湖北省秭归县人民法院行 政 判 决 书（2017）鄂0527行初9号原告湖北拓步园林绿化工程有限公司，统一社会信用代码91420100MA4KN2DT3F，住址武汉市东湖开发区工业园达瑞路2号众创楼213-02。法定代表人陈代炜,系该公司总经理。委托代理人何建林，湖北林华安律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。被告秭归县公共资源交易监督管理局，统一社会信用代码11420527757045200G，住址秭归县茅坪镇长宁大道17号。法定代表人程健，系该局局长。委托代理人桓江山，系该局招投标管理股股长。代理权限为一般授权代理。委托代理人刘雅莉，湖北千善律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。第三人湖北金江建设工程有限公司，统一社会信用代码914211216856381378，住址团风县团风镇上寨街67号(胡忠私宅)。法定代表人胡磊，系该公司执行董事。原告湖北拓步园林绿化工程有限公司不服被告秭归县公共资源交易监督管理局作出中标无效和取消中标候选人资格的行政处理决定，于2017年4月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。诉讼中，因湖北金江建设工程有限公司与本案被诉行政行为和案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼，并给第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2017年7月5日公开开庭审理了本案。原告湖北拓步园林绿化工程有限公司的委托代理人何建林、被告秭归县公共资源交易监督管理局的负责人周志新及委托代理人桓江山、刘雅莉到庭参加诉讼，第三人湖北金江建设工程有限公司经合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。2017年4月7日，被告作出秭公共资源处[2017]1号《处理决定书》，认定原告与第三人组成的联合体在参与××县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目招标中，存在提供虚假业绩的弄虚作假行为，原告与第三人联合体中标无效，取消第一中标候选人资格。原告湖北拓步园林绿化工程有限公司诉称：2017年2月9日，原告与第三人组成联合体参与××县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目招标投标活动，经开标、评标和公示，原告组成的联合体为第一中标候选人。2017年4月21日，被告以邮寄方式给原告送达了秭公共资源处[2017]1号《处理决定书》，该决定书以原告组成联合体在投标中存在提供虚假业绩的弄虚作假行为为由，作出原告与第三人联合体中标无效，取消第一中标候选人资格的行政处理决定。而被告作出《处理决定书》系违法的行政处罚行为，应当依法予以撤销。其理由为：1、被告对诉争事实没有行政执法权，无权作出行政处理决定。2、被告作出的行政处理决定程序违法。其一，被告在行政处理决定书中没有载明原告组成联合体违法的具体事实和认定违法事实的证据；其二，被告在作出行政处理决定前没有向原告组成的联合体进行必要的调查取证、质证，听取原告对相关事实的陈述、申辩，也未依法告知将对原告组成的联合体作出行政处理决定据以认定违法的事实、证据及法律后果。3、被告对原告组成联合体进行查处存在程序严重错误。原告不清楚案件的来源，不清楚何时受理、立案，不清楚调查人员身份与当事人或者本次招标有无利害关系？告知的起诉期限为何是三个月，而不是六个月。为此，原告向法院提起行政诉讼，请求判令撤销被告作出的秭公共资源处[2017]1号《处理决定书》。原告向本院提交了一组证据：秭公共资源处[2017]1号《处理决定书》复印件一份。证实该处理决定系行政处罚，原告利益受到了损害，处理决定没有事实和法律依据，在法律程序适用上存在错误。被告秭归县公共资源交易监督管理局辩称：1、本案由秭归县公共资源交易监督管理局依法行使行政执法权。公共资源招标投标监督管理实行综合监督管理与部门监督管理相结合，行政监督与招标投标交易相分离的监督管理体制，根据《湖北省公共资源招标投标监督管理条例》第四条第一款、第二款第（三）、（五）项之规定，可以确定秭归县公共资源交易监督管理局属法定的行政执法单位。本案是由行政监督部门还是综合监督管理机构行使执法权的问题，应结合《秭归县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目施工招标文件》的资格要求，投标人须同时具备建设行政主管部门核发的水利水电工程总承包叁级及以上资质和林业行政主管部门核发的造林绿化工程施工甲级（壹级或1级）资质。原告与第三人组成联合体进行投标的项目涉及水利和林业两个领域，存在行政监督部门查处职责交叉的情形。另外，本案举报人在举报材料中已点名举报林业监督部门派往招标现场监督的人员涉嫌违规违法，秭归县林业监督部门应予回避。根据《湖北省公共资源招标投标监督管理条例》第四十条规定，“对于有关行政监督部门需要回避，没有行政监督部门查处或者行政监督部门查处职责交叉的，以及特别重大的违法行为，由综合监督管理机构依法查处。”因此，被告具有对本案进行查处的行政执法权。