上海市高级人民法院行 政 判 决 书（2017）沪行终316号上诉人(原审原告)上海复兴广场文娱有限公司，住所地上海市。法定代表人章民强。委托代理人刘汝忠，泰和泰(北京)律师事务所律师。委托代理人吴燕华，上海市光大律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市人民政府，住所地上海市。法定代表人应勇。委托代理人赵德关。委托代理人郭新梅。原审第三人上海市商务委员会，住所地上海市。法定代表人尚玉英。委托代理人陆健。委托代理人陈永昌，北京市金杜律师事务所上海分所律师。原审第三人上海金锐建设发展有限公司，住所地上海市。法定代表人张逸君。委托代理人毛惠刚，上海市金茂律师事务所律师。委托代理人汤玮，上海市金茂律师事务所律师。上诉人上海复兴广场文娱有限公司与被上诉人上海市人民政府因行政复议决定一案，不服上海市第三中级人民法院(2016)沪03行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年5月25日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，上海复兴广场文娱有限公司(以下简称“复兴广场文娱公司”)系上海市复兴公园和香港太平洋复兴控股有限公司于1993年设立的中外合作经营企业。根据双方于1993年7月31日签订的《沪港合作上海复兴广场文娱有限公司合同》约定：中方以提供4，100平方米经营场地的使用权等作为合作条件，外方以50万美元现汇和450万美元的实物作为合作条件；合作经营年限为22年，从合作公司营业执照颁发之日起算。1993年10月21日，复兴广场文娱公司取得外经贸沪合作字[1993]774号外商投资企业批准证书，经营年限为22年。同年12月，复兴广场文娱公司取得企业法人营业执照，经营年限自1993年12月1日至2015年11月30日。1996年4月，复兴广场文娱公司董事会通过决议：“合作双方一致决定同意将原合作期22年申请延长至30年，在原经营范围基础上增加‘办公房出租’的经营内容”，并签署了合同部分条款修改协议、章程部分条款修改协议。1996年10月18日，原上海市卢湾区人民政府(以下简称“原卢湾区政府”)向原上海市外国投资工作委员会(以下简称“原市外资委”)报送卢府外经(1996)96号《关于报请审批沪港合作上海复兴广场文娱有限公司延长合作期限和增加经营范围的函》。1996年11月14日，原市外资委对原卢湾区政府作出沪外资委批字(96)第1440号《关于上海复兴广场文娱有限公司扩大经营范围的批复》(以下简称“(96)1440号批复”)，主要内容为：“一、原则同意上海复兴广场文娱有限公司在原经批准的经营范围中增设：办公室出租一项。二、原则同意上海复兴广场文娱有限公司合同、章程部分条款修改协议。”该批复的发文稿纸显示，原拟稿内容“二、原则同意上海复兴广场文娱有限公司的合作期限由原来的22年延长至30年”的内容被划去；主题词中的“延期”二字亦被划去；其余内容与正式发文内容一致。1996年11月25日，复兴广场文娱公司取得经营年限仍为22年的台港澳侨投资企业批准证书。2008年12月，上海金锐建设发展有限公司(以下简称“金锐建设公司”)接替上海市复兴公园成为复兴广场文娱公司的中方合作者。2010年2月至8月，复兴广场文娱公司曾三次向金锐建设公司提出延长合作期限的书面申请，均未得到金锐建设公司同意。直至2015年3月之前，复兴广场文娱公司所持批准证书上的合作经营年限均为22年。2015年3月9日，复兴广场文娱公司向上海市商务委员会(以下简称“市商务委”)提交《关于上海复兴广场文娱有限公司变更台港澳侨投资企业批准证书经营年限为30年的更正申请》及复兴广场文娱公司1996年度董事会决议，合同、章程部分条款修改协议，(96)1440号批复等材料。复兴广场文娱公司称，公司经营年限将于2015年11月30日届满，根据上述业经批准的合同、章程部分条款修改协议，申请将批准证书的原经营年限22年更正为30年。2015年3月11日，复兴广场文娱公司取得了发证序号为XXXXXXXXXX的台港澳侨投资企业批准证书，经营年限为30年。