安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖08行终71号 上诉人（一审原告）周朝友，男，1959年7月2日出生，汉族，住安徽省安庆市太湖县。 被上诉人（一审被告）安庆市人力资源和社会保障局，住所地安徽省安庆市棋盘山路348号，统一社会信用代码113408000031103448。 法定代表人聂立新，局长。 出庭负责人焦青春，该局四级调研员。 委托代理人祖聪，该局干部。 被上诉人（一审被告）安庆市人民政府，住所地安徽省安庆市宜秀区振风大道东部新城综合写字楼七楼。 法定代表人陈冰冰，市长。 委托代理人仲健，安庆市司法局行政复议与应诉科科长。 委托代理人何声炜，安庆市司法局行政复议与应诉科工作人员。 一审第三人安徽安联律师事务所，住所地安徽省安庆市龙山路156号三楼，统一社会信用代码31340000052926972P。 负责人杨季冬，主任。 委托代理人王红章，安徽安联律师事务所律师。 上诉人周朝友因诉被上诉人安庆市人力资源和社会保障局（以下简称安庆市人社局）、一审第三人安徽安联律师事务所（以下简称安联律师事务所）行政确认以及安庆市人民政府（以下简称安庆市政府）行政复议一案，不服安徽省安庆市迎江区人民法院（2019）皖0802行初57号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2020年6月18日公开开庭审理了本案。上诉人周朝友，被上诉人安庆市人社局负责人焦青春、委托代理人祖聪，被上诉人安庆市政府委托代理人仲健、何声炜，一审第三人安联律师事务所委托代理人王红章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 上诉人周朝友一审诉讼请求：1.依法对《劳社〔2008〕45号文》进行审查；2.撤销宜府行复决〔2019〕73号《驳回行政复议申请决定书》；3.判令被告安庆市人社局作出补发原告2017年07月至2019年06月的养老金的行政行为；4.判令被告承担本案全部诉讼费。 事实理由：原告是安联律师事务所律师。由于其人事档案一直留存在太湖县组织部,原告及原告所在单位均不能准确掌握原告人事档案上记载的原告出生日期。原告所在单位根据原告身份证上记载的出生日期,于2019年6月底为原告申报退休。被告安庆市人社局于2019年7月1日对原告做出了《基本养老保险退休资格认定书》,认定原告“2017年7月已达到法定退休年龄,请办理退休相关手续。”并按至2017年7月累计原告缴费年限、计算连续工龄,且据此核准原告养老金标准,但被告安庆市人社局没有补发原告2017年7月至2019年6月的养老金，甚至从来没有告知原告不补发养老金的理由、依据和救济途径。为此,原告申请了行政复议。被告安庆市人社局以该行为为“行政确认”为由、以《关于印发安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定的通知》（以下简称（劳社〔2008〕45号文）的有关规定为依据，辩称其不补发养老金行政确认行为程序合规，并辩称应由原告所在单位承担责任。被告安庆市政府完全按照安庆市人社局答辩依据驳回了原告要求补发养老金的复议申请。原告认为，养老金作为社会保险的重要组成部分,是对公民基本权利的基础保障,在我国最终必须通过批准方可获得,事实上属于行政许可行为。按照《中华人民共和国行政许可法》第十七条的规定,只有规章以上法律法规才可以设定行政许可,其他规范性文件一律不得设定行政许可。同时,《中华人民共和国立法法》第八十二条第六款规定,没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。劳社〔2008〕45号文违反了《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国立法法》的明确规定,不仅减损了原告完整享受社会保险待遇的权利,还剥夺了属于原告取得社保个人账户养老金的权利。两被告据此作为不补发原告养老金或驳回原告要求补发养老金行政复议请求的依据显属违法,应予撤销。为此，原告提起诉讼,请求判如所请。 一审法院查明，2019年5月26日，原告周朝友向安联律师事务所递交《退休申请书》。2019年6月25日，安联律师事务所向安庆市人社局提交《职工退休申报申请书》，载明：我所职工周朝友，生于1959年7月2日，即将年满六十周岁，其本人已向我所提出书面退休申请，根据《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》第五条，我所现为周朝友同志提出退休申报申请。 安庆市人社局依据周朝友个人档案中《入团志愿书》记载的出生日期，认定周朝友于2017年7月达到法定退休年龄，并作出《关于安徽安科余良卿药业有限公司等单位343名同志退休（职）的批复》（宜人社秘〔2019〕30--7号），批准了周朝友的退休申请。 