浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终222号上诉人（原审原告）黄益敏，男，1964年1月4日出生，汉族，住温州市鹿城区。委托代理人吴小燕，系上诉人黄益敏妻子，1965年4月16日出生，汉族，住温州市鹿城区。委托诉讼代理人王奇兵，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府滨江街道办事处，住所地温州市鹿城区聚园路1号。法定代表人姜善义，主任。出庭应诉负责人郑佳，该街道办事处人大工委主任。委托代理人黄丹丹、张一阳，浙江嘉瑞成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区住房和城乡建设局，住所地温州市鹿城区惠民路上陡门七组团22号鹿城建设大楼。法定代表人周驰，局长。委托代理人郑益芒，该局工作人员。委托代理人肖立峰，浙江金道（温州）律师事务所律师。上诉人黄益敏因诉被上诉人温州市鹿城区人民政府滨江街道办事处（以下简称滨江街道办事处）、温州市鹿城区住房和城乡建设局（以下简称鹿城区住建局）房屋行政强制一案，不服温州市鹿城区人民法院（2019）浙0302行初196号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月13日受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：黄益敏有房屋坐落于温州市鹿城区××路××号（以下简称涉案房屋），持有温国用（96）字第12245号国有土地使用证以及温房权证鹿城区字第××号房屋所有权证，房屋产权面积为84.36平方米（二层），另有部分未经登记建筑。2013年，涉案房屋中的部分未经登记建筑被拆除（黄益敏诉称被拆除的建筑面积为48.11平方米，滨江街道办事处辩称被拆除的建筑面积为33.93平方米）。2015年8月6日，鹿城区人民政府作出涉案征收决定，涉案房屋在征收范围内，该征收决定明确温州市鹿城区人民政府房屋征收管理办公室（以下简称鹿城区征收办）为房屋征收部门，滨江街道办事处为房屋征收实施单位。2016年12月21日，鹿城区人民政府就涉案房屋作出涉案补偿决定，该补偿决定于2018年7月22日被温州市中级人民法院作出的（2017）浙03行初152号行政判决予以撤销。2018年1月10日，滨江街道办事处将涉案房屋整体拆除（不含2013年已被拆除部分）。黄益敏不服该拆除行为，以温州市人民政府、鹿城区人民政府为被告向温州市中级人民法院提起行政诉讼，温州市中级人民法院于2018年10月29日作出（2018）浙03行初231号行政裁定，以“原告列温州市人民政府和鹿城区人民政府为被告提起诉讼，没有事实和法律依据。经释明，原告仍拒绝变更被告”为由裁定驳回黄益敏的起诉。黄益敏仍不服，向浙江省高级人民法院提起上诉。浙江省高级人民法院于2019年2月22日作出（2018）浙行终1565号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。黄益敏遂以滨江街道办事处、鹿城区征收办为被告提起本案诉讼。诉讼过程中，根据《温州市鹿城区人民政府办公室关于印发温州市鹿城区国有土地上房屋征收补偿实施细则的通知》（温鹿政办［2019］45号，2019年10月12日起施行）第三条规定，区住房和城乡建设局为区房屋征收部门，负责组织实施本行政区域内的国有土地上房屋征收补偿工作，并对实施单位具体实施的征收补偿工作进行指导、监督和管理。经释明，黄益敏变更被告鹿城区征收办为鹿城区住建局。原审法院认为：一、关于适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款、第五款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第二款规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，滨江街道办事处于2018年1月10日拆除了涉案房屋，鹿城区住建局虽为涉案房屋的房屋征收部门，但既无证据证明鹿城区住建局参与实施了上述拆除行为，又无证据证明滨江街道办事处系受鹿城区住建局委托实施上述拆除行为。黄益敏仅以鹿城区住建局和滨江街道办事处分别系涉案房屋的房屋征收部门和房屋征收实施单位为由，推定上述拆除行为系滨江街道办事处受鹿城区住建局委托，在委托范围内从事的行为，依据不足，应不予支持。因此，黄益敏列鹿城区住建局为本案被告提起诉讼，无事实和法律依据，其对鹿城区住建局的起诉应予驳回。二、关于拆除涉案房屋行为的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又拒不交出土地的，该土地行政主管部门经催告，可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。本案中，滨江街道办事处于2018年1月10日拆除涉案房屋时，涉案补偿决定尚未经法院判决撤销，但滨江街道办事处既非土地行政主管部门，又未经催告以及申请人民法院强制执行即拆除了涉案房屋，违反了上述法律规定，程序违法。