江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终253号 上诉人（原审原告）光贵亮，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人黄方明，上海市锦天城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市秦淮区住房保障和房产局，住所地南京市秦淮区瑞金路10号。 法定代表人张树桐，南京市秦淮区住房保障和房产局局长。 出庭负责人齐贤平，南京市秦淮区住房保障和房产局副局长。 委托代理人刘松，北京大成（南京）律师事务所律师。 上诉人光贵亮因诉被上诉人南京市秦淮区住房保障和房产局（以下简称秦淮房产局）房屋拆迁管理行政协议一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初985号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，审理了本案。经申请协调，扣除审理期限30日。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原南京市国土资源局于2016年10月21日向原南京市秦淮区住房和建设局作出了宁征房补字[2016]008号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿方案实施通知书》（以下简称008号通知书），该通知书载明：经审核，同意杨庄二期地块“城中村危旧房”改造项目，在该项目征收范围内对涉及房屋进行补偿，具体征收补偿工作由南京市秦淮区住房和建设局按此方案进行，并在被征收范围所在街道、村张贴予以公告。如不服本通知书的，可自本通知书批准之日起六十日内依法申请行政复议，或者在六个月内向人民法院提起行政诉讼。其补偿方案载明的执行政策及标准为宁政规字[2015]15号《市政府关于印发南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法的通知》（以下简称宁政规字[2015]15号文）、宁政规字[2013]4号《市政府关于印发南京市危旧房改造产权调换、城中村拆迁安置暂行办法的通知》，征收范围为宁规函字[2015]304号《关于秦淮区杨庄二期地块征收规划意见的复函》及附图范围内，经苏国土资函[2008]538号《关于国务院批准的南京市2007年度城市建设用地第三批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》批准征收的集体土地上的房屋。2018年7月3日，原南京市秦淮区建设房产和交通局与光贵亮签订《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置协议》（以下简称涉案协议），载明：根据宁政规字[2015]15号文和《南部新城红花片区征收集体土地涉及房屋补偿安置实施方案》等文件规定，甲方经008号通知书同意，于2016年10月21日起在秦淮区光华路街道实施杨庄二期城中村危旧房改造项目征地房屋补偿安置工作，被征收房屋坐落于杨庄河沿二埠59号，征收补偿面积182.54平方米，乙方家庭人口基数3人，被征收房屋征收补偿款为壹佰壹拾肆万肆仟元，协议由双方签字盖章后生效。双方均已盖章签字。目前涉案房屋已交付并拆除，除用于申购安置房的费用，其余补偿款光贵亮已领取。后光贵亮向原审法院提起行政诉讼，请求撤销其与原南京市秦淮区建设房产和交通局于2018年7月3日签订的涉案协议。 另查明，案外人光富明2017年以008号通知书违法为由向原审法院提起行政诉讼，认为其房屋坐落于008号通知书征收范围内，008号通知书侵害了其合法权益，诉请原审法院撤销008号通知书。（2017）苏8602行初688号《行政判决书》、（2017）苏01行终896号《行政判决书》最终认定光富明系秦淮区杨庄村村民，其位于秦淮区杨庄村河沿二埠59号的房屋在008号通知书所批准的南京市征收集体土地涉及房屋补偿方案征收范围内，并认定008号通知书并无不当。案外人光富明2019年1月7日向原审法院起诉秦淮房产局房屋拆迁管理行政协议一案，要求确认其与秦淮房产局就位于秦淮区××××号房屋签订的补偿协议无效，原审法院于2019年4月22日作出（2019）苏8602行初77号《行政判决书》，驳回光富明的诉讼请求，二审予以维持。光贵亮陈述涉案房屋系其父亲光富明将其曾有房屋让与自己。 再查明，原南京市秦淮区住房和建设局的权利义务为原南京市秦淮区建设房产和交通局所承继。