湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鄂10行初52号原告郑蒙萌，男，汉族，1976年1月4日出生，住荆州市荆州区。被告荆州市荆州区人民政府，住所地：荆州市荆中路80号。法定代表人夏光宏，区长。负责人焦冉，副区长。委托代理人吕军，湖北吕军律师事务所律师。委托代理人陈鹏，湖北吕军律师事务所律师。原告郑蒙萌诉被告荆州市荆州区人民政府（以下简称荆州区政府）房屋行政征收补偿决定一案，于2016年12月15日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月16日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月19日公开开庭审理了本案。原告郑蒙萌，被告荆州区政府的负责人焦冉及其委托代理人吕军、陈鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年7月，被告荆州区政府针对原告郑蒙萌作出荆区政征补〔2016〕10号《房屋征收补偿决定书》（以下简称补偿决定）。2016年8月4日，被告向原告送达了该决定。原告不服，遂向本院提起诉讼。原告郑蒙萌诉称：原告于2016年8月收到被告针对原告的合法房屋作出的补偿决定，该房屋是原告的合法财产，受法律保护。而被告在征收原告房屋工作中，存在大量的违法行为，并非法剥夺原告的相关权利，原告认为该补偿决定属于违法实施征收，评估程序不合法，存在对房屋性质等事实方面认定错误等诸多违法情形，属于违法决定，明显违反相关法律规定。请求：依法确认荆区政征补〔2016〕10号补偿决定违法并予以撤销；诉讼费由被告承担。原告向本院提交的证据如下（复印件）：1.原告身份证、案涉房屋房产证和土地证各一份，拟证明郑蒙萌名下的房屋坐落于荆州城南开发区南环路北侧金陵达股份有限公司宿舍片区内，房屋面积53.65平方米，在政府征收范围内。2.荆区政征补〔2016〕10号补偿决定，拟证明关公文化园项目属旅游项目。3.荆政复〔2015〕11号《行政复议决定书》，拟证明被告实施的金陵达旧城改造项目违法。被告荆州区政府答辩称：一、房屋征收部门及征收实施单位实施的金陵达宿舍片区旧城改造项目征收与补偿工作程序合法，不存在违法行为。第一，金陵达宿舍片区环境较差，缺乏总体规划。荆州市为了改善该区域内居民生活环境，利用好古城深厚历史文化底蕴和文化旅游年资源。荆州市委、市政府决定在金陵达宿舍片区启动关公文化园项目一期建设工作，荆州区发改局将该项目纳入2014年国民经济和社会发展计划，荆州区人大常委会于2015年1月9日批准了该项目。2014年12月19日，荆州区关公文化园项目房屋征收指挥部（以下简称项目指挥部）对宿舍居民入户征收意见，绝大部分居民都同意该项目。2015年2月26日，经全体居民投票选定15户居民为正式代表。2015年2月27日，正式代表们选定了评估公司入户评估。随后，项目指挥部采取多种形式对该方案征求意见，并根据反馈意见进行了相应修改、完善。荆州区政府对金陵达宿舍片区旧城改造项目实施房屋征收决定，并公告了房屋征收与补偿方案。在接下来的征收与补偿工作中，各部门严格依照法律法规及相关文件的规定合理开展征收与补偿工作，严格按照法定程序逐步进行征收工作。截至2016年12月，总共133户，已签约122户，签约率达92%。第二，金陵达宿舍片区旧城改造项目是在2014年12月31日被正式纳入国民经济和社会发展计划的，答辩人于2015年1月就下发了“征收有关事项的通告”，并于2015年5月18日作出征收决定和补偿方案，项目的评估基准日确定为2015年5月20日。答辩人作出上述行政行为的时间点均在有效期内，不存在超期限的情况。第三，2015年，同样是金陵达宿舍片区旧城改造项目的被征收人周华章、陈永芳二人向荆州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销答辩人作出的房屋征收决定，并要求答辩人赔偿损失。该案经过审理，法院依法驳回了周华章、陈永芳的诉讼请求。从该案判决结果来看，金陵达宿舍片区旧城改造项目征收工作根本不存在违法行为。二、答辩人作出的补偿决定于法有据、程序合法。第一，主体合法。第二，程序合法。