广东省阳江市阳东区人民法院行 政 判 决 书（2017）粤1704行初4号原告：电白县水电建筑安装工程公司，住所地：电白县水东镇人民路**。法定代表人：陈顺兴，总经理。委托代理人：陈沛锦，该公司员工。委托代理人：杨仕广，广东众达成律师事务所律师。被告：阳江市阳东区综合行政执法局，，住所地：阳江市阳**东城镇清泉路**法定代表人：谭锐光，局长。委托代理人：郑光锐，该局工作人员。委托代理人：蔡秋映，该局工作人员。被告：阳江市阳东区人民政府，，住所地：广东省阳江市阳**东城德政路**法定代表人：冯富基，区长。委托代理人：梁荣驹，阳江市阳东区法制局工作人员。原告电白县水电建筑安装工程公司（以下简称电白水电公司）不服被告阳江市阳东区综合行政执法局（以下简称阳东执法局）水利行政处罚及被告阳江市阳东区人民政府（以下简称阳东区政府）维持行政复议决定，于2017年4月1日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月5日立案后，依法向被告阳东执法局、阳东区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月10日组织原告电白水电公司、被告阳东执法局、阳东区政府进行了证据交换并公开开庭审理了本案。原告电白水电公司的委托代理人陈沛锦、杨仕广，被告阳东执法局的委托代理人郑光锐、蔡秋映，被告阳东区政府的委托代理人梁荣驹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告阳东执法局于2016年11月25日作出东综执四罚决字〔2016〕第01号行政处罚决定，根据《广东省河道采砂管理条例》第二十七条的规定，对原告电白水电公司作出行政处罚如下：一、责令停止违法行为；二、对超范围采砂的违法行为处以人民币50000元的罚款。原告电白水电公司不服，向被告阳东区政府申请行政复议，被告阳东区政府于2017年3月9日作出阳东府行复[2017]1号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持被告阳东执法局东综执四罚决字〔2016〕第01号行政处罚决定。原告电白水电公司诉称：2016年11月25日，被告阳东执法局作出东综执四罚决字[2016]第01号《行政处罚决定书》（下简称《行政处罚决定书》），对原告电白水电公司作出行政处罚：责令停止违法行为；对原告超范围采砂的违法行为处以人民币伍万元整（￥50000.00）的罚款。原告电白水电公司向被告阳东区政府申请行政复议，被告阳东区政府于2017年3月9日作出阳东府行复[2017]1号《行政复议决定书》（下简称《行政复议决定书》），维持被告阳东执法局对原告的行政处罚决定。原告电白水电公司不服被告阳东执法局作出的《行政处罚决定书》和被告阳东区政府作出的《行政复议决定书》，认为该《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》认定事实不清、证据不足，适用法律错误和程序违法。理由如下：《行政处罚决定书》的处罚主体不适格，处罚主体应是阳江市阳东区水务局。《广东省河道采砂管理条例》第二十七条“违反本条例规定，不按照河道采砂许可证规定采砂或者在禁采期、禁止采砂作业的时段采砂的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，……”，《阳江市河道采砂暂行办法》第八条“监督管理。河道采砂现场管理实行属地管理原则，由可采区所在地的水行政主管部门、委托的监理单位和市属全资国有公司共同管理。市水行政主管部门进行监督检查。……市、县级水行政主管部门应当加强对河道采砂、运砂活动的监督管理，依法查处河道采砂违法行为，……”之规定，对河道采砂活动进行监督管理，有权查处河道采砂违法行为的是可采区所在地的县级以上人民政府水行政主管部门。被告阳东执法局没有对河道采砂违法行为的行政处罚权，因此，被告阳东执法局在查清事实后，应移交阳东区水务局处理。另，在作出《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》期间，阳东区水务局作为证人作证不当，其作为阳东区水行政主管部门，应为行政处罚主体。