上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2017）沪03行终308号上诉人(原审原告)上海致真餐饮有限公司，住所地上海市虹口区。法定代表人徐振辉。委托代理人孙菁。委托代理人翟纯君，北京市中伦文德律师事务所上海分所律师。被上诉人(原审被告)上海市长宁区安全生产监督管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人王金才。委托代理人高俊。委托代理人张莉，北京炜衡(上海)律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市安全生产监督管理局，住所地上海市黄浦区。法定代表人马坚泓。委托代理人乐嘉昆。委托代理人吴荣良，上海市金茂律师事务所律师。上诉人上海致真餐饮有限公司(以下简称“致真公司”)因行政处罚决定及行政复议决定一案，不服上海铁路运输法院(2016)沪7101行初419号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年5月15日受理后，依法组成合议庭于2017年7月17日公开开庭审理了本案，上诉人致真公司的委托代理人孙菁、翟纯君，被上诉人上海市长宁区安全生产监督管理局(以下简称“长宁安监局”)的法定代表人王金才及其委托代理人高俊、张莉，被上诉人上海市安全生产监督管理局(以下简称“市安监局”)的行政机关负责人李彩云及其委托代理人乐嘉昆、吴荣良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，上海长宁致真餐饮有限公司(以下简称“长宁致真公司”)由致真公司投资设立(现已注销)。2016年2月中旬，长宁致真公司与上海悦宜建筑装饰有限公司(以下简称“悦宜公司”)口头约定，将位于上海市长宁区仙霞路XXX号万都中心大厦二楼致真酒家餐饮设施设备拆除项目发包给悦宜公司。双方未签订书面施工合同和安全生产协议，悦宜公司向长宁致真公司出具《拆除工程报价单》，嗣后悦宜公司进场施工。同年2月24日，悦宜公司与万世友达成口头约定，由万世友负责致真酒家场地内通风管道的拆除。次日上午，万世友与张龙祥、郑成军、李有成等人来到致真酒家，共同对通风管道进行拆除作业。当天下午14时左右，张龙祥、郑成军、李有成等3人在厨房进行通风管道拆除作业。张龙祥蹲立在通风管道上方准备用大力钳剪断管道吊杆，郑成军、李有成2人配合其作业，站在移动脚手架上托举管道。当张龙祥剪断吊杆时，通风管道另一端发生倾斜并脱落，张龙祥随即滑落，头部向下坠落于地面。送至医院后，张龙祥经抢救于同年3月1日凌晨2时45分死亡。事故发生后，长宁安监局牵头，会同上海市长宁区监察局、上海市长宁区总工会、上海市公安局长宁分局、上海市长宁区人民政府虹桥街道办事处并邀请上海市长宁区人民检察院组成事故调查组，经现场勘查、调查取证，于2016年3月30日形成《上海悦宜建筑装饰设计有限公司“2.25”高处坠落死亡事故调查报告》，其中认定长宁致真公司未经审核，违法将施工项目发包给不具备安全生产条件的作业单位，对事故发生负有次要责任，建议长宁安监局给予行政处罚。同年4月6日，上海市长宁区人民政府(以下简称“长宁区政府”)同意该调查报告。同年4月11日，长宁安监局对长宁致真公司涉嫌违法行为进行立案。经处罚前告知程序、举行听证会，长宁安监局于同年7月8日作出(长)安监管罚〔2016〕XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》，认定：2016年2月25日14时左右，位于仙霞路XXX号万都中心大厦二楼上海长宁致真酒家餐饮设施设备拆除项目发生一起高处坠落事故，造成1人颅脑重伤。经送华东医院抢救，受伤工人张龙祥于3月1日凌晨2时45分死亡。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)第四条、第四十六条的规定，依据《安全生产法》第一百条第一款的规定，决定给予长宁致真公司罚款人民币十万元(以下简称“被诉处罚决定”)。致真公司对被诉处罚决定不服，向市安监局申请行政复议。市安监局于2016年7月26日受理。经审查长宁安监局提交的《被申请人答复书》及相关证据、依据，市安监局于同年9月19日作出(沪)安监行复决字〔2016〕3号《行政复议决定书》，维持长宁安监局作出的被诉处罚决定(以下简称“被诉复议决定”)，并于同月21日邮寄送达致真公司。致真公司认为，拆除装潢作业并非其生产经营项目，长宁安监局作出的被诉处罚决定对《安全生产法》第四十六条作任意扩张解释，故诉至原审法院，要求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定。