河南省信阳市浉河区人民法院行 政 判 决 书(2017)豫1502行初35号原告范德清，男，汉族，1947年3月13日生，住罗山县。委托代理人施睿，河南保城律师事务所律师，一般代理。被告罗山县人民政府法定代表人汪明君，该县县长。委托代理人万永燮，该县政府工作人员。第三人范东安，男，汉族，1974年4月5日出生，住罗山县。委托代理人孙玉华，河南黄国胜律师事务所律师，一般代理。第三人罗山县尤店乡罗塘村委会。代表人饶学宇，村委会主任，住罗山县。原告范德清不服被告罗山县人民政府、第三人范东安、罗山县尤店乡罗塘村委会（以下简称为罗塘村委会）行政复议一案，向信阳市罗山县人民法院提起行政诉讼，经信阳市中级人民法院依法指定由本院管辖，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告范德清及其委托代理人施睿，被告罗山县政府的委托代理人万永燮，第三人范东安及其代理人孙玉华、第三人罗塘村委会的代表人饶学宇均到庭参加诉讼。本案经合议庭评议现已审理终结。本案被诉的具体行政行为是：被告罗山县政府于2016年8月3日作出的罗政行复决字（2016）7号行政复议决定书。原告范德清诉称，1995年，原告依法获得涉案土地的承包经营权，之后到现在杜元组一直没有调整过土地.1997年，原告将自己的涉案土地交给范东安代耕。1998年罗塘村委第二轮土地延包时，由于杜元组组长的失误，将范德清的涉案土地记在范东安的户头上，范东安因此与罗塘村委会签订了土地承包合同并因此取得土地承包经营权证书。显然，范东安及罗塘村委会的行为侵犯原告的土地承包权。根据《农村土地承包法》及其它法律、法规精神，农户代耕土地，要求归还的，代耕户应归还。农村集体组织成员的土地承包经营权受法律保护。承包期内，发包方不得收回土地。故依照《农村土地承包法》、《行政诉讼法》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，请求法院主持公道，依法支持原告的诉讼请求。原告提供以下证据：1.三张分配表；2.罗农信（2010）02号罗山县农业局文件；3.尤政（2016）45号关于撤销范东安《土地承包经营权证书》的通知；4.罗塘村杜元北组1995年8月份调整土地协议书；5.三份证明；6关于请求仲裁范德清与范东安土地承包纠纷的报告；7.关于尤店乡政府罗塘村委会处理范德清土地纠纷的协议书；8.2011年度补贴面积登记明细表（粮食直补）。证明1995年原告依法获得涉案土地的承包经营权之后到现在，罗塘村杜元组一直没有调整过土地，原告对涉案土地拥有合法的土地承包经营权。被告质证意见：1.行政复议决定书并没有对土地经营权进行判定，所以跟被告的行政行为没有关系。2.尤店乡政府要撤销证件必须以无发证权力为理由进行撤销，而尤店乡政府是以土地经营权归范德清所有为理由，这是不能成立的。第三人范东安质证意见：1.原告提供的证据并不能证实本案诉争的土地承包经营权归原告所有。2.证人证言来源的合法性不能证明，不足以采信。第三人罗山县尤店乡罗塘村委会对原告的证据没有异议。被告认为：一、原告再次起诉行为或重复起诉行为应依法予以驳回。法释[2015]9号第三条第一款第六项、第七项规定，撤回起诉后再次起诉的和重复起诉的，法院已经立案的裁定驳回起诉。本案中，原告第一次起诉后在开庭审理之前申请撤回起诉，法院裁定案件准许撤回起诉。但是原告再次起诉，对原告再次起诉行为，被告认为法院应依法驳回。二、原告再次起诉超过法定期限。《行政复议法》规定不服行政复议决定的起诉期限是15日，《行政诉讼法》规定超过法定期限的起诉应不予受理或裁定驳回，本案中，原告起诉后自愿撤回，然后再次起诉，第二次起诉时间远超法定期限。被告认为原告无论是第一次起诉还是第二次起诉都应在收到复议决定书之日起的15日内，但原告第二次起诉明显超过时限，应依法驳回。