云南省保山市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）云05行初13号原告腾冲市腾越镇下绮罗社区第十九居民小组。负责人刘荣寿，组长。委托代理人李德应，云南德天律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告腾冲市人民政府。住所地：腾冲市腾越镇山源社区官厅小区**号。法定代表人庄宇，市长。委托代理人刘申常，腾冲市国土资源局干部。代理权限：特别授权代理。委托代理人腾发燕，云南援边律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人刁国鑫，男，白族，1966年12月2日生，住云南省腾冲市。委托代理人尹可成，云南正旭律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。原告腾冲市腾越镇下绮罗社区第十九居民小组（以下简称十九居民小组）诉被告腾冲市人民政府不履行法定职责一案，本院于2017年5月25日登记立案受理后，依法组成合议庭，于2017年7月5日在本院115号法庭依法公开开庭审理了本案。原告十九居民小组负责人刘荣寿及委托代理人李德应，被告腾冲市人民政府委托代理人刘申常、腾发燕，第三人刁国鑫委托代理人尹可成，到庭参加诉讼。现已审理终结。原告十九居民小组起诉请求：1.依法确认被告在法定期限内未对原告申请土地权属纠纷作出行政处理决定的行为违法。2.判令被告履行法定职责，对原告土地确权申请作出行政处理决定。3.本案诉讼费由被告承担。事实和理由：1.原告在腾冲市腾越镇下绮罗社区老热海路东侧有土地一块，东至瑞鑫木业公司（以下简称瑞鑫公司）围墙，南至巷道，西至老热海路排水沟，北至广信公司，面积约300㎡，多年来原告与瑞鑫公司隔墙而处，界址无纠纷。2.2012年底，瑞鑫公司拆除厂房，在原地兴建腾冲联友汽车销售服务有限公司。2013年1月，第三人雇人将其公司西面围墙拆除，同时将围墙外原告堆放的数百块火山石拉走，遭到原告村民制止，又将石头拉回，双方多次协商未果。3.原告将第三人诉至腾冲县法院，腾冲县法院作出（2013）腾民一初字第1134号民事判决，原告上诉，保山市中级人民法院作出（2014）保中民一终字第65号民事裁定，认定争议土地位于热海社区（现下绮罗社区）老热海路东侧，双方未提供充分证据证明土地权属归属，土地权属处于不清状态，应当根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，申请人民政府对争议土地确定权属，裁定驳回原告的起诉。4.2016年8月16日，原告根据《土地管理法》相关规定，向被告邮寄了《土地确权申请书》及相关证据，被告于次日签收。原告数次找被告询问确权情况，被告称该案具体交由腾冲市国土资源局、腾越镇人民政府联合办理，形成处理意见再交由被告作出处理决定。之后，原告等候被告及相关部门进行处理，半年过去了，被告仍未对原告申请土地确权作出行政处理。5.《土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县以上人民政府处理”的规定，被告作为原告行政区域内的县级以上人民政府，对争议土地进行确权属于其法定职责，原告向被告申请土地权属确认符合法律规定。6.《土地权属争议调查处理办法》规定政府办理土地权属争议的处理期限为6个月，自原告向被告申请确权至今（2017年5月4日）已有8个多月，被告拒不作出行政处理决定，构成行政不作为，严重侵害原告合法权益。根据《行政诉讼法》相关规定，提起行政诉讼，请求判令被告履行法定职责，对原告与第三人的土地权属纠纷依法作出处理决定。原告委托代理人认为：1.原告提起的是土地确权行政不作为诉讼，不是就土地处理结果提起的诉讼。《土地管理法》第十六条规定，被告作为县级以上人民政府具有对辖区的土地权属纠纷进行确权的法定职责，保山市中级人民法院（2014）保中民一终字第65号民事裁定书已认定原告与第三人争议的土地处于权属不清状态，原告向被告申请土地确权符合法律规定，被告应当对原告的确权申请依法处理，本案被告采取不作为方式对待原告土地确权申请，已构成行政不作为。2.原告向被告申请的是土地确权，不是信访，信访部门2年前对原告与第三人纠纷如何处理均对原告的权利义务不产生实质影响，《最高人民法院关于不服信访机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（[2005]行立他字第4号）中有明确表述。被告所称的信访事项答复意见或是信访事项会议纪要均未向原告送达，原告在本案诉讼中被告举证时才知道有该两份书面信访处理意见，此前原告并不知情，同时原告也不同意该处理方案。3.