《关于对金陵达宿舍片区旧城改造项目实施房屋征收的决定》（以下简称征收决定）《金陵达宿舍片区旧城改造项目房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》《金陵达宿舍片区旧城改造项目房屋征收与补偿方案》（以下简称补偿方案）都是荆州区政府依法、依程序作出。第三，依法补偿、行为得当。为保护原告的合法利益，答辩人组建“包保专班”多次与原告沟通、协商，但是没有实际效果，原告仍主张过高的补偿方案，为维护公共利益，答辩人依据补偿方案、《荆州区关公文化园项目房屋征收指挥部资产评估报告书》，于2016年7月向原告作出了补偿决定，合法合理，程序正当。三、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收条例）第十九条第一款、《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十六条，征收部门和征收实施单位严格依照法定程序对被征收房屋进行房地产价格评估，并根据评估结果作出补偿决定。征收过程中，房屋征收部门在征求意见时应被征收人要求推荐房屋评估机构供被征收人进行投票选定，且对结果进行了公示，程序合法。如原告对评估结果有异议，可以依程序申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。但原告知晓评估内容后并未依法定程序提出异议，亦没有申请鉴定。由此可以推定原告默认了评估结果的内容。综上所述，答辩人作出的补偿决定合法合理，符合法定程序，原告提出的请求和理由没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告荆州区政府在法定期限内向本院提交如下证据（复印件）及依据：1.《中共荆州市荆州区委机构编制委员会关于区住房和城乡建设局加挂荆州市荆州区人民政府房屋征收与补偿办公室牌子的通知》《委托书》各一份，拟证明荆州区政府根据本区实际确定房屋征收部门和房屋征收部门委托房屋征收实施单位的情况。2.《关于将金陵达宿舍片区旧城改造项目补充纳入2014年国民经济和社会发展计划提请区人大常委会专题审议的报告》《荆州区人大常委会办公室关于区人大常委会第二十五次会议审议通过的有关说明》各一份，拟证明金陵达宿舍片区旧城改造已纳入国民经济和社会发展计划的情况。3.荆发改审批〔2014〕325号《荆州市发展和改革委员会关于荆州旅游投资开发集团有限公司扩建升级荆州古城历史文化旅游区项目可行性研究报告的批复》《金陵达宿舍宗地地块征收红线图》各一份，拟证明被告对金陵达宿舍片区进行旧城改造符合各相关部门的要求，并且符合规划的情况。4.《民意调查表》一套，拟证明征收部门对该项目进行征收前组织了民意调查，绝大多数被征收户同意征收改造的情况。5.《业主代表推选结果通知》《金陵达宿舍片区房屋征收评估机构推选表》各一套，拟证明征收部门协调并组织被征收人按照少数服从多数的原则投票选定了房地产价格评估机构的情况。6.补偿方案征求意见稿照片、《关于金陵达宿舍片区房屋征收工作征求意见的回复》各一份，拟证明征收部门对补偿方案于30日内征求公众意见并回复的情况。7.《荆州区人民政府房屋征收与补偿办公室关于金陵达宿舍片区旧城改造项目房屋征收有关事项的通告》、征收决定、补偿方案及公示照片一组，拟证明被告对征收项目作出征收决定和补偿方案并公示情况。8.《荆州区金陵达宿舍片区旧城改造房屋征收社会稳定风险评估报告》一份，拟证明荆州区政府作出房屋征收决定前，按照有关规定进行了社会稳定风险评估的情况。9.《开户许可证》《关于金陵达宿舍片区旧城改造项目房屋征收的预算报告》《关于商请解决金陵达宿舍片区旧城改造项目还建安置房源的函》《关于确定关公文化园项目还建安置房房源的函》各一份，拟证明征收项目的征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用，同时被告已准备了安置房用于安置补偿的情况。10.《关于金陵达宿舍片区房屋主体补偿价的公示》一份，拟证明被告对征收房屋主体补偿价的公示情况。11.《荆州区关公文化园项目建设房屋征收分户评估表》《评估报告书》、补正证明及照片一套，拟证明评估机构对被征收人的房屋进行评估以确定房屋评估价并进行了送达的情况。12.补偿决定及照片、回执各一份，拟证明被告向被征收人作出补偿决定并送达的情况。13.