江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏01行终195号 上诉人(原审原告)赵家根，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人胡一鸣，江苏天淦律师事务所律师。 委托代理人司永兵，江苏天淦律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）南京市栖霞区房屋拆迁安置管理办公室，住所地南京市栖霞区仙林大学城文枢东路2号A10栋综合楼。 法定代表人魏国鸿，南京市栖霞区房屋拆迁安置管理办公室主任。 委托代理人孙畅，江苏欣达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市栖霞区人民政府八卦洲办事处，住所地南京市栖霞区八卦洲街道办事处新闸村。 负责人俞朝晖，南京市栖霞区人民政府八卦洲办事处主任。 委托代理人周超，南京市栖霞区人民政府八卦洲办事处工作人员。 委托代理人朱烨，北京市炜衡（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市栖霞区城市管理局，住所地南京市栖霞区文成路1号。 法定代表人吴霞峰，南京市栖霞区城市管理局局长。 委托代理人梁程，南京市栖霞区城市管理局工作人员。 委托代理人陈明，南京市栖霞区城市管理局工作人员。 被上诉人（原审被告）南京市栖霞区八卦洲街道七里村村民委员会，住所地南京市栖霞区八卦洲街道七里村南片三组。 法定代表人丁继荣，南京市栖霞区八卦洲街道七里村村民委员会主任。 委托代理人曾诚，北京市炜衡（南京）律师事务所律师。 上诉人赵家根因诉被上诉人南京市栖霞区房屋征收管理办公室（以下称栖霞区征收办）、南京市栖霞区人民政府八卦洲办事处（以下称八卦洲街道办）、南京市栖霞区城市管理局（以下称栖霞区城管局）、南京市栖霞区八卦洲街道七里村村民委员会（以下称七里村村委会）房屋拆除行政强制一案，不服原南京铁路运输法院（2019）苏8602行初709号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。在本案审理期间，因南京市栖霞区人民政府工作机制调整，南京市栖霞区集体土地上房屋征收补偿工作由南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室承担，故本案的被上诉人由栖霞区征收办变更为南京市栖霞区房屋拆迁安置管理办公室（以下称栖霞区拆迁办）。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1999年11月11日、2007年4月19日、2011年3月4日，赵家根先后注册了南京市栖霞区八卦洲家根粮店等3家个体工商户，经营范围包括烟、日用百货、饲料、食品销售、化肥、包装种子零售、劳保用品、五金、建材零售等，经营场所位于南京市××街道××村。赵家根在七里村集体土地上建设房屋，用于个体工商户经营。2018年2月25日，七里村村委会召开办公会讨论重点工程拆迁、土地协调等事宜，并制作了会议记录，记载如下：“针对浦仪公路、和燕路过江通道拆迁区域外来非本集体经济组织成员所盖房屋问题，外来户提出的参照本集体经济组织成员补偿或安排其他区域建房要求不符合规定，不予支持。今日下午召开村民代表大会，将根据村民自治相关规定，由村民代表共同商议为维护本集体区域发展，两条道路顺利建设，而采取强制拆除上述房屋……”。2018年5月14日，七里村村委会向赵家根作出《未经批准建筑自拆通知书》，认为赵家根位于七里村浦仪公路项目内的建筑物未经村民委员会批准，也未取得相关部门的许可，严重侵害了集体经济组织成员的合法权益，要求赵家根在收到通知7日内自行搬迁建筑物内所有物品并自行拆除所有未经批准的建筑，逾期不拆除的，将依据相关规定和村民代表大会决定，对赵家根未经批准的建筑采取助拆，由此产生的一切法律后果及损失由赵家根自行承担。因赵家根拒收，七里村村委会在通知书上备注“拒收”。2018年5月24日，赵家根位于南京市××洲街道××（××）的房屋（以下称案涉房屋）被拆除。拆除时，七里村村委会工作人员在现场告知依村民自治对案涉房屋实施拆除。拆除后，七里村村委会将相关物品搬离并进行了保管。2018年5月29日，七里村村委会通知赵家根在接到通知之日起7日内领取物品。