安徽省蚌埠市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）皖03行初9号原告衡巧仁,男,1968年6月20日出生,汉族，住蚌埠市五河县，委托代理人夏飞，北京安博（上海）律师事务所律师。被告五河县人民政府，住所地蚌埠市五河县城南政务新区政府办公楼。法定代表人常言龙，县长。委托代理人吴明东，五河县人民政府法制办公室副主任。委托代理人邓衍璐，安徽淮光律师事务所律师。第三人五河县城关镇人民政府，住所地蚌埠市五河县淮河路国贸大厦对面。法定代表人王儒利，镇长。委托代理人王素芹，城关镇人民政府副镇长。委托代理人孙正茂，五河县城关镇法律服务所法律工作者。原告衡巧仁诉被告五河县人民政府（以下简称县政府）、第三人五河县城关镇人民政府（以下简称镇政府）请求确认征收行为违法一案，本院于2017年2月20日登记受理，并依法组成合议庭，于2017年3月29日公开开庭审理了本案。原告衡巧仁及其委托代理人夏飞、县政府的委托代理人吴明东、邓衍璐、第三人镇政府的委托代理人王素芹、孙正茂到庭参加诉讼，被告县政府法定代表人常言龙、第三人镇政府的法定代表人王儒利未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告衡巧仁起诉称，原告系五河县城关镇衡台村社区居民，根据国家关于集体土地承包权的规定，在该社区内有承包土地使用权，原告在0.62亩承包土地上建有419.12平方米的房屋。2010年经省国土资源厅批准《关于五河县2010年第十三批次建设用地置换的批复》，同意城关镇、小圩镇境内置换农民集体农用地54.4118公顷，同年被告出台《五河县人民政府征用土地公告》，表明被征收土地为城关镇河东社区、衡台社区、王洼社区，被征收对象为土地所有权人、使用权人、或者其他权利人，但原告所有的集体土地不在该征地范围内。在被告未与原告协商及作出征收补偿决定的情况下，将原告的房屋拆除并违法征收占用原告的土地。原告认为，被告未经批准不得征收在征收范围以外的土地，即使原告土地上的房屋被违法拆除，原告仍然是该土地上合法权利人。现原告土地已经被被告及第三人栽种树木，覆盖绿化，故请求确认被告未经依法征收及补偿，占用原告承包地的行为违法。被告县政府答辩认为，1、被答辩人提起行政诉讼超过起诉期限。2、答辩人不是适格的诉讼主体。五河县政府于2011年11月19日下发了五政征（2011）2号征收公告和征收决定，被答辩人的土地和房屋（猪舍）不在征收范围内，被告未违法占地并强拆强占；3、被答辩人诉称的房屋实际是猪舍，其建设未经批准，系违法建设，依法应当予以拆除。综上，驳回起诉或诉讼请求。第三人镇政府答辩认为，1、答辩人没有资格、也没有权利征收原告的房屋和土地，也没有占用原告的土地，故原告的诉请没有事实和法律依据；2、原告诉请已经超过起诉期限。综上，应驳回其诉讼请求。原告举证：1、五河县房地产权登记勘察平面图一份，证明总面积是419.12平方米，房屋系原告合法所有；2、衡台居委会2016年8月6日出具的证明，证明原告是在自家的承包地上建的房屋，原告是土地的合法使用人；3、武佩利2014年3月15日证明，证明原告房屋被拆除以及当时搬出房屋的事实，同时也证明该房屋系借给其弟弟实际居住；4、土地被占前后面貌4张照片，证明该土地在被拆迁之前和拆迁之后的实际变化，以及目前被政府用来建设漴河绿化带；5、（2016）皖03民终1361号民事裁定书，证明原告与王雪梅之间因拆迁与政府产生纠纷，向法院提起诉讼，要求给予赔偿和确认违法的事实；6、原告身份证复印件，证明原告是本村集体经济组织成员。当庭提交：1、房屋评估报告，证明被告向原告出具了房屋评估报告，对其房屋进行了拆迁前价值评估，且在房屋拆迁以后一直未向原告退回土地；2、发放土地粮补存折，证明原告对该土地的合法使用以及政府对该土地一直以来的粮补，确认了原告对该土地合法使用权人的身份；3、政府关于拆迁以及原告土地的回复文件（3份），即（1）2010年第13批次建设用地置换的批复，该批复中表明征地补偿安置不落实的不得强行使用被征土地，原告的土地目前已然被政府用来建设绿化带，并且未对原告进行任何补偿，也未达成任何协议；（2）关于王雪梅反映问题的信访事项答复意见书，该意见书表明原告在自家承包的耕地上建房，也证明了原告的合法使用权；（3）关于郭佑芳反映政府强拆原告养殖场来信事件处理意见书，该意见书表明原告在自家承包的耕地上占用0.2亩耕地，进一步证实了对该耕地的合法使用权。4、当庭播放视频资料，2016年5月29日第一时间记者采访和拍摄的一段视频，证明被告违法实际占有并使用原告的土地用于建设漴河绿化带，就该问题与原告未能进行妥善解决，且被告处工作人员（视频中均有职务和姓名）在2016年5月25日下午三点表示要和原告协商谈判。