广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂08行初32号 原告谭敏，女，1965年10月18日出生，汉族，住平南县。 委托代理人李金平，男，1962年2月16日出生，瑶族，住金秀瑶族自治县，与谭敏同母异父兄妹关系。 委托代理人黄旭成，男，1973年5月13日出生，瑶族，住广西金秀瑶族自治县，与谭敏同父异母姐弟关系。 被告平南县人民政府，住所地平南县平南镇城东街344号。 法定代表人蓝胜，县长。 委托代理人黄郁毅，平南县农业局干部。 委托代理人林子程，广西律翔律师事务所律师。 被告贵港市人民政府，住所地贵港市港北区荷城路888号。 法定代表人农融，市长。 委托代理人杨有毅，贵港市法制办公室职律师办律师。 委托代理人梁艺超，贵港市法制办公室复议应诉科科员。 第三人谭波，男，1957年3月10日出生，汉族，农民，住平南县。 第三人谭勇，男，1972年4月4日出生，汉族，农民，住平南县。 第三人谭强，男，1975年3月5日出生，汉族，农民，住平南县。 上述第三人共同委托代理人李焱，广西李登之律师事务所律师。 上述第三人共同委托代理人覃伟筠，广西李登之律师事务所实习律师。 原告谭敏与被告平南县人民政府（以下简称平南县政府）、被告贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）土地行政登记及行政复议纠纷一案，原告于2017年2月6日向本院提起行政诉讼。本院审查后于同月13日一次性书面告知原告补正事项，原告更改后，本院于同月20日立案受理，于同年2月22日、23日向分别向两被告送达应诉通知书和起诉书副本。并依法组成由审判员廖赞军担任审判长，审判员王健玲、代理审判员方泽民参加的合议庭，于2017年4月25日公开开庭审理了本案。原告谭敏及其委托代理人李金平、黄旭成，被告平南县政府的委托代理人黄郁毅、林子程，被告贵港市人民政府的委托代理人梁毅超，第三人谭波、谭勇、谭强及其委托代理人李炎、覃伟筠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告平南县政府于2006年5月28日核发的平农地承包权（2006）第082151609009号《农村土地承包经营权证》（以下简称第9009号承包证），登记的主要内容为：发包方平南县官××村相二屯，承包方代表谭雄飞（第三人父亲），承包期限至2029年12月31日，承包方式家庭承包，承包土地用途农业，承包地总面积9.00亩，承包地块情况一栏没有填写地块的四至、面积和坐落。 原告诉称，1982年，原告与祖父谭桂南、吴秀英一户共三人所承包的平南县官××村相二屯发包的四亩多责任田地，与第三人之父谭雄飞户所承包经营的土地权属清楚，田块明确。原告1986年与旺石村大旺二屯的李彬结婚后，在夫家未获得承包土地，因此婚前婚后一直承包经营相二屯土地至1991年底。1992年起为了增加家庭收入，原告外出打工，口头委托谭雄飞代为管理，代为办理原告承包土地的延包手续，由其收取原告承包地的所有收益。原告从未放弃过承包土地的经营权。2003年土地延长承包登记时，发包方、村委会、镇政府等没有通知其办理延包登记手续，也从未作出终止、取消或者剥夺原告承包土地权的任何决定或者书面通知，谭雄飞户通过弄虚作假手段把其承包土地调整到其家庭户名下，与发包方签订了承包合同，并由被告平南县人民政府于2006年5月28日向谭雄飞颁发了第9009号承包证是完全违法的。相关法律规定非常清楚，发包方在承包期内不得调整承包地，故被告平南县政府颁发给谭雄飞的第9009号承包证依法应当撤销；被告贵港市政府作出的贵政复决［2016］70号行政复议决定（以下简称70号复议决定）维持被告平南县政府颁发第9009号承包证发证行政行为，认定事实不清，证据不足，适用法律不当，应当撤销。根据有关法律规定，特提起诉讼，请求人民法院判决撤销被告核发的第9009号承包证和70号复议决定。 原告对其诉称主张提供以下证据予以证实：1、70号复议决定书；2、平南县农业局《关于土地承包经营权确权申请的复函》；3、官成镇人民政府《关于谭敏与谭波、谭勇、谭强农村土地承包经营权纠纷的答复意见书》，证据1—3证明原告对诉争的土地有合法的承包经营权及原告的主体资格；4、旺石村大旺二屯队长证明；5、旺石村委会证明，证据4、5证明原告在夫家没有获得承包土地；6、官成镇新建村委会证明，证明新建村委认可原告享有土地承包经营权，同意进行新一轮确权；7、相二屯队长蓝朝桂核实承包地情况说明，证明原告婚前婚后一直承包经营农村土地，没有放弃承包经营权，也没有被剥夺、取消或者丧失承包经营权；8、承包方调查表；9、农村土地承包经营权地块调查表，证据8、9证明发包方及村委会都同意原告确权，原告享有承包权；10、村民同意原告确权签名（一）；11、村民同意原告确权签名（二），证据10、11证明原告享有承包权；12、相二屯未确权勾图的六宗地块十几亩土地航拍测绘图；13、原告与第三人的12.6亩承包土地航拍图，证据12、13证明第三人仅有9亩权证欲霸占十几亩土地，恶意侵权；14、第9009号承包证，证明谭雄飞户换发的该证仅有9.00亩面积，没有地块宗数，没有地块四至，没有相关证据，被告也未出示相应证据，该证事实不清，证据不足，违法颁发，应予撤销。