浙江省湖州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙05行终1号 上诉人（原审原告）沈淦林，男，1955年4月6日出生，汉族，住长兴县。 委托代理人倪泓，浙江泽大律师事务所律师。 委托代理人裴心依，浙江泽大律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）长兴县人民政府太湖街道办事处，住所地长兴县长兴经济技术开发区陈王路299号。 法定代表人彭长永，该街道办事处主任。 出庭应诉负责人廖象金，该街道办事处分管领导。 委托代理人陆建平、钱晨杰，浙江湖兴律师事务所律师。 上诉人沈淦林诉被上诉人长兴县人民政府太湖街道办事处行政协议一案，湖州市南浔区人民法院于2019年11月26日作出（2019）浙0503行初92号行政判决。沈淦林不服向本院提起上诉，本院于2020年1月8日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于同年3月16日进行了调查。上诉人沈淦林及委托代理人倪泓，被上诉人长兴县人民政府太湖街道办事处（以下简称太湖街道办）的出庭应诉负责人廖象金及委托代理人钱晨杰到庭参加调查。经浙江省高级人民法院批准，本院延长审理期限至2020年7月8日。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，沈淦林在长××县××街道南××自然村拥有合法住宅。2017年7月10日，沈淦林与太湖街道办签订《长兴县中心城市规划区农房拆迁补偿安置协议书》（以下简称涉案《农房拆迁安置补偿协议》），约定：沈淦林同意将坐落在长××县××街道南××自然村房屋交给被告太湖街道办拆除，太湖街道办补偿沈淦林740242元；安置公寓房面积240㎡，安置人口为四人，分别为沈淦林、潘淑兰、沈广昊、蒋蓉。后沈广昊向太湖街道办反映沈梓怡的安置问题，太湖街道办于2018年10月25日作出《关于沈广昊要求调整安置面积的答复》，认为沈梓怡不符合安置条件，不予安置。另查明，2016年3月14日，沈淦林、潘淑兰、沈广昊、沈梓怡四人将户籍从长兴县雉城街道城北小区77-2-3迁至长兴县，2016年9月14日，蒋蓉将户籍从长兴县太湖街道沉渎港村南蒋村自然村20号迁至长兴县。再查明，沈梓怡曾因涉案《农房拆迁安置补偿协议》于2018年12月20日向湖州市吴兴区人民法院提起行政诉讼，湖州市吴兴区人民法院于2019年6月17日作出（2018）浙0502行初238号行政裁定，驳回沈梓怡的起诉。 原审法认为，本案的争议焦点有二：1.原告提起本案行政诉讼是否超过法定起诉期限；2.沈梓怡是否符合安置条件。针对争议焦点1，对于行政协议之诉，应进行诉讼时效和起诉期限的“两分法”处理：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”；“对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”。这是基于行政协议既有双方性、又有单方性，行政协议之诉既有关系之诉的新特点，又有行为之诉的旧传统，而作出的区别处理。行政协议虽然仍属于一种行政活动方式，但它却借用了民法合同的方式，行政机关与协议相对人之间虽然本质上不属于平等的民事主体，但却是以平等协商的方式订立并履行协议，正是基于这种平等性和双方性，当因为行政协议的订立和履行产生争议，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中沈淦林请求变更协议，不适用行政诉讼中关于起诉期限的规定，被告关于原告提起本案诉讼诉超过起诉期限的主张缺乏法律依据，该院不予支持。对于争议焦点2，《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；第四十八条规定：征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。根据上述法律规定，征收集体土地或农村村民住宅，并给予公平、合理的补偿，其目的在于保障被征地农民的合法利益。故对于农村村民住宅的拆迁安置，其被认定为安置人口的一般原则是具备农民身份。结合《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》和《浙江省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，推进户籍制度改革的目的是“促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，让农民和城镇居民享受同等社会公共服务。