江苏省南京市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏01行终274号上诉人(原审原告)南京市建邺区城开怡家住宅小区业主委员会，住所地南京市建邺区南湖路28号。负责人吉祥，南京市建邺区城开怡家住宅小区业主委员会主任。委托代理人张旻月，北京市君泽君（南京）律师事务所。被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路171号。法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。委托代理人张广慈，南京市规划和自然资源局工作人员。委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师。原审第三人南京市城市建设开发（集团）有限责任公司，住所地南京市秦淮区洪武路198号。法定代表人姚小刚，南京市城市建设开发（集团）有限责任公司总经理。委托代理人尹艳，江苏君远律师事务所律师。委托代理人张孝林，江苏君远律师事务所实习律师。上诉人南京市建邺区城开怡家住宅小区业主委员会（以下简称城开怡家业委会）因诉被上诉人南京市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）及原审第三人南京市城市建设开发（集团）有限责任公司（以下简称城建开发公司）房屋行政登记一案，不服南京铁路运输法院作出的（2019）苏8602行初1197号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。在原审法院审理中，城开怡家业委会诉称：南京市建邺区城开怡家小区（原名金虹花园四期，以下简称城开怡家小区）由城建开发公司开发和建设。根据该小区建设工程规划许可内容，小区3幢105室（所街90号）房屋（以下简称涉案房屋）应为小区物业管理用房。但是，市规划资源局却将小区物业用房错误地登记为商业用房（门面房）。城开怡家小区建成交付时，城建开发公司的关联物业公司负责前期物业管理工作，在金虹花园二期物业用房内办公。2018年9月，金虹花园前三期业主重新选聘物业公司，要求四期小区业主另行聘请物业公司并搬出办公。直至此时，城开怡家业委会方知“四期的物业用房”与“前三期的物业用房”并不在一起。目前小区物业只能借用地下车库办公。物业用房为全体小区业主共有，开发商建成后必须移交，不得挪作他用更不得出售。城开怡家业委会认为，市规划资源局办理登记时未履行审查义务，错误地将小区物业用房登记为门面房，应当撤销此登记，并将物业用房登记到全体小区业主名下。请求原审法院判决：1.撤销市规划资源局对涉案房屋的初始登记（首次登记）行为；2.市规划资源局承担本案诉讼费。市规划资源局辩称，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条以及第四十九条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条的规定，本案城开怡家业委会提起诉讼针对的是市规划资源局对涉案房屋作出的初始登记行为，但是原房屋登记部门并没有针对初始登记进行发证，城开怡家业委会所诉的初始登记行为并没有载体，且没有对外产生法律效力，对城开怡家业委会没有实质影响；城建开发公司作为开发商，基于合法建造已原始取得物权，初始登记仅是对其权利的客观反映，城开怡家业委会作为小区业主的受托人，与初始登记行为不具有利害关系；原南京市房产管理局已认可商品房预售方案并颁发商品房预售许可证，建设工程规划许可证记载03栋底层为商业，原房屋登记机关将涉案房屋性质登记为商业，并无错误，城开怡家业委会主张不能成立。综上，请求法院驳回城开怡家业委会起诉。城建开发公司述称，本案城开怡家业委会主体资格不适格；城建开发公司对物业用房的调配已经取得相关部门确认；城建开发公司提供的物业管理用房符合当时的标准；涉案房屋竣工时间为2006年12月，而物权法于2007年10月1日颁布实施，城建开发公司向房屋登记部门提交了初始登记申请材料，但房屋登记部门并没有给城建开发公司颁发初始登记的凭证；涉案房屋已出售并登记在案外人名下，不再具备作为物业管理用房的客观条件。原审法院认为，本案的争议焦点为城开怡家业委会是否具备本案主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”一般而言，该“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，仅限于法律上的利害关系，且行政诉讼乃公法上之诉讼，故法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，而不包括私法上的利害关系。公法上利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益，为重要标准。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织所主张之权益，只有依行政诉讼法等行政基本法，以及行政实体法律、法规、规章等，对其加以保护的情形下，才能成为行政法上受保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，进而取得主体资格并请求司法保护。此外，人民法院对行政行为合法性进行评价，主要依据行政行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实等影响，因而公民、法人或者其他组织主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对事后形成的权益或者已经消失的权益，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律另有特殊规定，公民、法人或者其他组织不能通过提起行政诉讼主张。