《行政诉讼法》第四十七条第一款虽然规定了“行政机关在接到申请之日起两个月内不履行，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼”，但同时也规定了“法律、法规对行政机关履行职责另有规定的，从其规定”，本案原告的起诉属于被告有履职期限的情形，原告没有超过诉讼时效。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定县级国土资源部门负责辖区内的土地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府处理决定。即土地确权由县级国土资源部门先作出处理意见，再由县级人民政府作出处理决定。《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定国土资源部门办理土地争议案件的时限为6个月，因此本案诉讼时效不能从被告收到原告申请2个月起算，而应该从收到申请6个月后开始起算，故原告的起诉没有超过诉讼时效。4.被告答辩称“第三人对争议土地已持有土地证”，被告可以作为对原告土地确权申请作出“不受理”或将争议土地确权给第三人的依据，但不能作为其不履行土地确权行政不作为的理由，被告的行为已违反法律规定，构成行政不作为，依法应当予以纠正。（一）原告向本院提交以下证据（均为复印件）：A1证据：A1－1原告2016年8月15日《土地确权申请书》1份；A1－2（2014）保中民一终字第65号民事裁定书1份，共同证明原告向被告申请土地确权的申请书及证据。经质证，被告对A1-1证据三性及证明目的不认可，无法核实何时邮寄申请书，且被告没有收到该申请书；对A1-2证据三性无异议，但不认可证明目的。第三人与被告质证意见一致，但认为该组证据与第三人没有关联性，A1-2裁定认定事项，被告已作出处理，没有必要再次确权，被告不存在行政不作为。本院认为，该组证据真实、合法，与本案相关联，予以采信。A2证据：A2-1EMS邮寄凭证（即2016年8月16日EMS1061197575520国内标准快递）1份；A2－2邮件全程跟踪查询（1061197575520）1份，证明原告于2016年8月16日向被告邮寄了土地确权申请及证据，被告工作人员严春禄于次日签收。经质证，被告对A2-1证据（邮寄凭证）三性不认可，认为无法核实邮寄了什么材料；A2-2证据（邮件全程跟踪查询）上虽然是严春禄签收，但无法核实严春禄身份，也不能证明严春禄是被告工作人员。第三人与被告质证意见一致，但认为该组证据与第三人没有关联性。本院认为，该组证据真实、合法，与本案相关联，予以采信。A3证据：腾冲市腾越镇下绮罗社区居民委员会2016年8月15日《证明》1份，欲证明腾越镇下绮罗社区第十九居民小组原为腾越镇热海社区十九组居民小组，负责人刘荣寿。经质证，被告对该证据三性无异议。第三人与被告质证意见一致，但认为该证据与第三人没有关联性。本院认为，该证据真实、合法，与本案相关联，予以采信。被告腾冲市人民政府答辩：1.原告诉请依法不属于土地权属争议，被告对原告诉称的土地没有作出行政处理决定的法定义务和职责。《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼……”的规定，原告诉称的土地已登记在腾冲县瑞鑫木业有限公司（法定代表人刁国鑫）持有的《国有土地使用证》四至内，涉案土地使用权明确，不属土地权属争议。如原告对涉案土地登记结果有异议，应依法申请行政复议或直接向法院提起行政诉讼解决。2.原告起诉事实不属实，原告反映问题被告均已解决落实。2014年7月，保山市中级人民法院作出（2014）保中民一终字第65号民事裁定，原告向被告职能部门原腾冲县国土资源局提出《关于请求解决腾越镇热海社区第十九村民小组与瑞鑫公司刁国鑫土地争议的申请》，经调查核实，于同年9月3日向原告作出了《腾冲县国土资源局关于腾越镇热海社区十九组信访事项的答复意见》，明确答复：原告所称地块登记在瑞鑫木业有限公司（法定代表人刁国鑫）持有的腾国用（1998）字第100166号《国有土地使用证》四至内，权属明确；如原告对腾国用（1998）字第100166号《国有土地使用证》登记结果有异议，应依法向保山市人民政府申请行政复议或腾冲县人民法院提起行政诉讼。原告收到答复后，于同年9月9日向被告申请复查，由信访局牵头、国土局、腾越镇配合，多次分别做原告、第三人工作，原告要求第三人补偿10万元，第三人同意，具体由第三人公司法定代表人刁国鑫交给腾越镇人民政府，再由腾越镇人民政府拨付给原告，并于2015年8月27日形成中共腾冲县委信访联席会议办公室《关于腾越镇热海社区第十九组与云南瑞鑫木业有限公司土地权属纠纷信访事项的会议纪要》。之后，第三人于2015年10月23日将10万元补偿费交给腾越镇人民政府，并办理变更登记手续。3.被告并未受理过原告的确权申请。