江西省高级人民法院民 事 判 决 书（2020）赣民终461号上诉人（原审原告、原审反诉被告）：江西三清山旅游集团有限公司。住所地：江西省上饶市信州区解放西路138号。统一社会信用代码：9136110070574072X5。法定代表人：陈斌，该公司董事长。委托诉讼代理人：俞香明，江西司达律师事务所律师。被上诉人（原审被告、原审反诉原告）：江西省上饶市信州区人民政府。住所地：江西省上饶市信州区三江大道185号。法定代表人：胡心田，该区区长。委托诉讼代理人：黄鹤，江西盛义律师事务所律师。委托诉讼代理人：徐昕，江西盛义律师事务所律师。上诉人江西三清山旅游集团有限公司（以下简称“三清山公司”）因与被上诉人江西省上饶市信州区人民政府（以下简称“信州区政府”）合同纠纷一案，不服江西省上饶市中级人民法院（2019）赣11民初283号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月15日立案后，依法组成合议庭，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。三清山公司上诉请求：1.依法撤销一审判决书之第二、三项判决，改判驳回被上诉人的反诉请求、支持上诉人的一审全部诉请；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实及理由：一审判决对本案争议焦点归纳为三个，对争议焦点一、二的认定上诉人无异议，但对争议焦点三案涉《合作协议书》第三条关于返还土地出让金的约定是否有效的认定及据此作出的第二、三项判决有异议。上诉人认为一审判决系认定事实和适用法律错误。就认定事实错误而言，《合作协议书》第三条的约定并未违反《中华人民共和国招标投标法》第五条、第十八条第二款及《江西省办法》第四十八条规定。首先涉案土地系通过上饶市国土资源局以挂牌方式公开出让的，并依法发布了《上饶市国有土地使用权竞买公告（2006）15号）》。公告中未设置任何阻止或排除任何第三人参与挂牌的限制性条件；其次，《合作协议书》第三条内容本身无任何排除或限制第三人参与竞价摘牌的规定；其三，该协议书第一、二、三、四条内容是紧密相连不可分割的，当时区政府主要领导找到上诉人要求借款，说区财政资金找不到借款科目，故要求上诉人帮助解决该笔资金428.6万元用于归还原欠上饶成功电子信息产业园有限公司（以下简称“上饶成功公司”）的借款，1,700万元用于上饶成功公司改制前欠中国银行的贷款的归还，以便释放在中国银行的土地使用权的抵押，故此上诉人共借给区政府2128.6万元；其四，该协议书政府应承担的借款数额来源于2002年11月1日宁波成功信息产业股份有限公司（以下简称“宁波成功公司”）与被上诉人签订的招商引资性质的《协议书》第二条的规定，即宁波成功公司购并上字仪表有限责任公司以1,000万元为限，超出部分由被上诉人负责解决；其五，该协议书第三条约定的本质是被上诉人用土地出让金确保2128.6万元借款的归还保证，若由上诉人摘牌则用上诉人交纳的土地出让金返还作保证，若由上诉人以外的任何第三人摘牌则用第三人交纳的土地出让金返还作保证；其六，上诉人按照该宗土地竞买公告参与了报名，并竞得该宗土地，以超出公告起拍价（2,165万元）20万元即2,185万元竞得。并按照公告的程序及《成交确认书》及签订的《国有土地使用权出让合同》（编号饶市国让（合）字（2008）第03号）缴纳了拍卖保证金及土地出让金2,185万元。故为履行该协议书上诉人共支付了4313.6万元。上诉人诉请的是返还该返还的借款、垫资款及利息收入，被上诉人的利益部分并未受损，未发生损害国家、政府利益的行为和损害社会公共利益的行为。就适用法律错误而言，根据上述事实、证据、逐条逐款对照，本案并不适用《中华人民共和国招标投标法》第五条、第十八条第2款及《江西省实施办法》第四十八条之规定，更未违反《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）、（五）项的规定，并不适用该法第五十六条、第五十八条之规定。尽管一审判决书认定“三清山公司因合同无效所受到的损失，三清山公司可向信州区政府另案主张。”但从中可以看出，如认定合同无效，必然给上诉人带来巨额经济损失。