三、被告作出的行政复议决定程序合法、事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。第三人范东安不服本县尤店乡政府作出的《关于撤销范东安〈土地承包经营证证书〉的通知》，于2016年6月15日向被告申请行政复议，被告受理后，于2016年6月21日向尤店乡政府作出提出答复通知书，要求尤店乡政府提交答复书、相关证据和依据，于2016年6月30日向原告范德清送达了第三人参加行政复议通知书，尤店乡政府于2016年6月30日提交了答复书，被告经书面审理复议当事人和第三人提供的材料，认为尤店乡政府作出的行政行为存在两点明显违法之处，一是乡级政府无解除土地承包合同或确认效力的法定职权，无颁发土地承包经营权证的法定职权，但尤店乡政府作出的行政行为超越职权却要求村委会对承包合同作以调整和重新颁发土地承包经营权证书，二是农村集体土地发包主体是村组或村集体经济组织，承包主体是该组织内的农户，土地承包经营权确认主体是县级以上政府，在土地承包合同和土地承包经营权证关系上，应先有合同签订后有承包经营权的确认。但在土地承包合同法律关系没有变化的情况下，尤店乡政府就作出撤销土地经营权证和要求发包方调整土地承包关系，违反法律规定，侵犯了发包方发包权利和承包方承包土地的权利，所以被告根据《中华人民共和国土地承包法》和《中华人民共和国行政复议法》有关规定，尤店乡人民政府作出的《关于撤销范东安〈土地承包经营证证书〉的通知》(尤政[2016]45号）的行政复议决定。四、原告在行政复议中法律地位是无独第三人，本案涉及的复议决定并没有对土地承包法律关系作出改变，依据《土地承包法》有关规定，对土地承包经营纠纷作出合法性判断属于土地仲裁机构或法院职责，政府只有调解职责，对当事人不愿调解或调解不成的，无权作出合法性判断。被告提供以下证据：1.行政复议申请书处理笺；2.提出答复通知书；3.提出答复的送达回证；4.尤店乡政府的答复书，第三人参加行政复议决定书；5.对范德清参加行政复议通知书；6.行政复议决定书的处理笺。证明被告作出的行政复议决定事实清楚、程序合法、法律适用正确，请求法院依法予以维持。原告质证意见：1.被告只是提供了程序上的文件，而没有提出内容上的任何手续，作为一个行政机关，内容上没有做出任何审查和认定，违反了行政法的相关规定；2.被告答辩认为尤店乡政府没有权力撤销承包证书，那么他们为什么有权力颁发该证，被告没有对此进行审查。第三人对被告证据均无异议。第三人范东安认为：原告不是诉争土地的承包经营权人，其无权对第三人范东安承包耕种的土地主张权利，依法应判决驳回原告的诉讼请求。原告没有证据证明对诉争土地享有承包经营权。依据《中华人民共和国土地承包法》第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营证或林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”之规定，只有土地承包合同和土地承包经营权证书才能证明对土地享有承包经营权，原告既没有争议地块的土地承包合同，也没有此地块土地承包经营权证书，其提供证人证言，无法律效力，亦不能证明原告对诉争土地享有土地承包经营权，据此，原告没有证据证明其系诉争土地的承包经营权人，其对第三人范东安现承包耕种的土地主张权利没有证据支持。原告诉称“代为耕种”不属实，并以此要求返还耕地没有事实根据。原告于1997年不愿耕种土地，将其承包的土地退还给村集体，而此时，恰逢第三人范东安家里进人，需要承包土地，而村委会将原告退还给组集体的土地又发包给第三人范东安，至今己10年，在此期间，此地块的农业税、三提五统等费用均由第三人范东安负担，即范东安和村委会直接发生权利义务关系，范东安的义务是负责此地块的税费，村委会的义务是让范东安承包经营此块土地，直至国家实行粮食直接补贴后，国家也是将此地块的补贴直接给付范东安。