银川铁路运输法院   行政判决书   （2020）宁8601行初78号   原告杨生贵，男，1946年8月2日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市贺兰县。   委托代理人曾学兵，宁夏矜群律师事务所律师。   被告贺兰县洪广镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区银川市贺兰县洪广镇远东路1号。   法定代表人岳建平，镇长。   出庭负责人仇国磊，该镇副镇长。   委托代理人耿靖婷，宁夏诚托律师事务所律师。   原告杨生贵不服被告贺兰县洪广镇人民政府（以下简称洪广镇政府）于2019年12月18日所作的《关于杨生贵反映21.8亩土地的处理意见》，于2020年3月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月3日立案后，于3月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月27日公开开庭审理了本案，原告委托代理人曾学兵，被告洪广镇政府副镇长仇国磊及其委托代理人耿婧婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告杨生贵诉称，2007年11月初，被告组织开展全镇农田水利建设，开挖排水沟占用原告在洪广村二社苗家田以北、老罗渠向东承包经营土地21.8亩。当时，现场指挥的镇干部答应原告给予补偿，后原告及女儿杨学梅多次要求被告对占用的耕地进行补偿，被告2015年6月18日书面答复原告原则上不予赔偿。2015年8月27日，原告向银川市兴庆区人民法院（以下简称兴庆区法院）提起诉讼，要求被告对2007年占用的承包经营地给予补偿。兴庆区法院裁定不予受理，原告不服该裁定，上诉至银川市中级人民法院（以下简称银川市中院）。银川市中院裁定兴庆区法院受理该案。兴庆区法院遂受理，于2016年4月11日开庭审理了此案，认定被告2007年11月初进行农田水利建设，在无合法手续情况下占用原告承包经营地21.8亩，并作出（2016）宁0104行初7号行政判决书，判令被告于判决生效之日起90日内对占用原告承包经营地21.8亩土地事宜进行处理。被告对该判决书不服，向银川市中院上诉，银川市中院经开庭审理，于2016年12月12日作出（2016）宁01行终132号判决书，判决驳回上诉，维持原判。但被告拒绝与原告就该事宜进行协商。原告于2017年3月向兴庆区法院申请强制执行，经该院多次督促，被告于2017年8月2日作出《贺兰县洪广镇人民政府关于杨生贵反映21.8亩土地的处理意见》，决定就占用的21.8亩土地按照每亩100元标准向原告进行补偿，共计2180元于2017年8月31日发放给原告。原告对该决定不服，向兴庆区法院起诉要求撤销该决定，兴庆区法院经审理，作出（2017）宁0104行初136号行政判决书，判决撤销被告2017年8月2日所作《关于杨生贵反映21.8亩的土地处理决定》，责令被告于本判决生效之日起60日内重新作出处理决定。被告不服该判决，向银川市中院上诉。银川市中院经审理，作出（2018）宁01行终11号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。该判决书生效之后，被告和原告就非法占用承包地协商补偿无果。2018年6月，原告向兴庆区法院申请强制执行，被告于2018年7月17日作《关于杨生贵反映21.8亩的土地处理决定》，对2007年11月占用原告21.8亩土地按每亩500元进行处理，但没有说明理由。原告对被告该处理决定不服，再次向兴庆区法院提起诉讼,要求撤销该决定，按每亩7000元进行补偿。兴庆区法院经审理，作出（2018）宁0104行初296号行政判决，撤销被告2018年7月17日作出的《关于杨生贵反映21.8亩的土地处理决定》，责令被告重新作出处理。此后，原告不服该判决，向银川市中院上诉，银川市中院于2019年6月作出（2019）宁01行终124号行政判决，驳回原告上诉。此后，原告向宁夏回族自治区高级人民法院申请再审被驳回。2019年8月，原告向兴庆区法院第三次申请强制执行，被告于2019年12月18日作出《关于杨生贵反映21.8亩土地的处理意见》，称没有相关补偿政策，不应予以补偿，但考虑到原告开发土地的实际，故按照每亩505元/亩进行补助，共计11009元。原告认为，1、被告此次处理决定仍然有悖于《中华人民共和国农村土地承包法》第八条、第六十二条之规定。2、生效的兴庆区人民法院（2016）宁0104行初7号、银川市中院（2016）宁01行终132号判决书肯定原告对涉案土地具有承包经营权。