安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)皖行终159号上诉人（一审原告）宿州市埇桥区栏杆镇栏东村第五村民组。诉讼代表人郭永勉，男，1954年4月13日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。委托代理人周步海，安徽步海律师事务所律师。被上诉人（一审被告）宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利东路636号。法定代表人张建军，该区区长。委托代理人张海东，该区人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（一审被告）宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区银河一路506号。法定代表人杨军，该市市长。委托代理人孙裕金，该市人民政府法制办公室副主任。委托代理人陈飞，该市人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（一审第三人）宿州市埇桥区栏杆镇栏东村村民委员会。法定代表人王志桥，该村民委员会主任。上诉人宿州市埇桥区栏杆镇栏东村第五村民组（简称栏东村五组）因诉宿州市埇桥区人民政府（简称埇桥区政府）、宿州市人民政府土地行政裁决及行政复议一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2016）皖13行初165号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年6月23日公开开庭审理了本案。上诉人栏东村五组的诉讼代表人郭永勉及委托代理人周步海，被上诉人埇桥区政府的委托代理人张海东，被上诉人宿州市人民政府的委托代理人孙裕金、陈飞到庭参加诉讼。被上诉人宿州市埇桥区栏杆镇栏东村村民委员会（简称栏东村委会）经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。栏东村五组向一审法院起诉称，1、埇桥区政府作出的处理决定认定事实不清。本案争议土地属于栏东村五组，栏东村委会使用争议土地用于非法出租，一直未给栏东村五组任何补偿，而栏东村五组一直交纳争议土地农业税至2004年。2、栏东村委会无论是建设大礼堂，还是建设幼儿园、卫生所均应由栏东村全村负担，不应由栏东村五组负担相应土地。3、争议土地上所建卫生室不属于公益设施。该卫生室成立于2012年5月，埇桥区政府认定成立于2009年与事实不符，且卫生室人员、财务均由其自身承担，医生均为个体医生，只是接受上级医院的管理和指导，不应认定为公益设施。4、争议土地中用于建设幼儿园的土地仅占三分之一，其余的土地均由栏东村委会出租获利，并非用于公益事业。栏东村委会长期侵占栏东村五组的土地获利，根据尊重历史、从实际出发的原则，争议土地也应确认归栏东村五组所有。5、埇桥区政府作出的处理决定程序违法。在处理过程中，未对双方土地争议进行调解。请求撤销埇桥区政府作出的埇政行（2015）04号行政处理决定及宿州市人民政府作出的宿复决字〔2016〕47号行政复议决定，责令埇桥区政府将争议土地确权归栏东村五组所有。一审法院审理查明，本案争议土地位于栏杆镇栏东村内，东邻白玉兴住宅，西邻街道，北邻陈继坤、郭志新、郭清泉住宅，南邻栏杆镇栏东村第三村民组与栏东村委会争议土地，总面积约为280平方米。争议土地原为栏东村五组土地，由村民郭永山、张英超使用。1983年，原栏杆区欲兴建大礼堂，经原栏东大队两委研究，筹集栏东村五组村民郭永山、张英超、栏东村第三村民组村民郭永强三户宅基地和栏东小医院用地，用于礼堂建设。栏东村五组村民郭永山获得2000元补偿，张英超获1000元补偿，同时栏东村五组另行为其安排宅基地使用。因礼堂未建成，原栏东大队在争议土地上建设电锯房，后栏东村幼儿园搬迁到争议土地上办学。后栏东幼儿园搬迁至栏杆镇高中，栏东村委会即安排栏东村卫生室使用争议土地东部房屋至今，争议土地西部房屋由栏东村委会出租给他人使用，租金纳入村三资账户，用于集体开支。2015年3月，栏东村五组向埇桥区政府申请土地确权，要求将争议土地确权归其所有。2015年11月24日，埇桥区政府作出埇政行（2015）04号行政处理决定，将争议土地所有权确认归栏东村农民集体所有。栏东村五组对该确权决定不服，向宿州市人民政府申请行政复议。宿州市人民政府于2016年8月3日作出宿复决字〔2016〕47号行政复议决定，维持埇桥区政府作出的行政处理决定。一审法院认为，一、关于埇桥区政府作出的确权处理决定是否合法问题。依据《安徽省土地权属争议处理条例》第七条第一款之规定，对发生权属争议的土地，各方均无权属凭证，或依各方提供的凭证难以认定土地权属，经协商达不成协议的，由县级以上人民政府裁定。栏东村五组与栏东村委会对争议土地均无权属凭证，经协商未达成协议，应由埇桥区政府裁定，故作出处理决定的主体合法。依据国家卫生计生委等五部门联合颁发的《村卫生室管理办法（试行）》第四条之规定，村卫生室是农村公共服务体系的重要组成部分，是农村医疗卫生服务体系的基础。