江苏省无锡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2017)苏02行初54号 原告朱建华，男，1956年9月21日生，汉族，住上海市长宁区。 委托代理人沈华英（系朱建华的妻姐），女，1952年6月23日生，汉族，住江阴市。 被告江阴市人民政府，住所地江阴市澄江中路9号。 法定代表人蔡叶明，该市市长。 委托代理人林琪,该市政府办公室副主任。 委托代理人奚海清，江苏振强律师事务所律师。 原告朱建华诉被告江阴市人民政府（以下简称市政府）其他行政行为一案，本院于2017年5月31日受理后，依法组成合议庭，于2017年8月2日公开开庭审理了本案，原告朱建华的委托代理人沈华英、被告市政府的委托代理人林琪和奚海清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告朱建华起诉称：2010年，被告市政府为举办第*届某电影节，在未公示和征询某广场业主的意见，也未取得规划、国土、建设局等职能部门的任何手续的情况下，于2009年2月5日召开政府专题会议，协助江阴市某房地产开发有限公司(以下简称某公司)把某广场沿某路的整条商铺升高1-2层，还挤占了东西两边的消防通道和公共区域，搭建了5500多平方米的违法建筑，建成“某影城”作为电影节的放映场所，后又将影城前面几条商铺之间的消防通道和公共区域围捆加层搭建了几千平方米的违法建筑，用于“某百货商城”的经营场所，同时在业主门口的公共区域凭空造出770多平方米的违法建筑出租给“至**度”，在某广场C区同样把三条商铺三楼的镂空空间搭满出租给“某”歌厅，在某广场A区也是把消防通道和公共区域围捆加层扩建出租给“某”歌城。现某广场由于有了几万平方米的违法建筑，后续的招商工作无法进行，当年某集团就是因为违法建筑无法认定而入驻失败。原告虽通过行政诉讼，江阴市城市管理行政执法局(以下简称江阴城管局)在原告房屋的围墙上敲出了门，可由于房屋被严重破坏且无安全通道，无法对外出租，给原告造成不可计算的损失。根据原告收集的证据，某公司搭建的一万多平方米的建筑系违法建筑，请求法院判令被告市政府确认某广场“某影城”、“某百货商城”一万多平方米的建筑系违法建筑，并判令被告市政府拆除某广场“某影城”、“某百货商城”的违法建筑，本案诉讼费用由被告承担。 原告朱建华向法院提交的证据如下：1、朱建华在某广场A1—101、C1—85商铺房产证，证明此商铺在2005年5月28日就已经取得房产证，并在2004年6月15日二间贷款66万元买下此商铺。2、2009年2月5日江阴市专题会议纪要，证明市政府为举办第*届某电影节在江阴市国土资源局(以下简称市国土局)召开协调会，让各级政府部门协助某公司建造“某影城”。3、2009年5月30日某公司申请书，证明某公司根据澄政(2009)32号文件要求开始着手各项工作，申请书上有常务副市长高某签字。4、2010年2月4日企业投资项目备案通知，证明澄发改投备[2010]23号通知，项目名称：某广场商业用房项目，建设地点：某B、C区，总投资：1800万元，规模：商业用房5500平方米。5、2010年4月15日某公司关于办理影城用地手续的请示，证明有市国土局领导签字，土地相关手续正在办理之中。6、2010年6月28日某公司给市消防大队的说明，盖有市政府和澄江镇街道办事处的印章，证明“某影城”属于政府重点项目，规划许可证二个月内办好。7、2010年7月7日江阴市住房保障和房产管理局(以下简称市住建局)的情况说明，并有市政府印章和常务副市长高某的签字，证明市政府为双方合作全力服务，“某影城”房产证在2010年8月30日前办好。8、三张某广场照片，证明(1)、“某影城”向东面扩建，挤占了原有的消防通道；(2)、“某影城”向西门扩建侵占了广场的公共区域；(3)、在业主门口凭空建造了770平方米的一条违法建筑。9、江阴市人民法院（2016）苏0281行初35号行政判决书。证明原告就是该广场违法建筑的直接受害人。10、2010年7月30日房屋安全鉴定管理办公室的安全鉴定书，证明某广场沿某路的商铺在原有的基础上升高1-2层，房屋的安全性等级为Asu级，属于安全房屋。另有18封信还有照片，主要说明某广场业主从2014年3月23日起到2017年4月23日三年多的时间里，给市政府各领导一共写了18封信，主要向领导反映某广场存在大面积的违法建筑，给其带来了房子被围在里面拿不回的困境，还有某物业缺少政府部门监管，造成涉黑管理的现象。 被告市政府答辩称：一、原告朱建华不具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第二条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。这里的行政行为是指能对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为。