宁委办[2019]4号《中共南京市委办公厅、南京市人民政府办公厅关于印发的通知》载明将原南京市秦淮区建设房产和交通局（区房屋征收管理办公室）的住房保障、房产管理等职责划出，组建秦淮房产局。 原审法院认为，《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第九条规定：“征收集体土地涉及房屋补偿安置工作实行属地负责制。区政府是补偿安置工作的责任单位，负责本区内补偿安置工作，落实具体的政府部门作为实施单位。实施单位承办本区内补偿安置事务。征（用）地单位与实施单位应当共同做好补偿安置工作。”原南京市秦淮区住房和建设局作为南京市秦淮区人民政府房屋征收部门和杨庄二期地块城中村危旧房改造项目的实施单位，就涉案房屋征收补偿事宜，具有与光贵亮协商订立补偿安置协议的职权。原南京市秦淮区住房和建设局的权利义务由原南京市秦淮区建设房产和交通局承继，现又由秦淮房产局承继。故秦淮房产局是本案适格被告。 征收实施单位与被征收人订立协议，光贵亮主张撤销协议，应证明协议符合可撤销的情形。人民法院审理行政协议之诉时可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销……”法律所规定的撤销权之目的，是保护因协议有重大误解、显失公平、欺诈、胁迫、乘人之危等情形而在利益上受到损害的当事人。本案中，原南京市秦淮区建设房产和交通局与光贵亮经协商一致，签订涉案协议，光贵亮亦在该协议上签名确认，在案证据不能证明涉案协议存在上述可撤销的情形。 关于光贵亮提出的涉案房屋不属于征收范围之列。经审查，（2017）苏01行终896号生效判决已认定，光富明的涉案房屋在008号通知书所批准的征收范围内。本案光贵亮的房屋与光富明的房屋位于同一地块。因此，光贵亮的该项主张不能成立，原审法院不予支持。 关于光贵亮提出应当按照国有土地标准进行补偿的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”原审法院认为，上述规定的适用条件是：集体土地征收时，未对原集体土地上的房屋进行征收补偿，时隔多年后才对原集体土地上的房屋进行征收补偿。如果补偿安置时被征收房屋所在土地已纳入城市规划区，基本实现城镇化，按照若干年前集体土地征收时的价格进行补偿安置，显然会严重损害被征收人的合法权益。为此，前述司法解释规定对此类房屋可以参照国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿。本案中，涉案房屋所在土地于2008年被批准征收为国有土地，涉案协议系根据宁政规字[2015]15号文的规定进行补偿安置，并非按照涉案土地征收时的补偿标准。因此，本案并不符合参照适用国有土地标准进行补偿的条件。 综上，本案中光贵亮与原南京市秦淮区建设房产和交通局签订的涉案协议并无符合法律规定的撤销情形，光贵亮的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决驳回光贵亮的诉讼请求。案件受理费50元，由光贵亮负担。 上诉人光贵亮上诉称，一、一审判决认定事实错误。1.涉案协议虽经上诉人与被上诉人协商一致，且有上诉人的签名，但并非上诉人的真实意思表示，上诉人有大量证据证明上诉人签订涉案协议时对涉案土地性质有重大误解，势必造成补偿利益的显失公平。2.一审判决简单引用生效的（2017)苏01行终896号行政判决来确认涉案房屋列入拆迁范围明显与事实不符。事实是，（2017)苏01行终896号行政判决作出时，案外人光富明并不持有该案不曾出现的大量关键证据，特别是在案外人光富明就关联案件申请检察院提起抗诉，南京市人民检察院已于2019年7月5日提请江苏省人民检察院提起抗诉，且上诉人在本案中提供了大量证据来证明涉案房屋并未列入征收范围。对上述事实，法院均视而不见。3.2008年至今，市、区人民政府没有对上诉人房屋发放过拆迁许可证、作出征收补偿安置决定。一审判决认定被上诉人自2008年一直与上诉人协商补偿问题没有任何事实根据。二、一审判决适用法律不当。一审判决在认可涉案房屋所在土地于2008年被批准征收为国有土地，在正确适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的同时却错误支持被上诉人适用宁政规字[2015]15号文的规定对上诉人进行补偿安置明显存在矛盾。综上，请求：一、撤销南京铁路运输法院（2019)苏8602行初985号行政判决；二、支持上诉人的一审诉讼请求；三、本案的诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人秦淮房产局未在法定期限内提交书面答辩状，在二审审理中辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。