广东省阳江市中级人民法院民 事 判 决 书（2017）粤17民终627号上诉人（原审原告）:阳江市国土资源局。住所地：广东省阳江市三环路**号。法定代表人：关石，该局局长。委托诉讼代理人：黄成献，广东三民律师事务所律师。委托诉讼代理人：岑象宏，该局工作人员。被上诉人(原审被告)：中国石油天然气股份有限公司广东销售分公司。住所地：广东省广州市黄埔大道中***号中国石油广州大厦**楼。阳江办事处地址：广东省阳江市江城区新江北路11号阳江民政局大楼七楼。负责人：李占宁，该公司总经理。委托诉讼代理人：邓沛劲，广东珠江律师事务所律师委托诉讼代理人：刘安全，该公司职员。原审第三人：阳江市土地开发储备中心（原阳江市征地储备中心）。住所地：广东省阳江市东风三路**号。法定代表人：梁开运，该中心主任。委托诉讼代理人：王向仕，该中心工作人员。原审第三人：阳江市人民政府城区改造建设办公室。住所地：广东省阳江市江城区海鸥酒店背。法定代表人：陆荣海，该办公室主任。委托诉讼代理人：曾瑞广，该办公室工作人员。原审第三人：阳江市住房和城乡规划建设局。住所地：广东省阳江市江城区石湾北路***号。法定代表人：王雄，该局局长。委托诉讼代理人：梁洪銮，该局政策法规科科长。委托诉讼代理人：梁小梅，该局科员。原审第三人：陈开区，男，1945年9月4日出生，汉族，住广西玉林市玉州区，现住广东省茂名市。上诉人阳江市国土资源局(以下简称阳江市国土局)因与被上诉人中国石油天然气股份有限公司广东销售分公司（以下简称中石油广东分公司）以及原审第三人阳江市土地开发储备中心（以下简称土地储备中心）、阳江市人民政府城区改造建设办公室（以下简称阳江市城区改造办）、阳江市住房和城乡规划建设局（以下简称阳江市住建局）、陈开区建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服阳江市江城区人民法院于2017年1月20日作出的（2014）阳城法民一初字第884号民事判决，向本院提起上诉，本院于2017年5月23日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。阳江市国土局上诉请求：一、撤销原审判决；二、判决解除阳江市国土局与中石油广东分公司在2006年5月24日签订的《国有土地使用权出让合同》；三、判决中石油广东分公司将位于阳江市区三环路东地段的3056平方米的土地使用权返还给阳江市国土局；四、判决中石油广东分公司承担本案的诉讼费用。事实与理由：一、原审法院认定“阳江市国土局在核发《国有土地使用权证》给中石油广东分公司时应是知晓中石油广东分公司对按三环路拆建组的要求汇款给三环路拆建组的4882120元为购地款，并且是认可该4882120元购地款已包含涉案土地出让金1085464元这一事实的”没有依据。阳江市国土局与中石油广东分公司签订《国有土地使用权出让合同》约定：阳江市国土局出让给中石油广东分公司的宗地位于市区三环路东地段，面积3056平方米，土地出让金1085464元，自合同签订之日起60日内一次性付清，延期付款6个月的，阳江市国土局有权解除合同，收回土地。中石油广东分公司对该出让合同约定的支付土地出让的金额及支付时间并无异议。由于三环路综合开发建设项目资金缺乏，为加快项目建设，经多方协调，阳江市国土局才在中石油广东分公司未交土地出让金的情况下将出让的土地交付中石油广东分公司并为其办理权属登记，并不是原审法院认定的阳江市国土局认可中石油广东分公司汇给三环路拆建组的4882120元购地款已包含涉案土地出让金1085464元这一事实。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第二点“从2007年1月起，土地出让收支金额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的收支两条线。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况”的规定，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，实行彻底的“收支两条线”，阳江市国土局不会违反该规定，所以根本不可能认可中石油广东分公司给三环路拆建组的4882120元购地款已包含涉案土地出让金1085464元这一事实。二、阳江市国土局与中石油广东分公司签订《国有土地使用权出让合同》的约定，中石油广东分公司同意在2007年5月24日之前动工建设，超过合同约定的动工日期满2年未动工开发的，阳江市国土局可以无偿收回土地使用权。中石油广东分公司没有按照合同约定的期限动工开发建设已满2年，符合无偿收回土地使用权的条件。原审法院认定“阳江市国土局有义务将一块平整、可以开发利用的土地交付中石油广东分公司使用，但在涉案的土地范围内，至今仍有两户拆迁户的房屋未能拆迁，以致无法将平整的土地交付给中石油广东分公司开发建设。