江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终215号 上诉人（原审原告）丁建宏，男，1967年8月13日生，××族，住如皋市。 委托代理人沈燕，江苏濠阳律师事务所律师，系法律援助律师。 上诉人（原审被告）如皋市人民政府城南街道办事处，住所地如皋市。 法定代表人章爱平，主任。 应诉负责人杨飞，副主任。 委托代理人周欣欣，江苏瀛联律师事务所律师。 原审第三人如皋市城南街道左邬村村民委员会，住所地如皋市。 负责人朱友国，主任。 上诉人丁建宏、上诉人如皋市人民政府城南街道办事处（以下简称城南街办）因行政强制及赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初721号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2006年，丁建宏未经审批在自家责任田（属于基本农田）搭建鸡舍十一间。养殖过程中，由于没有处理好鸡粪排放等问题，影响了周围居民的生活，引起群众投诉。2014年9月19日，丁建宏出具承诺书，承认对鸡舍进行整改。2016年，丁建宏对鸡舍进行了翻新改造（约399.1平米，砖木结构）。2017年3月，如皋市委市政府下发皋办【2017】33号文，开展治理畜禽养殖污染专项整治行动，并列入“263”专项行动范围。2017年4月，城南街办（高新区）下发皋高新委发【2017】18号文，贯彻落实上述皋办【2017】33号文。2017年6月17日，如皋市城南街道左邬村村民委员会（以下简称左邬村村委会）以丁建宏所建鸡舍占用的土地属基本农田、鸡粪排放污染周边环境为由，委托他人拆除了丁建宏所建设的鸡舍，并将丁建宏养殖的4170只蛋鸡现场按市场价（10元/只）出售。为此，丁建宏多次信访，城南街办（高新区）作出皋高新信发[2017]21号和25号信访事项处理意见书，认定丁建宏鸡舍建在基本农田上，粪便处理也未达到环保要求，经做工作，在丁建宏未主动拆除的情况下，左邬村村委会组织实施了拆除工作，并提出由丁建宏完善相关手续后，按相关标准给予一定的经济补偿。按照城南街办《2017年度畜禽养殖污染专项整治实施方案》的规定，拆除畜禽养殖建筑及设施设备的有相应的补偿，房屋建筑物砖木结构补偿320元/平米，在2017年6月15日签订协议并拆除完毕的给予15元/平米。拆除时，城南街办将丁建宏养殖的4170只蛋鸡（开始进入产蛋期）按市场价（10元/只）售出，售出价格为41700元，该款项存于左邬村村委会处。2017年8月至9月，城南街办作出信访事项处理意见告知书，答复丁建宏可以给予其相应的补偿133698.5元（399.1*335）。2017年11月18日，城南街办又书面告知丁建宏，城南街办（高新区）于当年4－9月份按如皋市委市政府的要求，组织开展了畜禽养殖污染专项行动，丁建宏鸡舍属于畜禽养殖污染整治行动关停清理拆除范围。丁建宏认为左邬村村委会拆除鸡舍、出售蛋鸡的行为是受城南街办所托，故提起诉讼，请求确认城南街办的行为违法，城南街办将丁建宏鸡舍恢复原样，并赔偿丁建宏房屋损失25万元、养鸡设施损失8.285万元、蛋鸡损失15.75万元、可得利益损失35.568万元，合计84.603万元。 另外，在一审法院继续审理本案的过程中，对拆除当日的被损害的部分物品（1台刮粪机、2只大排风扇、1只小排风扇、1台恒温器、1台抽粪泵、6饼铜芯线、1台喂料机、50组鸡笼、小鸡网、40张竹笼、15根毛竹、23个铝合金窗子）进行了评估，评估价格为75050元，经走访如皋现有养殖户，均表示如按照4500只体量，产蛋周期约为12个月左右，2019年行情好的时候一年收益约10万元左右，产蛋周期结束后蛋鸡在2017年一般均是按照10元/只进行市场化处理。丁建宏所述的监控设备，乃是丁建宏主房上安装的设备，并非鸡舍上所安装，且城南街办已经将2个监控摄像头和主机归还给了丁建宏。在审理中，城南街办负责人明确表示上述补偿133698.5元，愿意在此案中赔付给丁建宏。 一审法院认为，案件争议在于案涉拆除行为是否合法有据，丁建宏的赔偿请求能否予以支持。对于城南街办所述的本案适格被告的问题，本院作出的（2018）苏06行终594号行政裁定书中已经详细予以分析，不再赘述。 关于拆除行为是否合法有据的问题，一审法院认为案涉拆除行为应被确认违法。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十二条规定，未经乡级人民政府批准，任何单位和个人不得擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，丁建宏未经规划批准在基本农田内擅自建设房屋的行为违反法律规定，依法应受到相应的处理，但行政机关对违法行为的处理应当依法进行。 《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。本案中，城南街办强制拆除案涉鸡舍前，没有针对丁建宏作出任何行政决定，也未依照上述规定作出行政强制执行决定、未履行催告及公告等程序，未听取当事人的陈述申辩等。