广州铁路运输第一法院行 政 裁 定 书(2017)粤7101行初1810号原告：广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社，住所地广州市增城区永宁街公安村公安二合作社，组织机构代码75555297-0。负责人：黄松茂，职务：主任。委托代理人：陈靖祥，广东深明德律师事务所律师。被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号，组织机构代码35574319-6。法定代表人：彭高峰，职务：主任。被告：广州市增城区国土资源和规划局，住所地广州市增城区荔城街光明西路108号。法定代表人：张华义，职务：局长。委托代理人：廖蓉蓉，该委工作人员。委托代理人：潘结英，广东兆广律师事务所律师。第三人：广东东凌集团有限公司，住所地广州市环市东路486号广良大厦17楼。法定代表人：薛宜茂，职务：董事长。第三人：广州市东凌房地产开发有限公司，住所地广州市增城区新塘镇永和荔湖城大道1号3栋。法定代表人：黄俊灿，职务：董事长。委托代理人：郑邦伟。第三人：广州市增城区永宁街公安村民委员会，住所地广州市增城区永宁街公安村。负责人：林志忠，职务：主任。原告广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社诉被告广州市增城区国土资源和规划局，第三人广东东凌集团有限公司、广州市东凌房地产开发有限公司、广州市增城区永宁街公安村民委员会确认征用土地协议书无效、出让土地合同书违法及行政赔偿纠纷一案，经广州铁路运输中级法院2017年4月19日作出的（2016）粤71行初659号行政裁定，裁定移送本院审理。本院于2017年5月17日立案受理后，依法组成合议庭，经原告广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社同意，追加被告广州市国土资源和规划委员会参加诉讼。本案现已审理终结。原告广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社诉称，2003年，广东东凌集团有限公司（以下简称为东凌集团）为开发房地产项目，在公安、叶岭等村委圈占耕地约5000亩左右，后经查转交给广州市东凌房地产开发有限公司（以下简称东凌房地产公司）作为荔湖城项目开发用地进行房地产开发，现已建成荔湖城一期和二期。其中包括原告集体所有的耕地约250亩。2003年，广州东凌集团公司占用上述用地时，原告既没有与增城区国土资和规划局（以下简增城国土局）签订征地协议，也没有与东凌集团公司签订征地协议，公安村委与东凌集团公司是否签订征地协议原告不知道。之后，东凌集团每年以10.39亩非农业建设预留地标准，通过公安村委支付一定数额的预留地补偿租金给原告方，其中2015年3月向原告方支付2013年1月1日至2014年10月31日租金124680元；2016年3月收到2014年11月1日至2015年10月31日租金135070元。应当向原告返还的非农业建设预留地至今没有安排。预留地为什么只给原告每年按10.39亩的标准支付租金原告也不知道原因。为解决原告与第三人用地之间的纠纷，2015年12月16日，原告方通过信访程序，增城区国土局向原告提供了该局2003年10月13日与东凌集团签订的《广东省增城市土地使用权出让合同书》，即增国出合字[2003]第96号合同书。为查明原告的集体土地是怎样转变成国有土地并出让给第三人的，2016年3月1日，原告向增城国土局报送了《政府信息公开申请书》。2016年7月19日，该局向原告送达增国土规划函[2016]1443号《依申请公开政府信息答复书》，该答复书向原告提供了以下政府信息：1、《征用土地协议书》：内容是增城国土局于1998年6月12日与公安村委签订的征用公安村委300亩土地的协议；2、《关于增城市永荔实业有限公司等单位用地补办手续的批复》（穗国土地批字[2002]21号文），内容是为永荔公司1999年1月1日之前的五个违法用地项目补办用地手续，其他信息被告拒绝提供。因原告的土地占地发生时间是从2003年开始，与永荔公司毫无关系，原告不服向广东省国土资源厅提起了行政复议，并通过政府信息公开程序获取了广东省国土资源厅粤国土（地产）字[1999]179号文件，即《关于对清理土地转让、炒卖土地中有关具体问题的处理规定》以及粤国土资（建）函[2001]10号文件，即《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》。2016年9月13日，原告在复议机关广东省国土资源厅得到被告增城国土局提交的《行政复议答复书》和《证据目录》，经查：除原向原告提交的两条政府信息外，增城国土局在复议程序中仍没有向复议机关和原告再提供任何其他征地信息。