福建省高级人民法院行 政 裁 定 书(2016)闽行终543号上诉人(原审原告)陈启宝、陈锦文、徐庆松等32人。(各上诉人名单及其身份情况详见附件一)诉讼代表人陈启宝，男，1958年3月6日出生，汉族，住福建省周宁县。诉讼代表人陈锦文，男，1966年4月22日出生，汉族，住福建省周宁县。诉讼代表人徐庆松，男，1966年7月2日出生，汉族，住福建省周宁县。各上诉人共同委托代理人王才亮、单磊，北京市才良律师事务所律师。被上诉人(原审被告)周宁县人民政府，住所地福建省周宁县狮城镇南街。法定代表人叶其发，县长。委托代理人陈开梓，福建环三律师事务所律师。被上诉人(原审被告)周宁县狮城镇人民政府，住所地福建省周宁县狮城镇桥南街86号。法定代表人郑斌，镇长。委托代理人黄明火、林海滨，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。上诉人陈启宝、陈锦文、徐庆松等32人因诉被上诉人周宁县人民政府、周宁县狮城镇人民政府不履行地质灾害防治职责一案，不服宁德市中级人民法院作出的（2015）宁行初字第87号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，公民提起行政诉讼应当诉讼请求明确。经庭审释明，原告明确其诉讼请求为：一、判决被告履行陈凤村地质灾害防治职责：1.要求二被告将27套作为造福工程出让的土地返还原告；2.落实宁德市人民政府批准的3.7502公顷安置地（用于陈凤新村建设）分配到位，并在合理期限内按照法律法规履行分配原告建房等事宜，公平合理地对待全部村民。3.如果1、2项没有履行，要求被告无条件继续履行。二、判决被告承担本案诉讼费用和聘请律师的合理费用。地质灾害防治职责属于笼统概念，根据《地质灾害防治条例》、《福建省地质灾害防治管理办法》的相关规定，地质灾害防治涉及多个行政部门，不同部门具有不同职责。涉及县级人民政府的职责主要为组织其他部门采取工程治理或其他搬迁避让措施，编制搬迁安置实施方案，明确搬迁范围、安置地点、补助政策等，而乡（镇）人民政府的主要职责为在县级人民政府领导下，组织编制群众转移预案，并对地质灾害险情状况、转移路线和自然灾害避灾点等定期组织评估等。而其他具体地质灾害防治职责分属不同职能部门。本案中，原告要求二被告将27套作为造福工程出让的土地返还原告，落实宁德市人民政府批准的3.7502公顷安置地（用于陈凤新村建设）分配到位，并在合理期限内按照法律法规履行分配原告建房等事宜，公平合理地对待全部村民，明显不属于二被告履行地质灾害防治职责的范畴。综上，原告提起本案诉讼，请求不明确，依法应当裁定驳回起诉。故被告认为原告起诉不符合起诉条件的意见，依法予以支持。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告陈启宝、陈锦文、徐庆松等32人的起诉。上诉人陈启宝、陈锦文、徐庆松等32人上诉称，1.各上诉人提起诉讼符合规定。各上诉人在陈凤村有自己的房屋和宅基地，理应依法公正公平公开得到相关安置地，各上诉人起诉有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据，属于一审法院受案范围和管辖。2.根据相关法律规定，被上诉人必须依法行使行政职权，在本案中应起到领导、组织、落实地质灾害搬迁安置项目的责任，各上诉人作为陈凤村村民，在受到严重地质灾害影响后，有权从被上诉人处获得新的宅基地使用权，属适格原告。3.编制搬迁安置实施方案职责包括分配安置地、确定相应补助、范围、时间等，将上级安排的安置地落实给各上诉人是被上诉人的法定职责，市政府的要求以及被上诉人对各上诉人的书面答复都确定了被上诉人有不可推卸的职责。4.在各上诉人通过信访、反映情况等方式多次找到被上诉人时，被上诉人从来没有正面应对问题，也未告知各上诉人对于安置地的救济途径。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人周宁县人民政府答辩称，1.各上诉人提出的“判决被告履行陈凤新村地质灾害防治职责”的请求不明确。地质灾害防治职责属于笼统概念，涉及多个行政部门，不同部门有不同职责。