广西壮族自治区防城港市中级人民法院民 事 判 决 书（2017）桂06民终442号上诉人（原审原告）：上思县思阳镇明江社区南门村民小组。代表人：唐国政，该组组长。委托诉讼代理人：周怀尊，男，1958年12月10日出生，壮族，住广西上思县。委托诉讼代理人：韦嘉海，男，1955年7月5日出生，壮族，住广西上思县。被上诉人（原审被告）：孙绍鹏，男，1937年11月10日出生，壮族，住广西上思县。被上诉人（原审被告）：黄国槐，男，1958年3月10日出生，壮族，住广西上思县。以上两被上诉人的共同委托诉讼代理人：黄英山，广西南港律师事务所律师。上诉人上思县思阳镇明江社区南门村民小组（以下简称南门组）因与被上诉人孙绍鹏、黄国槐确认合同无效纠纷一案，不服上思县人民法院（2016)桂0621民初476号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年5月5日立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人南门组的代表人唐国政及委托诉讼代理人周怀尊、韦嘉海，被上诉人孙绍鹏、黄国槐的共同委托诉讼代理人黄英山到庭进行质证和接受询问。本案现已审理终结。南门组上诉请求：撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。事实与理由：一、上诉人已依法取得涉案5.53亩划拨土地使用权，根据相关法律规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权，应当认定合同无效。上思县国土资源局是上思县人民政府的职能部门，没有批准权，被上诉人向上思县国土资源局“提交相关材料”，与“有批准权的人民政府批准”是两码事。一审判决以被上诉人已提交了相关材料为由，作出“应当认为上思县国土资源局已同意被上诉人受让上诉人的涉案5.53亩划拨土地”的判定是错误的。二、依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续，不经变更登记，在当事人之间不发生权利变更的后果，土地所有权、使用权的变更，自变更之日起生效。上思县国土资源局（2016）136号文件《关于思阳镇明江社区南门生产队土地权属的调查报告》（以下简称《调查报告》）和2015年11月25日作出的《关于上思县思阳镇明江社区南门土地权属问题的答复》（以下简称《答复》）都明确了南门组的5.53亩集体企业留用地的权属没有改变。国土部门多次通知被上诉人在规定的期限内办理有关用地手续，被上诉人逾期不办理，视为放弃权利。三、被上诉人不是南门组（原南门生产队）的村民，不能使用南门生产队的集体企业留用地办企业，其与南门生产队所签的集体企业留用地的转让合同无效。四、从1999年至2002年上思县和防城港市的国土部门都对涉案土地非法买卖行为进行了处罚，但并不是被上诉人缴纳罚款就能合法享有涉案土地的使用权。五、在上思县人民法院作出（2016）桂0621行初11号行政判决撤销《答复》之前，黄志业以南门生产队的名义向建设部门申请在南门生产队的土地上建设并得到批准，黄志业冒名将南门生产队的土地使用权为其所用进行报建是侵权行为，是另一法律关系，但从此可以看出该土地权属是南门生产队的。孙绍鹏、黄国槐共同辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判。上诉人的各项上诉理由均不能成立。上思县国土资源局基于其行政职能向被上诉人下达要求提交材料办理土地证的通知，在通知发出之前，被上诉人已向上思县国土资源局提交相关材料。被上诉人非法买卖土地已被国土部门处罚，在被上诉人缴纳相应罚款后，地上附着物的财产权已属于被上诉人，与上诉人无关。生效的（2016）桂0621行初11号行政判决已撤销上思县国土资源局作出的《答复》，现上诉人仍以该《答复》为依据主张涉案土地权属归其所有没有依据。现在政府没有办证的原因是原先同意建设停车场，后因无法实现就在原规划停车场的位置上建设联华超市，上诉人对争议的土地已无使用权，其要求确认转让协议无效，没有事实和法律依据。南门组向一审法院起诉请求：1、判令原南门生产队与孙绍鹏、黄国槐签订的房地转让决定书无效；2、判令原南门生产队与孙绍鹏、黄国槐的5.53亩土地买卖关系无效；3、判令原南门生产队江文敏、谭根声、黄加富、黄加强、江树标等与孙绍鹏、黄国槐签订的《房地转让协议书》无效；4、本案的诉讼费由孙绍鹏、黄国槐共同承担。