广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初725号原告：广州市白云区满靖百货店，地址广州市白云区嘉禾街望岗百花岭北街自编5号。法定代表人：黄美靖。委托代理人：杨红超，广东成悦律师事务所律师。委托代理人：陈强锋，广东成悦律师事务所律师。被告：广州市白云区食品药品监督管理局，地址广州市白云区鹤龙街启德路27号。法定代表人：黄远礼，该局局长。委托代理人：彭菲环，该局工作人员。委托代理人：徐文柱，广东格方律师事务所律师。原告广州市白云区满靖百货店不服被告广州市白云区食品药品监督管理局行政处罚决定一案，于2017年2月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年6月21日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人陈强锋，被告的委托代理人彭菲环、徐文柱均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：被告声称其于2016年9月27日11时对广州市白云区满靖百货店进行日常监督检查，发现原告销售的肉类（猪肉）现场未能提供相关检疫检验证明，称原告承认正在销售的肉类（猪肉）未按规定进行检疫检验，并据此于2016年12月26日作出（穗云）食药监嘉禾食行罚[2016]021号《行政处罚决定书》，对原告处以以下处罚：1、没收当事人经营的未按照规定进行检验检疫的肉类（猪肉11.528公斤）；2、没收当事人经营未按规定进行检验检疫的肉类的违法所得683.4元；3、对当事人经营未按规定进行检验检疫的肉类处以罚款10万元。原告认为，对食品进行抽查检查、安全监督是被告依法履行其职责，原告也予以认可。但被告作出本次行政处罚事实依据不足、程序违法，因此该《行政处罚决定书》应当予以撤销。具体表现在：一、本次行政处罚没有事实基础。1、原告有证据证明涉案猪肉是经过合法检验检疫的。本案实际情况是，事主钟大金在原告处猪肉档口销售猪肉，钟大金销售的猪肉是其从朋友谢桂流在附近经营的档口（档口地址：望岗农贸市场）调取了几十斤猪肉（即涉案猪肉）过来原告处销售，这些猪肉的检验检疫证明在谢桂流处，因此，当被告工作人员检查时要求原告及钟大金当场提供涉案猪肉的检验检疫证明，原告及钟大金未能提供，但这并不能改变涉案猪肉有经过检验检疫的事实。2、涉案猪肉是经过合法检验检疫的，但被告工作人员利用事主文化程度低、不懂法律法规的弱点，通过欺骗的手段骗取事主作出与事实不符的陈述，使得事主违心承认涉案猪肉没有检验检疫，被告据此作出本次行政处罚，与事实不符。被告工作人员在处理此次事件时告知事主钟大金“签了没事的”“不会罚款的”等等，并未明确告知钟大金相应的权利及承认猪肉未经检验的法律后果，骗取钟大金信任，由于钟大金不了解承认猪肉未经检验的法律后果而按被告工作人员的要求在相关法律文书上面签字确认，被告即依此作出本次行政处罚，与涉案猪肉已经经过检验检疫的事实情况不符。二、本次行政处罚程序违法。1、被告以原告“现场未能提供相关检验检疫证明”为由作出本次行政处罚，但根据《食品安全抽样检验管理办法》第十八条、第二十条、第二十一条、《食品安全监督抽检和风险监测工作规范（试行）》、《食品药品行政处罚程序规定》、《广州市食品药品监管系统规范行政处罚自由裁量权规定》等规定，被告在日常监督检查中认定涉案猪肉未经检验检疫的，应当将涉案猪肉提取样本（包括检验样本和抽查样本）进行检验或委托第三方进行检验，但被告均根本没有提取样本，更没有进行检验，而是仅凭事主钟大金承认就作出处罚，违反前述程序性规定。2、原告认为即便事主钟大金承认猪肉未经检验检疫，被告仍有义务就猪肉是否检验检疫合格而进行检测，经检测猪肉检验检疫不合格的，才可作出行政处罚，而非单凭事主陈述就作出行政处罚，被告单凭事主陈述作出本次行政处罚，缺乏必要鉴定材料。如前所述，事主因为不了解法律法规或者由于被告的强势地位而导致事主内心害怕、被骗承认、鲁莽陈述的情况无法避免，因此，单以事主单方陈述作为行政处罚依据明显有违事实。