西安铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2017）陕71行终458号上诉人（原审原告）杨春梅，女，汉族。被上诉人（原审被告）西安高新技术产业开发区管理委员会。住所地西安市高新区锦业路1号都市之门*座。法定代表人杨仁华，主任。委托代理人郭毅新，陕西洪振律师事务所律师。上诉人杨春梅因与被上诉人西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2017）陕7102行初73号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认定的事实：原告杨春梅于2015年12月10日以EMS邮政特快专递向被告高新管委会邮寄《要求安置申请书》，主要内容:原告系位于西安市雁塔区丈八街道办铺尚村门牌13号祖遗房二百多年独院的宅基地使用权人。2003年6月，被告和雁塔区政府联合开发实施征用土地，拆迁住房，移地安置，原告上述住房属于拆迁安置范围。被告以原告是女儿为由，不给原告安置住房。被告应给原告家安置住房和村民、邻居安置的住房一样，一户一宅360平方米等。被告于2015年12月11日收到申请。被告收到申请后至原告起诉之前未作出处理。另查明，西安市雁塔区丈八沟铺尚村13号宅基地原属于兰某某所有。西安市雁塔区公证处于2001年12月20日作出(2001)西雁证内字第4498号继承权公证书，载明:“被继承人兰某某于2000年9月7日因病在西安死亡。死亡后遗留有属于死者个人的财产计有房屋两间(座落在西安市雁塔区丈八沟乡铺尚村13号)。……被继承人的遗产应由其第二顺序继承人姐姐兰某兰、哥哥兰某民共同继承。现被继承人的姐姐兰某兰自愿放弃对遗产的继承权。故兰某某的遗产由其哥哥兰某民一人继承”。2001年12月18日，兰某民与原告共同立有赠与书，自愿将继承兰某某的房屋赠与女儿兰某所有，并经2001年12月20日(2001)西雁证内字第4499号赠与公证书公证。2003年，被告对铺尚村进行征地拆迁。2003年6月，原告丈夫兰某民与西安市高新区拆迁领导小组办公室签订《拆迁安置协议书》。2004年原告与兰某民离婚。2009年3月12日，兰某与西安市高新区拆迁领导小组办公室签订《拆迁安置协议书》，对兰某进行了安置。又查明，西安市高新区城中村改造办公室于2011年4月21日作出关于杨春梅申请安置事项的处理意见，主要内容为:“原告要求按照高新区新区政策给与你和女儿兰某‘一户一宅’安置。经我办了解，你户的拆迁安置基本情况如下:你系丈八街铺尚村村民兰某民之妻，一儿一女，有一院宅基地。兰某民弟兰某某离异无子女，未再婚，有一院宅基地，建房79.66㎡。兰某某于2000年9月因病去世，无遗嘱。同年，在其舅父、姨母的安排下，兰某某的房产由兰某民继承，并由兰某民清理兰某某生前债权债务并安排丧葬事宜。2001年12月，你夫妇将兰某某的遗产以赠与方式转赠给兰某。2003年6月，铺尚村实施整体拆除，根据《新区安置方案细则》兰某民、杨春梅、兰某、兰X四人作为一个安置户，于2003年6月22日签订《拆迁安置协议书》，安置了建筑面积为360㎡的‘一户一宅’，并已于2008年9月8日回迁。你户签订协议后，你以兰某继承了其叔父的房产为由要求给兰某单独安置，并以兰某未成年，你是监护人的身份常年信访。经过多方协调后，我办同意给兰某照顾两套合计170㎡(其中150㎡置换，20平方米按照900元/㎡购买)上述房屋安置，并享受过渡费。2009年3月兰某与高新征地拆迁办签订了《拆迁安置协议书》，但你仍不满意，继续上访，以你与女儿兰某户籍关系在同一个户口本(2004年4月20由原户籍关系中迁出)上为由，要求按‘一户一宅’360㎡安置面积补差及索要‘二次搬迁费’和奖励费。……对你申请安置事项处理意见为:兰某的照顾性安置方案已由其本人与高新拆迁办签订协议予以落实，兰某本人对该安置方案没有任何异议，故杨春梅要求安置的信访诉求与事实不符，不予受理等”。被告西安市高新管委会于2011年7月14日作出西安市高新区管委会关于对杨春梅同志信访复查申请的答复意见，主要内容:“2003年6月，铺尚村实施整体拆除，根据《新区安置方案细则》，你们全家兰某民、杨春梅、兰某、兰X四人作为一个安置户，于2003年6月22日签订《拆迁安置协议书》，安置了建筑面积为360㎡的‘一户一宅’，并于2008年9月8日回迁。