一审法院认定事实：1992年，上思县地产开发公司经钦州地区行政公署土地管理局批准，征用南门组水田19.27亩、鱼塘12.5亩，合计31.77亩。因土地被征用，南门组于1994年7月向上思县土地管理局提出划拨用地申请。1996年3月7日，上思县土地管理局作出《关于思阳镇南门生产队申请划拨企业用地的批复》（上土拨[1996]22号），主要内容为：“经我局审核报县人民政府同意，划拨南门组集体土地15亩作南门组兴办服装、电器、机械维修、编织等用地。但必须按批准的面积、用途及城规使用，今后用户改变用途或转让、出租、抵押土地使用权的须向我局提出申请办理变更登记手续。”后南门组将该划拨的15亩企业用地中的5.53亩用于开发建筑楼房和停车场，并于1996年6月15日，以南门组为甲方、以上思县机械施工队为乙方签订了《投资开发建筑项目价》、《投资开发建筑合同书》各一份，《投资开发建筑项目价》约定：“甲方在县城中华路东边的5.53亩土地开发建筑楼房和停车场，根据有关建筑价格和市场价格，双方商议建筑项目包工包料定包价如下……”《投资开发建筑合同书》约定：“四、付款方法。1、甲方要求所开发建筑的项目，全面开花，建好开发建筑项目，甲方在1996年11月15日前按包价结算付款给乙方。2、结算付款时，如甲方无能力付款给乙方，甲方将开发房地转让给乙方长期所有使用，乙方一次性付给甲方管理费（包括地皮费）800000元，但甲方必须办有转让房地所有使用权手续给乙方，办理转让费用，属国家征收费由乙方付，属办理转让手续的其他费用由甲方付……六、附则。1、合同书中的双方代表都是全权代表，代表签字盖手印即生效，任何人都不得推翻，并受到法律保护……”《投资开发建筑项目价》、《投资开发建筑合同书》的甲方代表处均有江文敏、谭振声、江树标、黄家强、黄家富的签名及手印，乙方代表处均有黄国槐、孙绍鹏的签名及手印。1996年11月15日，南门组经群众讨论，形成了《房地转让决定书》，内容为：“上思县思阳村南门生产队经全体群众讨论决定，将本队在县城中华路东边新建的停车场及房地（面积5.53亩）转让给上思县机械施工队全权代表黄国槐、孙绍鹏长期所有使用，转让房地管理费（包括地皮费）800000元。同意由双方全权代表签订协议书执行。此决定书从签字盖手印之日起生效，所有全体群众户代表不得推翻及推卸责任。”南门组包括江文敏、谭振声、江树标、黄家强、黄家富等在内的48个户代表在《房地转让决定书》中签字及捺手印。同日，南门组为甲方与上思县机械施工队为乙方签订了《房地转让协议书》，约定：“甲方经全体群众讨论决定，将本队在县城中华路东边新建的停车场及房地转让给乙方全权代表黄国槐、孙绍鹏长期所有使用，经双方协商，签订如下协议条款：1、房地转让面积5.53亩，地界线东与甲方企业用地相接，西与中华路相接，南与税局围墙相接，北与华西路陆玉清、梁尊命房地相邻……4、房地转让必须办有合法证件手续（包括甲方全体群众决定房地转让书），甲方指定全权代表江文敏、谭振声、江树标、黄加强、黄加富等5人负责办理转让手续，费用属国家征收费由乙方付，办理转让手续其他费用由甲方付；5、未有房地转让合法手续，但有甲方房地转让决定书和本协议书，甲方领取乙方房地转让管理费（包括地皮费）800000元后，甲方的房地转让永远是乙方长期所有使用，双方均不得推翻。甲方一定要负责办理房地转让合法手续给乙方，如甲方不办理乙方有权要求甲方退回管理费800000元和建筑项目费用400多万元；6、本协议书中的双方代表是全权代表，代表签字盖手印即生效，任何一方都永远不得推翻……”《房地转让协议书》的甲方代表处有江文敏、谭振声、江树标、黄加强、黄加富等5人的签名及手印，乙方代表处有黄国槐、孙绍鹏的签名及手印。1999年8月，上思县土地管理局以南门组在未办理任何合法手续情况下，以收管理费为名，以800000元的价款将上述5.53亩土地转让给黄国槐、孙绍鹏作停车场使用，属以买卖形式非法转让土地行为为由，分别对南门组及黄国槐、孙绍鹏作出《土地违法案件行政处罚决定书》（上土监罚[1999]第56、57号），决定对南门组处罚：没收南门组转让土地非法所得800000元中的60000元，对南门组非法转让土地行为处20000元罚款；决定对黄国槐、孙绍鹏处罚：没收在非法受让的5.53亩土地上的建筑物838.48平方米、构筑物2848.19平方米，对非法受让土地行为处20000元罚款。同时，上思县土地管理局向黄国槐、孙绍鹏送达了《上思县土地管理关于对没收建筑物作价处理的通知》，内容为：“你们非法转让土地案，已经我局立案调查并依法作出上土监罚[1999]第57号《土地违法案件行政处罚决定书》。