江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏01行终460号上诉人（原审原告）张国和,男,1934年9月16日生，汉族，住南京市秦淮区。委托代理人张慧（系张国和孙子），男，1985年6月21日生，汉族，住南京市秦淮区。委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地南京市秦淮区御道街33-29号。法定代表人冯尧，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。委托代理人苏昊，南京市秦淮区城市管理行政执法局工作人员。上诉人张国和因诉被上诉人南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区城管执法局）城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1111号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人张国和的委托代理人张慧、张琨，被上诉人秦淮区城管执法局的委托代理人苏昊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，南京市秦淮区中和桥路167号（以下简称中和桥路167号）存在多处建筑物，系张国和建造并由其家人居住。2015年12月30日，秦淮区城管执法局的执法人员对中和桥路167号进行了调查及现场勘察，认为有13处建筑物涉嫌违法建设，即秦淮区城管执法局提供的分户调查表中的编号。其中号建筑为砖混平房，面积为16.20㎡、22.76㎡；号建筑为砖木平房，面积分别为17.36㎡、31.227㎡、13.46㎡、26.25㎡、17.28㎡、25㎡、86.92㎡，号建筑为板墙简易房，面积分别为4.76㎡、7.42㎡、31.45㎡。号建筑为砖墙简易房，面积为20.15㎡。张国和未能提供相关合法建设手续。同日，秦淮区城管执法局执法人员对该13处建筑进行了拍照取证。2016年3月11日，秦淮区城管执法局决定立案查处。2016年3月14日，秦淮区城管执法局向南京市秦淮区住房和建设局（以下简称秦淮区住建局）发送了《关于商请认定中和桥路167号建筑物性质的函》，同时附带提供了案件调查及现场勘察记录、分户调查表、现场照片。该函请求对涉案13处建筑的规划合法性进行核查，主要是：该处建筑物是否取得建设工程规划许可手续，以及应办未办规划许可手续情况下，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2016年3月24日，秦淮区住建局向秦淮区城管执法局作出《关于商请认定中和桥路167号建筑物性质的复函》,称“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于七桥工业园地块规划意见的复函》（宁规函字[2015]381号），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形。”2016年3月31日，秦淮区城管执法局作出并送达了宁城法秦限告字（2016）第364773号《限期拆除告知书》（以下简称《限期拆除告知书》）。2016年4月11日，秦淮区城管执法局作出并送达了宁城法秦限拆字（2016）第364773号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），认定其在中和桥路167号的320.28㎡的建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下简称《南京市集中处罚办法》）第十五条的规定，限张国和在收到决定书之日起三日内自行拆除，同时交待了相关的复议、诉讼权利及期限。张国和收到后不服，向一审法院提起行政诉讼。另查明，根据2015年8月28日，南京市规划局作出宁规函字（2015）381号《关于七桥工业园地块规划意见的函》，涉案房屋所在地块已纳入拟征收范围。一审庭审中，张国和向一审法院提交了秦规民建（2002）245号《建设工程规划许可证》及雨红七字第4-054号《土地使用证》。秦淮区城管执法局称，上述两证落地位置是一致的，查处的违法建筑并未包含两证所记载的147㎡，且秦淮区城管执法局也将涉案建筑报请秦淮区住建局，请求秦淮区住建局对涉案建筑物是否取得建设工程规划许可手续进行确认，秦淮区住建局回复未对涉案建筑物核发建设工程规划许可证。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条和《南京市集中处罚办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，秦淮区城管执法局作为独立的行政执法主体，负责秦淮区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，具有依法查处的法定职权。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。秦淮区城管执法局执法人员对涉案建筑进行了调查并拍照取证，核定了面积，依法作出并送达《限期拆除告知书》，最终作出《限期拆除决定书》并送达，程序符合法律规定。张国和在秦淮区城管执法局调查期间未能提供该处建筑的相关审批手续，一审庭审中,张国和虽向一审法院提交了《建设工程规划许可证》及《土地使用证》，但两证所记载的建筑物并不在涉案秦淮区城管执法局查处的范围内，且秦淮区住建局回函确认该处建筑未办理相关规划许可手续，属于无法采取改正措施消除影响的情形。在此情况下，秦淮区城管执法局依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市集中处罚办法》第十五条对张国和作出限期拆除涉案建筑的决定，认定事实清楚，定性并无不当。因而对于张国和诉称秦淮区城管执法局作出的《限期拆除决定书》认定事实错误的诉讼请求，一审法院不予支持。张国和主张秦淮区城管执法局适用法律错误，由于张国和直至秦淮区城管执法局查处时仍未能提供涉案建筑的相关审核、批准、许可手续，故其违法建设行为虽在《城乡规划法》实施前，但违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，秦淮区城管执法局依据现行有效的《城乡规划法》进行处理，适用法律并无不当。综上，秦淮区城管执法局作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。