荆州市中级人民法院作出的（2015）鄂荆州中行初字第00049号《行政判决书》一份，拟证明被告在金陵达宿舍片区旧城改造项目征收工作中不存在违法行为的情况。法律依据：征收条例第十三条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十六条；《荆州市人民政府关于中心城区国有土地上房屋征收与补偿工作的实施意见》；《国有土地上房屋征收评估办法》第四条、第六条、第九条、第十条、第十六条、第十七条、第二十条、第二十二条。经庭审质证，被告对原告提交的三组证据的真实性无异议，对证明目的有异议。被告作出的补偿决定主体和程序合法，不存在违法行为。原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1真实性及证明目的有异议。该证据没有在行政复议程序中提出，应视为没有相应证据；授权进行征收的单位不作为；项目指挥部无权实施征收。对证据2的真实性、合法性及证明目的有异议。该组证据没有正式文件，仅是说明而不是公告。并且该报告超过了荆州区人大常委会的职权范围。对证据3中的批复的合法性、关联性有异议。该证据是旅游项目，不能做为旧城改造项目的依据。项目的批复没有进行社会稳定风险评估，不合法。对证据3中红线图的合法性和证明目的有异议，荆州市土地收购储备中心无权决定征收，用地性质为游乐用地，违反了征收条例第八条的规定。对证据4的合法性和证明目的有异议。该证据没有在行政复议程序中提出，应视为没有相应证据；旧城改造项目不存在；被调查的33户不能代表被征收的133户意见。对证据5的合法性和证明目的有异议。推选人中有3人就是拆迁办的工作人员，金陵达小区没有推选代表，而选出的代表也不能代表小区居民；项目指挥部不具备征收主体资格，无权对原告房屋进行征收。对证据6中照片的真实性有异议，认为被告未提供原件或与原件核对无异的复印件，该组照片图像模糊，无法辨别真伪。对证据6中回复的真实性及证明目的有异议，该证据没有在行政复议程序中提出，应视为没有相应证据；项目指挥部无权进行征收。对证据7中通告的真实性、合法性及证明目的有异议。该证据没有在行政复议程序中提出，应视为没有相应证据；金陵达宿舍片区旧城改造项目不存在。对证据7中征收决定的合法性有异议。该征收决定已经被确认违法。对证据7中补偿方案的真实性、合法性及证明目的有异议。该证据没有在行政复议程序中提出，应视为没有相应证据；被告未提供原件或与原件核对无异的复印件；被告未组织有关部门进行认证或组织被征收人参加听证会；没有就地还建房屋，违反了相关法律规定。对证据8的真实性、合法性及证明目的有异议。该证据没有在行政复议程序中提出，应视为没有相应证据；根据相关规定该风险评估报告应由有法定职责的部门或无利害关系的第三方专门机构进行评估；复议决定书和中院相关判决书已对评估报告确认违法。对证据9的真实性、合法性及证明目的有异议。复议决定书和中院相关判决书已对开户许可证确认违法；被告未提供就地还建房屋，被告提供的还建房不是征收决定附件补偿方案中规定的还建房，安置房没有进行评估，补偿没有依据。对证据10的真实性、合法性及证明目的有异议。该证据没有在行政复议程序中提出，应视为没有相应证据；没有进行评估就确定房屋主体价格。对证据11中评估报告的合法性及证明目的有异议。该证据没有在行政复议程序中提出，应视为没有相应证据；荆州区人民政府征收与补偿办公室并未委托该评估机构对原告房屋进行评估；评估报告没有送达给原告，剥夺了原告申请复核和鉴定的权利；评估时点违法；该评估报告已经过期。对证据11中补正证明的真实性、合法性有异议。该证据不符合证据要求，属虚假证明。对证据11中的照片有异议，该组照片是偷拍，严重违反法律规定，同时无法证明评估报告已送达给原告；同时可以证明评估报告已过期。对证据12中补偿决定的合法性及证明目的有异议。被告未提交房屋征收的前置文件；征收决定已被复议决定书和中院相关判决书确认违法；早已过期的评估报告不能作为补偿决定的依据；该补偿决定既不符合征收条例的规定，也不符合补偿方案的规定；被告未提供征收房屋分户补偿情况。对证据12中照片的真实性有异议，认为是偷拍，严重违反法律规定。对证据13的合法性及证明目的有异议。该判决认定征收决定违法；金陵达片区旧城改造项目不存在，该判决认定征收为公共利益违法，原、被告所提交的证据足以推翻该判决所认定的旧城改造项目，应是关公文化园项目。