南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终259号 上诉人（原审原告）分宜县龙坡矿业有限责任公司，住所地江西省新余市分宜县凤阳乡礼堂村，统一社会信用代码91360000784126065C。 法定代表人肖治平，该公司经理。 委托代理人胡军辉，上海建纬（长沙）律师事务所律师，执业证号14301201820045309。 委托代理人王振刚，上海建纬（长沙）律师事务所律师，执业证号14301201910103576。 被上诉人（原审被告）分宜县应急管理局，住所地江西省新余市分宜县天工北大道36号，统一社会信用代码113605217442753229。 负责人叶明，该局局长。 委托代理人钟力，江西钤阳律师事务所律师，执业证号13605200510161981。 上诉人分宜县龙坡矿业有限责任公司（以下简称龙坡公司）与被上诉人分宜县应急管理局（以下简称应急管理局）地质矿产行政管理一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初254号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭审理了本案，通过书面阅卷、询问当事人等方式对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告龙坡公司因需变更采矿许可证内容而停产。2019年8月22日，原告向被告申请复工复产验收。2019年8月20日，原告向分宜县人民政府签署承诺书，主要内容为本矿承诺：1.认真履行安全生产主体责任，若因存在超能力生产、超层越界开采、采用淘汰工艺开采等严重违法违规行为及因发生事故等情形被政府依法责令关闭时，不要求政府给予补偿；2.因获取相关许可证件需要而进行的整改或改造等投入，不要求政府给予补偿；3.本矿将按照煤矿所在地县政府2018年上报的关闭时间关闭退出。2019年8月21日，专家组出具龙坡公司复产验收意见，认为龙坡公司达到了复产验收相关要求。2019年8月26日，经分宜县人民政府审批，同意龙坡公司复产。2019年8月27日，被告作出《批复》，认为原告达到复产验收条件，同意原告恢复生产。 另查明，2019年5月31日，新余安委办作出新余安委办42号文，载明“十七、……煤矿存在以下情形之一，各县（区）不得受理其复产验收申请：……（二）煤矿未向县（区）政府（管委会）签订承诺书的；（三）……”。原告认为被告据此把要求签订承诺书作为煤矿复产验收条件之一，属增设行政许可条件，诉至法院请求判如所请。 原审法院认为，行政机关在作出行政行为时需遵守正当程序原则，即在作出影响相对人权益的行政行为时，在法律已对行政许可条件作出规定后，下位法虽然可以就实施行政许可制定具体规定，但不能在法律规定的条件外，另行增加行政许可条件。因此，增加行政许可的条件一定是增加许可申请人法律之外的义务，或者减少许可申请人法律之内的权利。本案中，《批复》要求原告签订承诺书是否增加原告的义务或减损原告的权益是本案审查重点。《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定“下列事项可以设定行政许可：……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；……”，第十六条规定“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定”。据此，国家煤矿安全监察局《煤矿复工复产验收管理办法》第十四条规定，各省级煤矿安全监管部门可根据本办法制定本地区煤矿复工复产验收工作实施细则。江西省应急管理厅《江西省复工复产验收工作实施细则》第十四条规定，负责复工复产验收的部门要按照本实施细则规定的条件和要求细化验收内容，制定验收内容表，对表逐项验收。案涉新余安委办42号文关于复产验收程序、条件的规定与相关上级规定并不相悖，未减损原告的合法权益。因此，新余安委办42号文可以作为案涉《批复》作出的依据。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”因此，行政机关给予补偿的情形是客观情况发生重大变化、公共利益之需要等。而从案涉承诺书内容来看，主要是围绕煤矿企业存在违法违规行为被责令关闭、因获取相关许可证件进行的整改投入，不要求政府给予补偿。该承诺书意在督促企业落实安全生产责任，内容本身不违反法律规定，并未减损原告的合法权益或增加原告的义务。因此，被告作出《批复》，要求原告签订承诺书，程序并不违法。综上，原告的诉讼请求于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告分宜县龙坡矿业有限责任公司的诉讼请求。 上诉人龙坡公司不服该判决，上诉称：一、原审法院关于案涉新余安委办42号文关于复产验收程序、条件的规定与相关上级规定并不相悖系事实认定错误。