湖南省邵阳市北塔区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0511行初136号 原告周泽龙，男，1978年3月4日出生，汉族，住邵东市。 原告罗素枚，女，1981年4月12日出生，汉族，住址同上，系原告周泽龙之妻。 委托代理人肖品祥，邵阳市北塔区一品法律服务所法律工作者。 委托代理人蔡松柏，邵阳市北塔区一品法律服务所法律工作者。 被告邵东市灵官殿镇人民政府，住所地邵东市灵官殿镇。 法定代表人曾战扬，该镇镇长。 委托代理人罗正辉，男，该政府工作人员。 委托代理人李敏兰，湖南白泉律师事务所律师。 原告周泽龙、罗素枚诉被告邵东市灵官殿镇人民政府（以下简称灵官殿镇政府）行政许可一案向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月8日立案后，于同年5月13日向被告邮寄送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年6月8日公开开庭审理了本案。原告周泽龙及周泽龙、罗素枚的共同委托代理人肖品祥，被告灵官殿镇政府的委托代理人罗正辉、李敏兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年1月6日，灵官殿镇政府对周泽龙、罗素枚的新建房屋用地申请作出《不予审批决定书》，认为周泽龙虽在公安机关同其父母分户，但按照建房分户原则，周泽龙和其父母只能按一户建房计算，遂根据《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》第十五条第（一）项及《邵东县农村宅基地管理办法》第十四条第一款第（五）项、第十五条第一款的规定，对周泽龙、罗素枚的用地申请作出不予批准决定。 原告周泽龙、罗素枚诉称，二原告系夫妻关系，均为邵东市灵官殿镇三联村村民，家庭成员为二原告及女儿周菲亚、儿子周辉达、周菲宇等五人。因家庭分户无房，原告于2015年11月28日向灵官殿镇国土所申请宅基地用地，同年12月4日经所在组村民代表集体会议决定，同意原告在本组位于连子田以下至雷公井方丘的非基本农田内建房三间，用地面积120平方米。上述决定经村委会同意，被告灵官殿镇政府及镇国土所相关工作人员也到现场勘查，认为符合土地利用总体规划，并审核同意申报批准。经过公示，在公示期内无人提出异议。但被告无故拖延多年未履行审核职责，原告遂于2019年向湖南省邵阳市北塔区人民法院（以下简称北塔法院）提起诉讼要求被告履行法定职责，经过审理，北塔法院作出（2019）湘0511行初261号行政判决，判令灵官殿镇政府于判决书生效之日起二十日内对原告的宅基地建房用地申请作出审核行政行为。2020年1月6日，被告人民法院生效判决所认定的事实内容，对原告的宅基地用地申请作出《不予审批决定书》。原告认为，原告的宅基地用地申请符合法律规定，被告对原告作出案涉《不予审批决定书》错误，且与法院生效判决相冲突，应予撤销，故请求人民法院判令撤销被告对原告作出的《不予审批决定书》。 原告周泽龙、罗素枚向本院提交了以下证据： 1、原告周泽龙、罗素枚身份证复印件，拟证明原告主体资格； 2、原告周泽龙、罗素枚户籍卡及子女周菲娅、周辉达、周菲宇常住人口登记卡，拟证明原告家庭人口5人的基本情况； 3、《邵东县农村村民建房申请呈报表》，拟证明原告周泽龙、罗素枚及子女周菲亚、周辉达、周菲宇共5人因家庭分户无房及原告的申请经过村委会、镇国土所、镇政府审批同意； 4、《关于请求批准建房用地的报告》、《请求解决房屋占地报告》、红星组会议决议、建房公示，拟证明原告于2015年11月28日向灵官殿镇国土所申请宅基地用地，于同年12月4日经过同组代表集体会议同意原告占地建房，在通过各部门审核同意后于2017年6月27日进行了公示； 