浙江省绍兴市越城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0602行初111号 原告余兴祥，男，1966年11月13日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人(特别授权代理)徐觉醒，浙江奇墨律师事务所律师。 被告绍兴市越城区东浦街道办事处，住所地绍兴市越城区东浦街道耶溪路621号。 法定代表人俞小红，主任。 出庭行政负责人王祖安，副主任。 委托代理人(特别授权代理)胡元长、陈珊珊，浙江越泽律师事务所律师。 原告余兴祥与被告绍兴市越城区东浦街道办事处房屋拆迁安置补偿行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月29日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月2日公开开庭审理了本案。原告余兴祥及委托代理人徐觉醒，被告绍兴市越城区东浦街道办事处行政负责人王祖安及委托代理人陈珊珊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告余兴祥诉称，原告系绍兴市越城区东浦街道庆丰村村民，身有残疾，以个体户为业。2006年间，因庆丰村委会建造村综合楼需要向村民出让建房用地，原告以向庆丰村委会交纳80000元地基费方式取得约200平方米的建房用地，后投入100多万元建造了三层楼房。此后，因庆丰村委会的原因，原告的房屋一直未完成建房审批手续，但在原东浦镇政府等相关政府部门的多次违章建房整改活动中也均未将原告房屋作为违章处理，直至2019年5月被征迁时止。2019年5月，被告因实施城中村改造项目需要，对庆丰村（包括原告房屋）整体征迁。直到征迁前一天（即2019年5月29日），被告认定原告房屋违章并责令原告于5月29日前拆除。在原告家人向被告征迁工作组表示异议时，征迁工作组以原告房屋将作为违章强拆，并对原告女儿余玲玲以妨碍征迁工作，决定采取拘留措施方式逼迫原告于5月30日签订了按违章建筑标准补偿的《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议》，原告投入100多万元建造的房屋仅仅给予约18万元的补偿。原告认为，涉案房屋系经庆丰村委会认可并建造在庆丰村集体土地之上，且建造完成并实际使用达13年之久，只是需补办手续而已，不能作为违章认定和处理，应享有与庆丰村其他村民房屋同等的征迁补偿权利，故涉案的《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议》严重损害了原告的合法利益。请求法院撤销原、被告于2019年5月30日签订的《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议》，并重新签订补偿原告经济损失8385266.95元的安置补偿协议（庭审中原告确认，该补偿款已扣除原告已取得的178184元）。 原告余兴祥向法院提交并在庭审中出示的证据有： 1、原告及原告父亲的户口本，证明原告与原告父亲是两个独立的户的事实； 2、光盘一张（仅指视频，不含光盘中的照片），证明原告在拆迁时与被告的工作人员交涉，被告对原告进行胁迫的事实； 3、《东浦街道大葛、湖口、庆丰、联盟等四村集体土地上房屋征收实施方案》，证明原告诉讼请求的补偿依据。 被告绍兴市越城区东浦街道办事处答辩称，一、原告起诉违反“一行为一诉讼”的基本原则，应驳回原告起诉。原告起诉既有撤销行政协议的内容，又主张被告与其重新签订补偿协议，违反了“一行为一诉讼”的基本原则。二、原告在已签订安置补偿协议书后，对未申报私人建房不服提起行政诉讼的，不具备原告主体资格，应不予受理。原告与被告已签订补偿协议，并领取了补偿款，已不存在可以主张的合法权益，不具备行政诉讼的原告主体资格。三、涉案房屋已被认定为违法建筑且要求腾空拆除，原告在法定期限内未提起行政复议及行政诉讼。四、被告不具备主动对建房审批手续是否齐全进行排查及主动代为申报建房审批手续的职权，原告亦未向被告申请要求补办相关建房审批手续，被告行为未违反法律规定。五、被告与原告签订的《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议》的行为合法。原告虽于2007年11月15日，向原绍兴市越城区东浦镇庆丰村民委员会缴纳了8万元建房设施费，但因原告未办理建房审批手续，根据越城区（高新区）房屋征收联席会议(2015)15号、（2017）34号会议纪要及《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》【镜委发(2010)19号】等文件规定，原告诉称的“村作建房收款的房屋”应不予确权。