上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2017）沪7101行初242号原告刘珅，男，1980年9月25日出生，汉族，住上海市浦东新区。被告上海市虹口区人民政府广中路街道办事处，地址上海市虹口区。负责人蒋霜胤。委托代理人胡拥军，男。委托代理人许伊音，上海市光大律师事务所律师。被告上海市公安局虹口分局广中路派出所，地址上海市虹口区。负责人施煜。委托代理人邱轶凡，男。委托代理人汤琦华，男。被告上海市虹口区公安消防支队，地址上海市虹口区。负责人谢彬。委托代理人周国强，男。委托代理人汤琦华，男。被告上海市虹口区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人李磊。委托代理人孙严升，男。委托代理人许璐彬，男。原告刘珅诉被告上海市虹口区人民政府广中路街道办事处(以下简称“广中路街道”)、上海市公安局广中路派出所(以下简称“广中路派出所”)、上海市虹口区公安消防支队(以下简称“虹口消防支队”)、上海市虹口区城市管理行政执法局(以下简称“虹口城管局”)行政城建其他一案，于2017年2月24日向本院提起行政诉讼。经原告补正，本院于2017年3月10日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。2017年3月21日，原告申请增列广中路街道为被告。2017年5月11日，原告申请将起诉时所列被告上海市公安局虹口分局变更为广中路派出所。本院依法组成合议庭，于2017年8月2日公开开庭审理了本案。原告刘珅，被告广中路街道的委托代理人胡拥军、许伊音律师，被告广中路派出所的行政机关负责人副所长邱轶凡暨委托代理人、委托代理人汤琦华暨被告虹口消防支队的委托代理人，被告虹口消防支队的行政机关负责人副支队长周国强暨委托代理人，被告虹口城管局的委托代理人孙严升、许璐彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2017年2月18日17点，广中路街道伙同广中路派出所对原告进行了23小时的强制羁押。次日7点30分，四被告进行“联合执法”，在未出具任何法律文书的情况下，不顾原告方阻拦，强行拆除了原告租赁的本市虹口区天通庵路XXX弄XXX-XXX号地下室(以下简称“涉案地下室”)的内部结构。原告认为，四被告未按法定程序制作法律文书并送达或通知原告，剥夺了原告提起复议和诉讼的权利；同时，使用羁押手段，拒绝让原告知情，对原告造成巨额财产损失；行为后也未向原告出示任何法律文书，原告直至被解除羁押之后的19日17点才知晓该行为。被告的行为侵犯了原告利益，违反了行政强制法、行政处罚法等规定，因此，请求判令四被告于2017年2月19日作出的强制拆除涉案地下室内部结构的行政强制行为违法。原告就其诉请提交证人证言、房屋租赁合同、房地产权证、半地下室平面图、紧急通知、新闻报道、拆除现场照片及视听资料等作为证据。被告广中路街道辩称，其并非被诉行政行为主体，仅是负责协调各部门工作及整治后的安顿、维稳、善后工作。故请求驳回原告的诉讼请求。被告广中路派出所辩称，其不具有实施强制拆除的法定职权，只是派员参加由广中路街道牵头组织的联合整治，对涉案地下室居住情况进行检查和维持秩序，但未对涉案地下室作出强制拆除行为。故请求驳回原告的诉讼请求。被告虹口消防支队辩称，其并不具有实施强制拆除的法定职权，因涉案地下室存在消防安全隐患，故派员参加由广中路街道牵头组织的联合整治，但未对涉案地下室作出强制拆除行为。故请求驳回原告的诉讼请求。被告虹口城管局辩称，其为强制拆除行为的实施主体。涉案地下室为特种用途，属非居住房屋，不得用于居住。原告租赁之后，擅自将其改造为33户用于出租，属擅自改变物业使用性质，违反了相关规定。原告违法事实清楚，证据确实、充分，其下属的广中中队对其进行查处系依法履行职权。故请求驳回原告的诉讼请求。其职权依据为《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称《实施办法》)第五条第二款第(三)项，法律依据为《上海市住宅物业管理规定》(以下简称《物业规定》)第五十二条第一款、第七十九条。四被告向本院提交了以下证据：1.房地产权证，证明涉案地下室为特种用途，根据沪房地资市[2003]141号《上海市房屋土地资源管理局关于调整本市房屋建筑类型分类的通知》(以下简称141号通知)，特种用途属非居住房屋；2.承诺书，证明产权人承诺涉案地下室不能住人；3.2015年8月19日会议纪要及照片；4.《消防监督检查意见通知书》(编号：11-XXXXXXX)；5.