2015年6月16日，金锐建设公司向市商务委提交《关于撤销上海复兴广场文娱有限公司经营年限延长为30年行政决定的申请》，称复兴广场文娱公司的经营年限应以原核准颁发的批准证书和原企业法人营业执照所明确的22年年限为准；作为中方合作者，近期其与复兴广场文娱公司的外方合作者香港太平洋复兴控股有限公司未就延长合作期限达成任何协议，更未向有关部门提出延期申请，故申请撤销复兴广场文娱公司经营年限延长为30年的行政决定，恢复其原来的22年经营年限。市商务委于2015年6月18日收到后，于同月23日受理，并于同月29日向金锐建设公司作出沪商外资批[2015]2314号《市商务委关于同意撤销上海复兴广场文娱有限公司延长经营期限的批复》(以下简称“[2015]2314号批复”)，主要内容为：同意撤销我委于2015年3月11日发给复兴广场文娱公司的30年经营年限批准证书，复兴广场文娱公司经营期限恢复为22年。接批文后，请通知复兴广场文娱公司到我委换领台港澳侨投资企业批准证书，并到工商行政管理部门办理相关手续。该批复向金锐建设公司送达。2015年6月30日，市商务委发出发证序号为XXXXXXXXXX的台港澳侨投资企业批准证书，复兴广场文娱公司经营年限为22年。直至起诉前，复兴广场文娱公司未领取该批准证书。2015年8月28日，复兴广场文娱公司向上海市人民政府(以下简称“市政府”)提出行政复议申请，要求撤销市商务委对金锐建设公司作出的[2015]2314号批复。市政府于同年9月1日受理后，向市商务委发送行政复议答复通知书，并书面通知金锐建设公司作为第三人参加行政复议。同月14日，市商务委提交行政复议答复意见书及相关证据材料。2015年10月16日，金锐建设公司提交参加行政复议申请书及相关证据材料。同月29日，市政府作出延长审理期限通知书并送达复兴广场文娱公司、金锐建设公司及市商务委，告知延长审理期限不超过30日。2015年11月19日，市政府召集复兴广场文娱公司及市商务委核实有关情况，并制作了调查笔录。同月27日，市政府作出行政复议中止通知书并送达复兴广场文娱公司、金锐建设公司及市商务委，内容为：因案情较为复杂，需要继续调查，决定中止行政复议。2016年2月29日，市政府作出行政复议恢复审理通知书并送达复兴广场文娱公司、金锐建设公司及市商务委，内容为：行政复议中止的原因已消除，从即日起恢复该行政复议案件的审理。同日，市政府作出沪府复字(2015)第577号行政复议决定，并于2016年3月2日将决定书寄送复兴广场文娱公司、金锐建设公司及市商务委。该行政复议决定认定：被申请人市商务委于2015年6月29日作出[2015]2314号批复，对其于2015年3月11日发给申请人复兴广场文娱公司30年经营期限批准证书的行为予以纠正，属于自我纠错，实体上并无不当。但市商务委作出该批复，将原核发给复兴广场文娱公司的批准证书予以撤销，并未说明理由，亦未送达复兴广场文娱公司，程序明显不当。根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第二十八条第一款第(三)项第3目的规定，决定：确认市商务委于2015年6月29日作出[2015]2314号批复的具体行政行为程序违法。复兴广场文娱公司不服，向原审提起本案之诉，要求撤销市政府作出的行政复议决定，并责令市政府重新作出行政复议决定。原审认为，市政府收到复兴广场文娱公司的行政复议申请后，履行了法定程序，并在法定期限内作出被诉复议决定，行政复议程序合法。根据《中华人民共和国中外合作经营企业法》(以下简称《中外合作经营企业法》)以及《上海市外商投资企业审批条例》等相关规定，市商务委(原市外资委)具有对本市外商投资企业的审批职责。根据2016年10月1日修改实施前的《中外合作经营企业法》第七条、第二十四条的规定，中外合作企业的合作期限依法属于审批事项。对该审批事项，审查批准机关有权批准或不批准。原市外资委作出的(96)1440号批复，对关于复兴广场文娱公司延长经营年限的请示，未明示予以同意，应当视为不批准。且自1993年起至2015年3月11日之前，复兴广场文娱公司领取的批准证书上载明的经营年限均为22年。