湖南省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)湘行终496号上诉人（原审原告）：蒋建明，男，1970年12月13日出生，汉族，住湖南省常德市鼎城区。委托代理人：陈耀明，湖南锐杰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：常德市鼎城区人民政府。住所地：湖南省常德市鼎城区红云街道临沅路。法定代表人：朱金平，区长。委托代理人：雷晓初，常德市鼎城区畜牧水产事务中心畜牧站工作人员。委托代理人：梅伯顺，湖南先锋律师事务所律师。原审第三人：常德市鼎城区石公桥镇人民政府。住所地：湖南省常德市鼎城区石公桥镇。法定代表人：高红波，镇长。委托代理人：龚林，该镇副镇长。委托代理人：雷志明，常德市鼎城区蓝天法律服务所法律服务工作者。原审第三人：常德市鼎城区韩公渡镇人民政府（原常德市鼎城区特种养殖总场）。住所地：常德市鼎城区韩公渡镇永泰居委会。法定代表人：李成强，镇长。委托代理人：黄国武，原常德市鼎城区特种养殖总场副场长。上诉人蒋建明因与被上诉人常德市鼎城区人民政府(以下简称鼎城区政府)及原审第三人常德市鼎城区石公桥镇人民政府(以下简称石公桥镇政府)、常德市鼎城区特种养殖总场(以下简称鼎城区特养场)不履行退养行政补偿法定职责一案，不服湖南省常德市中级人民法院(2019)湘07行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审审理查明，2013年6月25日，鼎城区特养场(甲方)与龚又圣、刘淑芳、艾迎春、王先珍(乙方)签订《承包经营合同书》。主要内容包括：甲方将冲天湖地域2300亩的面积承包给乙方经营管理；乙方承包期限2013年6月14日至2046年1月20日等。2013年10月19日，蒋建明(乙方)与青野公司(甲方)签订《网箱养殖协议书》，甲方签字人为刘淑芳，协议约定蒋建明在青野公司承包的水域内架建网箱30个，面积约3亩，协议期限自2013年5月1日起至青野公司向鼎城区特养场承包冲天湖的承包期限截止为止。冲天湖地域2300亩的面积承包经营权经过流转，至冲柳高低水整治前，最后由苏双喜经转让取得冲天湖段的承包经营权。苏双喜取得冲天湖段承包经营权后，与蒋建明经协商，达成口头协议，将原青野公司转包给蒋建明经营的水域，继续转包给蒋建明经营。2014年7月23日，蒋建明取得湘鼎城区府(淡)养证［2014］第00017号水域滩涂养殖证，水域、滩涂性质为集体所有，类型为淡水水域、滩涂，核准水域、滩涂面积为0.2公顷，核准养殖方式为网箱，期限2014年7月23日至2023年1月19日。2016年5月9日，湖南省人民政府办公厅向岳阳市、常德市、益阳市、长沙市望城区人民政府、省直有关单位下发55号通知，载明“《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。”《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》中明确2017年底前，全面清理洞庭湖矮围网围；省政府对2017年底前主动完成停退养或异地拆迁的养殖场(户)给予奖励，实施以奖代补，退养补偿指导标准：畜禽栏舍(加25%的附设面积)300元／㎡、养殖网箱70元／㎡，按此标准测算退养补偿资金，其中省级财政承担50%，市县财政共同分担50%。各县市区人民政府要因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策，及时向社会公开。对没有在本方案规定时间内自行拆迁退养的，省级财政不予补偿。2017年11月7日，鼎城区政府发布9号通告，该通告明确禁设区域为冲柳高低水鼎城段，在禁设区域已设置栏栅、栏网、迷魂阵、矮围、吊养珍珠蚌的必须于2017年11月30日前自行拆除或搬离。2017年11月17日，鼎城区政府召开会议，专题调度冲柳高低水河道治理相关工作，并形成《关于冲柳高低水河道治理工作的会议纪要》。会议明确：区畜牧局牵头，会同区财政局、区水利局、鼎城区特养场等单位，尽快拿出拆除栏栅、栏网和退养补助方案；鼎城区特养场负责，摸清底子，加强与相关乡镇衔接，牵头做好拆除栏栅、栏网和禁止吊养珍珠蚌的政策宣传及补助工作；区财政局负责，落实相关奖补资金，保障执法行动工作经费；相关乡镇做好宣传解释，必要时按《中华人民共和国防洪法》等法律法规强制执行，强制执行力量组织以乡镇为主，区直相关部门配合。2019年11月27日，鼎城区特养场、区畜牧局、区水利局组成的联合调查组制定《冲柳高低水栏栅栏网网箱等水上设施拆除奖补方案》，明确网箱补偿根据55号通知按70元/㎡计算。