新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院   行 政 判 决 书   （2020）新01行终62号   上诉人（原审原告）：新疆中泽圣亚控股（集团）有限公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。   法定代表人：江武军，该公司总经理。   委托诉讼代理人：杨启云，新疆沐言律师事务所律师。   委托诉讼代理人：张悦，新疆沐言律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市米东区铁厂沟镇人民政府，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市米东区林泉西路509号。   法定代表人：赵晋江，乌鲁木齐市米东区铁厂沟镇人民政府镇长。   委托诉讼代理人：罗艳萍，女，乌鲁木齐市米东区铁厂沟镇人民政府国土所所长，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市米东区一方天小区。   委托诉讼代理人：杨萍，新疆国法律师事务所律师。   上诉人新疆中泽圣亚控股（集团）有限公司（下称中泽圣亚公司）因与被上诉人乌鲁木齐市米东区铁厂沟镇人民政府（下称铁厂沟镇政府）行政强制及行政赔偿一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区人民法院（2019）新0104行初83号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年6月3日受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人中泽圣亚公司委托诉讼代理人杨启云、张悦，被上诉人铁厂沟镇政府委托诉讼代理人罗艳萍、杨萍到庭参加诉讼，本案现已审理终结。   原审法院认定，2013年10月25日，乌鲁木齐市米东区铁厂沟镇八家户村村民委员会（出租方）与新疆中泽圣亚家具制造有限公司（承租方）签订一份八家户村老村委会租赁合同，约定：“……二、租赁场地与期限：位于××镇委会15亩（以实际丈量为准），租期自2013年10月30日起至2033年10月29日止，租赁期限为20年，租赁届满，承租方在租赁土地上建设的所有不可移动的固定资产归承租方，如承租方续租可优先租赁。三、租赁金额及付款日期：1、承租方承付租金每年贰万元。2、承租方在签订本合同7日内以现金方式一次支付本年度租金，以后每年度承租方于每年的11月1日前交清下年度租金。四、出租方的权利和义务1、出租方为承租方提供生产场地、三相电、水。设备、营业手续由承租方自行解决，出租方配合办理相关手续……3、若租赁期间内国家政策需征迁，土地归出租方所有，地面上的固定资产归承租方所有。如果双方无法签订续租合同，在租赁到期时委托第三方评估对方地面固定资产进行评估，出租方对地面固定资产评估价值进行补偿。五、承租方的权利和义务：1、承租方在生产经营过程中必须遵守各项法律法规的规定、保证安全生产，做好自然灾害的预防工作，符合环保、工商、治安等规定，如发生工伤、债务等各种问题均由承租方解决，与出租方无关……”。   2015年7月28日，乌鲁木齐市米东区铁厂沟镇八家户村村民委员会给乌鲁木齐市米东区工商局出具一份证明，内容为：“北有新疆中泽圣亚家具制造有限公司租赁我村老村委会，地址位于乌鲁木齐市××区。土地面积占5000平方米，房屋共两间，房屋平均面积在150平方米左右，新修建的厂房面积2100平方米。该土地为集体土地无房产证。”   2018年11月22日，新疆中泽圣亚家具制造有限公司将名称变更为新疆中泽圣亚控股（集团）有限公司，公司类型为有限责任公司（自然人独资），法定代表人为江武军。   2019年2月10日，乌鲁木齐市米东区水务局作出米水函［2019］27号《关于铁厂沟镇峡门子旅游区河道两侧建筑物认定的回复函》，给米东区铁厂沟镇政府复函称，共查处在河道管理范围内违章建筑物47户，其中老宅基地6户。其中已下发整改通知单41户。并附有477户的名单，该名单中有江武军。   