本案中被告作出行政处罚，应当对涉案猪肉是否检验检疫合格承担举证责任，但被告没有对涉案猪肉进行检测，本次行政处罚缺乏必要的依据。综上，被告作出本次行政处罚缺乏必要依据，且程序违法，应当依法撤销。原告据此向法院提起诉讼，请求法院判令：1、撤销被告于2016年12月26日作出的（穗云）食药监嘉禾食行罚[2016]021号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。被告辩称：一、被告对原告经营未按规定进行检疫检验的肉类的行为作出行政处罚，认定事实清楚、证据充分、程序正当、适用法律法规准确。（一）被告对原告作出的行政处罚事实清楚、证据充分。2016年9月27日，被告对原告进行日常监督检查时，发现该百货店正在销售猪肉，所销售的肉类（猪肉）现场未公示相关检疫检验证明，经询问，猪肉销售者未能提供相关检疫检验票据。被告执法人员现场制作《案件来源登记表》，并对现场全面进行了检查，制作了《现场检查笔录》，对猪肉销售者钟大金和该超市主管胡张芳进行了相关询问调查，并据此制作了《询问调查笔录》，同时依据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条第（四）项的规定，将该超市涉嫌经营未按规定进行检疫的肉类予以扣押。后经调查，原告涉嫌销售未按规定进行检疫的猪肉的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条的规定：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（八）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品；……”依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一款第（四）项：“经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品”的规定对原告的违法行为予以行政处罚。原告认为应根据《食品安全抽样检验管理办法》第十八条、第二十条、第二十一条对食品抽样检验过程进行规范。《食品药品行政处罚程序规定》第二十六条、第三十条第二款、第三十二条的规定对猪肉进行检验、检疫的理由属于对本案事实和适用法律错误的理解，本案不适用上述法律规定。根据《生猪屠宰管理条例》（2016年修正）第十三条第二款“经肉品品质检验合格的生猪产品，生猪定点屠宰厂（场）应当附具肉品品质检验合格标志”的规定，在实际经营中，猪肉销售档口均一档一票（广州市肉品品质检验合格证），根据《广州市生猪屠宰和生猪产品流通管理条例》第二十一条“禁止伪造、转让、涂改、冒用生猪屠宰许可证、动物产品检疫合格证明和畜产品检验合格证明”及《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第三十四条“销售未包装的食用农产品，应当在摊位（柜台）明显位置如实公布食用农产品的名称、产地、生产者或者销售者名称或者姓名等信息”的规定，此票随猪肉销售时必须在档口进行公示，不得转让和冒用。原告销售猪肉时并未取得肉类检验合格证明，在现场销售猪肉时自然无法公示相关猪肉检疫检验的信息，且猪肉销售者钟大金承认所销售猪肉没有检疫检验证明，原告于2016年9月28日接受被告的继续询问调查中，仍未能提供涉案猪肉的相关检疫检验证明，原告表明对被告的检查过程清楚，对被告的调查结论没有任何异议，综合上述情况，可认定原告所经营的猪肉是未按规定进行检疫的猪肉，不需要进行抽样检验。《广州市食品药品监管系统规范行政处罚自由裁量权规定》是广州市食品药品监督管理部门依照法律、法规、规章的规定，在实施行政处罚过程中，综合考虑违法行为的性质、事实、社会危害后果等具体情节，对实施行政处罚的种类、幅度、履行时限等作出合理的裁断、选择和适用的自主决定权，其中也没有涉及食品抽样检验的规定。