.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}辽宁省大连市中级人民法院行政判决书（2017）辽02行初28号原告赵玉珍，女，1963年1月28日出生，汉族，退休工人，住址大连市西岗区。被告大连市西岗区人民政府，住所地大连市西岗区北京街77号。法定代表人单义，区长。委托代理人贾莉丹，该政府工作人员。委托代理人邹华平，辽宁本道律师事务所律师。被告大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。法定代表人肖盛峰，市长。委托代理人李梅，该政府法制办公室工作人员。委托代理人李姗，北京市京都（大连）律师事务所律师。原告赵玉珍不服被告大连市西岗区人民政府房屋征收决定及被告大连市人民政府行政复议决定一案，于2017年2月7日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年2月10日向被告大连市西岗区人民政府、被告大连市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月22日公开开庭审理了本案。原告赵玉珍，被告大连市西岗区人民政府的委托代理人贾莉丹、邹华平，被告大连市人民政府的李梅、李姗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告大连市西岗区人民政府（以下简称区政府）于2016年10月10日在大连日报上发布《大连市西岗区人民政府房屋征收决定》（以下简称被诉征收决定），主要内容为：一、征收项目名称：东关街旧城区改造工程。二、征收目的：因公共利益需要，对危旧房集中、基础设施落后地段进行旧城区改建。三、征收范围：1.新开路、鞍山路、市场街、长江路、日新街、无名街（唐御宫洗浴南侧）合围。2.繁荣街、英山街、市场街、华胜街、平和街、长江路合围。3.长江路、西岗街、平和街、庆胜街合围。4.长江路、英华街、宏济街、生福街、庆胜街、西岗街合围。5.西岗街、鞍山路、长江路合围。6.宏济街、同庆街、无名街（前程国际北侧西起西岗街与宏济街交叉口东南角、东至同庆街）合围，同庆街10号、12号、42号。四、房屋征收部门：大连市西岗区城区改造办公室。五、实施时间：自2016年10月12日起开始实施。六、房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。七、《东关街旧城区改造工程房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）详见被征收人领取的《征收手册》。该决定同时告知了申请行政复议、提起行政诉讼的权利及相应期限。原告赵玉珍不服，向被告大连市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议。被告市政府于2017年1月23日作出大政行复字〔2016〕59号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），维持了被告区政府作出的被诉征收决定及《补偿方案》具体行政行为。原告赵玉珍诉称，请求撤销被诉征收决定和被诉复议决定，并在房屋征收补偿方案中补充原地回迁方案，待达成原地回迁协议后重新计发奖励。主要理由是：一、原告拥有位于大连市西岗区生福街8号的房屋所有权和土地使用权。2016年8月1日，被告区政府向原告下发《补偿方案》并启动为期30日的征求意见程序。原告及时以书面形式反馈了自己要求原地回迁的原因和意愿，但至今没有得到明确答复。2016年10月10日，被告区政府作出被诉征收决定，《补偿方案》没有修改，也没有与原告沟通。被告区政府的上述做法违反了平等自愿、公平合理的原则，所制定的《补偿方案》，特别是依据《辽宁省人民政府办公厅关于做好促进商品住房销售工作的通知》，单方面取消了原地回迁安置方式，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条和大政发〔2012〕28号《大连市人民政府关于国有土地上房屋征收与补偿工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）第二十二条以及大政办发〔2013〕51号《大连市国有土地上房屋征收安置和补助（补贴）奖励及有关问题的规定》关于原地回迁的规定，剥夺了原告的选择权。二、原告和被告区政府就《补偿方案》没有达成一致意见，逾期搬迁的责任不在原告，取消奖励系霸王条款，违反了诚实信用的民事原则。三、被告区政府征收案涉东关街地块是为了商业开发，而非公共利益，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定。四、被告区政府没有在法定期限内提交相关证据证明东关街旧城区改造工程符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，也无证据证明经过了县级以上人民代表大会的审查批准。