安徽省池州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）皖17行初4号原告池州市贵池区乌沙镇联村村新发村民组。代表人苏林海，男，1946年9月9日出生，汉族，住安徽省池州市贵池区。代表人苏先峰，男，1944年8月22日出生，汉族，住址同上。代表人苏兰长，男，1957年7月26日出生，汉族，住址同上。被告池州市贵池区人民政府。法定代表人高峰，区长。委托代理人方海峰，安徽天贵律师事务所律师。被告池州市人民政府。法定代表人雍成瀚，市长。委托代理人唐义满，池州市人民政府行政复议应诉办公室主任。委托代理人汪炫炜，池州市人民政府行政复议应诉办公室工作人员。第三人池州市贵池区乌沙镇人民政府法定代表人汪正祥，镇长。委托代理人陈学志，乌沙镇法律服务所工作人员。原告不服池州市贵池区人民政府（以下简称区政府）土地行政管理行政确认，于2017年3月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年4月2日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月5日公开开庭审理了本案。原告代表人苏林海、苏先锋、苏兰长，被告区政府副区长鲍胜利、委托代理人方海峰，被告池州市人民政府（以下简称市政府）委托代理人唐义满、汪炫炜，第三人池州市贵池区乌沙镇人民政府（以下简称镇政府）副镇长巩茂旺、委托代理人陈学志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告区政府于2016年10月31日作出贵行决字【2016】1号行政决定书，确认原告与第三人争议的位于池州市贵池区乌沙镇西湖地块内的新发圩地块（区域面积3.1213公顷）土地为国家所有。原告不服，向市政府申请复议，市政府维持了区政府的行政决定。原告诉称，原告早在1976年就对新发小圩原地块（当时属于荒滩）投入大量人力物力筑堤修坝，才形成新发小圩，三年间解决了村民口粮短缺之难。1980年代后期因圩埂遭洪水破坏无法耕种，改种菱角、莲藕等。期间原告多次申请，请求政府答复修复未有回音。2005年原告曾自行组织修复未如愿，当时的晏塘乡政府给原告补助了请挖掘机的费用。2002年镇政府在原告等不知情的情况下将新发小圩对外发包，侵害了原告对新发小圩的使用权。依据我国《土地管理法》第三十八条规定“开发未利用的土地，适宜开发农用地，应当优先开发成农用地。”“国家依法保护开发者的合法权益”，“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或个人长期使用”根据上述规定原告要求将新发小圩退湖还田交给原告耕种。原告等本意是要求被告确认原告对新发小圩有使用权，被告歪曲了原告的本意，认为原告主张争议地块的所有权，而且被告确认争议地块属国有也无事实依据。因此据状请求：1、依法撤销被告的行政行为；2、归还新发小圩（46.82亩）的使用权，进行复耕；3、新发小圩在对外承包经营期间内的补偿费196644元；4、承担本案诉讼费用。原告提出证据如下：证据1，行政诉状；证据2、原告授权委托书；证据3、原告身份证明；证据4、原告当事人名单；证据5、答复意见书；证据6、行政决定书；证据7、行政复议书；证据8、概况鉴证；证据9、证明；证据5-9，证明我们曾经有过经营权，曾经使用过；证据10、修复小圩报告；写于1985年，证明自1973年在外湖边将圩埂加高加宽进行耕种，以解决口粮问题；当时有一定水位，我们插秧后没有收成，才打此报告。证据11、原始明细账册；证据12、原始付款证明单；证据11-12，证明争议地块由原告等投工投劳开发的，早就由我们使用耕种了。被告答辩称，一、答辩人作出的《行政决定书》认定事实清楚。答辩人根据双方提供及调查取得的证据证实：本案争议的新发小圩位于池州市贵池区乌沙镇联村村西湖地块内区域面积3.1213公顷（约合46.82亩）。该地块在上世纪70年代由原晏塘公社联村大队新发生产队耕种；上世纪80年代，该地块形成了湖面，无人耕种；从2002年至今，分别由原晏塘镇工业办公室、晏塘镇人民政府、乌沙镇人民政府作为发包方对外发包，从事水产养殖经营。另，在全国第二次土地调查期间，2008年8月18日，贵池区乌沙镇丰庄村民委员会与贵池区乌沙镇联村村民委员会在贵池区国土分局的主持下，对相邻双方的土地权属界线进行了确认，并签订了《土地权属界线协议书》。根据该协议书，本案争议的地块均不包括在任何一方的土地权属界线范围内。二、答辩人作出的行政决定依据充分。原告主张争议地块所有权，但其提供的现金帐及费用单据等证据材料仅能证明其曾经耕种，不能因此认定其享有所有权。《土地权属界线协议书》及全国第二次土地调查图等证据材料证明争议地块不在原告的土地权属界线范围内；另根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条“依据一九五0年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有。”