显然原告诉状称“代为耕种”不属实。综上，原告要求确认第三人范东安和罗山县尤店乡罗塘村委会签订的农村土地承包经营合同没有事实根据和法律依据，且罗山县人民政府作出的罗政行复决字（2016）7号行政复议决定书符合法律规定，不应予以撤销，依法应驳回原告该项诉讼请求。第三人范东安提供以下证据：1.1998年尤店乡罗塘村委会与范东安签订的承包合同；2.范东安土地承包经营权证书；3.河南省农村社会改革政策卡、尤店乡罗塘村收款收据、范东安向罗塘村委会缴纳的农联税发票（共5张）、粮食直接补贴通知书、纳税通知书；4.1996年8月7日罗塘村委会对22号文件的补充规定（第一条和第二条规定）。证明1996年罗塘村委会下发的文件时进行过土地调整，本案诉争土地权属属于第三人范东安。原告质证意见：1.被告提供的证据不能证明土地经营权的权属；2.原告已证明涉案的土地归范德清所有，即使土地退还给集体，也应该按户头分配，因此范东安签的合同主体不合法。根据以上证据，综合比较几方当事人的质证意见，本院归纳本案的争议焦点为：1、原告再次起诉是否为重复起诉且超过法定期限；2、被告是否应对事实部分予以审查；3、法院是否应当对附带民事部分予以审查。关于焦点1原告的起诉移送到本院后，本院依法送达相关文书到相关当事人，当事人亦依法提出了答辩。但随后原告希望对附带的民事争议一并审查，故在撤回原来起诉的同时提起新的行政附带民事诉讼。本院认为：原告第二次的起诉不是重复起诉，而是一个全新的诉讼。而且该起诉是在首次起诉已为法院受理后撤诉又起诉的，故原告的再次起诉并不超过法定期限，即原告的本次起诉不应被驳回。关于焦点2原告认为被告在作出复议决定时，应当对案件的事实、行政程序等予以全面审查。被告则认为全面审查有可能得出对复议申请人不利的结论，故在发现原行为主体不具有法定职权的情况下直接对尤店乡的处理决定予以撤销。本院认为:一般而言，复议机关依法应当对被复议的行政行为予以全面审查，全面发现案件存在的问题，以提高行政效率。但特殊情况下，对案件事实的全面审查可能得出对复议申请人不利的结论，如果此时仍坚持全面审查的原则，则与不得加重申请人义务的行政法治原则相悖，更违反了国务院《行政复议法实施条例》第五十一条的规定；何况，《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；……”。可见复议机关在本项审查发现违法时，就可予撤销。故本案被告在确认尤店乡政府并无撤销土地经营权证的法定职权后，依据上述条款的第4目撤销尤店乡政府尤政（2016）45号文件并无不当。关于焦点3本院认为：行政附带民事诉讼成立的条件是：行政裁决的内容涉及民事争议，并与民事争议存在一定的牵连关系。换言之，行政机关对民事争议作出裁决是成立行政附带民事诉讼的前提。具体到本案，原告范德清向尤店乡政府提出申请，尤店乡政府撤销为第三人范东安颁发的土地承包经营权证书后，第三人范东安向被告罗山县政府申请行政复议。被告在行政复议中仅以尤店乡政府超越法定职权为由撤销了尤店乡政府作出的行政行为，而没有对原告与第三人的民事争议作出裁决。由于被告罗山县政府的该复议决定与相关的民事争议并无牵连，由法院直接对民事争议裁决则不存在相应的事实基础。故本案的原告虽可提起行政附带民事诉讼，但因该诉讼不存在可以裁判的内容，故原告的该项请求应当予以驳回。综上，本院认为：被告罗山县政府作出的罗政行复决字（2016）7号行政复议决定书的主体适格、事实清楚、适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告范德清的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。审判长  王剑审判员  付杰审判员  涂丽二〇一七年八月二十二日书记员  陈锴