吉林省吉林市昌邑区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉0202行初9号 公益诉讼起诉人：吉林市昌邑区人民检察院。 被告：吉林市昌邑区两家子满族乡人民政府。 法定代表人：张红霞。 委托诉讼代理人：邓连玉，该乡副乡长。 委托诉讼代理人：崔杨，吉林权维律师事务所律师。 公益诉讼起诉人吉林市昌邑区人民检察院（以下简称昌邑检察院）认为被告吉林市昌邑区两家子满族乡人民政府（以下简称两家子乡政府）不履行对辖区内环境卫生进行管理的法定职责，于2017年6月29日向本院提起不履行法定职责行政公益诉讼。本院于2020年5月6日立案后，于2020年5月11日向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月1日公开开庭审理了本案。昌邑检察院指派检察员金某、孙某出庭履行职务，被告两家子乡政府的委托诉讼代理人邓连玉、崔杨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人昌邑检察院称，诉讼请求：1、确认被告两家子乡政府将生活垃圾堆放在集体土地上的行为违法；2、判令被告两家子乡政府依法履行职责，及时清理非法堆放的垃圾场，恢复被侵占的土地原状。事实和理由：本院在开展生态资源和环境保护领域专项检察工作活动中，发现两家子乡存在生活垃圾不按规定处置，严重影响生态环境的问题。经调查查明，自1996年起，两家子乡政府未经任何部门审批，将未经任何处理的生活垃圾随意堆放在两家子满族乡的集体建设用地上，部分生活垃圾已用黄沙进行掩埋。该生活垃圾堆放场位于两家子乡牲畜大市场旁边，毗邻河道，该河流入鳌龙河，汇入松花江。2017年6月12日，经吉林市昌邑区两家子满族乡乡村建设管理站现场勘查，生活垃圾堆放场占用集体土地面积1856.76平方米。2017年6月14日，经吉林市昌邑区环境保护局现场勘查，两家子满族乡生活垃圾堆放场采取堆存和简单填埋的方式处理生活垃圾，垃圾堆放场没有建设防渗漏设施和渗漏滤液处理设施，产生的气味和渗滤液极易对土壤、水源、空气造成污染。2017年5月25日，本院向两家子乡政府发出检察建议，督促其立即采取有效措施，对垃圾堆放场进行全面的清理整治。2017年6月20日，两家子乡政府回复称，经召开党委会议研究形成整改计划如下：1、加强日常工作管理力度，垃圾不再在河边、空地堆放；2、加快推进已委托的环评公司进行环评检测选址、设计建设垃圾中转站的进度；3、已向区政府申请争取建设中转站和配置清运车辆；4、已向区住建局发函（（关于统一安排垃圾清运车辆运输集中处理的函》；5、已和区人大代表杨宏伟签订《定期清运垃圾协议》；6、已向区发改局申请2017年人居环境改善项目，计划投资870万元建一座垃圾中转站。本院于6月27日再次到现场勘查，发现该垃圾场仍有大量垃圾堆放在原处，侵害行为仍然在持续之中。认定上述事实的证据如下：1、委托调查函及吉林市国 土资源局昌邑分局出具的关于委托调查函的复函；2、吉林市国土资源局昌邑分局出具的两家子乡垃圾堆放场的航拍图1张；3、吉林市昌邑区两家子满族乡乡村建设管理站出具的两家子生活垃圾堆放场平面图1份；4、吉林市昌邑区环境保护局出具的情况说明，证实两家子乡垃圾场对环境造成污染的事实；5、吉林市昌邑区住房和城乡建设局出具的关于农村生活垃圾处理责任主体的情况说明；6、公益诉讼人拍摄的两家子乡垃圾堆放场照片6张；7、检察建议、送达回证及两家子乡政府对检察建议的回复；8、公益诉讼起诉人对两家子乡环保所所长兼乡城建办公室主任齐家森的询问笔录2份；9、公益诉讼起诉人对两家子乡两家子村二社村民张明杰的询问笔录1份；10、公益诉讼起诉人对两家子乡副乡长陈喜君询问笔录1份。本院认为，依据《吉林省城市市容和环境卫生管理条例》第三条第二款：“县级以上地方人民政府其他有关部门以及建制镇人民政府、街道办事处，应当在各自的职责范围内依法做好与城市市容和环境卫生管理有关的工作”及建设部《城市生活垃圾管理办法》第二十三条：“城市生活垃圾应当在城市生活垃圾转运站、处理厂处置，任何单位和个人不得任意处置城市生活垃圾”之规定，两家子乡政府负有对辖区内市容和环境卫生进行管理的法定职责。但两家子乡政府未经任何部门审批，擅自将生活垃圾随意堆放在集体建设用地上，严重污染了周边环境。检察机关发现此问题后，依法向两家子乡政府发出检察建议，督促其立即进行整改。被告两家子乡政府虽回复称将采取有效措施进行整改，但经本院现场勘察，截至起诉前，仍有大量生活垃圾堆放在原处，生态环境被破坏的事实仍处于持续状态，周边群众反映强烈。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起行政公益诉讼，请依法判决。 