浙江省绍兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）浙06行初178号原告上虞市谢塘镇荣明湖羊养殖场。住所地绍兴市上虞区谢塘镇岑仓村。经营者朱荣虎，男，1968年1月9日出生，汉族，住浙江省杭州市江干区。委托代理人骆海江、徐雳，浙江首睿律师事务所律师。被告绍兴市上虞区人民政府。住所地浙江省绍兴市上虞区百官街道市民大道***号。法定代表人张壮雄，区长。委托代理人谢国军，男，绍兴市上虞区人民政府法制办公室副主任。委托代理人金尧坤，浙江舜杰律师事务所律师。原告上虞市谢塘镇荣明湖羊养殖场(以下简称“荣明养殖场”)诉被告绍兴市上虞区人民政府(以下简称“上虞区政府”)其他(城建)行政征收一案，于2017年5月27日向本院提起诉讼，本院于2017年6月2日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月25日公开开庭审理了本案。原告荣明养殖场的经营者朱荣虎及该单位的委托代理人骆海江、徐雳，被告上虞区政府的委托代理人谢国军、金尧坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告荣明养殖场诉称，2010年2月，经上虞市(现绍兴市上虞区)谢塘镇岑仓村村民委员会同意，将李建华、沈定尧、沈柏荣等3户的5亩土地承包给厉荣明用于养殖湖羊，承包期限为10年。2011年，朱荣虎与厉荣明合伙设立了荣明养殖场。此后，逐年投入资金合计380余万元用于搭建养殖场基，购买羊种、机器设备、运输车辆等。2014年7月11日，被告上虞区政府颁布虞政办发〔2014〕192号《上虞区2014年度畜禽养殖场关停拆除实施方案》，根据该方案，荣明养殖场属于关停拆除对象。2015年1月27日，在没有任何通知、手续的情况下，被告指令上虞区谢塘镇人民政府(以下简称“谢塘镇政府”)强行用挖土机将荣明养殖场变成废墟。被告作出的方案没有任何政策和法律依据，实属违法。被告之所以作出该方案，是基于2013年5月29日浙江省人大常委会通过的《关于加强畜禽养殖污染防治促进畜牧业转型升级的决定》，该决定赋予了省内各级政府在环境敏感地区依法划定和调整禁养区、限养区的权利，并要求“在禁养区内不得新建或者扩建畜禽养殖场，对现有畜禽养殖场、养殖户应当采取有效措施，依法限期关闭或者搬迁，引导其转产转业，实现禁养目标”。但并未赋予实行拆除的权利。此外，根据国务院2013年11月11日发布的《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定，违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。该条例也仅赋予被告责令拆除或者关闭的职权，而未赋予其直接拆除养殖场的强制执行权。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十七条和第四十四条之规定，具有强制执行权的行政机关拆除违法建筑物，应当先行作出行政决定，当事人在法定期限内不履行义务的，须经催告等前置程序后作出强制执行决定，并公告等，方能依法强制拆除。被告在没有履行以上法定行政强制程序的情况下直接作出强制拆除行为，实属违法。综上，请求依法确认被告于2014年7月11日作出的虞政办发〔2014〕193号《上虞区2014年度畜禽养殖场关停拆除实施方案》违法；判令被告赔偿原告场基设施、机器设备、承包费等损失计人民币256万元；本案诉讼费由被告承担。被告上虞区政府答辩称：一、被告制定的〔2014〕193号《上虞区2014年度畜禽养殖场关停拆除实施方案》合法。1.被告有权制定该规范性文件，且系依职权履行职责；2.该文件制定完全是依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国畜牧法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国土地管理法》等上位法，也是为了确保浙江省人大常委会《关于加强畜禽养殖污染防治促进畜牧业转型升级的决定》的正确、有效实施，该决定第一条规定：“在环境敏感区，应当依法划定和调整禁养区、限养区，并及时向社会公布。在禁养区内不得新建或者扩建畜禽养殖场，对现有畜禽养殖场、养殖户应当采取有效措施，依法限期关闭或者搬迁，引导其转产转业，实现禁养目标”。