浙江省舟山市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙09行初1号原告顾其康，男，1966年4月3日出生，汉族，住浙江省岱山县。委托代理人（特别授权代理）徐成良，山东国曜（聊城）律师事务所律师。被告岱山县人民政府，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道681号。法定代表人周国岭，县长。委托代理人（一般授权代理）华波湧，岱山县人民政府法制办公室副主任。原告顾其康因认为被告岱山县人民政府（下称岱山县政府）不履行其他法定职责于2017年2月17日向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月22日立案受理后，于2017年2月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月24日公开开庭审理了本案。原告顾其康及其委托代理人徐成良，被告岱山县政府的委托代理人华波湧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告顾其康诉称，其于2016年11月7日以EMS邮政快递方式向被告岱山县政府提交《村务公开申请书》，反映原告所在的岱山县衢山镇沙塘村村民委员会（下称沙塘村委会）自2007年至原告提出申请时，存在村务公开不透明及干涉村民自治事项的违法行为，请求被告依法调查处理。具体包括：1.沙塘村委会未依据《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》（下称《实施办法》）第二十九条的规定向村民公开村务，请求上级责令沙塘村委会履行村务公开，并接受原告对村务事项的查询和监督；2.沙塘村委会未依据《实施办法》第三十条的规定设立村务监督委员会，请求上级责令沙塘村委会依法设立村务监督委员会，并依据《实施办法》第三十六条的规定对沙塘村委会主任张伟国的履职行为提出质询；3.2014年10月18日沙塘村委会出具的《关于桂花盐场土地权属的情况说明》涉及村民重大利益，并未依据《实施办法》第十五条的规定召开村民大会讨论决定，根据《实施办法》第四十三条的规定，请上级调查核实，责令改正，并依法追究相关人员的法律责任；4.2016年1月12日岱山县衢山镇人民政府（下称衢山镇政府）发布的《关于沙塘村若干问题的公告》第三条证实衢山镇政府干涉依法属于村民自治事项的行为，依据《实施办法》第四十五条的规定，请求上级依法查处，责令改正，依法追究相关责任人的法律责任；5.沙塘村经济合作社没有社管会、社监会、社长，更未召开过社员大会，请依法调查核实，督促其履行村务公开等职责。但被告收到原告的上述《村务公开申请书》后，逾三月未予调查处理，更没有答复。原告认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（下称《村民委员会组织法》）第三十条、《实施办法》第四十三条、第四十四条、第四十五条等规定，被告对原告反映的上述情况，依法享有调查核实、予以答复并责令改正等法定职责，但被告未依法及时履行其法定职责，侵害了村民的知情权、决策权、参与权、监督权，故请求本院：1.判决被告依法及时履行法定职责，对原告向被告提出的《村务公开申请书》中所列举的沙塘村民委员会村务不公开、未依法设立村务监督委员会、未召开村民大会讨论决定桂花盐场的土地权属、沙塘村经济合作社没有依法设立社管会、社监会、社长，也没有召开社员大会以及对衢山镇政府干部干涉村民自治事项等违法行为依法调查处理予以答复，并责令被告在一定期限内办结；2.本案诉讼费由被告承担。原告在举证期限内提交并于庭审中出示了以下证据：1.ＥＭＳ邮政快递单复印件一份，用于证明原告于2016年11月7日通过向被告时任法定代表人毛江平邮寄《村务公开申请书》的方式向被告提出涉案申请。2.中国邮政速递物流网查询上述快递物流状态的截屏图片一张，用于证明上述快递邮件已于2016年11月10日由被告单位收发章签收。3.申请人为顾其康等人的《村务公开申请书》一份，用于证明原告向被告邮寄的村务公开申请具体内容为要求被告履行相关法定职责。4.沙塘村委会于2014年10月18日出具的《关于桂花盐场土地权属的情况说明》，用于证明涉及村民重大利益事项没有召开村民大会讨论。5.衢山镇政府于2016年1月12日发布的《关于沙塘村若干问题的公告》，用于证明衢山镇政府干涉依法属于村民自治的事务。