广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）粤71行终1287号上诉人（原审被告）广州市荔湾区食品药品监督管理局，住所地广州市荔湾区逢源路128号金升大厦21-23楼。法定代表人梁福政，局长。被上诉人（原审原告）洪建华，男，汉族，1972年7月4日出生，住址湖南省衡阳县。上诉人广州市荔湾区食品药品监督管理局因与被上诉人洪建华举报投诉答复纠纷一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初3166号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2016年7月25日，原告洪建华向被告递交《投诉书》，反映其在广州家广超市康王店购买的惠氏S-26铂臻爱儿乐1段奶粉中含有香料L-酪氨酸、5'-鸟苷酸二钠。投诉请求为：一、请求被告对被投诉人广州家广超市有限公司康王店销售非法添加香料奶粉行为予以处罚；二、请求被告把处罚结果依法书面告知投诉人并依法给予投诉人奖励。2016年7月26日，被告作出荔食药监投受[2016]139号《投诉举报受理告知书》并于当日送达给原告，告知对原告的投诉举报予以受理。被告受理原告的投诉举报后，对被投诉人进行了现场检查，调取了该公司及供应商营业执照和食品流通许可证、进销货记录等相关证明材料，并制作了现场检查笔录及询问（调查）笔录。经调查，被投诉人确认原告投诉举报的产品惠氏S-26铂臻爱儿乐1段奶粉是其公司经营的产品，并出示了该批次产品的入境货物检验检疫证明复印件。2016年9月1日，被告委托中国广州分析测试中心对案涉产品实施食品安全监督抽检。同年9月12日，中国广州分析测试中心出具报告编号为S201600869-2a的《检验报告》，检验结果显示案涉产品标签项目合格。2016年10月8日，原告向被告递交《说明》，内容为：投诉人提供国家质检总局信息：2014年奶粉中L-酪氨酸、L-色氨酸属超范围使用食品添加剂。2015年5月24日国家食品添加剂使用标准GB2760-2014颁布生效后L酪氨酸属于香精，禁止添加。2016年10月21日，被告作出荔食药监投延[2016]35号《投诉举报延期答复告知书》并于同日送达给原告，告知由于案情较为复杂，对原告的投诉举报自2016年10月22日起延期30个工作日答复。2016年11月22日，被告作出荔食药监投复[2016]209号《投诉举报答复函》，主要内容为：一、根据《食品安全标准婴幼儿配方食品》（GB10765-2010）以及《食品营养强化剂使用标准》（GB14880-2012）规定，L-酪氨酸、5'-鸟苷酸二钠均可作为食品营养强化剂使用于婴幼儿配方食品中。二、国家卫计委发布的《食品营养强化剂使用标准》（GB14880-2012）问答中明确了对于既属于营养强化剂又属于食品添加剂的物质，如果以营养强化为目的，其使用应符合该GB14880-2012的规定；如果作为食品添加剂使用，则应符合《食品添加剂使用标准》的要求。三、我局对家广超市在售的涉诉产品实施了抽检，结果显示产品标签合格。综上：我局认为：涉诉产品添加L-酪氨酸、5'-鸟苷酸二钠不违反相关规定。2016年11月25日，被告向原告邮寄上述《投诉举报答复函》，原告收到该复函后不服，诉至原审法院。原审法院另查明，惠氏S-26铂臻爱儿乐1段奶粉外包装上的配料表中包括有L-酪氨酸、5'-鸟苷酸二钠、L-色氨酸。营养成分表中列明的营养成分包括有蛋白质及核苷酸，并列明了各营养成分的具体含量。《食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）由中华人民共和国卫生部发布，于2011年6月20日实施。之后，上述标准被中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会发布的的《食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）所代替，该标准于2015年5月24日实施。