你们全家签订协议后，你又以女儿兰某继承了其叔父兰某某(独居户)的房产为由要求给兰某单独安置。……高新区征地拆迁办同意给予兰某照顾性安置两套合计170㎡上述房屋，并享受过渡费。兰某本人也已认可照顾性方案，并亦签订协议予以落实。……答复如下:1.按照高新区《新区安置方案细则》对你户已安置到位，不应另行安置。你可通过家庭析产方式取得房屋居住权。2.关于你生活困难问题，可向雁塔区丈八街办申请民政救济”。2014年9月3日，西安市高新技术产业开发区征地拆迁第一办公室作出信访事项不予受理通知书，载明:“……原告信访事项与事实和政策不符，2003年6月在铺尚村拆迁安置时你户四人已安置360平米一户一宅房屋，现已全部安置到位；2009年3月我办对兰某照顾安置两套房屋合计170平米；2004年7月你与兰某民离婚，你反映无处居住属家庭住房内部分配问题。……经审查，不予受理”。2014年11月20日，西安高新区信访法制办公室作出《信访事项告知单》，对原告信访事项不再重复受理。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，”对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”属于不可诉的行政行为。本案中，被告及相关部门曾多次对原告要求安置事项明确告知，原告杨春梅于2015年12月10日再次以基本相同的事实和理由向被告高新管委会提出要求安置申请，请求被告予以答复，被告高新区管委会对原告安置事项不再予以重复答复的行为，未对其合法权益产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，裁定如下：驳回原告杨春梅的起诉。案件受理费50元，退还原告杨春梅。上诉人杨春梅的上诉请求：1.依法撤销西安铁路运输法院（2017）陕7102行初73号行政裁定，并受理此案；2.请求确认被上诉人未在法定期限内对上诉人向被上诉人寄送的《要求安置申请书》履行法定回复义务其行为违法，并请求判令被上诉人对上诉人向被上诉人寄送的《要求安置申请书》履行法定回复义务；3.本案一、二审费用由被上诉人承担。事实与理由：一审裁定认定事实不清，适用法律错误。上诉人于2015年12月10日向被上诉人寄送的《要求安置申请书》，上诉人特别在信封上表明邮件为：西安市高新技术产业开发区管理委员会主任安建利收，请求被上诉人针对上诉人寄送的《要求安置申请书》作出相应的具体行政行为的回复，才可以维护上诉人的人身居住权、私有财产等合法权益。上诉人就不是向西安市高新技术产业开发区管理委员会信访法制办寄送的《信访申请书》。西安市高新技术产业开发区管理委员会信访法制办《信访事项告知单》是信访事项（抽象行政行为）不可诉，与上诉人寄送的《要求安置申请书》法定回复义务完全是两项不同的法律关系。故一审法院裁定错误，应予撤销。被上诉人高新管委会辩称：1.一审法院认定的事实清楚，适用法律正确。1.上诉人称其于2015年12月10日，曾向被告邮寄了《要求安置申请书》，请求被告履行保护其“人身居住权”和“私有财产权”等合法权益。对于此请求，上诉人曾于2014年之前长期信访。2014年11月20日被上诉人信访法制办公室对其信访事宜作出《信访事项告知单》，载明：“根据国务院《信访条例》第35条第三项规定：‘信访人对复核意见不服，仍以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理’。”在被上诉人对上诉人的诉请处理后，上诉人却以同一事实和理由再次向被上诉人提出申请，要求被上诉人给予答复，明显与《信访条例》第35条规定相悖。因此，对于此申请被上诉人依据《信访条例》第35条的规定，不存在法定期限内不予答复的事实。2.上诉人并不是本案适格的原告。西安市雁塔区丈八沟乡铺尚村13号宅基地原属于兰某某所有。兰某某去世后，因无父母、子女，经西安市雁塔区公证处（2001）西雁证内字第4498号继承权公证书确认，该房屋由兰某某的哥哥兰某民继承。2001年12月18日，兰某民与上诉人共同立有赠与书，同意将继承兰某某生前的房屋赠与女儿兰某所有。即便该继承与赠与有效，其目前对该房屋安置补偿争议的适格原告应当是上诉人的女儿兰某，而并非上诉人。