中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申3244号再审申请人（一审原告、二审上诉人）曾献刚，男，1957年5月9日出生，满族。再审申请人（一审原告、二审上诉人）于佩丽，女，1957年10月27日出生，汉族。被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省沈阳市人民政府。住所地：辽宁省沈阳市浑南区沈中大街*****号。法定代表人姜有为，市长。委托代理人孔令江，市规划和国土资源局工作人员。委托代理人滕扬，辽宁平安律师事务所律师。再审申请人曾献刚、于佩丽因诉被申请人辽宁省沈阳市人民政府（以下简称沈阳市政府）征收土地一案，不服辽宁省高级人民法院(2015)辽行终字第00428号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。曾献刚、于佩丽诉称，2013年9月18日，沈阳市政府依据辽政地[2013]895号《辽宁省人民政府关于沈阳市于洪区2013年度第2批次建设用地的批复》（以下简称895号《批复》），将占用土地亩数扩大化，将我所耕用的土地占用，侵害了我的实际利益，农民以土地为生，区、街道、村三级政府利用政府的批件将土地转让，违法占用农民耕地，造成农民损失，占用土地目前没有摘牌出卖。曾献刚、于佩丽于2015年5月11日提起本案诉讼，起诉状载明请求为：确认沈阳市政府征收土地的行为违法，返还其基本农田（以土地测量为准）。沈阳市中级人民法院一审裁定认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条的规定，曾献刚、于佩丽诉及的895号《批复》系由行政机关最终裁决的行政行为，不属于人民法院受理范围。另该征地批复由辽宁省人民政府作出，沈阳市政府不是本案适格被告，且沈阳市政府沈政地征字[2013]0394号《关于于洪区2013年度第2批次建设用地的批复》（以下简称394号《批复》）征收土地面积并未扩大。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回曾献刚、于佩丽的起诉。曾献刚、于佩丽不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。辽宁省高级人民法院二审裁定认为，曾献刚、于佩丽向一审法院提交的起诉状载明的诉讼请求不明确，经一审法院释明，曾献刚、于佩丽明确其诉讼请求为确认895号《批复》违法，而曾献刚、于佩丽上诉称沈阳市政府违法向辽宁省人民政府申请批地，请求撤销394号《批复》。首先，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条规定，曾献刚、于佩丽提出新的诉讼请求，不予准许。其次，申请批地行为对曾献刚、于佩丽的权利义务不产生实质影响，394号《批复》的依据是895号《批复》，其内容与省政府土地批复内容一致。关于省政府土地批复，一审认为该批复是由辽宁省人民政府作出的，沈阳市政府不是本案适格被告，且依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，其属于由行政机关最终裁决的行政行为，不属于人民法院受案范围，裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。曾献刚、于佩丽申请再审称：其诉讼请求是确认沈阳市政府征收土地的行为违法，而非请求确认辽宁省政府作出的895号《批复》违法。一、二审裁定认定事实错误，适用法律错误。请求撤销一、二审裁定，确认沈阳市政府征收征用土地行为违法，归还土地及地上附着物，恢复原状并赔偿损失。沈阳市政府提交意见称：1、曾献刚、于佩丽的再审申请超出了一审诉讼请求范围。2、曾献刚、于佩丽的起诉不符合起诉条件：其一，曾献刚、于佩丽起诉的被告不适格，曾献刚、于佩丽在一审审前会议中明确其诉讼请求是撤销895号《批复》，未提及394号《批复》，而895号《批复》是由辽宁省人民政府作出的，沈阳市政府不是适格被告。其二，曾献刚、于佩丽所诉的895号《批复》属于行政机关最终裁决的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。其三，394号《批复》并未超出895号《批复》的征地范围，该文件对曾献刚、于佩丽的权利义务不产生实际影响。请求驳回曾献刚、于佩丽的再审申请。本院经审查认为,《中华人民共和国行政诉法》第四十九条第三项规定，提起诉讼要有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”主要是指要有明确的被诉行政行为。征收土地行为是由征收土地批复、征收公告、征收补偿方案公告、征收补偿决定或者补偿协议等一系列行政行为构成的，并非一个独立的行政行为，原告对征收土地行为提起行政诉讼，首先应当明确其所诉的被诉行政行为具体指向的是哪一个或几个，笼统以征收土地行为为对象提起行政诉讼，属于被诉行政行为不明确，没有具体明确的诉讼请求的情形。本案中，曾献刚、于佩丽的一审诉讼请求是确认沈阳市政府征收土地的行为违法，未能明确指向征收过程中行政机关的哪一个或者几个行政行为，属于诉讼请求不明确的情形。经一审法院释明后，曾献刚、于佩丽明确其诉讼请求为确认辽宁省人民政府895号《批复》违法，但其起诉状仍列被告为沈阳市政府，且拒绝变更。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项规定，法律规定由行政机关最终裁决的行政行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》【（2005）行他字第23号】规定：“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”根据上述规定，省级人民政府作出的征收土地批复属于最终裁决，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，895号《批复》系辽宁省人民政府作出的征用土地决定，为行政机关的最终裁决行为，不属于行政诉讼的受案范围。因此，针对曾献刚、于佩丽的诉讼请求，一审裁定驳回起诉、二审裁定驳回上诉，并无不当。综上，曾献刚、于佩丽的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回曾献刚、于佩丽的再审申请。审 判 长 袁晓磊审 判 员 董 华审 判 员 万 挺二〇一七年八月二日法官助理 林 璐书 记 员 战 成附：相关法律、司法解释条文1、中华人民共和国行政诉讼法第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2、中华人民共和国行政复议法第三十条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。3、（2005）行他字第23号《最高人民法院关于适用第三十条第二款有关问题的答复》江苏省高级人民法院：你院《关于适用第三十条第二款有关问题的请示》收悉。经研究，同意你院审委会第一种意见，即《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。4、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。