湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终612号上诉人（原审原告）黄战军，男，1971年4月5日出生，汉族，住湖南省安化县。被上诉人（原审被告）安化县人民政府。住所地湖南省安化县东坪镇迎春路。法定代表人肖义，该县县长。委托代理人***，安化县林业局工作人员。委托代理人李玉鲲，安化县林业局工作人员。被上诉人（原审被告）益阳市人民政府。住所地湖南省益阳市梓山西路1号。法定代表人张值恒，该市市长。委托代理人熊昌文，益阳市司法局工作人员委托代理人李奇国，湖南启真律师事务所律师。原审第三人安化县冷市镇人民政府。住所地湖南省益阳市安化县冷市镇冷家嘴社区。法定代表人胡宝成，该镇镇长。委托代理人刘健，该镇人民政府工作人员。原审第三人安化县冷市镇董家村第十一村民小组。住所地湖南省益阳市安化县冷市镇董家村。负责人胡听他，该组组长。原审第三人安化县龙塘乡沙田溪村第十四村民小组。住所地湖南省益阳市安化县龙塘乡沙田溪村。负责人黄恒军，该组组长。委托代理人黄勇军，男，1973年5月23日出生，汉族，住湖南省安化县。上诉人黄战军诉被上诉人安化县人民政府、益阳市人民政府以及第三人安化县冷市镇人民政府、安化县冷市镇董家村第十一村民小组（以下简称董家村十一组）、安化县龙塘乡沙田溪村第十四村民小组（以下简称沙田溪村十四组）林地行政管理、行政复议决定及行政赔偿一案，益阳市中级人民法院于二〇一九年五月九日作出（2019）湘09行初37号行政裁定，裁定不予立案。黄战军不服，向本院提起上诉。本院于二〇一九年八月十二日作出（2019）湘行终1045号行政裁定，撤销原裁定，指令益阳市中级人民法院予以立案。经益阳市中级人民法院审理后，于二〇二〇年三月五日作出（2019）湘09行初71号行政判决。宣判后，黄战军不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。上诉人黄战军起诉称，一、沙田溪村十四组持有的安林证字（2014）第431100670205号林权证和安林证字（2014）第431100694375号林权证错误。该两份林权证系沙田溪村十四组于2009年提出申请，安化县人民政府于2011年进行现场勘界后办理的，登记程序合法，权属来源有历史依据，并且，该两份权证在湖南省高级人民法院（2017）湘行终125号案件中作为合法证据使用，安化县人民政府对此进行撤销没有事实和法律依据；二、益阳市人民政府所作复议决定认定被撤销的权证上登记的“娘娘岩”和“梓木仑”与1982年权证不一致，但并没有指出1982年权证所登记的山林的位置，特别是“娘娘岩”山林的权属，一直都不存在争议，这一事实也得到了两被告的确认，在此情况下，益阳市人民政府仍然维持安化县人民政府所作的撤销决定，属于认定事实不清。原告作为沙田溪村十四组村民，是涉案权证所登记的山林的承包户，特提起诉讼，诉讼请求：一、撤销安化县人民政府作出的安政林权撤字【2018】02号撤销林权证决定书和益阳市人民政府作出的益府复决字【2019】05号行政复议决定书；二、由两被告依法赔偿原告本次诉讼的所有经济损失。原审查明，1982年5月27日，安化县人民政府根据《中华人民共和国森林法》（试行）的规定，向尤家大队第一生产队颁发安林证字第ＮＯ.027063号山林所有证，其中登记地名为“梓木仑”的山林面积50亩，其四至为上抵大齐仑，下抵水沟，左抵黄甲毛山干沟，右抵尤家五、六队梭缝；登记地名为“娘娘岩”的山林面积70亩，其四至为上抵大齐仑，下抵水沟，左抵二队齐仑荒山，右抵金竹园杉山。2012年初，冷市镇企业办与董家村十一组将包括争议山在内的山林租赁给湖南盛唐黑金黑茶发展有限公司开发茶园，在施工过程中，沙田溪村十四组村民黄同清提出异议，阻止施工，从而引发纠纷。2013年5月31日，沙田溪村十四组向安化县山林纠纷办提出《关于申请解决山林权属纠纷的报告》，就“与冷市镇大桥管区董家村十一组关于坐落龙塘乡沙田溪村的梓木仑和娘娘岩两块山的权属纠纷问题”请求县山林办依法处理，并指出其主要依据是其持有的1982年的林权证。据此，沙田溪村十四组以其持有的1982年安林证字第ＮＯ.027063号山林所有证、安化县冷市镇人民政府以持有的1982年原大桥公社（2008年并入冷市镇）所有的安林证字第ＮＯ.027945号山林所有证（登记地名为“牛角湾”）、董家村十一组以其持有的1953年胡仁开、胡仁丰和周世承的土地房产所有证存根和1982年安林证字第ＮＯ.028068号山林所有证（登记地名为“岩山脚下”），均认为自己提供的山林权证登记的山林即为争议山。