广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂01行初108号 原告刘世成，男，1942年12月19日出生，汉族，身份证住址：南宁市江南区。 委托代理人刘国荣（系原告刘世成之子），男，1969年8月7日出生，汉族，身份证住址：南宁市江南区。 委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。 被告南宁市江南区人民政府。所在地址：南宁市江南区壮锦大道19号。组织机构代码：78842781-8。 法定代表人黄海韬，该区区长。 委托代理人蒋骎，该区法制办公室主任。 委托代理人曾芳，该区法制办公室工作人员。 原告刘世成不服被告南宁市江南区人民政府（以下简称江南区政府）房屋拆迁行政强制行为纠纷一案，于2017年3月20日向本院提起行政诉讼。本院同年3月29日立案后，于同年4月6日向被告江南区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年7月14日公开开庭审理了本案。原告刘世成的委托代理人刘国荣、周涛，被告江南区政府的委托代理人蒋骎到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告江南区政府于2017年1月20日对本案所涉的位于广西南宁市××区沙井镇××号的房屋组织实施了强制拆除行为。 原告刘世成诉称，原告在南宁市××区沙井镇××号合法拥有房屋，因相关项目建设，原告的上述房屋被纳入征收范围，但征收单位未依法履行征收程序，原告也未与征收单位达成补偿安置协议。2017年1月20日，被告江南区政府组织南宁市江南区房屋和征地拆迁办公室（以下简称江南区征拆办）及南宁市江南区城市管理综合行政执法局（以下简称江南区城管执法局）在未履行任何法定程序的情况下，强制将原告的上述房屋拆除，给原告造成了巨大的经济损失。原告认为，被告的强拆行为严重违反法律规定，侵害了原告的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向本院提起诉讼，请求：一、确认被告强制拆除原告位于南宁市××区沙井镇××号房屋的行为违法；二、本案的诉讼费用由被告承担。 原告在举证期限内提交了以下证据： 1.《集体土地建设用地使用证》（南宁集建〔1991〕字第8009471号），证明原告涉案房屋在依法登记的集体建设用地上建设，属于合法房屋； 2.《告知书》2份，证明原告的涉案房屋位于富士康A区征地拆迁用地范围，应当依法予以征收补偿，被告以拆违代替征收拆迁，严重违反法律规定； 3.强拆现场照片11张，证明原告房屋拆除前后的情况及被拆除的事实存在； 4.强拆现场报警视频光盘1张及文字整理1份； 5.拨打区长热线通话录音光盘1张及文字整理1份； 6.被告组织强制拆除拆迁的相关新闻报道3篇； 7.南宁市法制办公室网站文章1篇； 以上证据3～7共同证明被告作为涉案房屋强制拆除的组织实施主体，应当对本案的行政强制行为承担法律责任，是本案的适格被告。 被告江南区政府辩称，一、本案作出涉案行政强制行为的行政机关是江南区城管执法局，而非江南区政府，原告起诉对象错误，江南区政府不是本案的适格被告，请求法院驳回原告的起诉。二、江南区城管执法局依法履行相关行政强制权合法。（一）江南区城管执法局作出涉案行政强制行为合法。根据《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》和《广西壮族自治区人民政府关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》（桂政函〔2012〕55号）的相关规定，江南区城管执法局负责本辖区城乡规划管理方面对未经规划部门许可的违法建设行为的相对集中行政处罚和行政强制工作，并依法独立履行职责。因此，江南区城管执法局作出涉案行政强制主体合法。（二）江南区城管执法局在查处涉案违法行为过程中事实清楚、适用法律正确、程序合法。江南区城管执法局经初步调查，发现在沙井街道办事处同乐村土地上建有四层砖混房屋一栋，于2015年11月9日依法向该房屋户主送达《城市管理综合行政执法检查通知书》（江执法检〔2015〕第3378号），要求该户主于同年11月17日前提交该房屋的用地、规划等相关材料。期满后,房屋所有人仍未到执法部门接受处理，2016年8月12日，该局下发了《责令限期拆除决定书》（江执法拆决〔2016〕3378号），原告的违法行为、适用法律、行政处罚以及相关救济进行了告知。因原告没有在规定期限内自行拆除违法建筑，同年8月24日，该局又下发了《限期拆除催告书》（江执法催公〔2016〕3378号）,要求房屋所有人在收到催告书之日起3日内自行拆除违法建筑,逾期将依法强制拆除。因原告逾期仍未自行拆除该违法建筑，城管执法局于2017年1月19日下发了《强制拆除决定书》（江执法强拆决〔2017〕3378号），对相关违法事实和适用法律以及相关行政强制等作出告知,并决定于同年1月20日依法拆除其违法建筑。三、原告虽提供了《集体土地建设用地使用证》，但并不能证明其就是涉案房屋的所有权人，也不能证明涉案房屋就属合法建筑。