江苏省南京市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)苏01行赔终18号 上诉人（原审原告）南京星甸生态农业科技园，住所地南京市浦口区星甸镇龙北村。 法定代表人肖永春，南京星甸生态农业科技园投资人。 委托代理人单彬，北京市中银（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市浦口区人民政府汤泉街道办事处，住所地南京市浦口区汤泉街道假日路1号。 法定代表人郑恒萍，南京市浦口区人民政府汤泉街道办事处主任。 出庭负责人陈法耕，南京市浦口区人民政府汤泉街道办事处社会治安综合治理指导员。 委托代理人孙立苹，南京市浦口区人民政府汤泉街道司法所所长。 委托代理人毛华贵，北京大成（南京）律师事务所律师。 上诉人南京星甸生态农业科技园（以下称星甸科技园）因诉被上诉人南京市浦口区人民政府汤泉街道办事处（以下称汤泉街道办）行政赔偿一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行赔初40号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年6月18日公开开庭审理了本案，上诉人星甸科技园的法定代表人肖永春及委托代理人单彬，被上诉人汤泉街道办的出庭负责人陈法耕及委托代理人孙立苹、毛华贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年1月4日，汤泉街道办拆除了位于南京市浦口区龙北村小段组戴家坝星甸科技园内栈桥。2017年4月28日，星甸科技园向原审法院提起行政诉讼，要求确认汤泉街道办拆除其园内栈桥的行政行为违法，原审法院于2017年9月5日作出（2017）苏8602行初740号行政判决，确认汤泉街道办于2017年1月4日拆除位于南京市浦口区龙北村小段组戴家坝星甸科技园内栈桥的行为违法。2018年1月12日，星甸科技园以邮寄方式向汤泉街道办提交《赔偿申请书》。2018年5月14日，星甸科技园向原审法院提起行政赔偿诉讼。在原审法院审理本案过程中，双方当事人要求对案涉栈桥进行评估。2019年7月26日，江苏建元恒信资产评估有限公司作出苏建恒评报字〔2019〕第008号《评估报告》，主要内容为：认定南京市浦口区星甸镇龙北村栈桥及附属设施价值和被损毁的栈桥建筑垃圾清运费用的市场价值为79.6万元。评估范围：包括栈桥及附属设施：栈桥总长度约280米左右；桥面宽1.8米；桥梁基础是混凝土管桩打入水下，再混凝土浇筑而成；桥面是用160工字钢做横梁，3.8*0.45的预制空心板和砖胎膜做基层，上铺混凝土8cm；桥面到水面高度约2.1米，水面到淤泥处高约1.8米。镀锌钢管铁链栏杆，铁丝网、路灯、监控探头、电缆、配电箱等内容。本次评估范围还包括被损毁的栈桥建筑垃圾清运费用。星甸科技园在原审法院庭审中称，案涉栈桥于2016年9月建成，但未办理相应产权手续。案涉栈桥主要材料为水泥、钢筋等材料，桥面上安装有路灯、护栏等附属设施。 原审法院认为，本案的争议焦点为星甸科技园是否有权获得行政赔偿以及所请求的赔偿数额能否得到支持。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下称《国家赔偿法》）第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”该法第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”本案中，星甸科技园在2017年4月28日向原审法院提起行政诉讼，原审法院作出（2018）苏8602行初740号行政判决，确认汤泉街道办于2017年1月4日拆除位于南京市浦口区龙北村小段组戴家坝星甸科技园内栈桥的行为违法。2018年1月12日，星甸科技园向汤泉街道办邮寄提交《赔偿申请书》。2018年5月14日，星甸科技园向原审法院提起本案行政赔偿诉讼，符合上述法律规定。据此，因案涉违法行政行为导致星甸科技园权益受到损害的，汤泉街道办应予赔偿。《国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要形式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。该法第三十六条第（八）项规定，对公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”根据上述规定，行政赔偿的范围限于与违法行为有因果关系的合法权益的损失，该损失限于直接损失，且原告对于该项损失与违法行为存在直接因果关系负有举证责任。本案中，案涉栈桥已被实际拆除，应按照直接损失给予赔偿金。星甸科技园主张其因汤泉街道办的拆除行为造成栈桥损失为155万元，但并未提供证据予以证明，原审法院不予支持。