广东省汕头市濠江区人民法院民 事 判 决 书（2017）粤0512民初94号原告（反诉被告）：汕头市濠江区新华商贸有限公司，住所地汕头市濠江区。法定代表人：林荣添，该司总经理。委托诉讼代理人：蔡翀，广东众大律师事务所律师。委托诉讼代理人：曾燕媛，广东众大律师事务所律师。被告（反诉原告）：汕头市濠江区广澳街道办事处，住所地汕头市濠江区。法定代表人:陈文恩,该办事处主任。委托诉讼代理人：曾爱东，国信信扬（汕头）律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈蕊，国信信扬（汕头）律师事务所律师。原告汕头市濠江区新华商贸有限公司(下称新华公司)与被告汕头市濠江区广澳街道办事处（下称广澳街道）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2015年4月27日立案后，依法适用普通程序，经公开开庭审理后于2016年7月29日作出（2015）汕濠法民三初字第3号民事判决。被告广澳街道不服上述判决向汕头市中级人民法院提起上诉，该院立案后经审理于2016年12月28日作出（2016）粤05民终967号民事裁定，裁定撤销了原一审判决且发回本院重审。本院于2017年2月28日立案后，依法另行组成合议庭进行审理。被告广澳街道于2017年5月24日对原告新华公司提起反诉，本院受理后决定合并审理。本案于2017年7月7日公开开庭进行了审理。原告新华公司的委托诉讼代理人曾燕媛与被告广澳街道的委托诉讼代理人曾爱东、陈蕊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告新华公司向本院提出诉讼请求：1.判令解除新华公司与广澳街道于1996年12月25日签订的《土地使用权有偿划拨协议》及1997年5月11日签订的《补充协议书》；2.判令广澳街道返还新华公司已缴付的土地款603.2609万元及自土地款交付之日起到实际还款之日止的利息损失（按中国人民银行同期贷款年利率计算）；3.判令广澳街道向新华公司支付案涉土地平整填土工程款842560元及按中国人民银行同期贷款基准利率计算计至实际还款之日止的违约金损失；4.判令广澳街道向新华公司支付已垫付土地平整费30万元的利息损失（按中国人民银行同期贷款年利率计算，计至实际还款之日止）；5.本案全部诉讼费用（包括鉴定费、财产保全费用）由广澳街道承担。事实与理由：1996年12月25日，新华公司与广澳街道签订《土地使用权有偿划拨协议》（下称《土地划拨协议》）。上述协议约定：广澳街道将其址于溪头工业区面积为24310平方米（折合36.465亩）的土地，以每亩18万元的价格，合计土地使用权划拨金为6563700元有偿划拨给新华公司使用。协议签订后，新华公司与广澳街道结合协议履行过程中各自实际情况的需要，于1997年5月11日签订了《补充协议书》。该补充协议约定：广澳街道将案涉土地中的18.7017亩土地以每亩18万元的价格（合计地价款3366316.21元）抵还结欠新华公司的工程款；广澳街道将案涉土地中余下的17.7633亩土地以每亩16万元的价格，合计地价款2842127.79元有偿划拨给新华公司使用；新华公司应在该地价款中提取38万元付给广澳街道作为办证费用，剩余的2462127.79元则由广澳街道转付给溪头村，作为抵还广澳街道欠溪头村的部分征地款；广澳街道一次性投资8万元，由新华公司负责承建道路改道工程。补充协议签订后，新华公司依约履行了付款及建设道路改道工程的义务。自1997年至2002年期间，其先后向被告支付土地款合计2666293.01元（其中，1997年5月11日付还土地款925660元、1998年1月24日分两次各付还1万元及5万元、1998年2月25日付还30万元、1999年7月23日付还27248.03元、2001年10月25日付还30万元、2002年4月22日付还5000元、2002年7月31日付还1048384.98元）。另外，新华公司基于对上述《土地划拨协议》及《补充协议书》的履行信赖，与徐某施工队签订《地块土方平整工程承包施工合同》（下称《地块平整合同》）及《补充合同》，对案涉土地进行地块平整，土地工程总承包价为842560元，约定若新华公司在一年内无法付清造成违约，则同意将欠款按银行同期贷款利率付还徐某施工队作为补偿。新华公司分别于2005年10月26日和2008年6月21日向徐某施工队支付土地平整费10万元和20万元，该费用及损失应由广澳街道承担。在此期间，新华公司多次要求广澳街道办理相关土地使用权权属证明的手续，但广澳街道一直以各种理由推托，拒不履行合同约定的义务。鉴于广澳街道至今未依约履行协议，致使双方签订的合同目的已经无法实现，双方的合同关系依法应当解除。被告广澳街道辩称：首先，广澳街道与新华公司分别于1996年12月25日签订的《土地划拨协议》及1997年5月11日签订的《补充协议书》均合法有效。合同签订后，广澳街道已将案涉土地交付给新华公司管业使用，且在当月付给新华公司村道建设款8万元。但新华公司在取得该土地之后，既不投产办厂完成工业指标和税收任务，又没有付清全部土地款。