海南省海口市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）琼01行初778号 原告海南晋业混凝土有限公司，住所地海口市秀英区长流镇美楠村。 法定代表人詹黎君，总经理。 被告海口市生态环境保护局，住所地海口市政府第二办公区****。 法定代表人刘东，局长。 委托代理人黎青艳，海南法立信律师事务所律师。 委托代理人冯军栋，海南法立信律师事务所实习律师。 被告海口市人民政府，，住所地海南省海口市秀英区长滨二路市政府第二办公区 法定代表人倪强，市长。 委托代理人郑雯，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。 原告海南晋业混凝土有限公司（以下简称"晋业公司"）不服被告海口市生态环境保护局（以下简称"环保局"）环保行政处罚及被告海口市人民政府（以下简称"市政府"）复议决定，于2017年6月23日向本院提起行政诉讼，本院于2017年7月3日立案后，于2017年7月7日送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月2日公开开庭审理了本案。原告晋业公司的法定代表人詹黎君，被告环保局委托代理人黎青艳、冯军栋，被告市政府委托代理人郑雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告环保局于2017年3月30日作出海环罚字[2017]41号《行政处罚决定书》，认定晋业公司经营的混凝土搅拌站项目水污染防治设施未经验收，擅自投入使用，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条规定，责令晋业公司立即停止混凝土搅拌站项目的生产；处五十万元罚款。原告晋业公司不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2017年6月7日作出海府行复决[2017]15号《行政复议决定书》，维持环保局于2017年3月30日作出《行政处罚决定书》（海环罚字[2017]41号）。 原告晋业公司诉称：一、原告经营项目的涉案环保问题是因政府原因所致，不应由原告承担全部法律责任。2016年由于长影海南环球100项目征用土地，秀英区政府根据市政府的指示要求该地块上的企业无条件搬迁。于是，原告在没有任何补偿的情况下被迫迁至现所在地。此前，原告各项建设齐全、经营手续完备，迁至新址后需要重新建设。在两次搬迁动员大会上，时任秀英区区委副书记黄鸿儒和副区长黄奕军代表政府承诺，如在规定时间内搬迁的企业，在搬迁后可以先投入生产，再由政府方面协调补办相关土地规划环评手续。因政府鼓励搬迁政策许可原告经营的项目在手续尚未完备的情况下开展生产，对此，原告不应承担任何责任。在搬迁前市政府信访办为协调处理搬迁事宜，曾做过相关记录。并且，秀英区政府曾多次开会协调搬迁事宜，我们申请法院就以上情况对相关会议纪要进行调查取证，以查明事实。关于原告申请项目新址环保手续的问题，原告于2016年12月22日向秀英区生态环境保护局提出了《关于建设项目环境保护审核的申请报告》，环保局对原告的申请报告不审不批不作为拖延至今，以至原告的环保手续迟迟不能得到解决。对此，政府环保部门负有不可推卸的责任。二被告在作处罚决定以及行政复议决定均未对以上情况进行调查，以至事实认定不清。二、被告海口市环保局滥用自由裁量权，导致行政处罚显失公正，严重侵害原告的合法权益。原告项目位于××区废石场边，产生的废水为职工生活用水和洗车用水，虽然未经过水污染防治设施的验收，但是原告所排放生活及打扫场区卫生的污水都经过沉淀池的三级过滤，对城市和地下几乎没有造成污染。根据《海南省规范行政处罚自由裁量权办法》第十条规定"行政执法机关作出从重、从轻、减轻或者不予行政处罚决定的，应当在案卷讨论记录和行政处罚决定书中说明理由。"被告海口市环保局对原告作出"责令立即停止生产以及处五十万元罚款"顶格处罚，但是被告并没有对此说明理由。根据《海南省规范行政处罚自由裁量权办法》第四条规定，行政执法机关实施行政处罚自由裁量权应当遵守的基本原则：公正、公开、过罚相当；以事实为根据，以法律为准绳，综合考虑、衡量违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等相关因素；采取的措施和手段应适当、必要，可以采取不同方式实现行政管理目的的，应当采用对行政相对人没有损害或者损害较小的方式。本案中，原告没有从重处罚情节。根据《行政诉讼法》第七十条、第七十七条规定人民法院应作变更判决以保护原告的合法权益。此外，处罚告知时是科长或者副科长，处罚时原告没有看到局长签字，行政处罚程序存在违法。三、复议机关没有查明事实也未对全案进行审查，未对责令立即停止混凝土搅拌站项目生产处罚作出审理意见，草率作出维持的决定，复议决定严重违法，应予以撤销。综上所述，请求人民法院：1、撤销环保局作出的海环罚字【2017】41号行政处罚决定；2、撤销市政府作出的海府行复决【2017】15号行政复议决定；3、本案诉讼费由二被告承担。 原告晋业公司向本院提交了以下证据： 证据1-3、海口市生态环境保护局行政处罚决定书（海环罚字[2017]41号）；海口市生态环境保护局行政复议答复书（海环法字[2017]59号）；海口市人民政府行政复议决定书（海府行复决[2017]15号）。共同证明：被告对原告作出处罚。 被告环保局辩称：一、行政处罚认定的事实清楚，证据确实充分。2017年3月7日，环保局执法人员对晋业公司位于海口市××区的晋业混凝土搅拌站现场检查发现，其水污染防治设施未经环境保护部门验收，主体工程已于2016年2月投入生产，污水直接排入外环境，对外环境造成严重影响。