对于原告的房屋，被告通过核查原告提供的收据，进行实地测量及制作确权确户核对表，依据相应的规范性文件进行确权，后与原告签订案涉协议，不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的合同可撤销情形。协议签订后，原告亦已领取了补偿款189426元。同时，1989年原告父亲余阿三办理村民建房用地申请审批时，原告作为其家庭成员予以申报建房。原告现要求再就案涉房屋进行确权，不符合“一户一宅”的土地管理法规定，且原告的户内人员已计入原告父亲余阿三户实际可安置人口予以安置。六、原告诉请要求被告补偿其经济损失无事实和法律依据。被告在对原告户拆迁安置过程中并不存在过错，无须承担补偿责任。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告绍兴市越城区东浦街道办事处向法院提供并出示以下证据： 1、房屋征收公告，证明被告就庆丰村拆迁事宜进行了公告的事实； 2、《限期整改通知书》（存根）、照片，证明原告案涉房屋为违法建筑，被告向原告发出限期整改通知，并对申请行政复议或提起行政诉讼等内容进行了告知的事实； 3、《东浦街道庆丰村城中村改造项目确权确户核对表》，证明被告于2019年5月初将原告及其父亲余阿三户的房屋丈量及确权面积情况向原告进行了告知，其中A-133编号项下的房屋就是案涉房屋，该房屋的确权面积及政策确权面积、可安置面积均为0平方米，并要求原告核对，但原告在规定限期未向被告提出异议的事实； 4、余兴祥户的《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》、《越城区征收房屋价格评估表（集体土地）》、《其他补偿款结算附表》、《东浦街道庆丰村城中村改造项目确权确户表》、《房屋测量简图》、《绍兴市农村集体经济组织统一收据》，证明原告对于案涉协议书载明的面积（包括房屋丈量总建筑面积、认定为具有合法审批手续的住宅房屋确权面积、政策性确权面积等）进行确认后，与被告签订安置补偿协议的事实； 5、申请报告、房屋腾空验收单、授权书、东浦街道庆丰村城中村改造房屋征收补偿清单，证明原告于2019年5月30日向被告申请延期腾空，后原告于2019年6月3日进行了腾空，并领取了补偿款的事实； 6、余阿三户的《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》、户籍证明、《房屋测量简图》、《东浦街道庆丰村城中村改造项目确权确户表》、具结保证书、证明、《集体土地建设用地使用证》、绍兴县土地管理局地籍管理档案材料、户口登记表，证明原告父亲余阿三在进行村民建房用地申请时，已将原告作为其家庭成员予以申报建房，原告现要求再就案涉房屋进行确权，不符合“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的相关规定；同时证明原告及其户内人员已计入原告父亲余阿三户实际可安置人口予以安置的事实。 被告绍兴市越城区东浦街道办事处同时确认其实施安置补偿的法律、法规及政策依据为： 1、《绍兴市镜湖新区拆迁房屋产权认定办法》； 2、《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》第六条、第十四条； 3、《绍兴市镜湖新区管理委员会关于进一步明确房屋征收补偿安置有关政策规定的会议纪要》【（2013）第24期】第二条第（一）部分第3点； 4、《越城区（高新区）房屋征收联席会议会议纪要》【（2016）15号】第四条、第八条； 5、《越城区（高新区）房屋征收联席会议会议纪要》【（2017）34号】第十五条第（一）大点第4小点； 6、《绍兴市人民政府办公室关于进一步严格土地管理坚决遏制违法建设有关问题的意见》第三条； 7、《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条、第十九条； 8、《浙江省违法建筑处置规定》第三条、第六条； 9、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条； 10、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第二十九条； 11、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十条； 12、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条。 经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认定： 原告提供的证据1、3，被告无异议，予以采信。原告提供的证据2，被告认为该证据不是在举证期限内提供，且视频是在2019年5月29日拍摄的，视频内容不完整，存在断章取义的情形，当天原告已知悉其房屋确权面积为0平方米，故不能证明存在胁迫的情形。