上海市崇明区人民法院行 政 判 决 书（2017）沪0151行初36号原告黄明守，女，1940年10月6日生，汉族，户籍地上海市。委托代理人施绒平(黄明守的女儿)，1966年10月27日生，汉族，住上海市。委托代理人施永嘉，上海恒睦律师事务所律师。被告上海市崇明区规划与土地管理局，住所地上海市。法定代表人顾惠明。委托代理人范金华。委托代理人黄铁，上海市申江律师事务所律师。原告黄明守不服原崇明县规划和土地管理局(因崇明撤县设区，现已变更为崇明区规划和土地管理局，以下不再区分均称为崇明规土局)作出的沪崇征地责令〔2016〕05号《责令交出土地决定书》(下称《责令交地决定》)，向本院提起行政诉讼，本院于2017年5月3日立案受理后，于同年5月8日向被告崇明规土局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月8日公开开庭审理了本案。原告黄明守的委托代理人施绒平、施永嘉，被告崇明规土局的副局长施俊龙及委托代理人范金华、黄铁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。崇明规土局于2016年11月24日作出《责令交地决定》的主要内容为：施祖迁(已故)黄明守户［下称原告(户)］，陈家镇人民政府认定你户建筑面积为102平方米，核定合法有效建筑面积为102平方米。崇明县人民政府(因撤县设区，现已变更为上海市崇明区人民政府)规定该区域土地使用权基价为人民币(以下币种均为人民币)900元/平方米，价格补贴为400元/平方米。经上海房地产估价师事务所有限公司参照评估，房屋建安重置结合成新单价为844.80元/平方米。本项目确定的签约期限为2015年4月8日至4月27日。你户未能在签约期限内与崇明县房屋(土地)征收中心［因崇明撤县设区，现已变更为崇明区房屋(土地)征收中心，下称县征地事务机构］达成征地房屋补偿安置协议。县征地事务机构根据征地房屋补偿方案制定的具体补偿方案，已于2016年8月12日送达你户。该方案主要内容为：你户合法有效建筑面积为102平方米，享受的土地使用权基价和价格补贴为132,600元。由于你户拒绝评估，按照沪规土资征规〔2014〕265号文《上海市征收集体土地房屋补偿评估管理规定》第十四条的规定，经上海房地产估价师事务所有限公司参照评估(分户报告编号为沪房地师估〔2015〕房字第0074号1)，房屋补偿款为86,169.60元，以上两项补偿总额为218,769.60元。附属物及装修补偿费等以实地评估为准。县征地事务机构对你户实行产权房屋调换现房安置。产权调换房屋坐落于陈家镇安振路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积为118.45平方米。该房屋经上海房地产估价师事务所有限公司评估，市场价为592,300元。该房屋产权清晰、无权利负担、具备居住条件。以本地块安置房规定价格计算，该安置房价值合计为262,896.50元［102×2,150+15×2,600+(118.45-102-15)×3,170］。具体补偿方案要求你户在方案送达之日起十五日内完成搬迁。根据沪府发〔2011〕75号文《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(下称《暂行规定》)第十三条的规定，产权房屋调换应当结清货币补偿金额与产权调换房屋价格的差价，你户房屋补偿总额218,769.60元与安置房价值262,896.50元的差价为44,126.90元，交付安置房时你户向县征地事务机构一次性支付，同时县征地事务机构向你户一次性支付附属物及装修等货币补偿金额(具体货币金额以实地评估为准)。若履行本具体补偿方案，县征地事务机构向你户按规定一次性支付搬家补助费。对属于补偿、补助范围的相关其他项目，因你户未提供或拒绝提供有效证据，而未能在具体补偿方案中处理的，经查实确认后，在双方达成协议时一并补偿。你户对是否接受具体补偿方案，逾期未向县征地事务机构作出书面答复。