江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏07行终6号 上诉人（原审被告）：海州区新浦工业园区服务中心，住所地连云港市海州区新浦经济开发区长江路。 法定代表人:陈健，该中心主任。 委托诉讼代理人:张华，江苏同科律师事务所律师。 委托诉讼代理人:张辰，江苏同科律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：张永良，男，1970年2月15日出生，汉族，住连云港市海州区。 委托诉讼代理人:薛冰，连云港市海州区岗埠法律服务所法律工作者。 委托诉讼代理人:刘平云，连云港市海州区岗埠法律服务所法律工作者。 原审第三人：连云港新浦经济开发区新陇村民委员会，住所地连云港市海州区新浦经济开发区新陇村。 法定代表人:薄其安，该村委会党总支书记。 委托诉讼代理人:李如龙，该村委会道口支部书记。 委托诉讼代理人:朱其来，该村委会郎庄支部书记。 上诉人海州区新浦工业园区服务中心（原名称为连云港新浦经济开发区管理委员会、以下简称新浦开发区管委会）因与被上诉人张永良、原审第三人连云港新浦经济开发区新陇村民委员会（以下简称新陇村委会）行政强制一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2019）苏0791行初267号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月24日公开开庭审理本案。上诉人海州区新浦工业园区服务中心的委托诉讼代理人张华，被上诉人张永良及其委托诉讼代理人薛冰，原审第三人新陇村委会的委托诉讼代理人李如龙、朱其来到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年11月28日，案外人王某2将承租的新陇村老村部两层楼房转租给本案张永良，并与张永良签订转租合同一份，载明“新陇村老村部底楼与二楼所有房间转让给张永良”。2017年12月27日，新陇村委会出具证明一份，载明“今王某2在新陇老村部后院搭建零时彩钢瓦车棚，合同到期自行拆除。面积计60平方米”。张永良自认彩钢瓦车棚是其搭建，因当时的租赁合同双方是王某2与新陇村委会，所以新陇村委会出具的证明中载明是王某2所建。张永良将60平方米的彩钢瓦车棚进行装潢、添置桌椅、空调，改成包间用于经营饭店。2018年4月8日，张永良与新陇村委会重新签订了租赁合同一份，约定张永良承租新陇村委会位于204路东的老村部（两层楼房）。张永良未经新陇村委会允许，不得兴建任何建筑物。不得对房屋做任何改建，搭建的车棚待合同终止时归村所有。上述事实有张永良提供的协议合同、租赁合同、证明以及张永良、新陇村委会陈述在案予以证明。 2018年10月10日，新浦开发区管委会接到海州区控违办转来的关于张永良违章搭建问题，于10月11日答复海州区控违办“张永良经村委会同意在老村部院内搭建60平方米车棚，不属于违章建筑”。2018年10月22日，新浦开发区管委会向张永良送达限期拆除通知书，通知书载明“你在长江路口云顶华庭南（老204国道东）建设的60平方米建筑物，未经规划部门批准，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第一项、《江苏省城乡规划条例》第六十二条，系违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》、《连云港市市区控制和查处违法建设实施办法》的有关规定，现责令你（单位）在收到本通知书之日起3日内自行拆除。逾期不拆除的，将按规定组织强制拆除，拆除费用由你（单位）承担。”2018年11月11日，新陇村委会向张永良送达通知函，载明“你与我村在2018年4月8日签订了租赁合同，其中有约定‘未经甲方允许，乙方不得兴建任何建筑物，不得对房屋做任何改建，搭建的车棚待合同终止时归村所有。’现经现场调查，你未经本村同意对该租赁房屋自行改建、搭建，将车棚改造成客户包间使用，这些行为已经明显违反了租赁合同的约定。基于此，现正式通知你解除双方签订的租赁合同，并在见函日起一日内自行拆除违建部分（前期已按照相关部门要求多次通知，你方拒不执行），恢复房屋、车棚原状。”2018年11月15日，张永良使用的60平方米车棚被强行拆除。上述事实有张永良举证的营业执照、限期拆除通知书、通知函、涉案车棚被拆除前照片、拆除后照片、现场拆除照片予以证实，予以确认。 本案一审期间争议焦点：一、本案被告是否适格？二、涉案强制拆除行为是否合法？ 