本案中，确认和拆除某广场“某影城”、“某百货商城”的行政行为相对人并不是原告，并不影响原告的合法权利。因此，原告朱建华既非行政行为相对人，也不是利害关系人，其不符合《行政诉讼法》规定的原告的主体要件，不具有原告主体资格。二、被告主体不适格。根据相关法律法规规定，确认是否认定是违法建筑，须经相应的行政机关(例如国土、规划、住建、水利、交通运输、消防、城管等)认定，而拆除违法建筑则是具有相应行政强制拆除权的行政机关(例如水利、交通运输、消防、城管等)的法定职责。因此，依据依法行政原则，答辩人不能履行其他行政机关的职责，否则，答辩人的行为就属无效行为。现原告要求答辩人履行不属于其应当履行的职责，显然被告主体不适格。综上，原告朱建华不具有原告主体资格且被告主体不适格，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告市政府未向法院提供证据，只提供了法律依据如下：《行政诉讼法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国消防法》、《无锡市市容和环境卫生管理条例》、《江阴市城市管理相对集中行政处罚权办法》（澄政规发[2012]1号）。 被告市政府对原告朱建华提供的证据主要质证意见如下：对证据1的真实性无异议，关联性有异议，认为产权证与涉案的“某影城”没有直接的利害关系，不能达到原告的证明目的。对证据2的真实性无异议，认为会议纪要是属于行政机关内部的程序性行为，法律上面属于不可诉的行政行为，它没有对当事人的权利义务产生实际的影响，更何况从会议纪要的内容看，要求有关部门依法依规的办理相关的手续。对证据3的真实性无法确认，在被告处没有查询到这份证据的原件，退一步讲，就其内容而言，也是明确要按照法定的程序办理，要求有关部门配合。对证据4的真实性无法确认，不是被告方出具的。对证据5与证据4质证意见一致。对证据6真实性无法确认，在被告处没有查询到原件。对证据7的质证意见同证据6。对证据8认为与本案没有关联性。对证据9判决书的真实性无异议，认为与本案没有关联性。对证据10的真实性无法确认，被告处没有查询到。对于其他材料（18封信）的真实性无法确认，认为与本案没有关联性；如果当事人认为是违章建筑，应当向有关有查处职能部门反映，以求得合法的解决。 本院对原告提交的证据作如下确认：原告所举证据1-2、9均具有真实性，且与本案待证事实具有关联性，均予以采纳。因原告所举证据3-8无原件，且与本案审理的涉及双方主体资格问题没有关联性(包括18封信及照片)，故均不予采纳。 根据上述有效证据和当事人在庭审中的陈述，本院确认以下事实：原告朱建华于2005年5月28日取得江阴市某路某号某广场A1—101、C1—85商铺房产证。2009年2月5日市政府形成澄政专纪(2009)7号专题会议纪要，载明“2009年2月4日下午，常务副市长高某在国土局召开协调会，专题讨论远望影剧院和某广场影剧院改造建设相关问题。参加会议的有市规划局、国土局、建设局、房管局、消防大队等部门。会议听取了关于远望影剧院和某广场影剧院有关事宜的汇报，并进行了认真研究，形成了一致意见。现将会议主要精神纪要如下：一、远望影剧院和某广场影剧院改造建设工程是我市申办第*届某电影节的重要场馆，各部门应大力支持，协调配合做好工程各项手续的办理，加快工程推进。二、某广场影剧院应尽快确定运行商，远望影剧院应加快土地分割手续等前期手续的报批，两个影剧院的设计与施工应符合中国电影家协会对电影节功能的要求。三、某广场影剧院应尽快提供扩建改造的可行性方案，消防部分进行变更设计并报相关部门审批。” 2016年9月29日，江阴市人民法院作出（2016）苏0281行初35号行政判决书，该判决书已生效，其主要内容载明“原告朱建华因认为被告江阴城管局不履行法定职责，于2016年3月23日向法院提起行政诉讼。原告朱建华请求法院判令被告依法拆除涉案A区97号、99号、101号商铺正后方与后排商铺之间的消防通道内的一至三层违章建筑，恢复原状。被告江阴城管局辩称，被告就原告举报事项正在积极作为，其已于2015年6月1日就原告所述A区97号、99号、101号一案南侧扩建的建筑实施拆除，其余部分违章建筑的拆除工作需要在确保可行性和安全性的前提下才能继续进行，被告将委托有建设工程质量检测资质的单位进行鉴定，并将根据鉴定意见依法进一步作出相应的处理。该法院经审理查明，江阴市某路某号某广场A区97号、99号、101号商铺系相邻的三个商铺，101号商铺产权人登记为朱建华，该三个商铺位于整幢房屋的一楼，该幢房屋共三层。在该幢楼及相邻的后面一幢楼之间通道内有建(构)筑物，涉嫌违法搭建。2016年6月27日，江阴城管局对涉案A区97号、99号、101号商铺所在区域涉嫌未取得建设工程规划许可证进行的违法建设予以立案，现在调查处理过程中。