辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽03行终5号上诉人（一审原告）：王立荣，女，1981年12月20日出生，汉族，住鞍山市千山区。委托诉讼代理人：张岩昌，男，1973年5月14日出生，汉族，住鞍山市千山区，与王立荣系夫妻关系。被上诉人（一审被告）：辽宁省鞍山经济开发区宁远街道大阳气村村民委员会，住所地：鞍山市千山区宁远镇大阳气村。法定代表人：张延东，该村民委员会主任。委托诉讼代理人：于向阳，辽宁成金律师事务所律师。上诉人王立荣因诉被上诉人辽宁省鞍山经济开发区宁远街道大阳气村村民委员会（以下简称大阳气村委会）不履行法定职责一案，不服鞍山市千山区人民法院（2019）辽0311行初249号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月7日受理后依法组成合议庭，于2020年4月17日组织双方当事人进行询问，上诉人的委托代理人张岩昌，被上诉人的委托代理人于向阳参加询问。本案现已审理终结。一审法院认定，原告王立荣系大阳气村村民之一，与委托诉讼代理人张岩昌结婚后属于新增人口之一。大阳气村于1994年将部分土地承包给部分村民，承包期为20年，该些土地未实行家庭承包联产责任制的承包方式，到期日为2014年12月31日。至期时止未有村民主动交回土地。于是村委会先后向千山区法院、铁西区法院提起民事诉讼，后法院判决支持村委会的诉请，司法判决产生既判力。但还未有村民主动履行交回土地，2017年党的十八大召开之前曾有部分村民因村委会索要土地之事欲行进京上访，在相关部门的协调下，村委会决定召开村代表会议，以便合情合理地解决收回土地之事宜，经村民代表会议决定，不愿意交回土地的村民继续以租赁的方式承租土地，每年交村委会每亩地1050元，村委会用该笔款项补偿没有承包到土地的新增人口。原告及其孩子两口人亦应在其中。期间，村委会先后得到司法执行回的6亩地，此时全村尚有6口人未分得土地，现原告因村委会未将己经足够分配给其承包的土地份额而不分而产生纠纷，要求村委会依法履行法定职责，对原告应取得土地承包经营权应予保护。另查，原告在大阳气村应得到承包地的亩数为1.78亩，现己承包亩数为1.6亩，尚欠0.18亩；其孩子的份额同原告；对于0.18亩未分得土地的补偿款尚提存于村委会帐目中。一审法院认为，本案争议焦点是大阳气村民委员会作为本案被告是否适格？村民自治组织依法享有自主决定自治范围内事项的权利。但是，村委会在行使权利时必须符合法律、法规以及合法有效规章、规范性文件的规定，不得剥夺村集体组织成员的依法应当享有的基本权利。如果村集体组织作出的决议违反法律、法规规定，侵犯村民合法权益，村民有权向基层政府控告、检举，请求予以监督。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款的规定，基层政府收到村民的举报申请后，依法负有监督并责令改正的法定职责义务。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。从中可以认定村民委员会不是适格被告，原告如对未取得合法的土地承包经营权产生纠纷应向镇人民政府申请在先，对人民政府的答复或决定不服则产生行政诉讼案件，故对于原告的起诉本院不予以支持。关于原告诉称的村委会未依法向原告发包即土地承包经营权的行为就是未依据法律、法规、规章的授权行使行政管理职责的行为一节，因原告所引用的法律、法规没有明确该诉请内容，但最高人民法院关于土地承包经营权的取得对于平等民事主体的法律关系己有明确规定，本着法律统一原则，对于原告在此节的诉请本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告王立荣的起诉。案件受理费50元依法返还原告。上诉人王立荣上诉请求依法撤销鞍山市千山区人民法院(2019)辽0311行初249号行政裁定书；指令本案由鞍山市千山区人民法院依法审理。事实和理由：本案一审法院依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款的规定及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷适用法律问题的解释》第一条第二款的规定，来认定大阳气村民委员会不适格本案的被告，从而驳回上诉人的起诉，上诉人并不认可。根据《最高人民法院关于适用的解释第二十四条第一款的规定，当事人对村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会为被告。由此可见，以村民委员会为被告属手人民法院行政诉讼受案范围，已成为不争的事实。本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围，取决于被上诉人将依法收回的土地承包给本村新增人口是否属于法律、法规及规章授权其应履行的行政管理职责。根据《土地管理法》第十条规定村民委员会对集体所有的土地享有经营，管理的权利。《村民委员会组织法》第八条第三款规定村民委员会依照法律规定，管理本村属于村集体所有的土地和其他财产。由此可见，村民委员会与村民之间并不是一种平等的主体关系，而是一种管理与被管理的关系，是一种公法上的关系。村民委员会对集体土地的管理权是依据法律授权进行的，实质上是一种公共职能，属于法律授权的行为。《土地承包法》第二十九条规定，下列土地应当用于调整承包上地或者承包给新增人口：(三)发包方依法收回和承包方依法、自愿交回的。综上所述，村民委员会将依法收回的土地承包给本村新增人口，是法律授权其应履行的行政管理职责。本案中，大阳气村民委员会没有将依法回收的土地承包给本村新增人口即上诉人。可见其没有履行相关行政管理职责。在上诉人提起行政诉讼的情况下，大阳气村民委员会适格本案的被告。最高人民法院行政庭副庭长梁凤云法官曾全程参与《行政诉讼法》的修改，也是修改后制定《最高人民法院关于适用的解释》的主要起草人之一，其与最高人民法院副院长江必新所著的《行政诉讼法理论与实务（第三版）》书中明确阐述，村民委员会在履行行政管理职责的过程中，没有将依法收回的土地承包给本村新增人口的，当事人不服提起行政诉讼的应以村民委员会为被告。综上所述，本案中上诉人以大阳气村民委员会为被告，属于人民法院行政诉讼受案范围。被上诉人大阳气村委会答辩称：一审裁定正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，王立荣的诉讼请求是因案涉土地原承包人的租赁期限已于2014年年末到期，但原承包人未主动交回土地，大阳气村委会亦未能实际收回该土地并分配给新增人口，因此要求大阳气村委会履行收回土地并分配给新增人口的法定职责。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条之规定，行政诉讼受案范围限定在行政机关、行政机关工作人员及法律、法规、规章授权组织的行政行为，而行政行为是指具有行政权能的组织运用行政权，针对行政相对人设定、变更或者消灭权利义务的行为。本案中，上诉人提供的法律依据未明确村委会对不主动交回的土地有收回的行政职权，亦未规定村委会可以运用行政权对未主动交回土地的主体设定、变更或消灭相关权利义务。实际上，就收回案涉土地问题，大阳气村委会已向相关法院以平等民事主体身份提起要求原承包人腾出土地的民事诉讼，并获得生效的胜诉判决，因此大阳气村委会未能实际收回该土地并分配给新增人口的行为不属于行政行为，王立荣提起的本诉不属于行政诉讼受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，对王立荣的起诉应予裁定驳回，一审裁定正确，本院予以维持。上诉人的上诉主张缺少法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  史新宇审判员  胡 明审判员  张 雪二〇二〇年七月六日书记员  刘萌萌