浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙10行初278号 原告周宋再，男，1968年11月15日出生，汉族，住仙居县。 委托代理人朱晓彬，北京京平律师事务所律师。 被告仙居县人民政府，住所地仙居县环城西路50号。 法定代表人颜海荣，县长。 应诉负责人徐跃平，副县长。 委托代理人周天华，仙居县朱溪水库工程建设指挥部综合办副主任。 委托代理人周成海，浙江安州律师事务所律师。 原告周宋再诉被告仙居县人民政府行政协议一案，于2019年12月10日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月13日立案受理后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭审理了本案。原告及委托代理人朱晓彬，被告仙居县人民政府的应诉负责人徐跃平，委托代理人周天华、周成海到庭参加诉讼。 原告周宋再诉称：原告系浙江省仙居县××××村村民，并拥有合法房屋。2018年10月11日，一群人员毁损了原告的房屋，后原告得知其房屋已经签订了补偿协议。2018年12月11日，原告向仙居县人民政府邮寄《政府信息公开申请表》，请求仙居县人民政府书面公开申请人与仙居县朱溪镇人民政府签订的《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》。2019年4月24日原告收到仙居县人民政府作出的《政府信息依申请公开告知书》（仙政办信开告【2019】17号）及所附的《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》，因原告从未看到过及签订过该协议书，所以该协议对原告不产生法律效力，且该协议的签订也侵害了原告的合法权益。综上，请求贵院依法判决确认《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》无效。 原告向本院提供了下列证据：1、身份证；2、快递面单；3、政府信息公开申请表；4、政府信息依申请公开告知书；5、台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议，6、（2019）浙1024行初60号行政裁定书。 被告仙居县人民政府辩称：一、台州市朱溪水库工程是《灵江流域综合规划》和《浙江省水资源保护和开发利用总体规划》中推荐的首期开发项目之一。2017年6月30日，9月13日，仙居县人民政府相继颁布了《台州市朱溪水库工程移民安置办法》《台州市朱溪水库工程移民房屋提前腾空安置方案》。答辩人为了台州市朱溪水库移民安置做了大量工作，库区2078户都已经签订了移民安置补偿协议，签约率达99%。二、涉案的《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》是合法有效的。原告户于2017年9月1日与仙居县朱溪镇人民政府签订了《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》。2017年10月25日，朱溪水库指挥部将安置款207419.16元汇到原告的银行账户，利坑村已将移民安置宅基地分配给原告户。原告与仙居县朱溪镇人民政府签订的涉案安置补偿协议是双方的真实意思表示。从该协议的内容看，符合相关法律及《台州市朱溪水库工程移民安置办法》的规定，既符合法律政策规定，也没有损害原告的合法权益，且程序合法。原告提出涉案安置补偿协议无效的理由不能成立。三、原告起诉已超过行政诉讼期限。原告与仙居县朱溪镇人民政府于2017年9月1日签订涉案安置补偿协议，但原告直到2019年9月9日才提起诉讼，已超过法定的起诉期限。综上，原告提出确认涉案安置补偿协议无效的诉讼请求没有法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告仙居县人民政府向本院提交了以下证据：1、国务院令第679号国务院关于修改《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的决定；2、发改农经【2010】1527号国家发展和改革委员会文件；3、浙政函【2015】113号浙江省人民政府文件；4、仙政办发【2017】77号仙居县人民政府办公室文件；5、台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议（编号：A利坑05153）；6、房产评估一览表；7、朱溪水库建设征地附属物补偿清单；8、台州市朱溪水库工程移民人口补偿补助奖励发放清单；9、安置方式申请；10、台州市朱溪水库工程领款汇总表；11、分户明细对账单；12、宅基地安排表及照片；13、邮政快递单、仙政复决字【2019】5号、行政复议谈话笔录。 经审理，本院认定本案事实如下：原告周宋再与其母亲王苏兰、妻子周雪娟、儿子周军梯、女儿周玲青同户，周宋再为户主，上述五人户口均在仙居县××××村。周宋再户在仙居县××××村建有房屋。2010年，发改农经［2010］1527号《国家发展改革委关于浙江省台州市朱溪水库工程项目建议书的批复》原则同意浙江省发展改革委所报朱溪水库工程项目建议书。