浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终220号上诉人（原审原告）陈洪龙，男，1960年12月22日出生，汉族，住温州市瓯海区。委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市自然资源和规划局，住所地温州市鹿城区惠民路856号光明桥边。法定代表人冯金考，局长。委托代理人陈益曼，该单位工作人员。委托代理人盛佳文，浙江六和（温州）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）温州市瓯海新城建设集团有限公司，住所地温州市瓯海区新桥街道（原温州市园林绿化养护大队用地）第一幢二楼1203、1204室。法定代表人陈彪，董事长。委托代理人杨康乐，浙江嘉瑞成律师所律师。上诉人陈洪龙因诉被上诉人温州市自然资源和规划局规划行政许可一案，不服温州市瓯海区人民法院作出的（2019）浙0304行初166号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月13日立案后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。2019年1月30日，温州市自然资源和规划局作出地字第浙规证2019－03040003号《建设用地规划许可证》，载明：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定，经审核，本用地项目符合城乡规划要求，颁发此证。用地单位：温州市瓯海新城建设开发有限公司；用地项目名称：温州市瓯海中心西单元A－11地块城中村改造安置房工程；用地位置：瓯海中心西单元A－11地块；用地性质：二类居住用地R2；用地面积：净用地面积23386.09平方米。原判认定：2019年1月30日，原温州市瓯海新城建设开发有限公司（现为第三人温州市瓯海新城建设集团有限公司）作为涉案城中村改造工程项目的用地单位向被告申请办理建设用地规划许可证，并提供了营业执照、委托书、温州市瓯海区发展和改革局温瓯发改审［2018］215号《关于调整温州市瓯海中心西单元Ａ－11地块城中村改造安置房工程可行性研究报告兼项目建议书的批复》、原温州市国土资源局温瓯预审（2017）97号《关于温州市瓯海中心西单元Ａ－11地块城中村改造安置房工程审查意见》、原温州市规划局［2018］规划条件04037－1号规划条件等材料，经审查，被告认为申请人提供的申请材料齐全、有效，涉案项目符合该地块控制性详细规划和规划条件的要求，于同日作出涉案行政许可并向原温州市瓯海新城建设开发有限公司颁发地字第浙规证2019-030400003号建设用地规划许可证。2019年4月29日，原告向被告申请政府信息公开，认为原告位于南村××及××号房屋涉及征迁，要求被告公开原告房屋所在地块征迁项目的规划许可文件。2019年5月13日，被告作出［2019］第055号政府信息公开申请答复函，向原告公开并提供被告作出的2019－030400003号《建设用地规划许可证》。原告认为涉案建设用地规划许可证侵犯其合法权益，提起本案诉讼，请求撤销被告作出2019－030400003号《建设用地规划许可证》的行政行为。原判认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告提供的土地使用证使用权人虽非原告，但原告已提供涉案的房屋所有权证，该房屋的所有权人为原告陈洪龙，原告的涉案房屋在被诉建设用地规划许可所核定的用地范围内，在原告未依法获得房屋补偿的情况下，原告与被诉建设用地规划许可有利害关系，具有本案原告诉讼主体资格。被告及第三人认为原告不具有诉讼主体资格，理由不足，本院不予采纳。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划行政主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。该法第三十七条的规定，建设用地规划许可证是规划行政主管部门依据控制性详细规划核定建设用地位置、面积、允许建设范围等所作出的行为，取得该证后，建设单位方可申请用地。据此，被告具有作出涉案建设用地规划许可的职权。法律法规并没有规定城乡规划行政主管部门在作出建设用地规划许可时，核定的建设项目用地范围内不得存在他人的土地使用权，换言之，建设用地规划许可不涉及土地使用权的归属，并不以先行收回用地范围内尚存的土地使用权为前提。建设用地规划许可证是建设单位向土地主管部门申请土地使用权审批的前置条件，但并不意味建设单位取得建设用地规划许可证后就必然能获得土地使用权。本案中，原告提出涉案规划用地占用原告土地房屋的问题，属于国有土地使用权审批等相关行政行为应当审查判断的事项，与被诉建设用地规划许可行为无关，不属于本案的审查范围。第三人向被告申请建设用地规划许可，并提交了温州市瓯海区发展和改革局的批复、原温州市国土资源局审查意见、原温州市规划局规划条件等材料，被告作出的被诉规划行政许可行为，证据充分，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈洪龙的诉讼请求。上诉人陈洪龙诉称：原判认定事实、适用法律均错误。1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，只有在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，才可以核发《建设用地规划许可证》。