江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏03行终230号 上诉人（原审原告）：王金动，男，1944年6月15日生，汉族，农民，住江苏省徐州市铜山区。 委托诉讼代理人：王木巧子，江苏恒毅律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：徐州市自然资源和规划局，住所地江苏省徐州市新城区镜泊西路7号。 法定代表人：卜凡敬，该局局长。 委托诉讼代理人：李梦，徐州市自然资源和规划局铜山分局法规科工作人员。 委托诉讼代理人：胡远博，该局法律顾问。 上诉人王金动因与被上诉人徐州市自然资源和规划局不履行法定职责一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初1447号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2019年4月18日，王金动通过EMS特快专递的方式向原徐州市铜山区国土资源局寄送《举报信》，反映案外人邱兆君在未办理宅基地审批手续的情况下，擅自在基本农田上和王金动承包的鱼塘范围内建设三层楼房及附属设施，请求原徐州市铜山区国土资源局履行法定职责依法对其违法利用土地的行为进行查处。原徐州市铜山区国土资源局于2019年4月19日签收该邮件，后徐州市自然资源和规划局铜山分局根据违法线索于2019年9月27日对邱兆君非法占用土地的违法行为立案查处。王金动认为徐州市自然资源和规划局未履行法定职责，遂提起本案诉讼，请求：确认徐州市自然资源和规划局对王金动的查处违法占地申请未予受理的行为违法，判令徐州市自然资源和规划局履行土地违法查处的法定职责，并承担本案诉讼费用。 另查明，2014年3月27日，徐州市铜山区人民法院对王金动诉邱兆君、王纪斌排除妨害纠纷一案作出（2014）铜郑民初字第133号民事调解书：一、邱兆君于协议生效后一个月内一次性给付王金动90000元；王纪斌于协议生效后一个月内一次性给付王金动9000元。二、王金动主张的1995年九段村钢管厂将该厂对面南北芦苇河道开发成的鱼塘承包给王金动，王金动不再主张该所设鱼塘（包括鱼塘东面王纪斌南侧至磨坊北侧的范围）的承包经营权或者使用权等权利。三、鱼塘西侧王金动所垫的土，王金动放弃主张任何权利。四、鱼塘东侧王纪斌南侧至磨坊北侧范围内的石块等物品，王金动于协议生效后30日内清理完毕。五、王金动放弃本案中的其他诉讼请求。六、因1995年王金动承包鱼塘引起的之间的任何纠纷一次性了结等。王金动认为该调解书非其真实意思表示，向徐州市铜山区人民法院申请再审。2014年7月22日，徐州市铜山区人民法院作出（2014）铜民申字第9号民事裁定书，驳回王金动的再审申请。目前该案件已进入强制执行程序。 一审法院认为：首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，提起行政诉讼的当事人应当为行政行为的相对人或与被诉行政行为具有利害关系。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”根据查明的事实，王金动对涉案鱼塘不再享有承包经营权或使用权等权利，其向原徐州市铜山区国土资源局举报的违法用地行为不涉及其自身合法权益，徐州市自然资源和规划局对举报事项查处与否与其也无法律上的利害关系。因此，王金动与被诉行政行为没有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。 其次，投诉举报是公民发现并向有关有部门反映问题及主张社会公共利益或自身合法权益的重要方式之一。本案中，王金动举报邱兆君非法占地并要求徐州市自然资源和规划局进行查处，针对该类土地违法举报投诉行为，1996年3月1日施行的《土地违法案件查处办法》第十三条规定“土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理”；第十六条规定“土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人”，该办法在“受理和立案”部分对当事人举报及行政机关履职、告知等内容作了明确规定，但2014年7月1日施行的《国土资源行政处罚办法》第十一条第一款规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查；对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。”根据该办法的规定，当事人举报可以作为违法行为的发现线索，行政机关根据其职能作出裁量和处置，对当事人有关举报的处理程序和答复等问题均未再进行具体规定，故此后对此类违法占地行为的举报，通常不再作为行政诉讼意义的可诉范围。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、第四项和《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回王金动的起诉。 