北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终443号上诉人（一审原告）刘海长，男，1952年2月23日出生，汉族，住北京市大兴区。委托代理人郑弘，北京盈科（天津）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人张学光，男，北京市规划和自然资源委员会大兴分局工作人员。委托代理人林美锋，北京广丁律师事务所律师。上诉人刘海长因诉被上诉人北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）投诉举报答复一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭审理了本案。上诉人刘海长委托代理人郑弘，被上诉人市规自委委托代理人张学光、林美锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月1日，刘海长分别向市规自委及北京市规划和自然资源委员会大兴分局（以下简称大兴分局）提交《查处申请书》及网上系统举报件，请求对“国道105工程拆除腾退项目”（应为国道105（青礼路-市界）道路工程项目，以下简称国道105工程项目）违法占用刘海长位于北京市大兴区安定镇通州马房村（原名马坊村，以下简称马房村）的集体土地的行为进行调查处理，并告知其查处结果。2019年8月27日，市规自委作出《举报事项答复意见告知书》（以下简称《答复书》），主要内容为刘海长反映的国道105工程项目，属北京市重点工程、“一会三函”项目，项目主体为北京市交通委员会路政局，已先后取得《北京市规划和国土资源管理委员会关于国道104（兴亦路-青礼路）国道105（青礼路-市界）道路工程设计方案的批复》（以下简称《设计方案的批复》）、《北京市发展和改革委员会关于国道105（青礼路-市界）道路工程建设项目前期工作函》（以下简称《前期工作函》）、《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目选址意见书附件》（以下简称《建设项目选址意见书附件》）、《北京市国土资源局大兴分局关于国道105（青礼路-市界）道路工程用地有关意见的复函》（以下简称《用地意见复函》）等相关用地审批手续。另外，刘海长与北京市大兴区安定镇人民政府（以下简称安定镇政府）签订了《地上物补偿协议书》，并已经领取了承包地的地上物补偿费。综上，国道105工程项目已办理并取得相关用地审批手续，不存在违法占地行为。根据《国土资源行政处罚办法》第一条、第二条、第五条、第十二条第一款第二项之规定，刘海长的举报事项不符合立案条件，故不予立案。另刘海长反映的国道105工程项目强行施工问题，不属于市规自委职责范围，建议刘海长向相关部分反映。刘海长不服上述行为，诉请一审法院确认市规自委未履行查处职责作出不予立案决定违法，责令市规自委依法履行查处职责，并将结果告知刘海长。一审法院经审理查明，刘海长系马房村村民。2019年7月1日，刘海长分别向市规自委及大兴分局提交《查处申请书》及网上系统举报件，请求对国道105工程项目违法占用刘海长承包土地的行为进行调查处理，并告知其查处结果，《查处申请书》中载明的违法事实和理由共有两项，一是国道105工程项目未取得征地批复及相关审批手续，属于未批先征的违法占地行为，二是采用“以租代征”方式，未充分保障刘海长的安置补偿利益。在案件审理中，刘海长当庭明确撤销“以租代征”的投诉事项，实质上即为投诉违法占地事项。因刘海长提交的《查处申请书》和网上系统举报件内容一致，市规自委进行并案处理，并告知刘海长。2019年6月25日，市规自委工作人员在日常检查工作中发现涉案土地的建设行为，市规自委对×路桥建设有限公司（以下简称×公司）进行调查询问，×公司提交中标通知书以及安定镇政府交予北京市交通委员会大兴公路分局（以下简称大兴公路分局）的施工用地交接单。2019年7月29日，市规自委对刘海长的委托代理人进行调查询问，后至现场调查确认土地位置。8月8日，市规自委对刘海长之子刘国静进行询问，刘国静称其反映的事项为国道105工程项目没有给刘海长补偿就占用了刘海长的土地，并且存在强行施工问题。