江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行初574号 原告张礼琴，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人张长宏（系原告张礼琴之子），××族，住南京市栖霞区。 被告南京市栖霞区人民政府，住所地南京市栖霞区仙林大学城文枢东路1号。 法定代表人王生，南京市栖霞区人民政府区长。 出庭负责人王智，南京市栖霞区人民政府副巡视员。 委托代理人严青，江苏欣达律师事务所律师。 委托代理人孙畅，江苏欣达律师事务所律师。 原告张礼琴不服被告南京市栖霞区人民政府（以下称栖霞区政府）作出的房屋征收补偿决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月30日受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2020年5月18日公开开庭审理了本案，原告张礼琴及其委托代理人张长宏，被告栖霞区政府的出庭负责人王智及委托代理人孙畅到庭参加诉讼。因受疫情防控问题影响，本案曾暂停计算审理期限。本案现已审理终结。 被告栖霞区政府于2019年4月22日作出宁栖国征决字〔2019〕29号《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下称29号《征收补偿决定书》）,对原告张礼琴位于南京市栖霞区西岗果牧场3队的房屋（以下称案涉房屋）予以征收并进行补偿。 原告张礼琴诉称：一、被告栖霞区政府作出的房屋征收决定违反了行政法规的明确规定。1.被告栖霞区政府作出的房屋征收决定与征收目的矛盾，被告的征收目的是为了加快推进西岗地区危旧房改造和综合整治步伐，改善人居环境，提升城市面貌，但《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施方案》（以下称《实施方案》）明确规定西岗果牧场红线范围内8000亩土地均属于征收范围，对938户住宅和28家企业全部实施征收。西岗果牧场的危旧房只有极小部分需要改建，原告家的房屋非常结实牢固，不属于危旧房，被告栖霞区政府的征收行为不是为了公共利益的需要，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称《征收与补偿条例》）第八条的规定。2.根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，建设占用土地、农用地转为建设用地应当办理农用地转用审批手续，使用基本农田或者其他耕地超出35公顷的应当报国务院批准，西岗果牧场的8000亩土地基本属于农田和耕地，被告栖霞区政府征收农田和耕地用于建设违反了《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》的明确规定。3.根据被告栖霞区政府发布的《实施方案》，西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目经评估机构测算，用于补偿的资金概算约为23亿元，但根据被告栖霞区政府公开的信息，该项目到位资金合计为5亿元，资金严重不足，违反了《征收与补偿条例》关于“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”的规定。二、被告栖霞区政府颁发的《实施方案》及《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定处理办法》（以下称《未登记房屋认定处理办法》）违法。1.根据《征收与补偿条例》的规定，被告应当就房屋征收补偿实施方案组织召开有被征收人和公众代表参加的听证会并根据听证会情况进行修改。被告栖霞区政府没有组织召开听证会违法。2.被告栖霞区政府组织有关部门及西岗街道、西岗果牧场对未登记房屋进行认定，并于2017年5月27日由“西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定工作小组”颁布了《未登记房屋认定处理办法》，该办法的内容违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等一系列法律的规定。被告栖霞区政府将应当由行政机关行使的职权移交给一个临时成立的小组，且将认定结果以口头方式告知，剥夺了原告的法定权利。3.西岗果牧场隶属于南京市农场管理处，938户住宅和28家企业的全部房屋和土地、包括农场场部的2幢办公大楼均没有《房屋所有权证》或《建设工程规划许可证》，这一情况完全是由被告栖霞区政府的职能部门怠于履行职责造成，被告栖霞区政府在本次征收过程中置法律的明确规定于不顾，以非法机构、未经过法定程序即对被征收房屋作出认定的行为违法。4.《未登记房屋认定处理办法》规定，被征收房屋面积的认定与西岗果牧场职工身份相关联，原告张礼琴是西岗果牧场职工，原告一家4口，未登记房屋认定工作小组就认定60平方米是合法房屋，其余221平方米没有予以认定，该认定没有任何法律依据。三、被告栖霞区政府对原告281平方米的房屋及2个院子大部分不予补偿不公正。