云南省曲靖市沾益区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）云0328行初42号 原告：刘天晓，男，1946年2月12日生，汉族，曲靖市麒麟区人，小学文化，工人，住云南省曲靖市麒麟区。 被告：曲靖市麒麟区人力资源和社会保障局。 地址：云南省曲靖市麒麟区南宁西路28号。 机构信用代码：B3053030200098920O 法定代表人：吕元平，局长。 委托诉讼代理人：姚呢喃，女，1993年12月8日生，汉族，曲靖市麒麟区人，大学文化，曲靖市麒麟区人社局工伤保险科科员，住云南省曲靖市马龙县，特别授权代理。 委托诉讼代理人：桂敏，男，1981年11月24日生，回族，曲靖市麒麟区人，大学文化，曲靖市麒麟区人社局劳动人事争议仲裁委员会仲裁员，住云南省曲靖市麒麟区，特别授权代理。 第三人：曲靖市麒麟建工（集团）曲靖市麒麟区第一建筑公司。 地址：曲靖市麒麟区书院路66号。 统一社会信用代码：91530300217234967D。 法定代表人：张春荣，总经理。 委托诉讼代理人：马良红，云南君畅律师事务所律师，特别授权代理。 委托诉讼代理人：雷宇轩，云南君畅律师事务所律师，特别授权代理。 原告刘天晓诉被告曲靖市麒麟区人力资源和社会保障局不履行法定职责一案，于2017年3月29日向本院提起行政诉讼，本院经审查认为，原告刘天晓的诉请不符合行政诉讼的起诉条件，以（2017）云0328行初23号行政裁定书，裁定不予立案。原告刘天晓不服该裁定，在法定期限内向曲靖市中级人民法院提起上诉，曲靖市中级人民法院经审查认为，原告的起诉属于人民法院受案范围，以（2017）云03行终30号行政裁定书，裁定由本院立案。本院于2017年6月22日立案受理后，于2017年6月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，第三人曲靖市麒麟建工（集团）曲靖市麒麟区第一建筑公司因与本案具有利害关系，通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年7月14日公开开庭审理了本案。原告刘天晓、被告曲靖市麒麟区人力资源和社会保障局的委托诉讼代理人姚呢喃、桂敏、第三人曲靖市麒麟建工（集团）曲靖市麒麟区第一建筑公司的委托诉讼代理人马良红、雷宇轩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘天晓于2016年10月20日向麒麟区信访局反映“1995年与原工作单位养老保险争议一事的仲裁建议书未得到履行”问题。曲靖市麒麟区信访局建议向曲靖市麒麟区人力资源和社会保障局咨询相关政策。被告曲靖市麒麟区人力资源和社会保障局就原告反映的问题，于2017年3月7日向原告刘天晓作了《关于核实刘天晓反映补缴社会养老保险问题的回复》（以下简称《回复》）。 原告刘天晓诉称，其系曲靖市第一建筑公司职工，于1959年参加工作。在工作期间因身患重疾，不能胜任工作所带来的压力，自1987年就没有参加工作，原告曾向单位提出病退申请，单位申报，但一直未得到主管部门批准，1995年6月15日，单位给予原告进行除名处理，原告向原曲靖市劳动争议仲裁委员会申请仲裁，1995年12月19日，仲裁委员会下发了仲裁建议书，要求曲靖市第一建筑公司为原告补交1994年1月至1995年6月17日的社会养老保险费，但曲靖市第一建筑公司一直未给予办理，原告向曲靖市人民法院起诉，一审认定曲靖市第一建筑公司除名不合法，二审作出撤销一审判决，认为除名合法有效。但一审、二审均未撤销仲裁委员会作出的建议。2017年3月7日，麒麟区人社局下发了《回复》，认为仲裁委员会作出的建议书无法律效力，根据原曲靖地区中级人民法院的判决书产生了相应的后果。原告认为，法院并未作出撤销仲裁委员会的建议，该建议维护了原告的权益，但未得到实际的履行，造成了原告多年来一直没有缴纳社会养老保险金，导致原告现老无所依。