湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂10行终25号上诉人（原审原告）吴大明，男，汉族，1952年3月6日出生，现住荆州市荆州区。上诉人（原审原告）吴正华，男，汉族，1976年4月2日出生，住荆州市荆州区，系吴大明之子。两上诉人的委托诉讼代理人张杰，湖北楚韵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荆州市荆州区古城保护发展中心（原荆州区房屋征收与补偿办公室）,住所地荆州市荆州区学苑路69号。法定代表人魏运河，该中心主任。委托诉讼代理人吕军，湖北吕军律师事务所律师。委托诉讼代理人陈鹏，湖北吕军律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荆州市荆州区人民政府，住所地荆州市荆州区荆中路80号。法定代表人全运宝，区长。出庭负责人**卿，该区政府党组成员。委托诉讼代理人李辉，荆州区司法局工作人员。上诉人吴大明、吴正华因诉被上诉人荆州市荆州区古城保护发展中心（以下简称荆州区古城保护中心）、荆州市荆州区人民政府（以下简称荆州区政府）撤销行政征收补偿协议、行政复议一案，不服荆州市荆州区人民法院（2019）鄂1003行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月11日受理后，依法组成合议庭于2020年6月3日公开开庭审理了本案。上诉人吴大明、吴正华及委托诉讼代理人张杰，被上诉人荆州区古城保护中心的法定代表人魏运河、委托诉讼代理人吕军、陈鹏，被上诉人荆州区政府出庭负责人**卿、委托诉讼代理人李辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。吴大明、吴正华向一审法院的起诉请求：1.依法撤销被告荆州区房屋征收与补偿办公室2019年1月8日作出的荆区征撤字001号《关于撤销城南金龙单元项目（国111号）的决定书》（以下简称《撤销决定书》）、被告荆州区政府2019年4月25日作出的荆区复决字[2019]1号《行政复议决定书》；2.判令二被告承担本案全部诉讼费用。一审法院认定，在荆州××城南金龙单元项目建设中，2016年4月10日，原告吴大明委托其子吴正华为乙方与被告荆州古城保护中心为甲方（原名荆州房屋征收与补偿办公室）签订《荆州国有土地上房屋征收与补偿协议书》（以下简称《征收补偿协议》）一份，约定对坐落于荆州区沿河街××号的房屋进行征收，吴大明提供了NO14-15-304号土地使用证、0008035号房屋所有权证，其中土地使用证载明，于1987年8月14日由原江陵县土地管理局颁发，宅基地地址梅村八组，面积84平方米，房屋所有权证载明房屋坐落荆州镇沿河街27号，建筑面积168平方米，发证时间1989年11月24日。上述协议签订后，吴正华于2017年6月6日经手领取了2662510元征收补偿款。因案外人王思源、王小明以涉案房屋补偿对象错误为由提出异议，并提供了相关房屋权属证明以及房屋所有权变更登记的资料，对此，荆州古城保护中心即进行调查，于2017年6月21日在荆州市不动产登记交易中心进行不动产登记房屋信息查询，查询记录权利人为王思源、王小明，房屋坐落东堤街北侧梅村七组，登记时间2007年11月22日。2017年8月21日经由荆州市国土资源局荆州分局出具证明，内容为“经查，吴大明于1987年8月14日清理发证时取得国有划拨土地使用权80.4平方米，用途为住宅，土地使用证号NO14-15-304，后因债务纠纷经湖北省仙桃市人民法院民事裁定书（2002）仙法执第347号及仙桃市人民法院协助执行通知书（2002）仙法执第347号将上述宗地土地使用权执行给王思源、王小明共有，现场踏勘实际占地面积为150平方米，系老宅基地。2007年4月16日王思源、王小明经批准（建设用地审批资料转20070056号）以划拨方式取得国有土地使用权150平方米，用途为住宅，土地使用证号荆州国用（2007）第1092416943、1092416944号。以上宗地四至清楚，权属合法无争议。”同时荆州古城保护中心还查明，荆州市房屋产权市场管理科于2007年9月发布公告，内容为:“据湖北省仙桃市人民法院（2002）仙法执字第347号民事裁定书、行政执行通知书，原吴大明所有、坐落于荆州市城××开发区沿河街××（××）房屋一栋，经该院裁定予以变卖给买受人王思源、王小明以抵偿中国农业银行仙桃市支行借款。现权利申请人王思源、王小明申请办理过户手续，特公告征询异议，公告期满30日无异议，我处将依法协助执行，受理申请人申请，办理该房产转移登记，颁发权证。原吴大明所持0008035号房屋所有权证将予以注销。”荆州古城保护中心根据上述调查情况，认为吴大明不是上述被征收房屋的所有权人，无权领取征收补偿款，吴大明（委托人吴正华）使用无效的房产资料骗取征收补偿款属于违法行为，已损害国家利益，于2019年1月8日作出荆区征撤字001号《撤销决定书》，决定：1.撤销与吴大明（委托人吴正华）于2016年4月10日签订的《荆州国有土地上房屋征收与补偿协议书（城南金龙单元项目（国111号））》；2.限令吴大明、吴正华在十五日内返还全部房屋补偿款人民币2662510元及利息（自2017年6月6日至全部补偿款退还之日按同期人民银行贷款利率计息）。被告委托社区工作人员向吴大明送达以上决定。吴大明、吴正华不服，于2019年3月5日向荆州区政府申请行政复议，荆州区政府于2019年4月25日作出荆区复决字[2019]1号《行政复议决定书》，维持荆州古城保护中心作出的涉案撤销决定。