山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)鲁01行初681号原告赵金国，男，1966年7月23日出生，汉族，住济南市。原告孟庆成，男，1968年10月12日出生，汉族，住济南市。原告孟庆常，男，1965年12月14日出生，汉族，住济南市。三原告共同委托代理人孟凡麟，山东保君律师事务所律师。三原告共同委托代理人夏翠艳，山东凡涛律师事务所律师。被告济南市人民政府，住所地济南市。法定代表人王忠林，市长。委托代理人苏永刚，济南市国土资源局历城分局工作人员。委托代理人马晓红，山东元序律师事务所律师。原告赵金国、孟庆成、孟庆常因与被告济南市人民政府（以下简称市政府）行政违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月28日立案后，依法向被告市政府送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月11日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原告赵金国、孟庆成、孟庆常诉称，三原告系济南市历城区唐冶街道办事处章灵丘三村村民，在本村拥有合法的承包地，承包地上载有果树。2014年12月23日，被告发布《拟征收土地公告》（济拟征公告[2014]436号），准备征收原告承包地所在范围的土地，2015年8月30日，被告正式发布《征收土地公告》（济征公告[2015]229号），征收了原告承包地在内的土地，并制定了相应的安置补偿方案。被告在对包括原告在内的村民进行安置补偿时，根据2013年的地上附着物调查统计情况，地上附着物调查情况表上登记上的村民按照每亩72000元标准对地上附着物进行补偿；没有登记上的村民按照每亩15000元标准进行补偿。根据土地征收的相关法律规定，土地征收的一般程序为由市、县人民政府发布《拟征收土地公告》，而后由国土资源部门会同有关部门对拟征收土地的情况进行现场调查、清点、核实，第三步是拟定征收土地补偿安置方案并签订安置补偿协议。土地征收被批准后，相关部门根据之前土地征收勘测调查清单及安置补偿协议，支付补偿款。被告以2013年的土地清点调查情况作为补偿依据违反征收土地规定，2013年的土地清点调查发生在土地征收之前，明显违反土地征收程序，因此2013年的土地清点调查情况不能作出补偿依据。根据《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十条第二款之规定：“因青苗和地上附着物的种类、数量的认定引起的争议,由设区的市人民政府处理。”2016年11月20日，原告向被告提出协调申请，要求被告对原告承包地上果树数量作出处理，依据原告土地上的果树实际棵数予以补偿。原告对此不服，2016年11月20日向被告提出协调申请，被告以原告的申请不属于协调范围为由，出具了济征协不字[2017]2号《征地补偿争议协调告知书》（以下简称《告知书》）终止了协调。综上，被告的不作为侵害了原告的合法权益。请求:1.依法撤销被告作出的济征协不字[2017]2号《告知书》；2.依法判令被告对原告承包地上果树数量的认定作出处理；3.本案的诉讼费用由被告承担。原告向本院提交如下证据：证据1、济拟征公告（2014）436号，欲证明果树清点规定期限，征地行为发生在2014年12月23日，征地清点调查应于2014年12月23-2015年1月23日进行。证据2、济征公告（2015）229号，欲证明承包地被征收事实。证据3、《济南市历城区雪山片区建设指挥部冻结通告》（济历城雪指（2013）3号），欲证明雪山片区指挥部于2013年8月冻结原告承包地，并于同年8月21日对原告所在村土地上的附着物进行清点登记的事实。证据4、关于进一步重申雪山片区四村闭合圈外地上物冻结通告合法有效性的通知，明确是有效行政行为。证据5、协调申请书，欲证明原告向被告提出申请的时间是2016年11月20日，申请协调的内容：正因为被告之前清点行为存在自相矛盾之处，致使后期补偿无据可依，在后期补偿时并不是按照征地人地上果树的实际棵树进行补偿，而是采取一刀切的办法，调查登记表上有果树的村民按照每亩72000元的标准补偿，没有按照每亩15000元标准。原告依据《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第10-2之规定，向被告提出请求针对果树数量的争议作出处理有据可依。证据6、济征协不字（2017）2号《告知书》，欲证明被告不作为，被告在处理过程中混淆法律概念，将原告的申请视为对征地补偿标准有异议，并以次为协调焦点进行处理，实际上原告不是对补偿标准有异议，被告在协调过程中也知道该事实，但忽视原告的真正诉求，避重就轻，对原告争议的果树种类和数量问题不作出正面回应，构成不作为。被告市政府辩称，原告所诉不属于人民法院的受案范围，依法应予驳回。依照相关法律规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。因此，原告应向批准征收土地的人民政府裁决，而非人民法院的受案范围。被告作出的《告知书》事实清楚，证据确实充分，程序符合法律规定。被告市政府向本院提交如下证据：证据1、协调申请书，欲证明原告于2016年11月20日向被告申请争议协调的事实。证据2、争议协调会议记录，欲证明2017年2月6日被告组织原告三人以及国土部门人员、城投集团工作人员对原告申请协调的事项进行了专项会议。