2019年2月11日，乌鲁木齐市城乡规划管理局米东区分局作出米城规函［2019］030号《关于对米东区东部山区整治铁厂沟镇峡门子区域98户建筑的调档回复函》，给米东区铁厂沟镇政府复函称：“来函所载建筑，均在乌鲁木齐市××区总体规划范围内，但未在我分局办理建设工程规划许可。”该复函附有98户名称，其中包括江武军。   2019年2月15日，乌鲁木齐市米东区水务局作出米水函［2019］20号《关于河道违法建设专项整治的通知》，载明：“八家户村江武军：经查，你户擅自在铁厂沟河流域河道管理范围15米内擅自占用土地修建建筑物的行为，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条；《中华人民共和国防洪法》第二十二条；《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条的规定。依据《中华人民共和国水法》第六十五条；《中华人民共和国防洪法》第五十五条、《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条的规定，现告知你单位（个人）于2019年2月22日前自行拆除占用河道管理范围内的建筑物，恢复原貌。”   2019年2月21日，铁厂沟镇政府作出一份现场勘验笔录，勘验情况记录为：“2019年2月21日，经我镇工作人员巡查发现，当事人江武军在××区建厂房，建筑面积2500m2，经查，当事人未办理《乡村建设规划许可证》擅自施工。”   2019年2月21日，铁厂沟镇政府作出米东铁责改［2019］第108号《责令改正通知书》，载明：“江武军：经查，你（单位）于2019年2月21日在乌鲁木齐市××区建房，因未办理《乡村建设规划许可证》的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》之规定，现责令你（单位）于2019年2月25日13点前以自行拆除地上建筑物的方式改正上述违法行为。”庭审中，中泽圣亚公司亦出示了该责令改正通知书，但中泽圣亚公司提供的该通知书中载明的期限表述为：“现责令你（单位）于2019年2月21日13点前以自行拆除建筑物、构筑物的方式改正上述违法行为。”   2019年2月23日，铁厂沟镇政府作出《责令限期拆除违法建筑物、构筑物事先告知书》，内容为：江武军：经查，你在乌鲁木齐市××区建厂房，建筑面积2500m2，该工程未取得《乡村建设规划许可证》擅自施工，属违法建设……拟责令你（单位）限期拆除该建筑物、构筑物。你有陈述和申辩、听证的权利。如要求举行听证，请在接到本告知书之日起三日内向我乡（镇）提出申请。逾期视为放弃听证权利。”铁厂沟镇政府于当日向江武军送达了该责令限期拆除事先告知书。   2019年2月25日，铁厂沟镇政府作出米铁决［2019］第108号《限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》，载明：“当事人江武军，性别男，民族汉族，出生日期19XX-X-X，工作单位个体，住××区。违法事实和证据：经查，你在乌鲁木齐市××区建房，当事人未办理《乡村建设规划许可证》。违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《新疆维吾尔自治区实施办法》第三十七条之规定。以上违法事实有现场勘验笔录、询问笔录等为佐证……责令当事人收到本决定书之日起2日内拆除该违法建筑物。逾期不拆除的，我乡（镇）将依法强制拆除。”该决定书并交代了申请复议及提起诉讼的权利。   2019年3月6日，铁厂沟镇政府对江武军作出《强制执行事先催告书》，要求其自收到催告书之日起2日内，自行拆除违法建筑物、构筑物。   2019年3月11日，铁厂沟镇政府对江武军作出《行政强制执行决定书》，认为已于2019年3月6日向江武军送达了《行政强制执行事先催告书》，而江武军无故逾期仍不履行行政决定，因此决定采取行政强制措施：1、责令你（单位）于2019年3月12日前自行拆除在铁厂沟镇八家户村建设的房屋，逾期不拆除，我乡（镇）于2019年3月13日依法强制拆除；当事人应当自拆除日前自行搬出财物，并于拆除当日到达现场。2、所需费用由当事人自行承担。被告对上述内容进行了公告，并将公告张贴于中泽圣亚公司修建的房屋大门处。   