黑龙江省牡丹江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黑10行终55号 上诉人（原审原告）牡丹江市丰译房地产开发有限公司，住所地黑龙江省牡丹江市东安区江南开发区玄武湖路88号。 法定代表人王焕江，该公司董事长。 委托代理人翟冠杰，黑龙江九洲律师事务所律师。 上诉人苑桂琴（原审第三人郭树田妻子），女，1954年4月10日出生，住黑龙江省穆棱市。 上诉人郭威（原审第三人郭树田长子），男，1972年4月7日出生，住黑龙江省穆棱市。 二上诉人的委托代理人郭鑫，女，1978年12月4日出生，住黑龙江省穆棱市。 上诉人郭鑫（原审第三人郭树田长女），女，1978年12月4日出生，住黑龙江省穆棱市。 被上诉人（原审被告）穆棱市住房和城乡建设局，住所地黑龙江省穆棱市八面通镇人民办事中心16楼。 法定代表人李俊刚，该局局长。 行政机关负责人曾繁伟，该局副局长。 委托代理人郝金岩，穆棱市八面通法律服务所基层法律服务工作者。 被上诉人（原审被告）牡丹江市住房和城乡建设局，住所地黑龙江省牡丹江市东安区卧龙街南党政办公中心五楼。 法定代表人杨忠，该局局长。 委托代理人金晓雪，女，1989年1月15日出生，住黑龙江省七台河市桃山区。 原审第三人郭秀云，女，1946年2月28日出生，住黑龙江省穆棱市。 原审第三人郭秀梅，女，1952年12月8日出生，住黑龙江省穆棱市。 原审第三人郭秀华，女，1959年2月14日出生，住黑龙江省穆棱市。 原审第三人郭秀春，女，1963年3月20日出生，住黑龙江省穆棱市。 原审第三人郭树林，男，1956年10月4日出生，住黑龙江省穆棱市。 五原审第三人的委托代理人郭树成，男，1965年10月12日出生，住黑龙江省穆棱市。 原审第三人郭树成，男，1965年10月12日出生，住黑龙江省穆棱市。 上诉人牡丹江市丰译房地产开发有限公司（以下简称丰译公司）、苑桂琴、郭威、郭鑫因拆迁行政裁决一案，不服黑龙江省穆棱市人民法院（2019）黑1085行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人丰译公司的委托代理人翟冠杰、上诉人郭鑫、上诉人苑桂琴及郭威的委托代理人郭鑫、被上诉人穆棱市住房和城乡建设局（以下简称穆棱住建局）行政机关负责人曾繁伟及委托代理人郝金岩、被上诉人牡丹江市住房和城乡建设局（以下简称牡丹江住建局）委托代理人金晓雪、原审第三人郭树成、原审第三人郭秀云、郭秀梅、郭秀华、郭秀春、郭树林的委托代理人郭树成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，郭秀华、郭树林、郭树成、郭秀云、郭秀梅、郭秀春与郭树田是郭广德、谷彩凤夫妻的子女。郭广德于1999年去世，谷彩凤于2010年12月6日去世。2008年丰译公司（原黑龙江省尚品房地产开发有限公司）在进行穆棱市尚品嘉园建设项目拆迁时，对原属郭广德、谷彩凤自有位于菜市路面积175.62平方米商服房屋（房屋所有权证号为穆权证市区字第0023xx号）进行拆迁，该房屋与郭树田、郭树林自有房屋相邻，郭树田代郭广德、谷彩凤及郭树林与黑龙江省尚品房地产开发有限公司签订了四份房屋产权调换协议。因郭秀华、郭树林、郭树成、郭秀云、郭秀梅、郭秀春对上述协议有异议，向穆棱市人民法院提起诉讼。该院于2010年1月10日制发（2009）穆民初字第315号民事判决，判决郭树田与黑龙江省尚品房地产开发有限公司签订的被拆迁人为郭广德、郭树田(郭树林)、郭树林等4份房屋产权调换协议无效。郭树田与黑龙江省尚品房地产开发有限公司于2009年11月30日签订商品房买卖合同，约定由郭树田购买面积为133.07平方米商服用房。 郭秀华、郭树林、郭树成、郭秀云、郭秀梅、郭秀春于2013年9月22日向穆棱住建局提出仲裁申请，要求将其父母郭广德、谷彩凤共有的还原商服房135.33平方米安置在八面通镇菜市路。穆棱住建局于2013年12月27日制发穆住建裁字[2013]1号行政裁决，穆棱市人民法院于2014年12月18日制发（2014）穆行初字第11号行政判决，判决撤销穆棱住建局于2013年12月27日制发穆住建裁字[2013]1号行政裁决，责令穆棱住建局在判决生效后三十日内重新作出行政行为。穆棱住建局于2015年1月9日作出穆住建裁字[2015]1号行政裁决，郭树田不服该行政裁决向牡丹江住建局申请行政复议。经复议，牡丹江住建局于2015年6月9日作出牡建复决[2015]2号行政复议决定，撤销穆棱住建局于2015年1月9日制发穆住建裁字[2015]1号行政裁决，责令穆棱住建局在决定生效后三十日内重新作出行政行为。2015年7月24日因郭树田提供商品房买卖合同（编号GF-2000-017x;NO.08016x）新证据，郭秀华、郭树林、郭树成、郭秀云、郭秀梅、郭秀春等六人向穆棱市人民法院提起诉讼，穆棱住建局决定中止行政裁决。