北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终421号上诉人（一审原告）刘强，男，1986年11月24日出生，住北京市朝阳区。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区卫生健康委员会，住所地北京市朝阳区。法定代表人李靓，主任。委托代理人徐果，男，北京市朝阳区卫生健康监督所副所长。委托代理人王磊，北京市尚元律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市卫生健康委员会，住所地北京市西城区。法定代表人雷海潮，主任。委托代理人郭林，男，北京市卫生健康委员会干部。委托代理人龙琍，北京市天如律师事务所律师。上诉人刘强因诉北京市朝阳区卫生健康委员会（以下简称朝阳卫健委）履行法定职责及北京市卫生健康委员会（以下简称市卫健委）行政复议决定一案，不服北京市朝阳区人民法院（2018）京0105行初523号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月6日公开开庭进行了审理，上诉人刘强，被上诉人朝阳卫健委的委托代理人徐果、王磊，被上诉人市卫健委的委托代理人郭林、龙琍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年4月10日，原北京市朝阳区卫生和计划生育委员会（以下简称原朝阳区卫计委）对刘强作出《关于2016年10月8日举报投诉内容的重新答复》（以下简称被诉《重新答复》），主要内容为：一、涉嫌违法违规问题。（一）人员资质问题：1、诊断性报告：依据现有证据不能认定刘强提供的检验报告单为诊断性报告。2、轮转人员、实习生开具医嘱的行为：该院HIS系统设置权限审核、轮转人员、实习生需经上级医师同意方可进入系统下达医嘱。针对轮转人员、实习生在医嘱单签字的行为前期已下达监督意见书；医师代签字行为已下达《监督意见书》，要求整改。3、新提出的人员资质核实情况：医师：龚某、邓某、李某1；护士：李某2；医技人员：张某1；均持有有效资质。路晓为规范化培训人员。（二）抗菌药物方面：针对该院抗菌药物临床应用管理混乱行为，依据《抗菌药物临床应用管理办法》第四十九条第（三）项的规定，下达《责令改正通知书》，要求整改。（三）病历管理：投诉人反映的医院在病历书写方面存在诸多不规范问题，如：代签字，实习学生无上级医师签字，已下达《监督意见书》，要求整改。（四）用药问题：药品使用情况以医嘱单记录为准，如认为收取费用有误，刘强可与医院协商解决，或向物价部门反映，用药适应症非行政执法范畴，建议申请相关鉴定。（五）违反查房、交接班等制度：医院可出具查房、交接班等管理制度，并可出示相关制度执行情况。（六）临床基因扩增：2016年11月10日现场检查，未见开展临床基因扩增相关项目。（七）伪造、篡改病历：依据现有证据，无法认定医院伪造、篡改病历以及其他医学文书或记录。建议申请相关鉴定。（八）其他：其他集中空调、床垫与被褥、患者传染疾病等问题，前期已进行回复，如无新线索，以前期回复为准。二、关于《医院工作制度与人员岗位职责》相关问题。《医院工作制度与人员岗位职责》为医院管理指导性文件，旨在推动公立医院改革，提高医院管理水平。刘强不服上述答复向原北京市卫生和计划生育委员会（以下称原市卫计委）申请行政复议。原市卫计委于2018年6月20日作出京卫计复字［2018］21号《行政复议决定书》（以下简称被诉《复议决定书》），依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，决定确认原朝阳区卫计委已依法履行职责并维持了该委于2018年4月10日作出的被诉《重新答复》。刘强不服诉至一审法院，请求确认2016年10月7日投诉后，原朝阳区卫计委在案件中不正确、及时、公正履行调查、立案、处罚等法定职责违法，并限期履职；撤销原市卫计委作出的被诉《复议决定书》。一审法院经审理查明，刘强之父刘某于2015年6月5日入××××医院治疗，2015年7月2日在该院去世。2016年10月7日，刘强以电子邮件方式向原朝阳区卫计委发出《投诉举报书》，提出了52项投诉请求。原朝阳区卫计委接收刘强的投诉材料后，于2016年10月28日对刘强制作了《询问笔录》，针对刘强的52项诉求内容进行逐一梳理后，对于不予受理的诉求向刘强进行一次性告知。