江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏01行终357号 上诉人（原审原告）陈学模，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）董莉莉，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）陈玉霞，性别××年××月××日生，××族。 三上诉人共同委托代理人石文军、杨佩怡，上海明伦（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京江宁高新技术产业开发区管理委员会，住所地南京市江宁区诚信大道2211号。 法定代表人刘广富，南京江宁高新技术产业开发区管理委员会工委书记。 委托代理人戴俊，南京江宁高新技术产业开发区管理委员会工作人员。 委托代理人李群，江苏方多律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府淳化街道办事处，住所地南京市江宁区淳化街道桂园公路29号。 法定代表人宋洋，南京市江宁区人民政府淳化街道办事处主任。 委托代理人王健，江苏永理律师事务所律师。 上诉人陈学模、董莉莉、陈玉霞因房屋拆迁管理行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1291号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，陈玉霞系陈学模的女儿，董莉莉系陈学模的儿媳。陈学模、董莉莉、陈玉霞称其在南京市××××杨村社区张家潭有面积为155.22㎡的房屋于2016年4月清明节前后被南京江宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称江宁高新区管委会）、南京市江宁区人民政府淳化街道办事处（以下简称淳化街道办）拆除。陈学模、董莉莉、陈玉霞对该拆除行为不服，于2019年8月7日向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.确认江宁高新区管委会、淳化街道办于2016年4月强制拆除陈学模、董莉莉、陈玉霞位于南京市××××杨村社区张家潭面积为155.22㎡房屋的行为违法；2.本案诉讼费用由江宁高新区管委会、淳化街道办承担。 原审法院另查明，2015年汛期秦淮河洋桥段曾突发险情。2015年12月10日，南京市江宁区防汛防旱指挥部、南京市江宁区财政局向淳化街道办作出江宁防指（2015）41号《关于江宁区淳化街道2015年度汛后应急消险项目实施方案的批复》，载明：根据市防办、市财政《关于江宁区2015年度市级应急消险工程实施方案的批复》（市防指办[2015]36号），同意淳化街道办实施淳化街道句容河上身涵洞拆建、秦淮河洋桥段堤防消险、汤水河新104国道下游右岸堤防消险。 2016年3月31日，南京市江宁区水政监察大队作出《关于拆除秦淮河洋桥段河道管理范围内建筑物、构筑物的通告》，为消除防洪隐患，确保安全度汛，实施南京市秦淮区洋桥段消险工程并列入市级重点消险工程，现汛期将至，由于秦淮河洋桥段堤防管理范围的建筑物、构筑物未拆除严重影响了工程施工进度，妨碍了秦淮河的防洪安全，为确保秦淮河洋桥段的汛期安全，保证消险工程在主汛期5月1日前顺利完工，通告如下：一、限2016年4月8日前，拆除秦淮河洋桥段堤防管理范围的建筑物、构筑物，确保消险工程的顺利进行；二、逾期不拆除的，依据《防洪法》第四十五条的规定，对影响防洪安全的，堤防政府防汛机构有权采取必要的紧急措施，先行拆除建筑物、构筑物，事后再依法处理；三、对阻挠抢险工程正常施工的，将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定处理。 2018年底，陈学模因2016年房屋被拆除，通过信访向江宁高新区管委会反映，认为其户口本里有户口没有享受置换房子，诉求为拆房子还房子。江宁高新区管委会于2019年1月20日作出信访事项处理意见书，载明：经调查，根据《关于江宁区淳化街道2015年度汛后应急消险项目实施方案的批复》（江宁防指（2015）41号）要求，2016年因秦淮河洋桥段消险工程需要，园区与淳化街道启动了对杨村社区张家潭部分房屋的应急消险拆迁。此次拆迁补偿标准是参照江宁政规发[2011]8号、9号文执行的。因2005年陈学模家在杨村社区张家潭拆迁时，已进行过产权调换安置，户主是陈学模的妻子高成英，协议安置1个中套（90㎡）、1个小套（65㎡），当时拆迁执行的政策是江宁政发（1996）64号文，因此，此次洋桥段水利消险工程拆迁，陈学模家不能再进行产权调换安置，只能进行货币补偿，并告知了陈学模家此次涉及拆迁房屋货币补偿的具体标准。 2019年7月10日，陈学模、董莉莉、陈玉霞以江宁高新区管委会和淳化街道办为被申请人，向南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）申请行政复议，复议请求为：1.