江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏03行终192号上诉人（原审原告）闫锦江，男，汉族，1966年3月16日生，住江苏省徐州市鼓楼区。委托代理人王建芬，女，汉族，1970年8月3日生，住江苏省徐州市鼓楼区。被上诉人（原审被告）徐州市物价局，住所地江苏省徐州市新城区汉风路1号西综合楼C栋4楼。法定代表人刘宏，该局局长。出庭应诉负责人吴成全，该局副局长。委托代理人房军，该局工作人员。委托代理人李敬从，江苏红杉树律师事务所律师。上诉人闫锦江因诉被上诉人徐州市物价局政府信息公开一案，不服徐州铁路运输法院(2016)苏8601行初479号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年5月3日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年7月26日对本案进行了公开审理。上诉人闫锦江及其委托代理人王建芬，被上诉人徐州市物价局出庭应诉负责人吴成全及其委托代理人房军、李敬从到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经庭审举证质证认定，被告徐州市物价局是徐州市价格认证中心的举办单位。基于鼓楼区住建局的委托，徐州市中鑫土地房地产估价咨询有限公司和被告举办的徐州市价格认证中心分别对徐州市轨道交通火车站及周边旧城区改造项目征收范围内的居民住宅房屋和室内装潢、附属物作出价格认证。原告闫锦江所有的位于徐州市鼓楼区大马路综合楼1号楼一单元407室的房屋亦在该征收范围之内。2016年8月8日，原告闫锦江向被告徐州市物价局申请公开其房屋及装饰装修等附属物的价格认定委托人、现场勘估过程及资料，鉴定、估算依据及过程，评估报告书等相关信息。针对原告的申请，被告徐州市物价局于2016年8月23日作出编号为2016002的《告知书》，就原告申请公开的“装饰装修等附属物的价格认定信息”予以公开，同时向原告邮寄了徐州市价格认证中心作出的《结论单》和现场勘察笔录。原告认为被告仅公开原告申请公开的部分信息的行为违法，遂提起诉讼。原审法院认为，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”徐州市价格认证中心对包括原告闫锦江房屋在内的徐州市轨道交通火车站及周边旧城区改造项目征收范围内的居民住宅房屋的室内装潢、附属物进行价格认证系基于其与房屋征收部门鼓楼区住建局之间签订的委托协议书。该协议书仅就被征收房屋的室内装潢、附属物的价格认证工作委托给徐州市价格认证中心，因而被告并不能获取原告涉案房屋的价格认证信息。且在协议书中，鼓楼区住建局与徐州市价格认证中心约定，由徐州市价格认证中心对被征收房屋的室内装潢、附属物提供价格认证服务，鼓楼区住建局基于徐州市价格认证中心提供的价格认证服务给付相应的报酬，二者之间形成的法律关系是平等主体之间的财产关系，系民事法律关系。因而徐州市价格认证中心对原告房屋的室内装饰装修进行价格评估时，是以民事主体身份进行的价格认证活动，该行为是一种民事法律行为，在该行为过程中所产生的信息属于民事活动所产生的信息，并非行政机关在履行职责过程中产生的信息，不属于政府信息的范畴。原告就徐州市鼓楼区大马路综合楼1号楼一单元407室的房屋及装饰装修等附属物向被告申请政府信息公开无事实和法律依据，不予支持。此外，徐州市物价局作为国家行政机关，在收到原告的信息公开申请书时，应当认真审查，在法定职权内作出符合法律法规的答复，以避免因不规范行政行为造成不必要的诉讼。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告闫锦江的诉讼请求。上诉人闫锦江上诉称，1、被上诉人徐州市物价局的行为具有行政性，一审法院认定涉案信息不属于政府信息错误。