湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘01行终351号上诉人（原审原告）李某某，男，1950年9月14日出生，汉族，住长沙市岳麓区。委托代理人李芳，女，1984年1月21日出生，汉族，住长沙市岳麓区，系李某某之女。委托代理人张晓霞，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市国土资源局岳麓区分局，住所地长沙市岳麓区桐梓坡西路168号。法定代表人罗亿清，局长。委托代理人梅盼，系长沙市国土资源局岳麓区分局法制办工作人员。委托代理人张洋菁，湖南湘达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市人民政府，住所地：长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人陈文浩，市长。委托代理人周明勤、郭佳，均系长沙市人民政府法制办工作人员。上诉人李某某与被上诉人长沙市国土资源局岳麓区分局（以下简称岳麓区国土分局）、长沙市人民政府（以下简称市政府）限期腾地决定纠纷一案，不服湖南省长沙市岳麓区人民法院（2017）湘0104行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，2013年7月10日，经湖南省人民政府【2013】政国土字第1270号文件批准，征收长沙市岳麓区坪塘镇狮峰山村、长塘村范围内集体土地42.3727公顷作为长沙市先导区大王山矿山复绿公园（三期）项目用地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《长沙市征地补偿安置条例》第三条的规定，长沙市岳麓区人民政府于2013年8月6日在征地范围内发布了【2013】第026号《征收土地方案公告》，明确了具体征地范围及登记期限。岳麓区国土分局先后于2015年8月24日及2015年12月2日分别在李某某所在的村范围内发布了《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》，将征收土地房屋数量、征地补偿标准、征地补偿总费用、农业人员安置办法、补偿费用查阅途径、权利人提出异议的法律途径等进行公告公示，并组织工作人员进行了征地补偿调查登记和入户调查核实。长沙市先导区大王山矿山复绿公园（三期）项目的征地补偿费用已足额存入了长沙岳麓区拆迁事务所在财政开设的征地补偿专用账户内。李某某的房屋处于涉案建设用地项目的用地红线范围内，但李某某在《征地补偿安置方案实施公告》规定的期限内拒不腾地，也未能与征地拆迁部门就房屋征收未达成补偿协议，2016年8月29日，岳麓区国土分局将李某某涉案房屋的补偿费用以其名义进行了专户储存。2016年9月12日，岳麓区国土分局作出岳国土资告字【2016】23号《限期腾地告知书》，书面告知李某某，其户房屋总建筑面积为779.53平方米（其中认定合法建筑面积为360平方米）。房屋补偿费、户外设施补偿费等共计977113.38元。同时告知了李某某对补偿标准或补偿金额不服的救济途径。该告知书于9月18日送达给了李某某。李某某在收到告知书后，并未在指定期限内向岳麓区国土分局提出陈述和申辩。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条之规定，岳麓区国土分局于2016年9月27日，作出岳国土资腾【2016】23号《限期腾地决定书》，责令李某某在接到限期腾地决定书之日起十日内腾出其位于坪塘街道狮峰山村的房屋所占用土地。该限期腾地决定书于9月28日送达给李某某。李某某不服，于2016年11月17日向市政府申请行政复议。2016年11月21日，市政府书面通知李某某补正申请材料，其邮寄的补正材料由市政府2016年11月28日签收。2017年1月20日，市政府作出延期审理30天的延期审理决定，并书面告知李某某；2017年2月13日，市政府作出长政复决字【2016】第336号《行政复议决定书》，维持了岳麓区国土分局作出的限期腾地决定书。李某某仍不服，遂向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：一、岳麓区国土分局作出岳国土资腾【2016】23号《限期腾地决定书》主体资格合法，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款的规定，违反法律、法规规定，不在规定期限内腾地的，由县（市）、区土地行政主管部门依法作出限期腾地决定。故岳麓区国土分局作出《限期腾地决定书》是依法履行法定职责。