广西壮族自治区百色市中级人民法院   行 政 判 决  书                           （2017）桂10行初37号        原告陆肖玲，女，1948年12月14日出生，汉族，住田东县平马镇人民路古榕街**。   委托代理人江坤键，广西桂百律师事务所律师。   被告田东县人民政府，住所地：田东县平马镇庆平路东园巷**。   法定代表人黄文明，该县县长。   委托代理人韦荣，田东县法制办公室主任。   委托代理人韦祎，田东县调处办主任。   被告百色市人民政府，住所地：百色市右江区向阳路**。   法定代表人周异决，该市市长。   委托代理人黄莉淳，百色市人民政府法制办工作人员。   委托代理人农丽贤，百色市法制办公室干部。   第三人田东县医药公司，，住所地：田东县平马镇中山街**   法定代表人黄少权，该公司经理。   委托代理人龚振，广西龙翔律师事务所律师。   原告陆肖玲不服被告田东县人民政府作出的东政处（2016）7号《关于平马镇古榕街居民陆肖玲与县医药公司土地权属纠纷的处理决定》（以下简称（2016）7号《处理决定》），于2017年3月2日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月22日立案，向被告田东县人民政府、百色市人民政府及第三人田东县医药公司送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月1日公开开庭审理了本案。原告陆肖玲及其委托代理人江坤键、被告田东县人民政府的出庭负责人李杰及其委托代理人韦荣、韦祎、被告百色市人民政府的出庭负责人秦运彪及其委托代理人黄莉淳、农丽贤、第三人田东县医药公司的法定代表人黄少权及其委托代理人龚振到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告田东县人民政府于2016年11月17日作出乐政处（2016）7号《土地权属纠纷处理决定》，该《决定》认为：纠纷地位于平马镇人民路42号，解放后至上世纪70年代初为原告陆肖玲屋后空闲地，地上，地上种有黄皮果树一株73年纠纷地已经县革委批准划拨给田东县医药公司使用，田东县医药公司对原告地上附着物按规定支付了补偿款15元。1974年，经县革委计委会批准，田东县医药公司扩大用地范围取得东北段土地使用权。1983年经县政府研究决定，同意田东县医药公司在人民路街边修建医药销售门市部，经营至今超过40年。1996年原告办理得自己房屋的国有土地使用证，用地范围与纠纷地之间隔着一条1米宽的公共排水沟。根据广西壮族自治区人民政府批转区土地管理局《关于依法开展土地登记、颁发土地证书的意见》的通知（桂政发〔1988〕45号文件）第二项的规定，旧的土地证书不具备法律效力。原告持有的1952年广西省人民政府发放予陆肖玲父亲陆义杰的土地房产契纸，不能作为土地权属凭证的依据。由于原告没有合法有效的证据证明纠纷地权属归其所有，对原告的请求不予支持，决定确认纠纷地使用权归田东县医药公司所有。原告陆肖玲不服田东县人民政府的处理决定，向被告百色市人民政府申请行政复议，百色市人民政府于2017年2月23日作出百政复决字（2017）第23号《行政复议决定书》，以原告陆肖铃的申请超过法定期限为由，决定不予以受理。   原告陆肖玲诉称，一、被告田东县人民政府作出的（2016）7号处理决定认定的事实错误。1952年，县政府颁发给原告父亲陆义杰土地房产买卖契纸，确认原告宗地的宅基地使用权。1973年文化大革命期间，第三人把医药仓库建在原告房屋后，侵占原告约40米长的宅基地。因当时历史原因，原告无法通过正当的法律途径提出诉求。1987年7月，平马镇人民路古榕街的居民翁星权向田东县人民法院起诉，要求第三人赔偿建西药仓库时拆除翁星权的厕所、围墙等地上附着物造成的经济损失1000元，后经法院调解第三人赔偿翁星权450元。可见，第三人侵占原告的土地，即没有与原告协商，也没有对侵占土地给予明确的土地补偿。被告未经认真调查，在没有任何文件资料证明的情况下，以原告的宅基地在1973年被征用，由县革委批准划拨给第三人为由，确认该地使用权归第三人所有，属认定事实错误。二、被告田东县人民政府以广西壮族自治区人民政府批转区土地管理局《关于依法开展土地登记、颁发土地证书的意见》的通知（桂政发〔1998〕45号）为法律依据，确定纠纷地属于第三人使用，属适用法律错误。根据（桂政发〔1998〕45号文件）的规定，土地所有者和使用者先提出申请，经过调查核实，在确定达到权属合法、界址清楚、面积准确的条件下，才能造册报县级或县级以上人民政府审批，予以登记发放证书。