湖北省孝感市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鄂09行初41号原告湖北合一湖度假村有限公司。住所地：孝感高新技术产业开发区孝汉大道88号。法定代表人程云龙，该公司执行董事。委托诉讼代理人周正天，湖北律之心律师事务所律师。代理权限：代为起诉、收集并提交证据材料、参与法庭调查、质证、辨论等。被告孝感高新技术产业开发区管理委员会。住所地：孝感市交通西路391号。法定代表人邓道伟，该管理委员会主任。委托诉讼代理人陈加锐，男，该管理委员会办公室副主任。代理权限：一般代理。委托诉讼代理人钟宏昆，湖北立丰律师事务所律师。代理权限：一般代理。被告孝感市国土资源局。住所地：孝感市文化东路60号。法定代表人黄火廷，该局局长。委托诉讼代理人李庆凤，女，该局政策法规与执法监察科科长。代理权限：一般代理。委托诉讼代理人杨敏，湖北炽升律师事务所律师。代理权限：一般代理。第三人孝感市国土资源局高新区分局。住所地：孝感市交通西路391号。负责人胡昌劼，该分局局长。委托诉讼代理人罗海涛，男，该分局副科长。代理权限：一般代理。委托诉讼代理人吴畏，湖北立丰律师事务所律师。代理权限：一般代理。第三人湖北扶直投资有限公司。住所地：孝感市乾坤大道19号安国大厦主楼北区。法定代表人程望明，该公司执行董事。委托诉讼代理人李权威，男，该公司职员。代理权限：一般代理。原告湖北合一湖度假村有限公司因要求确认被告孝感高新技术产业开发区管理委员会、被告孝感市国土资源局以及第三人孝感市国土资源局高新区分局出让国有建设用地使用权的行政行为违法等，于2016年8月31日向本院提起行政诉讼。本院于2016年9月5日立案后，于2016年9月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。因湖北扶直投资有限公司与本案有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年9月29日组织原告、被告及第三人召开庭前准备会议并交换证据，于2016年10月27日公开开庭审理了本案。原告湖北合一湖度假村有限公司（以下简称合一湖公司）的委托诉讼代理人周正天，被告孝感高新技术产业开发区管理委员会（以下简称孝感高新区）的委托诉讼代理人陈加锐、钟宏昆，被告孝感市国土资源局（以下简称市国土局）的委托诉讼代理人李庆凤、杨敏，第三人孝感市国土资源局高新区分局（以下简称市国土分局）的委托诉讼代理人罗海涛、吴畏，第三人湖北扶直投资有限公司（以下简称扶直公司）的委托诉讼代理人李权威到庭参加诉讼。本案报经湖北省高级人民法院批准，审理期限延长6个月。本案现已审理终结。原告合一湖公司诉称，原告于2013年9月24日竞得孝国土G(2013)03号一宗土地，并于2013年9月28日与市国土分局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定：市国土分局将位于孝感××新区××大道以南、××一宗土地出让给原告，土地面积80324.5平方米，出让金5434.099万元。第六条，市国土分局交付土地的时间为2013年10月10日前。交付的条件为平整、通水、通电、通路。合同还约定：原告在2013年10月28日以前支付第一期出让金2730万元，在2014年9月28日以前支付第二期出让金2704.099万元。第三十七条，市国土分局逾期交付土地，按照原告已经支付出让金的千分之一的标准支付违约金。合同签订以后，市国土分局没有按照约定在2013年10月10日前将土地交付给原告，原告已支付出让金2000万元。首先，被告在没有将出让土地从农民手中收回，没有进行整理，没有达到建设条件的情况下，将该“毛地”出让给原告，其土地出让行为违反了《闲置土地处置办法》第二十一条、《土地储备管理条例》第十三条、第十八条以及《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发（2010）151号）第四条第一款之规定，其土地出让行为违法。其次，被告违约在先，被告出让给原告的土地上，至今该土地仍然有大约1公里的高压架空电线，还有国防和民用电缆电线杆，坟墓50余座，有农民种植的数以万计的树木没有清除，土地仍然在农民手中。对于被告逾期交付土地的行为，虽经原告多年以来数次催促（原告分别于2013年12月5日、2014年3月31日、2015年3月30日、2015年8月21日、2016年3月25日、2016年4月10日先后6次向被告致函，要求交付土地），被告至今仍然没有将出让的土地交付给原告。由于被告没有在2013年10月10日前交付土地，原告完全有权拒绝支付出让金。被告违反合同在先，原告拒付出让金在后，原告依法享有“先约抗辩权”。被告出让“毛地”的行政行为不仅违法，而且，被告违法出让土地以后，又首先违约，经过原告数次催促，被告仍然不履行交付净地的义务，原告依法通知解除了2013年9月28日与市国土分局签订的《国有建设用地使用权出让合同》，被告应当及时返还原告已经支付的2000万元土地出让金及支付违约金。鉴于市国土分局是受被告市国土局的委托出让土地，被告孝感××新区收取了原告支付的土地出让金，土地的实际征收责任和交付义务应当由其完成，是该土地出让行为的实际权利义务享有人和承担者，无疑市国土局和孝感××新区均应当是本案共同被告，应当共同承担责任。为此，请求：1.依法确认被告作出的土地出让行政行为违法；2.依法确认原告与被告签订的土地出让合同已经解除；3.判决被告共同退还原告土地出让金2000万元及支付违约金（以2000万元为基数，从2013年10月18日开始至被告退还之日为止按照每日千分之一的标准计付）；4.由被告承担案件的全部诉讼费用。原告合一湖公司在举证期限内向本院提交了以下证据：1.营业执照。拟证明原告的主体资格。2.《成交确认书》及支付土地出让金凭证。3.《国有建设用地使用权出让合同》。证据1、2、3拟证明：一是原告受让土地，并且支付了部分土地出让金2000万元；二是合同约定被告交付土地的条件为平整、通水、通电、通路；三是出让合同第六条证明被告交付土地的时间为2013年10月10日前，原告支付第一期出让金的时间为2013年10月28日前，被告交付土地应当在先，原告支付出让金在后；四是合同第三十七条约定被告逾期交付土地，按照原告已经支付出让金的千分之一的标准支付违约金。4.原告催促被告交付土地函件。拟证明原告多次催促被告交付土地，可是被告却没有按净地交付，又没有将土地登记在原告名下。被告违约，应当承担违约责任。5.市国土分局《关于催收国有土地使用权出让金的函》。6.市国土分局作出的《国有土地使用权出让金征收决定书》。证据5、6拟证明：被告在没有履行先交付土地的情况下，作出征收决定的行政行为违法。7.该土地现状照片若干张。8.一组证人证言。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十三条第一款的规定，原告在举证期限届满前提出申请，经本院准许，原告对证人周某1、周某2、戴某所作的《调查笔录》由证人分别出庭作证。（1）证人周某1所作的《调查笔录》。拟证明涉案土地中，周某1所承包的集体土地仍在种植蔬菜、果树等农作物，仍有承包经营权，未签订征收补偿协议，也没有获得征收补偿费用。（2）证人周某2所作的《调查笔录》。