经报请县人民政府同意，决定对没收的建筑物，按占地面积每平方米60元作价，你们实际占地838.48平方米，应作价款50304元；构筑物按占地面积每平方米20元作价，你们实际占地2848.19平方米，应作价款56963元，二项合计共作价107267.8元。限你户于1999年8月25日前交清款项，申请补办用地手续。逾期不交的，我局依法向社会公开拍卖。”2002年4月15日，防城港市国土资源局作出《土地行政处罚决定书》（防国土资监[2002]2号），主要内容为：“黄国槐、孙绍鹏于1996年与南门组私下达成协议，以交纳土地管理费为名，用800000元的价款受让取得南门组原使用的5.53亩国有土地建成占地面积为838.48平方米建筑物及2848.19平方米构筑物的停车场，其行为违反了土地管理法的规定，决定处罚：没收黄国槐、孙绍鹏非法受让5.53亩土地上的建筑物及构筑物并处以20000元的罚款。”因黄国槐、孙绍鹏未依法履行缴纳罚款的义务，2006年7月6日防城港市国土资源局作出《加处罚款决定书》（防国土资监罚[2006]7号），主要内容为：“黄国槐、孙绍鹏非法受让南门组位于中华路的5.53亩土地建设停车场使用的行为，我局已依法作出了防国土资监[2002]2号的行政处罚，黄国槐、孙绍鹏逾期没有依法履行。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项的规定，决定对黄国槐、孙绍鹏进行加处罚款380000元。限黄国槐、孙绍鹏在接到本通知后七天内把防国土资监[2002]2号文所作出的处罚款及加处的罚款共计400000元及时向防城港市国土资源局缴纳。”黄国槐、孙绍鹏按《加处罚款决定书》（防国土资监罚[2006]7号）履行缴纳罚款的义务后，上思县国土地资源局分别于2006年7月21日、2006年12月13日、2007年7月2日通知黄国槐、孙绍鹏限期到该局办理有关用地手续。黄国槐、孙绍鹏向上思县国土局提交了相关材料，但至今尚未拿到上述5.53亩土地的使用权证。2015年10月23日，南门组向上思县国土资源局提交申请，要求把已划定的15亩企业留用地退还南门组。2015年11月25日，上思县国土地资源局作出《关于上思县思阳镇明江社区南门土地权属问题的答复》，主要内容为：“1996年6月，时任思阳镇南门生产队队长江文敏、谭振声把位于思阳镇明江社区南门5.53亩的企业留用地以800000元的价款卖给黄国槐、孙绍鹏并签署转让土地契书。该土地转让契书违反了土地管理法的规定，该转让合同没有法律效力，土地权属没有改变。吕银屏、韦聪与南门组非法买卖土地行为另案处理。”南门组收到该答复后，以涉案的5.53亩土地的权属仍属南门组所有为由，向黄国槐、孙绍鹏发出通知，表示南门组决定于2016年4月8日10时进场接管涉案的5.53亩土地。后南门组向一审法院提起本案民事诉讼，该院于2016年5月11日立案受理。黄国槐、孙绍鹏则于2016年5月17日以上思县国土资源局为被告、南门组为第三人向一审法院提起行政诉讼，诉讼请求为：1、撤销《关于上思县思阳镇明江社区南门土地权属问题的答复》；2、上思县国土资源局为黄国槐、孙绍鹏办理西门停车场项下5.53亩土地使用权证，并颁发给黄国槐、孙绍鹏所有；3、由上思县国土资源局负担本案诉讼费用。一审法院经审理后认为，上思县国土地资源局于2015年11月25日作出的答复明确表述南门组申请退还企业留用地，最后下结论：孙绍鹏、黄国槐与南门组签署的土地转让契书违反了土地管理法的规定，该转让合同没有法律效力，土地权属没有改变。对南门组退还涉案土地的申请，上思县国土地资源局认为涉案土地转让合同无效，遂确认土地权属没有改变，据此南门组有理由认为该答复是确权的行政行为，是上思县国土地资源局将涉案的5.53亩土地确权归南门组。土地权属争议的处理是人民政府的职责，国土资源局作为国土资源行政主管部门负责土地权属争议的调查和调解，对需要依法作出处理决定的，拟定意见报同级人民政府作出决定。故上思县国土资源局无权对争议的土地进行确权，作出该答复系超越职权的行为。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。孙绍鹏、黄国槐要求上思县国土地资源局颁发土地使用权证的诉请，没有法律依据。据此，于2016年8月16日作出（2016）桂0621行初11号《行政判决书》，判决：一、撤销上思县国土资源局于2015年11月25日作出的《关于上思县思阳镇明江社区南门土地权属问题的答复》；二、驳回孙绍鹏、黄国槐的其他诉讼请求。