辽宁省凤城市人民法院行 政 判 决 书（2017）辽0682行初22号原告:王辉，男，1963年12月27日出生，满族，无职业，住凤城市凤山办事处。委托代理人：明久栋，辽宁瞰法律师事务所律师。被告：凤城市房屋征收管理局。住所地：凤城市吉祥小区。法定代表人：张忠利，该局局长。委托代理人：卢胜杰，男，1952年8月14日出生，满族，凤城市房屋征收管理局工作人员，住凤城市凤凰城办事处。原告王辉认为被告凤城市房屋征收管理局不履行房屋征收行政协议，于2017年3月21日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月21日立案后，于2017年3月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月16日公开开庭审理了本案。原告王辉及其委托代理人明久栋、被告凤城市房屋征收管理局的委托代理人卢胜杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告王辉诉称，原告在现凤山区有房屋一处，用于经营饭店。2010年10月凤城市人民政府作出征收决定，将包括上述原告所有的房屋在内的该片区域内的全部房屋予以征收。2013年7月原告与被告达成征收补偿协议，针对上述房屋被告同意在新建的“丽水凤凰城”小区商业网点给予原告回迁安置一套两层门市房，每层设计面积为82.66平方米，面积以房产部门测绘为准，价款由被告承担，进户费由原告承担。约定的回迁时限为30个月，即2016年1月10日前。但截止目前，距双方签订协议的时间已经过去了44个月，原告在到期后多次向被告主张权利，被告以开发商未向其交房为由拒绝履行征收安置、补偿义务。故依法提起诉讼，请求依法判令被告履行征收安置补偿义务，即将位于凤城市凤山经济管理区“丽水凤凰城”小区商业网点给予原告回迁安置，赔偿原告经济损失10万元。本案诉讼费用由被告承担。原告王辉在诉讼中向本院提交了以下证据：1、2013年7月12日王辉与凤城市房屋征收管理局签订的房屋征收补偿协议，证明原告回迁的住宅房屋与被告已签订协议。2、2013年7月11日凤城市房屋征收管理局的承诺。证明被告同意在新建的“丽水凤凰城”小区商业网点给予原告回迁安置一套两层门市房，每层设计面积为82.66平方米。被告凤城市房屋征收管理局辩称，凤城市人民政府于2010年10月开始对河畔明珠B区实施征收，原告的房屋及附属物位于征收范围。由于达不成补偿协议，凤城市人民政府对原告作出房屋征收补偿决定。原告不服，向凤城市人民法院提起行政诉讼。诉讼期间，经法院、市政府、建设单位与原告之间反复协商，最终达成了一致意见，原告撤诉。其中，就原告有照房屋25平方米、无照房屋132平方米的补偿，以及附属物补偿、菊香园饭店经营损失补偿等，由被告与原告签订了房屋征收补偿协议，该协议已经如约履行完毕。但是，就原告的100.58平方米房屋补偿问题，约定回迁在“丽水凤凰城”商业网点一套一、二层门市房，面积为165.32平方米（以测绘为准），回迁房屋的价款由辽宁盛悦房地产开发有限公司承担，进户费由原告承担。由于安置门市房的回迁协议是由被告与辽宁盛悦房地产开发有限公司签订的，在辽宁盛悦房地产开发有限公司拒绝安置原告回迁的情况下，被告目前无法兑现承诺。被告认为，被告与原告签订的房屋征收补偿协议已经履行完毕，而就原告的100.58平方米房屋的回迁安置，被告只是在与辽宁盛悦房地产开发有限公司签订的回迁安置协议的基础上对原告作出承诺，原告与被告间并没有签订房屋征收补偿协议。因此，原告要求被告履行征收补偿协议没有事实依据和法律依据，只能是在第三方辽宁盛悦房地产开发有限公司履行协议的情况下才能履行。请求追加辽宁兴盛悦房地产开发有限公司为本案第三人，要求其履行回迁安置协议，妥善处理本次回迁安置纠纷。原告将被告对原告所作承诺视为房屋征收补偿协议理由不成立，承诺中不收被征收人差价款明显没有法律和政策依据，被告所作承诺明显超越法定职权，因此该承诺不能按照房屋征收补偿协议履行。本案诉讼主体错误，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，房屋征收的主体是凤城市人民政府，而被告是凤城市人民政府确定的房屋征收部门，被告不具备独立的经济核算地位，无法履行回迁安置承诺。