江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏03行终277号 上诉人（原审原告）：胡相芝，男，1946年3月2日生，汉族，退休教师，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：罗永芳，女，1962年4月1日生，汉族，农民，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：薛传增，男，1942年1月3日生，汉族，农民，住江苏省沛县。 上诉人（原审原告）：陈现坤，男，1946年6月20日，汉族，农民，住江苏省沛县。 被上诉人（原审被告）：徐州市自然资源和规划局，住所地江苏省徐州市新城区镜泊西路7号。 法定代表人：卜凡敬，徐州市自然资源和规划局局长。 委托代理人：崔茜，徐州市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人：刘钦祥，徐州市自然资源和规划局法律顾问。 被上诉人（原审被告）：江苏省自然资源厅，住所地江苏省南京市水西门大街58号。 法定代表人刘聪，江苏省自然资源厅厅长。 委托代理人：贺凯，江苏省自然资源厅工作人员。 委托代理人：张毅，江苏德擎律师事务所律师。 原审原告：卢来菊，女，1965年7月7日生，汉族，农民，住江苏省沛县。 上诉人胡相芝、罗永芳、薛传增、陈现坤与被上诉人徐州市自然资源和规划局、江苏省自然资源厅、原审原告卢来菊不履行土地行政管理法定职责及行政复议一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初1371号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2018年12月22日，胡相芝、罗永芳、薛传增、陈现坤、卢来菊向徐州市自然资源和规划局寄送申请书，投诉举报沛县自然资源和规划局倒卖沛县龙固镇用于刘新庄搬迁的土地，请求“将查处沛县国土资源局倒卖申请人合法居住用地违法行为进展情况或查处结果书面回复申请人；如果目前未对本案进行查处，请立即进行查处。”同年12月24日，徐州市自然资源和规划局对胡相芝、罗永芳、薛传增、陈现坤、卢来菊来信进行登记，并以《来信转送单》的形式将该申请转至沛县自然资源和规划局，并告知了胡相芝、罗永芳、薛传增、陈现坤、卢来菊转送情况。胡相芝、罗永芳、薛传增、陈现坤、卢来菊不服，于2019年1月28日向江苏省自然资源厅申请行政复议。2019年3月13日，江苏省自然资源厅作出[2019]苏自然资行复第10号行政复议决定书，责令徐州市自然资源和规划局收到该决定之日起30日内对胡相芝、罗永芳、薛传增、陈现坤、卢来菊的举报事项依法进行处理，并将处理结果告知胡相芝、罗永芳、薛传增、陈现坤、卢来菊。徐州市自然资源和规划局收到上述复议决定后，经调查核实，于2019年6月5日向胡相芝、罗永芳、薛传增、陈现坤、卢来菊作出《关于举报非法倒卖土地问题的回复》，认为涉案宗地出让程序合法、要件齐全，不存在非法倒卖土地情形。胡相芝、罗永芳、薛传增、陈现坤、卢来菊不服，于2019年6月13日向江苏省自然资源厅提出行政复议申请，请求撤销徐州市自然资源和规划局上述回复，并责令其对举报事项重新进行查处。江苏省自然资源厅于2019年6月17日作出行政复议受理通知书和行政复议答复通知书，并分别向胡相芝、罗永芳、薛传增、陈现坤、卢来菊和徐州市自然资源和规划局送达。徐州市自然资源和规划局于2019年6月25日提交行政复议答复书。江苏省自然资源厅于2019年8月7日作出[2019]苏自然资行复第121号行政复议决定书，认为徐州市自然资源和规划局依法履行了相应职责，但作出回复行为超期违法，并依法向胡相芝、罗永芳、薛传增、陈现坤、卢来菊进行了送达。胡相芝、罗永芳、薛传增、陈现坤、卢来菊不服，故提起本案诉讼，请求：1.撤销徐州市自然资源和规划局于2019年6月5日作出的《关于举报非法倒卖土地问题的回复》；2.撤销江苏省自然资源厅于2019年8月7日作出的[2019]苏自然资行复第121号行政复议决定书；3.判令徐州市自然资源和规划局、江苏省自然资源厅对沛县自然资源和规划局出让胡相芝、罗永芳、薛传增、陈现坤、卢来菊合法用地的违法行为依法予以查处，还宅基地于广大村民。 