贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔23行初11号原告安德兴，男，1973年3月21日生，汉族，贵州省贞丰县人，农民，住贵州省贞丰县。委托代理人周志勇、邓明松，北京盈科（贵阳）律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告贞丰县人民政府，住所地：贞丰县珉谷镇富民路。法定代表人郑梦英，县长。出庭负责人赵鑫，副县长。委托代理人葛勇，贞丰县人民政府办公室副主任。代理权限：特别授权。委托代理人李梅，贵州天生律师事务所律师。代理权限：特别授权。原告安德兴与被告贞丰县人民政府违建行政强制一案，于2017年2月20向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，由审判员陈颜虹担任审判长，审判员陇忠平、王幼封参加评议，于2017年4月17日公开开庭审理了本案。原告安德兴及其特别授权委托代理人周志勇、邓明松到庭；被告贞丰县人民政府副县长赵鑫、特别授权委托代理人葛勇、李梅到庭参加诉讼。2016年12月5日，被告贞丰县人民政府对原告作出贞府强决字[2016]120578号《行政强制执行决定书》，决定于2016年12月5日责成相关部门依法对原告户违法建筑的建筑物实施强制拆除。原告安德兴诉称，原告因无房居住，于2013年向案外人购买位于贞××镇菜园村的土地修建房屋，当时获得了村民委员会的认可和批准，并由村民委员会收取相应费用后再报经村土地协管员向上级主管部门报告审批。原告遂在该土地上修建房屋。在修建过程中，没有任何行政相关部门进行警告或催告要求停止施工。房屋于2014年修建完毕并一直居住，直至2016年10月，方才听说该房屋被被告贞丰县人民政府认定为违法建筑，下达了要拆除房屋的行政强制决定，并于2017年1月12日强行拆除了原告的房屋。如今，原告因无房居住，流落街头，居无定所。原告认为，被告贞丰县人民政府拆除原告房屋违反了法律规定，适用法律错误。被告在强拆过程中，违反法定程序剥夺原告相应权利，没有考虑相关因素，不区分具体情况就强行拆除，也不考虑原告的合理安置问题，其行为明显不当。请求人民法院依法判决：1、确认被告贞丰县人民政府作出的贞府强决字[2016]第120578号《行政强制执行决定书》违法；2、诉讼费用由被告承担。原告在法定举证时限内提交的证据材料：第一组证据：原告安德兴的身份证复印件；拟证明：原告的身份情况。第二组证据：1、收款收据一张；2、《转让协议》；3、《建房申请书》。拟证明：原告在被告未作出会议纪要之前，就已经购买土地及建房，而被告并未在合理期限内对原告进行警告。原告建房距政府作出强拆决定已经超过两年时间。第三组证据：图片8张。拟证明：原告修建房屋的整个过程中，有关部门并未进行阻止。由于原告房屋所在片区房屋新旧不一，如果被告根据省政府的批文进行拆除，则存在选择性执法的情况。被告贞丰县人民政府辩称，一、答辩人作出《行政强制执行决定书》属于依法履行法定职责，主体资格合法。答辩人作出强制执行决定符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，答辩人有对行政辖区内违法建筑进行处置的权利。二、答辩人做出的行政强制执行决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，处理适当。经查实，被答辩人在没有办理任何相关手续的情况下，违法向贞××街道办事处菜园村龙滩片区农户购买集体土地建房，其违法事实客观存在。2016年11月14日，贞丰县住房和城乡建设局（以下简称“贞丰住建局”）依法向被答辩人下达了《责令限期拆除违法建筑决定书》，并制作现场检查勘验记录。2016年11月23日，贞丰住建局又向被答辩人下达《拆除违法建筑催告书》，告知其应在10日内自行拆除违法建筑，否则将责成执法部门依法进行强制拆除。2016年12月5日，答辩人依法作出公告，告知被答辩人因其未在规定期限内自行拆除违法建筑，答辩人将责成执法部门对违法建筑进行强制拆除。在被答辩人未在规定时限内拆除违法建筑的情况下，答辩人依法向其下达《行政强制执行决定书》。答辩人作出行政强制执行决定的上述程序符合《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十七条，《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条之规定。综上，答辩人作出行政强制决定的行政行为认定事实清楚、程序合法、处理适当，请人民法院依法维持答辩人所作出的具体行政行为。被告贞丰县人民政府在法定举证时限内提交的证据材料：第一组证据：1、原告安德兴的身份证复印件；2、原告安德兴户的户口薄复印件。拟证明：原告的基本身份信息。