因多次调解未果，安化县人民政府于2015年9月20日作出安政林权决字【2015】02号《林木、林地权属争议处理决定书》。沙田溪村十四组不服，于2015年12月23日向益阳市人民政府申请行政复议。益阳市人民政府于2016年3月28日作出益府复决字【2016】1号行政复议决定书，维持安化县人民政府作出的处理决定。沙田溪村十四组不服，诉至法院，益阳市中级人民法院作出（2016）湘09行初47号行政判决。沙田溪村十四组仍不服，向本院提起上诉。本院于2017年9月21日作出（2017）湘行终125号行政判决，判决：一、撤销湖南省益阳市中级人民法院（2016）湘09行初47号行政判决；二、撤销安化县人民政府作出的安政林权决字【2015】02号《林木、林地权属争议处理决定书》和益阳市人民政府作出的益府复决字【2016】1号《行政复议决定书》；三、责令安化县人民政府于判决生效之日两个月内就山林权属争议重新进行处理。2018年1月26日，安化县冷市镇人民政府以及董家村十一组分别向安化县人民政府提交《请求依法撤销安化县林权证的报告》，要求撤销安林证字（2014）第431100670205号林权证和安林证字（2014）第431100694375号林权证。2018年10月16日，安化县人民政府作出安政林权撤字【2018】02号撤销林权证决定书，决定撤销安林证字（2014）第431100670205号林权证和安林证字（2014）第431100694375号林权证。沙田溪村十四组不服，向益阳市人民政府邮寄行政复议申请及相关证据材料。益阳市人民政府于2018年12月18日收到行政复议申请，因申请材料不全，遂通知沙田溪村十四组补正相关申请材料。益阳市人民政府于2019年1月8日收到沙田溪村十四组补正的材料，经审查，于同年1月11日作出益府复受字【2019】5号受理行政复议申请通知书和益府复答字【2019】5号行政复议答复通知书并分别送达给沙田溪村十四组和安化县人民政府。因认为案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，益阳市人民政府于2019年3月6日决定延期至2019年4月6日前作出，2019年4月2日，益阳市人民政府作出益府复决字【2019】5号行政复议决定，维持安化县人民政府作出的安政林权撤字【2018】02号撤销林权证决定。黄战军认为上述撤销林权证决定和行政复议决定行为侵犯了其承包权益，向益阳市中级人民法院提起诉讼，请求法院判决撤销安化县人民政府作出的安政林权撤字【2018】02号撤销林权证决定和益阳市人民政府作出的益府复决字【2019】5号行政复议决定并赔偿相关费用。益阳市中级人民法院于2019年5月9日作出（2019）湘09行初37号行政裁定，裁定对黄战军的起诉，不予立案。黄战军不服，向本院提起上诉，本院于2019年8月12日作出（2019）湘行终1045号行政裁定书，裁定撤销益阳市中级人民法院（2019）湘09行初37号行政裁定，黄战军诉益阳市人民政府、安化县人民政府林地行政管理、行政复议决定及行政赔偿一案，由益阳市中级人民法院予以立案。另查明，本院（2017）湘行终125号行政判决认定：沙田溪村十四组持有的1982年安林证字第NO.027063号山林所有证于2014年换发新证，其中“梓木仑”换发证为安林证字（2014）第431100670205号林权证；“娘娘岩”换发证为安林证字（2014）第431100694375号林权证。安林证字（2014）第431100670205号林权证登记地名为“庵堂界”，面积65.9亩，四至为东至水沟，南至水沟，西至水沟，北至大齐仑；安林证字（2014）第431100694375号林权证登记地名为“娘娘岩”，面积64.3亩，四至为东至以界岩与自己山相抵，南至水沟，西至铁岭坳，北至大齐仑。上述两证的换发时间均为2014年11月10日。此外，本院（2019）湘行终1045号行政裁定认为，黄战军在起诉时已提供其与安化县沙田溪村十四组签订的《山地承包合同书》，欲证明其为该组村民并承包了涉案林地。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。黄战军已提供一定证据证明其为涉案林地实际使用权人，在无其他证据对此予以否定的情况下，根据前述规定，其有权以自己名义对相应撤销林权证决定书和行政复议决定书提起行政诉讼。原审认为，《中共湖南省委、湖南省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》第二条规定，产权明晰后，要及时核（换）发全国统一式样的林权证，把山林权益落实到权益人。