新华公司在1997年5月至2001年10月期间仅给付广澳街道土地款4957176.21元，至今尚欠土地款1251267.79元及相应利息。新华公司在具备办理土地出让条件的情况下，长期拖延不申办土地出让手续。因新华公司严重违约，导致合同目的无法实现，广澳街道同意解除合同。其次，若法院认定合同无效，新华公司应对造成合同无效承担相应的过错责任，返还广澳街道土地并按同期市场租金的标准赔偿占用土地十九年之久的租金损失。再次，新华公司在关于案涉土地填土、工程造价及支付工程款方面涉嫌伪造证据，所申请出庭作证的人员存在作伪证等重大嫌疑，不可采信。综上，新华公司提出要求广澳街道返还全部土地款、赔偿土地款利息损失及其他费用的主张并无法律依据和事实理由。反诉原告广澳街道向本院提出反诉请求：1.判令新华公司返还广澳街道位于广澳溪头村工业区24310平方米（折合34.465亩）的土地；2.判令新华公司赔偿广澳街道因新华公司自1997年5月1日起至判决返还上述土地之日止期间占用上述土地的土地占用费用约500万元（按历年市场租金计，具体以评估机构作出的评估数额确定）；3.案件反诉费、评估费由新华公司承担。事实与理由：1996年12月25日，广澳街道与新华公司签订了《土地划拨协议》。协议约定广澳街道将位于广澳溪头工业区土地面积为24310平方米（折合34.465亩）的土地按每亩18万元的价格划拨给新华公司使用；土地使用权划拨金为656.37万元；土地使用年限为50年。广澳街道与新华公司于1997年5月11日又签订了《补充协议书》，约定广澳街道将上述土地中的18.7017亩以18万元/亩（合计3366316元）抵还结欠新华公司的工程款；余下17.7633亩土地以16万元/亩计（合计2842128元），剔除新华公司应付给广澳街道的38万元（作为办证、街道应付的款项及村道改迁款），剩余2462127.79元由广澳街道转付给溪头村；广澳街道投资8万元，新华公司负责承建溪头村村道往街道工业区及保税区用地的道路改道工程。上述补充协议签订当日，新华公司向广澳街道支付地价款925600元，广澳街道将上述土地交付给新华公司。此后，新华公司完成了村道改造及对土地进行填土（由广澳街道平整），并在该土地上修建了部分建筑物进行管业使用。但新华公司违反合同约定，长期拖欠土地款，且出于商业目的而故意怠于申办土地出让手续、登记土地使用权。反诉被告新华公司辩称：首先，根据土地管理法的相关规定，案涉土地所有权及用益物权在统征后未经依法出让之前归国家所有，应由汕头市国土局代表国家行使管理职能，故广澳街道也不享有土地相应的权益。其次，新华公司已按协议约定付给广澳街道土地款266.6293万元，其中包括土地办证费用及改村道费用38万元。之后，在征得广澳街道时任领导同意之后，由达濠建筑总公司华兴公司负责涉讼土地填土平整工程（实际是由徐某施工队负责完成），但双方并没有移交土地的真实意思表示，且也没有办理土地移交手续，新华公司更没有在涉讼土地上建设建筑物或构筑物。广澳街道主张涉讼土地自1997年即由新华公司占有、使用的意见与事实不符。再次，广澳街道怠于履行办证义务导致新华公司无法取得土地权属证书，该违约行为使新华公司遭受巨大的经济损失。最后，广澳公司不具备土地行政管理职能，其无权与新华公司签订土地出让协议，该《土地划拨协议》及《补充协议》因违反法律规定而归于无效。因此，广澳公司对涉讼土地不享有包括使用、出租、收益等任何权利。综上，广澳街道违反法律规定对外签订协议且怠于履行协议约定的办证义务，导致协议无效，新华公司无法取得涉讼土地权属证书及高额资金利息损失系广澳街道的行为造成的，依法应由广澳街道就其过错向新华公司承担相应的法律责任。现广澳街道无故提出反诉，其实质就是企图通过滥用诉讼权利，达到拖延诉讼、拒绝承担法律责任、恶意扩大新华公司经济损失的非法目的。恳请法院驳回广澳街道的全部反诉请求。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：1.新华公司提交《关于统征达濠区广澳街道溪头土地的批复》（汕府函[1993]32号，下称《批复》），虽广澳街道认为该证据系复制品其真实性无法确认，但因该证据与广澳街道提交的《批复》相一致，且上述《批复》也经本院对原件予以核对无异，故本院对其真实性予以确认。2.新华公司提交《关于请给予达濠新华实业公司办理报建手续的函知》、《汕头市规划局建设用地规划审批表》及《建设用地规划图》，拟证明新华公司就案涉土地申请办理报建手续及广澳街道就案涉土地在向新华公司收取5000元办理费用后向汕头市规划部门办理用地申请的事实。广澳街道认为上述证据为复印件，缺乏原件核对，对其真实性不予认可。本院认为上述证据均系书证复制品，新华公司无法提供原件予以核对，且缺乏其他证据予以印证，故本院对上述证据的真实性不予确认。3.新华公司提交《地块平整合同》、《补充合同》及证人徐某的证言，拟证明徐某承包汕头市达濠建筑总公司华兴工程公司（下称华兴公司）位于保税区片区和溪头村片区土地的填土工程，其中溪头村片区土地是新华公司委托华兴公司进行填土，徐某填土后，由于华兴公司一直没有付还其工程款，徐某遂向新华公司主张工程款。