裁决被申请人于2016年4月强制拆除其位于南京市××××杨村社区张家潭房屋的具体行政行为违法；2.裁决被申请人向申请人提供产权安置房或按照国家赔偿法的规定，以实际赔偿时点案涉江宁区淳化街道杨村社区张家潭附近同区域安置地点房地产的市场价格为标准，对申请人给予全面赔偿。2019年7月17日，江宁区政府通知陈学模、董莉莉、陈玉霞因其提交的申请材料不齐全，要求补正行政复议申请材料。陈学模、董莉莉、陈玉霞补充提交行政复议申请材料后，江宁区政府于2019年7月29日作出〔2019〕江宁行复第67号《不予受理行政复议申请决定书》，认为三原告提供的申请材料不能证明陈学模、董莉莉、陈玉霞与具体行政行为有利害关系，且申请中被复议的具体行政行为也不明确，经通知补正后仍不符合行政复议受理范围，故根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，决定不予受理。陈学模、董莉莉、陈玉霞对该《不予受理行政复议申请决定书》未提起行政诉讼。 陈学模、董莉莉、陈玉霞还提交了一份江宁高新园征迁办、淳化街道征迁办和淳化街道杨村社区共同于2016年2月4日至2016年2月23日期间发布的《公示》，载明：为保证洋桥老集市水利工程项目顺利开工，决定实施对洋桥河堤沿线涉农户进行拆迁改造，因洋桥老集市为拆迁遗留项目，情况较为复杂，特对片区现有农户房屋、安置情况进行公示。其中公示的22号为陈学模。 一审审理中，陈学模、董莉莉、陈玉霞陈述陈学模家房屋有2处，其中一处为宅基地，已于2005年拆迁；案涉被拆房屋系陈学模自建，没有产权证明；陈学模居住在被拆房屋里，董莉莉和陈玉霞不居住。 原审法院认为，首先，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”；第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条的公民、法人或者其他组织。本案中，三原告陈述案涉房屋系原告陈学模自建和居住，陈学模、董莉莉、陈玉霞提供的《公示》名单中亦反映为陈学模，董莉莉和陈玉霞并无证据证明其与案涉房屋之间存在法律上的利害关系，故董莉莉和陈玉霞不具有提起本案行政诉讼的主体资格。 其次，公民、法人或者其他组织对行政行为不服，应当在法定的起诉期限内向人民法院起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，陈学模、董莉莉、陈玉霞诉称案涉房屋于2016年4月清明节前后被江宁高新区管委会、淳化街道办拆除，陈学模、董莉莉、陈玉霞对该行政行为不服，应在法定期限内提起诉讼，陈学模、董莉莉、陈玉霞至2019年8月7日才向原审法院提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。陈学模、董莉莉、陈玉霞认为其一直在信访，但信访并非法定耽误起诉期限的理由。陈学模、董莉莉、陈玉霞在事发当日即已知晓案涉房屋被拆除，结合陈学模、董莉莉、陈玉霞提交的《公示》内容、陈学模、董莉莉、陈玉霞信访情况及其陈述看，陈学模、董莉莉、陈玉霞以行政主体不明确为由从而超过起诉期限的理由不能成立。陈学模、董莉莉、陈玉霞称因复议机关不予受理其复议申请，遂在决定书规定期限内向法院提起行政诉讼。经查，陈学模、董莉莉、陈玉霞在申请复议时和本案诉讼中提交的证据材料完全一致，江宁区政府以陈学模、董莉莉、陈玉霞提供的申请材料不能证明陈学模、董莉莉、陈玉霞与具体行政行为有利害关系等理由，作出《不予受理行政复议申请决定书》，陈学模、董莉莉、陈玉霞虽在决定书规定的15日内起诉，但并非就复议机关不予受理行政复议申请决定提起行政诉讼。陈学模、董莉莉、陈玉霞就原行政行为提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法及相关司法解释关于起诉期限的规定。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故对于陈学模、董莉莉、陈玉霞的起诉，依法应裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项的规定，原审法院裁定：驳回陈学模、董莉莉、陈玉霞的起诉。 上诉人陈学模、董莉莉、陈玉霞上诉称，一、原审法院认定上诉人超过起诉期限，适用法律错误。1.原审裁定适用2018年2月8日起实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条中“最长不超过一年”规定，系适用法律错误。案涉房屋的拆除行为发生在2016年4月，根据法不溯及既往的原则，应适用当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款中“最长不超过2年”的规定。