北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终1416号上诉人（一审原告）朱乔春，男，1971年2月10日出生，汉族，户籍所在地江苏省滨海县。委托代理人龙静文，上海市李国机律师事务所律师。委托代理人卢卫东，上海市李国机律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中国证券监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街19号。法定代表人易会满，主席。委托代理人何兆飞，中国证券监督管理委员会工作人员。委托代理人仇海红，中国证券监督管理委员会工作人员。朱乔春因诉中国证券监督管理委员会（以下简称证监会）不依法履行行政复议职责一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2019）京01行初1220号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。证监会针对朱乔春提出的行政复议申请于2019年9月16日作出《行政复议决定书》（〔2019〕82号，以下简称被诉决定书），主要内容为：经查明，2018年11月17日，被申请人中国证券监督管理委员会新疆监管局（以下简称新疆监管局）收到申请人朱乔春反映广汇能源股份有限公司（以下简称广汇能源）2013年至2017年年报多个科目勾稽关系存在巨额差异，涉嫌财务造假，年报存在虚假记载等问题的举报材料。新疆监管局受理后出具了受理函，并开展了核查。2019年1月22日及2019年3月18日，新疆监管局两次将办理进展情况电话告知朱乔春代理人。2019年1月24日，新疆监管局向朱乔春出具《答复函》(新证监信复字〔2019〕1号，以下简称1号答复函)，告知其新疆监管局正在依法核查。证监会认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的可以申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条规定，行政复议受理条件之一是申请人与具体行政行为之间具有利害关系。本案中，针对朱乔春的举报，新疆监管局进行了核查，给予了阶段性答复。新疆监管局的核查处理行为并不影响朱乔春的权利义务，朱乔春与新疆监管局的核查处理行为之间并不具有法律上的利害关系。朱乔春申请行政复议，不符合行政复议法实施条例第二十八条规定的受理条件。根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项规定，证监会决定驳回朱乔春的行政复议申请。朱乔春不服，向一审法院提起行政诉讼，请求判决撤销被诉决定书，责令证监会针对朱乔春提出的行政复议申请重新作出复议决定。一审法院经审理查明，2018年11月15日，朱乔春向新疆监管局提出履职申请，请求：1.对广汇能源2013年至2017年年度会计报表存在虚假记载嫌疑事实进行核查并依法对相关责任主体进行行政处罚；2.依法给予朱乔春举报奖励；3.如果认为“分析说明”不存在问题，请针对上述问题进行详尽的解释或依法责令广汇能源公开披露其针对“分析说明”中涉及的嫌疑问题所作出的解释说明的具体内容，以保护朱乔春以及广大投资者的知情权、财产权和投资决策权。新疆监管局收到该信件后，作为信访事项予以受理，并书面通知朱乔春。2018年12月3日，新疆监管局向广汇能源及相应中介机构发出监管问询函，对朱乔春举报事项进行调查。2019年1月24日，新疆监管局向朱乔春作出1号答复函，告知其正按照相关证券法律法规的规定，在法定职权范围内进行核查。待核查完毕后，将及时予以答复。因认为新疆监管局未对其申请事项作出处理决定，朱乔春向证监会提出行政复议申请，请求：1.决定新疆监管局不履行法定职责违法；2.决定新疆监管局依据朱乔春的申请履行法定职责；3.决定新疆监管局赔偿朱乔春因提起行政复议而造成的损失。2019年6月21日，证监会负责法制工作的机构收到该行政复议申请。6月28日，证监会通知新疆监管局答复。7月8日，新疆监管局出具答复意见。8月12日，证监会决定延期至9月18日前作出复议决定。9月16日，证监会经审查作出被诉决定书，并于9月18日邮寄送达朱乔春。朱乔春不服，诉至一审法院。庭审中，朱乔春明确表示对于被诉决定书程序的合法性不持异议。一审法院认为，依据行政复议法实施条例第二十八条第二项之规定，“申请人与具体行政行为有利害关系”是行政复议机关受理行政复议申请的必要条件之一。所谓有利害关系，是指申请人的合法权益有受到行政行为侵害的可能性。如果行政机关在作出行政行为时，负有考量和保护申请人相关权利的义务，则申请人的相关权益就有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害；反之，如果行政机关在作出行政行为时，并不负有前述考量和保护义务，则申请人与行政行为之间不具有利害关系。本案中，朱乔春认为广汇能源披露的2013年至2017年年报存在虚假记载，涉嫌财务造假，故向新疆监管局提出履责申请，要求予以查处。