蒋建明从事网箱养鱼的案涉水域在9号通告的禁设区域内。鼎城区特养场对禁设区域内的情况进行摸底调查，根据摸底情况制作《冲柳高低水栏栅栏网网箱等水上设施及吊养珍珠蚌情况明细表》、《预算明细》并进行公示。其中对蒋建明的摸底情况登记在苏双喜名下，蒋建明架设网箱30个(长10米、宽6米、深4米)，以及架设了其他水上设施。蒋建明在《冲柳高低水栏栅、栏网、网箱等水上设施及吊养珍珠蚌摸底情况登记》上签名确认。鼎城区特养场为蒋建明预算的网箱补偿面积为1800㎡，每平方米按70元计算，补偿金额为126000元。因蒋建明不同意按该补偿标准予以补偿，认为补偿金额不足以弥补其损失，没有领取补偿款。2018年5月24日，石公桥镇政府对蒋建明发送《关于限期拆除冲天湖夹堤口湖网箱投饵养鱼的通知》，要求蒋建明在2018年5月30日前将设置在冲天湖夹堤口湖的网箱养殖设备予以拆除，否则石公桥镇政府将申请上级执法部门强行拆除，所造成的一切损失由蒋建明自行负责。蒋建明收到该限期拆除通知后，未自行拆除网箱。2018年6月26日，石公桥镇政府对蒋建明发送《冲天湖夹堤口湖网箱拆除告知书》。2018年6月27日，石公桥镇政府召开网箱拆除工作紧急调度会。同日，蒋建明的网箱被强制拆除。蒋建明不服，认为系石公桥镇政府强制拆除网箱，遂以石公桥镇政府为被告，向澧县人民法院提起行政诉讼，请求判决：“1、被告补偿因拆除网箱给原告造成的经济损失暂计45万元(具体数额以评估认定为准)；2、被告补偿原告鱼苗损失暂计50万元(具体数额以评估认定为准)；3、被告补偿原告其他利益损失80万元。”2019年8月28日，澧县人民法院以石公镇政府被告主体不适格为由，作出(2019)湘0723行初30号行政裁定，裁定驳回蒋建明的起诉。蒋建明不服该裁定，向本院提起上诉，本院2019年10月31日，作出的(2019)湘07行终147号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。随后，蒋建明向本院提起本案诉讼。另查明，冲柳高柳水栏栅栏网网箱等水上设施，经过政策宣传，鼎城区特养场做工作，各河段承包主均已于2018年9月15日之前主动拆除，鼎城区特养场按鼎城区政府下发的《冲柳高低水栏栅栏网网箱等水上设施拆除奖补方案》的要求，经过摸底调查、公示等程序后，对各承包主发放了奖补资金，各承包主在签订承诺书后均领取了奖补资金，除蒋建明外。案涉河段承包主苏双喜的奖补资金的预算金额共为333055.32元，其中包含对蒋建明的网箱补偿126000元。苏双喜分两次共领取奖补资金207055.32元。经鼎城区特养场通知，蒋建明未领取奖补资金，该部分奖补资金现仍存于鼎城区特养场账户内。原审认为，湖南省人民政府办公厅下发55号通知决定对洞庭湖区养殖环境进行整治，并对主动完成停退养或异地拆迁的养殖户给予奖励，实施以奖代补，并制定退养补偿指导标准。为切实保护洞庭湖生态环境，确保冲柳高低水鼎城段的行洪安全，鼎城区政府发布9号通告，明确冲柳高低水鼎城段已设置栏栅、栏网、迷魂阵、矮围、吊养珍珠蚌的必须于2017年11月30日前自行拆除或搬离。据此，鼎城区政府具有对冲柳高低水鼎城段主动退养的养殖场(户)具有补偿职责，蒋建明在该水段从事网箱养殖，鼎城区应对蒋建明的退养予以补偿。55号通知中明确对养殖网箱的退养补偿指导标准为70元／㎡；各县市区人民法院要因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策。鼎城区特养场、区畜牧局、区水利局组成的联合调查组制定《冲柳高低水栏栅栏网网箱等水上设施拆除奖补方案》，明确网箱补偿按70元／㎡计算。该补偿标准与湖南省人民政府制定的补偿指导标准一致。鼎城区特养场对蒋建明养殖网箱及附属设施进行摸底调查，并对相关情况进行公示。鼎城区特养场为蒋建明预算的网箱补偿面积为1800㎡(长10米×宽6米×30个)，每平方米按70元计算，补偿金额为126000元。鼎城区特养场已口头告知蒋建明其领取退养补偿的方式和金额，但蒋建明认为补偿标准过低，拒不领取退养补偿。据此，鼎城区政府已经履行了退养补偿的法定职责，只是因蒋建明的原因导致退养补偿资金仍留存在鼎城区特养场的账户内，该责任应由蒋建明承担。蒋建明起诉要求按评估价格对其损失予以补偿，没有法律依据，本院对该诉讼意见不予采纳。关于蒋建明主张其网箱等设施系被强制拆除的问题，因蒋建明没有提出有关诉讼请求，故该问题不属于本案审理范围。关于蒋建明提出的要求补偿网箱及附属设施损失593320元、鱼苗损失409500元、水域滩涂养殖证到期前预期利益损失40万元的诉讼主张，因鼎城区政府已经制定退养补偿标准，按此标准补偿不违反法律禁止性规定，对该诉讼主张本院不予支持。