浙江省兰溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0781行初39号 原告楼有理，男，1967年3月1日出生，汉族，住浙江省浦江县。 委托代理人王新亮、高翠平，北京京平律师事务所律师。 被告浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浦江县浦南街道平七路1号。 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。 原告楼有理与被告浦江县人民政府浦南街道办事处（以下简称浦南街道办事处）、第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称文溪社区）房屋拆迁行政协议一案，原告于2018年6月25日向本院提起行政诉讼，本院于次日立案【案号为（2018）浙0781行初187号】受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月31日公开开庭审理了本案。原告楼有理及其委托代理人王新亮、被告浦南街道办事处法定代表人王军勇及委托代理人黄玄耀、第三人文溪社区法定代表人楼开长及委托代理人黄英到庭参加了诉讼。2019年5月28日本院作出裁定驳回了原告的起诉。被告浦南街道办事处不服该裁定，提起了上诉。2020年1月16日浙江省金华市中级人民法院裁定撤销了本院作出的上述裁定，并指令本院继续审理。本院于2020年3月16日立案受理后依法继续审理，现已审理终结。 原告楼有理诉称，原告系浦江县浦南街道文溪村村民，在本村拥有合法的土地使用权和房屋［国有土地使用证号：浦国用（2010）第××号］。2017年经浦江县城中村改造工作领导小组办公室批准，文溪村开始实施城中村改造。为完成县政府的城中村改造拆迁任务，被告及第三人专门成立了浦南街道文溪社区城中村改造指挥部（下称指挥部）以共同实施文溪村的城中村改造工作。因原告认为本村的城中村改造违反民主议定程序，补偿安置标准不合法、不合理，所以不同意签订涉及本人房屋的《城中村改造补偿安置协议》，但指挥部工作人员多次对原告进行恐吓、威胁，考虑到本人及家人的人身安全等因素，原告无奈在指挥部提供的四份空白的《城中村改造补偿安置协议》上签了字，但签字后，指挥部工作人员却将四份协议文本全部收回，指挥部工作人员将协议文本全部收回之后，在协议空白处填写了什么内容，原告亦不得而知。后原告多次要求指挥部提供一份协议文本，但均遭到指挥部拒绝。原告认为，涉案协议系原告受指挥部工作人员的威胁、恐吓签订的，非原告的真实意思表示，故原告诉请：一、判令被告向原告提供涉及原告位于浦江县浦南街道文溪村大溪楼房屋的《城中村改造补偿安置协议》文本一份；二、依法撤销原告与被告之间的《城中村改造补偿安置协议》；三、由被告承担本案诉讼费。在本案审理过程中，因被告向原告提供了《城中村改造补偿安置协议》复印件一份，故原告向本院撤回了本案的第一项诉讼请求。 原告楼有理向本院提交了以下证据： 1、国有土地使用证复印件一份，证明涉案房屋的合法性及原告对涉案房屋拥有所有权； 2、中共浦江县委浦南街道工作委员会文件即浦南委[2017]142号《中共浦江县委浦南街道工作委员会浦江县人民政府浦南街道办事处关于文溪城中村改造分组情况的通知》复印件一份，证明文溪城中村改造工作人员的组成，认可相应的法律责任应当由被告承担； 3、六位村民于2017年6月29日共同出具的说明一份及拆迁结算单四份（均为复印件），证明被告在签订协议的过程中有欺诈行为； 4、文溪村第6、9村民小组拆迁民意调查意向表（均为复印件），证明大量村民对拆迁补偿标准持反对意见，对拆迁合法性有异议。 被告浦南街道办事处辩称，2016年8月10日，浦江县人民政府印发的浦政发（2016）19号文件明确了《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》已经县政府研究同意，于2016年9月15日起施行。依据该办法第四章实施程序，第三人组织编制了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，并于2017年1月9日经村民（社区）代表大会通过，同日被告将上述实施方案报浦江县城中村改造工作领导小组办公室书面审查，当天得到浦江县城中村改造工作领导小组办公室的书面批复，同意了该方案并可以组织实施。依据《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》第二条规定，2017年2月4日成立了文溪社区城中村改造领导小组并设立了指挥部，被告协助其在文溪社区城中村改造工作中进行政策宣传、指导、解读，耐心做好签约过程中的说服、引导工作。至2017年12月19日文溪社区《城中村改造补偿安置协议》签约率达到99.9%。被告认为原告与第三人签订的《城中村改造补偿安置协议》程序上符合法律、法规、规范性文件之规定，实体上权利义务完全遵循《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》的规定进行约束，签订协议是双方真实意思的表示，文溪社区不存在采取欺诈、胁迫、停水、停电、殴打、连坐等手段迫使原告签订《城中村改造补偿安置协议》的情形，该协议应当合法有效。