四川省眉山市东坡区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1402行初68号 原告眉山市纳康包装材料有限公司。住所地：眉山经济开发区科工园二路498号。 法定代表人陈中明,总经理。 委托代理人宋娇，四川齐协律师事务所律师。 委托代理人徐思盈，四川齐协律师事务所律师。 被告眉山市自然资源局。住所地:眉山市东坡区眉州大道东二段5号。 法定代表人王泽文，局长。 委托代理人邹敏璐，该局工作人员。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 原告眉山市纳康包装材料有限公司（以下简称纳康公司）要求撤销被告眉山市自然资源局（以下简称市自资局）土地行政管理（土地）行政撤销一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年4月2日立案后，向被告送达起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2020年5月22日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人宋娇，被告的委托代理人邹敏璐、刘科到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月27日，被告作出眉市自然资复函[2019]149号《眉山市自然资源局关于对眉山市纳康包装材料有限公司申请事项的答复》（以下简称149号《答复》）。原告不服，诉至本院。 原告纳康公司诉称，2019年4月25日,原告向眉山市金象化工产业园区管委会（以下简称金象园区管委会）及被告提交了《关于要求恢复为工业用地的申请报告》,向管理单位提出“恢复申请人名下土地为工业用地”，期望重启二期项目建设,合理高效提高土地利用率,增加税收来源,盘活企业资产。但被告于2019年7月12日回复“贵单位用地位于北部新城东西向绿地景观轴上,附近学校、医院等配套设施完善,区位优势比较明显,结合中心城区退二进三以及集中建设工业园区产生产业联动效益的原则,不宜作为工业用地。按照经市政府2018年5月批准实施的《眉山市主城区控制性详细规划维护》,科工园二路与文忠街交叉口西北角地块规划为居住用地。”鉴于该答复,原告于2019年9月9日向被告申请将川（2018）眉山市不动产权第××号不动产权证书确定的土地用途从工业用地变更为城镇住宅用地［土地坐落于眉山市经济开发区］。但被告于2019年9月27日出具149号《答复》，称“你公司所属川（2018）眉山市不动产权第××号不动产权证书载明的宗地用途为工业用地,你公司申请将该宗土地用途变更为城镇住宅用地,不符合《四川省人民政府关于进一步加强国土资源管理为实施‘三大发展战略’提供保障服务的意见》第九条工业用地出让中不能附带房地产,工业用地变更用途必须是因为城市规划调整,由当地政府收回后变更用途并公开出让,土地使用者不得自主提出变更用途。和《四川省国土资源厅关于贯彻落实省政府的实施意见》第二条第二款在符合城乡规划的前提下,土地出让合同或划拨决定书未明确必须收回的,经有批准权的县级以上人民政府批准，企业可将合法取得国有建设用地使用权的工业用地用于转产发展第三产业（商品住宅开发除外）,并按市场价补缴土地出让价款之规定,故对你公司提出的将土地用途从工业用地变更为城镇住宅用地的申请不予支持”。1.被告据以作出答复的依据违反法律规定。2.城乡规划调整不具有科学预测性导致原告损失,被告回复时未考虑到行政行为的合理性及公平性,前后矛盾的回复明显不当。3.原告申请变更土地用途有法律及事实依据。综上,被告作出的回复前后矛盾,明显不当;适用的规范性文件不合法。故请求：1.判决撒销被告于2019年9月27日作出的149号《答复》并判决被告重新作出行政行为。2.本案诉讼费用由被告承担。 原告为证明自己的诉讼主张，向本院提交了下列证据并经庭审质证： 第一组证据：《关于浙江赐富集团聚脂膜生产寄递项目建设的承诺函》眉科工园委函[2005]03号。证明2005年10月31日，眉山科技工业园管委会（以下简称眉山科工园管委会）出具承诺，就项目建设中代办各类手续及费用等作出承诺。 第二组证据：眉山经济开发区管委会《关于浙江赐富集团真空镀铝膜生产线项目备案申请的批复》及《企业投资项目备案通知书》。证明2006年5月26日，眉山经济开发区管委会（以下简称眉山经开区管委会）对赐富集团的项目进行了批复。2006年8月24日，眉山市发展和改革委员会（以下简称市发改委）就四川欧亚薄膜材料有限公司（以下简称欧亚公司）的真空镀铝膜生产线（含一期工程、二期工程）进行批准备案，建设地点为眉山经济开发区南北路四路以西，科工园二路以北。 第三组证据：建设项目选址意见书。