（二）被告对原告做出的调查取证程序合法、适用法律法规准确。1、在现场检查中，被告对原告现场销售的涉嫌未按规定进行检疫的肉类进行了初步判断，并在现场同猪肉销售者进行了现场辨认，且猪肉销售者钟大金现场未能提供肉类检疫检验票据。后在现场询问调查中，钟大金称其就只有今天一次才拿了点“私宰肉”，其以前一直都卖的是“放心肉”，并陈述她在收到她老公送来的猪肉时，还问了检疫检验证明的事，在她老公说没有后，她也就没问了，就放在档口卖了。钟大金作为猪肉销售者，知道“放心肉”和“私宰肉”，并且知道问所销售的猪肉是否有检疫检验证明，充分说明钟大金清楚销售猪肉必须要经过检疫检验，同时，钟大金在明知所销售的猪肉没有检疫检验合格的证明后仍在超市内进行销售，行为上存在明知故犯。被告在在整个现场检查、询问、扣押过程中，针对涉嫌违法行为进行调查取证，被告在现场开具给原告的《查封扣押决定书》中已明确告知了原告涉嫌违法的行为、违反的法规条款和申请复议、诉讼的权利，被告无需通过所谓欺骗的手段骗取钟大金的信任让她作出陈述。因此，被告作出的调查取证程序合法、适用法律法规正确。2、被告于2017年3月3日收到原告诉讼材料中提交的《广州市肉品品质检验合格证》和由嘉禾望岗农贸市场谢桂流开具的五张猪肉《送货单》后，对相关资料来源进行了核实，被告于2017年3月7日在嘉禾望岗农贸市场管理方的陪同下对猪肉档41号和12号进行了相关了解。经调查，原告所提供的《广州市肉品品质检验合格证（猪）》显示送往单位：望岗农贸市场，档位号：广州市白云区黄石泽记肉档（41档），而猪肉《送货单》中显示送货单位及经手人姓谢。经查，望岗农贸市场肉档41档《营业执照》名称为广州市白云区黄石黄泽州肉档，场所为广州市白云区106国道嘉禾路段自编1号猪肉档41号。而猪肉《送货单》的谢桂流所经营的猪肉档位于望岗农贸市场12档，其《营业执照》名称为广州市白云区黄石谢桂流肉档，经营场所为广州市白云区106国道嘉禾路段自编1号猪肉档12号。猪肉档41号经营者庚玉英表示，其档口的《广州市肉品品质检验合格证（猪）》一直放在档口进行公示，从没转让给他人使用。猪肉档12号经营者谢桂流反映，其档口所销售的猪肉都是以白纸做简单记帐，从未给客户开过正式的单据，称原告提供的2016年9月25日至2016年9月29日的《送货单》是原告于2016年11月以原告内部要进行财务对帐的需要找谢桂流开具的，当时谢桂流在家中依据原告提供的数据用空白的单据本开具给了原告，且后此单据本就再没开过，因当时其未找到2016年9月27日至2016年9月29日的检验合格证，于是就从其他档口拿了几张检验合格证交给了原告，其现不能确认原告于2016年9月27日所销售的猪肉是否是从其档口进行采购的。根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二十六条第一款规定“销售者采购食用农产品，应当按照规定查验相关证明材料，不符合要求的，不得采购和销售”和第二款规定“销售者应当建立食用农产品进货查验记录制度，如实记录食用农产品名称、数量、进货日期以及供货者名称、地址、联络方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于6个月。”《广州市生猪屠宰和生猪产品流通管理条例》第二十三条规定“生猪产品经营者、食堂，以及从事餐饮服务、肉制品加工的经营者应当建立进货查验制度，向生猪产品供应者索取销售凭据以及所采购生猪产品的检疫、检验合格证明，并建立台账，对所采购生猪产品的品种、数量和供应者的名称如实进行登记。”《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第三十四条规定“销售未包装的食用农产品，应当在摊位（柜台）明显位置如实公布食用农产品的名称、产地、生产者或者销售者名称或者姓名等信息。”而原告所提供的5张2个猪肉档的合格证和后期补开的单据，并不能证明其采购的猪肉具备合法来源。3、原告在行政起诉中所提供的录音是被告于2017年12月26日对原告出具了《行政处罚决定书》等法律文书和于2017年1月3日开具了《缴款通知书》后，通知原告到被告处进行签收。