湖南省宁乡县人民法院 行 政 判 决 书 (2017)湘0124行初48号 原告陶礼文，男，1948年4月24日出生，汉族，居民，住湖南省宁乡县。 委托代理人陶飞虎，男，1979年7月24日出生，汉族，居民，住湖南省宁乡县，系原告陶礼文之子。 原告陶飞虎，男，1979年7月24日出生，汉族，居民，住湖南省宁乡县。 两原告委托代理人周楚强，北京新翰律师事务所律师。 被告宁乡县城市管理和行政执法局，住所地宁乡县玉潭镇玉潭路。 法定代表人丁新军，局长。 委托代理人庞博，系宁乡县城市管理和行政执法局法规科副科长。 委托代理人邹永生，湖南道格律师事务所律师。 原告陶礼文、陶飞虎诉被告宁乡县城市管理和行政执法局(宁乡县城管局)城建行政处罚一案，本院于2017年4月21日立案受理后，于同年4月25日向被告宁乡县城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2017年6月9日公开开庭进行了审理。原告陶礼文、陶飞虎委托代理人周楚强，被告宁乡县城管局委托代理人庞博、邹永生到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告陶礼文、陶飞虎诉称，被告为了配合宁乡县白马桥街道违法拆迁，压低原告宅基地房屋拆迁补偿价格，以原告宅基地房屋涉嫌违建为由，于2016年12月2日作出宁城处字[2016]白马桥分局第071号《行政处罚决定书》。被告的行为涉嫌滥用行政权力，侵害了原告的合法权益。故诉至法院请求判决：1、撤销被告于2016年12月2日作出的宁城处字[2016]白马桥分局第071号《行政处罚决定书》；2、案件受理费由被告承担。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：1、宁城处字[2016]白马桥分局第071号《行政处罚决定书》，拟证明被告对原告作出行政处罚决定，原告因此提起诉讼；2、集体土地建设使用证，拟证明原告陶礼文具有180平方米的集体土地建设使用证的事实；3、常住人口登记卡，拟证明两原告是独立的两户，户下人口有五人；4、房屋拆迁补偿协议书，拟证明在2009年由于修建东二街延伸工程征收了原告陶礼文的部分房屋，该协议的第十一条明确写明了拆迁部门协助原告办好建房手续，但拆迁单位并未为原告办理新的建房手续；5、被告关于撤销宁城责字[2016]白马桥分局第2016029号责令限期改正通知书的决定，拟证明被告于2016年9月18日自行撤消了要求原告限期拆除房屋的责令限期改正通知书，但是本案所涉及的行政处罚决定书同样也是要求原告限期拆除房屋，因此被告所作出的行政处罚决定是一个重复性的行政行为，不具有合法性；6、宁乡县国土资源局的答复函，拟证明宁乡县国土局就原告提出的关于确认宅基地使用权的申请作出答复，对原告的申请确权不予受理，在该答复函当中要求原告提供不动产权属证书以及批准用地文件，而本身原告就是基于一户一宅的规定以及确认土地所有权和使用权第47条的规定，同时也是基于国土资发[2008]146号文件来申请确权的，间接的证明了国土资源部门本身存在不作为配合地方政府部门的违法拆迁行为。 被告宁乡县城市管理和行政执法局辩称，一、答辩人具有对违章建筑进行行政处罚的执法主体资格。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，湖南省人民政府湘政函[2004]202号《关于在宁乡县开展相对集中行政处罚权工作的批复》明确授权宁乡县城管局对违法建筑物进行强制拆除；办理本案的工作人员也具有合法的执法资格。二、答辩人作出宁城处字（2016）白马桥分局第071号《行政处罚决定书》，事实清楚，适用法律正确，程序合法。1、被答辩人位于宁乡县白马桥正××社区二组××北区××278.7平方米建筑，建于2009年。根据宁乡县人民政府宁政发[1992]11号文件及宁乡县县城总体规划修编（2000-2020），白马桥乡正农社区属城市规划区，建房应当按照《城市规划法》及《宁乡县城市规划区内建设审批程序》取得《建设工程规划许可证》，但被答辩人的房屋没有取得《建设工程规划许可证》，确系违章建筑，且无法采取改正措施消除对规划实施影响。答辩人根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条规定作出责令限期自行拆除，有充分的事实依据和法律依据。