原审法院认为，对于争议焦点一：《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。根据上述规定，新浦开发区管委会作为省级人民政府批准设立的开发区管理机构，具有行政诉讼被诉主体资格。本案新浦开发区管委会否认实施了强制拆除行为。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”。行政行为存在且系被告所实施的举证责任一般而言在原告。但在强制拆除类案件中，若原告能够提供初步证据证明行政事实行为确有可能系被告实施，则发生举证责任的转移，由被告举证证明行政事实行为并非其所实施。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案张永良举证的2018年10月11日新浦开发区管委会出具给海州区控违办的《关于区控违办165号案件交办单的回复》，证明海州区人民政府对涉案车棚要求新浦开发区管委会进行调查、处理，新浦开发区管委会对违建具有查处职责。张永良为证实系新浦开发区管委会实施了强制拆除行为，向法庭出示了证人证言、现场拆除照片、限期拆除通知书等，张永良提供的上述证据能够初步证明行政强拆行为由新浦开发区管委会实施。如新浦开发区管委会认为不是其实施，应当提供证据证明。本案新浦开发区管委会虽向法院说明该强制拆除行为系由新陇村委会所为，新陇村委会也当庭认可组织村民，借了执法服装实施了强制拆除行为，但均未提供证据证明，且也不符合常理。新陇村委会虽提供了新浦经济开发区村级支出明细表及农村集体资金用款单，证明实施强拆雇佣挖掘机的费用由村里报销的事实，但该证据不足以证明拆除行为系由新陇村委会组织实施。故原审法院确认涉案强制拆除行为系新浦开发区管委会组织实施。 对于第二个争议焦点，张永良提交的租赁合同载明“搭建的车棚待合同终止时归村所有”。意味着张永良承租了新陇村委会的房屋，搭建的车棚在合同终止之前张永良具有使用权，且张永良将车棚进行改造用于经营。即便张永良在建车棚时未取得建设工程施工许可手续，新浦开发区管委会也应当按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，给予张永良陈述和申辩等权利。《行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。依照该法第三十五条、三十六条、三十七条、四十四条规定，若张永良不履行自行拆除义务，涉案车棚确属违法建筑、需要强制拆除，应当由新浦开发区管委会先书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，新浦开发区管委会可以作出强制执行决定，行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予以公告，限期自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案新浦开发区管委会虽向张永良送达了限期拆除通知书，但未遵守送达行政强制执行决定书、公告等法定程序，径行拆除建筑物，因该行政强拆行为不具有可撤销内容，原审法院依法确认违法。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认新浦开发区管委会强制拆除张永良使用的彩钢瓦车棚及墙头的行为违法。一审案件受理费50元，由新浦开发区管委会负担。 上诉人新浦开发区管委会不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判驳回张永良的一审诉讼请求。事实和理由：1、一审法院错误认定上诉人是适格被告。行政诉讼的被告只能是行政机关或法律、法规授权的组织。上诉人是事业单位，也无行政执法职能。上诉人在一审庭审后应一审法院要求提供了原新浦区人民政府于2009年2月颁布的关于成立新浦开发区管委会的通知。上诉人仅是原新浦区人民政府批准设立的区政府派出机构。一审法院认定上诉人是省级人民政府批准设立的开发区管理机构，是错误的。新浦开发区管委会的名称现已变更为海州区新浦工业园区服务中心，仅是海州区政府直属的公益服务型事业单位机构。2、一审法院错误认定上诉人实施强制拆除行为。因被上诉人一审出示的所谓《关于区控违办165号案件交办单的回复》、《限期拆除通知书》等材料无任何部门盖章确认，系复印件，不能作为认定上诉人实施强制拆除行为的依据。被上诉人出示的书面证人证言，无一人到庭作证，不应采信。现场拆除照片不能反映强制拆除行为是上诉人实施，实际上是新陇村村民所为。