被告阳东区政府认定被告阳东执法局行使职权合法的依据即阳江市机构编制委员会阳机编[2012]4号《关于阳东县行政执法体系改革试点工作实施方案的批复》及广东省人民政府粤府函[2014]37号《广东省人民政府关于在阳江市××县开展综合行政执法工作的公告》的具体内容没有表述清楚，且在阳江市政府信息公开平台、广东省人民政府政务公开平台查询不到两份文件的具体内容。因此，认定被告阳东执法局行使职权合法的依据不足。《行政处罚决定书》的被处罚主体不适格，被处罚主体应是阳东县恒财河砂经营有限公司。采砂主体是阳东县恒财河砂经营有限公司。阳江市阳东区水务局颁发的《河道采砂许可证》（东水砂许字[2016]第8号）载明，可采区名称为那龙河阳东区许可发证河道，采砂人为阳东县恒财河砂经营有限公司，可采区地址位于合山镇、××河段共四个可采区。而《行政处罚决定书》所指那龙河阳东区北惯镇平地河段砂场正是阳东县恒财河砂经营有限公司可采砂范围。因此，有权利在该砂场采砂的阳东县恒财河砂经营有限公司是采砂主体。原告电白水电公司与阳东县恒财河砂经营有限公司之间是雇佣关系，按照雇主阳东县恒财河砂经营有限公司的要求采砂所产生的法律责任应由雇主阳东县恒财河砂经营有限公司承担。原告电白水电公司在那龙河阳东区北惯镇平地河段砂场采砂是基于其与阳东县恒财河砂经营有限公司签订的《广东省河道河砂开采合同》。根据《广东省河道河砂开采合同》第二条、第三条、第四条之约定，阳东县恒财河砂经营有限公司（甲方）拥有原告电白水电公司（乙方）所采掘全部采砂的所有权和处分权、销售权，原告电白水电公司（乙方）按销售量取得采砂工程款，采砂合同固定综合单价为26.64元/m3。由此可见，原告电白水电公司受阳东县恒财河砂经营有限公司控制、指挥和监督，且不拥有河砂所有权和处分权、销售权，仅通过采砂这一劳务行为获取劳务报酬。因此，原告电白水电公司与阳东县恒财河砂经营有限公司之间是雇佣关系，受雇于阳东县恒财河砂经营有限公司。原告电白水电公司按照雇主阳东县恒财河砂经营有限公司的要求所实施的行为，应认定为雇主阳东县恒财河砂经营有限公司的行为，所产生的法律责任应由雇主阳东县恒财河砂经营有限公司承担。原告电白水电公司没有《河道采砂许可证》，若是采砂人，则其采砂行为是非法的，属于非法采砂，不存在超范围采砂一说。超范围采砂认定的前提是采砂人拥有采砂许可权，因此，《行政处罚决定书》依据《广东省河道采砂管理条例》第二十七条对原告电白水电公司作出处罚不当，适用法律错误。阳东县恒财河砂经营有限公司因此受到行政处罚的，是否根据其与原告电白水电公司签订的《广东省河道河砂开采合同》向原告电白水电公司追究责任属于另一法律关系，与本案无关联，不应认定原告电白水电公司为被处罚主体。三、原告电白水电公司实际没有超范围采砂，认定超范围采砂有失偏颇。原告是合法从事采砂，有可采区，全部是在可采区从事作业。采砂船的定位每天都会经常调整，采砂的非采区与可采区的界线虽然有明确的大概位置，因缺少精确的测量仪器，没有办法精确界线位置，采砂船的定位调整也会有所变化，采砂船随着风吹水大打自然摆动也都会偏离，而被告阳东执法局制作的采砂点位置图，采砂船的采砂点也不是长时间定在该点，以及阳东区水务局不客观的复函，凭此认定原告违法采砂，并且做出处罚伍万元的罚款明显是缺乏证据的。四、被告阳东执法局没有作出罚款的超范围采砂证物及违法所得，行政处罚没有事实和法律依据。被告阳东执法局没有证据证实原告超范围采砂及采砂的数量以及原告有违法所得。被告阳东执法局在定点调查时存在时间差，被告阳东执法局是在2016年6月5日上午约十点对采砂船进行拍照取证，同日下午约三点阳东区水务局对采砂船进行测量，测量出采砂船超范围0.46米，两个取证时间的中间刚好有场大暴雨，由于不可抗力因素导致的测量偏差，处罚机关明显就没有考虑进来，直接由此来推断原告的违法所得，这明显是凭空推断。五、被告阳东执法局提取证据的方式违反了证据合法性。被告阳东执法局在做定点调查时，立即对采砂船进行了拍照取证，并且对原告的员工生西海、刘兴明提取了调查询问笔录，两位员工虽然知晓采砂船已偏离可采区，但所谓的“采砂”不过是为对维修好的采砂船进行检测而抽砂，不属于采砂行为，更不能认定为“偏离采砂”。被告阳东执法局是在下了场大暴雨后才请阳江市阳东区水务局来进行现场测量，在这种情况下做出的测量结果肯定会存在偏差的，所以证据的真实性有待确认。以阳江市阳东区水务局的复函、调查询问的员工不承认偏离采砂的笔录作为证据，从而对原告进行处罚是明显不当的。综上，《行政处罚决定书》的处罚主体不适格，处罚主体应是阳江市阳东区水务局。