2、答辩人得到举报后，于2016年7月5日进行了现场勘验检查，因被答辩人拒不接受询问调查，答辩人对当地基层干部、群众进行了调查，并向国土、规划等部门发函查证，在得到宁乡县城乡规划服务办公室认定违章建筑、且无法采取改正措施消除对规划实施影响的复函后，严格遵守工作流程进行审批、讨论、决定，并按照《行政处罚法》和程序规定，向被答辩人送达《听证告知书》、《行政处罚预先告知书》；依法举行了听证；2016年12月2日作出行政处罚决定并送达给被答辩人。上诉过程完全符合行政处罚法的相关规定，处罚程序合法。综上所述，答辩人的行政处罚证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，应当维持，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告为支持其答辩意见，在收到起诉状副本之日起15日内向本院提交了如下证据：1、现场勘查笔录及照片；2、检查笔录，拟证明被告依照程序对违章建筑进行了检查；3、询问调查通知书，拟证明被告向当事人陶飞虎发出了询问调查通知，但当事人陶飞虎没有根据要求向被告作出陈述；4、调查笔录（钟峰）及身份信息，拟证明本案所涉的违章建筑是2009年5月当事人的老房子依法被征收拆迁以后，在2009年9月又在原来的老房子建了两层新房的事实；5、调查笔录（姚立泉），拟证明原告在拆除老房子之后又新建了两层新房的事实；6、调查笔录（尹琼明）及身份信息，拟证明原告在拆除老房子之后，在原来的地基上又建了两层砖混结构的房屋的事实；7、调查笔录（蔡波澜），拟证明其新建的房屋是在拆除旧房子之后建设的，没有办理相关国土手续的事实；8、立案审批表，拟证明被告在2016年7月19日正式对原告违法建房予以立案的事实；9、询问调查通知书，拟证明被告向当事人陶礼文发出了询问调查通知，但当事人陶礼文没有根据要求向被告作出陈述；10、宁乡县国资局白马桥管理所《证明》，拟证明两原告仅在1992年曾经登记了一栋180平米的房子的土地使用权证；11、对宁乡县国土局宁城函（白马桥分局）001号《函》及回复，拟证明原告没有合法的土地登记；12、对宁乡县住房保障局宁城函（白马桥分局）001号《函》及回复，拟证明原告没有合法的房产登记；13、对宁乡县城市规划服务办公室的《工作函》；14、宁乡县城市规划服务办公室《复函》；证据13、14拟证明原告房屋没有取得建设工程规划许可证的事实，且不可采取有效措施消除对规划实施的影响；15、案件处理审批表，拟证明对两原告违法建筑的处理符合内部工作程序规程；16、行政处罚听证告知书，拟证明2016年11月1日已将行政处罚听证的权利及事项告知了原告；17、送达回证，拟证明被告已依照法定程序送达给了当事人；18、行政处罚预先告知书及送达回证，拟证明2016年11月1日被告已按照法定程序告知了当事人相关权利；19、行政处罚听证申请书，拟证明原告虽然在2016年11月1日拒收听证告知书和行政处罚预先告知书，但实际确已收到了相关文书的事实；20、听证通知书，拟证明2016年11月14日已向原告告知在2016年11月24日举行听证会的事实；21、行政处罚听证笔录及签到表，拟证明当事人拒绝签字，被告仍然按照规定履行了听证程序；22、听证报告及原告提交的资料，拟证明虽然原告在听证会拒绝签名，但其提交了相关资料，听证程序符合法定程序规定；（原告提交的资料只作为程序资料提交，不涉及实体内容。）23、集体讨论会议纪要，拟证明行政处罚程序符合内部工作规程；24、处罚决定书及送达回证，拟证明被告在2016年12月2日依法定程序作出行政处罚决定并送达当事人，虽然当事人拒绝签收，但从其就此行政处罚决定提起行政诉讼，其本人已经收到行政处罚决定书；25、执法人员工作证，拟证明执法工作人员主体合法；26、送达视频，拟证明行政处罚程序合法，相关法律文书已经送达当事人；证据1-26拟证明1、被告调查处罚程序合法；2、原告于2009年在宁乡县白马桥正××社区二组××北区××278.7平方米房屋没有取得《建设工程规划许可证》，确系违章建筑。27、宁乡县人民政府文件：宁政发[1992]11号；28、宁乡县县城总体规划修编（2000-2020）；证据27、28拟证明原告建房地在宁乡县县城规划区内，应当按照《宁乡县城市规划区建设审批程序》取得《建设工程规划许可证》，但原告建房没有履行相关程序，系违章建筑。