广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤13行终114号上诉人（原审原告）林瑞莲。委托代理人罗仕云,系原告的女儿。委托代理人安风忠，广东崇越律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠东县白花镇人民政府（以下称白花镇政府）。住所地：惠东县新平大道****号。法定代表人许伟国，镇长。委托代理人刘晓斌，广东翔伟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠东县国土资源局（以下称惠东县国土局）。住所地：惠东县平山街道景民路*号。法定代表人黄连聪，局长。委托代理人郑启迪，广东卓凡律师事务所律师。委托代理人杨琴，惠东县国土资源局工作人员。上诉人林瑞莲因土地行政征用纠纷一案，不服惠东县人民法院（2016）粤1323行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人林瑞莲的委托代理人罗仕云、安风忠，被上诉人白花镇政府负责人谢智威及委托代理人刘晓斌，被上诉人惠东县国土局委托代理人杨琴、郑启迪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，原告林瑞莲系惠东县白花镇长联村××小组村民。2009年8月5日，惠州市环境保护局作出《关于惠州惠东110千伏景湾（黄排）输变电工程环境影响报告表的批复函》[惠市环函（2009）655号]，原则同意广东电网公司惠州惠东供电局报来由广东核力工程勘察院编制的《惠州惠东110千伏景湾（黄排）输变电工程环境影响报告表》及惠东县环保局的初审意见。2009年9月16日，惠州市发展和改革局作出《关于萧屋等五项110千伏输变电工程项目核准的批复》[惠市发改基（2009）459号]，同意建设110千伏萧屋等五项输变电工程项目。2010年7月10日，惠东县人民政府作出《关于惠东县送电线路工程建设有关事项的通告》[惠东府告（2010）13号]，其中110千伏联丰至景湾送电线路工程途径白花镇，2010年11月30日投产。项目单位广东电网公司惠州供电局的110千伏联丰至景湾送电线路工程N8号桩涉及原告林瑞莲土地0.35亩临时用地，当中永久用地0.07亩。2014年9月25日上午，惠东白花镇府工作人员、惠东县白花镇长联村委干部、惠东县公证处公证人员、惠东县物价局价格认证中心工作人员、惠东小观园影楼摄影师对110千伏联丰至景湾送电线路工程N1、N2、N28桩号进行现场勘查、清点树木及地上附着物及进行证据保全。2014年10月14日，广东惠东县公证处出具（2014）粤惠惠东第002075号《公证书》，证明与公证书相粘连的照片39张、光盘1张为摄影师刘运权现场拍摄，与当时现场状况相符。2014年10月20日，惠东县物价局价格认证中心经惠东白花镇府委托作出惠东价认字[2014]第242号《果树补偿价格认证报告书》，认定罗素云位于惠东县白花镇长联村××小组8号塔基用地范围内的果树补偿在价格认证基准日的价格为5100元。原告林瑞莲的女儿罗仕云就上述土地及青苗补偿等问题，于2015年5月27日向惠东县信访局信访，认为南方电网110KV联丰至景湾送电线路N8桩号用地，强占林瑞莲（罗仕云母亲）的山地，毁了农作物和三棵珍贵药树，对补偿金额不服，且毁了地界造成两家争议。2015年6月17日惠东县信访局作出《关于罗仕云信访事项答复意见》，主要内容为“该案件发生地位于白花镇长联石灰围村小组，工程项目名称“110KV景湾输变电工程配套110KV联丰-景湾送点线路”，你所提的位置在该线路N8桩号征地范围内，涉及两家人土地，经工作组确认，两家人土地面积合共0.7亩，包括临时用地及永久用地。其中涉及你母亲林瑞莲土地0.35亩临时用地，当中有0.07亩属于永久用地。该桩号上另一户村民，涉及临时用地0.35亩，当中永久用地同样为0.07亩，已达成补偿协议，白花镇人民政府委托经惠东县物价局价格认证中心对其果木进行评估认证，经评估认证，林瑞莲家涉及用地范围内果木为荔枝直生果苗，补偿价格为5100元整，永久用地按照惠州市政府令第86号的补偿标准进行补偿，至于你所提及的三棵药树一事，并无相关标准也无法查证，补偿价格以惠东县物价局价格认证中心认证价格为准，信访人可以向线航工作组办理相关手续进行领取。”