四川省成都市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)川01行终509号上诉人（原审原告）钟志君，女，汉族，1948年10月1日出生，住四川省成都市青羊区。被上诉人（原审被告）成都市公安局青羊区分局。住所地：四川省成都市青羊区江汉路**号。法定代表人徐晖，局长。委托代理人秦京山，该分局民警。委托代理人赵建，该分局民警。上诉人钟志君因诉被上诉人成都市公安局青羊区分局（以下简称青羊公安分局）不履行法定职责一案，不服成都市青羊区人民法院（2016）川0105行初130号的行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，成都市青羊区玉带桥街21号附5号过渡房屋由钟志君在使用。2016年6月28日，钟志君之子张炜彦到青羊公安分局所属草市街派出所报称：2016年6月28日上午9时许，其发现位于青羊区玉带桥街21号附5号的店铺大门的锁被人破坏，铺内物品被人损坏，损失价值约1万元至2万元。草市街派出所向张炜彦询问了报案的基本情况，张炜彦怀疑是“青羊国投”的人因拆迁问题造成的。草市街派出所以行政治安案件进行了受案登记，并向张炜彦出具了《受案回执》。同日，青羊公安分局刑警大队到现场进行了勘验，并根据现场勘验情况，制作了《现场勘验笔录》。同年7月1日，张炜彦提交有损毁物品进货单据并自己整理有物品损失清单，认为被损坏的物品价值为21075元。草市街派出所出具的《情况说明》记载，该派出所联系成都市青羊区物价局对损毁家具进行价格鉴定，物价局答复“进货单只有一张盖有出货单位的印章，由于无出货单位印章，手写的清单无具体的品牌和型号及照片，根据现有材料无法对其进行价格鉴定”。因报案人怀疑是在该处负责拆迁工作的国投公司所为，2016年7月3日至8月5日期间，草市街派出所对国投公司的员工高红霞、刘海，以及四川点石置地房屋经营有限责任公司员工彭松、阳智、黄勇富、王奎进行了询问，并制作了《询问笔录》，上述笔录反映：成都市青羊区锣锅巷家具市场的拆迁由国投公司负责，已分包给四川点石置地房屋经营有限责任公司具体实施，该处拆迁项目现只有一户没有签订搬迁协议，拆迁工作人员在2016年6月28日没有去损毁该户店铺内的物品。钟志君提出“青羊公安分局未采取任何措施对违法行为进行查处，其行为已构成行政不作为”的主张，青羊公安分局认为，目前现有证据无法查处违法嫌疑人，但其开展了一系列的调查取证工作，因此，其并非行政不作为。原审法院认为，本案报案所称的违法行为发生在成都市青羊区，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，青羊公安分局作为该辖区的公安机关，对发生在其辖区内的违反治安管理行为有作出处理的行政职权。青羊公安分局对钟志君之子张炜彦的报案，在不能明确确定为刑事案件或者行政案件的的情况下，按照治安行政案件进行了受案登记并出具了《受案回执》，符合《公安机关办理行政案件程序规定》第五十一条规定。对违反治安管理的行为，《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的处罚程序包括调查、决定及执行。青羊公安分局受理报案后，对案发现场进行了勘验，调查物品损失状况；对钟志君所怀疑的涉案对象，办案民警也多次向相关人员进行了调查询问。因钟志君报案时虽提出了怀疑对象，但并非能够确定的违法责任人，而青羊公安分局在调查过程中所收集的现有证据尚不能明确确定违法责任人，参照《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条第三款“对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定”的规定，本案青羊公安分局虽未对报案作出处理决定，但系客观原因所造成，且青羊公安分局审理中也表明目前该案仍在调查中，并非不予以处理，因此，钟志君所称对其报案未采取任何措施进行查处，青羊公安分局的行为构成行政不作为的主张，因与事实不符，原审法院不予支持。因青羊公安分局并非不履行法定职责，故钟志君提起的本案诉讼请求，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回钟志君的诉讼请求。案件受理费50元，由钟志君负担。宣判后，上诉人钟志君不服，向本院提起上诉称：第一，青羊公安分局并未按照法律规定充分履行法定职责。青羊公安分局在一审中提供的证据《情况说明》中所述物价局不能进行鉴定的结论违反《价格认定行为规范》，也违反常理，仅凭其出具的《情况说明》不能证明青羊公安分局已委托物价局对钟志君被损毁的财物进行鉴定，青羊公安分局并未履行法定查处职责。第二，青羊公安分局询问嫌疑人的笔录存在明显矛盾之处，未询问清楚，查清事实，属于履行不当，构成不作为。青羊公安分局虽然在程序和形式上进行了调查、询问，但是其询问嫌疑人的笔录存在多处涂改、自相矛盾之处，却没有达到上诉人所诉求的目的，应当视为不作为。第三，青羊公安分局未依法履行告知报案人的法定义务。青羊公安分局于2016年6月28日受理钟志君报案，在达到法定期限后未对钟志君作出任何答复，使上诉人的报案申请置于无结果状态，属于青羊公安分局在程序上消极地不为。综上，上诉人认为原审法院认定事实错误，请求撤销原判，依法予以改判。青羊公安分局在二审中未提交书面答辩意见。一审的证据均已随卷移送本院。一审判决记载了当事人对证据的质证意见及一审法院对证据的采信理由。