约谈及照片；6.2016年8月15日会议纪要及照片；7.2016年8月23日会议纪要及照片；8.《消防监督检查意见通知书》(编号：[2016]第XXXXXXX号)。3-8证明涉案地下室出租住人行为被责令改正；9.工作情况1，证明原告及房东李永年拒接电话；10.2016年9月14日复查照片，证明复查情况；11.工作情况2及短信截图，证明原告拒接电话；12.地下室租赁情况表，证明居住情况；13.过渡费用发放清单，证明广中路街道垫付过渡费；14.对原告询问笔录，证明原告拒绝改正；15.对房东李永年、李卓奇询问笔录，证明该二人同意改正；16.工作情况3，证明广中路街道工作情况；17.工作情况4，证明虹口消防支队工作情况；18.工作情况5，证明广中路派出所工作情况；19.半地下室平面图，该平面图从房地产交易中心获取，与原告提供的不一致，证明强制拆除的依据。经庭审质证，原告认为：1、涉案地下室的内部结构除墙体之外的所有部分都是由其搭建、装修的，被拆除后，现在已经恢复到李永年出租时的状态；2、四被告是联合执法，广中路街道、广中路派出所和虹口消防支队都参与了强制拆除行为，会议纪要可以证明是四被告联合执法，而非城管单方行为；3、两份询问笔录均是在强制拆除行为之后制作的，不能作为行政行为合法性的依据；4、根据《上海市民防工程建设和使用办法》的相关规定，特种用途使用方法包括居住，且141号通知中的居住并不等于住宅，非居住房屋分类下的旅馆等也是可以居住的；5、原告不存在擅自改变物业使用性质的行为；6、原告的半地下室平面图是李永年提供的，但被告的没有门，被告的属于疏漏；7、因为当时未校准拍摄时间，导致视听资料显示的时间不对，但反映的确实是当时的情况；8、承诺书为民事合同，相对方并不是四被告，且真实性存疑，与本案无关联性。被告广中路街道认为：1、因证人未到庭，且证人与原告存在利害关系，陈述的日期不一致，故对证人证言不予认可；2、原告提供的房地产权证不完整，遗漏了记载特种用途的附记，房屋租赁合同真实性无法核实；3、原告提供的地下室平面图与被告的不一致，无法确认真实性；4、紧急通知只是广中路街道联合居委会尽到的安全管理和维稳义务；5、新闻报道未经公证，且可能存在夸大，不具有法律效力，不予认可；6、拆除现场照片和视听资料无时间、地点，不予认可，广中路街道只是到现场，无法证明拆除行为；7、根据《上海市地下空间安全使用管理办法》的规定，广中路街道对于本行政区域内地下空间安全使用情况具有协助、配合有关部门进行监管、检查的义务，只是协调各部门的工作，但并非强制拆除的主体。被告广中路派出所、虹口消防支队认为：1、拆除现场照片只有一张是其工作人员，但只是检查涉案地下室的居住情况；2、视听资料显示的时间都是在2015年2月份，而本案时间有出入，且只能看到有人影走动，不能证明拆除情况，驱离视频中也看不出驱离情况，故视听资料内容与本案无关；3、由于涉案地下室存在消防安全隐患，广中路派出所、虹口消防支队等部门多次约谈原告，而原告却拒绝整改；4、其只是在法定职责范围内进行检查和维持秩序，不具有强制拆除的法定职责，非行为主体；5、其他质证意见同广中路街道。被告虹口城管局认为：1、拆除现场照片中显示的确实是其工作人员；2、房屋建筑类型分为2大类，非居住房屋项下还分为18小类，其中其他类的为特种用途，与旅馆类的旅(宾)馆用途不同，原告改变的是小类，擅自改变物业使用性质的事实是清楚的；3、因群众反映突出，其就涉案地下室的问题很早就知会了其他被告，而当时情况紧迫，已经严重影响到人民群众的生命财产安全，所以其行为未按法定程序；4、其他质证意见同其他被告。本院对上述证据认证如下：原告提交的房屋租赁合同、紧急通知、新闻报道、拆除现场照片及视听资料，四被告提交的房地产权证、承诺书、2015年8月19日会议纪要及照片、《消防监督检查意见通知书》(编号：11-XXXXXXX)、约谈及照片、2016年8月15日会议纪要及照片、2016年8月23日会议纪要及照片、《消防监督检查意见通知书》(编号：[2016]第XXXXXXX号)、工作情况1、2016年9月14日复查照片、工作情况2及短信截图、过渡费用发放清单、半地下室平面图及被告虹口城管局提供的依据，符合证据的关联性、合法性、真实性，本院确认具有证据效力。原告提交的其他证据真实性无法确认，四被告提交的其他证据系行政行为作出之后制作，本院不予采纳。经审理查明，本市天通庵路XXX弄XXX号XXX室(9-11号、12-15号地下室)系私房，产权人为李永年、周爱花、李宏杰、李卓奇。涉案地下室系房屋产权证记载的部位之一，附记记载的房屋类型为“其他”，用途为“特种用途”。