拟证明涉案土地中，周某2所承包的集体土地仍在种植棉花、果树等农作物，仍有承包经营权，未签订征收补偿协议，也没有获得征收补偿费用。（3）证人戴某所作的《调查笔录》。拟证明涉案土地中，戴某所承包的集体土地仍在种植花生、黄豆、红薯、果树等农作物，仍有承包经营权，未签订征收补偿协议，也没有获得征收补偿费用。证据7、8拟证明：被告出让的土地上有架空电线、树木、农作物等，出让的土地使用权仍然属于农民所有，被告没有收回土地，被告出让的是毛地，不是净地，被告出让“毛地”的行政行为违法。9.扶直公司与（集体土地所有人）××经济开发区××天办事处××村村委会签订的土地使用合同。拟证明出让土地中有部分土地，早在土地出让之前扶直公司与集体土地所有人签订了土地使用合同，已经在出让的部分土地上建设有建筑物。10.2010年市国土局对扶直公司下达的行政处罚告知书、处罚决定书等文件。拟证明：一是出让的部分土地上的建筑物系扶直公司投资建设，不是原告建设；二是出让地块中有部分土地上有建筑物，该建筑物早在原告与被告2013年9月28日签订《国有建设用地使用权出让合同》以前就存在，即建筑物建设在先，土地出让在后。而且不是原告建设，是第三人扶直公司投资建设。11.租赁合同书。拟证明：一是2012年12月29日原告与第三人扶直公司签订了一份租赁合同书，约定原告租赁第三人扶直公司已经建设好的房屋、旅游等设施，原告与第三人扶直公司系租赁关系；二是第三人扶直公司以前在后来出让的部分土地上建设房屋等设施与原告没有关系。12.解除合同通知书二份。拟证明由于被告违法出让土地，违反合同的约定，不按期交付土地，构成违约，原告依法解除了与被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》。第三人市国土分局述称，（一）关于案件的基本事实。2010年7月5日，市国土局作出《行政处罚决定书》（孝土资执罚[2010]1号）。主要内容是：原扶直公司合一湖阳光度假村自2007年3月起，未经批准违法占用孝天办事处庙湾村和三汊镇李巷村集体土地合计13867平方米，进行度假村建设，属非法占地行为，市国土局对其罚款6.9万元，并责令退还非法占用土地，没收建筑物和其他设施。扶直公司承认采取以租代征的方式占用集体土地，且在未办理相关手续的情况下兴建合一湖阳光度假村工程的行为是违规的。2010年7月6日，扶直公司向市国土局缴纳了罚款6.9万元。2011年12月22日，原开发区工委召开专题会议，研究包括合一湖度假村等九个项目的供地问题，并形成《工委管委会专题会议纪要》（[2011]17号）。会议认为：“合一湖阳光度假村未批先建已根据市政府调查组意见，城市规划、国土部门进行了相应处理，目前该项目控制性详规已经市政府批准”。会议决定“上述九宗供地由开发区国土分局做好相应准备工作，按程序报市国土资源局和市国土资源管理委员会审批。”2013年8月22日，市国土局发布《国有土地使用权挂牌出让公告》（孝土出让告字[2013]10号），以挂牌方式出让孝国土开G（2013）03号地块，面积80324.50平方米，土地用途为商业，起始价43万元/亩。2013年9月9日，合一湖公司向市国土局出具《承诺书》。主要内容是：合一湖公司已全面阅读孝国土开G（2013）03号地块的出让文件，并现场踏勘出让宗地，对出让文件及地块现状无异议并全部接受，若竞得该地块，保证签订《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》。2013年9月24日，市国土局与合一湖公司签订《成交确认书》，确认合一湖公司竞得编号为孝国土开G（2013）03号地块国有建设用地使用权，成交总价为5434.099万元。2013年9月28日，答辩人与合一湖公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。主要内容是：第一，答辩人向合一湖公司出让孝国土开G（2013）03号地块国有建设用地使用权，面积为80324.50平方米，成交总价为5434.099万元。第二，第十条约定，受让人合一湖公司分两期支付出让金，即2013年10月28日之前付2730万元，2014年9月28日前付2704.099万元。又约定，分期支付国有建设用地使用权出让价款的，受让人在支付第二期及以后各期国有建设用地使用权出让价款时，同意按照支付第一期土地出让价款之日中国人民银行公布的贷款利率，向出让人支付利息。第三，第十六条约定，合一湖公司商业建设项目应当在2013年11月1日之前开工，并在2016年10月31日之前竣工。第四，第三十条约定，受让人应当按时支付国有建设用地使用权出让价款，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的千分之一向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。2013年10月10日，答辩人向合一湖公司交付出让宗地，并制作了《国有建设用地交地确认书》，合一湖公司确认已将该宗地实际交付，同意接受。2013年10月18日，合一湖公司向孝感经济开发区财政局支付土地出让金合计2000万元。2013年11月1日，合一湖公司向答辩人申报合一湖度假村项目开工建设。2015年5月30日，合一湖公司向答辩人申报合一湖度假村项目已竣工。合一湖度假村现场照片显示，合一湖度假村项目已建成酒店主楼1栋、别墅6栋、职工宿舍楼和球类运动场以及绿化设施等，目前正对外营业。2014年至2016年，答辩人先后四次向合一湖公司下达《土地出让金缴纳通知书》，要求合一湖公司按《国有建设用地使用权出让合同》约定，支付第一期、第二期合计欠缴的3434.099万元的土地出让金以及利息、违约金。2016年4月11日，答辩人向合一湖公司下达《国有土地使用权出让金征收决定书》（孝土资开征字[2016]01号），决定征收合一湖公司欠缴的3434.099万元的土地出让金以及利息、违约金。2016年6月3日，合一湖公司不服该土地出让金征收决定，向孝感市人民政府（以下简称孝感政府）申请行政复议，要求撤销该征收决定。2016年7月26日，孝感政府作出《行政复议决定书》（孝政复[2016]28-3号），维持了上述土地出让金征收决定。2016年8月2日，合一湖公司向答辩人发出《解除合同告知函》，以答辩人交付的宗地不符合合同约定为由，要求解除双方于2013年9月28日签订的《国有建设用地使用权出让合同》。2016年8月17日，答辩人向合一湖公司下达《关于对湖北合一湖度假村有限公司〈解除合同告知函〉的回复》（孝土资开函[2016]7号），认为合一湖公司已对交付宗地条件予以认可，且已在出让地块建设并对外营业，其解除合同的理由缺乏依据，不同意解除合同。（二）合一湖公司违反《国有建设用地使用权出让合同》逾期未足额支付土地出让金，答辩人向其作出的土地出让金征收决定，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。（三）合一湖公司提出确认被告土地出让行政行为违法、并要求解除合同、退还土地出让金及支付违约金等主张，没有事实与法律依据。合一湖公司诉称答辩人交付的宗地至今仍有高压架空电线、国防和民用电缆电线杆、坟墓50余座、农民种植的数以万计的树木没有清除，土地仍在农民手中没有收回，没有进行整理等。