江苏省无锡市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)苏02行终8号上诉人（原审原告）刘洪昌，男，1958年10月22日生，汉族，住江阴市。委托代理人梁红丽，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江阴市自然资源和规划局，住所地江阴市长江路181号。法定代表人翟菁，该局局长。委托代理人坎敏军，该局工作人员。委托代理人沈健，江苏信卓律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江阴市人民政府，住所地江阴市澄江中路9号。法定代表人蔡叶明，该市市长。委托代理人顾志强，该市司法局工作人员。上诉人刘洪昌因与被上诉人江阴市自然资源和规划局（以下简称江阴自然资源规划局）要求履行法定职责、江阴市人民政府（以下简称江阴市政府）行政复议一案，不服江阴市人民法院作出（2019）苏0281行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审裁定认定事实如下：2018年12月14日，刘洪昌向原江阴市国土资源局（以下简称原江阴国土局）寄送查处申请书，认为江阴市徐霞客镇人民政府（以下简称徐霞客镇政府）负责实施的“梦东方•徐霞客国际旅游度假区”项目的用地不仅涉及其房屋所在地的建设用地，而且还包含基本农田，但该项目尚未办理征地手续，要求对徐霞客镇政府“未批先占”违法用地行为予以查处并作出书面回复。同年12月17日，原江阴国土局对该查处申请作为举报的违法线索进行登记，并组织执法人员进行核查，执法人员于12月19日进行现场勘查，发现刘洪昌房屋四周未有未批先占的行为，认定刘洪昌房屋所占地宗地及四周地类为建设用地。12月24日，原江阴国土局向刘洪昌作出书面告知书，告知其未发现徐霞客镇政府有“未批先占”的违法用地行为。2019年2月15日，刘洪昌认为原江阴国土局未履行查处土地违法行为的法定职责，向江阴市政府申请行政复议。江阴市政府受理并经审查后，于2019年3月11日作出维持原江阴国土局作出的告知书的复议决定。刘洪昌不服该复议决定，于2019年3月28日向法院提起行政诉讼。请求判令：1.撤销江阴市政府作出的〔2019〕澄行复第12号行政复议决定；2.撤销原江阴国土局作出的告知书；3.诉讼费用由两被告承担。另查明，2018年12月3日，刘洪昌向原江阴国土局申请政府信息公开，要求公开其位于徐霞客镇北渚村竹梢土夅33号的房屋所在地的征地批准文件等信息内容，原江阴国土局于同年12月17日告知刘洪昌申请的区域范围的集体土地尚未办理征收手续，其申请公开的政府信息不存在。2019年1月2日，刘洪昌向原审法院提起行政诉讼，以协议显失公平且在受到胁迫情况下签订为由，要求撤销其与徐霞客镇政府于2017年12月14日签订的集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书，该协议内容涉及刘洪昌等人位于徐霞客镇北渚村竹梢土夅xx号、xx-x号房屋的拆迁补偿安置等。庭审中，关于国土部门对刘洪昌投诉、举报的土地违法行为查处的法律依据，刘洪昌主张应当适用目前施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条、第四十四条、第四十五条、第七十六条等条款，征占行为并不仅仅指现场有建设行为或建筑物的存在；江阴自然资源规划局则认为刘洪昌房屋周边地块仅仅是有房屋被拆，并没有建设行为，认定非法占地首先要有建设行为。原审法院认为，根据刘洪昌向原江阴国土局提交的查处申请，应当认为刘洪昌投诉举报非法占地的范围包括其住宅房屋所在地块以及周边地块。根据《土地管理法》第七十六条第一款规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”首先，针对投诉举报的刘洪昌住宅房屋所在地块，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应当符合有具体的诉讼请求和事实根据。其中“事实根据”包括原告应当举证证明被诉行政行为或事实行为存在的必要证据，否则应承担不利法律后果。本案中，刘洪昌主张该地块存在非法占地行为要求国土部门查处，从查明事实看，刘洪昌与徐霞客镇政府签订了房屋拆迁补偿安置协议，但刘洪昌的住宅房屋并未被拆除，且刘洪昌已向原审法院另行提起行政诉讼请求撤销该协议，刘洪昌主张该地块存在非法占地行为缺乏事实根据。其次，针对刘洪昌投诉举报的周边地块，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定,“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相适应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，主要审查以下两方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。就本案而言，《土地管理法》第六条规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告”。