陕西省商洛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕10行初1号 原告：铜川市耀州区诚中诚农家乐。住所地：铜川市耀州区XX村。 农家乐负责人：杨少雄，男，汉族，住铜川市耀州区。 原告：杨少雄，男，汉族，住铜川市耀州区。 委托代理人：刘林海，陕西仁和万国律师事务所律师。 被告：铜川市耀州区人民政府。住所地：铜川市耀州区。 法定代表人：张大军，区长。 出庭负责人：刘尚利，副区长。 委托代理人：梁安，陕西兰天律师事务所律师。 委托代理人：李小娟，陕西兰天律师事务所律师。 原告铜川市耀州区诚中诚农家乐（以下简称诚中诚农家乐）与被告铜川市耀州区人民政府（以下简称耀州区政府）确认行政行为违法一案，于2019年6月13日向铜川市中级人民法院提起诉讼，铜川市中级人民法院立案受理后，原告诚中诚农家乐提出异地管辖申请。2019年10月25日，陕西省高级人民法院作出（2019）陕行辖94号行政裁定，指定该案由本院管辖。本院于2020年1月13日立案后，依法组成合议庭，于2020年5月26日公开开庭进行了审理。原告诚中诚农家乐负责人杨少雄及其委托代理人刘林海，被告耀州区政府副区长刘尚利作为出庭负责人与委托代理人梁安、李小娟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诚中诚农家乐及杨少雄诉称，2015年6月2日，原告杨少雄与张某某签订《房屋买卖合同》，购买了张某某2010年自建的诚外诚农家乐民俗馆房产及地面附着物及设施，后更名为诚中诚农家乐并一直经营。2018年12月1日，被告设立的耀州区“大棚房”问题清理整治专项行动领导小组办公室成员锦阳路街办向原告送达了《锦阳路街道关于“大棚房”专项整治的通知》，认定原告农家乐存在违规建设问题。2018年12月16日，锦阳路街办强制拆除了原告农家乐1000平方米的设施、设备和房屋。12月22日，原告以锦阳路街办为被告提起行政诉讼，诉讼过程中，12月25日，锦阳路街办强制拆除了诚中诚农家乐剩余3000平方米的设施、设备和房屋。被告违反行政强制法的规定，两次拆除行为适用的依据均是政府的内部文件，强制拆除行为程序严重违法；原告农家乐所占土地为建设用地，不属于大棚房问题整治工作方案中规定的耕地，被告以大棚房为名对原告农家乐实施强制拆除，适用依据严重错误；被告拆除行为严重侵害了原告作为善意相对人的信赖利益，造成了巨大经济损失。故请求确认耀州区政府对原告农家乐强制拆除行政行为违法。 原告诚中诚农家乐及杨少雄为证明自己的诉讼主张，向本院提交了以下证据： 1、2018年12月22日《铜川市耀州区人民法院受理案件通知书》。证明原告起诉符合法律规定。 2、（2018）陕0204行初54号行政裁定书。证明原告起诉符合法律规定。 3、2018年12月1日锦阳路街办《锦阳路街道关于“大棚房”专项整治的通知》。证明原告占用土地性质为建设用地，符合土地利用总体规划。 4、2018年12月16日铜川市耀州区农业局以“大棚房”领导小组办公室名义向锦阳路街办作出的《“大棚房”问题清理整治督办单》（2018）9号。证明被告依据大棚房整治工作方案将原告占用的建设用地认定为耕地，对原告农家乐部分设备、设施和房屋实施强制拆除，适用依据严重错误，依法应当确认违法。 5、2018年12月25日，铜川市国土资源局耀州分局向锦阳路街办作出的《关于对锦阳办张郝村诚中诚地面建筑予以拆除的通知》。证明被告依据该拆除通知，对原告农家乐进行拆除，无法律依据，依法应当确认违法。 6、2015年6月2日《房屋转让合同》；2015年6月5日《收条》；2010年7月8日《土地租赁合同》；2018年12月《关于取消大棚房Ⅰ类的申请》；2010年12月28日，铜川市耀州区发展和改革局《关于XX镇XX村兴农农产品信息服务站备案确认书的通知》（铜耀发改发[2010]34号）；铜川市耀州区城乡建设局《村镇规划选址意见书》（铜耀建2010年第38号）；2011年5月，耀州区政府编制的《锦阳路街道办事处土地利用总体规划（2006-2020年）》。证明原告基于政府公信力，产生的信赖利益，依法应当受到保护，原告杨少雄起诉符合法律规定。 7、2010年12月29日，铜川市国土资源局耀州分局《国土资源违法案件行政处罚决定书》（铜耀国土资执[2010]第20号）、2010年12月30日，铜川市国土资源局耀州分局出具的《陕西省当场处罚收据》。证明被告设立的“大棚房”领导小组实施的两次强制拆除行政行为，无法律依据，依法应当确认违法。 