答辩人认为，这些情况尽管客观存在，但这是合一湖公司当年未批先建时就存在的问题，合一湖公司对此不但不是毫不知情，相反是非常清楚的。正因为如此，合一湖公司在参与孝国土开G（2013）03号地块挂牌出让竞买时，向答辩人出具了《承诺书》，声称已现场踏勘出让宗地，对出让文件及地块现状无异议并全部接受。在与答辩人正式签订《国有建设用地使用权出让合同》后，合一湖公司又在所签署的《国有建设用地交地确认书》中再次确认，答辩人已按现状将该宗地向其实际交付，并同意接受。合一湖公司在受让宗地后，如上所述，先于2013年11月向答辩人提交《建设项目动工开发申报书》，再于2015年5月向答辩人提交《建设项目竣工申报书》。现该出让地块度假村已颇具规模，并一直对外营业。这说明，合一湖公司称出让宗地所存在的瑕疵，并没有实质影响到度假村的正常经营活动。除合一湖公司的上述已建项目外，自2013年9月签订《国有建设用地使用权出让合同》后，合一湖公司并未依法向答辩人以及发改、规划、建设等行政主管部门在出让宗地上申报任何其它建设项目，并为开工办理法律所规定的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证等手续。既然合一湖公司没有新的建设行为，就意味着其所称的出让宗地存在的瑕疵，也不可能对合一湖公司的正常经营活动造成任何影响。综上所述，答辩人认为，答辩人作出的土地出让行政行为合法有效，合一湖公司在已对出让宗地现状作出无异议的承诺后，又以出让宗地存在瑕疵为借口，拒绝足额支付土地出让金，并提起行政诉讼，其诉请不能成立，请求人民法院依法予以驳回。第三人市国土分局在举证期限内向本院提交了以下证据：1.《行政处罚决定书》。2.法律文书送达回证。3.湖北省非税收入票据。4.《湖北扶直投资有限公司致孝感市国土资源局函》。上述证据拟证明：一是原扶直公司合一湖阳光度假村自2007年3月起，未经批准违法占用集体土地合计13867平方米，进行度假村建设，属非法占地行为，市国土局对其罚款6.9万元，并责令退还非法占用土地，没收建筑物和其他设施。二是扶直公司合一湖阳光度假村对上述违法行为予以认可，并已缴纳罚款。5.《工委管委会专题会议纪要》。拟证明：2011年12月22日，开发区工委召开专题会议，研究包括合一湖度假村等九个项目的供地问题。会议认为：合一湖阳光度假村未批先建已根据市政府调查组意见，城市规划、国土部门进行了相应处理，目前该项目控制性详规已经市政府批准。会议决定：上述九宗供地由开发区国土分局做好相应准备工作，按程序报市国土资源局和市国土资源管理委员会审批。6.《孝感市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》。拟证明：2013年8月22日，市国土局发布国有土地使用权挂牌出让公告，以挂牌方式出让孝国土开G（2013）03号地块。7.《承诺书》。拟证明：2013年9月9日，合一湖公司向市国土局出具承诺书，其内容是合一湖公司已全面阅读孝国土开G（2013）03号地块的出让文件，并现场踏勘出让宗地，对出让文件及地块现状无异议并全部接受，若竞得该地块，保证签订《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》。8.《成交确认书》。拟证明：2013年9月24日，市国土局与合一湖公司签订《成交确认书》，确认合一湖公司竞得编号为孝国土开G（2013）03号地块的国有建设用地使用权。9.《国有建设用地使用权出让合同》。拟证明：2013年9月28日，市国土分局与合一湖公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。10.《国有建设用地交地确认书》。拟证明：2013年10月10日，市国土分局向合一湖公司交付出让宗地，并制作了《国有建设用地交地确认书》，合一湖公司确认已将该宗地实际交付，同意接受。11.《湖北省非税收入通用票据》。拟证明：2013年10月18日，合一湖公司向孝感经济开发区财政局支付土地出让金合计2000万元。12.《建设项目动工开发申报书》.13.《建设项目竣工申报书》。证据12、13拟证明：一是2013年11月1日，合一湖公司向市国土分局申报项目开工建设。二是2015年5月30日，合一湖公司向市国土分局申报项目已竣工。14.《合一湖度假村现场照片》。拟证明：合一湖度假村现场照片显示，合一湖度假村项目已建成酒店主楼1栋、别墅6栋、职工宿舍和球类运动场以及绿化设施等，目前正对外营业。15.《土地出让金缴纳通知书》共四份。拟证明：2014年至2016年，市国土分局先后四次向合一湖公司下达《土地出让金缴纳通知书》，要求合一湖公司按《国有建设用地使用权出让合同》的约定，支付欠缴的土地出让金以及利息、违约金。16.《国有土地使用权出让金征收决定书》。拟证明：2016年4月11日，市国土分局向合一湖公司下达《国有土地使用权出让金征收决定书》，决定征收合一湖公司欠缴的3434.099万元土地出让金以及利息、违约金。17.《行政复议申请书》。18.《行政复议决定书》。19.行政复议决定书送达回证。证据17、18、19拟证明：2016年6月3日，合一湖公司不服市国土分局作出的《国有土地使用权出让金征收决定书》，向孝感政府申请行政复议，孝感政府作出行政复议决定，维持了市国土分局作出的上述土地出让金征收决定。20.《解除合同告知函》。21.《关于对湖北合一湖度假村有限公司的回复》。证据20、21拟证明：第一，2016年8月2日，合一湖公司向答辩人发出《解除合同告知函》，以答辩人交付的宗地不符合合同约定为由，要求解除双方于2013年9月28日签订的《国有建设用地使用权出让合同》。第二，2016年8月17日，答辩人向合一湖公司下达《关于对湖北合一湖度假村有限公司的回复》，认为合一湖公司已对交付宗地条件予以认可，且已在出让地块建设并对外营业，其解除合同的理由缺乏依据，不同意解除合同。以上证据1至21共同拟证明：一是合一湖度假村原建设项目因违法占地受到行政处罚。原开发区为合一湖度假村未批先建项目，根据孝感政府调查组意见，在城市规划、国土部门进行了相应处理的情况下，决定依法定程序向合一湖公司供地。二是市国土分局与合一湖公司签订《国有建设用地使用权出让合同》合法有效。三是合一湖公司违反《国有建设用地使用权出让合同》约定，欠缴3434.099万元的土地出让金以及利息、违约金等，市国土分局作出《国有土地使用权出让金征收决定书》的行政行为，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。四是合一湖公司已现场踏勘出让宗地，对宗地现状无异议并全部接受。第三人市国土分局在举证期限内向本院提交了如下依据：1.《土地管理法》。2.《合同法》总则。3.《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》国务院令第55号。4.《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》国土资源部令第39号令修订。第三人市国土分局在庭审中向本院提交以下补充证据：1.《企业基本信息》（扶直公司）。2.《企业基本信息》（合一湖公司）。本院依法调取了以下规范性文件：湖北省国土资源厅《省国土资源厅关于批准孝感市2011年度第21批次建设用地的函》鄂土资函[2011]2420号。