检举和控告的作用并非直接保障检举人、控告人自身的合法权益，主要是为土地行政管理部门查处违反土地管理法律、法规的行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益。对行政机关受理投诉之后的调查处理结果不服能否提起行政诉讼，通常认为，法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权，而《土地管理法》并未赋予检举人和控告人相应的请求权。此外，刘洪昌与其向原江阴国土局举报其住宅所在地块之外的违法用地的情况，也无法律上的利害关系，故刘洪昌不具有针对国土部门对该地块作出的处理决定提起行政诉讼的主体资格。综上，刘洪昌起诉因缺乏事实根据或不具有利害关系，不符合提起行政诉讼的法定条件，应裁定予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一、八项、第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回刘洪昌的起诉。上诉人刘洪昌上诉称，一、原审法院作出的裁定事实认定不清，主要证据不足。徐霞客镇政府以自身名义对集体土地及地上房屋的征收行为，应当依法履行法定的征收程序。针对集体土地上的房屋进行征收，必须先行将集体土地转变为国有土地性质。根据《土地管理法》规定，征收集体土地必需经省级以上人民政府批准，且征收农用地的还应当先行办理农用地转用审批。但据江阴自然资源规划局作出的澄国土资公开告知〔2018〕47号《信息公开告知书》、涉案《告知书》以及江阴市政府作出的行政复议决定可知，上诉人房屋所在区域并没有办理征地批准手续，但上诉人周边多数房屋已被徐霞客镇政府实际征收并拆迁完毕，一片废墟，事实已经显然存在。因此，徐霞客镇政府违法用地事实明确，但被上诉人江阴自然资源规划局和江阴市政府仅以未发现上诉人房屋所在地有未批先建的违法用地行为为由作出被诉行政行为，忽略徐霞客镇政府违法用地事实，显然与事实不符。原审法院亦未对上述人房屋范围内的未批先建的违法用地行为，以及被上诉人的被诉行政行为的违法行为予以认定，属于事实认定不清，应当予以撤销。原审法院以“刘洪昌与徐霞客镇政府签订了房屋拆迁补偿安置协议，但房屋并未被拆除，且刘洪昌已向本院另行提起行政诉讼请求撤销该协议”之由，认定上诉人提起非法占地的主张缺乏事实依据，实属不妥。上诉人另案起诉的行为属于另一个诉讼标的，不能作为本案缺乏事实依据的前提。此外，上诉人的房屋就位于徐霞客镇政府所进行的征收项目的违法用地处，因此其与被诉行政行为存在利害关系。一审法院以上诉人与被诉行政行为不具有利害关系为由，驳回起诉，实属不当。二、原审法院作出的裁定适用法律不当。原审法院依据《土地管理法》，认定上诉人未被赋予检举人和控告人的请求权，从而认为上诉人不具有提起诉讼的主体资格，属于适用法律有误。既然《土地管理法》第六条已经赋予上诉人对违反土地管理法律法规行为的检举和控告权。那么，上诉人就拥有提出查处违法用地的法律依据，继而是提起本诉讼的适格主体，这种实体法上的依据亦给予上诉人请求权基础。综上所述，请求：1.撤销原审裁定；2.撤销江阴市政府作出的〔2019〕澄行复第12号《行政复议决定书》和被上诉人江阴自然资源规划局于2018年12月24日作出的《告知书》；3.诉讼费用由被上诉人共同承担。被上诉人江阴自然资源规划局答辩称，1.其已依法履行了法定职责。作出的《告知书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。2.上诉人住宅房屋所在地块不存在非法占地行为的事实。3.原审法院认定原国土部门对上诉人投诉举报的周边地块作出处理决定，上诉人不具备提起行政诉讼主体资格的认定是正确的。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。被上诉人江阴市政府答辩称，同一审答辩意见一致。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实基本一致，对原审裁定认定的事实本院予以确认。本院认为，《土地管理法》（1987年1月1日起实施，2004年修正）第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。据此，原江阴国土局具有对辖区内的非法占地行为进行查处的职责。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。本案中，刘洪昌向原江阴国土局投诉举报，要求对徐霞客镇政府“未批先占”违法用地行为予以查处并作出书面回复，原江阴国土局经调查向刘洪昌作出书面告知，告知其未发现徐霞客镇政府有“未批先占”的违法用地行为。综合刘洪昌在一、二审中的意见，可以确定其投诉举报的非法占地包含其房屋所在的土地及周边地块，部分属于维护自身合法权益的投诉，因此其与原江阴国土局的《告知书》有利害关系，原审法院裁定驳回刘洪昌的起诉不当，应当予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条的规定，裁定如下：一、撤销江阴市人民法院（2019）苏0281行初45号行政裁定；二、本案指令江阴市人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 马 云审判员 卢文兵审判员 崔晓萌二〇二〇年七月三日书记员 陆 洲