济南铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁71行赔终16号 上诉人（原审原告）杨华强，男，1977年9月21日出生，汉族，住山东省商河县。 上诉人（原审被告）商河县人民政府，住所地商河县明辉路119号。 法定代表人袁长奎，代县长。 委托代理人孙玉娟，泰和泰（济南）律师事务所律师。 委托代理人倪桂芳，泰和泰（济南）律师事务所律师。 杨华强与商河县人民政府（以下简称商河县政府）行政赔偿一案，均不服济南铁路运输法院（2019）鲁7101行赔初16号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1999年商河县政府对白桥镇陈坦村土地进行确权，杨华强获得6亩土地承包经营权，并颁发6亩土地承包经营权证，承包期限自1999年1月15日至2029年1月15日。杨华强于2010年在河滩责任田内建设蔬菜大棚1个，占地2.2亩；于2016年在河滩责任田内建设蔬菜大棚1个，占地3.5亩。2015年6月，商河县政府对杨华强所承包的土地再次进行确权，并颁发1.72亩土地承包经营权证，承包期限为1998年9月20日至2028年9月19日。 2018年11月24日，杨华强拍摄村委书记蔬菜大棚遭遇强拆的视频，后在商河县公安局刑警大队写下了主要内容为“保证做到现在回去立即拆除我的两个大棚……绝不在手机上发布传播对政府工作不利的照片、视频”的保证书。当日夜间，杨华强的2个蔬菜大棚被强制拆除。后杨华强以商河县政府、商河县水务局、商河县白桥镇人民政府为被告向济南市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认三被告拆除其蔬菜大棚的行为违法，济南市中级人民法院于2019年10月28日作出（2019）鲁01行初467号行政判决书，认为商河县政府未依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定履行法定程序，违反法律规定，判决确认商河县政府拆除杨华强2个蔬菜大棚的行为违法，驳回了杨华强对商河县水务局和商河县白桥镇人民政府的诉讼请求。 原审法院认为，本案双方的争议焦点为，商河县政府是否应对杨华强进行赔偿以及赔偿标准的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条规定，“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥；（二）爆破、钻探、挖筑鱼塘；（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；（四）在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘。”依据上述法律规定，只有合法权益受到侵害才能获得国家赔偿，反之，违法权益不受法律保护。本案中，商河县政府的强制拆除行为虽被济南市中级人民法院确认违法，但杨华强提供的证据不足以证明被强制拆除的蔬菜大棚属于合法建设，故不应当按照合法建设进行赔偿。 行政比例原则规定行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内。本案中，商河县政府对案涉建筑实施强制拆除的时间为11月底，此时正值冬季，降水概率小，河水流量较小，不存在防洪的紧迫性，商河县政府辩称因防洪需要而拆除案涉大棚，不符合《中华人民共和国防洪法》第四十二条第二款“在紧急防汛期，国家防汛指挥机构或者其授权的流域、省、自治区、直辖市防汛指挥机构有权对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施作出紧急处置”的规定。且杨华强大棚内种植的芹菜已近成熟期，商河县政府待芹菜成熟并收割完毕后再实施拆除行为，亦不会影响河道防洪。故商河县政府选择2018年11月24日夜间拆除案涉大棚违背《中华人民共和国防洪法》的立法目的，即为了防治洪水，防御、减轻洪涝灾害，维护人民的生命和财产安全，保障社会主义现代化建设顺利进行。在实施强制拆除时，对于建筑物内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交，如行政机关未依法履行上述程序，造成当事人合法财产损失的，应予以赔偿。本案中，商河县政府不能提供证据证明组织拆除杨华强蔬菜大棚时履行了上述程序。案涉蔬菜大棚可回收利用的建筑材料、大棚内的设备以及种植的蔬菜应属合法财产，因违法强拆造成损失，依法应予赔偿。 对于具体赔偿数额的确定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《国家赔偿法》第三十六条第八项规定，“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定，“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，商河县政府既未依法对大棚内物品登记保全，也未制作物品清单并交杨华强签字确认，致使杨华强对可回收利用的建筑材料、大棚内的设备及所种植蔬菜损失的具体数额无法举证，故该损失是否存在、具体损失情况等，依法应由商河县政府承担举证责任。对于杨华强主张的各项损失，应结合逻辑推理、生活经验、生活常识和当事人的诉求，采用酌定方式，判决行政机关承担相应的赔偿责任。具体数额为：1.