浙江省诸暨市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0681行初1号 原告茹宇虹，女，1977年9月5日出生，汉族，住嵊州市。 委托代理人沈剑，浙江仁策律师事务所律师。 被告嵊州市浦口街道办事处，住所地嵊州市浦南二路1号。 法定代表人徐升东，主任。 出庭的行政机关负责人何昆，副书记。 委托代理人周利雅、李毅明，浙江世纪方正律师事务所律师。 第三人茹菊明，女，1951年10月19日出生，汉族，住嵊州市。 委托代理人陈振产，浙江仁策律师事务所律师。 原告茹宇虹诉被告嵊州市浦口街道办事处（以下简称浦口街道）房屋拆迁安置补偿行政协议一案，原告于2019年11月8日向嵊州市人民法院提起行政诉讼并申请异地管辖。绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2020年1月2日立案后，于2020年1月7日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。因茹菊明与本案有利害关系，本院依法通知其作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年6月17日公开开庭审理了本案。原告茹宇虹及其委托代理人沈剑，被告浦口街道的副书记何昆及委托代理人李毅明，第三人茹菊明的委托代理人陈振产到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年5月21日，以嵊州市城中村改造投资有限公司为甲方，嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司（受项目实施单位嵊州市浦口街道办事处委托）为乙方，第三人茹菊明为丙方，签订了编号为RJQK-2007的《安置补偿协议书》一份，对原告茹宇虹及其母亲茹菊明名下的房屋征收补偿安置事宜进行了约定。嵊州市浦口街道办事处与嵊州市城中村改造指挥部作为鉴证单位同时在协议上盖章。 原告茹宇虹诉称，原告于2000年11月21日结婚，婚后户籍未迁出，与母亲同住（父亲去世）。2009年9月，因原告身份符合《城中村改造征收集体土地房屋拆迁安置人口的认定办法》第七条第（5）款认定的“已出嫁但户口未迁出人员”，由被告对原告审批了编号为201300729号的宅基地。2018年，因城中村改造，原告上述宅基地的房屋被拆除，被告在对原告进行城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿确权及签署安置补偿协议过程中，未按照《城中村改造征收集体土地房屋拆迁安置人口的认定办法》第七条第（5）款规定的“已出嫁但户口未迁出人员，已另行审批有宅基地的，可按已审批宅基地面积（最高限额140方）另行安置”，而是将原告和原告母亲茹菊明作为一户进行安置，未对原告进行单独确权并签署安置补偿协议书，违反了当地安置政策的规定，且侵犯了原告的合法权益。其行为符合行政诉讼法第七十条，行政行为有下列之一的，人民法院可以撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为（二、适用法律法规错误）（六、明显不当的）。另，原告曾以浙江省嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会作为被告，诸暨市人民法院作出（2019）浙0681行初59号民事判决书，支持了原告的诉讼请求，之后在绍兴市中级人民法院，因法官释明被告主体不适格，原告主动撤诉，该院作出（2019）浙06行终539号规定，准许原告撤回起诉，另行起诉。为维护原告的合法权益，特起诉要求:一、撤销被告与案外人茹菊明于2018年5月21日签订的《安置补偿协议书》中涉及原告拆迁安置部分；二、责令被告对原告作出《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿联审确权表》并签订《安置补偿协议书》；三、诉讼费由被告负担。庭审中，原告变更第一、二项诉讼请求为:一、要求撤销被告与第三人茹菊明签订的《安置补偿协议书》；二、要求被告对原告重新作出安置补偿。 