本案土地存在纠纷，没有达到“权属合法、界址清楚、面积准确”的认定标准，不符合该文件规定情形，且该文件不是法律法规，被告引用该文件内容是错误的。而根据《广西壮族自治区土地山林水权利属纠纷确权处理条例》第三十四条的规定，土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册，可以作为土地山林水利权属纠确权处理的证据材料。原告持有的1952年广西省人民政府颁发给原告的土地契纸应可作为确权的依据。三、被告田东县人民政府否定了原告持有的1954年广西省人民政府颁发的契纸，在没有证据证明第三人占有原告宅基地合法的情况下，作出的（2016）7号处理决定，将纠纷地使用权归第三人没有任何依据。1973年第三人强占原告的宅基地至今，一直没有办理《土地使用证》，原因就是第三人田东县医药公司没有依据《广西壮族自治区国家建设征用土地试行办法》（桂政发（1983）91号）的规定，对纠纷地依法办理相关的征用手续，故无法办得土地使用证。综上，被告田东县人民政府作出的（2016）7号《处理决定书》认定事实不清,适用法律错误,请求法院依法判决撤销该处理决定。   原告向本院提交了以下证据：1、东政处（2016）7号处理决定，证明田东县人民政府作出的具体行政行为；2、百政复决字（2017）第23号行政复议决定书，证明百色市人民政府作出不予以受理的决定；3、地契、地契土地权属的来源及土地权属证明；4、证人韦克勋的证言，证明纠纷地被第三人侵占的事实；5、报告、复函，证明原告的土地被侵占后，原告向政府有关部门申告；6、土地权属审核结果公告，证明田东县国土资源局要办理纠纷地的国有土地使用权证给第三人的公告；7、土地权属审核结果异议，证明原告对田东县国资源局作出的土地权属审核结果公告提出异议；8、（2014）东行初字第53号行政判决书，证明纠纷地曾由平马镇政府作出确权处理，该处理决定被田东法院判决撤销；9、土地确权申请书，证明原告申请确认土地权属；10、田东县农村“三大纠纷”证据提交登记表，证明原告申请确权提交证据。   被告田东县人民政府辩称，一、被告作出的处理决定程序合法。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款的规定，被告有权作出本案土地权属处理决定。被告办理本案过程中，下发调处工作方案，成立组织机构和工作组，进行实地调查，核实证据，听取各方当事人意见，组织调解，提出确权建议，经县人民政府集体讨论决定。由于案情复杂，经依法批准延长审查期限。二、被告作出的处理决定认定的事实清楚，证据确凿。纠纷地在解放后至上世纪70年代初为原告屋后空闲地，1973年经县革委批准征用给第三人作中成药仓库使用。施工时第三人使用原告屋后空闲地，拆除地上附着物黄皮果树一株，并按当年规定支付补偿款15元给原告。第三人建起医药仓库使用至今，仓库外与原告房屋有排水沟和围墙分隔。1974年6月12日，第三人向县革委计委会提出扩大用地范围至东北面小水塘的报告，经批准后获得东北段的土地使用权。1983年，第三人向县经济委员会提出在人民路街边修建医药销售门市部，获得批准后于1985年建起一栋四层的宿舍楼使用至今。1997年原告向田东县人民政府申请办理《国有土地使用证》，该地块的四至范围至田东县医药公司旁。现原告拿出1952年《土地契纸》主张纠纷地权属，因该证据已被1997年的《国有土地使用证》替代，不能作为权属证据依据。三、被告作出的处理决定适用法律得当。被告田东县人民政府的处理决定是根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十五条第（二）项、第（四）项的规定作出的，上述规定是现行有效的法律法规。综上，被告作出的（2016）7号《处理决定》主体合法，事实清楚，证据确实充分，程序合法，使用法律得当。请求驳回原告的诉讼请求。   被告田东县人民政府向本院提交了以下证据：1、《田东县医药公司土地权属纠纷调处工作方案》，证明政府授权并依法开展调处工作；2、《关于下拨折旧款的通知》及收款收据存根，证明田东县医药公司用于迁移民房的7000元折旧款已到账；3、东革（73）72号《田东县革命委员会文件》，证明1973年8月6日田东县医药公司更名合法有效；4、革商财字（73）号第16号《关于下拨另星基建款的通知》，证明1973年至1974年建设医药仓库基建款到位；5、协议书、证明、现金支票，证明田东县医药公司补偿款发放到位情况；6、1974年田东县医药公司的再报告，证明田东县医药公司使用民房后面空地后仍不够用，再申请用到小水塘；7、（83）东药字第006号《申请新建医药销售门市部的报告》和东计便字（83）8号《关于同意建门市部和宿舍的批复》，证明田东计划