河北省秦皇岛市山海关区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）冀0303行初5号 原告：张东生，男，汉族，1955年1月5日出生，住秦皇岛市海港区。 委托诉讼代理人：王丽娟，秦皇岛市衡信法律服务所法律工作者。 被告：秦皇岛市国土资源局山海关区分局，住所地秦皇岛市山海关区老龙头路189号。 法定代表人：唐学征，局长。 委托诉讼代理人：王玉成，男。 委托诉讼代理人：张立铁，河北法润律师事务所律师。 第三人：王江营，男，汉族，1970年12月7日出生，住秦皇岛市山海关区。 委托诉讼代理人：杨兆安，河北君德风律师事务所律师。 原告张东生因要求确认秦皇岛市国土资源局山海关区分局收回海域使用权后未对其补偿行为违法一案，本院于2016年9月29日作出（2016）冀0303行初16号行政判决书，原告张东生不服判决，上诉至秦皇岛市中级人民法院，秦皇岛市中级人民法院于2016年12月9日作出（2016）冀03行终185号行政裁定书，裁定撤销本院（2016）冀0303行初16号行政判决书，将本案发回本院重审。本院于2017年2月15日立案后，于2017年2月20日向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院另行组成合议庭，于2017年4月26日公开开庭审理了本案。原告张东生及委托诉讼代理人王丽娟、被告秦皇岛市国土资源局山海关区分局委托诉讼代理人王玉成、张立铁、第三人王江营委托诉讼代理人杨兆安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张东生诉称，2010年7月1日，原告与王江营签订《协议书》承租王江营所属位于山海关区亩养殖海域，原告承租后在该区域内养殖海参。2012年河北省海监执法能力建设项目在山海关区施工，上述海域使用权被被告收回。由于施工区域正好覆盖原告的养殖区域，原告未得到被告的任何提前告知，无法及时采取措施减少损失，使原告养殖的海参遭受毁灭性的破坏，原告的投入血本无归。原告作为该海域的实际使用人遭受重大经济损失后，无数次找到山海关区政府、秦皇岛市国土资源局山海关区分局、河北省海洋局、中国海监河北省总队等部门交涉，说明自己是海域实际使用人，是海参的所有权人，但是上述单位对原告的意见一直不予理会。2015年原告得知被告已经直接与使用权人王江营进行协商，进行补偿。原告多次到被告处调取相关补偿信息材料，被告予以拒绝。2016年原告通过行政诉讼要求被告对相关补偿信息进行公开。2016年6月，被告将原告请求调取的文件交给原告。原告收到有关文件后，发现被告无视原告的合法权益，直接将补偿给王江营，并未按实际养殖的海产品海参进行补偿。原告作为该海域的承租人和海参的所有权人，应有直接获得补偿的权利，被告应当对损失评估后进行赔偿。为维护原告的合法权益，起诉至法院，请求法院依法确认被告收回海域使用权后未对实际养殖户补偿行为违法。 被告秦皇岛市国土资源局山海关区分局辩称，一、山海关区亩养殖海域的补偿我局已经依法、依程序补偿给该海域实际使用权人王江营，不存在补偿违法情形。原告诉称的300亩养殖海域属于山海关区管辖海域。2013年，河北省为提升海洋执法综合保障能力，加强海洋资源保护，开始进行河北省海监执法能力建设项目，该项目属于维护国家海洋权益的公益性事业工程。经山海关区政府同意，决定对山海关区沟渠寨渔港以东、项目指定海域内养殖用海进行收回并补偿。原告诉称的海域就在收回范围内。根据《中华人民共和国海域使用管理法》和《河北省海域使用管理条例》，2015年1月27日我局制定了《河北省海监执法能力建设项目指定海域内养殖用海收回补偿方案》，2015年2月2日，我局发布《关于河北省海监执法能力建设项目指定海域内养殖用海收购补偿的通告》，将指定海域内养殖用海收回一事进行了公告，并告知收回补偿程序等。