贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔27行终78号 上诉人（一审第三人）王端财，男，1966年8月11日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）付道明，男，1943年4月16日生，汉族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）许先明，男，1962年9月12日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）许先平，男，1969年9月17日生，汉族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）杨兰祥，女，1953年12月23日生，汉族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）许先签，男，1976年4月5日生，汉族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）许先国，男，1981年9月23日生，汉族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）许启贤，男，1947年1月11日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）文国宋，男，1954年2月26日生，汉族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）张子华，男，1967年4月13日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）张光礼，男，1965年4月5日生，汉族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）罗全云，女，1946年5月10日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）王化军，男，1968年10月3日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）王化明，男，1971年1月3日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）沈延连，女，1965年5月10日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）王化奇，男，1962年10月22日生，汉族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）王化能，男，1974年4月20日生，汉族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）**维，男，1989年4月1日生，汉族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）王永华，男，1944年5月10日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）王元兴，男，1958年10月16日生，汉族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）王奎兴，男，1965年7月17日生，汉族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）刘进珍，女，1945年2月11日生，苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。 上诉人（一审第三人）王有财，男，1958年9月7日生，汉族，贵州省都匀市人，住都匀市。 委托代理人范一丁，贵州黔匀律师事务所律师。 委托代理人文忠春，贵州黔匀律师事务所实习律师。 被上诉人（一审原告）都匀市毛尖镇摆忙村六组。 主要负责人王万荣，该村民组组长。 委托代理人陈朝柱，贵州行者律师事务所律师。 一审被告都匀市人民政府，住所地贵州省都匀市文明路63号。 法定代表人邓忠学，该市政府市长。 上诉人王端财等23人因与被上诉人都匀市毛尖镇摆忙村六组（以下简称摆忙六组）、一审被告都匀市人民政府（以下简称都匀市政府）林业行政登记一案，不服独山县人民法院（2019）黔2726行初96号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审原告摆忙六组诉称，一、争议地的位置及面积。2017年5月，原告与都匀市及第三人发生林地权属争议，争议地位于，地名叫“看牛坡”（小地名又称“吧家银”）处山林，四至东抵坡脚、南抵农土、西抵马鞍坡小地方山界、北抵小地方水冲，面积约308.76亩。