二、原判决认定：“该承诺书意在督促企业落实安全生产责任，内容本身不违反法律规定，并未减损原告的合法权益或增加原告的义务”系事实认定错误。三、原审判决认定被告作出《批复》要求原告签订承诺书，程序并不违法系适用法律错误。四、原审判决卫未对新余安委办42号文的合法性进行审查。故上诉人请求撤销原审判决，判决确认分宜县应急管理局做出的《批复》程序违法并对新余安委办42号文进行合法性审查，同时被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人应急管理局答辩称：被上诉人作出的《批复》不属于行政许可行为，且完全符合国家煤矿安监局颁发的《煤矿复工复产验收管理办法》和江西省应急管理厅颁发的《江西省煤炭复工复产验收工作实施细则》的规定，没有违反法定程序。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，上诉人、被上诉人二审期间均未提供新证据。经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另经本院核查，2019年3月24日，中共分宜县委办公室、分宜县人民政府办公室印发的《县发改委、县自然资源局、县应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称“通知”）第三条关于分宜县应急管理局工作职责的第十二款的规定：“按照分级、属地原则，依法监督检查工矿商贸生产经营单位贯彻落实执行安全生产法律法规情况及其安全生产条件和有关设备（特种设备除外）、材料、劳动防护用品的安全生产管理工作。负责监督管理工矿商贸行业中央、省、市驻县企业和县属企业集团安全生产工作。”。并且该《通知》第四条第四款规定应急管理局内设机构煤炭安全监督管理股的工作职责是负责煤炭安全生产监督管理工作，依法监督检查煤炭企业贯彻落实安全生产法律法规规章、规程和标准情况。同时分宜县应急管理局行政许可事项清单仅包括危险化学品经营许可、烟花爆竹经营（零售）许可、非煤矿矿山安全生产许可、非煤矿矿山建设项目安全实施设计审查这四类。 本院认为，1、安全是煤炭工业稳定、持续、高速发展的根本保证，是关系煤矿职工生命安全和身心健康，关系国家和集体财产不受损失的头等大事。依据《中华人民共和国安全生产法》第62条的规定:“安全生产督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：…（三）对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用。”以及《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》的规定，明确地方安全监管部门对于煤矿安全监管的职责。2、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第五条规定：“煤矿未依法取得采矿许可证、安全生产许可证、营业执照和矿长未依法取得矿长资格证、矿长安全资格证的，煤矿不得从事生产”。该条规定中的行政许可事项，并不包含复工复产验收事项，故，应急管理局作出的《批复》行为，是行使煤矿安全生产的行政监督管理职责，并非行使行政许可职权。3、本案中，新余安委办42号文的内容系要求安全监管部门督促相关煤矿企业落实安全生产主体责任，应急管理局为落实该文件精神，要求复工复产申请人签订承诺书，并未违反法律规定。 根据《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十一条第二款的规定：“被责令停产整顿的煤矿应当制定整改方案，落实整改措施和安全技术规定；整改结束后要求恢复生产的，应当由县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门自收到恢复生产申请之日起60日内组织验收完毕；验收合格的，经组织验收的地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门的主要负责人签字，并经有关煤矿安全监察机构审核同意，报请有关地方人民政府主要负责人签字批准…。”以及依据《煤矿复工复产验收管理办法》、《江西省复工复产验收工作实施细则》的规定，分宜县应急管理局在收到龙坡公司复工复产申请后对企业落实整改安全生产情况进行验收，法定期限内按照法定程序批复同意其恢复生产，依法履行了法定职责。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决理由虽有不当，但判决结果正确，本院予以维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人分宜县龙坡矿业有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 榕 审 判 员  涂相荣 审 判 员  朱映红 二〇二〇年七月二十三日 法官助理  余周洋 书 记 员  刘程琦