原告茹宇虹向本院提交了以下证据、依据： 1、《安置补偿协议书》一份，拟证明被告将属于原告的房产纳入第三人茹菊明名下安置的事实； 2、户口本一份，拟证明原告户口未迁出的事实； 3、母亲茹菊明的集体土地使用证一份，拟证明原告和第三人的房产是独立的事实； 4、（2019）浙0681行初59号行政判决书，证明原告实体权利得到支持，但未生效，二审中原告以主体不适格撤诉的事实； 5、（2019）浙06行终539号行政裁定书，证明原告依法变更被告主体的事实。 被告浦口街道辩称，本案经（2019）浙0681行初59号案件查明，原告对被告的安置补偿程序无异议，且法院对原、被告在上述案件中提供的证据真实性均予以确认，故本案双方争议点为对案涉嵊政[2017]18号文件附件《安置人口认定办法》第七条所涉条款的理解与适用。具体如下：一、原告因未对案涉《安置人口认定办法》第七条的内容进行全面的理解以致于产生了错误的认识。首先，纵观《安置人口的认定办法》第七条所有内容，与本案双方当事人争议直接相关的条款为“（一）只有一个子女的，父母必须随该子女为一户，不得另行立户”、“（五）已出嫁但户口未迁出人员（包括其子女），其安置人口列入父母所在户计算，父母已去世的，列入兄弟或姐妹户计算。已审批有宅基地的，可按已审批宅基地面积（最高140㎡）另行安置”、“（六）以上分开立户或另行安置政策所涉及人口必须为安置人口”的三项条款。被告认为：根据第（一）、（六）两款，原告茹宇虹与其母亲茹菊明为一户安置补偿，不得再另行立户。其次，《安置人口认定办法》第（六）款规定已非常明确“以上分开立户或者另行安置政策所涉人口必须为安置人口”（也就是说第七条各项条款适用对象是具备安置人口的资格者），而原告茹宇虹的哥哥已非沈茹新村的村民，印证了其不是第（六）款中的安置人口，更不是第（一）款中所说的子女，该处的子女仅指是具有沈茹新村的村民资格且在本次城中村改造中具备安置人口资格的子女。故具体到本案，有且仅有原告一人为具备安置人口资格的子女，其应与父母为一户。再次，《安置人口的认定办法》第七条第（五）款，如要适用该款后半部分规定“已审批有宅基地的，可按已审批宅基地面积（最高140㎡）另行安置”，应符合即该户除去已另行合法审批宅基地子女外，尚有其它一个或以上具备安置人口资格的兄弟姐妹的情形下，则该已另行审批宅基地的子女可另行安置。原告在本案中并不符合。最后，如同法律解释方法当中存在的体系解释、立法解释等解释方法，对本案涉及条款的解释与适用也同样需要综合的理解与适用，而本案对案涉条款的解释与适用均应以具备安置补偿资格为基础，否则即不具有适用的关联性基础。二、案涉《安置补偿协议书》无可撤销事由。如上所述，被告的安置补偿行为均是依照嵊政[2017]18号规范性文件执行且原告亦对安置补偿程序无异议，不存在可撤销法定事由。另，《安置补偿联审确权表》并非由被告作出。综上所述，原告的本次起诉无事实与法律依据，故请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告浦口街道在举证期限内向本院提供了以下证据、依据： 1、经济开发区（浦口街道）沈茹新村（茹家）区块征收集体土地所涉房屋三公告及三公示内容； 2、案涉房屋及其附属物评估报告； 证据1-2拟证明实施单位对涉案区块拆迁进行了公示、公告及房屋评估等程序，证实涉案房屋整个补偿安置过程，程序正当，依据明确、标准统一的事实； 3、《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿联审确权表》一份，拟证明该联审确权表是签订后续安置补偿协议的过程性材料的事实； 4、《安置补偿协议书》、房屋搬迁腾空证明单、不动产注销登记申请表、款项支付凭证，原告茹宇虹与其母亲茹菊明安置补偿过程中提交的身份证复印件、授权委托书各一份，拟证明原告在明知安置补偿各项内容约定的情形下以事实行为认可确权安置补偿协议，并且该协议已在诉前履行完毕的事实； 5、嵊政〔2017〕18号规范性文件，拟证明实涉案区块安置补偿的政策依据； 6、（2019）浙0681行初59号行政判决书一份，拟证明原、被告在上述庭审中提供的证据均已由诸暨市人民法院予以确认，且原告对被告安置补偿程序并无异议的事实； 7、嵊政【2017】18号附件2《安置人口认定办法》，拟证明被告的安置补偿均按照上述政策执行，无可撤销事由的事实。 第三人茹菊明辩称，其同意原告意见。 第三人茹菊明未向本院提供证据。