因此本案应由房屋征收主体，即凤城市人民政府参加诉讼。被告凤城市房屋征收管理局向本院提交了以下证据、依据：1、2011年7月28日凤城市人民政府房屋征收补偿决定。证明因市房屋征收安置办公室与王辉在补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，由市政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，按照补偿方案，对被征收人王辉作出补偿决定。2、2013年7月12日房屋征收补偿协议。证明被告与王辉签订的回迁住宅房屋补偿协议。3、2013年7月2日河畔明珠B区回迁安置协议。证明被告与辽宁盛悦房地产开发有限公司签订了为原告安置门市房的回迁协议。4、2013年7月11日承诺。证明被告依据与辽宁盛悦房地产开发有限公司签订的安置门市房的回迁协议，为原告所作出的承诺。5、2013年7月12日菊香园饭店经营损失补偿协议。证明被告就原告经营的菊香园饭店经营损失与原告达成的补偿协议。6、（2013）凤行初字第00008号行政裁定书。证明原告王辉原提起的行政诉讼已经撤诉。经庭审质证，原告对被告提供的证据的真实性均无异议，认为3号证据被告主张向原告做出承诺的前提是与盛悦公司的协议，原告认为本案是房屋征收补偿纠纷，限定了主体是征收人与被征收人，征收人和新的土地使用者房屋开发建设者之间的关系，与被征收者无关，也没有规定征收人与新的土地使用者房屋开发者作为征收补偿协议履行的前提。4号证据的承诺尽管由被告单方做出，其表现形式是一种单方行为，承诺的内容已经涉及《房屋征收补偿条例》25条1款规定的补偿方式、产权调换、房屋的地点和面积、回迁期限等实质协议内容，因此该承诺符合行政协议的特点，实质上就是一份行政协议。被告对原告提供的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的第1-2号证据和被告提供的第1－5号证据的真实性本院予以确认；被告提供的（2013）凤行初字第00008号行政裁定书已发生法律效力，本院不再重新确认。经审理查明，原告王辉在现凤城市凤山区原址位置拥有住宅房屋建筑面积25平方米和用于经营饭店的建筑面积为100.58平方米的房屋两处。2010年10月凤城市人民政府作出征收决定，将包括上述原告所有的房屋在内的该片区域内的全部房屋予以征收。由于未能与原告达成补偿协议，2011年7月28日，凤城市人民政府对原告作出房屋征收补偿决定。原告对该决定不服，向本院提起行政诉讼。诉讼期间，经被告与原告协商，于2013年7月12日双方分别就原告的有照房屋25平方米、无照房屋132平方米的补偿，以及附属物补偿、菊香园饭店经营损失补偿等，由被告与原告签订了房屋征收补偿协议，该协议已履行完毕。针对原告的用于经营饭店的100.58平方米房屋，被告于2013年7月2日与辽宁盛悦房地产开发有限公司签订了回迁安置协议，约定原告的100.58平方米房屋补偿问题，辽宁盛悦房地产开发有限公司同意在其开发建设的“丽水凤凰城小区”商业网点给予回迁一套一、二层门市房，面积为82.66平方米。面积以房产测绘为准。回迁房屋的价款由辽宁盛悦房地产开发有限公司承担，进户费由原告承担。同年7月11日，被告为原告出具承诺，内容为“王辉在位于河畔明珠B区拥有一处100.58平方米有照房屋，用于饭店经营，我局同意在该区新建的丽水凤凰城小区商业网点给予回迁安置1套一、二层门市房屋，毎层面积设计为82.66平方米（回迁时以房产部门测绘为准），价款由我局承担，进户费由王辉本人负责。回迁时限约30个月。本承诺不得对外泄漏，否则后果自负。”原告收到承诺后，交付被告动迁房屋，并于2013年8月22日以与市政府签订安置补偿协议为由向本院申请撤回起诉。本院于同年8月26日作出（2013）凤行初字第00008号行政裁定书，准许王辉撤回起诉。2017年3月21日，原告王辉以被告凤城市房屋征收管理局拒绝履行征收安置、补偿义务为由诉至本院。