新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院   行 政 裁 定 书   （2020）新01行终54号   上诉人（原审原告）新疆蓝天大鹏钢结构有限公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。   法定代表人王柏帆，新疆蓝天大鹏钢结构有限公司执行董事。   委托诉讼代理人闵锐，新疆百丰恒瑞律师事务所律师。   委托诉讼代理人郭渠江，新疆百丰恒瑞律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）乌鲁木齐市自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。   法定代表人海赛尔·沙比提，乌鲁木齐市自然资源局副局长。   委托诉讼代理人冯建旭，男，乌鲁木齐市自然资源局确权登记处处长，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。   委托诉讼代理人陈平，新疆聚广律师事务所律师。   原审第三人新疆庞大本顺汽车销售服务有限公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。   法定代表人李安，新疆庞大本顺汽车销售服务有限公司执行董事。   委托诉讼代理人陈东江，男，新疆庞大本顺汽车销售服务有限公司行政经理，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。   原审第三人新疆王家梁实业有限公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。   法定代表人傅根高，新疆王家梁实业有限公司董事长。   委托诉讼代理人翟保红，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。   上诉人新疆蓝天大鹏钢结构有限公司（以下简称蓝天公司）因与被上诉人乌鲁木齐市自然资源局（以下简称乌市资源局）、原审第三人新疆庞大本顺汽车销售服务有限公司（以下简称庞大本顺公司）、原审第三人新疆王家梁实业有限公司（以下简称王家梁公司）土地行政处罚一案，不服乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2019）新0105行初189号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月2日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人蓝天公司委托诉讼代理人闵锐、郭渠江，被上诉人乌市资源局委托诉讼代理人冯建旭、陈平，原审第三人庞大本顺公司委托诉讼代理人陈东江，原审第三人王家梁公司委托诉讼代理人翟保红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   一审法院认定，2017年4月11日乌鲁木齐市国土资源执法监察支队接到王家梁公司举报，要求查处蓝天公司骗取批准、非法占用土地的违法行为。2017年6月7日乌鲁木齐市国土资源局立案，经调查核实，查明2015年12月17日乌鲁木齐市国土资源局作出乌国土资函﹝2015﹞1384号《关于土地权属有关问题的答复函》，该复函查明，“蓝天公司于2004年以王家梁村村委会拥有其99％的股权、系该村村办企业为由，向我局申领了集体土地使用证，我局为蓝天公司核发了（2004）字第XXXXXXX号《集体土地使用证》。2007年因蓝天公司的上述《集体土地使用证》丢失，要求补办《集体土地使用证》，我局按照遗失补证程序为蓝天公司核发了《国有土地使用证》（证号为XXXXXXX号）。因为蓝天公司核发了《国有土地使用证》（证号为XXXXXXX号）属错登，将证号为XXXXXXX号《国有土地使用证》予以公告废止。并经更正登记为蓝天公司核发了《集体土地使用证》（XXXXXXX号，因存在争议原件未核发）。后因蓝天公司的股东系五位自然人，并非王家梁村兴办的乡镇企业，不能使用王家梁村集体所有的土地，将为蓝天公司核发了《集体土地使用证》（XXXXXXX号）予以公告注销。”2016年8月15日乌鲁木齐市国土资源局作出乌国土资函﹝2016﹞777号《关于土地权属有关问题的答复函》，该复函查明，“2004年新疆蓝天大鹏钢结构有限公司申请办理土地登记时提供的资料不真实，我局给其核发了乌集用（2004）字第XXXXXXX号《集体土地使用证》属骗取批准。新疆蓝天大鹏钢结构有限公司属非法占用土地。”