根据调查和相关证明，查明指定收回海域范围内，有三处海域的使用权人是王江营，其中一处300.1亩有海域使用权证，另两处分别是313.4亩和584.2亩。无证的两宗海域依据沟渠寨村委会、石河镇、水产局及相关人证能够证实王江营在2002年之前就已经事实养殖。根据《河北省海域使用管理条例》之规定，对《中华人民共和国海域使用管理法》实施之前就已经从事养殖的给予合理补偿。鉴于此，我局分别于2015年2月7日和8月3日两次进行了《河北省海监执法能力建设项目指定海域养殖用海收购补偿的公示》，将王江营的三宗海域的补偿进行了公示，并说明对补偿有异议的在公示期间向我局提出。公示期内，包括原告在内，并没有任何单位或个人提出过异议。履行完上述程序后，我局与王江营签订了三份《山海关区指定海域退出底播（筏式）海水养殖补偿协议书》，并对王江营全额发放了补偿款。综上，我局对王江营三宗海域的补偿符合法律和程序性规定、有事实依据，不存在违法补偿情形。二、原告若因与王江营存在承包关系，补偿问题应该与王江营通过民事诉讼解决，而不是提起行政诉讼。我局从补偿通告、公示、签订协议至最后发放补偿款期间，原告始终没有向我局提出过任何书面和口头异议，我局也完全不知道原告其人。直到海域收回补偿程序全部履行完毕后，原告才找到我局，说与王江营有承包协议，有300亩的海域由原告使用，但并未向我局提交任何证据，也无法说明其所谓的300亩海域具体的范围、界止。即使真与王江营有承包关系，也应向王江营主张权利，因为我局已经依法依规将三宗海域的补偿款全部发放给了实际使用权人。请求贵院驳回原告的全部诉讼请求。 第三人王江营述称，一、国土局因山海关区海域的补偿具有事实和法律依据，程序和实体均符合相关法律规定，不存在违法情形。国土局于2015年2月发布《关于河北省海监执法能力建设项目指定海域内养殖用海收购补偿的通告》，通告中载明了指定海域范围和收回补偿程序等内容。2015年2月7日和8月3日两次进行了《河北省海监执法能力建设项目指定海域养殖用海收购补偿的公示》，将答辩人的海域补偿情况进行公示，并说明对补偿有异议的在公示期内向国土局提出。但是在公示期内，没有任何个人和单位向国土局提出过异议。之后第三人与国土局签署有关协议，第三人领取了补偿款。整个程序符合法律规定，并不违法。二、国土局支付的补偿款中并没包括张东生主张的海参养殖补偿款，国土局将补偿款支付给第三人的行为没有任何过错，国土局发放的补偿款应归属于第三人。第三人和张东生签有协议书一份，约定第三人将所属养殖海域中的一部分租给张东生使用，但并未约定具体位置，张东生承租期间是否进行海参养殖，将海参投放于何处进行养殖，养殖海参量的多少第三人均不清楚。根据国土局对第三人的所属海域进行收回补偿过程中的相关材料表明，发放给第三人的补偿款中没有包含海参养殖的补偿部分，此次国土局收回的海域范围均属于第三人，所以国土局发放的补偿款应全部归属于第三人。综上，请贵院驳回原告的全部诉讼请求。 经庭审质证，原告张东生对被告秦皇岛市国土资源局山海关区分局提交的证据发表质证意见认为，证据一《河北省海监执法能力建设项目指定海域内养殖用海收回补偿方案》（附补偿标准）和专家论证意见，真实性没有异议。但对被告的证明目的不予认可。该补偿方案和专家论证意见没有对外公示，不能证明被告具体行政行为是合法的。证据二《关于河北省海监执法能力建设项目指定海域内养殖用海收购补偿的通告》及张贴照片，真实性合法性及证明内容均不予认可。该份证据无法证明何时何地粘贴的公告，及粘贴公告的时间。因此不能证明被告的行政行为具有合法性。依据被告提供的证据一本案的被告应当按照补偿程序所规定的区域，被告无法证明按照规定进行了公示。证据三《河北省海监执法能力建设项目指定海域养殖用海收购补偿的公示》两份及张贴照片。质证意见同证据二质证意见，补充理由，依据被告提供的证据一，本案被告应当依据补偿方案中第五条工作及补偿程序第（六）项内容进行公示，补偿金额从两份公示内容并没有体现。