在省国土资源厅举行的听证程序中，原告陈述涉案土地是2003年开始征收，之前是可耕地，此事与永荔公司毫无关系。被告增城区国土局对此不加任何解释和反驳。根据上述政府征地信息公开程序中被告方增城国土局提供的政府征地信息，其一《征用土地协议书》，其签订时间为1998年6月12日，当时正值中共中央国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，即中发[1997]11号文，俗称11号令，规定从文件下发日起冻结建设项目占用审批权一年，确需占用耕地的，报经国务院批准，1988年3月29日，中共中央办公厅、国务院又颁发中发办电[1998]2号文，重申：自1998年4月15日起至《中华人民共和国土地管理法》修改颁布施行之前，继续冻结非农业建设项目占用耕地。……对未批先用或弄虚作假等违法行为要严查处，构成犯罪的要依法追究刑事责任。从上述中央11号令等可以看出，该文件是与新土地管理法对接的。无论是从新旧土地管理法上述行为都违反了法律法规的强制性规定，属于无效合同。同时，原告认为：当时国土管理机关对上述中共中央和国务院的命令无人敢违背，因此，原告有理由认为上述协议涉嫌造假（原告将申请进行司法鉴定）。其二，穗国土批字[2002]21号文件中的增城市永荔实业有限公司，2016年9月13日在广东省国土厅举行听证期间，原告已指出涉案土地与永荔公司毫无关系，被告增城国土局对此不提异议，未作任何解释。因此，涉案的穗国土批字[2002]21号文件和广东省国土资源厅粤国土资（建）函[2001]10号文件，均涉嫌造假，假定广东省国土资源粤国土（地产）字[1999]179号文件合法有效，本案圈占土地的真实起始时间为2003年，也应严格按照新土地管理法处理。现已查明，位于公安、叶岭村的金地荔湖城房地产开发项目占地时间开始于2003年，超过7000亩，依法应报经国务院批准。增城区人民政府和增城区国土局在没有经过国务院批准征地的情况下，与第三人东凌集团签订土地出让合同，将涉案土地交给第三人东凌集团公司和东凌房地产公司开发，其行为严重地违背了土地管理法76条、78条之强制性规定，属严重的土地行政违法行为。除应依法承担违法和赔偿责任外，其涉案的直接责任人员和主管人员，已涉嫌触犯刑法第288条、第410条之规定，还应当承担相应的刑事责任。鉴于涉案原告等单位的土地已建成住宅项日，并已出售给案外人，根据《行政诉讼法》第74条第1款第1项之规定，原告请求确认其行政行为违法，并根据国务院[2004]28号文第24条“确需补办手续的，对失地单位从新从高进行补偿”之规定，原告不再请求给予撤销，原告根据《行政诉讼法》第76条之规定，提出本案第三项和第四项诉讼请求。综上所述,原告请求法院判令：1、依法确认本案被告广州市增城区国土资源和规划局与增城区公安村委签订的《征用土地协议书》无效；2、依法确认被告广州市增城区国土资源和规划局将没有获得有国家批准权政府批准征收的原告方250亩土地出让给第三人东凌集团的涉案“增国出合字[2003]第96号《合同书》的行政行为违法；3、依法判令被告向原告赔偿非农业建设用地37.5亩，并办理土地使用权手续；4、依法判令被告向原告赔偿征地土地补偿金一亿元；5、判令被告承担全部诉讼费用。被告广州市增城区国土资源和规划局辩称，一、我局与原增城市永和镇公安村民委员会（以下简称“公安村委会”）签订《征用土地协议书》的行为及我局将涉案300亩土地出让给第三人广东东凌集团有限公司的行为，是两个独立的行政行为。原告的诉讼请求包含了两个行政行为，属于诉讼请求不明确，原告对该两个行政行为不服，应分别立案起诉。二、关于原告起诉我局行政征收合同纠纷的答辩意见。（一）原告的起诉不符合法定起诉条件，应依法予以驳回。第一，原告与我局与公安村委会签订的《征用土地协议书》不具有法律上的利害关系。我局与公安村委会于1998年6月12日签订了《征用土地协议书》，约定我局征用公安村位于仓下、蕉冚（土名）的300亩土地用于建设康乐中心。原告不是该协议书的签定方，不是行政行为的相对人，也没有提供证据证明其与该协议书存在法律上的利害关系，原告于本案起诉确认该协议书无效，不符合法定起诉条件，应依法驳回其起诉。第二，原告的起诉不属于人民法院受案范围。根据《行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，公民、法人或其他组织可以提起诉讼。则该条款所规定的受理争议纠纷主要是由行政机关一方不依法履行、未按照合同约定履行或者违法变更、解除合同而引起的，并不包括确认行政合同效力的争议，因此原告的起诉不属于该条款规定可以提起行政诉讼的情形。