因此，对于不能进行开发建设并非由于中石油广东分公司原因造成的，不可归责于中石油广东分公司”这一事实没有依据。在《关于中国石油天然气股份有限公司广东销售分公司建设用地的批复》）第三点已明确“用地红线范围内原已建设的地上附着物拆迁补偿及安置工作，由中石油广东分公司自行解决”，可见，在土地交付给中石油广东分公司使用时中石油广东分公司是知道涉案土地范围内有拆迁户的房屋未拆迁，且该项拆迁工作由中石油广东分公司自行解决，中石油广东分公司对该条款没有提出异议。因此，涉案地块不能开发建设的原因不是阳江市国土局造成的，责任应由中石油广东分公司承担。中石油广东分公司辩称：一、一审法院认定中石油广东分公司向拆建工作组支付的4882120元购地款，已经包含了涉讼土地的土地出让金的事实，是正确的。1、讼争土地的出让，并非是单纯的由国土局出让给中石油广东分公司的情况，而是在阳江市政府三环路改造建设的大背景和相关政策的主导下由政府将土地出让给中石油广东分公司的情况。2、阳江市征地储备中心向中石油广东分公司给出了明确的说明和指引，出具了《关于办理土地使用权手续有关情况的说明》明确告知中石油广东分公司，如果想要购买讼争土地，需要与拆建工作组协商，并按照拆建工作组的要求支付购地款。在中石油广东分公司与拆建工作组协商时，拆建工作组明确告知中石油广东分公司：根据《关于三环路综合开发建设项目有关问题的批复》，中石油广东分公司免交土地出让金和道路建设费，中石油广东分公司所支付的488多万购地款是购买讼争土地的全部价款。而且拆建工作组承诺在办理国有土地使用权证的时候，会向国土局出具相关的交费凭证手续知会阳江市国土局为中石油广东分公司办理国有土地使用权证。事实也证明，拆建工作组后来是直接发函告知国土局，中石油广东分公司已经交清购地款，免征土地出让金。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款以及《国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知》第五点的规定，土地使用者必须依法足额支付土地出让金后，方得进行土地登记，取得国有土地使用权证，再使用土地。而事实上，中石油广东分公司就是根据三环路拆建组向阳江市国土局出具的这一份去函，在《出让合同》明确约定凭出让金缴纳凭证领取国有土地使用权证的情况下，办理了土地登记并领取了国有土地使用权证。可见,阳江市国土局在核发国有土地使用权证给中石油广东分公司时，应是知晓中石油广东分公司对按照三环路拆建组的要求汇款给三环路拆建组的4882120元为购地款，并且是认可该购地款已包含涉案土地出让金这一事实。二、一审法院认为阳江市国土局有义务将一块平整、可以开发利用的土地交付给中石油广东分公司使用，中石油广东分公司对涉讼土地不能进行开发建设并非由于中石油广东分公司的原因造成，不可归责于中石油广东分公司的观点是正确的。1、虽然在整个拆迁、安置过程中，中石油广东分公司也有参与其中，但中石油广东分公司仅仅是基于想尽快解决动工开发前的障碍，尽快动工开发而进行参与，并不意味着拆建工作组的职责义务被免除，也不意味着阳江市国土局可以免除按照合同交付一块已经平整的、拆迁完毕且能够用于开发建设的土地的合同义务。所以中石油广东分公司目前仍未动工开发涉讼土地是由于阳江市国土局不履行义务而造成的，责任不在中石油广东分公司。2、涉案土地应当是由拆建工作组拆迁和三通一平后，再由阳江市国土局交付给中石油广东分公司的，阳江市国土局交给中石油广东分公司的土地应当是一块平整的、可以用于开发的土地。3、涉讼土地现有的状态是并未实际完成拆迁、平整等相关工作，且土地的拆迁工作、场地的平整等等，都是动工开发必需前期工作，这些工作没有完成，势必会造成动工开发迟延。按《国有土地使用权出让合同》第三十三条明确约定，因动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延，是出让人解除合同收回土地的除外情况。涉讼土地现有状态符合出让合同第三十三条解除权除外情况的约定，阳江市国土局无权据此解除合同收回土地。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。土地储备中心述称：对一审判决没有意见阳江市城区改造办述称：按照一审陈述的意见。阳江市住建局述称：按照一审陈述的意见。陈开区述称：按照一审陈述的意见。阳江市国土局向一审法院起诉请求：一、判令解除阳江市国土局与中石油广东分公司在2006年5月24日签订的《国有土地使用权出让合同》；二、判决令中石油广东分公司将位于阳江市区三环路东段的3056平方米的土地使用权返还给阳江市国土局；3、判决中石油广东分公司承担案件受理费。一审法院认定的事实：2001年11月7日，阳江市人民政府因城市发展的需要，决定实施三环路道路建设以及稀土厂搬迁综合开发，项目由阳江市城市开发建设集团公司和阳江市建安集团有限公司共同投入资金自主经营、自负盈亏。