地质灾害防治职责的法定部门主要是国土资源主管部门，包括搬迁避让措施在内的地质灾害预防措施的职能部门系有关部门，县政府的法定职责系“组织有关部门”，各上诉人未予区分不同部门的不同职责，将笼统的地质灾害防治职责全加到被上诉人，属理解法律法规不准确，具体请求不明确，应当裁定驳回起诉。2.被上诉人于2004年就开始启动实施的将陈凤地质灾害险情区群众纳入到“造福工程”搬迁对象的所作所为，也已经履行了自己的应尽职责。3、各上诉人提出的要求被上诉人返还27套土地的请求，属民事请求范畴，而非行政诉讼受案范围，也不属于本案履行法定职责问题。而且所谓“返还土地”的请求还需要各上诉人举证证明该27套土地原来就属于各上诉人的权属依据。即使按各上诉人所称被上诉人根据会议纪要私自处理了安置地，各上诉人也只能在政府的决议或出让行为被确认违法之后，再提出所谓返还问题。4.各上诉人提出的“分配安置地、分配建房、公平合理对待全部村民”等，不属于被上诉人的职责范围。有关安置地的分配、建房及公平对待等问题，完全属于村民自治范围。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人周宁县狮城镇人民政府答辩称，地质灾害防治工作涉及县政府及县国土、住房建设、规划、财政、发改等部门、镇政府等多个行政机关、部门综合的系列行政行为，每个行政机关或部门都具有法定相应的行政职责，各上诉人的诉讼请求不明确，经法庭释明后仍未能明确。《地质灾害防治条例》等法律未规定各上诉人的诉请内容属被上诉人履行地质灾害防治职责范围，各上诉人要求安排农村宅基地的，应向村委会提出申请，由村委会合理安排、审议确定及签署意见后被上诉人审核，被上诉人不具有宅基地分配到位的法定职责。本案安置住宅小区的部分建设用地，系经依法征收为国有土地、出让，解决安置住宅小区的基础建设资金来源问题，被上诉人依法不具有出让国有土地使用权的法定职责。被上诉人提交的证据证明，被上诉人已依法及按上级文件要求，履行了地质灾害实施方案、应急预案、督促陈凤村委会落实地质灾害搬迁避让等工作，且对主张宅基地分配的上访、信访等，被上诉人已经给予答复，履行了相关职责。请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，《地质灾害防治条例》第六条规定：“县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作。……”第七条规定“……县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。县级以上地方人民政府其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作。”可见，地方人民政府及其依法设置的工作部门依法独立履行相应的法定职责，对于地质灾害的防治，县级以上人民政府负责总体上的组织、领导工作，具体工作以县级以上地方人民政府国土资源部门为主，其他各有关部门履行各自职责。本案中，从各上诉人最终明确的诉讼请求来看，其所要求履行的“地质灾害防治职责”，实质是集中于要求“返还出让地”和“公平分配安置地、分配建房”。显然，作为一级政府的被上诉人周宁县人民政府和被上诉人周宁县狮城镇人民政府明显不具有直接向各上诉人“返还出让地”和“公平分配安置地、分配建房”的地质灾害防治法定职责；而且，各上诉人没有区分两被上诉人为不同主体，要求两被上诉人共同履行其所诉请之职责，明显没有法律依据。综上所述，各上诉人起诉请求两被上诉人共同履行地质灾害防治职责，其请求事项明显不属于两被上诉人应当共同履行的法定职责范围。各上诉人以两被上诉人为共同被告提起的本案不履行法定职责之诉，明显没有事实和法律依据，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(一)项和第(十)项的规定，应当裁定驳回起诉。一审裁定驳回各上诉人的起诉，并无不当，应当予以维持。各上诉人提出的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  王 珩代理审判员  王有章代理审判员  黄吉明二〇一七年八月十日书 记 员  周素梅