上诉人依法向徐州市物价局书面申请公开上诉人被拆迁房屋室内装潢、附属物估价的信息后，徐州市物价局认可上诉人申请公开的信息属于政府信息公开范围，给予上诉人书面答复并将制作公开信息的有关材料一并向上诉人公开。一审法院认定该案是民事法律行为，明显属于认定案件性质错误。上诉人向徐州市物价局申请信息公开后，徐州市物价局给予书面答复，说明徐州市物价局掌握涉案房屋装潢、附属物估价的信息，属于其公开的范畴。且徐州市物价局的职责权限中有对价格认证工作负有监督管理责任，负有组织指导价格评估、鉴证、认证工作的职责。目前，在徐州范围内，对征收附属物价格认证工作均由徐州市物价局实施，不存在由其他社会机构实施，其行为具有行政性、强制性、和单方意志性。2、一审法院认定事实不清，在没有查清事实的情况下，确认徐州市物价局不能获取涉案房屋的价格认证信息及涉案信息不属于徐州市物价局履行职责过程中产生的信息。该认定与徐州市物价局及时给予上诉人答复并公开部分信息的事实相互矛盾，明显偏袒徐州市物价局。3、一审答辩期间，徐州市物价局没有提供《徐州市鼓楼区轨道火车站及周边改造项目室内装饰装潢附属物认证委托协议书》，一审法院认可和接受徐州市物价局超过答辩和举证期限提供的证据，违反法律规定。4、一审法院没有按照上诉人的申请调取证明徐州市物价局违法的证据，违反法定程序。5、一审程序中，徐州市物价局的出庭人员不符合法律规定。被上诉人徐州市物价局未作书面答辩。在庭审中答辩称，1、上诉人要求公开的信息不属于政府信息范围，徐州市价格认证中心接受鼓楼区住建局的委托对包括上诉人在内的建筑物附属设施进行价格评估认证是民事行为，双方订立的合同是民事合同，这从合同内容中可以看出。作为委托方，应当给徐州市价格认证中心相应费用，而且还约定了双方发生纠纷时选择法院诉讼解决。上诉人以为合同一方是行政主体，就片面认定该合同属行政行为，不符合法律规定。行政主体也可以基于法律规定参与民事活动，成为民事主体，并设立民事法律行为。徐州市价格认证中心对附属物的价格认证不是履行法定职责行为，是一种履行双方签订民事合同行为。在该行为中产生的相关信息并非是《信息公开条例》中所表明的政府信息，不属于公开范围。徐州市价格认证中心作出的附属物价格评估报告不具有行政行为的拘束力和执行力，也不具有行政行为的强制性和单方意志性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第2款规定，在房屋拆迁过程中对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估，对复核结果有异议的可以向房产价格评估专家委员会申请鉴定，价格认证中心的评估报告仅仅作为拆迁补偿的参考依据，上诉人对该评估报告不服，完全可以根据法律规定申请复核或鉴定进行权利救济，这也表明价格认证中心的认证行为不具有强制性和单方意志性，也不可能产生强制约束力和拘束力，也能表明该行为不是行政行为，而是民事行为。2、徐州市物价局不具有价格认证的法定职责，虽然上诉人要求徐州市物价局信息公开，但属于主体不适格，价格认证中心虽然是徐州市物价局创办的，但是该中心是独立事业单位，能够独立进行相应活动并且独立承担责任。3、上诉人称被上诉人没有在法定期限内举证没有事实依据，事实上被上诉人在法律规定期限内完成了全部举证责任。这在一审提供的证据目录以及法庭调查质证过程中可以反映出来。4、上诉人称被上诉人的法定代表人没有参与诉讼，但在一审中被上诉人指派了王蔚东副局长以行政机关负责人身份出庭应诉，物价局工作人员房军也以代理人身份出庭应诉，完全符合法律规定。5、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，坚持一审答辩意见，请求驳回上诉人上诉，依法维持原判。一审期间，原告为证明其诉讼主张提供的证据有：1、《徐州市物价局政府信息公开告知书》，证明被告仅公开原告申请公开的部分信息内容，被告的行为不符合法律规定；2、《结论单》，证明被告公开的信息与客观事实不相符；3、现场勘察笔录，证明徐州市价格认证中心对原告房屋进行评估时，原告未到场，徐州市价格认证中心的评估过程不合法；4、向徐州市价格认证中心和被告邮寄政府信息公开申请书的邮寄单及查询单各两份，证明原告向被告申请公开政府信息的事实。