综合庭审质证意见，本院对原告提交的证据认证如下：对原告提交的三组证据，被告对其真实性均无异议，本院予以认可。对被告提交的证据认证如下：对被告提交的证据1、2、3、7是政府及相关部门制作的规范性文件，予以认可；对证据4，被告只提供了部分民意调查表，不能达到被告的证明目的，不予认可；对证据5，推选的15名业主代表，只有极少数人参加选择评估机构，不能代表推选业主选定了评估机构，不能达到被告的证明目的，不予认可；对证据6中的补偿方案征求意见稿照片，真实性无法核实，不予认可，对证据6中征求意见的回复，是政府部门制作的文件，真实性予以认可；证据8、9与本案无关，不予认可；对证据10项目指挥部文件，真实性无异议，予以认可，但是否进行了公示，被告没有提供其他证据证明，对被告提交该份证据的证明目的部分不认可；对证据11中的评估基准日表述不一致，结合其他证据，可以证明评估基准日是2015年1月28日，原告自认收到了分户评估表，但没有证据证明被告将评估报告书予以送达，不能达到被告的证明目的，对该组证据部分不认可；证据12是本案的诉讼标的，被告已经送达，对该份证据的真实性予以认可，但是否合法，结合其他证据再作评判。对证据13的真实性予以认可。经审理查明：2015年1月28日，荆州区政府房屋征收与补偿办公室作出《关于金陵达宿舍片区旧城改造项目房屋征收有关事项的通告》。2015年2月26日，项目指挥部作出《业主代表推选结果通知》。被告荆州区政府于2015年5月18日作出荆区政征〔2015〕1号征收决定，主要内容是：荆州区政府根据征收条例之规定，决定对金陵达宿舍片区旧城改造项目房屋进行征收。原告郑蒙萌所有的荆州区九龙小区3栋3单元102号房屋在征收范围内。该房屋土地使用证号为荆州国（2004）第10924717号，建筑面积55.13平方米（其中套内面积51.05平方米），房屋用途为住宅。2015年5月27日，项目指挥部下发《关于金陵达宿舍片区房屋主体补偿价的公示》，主要内容是经业主代表推选确定湖北永德源资产评估有限公司为该片区房屋征收评估机构，确定的第1层每平方米的补偿价为4572.7元，第2层每平方米4667.3元，第3层每平方米4763元，第4层每平方米4763元，第5层每平方米4667.3元，第6层每平方米4572.7元。经原告、被告多次协商，原告仍主张过高的补偿安置标准，在签约期限内未能达成补偿协议。为保证关公文化园项目建设顺利进行，2016年7月，被告针对原告郑蒙萌作出荆区政征补〔2016〕10号补偿决定。2016年8月4日，被告向原告送达了该决定。补偿决定的主要内容为：一、对被征收人郑蒙萌名下的3-3-102号房屋及附属物实施征收，按照补偿方案的规定给予货币补偿或产权调换。二、如被征收人选择货币补偿，按照补偿方案及该被征收房屋的评估结果，应得的货币补偿数额为296469元，即房屋评估价值229175元（上浮10%为252093元），室内装修评估价值38591元、设施补偿费2800元，搬迁费1000元，三个月临时安置费2400元。三、如被征收人选择房屋产权调换，按补偿方案确定的安置地点和安置原则选择安置房屋，征收人为被征收人提供的产权调换的房屋位于东升还建小区1号楼402室，建筑面积80.55平方米，套内面积65.28平方米。安置房屋套内面积与被征收房屋套内面积的差额价值-50657.1元及被征收人应得的室内配套、装修、附属设施补偿费、搬迁费、3个月临时安置费等按补偿方案结算，结算金额为-4866.1元（不含临时过渡费）。临时过渡费据实结算为0元。2016年12月15日，原告郑蒙萌对被告作出的补偿决定不服，向本院提起诉讼，请求依法确认被告作出的荆区政征补〔2016〕10号补偿决定违法，并依法予以撤销。另查明：金陵达宿舍片区旧城改造，总计133户，已签订征收补偿协议122户，签约率达91%，已实际履行。本院认为，本案争议的主要焦点是被告作出的补偿决定是否合法，是否应当撤销。被告荆州区政府作为房屋征收主体，在与原告不能达成征收补偿协议的情况下，根据征收条例第四条、第二十七条之规定，被告有作出补偿决定的法定职责。关于在征收决定被确认违法、未撤销的情况下，补偿决定是否违法的问题。被告作出的征收决定与补偿决定两者系相互不同的、独立的行政行为，且行政行为一经作出即具有效力，在未经法定程序撤销之前，应为合法有效。