湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终558号上诉人（原审被告）：怀化市人民政府。住所地：怀化市鹤城区府前路2号。法定代表人：雷绍业，市长。委托代理人：张臻，系怀化市司法局行政复议与应诉科工作人员。委托代理人：田昌福，麻阳县政府办工作人员。被上诉人（原审原告）：湘西自治州汽车运输总公司泸溪县汽车站。住所地：湖南省泸溪县白沙镇建设路。法定代表人：何春光，经理。委托代理人：王有辉，系湘西自治州汽车运输总公司泸溪县汽车站法律顾问。委托代理人：文彪，系湘西自治州汽车运输总公司泸溪县汽车站工作人员。上诉人怀化市人民政府（以下简称怀化市政府）因与被上诉人湘西自治州汽车运输总公司泸溪县汽车站（以下简称泸溪汽车站）行政复议决定一案，不服湖南省怀化市中级人民法院（2019）湘12行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审审理查明，原告湘西自治州汽车运输总公司泸溪县汽车站成立于1979年5月19日，注册资金134万元，系全民所有制企业。原告所有的湘Ｕ×××××号车辆原经营线路是：泸溪县兴隆场乡-合水镇-麻阳县栗坪乡-高村镇-怀化。2011年2月22日，湖南省公路运输管理局给湘西自治州汽车运输总公司颁发《道路客运班线经营行政许可决定书》，起讫地及起讫站点为泸溪县兴隆场农村客运站-怀化汽车西站，中途经过泸溪县怀化，无停靠站点，经营期限自2010年12月14日起至2015年12月31日止。2013年4月25日，湖南省道路运输管理局给湘西自治州汽车运输总公司颁发《道路客运班线经营许可证明》，车牌号为湘Ｕ×××××，有效期至2014年6月30日。湘Ｕ×××××号车在运营过程中与麻阳县东升公司九曲湾车队29台车主发生纠纷，2014年1月22日，麻阳县运管所向麻阳县人民政府递交《报告》，《报告》详细阐述了双方产生纠纷的基本情况、九曲湾车队29台车主不同意湘Ｕ×××××客车变更线路的理由以及麻阳县运管所最后的处理意见：1、东升公司九曲湾车队立即恢复正常的班线营运，否则，管理部门将按照相关法律法规给予从严处理；2、按相关规定，泸溪县湘Ｕ×××××客车按原线路经营，不得在本县辖区内变更线路。同日，时任麻阳交通局局长签字“建议按县运管所意见处理并请郑县审定。”而后，麻阳县主管交通的县领导签字：“同意。”2014年1月25日，麻阳县运管所对原告湘Ｕ×××××客车的《道路运输证》及线路牌予以登记保存，并交付原告持有该证据登记保存清单一份，加盖运管所的公章。该《道路运输证》及线路牌具体登记保存多长时间被告并未向法院举证证明。2015年3月3日，因被多辆九曲湾至麻阳路段的中巴车堵塞，原告湘Ｕ×××××客车司机刘伟华在麻阳吕家坪派出所报警，并登记备案。2016年9月1日，原告就上述《报告》向被告怀化市政府提起行政复议申请，请求：1、确认《报告》的批复决定违法；2、责令麻阳县人民政府停止侵害；3、撤销《报告》的批复决定；4、被申请人麻阳县人民政府承担其行政行为违法造成的相关损失。被告于2016年9月6日-7日收取了原告提交的如下材料：1、行政复议申请书；2、营业执照；3、线路图；4、道路客运班线经营许可证明；5、民意调查表；6、法定代表人身份证明书；7、法定代表人身份证复印件；8、委托书（王有辉、文彪）；9、代理人王有辉、文彪身份证复印件；10、《报告》批复；11、证据登记保存清单；12、麻阳县运管所麻运管函（2015）6号《关于保障湘Ｕ×××××号客运车辆依法正常营运的函》；13、《关于泸溪兴隆场至怀化班线客车相关矛盾纠纷的调解会》；14、证明；15、扣车照片8张；16、报案登记表；17、机动车行驶证复印件；18、怀化市公路运输管理处《关于湘西自治州泸溪兴隆场至怀化市际客运班线的告知函》；19、道路客运班线经营行政许可决定书；20、公证书。2016年9月9日，被告以该《报告》系行政机关内部工作意见，并没有以正式、合法的形式对外公布或者送达给特定的行政管理相对人，对外不发生任何法律效力，不会对公民、法人或者其他组织产生权利义务影响，不属于具体行政行为，不属于行政复议的范围为由，作出怀府行复字（2016）126号《不予受理行政复议申请决定》。原告不服，于同年9月21日向该院提起行政诉讼。该院于同年11月16日作出（2016）湘12行初162号行政判决，撤销怀化市人民政府作出的怀府行复字（2016）126号《不予受理行政复议申请决定》，责令怀化市政府在六十日内重新作出行政复议决定。