江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏01行终158号 上诉人（原审原告）韩明，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人钱锦斌，北京市中银（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市鼓楼区住房保障和房产局，住所地南京市鼓楼区建宁路263号5楼。 法定代表人林海滨，南京市鼓楼区住房保障和房产局局长。 出庭应诉负责人刘叮叮，南京市鼓楼区住房保障和房产局副局长。 委托代理人郭睿，南京市鼓楼区住房保障和房产局工作人员。 委托代理人邵士勇，江苏苏砝律师事务所律师。 原审第三人韩桂珍，性别××年××月××日生，××族。 原审第三人韩桂荣，性别××年××月××日生，××族。 原审第三人韩林，性别××年××月××日生，××族。 原审第三人韩林妹，性别××年××月××日生，××族。 原审第三人韩燕玲，性别××年××月××日生，××族。 以上五原审第三人的共同委托代理人郭健、吴红，江苏苏德律师事务所律师。 上诉人韩明因诉被上诉人南京市鼓楼区住房保障和房产局（以下简称鼓楼区房产局）、原审第三人韩桂珍、韩桂荣、韩林、韩林妹、韩燕玲房屋征收行政协议一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初936号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，周秀芬与韩金宝系夫妻关系，双方共生育韩桂珍、韩桂荣、韩林、韩林妹、韩燕玲、韩明六个子女。南京市鼓楼区张王庙3号3室房屋（以下简称张王庙3号3室房屋）系周秀芬夫妇于2000年8月以周秀芬的名义购买的房改房。2003年3月韩金宝去世后，各方未对张王庙3号3室房屋进行分家析产。2017年11月24日，南京市鼓楼区人民法院（以下简称鼓楼区法院）作出（2017）苏0106民初9380号民事判决，判决将张王庙3号3室房屋恢复登记至周秀芬名下。 另查明，2018年1月9日，南京市鼓楼区人民政府作出宁鼓府征字（2018）第1号《房屋征收决定》，张王庙3号3室房屋在此次征收范围内。2018年4月28日，周秀芬与鼓楼区房产局就张王庙3号3室房屋签订《南京市国有土地上房屋征收与补偿协议》（以下简称《征收与补偿协议》）。韩明提起本案诉讼，请求确认鼓楼区房产局与周秀芬签订的《征收与补偿协议》无效。 原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”。该条例第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”本案中，鼓楼区房产局与房屋产权人签订《征收与补偿协议》，其协议签订主体与上述规定相符，并无不当。同时对韩明主张涉案《征收与补偿协议》签订双方存在恶意串通损害第三人利益的行为，因其未向法院提供证据证明恶意串通损害第三人利益的事实存在，也未能提供证据证明案涉《征收与补偿协议》对其合法权益造成侵害，故对韩明主张要求确认《征收与补偿协议》无效的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回韩明的诉讼请求。 上诉人韩明上诉称，1.张王庙3号3室房屋为周秀芬、上诉人及五位原审第三人共同共有，房屋产权人为上述七人。签订《征收与补偿协议》的主体应为房屋的所有权人，涉案房屋的所有权人为周秀芬、上诉人及五位原审第三人，被上诉人应与七人签订《征收与补偿协议》，被上诉人仅与周秀芬一人签订补偿协议不当。涉案《征收与补偿协议》的签订主体错误，存在无处分权人处分他人财产而无效的情形。本案中，周秀芬委托韩桂珍与被上诉人签订《征收与补偿协议》，房屋所有权人之一的韩明并未追认，同时无处分权人订立协议后也没有取得处分权。因此，该《征收与补偿协议》无效。2.一审法院对上诉人主张《征收与补偿协议》签订双方存在恶意串通损害第三人利益的行为未予认可是错误的。涉案《征收与补偿协议》存在被上诉人与周秀芬恶意串通损害第三人利益，导致合同无效的情形。被上诉人对涉案房屋为七人共同共有是明知的，但仍然只与周秀芬一人签订《征收与补偿协议》，存在过错。周秀芬对该房屋为七人共同共有也是明知的，其没有征得包括韩明在内的产权人同意就单独签订协议存在过错，损害了韩明的利益。因此，双方存在恶意串通损害第三人利益的行为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，恶意串通损害第三人利益的，合同无效。因此，被上诉人与周秀芬签订的《征收与补偿协议》无效。3.本案系确认房屋拆迁行政协议无效案，不受起诉期限的限制，且韩明于2019年4月份才知道《征收与补偿协议》，其起诉未超过起诉期限。综上，请求：1.