《湖南省林地林权登记换发证实施办法》规定，本次林地林权登记换发证必须以现有林权为基础，凡在二十世纪八十年代初开展的林业“三定”和1989年开展的国有林定权发证中已经确权并核发了林权证书的，必须保持稳定，在本次林地林权登记换发证中主要是用原证换发国家林业局印制的全国统一式样的林权证，同时规定“开展林地林权登记换发证不是重新确定林木、林地权属，不是重新分山分林”。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定，“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。本案中，本院（2017）湘行终125号行政判决所认定“1982年安林证字第ＮＯ.027063号山林所有证于2014年换发新证，其中‘梓木仑’换发证为安林证字（2014）第431100670205号林权证；‘娘娘岩’换发证为安林证字（2014）第431100694375号林权证”的事实，根据上述规定，安化县人民政府向沙田溪村十四组颁发的安林证字（2014）第431100670205号林权证和安林证字（2014）第431100694375号林权证是旧证换新证，是以1982年安林证字第ＮＯ.027063号山林所有证为依据的换发新证的登记行为，不是确权行为。1982年安林证字第ＮＯ.027063号山林所有证在未被政府裁决或者人民法院判决予以撤销或者确认无效之前，是合法有效的。经审查，沙田溪村十四组持有的安林证字（2014）第431100670205号林权证、安林证字（2014）第431100694375号林权证与1982年安林证字第ＮＯ.027063号山林所有证所登记的面积及四至均不符合，原告对此事实予以确认，在与安化县权属纠纷中亦以其持有的1982年山林所有证为依据，据此，安化县人民政府将2014年颁发的两证予以撤销，符合集体林权制度改革的相关规定。同时，根据《林木和林地权属登记管理办法》第十一条第三项的规定，林地、林木权属清楚无争议时，登记机关才可登记发证，确认其林地、林木所有权和使用权。本案中，根据沙田溪村十四组于2013年5月31日向安化县山林纠纷办提交的《关于申请解决山林权属纠纷的报告》以及安化县人民政府曾于2015年9月作出权属争议处理决定，安林证字（2014）第431100670205号林权证、安林证字（2014）第431100694375号林权证在颁发时，沙田溪村十四组与安化县之间存在纠纷，不符合换证的条件。需要指出的是，《林木林地权属争议处理办法》第二条、第十条规定，林木、林地权属争议是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生争议；处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。本案中，沙田溪村十四组虽持有内容不相符的新、旧山林权证，但在法院生效判决撤销安化县人民政府作出的权属争议处理决定并责令其就山林权属争议重新进行处理时，安化县人民政府理应限期内作出处理决定，实质化解纠纷，其作出撤销林权证决定一定程度上增加了当事人的诉累，并且，其仅以程序违法为由作出撤销决定不当，对此予以纠正。顺予指出，按照依法行政的要求，在充分保障相对人及利害关系人合法权益的前提下，应当允许行政机关自行主动纠错。法律上对行政机关内部纠错文书的送达问题并无明确规定，本案中，安化县人民政府作出撤销决定未直接听取相对人陈述、申辩，有违正当程序，但权利人事实上及时行使了申请复议和提起诉讼的权利，未影响其实质权益。对于行政程序中存在的问题，安化县人民政府应当在今后的工作中引以为戒。据此判决驳回了黄战军的诉讼请求。上诉人黄战军上诉提出：上诉人所在村组持有的安林证字（2014）第431100670205号林权证、安林证字（2014）第431100694375号林权证合法有效，符合《国家林木和林地权属登记管理办法》的规定；庵堂界和娘娘岩两块山林不存在权属争议，娘娘岩山林从土改到林业三定到林改都属于上诉人村组所有，不存在争议，庵堂界山林权属清楚，在2011年林改换证过程中，进行了现场勘界调查核实并登记造册，按照相关规定进行了公示，冷市镇和董家村十一组均未提出异议，符合发证条件；安化县政府撤销上诉人所在村组的上述两个权证主体资格不合法，没有法律依据；益阳市政府的复议决定认定事实不清，适用法律错误；同样，一审判决认定事实不清，适用法律不当，处理结果错误，请求依法撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。