被处罚主体不适格，被处罚主体应是阳东县恒财河砂经营有限公司。原告电白水电公司实际没有超范围采砂，认定超范围采砂有失偏颇。被告阳东执法局没有作出罚款的超范围采砂证物及违法所得，行政处罚没有事实和法律依据。被告阳东执法局提取证据的方式违反了证据合法性。被告阳东区政府、阳东执法局认定事实不清、证据不足，法律适用错误，程序违法，原告现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条、第二十六条、第七十条及第七十七条之规定，请求判决：一、撤销被告阳东区政府的阳东府行复[2017]1号《行政复议决定书》；二、判令依法撤销被告阳东执法局作出的东综执四罚决字[2016]第01号《行政处罚决定书》；三、本案诉讼费由被告承担。原告电白水电公司对其起诉的事实，在举证期间内提供了如下证据材料：1、阳东府行复[2017]1号《行政复议决定书》，用以证明被告阳东区政府于2017年3月9日作出阳东府行复[2017]1号《行政复议决定书》（下简称《行政复议决定书》），维持阳东执法局对原告的行政处罚决定；2、东综执四罚决字[2016]第01号《行政处罚决定书》，用以证明被告阳东执法局2016年11月25日作出东综执四罚决字[2016]第01号《行政处罚决定书》对原告电白水电公司作出行政处罚；3、《河道采砂许可证》（东水砂许字[2016]第8号）和开采段平面位置图，用以证明阳东县恒财河砂经营有限公司是采砂主体；4、《广东省河道河砂开采合同》，用以证明原告电白水电公司与阳东县恒财河砂经营有限公司之间是雇佣关系；5、营业执照、身份证，用以证明原告电白水电公司的企业组织机构情况和法定代表人身份情况。被告阳东执法局辩称：一、答辩人依法行使广东省人民政府和《广东省河道采砂管理条例》赋予的法定行政职权，具有对违法采砂的采砂人作出行政处罚的行政处罚主体资格。在《广东省人民政府关于在阳江市××县开展综合行政执法工作的公告》（粤府函〔2014〕37号）中明确赋予了答辩人行使动物卫生、农产品质量安全、农资质量、水政和水务等农业水利方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权以及相关的监督检查、行政强制职权，因此答辩人是适格的行政执法主体。被答辩人违反了《广东省河道采砂管理条例》第十八条规定“河道采砂人应当服从县级以上人民政府水行政主管部门的监督管理，并遵守下列规定：（一）按照河道采砂许可证的规定和河砂开采权出让合同的约定采砂（以下省略）”的规定，构成了不按采砂许可证确定的范围采砂。根据《广东省河道采砂管理条例》第二十七条的规定:“违反本条例规定，不按照河道采砂许可证规定采砂或者在禁采期、禁止采砂作业的时段采砂的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，暂扣违法采砂作业工具，没收违法所得，可并处一万元以上十万元以下罚款；情节严重的，可并处十万元以上二十万元以下罚款，并吊销河道采砂许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，答辩人对被答辩人作出罚款伍万元整的行政处罚决定，查明认定被处罚人具有违反采砂的法律规定的事实清楚，程序合法，适用法律正确，答辩人亦具有处罚管辖权，对答辩人作出的行政处罚应予维持。二、被答辩人是实际的采砂人，其违法采砂应受行政处罚。根据答辩人查证的事实，被答辩人在阳东区北惯镇平地河段河道范围内不按采砂许可证确定的范围采砂，是实际的采砂人。其采砂过程中超越采砂许可证的采砂范围，经水务部门现场勘测，超越范围46厘米。查明认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，对答辩人作出的行政处罚应予维持。综上所述，答辩人依法对被答辩人作出的行政处罚事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求法院维持答辩人作出的东综执四罚决字[2016]第01号《行政处罚决定书》，维持阳东区政府作出的阳东府行复[2017]1号《行政复议决定书》。