本机关于2016年8月16日召集县征地事务机构及你户进行协调，你户未出席。2016年8月19日，本机关再次召集协调，未能达成协议。县征地事务机构于2016年10月18日将实施具体补偿方案通知送达你户，定于2016年10月20日在陈家镇东海村村委会会议室对你户实施具体补偿(安置房屋入户通知等)，你户到场后拒绝接受补偿。本机关认为，县征地事务机构对你户制定的具体补偿方案符合崇明县人民政府批准的征地房屋补偿方案，并已按照规定对你户实施补偿。你户无正当理由拒绝接受补偿，拒不搬迁和交出土地。根据《暂行规定》)第二十六条的规定，作出决定：责令你户自收到该决定书之日起十五日内，搬离陈家镇东海村XXX号，交出土地，搬至陈家镇安振路XXX弄XXX号XXX室。你户如不服本决定，可自收到本决定之日起六十日内依法申请行政复议或六个月内向崇明县人民法院提起行政诉讼。你户在法定期限内对本决定不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行的，本机关将申请人民法院强制执行。原告黄明守诉称：一、被告认定事实错误。《责令交地决定》认定原告(户)的有效建筑面积为102平方米，系村委会主观臆想的结果，被告采纳该事实，严重侵害了原告的合法权益。根据《暂行规定》第十二条的规定，原告的建筑面积应为260.90平方米(宅基地使用证162.90平方米+新批后在建的80平方米+继承龚念芬的18平方米)；二、被诉行政行为程序违法。被告在作出《责令交地决定》前未听取原告的陈述、申辩。未明确告知原告复议机关，致使原告丧失了申请行政复议的机会。被告未向法院申请强制执行即组织、指使他人强制拆除原告房屋，转移原告家产和建筑材料，逼迫原告交出土地，其行为违法。被诉决定作出的前提是宅基地使用人或者房屋所有人已依法得到补偿或者无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地，原告至今未得到任何补偿，且有正当理由拒绝接受补偿，被诉决定不应当作出；三、被诉决定适用法律错误。根据《中华人民共和国行政强制法》(下称行政强制法)第十条的规定，行政强制措施必须由法律设定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。《暂行规定》并非法律，其无权设定行政强制措施，崇明规土局以该规定为依据，适用法律错误。综上，请求法院依法撤销上述《责令交地决定》，并判令被告承担本案诉讼费。原告为证明其主张向本院提供了如下证据材料：1(房屋现场照片11张，以证明崇明规土局未向法院申请执行即强行拆除、毁损其房屋的事实；2(《建房施工执照》(1987年)，以证明原告(户)在1987年已获批建造建筑面积160平方米，原告(户)拆除4间新建2间变为6间房屋的事实；3(收据2份，证明原告(户)当初造房办理了合法手续，系先交款后建房；4(《陈家镇乡1987年1月1日以来个人建房用地情况统计表》，以证明原告(户)房屋面积的历史渊源，即获批160平方米，超面积69平方米，建229平方米，补办了27平方米增加申请的房屋面积的事实；5(《上海市农村宅基地使用证》，证明原告(户)的宅基地面积获得了有关部门的确认；6(拍摄于2016年11月16日的照片7张，证明在此之前该房屋无人居住。被告崇明规土局辩称，被诉决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原告的主张缺乏依据，请求法院依法驳回其诉讼请求。被告崇明规土局在法定期限内向本院提交了如下证据、依据：一、法律依据《暂行规定》第二十六条的规定，以证明其具有作出被诉决定的执法主体资格，且被诉决定适用法律正确。