二、岳麓区国土分局作出岳国土资腾【2016】23号《限期腾地决定书》的程序合法，在此之前，涉案土地的征收已经由湖南省人民政府【2013】政国土字第1270号《农用地转用、土地征收审批单》予以批准，长沙市岳麓区人民政府依法发布了《征收土地方案公告》，岳麓区国土分局也已依法发布了《征地补偿安置方案征求意见公告》和《征地补偿安置方案实施公告》，在李某某未在法定期限内腾出土地的情况下，岳麓区国土分局将依法确定的李某某户补偿费用专户储存，并以书面形式将补偿费用明细、相关法律程序、享有的权利义务等内容告知李某某，符合正当程序要求。三、岳麓区国土分局作出岳国土资腾【2016】23号《限期腾地决定书》的事实清楚，在作出《限期腾地决定书》之前，岳麓区国土分局调取搜集了相关证据材料，准确清晰地认定了李某某户房屋的位置、面积、权属、土地性质等。针对李某某户房屋实际面积问题，岳麓区国土分局安排工作人员对房屋进行了实地测量，并根据其建房审批情况，确认合法面积和实际建筑面积，李某某认为房屋面积认定错误、补偿计算标准过低的意见，没有事实根据，该院不予采纳。市政府收到李某某提交的复议申请后，依法予以受理并作出复议决定的行为符合法律法规的相关规定。复议期间，市政府向被申请人送达申请书副本，对李某某申请事项和理由以及被申请人提交的答复意见及证据和依据等材料进行了书面审查，并在法定期限之内向李某某作出和送达长政复决字【2016】第336号《行政复议决定书》，市政府作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上所述，两原审被告分别作出的被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。李某某要求撤销被诉行政行为的诉讼请求，均没有事实和法律依据，该院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回李某某的全部诉讼请求。李某某不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院事实认定不清。1.被上诉人提交的征收土地方案公告的作出时间是2013年7月30日，而2014年9月2日才组织上诉人就征地补偿问题进行开会、上门登记调查等程序，违反了土地征收的法定程序；始终未证实公告送达人的真实身份、送达回证上的见证人签字、公告张贴的照片的具体拍摄日期，公告程序存在严重瑕疵；2.一审判决书认定上诉人在收到限期腾地告知书后，未在期限内向被上诉人提出陈述和申辩失实；3.征地补偿安置方案实施公告中涉及的补偿标准过低，已不能满足现实需求，房屋调查登记表没有上诉人的签名，不能作为定案依据。二、原审法院适用法律错误。1.原审法院对上诉人被征土地的性质判断有误，未考虑基本农田情况，被上诉人提交的省政府农用地转用、土地征收审批单中载明的土地面积实际已经包含了基本农田，但被上诉人没有按照基本农田转用程序履行法定义务，向国务院申请审批，由此可以认定被上诉人提交的审批单违法，不能作为合法征收的依据；2.被上诉人作出的征收土地方案公告、征地补偿安置方案征求意见公告、实施公告的合法性存在问题，原审法院“将其定性为瑕疵，但不影响公告的合法性”实属对法律认知上的错误；3.被上诉人作出限期腾地决定的法律依据不足。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，径行改判或者发回重审。岳麓区国土分局和市政府答辩称：均坚持各自在一审中发表的答辩意见和观点，被诉的限期腾地行为和复议行为均认定事实清楚，适用法律、法规正确、程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。李某某在二审期间向本院提交了两份证据：证据1.岳麓区农地承包权（1996）第1100319008号《农村土地承包经营权证》，用以证明被上诉人此次征收违法，因为据以征收的省政府审批单中包含了基本农田，而省政府无此批准权限。证据2.上诉人向被上诉人递交的陈述申辩书及被上诉人的工作人员据此作出的谈话笔录，用以证明一审判决书认定上诉人在收到限期腾地告知书后，未在指定期限内向被上诉人提出陈述和申辩失实。两被上诉人对此发表以下质证意见：对证据1的真实性无异议，但该权证不能证明基本农田的存在和划分，在省政府的审批单未被依法撤销之前，不能否认征收行为的合法性，对其证明目的不予认可；对证据2的真实性不持异议，但恰恰证明被上诉人已经依法保障了上诉人享有的陈述、申辩权，对其证明目的不予认可。鉴于上诉人李某某程序中提交了其在行政程序和一审程序中没有提出的证据——农地承包权（1996）第1100319008号《农村土地承包经营权证》，为查清案件事实，本院依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条第一款之规定，责令被上诉人就涉诉审批单是否涉及基本农田事宜补充提交证据。