故城南街办的拆除行为缺乏强制执行依据，应当确认违法。 关于丁建宏的赔偿请求能否予以支持的问题，一审法院认为对丁建宏造成的损失依法应当予以赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民合法权益的，受害人有取得赔偿的权利；第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。由此可以看出，行政机关在行使职权活动的过程中，对当事人合法权益造成损害的，应当予以赔偿。 首先，关于丁建宏请求的恢复房屋建筑物原状及赔偿房屋损失25万元的问题，城南街办依法应赔付133698.5元。如上文所述，案涉房屋等建筑物在建设和翻建时，丁建宏并未取得任何的用地审批手续和建造手续，案涉房屋及粪池占用基本农田，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《基本农田保护条例》第十七条等有关规定，是为违法建筑物，依法不予保护，任何人均不得从违法行为中受益，故其所提出的恢复原状及赔偿25万元损失的赔偿请求依法不予支持。但是，本案当中对于畜禽养殖建筑物及设施的拆除，城南街办方明确发文告知有相应的拆除补偿，且城南街办方也明确在该案的审理中一并赔付给丁建宏方，因此对于拆除畜禽养殖设施应属补偿部分，应属于丁建宏方的直接损失范畴，对于此项补偿款项133698.5元，城南街办应当予以赔付。其次，关于丁建宏所述的养鸡设施等损失，城南街办依法应当予以赔偿77050元。对于城南街办在拆除过程中造成的被损坏的物件，在一审审理过程中邀请各方在场对被损坏的物件现场进行确认并纳入评估范围（1台刮粪机、2只大排风扇、1只小排风扇、1台恒温器、1台抽粪泵、6饼铜芯线、1台喂料机、50组鸡笼、小鸡网、40张竹笼、15根毛竹、23个铝合金窗子），上述纳入评估范围的物件损失，经评估为75050元，该部分损失城南街办应当予以赔偿。对于丁建宏所主张的监控设备的损失，并非拆除的鸡舍上安装的监控设备，且监控设备事后城南街办已经归还给丁建宏。对于丁建宏所主张的当天鸡蛋和饲料等其他损失，酌情决定城南街办赔偿丁建宏2000元。再次，对于丁建宏所述的蛋鸡损失，城南街办应当将当日市场化处理的款项41700元，足额如实支付给丁建宏。城南街办在庭审中述称上述款项丁建宏已经领取用于看病，但并未提供相关证据材料予以证明，无法进行认定。最后，对于丁建宏所请求的可得利益损失35.568万元，酌情决定城南街办向丁建宏赔付80000元。虽然《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围仅限于违法行为造成的直接损失，但是本案中丁建宏所养殖的蛋鸡一年产蛋周期内的产蛋收益，本身也是属于蛋鸡的价值所在。城南街办强制拆除丁建宏所建鸡舍，并当场处理丁建宏所养殖的蛋鸡，而恰恰蛋鸡已经进入产蛋周期，如若没有违法强拆或城南街办给予相应的展期及做其他妥善处理，丁建宏此批蛋鸡的收益在正常情况下应该是可以实现的。蛋鸡一年产蛋周期收益一审法院原本欲进行评估确定，但评估机构未予以接受，只能向现存有关养殖户进行走访调查，确定相应的产蛋周期内的收益数额。按照走访调查情况，酌定城南街办赔付丁建宏80000元，是为合理恰当。综上所述，城南街办应向丁建宏赔偿332448.5元。 需要说明的是，一审法院在本案的审理过程中，多次至事发地进行协调处理，在各方共同努力之下，本案原本形成以丁建宏与左邬村村委会为甲、乙双方的人民调解协议书一份，约定左邬村村委会向丁建宏支付价款63万元，丁建宏不再进行任何行政复议和行政诉讼。协议达成当日，丁建宏随即在撤诉申请材料上签字，尔后丁建宏又书面表示不同意撤诉，协议因故未能履行。应该说上述协议的形成来之不易，是各方共同协商的利好结果，如在判决后，各方均有意按照上述协议执行，实质解决案涉纠纷，各方应当照准。 综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，判决：一、确认城南街办于2017年6月17日拆除丁建宏鸡舍的行为违法；二、责令城南街办于本判决生效之日起15日内向丁建宏赔付人民币332448.5元；三、驳回丁建宏其他诉讼请求。 丁建宏不服提起上诉称，丁建宏开办养鸡场得到村、镇允许，被毁坏的财产属于丁建宏的合法私有财产。城南街办的行政行为违法，应当对丁建宏进行赔偿，而养鸡场如果正常搬迁，应对丁建宏进行相应的补偿，补偿与赔偿不能混为一谈。2019年12月27日，左邬村村委会代表城南街办与丁建宏达成了调解协议，各项费用共63万元，认可丁建宏的损失远远超过一审法院的判决金额。一审判决没有如实计算丁建宏的损失，导致判决错误，损害了丁建宏的合法权益。请求撤销原判，发回重审或改判支持丁建宏的一审诉请。 城南街办不服提起上诉称，丁建宏未经审批搭建鸡舍的行为违法，鸡舍属于违章建筑，不受法律保护。丁建宏的养殖生产经营行为未得到有权部门的许可，养殖过程中没有有效处理粪污问题，其养殖行为亦不受法律保护。一审法院在分析案涉拆除行为是否合法时，遗漏了丁建宏的养殖活动对环境的污染问题，判决城南街办承担行政赔偿责任明显不当。