江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏01行终318号 上诉人（原审原告）孔维刚，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人任秉英，××族，住南京市玄武区，系上诉人孔维刚妻子。 被上诉人（原审被告）南京市公安局雨花台分局，住所地南京市雨花台区花神大道5号。 法定代表人孔令钊，南京市公安局雨花台分局局长。 出庭负责人傅小福，南京市公安局雨花台分局副局长。 委托代理人王欢、周辉，南京市公安局雨花台分局民警。 被上诉人（原审被告）南京市公安局，住所地南京市秦淮区洪公祠1号。 法定代表人常和平，南京市公安局局长。 委托代理人王玉珍，南京市公安局法制支队复议应诉大队工作人员。 上诉人孔维刚因诉被上诉人南京市公安局雨花台分局（以下简称雨花台分局）、南京市公安局（以下简称市公安局）治安行政处罚及行政复议一案，不服南京铁路运输法院(2019)苏8602行初1310号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孔维刚的委托代理人任秉英，被上诉人雨花台分局出庭负责人傅小福、委托代理人王欢、周辉，被上诉人市公安局的委托代理人王玉珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年4月15日，原告陪同案外人杨某,4向公安机关提交游行申请，申请材料上记载该次游行负责人杨某,4，组织人包括杨某,4、孔维刚、吴建星、张亚梅，拟组织中兴员工及员工家属约200人，从中兴通讯（紫金花路）至雨花台风景区南广场进行游行。后，杨某,4向公安机关撤回游行的申请。2019年4月20日，中兴公司部分员工及家属仍按上述路线进行了游行。2019年5月4日，雨花台分局立案侦查并传唤孔维刚到派出所接受调查。2019年5月8日，孔维刚被刑事拘留。2019年5月23日，孔维刚被取保候审。2019年6月28日，因不追究刑事责任，孔维刚被解除取保候审。 孔维刚在接受公安机关询问时表示，其加入了“努力早日入住安居房”和“正式接触律师”两个微信群；2019年4月20日游行前其陪同杨某,4到派出所提交游行申请，后杨某,4撤回申请时和自己说过；2019年4月20日其本人没有去参加游行，其把老婆、父亲母亲、女儿送往游行集合地点，还让同事朱某,4的父亲参加游行，这么做的目的是怕游行的人少，没有造成一定的声势，不能引起政府的重视，希望政府能关注中兴安居房的事情。 证人杨某,4向公安机关陈述，2019年4月15日其递交了申请游行的计划，准备4月20日上午组织中兴员工及家属爱国主义游行，4月18日又递交了撤销申请并口头告知孔维刚等人，4月19日晚间，自己把之前申请游行的路线图及游行通知发到微信群里，还在群里转发和发布信息，主要意思是再次提醒告知大家4月20日上午游行的事情还在搞，这个游行就是为了表达中兴人才公寓维权的意思，申请游行就是打擦边球，以申请爱国主义游行为由头，表达自己维护劳动者合法权益的目的。证人陈某,4向公安机关陈述，2019年4月19日在翘楚城包括孔维刚在内的十来个人讨论了4月20日游行的问题。证人朱某,4向公安机关陈述，2019年4月20日游行前孔维刚曾联系自己问能否出一个家属一起参加游行，自己就让父亲前往参加。证人罗某,4向公安机关陈述，2019年4月20日雨花台游行时，孔维刚曾问谁有无人机，自己称有，当天拍了几张照片。证人袁文华向公安机关陈述，游行开始时大家情绪都很平和，到了中兴一期门口附近，大家开始喊口号“中兴还我安居房”之类的，而且拉起了横幅，现场大概有100人左右，直到雨花台区政府门口，横幅和旗子被警察收走。证人吴娟娟向公安机关陈述，2019年4月20日早上，大群里很多人去参加了游行，自己跟着人群从雨花大道走到紫荆花路，在中兴一期门口时，队伍里有人喊“遵守契约精神，履行合同”“中兴还我安居房”等口号，到了区政府门口，有人喊“政府为我做主”，后有警察出来驱散了人群。 2019年6月28日，被告雨花台分局制作行政处罚告知笔录，告知原告其参与煽动、策划非法游行，安排他人现场拍照等行为已经构成非法集会、游行，被告将根据《中华人民共和国集会游行示威法》第七条第一款、第二十八条第二款第（一）项的规定进行处罚，并告知原告享有陈述和申辩的权利。原告表示不陈述不申辩。