被告区政府提交的大连市规划局《储备用地规划批复》与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定没有关联性。五、案涉东关街地块的社会风险稳定评估未进行听证，也未进行分类评估，程序违法。六、被告区政府提交的证据不足以证明案涉东关街地块的补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用。七、被诉征收决定违反《中华人民共和国文物保护法》的相关规定。东关街历史街区是不可移动文物，不得擅自拆除。被告区政府未取得辽宁省人民政府批准，擅自拆除，被诉征收决定违法。八、被诉征收决定程序违法。1.被告区政府没有按照《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条的规定履行送达《分户评估报告》程序，在评估过程中存在多处违法行为。2.被诉征收决定涉及众多被征收人，被告区政府提交的证据无法证明征收案涉东关街地块经过了大连市人民政府常务会议的讨论，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条和《实施意见》第十六条之规定。3.被告区政府没有证据证明其确定的房屋征收部门大连市西岗区城区改造办公室向原告发布了拟征收公告，也没有证据证明履行了组织调查及公布程序，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条和《实施意见》第八条的规定。原告赵玉珍为证明其主张，向本院提交以下证据：1.大连市国有土地使用证；2.大连市文化广播影视局政府信息不予公开告知书；3.来自于澎湃新闻网的关于东关街历史街区的新闻信息；4.《大连文物要览》关于东关街近代建筑群的内容；5.大连市国土资源和房屋局《公告》（国土房屋局公告[2013]04号）。被告区政府辩称，请求驳回原告的诉讼请求。主要理由是：一、根据《实施意见》第二条和第四条之规定，被告区政府具有作出被诉征收决定的主体资格。二、被告区政府履行了拟定征收补偿方案并进行论证，发布征收补偿方案并征求公众意见，进行社会稳定风险评估，并经相关市级行政主管机关审批，作出被诉征收决定，符合法律规定，程序合法。三、根据《辽宁省人民政府办公厅关于做好促进商品住房销售工作的通知》的有关规定，各地区原则上不再统一建设回迁安置用房，特别是城市棚户区改造，要推行货币化安置。《补偿方案》据此并经市级行政主管机关审批，确定了货币补偿及搭建团购服务平台，该做法符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条和《实施意见》第二十二条之规定。四、案涉东关街地块的社会风险稳定评估因未达到一定人数比例，故不需要举行听证。五、《补偿方案》关于搬迁奖励的规定是针对所有被征收人，是根据签订补偿协议的时间确定的，搬迁奖励不属于应得利益。六、房屋征收部门大连市西岗区城区改造办公室已向原告送达"分户评估报告"，原告翻阅了该报告，但拒绝领取和签收。大连市西岗区城区改造办公室遂采取了现场送达。被告区政府为证明被诉征收决定的合法性，向本院提交以下证据、依据：1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、《大连市人民政府关于国有土地上房屋征收与补偿工作的实施意见》（大政发〔2012〕28号）第二条、第四条和第二十二条；2.大连市发展和改革委员会《关于大连市东关街、川甸街棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（大发改投资字〔2015〕687号）；3.大连市规划局《储备用地规划批复》（规储字2016-37号）；4.大连市国土资源和房屋局《关于准予启动房屋征收工作的批复》（大国土房屋发〔2015〕183号）；5.大连市国土资源和房屋局《关于东关街旧城区改造工程房屋征收补偿方案论证情况的函》（大国土房屋函发〔2016〕80号）；6.大连市西岗区城区改造办公室《关于对东关街旧城区改造工程征收补偿方案征求意见的通知》及公布照片；7.大连市西岗区城区改造办公室《东关街旧城区改造工程房屋征收与补偿征收手册》；8.原告赵玉珍的反馈意见；9.《大连市西岗区城区改造办公室关于东关街旧城区改造项目房屋征收补偿方案征求意见情况及回复意见的公示》及公布照片；10.《大连市人民政府常务会议纪要（58）》；11.大连市西岗区城区改造办公室《东关街旧城区改造工程房屋征收与补偿工作重大决策社会稳定风险评估报告》；12.《大连市西岗区人民政府关于东关街旧城区改造工程房屋征收实施单位有关说明的函》及进账单；13.在大连日报上公告的《大连市西岗区人民政府房屋征收决定》；14.