山东省日照市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁11行终84号上诉人（原审原告）宋延亮，男，1949年7月14日出生，汉族，居民，住日照市东港区。委托代理人戴金花，北京金诉律师事务所律师。委托代理人罗慧，北京金诉律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）日照市东港区住房和城乡建设局，住所地日照市东港区临沂北路269号，统一社会信用代码113711020042332152。法定代表人李芳叶，局长。行政机关出庭负责人隋立波，副局长委托代理人巩怀欣，该局工作人员。委托代理人王磊，山东海洋律师事务所律师。上诉人宋延亮因诉被上诉人日照市东港区住房和城乡建设局（以下称东港区住建局）不履行法定职责一案，不服日照市东港区人民法院（2019）鲁1102行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，宋延亮系日照市东港区秦楼街道西碌碡沟村(以下简称西碌碡沟村)村民，原在该村有住宅一处，后被拆除。2019年1月14日，宋延亮向东港区住建局邮寄《违法施工查处申请书》一份，载明其房屋所在位置进行城中村棚户区改造项目，但该项目的施工并没有取得施工许可证。根据《建筑工程施工许可管理办法》第二条、第三条规定，建设单位西碌碡沟村村民委员会开工的涉案项目并没有取得施工许可证，已严重违反该办法的规定。且根据上述法规第十二条规定，东港区住建局对西碌碡沟村村民委员会在没有取得施工许可证情况下就实施的施工行为具有法定的监督管理及查处职责。请求东港区住建局依法查处西碌碡沟村城中村棚户区改造项目没有取得施工许可证便违法施工的行为，并将查处结果书面告知宋延亮。东港区住建局于2019年1月16日收到宋延亮上述申请后，于2019年4月18日作出《关于秦楼街道西碌碡沟村城中村棚户区改造项目相关手续的说明》，载明“根据《中华人民共和国建筑法》第八条规定，西碌碡沟村城中村棚户区改造项目符合施工条件，该项目的《建筑工程施工许可证》（编号371102201807240101），已于2018年7月12日发放。此许可证在山东省房屋建筑和市政工程项目数据库查询”。宋延亮不服，提起行政诉讼。另查明，2018年7月12日，东港区住建××××沟村村民委员会（建设单位）发放编号为371102201807240101的《建筑工程施工许可证》，载明了工程名称为西碌碡沟村城中村棚户区改造项目，建设地址为日照市东港区北京路以西，东营路以南，合同工期为2018年3月8日至2020年6月25日等内容。诉讼过程中宋延亮提供施工现场《工程概况牌》影印件一份,内容与上述施工许可证内容一致。宋延亮原房屋在该项目区域内。原审认为，本案宋延亮的诉讼目的并不在于撤销东港区住建局作出的涉案答复，而是要求判决东港区住建局履行查处违法施工行为的法定职责。对此，根据双方争议焦点，分析如下：第一、宋延亮具备本案的行政诉讼主体资格。对于行政机关对举报行为处理的可诉性认定，应根据举报人要求查处的直接目的是属于保护自身利益还是保护公共利益确定。对于“自益性”举报，即自身合法权益因正在进行的违法行为受限，向行政机关举报并要求履行职责的，行政机关对举报事项的处理结果与自身利益密切相关，举报人的举报行为实际上对行政机关提出了合法申请，并与履职行为有直接利害关系，对行政机关的行为不服，可依法提起诉讼。若举报人针对他人利益或仅是行政管理秩序的举报，举报人与行政机关是否履行查处职责之间不存在直接利害关系，应裁定不予受理或驳回起诉。本案中，宋延亮系西碌碡沟村村民，其在涉案项目范围内原有房屋一处，故宋延亮申请查处违法施工行为与其有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”的规定，宋延亮有权提起本案行政诉讼。第二、关于东港区住建局涉案行政行为是否合法问题。根据《建筑工程施工许可管理办法》第二条、第三条的规定，从事各类房屋建筑等工程的施工，应当申请领取施工许可证，未取得施工许可证的，一律不得开工。第十二条规定“对于未取得施工许可证或者为规避办理施工许可证将工程项目分解后擅自施工的，由有管辖权的发证机关责令停止施工，限期改正，对建设单位处工程合同价款1%以上2%以下罚款；对施工单位处3万元以下罚款。本案中，东港区住建局是涉案工程施工许可证的发证机关，根据上述《建筑工程施工许可管理办法》的规定，处理宋延亮申请事项属其法定职责。但因东港区住建局接到涉案查处违法施工申请前，涉案工程项目已取得施工许可证，在此情况下，已不适用上述法规中有关“责令停止施工，限期改正”的规定。至于是否罚款及罚款额度则是行政机关行使行政权的范畴，与宋延亮无利害关系。因此，东港区住建局作出涉案《答复意见书》，明确告知宋延亮《建筑工程施工许可证》已发放，并无不当。另，根据《山东省行政程序规定》第六十六条“行政执法程序由行政机关依职权启动，或者依公民、法人和其他组织的申请启动”，第六十八条第一款第（一）项“行政机关对公民、法人和其他组织提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理”，第六十九条“行政执法程序启动后，行政机关应当查明事实，收集证据……”，第九十三条“法律、法规、规章对行政执法程序有明确期限规定的，行政机关必须在法定期限内办结。