被告阳东执法局在举证期限内，提交了以下证据、依据：1、现场检查笔录，2、拟作出行政处罚告知书，3、拟作出行政处罚告知书送达回证，4、行政处罚听证告知书，5、行政处罚听证告知书送达回证，6、行政处罚决定书，7、行政处罚决定书送达回证，8、听证通知书，9、听证通知书送达回证，10、北惯平地河段砂场执法现场照片，11、采砂现场照片确认签名复印件，12、船员生西海和刘兴达的调查询问笔录，13、阳东区水务局复函及采砂点位置测量图，证据1—13用以证明电白水电公司没有按照河道采砂许可证的规定超范围采砂；14、阳东府行复[2017]1号行政复议决定书，用以证明本局作出的行政处罚正确；15、广东省人民政府关于在阳江市××县开展综合行政执法工作的公告，用以证明本局的执法主体资格。被告阳东区政府辩称：答辩人作出《行政复议决定书》,认定事实清楚，证据充分。（一）被告阳东执法局行使职权合法。根据《广东省河道采砂管理条例》第三条第二款“县级以上人民政府水行政主管部门负责河道采砂的统一管理和监督工作。”的规定，阳江市机构编制委员会文件阳机编〔2012〕4号《关于阳东县行政执法体系改革试点工作实施方案的批复》内容及广东省人民政府粤府函〔2014〕37号《广东省人民政府关于在阳江市××县开展综合行政执法工作的公告》，被告行使水行政水务监管执法职责，被告行使职权合法。（二）被告阳东执法局作出《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，处理正确。原告在河道范围内超范围采砂，采砂点偏离可采区0.46米。该事实证据充分。原告上述行为违反了《广东省河道采砂管理条例》第十八条第一款的规定。根据《广东省河道采砂管理条例》第二十七条的规定，被告作出的《行政处罚决定书》正确。答辩人作出《行政复议决定书》,程序合法，适用法律、法规正确。答辩人于2017年1月10日对原告的行政复议申请予以受理，2017年1月12日向被告发出《受理案件答复通知书》，通知被告进行答复，参加行政复议。2017年2月23日，通知各方当事人进行调查核证，2017年3月9日作出《行政复议决定书》并送达各方当事人。因此，答辩人作出《行政复议决定书》符合法定程序。综上所述，原告的请求没有依据，理由不能成立。答辩人作出《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法，请予以维持，并驳回原告的请求。被告阳东区政府在举证期限内，提交了以下证据、依据：第一组证据阳东执法局在复议时提交的证据：1、现场检查笔录，2、拟作出行政处罚告知书，3、拟作出行政处罚告知书送达回证，4、行政处罚听证告知书，5、行政处罚听证告知书送达回证，6、行政处罚决定书，7、行政处罚决定书送达回证，8、听证通知书，9、听证通知书送达回证，10、北惯平地河段砂场执法现场照片，11、船员生西海和刘兴达的调查询问笔录，12、阳东区水务局复函及采砂点位置测量图，该组证据用以证明电白水电公司没有按照河道采砂许可证的规定超范围采砂。第二组证据阳东区政府作出复议决定的证据：1、行政复议决定书，2、行政复议申请书，3、复议案件受理通知书，4、复议案件答复通知书，5、关于对电白水电公司复议案件的答复，6、行政复议听证笔录，7、送达回证。第二组证据用以证明复议程序合法。经庭审质证，各方当事人对证据的质证意见如下：电白水电公司对阳东执法局提供的证据1认为检查时没有抽砂，也不能认定是违法抽砂；对证据2认为处罚主体和被告处罚主体、处罚的事实都不当，水务局的复函不能作为证据使用，采砂点位置认定不正确；对证据3-5没有异议；对证据6的意见与证据2的质证意见一致；对证据7-9没有异议；对证据10、11认为是船停靠的照片，不是采砂照片；对证据12、13认为测量点是船停靠的地方，不是采砂作业的地方；对证据14的意见与证据2意见一致；对证据15认为不属于阳东执法局的权利范畴，与法律相抵触。阳东区政府对阳东执法局提供的证据没有异议。阳东执法局对电白水电公司提供的证据1、2没有异议；对证据3认为电白水电公司是实际采砂人，其没有在采砂范围内采砂，处罚正确；对证据5没有异议。阳东区政府对电白水电公司提供的证据1、2、5没有异议；对证据3、4的真实性没有异议，对证明的内容有异议，对证据3认为电白水电公司是实际采砂人，是被告处罚的对象，对证据4认为证明电白水电公司具有采砂条件，也是直接采砂人，其超出采砂范围，应当接受处罚。电白水电公司对阳东区政府提供的证据认为处罚主体和被处罚主体、处罚事实都要不当。原告没有违法所得，超出范围抽砂的事实认定不足。水务局是处罚单位，不能作为证人。阳东执法局对阳东区政府提供证据没有异议。