原告起诉确认《征用土地协议书》无效不属于《行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。（二）涉案《征用土地协议书》合法有效。我局与公安村委会于1998年6月12日签订的《征用土地协议书》是我局与公安村委会依据《土地管理法》等有关规定，在自愿的基础上签订的，是双方的真实意思表示，并经依法批准，合法有效。1、基本事实。1994年3月，增城市永荔实业有限公司未办理用地手续，擅自占用永和镇公安村、九如村余家庄水库东面云峰、焦（土名）土地2500亩（其中耕地150亩，其他土地2350亩），并已建行部分设施。1997年11月3日，原增城市国土局依据《土地管理法》第三十九条和第四十三条的规定，对增城市永荔实业有限公司上述违法用地作出《土地行政案件处理决定书》（增国土监字［1997］10号），决定：一、对增城市永荔实业有限公司非法占用2500亩土地，处每平方米8元的罚款，共罚人民币13333336元，上述罚款限在接到本决定书之日起十五天内向财政部门缴交。二、限增城市永荔实业有限公司自接到本决定书之日起十五日内持罚没收据及有关用地资料，到我局依法完善出让手续。1997年12月26日至1998年11月11日，增城市永荔实业有限公司分三期缴清上述罚款。1998年2月16日，原增城市计划局作出《关于建设老人健康中心、康乐中心、住宅小区项目用地计划立项的批复》（增计［1998］32号），同意增城市永荔实业有限公司申报的项目用地计划立项，其中计划占用包括公安村300亩土地在内的800亩土地建设康乐中心。1998年6月12日，我局（甲方）与公安村委会（乙方）签订《征用土地协书议》，约定我局征用公安村位于仓下、蕉冚（土名）的300亩土地用于建设康乐中心；土地补偿（包括土地补偿、青苗补偿、安置补助）实行综合包干的补偿方式，按照每亩土地补偿费人民币35000元，共补偿人民币10500000元；该土地补偿款由用地者直接支付给公安村委。2001年11月16日，增城市永荔实业有限公司向我局提交用地申请，并经逐级呈批，原增城市人民政府于2002年6月16日同意其按省厅批复精神办理有关用地手续。2002年6月27日，我局向广州市国土资源和房屋管理局上报《关于征用并出让土地使用权给增城市永荔实业有限公司的请示》（增国土征报字［2002］10号），请求批复同意征用并出让包括公安村300亩土地在内的永和镇800亩土地作为建设康乐中心。2002年9月27日，广州市国土资源和房屋管理局作出《关于增城市永荔实业有限公司等单位用地补办手续的批复》（穗国土地批字［2002］21号），广州市人民政府同意上述土地完善征用手续后由增城市人民政府根据建设项目和资金落实情况依法办理供地手续或收回作储备用地。征地补偿同意按原已签订的征地补偿协议办理。综上，我局于1998年6月12日与公安村委会签订的《征用土地协议书》是依据《土地管理法》等有关规定，在自愿的基础上签订的，是双方的真实意思表示，并经依法批准，合法有效。原告与该协议书不具有法律上的利害关系，且原告起诉确认该协议书无效不属于法院受案范围，不符合法定起诉条件，请法院依法驳回其起诉。三、关于原告起诉我局出让国有土地行政行为纠纷的答辩意见。（一）原告与我局出让涉案土地的行政行为不具有法律上的利害关系，其起诉不符合法定起诉条件，应依法予以驳回。2003年10月13日，原增城市国土局（甲方）与广东东凌集团有限公司（乙方）签订《广东省增城市土地使用权出让合同书》［增国出合字（2003）第96号］，约定将位于增城市叶岭村，面积为51.9333公顷（合779亩）的土地使用权出让给乙方，出让年限为50年，土地用途为体育综合用地。该土地出让给第三人前已经过依法征用、补办用地手续、收回，其土地来源为原增城市国土局于2003年8月12日停止向增城市永荔实业有限公司供地并依法收回其土地使用权后，再出让给第三人广东东凌集团有限公司。本案涉案779亩土地出让给第三人之前已经过依法征用、补办用地手续、收回，原告对涉案土地并不享有所有权和使用权，其与我局出让涉案土地给广东东凌集团有限公司的行政行为不具有法律上的利害关系，原告针对我局出让涉案土地的行政行为提起行政诉讼，不符合法定起诉条件，应依法驳回其起诉。（二）我局将涉案779亩土地出让给广东东凌集团有限公司的行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。四、原告要求赔偿非农业建设用地37.5亩并办理土地使用权手续，以及赔偿征地土地补偿金一亿元的请求没有法律和事实依据，应依法予以驳回。