穆棱市人民法院于2015年11月22日制发（2015）穆民初字第254号民事判决，确认郭树田与丰译公司签订的商品房买卖合同（编号GF-2000-017x;NO.08016x）无效。黑龙江省高级人民法院于2017年12月5日制发（2017）黑民再382号民事判决，维持了穆棱市人民法院（2015）穆民初字第254号民事判决。穆棱住建局依郭秀华、郭树林、郭树成、郭秀云、郭秀梅、郭秀春等六人的申请重新启动行政裁决程序，并于2018年4月8日制发穆住建裁[2018]1号行政裁决。因郭树田不服该行政裁决，向牡丹江住建局申请行政复议。牡丹江住建局于2018年7月19日作出牡建复议[2018]1号行政复议决定，维持了穆棱住建局的行政裁决。郭树田不服穆棱住建局的行政裁决及牡丹江住建局行政复议，于2018年8月2日向穆棱市人民法院提起行政诉讼。穆棱市人民法院于2018年12月10日作出（2018）黑1085行初第20号行政判决，撤销穆住建裁[2018]1号行政裁决、牡建复议[2018]1号行政复议决定，责令穆棱住建局在判决生效后三十日内重新作出行政行为。穆棱住建局于2019年1月18日制发的穆住建裁字〔2019〕1号行政裁决，丰译公司不服，向牡丹江住建局提出行政复议，牡丹江住建局于2019年6月１4日制发牡建复决［2019］2号行政复议决定，维持穆棱住建局于2019年1月18日制发的穆住建裁字〔2019〕1号行政裁决。丰译公司不服穆棱住建局和牡丹江住建局作出的行政行为，诉至穆棱市人民法院。 另查明，因郭树田不服穆棱住建局作出的穆住建裁字〔2019〕1号行政裁决，向牡丹江住建局提出行政复议，牡丹江住建局于2019年6月１4日作出牡建复决［2019］1号行政复议决定，维持穆棱住建局于2019年1月18日制发的穆住建裁字〔2019〕1号行政裁决。 原审法院认为，依照《城市拆迁管理条例》第十六条第一款“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出”的规定，穆棱住建局具有对穆棱市行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理及依申请对拆迁事项进行裁决的职权。郭广德生前持有房屋所有权证记载郭广德所有房屋面积为175.62平方米，穆棱住建局以此确认郭广德被拆迁房屋面积符合物权法相关规定，穆棱市人民法院予以认可。郭广德、谷彩凤死亡，在遗产尚未分劈的情况下，应当归全体继承人共有。因继承人未明确表示放弃继承，全体继承人均应为被拆迁人。拆迁人与被拆迁人未能就拆迁达成协议时，其中六名继承人以被拆迁人身份向穆棱住建局申请行政裁决，穆棱住建局受理并予以裁决并无不当。因拆迁人与郭家签订的产权调换协议均被认定为无效，基于双方就拆迁补偿不能达成新的协议的实际情况，房屋拆迁管理部门行政裁决决定事项符合拆迁公告公示的安置原则，裁决安置房屋面积及位置，穆棱市人民法院予以认可。裁决程序保障了当事人的陈述、申请等权利，不违反相关法律规定。另外，本案的拆迁开始于2008年，郭广德、谷彩凤遗产即被拆迁房屋被拆迁至今已达十年之久，因种种原因，其继承人未能从拆迁人处取得产权调换房屋，致使财产长期处于不确定状态，被拆迁人全体的利益受到损害。被拆迁人系同胞兄弟姊妹，“孔怀兄弟，同气连枝”，全体继承人应摒弃前嫌、顾全家庭和睦大局，尽早结束此不安定状态，使生活回归到正常的轨道。 关于郭树田主张行政行为依据错误问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁”的规定，本案争议拆迁事项系2008年已获许可的拆迁项目，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》2011年1月19日生效之前，穆棱住建局依据《城市房屋拆迁管理条例》对拆迁事项进行裁决符合上述规定，故对郭树田此主张穆棱市人民法院不予支持。 关于穆棱住建局超越职权问题。行政裁决是行政机关根据法律、行政法规的授权，以第三者的身份按照一定的程序，裁决平等主体之间与行政管理相关的民事、经济纠纷的行为。本案诉争行政裁决正是因之前产权调换协议被认定无效，拆迁人与被拆迁人拆迁补偿至今没有达成新的协议，基于继承人的申请，依据《城市房屋拆迁管理条例》的授权，对拆迁人与被拆迁人补偿事项进行裁决。因继承人对遗产继承未达成一致，在无被继承人遗嘱又无继承人明确表示放弃继承的情况下，根据继承法相关规定，遗产归继承人共有，裁决将全体继承人作为被拆迁人，并将产权调换房屋交付全体继承人不违反相关法律规定，亦未涉及遗产分劈等继承事项，行政裁决并未超越职权。故对丰译公司及郭树田这一主张穆棱市人民法院不予支持。 