当天，被告雨花台分局作出处罚决定书，查明：2019年3月，因中兴通讯南京人才公寓二期项目无法向员工交付，部分员工为“维权”，在未按规定申请获得游行许可的情况下，非法煽动、策划、实施了2019年4月20日于雨花台区政府至中兴公司段的游行活动，其中，孔维刚参与煽动、策划非法游行，安排他人现场拍照等，故根据《中华人民共和国集会游行示威法》第七条第一款、第二十八条第二款第（一）项的规定，决定对孔维刚行政拘留十五日。因刑事拘留折抵，对孔维刚的行政拘留不再执行。 孔维刚对处罚决定书不服，向市公安局申请行政复议。市公安局书面审核雨花台分局提交的复议答复书及相关材料后，于2019年7月26日作出复议决定书，决定维持雨花台分局作出的处罚决定书。 原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款的规定，被告雨花台分局对其辖区内的治安案件具有作出处理的法定职责。本案中，证人杨某,4向公安机关提交的申请材料、原告的询问笔录、证人杨某,陈某,4、朱某,4、罗某,4等人的询问笔录及原告的微信聊天记录能够相互印证，证明原告等人拟组织中兴公司员工及家属于2019年4月20日以游行示威的方式表达对中兴公司安居房交付事宜的异议，以引起上级部门的重视，为此，原告之前还陪同杨某,4向公安机关递交了载明详细游行计划的申请材料。可以认定，原告参与组织的2019年4月20日的活动性质属于《中华人民共和国集会游行示威法》第二条规定的集会、游行、示威。 《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十五条规定，“煽动、策划非法集会、游行、示威，不听劝阻的，处十日以上十五日以下拘留。”《中华人民共和国集会游行示威法》第二十八条第（一）项规定，举行集会、游行、示威，有违反治安管理行为的，依照治安管理处罚法有关规定予以处罚，未依照本法规定申请或者申请未获许可的，公安机关可以对其负责人和直接责任人员处以警告或者十五日以下拘留。本案中，原告在明知杨某,4已向公安机关申请撤回游行申请的情况下，仍煽动其自己的家属及同事家属参与原定的游行，安排他人拍照，被告雨花台分局根据上述规定和原告违法行为的具体情节对其作出处罚，符合法律规定，并无不当。 雨花台分局作出处罚决定书前履行了调查取证程序，对原告进行了传唤、询问；作出处罚决定前告知了原告拟对其作出处罚的事实、理由、依据及相关权利，保障了其陈述、申辩权利；并送达处罚决定书。该行政处罚行为程序合法。 市公安局收到原告的复议申请后，依法受理并书面审查了相关材料，因认为雨花台分局作出的处罚决定书并无不当，市公安局在法定期限内作出复议决定书，符合规定，亦无不当。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告孔维刚的诉讼请求，案件受理费50元，由原告孔维刚负担。 上诉人孔维刚上诉称，2019年4月20日，南京中兴通讯股份有限公司部分职工并家属约100名，因与公司存在人才引进安居房分配争议，与公司协商未果。为了引起公司所在地有关部门的重视，从而有利于妥善解决纠纷，该公司部分职工发动了游行活动。雨花台分局以《中华人民共和国集会游行示威法》第二十八条第二款第一项规定，给予上诉人拘留十五日行政处罚不当，应予纠正，理由如下：一、上诉人非本次游行活动的负责人、直接责任人，对其行政拘留事实认定不清。本次游行申请书上所署的负责人系他人，而非上诉人。上诉人仅仅是陪同该负责人递交材料，在群里的发言也很少，没有鼓动其他多数职工游行，没有制定线路，没有参与购买文化衫，不是几个维权群的群主，没有管理和使用维权基金进行游行，没有在游行申请上签字，没有购买喊口号用的小喇叭，不清楚路线规划，所以上诉人也非本次维权游行的直接责任人。二、行政拘留十五日处罚不符合合理行政之比例原则。对于上诉人这样因用人单位违背诚实信用，劳动权被严重侵害从而造成巨大经济损失的情况，如同农民工讨薪，即便参与了游行活动事出有因，目的上也具有正当性。本次游行申请，被负责人撤回，又未将撤回申请及时通知中兴员工，从而导致本来合法游行因手续欠缺而违反了行政法的规定。但是，这批中兴员工多为高学历职工，游行地点在雨花区非闹市地区，除了未经行政审批，过程中组织认真，时间较短，文明有序，无任何过激行为，未造成交通拥堵，未影响任何单位秩序，所以公安机关行使行政处罚权应当充分考虑具体的措施和手段应当为法律所必须，结果与措施和手段之间存在着正当性。即使因为此次游行未经行政审批，也不至于对上诉人这样的间接参与者适用最严厉的行政处罚措施。三、公安机关不应介入企业劳动纠纷，配合企业解决劳动纠纷。中兴公司安居房争议是企业内部人才引进待遇兑现纠纷，本质上属于劳动纠纷。尽管职工因公司解决问题的条件不满，从而希望通过游行引起政府有关部门的重视，促进问题的解决。