被告作出的《回复》没有法律依据，被告没有充分查阅相关原告材料，草率的对原告的问题进行定性，违背了为人民服务的宗旨，违反了法律的相关规定。 原告刘天晓向本院提交了以下证据、依据： 1、原告身份证复印件，证实原告主体资格适格。 2、2017年3月7日曲靖市麒麟区人社局出具的《回复》复印件一份，证实被告未履行法定职责。 3、曲靖市劳动争议仲裁委员会曲市劳仲〔1995〕第3号仲裁裁决书、曲市劳仲建字〔1995〕第1号仲裁建议书、云南省曲靖市人民法院（1996）曲民初字第252号民事判决书、云南省曲靖地区中级人民法院（1996）曲民终字第224号民事判决书各一份，证实原告向法院起诉的是仲裁裁决书，不是仲裁建议书，对仲裁建议书没有异议。 4、云南省曲靖市第一建筑公司云曲建字（95）第6号《关于对陈世荣等八人的除名处理决定》、曲靖市第一建筑公司分别于1989年11月29日、1994年4月15日、1995年2月14日作出的通知、刘天晓《曲靖地区人民医院病历手册》、1996年1月25日《曲靖地区职业病鉴定书》、《全国职工守则企业职工奖惩条例》复印件各一份，证实原告一直等待病退，在此期间单位也没有给原告病假工资，最后病退没有批下来，单位也没有管。 5、云南省民政厅《最低生活保障卡》复印件一份，证实原告刘天晓现在享受最低生活保障。 经庭审质证，被告对证据1无异议，对证据2，回复是根据信访条例第32条作出的，在回复中我方已经根据法律规定履行法定职责，仲裁建议书并非是仲裁裁决书，其没有法律效力，是否履行是依据当事人双方自愿的，其与本案无关联性，该证据已经经过两审法院判决。其余证据，与本案无关联性。第三人对上述证据的真实性、合法性予以认可，但不认可关联性，证明内容与本案无关，生效判决已经对仲裁裁决书予以确认，以生效的法律文书为准。 被告曲靖市麒麟区人力资源和社会保障局辩称，1、原告刘天晓要求撤销《回复》，此项诉讼请求应予驳回。理由是，《回复》是针对麒麟区信访局转办至麒麟区人社局进行办理的“刘天晓反映仲裁建议书未履约”信访件，根据《信访条例》第32条第3项之规定，对刘天晓信访一事按现行法规政策所作出的书面答复，并非是行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行政行为，无可诉性，不符合《行政诉讼法》第12条规定的受案范围，故应驳回。2、要求法院判决执行《曲靖市劳动争议仲裁委员会仲裁建议书》（以下简称《仲裁建议书》），此项诉讼请求应予驳回。理由是仲裁建议书并非仲裁裁决书，无法律效力，只具有参考作用，对双方当事人无约束力。故原告无权要求法院判决执行或撤销只具有建议性质的《仲裁建议书》。3、对原告第三项诉讼请求应予驳回。理由是：（1）行政赔偿的前提是行政行为违法，被告在处理“刘天晓反映仲裁建议书未履约”信访件中未作出行政行为，不构成行政赔偿的前提，原告要求赔偿损失无依据。（2）因仲裁建议书只具有建议性质，不能强制约束当事人双方是否履行，若争议双方采纳《仲裁建议书》的建议，则履行主体亦为争议双方当事人而并非被告，此项主张主体不符，故应驳回。4、根据《行政诉讼法》第46条关于起诉期限的规定，原告刘天晓行政诉讼起诉期限已超过最长行政诉讼起诉期限，应不予受理。综上，应驳回原告刘天晓的诉讼请求。 被告曲靖市麒麟区人力资源和社会保障局向本院提交以下证据、依据： 第一组证据：麒麟区人民信访登记表复印件一份，证明刘天晓于2016年10月20日到麒麟区信访局走访，反映1995年原小市仲裁委员会下达的与原工作单位养老保险争议一事的仲裁建议书未得到履行问题。区信访局依据批办建议转办至麒麟区人社局办理。 第二组证据： 1、曲靖市劳动争议仲裁委员会曲市劳仲〔1995〕第3号仲裁裁决书复印件一份。 2曲靖市劳动争议仲裁委员会曲市劳仲建字〔1995〕第1号仲裁建议书复印件一份。 3、云南省曲靖市人民法院（1996）曲民初字第252号民事判决书复印件一份。 