浙江省玉环市人民法院行 政 判 决 书（2017）浙1021行初6号原告王菊妹，女，1967年11月18日出生，汉族，住台州市路桥区。委托代理人胡卫兵，浙江精通律师事务所律师。委托代理人赖中全，浙江精通律师事务所律师。被告台州市国土资源局，住所地台州市市府大道468号。法定代表人黄伟军，局长。委托代理人陈明，浙江海贸律师事务所律师。委托代理人徐钟亚健，浙江海贸律师事务所律师。被告台州市人民政府，住所地台州市白云山南路233号。法定代表人张兵，市长。委托代理人潘承天，系该单位工作人员。委托代理人王斌，系该单位工作人员。第三人陈某1，女，2005年3月15日出生，汉族，住台州市路桥区。法定代理人陈某2(系第三人父亲)，男，1968年8月16日出生，汉族，住台州市路桥区。委托代理人陈金根（系第三人叔叔），男，1975年12月25日出生，汉族，住台州市路桥区。原告王菊妹与被告台州市国土资源局、台州市人民政府土地行政登记一案，于2017年2月3日向台州市中级人民法院提起诉讼。台州市中级人民法院于2017年2月6日作出（2017）浙10行辖22号行政裁定书，指定本案由本院管辖。本院于2017年2月17日受理后，于2017年2月21日依法向两被告送达了起诉状副本和应诉通知书。因陈某1认为本案与其有法律上的利害关系，故于2017年4月25日追加其作为第三人参加诉讼，并于2017年6月7日依法向其送达起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月11日对本案进行了第一次公开开庭审理。原告王菊妹及其委托代理人胡卫兵、赖中全，被告台州市人民政府委托代理人潘承天到庭参加诉讼，被告台州市国土资源局经本院传票传唤无正当理由拒不到庭。本院于2017年7月25日对本案进行了第二次公开开庭审理，原告王菊妹及其委托代理人胡卫兵、赖中全，被告台州市人民政府委托代理人潘承天、王斌，被告台州市国土资源局应诉负责人江峰及委托代理人陈明，第三人陈某1委托代理人陈金根到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告台州市国土资源局于2016年8月31日作出路土登字（2016）第1号《不动产不予登记告知书》，告知原告王菊妹申请土地证需提交土地权属来源证明，根据《浙江省土地登记办法》第二十条规定：申请人提交土地权属来源证明，应当符合下列规定：（一）以划拨方式取得国有土地使用权的，应当提交县级以上人民政府依法批准的用地文件和国有土地划拨决定书。由于原告王菊妹的土地登记申请不符合上述规定，故作出不予登记决定。原告不服，向被告台州市人民政府申请行政复议，被告台州市人民政府于2017年1月23日作出《行政复议决定书》（台政行复【2016】97号），维持了被告台州市国土资源局作出的路土登字（2016）第1号《不动产不予登记告知书》。原告王菊妹诉称：原告王菊妹与陈某2原系夫妻，2005年5月31日收养一女孩，取名陈某1，2007年9月13日经法院调解离婚。离婚前双方曾经过协商达成协议，离婚后将位于路桥区路北街道三山村即玉河小区2幢2单元601室约120平方米的安置房归陈某2与养女陈某1所有，村里分配的安置房归原告所有。当时三山村、路北街道办事处、浙江路桥工业园区管理委员会等都同意原告王菊妹与陈某1对调，2009年7月10日，浙江路桥工业园区管理委员会、路北街道办事处与原告签订《三年内新增人口安置协议书》，分配给原告60平方米安置房。2010年9月19日经三山村请示，路北街道办事处、浙江路桥工业园区管理委员会等同意原告王菊妹与陈某1的安置平方对调，2010年12月2日路桥区人民政府召开专题会议，将陈某2与原告120平方拆迁安置房调换成陈某2与陈某1，参加会议的路桥国土资源分局也同意其对调，有关部门为陈某2与陈某1的120平方安置房办理了玉河小区2幢2单元601室土地证与房产证。2013年1月22日浙江路桥工业园区管理委员会、路北街道办事处与原告签订《套式安置房结算书》，原告依结算书规定支付了89860元，并通过抓阄方式取得了玉河小区房产。后原告要求台州市国土资源局路桥分局为其办理土地证，台州市国土资源局路桥分局却以原告未提供人民政府用地审批文件，不同意为原告办证，原告起诉台州市国土资源局路桥分局履行法定职责。而玉河小区2幢2单元601室用地批文是陈某2与原告王菊妹的，台州市国土资源局路桥分局在没有撤销批文的情况下协助陈某2与陈某1办理了房产证，却不为原告王菊妹办理土地证，程序上存在违法；黄岩法院认为国有划拨土地办理土地证不需要人民政府用地批文，而台州市国土资源局路桥分局却以各种理由不为原告王菊妹办理土地证；同时人民政府用地批文不应由原告王菊妹来提供，而应由主管部门提供，故黄岩法院作出责令路桥国土资源分局依法作出处理。