后周朝友认为安庆市人社局认定其应于2017年7月达到法定退休年龄，但未补发其2017年7月至2019年6月的养老金，于2019年9月3日向安庆市政府提交《行政复议申请书》。2019年11月6日，安庆市政府作出宜府行决〔2019〕73号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了周朝友的复议申请。周朝友不服该复议决定，诉至法院。 一审法院认为，行政确认是指行政机关或法定授权的组织依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别，通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。本案中，第三人为原告向被告安庆市人社局提出退休申报申请，被告安庆市人社局依照法定权限和程序对原告是否符合法律规定的退休条件进行甄别，确认原告是否具有退休资格，不符合《中华人民共和国行政许可法》的上述规定，而属于行政确认行为。退休后的社会养老金保险待遇计发，因相对人的不同条件，情况各异，而相关法律、法规也相对概括、简明，无法全面覆盖相关行政确认过程中产生的各类问题。因此，各地依据相关法律、法规作出相应的规范性文件，用于弥补法律法规对于实践指导的不足，是劳动保障行政部门作出相关养老保险待遇计发决定的重要依据。综上，对原告及第三人关于劳社〔2008〕45号文第十九条第二款违反《中华人民共和国行政许可法》第十七条规定设定行政许可的主张，不予支持。 职工达到退休年龄时，用人单位及职工本人应及时向社保部门申请办理退休手续，社保部门根据职工提交的申请表、用人单位意见、职工个人档案进行综合认定和审核，被告安庆市人社局无法及时掌握其主管行政区域内的职工是否满足退休条件，而只能依申请审核。本案中原告于2019年5月26日向第三人申请退休，第三人于2019年6月25日提交《职工退休申报申请书》，被告安庆市人社局依据原告个人档案中《入团志愿书》认定原告于2017年7月达到法定退休年龄，并批准了原告的退休申请，原告未及时申报退休的责任并不在被告安庆市人社局，依据劳社〔2008〕45号文第十九条第二款的规定：因企业、个人原因造成参保人员退休条件失实导致养老待遇计算错误或者延误审批的，从劳动保障部门纠正次月起按重新核定的标准发放基本养老金，社会保险经办机构对之前差额不补发，但多领的养老金应追回。故原告要求判令被告安庆市人社局作出补发原告2017年07月至2019年06月养老金的诉讼请求，应不予支持。 安庆市政府依法受理原告的行政复议申请后，在法律规定期限内向安庆市人社局送达了《行政复议答复通知书》，对其提交的证据进行审查，在法定期限内作出《驳回行政复议决定书》，并予以送达，符合《中华人民共和国行政复议法》相关程序规定，复议程序合法。原告要求撤销宜府行复决〔2019〕73号《驳回行政复议申请决定书》的诉讼请求，一审法院不予支持。 综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，作出判决：驳回原告周朝友的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周朝友负担。 周朝友不服，上诉提出：一、原判采信证据错误，导致事实认定错误。被上诉人安庆市人社局不补发上诉人延期办理退休手续期间养老金的文件依据是安徽省劳动和社会保障厅劳社〔2008〕45号文第十九条的规定，根据该条规定，因企业、个人原因造成参保人员退休条件失实导致养老待遇计算错误或者延误审批的，从劳动保障部门纠正次月起按重新核定的标准发放基本养老金，社会保险经办机构对之前差额不补发，但多领的养老金应追回。劳社〔2008〕45号文的该条规定设定了减损公民、法人和其他组织的权利或者增加其义务的内容，但没有任何有效的上位法律依据，也违反了《中华人民共和国立法法》第八十二条第六款关于“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务”的规定、《中华人民共和国社会保险法》第十六条关于“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金”的规定、以及《国务院关于工人退休、退职暂行办法》第二条关于“工人退休后，每月按下列标准发给退休费，直至去世为止”的规定。虽然被上诉人在一审期间提交了安徽省人民政府皖政（2006）59号文以及安徽省劳动和社会保障厅劳社〔2006〕66号文，但皖政（2006）59号文本身不是法律、行政法规或地方性法规，无权授权也没有授权安徽省劳动和社会保障厅制定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，劳社〔2006〕66号文与劳社〔2008〕45号文属于同一效力层级的规范性文件，且劳社〔2006〕66号文第30条关于“……对自法定退休年龄至延期办理退休手续期间的养老金，属于劳动保障部门原因造成延误的由社保经办机构补发，属于单位原因延误的由单位补发，属于职工个人原因延误的不补发……”的规定，本身亦属于没有有效的上位法律依据且违反了《立法法》、《社会保险法》的规范性文件，其不能成为劳社〔2008〕45号文上位法律依据。