贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2017)黔26行初265号原告：伍德福，住施秉县。原告：马德荣，住施秉县。委托代理人：胡世江，贵州重元律师事务所律师。被告：施秉县人民政府。法定代表人：张双红，县长。行政机关负责人：陈智新，施秉县人民政府副县长。委托代理人：魏景洲，贵州苗都律师事务所律师。委托代理人：胡小林，施秉县国土资源局副局长。原告伍德福、马德荣不服被告施秉县人民政府征收承包地一案，于2015年5月8日向本院提起行政诉讼,本院于2015年9月15日作出(2015)黔东行初字第53号行政判决。被告施秉县人民政府不服上诉，贵州省高级人民法院于2016年4月29日作出（2015）黔高行终字第565号行政裁定，撤销原判决，发回本院重审。本院重新立案后，原告伍德福、马德荣以诉讼请求不能实现其诉讼目的，拟另行起诉为由，申请撤回起诉，本院于2016年10月27日裁定准许撤诉。2017年4月7日，原告伍德福、马德荣重新向本院起诉，本院受理后，于2017年5月2日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月9日公开开庭进行了审理，在庭审过程中，原告变更诉讼请求为请求确认施秉县城关镇潘家坝建设用地征收土地补偿方案违法，合议庭征得被告同意后，于2017年6月30日第二次公开开庭进行审理。经合议庭合议，因原告诉请及被告答辩均围绕确认被告征收土地补偿方案未履行公告程序违法进行，经征求原、被告同意，于2017年8月8日第三次公开开庭进行了审理，原告伍德福、马德荣及其委托代理人胡世江，被告负责人陈智新及委托代理人魏景洲、胡小林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告伍德福、马德荣诉称：原告伍德福、马德荣系同母异父兄弟，均属于贵州省施秉县城关镇中沙村大桥三组村民。1980年，全家七口人以伍德福的名义，承包了生产队潘家坝坤角土地0.525亩，其四至为东抵塘坎，南抵杨土（杨老保），西抵龙土（龙正银），北抵河坎。1998年第二轮土地承包时，该地仍由原告承包，同年，因修建河堤，原告靠河堤的部分土地变成了约8000平方米水塘，原告用于养鱼，其余土地仍用作菜地。2013年，被告征收原告所在村组位于潘家坝的土地。在既没有公示征地批准文件，又没有与原告达成安置补偿协议的情况下，被告即强占原告承包地用于建设。请求判决确认被告在征收过程中未履行用地公告、安置补偿方案公告违法，案件受理费由被告承担。原告开庭前向本院提交了以下证据材料：1、伍德福、马德荣的身份证，以此证明伍德福、马德荣是本案适格原告；2、伍德福户口册，以此证明原告伍德福的家庭成员情况；3、1998年《土地承包经营权调查统计表》、《承包耕地明细表》，以此证明被征收的潘家坝坤角0.525亩土地属于原告承包；4、施秉县城关镇中沙社区居民委员会《关于征收潘家坝片区土地的通知》，以此证明被告违法征收原告承包的土地；5、施秉县河滨道路建设工程指挥部对原告马德荣的信访事项受理告知单，以此证明原告土地被政府强占；6、现场照片，以此证明原告的承包耕地被被告强行占用。被告辩称：施秉县城关镇潘家坝建设用地征收土地补偿方案符合法律、法规规定，在方案公告期间，两原告拒绝办理征地补偿登记，被告才依据相关法律规定与土地所有权人××县城××镇中沙社区签订了补偿协议，请依法驳回原告诉讼请求。被告向本院提交下列证据：1、施秉县人民政府、黔东南州人民政府申请征收潘家坝集体土地为国有建设用地的申报材料、贵州省人民政府黔府函（1998）355号《省人民政府关于施秉县人民政府申请使用土地的批复》，以此证明被告征地行为符合法律规定；2、2012年施秉县国土资源局制定的《施秉县城关镇潘家坝建设用地征收土地补偿方案》及公告证明，以此证明被告依法制定补偿方案并进行了公告；3、黔东南府发（2009）64号《黔东南州人民政府关于公布黔东南州征地统一年产值标准和征地片区综合地价成果的通知》，以此证明被告补偿标准合法；4、2012年5月4日制作的《建设用地现场勘测笔录》，以此证明征收原告承包的耕地的过程中，原告伍德福参与了施秉县国土资源局组织的现场勘测，被告征地程序合法；5、施秉县城关镇中沙社区2013年7月制作的办理征地手续通知、2013年7月16日第二次现场勘测笔录及音像资料，以此证明被告征地程序合法；6、施秉县国土资源局于1998年11月10日与城关镇大桥村民委员会签订的《征用土地协议书》、施秉县国土资源局于2014年3月27日与城关镇中沙社区居民委员会签订的《征收土地协议书》，以此证明被告征地行为程序合法；7、征地补偿款支付凭据，以此证明被告已按照规定对原告被征土地进行了补偿，款项已支付给了城关镇中沙社区，但原告拒绝领取补偿款；8、城关镇中沙社区于2014年3月31日、2014年4月1日通知原告领取征地补偿款的通知，以此证明被告征收程序合法。经庭审质证，本院对原告提交证据认证如下：第1号、第2号证据可以证明原告身份即原告伍德福家庭成员情况，应予采信。第3号证据可以证明被告征收的潘家坝坤角0.525亩土地属于原告承包耕种，予以采信。第4号证据客观真实，可以证明被告通知原告办理征地手续的事实，予以采信。