况且，依据我国土地法律的规定，农村宅基地的所有权和使用权是分离的，农村宅基地的所有权属于集体，使用人属于房屋所有人。农村宅基地的使用权基于“村民”的特定身份取得，村民只有宅基地的使用权，不能随意对宅基地进行处置。依据《西安市雁塔区农村宅基地管理办法》的规定：“宅基地不得擅自买卖或以其他形式非法转让”、“五保户”、“独身户”（独居者）因死亡等原因形成的空闲宅基地应当收回集体的规定。因此，兰某某作为独居户其死后的宅基地使用权应当收回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼”。故原告不是西安市雁塔区丈八沟乡铺尚村13号宅基地的合法拥有者，不是本案适格的原告，其无权要求就该宅基地进行补偿安置。3.上诉人作为拆迁户已经依法安置，其要求对其进行再次安置并不能成立。2003年6月，铺尚村拆迁安置时，上诉人一户四人已安置360平方米一户一宅的房屋，现已全部安置到位。依据我国《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。因此，上诉人不可能同时拥有两处宅基地。即上诉人作为拆迁户，因已依法享受了拆迁安置，其不可能再次享受第二次拆迁安置。原告于2004年7月与兰某民离婚后，无居住房屋，属家庭内部分配问题。不属于拆迁补偿安置事宜。其应当通过民事诉讼争取夫妻财产中属于自己的合法权益，而不应无理要求政府再次对其进行安置。综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。本院经审理查明的事实与一审法院裁定查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审的审查重点为杨春梅的起诉是否符合法定起诉条件。杨春梅是以高新管委会未回复其2015年12月10日邮寄的《要求安置申请书》构成不履行法定职责为由提起的行政诉讼。不履行法定职责之诉，并不意味着当事人随便向一个可能无管辖权的行政机关提出任何一项履行职责的申请，该行政机关就有必须履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起“不作为之诉”，或者该申请必然被拒绝而产生“就此拥有了诉权”的效果。本案即是如此，第一、上诉人杨春梅因同一事项多次向被上诉人及其下属部门提出申请，虽然其“申请”名称不同，但是其核心要求是要求被申请部门或拆迁人为其安置拆迁住房，对此，被上诉人下属部门西安市高新技术产业开发区管理委员会信访法制办已于2014年11月20日给杨春梅送达了《信访事项告知单》，该告知明确答复杨春梅，对其信访事项不再重复受理。杨春梅于2015年12月10日向被上诉人邮寄《要求安置申请书》，请求被上诉人履行保护上诉人人身居住权和私有财产权、对杨春梅安置拆迁住房190平米和补足应得的补偿奖励费。对此被上诉人按照《信访条例》第三十五条第三款的规定不予答复，并无不妥。对于行政机关依据《信访条例》作出的处理意见及之后的处理行为或不再受理（包括不予答复）的行为，不仅不构成不履行法定职责，亦不是人民法院行政诉讼的受案范围。第二、本案一审中，杨春梅的诉讼请求为要求确认高新管委会对其申请不回复违法，并要求高新管委会履行对其申请回复的法定职责，如前所述杨春梅并不能通过改变申请名称而拥有该请求权，高新管委会亦不具备相应的法定职责。结合高新管委会之前的信访事项告知单及本案的答辩意见，可知即使高新管委会对杨春梅本次申请予以回复，其内容也应为前面数次信访回复及告知内容的重复，因此高新管委会是否就杨春梅本次申请进行回复，对杨春梅的合法权益明显不产生实际影响。因此综上所述，杨春梅本案起诉不具备法定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项的规定，杨春梅的起诉不符合法定起诉条件，应当依法驳回起诉。其上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律适当，审判程序合法，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  刘秦瑜代理审判员  韩 勇代理审判员  魏国庆二〇一七年八月四日书 记 员  王 珊