鄂尔多斯市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）内06行初33号原告乌兰其其格，女，1971年9月5日出生,蒙古族，现住内蒙古鄂尔多斯市。委托代理人王殿臣，男，汉族，1942年5月8日生，现住巴彦淖尔市。被告杭锦旗人民政府。法定代表人王羽强旗长。委托代理人苏羊换，旗政府法律顾问。委托代理人吉仁太，旗政府法制办工作人员。原告乌兰其其格与杭锦旗人民政府行政复议纠纷一案，于2017年6月日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2017年8月2日公开开庭审理了本案，原告乌兰其其格委托代理人王殿臣，杭锦旗人民政府委托代理人苏羊换、吉仁太均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被诉复议决定的内容。2017年5月15日被告杭锦旗人民政府作出杭政复不字〔2017〕1号《杭锦旗人民政府不予受理行政复议申请决定书》，查明，申请人乌兰其其格与巴音温都尔嘎查其他牧民存在草牧场纠纷，2014年11月28日，呼和木独镇巴音温都尔嘎查两委召开会议，经会议确定包括申请人在内的五户牧民的草牧场亩数。基于该会议结果，被申请人呼和木独镇人民政府作出呼政发〔2017〕20号文件。复议认为：被申请人呼和木独镇人民政府作出呼政发〔2017〕20号文件，是对巴音温都尔嘎查两委会议内容的说明，并未增设新的权利义务，对申请人乌兰其其格的合法权益不产生影响。故申请人乌兰其其格的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，本机关决定：不予受理。原行政行为的内容。2017年4月23日呼和木独镇人民政府作出《呼和木独镇人民政府关于乌兰其其格、杨宽荣等五户草牧场纠纷的处理决定》，经查，2006年杭锦旗农牧业局草原监理所颁发草原使用证时，乌兰其其格的草原使用证上的面积为1575亩，杨宽荣的草原使用证上的面积为900亩，塞西雅拉图的草原使用证上的面积为750亩，道劳斤和敖特更内草原使用证上的面积共计5560亩，五户草原使用证上的面积共计8785亩，在确权换证时测得实地草牧场面积为11600亩，多出的2815亩草牧场引发五户纠纷。决定经巴音温都尔嘎查于2014年11月28日召开嘎查村民代表大会研究决定以尊重历史、尊重事实为基础，认为应当在认同草原使用证上面积的同时，剩余2815亩由乌兰其其格、杨宽荣、赛西雅拉图三户平分，每户应分938亩。协调后面积如下：道劳斤和敖特更内草牧场面积共计5560亩。杨宽荣的草原使用证显示面积为900亩，重新协调后面积为1838亩。赛西雅拉图草原使用证显示面积为750亩，重新协调后为1688亩。乌兰其其格的草原使用证显示面积为1575亩，重新协调后面积为2513亩。原告不服上述复议，提起诉讼。原告请求撤销杭锦旗人民政府杭政复不字〔2017〕1号《杭锦旗人民政府不予受理行政复议申请决定书》，责令杭锦旗人民政府作出复议决定。理由：1、原告对呼政发【2017」20号《处理决定》不服，申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第（四）项、第三十条规定规定。2、呼政发【2017】20号是处理决定，是具体行政行为，对申请人乌兰其其格的合法利益产生实质的影响。3、该呼政发【2017】20号《处理决定》的内容违法。二轮土地延包时道劳斤和杨宽荣不是本嘎查牧业社集体经济组织的成员，当时道劳斤是另一个嘎查的牧民，杨宽荣是本嘎查农业社的农民。第二轮土地延包时，分配给道劳斤、杨帘荣土地是违法无效的。4、核发使用权证书的是县级以上地方人民政府的法定职责，不是农牧所应当核发的，农牧所核发使用权证，违反了上述法律规定。综上，请求支持原告的诉讼请求。被告杭锦旗人民政府答辩称：1、答辩人作出不予受理决定事实清楚。乌兰其其格因草牧场纠纷，向呼和木独镇人民政府申请确权，从根本上来说，乌兰其其格并非使用权纠纷，实际是承包经营权纠纷。乌兰其其格为巴音温都尔嘎查成员，在嘎查有承包经营权，但具体对多少亩数的草牧场有承包经营权尚不明确。对于承包经营权有争议的，人民政府的行政权是无权决定的。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，农村土地承包经营权争议案件依法不作为土地争议案件受理。乌兰其其格针对承包经营权的争议，应向草牧场的所有者，即村嘎查组织主张权利。2014年11月28日，呼和木独镇巴音温都尔嘎查两委召开会议，对包括乌兰其其格在内的五户牧民的草牧场亩数予以明确，是草牧场所有者行使权力给本嘎查经济组织内成员确定草牧场承包经营权的行为，属于村民自治。因此，乌兰其其格的草牧场承包经营权争议，依法应由村民自治组织处理，呼和木独镇的呼政发〔2017〕20号文件依据的是巴音温都尔嘎查两委会议决议，是对两委会议决议的解释说明，没有增设新的权利义务，实际上对乌兰其其格的合法权利不产生任何影响。