6.沙塘村休闲健身广场简介，用于证明岱山县政府对于顾某等人反映沙塘村委会主任张伟国违法行为的回复未经调查核实。7.证人顾某出庭提供的证人证言，用于证明其并未收到岱山县民政局于2016年9月7日作出的《关于顾某等人反映本村村主任张伟国有关违法行为的回复函》。原告为证明其主张向本院提交的依据有：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第三条、第十二条、第十三条、第三十八条、第四十七条、第七十二条，最高人民法院发布《关于行政不作为十大案例》案例五：王顺升诉寿光市人民政府行政不作为案，用于证明本案原告的起诉属于行政案件受案范围。2.《村民委员会组织法》第二十三条、第二十四条、第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十六条，《实施办法》第五条、第八条、第九条、第十四条、第十五条、第三十条、第三十一条、第三十六条、第四十三条、第四十五条，《浙江省村经济合作社组织条例》第九条、第十三条、第三十九条，用于证明被告负有对沙塘村委会相关违法行为进行监督的法定职责。被告岱山县政府辩称，一、原告诉请要求被告履行的职责，并非行政法意义上被告的法定职责，应属于组织法调整的范畴，原告所诉应予驳回。本案虽为不履行政府信息公开法定职责之诉，但从本案原告的诉讼请求和原告的《村务公开申请书》内容看，原告实际是要求被告履行《实施办法》规定的监督职责，该职责并非行政法意义上的法定职责，属于组织法调整的范畴，不属行政诉讼受案范围。二、被告岱山县政府已履行了答复义务。2016年9月，顾其康等人向岱山县政府提出申请，要求对沙塘村委会主任张伟国上任以来存在的违法行为进行调查核实。岱山县政府经调查核实，于2016年9月7日予以回复。2016年11月9日，原告又就同样内容向被告邮寄了《村务公开申请书》，因其所列内容与9月份递交的申请书内容一致，故被告不再重复答复。综上，请求本院依法驳回原告的诉讼请求。被告岱山县政府在举证期限内向本院提交并于庭审中出示了以下证据：1.原告于2016年11月7日向被告邮寄的《村务公开申请书》，用于证明原告的起诉不属于行政诉讼受案范围。2.顾某及沙塘村村民代表反映沙塘村委会主任张伟国违法行为申请书。3.信访人姓名为顾某，办结日期为2016年9月7日的《岱山县重要信访审结单》。4.岱山县民政局于2016年9月7日作出的《关于顾某等人反映本村村主任张伟国有关违法行为的回复函》。上述证据用于证明原告诉请所涉相关事项，被告已进行调查并回复。被告岱山县政府于庭审结束后向本院提交补充证据如下：5.信访人为顾某，办结日期2016年4月5日的《岱山县重要信访审结单》。6.岱山县民政局于2016年4月5日作出的《关于衢山镇沙塘村村务公开情况核实的说明答复》。7.顾某于2016年3月16日提出的要求沙塘村委会村务公开的申请书。上述证据证明原告等人曾多次申请对沙塘村村务公开行为进行监督，被告已通过信访答复形式予以回复。8.村务公开照片四张，用于证明沙塘村已再次将2016年至2017年的村务、党务、财务项目在该村的三务公开栏上予以公开。9.岱山县民政局《关于全县村务公开和民主管理工作督查情况的通报》（岱民〔2016〕32号）。10.岱山县渔农村基层党风廉政建设工作领导小组《关于全县村务公开督查情况的通报》（岱基廉政〔2016〕1号）。上述证据用于证明被告岱山县政府的职能部门已就沙塘村村务公开情况进行了监督。被告岱山县政府向本院提交的法律依据有：《村民委员会组织法》第三十一条，《实施办法》第四十三条，《信访条例》第二条，用于证明原告诉请被告履行的职责属于组织法意义上的职责，故原告起诉不属于行政诉讼受案范围。原告对被告岱山县政府提供的证据经质证后认为，对证据1无异议；对证据2的真实性请求本院庭后核对原件；对证据3，认为该信访审结单并非岱山县政府调查核实后的答复意见，并无实质内容，只是岱山县民政局关于信访案件内部结案的上报凭证，虽有顾某签字，但不能证明已经就顾某反映的内容进行调查核实并将答复意见送达顾某，且该审结单所列文号、包案领导、承办人意见、承办单位领导审查意见、信访人意见、日期等均为空白，证明岱山县民政局对顾某申请的事项并未履行调查核实的法定职责，而被告岱山县政府应当履行相关法定职责却转交岱山县民政局作为信访事项办理，明显未履行监督法定职责；对证据4，原告对该回复函并不知情，且岱山县