后原告申请路桥国土资源分局办理土地证，而路桥国土资源分局却以被告台州市国土资源局作出路土登字（2016）第1号《不动产不予登记告知书》。原告不服，故提起诉讼，请求撤销被告台州市国土资源局作出的路土登字（2016）第1号《不动产不予登记告知书》以及撤销被告台州市人民政府作出的台政行复（2016）97号《行政复议决定书》。原告在起诉时、开庭前向本院提供了以下的证据：1.原告身份证复印件一份，内容：原告身份情况；2.（2007）路民一初字第1032号台州市路桥区人民法院《民事调解书》一份，内容：原告与陈某2离婚情况；3.《农村私人建房用地呈报表》一份，内容：房屋拆除及建房情况；4.《路桥区土地登记家庭在册人口情况表》，内容：原告家庭情况；5.《关于要求更改三山村四户村民个人建房报批有关资料的请示》一份，内容：120平方安置房报批成员的调整情况；6.《关于三山村魏阿夫等4户安置村民安置房办证问题的协调会议纪要》一份，内容：120平方米安置房报批成员的调整情况；7.（2014）台路民初字第450号台州市路桥区人民法院《民事判决书》一份，内容：不予分割玉河小区2幢2单元601室房产；8.路桥区住房情况查询记录一份，内容：玉河小区2幢2单元601室所有人为陈某2、陈某1；9.《三年内新增人口安置协议书》一份，内容：浙江路桥工业园区管委会、路桥区路北街道办事处与原告签订了60平方米的套式安置房；10.《套式安置房结算书》一份，内容：安置的房款；11.《浙江省行政事业单位（社会团体）资金往来结算票据》一份，内容：原告缴纳了安置房款；12.（2016）浙1003行初15号台州市黄岩区人民法院《行政判决书》一份，内容：台州市国土资源局路桥分局应对原告要求办理玉河小区8幢2单元502室土地证的申请作出处理；13.路土登字（2016）第1号《不动产不予登记告知书》一份，内容：原告申请不符合规定，被告台州市国土资源局不予登记；14.台政行复【2016】97号《行政复议决定书》一份，内容：维持路土登字（2016）第1号《不动产不予登记告知书》；上述证据证明路桥区路北街道玉河小区8幢2单元502室归原告所有，被告台州市国土资源局不履行法定职责。被告台州市国土资源局辩称：一、2016年1月8日，原告向台州市国土资源局路桥分局申请办理玉河小区8幢2单元502室的土地使用证，台州市国土资源局路桥分局收到申请材料后，于2016年1月29日向原告作出关于要求补正申请材料的《回复》，但原告未能予以补正。2016年4月21日，原告向人民法院提起诉讼，要求台州市国土资源局路桥分局为原告办理上述土地使用证。该案经台州市黄岩区人民法院审理后，作出《行政判决书》（2016）浙1003行初15号，判决认定视为台州市国土资源局路桥分局在2016年1月18日受理了原告的土地登记申请，并责令台州市国土资源局路桥分局针对原告的土地登记申请依法作出处理。台州市国土资源局路桥分局收到原告提交的土地登记材料后，发现原告要求办理位于台州市路桥区路北街道玉河小区8幢2单元502室土地证，缺少由台州市路桥区人民政府出具的批准用地文件这一土地权属来源证明的关键申请材料，且多次通知原告，原告仍未能补齐该份材料。台州市国土资源局路桥分局根据国土资源部颁布的《土地登记办法》第9条、《浙江省土地登记办法》第22条第3款以及《浙江省土地登记实施细则》第二十三条第（五）项之规定，作出路土登字（2016）第1号《不动产不予登记告知书》，被告对该告知书予以盖章确认。原告要求办理土地证，缺少路桥区人民政府出具的批准用地文件这一土地权属来源证明的关键申请材料，因此原告的申请不符合登记条件，被告台州市国土资源局作出的路土登字（2016）第1号《不动产不予登记告知书》所依据的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，内容恰当，请求驳回原告诉讼请求。二、被告台州市人民政府认为根据相关法律法规之规定，原告应当持县级人民政府的批准用地文件、国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有土地使用权初始登记。原告并未提供，根据《浙江省土地登记实施细则》第二十三条第（五）项规定：不能提供合法有效的土地权属来源证明，土地登记机构应依法作出不予登记的决定。故被告台州市国土资源局作出的路土登字（2016）第1号《不动产不予登记告知书》所依据的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，内容恰当，原告要求撤销该登记告知书的理由不成立。