5、周新志《土地使用证》，拟证明原告的父亲周新志有一处宅基地，原告没有住房； 6、《关于请求对进行审核的报告》、圆通快递寄件单2份，拟证明原告分别于2018年3月2日和3月13日两次将该报告邮寄给被告，且被告已经签收； 7、灵官殿镇国土所在红网的回复，拟证明有人在网上投诉原告申请建房的情况，灵官殿镇国土所在网上作出回复称原告申请建房用地符合条件； 8、湖南省邵东县人民法院（2018）湘0521行初3号《行政裁定书》，拟证明原告于2017年12月20日向该院起诉，被告在收到法院邮寄的诉讼文书后，主动找到原告并答应作出审批，要求原告撤回起诉； 9、北塔法院（2019）湘0511行初261号《行政判决书》、湖南省邵阳市中级人民法院（2020）湘05行终67号《行政裁定书》，拟证明北塔法院已作出判决，判令被告于判决书生效之日起20日内对原告的宅基地用地建房申请作出审核行政行为。被告提起上诉，后又撤回上诉； 10、《不予审批决定书》，拟证明（2019）湘0511行初261号《行政判决书》生效后，被告于2020年1月6日作出《不予审批决定书》违法。 被告灵官殿镇政府辩称：1、原告周泽龙、罗素枚于2015年11月28日申请宅基地建房，但因原告申请在未规划建设区域内建房，且村民矛盾尖锐，经多次调解均无法化解，故被告对原告的申请不予受理，也未对原告的用地进行过公示；2、2017年，原告所在的正星村与大赵村合并成三联村，由于新的村委会成员对合并组建的情况了解有限，向被告反映原告的用地申请无矛盾，被告为了简化程序才在原告的用地申请呈报表上签字，并非直接审核同意原告的用地申请。在公示期间，同村村民罗志章对原告的用地申请提出了异议，经被告工作人员现场勘查，认为原告不符合用地审批条件，故被告未审核同意原告的用地申请；3、根据《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》和《邵东县农村宅基地管理暂行办法》的有关规定，原告不符合住宅建设用地批准条件，被告对其申请作出《不予审批决定书》程序合法、适用法律正确。综上，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告灵官殿镇政府向本院提交了如下证据： 1、《强烈要求镇人民政府不予审核同意周泽龙在农田中央建房的报告》，拟证明原告拟占用土地修建房屋的公示期间内，罗志章等26名村民集体提出异议，强烈要求被告不予审核同意原告建房用地审批； 2、《请求坚决制止我组周泽龙占用农田非法建房的报告》，拟证明2017年10月24日，村民罗志章继续对原告建房用地审批提起异议； 3、中共邵阳市委办公室、邵阳市人民政府办公室关于印发《邵阳市农村违法占地建房专项整治工作实施方案》的通知（邵市办字[2017]79号），拟证明邵阳市委办公室、邵阳市人民政府于2017年11月7日出台文件，要求从2017年11月1日起暂停农村用地审批； 4、邵东县人民政府办公室关于印发《邵东县农村宅基地管理暂行办法》的通知（邵政办发[2016]29号），拟证明原告不符合宅基地建设用地批准条件； 5、《个人建房用地清理登记表》，拟证明原告父亲周新志现有宅基地总面积234.1㎡，人平占地面积46㎡，不符合宅基地建设用地批准条件； 6、邵阳市人民政府办公室关于印发《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》的通知（市政发[2017]30号），拟证明原告及其父母只能作为一个家庭户型建房，不符合宅基地建设用地批准条件； 7、信访资料，拟证明村民罗志章、罗韦华对原告宅基地用地审批一事多次上访，原告宅基地用地矛盾尖锐； 8、对李建辉的调查笔录，拟证明就原告宅基地用地审批一事，被告工作人员多年来多次到原告家及村里调查； 9、邵东县人民政府办公室关于修订印发《邵东县农村宅基地管理办法》的通知（邵政办发[2018]23号），拟证明被告作出不予审批决定符合规定。 