原告在被告处查阅相关法律文书后，期间双方进行了一些谈话和沟通，原告后以还需要进行相关咨询为由拒绝签收，被告也尊重了原告的权利。原告在行政起诉中所提供的视频为被告多次通知原告签收法律文书，在原告一直拒绝签收相关法律文书和缴款通知书的情况下，被告于2017年1月6日上午9时30分，在嘉禾街道××中队执法人员见证的情况下，将上述文书现场送达原告，原告（该案的被委托人）仍拒绝签收，被告将上述法律文书现场留置送达给原告。上述录音和视频均在被告对原告的违法行为作出行政处罚决定和开具缴款通知书之后发生的，此时，被告根本不需要原告作出任何陈述。因此，并不存在被告在执法过程中骗取原告作出不利于己的陈述的情况。二、被告作出的行政行为符合法律规定，程序合法。被告于2016年9月27日监督检查发现原告有涉嫌经营未按规定进行检疫的肉类的行为后，根据现场调查取证的情况制作了《现场检查笔录》、《询问调查笔录》和《查封扣押决定书》，对涉嫌未按规定进行检疫的猪肉就地进行了查封扣押，并对现场调查情况进行了拍照取证。被告在整个调查取证时均有两名以上执法人员在场，在完成调查取证后，由猪肉销售者钟大金和现场主管胡张芳分别在现场对相关文书和封条进行了签名确认。原告于2016年9月28日再次到被告处接受调查时，在《询问调查笔录》中明确表明对被告于2016年9月27日的检查过程和检查结论无任何异议，再次承认原告销售了未按规定进行检疫的猪肉。根据《食品药品行政处罚程序规定》第二十九条第二款的规定：“对容易腐烂、变质的物品，法律法规规定可以直接先行处理的，或者当事人同意先行处理的，经食品药品监督管理部门分管负责人批准，在采取相关措施留存证据后可以先行处理”，故在取得原告对所查封扣押的猪肉进行先期销毁处理的书面同意后，被告于2016年9月28日将涉案猪肉送至广州市卫生处理中心进行了销毁处理。被告于2016年9月29日在对原告违法行为进行初步调查后进行了立案，制作了《立案审批表》，于2016年10月31日向原告送达了《行政处罚事先告知书》、《陈述申辩笔录》和《听证告知书》，明确告知对原告违法行为的事先行政处罚决定和听证权利。被告于2016年12月26日对原告经营未按规定进行检疫的肉类的行为作出了《行政处罚决定书》和对涉案猪肉的没收文书，于2017年1月3日开具了《缴款通知书》后通知原告到被告处进行相关法律文书的签收，在原告多次拒绝签收相关法律文书的情况下，被告于2017年1月6日8时47分通过原告在《当事人送达地址确认书》所登记的电子邮箱，将《行政处罚决定书》等相关文书和缴款通知书对原告进行了电子送达，并于当天上午9时30分，在嘉禾街道××中队执法人员见证的情况下，被告将上述法律文书和缴款通知书以留置送达的方式送达给原告。综上所述，被告对原告作出的行政处罚，符合法定程序，认定事实清楚，适用法律法规正确，原告提起行政诉讼的事实和理由不成立，于法无据，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明：原告系经工商登记成立的个人独资企业，经营场所为广州市白云区嘉禾街望岗百花岭北街自编5号，经营范围为零售业。2016年9月27日，被告对原告进行日常监督检查时发现原告现场正在销售的肉类（猪肉）未能提供相关检疫检验证明，被告当场对涉案肉类（猪肉）销售者钟大金进行询问调查并制作了询问调查笔录，钟大金承认涉案猪肉是私宰肉，并非来自正规屠宰厂，确实没有相关检疫检验证明资料。被告据此对当事人涉嫌经营未按规定进行检疫检验的肉类（猪肉11.582公斤）予以了查封扣押，并向原告现场负责的主管胡张芳送达了《查封（扣押）决定书》及查封扣押物品清单，胡张芳亦在涉案现场检查笔录上签字确认。次日，原告的店长罗志强受原告委托前来被告处接受询问调查，表示对被告当天的检查过程和结论无任何异议，并确认通过收银系统查询到当天销售的涉案猪肉共683.4元。