山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)鲁01行初880号原告济南一亩农庄生态产业开发有限公司，住所地济南市。法定代表人李亮亮，董事长。委托代理人戚卫国，男，山东睿扬（北京）律师事务所律师。委托代理人南中国，男，山东英天律师事务所律师。被告济南市章丘区人民政府，住所地济南市。法定代表人刘天东，区长。委托代理人张建国，章丘市法律援助中心律师。被告济南市章丘区圣井街道办事处，住所地济南市。法定代表人窦广平，主任。委托代理人乔振海，男，山东洞察律师事务所律师。委托代理人王增滨，男，该街道办事处工作人员。被告济南市章丘区国土资源局，住所地济南市。法定代表人李趋，局长。委托代理人李鑫，该局法制信访科工作人员。委托代理人赵延忠，山东鲁明律师事务所律师。被告济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会，住所地济南市。法定代表人高勇，主任。被告济南市章丘区城市管理行政执法局，住所地济南市。负责人郑涛，该局党委书记（主持工作）。委托代理人潘东剑，该局法制科科长。被告章丘市公安局，住所地济南市。法定代表人赵延军，局长。原告济南一亩农庄生态产业开发有限公司因与被告济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）、济南市章丘区圣井街道办事处（以下简称圣井街道办事处）、济南市章丘区国土资源局（以下简称章丘区国土局）、济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会（以下简称章丘区住建委）、济南市章丘区城市管理行政执法局（以下简称章丘区执法局）、章丘市公安局行政违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月02日立案后，依法向被告章丘区政府、圣井街道办事处、章丘区国土局、章丘区住建委会、章丘区执法局、章丘市公安局送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月25日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人戚卫国、南中国,被告章丘区政府的委托代理人张建国，被告圣井街道办事处委托代理人乔振海、王增滨，被告章丘区执法局委托代理人潘东剑到庭参加了诉讼，被告章丘区国土局、章丘区住建委、章丘市公安局未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2016年2月1日，原告与圣井街道办事处甄上庄村村民委员会（以下简称甄上村委会）签订了土地租赁合同一份，同年2月份，原告开始动工建设大棚，2016年4月27日，被告章丘区国土局向原告下达2016-25号《责令改正违法行为通知书》（以下简称《通知书》），认定原告违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，未经依法批准于2016年3月擅自占用甄上村东流转的集体土地内建种植大棚45个约14000平方米，并限原告接到通知之日起7日之内拆除地上建筑物，恢复土地原貌。原告认为，被告章丘区国土局作出的《通知书》是错误的。首先，原告并非擅自占用集体土地，圣井街道办事处和章丘区国土局对此知情，章丘区民生网回复网民的疑问，关于“一亩农庄”属性，土地定性为甄上村按照土地流转手续办理的，同意流转农户数99%以上，完全符合程序。因此，被告章丘区国土局没有确凿证据证明原告的行为违法。其次，被告章丘区国土局适用法律、法规错误。原告是在集体土地上建设种植大棚，而不是非农建设。最后，被告章丘区国土局没有遵守法定行政执法程序。被告对原告作出限期拆除的通知，属于责令停产停业的重大事项，作出决定前应该举行听证会或告知原告其他权利救济途径，但其未履行告知义务，未听取当事人的陈述、申辩，违反法定程序。此外，章丘区国土局在送达《通知书》时，也未告知当事人依法享有提起行政复议或行政诉讼的权利。因此，章丘区国土局剥夺了当事人知情权、陈述权和申辩权，由此作出的《通知书》程序违法。原告对被告章丘区国土局作出的纠正违法行为通知不服，于2016年5月11日提起行政诉讼，要求撤销纠正《通知书》。被告仅凭一张《通知书》便将原告面积约14000平方米的45个大棚进行了强制拆除。依据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定，原告在接到责令限期拆除决定之日起十五日之内，可以向人民法院起诉，期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。原告在期限内提起行政诉讼依法维护自己的合法权益，被告却无视法律，既没有超过法律规定的十五日，也没有申请法院强制执行，而是由区委督察室牵头，联合各被告，自行将原告的地上建筑物强制拆除，被告的违法行为严重侵犯原告合法权益。原告为维护自己的合法权益，特提起诉讼，请求法院判决：1.确认各被告2016年5月11日对原告位于圣井街道办事处甄上庄村地上建筑物的强制拆除行为违法；2.判令各被告赔偿原告经济损失350万元；3.本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交的证据有：1.章丘电视台的新闻报道（光盘），欲证明由区委督察室牵头，各被告参与，对原告位于圣井街道办事处所谓的违法建筑进行强行拆除的事实。