庭审中，中泽圣亚公司提交了手书标注“拍摄人江武军，拍摄时间2019年5月28日，建筑物概览、建筑物内景”及“拍摄人江武军，拍摄时间2019年5月31日，拆后概览”的照片。   中泽圣亚公司修建在乌鲁木齐市××区的建筑物于2019年5月31日被强制拆除。   原审法院认为，一、关于被诉拆除行为是否违法的问题。本案中，中泽圣亚公司在未取得规划许可证的情况下，在乌鲁木齐市××区建房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的强制性规定，虽然中泽圣亚公司单位系由江武军开办的自然人独资企业，江武军为中泽圣亚公司的法定代表人，但企业的资产独立于江武军个人资产，铁厂沟镇政府在履行法定职责时，以江武军为行政相对人，属于认定事实不清，因此对中泽圣亚公司要求确认铁厂沟镇政府2019年5月31日强制拆除中泽圣亚公司位于乌鲁木齐市××区委会建筑物行为违法的请求，一审法院予以支持，但对拆除建筑物的面积，应当以铁厂沟镇政府现场勘验的2500平方米为准。二、关于铁厂沟镇政府是否应当赔偿铁厂沟镇政府损失的问题。由于中泽圣亚公司修建的厂房未取得规划许可，铁厂沟镇政府的拆除行为拆除的不是合法建筑，没有合法损失，不应予以赔偿，因此对铁厂沟镇政府要求铁厂沟镇政府赔偿损失的请求，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：一、确认乌鲁木齐市米东区铁厂沟镇人民政府2019年5月31日强制拆除新疆中泽圣亚控股（集团）有限公司位于乌鲁木齐市××区委会建筑物行为违法；二、驳回新疆中泽圣亚控股（集团）有限公司要求乌鲁木齐市米东区铁厂沟镇人民政府赔偿损失的诉讼请求。   中泽圣亚公司不服，提起上诉称，一、一审判决存在事实认定与事实不符。一审判决判由部分，对于铁厂沟镇政府其他方面存在的违法事实并未作认定，属于违法事实认定错误。1．一审判决在铁厂沟镇政府实施强迁中没有查清案件的事实，对存在案件事实不清的问题未作出认定。2．一审判决对铁厂沟镇政府发布的公告适用法律错误且适用法律前后矛盾问题未作出认定。3．一审判决对铁厂沟镇政府违反法定程序，存在滥用职权行为未作出认定。4．一审判决对铁厂沟镇政府自行直接强拆的超越职权的违法行为未作出认定。5．一审判决对铁厂沟镇政府一个案件下达两种法律文书的违法行为未作出认定。一审判决判由部分，混淆了老村委会的两间300平方米的地上建筑属于历史存在的遗留问题与我公司签订租赁合同后修建的厂房属新形成的现实问题之间的区别，简单认定全部建筑均为不合法建筑，属于事实认定错误。我公司于2013年承租老村委会后，新修建的厂房与老村委会的原有房屋，均已履行了报批手续，尽到了我公司的法定义务。二、一审判决适用法律错误。规划法是2007年10月28日通过实施，而我公司承租的老村委会建设于二十世纪九十年代初期，一审判决适用新法认定老建筑物违建属于适用法律错误。综上，一审判决未在全面查清案件事实条件下，错误适用法律规定，侵害了我公司的合法权益。请求二审法院：1．撤销乌鲁木齐市新市区人民法院作出的（2019）新0104行初83号行政判决书的第二项；2．判决铁厂沟镇政府赔偿违法强制拆除中泽圣亚公司位于乌鲁木齐市××区委会2800平方米的建筑物造成损失5,460,000元。   被上诉人铁厂沟镇政府辩称，我方认为一审判决认定事实清楚，适用法律准确，证据确实充分，二审法院应当予以维持。我方认为上诉人中泽圣亚公司提出的赔偿请求，没有事实和法律依据。理由如下：一是中泽圣亚公司修建的涉案建筑物属于不合法的建筑物；二是本案没有相应的证据能证明涉案建筑物属于中泽圣亚公司所有；三是本案没有相应的证据能证明涉案建筑物的具体价值；四是本案没有相应的证据能证明我方的拆除行为与中泽圣亚公司所诉的财产损失之间存在直接的因果关系。综上，我方认为中泽圣亚公司所诉没有基本的事实依据，亦无基本的法律依据。请求二审法院：驳回上诉，维持原判。   本院经审理确认原审法院认定的案件事实。   