原朝阳区卫计委调查过程中，调取了相关医护人员的资质证明及××××医院出具的《刘某第四次住院部分药品使用情况说明》（以下简称《情况说明》）。2017年1月6日，原朝阳区卫计委向××××医院作出京朝卫医责改字[2017]01064878《责令改正通知书》,要求××××医院严格按照《抗菌药物临床应用管理办法》及其建立的相关制度落实抗菌药物临床应用管理工作。同日，原朝阳区卫计委向刘强出具《初步回复》。刘强不服向原市卫计委提出行政复议申请。2018年2月11日，原市卫计委作出京卫计复字［2017］30号《行政复议决定书》（以下简称30号《复议决定书》），撤销原朝阳区卫计委作出的《初步回复》，责令依法对刘强重新作出答复。2018年4月10日，原朝阳区卫计委作出被诉《重新答复》。刘强不服被诉《重新答复》向原市卫计委申请行政复议。2018年4月23日，原市卫计委收到刘强递交的《行政复议申请书》及相关申请材料。原市卫计委于2018年4月25日作出《行政复议受理通知书》并向原朝阳区卫计委送达行政复议申请书副本及《行政复议答复通知书》，要求该委在法定期限内提出书面答复并提交作出被申请行政行为的证据、依据和其他相关材料。原朝阳区卫计委于2018年5月4日提交《行政复议答复书》及证据、依据。2018年6月11日，原市卫计委向刘强作出《行政复议告知书》，向刘强提供了原朝阳区卫计委提交的《行政复议答复书》及证据、依据。2018年6月20日，原市卫计委作出被诉《复议决定书》，决定维持了原朝阳区卫计委作出的被诉《重新答复》。一审法院另查，2016年5月25日，原朝阳区卫计委向刘强作出一份《书面回复》，针对医务人员、医院感染、病历及医疗文书等方面的调查情况向刘强进行回复，并告知了处理依据和结果。2016年6月25日，原朝阳区卫计委接到刘强针对××××医院的5份投诉材料，分别针对抗菌药物、处方、临床实验室、告知义务、诊断性报告人员资质、病历等方面的问题提出举报。2016年9月22日，原朝阳区卫计委向刘强作出《书面回复》，针对刘强投诉事项从42个方面逐一进行回复，并告知了处理依据和处理结果。针对××××医院存在病历方面的违法违规行为，原朝阳区卫计委于2016年4月12日、2016年8月26日向××××医院下发《监督意见书》，于2016年4月12日向患者经治医生张某2下发《监督意见书》。一审法院再查，2018年11月，北京市组建市卫健委承接了原市卫计委的行政职能。2019年3月，朝阳区组建朝阳卫健委，承接了原朝阳区卫计委的行政职能。一审法院经审理认为，本案被诉行政行为分别由原市卫计委和原朝阳区卫计委作出。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。故此，作为分别承接了原市卫计委和原朝阳区卫计委行政职能的市卫健委和朝阳卫健委是本案适格被告。本案系刘强作为患者刘某家属就××××医院的诊疗行为向卫生行政主管部门提出投诉引发的行政争议。根据《医疗机构管理条例》第五条的规定，区卫计委作为卫生监督行政机关对本行政区域内的医疗机构违法行为具有接受举报投诉、调查并作出处理的职责。本案中，原朝阳区卫计委作为××××医院所在地对医疗机构实施监督管理的卫生行政主管部门，具有接受患者投诉、调查并在法定职权范围内作出相应处理的职责。根据《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。原市卫计委作为原朝阳区卫计委的上一级主管部门，具有受理刘强提出的行政复议申请并作出行政复议决定的法定职责。本案审查的核心在于原朝阳区卫计委受理刘强的投诉后是否依法全面履行了调查处理职责，针对刘强所作的回复结论是否正确，依据是否充分。本案中，刘强于2016年10月7日提交的《投诉举报书》中提出52项投诉请求，因投诉请求事项繁多且存在相似或重复之处，具体请求涉及不属于投诉受理范围、存在已答复过的重复投诉及投诉事项不清等情形，故原朝阳区卫计委在对刘强的投诉请求进行调查和梳理基础上加以归类并区分作出回复，对于不属于原朝阳区卫计委受理范围的投诉事项向刘强进行告知并以书面《询问笔录》的方式听取刘强的意见，对于属于受理范围的投诉事项从八个方面进行归类并分别作出回复，原朝阳区卫计委的上述区分处理和归类答复的履责行为并无不当，一审法院不持异议。