原告的诉求依法不属土地权属争议，应依法通过复议或诉讼解决，加之其诉求已经腾冲市信访局、国土局、腾越镇政府解决，被告至今未受理过原告的《土地确权申请书》。4.法律没有明确规定县级以上政府处理决定的期限。原告起诉称“《土地权属争议调查处理办法》规定了政府办理土地权属争议的处理期限为6个月”，与事实不符，事实上法律并未明确规定县级以上人民政府作出处理决定的期限，且原告的诉求依法不属于土地权属争议，不适用《土地权属争议调查处理办法》。综上，原告诉称的土地已依法登记在第三人瑞鑫木业有限公司持有的《国有土地使用证》范围内，权属明确，依法不属土地权属争议，被告对原告该诉求没有作出行政处理决定的法定义务和职责，原告该诉求于法无据，理由不成立，请求驳回原告的诉讼请求。被告委托代理人认为：1.原告和第三人不具有诉讼主体资格。原告认为被告依确权申请具有做出行政行为的义务，但被告没有受理过原告的确权申请，无法做出行政行为，且涉案土地已登记在瑞鑫公司持有的国有土地使用证内，原告也没有证据证明涉案土地属于原告的集体土地，被告没有义务再次对该土地确权。2.被告没有作出该行政行为的法定职责，土地争议是指土地登记前发生的争议，颁证后权属明确，对此被告没有确权义务，且被告于2014年经过核实，于同年9月3日已经对原告作出了答复意见，原告收到答复意见后申请复查，相关部门于2015年8月27日形成会议纪要，告知了救济途径。3.原告已经超过起诉期限。行政机关履行法定职责的期限是60日，而原告提起行政诉讼期限是6个月，原告已超过法定起诉期限。（二）被告向本院提交以下证据和法律适用依据（均为复印件）：B1证据：第三人持有的腾土国用（98）字第100166号《国有土地使用证》1份，证明原告诉称的土地1998年就已登记第三人持有的腾土国用（98）字第100166号《国有土地使用证》四至范围内，权属明确。原告的请求依法不属土地权属争议。经质证，原告认为该证据系复印件，无法与原件核对，不具有真实性，不能作为定案依据，对证明观点不认可；原告提交的A1-2证据（民事裁定书）已认定该土地证四至与争议土地四至不符，故该土地证与本案无关。第三人认可被告证明观点。本院认为，该证据与本案无关联性，不予采纳。B2证据：B2－1第三人持有的腾国用（2015）第125183号《国有土地使用证》1份；B2－2腾国用（2015）字第125183号《土地登记卡》1份；B2－3《土地登记调查结果通知书》1份，共同证明原告诉称的土地已登记在第三人持有的腾国用（2015）第125183号《国有土地使用证》四至范围内，权属明确。原告的请求依法不属于土地权属争议。经质证，原告认为该组证据系复印件，无法与原件核对，且无持有单位对复印件核对加盖印章，对真实性不认可；由于该组证据显示B2-1证据（腾国用（2015）第125183号《国有土地使用证》）权利依据来源于B1证据（腾土国用（98）字第100166号《国有土地使用证》），而（2014）保中民一终字第65号民事裁定书已经认定B1土地证四至与争议土地四至不符，因此该证据与本案无关，对证明观点不认可。第三人认可被告证明观点。本院认为，该组证据与本案无关联性，不予采纳。B3证据：B3－1《腾冲县国土资源局关于腾越镇热海社区第十九组信访事项的答复意见》（2014年9月3日）1份；B3－2中共腾冲县委信访联席会议办公室纪要《关于腾越镇热海社区第十九组与云南瑞鑫木业有限公司土地权属纠纷信访事项的会议纪要》（中共腾冲县委县人民政府信访局、腾冲县国土资源局、腾冲县腾越镇人民政府2015年8月27日）1份；B3－3腾冲市腾越镇人民政府2015年10月23日收第三人缴纳10万元的《收据》1份，共同证明：（1）原告反映问题2014年9月3日被告已依法答复，原告所称地块已登记在第三人持有的腾土国用（98）字第100166号《国有土地使用证》四至内，权属明确；（2）原告反映问题被告已于2015年8月27日妥善解决完毕，不存在不作为现象。经质证，原告认为该组证据无法与原件核对，无持有单位对复印件核对加盖印章，不具有真实性，不能作为定案依据；根据法律规定，信访处理答复对信访人权利义务不产生实质影响，不具有约束力，本案中原告申请土地行政确权，不是信访，信访处理与本案无关，不认可证明观点，且该信访处理意见未向原告送达，原告不知情。第三人认可被告证明观点。本院认为，该组证据与本案无关联性，不予采纳。B4适用依据：国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号），被告认为土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议，原告的请求依法不属于土地权属争议，被告对原告诉称的土地没有作出行政处理决定的法定义务和职责，不存在不履行法定职责。原告认为，（2014）保中民一终字第65号民事裁定书已经认定第三人土地证与本案争议土地四至不符，两者不有关联性，本案不适用该函。