栏东村卫生室作为主要为农村居民提供公共卫生和基本医疗的机构，具备村公共设施的性质。栏东村五组以栏东村卫生室系个体经营为由，认为其不属于村公共设施的理由不能成立。依据《安徽省土地权属争议处理条例》第十一条之规定，1987年1月1日以前，乡（镇）村公共设施、公益事业使用农民集体所有的土地，乡（镇）办属于乡（镇）农民集体所有，村办属于村农民集体所有。自1983年起，争议土地先后由栏东村委会用于电锯房、幼儿园、卫生室等村公共设施，埇桥区政府将争议土地中卫生室建设用地及其附属院落的土地确认属栏东村农民集体所有并无不当。该条例第九条规定：“农民集体使用另一农民集体所有的土地，连续使用满二十年，原所有者在此期间未向现使用者或有关部门提出归还要求的，其土地所有权属于现使用者；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前原所有者曾向现使用者或有关部门提出异议要求归还，经查证属实的，由县级人民政府依法确定土地所有权。”栏东村委会自1983年起使用争议土地，至今已连续使用33年，埇桥区政府本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则，将争议土地上出租房屋座落土地确认属栏东村农民集体所有并无不当。该条例第三十四条规定：“受理机关对受理的土地权属争议，可先行调解；调解无效的，应当报处理机关作出处理决定。”宿州市埇桥区国土资源局在受理了栏东村五组与栏东村委会之间的土地权属争议后，因栏东村委会不同意调解，致使调解工作无法进行，随后报埇桥区政府作出处理决定并不违反法定程序。二、关于依照宿州市人民政府作出的行政复议决定程序是否合法的问题。宿州市人民政府在受理栏东村五组的复议申请后，依法立案受理，向埇桥区政府和栏东村委会分别发出《行政复议答复通知书》和《参加行政复议通知书》，经对埇桥区政府提交的证据、依据审查后作出行政复议决定并及时送达，宿州市人民政府的复议程序符合法律规定。综上，埇桥区政府作出的埇政行（2015）04号《行政处理决定书》具有事实和法律依据，行政程序合法；宿州市人民政府作出的宿复决字〔2016〕47号行政复议决定合法。依照《安徽省土地权属争议处理条例》第七条第一款、第九条、第十一条、第三十四条及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回栏东村五组的诉讼请求。案件受理费50元，由栏东村五组负担。栏东村五组的上诉理由基本同起诉理由。另，栏东村五组称其从1992起即多次不间断地向栏东村委会主张权利，栏东村委会对此也予以认可。请求撤销一审判决、埇政行（2015）04号行政处理决定及宿复决字〔2016〕47号行政复议决定，责令埇桥区政府重新作出具体行政行为，将争议的土地确权属于栏东村五组。埇桥区政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚，埇政行（2015）04号行政处理决定事实清楚，证据确凿。栏东村五组主张的事实与客观实际不符。1、被拆迁农户已得到实际补偿。2、争议土地不属于缴纳农业税的范围，一般集体土地建设用地也没有纳农业税的规定。3、出租房占争议土地面积极小，约占总面积的14%，且房屋租金已纳入集体账户用于集体开支。4、幼儿园、卫生室属于公益事业的范畴。争议土地开始就是为了公益事业筹集而后又真正用于公益，符合公益的要求。二、埇政行（2015）04号行政处理决定程序合法。三、埇政行（2015）04号行政处理决定适用法律正确。栏东村委会自1983年起使用争议土地，至今已连续使用33年，埇桥区政府本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则，依据《安徽省土地权属争议处理条例》第九条规定，将争议土地确认为属栏东村农民集体所有并无不当。且争议土地先后由栏东村委会用于电锯房、幼儿园、卫生室等公共设施、公益事业，依据上述条例第十一条规定，将争议土地确认为属栏东村农民集体所有亦无不当。请求驳回上诉，维持原判。宿州市人民政府答辩称，一、埇桥区政府作出埇政行（2015）04号土地确权决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据正确，依法应予维持。栏东村委会出于建设公共设施的需要，从1983年起使用土地至今，并兴建房屋等用于村内公益事业，埇桥区政府依据《安徽省土地权属争议处理条例》第三条、第七条、第十一条之规定，将争议土地所有权确认属栏东村委会所有，符合土地确权的原则。二、宿州市人民政府作出行政复议决定程序合法。三、栏东村五组诉称的事实和理由均不能成立。1、1983年，栏东村委会筹集土地时，栏东村五组是知晓用地目的和用途的，不存在骗取和非法侵占。2、当时用地目的是为兴建农村公共设施，期间，又兴办幼儿园和卫生室，对该事实栏东村五组在确权申请、复议申请中是认可的。争议土地上目前虽有房屋用于出租，但面积仅占争议土地总面积14%，栏东村五组以此否认土地利用整体用途，与客观情况不符。3、村卫生室属集体公益事业范畴。请求驳回上诉，维持原判。埇桥区政府在一审中向法庭提交了以下证据、依据：1、确权申请书；2、村民推选书；3、栏东村委会、郭永付、郭志新证明一组；4、《栏东村占用五组村民宅基地事实情况》；5、《关于栏东村借用五队土地的情况反映》；6、郭志新、郭志付、郭志成、郭永山、王月华、陈开龙、栏东村五组分别出具的《证明》。