原朝阳区卫计委通过调取了××××医院相关人员资质以及××××医院出具的《情况说明》，对相关的投诉事项进行必要调查核实，针对抗菌药物临床应用管理混乱行为和病历书写不规范的问题通过下发《责令改正通知书》和《监督意见书》的形式履行必要监督职责，针对人员资质、用药、查房和交接班制度、临床基因扩增、病历等方面进行必要调查核实，并将调查情况和结果向刘强进行告知，针对已答复过的投诉事项也告知回复结论，故原朝阳区卫计委已针对刘强的投诉履行了相应调查处理和答复职责，所作被诉《重新答复》并无不当。同时，刘强在进行本次投诉举报前曾向原朝阳区卫计委提交过多份投诉举报材料，原朝阳区卫计委已在履行调查职责的基础上向刘强作出过两次《书面回复》，上述《书面回复》中涉及投诉事项与本次《投诉举报书》中提出的投诉事项存在多方面相同或相似之处，原朝阳区卫计委根据之前的调查履责情况并结合本次调查核实内容综合审查后作出了被诉《重新答复》，对于之前已进行的调查未再重复进行，对于已向刘强作出过详细回复的事项未再重复答复，故原朝阳区卫计委并不存在未及时全面履行法定职责的情形。原市卫计委在接受刘强提交的行政复议申请后，履行了受理、通知被复议机关答复、告知等程序，依据复议双方当事人提交的证据并结合双方陈述作出被诉复议决定，结论正确、程序合法，一审法院亦予以认可。综上，刘强提出要求确认原朝阳区卫计委针对2016年10月7日投诉的履责违法并限期履职及撤销原市卫计委作出的被诉《复议决定书》的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回刘强的全部诉讼请求。刘强不服一审判决，向本院提起上诉，其事实与理由主要为：一审法院未查明事实，程序违法，仅摘抄被上诉人答辩状，未处理行政起诉状的争议，未核对证据及事实，故一审从根本上存在错误。关于投诉1，写明医院存在错误用药的情况。被诉《重新答复》未履行法定职责，存在明确投诉点后的答非所投情况，投诉不存在收费有误、药物适应症等问题。关于投诉5违反会诊制度，朝阳卫健委未给予任何处理及答复。关于投诉12签字不真实属于伪造病历、非亲自诊查签字、医嘱合法性问题，朝阳卫健委已经查明医院开具医嘱后未及时签字，事后由他人代签或补签，医院存在医嘱开具人、HIS系统账号、签名人不相符的情况。关于投诉15，医院、医师、药师此情况违反《抗菌药物临床应用管理办法》《处方管理办法》《医疗机构药事管理规定》等。关于投诉24未全面答复。关于投诉26答复方向错误。关于投诉37、38、39未给予合理答复。关于投诉8、9、10、11、22属于病历书写及保管方面问题，朝阳卫健委未履行相应法律职责。关于投诉27、28、29、30、31、32、34、43、47、48、49属于病历真实性问题，伪造篡改销毁病历方面。投诉内容足以认定伪造篡改销毁病历的行为，朝阳卫健委从未正确履职。一审开庭后上海司法鉴定科学研究院制作了医院电子病历司法鉴定意见书，可以明确存在伪造篡改销毁病历行为。关于投诉14、16、17、18、19、20、21、23、35、36、41、42、46未给予任何答复。投诉52写明应依据本案实际情况移送公安追诉刑事案件，朝阳卫健委未履行行刑衔接职责。一审法院未查明事实，证据不足，适用法律法规错误，违反法定程序，明显不当。朝阳卫健委对单独罗列投诉事项未依法处理及答复，未完全履行病历书写及保管方面的法定职责，病历真实性问题处理错误及未处理，诸多事项从未答复，因答复主体变化造成应受理答复事项未处理，未履行行刑衔接职责等问题。《询问笔录》中告知刘强投诉受理情况，其中投诉2、8.2、20.2、33、36、40、44、45不予受理，其他均受理。刘强11月6日补充内容证明8.2应受理。被诉《重新答复》对比《初步答复》，仅把过程性的“诊断性报告研判”及“调查电子病历”删除后做最终答复，对2017年1月9日沟通确认的事实置之不理，对《初步答复》时已经确认医院的违法事实未予任何处理。朝阳卫健委未纠正复议决定认证的错误，被诉《重新答复》属于以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或基本相同的具体行政行为，属于不履行行政复议决定行为。朝阳卫健委未提交本案投诉的所有投诉附件，以及调查涉案的病历内容。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判支持刘强一审诉讼请求；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。朝阳卫健委、市卫健委均同意一审判决，请求予以维持。刘强在指定期限内向一审法院提交以下证据：1.被诉《重新答复》，证明原朝阳区卫计委重新答复内容；2.