第三人认可被告证明观点。本院认为，被告收到原告土地确权申请后，应在法定期限内审查处理，履法定职责，其以该土地已登记在第三人持有的国有土地使用证内，以原告提出的土地确权申请不属于土地权属争议为由，适用该函，属适用错误。第三人刁国鑫未提交书面答辩状，庭审中其委托代理人认为：1.争议土地已经登记在瑞鑫公司持有的国有土地使用证上，腾国用（2015）第125183号《国有土地使用证》比腾土国用（98）字第100166号《国有土地使用证》登记面积多出500多㎡，瑞鑫公司补偿了多使用的面积款10万元。2.原告起诉确权问题不存在。原告未提交证据证实涉案土地属其集体所有，涉案土地权属明确，登记在瑞鑫公司名下。3.原告起诉被告不作为，没有法律依据。本案是土地侵权纠纷，但原告没有证据证实争议土地属于原告。本案不属于审理土地权属不作为受案范围，不符合《行政诉讼法》第十二条规定不作为案件受案范围。本案涉案土地权属明确，原告只能对颁证提起诉讼，现在起诉已经超过法定起诉期限。4.第三人不是本案适格第三人。涉案土地登记瑞鑫公司名下，刁国鑫虽然是瑞鑫公司法定代表人，但不是刁国鑫个人，原告起诉被告不作为与第三人刁国鑫及瑞鑫公司无关系。（三）第三人本院提交以下证据（为复印件）：C1证据：腾国用（2015）第125183号《国有土地使用证》，证明第三人的瑞鑫公司持证管理使用土地，被告不存在再次确权，原告申请被告确权的土地包含在该土地证内；刁国鑫作为本案第三人诉讼主体不适格。经质证，原告认为第三人没有提交原件，无法核对，对证据三性及证明目的不认可。被告对该证据无异议。本院认为，该证据与本案无关联性，不予采纳。经审理查明，原告于2016年8月16日向被告邮寄《土地确权申请书》及证据[本院（2014）保中民一终字第65号《民事裁定书》]，申请被告将其和第三人争议的土地所有权和使用权确权给其，被告工作人员于次日签收。被告自签收到原告土地确权申请书之日（2016年8月17日）起至2017年5月4日原告书写行政起诉状之日止，未对原告土地确权申请作出处理和回复。2017年5月5日，原告向本院提起行政诉讼，起诉请求：1.依法确认被告在法定期限内未对原告土地确权申请作出行政处理的不作为行为违法；2.判令被告履行法定职责，对原告土地确权申请作出行政处理决定。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”、“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”及国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十八条“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。”的规定，被告具有在法定期限内对其辖区内原告第十九居民小组与第三人公司之间的原告土地确权申请履行行政确认的法定职责，本案中被告自2016年8月17日签收到原告土地确权申请书及相关材料之日至原告2017年5月5日向本院提起起诉之日止，未依原告土地确权申请作出处理或回复的行政不作为违法，本院予以确认，原告请求确认被告该行政不作为违法的诉讼请求，本院予支持，被告辩称没有签收和受理原告土地确权申请的理由不充分，且未提交证据证实，本院不予采信，因被告尚未作出处理，是否属于其应当履行的职责，对原告申请尚未审查，故驳回原告请求判令被告履行对原告土地确权申请作出行政处理决定法定职责的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、确认被告腾冲市人民政府在法定期限内未对原告腾冲市腾越镇下绮罗社区第十九居民小组土地确权申请作出处理的行政不作为违法；二、驳回原告腾冲市腾越镇下绮罗社区第十九居民小组其他诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由被告腾冲市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  何延武审判员  李海斌审判员  吕 玲二〇一七年八月十日书记员  王 俊附：本判决适用相关法律依据一、《中华人民共和国土地管理法》第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。二、《土地权属争议调查处理办法》第二十八条国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十四条第二款第（一）项行政行为有下列情形之—，不需要撤销或者判决履行的，人民法院确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；