另查明，2007年10月25日，原江苏省国土资源厅作出苏国土资地函（2007）0438号《关于批准徐州矿务集团公司三河尖煤矿刘新庄村搬迁项目建设用地的通知》，同意将沛县龙固镇前沙河村的8.0501公顷集体农用地（其中耕地7.2070公顷）转为建设用地并征收为国有，同时将该村0.4468公顷集体建设用地征收为国有，用于徐州矿务集团公司三河尖煤矿刘新庄村搬迁项目建设。 一审法院认为，投诉举报是公民发现问题并向有关有部门反映问题，主张社会公共利益或自身合法权益的重要方式之一。行政机关根据法律、法规等规定，对群众反映的一些事项可能具有监管职责，但此种职责的履行情况并不当然构成行政诉讼法意义上可诉的行政不作为，通常只有当事人有明确证据证明举报投诉事项涉及自身合法权益且法律法规等明确规定了行政机关对该举报行为有具体行政处理程序和限期答复义务而行政机关存在不予履行或拖延履行的情况时，才可能构成可诉的行政不作为行为。本案中，胡相芝等人于2018年6月投诉举报沛县自然资源和规划局存在非法倒卖土地行为并要求徐州市自然资源和规划局予以查处，针对该类土地违法举报投诉行为，1996年3月1日施行的《土地违法案件查处办法》第十三条规定“土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理”，第十六条规定“土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人”，该办法在“受理和立案”部分对当事人举报及行政机关履职、告知等内容作了明确规定，但2014年7月1日施行的《国土资源行政处罚办法》第十一条第一款规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查；对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。”根据该办法的规定，当事人举报可以作为国土资源违法行为的发现线索，行政机关根据其职能作出裁量和处理，但对当事人有关举报的处理程序和答复等问题未再进行具体规定，故此后针对此类用地行为的举报，应不属于行政诉讼意义的可诉范围。另外，涉案地块虽系用于刘新庄村搬迁项目建设，但该地块于2007年经原江苏省国土资源厅批准征收为国有，胡相芝等人与涉案土地出让行为之间并不具有利害关系。同时，卢来菊经一审法院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，依法应按其撤回起诉处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、第四项、第五十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：一、本案按卢来菊撤回起诉处理；二、驳回胡相芝、罗永芳、薛传增、陈现坤的起诉。案件受理费50元，全部退还胡相芝、罗永芳、薛传增、陈现坤、卢来菊。 上诉人胡相芝、罗永芳、薛传增、陈现坤上诉请求：撤销一审裁定，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。事实和理由：一、上诉人在一审中的诉讼理由及全部证据及适用法律、庭审发言稿的内容同样适用于本上诉案，在此不再赘述。二、涉案土地是经过江苏省人民政府批准，将沛县龙固镇沙河村土地征为国有，并将该国有土地直接划拨给上诉人所在村庄全体村民建新村之用，并非是沛县自然资源和规划局用于出让的国有土地，上诉人所在村全体村民对该土地具有永久（居住）使用权。沛县自然资源和规划局出让该土地的行为直接侵害了该村全体村民对该不动产的财产权益，一审裁定称“原告胡相芝等人与涉案土地出让行为之间并不具有利害关系”纯属无稽之谈，是徐州铁路运输法院指鹿为马、滥用司法裁判权，与习总书记的“要让人民群众在每一个司法案件中都感到公平正义”的指示相违背。三、徐州市自然资源和规划局把沛县自然资源和规划局非法出让涉案土地的行为认定为“程序合法，要件齐全，不存在非法倒卖土地的行为”，江苏省自然资源厅对此认定也予以认可。但自上诉人向徐州市自然资源和规划局提出查处申请，到向江苏省自然资源厅提起行政复议，一直到一审法院审理，两被上诉人均未向法庭及上诉人提供合法有效的、齐全的证据。