以上证据1-12共同证明原告谭敏具有原告主体资格。 被告平南县政府答辩称，一、答辩人签发的第9009号承包证的事实清楚，实体认定得当，适用法律正确。2003年8月30日，第三人和发包方（即本队集体）签订了《平南县第二轮农村土地承包补充合同》（以下简称《第二轮承包补充合同》），该合同里明确了承包方为第三人父亲谭雄飞，包含有被答辩人祖父母户的4亩多承包地在内，并且该合同在村委会和镇政府都有存档，原告也是清楚知道第三人耕种其祖父母户承包地的事实的，从签订合同到发证期间有三年多时间没有提出异议。由于原告祖父母均已去世，在签订合同时，承包地在当时成了无人承包地块，只是近年来，因土地重新确权才提出全部要回其祖父母户原承包土地。所以，在实体认定以及处理方面，答辩人颁发该证给第三人父亲是符合管理的事实，也是符合当时政策要求，适用法律是正确的。二、发证程序完全合法。2003年前后，国家通过媒体以及工作人员上门告知等多种形式，要求通过合同形式确认农村土地承包经营权。其中，对原告及第三人父亲谭雄飞的政策宣传均深入人心，已达到全部的户都同意继续承包，经过本集体的群众大会确认的，个别调整的，由本集体直接确认，此事实有签订承包合同这一事实证实。此外，2003年签订合同时是经过公示的，经过三年多时间没有任何纠纷，原告也没有提出任何异议，答辩人才在2006年5月28日根据当时的政策法律确认发证的，程序完全合法。综上所述，答辩人颁发的第9009号承包证完全合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告平南县政府在法定期限内没有向本院提供当初核发给第三人亲属谭雄飞的第9009号土地承包权证的证据和依据，而是庭审前向本院提交如下证据：1、第二轮土地承包面积调查表，证明被诉的发证行为发证的承包地来源合法有效。2、平南县第二轮农村土地承包补充合同，证明被诉的发证行为实体合法程序合法。3、第9009号承包证，证明被诉的具体行政行为经过法定程序进行确认合法有效。4、调查笔录，证明第三人依法获得承包经营证项下的承包地。 被告贵港市政府辩称，一、70号复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确。平南县农业局根据谭雄飞与新建村相二屯签订的《第二轮承包补充合同》、平南县第二轮土地承包（含增加）面积调查表，经审核认为谭雄飞取得的承包土地符合发证条件，并提交被告平南县政府审批颁发该证。答辩人复议后认为，自土地承包合同生效后，谭雄飞已实际取得其家庭户的土地承包经营权，行政机关的发证行为只是给予承包合同对承包方依法享有土地承包经营权的一种行政确认。如原告认为谭雄飞的承包合同违法或者无效，导致行政机关错误颁发承包证书的，依法应当先向人民法院起诉确认该承包合同违法或者无效，而对于土地承包合同效力的审查不属于复议机关的职责范围，原告直接向复议机关请求撤销第9009号承包证不符合法律规定，故其理由不能成立，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，维持平南县政府颁发的第9009号承包证，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确。二、原告请求撤销70号复议决定的理由不能成立。农业承包证的发证行为只是基于承包合同对承包方依法享有土地承包经营权的一种行政确认，行政机关只是对发包行为进行形式审查，其基础法律关系应当是发包方与承包方的承包合同，对承包合同是否有效，应当由人民法院进行确认，原告未经人民法院依法确认承包合同的效力而提起撤销涉案的第9009号承包证的复议请求不符合法律规定，故其请求撤销70号复议决定的诉讼请求没有事实和法律依据。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告贵港市政府在法定期限内提供的证据、依据如下：一、程序方面：1、行政复议申请书。2、行政复议受理通知书（贵政复受[2016]70号）及送达回证及挂号信函收据。3、申请人的授权委托书及有关身份提交的证据。4、申请人提交的证据材料。