湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终738号上诉人（原审第三人）：湖南盈华农牧业发展有限公司。住所地：湖南省娄底市双峰县永丰镇茅坪村六组。法定代表人：周文良，该公司经理。委托代理人：周贵芳，湖南宇能律师事务所律师。委托代理人：朱超良，湖南湘康律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：湖南省新红叶牧业食品有限公司。住所地：湖南省娄底市双峰县永丰镇杏林路。法定代表人：蓝志荣，该公司董事长。委托代理人：廖志强，男，1956年10月27日出生，汉族，住广州市海珠区，该公司股东。委托代理人：胡浪涌，湖南国藩律师事务所律师。原审被告：娄底市人民政府。住所地：湖南省娄底市湘中大道。法定代表人：杨懿文，该市市长。委托代理人：刘楚文，该市司法局应诉科科长。委托代理人：钟鸿甫，该市畜禽屠宰管理办公室主任。上诉人湖南盈华农牧业发展有限公司（以下简称为盈华公司）因被上诉人湖南省新红叶牧业食品有限公司（以下简称为新红叶公司）诉娄底市人民政府（以下简称为娄底市政府）行政许可变更登记一案，不服湖南省娄底市中级人民法院作出的（2019）湘13行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：新红叶公司于2011年12月22日经双峰县工商行政管理和质量技术监督局登记成立，公司名称为：双峰县新红叶牧业食品有限公司，企业类型：有限责任公司（自然人投资或控股）。2011年12月30日，公司名称由双峰县新红叶牧业食品有限公司变更为湖南省新红叶牧业食品有限公司，法人代表为蓝志荣，之后未作公司股权变更备案登记。2016年7月28日，公司住所从双峰县xx路变更为双峰县xx村。2016年10月26日，娄底市政府为新红叶公司颁发了《生猪定点屠宰证》（批准号：湘娄屠准字002号，定点屠宰代码:Ａ08130401，企业名称：双峰县新红叶牧业食品有限公司，法人代表:蓝志荣,地址：双峰县永丰镇茅坪村）。第三人盈华公司于2017年2月28日经双峰县工商行政管理和质量技术监督局登记成立，企业类型：有限责任公司（自然人投资或控股），公司住所湖南省娄底市双峰县永丰镇茅坪村六组，公司股东周丽阳、易阳，监事刘建平，董事周丽阳，法人代表：易阳。2019年6月11日，法人代表由易阳变更为周文良。2017年3月8日，新红叶公司（甲方）与第三人盈华公司（乙方）及双峰县天天养殖专业合作社（丙方）签订了《租赁合同》，第一条约定：甲方将座落于双峰县永丰镇茅坪村土地（约100亩）及地上建筑物及屠宰设备一套出租给乙方使用。…2018年11月8日，第三人盈华公司向娄底市政府畜牧管理职能部门提交《请求将双峰县新红叶牧业食品有限公司屠宰许可证变更至我司名下的报告》（以下简称为《报告》）和新红叶公司与盈华公司共同署名盖章的《屠宰证变更公司名称的情况说明》（以下简称为《情况说明》）及《租赁合同》，申请屠宰许可证变更登记。2018年12月10日，娄底市政府为第三人盈华公司颁发了《生猪定点屠宰证》（批准号：湘娄屠准字002号，定点屠宰代码:Ａ08130401，企业名称：湖南盈华农牧业发展有限公司，法人代表:易阳,地址：双峰县永丰镇茅坪村）。2019年10月，新红叶公司法人代表蓝志荣在双峰县畜牧水产局查询得知新红叶公司的《生猪定点屠宰证》已经变更登记至盈华公司的名下，遂向双峰县畜牧水产局及娄底市政府畜牧管理职能部门反映情况，要求纠正未果。于2019年12月3日提起本案行政诉讼，请求：1、依法判决撤销娄底市政府于2018年12月10日作出的颁发给盈华公司的批准号湘娄屠准字002号《生猪定点屠宰证》；2、判令娄底市政府作出恢复新红叶公司《生猪定点屠宰证》的行政许可决定；3、判令娄底市政府赔偿因违法行政许可行为造成其无法经营的财产损失300万元；4、判令娄底市政府承担本案诉讼费用。