两被上诉人在故意规避法律，对沛县自然资源和规划局非法出让上诉人永久性居住用地的行为的合法性不予审查，将徐州市自然资源和规划局己作回复认定为“履行法定职责”是对法律的亵渎，是对沛县自然资源和规划局违法行为的包庇。一审法院应对两被上诉人提交的证据资料的法律效力予以审查认定而不审查、不认定，应对两被上诉人的认定结论的合法性予以认定而不认定，是在规避法律、庇护两被上诉人，为百姓依法维权设置障碍。四、徐州市自然资源和规划局和江苏省自然资源厅对沛县自然资源和规划局非法倒卖上诉人合法用地的行为都具有不可推御的查处责任，是两被上诉人的法定职责。上诉人申请徐州市自然资源和规划局依法查处沛县自然资源和规划局违法行为的维权途径是正确的，一审裁定第六页倒第十行的陈述足以证明一审法院是认可的。上诉人申请徐州市自然资源和规划局查处沛县自然资源和规划局的违法行为，是请求徐州市自然资源和规划局对沛县自然资源和规划局出让涉案土地的合法性进行审查处理，还土地于该村全体村民，而不是请求两被上诉人仅作出答复而己。上诉人在一审中明确表示，徐州市自然资源和规划局和江苏省自然资源厅都分别作出了答复和决定，而其答复内容认定了沛县自然资源和规划局的违法行为“程序合法、要件齐全……”，直接侵害了上诉人的用益物权。一审法院应对两被上诉人已作答复、已作决定的行为是否是履行法定职责进行认定而不认定，明显是在规避法律、庇护被上诉人的渎职行为。五、沛县自然资源和规划局将涉案土地转让给“南京兆润投资有限公司”、“春鹏投资实业江苏有限公司”，其实都是沛县自然资源和规划局原纪检组组长安泰红的胞弟——安春的挂靠公司，“挂牌出让”给安春其实是官商勾结，掩饰用村民集体土地开发商用房的违法行为。而徐州市自然资源和规划局对此认定“合法”，江苏省自然资源厅给予认可。徐州铁路运输法院对此行为的合法性不予审查，用所谓的“程序”剥夺上诉人的诉权，裁定“上诉人与被诉人的行政行为不具有利害关系”是错误的。六、沛县自然资源和规划局将上诉人的合法用地出让给个人用于商用房开发是违法犯罪行为，批准人是沛县自然资源和规划局原局长谢晓峰(现任徐州市自然资源和规划局副局长)。涉案土地170余亩，属重大案件。根据原国土资源部颁发的2014年7月1日起施行的《国土资源行政处罚办法》，两被上诉人都有职权、有责任对违法案件进行查处，如果超越其职权，两被上诉人也应该上报纪检、监察机关依法依纪查处。七、安春在涉案土地上己建造楼房6万多平方米至今没有施工许可证，沛县建设局于2009年己认定属违法建设，沛县人民法院曾于2009年判令“限期补办手续，罚款50万”。村民已入住7年，至今没有验收，这种违法行为沛县自然资源和规划局、徐州市自然资源和规划局都应该查处或交有权机关查处。我们的目的是保护我们子孙万代赖以生存的立足之地，并非追查任何人的法律责任。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律及审判程序错误，请二审法院判如所请。 被上诉人徐州市自然资源和规划局辩称，案涉土地经省政府批准征收，其集体所有权已经转为国有土地。此后，土地部门对该地块予以出让，该出让行为与上诉人不具有利害关系。上诉人对该出让行为进行举报，徐州市自然资源和规划局对该举报进行处置，该处置行为对上诉人的权利义务不产生任何实际影响。因此，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人江苏省自然资源厅辩称，一、江苏省自然资源厅在法定期限内作出了复议决定、程序合法。2019年6月12日，上诉人对徐州市自然资源和规划局未履行法定职责不服，向江苏省自然资源厅提出行政复议申请。2019年6月17日，江苏省自然资源厅作出了行政复议受理通知书和行政复议答复通知书，并分别邮寄送达。2019年6月25日，徐州市自然资源和规划局提交了书面的复议答复材料。2019年8月7日，江苏省自然资源厅作出了行政复议决定。因此，江苏省自然资源厅依法履行了行政复议职责，复议过程符合行政复议法第十七条、第二十三条、第三十一条关于复议程序和时限的规定。二、徐州市自然资源和规划局已经履行了相应职责。2018年12月24日，徐州市自然资源和规划局收到上诉人提交的申请书，投诉举报沛县自然资源和规划局倒卖沛县龙固镇用于刘新庄搬迁的土地，请求“将查处沛县国土资源局倒卖申请人合法居住用地违法行为进展情况或查处结果书面回复申请人；如果目前未对本案进行查处，请立即进行查处。”