由此可见，劳社〔2008〕45号文第十九条的规定，明显属于不合法的规范性文件，但原判却错误将该文件采信为证据，并据此驳回上诉人补发差额养老金诉讼请求，原审判决明显错误。二、原判确定案由错误。将上诉人要求被上诉人安庆市人社局补发差额养老金的诉求界定为行政确认，混淆了退休审批行政确认与支付养老金行政给付行为的性质，导致一审忽略了上诉人的诉讼请求而仅围绕被上诉人的答辩意见进行审理，剥夺了上诉人的行政诉讼权利。三、原判适用法律错误。其一、将重大且明显违法的劳社〔2008〕45号文第十九条规定作为认定被上诉人行政行为合法和《驳回行政复议申请决定书》合法的依据，并据此驳回上诉人的诉讼请求，属适用法律错误；其二、适用《中华人民共和国行政许可法》第二条的规定来否定不补发养老金差额的行政行为属于行政许可行为的性质，属适用法律错误；其三、对上诉人提出的审查规范性文件的请求未作处理，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，属适用法律错误。 综上所述，一审认定事实错误、认定行政法律关系错误，适用法律错误。请求二审依法判决：1、撤销原判；2、撤销安庆市政府宜府行复决（2019）73号《驳回行政复议申请决定书》，改判被上诉人安庆市人社局补发上诉人2017年7月至2019年6月的养老金；3、判令被上诉人承担全部诉讼费用。 被上诉人安庆人市人社局辩称：一、皖政（2006）59号文是安徽省人民政府为贯彻落实国务院国发（2005）38号文件，完善企业职工养老保险制度而制定的安徽省政府规范性文件，该文最后一条授权省劳动和社会保障厅会同有关部门根据该文精神制定具体实施意见。省劳动和社会保障厅制定的劳社〔2006〕66号文是具体贯彻落实皖政（2006）59号文的意见，劳社〔2008〕45号文和劳社〔2006〕66号文是配套性文件，是目前安徽省办理企业职工养老保险的具体政策依据，合法有效。二、企业职工退休审批是行政许可还是行政确认是上诉人在一审庭审中提出的，被上诉人在一审中作出过答辩。一审判决认定退休审批为行政确认，是针对上诉人提出的观点作出的法律判断，不存在偏袒被上诉人的问题。三、企业职工退休资格、时间、养老金的多少等情况的审查和核算属于行政确认，一审判决将本案作为行政确认案件符合法律规定，也是符合本案争议的事实情况的。四、上诉人提出对劳社〔2008〕45号文的合法性进行审查，一审判决已进行了审查并明确作出有关决定和判定。领取养老金要经过行政审批。劳社〔2008〕45号文符合相关法律、法规的规定。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。 被上诉人安庆市政府辩称：一、安庆市政府作出的宜府行复决〔2019〕73号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚,程序合法，适用法律法规正确。请求二审依法驳回上诉，维持原判。 一审第三人安徽安联律师事务所述称：劳社〔2008〕45号文第十九条是典型的不合法的规范性文件，被上诉人依据该文件作出行政行为不合法，没有法律依据。第三人不承担任何责任。 上诉人、被上诉人、一审第三人在二审期间均未提交新证据。 上诉人周朝友在一审期间提交以下证据： 证据一、上诉人身份证。证明：上诉人具有完全民事行为能力。 证据二、《基本养老保险退休资格认定书》。证明：上诉人的法定退休时间为2017年7月。 证据三、《审核表》。证明：被上诉人安庆市人社局是从2019年8月开始向上诉人发放养老金，上诉人2017年7月至2019年6月的养老金未发放。 证据四、《驳回行政复议申请决定书》。证明：被上诉人安庆市人社局不补发上诉人差额养老金和被上诉人安庆市政府驳回上诉人复议申请的唯一依据是劳社〔2008〕45号文第十九条第二款的规定。 证据五、安庆市中级人民法院收取起诉材料的收据。证明：诉讼时效的中断。 被上诉人安庆市人社局一审期间提交了以下证据及法律依据： 证据一、劳社〔2008〕45号文合法性依据：1.皖政〔2006〕59号文；2.劳社〔2006〕66号文。 证据二、企业职工退休审批权力性质的依据：1.《中华人民共和国行政许可法》第二条、第十二条；2.劳社〔2008〕45号文;3.宜政发〔2019〕13号文。 证据三、法定职权的依据：1.劳社〔2008〕45号文第七条;2.安庆市人社局统一社会信用代码证复印件。 证据四、程序证据：1.上诉人、安联律师事务所提交的申报退休申请书及申报名册；2.上诉人退休档案审核表；3.被上诉人作出的《基本养老保险退休资格认定书》；4.公示；5.集体研究会议记录；6.《关于安徽安科余良卿药业有限公司等单位343名同志退休（职）的批复》（宜人社秘〔2019〕30-7号）。 