山东省枣庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁04行终63号 上诉人（原审被告）枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处，住所地枣庄高新区泰山北路，统一社会信用代码11370400004244088C。 法定代表人韩东升，主任。 委托代理人丁建军，山东薛国律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）山东省金木水火土食品有限公司。住所地枣庄高新技术产业开发区兴仁街道东谷山村村东南。统一社会信用代码91370400MA3M54369U。 法定代表人倪茂丽，董事长。 原审第三人国网山东省电力公司枣庄供电公司，住所地枣庄市新城区黄河路999号，统一社会信用代码91370400164446770D。 负责人张爱祥，总经理。 原审第三人枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处东谷山村村民委员会，住所地枣庄高新区祁连山路东谷山南，统一社会信用代码54370403ME03463529。 法定代表人朱启炳，主任。 委托代理人孙强，山东薛国律师事务所律师。 上诉人枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处（以下简称兴仁办事处）因与被上诉人山东省金木水火土食品有限公司（以下简称金木水火土公司）原审第三人国网山东省电力公司枣庄供电公司（以下简称枣庄供电公司）、枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处东谷山村村民委员会（以下简称东谷山村委会）强制断电行为违法一案，不服山东省枣庄市薛城区人民法院（2019）鲁0403行初72号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院审理查明，因欲对枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处东谷山村棚户区改造项目范围内的房屋及地上附着物进行拆除清理，东谷山村委会于2019年6月8日作出《关于东谷山棚户区改造停水停电公告》，拟于2019年6月11日7时起陆续停止供水供电。东谷山村委会于2019年6月11日向兴仁办事处提出《关于协助解决东谷山村拆迁区域电力安全隐患相关事宜的申请》，申请兴仁办事处协调供电部门解决拆迁范围内断电相关事宜。兴仁办事处于同日向枣庄供电公司下发《关于协助解决东谷山村棚户区改造项目区域电力安全隐患的函》，主要内容为：我街道东谷山村棚户区改造项目，将于6月11日起开展项目区域内房屋拆除和地面附着物清理工作，为保证拆迁工作中村民及工作人员生命财产安全，确保拆除清理工作安全顺利进行，请贵部派专人协助东谷山村给予解决断电相关事宜。供电公司同日作出《关于〈关于协助解决东谷山村棚户区改造项目区域电力安全隐患的函〉的复函》（高公电字[2019]12号），主要内容为：函已收悉。为避免事后被误解或故意曲解为“以停电、停水方式逼迫拆迁”，我单位不能事前配合停电。鉴于现场拆除工作已经开展，我单位将派员到现场保障施工和供电安全。对现场存在威胁人身安全的电力设施，我单位将紧急实施停电消除危险。同时，东谷山村委会于2019年6月11日向枣庄供电公司出具停电说明，申请对全村范围内停电。枣庄供电公司同日向对包括金木水火土公司租赁东谷山村村民的房屋在内的整个东谷山村停止供电。 另查明，金木水火土公司提交的租赁协议、营业执照、开户许可证、商标注册证、用电发票、视频资料等，能够证实金木水火土公司租用东谷山村村民的房屋经营食品加工，其租赁的房屋在东谷山村棚户区改造项目范围内，房主未与相关拆迁单位就该房屋达成拆迁安置补偿协议。2019年8月20日，东谷山村委会向枣庄供电公司提出用电申请，双方于2019年9月2日签订高压供电合同，东谷山村委会恢复供电。至一审庭审时，该房屋的供电仍未恢复。 再查明，枣庄市人民政府于2019年6月27日作出枣拟征公告字[2019]25号枣庄市人民政府拟征收土地公告，其中拟征收地块三位置范围涉及东谷山村土地。 原审法院认为，本案争议焦点问题：一是兴仁办事处函告停电行为是否是可诉的行为；二是金木水火土公司是否为本案行政诉讼适格的原告；三是兴仁办事处作出的涉案函对金木水火土公司租赁的房屋实施断电行为是否合法。关于争议焦点一，本案兴仁办事处作出《关于协助解决东谷山村棚户区改造项目区域电力安全隐患的函》系其应东谷山村委会的申请向枣庄供电公司作出的，是希望枣庄供电公司提供辅助行为，但本案兴仁办事处系国务院批准设立的开发区管理委员会的派出机构，其作出的涉案函通知枣庄供电公司断电是东谷山村棚户区改造项目拆迁工作的一部分，涉案函指向对象是与供电企业供电合同民事法律关系，内容直接规定了停电范围、停电对象、停电时间。显然该函针对特定主体、特定事项赋予行政执行力,该函在送达第三人枣庄供电局后产生了供电企业对原告停止供电的客观效果，该行为系对金木水火土公司的权利义务产生实际影响的事实行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围，具有可诉性。