被告市国土局辩称，（一）本案原告合一湖公司错列答辩人市国土局为共同被告。一是市国土分局是以其自己的名义与合一湖公司签订的国有建设用地使用权出让合同，由其独立享有权利、承担义务。二是根据孝感市委、市政府下放行政管理权力的相关文件规定，市国土分局能够独立行使相应的经济管理职能和部分行政管理职能，包括但不限于土地决策权。本案中，市国土分局以自己的名义拟定相应的建设用地招拍挂出让方案、与合一湖公司签订出让合同、交付土地等等，答辩人并未也无需参与其中，故答辩人不应作为本案的共同被告。三是根据《中华人民共和国合同法》等法律规定，合同具有相对性，答辩人并非出让合同的主体一方，故不应作为本案共同被告。（二）被答辩人诉请答辩人共同退还土地出让金及承担违约责任没有事实根据，亦没有法律依据。一是被告市国土分局具有独立的法律主体资格，能够以自己的名义对外签订土地出让合同，无须事先征得答辩人同意。答辩人既未参与出让合同的签订，亦未收取土地出让金，不存在返还出让金之说。二是答辩人及其土地交易中心严格按照法律规定以及国土资源管理部门工作流程，依职权“搭建”政府统一的土地交易平台，其行为及程序合法。三是答辩人主持土地交易的行为本身并不对被答辩人的合同权利、义务产生任何实质影响，也与市国土分局履行国有建设用地使用权出让合同约定的义务没有关系，故答辩人不应承担任何法律责任。综上所述，答辩人认为，本案明显系错列被告，被答辩人恶意将答辩人作为被告起诉的行为，实为权利滥用，请求人民法院对其滥诉行为予以规制，并请求人民法院查清本案事实，依法判决驳回原告对答辩人的诉讼请求。被告市国土局在举证期限内向本院提交了如下证据：1.孝感××新区国土资源管理委员会主任办公会议纪要[2013]1号。拟证明市国土分局参与该会议，对包括本案供地方案在内的问题进行研究，形成意见，而市国土局并未参与的事实。2.孝感市城乡规划局开发区分局对《关于申请孝感市国土资源局开发区分局孝国土开G(2013)03号地块规划指标》的复函、孝感市国有建设用地使用权招拍挂出让方案呈报审批表。拟证明市国土分局以自己名义对本案地块申请规划指标、拟定招拍挂出让方案并报孝感市政府审批，市国土局并未参与的事实。3.国有建设用地使用权出让合同、交地确认书。拟证明市国土分局以自己名义与原告合一湖公司签订国有建设用地使用权出让合同，并以自己的名义交付土地，市国土局并未参与的事实。4.孝感市国有建设用地使用权挂牌出让须知、《孝感市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》（孝出让告字[2013]10号）。拟证明市国土局依法、依程序发布孝国土开G（2013）03号地块国有建设用地使用权挂牌出让公告的事实；市国土局行为及程序合法。5.竞买资格确认书及回执、竞买资格确认审批表、成交确认书。拟证明市国土局依法主持交易，确认竞买申请人的资格，并依流程与原告合一湖公司签订《成交确认书》的事实；市国土局行为及程序合法。被告市国土局在举证期限内向本院提交了如下依据：1.《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》国土资源部令第39号令修订。2.《孝感市人民政府关于全力支持市直“三区”跨越式发展的意见》孝发[2013]6号。3.《孝感市国土资源局局长办公会议纪要》[2013]2号。被告孝感××新区辩称，2013年9月24日，市国土局与合一湖公司签订《成交确认书》，确认合一湖公司竞得编号为孝国土开G（2013）03号地块国有建设用地使用权。2013年9月28日，市国土分局与合一湖公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。以上事实表明，合一湖公司与市国土分局存在国有建设用地使用权出让的行政法律关系。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十一条、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第二条以及最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）第一条之规定，市、县人民政府土地管理部门是依法有权经办国有土地使用权出让行为的唯一主体，孝感××新区不具备国有土地出让的行政职权，实际上亦未实施向合一湖公司出让国有土地的行政行为，不是本案适格的被告。综上所述，孝感××新区不是本案国有土地使用权的出让人，不是本案适格的诉讼主体，应当依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释[2015]9号）第三条第一款第（三）项之规定，驳回合一湖公司对答辩人的起诉。被告孝感××新区在举证期限内向本院提交了如下证据：1.《成交确认书》。2.《国有建设用地使用权出让合同》。证据1、2拟证明：一是合一湖公司与市国土分局存在国有建设用地使用权出让的行政法律关系。二是孝感××新区不具备国有土地出让的行政职权，实际上亦未实施向合一湖公司出让国有土地的行政行为，不是本案适格的被告。被告孝感××新区在举证期限内向本院提交了如下依据：1.《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》国务院令第55号。2.《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》国土资源部令第39号。3.最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》法释[2005]5号。第三人扶直公司没有陈述意见，也未向本院提交证据。经庭前准备会议交换证据及庭审质证，对原告合一湖公司提交的证据，第三人市国土分局的质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性均不持异议。对证据2、3的真实性、合法性不持异议，但对证明目的有异议。市国土分局已按照双方签订的合同约定，向合一湖公司交付出让宗地，合一湖公司确认已将该宗地实际交付，同意接受。被告并未逾期交付土地，不应承担违约责任。对证据4的真实性不持异议，对其证明目的有异议。合一湖公司确认已将该宗地实际交付，同意接受。被告已按期向合一湖公司交付了土地，不存在违约行为。对证据5、6的真实性、合法性不持异议，对证明目的有异议。理由是：鉴于被告已向合一湖公司交付了土地，而合一湖公司并未按照合同的约定缴纳土地出让金，构成了欠缴土地出让金的事实。对证据7的真实性不持异议。市国土分局已按现状将该宗地向原告实际交付，并同意接受。交付宗地上电线、电缆、坟墓、树木的状况，是合一湖公司当年“未批先建”时就存在的问题，且该公司对案涉土地交付时现状是明知的。照片上显示的酒店、别墅等建筑物恰恰可以证明，该出让地块度假村已颇具规模，既未影响其土地的整体开发利用，也未影响合一湖公司实现利用该宗地开发度假村、经营酒店的合同目的。对证据8中，证人周某1出庭作证的质证意见：涉案土地中证人承包的部分土地由其耕种的事实没有异议，证人耕种的土地权属是属于合一湖公司的，包括仍有证人耕种的土地已由开发区交付给公司，对仍有农民耕种的现状是公司认可的，该事实不影响公司的正常经营活动。对证人周某2、戴某出庭作证的质证意见与上述意见一致。