行政复议范围是对相对人权利义务产生影响的具体行政行为。本案不属于《行政复议法》及实施条例规定的行政复议受理范围，答辩人作出不予受理决定事实清楚。2、答辩人作出不予受理决定程序合法。答辩人收到被答辩人的复议申请书后，在法定期限内进行审查、作出不予受理决定，并向被答辩人送达文书，程序完全依照《行政复议法》的规定进行，程序合法。综上，请求依法驳回原告的起诉。被告向本院提供以下证据：1、巴音温都尔嘎查两会处理意见，证明巴音温都尔嘎查两会议明确了乌兰其其格的草牧场亩数，明确了乌兰其其格对2513亩草牧场享有承包经营权，是村民自治区组织对本集体经济组织内成员的草牧场承包经营权的处理。乌兰其其格并非使用权纠纷，实际是承包经营权纠纷；2、呼和木独镇人民政府呼政发（2017）20号文件，证明呼和木独镇人民政府的文件是对巴音温都尔嘎查两委会议决议的说明，未增设新的权利义务，对乌兰其其格的合法权益不产生任何影响。原告质证：1、对真实性不认可，证明问题不认可，道劳斤、杨宽荣没有资格分配这块地；2、对真实性证明问题不认可，是违法的。原告向本院提供证据如下：一、1、呼政发（2015）4号《信访处理意见》；2、原告请求镇政府履行法定职责处理决定土地使用权争议的申请；3、（2015）杭行初字第13号行政判决书；4、（2016）内06行终字第41号行政判决书，证明终审判决被告镇人民政府作出行政行为。二、1、呼政发（2017）20号文件；2、行政复议申请书；3、杭政复字（2017）1号不予受理行政复议申请决定书，证明这两个处理意见违法。被告质证：真实性认可，不属于人民政府受案范围内，不是所有权使用权，是农村承包权经营，本案是经营权纠纷。经质证，被告对原告的证据真实性认可，予以确认。被告提供的证据与本案证据相印证，予以确认。本院查明：2006年杭锦旗农牧业局草原监理所颁发草原使用证时，乌兰其其格的草原使用证上的面积为1575亩，杨宽荣的草原使用证上的面积为900亩，塞西雅拉图的草原使用证上的面积为750亩，道劳斤和敖特更内草原使用证上的面积共计5560亩，五户草原使用证上的面积共计8785亩，在确权换证时测得实地草牧场面积为11600亩，多出的2815亩草牧场引发五户纠纷。巴音温都尔嘎查召开嘎查村民代表大会认为认同草原使用证上面积的同时，剩余2815亩由乌兰其其格、杨宽荣、赛西雅拉图三户平分，每户应分938亩。2017年4月23日呼和木独镇人民政府作出《呼和木独镇人民政府关于乌兰其其格、杨宽荣等五户草牧场纠纷的处理决定》，协调后面积如下：道劳斤和敖特更内草牧场面积共计5560亩。杨宽荣的草原使用证显示面积为900亩，重新协调后面积为1838亩。赛西雅拉图草原使用证显示面积为750亩，重新协调后为1688亩。乌兰其其格的草原使用证显示面积为1575亩，重新协调后面积为2513亩。原告不服该决定书，向被告杭锦旗人民政府申请复议。2017年5月15日被告杭锦旗人民政府作出杭政复不字〔2017〕1号《杭锦旗人民政府不予受理行政复议申请决定书》，查明申请人乌兰其其格与巴音温都尔嘎查其他牧民存在草牧场纠纷，2014年11月28日呼和木独镇巴音温都尔嘎查两委召开会议，经会议确定包括申请人在内的五户牧民的草牧场亩数。基于该会议结果，被申请人呼和木独镇人民政府作出呼政发〔2017〕20号文件。复议认为：被申请人呼和木独镇人民政府作出呼政发〔2017〕20号文件，是对巴音温都尔嘎查两委会议内容的说明，并未增设新的权利义务，对申请人乌兰其其格的合法权益不产生影响。故申请人乌兰其其格的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，本机关决定：不予受理。本院认为：本案争议焦点是原告的复议申请是否属于行政复议的范围。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。本案中，呼和木独镇人民政府作出《呼和木独镇人民政府关于乌兰其其格、杨宽荣等五户草牧场纠纷的处理决定》，对包括原告在内的几户牧民的草牧场争议作出处理决定，该决定虽可能以案外集体经济组织的意见作为基础或参照，但以政府处理决定的形式作出符合行政复议法的复议范围。综上，被告的复议决定适用法律错误，原告的起诉意见部分成立，本院予以支持。关于处理决定涉及的草牧场的分配方案等问题不属本案审理范围，本案不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告杭锦旗人民政府2017年5月15日作出的杭政复不字〔2017〕1号《杭锦旗人民政府不予受理行政复议申请决定书》二、被告杭锦旗人民政府重新作出行政复议行为。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审 判 长  李 艳审 判 员  郝玉林审 判 员  张晓慧二〇一七年八月十五日法官助理  贾伊丹书 记 员  达尼斯