既然如此，为避免诉累，法院亦可依职权直接判令被上诉人赔偿上诉人的经济损失，以节省司法资源。综上，本案应当依法适用2002年当时的法律法规，尤其是招商引资时的法律法规及政策。诉争的《合作协议书》虽然签订于2006年9月5日，但该协议书是为了履行落实2002年11月1日宁波成功公司与被上诉人签订的《协议书》中的历史遗留问题而签订并履行的。再则根据现行的2016年11月4日《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第七条“完善政府守信践机制”大力推进法制政府和政府政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。”的规定和2019年12月10日发布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释（2019）17号）的规定，不论该协议有效、无效，被上诉人应履行还款义务，并赔偿由此给上诉人造成的经济损失。信州区政府答辩称：一、上诉人认为一审判决中存在认定事实错误的理由，与事实不符。1.上诉人与答辩人签订的《合作协议书》中的第二条，即三清山公司按照上饶成功公司的要求垫付1,700万元归还中行的贷款，并非答辩人向上诉人的借款。根据宁波成功公司与答辩人于2002年11月1日所签订的《协议书》第二条的约定：“上饶成功电子信息产业园有限公司出资1,000万元用以收购上字仪表有限责任公司所有股东权益（净资产）和承担职工安置费。如果所有股东权益和职工安置费超过1,000万元，则超过部分由信州区政府负责解决；如果上字仪表有限责任公司存在购并前账面之外的负债，则由此所造成的损失也由信州区政府承担”，上饶成功公司采取的是限额承债的方式购并上字仪表有限责任公司的，上字仪表有限责任公司在账面上的负债（包括向银行的借款）应由上饶成功公司承担。正是因为上饶成功公司需要归还中行的1,700万元借款，为此，上诉人、答辩人、上饶成功公司三方所签订的《合作协议书》第二条才明确约定，上诉人代上饶成功公司归还中行的1,700万元借款，上饶成功公司将坐落在信州区五三大道38号的工业用地使用权和地上的建筑物及其附着物转让给上诉人。结合上饶成功公司与答辩人签订的《协议书》及三方签订的《合作协议书》的条款进行理解可知，上饶成功公司向上诉人借款1,700万元用于归还所欠中行的贷款，并非答辩人向上诉人的借款。2.上诉人认为“《合作协议书》中第三条约定的本质是答辩人用土地出让金确保2128.6万元的归还保证”，没有事实依据。首先，答辩人向上诉人的借款金额为428.6万元，并非上诉人所称的2128.6万元。其次，从该条款的内容来看，答辩人根本就没有用土地出让金作为归还借款的担保的意思表示。退一万步讲，即使如上诉人所述，答辩人是用土地出让金作为归还借款的担保，那么在土地出让成交后，答辩人只需归还借款428.6万元，因此上诉人要求答辩人返还土地出让金的请求自然不能够得到支持。二、一审判决认定三方签订的《合作协议书》第三条属于无效条款是有法律依据的。三方签订的《合作协议书》第三条明确约定，答辩人无论是通过挂牌出让还是拍卖出让所得的土地出让金于成交确认之后，土地出让金转到区财政按招商引资协议结算后返还给三清山公司。该条款因为违反了我国土地出让金管理的法律法规规范，且违反公序良俗，属于无效条款。在《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《江西省实施办法》（2000年4月28日江西省第九届人民代表大会常务委员会第十六次会议修订通过）第四十九条规定，“违反本办法规定批准减免耕地开垦费、土地复垦费、土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用，或者低于依法评估确认的地价出让国有土地使用权的，其批准文件和合同无效。”《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条也规定，要求政府不得以各种形式返还土地出让金。上述这些法律法规规章以及党中央的政策均规定了不得以任何理由将土地出让金予以返还，不仅是因为土地出让金主要用于城市建设使用，如果将土地出让金返还将导致政府无能力进行城市建设，损害了公共利益，而且我国自2004年以来，经营性土地应当通过招拍挂的方式公开取得，如果政府与意向竞买人在土地出让前签订了类似“土地出让金全额返还”的条款，将导致公开取得出让土地的市场秩序流于形式，损害了其他意向竞买人的权益。