撤销南京铁路运输法院（2019）苏8602行初936号行政判决，改判支持上诉人的一审全部诉讼请求；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人鼓楼区房产局未向本院提交书面答辩意见，其在二审中辩称，1.鼓楼区法院（2017）苏0106民初9380号民事判决已经判决将张王庙3号3室房屋恢复登记至周秀芬名下，周秀芬是该房屋的所有权人。根据征补条例第二条的规定，被上诉人与涉案房屋的所有权人周秀芬签订《征收与补偿协议》合法有效。上诉人针对张王庙3号3室房屋并未进行确权之诉，其主张涉案房屋的相关权益与《征收与补偿协议》无关。2.周秀芬于2018年5月17日已委托其女儿韩桂珍实际领取了征收补偿款1725294元。被上诉人已经按照《征收与补偿协议》的约定履行了全部的款项交付义务。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人韩桂珍、韩桂荣、韩林、韩林妹、韩燕玲未向本院提交书面陈述意见，其在二审中述称，1.被上诉人与周秀芬签订的《征收与补偿协议》合法有效。2017年11月24日，鼓楼区法院作出（2017）苏0106民初9380号民事判决，判决将张王庙3号3室房屋恢复登记至周秀芬名下，而非判决登记至周秀芬及六个子女的名下。因此，被上诉人与周秀芬签订《征收与补偿协议》并无不当。五位原审第三人均同意周秀芬与被上诉人签订《征收与补偿协议》，且在2018年4月28日签订《征收与补偿协议》时，周秀芬和五位原审第三人合计占涉案房屋份额的十四分之十三，远远超过物权法规定的三分之二的份额。2.上诉人不履行鼓楼区法院（2017）苏0106民初9380号民事判决，通过挂失再次将涉案房屋登记至其名下。上诉人不履行人民法院判决也不请求分家析产，无权要求被上诉人与其签订房屋征收补偿协议。即便上诉人对周秀芬签订《征收与补偿协议》的行为不知情，其于2019年3月5日向鼓楼区法院提起继承纠纷诉讼，要求继承涉案房屋的拆迁款，应视为对周秀芬签订《征收与补偿协议》行为的追认。3.被上诉人与周秀芬于2018年4月28日签订《征收与补偿协议》，韩明于2019年6月提起行政诉讼，已超过起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人韩明提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据与法律依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对证据的审核、认证符合法律规定。对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定:“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”本案中，韩明的诉讼请求系要求确认鼓楼区房产局与周秀芬签订的《征收与补偿协议》无效，根据上述规定，人民法院对于行政协议效力的判断，可以从行政诉讼法和民事法律规范两方面进行审查。 《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，南京市鼓楼区人民政府于2018年1月9日作出宁鼓府征字（2018）第1号《房屋征收决定》，张王庙3号3室房屋在此次征收范围内。被上诉人作为南京市鼓楼区人民政府房屋征收部门和涉案项目的征收实施单位，就涉案房屋征收补偿事宜，具有与周秀芬协商订立《征收与补偿协议》的职权。被上诉人与周秀芬经协商一致，签订《征收与补偿协议》，并不存在重大且明显违法的情形。关于上诉人提出被上诉人应与韩明等七人签订《征收与补偿协议》的问题，经审查，根据生效民事判决查明的事实，张王庙3号3室房屋系周秀芬夫妇于2000年8月以周秀芬的名义购买的房改房。2017年9月6日，涉案房屋过户登记至韩明名下，2017年11月24日，鼓楼区法院作出（2017）苏0106民初9380号民事判决，判决韩明与周秀芬就张王庙3号3室房屋签订的《南京市存量房买卖合同》无效，将张王庙3号3室房屋恢复登记至周秀芬名下。该判决生效后，被上诉人就张王庙3号3室房屋的征收补偿事宜与周秀芬签订《征收与补偿协议》，并无不当。上诉人的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，上诉人称，被上诉人与周秀芬存在恶意串通的情形，但并未提交相应的证据予以佐证。周秀芬2017年12月8日出具的委托书载明，其委托韩桂珍进行征收补偿约谈、签订征收补偿协议等事项。被上诉人经与周秀芬及其委托代理人韩桂珍协商一致，签订《征收与补偿协议》，在案证据不能证明双方签订《征收与补偿协议》时存在恶意串通的情形。因此，上诉人的该项上诉理由缺乏事实依据，本院不予支持。 综上，上诉人韩明的上诉请求和上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人韩明负担。 本判决为终审判决。 审判长  陆俊騑 审判员  李伟伟 审判员  谢宇飞 二〇二〇年七月八日 书记员  韩卓君