委员会同意县医药公司兴建门市部和宿舍的批复；8、84百计便字（41）号《关于同意田东县医药公司建医药门市部的批复》，证明百色地区计划委员会同意田东县医药公司建医药门市部的批复；9、田东县人民法院东法（1990）民字第40号民事调解书，证明田东县人民法院达成民事调解；10、陆肖玲的《国有土地使用证》，证明陆肖玲的住宅四至范围至县医药公司旁边；11、土地权属纠纷调解会议记录，证明纠纷当事人在调解会议中质证证据，认定事实清楚，由于调解不成功，当事人要求下裁决；12、东调延字（2016）1号《关于要求延期提出权属纠纷处理意见的请示》，证明田东县调处办公室要求延期处理案件；13、《关于同意延期提出权属纠纷处理意见的批复》，证明因案件复杂，田东县人民政民府同意延期处理。   被告百色市人民政府辩称，一、原告于2016年11月24日收到田东县人民政府的东政处字（2016）7号处理决定，2017年2月17日原告向百色市人民政府申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款的规定，原告申请行政复议已超过法定申请期限。百色市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，作了不予受理的行政复议决定，认定的事实清楚，适用法律依据正确。二、百色市人民政府不应作为本案诉讼的共同被告。百色市人民政府作出的复议决定不属于“复议机关决定维持原行政行为”，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款的规定，百色市人民政府不应作为本案诉讼的共同被告。综上，百色市人民政府作出不予受理的复议决定认定的事实清楚，适用法律依据正确，百色市人民政府不是本案的共同被告，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求驳回原告的起诉。   被告百色市人民政府向本院提交了以下证据：1、百政复决字（2017）第23号《行政复议决定书》；2、送达回证；3、相关法律法规。以上证据拟证明被告百色市人民政府作出的复议决定合法。   第三人田东县医药公司述称，第三人因建医药仓库的需要，根据当时的国家政策，经田东县革命委员会批准，占用了原告陆肖玲家屋后的空地，在上级主管部门拨款到位后，第三人建起了使用至今的医药仓库，仓库外与陆肖玲家的房屋有排水沟和围墙分隔，原告称第三人侵占其土地没有事实依据。我国土地改革是以土地私有制为基础，在合作化后我国实行土地全民所有制和集体所有制，同时规定城市市区的土地为国家所有，部分明确划归集体所有的除外。原告居住在田东县县城城区，其住房的土地和屋后空地所有权属于国家。现原告以持有的土改时期颁发的土地房屋所有权证为依据，主张纠纷地为其所有，是没有事实和法律依据的。第三人建设医药仓库时，并不是以自己是国营单位而强行侵占原告屋后的空地，而是报经当时的县革命委员会批准同意使用国有土地，用上级主管部门拨款建成的，用地程序合法。医药仓库占用的土地现属于国有，归第三人使用。田东县人民政府2016年11月17日作出的东政处（2016）7号处理决定，将争议土地的使用权确定给第三人，认定事实清楚，适用法律政策适当，处理正确。请求驳回原告陆肖玲的诉讼请求。第三人田东县医药公司没有证据向法庭提交。   经庭审质证，原告对被告田东县人民政府提供的证据1、12、13无异议；对证据2、3、4、5、6、7、8、10、11的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据9有异议。被告百色市人民政府、第三人田东县医药公司对被告田东县人民政府提供的证据没有异议。原告对百色市人民政府提供证据的真实、关联性没有异议，对合法性有异议，认为百色市政府作出的行政复议决定超过审查期限。被告田东县人民政府、第三人田东县医药公司对被告百色市人民政府提供的证据没有异议。被告田东县人民政府对原告所举的证据1、2、8、9、10没有异议；对证据3真实性无异议，对合法性、关联性有异议，认为该证据已经失效；对证据4没有异议，但认为该证据是传来证据，无其他证据佐证；对证据5、6、7没有异议，但认为该证据只能证明原告自己的陈述，陈述要求解决问题。百色市人民政府对原告提供的证据不予以质证，认为其没有对原告的实体问题进行审查。第三人田东县医药公司对原告证据的质证意见与被告田东县人民政府一致，同时认为原告所提交的地契已没有法律效力，原告所提交的证人证言由于该证人不是办理纠纷的工作人员，证言内容与本案事实不相符。   