福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）闽01行初74号 原告林典土，男，1945年6月19日出生，汉族，住福建省长乐市。 委托代理人高扬良，北京大成（福州）律师事务所律师。 被告长乐市国土资源局，住所地福建省长乐市吴航街道郑和中路82号。 法定代表人林瑞耕，局长。 委托代理人刘晓明，该局工作人员。 委托代理人郑建平，福建友泽律师事务所律师。 第三人林祥斗，男，1932年9月20日出生，汉族，住福建省长乐市。 原告林典土因诉长乐市人民政府建设用地行政批准一案，向本院提起诉讼。本院以原告起诉超过最长起诉期限为由裁定驳回原告起诉。原告不服提起上诉，福建省高级人民法院作出（2016）闽行终747号行政裁定，指令本院继续审理。本院依照（2016）闽行终747号行政裁定的相关内容，向原告释明应变更本案被告为长乐市国土资源局，原告表示同意变更被告。本院依法组成合议庭，于2017年7月25日公开开庭审理了本案。原告林典土的委托代理人高扬良，被告长乐市国土资源局的委托代理人刘晓明、郑建平到庭参加诉讼。第三人林祥斗经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告长乐市国土资源局于2005年8月19日作出[2005]闽航字第0201号《建设用地批准书》，同意第三人林祥斗通过划拨方式取得潭头镇碧岭村集体土地90平方米（非耕地）用于住宅建设，该批准书有效期自2005年8月至2006年8月。 原告林典土诉称，1998年12月26日，原告取得由被告长乐市人民政府颁发的编号为NO123972号《土地承包经营权证》，该证确定作为承包户的原告及其家庭成员对龟山下0.4亩的旱地享有土地承包经营权，该地的四至为：东：依年厝地，南：路，西：钦彩厝地，北：玉炎，承包经营的期限为：1998年12月26日至2028年12月26日。原告家庭取得承包地后，依法承包经营多年，然而在原告有效的承包经营期限内，第三人林祥斗却在原告承包的耕地上建造房屋及围埕，占地面积共计约460平方米（原告的承包地包括在内），其中建房占地面积180平方米，围埕占地面积约280平方米。经了解得知，第三人林祥斗建房所使用的土地已取得由被告颁发的《建设用地批准书》，该批准书上所显示的批准面积为90平方米（非耕地），但原告认为被告在向林祥斗批准建设用地时未尽审查义务，导致被告将原告合法承包的耕地当作非耕地批准给第三人林祥斗建房。由于原告所承包的土地是农用地（耕地），若被告需将原告家用地（耕地）转为建设用地，则依法应先履行“农转非”手续。被告在办理批准手续时应当同时审查已存在的土地承包经营者的意见，由于该土地仍在承包期限内，故被告将属于原告仍在承包期限内的承包地批准给第三人林祥斗建房的行为，属于行政违法行为，侵犯了原告依法享有的农村土地承包经营权。综上，被告将原告的承包地（农用地）改为非耕地，批准给第三人用于建房的行为，缺乏事实依据和法律依据，故被告向林祥斗颁发《建设用地批准书》的具体行政行为违法，请求：1、判令撤销被告向第三人颁发的位于福建省××××村的《建设用地批准书》（证号为：[2005]闽航字第0201号）；2、判令被告承担本案的全部诉讼费用。 原告向本院提交如下证据：1、福建省农村集体土地承包经营权证，证明原告依法取得讼争土地的承包经营权，承包期限从1998年12月26日至2028年12月26日。2、潭头镇碧岭村村民委员会出具的证明，证明林典土与林金土属同一人。3、照片一组，证明第三人在原告承包地上建房。4、建设用地批准书；5、土地登记审批表；6、地籍调查表。证据4－6证明第三人建设所使用的土地是经过被告颁发《建设用地批准书》，被告将原告承包的耕地当做非耕地审批给第三人建房。 被告长乐市国土资源局辩称，一、原告不具有提起本案行政诉讼的诉权。《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第十条规定：“农村村民申请单独住宅建设用地的，应持下列材料向村委会提出住宅建设用地申请……。”上述规定可以看出，涉案住宅用地是由所在村提供。原告提供的承包经营权证所登记的地块如果被批准用于第三人建住宅，只能说明所在村已经收回涉案地块的土地承包经营权，再由所在村提供给第三人建住宅，所以，本案批准及颁发《建设用地批准书》的行政行为与原告没有利害关系。二、本案批准及颁发《建设用地批准书》的行政行为符合法律规定的条件和程序。经调取涉案地块用地档案，从该档案资料中可以看出，第三人向所在村提出住宅申请用地，所在村同意其用地申请后，由相关职能部门审核通过并由所在乡镇上报答辩人批准建设，由长乐市国土资源局核发《建设用地批准书》。本案批准及颁发《建设用地批准书》的行政行为符合《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》规定的条件和程序。综上，请求法院驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提交如下证据：1、《居民建房用地申请表》；2、户口簿；3、身份证；4、村证明；5、承诺书；6、地块平面现状图；7、土地补偿费收费票据。以上证据证明涉案地块用地申请、审核、批准情况。被告提交的法律依据有《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第六条、第九条、第十条、第十一条。 第三人林祥斗未发表意见。 原告对被告证据发表如下质证意见：对被告证据的真实性无异议，但被告向第三人颁发《建设用地批准书》是错误的，严重侵犯原告的土地承包经营权。具体来说，1、针对《居民建房用地申请表》的质证意见是：村委会、土地所、镇政府、土地局、市政府均已明知第三人申请用于建房的土地是属于原告的承包地，因为原告持有《土地承包经营权证》。