山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁14行终191号 上诉人（原审原告）信书军，男，1971年11月11日出生，汉族，住山东省庆云县城区。 被上诉人（原审被告）庆云县自然资源局，住所地山东省庆云县学苑政务服务中心。 法定代表人徐洪义，局长。 出庭负责人张寿明，副局长。 委托代理人牟金生，庆云县自然资源局工作人员。 被上诉人（原审被告）庆云县人民政府，住所地山东省庆云县光明路1288号科技中心。 法定代表人孙洪昌，县长。 出庭负责人李洪伟，副县长。 委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。 上诉人信书军因土地行政处理一案，不服山东省乐陵市人民法院（2019）鲁1481行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人信书军，被上诉人庆云县自然资源局负责人张寿明及委托代理人牟金生，被上诉人庆云县人民政府负责人李洪伟及委托代理人白秋生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2018年10月31日原告向庆云县自然资源局提交政府信息公开申请表一份，申请庆云县自然资源局就庆云县建材市场地块（迎宾路南、开元大街以西、中心街以东）征地拆迁信息公开：1.《建设用地批准书》或相关文件；2.征地公告；3.征地补偿安置方案公告。庆云县自然资源局收到原告申请后作出《政府信息公开申请答复意见书》并同时向原告送达《山东省人民政府关于山东省庆云县城乡建设委员会补办用地手续的批复》（鲁政土字［1999］369号）。2019年5月29日，原告信书军以邮寄方式向庆云县自然资源局提交违法征地查处申请书一份，要求庆云县自然资源局依法对庆云县人民政府违法征地进行立案查处。庆云县自然资源局收到原告申请后，于2019年6月25日作出《关于信书军申请政府信息公开的答复》称：“经查，2018年庆云县人民政府对你所述地块并无进行征地，此地块在1999年11月18日被山东省人民政府同意为该宗土地补办征用土地手续，并将该宗土地使用权租赁给山东省庆云县城乡建设委员会，用于建设建筑装饰材料城，使用期20年。批复文件为：《山东省人民政府关于山东省庆云县城乡建设委员会补办用地手续的批复》（鲁政土字［1999］369号）。你所说的2018年庆云县人民政府违法征地行为不存在。我局对所谓的庆云县人民政府违法征地行为不予立案查处。如你认为该宗土地在拆迁补偿问题上有异议，建议向相关部门反映情况。”原告对该答复不服，向德州市自然资源局提出复议申请，德州市自然资源局按照省政府关于集中行使行政复议职权工作的要求，将原告复议申请转交庆云县人民政府。庆云县人民政府于2019年8月12日向原告下达补正复议申请通知书，原告于2019年8月19日将材料补全，庆云县人民政府于同日立案受理，于2019年9月29日作出庆政复决字［2019］12号行政复议决定书，维持了庆云县自然资源局的答复意见并将该决定书送达原告。原告对庆云县自然资源局的答复意见及庆云县人民政府的复议决定不服，诉至本院。 原审法院认为，关于本案原告诉讼主体资格的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定:“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”据此，提起行政诉讼的原告应当与被诉行政行为存在法律上的利害关系。本案中原告居住地为庆云县建材市场且在该地从事建材销售，庆云县自然资源局针对原告的违法征地申请书作出答复，被告作出的该答复能够对原告的权利义务产生实际影响，故此原告具备本案诉讼主体资格。关于被告庆云县自然资源局作出的《关于信书军申请政府信息公开的答复》，《国土资源行政处罚办法》规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地县级国土资源主管部门管辖，省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律、法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。被告庆云县自然资源局作为县级以上土地管理部门，具有对本案中原告的申请作出处理的法定职责。本案中原告要求被告庆云县自然资源局对庆云县人民政府违法征地进行立案查处，被告提交的山东省人民政府鲁政土字［1999］369号批复等证据能够证实被告庆云县自然资源局收到原告查处违法行为申请后，依照相关政策文件进行了处理并告知原告，原告主张确认被告不予立案行政行为违法及被告未履行法定职责，缺乏事实根据和法律依据，其关于要求确认被告不依法履行查处职责的行政不作为行为违法，并责令被告履行查处职责的诉讼请求，本院不予支持。被告庆云县人民政府受理原告行政复议申请后，在法定期限内履行了相关复议程序并依法作出庆政复决字［2019］12号行政复议决定书并送达各方当事人，程序合法，应当予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告信书军的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人信书军不服原审判决，向本院提起上诉，请求:一、撤销乐陵市人民法院(2019)鲁1481行初第34号行政判决书；二、依法撤销庆政复决字［2019］12号庆云县人民政府行政复议决定书；三、依法确认庆云县自然资源局对违法征地不予立案行政行为违法；判令庆云县自然资源局履行法定职责对违法征地进行立案查处。