第二组证据：1、2007年10月24日贵州省人民政府黔府函〔2007〕188号《关于贞丰县县城总体规划的批复》；2、2016年11月14日《贞丰县住房和城乡建设局违法建筑案件调查报告》；3、贞住建立（2016）第111478号《立案呈批表》；4、2016年11月14日对原告户所作的《调查询问笔录》；5、2016年11月14日对原告户建房情况所作的《现场检查勘验记录》及照片6张；6、王因素、李芝香、李芝芳、李芝美（转让人）与安德兴、安德兴（购买人）2013年10月25日签订的《转让协议》。拟证明：贞丰住建局依照法律规定，经立案、调查，查实原告违法购买集体土地，且没有办理合法手续，擅自在县城规划区范围内违法建房，违法事实客观存在。第三组证据：1、2016年11月14日贞丰住建局作出的贞住建限拆〔2016〕第111478号《责令限期拆除违法建筑决定书》及送达的《执法文书回执》；2、贞丰住建局2016年11月16日贞住建专议〔2016〕55号《会议纪要》；3、2016年11月23日贞丰住建局贞住建拆催（2016）第112378号《拆除违法建筑催告书》及送达的《执法文书回执》；4、2016年12月5日贞丰县人民政府作出的贞府强决字[2016]120578号《行政强制执行决定书》及送达的《执法文书回执》；5、贞丰县人民政府2016年12月5日《关于限期拆除珉谷街道办事处龙滩片区违法建筑的公告》及张贴照片4张。拟证明：贞丰住建局、贞丰县人民政府依照《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律法规，按照法定程序向原告作出处罚和强制拆除决定。第四组证据：黔西南州人民政府2017年1月9日作出的州府行复决字〔2016〕第108号《行政复议决定书》。拟证明：原告不服贞丰县住建局作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》，已知晓并行使复议救济权。经复议机关审查认为，贞丰住建局作出的具体行政行为事实清楚，证据确凿充分，程序合法。通过庭审质证，经合议庭评议，对当事人提交的证据材料作如下认定：原告对被告贞丰县人民政府提交的第一组、第二组的第1、3、4、5、6号，以及第三组、第四组证据的真实性均无异议，但认为正好说明被告是在2015年11月才进行行政处罚立案的，原告房屋是在2014年11月以前就全部修建完成并入住。且被告在处罚前未进行勘察、听证和告知陈述、申辩权利。同时证明了被告黔西南州人民政府没有严格按照法律规定对贞丰县人民政府的拆除行为认真审查，在复议决定上也没有给予答复。对原告认可真实性的前述证据，本院予以确认，第二组第2号证据，是贞丰住建局针对违法建房案件所作的调查报告，盖有单位公章，本院认可其真实性。第四组是政府的复议决定，本院认可其真实性。被告对原告提交的证据真实性不持异议，但政府不存在选择执法的情况，虽然现在该片区有部分违法建筑尚未拆除，但政府已经在分批次进行安排处理。对原告提交的三组证据真实性，本院予以认可。经审理查明：原告安德兴于2013年10月25日向案外人王因素、李芝香、李芝芳、李芝美处转让到位于贞××镇菜园村××组，面积为186.86平方米的宅基地一块，双方签订有《转让协议》。2016年11月14日，贞丰住建局对原告安德兴作出贞住建限拆（2016）第111478号《责令限期拆除违法建筑决定书》，并向原告进行了送达。该决定书认定原告擅自在贞××街道办事处菜园村小坡脚违法建房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，属于违法建筑。责令原告于2016年11月23日前自行拆除违法建筑，逾期未拆除，将依法强制执行。同时告知了原告六十日的复议期限和六个月的诉讼期限。原告不服，向黔西南州人民政府申请行政复议，该政府于2017年1月9日作出州府行复决字〔2016〕第108号《行政复议决定书》，维持上述《责令限期拆除违法建筑决定书》。2016年11月16日，贞丰住建局召开专题会议纪要，并形成贞住建专议〔2016〕55号《关于珉谷街道办事处菜园、龙滩片区违法建筑案件的专题会议纪要》，形成结论性意见：依法对刘光先、杨胜辉、刘学丽等76户在珉谷街道办事处菜园、龙滩片区违法建设的房屋进行强制拆除。同月23日，贞丰住建局对原告作出贞住建拆催（2016）第112378号《拆除违法建筑催告书》，限原告在收到催告书之日起10日内自行拆除违法建筑。2016年12月5日，被告贞丰县人民政府对原告作出贞府强决字[2016]120578号《行政强制执行决定书》，决定于2016年12月5日责成相关部门依法对原告户违法修建的建筑物实施强制拆除。2016年12月5日，被告贞丰县人民政府同时作出《关于限期拆除珉谷街道办事处龙滩片区违法建筑的公告》，限在违法建筑当事人名单内的人员在10日内自行拆除违法建筑，逾期不拆除的，将责令有关部门依法强制拆除。原告户在《违法建筑当事人名单》内。