证明2006年6月1日，眉山经开区管委会就欧亚公司的真空镀铝膜生产线同意在眉山经济开发区，科工园二路以北地方修建。 第四组证据：建设用地规划许可证。证明2006年6月15日，眉山经开区管委会向欧亚公司颁发《建设用地规划许可证》，真空镀铝膜生产线项目的用地面积为80.133亩。 第五组证据：建设工程规划许可证。证明2006年6月15日，眉山经开区管委会向欧亚公司核发《建设工程规划许可证》，建设项目的规模为11884.4平方米，其中厂房I为5942.2平方米，仓库I为5942.2平方米。 第六组证据：眉开国用（2007）第××号土地使用权证。证明2007年11月5日，眉山经开区管委会就眉山经济开发区科工园二路的土地为欧亚公司发证，土地使用权面积为53422平方米，地类用途为工业用地。 第七组证据：2009年12月30日议事纪要。证明眉山市市委常委于2009年12月20日通过会议纪要的形式确定调整眉山经济技术开发区的布局，将现在区域用地调为综合用地，不再发展新的工业项目。 第八组证据：眉山市人民政府办公室《关于印发眉山城市规划区内工业企业退二进三暂行办法的通知》。证明市政府出台该举措，但短短试行后就被取消，至今未出台适宜的政策解决科工园工业区的问题。 第九组证据：拍卖成交确认书、协助执行通知书、（2016）浙06执493号之一执行裁定书。证明2016年9月28日原告通过法院司法拍卖，购买了欧亚公司名下位于眉山经济开发区科工园二路，国有土地使用证号为眉开国用（2007）第××号的土地及地上建筑、绿化、设备、存货等资产。 第十组证据：川（2018）眉山市不动产权第××号不动产权证书。证明眉山市国土资源局（以下简称市国土局）于2018年1月8日为原告就眉山经济开发区科工园二路的土地确认了权利，土地面积为53422平方米，用途为工业用地。 第十一组证据：眉府阅[2018]25号《研究原科工园片区工业企业分类处置有关问题的纪要》。证明2018年4月2日眉山市人民政府通过会议议定：同意对原科工园内的蒙牛乳业等七户企业恢复工业用地性质。但除蒙牛外，不再新供工业用地，企业新上项目、技改扩能等生产经营活动必须在符合城市规划条件前提下原地进行。 第十二组证据：《关于科工园企业出路问题的报告》。证明2018年10月17日，申请人就科工园企业的状况再次向眉山市政府及市委提出书面的情况反映，请求市政府尽快出台相关政策以解决申请人的各种困境。 第十三组证据：《关于要求恢复为工业用地的申请报告》。证明2019年4月25日，原告向金象园区管委会、被告提出将眉山市经济开发区的土地用途恢复成工业用地用途。 第十四组证据：眉市自然资（责改）2019第003号《责令（限期）改正违法行为通知书》、眉市自然资（责停）2019第003号《责令停止建设通知书》、《申辩意见》。证明2019年5月10日，被告就原告在眉山经济开发区科工园二路498号内擅自修建两处钢架结构建筑的行为发出《责令（限期）改正违法行为通知书》及《责令停止建设通知书》。原告于2019年5月14日向被告提出了申辩意见。 第十五组证据：眉市自然资（告）2019第003号《责令限期自行拆除违法建设公告》。证明2019年6月11日，被告就原告在眉山经济开发区科工园二路498号内擅自修建两处钢架结构建筑的行为发出公告，责令原告自行拆除。 第十六组证据：《关于陈中明申请事项的回复》。证明2019年7月12日，被告对原告的申请作出明确回复。 第十七组证据：改变土地用途申请书、邮政快递单。证明2019年9月9日，原告向被告提出申请将川（2018）眉山市不动产权第××号不动产权证书确定的土地用途从工业用地变更为城镇住宅用地［土地坐落于眉山市经济开发区］。 第十八组证据：149号《答复》。证明政府既不同意原告按照工业用途的方式来使用土地，又不同意原告转变土地用途，让原告无路可走。 被告市自资局辩称，1.原告向被告递交《改变土地用途申请书》,申请将其川（2018）眉山市不动产权第××号不动产权证书确定的土地用途从工业用地变更为城镇住宅用地，不符合《四川省人民政府关于进一步加强国土资源管理为实施‘三大发展战略’提供保障服务的意见》（川府发［2013］27号）第（九）条和《四川省国土资源厅关于贯彻落实省政府的实施意见》（川国土资发〔2016］66号）第二条第二款规定,故被告于2019年9月27日答复对其申请不予支持。川府发［2013］27号文件目前仍未明确废止,且该文件与川国土资发［2016］66号文件及其他相关文件关于工业用地用途变更规定的精神一致,即应由政府依法收回后变更用途并公开出让。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条是关于土地用途变更的原则性规定,土地行政主管部门同意与否及政府批准与否尚需依据土地管理相关政策确定。故被告作出的149号《答复》认定事实清楚,证据确凿，适用依据正确。2.原告于2019年9月5日向被告递交《改变土地用途申请书》。