山东省泰安市泰山区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）鲁0902行初48号 原告：石建波，男，汉族，泰安市泰山区建波汽车修理厂经营业主，住泰安市泰山区。 委托代理人：李某某，山东华林律师事务所律师。 被告:泰安市规划局，住所泰安市东岳大街**。 法定代表人吕桂平，局长。 委托代理人：高某某，山东公允律师事务所律师。 委托代理人：田某某，泰安市规划局监察支队二大队工作人员。 原告石建波诉被告泰安市规划局建设规划行政处罚一案，不服其作出的泰规拆决字【TS2017】第YQ0001号责令限期拆除决定书(下称《限拆决定》)向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭于2017年8月11日进行了公开审理，原告委托代理人李某某，被告委托代理人高某某、田某某到庭参与诉讼，本案现已审理终结。 2017年3月20日被告泰安市规划局作出泰规拆决字【TS2017】第YQ0001号责令限期拆除决定书，内容:石建波未取得建设工程规划许可证件，于2017年1月在繁荣大街山东四维制药厂院内办公楼北侧新建彩钢瓦结构房屋一处，东西长30米、南北宽9.4米，建筑面积282平方米，移动房屋一处4平方米，总建筑面积286平方米，现已完工并投入使用，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，现责令你于2017年3月24日前，将上述位置的违法建设自行拆除。如逾期不拆除，将依法组织强制拆除，拆除费用由你自行负担。 原告石建波诉称，被告《限拆决定》认定违法建设事实错误，违反法定程序，适用法律错误，被告没有作出规划行政行为的法定职权，应当依法予以撤销。 (一)被告没有作出责令限期拆除等城市规划管理行政行为的法定职权，行政执法主体不适格。 2002年，国务院下发《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），授权省、自治区、直辖市人民政府在本行政区域内有计划、有步骤的开展相对集中行政处罚权工作。明确规定，行政处罚权相对集中后，有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权，所作出的行政处罚决定一律无效。2003年3月，经山东省人民政府批准（鲁政字[2003]98号），同意泰安市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案，即包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权集中到泰安市城市管理综合执法局统一行使。2003年5月，中共泰安市委、泰安市人民政府下发《关于设立泰安市城市管理综合执法局的通知》，泰安市城市管理综合执法局综合行使泰城市区范围内包括城市规划管理的城市管理相对集中行政处罚权。现今，上述国务院及省、市政府文件均合法有效，本案板房在泰城市区范围内，故被告没有作出责令限期拆除等城市规划管理行政行为的法定职权，被告却超越权限对原告作出行政行为，属越权执法，责令限期拆除决定书应当予以撤销。 (二)本案彩钢瓦结构板房不属于建筑物，不能被认定为违法建设，被告作出的《责令限期拆除决定书》认定违法事实错误。 原告在山东思维制药厂院内办公楼北侧搭建彩钢瓦结构板房，不属于《城乡规划法》规定的建筑物，被告对此认定为建筑物房屋是错误的，被告认定为违法建设违反了有关法律规定。关于建筑面积问题，依据有关建筑法律法规等规定，在住宅建筑中，能认定为建筑面积的需层高2.2米以上，而从被告《责令限期拆除决定书》载明的情况来看，是无法认定原告违法建设的建筑面积。所以，被告作出的《责令限期拆除决定书》认定违法事实错误。 (三)被告作出的《责令限期拆除决定书》行政行为程序违法，适用法律错误。 被告在作出《责令限期拆除决定书》前，依照《城乡规划法》第64条的规定应当责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。但是本案原告搭建板房位置是厂区、楼房的背面，对城市规划实施不产生任何影响，被告在作出行政行为过程中，没有履行法定程序，所以，被告作出《责令限期拆除决定书》，行政程序违法，适用法律错误。 综上，请求法院判决撤销被告作出的泰规拆决字【TS2017】第YQ0001号责令限期拆除决定书，切实维护原告的合法权益。 被告泰安市规划局辩称: (一)答辩人对被答辩人违法建设行为所作出的限期拆除决定证据充分，适用法律正确，符合法定程序。 被答辩人实施违法建设行为事实清楚。2017年1月24日，答辩人接到群众投诉称：被答辩人在繁荣大街山东四维制药厂院内办公楼北侧新建彩钢瓦结构房屋及移动房屋各一处，答辩人单位执法人员立即赶往被答辩人处发现投诉情况属实，后经答辩人核实，该建设未办理任何相关规划许可文件，属于违法建设，而且该建设地点位于泰安市城市规划区内，属于答辩人监管区域。 答辩人对被答辩人作出责令限期拆除决定具有事实和法律依据。根据《城乡规划法》第四十条，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等工程建设的，应当申请办理建设工程规划许可证。被答辩人在院内未经许可，擅自进行构筑物的建设，明显违反了该法律规定。