辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽14行终29号上诉人（原审被告）兴城市自然资源局，住所地兴城市兴海南街92号。法定代表人沈朝辉，系该局局长。委托诉讼代理人李熙琰，男，1977年9月7日生，满族，该局政策法规科科长，现住兴城市。委托诉讼代理人卢宏，系辽宁卢宏律师事务所律师。被上诉人（原审原告）兴城市宁远街道八栋楼果园小区业主委员会。法定代表人刘铁开，系该小区业主委员会主任。委托诉讼代理人张春生，男，1953年2月17日生，汉族，退休干部，现住兴城市。原审第三人兴城市宁远街道南甸子村民委员会，住所地兴城市南甸子村。法定代表人李轩，系该村委会主任。委托诉讼代理人李江，系辽宁大潮律师事务所律师。原审第三人兴城市第三初级中学，住所地兴城市温泉街兴荣三里38号。法定代表人雷振洲，系该校校长。原审第三人葫芦岛市中兴房地产开发有限公司，住所地兴城市安居路温泉豪苑1号楼。法定代表人赵丽，系该公司经理。上诉人兴城市自然资源局因兴城市宁远街道八栋楼果园小区业主委员会诉撤销土地使用证一案，不服葫芦岛市连山区人民法院（2019）辽1402行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月6日公开开庭审理了本案。上诉人兴城市自然资源局的委托代理人李熙琰、卢宏，被上诉人兴城市宁远街道八栋楼果园小区业主委员会的法定代表人刘铁开及其委托代理人张春生，原审第三人兴城市宁远街道南甸子村民委员会的法定代表人李轩及其委托代理人李江参加庭审，原审第三人兴城市第三初级中学、原审第三人葫芦岛市中兴房地产开发有限公司经本院合法传唤未到庭，本案现已审理终结。原审法院审理查明，1994年2月26日兴城市建设委员会批准南甸子村在南甸共同开发建住宅，做商品房出售，选址意见书上标明征拨地面积为21000平方米，后批准三中、古城办事处等多家共同建住宅，现该住宅小区名为八栋楼果园小区。该小区宗地面积为19915.16平方米，2009年8月6日，三中与南甸子村签订协议书及补充协议各一份,三中将八栋楼小区北面和东侧闲置土地抵债给南甸子村，价格为208000.00元。2011年6月1日资源局与中兴地产签订国有建设用地使用权出让合同，成交确认书，载明中兴地产竞得了编号201115A地块国有建设用地使用权，价格为168万元，8月26日资源局为中兴地产办理了兴城国用（2011）第G1440456号土地使用证，地号为121043，面积为2765.12平方米。2011年兴城市动迁办公室致函辽宁天利土地房地产估价有限公司，2011年7月25日回函载明南甸子村房地产评估被征收房屋价值186万元，估价时点为2011年7月23日。2011年8月8日南甸子村与兴城市瑞阳房地产开发有限公司（以下简称瑞阳地产）签订一份协议书，南甸子村将121043号地卖给瑞阳地产价格为260万元。2011年9月8日中兴地产与瑞阳地产签订一份转让合同，中兴地产将121043号地以168万元转让给瑞阳地产，资源局为瑞阳进行变更登记，地号为121043，土地使用证号兴城国用（2011）第G1440805号，后瑞阳地产致函辽宁新兴土地评估有限公司，对该地块进行评估，估价基准日为2011年10月18日，价格为249.69万元。另，2017年11月2日瑞阳地产与兴城市先超达房地产开发有限公司签订一份土地转让合同，瑞阳地产将该地块以3085900.00元转让给先超达地产。原审法院认为，被告兴城市自然资源局为第三人中兴地产核发的兴城国用（2011）G1440456号土地证违法。理由如下：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条规定，在中华人民共和国境内招标、拍卖或者挂牌出让方式在土地地表、地上或者地下设立国有建设用地使用权的适用本规定。本规定所称挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为；第八条规定，出让人应当至少在投标、拍卖或者挂牌开始日前20日，在土地有形市场或者指定场所、媒介发布招标、拍卖或者挂牌公告，公布招标、拍卖或者挂牌出让宗地的基本情况和招标拍卖挂牌的时间、地点。《国有资产评估管理办法》第三条规定，国有资产占有单位由下列情形之一的，应当进行资产评估，（一）资产拍卖、转让。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条，为了公共利益需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地，可以依法实施征收。