被告提供的照片没有证据证明是在公示指定的区域及回收补偿工作的时间三天进行公示，因此被告不能以此证明被告的行政行为合法。证据四《山海关区指定海域退出底播（筏式）海水养殖补偿协议书》三份，真实性合法性不予认可，没有签订时间也不符合相关程序规定。该补偿方案与本案没有关联性，仅能证明被告对第三人进行了补偿，补偿的类型并没有包括原告的海参补偿，只对第三人贝类进行了补偿。证据五补偿款凭证两份，质证意见同证据四质证意见，三份协议均没有签订的时间，被告发放给第三人的补偿款中并没有对海参的补偿，不能证明被告将全部款项全部发放，这三份协议与原告的请求没有关联，并不冲突。证据六海域使用审批呈报表和申请书，真实性合法性没有异议，对证明内容不予认可。该证据并不能完全证明300亩海域使用人就是王江营，王江营在经营中和原告签订了租赁协议，原告是合法的承租人，该份证据并不能否认本案的原告即是合法的使用权人。证据七秦皇岛市山海关区石河镇人民政府与沟渠寨村民委会出具证明两份，对其中2015年2月5日的证明材料的真实性予以认可，对被告要证明的目的不予认。该证据不能证明原告即不是海域的使用权人。对2015年7月28日的证明，真实性合法性和证明内容不予认可。因为本案第三人王江营，写的是王江营至今一直从事海域养殖，而王江营从事海域养殖不是至今，与事实不符合，他从2010年就没有养殖。对证据八证明，因证人没有到庭陈述，因此对被告要证明的目的不予认可。对证据九营业执照、水产局证明、沟渠寨村委会证明，真实性没有异议，当时原告承租这片海域时，正是因为拿着这些证据，才与其签了协议，依据土地法的相关规定本案原告应当作为补偿款的直接人。证据十秦皇岛市山海关区海源养殖场验收监测报告，王江营曾经从事养殖，原告没有异议，有异议的是2010年原告已经实际占有使用这片海域，与本案没有关联。 第三人王江营对被告秦皇岛市国土资源局山海关区分局提交的证据发表质证意见认为，被告提交的全部证据真实性合法性关联性均没有异议，被告的证据证明被告向第三人发放补偿款程序和实体均有事实和法律依据，被告对第三人的补偿不涉及本案原告主张的海参养殖补偿部分，被告的补偿均属于第三人。根据被告的证据显示，在所征用的海域内不存在原告主张的养殖海参情况。 被告秦皇岛市国土资源局山海关区分局对原告张东生提交的证据发表质证意见认为，对于证据一营业执照复印件真实性没有异议，但不认同原告观点，这份证据只能证明第三人才是合法海域使用权人。证据二原告张东生与第三人王江营签订的协议书真实性关联性没有异议，但不具合法性，根据《河北省海域使用管理条例》二十七条三款，《海域使用权管理规定》第四十三条和四十八条，原告提交证一是想证明王江营有合法的海域使用权，这一点被告认可，但证据二违反了以上列举的三个法律条款，出租海域使用权并没有办理登记，根据法律规定属于无效协议，而且根据该协议的内容看第五条，即使合同合法有效，根据双方协议，如征收征用补偿款归甲方的，被告无权向原告补偿，原告无权向被告主张。证据三王江营收条，由于原告承包行为本身违法，那么王江营的收条也不具备合法性。证据四沟渠寨村委会证明没有异议证明第三人是合法海域使用权人。证据五山海关区水产局证明质证意见同证四质证意见。证据六青岛大顺水产养殖有限公司收条合法性不予认可，如果原告从青岛大顺水产购买了海参苗，该公司应出具正式的发票，而非手写盖章，所以不具合法性，同时证明不了该海参苗是否真实购买和使用在何处。证据七孙海燕证明真实性不予认可，形式上属于证人证言，没有接受庭上询问，不符合证据形式。证据八赵志刚证明、证据九王永荣证明不予认可，属于手写收据，而且证明不了所购买的材料是否用于养殖海参。证十照片六张看不出照片中的人和投放物及地点。证据十一录像没有时间，显示不出拍摄的时间，而且有多人参与这个形式，我并不认识王江营，具体投放物为何人所有，投放的位置也不清晰明确，证明不了原告的证明目的。