经庭审质证，原告周泽龙、罗素枚对被告灵官殿镇政府提交的证据1-2的三性均有异议，认为真正有异议的只有罗志章一人，其他签名人均非本组村民，且没有提供身份证予以核查，对于这些举报内容，镇国土所曾在红网上两次答复称原告的宅基地申请合法；对证据3有异议，认为该证据是在被告审核原告的用地申请之后5个月才下发的文件，不应作为证据提交；对证据4有异议，认为该文件早已失效，不能达到被告的证明目的，原告的建房用地申请符合法律规定；对证据5的真实性和证明目的有异议，认为该宅基地是原告父亲的，原告早已和其父亲分户，现在无房居住；对证据6的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为北塔法院（2019）湘0511行初261号行政判决中已经明确原告的建房用地申请符合条件；对证据7的三性及证明目的均有异议；对证据8的真实性有异议，认为证人应出庭作证；对证据9的真实性无异议，但对其关联性有异议，该文件是2018年下发的，且没有任何条款证明原告的宅基地申请不符合规定。 被告灵官殿镇政府对原告周泽龙、罗素枚提交的证据1-2的真实性无异议；对证据3的三性及证明目的均有异议，认为该呈报表的时间为2017年6月27日，证明2015年被告并未受理原告的用地申请，且签字的村民在后续罗志章的举报材料上又签了字，相互矛盾，被告工作人员是在原告拟用地公示期间签字的，其目的是为了方便群众，简化办事程序，按照规定，公示期间未满，是不能签字的；对证据4的三性及证明目的均有异议，认为该会议决议不是召开村集体组织会议形成的，仅仅是需建房的5户人参加的会议，签字的村民在后续罗志章的举报材料上又签了字，且笔迹不一致；对证据5的三性无异议，认为能证明原告与其父母现在居住的房屋已达到甚至超过宅基地用地标准，原告的申请不符合条件；对证据6的关联性和证明目的有异议，认为根据法律规定，申请宅基地用地，首先应经村委会集体讨论后进行公示，公示无异议后才向乡镇提出申报，原告在公示期间已经被村民举报，未进入被告审核程序；对证据7的真实性和合法性无异议，但对其关联性和证明目的有异议，认为该回复是明确原告拟申请建房的地点不是基本农田，被告依照法定程序对原告的用地申请进行公示，并未回复原告的用地申请符合审批条件；对证据8的真实性和合法性无异议，但对其关联性和证明目的有异议，认为只能证明原告曾经就要求被告履行法定职责提起诉讼，不能证明原告的申请符合审批条件；对证据9的真实性无异议，但对其合法性和证明目的有异议，只能证明北塔法院判决要求被告履行法定职责，未对案件进行实体审理；对证据10的真实性和合法性无异议，但对其证明目的有异议，认为原告的申请不符合法律规定，被告作出案涉行政行为程序合法，适用法律正确。 本院对上述证据认证如下：被告灵官殿镇政府提交的证据1-7、9为被告作出本案被诉行政行为的依据，各证据能相互佐证，可以作为认定案件事实的依据；被告提供的证据8内容模糊，无法辨认，本院不予认定。原告周泽龙、罗素枚提交的证据1-10能证明原告申请建房用地的情况，能佐证本案事实，可以作为认定案件事实的依据。 经审理查明，原告周泽龙、罗素枚系被告灵官殿镇下辖的原正星村红星组村民，2017年原正星村和原大赵村合并为三联村。二原告生育三个子女，最大的女儿周菲娅现年16岁。周泽龙的父亲周新志和母亲罗春香共有三个子女，其中两个女儿均已出嫁且户口已迁出，不属于三联村集体经济组织成员。周新志在三联村有一处总面积234.1㎡、建筑占地面积187.3㎡的宅基地，周泽龙一家五口与父母共同居住生活。因与父母分户，原告于2015年11月28日向有关部门申请宅基地建房，被告未作出书面答复，也未对原告的申请作出审核。