《辽宁省人民政府办公厅关于做好促进商品住房销售工作的通知》（辽政办发〔2015〕75号）；15.大连市西岗区公证处于2015年11月20日出具的（2015）西证民字第1209号公证书及附件；16.辽宁新华房地产评估有限公司于2017年1月5日出具的《房屋征收估价报告》及送达照片；17.大连市西岗区公证处于2015年12月7日出具的（2015）西证民字第1205号公证书。被告市政府辩称，请求驳回原告的诉讼请求。主要理由是：一、被告市政府依法履行了受理、送达、书面审查等程序，被诉复议决定程序合法。二、被告区政府作出的被诉征收决定职权依据和程序合法，内容适当，适用法律正确。三、《补偿方案》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的就近安置原则，已经保障了绝大多数被征收人的合法权益。被告市政府为证明被诉复议决定的合法性，向本院提交以下证据：1.原告赵玉珍的复议申请书及证据材料；2.行政复议答复通知书及送达回证；3.被告区政府的行政复议答复书及证据材料；4.被诉行政复议决定送达材料。经庭审质证，二被告对原告提交的全部证据的真实性没有异议；对证据1、5的合法性有异议，认为其已经失效；对证据1-4的关联性有异议，认为其与被诉征收决定无关。原告对被告区政府提交的全部证据，认为被告区政府未在法定期限内出示证据原件，属于超期举证；对证据2、4、6、8的真实性、合法性和关联性没有异议；对证据3的真实性、合法性没有异议，对其关联性有异议；对证据5的真实性没有异议，对其合法性、关联性有异议，认为其无法证明案涉地块有文物保护方案；对证据7、13的真实性、关联性没有异议，对其合法性有异议；对证据9的真实性没有异议，对其合法性、关联性有异议，认为未履行听证程序，且无法证明张贴地点是在被征收范围内；对证据10的真实性没有异议，对其关联性有异议，认为不是关于被诉征收决定的讨论；对证据11的真实性、合法性和关联性均有异议，认为与事实不符，应当采取分类风险评估，且无法证明风险评估时选取样本是合法的；对证据12的真实性、合法性没有异议，对其关联性有异议，认为不能证明其系补偿款，也不能证明是足额的；对证据15、16的真实性、合法性有异议，认为不能证明评估、送达程序合法；对证据17的真实性有异议，认为其系伪造的。原告对被告市政府提交的拟证明被诉复议决定程序合法的全部证据没有异议。二被告对各自提交的全部证据的真实性、合法性和关联性没有异议。本院对上述证据认证如下：原告赵玉珍提交的证据1、2、5和被告区政府提交的证据15-17，与本案被诉征收决定和被诉复议决定之间不具有关联性，本院不予采信。原告赵玉珍、被告区政府提交的其他证据，以及被告市政府提交的全部证据，与本案相关，且形式和来源合法，内容真实可信，具有证据效力，本院予以采信。经审理查明，2015年9月9日，大连市国土资源和房屋局作出《关于准予启动房屋征收工作的批复》（大国土房屋发〔2015〕183号），同意被告区政府启动大连市东关街旧城区改造项目房屋征收工作。2015年11月26日，大连市发展和改革委员会对大连市土地储备中心作出《关于大连市东关街、川甸街棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（大发改投资字〔2015〕687号），认为案涉项目的实施符合国家加快推进棚户区改造工作的总体要求及《大连市土地利用整体规划》，项目建设对美化老城区市容、优化土地利用、改善生态环境、有效拉动投资和消费需求、带动相关产业发展、保障经济持续健康发展具有重要意义，因此该工程的事实是必要的。2016年7月7日，大连市国土资源和房屋局致函被告区政府称，该局组织市发改委、财政、建委、规划、城建、文广、环保、法制、土储、审计等相关部门对被告拟定的《补偿方案》进行了论证，认为该方案符合房屋征收政策规定，且东关街征收地块"文保"方案落地，经曹爱华常务副市长组织有关部门召开会议批准同意该方案，故被告区政府可适时在征收范围内公布该方案，征求公众意见。2016年7月25日，大连市规划局对大连市土地储备中心作出《储备用地规划批复》（规储字2016-37号），准予核发大连市东关街旧区改造项目的《储备用地规划批复》。2016年7月30日，大连市西岗区城区改造办公室作出《关于对东关街旧城区改造工程征收补偿方案征求意见的通知》，通知被征收人到东关街旧城区改造工程指挥部领取《东关街旧城区改造工程房屋征收与补偿征收手册》，并告知征收补偿方案征求意见期为30日。前述征收手册载明大连市西岗区城区改造办公室为房屋征收部门。2016年8月19日，被告区政府致函大连市土地储备中心称，东关街旧城区改造工程房屋征收具体实施单位为大连市西岗区城区改造办公室，并设立了改造项目银行专用账户。