甘肃省白银市中级人民法院   行政裁定书   （2017）甘04行初7号   冯建军，男，汉族，1963年10月3日出生，甘肃平凉市人，农民，住甘肃省平凉市崆峒区。   委托代理人赵俊、李佩佩，北京创为律师事务所律师。   被告甘肃省平凉市崆峒区人民政府。   法定代表人赵小林，该区区长。   委托代理人张兴武，区政府法制办主任。   委托代理人马省会，甘肃陇正律师事务所律师。   第三人平凉工业园区管理委员会。   法定代表人马春宁，该园区管委会主任。   委托代理人朱建强，平凉市国土资源局工业园区国土资源分局干部。   第三人甘肃平凉工业园区演武村村民委员会。   法定代表人李永峰，该村民委员会主任。   原告冯建军诉被告崆峒区人民政府履行房屋征收安置协议一案，向本院分别提起行政诉讼。本院于2017年2月7日、22日分别立案为（2017）甘04行初5号、7号。本院向被告送达了起诉状副本及应诉通知书,并通知第三人平凉工业园区管理委员会、平凉工业园区演武村村民委员会参加诉讼。本院受理后认为可以合并审理，后经当事人同意，本院决定将两案合并审理。本院依法组成合议庭，于2017年7月26日公开开庭审理了本案。原告冯建军及委托代理人赵俊、李佩佩，被告平凉市崆峒区人民政府委托代理人张兴武、马省会，第三人平凉工业园区管理委员会委托代理人朱建强，第三人平凉工业园区演武村村民委员会村委会主任李永峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告冯建军起诉状及庭审诉称：原告位于演武村的房屋因东大门改造工程被拆迁。2012年4月26日和2013年9月5日，原告与崆峒区东大门改造工程指挥部签订《平凉市崆峒区东大门道路改造工程房屋征收安置协议书》，约定：1、东大门改造工程指挥部将原告安置在甘肃××区民委员会承建的农民安置楼，原告享有楼层、户型的优先选择权；2、一次性补贴原告人民币15300元，在购房款中递减；3、原告以综合成本价购买；4、不能安置上楼，崆峒区东大门改造工程指挥部继续发放过渡费，标准为每口人每月200元。经查，崆峒区东大门改造工程指挥部属于甘肃省平凉市崆峒区人民政府内设机构，现已撤销。协议签订至今，被告一直以各种理由拒绝履行协议。甘肃平凉工业园区管理委员会与甘肃平凉工业园区演武村村民委员会于2013年9月5日共同为崆峒区东大门改造工程指挥部作出保证并出具《承诺书》；若崆峒区东大门改造工程指挥部不能践诺，由平凉工业园区管理委员会、演武村村民委员会承诺兑现。本案中的协议一方是政府，一方是当事人本人，具有明显的行政协议性质；《房屋征收补偿协议书》与《房屋征收安置协议书》相辅相成，两份协议成立均以原告土地及房屋被征收为基础，两份协议的完全履行才是本次征收行为的完整履行；被告征收原告房屋，并签订房屋安置补偿协议书，原告有获得购买安置房的资格，被告有义务履行协议内容帮助原告实现其购买行为，原告未明确表示放弃，被告不能剥夺其安置权利；被告应当以核定的安置楼单位成本价2914.25元平方米核算回购价格，而不能要求原告以市场价购买；被告作为房屋征收主体应当对《房屋征收安置协议书》履行负责。协议签订方平凉市崆峒区东大门道路改造工程指挥部是由被告组织成立的临时机构，该机构的行为理应看作是被告崆峒区人民政府的行为，因此应当由被告承担相应的法律责任。综上，原告两次起诉的诉讼请求：1、请求被告为原告提供安置楼，原告以综合成本价购买并享有楼层、户型的优先选择权；一次性补贴款及利息39255.21元（暂计算至起诉之日）于原告购买安置楼时在购房款中相应抵消；2、、请求被告支付2012年4月、2013年9月至今过渡费及利息148853.23元；3、、请求被告支付原告2012年4月、2013年9月至今租房费用及利息248088.7元（暂计算至起诉之日）；4、本案诉讼费由被告承担。   