2016年10月21日，被上诉人领取了008号通知书，涉案房屋坐落于本市××庄河××号，位于008号通知书确定的征收范围内。2018年7月3日，上诉人与被上诉人经协商一致，签订了涉案协议，系双方真实意思表示，该协议合法有效。008号通知书明确了涉案项目征收范围、补偿政策、补偿标准等，案外人光富明（系上诉人父亲，上诉人房屋与其位于同一地块）针对008号通知书提起的诉讼，经南京市中级人民法院（2017）苏01行终896号行政判决认定其房屋位于征收范围内，对008号通知书效力亦予以维持。据此，上诉人要求撤销涉案协议不符合合同法相关规定。二、案外人光富明针对008号通知书提起诉讼，经一审、二审以及再审后，三级法院均维持了008号通知书效力并确认了其房屋位于008号通知书范围内。案外人光富明不服，向检察机关提起监督申请。2019年12月30日江苏省人民检察院作出苏检民（行）监［2019］32000000240号《不支持监督申请决定书》，驳回案外人光富明申请。据此上诉人以案外人光富明对（2017）苏01行终896号行政判决提起抗诉作为上诉理由不成立。三、上诉人已实际领取了涉案协议约定的现金补偿款，上诉人以实际行为履行了涉案协议，其提起的撤销之诉无法律依据。上诉人主张涉案协议非双方真实意思表示与事实不符。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求贵院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 双方当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，原审法院从真实性、合法性、关联性三个方面对提交的证据予以审核认证，符合法律规定。对原审判决认定的事实，本院依法予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，原南京市秦淮区建设房产和交通局因“城中村危旧房”改造需要，与其辖区内的村民就房屋补偿问题进行协商，在达成一致意见的基础上签订拆迁补偿安置协议，故涉案协议属于上述法律规定的行政协议。对于行政协议的订立和履行产生争议时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。上诉人光贵亮诉请撤销其与原南京市秦淮区建设房产和交通局签订的涉案协议，应当参照合同法等民事法律规范的相关规定予以审查。 根据合同法第五十四条、第五十五的规定，撤销权是保护因协议有重大误解、显失公平、欺诈、胁迫、乘人之危等情形而在利益上受到损害的当事人，且当事人行使撤销权，应当在法定期限内提出。当事人向法院提起诉讼主张相关权益，应当具有相应的事实和法律依据。本案中，上诉人主张撤销涉案协议的主要理由系对涉案土地性质有重大误解，势必造成补偿利益的显失公平，以及涉案项目未取得相关许可的事实和作出征收补偿决定等。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任”。在案证据表明，2018年7月3日上诉人在涉案协议上签字，涉案协议载明：根据宁政规字[2015]15号文和《南部新城红花片区征收集体土地涉及房屋补偿安置实施方案》等文件规定，可以认定上诉人在签订涉案协议时，对涉案土地性质，补偿标准及补偿各项明细内容已经知晓，其签订了涉案协议，故应认定签订涉案协议及协议约定内容系双方真实意思表示，且未违反法律、法规的强制性规定，协议真实有效。涉案房屋所在土地于2008年被批准征收为国有土地，涉案协议系根据宁政规字[2015]15号文的规定进行补偿安置，并非按照涉案土地征收时的补偿标准进行补偿。上诉人提交的证据不足以证明涉案协议存在上诉人所称重大误解、显失公平的情形，亦无其他证据证明有其他可撤销的情形。因此对于上诉人的上述主张，本院不予支持。 本案中，上诉人自愿与原南京市秦淮区住房和建设局签订涉案协议，补偿标准符合协议参照适用的相关规定。涉案协议签订后，原南京市秦淮区住房和建设局依约支付了补偿款，上诉人已全部领取，涉案协议已经实际履行。上诉人提起本案诉讼，要求撤销涉案协议，缺乏事实和法律依据。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。 综上，上诉人光贵亮的上诉请求依法不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人光贵亮负担。 本判决为终审判决。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇二〇年七月二十日 书记员  韩卓君