1.2017年1月24日，南京市栖霞区房屋征收管理办公室（以下称栖霞区征收办）出台《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿方案公告》，房屋征收小组进驻西岗果牧场，在与原告家庭商谈征收补偿条件时，栖霞区征收办工作人员认为根据《实施方案》的规定，原告的房屋虽然为281平方米，但因只有2口人且又是平房，合法房屋面积只能认定为60平方米。所谓的标准和规定、认定均是由房屋征收部门自行确定，明显违法且也没有法律效力。2.栖霞区房屋征收工作人员在与原告家庭商谈补偿价格时，计算出的货币补偿费用是3032120元，室内装饰装修、附属物补助费、其他补助费共计125837元，共计3573101元。在29号《征收补偿决定书》中，却大幅地缩减了补偿费用，货币补偿费用只有1020180元，室内装饰装修及附属物补助125837元，其他补助费用25050元，两者相差巨大，表明29号《征收补偿决定书》与事实不符，补偿数额计算错误，应当予以撤销。四、被告栖霞区政府作出的29号《征收补偿决定书》认定原告的房屋面积为60平方米与事实明显矛盾，作出的《房屋征收分户估价报告》（以下称《分户估价报告》）没有告知权利义务且已经超出有效期。1.原告的房屋经测量面积为281平方米，案涉《分户估价报告》认定的房屋面积为60平方米、其他221平方米为违法建筑不予补偿没有法律依据，原告对此表示异议没有签收，案涉项目的征收工作小组也没有正式进行送达。2.案涉《分户估价报告》出具日期为2017年6月11日，被告栖霞区政府于2019年4月22日依据该《分户估价报告》作出29号《征收补偿决定书》，已经超过一年有效期，应当重新进行评估并重新出具报告。被告栖霞区政府依据己经失效的《分户估价报告》作出的29号《征收补偿决定书》无效。综上，原告认为，被告栖霞区政府的征收补偿行为多处违反法律法规的明确规定，故提起行政诉讼，请求：1.撤销29号《征收补偿决定书》；2.确认被告栖霞区政府颁发的《实施方案》违法；3.请求一并审查《未登记房屋认定处理办法》的合法性；4.由被告栖霞区政府承担本案的全部诉讼费用。 原告张礼琴提交的证据有： 证据1、编号：〔2017〕－（13）号《政府信息公开申请书答复书》及附件； 证据2、《未登记房屋认定处理办法》、《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》； 证据3、《致西岗社区居民的一封信》； 证据4、《分户估价报告》、《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》； 证据5、29号《征收补偿决定书》； 证据6、原告案涉房屋照片。 证据1-6证明被告栖霞区政府作出的29号《征收补偿决定书》不合法。 被告栖霞区政府辩称：一、原告张礼琴的起诉已经超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”本案中，被告于2019年4月22日作出29号《征收补偿决定书》，于2019年4月23日向原告张礼琴送达，29号《征收补偿决定书》中载明了行政复议或者行政诉讼的权利及期限，原告张礼琴在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，也未按照征收补偿决定的内容履行义务，被告于2019年10月24日向原告张礼琴进行催告。原告张礼琴于2019年10月30日提起本案行政诉讼显然已超过法定起诉期限。二、案涉《南京市栖霞区人民政府房屋征收决定》（宁栖府征字〔2017〕第002号，以下称2号《房屋征收决定》）合法有效。为加快推进西岗地区危旧房改造和综合整治步伐，改善人居环境，提升城市环境面貌，被告栖霞区政府按照《征收与补偿条例》和《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（南京市政府令第318号，以下称《南京市征收补偿办法》）的规定依法作出2号《房屋征收决定》，人民法院生效行政判决确认2号《房屋征收决定》合法有效。三、29号《征收补偿决定书》程序合法，依据充分，合法有效。原告张礼琴的房屋位于西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目征收范围内。经多次协商，在确定的征收签约期限内，栖霞区房屋征收部门与原告张礼琴就征收补偿方式和补偿结果未能达成征收补偿协议。被告审查了房屋征收部门提供的未登记房屋认定书、房屋调查表、分户评估报告及送达回执、房屋现场勘察表、征收补偿金额分户评估表、产权调换房说明、房屋征收补偿明细、确定评估机构的相应材料及公示照片、房屋照片等相关材料后，根据《征收与补偿条例》、《南京市征收补偿办法》的相关规定及已经公示的《实施方案》，于2019年4月22号作出29号《征收补偿决定书》并于次日向原告张礼琴送达。综上，29号《征收补偿决定书》的作出程序合法、依据充分并保障了原告的基本生活，合法有效，原告张礼琴提起本案诉讼已经超过法定起诉期限，请求人民法院依法驳回原告张礼琴的起诉。 被告栖霞区政府向本院提交了证明行政行为合法的证据和依据，证据有: 证据1、2号《房屋征收决定》； 证据2、西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收决定公告； 证据3、《实施方案》； 证据4、现场公示照片； 证据5、征收公告公示证明； 证据6、（2017）苏01行初625号南京市中级人民法院行政判决书。 证据1－6证明被告栖霞区政府作出的2号《房屋征收决定》经南京市中级人民法院审理后判决认定合法有效。 