就本案而言，《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条第二款规定：“在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。”《房屋登记办法》第十九条第一款第一项规定，房屋所有权初始登记，房屋登记机构应当实地查看。第二十条第一款规定：“登记申请符合下列条件的，房屋登记机构应当予以登记，将申请登记事项记载于房屋登记簿：（一）申请人与依法提交的材料记载的主体一致；（二）申请初始登记的房屋与申请人提交的规划证明材料记载一致，申请其他登记的房屋与房屋登记簿记载一致；（三）申请登记的内容与有关材料证明的事实一致；（四）申请登记的事项与房屋登记簿记载的房屋权利不冲突；（五）不存在本办法规定的不予登记的情形。”第三十条规定：“因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要材料。”第三十一条规定：“房地产开发企业申请房屋所有权初始登记时，应当对建筑区划内依法属于全体业主共有的公共场所、公用设施和物业服务用房等房屋一并申请登记，由房屋登记机构在房屋登记簿上予以记载，不颁发房屋权属证书。”考察上述一系列规定，并无关于房屋登记机关在初始登记时，必须考虑未来潜在的房屋买受人权利保障问题的要求，相关立法宗旨也不可能要求必须考虑未来不确定购房者订立房屋买卖合同、申请变更登记、取得房屋所有权等事宜。而人民法院对房屋初始登记行为是否合法作出评价，亦主要依据申请人申请房屋所有权初始登记时提交申请材料是否完备、房屋登记部门是否依法履行审慎审查义务等行政行为作出当时的事实和法律状态，而非初始登记以后形成的事实和法律状态。因此，初始登记行为并不在登记部门与商品房购买者之间设定相应的行政法上的权利义务关系，商品房购买者与房屋初始登记行为也不具有利害关系，不能提出相应的行政复议申请或者提起行政诉讼。本案中，城开怡家小区业主作为商品房购买者，与被诉初始登记行为没有利害关系。作为小区全体业主的受托人，亦无权对房屋登记部门针对城建开发公司作出的初始登记行为提出异议。如认为城建开发公司侵犯小区全体业主合法权益，应依法另寻救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，原审法院裁定：驳回城开怡家业委会的起诉。上诉人城开怡家业委会上诉称：原审法院适用法律错误，城开怡家业委会就市规划资源局对涉案房屋错误的初始登记行为，有权提起行政诉讼，具有行政法的主体资格。第一，《物业管理条例》第三十条规定，建设单位应当按照规定在物业管理区域内配置必要的物业管理用房。《江苏省物业管理条例》第二十七条规定，新建物业在规划建设时，应当建设必要的物业管理配套设施，制定物业管理实施方案。开发建设单位在移交住宅区时，应当按照住宅区总建筑面积的千分之三至千分之四无偿提供物业管理服务用房，其产权属该住宅区全体业主共有。《江苏省城市住宅区物业管理办法》第三十八条规定，住宅区开发建设单位应当按照有关规定建设物业管理用房，在住宅区整体移交时，一并移交给住宅区业主委员会。物业管理用房的产权属住宅区全体业主共有，依法发给房屋共有权证，不得转让。根据上述法律、法规规定，开发商必须按要求规划、建设物业用房；开发商按要求规划建设物业用房以后，房屋登记主管部门应当按照规划对房屋性质进行初始登记；开发商应在小区建成后将物业用房交给小区业主委员会，不得买卖和挪作他用。第二，根据一审中原审原告和原审被告提供的证据材料以及双方的庭审陈述可知：原审第三人城建开发公司已经按法律规定进行规划并建成城开怡家小区的物业用房，但在对该物业用房进行初始登记时，市规划资源局未严格按照法律规定要求依据规划证明材料进行初始登记，而是仅依据城建开发公司的情况说明，将物业用房登记为商品房并允许开发商出售，导致小区业主没有物业用房可用。第三，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人、其它组织，有权提起诉讼。本案中，市规划资源局对涉案房屋的初始登记行为涉及的利害关系人就是城开怡家小区的全体小区业主，而全体小区业主就是房屋初始登记并允许销售后向原审第三人城建开发公司购买房屋的业主。根据常识可知，市规划资源局对房屋进行初始登记之时，小区房屋尚未正式开始销售，房屋销售前只有开发商没有业主。上述一系列法律法规中提及的业主，显然就是后续购买房屋的业主。城开怡家业委会具备行政诉讼法上的主体资格，有权就市规划资源局的错误登记行为提起行政诉讼。原审法院认为上诉人与涉案初始登记行为不具有利害关系的观点不能成立。综上，请求二审法院查明事实，撤销原审法院的行政裁定，依法发回重审或指令原审法院进行实体审查。被上诉人市规划资源局辩称，城开怡家业委会与本案被诉的行政行为没有法律上的利害关系，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确。根据法律规定，作为涉案项目的开发商，原审第三人城建开发公司通过合法建造、原始取得涉案房屋的物权，城开怡家业委会所提及的物业管理服务用房归属全体业主共有的规定，忽略了这一前提条件，涉案房屋的所有权首先由城建开发公司原始取得，之后依法律规定确定所有权人归属，而非涉案房屋的原始权利为全体业主共有。城建开发公司出具的《说明》，解释了涉案项目的物业用房情形，即根据《江苏省物业管理条例》规定，涉案项目应当配置的物业用房是345平方米，而涉案项目实际预留面积370平方米，已完全符合《江苏省物业管理条例》等相关规定。在这种情况下，城建开发公司向市规划资源局提出将涉案房屋调整用途、申请进行销售。