广澳街道对上述证据的真实性有异议，且认为其与本案无关。本院认为上述书证与证人徐某的证言相印证，其证明的事实亦与本案讼争事实具有关联，广澳街道虽就此提出异议，但未能提供反驳的证据，故本院对上述证据予以采信。4.新华公司提交由广澳街道于1997年5月11出具的编号0045514《收款收据》（金额3366316.21元）、编号0045515《收款收据》（金额925660元）及于2001年10月25日出具的编号0045529《收款收据》（金额300000元），由汕头市达濠区广澳基建办公室于1998年1月24日出具的编号0045521《收款收据》（金额50000元）、编号0045522《收款收据》（金额10000元）及于1998年2月25日出具的编号0045523《收款收据》（金额300000元），由汕头市达濠区广澳街道溪头社区居民委员会（下称溪头居委）于2002年7月31日出具的编号0499941《收款收据（第二联）》（金额1048384.98元），由汕头市达濠区广澳中学筹备办公室于1999年7月23日出具编号0015907《收款收据》（金额27248.03元），由汕头市南区规划管理信息中心于2002年4月22日出具的编号0055860发票联（金额5000元），由溪头居委于2015年9月8日出具的《关于濠江区人民法院协助调查查询通知书的复函》（下称《复函》），上述证据拟证明新华公司先后向被告支付土地款6032609.22元的事实。广澳街道对上述证据中编号0499941《收款收据》、编号0015907《收款收据》及《复函》有异议，认为上述收款收据收款单位分别是广澳中学筹建办公室和溪头居委，广澳街道并没有收到该两笔款项，而《复函》中所述的土地款1048384.98元也与本案无关。本院认为编号0015907《收款收据》（金额27248.03元）所载明的付款人系“汕特华兴厂房开发有限公司”，收款人系汕头市达濠区广澳中学筹备办公室，与本案讼争事实并无关联，故本院对该证据不予采纳；而编号0015907《收款收据》、《复函》与本院采信的《补充协议书》相印证，故本院对其予以采信；对上述的其他收款凭证，广澳街道没有异议，本院予以采信。5.新华公司提交由广东精信工程造价咨询有限公司（下称精信造价公司）出具的《鉴定报告》一份，拟证明新华公司对案涉土地进行填土的工程造价为467868.38元。广澳街道认为新华公司没有在法定期限内申请评估鉴定，鉴定所依据的两份红线图是诉讼期间新华公司私自委托国土部门出具的，且事实上案涉土地系由广澳街道进行填土的，并非新华公司，故该报告不可采信。本院认为该报告书系本院依法委托具有相应评估资质的机构经现场勘查和询问各方当事人之后作出的，报告所依据的检材系由系国土部门出具的两份红线图，且该检材亦能与本院采信的《地块平整合同》、《补充合同》及证人徐某的证言相印证，上述鉴定报告的鉴定程序合法、检材来源合法、依据充分，广澳街道虽有异议，但未能提供相反证据予以反驳，故本院对该鉴定报告予以采信。6.新华公司提交由徐某出具的编号分别为0006947和018519《收款收据》，拟证明新华公司分别于2005年10月26日和2008年6月21日向徐某支付案涉土地的“收填土平整款”10万元和20万元。广澳街道认为该证据系伪造的，不予认可。本院认为该收款收据与本院采信的《地块平整合同》、《补充合同》及证人徐某的证言相印证，广澳街道虽提出异议，但未能就此提出反驳证据，故本院对该证据的真实性予以确认。7.广澳街道提交的《征用土地协议书》、《补充协议》、汕府函[1993]32号《批复》，拟证明广澳街道在1993年之前已与溪头村委达成征用溪头村面积为204.779亩土地作为加工区建设用地的协议，之后经报汕头市政府同意，由汕头市国土局办理统征土地手续，但征地补偿款仍按广澳街道与溪头村村委会签订的《征用土地协议书》及《补充协议》执行，溪头村委自1993年起就将上述地块交付广澳街道管业。新华公司认为上述证据无法证明案涉土地系位于《批复》及协议书中的征用范围，与本案争议标的无关，而依据《批复》的规定，广澳街道不能对外行使国有土地使用权出让职能。本院认为上述《征用土地协议书》、《补充协议》系广澳街道与溪头村委因征地事宜签订的协议，且与本院采信的《批复》相互印证，故本院对上述证据材料的真实性予以确认。8.广澳街道提交《广澳街道工业园土地出让情况一览表》、《土地划拨协议》及《补充协议书》、《土地使用权一览表》、土地登记内档资料及广澳街道出具的《证明书》，拟证明其他若干户用地企业与广澳街道签订协议书支付征地款，并在广澳街道协助下办理征地和土地登记手续，现均已取得土地使用权证；新华公司未能实现合同目的的过错责任在于新华公司本身，与广澳街道无关。新华公司认为上述证据的真实性无法确认，且与本案无关。本院认为上述证据系汕头经济特区广澳科技创业中心等案外人申请并取得国有土地使用权过程中的相关材料，与本案讼争事实并无关联，故本院对上述证据材料不予采信。9.