一审法院认为，本案的争议焦点有两点：一、被告荆州区古城保护中心作出的涉案撤销决定是否合法;二、被告荆州区政府作出的涉案复议决定是否合法。一、关于被告荆州古城保护中心作出的涉案撤销决定是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。根据上述法律规定及被告提交的机构代码证、事业单位法人证书等证据，被告荆州古城保护中心具有组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。本案系原告对被告作出撤销征收补偿协议书决定的行为不服提起的诉讼，征收补偿协议属于行政诉讼法明确规定的行政协议，是为了公共利益的需要，征收部门与被征收房屋所有权人就补偿方式、补偿金额等事项订立的协议。本案中，被告荆州古城保护中心与吴大明签订《征收补偿协议》并支付了征收款，经案外人王思源、王小明提出异议，即进行相关调查，根据调查情况认定征收行为发生时吴大明已不是涉案被征收房屋所有权人，并认为吴大明及其委托人吴正华使用无效的房产资料骗取征收补偿款的行为违法，损害国家利益，被告作为组织实施房屋征收与补偿工作的房屋征收部门，行使行政管理职权作出涉案撤销决定，被诉行政行为认定事实清楚，主要证据充分，并无明显不当。涉案《征收补偿协议》与被诉撤销决定不是同一个行政行为，涉及不同的行政法律关系，涉案撤销决定系被告荆州古城保护中心在调查认定吴大明不是涉案被征收房屋所有权人，其与委托人吴正华骗取的征收补偿款应追回的事实后作出的，并提供了吴正华于2017年4月17日作出的承诺书（载明的主要内容“由本人全权办理此次房屋征收的签约及财务手续，无争议无任何经济纠纷，否则由本人承担一切相关的法律责任”）、2017年6月6日的领款单及其本人的银行卡号等证据，原告主张“决定书、行政复议决定书决定吴正华履行返还义务，从程序上讲，系错列行政行为相对人，程序违法，且已超过法律规定的除斥期间”的理由不成立。根据《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）的规定，不动产物权的设立、变更应依法登记，未经登记不发生效力，不动产登记簿是物权归属和内容的依据。涉案被征收房屋已于2007年11月22日过户登记至王思源、王小明名下，荆州市国土资源局荆州分局亦证明吴大明于1987年8月14日清理发证时取得的土地使用权经人民法院协助执行通知书执行给王思源、王小明共有，对原告主张“《撤销决定书》《行政复议决定书》认定涉案房屋系王思源、王小明所有，属非法确权，认定事实错误”，不予支持。关于被告荆州区政府作出的涉案复议决定是否合法。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，被告荆州区政府具有作出行政复议决定的法定职权。被告荆州区政府于2019年3月5日收到原告的行政复议申请，于2019年4月25日作出《行政复议决定书》（荆区复决字[2019]1号），复议决定维持了被告荆州古城保护中心作出的《撤销决定书》的行政行为，并及时送达给了双方当事人。被告荆州区政府作出维持被告荆州古城保护中心具体行政行为的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，对原告“请求撤销被告荆州区人民政府2019年4月25日作出的荆区复决字[2019]1号《行政复议决定书》”的诉讼请求不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决：一、驳回原告吴大明、吴正华请求撤销被告荆州市××区古城发展保护中心（原荆州市××区房屋征收与补偿办公室）于2019年1月8日作出的荆区征撤字001号《关于撤销城南金龙单元项目（国111号）的决定书》的诉讼请求。二、驳回原告吴大明、吴正华请求撤销被告荆州市荆州区人民政府于2019年4月25日作出的荆区复决字[2019]1号行政复议决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴大明、吴正华承担。吴大明、吴正华上诉称，一、一审程序违法，应予纠正。涉案房屋系吴大明所有，吴正华不是房屋所有人，吴正华的行为包括签约、承诺、领款均系受托行为。荆州古城保护中心纂改《国有土地上房屋征收与补偿条例》，增设第二款“其有权作出或撤销与房屋征收相关的具体行政行为”，该条例根本无“撤销”的规定，荆州古城保护中心无权自撤与被征收对象的征收补偿协议，无权将荆州市中级人民法院（2018）鄂10民终540号民事裁定书驳回起诉的相同事宜变换手法，于2019年1月8日作出的荆区征撤字001号《撤销决定书》，责令吴大明、吴正华共同返还房屋补偿款。荆州古城保护中心作出的《撤销决定书》属无效的行政行为。一审不仅没有依法撤销被上诉人违法自撤的决定，竟然以2017年4月17日吴正华作出的承诺书为由，判令吴正华承担责任，明显错误。吴正华系吴大明的代理人，即便有了承诺，仍然是程序上的承诺，不是对代理产生的法律后果的承诺。代理人超出被代理人的授权范围的承诺，需要授权和追认。代理人与被代理人承担连带责任需符合法定情形。因此，从程序上讲，吴大明是委托人，吴正华是代理人，《撤销决定书》将吴正华列为被申请人，系错列行政行为相对人。从实体上讲，根据《中华人民共和国民法通则》第六十三条第二款的规定，被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任，因此，《撤销决定书》决定由吴正华承担责任，是适用法律错误。二、一审支持被上诉人非法确权，严重违法，应予纠正。