四川省宜宾市翠屏区人民法院 行 政 判 决 书 (2017)川1502行初16号 原告广安市鑫龙房地产开发有限公司。住所地：广安市广安区建华路2号，统一社会信用代码：91511602MA62B2515F。 法定代表人王岗。 委托代理人张冬林，四川爱众律师事务所律师。执业证号：15116199710687800。 被告宜宾市国土资源局。住所地：四川省宜宾市南岸长江大道中段8号，统一社会信用代码：11511200008702277J。 法定代表人唐益林，局长。 委托代理人曹奎，该局工作人员。 被告宜宾市国土资源局南溪区分局。住所地：宜宾市南溪区北大街225号，组织机构代码：00871250-4。 法定代表人张金洪，局长。 委托代理人林甲海，四川甲海律师事务所律师。执业证号：15115200010699986。 被告宜宾市南溪区公共资源交易服务中心。住所地：宜宾市南溪区正信路（新政务服务中心），统一社会信用代码：12511222323335606H。 法定代表人何光彬，主任。 委托代理人林甲海，四川甲海律师事务所律师。执业证号：15115200010699986。 原告广安市鑫龙房地产开发有限公司（以下简称广安鑫龙公司）不服被告宜宾市国土资源局（以下简称市国土局）、宜宾市国土资源局南溪区分局（市国土局南溪区分局）、宜宾市南溪区公共资源交易服务中心（以下简称南溪区交易中心）撤销行政行为一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，于2017年2月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2017年4月7日公开开庭审理了本案。原告广安鑫龙公司的法定代表人王岗及委托代理人张冬林，被告市国土局的委托代理人曹奎，被告市国土局南溪区分局的副职负责人曹宇及委托代理人林甲海，被告南溪区交易中心的委托代理人林甲海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市国土局南溪区分局、南溪区交易中心于2016年12月22日作出南国土资发[2016]55号《关于新城区B10-11／01／01号地块出让取消竞得资格的通知》，决定取消广安鑫龙公司的竞得资格，并没收保证金2500万元。 原告广安鑫龙公司诉称，2016年8月17日，原告参与了市国土局南溪区分局、南溪区交易中心组织的新城区B10-11／01／01号地块拍卖出让活动，原告经一轮报价后中标。原告中标后，对相关活动进行谨慎审查，发现拍卖活动存在以下违法行为：市国土局南溪区分局、南溪区交易中心不具备土地出让和实施的资格；竞买人不足三人，违反了拍卖前制订的拍卖规则；现有证据不能证明另一竞买人蜀粤投资有限公司是否缴纳保证金；出让土地并非净地，附加竞买人拆迁义务，违反相关规定；未按要求严格审查竞买人资格；未证明出让土地符合规划条件，出让土地四至界限不明，规划指标与出让土地并不完全一致，故原告拒绝签订《成交确认书》。2016年12月22日，市国土局南溪区分局、南溪区交易中心联合发出《通知》，决定没收原告缴纳的保证金2500万元。拍卖出让主体是市国土局，市国土局南溪区分局、南溪区交易中心仅仅是该活动的实施主体，在拍卖出让活动违法情况下，其拍卖结果也当然无效，所作出的没收保证金的决定也应当予以撤销，保证金应当予以返还。请求法院判决：1.确认三被告对“新城区B10-11／01／01号地块”拍卖出让活动违法；2.撤销第二、三被告联合发布的《关于新城区B10-11／01／01号地块出让取消竞得资格的通知》（南国土资发[2016]55号）中关于没收原告保证金2500万元的行政行为，三被告连带偿还原告保证金2500万元；3.诉讼费由三被告承担。 原告广安鑫龙公司向本院提供的证据有：1.原告营业执照、原告法定代表人身份证明书、身份证复印件，证明原告主体适格。2.四川省政府非税收入一般缴款书、拍卖竞买资格确认书、南国土资发【2016】55号文件、拍卖土地网上公告的公证书、所拍卖土地的现场照片及视频、银行交易记录，证明原告已经缴纳保证金，土地拍卖中存在的违法性，以及原告款项的来源。 被告市国土局辩称，1.答辩人是合法的国土资源行政主管部门，依法组织实施宜宾市包括南溪区在内的市辖区国有建设用地使用权出让工作，具有法定的主体资格。2.市国土局南溪区分局作为答辩人的合法派出机构，根据宜宾市人民政府批准同意的事权划分权限，同具有合法资质的南溪区交易中心一起，依法开展南溪区国有建设用地使用权拍卖出让的具体工作，其行为具有合法性。3.行政机关的所有行为并非都是行政行为，市国土局南溪区分局、南溪区交易中心发出《拍卖公告》，该《拍卖公告》实际上是典型的民事活动中的要约行为，并不具有行政活动属性，也不具有任何强制力。