综上所述，鼎城区政府作为退养补偿主体，对蒋建明已经履行了相应的退养补偿法定职责，只是因蒋建明不愿领取补偿款而造成补偿款没有发放。原告蒋建明的诉讼请求不能成立，本院不予支持。判决：驳回原告蒋建明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告蒋建明负担。蒋建明不服上述判决，上诉称：1.一审法院按“每平方米按70元计算”作为补偿标准的认定是错误的，没有计算上诉人的实际损失是错误的。2.一审认为“按标准补偿不违反法律禁止性规定，对该诉讼主张本院不予支持”是适用法律错误。请求二审支持上诉人的诉讼请求。鼎城区政府答辩称：1.一审对被答辩人蒋建明退养补偿标准按养殖网箱每平方米70元计算，事实清楚，补偿标准并无不当。2.被答辩人提出的要求补偿网箱及附属设施59.332万元，鱼苗损失40.95万元，水域滩涂养殖证到期前预期利益损失40万元的主张。因鼎城区政府已制定退养补偿标准，按此标准补偿不违反法律禁止性规定。一审对该诉讼主张不予支持，适用法律正确。请求维持原判。石公桥镇政府述称：一审判决事实清楚，适用法律正确，被答辩人的上诉无事实和法律依据。请求驳回上诉，维持一审判决。鼎城区韩公渡镇人民政府述称：请求驳回上诉，维持一审判决。双方当事人在本案一审中提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审认定的事实予以确认。另查明，根据中共常德市鼎城区委办公室常鼎办发[2019]6号《通知》和《关于进一步推进常德市鼎城区特种养殖总场改革发展的实施方案》第二条第（一）、（二）项的规定：常德市鼎城区特种养殖总场机构撤销后，其人、财、物及所属村（居）整体划规韩公渡镇政府统一管辖；2019年12月底前，常德市鼎城区特种养殖总场原承担的社会管理和公共服务职能整体移交韩公渡镇政府，纳入地方政府统一管理。本院认为，本案二审的焦点问题是：鼎城区政府是否具有并履行了退养补偿的职责。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。鼎城区政府为了落实国家环境保护政策等公共利益需要，根据湖南省人民政府办公厅下发的《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》（55号通知），形成《关于冲柳高低水河道治理工作的会议纪要》，发布了《关于拆除和禁止冲柳高低水鼎城段设置栏栅、栏网、吊养珍珠蚌的通告》（常鼎政通告[2017]9号），明确冲柳高低水鼎城段已设置栏栅、栏网、迷魂阵、矮围、吊养珍珠蚌的必须于2017年11月30日前自行拆除或搬离。蒋建明在该水段从事网箱养殖，鼎城区政府对蒋建明的退养具有补偿职责。本案是政策性退养，不同于生效行政许可的撤回，因此不能完全适用行政许可法第八条第二款的规定给予补偿。在蒋建明网箱被拆除前，鼎城区政府制定了《冲柳高低水栏栅栏网网箱等水上设施拆除奖补方案》。鼎城区特养场对禁设区域内的情况进行摸底调查，蒋建明在《冲柳高低水栏栅、栏网、网箱等水上设施及吊养珍珠蚌摸底情况登记》上签名确认。2018年5月24日，石公桥镇政府对蒋建明发送《关于限期拆除冲天湖夹堤口湖网箱投饵养鱼的通知》，要求蒋建明在2018年5月30日前将设置在冲天湖夹堤口湖的网箱养殖设备予以拆除。蒋建明收到该限期拆除通知后，未自行拆除网箱。2018年6月26日，石公桥镇政府对蒋建明发送《冲天湖夹堤口湖网箱拆除告知书》。鼎城区政府在落实拆除网箱的政策前，已履行了提醒、告知义务，其执行国家政策行为并无不当。蒋建明的网箱被拆除后，鼎城区政府根据蒋建明被拆网箱面积为1800㎡，按每平方米70元计算，确定蒋建明的被拆网箱补偿金额为126000元。该补偿标准与湖南省人民政府制定的补偿指导标准一致。鼎城区特养场已口头告知蒋建明其领取补偿的方式和金额，该补偿资金现存于鼎城区特养场的账户内，是因为蒋建明认为补偿标准过低，拒不领取补偿所致。故鼎城区政府已经履行了补偿的法定职责。蒋建明上诉称“一审按每平方米70元计算作为补偿标准的认定是错误的”理由，没有事实和法律依据。综上，上诉人蒋建明的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，处理结论并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人蒋建明负担。本判决为终审判决。审判长  黄山宁审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇二〇年七月十日书记员  李 顺