项目开发包括三环路的沿线拆迁、道路建设工程和市稀土厂的搬迁、现址的综合开发建设。对此，市政府专门成立了由市规划局、市城区改造建设办公室组成的阳江市人民政府城区改造建设办公室三环路拆建工作组，即三环路拆建组，对上述工作进行协助和具体指导。2005年9月22日，三环路拆建组致函中石油广东分公司，称其已同中石油广东分公司在三环路购买拆迁红线内土地面积约3000多平方米，购地款共计人民币4882120元，要求中石油广东分公司将购地款汇至其在中国建设银行阳江市石湾南支行开设的帐号：44……66。并承诺款汇到帐户后可为中石油广东分公司出具相关手续，由中石油广东分公司持该手续到阳江市国土资源局按程序办理《国有土地使用权证》变更过户手续。2005年9月27日，阳江市征地储备中心也去函中石油广东分公司称：贵公司首先到三环路拆建组交清土地受让款，办理有关购地前期手续，然后与我局测量队联系重新测量购买该地块总面积，再按程序到我局办理国有土地使用权证的相关手续。2005年10月21日，中石油广东分公司将购地款4882120元汇至了三环路拆建组在上述银行开设的帐户。2005年10月27日，三环路拆建组书面告知阳江市国土局，称其已于2005年10月26日收到中石油广东分公司交来购置三环路3660平方米的地款，并已将该款在扣除拆迁补偿款后，余款已汇至三环路投资方—阳江市越洋建设投资有限公司作为处理红线内（除建路部份）街景建设用地的回收款，根据阳府办复[2001]40号文，“关于三环路综合开发建设项目有关问题的批复”免交土地出让金和道路建设费。中石油广东分公司汇给三环路拆建组的4882120元，有2400000元支付给阳江市江城越洋宾馆，有2482120元支付给电白县水东光辉海产品保鲜加工厂。2006年1月24日，阳江市国土资源局发[2006]1号挂牌委托书，委托阳江市土地交易中心挂牌拍卖位于市区三环路东地段的国有土地3660㎡（按实测面积为准）。2006年2月13日，中石油广东分公司与阳江市土地交易中心签订《土地挂牌交易成交确认书》，双方约定15日内签订《国有土地使用权出让合同》。2006年5月24日，阳江市国土局（出让人）与中石油广东分公司（受让人）签订《国有土地使用权出让合同》，合同主要内容：出让人出让给受让人的宗地位于市区三环路东地段，出让面积3056平方米；出让人同意在2006年5月24日前将出让宗地交付给受让人，出让方同意在交付土地时该宗地应达到场地平整；该宗地的土地出让金1085464元；受让人同意在合同签订之日起60日内一次性支付上述土地出让金给出让人；受让人同意在2007年5月24日之前动工建设。受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》，取得出让土地使用权。出让人应在受理土地登记申请之日起30日内，依法为受让人办理出让土地使用权登记，颁发《国有土地使用证》；受让人必须按照本合同约定，按时支付土地出让金。如果受让人不能按时支付土地使权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还定金，出让并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失；受让人按合同约定支付土地使用权出让金，出让人必须按照合同约定，按时提供出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人对本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的土地使用权出让金的1‰向受让人给付违反约金。出让人延期交付土地超过6个月的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付土地使用权出让金的其他部分，受让人并可以请求出让人赔偿因违约造成的其他损失；受让人应当按照合同约定进行开发建设，超过合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，出让人可以向受让人征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权；但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工迟延的除外；出让人交付的土地未能达到合同约定的土地条件的，应当视为违约。受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。2007年1月9日，阳江市人民政府颁发阳府国用（20××）第1×××9号《国有土地使用证》给中石油广东分公司，该证载明“土地使用权人：中国石油天然气股份有限公司广东销售分公司；座落：阳江市江城区三环路东段；面积：2953.85㎡；用途：商住；使用权类型：出让；终止时期：2056年4月24日。”