一审故意不采信上诉人提交的证据12－19，故意采信虚假事实，即王思源、王小明用仙桃市人民法院已终结执行五年的民事判决书和明显有伪造嫌疑的四份协助执行通知书，在上诉人毫不知情的情况下公告、偷偷过了户。三年后上诉人发现此事，通过一年多的申诉，仙桃市人民法院对用于过户上诉人房产的四份协助执行通知书予以撤销。上诉人的房产理应恢复到原始状态，但有关部门至今不办。上诉人请求二审法院将此案移交公安机关查明真相。1.吴大明、仙桃市土地管理局与中国农业银行仙桃市支行的贷款纠纷案已于2002年12月4日终结执行，有（2002）仙法执347－29号《民事裁定书》为据；2.在案件终结执行后的2003年至2007年里，李金评、王思源、王小明以伪造的仙桃市人民法院四份协助执行通知书将上诉人的房屋过户，仙桃市人民法院以该四份协助执行通知书错误而予以撤销，有（2002）仙法执347－29－1号《执行裁定书》为据。仙桃市人民法院将此撤销文书分别送达给荆州市土地管理局和房产管理局。为此，上诉人曾向荆州区人民法院提起行政诉讼，被该院以荆州市土地管理部门不进行实体审查为由驳回起诉。同一事实，一审认定“不是同一个行政行为，涉及不同的行政法律关系”，这是支持荆州古城保护中心偷换根据。3.仙桃市人民法院将撤销四份协助执行通知书的执行文书送达荆州市土地管理部门、房产管理部门的同时，还保护性查封两年，确认了王思源、王小明非法取得房产的事实。两年后，又专门书面通知吴大明查封到期。这充分说明仙桃市人民法院当时已解决好吴大明房屋产权归属问题，此房屋属吴大明所有无疑。有仙桃市人民法院对荆州市国土资源局（2002）仙法执字第347－29－1号《协助执行通知书》、对荆州市房产管理局（2002）仙法执字第347－29－2《协助执行通知书》、（2012）鄂仙桃法执他字第00012号《通知书》为证。4.政府征收吴大明房屋跨时两年，吴大明是此被征收房屋现场主张并同时举证的唯一合法产权人，得到补偿款并非一审法院认定的“骗取征收补偿款，损害国家利益，涉及到国有资产流失”，一审此认定是主观推定和臆断，没有证据。一审法院认定吴正华与被代理人共同诈骗征收补偿款，承担连带责任，是错误的，应予纠正。如果吴大明涉嫌诈骗，被上诉人何不以刑事案件查处。如果王思源、王小明主张此房屋为其所有，可通过法院确权，被上诉人无权非法确权，一审法院不能支持被上诉人非法确权。三、一审认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。1.《撤销决定书》单方解除合同不合法；2.单方解除合同超过解除合同的除斥期间；3.行政行为违反了行政行为的拘束力；4.《行政复议决定书》篡改《国有土地上房屋征收与补偿条例》，导致主文错误；5.《撤销决定书》《行政复议决定书》认定涉案房屋系王思源、王小明所有，属非法确权。一审在本院认为部分忽略上述1－4项事由，仅对第5项事由进行了论述，该论述仍沿袭政府确权的错误做法。一审对应采信的证据12－19不予采信，对不应采信的被上诉人所谓查明的事实偏听偏信。一审援引《物权法》的规定，认为不动产登记簿是物权归属的内容和依据，但王思源、王小明持有的房屋所有权证（荆州房权证南字第××号、荆州房权证南字第××号）所载明的房屋坐落在东堤街北侧梅村七组、王思源、王小明持有的荆州房南共字第共200700231号房产证所载明的房屋坐落在荆州城南开发区东堤街北侧梅村七组，而涉案吴大明房地产证所载明的房屋坐落在原沿河街××（××），王思源、王小明所持房地产证与吴大明的房屋毫不相干。若王思源、王小明坚持用其持有的房产证主张权利，应按《物权法》第十九条的规定办理更正登记后，再向被上诉人主张权利。在未更正前，一审不能认定该房屋归王思源、王小明所有。一审还混淆了不动产登记簿和不动产权属证书的区别，王思源、王小明仅持有不动产权属证书，但其不动产登记簿用于登记的原始资料已不复存在，具体事实是：1.王思源、王小明用于不动产权登记簿登记的四份协助执行通知书，是在仙桃市人民法院作出（1997）仙仙经初字第347号民事判决书被该院（2002）仙法执347－29号民事裁定书终结执行后作出的，不具有法律效力。2.王思源、王小明用于不动产权登记簿登记的四份协助执行通知书已被仙桃市人民法院依法撤销，其取得房屋产权的原始登记资料已不存在，涉案房屋产权不属于王思源、王小明所有。3.王思源、王小明用于不动产登记簿登记的四份协助执行通知书，在法院××档案、荆州市土地管理局、房产管理局档案资料中没有原件、全部是复印件，有伪造之嫌。4.仙桃市人民法院未以任何法定程序将吴大明房屋执行给中国农业银行仙桃市支行，更未通过任何法定程序处分给王思源、王小明。5.王思源、王小明至今亦未提交购房发票和取得吴大明房屋的合法证据。根据上述事实，王思源、王小明仅持有不动产权属证书，但其不动产登记簿的资料已不能证明其对涉案房屋享有物权。在此情况下，一审法院和两被上诉人仍认为涉案房屋归王思源、王小明所有，与事实相悖。一审还认为，“荆州国土资源局荆州分局亦证明清理发证时取得的土地使用权经人民法院协助执行通知书执行给王思源、王小明共有”，该认定与一审援引《物权法》规定房屋确权应以登记为依据自相矛盾。一审既然认为房屋确权应以产权证为依据，而在该认为中却以荆州国土资源局荆州分局的证明为依据进行确权。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持其全部诉讼请求，本案全部诉讼费由被上诉人承担。被上诉人荆州古城保护中心辩称，一、一审判决认定事实清楚，责任主体认定明确，吴大明和吴正华应该共同承担责任。2019年1月8日，答辩人之所以作出《撤销决定书》，是因为经核实吴大明根本不是被征收房屋的登记所有权人，吴大明提供虚假的产权信息骗取答辩人的信任签订了《征收补偿协议》。