同时查明，2011年4月28日蓝天公司（甲方）与石家庄市庞大本兴汽车销售服务有限公司（以下简称庞大本兴公司）（乙方）签订《场地租赁合同》，合同约定，“……鉴于甲方（蓝天公司）已取得租赁场地上房屋建设的全部合法审批手续，乙方愿意使用甲方的建设手续进行施工，……乙方负责投资建设，甲方负责取得相关建设手续。”合同签订后，庞大本兴公司的下属公司即庞大本顺公司2011年6月开始进行投资建设，2012年4月建设完成。基于上述违法事实，乌鲁木齐市国土资源局于2017年6月12日经过集体讨论决定，并于当日作出乌市国土资监执告﹝2017﹞269号行政处罚告知书及乌市国土资监执听告﹝2017﹞269号行政处罚听证告知书，并送达庞大本顺公司。2017年6月18日庞大本顺公司进行了申辩。2017年6月16日乌鲁木齐市国土资源局作出的乌市国土资监执罚﹝2017﹞269号行政处罚决定，并送达庞大本顺公司。庞大本顺公司在法定期限内未申请复议，亦未提起行政诉讼，并已缴纳了被诉处罚决定确定的罚款55,335元。   一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”自2019年1月19日起原乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局）（乌鲁木齐市不动产登记局）经整合后重新组建为乌市资源局，现乌市资源局作为继续行使原乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局）（乌鲁木齐市不动产登记局）行政职权的行政机关，是本案适格被告。   根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”之规定，乌市资源局具有对辖区内的土地违法行为进行查处的法定职权。   第三人庞大本顺公司未经国土资源部门批准，擅自在乌鲁木齐市××区占用土地5.5亩（3689平方米）修建汽车销售展厅（4S店）的行为，乌市资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定对庞大本顺公司作出的处罚，事实清楚，证据确实充分，于法有据。处罚前，乌市资源局向庞大本顺公司告知了拟对其作出处罚的事实、理由和依据及其享有陈述和申辩的权利，并将处罚决定送达给庞大本顺公司，处罚程序合法。综上所述，乌市资源局对庞大本顺公司作出的土地行政处罚决定，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序。对蓝天公司要求撤销乌市资源局作出的乌市国土资监执罚﹝2017﹞269号行政处罚决定的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持，其诉讼请求应予驳回。判决：驳回新疆蓝天大鹏钢结构有限公司要求撤销乌鲁木齐市自然资源局2017年6月16日作出的乌市国土资监执罚﹝2017﹞269号行政处罚决定的诉讼请求。   上诉人蓝天公司不服一审判决，向本院上诉称，1．上诉人系涉案汽车4S店所有权人，是行政处罚的相对人。在被上诉人并未就上诉人为涉案汽车4S店所有权人这一事实提供出相反证据予以推翻情况下，一审法院就支持了被上诉人作出的《行政处罚决定书》，显然与事实不符；2．被上诉人作出行政处罚行为未履行法定程序，被上诉人对庞大本顺公司作出的乌市国土资监执罚﹝2017﹞269号《行政处罚决定书》，将属于上诉人修建的汽车销售展厅（4S店）进行没收和处罚，严重侵犯了上诉人的合法权益；3．被上诉人未听取上诉人的陈述、申辩，亦未告知上诉人享有陈述、申辩的权利，未履行法定义务，属程序严重违法；4．一审法院不应当依职权追加王家梁公司为第三人，其并非本案利害关系人。综上请求依法撤销乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2019）新0105行初189号行政判决，撤销被上诉人2017年6月16日作出的乌市国土资监执罚﹝2017﹞269号行政处罚决定。   被上诉人乌市资源局答辩称，1．上诉人不具有本案诉讼主体资格，因为蓝天公司没有资格和权利使用涉案土地，属于非法占用。另外，案涉建筑物4S店是第三人庞大本顺公司建设的，不是蓝天公司建设，蓝天公司没有案涉土地使用权。庞大本顺公司在开工建设时，没有任何有效期内的合法建设手续，属于未经批准非法占用土地；2．被上诉人作出行政处罚的行为符合法定程序。一审认定事实清楚适用法律正确，请求法院依法驳回。   第三人庞大本顺公司陈述称，庞大本顺公司认同乌市资源局的处罚，并且已缴纳罚款。一审判决正确，希望二审法院依法判决。   第三人王家梁公司陈述称，1．