被告在法定期限2个月内,于2019年9月27日作出149号《答复》并送达原告，程序合法。3.案涉行政行为系被告于2019年9月27日作出的对原告申请变更土地用途的149号《答复》,并非规划行政主管部门的规划行为。规划行政主管部门对该片区进行控制性详细规划维护是严格依据相关规划法律法规进行。故城乡规划调整问题并不属于本案审查范围。被告于2019年7月12日回复原告是告知原告根据市政府2018年5月批准实施的《眉山市主城区控制性详细规划维护》,该地块的规划用途,而非认为原告可申请变更为城镇住宅用地。被告根据川国土资发〔2016〕66号文件第二条第二款内容答复原告，不支持其变更用途申请,而非认为原告该宗地只能发展第三产业（商品住宅开发除外）。因此,被告回复并不存在前后矛盾和明显不当的问题。应驳回原告的诉讼请求。 被告为证明自己行政行为合法，向本院提交了下列证据并经庭审质证： 第一组证据：《改变土地用途申请书》及附件。证明原告的申请内容是将工业用地直接变更为住宅用地。 第二组证据：收文处理笺。证明被告是在2019年9月11日收到原告的申请，被告及时进行了处理。 第三组证据：149号《答复》。证明答复内容合法及时。 经庭审质证，各方当事人质证意见如下： 原告对被告提交证据的质证意见为：对第一组证据的真实性无异议，但不能证明被告行为的合法性。对第二组证据的真实性无异议，只能证明被告对原告的申请有处理意见，不能证明其处理意见合法。对第三组证据的真实性无异议， 合法性有异议。该答复依据的规范性文件已经失效并且其依据的事实前后矛盾。 被告对原告提交证据的质证意见为:对第一组证据真实性、合法性无异议，但与本案无关。对第二、三、四组证据的真实性、合法性无异议，但与本案无关，已超过有效期。对第五、六组证据的真实性、合法性无异议，但与本案无关。对第七组证据的真实性无异议，但合法性、关联性有异议。对第八组证据的真实性、合法性无异议，但与本案无关，已超过有效期。对第九组、十组证据的三性无异议。对第十一组证据的真实性无异议，合法性，关联性有异议。对第十二组证据的三性有异议。对第十三组、十四组、十五组、十六组证据的真实性、合法性无异议，关联性及证明内容有异议。 对第十七组、十八组证据的三性无异议。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原、被告举证均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为本案的证据使用。 经审理查明，2005年10月31日，眉山科工园管委会就浙江赐富集团在眉山建立聚脂膜生产基地，保障项目建设等作出承诺。2006年5月26日，眉山经开区管委会对浙江赐富集团的真空镀铝膜生产线项目进行了批复。2006年6月1日，眉山经开区管委会就欧亚公司的真空镀铝膜生产线同意在眉山经济开发区，科工园二路以北地方修建。2006年6月15日，眉山经开区管委会向欧亚公司颁发了《建设用地规划许可证》，载明真空镀铝膜生产线项目用地面积80.133亩。同日，眉山经开区管委会向欧亚公司核发了《建设工程规划许可证》，载明建设项目的规模11884.4平方米，其中厂房Ｉ为5942.2平方米，仓库Ｉ为5942.2平方米。 2006年8月24日，市发改委就欧亚公司的真空镀铝膜生产线（含一期工程、二期工程）进行批准备案，建设地点为眉山经济开发区南北路四路以西，科工园二路以北。2007年11月5日，眉山经开区管委会就眉山经济开发区科工园二路的土地为欧亚公司发证，土地使用权面积为53422平方米，地类用途为工业用地。2009年12月30日,眉山市市委常委通过会议纪要的形式确定调整眉山经济技术开发区的布局，将现在区域用地调为综合用地，不再发展新的工业项目。2016年9月23日，原告通过浙江省绍兴市中级人民法院司法拍卖，竞买取得了欧亚公司名下位于四川省眉山市经济开发区，国有土地使用证号为眉开国用（2007）第××号的土地及地上建筑（无房产证）、绿化、设备、存货等资产。原市国土局于2018年1月8日为原告颁发川（2018）眉山市不动产权第××号《不动产权证书》，载明眉山经济开发区科工园二路，权利类型为国有建设用地使用权，权利性质为出让，用途为工业用地，面积为53422平方米，使用期限为2006年8月18日至2056年8月17日止。 2018年4月2日,眉山市人民政府通过眉府阅[2018]25号《研究原科工园片区工业企业分类处置有关问题的纪要》的形式，指出根据眉山城市建设与发展需要，原眉山经开区（原科工园片区）不再发展工业。同意对原科工园内的蒙牛乳业等七户企业恢复工业用地性质。但除蒙牛外，不再新供工业用地，企业新上项目、技改扩能等生产经营活动必须在符合城市规划条件前提下原地进行。 