证据7、《关于协商选定西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收评估机构的通知》； 证据8、选定评估机构征求意见汇总表； 证据9、公告； 证据10、公证书； 证据11、评估机构营业执照； 证据12、房地产估价机构资质证书； 证据13、房地产估价师执业证书。 证据7－13证明西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目征收范围内的被征收人未能在规定期限协商选定本项目的征收评估机构，以摇号方式选定了江苏大新房地产地价评估有限公司和中证房地产评估造价集团有限公司（以下称中证公司）为西岗果牧场项目的征收评估机构，评估机构的选定程序符合法律规定，评估机构及相关房地产估价师具有开展房地产估价评估的资质。 证据14、西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目附图及证明； 证据15、《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》（以下称《实施细则》）； 证据16、西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目住宅房屋认定情况明细表及现场公示照片； 证据17、栖霞区征收项目未登记房屋认定书； 证据18、中证公司现场实地查勘记录； 证据19、装饰装修及附属物实地查勘记录； 证据20、《分户估价报告》； 证据21、《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》； 证据22、《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》； 证据23、送达回证及照片； 证据24、张礼琴户房屋征收补偿明细； 证据25、评估结果公示照片。 证据14－25证明：一、原告张礼琴的房屋位于案涉项目征收范围内，但未办理登记，被告根据《征收与补偿条例》第二十四条的规定，组织了相关部门对被征收房屋进行了调查和认定并将认定结果在征收范围内进行了张贴公示，且将未登记房屋认定书送达原告，原告未对认定面积提出书面异议；二、栖霞区房屋征收部门及评估机构对原告的房屋及室内装饰装修进行了现场勘查，并于2017年6月11日作出《分户估价报告》，确定了被征收房屋在价值时点2017年4月11日的被征收房屋价值为人民币1020180元；三、栖霞区房屋征收部门将评估结果在征收范围内进行了公示，同时向原告张礼琴进行送达，原告未在法定期限内对评估结果提出书面复核申请。 证据26、协商记录（三次）； 证据27、身份证明； 证据28、关于张礼琴户产权调换房源情况说明。 证据26－28证明在规定的签约期限内，栖霞区房屋征收部门与原告就征收补偿事宜进行了多次协商，但未能达成征收补偿协议。 证据29、《关于对张礼琴房屋作出征收补偿决定的请示》； 证据30、《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证权利告知书》（宁栖国征补听告字〔2019〕31号）、送达回证、现场照片及身份证明； 证据31、29号《征收补偿决定书》； 证据32、29号《征收补偿决定书》送达回证、现场照片及身份证明； 证据33、公告（宁栖国征决告字〔2019〕29号）及公示照片。 证据26－33证明栖霞区房屋征收部门根据《征收与补偿条例》第二十六条的规定，报请被告对原告张礼琴的被征收房屋作出征收补偿决定。根据原告申请，被告为保障原告的权利召开了征收补偿听证会，充分听取了原告的陈述与申辩。被告经综合考虑，以产权调换的方式对原告的案涉房屋作出29号《征收补偿决定书》，并向原告进行送达，同时在征收范围内予以公告。 被告栖霞区政府向本院提交的法律依据有： 1．《征收与补偿条例》； 2.《南京市征收补偿办法》。 经庭审质证，被告栖霞区政府对原告张礼琴提交的证据的真实性、合法性、关联性均认可，对证明目的不予认可。 原告张礼琴对被告栖霞区政府提交的证据1—6的真实性予以认可，对合法性不予认可，认为没有南京市人民政府或者栖霞区政府办公会会议纪要、征收范围和征收目的相互矛盾、征收没有举行听证会，认为（2017）苏01行初625号行政判决的原告不是西岗果牧场的原住民，根据该行政判决认定2号《房屋征收决定》的合法性欠妥；对证据7—13的真实性、关联性予以认可，认为没有被征收人参加摇号，评估机构选取不合法；对证据14—25的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可，认为实施细则与未登记房屋认定处理办法内容一致，对房屋产权、面积的认定规则没有上位法依据，不具备合法性，另外，对未认定房屋的面积也应有补偿，平房是200元/平方米，楼房是280元/平方米；对证据26—28的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可，认为对原告除认定的60平方米房屋外，对其他221平方米部分没有给予补偿，评估报告于2017年6月作出，原告没有收到评估报告，被告的送达方式不合法，剥夺了原告申请复议、复核和行政诉讼的权利，根据相关规定，评估报告的有效期应该是一年，29号《征收补偿决定书》的作出时间是2019年4月22日，被告依据失效的评估报告作出29号《征收补偿决定书》不合法，被告确实到原告家协商过，但谈话笔录是断章取义，张礼琴的签字也不对；对证据29－33的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可，认为原告对被告召开听证会不知情，29号《征收补偿决定书》送达方式不合法，剥夺了原告申请行政复议和行政诉讼的权利。 