对争议的林地，第三人持有匀府林证字（2009）第522701**号林权证，该证书登记的山林位置及四至范围全部在争议地范围内。二、被告未按照法定程序颁证。1、根据《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条规定：“确权发证工作流程”按照“摸底调查现有林权--第一榜公示--制定、通过林改方案—勘界—第二榜公示—签订（完善）合同—林权证人申请发证—审核—输机—发证前第三榜公示—领证—建档12个步骤”。第一榜和第二榜公示期七天，第三榜公示期30天。被告在给第三人进行的林权登记颁证，未按照上述规定的程序办理：（1）未进行摸底调查现有林权和进行第一榜公示；（2）未依法进行勘界；（3）未依法进行二、三榜公示；（4）林权证登记混乱，图纸上登记的权利人为付道明等15户，林权证登记表上登记的权利人为王端财等15户，坐落登记为摆忙乡摆忙村六组，而权利人王端财等15人为摆忙乡摆忙村七组村民。2、把原告的五幅山林登记到七组名下。根据毛尖镇林业站出具的《关于匀府林证（2009）第522701***号林权证的情况说明》，摆忙乡林改打证数据上显示的其他七组打扎冲、摆叔坡、岩罐、手爬岩、对门坡五幅山林实际为丫口寨（摆忙六组所有）。毛尖镇林业站要求市林业局重新审核发证。三、原告对争议的林地具有权属证明。1、都匀县林权字第038号山林所有证存根，该证登记的原告所有山林八幅，其中一幅地名为“吧家银”，及争议地“看牛坡”，又名“吧家银”。2、都匀县山林所有证林权字第037号，该证登记的原告十幅山林四至范围，其中地名叫“吧家银”的四至：老歪坡下、小地方下、穿对门坡、右冷风口渠道。3、第三人林权证登记四至范围，东抵坡脚，即原告037号山林证四至范围，地名“对门坡”，南抵农土，即原告037号山林证四至范围，地名“老歪坡”，西抵马鞍坡，即原告037号山林证四至范围，地名“冷风口渠道”，北抵小地方水冲，即原告037号山林证四至范围，地名“小地方”。四、纠纷发生后，原告于2017年11月21日向都匀市林业局申请，要求撤销第三人持有的匀府林证字（2009）第522701***号林权证，经都匀市山林土地水事权属争议调处办公室会同市林业局、毛尖镇人民政府联合调查并致函原告，因争议林地都匀市政府已经给第三人颁证，如认为该林权证侵犯了己方利益，可通过法律途径解决。综上，原告认为：1、对争议的林地，原告持有都匀县林证字第037号山林所有证及存根，以及林权证字第038号山林所有证存根，证明争议地权利人为原告；2、被告颁发给第三人的匀府林证字（2009）第522701***号林权证，未依照法定程序进行登记和公示，颁证行为侵害原告权益。请求依法撤销被告颁发给第三人的匀府林证字（2009）第522701**号林权证。 一审法院查明,原告毛尖镇摆忙村六组，自然寨名“丫口寨”，人民公社时期称“摆忙公社石板大队丫口一、二生产队”，拆区并乡建镇后称“摆忙乡石板村丫口寨组”，2004并村并组后称“摆忙乡摆忙村六组”，行政区划调整后称为“毛尖镇摆忙村六组”。23名第三人所在的“摆沙”自然寨，人民公社时期称“摆忙公社石板大队摆沙生产队”，拆区并乡建镇后称“摆忙乡石板村四组”，后为“摆忙村六组”，2004年并村并组时与大坡、马子厂合并为“摆忙乡摆忙村七组”，行政区划调整后称为“毛尖镇摆忙村七组”。2009年8月15日，都匀市人民政府向付道明、许光明、许光祥、许启刚、许启贤、文国宋、张子华、张光礼、王有义、王有仁、王永华、王端财、王时义、刘进珍、王有财等15户颁发了匀府林证字（2009）第522701**号《林权证》，该林权证中《森林、林木、林地状况登记表》记载林地小地名为“看牛坡”，面积为243.35亩，林地所有权权利人为摆忙乡摆忙村，林地使用权权利人、森林或林木使用权权利人、森林或林木使用权权利人均为付道明等15户，四至东抵坡脚、南抵农土、西抵马安坡、北抵小地方水冲。原告认为，原告持有的林权字第038号《山林所有证存根》中有地名为“巴家银”（又名“看牛坡”）的林地，该林地属于原告所有，2017年5月双方发生权属争议，而被告颁发给第三人的匀府林证字（2009）第5227010600493-1/1号林权证登记的山林在争议地范围内，请求撤销该林权证。另查明，“看牛坡”林地又名“吧家营”、“巴家银”，林权登记的林地使用权权利人、森林或林木使用权权利人、森林或林木使用权权利人许启刚、王有义、王时义、王有仁已去世，许启刚爱人杨兰祥、长子许先签、次子许先国，王有义爱人罗全云、长子王化军、次子王化明，王时义长子王元兴、次子王奎兴，王有仁大儿媳沈廷连、次子王化奇、三子王化能、孙子**维作为第三人参加诉讼。另外，林地使用权人登记为“许光明、许光祥”属于笔误，应为“许先明、许先平”。 一审法院经审理认为，本案的争议焦点是：1、原告的起诉是否超过起诉期限；2、原告诉讼主体是否适格；3、被告颁证行为是否合法。首先，起诉期限的问题。