一审期间，被告徐州市物价局提交的证据、依据为：第一组证据，徐鼓政征字【2014】第7号《徐州市鼓楼区人民政府房屋征收决定》、徐州市鼓楼区人民政府征收公告、征收范围附图，该组证据系徐州市价格认证中心接受委托对涉案房屋附属物进行评估的依据。第二组证据，《徐州市鼓楼区轨道火车站及周边改造项目室内装饰装潢附属物认证委托协议书》、《结论单》、现场勘察记录、《房屋征收补偿协议》，证明徐州市价格认证中心接受鼓楼区住建局的委托，对涉案房屋的附属设施进行价格认证，并且原告对徐州市价格认证中心作出的鉴定结论亦予以认可的事实。第三组证据，徐州市价格认证中心事业单位法人证书和组织机构代码证，证明徐州市价格认证中心是依法成立的具有法人资格的事业单位，原告向被告申请公开徐州市价格认证中心制作的信息无事实依据。第四组证据，徐政办发[2010]127号《市政府办公室关于印发的通知》，证明徐州市物价局对其下属单位徐州市价格认证中心仅具有监督、指导的职责，其本身不具有价格认证的职责。第五组证据，企业法人营业执照、房地产估价机构资质证书、城市房屋拆迁估价报告、鼓楼区住建局出具的《关于房屋征收附属物评估有关情况说明》，证明涉案房屋的价格评估是由徐州市中鑫土地房地产估价咨询有限公司制作，涉案房屋附属物的评估是由徐州市价格认证中心制作，徐州市价格认证中心对房屋附属物的认证是一种民事行为，其作出的认定结论仅为征收补偿的依据，不具行政法律效力。第六组证据，《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》，证明徐州市价格认证中心进行价格认证评估的行为是民事行为，不是行政行为。上述证据均已随案移送本院。二审庭审中，上诉人向本院提交了以下新证据：1、网页截图2页。证明徐州市物价局领导分工情况及徐州市价格认证中心是物价局直属单位。2、照片一份，证明价格认证书与事实不符。3、评估结论单，证明两份结论单上中国注册价格鉴证师不一致，明显造假。对于上诉人二审期间提交的以上新证据，被上诉人徐州市物价局质证意见为：1、对2页网页截图真实性无异议，但该证据不能否认徐州市价格认证中心是独立事业单位法人，能够独立开展活动、承担责任。领导工作分工刘宏局长负责价格认证中心只是对其直属单位从领导角度上进行监督管理，徐州市价格认证中心法定代表人是梁向东。2、对照片的真实性不予认可，对证明主张不予质证。3、评估结论单系复印件，真实性不予认可，且上诉人列举的两人签名是手写上去的，也是复印件。且上诉人在一审时出示的结论单上诉人和被上诉人都予以质证认可。上诉人在二审提交的结论单不具有真实性。庭审辩论中，本案当事人围绕本案争议的焦点上诉人闫锦江向被上诉人徐州市物价局提出的政府信息公开申请是否应予支持及一审判决是否正确进行了辩论。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”根据该规定，行政机关对其在履行职责过程中已经制作或者获取的并以一定形式记录、保存的信息负有予以公开的法定职责，但对尚未制作或者获取的信息，并不负有依当事人的申请予以制作或者搜集的义务。本案中，上诉人闫锦江就徐州市鼓楼区大马路综合楼1号楼一单元407室的房屋及装饰装修等附属物向被上诉人徐州市物价局申请政府信息公开，但未有证据证实在上诉人闫锦江申请前被上诉人徐州市物价局业已在履行职责过程中获取了该信息。因而，上诉人闫锦江的诉讼请求无事实依据，一审法院驳回闫锦江的诉讼请求，并无不当。故上诉人的上诉理由亦不能成立，本院不予支持。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人闫锦江负担。本判决为终审判决。审 判 长  刁国民审 判 员  陈玉浩代理审判员  徐 冉二〇一七年八月二日书 记 员  何柏村