江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）苏06行初100号 原告孙长山，男,1962年9月18日生，××族，住如皋市。 委托代理人田小兵，如皋市搬经法律服务所法律工作者。 被告南通市人民政府，住所地南通市。 法定代表人韩立明，市长。 委托代理人沈锋，南通市人民政府工作人员。 委托代理人周红占，南通市人民政府工作人员。 原告孙长山不服被告南通市人民政府（以下简称南通市政府）不予受理行政复议决定一案，于2017年3月22日向本院提起诉讼。本院于同日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2017年7月25日公开开庭审理了本案。原告孙长山及其委托代理人田小兵，被告南通市政府的委托代理人周红占到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告孙长山诉称，孙长山与陈秀英在与王兰英进行的房屋所有权民事诉讼中发现王兰英持有两本户名为“童余俊”、“童余富”的宅基地使用权证。陈秀英向如东县人民法院提起行政诉讼要求撤证，后如东县人民法院作出判决，认定如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）颁发前述宅基地使用权证的行为违法。因王兰英在判决生效后仍然在使用前述宅基地使用权证，将两证作为证据在民事诉讼中使用。原告遂要求如皋市政府纠正颁证行为。如皋市政府未支持原告请求。如皋市政府拒绝纠错的行为直接导致了违法行为产生的宅基地使用权证仍然有效，可以继续使用。原告向南通市政府申请行政复议，南通市政府以原告申请不符合受理条件为由不予受理。原告不服，提起诉讼，请求法院撤销南通市政府作出的（2017）通行复第81号不予受理行政复议申请决定书（以下简称81号决定书）。 被告南通市政府辩称，原告孙长山请求如皋市政府纠正向童余俊、童余富颁发宅基地使用权证的行为。法院生效判决认为涉诉土地被征收，如皋市政府向童余俊、童余富颁发宅基地使用权证的行为不具有可撤销内容，已确认该颁证行为违法。案涉两宅基地使用权证已经司法审查，现原告孙长山要求如皋市政府收回、撤销两证，系对同一事项的重复诉请。如皋市政府作出告知书予以告知说明，对原告的权利义务不产生影响。故原告提起行政复议不符合复议受理条件。被诉81号决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求法院驳回原告诉请。 经审理查明，童余俊和童余富系兄弟关系。陈秀英与童余富系夫妻关系，王兰英与童余俊系夫妻关系。孙长山系陈秀英姨侄。 童姓该户原来在太平村××三间草房。1985年，童余俊和童余富将上述三间草房拆除并在××村××组××号新建平瓦房5间及附属用房1间。1994年4月4日，如皋市政府制发两宅基地使用证，邓园乡政府系填证机关，一份宅基地使用证户主姓名为童余富，土地座落为邓元乡太平村××组，在册人口为农业人口2人，非农3人，人口小计5人，建筑面积为79平方米(长9.2米，宽6.84米)。另一份户主姓名为童余俊，土地座落为邓元乡太平村××组，在册人口为非农4人，人口小计4人，建筑面积为93平方米(长13.62米，宽6.84米)。1999年6月8日，童余俊去世。2006年12月，童余富去世。 2007年，孙长山与陈秀英签订遗赠扶养协议，约定陈秀英将所有财产××××号新建平瓦房5间及附属用房1间）赠送孙长山。2011年6月27日，王兰英、陈秀英、孙长山因排除妨碍发生民事诉讼。诉讼过程中，王兰英提交了前述两份宅基地使用权证。同年9月7日，王兰英撤诉。 2011年12月22日，江苏省人民政府作出《关于批准如皋市城乡建设用地增减挂钩建新区2011年第2批次(11挂)建设用地的通知》(苏政地〔2011〕4058号)，同意将涉如城镇城北村、太平村等村镇的集体土地征收为国有。涉诉宅基地在上述征收范围之内。12月26日，陈秀英（孙长山）与如皋市经济贸易开发总公司签订了拆迁安置协议，拆迁合法建筑面积140平方米，包括太平村××西侧3间房（93平方米）。协议约定安置选购两套住房，分别为如皋市绿源小区安置房××幢××室（138.4平方米）、177号车库（20.5平方米）；××小区××号楼××室（98.5平方米），C10车库（17.6平方米）。 2012年，王兰英又以陈秀英、孙长山为被告提起民事诉讼，如皋市人民法院于同年12月18日作出（2012）皋民初字第0237号民事判决，判决：位于太平村××西侧3间房（93平方米）的拆迁权益由王兰英享有，孙长山与陈秀英遗赠协议涉及该三间房的内容无效，驳回王兰英其他诉求。该判决已经南通市中级人民法院二审予以维持。 2013年12月23日，陈秀英以如皋市政府为被告，王兰英为第三人向如东县人民法院提起两起诉讼，分别要求确认如皋市政府颁发户主为童余富、童余俊的宅基地使用证行为违法。如东县人民法院作出（2014）东行初字第0002号、0003号判决，认定如皋市政府未能提供证明其颁发涉诉宅基地使用证时所依据的证据材料，不能证明其颁发涉诉宅基地使用证的行为所依据事实的充分性，适用法律的正确性以及程序的合法性，法院无法在其不能提供证据的情况下确认具体行政行为的合法性，故如皋市政府颁发涉诉宅基地使用证的行为没有证据、依据。因涉诉土地已被征收，被诉具体行政行为不具有可撤销内容，如东县人民法院院依法确认如皋市政府颁发涉诉宅基地使用证的行为违法。