雨花公安应当就事论事，仅仅就游行本身做出相应的、适当的行政处罚，而不能超出这一事件，把国家公权用于促进企业解决内部纠纷上，这就是必然导致超越职权，滥用权力，最终造成处罚不公。市公安局作为复议机关维持雨花台分局的行政行为错误，应该撤销该复议决定。综上所述，请求：1.依法撤销一审判决，撤销雨公（花）行罚决字[2019]594号行政处罚决定书；2.撤销宁公复决字[2019]032号行政复议决定书。 被上诉人雨花台分局辩称，孔维刚因为中兴通讯二期人才公寓无法交付，多次采取游行集会的方式表达诉求。2019年4月15日，孔维刚与杨某,4到我局提交了游行申请，2019年4月18日主动撤回申请。孔维刚作为游行的组织者之一，在明知游行没有得到合法批准的情况下，仍然组织他人参与游行并安排家人、煽动他人参与游行，安排人员现场拍照。依照《中华人民共和国集会游行示威法》第七条、第二十八条的规定，对孔维刚非法游行行为予以处罚。该处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、法律适用准确、符合法定程序。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人市公安局辩称，市公安局依法履行了法定职责，复议决定符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，公民具有依法行使集会、游行、示威的权利，同时，公民在行使集会、游行、示威的权利的时候，必须遵守宪法和法律。《中华人民共和国集会游行示威法》第七条第一款规定：“举行集会、游行、示威，必须依照本法规定向主管机关提出申请并获得许可。”第二十八条规定：“举行集会、游行、示威，有违反治安管理行为的，依照治安管理处罚法有关规定予以处罚。举行集会、游行、示威，有下列情形之一的，公安机关可以对其负责人和直接责任人员处以警告或者十五日以下拘留:（一）未依照本法规定申请或者申请未获许可的；（二）未按照主管机关许可的目的、方式、标语、口号、起止时间、地点、路线进行，不听制止的。”本案中，2019年4月20日中兴公司部分员工和家属参与的游行，虽然孔维刚与杨某,4曾到公安机关提交游行申请，但其后又撤回了申请，故本次游行并未经公安机关许可，应当认定为非法游行。证人杨某,4向公安机关提交的申请材料，孔维刚、杨某,陈某,4、朱某,4、罗某,4等人的询问笔录及孔维刚的微信聊天记录等证据能够证实，孔维刚等人组织、策划本次游行，并明知游行申请被撤回的情况下，孔维刚仍然安排家人参与游行，煽动他人参与游行，提示人员现场拍照，应当认定为非法游行的直接责任人员。因此，上诉人提出其不是本次游行活动的直接责任人员的主张，本院不予支持。 关于上诉人提出其被行政拘留十五日不符合合理行政之比例原则的问题。本院认为，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十五条规定：“煽动、策划非法集会、游行、示威，不听劝阻的，处十日以上十五日以下拘留。”具体到本案，因中兴通讯南京人才公寓二期项目无法向员工交付，部分员工自2019年3月以来多次采取堵门、游行等方式维权，扰乱了公共场所秩序。在此背景下，孔维刚等人仍然非法组织、策划本次游行，安排家人参与游行，煽动他人参与游行，提示人员现场拍照。被上诉人雨花台分局根据孔维刚的违法事实、性质、情节以及社会危害程度，在法定幅度范围内对其行政拘留十五日并无不当。因此，上诉人提出雨花台分局对其行政拘留十五日不符合比例原则的主张，本院不予支持。 关于上诉人提出公安机关不应介入企业劳动纠纷，配合企业解决劳动纠纷的问题。本院认为，雨花台分局对上诉人孔维刚作出案涉行政处罚系因上诉人孔维刚实施了煽动、策划非法游行，且不听劝阻的违法行为，并不是针对上诉人所指的企业劳动纠纷行为。上诉人与中兴公司劳动纠纷属于民事纠纷，双方当事人应当在平等、自愿、公平、诚信的基础上妥善处理。但是，上诉人为了引起政府重视，非法组织游行活动，已经超出了民事主体依法解决民事纠纷的范围，违反了治安管理的有关规定，危害社会治安秩序，依法应当受到行政处罚。 被上诉人市公安局收到上诉人的复议申请后，依法受理并书面审查了相关材料，在法定期限内作出了复议决定，程序并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孔维刚负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 兵 审判员 崔玉文 审判员 赖传成 二〇二〇年七月三日 书记员 陈晓君