综上，江南区政府不是本案的适格被告，原告提交的证据材料也不能证明其是本案适格原告，江南区城市管理综合执法局依法查处违法建筑并无不妥。 被告江南区政府于2017年4月19日向本院提交了如下证据和法律依据： 1.《城市管理综合行政执法检查通知书》（江执法检〔2015〕第3378号）及送达图片； 2.《责令限期拆除决定书》（江执法拆决〔2016〕第3378号）及送达图片； 3.《限期拆除催告书》（江执法催公〔2016〕第3378号）及送达图片； 4.《强制拆除决定书》（江执法强拆决〔2017〕第3378号）及送达图片； 法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国城乡规划法》《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》《广西壮族自治区人民政府关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》（桂政函〔2012〕55号）、《南宁市违法建筑查处条例》。 以上证据1～4及法律依据共同证明：1.江南区政府不是作出被诉行政行为的行政机关，不是本案的适格被告；2.江南区城管执法局具有涉案行政强制拆除行为的执法主体资格；3.江南区城管执法局强制拆除违法建筑的事实清楚、适用法律正确、程序合法。 为核实被诉强制拆除行为的实施主体问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条之规定，本院于2017年5月5日依法向江南区城管执法局发出《协助调查函》（〔2017〕桂01行初108号）。该局于2017年5月8日函复本院称，该局在依法完善相关执法程序后，于2017年1月20日组织力量对刘世成涉案房屋予以拆除。 经质证，本院对上述证据认证如下： 1.原告刘世成提交的证据1，被告江南区政府对该证据的真实性、合法性无异议，但认为不足以证明涉案房屋是合法建筑；原告提交的证据2，被告江南区政府对该份证据的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，认为与本案违法建设的强制拆除行为无关；原告提交的证据3～5，被告江南区政府对该组证据的真实性、合法性和关联性均不予认可，认为证据3没有拍摄载体，不符合证据形式，证据4中民警对于拆除行为不了解，证据5与本案无关；原告提交的证据6～7，被告江南区政府认为该组证据于本案无关。本院认为，原告提交的证据1和证据3～5经与原件核对，客观真实且与本案具有关联性，本院依法予以确认；原告提交的证据2和证据6～7于本案无关，本院依法不予确认。 2.被告江南区政府提交的证据1～4，原告对该组证据的真实性、合法性和关联性均有异议。本院认为，被告提交的证据1～4客观真实，本院对该组证据的真实性依法予以确认。 3.对于江南区城管执法局于2017年5月9日的《复函》，原告对该份证据的真实性、合法性和关联性不予认可，认为江南区城管执法局在被告提供的证据中均未明确表示其作出处罚的房屋为原告的房屋，而《复函》中则明确表示是对刘世成的房屋进行拆除，原告认为该份证据其内容的真实性应综合其他证据予以认定，不能单独作为认定案件事实的依据；被告江南区政府对该份证据的真实性、合法性和关联性予以认可。本院依法确认该份证据的真实性，但因江南区城管执法局系属被告江南区政府的职能部门，江南区政府亦未向本院提交该局具体实施被诉拆除行为的其他证据，故该份证据的证明力还需综合本案其他证据予以认定。 经审理查明，涉案房屋位于南宁市××区沙井街道××号，已办理《集体土地建设用地使用证》（南宁集建〔1991〕字第8009471号），土地使用者为原告刘世成。2015年11月9日，江南区城管执法局对该建筑户主作出《城市管理综合行政执法检查通知书》（江执法检〔2015〕第3378号），要求该单位（户）于同年11月11日17时前向该局提交该建设工程项目的用地、规划审批文件或相关证明材料。2016年8月12日，江南区城管执法局对该户作出《责令限期拆除决定书》（江执法拆决〔2016〕第3378号），要求该单位（户）于同年8月14日前自行拆除违法建设的建（构）筑物，逾期不自行拆除的，该局将依法强制拆除。同年8月24日，江南区城管执法局对该户作出《限期拆除催告书》（江执法催公〔2016〕第3378号），要求该单位（户）自该催告书发布之日起三个工作日内，自行拆除违法建设的建（构）筑物，如逾期不自行拆除的，该局将依法强制拆除。2017年1月19日，江南区城管执法局对该户作出《强制拆除决定书》（江执法强拆决〔2017〕第3378号），决定于同年1月20日对该违法建设的建（构）筑物实施强制拆除。上述《城市管理综合行政执法检查通知书》《责令限期拆除决定书》《限期拆除催告书》及《强制拆除决定书》均通过张贴于本案所涉被拆除的房屋外墙送达。同年1月20日，江南区政府组织对上述房屋进行了强制拆除。原告刘世成不服该强制拆除行为，于同年3月20日向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求、事实和理由，被告遂作出前述答辩。 经审查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款及第四十六条第一款的规定，刘世成具有本案原告诉讼主体资格，其起诉没有超过法定期限。