证据五、事实证据：上诉人档案中原始的《入团志愿书》。 证据六、宜人社秘〔2019〕30-7号法律法规依据：1.劳社〔2008〕45号文；2.劳社〔2006〕66号文第三十条。 被上诉人安庆市政府一审期间提交了以下证据及法律依据： 证据一、《行政复议申请书》；《答复通知书》；《行政复议答复书》；《驳回行政复议申请决定书》。证明：宜府行决〔2019〕3号《驳回行政复议申请决定书》程序合法。 证据二、上诉人及安联律师所提交的申报退休申请书及申报名册；申请人退休档案审核表；《基本养老保险退休资格认定书》；公示；安庆市人社局集体研究会议记录；《关于安徽安科余良卿药业有限公司等单位343名同志退休（职）的批复》（宜人社秘〔2019〕30--7号）；申请人档案中原始的《入团志愿书》。证明:宜府行决〔2019〕73号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚。 证据三、劳社〔2008〕45号文。证明：宜府行决〔2019〕73号《驳回行政复议申请决定书》适用法律依据正确。 一审第三人在一审期间未提交证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内有权制定相应的规范性文件。安徽省劳动和社会保障厅劳社〔2008〕45号文正是该厅为规范参加企业基本养老保险人员退休审批工作，加强退休审批管理，依据安徽省人民政府皖政（2006）59号文的授权制订规范性文件，对行政管理相对人具有普遍的约束力。 社会养老金保险待遇计发，因不同地区、不同时期和相对人的不同条件而情况各异，而相关法律、法规是抽象的、概括的，只能规定一般的适用条件、行为模式和法律后果，无法穷尽各种具体的社会现象，因此各地依据相关法律、法规的原则规定制定相应的规范性文件，用于弥补法律法规对于实践指导的不足，这些规范性文件是劳动保障行政部门作出相关养老保险待遇计发决定的重要依据。安徽省劳动和社会保障厅劳社〔2008〕45号文正是该厅根据本省的实际情况和相对人的不同条件制订的规范性文件，该文件第十九条所作的“因企业、个人原因造成参保人员退休……延误审批的，……社会保险经办机构对之前差额不补发……”规定，是针对迟延履行退休审批手续的这一特定情形所作的规定，是对《社会保险法》第十六条关于普遍情况概括规定的例外补充，与《社会保险法》第十六条的立法本意并不相悖，也不存在所谓“减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务”问题，因此上诉人认为劳社〔2008〕45号文第十九条的规定没有上位法律依据，且与《立法法》和《社会保险法》相悖的理由不能成立。 根据上诉人个人档案中《入团志愿书》中记载的年龄，上诉人至2017年7月即达到退休年龄，但上诉人迟至2019年5月26日才向一审第三人申请退休，一审第三人至2019年6月25日才向被上诉人安庆市人社局提交《职工退休申报申请书》，上诉人未及时申报退休的责任并不在安庆市人社局。因此，安庆市人社局根据劳社〔2008〕45号文第十九条第二款的规定，不补发上诉人2017年7月至2019年6月的养老金并无不当。安庆市政府依法受理上诉人的行政复议申请后，在法律规定期限内向安庆市人社局送达了《行政复议答复通知书》，对安庆市人社局提交的证据进行审查，在法定期限内作出《驳回行政复议申请决定书》，并以合法的方式向申请人和被申请人双方送达，符合《中华人民共和国行政复议法》相关程序规定。上诉人要求一审法院撤销安庆市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》并判决安庆市人社局作出补发养老金的行政行为的诉讼请求无事实和法律依据。一审法院在对劳社〔2008〕45号文的合法性依法进行审查之后，确认该文件合法，采信该文件作为定案依据，并据此驳回上诉人的一审诉讼请求并无不当。上诉人认为一审适用法律错误的理由不能成立。 关于本案案由。上诉人要求被上诉人安庆市人社局补发差额养老金，补发差额养老金虽然属于行政给付，但补发差额养老金须以劳动和社会保障行政机关对相对人养老保险待遇的审查和核算为前提，而养老保险待遇的审查和核算属于行政确认，被上诉人安庆市人社局之所以不补发上诉人的差额养老金，正是对上诉人养老保险待遇的审查和核算结果，因此，一审判决确定本案案由为行政确认及行政复议亦无不当。 综上所述，一审判决认定的事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉请求及理由均不能成立，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周朝友负担。 本判决为终审判决。 审判长  徐庆华 审判员  徐珂可 审判员  刘 鑫 二〇二〇年七月二十日 法官助理储芳龄 书记员王岚 附：本判决适用的相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；