最高人民法院（2017）最高法行申1337号行政裁定的裁判意见认为，适用最长不超过2年起诉期限的前提是，公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政机关实施了相关行为，相关行政机关也认可被诉行为系行政行为，否则，不具备适用最长不超过2年起诉期限的条件。2.上诉人到达房屋拆除现场时，拆除已基本结束，没有人向上诉人出示执法证件和法律文书。上诉人无法知晓具体行政行为的实施单位和房屋被拆除原因。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第二款明确规定，行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。本案中，被上诉人明知上诉人是案涉房屋的权利人，但未向上诉人送达实施强制拆除的法律文书，应视为上诉人不知道该具体行政行为。3.被上诉人称“原告自愿交付拆除”，没有证据予以证明。二、三上诉人系被拆除房屋的共同权益人，具有诉讼主体资格。案涉房屋始建于上世纪八十年代，上诉人陈学模当时作为退伍军人，村、镇两级政府为鼓励自主创业、多种经营，同意陈学模建造案涉房屋开办农副产品加工厂。案涉房屋被拆除前，陈学模就案涉房屋的相关权益在家庭成员内部进行分配，属于当事人意思自治的范围。相关《量房表》上明确记载三上诉人对案涉房屋所享有的权益范围，其中陈学模16.81平方米，陈玉霞47.57平方米，董莉莉90.84平方米。原审法院所依据的《公示》系对洋桥老集市片区拆迁遗留“户”现有房屋及安置情况进行的公示，每一“户”均显示户主或户代表一人姓名，但这并非是对该拆迁“户”内其他权利人的否认，原审法院以上诉人陈玉霞、董丽丽未在拆迁户《公示》内为由否认其两上诉人的拆迁安置权益，认定事实不清。综上，原审裁定事实认定不清，法律适用错误。请求二审法院：1.撤销一审裁定，指令一审法院继续审理；2.诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人江宁高新区管委会辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院，驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人淳化街道办辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院，驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明，原审法院经审理查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，公民、法人或者其他组织对行政行为不服，有权向人民法院提起行政诉讼，但起诉应符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，三上诉人陈述案涉房屋系陈学模自建且居住，但未取得建房手续，亦未取得产权证书，故陈学模作为案涉房屋的建设者，与房屋拆除行为具有利益关系。陈玉霞、董丽丽陈述，陈学模对案涉房屋进行了分割，但仅提供了手绘图示，且图示也不能明确显示系对案涉房屋的分割，故陈玉霞、董丽丽未能证明其享有案涉房屋的相关权益，原审法院认定陈玉霞、董丽丽与案涉房屋的拆除不具有利害关系，具有事实和法律依据。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。由于新旧司法解释关于起诉期限的规定不同，新司法解释限缩了当事人提起诉讼的起诉期限，因此在新旧司法解释过渡期间的法律适用问题上，应从保护行政相对人合法权益的角度出发，适用旧司法解释的相关规定计算起诉期限，从宽保障当事人的诉权。公民、法人或者其他组织在新司法解释实施后，对于新司法解释实施之前的行政行为不服提起行政诉讼的，应审查至2018年2月8日，其法定起诉期限是否届满。超过法定起诉期限的，人民法院不再受理。未超过法定起诉期限，剩余起诉期限超过新司法解释规定的一年起诉期限，以一年为限；剩余起诉期限不足一年的，以剩余起诉期限为限。本案中，陈学模提交的《公示》表明案涉水利工程项目由两被上诉人实施，且上述《公示》有两被上诉人落款并加盖印章，表明上诉人知晓案涉房屋拆迁改造涉及的水利工程项目由两被上诉人实施。陈学模知晓案涉房屋于2016年4月清明节前后被拆除，其起诉期限至2018年4月也亦届满，陈学模于2019年8月提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。 综上，三上诉人的上诉请求缺乏法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 路 兴 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年七月二十三日 书记员 戴 苗