8、中华人民共和国耕地占用税完税证，证明案涉建筑物已缴纳了2万余元的耕地占用税，缴纳人权益应当受到法律保护，本案原告对政府的信赖利益应当受到保护。 被告耀州区政府辩称，政府拆除的是政府已经没收的资产，并非原告的财产，政府依据大棚房政策规定拆除，并没有侵犯原告财产权益，不存在违法强制拆除的事实；原告和张某某签订的《房屋买卖合同》是无效合同，对政府拆除没有约束力，原告没有提起行政诉讼的原告主体资格；政府的拆除行为程序合法，是正常履行职责，且拆除前进行了通知，无违法之处。请求驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告耀州区政府在法定举证期限内，提交了以下证据： 第一组证据：1、铜川市国土资源局耀州分局国土资源铜耀国土资执【2010】第20号《国土资源违法案件行政处罚决定书》；2、陕西省当场处罚收据，编号：6914265，时间：2010年12月30日，交款人：张某某，处罚金额：2640元人民币。证明诚中诚农家乐地面建筑物系国有资产，拆除的财产并不是原告的；张某某对铜耀国土资执【2010】第20号行政处罚决定书没有异议而且已经实际履行，张某某无权处分政府没收的财产，杨少雄占有没有合法依据；二原告主体不适格，无权提起行政诉讼。 第二组证据：1、陕农“大棚房”发【2018】1号文件；2、铜耀办字【2018】52号文件；3、铜耀棚办发【2018】5号、6号文件，9号督办单。证明被告依据国家政策拆除政府没收的财产，有合法依据，不存在违法事实。 第三组证据：1、锦阳路街办关于“大棚房”专项整治的通知；2、铜川市国土资源局耀州分局关于对锦阳办张郝村诚中诚地面建筑物予以拆除的通知。证明虽然拆除的是政府已经没收的财产，但政府仍然通知了诚中诚农家乐，本案被告拆除程序合法，拆除行为并无违法或者不当之处。 对原告及被告提交的证据均当庭进行了质证。被告对原告提交的证据质证意见为：对证据1-2无异议。证据3形式要件无异议，证明目的不认可，虽然符合土地利用总体规划没有履行土地性质转化的审批，仍然是租赁村民的土地。对证据4证明目的不认可，土地性质属于农用地性质没有变更为建设用地。证据5证明目的不认可，土地局是大棚房整治的确认机关，诚中诚建筑物违法占地是由土地局发的行政处罚决定书。证据6三性不认可，标的物不合法，张某某没有权利转让行政机关决定没收的违法建筑物，对转让合同的真实性不认可，180万元的支付凭证没有提交，不能证明合同的真实性。证据7证明目的不认可，处罚决定书证实了原告和张某某的转让合同是不合法的，被告拆除有依据。 原告对被告提交证据的质证意见为：第一组证据，耀州国土局的处罚决定书不能证明实施本次强制拆除的行政行为的合法性，被告没有申请法院强制执行，张某某没有主动交出财产，该处罚决定书没有将财产收为国有。真实性认可，证明目的不予认可；XX组XX号证据没有异议，对证明目的不予认可，对5-6号证据真实性、合法性认可；对督办单里面将原告诚中诚属于大棚房整治Ⅰ类的认定不认可，原告的土地属于新增建设用地，真实性认可，合法性、证明目的不认可；XX组XX号证据不能证明被告强拆的合法性，恰好证明被告拆除违法。2号证据证实被告以通知的形式拆除，程序违法，依据2010年国土局处罚决定书强拆依据错误，定性错误、对真实性认可，证明目的不认可。 对上述证据经综合分析评判后，本院认为，原、被告提交的证据均客观真实，合法有效，与本案相关联，本院予以采信。 经审理查明，2010年8月25日，铜川市耀州区XX镇XX村村民张某某在该村建设了张郝村兴农农产品信息服务站。因未经国土部门审批，2010年12月29日，铜川市国土资源局耀州分局对张某某以非法占地，作出铜耀国土资执（2010）第20号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，决定：1.没收张某某在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。2.对非法占用1320平方米处每平方米2元罚款，罚款共计人民币2640元整。2010年12月30日，张某某缴纳了罚款2640元，但没收决定的内容没有执行。此后，张某某在兴农农产品服务站的基础上，建设了诚外诚农家乐进行经营。 2015年6月2日，原告杨少雄与张某某签订了《房屋转让合同》，约定杨少雄以180万元购买张某某诚外诚农家乐民俗馆的房产、地面附着物及所有设施。同年6月5日，张某某向杨少雄出具了收到180万元转让费的收据。