本院经审查认为，原告张礼琴及被告栖霞区政府提交的全部证据均与本案待证事实具有关联性，且来源真实、合法，符合行政诉讼证据要求，本院均作为证明案件事实的证据予以确认。 经审理查明，栖霞区政府因西岗地区危旧房改造和综合整治项目需要，于2017年4月11日作出2号《房屋征收决定》，对东至西岗街道孟北、桦墅社区用地边界，南西至江宁区界，北至桂山、龙王山山脊线范围内（具体征收范围以征收红线范围图为准）的国有土地上房屋进行征收，征收范围内房屋建筑面积约244535.75平方米，其中住宅约938户、企业约28家，房屋征收部门为栖霞区征收办。2号《房屋征收决定》在征收现场进行了张贴并公告。丁惠霞、戴岳不服栖霞区政府作出的2号《房屋征收决定》，向本院提起行政诉讼，本院于2018年7月16日作出（2017）苏01行初625号行政判决，驳回了丁惠霞、戴岳的诉讼请求，丁惠霞、戴岳未上诉，（2017）苏01行初625号行政判决已经发生法律效力。 2017年4月17日，栖霞区征收办按照南京市住建委公布的14家评估机构名单，向案涉项目被征收人发放了《协商选定评估机构征求意见表》，由被征收人协商选定评估机构。该征求意见表发出966份，收回825份，其中选择“自愿申请摇号确定评估公司”的为741票。2017年4月27日，南京市房屋征收管理办公室将摇号时间、地点及参加摇号的评估机构的名单、参加人员、公证机关等予以公告。经江苏省南京市南京公证处公证，南京市房屋征收管理办公室于2017年5月3日以摇号方式确定案涉项目的评估机构为江苏大新房地产地价评估有限公司和中证公司。 张礼琴被征收的房屋坐落于南京市栖霞区××牧场××岗××队，在2号《房屋征收决定》征收范围内，建筑面积280.8平方米。2017年5月31日，栖霞区政府作出《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》，认定张礼琴被征收房屋的现状面积为280.8平方米，认定面积60平方米（砖混结构）。中证公司的评估人员于2017年5月12日对案涉房屋进行了现场勘查并制作了现场实地查勘记录及装饰装修及附属物实地查勘记录。经评估，张礼琴被征收的砖混结构房屋建筑面积为60平方米，评估总价款为1020180元人民币；室内装饰、装修及附着物补偿款69027元人民币。案涉项目房屋征收部门于2017年6月11日将《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》、《分户估价报告》及《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》送达张礼琴，张礼琴拒绝签收。《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》未送达张礼琴。张礼琴称征收工作人员将评估情况和装饰装修的补偿等向其口头告知，其对评估报告提出了异议。栖霞区政府对张礼琴曾就评估报告提出过异议予以否认。因张礼琴对被征收房屋面积认定问题存在异议，案涉项目房屋征收部门与张礼琴多次进行协商，但未能在2号《房屋征收决定》确定的签约期限内达成补偿协议，栖霞区征收办于2019年3月28日向栖霞区政府提交了《关于对张礼琴房屋作出征收补偿决定的请示》，请求栖霞区政府作出征收补偿决定。栖霞区政府于2019年4月9日作出《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证权利告知书》，对张礼琴申请听证的权利予以告知。该告知书于2019年4月10日向张礼琴送达，张礼琴未提交书面听证申请。2019年4月22日，栖霞区政府作出29号《征收补偿决定书》，确定：“一、以产权调换的方式补偿被征收人。用于产权调换的房屋地址为南京市栖霞区西岗果牧场保障房A10幢206室，建筑面积约为85－92平方米房屋一套（该房号为工程编号，最终编号为以公安部门编号为准，房屋面积以房产部门实测面积为准）。被征收人应当按照产权调换房建设单位的要求办理房款的结算手续。二、被征收人可获得室内装饰、装修及附属物补助125837元，其他补助费25050元。该补偿款已专户存储（开户银行：紫金农商行仙林支行，户名：南京市栖霞区房屋征收管理办公室，账号：3201140241010000008734）。三、被征收人应当在本房屋征收补偿决定书送达之日起十五日内将位于南京市栖霞区××牧场××岗××队的房屋腾空并与征收部门办理房屋移交手续。”并告知张礼琴：“如对本房屋征收补偿决定不服，可在本决定书送达之日起六十日内向南京市人民政府提起行政复议，或者六个月内向南京市中级人民法院提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，在本决定书规定的期限内仍不搬迁的，本机关将依法申请人民法院强制执行。”29号《征收补偿决定书》于2019年4月23日送达张礼琴，张礼琴拒绝签收。栖霞区政府并于2019年4月22日作出宁栖国征决告字〔2019〕29号《公告》，对29号《征收补偿决定书》情况进行公告，并在被征收房屋处进行张贴。