因此，该条款因违反公序良俗，根据《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条的规定，应为无效。三清山公司向一审法院提出诉讼请求：1.依法判令信州区政府归还借款人民币328.6万元及同期银行贷款利息2,545,871.28元（自2006年9月5日起暂计算至2019年5月30日止），合计5,831,871.28元，以及自2019年5月31日起至借款还清之日止的利息；2.判令信州区政府返还土地出让金1,085万元及同期银行贷款利息7,738,003.95元（自2007年5月31日起暂计算至2019年5月30日），合计18,588,003.95元以及自2019年5月31日起至归还土地出让金还清之日止的利息；3.案件受理费用由信州区政府承担。信州区政府向一审法院提出反诉请求：1.依法判令三清山公司立即返还土地出让金1,100万元；2.案件的诉讼费用由三清山公司承担。一审法院认定事实：信州区政府作为乙方与宁波成功公司作为甲方分别于2002年11月1日、2002年12月5日签订《协议书》和《补充协议书》，就宁波成功公司在上饶成立上饶成功公司，由上饶成功公司购并上字仪表有限责任公司，并在三江工业园进行后续投资和建设以及甲方享受信州区政府制定的投资优惠政策等内容达成一致意见,其中协议书第二条约定：“乙方同意并支持，由上饶成功电子信息产业园有限公司对上字仪表有限责任公司实施并购。上饶成功电子信息产业园有限公司出资1,000万元，用以收购上字仪表有限责任公司所有股东权益（净资产）和承担职工安置费。乙方承诺，如果所有股东权益和职工安置费超过1,000万元，则超过部分由乙方负责解决；如果上字仪表有限责任公司存在购并前账面之外的负债，则由此所造成的损失也由乙方承担。”第四条约定：“上饶成功电子信息产业园有限公司将在乙方履行本协议第3条后即实施对上字仪表有限责任公司的购并。实施并购后，乙方即按照饶府字【2002】128号文件，同意为上饶成功电子信息产业园有限公司办理改变用地性质的手续。乙方承诺，上饶成功电子信息产业园有限公司将从购并协议生效之日起的一个月内取得该地块的商业用地土地使用权证。上饶成功电子信息产业园有限公司将上字仪表有限责任公司现有的土地用于房地产项目的开发和建设时，乙方将减免城建配套费和各项规费。”2002年9月20日，上饶市人民政府向信州区政府下发饶府字【2002】128号《关于减免信州区上字仪表公司土地出让金和城市配套费等有关规费的批复》，其中批复第一条为：“原则同意上字仪表公司与成功信息产业股份有限公司达成的收购协议。为支持企业改制，决定免去企业改制过程中土地出让所应缴的出让金和宁波成功信息产业股份有限公司在今后的房地产开发过程中所发生的承建配套费及其他各类规费。”2006年9月5日，信州区政府作为甲方、三清山公司作为乙方、上饶成功公司作为丙方，就丙方归还中国银行股份有限公司上饶市分行的到期贷款及利息问题，三方共同签订了一份《合作协议书》，该协议书约定：“一、就甲方原欠上饶成功428.6万元借款，由乙方按照甲方的要求借给甲方，并于2006年12月20日前汇入上饶市中行。甲方承诺该借款于2006年12月从市财政归还区财政欠款中优先归还乙方，2007年6月底之前市财政还未归还区财政的欠款由甲方自行筹款一次性归还乙方；二、就丙方所欠中行1700万元的贷款，由乙方按照丙方的要求垫付资金归还中行，并于2006年12月20日前汇入中行。丙方承诺以中行释放的坐落在上饶市信州区的工业用地使用权和地上的建筑物及其附着物转让给乙方；三、甲方为扶持丙方的发展，为自身归还借款及丙方改善生产经营状况增加地方财政收入，同意乙方将转让所获得的工业用地变性，并承诺无论是通过挂牌出让还是拍卖出让所得的土地出让金于成交确认之后，土地出让金转到区财政按招商引资协议结算后返还给乙方，乙方按照饶府字【2002】128号、饶信府字【2002】97号《关于宁波成功信息产业股份有限公司享有配套投资优惠政策的通知》和招商引资协议中的相关规定享受优惠政策。”合作协议签订后，三清山公司依约垫付了1700万元归还中行将坐落在上饶市信州区该宗土地的抵押予以释放。