上述面积2953.85㎡包括冯辉、冯桓两户至今仍未能拆迁房屋所占用土地的面积。另查明：涉案的土地上至今仍有拆迁户冯辉、冯桓不接受拆迁补偿，不肯拆迁房屋，仍占用着上述《国有土地使用证》载明土地面积2953.85㎡中约700平方的土地。另外还查明：阳江市征地储备中心原名阳江市国土资源局征地服务中心，2003年更名为阳江市征地储备中心。办公地点：阳江市江城区石湾北路225号阳江市财政局。性质是公益三类事业单位，具有独立法人资格，法定代表人周湘东，是阳江市国土资源局所属事业单位。2014年6月23日，阳江市国土局以中石油广东分公司没有支付土地出让金，以及没有按时开发建设为由诉至原审法院，请求如称。庭审中，陈开区提出，如涉案土地法院能调解或判决归其使用，其可以承担阳江市国土局的土地出让金1085464元及滞纳金和中石油广东分公司的投资款5712120元（含购地款4882120）及利息。中石油广东分公司认为陈开区的方案可行，阳江市国土局认为陈开区的方案不适用调解，可由法院判决。一审法院认为:阳江市国土局、石化广东分公司在平等、自愿的基础签订的《国有土地使用权出让合同》，合同主体适格，合同内容除约定违约金每日按迟延支付款项的1‰计算，以及每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的土地使用权出让金的1‰计算没有法律依据外，其他条款是合法有效的。本案争议的焦点是中石油广东分公司在签订合同之前汇给三环路拆建组的购地款4882120元是否包含后来合同约定应当交纳的土地出让金1085464元在内。在签订《国有土地使用权出让合同》之前，中石油广东分公司有意购买涉案土地，当时负责协助和具体指导项目开发工作的三环路拆建组去函中石油广东分公司以及阳江市国土局的所属单位——阳江市征地储备中心向中石油广东分公司作出说明后，中石油广东分公司将购地款4882120元汇至三环路拆建组，阳江市国土局核发了《国有土地使用证》给中石油广东分公司。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《土地登记办法》第十八条第一款第三项：“未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的，不予登记。”的规定，土地使用者必须支付土地出让金，取得国有土地使用证，才能使用土地。据此，从《国有土地使用权出让合同》的约定，受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》，取得出让土地使用权。出让人应在受理土地登记申请之日起30日内，依法为受让人办理出让土地使用权登记，颁发《国有土地使用证》可以看出，阳江市国土局应是认可中石油广东分公司汇至给三环路拆建组的购地款4882120元已包含涉案土地出让金1085464元这一事实的，现阳江市国土局以中石油广东分公司尚未支付土地出让金为由，请求解除合同，理由不足，原审法院不予支持。阳江市国土局是否有权收回涉案土地使用权是本案争议的另一个焦点。按照《国有土地使用权出让合同》约定：出让人同意在2006年5月24日前将出让宗地交付给受让人，出让方同意在交付土地时该宗地应达到场地平整；受让人同意在2007年5月24日之前动工建设，满2年未动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权；但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工迟延的除外。从该约定可以看出，阳江市国土局应在2006年5月24日前将平整的土地交付中石油广东分公司。阳江市国土局收回土地使用权的条件是，中石油广东分公司取得土地后，应在2007年5月24日之前动工建设，满2年未动工开发的，阳江市国土局可以无偿收回土地使用权。按照上述约定，阳江市国土局有义务将一块平整、可以开发利用的土地交付中石油广东分公司使用，但在涉案的土地范围内，至今仍有两户拆迁户的房屋未能拆迁，以至无法将平整的土地交付给中石油广东分公司开发建设，根据《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十五条第一款：征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施之规定，责任在于阳江市国土局。因此，阳江市国土局以满2年未动工开发为由此收回涉案的土地使用权，证据不足，原审法院亦不予支持。至于第三人陈开区在庭审中提出的调处方案，由于阳江市国土局不主张调解，法院将涉案土地判归第三人陈开区使用，没有法律依据。