第5号证据是有关部门对原告马德荣信访作出的答复，不能证明被诉行政行为合法与否，与本案无关联性，不予采纳作为本案定案的依据。第6号证据可以证明被征收土地施工前后的现状，予以采信。本院对被告提交的证据认证如下：第1号证据是县、州人民政府征收土地的申报材料和贵州省人民政府的批复，可以证明贵州省人民政府批准征收施秉县城关镇大桥村集体土地用于修建度假村的事实；第2号证据是本案诉讼标的，不作为证据评价；第3号证据是州人民政府制定的征地统一年产值标准，第4号、第5号证据可以证明施秉县国土资源局对原告被征收的土地进行了两次现场勘查，原告伍德福参加了第一次现场勘查，中沙社区通知原告到社区办理相关手续的事实，均应予以采信；第6、7、8号证据能够证明相关事实存在，但与本案不具有关联性。经审理查明：1998年12月9日，贵州省人民政府以黔府函（1998）355号批复，批准施秉县人民政府征收施秉县城关镇东门、西正、文化、大桥四村的农村集体土地10.72公顷为国有，用于度假村建设，其中，原告承包管理使用的潘家坝坤角0.525亩土地属于贵州省人民政府批准征收的土地范围内。在此之前的1998年11月10日，施秉县国土资源局与原告所属的城关镇大桥村民委员会签订了《征用土地协议书》，但该协议书并未包括原告承包管理使用的潘家坝坤角土地。2012年4月，被告以施府函（2012）23号批复，同意施秉县国土资源局报送的《施秉县城关镇潘家坝建设用地征收土地补偿方案》，5月4日，施秉县国土资源局组织有原告伍德福参加的现场勘测。2013年7月10日，施秉县城关镇中沙社区书面通知原告到社区配合完善征地手续并领取补偿款，但原告拒绝签收通知，亦拒绝领取补偿款。2013年7月16日，在没有原告参加的情况下，施秉县国土资源局第二次对原告被征收的土地进行现场勘测，确定原告被征收土地为2553.57平方米。因原告与被告为靠河堤方向的鱼塘的权属归属以及征地补偿标准有争议，原告拒绝与被告签订土地征收协议，领取补偿款。2014年3月27日，施秉县国土资源局单独就原告承包管理的潘家坝坤角耕地与施秉县城关镇中沙社区（原城关镇大桥村民委员会）签订了《征收土地协议书》，但没有与原告进行协商。同日，施秉县城镇建设投资开发有限公司将征地补偿款、奖励补偿款共计157351元支付给城关镇中沙社区居民委员会，由中沙社区居民委员会通知原告领取，但原告至今未领取相关款项。本院认为：根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”之规定，本案原告作为土地承包人，其诉讼主体资格适格。集体土地征收行为包括公告、登记、补偿等环节，属于复合型行为。原告在诉讼过程中，经历了一审、二审、撤诉、重新起诉，主要原因是原告的诉讼请求不明确、不具体，经人民法院反复释明，原告最终明确诉讼请求为确认施秉县城关镇潘家坝建设用地未履行公告程序违法，原告变更诉讼请求，合议庭相应延长了被告的举证和答辩期限，被告对此没有意见。为了减轻诉累，从实质上解决行政争议，故本案的审查重点即被告在征地过程中，是否按《中华人民共和国土地管理法》的规定，履行了“两公告一登记”程序要求。一、关于被告征地是否履行公告程序问题。被告在诉讼过程中，以时间久远为由未能提供其发布征地公告的证据，应当视为未履行用地公告程序，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”之规定。另外，被告亦未能够提供征收土地补偿方案公告的时间、地点等证据，其提供的相关社区出具的书面证明，原告对其合法性不予认可，且没有其他证据予以佐证，本院不予采信，应当视为未履行公告程序，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见”之规定。二、关于征地补偿登记问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定，“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”，虽然施秉县城关镇中沙社区居委会通知了原告办理土地征收手续，且施秉县国土资源局组织人员对原告的承包地进行了现场勘测，但由于被告未按要求履行公告程序，在双方对补偿标准和靠河堤方向的鱼塘权属产生争议后，影响了原告依法向县级以上地方人民政府申请协调或裁决这一权利的行使。综上，鉴于被告在争议地点实施的建设用地工程已施工完毕，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十七条第二款第一项“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的”之规定，原告诉请确认被告在施秉县城关镇潘家坝建设用地中未履行公告程序违法符合法律规定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告施秉县人民政府在施秉县城关镇潘家坝建设用地中未履行用地公告、征地补偿安置方案公告程序违法。二、限令被告施秉县人民政府在本判决生效之日起6个月内采取相应的补救措施。案件受理费50元，由被告施秉县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  张秋菊审判员  罗安武审判员  王家良二〇一七年八月八日法官助理顾业平书记员杨玉阳