对证据9的真实性不持异议，对该证的合法性有异议。扶直公司等通过签订《土地使用合同书》《土地征用合同书》，未经批准将农用地用于非农建设，违反了《土地管理法》第七十六条规定，属于违法占用土地的行为。对证据10的真实性、合法性不持异议。对原告关于“违法建筑物系扶直公司建设，不是原告建设”的证明目的有异议。扶直公司与合一湖公司为关联公司。原告合一湖公司对于扶直公司“未批先建”进行度假村建设的非法占地行为，不仅知晓，且直接关联。对证据11，《租赁合同书》签订主体是关联公司之间的合一湖公司与扶直公司所签，该证的真实性无法核实。扶直公司在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，已由市国土局作出了没收的行政处罚决定，并发生法律效力，但以上违法建筑现已由合一湖公司承续利用。因此，违法建筑不存在补偿问题。至于合一湖公司与其关联的扶直公司之间如何进行补偿，与被告没有关系。对证据12的真实性不持异议，对该证的合法性及证明目的有异议。合一湖公司已现场踏勘出让宗地，对宗地现状无异议并全部接受，被告并未违法出让土地，也不存在违约行为。合一湖公司欠缴土地出让金以及利息、违约金等，严重违反法律、法规规定和合同约定，被告于2016年4月11日作出的《国有土地使用权出让金征收决定书》合法有效。对原告合一湖公司提交的证据，被告市国土局认为其并非土地出让合同的相对方，也未实际参与其中，故应以市国土分局的质证意见为准。但作补充质证意见如下：对证据1的真实性无异议，即对原告身份不持异议。对证据2、3的真实性无异议，原告支付部分出让金属实，但对其他的证明目的有异议。一是签订出让合同时，原告签字代表与时任第三人扶直公司法定代表人是同一人，原告及第三人扶直公司使用同一地块、开发同一项目，故两公司人格混同，即实际上原告违法占地在先。二是原告明知并认可当时的土地现状以及按现状交付，故不存在逾期交付土地。对证据4的真实性有异议，因市国土局并未收到过，故无法核实，以市国土分局的质证意见为准。并且对文件中的内容以及原告的证明目的有异议，认为通篇主要是原告向市国土分局要求缓交土地出让金等的主观意见以及其所提出的各种理由，而并非市国土分局违约的客观事实。对证据5、6的真实性、合法性、关联性均无异议，但对证明目的有异议，该组证据达不到原告的证明目的，而恰好证明市国土分局依法履职，对原告欠缴的土地出让金依法催收以及经催收后因原告仍未缴纳，市国土分局依法作出征收决定的客观事实。对证据7、8的真实性有异议，以市国土分局质证意见为准。同时，补充认为该组证据达不到原告的证明目的。对证据9的真实性不持异议，对原告的证明目的有异议。其一，土地使用合同书本身违反国家土地管理法及相关法律法规之规定，属无效合同，即占地行为没有法律依据以及合法有效的合同依据;其二，原告的股东及法定代表人与第三人扶直公司的原股东、法定代表人是同一人，使用的是同一地块，开发的是同一项目，两公司人格混同，原告该证据明显达不到其证明目的，反而证明了原告违法占地的事实。对证据10的真实性无异议，对原告的证明目的有异议，两公司人格混同，原告违法占地在先，且原告一直在使用，至今仍在正常对外营业，故该证据无法达到原告的证明目的。对证据11的真实性有异议，两公司人格混同，该租赁合同书不真实，为应付诉讼所准备的虚假合同，并且该合同当属无效。对证据12以市国土分局的质证意见为准。同时，补充认为土地出让合同并非民事合同，不能简单地只适用合同法的相关规定，故认为该通知不具有解除的效力。对原告合一湖公司提交的证据，被告孝感××新区的质证意见如下：对原告所有证据的质证意见与市国土分局的质证意见一致。上述证据不能证明与孝感××新区存在关系，因此，孝感××新区不是本案适格的被告。对原告合一湖公司提交的证据，第三人扶直公司没有意见。对第三人市国土分局提交的证据，原告合一湖公司的质证意见如下：对证据1、2、3、4的真实性没有异议，但是对证明目的有异议。“扶直公司”以及其“分支机构扶直公司的度假村”，与原告是不同的公司，原告是依法单独设立的具有法人资格的公司。“扶直公司”的行为与原告无关，其行为产生的后果不能由原告承担，况且扶直公司的违规建设行为早已处理完毕。即上述证据与本案无关。被告主张二个公司关联和人格混同没有证据证实，并且，不是原告欠别人债务，是否混同与案件结果没有关系。对证据5的真实性没有异议，质证意见与证据1至4相一致。对证据6、7的真实性没有异议，但是二份证据虽然记载原告“对地块现状无异议等事实”，不能证明被告的主张，因为该承诺书在先，合同签订在后，合同上明确约定了交付的土地必须达到“三通一平”的条件，应当以双方最终签订的合同作为交地的依据。对证据8、9的真实性没有异议，但是被告在拟证明事实时，仅指出了对自己有利的部分，有意回避了被告应当履行的先交付土地的义务，犯了以偏概全的错误。关于证据10、12、13这三份证据，是在签订出让合同的同时，被告要求原告一次性把印章盖好，作为合同的附件由被告保管，日期均是以后被告安排人员填写的。其目的是：被告知道该土地出让时没有征收，没有补偿，违规出让，为了减轻责任，迎接上级检查，满足招拍挂土地程序的需要，防止上级部门追究土地闲置的责任，上述三份证据与客观实际不符。当时原告为了得到被告的支持，基于对被告能够交付土地的能力和人民政府履行合同的高度信任，才同意在三份文件上盖章，按照惯例，交付土地的文件上应当由被告、原告、村委会等单位共同签字盖章，而该证据上只有被告盖章，因为被告拟交付的土地没有征收补偿，仍然由农民耕种，后期虽经原告数次催告，被告至今仍然没有交付，即被告没有实际将土地交付给原告，对此被告的“行政答辩状”第三条已经认可。原告与被告签订合同以后，由于被告不能交付土地，没有办理土地证书，不可能申报和获取建设工程规划许可证和施工许可证，现在的建筑物均是扶直公司在土地招拍挂以前建设的，招拍挂以后没有建设，哪有什么“动工开发申报书、竣工申报书”之说。由于被告没有征收补偿就出让土地，导致土地不能交付，被告要求原告提供相应表格材料，原告不能得罪被告，只能提供，但是上述证据没有任何事实依据，与客观实际不符。对证据11的真实性及证明的事实没有异议。证据14不全面，照片没有将整块土地的现状照出来，照片上的建筑物均是签订合同以前由“扶直公司”建设的，不是原告建设的，与原告无关。对证据15的真实性没有异议，但是合同约定交付土地的时间为2013年10月10日前，合同约定2013年10月28日以前支付第一期出让金，在2014年9月28日以前支付第二期出让金。由于合同明确约定交付土地在先，支付土地出让金在后。被告没有交付土地，原告依法享有“先约抗辩权”，被告在没有交付完毕土地的情况下，无权要求原告缴纳土地出让金。对证据16的真实性无异议，但认为该行政决定无事实根据和法律依据，土地出让行为违法。对证据16、17、18、19的真实性没有异议。但是，由于被告是因为合同履行问题对原告下达决定书，复议机关应当基于合同的约定以及双方如何履行合同、原告拒绝支付出让金是否合理等事实作出评价和决定，可是复议机关在复议决定书第二条以“申请人认为被申请人未按照出让合同履行合同约定，与被申请人之间存在合同争议，申请人可以向人民法院提起诉讼”为由，将合同的约定，以及将被告的合同义务放在一旁不理，维持其决定是草率的错误行为。对证据20、21的真实性没有异议，恰恰证明原告已经通知被告解除合同，证据21恰恰证明（被告自认仍然有大部分土地没有从农民手中收回，没有实际交付土地）被告没有履行将土地交付给原告的义务。