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告浦口街道发表如下质证意见：证据1的三性无异议，但对证明目的有异议，认为被告是按人口进行安置的；证据2，三性无异议，至拆迁时，原告的户口是在拆迁区块，但原告是结婚后户籍迁出，离婚后又迁回的；证据3无异议；证据4，三性无异议，但未生效；证据5，三性无异议，但对原告的证明目的不予认可，二审法院仅是对主体问题释明，并未对实体进行认定。 第三人对原告提交的证据无异议。 被告浦口街道提供的证据、依据，经原告茹宇虹及第三人质证，共同发表如下质证意见：对所有证据的真实性、合法性和关联性均无异议，对被告的安置补偿程序是认可的。证据3，表中属于拆迁安置过程中过程性行为的说法也没有异议，但对证据的关联性有异议；对证据4的证明目的有异议，原告当时并不了解被告的安置政策；证据5中没有明确规定已经嫁出去的女儿是否可以获得另行安置的权利；证据7，根据该政策的第七条第（一）项只有子女，父母必须随子女为一户，不得另行分户，但原告有一个哥哥，实际上被告并没有按这条执行。本案中是安置了父母，没有安置子女；即便这条有用，第（五）项也是除外条款，是有附加条件的，如果另行有宅基地的，可按已审批宅基地的面积另行安置；原告符合已出嫁，但户口没有迁出的条件；第（六）款内容，以上安置必须为安置人口，原告本来就是安置人口。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-7，经被告质证，被告对证据客观真实性均无异议，本院予以认定。被告提供的证据1-5，经原告质证，原告对证据真实性亦无异议，本院亦予以认定。 经审理查明：原告茹宇虹与第三人茹菊明系母女关系，两人均是嵊州市浦口街道茹家村村民。原告茹宇虹在20世纪90年代出嫁后将户口从浦口街道茹家村迁出，后因离婚又将户口迁回浦口街道茹家村。2010年5月26日，原告茹宇虹经审批（编号为201300729号）在浦口××××新村获建宅基地使用权面积为106.5㎡的房屋一幢，该房屋经被告委托的评估公司评估合计建筑面积为341.58㎡。原告茹宇虹父亲茹剡民（已过世）名下有坐落在浦口街道××文明路××号房屋一处，持有嵊州集用（2012）第00253号集体土地使用权证，使用权面积81.60㎡。茹菊明生育子女二人，儿子户口不在沈茹新村，拆迁安置时，茹菊明户仅有茹菊明和原告两名安置人口。 2018年2月9日-2018年5月25日，被告浦口街道相继发布经济开发区（浦口街道）茹家城中村改造区块三公示及三公告，内容为茹家城中村改造区块征收人口、房屋及权证情况，其中二号公告明确本区块房屋征收政策以嵊政〔2017〕18号、嵊城改组〔2017〕1号等文件为依据。原告茹宇虹及父亲茹剡民名下的房屋也在本次征收安置范围内。期间被告方委托评估公司对原告茹宇虹及其父亲名下的房产进行了评估。2018年5月21日，以嵊州市城中村改造投资有限公司为甲方、嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司为乙方，第三人茹菊明为丙方，三方签订了编号为RJQK-2007的《安置补偿协议书》一份，原告茹宇虹以第三人茹菊明代理人的身份在该协议书上签名。协议订立后，被告方支付了拆迁款，原告茹宇虹代表其母亲茹菊明填写了房屋搬迁腾空证明单、不动产登记申请表，同意被告对其房屋进行拆除并申请注销土地证。后涉案房屋被拆除。 2018年11月6日，茹宇虹以其个人经审批拥有独立、合法房屋，不应将其与其母亲茹菊明同户安置为由，以嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会为被告向嵊州市人民法院提起行政诉讼，请求：一、撤销被告于2018年5月6日作出的《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿联审确权表》中对原告房屋的确权部分；二、责令被告对原告重新作出《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿联审确权表》（对原告单独按户安置并确权）；三、由被告承担本案诉讼费。该案绍兴市中级人民法院指定我院审理。2018年12月28日，本院以茹宇虹所诉的《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿联审确权表》系拆迁过程中的过程性行为、尚不具备最终法律效力，不属于可诉的行政行为为由，以（2018）浙0681行初342号行政裁定书驳回了茹宇虹的起诉。茹宇虹不服该裁定，向绍兴市中级人民法院提起上诉。