2016年8月30日，大连市西岗区城区改造办公室依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国文物保护法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关规定，通过向各职能部门征求意见、舆情调查和发放民意调查问卷等调查方式，形成《东关街旧城区改造工程房屋征收与补偿工作重大决策社会稳定风险评估报告》。2016年8月31日至2016年9月29日，大连市西岗区城区改造办公室向前述银行专用账户存入征收补偿资金。2016年9月22日，被告市政府召开十五届人民政府第五十八次常务会议。会议认为，东关街旧城区改造是改善当地居民居住条件、提高生活质量的民生工程，是扩大社会有效投资的增长工程，是改善城市形象、完善城市功能的提升工程，审议并议定通过了《补偿方案》。2016年10月10日，大连市西岗区城区改造办公室作出《关于东关街旧城区改造项目房屋征收补偿方案征求意见情况及回复意见的公示》，对货币补偿标准、未经登记建筑补偿、产权调换中无"回迁安置"方案等问题予以说明。同日,被告区政府在大连日报上发布被诉征收决定。原告赵玉珍系案涉东关街旧城区改造工程房屋征收地块的被征收人。2016年8月24日，原告赵玉珍向房屋征收部门提交了《东关街旧城区动迁改造房屋征收方案意见反馈书》。2016年12月5日，原告赵玉珍向被告市政府提起行政复议，请求撤销被诉征收决定，依照政策在《征收手册》中补充原地回迁方案，待达成原地回迁协议后重新计发奖励。被告市政府于当日受理后，于2016年12月8日向被告区政府作出《行政复议答复通知书》，并于2016年12月12日送达。被告区政府于2016年12月15日作出《行政复议答复书》，并提交相应证据和依据。被告市政府于2017年1月23日作出被诉复议决定，并于2017年1月23日送达被告区政府、2017年1月24日送达原告赵玉珍。原告赵玉珍不服，遂向本院提起本案诉讼。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定："市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。"第八条规定："为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：...（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；..."《实施意见》第四条规定："区政府的主要职责：...（五）作出房屋征收决定并公告；..."本案中，经大连市发展和改革委员会等有关单位确认，案涉东关街旧城区改造项目符合国家加快推进棚户区改造工作的总体要求及《大连市土地利用整体规划》，属于公共利益需要，故被告区政府有权据此作出被诉征收决定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定："依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。"《实施意见》第七条规定："区政府拟实施的征收项目，报市房屋征收部门审核通过后，方可启动房屋征收前期工作。"本案中，案涉东关街旧城区改造工程已由负责拟定和实施国民经济和社会发展规划的行政主管部门大连市发展和改革委员会、作为城乡规划管理的行政主管部门大连市规划局、作为大连市房屋征收部门的大连市国土资源和房屋局批准实施，并不违反国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合上述规定，并无不妥。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定："房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。"第十一条规定："市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。"《实施意见》第十二条规定："房屋征收部门拟定征收补偿方案，报本级政府批准。征收补偿方案应当载明征收范围、实施时间、补偿方式、补偿标准、补助和奖励办法、安置地点、签约期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项。区政府实施的征收项目，征收补偿方案由区政府报市房屋征收部门。市房屋征收部门受市政府委托，组织市发展改革、财政、城乡建设、规划、城建、文化、环保、法制、土地储备等有关部门对市、区征收补偿方案进行论证。论证时，应邀请监察、审计部门参加。论证通过后，房屋征收部门受本级政府委托，在征收范围内现场公布征收补偿方案，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。"第十三条规定："房屋征收部门应将征求意见情况和根据公众意见修改的情况在征收范围内现场公布。对旧城区改建项目，超过50%的被征收人认为征收补偿方案不符合《条例》规定的，房屋征收部门应组织听证，并根据听证情况修改征收补偿方案。"