被告两家子乡政府辩称，一、两家子乡政府不是本案适格被告。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条、《最高人民法院关于印发的通知》第十一条的规定，提起行政公益诉讼的前提条件是，在生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害。因此，提起行政公益诉讼，被告要满足身份条件（即负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织）和行为条件（依法行使职权或不履行法定职责）。但本案中被告并不满足上述条件，被告并不是生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关。公益诉讼起诉人在起诉书中称，依据《吉林省城市市容和环境卫生管理条例》第三条第二款及建设部《城市生活垃圾管理办法》第二十三条之规定，认定被告负有对辖区内市容和环境卫生进行管理的法定职责是错误的。理由如下：两家子乡政府不属于县级以上地方人民政府其他有关部门以及建制镇人民政府、街道办事处。建制镇，是指经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的镇。在国家有正规编制的。非建制镇是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村经济、文化和生活服务中心的镇。两家子乡政府是1988年经永吉县人民政府批准成立两家子满族乡，后行政区划，划归吉林市昌邑区政府管辖，不属于建制镇政府，两家子乡政府没有独立的财政，没有独立的环保部门，也没有对环保违法行为的执法权，并不是负有监督管理职责的行政机关，不是本案的适格被告。二、公益诉讼起诉人主张“确认两家子乡政府将生活垃圾堆放在集体土地上的行为违法”不属于公益诉讼范围。诉状中称两家子乡政府未经任何部门审批，擅自将生活垃圾随意堆放在集体建设用地上，严重污染了周边环境。首先，两家子乡在提起公益诉讼前确实存在将生活垃圾堆放在集体土地上的行为，但这个行为并不是两家子乡政府的行为。其次，诉状中称“确认两家子乡政府垃圾堆放行为违法”不属于公益诉讼范围。公益诉讼必须是行政机关违法行使职权或不履行法定职责。最后，即使两家子乡政府存在垃圾堆放的违法行为，也属于民事诉讼，不属于行政诉讼。三、两家子乡政府积极协调昌邑区政府、昌邑区住建局、环保局等部门完成整改工作。两家子乡政府即使不是本案的适格被告，但在收到检察院的建议书后，积极协调昌邑区政府、昌邑区住建局、环保局等部门对两家子乡存在的垃圾堆放问题进行整改，目前已完成的整改措施如下：1、东河垃圾场垃圾已经清理干净，所有产出的垃圾1050立，经垃圾转运车辆运送至市里垃圾分类处理厂，新栽种花木2000颗，清理花费总计捌万玖仟捌佰元；乡里新增加650个环保垃圾桶，12辆小型电瓶垃圾车，2辆可压缩垃圾收集车，2辆自卸小货车，13辆926型铲车。2、垃圾中转站经环评检测选址、设计建设已经竣工完成，但是因为缺少运转资金，目前还没有正式投入运行；2辆可压缩垃圾车及2辆自卸小货车已经到位，目前正常收集运送垃圾至市里垃圾处理厂，但是由于缺乏资金的支持，仅靠乡财政无力承担，无法长期坚持运转。3、已经向昌邑区政府申请垃圾中转站尽快正常运行；已向区住建局发函《关于统一安排垃圾清运车辆运输集中处理的函》；已和昌邑区人大代表杨宏伟签订《定期清运垃圾协议》。综上，请求公益诉讼起诉人撤回对被告的诉讼。 被告两家子乡政府未在举证期内向本院提交证据，视为没有证据。 本院依法调取了以下证据：现场踏查的影像资料及现场照片，证明案涉集体土地的现状。 经庭审质证，被告两家子乡政府对公益诉讼起诉人昌邑检察院提供的证据质证意见为：对证据1-4、6-9无异议；对证据5，该说明并不能证明被告对农村生活垃圾处理负有监管职责，被告不属于建制镇政府；对证据10，现在已经整改完毕。两家子乡政府对本院调取的证据无异议。公益诉讼起诉人昌邑检察院对本院调取的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：对公益诉讼起诉人昌邑检察院提供的证据1-4、6-9，被告两家子乡政府均无异议，本院予以采信；证据5为政府部门出具的说明，且说明的内容具有政策依据，本院予以采信；证据10有被询问人签字，本院对其真实性予以确认。公益诉讼起诉人昌邑检察院、被告两家子乡政府对本院调取的证据均无异议，本院予以确认。 经审理查明，公益诉讼起诉人昌邑检察院在开展生态资源和环境保护领域专项检察工作活动中，发现两家子乡存在生活垃圾不按规定处置，严重影响生态环境的问题。