2015年6月17日，罗仕云向惠东县人民政府提出复查申请。2015年9月29日，惠东县人民政府作出惠东府信复字[2015]4号《信访事项复查意见书》，认为白花镇人民政府作出的《关于罗仕云信访事项答复意见》主要事实清楚，程序合法，予以维持。罗仕云不服，继续向惠州市人民政府申请复核。2016年1月25日，惠州市人民政府作出惠市信函复[2015]6号《信访事项复核意见书》，认为《信访事项复查意见书》认定事实清楚，适用政策法规正确，程序合法，予以维持。2016年4月6日，原告林瑞莲于向原审法院提起诉讼，请求判决确认被告征用土地及毁坏原告林木的行为违法；请求判决被告赔偿原告毁坏林木款50万元人民币及山地补偿款（按国家征收标准）。诉讼期间，原告林瑞莲于2016年5月18日向原审法院提交《鉴定申请书》，申请委托有资质的鉴定机构对三棵药树的名称、功能、价值进行鉴定。经协商一致，均同意由法庭指定鉴定机构对三棵药树进行鉴定。2016年7月11日，国家林业局华东木材及木制品质量鉴定检验中心作出《关于对“广东省惠东县人民法院鉴定委托书”的回复函》,主要内容：“本中心在中国国家认证认可监督管理委员会及中国合格评定国家认可委员会的监督管理下开展第三方检验检测业务。本中心质量手册及程序文件中明确规定了委托检验的样品必须为实物，且每样样品必须有唯一性标识，在检验完成后本中心需对样品进行留样。由于贵院委托的三棵药树已经不存在，本中心未接收到实物样品，不满足本中心授权的检验程序，因而无法接受委托。”2016年8月9日，原被告对《关于对“广东省惠东县人民法院鉴定委托书”的回复函》进行质证。原告认为，这份回复函的中心议题是三棵药树不存在，但药树的不存在是被告强拆的结果，被告要对此行为承担举证不能责任，鉴定不出药树的价值，不代表能免除被告的赔偿责任；被告惠东白花镇府认为，支持该鉴定中心的复函，该复函充分证明原告诉求的药树不存在；被告惠东国土局认为，对复函三性均予以认可，该证据充分证明原告所诉请的赔偿损失缺乏事实和法律依据。原审法院认为，本案争议焦点在于：一、针对征用涉案土地的具体行政行为系被告惠东白花镇府作出还是被告惠东国土局作出；二、该征用土地的行政行为是否违法；三、原告请求50万元的林木款和土地补偿款（按国家征收标准）是否合法。一、被告惠东国土局认为未参与涉案土地的征用行为及就涉案土地的征用作出任何具体行政行为，庭审过程中，原告林瑞莲、被告惠东白花镇府和被告惠东国土局均确认作出本案征用土地的行政行为的主体为被告惠东白花镇府。故原告林瑞莲请求确认被告惠东国土局征用土地行政行为违法及承担赔偿责任，原审法院不予支持。二、原告林瑞莲位于惠东县白花镇长联村××小组的涉案山地，系在广东电网公司惠州供电局的110千伏联丰至景湾送电线路工程N8号桩用地范围内。被告惠东白花镇府依据惠东县人民政府《关于惠东县送电线路工程建设有关事项的通告》[惠东府告（2010）13号]、惠州市环境保护局《关于惠州惠东110千伏景湾（黄排）输变电工程环境影响报告表的批复函》[惠市环函（2009）655号]、惠州市发展和改革局《关于萧屋等五项110千伏输变电工程项目征地拆迁管理规定》（惠州市人民政府令第86号）对包含原告涉案土地在内的土地进行征用，用以做基础电力设施建设，被告惠东白花镇府组织长联村委、公证部门等人员进行现场勘查，拍照摄影，进行公证及证据保全，并委托惠东县物价局价格认证中心对地上青苗进行评估，原告家属向被告惠东白花镇府信访征用涉案土地及补偿问题，被告惠东白花镇府亦作出答复，依照《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”的规定，原告主张被告惠东白花镇府征用土地行为违法，原审法院不予采纳。三、被告惠东白花镇府告知原告涉及用地范围果木为荔枝直生苗棵，补偿价格为5100元，永久用地按照《惠州市加强建设项目征地拆迁管理规定》）惠州市人民政府令第86号）的补偿标准计算补偿款，三棵药树无相关标准及无法查证，向用地单位办理领取手续。原告请求被告惠东白花镇府赔偿林木款50万元，被告惠东白花镇府经现场勘查涉案土地地上青苗作物为荔枝直生苗棵，原告主张地上作物为三棵价值昂贵的药树“吊耳树”，不清楚药树学名，不清楚是否在国家野生植物保护名录记载，原告申请鉴定，鉴定机构回复鉴定不能，故原告就其损失应承担举证不能的法律后果，原告主张林木赔偿款50万元原审法院不予采纳。