2018年7月9日至10日，赵家根领取了部分物品。赵家根提起本案诉讼的同时，以栖霞区征收办、八卦洲街道办、栖霞区城管局、七里村村委会为被告一并提起行政赔偿诉讼。在该案件庭审中，赵家根及七里村村委会确认，七里村村委会因案涉拆除行为赔偿赵家根97361元。 在原审法院庭审中，八卦洲街道办陈述，七里村村委会曾向八卦洲街道办申请派人到案涉房屋拆除现场维持秩序，拆除当日有八卦洲街道办工作人员在现场。栖霞区征收办、栖霞区城管局均否认有工作人员在案涉房屋拆除现场。 原审法院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法律法规规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”关于赵家根以栖霞区征收办、八卦洲街道办、栖霞区城管局为被告提起诉讼是否具有事实根据的问题，根据在案证据，案涉房屋建设在七里村村民集体所有的土地上，案涉房屋被拆除前，七里村村委会召开了办公会决定拆除案涉房屋、作出《未经批准建筑自拆通知书》、拆除时告知赵家根依村民自治拆除房屋、拆除后对相关物品进行保管并赔偿赵家根的损失，形成了完整的证据链，证明力更高，故原审法院采纳七里村村委会提出的案涉建筑由其组织拆除、八卦洲街道办到场维持秩序的意见，赵家根以栖霞区征收办、八卦洲街道办、栖霞区城管局为被告提起本案行政诉讼缺乏事实根据。关于七里村村委会是否是本案适格被告的问题。七里村村委会自认实施了拆除案涉房屋的行为并提供了相应证据，《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。七里村村委会并非行政机关，本案中也不是依据法律、法规、规章的授权拆除案涉房屋，故七里村村委会不是本案的适格被告，应当驳回赵家根对七里村村委会的起诉。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回赵家根的起诉。 上诉人赵家根上诉称：一、现有证据足以证明被上诉人栖霞区拆迁办、八卦洲街道办、栖霞区城管局共同实施了强拆行为。上诉人认为，强拆行为应当是一个广义的概念，具体包括了强拆前的准备，比如违法建筑的认定、强拆通知的下达、强制拆除的具体实施及强制拆除后的相关行为，如物品清点、赔偿等。这些行为共同组成了行政机关的强制拆除行为并且不可分割。本案中，该三个行政机关共同参与了强制拆除案涉房屋的行为，人民法院应当予以认定。1.栖霞区拆迁办系实施案涉地块拆迁的主管单位和案涉房屋被强制拆除的受益单位，上诉人提交的证据也显示其参与了拆迁赔偿协商。2.原审裁定已经认定八卦洲街道办工作人员和领导在现场参与强制拆除行为，至于是在维持秩序还是直接实施强制拆除，上诉人无法区分。即使是在维持秩序，那也是在协助其他单位进行强制拆除。强制拆除之后，八卦洲街道办的工作人员又参与了物品清点工作。据此可知，八卦洲街道办积极参与了案涉强制拆除行为。3.现有证据可以证明，强制拆除案涉房屋时，栖霞区城管局也在现场，其中一段视频显示城管中队队长高占强在强制拆除现场进行指挥。强制拆除案涉房屋后，栖霞区城管局又与其他被上诉人共同讨论了赔偿问题。二、就栖霞区拆迁办、八卦洲街道办、栖霞区城管局实施的行为而言，无论是参与强制拆除还是在现场维持秩序亦或是讨论赔偿、清点物品，都属于行政机关实施的行政行为，该行政行为共同构成了整个强制拆除行为，人民法院应当对该行为是否合法予以认定。三、原审裁定查明的其他事实证据不足。1.原审裁定对于七里村村委会提供的证据均予以认定，但该证据都是由七里村村委会单方制作，不能单独作为认定事实的证据。2.原审裁定对于上诉人持有的更有公信力的建房申请、营业执照等证据却不作任何认定。四、栖霞区拆迁办、八卦洲街道办、栖霞区城管局实施的强制拆除行为违法。法律规定实施行政强制的流程应当是：（1）行政机关对案涉房屋的性质进行认定，如系违法建筑，应当作出违法建筑认定书以及自行拆除决定书；（2）告知当事人在法定期限内提起诉讼或者自行履行；（3）申请人民法院强制执行或依法强制执行；（4）行政机关在作出强制拆除决定前履行催告义务；（5）当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；（6）行政机关作出强制执行决定书并按照法定程序送达给当事人。