山东省日照市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁11行终105号 上诉人（原审被告）日照经济技术开发区综合行政执法局，住所地日照经济技术开发区郑州路79号，统一社会信用代码11371100MB279078XH。 法定代表人丁斌，局长。 行政机关出庭负责人王文集，副局长。 委托代理人刘成森，山东律苑律师事务所律师。 上诉人（原审被告）日照市东港区北京路街道办事处，住所地日照市东港区临沂南路399号，统一社会信用代码113711000043288042。 法定代表人杨宗祥，主任。 行政机关出庭负责人**，副主任。 委托代理人刘玉梅，山东律苑律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）金立峰，男，1962年11月17日出生，汉族，居民，住山东省青岛市崂山区。 委托代理人刘培淑，山东文科律师事务所律师。 委托代理人王永军，山东文科律师事务所律师。 上诉人日照经济技术开发区综合行政执法局（以下简称开发区执法局）、日照市东港区北京路街道办事处（以下简称北京路街道办事处）因与被上诉人金立峰房屋行政强制一案，不服日照市岚山区人民法院（2019）鲁1103行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，金立峰出生于1962年11月，原系日照市××区××街道××家村（以下简称大韩家村）村民，于1981年11月入伍，入伍前在该村有祖宅4间，其入伍后一直在部队工作生活，现为中国人民解放军92330部队军转职工。上述祖宅在金立峰入伍期间因长期无人照管而年久失修倒塌，后来该村村民申文东及其姐夫秦佩军（非本村村民）在该祖宅的宅基地位置建设房屋3间并居住，之后金立峰与申文东、秦佩军协商以6万元受让该房屋3间。2017年12月29日，山东省人民政府发布鲁政土字[2017]1291号文件，同意将大韩家村农用地转为建设用地并征收，同时征收上述建设用地及其他建设用地。2018年1月8日，日照市人民政府发布《日照市人民政府征收土地公告》（2018年第1号），将征收土地位置及用途、土地征收补偿安置方案、交付土地予以公告，并公告如有异议有权申请行政复议。2019年2月26日，开发区执法局向金立峰送达《告知书》，以金立峰在大韩家村建有的瓦房、平房等建筑物涉嫌违法建设，告知金立峰于3日内提供该建筑物的国土、规划等有关合法手续，否则将根据相关法律法规依法处置。2019年3月26日，金立峰上述受让的房屋被强制拆除，拆除现场有两上诉人的数名工作人员在维持秩序。金立峰起诉请求确认开发区执法局、北京路街道办事处拆除涉案房屋的行为违法。 原审认为，一、双方当事人的主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，双方当事人提交的视频、告知书等证据，以及双方当事人的陈述，虽然不能确认房屋的产权归属及合法性问题，但足以证实金立峰与涉案房屋具有利害关系，且开发区执法局、北京路街道办事处对涉案房屋实施了强制拆除。开发区执法局、北京路街道办事处辩称其并非涉案房屋拆除的实施主体，其工作人员在拆除现场是应大韩家村的要求维持秩序，但对此未提供证据证实其履行的法定职责及法律依据，不予采信。因此，金立峰与涉案房屋强制拆除行政行为之间具有利害关系，是本案行政强制行为的相对人，其提起行政诉讼，开发区执法局、北京路街道办事处系涉案房屋强制拆除的主体，双方当事人主体适格。 二、开发区执法局、北京路街道办事处强制拆除涉案房屋程序违法。根据《中华人民共和国行政强制法》强制执行程序的一般规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告行政相对人履行，行政相对人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，行政相对人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物需要强制拆除的，行政机关应当予以公告，限期行政相对人自行拆除。行政相对人在法定期限内不复议、不诉讼、不履行的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，涉案房屋虽未提交证据证实办理了相关建设审批手续及产权手续，但针对涉案房屋，开发区执法局、北京路街道办事处在未进行催告，亦未告知金立峰有权进行陈述和申辩，且未作出强制执行决定并予以公告的情况下，径行强制拆除，违反了法定程序。因视频的创建时间不等同于视频的录制时间，且开发区执法局、北京路街道办事处亦未提供证据证实涉案房屋拆除的其他时间，故对金立峰关于涉案房屋于2019年3月26日拆除的主张，予以确认。因此，开发区执法局、北京路街道办事处于2019年3月26日拆除与金立峰相关涉案房屋的行政强制行为违法，应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政法》第二十五条第一款、第七十四条第二款第（一）项规定，原审判决：确认北京路街道办事处、开发区执法局于2019年3月26日强制拆除金立峰坐落于日照市××区××街道××家村房屋的行为违法。