贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书(2017)黔行终737号上诉人（一审原告）陶继勋，男，汉族，1948年8月5日生，住贵州省毕节市赫章县。被上诉人（一审被告）赫章县人民政府，住所地赫章县城关镇建设路。法定代表人胡海，县长。委托代理人王翔，赫章县国土资源局工作人员,代理权限为一般授权代理。一审第三人陶继宾（陶继兵），男，汉族，1952年9月2日生，住贵州省赫章县。上诉人陶继勋诉被上诉人赫章县人民政府会议纪要一案，贵州省毕节市中级人民法院已于2016年12月27日作出(2016)黔05行初142号行政裁定,陶继勋不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。一审经审理查明，赫章县人民政府于2015年10月19日作出赫府专议（2015）137号《关于研究2014年辅处乡城镇公租房项目审计等工作的专题会议纪要》（以下简称会议纪要），该会议纪要第四项会议内容是听取县国土资源局相关工作情况汇报。其中会议决定的第2项具体内容为“根据国土资发（2011）178号文件精神，结合县政府法制办裁定、县人民法院判决和县规划局建议，同意认定陶继宾户位于城关镇××××二中对面）现有住房用地104.87平方米中的54.66平方米为合法建设用地，剩余50.21平方米为违法用地。为妥善解决历史遗留问题，由县国土资源局依法对陶继宾户违法使用50.21平方米土地的行为进行处罚后，按程序划拨该部分土地（50.21平方米）给陶继宾户使用。”陶继勋不服，向毕节市人民政府申请行政复议。毕节市人民政府于2016年9月5日作出毕府行复不字（2016）70号《行政复议不予受理决定书》（以下简称不予受理决定），认定赫章县人民政府作出的会议纪要是对相关会议的真实记录，并不对外直接产生法律效力，也没有对外进行发布，属于内部行政行为，且该会议纪要是在陶继勋的《宅基地证》被依法注销后作出，不直接对陶继勋的权利义务产生影响，不属于《行政复议法》规定的具体行政行为，不属于行政复议范围。陶继勋原持有的《宅基地证》已经被赫章县国土资源局依法注销，陶继勋已经丧失了其主张权利的争议土地的使用权，赫章县人民政府作出的会议纪要没有侵害陶继勋的合法权益，故陶继勋与会议纪要没有利害关系，陶继勋没有提起行政复议的主体资格。毕节市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第一条、第六条、第十七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，决定不予受理陶继勋的行政复议申请。陶继勋不服，以赫章县人民政府为被告提起本案诉讼，要求撤销会议纪要第四条第2项内容。同时，陶继勋以毕节市人民政府为被告，就毕节市人民政府于2016年9月5日作出的不予受理决定另案提起行政诉讼，要求法院判决撤销不予受理决定，并判决毕节市人民政府依法受理陶继勋的行政复议申请。一审法院认为，行政相对人对行政行为不服，申请行政复议，复议机关依照法定程序对被申请复议的原行政行为进行合法性、适当性审查。复议机关在原行政行为属于复议范围、且未超过复议期限的情形下，经过审查，可以就原行政行为分别作出维持、撤销、变更或者确认原行政行为违法的复议决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果”之规定，经过复议的行政行为，如果复议决定维持原行政行为的，原行政行为机关和复议机关均为被告。如果复议决定改变了原行政行为的处理结果，对当事人的权利义务产生拘束力的是复议行为，而并非原行政行为。当事人对复议决定不服的，应当就复议行为而不是原行政行为提起行政诉讼。虽然行政复议和行政诉讼作为行政相对人行使救济权利的两种重要途径，行政复议不是必经程序的行政行为，行政相对人可以选择不同的救济途径，如选择了复议程序，对复议决定不服，仍可以向人民法院提起行政诉讼，但行使行政救济或司法救济权利时应当在法律赋予的范围内进行。本案中，陶继勋对会议纪要不服，向毕节市人民政府申请了行政复议，对复议决定也不服，遂以赫章县人民政府为被告提起本案诉讼，要求撤销会议纪要第四条第2项的内容。