第十八条“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”争议地块应属国家所有。三、原告诉请归还新发小圩使用权及支付补偿费不属于本案审理范围。2016年4月，原告提交的行政裁决申请就是要求确认联村村新发小圩土地归其所有，答辩人依法作出确认土地所有权的行政裁决，原告不服申请行政复议，市政府作出维持复议决定。无论是区政府的裁决还是市政府的复议决定，均是围绕原告的申请事项作出的，并未歪曲原告的真实意思，原告也没有要求所谓的返还使用权。本次诉讼应是原告对区政府的行政裁决具体行政行为不服、对市政府的复议决定不服提起的行政诉讼，因此原告又提出归还争议地块使用权、进行补偿等事项并非区政府、市政府作出的具体行政行为所涉事项，不在本案审理范围。请求依法维持答辩人作出的贵行决字【2016】1号《行政决定书》。被告区政府提出证据如下：证据1、土地权属争议案件受理通知书（池贵土受字【2016】第1号）及送达回证，证据2、土地权属争议案件受理通知书（池贵土受字【2016】第2号）及送达回证，证据3、答辩通知书及送达回证，上述三份证据证明2016年4月27日依法受理原告土地权属争议一案，并向双方当事人送达了受理通知，向当事人送达了答辩通知书；证据4、行政裁决申请书，证据5、现金帐、分类帐页、报告、付款证明，上述两份证据证明原告提出裁决申请，要求确认联村村新发圩土地为其所有，并认为实际耕种了争议地块及进行了资金投入；证据6、承包合同2份、租赁经营合同2份，证明争议地块从2002年至今，分别由原晏塘镇工业办公室、晏塘镇人民政府、乌沙镇人民政府作为发包方对外发包，从事水产养殖业经营；证据7、询问笔录2份，证明争议地块耕种、承包等经营情况；证据8、池州市贵池区东西湖水产品养殖中心《情况说明》，证明争议地块1992年至今是养殖场的养殖范围；证据9、全国第二次土地调查图、土地权属界线《协议书》，证明2007年7月1日至2009年开展了全国第二次土地调查，2008年8月18日，贵池区乌沙镇丰庄村村民委员会与贵池区乌沙镇联村村民委员会在贵池区国土分局的主持下，对相邻双方的土地权属界线进行了确认，并签订了《土地权属界线协议书》。根据该协议，本案争议的地块均不包括在任何一方的土地权属界线范围内；证据10、贵行决字【2016】1号《行政决定书》，证明贵池区人民政府依法作出行政决定，确认争议地块为国家所有；证据11、池行复【2016】17号《行政复议答复通知书》，证据12、《行政复议申请状》，上述两份证据证明原告不服行政决定，向池州市人民政府申请行政复议，再次要求确认争议地块为其所有；证据13、池行复【2016】17号行政复议决定书书，证明池州市人民政府经过复议，依法维持了贵池区人民政府作出的贵行决字【2016】1号《行政决定书》具体行政行为；证据14、确权法律依据，1、《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款；2、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十八条。市政府答辩称，一、行政复议程序合法；二、区政府作出的《行政决定书》合法。市政府提供证据如下：证据1、受理通知书；证据2、答复通知书；证据3、第三人参加复议通知书；证据4、行政复议答复书；证据5、行政复议延期通知书；证据6、行政复议决定书；证据7、送达回证。证据1-7证明复议机关严格按照行政复议程序规定审理行政复议案件，行政复议程序合法。第三人述称，同意区政府答辩意见，第三人作为小圩的管理者，对原告增加的归还争议小圩的使用权的请求不应属本案审理范围；原告称上世纪70年代使用过该地块，使用权不等同于所有权。第三人未提供证据。庭审中被告区政府对原告所举证据质证如下：证据1-4无异议；对证据5，不是区政府作出，真实性有异议，申请人不享有所有权；对证据6，三性无异议，应当予以维持。对证据7，有效，应予以维持。对证据8-9，真实性有异议，与贵池区政府作出的行为不具有关联性。对证据10-12，仅能证明原告曾经耕种过该地块，不能证明有所有权；综上，不能否定贵池区政府依法确权的行政合法性。市政府及第三人质证意见同上。原告对被告区政府提供的证据质证如下：对证据1-4，真实性无异议，对证据5，真实性无异议，对证据6，真实性有异议，我们没有该合同，小圩与西湖是一体的，被告不该将小圩对外发包。对证据7-8、三性无异议；对证据9、有异议，村委会不能代表我们村民组，而且是否公平、公开对外公示了。该小圩属于村民组，我们2005年请挖机来休整过。对证据10、三性有异议，没有说服力。对证据11-14，所有者和使用者是不同的概念。被告市政府及第三人镇政府对区政府上述证据无异议。原告对市政府的复议程序无异议，但认为其结果不合理。