上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终119号上诉人(原审原告)许佳俊，男，1987年8月20日出生，汉族，住上海市长宁区。委托代理人许建民(上诉人之父)，男，1961年7月16日出生，汉族，住上海市长宁区。被上诉人(原审被告)上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。委托代理人顾景春。委托代理人陆馨伟。被上诉人(原审被告)上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人邓大伟。委托代理人张晓莹。被上诉人(原审被告)上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人倪佳慧。委托代理人李玮。被上诉人(原审被告)上海市公安局长宁分局天山路派出所，住所地上海市长宁区。行政负责人俞晓东，上海市公安局长宁分局天山路派出所所长。委托代理人祁文晋。被上诉人(原审被告)上海市长宁区消防救援支队，住所地上海市长宁区。行政负责人虞利强，上海市长宁区消防救援支队支队长。委托代理人祁文晋。上诉人许佳俊因诉上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁城管局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)、上海市公安局长宁分局天山路派出所(以下简称天山路派出所)、原上海市长宁区公安消防支队(原审期间因机构改革变更为上海市长宁区消防支队，现更名为上海市长宁区消防救援支队，以下简称长宁消防支队)房屋整治行为及行政赔偿一案，不服上海铁路运输法院(2018)沪7101行初587号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月5日受理后，依法组成合议庭审理了本案。审理中，虽经本院协调但未达成一致。本案现已审理终结。原审认定，上海市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋(以下简称涉案房屋)为公房，由许佳俊承租使用，房屋使用面积17平方米，月租人民币34.2元。1996年7月16日，原上海天山物业公司(以下简称天山物业)批准核发《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》，其中载明，申请户名张军；房屋地址玉屏南路XXX弄XXX号XXX室；申请原因为“居改非”；批准的项目、部位、范围及施工要求：“1.同意居改非开店。2.有关居民的协调事宜，有申请人做好后再施工；3.开门宽度，不得超过原窗的宽度。”2017年3月7日，上海创拓商贸有限公司分公司以涉案房屋为营业场所登记取得营业执照，负责人为许建民，成立日期为1998年7月22日。2017年3月13日，该公司取得食品经营许可证。至案发时，涉案房屋一直用于经营，且破窗为门的门面已发生变化，比1996年天山物业批准时扩大。2017年5月，长宁城管局、长宁房管局、长宁市场监管局、天山路派出所、长宁消防支队(以下简称长宁城管局等五原审被告)发布联合告知书称，重点开展针对遵义路、玉屏南路沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日，长宁房管局向区各街道(镇)出具《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(以下简称答复)，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的‘居改非’，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年6月14日，长宁城管局在许佳俊没有自行整改的情况下，对涉案房屋实施了拆除店门和户外装修、砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始窗户状态，许佳俊认为整治行为侵犯了其合法权益，遂起诉至原审法院，要求：1.确认长宁城管局等五原审被告于2017年6月14日对涉案房屋实施的砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的行为违法；2.判令长宁城管局等五原审被告将涉案房屋恢复至原许可时破窗开门状态。原审认为，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为五原审被告；二、涉案房屋是否应予整治；三、被诉行政行为是否具有合法性；四、涉案房屋是否应予恢复至原许可破窗为门的状态。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的拆除店门和户外装修及砌墙封门的整治行为。根据《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称《执法条例》)第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称《实施办法》)第五条第二款第(三)项的规定，长宁城管局对本行政区域内违反《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订，以下简称《管理规定》)的行为具有行政管理职权。现长宁城管局确认由其实施被诉行政行为，对此许佳俊无异议，对其职权依据亦无异议，因此长宁城管局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，许佳俊提供联合告知书以证明五原审被告为共同行为主体。现从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁城管局以外的其余原审被告亦实施了被诉行政行为。所以，许佳俊认为长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，难以支持。关于第二个争议焦点，根据《管理规定》第五十二条第一款的规定，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，现其租用公房凭证上载明的用途仍为居住，因此，许佳俊主张在长宁城管局作出被诉行政行为之时，涉案房屋的使用性质为非居住用途无依据。即便天山物业作为公房管理单位在1996年时同意案外人张军将涉案房屋的外墙变窗为门，但许佳俊在后续取得公房租赁凭证时，涉案房屋仍确定为居住用途，再继续改变房屋外貌明显缺乏依据。许佳俊将涉案房屋作经营使用，并未恢复至原窗户状态，不仅不符合《管理规定》第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。长宁城管局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》《执法条例》及《管理规定》等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的长宁城管局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，并如许佳俊所述进行口头通知，但如前所述，联合告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。