《城中村改造补偿安置协议》签订后，第三人多次通知原告领取协议文本，但原告无正当理由拒之，现被告已协调第三人向原告提供了协议文本，如此，原告第一项诉讼请求依法应当驳回。原告诉请“撤销”《城中村改造补偿安置协议》，目前行政法上存在判决行政协议无效或解除的条文，而不存在判决“撤销”的条文。综上，被告认为原告诉请撤销案涉《城中村改造补偿安置协议》的事实依据和法律依据均不足，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告浦南街道办事处在法定期限内向本院提交了以下证据（除标注为原件的证据以外其余证据均为复印件）： 1、《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》一份，证明浦江县城中村改造规范性文件生效施行，有普遍约束力； 2、浦城改办[2016]2号文件《关于浦江县城中村改造一期工程前期相关工作的请示》、浦江县人民政府[2016]5号常务会议纪要各一份，证明浦江县城中村改造一期工程（包含文溪社区在内）已经浦江县人民政府常务会议同意通过； 3、《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》、村民代表签到表、会议记录、表决结果各一份，证明浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案通过程序履行到位； 4、关于《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》的请示及批复各一份，证明《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》已经浦江县城中村改造工作领导小组办公室同意； 5、《城中村改造补偿安置协议》一份，证明该协议是原告与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪村股份经济合作社（以下称三改造安置单位）自愿签订的，合法有效； 6、文溪社区城中村改造指挥部成立文件一份，证明该指挥部为文溪社区城中村改造实施主体； 7、授权委托书（原件）及文溪社区公告各一份，证明已履行发布公告义务； 8、《金华市婺城区城中村改造实施细则（试行）》一份，证明金华市管辖范围内有类似城中村改造行为； 9、浙政办发[2016]154号文件《全省“除隐患、保安全、促转型”治危拆违攻坚战行动方案》，证明城中村改造是执行落实省委、省政府决策部署的行为； 10、（2018）浙行终509号行政裁定书一份，证明该法律文书已对文溪社区城中村改造的责任主体作出认定。 第三人文溪社区述称，一、浦江县浦南街道文溪社区城中村改造项目按县政府规定的文件办理，程序合法，符合法律规定。第三人根据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》制定了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，于2017年1月9日经社区居民代表大会通过，并获得浦江县城中村改造工作领导小组办公室批复同意。二、第三人早已通知社区居民领取《城中村改造补偿安置协议》，部分居民已领取，部分居民拒绝领取，不存在判令提供协议的理由。三、《城中村改造补偿安置协议》是原告与第三人自愿签订的，是双方真实意思表示，不存在威胁、恐吓的情形。原告是在明知协议内容及权利义务的前提下与第三人签订《城中村改造补偿安置协议》，不存在签订空白协议的情形。原告在腾空单上也进行了签字确认，更说明其对协议内容是明知且认可的。综上，原告与第三人之间签订的《城中村改造补偿安置协议》是双方真实意思表示，合法有效，请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人文溪社区向本院提交了以下证据（均为复印件）： 1、《关于浦江县城中村改造一期工程前期相关工作的请示》、浦江县人民政府[2016]5号常务会议纪要各一份，证明浦江县城中村改造一期工程（包括浦南街道文溪村等）经浦江县人民政府常务会议讨论通过； 2、《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及村民代表签到表、会议记录、表决结果各一份，证明《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》经文溪社区居民代表会议表决通过，符合法律规定； 3、关于申请通过《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》的请示与批复各一份，证明《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》经浦江县城中村改造工作领导小组办公室批准同意； 4、《城中村改造补偿安置协议》一份，证明原告与第三人自愿签订了《城中村改造补偿安置协议》，该协议合法有效； 5、腾空验收单一份，证明原告明知《城中村改造补偿安置协议》约定的权利义务，自愿腾空并签订腾空单。 经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据认证如下： 一、对原告提交的证据1-2，被告和第三人均表示对证据的真实性无异议，本院对证据1-2的真实性予以认定；对原告提交的证据3，被告和第三人对证据三性均提出异议，认为证据3属证人证言，对于证人证言，证人必须出庭作证，否则不予质证。