山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁14行终153号 上诉人（原审原告）于天忠，男，1970年1月13日出生，汉族，住山东省德州市德城区。 委托代理人张吉伦，德州开发大明镜法律服务所法律工作者。 委托代理人宁耀华，德州开发大明镜法律服务所法律工作者。 上诉人（原审原告）赵凤香，女，1967年8月13日出生，汉族，住山东省德州市德城区。 委托代理人陈华，北京市农权律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）德州市自然资源局，所在地址山东省德州经济技术开发区长河大道359号。 法定代表人赵明国，局长。 出庭负责人朱洪旗，副局长。 委托代理人胡宗祥，该单位工作人员。 委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）德州市人民政府，所在地址德州市东风东路1566号综合楼。 法定代表人杨洪涛，市长。 委托代理人陈超，德州市司法局工作人员。 被上诉人（原审第三人）山东兆光集团德州置业有限公司，所在地址山东省德州经济开发区晶华路。 法定代表人于淑兰，董事长。 委托代理人仇斌，山东德联邦律师事务所律师。 委托代理人王文革，山东德联邦律师事务所律师。 上诉人于天忠、赵凤香因建设工程规划许可及行政复议一案，不服山东省平原县人民法院（2019）鲁1426行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人于天忠及委托代理人张吉伦、宁耀华，上诉人赵凤香委托代理人陈华，被上诉人德州市自然资源局负责人朱洪旗及委托代理人胡宗祥、白秋生，被上诉人德州市人民政府委托代理人陈超，被上诉人山东兆光集团德州置业有限公司（以下简称兆光集团）委托代理人仇斌、王文革到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告于天忠与原告赵凤香在德州市××文化街××路××文化街××区××楼××号共有房屋一套，房权证为鲁德字第××号和第G57853号。第三人兆光集团于2011年7月13日取得德州市东方红路以北，跃华学校以东的建设用地规划许可证，证号为：地字第371400201100005号。2011年9月8日第三人取得德州市东方红路以北，跃华中学以东的国有土地使用证，证号为：德国用（2011）第207号，地号为：G12-49-173，使用权面积为1308平方米。第三人兆光集团于2018年7月向被告市自然资源局（原德州市规划局）申请“游客服务中心”项目的建设工程规划许可证，该项目位于德州市××路××、××学校以东，董子文化街南广场，该项目为二层建筑物，建筑面积295平方米，建筑性质为商业服务业。原德州市规划局受理并进行了批前公示，公示期间原告提出异议。第三人对该项目进行调整后，再次向原德州市规划局申请建设工程规划许可证。2018年10月23日-10月29日，原德州市规划局对该项目进行现场和网络批前公示。因该项目与两原告所有的房屋相邻，2018年10月25日，原告提出异议，主张第三人拟建设的“游客服务中心”项目损害其通风、采光等合法权益，导致其商铺贬值，且该批建项目违反总体规划。2018年12月17日，原德州市规划局根据原告的听证申请，组织听证会。2018年12月24日，原德州市规划局出具《关于兆光集团游客服务中心项目行政许可听证会听证结论》，原则同意游客服务中心项目依法依规进行审批。2018年12月26日第三人向德州市开发区规划分局提交《关于办理游客服务中心工程规划许可证的申请》，申请办理建设工程规划许可证。2018年12月29日，原德州市规划局为第三人颁发建字第371400201800123号《建设工程规划许可证》。原告对此规划许可行为不服，于2019年1月31日向德州市人民政府申请行政复议，德州市人民政府于2019年3月26日作出德政复决字[2019]28号行政复议决定书，该决定书决定维持原德州市规划局作出371400201800123号《建设工程规划许可证》。原告对此不服，向本院提起行政诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……”本案中，两原告所购楼房与被告规划许可的游客服务中心相邻，且原告购房时间早于被诉行政行为作出时，原告认为被告作出的许可行为侵犯了其采光权，该权利属于相邻权的范畴，原告虽然不是行政行为的相对人，但被诉行政行为与其有法律上的利害关系，其依法具有行政诉讼的原告主体资格。本案中原告所购房屋为商业建筑，属于非生活居住类建筑。根据现行的《德州市规划管理技术规定》，该规定中并没有对非生活居住类建筑有采光要求，且董子文化街游客服务中心距离原告房屋的建筑间距大于6米，符合《德州市规划管理技术规定》的有关要求，且原告所有的房屋与涉案服务中心工程都为商业性质的非生活类建筑物，对此类建筑物的通风、采光国家没有强制性的规范标准要求。原告以涉案服务中心工程影响其通风、采光等为理由请求撤销涉案的建设工程规划许可证缺乏事实及法律依据。第三人提交的证据可以证明游客服务中心建设用地使用权人为第三人单独所有，该工程用地与原告商铺所在位置分属不同的地块，并不属于业主共有部分，没有损害原告的合法权益。