辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终267号上诉人（原审原告）曲娥，女，1956年10月25日出生，汉族，住瓦房店市。委托代理人苏同星，北京壹律律师事务所律师。委托代理人赵永煊，北京壹律律师事务所律师。被上诉人（原审被告）瓦房店市人力资源和社会保障局，住所地瓦房店市世纪广场1号。法定代表人温海，局长。委托代理人郭丽，该局工作人员。委托代理人于人凤，辽宁昌信律师事务所律师。上诉人曲娥因与被上诉人瓦房店市人力资源和社会保障局（以下简称“瓦房店市人社局”）履行给付补贴义务一案，不服庄河市人民法院（2019）辽0283行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，1．瓦房店市机构编制委员会《关于将市政设施管修处等四十个事业单位划出事业单位序列的通知》（瓦编发〔2003〕11号）主要内容为：根据中共大连市委办公厅、大连市人民政府办公厅《转发人事局市编委办公室〈关于深化事业单位机构和人事制度改革的意见〉的通知》（大委办发〔2001〕1号）的有关规定为深化我市事业单位机构和人事制度改革，市机构编制委员3月30日会议决定，将市政设施管修处等40个事业单位划出事业单位序列，编制收归市机构编制委员会管理。其名单如下：……19．瓦房店市中心医院……21．瓦房店市第三人民医院……23．瓦房店市第五人民医院24．瓦房店市中医医院……。2.56号文件主要内容为：根据82号文件规定，为了切实维护职工切身利益，妥善处理我市69户事业单位改为企业后职工养老保险有关问题，现将有关事宜通知如下：……二、关于养老保险待遇问题。1．改制单位（含有非公有制企业）自2003年5月起，为职工按大连市月社会平均工资150%的缴费基数规定缴纳基本养老保险费的，职工达到法定退休年龄，按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分，国有企业或国有控股企业由所在企业给予补贴，其他企业由市财政补贴并由劳动和社会保障部门按月给付给本人。2．自2003年5月起，改制单位职工达到法定退休年龄的自谋职业人员，按大连市月社会平均工资150%以上（含150%）缴费基数规定正常缴纳养老保险费的，按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分，由市财政补贴并由劳动和社会保障部门按月给付给本人。3.82号文件案涉主要内容为：第一条，为保证事业单位机构和人事制度改革的顺利进行，增强事业单位生机和活力，做好事业单位人员分流安置工作，根据国家有关规定，制定本规定。第二条，大连市行政区域内经市及县（市）区机构编制部门批准成立的全民或集体事业单位（不含全部实行职级工资制的事业单位）中，被批准撤销、转制（含部分转制）为企业，以及实行有计划减员，需分流安置人员的，均应执行本规定。第十三条，转制前参加工作，转制后退休的人员，基本养老金计发按照企业的办法执行。为保证离退休人员待遇水平平衡衔接，在5年过渡期内，按照企业基本养老金计发办法计发的养老金，如低于按原事业单位退休金计发办法计发的养老金，其差额部分（以下称待遇差），采用加发补贴的办法解决，所需费用从基本养老保险统筹基金中支付。其中，距法定退休年龄差一年的，发给待遇差的90%；差两年的，发给待遇差的70%；差三年的，发给待遇差的50%；差四年的，发给待遇差的30%；差五年的，发给待遇差的10%；转企五年后退休的，不再发给该项补贴。有条件的单位可建立补充养老保险。4．曲娥原在瓦房店市中心医院工作，瓦房店市中心医院2003年4月参加瓦房店市事业单位改制，由事业单位改制为企业。曲娥称与瓦房店市中心医院于2003年4月签订劳动合同，于2005年7月解除劳动合同，自行缴纳养老保险。5.瓦房店市人社局提交的2006年11月2日“事转企单位退休人员审批表”记载，曲娥按事业单位退休办法基本退休（职）费加补贴合计1038.03元，按企业退休办法计算养老金为939.66元，待遇差98.37元，过渡期比例30%，补贴29.51元。经瓦房店市劳动和社会保障局批准，曲娥月基本养老金为969.17元。6．五年过渡期内退休人员，符合发放再加发补贴的人员由瓦房店市人社局在2011年向市政府发出关于再加发补贴所需资金的请示，经财政局下达经费指标的通知后，由就业服务中心发放。再加发补贴数额在2011年向市政府请示后，未发生变化。7.138号文件主要内容：56号文件因实施满5年，予以废止。8．曲娥所提出的规范性文件合法性审查，该院听取了瓦房店市人民政府的意见，市政府称：废止上述文件的依据是：《辽宁省规章规范性文件定期清理规定》（辽宁省人民政府令第237号）第十条第一款规定“规范性文件在一定时期内适用的，应当规定有效期。规范性文件未规定有效期的，有效期最长为5年，标注“暂行”、“试行”的，有效期不超过2年。有效期满的，规范性文件自动失效”。《大连市人民政府关于印发大连市行政规范性文件备案监督办法的通知》（大政发〔2007〕46号）第二十五条第一款规定“制定行政规范性文件应当规定有效期。