2017年6月，原告再次向被告递交《邵东县农村村民建房申请呈报表》，经灵官殿镇国土所相关工作人员现场勘查后，三联村村委会于同年6月27日对原告拟占用土地修建房屋的事项进行了公示。次日，驻村干部、驻片片长在周泽龙提交的《邵东县农村村民建房申请呈报表》上签字，镇国土所所长在该表上签字并盖章，被告镇长在该表上签字，未盖章。同年7月1日（公示期间），罗志章等26名村民向灵官殿镇政府及镇国土所递交《强烈要求镇人民政府不予审核同意周泽龙在农田中央建房的报告》，对周泽龙拟占用土地建房一事提出强烈异议。同年10月24日，罗志章又向邵东市自然资源局递交《请求坚决制止我组周泽龙占用农田非法建房的报告》。后罗志章、罗韦华又就周泽龙占地建房事宜进行信访。2018年，周泽龙向湖南省邵东县人民法院起诉要求灵官殿镇政府及原邵东县国土资源局履行法定职责，后周泽龙申请撤诉。2019年，周泽龙、罗素枚向北塔法院起诉要求灵官殿镇政府履行对其宅基地用地申请作出审核的法定职责，北塔法院于2019年12月18日作出（2019）湘0511行初261号行政判决，判令灵官殿镇政府于判决生效之日起二十日内对原告周泽龙、罗素枚的宅基地用地建房申请作出审核行政行为。灵官殿镇政府不服，向湖南省邵阳市中级人民法院提出上诉，后又以其决定对周泽龙、罗素枚建房用地审核事项作出处理为由撤回上诉。2020年1月6日，被告作出《不予审批决定书》，认为周泽龙虽在公安机关同其父母分户，但按照建房分户原则，周泽龙和其父母只能按一户建房计算，遂根据《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》第十五条第（一）项及《邵东县农村宅基地管理办法》第十四条第一款第（五）项、第十五条第一款的规定，对周泽龙、罗素枚的用地申请作出不予批准决定。原告不服，遂提起本案行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点是被告灵官殿镇政府对原告周泽龙、罗素枚的建房用地申请作出《不予审批决定书》是否合法。《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》第十五条规定：“明确建房分户的基本原则：（一）独生子女住户，不论几代人，为一个家庭户型；有两个以上农业户口子女的，有子女已达婚龄且已嫁娶的，经公安机关分户可作为两个以上家庭户型，但父母必须伴靠一农业户口子女建房。……”。《邵东县农村宅基地管理办法》第十四条第一款规定：“凡属集体经济组织且在本集体经济组织内承担相应义务并从事生产经营活动的农村村（居）民，有下列情形之一的，可申请住宅建设用地：……（五）多子女家庭，有子女已达婚龄，确需分居立户（分户后父母必须伴靠一农业户口子女建房）的；……”。本案中，原告父亲周新志、母亲罗春香生育三个子女，其中两个女儿均已外嫁，且户口已迁出，不属于三联村集体经济组织成员，只有原告周泽龙属于三联村村民，并已成家，生育三个子女，长期与父母共同居住生活。虽周泽龙、罗素枚已在公安机关与父母分户，但根据“父母必须伴靠一农业户口子女建房”的规定，周新志夫妇必须伴靠周泽龙建房，即周新志夫妇与周泽龙只能按一户建房计算。同时《邵东县农村宅基地管理办法》第十六条规定：“凡属集体经济组织且在本集体经济组织内承担相应义务并从事生产经营活动的农村村（居）民，有下列情形之一的，可申请住宅建设用地：（一）因无住房或现有住房面积明显低于规定标准，需要新建住房或扩大住房面积的；……”。该办法第十五条规定，严格执行“一户一宅”政策，农村村（居）民一户只能拥有一处宅基地，并严格控制标准，占用耕地不得超过130平方米、荒山荒地不得超过210平方米、其它土地不得超过180平方米。家庭户型以每户4人（含4人以下）为基准户，每个基准户建筑占地不得超过100平方米。