福建省南安市人民法院行 政 裁 定 书(2017)闽0583行初48号原告福建省宏鑫达房地产开发有限责任公司，住所地福建省永春县桃城镇留安路缘江新景小区3-01，社会统一信用代码913505256692851759。法定代表人吴水萍，董事长。委托代理人魏正、柯双木，福建志立律师事务所律师。被告永春县国土资源局，住所地福建省永春县鹏源路109号，统一社会信用代码1135052500385065XL。法定代表人李江源，局长。出庭负责人涂敏华，副局长。委托代理人林诚，该局工作人员。原告福建省宏鑫达房地产开发有限责任公司（以下简称为“宏鑫达公司”）诉被告永春县国土资源局（以下简称为“永春县国土局”）违法变更行政协议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告宏鑫达公司诉称，原告于2006年11月竞得永春县缘江新景居住小区地块，该地块总规划建设用地面积4427㎡，规划密度≤35，建筑占地面积1512.83㎡，建筑面积11942.09㎡，用地性质为商住用地，规划容积率不大于2.7。次年依法获得《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》，并进行项目规划建设。原告为支持县政府对保障性适用房的建设，于2008年12月与永春县规划建设局签订了《永春县廉租住房建设（缘江新景）项目委托建设协议书》，在缘江新景居住小区增配建40套经济适用房，面积2257㎡，占用整个楼盘建筑面积约20%，实际增加了2266.75㎡廉租住房。上述合同签订后，原告开始项目工程建设。2012年9月13日，永春县住房和城乡规划建设局对该工程出具了《永春县建设工程竣工规划验收合格证》，认定竣工时建筑面积为14907.06㎡，比原审批面积多出了2964.97㎡。2012年11月，对于缘江新景项目未经批准建筑面积的处理，永春县城区规划和土地管理委员会经研究决定，建筑面积为2266.75㎡的配套廉租房，系由住建部门提交报告并经县政府同意增加的，所以未经批准的建筑面积为687.41㎡。根据《福建省人民政府办公厅转发建设厅、国土资源厅关于加强房地产开发项目容积率管理意见的通知》规定，从合情合理角度考虑，决定廉租房的部分（2266.75㎡）按一倍缴交土地出让金，其余（687.41㎡）仍按三倍收取罚金，总计需要补交土地出让金507.494万元。会后，作出〔2012〕3号《永春县城区规划和土地管理委员会会议纪要》对上述决定予以确认。原告根据该决定，分别于2013年1月14日、2016年9月5日向被告永春县国土局补缴了土地出让金合计507.494万元。2017年2月8日，被告永春县国土局又向原告发出《关于缘江新景项目补缴土地出让金的通知》，要求原告再次按原土地出让金标准的三倍缴纳建设面积为2266.75㎡（配套建设的廉租房部分）的土地出让金。原告认为该通知应予撤销，理由如下：一、被告作出《关于缘江新景项目补缴土地出让金的通知》在程序上严重违法。被告作出的行政处罚决定，并未依法作出相应的《行政处罚决定书》，仅仅以“通知”形式作出，属于严重的程序违法；作出行政处罚之前，未发出行政处罚通知书及听证告知书，非法剥夺了原告的陈述、申辩和听证权利。原告已根据〔2012〕3号《永春县城区规划和土地管理委员会第十六次会议纪要》向被告补缴了土地出让金，现被告就同一事实、同一理由再次作出罚款通知，违反了行政处罚法第二十四条关于“一事不再罚”的规定。缘江新景小区标的价1450万元，地皮价款1214元，建安本价1900元/㎡,绿化、夜景、人防及其他配套设施等合计成本约为4000元/㎡。40套经济适用房按2800元/㎡出售给永春县住房和城乡规划建设局，每平米就要亏本约1200元，合计亏本约270万元。同时缘江新景出售给永春县住房和城乡规划建设局的售房款为631.9656万元，如果按三倍收取罚金的话，原告要支付797.205万元，造成原告因支持永春县住房和城乡规划建设局工作无偿代建40套房子，另还要再亏本165.2394万元。可见，被告作出的该行政处罚通知明显违背了行政行为适当性原则，依法应予撤销。二、《关于缘江新景项目补缴土地出让金的通知》在实体上严重无法，缘江新景项目增加的2266.75㎡配套廉租房，是经过永春县住房和城乡规划建设局批准同意的，该部分不能被认定为超容积率建设的建筑面积。综上所述，被告作出《关于缘江新景项目补缴土地出让金的通知》，在程序上和实体上均违法，根据行政诉讼法第七十条规定，现请求依法予以撤销。被告永春县国土局辩称，被告认为关于超容积率补缴土地出让金问题，应该通过民事诉讼解决，《关于缘江新景项目补缴土地出让金的通知》确为不妥，应予撤销。