有效期自行政规范性文件公布之日起最长不得超过5年。有效期满，行政规范性文件的效力自动终止”。原审法院认为，第一，关于曲娥提出138号文件合法性审查问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。据此可知，提请审查的规范性文件必须是被诉行政行为的直接依据。本案中，瓦房店市人社局并未以138号文件规定56号文件废止为由对曲娥作出或拒绝作出行政行为，恰恰相反，截至目前，瓦房店市人社局仍按照56号文件规定对曲娥发放相应补贴。故曲娥提出对138号文件合法性审查的请求，不符合上述法律规定，本院不予审查。第二，依据当时的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1986年）第五十一条的规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作……。本案中，瓦房店市人民政府所制定的56号文件，系其职权范围内管理瓦房店市行政区域内的行政事务，属于行政机关的单方允诺行为，瓦房店市人社局作为其所属工作部门亦应遵守。故符合56号文件规定的人员，有权据此要求瓦房店市人社局发放补贴。第三，关于56号文件陈述的补贴问题，瓦房店市人社局主张存在加发补贴和再加发补贴；曲娥不认可存在区分。本院认为，按照对56号文件内容理解，显然陈述了两种补贴，一种是“按有关政策规定加发补贴”，另一种是“按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分……”。且瓦房店市人社局在实际履行过程中，亦是按此进行区分发放的，故可以区分为两种不同的补贴。本案为表述方便，亦将“按有关政策规定加发补贴”称之为加发补贴，“按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分……”称之为再加发补贴。同时通过对56号文件的内容理解，加发补贴在先，再加发补贴在后，只有在符合加发补贴的情形下，才有可能存在再加发补贴的情形。第四，56号文件对加发补贴的发放并无明确规定，仅提到“按照有关政策规定”。本院认为，“按有关政策规定”应当认定为82号文件规定，理由为：56号文件的前述部分载明，“根据82号文件规定，为了切实维护职工切身利益，妥善处理我市69户事业单位改为企业后职工养老保险有关问题，现将有关事宜通知如下……”，即56号文件是依据82号文件所制定的；82号文件中明确规定了相关补贴的实施办法，且瓦房店市人社局在实际操作中也是按照82号文件规定的补贴计算方式加发补贴的，故应当认定56号文件中的“按有关政策规定”是指82号12文件的规定，即“在5年过渡期内，按照企业基本养老金计发办法计发的养老金，如低于按原事业单位退休金计发办法计发的养老金，其差额部分，采用加发补贴的办法解决……”。本案中，根据曲娥的“事转企单位退休人员审批表”记载可知，其退休时按企业办法计发的养老金低于按事业办法计发的养老金，原瓦房店市劳动和社会保障局已按照待遇差及过渡期比例审核给付补贴，曲娥对该退休审批未提出异议，故曲娥再行要求瓦房店市人社局给付加发补贴无事实和法律依据。第五，关于再加发补贴问题。本案中，双方的争议焦点是再加发补贴是固定额还是如原告所诉应当随原事业单位同等条件退休人员养老金调整而调整。本院认为，再加发补贴是固定额，以职工退休当时其基本养老金与原事业单位同等条件退休人员养老金差额确定。理由如下：一，如上所述，56号文件中的“按有关政策规定加发补贴”系指82号文件规定的“待遇差”，根据82号文件规定，对存在待遇差的给付补贴是为了保障离退休人员待遇水平平衡衔接，转企五年后退休的则不再发给该项补贴。如按照曲娥陈述给付补贴的目的是为了保障改制企业退休人员退休后的待遇问题，其再加发补贴后的养老金与原事业单位同等条件退休人员养老金数额始终一致的话，那么82号文件规定5年过渡期则没有意义。且我国关于事业单位职工与企业单位职工养老金的统筹方式不同，支付渠道不同，当然导致退休养老金不同。二，改制企业改制后5年内退休人员退休审批时，劳动保障部门对是否存在待遇差及过渡期比例、补贴数额一并进行了审批，即加发补贴以退休当时的时间点进行比较，该补贴数额为固定数额。三，结合对56号文件的内容理解，“职工达到法定退休年龄”亦应为达到法定退休年龄这一时间点而非此后的时间段。据此，职工是否存在待遇差，是否享受加发补贴及再加发补贴的数额均为定数。本案中，曲娥退休时按企业办法计发的养老金低于按事业办法计发的养老金，加发补贴后领取月基本养老金969.17元，仍低于按事业办法计发的养老金1038.03元，差额为68.86元，瓦房店市人社局自退休次月按月向曲娥发放再加发补贴68.86元，即在退休时曲娥领取的月基本养老金和补贴之和与原事业单位同等条件退休人员的养老金数额相同，符合56号文件的规定，故曲娥要求瓦房店市人社局按照事业单位养老金调整随之进行其养老金的调整无依据，本院不予支持。