安化县政府答辩称：一、答辩人有权依法撤销确有错误的林权证，根据《森林法》、国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》和湖南省《林木、林地权属争议处理办法》的规定，县级人民政府有权对集体所有的林地进行登记造册和发放证书，对于纠纷发生前，换发林权证在后以及对违法法律规定和法定程序并发放林权证的要依法予以撤销，答辩人有依法撤销错误林权证的法定职权；二、答辩人认定事实清楚，证据充分，上诉人所在村组持有的安林证字（2014）第431100670205号林权证、安林证字（2014）第431100694375号林权证颁证程序不合法，实体错误，依法应当予以撤销。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。益阳市政府答辩称：答辩人作出的益府复决字（2019）5号认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求二审维持原判。原审第三人沙田溪村十四组答辩称：安化县政府撤销答辩人持有的林权证认定事实不清，适用法律错误，该撤销决定违法，侵犯了答辩人的合法权益，请求二审依法支持上诉人的上诉请求。原审第三人董家村十一组答辩称：争议林地从53年开始就是答辩人所有，一直都是答辩人进行管业，上诉人方从未提出过异议，请求二审维持原判。各方当事人提交的证据材料已经随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据，二审对此予以确认。本院认为，本案争议的焦点是安化县政府作出的安政林权撤字【2018】02号撤销林权证决定和益阳市人民政府作出益府复决字【2019】5号行政复议决定是否合法。根据《湖南省林地林权登记换发证实施办法》规定，本次林地林权登记换发证必须以现有林权为基础，凡在二十世纪八十年代初开展的林业“三定”和1989年开展的国有林定权发证中已经确权并核发了林权证书的，必须保持稳定，在本次林地林权登记换发证中主要是用原证换发国家林业局印制的全国统一式样的林权证，同时规定“开展林地林权登记换发证不是重新确定林木、林地权属，不是重新分山分林”。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定，“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。本案中，沙田溪村十四组持有的安林证字（2014）第431100670205号林权证和安林证字（2014）第431100694375号林权证是以1982年安林证字第ＮＯ.027063号山林所有证为依据换发的新证，是旧证换新证，并不是重新调整山林。因此，沙田溪村十四组持有的安林证字（2014）第431100670205号林权证和安林证字（2014）第431100694375号林权证的四至范围应当与安林证字第ＮＯ.027063号山林所有证的四至范围一致。经审查，沙田溪村十四组持有的新旧证之间四至范围均不一致。而且沙田溪村十四组持有的安林证字第ＮＯ.027063号山林所有证与安化县持有的安林证字第ＮＯ.027945号山林所有证、董家村十一组持有的1953年胡仁开、胡仁丰和周世承的土地房产所有证存根和安林证字第ＮＯ.028068号山林所有证之间存在林权纠纷，故根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款、国家林业局《林木林地权属登记管理办法》第十一条第（三）项以及《关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》的规定，沙田溪村十四组持有的安林证字第ＮＯ.027063号山林所有证不符合换证条件，安化县政府有权对错误颁发的林权证予以撤销。虽然安化县人民政府作出撤销决定前未直接听取相关权利人的陈述、申辩，有违正当程序，但相关权利人已及时行使了申请复议和提起诉讼的权利，未损害其实质利益。故安化县政府作出的撤销决定依法可以维持。益阳市政府作出的益府复决字（2019）5号行政复议决定书亦认定事实清楚，程序合法，适用依据正确，依法亦应当予以维持。综上，上诉人黄战军的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，处理结果适当，依法应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人黄战军负担。本判决为终审判决。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  曾昊锋二〇二〇年七月九日书记员  杨雅婷