但是，当竞买人按照要约条件缴纳保证金、报名参加竞买后，实际上已经作出承诺，双方已经就土地出让拍卖活动本身达成民事合同关系，故本案争议的法律关系应为民事法律关系而非行政法律关系。4.根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第12.3“确定竞得人后，拍卖人与竞得人当场签订《成交确认书》。拍卖人或竞得人不按规定签订《成交确认书》的，应当承担法律责任。竞得人拒绝签订《成交确认书》也不能对抗拍卖成交结果的法律效力”的规定，以及被答辩人报名时从市国土局南溪区分局获得的《宜宾市国有建设用地使用权拍卖出让须知》（以下简称《出让须知》）规定，关于竞买人竞得后不签订《成交确认书》，视为违约，应当承担法律责任，拍卖人可取消其竞得人资格，竞买保证金不予退还。被答辩人报名时提交了《竞买承诺书》和《竞买申请书》中，也作出了对竞得后不签订《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》的，同意保证金不予退还、竞买保证金由市国土局南溪区分局没收等承诺，由此可以看出，“没收保证金”与“不予退还保证金”虽然说法不同，实际上是同一含义。2016年8月17日的拍卖现场，被答辩人报价中标后，并未遵守拍卖的法律法规及双方约定，无故擅自离场，理应承担相应的法律责任。市国土局南溪区分局和南溪区交易中心不予退还被答辩人的竞买保证金，无论从法律规定还是合同约定，均属合法行为。综上，答辩人经市政府批准，由市国土局南溪区分局组织实施宜宾市××区新城区B10-11／01／01号地块土地使用权的拍卖出让活动，对违约的被答辩人依法取消其竞得人资格、没收（不予退还）保证金，属于依法行使合同权利的行为，主体合法、程序合法、事实清楚、证据确实充分，请求法院判决驳回被答辩人的诉讼请求。 被告市国土局向本院提供了作出行政行为的证据、依据：1.市国土局《统一社会信用代码证书》、市国土局南溪区分局《组织机构代码证》、《宜宾市人民政府办公室关于印发宜宾市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（宜府办【2011】7号）、市国土局《法定代表人身份证明书》、市国土局南溪区分局《负责人身份证明书》、《宜宾市人民政府办公室关于明确宜宾市××区管理事权的通知》（宜府办法【2012】6号）、《中共宜宾市委机构编制委员会办公室关于明确市国土资源局南溪区分局主要职责内设机构和人员编制的通知》（宜编办【2013】70号）、《宜宾市南溪区人民政府关于明确南溪区国土资源工作程序的请示》（南府【2014】117号）、《宜宾市人民政府关于明确南溪区国土资源工作程序的批复》（宜府国土函【2015】17号），证明：市国土局以及市国土局南溪区分局行政及民事主体合法。2.国土资源【2016】123号《宜宾市国土资源局关于南溪区新城区B10-11/01/01地块国有建设用地使用权拍卖出让方案的请示》、宜府国土函【2016】58号《宜宾市人民政府关于南溪区新城区B10-11/01/01地块国有建设用地使用权拍卖出让方案的批复》、《宜宾市××区国有建设用地使用权拍卖出让公告》、《出让须知》、《宜宾市××区国有建设用地使用权拍卖出让文件》、广安鑫龙公司《国有建设用地使用权拍卖出让竞买申请书》、广安鑫龙公司《承诺书》、广安鑫龙公司《营业执照》、广安鑫龙公司《开户许可证》、王岗《居民身份证》、《四川省政府非税收入一般缴款书》（收据）、《拍卖竞买资格确认书》、《签到表》、《竞买单位领取号牌登记表》、国土资源部《中华人民共和国土地招标拍卖挂牌主持人资格证书》、《现场竞价记录》、拍卖现场光碟一张附《制作说明》、广安市鑫龙房地产开发有限公司《函》、广安市鑫龙房地产开发有限公司《情况说明》、南国土资函【2016】103号《宜宾市国土资源局南溪区分局关于新城区B10-11/01/01宗地块出让有关问题的复函》、会议纪要、南国土资发【2016】55号《关于新城区B10-11/01/01号地块出让取消竞得资格的通知》、宜宾市商业银行客户到账通知凭证二份、土地勘测定界报告书（12页）、蜀粤投资有限公司的竞拍资料（11页）、财政资金支付凭证，证明市国土局及市国土局南溪区分局有实施土地使用权拍卖出让行为以及依法不予退还2500万元保证金的行为合法。3.