新标准在前言部分载明：与《食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）相比，主要变化包括将食品营养强化剂和胶基糖果中基础剂物质及配料名单调整由其他相关标准进行规定，但新、旧标准的表B.1不得添加食品用香料、香精的食品名单中，均包括婴幼儿配方食品（食品分类号为13.01），并注明凡使用范围涵盖0-6个月婴幼儿配方食品不得添加任何食品用香料；表B.3允许使用的食品用合成香料名单中均包括有L-酪氨酸（编码：S0877）及5'-鸟苷酸二钠（编码：S0854）。《婴儿配方食品》（GB10765-2010）第4.4.2条规定：“为改善婴儿配方食品的蛋白质质量或提高其营养价值，可参考附录A中推荐的婴儿配方食品中氨基酸含量值添加单体L型氨基酸。所使用的单体L型氨基酸来源应符合GB14880或附录B的规定。”附录B中规定的可用于婴儿配方食品中的单体氨基酸包括有L-酪氨酸、L-色氨酸等。《食品营养强化剂使用标准》（GB14880-2012）附录C表C.1规定了允许用于特殊膳食用食品的营养强化剂及化合物来源，其中包括有营养强化剂L-酪氨酸、L-色氨酸；表C.2规定了仅允许用于部分特殊膳食用食品的其他营养成分及使用量，并载明核苷酸来源包括以下化合物：5'单磷酸胞苷（5'-CMP）、5'单磷酸尿苷（5'-UMP）、5'单磷酸腺苷（5'-AMP）、5'-苷肌酸二钠、5'-鸟苷酸二钠、5'-尿苷酸二钠、5'-胞苷酸二钠，仅允许用于婴幼儿配方食品。国家卫生和计划生育委员会作出的《（GB14880-2012）问答》中，载明“二十三、本标准与《食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）的关系。本标准规定了营养强化及在不同食品类别中允许使用的种类、化合物来源和使用量要求；《食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）规定了食品添加剂在不同食品类别中允许使用的种类和最大使用量要求。对于部分既属于营养强化剂又属于食品添加剂的物质，如核黄素、维生素C、维生素E、柠檬酸钾、β-胡萝卜素、碳酸钙等，如果以营养强化为目的，其使用应符合本标准的规定。如果作为食品添加剂使用，则应符合《食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）的要求”。《预包装特殊膳食用食品标签》（GB13432-2013）第4.3.4条规定：当预包装特殊膳食用食品中的蛋白质由水解蛋白质或氨基酸提供时，“蛋白质”项可用“蛋白质”、“蛋白质（等同物）”或“氨基酸总量”任意一种方式来标示。原审法院认为，本案属于食品药品安全行政管理纠纷。《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条第一款规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿……”《食品药品投诉举报管理办法》第七条第一款规定：“地方各级食品药品监督管理部门投诉举报机构负责本行政区域的食品药品投诉举报管理的具体工作”。本案中，原告因认为广州家广超市有限公司康王店存在食品药品安全违法行为向被告投诉举报，被告作为辖区食品药品监督管理部门依法有对原告的投诉举报事项进行处理的法定职权。关于复函行为的合法性。第一，对于被告认定案涉产品添加L-酪氨酸、5'-鸟苷酸二钠不违反相关规定的问题。原审法院认为，根据《婴儿配方食品》（GB10765-2010）、《食品营养强化剂使用标准》（GB14880-2012）及《食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）的规定，L-酪氨酸、5'-鸟苷酸二钠、L-色氨酸均可以作为食品营养强化剂使用于婴幼儿配方食品中，案涉产品添加L-酪氨酸、5'-鸟苷酸二钠、L-色氨酸作为食品营养强化剂并未违反前述规定。且添加的L-酪氨酸、5'-鸟苷酸二钠均、L-色氨酸的含量按照《预包装特殊膳食用食品标签（GB13432-2013）的规定作了标示，中国广州分析测试中心出具的《检验报告》亦显示案涉产品标签项目合格。