证据十二照片一张，一份照片证明不了是何人所建所有权人是谁。证据十三座标图一张不是官方所做，因为在官方的资料上不能显示出“张东生养殖”字样的，是他们自己做的，证明不了原告的证明目的。证据十四火车票四张与本案没有关联性，只能说明原告去过石家庄，但是去做何事，是否与养殖有关去的什么单位都证明不了。证据十五行政裁定书没有异议。证据十六书面证人证言，证人应出庭作证，不应提供书面材料，不予认可。证据十七被告的答辩状没有异议，但不同意原告的证明观点，当时原告在补偿后才向我局要求公开信息，我局将除了与王江营本人的补偿协议未向其提供，其余均已提供，因为补偿协议有具体金额，属个人隐私，我局征求过王江营本人的意见，他本人不同意公开，当时针对第三人领取的补偿款有争议，除补偿数额外的所有信息都已经向原告公开，原告知道具体补偿数额才提起的诉讼。证据十八出（入）库单与本案没有关联性，而且上面写的购货单位均是海边或者沟渠寨，购货人显示不出有原告的名字，证明不了是原告所购也不能证明所购之物用于何处。证据十九关于《河北省海监执法能力建设项目指定海域内养殖用海收回补偿方案》的通知同被告提交的证据一相同。证据二十证人出庭笔录，因为这些人都与原告有利害关系，其证人证言应不予采信。 第三人王江营对原告张东生提交的证据发表质证意见认为，同意被告的质证意见基础上，再说明，录像无法确定原告投放的投放物、投放量和地点。 本院对上述证据认证如下：被告提交的《河北省海监执法能力建设项目指定海域内养殖用海收回补偿方案》（附补偿标准）和专家论证意见、《关于河北省海监执法能力建设项目指定海域内养殖用海收购补偿的通告》、《河北省海监执法能力建设项目指定海域养殖用海收购补偿的公示》、照片七张、《山海关区指定海域退出底播（筏式）海水养殖补偿协议书》三份、中国建设银行进账单两份、海域使用审批呈报表和申请书、石河镇政府和沟渠寨村委会共同出具养殖证明两份、证明、营业执照、水产局证明、沟渠寨村委会证明、秦皇岛市山海关区海源养殖场验收监测报告，原告提交的个体户营业执照复印件、协议书、王江营收条、沟渠寨村委会证明、山海关区水产局证明、答辩状、行政裁定书、关于《河北省海监执法能力建设项目指定海域内养殖用海收回补偿方案》的通知，具备证据的真实性、合法性和关联性，经本院审查，确定作为认定本案事实的根据。原告提交的青岛大顺水产养殖有限公司出具的收条、孙海燕证明、赵志刚证明、王永荣证明、投放海参照片六张、光盘、现场照片、座标图、刘春林证言、出（入）库单、火车票四张、证人出庭笔录，与本案不具关联性，经本院审查确定不作为认定本案事实的根据。 经审理查明，河北省海监执法能力建设项目位于秦皇岛市山海关区管辖海域。为保证该项目建设，秦皇岛市山海关区政府决定对该项目指定海域内养殖用海进行收回。2015年1月27日，被告秦皇岛市国土资源局山海关区分局制定了《河北省海监执法能力建设项目指定海域内养殖用海收回补偿方案》，该补偿方案明确了海域收回范围、补偿条件、补偿方式及标准、设备设施处置、工作及补偿程序、法律责任及其他事宜等内容，并附工作领导小组名单、依据分析（浅海筏式养殖）、依据分析（底播贝类养殖）、依据分析（海参养殖）、专家论证会专家名单、专家论证意见。其中二、补偿条件明确：“在以上指定海域范围内，能够提供2012年以前向有关部门提出养殖用海申请并经受理确权登记的或其他有效证据能够证明在此区域从事海水养殖的单位和个人。主要指以下几种：（一）在区国土（海洋）部门确权登记持有海域使用权证书的。（二）既没有在区国土（海洋）部门确权登记，也没有海域使用权证书，但有海域使用金专用收据的。（三）既没有在区国土（海洋）部门确权登记，也没有海域使用权证书或海域使用金专用收据，但在水产局备案登记并进行养殖生产的。（四）经区收回养殖用海工作领导小组核实，在2002年１月１日《中华人民共和国海域使用管理法》颁布实施以前，与当地乡（镇）政府或村委会出具的养殖用海的证明文件并始终从事养殖生产且与上述三种情况无用海争议的。