两判决均已生效。 2015年4月24日，王兰英以如皋市经济贸易开发总公司、陈秀英为被告，就房屋拆迁安置补偿协议纠纷提起民事诉讼。诉讼期间，陈秀英去世，如皋市人民法院通知孙长山作为被告参加诉讼。后，如皋市人民法院判决如皋市经济贸易开发总公司将位于如皋市××小区安置房××室及××号车库交付王兰英使用，王兰英给付孙长山拆迁安置房屋差价43353元。该案经南通市中级人民法院二审予以维持。 2016年11月16日，原告孙长山向如皋市政府邮寄申请书一份，内容为：为了使如东县人民法院的（2014）东行初字第0002号、0003号判决得以执行，请求如皋市政府依法对两份判决内对应的颁证行为进行纠正，收回、撤销案涉两本宅基地使用权证。并告知处理结果。如皋市政府法制办公室于12月22日作出告知书，告知原告孙长山，生效判决已经确认颁证行为违法并确认该行为不具有可撤销内容。因此，对其要求收回并撤销两本宅基地使用权证的申请，如皋市政府不予支持。2017年2月22日，原告孙长山向被告南通市政府提起复议申请，请求撤销告知书，责令如皋市政府对违法颁证行为进行纠正。3月2日，被告南通市政府作出81号决定书，认定原告孙长山申请如皋市政府处理事项是经过人民法院司法审查的事项，其此次申请是对同一事项的重复诉请。案涉告知书对原告孙长山的权利义务不产生影响。原告孙长山的申请不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，不予受理其申请。原告孙长山不服，诉至法院。 以上事实，有双方当事人提供的告知书、复议申请书、81号决定书、（2014）东行初字第0002号、0003号判决书、（2015）皋民初字第303号民事判决书，本院依职权调取的（2012）皋民初字第0237号、（2016）苏06民终1274号民事判决书在卷佐证。 本院认为，本案的争议焦点为被诉81号决定书认定原告孙长山的申请事项不属于行政复议范畴、不符合受理条件是否合法。 首先，原告孙长山与如皋市政府的告知行为之间不具有利害关系。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，受理复议申请的条件之一为申请人与具体行政行为有利害关系。法律上的利害关系存在的前提是两者之间存在行政法律关系。本案中，原告孙长山系请求如皋市政府依法对颁证行为进行纠正，收回、撤销案涉两本宅基地使用权证。如皋市政府的颁证行为发生在1994年，也就是行政法律关系形成在1994年，而原告孙长山在2007年通过与陈秀英签订遗赠扶养协议形成民事法律关系。已有的行政法律关系在前，民事法律关系形成在后。原告孙长山在民事法律关系形成后才有可能介入到前述已经存在的行政法律关系之中。原告孙长山的介入即民事法律关系的介入，并没有改变已有的行政法律关系状态，原告孙长山与颁证行为之间没有形成法律关系，不具有法律上的利害关系。因此，如皋市政府对其撤证请求的回应、告知，与其也当然不具有法律上的利害关系。况且，告知书中也没有设定新的权利义务，是对申请作出的客观回复，对原告孙长山的实体权利义务并不产生实际影响。 其次，人民法院对原颁证行为已作生效裁判，复议机关不可再行审查原颁证行为。行政复议活动虽然是行政争议的重要救济方式，但却不是最终裁决，除非法律另有规定，人民法院作出的终审判决才是最终决定，这就是司法最终原则。《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。可见，司法最终原则决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系。此次，原告孙长山提起复议的目的请求是“责令如皋市政府对原颁证行为进行纠正，收回并撤销原证。”在没有法院生效裁判的情况下，被告南通市政府势必要对原颁证行为进行审查后才能作出决定。但本案中，针对两本宅基地使用权证，陈秀英曾于2013年12月23日，以如皋市政府为被告，王兰英为第三人向如东县人民法院提起诉讼，要求确认如皋市政府颁发两证的行为违法。如东县人民法院已作出生效判决，因涉诉土地已被征收，被诉具体行政行为不具有可撤销内容，依法确认如皋市政府颁发两证的行为违法。基于司法最终原则，人民法院对原行为的司法审查具有终局性和权威性。在人民法院对原颁证行为已作生效裁判的前提下，裁判结果对行政复议案件构成了羁束，复议机关自然不可再行审查原行为，要求原行为机关收回、撤销两证。 综上，原告孙长山的申请事项不属于行政复议范畴、不符合受理条件。被告南通市政府收到复议申请书后于法定期限内作出81号决定书，符合《中华人民共和国行政复议法》规定，程序上亦无违法之处。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告孙长山的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告孙长山负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元。（该院开户银行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐号：10×××75）。 审 判 长  郭德萍 审 判 员  鲍 蕊 代理审判员  张祺炜 二〇一七年八月九日 书 记 员  吴 迪 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。