5、平南县人民政府答复书。6、行政复议延期告知书、送达回证及挂号信函收据。7、行政复议决定书（贵政复决[2016]70号）、送达回证及挂号信函收据。以上证据1-7证明被告贵港市政府作出的70号复议决定程序合法。二、在事实方面，本案属维持案件，由本案的被被告平南县政府举证。 第三人共同述称，一、原告起诉已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的起诉期限，也超过了《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的六十日内提出行政复议的复议期限。二、原告户籍是官成镇旺石村大旺屯村民，不是新建村相二屯集体的村民，依法不具备承包资格，且无法证明其承包土地的坐落、四至、面积，与本案被诉行政行为无利害关系，不是本案适格原告。三、按照《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国物权法》的相关规定，承包户自承包合同生效时取得土地承包经营权，行政机关向承包方颁发的土地承包经营权证是一种行政确认行为，在承包合同未被确认无效或者撤销前，承包方仍享有土地承包经营权，即撤证行为不影响承包方享有承包经营权。因此，本案原告应先通过民事诉讼确认承包合同的效力，而不是直接申请复议或者诉讼来解决争议。四、本案不属不服权属争议的行政裁决，不属不服行政许可行为而引发的行政诉讼等情形，人民法院不应对承包合同的效力进行审查。五、原告方没有任何证据证实谭雄飞户的农村土地承包证包括了原告户的承包土地，即原告未能提供生效的书面承包合同，且不能证实其承包的土地面积、四至、坐落，其与发包方的纠纷与本案第三人无关。退一步说，就算第三人的承包经营权证包括了原告的承包土地，该部分应予撤销，但属于第三人户的另一部分也是合法有效的，也不能整体撤销。六、司法权不能干预行政权。人民法院只是审查具体行政行为是否合法，不能代替人民政府确认土地承包经营权，原告非官××村相二屯农户，就算本案承包证被撤销，承包合同被确认无效，原告方在法律上、程序上也无法再取得讼争的土地承包经营权。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人对述称主张提供的证据如下：1、身份证户口本；证明第三人身份、亲属关系。2、土地承包经营权证，证明被诉具体行政行为合法有效。承包证2006年颁发，原告应当在2006年知道颁证行为。3、补充被告的证据2,2003年发包方与第三人的父亲谭雄飞签订了承包合同，证明从那天起谭雄飞户就享有讼争土地的承包经营权，同时也证明了合同经过公示，从那天起原告也应该知道第三人户享有了用益物权，从而证明了颁发经营权证是合法的是有基础的。4、谭雄飞名下的种粮直补存折，证明从2006年起谭雄飞户就享受政府的有关的农业补贴，从来没有任何人提出过异议。 经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据认证如下： 两被告对原告提供的用于证明原告具备适格主体的证据没有异议，第三人虽有异议，但未提供相反证据予以推翻，也未能提出证据证明原告所提供证据不符合证据的真实性、合法性、关联性，故对原告提供的证据及所要证明的内容予以确认。对被告平南县政府提供的用于证明原告主体资格的证据，已过举证期限，即使原告庭审予以质证并发表质证意见，依法也应当视为被告没有证据，本院不予认定。但对被告平南县政府提供的蓝朝桂、谭敏、谭波的询问笔录，原告没有异议，而且该三份询问笔录证实了原告谭敏在落实土地承包责任制时是谭桂南户的家庭成员，被告平南县政府颁发的第9009号承包证包含了谭桂南户的承包田地。对第三人提供的证据1原告、被告均无异议，具备证据的真实性、合法性，而与本案有关联，本院予以确认；对于证据2即本案被诉的第9009号承包证，因没有标注有所承包的地块具体面积、四至、坐落，也没有实地丈量承包地块的附件材料，无法确认第三人所承包地块的权利内容，对该证的合法性不予确认；对证据3即《第二轮承包补充合同》的真实性、合法性、关联性均予以确认，但缺乏变更、调整土地承包经营权人的相关附件材料，故对于第三人要证明从签订合同之日起谭雄飞户享有讼争土地的承包经营权的事实本院不予确认。 本院于2017年4月7日组织原告与第三人到现场进行勘验，制作了现场勘验笔录，双方均无异议，应予以确认。该笔录证实了被告平南县政府颁发的第9009号承包证的水田位于官××村相二屯囤（音）连（地名），其中约有2.6亩水田属于谭桂南户原承包地水田。 根据以上认定的证据，本院审理查明，原告原属于平南县官××村相二屯村民，在农村落实土地承包责任制时，原告祖父谭桂南作为户主，代表包括原告在内的三位家庭成员承包了新建村相二屯集体发包的责任田地约4亩，其中有位于本屯囤连的水田2.6亩。