在户籍制度改革及户口迁移政策调整的背景下，取消了农业户口和非农业户口性质区分，但并不意味着城镇居民可以通过户籍迁移，去享受原本属于农民的合法权益。鉴于原告在被拆迁区块拥有合法房产，其可以作为被拆迁人。被告根据《长兴县征收集体土地房屋拆迁实施办法》（长政办发〔2015〕181号）第十七条第三款第九项“与被拆迁人有直系亲属关系（指被拆迁人的父母、子女）的城镇居民户口，户口薄与被拆迁人在同一居住地址，并共同居住在被拆迁房屋且未享受过各种形式的房改政策，又无其他住宅房的常住人口”规定，将潘淑兰、沈广昊作为安置人口，已充分保障了被拆迁人的利益。沈梓怡系原告孙女，并不符合上述规定。长兴县人民政府出台《长兴县城中村改造征收集体土地房屋拆迁补偿安置实施办法》（长政办发〔2017〕96号）规范性文件，强调安置人口应为现有常住户口中的本村经济合作社社员，其目的亦是为了强调在集体土地征收过程中，保障农村集体经济组织成员的合法权益。需要说明的是，农村集体经济组织具有独特的法律性质，并不因是否进行工商登记而影响其性质，沈梓怡现不属于长兴县太湖街道南张浜村集体经济组织成员，不符合安置条件。对于被告是否曾承诺安置沈梓怡，结合被告2018年10月25日出具的《关于沈广昊要求调整安置面积的答复》，原告主张被告承诺安置沈梓怡缺乏事实依据，该院不予支持。综上，原告沈淦林请求变更涉案《农房拆迁安置补偿协议》缺乏事实和法律依据，该院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告沈淦林的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告沈淦林负担。 上诉人沈淦林不服，上诉称，1.属于村集体经济组织成员并非被上诉人进行安置的条件。第一，根据《长兴县征收集体土地房屋拆迁实施办法》第十七条之规定，户口系判断是否为安置人口的唯一标准，具体到本案中，沈梓怡系上诉人孙女，居住于被拆迁房屋，其户口亦在有关部门暂停办理户口迁入日期前迁入，故沈梓怡符合安置条件，应当计入安置人口；第二，长兴县太湖街道南张浜村股份经济合作社系在2017年6月30日成立，而涉案《农房拆迁安置补偿协议》签订日期为2017年6月18日。故协议签订时，上诉人不可能以是否为该村集体经济组织成员为条件作为安置人口的判断标准；第三，涉案地块拆迁安置中，被上诉人实际对大量非农业户口、非村集体组织成员的人员进行了安置，上诉人在原审中申请调取的宋阿良之女、外孙及赵佰年再婚妻子之拆迁安置审批材料可以予以证明。2.涉案《农房拆迁安置补偿协议》并非上诉人的真实意思表示，上诉人从未放弃沈梓怡的安置。涉案《农房拆迁安置补偿协议》绝大部分内容均有法律法规和补偿安置方案直接确定，沈梓怡依法应当计入安置人口。但协议签订时，上诉人处于弱势地位，只能先行签订协议再就沈梓怡的安置问题寻求救济。被上诉人对上诉人户提出的正当诉求一直推诿，甚至在安置房临近抓阄之时仍承诺可以落实，而在抓阄结束时向上诉人之子出具答复意见，故涉案《农房拆迁安置补偿协议》非上诉人的真实意思表示。3.沈梓怡可以增加安置人口1名。沈梓怡作为上诉人户成员，已经领取独生子女证，根据《长兴县征收集体土地房屋拆迁实施办法》第十七条之规定可以增加安置人口1名。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决，改判变更涉案《农房拆迁安置补偿协议》，将沈梓怡计入上诉人户安置人口，并按独生子女政策增加安置人口1名，即增加安置面积120㎡，并按550元/㎡结算；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人太湖街道办答辩称，1.签订涉案《农房拆迁安置补偿协议》时，根据拆迁政策，上诉人户属于有土地证的闲散居民户口挂靠安置，对该户安置应按二代（仅限一个子女）挂靠给予安置，即安置人员分别为沈淦林、潘淑云、沈广昊。因考虑到上诉人儿媳蒋蓉系农村户籍且未享受过安置，被上诉人为被拆迁人争取利益最大化，经被上诉人2017年征迁安置工作第五次例会会议纪要同意，对新迁入该户的蒋蓉也给予安置，故在该户拆迁时经双方协商确定，对该户安置4人，安置面积共计240㎡。2.上诉人户籍变更仅为我国组织实施的城乡户籍统一管理制度，根据《浙江省村经济合作组织条例》《浙江省农村集体资产管理条例》及相关户籍制度改革政策，其精神均是保护村集体所有的财产、保障农村集体经济组织成员的合法权益。