但根据《中华人民共和国证券法》第一百七十八条、第一百七十九条等规定，新疆监管局作为证券监管部门，其对上市公司实施监管的目的在于维护证券市场秩序，进而实现对投资者权益的保护。这种保护并不是对投资者个体直接进行保护，而是通过对证券市场交易秩序的维护，为投资者提供公平的市场交易环境。因此，朱乔春提出的其作为个人股东所享有的合法权益，并不属于证券监管部门在实施上市公司监管时所要考量的因素，故朱乔春与其投诉事项之间不具有利害关系，证监会据此驳回其复议申请正确，应予支持。此外，证监会在收到朱乔春提出的行政复议申请后，于法定期限内作出复议决定，程序合法，且朱乔春对此亦不持异议，依法予以确认。综上，被诉决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予支持。朱乔春提出的撤销被诉决定书等诉讼主张因缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱乔春的诉讼请求。朱乔春不服一审判决，以被诉决定书及一审判决认定事实和适用法律错误、违反法定程序、应予撤销等为由，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销被诉决定书，判决证监会针对朱乔春提出的行政复议申请重新作出行政复议决定。证监会未提出上诉答辩意见。一审卷宗证据材料均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，朱乔春针对其向新疆监管局提出履责申请后该局履行行政职责的情况，向证监会申请行政复议，请求确定新疆监管局不履行法定职责违法，责令新疆监管局依据朱乔春的申请履行法定职责，要求新疆监管局赔偿朱乔春因提起行政复议而造成的损失。证监会对朱乔春的行政复议申请从实体上作出行政复议决定的前提，应是朱乔春提出的行政复议申请符合法定条件。根据行政复议法实施条例第二十八条第二项的规定，申请人与被申请复议的行政行为之间有利害关系，是行政复议受理的法定条件之一。在因申请行政机关作出行政行为未果而提起的行政复议中，此中的“利害关系”，应当是指相关行政法律规范赋予给申请人要求行政机关作出特定内容的行政行为的请求权，在行政机关并未作出该行政行为之际，可以通过申请行政复议以寻求法律的保护。具体到举报投诉领域，主要包括如下衡量利害关系的标准，即申请人的合法权益是否因行政机关针对其履责申请未作出相应行政行为而可能受到侵害，如果存在可能的权益侵害，还要看这种权益是否属于特定的行政法律规范所明确保护的合法权益，同时还要考量特定的行政法律规范所提供的权益保护是否属于个别性保护，而不是基于行政管理秩序的维护所产生的、针对不特定公众所提供的一般性权利保护。如果行政机关的查处行为旨在维护公共利益，并在客观上起到保护不特定的市场参与主体合法权益的功能，对于具体的市场主体而言，则不具有诉请判决行政机关履行查处职责的原告主体资格。对于证券领域信息披露监管职责的履行而言，国家证券发行和监管法律制度安排的重要目的，在于解决上市公司与不特定投资者之间的信息不对称问题，规范证券发行和交易中的信息披露行为，对滥用信息优势地位的违法行为进行制裁，维护证券市场整体秩序，以此对不特定的投资者的合法权益提供一般性的权利保护。本案中，朱乔春申请新疆监管局履行查处广汇能源2013年至2017年年度会计报表存在虚假记载等违法行为，新疆监管局收到后展开了相应核查。在并无特定的法律规范规定证券监管部门必须对个别投资者投诉举报信息披露违法行为提供个别性特别保护的情况下，新疆监管局展开核查，虽然是由朱乔春的履责申请所引起，但更是立足于对证券市场公平、公正、公开法律秩序的维护，面向的是整体证券市场信息披露规制以及与被投诉举报上市公司有关的所有市场主体，并不是新疆监管局基于具体的法律规范要求对朱乔春提供个别性特别保护而作出的处理。至于朱乔春所主张的因举报事项成立而享有的受奖励权，该权益属于存在不确定性的期待权益，一般要以举报线索属实并据此作出行政处罚等作为前置条件，该期待性权益亦不足以产生要求证监会对其举报作出查处行为的请求权。换言之，即使证监会经过核查认定广汇能源存在违法行为而应予以行政处罚，在行政处罚作出过程中亦无需考虑朱乔春或其他类似的投资者所谓的知情权、财产权、投资决策权或受奖励权等依法不应考虑的因素。基于以上理由，本案证监会认为朱乔春与新疆监管局的核查处理行为之间并不具有法律上的利害关系，通过作出被诉决定书，驳回朱乔春的行政复议申请，上述处理并无不当。综上，证监会接到行政复议申请后所履行的行政职责并无不当，朱乔春要求证监会履行行政复议法定职责的理由不能成立，一审法院判决驳回其诉讼请求正确，本院应予维持。朱乔春的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱乔春负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 霍振宇审 判 员 赵世奎审 判 员 周凯贺二〇二〇年七月七日法官助理 毕婷婷书 记 员 胡佳明