江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏07行初49号 原告穆方让，男，1954年4月19日出生，汉族，住江苏省灌云县。 原告曹恒平，女，1954年2月21日出生，汉族，住江苏省灌云县。 被告灌云县人民政府，住所地江苏省灌云县伊山镇西苑南路1号。 法定代表人曹明丽，该县代县长。 出庭应诉负责人易能，该县副县长。 委托代理人夏加成，江苏法哲律师事务所律师。 委托代理人王贵平，该县司法局工作人员。 第三人灌云县龙苴镇人民政府，住所地江苏省灌云县龙苴镇中大街55号。 法定代表人张建国，该镇镇长。 出庭应诉负责人房保亚，该镇副镇长。 委托代理人范庆华，灌云县同兴法律服务所法律工作者。 第三人穆春生，男，1949年2月24日出生，汉族，住江苏省淮安市清河区。 委托代理人**江，江苏苏诚律师事务所律师。 第三人穆方春，男，1936年10月8日出生，汉族，住江苏省灌云县。 委托代理人穆儒雷（系穆方春之子），性别，住江苏省灌云县。 原告穆方让、曹恒平不服被告灌云县人民政府（简称灌云县政府）、第三人灌云县龙苴镇人民政府（简称龙苴镇政府）、穆春生、穆方春行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年5月27日公开开庭审理了本案，原告穆方让、曹恒平，被告的委托代理人夏加成、王贵平，第三人龙苴镇政府的出庭应诉负责人房某、委托代理人范庆华，第三人穆春生的委托代理人**江，第三人穆方春的委托代理人穆儒雷到庭参加诉讼。被告的出庭应诉负责人易能于2020年4月23日参加本案听证程序。本案现已审理终结。 被告灌云县政府于2019年10月22日作出〔2019〕灌行复第24号行政复议决定书（简称24号行政复议决定），决定撤销龙苴镇政府作出的龙政发〔2019〕57号《关于下坊村穆方让、曹恒平夫妇与穆春生土地权属争议的处理意见》（简称57号处理意见），责令龙苴镇政府重新作出处理决定。 原告穆方让、曹恒平诉称，1972年，下坊村老一队建加工厂，占地面积0.3亩，所占土地性质为集体土地。1981年，下坊村老一队分成四个小组，所建加工厂及占有的0.3亩土地由第四小组通过抓阄形式分得。1983年10月21日，经第四小组研究决定，由穆方春出资2600元将加工厂及0.3亩土地一次性买断归个人所有，并由时任组长周相沛与穆方春之间签订买卖协议书。2016年5月28日，穆方春又以8万元价格将加工厂及0.3亩土地转给原告所有。同时，原告用自家的0.3亩自留地置换给穆方春，并订立书面转让协议书。后原告因建房受到穆春生的阻挠，在穷尽相应救济程序后，依法向龙苴镇政府提出确权申请。龙苴镇政府于2019年6月9日作出57号处理意见，确认原告对该0.3亩土地享有使用权。穆春生对此不服，向灌云县政府申请复议，被告受理后作出24号行政复议决定。该决定缺乏事实和法律依据，应予撤销。请求法院：1.撤销24号行政复议决定；2.责令被告重新作出复议决定，维持案涉处理意见；3.本案诉讼费用由被告负担。 原告为支持其诉讼请求向本院提供如下证据： 证据1.原告身份证复印件； 证据2.24号行政复议决定； 证据3.57号处理意见； 证据4.（2018）苏07行初49号行政裁定书； 证据5.周相沛与穆方春1983年签订的《买卖协议书》； 证据6.穆方春与穆方让于2016年签订的《协议书》； 证据7.周相沛分别于2017年和2018年作出的《关于转让加工厂的证明》； 证据8.2017年5月穆方春作出的《穆方春买断加工厂的占地说明》； 证据9.2017年5月穆方乙作出的《关于土地资产划分的证明》； 证据10.2017年5月穆儒堂作出的《我的证明》； 证据11.2017年5月穆儒雷作出的《我与穆方让转让加工厂的协议说明》； 证据12.2016年5月土地税收缴纳书与发票。 被告灌云县政府辩称，灌云县政府作出的复议决定程序合法，龙苴镇政府作出的57号处理意见违反《土地权属争议调查处理办法》第十三条的规定，程序违法。龙苴镇政府依照灌发〔1980〕79号《关于贯彻执行省委批转的省农办党组〈关于调整社员自留地几个具体问题的处理意见〉的通知》（简称79号通知），认定原告享有涉案土地使用权，缺乏法律依据。