综上所述，阳江市国土局以中石油广东分公司尚未交纳土地出让金以及满2年未动工开发建设为由，请求解除合同、收回土地，证据理由不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第五十六、条、第六十条，《中华人民共和城市房地产管理法》第十五条、第十六条、第二十六条，《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十五条第一款，《土地登记办法》第十八条第一款第三项之规定，判决如下：驳回阳江市国土局的诉讼请求。一审案件受理费16500元，由阳江市国土局负担。本院经审理查明，一审法院查明的事实清楚、属实，本院予以确认。本院认为，本案是建设用地使用权出让合同纠纷，阳江市国土局、中石油广东分公司签订的《国有土地使用权出让合同》合法有效，双方当事人对此没有异议。本案的争议焦点是：一、中石油广东分公司汇给三环路拆建组的购地款4882120元是否包含了《国有土地使用权出让合同》约定应当缴纳的土地出让金1085464元，中石油广东分公司是否已经履行支付土地出让金的义务；二、阳江市国土局请求解除合同，收回涉案土地使用权的请求应否支持。对于争议焦点一，本院查明以下事实：2005年10月27日，中石油广东分公司将购地款4882120元汇给三环路拆建组，三环路拆建组书面告知阳江市国土局，该款在扣除拆迁款后，余款已汇至三环路投资方—阳江市越洋建设投资有限公司作为处理红线内（除建路部份）街景建设用地的回收款。此后，三环路拆建组将其中2400000元支付给阳江市江城越洋宾馆，另外2482120元支付给电白县水东光辉海产品保鲜加工厂。从以上事实可以看出，中石油广东分公司支付给三环路拆建组购地款4882120元，已由三环路拆建组作为拆迁费用支付给阳江市江城越洋宾馆和电白县水东光辉海产品保鲜加工厂，阳江市国土局没有收到上述款项，也没有证据证明阳江市国土局同意由三环路拆建组代收上述款项。因此，本案不能认定由中石油广东分公司汇给三环路拆建组的购地款4882120元包含了《国有土地使用权出让合同》约定应当缴纳的土地出让金1085464元，由于中石油分公司没有证据证明其已交付土地出让金给阳江市国土局，也没有证据证明阳江市国土局免除中石油分公司交付土地出让金的义务，因此，本院认定中石油广东分公司没有履行支付土地出让金的义务。原审认定中石油广东分公司汇给三环路拆建组的购地款4882120元包含了《国有土地使用权出让合同》约定应当交付的土地出让金1085464元，属认定事实不清，证据不足，应予纠正。对于争议焦点二，阳江市国土局与中石油广东分公司于2006年5月24日签订的《国有土地使用权出让合同》中，约定在签订合同之日起60日内一次性支付上述土地出让金给国土局，逾期支付土地出让金的，阳江市国土局有权解除合同。合同还约定中石油广东分公司在支付全部土地出让金后，阳江市国土局才给中石油广东分公司办理涉案土地的《国有土地使用证》，但实际上阳江市国土局在中石油广东分公司没有交纳土地出让金情况下，仍然在2007年1月9日为中石油广东分公司办理涉案土地的《国有土地使用证》，证实在本案中双方对合同中土地出让金支付的默认行为，可视为对土地出让金交付条款的变更，双方以实际行为改变了原合同关于土地出让金支付的履行条款，故阳江市国土局以中石油广东分公司逾期支付土地出让金为由请求解除合同，本院不予支持。双方在《国有土地使用权出让合同》第五条约定阳江市国土局交付土地时，该宗土地应达到场地平整；第三十三条约定该宗土地满2年未动工开发，阳江市国土局可以无偿收回土地使用权，但该条款也约定收回土地的除外情形“动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的”，但实际上在涉案土地范围内仍有两房拆迁户的房屋未能拆迁，证实阳江市国土局未能交付平整的土地给中石油广东分公司开发建设，涉案土地至今未能开发并非中石油广东分公司造成；同时本案也符合涉案土地动工开发必需的前期工作造成了中石油动工开发迟延的合同解除除外情形，因此，阳江市国土局以中石油广东分公司逾期动工开发涉案土地为由请求解除合同，本院亦不予支持。同时考虑到中石油广东分公司已支付了相应的价款，取得涉案土地使用权多年，《国有土地使用权出让合同》完全可以继续履行，如果解除合同，可能会使已经平稳的多重社会关系再次陷于不稳定的状态，徒增社会成本，《国有土地使用权出让合同》亦不宜解除。综上所述，原审认定中石油广东分公司汇给三环路拆建组的购地款4882120元包含了《国有土地使用权出让合同》约定应当缴纳的土地出让金1085464元，属认定事实错误，本院予以纠正。但原审认为阳江市国土局请求解除《国有土地使用权出让合同》的理由不成立，驳回阳江市国土局的诉讼请求，裁判结果正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十四条的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费16500元，由阳江市国土资源局负担。本判决为终审判决。审判长 林 广审判员 何桂霞审判员 莫怡华二〇一七年八月十日书记员 詹礼迪