1986年，原告出嫁到平南县官成镇旺石村大旺二屯，在夫家没有分配到承包田地，原告对原承包的田地经营管理到1992年后外出打工便将所承包经营的责任田地交给谭雄飞户经营管理。2003年8月30日，谭雄飞作为户主代表与新建村相二屯队长蓝朝桂签订了《第二轮承包补充合同》，该合同主要内容：发包方平南县官成镇新建村相二农经社，承包方谭雄飞，承包地总面积玖亩，其中水田伍亩，旱地肆亩（具体地块、质量等级见农村土地承包经营权证书）。该合同没有载明承包地块的面积、四至、坐落，也没有丈量具体地块的合同附件材料。2006年5月28日，被告平南县政府给第三人颁发了第9009号承包证，确认：发包方平南县官××村相二屯，承包方代表谭雄飞，承包期限至2029年12月31日，承包地总面积9.00亩，承包地块情况一栏没有填写地块的面积、四至和坐落地点。第三人在本院现场勘验时确认该土地承包证登记的9亩承包地包括了谭桂南户原承包的约2.6亩水田在内。2015年底，原告向平南县官成镇人民政府提出土地承包经营权确权请求，该政府多次组织原告与第三人调解协商，未能达成一致意见，官成镇政府于2016年4月26日作出《关于谭敏与谭波、谭勇、谭强农村土地承包经营权纠纷的答复意见书》，认为第三人持有第9009号承包证，该证在被撤销前合法有效，原告提出的撤证请求不是其职权范围，告知原告通过有关法律途径解决。接着，原告向被告平南县政府申请确权，被告下属的平南县农业局于2016年9月20日作出《关于土地承包经营权确权申请的复函》，认为原告申请确权的承包土地有纠纷，暂不确权，建议原告先按有关程序获得土地承包经营权后再申请确权，同时答复原告，对于其与第三人之间的农村土地承包经营权纠纷，因平南县尚未成立农村土地承包仲裁机构，建议直接向人民法院起诉。2016年11月2日，原告向被告贵港市政府提出行政复议申请，请求撤销第9009号承包证，被告贵港市政府依法受理后，于2017年1月22日作出了70号复议决定，维持第9009号承包证，并于次日以邮政快递方式向原告及第三人送达复议决定书。原告对复议决定不服，于2017年2月6日以快递方式向本院立案庭递交起行政诉状，因诉状内容不符合要求，本院立案庭于同月13日书面告知原告相关事项后，原告于2月20日到本院正式办理立案手续，诉讼请求撤销被告贵港市政府作出的70号复议决定和被告平南县政府作出的第9009号承包证。 本案的争议焦点为：1、原告谭敏提起诉讼主体是否适格？2、原告的起诉是否超过起诉期限？3、平南县政府颁发的第9009号承包证是否合法？ 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，被告具有本案被诉的土地承包经营权登记行为的法定职责。 关于原告起诉主体是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据本院查明的事实，第三人已确认被告核发给第三人的第9009号承包证登记的土地包含有原告原承包经营的土地，但被告平南县政府颁发第9009号承包证时却将承包经营权代表人登记为第三人的亲属谭雄飞而没有确认原告的承包经营权，原告认为被告的发证行政行为侵犯其的土地承包经营权而提起诉讼，与原告有明显的利害关系，谭敏提起本案诉讼是本案的适格原告。 关于原告起诉是否超过起诉期限问题。首先，本案属于当事人对土地登记行政行为不服经行政复议后才向人民法院提起诉讼，不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定六个月的起诉期限，也就是说，当事人直接向人民法院提起诉讼的才适用六个月内提起诉讼的起诉期限。其次，被告在作出第9009号承包证登记行为时，没有告知与该证有利害关系的原告登记行为的内容以及享有的诉权和起诉期限，应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，原告应当自知道或者应当知道第9009号承包证的具体内容之日起二年内提起行政诉讼。根据本院查明的事实，原告在2016年4月26日平南县官成镇人民政府作出的答复意见书中知道第9009号土地承包权证的具体内容后，一直就相同的争议向被告平南县政府请求解决，在被告平南县政府的下属部门作出解决纠纷的书面建议后，又于2016年11月2日提起行政复议，被告贵港市政府在2017年1月23日送达复议决定书后，原告在复议决定规定的十五天内即2017年2月6日以快递方式向本院提起本案的诉讼，显然，原告的起诉没有超过二年的起诉期限。因此，第三人认为原告起诉超过起诉期限的理由不能成立。 