二、程序依据及证据《原告(户)征地房屋具体补偿方案》及送达回证、《协调会通知》(第一次)及送达回证、《征地房屋补偿争议协调会笔录》(第一次)及签到表、《协调会通知》(第二次)及送达回证、《征地房屋补偿争议协调会笔录》(第二次)及签到表、《关于实施具体补偿的通知》及送达回执、《作出责令交地的申请》、《责令交地决定》及送达回证，以上证据证明被诉决定的程序符合《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》(下称《处理试行办法》)第三、四、五、六、七、八、九、十、十一、十二、十三条的规定，其执法程序合法。三、事实依据1(上海市人民政府《关于批准崇明县2014年第3批次建设项目农用地转用、征收土地的通知》，以证明本案的征收情况经过了市政府批准的事实；2(《黄明守户可建建筑面积认定表》(P69，指被告提供证据的页码，下同)、《情况说明》(2015年3月5日，P70)、《情况说明》(2015年3月10日，P71)、《龚念芬户可建建筑面积增补申请表》(P72)、施祖迁及黄明守的《常口历史库信息资料》(P73-74)、《东海村村民委员会证明》三份(P75-77)、《施祖迁户社员住宅房屋人口调查表》(P78)、《黄明守户建房用地申请表》(P79)、《施建涛户农户宅基地实际确权表》(P80-81)、《施建涛户勘丈登记表》(P82)、《施建涛户宅基地现状调查面积计算表》(P83)、《公证书》(P84-86)、《龚念芬户社员住宅房屋人口调查表》(P87)、《龚念芬宅基地使用情况现场调查》(P88)、《施祖迁宅基地使用现状调查》(P89)、《施祖迁农户宅基地实际确权表》(P90)、《施建康户农村个人建房用地申请批复通知》(P91)、《农村个人建房用地申请报批表(施建康)》(P92)、《建设工程项目表(施建康)》(P93)、《农村个人建房用地申请报批表(施祖迁)》(P94)、《建设工程项目表(施祖迁)》(P95)，以上证据证明原告(户)的核定应安置面积为102平方米；3(《确定估价机构公告》、参照估价《通知》及其送达回证、《参照评估报告》及送达回证、《分户报告单》及送达回证等相关材料，以上证据证明评估机构依法对原告(户)的房屋进行了参照评估；4(《新增房源公告》《裁决用房备案的申请》《上海市房地产登记簿》复印件、《安置房房地产市场价值评估报告》及送达回证，以证明安置房源的地理位置、评估价格等情况；5(《被征收地块协商记录》5份，以证明在被诉决定作出之前，相关部门多次与原告协商，其权利得到了保障的事实。原告对被告的证据、依据质证如下：被告的职权依据是有关部门的内部文件，不能作为对外执法的依据；根据行政强制法第十条的规定，行政强制措施只能由法律设定，被告适用《暂行规定》，属于适用法律错误；《处理试行办法》已失效，其程序依据错误。原告有正当理由拒绝接受补偿，且被告无证据证明原告存在拒不交出土地的情形，被诉决定程序违法。程序证据中《协调会通知》(2016年8月12日)送达回证不规范，无法确定是否送达原告。被告提交的现金存款凭条(44,126.90元)及安置房钥匙，未送达原告，不能作为证据。参照评估通知送达回证的记录不明，无法确定是否交给黄明守本人。被诉决定书作出前，未听取原告的陈述申辩，程序违法。另外，两次协调会原告(户)均到场参加，第一次被告以有人缺席为由未组织协调，第二次协调未果；对事实证据1无异议，对事实证据2中P73-77、P78、P80-86、P90、P93-95均无异议，对P69认为无原告申请，亦无村镇的印章，形式违法、内容错误且无审核时间，不能作为核定面积的依据，对P70认为遗漏棚舍面积和超住房的面积，不予认可，对P71不予认可，对P72认为无落款时间且未签署意见，该54平方米安置到何处不明，对P79认为与P89矛盾，真实性不予认可，P87-88提到龚念芬户已将其住房建筑面积54平方米分给其三个儿子，但原告(户)实际未得到该18平方米，P91-92表格来源不真实，非本人签字。对事实证据3认为与本案无关。原告还认为，其房屋比评估时参照的房屋要好很多。对事实证据4、5的真实性、合法性均无异议，但对其关联性有异议。被告对原告提供的证据质证如下：对证据1认为其未组织拆除原告的房屋，该证据与本案无关。对证据6认为与本案无关。对其余证据认为，原告房屋权证(1992年)上的面积与被告认定的面积一致，被告对房屋面积认定无误。