29、湖南省人民政府关于在宁乡县开展相对集中行政处罚权工作的批复，拟证明被告执法主体合法。 在庭审质证中，本院组织原、被告进行了充分的质证。原告对被告提供的证据发表了如下质证意见：对证据1的真实性不认可，勘验笔录所标示的原告违章建筑的房屋的面积与原告房屋实际面积根本不相吻合，该份勘验笔录是不真实的，对于勘验笔录中房屋的照片的真实性不认可；对证据2的检查笔录，该证据所记录的涉案房屋涉嫌违建是按照上级交办，属于选择性执法。白马桥街道多次与原告协商拆迁，但拆迁补偿款太少，由此看出，被告此次执法是配合政府打击报复原告；对证据3的真实性、合法性、关联性不予认可，该份通知原告没有收到；对证据4调查笔录为证人证言，原告认为应当由证人出庭作证才具有法律效力，且该调查人与原告房屋有重大的利害关系，其证明力低下；证据5、6、7为证人证言，应当由证人出庭作证，不具有证据的合法性；对证据8立案审批表，原告认为立案审批表中的工作人员无法证明其公务员身份，同时无法证明其是本人签名，证据形式不合法；对证据9的真实性、合法性、关联性不予认可，原告并没有收到；对证据10的真实性无异议，该份证据恰好说明原告陶飞虎没有其他的宅基地房屋，按照一户一宅的规定，原告陶飞虎有权申请宅基地建房；对证据11、12的真实性无异议，但被告给两个单位发出的文件当中对于涉案房屋的面积是错误的，同时这两份证据根据两个单位的答复仅仅只能证明原告没有房产证，但是并不代表原告不具备建房审批资格；对于证据13不予认可，该证据中原告涉案房屋的现场图和面积也是错误的；对证据14的合法性不认可，从该复函当中加盖的印章是宁乡县城乡规划服务办公室，该办公室只是城乡规划局的内部机构，其无权代表宁乡县城乡规划局对外认定房屋是否违建及是否属于无法改正消除对规划实施影响的结论，而且该份复函没有任何工作人员进行签发，因此该份复函是不具有法律效力的，同时该复函仅仅是作为一个说明，也没有附具原告的房屋属于无法改正的事实依据；对证据1-13是截止到2016年8月2日的相关材料，而这些材料本身是另外一个案件当中的形式材料，另一个案件是被告向原告下达的一个限期责令改正通知书，而该通知书已经被被告自己撤销了，因此证据1-13不能重复使用到本案当中；对证据15，该证据涉及到被告多个承办人员的意见，对于这些人员的身份和职位均不明确，不能作为一份合法有效的证据；对证据16、17的真实性、合法性、关联性无异议；对证据18的真实性、合法性、关联性不予认可，原告没有收到该告知书；对证据19、20的真实性、合法性、关联性予认可；对证据21听证记录的内容不予认可，原告既然申请听证而且已经提交材料不存在放弃听证，还拒绝签字。被告以此为由拒绝签字完全是被告预先设定好的；同时从该听证会签到表来看，该听证会没有群众代表，都是被告单位干部，不能保证听证的公正性；对证据22的合法性不认可，无法判断上面的签名是具有资质的工作人员本人的签名，即便按照听证报告所记载的原告本人不发表意见，被告也不能省略其本身应当履行的程序，从记载的内容看，原告当时是提供了户口本、拆迁补偿协议书等相关材料，因此作为被告仅仅从表面履行了听证程序，并没有听取原告所发表的意见。对证据23的合法性不认可，作为会议纪要本身是对整个会议的真实记录包括个人意见以及个人的签字确认，而不是最终形成一个结果的会议纪要，因此该份会议纪要不是一份合法的证据；对证据24的真实性无异议；证据25没有证据原件，对该证据真实性、合法性不予认可；对证据27、28、29被告没有提供证据原件，原告无法判断其真实性，原告在网上也没有查到这几份文件，因此该三份文件的真实性不予认可。 被告对原告提供的证据发表了如下质证意见：对证据1的无异议；对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，该证件是1992年6月2号的集体土地使用证，其所建房屋的一部分已于2009年征收拆迁，原告的违章建筑是在征收拆迁后的违章建筑，与其原有的土地使用证没有关系；对证据3无异议，但只能证明其身份信息，不能证明其建筑合法；对证据4的真实性、合法性无异议，对其关联性和证明目的有异议，根据该份协议书其所涉及的34.1平方米的建筑面积已经被征收拆迁，原告没有权利在此拆迁地块重建。房屋征收拆迁补偿协议书所拆除的房屋属于砖木结构，现有的278平方属于砖混结构，显然房屋补偿协议书中的对象物与行政处罚的对象物不是同一主体。