（五）对养殖品种及养殖面积存在异议的，由领导小组办公室将问题汇总，统一报区领导小组进行研究决定。”其中五、工作及补偿程序明确：“（二）补偿方案确定。由区领导小组办公室组织在养殖户集中区域对《河北省海监执法能力建设项目指定海域内养殖用海收回补偿方案》进行7个工作日的公示，接受社会监督。（三）发布收回指定海域的通告和补偿方案后，在规定时间内，符合补偿条件的海水养殖户携带相关证明材料到指定的乡镇提出补偿申请。……（六）公示。申报数据经专家核准后，由山海关区领导小组办公室组织在养殖户集中区域进行3天的公示，接受社会监督。（七）货币补偿发放。公示期满后，对海域使用证据充分、且无任何异议的海水养殖户签订补偿协议，并由海水养殖户自行清理设备设施。有关部门对海水养殖户拆除可能造成海洋环境污染或影响其他用海项目的设施和建筑物情况进行检查验收。经检查验收合格后，支付补偿费。”2015年2月2日，被告秦皇岛市国土资源局山海关区分局发布《关于河北省海监执法能力建设项目指定海域内养殖用海收购补偿的通告》（工作组［2015］第01号），并进行公示。该通告明确：“凡在指定海域范围内2002年1月1日前从事海水养殖活动的单位和个人，自2015年2月2日起至2015年2月4日止，携带营业执照和本人身份证原件及复印件、原海域使用权证书原件及复印件、提供现住址和养殖用海坐标、面积，以及其他能够佐证属于本人合法、有效的海域使用许可证据原件，向所在村民委员会和镇人民政府提出补偿申请，统一到河北省办理申报收回补偿登记手续。逾期未申报的，按弃权处理。”2015年2月7日，被告秦皇岛市国土资源局山海关区分局发布《河北省海监执法能力建设项目指定海域养殖用海收购补偿的公示》（工作组［2015］第02号），对指定海域范围内由秦皇岛市人民政府曾颁发海域使用权证书的涉及用海单位及个人的10宗海共计2181.6亩拟收回养殖用海进行公示。其中包括王江营的一宗海300.1亩，养殖品种为扇贝。公示期为2015年2月7日至2月9日。2015年8月3日，被告秦皇岛市国土资源局山海关区分局发布《河北省海监执法能力建设项目指定海域养殖用海收购补偿的公示》（工作组［2015］第04号），对王江营提出的补偿范围申请涉及拟收回的二宗海共计897.6亩养殖品种为底播贝类的养殖用海进行公示。公示期为2015年8月3日至8月6日。上述两份公示期满后，被告秦皇岛市国土资源局山海关区分局与第三人王江营就收回上述海域范围内养殖用海签订补偿协议书。2015年8月19日，被告秦皇岛市国土资源局山海关区分局将补偿款共计1441261.25元发放给第三人王江营。2010年7月1日，原告张东生与第三人王江营签订协议书，载明：“出租方：王江营（简称甲方），承租方：张东生（简称乙方），经甲乙双方友好协商，甲方将所属养殖海面300亩租给乙方使用，为明确双方权利和义务，订立本协议如下：一、租赁时间从2010年10月1日起至2015年10月1日止，共五年整。二、年租金贰万肆仟元人民币整，五年共计人民币壹拾贰万元整，一次性付清，以甲方收据为证。……五、在承包期内如政府政策征用，补偿款归甲方所有，对给乙方造成的实际损失甲乙双方协商解决，甲方并协调好对乙方的实际损失的补偿……，甲方：王江营（签字），乙方：张东生（签字）。”2010年7月9日，第三人王江营为原告张东生出具收条一份，载明：“今收到张东生交来海域承包费大写：壹拾贰万元人民币整，收款人王江营（签字）。”后原告张东生在所承包海域内进行海参养殖。原告张东生因认为其是海域的承租人和海参的所有权人，应有直接获得补偿的权利而诉至法院，要求确认被告秦皇岛市国土资源局山海关区分局收回海域使用权后未对其进行补偿的行为违法。 本院认为，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”本案中，河北省海监执法能力建设项目属于公共利益需要。