在具体补偿方案中，县征地事务机构已明确告知了原告相关后果，其仍拒绝腾退房屋及交出土地，被告据此作出决定，并无不当。本院对原告的证据认证如下：证据1难以证明被告强拆了原告房屋。对证据5的真实性予以确认。其余证据无法证明被告认定面积有误，本院不予确认。对于被告的证据认证如下：《协调会通知》的送达回证(2016年8月12日)未注明送达结果，存在不规范之处，但结合送达回证见证人的签字、协调会笔录及原告在庭审中的陈述，可知该通知已送达原告(户)。对其余程序证据的真实性予以确认。对P69认为，该证据名为可建建筑面积认定表，但其内容为对应安置面积的核定，无申请增补的内容，因此无须经过当事人申请等程序。被告提供的相关事实证据能够证明其主张的事实成立，对此，本院予以确认。经审理查明，2014年4月2日，上海市人民政府作出沪府土[2014]173号《关于批准崇明县2014年第3批次建设项目农用地转用、征收土地的通知》，准予对包括原告(户)位于本市陈家镇东海村XXX号房屋所在地范围内的土地予以征收。2015年2月6日，崇明规土局对其拟定的征地房屋补偿方案予以公告。2015年3月28日，原崇明县人民政府以崇府复〔2015〕27号文批准上述征地房屋补偿方案，由县征地事务机构具体实施补偿工作。该区域土地使用权基价为900元/平方米，价格补贴为400元/平方米，签约期限为2015年4月8日至4月27日。根据原告(户)的宅基地使用证，上述房屋土地使用者为施祖千(与施祖迁系同一人)户。2015年3月5日，陈家镇东海村村民委员会与陈家镇人民政府共同核定原告(户)的应安置面积为102平方米。由于原告(户)拒绝评估，经上海房地产估价师事务所有限公司以2015年2月6日为价值时点进行了参照评估，该户房屋的评估单价为844.80元/平方米。该分户报告特别告知部分第8条明确告知，若当事人对报告有异议的，可在收到报告单之日起10日内向出具评估报告的估价机构咨询或书面申请复估，或在知道复核结果之日起10天向市估价专家委员会申请鉴定。该分户报告于2015年4月20日送达原告(户)。因原告(户)在征地房屋补偿方案公告规定的签约期届满时，未与县征地事务机构达成补偿安置协议，县征地事务机构于2016年8月12日向原告(户)送达了沪崇征地房具补(2016)2003号《施祖迁(已故)黄明守户征地房屋具体补偿方案》。县征地事务机构在该方案中决定对原告(户)实行产权房屋调换现房安置，依照崇府发〔2012〕47号文《崇明县人民政府关于同意县规划土地局关于制定本县征收集体土地房屋补偿标准等有关问题的意见的批复》的规定及陈家镇人民政府动迁办公室出具的告知书，安置房基价为2,150元/平方米[所选安置房建筑面积小于或等于被拆除房屋合法有效建筑面积的，按2,150元/平方米计算；所选安置房的建筑面积大于被拆除房屋合法有效建筑面积15平方米以内(含15平方米)部分，按市场优惠价2,600元/平方米计算；所选安置房建筑面积大于被拆除房屋合法有效建筑面积的15平方米以上部分，按市场优惠价3,170元/平方米计算]。县征地事务机构要求原告(户)在收到该具体补偿方案之日起十日内书面回复是否接受补偿方案的意见。原告(户)未书面回复。2016年8月16日，崇明规土局针对原告(户)组织首次征地房屋补偿争议协调会，原告(户)未参会。2016年8月19日，崇明规土局组织第二次协调会，原告(户)参加了协调会，但未达成一致意见。2016年10月18日，县征地事务机构通知原告(户)定于10月20日在陈家镇东海村村民委员会会议室对其实施具体补偿，原告(户)拒绝接受补偿。2016年10月26日，县征地事务机构向崇明规土局提出申请，要求对该户作出责令交出土地的决定。崇明规土局于2016年11月24日作出了被诉《责令交地决定》，并于2016年12月2日送达原告(户)，其不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《暂行规定》第五条、第二十六条的规定，区(县)土地管理部门组织实施本行政区域内的征地房屋补偿工作，其可以做出责令宅基地使用人或房屋所有人限期交出土地的决定，故崇明规土局具有作出被诉决定的法定职权。