被告台州市国土资源局认为被告台州市人民政府所认定的事实与客观事实相符，作出的台政行复（2016）97号《行政复议决定书》适用法律正确，程序合法，应予以维持。综上所述，请求驳回原告诉讼请求。被告台州市人民政府辩称：一、2016年10月31日，被告台州市人民政府收到原告王菊妹的行政复议申请，要求撤销被告台州市国土资源局于2016年8月31日作出的路土登字（2016）第1号《不动产不予登记告知书》并责令台州市国土资源局路桥分局为其办理台州市路桥区路北街道玉河小区8幢2单元502室的土地使用证。被告认为根据《不动产登记暂行条例》第十六条第一款第（三）项以及《土地登记办法》第九条第一款第（三）项的规定，申请人申请不动产登记需要提交土地权属来源证明，同时根据《浙江省土地登记办法》第二十条、《浙江省土地登记实施细则》第二十六条第一款的规定，依法以划拨方式取得国有土地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件、国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有土地使用权初始登记。在本案中原告王菊妹并未向被告台州市国土资源局提供上述证明，根据《浙江省土地登记实施细则》第二十三条第（五）项的规定，不能提供合法有效的土地权属来源证明，土地登记机构应依法作出不予登记的决定。故被告台州市国土资源局作出的《不动产不予登记告知书》（路土登字（2016）第1号）认定事实清楚、证据确凿，内容恰当，程序合法。被告台州市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出台政行复【2016】97号《行政复议决定书》。二、被告台州市人民政府于2016年10月31日收到原告的行政复议申请，后因案情复杂，本机关于2016年12月19日决定对本案延长审理期限30日，2017年1月23日作出行政复议决定，并于2017年1月24日交邮，整个办理过程符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的程序规定，故行政复议决定程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告台州市国土资源局于2017年3月8日向本院提供了以下证据：1.办理土地证申请书，内容：原告王菊妹申请办理土地证；2.《关于王菊妹要求申请办理土地证的回复》，内容：告知原告王菊妹提供的材料不齐全；3.路土登字（2016）第1号《不动产不予登记告知书》一份，内容：原告申请不符合规定，被告台州市国土资源局不予登记；上述证据证明被告台州市国土资源局作出的路土登字（2016）第1号《不动产不予登记告知书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，内容恰当。被告台州市人民政府于2017年2月25日向本院提供了证明复议程序合法性的以下证据：1.行政复议申请书，内容：原告王菊妹申请行政复议；2.台州市人民政府行政复议受理通知书、送达回证，内容：受理原告王菊妹行政复议的申请及送达情况；3.台州市人民政府行政复议答复通知书、送达回证，内容：告知被告台州市国土资源局提交书面答复及送达情况；4.《行政复议答复书》，内容：作出涉案具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；5.行政复议听证通知书、送达回证，内容：告知原告王菊妹、被告台州市国土资源局举行听证会及送达情况；6.行政复议延期审理通知书、送达回证，内容：告知原告王菊妹、被告台州市国土资源局行政复议决定延期及送达情况；7.《行政复议决定书》、送达回证，内容：维持被告台州市国土资源局的路土登字（2016）第1号《不动产不予登记告知书》及送达情况。第三人陈某1未提供书面答辩意见，但在庭审中述称，原告不属于三年内新增人口，所以不享有该套房子，房子是第三人所有，房子与原告无关。第三人未向本院提供证据。法庭调查中，原告对被告台州市国土资源局提供的证据发表了如下质证意见：由于被告台州市国土资源局在第一次开庭审理前未提交证据，视为放弃举证权利，原告对被告新提供的证据不予质证。原告对被告台州市人民政府提供的证据没有异议。被告台州市国土资源局对原告提供的证据发表了如下质证意见：土地呈报表和建设用地许可证，可证明原告与案外人陈某2已经作为共同申报人获得了安置房；安置协议书可证明原告无法明确其享有安置房权属合法来源。被告台州市国土资源局对被告台州市人民政府提供的证据没有异议。被告台州市人民政府对原告提供的证据发表如下质证意见：原告没有证据证明涉案房屋是另外的房屋对换而来的。