经审查，一审法院采信的证据符合行政诉讼有关真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。根据上述有效证据，本院二审认定事实与一审一致。本院认为，本案中钟志君诉请确认青羊公安分局不履行查处职责的行为违法，并责令青羊公安分局对故意毁坏其财产的违法行为进行查处，依法追究不法分子的法律责任。需要判断以下两个争议焦点问题：第一，针对钟志君的诉讼请求，青羊公安分局是否具有查处职责以及是否予以履行。第二，针对钟志君的上诉理由，对于涉案程序中的鉴定、询问、告知义务等，青羊公安分局是否构成不履行法定职责。一、关于青羊公安分局是否具有查处职责以及是否予以履行的问题。首先，从钟志君的诉讼请求理解，其主张青羊公安分局应当履行的“查处职责”，系对钟志君之子张炜彦的报案进行调查、处理之职责，包括受理案件、询问、勘验、检查、鉴定、辨认、作出行政处理决定等行政环节。其次，青羊公安分局作为区级人民政府公安机关，具有维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益等法定职责。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款关于“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条关于“行政案件由违法行为地的公安机关管辖”之规定，本案报案所称的违法行为发生在成都市青羊区，青羊公安分局作为该辖区的公安机关具有作出处理的法定职责。再次，青羊公安分局已经依法履行了受案、勘验、检查、询问等调查职责；但履行对违法行为人作出行政处理决定、追究其法律责任等法定职责尚不具备条件。青羊公安分局对钟志君之子张炜彦的报案，在不能明确确定为刑事案件或者行政案件的情况下，按照治安行政案件进行了受案登记并出具了《受案回执》，符合《公安机关办理行政案件程序规定》第五十一条规定。青羊公安分局受理报案后，对案发现场进行了勘验，调查物品损失状况；对钟志君所怀疑的涉案对象，也多次向相关人员进行了调查询问，可见青羊公安分局已履行了相应法定职责，钟志君诉称青羊公安分局“未采取任何措施”与事实不符。同时，因钟志君报案时虽提出了怀疑对象，但并无明确证据确定案涉毁损财物的违法责任人，青羊公安分局在调查过程中所收集的现有证据尚不足以明确确定违法责任人。参照《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条第三款“对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定”的规定，本案青羊公安分局虽未对钟志君的报案作出最终处理决定，但系客观原因所造成，且青羊公安分局在本案审理过程中也明确表示目前该案仍在调查中，并非其不予处理。因此，对于钟志君所诉的“查处法定职责”，青羊公安分局受案后已经依法履行了相应调查职责，而对于作出行政处理决定的法定职责囿于客观原因而尚未具备履行条件。综上，钟志君所诉青羊公安分局不履行法定职责的理由不能成立。二、关于钟志君上诉所称涉案程序中青羊公安分局鉴定、询问、告知义务等环节是否构成不履行法定职责的问题。首先，青羊公安分局受案后尚未终结案件并作出处理结果，上诉人钟志君对该过程中公安机关的鉴定、询问程序等行为不服尚不具备司法审查条件，亦不属于本案不履行法定职责审查范围。公安机关对涉案“店铺被故意破坏”一案的处置行为系由一系列行政行为组成的行政过程，在作出最终行政处理决定前，会有过程性、程序性、阶段性行政行为，包括受案、询问、勘验、检查、鉴定、辨认等一系列程序。公安机关在受案之后，作出行政处理决定前，对其作出的上述询问、鉴定过程等过程性、程序性、阶段性行政行为，司法权不宜提前介入审查，否则可能阻碍行政程序的正常发展，甚至使本应正常推进的行政过程中止或中断。同时，上诉人钟志君上诉所称对青羊公安分局的鉴定、询问等行政机关行为不服，系对行政机关已经作出的行为不服，与其起诉时主张行政机关不作为的诉称、事实及理由均存在一定程度相悖，其对鉴定、询问等作为行为不服的上诉事项，亦不属于本案不履行法定职责的审查范围，故对该项上诉理由本院不予支持。其次，对于上诉人诉称青羊公安分局未依法履行告知报案人的法定义务的问题。参照《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条第三款“对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定”的规定，青羊公安分局应当依法向被侵害人说明情况，使其了解案件进展。本案中，青羊公安分局向报案人张炜彦出具的《受案回执》中已载明案件受理情况，以及查询案件进展情况的方式及联系电话，已告知了被侵害人了解案件进展情况的具体方式和渠道，故上诉人此项诉称不能成立，对该项上诉理由本院亦不予支持。综上，被上诉人青羊公安分局已经履行了受案、勘验、检查、询问等法定调查职责，但因违法行为人逃跑等客观原因造成在法定期限内无法做出行政处理决定，要求其履行行政处理决定职责的条件尚未具备，因此，上诉人钟志君要求青羊公安分局履行法定职责的理由不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。钟志君的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费的负担不变；二审案件受理费50元，由上诉人钟志君负担。本判决为终审判决。审判长 袁 艺审判员 刘 平审判员 邱方丽二〇一七年八月三十日书记员 张 锐