该行政判决现已生效。另查明，上思县思阳镇明江社区南门村民小组前称为上思县思阳镇南门生产队。上思县机械施工队现已解散。一审法院经审理认为，南门组与孙绍鹏、黄国槐签订《房地转让决定书》，将南门组5.53亩划拨土地及其地上建筑物转让给孙绍鹏、黄国槐后，国土部门已分别对南门组及孙绍鹏、黄国槐进行罚款处罚，且上思县国土资源局已多次通知孙绍鹏、黄国槐到该局办理用地手续，孙绍鹏、黄国槐亦向上思县国土资源局提交了相关材料，应当认为上思县国土资源局已同意孙绍鹏、黄国槐受让南门组的涉案5.53亩划拨土地，符合《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”的规定。此外，孙绍鹏、黄国槐自1996年受让涉案5.53亩土地至今已有二十余年的时间，且其已在该土地进行了开发建设，为了维护交易安全，不宜认定合同无效。故南门组要求确认《房地转让协议书》无效的诉请没有事实和法律依据，不予支持。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条之规定，并经该院审判委员会讨论决定，判决：驳回南门组的诉讼请求。案件受理费100元，由南门组负担。本院二审期间，上诉人向本院提交如下证据：1、南门生产队与韦聪签订的转让契约书；2、南门生产队与吕银屏签订的转让契约书；共同证明原南门生产队长将涉案土地非法转卖给韦聪、吕银屏；3、《私人住宅建设工程规划申请表》、《私人住宅建设工程规划审批单存根》、《（私人）办理建设用地规划许可证需要提供资料及费用清单》、《私人建设项目申报审批表》、《私人住宅建设工程规划审批单》、《建设工程规划许可证》（均无原件核对），共同证明涉案的5.53亩土地是由上诉人使用，并非一审判决认定的被上诉人使用二十余年。经组织质证，被上诉人对上诉人提交的证据1、2、3均有异议，认为证据均没有出处且无原件核对，均不予认可。本院认为，上诉人二审提交的证据1、2已在一审提交并质证，不属于新证据，不予采纳；证据3无原件核对，且不能证明其主张的事实，本院不予采纳。一审查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，上诉人一审诉讼请求虽有三项，但其诉请的实质是请求人民法院确认原南门生产队与被上诉人订立的涉案5.53亩国有土地使用权的转让合同无效，故本案的争议焦点在于《房地转让决定书》的效力如何。原南门生产队经全体群众讨论，将其所有的5.53亩划拨土地交由上思县机械施工队投资开发，约定工程项目按双方商定的包价结算，后因原南门生产队无力支付工程款，经全体群众讨论决定后形成《房地转让决定书》，并与被上诉人签订《房地转让协议书》，将涉案5.53亩土地的停车场及房地转让给上思县机械施工队全权代表黄国槐、孙绍鹏长期所有使用，转让房地管理费（包括地皮费）80万元。该《房地转让决定书》是双方的真实意思表示。虽双方在《房地转让协议书》履行过程中确因转让涉案划拨土地没有办理相应的行政审批手续，先后被上思县土地管理局、防城港市国土资源局处以行政处罚，但被上诉人按行政处罚决定书履行缴纳罚款的义务后，上思县国土地资源局分别于2006年7月21日、2006年12月13日、2007年7月2日通知被上诉人限期到该局办理有关用地手续，被上诉人亦向上思县国土局提交了相关材料，有关用地手续正在办理过程中。虽当时对涉案划拨土地使用权转让有批准权的上思县人民政府未明确表示是否准许被上诉人办理土地使用权出让手续，但从上思县国土地资源局先后三次通知被上诉人限期到该局办理有关用地手续的情况来看，当时上思县人民政府已同意被上诉人受让南门生产队的涉案5.53亩划拨土地。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效”的规定，原南门生产队与被上诉人签订的《房地转让协议书》应当认定有效。故南门组要求确认《房地转让协议书》无效的诉请没有事实和法律依据，不予支持。综上所述，上诉人南门组的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元（上诉人上思县思阳镇明江社区南门村民小组已预交），由上诉人上思县思阳镇明江社区南门村民小组负担。本判决为终审判决。审判长 崔 静审判员 禤汉奇审判员 刘帅武二〇一七年八月十四日书记员 廖 兰附：本案判决所依据的相关法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。