北京市第一中级人民法院民 事 判 决 书（2020）京01民终3400号上诉人（原审原告）：潘守利，男，1963年11月9日出生，汉族，农民，住北京市延庆区。委托诉讼代理人：刘鹏辉，北京市天伦怡达律师事务所律师。委托诉讼代理人：潘朦（潘守利之女），女，1990年6月20日出生，汉族，住北京市延庆区。被上诉人（原审被告）：北京市延庆区四海镇大吉祥村民委员会，住所北京市延庆区四海镇大吉祥村。法定代表人：程文利，村主任。委托诉讼代理人：宋轩，北京岳成（黑龙江）律师事务所律师。委托诉讼代理人：肖依玫，北京市岳成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：北京市延庆区四海镇人民政府，住所北京市延庆区四海镇四海村。负责人：郭清尧，镇长。委托诉讼代理人：周海华，北京市岳成律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄珊，女，1995年6月13日出生，汉族，北京市岳成律师事务所实习律师，住河南省邓州市。上诉人潘守利因与被上诉人北京市延庆区四海镇大吉祥村民委员会（以下简称大吉祥村委会）、北京市延庆区四海镇人民政府（以下简称四海镇政府）土地承包经营权纠纷一案，不服北京市延庆区人民法院（2019）京0119民初1574号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月14日立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，上诉人潘守利及其委托诉讼代理人潘朦、刘鹏辉，被上诉人大吉祥村委会的委托诉讼代理人宋轩、肖依玫，被上诉人四海镇政府的委托诉讼代理人周海华、黄珊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。潘守利上诉请求：1.撤销一审判决，改判支持潘守利一审诉讼请求；2.本案的诉讼费用由大吉祥村委会、四海镇政府承担。事实和理由：一、一审法院偏袒大吉祥村委会、四海镇政府做出不公平判决，一审开庭辩论终结前大吉祥村委会没有合法的用地申请，更没有得到相关部门的批准同意。大吉祥村委会、四海镇政府收回潘守利合法的承包经营权并没有法律依据，其擅自收回，属于侵害村民合法权益行为，应属于无效行为。二、一审法院适用法律错误，导致做出不公平的判决。大吉祥村委会、四海镇政府没有完全按照相关法律规定，强制收回潘守利的土地承包经营权。三、大吉祥村委会、四海镇政府强制收回土地不是为了公共设施和公益事业建设，是为了更大的违法占地行为。大吉祥村委会、四海镇政府的行为严重违反《中华人民共和国土地承包法》第五十七条的规定，故潘守利上诉二审法院，要求大吉祥村委会、四海镇政府将承包地恢复原状，赔偿经济损失。四、即便大吉祥村委会、四海镇政府要收回潘守利承包地,也应当按照法定的程序，依法应给予潘守利适当补偿，可到上诉前仍没有任何补偿给潘守利。五、农村土地承包经营权是一种用益物权，物权最重要的特征就是直接支配性和保护之绝对性。一切侵害农村土地承包经营权的行为也是侵害物权的行为。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。大吉祥村委会辩称：一审法院认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，应予维持。大吉祥村委会有权收回涉案土地的使用权，大吉祥村委会收回土地使用权是为了美丽乡村建设，安置村民，符合公共设施建设和公平需要，经过四海镇政府同意。大吉祥村委会收回土地使用权程序合法，涉案项目已经申请了手续，大吉祥村委会已经向四海镇政府进行审核，向北京市规划和自然资源委员会延庆分局（以下简称规自委延庆分局）提出申请，土地使用权的审批手续和流程合法。潘守利未提供证据证明大吉祥村委会存在违法行为。四海镇政府辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，驳回潘守利上诉请求。事实与理由：一、四海镇政府与潘守利关联的只有依法拆除其牛舍的行政行为，就拆除行为潘守利已经通过行政案件获得赔偿。二、潘守利与大吉祥村委会的土地承包合同与四海镇政府无关，潘守利没有权利要求四海镇政府恢复土地原状。三、同意大吉祥村委会答辩意见。潘守利向一审法院起诉请求：大吉祥村委会、四海镇政府返还潘守利承包经营的3.2亩土地，恢复土地到可耕种的状态。一审法院认定事实：1998年1月1日，潘守利与大吉祥经合社签订土地承包合同书，承包大吉祥村土地6.7亩，其中北大地土地为3.2亩，承包期自1998年1月1日至2047年12月31日。其后，潘守利在其北大地地块上建设牛舍，进行养殖。