关于被告颁发的第9009号承包证的行政行为是否合法问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，本案中由于被告逾期提供当初作出第9009号承包证登记行为时的证据和依据，应视为被告作出该登记行为没有证据。但本案被诉的第9009号承包证涉及第三人的合法权益，而第三人在本案中提供了证据认为被诉的发证行为合法，本院依法对此予以审查。1993年11月5日发布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发［1993］11号）文件指出，以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度，要长期稳定，并不断完善；在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二点第（一）项规定，在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，第（二）项“土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。1998年修订后的《中华人民共和国土地管理法》第十四条进一步明确了土地承包经营期限为三十年，在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。2003年1月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条、第二十七条也作出相同的规定；此外《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地”。前述的法律法规规定表明，以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度，要长期稳定，个别承包者之间承包的土地要进行调整的必须依照履行法定的程序进行审批。本案中，第三人持有的第9009号承包证登记的土地包括原告在第一轮落实土地承包责任制时承包经营的土地，各方当事人均没有异议，表明原告谭敏作为谭桂南户的家庭成员，属于涉案土地合法的承包经营者之一，依照前述的法律法规规定，在第一轮承包到期后，原告对涉案土地依法取得再延长30年的承包经营权，在承包期内，非经原告户自愿放弃承包经营权或者非经法定程序进行调整，任何单位和个人均不能剥夺原告户的土地承包经营权。从第三人提供的证据看，2003年8月30日平南县官××村相二屯农经社与第三人亲属谭雄飞签订的《第二轮承包补充合同》，约定谭雄飞承包的水田包括了原告户承包的田地，同时载明具体地块、质量等级见农村土地承包经营权证书为准，但被告平南县政府颁发的第9009号承包证却没有登记载明承包地块具体位置、面积和坐落，也没有相关证据材料证明如何将原告户的承包地调整给第三人户承包经营。显然，第9009号承包证登记的承包土地来源不清，主要证据不足，且第三人提供的证据不足以证明被告平南县政府颁发的第9009号承包证发证行为合法，故原告请求撤销第9009号承包证有事实和法律依据，本院予以支持。被告贵港市政府作出的70号复议决定未尽监督审查义务，维持了主要证据不足的第9009号承包证的行政行为，程序虽然合法，但复议结果错误，依法应当一并予以撤销。 综上所述，被告平南县政府核发给第三人亲属谭雄飞户的第9009号承包证发证行为事实不清，主要证据不足；被告贵港市政府的70号复议决定错误维持了第9009号承包证，均应依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告贵港市人民政府作出的贵政复决[2016]70号行政复议决定。 二、撤销被告平南县人民政府于2006年5月28日核发给谭雄飞的平农地承包权（2006）第082151319009号《农村土地承包经营权证》。 本案诉讼费50元（原告已预交），由被告平南县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人人数加五提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，汇款至户名为：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行；帐号：20--017301040003777。逾期不交也未提出司法救助申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  廖赞军 审 判 员  王健玲 代理审判员  方泽民 二〇一七年八月二十二日 书 记 员  李紫莹