4、云南省曲靖地区中级人民法院（1996）曲民终字第224号民事判决书复印件一份。 第二组证据1-4，证明刘天晓与原曲靖市第一建筑公司劳动争议一案已经经过两审终审，应根据一事不再理和两审终审制按终审判决承担法律后果。 经庭审质证，原告对第一组证据没有意见，到过信访局是事实。对第二组证据，诉讼的只是仲裁裁决书，不是仲裁建议书。第三人对上述证据，认为具有真实性、合法性、关联性，与本案所涉事项具有直接关联性，没有意见。 第三人曲靖市麒麟建工（集团）曲靖市麒麟区第一建筑公司述称，1、被诉行政机关的《回复》不具有可撤销情形。原告诉请人民法院判决撤销被诉行政机关2017年3月7日作出的《回复》，虽然属于人民法院受案范围，但因该回复不具备行政诉讼法的可撤销条件，因此这一诉请不能成立。2、被诉行政机关出具的《曲市劳仲建字〔1995〕第1号仲裁建议书》不具有强制约束力。根据《劳动争议仲裁委员会办案规则》（劳部发[1993]276号）第33条规定，仲裁建议书是一种不具有法律强制力的文书，对当事人没有法律约束力，是否采纳该建议应当由当事人自行决定，当事人不采纳该建议书，既不产生违法后果，也不派生强制执行的效力。3、被诉行政机关没有过错，对建议书不负有执行的义务，所以不应向行政相对人承担任何赔偿责任。本案原告在签收曲靖市劳动争议仲裁委员会曲市劳仲〔1995〕第3号仲裁裁决书及不具有法律约束力的曲靖市劳动争议仲裁委员会曲市劳仲建字〔1995〕第1号仲裁建议书后，因不服裁决向法院起诉。经过一审、二审审理后作出终审判决并发生法律效力。行政机关对不具法律约束力的建议书不负有履行的义务，既然没有义务，则不履行或执行该建议书就不存在过错，也不存在承担赔偿责任的问题。4、第三人对原告作出的除名处理决定，已经生效判决肯定，不但充分肯定第三人原处理决定的正确性，而且更证明第三人不该对原告承担任何责任。综上，恳请人民法院依法驳回原告刘天晓的诉讼请求。 第三人曲靖市麒麟建工（集团）曲靖市麒麟区第一建筑公司除陈述外，未向本院提交证据材料。 经审查，原、被告提交证据材料，客观、真实，与本案具有关联性，作为本案证据采信。 经审理查明，原告刘天晓系原曲靖市第一建筑公司（现更名为曲靖市麒麟建工（集团）曲靖市麒麟区第一建筑公司）木工。后因双下肢患有静脉曲张症，经调整工作岗位仍不能胜任，原单位依据医院病情证明批准刘天晓病假休息，此期间，原单位就刘天晓病情向主管部门申报病退，但未获批准。原曲靖市第一建筑公司分别于1989年11月29日、1994年4月15日、1995年2月14日通知刘天晓到单位参加社会养老保险统筹工作会议，办理留职停薪手续和缴纳保职金手续。1995年6月17日，原曲靖市第一建筑公司以刘天晓等人违反《全国职工守则企业职工奖惩条例》，长期未上班又未办理留职停薪手续和缴纳保职金手续为由，将刘天晓等人作除名处理决定。刘天晓不服该决定，向原曲靖市劳动争议仲裁委员会申请劳动争议仲裁，要求撤销原曲靖市第一建筑公司对其的除名决定、按病退发给病退工资、解决医药费等待遇。劳动争议仲裁委员会于1995年12月19日作出裁决，维持原曲靖市第一建筑公司对刘天晓的除名处理决定，并作出仲裁建议书：1、原曲靖市第一建筑公司按刘天晓同类人员工资标准，向曲靖市社会保险企业职工服务中心补缴刘天晓1994年1月至1995年6月17日期间的社会养老保险费，为刘天晓办理1995年6月17日前的社会养老保险手续；2、刘天晓向原曲靖市第一建筑公司补缴1994年1月至1995年6月17日期间社会养老保险个人应缴纳的部分。刘天晓不服劳动争议仲裁裁决，向原曲靖市人民法院提起诉讼，该院作出撤销除名处理决定的判决，刘天晓、原曲靖市第一建筑公司均不服该判决向原曲靖地区中级人民法院提起上诉，原曲靖地区中级人民法院维持了对刘天晓的除名处理决定。现刘天晓已享受最低生活保障。刘天晓以仲裁建议书系生效的法律文书，其内容自1995年12月送达后至今未得到履行，于2016年10月20日向麒麟区信访局提出信访，麒麟区信访局建议向主管的区人社局咨询相关政策。