民政局的信访回复函，并非对原告申请事项的调查处理意见，也并非针对原告的本次申请，从回复函的内容中可以看出岱山县民政局并未对原告申请事项进行调查核实；对证据5-10，认为被告于庭后提交上述证据已超过法定举证期限，应当视为被告未提供上述证据，对证据的5内容上的质证意见，同证据3；对证据6，顾某本人对该答复不知情，且该答复内容上存在前后矛盾，说明并未进行调查核实；对证据7无异议，但只能证明顾某等人向被告提出过相关申请，被告均置之不理；对证据8，该证据的形成时间是在本案开庭审理后，即使有过村务公开，其公开项目、形式、程序等也不符合《农村集体经济组织财务公开规定》（农经发〔2011〕13号）的规定；对证据9、证据10，认为并不能证明被告已经就原告申请事项进行调查核实，也不能证明沙塘村委会已依法公开村务。被告对原告提供的证据经质证后认为，对证据1-3无异议，但认为证据3正好证明原告申请事项并非行政法意义上被告的法定职责，故原告的起诉不属于行政诉讼受案范围；对证据4真实性无异议，但认为与本案并无关联性；对证据5并无异议，但对原告的证明目的有异议；对证据6真实性有异议，且与本案无关联性；对证据7，认为证人顾某提供的证言，即其在未收到答复意见之前已经在信访审结单上签字确认，不符合客观常理。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-3内容真实，来源合法，可以证明原告曾于2016年11月7日通过邮寄方式向被告提出涉案申请事项，且为被告收悉，对上述证据予以确认；证据4-6与本案不具有关联性，不予确认；证据7原告提供的证人与本案裁判结果具有重大利益关系，且其证言关于未收到答复意见即在审结单上签字确认的陈述并不符合客观生活常理，对此不予确认。被告提供的证据1内容真实，来源合法，与本案具有关联性，予以确认；证据2-4经与原件核对无误，内容真实，来源合法，与本案具有关联性，可以证明原告曾就与涉案申请事项相同的事项申请被告监督，被告已履行相关答复义务，故对上述证据予以确认；证据5-7虽属被告超过法定举证期限提供的证据，但证据内容真实，来源合法，可以作为原告已多次就涉案申请事项向被告提出申请的补强证据，对此予以确认；证据8-10与本案不具有关联性，不予确认。经审理查明，原告顾其康于2016年11月7日以EMS邮政快递的方式向被告岱山县政府时任法定代表人毛江平邮寄《村务公开申请书》一份，向被告反映原告所在的沙塘村委会自2007年至原告提出申请时，存在村务公开不透明及干涉村民自治事项的违法行为，请求被告依法调查处理。具体包括：1.沙塘村委会未依据《实施办法》第二十九条的规定向村民公开村务，请求上级责令沙塘村委会履行村务公开，并接受原告对村务事项的查询和监督；2.沙塘村委会未依据《实施办法》第三十条的规定设立村务监督委员会，请求上级责令沙塘村委会依法设立村务监督委员会，并依据《实施办法》第三十六条的规定对沙塘村委会主任张伟国的履职行为提出质询；3.2014年10月18日沙塘村委会出具的《关于桂花盐场土地权属的情况说明》涉及村民重大利益，并未依据《实施办法》第十五条的规定召开村民大会讨论决定，根据《实施办法》第四十三条的规定，请上级调查核实，责令改正，并依法追究相关人员的法律责任；4.2016年1月12日衢山镇政府发布的《关于沙塘村若干问题的公告》第三条证实衢山镇政府干涉依法属于村民自治事项的行为，依据《实施办法》第四十五条的规定，请求上级依法查处，责令改正，依法追究相关责任人的法律责任；5.沙塘村经济合作社没有社管会、社监会、社长，更未召开过社员大会，请依法调查核实，督促其履行村务公开等职责。被告岱山县政府于2016年11月10日收悉该申请，至原告起诉时并未作出答复。另查明，原告顾其康等人曾以顾某为代表于2016年8月25日向被告岱山县政府反映沙塘村委会主任张伟国存在违法行为，请求岱山县政府依法调查处理，具体包括：1.未依据《实施办法》第二十九条的规定向村民公开村务，请求上级调查并依法追究相关人员责任；2.未依据《实施办法》第三十条的规定设立村务监督委员会，请求上级责令沙塘村委会依法设立村务监督委员会、财务监督委员会，并依据《实施办法》第三十六条的规定对沙塘村委会主任张伟国的履职行为提出质询；3.沙塘村委会主任张伟国不务村务，对建造村休闲广场具体耗资情况不清楚，请求上级调查核实，清查相关账目，依法追究当事人的法律责任；4.2014年10月18日沙塘村委会出具的《关于桂花盐场土地权属的情况说明》涉及村民重大利益，并未依据《实施办法》第十五条的规定召开村民大会讨论决定，根据《实施办法》第四十三条的规定，请上级调查核实，责令改正，并依法追究相关人员的法律责任；5.