本院对上述证据认证如下：被告田东县人民政府所举的证据1、12、13各方当事人对证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以确认；原告对被告田东县人民政府所举的证据2、3、4、5、6、7、8、10、11的真实性、合法性没有异议，本院对其真实性予以确认，可作为认定本案事实的参考证据；原告对被告田东县人民政府所举的证据9有异议，本院认为该证据为田东县人民法院于1990年制作的调解书，该调解书已经发生法律效力，对该证据的真实性、合法性予以确认。原告对被告百色市人民政府所举证据的真实性、关联性没有异议，本院确认其真实性、关联性，可作为认定本案事实的参考证据。原告所举证据1、2、4、5、6、7、8、9、10被告田东县人民政府和第三人对证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以确认；原告所举证据3被告田东县人民政府和第三人对其真实性无异议，本院确认其真实性。   经审理查明，原告陆肖玲和第三人田东县医药公司争议土地位于田东县平马镇人民路42号，在上世纪七十年代初之前为原告房屋后土地，现为第三人田东县医药公司使用。第三人原称田东县医药服务站，1973年8月6日更名为田东县医药公司。1973年1月4日，田东县革命委员会商业局下发《关于下拨折旧款的通知》，随后拨款7000元给第三人，该款项注明用途为搬迁民房折旧款。1973年8月18日，田东县革命委员会商业局下发《关于下拨另星基建款的通知》，拨款给第三人建中成药仓库。第三人把医药仓库建在原告房屋后的地块，即本案的争议地。为此，田东县平马镇革委会出了一份证明，证明原告陆肖玲的母亲陈杏珍在房屋后种有一棵黄皮果树，由于医药公司在该地一带修建仓库，故由医药公司按实际情况给予其赔偿黄皮果树损失费15元。1974年6月12日，第三人向田东县革命委员会计委会提出扩大用地范围至东北面小水塘的报告。1983年4月22日，第三人向田东县经济委员会提出在人民路街边修建医药销售门市部获得批准，第三人遂在该处建起一栋四层宿舍楼。2009年7月14日，原告等人联名向田东县国土资源局提交一份报告，以第三人田东县医药公司建医药仓库占用原告等人房屋后土地为由，要求田东县国土资源局暂停给第三人办理土地使用权证。2010年11月9日，田东县人民代表大会常务委员会办公室向原告等人出具了一份复函，称原告与第三人的宅基地纠纷案转由田东县平马镇人民政府处理。2013年，田东县国土资源局作出《土地权属审核结果公告》，原告等人遂提出异议，认为该审核结果有部分土地为原告合法拥有。2014年6月16日，田东县平马镇人民政府作出平政决字（2014）第6号《关于田东县医药公司与平马镇人民路古榕街居民陆肖玲的土地权属纠纷的处理决定》。原告陆肖玲不服向田东县人民法院提起行政诉讼，请求撤销该处理决定。2014年11月3日，田东县人民法院作出（2014）东行初字第53号行政判决书，撤销田东县平马镇政府作出的（2014）6号处理决定，责令其60日内重新作出具体行政行为。2015年1月9日，原告陆肖玲等人向平马镇人民政府提交《关于要求提级处理的报告》，要求将本案纠纷提级由田东县人民政府处理。2016年11月17日，田东县人民政府作出东政处（2016）7号《关于平马镇古榕街居民陆肖玲与县医药公司土地权属纠纷的处理决定》，将争议地使用权确认给第三人田东县医药公司。原告不服该处理决定，于2017年2月17日向百色市人民政府申请行政复议。百色市人民政府于2017年2月23日作出百政复决字（2017）第23号《行政复议决定书》，以原告的申请超过法定申请期限为由，决定不予受理。原告收到复议决定后，于2017年3月2日向本院提起行政诉讼。   本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案系原告陆肖玲与第三人田东县医药公司的土地权属争议向田东县人民政府提出调处申请，根据该条例的规定，田东县人民政府具有处理本案当事人之间发生的土地使用权争议的法定职权。田东县平马镇人民政府曾就原告陆肖玲与第三人田东县医药公司的土地权属争议作出处理决定，该处理决定被田东县人民法院撤销后，原告要求本案土地权属争议由田东县人民政府处理。为此，被告田东县人民政府制作了调处工作方案，组成工作组对本案的土地权属争议进行调处。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十六条的规定：“调处工作人员进行土地山林水利权属纠纷现场实地调查、勘验，应当邀请当地基层组织代表参加，通知权属纠纷当事人到场。勘验的情况和结果应当制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、权属纠纷当事人和基层组织代表签名或者盖章。