因此，征收决定违法，并不必然导致补偿决定违法。对补偿决定的审查，要从相应的程序、实体进行，看被告作出的补偿决定是否合法。关于补偿决定是否合法，以下从评估机构选择、评估基准日确定、评估报告书的制作及送达等方面展开评判：第一，关于评估机构的选择是否合法问题。根据征收条例第二十条第一款之规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。从被告提交的证据来看，不能证明选择的评估机构是被告与被征收人协商，亦不能证明选定的评估机构，是经过多数人投票确定的。被告一共提交了七份评估机构推选表，除去重复提交的三份，剩余的四份中仅一份署名是业主代表。被告选定的湖北永德源资产评估有限公司，不能体现多数被征收人的意愿。被告辩称其选定的评估机构是多数被征收人选定的，没有事实和法律依据，本院不予采信。第二，关于评估基准日的确定是否合法的问题。根据征收条例第十九条第一款之规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。本案中，被告发布征收决定的时间是2015年5月18日，因此，评估机构选择评估的时点应该是2015年5月18日。但从被告提交的相关证据看，评估机构选择房屋评估的时点是2015年1月28日，被告虽辩称是校正错误，基准日应是2015年5月20日，但该辩称没有事实依据，本院不予采信，本案评估基准日的确定不符合法律规定。第三，评估报告书的制作是否合法以及评估报告书是否送达的问题。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条之规定，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。被征收人应当协助注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，提供或者协助搜集被征收房屋价值评估所必需的情况和资料。房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明。本案中，被告没有提供证据证明房地产估价师进行了实地查勘，没有提供实地查勘记录，在评估报告中也没实地查勘的相关说明，评估报告书的制作不符合上述法律规定的程序。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条之规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。本案中，分户评估报告只有估价师的印章，没有估价师的签字，不符合法律规定的形式，此外，原告一直否认自己收到了评估报告书，被告提供的证据亦不能证明原告收到了该评估报告书，剥夺了原告对评估报告提出异议和申请复核的权利。综上，被告作出补偿决定所依据的评估报告在诸多方面存在违反法律规定的情形，存在程序瑕疵。该决定应予确认违法。但考虑到本案实际情况，金陵达宿舍片区旧城改造涉及133户，122户已经与被告签订了征收补偿安置协议，这122户都同意评估机构对被征收房屋作出的价值评估，即90%以上的被征收人都认为评估机构对房屋作出的评估价值是合理的。虽然被告在征收补偿过程中程序上存在瑕疵，但评估机构对原告房屋价值的评估结论是合理的，对原告的实体权利不产生实际影响。并且，如果撤销被告作出的补偿决定，会迟延旧城改造项目建设，影响社会公共利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，或者行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。因此，对于原告要求确认补偿决定违法的诉讼请求予以支持，但要求撤销补偿决定的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，判决如下：一、依法确认被告荆州市荆州区人民政府作出的荆区政征补〔2016〕10号《房屋征收补偿决定书》违法；二、驳回原告郑蒙萌的其他诉讼请求。一审案件受理费50元由原告郑蒙萌及被告荆州市荆州区人民政府各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长 王 阳审判员 孙开炎审判员 李超美二〇一七年八月十五日书记员 刘 莹