《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》（2009修正）、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部部令第39号）、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发【2006】114号）、《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发【2015】63号）、《四川省人民政府关于进一步完善体制机制加强公共资源交易管理的意见》（川府发【2014】61号）、《公共资源交易平台管理暂行办法》（国家发改委等2016年第39号令）、《宜宾市南溪区人民政府关于将国有土地使用权出让纳入区公共资源交易服务平台统一实施的批复》（南府函【2015】181号）、《宜宾市南溪区人民政府办公室关于印发 被告市国土局南溪分局辩称，1.答辩人是市国土局的合法派出机构，根据法律规定及工作分工，依法开展国有建设用地使用权拍卖出让工作。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第4.4.1条的规定，国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让方案经批准后，由市、县国土资源行政主管部门组织实施。按照《中共宜宾市委机构编制委员会办公室关于明确市国土资源局南溪区分局主要职责内设机构和人员编制的通知》确定，答辩人的主要职责是“（四）负责做好辖区内农村居民建房用地审查报批、集体土地征收、征地拆迁补偿安置和建设用地供应的有关工作”，在“二、市国土资源局南溪区分局的内设机构”之“（三）规划耕保利用科”中明确“拟定国有土地使用权供地方案并组织实施”。2.答辩人组织实施宜宾市××区“新城区B10-11／01／01号地块”的土地使用权的拍卖出让活动合法。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第6.2“国有土地使用权招标拍卖挂牌出让方案应按规定报市、县人民政府批准”的规定，市国土局以《关于南溪区新城区B10-11／01／01地块国有建设用地使用权拍卖出让方案的请示》上报宜宾市人民政府，明确由南溪区分局组织实施，市政府批准同意该地块供地方案。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第八条的规定，答辩人于2016年7月25日在中国土地市场网、宜宾市公共资源交易信息网、宜宾市国土资源局网、宜宾日报分别发布了南国土拍[2016]03号公告，原告按公告要求到现场提交相关资料确认报名，拍卖当日，答辩人按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》要求，在宜宾市××区政务中心举行拍卖会，由持有拍卖资格证书的人员主持拍卖工作，整个拍卖过程严格按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行））》第12.2进行，并全程摄像留存。3.《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》删除了竞买人必须要求3人的规定，根据后法优于先法，所以应优先适用《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》；对于保证金的缴纳，原告与蜀粤公司均缴纳了保证金，且有相应的资质；红线图规定的具体范围与南溪区住建局出具的地块规划条件通知书并无矛盾。4.答辩人及南溪区交易中心发出不予退还原告保证金的《通知》具有法律依据和事实依据。原告竞得“新城区B10-11／01／01地块”后，无法定理由拒绝签订《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》，其在2016年8月18日和19日的《广安市鑫龙房地产开发有限公司函》以及《情况说明》中的意思表示足以证实放弃竞得宗地系原告自身单方面的原因造成，答辩人及另外二被告无过错。依据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第12.3的规定和原告在报名时领取的拍卖出让文件《出让须知》第七条（二）项、第九条（七）项中关于竞得人竞得后不签订《成交确认书》应当承担的法律责任的约定条款，依据原告在报名时提交的《竞买承诺书》和《竞买申请书》中作出的对不签订《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》同意保证金不予退还的承诺等真实意思表示，答辩人向南溪区政府报告后，答辩人与南溪区交易中心共同发出《关于新城区B10-11／01／01号地块出让取消竞得资格的通知》，取消了原告的竞得资格，不予退还保证金2500万元。综上所述，答辩人作为市国土局的派出机构，同时接受南溪区人民政府的指导，经市政府批准后组织实施本案涉及的宜宾市××区新城区B10-11／01／01号地块土地使用权的拍卖出让，主体合法、程序合法。