第三人对原告提供的证据发表如下质证意见：第三人认为其是三年内新增的人口，涉案的房屋应归其所有，与原告无关。第三人对两被告提供的证据没有异议。本院对原、被告提供的证据作如下确认：被告台州市国土资源局因第一次开庭无正当理由未到庭，视为放弃质证，其提供的证据亦不能作为本案的证据使用，故被告台州市国土资源局提供的证据本院不予采纳；原告和被告台州市人民政府提供的证据均具有真实性、合法性、关联性，本院予以采纳。经审理查明：2003年9月27日，案外人陈某2与路桥中心工业区管委会、路桥区路北街道办事处签订路桥中心工业区房屋拆迁补偿协议和路桥中心工业区房屋拆迁安置协议书（【2003】第48号）各一份，取得路北街道山下小区安置房，安置人口为一人。2004年1月6日，案外人陈某2向相关部门提交农村私人建房用地呈报表。2004年3月2日案外人陈某2与原告办理结婚登记手续。2004年9月1日，台州市路桥区人民政府出台路政函【2004】82号文件，批准拆迁安置。2005年5月31日案外人陈某2与原告收养一女孩，取名陈某1。2007年9月13日双方经法院调解离婚，但未对路桥区路北街道三山村玉河小区2幢2单元601室的房屋进行分割。2009年7月10日，浙江路桥工业园区管理委员会、路北街道办事处与原告签订《三年内新增人口安置协议书》，同意按照路政函【2003】75号文件和2003年签订的《房屋拆迁安置协议书》的约定分配给原告王菊妹60平方米安置房。2010年9月19日，案外人陈某2与其他三户村民向路桥工业园区管委会提出《关于要求更改三山村四户村民个人建房报批有关材料的请示》，将120平方米安置房报批成员调整为案外人陈某2与第三人陈某1，原告签字确认。2010年12月2日，路桥区人民政府作出【2010】138号《关于三山村魏阿夫等4户安置村民安置房办证问题的协调会议纪要》，将陈某2户报批成员调整为案外人陈某2与第三人陈某1，并办理房产证。2011年1月18日，601室房屋房产证已办理，所有权人为案外人陈某2与第三人陈某1。2013年1月22日，路桥工业园区管委会、路北街道办事处与原告签订《套式安置房结算书》，原告依结算书支付了89860元，并实际占有8幢2单元502室房屋。2016年1月8日，原告向台州市国土资源局路桥分局申请办理8幢2单元502室的土地使用证。路桥国土分局收到申请资料后，于2016年1月29日向原告作出要求补正申请资料的《回复》，原告未予补正。2016年4月21日，原告向人民法院提起诉讼，要求路桥国土分局为其办理土地使用证。台州市黄岩区人民法院作出《行政判决书》（（2016）浙1003行初15号），判决责令路桥国土分局对原告的申请依法作出处理。2016年8月31日，被告台州市国土资源局作出《不动产不予登记告知书》（路土登字（2016）第1号）。原告不服，向被告台州市人民政府申请复议。被告台州市人民政府作出《行政复议决定书》（台政行复【2016】97号），原告不服，提起行政诉讼。本院认为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十一条第一款“未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据”之规定，被告台州市国土资源局在第一次开庭时未到庭参加诉讼，其提供的证据未质证，不能作为本案的证据使用，故被告台州市国土资源局作出的《不动产不予登记告知书》（路土登字（2016）第1号）行政行为的事实不清、证据不足，应予以撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告台州市国土资源局于2016年8月31日对原告作出的路土登字（2016）第1号《不动产不予登记告知书》。二、撤销被告台州市人民政府于2017年1月23日对原告作出的台政行复【2016】97号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告台州市国土资源局、台州市人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本三份，上诉于浙江省台州市中级人民法院。同时向台州市中级人民法院预交上诉案件受理费计人民币50元，并将缴费复印件交于本院。在上诉期满后七日内未缴纳的，按自动撤回上诉处理。（款汇：台州市财政局，开户银行：中国农业银行台州分行营业部，账号：19-900001040000225089001）审 判 长  林必贵审 判 员  方玲艳人民陪审员  赵顺熙二〇一七年八月十日代书 记员  胡魏静附本判决所依据的法律条文：第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。