江苏省南京市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）苏01行赔终13号 上诉人(原审被告)南京市秦淮区综合行政执法局，住所地南京市秦淮区御道街33号-29。 法定代表人王军，南京市秦淮区综合行政执法局局长。 出庭负责人唐晓军，南京市秦淮区综合行政执法局副局长。 委托代理人周鑫，南京市秦淮区综合行政执法局工作人员。 委托代理人陈永红,江苏中虑律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）于菁，女，1978年12月27日生，现住南京市秦淮区。 上诉人南京市秦淮区综合行政执法局（以下称秦淮区执法局）因与被上诉人于菁行政赔偿一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行赔初64号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年8月，于菁在南京市秦淮区来凤街一号花园2栋1单元101室（以下称案涉房屋）室外搭建了钢结构玻璃顶，于菁未提供证据证明该玻璃顶的搭建取得了相关许可。2018年4月22日，12345平台收到对案涉房屋的投诉，投诉该户在室外院子里搭建了玻璃顶，存在安全隐患，要求整改。2018年5月28日，秦淮区执法局的执法人员前往案涉房屋，与于菁协商玻璃顶整改事宜未果。2018年7月16日，秦淮区执法局执法人员对案涉房屋室外钢结构玻璃顶实施了拆除。于菁认为该拆除行为违法，诉至原审法院，即（2018）苏8602行初1495号案件。2018年12月27日，原审法院作出（2018）苏8602行初1495号行政判决，认为于菁在未取得建设工程规划许可的情形下违法搭建玻璃顶，违反了城乡规划的有关规定，依法应予拆除，秦淮区执法局虽然曾上门与于菁进行协商，但未履行《中华人民共和国行政强制法》第四章第一节规定的强制执行程序，案涉拆除行为程序违法，判决确认秦淮区执法局拆除案涉房屋玻璃顶的行政行为违法。该行政判决已经生效。2019年4月26日，于菁向秦淮区执法局递交国家赔偿申请书，要求秦淮区执法局赔偿因违法拆除行为所致的财产损失25088元。秦淮区执法局于次日签收。2019年5月20日，秦淮区执法局答复于菁表示不予赔偿。于菁不服，遂诉至原审法院。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下称《国家赔偿法》）第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”据此，行政赔偿是一种国家赔偿，只有在符合行政赔偿责任构成要件，即具备侵权行为主体、行政违法行为、对合法权益的实际损害、因果关系的前提下，国家才对行政侵权行为造成的损害承担赔偿责任，且财产损害赔偿一般以直接损失为限。因秦淮区执法局拆除案涉房屋玻璃顶的违法性已经被生效的（2018）苏8602行初1495号行政判决所确认，故秦淮区执法局应当对于菁因案涉拆除行为而遭受的直接损害承担赔偿责任。于菁提出秦淮区执法局违法拆除案涉房屋室外玻璃顶给其造成的损失包括搭建玻璃顶的费用、对玻璃顶的增设项费用、垃圾清运费，据此要求秦淮区执法局支付赔偿金25094元。原审法院经审查认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，于菁在行政赔偿诉讼中应当对其主张承担举证责任。1.关于搭建玻璃顶的损失。于菁称玻璃顶于2017年搭建，并提交了2017年6月签订的施工合同，该合同附件“南雨棚”部分记载费用为20488元。虽然秦淮区执法局在拆除玻璃顶后将玻璃顶放置在院内，但该玻璃顶的金属框架从中间被锯断，该玻璃顶实际已失去再次利用的价值，故考虑折旧因素后，原审法院酌定玻璃顶部分的损失为16000元。2.关于玻璃顶增设项费用。于菁提交了2017年7月出具的工程变更单（增减项单），记载因雨棚整体下降的拆改和材料费用共计3600元。因生效行政判决已经认定于菁在案涉房屋搭建的玻璃顶即于菁所称的雨棚系违法建设，故于菁因改造该违法建设而产生的费用原审法院均不予支持。3.关于垃圾清运费。根据《国家赔偿法》的规定，行政赔偿义务机关应当对直接损失予以赔偿。本案中，于菁认可被拆下的玻璃顶仍放置在其院内，且于菁未能出具其清运该玻璃顶实际产生费用的相关证据，故原审法院对该项损失主张不予支持。秦淮区执法局违法拆除于菁案涉房屋的玻璃顶后，应赔偿于菁搭建该玻璃顶的损失，原审法院酌定赔偿款为16000元。于菁的其他诉讼请求，因无事实和法律依据，原审法院均不予支持。综上，原审法院根据《国家赔偿法》第四条第（四）款、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项的规定，判决秦淮区执法局于判决生效之日起十日内支付于菁赔偿金16000元。 上诉人秦淮区执法局上诉称，原审法院基本事实认定错误。