在本案审理过程中，2019年7月26日，江苏建元恒信资产评估有限公司作出苏建恒评报字〔2019〕第008号《评估报告》，认为南京市浦口区星甸镇龙北村栈桥及附属设施价值和被损毁的栈桥建筑垃圾清运费用的市场价值为79.6万元。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条第一款第（七）项的规定，司法鉴定估价报告是证据的一种，是意见而不是结论，如何认定和使用证据的权力在人民法院。该份报告中涉及的管理费、利润不属于直接损失，应当予以扣除。垃圾清理费亦不属于直接损失且没有实际产生，也应当予以扣除。此外，案涉栈桥建设未取得相关部门批准，亦未办理相应产权手续，合法性存在严重瑕疵，依法不属于国家赔偿合法权益范围。但案涉栈桥的可回收建筑材料及桥面上镀锌钢管铁链栏杆，铁丝网、路灯、监控探头、电缆、配电箱等属于星甸科技园的合法财产，因汤泉街道办拆除行为造成损毁的，依法应当予以赔偿。原审法院虽对评估报告得出的79.6万元不予采纳，但该份估价报告对原审法院酌定案涉栈桥赔偿金额仍有重要参考价值。结合评估报告、案涉栈桥的长度、宽度、厚度、栈桥面上附属设施情况以及双方在庭审中的陈述，原审法院酌定汤泉街道办赔偿星甸科技园内栈桥损失人民币40万元。星甸科技园的第3项诉讼请求不是直接损失，不属于国家赔偿范围，原审法院不予支持。综上，依照《国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条之规定，原审法院判决：“一、被告南京市浦口区人民政府汤泉街道办事处应于本判决生效之日起三十日内就违法拆除位于南京市浦口区龙北村小段组戴家坝南京星甸生态农业科技园内栈桥的行为,一次性向原告南京星甸生态农业科技园赔偿损失人民币400000元；二、驳回原告南京星甸生态农业科技园的其他诉讼请求。本案评估费共计35000元，由南京市浦口区人民政府汤泉街道办事处承担30000元，南京星甸生态农业科技园承担5000元。” 上诉人星甸科技园上诉称：一、评估报告对栈桥价值作出评估，原审法院应当予以采纳。上诉人在原审法院审理期间，为证明栈桥损失，对栈桥损失进行了评估，评估结果为栈桥及附属设施价值和被损毁的栈桥建筑垃圾清运费用的市场价值为79.6万元。该评估报告系通过原审法院选定的评估机构作出，其结果能够直接证明案涉栈桥的实际损失，原审法院应当以此为依据认定损失数额，但原审法院判决的数额却未参照该评估报告，而是行使自由裁量权认定损失数额。上诉人在原审法院主持下选定评估机构评估，耗费了巨大诉讼成本，原审法院不予采纳显属不当。二、垃圾清运费属于直接损失，依法应予赔偿。被上诉人汤泉街道办拆除栈桥的违法行为产生了建筑垃圾，且建筑垃圾的存在严重影响到上诉人所租赁水面的正常使用，建筑垃圾堆放在水面中也会对环境造成严重影响。因此垃圾清运费属于必要支出的费用，应当认定为是直接损失。关于该项损失的数额评估报告中也进行了评估，依法应当予以赔偿。三、原审法院认定案涉栈桥合法性存在严重瑕疵无事实与法律依据。原审法院认定上诉人建设案涉栈桥未取得相关部门批准，亦未办理相应产权手续，合法性存在严重瑕疵，依法不属于国家赔偿合法权益范围。上诉人认为，认定案涉栈桥合法性是否存在瑕疵的职权在相关行政机关，人民法院在行政机关未对栈桥合法性作出认定的情况下无权直接认定案涉栈桥的合法性。本案中，没有任何行政机关对案涉栈桥的合法性作出认定，原审法院却直接认定案涉栈桥的合法性存在严重瑕疵故不属于赔偿范围显然无任何事实与法律依据。并且，案涉栈桥是上诉人为了公共利益需要在承租的地块范围内建设，相关法律对案涉栈桥是否需要办理许可手续未作出强制性规定。因此，上诉人认为案涉栈桥应按合法建筑给予赔偿。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误且程序违法，请求二审法院撤销原审行政赔偿判决，依法改判支持上诉人的上诉请求或发回重审。本案的诉讼费用由被上诉人汤泉街道办承担。 被上诉人汤泉街道办未提交书面答辩意见，当庭辩称：一、评估报告只是参考文件，不能以中介机构的评估代替人民法院的审判，人民法院只是参考采纳，不是必须采纳。二、上诉人并未清运垃圾，不存在损失。三、关于案涉栈桥的合法性问题，上诉人在戴家坝埂建造栈桥，没有经过有关部门及汤泉街道办的管理机关批准，上诉人建造栈桥的行为不合法。《国家赔偿法》明确规定，只有公民的合法权益造成损失的时候，才能得到国家赔偿，因栈案涉桥的建造行为不合法，所以造成的损失也不是合法的损失，不应当予以赔偿。原审法院考虑到建造案涉栈桥有相应的成本，酌定赔偿40万元，汤泉街道办本着化解社会矛盾出发予以认可。请求二审法院查明案件事实，依法驳回星甸科技园的上诉请求，维持原审判决。 