但被告2007年11月初将涉案土地开挖成了排水沟，致使原告自2008年对涉案土地承包经营权彻底丧失。因此，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第八条、第十七条之规定，被告应当对占用原告21.8亩承包地进行补偿。3、涉案土地的性质虽在土地登记部门仍然登记为集体土地，但已于2007年11月初由被告挖掘为排水沟，由洪广村二社集体所有转变为国家所有。依据《中华人民共和国物权法》第四十六条之规定，涉案土地本质上已成为国有土地。即便将来案涉土地被合法征用，但因为其本质上是国有土地，不涉及土地性质转变问题，没有再次支付征地补偿费的可能。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第七十七条，《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条提起诉讼，请求判令：1、依法变更被告2019年12月18日作的《关于杨生贵反映21.8亩土地的处理意见》中补助原告11009元为补偿原告152600元，并自2007年11月10日起按一年定期存款利息计算利息直至补偿款152600元付清为止；2、被告承担本案诉讼费。   原告围绕其诉讼请求向法庭提交下列证据：   证据一：兴庆区法院（2018）宁0104行初296号行政判决书、银川市中院（2019）行终124号行政判决书、贺兰县洪广镇人民政府《关于杨生贵反映21.8亩土地的处理意见》。证明目的：1、原告对被告在2018年7月17日作出的《关于杨生贵反映21.8亩的土地处理决定》不服，向兴庆区法院提起诉讼，兴庆区法院于2018年10月8日作出（2018）宁0104行初296号行政判决书，撤销被告2018年7月17日做出的《关于杨生贵反映21.8亩的土地处理决定》，责令被告于判决生效之日起60日内重新作出处理决定；2、原告对兴庆区法院（2018）宁0104行初296号行政判决不服，向银川市中院上诉，银川市中院维持原判；3、被告没有主动履行人民法院生效判决，原告向兴庆区法院申请强制执行，被告于2019年12月18日作出《关于杨生贵反映21.8亩土地的处理意见》，对2007年占用原告21.8亩承包地按每亩505元进行补助。被告在作出处理意见时，并没有明确告知原告行政复议和行政诉讼的期限及具体的机构，同时对每亩补助505元的理由和标准没有明确说明和解释。   证据二：贺兰县人民政府贺政发（2003）137号文件。证明目的：2007年案涉土地位置的土地征用补偿标准为每亩7000元至8000元。   证据三：3-1兴庆区法院（2016）宁0104行初7号行政判决书一份；3-2银川市中院（2016）宁行终132号行政判决书一份；3-3杨生贵土地转让合同以及洪广村村委会的证明一份、2007年洪广村村委会书记盖忠的证明一份。证明目的：原告通过其他承包方式取得案涉土地承包经营权，2007年原告具有承包经营权。   被告贺兰县洪广镇人民政府辩称，1、原告承包土地系集体土地，而农田水利基本建设是为集体利益的需要。农田水利基本建设历来已久，具体由各村集体负责，且对于因为农田水利基本建设而占用的土地从未有过补偿先例，对此被告也到原告所在村委会进行了调查，无补偿标准可循，洪广镇政府财政支出中也并无该项支出依据。被告综合考虑原告承包土地起初的开垦投入，作出涉案决定。2、就此事原告已经多次诉讼，此前决定被撤销原因是未告知原告有复议权利，本案所涉决定已经明确告知了原告所享有的权利。3、涉案土地性质从未发生变更，始终是集体土地，对土地的水利农田建设也并非是征地。4、原告所称的[2003（137号）]文件中的补偿标准仅针对集体土地的征收，不能直接适用于本案，且该文件已被废止。综上，原告诉请无事实及法律依据，依法应予驳回。   被告向法庭提交下列证据：   证据一：贺兰县人民政府办公室文件（贺政办发[2007]130号）。证明目的：洪广镇政府按贺兰县人民政府的安排，每年组织开展农田水利基本建设的事实。   证据二：2-1银川市中院（2019）宁01行终124号行政判决书；2-2调查笔录。证明目的：经生效判决确认，此前所作出的《处理意见》遗漏了保证原告复议权利的内容及作出补偿决定的标准故撤销了原《处理意见》，本案所诉的新的《处理意见》，明确阐述了作出该份处理意见的理由，和原告所享有的救济权利。且在作出本案新的《处理意见》前，被告也到原告所在村委会进行了调查，故原告此次诉请不能成立，新的《处理意见》不应当撤销。   经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联；对证据二中的真实性、合法性、关联性予以认可，证明目的不予认可,认为（2019）宁01行终124号判决书是维持了兴庆区人民法院（2018）宁0104行初296号判决书，（2018）宁0104行初296号判决书中清楚载明被告作出决定对原告21.8亩土地以每亩500元进行补偿，该补偿决定未对补偿标准及补偿依据进行明确说明，依据不足，不能达到被告的证明目的。