根据该证显示，第三人建房所用的土地是旱地，旱地属于耕地，但是《居民建房用地申请表》中表述为“非耕地”，严重违背客观事实。为此，包括被告在内的相关部门在《居民建房用地申请表》中的审批行为均是违法的。2、针对《福建省行政事业单位收款票据》的意见是：该票据显示的收费项目为“土地补偿费”，而依照法律规定，只有在占用耕地的情况下才存在土地补偿的问题，因此该证据直接证明第三人建房所用土地是耕地。3、针对长乐市国土资源局规划测绘科图纸的意见：土地利用现状为“未利用地”是错误的，原告的土地承包经营权证上明显表明是“旱地”，即耕地。4、对《建设用地批准书》的意见：长乐市人民政府将属于原告的承包地作为非耕地批准给第三人并由被告颁发《建设用地批准书》是违法的。针对被告提供的法律依据，原告发表如下意见：被告提供的法律依据只是一般的法律规范，即正常情况下村民住宅用地审批的条件和程序，但是本案具有特殊性，故还应该适用土地承包法、土地管理法等法律，本案涉案土地存在承包经营权，有关部门将该土地审批给第三人就必须先解决原告的土地承包经营权问题，原告的《土地承包经营权》同样由长乐市人民政府颁发，未解决原告的土地承包经营权之前，不得将该土地又批准给第三人。 被告对原告证据发表如下质证意见：对原告证据的真实性均无异议。但是被告审批建设用地地类是按照土地利用现状调查图确定的，当时按照土地利用现状调查图地类是荒草地，属于未利用地，不需要“农转非”。使用村集体土地，无论什么地类都要进行补偿，不是说只有耕地才有土地补偿费，其他土地也有土地补偿费。原告称其持有土地承包经营权证，如有纠纷属于其与村里的承包经营权纠纷。 经过庭审举证、质证，本院对双方证据的认证如下：[2005]闽航字第0201号《建设用地批准书》系本案的审查对象，不属于本案的证据。原、被告提供的其他证据具备证据的形式要件，真实性、关联性可予以确认，可以作为本案认定事实的依据。 根据本案有效证据，本院确认如下事实：原告林典土持有编号为NO123972号《土地承包经营权证》，该证确定作为承包户的原告及其家庭成员对龟山下0.4亩的旱地享有土地承包经营权，该地的四至为：东：依年厝地，南：路，西：钦彩厝地，北：玉炎，承包经营的期限为：1998年12月26日至2028年12月26日。第三人林祥斗以原住房拥挤，需要建新房为由申请建房用地。该申请经长乐市人民政府批准后，被告长乐市国土资源局于2005年8月19日向第三人核发[2005]闽航字第0201号《建设用地批准书》。原告认为被告向第三人核发的上述《建设用地批准书》侵犯了原告享有的土地承包经营权，向本院提起诉讼。 本院认为，根据《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第十条、第十一条的规定，农村村民申请单独住宅建设用地的，应当提供《农村村民住宅用地与建设申请表》、户口簿及家庭成年成员的身份证影印件、申请人同意退出原使用的住宅用地并交由村委会或村集体经济组织重新安排使用的承诺书等材料。村委会应当自接到申请依法召开村委会议或者村民代表会议进行审议，在本村张榜公布征询本村村民的意见。本村村民未提出异议或者异议不成立的，应当在《农村村民住宅用地与建设申请表》中签署意见，证明申请人的原住宅用地情况和家庭成员现居住情况，并报乡（镇）人民政府审核。乡（镇）人民政府对农村村民单独建设住宅的申请，应当自收到村委会上报的住宅建设用地有关申请材料后，组织乡（镇）国土资源、规划建设管理机构一同到实地勘测，并对是否符合住宅用地和建设申请条件，是否符合乡镇土地利用总体规划和村庄、集镇规划，是否存在地质灾害隐患等事项进行审核。经审核符合条件的，乡（镇）国土资源、规划建设管理机构现场确定规划用地范围，绘制建设用地规划红线图，报县级人民政府审批用地。县级人民政府应当在接到乡（镇）人民政府上报的有关材料后进行审核。予以批准用地的，由县级人民政府国土资源行政主管部门核发《建设用地批准书》。本案中，被告提供的证据可以证实第三人申请建房用地时提交的材料符合上述法律的规定，其建房用地申请经过了村民代表大会讨论同意，符合潭头镇土地利用总体规划并经长乐市人民政府批准，因此被告向第三人核发[2005]闽航字第0201号《建设用地批准书》并无不当。原告在庭审中承认曾就案涉地块的转让问题与第三人进行过协商，村里也有参与，后由于未能就地块的交换问题达成一致，案涉地块未转让给第三人。第三人在（2016）闽01行初130号案件审理中则表示案涉地块系由第三人的亲戚和村主任出面向原告买的，房子建在村入口，原告不可能不知道第三人在他们的土地上进行建房。综合原告与第三人的表述可知，原告与第三人曾就案涉地块的转让问题进行过协商，双方协商过程中碧岭村村委会有派员参与。碧岭村村委会能够在第三人的《农村村民住宅用地与建设申请表》“村民代表大会或集体土地经营管理单位”一栏中作出“经村民代表大会讨论同意用户承诺书上所述内容并张榜公布无异议同意上报审批”的意见，加之原告亦未能提供证据证明其曾向碧岭村村委会、相关人民政府或人民法院提出过处理案涉地块纠纷的请求，因此可以认定原告在第三人申请建房用地之时并未提出异议。现原告在第三人建房十多年后要求撤销被告向第三人核发的《建设用地批准书》事实依据不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告林典土的诉讼请求。 本案一审案件受理费50元，由原告林典土负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长 王小倩审判员曾莹 代理审判员 郑      鋆 二〇一七年八月一日 法官助理陈俊杰 书记员陈佳怡 附注： 本判决书引用的主要法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。