浙江省温岭市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙1081行初207号 原告蔡公青，男，1954年8月18日出生，汉族，住温岭市。 委托代理人蔡晓琴，女，1988年5月2日出生，汉族，住温岭市，系原告女儿。 委托代理人季宏，北京市京师律师事务律师。 被告温岭市人民政府横峰街道办事处，住所地温岭市横峰街道宅前路2号。 法定代表人戴曦敏，主任。 委托代理人蔡福友、江海勇，浙江明权律师事务律师。 原告蔡公青与被告温岭市人民政府横峰街道办事处房屋行政协议一案，于2019年12月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2019年12月26日公开开庭审理了本案。原告蔡公青的委托代理人蔡晓琴、季宏，被告温岭市人民政府横峰街道办事处参加诉讼负责人谢郑勇及委托代理人蔡福友、江海勇到庭参加了诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。 原告蔡公青起诉称，原告系温岭市横峰街道西塘村村民，在本村合法拥有一处宅基地房屋，因温岭市中心城区城中村改造项目，原告的宅基地及房屋被列入征收范围内。征收过程中，征迁组在未与原告就房屋补偿事宜达成一致的情况下，采取多种手段向原告一家施压。2018年12月15日，在强压下，原告与被告签订了涉案《房屋征收补偿协议》。原告认为，涉案协议书侵犯了原告的合法权益，严重违反了法律规定，应认为无效合同，具体理由如下：一、涉案房屋土地征收没有经过省级以上人民政府批准，《房屋征收补偿协议》的签订没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须依法申请使用国有土地……；第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田……征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案；第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，至今为止，涉案房屋的征收都没有经过省级以上人民政府的批准，被告在未有事实基础的情况下组织征收工作，并与原告签署《房屋征收补偿协议》，其行为严重违反了上述法律规定。二、温岭市人民政府横峰街道办事处非法律规定的征地补偿、安置主体，超越职权签订《房屋征收补偿协议》违反了法律的强制性规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条的规定，征地补偿、安置等应由市、县人民政府土地行政主管部门实施。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效；……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案被告温岭市人民政府横峰街道办事处，并非市、县人民政府土地行政主管部门，不具有法定征收、补偿主体资格，其与原告签订的涉案《房屋征收补偿协议》属于重大违法行为，合同应确认为无效合同。三、《房屋征收补偿协议》补偿数额严重低于法定标准。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。涉案协议中，被告给予原告的房屋补偿数额，严重低于当地类似房屋的市场价格，损害了原告的合法权益，违反了上述法律的规定。综上，无论在形式上还是实质上，《房屋征收补偿协议》都违反了法律的强制性规定，严重损害了原告的合法权益，请求法院确认原告与被告签订的10-10-18号《房屋征收补偿协议书》无效。 原告蔡公青向本院提交了以下证据：1.原告身份证复印件、温莞渭乡（镇）土用字（89）第019号温岭县个人建房用地申请表、温集用（2001）字第21296号集体土地使用证，拟证明原告的主体资格；2.编号为10-10-18温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿协议书，结合个人建房申请表第二页中“规划位置莞渭乡集镇居民点第3幢第6间”，证明涉案房屋系小集镇房，并不是纯粹的农村宅基地房，根据被告提交的两份文件2017-47号安置补偿方案规定第7页，批复第4页第6条，协议中的安置面积不合理。 被告温岭市人民政府横峰街道办事处答辩称，一、因全域改造产业升级实验区建设需要，横峰街道西塘村列入房屋征收范围，根据温政发（2018）47号《温岭市人民政府关于印发温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）的通知》及温政函（2018）137号《温岭市人民政府关于温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿方案的批复》的规定，温岭市横峰街道办事处为市全域改造产业升级实验区（二期）的征收房屋补偿实施单位，故被告有权与原告签订房屋征收补偿协议。二、实施全域改造是以群众改造意愿为前提，只有签约比例达到95%以上的，才进入下一步的征地报批手续，《房屋征收补偿协议书》明确约定“本协议经双方签字盖章，并报市政府批准公告后生效”，签订房屋征收补偿协议属于申请征收土地前的准备行为，并不违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。且根据2019年8月26日修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，先与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议，相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。新法将签订安置协议作为申请征收土地的前置程序，更加表明签订涉案《房屋征收补偿协议书》的合法性。三、涉案协议系在温岭市公证处的公证下自愿签订，内容合法，原告称因受到施压而签订协议与事实不符。安置补偿标准对全部村民一视同仁，给予原告的补偿条件符合相关规定，不存在补偿数额低于法定标准的情况。