本案中，被告区政府将拟定的《补偿方案》报与大连市国土资源和房屋局；大连市国土资源和房屋局组织有关部门对该方案进行论证并予以通过；被告区政府确定的房屋征收部门大连市西岗区城区改造办公室将该方案公布、征求公众意见，征求意见期限未少于30日，并将征求意见情况及回复意见及时公布。上述做法符合前述规定，并无不当。关于原告赵玉珍所提房屋征收部门对此未组织听证程序一节。因现有证据无法证明有超过50%的被征收人认为该方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，故原告赵玉珍的该主张缺乏事实根据，本院不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定："市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。"《实施意见》第十四条规定："在房屋征收决定作出前，房屋征收部门应进行社会稳定风险评估，并出具评估报告。社会稳定风险评估按照《大连市人民政府关于印发对涉及群众利益重大决策事项进行社会稳定风险评估暂行办法的通知》（大政发〔2009〕57号）相关规定执行。"第十六条规定："房屋征收决定涉及被征收户数在1000户以上的，应当经市政府常务会议讨论通过。"本案中，被告区政府确定的房屋征收部门大连市西岗区城区改造办公室按照有关规定进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用做到了专户存储、专款专用；大连市人民政府常务会议亦审议通过了《补偿方案》，对案涉东关街旧城区改造工程征收事宜未有异议。此外，原告赵玉珍也没有证据证明案涉社会稳定风险评估程序存在违反《大连市人民政府关于印发对涉及群众利益重大决策事项进行社会稳定风险评估暂行办法的通知》的有关规定的情形。故被诉征收决定在作出前，不存在违反前述规定的情形，并无不妥。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定："市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。"《实施意见》第十七条规定："房屋征收决定作出后应及时在《大连日报》进行公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。同时，征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况的调查结果应当在征收范围内向被征收人公布。"本案中，被告区政府在作出被诉征收决定后在大连日报上进行了公告，公告载明了征收范围、征收补偿方案、救济途径等相关内容。上述做法符合前述规定，亦无不当。关于原告赵玉珍所提《补偿方案》剥夺其原地回迁安置权利一节。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款规定："因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。"《实施意见》第二十二条第二款规定："产权调换的方式包括原征收地段安置和异地安置。"本案中，被告区政府在《补偿方案》中，依照《辽宁省人民政府办公厅关于做好促进商品住房销售工作的通知》（辽政办发〔2015〕75号）的有关规定，以搭建服务平台团购住房方式提供异地安置房屋，并不违反前述规定。故原告赵玉珍的该项主张不成立，本院不予支持。关于原告赵玉珍所提被诉征收决定违反《中华人民共和国文物保护法》有关规定一节。本案中，被诉征收决定在作出前征求了文物保护行政主管部门的意见，并制定了"文保"方案。故原告赵玉珍的该项主张缺乏事实根据，本院亦不予支持。此外，本案的审查对象是被诉征收决定和被诉复议决定。原告赵玉珍关于达成原地回迁协议后重新计发奖励的诉讼请求，属于被诉征收决定作出后行政补偿的范畴，故不属于本案的审理范围。原告赵玉珍若对其有异议，可另行通过行政复议或者行政诉讼寻求权利救济。综上，被告区政府作出被诉征收决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当。被告市政府在受理原告赵玉珍的复议申请后，依法履行了通知、送达和书面审查等程序，其作出被诉复议决定，程序合法，亦无不妥。原告赵玉珍请求撤销被诉征收决定和被诉复议决定的理由，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赵玉珍的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告赵玉珍负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 苍琦审判员 李健审判员 胡俊杰二○一七年八月二日书记员 刘婉余