上诉人拆除被上诉人案涉房屋玻璃顶的行为并未给被上诉人的合法权益造成损害，且被上诉人搭建玻璃顶的材料没有损坏，上诉人不应承担赔偿责任。据上诉人调查核实，上诉人在拆违过程中，被上诉人的建筑材料一直堆放在其家中，搭建玻璃顶材料没有失去利用价值。原审法院也认可国家赔偿支持的是对相对人合法权益造成的损害才赔偿，就本案而言，生效判决己认定被上诉人在未取得建设工程规划许可的情形下违法搭建玻璃顶，违反城乡规划有关规定，依法应予拆除。被上诉人从搭建到被拆除完毕之前，一直处于违法状态。即使上诉人拆除玻璃顶的行为违法，但并未对被上诉人的合法利益造成实际损害。综上，上诉人的案涉拆除行为并未对被上诉人的合法权益造成损害，且拆除的玻璃和钢管都完好无损地保存在被上诉人院中。原审判决认定事实错误，请求二审法院撤销原审判决，依法改判上诉人不承担赔偿责任。 被上诉人于菁辩称：一、南京市城市管理局、南京市规划局联合印发了《关于加强违法建设治理若干问题的实施意见》（宁城规字〔2018〕4号）。其中，居民家庭安装的雨棚、防盗窗、无烟灶台等设施将不在违法建设范围内。无论雨棚是否合法，但建筑材料来源是合法的，秦淮区执法局在没有任何口头、书面通知书或决定书确定雨棚为违法建设的情况下即采取强制措施，造成建筑材料损坏，财产损失，侵害了被上诉人的财产权，理应承担赔偿责任。二、关于拆除的建筑垃圾仍堆放在案涉房屋院内的问题，拆除下来的玻璃等建筑材料只有在它属于雨棚组成部分的情况下才有价值，目前只是一堆建筑垃圾。三、案涉房屋院子的装修也是参照其他一楼住户，小区一楼住户共计18家，有17家安装了同类型的雨棚或阳光房，秦淮区执法局执法不公。 原审原告、原审被告提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，依照《国家赔偿法》第二条的规定，公民、法人和其他组织的合法权益受到损害是取得国家赔偿的基本前提。违法建设不属于合法财产权益，对违法建设的拆除自然不会产生国家赔偿，但建设本身违法并不意味着建筑材料亦随之成为非法财物，建筑材料仍属于当事人的合法财产。行政机关在对违法建设实施强制拆除的过程中，若违反法定程序或采取的手段、方式不适中、不正当，导致建筑材料受到明显不合理、过度毁损的，应当根据建筑材料的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。本案中，已经生效的（2018）苏8602行初1495号行政判决已经确认于菁在未取得建设工程规划许可的情形下违法搭建玻璃顶，违反了城乡规划的有关规定，依法应予拆除，故本院对于菁认为案涉房屋室外搭建的雨棚（钢结构玻璃顶）并非违法建设的主张不予支持。但是，（2018）苏8602行初1495号行政判决同时确认秦淮区执法局违反法定程序、拆除案涉房屋室外玻璃顶的行政行为违法，因此本案首先需要审查的是案涉房屋室外玻璃顶的建筑材料是否受到明显不合理、过度损毁。对此，上诉人秦淮区执法局认为，于菁搭建室外玻璃顶的建筑材料仍堆放在案涉房屋院内，于菁并未丧失对玻璃、钢管等建筑材料的合法权益，其不应承担赔偿责任。被上诉人于菁认为，若秦淮区执法局能遵守法定程序，在强制拆除前书面限期其自行拆除，其可以将金属框架等完整地拆卸下来，现金属框架从中间被锯断，已失去利用价值，秦淮区执法局应当承担赔偿责任。本院认为，结合在案证据，除金属框架外，玻璃材料基本完好无损堆放在院中，庭审中，秦淮区执法局对拆除过程中对金属框架从中间切割的问题已作出解释，可以认定秦淮区执法局在对违法建设实施强制拆除的过程中，采取的方式、手段虽未能最大限度降低于菁的损失，但也并未导致建筑材料受到明显不合理、过度毁损。若秦淮区执法局能遵守法定程序，在强制拆除违法建筑前事先公告、向于菁书面催告限期履行、在法定申请行政复议和提起行政诉讼的期限届满后实施拆除行为，秦淮区执法局可以不承担赔偿责任。但是，秦淮区执法局违反法定程序强制拆除，虽然对违法建设采取的拆除方式、手段已经予以注意，但考虑到违法建设强制拆除案件的普遍性，为进一步强化行政机关的依法行政意识、督促秦淮区执法局依照法定程序履行违法建设管理职责，本院对原审法院判决秦淮区执法局承担赔偿责任予以支持。 关于赔偿范围及赔偿数额问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条规定，原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。本案中，于菁搭建玻璃顶的行为违法在先，秦淮区执法局违法强制拆除在后，于菁应当为自身的过错承担一定比例的责任，故原审法院对搭建玻璃顶的损失部分予以赔偿、对玻璃顶增设项费用、垃圾清运费不予赔偿的判决内容并无不当。对上诉人秦淮区执法局提出的改判不予赔偿的上诉请求，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年七月三日 书记员 刘晓春