广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂行终188号 上诉人（一审第三人）上思县平福乡公安村平龙屯二组。 诉讼代表人何志勇，该组组长。 委托代理人何志斌，男，壮族，1969年6月17日出生，住上思县。 委托代理人陆天孝，男，壮族，1943年11月11日出生，住上思县。 被上诉人（一审原告）上思县平福乡公安村平龙屯一组。 诉讼代表人陆金政，该组组长。 委托代理人陆金富，男，壮族，1974年4月16日出生，住上思县。 委托代理人杨绍杰，男，壮族，1957年5月13日出生，住上思县。 一审被告上思县人民政府，住所地上思县思阳镇民政路5号。 法定代表人覃森，该县县长。 委托代理人何其贤，上思县法制办公室工作人员。 委托代理人林日高，上思县法制办公室工作人员。 一审被告防城港市人民政府，住所地防城港市中心区市政大厅。 法定代表人何朝建，该市市长。 委托代理人韦昊良，防城港市法制办公室工作人员。 委托代理人卢振佳，防城港市法制办公室工作人员。 上诉人上思县平福乡公安村平龙屯二组（以下简称平龙二组）因土地行政裁决一案，不服防城港市中级人民法院（2016）桂06行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人平龙二组的委托代理人何志斌、陆天孝，被上诉人上思县平福乡公安村平龙屯一组(以下简称平龙一组)的诉讼代表人陆金政及其委托代理人陆金富、杨绍杰，一审被告上思县人民政府的委托代理人何其贤、林日高，一审被告防城港市人民政府的委托代理人卢振佳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，平龙二组与平龙一组争议的“横亚历山”（又叫王亚历山，以下简称争议山），争议山四至界限为：东以丁丁良水沟为界；南沿莫母山脊（平龙二组称坟官山脊）至角迎沟（平龙二组称他和沟）为界；西从角迎沟（平龙二组称他和沟）至莫母沟（平龙二组称横亚历沟）为界；北以莫母沟（平龙二组称横亚历沟又称丁丁良沟）至丁丁良水沟止。面积约450亩。争议山自解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期，双方没有提供政府确定归属的证据。林业“三定”时，争议双方均主张山林，并将属于自已山林填入《山界林权审批表》上报，均得到当时大队、公社和上思县人民政府审批同意，上思县人民政府均给争议双方颁发了《山界林权证》。平龙二组谭世同等8户村民还取得了《上思县社员自留山使用证》。争议山内的速生桉树是平龙一组2004年发包给国营七坡林场种植。之后，双方引起纠纷。 上思县人民政府受理本案权属纠纷后，于2015年11月27日作出上政裁〔2015〕19号《关于“横亚历山”权属纠纷行政处理决定书》，决定：争议山权属平龙二组集体所有。平龙一组不服该处理决定,向防城港市人民政府申请行政复议。2016年4月18日，防城港市人民政府作出防政复决〔2016〕7号行政复议决定，维持上思县人民政府上政裁〔2015〕19号处理决定。平龙一组不服，提起行政诉讼，请求：撤销防城港市政府防政复决〔2016〕7号行政复议决定和上思县人民政府上政裁〔2015〕19号行政处理决定。 一审法院认为，上思县人民政府对涉案山林权属纠纷作出处理决定的主要理由是，争议山自解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期，双方没有提供政府确定归属的证据。林业“三定”时，平龙二组填报的《山界林权审批表》记载的内容与县政府给其组核发的《山界林权证》中所载明的内容基本一致，该山权证四至界线中记载包含争议山，平龙二组谭世同等8户村民《上思县社员自留山使用证》记载的四至界线也位于争议山场内。因此，平龙二组对争议山场主张权属有事实依据与法律依据。平龙一组《山界林权审批表》所载明的四至界线不涉及争议山场，因此，平龙一组主张争议山场权属，没有事实与法律依据。案经调解，双方各执已见，调解未果，根据法律法规作出处理决定。但经查现有证据中，首先，没有证据证实上思县人民政府以及相关部门、乡镇人民政府对涉案山林权属纠纷组织争议双方进行调解，相反，包括平龙二组组长何志勇等人证明该纠纷发生后没调解过,故上思县人民政府未能举证证实本案在其调处过程中经过调解程序,应承担举证不能的后果。在没有调解的情形下，则违反《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十二条的规定，属于程序违法。其次，根据“林业三定”时期发证的原则，对权属清楚没有争议的林地和林木，才可以核发颁证，其实质是对来源清楚没有争议的权属重新登记，而非重新划分和确权。