2017年2月26日，怀化市政府作出怀府行复字［2017］1号《行政复议决定书》，决定撤销被申请人麻阳县人民政府批准的《报告》，但对原告要求被申请人麻阳县人民政府停止侵害，赔偿损失的请求，认为申请人要求被申请人赔偿损失，但未能依据《行政复议法》第二十一条第（二）项规定提供相关的证据证实，故不予支持。该《行政复议决定书》分别于2017年3月20日、2017年4月18日送达给原告的委托代理人文彪、王有辉。原告对于撤销被申请人麻阳县人民政府批准的《报告》无异议，但对被告不支持其赔偿请求不服，于2017年4月3日由其委托代理人王有辉向该院邮寄起诉状，提起诉讼。该院立案庭于2017年5月31日收到原告起诉状，并于2017年6月9日立案受理该案。因其诉讼涉及行政赔偿，该院对该行政诉讼和行政赔偿诉讼分别立案登记，当日受理行政诉讼的被告为怀化市政府，案号为（2017）湘12行初39号。该院在审理（2017）湘12行初39号案件过程中，湘西自治州汽车运输总公司泸溪县汽车站于2017年10月18日以经法院释明为由自愿向该院申请撤回起诉，该院于同月19日作出（2017）湘12行初39号行政裁定，准许湘西自治州汽车运输总公司泸溪县汽车站撤回起诉。2019年3月29日,该院作出（2018）湘12行监2号行政裁定，由该院再审本案。2019年4月19日，该院作出（2019）湘12行再2号行政裁定，撤销该院（2017）湘12行初39号行政裁定，本案由该院重新审理。原审法院认为，复议机关对被申请复议的行政行为的处理和对一并提出的行政赔偿请求的处理虽可载明于同一行政复议决定中，但彼此可分，因为这两种处理引起的诉讼相互独立。按照不告不理原则，当事人仅起诉其中之一时，人民法院不宜主动审理另外一个并作出裁判。本案中，因原告对于被告撤销被申请人麻阳县人民政府批准的《报告》无异议，故本案只对被告对于原告赔偿损失的请求不予支持是否合法进行审理。本案中，被告对原告要求被申请人麻阳县人民政府停止侵害，赔偿损失的复议请求，以原告未能依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第（二）项规定提供相关的证据证实，决定不予支持。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第（二）项规定“申请人申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，提供受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料。”《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”第十五条规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”故复议申请人在申请行政复议一并提出行政赔偿时，应对自己主张的赔偿请求承担举证责任。本案中，原告在2016年9月1日向被告申请行政复议一并提出行政赔偿后，于同月6-7日提交了相关证明材料，从被告提交的证据2、3可以证实。同时，引发本案诉讼是因本院（2016）湘12行初162号行政判决撤销怀化市人民政府作出的怀府行复字（2016）126号《不予受理行政复议申请决定》，责令怀化市人民政府在六十日内重新作出行政复议决定。因不予受理行政复议申请决定已被本院生效判决撤销，故该不予受理决定自然无效，被告应按照《中华人民共和国行政复议法》的规定予以受理，对申请人的复议请求及提交的相关证据材料进行实质审查。经审查如果认为申请人的赔偿请求不具体、明确，证据材料不齐全，应当依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”的规定要求申请人在规定时限内予以补正。但现有证据无法证明被告在重新受理行政复议申请后履行了告知义务，告知申请人对赔偿请求予以明确，告知申请人对赔偿请求的相关证据材料进行补正，被告应承担未依法告知的不利法律后果，故被告主张因原告在复议程序中没有提出具体的损失项目、金额，也没有按照规定提供相关的证据，对其赔偿请求不予支持合法正确的理由不予支持。关于原告起诉是否超过法定起诉期限的问题。被诉行政复议决定书分别于2017年3月20日、2017年4月18日送达给原告的委托代理人文彪、王有辉，原告委托代理人王有辉于2017年4月3日向本院邮寄起诉状，提起诉讼。原告通过邮寄方式提交起诉状的，以原告交邮时间为准，故原告提起本案诉讼并未超过法定起诉期限，被告主张原告起诉超过法定起诉期限的理由亦不能成立。综上，被告以原告未提供相关的证据决定不予支持原告的赔偿请求属主要证据不足，适用法律、法规错误，对其不予支持原告赔偿请求的决定依法应予撤销，并责令其就原告的赔偿请求重新作出复议决定。