王金动上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。事实与理由：一、王金动与被诉行政行为有利害关系，有权提起诉讼。首先，行政诉讼中原告的资格问题实质上是诉权问题，行政诉讼是为了对每一个其自身权利受到侵害的个人提供法律保护。依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。对于“利害关系”具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》规定，要准确把握新行政诉讼法规定的“利害关系”的法律内涵，依法审查行政机关的行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关，当事人在诉讼中是否确实具有值得保护的实际权益，不得虚化、弱化利害关系的起诉条件。对于确与行政行为有利害关系的起诉，人民法院应当予以立案；当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；”其次，邱兆君建房占用的土地是基本农田，王金动为了取得邱兆君非法占用基本农田的证据,也为了维护自身合法权益，曾对徐州市铜山区马坡镇人民政府提起不履行政府信息公开法定职责一案，该案法院判决徐州市铜山区马坡镇人民政府向王金动作出信息公开答复，如果王金动与被诉行政行为没有利害关系，当初法院也不会作出该判决。最后，王金动与被诉行政行为有利害关系，有权提起诉讼。王金动与邱兆君均为徐州市铜山区马坡镇九段村村民。2013年初邱兆君擅自在本村基本农田和王金动承包的鱼塘范围内建起三层楼房及附属设施，邱兆君不仅严重侵犯了王金动的鱼塘承包经营权，也侵犯了村民合法的集体权益。王金动根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地违法案件查处办法》的规定举报邱兆君违法利用土地的行为，并请求原徐州市铜山区国土资源局履行法定职责依法进行查处。但原徐州市铜山区国土资源局于2019年4月19日收到王金动的举报申请后，在法定期限内没有受理、立案、处理，也未告知王金动。原徐州市铜山区国土资源局的行政不作为侵犯了王金动的权益，王金动与被诉行政行为有利害关系，有权提起诉讼。二、徐州市自然资源和规划局虽然在一审期间改变了原违法行政行为，但王金动仍要求确认原行政行为违法，根据法律规定，人民法院应当作出确认违法判决。 徐州市自然资源和规划局辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，王金动的上诉请求不能成立。针对邱兆君的违法占地行为，徐州市自然资源和规划局已下达行政处罚决定书，并已经向人民法院申请强制执行。 本院二审期间，徐州市自然资源和规划局提供编号为徐自然资规铜罚字［2019］139号《行政处罚决定书》，证明：徐州市自然资源和规划局已于2019年11月20日对邱兆君的违法占地行为作出《行政处罚决定书》，且目前已经依法向人民法院申请强制执行。经质证，王金动对于该证据的真实性无异议，但认为其仍坚持要求确认原不作为行为违法，人民法院依法应当作出确认违法判决。本院对该证据的真实性予以确认，将综合分析其证据效力。 本院对于一审判决查明的事实予以确认。 本院认为，王金动认为案外人邱兆君建房占用了基本农田及其承包的鱼塘，故向徐州市自然资源和规划局举报要求查处，并认为徐州市自然资源和规划局未依法履行查处职责进而提起本案诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第七条规定，任何单位和个人都有权对违反土地管理法律、法规规定的行为提出检举和控告，故对于违法占地行为的举报权是普遍的、人人皆享有的权利。但举报权与行政诉讼中的起诉权并不等同，即便举报人对接受举报的行政机关的行政行为不服，其也未必就享有提起行政诉讼的权利，举报人能否提起行政诉讼，关键在于其是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于原告资格的规定，即举报人是否与行政行为具有利害关系。本案中，王金动举报邱兆君建房占用基本农田及其承包的鱼塘，但对于举报内容中的基本农田，王金动认可不是其承包经营的土地；对于鱼塘，依照（2014）铜郑民初字第133号民事调解书，王金动已不再享有承包经营权或使用权等权利。在此情况下，徐州市自然资源和规划局是否履行对邱兆君违法占地行为的查处职责，与王金动并无利害关系，对于王金动的权利义务也不产生实际影响，故一审法院裁定驳回王金动的起诉，符合法律规定，并无不当。 综上，上诉人王金动的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 涛 审判员 李帅胜 审判员 周美来 二〇二〇年七月十日 书记员 杜心舒