长宁城管局在实施被诉行政行为前也未依法听取许佳俊的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在外墙未恢复原状的情形，长宁城管局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。关于第四个争议焦点，就许佳俊的赔偿请求，原审认为，首先，根据查明事实，被诉行政行为系由长宁城管局实施，无证据证明长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所参与执法，故本案的赔偿义务机关应为长宁城管局。许佳俊认为其余四原审被告均为共同赔偿义务机关的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，难以支持。其次，被诉行政行为被确认违法。根据法律规定，违法的行政行为侵犯财产权的，受害人有获得赔偿的权利。但法院同时亦认定涉案房屋存在擅自改变物业使用性质及破坏房屋外貌的情形，长宁城管局依此实施整治，因此许佳俊要求恢复至原许可破窗为门的原状缺乏法律依据和事实根据，不予支持。据此，原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五十八条、第七十四条第二款第(一)项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，于2019年12月20日判决如下：一、确认长宁城管局于2017年6月14日对涉案房屋实施的整治行为违法；二、驳回许佳俊的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由长宁城管局负担。判决后，许佳俊不服，向本院提起上诉。上诉人许佳俊上诉称：上诉人就涉案房屋持有《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》，该审批手续早在1997年7月1日前就向天山物业申请批准获得，且该许可证为长期有效；涉案房屋《租用居住公房凭证》尾页(约定事项)中特别注明：承租人如要求转让、交换房屋承租权、变更承租户名，增添附属设施、改变房屋用途，须凭本证向出租人办理申请手续，可见上诉人向天山物业申请居改非并获得审批也符合合同约定和房管局的审批流程；即便上诉人改变了房屋使用性质，与房屋结构没有因果关系，且长宁城管局如认为涉案房屋破坏了承重结构，应当提交相关技术鉴定报告等予以佐证，但长宁城管局提交的所谓《房屋质量检测报告》是在作出本案行政行为之后再委托鉴定机构做的鉴定，且鉴定机构进行鉴定时，涉案房屋已是“恢复”后的状态，故该《房屋质量检测报告》不能作为本案行政行为合法的依据；长宁城管局等被上诉人违反《管理规定》等规定，未依法责令限期改正，直接对涉案房屋及经营实施破坏，未事先告知，未保障当事人的陈述、申辩等权利，程序严重违法。请求撤销原判，依法改判或发回重审。被上诉人长宁城管局辩称：根据《执法条例》第十一条第一款第(八)项的相关规定，长宁城管局应当依据物业管理方面法律、法规和规章的规定，对破坏房屋外貌的违法行为实施行政处罚；根据《管理规定》第五十条第二款第(三)项的相关规定，破坏房屋外貌是法律法规明令禁止的禁止性行为，且依据相关部门调阅的房屋平面图纸上，清晰地记载了涉案房屋外墙原始状态为窗户，并不存在门，故上诉人将房屋外墙原有窗户敲除变更为门的行为属于破坏房屋外貌的情况，认定上诉人涉案房屋存在的违法情况属长宁城管局执法权限范围内“破坏房屋外貌”的情况；按照市委市政府“五违四必”综合整治工作中对于沿街店面违法经营情况进行的统一行政管理措施，在确认上诉人涉案房屋确实存在“擅自改变物业使用性质”和“破坏房屋外貌”的情况下，长宁城管局提前向上诉人发出了“五违四必”联合告知书，告知其享有的权利及应尽的义务，并在街道等处多次听取了上诉人方的陈述申辩，已经充分保障其陈述、申辩权利；基于上诉人的陈述申辩以及环境整治的综合考虑，长宁城管局没有对上诉人方的违法行为进行相应经济上的行政处罚，取而代之的是对于违法行为的实际恢复，也就是将破坏的房屋外貌进行恢复，相较于罚款类的行政处罚，此次环境整治行政管理措施对于上诉人经济上的损失更小，产生的社会效果更加显著。请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁房管局辩称：其未实施被诉房屋整治行为，并非本案适格被告；对于房屋使用性质的改变，应严格遵循《上海市城镇公有房屋管理条例实施细则》(1991年2月1日施行)第五十八条规定，由区房管局行使审批权；涉案房屋物业使用性质为居住，其未作出过对涉案房屋的居改非审批。请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所均辩称：其未参与实施被诉行政行为，并非本案适格被告。请求驳回上诉、维持原判。经审理查明，原审认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，依据《执法条例》《实施办法》的相关规定，长宁城管局对本行政区域内的擅自搭建改变物业使用性质等行为，具有实施城市管理行政执法权，长宁城管局作出被诉行政行为，作为原审被告，各方当事人均予以确认。从本案查明的事实来看，长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所仅为2017年5月发布联合告知书的发布主体，上诉人对2017年6月14日的被诉房屋整治行为不服提起行政诉讼，长宁城管局作为原审被告是行政诉讼的适格主体，原审判决对本案诉讼主体资格的认定符合法律规定，本院予以确认。本案中，长宁区相关部门对“破墙开店”进行整治，行政目的并无不当。长宁城管局依据涉案房屋的租赁凭证、《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》及改变物业使用性质行政主管部门即长宁房管局的答复、执法前后现场照片等相关证据，在此次“五违四必”综合整治期间，认定上诉人涉案房屋窗改门属于破坏房屋外貌的行为，作出被诉房屋整治行为予以恢复原状，认定事实清楚、证据充分。需要指出，不论是现行实施的《管理规定》，还是1996年时有效实施的《上海市城镇公有房屋管理条例实施细则》等相关规定，都明确规定改变房屋使用性质，特别是居住房屋改作非居住使用的，需报市、区、县房管局审批。因此，上诉人涉案房屋虽于1996年由天山物业出具了《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》，但未能提供经该行政管理区域内有权审批机关长宁房管局对涉案房屋批准居改非的行政许可，故上诉人认为其涉案房屋居改非经批准许可合法有效、可以破墙开店的诉讼主张，缺乏事实证据和法律依据，本院难以支持。同理，上诉人就此提出的行政赔偿请求，因缺乏事实和法律依据，本院亦不予支持。综上，长宁城管局作出被诉行政行为前未听取上诉人陈述申辩、未履行催告等义务，属于违反法定程序。原审判决确认被诉行政行为违法并驳回许佳俊的其他诉讼请求，并无不当。综上，上诉人上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人许佳俊负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱晓婕审 判 员 徐 静审 判 员 陈瑜庭二〇二〇年七月十六日法官助理 袁 轲书 记 员 杨 勖附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……