广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)粤06行终388号上诉人（原审原告）佛山市顺德区容桂街东坊股份合作经济社，住所地广东省佛山市顺德区容桂街小黄圃眉蕉路*号。负责人陈维新。委托代理人潘雪芬，广东恒益律师事务所律师。委托代理人陈嘉敏，广东恒益律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区容桂街道办事处，住所地广东省佛山市顺德区容桂街道容桂大道中**号。法定代表人龙仲英，主任。委托代理人吴劲翔，该办事处工作人员。委托代理人刘世新，广东中信顺成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区人民政府，住所地广东省佛山市顺德区大良街道德民路3号。法定代表人彭聪恩，区长。委托代理人刘宇乐，该府办公室工作人员。委托代理人余友斌，该府办公室工作人员。上诉人佛山市顺德区容桂街东坊股份合作经济社（以下简称东坊经济社）因与被上诉人佛山市顺德区容桂街道办事处（以下简称容桂街道办）、佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）政府信息公开及行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院作出的（2016）粤0606行初1154号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，东坊经济社于2015年12月30日向容桂街道办提出政府信息公开申请，要求公开信息内容为：1.顺德区容桂街道小黄圃居民委员会（以下简称小黄圃居委会）征用东坊经济社九亩头、蕉围头、柠檬头、指东头等一带土地的征地红线图（即2002年4月1日的《征地协议书》所涉土地）；2.小黄圃居委会征用东坊经济社蕉围、新围、剃刀份、八十亩等一带土地的征地红线图（即2002年8月25日的《征地协议书》所涉土地）；3.小黄圃居委会征用东坊经济社水蛇围、八十亩、四十亩、第四领、三排、指东、四排、九亩等一带土地的征地红线图（即2003年2月11日的《征地协议书》所涉土地）；4.小黄圃居委会征用东坊经济社指东头、三排头、四排头等一带土地的征地红线图（即2003年2月11日的《征地协议书》所涉土地）；5.小黄圃居委会征用东坊经济社第四领、四十亩、涌边等一带土地的征地红线图（即2003年2月11日的《征地协议书》所涉土地）；6.小黄圃居委会征用东坊经济社一排一带土地的征地红线图（即2005年10月8日的《征地协议书》所涉土地）；7.小黄圃居委会征用东坊经济社三亩三、七亩、拱镬耳、岗咀头、松外等一带土地的征地红线图（即2003年8月26日的《征地协议书》所涉土地）；8.小黄圃居委会在2009年6月30日出具的《关于留用地处置及五个股份社收益分配的决议》中所涉及的被容桂街道办征收的留用地的征地红线图。东坊经济社一并向容桂街道办提交了上述七份《征地协议书》及《关于留用地处置及五个股份社收益分配的决议》。2016年1月14日，容桂街道办作出容桂街依公开〔2016〕2号《关于政府信息公开申请延期答复告知书》，告知东坊经济社将延期至2016年2月15日前作出答复。2016年2月15日，容桂街道办作出容桂街依公开〔2016〕6号《关于政府信息公开申请的答复》，告知东坊经济社：一、关于东坊经济社申请公开的第1至7项的信息，经审核不属容桂街道办制作或保存的政府信息，依法不属于容桂街道办公开；二、关于东坊经济社申请公开的第8项信息，经查核，东坊经济社提交的材料未能证明所申请获取信息是生产、生活、科研等特殊需要，与《中华人民共和国信息公开条例》第十三条的规定不符，根据《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第十四条的规定，不予提供。东坊经济社不服上述《答复》，于2016年4月5日向顺德区政府申请行政复议。顺德区政府于2016年7月4日作出顺府行复案〔2016〕92号《行政复议决定书》，决定撤销容桂街道办作出的上述《答复》。2016年8月5日，容桂街道办作出容桂街依公开〔2016〕27号《关于政府信息公开申请的答复》，告知东坊经济社：一、关于东坊经济社申请公开的第1至7项的信息，经审核不属于容桂街道办制作或保存的政府信息，依法不属于容桂街道办公开；二、关于东坊经济社申请公开的第8项信息，经查，所涉及的361.9561亩留用土地仍未全部交付容桂街道土地发展中心，东坊经济社所申请公开的“征地红线图”仍未正式制作，因此该政府信息不存在。东坊经济社仍不服，于2016年9月28日向顺德区政府申请行政复议，同年10月9日，顺德区政府受理了东坊经济社的行政复议申请。2016年11月24日，顺德区政府作出《行政复议决定书》，并于同年11月25日送达容桂街道办，于同年11月29日送达东坊经济社。