北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020)京行终1948号上诉人（一审原告）张云鹏，男，1973年10月18日出生,汉族，住北京市西城区。委托代理人刘伟涛，北京市京伦律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市西城区人民政府，住所地北京市西城区二龙路27号。法定代表人孙硕，区长。委托代理人王健，北京市西城区司法局工作人员。委托代理人何艳，北京宣房房屋经营公司工作人员。一审第三人张相容，女，1941年1月20日出生，汉族，户籍所在地北京市西城区。委托代理人宋万欣，北京市金石律师事务所律师。上诉人张云鹏因诉北京市西城区人民政府（以下简称西城区政府）公房承租人变更一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2019)京04行初1485号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。2002年5月8日，西城区政府下属的北京宣房投资管理集团有限公司（以下简称宣房公司）所属原北京市宣武区广安门内房管所（以下简称广内房管所）作为甲方，张相容作为乙方，签订宣房广内字第5-0648号《北京市公有住宅租赁合同》(以下简称被诉变更行为），约定北京市西城区（原宣武区）储库营2号西房4、5号房屋（以下简称涉案房屋）由张相容承租。一审法院经审理查明如下事实：涉案房屋2间现为宣房公司四分部直管公房，总使用面积39.5平方米，原承租人韩秀文系张祥、张相容之母，韩秀文于2010年10月26日死亡。张祥与李秀兰系夫妻关系，张祥于2001年10月17日死亡，张云鹏系张祥、李秀兰之子。涉案房屋1998年11月2日签发的编号01334652的户口簿记载：户主韩秀文、之儿媳李秀兰、之孙子张云鹏、之外孙女张雪梅、张雪竹；涉案房屋1998年11月2日签发的编号01334653的户口簿记载：户主张相容。2002年3月25日，韩秀文向广内房管所提出申请，因年老无能力申请将涉案房屋承租人变更为张相容，张相容无异议。经审核，广内房管所作为甲方于2002年5月8日与乙方张相容签订了宣房广内字第5-0648号《北京市公有住宅租赁合同》。2016年8月30日，张相容与宣房公司四分部解除涉案房屋租赁关系。2017年3月7日，张云鹏向宣房公司提出公开原承租人韩秀文变更到现承租人张相容的相关手续的政府信息公开申请，宣房公司2017年3月17日制作了《政府信息征求第三方意见书》并征询了第三人张相容的意见，第三人张相容不同意公开原承租人韩秀文变更到现承租人张相容的相关手续的政府信息。2017年3月22日，宣房公司制作了告知书并当面送达张云鹏，张云鹏不服向北京市西城区人民法院（以下简称西城法院）起诉，要求公开该信息。西城法院2017年12月12日作出（2017)京0102字初第845号行政判决书，撤销宣房公司作出的宣房投（2017)第7号－答告《政府信息答复告知书》并责令对张云鹏提出的政府信息公开申请重新答复。2017年12月28日，宣房公司向张云鹏公开了两项信息，但不包括原承租人韩秀文变更到现承租人张相容的相关手续的政府信息。2019年1月2日，张云鹏向西城法院起诉，要求确认涉案房屋由原承租人韩秀文变更为张相容的行为无效。西城法院2019年3月15日作出（2019)京0102民初347号民事判决书，驳回张云鹏的诉讼请求。张云鹏在该案中通过证据交换得到张相容的涉案房屋租赁合同。经上诉，北京市第二中级人民法院2019年7月30日作出（2019)京02民终8621号民事裁定书，以“本案涉及宣房公司依据其房管职权审查当事人承租资格的问题，双方并非平等民事主体，不属于人民法院受理民事诉讼的范围”为由，撤销一审判决，裁定驳回张云鹏的起诉。一审法院认为，广内房管所为了实现行政管理或者公共服务目标，先后与韩秀文、张相容协商订立的具有行政法上权利义务内容的《北京市公有住宅租赁合同》，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。广内房管所是被授权经营、管理直管公房的事业单位所属房屋管理分部，因其不具备行政诉讼被告的主体资格，对事业单位所属房屋管理分部的行为不服，人民法院作为行政案件受理的，应由设立该机构的西城区政府为被告。原承租人在世时发生的承租权变更，应适用《城市房屋租赁管理办法》的规定，该办法虽已于2011年2月1日废止，但2002年5月8日本案涉案房屋承租权变更时仍有效，故该办法可以作为本案涉案房屋承租权变更的有效依据。《城市房屋租赁管理办法》第十二条第一款第三项规定，当事人协商一致的，房屋租赁当事人可以变更或者解除租赁合同。