本案中，原告第二项诉讼请求是针对我局出让涉案51.9333公顷（合779宙）土地给广东东凌集团有限公司的行政行为提起行政诉讼，并非针对我局对包括公安村300亩土地在内的永宁街800亩土地实施土地征收的行为不服提起行政诉讼。我局已于1998年期间已依法向公安村委会征收涉案300亩土地，且已依法由用地企业支付相关征地补偿款，按照当时的法律规定，并无强制性规定对被征地单位返还非农业建设用地。据此，涉案土地在出让时已经被我局依法征用，且原告对涉案土地不享有所有权和使用权，其与我局出让涉案779亩土地给广东东凌集团有限公司的行政行为不具有法律上的利害关系。据此，原告要求赔偿非农业建设用地37.5亩并办理土地使用权手续，以及赔偿征地土地补偿金一亿元的请求没有法律和事实依据，应依法予以驳回。综上，对原告的全部诉讼请求应依法予以驳回。被告广州市国土资源和规划委员会没有陈述意见。第三人广州市东凌房地产开发有限公司述称，一、未看到案涉的250亩耕地属于原告所有的相关资料，案涉上地是否与原告有关不明确，是否与我司开发用地有关不确定。二、原告非其诉讼请求中《征地补偿协议书》、增国出合字[2003]第96号《合同书》的签约主体，相关请求与原告无关。三、在增城永和，我司已开发了“荔湖城”等项日，有项目已交付业主入住多年，有项目正开发销售，所有的相关项目土地是通过政府部门一手出让取得或二手转让取得，获取手续合法，已全额支付了出让价款或转让价款，并均办理了我司为权属人的国土证，开发建设销售等已办理工程规划许可证、施工许可证、预售许可证等。即使前期征地手续违法、有瑕疵、征地补偿款未支付，即使《征地补偿协议书》无效、增国出合字[2003]第96号《合同书》出让违法，根据行政行为信赖利益原则、效益原则及避免连带引起其他负面影响，均不应否定我司一手出让及二手转让所签订合同的效力，亦不能否定权属登记的效力。四、假设存在拖欠补偿款或未足额支付补偿款的情况，按法律规定，征地补偿款的支付主体均为政府相关部门，按照《土地管理法实施条例》第二十五条的相关规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”，故原告对补偿款支付有争议的，应先提交政府裁决。五、按《征用土地协议书》显示，被征地对象为“增城市永宁镇公安村民委员会”，如对征地补偿方案有异议的，应由公安村民委员会提出。如因征地补偿款分配产生纠纷的，应遵循《村民委员会自治法》的规定在村集体内部民主决议处理,内部处理不了的再根据不同情况提起行政诉讼或民事诉讼，而非在本案中解决。第三人广东东凌集团有限公司没有陈述意见。第三人广州市增城区永宁街公安村民委员会没有陈述意见。经审查，原告主张广州市增城区国土资源和规划局于2016年7月19日向原告送达增国土规划函[2016]1443号《依申请公开政府信息答复书》，公开了相关信息，其中包括《征用土地协议书》，系原增城市国土局与原增城市永和镇公安村民委员会于1998年6月12日签订的，内容为征用公安村300亩土地。现原告的诉讼请求为：1、确认被告广州市增城区国土资源和规划局与广州市增城区永宁街公安村民委员会签订的《征用土地协议书》无效；2、被告广州市增城区国土资源和规划局将没有获得国家批准权政府批准征收的原告方250亩土地出让给广东东凌集团有限公司的涉案增国土合字[2003]第96号《合同书》的行政行为违法；3、被告向原告赔偿非农业建设用地37.5亩，并办理土地使用权手续；4、被告向原告赔偿征地土地补偿金一亿元；5、被告承担全部诉讼费用。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”原告的第一项诉讼请求为请求确认被告广州市增城区国土资源和规划局与广州市增城区永宁街公安村民委员会签订的《征用土地协议书》无效，第二项诉讼请求为确认被告广州市增城区国土资源和规划局将没有获得国家批准权政府批准征收的原告方250亩土地出让给广东东凌集团有限公司的涉案增国土合字[2003]第96号《合同书》的行政行为违法，但原告均非上述合同的签订方，也无证据证实其起诉的《征用土地协议书》、《合同书》项下的土地系原告的土地。因此，原告并无证据证明其与被诉行政行为具有法律上的利害关系，其提出的相关诉讼请求及相应的赔偿请求本院均不予处理。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社的起诉。原告广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社预交的案件受理费50元，予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  钱秀娟人民陪审员  曹丽萌人民陪审员  邓金兰二〇一七年八月十七日书 记 员  陈秋容