原审认为，根据《安全生产法》第九条第一款、第一百一十条及《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第十二条第一款规定，长宁安监局与市安监局分别依法具有作出被诉处罚决定及被诉复议决定的法定职权。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》(以下简称《处理条例》)第三条第一款第(四)项、第十九条第二款、第三十条、第三十一条、第三十二条第二款及《上海市实施＜生产安全事故报告和调查处理条例＞的若干规定》(以下简称《上海市若干规定》)相关规定，对于本市造成1人死亡的一般事故，事故发生地区县政府可以授权或委托区县安全生产监督管理部门组织事故调查组进行调查，形成内容包括事故发生原因、事故性质、责任认定、对事故责任者处理建议在内的事故调查报告。事故调查报告经区县政府批复后，有关机关应当按照批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行处罚。本案涉及生产安全事故，在事故调查小组依照上述规定作出事故调查报告并经长宁区政府批复同意后，长宁安监局依照《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)及《安全生产违法行为行政处罚办法》(以下简称《处罚办法》)的规定，予以立案、告知、听证并作出处罚决定，程序合法。市安监局在收到致真公司复议申请后，在60日内作出被诉复议决定，复议程序亦无不当。原审根据各方当事人的诉辩主张及当庭陈述，归纳本案争议焦点在于：餐饮设施设备拆除项目是否属于《安全生产法》第四十六条第一款所指的长宁致真公司的生产经营项目。对此，原审认为，对于餐饮企业而言，虽然通常理解的生产经营项目是提供餐饮等服务的行为，但“生产经营项目”作为《安全生产法》上的不确定法律概念，从《安全生产法》落实生产经营单位安全生产主体责任及确保安全生产的原则性规定来看，其含义不应局限于生产经营者的核心业务本身，还应涵盖为从事生产经营而开展的准备性或收尾性活动等各种相关行为。本案中，长宁致真公司在租期届满后，依约须将场所恢复原状，故拆除餐饮设施设备系该公司终止餐饮服务业务后必要的收尾性活动，应当将其理解为该公司的生产经营项目。长宁致真公司认为其生产经营项目是餐饮服务，拆除作业并非其以盈利为目的的生产经营项目，是对生产经营项目的片面理解，该主张难以成立。根据《上海悦宜建筑装饰设计有限公司“2.25”高处坠落死亡事故调查报告》等证据，悦宜公司并不具备拆除事发场地餐饮设施设备的安全生产条件，而长宁致真公司在选择项目承包对象时，对悦宜公司是否具备安全生产条件不闻不问，违法将项目发包给悦宜公司，违反了《安全生产法》第四十六条第一款的规定，故长宁安监局依据《安全生产法》第一百条第一款规定，作出被诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，处罚幅度适当。市安监局作出的被诉复议决定，亦无不当。致真公司诉请撤销被诉处罚决定及被诉复议决定，缺乏法律依据，依法予以驳回。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回上海致真餐饮有限公司的诉讼请求，案件受理费人民币50元由上海致真餐饮有限公司负担。判决后，致真公司不服，上诉于本院。上诉人致真公司上诉称：悦宜公司具备拆除装潢作业的安全生产条件，仅是未启用安全设备导致事故发生，悦宜公司应是拆除行为的完全责任主体，上诉人不存在违法发包的行为；装潢拆除作业并非上诉人的生产经营项目，被上诉人提出的《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》(以下简称《规定》)中对“生产经营活动”的定义是对《处理条例》中“生产经营活动”定义的解释，而非对《安全生产法》中“生产经营项目”的解释，故该《规定》不能证明本案中装潢拆除作业属于上诉人的生产经营项目，《安全生产法》第四十六条第一款亦不能作为对上诉人进行处罚的法律依据。结合《安全生产法》第一百条中有关根据“违法所得”确定罚款数额的规定，该“生产经营项目”应当是可能给生产经营单位带来收益的项目，而本案中“装潢拆除作业”完全不可能给上诉人带来任何收益，因此不是上诉人的“生产经营活动”。原审判决认定事实不清，上诉人请求撤销原判，依法改判支持其原审诉请。被上诉人长宁安监局辩称：悦宜公司经事故调查组审查不具备安全生产条件，上诉人违法发包的事实明确；依据《安全生产法》第四十六条第一款以及国家安全监管总局作出的《规定》，本案所涉餐饮装潢设施、设备的拆除作业依法属于上诉人的生产经营项目范围。本机关依法作出的被诉处罚决定适用法律正确，证据确凿，请求依法驳回上诉，维持原判。