对调查笔录真实性不予认可，认为证人应出庭。   被告对原告提交的第一组证据真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的第三条存在异议，认为新的处理意见中已经解释了对原告进行补偿标准的理由，同时也告知了原告享有复议及诉讼的权利;对第二组证据真实性无异议，合法性和关联性有异议，认为该文件中所针对的是征地，但是本案并非征地，且该文件已废止;对第三组证据3-1和3-2的真实性、合法性、关联性无异议，但认为3-3的证据是原告与村委会之间形成的，被告对相关情况并不了解且合同上面的个人签字有待核实。   本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据均符合证据的真实性、合法性、关联性，但原告提交的证据二不能证明被告应当按照每亩7000元对原告进行补偿。   经审理查明，原告杨生贵系贺兰县洪广镇洪广村二社村民，杨生贵和其子杨学军自1997年始先后在贺兰县洪广镇洪广村二社苗家田以北、老罗渠向东开垦荒地100余亩。2009年2月23日，杨生贵与洪广镇洪广村村民委员会签订了《土地转让合同》，约定“将杨学军开发的洪广村二社苗家田以北、老罗渠向东60亩土地转让给杨生贵开发耕种，合同转让期限为20年（自2006年12月至2027年12月），转让期内享受国家粮食补贴，土地转让费为每亩五元（计300元），共计6000元，由于地势沙化，鼓励本人种树治沙，减免1000元”。2007年11月初，贺兰县洪广镇人民政府组织开展全镇农田水利建设过程中占用该村土地共35.54亩，其中在原告杨生贵开发的洪广村二社苗家田以北、老罗渠向东的土地上开挖排水沟占用21.8亩，贺兰县洪广镇人民政府对该占用的土地均未予以补偿。后原告女儿杨学梅要求贺兰县洪广镇人民政府进行予以赔偿。2015年4月29日、6月18日，贺兰县洪广镇人民政府先后作出洪政信字（2015）17号、洪政信字（2015）21号《关于洪广镇洪广村杨学梅信访事项的答复意见书》，确认挖沟占用登记在杨学梅名下的土地面积为13.57亩，认为“该土地性质为集体所有土地，……所占用土地属基础性公益事业，村委会没有此项补偿资金，且国家没有相关补偿政策，涉及土地权属事项不在政策允许范围之内，因此提出的要求原则上应不予补偿，也不能予以确权”。   2016年5月27日，洪广镇洪广村村民委员会与原告签订《农村土地（耕地）承包合同》一份，原告承包土地总面积为120.68亩，承包期限为30年，自1998年1月1日至2027年1月31日。2017年8月24日，贺兰县人民政府向原告颁发贺农地承包权（2016）第032677号《农村土地承包经营权证》，证载原告承包地的总面积为120.68亩，承包期限为30年，自1998年1月1日至2027年1月31日。   2016年1月12日银川市兴庆区人民法院受理了原告诉被告土地行政管理一案，原告诉讼请求为：1、确认被告2007年11月初在原告承包地上开挖排水沟征用原告24.48亩承包经营地行为违法；2、判令被告赔偿原告耕地损失费318240元（24.48亩*13000元/亩）；3、判令被告支付迟延支付占地赔偿利息330048.6元（318240*8.5年*5.94%/年*2，利息计算至判决书生效日，最早应该在2016年4月初）。银川市兴庆区人民法院经审理后作出（2016）宁0104行初7号行政判决，判决：被告洪广镇人民政府对占用原告21.8亩土地事宜进行处理。被告不服，向银川市中院提起上诉，银川市中院于2016年12月12日作出（2016）宁01行终132号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。因被告未在法定期限内作出处理，原告向兴庆区法院申请强制执行，兴庆区法院作出（2017）宁0104执1594号《限期履行义务通知书》。2017年8月2日，被告做出《关于杨生贵反映21.8亩的土地处理决定》，对涉案的21.8亩土地按100元/亩的标准进行补偿，共计2180元。该决定告知原告：“如对决定不服，可以进行法律诉讼”。原告对该处理决定不服，再次诉至兴庆区法院。2017年10月10日，兴庆区法院受理了原告诉被告土地行政管理一案，原告诉讼请求为：撤销被告2017年8月2日作出的《贺兰县洪广镇人民政府关于杨生贵反映21.8亩土地的处理决定》，并判决被告依法重新作出处理意见，诉讼费由被告负担。