以上6份证据证明栏东村五组向埇桥区政府申请土地确权。7、栏东村委会提交的答辩状。8、栏东村委会出具的《证明》，证明村委会负责人情况。9、对郭成功、郭志新、郭永付的调查笔录三份，证明争议土地于1983年左右被用于建设，当时对征用农户的宅基地进行了补偿。10、村级收入专用票据3张，证明出租争议土地上房屋所收租金均上缴到栏杆镇财政所。11、栏东村原幼儿园用地情况说明1份。12、争议土地草图2份，证明争议土地长、宽、面积情况。13、《栏东村拆迁农户签名》，证明栏东村委会对拆迁农户进行了补偿。14、《栏东村委会幼儿园占地说明》，证明争议土地利用情况。15、郭志广、郭志朋、郭良举、郭永抗、郭永付、陈书兰、张道雨、张立林、郭志新、郭志杰的证明8份，证明争议土地使用情况及补偿情况。16、木器加工厂营业执照，证明争议土地曾用于建设电锯厂。17、原木器加工厂工作人员、栏杆镇中心学校、栏杆镇卫生院的证明5份，证明争议土地使用情况。18、医疗机构执业许可证及执业助理医师资格证，证明争议土地用于公益事业。19、埇桥区政府调查郭永山、郭成功、郭清玲、王志桥、郭永福的谈话笔录一组，证明争议土地历史使用情况。20、争议土地草图一份，证明争议土地情况。21、送达回证，证明处理决定送达情况。依据：《安徽省土地权属争议处理条例》第三条、第七条、第十一条。宿州市人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、行政复议申请书；2、栏东村五组村民委托书；3、栏东村委会的证明；4、栏东村五组村民身份证一组；5、补正行政复议通知；6、行政复议答复通知书；7、参加行政复议通知书；8、行政复议决定书；9、送达回证。以上9份证据证明行政复议程序合法。栏东村五组在一审中向法庭提交了栏东村委会出具的《证明》，证明村卫生室占地面积为147.84平方米，埇桥区政府作出的处理决定查明事实不清。上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《安徽省土地权属争议处理条例》第七条第二款规定：“对发生权属争议的土地，各方均无权属凭证，或依各方提供的凭证难以认定土地权属，经协商达不成协议的，由县级以上人民政府裁定。”因栏东村委会、栏东村五组对争议土地权属无法达成协议，故埇桥区政府有权进行裁决。该条例第十一条规定：“一九八七年一月一日以前，乡（镇）村公共设施、公益事业使用农民集体所有的土地，乡（镇）办属于乡（镇）农民集体所有，村办属于村农民集体所有。”本案中，1983年栏东村委会拟建大礼堂，使用了栏东村五组郭永山、张英超的宅基地，后礼堂未建成，争议的土地被先后用于电锯房、幼儿园、卫生室至今。对土地的上述利用情况，栏东村五组不持异议。但栏东村五组认为卫生室不属于公益事业，且卫生室所占土地面积只占争议土地面积的三分之一。对此，《安徽省村卫生室管理实施办法（试行）》第四条规定：“村卫生室是农村公共服务体系的重要组成部分，是农村医疗卫生服务体系的基础。各地要采取公建民营、政府补助等方式，支持村卫生室房屋建设、设备购置和正常运转。”第七条规定：“村卫生室承担与其功能相适应的公共卫生服务、基本医疗服务和上级卫生计生行政部门交办的其他工作。”从村卫生室承担的公共卫生服务功能可以看出，其应属于公益事业。村卫生室面向农村提供医疗卫生服务，不单单是建筑物本身，道路、院落空地等理应属于卫生室的组成部分，因此，不能根据卫生室本身建筑占地面积的大小来否定卫生室及其附属的院落空地作为公益事业的性质。关于争议土地上有房屋被用于出租这一事实，各方当事人对此也不持异议。对此，争议土地自1983年被使用迄今已30多年；且地上建筑物为栏东村委会出资建设，所得收益也纳入了村三资账户，用于集体开支。本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则，埇桥区政府将争议土地确权给栏东村委会并无不当。宿州市埇桥区国土资源局在收到栏东村五组的确权申请后，征询争议双方的调解意愿，因栏东村委会不同意调解，遂报请埇桥区政府作出行政处理决定，埇桥区政府作出被诉行政处理决定，其程序不违反法律规定。宿州市人民政府在收到栏东村五组的复议申请后，于法定期限内作出行政复议决定并予以送达，且栏东村五组对宿州市人民政府作出行政复议决定的程序合法性亦无异议，故涉案行政复议决定的程序合法。鉴于栏东村委会将部分房屋用于出租，虽然该租金收入用于村集体开支，但房屋所占土地主要来源于栏东村五组，栏东村委会今后在支配该项收入时可酌情优先考虑栏东村五组。综上，一审判决驳回诉讼请求并无不当，本院依法应予维持。栏东村五组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人宿州市埇桥区栏杆镇栏东村第五村民组负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一七年八月二十三日书记员  刘 琳附：本判决适用的相关法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。