由于涉案被查扣的猪肉容易腐烂、变质，经原告书面同意，被告在解除查封（扣押）措施后委托广州市卫生处理中心于2016年9月28日对涉案查扣猪肉进行了高温高压无害化处理。2016年10月31日，被告向原告送达了（穗云）食药监嘉禾食罚告[2016]021号《行政处罚事先告知书》，认为原告涉嫌经营的未按规定进行检疫的肉类未造成严重后果，且在检查中能积极配合相关调查工作，主动提供相关证据资料承认违法行为等，拟对原告从轻处罚如下：1、没收当事人涉嫌经营未按规定进行检疫的肉类（猪肉11.582公斤）；2、没收当事人涉嫌经营未按规定进行检疫的肉类的违法所得683.4元；3、对当事人经营未按规定进行检疫的肉类处以罚款10万元。被告同时向原告送达了（穗云）食药监嘉禾食听告[2016]021号《听证告知书》，告知其有权在收到告知书后3日内要求举行听证。同日，原告的店长罗志强代表原告发表了陈述申辩意见，表示对被告的《行政处罚事先告知书》所认定的事实、适用法律都没有异议，承认其单位存在经营未按规定进行检疫的肉类的行为，对处罚没有异议，愿意接受处罚。被告对此制作了陈述申辩笔录，笔录上有罗志强的签名及原告的盖章确认。2016年12月26日，被告经综合调查后作出了（穗云）食药监嘉禾食行罚[2016]021号《行政处罚决定书》，所作处罚与上述《行政处罚事先告知书》中的处罚相同。2017年1月6日，被告将上述《行政处罚决定书》送达给原告。原告不服，诉至本院。以上事实，有营业执照、现场检查笔录、询问调查笔录、《查封（扣押）决定书》及其物品清单、《先行处理同意书》、《先行处理物品通知书》、《解除查封（扣押）决定书》及其物品清单、《广州市卫生处理中心死禽畜无害化处理证明单》、《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》、陈述申辩笔录、《行政处罚决定书》、送达回执等证据材料及庭审笔录予以证实。本院认为：根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”之规定，被告作为县级以上食品药品监督管理部门，依法具有调查处理本行政区域的食品安全监督管理工作的职权。《中华人民共和国食品安全法》第三十四条规定：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（八）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品；……”《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条规定：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留：……（四）经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品；……”本案中，被告在日常监督检查中发现原告经营未按规定进行检疫的肉类（猪肉），并经综合调查后作出涉案处罚决定，符合上述法律规定，涉案行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，并无不当。原告在诉讼中主张涉案猪肉是经过合法检验检疫的，却未对此提供确实有效的证据予以证明，亦与其在涉案行政处罚过程中的陈述不一致，应对此承担不利的法律后果；原告另主张被告应将涉案猪肉提取样本进行检验或委托第三方进行检验，且只有经检测猪肉检验检疫不合格才可作出行政处罚，而不能仅凭当事人承认就作出处罚的意见，缺乏法律依据，本院不予采纳。综上所述，原告主张撤销涉案行政处罚决定的请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告广州市白云区满靖百货店的诉讼请求。案件受理费50元由原告广州市白云区满靖百货店负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。（本页无正文）审 判 长  林锡宏人民陪审员  周小燕人民陪审员  梁敏勤二〇一七年八月二日书 记 员  浦 靖