湖北省鄂州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017)鄂07行初10号原告张家珠，男，汉族，1962年1月5日出生，鄂州市人，住鄂州市华容区，委托代理人张海东，北京市凯诺律师事务所律师。委托代理人时祯奎，北京市凯诺律师事务所律师。被告湖北省葛店经济技术开发区管理委员会，住所地：鄂州市葛店开发区广场西路1号。法定代表人胡澜，主任。委托代理人柳英胜，湖北省葛店经济技术开发区管理委员会社会事业发展局局长。委托代理人张正平，鄂州市葛店法律服务所法律工作者。第三人葛店镇张袁村村民委员会，住所地：鄂州市华容区葛店镇张袁村。法定代表人袁正望，村委会主任。委托代理人杨华清，鄂州市葛店法律服务所法律工作者。原告张家珠因不服被告湖北省葛店经济技术开发区管理委员会行政强制执行一案，向本院提起诉讼，本院于2017年3月6日受理后，依法组成合议庭，并于2017年5月18日公开开庭审理了本案。原告张家珠及其委托代理人张海东、时祯奎；被告湖北省葛店经济技术开发区管理委员会（以下简称葛店开发区管委会）委托代理人柳英胜、张正平；第三人葛店镇张袁村村民委员会（以下简称张袁村委会）主任袁正望、委托代理人杨华清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张家珠诉称：原告系葛店镇张袁村张袁湾村民，承包张袁村曹家湖经营种（养）殖多年。因葛店开发区实施退垸还湖工程拟占用原告的承包地，2014年初，葛店开发区南部生态新城建设协调指挥部派人核实土地面积及清点苗木，但双方对赔偿标准未协商-致。2016年4月，原告发现有人往地里排水，了解到是村委会受葛店开发区管委会指派对张袁村曹家湖退垸还湖项目堤坝进行放水清理，现承包地被水淹没苗木枯死。被告在未经原告同意、无合法依据的情况下强行放水淹地毁林的行为给原告带来了巨大经济损失。请求判决被告放水毁坏土地林木的行政行为违法。原告张家珠所举证据有：证据1，身份证及农补存折，证明原告作为村民享有集体土地承包经营权。证据2，《关于张志刚等反映征地补偿问题信访事项答复意见书》，证明2013年12月葛店开发区开始实施退垸还湖工程，并且强行违法收回土地使用权，补偿方面施行一刀切，违反了公平公正原则。证据3，涵洞放水和警察到现场调查照片，证明原告的土地和林木被人为放水破坏，报警后警察到达现场的情况。证据4，《关于实施南部退垸还湖有关问题的会议纪要》，证明被告是对原告的土地进行退垸还湖的主体。证据5，鄂州政行复决字〔2016〕39号行政复议决定和《对申请人张东昌申请信息公开的复函》，证明放水的直接实施主体为张袁村委会，由葛店开发区管委会负责赔偿。证据6，原告与村委会干部谈话的视频，证明村干部承认是被告让村委会往原告的地里放水。被告葛店开发区管委会在庭审时辩称：原告与第三人张袁村委会属承包合同纠纷，被告与第三人属行政指导关系，不存在行政违法行为。请求驳回原告诉讼请求。被告葛店开发区管委会在法定期限内未提交证据。第三人张袁村委会述称：第三人张袁村委会对其所有的张袁村曹家湖进行退垸还湖，符合上级部门的文件精神及《村民委员会组织法》、《合同法》等法律、法规的规定。1.张袁村委会是村民自治组织，有权将享有所有权的土地进行发包、收取承包费，有权与承包人协商一致解除承包合同。2.张袁村委会按照葛店管委会会议纪要精神，先后多次召开村两委专题会议和党员干部、村民代表会议，对张袁村曹家湖清表、放水等事项进行了专题研究，参会人员一致表示，同意清表、放水，并做有会议记录。3.张袁村委会为了能按时做到退垸还湖，张贴通知告知清出事宜，相关退垸还湖的信息早就公开。村里有40余户承包户主动与村委会解除了承包合同，领取了补偿款。请求驳回原告的诉讼请求。第三人张袁村委会所举证据有：证据1，《关于实施南部退垸还湖有关问题的会议纪要》，证明葛店开发区管委会对张袁村曹家湖退垸还湖进行了研究，并形成了会议纪要，明确了土地附属物的补偿标准。证据2，《南湖退垸还湖地面上附着物拟补方案》，证明鄂州市国土资源局葛店开发区分局拟定了张袁村曹家湖退垸还湖附着物拟补方案。证据3，张袁村委会会议记录，证明张袁村委会对张袁村曹家湖退垸还湖进行了研究。证据4，张袁村委会关于清理物品的通知，证明张袁村委会要求承包户将树木鱼苗清出的时间。证据5，张袁村委会会议记录，证明张袁村委会召开了全体党员、两委小组长、群众代表会议，一致同意清表。证据6，曹湖生态岛已签合同明细，证明张袁村曹家湖41户承包户解除了承包合同，按纪要规定的标准领取了补偿款。证据7，张袁村委会通知，证明张袁村公开了张袁村曹家湖退垸还湖的信息。庭审质证时，被告葛店开发区管委会对原告张家珠所举证据1的真实性无异议，对关联性和证明目的有异议，认为应以合同约定为主；证据2、4无异议；认为证据3无取证时间、场合及取证人，未说明承包面积和时间，不予认可。对证据5的证明目的有异议，应是国家征用补偿而非赔偿。对证据6同意村委会意见。第三人张袁村委会对原告张家珠所举证据1真实性无异议，证据2、5与被告意见一致，对证据3不予认可，对证据4的真实性无异议，关联性有异议。认为证据6是村民隐蔽拍摄，放水决定由管委会作出。原告张家珠对第三人张袁村委会所举证据不予质证。被告葛店开发区管委会对第三人所举证据无异议。经审查，本院认为，原告所举证据能证明其承包集体土地及张袁村委会按照退垸还湖要求引水进湖的事实，予以采信。