广澳街道提交工程结算书、付款发票，拟证明广澳街道自1993年起已取得了广澳街道溪头村工业区204.779亩的土地使用权，并先后投入巨额资金实施平整土地、铺设线路和路基、供水等基础设施工程。新华公司认为上述证据材料的工程结算资料并不完整，且无法证明工程的平整路段及广澳街道已对案涉土地进行平整的事实。本院认为上述证据材料能相互印证，本院对其真实性予以确认。10.广澳街道提交溪头居委出具的《证明》，拟证明广澳街道为发展当地经济、创办工业园区，经汕头市政府同意，征用溪头村204.779亩土地，上述土地（含案涉土地）自1993年初起正式交由广澳街道管业使用，广澳街道自该时期起陆续引进荣晖、民众食品等企业进入该园区。新华公司认为该证明缺乏相应的书面移交手续予以证明，不能证明广澳街道已经实际管业使用该园区土地。本院认为该《证明》因无居委会负责人及制作该《证明》的人员签名，又缺乏其他证据予以印证，故本院对该证据不予采信。11.广澳街道提交由其出具的《关于要求协助提供案涉用地权属证明的函》及由汕头市濠江区国土资源局出具的《复函》，拟证明1993年经汕头市政府同意，征用溪头村204.779亩土地作为广澳街道办事处工业区建设用地，自该年起广澳街道办事处对上述土地有管理使用权，且有权安排用地。新华公司认为国土部门无权将其土地管理职能对外授权，因此该证据内容明显违反法律规定，依法不能作为证据使用。本院认为《复函》中认为广澳街道有权对《批复》中批准同意征用的土地进行管理和按照土地管理有关规定进行安排使用的意见不符合汕府函[1993]32号《批复》的规定及其文件精神，也与我国《土地管理法》的相关规定及与行政法的职权法定原则相违背，况且《复函》也未明确广澳街道何时有权对案涉土地进行了管理，又因上述证明材料均没有单位负责人及制作该证明材料的人员签名或盖章，故本院对上述证据不予采纳。12.广澳街道提交的照片，拟证明案涉地块自1997年5月起已交付给新华公司管理使用，新华公司在案涉土地上搭建建筑物，一直占有、使用该土地。新华公司对该证据有异议，认为照片中的构筑物不是新华公司所搭建，案涉土地至今没有由新华公司占有使用。本院认为广澳街道无法证明上述证据之来源，该照片中所体现的内容也无法证明系与案涉土地有关，且无法证明新华公司存在占用案涉土地的行为，因上述证据缺乏关联性，故本院对其不予采信。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：1993年2月27日，汕头市人民政府向汕头市国土局作出汕府函[1993]32号《批复》，同意征用原汕头市达濠区广澳街道溪头村位于中洋地段旱地136532.6平方米（折合204.779亩），作为特区建设用地；有关征地各项补偿同意汕头市国土局与溪头村签订的协议书办理；征用后土地出让应按程序办理。1996年12月25日，新华公司与广澳街道签订《土地划拨协议》，约定广澳街道将位于广澳溪头工业区的土地面积为24310平方米，折合36.465亩（以用地红线图为准），按土地平整现状以每亩18万元的价格划拨给新华公司使用，新华公司应向广澳街道交付土地使用权划拨金656.37万元；土地划拨使用年限为50年。1997年5月11日，新华公司与广澳街道又签订了《补充协议书》，约定广澳街道将上述土地中的18.7017亩土地以每亩18万元，合计地价款336.6316万元抵还结欠新华公司的工程款；广澳街道同意将上述土地中余下的17.7633亩土地全部划拨给新华公司使用，价格以每亩16万元计，地价款合计284.2128万元；土地出让办证收费均由新华公司负责；新华公司应于办证前将本部分地价款中提取38万元付给广澳街道（作为办证、街道应付的款项及村道改迁款），剩余的2462128元则由广澳街道转付给溪头村，作为抵还广澳街道欠溪头村的部分征地款；原溪头村村道通越街道工业区及保税区用地的道路改道工程，经双方协商同意，广澳街道负责统筹资金，并一次性投资8万元；新华公司负责承建该路段建设并负责青苗的赔偿。1997年5月11日，广澳街道分别出具了编号为0045514和0045515的二份《收款收据》，分别载明收到新华公司土地款3366316.21元和925660元；2001年10月25日，广澳街道出具编号为0045529《收款收据》，载明收到新华公司土地款30万元，并在摘由中载明“土地款，由公司分别97年9月24、20、18分三次转付溪头村”。溪头居委于2002年7月31日出具编号为0499941《收款收据》，载明收到广澳街道办事处1048384.98元，并在摘由中载明“转收征用土地补偿款（由新华商贸公司转付）”。汕头市达濠区广澳基建办公室于1998年1月24日分别出具了编号0045521和编号0045522的二份《收款收据》及1998年2月25日出具编号0045523《收款收据》，分别载明收到新华公司土地款为5万元、1万元和30万元。新华公司于2002年4月22日为案涉土地向汕头市南区规划管理信息中心支付地形图规划图纸费5000元。徐某于1997年与华兴公司签订填土工程协议书，约定徐某负责位于汕头市保税区管理委员会片区中的F12约32亩、F09约42亩、F05约34亩和位于溪头村的广澳街道工业区约36亩、溪头工业区用地的下草尾约17亩土地的填土及平整工程。