由于原告竞得土地使用权后无故拒绝签订《成交确认书》，造成答辩人依法组织实施的国有建设用地拍卖出让活动无法继续实施，城市正常建设受到影响，答辩人针对原告的上述违法行为，依照法律规定及合同约定并经上报批准后，依法作出取消原告竞得资格，不予退还保证金2500万元的行为事实清楚、程序合法、证据确实充分。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告市国土局南溪分局向本院提供的作出行政行为的证据、依据与被告市国土局提供的证据、依据一致。 被告南溪区交易中心辩称，答辩人是南溪区政府依法设立的公共资源交易平台服务机构，为南溪区辖区内公共资源的交易提供交易平台服务。答辩人在市国土局南溪区分局拍卖出让南溪区“新城区B10-11／01／01号地块”的过程中，答辩人为市国土局和原告提供交易平台服务，并非是行使行政管理和监督职责，因此答辩人不是行政诉讼案件适格的被告。综上所述，答辩人不是本案适格被告，原告竞得土地使用权后拒绝签订《成交确认书》，原告应当承担相应的法律责任。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告南溪区交易中心向本院提供证据：1.《事业单位法人证书》、《中共宜宾市××区委机构编制委员会办公室关于设立宜宾市××区公共资源交易服务中心的通知》（南机编办【2013】65号）、《法定代表人身份证明书》原件一份，证明南溪区交易中心主体合法。2.国土资源【2016】123号《宜宾市国土资源局关于南溪区新城区B10-11/01/01地块国有建设用地使用权拍卖出让方案的请示》、宜府国土函【2016】58号《宜宾市人民政府关于南溪区新城区B10-11/01/01地块国有建设用地使用权拍卖出让方案的批复》、《宜宾市××区国有建设用地使用权拍卖出让公告》、《出让须知》、《宜宾市××区国有建设用地使用权拍卖出让文件》、广安鑫龙公司《国有建设用地使用权拍卖出让竞买申请书》、广安鑫龙公司《承诺书》、广安鑫龙公司《营业执照》、广安鑫龙公司《开户许可证》、王岗《居民身份证》、《四川省政府非税收入一般缴款书》（收据）、《拍卖竞买资格确认书》、《签到表》、《竞买单位领取号牌登记表》、国土资源部《中华人民共和国土地招标拍卖挂牌主持人资格证书》、《现场竞价记录》、拍卖现场光碟一张附《制作说明》、广安市鑫龙房地产开发有限公司《函》、广安鑫龙公司《情况说明》、南国土资函【2016】103号《宜宾市国土资源局南溪区分局关于新城区B10-11/01/01宗地块出让有关问题的复函》、南国土资发【2016】55号《关于新城区B10-11/01/01号地块出让取消竞得资格的通知》、财政资金支付凭证，证明土地使用权拍卖出让行为合法。3.《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发【2015】63号）、《四川省人民政府关于进一步完善体制机制加强公共资源交易管理的意见》（川府发【2014】61号）、《公共资源交易平台管理暂行办法》（国家发改委等2016年第39号令）、《宜宾市南溪区人民政府关于将国有土地使用权出让纳入区公共资源交易服务平台统一实施的批复》（南府函【2015】181号）、《宜宾市南溪区人民政府办公室关于印发〈南溪区区级公共资源交易目录（第一批）〉的通知》（南府办函【2015】44号）、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部部令第39号）、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发【2006】114号），证明行政行为合法的政策、法律依据。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认： 被告市国土局、市国土局南溪区分局提供的第1组证据，被告南溪区交易中心无异议，原告广安鑫龙公司对宜府办法【2012】6号和宜编办【2013】70号文件有异议，认为与国土资源部39号令相冲突；对南府【2014】117号、宜府国土函【2015】17号文件，认为没有违背上位法则无异议。被告市国土局、市国土局南溪区分局提供的第2组证据，被告南溪区交易中心无异议，原告广安鑫龙公司认为拍卖主持人还应该有执业证书和执业单位的证明；对广安市鑫龙房地产开发有限公司《函》、《情况说明》有异议，认为该内容不是原告真实的意思；对《宜宾市国土资源局南溪区分局关于新城区B10-11/01/01号宗地块出让有关问题的复函》有异议，认为作出决定的应当是市国土局；对《关于新城区B10-11／01／01号地块出让取消竞得资格的通知》的合法性有异议；对蜀粤公司的到账通知单真实性、合法性、关联性均有异议，认为不应当是补打，还应有出账的证据；对土地勘测定界报告书有异议，认为报告没有公示，红线图没有四至界线的标注，规划通知没有附图；对其余证据真实性无异议。