被上诉人岳麓区国土分局向本院提交了岳麓区坪塘镇土地利用总体规划图局部件（2006年-2020年）、长沙市人民政府长政函（2012）12号《长沙市人民政府关于岳麓区坪塘镇莲花镇土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》、《关于李某某案土地利用规划的情况说明》以及长沙市岳麓区坪塘街道狮峰山村石头安村民小组、长沙市岳麓区坪塘街道狮峰山村出具的《证明》，用以证明涉案征地项目的用地红线范围内不存在基本农田。上诉人李某某对被上诉人岳麓区国土分局提交的上述四份证据发表如下质证意见：对证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。被上诉人市政府对岳麓区国土分局提交的四份证据无异议。本院对上诉人李某某和被上诉人岳麓区国土分局在二审中提交的证据认证如下：对李某某提交的《农村土地承包经营权证》以及岳麓区国土分局提交的四份证据的真实性与合法性予以认定，但因内容涉及【2013】政国土字第1270号《农用地转用、土地征收审批单》的效力问题，而对审批单的深度审查已经超出了本案的审理范围，故对其关联性均不予认定。对上诉人向被上诉人递交的陈述申辩书及被上诉人的工作人员据此作出的谈话笔录的证据三性均予以认定。本院二审经审理查明：李某某收到岳麓区国土分局作出的《限期腾地告知书》后，于2016年9月22日向该局提出书面的陈述申辩请求，该局工作人员对李某某提出的请求事项进行了答复并制作了书面谈话记录。本院二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。本院认为：一、关于行政主体问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。根据《长沙市征地补偿安置条例》（2008年4月1日起施行）第三条第二款、第六条、第十二条、第十五条第二款的规定，征地补偿安置的具体工作由县（市）、区土地行政主管部门负责，具体包括发布征地补偿安置方案征求意见公告、发布征地补偿安置方案实施公告、责令限期腾地等。因此，岳麓区国土分局作为县级人民政府土地行政主管部门，依法具有作出限期腾地决定的职权，主体适格。二、关于征收土地行为的公益性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款和《中华人民共和国物权法》第四十二条之规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体土地实行征收并给予补偿。批准征收土地是法律赋予国务院或省级人民政府的权利，当事人对国务院或省级人民政府的批准征地行为不服的，应当由其作出最终裁决，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，当前对于集体土地征收中的“公共利益”如何界定没有明确的规定，应由有权审批机关在具体审批过程中酌情把握。因此，本案审查的是对李某某户作出的限期腾地决定这一行政行为的合法性，人民法院不宜在本案中对涉案的湖南省人民政府作出的《农用地转用、土地征收审批单》的批准用地行为是否基于公共利益的目的进行审查，否则就有超出行政审判权限范围之虞。三、关于征地批准文件的效力问题。上诉人李某某提出涉案审批单记载的征收范围内存在基本农田，省政府无权审批，故该审批单应认定无效。对此，本院经审查后认为，基于以下几点理由，不予采信李某某提出的该项上诉意见：1.根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农用地转用和土地征收由国务院及省、自治区、直辖市审批。本案涉及的农用地转用、土地征收审批单是由湖南省人民政府依职权作出的审批文件。该审批单在未经法定程序撤销之前是一个生效的法律文件，且对限期腾地决定作出前有关行政机关作出的关联行政行为人民法院只进行一般性审查；2.根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的相关规定可知，对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》规定的国务院或者省级人民政府的专属权力，应当由他们作出最终裁决，且征收土地决定主要是基于土地资源调整与配置的政策性依据，人民法院如对征地决定进行司法审查则已超出行政审判权限范围。本案中，李某某如坚持认为涉案土地征收审批单的效力问题存疑或者存在违法之处，则其可另行通过其他合法途径予以救济，对审批单的合法性审查不属于限期腾地决定案件的审查范围。四、关于行政程序的问题。本案所涉土地征收经湖南省人民政府批准，办理了农用地转用、土地征收审批单，审批手续合法。根据征地红线图，李某某户的房屋在此次征地范围之内。岳麓区国土分局依照法定程序，在履行了“三公告一登记”的程序后，依照《长沙市征地补偿安置条例》及其实施办法的规定，计算出李某某户的补偿数额，并书面告知。同时，岳麓区国土分局又将上述补偿款项予以了专户储存。由于李某某在拆迁腾地期限内未履行腾地义务，岳麓区国土分局依法作出《限期腾地告知书》，告知李某某户拟责令其限期腾地以及陈述权、申辩权。