2002年2月5日，华兴公司告知徐某其承包的溪头村两块地块的填土平整工程，该地块是新华公司所有，徐某应就该填土平整工程与新华公司签订施工合同，有关工程款也应向新华公司追讨。新华公司与徐某分别于2004年6月20日和2005年10月25日签订了《地块平整合同》和《补充合同》，约定对案涉土地进行地块平整，土地工程总承包价为842560元；若新华公司在一年内无法付清造成违约，新华公司同意将欠款按银行同期贷款利率付还徐某作为补偿。新华公司分别于2005年10月26日和2008年6月21日向徐某支付土地填土平整费1万元和20万元。应新华公司之申请，本院委托精信造价公司对址于溪头工业区面积24310平方米（折合36.465亩）的土地即案涉土地，按汕头市濠江区国土房产测绘大队根据湖南测绘大队1993年11月平板仪测绘图编绘的用地红线图及2015年9月10日实测出具的红线图之间的高度差的填土量及填土工程造价进行评估。精信造价公司于2016年3月15日作出《鉴定报告》，鉴定意见为：案涉土地填土工程量为14395.95立方米，场内填土和压实的工程造价为467868.38元。新华公司为此垫付评估费5614元。2015年9月8日，溪头居委向本院出具《复函》，载明其应退还新华公司土地转让金（土地使用费）、计付预收的土地转让金利息、给付土地填土平整费用共计1048384.98元，约定“双方均同意作为双方在广澳街道办事处的债权债务关系的抵扣处理，并由双方各自出具收付单据”。同时，溪头居委向本院提交了四份收款收据，其中一份为溪头居委于2002年7月31日出具的编号0499941《收款收据（第三联）》，该收据载明：收到广澳街道1048384.98元，转收征用土地补偿款（由新华商贸公司转付）；另外三份收款收据为新华公司于2002年7月31日出具的分别收到溪头管理区96051.65元、452333.33元和50万元。案件审理过程中，应新华公司之财产保全申请，本院于2015年5月4日作出（2015）汕濠法民三初字第3-1号民事裁定，并依据上述民事裁定在汕头市濠江区不动产登记中心查封登记在广澳街道名下的地号为64040001的土地使用权（权证号60400007，面积13974.29平方米）及地号为60440002的土地使用权（权证号60400008，面积40000平方米）。在本案另行组成合议庭进行重新审理的过程中，本院分别向新华公司和广澳街道就双方于1996年12月25日签订的《土地划拨协议》及1997年5月11日签订的《补偿协议书》的合同效力问题进行释明，告知双方当事人上述合同因违反法律法规的规定而无效，当事人可就合同无效的事实予以相应变更诉求或进行相应答辩，并就此再给予双方当事人十五日的期限作为行使变更诉求、举证、答辩等诉讼权利的期限。2017年5月18日，广澳街道以《地块平整合同》、《补充合同》涉嫌伪造为由，向本院申请对上述合同中的签章形成时间委托鉴定机构进行鉴定。2017年5月24日，广澳街道对新华公司提起反诉，本院受理后予以合并审理。同日，广澳街道又向本院提出对案涉土地自1997年5月1日至2017年5月31日止期间的市场租金情况委托评估机构进行评估。庭审中，新华公司向本院申请撤回请求广澳街道向新华公司支付道路改道工程费80000元及其利息96228.04元的诉讼请求。汕头市达濠区新华实业公司于2001年11月20日变更为汕头市达濠区新华商贸有限公司，又于2004年4月14日变更为汕头市濠江区新华商贸有限公司。汕头市达濠区广澳街道办事处现变更为汕头市濠江区广澳街道办事处。汕头市达濠区广澳乡溪头村民委员会经依法变更为汕头市濠江区广澳街道溪头社区居民委员会，之后又变更为汕头市濠江区广澳街道溪头社区居民委员会。本院认为，土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。新华公司与广澳街道分别于1996年签订《土地划拨协议》及1997年签订《补充协议书》，上述协议约定广澳街道作为土地出让方将溪头工业区的土地使用权在一定年限内让与新华公司，新华公司向广澳街道支付土地使用权出让金，上述协议的法律性质属于建设用地使用权出让合同。因此，本案应为建设用地使用权出让合同纠纷。一、关于双方签订的《土地划拨协议》和《补充协议书》是否有效的问题。广澳街道与新华公司签订的《土地划拨协议》和《补充协议书》中所约定的土地，属于经汕头市人民政府于1993年2月27日作出的汕府函[1993]32号《批复》中同意征用作为特区建设用地的土地。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994年）第十四条“……土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订”的规定，作为国有土地使用权的出让主体应该是市、县人民政府土地管理部门，显然，广澳街道属于县级人民政府的派出机关，并非市、县人民政府的土地管理部门，而其作为国有土地出让方与作为受让方的新华公司订立的土地使用权出让合同，明显违反了上述法律法规的规定。