2017年5月22日，昌邑检察院作出吉昌检行公建（2017）7号《检察建议书》，提出如下建议：1、应依法履行职责，立即整治，停止继续堆放垃圾、污染环境的行为；2、加强日常工作管理力度，避免发生类似污染环境的行为，确保整顿成果。该建议书于2017年5月25日向两家子乡政府送达。2017年6月20日，两家子乡政府作出回复，就整改计划进行了报告。被告两家子乡政府于庭审时自认，垃圾场于2020年初整改完毕。 另查明，2017年6月12日，吉林市昌邑区住房和城乡建设局作出情况说明，根据区政府常务会议通过的《昌邑区“六清”人居环境整治工作实施方案》的指示精神，农村生活垃圾的处理责任单位为各乡（镇）政府。2017年6月12日，吉林市国土资源局昌邑分局作出吉市国土资昌分函（2017）2号《关于委托调查函的复函》，函复内容包括垃圾存放点坐落位置、四至、土地权属类型等。2017年6月14日，吉林市昌邑区环境保护局作出情况说明，两家子乡两家子村二社垃圾堆放场采取堆存和简单填埋的方式处理生活垃圾，垃圾堆放场没有建设防渗漏设施和渗漏滤液处理设施，垃圾堆放场产生的气味和渗滤液，极易对土壤、水源、空气造成污染。 本院认为，公益诉讼起诉人昌邑检察院作为案涉区域的法律监督机关，依照《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的规定，在履行职务过程中，发现被告行政机关的行为造成国家和社会公共利益受到侵害，向相关行政机关提出检察建议而行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。被告两家子乡辩称本案应为民事案件，没有法律依据，本院不予采纳。 根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条第一款：“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物”；第四十条：“对城市生活垃圾应当按照环境卫生行政主管部门的规定，在指定的地点放置，不得随意倾倒、抛撒或者堆放。”；第四十一条：“清扫、收集、运输、处置城市生活垃圾，应当遵守国家有关环境保护和环境卫生管理的规定，防止污染环境。”被告两家子乡政府未经环境卫生行政主管部门的指定设置垃圾堆放场，该垃圾堆放场亦未采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施，其行为已造成危及周围环境的后果。公益诉讼起诉人向被告提出检察建议后，被告虽采取措施履行了相应的管理职责，但至公益诉讼起诉人起诉前，垃圾场并未整改完毕，相关公共利益受到的侵害仍呈持续状态。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，应当确认其行为违法。被告两家子乡政府辩称其不是案涉土地的使用权人，亦非建制镇，不具有环保监督管理职责及执法权，不是适格被告。本院认为，土地使用权属问题与被告的行政职权并无关联，行政机关是否具有执法权，亦不是判定被告是否应履行环保管理职责的依据，上述辩解本院不予采纳。关于被告提出的其不具有法定职责的问题，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作……”的规定，以及吉林市昌邑区人民政府下发的《昌邑区“六清”人居环境整治工作实施方案》中明确规定各乡镇政府为第一责任主体，两家子乡政府具有环境卫生的管理职责，且在公益诉讼起诉人作出检察建议后，两家子乡政府已履行了职责，组织进行垃圾场的整改工作，故被告的该项辩解本院不予采纳。 至本案审理过程中，被告表明了在收到检察建议后其积极实施了一系列措施进行整改，现垃圾场已整改完毕，公益诉讼起诉人要求其履行法定职责的诉讼目的已经达到，判决履行职责已无意义，故公益诉讼起诉人的第二项诉讼请求本院不予支持。 综上，为保护绿色生态环境，监督行政机关依法行政，维护国家法治权威，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 一、确认被告吉林市昌邑区两家子满族乡人民政府将生活垃圾堆放在集体土地上的行为违法； 二、驳回公益诉讼起诉人吉林市昌邑区人民检察院的其他诉讼请求。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。 审 判 长  马笑昆 审 判 员  戴维国 审 判 员  柴莉莉 人民陪审员  宋维佳 人民陪审员  谢文艳 人民陪审员  张 静 人民陪审员  赵 艳 二〇二〇年七月十日 法官 助理  杨慧君 书 记 员  郑 雯