权属纠纷当事人无正当理由拒绝到场或者到场拒绝签字的，不影响实地调查、勘验的进行，但应当在调查、勘验笔录上加以说明。”从被告田东县人民政府提交的证据来看，其没有提交权属纠纷当事人到现场指界的现场勘验笔录及争议区域图的相关证据材料。原告陆肖玲对（2016）7号处理决定所认定的161.75平方米的争议地面积提出异议，并表示被告田东县政府工作组的工作人员没有组织原告到现场指认争议地范围。被告田东县人民政府辩称争议地面积是由广西新鑫测绘有限公司制作的示意图，纠纷当事人已签字确认，原告在调解会议记录中也予以认可。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条的规定，被告对其作出的行政行为承担举证责任，其应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该行政行为没有证据、依据。本案中，被告田东县人民政府直到开庭审理均没有提供纠纷当事人到现场指认争议地范围的证据材料。而调解会议记录并不能证明工作组的工作人员已通知纠纷当事人到现场进行指界确认争议地范围。据此，田东县人民政府作出的处理决定属于违反法定程序。此外，被告田东县人民政府认定纠纷地于1973年经县革委批准划拨给被申请人作中成药仓库使用这一事实，无相关证据予以证实，属认定事实的主要证据不足。基于上述，田东县人民政府作出的（2016）7号处理决定依法应予以撤销。   原告不服被告田东县人民政府的处理决定，向百色市人民政府申请行政复议。百色市人民政府根据原告的申请，作出百政复决字（2017）第23号《行政复议决定书》。原告认为百色市人民政府的复议决定书不具有合法性，向本院提起行政诉讼。被告百色市人民政府称其不是本案适格的共同被告。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”百色市人民政府作为田东县人民政府的上一级地方人民政府，具有对田东县人民政府的处理决定作出行政复议的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案原告认为行政复议存在违法提起行政诉讼，由于作出行政复议的机关是百色市人民政府，根据该条款的规定，百色市人民政府是本案适格的被告。原告于2016年11月24日收到田东县人民政府的处理决定，于2017年2月17日向百色市人民政府申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”显然，原告申请行政复议已超过法定的申请期限，百色市人民政府依法作出不予以受理的行政复议决定并无不当。原告称被告百色市人民政府接到原告的申请后没有在五日内进行审查，属于违法。被告百色市人民政府辩称其收到原告申请后便遇到双休日，其在第六日作出复议决定属于在五个工作日内作出。本院认为，百色市人民政府虽然在收到原告申请后第六日作出不予受理的复议决定书，超出行政复议法规定的应当在五日内进行审查的期限，该复议决定存在轻微瑕疵，但不能否认原告的申请已超过法定的复议申请期限，百色市人民政府作出不予以受理行政复议决定是正确的。   综上，鉴于被告田东县人民政府作出的行政行为程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：   一、撤销被告田东县人民政府东政处（2016）7号处理决定；   二、由被告田东县人民政府在本案判决生效之日起六个月内重新作出具体的行政行为。   案件受理费50元，由被告田东县人民政府负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院或直接向广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费50元（开户名称：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；帐号：20-0173010********）。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。                     审 判 长  罗 锡平                 审判员  盘宏 权                 审判员  许彩 乐                                                           二Ｏ一七年七月二十八日                                                   书 记 员  雷 蕾