本院认为，证据2系视听资料，但原告提供的视频时长只有12秒，既不具备完整性，也无法辩认前后因果关系，对其证明力不予采信。 被告提供的证据1，原告对证据真实性无异议，但认为该公告第六条的签约时间是2019年5月16日至5月30日，被告利用签约时间对原告进行要挟，并在2019年5月29日将原告的房屋认定为违法建筑，才导致原告于5月30日与被告签订案涉协议。本院对该证据的真实性予以采信，可以证明被告于2019年5月14日作出房屋征收公告的事实，同时证明原告案涉房屋在本次征收范围内的事实。被告证据2，原告对真实性无异议，但认为不符合法律规定。本院对该证据的真实性予以采信，对其证明力在说理部分综合评述。被告证据3、4，原告对真实性无异议，但认为原告一直在向驻村的拆迁工作组提出异议，要求认定为合法建筑，且被告曾针对原告的房屋作出房屋征收评估表，价格评估表为599589元。本院对该证据的真实性予以确认，对其证明力在说理部分综合评述。被告证据5，原告无异议，予以采信。被告证据6，原告对证据真实性无异议，但对证明目的提出异议，认为从证据中可以看出户口本有2本，一本系原告户，另外一本系原告父亲余阿三户，且在确权确户表中也写明有2个户主，所以原告和原告父亲是两个独立的户，原告作为独立户应独立享受拆迁政策；而土地登记审批表上面，虽然写着5个人口，但分别是原告父母亲、原告及原告的两个妹妹，并不是原告一家3口加上原告父母。本院对该组证据的真实性予以采信，对其证明力在说理部分详述。 经审理查明，原告系绍兴市越城区东浦街道庆丰村村民。为加快绍兴市新城开发建设，庆丰村列入征收范围。2019年5月14日，被告作出房屋征收公告，公告规定本次拆迁采用“即签即腾即拆”的方式进行，集中签约时间2019年5月16日至5月30日。之后，被告陆续与村民签订安置补偿协议。2019年5月30日，原告与被告也签订了《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》。协议约定，原告现有房屋丈量总建筑面积712.73平方米，认定为具有合法审批手续的住宅房屋确权面积0平方米，政策性确权面积0平方米，认定实际安置人口0人，可安置补偿面积为0平方米。协议还约定，原告房屋的附属物补偿款11242元，其他补偿款178184元，总补偿款合计189426元。协议同时约定，原告保证在2019年6月3日前自行腾空搬迁完毕，交出原房，并不损坏原房屋的结构及一切设施。被告在2019年6月4日起拆除原房屋，原告若没有按时搬迁完毕，被告将有权直接处置原告房屋，拆房时造成原告损失，被告不负任何责任。原告按约定期限搬迁腾空被拆迁房屋的，凭腾空单及相关证明办理领款手续。因案涉房屋原告作为厂房使用，搬迁需要时间，原告于5月30日向被告提出申请要求延期至2019年7月31日腾空。6月3日，原告在房屋腾空验收单上签字，载明将案涉房屋移交被告，后原告领取了协议约定的全部补偿款。现因原告认为案涉安置补偿协议签订时具有胁迫情形，且安置补偿的标准不公平，遂向法院提起行政诉讼。 同时查明，案涉房屋系原告2006年建造。2007年11月15日，原告向原绍兴市越城区东浦镇庆丰村民委员会交款80000元，摘要载明“补交建房设施费”。2019年5月29日，被告作出《限期整改通知书》，认定案涉房屋为违法搭建，责令原告自行拆除。 还查明，1989年5月，原告父亲余阿三申请村民建房用地，经审批取得占地面积为72.2平方米的宅基地一处（已领取集体土地使用证），原告当时系余阿三户申报建房用地的家庭成员之一。本次拆迁时，被告将原告及其妻子、儿子作为安置人口与余阿三户一并安置。2019年5月28日，由余阿三与被告签订了《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》。 另查明，原告户与余阿三户的户籍已分列。 本院认为，案涉行政协议涉及集体土地上城中村建设的房屋安置补偿问题，目前法律法规对于如何安置补偿的程序没有明确的规定，故只要不违反上位法规定的政策可以作为安置补偿的依据。 根据《绍兴市越城区人民政府关于印发的通知》【越政发（2018）12号】第四条规定：“区国土部门是越城区征地房屋补偿的管理和监督部门；区城改办作为房屋征收部门，负责拟定全区集体所有土地涉及房屋征收计划，做好各区域征地房屋补偿的指导、协调、监督工作；各镇人民政府(街道办事处)负责区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作；各建设活动实施单位负责做好项目立项、资金保障等工作；各相关职能部门应当各司其职，协同做好征地房屋补偿工作。”故被告具有对涉案范围内的拆迁房屋实施安置补偿的法定职责，其与拆迁范围内的房屋权利人签订拆迁补偿安置协议，双方主体适格。 