郭树田及丰译公司主张郭广德房屋面积中有其65平方米，属另一法律关系，可另行主张权利，本案不予审查。穆棱住建局依产权证照登记事项认定郭广德房屋面积并无不当。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审查。本案中，牡丹江住建局在牡建复决［2019］2号行政复议决定程序中，未将郭树田列为第三人不违反上述法律规定。需要指出的是，牡丹江住建局在受理本案的复议申请同日，也收到并受理了郭树田的行政复议申请，重复受理丰译公司及郭树田就穆住建裁字〔2019〕1号行政裁决的复议申请，并于同日就一个行政行为作出两个复议决定不当。但未损害各方当事人合法权益，且也表明复议程序中虽未通知郭树田作为第三人参加复议，但保障了郭树田的陈述、申辩等权利。故对丰译公司及郭树田的此主张穆棱市人民法院不予认可。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”、第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，判决驳回丰译公司的诉讼请求。 丰译公司上诉称，1.丰译公司与郭家签订的产权调换协议，除郭树田代理谷彩凤、郭树林为无权代理外，与郭树田签订的产权调换协议为真实意思表示，不应认定为无效；2.丰译公司将郭广德、谷彩凤的房屋安置在农拥街，符合穆棱市城市房屋拆迁管理办公室发布的拆迁公告的规定；3.郭树田被拆迁的房屋是在额外支付15万元后被安置在菜市路16室一层的，郭广德、谷彩凤被拆迁的房屋价值不足以安置在菜市路16室一层，且谷彩凤未支付差额款，穆棱住建局强行将郭广德、谷彩凤被拆迁的房屋安置在菜市路16室一层没有法律依据；4.郭秀华、郭秀云、郭秀梅、郭秀春、郭树林、郭树成均不是被拆迁人，无权申请裁决；5.穆棱住建局无权将菜市路16室一层作为郭广德、谷彩凤的遗产，裁定由二人的全部继承人继承，其行为侵害了郭树田的权益。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决，本案诉讼费由二被上诉人承担。 苑桂琴、郭威、郭鑫上诉称，1.2008年9月8日,谷彩凤向郭树田出具《授权委托书》,就案涉房屋的相关事宜委托郭树田全权代表处理，并明确了原来住房175平方米中有谷彩凤60平方米、郭树田65平方米、郭树成50平方米；2.在继承案件尚无结论的情况下,继承人不可能取得被拆迁房屋的所有权,亦不可能取得“被拆迁人”的身份，申请裁决人郭秀华、郭树林、郭树成、郭秀云、郭秀梅、郭秀春均不是被拆迁人,无权申请裁决，二被上诉人受理并作出裁决，违反法定程序；3.针对黑龙江省高级人民法院(2017)黑民再382号民事判决,黑龙江省人民检察院于2018年8月4日正式启动民事监督程序,一旦启动抗诉程序,势必会动摇被诉具体行政行为的基础；4.二被上诉人依据被废止的《城市房屋拆迁管理条例》第十六条进行裁决,依据错误；5.郭树田作为继承人之一,二被上诉人在郭树田未申请裁决的情况下,直接确定了郭树田的权利义务,违反法定程序；6.二被上诉人的裁决事项超出了申请人的申请范围，且无权对案涉房屋的安置位置进行裁决。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决，改判撤销被诉具体行政行为。 穆棱住建局辩称，1.被诉具体行政行为认定的事实清楚、证据确实充分；2.被诉具体行政行为依据和适用《城市房屋拆迁管理条例》完全正确；3.被诉具体行政行为未超越职权，穆棱住建局有权依法确认安置位置；4.依据穆房权证市区字第0023xx号房屋产权证，案涉的拆迁房屋175.62平方米全部在郭广德名下，该房屋面积中是否有郭树田的65平方米产权的问题属于民事纠纷，穆棱住建局无权处理民事纠纷；6.郭树田与丰译公司于2009年11月30日签订的商品房买卖合同经法院判决确认无效。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院维持原判。 郭秀云、郭秀梅、郭秀华、郭秀春、郭树林、郭树成辩称，1.苑桂琴、郭威、郭鑫主张对案涉被拆迁房屋175平方米中的65平方米具有产权，没有事实和法律依据；2.苑桂琴、郭威、郭鑫提出的抗诉申请已经被黑龙江省人民检察院驳回，二被上诉人按拆迁公告安置房屋的行政行为符合客观事实和法律规定；3.二被上诉人的行政行为符合客观事实和法律规定，程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审审理时，原审第三人郭秀云、郭秀梅、郭秀华、郭秀春、郭树林、郭树成向本院提交如下一份证据：黑龙江省人民检察院于2020年1月6日作出的黑检民（行）监[2018]23000000149号不支持监督申请决定书，欲证明其郭树田与丰译公司签订的商品房买卖合同无效。