以上事实有中泽圣亚公司营业执照、企业名称变更核准通知书；八家户村老村委会租赁合同；八家户村村委会给乌鲁木齐市米东区工商局出具的证明；米水函［2019］27号回复函及名单；米城规函［2019］030号调档回复函及名单；米水函［2019］20号通知；江武军身份证复印件；米东铁责改［2019］第108号责令改正通知书及照片；现场勘验笔录；米东铁先告［2019］第108号责令限期拆除违法建筑物、构筑物事先告知书、送达回证及照片；米铁决［2019］第108号限期拆除违法建筑物、构筑物决定书及照片；米铁强催［2019］第108号强制执行事先催告书及照片；米铁强决［2019］第108号行政强制执行决定书及照片；一、二审庭审笔录等证据为证。   本院认为，一、关于本案被诉拆除的建筑物、构建物及其他设施是否应当认定为违法建筑的问题。从被上诉人铁厂沟镇政府在一审审理中举证的米水函［2019］27号回复函并附查处违建名单、米城规函［2019］030号调档回复函并附未办理建设工程规划许可证名单、米水函［2019］20号违法建设专项整治通知等证据认为，涉案被诉拆除的建筑物、构建物及其他设施违反城乡规划法律、法规，在未取得建设工程规划许可证等建设审批手续的情况下，占用铁厂沟河流域管理范围内进行建设，属于被查处被清理应当拆除的建筑物、构建物及其他设施。关于中泽圣亚公司上诉主张，认为在本案被诉建筑物是否属于违建问题上，应区别对待老村委会原遗留的房屋与我公司租赁老村委会后新修建的厂房，二者修建的年代不同。根据新疆中泽圣亚家具制造有限公司（变更为中泽圣亚公司）与铁厂沟镇八家户村村民委员会签订的八家户村老村委会租赁合同的约定可知，上诉人在该租赁合同履行期限尚未届满前，在老村委会原遗留二间房屋的权属尚未确认归属前，上诉人对该房屋上设定的权利尚不享有法律上的权利。该租赁合同约定，若租赁期间内因国家政策需征迁，地面上的固定资产归上诉人所有；如果双方无法签订续租合同，在租赁到期时，委托第三评估方对地面固定资产进行评估，铁厂沟镇八家户村村民委员会对地面固定资产评估价值进行补偿。据此，上诉人中泽圣亚公司的该上诉主张不能成立。   二、关于本案被诉行政行为是否构成违法的问题。判断强制拆除行为是否合法，关键是要审查强制拆除行为前的事实基础即行政机关是否按照行政强制法规定的程序，作出并向行政相对人送达了限期拆除决定以及强制执行决定。从本案铁厂沟镇政府在一审审理中举证的10组证据可知，被上诉人铁厂沟镇政府在强制拆除被诉拆除建筑物、构建物及其他设施前，依据行政强制法的规定，审查并作出了以下拆除被诉建筑物的行政行为，包括回复函、专项整治通知书、责令改正通知书、现场勘验笔录、责令限期拆除违法建筑物、构筑物事先告知书、限期拆除违法建筑物、构筑物决定书、强制执行事先催告书、行政强制执行决定书等具有支持被诉行政行为的基础事实。被上诉人在作出被诉行政行为的过程中，虽履行了一定的法律程序，但在认定被诉行政行为的相对人是否适格方面，未能依照行政法律、法规的规定进行严格审查。经法院查明，本案被诉行政行为适格的行政相对人应为中泽圣亚公司（登记类型为有限责任公司）而非中泽圣亚公司的法定代表人江武军个人。据此，本案作出被诉行政行为的行政相对人身份不符合法律规定的主体资格，该被诉行政行为属认定基本事实有误。鉴于中泽圣亚公司的诉讼请求为要求确认被诉行政行为违法，一审法院作出确认被诉行政行为违法的判决，于法有据应属正确。   三、关于中泽圣亚公司请求铁厂沟镇政府予以行政赔偿的问题。根据国家赔偿法的规定，行政赔偿的范围仅限于合法权益遭受损害，而违法建设不在国家赔偿的范围内。行政机关作出的拆除行为被确认违法后，行政机关对违法建设本身的价值以及房屋租赁的可得收益部分，不应予以赔偿。本案被诉的建筑物、构建物及其他设施因违反城乡规划法律、法规，至今尚未取得建设工程规划许可证等建设审批手续，不属于合法建筑物、构建物及其他设施的范畴。中泽圣亚公司针对被诉的建筑物、构建物及其他设施本身提起的行政赔偿请求，缺乏法律依据，一审法院判决驳回中泽圣亚公司的该项诉讼请求，于法有据。另外，中泽圣亚公司诉讼主张被拆房屋设施本身的损失，建筑面积按2800平方米计算，每平方米单价按1950元计算，亦缺乏相应的事实依据，该上诉理由亦不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元（中泽圣亚公司已预交），由上诉人中泽圣亚公司负担。   本判决为终审判决。   审  判  长   张 峰   审  判  员   高靖琳   审  判  员   朱 虹   二 〇 二 〇 年 七 月 十 日   书  记  员   李 婷