关于被拆除大棚可回收利用建筑材料损失，根据杨华强主张，综合考虑建筑材料的性质、原购买价格、使用年限、折旧程度、可重复利用率等因素，酌定赔偿数额为30000元；2.大棚内可移动利用的设施、物品等财产损失，根据当事人双方的举证情况，运用一般生活经验、生活常识，酌定赔偿数额为10000元；3.大棚内种植的芹菜，结合杨华强主张，综合考虑种植面积、平均产量、强拆时收购价格等因素，酌定赔偿数额为35000元。以上三部分共计75000元。综上，商河县政府实施的违法行政强制行为造成杨华强部分合法财产损失，应依法予以赔偿；杨华强的诉讼请求部分成立，对成立部分原审法院予以支持。依照《国家赔偿法》第二条第一款、第四条第四项、第九条第一款、第三十二条第一款、第三十六条第八项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款的规定，判决1.商河县政府于判决生效之日起三十日内赔偿杨华强财产损失人民币75000元；2.驳回杨华强的其他赔偿请求。 杨华强不服，向本院提起上诉，请求依法撤销济南铁路运输法院（2019）鲁7101行赔初16号行政赔偿判决并支持其原审诉讼请求。事实与理由：1.1996以来，政府号召农民在案涉河滩内大规模建设蔬菜大棚，杨华强响应号召在拥有30年合法经营权承包土地内陆续建设2个蔬菜大棚。2.2018年商河县政府突然告知建设在河滩内的蔬菜大棚违法且要求限期拆除，在无法律授权，也未经法定程序的情况下即强制拆除案涉蔬菜大棚，拆除两年多迟迟未清理，未起到清障防洪的目的，故商河县政府应赔偿杨华强的全部损失。3.原审法院对杨华强损失数额的确定有误。对于芹菜的价值应按照同行业种植农户当年芹菜成熟期的实际出售价格即2.5万/亩标准赔偿，而不应按照拆除时的价格赔偿；杨华强种植芹菜的成本以及强拆后两年多的亏损也应由商河县政府赔偿。 商河县政府不服，向本院提起上诉，请求依法撤销济南铁路运输法院（2019）鲁7101行赔初16号行政赔偿判决，驳回杨华强的起诉。事实与理由：1.杨华强未履行先行向赔偿义务机关提出赔偿申请的前置程序，不符合单独提起行政赔偿诉讼的条件，原审法院迳行判决系程序违法；2.商河县政府依职权拆除的蔬菜大棚及附属设施属违法建筑物，大棚内种植的蔬菜并非合法财产，故商河县政府未损害杨华强的合法权益，不应予以赔偿；同时在镇政府大力宣传号召百姓自行将蔬菜大棚拆除的情况下，杨华强仍在河道内种植蔬菜，应认定其种植的蔬菜属非法财产，应由杨华强承担不利后果；3.杨华强未能提供证据证明其损失，应当承担举证不利的后果。 杨华强针对商河县政府的上诉意见答辩称，1.对于已通过行政诉讼程序确认行政行为违法，后续提起行政赔偿的诉讼案件，可以视为提起行政诉讼时一并提出赔偿请求；2.根据《中华人民共和国土地管理法》第三十三条、三十四条、三十五条的规定，商河县政府在诉讼过程中未出具上级主管部门的批准文件，仅提供商河县政府无法律效力且获取途径不合法的文件，原审法院不应予以认可；3.依据《国家赔偿法》第三条、第三十八条、第三十九条之规定，杨华强无法举证是由于商河县政府在法定公休节假日的夜间实施强制拆除案涉蔬菜大棚，致所有证据灭失，举证责任应由商河县政府承担。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见以及据此查明的案件事实。 本院认为，本案的争议焦点包括：一是杨华强提起本案行政赔偿诉讼是否以赔偿义务机关先行处理为起诉条件；二是商河县政府是否应因其强制拆除案涉蔬菜大棚的行为承担行政赔偿责任；三是原审判决确认的行政赔偿范围及具体数额是否正确。 关于第一个争议焦点，杨华强提起本案行政赔偿诉讼是否以赔偿义务机关先行处理为起诉条件。《国家赔偿法》第九条第二款规定，“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”对于这两种途径，赔偿请求人可以自行选择。杨华强先提起行政诉讼，经济南市中级人民法院（2019）鲁01行初467号判决确认违法后，又提起本案行政赔偿诉讼，表明其没有选择向行政机关直接提起赔偿请求的途径，而是选择由人民法院解决其行政赔偿问题，此时如果要求杨华强再向商河县政府提出赔偿请求方可提起行政赔偿诉讼，实质上剥夺了杨华强在赔偿程序上的选择权，增加了赔偿程序的复杂性，不利于畅通赔偿渠道。商河县政府主张杨华强先行向赔偿义务机关提出赔偿申请是向原审法院提起行政赔偿之诉的前置程序，缺乏法律依据，本院不予支持。 关于第二个争议焦点，商河县政府是否应因其强制拆除案涉蔬菜大棚的行为承担行政赔偿责任。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制遭受损害的，依法有权要求赔偿。《国家赔偿法》第四条第四项规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，商河县政府的强制拆除杨华强案涉蔬菜大棚的行为已被济南市中级人民法院（2019）鲁01行初467号判决确认违法，杨华强有要求商河县政府赔偿的权利。根据《中华人民共和国行政强制法》第五条的规定，行政强制的实施应当适当。参照《中华人民共和国行政强制法》第三章关于行政强制措施实施程序的规定，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于行政赔偿案件中因被告原因导致原告无法举证时由被告承担举证责任的精神，行政机关对违法建筑物、构筑物实施强制拆除的，手段、方式必须科学适中，不得以不适当的方式实施强制拆除。