租赁合同、《通知函》、新陇村委会法定代表人现场告知视频、新陇村委会的村级支出明细表、村集体资金用款单等证据可以证明强制拆除行为是新陇村委会雇佣挖掘机实施的民事行为。3、上诉人在二审庭审期间主张涉案拆除房屋不是被上诉人所建，被上诉人不具有原告主体资格。 被上诉人张永良辩称，上诉人实施了强拆行为，诉讼主体适格。涉案车棚是被上诉人所建。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持原判。上诉人在诉讼过程中故意隐瞒事实真相，虚假陈述村民借用城管制服等不实内容，要求二审法院对此进行处罚。 原审第三人新陇村委会述称，因张永良违反租赁合同约定，新陇村委会迫于无奈拆除涉案车棚，本案系新陇村委会与张永良之间的租赁合同纠纷，非行政强制行为。 本院经审理查明，原审法院查明事实部分认定属实，本院予以确认。但原审法院认定新浦开发区管委会为省级人民政府批准设立的开发区管理机构有误，本院予以纠正。 本院另查明，2009年2月14日，原新浦区人民政府研究决定成立新浦开发区管委会，作为区政府派出机构。其业务范围为开发区内的日常管理工作、招商引资、经济发展、规划建设、社会事业及财税管理。2019年6月13日，中共海州区委机构编制委员会决定变更部分区直属和部门所属事业单位名称变更，其中区直属事业单位新浦开发区管委会更名为海州区新浦工业园区服务中心。 本案二审争议焦点为：一、上诉人是否为本案适格被告，即：1、上诉人是否具有本案行政主体资格；2、上诉人是否强制拆除了涉案车棚。二、被上诉人是否具有本案原告主体资格。 本院认为，关于上诉人是否具有本案行政主体资格的问题。上诉人为海州区人民政府（原新浦区人民政府）设立的派出机构，虽是区直属事业单位，但其职权范围包括日常管理、规划建设等，且系独立法人，有独立的人员编制和财产，能独立承担相应的责任，具有一定的行政管理职能。另根据《关于区控违办165号案件交办单的回复》可知，海州区人民政府要求上诉人对涉案车棚进行调查、处理，上诉人因此履行了查处职责，故上诉人因组织授权在相应查处职责范围内具有行政主体资格。 关于上诉人是否强制拆除了涉案车棚的问题。被上诉人提供证人证言、现场拆除照片、限期拆除通知书等证据证明被诉强制拆除行为由上诉人组织实施。虽然限期拆除通知书形式上存在瑕疵，但并不必然推定是被上诉人提供伪证。因为结合庭审调查查明，限期拆除通知书上签字人“王某1”确为上诉人单位内设城管部门工作人员，涉案拆除现场确有所谓城管人员，所以可以认定被上诉人对其主张已完成初步证明责任。虽然上诉人予以否认，但未提供证据加以反证，只是主张涉案车棚系新陇村委会实施拆除。而新陇村委会虽认可上诉人该主张，却对现场为何出现穿有城管制服的人员的解释，与上诉人的说法不一。一审期间，上诉人称是村民借用其他地方人员服装，新陇村委会称其雇佣挖掘机拆除车棚，现场参加人员穿的衣服系自有；二审期间，新陇村村委会称是村委会申请城管人员到现场维持秩序。本院认为，上诉人与新陇村委会对现场情况的陈述未能客观反映双方共同确认的事实。再者，如果没有属地管委会的组织实施，村委会为解决其所谓民事纠纷，即能邀请到管委会内设城管部门人员至现场维持秩序，亦不符合常理。因此，一审法院综合全案调查情况认定上诉人组织实施强制拆除涉案车棚的事实，并无不当。 综上，上诉人系本案适格被告。 关于被上诉人张永良是否具有本案原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案上诉人上诉称张永良在与新陇村委会案涉租赁合同民事纠纷案件中自认涉案车棚是王某2搭建，张永良不是建造者，无权提起本案诉讼。本院认为，张永良仅自认其以王某2名义搭建，非指王某2建造，加之租赁合同亦载明“搭建的车棚待合同终止时归村所有”，意味着张永良承租新陇村委会的房屋，搭建的车棚在合同终止之前张永良具有使用权。因此，在租赁合同履行期间，涉案车棚遭到被上诉人组织实施的强制拆除，张永良有权提起本案诉讼，具有本案原告主体资格。 综上所述，原审法院认定上诉人强制拆除被上诉人使用的涉案彩钢瓦车棚及墙头，对其违反法定程序的强制拆除行为确认违法，具有事实和法律依据，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人海州区新浦工业园区服务中心负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小姣 审 判 员 李 季 审 判 员 戴立国 二〇二〇年七月九日 法官助理 戚文静 书 记 员 苏 洋 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……