秦皇岛市山海关区人民政府作为原批准用海的人民政府对该项目指定海域内养殖用海收回海域使用权符合法律规定。其收回海域使用权补偿的对象应为海域使用权人。秦皇岛市山海关区人民政府为保证该项目的实施，成立了河北省海监执法能力建设项目指定海域内养殖用海收回补偿工作领导小组，领导小组下设办公室在区国土局。被告秦皇岛市国土资源局山海关区分局作为本次养殖用海收回补偿工作的具体实施机关，印发了《河北省海监执法能力建设项目指定海域内养殖用海收回补偿方案》，根据该方案的规定，由区领导小组办公室，即本案被告秦皇岛市国土资源局山海关区分局，组织在养殖户集中区域对《河北省海监执法能力建设项目指定海域内养殖用海收回补偿方案》进行7个工作日的公示，接受社会监督。被告秦皇岛市国土资源局山海关区分局收回河北省海监执法能力建设项目指定海域内养殖用海，对《关于河北省海监执法能力建设项目指定海域内养殖用海收购补偿的通告》进行了3个工作日的公示，本案第三人王江营据此向秦皇岛市国土资源局山海关区分局提供了本案争议海域的海域使用权证、沟渠寨村村民委员会、山海关区石河镇及山海关区水产局出具的证明等申报材料，被告秦皇岛市国土资源局山海关区分局依据其提供的申报材料认定第三人王江营为本案指定海域内1197.7亩养殖用海的海域使用权人，并对指定海域收回位置及面积、收购补偿涉及到的单位和个人、补偿标准进行了公示。公示期满后，在没有相关单位或个人提出异议的情况下，秦皇岛市国土资源局山海关区分局与王江营签订了补偿协议书，发放了补偿款。根据《中华人民共和国海域使用管理法》，收回海域使用权补偿的对象应为海域使用权人，被告秦皇岛市国土资源局山海关区分局印发的《河北省海监执法能力建设项目指定海域内养殖用海收回补偿方案》中，具体明确了四类海域使用权人，即：（一）在区国土（海洋）部门确权登记持有海域使用权证书的；（二）既没有在区国土（海洋）部门确权登记，也没有海域使用权证书，但有海域使用金专用收据的；（三）既没有在区国土（海洋）部门确权登记，也没有海域使用权证书或海域使用金专用收据，但在水产局备案登记并进行养殖生产的；（四）经区收回养殖用海工作领导小组核实，在2002年１月１日《中华人民共和国海域使用管理法》颁布实施以前，与当地乡（镇）政府或村委会出具的养殖用海的证明文件并始终从事养殖生产且与上述三种情况无用海争议的。第三人王江营被收回的1197.7亩养殖用海，其中300.1亩属于第一类，897.6亩属于第四类。原告张东生与第三人王江营签订的协议书中约定，第三人王江营将所属养殖海面300亩租给原告张东生使用，原告张东生因此成为该300亩海域的承租人，而非法律法规及《河北省海监执法能力建设项目指定海域内养殖用海收回补偿方案》所指的海域使用权人。本案诉争海域收回补偿款已发放给海域使用权人。秦皇岛市国土资源局山海关区分局的收回该海域使用权的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，不违反法定程序。综上，原告张东生提出的要求确认被告秦皇岛市国土资源局山海关区分局收回海域使用权后未对其进行补偿的行为违法的诉讼请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条、第六十三条、第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张东生的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张东生负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省秦皇岛市中级人民法院。 审 判 长  张 玮 人民陪审员  张晓莉 人民陪审员  葛爱军 二〇一七年八月十一日 书 记 员  朱智慧