2、原告存在提供虚假业绩的事实。原告在提交投标相关文件时将来凤县石漠化综合治理工程（2014年度）作为自己的业绩进行提交，招标人为来凤县林业局，中标金额为3308039.90元。2017年3月8日，被告前往来凤县公共资源交易中心、来凤县林业局对原告投标提供的来凤县石漠化综合治理工程（2014年度）中标情况进行调查核实，该石漠化治理工程的中标人为湖北省楚林园林绿化中心，中标价为3308039.90元。因此，被告认为原告在本次投标文件中提供来凤县石漠化综合治理工程（2014年度）业绩系伪造的。3、被告作出中标无效的处理决定不是行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国招标投标法》的相关规定，招标投标项目中的行政处罚措施为罚款、没收违法所得、取消投标人一至三年内参加依法必须进行投标项目的投标资格并公告、吊销营业执照等。被告在调查原告业绩造假后只是作出了中标无效、取消中标候选人资格的行政处理行为，而非行政处罚。同时，根据《中华人民共和国投标招标法》第五十四条规定，“投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效。”被告认为在投标中发现原告弄虚作假，骗取中标的，中标当然无效，该条款区别于其他条款对“影响中标结果的，中标无效”的规定。4、被告在作出处理决定前，其工作人员桓江山已经通过电话方式通知投标联合体成员单位即原告的法定代表人配合调查，听取其关于联合体违法行为的陈述申辩。由于投标联合体成员单位不配合、不参与，原告没有行使陈述申辩权与被告无关。综上，被告作出的行政处理决定事实清楚，证据充分，合理合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：1、秭政办发〔2010〕134号秭归县人民政府办公室文件复印件一份。证实被告系适格的执法主体。2、《秭归县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目施工招标文件》复印件一份。证实投标人在近三年（从投标截止时间往前推算，以合同签订日期为准）有造林绿化的业绩（石漠化造林不低于100万元）。3、原告在投标文件中提交的合同协议书、中标通知书等材料复印件五份。证实原告在投标文件中将来凤县石漠化综合治理工程（2014年度）作为其业绩提交给被告的事实。4、回复函和中标通知书复印件各一份。证实来凤县石漠化综合治理工程（2014年度）项目中标单位为湖北省楚林园林绿化中心，不是本案原告。5、调查结果通知函复印件一份。证实被告将中标无效的处理结果告知给招标人，并通知招标人依法重新招标。6、录音资料一份。证实被告已通知投标联合体成员单位即原告的法定代表人配合调查，听取其关于联合体违法行为的陈述申辩。7、湖北省楚林园林绿化中心的企业信息打印件一份。证实湖北省楚林园林绿化中心的成立时间等基本信息，其与原告之间没有任何关系。8、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》打印件各一份。证实被告作出行政处理决定的法律、法规依据。第三人湖北金江建设工程有限公司未到庭参加诉讼，但向本院提交了以下书面答辩意见：1、2017年2月9日，原告与第三人组成联合体参与“秭归县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目”招标投标活动，经开标、评标和公示，原告与第三人组成的联合体为第一中标候选人。2017年4月21日，被告向原告送达[2017]1号《处理决定书》，以原告组成的联合体在投标中存在提供虚假业绩的弄虚作假行为为由，作出了第三人与原告组成联合体中标无效、取消第一中标候选人资格的行政处理决定。该行政处理决定的理由是口头告知原告在投标过程中提供虚假业绩，具体的造假事实、造假证据没有表明。第三人无违法行为。2、原告与第三人组成联合体投标，双方各自按照投标文件要求提供有效的资格审查资料，第三人在投标过程中不存在提供虚假资料和弄虚作假的行为，对原告提供的公司资料及业绩证明材料真假无法予以辨别。因此，请求法院查清事实，维护第三人声誉，依法公正判决。第三人未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告所提交的证据发表以下质证意见：1、原告对被告提交证据1的真实性无异议，但认为不能达到其证明目的。2、原告认为被告提交证据2、3、4系作为认定违法事实提交的，在被告作出行政行为时没有经过原告的质证，未给予原告陈述申辩和辩解的机会，因此，原告认为上述证据不能作为被告证明自己作出行政处罚合法的证据。3、原告认为被告提交的证据5不合法，在作出处理决定书中法律规定了复议或诉讼的时限，在行政处理决定书还未生效的情况下，被告就通知招标人重新招标不合法。4、原告认为被告提交证据6不能证实其通话的时间、地点和通话对象，通话对象一直表示要派人过来，无法达到被告的证明目的，且该证据形式不符合法律要求，按照执法要求行政机关不能通过电话方式送达有关事项。5、原告对被告提交证据7的证明目的无异议，但认为该证据形式不符合要求。6、原告对被告提交证据8无异议，但被告没有提供证据证明自己具有涉诉案件的行政执法权，并且法律、法规没有规定行政处理和行政处罚程序的区别。