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告灌云县政府为支持其抗辩请求，向本院提供作出被诉行政行为的如下证据： 证据1.24号行政复议决定； 证据2.行政复议案件受理审批表； 证据3.行政复议申请书； 证据4.复议申请人提供的证据目录； 证据5.复议申请人提供的相关材料； 证据6.行政复议答复通知书及送达回证； 证据7.行政答复意见书； 证据8.复议被申请人提供的证据目录； 证据9.复议被申请人提供的相关材料； 证据10.第三人参加行政复议通知书及送达回执； 证据11.行政复议延长通知书； 证据12.行政复议案件决定审批表； 证据13.送达回证。 第三人龙苴镇政府述称，57号处理意见是尊重历史事实作出的正确处理，下坊村将加工厂及土地转卖给穆方春，转卖款2600元实际已分配给村民。后穆方春将涉案土地和房子转移给了穆方让。灌云县政府的复议决定错误，龙苴镇政府进行了听证，保障了各方当事人的程序权利。请求法院撤销灌云县政府的复议决定，维持57号处理意见。 第三人龙苴镇政府为支持其参诉请求，向本院提供以下证据、依据： 证据1.龙苴镇政府龙政发〔2018〕73号《关于下坊村穆方让、曹恒平夫妇与穆春生土地权属争议的处理意见》（简称73号处理意见）； 证据2.灌云县政府〔2018〕灌行复第17-1号行政复议决定书（简称17号复议决定）； 证据3.57号处理意见； 证据4.24号行政复议决定； 证据5.79号通知； 证据6.举办调查听证会的证据材料。 第三人穆春生述称，该地使用权应属于穆春生。请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人穆方春述称，穆春生于1976年户口迁走，已不享有村里的自留地，该地现属于穆方让享有使用权。请求法院依法支持原告的诉讼请求。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告均不认可；第三人龙苴镇政府均予以认可；第三人穆春生除79号通知外，其余证据均认可；第三人穆方春均不认可。 被告、第三人龙苴镇政府、穆方春对原告提供的证据均予以认可；第三人穆春生仅认可原告提供的证据1至证据4。 原告、第三人穆方春对第三人龙苴镇政府提供的证据均予以认可；被告对龙苴政政府提供的证据均予以认可，但认为龙苴镇在复议程序中未依法提交有关听证过程的材料；第三人穆春生仅认可第三人龙苴镇政府提交的证据3和证据4。 本院认为，原告提供的证据1至证据4，以及被告灌云县政府与第三人龙苴镇政府提供的证据真实、合法，与本案审理具备关联性，本院依法予以采信。 经审理查明，穆方让、曹恒平系夫妻关系，均为灌云龙苴镇下坊村村民。2016年7月，穆方让、曹恒平因与穆春生就位于“龙苴镇穆圩街道东西路路南，西邻集体南北沙石路，东邻穆方让家楼房，南邻朱国猛家土地”位置0.3亩土地使用权发生争议，龙苴镇政府对此于2018年5月31日作出73号处理意见，认定穆方春对该0.3亩土地享有使用权。穆方让、曹恒平不服，向灌云县政府提起行政复议，灌云县政府作出17号复议决定：撤销73号处理意见，责令龙苴镇政府重新作出处理决定。对此，穆方让、曹恒平向本院提起行政诉讼，后撤诉。2019年6月9日，龙苴镇政府经调查、组织听证程序后，作出57号处理意见，认定穆方让、曹恒平对该0.3亩土地享有使用权，依据为79号通知。穆春生对此不服，于2019年7月29日向灌云县政府提出行政复议申请，灌云县政府受理后进行了审查，龙苴镇政府在复议期间未依法提交行为程序性材料至灌云县政府。鉴于案情复杂，灌云县政府于2019年9月25日决定延长审理期限至2019年10月27日。2019年10月22日，灌云县政府作出24号行政复议决定，决定主要内容为：1.撤销57号处理意见；2.责令龙苴镇政府对申请人的土地确权申请，重新作出处理决定。24号行政复议决定作出的主要理由为“被申请人收到第三人确权的申请进行依法受理，但未将申请书副本提供给申请人，剥夺申请人陈述及答辩、举证的权利……程序违法。申请人适用中共灌云委〔1980〕79号，涉及关于自留地分配的地方政策，但对认定第三人对涉案土地享有使用权，缺乏相关法律性依据，依法应予撤销，对申请人的请求应予支持。”复议决定作出后，穆方让、曹恒平对此不服，提起本案诉讼。 