东坊经济社仍不服，遂提起诉讼。另查明1，东坊经济社向容桂街道办申请涉案政府信息公开时，一并向容桂街道办提交的七份《征地协议书》，均由小黄圃居委会与东坊经济社签订，各份协议里注明“附征地红线图一份”、“本协议一式两份，甲乙双方各执一份，供双方共同遵守”。另查明2,佛山市顺德区容桂土地发展中心于2016年8月2日出具《说明》，内容为：“经小黄圃股东大会表决通过，小黄圃社区居民委员会与我中心签订《土地使用权回收协议书》，协议由我中心按总价267847514元收回的小黄圃社区361.9561亩留用地。我中心已于2016年1月前向小黄圃社区支付第一笔留用地款项，2016年4月已支付第二笔留用地款项。目前小黄圃社区未依约向我中心移交土地。”一审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条规定，容桂街道办具有对东坊经济社申请的政府信息公开申请作出答复的法定职权。容桂街道办在法定期限内作出被诉之《关于政府信息公开申请的答复》并送达给东坊经济社，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项的规定，顺德区政府有权对东坊经济社不服容桂街道办的行政行为所提出的行政复议进行处理的职权，顺德区政府收到东坊经济社行政复议申请后，在法定期限内受理并作出被诉之行政复议决定，程序合法。关于容桂街道办对东坊经济社要求公开七份《征地协议书》所附征地红线图的答复。案涉的七份《征地协议书》均由小黄圃居委会与东坊经济社签订，约定由小黄圃居委会对东坊经济社的土地进行征收，协议所附征地红线图是双方对所征土地范围的确认；各份《征地协议书》均一式两份，由小黄圃居委会、东坊经济社各执一份。因此，东坊经济社申请公开各份《征地协议书》中所附的征地红线图不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》中所指的政府信息，容桂街道办告知东坊经济社所申请的信息不属容桂街道办制作或保存的政府信息，依法不属于容桂街道办公开，并无不当。关于容桂街道办对东坊经济社要求公开《关于留用地处置及五个股份社收益分配的决议》所涉留用地的征地红线图的答复。根据佛山市顺德区容桂土地发展中心于2016年8月2日出具《说明》内容，容桂街道办在收回小黄圃居委会国有土地使用权的过程中，由小黄圃居委会统筹提供的土地尚未全部移交，相应的“红线图”未最终形成，容桂街道办因此告知东坊经济社其所申请公开的政府信息不存在，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定。综上，容桂街道办对东坊经济社所作的容桂街依公开〔2016〕27号《关于政府信息公开申请的答复》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回东坊经济社的诉讼请求。案件受理费50元，由东坊经济社负担。东坊经济社上诉称：一、东坊经济社申请政府信息公开所涉的上述土地均已被相关政府部门征收，故所申请公开的征地红线图依法属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的乡（镇）人民政府应当主动公开的政府信息范畴，容桂街道办应主动公开或指引东坊经济社向相关部门申请公开。东坊经济社在一审庭审中提交的容桂街道办〔2017〕6号《关于政府信息公开申请的答复》，可以证明本案所涉三亩三、松外等一带的土地已被容桂街道办征收，而其他所涉土地也因高新技术开发园区建设先后分批被容桂街道办或其他政府部门所征收，一审法院未查明案件事实，错误认定东坊经济社所申请公开的政府信息的性质，认为不属于容桂街道办公开，依法应予纠正。二、一审法院所依据的顺德区容桂土地发展中心作出的《说明》内容与法律规定的征地程序相悖，缺乏法律依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》所规定的征地程序包括了“确定征地补偿安置方案、支付征地补偿款。”本案政府有关部门已支付一半的补偿款，由此可见政府有关部门是制作了包括征地红线图在内的相关征地文件后才向被征收人员支付补偿款。本案容桂街道办一方面认为其所征收的留用地征地红线图尚未制作，另一方面却已在2011年1月25日通过小黄圃居委会向东坊经济社支付了一部分的征地补偿款，这与法律程序相矛盾。请求二审法院：1.撤销佛山市顺德区人民法院作出的（2016）粤0606行初1154号行政判决；2.撤销容桂街道办作出的依公开〔2016〕27号《关于政府信息公开申请的答复》和顺府行复案〔2016〕447号《行政复议决定书》；3.判令容桂街道办依法履行政府信息公开义务，对东坊经济社的政府信息公开申请予以答复。