被告对原告提交的一组证据发表质证意见为：对原告提交一组证据的真实性，被告不持异议，但认为该处理决定书并非行政处罚，因原告提供虚假业绩当然会导致取消中标候选人资格的后果。第三人对原、被告提交的证据未发表质证意见。本院对被告、原告所提交的证据评判如下：1、经审查，本院对被告提交证据1、2、3、4、5的真实性予以认定，对能否达到被告的证明目的，将在下文说理时进行阐述；对被告提交的证据6，系被告提交其工作人员与原告法定代表人的通话录音，由于原告提出异议，被告不能举证证实所通话的具体时间、地点、通话对象和通话对象的身份情况，不符合证据的形式要求，不能达到被告的证明目的，本院不予认定；对被告提交的证据7，虽然不符合证据的形式要求，但原告对其举证目的表示认可，本院予以认定；对被告提交的证据8，原告不持异议，本院予以认定。2、经审查，本院对原告提交一组证据的真实性予以认定，对能否达到原告的证明目的，将在下文说理时进行阐述。经审理查明：2017年1月17日，湖北盛世荣业工程咨询有限公司受招标人秭归县郭家坝镇人民政府的委托，在中国政府采购网、宜昌市公共资源交易网、秭归县政府门户网、秭归县公共资源交易网及信息中心大楼一楼大厅公告栏上发布秭归县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目的公开招标信息，招标项目编号ZGZB[2016]159，并附有《秭归县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目施工招标文件》，在施工招标文件中对投标人资格要求为，“具备建设行政主管部门核发的水利水电工程总承包叁级及以上资质和林业行政主管部门核发的造林绿化工程施工甲级（壹级或1级）资质等”；对投标人的业绩要求为，“投标人在近三年（从投标截止时间往前推算，以合同签订日期为准）有造林绿化的业绩（石漠化造林不低于100万元）。”该施工招标文件还对其他有关事宜提出了具体要求。同年2月8日，原告和第三人组成联合体参与该工程项目投标活动，除向被告提交了《秭归县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目施工投标文件》外，还向被告提交了原告对来凤县石漠化综合治理工程（2014年度）中标的业绩材料，即来凤县工程建设项目中标通知书、中标单位投标文件主要内容一览表、中标结果备案表、合同协议书，该石漠化工程的中标价为3308039.90元。后来，原告和第三人成为秭归县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目第一中标候选人进行了公示。2017年3月8日，被告以收到举报材料为由到来凤县开展调查取证工作，来凤县公共资源交易中心给被告出具了回复函，来凤县林业局给被告提供了中标通知书、中标人的投标文件主要内容一览表、中标结果备案相关材料，上述材料证实来凤县石漠化综合治理工程（2014年度）的中标人为湖北省楚林园林绿化中心。同年4月7日，被告作出秭公共资源处[2017]1号《处理决定书》，该处理决定书的内容为：“湖北金江建设工程有限公司与湖北拓步园林绿化工程有限公司组成联合体，在参与××县2016年度岩溶地区石漠化投标中，存在提供虚假业绩的弄虚作假行为，违反了《中华人民共和国招标投标法》第三十三条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十二条的规定，依据《中华人民共和国招标投标法》第五十四条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十八条的相关规定，湖北金江建设工程有限公司与湖北拓步园林绿化工程有限公司联合体中标无效，取消第一中标候选人资格。”同时，该处理决定书还告知原告和第三人如不服本决定，可以在收到本处理决定六十天内申请行政复议或者三个月内提起行政诉讼。同月10日，被告向招标人秭归县郭家坝镇人民政府发出调查结果通知函，将中标无效的处理结果告知给招标人，并通知招标人依法重新招标。同月21日，被告以邮寄方式给原告送达了《处理决定书》。同月25日，原告不服被告作出的《处理决定书》而提起行政诉讼。同时查明：1、2010年9月10日，秭归县人民政府办公室关于印发《秭归县行政服务中心管理委员会办公室（县招投标管理委员会办公室、县招投标监督管理局）主要职责内设机构和人员编制规定》的通知（秭政办发〔2010〕134号文件），该文件规定上述3个部门设3个内设机构，其中被告内设机构招投标管理股的一项职责为受理招投标活动的投诉、举报，参与举报事项的调查和处理。2、2013年6月16日，中共秭归县委机构编制委员会下发秭机编〔2013〕11号《关于县行政服务中心管理委员会办公室及所属机构更名的批复》，该批复同意秭归县招投标管理委员会办公室（秭归县招投标监督管理局）更名为秭归县公共资源交易管理办公室（秭归县公共资源交易监督管理局），更名后增加其对农村“三资”交易平台建设的指导、监督职能。本院认为：1、关于被告是否具有处理本案法定职责的问题？根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招投标活动实施监督，依法查处招投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。”