人名单及其基本身份情况被上诉人杨炜，女，1967年11月11日出生，汉族，住温州市鹿城区南门街道荷新巷2弄13号，公民身份证号码3303021967××××××××。被上诉人郑晓乐，女，1979年10月2日出生，汉族，住温州市鹿城区广宇锦园1幢902室，公民身份证号码3303021979××××××××。被上诉人吴寒冰，女，1983年04月15日出生，汉族，住永嘉县瓯北富祥大厦Ｃ2幢402室，公民身份证号码5102271983××××××××。被上诉人陈通，男，1978年11月26日出生，汉族，住温州市瓯海区娄桥街道下斜村，公民身份证号码3303211978××××××××。被上诉人叶秀萍，女，1965年3月3日出生，汉族，住温州市鹿城区人民中路鸿源大楼Ａ幢403室，公民身份证号码3303021965××××××××。被上诉人洪彬，男，1992年11月28日出生，汉族，住温州市鹿城区南门街道荷新巷2弄14号，公民身份证号码3303021992××××××××。被上诉人厉友谊，男，1976年01月17日出生，汉族，住永嘉上塘镇黄屿村，公民身份证号码3303241976××××××××。被上诉人金国政，男，1968年2月6日出生，汉族，住温州市鹿城区广化街道鹿城路167号涌金10幢504室，公民身份证号码3303211968××××××××。被上诉人徐彬彬，女，1975年11月1日出生，汉族，住温州市鹿城区藤桥镇大潭村1-1号，公民身份证号码3303281975××××××××。被上诉人黄光益，男，1970年3月25日出生，汉族，住瑞安市陶山镇江山村，公民身份证号码3303251970××××××××。被上诉人何锡飞，女，1959年4月15日，汉族，住温州水心茶花苑六幢201室，公民身份证号码3303211959××××××××。被上诉人张凡，女，1974年09月18日出生，汉族，住温州市鹿城区胜利路康泰大楼802室，公民身份证号码3303021974××××××××。被上诉人林汝飞，男，1966年11月29日出生，汉族，住瑞安市飞云街道云周半河村，公民身份证号码3303251966××××××××。被上诉人吕锦雷，男，1976年3月4日出生，汉族，住温州市瓯海区新桥街道山水名都26幢303，公民身份证号码3303211976××××××××。被上诉人徐必，男，1987年7月7日出生，汉族，住温州市瓯海区新桥街道垟中66号，公民身份证号码3303041987××××××××。被上诉人吕锦程，男，1978年9月26日出生，汉族，住温州市瓯海区娄桥街道吕家降村兴吕北路34弄5号，公民身份证号码3303211978××××××××。被上诉人潘建燎，男，1959年6月27日出生，汉族，住温州市瓯海区瞿溪街道银河路红幢4间，公民身份证号码3303211959××××××××。被上诉人陈秀虎，男，1979年2月8日出生，汉族，住温州市瓯海区潘桥街道学士前村学士前路132弄19号，公民身份证号码3303041979××××××××。被上诉人陈小丽，女，1965年2月21日出生，汉族，住温州市鹿城区五马街道大高桥金茂商厦Ｂ幢511室，公民身份证号码3303021965××××××××。被上诉人任春香，女，1962年2月15日出生，汉族，住温州市鹿城区黎明西路15弄2号，公民身份证号码3303021962××××××××。被上诉人郑丽珍，女，1975年02月15日出生，汉族，住永嘉县瓯北镇黄田街道凤屿村凤屿南路43号，公民身份证号码3303241975××××××××。被上诉人张祥道，男，1963年4月14日出生，汉族，住温州市瓯海区郭溪镇郭溪村繁华东路34号，公民身份证号码3303211963××××××××。被上诉人柯永乐，男，1975年1月5日出生，汉族，住永嘉县黄田街道雅村中联南路50弄11号，公民身份证号码3303241975××××××××。被上诉人鲁建波，男，1978年02月23日出生，汉族，住温州市鹿城区五马街道飞鹏巷飞鹏大厦2幢1201室，公民身份证号码3303211978××××××××。被上诉人陈小锁，男，1975年06月16日出生，汉族，住温州市瓯海区娄桥街道前园村前村朝阳路7-1号，公民身份证号码3303211975××××××××。被上诉人叶秀珍，女，1971年07月22日出生，汉族，住瑞安市飞云镇云周根桥村，公民身份证号码3303251971××××××××。