蓝天公司非法占用土地，自始至终不享有涉案土地使用权，《场地租赁合同》无效，其对地上建筑物不享有任何权益；2．第三人庞大本顺公司为涉案土地上建筑物的实际投资者和建设者，乌市资源局以庞大本顺公司作为行政处罚相对人，查明事实清楚，适用法律正确；3．王家梁公司系涉案土地权利人，依法应当作为本案第三人参加诉讼。综上一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法判决。   二审中，被上诉人乌市资源局向本院提供最高人民法院（2019）最高法民终1859号民事判决书；证明上诉人蓝天公司与庞大本兴公司签订的《场地租赁合同》已被确认无效。上诉人对其真实性予以认可，因最高人民法院作出的该份判决已生效，本院对其效力予以认定。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的主要事实基本一致。   本院另查明，蓝天公司与庞大本兴公司、庞大本顺公司、乌鲁木齐庞大兴驰汽车销售服务有限公司、王家梁公司租赁合同纠纷一案，已经新疆维吾尔自治区高级人民法院（2018）新民初12号民事判决，确认2011年4月28日蓝天公司与庞大本兴公司签订的《场地租赁合同》无效。蓝天公司不服上诉至最高人民法院，最高人民法院作出（2019）最高法民终1859号民事判决，现已生效。该判决中经最高人民法院审理查明，蓝天公司与庞大本兴公司订立《场地租赁合同》时，涉案土地上没有房屋，合同对此进行了约定，蓝天公司对该事实表示认可。最高人民法院认为，1．至（2019）最高法民终1859号民事案件庭审时，蓝天公司仍不能对《申请》中载明的内容与事实不相符以及王家梁村委会印章加盖的问题作出合理解释，也没有充分证据证明行政机关对蓝天公司核发土地使用权证属骗取批准的认定是错误的。故（2018）新民初12号民事判决认定案涉土地使用权人系王家梁公司并无不当。2．蓝天公司主张《场地租赁合同》的合同标的物系房屋，并且蓝天公司系房屋所有权人，与庞大本兴公司在自愿、平等的基础上订立合同。合同内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为有效合同，蓝天公司的主张不能成立。蓝天公司承认订立合同之时，案涉土地之上除部分基础钢架、钢柱之外不存在房屋，土地上房屋系庞大本兴公司自行投资建设。……（2018）新民初12号民事判决中认定该《场地租赁合同》无效，蓝天公司并无证据推翻。（2019）最高法民终1859号民事判决：驳回上诉，维持原判。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案的争议焦点是上诉人蓝天公司是否是行政处罚的相对人或者利害关系人。首先，被上诉人乌市资源局作出乌市国土资监执告﹝2017﹞269号行政处罚告知书及乌市国土资监执听告﹝2017﹞269号行政处罚听证告知书的处罚对象是庞大本顺公司，而非上诉人蓝天公司，故上诉人蓝天公司不是行政处罚的相对人；其次，上诉人蓝天公司的土地所有权证已被注销，最高人民法院亦认定案涉土地使用权人系王家梁公司，故上诉人蓝天公司不是案涉土地使用权人。最高人民法院同时认定蓝天公司承认订立合同之时，案涉土地之上除部分基础钢架、钢柱之外不存在房屋，土地上房屋系庞大本兴公司自行投资建设。并确认蓝天公司与庞大本兴公司签订的《场地租赁合同》无效，所以《场地租赁合同》约定的庞大本兴公司建造的房屋所有权归蓝天公司所有的条款也无效，即蓝天公司不是案涉土地房屋的所有权人。故上诉人蓝天公司亦不是行政处罚的利害关系人。综上，上诉人蓝天公司既非案涉行政处罚的相对人，又非案涉行政处罚行为的利害关系人，不具有本案原告主体资格。故上诉人蓝天公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，对其起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：   一、撤销乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2019）新0105行初189号行政判决；   二、驳回上诉人新疆蓝天大鹏钢结构有限公司的起诉。   本案一审案件受理费50元（新疆蓝天大鹏钢结构有限公司已预交），由一审法院退还新疆蓝天大鹏钢结构有限公司；二审案件受理费50元（新疆蓝天大鹏钢结构有限公司已预交），由本院退还新疆蓝天大鹏钢结构有限公司。   本裁定为终审裁定。   审  判  长   余 刚   审  判  员   朱 虹   审  判  员   高靖琳   二 〇 二 〇 年 七 月 十 四 日   书  记  员   孙慧敏