本院认为，该份证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条之规定，属于新证据。该份证据可以证明黑龙江省人民检察院针对丰译公司、郭树田不服黑龙江省高级人民法院（2017）黑民再382号民事判决提出的监督申请，决定不支持监督申请。黑龙江省穆棱市人民法院（2015）穆民初字第254号民事判决作为生效判决，确认郭树田与丰译公司签订的商品房买卖合同（编号GF-2000-017x;NO.08016x）无效。 本院二审对证据的认证意见与原审法院相同，本院予以确认。 本院二审查明的案件事实与原审一致，本院不再赘述。另查明，郭树田于2019年10月27日去世，郭树田有妻子苑桂琴、长子郭威、长女郭鑫。 本院认为，第一，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁”的规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》是2011年1月19日公布实施的，本案中，案涉穆棱市尚品嘉园房地产开发项目拆许字（2008）第1号《房屋拆迁许可证》的落款时间为2008年2月29日，故案涉拆迁项目属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行前已经依法取得房屋拆迁许可证的项目，应当继续沿用《城市房屋拆迁管理条例》的规定办理。根据《城市拆迁管理条例》第十六条第一款“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”的规定，在丰译公司与郭广德、谷彩凤的继承人郭树田、郭树林、郭树成、郭秀云、郭秀梅、郭秀春、郭秀华达不成拆迁补偿安置协议的前提下，穆棱住建局作为房屋拆迁管理部门，依申请对案涉房屋拆迁补偿安置事宜进行裁决符合法律规定。 穆棱住建局在穆住建裁字〔2019〕1号《穆棱市住房和城乡建设局行政裁决书》中裁决：“一、郭广德、谷彩凤生前所有的房屋拆迁面积为175.62平方米，……安置位置为：菜市路16室一层商服房屋，面积为135.42平方米。……应支付给被申请人人民币69160.00元房屋差价款；二、郭广德、谷彩凤生前的回迁安置房产及差价款由其继承人（郭树田、郭树林、郭树成、郭秀云、郭秀梅、郭秀春、郭秀华）交纳与接管。”根据前述论述，穆棱住建局有权就案涉房屋的安置位置作出裁定，并根据被拆迁房屋与安置房屋的实际价值，裁定被拆迁人交纳差价款。案涉房屋作为郭广德、谷彩凤的遗产，穆棱住建局依据继承人的申请，确定了案涉房屋的回迁安置位置，并因将案涉房屋安置在菜市路16室一层需要交纳69160.00元房屋差价款，在郭广德、谷彩凤遗产继承纠纷尚无结论的情况下，裁决由郭广德、谷彩凤的全部继承人（郭树田、郭树林、郭树成、郭秀云、郭秀梅、郭秀春、郭秀华）接管回迁安置房产，交纳差价款，该裁决内容未涉及继承的具体份额，不影响继承的最终结果。因此，穆棱住建局的裁决并未超越职权。 根据黑龙江省人民检察院于2020年1月6日作出的黑检民（行）监[2018]23000000149号不支持监督申请决定书，黑龙江省人民检察院对丰译公司、郭树田的监督申请决定不予支持。黑龙江省穆棱市人民法院（2015）穆民初字第254号民事判决作为生效判决，确认郭树田与丰译公司签订的商品房买卖合同（编号GF-2000-017x;NO.08016x）无效。丰译公司提出的其与郭树田签订的产权调换协议为真实意思表示且有效的主张不能成立，本院不予保护。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人丰译公司负担50元，上诉人苑桂琴、郭威、郭鑫负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 赵秀玲 审 判 员 杨弘智 审 判 员 李慧宇 二〇二〇年七月二十一日 法官助理 付 雪 书 记 员 孟令欣 附：本判决适用的相关法律依据 1.国有土地上房屋征收与补偿条例 第三十五条本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。 2.城市房屋拆迁管理条例 第十六条拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起３０日内作出。 当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起３个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。 3.中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。