辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）辽01行终858号上诉人（原审原告）：沈阳市东陵区白塔街道办事处塔南经济联合社，地址沈阳市浑南区。法定代表人：张鸿龙，男，该单位主任。委托代理人：段立荣，女，辽宁成功金盟律师事务所律师。委托代理人：张小明，女，辽宁成功金盟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：沈阳市浑南区白塔街道办事处，地址沈阳市浑南区。法定代表人：王铁兵，男，该单位主任。委托代理人：孙晓菊，女，北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师委托代理人：柯冠宇，男，该单位工作人员。上诉人沈阳市东陵区白塔街道办事处塔南经济联合社诉被上诉人沈阳市浑南区白塔街道办事处给付征地补偿款一案，不服沈阳市大东区人民法院（2016）辽0104行初223号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，沈阳市东陵区白塔堡镇白塔南村民委员会（甲方，现为沈阳市东陵区白塔街道办事处塔南经济联合社）与沈阳市东陵区白塔镇人民政府（乙方，现为沈阳市浑南区白塔街道办事处）于2002年7月30日签订土地转让协议书，协议约定：白塔镇政府决定在塔南村南侧沈营公路西侧重建白塔镇政府办公楼，办公楼建在白塔南村机动地内，用地25亩，土地补偿费按照国家征地政策办，待土地局计算后再定价。办公楼开工时，镇政府负责办理征地手续。协议签订后，被告至今未予给付原告土地出让金。2002年9月5日沈阳市东陵区人民政府制作沈东陵政（2002）120号《关于沈阳市东陵区2002年度第四十四批次建设用地的请示》，报请至沈阳市人民政府。2002年10月17日辽宁省人民政府作出辽政地字（2002）285号《关于沈阳市东陵区人民政府实施土地利用总体规划用地的批复》，同意将白塔镇塔南村旱地1.7017公顷征为国有，并将1.7017公顷农用地转为建设用地。2002年10月18日沈阳市规划和国土资源局东陵分局作出建设用地批准书，用地单位为沈阳市东陵区白塔堡镇人民政府，建设项目名称为办公楼，用地位置为沈阳市东陵区白塔镇塔南村。至此，涉案地块土地性质转为国有。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。由此可见，行政协议是以实现公共利益及实现行政管理目标为要素，由行政机关在法定职责范围内与相对人签订的合同。本案中，一、涉案地块的集体土地于2002年由沈阳市东陵区（浑南区）人民政府征为国有用地，征地主体为东陵区政府，被告沈阳市浑南区白塔街道办事处不具有征用集体土地的法定职权。二、原、被告间签订的土地转让行为是为重建白塔镇政府大楼，双方签订的土地转让意见书亦不具有实现公共利益及实现行政管理目标的因素。三、原、被告间签订的土地转让协议书中约定的“土地补偿费，按照国家征地政策办，待土地局计算后再定价，”仅是对土地转让价格计算标准的约定，而非被告单位对原告进行征地补偿费用标准的约定。综上，原、被告间签订的土地转让协议书不是行政协议，原告依据该份协议要求被告给付土地转让金不属于行政受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告沈阳市东陵区白塔街道办事处塔南经济联合社的起诉。上诉人沈阳市东陵区白塔街道办事处塔南经济联合社上诉称，被上诉人于2002年7月准备建政府办公楼需要征用上诉人土地25亩，于2002年7月30日与上诉人签订一份土地转让意向书。意向书中没有征地补偿价款，只是约定土地补偿价款按照国家政策办，待土地局计算后再定价。一审法院认为这是一份民事协议，上诉人认为没有事实和法律依据。理由：1、政府建办公楼首先就应先征地，办理征地手续后才能建设。被上诉人作为政府部门与上诉人达成的意向应是征地意向，而非民事协议，事实上政府确实也办理了征地手续后才进行的建设行为。2、上诉人是农村集体经济组织，其所有的土地是集体所有土地，集体土地的转让行为只能是土地流转性质的转让，而非所有权转让。被上诉人使用上诉人土地是建政府办公楼，不是集体土地使用权的流转行为，而是必须征为国家所有建设用地才能搞建设。根据土地法相关规定，被上诉人在用地之前只能与上诉人达成征地补偿协议，但事实上政府只有该征地意向书，而没有征地补偿协议，上诉人向一审法院提供了被上诉人的征地文件。所以，被上诉人完成了征地手续，但未给付上诉人征地补偿费。在2011年上诉人的土地也全部由被上诉人征用，如果本案争议土地没有办理征地手续，在2011年也全部由被上诉人征用了。所以，被上诉人应按2011年征地标准给付上诉人征地补偿款。3、被上诉人作为政府机关，应实事求是，占用集体土地就应给集体农民补偿。综上，请求二审法院撤销原审裁定；判令被上诉人给付征地补偿款240万元；一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人沈阳市浑南区白塔街道办事处辩称，1、涉案土地转让意见书不属于行政协议，本案不属于法院行政受案范围，涉案土地于2002年由沈阳市东陵区人民政府组织实施，由辽宁省人民政府批准进行了集体土地征用审批手续，涉案地块的征地主体及实施主体均为东陵区人民政府，同时依据土地管理法46条规定，集体土地的征收是由县级以上人民政府组织实施，故白塔街道办事处并不具有征用集体土地的法定职权；2、土地转让协议不具有为实现公共利益、实现行政管理目的而签订，协议约定的内容不具有行政属性，是用地单位对于土地转让的约定，并非征收，故本案不具有行政属性，该协议不是行政协议；3、本案也超过了法定起诉期限，土地转让意向书签订于2002年，依据司法解释本案的起诉期限为6个月，且行政诉讼不存在中止、中断的法定事由，本案也超过了法定起诉期限。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原审裁定。本院查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，本案审查的焦点在于上诉人的起诉是否属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条规定的规定，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。沈阳市东陵区白塔堡镇白塔南村民委员会（现为沈阳市东陵区白塔街道办事处塔南经济联合社，即上诉人）与沈阳市东陵区白塔堡镇人民政府（现为沈阳市浑南区白塔街道办事处，即被上诉人）于2002年7月30日签订的土地转让意向书不属于为了实现公共利益或者行政管理目标而签订协议的情形，双方签订的协议不具有行政法意义上的权利义务内容，不属于行政协议。上诉人依据该意向书要求被上诉人给付土地转让金不属于行政诉讼受案范围。此外，根据签订协议当时生效的最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，起诉期限最长不得超过2年。即便双方签订的协议属于行政协议，也已经超过了法定的起诉期限。综上，原审裁定驳回起诉并无不当，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。一审诉讼费50元，退回沈阳市东陵区白塔街道办事处塔南经济联合社。本裁定为终审裁定。审 判 长  杨 帅审 判 员  张振岭代理审判员  刘 婧二〇一七年八月二十四日书 记 员  徐凤娇本案裁定所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；