综上所述，曲娥诉请依据56号文件要求发放补贴，其理由不成立，应当判决驳回其诉讼请求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十九条的规定，判决如下：驳回原告曲娥的诉讼请求。上诉人曲娥上诉称，请求：一、撤销原审判决；二、判令被上诉人依据瓦房店市人民政府于2003年4月20日作出《关于我市69户事业单位划转为企业后职工养老保险有关问题的通知》（瓦政发〔2003〕56号）的规定，自2006年10月起，每月发放补贴，补贴标准为：上诉人退休养老金的数额与原事业单位同等条件退休人员养老金数额之间的差额，如果今后原事业单位退休人员的养老金数额发生调整，对上诉人的补贴数额应随之调整；三、附带审查瓦房店市人民政府于2009年12月9日作出《关于规范性文件清理工作情况的报告》（瓦政发〔2009〕138号）的合法性。主要理由是：一、2003年，瓦房店市人民政府将全市六个市属医院改制为企业，并根据《大连市事业单位人员分流安置暂行规定》（大政发〔2000〕82号，以下简称“82号文件”），于2003年4月19日向各参与改制的事业单位下发《关于瓦房店宾馆等69户事业单位转为企业后五年内退休人员享受“五年过渡期内”加发补贴有关问题的通知》（瓦政发〔2003〕56号，以下简称“19日56号文件”），引起改制员工普遍不满。为化解广大职工的疑义，瓦房店市人民政府经研究于2003年4月20日重新作出《关于我市69户事业单位划转为企业后职工养老保险有关问题的通知》（瓦政发〔2003〕56号文件，以下简称“20日56号文件”）。然而，瓦房店市人民政府并未主动将20日56号文件的承诺内容贯彻落实。表现在：1、没有落实职工“每人每月养老保险费缴费基数确定为大连市月社会平均工资的150%”。2、没有按照20日56号文件的规定，对养老金低于原事业单位水平的差额进行补贴发放。且自2011年开始，对自2003年至2008年退休的部分职工予以养老金差额补贴的发放范围和标准不明。3、瓦房店市人民政府于2009年12月9日作出《关于规范性文件清理工作情况的报告》（瓦政发〔2009〕138号文件，以下简称“138号文件”），将20日56号文件废止。但自2011年至今，瓦房店市人民政府仍对参加改制的部分职工进行养老金差额补贴的补发。二、瓦房店市人民政府在执行20日56号文件的过程中，违反了对上诉人退休后保障待遇的承诺。原审判决错误，应予纠正。1、20日56号文件对符合文件的补贴主体作出了说明，即2003年参与改制的69户事业单位的全体职工，并未区分五年之内退休与否。2、原审法院关于“加发补贴”与“再加发补贴”的认定是错误的。被上诉人根本没有对补贴发放内容作实质性区分，在退休审批表中直接简单粗暴地表述为事业单位养老金合计与企业办法养老金合计的待遇差为0。3、原审法院将82号文件认定为20日56号文件的上位文件，将20日56号文件中的“有关政策规定”解释为82号文件，不妥。20日56号文件属于适用于瓦房店市的特殊规定，取消了五年过渡期等规定内容，具有优先适用的效力。4、82号文件的制定时间是2000年6月30日，因其没有标注为“暂行规定”等，故不能依照《辽宁省规章规范性文件定期清理规定》（辽宁省人民政府令第237号）第十条第一款之规定认定其自动失效。5、原审法院应当对138号文件进行规范性文件附带审查。被上诉人瓦房店市人社局辩称，不同意上诉人的上诉请求，请求驳回上诉，维持原判决。主要理由是：一、瓦房店市人民政府主导的事转企改制工作并非本案的审理范围。按照何种基数缴纳养老保险，是缴费人的自主选择。在适用56号文件时并未将缴费基数达到150%作为硬性条件，该条规定不会对上诉人的权利产生不利影响。56号文件中“再加发补贴”的发放有明确的前提条件和适用对象。前提条件是指“职工达到法定退休年龄，按有关政策规定加发补贴后”,适用对象即指5年过渡期内按照企业基本养老金计发办法计发的养老金低于按原事业单位退休金计发办法计发的退休人员，上述内容都有相关表述。既然56号文件有其适用对象，那么对于符合前提条件的适用对象，则应当发放“再加发补贴”，与56号文件是否废止无关。二、56号文件是根据82号文件制定，对于其适用对象和前提条件前文已作表述，即并非所有改制单位的职工都属于56号文件的适用对象。在办理退休审批时，在工作系统内输入退休人员相应数据，对于5年过渡期内退休人员，系统会直接显示按企业基本养老金计发办法计发的养老金以及按原事业单位退休金计发办法计发的养老金数额，对于前者低于后者的差额部分，按照距法定退休年龄的年限给予不同比例，即加发补贴。56号文件是对于已经加发补贴的退休职工，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分，由被上诉人支付给上述人员。为了方便表述，将该差额部分简称为“再加发补贴”。由此可见，56号文件是瓦房店市人民政府对于符合适用对象条件的原事业单位转为企业退休人员的优待政策，是在发放了82号文件的加发补贴后，对于仍低于原事业单位同等条件退休人员养老金差额部分的补贴。