2015年11月11日，延庆县人民政府作出延政函〔2015〕147号《延庆县人民政府关于上报2016年度山区搬迁计划的函》，载明，2016年，延庆县计划实施山区搬迁任务，涉及4个乡镇8个行政村，包括四海镇大吉祥村184户374人。2015年11月17日，北京市农村工作委员会作出京政农函〔2015〕55号《北京市农村工作委员会关于确定2016年山区地质灾害易发区及生存条件恶劣地区农民搬迁任务的函》，载明，经认真审核各区上报的2016年山区农民搬迁计划，确定2016年山区地质灾害易发区及生存条件恶劣地区农民搬迁任务涉及延庆区4个乡镇8个行政村。2017年11月16日，北京市延庆区人民政府作出延政函〔2017〕124号《北京市延庆区人民政府关于的批复》，载明，一、原则同意《北京市延庆区四海镇大吉祥村村庄规划及规划实施方案》……二、原则同意规划用地布局……五、具体建设项目涉及规划、国土、水务、环保、园林、城市管理等部门时，需征求相关部门意见，依据程序办理相关审批手续后再行建设。2018年4月13日，大吉祥村委会及四海镇政府工作人员就关于潘守利土地占地问题与潘守利谈话，告知其因美丽乡村建设调整土地，涉及潘守利3.2亩地，让其考虑选择土地流转或是同等置换，如果不同意，大吉祥村委会及四海镇政府也用履行相关手续，潘守利可以走法律程序。会议纪要显示，“潘守利：听明白了，我同意走程序。”后双方未就占地补偿方案协商一致。一审庭审中，潘守利表示其未同意方案，同意走程序的意思是同意走法律程序，签字是证明其到场了。2018年4月25日，大吉祥村委会召开村民代表会议，应到村民代表13人，实到11人。会议议题之一为美丽乡村建设，按新的村庄规划征占土地。会议内容载明，大吉祥美丽乡村建设是按照区政府批准的新的村庄规划及规划实施方案进行的。在新的村庄规划中，村南14.9亩做为险户及部分村民安置用地和建大队部、旅游咨询站、老年食堂、村卫生室等公共服务设施。村南14.9亩地包括潘守民北大地3.1亩，潘佣南大地1.9亩、贾志文南大地2.4亩、潘守利北大地3.2亩、潘守学2.1亩。其中，潘守民等已与大地风景投资有限公司签订流转合同，租金800元/年一亩，自2018年起至2047年，租金按1000元/年支付，租金一次性支付。村民潘守学、潘守利的承包土地未流转，根据承包合同内容和相关法律，征占土地途径两种：一、协商解决给予潘守利、潘守学相应补偿进行土地流转，租金1000元/年一亩，一次性支付，二、协商不成情况下，由村集体解除潘守利、潘守学地块承包合同，并置换地块（同等面积）。11名村民代表在同意处签名。2018年5月1日，大吉祥村委会向潘守利出具大吉祥美丽乡村建设征占地告知书，载明，根据北京市农村工作委员会《关于确定2016年山区地质灾害易发区及生存条件恶劣地区农民搬迁任务的函》，将大吉祥村列入搬迁计划，定位美丽乡村试点村。新的村庄规划已批复，规划在村南南大地和北大地集体征占地14.9亩，用于安置村内部分泥石流险户、部分调地村民，以及村级公益事业设施建设。村集体拟征占用的土地，涉及你的承包地3.2亩，其他土地不变，补偿途径有两种：一是按照每亩1000元对所涉承包地进行流转……二是置换其他地块……如果你坚决持有异议，村集体将依据土地承包合同约定条款，与你解除土地承包合同，请尽快办理。2018年5月28日，四海镇政府作出四政文〔2018〕52号《四海镇人民政府关于申请大吉祥美丽乡村建设项目中安置地质灾害险户和部分村民紧急用地的请示》，载明，延庆区四海镇大吉祥美丽乡村建设根据新批复的村庄规划及实施方案，在村南调整建设用地14亩，用于安置地质灾害险户和部分村民……现申请大吉祥美丽乡村建设紧急用地手续，正常用地手续同步办理。区政府批示意见为“同意，请规土分局按程序办理”。2018年11月26日，四海镇政府作出四政文〔2018〕128号《四海镇人民政府关于申请大吉祥美丽乡村建设项目中安置地质灾害险户和部分村民紧急用地延期的请示》，载明，四海镇大吉祥美丽乡村建设根据新批复的村庄规划及实施方案，在村南调整建设用地14亩，用于安置地质灾害险户和部分村民……目前，该项目规划正在进行调整，表土剥离方案正在审批，全部农转用手续无法进入程序办理，按规定无法完成全部正常手续，现申请对大吉祥美丽乡村建设项目中安置地质灾害险户和部分村民紧急用地进行延期。区政府批示意见为“请规土分局公开提意见”。2019年8月7日，四海镇政府向延庆区政府提交关于申请大吉祥美丽乡村建设项目中安置地质灾害险户和部分村民紧急用地延期的请示，区政府批示意见为“同意，请农业农村局、规自分局研究落实”。2019年9月4日，自委延庆分局作出关于四海镇大吉祥村有关进展情况的说明，内容为，四海镇大吉祥村为我区2016年美丽乡村示范村之一。该村位于泥石流、崩塌地质灾害区，为提高山区村民生活水平，配套建设良好的基础设施和公共服务设施，保障村民住宅安全，组织编制了《北京市延庆区四海镇大吉祥村村庄规划及规划实施方案》，并于2017年11月获得区政府正式批复。