兴庆区法院经审理后作出（2017）宁0104行初136号行政判决，判决：撤销被告贺兰县洪广镇人民政府于2017年8月2日所作《关于杨生贵反映21.8亩的土地处理决定》，责令被告于本判决生效之日起60日内重新作出处理决定。被告洪广镇政府不服，向银川市中院提起上诉，银川市中院于2018年4月3日作出（2018）宁01行终11号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。因被告未在法定期限内作出处理，原告向兴庆区法院申请强制执行，2018年7月17日，被告作出《贺兰县洪广镇人民政府关于杨生贵反映21.8亩的土地处理决定》，对涉案的21.8亩土地按500元/亩的标准进行补偿，共计10900元。该决定告知原告：“如对以上决定不服，可以进行法律诉讼”。原告仍不服被告所做处理决定，第三次诉至兴庆区法院，请求判令：1、撤销被告2018年7月17日作出的《贺兰县洪广镇人民政府关于杨生贵反映21.8亩土地的处理决定》；2、被告依据贺兰县人民政府贺政发（2003）137号文件规定，按每亩7000元赔偿因被告原因使原告丧失21.8亩承包地的损失152600元，并自2007年11月10日起按一年定期存款利息计算直至赔偿款付清为止。兴庆区法院经审理于2018年10月8日作出（2018）宁0104行初296号行政判决书，判决撤销被告洪广镇政府于2018年7月17日所作《关于杨生贵反映21.8亩的土地处理决定》，责令被告于本判决生效之日起60日内重新作出处理决定。原告不服该判决，上诉至银川市中院，银川市中院于2019年6月24日作出（2019）宁01行终124号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。   2019年12月18日，被告作出《关于杨生贵反映21.8亩土地的处理意见》，载明：“杨生贵：根据《银川市兴庆区人民法院执行通知书》【（2019）宁0104执8305号】要求，经我镇研究决定，虽然你所反映的土地属开发地，土地性质为集体所有土地，同时农田水利建设占用土地属基础性公益事业，没有相关补偿政策，原则上不应予以补偿。但考虑到你开发土地的实际，故撤销（2018）年7月9日做出的《关于杨生贵反映21.8亩土地的处理意见》中500元/亩补助标准，并重新做出涉案的21.8亩土地按照505元/亩的标准进行补助，共计11009元。如对以上决定不服，可以进行法律诉讼或者申请行政复议”。原告对上诉处理意见不服，故诉至本院。   另查明，贺政发[2003]137号《关于印发的通知》中第一...（一）...6中确定了当时的青苗补偿费标准为：一般农作物每亩补偿300-500元，多年生农作物按照当地耕地前3年平均年产值的3倍补偿，没有耕作种植的不予补偿。   本院认为，被告2007年11月因组织开展全镇农田水利建设而占用原告承包土地21.8亩的事实已被生效的法院判决所确认。故结合原告的诉讼主张以及被告的辩称意见，本案的争议焦点为被告是否应当对占用原告承包的21.8亩土地进行补偿以及如何进行补偿，此亦即本案行政争议的实质所在。   本案中，被告于2007年因农田水利建设占用该村土地35.54亩，其中占用原告承包地超过占用该村土地总数一半以上，达21.8亩。但本案被告系因实施农田水利建设而占用原告土地，属为实施基础性公益事业占用，并非因城乡建设而征收原告土地，故对原告要求被告按照贺政发[2003]137号《关于印发的通知》里征用农村土地标准进行补偿的主张不予支持。原、被告案涉行政争议历经三次判决仍未得到实质化解的根本原因在于补偿标准的确定问题，亦即合理性问题。因实践中无相关政策对该种情况是否补偿及如何补偿作出具体规定，也无相同情况给予补偿的先例可供参照，对此，本院认为，可参照贺政发[2003]137号《关于印发的通知》里青苗补偿费的标准来综合考量对原告的补偿问题。该通知对青苗补偿费的补偿标准为300元--500元/亩。而被告2019年12月18日作的《关于杨生贵反映21.8亩土地的处理意见》中补偿标准为505元/亩，被告虽未明确说明补偿标准和依据，但就补偿的数额来说已给原告进行了合理补偿。原告要求被告变更补偿数额，但被告所作处理意见并非属于对款额的确定确有错误。综上，原告的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下：   驳回原告杨生贵的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。   审判长 朱 武   审判员 胡小兵   审判员 冯桂杰     二〇二〇年七月二十一日   法官助理 王唯君   书记员 叶 惠   附：本案相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。