因原告(户)未能在征地房屋补偿方案实施告知书规定的签约期限内与被告下属的县征地事务机构达成补偿安置协议，县征地事务机构遂根据批准的征地房屋补偿方案制定了原告(户)的具体补偿方案并进行了送达，在答复期限内，崇明规土局两次组织协调会，答复期限届满，未能达成一致意见，县征地事务机构决定按照具体补偿方案实施具体补偿,并将实施具体补偿方案通知送达原告(户)，上述程序符合法律规定，本院予以确认。关于实施补偿事宜，原告认为，崇明规土局未事先告知其要交出土地，其拒绝接受补偿有正当理由，且被告无证据证明崇明规土局已将安置房进户通知单、现金存款凭条及安置房钥匙等送达原告，被诉决定的条件不成立，被告认为，原告(户)到达实施补偿会议现场后拒绝接受补偿，其根据申请作出被诉决定，并无不当，对此本院认为，尽管被告提供的《实施具体补偿通知》送达回执及钥匙、进户通知单送达回证未注明是否送达原告(户)，但结合上述送达回证上见证人的签字，当事人的陈述及本案案情可知，在县征地事务机构实施具体补偿时，原告(户)拒绝接受该具体补偿，崇明规土局在原告(户)拒绝接受补偿且拒绝搬迁交地的情况下，制作被诉决定，并无不当。需要指出的是，上述送达回证内容不完备，且县征地事务机构未按规定做好相关工作记录，存在疏忽，需要改进。被诉决定对原告(户)土地使用权基价及价格补贴的金额、房屋补偿款金额的认定及对于安置房屋价款的计算等，均有相应的证据佐证，本院予以确认。被诉决定对原告(户)应安置面积的认定，由原告(户)的基地使用权证、宅基地确权表、建房用地申请报批表及施建康户的用地申请报批表，公证文书及村镇出具的情况说明等证据佐证，符合《暂行规定》第十二条的规定，本院予以确认。关于被诉决定程序依据是否失效问题，被告认为，《处理试行办法》的有效期已延长至2017年9月30日，该依据并未失效，本院认为，被告的意见与事实相符，本院予以采纳。关于原告认为被告未听取其陈述申辩的意见，被告认为其在协调会中，多次征求原告(户)的意见，其均明确表示拒绝搬离和交出土地，被告已充分听取了其意见，并不存在剥夺其陈述申辩权的情形，本院认为，被告的意见有相关证据佐证，本院予以采纳。关于原告认为崇明规土局未明确告知其复议机关的意见，本院认为《处理试行办法》第十二条明确规定，责令交出土地决定的内容应当包括告知被补偿人行政复议的权利及期限，本案中，被诉决定未明确告知复议机关的名称，但告知了相关权利及期限，未剥夺原告的行政复议权，但希望被告以后完整告知相关内容。关于原告认为崇明规土局违法拆除其房屋并转移其财产的意见，被告予以否认，对此，原告未能提供充足的证据证明其主张，故本院难以采纳。关于原告认为崇明规土局以内部文件作为法律依据的意见，本院认为，《暂行规定》是相关部门根据土地管理法及其实施条例等法律法规制定的，该文件合法有效、合理适当，可以作为被诉决定的法律依据，原告的该主张，缺乏依据，本院亦难以支持。另外，关于原告的附属物及装修等补偿以及属于补偿、补助范围内其他相关项目，根据被诉决定，原告(户)可与相关部门另行协商补偿。综上，被诉决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告要求撤销被诉决定的主张，缺乏依据，本院难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告黄明守的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告黄明守负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。审 判 长  陆 静审 判 员  宋永强人民陪审员  樊晓红二〇一七年八月三十一日书 记 员  吴丽娜附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。