张国和请求撤销该《限期拆除决定书》的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，一审法院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张国和的诉讼请求。案件受理费50元，由张国和承担。上诉人张国和上诉称，一审判决认定事实、适用法律错误。1.根据《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘研函[2012]665号）规定，《城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。《南京市集中处罚办法》赋予了被上诉人实施行政处罚的职权，并没有赋予被上诉人“限期拆除”“责令限期拆除”的职权，因此被上诉人无权依据《城乡规划法》“限期拆除”“责令限期拆除”的规定对上诉人作出该限期拆除决定。2.被上诉人未对涉案房屋进行现场勘验拍照，未送达相关法律文书，剥夺了上诉人陈述申辩的权利。3.上诉人建设房屋的行为发生在《城乡规划法》颁布之前，不能适用《城乡规划法》进行处罚。4.上诉人庭审时称，上诉人有两个儿子分别是张兴宝、张兴财，雨红七字第4-054号《土地使用证》上的两处楼房一处为张兴宝使用，另一处为张兴财使用，张兴财已经与房屋征收部门签定补偿协议。被上诉人提供的分户调查表中显示的、、、建筑是秦规民建（2002）245号《建设工程规划许可证》许可的建筑，被上诉人将、、、建筑认定为违法建设，无事实依据。综上，请求二审法院依法撤销一审法院作出的（2016）苏8602行初1069号行政判决，发回重审，诉讼费由被上诉人负担。被上诉人秦淮区城管执法局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人具有作出涉案限期拆除决定的法定职权，被上诉人作出的限期拆除决定，认定事实清楚，证据充分，且履行了相关法定程序，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。因张兴财的房屋在张国和的雨红七字第4-054号《土地使用证》上，本院责令被上诉人在二审中提交张兴财与房屋征收部门签订补偿协议时提交的房屋证明资料。1.张兴财与张国和的分户调查表及秦规民建（2002）245号《建设工程规划许可证》对应的翻建房屋申请报批表及附件，证明秦规民建（2002）245号《建设工程规划许可证》是对雨红七字第4-054号《土地使用证》上部分房屋的翻建许可；2.张兴财的翻建申请表及附件，证明张兴财的现房屋是由雨红七字第4-054号《土地使用证》另一部分房屋的翻建取得。经质证，上诉人对证据1、2真实性、合法性不予认可，上诉人有两个儿子连同上诉人应当有三处宅基地，现在只有二处，明显缺少一处宅基地。本院经审查认为，上述提供的证据1、2与本案待证事实相关，且来源合法，形式真实，本院均予以采信。本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2002年4月张国和向南京市秦淮区红花街道提交村民建房报批表，申请对雨红七字第4-054号《土地使用证》上的部分房屋进行翻建，经相关权利部门同意后，向张国和下发了秦规民建（2002）245号《建设工程规划许可证》。本院认为，根据《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]42号）第一条和《南京市集中处罚办法》第三条第一款、第五条的规定，秦淮区城管执法局负责秦淮区范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案建筑处于南京市秦淮区行政区划内，属秦淮区城管执法局的管理、调查处理范围，秦淮区城管执法局具有作出限期拆除决定的法定职权。《城乡规划法》第四十条第一款规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《南京市集中处罚办法》第十五条规定，未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。本案中，被上诉人的工作人员于2015年12月30日至涉案房屋进行了调查和勘验，制作了现场勘验记录和分户调查表，并对涉案房屋进行了拍照。被上诉人针对中和桥路167号的13处建筑，经向秦淮区住建局征询后，确认该13处建筑未取得建设工程规划许可证，且属于无法采取改正措施消除影响的情形，被上诉人据此认定涉案建筑物属于违法建设，认定事实清楚。被上诉人向张国和发出了《限期拆除告知书》，告知其有陈述申辩的权利，后作出并送达了被诉的《限期拆除决定书》。因此，被上诉人作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚、适用法律正确、行政程序合法。上诉人提出，其建设房屋的行为发生在《城乡规划法》颁布之前，不能适用《城乡规划法》进行处罚。对此，本院认为，全国人大法工委《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）规定“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。”根据上述规定，本案中，张国和对位于中和桥路125号的多处建筑物即分户调查表中显示的编号为、、、、、、、、、、、、建筑，未能提供建设房屋时经过有权部门批准的手续或者建设后经过相关有权部门认定为合法建筑的证明，属于违反城乡规划的事实处于继续状态，该违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，故被上诉人依据《城乡规划法》的规定对张国和进行处罚，适用法律并无不当。上诉人提出，分户调查表中显示的、、、建筑共计151㎡是秦规民建（2002）245号《建设工程规划许可证》许可的建筑。对此，本院认为，张兴财与房屋征收部门签定补偿协议时提交的房屋资料证明秦规民建（2002）245号《建设工程规划许可证》系对雨红七字第4-054号《土地使用证》上的部分房屋进行翻建的许可，故对上诉人主张秦规民建（2002）245号《建设工程规划许可证》是对本案中、、、建筑建设许可的观点，本院不予采纳。综上，上诉人张国和的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张国和负担。本判决为终审判决。审判长  郝莉坤审判员  魏法永审判员  谢宇飞二〇一七年八月二十三日书记员  赵和玉