2015年9月28日，浙江省人民政府浙政函［2015］113号《关于台州市朱溪水库工程建设征地移民安置规划大纲的批复》原则同意台州市朱溪水库开发有限公司所报《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置规划大纲（报批稿）》提出的项目建设征地处理范围、实物调查成果、移民安置任务、安置标准和移民安置规划方案、后期扶持方案、移民生产生活水平预测评价。2017年6月30日，仙居县人民政府办公室印发仙政办发［2017］77号《台州市朱溪水库工程移民安置办法》。2017年7月18日，经台州市龙泰房地产评估有限公司评估，原告户的房屋及装修、附属物的评估金额共计113121.3元。2017年9月1日，李春和代周宋再与仙居县朱溪镇人民政府签订《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》。被告在庭后向本院提交的《关于原告周宋再签字盖印情况说明》中陈述，其向本院提交的证据中涉及到“周宋再”的签名及指印均非周宋再本人所为。该协议上约定的部分款项207419.16元已经打入原告周宋再的账户，协议约定的宅基地也已经由原告所在村的村委会作出安排。原告认为其并未委托李春和签订涉案协议，故该协议无效，提起本案诉讼。 以上事实，有国务院第679号《关于修改大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例的决定》、国家发展和改革委员会发改农经[2010]1527号文件、浙政函[2015]113号文件、仙政办发【2017】77号仙居县人民政府办公室文件、房地产评估一览表、台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议、分户明细对账单、关于原告周宋再签字盖印情况说明等证据以及双方当事人庭审陈述予以证实。 本院认为，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款的规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。第二十六条规定，移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。因此，县以上地方人民政府系大中型水库移民安置的组织、领导实施者，故仙居县人民政府系本案适格的被告。仙居县朱溪镇人民政府作为具体实施单位签订的涉案台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议，应视为受被告仙居县人民政府的委托。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”在当事人提起确认无效之诉后，法院应进行初步甄别和审查。重大且明显违法的行政行为即无效行政行为，自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人针对行政协议提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。故被告仙居县人民政府认为原告的起诉超出了起诉期限的主张，本院不予支持。 根据《中华人民共和国合同法》第四十八条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”本案中，李春和在未取得原告周宋再代理权的情况下，代理周宋再与受被告委托的仙居县朱溪镇人民政府签订《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》的行为构成无权代理。周宋再拒绝对李春和基于无权代理签订的《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》进行追认，故李春和代周宋再与仙居县朱溪镇人民政府的签约行为不能在周宋再与仙居县朱溪镇人民政府之间产生法律关系，故涉案协议对周宋再不发生法律效力。根据《中华人民共和国民法总则》第一百七十一条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，未经被代理人追认的，对被代理人不发生效力。相对人可以催告被代理人自收到通知之日起一个月内予以追认。被代理人未作表示的，视为拒绝追认。行为人实施的行为被追认前，善意相对人有撤销的权利。撤销应当以通知的方式作出。行为人实施的行为未被追认的，善意相对人有权请求行为人履行债务或者就其受到的损害请求行为人赔偿，但是赔偿的范围不得超过被代理人追认时相对人所能获得的利益。相对人知道或者应当知道行为人无权代理的，相对人和行为人按照各自的过错承担责任。”可见，无权代理未经被代理人追认的，对被代理人不发生效力，但不等同于合同无效，善意相对人有权请求行为人履行债务或者就其受到的损害请求行为人赔偿。故原告请求确认案涉的《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》无效，缺乏法律依据，本院不予支持。原告经本院释明后仍拒绝变更诉讼请求。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告周宋再的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告周宋再负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  谢继红 审 判 员  张 燕 二〇二〇年七月六日 代书记员  马平波