56号文件是根据82号文件制定，因此该文中的“有关政策”就是指82号文件，上诉人称“有关政策”并非82号文件，缺乏事实依据。82号文件虽然标注是暂行规定，但其有明确的适用对象，即5年过渡期内符合条件的人员，不会因文件失效影响其对适用对象的规定。被上诉人不予支付56号文件再加发补贴，是因为上诉人不符合该文件中适用对象的条件，而非仅仅因为该文件已实施满5年被废止。上诉人要求确认56号文件是否仍为有效，并非其原审诉讼请求，也非其上诉请求，对其该说法不应予以采纳及支持。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人的诉求是要求被上诉人瓦房店市人社局依照瓦房店市人民政府《关于我市69户事业单位划转为企业后职工养老保险有关问题的通知》（瓦政发〔2003〕56号）的规定向其发放补贴，故本案系履责诉讼案件。本案中，从瓦政发〔2003〕56号文件的内容看，该文件包括“关于缴纳养老保险费问题”和“关于养老保险待遇问题”两部分内容。从当事人的诉请可见，上诉人要求被上诉人瓦房店市人社局发放的是该文件“关于养老保险待遇问题”部分规定的按月支付的补贴。故本案争议的焦点在于上诉人是否符合该文件规定的应予发放补贴的条件。从其内容看，瓦政发〔2003〕56号文件对于补贴的发放条件有着明确的限制，即在“按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的”，由被上诉人瓦房店市人社局发放其“差额部分”。对于前述“有关政策规定”，本院认为，因瓦政发〔2003〕56号文件是根据《关于印发〈大连市事业单位人员分流安置暂行规定〉的通知》（大政发〔2000〕82号）而作出，故作为落实大政发〔2000〕82号文件的瓦政发〔2003〕56号文件，其应与大政发〔2000〕82号文件视为一体，适用大政发〔2000〕82号文件的精神及规定并无不妥。根据大政发〔2000〕82号文件可知，事业单位转制为企业五年后退休的人员，不再享有相应补贴。从该文件的规定看，并非所有的事业单位转制为企业后退休的人员，按照企业基本养老金计发办法计发养老金后，对低于按原事业单位退休金计发办法计发的养老金的差额部分，均享有该文件规定的补贴，补贴的发放对象仅限于事业单位转制为企业后五年内退休的人员。从补贴性质上看，瓦政发〔2003〕56号文件规定的补贴系在按有关政策规定加发补贴后的补贴，即属于对大政发〔2000〕82号文件规定的补贴的补充，故其适用范围应当与大政发〔2000〕82号文件的规定是一致的。据此，本院认为，瓦政发〔2003〕56号文件规定的补贴的发放条件应为：一、在事业单位转制为企业后五年内退休的人员；二、按大政发〔2000〕82号文件加发补贴后，按照企业基本养老金计发办法计发的养老金，低于按原事业单位退休金计发办法计发的养老金。具体到本案，从现已查明的事实看，上诉人并不同时满足前述两个条件。故上诉人请求被上诉人瓦房店市人社局向其发放补贴理由不成立，依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”本案中，上诉人请求对瓦房店市人民政府《关于规范性文件清理工作情况的报告》（瓦政发〔2009〕138号）的合法性进行审查。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）规定，“行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。”《辽宁省规章规范性文件定期清理规定》（辽宁省人民政府令第237号）第二条第二款规定，“本规定所称规范性文件，是指省、市、县（含县级市、区，下同）政府及其所属部门，依照法定权限和程序制定发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务的规定、办法、细则、解释等实施对社会管理的文件。”从其内容看，瓦政发〔2009〕138号文件是瓦房店市人民政府就行政规范性文件清理工作向大连市人民政府提交的工作报告，并非前述规定的涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力的行政规范性文件，故上诉人要求对该文件进行合法性审查，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的本意，本院对此不予审查。综上，上诉人的上诉请求不能成立。原审判决并无不妥，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人曲娥负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  王少琨审判员  车兆东审判员  徐建海审判员  胡俊杰审判员  张国华二〇二〇年七月十三日书记员  刘 媛附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。