被告提供的上述证据本院予以采信。 被告南溪区交易中心提供的第1组证据，原告广安鑫龙公司、被告市国土局、被告市国土局南溪区分局均无异议，本院予以采信。被告南溪区交易中心提供的第2组证据，被告市国土局、被告市国土局南溪区分局无异议，原告广安鑫龙公司认为拍卖主持人还应该有执业证书和执业单位的证明；原告广安鑫龙公司对《广安市鑫龙房地产开发有限公司函》、《情况说明》有异议，认为该内容不是原告真实的意思；对《宜宾市国土资源局南溪区分局关于新城区B10-11/01/01号宗地块出让有关问题的复函》有异议，认为作出决定的应当是市国土局；对《关于新城区B10-11／01／01号地块出让取消竞得资格的通知》的合法性有异议。上述证据本院予以采信。 原告广安鑫龙公司提供的第1组证据，三被告均无异议，本院予以采信。原告广安鑫龙公司提供的第2组证据，三被告对四川省政府非税收入一般缴款书、拍卖竞买资格确认书、南国土资发【2016】55号文件、拍卖土地网上公告的公证书、所拍卖土地的现场照片及视频的真实性无异议，对证明内容有异议；对银行交易记录的关联性有异议。该组证据中银行交易记录与本案不具有关联性，本院不予采信，对其余证据予以采信。 经审理查明，2013年11月6日，中共宜宾市××区委机构编制委员会办公室作出《关于设立宜宾市××区公共资源交易服务中心的通知》，决定设立南溪区交易中心，主要职责第（三）规定，承担国家和省、市投资的重大工程建设项目、区本级工程建设项目招投标等公共资源交易服务和管理工作。2014年12月4日，宜宾市南溪区人民政府作出《关于明确南溪区国土资源工作程序的请示》，该请示明确：土地供应程序第（一）项供地前期工作，市国土局南溪区分局组织开展拟供地块的地籍调查、勘测定界、地价评估、供地方案编制等土地供应前期工作。第（二）项代拟供地请示及批复文件，南溪区组织相关区级部门对拟供地块方案进行会审。会审通过后，南溪区代拟供地方案请示及批复文件报市国土局……。第（四）项供地实施由南溪区分局负责组织实施。属出让供地，由市国土局与竞得人签订《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》；属划拨供地，由市国土局核发《划拨决定书》。第（五）项供地收入，土地招拍挂竞买保证金、交易服务费、土地出让价款和划拨土地价款由南溪区分局负责收取，统一缴入南溪区财政专户管理。2015年1月19日，宜宾市人民政府作出《关于明确南溪区国土资源工作程序的批复》，原则同意南溪区人民政府的请示。 2016年5月30日，宜宾市人民政府批准市国土局《关于南溪区新城区B10-11／01／01地块国有建设用地使用权拍卖出让方案的请示》，同意市国土局的拍卖出让方案。受市国土局的委托，市国土局南溪区分局、南溪区交易中心于2016年7月25日在网络及报刊上发布《宜宾市××区国有建设用地使用权拍卖出让公告》，定于2016年8月17日上午10时整，在宜宾市××区政务中心二楼开标室一公开拍卖南溪区新城区B10-11／01／01地块的国有建设用地使用权，同时公告拟拍卖宗地位置、面积、规划用途及要求、办理报名手续、拍卖出让文件下载等信息，其中拟拍卖宗地位置、面积、规划用途及要求备注内容为，以上宗地为已完成征地补偿的现状出让，宗地内如涉及其它附着物的搬迁，其工作及费用均由竞得人承担。拍卖出让文件包含：《拍卖公告》、《出让须知》、拍卖出让国有建设用地使用权交易服务费收费标准、竞买保证金缴款账户、《国有建设用地使用权竞买申请书》、《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》（样本）、《拍卖竞买资格确认书》、《承诺书》、规划建设用地红线图、规划设计条件通知书、《国有建设用地使用权出让合同》（样本）。其中，规划设计条件通知书加盖有宜宾市××区住房城乡规划建设和城镇管理局印章，后附规划建设用地红线图。《出让须知》载明，根据《中华人民共和国土地管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等有关规定，经宜宾市人民政府批准，市国土局南溪区分局、南溪区交易中心受市国土局委托，决定以拍卖方式出让南溪区新城区B10-11／01／01地块的国有建设用地使用权。其中第七条第（二）规定，确定竞得人后，拍卖人与竞得人当场签订《成交确认书》，拍卖人或竞得人不按规定签订《成交确认书》的，应当承担法律责任。竞得人拒绝签订《成交确认书》也不能对抗拍卖成交结果的法律效力。