案件受理费50元，由北京路街道办事处、开发区执法局负担。 上诉人开发区执法局、北京路街道办事处上诉称，一、被上诉人诉讼主体不适格。被上诉人无权向上诉人主张权利。首先，被上诉人原系大韩家村人，因服兵役将户口从大韩家村迁走，其原有祖传房屋因年久失修而倒塌，根据《中华人民共和国继承法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，根据宅基地的无偿使用性和地随房走的原则，在房屋坍塌后，继承人不能继承宅基地。另外根据国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条的规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”。其次，被上诉人并非自行在原有的宅基地上重新翻建房屋，而是购买了非本村村民秦佩军私自建设的违章建筑。依据《中华人民共和国土地管理法》，农村宅基地具有极强的福利和保障性，且是本集体经济组织成员无偿取得的，因此非本经济组织成员无权在本村集体土地上建设房屋，同时非本村集体组织成员也无权购买属于本村集体所有土地上的房屋。二、原审认定上诉人主体适格是错误的。涉案房屋并非上诉人给予拆除的，原审认定是上诉人予以拆除没有事实依据。综上所述，原审认定上诉人与被上诉人主体适格错误，请求二审依法改判，驳回被上诉人原审的起诉。 被上诉人金立峰辩称，一、被上诉人主体适格。北京路街道办事处出具的《信访事项处理意见书》载明“金立峰在1981年11月份入伍之时，在大韩家村内拥有合法住宅一处”；2019年2月26日，开发区执法局为执行大韩家村拆迁任务向被上诉人发出《告知书》一份，明确记载“经查实金立峰在村内建有房产一处”。可见，上述文件均认可金立峰系案涉房产所有人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条之规定，金立峰系行政行为相对人及利害关系人，其主体适格。二、两上诉人实施拆迁行为。两上诉人提交的《山东省人民政府建设用地审批件》、《日照市人民政府土地征收公告》文件及金立峰一审提交的拆迁现场视频资料等证据，足以证实大韩家村民房拆迁系政府行为，而非村民自治事项，两上诉人主导实施了被诉拆迁行为，主体适格。三、涉案行政强拆行为违法性。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。 本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，首先，关于开发区执法局、北京路街道办事处是否系涉案房屋的强制拆除主体的问题。对被上诉人涉案房屋的拆除系日照经济技术开发区拆迁改造建设的需要，村民会议或村民代表会议可以在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内议决涉及村民利益的相关事项，村民也应遵照执行；但是，村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。申言之，在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于实际工作的需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。另，大韩家村委会在原审期间虽承认系其自行实施强制拆除，但被上诉人提交的告知书、信访事项处理意见书、拆除现场的视频等证据，能够证明两上诉人组织实施了涉案房屋的强制拆除行为。因此，结合相关法律规定和全部在案证据等情况综合判断，对被上诉人涉案房屋的强制拆除，不应当认定系大韩家村村委会自主实施，村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，原审法院认定两上诉人系涉案房屋的强制拆除主体，符合职权法定原则，具有事实和法律依据，本院予以确认。 其次，关于北京路街道办事处、开发区执法局拆除涉案房屋的行为程序是否合法的问题。涉案房屋虽未依法办理相关建设审批手续，未取得房屋所有权证，但无论是否属于违法建设，根据《中华人民共和国行政强制法》强制执行程序的一般规定，开发区执法局、北京路街道办事处针对涉案房屋，原审认定在未告知被上诉人有权进行陈述和申辩、未作出强制执行决定并予以公告的情况下，径行强制拆除被上诉人的房屋，违反法定程序，本院予以确认。综上，两上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人日照经济技术开发区综合行政执法局、日照市东港区北京路街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 阳 城 审判员 高月玉 审判员 王 田 二〇二〇年七月十三日 法官助理管珈琪 书记员丁丽