原审原告及原审被告提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点有二：一是案涉栈桥是否应按合法建筑予以赔偿；二是原审判决参考评估报告中案涉栈桥及附属设施、建筑垃圾清运费用市场价值的基础上，酌定赔偿数额为40万元是否合理。 关于案涉栈桥是否应当按照合法建筑予以赔偿的问题，上诉人认为，相关法律对建设案涉栈桥是否需要办理相关许可手续未作出强制性规定，人民法院在行政机关未对栈桥合法性作出认定的情况下无权直接认定案涉栈桥的合法性，应按合法建筑予以赔偿。对此，本院认为，《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”该法第二十七条规定：“建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求，不得危害堤防安全、影响河势稳定、妨碍行洪畅通；其工程建设方案未经有关水行政主管部门根据前述防洪要求审查同意的，建设单位不得开工建设。前款工程设施需要占用河道、湖泊管理范围内土地，跨越河道、湖泊空间或者穿越河床的，建设单位应当经有关水行政主管部门对该工程设施建设的位置和界限审查批准后，方可依法办理开工手续；安排施工时，应当按照水行政主管部门审查批准的位置和界限进行。”在（2017）苏8602行初740号生效案件以及本案中，星甸科技园均认可其修建案涉栈桥前并未向有关行政主管部门办理相关许可手续，亦未提交足以证明案涉栈桥合法的证据。相关行政机关虽然未对案涉栈桥作出是否为违法建设的认定，但不能改变案涉栈桥未办理建设许可手续的事实，因是否属于违法建筑关系到行政赔偿的范围及赔偿数额，故无论行政机关对案涉栈桥是否属于违法建设进行认定，人民法院均应当对案涉栈桥的合法性作出判断，并据以确定行政赔偿的范围，故上诉人星甸科技园的该项意见依法不能成立，本院不予支持。 关于原审判决参考评估报告中案涉栈桥及附属设施、建筑垃圾清运费用市场价值79.6万元的基础上，酌定赔偿数额为40万元是否合理。第一，依照《国家赔偿法》第二条的规定，公民、法人和其他组织的合法权益受到损害是取得国家赔偿的基本前提。本案中,星甸科技园未取得建设许可手续，擅自建设案涉栈桥及附属设施，故案涉栈桥及附属设施被强制拆除,相关损失不属于国家赔偿的范围。但是，建筑材料系星甸科技园的合法财产，汤泉街道办违反法定程序强制拆除案涉栈桥及附属设施，导致建筑材料受到明显不合理、过度毁损的，应当根据建筑材料的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。因此，本案的赔偿范围仅限于案涉栈桥及其附属设施的材料部分，需去除人工费、利润、企业管理费等项目。第二，根据《国家赔偿法》第三十六条第(八)项规定,赔偿义务机关对受害人的财产权造成损害的,按照直接损失给予赔偿。所谓直接损失，是指因违法行政行为造成当事人现实的，以及将来必得的合法利益的损失。非因违法行政行为造成的损失或者将来可得利益的损失，均不属于直接损失范围，不予赔偿。本案中，垃圾清运费尚未现实发生且不属于将来必得利益，原审判决认定该部分不予赔偿并无不当。同理，上诉人请求赔偿的因无法经营造成的损失，原审判决认定亦不属于直接损失，不属于国家赔偿范围，原审法院的认定合法，本院予以支持。第三，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定,在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据,但是,因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。本案中，星甸科技园主张其因汤泉街道办的违法拆除行为造成栈桥损失为155万元，但未提供证据予以证明。根据评估报告记载，案涉栈桥及附属设施、垃圾清运费用的市场价值为79.6万元；其中栈桥建筑部分评估价值为736251.01元，垃圾清运费59773.92元；栈桥建造部分，去除人工费、利润、企业管理费等，材料费部分价值为505706.37元。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条规定，原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。本案中，星甸科技园未经许可修建案涉栈桥在先，汤泉街道办违反法定程序强制拆除案涉栈桥在后，星甸科技园应当为自己的过错承担相应的责任，原审法院在材料费评估价值505706.37元的基础上，酌定汤泉街道办赔偿星甸科技园40万元并承担评估费3万元，符合上述规定。综上，本院对上诉人星甸科技园要求汤泉街道办按照评估价值79.6万元承担赔偿责任的意见不予支持。 综上，上诉人星甸科技园的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年七月三日 书记员 刘晓春