故被告接到本案应诉通知后，于2017年4月1日主动撤销了《关于缘江新景项目补缴土地出让金的通知》。根据行政诉讼法第四十九条第（一）、（三）项规定，本案已不符合起诉条件，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，应裁定驳回原告的起诉。经审理查明，2006年11月22日，被告永春县国土局与案外人黄文集签订一份《国有土地使用权出让合同》，合同约定由永春县国土局向黄文集出让位于桃城镇留安路后、图纸编号2006-4号、土地面积（规划用地面积）4427㎡宗地的国有土地使用权，宗地范围内新建建筑物的建筑容积率不大于2.7，建筑密度不大于38%，按规划用地面积计算。2008年1月11日，被告永春县国土局、黄文集与原告宏鑫达公司三方签订《国有土地使用权出让补充合同》，约定上述《国有土地使用权出让合同》的受让方由黄文集变更为宏鑫达公司，宏鑫达公司履行该合同中受让方所有的权利和义务。2017年2月8日，被告永春县国土局作出永国土资〔2017〕19号《关于缘江新景项目补缴土地出让金的通知》，并送达宏鑫达公司，主要内容为：“2006年11月，你公司通过土地招拍挂方式竞得一宗国有建设用地建设缘江新景商住楼，该宗地规划用地面积4427㎡，建筑密度≤35%，容积率≤2.7。经调查，根据永春县住建局出具的《永春县建设工程竣工规划验收合格证》（永规建验规划字〔2012〕09号）及《关于商请处理缘江新景商住楼超建筑面积的函》（永建函〔2012〕89号）：经竣工规划验收，该项目实际的规划技术经济指标为规划用地面积4427㎡，建筑密度36.9897%，容积率3.36731（超规划审批0.66731，即超计算容积率的建筑面积2954.16㎡，其中配建40套廉租房建筑面积2266.75㎡）；该项目超建筑面积（容积率）主要是开发商擅自改变审批的商住楼层数建设，属于未经审批违规行为。2016年7月至9月，三明市审计局对我县开展审计，根据审计报告，认定缘江新景项目配建的廉租房2266.75㎡属未经规划批准的、超容积率增加的建筑面积，应按原楼面地价三倍进行收取土地出让金。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条及《福建省人民政府办公厅转发省建设厅国土资源厅关于加强房地产开发项目容积率管理意见的通知》（闽政办〔2017〕190号）第三条：‘对城市规划和市容景观影响不严重、且符合相关技术规范的，依法予以处罚并收取超容积率部分的土地出让金和有关规费后，依规补办规划手续。超容积率部分的建筑面积的土地出让金按该宗土地原楼面地价的3倍收取’，你公司应补缴土地出让金2954.16㎡×1172.32元/㎡×3＝1038.9663万元。因你公司已补缴土地出让金507.494万元，你公司还应补缴土地出让金531.5023万元……”。另查明，2008年6月18日，原永春县规划建设局向宏鑫达公司核发一份《建设用地规划许可证》，载明缘江新景商住楼规划用地面积4427㎡，建筑密度≤34%，容积率2.7，建筑占地1486.87㎡。2008年12月1日，永春县规划建设局与宏鑫达公司签订《永春县廉租房建设（缘江新景）项目委托建设协议书》，约定由永春县规划建设局委托宏鑫达公司建设廉租房40套及其他配套工程，总建筑面积2266.75㎡，建设总投资634.69万元；项目的规划工程基建等报批手续由宏鑫达公司办理，永春县规划建设局必须给予配合；建设成本按每平米1100元，土地价格按每平米1238元，基础设施配套、开发财务利息、管理费、法定利润等其他费用按每平米500元，实际代建价格为每平米2800元（不含税）。2012年7月24日，永春县住房和城乡规划建设局与宏鑫达公司签订《永春县廉租房建设（缘江新景）项目委托建设补充合同》，约定本项目廉租住房40套，总建筑面积2257.02㎡，每平方米2800元（不含税），总投资款631.9656万元；廉租住房开具不动产发票发生的税费由永春县规划建设局承担，办证所产生和税费等均由购房者承担，宏鑫达公司负责办理相关手续。2012年5月23日，永春县住房和城乡规划建设局向永春县国土局发出永建函〔2012〕89号《关于商请处理缘江新景商住楼超建筑面积的函》，主要内容为：“经竣工规划验收，缘江新景项目实际的规划技术经济指标：规划用地面积4427㎡，建筑密度36.9774%，容积率3.36731（超规划审批0.66731，即超计算容积率的建筑面积2954.16㎡）。该项目超建筑面积（容积率）主要是开发商擅自改变审批的商住楼层数建设，属于未经审批违规行为；该项目规划建设期间，因县保障性住房建设需要，在该商住楼盘中增配建40套廉租房，建筑面积2266.75㎡（占整个楼盘建筑面积比例为20%），政府向开发商回购房屋价格是按成本价每平方米为2800元。