2007年2月1日，三清山公司下属全资子公司江西三清房地产开发有限公司以2185万元的价格竞买到合作协议中约定的2006-21号位于五三大道北侧的国有土地使用权，并分三次向上饶市土地市场交易管理所、上饶市财政局共支付2185万元的土地出让金。2008年2月19日，江西三清房地产开发有限公司与上饶市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定江西三清房地产开发有限公司取得位于市五三大道北侧的宗地，该出让宗地的用途为商业、金融业、居住用地，该宗地的土地使用权出让金为2185万元。2008年4月7日，上饶市人民政府办公室下发饶府办抄字【2008】82号抄告单，同意案涉土地（上饶市仪表厂五三大道厂区）出让金收入在按规定缴纳契税和计提社保基金等后全额拨补企业用于改制工作，后上饶市财政局陆续将1866万元划拨至信州区财政局。信州区政府于2008年9月18日支付给上饶成功公司300万元、于2009年12月22日支付给上饶市中智电子信息产业园有限公司500万元以及于2012年12月31日支付给上饶市中智电子信息产业园有限公司300万元，三清山公司对信州区政府支付的上述三笔款项共计1100万元予以认可，但主张信州区政府尚有1085万元土地出让金未返还，故三清山公司诉至法院要求信州区政府偿还合作协议书中的借款以及返还剩余的土地出让金，诉讼中，信州区政府提出反诉，要求三清山公司返还已支付的土地出让金1100万元。经庭审核对，信州区政府对于三清山公司主张的428.6万元借款以及2009年5月已还款100万元的事实并无异议，但提出诉讼时效的抗辩。一审法院认为：案件争议焦点问题是：一、本案是否已超过诉讼时效？二、三清山公司主张的328.6万元借款及利息是否应得到支持？三、案涉《合作协议书》第三条关于返还土地出让金的约定是否有效？关于诉讼时效的问题。三清山公司主张428.6万元的借款以及土地出让金返还的诉请均依据三方签订的《合作协议书》，根据本案已查明的事实可知，2009年5月信州区政府偿还三清山公司案涉借款100万元，2008年9月至2012年12月信州区政府陆续分三次返还土地出让金1,100万元，故信州区政府对于该合作协议约定的内容一直在持续履行中，且案涉合作协议系涉及国有企业改制的后续问题，从三清山公司向信州区政府提交的要求履行债务的相关函件可知，三清山公司一直持续不断向信州区政府主张相关权利，故本案并未超过诉讼时效。关于案涉428.6万元借款的问题。《合作协议书》第一条约定：“就甲方（信州区政府）原欠上饶成功428.6万元借款，由乙方（三清山公司）按照甲方的要求借给甲方，并于2006年12月20日前汇入上饶市中行。甲方承诺该借款于2006年12月从市财政归还区财政欠款中优先归还乙方，2007年6月底之前市财政还未归还区财政的欠款由甲方自行筹款一次性归还乙方”，该条款就案涉428.6万元款项明确为借款，三清山公司亦提交相应的支付凭证予以佐证，且经庭审核对，信州区政府对该笔428.6万元的借款以及2009年5月其就该笔借款归还其中100万元的事实予以认可，故一审法院对三清山公司要求归还借款的主张予以支持。因双方对该笔借款未约定相应利息，三清山公司主张按同期银行贷款利率支付逾期利息并无不当，符合《中华人民共和国合同法》第二百零七条之规定，故对三清山公司要求信州区政府归还借款328.6万元及支付同期银行贷款利息的诉请，一审法院予以支持。但对于逾期利息的起付时间，三清山公司主张从合作协议签订之日2006年9月5日起计息无事实依据，一审法院不予采信，根据《合作协议书》第一条的约定，该逾期利息应从2007年7月1日起开始计算。关于《合作协议书》第三条约定返还土地出让金条款的效力问题。《中华人民共和国招标投标法》第五条规定，招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。第十八条第二款规定，招标人不得以合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇。《江西省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四十八条规定，违反本办法规定批准减免耕地开垦费、土地复垦费、土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用，或者低于依法评估确认的地价出让国有土地使用权的，其批准文件和合同无效……。本案中，信州区政府与三清山公司签订的《合作开发协议书》第三条，明确约定信州区政府无论是通过挂牌出让还是拍卖出让所得的土地出让金于成交确认之后，土地出让金转到区财政按招商引资协议结算后返还给三清山公司，故信州区政府与三清山公司在涉案地块土地使用权拍卖出让前以约定土地出让金返还的方式排除了其他竞买者，违反了拍卖出让土地使用权应当遵循公平公开原则，亦违反了我国关于土地出让金的相关法律行政法规的规定，并且双方约定的返还标的直接指向土地出让金，亦损害了国家利益和社会公共利益，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）、（五）项规定的情形，依法应认定该条款无效。《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。故信州区政府关于《合作协议书》中第三条的约定无效的主张以及要求三清山公司返还已支付的土地出让金1,100万元于法有据，一审法院予以支持。因信州区政府主张合同无效并提起反诉后，经一审法院释明，三清山公司当庭确认不变更其诉讼请求，坚持合同有效的主张，故对于三清山公司要求信州区政府支付剩余的土地出让金1,085万元及其利息的诉请，因《合作协议书》第三条系无效条款，其该诉请无事实和法律依据，一审法院不予支持。但三清山公司因合同无效所受到的损失，三清山公司可向信州区政府另案主张。综上，一审法院对三清山公司要求信州区政府偿还328.6万元借款及其利息的诉讼请求予以支持，对其要求信州区政府返还1,085万元土地出让金及其利息的诉讼请求不予支持。对信州区政府要求三清山公司返还土地出让金1,100万元的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第三十二条、第五十二条、第五十六条、第五十八条、第一百零七条、第二百零七条，《中华人民共和国招标投标法》第五条、第十八条以及《江西省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四十八条之规定，判决如下：一、信州区政府自判决生效之日起十五日内向三清山公司偿还借款人民币328.6万元及其相应利息（以328.6万元为基数，按同期银行贷款利率计算，自2007年7月1日起计算至借款实际付清之日止）；二、三清山公司自判决生效之日起十五日内返还信州区政府土地出让金1,100万元；三、驳回三清山公司的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本诉案件受理费163,899元，由三清山公司负担123,899元，由信州区政府负担40,000元；反诉案件受理费43,000元，由三清山公司负担。二审过程中，双方当事人均未提出新证据。本院对一审法院查明的事实予以确认。本院另查明，上饶市财政局根据饶府办抄字【2008】82号文拨入上饶市信州区财政局企业改制资金1,866万元。其中：2008年7月拨入500万元，2009年12月拨入500万元，2012年拨入866万元。本院认为，本案二审争议焦点为：一、三方签订的《合作协议书》第三条是否有效？二、信州区政府应否向三清山公司支付1,085万元及利息？一、关于三方签订的《合作协议书》第三条是否有效的问题一审法院认为，《合作协议书》第三条违反了《中华人民共和国招标投标法》第五条、第十八条的规定，以约定土地出让金返还的方式排除了其他竞买者，违反了出让土地使用权应当遵循的公平公开原则。本院认为，招标出让国有土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。拍卖出让国有土地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。挂牌出让国有土地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。招标是包括价格在内的多种因素的竞争，且竞买时的标书是保密的，一经发出不得更改，而挂牌和拍卖则实行“价高者得”，出价均应公开，并可以多轮竞价。