证明被告首先违约，原告享有“先约抗辩权”。对第三人市国土分局补充提交的原告和扶直公司的工商档案材料原告拒绝质证。原告认为，被告逾期提供，被告在诉讼以后收集的证据，依法不予质证。对湖北省国土资源厅《省国土资源厅关于批准孝感市2011年度第21批次建设用地的函》（鄂土资函[2011]2420号），原告认为，该规范性文件不能证明被告的主张，恰恰证明原告的诉求：一是被告没有在批准文件下发后实施具体的征收补偿行为。二是征地补偿不落实不得强行使用土地。原告合一湖公司还认为，依据相关法律法规的规定，被告出让土地按照时间先后顺序的法定程序为：上报拟征收地块—获得批准文件—公告征收事项—拟定补偿方案—听取被征收土地人意见—举行听证会—公告补偿方案—签订补偿协议—支付补偿款—收回土地—整理开发达到供地条件—公告出让（共计12个程序）。可是被告在没有履行前列11个程序的前提下出让土地，被告出让的不仅是毛地，被告将农民集体土地在没有征收回归到自己所有的情况下，出让给原告，其行为是将别人的财产当作自己的财产出售给原告。不仅违法，而且侵犯了集体经济组织和广大农民的土地权益。对第三人市国土分局提交的证据，市国土局、孝感××新区没有异议。对第三人市国土分局提交的证据，第三人扶直公司与原告合一湖公司的质证意见一致。对被告市国土局提交的证据，原告合一湖公司的质证意见如下：对证据1、2真实性没有异议，但是对证明目的有异议。依据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二条的规定，只有县级以上人民政府土地行政主管部门有权代表政府出让国有土地，而开发区只是孝感政府的派出机构，不是一级人民政府，依照法律规定市国土分局没有出让土地的资格和权利。被告市国土局以文件形式下放权利，其实质属于委托行为，依据有关法律的规定，市国土局应当是案件适格被告。对证据3的真实性没有异议，但是《土地出让合同》上注明的出让人为“孝感市国土资源局”、出让人的办公地址为“孝感市国土资源局的办公地址文化东路60号”，合同后面虽然加盖了市国土分局印章，但是属于委托行为，不影响市国土局是合同的出让人，所以，该证据不能证明被告的主张。对证据4、5的真实性没有异议，该二份证据证明挂牌出让公告、资格确认书、成交确认书（成交确认书的出让人是被告市国土局，不是市国土分局）等均由被告市国土局进行，原告的保证金打入了被告市国土局指定的下属单位“孝感市国土资源局交易中心”的账上，被告市国土局不仅参与了挂牌的整个过程，而且收取了部分款项，实施了具体的挂牌行政行为，即便《土地出让合同》上最后由市国土分局盖章，也只能说明市国土局和市国土分局共同实施了挂牌出让土地的行为，市国土局也是适格被告。对被告市国土局提交的证据，市国土分局、孝感××新区没有异议。对被告市国土局提交的证据，第三人扶直公司的质证意见与原告合一湖公司的质证意见一致。对孝感××新区提交的证据，原告合一湖公司的质证意见如下：对证据1、2的真实性没有异议，但是对证明自己不是适格被告有异议。被告市国土局提供的证据1，即2013年8月12日开发区管委会主任办公会议纪要证明，该土地是否出让、如何出让，均由孝感××新区决定。被告市国土局提供的证据2，即2013年5月10日《招拍挂出让方案》证明，该土地出让是经过孝感××新区的主任最终签字批准的，即孝感××新区决定土地出让。再依据孝感市委、市人民政府孝发[2013]6号文件规定第三条、第五条的规定，孝感市政府下放管理权限，“将高新区范围内（除东城新区7.8平方公里）的土地出让金收益全部划入高新区”等文件规定，以及原告将2000万元土地出让金全部支付给了被告孝感××新区的事实，充分说明了该土地形式上是市国土局及市国土分局对外办理招拍挂手续，实际土地出让的决定权、收益权等均属于孝感××新区所有，土地征收补偿的义务（包括签订合同支付补偿费等）也属于孝感××新区承担，孝感××新区是土地出让行为的权利和义务享有者和承担者。由于出让金全部由孝感××新区收取，市国土分局没有收取土地出让金，市国土分局没有独立的财产权，无力承担返还巨额土地出让金的责任，只有孝感××新区才有返还巨额出让金的义务和能力，依据法律规定的权利义务一致性的司法原则，孝感××新区是本案适格被告。对被告孝感××新区提交的证据，市国土分局、市国土局没有异议。对被告孝感××新区提交的证据，第三人扶直公司的质证意见与原告合一湖公司的质证意见一致。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1，对其关联性、真实性、合法性各方当事人不持异议，依法予以采纳。证据2，符合证据规定，依法予以采纳。证据3，对其证明目的有待与全案进行综合分析判断。证据4，对其真实性各方当事人不持异议，经审核，该证据中部分内容证明涉案土地及地上附着物未经征收补偿，出让的土地不符合法律规定，与庭审查明的事实相符，对其合法有效部分依法予以采纳。证据5、6，对其合法性有待另案予以审查，本案不予评判。证据7、8，涉案土地现状，结合证人出庭作证情况与客观事实相符，证实涉案土地中仍有部分土地由当地农户在种植，且有部分公共设施未迁移。经综合审核，依法予以采纳。证据9，不具有合法性，依法不予采纳。证据10，属行政机关生效的法律文书。证实涉案土地上的建筑物系建设在先、土地出让行为发生在后。对该证据依法予以采纳。证据11，不具有合法性，依法不予采纳。证据12，该证据与市国土分局的证据21综合分析，因解除土地出让合同缺乏事实根据，对该证据依法不予采纳。市国土分局提交的证据1，与合一湖公司提交的证据10相同，依法予以采纳。证据2、3、4，与证据1相关联，依法予以采纳。证据5，属孝感××新区内部工作会议纪要，依法予以采纳。但对其证明目的不予采信。证据6，符合证据规定，依法予以采纳。证据7，因其内容含义与庭审查明的客观事实不符，不能达到其证明目的，对该证据依法不予采信。证据8，与合一湖公司提交的证据2相同，依法予以采纳。证据9，与合一湖公司提交的证据3相同，对其证明目的有待与全案进行综合分析判断。证据10、12、13，与庭审查明的事实不符，不能达到其证明目的，对上述证据依法不予采信。证据11，与合一湖公司提交的证据2附件相同，具有证明效力，依法予以采纳。证据14，证明涉案土地上确实存在建筑物及有关建筑设施，但不能证明是土地出让行为发生以后建设的建筑物，其证明目的与其提交的证据1的内容相冲突，对该证据依法不予采纳。证据15、16，与合一湖公司提交的证据5、6相同，对其合法性有待另案予以审查，本案中不予评判。证据17、18、19，对其合法性有待另案予以审查，本案中不予评判。证据20、21，与合一湖公司提交的证据12的内容相同，证明合一湖公司解除土地出让合同缺乏事实根据。对证据20依法不予采纳，对证据21依法予以采纳。对市国土分局补充提交的证据，因其超出举证期限提供的证据，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第（四）项的规定，不能作为定案依据。对市国土局提交的证据1，属孝感××新区内部工作会议纪要，依法予以采纳。但其证明目的不予采信。证据2，符合证据规定，依法予以采纳。但根据与其他证据综合分析，证明其报批程序不符合法律规定。