案涉133698.5元属于补偿款性质，补偿并不是城南街办的行政责任和行政义务，一审法院混淆了赔偿与补偿的概念。况且，丁建宏的女儿已预付了108300元补偿款，领取了41700元蛋鸡款，这些金额应当剔除。丁建宏所请求的可得利益损失不属于直接损失范围，不应得到支持。请求撤销原判，依法改判驳回丁建宏要求赔偿损失的诉讼请求。 原审第三人左邬村村委会述称，案涉纠纷经过多次协商，一审期间达成过协议，尽量为丁建宏着想，但是后来丁建宏不同意撤诉，纠纷未能解决。请求依法裁判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 根据二审中城南街办提交的账户交易明细回单、付款凭证，本院补充查明，2019年4月，丁建宏之女时霞星预付2017年畜禽粪污整治补偿款108300元，领取代卖的蛋鸡款41700元。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法规定取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 本案中，为全面贯彻落实党中央关于生态文明建设的战略部署，以绿色发展理念加快优化畜禽产业布局，有效保护和改善农村生态环境，保障人民群众身体健康，中共如皋市委办公室、如皋市人民政府办公室和高新区工作委员会、管委会先后出台了2017年度畜禽养殖污染专项整治实施方案，城南街办的拆除行为即在此背景下发生。虽然丁建宏未经审批搭建鸡舍，养殖过程中也未能有效处理粪污问题，但作为一级政府，实施强制拆除这一行政强制执行方式时应当遵循法律的相关规定。城南街办的拆除行为未按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定进行，一审判决确认拆除行为违法并无不当，双方当事人对此亦无异议。本案二审的争议焦点则集中在丁建宏的各项赔偿请求是否应当支持。 丁建宏提出的赔偿请求包括1.鸡舍恢复原样并赔偿损失25万元；2.养鸡设施等损失8.285万元；3.蛋鸡损失15.75万元；4.可得利益损失35.568万元。关于第1项请求，因丁建宏的鸡舍未经审批，且占用了基本农田，其要求恢复原状不予支持。损失问题，在2017年度畜禽养殖污染专项整治实施方案的补偿补助办法中，对于拆除畜禽舍及附属设施有相应的补偿补助。丁建宏的鸡舍补偿款为133698.5元，该款项属于拆除行为带来的直接损失，因补偿系针对合法的行政行为而言，而城南街办的拆除行为已构成违法，故一审法院将该补偿款作为城南街办的赔偿款并无不当。但丁建宏之女时霞星已经预付补偿款108300元，城南街办支付赔偿款项时应予扣除。关于第2项请求，一审审理过程中各方对被损坏的物件进行了现场确认并进行了评估，评估价为75050元，这些物件属于丁建宏的合法财产，在城南街办的拆除行为中受到损坏，应予赔偿。丁建宏主张的当天鸡蛋和饲料等损失，一审法院酌情确定赔偿2000元无不当之处。关于第3项请求，丁建宏的鸡舍被拆除时，其养殖的4170只蛋鸡按10元/只售出，售出价格为41700元，经一审法院走访如皋养殖户，10元/只符合2017年当时的市场行情，故一审法院判决城南街办将该款项支付给丁建宏并无不当。但丁建宏之女时霞星已经领取该笔款项，城南街办无需再行支付。关于第4项请求，城南街办强制拆除丁建宏所建鸡舍时，蛋鸡已经进入产蛋周期，如城南街办给予丁建宏相应的期间妥善处理，此批蛋鸡的收益在正常情况下应该可以实现，但城南街办违法强拆，并于当日将蛋鸡出售，使丁建宏的权益受到了损害。一审法院按照丁建宏的养殖规模向现存养殖户进行了走访调查，咨询了产蛋周期内的收益，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定城南街办赔偿丁建宏可得利益损失80000元，合情合理。综合以上各项，城南街办赔偿款项总计332448.5元。 需特别说明的是，一审过程中经多方共同努力，丁建宏与左邬村村委会达成过一份调解协议，各项费用共63万元，数额确实超过一审法院的判决金额，但协议系双方在自愿的基础上调解达成，内容明显有利于丁建宏，丁建宏以此主张一审判决错误不能成立。二审过程中，本院积极协调，希望该调解协议能够得到执行，以实质解决案涉纠纷，无奈丁建宏在协议的基础上又提出了新的要求，致协调未果，本院深表遗憾。 综上，城南街办的拆除行为侵犯了丁建宏的合法权益，一审法院判决确认拆除行为违法并责令城南街办赔偿332448.5元并无不当。丁建宏、城南街办的上诉理由均不能成立，本院不予采信。由于二审中本院补充查明，丁建宏方已经领取15万元，城南街办在履行本判决时，赔偿款应扣除15万元。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人丁建宏、上诉人如皋市人民政府城南街道办事处各负担25元。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年七月十六日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；