根据合法性审查原则和各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点归纳为：一、江南区政府是否为本案的适格被告；二、被诉房屋拆迁行政强制行为是否具有合法性。 一、关于江南区政府是否为本案适格被告的问题。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，作出被诉强制拆除行为的行政机关即为本案的适格被告。本案中，虽然江南区政府主张涉案房屋系违法建设，由其职能部门江南区城管执法局实施了强制拆除行为，江南区城管执法局亦向本院出具《复函》认可涉案房屋系由该局实施强制拆除，但综合全案证据审查，该强制拆除行为系由江南区政府组织实施，原告刘世成提交的拆除现场照片及录音等证据亦证明江南区政府是该被诉强制拆除行为的组织者。故原告刘世成以江南区政府为被告提起本案诉讼，要求确认其房屋拆迁行政强制行为违法，江南区政府应是本案的适格被告。江南区政府主张其不是本案的适格被告的答辩意见，本院依法不予采纳。 二、关于被诉房屋拆迁行政强制行为是否具有合法性的问题。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，被告江南区政府具有对违法建设实施强制拆除的法定职责。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第四十一条二款和《广西壮族自治区实施办法》第三十八条第一款的规定，在城市、镇规划区内或乡、村庄规划区内建设住宅等建筑物的，应当办理建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证。在本案中，原告刘世成在没有取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证等合法手续的情况下，擅自进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的上述规定，江南区城管执法局对其作出《责令限期拆除决定书》，认定原告刘世成所建房屋属违法建筑，并限期拆除，其性质应当视为行政机关对原告刘世成违法建设行为作出的处罚决定。在原告到期没有自行拆除，也未提起行政复议或者行政诉讼的情况下，被告职能部门江南区城管执法局先后作出《限期拆除催告书》《强制拆除决定书》，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条的规定。但是，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”被告江南区政府未提交证据证明其在组织强制拆除涉案房屋前已经对该强制拆除行为予以公告，即于2017年1月20日迳行对涉案房屋进行强制拆除，其所实施的行政强制拆除行为属违法行政行为。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告南宁市江南区人民政府于2017年1月20日对原告刘世成位于南宁市江南区沙井街道同乐村新村坡13队144号的房屋实施强制拆除行为违法。 本案受理费50元，由被告南宁市江南区人民政府负担。原告刘世成已经预交的诉讼费50元，本院依法予以退回原告刘世成。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  宁 静 审 判 员  黄影颖 代理审判员  宋其铅 二〇一七年八月二日 书 记 员  钟 倩 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《中华人民共和国行政强制法》 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。 第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 《中华人民共和国城乡规划法》 第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。 第四十一条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。 第四十四条在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。 《广西壮族自治区实施办法》 第三十八条村民在乡、村庄规划区范围内进行住宅建设的，应当办理乡村建设规划许可证。建房村民须持拟建住房用地的有关证明文件、村民小组和村民委员会意见、四邻关系图、建设工程设计方案或者房屋建筑通用图集、有效身份证件等材料向所在地镇或者乡人民政府提出书面申请。镇或者乡人民政府审核申请人提交的各项文件、资料、图纸等是否完备，并依据经依法批准的乡、村庄规划进行核查，对具备相关文件材料且符合乡、村庄规划及国家有关规范、标准要求，属于使用原有宅基地建造住宅的，由乡、镇人民政府核发乡村建设规划许可证，不属于使用原有宅基地建造住宅的，提出初审意见，报上一级人民政府城乡规划主管部门审定、核发乡村建设规划许可证；对不符合要求的，不予核发，并书面说明理由。