张礼琴不服29号《征收补偿决定书》，遂于2019年10月30日向本院提起行政诉讼。 另查明，作为2号《房屋征收决定》附件的《实施方案》第五条“未经登记被征收房屋的认定”规定：“对征收范围内未经登记的房屋由区政府组织相关部门及西岗街道、西岗果牧场进行认定。”栖霞区政府就案涉项目制定了《实施细则》，对征收安置房源及过渡期限、被征收房屋的认定和处理意见、符合条件的被征收人实行保障安置的办法、征收安置房申购的特殊规定、住宅户其它补助费用及标准、征收补偿及安置工作流程等作出了规定。其中“二、被征收房屋的认定和处理意见”规定：“（一）西岗果牧场范围内所有被征收房屋均无产权证，未登记房屋需要由栖霞区政府进行认定。1.区政府组织住建局、国土分局、城管局、规划局、法制办等相关部门成立未登记房屋认定工作组，制定《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定处理办法》。2.果牧场组成征收房屋确权小组，结合果牧场的建房相关规范要求及历史情况，按照《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定处理办法》，对符合条件的被征收房屋进行初步认定。3.区未登记房屋认定工作组根据果牧场初步认定的房屋情况，进行联合认定，并加盖‘南京市栖霞区房屋认定专用章’。4.认定结果公示后，对于认定结果确有错误的，可以进行更正并公示。（二）对被征收房屋的具体认定条件：1.持有果牧场发放房产证或者批建手续的，其‘房产证’或批建手续不能直接作为被征收房屋的认定依据，须经果牧场审核确认后，方可认定被征收房屋的对象及面积。2.果牧场职工，户籍在果牧场范围内，建有房屋，无果牧场房产证或者批建手续的，由果牧场根据该户的实际情况确认，首先核实该户的父母是否有房产证或批建手续，如有手续应当与父母房产结合进行征收认定，符合分户条件可以分户处理；如无手续可以直接按人均面积标准确认该户的征收面积。职工认定标准及范围由果牧场规定。3.被征收房屋的房主为果牧场职工，其成年子女户口在此地，仍为果牧场职工的，可以从原房主户内单独分立成户，房屋分别征收，其家庭人口按分立户分别计算。4.被征收户的户籍人口必须是房屋征收范围公告（2017年3月10日）之日实际在西岗果牧场范围内，与职工房主为直系亲属的人员。5.确认被征收户必须有实际建成的房屋作为认定基础，无房屋不能认定，面积不足的须据实认定。6.其他需要认定的房屋，由果牧场负责初步确认后报区政府审核认定。”该部分“（四）被征收房屋认定的具体意见”规定，持有果牧场房产证或者批建手续的房屋及承租公房，根据实际房屋面积，最高认定面积为144平方米；无果牧场房产证或者批建手续的房屋，及批小建大的房屋，依照果牧场2002年普查面积为依据认定房屋面积，普查面积超过130平方米的，按130平方米认定面积；被征收房屋中户籍人员较多的，根据实际面积可以按照人均不超过30平方米予以认定面积。认定面积之外的多余房屋面积只给予材料回收款，不能计算购房面积。果牧场将代建房屋出售给场外人员的，由大学城管委会委托西岗果牧场，按照原出售合同中记载或果牧场确认的房屋面积，参照征收标准与购买人签订货币回购协议，不予安置，不享受提现奖励。该部分规定：“（五）果牧场所有确认的房屋建筑面积都须在该单位房屋及土地使用权补偿中扣减。”2017年5月27日，西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定工作小组发布了《未登记房屋认定处理办法》，对未登记房屋的认定、处理及分户进行了规定，内容与上述细则的规定内容基本一致，其中第八条规定：“职工所建房屋无任何批建手续的，结合其职工身份、户籍人口、房屋实际面积等情况，认定房屋面积原则上不得超过人均30平方米。” 再查明，2010年4月24日，“中共栖霞区委西岗街道工委、栖霞区人民政府西岗办事处、南京市西岗果牧场”联合发出《致西岗社区居民的一封信》，称：“西岗果牧场自2006年整建制划归仙林大学城以来，果牧场广大职工和社区群众为配合仙林大学城的建设，积极响应上级号召，做出了极大的忍耐和牺牲，多年来一直保持‘零’违建记录，得到了区委、区政府和仙林大学城管委会的充分肯定。” 本院认为，《征收与补偿条例》第四条、第二十六条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照《征收与补偿条例》的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。据此，栖霞区政府具有负责其行政区域内房屋征收与补偿工作的法定职权。在房屋征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿协议的情况下，对于房屋征收部门提起的作出补偿决定的申请，栖霞区政府有权依法作出房屋征收补偿决定。张礼琴作为被征收人，不服被告栖霞区政府作出的29号《征收补偿决定书》，有权提起行政诉讼。 一、关于张礼琴的起诉是否超过了法定起诉期限问题 栖霞区政府认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日其六个月内提出。”29号《征收补偿决定书》于2019年4月22日作出并于次日向张礼琴送达，该征收补偿决定中载明了申请行政复议或者提起行政诉讼的权利及期限，张礼琴于2019年10月30日提起本案行政诉讼已经超过法定起诉期限。