2018年10月17日，原告向眉山市委市政府作出《关于科工园区企业出路问题的报告》，书面反映2009年市政针对科工园工业用地的规划调整后，该公司在科工园的经营状况，请求市委市政府尽快出台相关政策解决企业困难。 2019年4月25日，原告向金象园区管委会提交《关于要求恢复为工业用地的申请报告》,要求将该公司名下土地恢复成工业用地，通过重启二期项目建设,合理高效提高土地利用率,增加税收来源,盘活企业资产。 2019年7月12日，被告向原告作出《关于陈中明申请事项的回复》，称“贵单位用地位于北部新城东西向绿地景观轴上,附近学校、医院等配套设施完善,区位优势比较明显,结合中心城区“退二进三”以及集中建设工业园区产生产业联动效益的原则,不宜作为工业用地。按照经市政府2018年5月批准实施的《眉山市主城区控制性详细规划维护》,科工园二路与文忠街交叉口西北角地块规划为居住用地。”庭审中，被告陈述该回复上所述地块包含了原告地块。原告该案涉土地已经通过控规维护规划为居住用地。 2019年9月9日，原告向被告邮寄了《改变土地用途申请书》，申请将川（2018）眉山市不动产权第××号不动产权证书确定的土地用途从工业用地变更为城镇住宅用地［土地坐落于眉山市经济开发区］。2019年9月11日，被告收到该《改变土地用途申请书》。 2019年9月27日，被告向原告作出149号《答复》，主要载明：“你公司所属川（2018）眉山市不动产权第××号不动产权证书载明的宗地用途为工业用地,你公司申请将该宗土地用途变更为城镇住宅用地,不符合《四川省人民政府关于进一步加强国土资源管理为实施‘三大发展战略’提供保障服务的意见》（川府发〔2013〕27号）第九条‘…工业用地出让中不能附带房地产,工业用地变更用途必须是因为城市规划调整,由当地政府收回后变更用途并公开出让,土地使用者不得自主提出变更用途。’和《四川省国土资源厅关于贯彻落实省政府 另查明，《四川省人民政府关于进一步加强国土资源管理为实施“三大发展战略”提供保障服务的意见》（川府发〔2013〕27号）规定该文件于2013年6月20日颁布，自下发之日执行，有效期5年。 因机构改革，原市国土局的职责现由被告行使。 本院认为，本案的争议焦点为：1.案涉149号《答复》适用文件是否合法；2.案涉149号《答复》被告对原告申请将（2018）0000849号不动产权证书所属土地用途从工业用途变更为城镇住宅用地不予支持是否合法。对此，本院评判如下： 2007年11月5日，欧亚公司取得案涉土地的眉开国用（2007）第××号土地使用权证，地类用途为工业用地。2016年9月23日，原告通过浙江省绍兴市中级人民法院司法拍卖，竞买取得了欧亚公司名下该案涉土地。2018年1月8日，原市国土局为原告颁发了川（2018）眉山市不动产权第××号《不动产权证书》，载明案涉土地的权利性质为出让，用途为工业用地。后原告以眉山市城乡规划调整，案涉土地已规划为居住用地，导致原告损失为由,多次向被告申请变更土地用途，均未获批准。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”被告在2019年7月12日《关于陈中明申请事项的回复》中已明确经市政府2018年5月批准实施的《眉山市主城区控制性详细规划维护》,科工园二路与文忠街交叉口西北角地块规划为居住用地。该回复包含了原告地块。原告该案涉土地已经通过控规维护规划为居住用地。但是根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”的规定，原告欲将本案案涉土地的土地用途由“工业”变更为“居住”以符合城市规划进而进行下一步建设，应根据上述规定，依法完成相关报批程序，才能向被告申请办理土地用途变更登记。故本案中，被告作出案涉149号《答复》，对原告申请将（2018）0000849号不动产权证书所属土地用途从工业用途变更为城镇住宅用地不予支持，符合法律规定。但被告在案涉149号《答复》中适用已过有效期的川府发〔2013〕27号文件，存在不妥之处，本院予以指出。但若要求被告撤销该答复，重新作出答复又没有实际意义。为了避免行政程序空转，故对案涉149号《答复》，本院不予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告眉山市纳康包装材料有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告眉山市纳康包装材料有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审 判 长  彭 英 审 判 员  杨丰华 人民陪审员  陈 丽 二〇二〇年七月九日 书 记 员  杨浩民 四川省眉山市东坡区人民法院 行政裁判文书附录 （2019）川1402行初68号 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。