补偿协议中第十一条证明办理规划手续应当以陶礼文自己为主体，而不是由长沙白马新型建设有限公司为主体，且无论谁为主体，均没有办理相关规划手续，不能达到原告的证明目的；对证据5真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，责令限期改正通知书不是一个行政处罚决定书，是一种行政催告行为，其与行政处罚决定不相冲突。行政机关本身有权撤销自己的行政行为，已经撤销的行政行为不再具有法律约束，该通知书也没有对当事人产生实际的影响，不影响行政处罚决定的作出；对证据6的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，本案争议的是原告的房屋是否符合城市规划，是否取得规划许可，而不是是否取得土地使用权，即使取得土地使用许可也必须取得施工规划许可，国土部门是否受理申请是否批准申请与被告对违反城市规划的违章建筑处理没有关联性。 作为定案证据，应当真实、合法，且与本案相关联，经庭审质证，本院对原、被告证据认证如下：原告提供的证据真实、合法，与本案相关联，能证明本案案件事实，但不能达到原告的证明目的。被告提供的证据真实、合法，与本案相关联，能证明本案案件事实，本院予以采信。 本院根据以上有效证据及当事人质证意见及庭审调查认定以下事实：因原告陶礼文、陶飞虎涉嫌在宁乡县××街道正××社区白马北××街建设违法建筑，被告宁乡县城市管理和行政执法局执法人员到现场进行了勘验、检查和调查后，于2016年7月19日立案查处。2016年8月2日被告宁乡县城市管理和行政执法局向宁乡县城乡规划服务办公室发出工作函，请宁乡县城乡规划服务办公室对原告陶礼文、陶飞虎房屋出具规划认定意见。2016年10月12日，宁乡县城乡规划服务办公室复函被告宁乡县城市管理和行政执法局，认定原告陶礼文、陶飞虎未取得建设工程规划许可证擅自进行建设的违法建设行为属于“不可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形”。此后，被告宁乡县城管局向原告陶礼文、陶飞虎发出了《行政处罚预先告知书》、《行政处罚听证告知书》。2016年11月24日组织了行政处罚听证会。经被告宁乡县城市管理和行政执法局领导班子成员集体讨论，被告宁乡县城市管理和行政执法局于2016年12月2日向原告陶礼文、陶飞虎依法送达了宁城处字[2016]白马桥分局第071号《行政处罚决定书》，该行政处罚决定书载明：“当事人未取得《建设工程规划许可证》，于2009年在宁乡县城规划区白马桥正××社区白马北××北区××号建设了两层砖混结构房屋一处，占地面积139.35平方米、总建筑面积278.7平方米。经宁乡县城乡规划服务办公室认定，当事人所建的上述建筑属无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令当事人在接到本决定书之日起三日内自行拆除其所建违法建设。逾期未拆除，我局将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定报请县人民政府责成有关部门依法强制拆除”。原告陶礼文、陶飞虎不服，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。原告陶礼文、陶飞虎未取得《建设工程规划许可证》在县城规划区建设房屋，其行为是违法的。被告宁乡县城市管理和行政执法局对原告陶礼文、陶飞虎作出行政处罚前进行了立案调查，告知了原告依法享有的权利，并举行了听证，依法送达了相关法律文书，且经领导班子成员进行集体讨论，被告依据宁乡县城乡规划局“复函”对原告作出的宁城处字[2016]白马桥分局第071号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陶礼文、陶飞虎的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陶礼文、陶飞虎负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。 审 判 长  陶力成 审 判 员  高强明 人民陪审员  陈雪妍 二〇一七年八月十五日 书 记 员  杨 敏 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。