据此，判决：责令被告怀化市人民政府于本判决生效之日起60日内对原告的行政赔偿请求重新作出行政复议决定。案件受理费50元，由被告怀化市人民政府负担。怀化市政府上诉称：1.一审判决认定原告的起诉未超过起诉期限，属于证据不足，认定事实错误。2.一审判决认为赔偿请求的证据材料不全的，上诉人应当依照《行政复议法实施条例》第二十九条的规定要求复议申请人补正，否则承担未依法告知的不利法律后果，属于适用法律错误。3.在原行政行为已被行政机关（行政复议机关）确认违法的情况下，原告应直接向人民法院提起国家赔偿诉讼。4.在原告已经以麻阳县政府为被告提起行政赔偿诉讼的情况下，再对行政复议决定中“不予支持”其赔偿请求提起行政诉讼，实际已缺乏诉的利益和必要，不符合法律规定及立法精神，法院应当驳回原告对复议决定的起诉。5.一审法院（2016）湘12行初162号行政判决书认定事实和适用依据错误，上级法院应依职权再审该案。综上，上诉人作出的行政复议决定合法正确，一审判决认定事实错误，适用依据错误，依法应予撤销。泸溪县汽车站答辩称：1.关于上诉人提出超过起诉期限的问题，一审期间答辩人已将相关证据提交法院，请求法院综合证据公正认定。2.本案的诉讼请求是对复议机关的复议行为违法提起的，复议机关没有就赔偿部分进行审理，没有履行职责。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，本案的焦点问题是：怀化市政府对于泸溪县汽车站要求赔偿损失的请求不予支持是否符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十九条规定“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第（二）项规定“申请人申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，提供受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料。”第二十九条规定“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”本案中，泸溪县汽车站在2016年9月1日向怀化市政府申请行政复议一并提出行政赔偿。怀化市人民政府作出怀府行复字（2016）126号《不予受理行政复议申请决定》。泸溪县汽车站不服该决定，诉至怀化市中级人民法院，该院作出（2016）湘12行初162号行政判决，责令怀化市人民政府在六十日内重新作出行政复议决定。因不予受理行政复议申请决定已被怀化市中级人民法院生效判决撤销，故该不予受理决定自然无效，怀化市政府应按照《中华人民共和国行政复议法》的规定予以受理，对申请人的复议请求及提交的相关证据材料进行实质审查。经审查如果认为申请人的赔偿请求不具体、明确，证据材料不齐全，应当要求申请人在规定时限内予以补正。但现有证据无法证明怀化市政府在重新受理行政复议申请后履行了告知义务，告知申请人对赔偿请求予以明确，告知申请人对赔偿请求的相关证据材料进行补正，故怀化市政府应承担未依法告知的不利法律后果，原审判决责令怀化市政府对泸溪县汽车站的赔偿请求重新作出复议决定并无不当。上诉人提出“泸溪县汽车站提起本案诉讼已超过法定起诉期限”的理由，经查，本案被诉行政复议决定书分别于2017年3月20日、2017年4月18日送达给泸溪县汽车站的委托代理人文彪、王有辉，王有辉于2017年4月3日向怀化市中级人民法院邮寄起诉状，提起诉讼。通过邮寄方式提交起诉状的，应以交邮时间作为提交起诉状的时间，故泸溪县汽车站提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。该上诉理由不能成立。上诉人还提出“一审法院（2016）湘12行初162号行政判决书认定事实和适用依据错误，上级法院应依职权再审该案”的理由，因对怀化市中级人民法院（2016）湘12行初162号行政判决的评价不属于本案审理的范围，上诉人不服该判决，可依法通过其他途径解决。综上，上诉人的上诉理由均不成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由怀化市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  黄山宁审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇二〇年七月十五日法官助理邹志斌书记员李顺