《土地划拨协议》和《补充协议书》分别于1996年和1997年订立，故上述合同应适用当时生效的《中华人民共和国经济合同法》（下称《经济合同法》）的相关规定。综上，虽然广澳街道与新华公司签订的《土地划拨协议》和《补充协议书》系双方当事人之真实意思表示，但因广澳街道并非国有土地使用权出让的合法出让主体，上述合同的签订已违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994年）第十四条及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条的规定，故根据《经济合同法》第七条的规定，上述合同应认定为无效。二、关于本案《土地划拨协议》及《补充协议书》能否予以解除的问题。合同的解除仅限于有效成立的合同，无效的合同不存在合同解除的问题。无效的合同属于当然无效，不论当事人意思如何当然不发生法律效力，不需要当事人主张其无效。虽然本案当事人认为其签订的《土地划拨协议》及《补充协议书》合法有效，并提出解除合同的请求，且在本院向其释明案涉合同为无效合同之后仍表示不愿意变更其相应的诉讼请求，但根据《经济合同法》第七条第三款之规定，对合同效力之审查并确认合同无效属于人民法院裁判权范围。因此，虽然本案当事人未提出合同无效的诉请，但本院仍应依职权确认新华公司与广澳街道签订的《土地划拨协议》及《补充协议书》因违反法律法规的规定而无效，并对上述合同依无效的法律后果进行处理。因此，新华公司提出解除上述合同的请求没有法律依据，本院予以驳回。三、关于广澳街道应否返还新华公司地价款等问题。广澳街道对其分别于1997年5月11日、2001年10月25日、2001年10月25日、1998年1月24日、1998年1月24日和1998年2月25日收到新华公司地价款4291976.21元、30万元、5万元、1万元和30万元（共计4951976.21元）没有异议，本院予以确认。对于新华公司是否有向广澳街道支付地价款1048384.98元的问题。本院认为，新华公司与广澳街道签订的《补充协议书》第一条中载明“……剩余2462128元，由甲方转付溪头村，作为抵还甲方欠溪头村的部分征地款”，上述约定已明确广澳街道要求新华公司按其指示向溪头村支付案涉地价款，作为抵还广澳街道结欠溪头村的部分征地款，且溪头居委也向本院证实其已收到新华公司代为转付的1048384.98元并开具收款收据为证。上述1048384.98元为广澳街道因案涉土地需要支出的费用，实际系新华公司代广澳街道因征地行为所支付，可以认定为广澳街道因案涉合同取得的地价款。新华公司主张其于1999年7月23日向广澳街道支付地价款27248.03元，但未能提供有效的证据予以证明，故本院对其该项主张不予支持。另外，虽然广澳街道对新华公司于2002年4月22日为案涉土地向汕头市南区规划管理信息中心支付地形图规划图纸费5000元的事实并无异议，但新华公司认为上述款项应属于地价款与事实不符，本院不予采信。综上，本院确认广澳街道共收取新华公司地价款为6000361.19元。合同被确认无效，虽不能产生当事人所预期的法律效果，但并不是不产生任何法律后果。无效合同的违法性，决定了无效的合同自始没有法律效力，当事人之间纵有给付，但在法律上权利并未发生变动，故合同被确认无效后，当事人依据该合同所取得的财产，应当返还给对方。因此，根据《经济合同法》第十六条的规定，广澳街道应将其收取的地价款6000361.19元及其占用上述地价款期间的利息返还给新华公司。四、关于广澳街道应否赔偿新华公司相关经济损失的问题。合同被确认无效之后，有过错的一方应赔偿对方因此所受的损失；如果双方都有过错，各自承担相应的责任。上述损失系非过错一方因对方的过错而遭受的信赖利益的损失，主要包括各种订约和履约费用，以及支出上述费用的利息损失等，但不应当包括合同有效情况下获得的期待利益的损失。新华公司于2002年4月22日为案涉土地向汕头市南区规划管理信息中心支付地形图规划图纸费5000元，上述费用系新华公司为履行合同所实际支付的费用，应当认定为新华公司因合同无效受到的损失。对于新华公司存在对案涉土地进行平整填土损失的问题。根据新华公司与徐某签订的《地块平整合同》、案涉土地平整前后的规划坐标图、证人徐某的证言及其提交的材料等证据，可以确认徐某向华兴公司承包了案涉土地的填土工程并进行了填土，后华兴公司告知徐某案涉土地实为新华公司所有，新华公司遂与徐某通过补签合同的形式确认了填土工程的债务，并已向徐某支付工程款30万元的事实。故新华公司主张其对案涉土地进行平整填土，理由充足，本院予以采信。虽广澳街道亦主张其对案涉土地平整填土并提交了工程结算书、付款发票等证据拟以证明，但因上述证据材料无法证明广澳街道的该填土行为的对象包括了案涉土地，也无法证明其支付的填土费用系因案涉土地而产生，更无法反驳新华公司有对案涉土地进行填土的事实。因广澳街道对其反驳新华公司主张的上述事实所举出的证据的证明力小于新华公司就此所举出的证据的证明力，故本院对广澳街道的上述主张不予采信。