农村集体所有的土地依法属于村集体所有，故在征地拆迁时，对被拆迁人补偿就是为了保障被征地农民的合法权益。在户籍制度改革及户口迁移政策调整背景下，虽取消了农业户口、非农业户口性质区分，但并不意味着城镇居民可以通过户籍迁移去享受原本属于农民的合法权益，否则有违法律及政策实施的初衷，被上诉人已根据拆迁政策从利益最大化考虑对上诉人户进行了安置，充分保障了其合法权益。3.涉案《农房拆迁安置补偿协议》系双方真实意思表示。行政协议虽属于一种行政活动方式，但它却借用民法合同方式，行政机关与协议相对人之间虽然本质上不属于的民事主体，但却以平等协商方式订立并履行协议。本案中，在签订协议时，上诉人户户籍均已迁入涉案地块，如沈梓怡符合安置条件却又未纳入协议补偿范围，则上诉人必然不会签订协议，事实上，该协议系在双方自愿、平等协商后签订并履行的，合法有效，综上，请求法院驳回上诉，维持原判。 上诉人二审期间向本院提交了涉案地块拆迁安置人员公示名单，证明集体经济组织成员资格并非拆迁安置对象的判断标准；被上诉人认为该证据不符合新证据要求，且达不到上诉人所主张的证明目的，本院认为上诉人自认在原审开庭前即已取得该证据，该证据不符合新证据要求，本院对此不作审核认定。 双方当事人原审提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。对原审法院查明的事实，本院予以确认。另查明，沈梓怡原系城镇居民户口，非被拆迁地块的农村集体经济组织成员。 二审期间，双方当事人围绕原审判决认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法等审理重点进行了辩论。 本院认为，本案的争议焦点在于上诉人请求变更涉案《农房拆迁安置补偿协议》是否具有事实与法律依据。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”关于涉案《农房拆迁安置补偿协议》是否存在“重大误解”或者“违背真实意思”情形，本院认为，上诉人沈淦林与被上诉人太湖街道办在自愿、协商基础上签订了涉案《农房拆迁安置补偿协议》，约定对上诉人及其配偶、儿子、儿媳共计安置240㎡公寓房。上诉人并无证据证明其因重大误解订立协议或者被上诉人采取欺诈、胁迫手段或者乘人之危，使其在违背真实意思下签订协议；关于涉案《农房拆迁安置补偿协议》是否显失公平，即上诉人孙女沈梓怡应否列为安置人口，本院认为，集体土地上房屋拆迁安置系为了弥补被拆迁人因拆迁所造成的宅基地使用权损失，确保其生活水平不下降，集体上房屋拆迁安置人员一般需具备农村集体经济组织成员身份。涉案协议签订所依据的《长兴县征收集体土地房屋拆迁实施办法》（长政办发[2015]181号）第十七条第一款、第二款虽规定：“房屋拆迁安置对象为户口在征地拆迁范围内的被拆迁人及其家庭成员。安置人口以被拆迁人户口簿上的在册常住人口作为依据来确定。”但该《拆迁实施办法》系在长兴县户籍制度改革前颁行的，当时户口与农村集体经济组织成员身份相关，城镇居民户口无法迁入被拆迁地块，成为农村集体经济组织成员。为规范户籍制度改革实施后的集体土地上房屋拆迁安置工作，长兴县人民政府出台了《长兴县城中村改造征收集体土地房屋拆迁补偿安置实施办法》（长政办发[2017]96号文件），该文件第四条规定：“长政办发[2015]181号文件规定中第十七条房屋拆迁安置对象明确为户口在征收拆迁范围内的被拆迁人及其家庭成员。安置人口应当为现有常住户口中的本村经济合作社社员”，故《长兴县征收集体土地房屋拆迁实施办法》第十七条第一款、第二款所规定的“安置人口”应当具备拆迁地块的农村集体经济组织成员身份。本案中，沈梓怡虽具有南张浜村户口，但其原为城镇居民户口，且非该村经济合作社成员，不符合长政办发[2015]181号文件第十七条第一款、第二款规定的安置人员条件，亦不具备该条第三款规定的应当计入安置人口的特殊情形。综上，涉案《农房拆迁安置补偿协议》并不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定可变更、可撤销情形，应为合法有效，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人关于撤销原审判决及变更涉案《农房拆迁安置补偿协议》的上诉请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈淦林负担。 本判决为终审判决。 审判长  何育红 审判员  许婷婷 审判员  彭伟伟 二〇二〇年七月一日 书记员  陈 诚