对所谓征地款的分配，未召开社员代表大会，请求上级清查沙塘村财务开支情况，依法追究相关人员的法律责任；6.沙塘村未依据《浙江省村经济合作社组织条例》设立村经济合作社，没有社管会、社监会、社长，更未召开过社员大会，但村民盐田承包合同中填写的发包方却为沙塘村经济合作社，请上级调查核实。岱山县政府将顾某等人的申请书以信访形式转交岱山县民政局办理，岱山县民政局于2016年9月7日向顾某送达《关于顾某等人反映本村村主任张伟国有关违法行为的回复函》，针对上述申请内容逐一回复调查情况。本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，对本案的审理重点归纳并评析如下：一、关于本案原告的起诉是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《村民委员会组织法》第三十一条的规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门负有“调查核实，责令依法公布”的法定职责。故原告诉请要求被告岱山县政府履行监督村务公开法定职责，属于行政诉讼受案范围。但原告起诉被告要求履行监督村务公开法定职责之所以可诉，是因为法律法规对该项信息公开作了特别规定，而原告在涉案村务公开申请中要求被告履行对沙塘村未依法设立村务监督委员会、未召开村民大会讨论决定桂花盐场的土地权属、沙塘村经济合作社没有依法设立社管会、社监会、社长，也没有召开社员大会以及对衢山镇政府干部干涉村民自治事项等违法行为依法调查处理予以答复的职责，系岱山县政府对村民行使自治权进行监督、管理或指导的行为，并非行政诉讼法所指的行政行为，故其相关起诉并不属于行政诉讼受案范围，应当驳回其该部分起诉。二、关于被告岱山县政府未对原告提出的要求监督沙塘村委会村务公开的申请作出回复是否构成不履行法定职责的问题。根据案件查明事实，原告及顾某等人，曾于2016年8月25日向岱山县政府反映沙塘村委会主任张伟国存在违法行为，请求岱山县政府依法调查处理，而其于同年11月7日再次向岱山县政府提出的涉案《村务公开申请书》中的请求事项与2016年8月25日的申请内容基本一致，且被告岱山县政府已经通过转办信访件的形式，由岱山县民政局在经调查核实后对原告及顾某等人的申请作出答复。故岱山县政府参照《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第五条第（十三）项的规定，对于相同申请人就同一内容反复提出的申请不予重复答复，并无不当。综上，被告岱山县政府对原告于2016年11月7日提出的涉案村务公开监督申请不予处理并不构成不履行法定职责。原告顾其康提出的要求被告岱山县政府对其村务公开监督申请予以调查核实并责令改正的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。至于原告提出的要求被告履行对沙塘村未依法设立村务监督委员会、未召开村民大会讨论决定桂花盐场的土地权属、沙塘村经济合作社未依法设立社管会、社监会、社长，也未召开社员大会以及对衢山镇政府干部干涉村民自治事项等违法行为依法调查处理予以答复职责的起诉，并不属于行政诉讼受案范围，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回原告顾其康要求被告岱山县人民政府依法及时履行法定职责，对岱山县衢山镇沙塘村村民委员会未依法公开村务行为进行调查处理予以答复，并在一定期限内办结的诉讼请求。二、驳回原告顾其康要求被告岱山县人民政府及时履行法定职责，对岱山县衢山镇沙塘村村民委员会未依法设立村务监督委员会、未召开村民大会讨论决定桂花盐场的土地权属、岱山县衢山镇沙塘村经济合作社未依法设立社管会、社监会、社长，也未召开社员大会以及对岱山县衢山镇人民政府干部干涉村民自治事项等违法行为依法调查处理予以答复，并在一定期限内办结的起诉。案件受理费50元，由原告顾其康负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。（此页无正文）审 判 长  杨海涛审 判 员  张 静代理审判员  柯艳娇二〇一七年八月十一日代书 记员  方 园