辽宁省沈阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽01行终199号 上诉人（原审原告）：沈阳中汇达房地产有限公司，住所地沈阳市皇姑区。 法定代表人：刘祥海，男，系该公司总经理。 委托代理人：关月，女，系北京金诚同达律师事务所沈阳分所律师。 被上诉人（原审被告）：辽宁省住房和城乡建设厅，住所地沈阳市和平区。 法定代理人：魏举峰，系该厅厅长。 委托代理人：潘卓，系该单位工作人员。 委托代理人：林琳，女，系辽宁同方律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）：熊谦，男，1960年6月30日，汉族，辽宁省地质矿产局印刷厂下岗工人，住址沈阳市皇姑区。 原审第三人：沈阳市自然资源局（原沈阳市规划和国土资源局），住所地沈阳市和平区。 法定代表人：赵辉，系该局局长。 委托代理人：何东旭，女，系北京隆安律师事务所沈阳分所律师。 上诉人沈阳中汇达房地产有限公司（以下简称中汇达公司）与被上诉人辽宁省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）、熊谦及原审第三人沈阳市自然资源局（以下简称市自然资源局）因行政复议一案，不服沈阳市沈河区人民法院（2019）辽0103行初144号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，2017年11月15日，市自然资源局根据中汇达公司的申请为中汇达公司核发《建设工程规划许可证》(建字第210100201700045号)，建设项目名称:居住、商业（二期）-地上部分-1），建设位置：沈阳市皇姑区白龙江街东侧、西侧。熊谦系沈阳市皇姑区宁山东路35号楼6-4-2房屋所有权人。2018年8月1日，熊谦不服市自然资源局核发的案涉《建设工程规划许可证》，向省住建厅提出复议申请，省住建厅于当日受理。因案情复杂，省住建厅于同年9月28日延长审限30日，另因该案需以辽住建复法字〔2018〕30号案件的审查结果为定案依据，故省住建厅将该案于同年10月12日中止审理，后于2019年4月25日因中止原因消除恢复审理。省住建厅于同年5月5日作出辽住建复法字〔2018〕33号行政复议决定书，认为：经查阅双方提交有关证据发现，熊谦通过政府信息公开从市自然资源局处获得的“日照分析单页”中窗户日照数据为：窗编号C2306，建前满窗6:30，建后满窗1：33，差值4:57;窗编号C2307，建前满窗6:36，建后满窗1:15，差值5:21。市自然资源局提交了的涉及熊谦住宅窗户日照数据为：窗编号C2306，建前满窗6:30，建后满窗3:42，差值2:48；窗编号C2307，建前满窗6:36，建后满窗3:27，差值3:09。可见双方当事人提交的“日照分析单页”在日照数据上存在差异和结论矛盾。且按照《沈阳市居住建筑间距和住宅日照管理规定》第二十六、二十七条规定，市自然资源局在核发案涉《建设工程规划许可证》时应依法审査中汇达公司提交的由具有相应资质单位编制的符合规范要求的《日照影响分析报告》。但在复议案件审理中市自然资源局未向省住建厅提交完整的《日照影响分析报告》，只提交了一份“日照分析单页”。但该单页未标明出具单位，也不能等同于完整的《日照影响分析报告》，不能证明其核发《建设工程规划许可证》的具体行政行为符合法定条件，也不能证明其提交的“日照分析单页”的真实性、合法来源以及与被复议《建设工程规划许可证》的关联关系。因此，市自然资源局核发的《建设工程规划许可证》可依法予以撤销。但该规划许可有利于改善城市居民居住条件和城市总体面貌，带有一定的公益性，且案涉工程二期已经建成，撤销该规划许可会给社会公共利益带来不利影响，同时会造成社会财产的极大浪费。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定，确认市自然资源局核发的《建设工程规划许可证》违法。原告不服，起诉来院。另查明，案涉坐落于皇姑区宁山东路60号252房屋所有人为熊兰生，其及妻子邢玉屏分别于2004年4月19日、20107年5月29日去世，二人长女熊晨、长子熊谦、次子熊文。熊谦现居住使用该房屋。 原审认为,根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”省住建厅作为市自然资源局的上级主管部门具有对熊谦的复议申请作出行政复议决定的法定职权。本案的争议焦点为熊谦是否具有申请行政复议的主体资格；市自然资源局为原告核发建设工程规划许可证行为认定事实是否清楚，证据是否充分；程序是否合法。