被告县政府质证意见，证据1三性有异议，未提供证据来源且是复印件；证据2真实性无异议，合法性有异议，因单位负责人未在该证明上签字不认可，农村土地承包是以承包合同书、土地经营权证为准，达不到原告的证明目的；证据3三性均有异议，因属于证人证言应当庭作证；证据4真实性有异议，因没有参照物，达不到原告的证明目的；证据5三性无异议，但达不到原告的证明目的；证据6无异议。对当庭提交证据质证意见：证据1三性均有异议，因是复印件，没有证据来源不认可；证据2-3若有原件，请求予以核对，若没有原件，则对三性有异议，且达不到原告的证明目的，三份回复恰证明了原告诉讼超出起诉期限，达不到原告证明目的。对视频资料的真实性无异议，达不到原告的证明目的，关于视频中涉及到大建办人员的表述，因事先未看到过这段视频需要回去核实。第三人镇政府质证意见，同意被告的质证意见。补充：1、土地的合法使用不能以证明形式来确认；2、三份信访答复不但证明原告起诉过了期限，同时证明本案被告与第三人都不是适格的主体；3、粮补本即使有原件核对也不能由此推断争议的土地在粮补的范围内。4、视频中画面部分无异议，但对解说词有异议，恰证明被告与第三人不是本案适格主体，也无法达到证明该土地是原告合法使用的证明目的。被告县政府在法定期限内举证：1、五河县人民政府房屋征收决定书五政征[2011]2号，证明五河县人民政府对国有土地上的房屋实施征收行为合法；2、五河县人民政府房屋征收公告，证明征收范围不包括原告的“房屋”（实际是猪舍），原告土地上的房屋不在涉案范围内；3、五河县CH06、CH07地块及周边区域国有土地上房屋征收与补偿方案，证明征收范围不包括原告的“房屋”（实际是猪舍）；4、行政处罚决定，证明原告所谓的“房屋”（实际是猪舍）系违法建筑，被五河县行政执法局依法拆除；5、关于衡巧仁案件的说明，证明该违法建筑被五河县行政执法局依法拆除。原告质证意见，证据1-3三性无异议，但该证据针对的是国有土地上的房屋，原告的土地不在被征收的范围，原告也认为自己的土地是耕地不属于国有土地；原告向法院提交了该次征收行为中被告作出的房地产估价报告，证明了被告依据国有土地的征收补偿方案向原告的耕地进行了违法征收；证据4-5的三性无异议，原告房屋被拆除后，在该房屋面积内占有的耕地应归还原告进行复垦，而不应当直接强行征收，否则就是以拆代征的违法行为。原告补充质证：证据1-3从未向原告进行过送达及公示，双方就土地征收的事项从未主动向原告说明，没有给予原告任何补偿，证据4说明了建筑的砖木结构是412平方米，与五河县房地产权登记勘察平面图相印证，原告是所建房屋合法权利人。第三人同意被告的举证意见，且对证据的三性无异议。第三人无证据出示。本院对上述证据认证意见如下：（一）对原告所举证据认证意见：证据1勘查平面图虽是复印件，但结合被告提供的证据4行政处罚决定，可以认定在该土地上所建房屋面积为419.12平方米，但达不到原告证明上述房屋系合法建筑的证明目的；证据2双方对真实性认可，结合原告当庭提交的证据2粮补存折、被告提供的证据4，可以认定建造房屋所使用的土地是原告衡巧仁的承包土地；证据3武佩利出具的书面材料因属于证人证言，该证人未到庭作证，故不予认定；证据4照片能够证实房屋被拆除前后的实际变化，结合本院调取（2016）皖03刑终396号刑事裁定，原告当庭提交的证据4视频资料，能证明该土地实际已经用于建设漴河绿化带；证据5、6双方无异议，本庭予以确认，能证明原告系集体土地村民并享有合法的承包土地；原告当庭提交的证据1房屋评估报告系复印件，本院不予认定；证据2-4真实性、关联性、合法性认可，能够证实原告在承包地上建造的房屋被拆除后原告方多次信访及土地被占用情况。（二）对被告所举证据认证意见：证据1-3真实性、关联性、合法性双方认可，本院予以认定，能够证实被告县政府依据法定程序对国有土地上的房屋实施了征收，因原告、被告均认为衡巧仁土地是集体土地，故涉案土地不在本次发布的征收决定的范围内；证据4-5真实性、关联性、合法性双方无异议，本院予以认定，能够证实原告所建造的房屋是县行政执法局实施的拆除行为。综合以上证据，经本院质证、认证后查明：因五河县漴河及周边区域CH06、CH07地块旧城改建项目需要，2011年11月29日，被告县政府作出《五河县人民政府房屋征收决定书》、决定对位于店闸以南、淮河大堤以西范围内所有的国有土地上房屋及附属物进行征收，具体范围以规划红线图为准。同日，被告作出了《五河县人民政府房屋征收公告》，确定房屋征收部门为五河县住建局，同年10月12日五河县住建局出台了《五河县CH06、07地块及周边区域国有土地上房屋征收与补偿方案》。原告衡巧仁系城关镇衡台社区居民，在该社区环城北路东段路北有自己的承包地。