该《征收补偿协议》明显是无效的，不受法律保护的，答辩人作为征收部门进行救济的方式首先就是解除（撤销）《征收补偿协议》，同时追讨错误发放给吴正华的补偿款，这涉及到国有资产的流失，所以必须要追回。另外，吴正华系吴大明的儿子，吴正华接受吴大明的委托与答辩人签订《征收补偿协议》并领取了全部补偿款，吴正华当然是被追讨的行政相对人和负有返还义务的责任人。再者，吴大明与中国农业银行仙桃市支行的诉讼纠纷历经二十多年，吴正华不可能不清楚父亲吴大明被仙桃市人民法院强制执行房屋的事情，也不可能不清楚该房屋已被强制执行到他人名下，在此情况下，吴正华仍然接受吴大明委托，并向征收部门承诺所提供的征迁资料是真实合法的，这明显具有欺骗性，吴正华具有与吴大明共同欺骗的故意，所以一审判令吴正华、吴大明共同承担责任合理合法。二、答辩人享有解除（撤销）行政合同的权利。答辩人作为荆州区政府确认的房屋征收部门，其与被征收户签订的征收补偿协议属于行政合同，其在发现征收补偿协议补偿对象错误时，享有解除（撤销）行政合同的权利。该权利既属于行政优益权又属于形成权，只要在知道或应当知道解除、撤销事由之日起一年内行使则受法律保护。合同解除（撤销）后，权利人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。三、答辩人根据房屋产权部门登记信息确认补偿对象合理合法。目前，从房屋产权部门登记的房屋信息来看，吴大明仅在荆州区荆北村××套房屋，在荆州梅村没有房屋，而吴大明所称其所有的荆州区沿河街××房屋（××、××），其实早在1997年9月吴大明与中国农业银行仙桃市支行的借款纠纷中被仙桃市人民法院判决并执行抵偿给了中国农业银行仙桃市支行，几经辗转后该房屋最终登记在王思源、王小明名下。2016年，吴大明曾就涉案房屋的土地使用权被登记在王思源、王小明名下一事对荆州市国土资源局提起过诉讼。荆州区人民法院和荆州市中级人民法院均驳回了吴大明的诉求，认为将涉案房屋的土地使用权登记到王思源、王小明名下是正确的。由此可见，不论从事实上来看，还是从人民法院认定的事实来看，吴大明根本不是被征收房屋的所有权人，现房屋登记所有权人是王思源、王小明，吴大明、吴正华无权与征收部门签订补偿协议领取补偿款。上诉人一再强调仙桃市人民法院的执行存在问题甚至裁判文书存在伪造嫌疑，认为王思源、王小明取得房屋产权系仙桃市人民法院的错误导致。答辩人认为这与本案无关，不是本案审理的范围。上诉人如对仙桃市人民法院的执行有异议可通过其他法律途径主张。再者，答辩人经与仙桃市人民法院沟通了解情况后，发现仙桃市人民法院执行过程中因各种原因依法依程序撤回了部分协助执行通知，但是原执行裁定书并未撤销，即执行吴大明涉案房屋的裁定有效应该继续执行。这一事实更加证实涉案房屋已不属于吴大明所有，吴大明无权签订补偿协议并取得补偿款。可见，上诉人反复述称的仙桃市人民法院的执行问题，根本没有任何事实和法律依据。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。答辩人解除（撤销）与上诉人的《征收补偿协议》合理合法，应该得到支持，荆州区政府的复议决定应予维持，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。荆州区政府辩称，一、答辩人办理行政复议案件程序合法。答辩人依据《行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》之规定，依法办理行政复议案件，程序正当、合法。二、答辩人作出的《行政复议决定书》(荆区复决字[2019]1号)查明事实清楚，认定依据充分，适用法律（规）准确。答辩人审理查明，2016年4月10日，吴大明委托其子吴正华与荆州古城保护中心就坐落于荆州区沿河街××号房屋签订《征收补偿协议》一份。2017年6月6日，荆州市古城保护中心依约向申请人发放了2662510元拆迁补偿款。款项发放完毕后，被征收房屋实际所有权人王思源、王小明以补偿对象错误为由提出异议，并出具有了该房屋权属证明以及房屋所有权变更的资料。荆州古城保护中心于2017年6月21日、8月21日在荆州市不动产登记交易中心、荆州市国土资源局荆州分局查询了被征收房屋的土地及房屋登记情况，登记人确系王思源、王小明二人。荆州古城保护中心经过民事诉讼一审、二审、再审之后，于2019年1月8日作出《撤销决定书》，委托城南高新园新民社区工作人员向申请人送达，并将决定书粘贴于其家门墙上拍照取证。答辩人认为，1.《撤销决定书》并未僭越“一事不再理”原则。“一事不再理”原则是指对已经发生法律效力的判决、裁定的案件，除法律另有规定外，不得就同一事实再行起诉和受理。荆州古城保护中心提起民事诉讼后，经过一审、二审与再审，人民法院认为行政协议不属于法院民事受案范围，仅在程序上裁定驳回起诉，并未对双方签订的补偿协议进行实质性判决。2.荆州古城保护中心具有作出《撤销决定书》的合法主体资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款之规定，市、县级人民政府确认的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。荆州区古城保护中心是荆州区政府实施征收行为的职能部门，其有权作出撤销与房屋征收相关的具体行政行为。3.《撤销决定书》事实清楚，内容合法。根据《物权法》的规定，不动产物权的设立、变更应依法登记，未经登记不发生效力，不动产登记簿是物权归属和内容的依据，涉案被征收房屋在不动产登记簿中登记的所有权人并非上诉人，因此上诉人无权与荆州古城保护中心签订补偿协议。