对此，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，张礼琴应当在2019年10月23日之前提起本案诉讼。张礼琴在向本院起诉时提交材料证明，其于2019年10月14日发生了交通事故，张礼琴伤情严重。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”张礼琴因发生交通事故受伤且伤情严重，应当属于“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限”，根据上述规定，基于保护当事人的诉权考量，本院认为张礼琴的起诉未超过法定起诉期限。 二、关于2号《房屋征收决定》的合法性问题 根据《征收与补偿条例》第二条、第八条第（五）项之规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，栖霞区政府因西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目需要，作出2号《房屋征收决定》并已经公告，告知了当事人具有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。丁惠霞、戴岳已经就2号《房屋征收决定》向本院提起行政诉讼，本院作出（2017）苏01行初625号行政判决，驳回了丁惠霞、戴岳的诉讼请求，丁惠霞、戴岳未上诉，（2017）苏01行初625号行政判决已经发生法律效力，2号《房屋征收决定》的法律效力已经为生效判决所确认，故对于张礼琴就2号《房屋征收决定》的合法性提出的意见，本院不予理涉。因《实施方案》系2号《房屋征收决定》的附件，故对于张礼琴请求确认《实施方案》违法的诉讼请求，本院亦不予理涉。 三、关于《未登记房屋认定处理办法》的相关问题 （一）《未登记房屋认定处理办法》能否作为规范性文件附带审查 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”。所谓规范性文件是针对不特定人、同类事项（不特定的事项）、可以反复适用、能够对同类事项在今后一段时间持续发生法律效力的规定，对该类规章以下的规范性文件，在提起行政诉讼的同时才可以一并请求附带性审查。本案中，《未登记房屋认定处理办法》系针对西岗果牧场征收范围内的未登记住宅房屋所有人（特定人）、针对未登记房屋认定事项（特定事项）、不可反复适用、对同类事项在今后不持续发生法律效力，不属于上述条文中的“规范性文件”，故对原告请求一并审查《未登记房屋认定处理办法》合法性的请求，不予理涉。 （二）《未登记房屋认定处理办法》能否作为29号《征收补偿决定书》的依据 从职权上看，《征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理……”《南京市征补办法》第十二条第一款规定：“市、区人民政府组织城乡建设、规划、国土资源、住房保障和房产、城市管理等有关部门对征收范围内未经登记或者改变用途、结构的房屋进行调查、认定和处理。”由此，市、区级人民政府具有对征收范围内未经登记的房屋进行调查、认定、处理的法定职权。本案中，栖霞区政府组织该区住建局、国土分局、城管局、规划局、法制办等相关部门成立未登记房屋认定工作组，对西岗果牧场征收范围内未登记房屋的具体认定条件作出规定，符合上述法规、规章的规定。从内容上看，《未登记房屋认定处理办法》对房屋所有人、户籍、分户、认定面积等作出规定，并未超出栖霞区政府在征收过程中对未登记房屋“调查、认定、处理”的职权范围，且相关内容规定亦不与现行的征收补偿政策相冲突。综上，本院认为，《未登记房屋认定处理办法》可以作为29号《征收补偿决定书》的依据。 四、关于案涉房屋评估程序及评估报告的合法性问题 （一）关于评估机构的选定问题 《征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。房屋征收部门规定被征收人协商选定房地产价格评估机构的时间应当不少于5个工作日。《国有土地上房屋征收评估办法》第五条第一款规定，同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。本案中，栖霞区征收办向案涉项目的被征收人公告了协商选择评估机构的相关事宜，并发放了《协商选定评估机构征求意见表》，由被征收人协商选定评估机构。因被征收人未能在规定的期限内（2017年4月18日至2017年4月26日）协商一致选定评估机构，经江苏省南京市南京公证处公证，南京市房屋征收管理办公室通过摇号方式选定江苏大新房地产地价评估有限公司和中证公司为案涉项目的评估机构。案涉项目评估机构的选定符合《征收与补偿条例》及相关规定的要求。张礼琴认为摇号选定评估机构过程中未邀请被征收人到场，评估机构的选定程序违法。经查，2017年4月27日，南京市房屋征收管理办公室公告了评估机构选定的抽签时间、抽签地点以及参加人员，其中明确载明“被征收居民与工企单位自愿参加”，被征收人怠于行使参与摇号选定评估机构的权利，不影响南京市房屋征收管理办公室在公证机关公证下选定评估机构的合法性，故对张礼琴的上述意见，本院不予采纳。 （二）关于评估报告的合法性问题 《征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”该办法第二十条第一款规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”本案中，栖霞区政府提供的评估结果现场公示照片、《分户估价报告》以及《送达回证》等证据证明，案涉房屋初步评估结果已张贴公示，案涉房屋《分户估价报告》及《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》已送达张礼琴。上述估价报告及估价表中均明确载明，被征收人对评估结果有异议的，应当自收到估价结果之日起10日内，要求评估机构作出解释、说明以及可以向原评估机构书面申请复核评估。故对张礼琴提出的案涉房屋《分户估价报告》及《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》未送达，未告知其可以申请复核、解释等权利的意见，不予采纳。张礼琴称其曾就评估报告提出异议，但未能提交证据予以证明，故本院对其提出的该意见不予支持。综上，张礼琴因在法定期限内未申请复核评估，应视为其对案涉房屋价值评估程序及评估结论予以认可。 关于评估报告中案涉房屋的面积认定问题，《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定：“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”因案涉房屋并未进行登记，栖霞区政府根据前期调查结果即案涉房屋总面积280.8平方米的事实以及《未登记房屋认定处理办法》中“职工所建房屋无任何批建手续的，结合其职工身份、户籍人口、房屋实际面积等情况，认定房屋面积原则上不得超过人均30平方米”的规定，因张礼琴户的户籍人口为2人且为西岗果牧场职工，认定案涉房屋面积为60平方米符合上述规定，本院予以支持。 关于张礼琴提出的案涉《分户估价报告》超过一年有效期的问题，张礼琴认为，《分户估价报告》于2017年6月11日作出，29号《征收补偿决定书》于2019年4月22日作出，《分户估价报告》作为29号《征收补偿决定书》的依据，已经超过了一年有效期的观点。对此，本院认为：第一，我国并非判例法国家，人民法院审理行政案件并非以判例为依据，而是以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。第二，最高人民法院相关案例与本案情形不同，相关案例是在“征收决定公告日与作出补偿决定之日之间差距较大，确定并支付货币补偿金时点明显迟延于房屋价值的评估时点（征收决定公告时点），则难以保障被征收人得到的货币补偿金能够购买被征收房屋类似房地产，无法体现公平补偿原则”的情况下，可参照《房地产抵押估价指导意见》第二十六条“估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年；房地产估价师预计估价对象的市场价格将有较大变化的，应当缩短估价报告应用有效期”的规定对相关情况进行判断。而本案征收补偿方式并非货币补偿，产权调换房源的价值确定时间与案涉被征收房屋的评估时点一致，不存在被征收人获取的货币补偿金无法购买被征收房屋类似房地产的情形。第三，《南京市国有土地上房屋征收评估技术导则》第十六条规定：“估价结果应用的有效期：自提交正式估价结果之日起，至该征收项目征收补偿结束时止……”，案涉《分户估价报告》载明“有效期自估价报告提交之日起至房屋征收项目结束期内有效”符合上述规定。故本院对张礼琴的该项意见不予采纳。 关于案涉房屋装饰装修评估报告未送达的问题，经查，《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》于2017年6月11日作出，房屋征收部门未将该估价表送达原告张礼琴。本院认为，第一，《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定：“被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。”由此可见，对被征收房屋室内装饰装修价值，相关法律规章并未强制房屋征收部门委托评估确定，故房屋征收部门是否委托评估，评估结果是否送达被征收人，不足以构成征收补偿决定程序违法。第二，张礼琴认可栖霞区房屋征收部门在与其协商过程中已告知了案涉房屋评估情况及装饰装修补偿情况，故张礼琴应当知道案涉房屋装饰、装修部分的补偿金额，其并未对该部分补偿金额提出异议，应视为其对该部分补偿金额认可，也即案涉装饰装修评估报告未送达，对张礼琴的实体权利并无实际影响。第三，需要指出的是，在中证公司对案涉房屋室内装饰装修部分已经做出评估的前提下，房屋征收部门应将《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》送达张礼琴，而且应当对其可以要求评估机构作出解释、说明的权利进行告知。本案中，栖霞区房屋征收部门未将装饰装修部分评估表送达原告，虽不违反相关法律规定，应属程序瑕疵，但该程序瑕疵尚不足以导致29号《征收补偿决定书》程序违法。 综上，案涉《分户估价报告》、《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》、《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》可以作为栖霞区政府作出29号《征收补偿决定书》的依据。 五、关于案涉房屋征收补偿决定是否合法的问题 （一）关于补偿方式是否合法的问题。