2013年12月2日，五河县城市管理行政执法局作出（五）城管（规划）罚[2013]HT1101号行政处罚决定书，该决定书认为：原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自建房砖木结构419.12平方米，该建筑严重影响城市规划，经现场勘验、拍照、询问、调查取证和县城乡规划局出具的《违章建房函》，认定系违章建筑，并责令在收到处罚决定之日起五日内，自行拆除上述违法建筑物。2014年3月17日，该局组织人员对原告房屋进行了拆除。同年4月14日，镇政府向原告发出通知，限其4月16日到五河县永明食品有限公司将生猪领回，逾期不接收的，将依法处置。同年6月26日，镇政府信访办通知原告衡巧仁之妻王雪梅，告知其93头生猪已处置。另查明，2014年5月25日原告衡巧仁之妻王雪梅向国家信访局投诉，反映因丈夫衡巧仁未与拆迁办谈妥补偿，猪圈被强拆、生猪被拉走等问题，2014年6月25日镇政府作出五镇〔2014〕54号信访答复意见。2016年7月21日，镇政府对原告衡巧仁之母郭佑芳反应问题作出五城镇〔2016〕102号信访答复。再查明，五河县人民法院（2016）皖0322刑初222号刑事判决及本院（2016）皖刑终396号裁定书认定，2016年5月25日14时许，在五河县城关镇漴河绿化东岸景观带工地上，原告衡巧仁之妻王雪梅在现场阻挠施工，用事先准备好的汽油，将正在执行公务的五河县城市管理行政执法局队员刘西龙、张要东等人的头面部等处烧伤。经五河县公安局刑事科学技术鉴定：刘西龙头面颈、躯干、双上肢等处烧伤；张要东头面部、右上肢烧伤，以上均为轻伤二级。王雪梅因犯妨害公务罪被判处有期徒刑一年六个月。又查明，原告衡巧仁承包地块现已经成为漴河绿化东岸景观的一部分，占用衡巧仁土地0.84亩。本院经审理认为，本案各方当事人的争议焦点是：被告县政府是否为本案适格被告；第三人镇政府是否为本案适格主体；原告的起诉是否超过起诉期限。在本次国有土地上房屋征收过程中，原告的集体土地是否纳入本次征收范围，该征收行为是否合法。（一）被告五河县政府是本案适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）第四条第一、二款规定，市、县人民政府负责本行政区域房屋征收与补偿工作；市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。因此，依据该条款规定，被告五河县人民政府为了公共利益需要，在本行政区域范围内具有对国有土地上房屋进行征收的权利。由于本案原告衡巧仁起诉被告五河县政府此次征收行为的合法性，故五河县政府是本案适格被告。（二）第三人镇政府不是本案适格主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案五河县政府于2011年11月29日作出《五河县人民政府房屋征收决定书》、《五河县人民政府房屋征收公告》，并确定房屋征收部门为五河县重工局，故镇政府并非是本次征收行为主体和具体实施行为主体，与被诉的行政征收行为无利害关系，案件的处理结果也与其无利害关系，故五河县城关镇人民政府不是本案适格的第三人。（三）原告衡巧仁起诉未超过起诉期限。2014年3月17日，五河县城市管理行政执法局组织人员对原告的无证照房屋进行了拆除，原告虽然未对上述拆除行为进行诉讼，但2016年5月25日，五河县城关镇漴河绿化东岸景观带工地开始动工时，原告衡巧仁之妻王雪梅在现场阻挠施工，用事先准备好的汽油，将正在执行公务的五河县城市管理行政执法局队员刘西龙、张要东等人的头面部等处烧伤，且至起诉时原告衡巧仁承包地块已经成为漴河绿化东岸景观的一部分。因此，原告衡巧仁在知道权益受损后于2016年11月4日即向人民法院提起行政诉讼，未超过法律规定的起诉期限。（四）原告集体土地未纳入本次征收范围，被告对涉案土地予以征收并使用的行为违法。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。被告五河县政府于2011年11月29日发布的征收公告和征收决定，是对特定区域范围内的国有土地上房屋实行征收，并不包括涉案原告衡巧仁的集体土地；被告在未经法定审批程序，未与原告签订补偿协议的情况下，对涉案土地0.84亩予以征收并使用，该征收并使用土地的行为违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：被告五河县人民政府征收原告衡巧仁0.84亩土地的行为违法。案件受理费50元，由被告五河县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长 顾 倩审 判 员 陶 义人民陪审员 徐 红二〇一七年八月一日书 记 员 曾乐乐附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：…行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；