被该院以（2019）浙06行终84号行政裁定书驳回上诉，维持原裁定。 2019年3月11日，原告再次以嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会为被告向嵊州市人民法院提起行政诉讼，请求：一、要求撤销被告与第三人茹菊明签订的《安置补偿协议书》；二、要求被告重新对原告作出安置补偿。该案绍兴市中级人民法院指定我院审理。我院于2019年8月12日作出（2019）浙0681行初59号行政判决书。后嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会不服该判决，向绍兴市中级人民法院提起上诉。二审审理过程中，上诉人撤回上诉，原告自动撤回起诉。绍兴市中级人民法院于2019年10月24日作出（2019）浙06行终539号行政裁定书，裁定：一、准许上诉人嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会撤回上诉；二、准许原告茹宇虹撤回起诉；三、一审判决视为撤销。 另查明，编号为RJQK-2007的《安置补偿协议书》明确载明乙方嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司受项目实施单位嵊州市浦口街道办事处委托，具体承办本项目房屋拆除补偿安置签约事宜。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第二款规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案的房屋征收部门为嵊州市浦口街道办事处，原告为被征收人，本案原、被告主体适格。 本案原、被告对被告征收程序、房屋评估、原告有另行审批的宅基地及应适用的征收安置政策等事实均无异议。原、被告双方争议焦点是按照被告的拆迁政策，原告应该与第三人同户安置还是单独安置。被告认为，本案原告应该按照嵊州市人民政府嵊政〔2017〕18号文件印发的《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》附件2《城中村改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法》（以下简称《认定办法》）第七条“子女立户：（一）只有一个子女的，父母必须随该子女为一户，不得另行立户”。而原告认为原告的情况符合该条第（五）项的规定，“已出嫁但户口未迁出人员（包括其子女），其安置人口列入父母所在户计算，父母已去世的，列入兄弟或姐妹户计算。已另行审批有宅基地的，可按已审批宅基地面积（最高限额140㎡）另行安置。”本院认为，《认定办法》第七条系对拆迁安置分户的政策确认，其第（一）项应为总原则，拆迁安置过程中亦均按该规定处理。该《认定办法》第七条第（五）项设定了已出嫁但户口未迁出人员的分户安置方式，从其出台本意，实为保障出嫁人员得到妥善安置，但该特定人员的保障性规定并不能突破分户安置的总原则，即不能因为系出嫁人员而额外地享受了超越被拆迁地原始村民可享有的权利。反之，显属不合理。再者，《认定办法》第七条第（五）项针对的是已出嫁但户口未迁出人员，而本案原告在结婚后户口即已迁出，在其离婚后再迁回被拆迁地，并审批宅基地，从其户口性质而言，亦不适用第（五）项出嫁但户口未迁出人员之规定。综上，因茹菊明仅有原告一个安置人口子女，被告依据《认定办法》第七条第（一）项之规定，将原告和茹菊明作为一户进行安置并无不当。原告之诉请，于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告茹宇虹的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告茹宇虹负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  徐怡燕 审 判 员  郭幼芬 人民陪审员  杨 新 二〇二〇年八月十二日 法官助理陈凯森 书记员马琼 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第二十五条市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。 征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。