福建省宁德市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）闽09民终709号 上诉人（原审原告）：黄道松，男，1960年6月12日出生，汉族，住福建省屏南县。 委托诉讼代理人：陆代锋（黄道松儿子），住福建省屏南县。 被上诉人（原审被告）：屏南县古峰镇城北社区居民委员会，住所地福建省屏南县古峰镇长汾中路88号。 法定代表人：陆继茂，主任。 委托诉讼代理人：李华强，屏南县众达法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：屏南县古峰镇长汾社区居民委员会，住所地福建省屏南县古峰镇长汾中路2、6、8号。 法定代表人：叶丽文，主任。 委托诉讼代理人：陆泽洋，该单位工作人员。 委托诉讼代理人：陆继松，该单位工作人员。 上诉人黄道松因与被上诉人屏南县古峰镇城北社区居民委员会（简称城北社区居委会）、屏南县古峰镇长汾社区居民委员会（简称长汾社区居委会）土地承包经营权纠纷一案，不服屏南县人民法院（2018）闽0923民初1279号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年6月18日立案后，依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。 黄道松上诉请求：撤销一审裁定，指令屏南县人民法院进行实体审理。事实和理由： 1．屏南法院查明事实已证明“德垅尾”的土地四至清楚，黄道松承包经营权明确，根本不存在土地所有权和使用权争议问题，因此并不存在本案土地所有权和使用权争议由当事人协商解决，协商不成的由人民政府处理问题。 2．屏南县自然资源局2015年4月6日信访事项处理意见书调查情况一节直接认定争议地被占用面积大约有50平方米左右。而屏南县自然资源局函复屏南法院却变成信访人（黄道松）指认被占用的地方大约有50平方米左右。根据证据的审核认定，原始书证“屏南县自然资源局处理意见书”证明力大于其后函复。城北社区居委会、长汾社区居委会为建设者和管理者，其认为沿河岸有2米左右的土地属于集体，拥有原始资料的两被告没有提供证据证明。因此黄道松被侵占承包地50平方米以上十分清楚。 综上，本案不存在土地承包权属不清、土地确权问题。本案两被告也没有对黄道松拥有“德垅尾”土地承包经营权提出异议。一审法院认为黄道松应先行向有关行政职能部门申请解决土地使用权争议。黄道松纳闷，黄道松应该列谁为被告向有关行政职能部门申请解决土地使用权争议。本案符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的起诉条件，一审法院裁定驳回黄道松的起诉实属错误。 城北社区居委会辩称： 1．城北社区不是本案适格的被诉主体。黄道松原审诉称城北社区修建河道榜岸时勾掉其土地不符合事实。事实情况是2011年间屏南县水利局向福建省水利厅请示河道清淤整治工程，福建省水利厅批复同意。后长汾社区居委会招标并作为该工程的建设单位同建筑公司签订工程施工合同。基于上述事实，城北社区不是上述工程的建设单位和施工单位，黄道松起诉城北社区居委会系诉错对象。 2、本案属于土地权属纠纷，依法应当先行向有关行政职能部门申请解决土地使用权争议，然后再据实另行起诉主张权利。黄道松主张河道护岸建设侵占其50平方米的承包地，而城北社区居委会、长汾社区居委会认为沿河岸有2米左右的土地属于集体，河道护岸建设并未占用黄道松的土地。因黄道松承包的土地现四至无法查明，其提供的证据尚无法认定土地承包经营权被侵占，黄道松应先行向有关行政职能部门申请解决土地使用权争议，然后再据实另行起诉主张权利。 综上所述，原审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求依法裁定驳回黄道松的上诉。 长汾社区居委会辩称： 1．本案施工单位在沿河岸2米左右的集体土地范围内进行磅岸建设，在该范围内的其他村民对此事均无异议，表示支持，工程建设过程中未支付过任何补偿，长汾社区居委会未造成黄道松土地承包经营权的侵权。 2、2012年河道磅岸建设完工后陆道松在其承包的承包地上违章搭盖施工时造成地表状况发生改变。 3、黄道松在知情的情况下同意河道磅岸工程施工。 4、长汾社区在河道磅岸工程建设施工中未占用黄道松的承包地，请求驳回黄道松对长汾社区的诉讼请求。 黄道松向一审法院起诉请求：1．判决城北社区居委会赔偿黄道松征地补偿款4725元（按63000元/亩、50平方米计算）、10%安置留成地22500元（4500元/平方米×5平方米）、青苗补助6000元，共计33225元；2．判决长汾社区居委会对上述款项承担连带赔偿责任。 一审法院认定事实： 坐落于屏南县土名为“德垅尾”的土地（即位于，四至为：东至坑（河道），西至晓生地，南至长松地，北至开发区地，面积0.6亩，原为旱地。1999年1月15日，屏南县人民政府颁发土地承包经营权证，由黄道松享有30年的承包经营权，承包经营期间从1999年元月15日至2029年元月15日。 2011年5月10日，福建省水利厅作出《关于2011年屏南县上洋头溪河道清淤整治工程实施方案的批复》【闽水建设﹝2011﹞57号】，同意2011年屏南县上洋头溪河道清淤整治工程整治范围为：上洋头保险公司桥至佳垅环岛桥，河道总长2.03KM。通过对河道护岸的修复、加固，增强堤岸的稳定性；通过清淤整治，提高河道的泄洪能力和防洪标准，使河道防洪标准恢复达到二十年一遇；同时改善水生态环境，做到河畅水清。2011年11月，长汾社区居委会作为屏南县上洋头溪河道清淤整治工程项目的招标人对该项目进行邀请招标。福建宏宇建筑工程有限公司中标后对河道护岸进行了施工。 黄道松以2012年间屏南县上洋头溪河道清淤整治工程修建河道护岸施工至屏南县河道范围，占用其土名为“德垅尾”的部分承包地为由，分别于2014年11月26日、2015年2月7日、2015年2月11日进行信访，要求对被占用的50㎡承包地和该地块上的黄千竹进行经济补偿。 2015年1月30日，屏南县古峰镇人民政府作出信访事项答复意见书【屏古政﹝2015﹞8号】。