经庭审质证，本院对原告提出的证据认证如下：证据1-4被告无异议，证明原告身份及授权委托情况；证据5镇政府《关于苏洪利等5人信访事项的答复意见书》，只能证明原告等曾信访认为历史上耕种过争议小圩，要求收回耕种；证据6-10，只能证明原告历史上曾耕种过争议地块。对被告区政府提供的证据认证如下：证据1-5原告对其真实性和行政裁决程序无异议，予以确认，原告提出裁决申请，要求确认联村村新发圩土地为新发村民组所有；证据6-9无异议，证明争议地块1992年以来已与西湖养殖场连成一体成水面养殖；证据9予以确认，证明全国第二次土地调查时，联村村和丰庄村确认的分界图均不包括西湖水面（含争议地块）；证据10-13，证明区政府作出行政决定和市政府作出复议决定等情况。对市政府提供的证据双方无异议，本院予以确认。经审理查明，为解决口粮问题，1973年原告在西湖（当时为荒滩）圈圩造田形成新发小圩，面积约46.82亩，至1979种植了三年的水稻。后因洪水等原因与西湖渐成一片水面无法种植水稻。1985年原告曾想把堤埂加宽加高重新种植并希望获得政府支持未果。之后该地块与西湖连成一片，由所在乡镇统一进行水产养殖。近年来原告又申请退湖还田，要求由村民组经营该地块并多处信访。2016年4月14日原告向被告区政府申请确认争议地块的所有权。2016年10月31日被告区政府作出贵行决字【2016】1号行政决定书，查明：双方争议的新发圩地块位于紧邻乌沙镇联村村的西湖地块内，区域面积3.1213公顷（约合46.82亩）。该地块上世纪70年代由原晏塘公社联村大队新发生产队耕种；上世纪80年代形成了湖面，无人耕种；从2002年至今分别由原晏塘镇工业办公室、晏塘镇人民政府、乌沙镇人民政府作为发包方对外发包，从事水产养殖经营。另查明全国第二次土地调查时，相邻的丰庄村和联村村于2008后8月18日在贵池区国土分局的主持下，对相邻双方的土地权属界线进行了确认，并签订了《土地权属界线协议书》，根据该协议书，争议地块不包括在任何一方的土地权属界线范围内。区政府认为，原告所提供的现金账及费用等证据材料只能证明在争议地块耕种过，不能证明其拥有所有权；《土地权属界线协议书》及全国第二次土地调查图等证据材料证明争议地块不在原告的土地权属界线范围内；另根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条“依据一九五O年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有。”第十八条“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”争议地块应属国家所有。据此决定：双方争议的位于池州市贵池区乌沙镇西湖地块内的新发圩地块土地为国家所有。原告不服该决定向市政府申请复议，市政府依法作出《行政复议决定书》，维持了该决定。原告等提起本案诉讼。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”本案中原告与第三人就涉案地块所有权发生争议，被告区政府有法定职责处理该争议。涉案地块原本属荒湖滩，原告及第三人对涉案地块均未取得所有权证明。上世纪70年代原告曾开发作耕地耕种过三年，后因西湖蓄水作养殖而形成湖面且近年来一直由第三人经营管理，原告虽曾主张过退湖还田，但政府对涉案地块一直未明确颁发所有权证。第二次全国土地调查时，原告所在村委会对涉案地块也未主张所有权，涉案地块连同西湖被划定为国有水面。被告区政府查明上述事实后，依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条“依据一九五O年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有。”第十八条“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”确定争议地块属国家所有，认定事实清楚，适用法律并无不当，原告要求撤销该行政决定不能支持。被告区政府是依据原告的申请作出的争议地块所有权确权决定，现原告要求归还争议地块使用权并赔偿损失，此两项诉求未经行政处理，不在本案审理范围。原告诉求没有事实及法律依据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告池州市贵池区乌沙镇联村村新发村民组的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担.如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审判长 桂 群审判员 朱晓琳审判员 钱跟东二〇一七年八月四日书记员 陈利华附：本案适用的法律《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。