本案中被告向第三人颁发林权证是在2009年8月15日，从相关证据看，原告至迟于2017年10月知道了被告的颁证行为，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条以及当时适用的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第四十一条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原告2017年10月知道被告颁证行为，2019年6月17日向本院提起行政诉讼，并未超过2年的期限。被告及第三人称原告超过起诉期限，但未能提供证据证明原告知道或者应当知道行政行为的时间。其次，原告的诉讼主体资格。林地权属纠纷在都匀市等部门未能协调处理的情况下，相关部门引导原告通过法律途径解决，原告经过推选代表人等程序提起诉讼，庭审中，原告提供的证据1981年林权字第038号山林所有证存根中有名为“巴家银”的林地，第三人提供的证据1981年林权字第035号都匀县山林所有权证中有名为“吧家营看牛坡”的林地，原告提供的证据初步证明原告与颁证行为具有利害关系，原告主体适格。第三，被告的颁证程序是否合法。《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条规定“按照‘摸底调查现有林权—第一榜公示—制定、通过林改方案—勘界—第二榜公示—签订（完善）合同—林权权利人申请发证—审核—输机—发证前第三榜公示—颁证—建档’12个步骤实施……（十一）……2、县级人民政府对经审查符合下列全部条件的予以发（换）林权证。（1）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、面积数据准确；（2）林地林木权属证明材料合法有效；（3）权属无争议，相邻四界林权权利人（接界人）签字；（4）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符。”被告未能提供向第三人颁发林权证的有效权属依据，《林权登记申请表》中四至界限也无接界人签名，也无有效证据证明依照程序进行发证前三榜公示，在此种情况下进行林权登记，属事实不清，程序违法，其颁证行为应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销被告都匀市人民政府2009年8月15日颁发给第三人王端财、付道明等人的匀府林证字（2009）第5227010600493-1／1号《林权证》。案件受理费50元，由被告都匀市政府负担。 上诉人王端财等23人不服一审法院作出的判决，向本院提出上诉，请求：1.撤销一审判决，2.驳回被上诉人诉讼请求。其主要理由为：一、被上诉人起诉已超过诉讼时效。一审判决确认被上诉人于2017年10月才知道了被告的颁证行为，没有事实依据，被上诉人并未在一审中提供有效证据，证明其在2017年10月才知道了被告的颁证行为。其与第三人发生争议的时间，固然可以确认为其知道了被告的颁证行为，但不能证明其自始知道被告颁证行为的时间，即不能证明其是在争议发生时才知道被告的颁证行为的。而应当知道的时间，应以2009年8月15日颁证后的合理时间期间（颁证的物权证明具有公示性，一般以7天或15天为公示期间），而不能以双方争议发生时，即2017年10月才知道被告的颁证行为，作为唯一的确认起诉时效计算依据。据此，被上诉人起诉时，已超过起诉期限。二、上诉人持有的匀府林证字(2009)第5227010600493-1/1号《林权证》获得的与争议地相关的土地的“使用权”，是由该土地所有权人摆忙乡摆忙村发包，双方系承包合同关系，受《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律保护，在该承包合同关系有效及存续的情况下，被上诉人要求撤销该林权证，无法律依据，依法不应支持。三、被上诉人作为村民小组，以其拥有土地所有权而言，其并不属于《中华人民共和国农村土地承包法》中所称的“集体经济组织成员”，因为在该法中，村集体与村民小组属于并列关系，故上诉人在表示对“所有权”无争议的情况下，要求获得该地块的“土地使用权”。被上诉人不能以“村民小组”的身份，来获得该地块的承包，因此，被上诉人不具有承包土地的主体资格，无权要求获得土地使用权，其只能主张获得土地所有权，故其诉讼主张错误，应当依法驳回其诉讼请求。四、被上诉人主张该地块的土地使用权归其享有，但该使用权属摆忙乡摆忙村，上诉人系依据承包合同获得案涉林地使用权，若被上诉人提出争议，应列土地所有人摆忙乡摆忙村为第三人。一审漏列第三人，程序错误。