行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权，即享有对合同履行的监督权、指挥权、单方变更权以及解除权。荆州区古城保护中心作为荆州区政府确认的房屋征收部门与上诉人签订的《征收补偿协议》属于行政协议，其在确认行政协议补偿对象错误时，享有单方解除（撤销）权。4.《撤销决定书》的送达程序合法。荆州古城保护中心在作出《撤销决定书》后，委托城南高新园新民社区工作人员向上诉人送达，并将《撤销决定书》粘贴于其家门墙上拍照取证，没有证据表明送达过程中存在上诉人主张的敲诈勒索、擅闯民居威胁等不合法情形。综上，答辩人根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2019年4月25日作出复议决定，维持了荆州古城保护中心的具体行政行为。三、上诉人的诉求及所诉理由与事实不符，于法无据。1.关于“错列行政相对人及适用法律错误”的问题。答辩人认为，根据《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）第一百六十七条的规定，代理人知道或者应当知道代理事项违法仍然实施代理行为，或者被代理人知道或者应当知道代理人的代理行为违法未作反对表示的，被代理人和代理人应当承担连带责任。吴大明、吴正华系父子关系，吴正华受吴大明委托办理包括签约、承诺、领款等方面房屋征收事宜。荆州古城保护中心有理由相信吴正华应当知道被征收房屋不属于其父的合法财产，仍实施代理行为，应承担连带责任。《撤销决定书》限令吴大明、吴正华返还房屋征收补偿款并无不妥。2.关于“不符合法律规定，且已过法律规定的除斥期间，不能再行使合同解除权”的问题。答辩人认为，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十款第一款规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政合同的目的是实施行政管理，行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权，具体体现为合同履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。荆州古城保护中心在知晓补偿对象错误后，即通过法律途径寻求撤销《征收补偿协议》，后依据湖北省高级人民法院民事裁定书中阐明的观点作出《撤销决定书》，有理有据。3.关于篡改《国有土地上房屋征收与补偿条例》，认定事实错误，非法确权等问题。答辩人认为，引用《国有土地上房屋征收与补偿条例》并无过错。《物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。经查证属实，涉案被征收房屋登记人确系王思源、王小明二人（土地使用证号为：荆州国用（2007）第1092416943、1092416944号，不动产登记号为：南200708885、南200708885-1）。综上所述，答辩人作出的《行政复议决定书》(荆区复决字[2019]1号)查明事实清楚，认定依据充分，适用法律（规）准确，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。二审审理查明，1997年9月12日，仙桃市人民法院作出（1997）仙仙经初字第347号民事判决书,判令仙桃市冷轧厂偿还中国农业银行仙桃市支行借款本金30万元及利息53725元，仙桃市土地管理局承担相应的赔偿责任。1997年12月22日，仙桃市人民法院作出（1997）仙执字第347号民事裁定书，裁定对被执行人仙桃市冷轧厂负责人吴大明坐落在荆州市××区梅村八组一栋房屋予以查封。在查封和物品搬出时，吴大明的儿子吴正华在现场。2002年6月15日，仙桃市人民法院作出（2002）仙法执第347号民事裁定书，裁定将被执行人仙桃市冷轧厂负责人吴大明坐落在荆州市江陵区梅村八组房屋一栋抵偿给申请执行人中国农业银行仙桃市支行。2002年12月4日，仙桃市人民法院作出（2002）仙法执347-29号民事裁定书，裁定对（1997）仙仙经初字第347号民事判决书终结执行。2003年3月5日，仙桃市人民法院作出（1997）仙执字第347号协助执行通知书，将裁定抵偿给申请执行人中国农业银行仙桃市支行的房屋过户给案外人李金评。2004年10月24日、2006年11月20日、2007年2月8日，仙桃市人民法院又分别作出三份协助执行通知书，请荆州市国土及房产部门协助执行将裁定抵偿给申请执行人中国农业银行仙桃市支行的房屋过户给案外人王思源、王小明。2007年4月24日，荆州市国土资源局就王思源、王小明的国有土地使用权进行登记，土地登记发证档案中审查人员初审意见载明：“吴大明于87年清理发证时经批准使用国有划拨土地80.4平方米，用于住宅建设（因其不慎将该证遗失，已于2006年3月29日在荆州晚报上声明作废）。因吴大明与仙桃市农业银行债务纠纷，现根据湖北省仙桃市人民法院民事裁定书（2002）仙法执第347号及湖北省仙桃市人民法院协助执行通知书(2002)仙法执第347号将上述宗地执行给王思源、王小明共有，经现场踏勘其实际占地面积为150平方米，系老宅基地。2007年4月16日王思源、王小明经批准[建设用地审批资料转20070056号]以划拨方式取得国有土地150平方米共用，用途为住宅。现经地籍调查，并经初步审查，该宗地四至清楚，权属合法无争议，根据土地登记有关规则建议登记王思源、王小明共用国有划拨土地使用权150平方米，用途住宅。”