从本案看被告兴城市自然资源局对编号为201115A地块建设用地使用权挂牌出让，在庭审中没有向法庭提供该地块是如何征收为国有的、没有提供挂牌出让公告、没有提供资产评估报告，只提供了滞后于成交确认书签署日之后的致委托方函，对该地块的房屋的征收价及价值明细，价值为168万元。挂牌的土地必须是国有土地，而对201115A地块的挂牌出让既没有合法征收手续，又没有进行公告，也没有进行国有资产评估，故核发201115A土地使用证违法。又因中兴地产G1440456号土地使用证已经变更为瑞阳地产G1440805号土地使用证，故原告要求撤销被告为中兴地产核发的土地使用证诉讼请求无法支持，因该土地使用证已经没有了可撤销内容。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条二款（一）项之规定，判决如下：被告兴城市自然资源局为第三人葫芦岛市中兴房地产开发有限公司核发兴城国用（2011）1440456号土地证违法。案件受理费50元，由被告兴城市自然资源局承担。上诉人兴城市自然资源局上诉称，一、被上诉人起诉及一审法院审理、判决均存在诉讼程序方面的错误。被上诉人一审的诉讼请求是要求撤销原审第三人中兴公司登记的土地使用权证（即兴国用[2011]第G1440456号），上诉人依法也是根据被上诉人的诉请向法庭提供的土地登记方面的证据，但被上诉人庭审中举示的证据和诉讼的事实与理由却为政府对涉案土地的征收方面的问题。但一审判决却是以上诉人未能提供政府土地征收方面的证据为由认定上诉人对涉案土发证存在错误，显然本案在诉讼程序方面出现了错误。土地使用权的行政征收、挂牌出让及使用权登记均是不同的行政行为。从被上诉人纠纷的本质来看，是认为涉案的土地征收行为存在侵害了其土地使用权，而不是其他。根据“一事一诉”的行政诉讼原则，本案的土地征收行为在没有被诉请确认违法的情况下，就先起诉、审理涉案土地登记违法，法院对此既没有向被上诉人示明，也对上诉人的答辩理由不予理睬便径行作出判决，其明显违反了行政诉讼程序。致使本案审理、判决出现了超越诉讼请求，遗漏行政征收主体。上诉人举证程序混乱的现象。二、本案土地使用权登记及其发证行为符合法律规定。土地使用权登记发证行为与政府征收土地行为没有必然的直接联系。原审第三人中兴公司通过竞拍方式购得涉案土地使用权，签订了国有土地出让合同，以此向提出土地使用权登记，登记机关没有不给登记发证的理由，因此涉案不动产登记发证行为不存在违法的问题。综上，望贵院依法：1、撤销一审判决，驳回被上诉人一审起诉，或发回一审法院重审本案。2、由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人兴城市宁远街道八栋楼果园小区业主委员会答辩称，一、一审诉讼程序合法，上诉人的发证没有提供土地国有的证据，出让当然是违法的。一审法院还将审理发现的上诉人违法问题移交监察机关处理，证明上诉人发证存在严重违法问题。二、上诉人的上诉理由不成立。1、没有人限制上诉人提供证据。二、一事一诉的称呼不妥，应修正为一行一诉。三、上诉人的必然直接联系观点不适用本案，案涉土地我方已经提供《不动产权证》证明案涉土地属于我方的。此外上诉人其发证违反相关法律规定，根据上诉人提交的证据，证明上诉人制造大量假证据。案涉土地权属很清楚，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审第三人兴城市宁远街道南甸子村民委员会陈述称，一审判决错误，业主委员会起诉主体不适格，且一审判决程序违法，本案属于土地权属争议，业主委员会未经行政复议，直接起诉，法院应驳回起诉，且没有证据证明经过了190多户业主共同决定，因此请法院判决驳回起诉。原审第三人兴城市第三初级中学未向本院提供陈述意见。原审第三人葫芦岛市中兴房地产开发有限公司未向本院提供陈述意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。故人民法院审理行政行为合法性之前，必须首先审查起诉是否符合法定条件。本案中兴城国用（2011）第G1440456号土地使用证，地号为121043，项下土地面积为2765.12平方米，被上诉人兴城市宁远街道八栋楼果园小区业主委员会是否上述争议土地的权利人，原审法院并未审查清楚，径行对被诉行政行为进行实体审理，并判决确认行政行为违法，属于事实认定不清，证据不足，综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销葫芦岛市连山区人民法院（2019）辽1402行初36号行政判决；二、发回葫芦岛市连山区人民法院重审。二审案件受理费50元，退还上诉人兴城市自然资源局。审判长  曹宝泉审判员  佟江秋审判员  刘思嘉二〇二〇年七月十四日法官助理张关中书记员王爱迪本裁定书援引的相关法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；