《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》第五条第二款规定：“各省、自治区、直辖市人民政府可根据《招标投标法》的规定，从本地实际出发，制定招投标管理办法。”《湖北省公共资源招标投标监督管理条例》第四十条规定：“在招标投标活动中串通投标、以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假骗取中标的，由有关行政监督部门依法查处，综合监督管理机构协调监督；对于有关行政监督部门需要回避，没有行政监督部门查处或者行政监督部门查处职责交叉的，以及特别重大的违法行为，由综合监督管理机构依法查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”秭归县人民政府办公室下发秭政办发〔2010〕134号文件规定秭归县招投标监督管理局（2013年6月16日更名为秭归县公共资源交易管理办公室）内设机构招投标管理股的职责为受理招投标活动的投诉、举报，参与举报事项的调查和处理。本案中，《秭归县2016年度岩溶地区石漠化综合治理工程项目施工招标文件》要求投标人须同时具备建设行政主管部门核发的水利水电工程总承包叁级及以上资质和林业行政主管部门核发的造林绿化工程施工甲级（壹级或1级）资质，该石漠化项目涉及水利水电和林业两个领域，存在行政监督部门查处职责交叉的情况，对此类情况应由综合监督管理机构依法查处。根据秭归县人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工规定，由被告作为综合监督管理机构依法进行查处。因此，被告具有对本案进行处理的法定职责，原告提出被告在本案中没有行政执法权的意见不成立，本院不予采纳。2、关于被告作出《处理决定书》是否存在违反法定程序的问题？根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因此，被告作出的《行政处理决定书》是否合法，是本院应当审查的主要问题。不论行政机关作出的是行政处理决定还是作出的行政处罚决定，都应当遵守正当程序法律原则，保障相关权利人的合法权益。程序是被法律形式所确认和规范了的行政机关作出行政处理决定的方式、步骤、顺序和时限，主要程序有立案审批、告知、回避、听取当事人陈述和申辩、听证、说明理由、制作笔录、行政救济等内容。目前，虽然没有统一的行政处理程序的法律、法规，但在具体实践中，行政机关除执行有关单行法律、法规规定的程序外，还要执行正当程序法律原则。正当程序法律原则是裁决争端最基本的法律原则之一，只要现有的法律、法规没有排除或者另有特殊情形规定，行政机关就要遵守，即便法律、法规中没有明确的程序规定，行政机关也不能不受约束，也应采取适当的方式践行上述法律原则，以保证其作出处理决定程序的公正性。经查，其一，被告在作出《处理决定书》中没有说明案件的来源系举报受理或者投诉处理，在进行诉讼时，被告虽然提出该案来源为举报受理，但未提交证据证实，致使原告和第三人无法确认程序适用问题，本院也无法按照举报受理或者投诉处理的程序进行程序性合法审查；其二，被告在作出《处理决定书》前，没有经过立案审批、没有对原告和第三人进行调查取证、没有征求原告和第三人是否申请回避、没有发出行政处理事先告知书、没有听取原告和第三人的陈述和申辩等程序，存在没有保障原告和第三人参与执法程序的问题；其三，被告在作出《处理决定书》中也没有查明是原告还是第三人提供虚假业绩的具体弄虚作假事实及其相关证据，致使原告和第三人不能知晓弄虚作假的具体相关事实，并对具体的相关事实进行针对性陈述与申辩，维护其合法权益；其四，被告在作出的《处理决定书》中告知原告和第三人的起诉期限为三个月，与《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的起诉期限为六个月相悖，属瑕疵，应予纠正。但原告已在规定期限内提起行政诉讼，对原告的诉权未造成影响。显然，被告存在对原告和第三人享有的知情权、陈述和申辩权、回避权等程序参与权的漠视，有悖正当程序法律原则，对当事人合法权利有可能造成损害。因此，被告作出行政处理决定的行政行为违反了法定程序，原告提出被告违反法定程序的事实和理由成立，本院予以支持。被告提出已通过电话方式通知投标联合体成员单位即原告的法定代表人听取其违法行为陈述申辩的辩解意见，不足以认定其已经履行正当程序，被告对此程序提出异议的理由不成立，本院不予支持。综上，被告作出的《处理决定书》违反法定程序，应判决予以撤销，并判决由被告在法定期限内重新作出行政行为。审理中，第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，不影响案件的审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于执行的若干问题的解释》第四十九条第三款、第六十条之规定，判决如下：一、撤销被告秭归县公共资源交易监督管理局作出的秭公共资源处[2017]1号《处理决定书》。二、责令被告秭归县公共资源交易监督管理局在本判决生效后在法定期限内重新作出行政行为。本案案件受理费50元，由被告秭归县公共资源交易监督管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。审 判 长  马尚刚人民陪审员  孙烈雄人民陪审员  傅永兰二〇一七年八月三十日书 记 员  邓 娇