麒麟区人力资源和社会保障局于2017年3月7日作出书面《回复》称：1、我国的审判制度为两审终审制，刘天晓的问题已经曲靖市中级法院作出了生效判决，主张补缴社会保险无法律和政策依据。2、根据1993年10月18日原劳动部颁布的《劳动争议仲裁委员会办案规则》第33条规定，仲裁建议书只针对涉及经济赔偿金和补偿金的争议标的提出书面建议，且仲裁建议书不是具有法律效力的文书。故该文书无法律效力，不产生强制的法律后果和责任。3、根据现行《劳动人事争议仲裁办案规则》，在劳动人事争议调解仲裁活动中，具备产生强制法律后果和责任的文书无仲裁建议书。原告刘天晓收到该回复后认为，缴纳社会保险是强制性的，被告作为主管部门所作的回复违反了这一强制性规定，其回复内容违法应予以撤销而诉至本院。 另查明，原告刘天晓在原曲靖市第一建筑公司工作期间，该单位未为其缴纳社会养老保险费。原曲靖市第一建筑公司现更名为曲靖市麒麟建工（集团）曲靖市麒麟区第一建筑公司。原告刘天晓于1995年12月收到涉案仲裁建议书，即自1995年12月原告刘天晓知道仲裁建议书内容，于2017年3月29日向本院提起诉讼。 本院认为，原告刘天晓2016年10月20日向麒麟区信访局反映曲市劳仲建字[1995]第1号仲裁建议书内容未得到执行问题，其中一项建议是刘天晓原所在单位曲靖市第一建筑公司按刘天晓同类人员工资标准，向曲靖市社会保险企业职工服务中心补交刘天晓1994年1月至1995年6月17日期间的社会养老保险费及为其办理1995年6月17日前的社会养老保险手续。根据《社会保险费征缴暂行条例》第五条规定：“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。”，曲靖市麒麟区人力资源和社会保障局具有负责本行政区域范围内社会保险费征缴管理和监督检查工作的行政职能，应对原告刘天晓反映的问题，依据相应的政策、法律、法规作出明确处理，但曲靖市麒麟区人力资源和社会保障局在未对原告刘天晓反映的问题作出明确处理的情况下，直接以信访形式对原告刘天晓反映的问题进行回复，该《回复》已经对原告刘天晓的社会保险待遇权利产生现实的影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，被告所作的《回复》没有援引任何政策、任何法律和法规作为答复的依据，就简单的回复原告刘天晓主张补缴社会保险无法律和政策依据，属适用法律、法规错误，本院应依法予以撤销。 对原告刘天晓要求执行仲裁建议书的问题。仲裁建议书，系仲裁委员会在审理劳动争议案件中根据案件审查事实，发现有关单位和部门存在问题而提出的建议，对被建议对象并无强制约束力。本案，原告刘天晓于1995年12月收到涉案仲裁建议书，即自1995年12月原告刘天晓知道仲裁建议书内容，如用人单位未采纳仲裁建议，结合原告刘天晓在原曲靖市第一建筑公司工作期间，该单位未为其缴纳社会养老保险费的事实，原告刘天晓可对此提起劳动争议诉讼，而不能直接申请执行。原告刘天晓要求执行曲靖市劳动争议仲裁委员会曲市劳仲建字[1995]第1号《仲裁建议书》的请求，本院不予支持。原告刘天晓未提供证据证实被告的行为导致其财产损失，亦未提供证据证实其相应财产损失的依据，依照《中华人民共和国家赔偿法》第二条、第四条的规定，不应承担赔偿责任。原告刘天晓要求赔偿的诉讼请求，依法不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销被告曲靖市麒麟区人力资源和社会保障局于2017年3月7日作出的《关于核实刘天晓反映补缴社会养老保险问题的回复》。 二、驳回原告刘天晓的其他诉讼请求。 案件受理费50元免收。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省曲靖市中级人民法院。 审 判 长  李 燕 人民陪审员  张红梅 人民陪审员  谭富全 二〇一七年八月十四日 书 记 员  饶 珺