案涉产品的食品添加及食品标签并不存在不符合国家食品安全标准的情形，被告认定案涉产品添加L-酪氨酸、5'-鸟苷酸二钠不违反相关规定，事实清楚。第二、《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定”。第三十八条规定：“本办法规定的投诉举报受理、办理等期限以工作日计算，不含法定节假日。”本案中，被告于2016年7月26日受理原告的投诉举报，2016年10月21日作出《投诉举报延期答复告知书》告知原告由于案情较为复杂，对原告的投诉举报自2016年10月22日起延期30个工作日答复。后被告于2016年11月22日作出荔食药监投复[2016]209号《投诉举报答复函》并依法送达，程序合法。第三、根据原告的《投诉书》，原告的投诉举报事项包括请求被告对被投诉人作出行政处罚、依法答复并发放举报奖励。被告在受理原告的投诉举报后，在对原告作出的复函中仅对原告举报的产品添加L-酪氨酸、5'-鸟苷酸二钠未违反相关规定进行答复，对请求给予奖励的事项并未予以涉及。另，根据原告于2016年10月8日递交给被告的《说明》，原告向被告投诉案涉产品添加L-色氨酸属超范围使用食品添加剂。该份《说明》应当视为原告举报投诉事项的补充事项。被告亦应就案涉产品添加L-色氨酸是否符合规定依法调查并函复原告。被告作出复函仅对原告投诉举报的产品添加L-酪氨酸、5'-鸟苷酸二钠未违反相关规定的事项进行答复，属于答复不完全，该行为违反相关法律、法规之规定。经原审法院审查认定，L-色氨酸作为食品营养强化剂使用于婴幼儿配方食品中符合《婴儿配方食品》（GB10765-2010）、《食品营养强化剂使用标准》（GB14880-2012）及《食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）的规定。鉴于被告在诉讼过程中已陈述产品添加L-色氨酸未违反规定并说明理由，且就未对请求给予奖励事项进行答复的理由做了陈述，故判令被告对原告履行上述答复职责已无实际意义，但应确认被告对上述事项未履行答复职责违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、确认被告广州市荔湾区食品药品监督管理局于2016年11月22日向原告作出《投诉举报回复函》中对原告洪建华提出的“依法给予投诉人奖励”事项及“L-色氨酸属超范围使用食品添加剂”未履行答复职责违法；二、驳回原告洪建华的其他诉讼请求。广州市荔湾区食品药品监督管理局不服原审判决，向本院提出上诉称：一、原审法院认定事实错误：1、原审法院对被上诉人的举报范围的认定错误，原审法院认定洪建华递交的《说明》向上诉人投诉案涉产品添加L-色氨酸属超范围使用食品添加剂，应当视为洪建华举报投诉事项的补充事项是错误的。理由如下：1、洪建华在其向荔湾区食药监局提交的投诉书中未提及L-色氨酸的相关事项，仅认为涉案产品添加L-酪氨酸和5'-鸟苷酸二钠属超范围使用食品添加剂，并由此认为涉案公司违法，向上诉人投诉举报；2、《说明》的内容仅是用来支撑《投诉书》的说明材料，没有新主张和举报内容。该《说明》内容的第一部分仅仅是对《德国进口乐爱朵奶粉质检不合格销毁》、《德国贝贝善配方奶粉、乐爱朵配方奶粉被检不合格》两篇报道销毁奶粉理由的重塑，第二部分是洪建华对GB2760-2014标准对L-酪氨酸解读。《说明》对涉案产品没有新的阐述，也没有新的投诉举报内容，故一审法院对洪建华举报范围的认定错误。二、一审法院理解、适用《食品安全法》第一百一十五条错误。该法条仅要求对“咨询、投诉、举报”事项进行答复，未要求与强制行政机关对奖励事项作出答复。因此一审法院适用该法条认定上诉人违法，显然错误。三、依据相关规定，行政机关未在《投诉举报回复函》就“奖励事项”作出答复合法”。根据《国家食品药品监督管理局、财政部关于印发食品药品违法行为举报奖励办法的通知》、《广州市食品药品监管系统食品药品违法行为举报奖励办法》的规定，只有在举报事项查证属实且对违法行为人处以行政处罚后，才需就奖励事项通知举报人。