法律、法规、规章对行政执法程序没有规定办理期限的，实行限时办结制度……行政执法程序依公民、法人和其他组织的申请启动，涉及一个行政机关的，行政机关应当自受理申请之日起20日内办结；20日内不能办结的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并将延长期限的理由告知申请人……”的规定，东港区住建局对宋延亮的申请事项应当予以受理，并在规定时间内办结。但东港区住建局于2019年1月16日收到宋延亮查处违法施工申请后，直至2019年4月18日作出涉案《答复意见书》，超过上述程序规定的办结期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第（二）项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法。”东港区住建局处理期限超期，但该行为对宋延亮的重要程序性权利不产生实质影响，属于上述规定中行政行为程序轻微违法情形。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，原审判决：确认东港区住建局未在规定时间内办结宋延亮申请查处违法施工事项的行政行为违法。案件受理费50元，由东港区住建局负担。上诉人宋延亮上诉称，一、一审法院事实认定错误。首先，存在严重的自相矛盾。原审判决认为“上诉人具备本案的行政诉讼主体资格。上诉人系西碌碡沟村村民，在涉案项目范围内原有房屋一处，上诉人向东港区住建局申请查处违法施工行为与其有利害关系”。但在第二部分却认为“是否罚款及罚款额度是行政机关行使行政权的范畴，与原告无利害关系”。一审法官的逻辑是上诉人可以就涉案项目存在违法施工的行为向东港区住建局发送违法查处申请书，及认为东港区住建局作出的查处答复违法有提起行政诉讼的利害关系，但是上诉人在要求东港区住建局履行违法施工查处的职责上就失去了利害关系。发送违法施工查处申请和要求东港区住建局履行违法施工的查处职责是同一事项，发送违法施工查处申请的目的就是请求履行法定查处职责。上诉人作为西碌碡沟村村民，上诉人的房屋所在的土地也在涉案项目内，上诉人有权对涉案项目违法施工的行为向东港区住建局发送违法查处申请书，东港区住建局就应该依法对违法施工的行为进行查处。其次，涉案查处答复严重违法且不作为。《建筑工程施工许可证》颁发时间为2018年7月12日，但涉案项目于2018年3月就已开工建设，涉案项目存在明显的违法施工行为。按照《建筑工程施工许可管理办法》第十二条：“对于未取得施工许可证或者为规避办理施工许可证将工程项目分解后擅自施工的，由有管辖权的发证机关责令停止施工，限期改正，对建设单位处工程合同价款1%以上2%以下罚款；对施工单位处3万元以下罚款”之规定，东港区住建局应当进行违法查处并对违法行为进行依法处罚。一审法院认为东港区住建局已明确告知上诉人《建筑工程施工许可证》已发放，但同时认为涉案项目因为已经取得了施工许可证因此不能适用“责令停止施工，限期改正”的规定错误。一审认为罚款及罚款额度则是行政机关行使行政权的范畴，与宋延亮无利害关系错误。一审法院认为被上诉人应该按照《建筑工程施工许可管理办法》第十二条的规定进行查处，只是因为宋延亮没有利害关系，故告知涉案项目已经取得施工许可证即可，上诉人无权知道或者无权要求东港区住建局对涉案项目进行处罚。东港区住建局根本没有对涉案项目的违法施工行为进行处理。二、一审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款之规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：…(六)明显不当的。”东港区住建局的行政行为并不只是存在程序违法，其作出的查处答复明显不当应该予撤销。请求撤销东港区住建局作出的《关于秦楼街道西碌碡沟村城中村棚户区改造项目相关手续的说明》，并判令重新作出查处答复。被上诉人东港区住建局答辩意见与原审答辩意见一致。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审理的焦点问题在于上诉人宋延亮主张的被上诉人东港区住建局不履行涉案查处违法施工行为的法定职责是否成立。根据原审查明的事实,西碌碡沟村村民委员会获得涉案《建设项目建设工程许可证》颁发时间为2018年7月12日,上诉人向东港区住建局邮寄《违法施工查处申请书》的时间为2019年1月14日,因此在上诉人要求东港区住建局履行涉案建设工程查处职责时，涉案工程项目已经取得施工许可，此时对西碌碡沟村村民委员会的施工行为进行处罚已无事实依据，东港区住建局从节约行政成本的角度出发，作出的涉案答复意见书答复内容客观、真实,原审判决对于东港区住建局履行查处违法施工法定职责认定，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以确认。原审判决中表述“至于是否罚款即罚款额度则是行政机关行使行政权的范畴，与原告无利害关系。”应表述为“至于罚款及处罚的额度则是行政机关行使行政自由裁量权的范畴”,其中“与原告无利害关系”的表述不当，本院予以纠正。综上，上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人宋延亮负担。本判决为终审判决。审判长 阳 城审判员 高月玉审判员 王 田二〇二〇年七月十四日法官助理管珈琪书记员丁丽