西安铁路运输法院行 政 裁 定 书(2017)陕7102行初1012号原告张长安，男，委托代理人李换芳，系原告张长安之妻。被告陕西省国土资源厅（以下简称省国土厅）。法定代表人杨忠武，厅长。委托代理人徐谦，陕西省国土资源厅工作人员。委托代理人翟社民，陕西仁和万国律师事务所律师。被告中华人民共和国国土资源部（以下简称国土部）。法定代表人姜大明，部长。委托代理人朱征铮，该部工作人员。原告张长安诉被告省国土厅、国土部土地其他行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，现已审理终结。原告张长安诉称，原告张长安是西安市新城区联志村被拆迁户，2015年8月25日原告张长安向被告省国土厅邮寄了一封控告信，举报西安市人民政府违法审批土地，要求被告省国土厅进行调查处理，并将调查结果书面答复原告。被告省国土厅在法定期限内没有答复。原告张长安向被告国土部申请行政复议，2017年5月25日国土部作出国土资复议【2017】839号行政复议决定书，驳回原告张长安的复议申请。原告张长安不服，诉讼请求：1.撤销国土部国土资复议【2017】839号行政复议决定书，重新作出行政复议决定；2、要求省国土厅履行法定职责，对原告的控告信予以答复；3、本案诉讼费由被告承担。被告省国土厅辩称，一、原告的控告信系重复信访行为，被告转送西安市国土资源局处理，对其权利义务不产生影响，本案不属于行政诉讼受理范围。二、原告要求被告基于行政机关内部层级监督关系查处其他行政主体，不属于行政诉讼受案范围。综上，请法院裁定驳回原告的起诉。被告国土部辩称，被告作出的行政复议决定书事实清楚、程序合法、适用法律正确，故请求依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2015年8月25日原告张长安向被告省国土厅邮寄了一封控告信，举报西安市人民政府违法审批土地，要求被告省国土厅进行调查处理，并将调查结果书面答复原告。被告省国土厅收到该举报材料后，将该材料转西安市国土资源局办理。因原告未收到被告省国土厅的答复，于2015年11月11日向国土部申请行政复议，国土部于2015年11月20日受理后，于同日向省国土厅作出行政复议答复通知书，省国土厅于2015年12月4日作出行政复议答复书，国土部于2016年1月4日作出行政复议中止审理通知书，终止该行政复议案件的审理，2017年5月23日国土部作出行政复议通知书，决定恢复该行政复议案件的审理。2017年5月25日国土部作出国土资复议【2017】839号行政复议决定书，以被告省国土厅已履行相应职责为由驳回原告的复议申请。原告于2017年5月27日收到该复议决定书，于2017年6月1日向本院提起行政诉讼。本院认为，本案争议的焦点为原告提起的查处申请是否属于信访事项，以及原告对于复议机关处理此类事项的结果不服，可否向人民法院提起行政诉讼。对于第一个问题，即原告所提查处申请是否属于信访事项。《信访条例》第二十一条第一项规定，对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。可见，在我国，信访制度相对于行政复议和行政诉讼制度而言，是一种具有补充性的纠纷解决途径。这种补充性体现为，只有在行政复议和行政诉讼等法定途径不予或不应受理的情况下，当事人的相关诉请被纳入信访事项才是适当的。至于本案原告所提诉请是否属于信访事项，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”。依据上述规定，公民、法人或者其他组织可以针对行政机关不履行法定职责的行为向复议机关申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。但是，行政复议法第十条第三款，行政诉讼法第二十五条、第四十九条以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项同时规定，申请人或原告必须与行政行为具有利害关系，才能适格地提起行政复议或者行政诉讼。而在要求行政机关履行职责类的行政复议和行政诉讼中，行政行为的拒绝做出致使申请人或原告的权利受到侵害，是其与行政机关的不作为行为产生法律上利害关系的必要条件。需要指出的是，这里的“权利”应当是通过法律规范明确赋予申请人或原告，且并非明显不属于被告职责范围内的事项。只有该“权利”存在，申请人或原告所提申请对有关行政机关才能产生法律上的效果，从而使有关机关的处理与申请人或原告产生法律上的利害关系。简言之，在申请行政机关履行职责类的复议或诉讼中的，申请人或原告的诉权必须以相应的请求权规范为基础，而不能如同在请求撤销行政行为类的复议和诉讼中一样，仅仅因为其是行政行为的相对人，就当然的享有复议申请权或诉权。反观本案,《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》虽然赋予人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查的权力，但上述权力主要是针对违反国家土地管理制度，违法使用、处分、占用土地的行为，不包括政府审批征地行为。在法律、法规、规章均没有明确授权的情况下，省国土厅无法对西安市人民政府征地审批行为依照法定权限和程序履行查处职责。由此，原告申请省国土厅履行查处职责的请求，明显缺乏相应的请求权基础，其与省国土厅的行为不具有法律上的利害关系，进而不具有提出相关复议和诉讼的主体资格。在此情况下，被告省国土厅将该请求认定为信访事项，并无不当。同时根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（[2005]行立他字第4号）：“一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，原告张长安对被告省国土厅对其信访事项转办行为提起诉讼，不属于人民法院的受案范围。对于第二个问题，即原告对于复议机关的相关处理结果不服，可否向人民法院提起行政诉讼。本院认为，由于信访事项的范围与行政复议和行政诉讼的范围彼此独立，没有交叉，且相关部门依据《信访条例》对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此，对于信访人不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定职责的行为提起的行政诉讼和复议，人民法院和复议机关均不应予以受理。据此，本案中，国土部在认定原告张长安所提申请事项属于信访事项的情况下，受理该复议申请，并作出相关决定，实有不妥之处。由此作出的对当事人的权利义务不产生实际影响的复议决定，只能视作对信访事项的处理行为。同时，考虑到复议机关的处理结果没有额外的对原告的权利义务产生影响，该复议行为亦不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告张长安的起诉。案件受理费50元，退还原告张长安。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。审 判 长  胡海军代理审判员  蒋漱玉人民陪审员  张亚莉二〇一七年八月二十八日书 记 员  朱 阳附法律条文：最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：不符合行政诉讼法第四十九条规定的；超过法定起诉期限且无正当理由的；错列被告且拒绝变更的；未按法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；重复起诉的；撤回起诉后无正当理由再行起诉的；行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；诉讼标的为生效裁判所羁束的；不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行驳回起诉。