五、《中华人民共和国森林法实施条例》第五条规定的发证程序是：“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”并未将“进行第一、二、三榜公示”等程序，明确为法定程序，《林木和林地权属登记管理办法》（2000年12月31日国家林业局令第1号，2011年1月25日国家林业局令第26号修改）所规定的发证程序，并不包含《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》所规定确权发证工作流程的相关内容。一审法院认为一审被告颁证违反法定程序没有法律依据。六、被上诉人所诉与事实不符，其提出的理由依法不能成立。具体为：关于将王端财等15户林权证登记的林地坐落位置登记为摆忙乡摆忙村六组，属于登记错误，可以核实后重新换证，但不能作为撤销第三人林权证的事实依据；关于毛尖镇林业站的《说明》中言及的打扎冲、摆叔坡、岩罐、手爬岩、对门坡等五幅山林，并不在争议范围，与双方争议无关；被上诉人述称其持有的林权证登记四至的地名：东抵“坡脚”，实为上诉人林地“对门坡”，系张冠李戴，“对门坡”与“坡脚”并非指同一幅地；被上诉人在一审庭审中出示的林权字第037号、第038号都匀县山林所有权证存根虽有“吧家银”地名，但该证原件经当庭质证，并无该地名的记载，因此存根明显系事后添加，不能作为证据使用；上诉人多年来在该争议林地已种植有茶树及其他林木，并由上诉人管护至今，在上诉人的生产经营下该山林具有一定的经济价值，若撤销该证，将给上诉人造成巨大经济损失。 被上诉人摆忙六组辩称，一、上诉人关于被上诉人的起诉已超过诉讼时效的上诉理由不成立。上诉人在一审中提交《贵州省都匀市强势推进集体林权制度改革》、《都匀市人民政府致全市林农朋友的公开信》，只能证明都匀市人民政府对集体林权制度改革所进行的广泛宣传，不能证明都匀市人民政府颁发给被上诉人的林权证已经公示，更不能证明被上诉人已经知道都匀市人民政府颁布发给上诉人的林权证及林权证的内容。被上诉人自2018年10月才知道一审被告颁发给上诉人王端财等人的林权证以及林权证内容侵犯了自己的合法权益，被上诉人至2019年6月6日向法院提起诉讼，未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的起诉期限。即使按照一审判决确定的被上诉人于2017年10月知道被告的颁证行为，也未超过起诉期限。二、上诉人关于被上诉人起诉请求撤销匀府林证字（2009）522701***号《林权证》无法律依据的上诉理由不成立，本案中，一审被告将位于之间的林地三百余亩确权归上诉人管理使用。被上诉人认为该颁证行为侵犯了自己的合法权益，提起的诉讼属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的人民法院受案范围，一审法院依法受理本案并开庭审理作出判决，符合上述法律规定。三、被上诉人对争议林地享有所有权和使用权。农村土地实行家庭承包前，我国实行“三级所有，队为基础”的农村集体所有制，生产队是农村集体土地最主要的所有权人之一。实行家庭承包以后，生产大队和生产队演变为现在的村民委员会和村民小组。被上诉人作为集体土地的所有者，有权管理本村民小组的集体土地和其他财产。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国物权法》第六十条及《中华人民共和国土地承包法》第十二条第一款的规定，被上诉人依法享有本小组内集体林地所有权和使用权。四、《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》是按照《森林法》、《森林法实施条例》、以及《林木和林地权属登记管理办法》等法律法规规定，结合贵州省实际制定的地方性法规。《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告，公告期为30天。”依照上述法规规定，贵州省制定了《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》，该办法第三条规定：“确权发证工作流程，按照摸底调查现有林权——第一榜公示——制定、通过林改方案——勘界——第二榜公示——签订（完善）合同——林权证人申请发证一一审核——输机——发证前第三榜公示——领证——建档—12个步骤.第一榜和第二榜公示期七天，第三榜公示期30天”，该办法确定的确权发证工作流程应为集体林权制度改革中确权发证的法定程序。据此，一审判决认定：被告未能提供向第三人颁发林权证的有效权属依据。《林权登记申请表》中四至界线也无接界人签名，也无有效证据证明依照程序进行颁发前三榜公示，在此种情况进行林权登记，属事实不清，程序违法，其颁证行为应予撤销的判决是正确的、合法的。上诉人关于《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》确定确权发证工作流程不属法定程序的上诉理由不能成立。综上，请求二审法院：维持贵州省独山县人民法院（2019）黔2726行初96号行政判决书，驳回上诉人的上诉请求。 