被上诉人虞晓敏，女，1970年6月8日出生，汉族，住杭州市西湖区长埭村柯村48号，公民身份证号码3307261970××××××××。被上诉人杨荣华，男，1977年12月09日出生，汉族，住瑞安市飞云街道云周下硐村第一幢，公民身份证号码3303251977××××××××。被上诉人黄月洁，女，1979年1月17日出生，汉族，住永嘉县瓯北镇黄田街道外窑村黄田东街140号，公民身份证号码3303241979××××××××。被上诉人杨井瑞，1982年11月20日出生，汉族，住温州市鹿城区晏公殿巷5弄4号，公民身份证号码3303041982××××××××。被上诉人张华西，男，1970年12月12日出生，汉族，住温州市瓯海区潘桥街道焦下村东花路22号，公民身份证号码3303211970××××××××。被上诉人潘少珠，女，1956年8月2日出生，汉族，住温州市瓯海区瞿溪镇河头街271号，公民身份证号码3303211956××××××××。被上诉人黄静洁，女，1972年12月15日出生，汉族，住温州市鹿城区仰义乡前京南路93号，公民身份证号码3303021972××××××××。被上诉人刘建飞，女，1972年12月18日出生，汉族，住温州市鹿城区大士门宝纶大厦1204室，公民身份证号码3303231972××××××××。被上诉人王美蓉，女，1960年7月6日出生，汉族，住永嘉县瓯北镇和一礁东大街ｌ号，公民身份证号码3303241960××××××××。被上诉人吴志勇，男，1974年4月11日出生，汉族，住温州市瓯海区梧田街道辽东村，公民身份证号码3303211974××××××××。被上诉人林胜群，男，1966年5月15日出生，汉族，住温州市鹿城区水心住宅区柏4幢304室，公民身份证号码3303021966××××××××。被上诉人陈晓飞，女，1974年07月26日出生，汉族，住温州市鹿城区广场路皇家大厦1005室，公民身份证号码3303241974××××××××。被上诉人吴飞鹰，女，1977年7月27日出生，汉族，住永嘉县三江街道芦田村，公民身份证号码3303241977××××××××。被上诉人郑晓珍，女，1973年01月03日出生，汉族，住永嘉县桥头镇菴前路35号，公民身份证号码3303241973××××××××。被上诉人叶龙静，男，1984年9月19日出生，汉族，住永嘉县黄田街道凤屿村屿后巷19号，公民身份证号码3303241984××××××××。被上诉人王聪敏，男，1958年2月24日出生，汉族，住福建省石狮市蚶江镇水头村20区2号，公民身份证号码3590021958××××××××。被上诉人蔡建苏，女，1962年08月09日出生，汉族，住温州市鹿城区水心街道水心柏6-306，公民身份证号码3303211962××××××××。被上诉人郑小平，女，1970年11月13日出生，汉族，住瑞安市飞云镇云周少埠村，公民身份证号码3303251970××××××××。被上诉人许益强，男，1991年10月1日出生，汉族，住温州市永嘉县瓯北镇黄田岙村，公民身份证号码3303241991××××××××。被上诉人厉光毅，男，1967年12月04日出生，汉族，住温州市鹿城区大同北楼310室，公民身份证号码3303021967××××××××。被上诉人陈建新，男，1965年12月02日出生，汉族，住永嘉县沙头镇潮际村61号，公民身份证号码3303241965××××××××。被上诉人陈素平，女，1980年7月27日出生，汉族，住温州市鹿城区松台街道象门街徐衙巷公寓2Ｂ幢603室，公民身份证号码3303041980××××××××。被上诉人潘庆仙，女，1967年3月10日出生，汉族，住温州市鹿城区松台街道翠微新村32幢403室，公民身份证号码3303241967××××××××。被上诉人杨荣道，男，1979年11月02日出生，汉族，住瑞安市飞云街道云周下硐村第一幢，公民身份证号码3303251979××××××××。被上诉人王培森，男，1968年11月6日出生，汉族，住温州市鹿城区广化街道上桥路49号，公民身份证号码3303021968××××××××。被上诉人许丽红，女，1977年1月23日出生，汉族，住温州市鹿城区五马街道107号，公民身份证号码3303251977××××××××。