辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终162号上诉人（一审原告）：刘晓繁，男，2007年4月4日出生，汉族，住址海城市。法定代理人：刘某（系原告父亲），男，1949年10月22日出生，汉族，住址海城市。被上诉人（一审被告）：海城市人民政府，所在地址鞍山市海城市开发区黄河路86号。法定代表人：杨洪波，该市政府市长。委托诉讼代理人：黄勇，该市自然资源局工作人员。委托诉讼代理人：徐勇，辽宁日泽律师事务所律师。刘晓繁因诉海城市人民政府（以下简称海城市政府）撤销土地权属争议不予受理决定一案，不服鞍山市中级人民法院（2019）辽03行初92号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人到庭询问。刘晓繁的法定代理人刘某、海城市政府的委托诉讼代理人黄勇、徐勇到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，刘晓繁于2019年3月25日向海城市自然资源局递交解决其与任秋霞宅基地权属争议申请，海城市政府于2019年3月27日作出海政土退字（2019）第1号《土地权属争议案件不予受理决定书》，刘晓繁不服，向一审法院提起本案诉讼。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”的规定，本案涉及土地权属争议纠纷，根据上述法律规定，刘晓繁应当先行申请行政复议，故本案应当驳回刘晓繁起诉。综上，依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第五项之规定，裁定：驳回刘晓繁的起诉。一审案件受理费50元，本裁定生效后返还刘晓繁。刘晓繁上诉称，2019年3月25日，刘晓繁向海城市政府提出申请，提出其与任秋霞有关宅基地权属争议一案，海城市政府于2019年3月29日作出《土地权属争议案件不予受理决定书》，并告知：如不服本决定，可在收到本决定之日起六十日内向鞍山市人民政府申请行政复议或在六个月内向一审法院提起行政诉讼。刘晓繁向一审法院提起行政诉讼。一审裁定依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，认为涉及土地权属纠纷，应当先行申请行政复议。刘晓繁认为，其要求海城市政府确定土地四至，并且要求第三人返还侵占的宅基地，不属于以上规定的任何一条，因此，一审法院驳回刘晓繁的起诉没有法律依据。请求：1.依法撤销一审法院（2019）辽03行初92号行政裁定，发回重审或者依法改判。2.一、二审案件受理费由海城市政府承担。海城市政府答辩称，争议双方已办理了集体土地使用权登记，根据国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》已经明确作出解释：土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。因此，海城市政府作出的不予受理决定书符合规定，请求驳回刘晓繁的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。另查明，一审法院于2019年10月18日作出本案一审裁定后，刘晓繁不服该裁定向本院提出上诉期间，就案涉《土地权属争议案件不予受理决定书》（海政土退字［2019］第1号）向鞍山市人民政府（以下简称鞍山市政府）申请行政复议，鞍山市政府于2020年2月7日作出鞍政行复字第（2019）7号行政复议决定。该复议决定认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定、《土地权属争议调查处理办法》第二条规定、《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资源厅函﹝2007﹞60号）意见，查明案涉争议土地已登记发证。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，决定维持海城市政府《土地权属争议案件不予受理决定书》（海政土退字［2019］第1号）。本院认为，本案的焦点问题是，一审裁定驳回起诉是否正确。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”案涉土地权属争议系刘晓繁与其邻居任秋霞之间的争议，在当事人协商不成的情况下，刘晓繁向海城市政府申请解决案涉土地权属争议符合法律规定，海城市政府具有履行解决案涉土地权属争议的法定职责。一审法院依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定认为，对于案涉土地权属争议，刘晓繁应当先申请行政复议，而该条法律规定指的是行政机关对土地权属争议作出决定后，申请人对该决定不服的，应当先行申请行政复议。本案是刘晓繁对海城市政府于2019年3月27日作出和海政土退字（2019）第1号《土地权属争议案件不予受理决定书》不服，向一审法院提起行政诉讼，一审法院应予受理。一审法院以刘晓繁应先行申请行政复议为由裁定驳回起诉不当，本院予以纠正。本案一审裁定作出后，刘晓繁向鞍山市政府申请行政复议，鞍山市政府作出鞍政行复字第（2019）7号行政复议决定，维持海城市政府《土地权属争议案件不予受理决定书》（海政土退字［2019］第1号）。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”依据上述法律规定，鞍山市政府应当列为本案共同被告，并由一审法院对鞍山市政府作出的上述行政复议决定一并进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；……（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”刘晓繁的起诉请求是撤销海城市政府作出的海政土退字（2019）第1号《土地权属争议案件不予受理决定书》；判令海城市政府确定刘晓繁位于西柳镇龙台村的土地四至；判令海城市政府责令侵权人返还侵占刘晓繁的1.74米宽的宅基地。由于海城市政府对刘晓繁的案涉土地使用权进行调查处理过程中将涉及到任秋霞是否侵占其土地的问题，根据上述法律规定，任秋霞作为利害关系人应当作为有利害关系的第三人参加本案诉讼。综上，一审裁定适用法律不当，依法应予撤销。刘晓繁的上诉请求有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款、第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销鞍山市中级人民法院（2019）辽03行初92号行政裁定；二、本案指令鞍山市中级人民法院继续审理。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年七月二十一日法官助理王旭书记员鞠林