同时，又以毕节市人民政府为被告，就毕节市人民政府于2016年9月5日作出的不予受理决定另案提起行政诉讼，要求法院判决撤销不予受理决定，并判决毕节市人民政府依法受理陶继勋的行政复议申请。从毕节市人民政府作出的不予受理决定的内容上看，毕节市人政府的复议行为不属于法律规定的维持会议纪要的复议行为，该复议行为对陶继勋的权利义务产生了新的拘束力。该会议纪要因陶继勋选择复议救济途径，其性质及处理结果受到毕节市人民政府不予受理决定拘束，又因陶继勋不服该复议行为提起行政诉讼，而使作出会议纪要的行政行为本身处于不明确状态，对陶继勋权利义务发生效力亦处于不明确状态，且陶继勋与会议纪要无利害关系，陶继勋提起诉讼不符合起诉条件，对其起诉应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项之规定及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定驳回陶继勋的起诉。一审案件受理费50.00元，免予收取。陶继勋不服一审裁定，向本院提起上诉称：1.赫章县国土资源局无权注销上诉人陶继勋的《宅基地证》，其注销上诉人陶继勋的《宅基地证》没有法律依据；2.一审裁定认定事实严重错误；3.上诉人陶继勋的起诉符合起诉条件，应当依法受理。请求二审法院判决撤销毕节市中级人民法院（2016）黔05行初142号行政裁定，并依法判决撤销赫章县人民政府作出的会议纪要第四条第2项内容。被上诉人赫章县人民政府答辩称：1.赫章县人民政府作出的会议纪要不具有可诉性；2.赫章县人民政府作出的会议纪要认定事实清楚，适用依据正确；3.上诉人陶继勋并非本案利害关系人，非适格诉讼主体，一审裁定正确。请求贵州省高级人民法院维持毕节市中级人民法院作出的行政裁定。一审第三人陶继宾在二审法定期限内没有提交书面陈述材料。本院经审理查明的事实，与一审查明的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，本案争议的焦点是上诉人陶继勋与本案被诉行政行为是否具有利害关系，陶继勋是否具备本案适格原告的主体资格。上诉人陶继勋与一审第三人陶继宾之间的涉案土地权属纠纷，已经人民法院审理并作出裁判，生效民事判决已经明确陶继勋所建新房西面的一间两格归陶继宾所有，由陶继宾补偿陶继勋建房费2000元。建房后所剩余房子左侧的承包地归陶继宾继续耕种。上述判决未被依法撤销前，具有法律效力。从判决生效之日起，涉案土地权属已经明确给一审第三人陶继宾使用，陶继勋与本案争议土地已无利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，原告提起诉讼应当与被诉行政行为有利害关系，而上诉人陶继勋与本案被诉行政行为没有利害关系，因此，陶继勋不具备本案适格原告的主体资格，一审裁定驳回陶继勋的起诉并无不当。应当强调的是，虽然在复议机关作出不予受理行政复议决定的情况下，当事人有两种法律救济手段可以选择，既可以直接起诉原行政行为，也可以起诉复议机关不作为，但却不可以同时进行，而应当择一而诉，要么起诉原行政行为，要么起诉复议机关不作为。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定，但撤销不予受理复议申请决定的效果，则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是，这样做还违反了司法最终原则。司法最终原则决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系，而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。就本案而言，人民法院的正确处理方式应当是告知上诉人陶继勋只能择一而诉，要么起诉原行政行为，要么起诉复议机关不作为。虽然一审法院按照“一案一诉”的诉讼原则，告知陶继勋应当分别起诉，在法律释明方面不到位，但并未影响其择一行使诉权，裁定驳回陶继勋起诉的结果亦无不妥。综上所述，上诉人陶继勋的上诉理由不能成立，不予采信，对其诉讼请求本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  安克佳审判员  滕学东审判员  申有量二〇一七年八月三十日书记员  严洪杰