2014年1月1日起施行的《畜禽规模养殖污染防治条例》是国家第一部专门针对畜禽养殖污染防治的规范性文件，该条例明确了禁养区划分标准、适用对象、激励和处罚办法。依据国发〔2015〕17号《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》“一、全面控制污染物排放……(三)推进农业农村污染防治。防治畜禽养殖污染。科学划定畜禽养殖场禁养区，……依法关闭或者搬迁禁养区内的畜禽养殖场(小区)和养殖专业户……”。故虞政办发〔2014〕193号文件制定完全符合法律、法规、规章和国家的方针政策，程序合法。3.该文件的内容并没有超越法定权限。该文件之精神及规定，系针对禁养区内养殖户限期关闭或者搬迁，文件制定严格遵守法定权限，没有设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，也未限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，更未增加公民、法人和其他组织的义务等内容。4.该文件没有自设强制执行权。原告认为被告自设强制执行权是混淆了文件制定与下级政府部门实际执行行为。原告诉称被告指令谢塘镇政府强制拆除养殖场没有事实依据。退一步讲，原告养殖场未经合法审批，系违法建筑，其自行拆除为其应尽的义务。5.该文件制定后，已经在被告网站上公开发布，文件制定发布程序也合法。二、原告诉称被告对其养殖场强制拆除没有事实和法律依据，被告对原告并未作出拆迁行政强制决定，涉案养殖场系原告自行拆除。1.原告的养殖场位于省级河道浙东引水工程(终点为谢塘镇岑仓)河道两侧200米内，依据被告办公室《关于上虞区畜禽禁养区、限养区划分方案》，属于禁养区范围，关停拆除符合政策、法律规定。2.2014年12月25日，原告确认其养殖场属于省级引水河禁养区且自愿在《上虞区谢塘镇畜禽禁养区内畜禽养殖场调查表》上签字并清点确认养殖牲畜数量，可见，原告对关停拆除养殖场的意思表示是自愿、真实的。因此，原告对政策也是认可并支持的。3.2014年12月27日原告与谢塘镇政府签订的《畜禽场关停拆除协议》系双方真实意思的表示，合法有效。依据协议约定，原告于2015年1月20日之前关停其养殖场，在规定期限内自行完成关停拆除工作，并经谢塘镇政府验收合格公示后，谢塘镇政府在15个工作日内支付了畜禽存栏补偿金600920元。现原告已经按照约定领取了畜禽存栏补偿金，足以证明原告已经自行拆除了其养殖场。因谢塘镇政府发放补偿金的前提是原告自行关停并拆除养殖场，因此，原告称其养殖场系被强制拆除，有悖于事实。三、原告要求被告赔偿，无事实和法律依据。谢塘镇政府已经履行合同并支付了原告补偿款和补助款，原告要求被告再支付补偿款，完全不合理。被告并未违法行使职权侵犯原告的合法权益并造成其损失，故不应承担原告的任何损失。综上，被告依法作出的虞政办发〔2014〕193号《上虞区2014年度畜禽养殖场关停拆除实施方案》合法，原告的诉请，无事实依据，也不合法。请求驳回原告的诉讼请求。本院认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第(六)项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，涉案《上虞区2014年度畜禽养殖场关停拆除实施方案》系被告根据虞政办法〔2014〕147号《绍兴市上虞区人民政府办公室关于印发上虞区畜禽养殖禁养区、限养区划分方案的通知》制定，就其内容仅涉及工作对象和目标、工作步骤、补偿奖励政策、保障措施等，其中的保障措施中明确“对拒绝限时关停拆除的畜禽养殖场，按相关法律法规及政策，由所属乡镇、街道牵头，有关部门和单位配合，对畜禽养殖场的棚舍及附属设施依法进行强制拆除，并且不给予享受存栏畜禽处置补偿政策”，可见，该方案对原告的权利义务并不产生实际影响，不具有可诉性。原告诉请确认该方案违法，亦并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”之规定。综上，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(八)项之规定，裁定如下：驳回原告上虞市谢塘镇荣明湖羊养殖场的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。审 判 长  毕金刚审 判 员  王 建人民陪审员  马雅萍二〇一七年八月三十日书 记 员  徐海莲