（7）行政机关制作强制执行决定书并按照法定程序强制执行。本案被上诉人并未按照上述法律规定的程序对案涉房屋进行强制拆除，故应当确认被上诉人强制拆除案涉房屋的行政行为违法。综上，为维护上诉人的合法权利，故提起上诉，请求二审法院撤销原审裁定，发回重审或依法改判。 被上诉人栖霞区拆迁办答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人赵家根的上诉请求，维持原裁定。 被上诉人八卦洲街道办答辩称，原审裁定并未认定八卦洲街道办的工作人员在现场参与了强制拆除案涉房屋的行为，上诉人在上诉状中提及的部分内容严重违反了原审裁定认定的事实。上诉人对强制拆除的理解错误，八卦洲街道办有工作人员在场仅仅是为了维持秩序，并不能表明八卦洲街道办有强制拆除案涉房屋的意思表示。上诉人将现场维持秩序的行为理解为参与实施强制拆除行为没有事实和法律依据。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人赵家根的上诉。 被上诉人栖霞区城管局答辩称，栖霞区城管局未对上诉人作出过相关行政行为，栖霞区城管局的执法人员也未参与对上诉人房屋的拆除，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人赵家根的上诉。 被上诉人七里村村委会答辩称，七里村村委会对案涉房屋的拆除是基于对辖区内的有关房屋进行管理，属于村民自治行为。七里村村委会拆除案涉房屋并未受到任何行政机关的委托，上诉人所称的行政行为并不存在，七里村村委会不具备行政诉讼主体资格，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人赵家根的上诉，维持原裁定。 本院对原审裁定查明的事实依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼，但应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”上述四项规定必须同时具备方符合起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。”根据上述规定，上诉人赵家根认为栖霞区拆迁办、栖霞区城管局、八卦洲街道办对案涉房屋实施了强制拆除行为，向原审法院提起行政诉讼，即应当向原审法院提交足以证明栖霞区拆迁办、八卦洲街道办、栖霞区城管局实施了强制拆除案涉房屋行为的证据。本案中，案涉地块涉及八卦洲浦仪公路项目，由原栖霞区征收办对项目红线范围内的房屋、附着物实施协议搬迁，并不是对该项目所涉及的集体土地进行行政征收。赵家根提交的证据仅可证明八卦洲街道办有相关工作人员在现场，并不足以证明八卦洲街道办组织实施了强制拆除案涉房屋的行为；栖霞区拆迁办、栖霞区城管局均否认参与了对案涉房屋实施强制拆除，在卷证据亦不足以证明栖霞区拆迁办、栖霞区城管局实施了案涉拆除行为，故赵家根提出的栖霞区拆迁办、八卦洲街道办、栖霞区城管局实施了强制拆除案涉房屋行为的意见没有事实根据。七里村村委会自认案涉房屋由其实施强制拆除，并提交了《七里村办公会议记录》、《未经批准建筑自拆通知书》等证据，且对有八卦洲街道办工作人员在拆除现场的问题亦作出了说明，故可以认定案涉房屋系为七里村村委会拆除。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款、第二款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”据此，七里村村委会作为基层群众性自治组织，仅在有法律法规的授权情况下才能作为行政诉讼案件的被告。本案中，七里村村委会并无法律法规授权可以对案涉房屋实施强制拆除，亦没有证据可以证明七里村村委会拆除案涉房屋系接受栖霞区拆迁办、栖霞区城管局或者八卦洲街道办委托，因七里村村委会不是行政诉讼案件的适格被告，赵家根以栖霞区拆迁办、八卦洲街道办、栖霞区城管局作为本案被告亦没有事实根据，故上诉人赵家根的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故原审法院裁定驳回上诉人赵家根的起诉符合法律规定。 综上，上诉人赵家根的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年七月八日 书记员 刘 东