第九条第（七）规定，竞得人有下列行为之一的，视为违约，拍卖人可取消其竞得人资格，竞买保证金不予退还：1.竞得人逾期或拒绝签订《成交确认书》的；2.竞得人逾期或拒绝签订《国有建设用地使用权出让合同》的。第九条第（十三）规定，拍卖人对本《须知》有解释权，未尽事宜依照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》办理。 2016年8月4日，宜宾市××区蜀粤投资有限公司缴纳竞买保证金25000000元，办理了报名手续。2016年8月16日，原告广安鑫龙公司缴纳竞买保证金25000000元，市国土局南溪区分局向其出具了加盖印章的《四川省政府非税收入一般缴款书》，广安鑫龙公司办理了报名手续，填写了《国有建设用地使用权拍卖出让竞买申请书》，申请书载明“若我们竞得后不与贵中心和分局签订《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》和与宜宾市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，我们愿承担如下责任：取消我们的竞得资格，竞买保证金由宜宾市国土资源局南溪区分局没收。”同时出具《承诺书》，作如下承诺“……若我们竞得后不及时与宜宾市××区公共资源交易服务中心、宜宾市国土资源局南溪区分局签订《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》……自愿请贵局和中心取消我们的竞得资格，并且同意竞买保证金不予退还，同时自动放弃竞得的国有建设用地使用权，由市国土局另行处置。”2017年8月17日上午，原告与宜宾市××区蜀粤投资有限公司参与土地使用权竞拍，原告在拍卖活动的第二轮竞价成功，竞得该宗地块使用权，但拒绝签订《成交确认书》。8月18日，原告向市国土局南溪区分局出具函件，说明在投标过程中，公司遭遇重大变故，导致竞拍地块的交易无法进行，恳请贵局取消交易。8月19日，原告再次附函，恳请退还保证金。同时提交《情况说明》，说明在拍卖过程中，商议共同开发的宋某因资金另有安排，无法共同开发该宗土地，当时公司法定代表人正在与宋某沟通，原告方参与竞拍的人员不知情就举牌了，此次举牌纯属意外，不是法定代表人的本意，保证金涉及很多家庭，恳请退还保证金。8月23日，市国土局南溪区分局作出《关于新城区B10-11／01／01宗地块出让有关问题的复函》，向原告声明，若不在规定时间内履行竞得人义务，由此造成的责任，由原告公司承担。12月22日，市国土局南溪区分局、南溪区交易中心联合作出《关于新城区B10-11／01／01号地块出让取消竞得资格的通知》，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》、《出让须知》的规定，以及广安鑫龙公司在报名时提交的《竞买承诺书》和《竞买申请书》，经南溪区委区政府研究决定，取消广安鑫龙公司B10-11／01／01号地块的竞得资格，并没收保证金25000000元。原告广安鑫龙公司对此不服诉来本院。 另查明，2016年8月19日，市国土局南溪区分局退还宜宾市××区蜀粤投资有限公司竞买保证金25000000元。 本院认为，根据最高人民法院【2009】行他字第55号《关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》规定“土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”本案诉争的是国有建设用地使用权拍卖中的行为，故本案属于行政诉讼受理范围。 本案原告、被告争议的焦点是本次土地拍卖出让活动是否合法。主要涉及以下几方面的争议：1.关于土地拍卖出让主体和实施主体问题。本案土地出让主体系市国土局，市国土局南溪区分局、南溪区交易中心并非出让主体，而只是实施主体，其实施的行为产生的法律后果应由市国土局负责。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条第一款规定“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟定拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”以及《关于明确南溪区国土资源工作程序的请示》、宜宾市人民政府作出《关于明确南溪区国土资源工作程序的批复》，市国土局作为政府土地管理部门，具有制定出让计划并报宜宾市人民政府批准后组织实施拍卖出让国有建设用地使用权的职能，市国土局南溪区分局按照市政府批复负责组织实施具体的工作。