事实与理由：一、原审法院认定事实不清，缺乏证据，没有对涉案土地性质依法进行全面审查。原审案件关键问题应该是查明案涉土地是国有土地还是集体土地，如果查明是集体土地，那么被上诉人庆云县自然资源局就属于未履行法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。根据以上法律规定无论集体土地还是国有土地都应该由人民政府登记造册，核发证书。因此，二被上诉人应该提交该涉案地块的土地证书、登记造册、办理土地变更登记手续来证明土地的性质及是否涉及集体土地征收行为。原审中二被上诉人均未提交该证据，所提交的证据均不能证明该地块是国有建设土地。因此，2018年涉案地块是集体土地征地拆迁行为，被上诉人庆云县自然资源局未依法查处违法征地行为违法。二、被上诉人庆云县自然资源局未履行法定职责，未依法核查违法线索，也没有其答辩状中称的“对信书军的查处申请，答辩人及时查阅了建材城的用地相关材料”。作为案涉地块土地行政主管部门，应该清楚建材城用地性质最重要的是土地使用权证书、登记造册、办理土地变更登记手续等，这些材料也是《国土资源违法行为查处工作规程》中必须审查的证据材料，被上诉人庆云县自然资源局未对案涉地块用地材料审查属于未履行法定职责。国土资源部《关于印发的通知》国土资发(2014)117号5.2违法线索处置：对于有明确违法行为发生地和基本违法事实的国土资源违法线索，应当填写《违法线索登记表》，载明线索来源、联系人基本情况、线索内容等，并提出初步处置建议，报执法监察工作机构负责人签批。执法监察工作机构负责人认为需要对违法线索进行核查的，应当及时安排人员进行核查。6.3核查结果处置：核查结束后，核查人员应当提交核查报告，提出立案或者不予立案的建议。8.2.3.1土地违法案件证据范围：(1)当事人身份证明材料；(2)询问笔录；(3)地类及权属证明材料；(4)土地利用现状图、土地利用总体规划图等；(5)现场勘测材料，包括勘测笔录、勘测定界图、勘测报告等；(6)违法地块现状材料，包括现场照片、视听资料等；(7)土地来源资料，包括土地征收、农用地转用、预审、先行用地、供地等相关审批材料、土地取得协议或者合同、骗取批准的证明材料等；(8)项目立项、规划、环评、建设等审批资料；(9)破坏耕地等农用地涉嫌犯罪的相关鉴定材料；(10)违法转让的证明材料，包括转让协议、实际交付价款凭证、土地已实际交付证明材料、违法所得认定材料；(11)违法批地的证明资料，包括批准用地的文件、协议、会议纪要、记录等；(12)需要收集的其他材料。以上法律法规明确规定不管该涉案地块是否达到立案标准，都应该对举报人提供的线索依法进行核查，核查结束后，核查人员应当提交核查报告，提出立案或者不予立案的建议。被上诉人庆云县自然资源局在行政复议中和一审中均未提交核查报告，也没有提交土地违法案件查处规定的证据，因此，被上诉人庆云县自然资源局未履行法定职责。被上诉人庆云县人民政府在行政复议中认定事实不清，其复议决定错误应依法撤销。被上诉人庆云县自然资源局未依法查处违法征地行为违法。三、上诉人申请调取的证据与本案具有高度关联性，应当依法调取而未调取。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十五条规定，人民法院对当事人调取证据的申请，经审查符合调取证据条件的，应当及时决定调取；不符合调取证据条件的，应当向当事人或者其诉讼代理人送达通知书，说明不准许调取的理由。当事人及其诉讼代理人可以在收到通知书之日起三日内向受理申请的人民法院书面申请复议一次。人民法院应当在收到复议申请之日起五日内作出答复。人民法院根据当事人申请，经调取未能取得相应证据的，应当告知申请人并说明原因。上诉人申请调取：1.庆云县人民政府关于庆云县建筑装饰材料城土地登记造册、土地使用权证书等证据材料；2.山东省人民政府鲁政土字[1999]369号文件《山东省人民政府关于山东省庆云县城乡建设委员会补办用地手续的批复》中提到的庆云县土地管理局与庆云县城乡建设委员会签订的《土地使用权租赁合同》；3.庆云县建筑装饰材料城管委会与庆云县渤海路街道办信家村2000年至2018年交纳土地租赁费的账目明细。上诉人申请的几个证据与本案具有高度关联性，可以直接证明庆云县建筑装饰材料城土地性质是集体土地，该地块2018年征地拆迁涉嫌违法征地，被上诉人庆云县自然资源局不依法查处违法征地行为违法。一审法院未依法调取能够认定事实的关键证据，也未依法向上诉人送达通知书，并作出了错误的判决。四、原审法院在证据采纳上有失公正。首先，一审法院将上诉人提交的其他证据遗漏。上诉人还向一审法院提交过：上诉人身份证明、复议决定书、《关于信书军申请政府信息公开的答复》、申请查处违法征地快递单、拆迁公示牌等证据。一审判决书中第3页第14行称“原告为证明其主张，向本院提交以下证据：1.调查取证申请书一份；(该申请书并非上诉人作为证据提交的)2.光盘一张；3.庆云县人民政府信息公开表。”