原告向法庭提交平凉工业园区土地储备中心平工土储函（2017）5号《关于崆峒区东大门道路改造工程中涉及的演武村拆迁安置户冯建军、冯建军购买安置房相关事宜的函》，证明原告应以基准价格2914.25元每平方米购房，同时享有相应的优惠政策，截止2017年原告应当享有购房资格。   被告崆峒区人民政府依法递交了答辩状，并在庭审中辩称：１、平凉市崆峒区东大门道路改造工程是被告依法实施的。被告于2011年4月26日依法发布区政公字[2011]3号《关于实施平凉城区东大门道路改扩建工程房屋征收的公告》，对于平凉市崆峒区东大门道路实施改扩建工程，并成立东大门道路改造工程指挥部配合有关部门具体开展房屋征收工作。在征收实施过程中，因冯建军位于崆峒区演武村的房屋位于征收范围，道路改造仅占用其院落及房屋的一部分，对已经占用部门由指挥部与其签订了安置补偿协议，以货币方式进行了一次安置，已经安置完毕。另为了保证其将来享受安置楼的权利，与其签订了预留安置楼房资格的安置协议。后2013年9因改造需要对其剩余部分由平凉工业园区会及国土部门进行了征收，又与其本人签订了安置协议，约定以货币方式一次性补偿。重新签订了预留安置楼资格的安置协议。在2015年8月安置楼建成后，具体的承建单位及园区国土分局、村委会相关工作人员已经多次通知其前去办理选择安置楼房和交付款项手续，但其本人以费用不合理等原因一直拒绝前去办理，造成拖延至今。２、本案不属于行政协议的受理范围。本案当事人以单独存在的安置协议来起诉，无法律依据；本案中的安置协议不属于行政协议，协议仅仅是保留了购买安置房的资格，不具有行政法上的权利义务内容，不具有可执行内容，不属于行政协议的起诉条件；3、原告起诉对象不存在，诉讼争议已消失。在安置补偿协议已经签订及安置楼已经建成的前提下，原告拒绝办理楼房入住及款项结算手续，其责任完全在于自己，作为征收实施部门无权强制性要求其办理，因此其所称的未将付楼房的理由不能成立；其在经通知后拒不办理入住手续的情况下也不再存在过渡费和其他费用，其提出的费用请求也不能成立。在法院审理期间，经第三人园区管委会协调开发企业，已与原告达成协议，并签订了认购书，故原告主张购买安置房屋的目的已实现，其起诉要求履行协议无现实意见，也无可能性；4、原告以崆峒区人民政府作为被告诉讼主体不适格。本案中，在改扩建工程中，房屋征收部门是指挥部，真正的实施主体是该指挥部，并非是区政府，签订协议上的盖章也是该指挥部。因此原告起诉要求区政府承担法律责任无法律根据，且原告的房屋征收工作后续工作由平凉工业园区及职能部门来完成，故崆峒区政府作为本案的被告主体不当。综上，原告的起诉无任何事实和法律依据，请求依法驳回其诉讼请求。   被告崆峒岖人民政府向本院提供了以下作出被诉行政行为的证据：   1、平凉市崆峒区人民政府《关于实施平凉城区东大门道路改扩建工程房屋征收的公告》，证明平凉市崆峒区人民政府于2011年4月26日起依法实施平凉城区东大门道路改扩建工程房屋征收的事实。   2、平凉市崆峒区委办公室、政府办公室崆办发[2011]《关于成立平凉市崆峒区东大门道路工程建设指挥部的通知》，证明平凉市崆峒区人民政府成立平凉市崆峒区东大门道路工程建设指挥部，具体实施平凉市城区东大门道路改扩建的事实。   3、2012年4月25日《平凉市崆峒区东大门道路改造工程房屋征收补偿协议书》，证明平凉工业园区管理委员会与被征收人张红利就其被征收房屋已经达成一致签订了补偿协议，已经履行完毕。   4、2012年4月25日《平凉市崆峒区东大门道路改造工程房屋征收安置协议书》，证明平凉市崆峒区东大门道路改造指挥部、平凉工业园区管理委员会、平凉工业园区演武村村委会三方与被征收人张红利就其被征收房屋签订了安置协议，为其预留安置资格。未提到具体安置楼的楼层，如果要购置，按照成本价享受资格。   5、2012年4月28日《平凉市崆峒区东大门道路改造工程房屋征收补偿付款单（存根）》，证明该房屋征收补偿费全部已经向张红利支付。