独生子女家庭，每户可以增加20平方米；每户人数超过4人的，每增加一人可以增加20平方米；但每户的总用地面积不得突破前款所述每户宅基地使用面积规定标准（含生产、生活附属用房）。本案中，因周新志名下已有一处总面积234.1㎡、建筑占地面积187.3㎡的宅基地，其面积已超过周新志夫妇和周泽龙一家共七人的规定标准，周泽龙、罗素枚以分户无房居住为由申请宅基地用地的依据不足。 对于原告周泽龙、罗素枚提出“邵阳市北塔区人民法院的生效判决已认定原告符合宅基地用地建房申请条件，并判令被告对原告的宅基地用地建房申请作出审核行政行为，被告作出《不予审批决定》与生效判决相违背”的理由。经查，2019年周泽龙、罗素枚起诉灵官殿镇政府不履行法定职责一案，本院经过审理作出判决，判令由灵官殿镇政府于判决书生效之日起二十日内对周泽龙、罗素枚的宅基地用地建房申请作出审核行政行为。该判决目的在于催促灵官殿镇政府依法履行审核原告用地申请的法定职责，至于是否审核批准属于行政权范畴，应由灵官殿镇政府自行审查决定。《中华人民共和国土地管理法》第三十条规定，国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。根据灵官殿镇的规划，本案原告选址虽不是基本农田，但属于位置较好的耕地和农田，该选址左右均为农田并种植了庄稼，如在该地选址势必对周边庄稼种植产生影响，不符合保护耕地的基本政策。《邵东县农村宅基地管理办法》第十九条对农户申请宅基地的报审程序作出了具体规定，申请人持相关材料向本集体经济组织提出书面申请，经所在集体讨论同意并公示无异议或异议理由不成立的，才能向审批机关办理，本案原告选址相邻人等部分村民对此提出异议，并向相关部门信访。故灵官殿镇政府经根据其查明的原告家庭分户、现有宅基地、当地村民意见等事实，依照《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》及《邵东县农村宅基地管理办法》等法规作出案涉《不予批准决定书》符合规定。 《湖南省行政程序规定》第八十一条第（一）项规定，办理的事项只涉及一个行政机关的，行政机关应当自受理申请之日起20日内办结；20日内不能办结的经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由告知申请人。本案中，原告于2015年、2017年两次向被告递交了农村建房申请，但被告均未在规定期限内针对原告的申请作出处理，直到2019年12月由本院作出限期履职判决后，才作出案涉《不予批准决定书》，显然早已超过法定履职期限，程序违法。另被告作出的案涉《不予批准决定书》对原告的权益有重大影响，被告在作出该处理决定前应告知原告陈述、申辩权，在作出处理决定后应依法告知原告提起复议和诉讼的权利，而被告均未履行告知义务，亦存在程序瑕疵。但该程序违法和瑕疵对原告权益不产生实际影响，且原告在收到该不予批准决定后在规定期限内已向本院提起了行政诉讼，已无撤销必要，且原告选址左右均为耕地和农田，如撤销被告作出的案涉处理决定，可能会对周边农田承包经营户的正常生产等利益产生损害，违背我国保护耕地的基本政策。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、确认被告邵东市灵官殿镇人民政府对原告周泽龙作出的《不予批准决定书》违法； 二、驳回原告周泽龙、罗素枚的其他诉讼请求。 本案诉讼费50元，由被告邵东市灵官殿镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。 审 判 长  李俊刚 人民陪审员  王小玲 人民陪审员  罗 曼 二〇二〇年七月十三日 法官助理李倪 代理书记员  陈 叶 附：相关的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。