证据3，与合一湖公司提交的证据3、与市国土分局提交的证据9、10相同，对其证明目的，有待与全案进行综合分析判断。证据4，与市国土分局提交的证据6相同，依法予以采纳。证据5，符合证据规定，依法予以采纳。对孝感××新区提交的证据1，与合一湖公司提交的证据2、市国土局提交的证据5、市国土分局提交的证据8相同，符合证据规定，依法予以采纳。证据2，与合一湖公司提交的证据3、市国土局提交的证据3、市国土分局提交的证据9相同，对其证明目的有待与全案进行综合分析判断。经审理查明，扶直公司建设项目原为孝感市孝南区三汊镇引进的商业项目，后该区域划为孝感××新区托管范围。2007年3月起，扶直公司未经批准占用现涉案范围内土地13867平方米建度假村。建有主体楼1栋、别墅7栋、职工宿舍1栋、配电房1栋。2010年7月5日，市国土局作出《行政处罚决定书》，认定扶直公司属非法占地行为，对非法占用的13867平方米土地，按每平方米15元的标准处以罚款20.8005万元，并责令退还非法占用土地、没收建筑物和其他设施。《孝感市2011年度第21批次城市建设用地的请示》经湖北省人民政府批准后，湖北省国土资源厅于2011年8月24日向孝感政府发出《关于批准孝感市2011年度第21批次建设用地的函》（鄂土资函[2011]2420号）。明确：其中涉及本案的土地用途为商服。要求：严格依法履行征地批后实施程序，按照征收土地方案及时支付补偿费用，落实安置措施，安排好被征地农民的生产和生活；征地补偿安置和被征地农民社会保障不落实的，不得强行使用被征土地。合一湖公司于2011年8月26日成立。2012年12月29日，合一湖公司与扶直公司签订租赁合同，由合一湖公司租赁扶直公司已建的建筑物和其他设施从事餐饮、住宿等经营。2011年12月22日，原孝感市开发区工委召开专题会议，研究包括涉及本案土地等九个项目的供地问题，并形成《工委管委会专题会议纪要》。会议认为，原合一湖阳光度假村未批先建已根据孝感政府调查组意见，城市规划、国土部门进行了相应处理，目前该项目控制性详规已经孝感政府批准。会议决定，九宗供地（含涉及本案土地）由市国土分局做好相应准备工作，按程序报市国土局和市国土资源管理委员会审批。2013年8月22日，市国土局发布《孝感市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》（孝土出让告字[2013]10号），以挂牌方式出让孝国土开G（2013）03号地块（即涉及本案的土地），面积80324.50平方米，土地用途为商业，起始价43万元/亩。2013年9月24日，市国土局与合一湖公司签订《成交确认书》，确认合一湖公司竞得编号为孝国土开G（2013）03号地块国有建设用地使用权，成交总价为5434.099万元。2013年9月28日，市国土分局与合一湖公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定：第六条，出让人在2013年10月10日前将出让宗地交付给受让人，出让人在交付土地时该宗地应达到本条第（一）项规定的土地条件，即场地达到平整，周围基础设施达到通电、通水、通路。第十条，受让人分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款，即第一期于2013年10月28日之前支付2730万元，第二期于2014年9月28日之前支付2704.099万元。同时约定，受让人分期支付国有建设用地使用权出让价款，应向出让人支付利息的计算方式。第三十条，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，应向出让人缴纳违约金等事项。第三十七条，出让人未按时提供出让土地，应向受让人支付违约金等事项。第三十八条，出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到合同约定的土地条件的违约责任等。2013年10月18日，合一湖公司支付土地出让价款2000万元（湖北省非税收入通用票据上盖有“湖北孝感经济开发区财政局财务专用章”“孝感市国土资源局高新区分局”印章）。合一湖公司认为，涉案土地上至今仍然有约1公里的高压架空电线、国防和民用电缆电线杆、坟墓50余座、农民种植的数以万计的树木等没有清除，土地仍然在农民手中没有征收补偿。市国土分局认为上述情况客观存在，并认可目前有部分土地仍由农户在种植。合一湖公司在扶直公司建设的建筑物和其他设施的基础上，对外营业，但未进行新的开发建设。合一湖公司自2013年12月5日以来多次向孝感××新区、市国土分局致函，请求解决涉案土地征收补偿及清理地面附着物等问题，但上述问题至今没有得到解决。合一湖公司认为出让土地行政行为违法、违反合同约定等，于2016年8月2日向市国土局、市国土分局邮寄送达《解除合同告知函》。2016年8月17日，市国土分局向合一湖公司作出《关于对湖北合一湖度假村有限公司的回复》，认为其解除合同的理由缺乏依据，不同意解除合同。市国土分局自2014年3月18日以来多次向合一湖公司下达土地出让金缴纳通知，要求合一湖公司缴纳欠缴的土地出让金及利息、滞纳金。2016年4月11日，市国土分局作出《国有土地使用权出让金征收决定书》，决定征收合一湖公司欠缴的3434.099万元土地出让金以及利息、滞纳金。合一湖公司不服该土地出让金征收决定，向孝感政府申请行政复议，孝感政府于2016年7月26日作出《行政复议决定书》（孝政复[2016]28—3号），该复议决定维持市国土分局作出的《国有土地使用权出让金征收决定书》。合一湖公司认为被告出让土地的行政行为违法、违反合同约定以及土地出让金征收决定违法等为由，分别向人民法院提起行政诉讼。本院认为，本案争议的焦点：一是本案如何确定当事人的诉讼地位；二是被诉国有建设用地使用权出让行为是否合法；三是本案《国有建设用地使用权出让合同》是否应予确认解除，合同履行中存在的相关问题应如何解决。关于第一个焦点问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第一款第（三）项的规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。因此，《国有建设用地使用权出让合同》中的出让方为有权出让国有建设用地使用权的市、县人民政府土地资源行政主管部门，即本案中市国土局有权代表国家作为土地使用权出让方，与相对方签订合同，这也是实现土地资源使用管理、高效配置有限土地资源等行政目标和公共利益的一种重要政府治理方式。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款以及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十一条的规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构行使职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，本案市国土局为适格被告。孝感××新区是报经国务院批准的高新技术产业开发区，以自己名义在开发区管委会职权范围内作出行政行为，并且有独立承担法律责任的能力，具有行政主体资格。孝感高新区在涉及本案土地经湖北省人民政府批准为国有建设用地后，事实上具有组织决策行为，并收取土地受让人的部分土地出让金，属本案适格被告。