涉案《房屋征收补偿协议书》既不存在行政行为无效的情形，也不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，原告起诉理由不成立，请求法院驳回其诉讼请求。 被告温岭市人民政府横峰街道办事处向本院提交了以下证据及依据：1.温政发（2017）47号《温岭市人民政府关于印发温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）的通知》、温政函（2018）137号《温岭市人民政府关于温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿方案的批复》；2.涉案房屋征收补偿协议书；3.公证书；4.常住人口登记卡、证明、集体土地使用证、村证明、父母挂靠安置协议书、横峰街道城中村改造房屋拆迁估价明细表、横峰街道西塘村全域改造拆迁安置方案表、房屋征收情况汇总表、照片；上述2-4号证据拟证明被告在签约前对原告户情况进行了详细调查、评估，对房屋评估结果及安置方案进行了公示，涉案房屋征收补偿协议书系双方自愿签订，内容合法，补偿合理。 庭审中，被告补充提交了下列证据：1.2019年5月31经浙江省人民政府批准的浙土字（331081）A【2019】-0002浙江省建设用地审批意见书；2.2019年6月13日公示的【2019】39号温岭市人民政府征收土地方案公告、温岭市自然资源和规划局2019年6月13日的温土补预公告（2019）40号温岭市自然资源和规划局征地补偿安置方案公告（批前）、2019年6月27日的温土补公告（2019）40号温岭市自然资源和规划局征地补偿安置方案公告（批后）；3.温土安置（2019）12号关于对温岭市2019年度计划第2批次建设用地项目土地补偿安置方案的批复、温岭市2019年度计划第2批次建设用地情况汇总表、（2019）第319号温岭市人民政府办公室抄告单。原告认为上述证据超过举证期限不能作为本案审理的依据。 经审理查明，原告蔡公青系温岭市横峰街道西塘村村民，在该村拥有一处房屋，土地证号为温集用（2001）字第21296号。因温岭市中心城区城中村改造项目，涉案房屋被列入征收范围内。2018年10月10日，台州市德衡房地产估价事务所（普通合伙）就涉案房屋出具横峰街道城中村改造房屋拆迁估价明细表。2018年11月29日，被告温岭市人民政府横峰街道办事处就西塘村全域改造拆迁安置方案表及房屋征收情况汇总表予以公示。2018年12月15日，原告蔡公青与被告就涉案房屋签订编号为10-10-18《温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿协议书》，并于2018年12月20日就涉案协议在温岭市公证处进行公证。后原告不服，提起本案诉讼，要求确认涉案协议无效。经本院释明后，原告仍坚持诉讼请求。 上述事实有原、被告提交的在案证据及庭审陈述予以佐证。 本院认为，本案的争执焦点为涉案协议书是否属于无效情形？1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，《温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿方案》第二条第二款规定，横峰街道办事处为市全域改造产业升级实验区（二期）的征收房屋补偿实施单位，具体承担改造区内的建筑物、构建物和其他附属物的征收补偿工作。原告蔡公青的房屋位于温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收范围内，故被告有资格及依据与原告签订涉案房屋征收补偿协议。 2.根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，涉案协议已经温岭市公证处公证。原告称其在被告的胁迫下与其签订协议，但未提交相应的证据予以证实，且涉案协议并不违反法律、行政法规的强制性规定。故涉案协议不存在上述法律规定合同无效的情形。 3.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”本案中，虽然在被告与原告签订《温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿协议书》时，涉案地块的征收尚未完成批准手续，但涉案协议明确约定“本协议经双方签字盖章，并报市政府批准公告后生效，……”，故本协议系附生效条件的协议，在市政府批准公告前不发生法律效力，也不会对原告的合法权益产生影响。也就是说，上述协议是双方在自愿协商的基础上预先签订的征收补偿协议，其尚未发生法律效力，不会对原告的权利义务产生实质影响，也不影响被告依照上述法律规定依法办理征地审批。且只有被告在依法履行征地手续，并经市政府批准公告后，上述协议才能生效。综上，原告与被告之间签订的涉案协议既不符合行政行为无效的情形也不构成《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，故其要求确认涉案协议无效的请求，本院不予支持。经本院释明后，原告仍拒绝变更诉讼请求。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决如下： 驳回原告蔡公青要求确认被告温岭市人民政府横峰街道办事处与其签订的编号为10-10-18的《温岭市××域改造产业升级实验区（××）房屋征收补偿协议书》无效的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告蔡公青负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。 审 判 长  阮灵飞 人民陪审员  潘正平 人民陪审员  林高峰 二〇二〇年七月三日 代书 记员  张 艳 本判决所依据的相关法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十四条…… 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。