《征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因张礼琴在庭审中明确提出要求提供产权调换房，且以产权调换方式进行补偿对被征收人更为有利，栖霞区政府作出的29号《征收补偿决定书》决定以产权调换方式进行补偿，并提供了产权调换房源，提供的产权调换房屋建筑面积大于被征收房屋认定面积，足以保护被征收人的利益，本院予以支持。 （二）关于补偿范围和价值的确定是否准确、合法的问题。 首先，《征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。本案中，原告张礼琴的案涉房屋为住宅，不存在停产停业损失补偿，29号《征收补偿决定书》包含房屋价值补偿、搬迁费、临时安置费、拆移补助费等，补偿范围并无不当。 其次，关于补偿价值是否准确、合法的问题。关于被征收房屋价值部分，栖霞区政府依据评估报告的评估价值1020180元认定案涉房屋的价值，并无不当。关于室内装饰、装修补助，《实施细则》第五条第三项中规定：“装饰装修补助按照评估公司出具的附着物及装饰、装修评估报告进行补偿，另按被征收房屋权证记载面积或签订征收补偿协议的认定房屋建筑面积，每平方米补助400元。”据此，室内装饰、装修及附属物部分补助费共125837元。关于搬迁补助费，根据《实施方案》第十条第（一）项确定的标准（50元/平方米），张礼琴应获得搬迁补助费3000元（60平方米*50元/平方米=3000元）。关于设备拆移补助费，根据《实施方案》第十条第（三）项确定的标准（空调200元/台、固定电话310元/部、有线电视400元/户，热水器200元/台，宽带网500元/户，电增容280元/户），张礼琴应获得拆移补助费共计1890元。关于临时安置费，《实施方案》第十条第（二）项规定：“根据产权户或承租公房合法建筑面积，每月每平方米28元，不足1200元补足至1200元。实行货币补偿方式的，一次性发放12个月的临时安置费；实行产权调换的，按照约定的临时安置期限发放。”本案中，栖霞区政府对张礼琴按照货币补偿方式计算临时安置费，给予张礼琴20160元（60平方米*28元/平方米/月*12月＝20160元），计算合理。综上，29号《征收补偿决定书》中决定给予张礼琴建筑面积为85－92平方米的产权调换房1套，室内装饰、装修及附属物补助125837元，其他补助费（搬迁补助费、拆移补助费、临时安置费）25050元，补偿价值准确、合法，本院予以确认。需要指出的是，关于临时安置费部分，因本案29号《征收补偿决定书》确定的补偿方式为产权调换，故征收双方当事人可待本判决生效之后，按《实施细则》确定的临时安置期限及月临时安置费标准据实结算。 关于张礼琴提出的29号《征收补偿决定书》中确定的补偿金额与协商过程中的补偿金额相比大幅缩减的问题。《征收与补偿条例》第十七条第二款规定，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。本案中，按照《实施方案》、《实施细则》的规定，在征收决定确定的签约奖励期限内，张礼琴本有权利获得提前搬迁奖励费（60平方米*1000元/平方米＝60000元，最低5万元）、签约奖励费（60平方米*400元/平方米＝24000元，保底5万元）、无手续房材料回收奖励费（砖木200元/平方米、砖混280元/平方米）、货币安置奖励费（选择货币安置前提下，最高房地产评估总额20%），但因张礼琴未能在征收决定确定的签约期限内签约，故上述费用在征收补偿决定书中不予计入，符合规定。 （三）关于安置房屋价值是否合理的问题 《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条规定，除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。《南京市国有土地上住宅房屋征收安置办法》（宁政规字〔2015〕11号）第九条规定，征收安置房销售的价格由该征收项目的房地产价格评估机构参照安置房周边普通商品房价格评估确定。项目实施征收时，可根据征收安置房的地点、区位等因素给予评估价10%以内的价格优惠，优惠比例应在征收补偿方案中明确。本案中，栖霞区政府在《实施细则》中明确载明“本项目征收安置房的评估价格为10842元/平方米，根据本项目的安置房的地点、区位等因素给予评估价10%的价格优惠，申购安置房价格为9758元/平方米。”综上，栖霞区政府按照评估价格确定安置房价值以及按给予10%的价格优惠确定申购安置房价格，符合上述规定。 （四）关于29号《征收补偿决定书》的作出程序是否合法的问题 案涉项目依法选定评估机构并对案涉房屋进行认定、评估后，栖霞区房屋征收部门在与张礼琴协商未成的情况下，提请栖霞区政府作出征收补偿决定，栖霞区政府根据房屋征收部门的申请作出29号《征收补偿决定书》后，依法向张礼琴送达并进行公示，行政程序合法。 综上，被告栖霞区政府作出的29号《征收补偿决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告张礼琴的诉讼请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张礼琴的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张礼琴负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年七月十五日 书记员 刘晓春