关于当事人是否协商一致，可以参照适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：(一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；(五）违反法律、行政法规的强制性规定。当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。本案中，张云鹏请求撤销西城区政府将涉案房屋承租人韩秀文变更为张相容的行政行为。依据双方提交的证据，韩秀文本人向广内房管所申请涉案房屋承租人由韩秀文变更至张相容时已表明张相容无异议，广内房管所作为出租人经审核后认为涉案房屋承租人由韩秀文变更至张相容当事人已经协商一致，故同意上述变更，作出了被诉变更行为。由此可见，涉案房屋变更承租人的行为系当事人双方协商一致的结果，广内房管所作出的被诉变更行为具有事实根据和法律依据，程序合法；且该变更行为并不存在欺诈、胁迫、恶意串通、损害国家、集体、社会公共利益等情形，故应予支持。关于本案是否应适用《北京市公有住宅租赁合同》第七条的问题。张云鹏主张涉案房屋承租权变更违反《北京市公有住房租赁合同》第七条之约定，由于张相容与广内房管所所签订的《北京市公有住房租赁合同》第七条所约定的情形为原承租人死亡或外迁时，承租人变更的规则，但本案中涉案房屋承租权变更时，原承租人韩秀文在世且并未外迁，故不能适用该条款。关于张云鹏的起诉是否超过法定期限的问题。西城区政府认为张云鹏2016年已知道承租人变更的事实，现在起诉已超过法定期限。但根据本案查明的事实，张云鹏在2016年虽已得知涉案房屋承租人变更为张相容，但并未获取相关材料，直至2019年初张云鹏方获取了宣房广内字第5-0648号《北京市公有住宅租赁合同》及变更手续的书面材料，得知了承租人变更的全部事实，故西城区政府的意见缺乏事实根据，不予支持。综上，张云鹏的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张云鹏的诉讼请求。张云鹏不服一审判决，向本院提起上诉称，韩秀文和张相容不是同一户口本，不应认定为同一户籍；本案应当适用《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定进行变更审查，而不应适用《城市房屋租赁管理办法》的规定。故，一审法院认定事实不清，适用法律不当。请求本院撤销一审判决，发回重审。西城区政府、一审第三人张相容均同意一审判决。一审相关证据材料均已随案移送本院。本院对一审法院的质证意见予以认可。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，对此予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，广内房管所先后与韩秀文、张相容协商订立的具有行政法上权利义务内容的《北京市公有住宅租赁合同》属于行政协议，属于行政诉讼的受案范围，西城区政府系本案的适格被告。因本案被诉变更行为发生时，原承租人韩秀文在世且并未外迁，故不适用《北京市公有住宅租赁合同》第七条的规定。根据2002年5月8日本案涉案房屋承租权变更时仍有效的《城市房屋租赁管理办法》(2011年2月1日废止）第十二条第一款第三项规定，当事人协商一致的，房屋租赁当事人可以变更或者解除租赁合同。关于当事人是否协商一致，可以参照适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中，张云鹏请求撤销西城区政府将涉案房屋承租人韩秀文变更为张相容的行政行为。其对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。但是，依据本案中双方提交的证据，韩秀文本人向广内房管所申请涉案房屋承租人由韩秀文变更至张相容时已表明张相容无异议，广内房管所作为出租人经审核后认为涉案房屋承租人由韩秀文变更为张相容当事人已经协商一致，故同意上述变更，作出了被诉变更行为。张云鹏未提供证据证明张相容签订的宣房广内字第5-0648号《北京市公有住宅租赁合同》存在违反《中华人民共和国合同法》第五十二条规定规定的情形。故张云鹏的诉讼请求本院不予支持，其上诉理由缺乏事实和法律依据，本院亦不予支持。关于张云鹏的起诉是否超过法定期限的问题，本院对一审法院的认定予以认可。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，所作判决应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人张云鹏负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 刘天毅二〇二〇年七月十三日法官助理 郑程运书 记 员 韩 靖