被诉《复议决定书》，证明原市卫计委复议决定书内容；3.《行政复议申请书》，证明刘强提出复议申请时的事实及理由与本诉讼一致；4.《初步回复》，证明被诉《重新答复》与《初步回复》仅将过程性文字删减成终结性答复，涉及电子病历等问题需进一步调查；5.30号《复议决定书》，证明《初步回复》因过程性未终结、未全面答复等原因被撤销，被诉《重新答复》未执行复议决定要求；6.《医嘱处理流程》《中心药房针剂调剂操作规程》《中心药房片剂调剂操作规程》《药品保障科病区退药管理规定》，证明按医院规范操作，不存在错误用药及“片剂无法退”的情况；7.《检测报告》，证明医院提供的2015年空调检测报告是患者去世后两个月才做的，不能当定案依据；8.涉案证据的光盘一张，包含投诉内容、答复内容等，用于佐证案件涉及的事实；9.《政府信息公开答复告知书》，证明原朝阳区卫计委未履行调查电子病历的义务；10.通话记录的光盘和文字版整理，证明投诉内容需要调查电子病历，其他违法行为需要等待调查终结后一并作出处理；11.原市卫计委的《答复意见书》，证明原朝阳区卫计委明确就该投诉事项答复已经立案，正在调查进行中，刘强投诉事项中包括此部分的事项，但原朝阳区卫计委依旧未处理。朝阳卫健委在法定期限内向一审法院提交了如下证据和依据：一、证据：1.2016年10月7日刘强举报投诉邮件，证明原朝阳区卫计委回复内容全面；2.2016年10月28日对刘强制作的《询问笔录》，证明原朝阳区卫计委针对举报事项进行解释并最终确定回复内容；3.30号《复议决定书》，证明原朝阳区卫计委回复程序合法；4.被诉《重新答复》，证明原朝阳区卫计委依法履职进行全面重新答复；5.2016年6月25日投诉材料，包括《投诉××医院抗菌药物方面相关问题》《投诉××医院处方方面问题》《投诉××医院临床试验室相关问题》《投诉××医院告知义务方面的个别问题》《投诉××医院诊断性报告人员资质问题》，证明刘强就同一事项多次投诉；6.2016年9月22日的《书面回复》，证明此次投诉内容与2016年6月25日投诉内容有重复并依法进行回复；7.龚某、邓某、李某1、李某2、张某1有效资质，证明原朝阳区卫计委依法履职对医院人员情况进行调查；8.2016年8月26日向医疗机构下达的《监督意见书》，证明原朝阳区卫计委对医院病历不规范行为依法履职；9.2017年1月6日对医疗机构下达的《责令改正通知书》，证明原朝阳区卫计委对医院抗菌药物管理不规范行为依法履职；10.2016年4月12日向医疗机构下达的《监督意见书》，证明原朝阳区卫计委对医院病历不规范行为依法履职；11.××××医院出具的《情况说明》，证明原朝阳区卫计委对医院住院用药情况与收费不符进行调查；12.2016年4月12日对患者经治医生张某2下达的《监督意见书》，证明原朝阳区卫计委对医院医师书写病历不规范行为依法履行监督职责；13.2016年5月25日作出的《书面回复》，证明原朝阳区卫计委对此次申请人投诉中涉及医院感染、床垫、空调等问题已经依法进行过回复。二、规范性依据：《中华人民共和国行政处罚法》；《中华人民共和国执业医师法》；《医疗机构管理条例》；《卫生行政处罚程序》；《抗菌药物临床应用管理办法》；《医疗机构病历管理规定（2013年版）》；《病历书写基本规范》；《卫生部关于医技人员出具相关检查诊断报告问题的批复》；《医疗机构从业人员行为规范》；《卫生行政执法文书规范》；《医疗机构药事管理规定》；《北京市卫生监督机构处理举报投诉工作程序（试行）》。市卫健委认可朝阳卫健委在法定期限内向一审法院提交的作出被诉《重新答复》依据的证据且不再重复提交。在法定期限内，市卫健委提交了如下证明履行行政复议程序的证据：1.《行政复议申请书》、申请材料及邮寄凭证，证明刘强提出行政复议的时间及具体事项，原市卫计委于2018年4月23日收到申请；2.《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》、邮寄凭证、《送达回证》；3.《行政复议答复书》；4.《行政复议告知书》、邮寄凭证、《送达回证》，证据2-4证明原市卫计委于2018年4月25日受理刘强行政复议并通知原朝阳区卫计委答复，原朝阳区卫计委于2018年5月4日依法提交《行政复议答复书》，作出《重新答复》的证据和法律依据；5.被诉《复议决定书》、邮寄凭证、《送达回证》，证明原市卫计委依法作出复议决定并向双方当事人邮寄送达。原市卫计委作出行政复议决定的法律依据：《行政复议法》。