……现将项目规划验收情况函送你局，商请你局根据国有建设用地使用权出让相关规定进行处理。”2012年9月13日，永春县住房和城乡规划建设局就上述项目工程发出竣工规划验收合格证，该证载明：建筑面积批准文件要求11952.9㎡，竣工执行14907.06㎡；建筑密度批准文件要求38%，竣工执行36.99%；容积率批准文件要求2.7，竣工执行3.36731；层数批准文件要求13，竣工执行14；验收意见：经规划验收，该项目规划用地面积及建筑占地面积符合出让要求，计容建筑面积超出审批2954.16㎡。超计容建筑面积情况已经按规定程序报送县国土资源局处理，并按局永建［2012］140号文件精神处理。同意先行办理项目规划竣工验收报备。2012年11月16日，永春县城区规划和土地管理委员会第十六次会议召开，形成〔2012〕3号《永春县城区规划和土地管理委员会第十六次会议纪要》，其中关于缘江新景商住楼项目补交土地出让金问题的内容为：“由住建局向县政府提交报告，经县政府研究同意增加该项目配套廉租房建筑面积2266.75㎡，则未经批准的建筑面积为2954.16㎡-2266.75㎡＝687.41㎡；根据《福建省人民政府办公厅转发省建设厅国土资源厅关于加强房地产开发项目容积率管理意见的通知》（闽政办〔2017〕190号）有关规定，同时考虑由于廉租房的配建，在某种程度上相应减少了开发商的部分经济利益收入，从合情合理角度考虑，仍应对此部分按一倍缴交土地出让金，其他部分仍按楼面地价三倍收到罚金，因此廉租房部分应补交土地出让金2266.75㎡＊1172.32元/㎡＝265.735万元，未经批准的部分应补交土地出让金1172.32元/㎡＊3＊687.41㎡＝241.759万元，总计应补交土地出让金265.735万元+241.759万元＝507.494万元。”后宏鑫达公司缴纳了507.494万元（其中307.08万元从廉租房回购房款中抵扣）。再查明，被告永春县国土局于2017年3月31日作出永国土资〔2017〕66号撤销决定书，决定撤销2017年2月8日作出的永国土资〔2017〕19号《关于缘江新景项目补缴土地出让金的通知》，并于2017年4月1日送达宏鑫达公司。2017年6月27日，永春县人民法院受理了永春县国土局诉宏鑫达公司建设用地使用权出让合同纠纷一案，该案仍在审理中。本院认为，原、被告双方签订国有土地使用权出让合同及补充合同，约定由被告出让一宗国有土地使用权给原告，原告有义务支付相应的土地出让金。本案因缴交土地出让金引起，履于合同履行问题，应为行政协议纠纷。因原告在涉案宗地上建筑商住楼过程中存在超容积率问题，经永春县城区规划和土地管理委员会第十六次会议研究，确定原告应补交土地出让金507.494万元。原告认可并补交了该部分土地出让金，被告也认可该补交事实，应视为双方就上述出让合同项下的土地出让金作出调整变更并予履行。后被告发出《关于缘江新景项目补缴土地出让金的通知》，要求原告再补缴土地出让金531.5023万元，该行为应理解为被告对合同项下的土地出让金作出单方变更。但在本案诉讼中被告已自行撤销了该补缴通知，故原告主张的要求其补缴土地出让金的诉讼对象并不存在，其针对永国土资〔2017〕19号《关于缘江新景项目补缴土地出让金的通知》提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定“事实根据”的起诉条件，其起诉依法应予驳回。原告主张通知补缴土地出让金系行政处罚，于法无据，本院不予采纳。据此，依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法(?javascript:SLC(239820,0)?)〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告福建省宏鑫达房地产开发有限责任公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。审 判 长  王一心审 判 员  张春水人民陪审员  黄晋邓二〇一七年八月十八日书 记 员  陈 慧速 录 员  叶晓青附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法(?javascript:SLC(239820,0)?)第四十九条(?javascript:SLC(239820,49)?)规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。