该法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。在发现被答辩人涉嫌违法建设行为后，答辩人依法立案，调查取证，在查清违法事实的基础上，经研究作出了《责令限期拆除决定书》，并依法送达，答辩人的上述行政行为符合法律规定的程序。 (二)答辩人具有查处违法建设行为和经批准实施拆除违法建筑的职责。 根据泰安市人民政府泰政办发【2010】49号文件的规定，答辩人依法具有查处泰安市城区范围内违章违法建设的职权，另根据《城乡规划法》第十一条规定，答辩人作为泰安市政府规划主管部门，具有对违反规划进行建设的行为进行查处的职权；答辩人对被答辩人作出《责令限期拆除决定书》的决定符合法律规定。 (三)被答辩人起诉所依据的事实和理由不成立，其诉讼请求应当驳回。 首先，答辩人的执法主体资格是法律及政府授权，被答辩人诉称引用的政府规范性文件已经被废止或修改，非被答辩人所认知的答辩人超越职权或无权执法的情形；其次，被答辩人诉称涉案彩钢瓦板房不属于建筑物是误解，答辩人要求被答辩人拆除所建的违章建筑，而非认定所建的彩钢瓦结构板房是属于住宅类还是工业使用类建筑，只要所搭建建筑违法，答辩人就有权查处并按照行政执法程序对被答辩人做出行政处罚措施;再次答辩人根据《城乡规划法》第六十四条规定责令被答辩人限期拆除决定书程序合法，使用法律正确，没有超越职权。 综上所述，答辩人针对被答辩人的违法建设行为所作出的限期拆除决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，人民法院应当依法予以维持。被答辩人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。 本院首先审查被告是否具有与原告诉称事项相关的法定职责，被告向法庭举证如下: 证据一、泰安市人民政府办公室泰政办发【2010】49号关于印发《泰安市规划局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知; 证据二、泰安市机构编制委员会泰编【2010】12号关于设立泰安市规划监察支队的批复; 证据三、《中华人民共和国城乡规划法》第11条;《山东省城乡规划条例》第65条、74条;《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》2、4、5、6、7、8条;泰规发【2014】16号关于规范行政处罚裁量权的公告。 经质证，原告对《城乡规划法》第11条及其他规范性文件真实性无异议，对合法性有异议。理由是:依据《行政处罚法》16条规定国务院或授权的省人民政府可以决定一个行政机关行使有关其他行政机关的行政处罚权，即城市管理罚权相对集中。国务院也下发了2002第17号文件对相对集中处罚工作做了部署，山东省人民政府下发鲁政字（2003）98号文正式批复泰安市人民政府开展相对集中处罚工作并规定集中后的处罚权原行政机关做出的一律无效。泰安市在2002年-2003年期间经山东省人民政府正式批复在泰安市开展包括城市规划管理处罚在内的城市管理相对处罚权工作即泰安市范围内的规划管理处罚权已经划归泰安市行政执法局行使，本案被告没有提交经山东省人民政府批准同意的将规划管理处罚权再划回被告行使，故被告提交的证据1、2不具有合法性。该证据与2003泰安市政府第89令相违背，同时也违背国务院关于城市管理推行综合执法的有关精神。被告提交的证据1、2这两份规范性文件与上位法律、法规、市政府规章相违背。依据《中华人民共和国行政诉讼法》53条第一款规定，原告认为该两份规范性文件不合法，原告请求法院对证据1、2两份规范性文件进行合法性审查;对于《山东省城乡规划条例》65条、74条真实性无异议，对证明目的有异议。65条、74条不是职权法条是处罚法条; 对住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》2、4、5、6、7、8条真实性无异议，对证明目的有异议，不是职权条款是处罚依据。 经审查，本院认为，根据2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第11条:“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域內的城乡规划管理工作”;第64条:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处工程造价百分之十以下的罚款”;《山东省城乡规划条例》第7条第(二)款:“城市、县城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规范管理工作”，即被告系泰安市城乡规划管理的行政主管部门，对其辖区内违反规划的违法建设行为具有查处的法定职权。本案中涉案建筑位于本市繁荣大街山东四维制药厂院内，处于泰安市城市规划区域内，属被告管理、管辖范围，被告认为其属违法建筑有权予以查处，故被告所举上述权源依据能够证实被告负有与原告诉称事项相关的法定职责。 庭审中原告对被告作出《限拆决定》的程序没有异议，本院确认被告的行政程序合法。 本院继续对《限拆决定》认定的事实及适用法律进行了审查。被告向法庭举出以下证据证实:《限拆决定》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。 (一)事实证据: 证据四、2017年1月24日立案审批表、查询函; 证据五、2017年1月24日现场勘验笔录;2017年3月7日调查笔录、2017年3月20日《限拆决定》及送达回证; 证据六、原告石建波身份证明、泰安市泰山区建波汽车修理厂营业执照、2016年12月1日山东多力多食品有限公司与石建波签订的租房协议书及租金缴纳收据; 证据七、北京市方正公证处公证书; (二)法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第40条第一款、64条。 经质证，(一)原告认为对被告认定原告违法建设事实的证据真实性无异议，对证明对象有异议。原告在调查笔录、现场勘验签名但与客观事实不符，主要在1、0001号决定书中的移动房屋不属实，2013年制作的移动房是铁皮屋，是个整体的带轮可移动，原不在涉案地块，是2017年1月搬家时就带到了涉案地。 原告是租赁的空地，原办公楼、车间是四维制药厂的。2、现场勘验的房屋长度与事实不符，没有测量板房的高度。3、原告所建板房没有达到严重影响城市规划的程度，理由是本案所查处的违法建设地点是在原四维制药厂院内，是生产厂区，该厂区土地是工业用地，原四维制药厂厂房就是为了生产经营且院内四周空旷，原告所建0001号板房南面有原多层办公楼遮挡，原告所建板房是为了生产经营，符合该地区总体规划，达不到严重影响规划的程度。《山东省城乡规划条例》74条第二款规定对无法采取改正措施、消除影响应当拆除的列举了5种情形，本案原告不属于列举的情形之一即不属于拆除的情形。被告目前的执法卷宗中没有充分的证据证实原告是属于该74条第二款规定的无法采取改正措施、消除影响应当拆除的情形;(二)原告认为被告无法定职权故适用法律错误。若被告举证证实省政府已批复其具有法定职权，对适用法律无异议。 经审查，被告证据五现场勘验笔录中现场勘验示意图，明确显示涉案彩钢瓦结构房屋长30米、宽9.4米，移动房屋4平方米，总建筑面积286平方米，调查笔录中原告自认2017年1月份开始建设，总建筑面积286平方米，原告对该两份证据及上述其他证据真实性亦无异议，为有效证据，据此本院确认如下事实: 2017年1月，原告石建波未取得建设工程规划许可证件，在泰安繁荣大街山东四维制药厂院内办公楼北侧，租用的厂院空地上新建彩钢瓦结构房屋一处，东西长30米、南北宽9.4米，建筑面积282平方米，移动房屋一处4平方米，共计建筑面积286平方米，被告接到投诉后经立案、现场勘验、调查等作出《限拆决定》，原告不服诉来我院。 本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本条是关于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行违法建设所应承担的法律责任的规定，并就违法行为的不同阶段、不同情节、不同后果，规定了不同的处罚方式。其中只有无法采取改正措施消除影响的，才予限期拆除，若通过改正消除影响的则限期改正或处以罚款，故是否属于“尚可采取改正措施消除对规划实施影响”直接决定行政处罚方式的选择适用，对此住房和城乡建设部为进一步规范行政处罚自由裁量权，依法制裁违法建设行为，制定了《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》(下称《指导意见》)，对如何判断区分“尚可”和“无法”采取改正措施消除对规划实施的影响的情形做了具体规定，即第4条:“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（1）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的;（2）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的”;第7条:“第4条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。” 本案中原告未取得任何建设批准许可文件，在租用他人的厂院空地上新建房屋显然不属《指导意见》4条所列举的情形，应属第7条规定的无法采取改正措施消除影响的情形，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条限期拆除并无不当。故原告辩称所建板房没有达到严重影响城市规划的程度，不应拆除的理由不能成立，不予采信。 综上，原告未经批准在被告所辖城市规划区内从事违法建设，被告作为泰安市负责城乡规划管理的行政主管部门，在接到投诉后依法进行查处作出《限拆决定》事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，应予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第69条之规定，判决如下: 驳回原告石建波的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告石建波负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泰安市中级人民法院。 审 判 长  郭庆文 人民陪审员  孙继水 人民陪审员  张灿国 二〇一七年八月十八日 书 记 员  蒋 博