首先，熊谦是否具有申请行政复议的主体资格问题。熊谦虽不是案涉房屋所有权人，但其提供的证据能够证明其系案涉房屋所有权人的继承人，且其实际居住使用该房屋，其提供的日照分析结果可以证明，市自然资源局为原告核发的建设工程规划许可证，对熊谦的权利义务产生实际影响，故其具有行政复议的主体资格。故对原告提出的熊谦不具有行政复议的主体资格的主张，不予支持。其次，市自然资源局提出已有另案审查同一《建设工程许可证》，复议机关不应受理本案的问题。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第七项“其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼”规定，如人民法院已经受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼，则对该主体提起的行政复议不应受理，但本案申请复议与另案申请复议的主体不同，两案的复议决定于同一天作出，且并无因同一事实提起行政诉讼，故省住建厅受理并审查本案符合法律规定。再次，市自然资源局为原告核发建设工程规划许可证行为认定事实是否清楚，证据是否充分问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《辽宁省实施办法》第三十四条规定：“建筑工程严重影响规划实施且无法采取改正措施消除对规划实施影响，有下列情形之一的，任何组织、单位和个人不得进行建设活动，城乡规划主管部门不得核发规划许可证：……(七)不符合国家强制性规范的；……”《城市居住区规划设计规范》2002版规定，住宅日照标准应符合大寒日不低于2小时。《沈阳市居住间距及住宅日照管理规定》（64号令）第二十四条规定，“……新建建筑对周边原有住宅日照产生遮挡的，应保证被遮挡住宅日照达到不低于大寒日2小时”。第二十九条规定：“确因条件限制，新建建筑遮挡周边原有住宅，达不到大寒日2小时标准的，在办理规划审批手续前，建设单位可与被遮挡户协商按市场评估价格进行货币购买住宅或房屋换住安置;协商不成的，可根据下表规定的标准按房屋建筑面积给予一次性经济补偿”。根据上述规定，住宅日照标准应符合大寒日不低于2小时。新建建筑遮挡周边原有住宅，达不到大寒日2小时标准的，在办理规划审批手续前，应给予被遮挡户一次性经济补偿。本案中，市自然资源局在要求原告提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料的同时，应要求原告提供案涉项目的《日照分析报告书》，而原告在复议程序中提供的是“日照分析单页”，与熊谦通过信息公开途径获取的日照分析数据并不一致，不能证明原告申请核发项目建设工程规划许可证，符合上述规定。故市自然资源局为原告核发项目建设工程规划许可证行为认定事实不清，证据不足。另外，市自然资源局为原告核发建设工程规划许可证行为程序是否合法问题。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”根据上述规定，行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。本案中，市自然资源局在复议程序中仅提供了公告照片，未能提供听证记录等证据，现有证据无法证明其举行了听证。市自然资源局为原告核发项目建设工程规划许可证程序违法。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项规定：具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。本案被告虽未认定市自然资源局为原告核发该项目建设工程规划许可证违反法定程序，但其鉴于案涉工程已经建成，撤销该规划许可会给社会公共利益带来不利影响，决定确认市自然资源局为原告核发的建设工程规划许可证违法，适用法律正确，结论并无不当。被告提供的证据能够证明，被告在行政复议过程中，履行了受理、审查、中止、决定、送达等程序，被告的行政复议决定符合法定程序。综上所述，被告作出的被诉行政复议决定适用法律、法规正确，符合法定程序，结论并无不当，对原告要求撤销被诉行政复议决定的诉讼请求，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告沈阳中汇达房地产有限公司的诉讼请求。诉讼费50元，由原告沈阳中汇达房地产有限公司负担。 上诉人中汇达公司上诉称，一、熊谦不具有提起行政复议的主体资格，一审法院未查明熊谦是否具有主体资格，属于认定事实不清。