综上，依《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回林瑞莲的诉讼请求。本案受理费50元，由林瑞莲负担。上诉人林瑞莲上诉称，一、被上诉人没有征收上诉人土地及林木的主体资格，其对上诉人林、地的征收行为实属违法。1、依据我国《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，《惠州市加强建设项目征地拆迁管理规定》（惠州市政府86号令）第五条规定，无论被上诉人白花政府依据市政府部门的什么文件，其作为乡镇政府，都无权征收或征用上诉人的林、地。一审法院认定被上诉人征地行为合法，毫无法律依据。2、被上诉人征收上诉人的林、地行为程序违法。即使被上诉人有征地的资格，依据我国相关法律规定，国家机关征地要履行严格的法定程序，但本案关于对上诉人的林地征收，被上诉人没有履行任何法定程序，其征地行为违法。另外，在上诉人拒绝被上诉人的征地后，被上诉人若采取行政强制执行的还要履行严格的程序，依据《中华人民共和国行政强制法》第八条、第三十四条至三十八条规定，被上诉人是要对上诉人进行征地前的催告、告知上诉人享有陈述、申辩、申请行政复议、提起行政诉讼的权利、以及做出行政强制执行的决定等等系列的程序后，被上诉人才可以采取强制执行措施，但被上诉人没有履行以上程序，就对上诉人林、地采取了强制执行措施，所做行为必然违法。三、被上诉人应当赔偿毁坏上诉人的林木款50万元人民币及征收山地补偿款。被上诉人毁坏上诉人不止有种植的510颗荔枝树，还有上诉人祖辈遗留下来的三颗珍贵药树(方言吊耳树)，该树结合配方能将偏瘫病人治疗痊愈。现被上诉人违法征地将该树毁损，毫无疑问要对上诉人赔偿。究竟赔偿多少?依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，本案关于药树价值的举证责任由上诉转为被上诉人承担。上诉人提出50万元赔偿的请求，被上诉人否认又没有效证据反驳的，上诉人的主张就依法成立。被上诉人就应当对其过错承担相应的赔偿责任，赔偿上诉人被毁坏的林木款50万元。四、一审法院判决适用法律错误。被上诉人违法征地的行为已经一目了然，但一审法院还是断章取义援引行政行为合法的法律，强加到本案中试图扭转被上诉人征地的违法性，所做判决必然错误。综上，请二审法院依法判决，支持上诉人的上诉请求。上诉请求：1、撤销一审法院判决，依法改判确认被上诉人征收上诉人的土地及林木行为违法。2、判决被上诉人赔偿毁坏上诉人林木款50万元人民币及征收山地补偿款(按国家征地标准)。3、本案诉讼费用全部由被上诉人承担。被上诉人白花镇政府当庭答辩称，一、我方坚持一审答辩意见，征用涉案土地事实清楚、依据明确、理由充分，上诉人的请求不成立。二、我方认为一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求二审法院维持原判。被上诉人惠东县国土局答辩称，涉案山地属于南方电网110千伏联丰至景湾送线路N8桩号征用范围。2014年10月9日，惠东县物价局价格认证中心受惠东县白花镇人民政府的委托，对涉案土地范围内的果树补偿价格进行认证，惠东县物价局价格认证中心于2014年10月20日出具了《果树补偿价格认证报告书》(惠东价认字[2014]第242号)。2014年10月14日，根据惠东县白花镇人民政府的申请，惠东县公证处对涉案土地范围内的果树清点现场进行了证据保全。上述行为答辩人从未参与且答辩人亦从未参与涉案土地的征用行为并就涉案土地的征用作出任何具体行政行为。因此，答辩人并非本案适格被告，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条规定，一审法院作出判决适用法律正确、程序合法，请贵院依法维持一审判决，驳回被答辩人的上诉请求。被上诉人惠东县国土局当庭补充答辩称：根据《广东省电力建设若干规定》第十一条规定“架空电力线路保护区不实施征地，不办理土地使用证”，根据《广东省电力建设若干规定》第十条规定，架空电力线路包括了杆、塔基础用地，而涉案行政行为是南方电网110千伏联丰至景湾送电线路N8桩号征用行为。因此涉案行政行为不在县国土局的行政职能范围内，该行政行为也不是由国土局作出的，国土局并非本案适格被告。