被上诉人市安监局辩称：被诉复议决定程序合法，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：根据《处理条例》及《上海市若干规定》的相关规定，长宁安监局、上海市长宁区监察局、上海市长宁区总工会等单位组成事故调查组，对本案所涉生产安全事故进行调查、核实后作出事故调查报告，长宁区政府批复同意后，长宁安监局经立案、告知、听证，在法定期限内依据《安全生产法》第一百条第一款的规定，作出被诉行政处罚决定，其行政程序符合法律、法规的相关规定。本案的争议焦点在于：长宁安监局依据《安全生产法》第四十六条第一款认定长宁致真公司将“生产经营项目”发包给“不具备安全生产条件”的悦宜公司。上诉方和被上诉方对“生产经营项目”以及“不具备安全生产条件”这两个概念的理解和认定不一致，即长宁安监局依据《安全生产法》第四十六条第一款对长宁致真公司进行处罚有无法律依据。首先对于拆除装潢作业(拆除餐饮设施、设备作业)是否属于长宁致真公司生产经营项目的争议。本院认为，按照长宁致真公司的经营范围来讲，一般意义的装潢拆除作业确实不属于其生产经营项目，装潢拆除作业本身也不能给生产经营单位带来收益。但本案中的装潢拆除作业是拆除餐饮设施、设备作业，属于生产经营公司终止餐饮服务业务后必要的收尾性活动。按照社会普遍认识，企业在经营决策过程中，会将生产经营所需成本与预期可产生的收益进行比较测算，具有盈利可能的生产经营项目才会投入运营。而生产经营成本一般是指企业为生产产品、提供服务所产生的各项费用，包括了生产条件费用、生产资料费用、人力费用、运营费用等各项内容。长宁致真公司作为餐饮企业，其为具备餐饮经营条件而产生的房屋租金、设备采购安装、装潢以及结束运营后拆除设备、拆除装潢等费用属企业经营成本的范畴，是企业预估经营风险、测算盈利空间中必然考量的一环，是其生产经营项目的组成部分。所以长宁致真公司终止餐饮服务业务后拆除设备、拆除装潢作业理应属于生产经营项目。上诉人对法条中“生产经营项目”含义的解读有悖常理，本院不予采信。其二，对于悦宜公司是否具备安全生产条件的认定。根据《上海悦宜建筑装饰设计有限公司“2.25”高处坠落死亡事故调查报告》，认定悦宜公司并不具备拆除事发场地餐饮设施、设备的安全生产条件。对此，上诉人认为悦宜公司具备拆除装潢作业的安全生产条件，仅是未启用安全设备导致事故发生。但涉案拆除设备、拆除装潢作业涉及登高作业，属于特种作业的范畴，理应由具备特定资质、设备的企业及人员实施。悦宜公司临时召集的操作人员既未取得国家规定的特种作业证件，现场也无应有的安全设施设备。显然，悦宜公司不能称为具备应有的安全生产条件。上诉人在庭审中称因无拆除装潢作业的能力，故将该拆除装潢作业发包给专业单位。但作为发包方的长宁致真公司理应选择有一定资质的承包单位并签订安全生产协议，以保证发包作业的顺利进行。而长宁致真公司在选择项目承包对象时，对悦宜公司是否具备安全生产条件未作考察，即将项目发包给悦宜公司。故上诉人认为悦宜公司具备安全生产条件的主张依法不能成立。从《安全生产法》第四十六条、第一百条的立法本义而言，是为加强对于企业经营活动中分包、出租的管理，通过明确生产经营主体义务，促使生产经营单位全面重视安全生产的监督与管理。通过由发包方甄别承包单位的资质及安全生产条件的方式，引导生产经营主体选择有资质、重安全的承包方进行发包活动，从源头上减少安全事故发生。长宁致真公司将其生产经营项目对外发包，未选择具有安全生产条件和资质的企业承包，未建立安全生产制度进行督促与管理，是造成涉案生产安全事故的原因之一。综合上述认定，长宁致真公司将属于生产经营项目的拆除装潢作业发包给不具备安全生产条件的悦宜公司承包，与《安全生产法》第四十六条的规定相悖。长宁安监局据此按照《安全生产法》第一百条第一款的规定，对长宁致真公司作出被诉行政处罚认定事实清楚，适用法律准确、处罚适当。被上诉人市安监局在受理上诉人的行政复议申请后，依法调查，在法定期限内作出被诉复议决定，事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。综上，上诉人致真公司的上诉请求和理由不能成立，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费人民币50元，由上诉人上海致真餐饮有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 张 汇审判员 朱晓婕审判员 陈瑜庭二〇一七年八月三日书记员 顾美玉附：相关法律条文1、《中华人民共和国安全生产法》第四条生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。第四十六条生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。……第一百条生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。……2、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……