2011年11月23日，仙桃市人民法院（2002）仙法执字第347-29-1号执行裁定书以“该四份协助执行通知书存在错误”为由，裁定撤销了上述四份协助执行通知书。2016年1月11日，吴大明向荆州区人民法院起诉荆州市国土资源局，请求依法撤销位于荆州城××开发区东堤街北侧梅村××（××城××开发区沿河街××），土地使用权人为王思源、王小明，土地使用权证号为荆州国用（2007）第1092416943号、荆州国用（2007）第1092416944号，地号为114502310号的土地使用权证，并依法恢复登记至其名下，荆州区人民法院一审及本院二审均驳回了吴大明的起诉。2017年4月16日，吴正华向荆州××城南金龙单元项目部出具承诺书，内容为：“本人吴正华，身份证号，现家住荆州区沿河街××号，房屋证号0008035，土地证号14-15-304，以上两证都登记在我父亲吴大明名下，这次房屋被征收事宜，因父亲身体原因，经全体家庭成员协商达到一致意见，由本人全权办理此次房屋征收签约及财务手续，无争议，无任何经济纠纷，否则由本人承担一切相关法律责任。”2017年6月6日，吴正华经手领取了2662510元征收补偿款。2017年10月27日，荆州古城保护中心诉吴大明、吴正华撤销权纠纷一案，在荆州市荆州区人民法院立案，该院于2017年12月22日作出（2017）鄂1003民初1824号民事判决书，判决撤销荆州古城保护中心与吴大明、吴正华于2016年4月10日签订的《征收补偿协议》，由吴大明、吴正华返还荆州古城保护中心补偿款2662510元。吴大明、吴正华对一审判决不服提起上诉，本院以该案并非民商合同纠纷引起的民事诉讼，已超出民商事案件的受案范围为由，于2018年7月26日作出（2018）鄂10民终540号民事裁定书，撤销一审判决，驳回荆州古城保护中心的起诉。2018年8月16日，荆州区古城保护中心作为起诉人向荆州市荆州区人民法院起诉行政诉讼，请求人民法院判决撤销起诉人与吴大明、吴正华于2016年4月10日签订的《征收补偿协议》，并请求判决被起诉人共同返还房屋征收与补偿款2662510元，承担诉讼费用。荆州市荆州区人民法院经审查认为，起诉人的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，于2018年8月17日作出（2018）鄂1003行初38号行政裁定书，裁定对起诉人的起诉，不予立案。荆州古城保护中心不服提起上诉后，本院于2018年9月29日作出（2018）鄂10行终98号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。荆州古城保护中心不服本院（2018）鄂10民终540号民事裁定书，向湖北省高级人民法院申请再审，湖北省高级人民法院经审查认为，根据法律规定，如荆州古城保护中心认为补偿对象错误应予撤销该协议，则荆州古城保护中心单方变更或解除协议后，其协议相对方如对此不服可提起行政诉讼，而非荆州古城保护中心通过民事诉讼程序行使撤销权寻求救济，于2018年12月18日作出（2018）鄂民申4464号民事裁定书，驳回了荆州古城保护中心的再审申请。吴大明作为申请人向仙桃市人民法院提出申请，认为由于协助执行通知书被撤销，仙桃市人民法院应裁定执行回转。仙桃市人民法院于2019年11月16日作出（2019）鄂9004执异48号执行裁定书，认为该院于1997年9月12日作出（1997）仙仙经初字第347号民事判决书和2002年6月15日作出的（2002）仙法执第347号民事裁定书，经过一系列执行过程，将登记在吴大明名下的房屋抵偿给中国农业银行股份有限公司仙桃市支行，两份法律文书已经发生法律效力，是据此执行吴大明涉案房产的法律依据，合法有效，据此驳回了吴大明的执行回转申请。本案审理过程中，经询问吴大明是否就该案向汉江中级人民法院申请复议，吴大明陈述这与本案无关，拒绝回答。二审查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，行政机关为了实现行政管理或公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。在我国现行行政诉讼法律制度下，行政机关不能作为行政诉讼的原告，行政机关在面对行政协议因某些正当理由，可能需要变更、终止甚至撤销时，行政机关仍不能主动以民事诉讼或行政诉讼寻求司法救济。荆州古城保护中心认为《征收补偿协议》应当撤销，以原告身份提起民事诉讼和行政诉讼均被人民法院驳回起诉。之后，荆州古城保护中心就《征收补偿协议》作出了《撤销决定书》，认定吴大明（委托人吴正华）使用无效的房产资料骗取征收补偿款属于违法行为，已损害国家利益，决定撤销《征收补偿协议》，限令吴大明、吴正华返还房屋补偿款及利息。本案争议即围绕《撤销决定书》而起。本案的争议焦点为：一、荆州区古城保护中心作出的涉案《撤销决定书》是否合法;二、荆州区政府作出的涉案复议决定是否合法。《行政诉讼法》第十二条第十一项规定，公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议，提起诉讼的，人民法院应当受理。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款规定，被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任;第十一条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审理;第十六条第一款规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求;给原告造成损失的，判决被告予以补偿。