市规划资源局在预售许可证中将涉案房屋纳入可销售范围并作出登记，符合法律规定，登记行为并不会对城开怡家业委会的合法权益造成影响。故请求二审法院驳回城开怡家业委会的上诉，维持原裁定。原审第三人城建开发公司述称，第一，城开怡家业委会的主体资格不适格，其起诉不符合行政诉讼的起诉条件。行政诉讼法第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《房屋登记办法》规定，房屋所有权初始登记是由因合法建造的房屋的房地产开发企业申请的，初始登记行为的行政相对人是房地产开发企业，购房者与初始登记行为之间不具有利害关系。本案中，城开怡家业委会作为城开怡家小区业主的代表人，既非行政相对人，也与涉案房屋初始登记行为没有法律上的利害关系，不具有法律规定的原告的主体资格。第二，城建开发公司预留的物业管理用房已取得原南京市房产管理局的认可。《江苏省物业管理条例》规定，开发建设单位应按照住宅区总建筑面积的相应比例提供物业管理用房。但是该法律法规并没有禁止对物业管理用房进行调配。城建开发公司作为城开怡家小区的开发商，基于合法建造的事实行为已取得涉案房屋的物权，有权对物业管理用房的实际位置进行调配。城建开发公司在2005年8月3日向原南京市房产管理局提交的预售方案中，已明确金虹花园整个项目的物业管理用房。后城建开发公司于2006年8月6日向原南京市房产管理局出具了《物业管理用房留置情况说明》及《说明》，再次明确金虹花园整个项目的物业管理用房，涉案房屋不再作为物业管理用房，并取得了原南京市房产管理局的认可。第三，城建开发公司提供的物业管理用房符合当时的法定标准。城建开发公司开发的金虹花园项目，分四期建设，建设工程规划许可证所载地上总建筑面积为114844.07平方米。根据《江苏省物业管理条例（2003年修正）》第二十七条第二款“开发建设单位在移交住宅区时，应当按照住宅区总建筑面积的千分之三至千分之四无偿提供物业管理服务用房”之规定，城建开发公司应该提供345平方米的物业管理用房。现城建开发公司提供了金虹花园二期01幢103室与02幢101室作为物业管理用房，面积分别为210平方米和160平方米，共计370平方米，符合法律规定的最低标准。同时，涉案房屋已出售并登记在案外人名下，不再具备作为物业管理用房的客观条件。综上，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回城开怡家业委会的上诉，维持原裁定。本院经审理查明，城建开发公司是金虹花园四期01、02、03、04、05、06幢房屋的开发商。2005年8月4日，原南京市房产管理局出具编号为宁房销0003305号的商品房预售许可证（以下简称涉案商品房预售许可证），批准金虹花园四期01、02、03、04、05、06幢商品房公开预售。2006年在金虹花园四期全部竣工后，城建开发公司向原南京市房产管理局申请初始登记，其中涉案房屋登记为商业用房。后金虹花园第四期更名为城开怡家小区。城开怡家业委会不服涉案房屋的初始登记，遂于2019年7月18日诉至法院。另查明，南京市不动产档案管理中心于2018年12月3日的《不动产登记资料查询结果证明》显示：坐落于建邺区所街90号的房屋规划用途为“商业”，房屋权利人为王萍、邹云甲，产权来源为买受，首次取得时间为2009年9月6日。还查明，因机构改革，原南京市房产管理局房屋登记职权在城开怡家业委会一审起诉时已转由市规划资源局行使。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，有权提起行政诉讼的当事人应当是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。行政诉讼中的“利害关系”，应限于法律上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般仅指公法上的利害关系；公民、法人或者其他组织与行政行为具有公法上的利害关系，形成公法领域权利义务关系，其对行政行为不服的，有权提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织与行政行为不具有公法上的利害关系，通常不具有原告主体资格。公法上利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断标准。而且，对行政行为合法性进行评价，主要依据行政行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实等影响，因而公民、法人或者其他组织主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上不包括事后形成的权益。本案中，原南京市房产管理局依据开发商城建开发公司申请对涉案房屋所作出的初始登记，是对当时涉案房屋所有权人城建开发公司作出，该登记行为即在行政登记机关与城建开发公司设立了公法上的权利义务关系。但城开怡家小区业主当时对涉案房屋尚不享有物权，原南京市房产管理局在作出对涉案房屋作出初始登记时并不需要考虑这些商品房购买者的权益，该行政行为并不在行政机关与城开怡家小区业主之间设定权利义务关系，故城开怡家小区业主作为商品房购买者与涉案房屋初始登记行为也不具有公法上的利害关系，因此，城开怡家业委会作为业主的代表并不具备行政诉讼法意义上的原告主体资格。原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回城开怡家业委会的起诉，并无不当。综上，上诉人城开怡家业委会的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 王燕审 判 员 黄飞审 判 员 周磊二〇二〇年七月二十一日书记员代 雪娇