第三人张袁村委会在法庭调查中提供证据并不违反相关规定，第三人所举证据能证明张袁村委会按照上级要求对张袁村曹家湖实施退垸还湖，进行通知、签署补偿协议及引水进湖的事实，予以采信。根据以上有效证据认定如下案件事实：位于被告葛店开发区管委会辖区范围内的张袁村曹家湖于二十世纪70年代被围垦。原告张家珠系葛店经济技术开发区张袁村村民，在张袁村曹家湖承包土地从事经营。2013年12月5日，被告葛店开发区管委会为实施南部退垸还湖工程召开办公会议，并形成会议纪要，决定对张袁村曹家湖等集体土地的现有承包经营户采取一次性补偿的方式解除土地承包合同以退垸还湖，其水面由张袁村等单位以天然低密度生态方式进行养殖经营，被告每年给予一定补贴。张袁村委会负责同承包经营户签订终止集体土地承包补偿协议书，协助被告支付补偿款，并负责实施张袁村曹家湖退垸还湖的引水进湖工作。原告因对补偿标准有异议，未签订补偿协议。张袁村委会于2014年11月21日、2015年9月8日向张袁村曹家湖承包户发布通告：按葛店开发区退垸还湖的总体规划，现已进入收尾阶段，接开发区的通知，请各承包户自即日起十五天内清理完各自承包范围内的各种生产工具、树木、房屋、鱼苗等农附作物，开发区将引水进湖，完成退垸还湖的全部工作。张袁村委会于2015年9月11日通知承包户：经政府和村级多次协商，于十月中旬准备停电、放水，请自即日起一个月内清理完农附作物。2015年10月22日张袁村委会再次通知承包户，决定十一月份放水。期间，张袁村委会于2015年9月29日召开村干部、队长、党员和群众代表参加的会议，讨论曹家湖清表及放水等问题；于同年10月15日召开村两委人员和返聘干部共10人参加的会议，经讨论同意清表。同年10月29日，张袁村委会召开全村党员、“两委”成员、小组长和群众代表共45人参加的会议，表决同意于2015年11月25日引水进湖。会议记录未显示原告参加了上述会议，亦无证据证明原告被通知参加会议。2016年3月26日，张袁村委会实施引水进湖，原告承包地被淹，诉至法院，请求判决确认葛店开发区管委会放水毁坏土地林木的行政行为违法。本院认为，《湖北省湖泊保护条例》第四十四条第一款规定：“县级以上人民政府应当加强湖泊生态保护和修复工作，保护和改善湖泊生态系统。”第四十五条规定：“县级以上人民政府应当组织水行政、环境保护、林业、建设等部门，运用种植林木、截污治污、底泥清淤、打捞蓝藻、调水引流、河湖连通等措施，对湖泊水生态系统以及主要入湖河道进行综合治理，逐步恢复湖泊水生态。”第五十四条第三款规定：“社区、村（居）民委员会应当协助当地人民政府开展湖泊保护工作，督促、引导村（居）民依法履行保护湖泊义务。”被告葛店开发区管委会决定实施南部退垸还湖工程，属于履行保护和改善湖泊生态系统的法定职责。张袁村委会按被告部署负责湖区清表，与被告协商确定引水时间，通知承包户限期清理财产，实施引水进湖，其协助被告开展张袁村曹家湖的退垸还湖工作，应视为受被告委托进行的行为。被告认为其与张袁村委会是行政指导关系的答辩理由不能成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，委托机关葛店开发区管委会为本案被告，承担张袁村委会引水进湖行为的法律后果。程序正当原则要求行政机关作出对当事人产生不利影响的行政决定前，给予该当事人陈述、申辩机会，依法保障当事人的知情权、参与权和救济权。被告葛店开发区管委会作出张袁村曹家湖退垸还湖决定，会导致原告承包土地及林木等财产被淹。被告未给予原告陈述、申辩机会，违反了程序正当原则。张袁村委会协助实施退垸还湖过程中，于2015年9月11日、10月22日张贴的二份通知，实为对退垸还湖决定作出的强制执行决定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七、三十八条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先以书面形式催告当事人履行义务，应当载明当事人依法享有的陈述权和申辩权。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。被告葛店开发区管委会未依照上述法律规定履行相关义务即实施引水进湖行为，且在诉讼中未提供证明其行为合法的任何证据，被诉行政行为违反法定程序。原告要求确认被告引水进湖毁坏其土地林木的行政行为违法的诉讼请求，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告湖北省葛店经济技术开发区管理委员会引水进湖毁坏原告张家珠承包土地林木的行政行为违法。本案案件受理费50元，由被告湖北省葛店经济技术开发区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费人民币50元，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款单位：湖北省财政厅非税收入财政专户，账号：05×××69-1，缴款时须注明“湖北省高级人民法院”字样。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  蔡玉珍审 判 员  向红芳人民陪审员  范水胜二〇一七年八月三十日书 记 员  刘胡铭