原审法院认为：第一、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，第三人盈华公司是申请人，新红叶公司不是行政相对人，娄底市政府没有证据证明作出行政行为后告知和送达给了新红叶公司，故起诉期限不适用六个月起诉期限的规定。娄底市政府作出行政行为的时间为2018年12月10日，第三人盈华公司提交的证据认为新红叶公司的法人代表2019年1月左右知道行政行为内容，新红叶公司于2019年12月3日提起本案诉讼均未超过一年的法定起诉期限。娄底市政府和第三人盈华公司关于新红叶公司起诉超出了起诉期限的意见不能成立，不予支持。第二、《中华人民共和国行政许可法》第九条规定，依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。《生猪屠宰管理条例》第七条第二款规定，生猪定点屠宰证书和生猪定点屠宰标志牌不得出借、转让…本案中，新红叶公司与第三人盈华公司是两个不同的法人，两个公司之间也并没有发生《生猪定点屠宰证》转让的事实，故娄底市政府仅根据第三人盈华公司的申请，将2016年10月26日已经许可给新红叶公司的《生猪定点屠宰证》以同一证号变更登记给第三人盈华公司，该变更登记行为无事实和法律依据，违反了法律的强制性规定，依法应当撤销。第三、行政行为自撤销之日起失去法律效力，撤销的效力可一直追溯到行政行为作出之日。本案中，娄底市政府变更许可的行为经原审法院判决撤销后，第三人盈华公司持有的《生猪定点屠宰证》自撤销之日起失去法律效力，新红叶公司原有的《生猪定点屠宰证》未经有权机关法定程序收回、注销，理论上说还是具有法律效力的，即行政许可恢复到变更以前的状态。故新红叶公司提出的判令娄底市政府作出恢复其《生猪定点屠宰证》的行政许可决定诉求，不需另行判决。第四、关于新红叶公司请求判令娄底市政府赔偿因违法行政许可行为造成其无法经营的财产损失300万元的问题。《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。本案中，娄底市政府2018年12月10日为第三人盈华公司颁发《生猪定点屠宰证》无事实依据和法律依据，是违法的行政许可，给新红叶公司的合法权益造成损害的，该公司可以依照国家赔偿法的规定主张赔偿，但应当对行政行为造成的损害事实提供证据。本案新红叶公司未提交支持其赔偿请求的证据，其提出申请该院调取其损失的证据因不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条、二十四条的规定，经当庭进行了答复并说明了理由，新红叶公司也未申请复议，故新红叶公司在本案中的赔偿请求证据不足，依法应予驳回。综上所述，娄底市政府是本案适格被告；新红叶公司的起诉没有超过起诉期限；娄底市政府为第三人盈华公司颁发的《生猪定点屠宰证书》无事实依据和法律依据，依法应予撤销；新红叶公司在本案中赔偿请求证据不足，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决撤销娄底市政府于2018年12月10日为第三人盈华公司颁发的《生猪定点屠宰证》；驳回新红叶公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由娄底市政府负担。上诉人盈华公司上诉称：一、原审判决认定事实错误，《报告》、《情况说明》系新红叶公司向娄底市政府提交的，上述两份材料相辅相成成为变更登记的申请书。二、在原审举证过程中，新红叶公司并没有提供蓝志荣在双峰县畜牧局查询记录的证据，另外，新红叶公司在原审提交的证据6中，蓝志荣和廖志强两人的证言与新红叶公司在双峰县人民法院另一民事诉讼案件中提交的两人的证言相互矛盾，该矛盾正是本案的关键事实。