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和第六十四条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，限期改正处以罚款、限期拆除或者没收实物并处罚款。本案中原告2013年10月向案外人转让到宅基地，根据2007年贵州省人民政府黔府函〔2007〕188号《关于贞丰县县城总体规划的批复》，贞丰县珉谷镇行政辖区范围均已被纳入到县城城市规划区内。《调查笔录》显示，原告的房屋在此后修建，但未办理建设工程规划许可证，违反上述规定，属于违法建筑，贞丰住建局有权对其进行处罚。关于作出行政强制决定程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，以及《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条和第四十四条之规定，对于违法建筑的强制拆除程序是：城乡规划主管部门确定违法建筑事实后，作出责令停止建设或者限期拆除的决定，同时告知当事人对该决定享有的行政复议和行政诉讼权利。当事人在在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关应对其进行履行义务的催告，催告应告知当事人陈述和申辩的权利。催告同时，应当进行公告，限期当事人自行拆除。当事人在规定期限内不拆除的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，原告房屋的修建在城市规划区内，却未办理任何建房手续，实属违法。贞丰住建局经调查确定原告违法建房的事实后，于2016年11月14日作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令原告户于同年11月23日前自行拆除违法建筑，并告知其申请行政复议的期限是三十日，提起行政诉讼的期限是六个月。拆除期限届满后，于2016年11月23日作出《拆除违法建筑催告书》，限原告十日内自行拆除违法建筑，送达回证显示原告拒绝签收。2016年12月5日，被告又作出《关于限期拆除珉谷街道办事处龙滩片区违法建筑的公告》，限原告十日内自行拆除。同日，被告亦向原告作出了《行政强制执行决定书》。据此，被告的强拆程序存在以下违法问题：一是《责令限期拆除违法建筑决定书》是2016年11月14日作出，告知的行政诉讼期限和行政复议期限尚未届满，被告即于同年12月5日作出了行政强制执行决定；二是被告2016年12月5日作出《关于限期拆除珉谷街道办事处龙滩片区违法建筑的公告》，限原告十日内自行拆除。但被告于同日即向原告作出了《行政强制执行决定书》，公告形同虚设；三是《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定送达。本案因当事人拒签，政府采取留置送达方式。而《中华人民共和国民事诉讼法》第七十九条规定，留置送达应邀请有关基层组织或者所在单位的代表在场，说明情况，由送达人、见证人签名或盖章。本案未见证人签名或盖章，送达程序上存在瑕疵。关于原告认为其修建房屋到被告责令限期拆除之时，已经超过了两年的处罚期限的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定，违法行为在二年内未被发现，不再给予行政处罚。但该条第二款同时规定，前款规定的时效，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。所谓违法行为的继续状态，指违法行为施行后，其行为与违法状态在时间上仍处于延续之中的违法行为。2012年2月13日，全国人大常委会法制工作委员会《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）回复称：“违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。”故即便原告建房至被处罚时已超过两年时间，但其违法建筑仍然存在，违法行为处于继续状态，贞丰住建局仍可依法对原告进行处罚。综上所述，被告作出行政强制执行决定的行为程序违法，但因强拆行为已经实施，撤销强制执行的书面决定已无实际意义，强拆行为不可撤销，且原告诉请亦是请求确认违法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告贞丰县人民政府于2016年12月5日对原告安德兴作出贞府强决字[2016]120578号《行政强制执行决定书》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告贞丰县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  陈颜虹审判员  王幼封审判员  陇忠平二〇一七年八月二十日书记员  杨 艳