因此招标出让与挂牌、拍卖出让存在本质区别，而挂牌出让可以看做一种竞价场所和时间较为特殊的拍卖出让方式。《合作协议书》并未约定采用招标的方式出让土地，案涉土地最终是以挂牌的方式出让，不应适用《中华人民共和国招标投标法》，而是应当适用《中华人民共和国拍卖法》。《中华人民共和国拍卖法》第四条规定，拍卖活动应当遵守有关法律、行政法规，遵循公开、公平、公正、诚实信用的原则。第三十七条规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间不得恶意串通，损害他人利益。《合作协议书》第三条主要包括三个方面的内容：一是信州区政府同意将工业用地变性；二是信州区政府同意将土地出让金返还；三是三清山公司可享受招商引资有关优惠。其中并没有恶意串通限制、排斥第三方参与土地挂牌、拍卖的内容，也并未就土地价格、挂牌或拍卖方案等实质性内容作出约定，也没有损害他人利益的约定。而从案涉土地使用权出让情况看，依法经过了挂牌出让，信州区政府并未提供证据证明挂牌出让过程中存在恶意串通，以不合理条件限制、排斥第三方参与竞买或损害他人利益的情况。因此，一审法院认为《合作协议书》第三条违反法律规定，排除了其他竞买者，违反了出让土地使用权应当遵循的公平公开原则，因而认定为无效的理由不能成立。信州区政府还主张，《合作协议书》第三条违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、《江西省实施办法》第四十九条以及《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条的规定，并且损害公共利益，应为无效。本院认为，第一，《江西省实施办法》以及《国有土地使用权出让收支管理办法》不属于法律和行政法规，不能作为判定合同是否有效的法律依据。第二，《合作协议书》第三条不违反《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定。三清山公司子公司江西三清房地产开发有限公司竞得该宗土地后，足额缴纳了土地出让金2,185万元，并不存在未支付或未足额支付土地出让金的情况。至于约定返还土地出让金，是政府在职能范围内对土地出让金的分配、使用行为，不能由此否定土地出让金已足额缴纳的事实。因此，《合作协议书》第三条并不违反《中华人民共和国土地管理法》第五十五条关于有偿取得国有土地使用权的规定。第三，《合作协议书》第三条未损害社会公共利益。从《合作协议书》来看，信州区政府承诺返还出让上饶成功公司的土地所得土地出让金，是为了扶植当地企业发展、增加地方财政收入，同时也是因为三清山公司续借信州区政府所欠上饶成功公司的借款，以及代上饶成功公司归还了所欠中国银行的1,700万元借款，并不是无对价、无条件的返还，不存在损害社会公共利益的情况。因此，信州区政府关于《合作协议书》第三条因违反土地管理法律规定、损害公共利益而无效的主张亦不能成立。综上，三方签订的《合作协议书》第三条是当事人的真实意思表示，不违反法律法规强制性规定，亦不存在损害社会公共利益的情形，应当认定合法有效。二、关于信州区政府应否向三清山公司返还1,085万元及利息的问题三清山公司主张，信州区政府应向其返还1,085万元土地出让金。本院认为，《合作协议书》第三条明确约定：“土地出让金转到区财政按招商引资协议结算后返还给乙方”，即返还资金的数额以上饶市政府“转到区财政”的资金为前提。上饶市政府根据饶府办抄字【2008】82号文，在依法扣除有关税金和基金后，将1,866万元划拨至信州区政府。根据《合作协议书》的约定，信州区政府只需向三清山公司支付1,866万元。扣除信州区政府已经支付的1,100万元，其还应向三清山公司支付766万元。三清山公司还主张，对信州区政府应支付的资金应从2007年5月31日起按同期银行贷款利率计算利息。本院认为，如前文所述，信州区政府向三清山公司支付资金以上饶市政府向信州区政府划拨款项为前提，上饶市政府未划拨款项即不满足信州区政府向三清山公司返还款项的条件。上饶市政府分三次向信州区政府返还1,866万元。其中2008年7月拨入500万元，2009年12月拨入500万元，2012年拨入866万元。