一审判决书中第6页第2行称“为证实其主张，庆云县自然资源局向本院提交以下证据：1.政府信息公开申请表；2.政府信息公开申请答复意见书、山东省人民政府鲁政土字［1999］369号《关于山东省庆云县城乡建设委员会补办用地手续的批复》；3.违法征地查处申请书及公示牌照片；4.关于信书军申请政府信息公开的答复；5.邮递单。”一审判决书中第6页第16行称“对于被告庆云县自然资源局提交的证据，原告对证据1-5、证据7无异议，但对证明目的有异议；对证据6有异议，该证据系复印件，该证据不能证明1999年案涉土地已经被征收为国有土地。”按一审法院描述被上诉人庆云县自然资源局提交了证据1-5，在判决书上却出现了上诉人对证据6、7的质证意见，可以明确看出一审法院即存在遗漏上诉人证据的情况，又有被上诉人无故多出证据的情况并且质证意见不符，明显认定事实不清、判决错误。其次，在证据采纳上一审法院明显不公：1.上诉人提交的光盘一审法院不予认定是严重错误，上诉人提交的光盘证据中，案涉地块“拆迁人”庆云县建材城委员会主任刘新文明确说过“建材城是租用信家村集体土地，每年向信家村交纳租金”，该地块征收实施单位庆云县市场建设管理局李海龙局长也明确说过“建材城是租用信家村集体土地”。此证据符合证据的真实性、合法性、关联性，且与待证事实具有高度盖然性，未被依法采纳明显错误。2.判决书中一审法院描述的上诉人对被上诉人提交证据的质证意见，上诉人有异议的也被描述为无异议，有异议的也没有上诉人的质证意见，并且判决书中有多处并不是上诉人的质证意见，没有将上诉人的真实质证意见进行描述并采纳，明显不公。3.根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条的规定，原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。因此，一审中被上诉人并未提交能够证明案涉地块是国有土地的法定文书即涉案地块的土地证书、登记造册、办理土地变更登记手续，该法定文书是二被上诉人以职权制作并保存，一审法院没有对该关键证据进行审查，没有将土地性质查明，只是审查了复议程序问题和信息公开回复程序问题，该判决结果显然是没有法律依据的，也缺乏证据支持。综上，一审法院认定事实不清，缺乏证据，适用法律错误，(2019)鲁1481行初字第34号行政判决书应予依法撤销，请求二审法院判令庆云县自然资源局履行法定职责，对违法征地行为进行立案查处。 被上诉人庆云县自然资源局答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉人的上诉。 被上诉人庆云县人民政府答辩称，一、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。二、庆云县自然资源局对上诉人的违法征地查处申请书已经予以答复，不存在不履行法定职责问题。请法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。 二审期间，上诉人信书军提交（2019）鲁1423行初25号行政判决一份，证明被上诉人作出的（2018）30号政府信息公开申请答复意见书已被庆云县人民法院撤销，该答复书及《山东省人民政府关于山东省庆云县城乡建设委员会补办用地手续的批复》（鲁政土［1999］369号），依法不能作为定案的依据。经质证，两被上诉人均认为，该判决与本案不具有关联性，并且被上诉人庆云县自然资源局已经对该判决提起上诉。该份判决的争议焦点是上诉人向被上诉人申请政府信息公开，信息公开的内容是涉案土地的征地材料，被上诉人向上诉人公开的是1999年的征地材料，上诉人认为应该公开的是2018年的征地材料，与本案所争议的事实不具有关联性，不应该在本案中提供该份证据。 经审查，因（2019）鲁1423行初25号行政判决尚未生效，该证据不能作为认定案件事实的依据。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《山东省土地征收管理办法》第三十二条规定：“违反本办法规定，市、县人民政府及其国土资源行政主管部门未按照土地征收程序组织实施土地征收或者补偿安置的，由上一级人民政府或者国土资源行政主管部门责令其改正；逾期未改正的，依法给予处分。”本案中，违法征地查处申请书载明上诉人信书军的申请事项为：请求庆云县自然资源局依法对庆云县人民政府违法征地进行立案查处。根据上述规章，无论庆云县人民政府是否违法征地行为，庆云县自然资源局都不具有查处庆云县人民政府征地行为的职权。同时，《山东省人民政府关于山东省庆云县城乡建设委员会补办用地手续的批复》（鲁政土［1999］369号）能够证实涉案地块早已被征收为国有土地，2018年的拆迁行为不涉及征地，因此，被诉答复及复议决定的内容均符合法律规定，原审判决对此论述充分，本院依法予以确认。 综上，上诉人上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决结果并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人信书军负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  赵瑞玲 审判员  宋冬梅 二〇二〇年七月十五日 法官助理杨晓婧 书记员李杨