上诉人对徐州市自然资源和规划局未履行法定职责不服，于2019年1月29日向江苏省自然资源厅申请行政复议。2019年3月13日，江苏省自然资源厅作出[2019]苏自然资行复第10号行政复议决定书，责令徐州市自然资源和规划局限期对上诉人的举报事项进行处理。徐州市自然资源和规划局收到该复议决定后，根据要求进行调查核实，并于2019年6月5日向上诉人作出《关于举报非法倒卖土地问题的回复》，将有关情况告知上诉人。因此。徐州市自然资源和规划局已经履行了相应的职责，但徐州市自然资源和规划局会未在复议决定要求的时限内告知上诉人，故江苏省自然资源厅确认徐州市自然资源和规划局作出案涉回复超期的行为违法并无不当。三、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。一审法院查明，苏国土资地函（2007）0438号《关于批准徐州矿务集团公司三河尖煤矿刘新庄村搬迁项目建设用地的通知》同意将沛县龙固镇前沙河村的8.0501公顷集体农用地（其中耕地7.2070公顷）转为建设用地并征收为国有，同时将该村0.4468公顷集体建设用地征收为国有，用于徐州矿务集团公司三河尖煤矿刘新庄村搬迁项目建设。因此，一审法院认为该地块已于2007年被征收为国有，上诉人与涉案土地出让行为之间不具有利害关系，裁定驳回上诉人的起诉并无不当。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的诉讼请求无事实和法律依据，恳请二审法院予以驳回。 原审原告卢来菊未到庭，亦未提供其书面意见。 二审期间，各方当事人均未提交新的证据。 对一审法院认定的事实，本院予以确认。 本院另查明，二审期间，胡相芝、薛传增、陈现坤、罗永芳到庭接受询问，卢来菊未到庭。本案上诉状中载有胡相芝、薛传增、陈现坤、罗永芳的签名及指纹、卢来菊的签名。胡相芝、薛传增、陈现坤称，上诉状中的签名及指纹是本人所签署且本人所按指纹；罗永芳称，上诉状中的签名是别人代签，但是指纹是本人按的指纹；胡相芝称，卢来菊签名是其代签，亦未取得卢来菊的授权，卢来菊本人未按指纹。 本院认为，一、本案上诉状中虽然有卢来菊的签名，但是该签名并非其本人所签署，且未得到其本人授权，卢来菊本人亦未按捺指纹，故卢来菊并未提起本案上诉，不能认定为本案上诉人。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”在诉行政机关不履行法定职责案件中，首先要审查原告是否具备作为申请人申请作为的资格，也就是提出申请的当事人应当与其请求的事项具有利害关系。对于基于举报、投诉行为提起的履行法定职责案件，要区分其举报、投诉的事项是否涉及举报人、投诉人的自身合法权益，对于涉及其合法权益的，即与其有利害关系，其申请履行法定职责，行政机关不予答复或不予处理，其有权提起行政诉讼；对于不涉及自身合法权益，仅是基于公益、公民的监督权或者无证据证明其举报的事项对其自身权益产生实际影响的，则没有行政诉讼法上的请求履行法定职责的事实根据和法律依据。本案中，胡相芝、薛传增、陈现坤、罗永芳既非涉案土地被征收前权利人，亦非被征收后所确定的权利人，其与涉案土地无直接利害关系，故胡相芝、薛传增、陈现坤、罗永芳不具有提起本案行政诉讼的主体资格，其原告主体不适格，依法应当裁定驳回其起诉。胡相芝、薛传增、陈现坤、罗永芳主张涉案土地被征收为国有系用于刘新庄搬迁，胡相芝、薛传增、陈现坤、罗永芳等全村村民享有永久居住使用权，本院认为，虽然根据原江苏省国土资源厅作出的苏国土资地函（2007）0438号《关于批准徐州矿务集团公司三河尖煤矿刘新庄村搬迁项目建设用地的通知》可知涉案土地征收后用于徐州矿务集团公司三河尖煤矿刘新庄村搬迁项目建设，但是并不能直接认定作为刘新庄村村民的胡相芝、薛传增、陈现坤、罗永芳必然对涉案土地享有居住使用权，故对该主张不予采纳。 三、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，胡相芝、薛传增、陈现坤、罗永芳对原行政行为的起诉不符合受理条件，故其对涉案复议决定的起诉依法应当驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 涛 审判员 周美来 审判员 李帅胜 二〇二〇年七月二十日 书记员 李思雨