因此，市商务委认定复兴广场文娱公司于2015年3月11日以(96)1440号批复等为依据，以更正申请为由取得的30年经营年限批准证书，缺乏更正的基础；复兴广场文娱公司未提交现中方合作者金锐建设公司与外方合作者就同意延长合作期限协商一致并在合作企业合同中订明的材料，故不符合变更经营年限的法定审批条件。据此作出[2015]2314号批复，撤销复兴广场文娱公司30年经营年限，将经营年限恢复为22年，合法有效。市政府认定市商务委作出该批复属于自我纠错，实体上并无不当，于法有据。市商务委作出[2015]2314号批复属纠错程序，该程序虽并无明确规定，但因其撤销的30年经营年限批准证书系复兴广场文娱公司持有，作出批复时理应将撤销的理由及结果告知复兴广场文娱公司，而不是仅仅通过金锐建设公司通知复兴广场文娱公司，市政府据此决定确认作出批复的程序违法，认定事实清楚，适用法律正确。复兴广场文娱公司要求撤销被诉复议决定，并责令市政府重新作出行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。遂判决驳回复兴广场文娱公司的诉讼请求。判决后，复兴广场文娱公司不服，向本院提起上诉。上诉人复兴广场文娱公司上诉称，原市外资委作出的(96)1440号批复并无否定性的意见；批复第二条是原则同意复兴广场文娱公司合同和章程部分条款修改协议，其中就包括合作经营期限的延长；该批复的发文稿纸不能作为认定本案事实的依据；1988年实施的《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》第十三条明确经营期限由合作方协商一致，原审第三人市商务委无权批准或者不批准；原审无视上述国务院的规定而径行依据《中外合作经营企业法》作出裁判，适用法律错误；行政机关在任何时候发现行政行为错误的，都可以随时纠正；原审以“未明示予以同意，应当视为不批准”进行推论是违法的，故请求二审改判支持其在一审中的诉讼请求。被上诉人市政府辩称，原市外资委未批准上诉人复兴广场文娱公司经营期限延长为30年；1988年实施的《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》不适用于本案；台港澳侨投资企业批准证书和企业法人营业执照均是行政行为的载体，在长达20年里都具有公定力和确定力，上诉人复兴广场文娱公司在20年后才提出异议，有违常理；行政机关的行政行为必须意思明确，上诉人主张推定，依据不足，故请求二审维持原判。原审第三人市商务委述称，原市外资委作出的(96)1440号批复只针对上诉人复兴广场文娱公司增加经营范围，未批准同意经营期限延长为30年；原审第三人金锐建设公司申请撤销30年期限的台港澳侨投资企业批准证书，符合法律规定；《中外合作经营企业法》明确经营期限变更应由审批机关决定是否批准；上诉人复兴广场文娱公司三次向中方股东提出延长经营期限，2015年却又提出打印错误而申请变更并错误取得了经营期限30年的批准证书，故请求二审维持原判。原审第三人金锐建设公司述称，外方股东多次提出延长经营期限，其均未同意；外方股东单方以上诉人复兴广场文娱公司的名义申请延长经营期限，有违合作合同，故请求二审维持原判。经审理，原审查明上述事实无误，本院予以确认。本院认为，《行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。上诉人复兴广场文娱公司以原审第三人市商务委为被申请人向被上诉人市政府提出行政复议申请，被上诉人具有作出相应处理决定的法定职权。上诉人复兴广场文娱公司于2015年8月28日提出行政复议申请，被上诉人市政府于同年9月1日受理后，向原审第三人市商务委发送行政复议答复通知书，并书面通知原审第三人金锐建设公司作为第三人参加行政复议。原审第三人市商务委提交了行政复议答复意见书及相关证据材料。2015年10月29日，被上诉人市政府通知延长审理期限，后又召集上诉人复兴广场文娱公司及原审第三人市商务委核实有关情况，并制作了调查笔录。2015年11月27日，被上诉人市政府决定中止行政复议。2016年2月29日，被上诉人市政府决定恢复审理并作出被诉行政复议决定。