本案属于行政协议案件，人民法院审理行政协议案件可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。现原告请求法院撤销双方签订的行政协议，可以适用《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”也就是说，案涉协议签订时是否存重大误解或者显失公平的情形，被告是否采用了欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，才能作为原告行使撤销权的法定事由。本案中，双方当事人签订协议前，原告对其户确权确户及拆迁房屋评估事项的结果均已知悉，协议约定的内容也符合《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》、《越城区征收集体所有土地涉及房屋相关补偿标准》、《东浦街道大葛、湖口、庆丰、联盟等四村集体土地上房屋征收实施方案》等双方确认的拆迁政策的规定，故不存在重大误解或者显失公平的情形。原告认为，在协议签订前，被告将原告的房屋认定为违章建筑具有协迫情形一节。本院认为，虽然在协议签订前，被告确对案涉房屋作出了《限期整改通知书》，但原告如认为被告的行政行为违法，可以通过行政复议或行政诉讼等救济途径解决争议，也可以通过协商解决争议，故原告的现有证据不足以证明被告采用了欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，其请求行使撤销权的法定事由依法不成立。 对于原告认为案涉房屋可以通过补办手续的方式来确认其合法性，并给予确权一节。本院认为，原告自述案涉房屋于2006年建造，楼下为厂房，楼上住人。根据《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》【浙政办法（2014）73号】第二条规定：“各地要以尊重历史的态度，在坚持‘一户一宅、拆旧建新、法定面积’的前提下，妥善处理宅基地管理中存在的历史遗留问题，切实维护农民的合法权益。”其中第（三）点又规定：“1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施起至2009年12月31日，农民建房未经批准或超过批准面积占用宅基地，但建房者符合建房条件，且所占宅基地符合土地利用总体规划和村镇规划的，经本农村集体经济组织同意并公示无异议，在对规定面积标准内的未批部分进行处理（处罚）后，按土地利用现状补办用地审批手续，并按批准面积确定宅基地使用权。”该文件制定的目的是为了“农民住房保障和财产权利”，即解决宅基地的历史遗留问题，而原告之案涉房屋用途为厂房与住宅的混合性房屋，且面积达700余平方米，已远超出住宅的标准面积范围。虽然，原告因建造案涉房屋确向该房屋所在地村委缴纳了80000元的“补交建房设施费”，但根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”基于法律的明确规定，故原告应当知道其建设厂房及住宅需要用地，须先行办理用地审批手续，在原告未取得合法用地的情况下径行建造房屋，应当自行承担该不利后果。另外，原告在1989年已经随父亲余阿三审批宅基地一处，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”故在原告未主动提出用地申请的情况下，现有证据不足以证明原告符合“一户一宅”的宅基地管理原则，故原告认为应当通过补办手续的方式取得案涉房屋的权源，理由不充分。现原、被告在对案涉建筑物现状、条件等确权确户依据进行确认的基础上，经协商一致签订的安置补偿协议，不存在明显不当。退一步讲，即使原告认为其建设的房屋确可以通过补办手续等方式解决权属，也应当通过其他救济途径先行解决。 对于被告认为原告之诉请违反行政诉讼“一案一请求”原则及原告主体不适格一节。本院认为，原告之诉请含撤销协议和重新签订协议两个方面，其提出的补偿款系对重新签订协议的内容要求，故不存在两个不同的诉请。另，原告作为协议的相对方，认为案涉协议存在侵犯其合法权益的内容而提起撤销诉讼，符合行政诉讼法规定的行政行为相对人的资格，其提起行政诉讼主体适格。 综上，原告诉请撤销案涉行政协议理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告余兴祥的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告余兴祥负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  王建国 人民陪审员  李鲁敏 人民陪审员  吕 慧 二〇二〇年七月八日 书 记 员  王 淋 附录： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。