信州区政府收到上述款项后，也分三次向三清山公司返还1,100万元，其中2008年9月18日返还300万元，2009年12月22日返还500万元，2012年12月31日返还300万元。因《合作协议书》第三条并未约定土地出让金转到区财政后在多长期限内返还三清山公司，可以认为信州区政府已经返还的1,100万元符合《合作协议书》的约定。2012年12月31日后，信州区政府未再返还款项，其未返还的766万元应当从2013年1月1日起计算利息。因双方并未约定逾期返还的利息，三清山公司主张按同期银行贷款利率计算并无不当，但因自2019年8月20日起，中国人民银行取消贷款基准利率标准，2019年8月20日以后的利率标准应适用全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率。即本案利息计算方式为：以766万元为基数，自2013年1月1日起至2019年8月19日按同期中国人民银行公布的贷款基准利率计付；2019年8月20日之后按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）计付。综上，三清山公司的上诉请求部分成立，应予支持。一审判决认定事实清楚，但认定《合作协议书》第三条无效错误，应予纠正。一审判决第一项对借款利率在2019年8月20日后未按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算，本院亦对其进行调整。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销江西省上饶市中级人民法院（2019）赣11民初283号民事判决第二、三项；二、变更江西省上饶市中级人民法院（2019）赣11民初283号民事判决第一项为：江西省上饶市信州区人民政府在本判决生效之日起十五日内向江西三清山旅游集团有限公司偿还借款人民币328.6万元及其相应利息（以328.6万元为基数，支付自2007年7月1日起至实际偿清之日止，2019年8月19日之前按同期中国人民银行公布的同类贷款基准利率计付；2019年8月20日之后按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计付）；三、江西省上饶市信州区人民政府在本判决生效之日起十五日内向江西三清山旅游集团有限公司返还人民币766万元及其相应利息（以766万元为基数，支付自2013年1月1日起至实际偿清之日止，2019年8月19日之前按同期中国人民银行公布的同类贷款基准利率计付；2019年8月20日之后按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计付）；四、驳回江西三清山旅游集团有限公司的其他诉讼请求。五、驳回上饶市信州区人民政府的诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审本诉案件受理费163,899元，由江西三清山旅游集团有限公司负担33,899元，由上饶市信州区人民政府负担130,000元；反诉案件受理费43,000元，由上饶市信州区人民政府负担。二审案件受理费191,620.02元，由江西三清山旅游集团有限公司负担61,620.02元，由上饶市信州区人民政府负担130,000元。本判决为终审判决。审判长  魏巍审判员  王冬审判员  周辉二〇二〇年七月十七日法官助理蔡静书记员陈娟附:本案适用的有关法律条文1.《中华人民共和国合同法》第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。2.《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第四条合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。3.《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。第二审人民法院审理上诉案件，可以在本院进行，也可以到案件发生地或者原审人民法院所在地进行。第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。