8月21日，市规自委对大兴公路分局进行调查询问，后大兴公路分局和×公司共同提交了北京市人民政府第94号《关于研究世园村基础设施与市政设施等公共服务类建设项目按照“一会三函”流程办理手续有关工作的会议纪要》（以下简称《世园村项目会议纪要》）、《北京市发展和改革委员会、北京市住房和城乡建设委员会关于印发北京市2017年重点工程计划的通知》《设计方案的批复》《前期工作函》《用地意见复函》《施工登记意见书》《建设项目选址意见书附件》等材料。同日，市规自委对安定镇政府进行调查询问，安定镇政府表示涉案土地为马房村的集体土地，土地的征收补偿款已经预付给马房村村民委员会，刘海长亦签署了《地上物补偿协议书》并领取了补偿款，安定镇政府提交了《地上物补偿协议书》以及《地上物清理确认单》等证明材料。2019年8月27日，市规自委作出《答复书》说明受理及调查情况，并告知刘海长不予立案。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十六条第一款的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，故市规自委负有对刘海长反映的违法占地问题进行监督检查的法定职责。本案中，关于刘海长反应的违法占地问题，刘海长认为国道105工程项目未取得征地批复即进行地上物补偿及建设属于违法占地行为，要求市规自委依法调查处理并告知处理结果。市规自委收到刘海长的查处申请后，与刘海长进行联系明确申请查处事项、后至现场进行调查明确土地范围及使用现状，对具体施工单位、建设单位和属地镇政府进行调查并调取了相关证据材料。经核实，国道105工程项目属于北京市2017年重点工程计划，纳入绿色审批通道，可按照“一会三函”流程办理相关手续，现国道105工程项目已经取得了《前期工作函》等手续。同时，调查得知刘海长已经签署了《地上物补偿协议书》并领取补偿款，安定镇政府亦预付了土地征收补偿款。综上，市规自委认定国道105工程项目不存在违法占地行为并书面告知刘海长处理结果，已经履行了法定职责，事实清楚，证据充分，处理结果正确。关于刘海长反映的强行施工问题，经一审庭审询问，刘海长与市规自委对于强行施工的概念理解不一致，刘海长所述的强行施工问题实质上是要求市规自委对涉案项目的违法占地并建设的行为进行查处，市规自委认为强行施工是指刘海长与施工方之间的具体纠纷，故作出了该问题不属于市规自委职责范围的回复。因市规自委针对违法占地并建设的问题已进行了调查及回复，一审法院在上文亦作出了论述，因此，一审法院认为市规自委在《答复书》中针对强行施工问题的回复部分对刘海长的权益并不产生实际影响。综合上述情况，对于刘海长的诉讼请求，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘海长的诉讼请求。刘海长不服一审判决，向本院提起上诉，上诉理由为：一、涉案建设项目未取得省级以上人民政府的征收土地批复文件，亦未取得北京市人民政府的征收土地批准文件，所以涉案建设项目属于违法占地事实清楚，证据确凿，一审判决书以“一会三函”为由驳回上诉人的诉讼请求，属于严重认定事实错误，适用法律错误。二、被上诉人提供整篇幅《国土资源行政处罚办法》作为法律依据应视为法律依据不明确。三、涉案建设项目未取得征收土地批复文件，明显属于违法占地。被上诉人对此不予立案查处，司法机关不应从容。上诉人作为申请人依照法定程序，并按照法律规定向被上诉人提出查处申请，被上诉人予以受理，未按照法律规定立案受理，已经违反国土资源查处相关法律规定，构成行政不作为。请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。市规自委同意一审判决，请求二审法院予以维持。刘海长依法向一审法院提交了如下证据：1.视频光盘，证明安定镇政府组织人员非法征地的违法行为；2.北京市人民政府作出的（2019）第478号《答复告知书》，证明国道105工程项目无征地批复及相关审批手续；3.《查处申请书》及邮件交寄单；4.2019-059-06（上级转件）《告知书》（以下简称《告知书》）；5.《答复书》；证据3至5证明刘海长提交查处申请及市规自委未依法查处土地违法行为；6.刘海长承包地四至范围证明，证明刘海长享有土地承包经营权，具备原告主体资格。市规自委在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.