因此，被上诉人作出被诉复议决定符合《行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》中关于行政复议的期限和程序规定。上诉人复兴广场文娱公司向被上诉人市政府提出复议申请，请求撤销原审第三人市商务委作出的[2015]2314号批复。被上诉人市政府复议认定，原审第三人市商务委作出的[2015]2314号批复，对其于2015年3月11日发给上诉人复兴广场文娱公司30年经营期限批准证书的行为予以纠正，属于自我纠错，实体上并无不当。但原审第三人市商务委作出该批复，将原核发给上诉人复兴广场文娱公司的批准证书予以撤销，并未说明理由，亦未送达上诉人复兴广场文娱公司，程序明显不当。故复议决定确认原审第三人市商务委作出[2015]2314号批复的具体行政行为程序违法。鉴于诉讼中，各方当事人对此均未提出异议，本院亦予确认，理由不再赘述。1988年4月13日通过的《中外合作经营企业法》第二十五条和2000年10月31日第一次修正的《中外合作经营企业法》第二十四条均规定，“合作企业的合作期限由中外合作者协商并在合作企业合同中订明。中外合作者同意延长合作期限的，应当在距合作期满一百八十天前向审查批准机关提出申请。审查批准机关应当自接到申请之日起三十天内决定批准或者不批准”。因此，至原审第三人市商务委作出[2015]2314号批复时，中外合作企业延长合作期限属审批事项。上海市的审查批准机关为原市外资委，至上诉人复兴广场文娱公司2015年3月9日提出经营年限更正申请时，审查批准机关已为原审第三人市商务委。上诉人复兴广场文娱公司以1988年实施的《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》第十三条规定主张原审第三人市商务委无权批准或者不批准其延长经营期限。经查，该规定第十三条规定，“台湾投资者拥有全部资本的企业，经营期限由投资者自行确定；合资经营企业和合作经营企业，经营期限由合资或者合作各方协商确定，也可以不规定经营期限”。该规定第五条规定，“台湾投资者在大陆投资举办拥有全部资本的企业、合资经营企业和合作经营企业，除适用本规定外，参照执行国家有关涉外经济法律、法规的规定，享受相应的外商投资企业待遇”。这两条规定与上述《中外合作经营企业法》的规定是一致的，上诉人复兴广场文娱公司以此主张原审第三人市商务委无相应审批权，显然不能成立。而且，上诉人复兴广场文娱公司于1996年即已申请延长合作期限，2015年3月9日又提出经营年限更正申请，之后就此提出行政复议申请，并进而提起本案之诉，均是为了审查批准机关批准其延长经营期限。现上诉人复兴广场文娱公司提出原审第三人市商务委无相应批准权，显然与其实际诉求自相矛盾。如上诉人的主张是认为审查批准机关只能按照当事人的申请作出批复，那就不能称之为审批机关、审批事项了。故上诉人复兴广场文娱公司的这一主张不予采纳。上诉人复兴广场文娱公司于2015年3月9日向原审第三人市商务委提交经营年限更正为30年的申请及公司1996年度董事会决议，合同、章程部分条款修改协议和(96)1440号批复等材料。同月11日取得了经营年限为30年的台港澳侨投资企业批准证书。因上诉人复兴广场文娱公司于1996年即已申请将经营期限由原来的22年延长至30年，同时申请增加经营范围。(96)1440号批复结果是：一、原则同意经营范围中增设：办公室出租。二、原则同意合同、章程部分条款修改协议。该批复尽管未明确不予批准延长经营期限至30年，但也不能得出批准延长的结论。因为从上下文看，该批复第二项是对应第一项而言的，即原则同意与增加经营范围有关条款的修改内容。与此同时，原审第三人市商务委换发的台港澳侨投资企业批准证书上公司经营范围相应增加了办公室出租，但经营年限仍为22年。公司可凭批准证书到工商部门办理相关变更手续。批准证书与批复具有同样的法律效力，这印证了原市外资委并未批准上诉人延长经营期限至30年。这是全面综合判断的结果，并非简单如上诉人复兴广场文娱公司所称按“未明示予以同意，应当视为不批准”进行推论而得出的结论。此外，原审第三人金锐建设公司于2008年12月接替上海市复兴公园成为上诉人复兴广场文娱公司的中方合作者。