该法院认为，根据《江阴市城市管理相对集中行政处罚权办法》相关规定，江阴城管局作为市政府相对集中行使行政处罚权的行政机关，具有对辖区内违法建设行为的举报进行受理、查处的法定职责，并应当及时将处理结果反馈投诉、举报人。本案中，江阴城管局接到朱建华代理人沈华英举报后，未及时进行受理查处，直至本案审理中才予以立案受理，江阴城管局在行政程序上存在拖延履行法定职责的情形，故判令江阴城管局在判决生效后两个月内依法继续进行调查处理。至于江阴城管局经过调查后作出何种行政行为或处理结果，属于行政机关的行政职权范围，且实施行政强制拆除具有严格的法定程序，故对朱建华在本案中请求判令江阴城管局拆除违法建设的请求不予支持。该法院判决如下：责令被告江阴城管局在本判决发生法律效力之日起两个月内针对涉案原告朱建华主张的某广场A区97号、99号、101号后方涉嫌的违法建设依法继续作出处理，并在作出处理决定后10日内以书面形式告知原告朱建华处理结果。” 另查明：2016年3月29日，江阴市人民法院作出（2015）澄行初字第31号行政判决书，该判决书已生效，其主要内容载明“原告朱建华因认为被告江阴城管局不履行法定职责，于2015年5月11日向法院提起行政诉讼。原告朱建华请求法院判令被告：1、履行法定职责，依法拆除涉案C区81号、83号、85号上面三楼利用公共空间搭建的违章建筑；2、依法拆除涉案A区97号、99号、101号前后上下扩建加层的违章建筑；3、在审理中增加诉讼请求，要求被告按原规划图拆除某广场内搭建的所有违章建筑，包括“某影院”、“至**度”等大型违章建筑等。该法院经审理后认为，本案中，被告在立案后进行了调查和取证，但在本案审理期间尚未作出处理决定，故应判令其在一定期限内依法履行法定职责，对涉嫌的违法建设依法作出处理；对原告在本案中要求拆除涉案C区81号、83号、85号上面三楼利用公共空间搭建的违章建筑，该法院在本案中不予支持。关于原告主张要求被告拆除A区97号、99号、101号前后上下扩建加层的违章建筑的诉讼请求，因原告不是这些商铺的产权人，对该建筑的拆除不具有法律上的利害关系，其作为原告主张该项请求，主体不适格，该法院在本案审理中已裁定驳回其对该项请求的起诉，故在本案中对其该项诉讼请求不作实体审理。关于原告向法院增加诉讼请求的问题，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。原告在收到被告答辩状后向本院申请增加诉讼请求，且无正当理由，故对原告增加的诉讼请求不予准许，在本案中不予理涉。该法院判决：责令被告江阴城管局在判决发生法律效力之日起60日内针对原告朱建华投诉的某广场C区81号、83号、85号上方涉嫌的违法建设依法作出处理，并在作出处理决定后10日内将处理结果以书面形式告知原告朱建华。” 本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《江阴市城市管理相对集中行政处罚权办法》第二十条第二款规定“对应当拆除的违法建筑物、构筑物或设施(包括地下违法建筑物、构筑物或设施)，当事人在规定期限内未拆除的，由江阴城管局依法强制拆除。”根据前述法律以及地方性规范文件等有关规定，确认是否违法建筑以及如何拆除违法建筑，须由县级以上人民政府相应的具体行政机关(例如国土、规划、城管等行政机关)认定或者拆除，而不是县级以上人民政府，故本案原告朱建华起诉被告市政府要求确认并拆除有关违法建筑是不适当的。况且，根据江阴市人民法院（2015）澄行初字第31号行政判决书和（2016）苏0281行初35号行政判决书反映，原告朱建华就本案的部分诉讼请求曾在江阴市人民法院起诉被告江阴城管局，江阴市人民法院对其部分诉讼请求已作出过生效裁决，本院在本案庭审中已对原告朱建华进行过释明，但其拒绝变更被告。因此，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(三)项、第（九）项的规定，裁定如下： 驳回原告朱建华的起诉。 案件受理费50元，由原告朱建华负担。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  彭国顺 审判员  何 薇 审判员  马 云 二〇一七年八月二十八日 法官助理卢文兵 书记员黄玉卿 本案援引法律条款 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释 第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无正当理由的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的； （十）不符合其他法定起诉条件的。 人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。