关于争议焦点二，在金木水火土公司租赁房屋的房主未与相关拆迁单位达成拆迁安置补偿协议的前提下，兴仁办事处作出《关于协助解决东谷山村棚户区改造项目区域电力安全隐患的函》在送达第三人枣庄供电公司后产生了供电企业对原告房屋停止供电的客观效果，金木水火土公司为用电人，其用电权益受到影响，兴仁办事处要求第三人枣庄供电公司停电行为与金木水火土公司有法律上的利害关系，且对其权利义务产生实际影响，故金木水火土公司是本案适格的原告。关于争议焦点三，《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款规定，行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。同时《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违法规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。本案中，兴仁办事处称其没有实施停电行为，但综合全案证据，第三人枣庄供电公司在接到被告的函才停止供电行为，兴仁办事处具体行使了行政权，该行为是一种行政事实行为，故此停电产生的法律后果应当由被告承担。根据职权法定原则，兴仁办事处在无法律授权、无法律依据的情况下，通知第三人枣庄供电公司协助对金木水火土公司租赁的房屋实施断电的措施改变了当事人与供电企业的权利义务关系，且违反上述法律的强制规定，其实施断电措施的行为违法。即使拆迁期间存在用电安全隐患须暂时实施断电措施，但在事后应及时对未被拆除房屋的原用电村民恢复供电。兴仁办事处认为金木水火土公司租赁的房屋系违法建筑，不应对其供电，采取断电措施并不违法的理由，依据不足。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处于2019年6月11日对山东金木水火土食品有限公司租赁的位于枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处东谷山村的房屋采取停电措施的行为违法。案件受理费50元，由被告枣庄高新技术产业开发区兴仁街道办事处承担。于本判决生效后七日内交纳。 上诉人兴仁办事处不服一审判决，向本院上诉称，一、一审法院认定事实和适用法律均错误，被上诉人和上诉人均不是本案的适格当事人，本案不属于行政诉讼的受案范围，应按照民事纠纷处理，依法驳回被上诉人对上诉人的诉讼请求。具体理由：一、上诉人不是涉案东谷山村棚户区改造项目的实施主体，被上诉人将上诉人列为本案被告属于诉讼主体错误。二、被上诉人与朱启章签订的租赁协议无效，其不是拆迁行为的行政相对人，不享有请求确认违法的行政诉讼原告主体资格。三、上诉人向枣庄供电公司出具《关于协助解决东谷山棚户区改造项目区域电力安全隐患的函》的行为，既非具体行政行为，也非行政事实行为，依法不具有可诉性。四、本案应属于民事诉讼受案范围。请求：1.撤销一审判决，发回重审或依法改判驳回上诉人的诉讼请求。2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。 东谷山村委会答辩称，一、被上诉人与朱启章签订的租赁协议无效，其不是拆迁行为的行政相对人，不享有请求确认违法的行政诉讼原告主体资格。二、被上诉人与原审第三人枣庄供电公司存在供用电合同关系，其断电行为是因为其具有安全注意义务而不是协助拆迁行为。三、案涉终止供电行为并非具体行政行为，不属于行政诉讼的受理范围。依法应驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人金木水火土公司、原审第三人枣庄供电公司未陈述答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，在征收拆迁工作中，停水、停电等行为属于工作的一部分，作为供水、供电等企业作出终止相关服务的行为仅是辅助或者配合行政机关完成征拆工作，实施该行为不属于其真实意思表示，造成的法律后果也不应当由其承担，而应当由作出指示命令的行政机关来承担。本案中，上诉人向原审第三人枣庄供电公司作出的《关于协助解决东谷山村棚户区改造项目区域电力安全隐患的函》，系为了保证拆迁工作的正常顺利进行，而要求给予协助停电的行为。枣庄供电公司按照上诉人的协助函对被上诉人采取的停止供电行为，系对被上诉人的权利义务产生实际影响的事实行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人亦是本案适格的被告。被上诉人作为实际用电人，其用电权益受到影响，有权利提起诉讼，是本案适格的原告。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人兴仁街道办事处的上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人兴仁街道办事处承担。 本判决为终审判决。 审判长  徐宝芬 审判员  孙中海 审判员  张昌民 二〇二〇年七月二日 书记员  赵倩文