对于案涉蔬菜大棚内的物品，行政机关应当采取公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。商河县政府采取的拆除手段不科学、拆除时间不适当，导致杨华强的财产遭受明显不合理损毁，商河县政府应承担行政赔偿责任。 关于第三个争议焦点，原审判决确认的行政赔偿范围及具体数额是否正确。《国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法获得国家赔偿的权利。”据此，公民、法人和其他组织请求行政赔偿，只有合法权益受到损害时，才能获得行政赔偿；反之，没有合法权益可保护的，将不能获得行政赔偿。《中华人民共和国防洪法》第二十一条第三款规定，“有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。”第二十二条第二款规定，“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”因此，杨华强在徒骇河左岸白桥镇陈坦村段河道管理范围内修建妨碍行洪的蔬菜大棚，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款的规定，案涉蔬菜大棚系违法建设，且杨华强提供的陈坦村民委员会证明、1991年1月15日至2029年1月15日土地承包经营权证、1998年9月20日至2028年9月19日土地承包经营权证等证据无法证明案涉的蔬菜大棚属合法建设，故杨华强上诉主张案涉蔬菜大棚属于合法建设，本院不予支持。违法建设不属于杨华强的合法财产权益，但违法建设本身违法并不意味着建筑材料亦随之变成非法财物，蔬菜大棚内可移动利用设施、物品及大棚内种植的蔬菜等属于当事人的合法财产，应当受到法律的保护，因行政机关拆除手段、方式、时间不当，造成相对人可回收建筑材料、蔬菜大棚内可移动利用设施、物品及大棚内种植的蔬菜等合法权益损失的，行政机关应当依法予以赔偿。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《国家赔偿法》第十五条第一款规定，“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条也规定，“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”根据上述法律规范的规定，在行政赔偿诉讼中，相对人应就行政行为是否造成损失、具体损失数额多少承担举证责任。同时，行政机关实施拆除案涉蔬菜大棚时，应尽慎重、妥善之注意义务，履行正当程序，依法公证或者制作证据清单，对合法财产予以清空并注意保存。本案中，杨华强提供案涉蔬菜大棚被强拆前后的录像、案涉蔬菜大棚投建成本与损失的明细、商河县白桥镇陈坦村民委员会证明等证据证明损失的具体情况，已穷尽举证手段。商河县政府未依法对相对人财产登记保全，未进行公证，未制作物品清单，致使杨华强无法对强制拆除行为造成的损失提供证据，因此应适当降低杨华强的举证责任。 案涉蔬菜大棚已于2018年11月24日夜间被拆除，客观上已无法对拆除时的可回收建筑材料及其他财产损失等进行评估。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”同时，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观、公正的分析判断，准确认定案件事实。”在被诉行政行为确已给相对人造成损失，但当事人双方无法证明损失数额的情况下，法庭可以结合国家赔偿价值取向、举证目的、证明对象的实际情况等对全案证据进行综合审查，并遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观、公正地分析判断。原审法院根据杨华强的主张，结合双方举证情况，综合案涉蔬菜大棚建筑材料的性质、购买的价格，使用年限、可回收利用率等因素，酌定赔偿30000元，并无不当；案涉蔬菜大棚内的可移动利用设施、物品等，原审法院根据双方当事人的举证情况，运用一般生活经验、生活常识，酌定赔偿金额为10000元，亦无不当；案涉蔬菜大棚内种植的芹菜，依据《国家赔偿法》第三十六条第八项规定，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”行政赔偿范围的直接损失是因遭受违法行政行为侵害而使现有财产的必然减少或消失。杨华强主张案涉蔬菜大棚强拆后两年多的亏损，该损失并非强拆行为造成的直接损失，本院不予支持；杨华强主张按照芹菜成熟期的实际出售价格为赔偿标准计算其芹菜损失，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。原审法院综合考虑案涉大棚的占地面积、蔬菜的种植密度、平均产量、成熟周期、强拆时的收购价格，酌定案涉蔬菜大棚内种植的芹菜赔偿金额为35000元，符合本案实际，本院予以确认。杨华强因商河县政府违法强拆造成的各项损失共计75000元。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法,应予维持。上诉人杨华强、商河县人民政府的上诉理由均不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  姜筱倩 审判员  李 宁 审判员  庞伟杰 二〇二〇年七月十四日 法官助理张洁 书记员张赛