因此上诉人对洪建华的奖励要求，要在对违法行为人处以行政处罚后，才需就奖励事项通知举报人。四、上诉人在《投诉举报答复函》中就涉案产品已作出全面答复。为查明涉案产品是否存在违反食品药品相关法律法规的情况，上诉人对产品进行抽检并送测试中心检测，并将抽检结果在《投诉举报答复函》中告知洪建华涉案产品经抽检显示“产品标签合格”，因此，关于标签中列明的成分、使用量是否符合国家标准，上诉人已全面答复被上诉人。综上，请求：1、撤销一审判决书；2、确认广州市荔湾区食品药品监督管理局于2016年11月22日向洪建华作出的《投诉举报回复函》（荔食药监投复[2016]209号）合法；三、驳回洪建华的全部诉讼请求；四、判令一、二审全部诉讼费用由洪建华负担。被上诉人洪建华二审期间未陈述答辩意见。经审查，对于原审判决认定的事实，当事人在二审期间未提出异议，本院予以确认。本院认为，上诉人收到被上诉人对商品销售方的举报投诉后，依法积极履行了调查处理职责，原审判决所认定的上诉人的职责，以及对于上诉人受理和调查处理举报投诉的程序、上诉人对涉案商品所做出的认定结论等，均为支持上诉人作出的投诉举报答复，原审原告洪建华未提出上诉，故可认为双方对以上内容不再争议，本院也不再作出审查。上诉人提出的上诉意见主要有以下两点：一是被上诉人在上诉人调查处理过程中向上诉人提交的《说明》中提到L-色氨酸，并不构成被上诉人举报投诉事项的补充事项，上诉人在答复时未涉及L-色氨酸也不违法；二是上诉人作出的举报投诉答复未涉及奖励事项并不违法。原审判决对以上两点做出相反认定，认为上诉人未完整履行职责并确认上诉人违法，理由不能成立。关于第一点理由，本院认为，被上诉人洪建华于2016年7月25日向被上诉人递交的《投诉书》投诉事项清晰准确、请求明确、行文规范。在上诉人对举报投诉进行处理期间，被上诉人于同年10月8日提交的《说明》，仅称向被上诉人“提供国家质检总局信息：2014年奶粉中L-酪氨酸、L-色氨酸属超范围使用食品添加剂，2015年5月24日国家食品添加剂使用标准GB2760-2014颁布生效后L-酪氨酸属于香精，禁止参加。”两相比较可见，《说明》内容缺乏明确具体的请求事项，从行文表述看也仅仅是上诉人因担心被上诉人不能正确对投诉举报事项作出处理，而自行向被上诉人提供的办案参考线索。另外，被上诉人在《说明》结尾处写明“仅供参考”，故可认定其本人也并不将该份《说明》视为一个新的投诉。原审判决将该份《说明》认定为上诉人举报投诉事项的补充事项，并据此认为被上诉人未在处理投诉举报时，未对《说明》所涉及的添加L-色氨酸行为一并进行处理违法，理据不足，应予纠正。关于第二点理由，投诉举报人是否可获得投诉举报奖励，应视其投诉举报是否属实、是否得到相关行政管理机关调查确认，以及是否有相应的规定、政府承诺等为先决条件。国家食品药品监督管理局、财政部2013年1月8日印发的《食品药品违法行为举报奖励办法》第四条规定，“举报奖励应当同时符合以下条件：……（三）举报内容经查证属实并已依法作出处理。”本案中，被上诉人的举报事项经上诉人调查并不属实，被举报人并不存在被举报的违法行为，被上诉人获得举报奖励的条件并未具备，故上诉人在《投诉举报答复函》中写明“涉诉产品添加L-酪氨酸与5’-鸟苷酸二钠不违反相关规定”，以及“感谢您对食品药品安全问题的关注！”应视为对被上诉人的举报奖励请求作出了处理，原审判决认为上诉人做出的举报投诉处理“对请求给予奖励的事项未予以涉及”不当，应予纠正。综上，上诉人广州市荔湾区食品药品监督管理局提出的上诉请求除第二项超出本院审理及职责范围外，其余请求事项成立，本院予以支持。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，认定上诉人未完整履行法定职责不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初3166号行政判决；二、驳回洪建华的全部诉讼请求。一、二审案件受理费各50元均由被上诉人洪建华负担。本判决为终审判决。审判长     审判长  付洪林审判员  谭建军审判员  邓 军二〇一七年八月二十九日书记员  陈洁雅