2007年5月17日，产权人作出书面承诺，称“兹有天通庵路XXX弄XXX号-XXX号、XXX号-XXX号地下室，该房认可为特种用途，类型性质为其他，不做住宅之用”。2015年3月21日，李永年与原告签订房屋租赁合同，将涉案地下室出租给原告。嗣后，原告将涉案地下室分割后进行装修，并对外进行用于居住的规模性租赁。由于群众举报，经检查，涉案地下室存在诸多安全隐患，相关部门多次约谈产权人李永年及原告，责令二人进行整改，虹口消防支队曾分别向原告和李永年发出《消防监督检查意见通知书》，但未果。2017年2月19日上午，广中路街道牵头，协调诸被告对涉案地下室存在的问题开展联合整治。期间，广中路街道负责协调、维稳、善后工作，虹口消防支队负责消防检查工作，广中路派出所负责秩序维持工作，虹口城管局负责具体执行工作。虹口城管局认为规模性租赁行为违反了《物业规定》第五十二条第一款的规定，擅自改变了物业使用性质，迳行对涉案地下室的内部结构进行了强制拆除。原告不服，遂起诉来院，要求判如所请。本院认为，被诉行为针对的是涉案地下室的内部结构，而原告虽非涉案地下室产权人，但其作为涉案地下室内部结构的搭建人和实际使用人，为被诉行为的相对人，具有起诉资格。本案争议焦点为：一、被诉行为的行为主体是否为四被告；二、被诉行为是否具有合法性。关于第一个争议焦点，本案涉案行为是针对涉案地下室内部结构进行强制拆除的行为，而在联合整治过程中，广中路街道负责协调、维稳和善后工作，虹口消防支队负责消防检查工作，广中路派出所负责秩序维持工作，具体的拆除工作由虹口城管局负责。根据《实施办法》的相关规定，虹口城管局对于违反物业管理方面法律、法规和规章的行为具有查处的职权。本案中，原告作为涉案地下室的使用人，未按照房地产权证载明的用途使用物业，擅自将特种用途的房屋出租用于居住，改变了物业使用性质，违反了《物业规定》的相关规定。虹口城管局有权对此进行查处，并具体实施了强制拆除行为。而其他三被告在联合整治前依据自身的职权对李永年及原告进行约谈，并责令整改；在联合整治中，也只是在各自职权范围内参与相关工作，并无证据证明三者实施了强制拆除行为。因此，被诉行为的行为主体应为虹口城管局，而非其他三被告，原告认为四被告均为行为主体的诉讼请求，本院难以支持。关于第二个争议焦点，《中华人民共和国行政处罚法》第五章和第六章、《中华人民共和国行政强制法》第四章及《上海市城市管理行政执法条例》第三章等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的虹口城管局在执法过程中，并无证据证明其向原告履行了询问、调查、事先告知、听取陈述申辩、通知、催告等法定义务，亦无证据证明其制作过任何法律文书，在此情形下即迳行拆除了涉案地下室的内部结构，也未告知行政复议和诉讼权利，违反了法定程序，剥夺了原告的程序权利，应属违法。但鉴于涉案地下室内部结构已被拆除，被诉行为已不具有可撤销内容，故依法应确认违法。至于虹口城管局关于执法行为具有紧迫性的辩称意见，本院认为，首先，针对原告的行为，早在2015年，即有群众举报，当时相关部门也责令原告进行整改，而到被诉执法行为发生之时，时间跨度长达两年之久，如此长的时间跨度实难推断出执法行为具有紧迫性；其次，执法行为的紧迫性并不能排除严格按照法定程序执法的必要性。程序合法是行政行为合法性的基本前提，是依法行政的基本要求。在某种程度上，程序合法的意义和价值并不低于实体合法。广义上而言，行政机关依法行政对于不确定的社会大众而言是重要的公共利益，也是行政机关自身一项重要的的公信力，行政机关有责任保证这项公共利益和公信力，在当前的法治社会中行政机关作为公权力机关应带头守法，从而起到示范和引领作用。因此，本院对虹口城管局的上述辩称意见不予采纳。对此，相关部门在今后的执法过程中应引起足够的重视，并以此为戒。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市虹口区城市管理行政执法局于2017年2月19日对本市虹口区天通庵路XXX弄XXX-XXX号地下室内部结构进行强制拆除的行为违法；二、驳回原告刘珅的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告上海市虹口区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  邱 莉人民陪审员  解济民人民陪审员  范丽蓉二〇一七年八月三十一日书 记 员  王丽娜附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。二、最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。