上述事实有《调查询问笔录》、《现场检查（勘察）笔录》、现场照片、《陈述书》等证据予以证实。二、行政处罚程序合法。2017年3月7日，环保局对晋业公司涉嫌违法行为立案调查，经系列取证程序，核实相关违法事实后，于2017年3月9日向晋业公司送达《行政处罚事先告知书》（海环罚字[2017]24号）告知了违法事实和拟作出行政处罚的理由、依据及依法享有陈述申辩、听证的权利。晋业公司于2017年3月10日提交《陈述书》，请求免于处罚或减轻处罚。2017年3月13日，环保局针对晋业公司的陈述和申辩进行会审，决定维持《行政处罚事先告知书》作出的处罚意见。并于2017年3月30日依法作出《行政处罚决定书》（海环罚[2017]41号），于2017年3月31日送达晋业公司。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条、第四十二条之规定，环保局对晋业公司作出的行政处罚决定程序合法。三、行政处罚适用法律正确，处罚幅度合理。根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条之规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。因此，环保局对晋业公司作出的行政处罚决定适用法律正确。根据《现场检查笔录》、《调查询问笔录》及现场照片证实，晋业公司的搅拌站项目于2016年2月投入生产，年产量达20万立方米，在未完善环保验收手续的情况下，擅自生产，生活污水和清洗造成的废水未经处理，直接排放，持续长达1年多，对生态环境造成严重影响。根据《海口市生态环境保护局关于开展从重从快打击环境违法行为专项行动的通知》要求，经集体会审后，作出应当从重处罚的决定，具有合理性，也符合我市积极创建"全国文明城市和国家卫生城市"的工作精神。综上所述，晋业公司起诉理由缺乏依据，依法不能成立，法院应驳回晋业公司的诉讼请求。 被告环保局向本院提交了以下证据： 证据1、立案审批表2017年3月7日；证明：对原告违法排污行为立案调查。 证据2、现场检查笔录2017年3月7日；证明：执法人员对原告位于××区的混凝土搅拌站项目进行检查，发现该项目水污染防治设施未经验收，主体工程已投入生产，且洗车、洗地的污水未经处理直接排入外环境。 证据3、调查询问笔录2017年3月7日；证明：执法人员对原告副总经理陈峰进行询问，证实该项目于2016年2月投入生产，水污染防治设施未经验收，洗地面及洗车污水直接排向外环境。 证据4、现场照片；证明：证实项目现场污水直接排向外环境。 证据5、《行政处罚事先告知书》及其送达回证；证明：2017年3月9日，被告作出并向原告送达了《行政处罚事先告知书》（海环罚字[2017]24号），告知了违法事实和拟作出行政处罚的理由、依据及依法享有陈述申辩、听证的权利。 证据6、陈述书；证明：2017年3月10日，原告提交《陈述书》，请求免于处罚或减轻处罚。 证据7、《案件会审笔录》；证明：2017年3月13日，被告针对原告的陈述和申辩进行会审，决定维持《行政处罚事先告知书》作出的处罚意见。 证据8、《行政处罚决定书》及其送达回证；证明：2017年3月30日，被告依法作出《行政处罚决定书》（海环罚[2017]41号），决定责令停止混凝土搅拌站项目的生产，处五十万元罚款。并于2017年3月31日送达原告。 证据9、《海口市生态环境保护局关于开展从重从快打击环境违法行为专项行动的通知》；证明：2017年1月1日起在全市开展为期半年的从重从快打击环境违法行为专项行动，依法依规加大惩处力度。根据专项的决定要进行顶格的处罚。 被告市政府辩称：一、市政府作出的15号《复议决定》事实清楚，证据充分，适用法律正确。2017年3月7日，市环境监察局执法人员对晋业公司经营的搅拌站进行检查时，发现该搅拌站于2016年2月投入生产，但该搅拌站的水污染防治设施未经环保部门验收，其行为涉嫌违反《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款的规定。市环保局经依法调查核实晋业公司的环境违法行为后，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条的规定作出41号《处罚决定》，对晋业公司处以50万元罚款的行政处罚。该具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。市环保局依照法定程序调查结束后，依法向晋业公司送达《行政处罚事先告知书》，具体告知了晋业公司的违法事实、处罚依据、拟作出的处罚决定和享有的救济权利。市环保局于2017年3月30日作出41号《处罚决定》同时告知申请人享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。市环保局作出具体行政行为的程序，符合《行政处罚法》的相关规定，程序合法。故市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出的15号《复议决定》事实清楚，适用法律正确。二、市政府作出的15号《复议决定》的程序合法。晋业公司申请行政复议后，市政府于2017年4月11日受理并于2017年4月17日向市环保局送达了《行政复议答复通知书》，市环保局于2017年4月25日提交了《行政复议答复书》以及相关证据材料。市政府于2017年5月2向晋业公司送达了《行政复议答复书》。市政府于2017年6月7日作出15号《复议决定》并于2017年6月9日通过邮寄方式送达晋业公司。综上所述，市政府作出的15号《复议决定》，认定事实清楚、证据充分，程序合法，请求驳回晋业公司的诉讼请求。 