同时，市国土局委托市国土局南溪区分局、南溪区交易中心组织实施本次拍卖出让工作，应当视为市国土局自行办理，符合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第4.4.2条“市、县国土资源管理部门实施招标拍卖挂牌出让国有土地使用权活动，可以根据实际情况选择以下方式：（1）市、县国土资源管理部门自行办理；”的规定。市国土局南溪区分局、南溪区交易中心具有实施本次拍卖出让工作的主体资格。2.出让的土地是否合法的问题。该宗土地的拍卖经过宜宾市人民政府批准，拍卖出让文件中也附有由宜宾市××区住房城乡规划建设和城镇管理局出具的规划建设用地红线图、规划设计条件通知书，符合规划条件；市国土局南溪区分局、南溪区交易中心发布的《拍卖出让公告》中载明，以上宗地为已完成征地补偿的现状出让，说明该宗土地系征收补偿安置到位的土地，故该宗土地的出让符合相关规定。3.关于另一竞买人是否符合资格的问题。根据查明的事实，蜀粤投资有限公司于2016年8月4日缴纳保证金，8月19日退还保证金，蜀粤投资有限公司符合竞拍人资格。原告认为被告未按要求严格审查竞买人资格，该主张无证据予以证明，本院不予支持。4.关于竞买人数是否符合规定的问题。在《出让须知》第九条（十三）项规定了未尽事宜依照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》办理，而《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第10.3条明确规定了竞买人数不得少于3人；市国土局南溪区分局认为《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》已经删除了竞买人不得少于3人的规定，对竞买人数不作要求，故拍卖出让活动并不违法。本院认为，虽然《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》没有竞买人人数限制的规定，但依照仍在施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第10.3第二款规定“经审查，符合规定条件的，应当确认申请人的投标或竞买资格，并通知其参加招标拍卖挂牌活动。采用招标或拍卖方式的，取得投标或竞买资格者不得少于3人。”对人数的规定来组织拍卖并不违反《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，而被告的《出让须知》没有竞买人人数这项内容，故《出让须知》未对人数作出规定属于未尽事宜。《出让须知》既然规定未尽事宜依照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》办理，就视为市国土局南溪区分局、南溪区交易中心愿意按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》的竞买人需达到3人以上来实施此次拍卖出让活动，行政机关既然已经对自身设置了更高的标准，就应当予以遵守。此次拍卖出让活动只有2人参与，故市国土局南溪区分局、南溪区交易中心的拍卖出让活动违法。 综上，由于被告市国土局南溪区分局和南溪区交易中心组织的拍卖出让活动违法，故二被告联合发布的《关于新城区B10-11／01／01号地块出让取消竞得资格的通知》丧失了合法的基础，作出该行政行为的主要证据不足，依法应当予以撤销，其“没收”原告的保证金应当予以退还。本案原告广安鑫龙公司请求确认三被告拍卖活动违法的目的不在于对行政行为是否违法、无效等事项进行“宣示”，其目的在于据此撤销被告市国土局南溪区分局、南溪区交易中心联合发布的《关于新城区B10-11／01／01号地块出让取消竞得资格的通知》获得救济，广安鑫龙公司的确认之诉已经隐含于撤销之诉中，本院在审查撤销之诉时，首先也要对行政行为的合法性进行判断后才能作出判决，实际上，就撤销之诉作出判决时已经回应了广安鑫龙公司的第一项要求确认三被告拍卖出让活动违法的诉求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 撤销被告宜宾市国土资源局南溪区分局、宜宾市南溪区公共资源交易服务中心作出的《关于新城区B10-11／01／01号地块出让取消竞得资格的通知》，被告宜宾市国土资源局南溪区分局于本判决生效之日起15日内退还原告广安市鑫龙房地产开发有限公司保证金25000000元。 案件受理费50元，由被告市国土局、市国土局南溪区分局、南溪区交易中心负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。 审 判 长  邹 洪 审 判 员  陶 刚 人民陪审员  许期敏 二〇一七年八月九日 书 记 员  赵思雨