原审法院将该证言作为定案证据，有失公正。新红叶公司是《生猪定点屠宰许可证》变更的申请人，该公司的股东宋卓远在2019年1月份将《生猪定点屠宰许可证》变更的事实告知了蓝志荣。三、原审判决适用《中华人民共和国行政许可法》第九条和《生猪屠宰管理条例》第七条第二款错误。本案没有发生《生猪定点屠宰许可证》转让的情况，其只是租赁新红叶公司屠宰场，该定点屠宰场的经营权从新红叶公司变更到了盈华公司，其在娄底市政府备案符合《生猪屠宰管理条例实施办法》第二十三条的规定，且从该规定可以看出，生猪定点屠宰场的所有权或经营权允许发生变更。原审错误将其变成了涉案许可证的申请人，但变更申请人系新红叶公司，该公司在2019年1月前在娄底市政府领取了变更登记后的《生猪定点屠宰许可证》，因此，应当适用六个月的起诉期限。请求：1、撤销湖南省娄底市中级人民法院作出的（2019）湘13行初106号行政判决第一项，依法驳回新红叶公司诉请撤销娄底市政府2018年12月10日为盈华公司颁发的《生猪定点屠宰许可证》的诉讼请求。2、本案诉讼费用由新红叶公司负担。被上诉人新红叶公司答辩称：1、原审判决认定事实正确。涉案的报告和情况说明是盈华公司提交的。第一，盈华公司向娄底市政府提交的上述两份材料存在虚假陈述。第二，两个申请人不符合行政许可法的规定。第三，盈华公司向娄底市政府提交的盖有新红叶公司公章的材料，该公章系新红叶公司股东宋卓远假冒公司法定代表人所做的假印章。另外，宋卓远在2019年1月在广州找到蓝志荣和廖志强，只是给他们看了手机中的内容，没有出示相关文件，娄底市政府没有依法制作并送达相关文书。2、原判适用法律正确。第一、本案系许可证的转让，而不是变更，行政许可变更系同一主体。根据《行政许可法》和《生猪屠宰管理条例》的规定，行政许可不得转让，涉案的生猪定点屠宰证变更登记至盈华公司名下，系违法行为，依法应予撤销。第二、盈华公司援用《生猪屠宰管理条例实施办法》系根据2008年8月1日施行的《生猪屠宰管理条例》制定的，现该条例在2012年2月6日第二次修订之后开始实施，根据《立法法》的规定，上述实施办法的规定自然失效。同时，《生猪屠宰管理条例实施办法》第二十三条所称的“备案”不是行政行为，而本案系转让具体行政行为，即使《生猪屠宰管理条例实施办法》第二十三条有效，备案也只能到商务局办理，而不是到市政府办理。3、本案没有超出起诉期限。娄底市政府违反强制性规定，将法律禁止事项进行了转让，且没有听取其陈述和申辩，也没有制作和送达文书，其只是在2019年10月经查询后得知屠宰证被转让的事实，其在2019年12月2日提起本案诉讼，没有超出6个月的起诉期限，即使按照2019年1月其得知屠宰证被转让的事实，其没有超出1年的起诉期限。请求驳回上诉，维持原判。原审被告娄底市政府述称：1、《生猪屠宰管理条例》第六条第三款规定，生猪定点屠宰场应该持生猪定点屠宰证书向工商行政管理部门办理手续，该规定的主体不是企业，而是生猪定点屠宰场。2、《生猪屠宰管理条例实施办法》第二十三条规定，变更应及时备案，明确生猪屠宰场的运作主体发生变化，就应当及时办理变更手续。3、农业部颁发的《生猪定点屠宰许可证》附注说明，定点屠宰项目发生变更时，应向登记部门变更登记。屠宰证的企业主体变更不是行政许可取消和设立，更不是转让，不存在制作或者送达行政许可决定。请求撤销原判，依法改判。原审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为本院认定事实的依据。对原审查明认定的事实，本院予以确认。另查明，2018年11月8日，新红叶公司与盈华公司向湖南省双峰县畜牧水产局联合提交《情况说明》，该《情况说明》明确经公司股东会同意将新红叶公司屠宰许可证变更至盈华公司名下。