李某某提交书面申辩意见后，区国土局依法作出了答复。之后，岳麓区国土局作出限期腾地决定，并告知李某某行政复议权和诉权。故岳麓区国土分局作出限期腾地决定的行为，整体上符合法律法规规定和“正当程序”原则。关于公告发布期限的问题。本案中，《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案征求意见公告》和《征地补偿安置方案实施公告》的发布，超过了《征收土地公告办法》（国土资源部令第10号）规定的期限，构成程序上的轻微违法，本院对此予以指出，但对李某某户权利直接产生实际影响的是被诉的限期腾地决定，公告行为只是前置行政行为，对李某某户的实体权利不产生实际影响，不能成为限期腾地行为被撤销的理由。《长沙市征地补偿安置条例》第十条规定，被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人应当在征地公告规定的期限内，持土地权属证明到指定地点办理征地补偿登记手续。被征土地上有建（构）筑物的，还应当提供有关建（构）筑物的合法有效证明。土地行政主管部门应当组织工作人员到现场调查核实，并经被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人确认。被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人未在规定期限内办理登记手续或者对调查结果拒不配合予以确认的，其补偿内容以土地行政主管部门的调查结果为准。因此，被征地村民应当配合国土部门进行调查。在李某某户不配合的情况下，国土部门确认征地拆迁事务所的调查结果，符合行政法规的规定。李某某主张相关征地补偿补偿资料未经被征收人签字确认，不能作为补偿依据，没有法律依据，本院不予支持。五、关于合法面积认定的问题。《长沙市征地补偿实施办法》（2008年4月1日起施行）第十二条规定：“未取得市、县（市）房屋产权管理部门2006年7月1日以后颁发的房屋权属证书的，其房屋合法建筑面积由区、县（市）土地行政主管部门按下列规定认定：（一）1987年1月1日以后兴建的房屋，一律以建设用地批准文件、建设工程规划许可证为依据；……”本案中，李某某户于2006年6月在望城县国土资源局坪塘国土资源所办理了个人建房用地许可，同意使用土地面积180平方米。虽然李某某户房屋的实际面积为779.53平方米，但因其经批准同意使用的面积仅为180平方米，其所建房屋为2层，故认定李某某户房屋合法面积为360平方米符合法律规定，对超出部分，因未经相关部门批准建设，故不能认定为合法建筑予以补偿，并无不当。六、关于补偿标准问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。《湖南省实施办法》第二十三条规定，征收土地的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的具体标准，由设区的市、自治州人民政府依据本办法提出，报省人民政府批准。2013年10月12日，长沙市人民政府发布《关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》（长政发〔2013〕23号），该通知载明：为进一步规范我市征地补偿工作，切实维护被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人的合法权益，根据我市社会经济发展水平，按照《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府令第103号）和《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发〔2012〕46号）以及《湖南省人民政府关于〈长沙市征地补偿实施办法〉中地上附着物补偿标准的批复》（湘政函〔2013〕188号）等有关规定，现就调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准有关事项通知如下：“……。”本案中，李某某户房屋所占用的土地在征收前系农村集体土地，岳麓区国土分局依据长政发〔2013〕23号文件，按照省人民政府批准的补偿标准计算李某某户的地上附着物的补偿费用，符合法律、法规、规章的规定，本院予以确认。李某某主张，对被征收房屋的补偿，不得低于类似房地的市场价格，所依据的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》，该条例不适用于集体土地上地上附着物的补偿，故本院不予支持。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。因此，即使对征地补偿标准存在争议，也不属于人民法院行政案件的审理范围。