被告市政府向本院提交了以下证据： 第一组证据、《行政复议申请书》、《行政处罚决定书》、《营业执照》、《法定身份证复印件》、《行政复议受理通知书》、《送达回证》；共同证明：原告向市政府申请行政复议，市政府依法受理该行政复议，并且受理的期限也符合相关规定七天。 第二组证据、《行政复议答辩通知书》、《送达回证》；共同证明：市政府于2017年4月17日将《行政复议答辩通知书》送达市环保局。 第三组证据、《行政复议答复书》及市环保局作出处罚决定具体行政行为的证据材料；证明：市环保局作出的处罚决定事实清楚，程序正当。 第四组证据、《行政复议答复书》、《送达回证》；共同证明：市政府于2017年5月2日将《行政复议答复书》送达原告。 第五组证据、《行政复议决定书》、《送达回证》；共同证明：市政府于2017年6月7日作出复议决定并于2017年6月9日送达原告，在60日内作出的复议决定。 根据庭审中各方当事人发表的举证、质证意见，本院对各方当事人提交的证据"三性"（真实性、合法性、关联性）作如下认证： 一、原告提交的3份证据。被告环保局和市政府对该3份证据的"三性"均无异议，本院予以确认。 二、对被告环保局提交的9份证据。原告对被告环保局提交的证据2-6、8-9的真实性没有异议，被告市政府对9份证据的"三性"均无异议。证据1《立案审批表》和证据7《案件会审笔录》是在行政程序中形成的内部材料，有相关人员签字，本院对该2份证据的真实性予以确认。因此，对证据1-9的"三性"，本院均予以确认。 三、被告市政府提交的五组证据。因原告与被告环保局对其提交的所有证据"三性"均无异议，本院予以确认。 经审理查明：2017年3月7日，环保局执法人员对晋业公司位于海口市××区的晋业混凝土搅拌站现场检查发现，其水污染防治设施未经环境保护部门验收，主体工程已于2016年2月投入生产。当日，环保局对晋业公司涉嫌违反《中华人民共和国水污染防治法》第十七条规定的行为立案，并进行现场调查，制作《现场检查（勘察）笔录》和《调查询问笔录》，晋业公司副总经理陈峰承认晋业公司水污染防治措施目前正在向秀英区环保局申请办理，但还没有验收合格；2017年3月9日，环保局制作了海环罚字[2017]24号《行政处罚事先告知书》，并于当日送达至晋业公司；同年3月10日，晋业公司作出书面的陈述和申辩；同年3月13日环保局针对晋业公司的陈述和申辩进行会审；同年3月30日，环保局作出海环罚字[2017]41号《行政处罚决定书》：1、责令立即停止混凝土搅拌项目的生产；2、处五十万元罚款。该决定书于次日送达至晋业公司。晋业公司不服，向市政府提起行政复议，市政府于2017年4月11日受理，于同年6月7日作出海府行复决[2017]15号《行政复议决定书》：维持环保局于2017年3月30日作出的《行政处罚决定书》。 晋业公司对其水污染防治措施未经环境保护主管部门验收的基本事实无异议，本案争议的主要问题：1、环保局作出的行政处罚是否过重；2、行政处罚程序是否合法；3、市政府行政复议决定是否合法。 本院认为：一、环保局作出的行政处罚是否过重的问题。《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款规定："建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。"第七十一条规定："违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。"本案中，晋业公司搬迁后的混凝土搅拌项目于2016年2月投入使用，在长达一年多的时间里，水污染防治设施一直未经环境保护主管部门验收，推进生态文明建设和环境保护工作是我国当前和今后一项重要国策，环保局行使自由裁量权，在法定处罚幅度内对晋业公司作出责令停止生产并处五十万元的罚款，并无不当。 二、行政处罚程序是否合法问题。环保局在作出处罚决定前，已告知晋业公司拟作出行政处罚的事实、理由及依据，以及晋业公司享有要求听证的权利，环保局作出行政处罚决定后，已将行政处罚决定送达给晋业公司，符合《环境行政处罚办法》的有关规定，环保局的处罚程序合法。 三、市政府行政复议决定是否合法问题。市政府从复议申请的受理，到复议决定的作出，均严格按照《中华人民共和国行政复议法》相关规定进行，市政府行政复议决定认定事实清楚，程序合法，复议结果正确。 综上，被诉环保行政处罚决定以及被诉行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。晋业公司要求撤销环保局作出的海环罚字[2017]41号行政处罚决定及市政府作出的海府行复决[2017]15号行政复议决定，事实与理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回海南晋业混凝土有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告海南晋业混凝土有限公司负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审判长 郭 朝 阳 审判员 温   方 审判员 何   芳 二〇一七年八月九日 书记员 杨聪（代） [盖章位置] 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国水污染防治法》 第十七条第三款建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。 第七十一条违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。