2018年11月8日，盈华公司向娄底市畜牧水产局提交《报告》，该《报告》中也明确经公司股东会议同意将新红叶公司屠宰许可证变更至盈华公司名下，同时将蓝志荣列为盈华公司法人兼董事长。再查明，案发前，宋卓远系新红叶公司实际经营管理人。本院认为：本案的焦点在以下两个方面：一、新红叶公司的起诉是否超出起诉期限。二、涉案变更登记是否应当认定为行政许可。关于新红叶公司的起诉是否超出起诉期限的问题。本案中，涉案《报告》和《情况说明》中明确屠宰许可证的变更登记系根据股东会议同意，根据在案证据，没有证据证明新红叶公司为涉案屠宰许可证变更登记至盈华公司名下召开过股东会议，更没有形成决议，其在提交上述《报告》和《情况说明》也没有附带提交股东会议决议文件。虽然，宋卓远系新红叶公司实际经营管理人，其提交《报告》和《情况说明》请求《屠宰许可证》变更登记至盈华公司名下，不是新红叶公司真实意思表示。新红叶公司的股东除宋卓远知道娄底市政府于2018年12月10日作出被诉行政行为外，包括法人代表蓝志荣在内其他股东没有人知道，现新红叶公司诉请撤销娄底市政府颁发给盈华公司行政许可证，其起诉期限应当适用没有告知起诉期限的情形，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，新红叶公司的起诉期限从其知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。即使按照盈华公司提交的证据认为新红叶公司在2019年1月左右知道行政行为，新红叶公司于2019年12月3日提起本案诉讼也未超过一年的法定起诉期限。关于涉案变更登记是否应当认定为行政许可的问题。《生猪屠宰管理条例》第八条规定：生猪定点屠宰厂（场）应当具备以下条件：（一）有与屠宰规模相适应，水质符合国家规定标准的水源条件；（二）有符合国家规定要求的待宰间、屠宰间、急宰间以及生猪屠宰设备和运载工具；（三）有依法取得健康证明的屠宰技术人员；（四）有经考核合格的肉品品质检验人员；（五）有符合国家规定要求检验设备、消毒设施以及符合环境保护要求的污染防治设施；（六）有病害生猪及生猪产品无害化处理设施；（七）依法取得动物防疫条件合格证。第十七条规定：任何单位和个人不得为未经定点违法从事生猪屠宰活动的单位和个人提供生猪屠宰场所或者生猪产品储存设施，不得为生猪或者生猪产品注水或者注入其他物质的单位或者个人提供场所。《中华人民共和国行政许可法》第九条规定：依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。第四十九条规定：被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。从上述规定看，涉案已经取得定点屠宰经营许可的定点屠宰场因经营主体变化变更登记至其他主体，屠宰行政主管部门也不能免除其对承接业务主体的从业条件的审查责任，也就是说，涉案的变更登记应当认定为行政许可，其应当根据行政许可法第三十二条的规定对盈华公司提交的《报告》、《情况说明》履行审慎义务。娄底市政府在涉案《报告》存在明显歧义以及新红叶公司股东会议决议缺失的情况下径行变更登记，于法不符。同时，新红叶公司与盈华公司系没有关联的两个平等主体，新红叶公司取得的生猪定点屠宰许可依法不得转让给盈华公司，娄底市政府径行变更登记至盈华公司名下，亦不符合法律规定。综上所述，盈华公司的上诉理由和诉请不能成立，依法不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，处理结果得当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由湖南盈华农牧业发展有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  余俊杰审判员  钟玺波二〇二〇年七月九日书记员  邹丹敏