应新华公司申请并经本院委托精信造价公司对案涉土地在汕头市濠江区国土房产测绘大队根据湖南测绘大队1993年11月平板仪测绘图编绘的用地红线图及2015年9月10日实测出具的红线图之间的高度差部分的填土工程量及造价进行评估、鉴定。精信造价公司于2016年3月15日作出《鉴定报告》，鉴定意见为：案涉土地填土工程量为14395.95立方米，场内填土和压实的工程造价为467868.38元。根据现有证据证明，国土部门于1993年11月和2015年9月10日两次对案涉土地进行测绘的期间，只有新华公司委托的徐某施工队对案涉土地进行填土，故本院确认新华公司对案涉土地填土工程量为14395.95m3，工程造价为467868.38元。新华公司主张其填土工程造价为842560元，对超过部分本院不予支持。本院认为，虽然新华公司对案涉土地进行平整填土系其单方行为，但其系新华公司因信赖其与广澳街道签订的土地使用权出让合同将有效而履行的费用，故也属于新华公司因本案遭受的信赖利益损失。对于合同无效的过错责任问题。本院认为，广澳街道作为市辖区人民政府的派出机关，有责任按照法律、法规和国家有关规定在其法定职权范围内依法履行职能。广澳街道在明知其不享有作为土地使用权出让方与他人签订土地使用权出让合同的职权的情况下，仍违反我国法律法规的强制性规定与新华公司签订案涉合同，故其对案涉合同无效具有重大过错。根据《经济合同法》第十六条的规定，因广澳街道对案涉合同无效存在过错，应当赔偿新华公司为履行案涉合同而支付的地形图规划图纸费5000元及其利息，以及为案涉土地填土造成的损失467868.38元。鉴于新华公司对案涉土地进行平整填土系在双方未办理案涉土地移交手续的情况下，且新华公司也没有证据证明该行为系经过双方合意，故对于其已支付给徐某的30万元填土费用的利息损失应由新华公司自行负担。新华公司主张广澳街道应赔偿其对徐某的违约金332979.45元，于法无据，本院予以驳回。五、关于广澳街道向新华公司提出的反诉请求的问题。首先，广澳街道并非本案反诉的正当当事人。在民事诉讼的给付之诉中，对特定诉讼标的享有管理权或处分权的当事人为正当当事人；而因与特定诉讼标的没有事实上或法律上的关系，即不是该诉讼标的权利或法律关系主体，也没有诉讼担当人的资格，对该诉讼没有诉讼实施权的诉讼当事人为非正当当事人。虽然广澳街道提交由汕头市濠江区国土资源局于2017年6月30日出具的汕濠国土资函[2017]222号《复函》，该《复函》表示广澳街道有权对汕府函[1993]32号《批复》中批准同意征用溪头村中洋段的136532.6平方米土地进行管理和按照土地管理有关规定进行安排使用，但根据《广东省实施办法》第四条“……市、县人民政府土地行政主管部门在市辖区或乡(镇)设立土地管理机构，负责该区域的土地管理工作”的规定，对上述土地进行管理的行政机关只能是汕头市国土资源局或汕头市濠江区国土资源局。根据职权法定原则，任何行政权力的来源都必须由法律明确授予；而行政机关在没有法律明确规定的情况下亦不得将其行政权力进行对外授权。由于上述《复函》认为广澳街道有权对案涉土地进行管理的意见不符合《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款及《广东省实施办法》第四条的规定，更何况根据《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994年）第十四条及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条的规定，案涉土地使用权出让合同也只能由汕头市土地管理部门与土地使用者进行签订，故本院对该《复函》不予采纳。因此，广澳街道提出其具有对案涉土地进行管理及安排使用的主张，没有法律依据，本院不予支持。其次，广澳街道没有证据证明新华公司对案涉土地进行了占有、使用。当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明，没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的由有举证责任的当事人承担不利后果。虽然广澳街道与新华公司签订了土地使用权出让合同并对案涉土地进行了相应的约定，但广澳街道并没有证据证明其在案涉合同签订之后其已将案涉土地移交给新华公司占有、使用，且新华公司对此也予以否认，故广澳街道提出新华公司在案涉合同签订之后即对涉案土地进行管业的主张，证据不足，本院不予采信。综上，虽然广澳街道系与新华公司签订案涉合同的一方当事人，但其并非案涉土地的法定职能管理部门，其与本案反诉的诉讼标的即案涉土地并不享有管理权或处分权，也不是反诉诉讼标的的权利义务主体，即对反诉标的没有诉讼实施权，故广澳街道并非本案反诉的正当当事人。另外，广澳街道也没有证据证明其已将案涉土地交付给新华公司使用，也没有证据证明新华公司存在对案涉土地进行占用、使用并造成广澳街道经济损失的事实。因此，广澳街道对新华公司提起反诉并要求新华公司返还案涉的24310平方米土地及赔偿上述土地被占用期间的租金损失，缺乏事实与法律依据，本院予以驳回。