本案中，根本不存在涉案地块已征收为国有及可以以划拨方式提供国有土地使用权的合法有效证据，即涉案项目属于城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目这个大前提根本不存在，故被上诉人作出被诉行为没有事实和法律依据，属滥用职权的违法行为。2.《中华人民共和国建设部关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》【(90)建规字第66号】规定了申请建设用地规划许可证的一般程序，核发建设用地规划许可证亦应按照上述规定程序办理。本案中，被上诉人温州市自然资源和规划局没有进行任何实质审核，在收到申请当日即核发涉案建设用地规划许可证，属滥用职权，存在根本违法。3.根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知利害关系人享有要求听证的权利并组织听证等等。被上诉人温州市自然资源和规划局在上诉人依法享有土地使用权的地块上颁发涉案《建设用地规划许可证》，涉案规划许可和上诉人具有重大利害关系，但是被上诉人并没有告知上诉人听证的权利，也没有组织听证，明显属于滥用职权。4.被上诉人核发涉案《建设用地规划许可证》在实体上和程序上存在诸多违法之处，依法应当撤销，原判未予撤销不当。5.上诉人有房屋坐落于被诉建设用地规划许可的建设用地范围之内，上诉人与被诉行政行为有利害关系。并且从涉案项目的名称、目的来看，这个项目是为安置包括上诉人在内的安置房建设，则上诉人作为被安置人对于安置房的建设位置、建筑范围等，也有权利提出自己的意见，故上诉人有权提起诉讼。请求撤销原判，支持其一审诉讼请求。被上诉人温州市自然资源和规划局答辩称：1.本案中，原审第三人作为涉案城中村改造工程项目的建设单位依法申请办理建设用地规划许可，并提供了项目核准批复和用地预审文件等材料，上诉人经审查认为该项目符合地块控制性详细规划和规划条件的要求，作出被诉行为，并无不当。并且《中华人民共和国城乡规划法》并未规定在作出建设用地规划许可之前必须采取听证的方式征求意见，故被诉行为程序亦合法。2.被诉行为的作出并不影响上诉人的实体权利义务。建设用地规划许可行为是对规划区内建设项目用地是否符合规划进行审核，以提供规划设计条件，是确认建设项目用地位置、面积、允许建设的范围等是否符合城市总体规划和控制性详细规划后作出的行政许可，是对建设项目及建设方向的事先控制评估，并未涉及到物权的处分，不会对相关人员的物权产生直接影响。并且建设用地规划许可是申请土地使用权审批的前置条件，但是并不意味着取得用地规划许可后，就必然能够获批土地使用权。3.上诉人并非被诉建设用地规划许可行为的相对人，无权提起诉讼。4.因《中华人民共和国城市规划法》已经废止，上诉人提出的(90)建规字第66号文件并不适用本案。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。被上诉人温州市瓯海新城建设集团有限公司答辩称：1.其申请办理建设用地规划许可证，是建设城中村改造安置房工程需要，用地性质是划拨，申请前已取得相关项目批复等等，符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条的规定。2.听证并非涉案事项办理的法定程序，本案颁发《建设用地规划许可证》不存在违反法定程序的行为。3.上诉人与被诉建设用地规划许可没有利害关系，无权提起本案诉讼。上诉人上诉请求和理由不能成立，请求驳回上诉。各方当事人在一审期间提供的证据，均已随案移送本院。二审期间，各方没有提供新的证据，并且对一审认定的事实均无异议，并确认上诉人有房屋坐落于被诉建设用地规划许可证所涉范围内。因此，本院对前述事实予以确认。各方当事人的争议焦点在于：1.上诉人提起本案诉讼是否符合行政诉讼法规定的起诉条件，即上诉人与被诉建设用地规划许可行为有无利害关系。2.如果起诉符合条件，则被诉行政行为合法与否。本院认为：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。首先，本案上诉人并非被诉建设用地规划许可的相对人。其次，上诉人与被诉建设用地规划许可行为亦不存在利害关系。因为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定，建设用地规划许可是规划行政部门确认建设项目用地位置、面积、允许建设的范围及相关规划条件是否符合城市总体规划和控制性详细规划后作出的行政许可，是对建设项目及建设方向的事先控制评估，并不涉及房屋所有权或土地使用权的设定或处分，不会对许可范围内被拆迁人或安置户的合法权益产生直接影响。对上诉人权益产生影响的是征收及补偿安置行为。上诉人主张其有权提起本案诉讼的理由不能成立，原判认定上诉人具有本案原告诉讼主体资格错误。2.由于上诉人并非《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的有权提起行政诉讼的公民，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的条件，故被诉建设用地规划许可行为的合法性本院不做评判。3.因上诉人提起本案诉讼不符合法定条件，一审法院本应裁定驳回起诉，但一审法院作出驳回上诉人诉讼请求的实体判决。考虑原判这一处理方式，并没有损害上诉人的诉权和实体权益，上诉人请求撤销被诉建设用地规划许可的请求并不能得到支持，故本院对一审法院裁判方式的不当予以指正，但并不撤销原判。同时，由于本案诉讼本应裁定驳回起诉，故一、二审受理费依法免收。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案一、二审受理费免收。本判决为终审判决。审 判 长 林青青审 判 员 张 存审 判 员 曾晓军二〇二〇年七月十日代书记员 缪日臻