七、关于补偿是否到位的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案中，岳麓区国土分局根据《长沙市征地补偿安置条例》（2008年）和《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府令第103号）的规定，按照《长沙市人民政府关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》（长政发〔2013〕23号）所附的补偿标准，计算出李某某户依法应得的各项补偿费用，并予以了足额专户储存，依法告知了李某某，应视为李某某户的补偿已足额到位。八、关于限期腾地行政行为适用法律的问题。上诉人李某某提出其没有违法事实，岳麓区国土分局对其作出强制限期腾地决定缺乏充分的事实和法律依据。对此，本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条明确规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。本案中，基于以下几点考量因素，可以认定李某某户构成违法土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地：1.涉案征收土地方案已经有权机关依法批准；2.区人民政府和岳麓区国土分局已经依照土地管理法、土地管理法实施条例规定的程序实施了征地行为；3.被征收土地使用权人李某某户无正当理由拒绝接受安置补偿（对其应得补偿款项业已专户储存），且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。因此，岳麓区国土分局对李某某户作出限期腾地决定认定事实清楚，适用法律正确，本院对此予以确认，对李某某提出的该项上诉意见，本院不予采信。九、关于复议程序的合法性问题。本案中，市政府收到行政复议申请后，依法立案。随后，依法向被申请人送达复议申请书副本和行政复议答复通知书。经书面审查，市政府在法定期限内作出行政复议决定书。市政府作出行政复议决定的行为，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，复议程序合法正当。十、关于上诉人提出本案应当中止审理的问题。对此，本院认为，本案审查的被诉行政行为是限期腾地决定，涉及的【2013】政国土字第1270号《农用地转用、土地征收审批单》是由省政府依职权作出的审批文件，该审批单在未经法定程序撤销之前是一个生效的法律文件，且审批单只是前置的基础行政行为。在行政诉讼中，基于行政行为的公定力原则，人民法院对前置行政行为一般只作浅表性证据审查。案外人李群对涉案审批单不服提起行政复议、诉讼的行为（省政府以申请复议超过法定期限为由，作出湘府复驳字【2016】87号《驳回行政复议申请决定书》；本院【2016】湘01行初657号《行政判决书》驳回原告李群的诉讼请求，后上诉至省高院），不构成本案必须中止诉讼的法定条件，故李某某提出本案应当中止审理的理由不能成立，本院对此不予采信。综上所述，岳麓区国土分局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，依法具有责令腾交土地的法定职权，其依照法定程序，在履行了征地审批、公告等手续后，依照《长沙市征地补偿安置条例》（2008年4月1日起施行）及《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府令第103号）的规定，计算李某某户的补偿数额，予以书面告知并专户储存。在《征地补偿安置方案实施公告》规定的期限后，李某某户拒绝腾地。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》（2008年4月1日起施行）第十五条的规定，岳麓区国土分局有权责令李某某腾交土地。岳麓区国土分局于作出的岳国土资腾[2016]23号《限期腾地决定书》，认定基本事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予支持。市政府作出的行政复议决定，符合法律规定，程序正当，处理恰当。李某某起诉要求撤销涉案《限期腾地决定书》和《行政复议决定书》，事实与法律依据不足，本院不予支持。一审判决认定“李某某在收到告知书后，并未在指定期限内向岳麓区国土分局提出陈述和申辩”有误，本院二审予以纠正，其他事实认定清楚，适用法律正确，审判程序合法，处理结果应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李某某负担。本判决为终审判决。审判长  吴欣审判员  彭杨审判员  刘青二〇一七年八月七日书记员  李芳附相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定事实不清，证据不足，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。