本院认为，各方当事人对于本案诉争的焦点为24号行政复议决定的作出是否合法、合理。对此，本院综合评判如下： 一、主体层面。《中华人民共和国行政复议法》第二条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案中，24号行政复议决定实质系被告灌云县政府纠正改变了第三人龙苴镇政府的行为，依据上述规定，本案原、被告主体均适格。 二、复议程序层面，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条、第四十条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条等规定，经审查案涉复议案件的受理、承办、期限、送达等程序内容，24号行政复议决定的形成程序方面并无不当，本院予以支持。 三、实体处理层面。《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第二十九条规定，调查处理意见应当包括以下内容：（一）当事人的姓名或者名称、地址、法定代表人的姓名、职务；（二）争议的事实、理由和要求；（三）认定的事实和适用的法律、法规等依据；（四）拟定的处理结论。国务院《全面推进依法行政实施纲要》中指出“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：……2.适用依据错误的；3.违反法定程序的……。”本案中，龙苴镇政府根据穆方让、曹恒平的申请所作出的57号处理意见中载明的依据是79号通知，该依据系规范性文件，效力低于法律、法规、规章，不符合上述规定中行政行为的作出应具备合法依据的要求，应当予以纠正。另，龙苴镇政府虽然在本案诉讼中提供了57号处理意见作出时的有关程序性材料，但因其未依法在复议期间提交给复议机关，且相应材料亦不完整，故不宜以此径行认定24号行政复议决定违法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条规定，具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。第四十九条第一款规定，行政复议机关依照行政复议法第二十八条的规定责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日。本院据此指出，行政复议应以有效化解行政争议为要，切实保障公民的合法权益，上下级政府之间要保持良好沟通，共同加强行政效能建设。本案24号行政复议决定中未明确指出龙苴镇政府重作行为的期限，存在瑕疵。鉴于本案所涉争议由来已久，两级政府对于各方争议的内容也较为清晰，故灌云县政府以及龙苴镇政府应以上述规定精神为要，尽快于60日内作出处理意见，以充分保障各方当事人的合法权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告穆方让、曹恒平的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告穆方让、曹恒平负担（已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。根据国务院《诉讼费用交纳办法》，同时应向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐号：10×××75（汇款后将汇款凭证复印件交本院随卷移送）。 审判长 李 季 审判员 王小姣 审判员 戴立国 二〇二〇年七月十日 书记员 徐 瑞 法律条文附录及上诉须知 一、法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 二、上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报江苏省高级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本“上诉须知”与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。 收款人：江苏省高级人民法院 账号：10×××75 开户行：中国农业银行南京分行山西路支行