防城港市在“林业三定”时期发证存在不规范的实际情况，因此，将“林业三定”时期颁发的《山界林权证》作为山林土地权属纠纷的定案依据，必须慎重，通常认为除了发证程序合法、发证时无争议之外，关键要有土改、合作化、“四固定”等时期的权属来源佐证或没有其他权属凭证与其相对抗，或已经当时土地相邻人或权利人无异议。本案中，对于争议山林，历经土改、合作化、“四固定”时期人民政府均未确权或者已经明确划分，而争议双方均持有《山界林权证》，并主张各自持有的《山界林权证》载明的四至范围包含争议山在内，因此，有必要调查、补强相关的证据予以佐证，如争议双方原来同属一个生产队后来又分队，何时分队？分队时对原来田地、山林如何划分？当时对争议山是否明确划分？是否与《山界林权证》记载的四至界线一致？同时，有必要调查了解当时填写、呈报《山界林权证》的情况，由于双方对各自《山界林权证》是否包含争议山在内争议较大，现场踏查除了双方当事人到场外还可邀请知情的基层组织人员、知情的同屯等其他村民小组人员指认、发表意见，并结合对争议山的经营管理事实综合析断，但现有证据未足以查明上述事实，无法确认涉案的《山界林权证》可作为确权的定案依据，仍有待于进一步调查核实、补强证据。从管业而言，防城港市当时颁发《上思县社员自留山使用证》亦存在不规范的实际情况，作为山林土地权属纠纷的确权参考证据亦应慎重，在现场踏查时有必要通知对方当事人、相邻土地、山林权利人指认界址、发表意见，但本案被告在组织现场踏查时由于疏漏，过于简单，平龙一组不予认可，并缺乏相应的证据佐证，该现场踏查证据材料的真实性尚不足以确认，有待于进一步核实。综上，上思县人民政府作出的上政裁〔2015〕19号行政处理决定存在事实不清、证据不足，并导致违反法定程序，不具有合法性，防城港市人民政府作出防政复决〔2016〕7号行政复议决定予以维持错误，依法均应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项和第七十九条之规定，判决：一、撤销上思县人民政府于2015年11月27日作出的上政裁〔2015〕19号行政处理决定；二、撤销防城港市人民政府于2016年4月18日作出的防政复决〔2016〕7号行政复议决定；三、责令上思县人民政府在法定期限内重新作出行政处理决定。一审案件受理费50元，由上思县人民政府、防城港市人民政府各自负担25元。 上诉人平龙二组上诉称，（一）在“林业三定”时，平龙二组将本案争议山填表上报，得到当时的公安大队、平福公社、县政府的审批同意。上思县人民政府于1981年5月10日给其颁发了《山界林权证》，该证载明属于平龙二组的集体统管山场范围包含了争议山。1985年平龙二组划分自留山时，将争议山的部份山场划分给谭世同等8农户作自留山，上思县人民政府给8农户颁发了《上思县社员自留山使用证》。平龙二组对争议山有权属依据，有长期经管的事实。上思县人民政府作出的上政裁〔2015〕19号处理决定和防城港市人民政府作出的防政复决〔2016〕7号复议决定正确。（二）一审判决认定事实不清，判决错误。1.上思县人民政府在作出处理决定前虽未进行调解，但对本案实质性的认定正确。后防城港市人民政府经调解未果才作出复议决定，不属于违反法定程序。一审判决认定违反法定程序，属于认定事实不清。2.平龙一组仅提供了《山界林权审批表》，而未提供《山界林权证》。一审判决认定平龙一组持有《山界林权证》，与事实不符。3.各级人民政府在“林业三定”时期所颁发的林权证书确实不够规范，存在瑕疵，但不能全盘否定。一审判决据此撤销两级人民政府的处理决定，亦属于认定事实不清。故请求：1.撤销一审判决，改判维持上思县人民政府作出的行政处理决定和防城港市人民政府作出的防政复决〔2016〕7号行政复议决定；2.判令平龙一组承担本案诉讼费。 被上诉人平龙一组答辩称，（一）本案争议山是平龙一组所有、经营管理的林地。长期以来，没有任何人对平龙一组的权属提出异议。（二）横亚历山、莫母山、“坟关山”是各自独立的山，丁丁良是一条山沟，是平龙一组的莫母山与平龙二组的“坟关山”的分界线。“坟关山”与本案争议山无关，平龙二组的山界林权证也与本案争议山无关。平龙二组主张对争议山有长期经营事实，没有事实依据。（三）平龙一组对争议山有长期耕管的事实，争议山就在平龙一组的《山界林权审批表》记载的范围内。综上，本案被诉行政行为认定事实不清，证据不足，程序也违法。一审判决予以撤销正确。请求二审法院驳回平龙二组的上诉，维持一审判决。 一审被告上思县人民政府述称，（一）上政裁〔2015〕19号处理决定认定事实清楚。1.平龙一组与平龙二组争议的“横亚历山”，四至界限为：东以丁丁良水沟为界；南沿莫母山脊（平龙二组称坟官山脊）至角迎沟（平龙二组称他和沟）为界；西从角迎沟（平龙二组称他和沟）至莫母沟（平龙二组称横亚历沟）为界；北以莫母沟（平龙二组称横亚历沟又称丁丁良沟）至丁丁良水沟止。面积约450亩。2.争议山自解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期，双方没有提供政府确定归属的证据。