本院认可被告和第三人的观点，对证据3不予认定；对原告提交的证据4，被告和第三人对证据三性均提出异议，本院认为证据4为复印件，没有原件，对其真实性无法认定，故本院对证据4不予认定。 二、对被告提交的证据1-10，第三人均表示无异议，原告除认可证据1、6、10及7中文溪社区公告的真实性外，对其余证据的真实性均不认可或存疑，本院认为在原告未提供反证的情况下，结合本案案情，对被告提交的证据1-10的真实性均予以认定。 三、对第三人提交的证据1-5，原告均表示有异议，被告均表示无异议，本院认为在原告未提供反证的情况下，结合本案案情，对第三人提交的证据1-5的真实性均予以认定。 经审理查明，原告楼有理系浦江县浦南街道文溪村村民，在本村拥有合法的土地使用权和房屋［国有土地使用权证号：浦国用（2010）第××号］。2016年8月10日浦江县人民政府为进一步规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理，改善人居环境，提升城市品位，出台了《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，并确定浦南街道文溪村为城中村改造一期工程实施范围。2017年1月9日，第三人根据相关法律、法规及《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》的规定制定了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，经本村村民代表大会通过后由被告报浦江县城中村改造工作领导小组办公室审查。经该领导小组办公室批复同意后，第三人开始进行城中村改造工作。2017年12月13日，原告楼有理的儿子楼奇在未获得原告授权委托的情况下以住房改造户楼有理的名义与三改造安置单位就上述涉案房屋签订了编号为浦南街道文溪社区5-040号的《城中村改造补偿安置协议》，协议明确载明签订协议的依据为《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》、《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》等规定。涉案协议约定，实际丈量或确权、认定的合法建筑占地面积为208平方米；实际丈量或确权、认定的合法房屋建筑面积为627平方米。以原合法建筑占地面积与安置建筑面积1：3.5比例进行计算为728平方米。依据本村城中村改造实施方案相关规定，核定可计算人口为5人，安置人口共计5人。根据“限额限套”原则以及建筑占地和人口安置相结合时特殊情况的处理，可安置高层住宅套数3套，建筑面积420平方米。安置房房款按项目工程成本基准价结合楼层朝向等因素评估结算，高层公寓的项目工程成本基准价为2000元／平方米。按“退出住宅公寓安置权益折现”原则，可安置建筑面积308平方米选择货币安置，单价为2600元／平方米。房屋拆除补偿653147元。涉案协议签订后原告对涉案协议的效力一直未予追认。2018年6月9日原告亲戚王生光在原告楼有理户的文溪城中村改造腾空验收单上的“腾空人”一栏中签署了其本人的名字。 本院认为，一、涉案协议系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》、《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》等相关规定，由原告楼有理的儿子楼奇于2017年12月13日以住房改造户楼有理的名义与三改造安置单位签订。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故涉案协议系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。此外，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，故浦南街道办事处作为本案被告是适格的，而文溪社区不属于行政机关，其作为本案被告是不适格的，故本院依职权将其变更为本案第三人。二、本案中，浦南街道文溪社区城中村改造系基于新农村建设需要，经文溪社区村民代表大会审议并经浦江县人民政府批准同意。但原告持有国土部门核发的国有土地使用权证，其房屋属于国有土地上房屋。针对涉案房屋所签订的涉案协议系由原告儿子楼奇在未获得原告授权委托的情形下与三改造安置单位签订，事后原告对该协议的效力不予追认。因此，涉案协议不是原告的真实意思表示。根据《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”故涉案协议对原告不发生法律效力，应予撤销。综上，原告的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款之规定，判决如下： 撤销编号为浦南街道文溪社区5-040号的《城中村改造补偿安置协议》。 本案案件受理费50元，由被告浦江县人民政府浦南街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  钱永忠 人民陪审员  肖云松 人民陪审员  何寄芸 二〇二〇年七月十五日 代书 记员  程怡锦