《查处申请书》及身份证复印件等材料，证明刘海长提出申请的事实；2.《受理告知单》《告知书》，证明市规自委依法予以受理；3.对刘海长的委托代理人娄静、刘国静进行调查询问及相关证据材料；4.对×公司进行调查询问及相关证据材料；5.对大兴公路分局进行调查询问及相关证据材料；6.《建设项目选址意见书附件》、《世园村项目会议纪要》等文件；7.对安定镇政府进行调查询问及《地上物补偿协议书》等相关证据材料；证据3至7证明市规自委向刘海长、建设单位等有关部门进行调查询问并调取了相关证据，经调查国道105工程项目已经取得了相关审批手续；8.《答复书》及邮寄单，证明市规自委作出答复并送达的事实。一审法院依职权要求市规自委提供如下证据以说明国道105工程项目的性质及地上物补偿标准等事项：9.《北京市大兴区人民政府关于105国道（青礼路-市界）道路工程建设有关问题的专题会议纪要》；10.《国道105工程拆除腾退项目地上物补偿实施方案》；11.《北京市大兴区住房和城乡建设委员会关于进一步规范征地拆迁树木及非住宅补偿工作的通知》；12.国道105工程项目预付征地补偿款的相关凭证。市规自委同时向一审法院提交《国土资源行政处罚办法》作为法律依据。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：刘海长提供的证据1系其自行录制的视频光盘资料，称视频系安定镇政府强行非法征地的现场情况，但根据其提交光盘无法实现其证明目的，不予采信；证据2系北京市人民政府针对案外人刘国静要求公开国道105工程项目的“一书四方案”的信息公开申请作出的答复，告知其经检索上述政府信息不存在，对证据的真实性认可，对于证明目的中未取得征地批复的部分亦予以采信，涉案国道105工程项目目前确未取得征地批复，但已经按照“一会三函”流程取得相关的审批文件，故对于刘海长欲证明未取得相关审批手续、属违法占地的证明目的不予采信；证据3客观真实，予以采信；证据4、5系市规自委予以受理并作出答复的证据，客观真实，对其真实性予以认可，但对刘海长欲证明市规自委未依法履责的证明目的不予采信；证据6系案外人手写的刘海长承包土地四至范围，欠缺证明人身份证明材料，且经过核实证明人并非村集体经济组织或者村民委员会的在职人员，其证明欠缺证明力，不予采信。市规自委提供的证据客观真实，能够反映其受理、调查并作出答复的过程，予以采信，其中证据9至12系一审法院依职权要求市规自委提交，用以查明国道105工程项目性质，明确其征地属性，一并予以采信。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，并对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十六条第一款的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，故市规自委负有对刘海长反映的违法占地问题进行监督检查的法定职责。本案中，刘海长向市规自委提出查处申请，请求市规自委依法对国道105工程项目未取得征地批复即进行地上物补偿及建设属于违法占地的行为进行查处。市规自委在收到该申请后，在与刘海长进行联系明确申请查处事项后，到现场进行调查明确土地范围及使用现状，对具体施工单位、建设单位和属地镇政府进行调查并调取了相关证据材料，其调查行为并无不当。市规自委经调查核实，认定涉案工程属于北京市2017年重点工程计划，纳入绿色审批通道，可按照“一会三函”流程办理相关手续，现国道105工程项目已经取得了《前期工作函》等手续。同时，该委在调查得知刘海长已经签署了《地上物补偿协议书》并领取补偿款，安定镇政府亦预付了土地征收补偿款的情况下，认定刘海长投诉举报的涉案工程项目不存在违法占地行为，并无不当。关于刘海长反映强行施工的问题，本院同意一审法院认定意见。故此，一审法院判决驳回刘海长的诉讼请求正确，本院予以维持。刘海长的上诉请求及理由不成立，本院应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由刘海长负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二〇年七月九日法官助理 刘 毅法官助理 孙畅阳书 记 员 孙 利