该项目土地利用总体规划调整方案已取得北京市国土资源勘测规划中心的技术审查意见，已再次上报市规自委，即将完成土规调整工作。目前，正在办理农转用手续的前期工作，表土剥离方案已经分局审批，准备验收。2019年12月27日，该院到大吉祥村进行现场勘验。勘验确认，涉诉土地位于大吉祥村西南，大吉祥村委会规划建设土地面积为14.9亩，潘守利的3.2亩土地位于该地块最北端，上面建有五栋独立二层楼房。潘守利未就土地流转与大吉祥村委会达成一致，其余村民与大吉祥村委会签订协议，由大吉祥村委会按每年2000元/亩的价格支付占地费至2047年，占地费现已发放完毕。一审法院认为，国家实施家庭承包经营的目的是为了促进农业和农村经济发展，农村土地承包应当兼顾国家、集体和个人的利益。承包地的收回、调整受到严格限制，但并不表示村集体不能收回土地使用权或者对农户的土地进行调整。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款第一项规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。依照该规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案中，大吉祥村委会依据北京市相关政策规定，为乡村公共设施和公益事业建设，编制制定了村庄规划及规划实施方案并报经原批准用地的延庆区政府批准，潘守利承包经营的3.2亩土地在规划范围内，大吉祥村委会据此收回该土地于法有据。在内部程序上，大吉祥村在收回潘守利承包地之前召开村民代表会议并通过决议，程序上并无不当之处。潘守利称大吉祥村委会、四海镇政府改变土地性质，将其土地用于非农建设，但经规自委延庆分局确认土地利用手续正在办理之中，潘守利没有提交有效证据证明存在违法用地的情形，故不能认定大吉祥村委会用地违法。故潘守利要求大吉祥村委会、四海镇政府返还潘守利承包经营的3.2亩土地，恢复土地到可耕种的状态的诉讼请求，于法无据，该院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款第一项，《中华人民共和国农村土地承包法》第一条、第七条规定，判决如下：驳回潘守利的诉讼请求。二审诉讼期间，潘守利为支持其上诉意见，向本院提交一份证据：北京市规划和自然资源委员会举报事项答复意见书（以下简称答复意见书），证明涉案土地没有任何批准手续，手续不合法，北京市规划和自然资源委员会要求四海镇政府进行改正。经质证，四海镇政府对该证据真实性认可，对证明目的、关联性不认可，认为答复意见书中一、三、四、五项跟本案没有关系，第二项答复意见和一审法院查明的2019年9月4日自委延庆分局出具的意见一致。大吉祥村委会对该证据的真实性认可，但不认可关联性和证明目的，认为该证据第一到第六项均是北京市规划和自然资源委员会针对投诉人潘迎新所投诉问题的答复，与本案无关。本院经审查认为，大吉祥村委会、四海镇政府对该证据真实性认可，本院对该证据的真实性依法予以确认。本院经审理查明的事实与一审法院认定事实一致。上述事实有双方当事人二审期间陈述意见在案佐证。本院认为，本案二审争议焦点为：一、大吉祥村委会收回涉案土地是否符合法律规定，程序是否合法；二、大吉祥村委会对涉案土地是否存在违法用地以及应给予潘守利补偿。针对第一个焦点问题，本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款第一项规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。本案中，依据查明的事实可知，大吉祥村被列为属于山区地质灾害易发生地区及生存条件恶劣地区农民搬迁的区域，定位美丽乡村试点村。大吉祥村委会为此编制了村庄规划及规划实施方案并报经原批准用地的延庆区政府批准，大吉祥村委会亦为此召开了村民代表大会，现潘守利涉案土地在规划范围内，故大吉祥村委会据此收回该土地于法有据。潘守利提出的大吉祥村委会收回涉案土地没有法律依据的上诉意见，本院不予采信。针对第二个焦点问题，本院认为，2017年11月16日，延庆区政府已批准（延政函〔2017〕124号）将涉案土地规划用途调整为村庄建设用地，且经规自委延庆分局确认土地利用手续正在办理之中。此外，大吉祥村委会收回涉案土地前已向潘守利提供了相应的补偿方案，但潘守利未同意该方案，双方亦未达成一致意见。故在潘守利没有提交有效证据证明涉案土地存在违法用地的情形下，其提出的该点上诉意见因无事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费70元，由潘守利负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  常 洁审 判 员  阴 虹审 判 员  秦顾萍二〇二〇年七月八日法官助理  陈 焱书 记 员  朱 平