对各方当事人一致确认的以上有效证据，本院对其事实予以确认。对当事人之间有异议的证据，本院将根据认定的事实综合采信。经审理查明，2016年6月5日，阳东执法局对北惯平地河段的平地砂场进行执法检查，发现该砂场涉嫌超范围开采。2016年6月14日，阳东执法局对船员生西海进行调查询问。生西海陈述2016年5月23日开始采砂。阳东执法局问生西海2016年6月5日上午10时08分发现其在北惯平地河段采砂的情况是否属实？生西海称是船刚修好，是在非采区试机抽砂。2016年6月15日，阳东执法局对船员兴明进行调查询问。刘兴明陈述2016年6月5日上午10时刚刚修好抽砂船，正调试运行，是生西海叫其到现场工作的，当时没有把河砂抽上来，是在调试抽砂船，在调试过程中，由于涨潮水流急导致采砂船偏离了可采区。2016年6月12日，阳东区水务局向阳东执法局作出《关于〈关于请求核实阳东区北惯镇平地砂场采砂有关问题的函〉的复函》，载明：经委托阳江市水利水电勘测设计有限公司人员进行现场测量，该采砂点偏离可采区0.46米。2016年8月12日，阳东执法局向电白水电公司作出《拟作出行政处罚告知书》，拟责令其停止违法行为，并处罚款处罚5万元，并直接送达电白水电公司。同日，阳东执法局向电白水电公司送达《行政处罚听证告知书》。后电白水电公司申请听证，阳东执法局于2016年11月1日举行了听证。2016年11月25日，阳东执法局作出东综执四罚决字〔2016〕第01号行政处罚决定，根据《广东省河道采砂管理条例》第二十七条的规定，对原告电白水电公司作出行政处罚如下：一、责令停止违法行为；二、对超范围采砂的违法行为处以人民币50000元的罚款。并于2016年12月5日送达。原告电白水电公司对该处罚不服，向被告阳东区政府申请行政复议。2017年1月10日，阳东区政府决定受理该复议申请。2017年2月23日，阳东区政府举行行政复议听证。2017年3月9日，阳东区政府作出阳东府行复[2017]1号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持被告阳东执法局东综执四罚决字〔2016〕第01号行政处罚决定。并于2017年3月24日将《行政复议决定书》送达电白水电公司和阳东执法局。另查明，阳东执法局作出行政处罚前举行了听证，但没有向本院提交听证笔录。阳东执法局也没有提交履行了立案、复核、集体审查讨论的证据和作出行政处罚的法律依据。本院认为：本案为水利行政处罚纠纷。本案争议焦点主要有：一、阳东执法局的处罚的主体资格是否适格；二、阳东执法局作出的处罚决定是否合法的问题；三、阳东区政府的行政复议程序是否合法的问题。关于阳东执法局的处罚的主体资格是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，……”和《广东省人民政府关于在阳江市××县开展综合行政执法工作的公告》（粤府函〔2014〕37号）第二条：“阳江市××县综合行政执法局的具体职能如下：……（五）行使……水政和水务等农业水利方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权以及相关的监督检查、行政强制职权；”的规定，被告阳东执法局对违反水政和水务法律、法规和规章的行为具有实施行政处罚的法定职责。关于阳东执法局作出的处罚决定是否合法的问题。（一）关于认定事实是否清楚，证据是否充分。首先，阳东执法局调查对象是船员生西海和刘兴明。生西海和刘兴明虽然认可采砂船停靠在禁采区，但否认正在进行采砂作业，而主张在修理采砂船。其次，阳东执法局没有提交证据证明该采砂船正在进行生产作业。虽然阳东执法局主张其去函请求阳东区水务局对原告的采砂范围进行核实，但阳东执法局未能提供符合法律规定的现场测量证据，其根据阳东区水务局提供的复函及阳江市水利水电勘测设计有限公司制作的测量图不足以证明原告超范围采砂。再次，阳东执法局在认定采砂船超范围采砂查处时，没有对电白水电公司超范围采砂的时间、、地点及采砂数量进行认定且电白水电公司对该事实不予认可。因此，阳东执法局作出的涉案处罚决定认定电白水电公司超范围采砂的事实不清，主要证据不足。（二）关于适用法律、法规方面。《广东省河道采砂管理条例》第四条第一款规定：“河砂属于国家所有，任何组织和个人不得非法采砂。”第九条第一款的规定：“河道采砂实行许可制度。河道采砂由市、县（区）人民政府水行政主管部门分级许可并发放许可证。