林业“三定”时，争议双方均主张山林，并将属于自己的山林填入《山界林权审批表》上报。其中，平龙二组填报的《山界林权审批表》得到当时大队、公社和县人民政府审批同意，县人民政府于1981年5月10日给平龙二组颁发了《山界林权证》，该证四至界线中记载“坟关山与那零队交界，水流下水库的属那零队管，水流下‘丁丁良’方向的属平龙二队管”，结合组织双方现场踏查确认争议山范围看，已包含了争议山。平龙二组谭世同等8户村民《上思县社员自留山使用证》记载的四至界线也均位于争议山场范围内。平龙一组也将有关山林填入《山界林权审批表》上报，得到当时大队、公社和县人民政府审批同意，结合现场踏查确认争议山范围实际看，平龙一组《山界林权审批表》记载的地名及四至界线未涉及争议山范围。3.争议山内的速生桉树是平龙一组2004年发包给国营七坡林场种植。之后，双方遂引起纠纷。（二）上思县人民政府依据《中华人民共和国森林法》第十七第一款和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一项的规定作出上政裁〔2015〕19号处理决定，适用法律准确。综上，上思县人民政府作出的处理决定正确，一审判决错误。请求二审法院撤销一审判决，维持政府作出的决定。 一审被告防城港市人民政府述称，其同意上思县人民政府的意见。防城港市人民作出的行政复议决定和上思县人民政府作出的处理决定正确。请求二审法院撤销一审判决，维持政府作出的决定。 二审庭审中，平龙二组就其上诉主张申请了证人韦某出庭作证。本院认为，证人韦某的证言不是行政程序中作出被诉行政行为所依据的证据，故该证据不能作为认定被诉行政行为合法的依据。 二审庭审调查阶段，平龙二组对一审判决查明的事实“上思县人民政府均给争议双方颁发了《山界林权证》”以及“争议山内的速生桉树是平龙一组2004年发包给国营七坡林场种植。之后，双方引起纠纷”提出异议，认为：1.平龙一组未提供《山界林权证》，认定政府给双方均颁发了《山界林权证》，缺乏证据证明；2.平龙二组与平龙一组双方的纠纷在1987年就已经开始。根据在案证据及庭审调查，本院认为一审的上述两处认定有欠准确，应为“平龙二组提交了其《山界林权证》，平龙一组未提交其《山界林权证》”、“争议山内的速生桉树是平龙一组2004年发包给国营七坡林场种植。之后，平龙二组向上思县人民政府申请权属调处”。一审判决查明的其余事实，当事人无异议，本院予以确认。 本院认为，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十二条规定：“各级人民政府处理土地山林水利权属纠纷，行政复议机关审理土地山林水利权属争议案件，应当先行调解，并将调解贯穿于受理、办理、决定全过程。”本案中，上思县人民政府在调处过程中未经调解前置程序即作出上政裁〔2015〕19号处理决定，一审判决认定属于程序违法，于法有据。故平龙二组上诉称“一审判决认定违反法定程序，属于认定事实不清”的意见，本院不予支持。由于一些地方在“林业三定”时期发证存在不规范的实际情况，因此，将“林业三定”时期颁发的《山界林权证》作为山林土地权属纠纷的定案依据，应当具备：一是土地来源清楚。应有土改合作化“四固定”等历史时期的权属来源佐证或没有其他权属凭证与其相对抗，或已经当时的土地相邻人或权利人确认；二是发证程序合法，发证时没有争议。本案中，现有证据未足以查明上述事实，无法确认涉案的《山界林权证》可作为确权的定案依据，故有待于进一步调查核实、补强证据。此外，防城港市当时颁发《上思县社员自留山使用证》亦存在不规范的实际情况，作为山林土地权属纠纷的确权参考证据应当慎重，在现场踏查时有必要通知对方当事人、相邻土地、山林权利人指认界址、发表意见，但上思县人民政府在组织现场踏查时由于疏漏、简单，确实无对方当事人参与、确认，亦无基层组织人员参加,该现场踏查证据材料的真实性亦尚不足以确认。因此，上思县人民政府作出的上政裁〔2015〕19号行政处理决定，认定事实不清，主要证据不足，并存在程序违法情形，不具有合法性。防城港市人民政府作出防政复决〔2016〕7号行政复议决定予以维持错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项和第七十九条之规定，一审判决撤销防城港市人民政府作出的行政复议决定和上思县人民政府作出的处理决定，并责令上思县人民政府在法定期限内重新作出行政处理决定，并无不当。 综上所述，平龙二组的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人上思县平福乡公安村平龙屯二组负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 辉 审判员 熊 梅 审判员 韩胜强 二〇一七年八月二十九日 书记员 陈品涵