内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政判决书（2020）内04行终60号上诉人（原审原告）赤峰华宇房地产开发有限公司。住所地：内蒙古自治区喀喇沁旗锦山镇步行街13号大厅。法定代表人石云飞，经理。委托诉讼代理人刘彦君，内蒙古大川律师事务所律师。委托诉讼代理人刘秀玲，内蒙古大川律师事务所律师。被上诉人（原审被告）喀喇沁旗住房和城乡建设局。住所地：内蒙古自治区喀喇沁旗锦山镇河南。法定代表人邹吉成，局长。委托诉讼代理人崔磊。委托诉讼代理人郑云龙，内蒙古红城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）喀喇沁旗人民政府。住所地：内蒙古自治区喀喇沁旗锦山镇锦山大街党政综合楼。法定代表人张国华，旗长。委托诉讼代理人范文晖。原审原告赤峰华宇房地产开发有限公司（以下简称华宇公司）与原审被告喀喇沁旗住房和城乡建设局（以下简称喀旗住建局）、原审被告喀喇沁旗人民政府（以下简称喀旗政府）行政处罚、行政复议一案，华宇公司不服喀喇沁旗人民法院作出的（2019）内0428行初65号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人华宇公司的委托代理人刘彦君、李秀玲，被上诉人喀旗住建局的委托代理人崔磊、郑云龙，被上诉人喀旗政府的委托代理人范文晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2010年7月26日，喀喇沁旗人民政府办公室下发了喀政办发[2010]22号《喀喇沁旗锦山城区城中村和棚户区改造实施方案》，该方案对喀喇沁旗锦山城区城中村和棚户区改造工作作出了具体规定。2011年4月25日，喀喇沁旗发展和改革局下发了喀发改发[2011]68号《关于赤峰华宇房地产开发有限公司河南街道办事处河南西村棚户区及城中村改造工程开展前期工作的函》。2011年9月22日，华宇开发公司向原喀喇沁旗人民防空办公室申请行政许可。同日，原喀喇沁旗人民防空办公室作出了赤人许审字[2011-0212]号《内蒙古自治区人民防空准予行政许可决定书》，准予行政许可内容：此项目属于锦山城中村改造项目，按18元/㎡标准收取人防易地建设费，因该项目工程量大，需缴人防费数额较多，经领导研究，先缴纳30万元，余款工程竣工前全部缴清。2012年3月21日，原喀喇沁旗人民防空办公室作出了喀人防缴字[2012]年第1号缴纳防空地下室易地建设费通知书，2012年4月23日，华宇开发公司向原喀喇沁旗人民防空办公室缴纳易地建设费人民币20万元。此后，原喀喇沁旗人民防空办公室又分别作出了喀人防催字[2017]年第11号防空地下室易地建设费催缴通知书和喀人防执法征字[2018]年第10号行政执法检查防空地下室易地建设费行政征收催缴通知书，华宇开发公司未缴纳防空地下室易地建设费。2019年1月4日，原喀喇沁旗人民防空办公室作出了《喀旗人民防空行政处罚决定书》。华宇开发公司不服向喀喇沁旗人民政府申请行政复议。喀喇沁旗人民政府作出了维持上述处罚决定的喀政复决字[2019]1号《行政复议决定书》。原告华宇开发公司不服，向本院提起行政诉讼。另查明，根据《喀喇沁旗机构改革方案》的规定，喀喇沁旗人民防空办公室的职责与喀喇沁旗住房和城乡建设局工作职责整合，重新组建喀喇沁旗住房和城乡建设局。喀喇沁旗人民防空办公室已转隶到旗住房和城乡建设局，成为其股室机构。原审法院审理认为，《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定:“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。《内蒙古自治区人民防空工程建设管理规定》第十二条规定：“民用建筑有下列情形之一的，建设单位可以向人民防空主管部门提出申请，经审核批准，该民用建筑项目可以缴纳防空地下室易地建设费，由人民防空主管部门统一就近易地修建……”。原告华宇开发公司2011年9月22日向原喀喇沁旗人民防空办公室提出行政许可申请时提交的材料有喀发改发[2011]68号喀喇沁旗发展和改革局关于赤峰华宇房地产开发有限公司河南街道办事处河南××村改造工程开展前期工作的函，该文件明确华宇开发公司开发的××府改造工程。