之后，杨少雄将受让取得的诚外诚农家乐更名为诚中诚农家乐，继续从事农家乐经营活动。 2018年11月12日，铜川市耀州区委办公室、政府办公室联合印发了《铜川市耀州区开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的实施方案》，对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为，依法依规集中开展整治整改。成立全区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组，领导小组下设协调推进工作专班。2018年12月1日，锦阳路街办向诚中诚农家乐发出《锦阳路街道关于“大棚房”专项整治的通知》。2018年12月16日，铜川市耀州区“大棚房”问题清理整治专项行动领导小组办公室向锦阳路街办下发了（2018）9号《“大棚房”问题清理整治督办单》，内容是“……经农业局、国土耀州分局现场勘查并确认，你办辖区内的‘诚中诚农家乐’属于“大棚房”问题整治的1类现象，请你办于2018年12月18日前完成整改任务。整治事项：全部拆除违规设施”。当日，锦阳路街办强制拆除了“诚中诚农家乐”的部分设施、设备和房屋。12月22日，原告“诚中诚农家乐”以锦阳路街办为被告提起行政诉讼，请求撤销锦阳路街办作出的《锦阳路街道关于“大棚房”专项整治的通知》。同年12月25日，铜川市国土资源局耀州分局向锦阳路街办下发了《关于对锦阳办张郝村诚中诚地面建筑物予以拆除的通知》，责成锦阳路街办对应没收而未没收的诚中诚地面建筑予以拆除。当日，锦阳路街办向原告送达了该《拆除通知》，并拆除了剩余的设施、设备和房屋。2019年4月25日，铜川市耀州区法院作出（2018）陕0204行初54号行政裁定，以被告不适格为由驳回了诚中诚农家乐的起诉。2019年6月10日，原告诚中诚农家乐、杨少雄以耀州区政府为被告提起行政诉讼。 本院认为，依据陕农“大棚房”发【2018】1号文件，铜耀办字【2018】52号文件，铜耀棚办发【2018】5号、6号等相关文件的规定，本案被告耀州区政府在执行国家大棚房清理整治的政策过程中，对原告诚中诚农家乐实施了拆除行为，该拆除行为属于行政强制行为，本案原、被告主体适格，案件属于行政案件受案范围。本案的争议焦点是：耀州区政府的行政强制行为是否合法。 本案诚中诚农家乐前身系2010年张某某所建设的兴农农产品信息服务站及后续建设的诚外诚农家乐，该兴农农产品信息服务站虽然取得了耀州区住建局的规划选址审批及耀州区发改局的备案确认，但一直未办理土地审批手续。2010年12月29日，铜川市国土资源局耀州分局对张某某以非法占地，作出铜耀国土资执（2010）第20号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，决定没收张某某在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并对非法占用1320平方米土地处以罚款2640元。张某某对国土部门作出的处罚决定没有申请行政复议和提起诉讼，并于2010年12月30日主动缴纳了罚款2640元，该土地行政处罚决定为生效的决定。本案关于没收决定的内容虽然没有执行，但并不影响原兴农农产品信息服务站地上建筑物及其他设施已经被没收的事实。张某某在明知存在土地没收处罚决定的情况下，在已经被没收的建筑物上继续建设农家乐，并在2015年将农家乐转让给原告杨少雄经营，其存在主观过错，该转让行为显然不当，由此造成的法律后果应由张某某承担。本案原告杨少雄在政府已经没收的建筑物及附属设施上经营农家乐，不具有法律保护的利益，其要求确认耀州区政府拆除行为违法的观点，本院不予支持，其因拆除受到的损失及转让合同效力等问题可另寻途径解决。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告诚中诚农家乐及杨少雄的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告诚中诚农家乐及杨少雄负担。 如不服本判决，可自本判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状及副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  周世安 审 判 员  李军宏 人民陪审员  鱼铁虎 二〇二〇年七月二日 法官 助理  郭松梅 书 记 员  李 倩 1