另外，新华公司当庭向本院申请撤回请求广澳街道向其支付道路改道工程费8万元及利息96228.04元的诉讼请求，系其在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利，本院对上述申请予以准许。对于广澳街道以《地块平整合同》、《补充合同》涉嫌伪造为由，向本院提出对上述合同中的签章形成时间等委托鉴定机构进行鉴定的申请，因广澳街道并没有证据证明上述合同存在伪造的情形，且其鉴定申请也不在本院本诉中指定的举证期限内提出，故本院对其上述鉴定申请不予准许。对于广澳街道提出对案涉土地自1997年5月1日至2017年5月31日止的市场租金情况委托评估机构进行评估的申请，因本案并没有证据证明广澳街道将案涉土地移交给新华公司，也没有证据证明新华公司已对上述案涉土地进行占用，况且广澳街道也并非案涉土地的法定职能管理部门，故其提出的该申请没有依据，本院不予准许。据此，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994年）第七条、第十四条，《中华人民共和国经济合同法》第七条、第十六条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，判决如下：一、被告（反诉原告）汕头市濠江区广澳街道办事处应自本判决生效之日起十五日内返还原告（反诉被告）汕头市濠江区新华商贸有限公司土地款6000361.19元及按中国人民银行同期贷款年利率计付利息（其中：土地款4291976.21元自1997年5月12日起计至本判决限定还款之日止；土地款60000元自1998年1月25日起计至本判决限定还款之日止；土地款300000元自1998年2月26日起计至本判决限定还款之日止；土地款300000元自2001年10月26日起计至本判决限定还款之日止；土地款1048384.98元自2002年8月1日起计至本判决限定还款之日止）。二、被告（反诉原告）汕头市濠江区广澳街道办事处应自本判决生效之日起十五日内赔偿原告（反诉被告）汕头市濠江区新华商贸有限公司经济损失472868.38元及其中5000元的利息（以5000元为基数，自2002年4月23日起计至本判决限定还款之日止；按中国人民银行同期贷款年利率计算）。三、驳回原告（反诉被告）汕头市濠江区新华商贸有限公司的其他诉讼请求。四、驳回被告（反诉原告）汕头市濠江区广澳街道办事处的反诉请求。如果未按本判决指定的期间给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案本诉受理费108154.82元（已预交107411.79元），反诉受理费减半收取23400元（已预交23400元），共131554.82，由汕头市濠江区新华商贸有限公司负担9063.37元,汕头市濠江区广澳街道办事处负担122491.45元;保全费5000元及评估费5614元，由汕头市濠江区广澳街道办事处负担。因该鉴定费已由汕头市濠江区新华商贸有限公司垫付，汕头市濠江区广澳街道办事处应在清偿本案债务时将上述鉴定费一并支付给汕头市濠江区新华商贸有限公司。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本一式五份，上诉于广东省汕头市中级人民法院。审判长  肖育胜审判员  陈浩炳审判员  郑志坤二〇一七年八月九日书记员  吕娜莎附：本判决相关法律条文《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994年）第七条土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。第十四条土地使用权出让，应当签订书面出让合同。地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。《中华人民共和国经济合同法》第七条下列经济合同为无效：一、违反法律和国家政策、计划的合同；二、采取欺诈、胁迫等手段所签订的合同；三、代理人超越代理权限签订的合同或以被代理人的名义同自己或者同自己所代理的其他人签订的合同；四、违反国家利益或社会公共利益的经济合同。无效的经济合同，从订立的时候起，就没有法律约束力。确认经济合同部分无效的，如果不影响其余部分的效力，其余部分仍然有效。无效经济合同的确认权，归合同管理机关和人民法院。第十六条第一款经济合同被确认无效后，当事人依据该合同所取得的财产，应返还给对方。有过错的一方应赔偿对方因此所受的损失；如果双方都有过错，各自承担相应的责任。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。第一百四十条原告增加诉讼请求，被告提出反诉，第三人提出与本案有关的诉讼请求，可以合并审理。第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。《最高人民法院关于适用的解释》第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。