其他任何部门和单位不得办理河道采砂许可和发证手续。”电白水电公司根据其与阳江市阳东区恒财河砂经营有限公司签订的《广东省河道河砂开采合同》，可以在阳东区水务局许可阳江市阳东区恒财河砂经营有限公司的采砂范围内进行采砂。阳东执法局根据《广东省河道采砂管理条例》第二十七条：“违反本条例规定，不按照河道采砂许可证规定采砂或者在禁采期、禁止采砂作业的时段采砂的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，暂扣违法采砂作业工具，没收违法所得，可并处一万元以上十万元以下罚款；……”的规定，对电白水电公司超范围采砂处罚50000元属于较重的处罚。因此，阳东执法局作出的处罚决定书依法应当载明行使其裁量权的依据，但阳东执法局没有对被处罚人的违法行为属于情节较重进行举证。因此，阳东执法局对电白水电公司作出处以50000元罚款的行政处罚明显适用法规错误。（三）关于处罚程序是否合法的问题根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政机关对违法行为情节严重的查处过程必须履行立案、调查取证、听证告知、集体审查讨论、作出处罚决定、送达等相关程序。其中该法第三十八条第一款规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。”本案中，没有证据证明阳东执法局负责人已经依法对调查结果进行了审查。该法第三十八条第二款：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”的规定，本案中，阳东执法局对电白水电公司认定超范围0.46米采砂处以5万元罚款属于给予较重的行政处罚，阳东执法局亦未经集体审查讨论而作出行政处罚决定。另，涉案处罚虽然履行了听证程序，但没有制作听证笔录，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：……（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”的规定，阳东执法局应当制作听证笔录，但阳东执法局没有证据证明其已经制作了听证笔录，故该听证程序明显违法。综上，由于本案行政处罚没有依法履行立案、行政机关负责人审查和未经集体审查讨论的法定程序且听证程序明显违法。因此，阳东执法局的该行政处罚决定处罚程序违法。关于阳东区政府的行政复议程序是否合法的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条的规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”阳东区政府在受理电白水电公司的复议申请后，通知阳东执法局在法定期限提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，并举行了听证。但阳东执法局没有向复议机关阳东区政府提交立案、集体审查讨论以及认定电白水电公司超范围采砂的证据，也没有提交电白水电公司超范围采砂属于情节较重的证据。而阳东区政府在阳东执法局提交的证据不足的情况下，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出维持阳东执法局东综执四罚决字〔2016〕第01号行政处罚决定的行政复议决定明显违法。综上所述，阳东执法局作出的处罚决定认定事实不清、主要证据不足，处罚程序违法，适用法律错误；阳东区政府作出的行政复议决定违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款，第七十条第一项、第二项、第三项，第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告阳江市阳东区综合行政执法局于2016年11月25日作出的东综执四罚决字〔2016〕第01号行政处罚决定；二、撤销被告阳江市阳东区人民政府于2017年3月9日作出的阳东府行复[2017]1号行政复议决定。本案受理费50元，由被告阳江市阳东区综合行政执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省阳江市中级人民法院。审判长  陈伙庆审判员  姚智发审判员  曾飞跃二〇一七年八月三十一日书记员  谭丹婷