根据上述法律与司法解释的规定，行政机关作为行政协议的一方当事人可以在法定情形下单方变更、解除行政协议，但行政机关须对此权利行使的合法性承担举证责任。根据上述规定，结合双方当事人的陈述与辩论，关于第一个争议焦点，从以下几个方面来进行合法性审查：1.荆州古城保护中心是否具备作出《撤销决定书》的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。荆州区古城保护中心作为荆州区政府确定的房屋征收部门，有权组织实施荆州的房屋征收与补偿工作。房屋征收与补偿工作必然涉及补偿协议，而补偿协议的订立、履行、解除、违约责任以及协议无效是协议从成立到权利终止的不同阶段，是一个系列过程，均包括在补偿工作中。荆州古城保护中心在与行政相对人协商订立补偿协议后，经调查核实发现补偿协议违法，损害国家利益，而作出撤销（解除）协议的行政行为，是在上述条例规定的法定职权范围内行使权利。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定的是，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议或者被征收人房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案并非作出补偿决定，吴大明、吴正华上诉称荆州古城保护中心不具备作出《撤销决定书》的法定职权的主张，不能成立。2.本案中的相关情形能否引发荆州古城保护中心就《征收补偿协议》作出《撤销决定书》。行政机关通常是为了更好地实现公共利益或者行政管理目标，而对合同的履行作出单方调整，有时也是基于协议存在某种违法的情形，依法行政原则要求行政行为保持合法状态，撤销违法的行政行为。本案中，判断荆州古城保护中心能否就《征收补偿协议》作出《撤销决定书》，实质是要确认《征收补偿协议》是否因违反相关的法律规范而无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。由此可知，对于行政协议效力的审查，可以适用民事法律规范。对此，本院认为，《征收补偿协议》为无效协议，理由如下：第一，《征收补偿协议》签约主体不合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。因此，房屋征收与补偿协议签订的行政相对人系征收时房屋的所有权人。《物权法》第九条、第十七条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。吴大明名下不动产的查询资料及王思源、王小明的不动产查询资料、土地登记档案，能够证明吴大明不是征收时涉案房屋登记的所有权人，吴大明作为《征收补偿协议》的签约主体不合法。吴大明、吴正华上诉称，王思源、王小明是非法过户，仙桃市人民法院将过户房产的四份协助执行通知书予以撤销，王思源、王小明的不动产登记簿用于登记的原始资料已不复存在，吴大明的房屋产权登记理应恢复到原始状态。对此，本院认为，根据王思源、王小明国有土地登记发证档案及荆州市房屋产权市场管理科于2007年9月就涉案房屋发布的公告显示，涉案房屋产权及土地使用权原先登记在吴大明名下，之所以从吴大明名下变更登记至他人名下，是因仙桃市人民法院执行该院（1997）仙仙经初字第347号民事判决书而起。仙桃市人民法院在执行过程中作出查封房屋及将房屋抵偿给中国农业银行仙桃市支行的裁定，后又出具了四份协助执行通知书。关于吴大明所称的房屋产权登记理应恢复到原始状态的问题，并非荆州古城保护中心在房屋征收过程中能够判断与确认的，也超出了其法定职权范围。荆州古城保护中心根据现有的不动产查询资料，结合土地登记档案及仙桃市人民法院的裁判文书认定吴大明不是征收时涉案房屋的所有权人，未违反法律规定。吴大明、吴正华上诉还称其向荆州古城保护中心出具的房屋产权证上房屋与王思源、王小明出具的房屋产权证上的房屋坐落地址不同，毫不相干。对此，本院认为，房屋产权证书上记载的房屋坐落地址虽然有所区别，但根据土地登记档案等资料显示确为同一房屋，吴大明、吴正华的该上诉理由不能成立。第二，吴大明具有欺诈行为，损害了社会公共利益和国家利益。吴大明作为仙桃市人民法院前述相关案件的参与人，其也曾于2016年1月11日起诉荆州市国土资源局，要求将涉案房屋的土地使用权恢复登记其本人名下。因此，吴大明对涉案房屋被仙桃市人民法院查封执行及房屋产权、土地使用权已变更登记至他人名下的事实是明显已知的，但其仍然向荆州古城保护中心提供已失效的相关权属证书，以证明其为涉案房屋的所有权人。即使吴大明认为该房屋产权登记存在错误，应该恢复登记至其名下而未恢复，其也应当如实向荆州古城保护中心披露相关情况，由荆州古城保护中心决定是否与其签订补偿协议。根据《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第68条的规定，一方当事人故意告知对方虚假情况，或者故意隐瞒真实情况，诱使对方当事人作出错误意思表示的，可以认定为欺诈行为。吴大明故意隐瞒涉案房屋产权变更的真实情况，使荆州古城保护中心错误认定其为征收时涉案房屋产权登记的所有权人而与之签订了《征收补偿协议》，其行为构成欺诈。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一项、第四项的规定，一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益的，合同无效;损害社会公共利益的合同无效。