2.土地租赁合同一份，欲证明2016年2月1日原告和圣井街道办事处甄上村村民委员会签订租赁合同，约定该村二号路东的2、3、8、9号土地共计270亩的使用权出租给原告使用，租赁期限为三十年，每年租金三十五万元。3.照片四张，欲证明原告建设大棚时的状况，照片是在拆除前用手机拍摄的四个大棚的状况，建设项目是种植大棚，性质为农业建设，并没有改变土地的农业用途。4.拆除后的照片两张，欲证明原告所建大棚在被告强制拆除后的状况。5.施工人郭震、崔峻豪、张涛、甄克江给原告出具的证明各一份，欲证明原告所建大棚的工程款共计4284780元。6.银行转账凭证十四份，欲证明原告分别支付工程款给郭震5万元、崔峻豪99000元、张涛13万元，甄克江15万元，合计429000元。另外，向甄上庄村委会支付租金35万元（银行转账凭证未带）。被告章丘区政府辩称，一、原告诉章丘区政府强拆行为违法为被告主体不适格，应当依法驳回起诉。原告系违法建设行为，（2016）鲁0181行初29号行政判决书已认定该事实。2016年5月11日的拆除行为，章丘区政府并未组织，亦未作为执法主体参加行政执法行为，因此，章丘区政府不具备被告资格。二、原告请求赔偿损失350万元，没有事实和法律依据，不应当得到人民法院支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，不合法财产受到损失不应获得国家赔偿。并且，原告诉称的涉案大棚，早已按照章丘区国土局下达的《通知书》规定时间内自行拆除，因此原告不具有向章丘区政府主张赔偿的权利。被告章丘区政府向本院提交证据：（2016）鲁0181行初29号行政判决书，欲证明系原告自行拆除涉案建筑且被告章丘区政府非适格被告。被告章丘区执法局辩称，原告的大棚已经被章丘区国土局确定违法，并限期拆除地上建筑物、恢复土地原貌，该违法建筑应该予以拆除。原告无提起国家赔偿的权利，原告违法占地进行非农业建设，是不受法律保护的权益。被告圣井街道办事处辩称，一、原告非法占地、违法建筑事实清楚、证据充分。原告未经相关部门批准、未办理相关合法用地手续，仅凭其与甄上庄村委会的土地租赁合同，占用大量可耕地，进行土木建设，并对外以租代售，明显属于违法。对于原告的非法占地、违法建筑等行为，章丘区国土局经巡查发现后，迅速立案调查，及时给原告下达责令改正违法行为通知书，但原告却置若罔闻。二、济南市人民政府第71次《常务会纪要》明确规定，一般性土地违法案件涉及的退还（交还）土地、拆除（没收）地上建筑物等执行主体明确为乡镇（办）政府，对于原告非法占地、违法建筑，我单位完全有执行资格，有责任组织实施予以恢复土地原貌。我单位系协助原告对大棚进行拆除。三、原告未办理相关手续，非法占地、违法建筑，其行为违反了法律强制性规定，非法行为不产生合法权益，赔偿请求主张于法无据。被告圣井街道办事处向本院提交以下证据：证据1、原告对外宣传招租照片复印件；证据2、章丘区国土局调查原告公司项目部经理赵议明、招商经理ＸＸ蒙笔录，欲证明原告非法占地，原告不是单纯的种植大棚，而属非农业建设。证据3、济南市人民政府常务会议纪要，欲证明圣井街道办事处具有执法主体资格。被告章丘区国土局、章丘区住建委、章丘市公安局未进行答辩。经庭审质证，原告认为被告章丘区政府提交的29号行政判决书已经被济南市中级人民法院（2016）鲁01行终682号行政判决予以撤销。原告对被告圣井街道办事处提交的证据1、2的真实性不予认可，认为均系复印件，证据来源、形成时间不明，原告宣传页中的非农情形在现实中并未发生，针对原告大棚认定为违法建筑应当通过法定程序；证据2无法证明被询问人和原告之间的关系，被询问人和询问人、记录人的身份均不明确，无法仅依靠笔录证明原告大棚为非农业建设。原告地上建筑物拆除的时间是2016年5月11日，原告起诉被告章丘区国土局撤销《通知书》的时间是2016年5月11日，原告不可能在起诉当天对自己的建筑物自行拆除；对证据3未发表意见。对原告提交的证据，被告章丘区政府、圣井街道办事处、章丘区执法局认为，证据1视频不能确定具体地点，不能确定为拆除现场，参加拆除的具体行为人，原告无法辨认哪个部门参与拆除。证据2违反土地承包法之规定，为无效合同。证据3、4，应当以章丘区国土局在执法时认定的四十五个大棚为准。证据5证人应当出庭作证，仅出具证言不具备证据效力；证据6真实性、关联性均不予认可。本院对证据的认定如下：原告提交的证据1光盘视频与本案有关，但不能单独作为认定案件事实的证据。原告提交的证据2与本案有关，本院予以采信。原告提交的证据3、4能够证明涉案大棚被拆的事实，与本案有关，本院予以采信。证据5中的证人无正当理由未出庭作证，其证言本院不予采信。证据6为复印件，且被告不予认可，本院不予采信。被告章丘区政府提交的（2016）鲁0181行初29号行政判决书已经被济南市中级人民法院（2016）鲁01行终682号裁定撤销，对该证据效力不予采信。被告圣井街道办事处提交的证据1虽系复印件，但原告对真实性未提出异议，该证据与本案有关，但不能单独作为认定案件事实的证据。原告对证据2的真实性无异议，该证据与本案有关，本院予以采信。证据3《济南市人民政府常务会议纪要》（第71次）属于政府文件，本院对其真实性予以认定。经审理查明，2016年2月1日，原告与甄上庄村委会签订了土地租赁合同一份，约定由原告承包该村土地270亩。原告于同年2月份开始动工建设大棚，用于对外出租经营。