前一个土地征收协议内容已经履行完毕，安置协议的履行是一个选择的权利，不是必须由政府履行的行为。   6、2013年9月5日《平凉市崆峒区东大门改造工程房屋征收补偿协议书》、《安置协议书》、承诺书，证明房屋征收单位与被征收人张红利就其被征收房屋协商一致，签订了真实有效的补偿安置协议。是一次性的货币补偿协议，已经全部履行完毕，安置协议不是补偿协议必备的附件。承诺书，证明：事权、管理权归平凉工业园区管委会负责后续工作，此外也证明承诺书已经向原告进行了送达，原告知道真正的义务履行主体。   7、2013年9月5日《平凉市崆峒区东大门道路改造工程房屋征收补偿费付款单（存根）》两份，证明该房屋征收补偿安置费已全部支付于张红利，属于基础关系。   8、2015年6月12日《关于平凉工业区演武安置楼项目成本估算的函》及附件一份，证明平凉工业区演武安置楼项目房屋每平米单位成本为2914.25元/㎡。   9、《关于演武村东大门改造拆迁安置情况说明》，证明房屋征收实施单位及村委会人员已经向张红利送达交付房屋及结算款项通知的事实；张红利已经知晓通知的内容，但因为自身原因拒不办理相关手续的事实。   10、2015年8月25日《通知》一份，证明村委会及征收实施单位于2015年8月26日及27日向张红利送达《通知》具体内容的事实；张红利已经知晓该通知的内容，但因为自身原因（价格未谈拢）拒不办理相关手续的事实。   11、2015年8月25日《演武村村民安置楼需安置户情况统计表》，证明被征收人当时被列入演武村村民安置楼资格的事实。   经庭审质证，被告对原告提供的证据发表如下质证意见：对该份证据真实性无异议，但证明目的有异议。原告在通知期限内未办理安置手续，已失去安置资格。工业园区对原告是进行的重新安置，已与2012年、2013年协议无关，故达不到原告的证明目的。   第三人工业园区对原告提供的证据发表的质证意见：真实性无异议，原告反映问题后，工业园区决定对原告重新进行安置。   第三人村委会对原告所举证据无异议。   原告对被告所举证据发表如下质证意见：对第1、2、3、4、5、7、8份证据的真实性、合法性、有效性无异议。但对第4份、第6份证据中的安置协议书的证明目的不予认可，安置协议是基于与原告签订的征收补偿协议签订的，应属于被征收房屋权利的一部分，现在安置协议未履行，说明整个补偿安置行为未履行完毕。第6份证据中的承诺书，是安置协议的保证，两位第三人是保证人，该承诺书并未取消区政府的责任主体地位。第9份证据对证明目的不予认可，不能证明原告已失去购房资格，原告购房资格是以房屋征收为前提，原告房屋已征收，安置资格就当然存在。第10份证据，通知中表明原告已领取15300元补偿款，原告并未收到，被告亦未提供相应付款凭证。原告未办理相关手续是对安置房基准价有异议，且与征收方一直协议，并非无任何理由办理相关手续，故不能证明原告失去安置资格。第11份统计表，证明原告享有购房资格，也证明被告及第三人至今尚未解决原告的安置问题。   被告及第三人村委会对第三人工业园区所举证据无异议。   本院对原告、被告及第三人提供的证据，经审查认为，原、被告及第三人提交的证据均符合证据的真实性、合法性、关联性要求，本院予以确认有效。根据上述有效证据及各方当事人的陈述意见，本院认定以下事实：   经审理查明：2011年4月11日，中共平凉市崆峒区委办公室、平凉市崆峒区人民政府办公室印发《关于成立平凉市崆峒区东大门道路工程建设指挥部的通知》，决定成立平凉市崆峒区东大门道路工程建设指挥部。2011年4月26日平凉市崆峒区人民政府作出《平凉市崆峒区人民政府关于实施平凉城区东大门道路改扩建工程房屋征收的公告》（区政公字[2011]3号，以下简称《公告》），确定东大门道路改扩建工程在市委、市政府和区委、区政府统一领导下，由崆峒区东大门道路工程建设指挥部组织实施。   