一审被告都匀市政府在二审期间未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，本案争议焦点：1.被上诉人摆忙六组提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；2.一审法院是否应当追加摆忙乡摆忙村为第三人；3.一审被告都匀市政府向上诉人王端财等23人颁发案涉《林权证》是否合法。 关于被上诉人摆忙六组提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。本案中，一审被告都匀市政府于2009年8月15日向上诉人王端财等23人颁发案涉《林权证》时，并未告知被上诉人摆忙六组颁证的内容，上诉人王端财等23人认为应以颁证后的合理时间即颁证后的7至15日的公示期作为被上诉人摆忙六组知道或者应当知道颁证内容的起算点，但本案中一审被告并未举证证明其对颁证内容进行了公示，且上诉人王端财等23人与被上诉人摆忙六组所属不同的村组，即使一审被告都匀市政府进行了公示，也不能当然认定被上诉人摆忙六组就知晓了颁证的内容。被上诉人摆忙六组在诉状中自认其于2017年11月向都匀市林业局申请撤销案涉林权证后知晓该内容，上诉人王端财等23人在没有相反的证据证明被上诉人摆忙六组于2009年8月15日就知道颁证内容的情况下，本案应以2017年11月作为起诉期限的起算点，一审法院以2017年10月作为起诉期限的起算点不当，本院予以指正。根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2000年3月10日起施行，2018年2月8日废止）第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，被上诉人于2019年6月17日向本院提起诉讼，未超过法定起诉期限，上诉人认为被上诉人提起本案诉讼超过起诉期限的理由无事实及法律依据，本院不予采纳。 关于一审法院是否应当追加摆忙乡摆忙村为本案第三人的问题。一审庭审中已经明确，被上诉人摆忙六组主张案涉林地的使用权，并非所有权。案涉《林权证》中载明林地使用权权利人为王端财等15人，其中4权利人死亡，其继承人参与到诉讼中后共计23人，因此一审法院将上诉人王端财等23人列为一审第三人，未将摆忙乡摆忙村列为第三人并无不当。上诉人王端财等23人认为应当追加摆忙乡摆忙村为第三人的理由不成立，本院不予采纳。 关于一审被告都匀市政府向上诉人王端财等23人颁发案涉《林权证》是否合法的问题。《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》是贵州省在进行集体林权制度改革中，为规范县级以上人民政府的颁证程序而制定，不违反《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》《林木和林地权属登记管理办法》等上位法的规定，故一审法院适用《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》审理本案并无不当，根据《林木和林地权属登记管理办法》第十条及《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条的规定，登记机关对已经受理的登记申请应当进行公告，公告期为30天。林地确权颁证必须经过三榜公示，且四至接界人、勘查人员应当在《林权登记申请表》上签字等，本案中，一审被告都匀市政府未提供证据证明其对受理的登记申请经过了公告，颁发案涉《林权证》时经过了三榜公示，且《林权登记申请表》中亦没有接界人签名，明显违反法定程序，依法应予撤销。上诉人认为公告程序并非颁证的法定程序的理由无法律依据，本院不予采纳。综上，一审判决事实清楚，适用法律正确，应予以维持。上诉人的上诉人理由无法律依据，对其上诉请求应予驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王端财等23人负担。 本判决为终审判决。 审判长  林顺军 审判员  金长虹 审判员  夏 永 二〇二〇年七月十四日 法官助理冉玲 书记员张曼予 附：本裁判文书适用的相关法律依据 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或 者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法 改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重 审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的， 裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第 二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政 行为作出判决。