本院认为，根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第四条第二款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”及第二十五条“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”的规定，明确授予了房屋征收部门依法与被征收人签订补偿协议的职权，据此被告凤城市房屋征收管理局作为凤城市人民政府的房屋征收部门具有处理本案的职权依据。被征收人签订补偿协议事后反悔，依法提起行政诉讼的，适格被告应当是房屋征收部门，而不是市、县级人民政府。故被告提出的本案诉讼主体错误，应由凤城市人民政府参加诉讼的抗辩意见本院不予采纳。关于被告凤城市房屋征收管理局于2013年7月11日作出的“承诺”其性质是否为补偿协议，本院认为，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”之规定，在原告不服凤城市人民政府于2011年7月28日对原告作出房屋征收补偿决定提起行政诉讼后，在诉讼期间，经被告与原告协商，双方分别就原告的有照房屋25平方米、无照房屋132平方米的补偿，以及附属物补偿、菊香园饭店经营损失补偿等，由被告与原告签订了房屋征收补偿协议，上述协议是约定房屋征收部门与被征收人之间权利义务关系的合同，双方已按该协议履行完毕。在对原告原先用于经营饭店的建筑面积为100.58平方米的房屋，被告所作的承诺虽系被告单方作出，但内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条一款的规定，表述的补偿方式为产权调换，用于产权调换房屋的地点为“丽水凤凰城”小区商业网点门市房，面积为每层82.66平方米，价款承担为被告，进户费承担为原告，回迁期限为约30个月等，补偿的内容清楚、完整、明确。其形式上虽无作为被征收人的原告签字，但原告认可、同意该承诺的内容，并依约向被告交付被征收房屋，履行了搬迁义务。即本案承诺的外观表现形式虽然不是完整协议，但其实质应视为协议,性质应与原、被告签订的另两份补偿协议一致，是房屋征收部门与被征收人之间权利义务关系约定的补偿协议，双方均应按此执行。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条二款“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”的规定，被告未按承诺的回迁期限履行回迁安置义务，即被告“违约”，原告有权依法提起要求被告履约的行政诉讼。关于承诺的履行是否以被告与辽宁盛悦房地产开发公司之间协议的履行为前提，本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，市、县人民政府是国有土地上房屋征收与补偿的主体，其确定了房屋征收部门即本案被告组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，被征收人在征收、补偿过程中只与征收部门发生关系，与建设单位不发生关系。在此情况下，征收部门与建设单位之间的关系与被征收人无关。故被告提出的应追加辽宁盛悦房地产开发有限公司为本案第三人的抗辩意见本院不予采纳。关于原告提出的赔偿经济损失10万元的诉讼请求，因未提供相关证据佐证，该请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款、第十五条第一款之规定，判决如下：一、被告凤城市房屋征收管理局于判决生效后二十日内依法履行征收安置补偿义务，将位于凤城市凤山经济管理区“丽水凤凰城”小区商业网点给予原告回迁安置；二、驳回原告王辉的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告凤城市房屋征收管理局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省丹东市中级人民法院。审 判 长  赵 越人民陪审员  丁家强人民陪审员  王惠荣二〇一七年八月二十九日书 记 员  鄂文文