鉴于滨江街道办事处于2018年1月10日强制拆除涉案房屋的行为已不具有可撤销内容，黄益敏起诉要求确认该行为违法，理由成立，应予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项及第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，判决：一、驳回黄益敏对鹿城区住建局的起诉；二、确认滨江街道办事处于2018年1月10日强制拆除黄益敏所有的位于温州市鹿城区××路××号房屋（不含2013年已被拆除部分）的行为违法。本案受理费50元，由滨江街道办事处负担。黄益敏上诉称：一、鹿城区住建局是本案适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。涉案房屋已纳入征收范围，滨江街道办事处和鹿城区住建局分别是该项目房屋征收实施单位和房屋征收部门，在未提供委托证据的情况下，上诉人黄益敏无法判断滨江街道办事处是否是在委托范围内实施被诉拆除行为，应由其承担不利后果，即依法应由鹿城区住建局承担相应法律后果。二、滨江街道办事处无权实施被诉拆除行为。涉案房屋已办理权属登记，土地性质为国有，并纳入征收范围，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条、第二十八条之规定，应由作出房屋征收决定的市县人民政府依法申请法院强制执行，原判认为应适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定由土地管理部门申请强制执行，适用法律错误，且被上诉人实施强制拆除实际为实现征收目的。综上，原判仅认定滨江街道办事处实施拆除行为程序违法，明显不当，请求撤销原判第一项判决内容，改判确认鹿城区住建局强制拆除行为违法。滨江街道办事处答辩称：一、滨江街道办事处被告主体适格。涉案房屋由被上诉人滨江街道办事处拆除，鹿城区住建局既未参与实施该拆除行为，也未委托滨江街道办事处拆除，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，滨江街道办事处是本案适格被告。上诉人黄益敏仅以鹿城区住建局系涉案房屋征收部门即推定其为适格被告，理由不能成立。二、滨江街道办事处具有实施被诉拆除行为的职权依据。《温州市鹿城区国有土地上房屋征收补偿实施细则》第三条规定，属地街道办事处或区人民政府指定的非营利性单位为房屋征收实施单位，承担意愿征集、房屋调查、评估委托、补偿协商、文书送达、协议签订、腾空拆除等房屋征收补偿具体实施工作。上诉人在鹿城区政府已作出涉案房屋补偿决定的情况下，未在指定期限内腾空房屋并交付验收，滨江街道办事处作为房屋征收实施单位，据此有权腾空拆除该房屋。滨江街道办事处仅因未经催告以及申请法院强制执行迳行实施拆除行为，存在程序违法。综上，请求驳回上诉，维持原判。鹿城区住建局答辩称：同意滨江街道办事处的答辩意见。浙江省高级人民法院（2018）浙行终1565号行政裁定书确认，涉案房屋由滨江街道办事处拆除，可以证实鹿城区住建局不是本案适格被告。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审查认定的事实与一审判决查明的一致，本院予以确认。另查明，浙江省高级人民法院（2018）浙行终1565号行政裁定书确认，涉案房屋系被房屋征收实施单位即滨江街道办事处组织拆除。本院认为：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，被上诉人滨江街道办事处自认拆除涉案房屋，与在案生效判决确认的事实相互印证，上诉人黄益敏主张滨江街道办事处受鹿城区住建局委托实施该拆除行为，但未提供证据证实，且滨江街道办事处和鹿城区住建局均予以否认。因此，原判认定鹿城区住建局并非被诉拆除行为的适格被告主体，并裁定驳回黄益敏对其起诉，并无不当，依法应予维持。上诉人黄益敏仅以鹿城区住建局系涉案房屋征收部门即认定征收实施单位滨江街道办事处受其委托实施该拆除行为，从而具备本案被告主体资格，理由不能成立，本院不予采纳。《温州市鹿城区国有土地上房屋征收补偿实施细则》第三条规定，属地街道办事处或区人民政府指定的非营利性单位为房屋征收实施单位，承担意愿征集、房屋调查、评估委托、补偿协商、文书送达、协议签订、腾空拆除等房屋征收补偿具体实施工作。涉案房屋已纳入征收范围，被上诉人滨江街道办事处作为该地块的征收实施单位，自述以上诉人黄益敏未在房屋补偿决定指定期限腾空房屋为由，根据上述规定实施被诉拆除行为，属于其职权范围。上诉人黄益敏主张被诉拆除行为缺乏职权依据，理由不能成立，本院不予采纳。本案系因征收国有土地上房屋引发的案件，应当适用国有土地上房屋征收与补偿相关规定，原判援引土地管理法律规范不当，本院予以纠正。鉴于各方对被诉拆除行为因程序问题已被确认违法均无异议，本院对此不再重复，原判驳回上诉人黄益敏该部分诉请，处理结果正确，依法应予维持。综上，上诉人黄益敏上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人黄益敏负担。本判决为终审判决。审 判 长 章宝晓审 判 员 戴华斌审 判 员 杨贤斌二〇二〇年七月七日代书记员 刘双旋