2010年2月至8月，上诉人复兴广场文娱公司曾三次向原审第三人金锐建设公司提出将经营期限由原来的22年延长至30年，但原审第三人金锐建设公司未回复同意。可见，上诉人复兴广场文娱公司对经营期限仍为22年始终是知情的。因此，上诉人复兴广场文娱公司于2015年3月9日申请将批准证书的原经营年限22年更正为30年，并仅提供了公司1996年度董事会决议，合同、章程部分条款修改协议和(96)1440号批复等材料，未全面陈述相关事实，也未提供完整的材料。原审第三人市商务委据此给上诉人复兴广场文娱公司换发经营期限变更为30年的批准证书，与实际情况不符，也与(96)1440号批复不一致。原审第三人金锐建设公司作为上诉人复兴广场文娱公司的中方合作者提出异议，原审第三人市商务委作出[2015]2314号批复，并同时抄送上诉人复兴广场文娱公司。该批复撤销了经营年限30年的批准证书，恢复经营期限为22年，从而将上诉人复兴广场文娱公司恢复到了换发批准证书之前的状态。这一处理符合(96)1440号批复内容，也与实际情况相符。被上诉人市政府复议对此认为，原审第三人市商务委的这一行为属自我纠错、实体并无不当，是正确的。同时，被上诉人市政府鉴于原审第三人市商务委程序明显不当而根据《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第3目的规定，确认原审第三人市商务委作出[2015]2314号批复的行为程序违法，并无不当。至于上诉人复兴广场文娱公司主张(96)1440号批复的发文稿不能作为认定本案事实的依据问题，因发文稿是正式公文的组成部分，也是记录行政机关作出行政行为时履行内部程序的重要载体，能够反映出行政机关内部拟稿、审核、签发的决策过程，当然属于证据，是证据中的书证。而且，本案中(96)1440号批复的发文稿系从档案馆复制取得，增强了发文稿这一行政机关内部形成的书证的真实性。因此，原审将发文稿认定为证据之一，并从发文稿修改内容来印证(96)1440号批复未批准上诉人延长经营期限，并无不当。上诉人对此提出的异议，缺乏事实和法律依据，不予支持。另外需要指出的是，尽管上诉人复兴广场文娱公司未全面陈述相关事实，也未提供完整的材料是导致原审第三人市商务委错误换发批准证书的主要原因，但原审第三人市商务委未能正确理解(96)1440号批复的内容，未能正确查明相关事实，也是其错误换发批准证书的因素之一。试想，自原市外资委1996年11月作出(96)1440号批复，至2015年3月上诉人复兴广场文娱公司申请更正经营年限的近20年间，上诉人复兴广场文娱公司一直存续、经营，并经历了其他审批事项的变更登记。即使1996年的批准证书确有差错，到了2015年实际也已无法通过更正的方式恢复到1996年的状态，而是应当由上诉人复兴广场文娱公司重新提出申请并提供新的材料。但原审第三人市商务委仅根据上诉人复兴广场文娱公司提供的1996年的材料就换发批准证书，使得上诉人复兴广场文娱公司重要的审批事项处于反复变化的不确定状态，并引发行政复议和诉讼，对相关公司造成影响，也有损原行政行为的公定力和确定力。在原审第三人市商务委自我纠错过程中，其又未能遵循基本的程序原则，导致被诉行政复议确认其程序违法，有损行政行为的权威性。这些都应当引起原审第三人市商务委的重视，今后不断提高执法水平。被上诉人市政府也有必要加强日常监督和指导，切实提高所属工作部门的执法能力和水平，以适应法治政府建设的需要。综上所述，被上诉人市政府作出的被诉行政复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决驳回上诉人复兴广场文娱公司的诉讼请求并无不当，应予维持。上诉人复兴广场文娱公司的上诉缺乏依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海复兴广场文娱有限公司负担(已付)。本判决为终审判决。审判长  张吉人审判员  郭贵银审判员  王 岩二〇一七年八月二十四日书记员  居雯娅附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……