黑龙江省牡丹江市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)黑10行终59号 上诉人（原审原告）万贵先，男，1954年3月11日出生，住黑龙江省穆棱市。 委托代理人张瑞增，黑龙江国大律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）穆棱市八面通镇人民政府，住所地黑龙江省穆棱市八面通镇团结路106号。 法定代表人侯太宝，该镇镇长。 行政机关负责人赵跃民，该镇副镇长。 委托代理人鹿传久，穆棱市八面通镇法律援助工作站法律工作者。 原审第三人任瑞芝，女，1952年4月13日出生，住黑龙江省穆棱市。 上诉人万贵先因与被上诉人穆棱市八面通镇人民政府、原审第三人任瑞芝履行法定职责一案，不服黑龙江省穆棱市人民法院（2019）黑1085行初86号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年7月8日公开开庭审理，上诉人万贵先及其委托代理人张瑞增、被上诉人穆棱市八面通镇人民政府的副镇长赵跃民及其委托代理人鹿传久到庭参加诉讼。第三人任瑞芝经本院合法传唤，拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认为，人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照《行政诉讼法》的规定进行。《中华人民共和国村民委员组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护治安，向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。第八条规定，村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益的规定。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理的规定，农村集体土地属农村集体所有，由村民委员经营、管理。根据上述法律规定，四平村民委员为任瑞芝多分土地一事，属四平村民委员会自我管理事项，乡镇政府对村委会经营、管理职权具有监督职能，但该职权系基于乡镇政府对村民自治行为的监督关系而形成，乡镇政府不改变或者不撤销村委会决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉村委会来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉人民政府不履行监督职责，不具有权利保护的必要性和时效性，也不利于纠纷的及时解决，易形成诉累。因此万贵先要求查处给任瑞芝多分土地一事，应先向四平村民委员会提出，如四平村民委员会不予处理，方可要求镇人民政府履行监督职责。其诉请要求镇政府履行对村民委员会监督职责，不属于行政诉讼受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第十项、第六十九条第八项之规定，裁定：驳回原告万贵先的起诉。 上诉人万贵先上诉称，上诉人于1994年1月11日通过穆棱市政府统一拍卖，取得穆棱河流域四平村集体荒山、荒地，并由穆棱市政府颁发了穆八籍字国（村）有第x号五荒土地使用证。2011年，因与赵学斌、任瑞芝、江志涛发生土地边界纠纷，经镇政府处理，确定争议林地在上诉人购买五荒范围内。2018年10月6日，上诉人以邮寄方式向被上诉人提出行政处理的书面申请，被上诉人在法定期间内没有答复，上诉人向法院提起诉讼被驳回。上诉人不服向牡丹江市中级法院提出上诉被发回重审后，一审法院仍裁定驳回。上诉人认为：一、一审漏列第三人村委会，诉讼主体违法。上诉人不服穆棱市人民法院（2019）黑1085穆行初86号行政判决向牡丹江市中级法院提出上诉，牡丹江市中级法院以漏列第三人主体为由发回重审，任瑞芝和村委会一个是多分，一个是多得，二者是对合的行为，在法律地位上是同等的，重审只追加任瑞芝为第三人，没有追加四平村委会作为第三人参加诉讼错误。二、土地确权登记与收回违法分配的承包土地不是同一范畴。土地确权登记是对合法取得承包土地给予登记确权，违法分配的承包土地是应当回收的土地。正是因为任瑞芝多分承包土地违法，土地确权登记部门才没有予以登记确权，政府应当依法责令村委会收回任瑞芝违法多分承包土地。三、纠正村委会多分给任瑞芝承包土地是被上诉人的法定职责。被上诉人镇政府有义务依据我国《农村土地承包法》和《村民委员会组织法》的相关规定，责令村委会改正多分给任瑞芝承包土地的违法行为。四、一审法院适用法律错误。1、一审法院片面的适用我国《村民委员会组织法》第八条第二款的规定错误，应当适用该法第三十六条第二款的规定，判令被上诉人限期内履行法定职责。2、村民委员会自治必须是依法自治，不是任意和违法自治。村委会多分给任瑞芝承包土地，违反了《农村土地承包法》的规定，且违反民主议定的法定程序。村委会拒不履行《村民委员会组织法》第八条规定的法定义务，属于应由政府责令改正的范围，不是村民委员会自治范围。3、《村民委员会组织法》第三十六条规定的“责令改正”是行政管理的监督管理，不是指导意义上的“监督指导”关系。“责令改正”是具有行政羁束力的行政行为。请求：一、撤销穆棱市人民法院（2019）黑1085穆行初86号行政裁定书，改判为确认被上诉人不履行法定职责的行为违法，并判令被上诉人限期履行法定职责。二、被上诉人承担本案一切费用。 被上诉人穆棱市八面通镇人民政府辩称，一、请求驳回被答辩人的上诉请求；二、本案的上诉费由被答辩人承担。事实和理由：一是上诉人认为一审漏列第三人村委会是主体违法的上诉理由没有事实和法律依据。本案是行政诉讼案件，是审查上诉人的诉请是否符合《行政诉讼法》受案范围，不是审理村委会是否多分多少地给任瑞芝的民事诉讼案件，本案中村委会是否参加诉讼对审理和裁定都没有直接利害关系，对本案的审理和裁定不产生任何影响，故上诉人的上诉理由不成立；二是土地确权登记与收回违法分配的承包土地是否是同一范畴与本案没有任何利害关系，如上诉人认为四平村委会与任瑞芝之间形成的土地承包合同侵犯了其权益，上诉人应向人民法院提起民事诉讼维护自己权益；三是上诉人通过行政诉讼的方式要求八面通镇人民政府履行对四平村委会的监督职责，不在行政诉讼受案范围内。综上，一审法院认定的事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉请求没有法律和事实依据，其上诉请求依法应予驳回。 在二审审理过程中，上诉人万贵先向本院提交如下一组证据： 1.（2015）西民初字第1040号行政判决书，2.（2017）黑10民终335号行政判决书，3.2017年5月10日温春镇政府通知，2017年6月20日温春镇政府通知，2017年6月20日温春镇政府建议。证明：温春镇政府就上诉人与被上诉人争议标的作过处理，相关文件在西安区法院和牡丹江中级法院的民事审判中已经当做证据使用。 本院认为，上诉人提交的该组证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条“本规定第五十条和第五十一条中的新的证据是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期届满后发现的证据。”规定，且该证据未提交原件，无法核对真实性。本院对该组证据依法不予采信。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理的规定，农村集体土地属农村集体所有，由村民委员会经营、管理”。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作基于指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。本案中，四平村民委员会为任瑞芝发包土地一事，属于四平村自我管理事项。被上诉人穆棱市八面通镇人民政府虽然具有对四平村经营管理土地的监督职能，但该职权系基于乡镇政府对村民自治行为的监督关系而形成，当事人可以通过起诉村委会来主张合法权益，万贵先直接起诉穆棱市八面通镇人民政府要求履行对村民委员会发包村集体土地的监督职责，不属于行政诉讼受案范围。 综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  赵秀玲 审判员  黄晓丽 审判员  杨弘智 二〇二〇年七月十六日 书记员  曹 露