被上诉人陈再法，男，1972年9月5日出生，汉族，住瑞安市塘下镇鲍川东路26号，公民身份证号码3303251972××××××××。被上诉人朱孙杰，男，1988年8月6日出生，汉族，住永嘉县黄田街道下白岩村富强路82号，公民身份证号码3303241988××××××××。被上诉人曾衍顺，男，1961年5月7日出生，汉族，住瑞安市飞云镇半河村，公民身份证号码3303251961××××××××。被上诉人徐建华，女，1968年12月29日出生，汉族，住温州市鹿城区双屿街道上伊路58弄12号，公民身份证号码3303021968××××××××。被上诉人洪洁，男，1961年10月3日出生，汉族，住温州市鹿城区五马街道府前街利府大楼Ｂ幢401室，公民身份证号码3303021961××××××××。被上诉人宋坚珍，女，1964年07月06日出生，汉族，住温州市鹿城区江滨大厦2701，公民身份证号码3303021964××××××××。被上诉人黄丽慧，女，1977年9月17日出生，汉族，住永嘉县瓯北镇龙华小区5幢三单元406，公民身份证号码3303241977××××××××。被上诉人翁中琪，男，1965年12月12日出生，畲族，住乐清市乐成镇南草垟村，公民身份证号码3303231965××××××××。被上诉人岑洁，女，1983年4月25日出生，汉族，住瑞安市塘下镇岑头村东路18弄8号，公民身份证号码3303811983××××××××。被上诉人郑和芬，女，1983年11月19日出生，汉族，住永嘉县瓯北镇岭下村狮子街12号，公民身份证号码3303241983××××××××。被上诉人范丽钗，女，1970年11月16日出生，汉族，住永嘉县瓯北镇黄田东街22号，公民身份证号码3303241970××××××××。被上诉人蔡绵绵，男，1980年11月09日出生，汉族，住福建省石狮市灵秀镇洋下北区16号，公民身份证号码3590021980××××××××。被上诉人陆思晴，女，1990年06月30日出生，汉族，住温州市鹿城区广化街道镇宁巷60号，公民身份证号码3303021990××××××××。被上诉人吴长林，男，1980年5月10日出生，汉族，住温州市鸿华大厦Ｃ幢603，公民身份证号码3303241980××××××××。被上诉人金春华，女，1956年4月7日出生，汉族，住温州市鹿城区水心街道水心丰泰小区6幢304室，公民身份证号码3303211956××××××××。被上诉人瞿成善，女，1973年11月17日出生，汉族，住永嘉县瓯北镇新寿湾村万寿路11号，公民身份证号码3303241973××××××××。被上诉人郑崇召，男，1976年10月28日出生，汉族，住瑞安市飞云街道云周潭头村，公民身份证号码3303251976××××××××。被上诉人金传奉，男，1987年4月7日出生，汉族，住平阳县鳌江镇岱头村，公民身份证号码3303261987××××××××。被上诉人庄克雄，男，1957年8月4日出生，汉族，住温州市鹿城区江滨街道黎明西路26弄5号3幢104室，公民身份证号码3303021957××××××××。被上诉人金中原，男，1972年1月13日出生，汉族，永嘉县瓯北镇新寿湾村万寿路11号，公民身份证号码3303241972××××××××。被上诉人王荷荣，女，1971年3月5日出生，汉族，住温州市鹿城区，公民身份证号码3303281971××××××××。被上诉人徐旭云，女，1964年12月09日出生，汉族，住温州市鹿城区，公民身份证号码3303021964××××××××。被上诉人郑金翠，女，1972年05月13日出生，汉族，住瑞安市，公民身份证号码×××6123。被上诉人朱少飞，女，1979年06月12日出生，汉族，住永嘉县，公民身份证号码3303241979××××××××。被上诉人郑敏，女，1985年11月19日出生，汉族，住温州市鹿城区大南街道龙泉巷亦美大厦3幢601室，公民身份证号码3303241985××××××××。被上诉人黄利浦，男，1974年9月5日出生，汉族，住瑞安市桐浦乡毛坦村，公民身份证号码3303251974××××××××。被上诉人肖崇静，男，1972年3月1日出住，汉族，住永嘉县瓯北镇阳光大道华鑫香港城黄埔阁501室，公民身份证号码3303241972××××××××。