市国土分局在孝感××新区的直接授意下具体实施了国有建设用地使用权出让行为，因此，为了查清案件事实，市国土分局应作为本案第三人参加诉讼。原告合一湖公司起诉时列市国土分局为被告不当，应依法予以纠正。关于第二个焦点问题。征收农村集体所有土地，是政府行为，实行由县级以上地方人民政府统一征地。土地行政主管部门根据职责及法定的征地批准权限和程序，代表政府负责组织具体实施工作，其他任何单位和个人均无权审查报批和组织实施征收土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条、第四十八条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村（组）以书面形式公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《征收土地公告办法》第十四条规定，未依法进行征收土地公告、未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权拒绝办理征地补偿登记手续、有权拒绝办理征地补偿、安置手续。根据《湖北省农村土地承包经营条例》第三十条的规定，依法补偿给被征地农户的费用，应当直接将补偿款支付给被征地农户，未按时足额支付补偿费的，承包户有权拒绝交地。《闲置土地处置办法》第二十一条规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置。即土地权利清晰；安置补偿落实到位；没有法律纠纷；具备动工开发所必需的其他基本条件等。《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发[2010]151号）第四条第（一）项规定，不得以“毛地”出让。拟出让地块要确保地类清楚、面积准确、权属合法、没有纠纷。根据庭审查明的事实，被告没有向本院提交合法有效的证据证明《孝感市2011年度第21批次城市建设用地的请示》经湖北省人民政府批准后，依照法律法规规定的程序对本案涉及的土地进行征收补偿，其程序不符合法律法规的规定。本案涉及的土地上至今仍有电力、电信设施，坟墓，农户种植的大量树木、农作物等地面附着物，对被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人没有依法补偿到位、安置没有落实。因此，被诉国有建设用地使用权出让行政行为不具有合法性。但由于合一湖公司已缴纳土地出让金2000万元，涉案土地上建设有一定规模的建筑物和其他设施，并开展商业服务。如果撤销国有建设用地使用权出让行政行为，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项以及第七十六条的规定，确认行政行为违法，不予以撤销，并由孝感××新区、市国土局共同采取补救措施。可以由土地出让方与土地受让方在法律法规和相关政策准许的范围内进行协商确定具体补救措施，也可由土地出让方依法采取补救措施。关于采取补救措施的期限问题。因为被告在采取补救措施过程中，涉及相关行政程序需要相应时间，本判决不宜确定具体期限。故被告应当按行政程序的相关规定，在合理期限内完成补救措施。关于第三个焦点问题。涉案土地经湖北省人民政府批准后，湖北省国土资源厅于2011年8月24日向孝感市人民政府发出批准建设用地的函。因此，涉案土地性质就从农村集体所有土地转为国有建设用地。2012年12月29日，合一湖公司与扶直公司签订租赁合同，由合一湖公司租赁扶直公司已建的建筑物和其他设施从事餐饮、住宿等经营。2013年8月22日，市国土局挂牌出让涉案土地，2013年9月24日，市国土局与合一湖公司签订《成交确认书》，确认合一湖公司竞得该地块国有建设用地使用权。2013年9月28日，市国土分局作为市国土局的受托人与合一湖公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。该合同中的出让方为有权出让国有建设用地使用权的孝感政府国土资源行政主管部门与相对人之间，为实现土地资源使用管理、高效配置有限土地资源等行政目标和公共利益而依法签订的行政合同。相对人合一湖公司是经过公平竞争程序决出的签约者。该合同既符合行政性要素，又符合契约性要素，合同标的内容与法律法规不相抵触，因此，该《国有建设用地使用权出让合同》有效。行政合同与民事合同具有本质区别，如本案合同的签订具有特殊要求，即为了获得最优的签约对象，需要高度透明、公平的竞争程序来决出签约者。本案具有其特殊性，客观情况错综复杂。按照当事人在合同中的约定，是出让土地的时间在先，缴纳土地出让金的时间在后。但合一湖公司使用部分涉案土地在先，也缴纳了部分土地出让金，还欠缴部分土地出让金。然而，土地出让方出让的土地不属“净地”，双方的责任相互交织在一起。当事人之间应本着尊重历史、面对客观现实，协商解决履行合同中的相关问题，需要具体情况具体分析，本案不宜简单适用解除合同。原告诉称合同已经解除的理由缺乏依据，作为土地出让方的行政机关为维护公共利益也不同意解除合同。行政协议争议是行政行为侵权争议，不是民事合同纠纷，不能按照民事合同纠纷审理行政协议纠纷。因此，本院不予确认原告与被告签订的国有建设用地使用权出让合同解除。本案审理过程中，本院多次组织当事人进行协调，各方当事人均有协商解决遗留问题的意愿，同时均有协商解决问题的具体方案，但各方当事人的协调意见不能达成一致。作为土地受让方的合一湖公司以租赁的方式使用部分涉案土地在先，对土地的基本现状是明知的，是参与竞争后自愿签订的国有建设用地使用权出让合同。作为征收土地及土地出让方的孝感××新区、市国土局也应当依照法律法规的规定解决土地受让方合一湖公司在土地使用中存在的实际困难和问题，合理调配公共利益同企业利益之间的冲突。根据《关于严格管理防止违法违规征地的紧急通知》（国土资电发[2013]28号）第二条的规定，对征地程序不规范、补偿不到位、安置不落实的，必须立即进行整改。因此，本案土地出让方经整改后，当事人之间可以依照法定程序签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同。本案涉及的土地出让金、违约责任等问题，有待孝感××新区、市国土局在按法律法规及相关政策进行整改中通过采取补救措施一并予以解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告孝感高新技术产业开发区管理委员会、被告孝感市国土资源局及第三人孝感市国土资源局高新区分局向原告湖北合一湖度假村有限公司出让国有建设用地使用权的行政行为违法；二、责令被告孝感高新技术产业开发区管理委员会、被告孝感市国土资源局共同在合理期限内采取补救措施；三、驳回原告湖北合一湖度假村有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告孝感高新技术产业开发区管理委员会、被告孝感市国土资源局共同承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  祁国华审判员  张耀刚审判员  彭 娟二〇一七年八月二十三日书记员  罗自阳附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。