熊谦在提起行政复议时，提供给被上诉人省住建厅的日照影响分析报告是保利大都会整体项目的分析报告，而非居住、商业（二期）-地上部分-1项目的日照影响分析报告，熊谦没有证据证明该项目对其产生挡光影像。二、省厅重复下发复议决定书。关于《建设工程规划许可证》（建字第210100201700045号）在行政复议阶段有两个复议案件，只是两个行政复议案件的申请人不同，但省厅审查的客体均是《建设工程规划许可证》（建字第210100201700045号）是否违法的问题，省厅不应该对同一行政行为进行重复审查，也不需要对每个申请人的申请各下一份行政复议决定书，这是重复认定，浪费诉讼资源。三、市局核发的《建设工程规划许可证》（建字第210100201700045号）认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。沈阳市规划局在核发许可证时履行了合法的公示程序；市局核发的《建设工程规划许可证》符合《沈阳市居住间距及住宅日照管理规定》（64号令）的规定，该许可证是合法的；即便不单独考虑居住、商业（二期）-地上部分-1项目，考虑大都会整体项目，上诉人已依据64号令将相关补偿超额支付至与政府的共管账户。请求本院撤销原审判决、依法改判确认第三人沈阳市自然资源局核发的《建设工程规划许可证》（建字第210100201700045号）合法，一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人省住建厅未向本院提交答辩意见。 被上诉人熊谦未向本院提交答辩意见。 原审第三人市自然资源局未向本院提交答辩意见。 本院审理查明的事实与原审一致。 本院认为，本案的争议焦点是，熊谦是否具有申请行政复议的主体资格；市自然资源局为中汇达公司核发建设工程规划许可证行为认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法；省住建厅作出的复议决定是否正确。 关于熊谦是否具有申请行政复议的主体资格问题。因熊谦提供的日照分析单据已证明案涉规划许可证所准建设的工程对其房屋产生日照影响，故其与市自然资源局核发案涉工程规划许可证的行为存有利害关系，其作为行政行为的利害关系人，具有对该行政行为提起行政复议的主体资格。 关于市自然资源局为中汇达公司核发建设工程规划许可证认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法问题。鉴于熊谦通过政府信息公开的方式获取的日照分析数据显示其住宅存有不能满足日照标准的情形，且该问题尚未解决，故市自然资源局核发的工程规划许可证不符合法律法规的规定，属认定事实不清。另《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。第四十八条第一款（五）项规定，听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章；第二款规定，行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。依照前述规定，市自然资源局在核发案涉规划许可时应依前述规定举行听证会议，并制作听证会笔录，且应以听证会笔录为依据作出是否予以许可决定。本案中，市自然资源局未能提供听证会笔录，亦未能提供有效证据证明案涉行政许可的核发是依听证会笔录为依据作出。故案涉许可证的核发不符合前述程序性规定。 关于省住建厅的复议决定是否正确问题。省住建厅在行政复议过程中，针对不同的申请人涉及的日照影响问题对规划许可行为进行了全面审查，最终认定案涉规划许可证的核发系事实不清，程序违法，依据法律规定可对案涉行政许可进行撤销、变更或者确认违法。鉴于案涉工程已建成并销售，撤销该规划许可会给社会公共利益带来不利影响，且造成社会财富极大浪费，省住建厅对案涉规划许可行为确认违法的实质审查结论是正确的，但针对先后不同的复议申请人就同一个规划许可证同时作出确认违法的复议决定，在程序上存有瑕疵。因本案上诉人中汇达公司已经行使了诉讼权利，为避免增加诉累，本院对原审判决的结论予以维持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沈阳中汇达房地产有限公司承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 唱英梅 审 判 员 沈 虹 审 判 员 翟鸣飞 二〇二〇年七月二日 法官助理 刘 婧 书 记 员 周 蓉 本案判决所依据的相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；