2016年4月27日，被告章丘区国土局向原告下达2016-25号《通知书》，认定原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，未经依法批准于2016年3月擅自占用甄上村东流转的集体土地内建种植大棚45个约14000平方米，并限原告自接到通知之日起7日之内拆除地上建筑物，恢复土地原貌。原告对该通知不服，于2016年5月11日向济南市章丘区人民法院提起行政诉讼，要求撤销该通知书。同日，原告建设的大棚被拆除。2016年11月9日，章丘区人民法院判决驳回了原告的诉讼请求。原告不服提出上诉，济南市中级人民法院作出（2016）鲁01行终682号行政裁定，裁定撤销一审判决，驳回原告起诉。原告认为自己使用的土地是按照流转手续办理的，符合程序，被告作出《通知书》前应当举行听证会，或告知原告其他的权利救济途径。被告违反法定程序，剥夺原告知情权、陈述权、申辩权，程序违法。原告认为，六被告均参与了本次强制拆除，故要求确认六被告的拆除行为违法。另查明，原告提交的损失相关证据，均系建设大棚的花费相关证据，无其他合法财产遭受损失的证据。本院认为，关于被告是否实施了拆除原告大棚（地上建筑物）的行为。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条规定，乡、镇人民政府对未取得规划许可证的建设可以责令停止建设，逾期不改正，可以拆除。《济南市人民政府常务会议纪要》明确了街道办事处为土地违法案件的拆除执行主体，原告的大棚所在地属于被告圣井街道办事处辖区，圣井街道办事处认可其协助原告对大棚进行了拆除，因此，本院认定圣井街道办事处对原告大棚实施了拆除行为。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。因此，圣井街道办事处是本案的适格被告，其实施的行为所产生的法律后果依法应自行承担。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（一）项规定：“市、县人民政府按照土地年度利用计划拟定农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级报有批准权的人民政府。”《山东省土地征收管理办法》第七条、第八条规定：“市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作”，“拟征收农民集体所有的土地，市县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应包括征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容”。根据上述规定，市、县人民政府系土地征收工作的征收主体，并非拆迁具体实施主体。同时，原告提交的证据不足以证实圣井街道办事处之外的其他被告参与了拆除原告大棚的行为，故原告认为其他被告参与拆除大棚的主张，证据不足，本院不予采信。关于拆除原告大棚的行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。原告承包农村集体土地的使用权，在未获审批的情况下，只能用于农业生产，而不得擅自改变土地用途进行非农建设。被告章丘区国土局系土地管理职能部门，其对原告建设大棚性质的认定具有法律效力；并且，从原告提供的照片与被告提供的原告用于宣传的资料看，原告建设的大棚并非用于农业生产。故章丘区国土局认定原告建设的大棚为违法建筑，符合法律规定。前已论述，圣井街道办事处作为乡、镇级政府，具备自行拆除区划内的违法建筑的行政主体资格。但是，行使行政权力应当经过法定的程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期不履行行政决定的，行政机关可以作出强制执行决定。被告圣井街道办事处在对原告大棚进行强制拆除前，未履行上述法定程序，存在程序违法。因此，对原告要求确认被告圣井街道办事处拆除其大棚行为违法的诉讼请求，本院予以支持。关于原告的赔偿损失请求是否应当得到支持。《民法通则》第五条规定，公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。依此规定，公民的合法财产受法律保护，非法财产不受法律保护。《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第二项规定，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生，国家不予赔偿。本案原告系因自己的违法建设行为导致损失的发生，损失均系大棚建设过程中的工程款项，被告圣井街道办事处并未侵害原告违法建筑物以外的合法财产，因此，原告主张的损失应自行承担，原告要求被告赔偿损失的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、确认被告济南市章丘区人民政府圣井街道办事处于2016年5月11日拆除原告位于济南市章丘区圣井街道办事处甄上庄村大棚（地上建筑物）的行为违法；二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告济南市章丘区人民政府圣井街道办事处负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审判长  张振明审判员  张启胜审判员  曹 磊二〇一七年八月十七日书记员  张天虹