该意见书载明的调查核实的情况及处理意见为：“1．为了河道两岸防洪安全，城北社区积极争取项目，于2013年建设河道防洪堤。信访人黄道松反映的该地块位于河道磅岸建设范围，信访人当时认为河道磅岸建设属公益事业且占用其土地面积少，表示支持。2．防洪堤施工至黄道松门口，据其本人自述占用面积较多而要求补偿或请社区将门口道路硬化至磅岸已砌筑完成的位置，阻止施工，现我镇已督促城北社区将道路硬化列为2015年巷道硬化项目。” 2015年4月6日，屏南县国土资源局作出信访事项处理意见书【屏国土资﹝2015﹞55号】，该意见书的调查情况载明，信访人黄道松反映的该地块在河道磅岸建设范围，由于用地现状已被破坏，界址不清，具体被占用面积无法确认，大约有50平方米左右。现土地现状为道路，地面未用水泥硬化。处理意见如下：1．该宗地的地表未硬化，由于违法情节轻微，我局经研究决定，不予立案处理；2．经查，该宗地现未征用于道路建设，地表未硬化，在未征用前，土地继续由信访人管理；3．建议古峰镇做好群众的思想工作，要进行道路建设依法进行征地。 黄道松向屏南县人民法院提起诉讼后，屏南县人民法院函询屏南县自然资源局（原屏南县国土资源局），要求对上述处理意见书中的土地面积“大约有50平方米左右”所包含的范围（是否为河道磅岸建设占用黄道松土地的面积）进行说明。屏南县自然资源局函复：“经查，信访人黄道松反映的地块在河道磅岸建设范围，因为当时用地现状已被破坏，界址不清，具体面积无法确认，信访人指认被占用的地方大约有50平方米左右。” 另，黄道松现已在案涉承包地上盖有建筑物，其承包地周边地块亦已建筑房屋。现周边房屋门前的道路部分路面已硬化，黄道松所盖建筑物前的路面未硬化。 一审法院认为，土地使用权的范畴包括土地承包经营权。土地所有权和使用权争议由当事人协商解决，协商不成的由人民政府处理。本案中，黄道松持有的土地承包经营权证上载明的“德垅尾”土地为旱地，其四至为：东至坑（河道），西至晓生地、南正长松地、北至开发区地。现案涉承包地上建有建筑物，其周边地块亦已建筑房屋，河道建有护岸。黄道松主张河道护岸建设侵占了其50平方米的承包地，而城北社区居委会、长汾社区居委会认为沿河岸有2米左右的土地属于集体，河道护岸建设并未占用黄道松的土地。因黄道松承包的“德垅尾”土地状况已发生改变，其承包的“德垅尾”土地现四至无法查明，黄道松提供的证据尚无法认定城北社区居委会与长汾社区居委会是否侵犯黄道松的土地承包经营权，黄道松应先行向有关行政职能部门申请解决土地使用权争议，然后再据实另行起诉主张权利。依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百一十九条第四项、第一百二十四条第三项、第一百五十四条第一款第三项规定，裁定：驳回原告黄道松的起诉。 本院审理查明，双方当事人对一审判决认定的事实均无异议，本院予以确认。二审中，长汾社区居委会提供屏南县古峰镇人民政府《关于要求下拨长汾溪上洋头支流河道清淤整治项目设计等费用的报告》（屏古政【2012】27号），主要内容为请求屏南县财政局拨付该项目的设计、监理、小部分征地补助等多项费用8万元。各方当事人对该证据真实性无异议，本院予以确认。 本院认为：本案河道清淤整治工程系属社会公共事务，根据无争议事实，其实施方案由水利主管部门审查批准，资金包括项目所涉及的“小部分征地补助费”来源于国家财政，相关文件由所在地乡镇政府发文，故该工程形式上虽然由居民委员会招标，实质仍应认定系政府组织实施。同时，本案涉及的并非一般施工中的侵权，而是农村集体土地在工程实施中是否被永久性占用、是否应予补偿或赔偿问题，农村集体土地如确因政府建设需要被永久性占用，不仅涉及农户的土地承包经营权，还涉及农村集体的土地所有权，其是否可征收或征用，政府如何补偿或赔偿等等，均非承包经营权侵权纠纷这一民事案件可解决。因此，综合以上两个因素，本案实质为政府履行社会公共事务管理职责涉及土地而引发的行政纠纷，不宜作为民事案件受理。一审裁定驳回起诉的理由虽有不妥，但结果正确，应予维持。黄道松要求指令一审审理的上诉请求不能成立，本院不予支持。但黄道松可依法通过行政纠纷救济途径另行寻求救济。 综上，黄道松的上诉请求不能成立，一审裁定结果正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一项、第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  余梓安 审判员  易丽容 审判员  陆学宇 二〇二〇年七月八日 法官助理陈玉玲 书记员郑婷婷 附注有关法条： 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百二十四条人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理： （一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼； （二）依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁； （三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决； （四）对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉； （五）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外； （六）依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件，在不得起诉的期限内起诉的，不予受理； （七）判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内又起诉的，不予受理。 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。