被上诉人容桂街道办辩称，一审判决程序合法，适用法律正确，东坊经济社的上诉请求缺乏法律依据，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人顺德区政府辩称，一审判决程序合法，适用法律正确，东坊经济社的上诉请求缺乏法律依据，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条的规定，容桂街道办具有对东坊经济社提出的政府信息公开申请作出答复的法定职权。容桂街道办在法定期限内作出被诉之《关于政府信息公开申请的答复》并送达给东坊经济社，程序合法，本院予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项的规定，顺德区政府具有对东坊经济社的行政复议申请进行处理的法定职权，顺德区政府收到东坊经济社的行政复议申请书后，在法定期限内作出被诉之《行政复议决定书》，并依法分别送达给容桂街道办和东坊经济社，程序合法，本院予以确认。根据诉讼当事人的诉辩意见，本案二审争议的焦点为容桂街道办应否公开东坊经济社所申请公开的信息。关于政府信息的定义，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中，就东坊经济社所申请公开的信息，其描述特征为“容桂街小黄圃居委会征用东坊股份社第四领、四十亩、涌边等一带土地的征地红线图”共七幅土地的“征地红线图”。经查，该七幅土地均由小黄圃居委会与东坊经济社分别签订了七份《征地协议书》，该七份《征地协议书》均已注明“（附征地红线图一份）”。因东坊经济社没有提供证据证明该七份《征地协议书》所附征地红线图是由容桂街道办制作和保存，故其申请公开的征地红线图不属于容桂街道办应予公开的政府信息，容桂街道办据此书面答复不予公开，理据充分，本院予以支持。东坊经济社上诉提出，容桂街道办应指引其向相关部门公开。对此本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”的规定，容桂街道办在不能够确定该信息公开的机关和小黄圃居委会不是行政机关的情况下，未指引东坊经济社，并无不当。东坊经济社上诉还提出，根据容桂街道办〔2017〕6号《关于政府信息公开申请的答复》所确认的事实，其申请本案信息公开涉及的“三亩三”、“松外”等一带的土地已被容桂街道办征收，故容桂街道办有公开信息的义务。对此本院认为，容桂街道办〔2017〕6号《关于政府信息公开申请的答复》所涉及的顺高〔2003〕协034号协议是由顺德高新技术产业开发总公司与东坊经济社签订，而本案东坊经济社提供的七份《征地协议书》是由小黄圃居委会与东坊经济社签订，即容桂街道办〔2017〕6号《关于政府信息公开申请的答复》与本案无关，东坊经济社的该上诉理由不能成立，本院不予采纳。需要指出的是，“小黄圃居委会征用”与“容桂街道办征用”并非同一概念，如东坊经济社认为容桂街道办征用了其七幅土地的，可在明确文件名称和特征描述后，另行向容桂街道办申请政府信息公开。关于《关于留用地处置及五个股份社收益分配的决议》所涉留用地的征地红线图应否公开的问题。根据佛山市顺德区容桂土地发展中心出具的《说明》，证明容桂街道办在收回小黄圃居委会的国有土地使用权的过程中，由小黄圃居委会统筹提供的土地尚未全部移交，相应的“红线图”未最终形成，容桂街道办因此告知东坊经济社其所申请公开的政府信息不存在，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定。东坊经济社上诉称，其已通过小黄圃居委会收到了容桂街道办支付的一部分征地款，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》所规定的征地程序，其所申请公开的红线图已最终形成，应予公开。对此本院认为，虽然法律规定征地的一般流程为先确定征地方案、后支付土地补偿款，但广东省根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》已试行“征地补偿款预存制度”。佛山市在地方实践中已形成先支付征地款，再完善征地手续的习惯做法，故本案容桂街道办答复认为361.9561亩留用地未全部交付导致“征地红线图”未正式制作、该政府信息不存在的理由成立，本院予以支持。东坊经济社的该上诉理由不能成立，本院不予支持。此外，顺德区政府在受理东坊经济社的行政复议申请后，于2016年11月24日作出顺府行复案〔2016〕447号《行政复议决定书》，决定维持容桂街道办于2016年8月5日作出的〔2016〕27号《关于政府信息公开申请的答复》，事实清楚、证据充分，本院予以确认。综上所述，东坊经济社的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律、法规正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市顺德区容桂街东坊股份合作经济社负担。本判决为终审判决。审判长 郭 赟审判员 陈智扬审判员 何丽容二〇一七年八月七日书记员 何道哲