依据《公告》，2012年4月26日，乙方冯建军与甲方房屋征收实施单位甘肃平凉工业园管委会签订了《平凉市崆峒区东大门道路改造工程房屋征收补偿协议》，对冯建军位于演武村二社的房屋及地上附着物的补偿事宜进行约定，征收补偿费合计117674.8元。同日，原告冯建军与崆峒区东大门道路改造工程指挥部签订《平凉市崆峒区东大门道路改造工程房屋征收安置协议书》，就该项目涉及的房屋征收安置问题协议如下：一、甲方按公告精神征收乙方的房屋后，将乙方安置在由工业园区演武村委会承建的农民安置楼，乙方可享受楼层、户型的优先选择权；二、甲方按政策不再给乙方划拨宅基地，但考虑到乙方的切实困难，委托工业园区演武村委会一次性补贴给乙方人民币15300元，在乙方购置农民安置楼的款项中递减；三、乙方在购买工业园区演武村委会承建的农民安置楼时，购房基准价格为乙方选定的安置楼的综合成本价；四、乙方在领取过渡费满一年后，若遇不可抗力，未能按时安置上楼，甲方应按标准继续发放过渡费；五、本协议一式四份，甲乙双方各一份，工业园区管委会一份、工业园区演武村委会一份。本协议为东大门道路改造工程房屋征收一次性安置协议，无后续。协议鉴证方工业园区管委会和演武村村民委员会。2013年9月5日，乙方冯建军与甲方房屋征收实施单位甘肃平凉工业园区土地储备中心就剩余房屋签订了《平凉市崆峒区东大门道路改造工程房屋征收补偿协议》，对征收房屋及地上附着物的补偿事宜进行约定，征收补偿费合计400025元。同日，原告冯建军与崆峒区东大门道路改造工程指挥部签订《平凉市崆峒区东大门道路改造工程房屋征收安置协议书》，协议内容除第四条约定过渡费满二年外均与2012年4月25日的协议一致，   2015年8月25日工业园区土地储备中心向冯建军通知，要求冯建军于2015年9月5日5时办理购房事宜，超过时限未办理的，视为自动放弃安置权利。后冯建军以购房价过高为由未在通知规定的时间里办理安置楼购房手续。2017年4月10日，平凉工业园区土地储备中心向平凉泓源投资发展有限公司出具平工土储函（2017）5号《关于崆峒区东大门道路改造工程中涉及的演武村拆迁安置户冯建军、冯建军购买安置房相关事宜的函》，对冯建军进行重新安置。   本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定："市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作"及第二十五条规定："房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议；补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼"。本案中，平凉市崆峒区东大门道路工程建设指挥部是崆峒区人民政府确定的房屋征收部门，其作为房屋征收部门是基于行政法规的明确授权而取得了行政职权，并取得了以自己的名义行使权力及承担法律责任的能力，故该指挥部作为房屋征收部门与本案原告冯建军签订房屋征收安置协议。现原告起诉要求履行该行政协议，应当起诉协议的相对方即平凉市××区工程建设指挥部，崆峒区人民政府不是适格被告。原告提出平凉市崆峒区东大门道路工程建设指挥部已被撤销，应由崆峒区人民政府作为被告的理由，经庭审调查，无证据显示平凉市崆峒区东大门道路工程建设指挥部已被撤销。经本院向原告释明，原告坚持认为平凉市崆峒区东大门道路工程建设指挥部的行为应当由被告承担相应的法律责任。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条一款（三）项的规定，裁定如下：   驳回原告冯建军的起诉。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。   审 判 长 赵 峰   审 判 员 郑乐年   审 判 员 牛彩锋   二〇一七年八月二十一日   书 记 员 王玺风