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：1.刘强提交的证据1-5、8、10能够证明刘强向原朝阳区卫计委投诉及向原市卫计委申请行政复议的相关情况，一审法院予以采纳；刘强提交的其他证据具备真实性，但不具有证明原朝阳区卫计委未履行法定职责及原市卫计委行政复议决定违法的证明力，一审法院不予采信；2.朝阳卫健委提交的证据1-4、7、9、11系其在作出被诉《重新答复》前依据法定程序制作、收集，符合证据的形式要件，与本案具有关联性，能够证明原朝阳区卫计委收到刘强投诉后开展工作作出答复的情况，一审法院予以采纳；朝阳卫健委提交的其他证据能够证明原朝阳区卫计委针对刘强其他相关投诉进行调查及作出处理和回复的情况，一审法院予以采纳；3.市卫健委提交的证据具有与本案的关联性、调取手段的合法性和形式的真实性，能够证明原市卫计委履行行政复议职责的基本情况，一审法院予以采纳。一审法院已将上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，予以确认。二审中，刘强提交如下证据材料作为二审新证据：1.司法鉴定科学研究院所作鉴定意见及附件，证明医院病历存在伪造标题时间，超时限创建，超完成时限修改，完成后篡改，销毁历次打印件等众多严重违规行为，应认定为伪造篡改销毁，朝阳卫健委有未履职情况；2.录屏文件，证明刘强之前的投诉来源真实。经审查，本院认为，刘强提交的证据1不能实现其证明目的，本院不予采纳；刘强提交的证据2不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予接纳。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，依据《医疗机构管理条例》第五条第二款的规定，原朝阳区卫计委作为××××医院所在地对医疗机构实施监督管理的卫生行政主管部门，具有接收患者投诉、调查并在法定职权范围内作出相应处理的职责。依据《行政复议法》第十二条第一款的规定，原市卫计委作为原朝阳区卫计委的上一级主管部门，具有受理刘强提出的复议申请并作出行政复议决定的法定职责。朝阳卫健委和市卫健委分别承接了原朝阳区卫计委和原市卫计委的行政职能，具有本案诉讼主体资格。本案中，刘强于2016年10月7日向原朝阳区卫计委提交了《投诉举报书》，提出52项投诉请求。综合分析该52项投诉请求，具有事项繁多且存在相似或重复之处、不属于投诉受理范围、已答复过的重复投诉等情形。原朝阳区卫计委收到投诉材料以后，针对不属于原朝阳区卫计委受理范围的投诉事项，向刘强进行了告知并记载于《询问笔录》中，对属于受理范围的投诉事项进行调查和梳理，并分类进行回复，本院对此不持异议。针对刘强提出的涉及人员资质问题的投诉，原朝阳区卫计委通过调取××××医院相关人员资质证明，结合调查核实情况，做出相应回复，并将针对轮转人员、实习生在医嘱单签字的行为已下达《监督意见书》，针对医师代签字行为已下达《监督意见书》并要求整改的情况告知刘强，并无不当。针对××××医院抗菌药物临床应用管理混乱行为和病历书写不规范的问题，原朝阳区卫计委通过下达《责令改正通知书》《监督意见书》的方式履行必要监督职责，并在被诉《重新答复》中告知刘强，亦无不妥。针对刘强提出的涉及用药问题、违反查房、交接班等问题、临床基因扩增、伪造、篡改病历及其他等问题的投诉，原朝阳区卫计委进行必要调查核实后，将调查情况及结果向刘强进行告知，并无不当。刘强此前曾向原朝阳区卫计委提交多份与本次投诉涉及事项存在相同或相似之处的投诉材料，原朝阳区卫计委根据之前的调查履责和回复情况并结合本次调查核实的情况，对于之前已进行的调查未再重复进行，对于已向刘强作出过回复的事项未再重复答复，一审法院据此认为原朝阳区卫计委并不存在未及时全面履行法定职责的情形，本院不持异议。原市卫计委收到刘强提交的行政复议申请后，依照法定程序履行行政复议职责，作出被诉《复议决定书》，亦无不当。综上，一审法院判决驳回刘强的全部诉讼请求并无不当，本院予以维持。刘强的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人刘强负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  胡林强审 判 员  王 菲二〇二〇年七月二十一日法官助理  任丹阳法官助理  武文慧书 记 员  赵俊飞