庭审中被告喀喇沁旗住房和城乡建设局出庭负责人明确收取人防易地建设费是按照申请许可建筑面积收取。华宇开发公司提出上述申请的当天原喀喇沁旗人民防空办公室作出赤人许审字[2011-2012]号准予行政许可决定书。同日原喀喇沁旗人民防空办公室还出具赤峰市建设工程申报人防行政许可审批表，其中的内容为，经领导小组2001年第二次会议研究，执行城中村改造政策，减半收取易地建设费。赤人防字[2010]71号赤峰市人民防空办公室关于严格执行人防易地建设费收费标准的通知规定，“凡是因地质、地形等原因不宜修建防空地下室的民用建筑，要按国家一类重点人防城市每平米36元的收费标准缴纳易地建设费”，原喀喇沁旗人民防空办公室按照每平方米18元的标准收取人防易地建设费符合规定。关于处罚决定书无文书文号的问题，喀喇沁旗住房和城乡建设局认为文书文号不是必备要件的理由不能成立，但该文书处罚主体明确，处罚内容明确，本院对该处罚决定书无文书文号的问题予以指正。原喀喇沁旗人民防空办公室于2012年3月21日向华宇开发公司发出缴纳防空地下室易地建设费通知书后，华宇开发公司拒不缴纳拖欠的防空地下室易地建设费。原喀喇沁旗人民防空办公室依照《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第三十八条规定，对华宇开发公司作出了《喀旗人民防空行政处罚决定书》，该决定书事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。喀喇沁旗人民政府作出的《行政复议决定书》，并无不妥之处，亦应予以维持。故原告华宇开发公司要求撤销《喀旗人民防空行政处罚决定书》和《行政复议决定书》的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。对于原告华宇开发公司提出“原喀喇沁旗人民防空办公室返还原告多缴纳的人防易地建设费25984.63元”的诉求，不属于本案审查范围，本院对此不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告赤峰华宇房地产开发有限公司的诉讼请求。宣判后，华宇公司不服，向本院提起上诉称，一、原审法院认定案涉工程为城中村改造工程缺乏事实和法律依据。原审法院对上诉人提交的喀喇沁旗规划局关于赤峰华宇房地产开发有限公司棚户区改造项目的选址审查意见、建设工程规划许可证申请书、建设用地规划许可证申请书和喀喇沁旗河南街道办事处关于棚户区改造基础设施建设及配套工程资金补助申请中将案涉工程定性为棚户区改造项目的事实忽略不计，在被上诉人就案涉工程为城中村改造项目未提供明确事实和法律依据，甚至××区别都给不出明确解释的情况下，仅仅因为上诉人向原喀喇沁旗人民防空办公室申请行政许可时提交的材料中提及过喀改发[2011]68号文件便径行认定案涉工程为城中村改造工程，不免有袒护之嫌。无论是上诉人还是被上诉人在原审庭审中均未向法院提供过上述68号文件，该文件仅在被上诉人提交的赤人许审字[2011-0212]号申请材料接收凭证上有过记载，文件内容是什么上诉人都不知晓，原审法院也没有看到，就以其作为认定事实的依据，令人百思不解。二、原审法院认定案涉处罚决定和复议决定正确缺乏事实和法律依据。案涉处罚决定是基于被上诉人认为上诉人拖欠人防易地建设费所作，故原审法院判断该处罚决定是否正确首先应该查明上诉人是否真的存在拖欠人防易地建设费的情形，但原审法院却在被上诉人对以下两个计算人防易地建设费的基本问题都说不清的情况下认定处罚决定和复议决定正确，明显缺乏事实和法律依据：1、人防易地建设费是按许可建筑面积计算还是按竣工验收面积计算？原判决对该问题的回应是“被上诉人喀喇沁旗住房和城乡建设局出庭负责人明确收取人防易地建设费是按照申请许可建筑面积收取。”法院的认定理应以事实为依据，以法律为准绳，原审法院在被上诉人对按许可建筑面积收取人防易地建设费未提供任何事实和法律依据的情况下，以“出庭负责人明确”为依据的认定方式实在荒诞至极。2.18元/m2的收费标准是否合法？根据财政部、住房和城乡建设部印发的《关于规范防空地下室易地建设费收费的规定的通知》的规定，赤峰市人民防空办公室无权制定人防易地建设费收费标准。原审法院对此却置之不理，仍然依据突破权限、未经公布、未经备案的违法的赤峰市人民防空办公室《关于严格执行人防易地建设费收费标准的通知》，认定被上诉人按18元／m2标准收取人防易地建设费符合规定。