原告发表了意见，且说明对于补偿的标准并不存在争议，只是对果树的数量存在异议。证据3、《告知书》，欲证明针对原告的申请，被告于2017年2月10日依法作出了告知书，告知原告其申请的事项不属于争议协调的范围。经质证，被告对原告提交的证据1-6真实性无异议，但认为与本案的诉讼请求无关，以上证据均不能证明原告的申请事项属于被告争议协调的范围或者属于被告的法定职责。原告的争议是对于其承包地上的果树数量及轻点时间，但地上物的清点不是被告的法定职责。既然该项工作不属于被告的法定职责，且原告申请的事项也不属于协调范围，被告不构成不作为。原告对被告提交的证据，质证意见为：对证据1无异议，协调申请书证明原告申请协调的内容是要求被告对原告承包地上果树的种类和数量争议作出处理。证据2无异议，对证明目的有异议，从会议内容看，被告一开始就将本案的焦点定位错误，且会议进行中原告也强调对补偿标准没有异议，是对被告将2013年清点调查的情况作为补偿标准有异议，2013年清点调查材料发生在征地行为之前，不符合征地程序规定。会议记录可以看出被告未尽到协调职责，只是听取了各方意见，未进行任何协调工作和调查职责。对证据3真实性无异议，本案不属于补偿标准争议，是针对被告不作为进行的起诉，本案的争议是被告不作为，属于法院受案范围。征地补偿争议协调告知书认定事实错误，原告申请书中申请请求未涉及补偿标准争议，也未对补偿标准提异议。本案不属于裁决事项，被告在告知书中让原告15日内申请裁决属于适用法律错误。本院对证据认定如下：被告对原告提交的证据无异议，其真实性与合法性本院予以认定，关联性将结合案情综合予以认定。原告对被告提交的证据1、2真实性、合法性无异议，本院对该两份证据效力予以确认；原告对被告提交的证据3真实性无异议，本院予以确认，该证据合法性、关联性将结合其他证据依法予以认定。经审理查明，原告孟庆成、赵金国、孟庆常于2016年11月20日向被告提交《协调申请书》，请求被告对于申请人的果树实际棵树依法发放补偿款。被告于2017年2月6日召开会议，组织三原告、济南市国土资源局历城分局、城投集团、历城区唐冶街道办事处各方参加会议，听取了三原告与各方意见。2017年2月10日，被告作出济征协不字（2017）2号《告知书》并送达原告，告知申请事项不属于争议协调的范围。《告知书》载明：“为妥善处置你们的《关于对被征收土地果树补偿标准进行争议协调》的申请，本机关于2017年2月6日召开争议协调会。会上，你们陈述征地部门没有按照果树的实际棵树进行清点并予以补偿，没有履行法定职责，要求清点果树棵树后按照鲁价费发（2008）178号文件进行补偿；历城分局及城投集团工作人员陈述此次土地的征收工作是严格按照《济南市土地征收管理办法》之规定并依据鲁价费发发（2008）178号文件进行了合法、足额补偿。基于上述情况，此次争议的焦点在于是否存有果树，是否进行清点，而对按照鲁价费发发（2008）178号进行补偿标准没有异议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，你们的申请事项不属于争议协调的范围。特此告知。如对本告知书不服，可自收到本告知书之日起15日向山东省人民政府申请裁决。”原告对《告知书》不服，认为被告应当对申请事项进行协调，遂诉至法院。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”该法规定对于补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调。本案中，三原告对于补偿标准并无异议，其争议的事项为地上果树种类及数量。对于该争议事项是否应由被告进行协调，上述法律并未有明确规定。原告认为，对于该争议事项应属于被告协调范围，其依据为《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》，该办法第十条规定：“下列征地补偿安置标准争议可以申请协调或裁决：……因青苗和地上附着物的种类、数量的认定引起的争议，由设区的市人民政府处理。”该办法规定“附着物的种类、数量的认定引起的争议”可以申请政府协调或裁决。但是，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。……人民法院审理行政案件，参照规章。”即法律、法规和规章是人民法院审理行政案件的法律依据，但是，《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》系山东省人民政府办公厅发布的规范性文件，并非法律、法规或规章，不可以作为人民法院裁判行政案件的依据。综上所述，三原告要求被告对本案争议事项进行协调，缺乏法律、法规或规章依据，被告告知其申请事项不属于争议协调范围不违反法律规定，原告相应的诉讼请求本院不予支持。另外，当事人对于政府协调结果不服的，申请由批准征收土地的人民政府裁决，本案被告并未对争议事项进行协调并出具协调结果，故被告在《告知书》中的申请裁决权利告知适用法律确有不当，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赵金国、孟庆成、孟庆常的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵金国、孟庆成、孟庆常负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长 曹 磊人民陪审员 张 忠人民陪审员 杜宪芳二〇一七年八月二十五日书 记 员 张天虹