本院二审审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《广东省实施办法》第三十二条规定“国家征用土地，依照法定程序批准后，市、县人民政府按以下程序组织实施征地:(一)发布征地公告。市、县人民政府在被征用土地所在地的乡(镇)、村范围内发布征地公告。征地公告发布后，被征地单位和个人抢栽抢种的农作物或抢建的建筑物不列入补偿范围。(二)办理征地补偿登记。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书和地上附着物的产权证明等文件到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。不按规定办理登记的，不列入补偿范围。(三)拟订征地补偿安置方案。市、县人民政府土地行政主管部门应当根据土地登记资料和现场勘测结果，核对征地补偿登记情况。根据核对结果以及法律、法规规定的征地补偿标准，会同各有关单位拟订征地补偿安置方案，并在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿安置方案应当载明土地补偿费、安置补助费、青苗和附着物的补偿费等事项。(四)确定征地补偿安置方案。征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由县级以上人民政府土地行政主管部门组织实施，并报省人民政府土地行政主管部门备案。对补偿、安置标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿安置争议不影响征用土地方案的实施。(五)实施征地补偿安置方案和交付土地。征用土地补偿安置费用应当在征地补偿安置方案批准之日起3个月内全额支付给被征地的单位和个人，被征地的单位和个人应当按规定的期限交付土地;征地补偿安置费用未按规定支付的，被征地的单位和个人有权拒绝交付土地。”本案中，白花镇政府作为乡镇一级人民政府，土地行政征用不属于其职权范围，即白花镇政府作为土地行政征用主体不适格。且从白花镇政府在一审阶段提交的证据来看，也不能证明白花镇政府按照上述程序进行土地行政征用。故，应当认定白花镇政府作出涉案土地行政征用的行政行为违法。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”本案中，因公共利益的需要，征用涉案土地应当按照规定予以补偿。关于地上附着物补偿款5100元的问题，白花镇政府已经按照程序予以提存。关于上诉人请求山地补偿款的问题，若对补偿标准有争议，应当由县级以上地方人民政府协调，协调不成由批准征收土地的人民政府裁决。关于上诉人请求白花镇政府赔偿其林木款50万元的问题，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条“原告对下列事项承担举证责任：……（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因被诉行为侵害而造成损害的事实；……”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”之规定，上诉人应当对自己的赔偿主张承担举证责任。上诉人不能提供相应的证据证明白花镇政府在涉案行政行为过程中导致其损失的计算方式和标准，其请求赔偿50万元缺乏法律依据和事实依据。有必要指出的是，原审法院已经认定了惠东县国土局未参与涉案土地的征用行为，在此情况下，正确的方式应当是先行裁定驳回针对惠东县国土局的起诉。鉴于该程序问题对本案的实体处理不产生实际影响，仅予指正。综上所述，上诉人上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销惠东县人民法院（2016）粤1323行初15号行政判决；二、确认惠东县白花镇人民政府土地行政征用行为违法；三、驳回林瑞莲的其他诉讼请求。一审、二审受理费各50元，由被上诉人惠东县白花镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 覃 毅 华审判员 黄 潮 明审判员 邱 炜 炜二〇一七年八月十七日书记员 戴权（兼）黄剑