荆州古城保护中心签订《征收补偿协议》不是为了自身利益，而是为了实现公共利益。吴大明以欺诈手段订立协议领取房屋征收补偿款，损害了社会公共利益和国家利益，该行政协议应当认定为无效。综上，荆州古城保护中心认定《征收补偿协议》违法，从而作出《撤销决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确。3.荆州古城保护中心作出的《撤销决定书》内容是否合法。《征收补偿协议》无效，即该协议自始不具有法律约束力和不发生履行效力。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。因《征收补偿协议》无效，荆州古城保护中心作出的《撤销决定书》限令吴大明、吴正华在十五日内返还全部房屋补偿款人民币2662510元及利息（自2017年6月6日至全部补偿款退还之日按同期人民银行贷款利率计息）。双方当事人对此的争议的焦点是该决定书限令吴大明、吴正华共同承担返还房屋补偿款及利息的责任是否正确。吴大明、吴正华称双方之间是代理关系，吴大明对吴正华的代理行为承担民事责任，《撤销决定书》限令吴正华共同承担责任系适用法律错误。荆州古城保护中心认为，吴正华系违法代理，且吴正华本人出具了承担一切相关法律责任的承诺，因此，吴正华应当与吴大明共同承担责任。对此，本院认为，一方面，根据《民法总则》第一百六十七条的规定，代理人知道或者应当知道代理事项违法仍然实施代理行为，或者被代理人知道或者应当知道代理人的代理行为违法作不反对表示的，被代理人与代理人应当承担连带责任。吴大明与吴正华系父子关系，二审庭审中，吴正华自认在仙桃市人民法院对涉案房屋进行查封并强制吴大明一家迁出时，吴正华在执行现场，并负责搬出房屋内物品。因此，吴正华对涉案房屋早被仙桃市人民法院作为执行标的强制执行的事实是明知的，其应当知道吴大明故意隐瞒了涉案房屋的真实情况，但其仍然从事代理行为，要求其承担连带责任符合以上法律规定。另一方面，所有的房屋征收补偿款由吴正华领取，吴正华本人向荆州古城保护中心出具了承诺书，承诺无争议、无任何经济纠纷，否则由其承担一切相关法律责任。吴正华作为具有完全民事行为能力的行为人，向荆州古城保护中心作出的承诺意思表示真实，不违反法律、行政法规的强制性规定，根据《民法总则》第一百四十三条的规定，该承诺有效。吴正华应当根据该承诺承担因《征收补偿协议》无效而引发相关责任。因此，《撤销决定书》限令吴大明、吴正华共同承担返还房屋补偿款及非法占用房屋补偿款期间的利息损失的责任，内容合法。吴大明、吴正华还称《撤销决定书》认定涉案房屋属王思源、王小明所有，系非法确权，内容违法。对此，本院认为，《撤销决定书》是以吴大明不是房屋所有权人为由而作出，全文并未提及王思源、王小明。本案也并非确权纠纷，上诉人的该上诉理由不能成立。4.荆州古城保护中心作出《撤销决定书》的程序是否合法。虽然《行政诉讼法》及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》没有对行政机关撤销或解除行政协议的程序作明确规定，但此权利的行使势必会对协议相对人的利益产生不利影响，故也应当遵循正当程序原则，保障相对人陈述、申辩等程序权利。本案中，荆州古城保护中心于2017年6月21日在荆州市不动产登记交易中心进行不动产登记房屋信息查询时发现吴大明并非涉案房屋的所有权人，于2017年10月27日向人民法院提起撤销权的民事诉讼，请求法院撤销涉案《征收补偿协议》。该案虽因不符合民商事案件受理条件而被驳回，但吴大明与吴正华作为被告进行了答辩，客观上已经保障了吴大明、吴正华的陈述与申辩的权利。在荆州古城保护中心作出《撤销决定书》后，也向吴大明、吴正华送达，并将决定书贴于其家门墙上拍照取证，送达程序合法。吴大明、吴正华上诉称，荆州古城保护中心单方解除合同超过了解除合同的除斥期间，对此，本院认为，第一，《民法总则》第一百五十二条对撤销权消灭的时间规定了除斥期间，除重大误解外，当事人应当从知道或应当知道撤销事由之日起一年内行使撤销权。荆州古城保护中心在案外人提出异议，发现吴大明并非涉案房屋的所有权人后提起撤销权的民事诉讼的时间并未超过一年。第二，也是更为重要的理由，涉案《征收补偿协议》是无效协议，并不适用除斥期间的规定。综上所述，荆州古城保护中心具有作出《撤销决定书》的法定职权、适用法律法规正确，证据确凿，遵守了法定程序、没有明显不当，一审法院对吴大明、吴正华请求撤销《撤销决定书》的诉讼请求不予支持正确，应予以维持。关于第二个争议焦点，荆州区政府作出的涉案复议决定是否合法的问题。荆州区政府具有作出行政复议决定的法定职权。荆州区政府于2019年3月5日收到复议申请，于2019年4月25日作出复议决定书，并及时送达给双方当事人。荆州区政府作出维持荆州古城保护中心具体行政行为的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审法院对吴大明、吴正华请求撤销荆区复决字[2019]1号《行政复议决定书》的诉讼请求不予支持正确，予以维持。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律、法规正确，上诉人吴大明、吴正华的上诉请求不能成立，不予支持。本案经合议庭评议，并提交本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴大明、吴正华负担。本判决为终审判决。审判长 王 茜审判员 孙开炎审判员 王 阳二〇二〇年七月十九日法官助理王文娟书记员王文娟(兼)