因此，被告德州市自然资源局作出的建设工程规划许可证认定事实清楚。人民法院审理案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，第三人兆光集团于2018年7月份初次向被告德州市自然资源局（原德州市规划局）申请办理项目建设工程规划许可证时提交了规划设计条件、国有土地使用证、建设用地规划许可证等材料，被告德州市自然资源局在报建材料齐全后对项目进行了受理，于2018年10月23日至29日对该项目游客服务中心进行了现场和网络批前公示，公示期间，2018年10月25日两原告提出书面异议。在两原告提出书面异议后，被告德州市自然资源局按照《中华人民共和国行政许可法》(以下简称行政许可法)第四十七条的规定依法向两原告送达了规划行政许可听证权利告知书，于2018年12月17日下午依法组织了听证，根据听证代表意见出具结论，并原则同意涉案项目依法依规进行审批。2018年12月27日，经第三方技术服务单位对项目进行复核并出具了《规划建筑方案经济技术指标核对意见书》，建筑间距、离线退界等规划技术指标符合《规划条件》《德州市规划管理技术规定》相关要求，且项目土地性质符合《德州市经济技术开发区控制性详细规划》规划用地性质。在此基础上，被告德州市自然资源局作出的《建设工程规划许可证》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告市政府在接到原告的行政复议申请后，依法予以受理，并向当事人送达了相关的文书。被告德州市政府在对原告及被告德州市自然资源局提供的证据进行审查后，依法适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，作出的德政复决字[2019]第28号行政复议决定书，认定事实清楚，程序合法。综上所述，被告德州市自然资源局作出的371400201800123号《建设工程规划许可证》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；被告德州市政府作出的德政复决字[2019]第28号行政复议决定书，认定事实清楚，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告于天忠、赵凤香的诉讼请求。案件受理费50元，由原告于天忠、赵凤香负担。 上诉人于天忠、赵凤香不服原审判决，向本院提起上诉，请求:1.撤销山东省平原县人民法院作出的(2019)鲁1426行初50号行政判决书；2.撤销被上诉人德州市人民政府作出的德政复决字[2019]28号行政复议决定书；3.撤销被上诉人德州市自然资源局为第三人核发的371400201800123号建设工程规划许可证；4.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一审法院认定事实不清，没有严格审查作出该行政行为的合法性(包括报批材料、证据材料、设计方案、详细规划以及法定程序等)其严重违法，适用法律错误，应予撤销。一、第三人申请建设工程规划许可证的申报材料不符合法律规定，被上诉人没有依法审核法定报批材料。1.第三人超过法定时间没有动工，土地闲置，被上诉人应该依法收回土地并责令第三人重新申报报批相关手续。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)(十九)规定：“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。”《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》(十四)规定：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。”而本案中第三人于2011年取得使用土地文件，至今有八、九年时间土地未被利用，项目停工，显然已经超过有效期两年的时间，第三人应当重新申报报批相关手续。2.第三人提供的建设用地规划许可证、规划设计条件等材料均已过期。第三人提供的建设用地规划许可证(地字第1400201100005号)是2011年7月13日作出的，规划设计条件(德开规设2009第026号)是2009年7月24日作出的。根据法律规定，建设用地规划许可证的有效期限为1年，规划设计条件的有效期限为6个月。显然，上述建设用地规划许可证、规划设计条件已经失效，第三人应重新申报报批相关手续。3.案涉《建设用地规划许可证》程序违法。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”而在本案中第三人提供的国有土地使用权证是2011年9月8日，而被上诉人于2011年7月13日已颁发《建设用地规划许可证》(地字第1400201100005号)，可见报批程序严重违法，被上诉人在第三人没有取得土地证明文件的前提下就已作出建设用地规划许可证，故建设单位涉嫌非法获得建设用地规划许可证，使用土地属于违法占地，被上诉人不应当为第三人颁发建设工程规划许可证。4.第三人没有提供建设项目用地预审意见书、项目的批准、核准、备案文件(立项手续)等材料。