如此认定，不知相关法律对行政机关职权的限制还有何用。综上所述，上诉人认为原判决认定事实不清，请求贵院撤销原判决，改判撤销案涉处罚决定和复议决定，并责令被上诉人喀喇沁旗住房和城乡建设局向上诉人返还多缴纳的人防易地建设费25984.63元。上诉请求：1、请求贵院撤销喀喇沁旗人民法院作出的（2019）内0428行初65号行政判决书，改判撤销原喀喇沁旗人民防空办公室2019年1月4日行政处罚决定和被上诉人喀喇沁旗人民政府喀政复决字[2019]1号行政复议决定；2、责令被上诉人喀喇沁旗住房和城乡建设局返还上诉人多缴纳的人防易地建设费25984.63元。被上诉人喀旗城建局答辩服判。被上诉人喀旗政府答辩服判。本院经审理查明的事实与原审判决审理查明部分认定的主要事实基本一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。经查，本案所诉的由原喀喇沁旗人民防空办公室于2019年1月4日对上诉人华宇公司作出的《喀喇沁旗人民防空行政处罚决定书》的决定事项有两项：一、你单位向本机关缴纳易地建设费810900.00元；二、对你（单位）作出（罚款）40000元的处罚。《决定书》并要求上诉人华宇公司将上述款项一并交至指定账户。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”根据《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第三十八条的规定精神和《内蒙古自治区防空地下室易地建设收费管理规定》《内蒙古自治区发展和改革委员会、财政厅、人民防空办公室关于规范全区防空地下室易地建设费收费标准的通知》《内蒙古自治区人民防空工程建设管理规定》等文件的相关规定，旗县以上人民防空主管部门向行政相对人责令缴纳易地建设费属于行政征收行为，而非行政处罚行为。根据《内蒙古自治区人防行政执法程序》第二部分ii.-1、的规定，人民防空征缴防空地下室易地建设费应当作出《行政征收决定》。因行政征收行为与行政处罚行为所适用和依据的法律规范不同，作出程序不同，产生的法律后果不同，不能在一个行政行为中同时一并调整处理，本案被诉的《喀喇沁旗人民防空行政处罚决定书》将两个不同性质的行政事项确定在一个行政行为中处理，于法无据，适用法律错误。此外，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”本案中，被上诉人喀旗住建局虽提交了《喀喇沁旗人民防空行政处罚决定书》作出前的《喀喇沁旗人民防空行政案件集体讨论笔录》，但未证明参加人员身份系“行政机关的负责人”，故该集体讨论行为不符合上述规定。综上，本案被诉行政行为适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。被上诉人喀旗政府复议维持的行政复议决定亦应一并撤销。原审判决适用法律错误，本案依法应予改判。鉴于本案争议所涉事项的性质，被上诉人喀旗住建局应依职权对相关问题进行重新审查并依法作出处理。关于上诉人在原审中提出的要求返还多缴纳的人防易地建设费25984.63元诉讼请求问题，基于本案的处理结果，本院在本案中不再作实体审查，上诉人可以在行政机关重新处理时一并提出请求并由行政机关审查决定。本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条（二）（三）项，第八十九条第一款（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、撤销喀喇沁旗人民法院于2019年12月24日作出的（2019）内0428行初65号《行政判决书》；二、撤销原喀喇沁旗人民防空办公室于2019年1月4日对上诉人赤峰华宇房地产开发有限公司作出的《喀喇沁旗人民防空行政处罚决定书》；三、撤销喀喇沁旗人民政府于2019年3月11日作出的喀政复决字[2019]1号《喀喇沁旗人民政府行政复议决定书》；四、由被上诉人喀喇沁旗住房和城乡建设局对本案所涉人防易地建设费征收等相关事项依法作出处理；五、驳回上诉人赤峰华宇房地产开发有限公司的其他诉讼请求。一、二审案件受理费100元，由被上诉人喀喇沁旗住房和城乡建设局承担。本判决为终审判决。审判长 李海波审判员 姜 静审判员 麻秋野 二○二〇年七月六日书记员 徐沛然