辽宁省本溪市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）辽05行终97号上诉人（原审原告）沙成俊，男，1955年11月27日出生，满族，现住辽宁省灯塔市。诉讼代理人沙凤琴，女，1951年11月23日出生，满族，现住辽宁省本溪满族自治县。被上诉人（原审被告）本溪满族自治县南甸子镇人民政府（以下简称南甸子镇政府），住所地辽宁省本溪满族自治县。法定代表人刘旭，镇长。诉讼代理人全晓红，辽宁华义律师事务所律师。上诉人沙成俊诉被上诉人南甸子镇政府返还抵押金一案，不服本溪满族自治县人民法院作出的(2016)辽0521行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了公开审理，现已审理终结。原审法院审理查明，原告沙成俊欲在南甸子镇铁路道口附近建楼，被诉机关下属部门土地办为约束原告沙成俊按建设规划建楼不准随意乱建，由原主任孟某1、原工作人员孟某2经手于2010年8月21日收取原告沙成俊建房抵押金10000元。楼房峻工后，土地办工作人员现场测量时，该房略超出规划面积，存在违建情况。该抵押金至今未返还。原告起诉状称2010年年末，原告办理了房屋所有权证书。房照办完后，原告找到土地办主任孟某1要求返还抵押金，但孟某1以各种理由拒绝给付。后孟某1病故，原告多次找到被诉机关，被诉机关也拒绝给付。原告诉至本院，请求如上所述。原审法院认为，本案双方争议的焦点：1、本案是否属本案行政诉讼审判权限范围；2、被诉机关工作部门土地办原工作人员孟某1、孟某2收取原告抵押金的行为是个人行为还是政府行为；3、原告的起诉是否超过起诉期限或诉讼时效。第一个焦点：纵观审查全案，被诉机关土地办收取的抵押金是行政机关为实现既定的建设规划行政管理目标，约束建设人依法规范建设而收取的抵押金，如验收合格即返还抵押。被告部门收取押金，原告交付了押金，实际上双方形成了具有行政管理性质的抵押行政协议，符合最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第二款第（三）项规定的其他行政协议的受案范围。第二个焦点：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人及其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。综合本案所有证据已经证明被诉机关下属土地办原工作人员在工作时间、工作场所、由部门二人以上经手并已得到主管镇长的知晓和认可工作人员收取抵押金的行政行为，这种行为是职务行为，收取抵押金没有上帐的原因是政府自身内部疏于管理，不能因未上帐就可以否定工作人员的职务行为的定性。第三个焦点：最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按约履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及司法解释关于起诉期限的规定。因此，本案应参照民事诉讼时效规定的制度为尺度，而不应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条关于起诉期限的规定。《中华人民共和国民事诉讼法》或《民法通则》相关条款规定关于债权请求权的诉讼时效为二年，从当事人知道或应当知道自己的权利受到侵害之日起计算，这种状态持续二年届满，逾期债权即消灭。本案原告自认2010年年末，原告办理了房屋所有权证书。房照办完后，原告找到土地办主任孟某1要求返还抵押金，但孟某1以各种理由拒绝给付。已经说明原告权利被侵害是在2010年年末，至原告起诉日2016年11月16日止，已达五年之久，远超法定一般诉讼时效规定，原告也没有提供有关中止、中断和其他不可抗拒的证据和法定事由，故原告起诉已超过法律保护的有效期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告沙成俊的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告负担。上诉人沙成俊上诉请求是：撤销原审判决，判令被上诉人返还建房抵押金及利息，诉讼费由被上诉人承担。理由：1、被上诉人收取建房抵押金，就是对不动产作出的行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”规定，本案自2010年至起诉之日不足6年，故没有超过诉讼时效。2、《关于民事诉讼有关问题的解释》中明确规定，权利人向人民调解委员会以及其他依法有权解决相关民事纠纷的国家机关、事业单位、社会团体等社会组织提出保护相应民事权利的请求，诉讼时效从提出之日中断，本案上诉人未间断索要建房抵押金，被上诉人不给且县纪委对此都已立案调查，故属于时效中断。3、被上诉人出具证明已经认可上诉人索要的事实，同时也对收取该笔抵押金表示认可，应返还给上诉人，且被上诉人收取该笔抵押金的行为本身就是违法行为，故法院不能用诉讼时效加以保护。被上诉人南甸子镇政府答辩称，1、本案被上诉人是2010年8月21日给原告出具的收条，起诉时间是2016年11月16日，上诉人在诉状中自称2010年末办理了房照，其房照办完后就找孟某1要求返还抵押金至2016年11月16日提起诉讼前，上诉人再未主张返还；本案上诉人请求返还抵押金，不属于因不动产提起诉讼的行政案件。此案已超过法律规定的诉讼时效和最长诉讼时效，人民法院不予受理。2、孟某1、孟某2出具收条的行为只能代表其个人行为，无法认定为职务行为，收据中并未表明是建楼抵押金，也没有加盖公章，此款还没有入帐，法律、法规未规定或者授权镇政府有收取抵押金或罚没款的职能，因此二人出具的收据仅是个人违法违纪行为，不能认定单位职务行为，也不能认定为南甸子镇政府作出的具体行政行为，故本案不属行政诉讼案件受案范围。综上，请求法院驳回上诉人的起诉。原审原告沙成俊向原审法院提交了收条、于庆涛情况说明、南甸子镇政府出具证明一份、孟某2、于庆涛被询问笔录等证据。原审被告南甸子镇政府未向原审法院提交证据。原审法院对上述证据，认为能够证明案件的事实，依法予以采信。上述证据经庭审质证，均已随卷移送本院。本院认为原审法院认证正确。本院经审理查明事实与原审无异。本院认为，本案原审卷宗证据表明，被上诉人单位原工作人员作为经办人收取抵押金的行为属于行政行为，原审法院认定为“抵押行政协议”行为错误。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，从上诉人的起诉书来看，其于2010年8月就已知道被诉行为的内容，其至2016年11月才诉至法院，已经超过法定的起诉期限，故对上诉人的起诉应予驳回。上诉人提出“其自2010年年末取得房屋所有权证书后，不断要求被上诉人单位工作人员返还抵押金，诉讼期间处于连续状态”的主张于法无据，故对其提出的上诉理由不予支持。一审法院判决驳回上诉人诉讼请求属于裁判方式错误，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销本溪满族自治县人民法院作出的(2016)辽0521行初58号行政判决；二、驳回上诉人沙成俊的起诉。一、二审案件受理费各五十元，共计一百元，返还原告。本裁定为终审裁定。审 判 长  蒋天飞审 判 员  张树海代理审判员  付 聪二〇一七年八月二十一日书 记 员  王梁宏附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；