根据《建设用地审查报批管理办法》第四条第一款规定，建设项目可行性研究论证时，建设单位应当向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出建设用地预申请。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”而本案中第三人没有提供建设项目用地预审意见书项目的批准、核准、备案文件(立项手续)等材料，被上诉人不应当为第三人颁发建设工程规划许可证。5.第三人擅自改变建设项目，从建设用地规划许可证显示的用地项目是董子文化街，而建设工程规划许可证的用地项目是游客服务中心，可见项目不同，严重违法，第三人应当重新办理手续。二、被上诉人作出该《建设工程规划许可证》的行政行为，不符合建设工程设计方案，修建性详细规划以及容积率问题。根据《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强地产用地和建设管理调控的通知》：“六、加大违法违规行为清理查处力度(二)严格查处擅自调整容积率行为。市、县规划主管部门应会同国土资源主管部门，严格按照已确定的容积率指标对开发宗地进行规划许可和建设项目竣工核验。对已供土地分期开发的建设项目，应统一规划设计，各期建设工程规划许可确定的建筑面积的总和，必须符合容积率指标要求。坚决制止擅自调整容积率等问题，严肃查处国家机关工作人员在建设用地规划变更、容积率调整中玩忽职守、权钱交易等违纪违法行为”。而本案，首先，第三人拟建的游客接待中心属于商业性质，以营利为目的。其次，原有的文兴阁已被第三人出租，私自改变了其原有的性能。另外，拟建设的接待中心，其东侧的承重墙已经超出文兴阁的东墙，向东扩展4米左右；其设计图故意采用45度的拍摄效果，导致错误的认为与文兴阁的东墙在一条直线上，可见被上诉人作出该《建设工程规划许可证》的行政行为，不符合建设工程设计方案，修建性详细规划以及容积率问题。三、被上诉人作出的《建设工程规划许可证》违反法定许可程序，没有依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布，应予撤销。综上，一审法院认定事实不清，没有严格审查作出该行政行为的合法性，其作出的(2019)鲁1426行初50号行政判决书应予撤销，被上诉人德州市自然资源局为第三人核发371400201800123号建设工程规划许可证的行政行为严重错误，不符合事实和法律规定，应当依法予以撤销。现上诉人为了维护自身合法权益，特上诉至贵院，望判如所请。 被上诉人德州市自然资源局答辩称，一、第三人申请建设工程规划许可证的申报材料符合法律规定，原德州市规划局作出的案涉《建设工程规划许可证》，认定事实清楚、适用法律正确。1.关于上诉人所称的“土地闲置，依法收回土地”问题，本案上诉人是针对原德州市规划局作出的建设工程规划许可证提起的诉讼，“土地闲置，依法收回土地”问题与本案无关，不属于本案审查范围。2.根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。本案中，第三人提交了国有土地使用权证、规划设计条件等材料，符合上述法律规定。原德州市规划局作为规划设计条件审核批准部门，在案涉地块符合该规划条件的情况下，有权将该规划设计条件作为案涉《建设工程规划许可证》的依据。3.关于上诉人所称《建设用地规划许可证》程序违法问题，本案上诉人是针对原德州市规划局作出的建设工程规划许可证提起的诉讼，《建设用地规划许可证》程序违法问题不属于本案审查范围。4.关于上诉人称“第三人没有提供建设项目用地预审意见书、项目的批准、核准、备案文件（立项手续）等材料”问题。上述材料均非法法律规定办理《建设工程规划许可证》所需的材料。上诉人引用的《建设用地管理办法》第四条是关于建设用地预申请的规定，《城乡规划法》第三十八条规定是关于《建设用地规划许可证》的规定，均与本案无关。二、上诉人所称案涉“《建设工程规划许可证》不符合建设工程设计方案、修建性详细规划、以及容积率问题”属于主观臆断，缺乏事实及法律依据。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。”本案中属于不需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，因此不存在不符合“修建性详细规划”问题，也不存在上诉人所称的“不符合建设工程设计方案以及容积率问题”。三、原德州市规划局作出的案涉《建设工程规划许可证》程序合法。1.关于“建设工程设计方案的总平面图公示”问题，原德州市规划局已经将建设工程设计方案的总平面图予以公示并向法庭提交了公示证据，上诉人在公示期间提出异议也表明原德州市规划局履行了公示程序。2.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。”本案属于不需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，故也不存在公示修建性详细规划问题。综上所述，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉请求及上诉事由无事实和法律依据，请二审法院查明事实，依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人德州市人民政府答辩意见同一审答辩意见。 被上诉人兆光集团答辩称，一、上诉人引述《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号）和《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》之相关规定，认为被上诉人应该依法收回第三人使用土地的理由不能成立，主张明显错误。因为答辩人获得之土地使用权类型为出让土地并用于房地产开发，假如土地闲置形成，也不受上诉人所引述的两个文件的调整。（一）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号）第一条第（十九）项规定：“对用地单位闲置的土地，严格依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处理。”（二）《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定：“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”（三）《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回”。二、答辩人游客服务中心项目，符合《建设用地规划许可证》、《建筑工程规划许可证》规划设计条件的批准要求。答辩人没有更改规划设计，国家也不准许擅自更改，国家法律更没有《建设用地规划许可证》、规划的条件有效期的规范。获得《建设工程规划许可证》许可合法。三、原德州市规划局颁发和答辩人获得《建设用地规划许可证》符合法定程序，上诉人将国有土地使用权证颁发时间和国有土地使用权出让合同的时间混为一谈，错误理解了《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地许可证”的规定。答辩人签订土地出让合同时间是2010年5月25日，2011年7月13日获颁《建设用地规划许可证》，时间在签订国有土地使用权出让合同之后，程序合法。四、“游客服务中心”为答辩人在自己拥有土地使用权的土地上进行建设，对土地加以利用和进行工程建设所获得的许可和工程项目的建设本身，如容积率、建筑间距、离线退界等，符合国家法律法规的要求，没有损害上诉人的合法权益。 本院经审理查明事实同原审判决认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为原德州市规划局（因机构改革，原德州市规划局相关职能整合至被上诉人德州市自然资源局）作出的被诉建设工程规划许可及被上诉人德州市人民政府作出的被诉行政复议决定是否合法。 关于被诉建设工程规划许可是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”本案中，被上诉人兆光集团依据上述规定提交了规划设计条件、国有土地使用证、建设用地规划许可证、相关建筑设计图纸及面积计算报告等材料申请办理涉案建设工程规划许可证，原德州市规划局作为城市规划行政主管部门对兆光集团提交的申请材料是否齐备、合法以及建设工程设计方案相关技术指标是否符合规划条件等内容依法审核后，认为兆光集团提供的申报材料符合核发建设工程规划许可的条件,并为其核发371400201800123号建设工程规划许可证，其事实清楚，程序合法，符合法律规定。上诉人主张兆光集团申报建设工程规划许可证的材料不符合法律规定，包括涉案建设用地规划许可证已到期限，容积率不符合规定等，但其提供证据不能证实其主张，且本案被诉行政行为系建设工程规划许可行为，并非建设用地规划许可行为，对建设用地规划许可行为不属于本案审查范围，被上诉人提供的涉案规划设计条件中的容积率亦符合《德州市规划管理技术规定》有关要求，因此上诉人的该项主张不能成立，本院依法不予支持。上诉人主张被上诉人违反法定许可程序，未将修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布，但通过一审在卷证据可知，被上诉人已将建设工程设计方案总平面图予以公示，且根据前述法律规定，修建性详细规划并不是申请办理建设工程规划许可证的必备要件，仅当需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，才需提交。因此上诉人的该项主张亦缺乏事实理由和证据，本院对此不予支持。 关于被诉行政复议决定是否合法的问题。根据被上诉人德州市人民政府在一审程序中提交的行政复议申请书、行政复议受理通知书及送达回证、第三人参加行政复议通知书及送达回证、行政复议决定审批表等证据可以证实德州市人民政府依法受理了于天忠、赵凤香的行政复议申请，并在受理之日起六十日内作出德政复决字[2019]28号行政复议决定书，其认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人于天忠、赵凤香负担。 本判决为终审判决。 审判长  师延锋 审判员  宋冬梅 审判员  郝 帅 二〇二〇年七月二日 法官助理杨晓婧 书记员周晓萌