云南省文山市人民法院行 政 判 决 书(2017)云2601行初6号原告朱某，男，云南省文山市人，家住文山市。委托代理人王春辉，云南天信律师事务所律师（特别授权）。被告文山市平坝镇人民政府（以下简称平坝政府），统一社会信用代码：115326210152132529。法定代表人：何书永，镇长。住所地：文山市平坝镇街上。委托代理人张玉、王菊，云南杨柏王律师事务所律师（特别授权）。原告朱某诉被告文山市平坝镇人民政府履行法定职责一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年7月5日公开开庭审理了本案。原告朱某及其委托代理人王春辉，被告文山市平坝镇人民政府的委托代理人张玉、王菊，证人朱某金、朱某明、李某到庭参加了诉讼。本案现已审理完毕。原告与案外人朱某开系兄弟关系，因土地纠纷，原告向被告申请确权，后因被告未进行确权，原告诉至法院，认为被告不受理原告土地确权申请的行为违法，请求判决被告行为违法，并受理原告的土地确权申请。原告诉称，原告与案外人朱某开系朱某金之子。朱某原在文山市平坝镇黄××村××村对门坡有土地一宗，系村集体分配给朱某使用的宅基地，该土地约3亩。1985年，朱某金分家，原告与朱某开二人共同使用该宅基地，一人一半。此后，原告和朱某开共同出资平整了地基，朱某开在其分配所得的地基上建盖了房屋，原告分配所得地基一直空闲至今。近年来，朱某开与原告多次发生纠纷，并诉至法院，法院工作人员告知应向政府申请确认土地权属，故原告于2015年10月向被告递交书面材料，提出土地确权申请，请求被告确认争议土地使用权归原告所有。被告指派工作人员进行了调查，并组织争议双方进行了调解，但调解未果。被告于2016年3月28日作出一份《关于朱某与朱某开土地权属纠纷处理情况的情况说明》，未对土地权属纠纷作出任何实质处理，更未作出土地权属争议处理决定。2016年10月8日，原告再次依法向被告递交了书面申请，提出土地使用确权申请，请求被告确认争议土地使用权为原告所有。2016年12月2日，被告作出《关于对朱某申请土地权属纠纷处理裁定的回复函》，告知原告，纠纷系原告家庭内部财产分割纠纷，不在确权范围之内，应待家庭内部财产纠纷处理清楚后进行确权登记。被告不受理原告的确权申请，也未作出土地确权处理。根据相关法律规定，原告在2015年就向被告提出土地确权申请，被告收到原告的申请已一年有余，这早已超过规定的受理审查期限，但被告既不受理原告的土地确权申请，也不作出不予受理决定书，这是不履行法定职责，属行政不作为，为此诉至法院，请求判决确认被告不受理原告土地确权申请的行为违法，判决被告依法受理原告提出的土地确权申请并作出土地确权处理决定。原告针对其主张，向本院提供了以下证据：第一组：《土地确权申请书》、《关于朱某与朱某开土地权属纠纷处理情况的情况说明》，证明原告于2015年10月向被告递交书面申请及相关证据材料，提出土地确权申请，被告指派工作人员进行调查，并组织争议双方进行调解，调解未果，被告未受理原告的确权申请，也未对土地权属纠纷作出任何实质处理的事实；第二组：《土地确权申请书》、《关于朱某与朱某开土地权属纠纷处理不裁定的回复函》，证明2016年10月8日，原告再次向被告提出土地确权申请，被告于2016年12月2日书面告知原告，纠纷系家庭内部财产纠纷，不在确权登记范围之内，应待家庭内部财产纠纷处理清楚后进行确权登记，被告不受理原告的确权申请，也不作出土地确权处理决定的事实；第三组：村小组及村民委员证明、分家协议，朱某金、朱某勇、朱某红、朱某发、朱某明出具的书面证明、被告调查笔录，证明原告申请的土地是村集体分配给原告一家使用的土地，后来分家时分给原告使用；第四组：证人朱某金、朱某明、李某当庭证言，证明朱某一家当时对争议地基进行了分割，并签订有分家协议，协议约定争议地基原告与朱某开一人一半。被告辩称：一、原告朱某主体不适格，应驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定，可依法提起行政诉讼的公民，必须与具体行政行为有法律上利害关系。本案中，原告向被告申请的具体行政行为系确认位于文山市平坝镇黄××村××村对门坡约1.5亩土地的使用权，但原告申请的该具体行政行为与原告无法律上的利害关系，理由如下：第一、经文山市平坝镇黄草坝村民委证明，该土地的使用权人系朱某金，并非原告。即原告与本案不具有实体法律利害关系，不是适格原告；第二、原告提供“分家协议”用于主张的具体内容与协议的另一当事人朱某开的分家协议存在争议。因此，原告是否取得该土地使用权，取决于其与朱某开的“分家协议”是否成立有效。但被告无权对“分家协议”的效力问题进行确认。因此，在未确认“分家协议”效力的情况下，该土地使用权人仍系朱某金，朱某与该土地并无法律上的利害关系。据此，原告不具有主体资格，应驳回原告的起诉。二、被告不具有确认土地使用权的职责和权限。针对原告向被告的申请，只能进行处理，并无确权的作为义务。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议调查处理办法》等规定，个人之间因土地发生争议的情况下，被告可根据双方的争议事项进行调解处理，并不能对土地的权属进行确权，土地的权属确认应由县级以上人民政府确定。三、原告起诉被告不作为的理由不能成立，依法应当驳回诉讼请求。第一，被告对原告与朱某开之间的纠纷，已经进行调解处理，并作出回复；第二，原告引用的法律不能作为认定被告不作为的判定依据。综上，被告不具有确认土地使用权的职责和权限，针对原告的申请，只能进行处理，并无确权的义务，同时原告不是本案的适格主体，应驳回原告的起诉。被告平坝政府在法定期限内向本院提供了以下证据、依据：第一组：证明一份，证明文山市平坝镇黄××村××村对门坡的土地使用权人系朱某金，原告不具有法律上的利害关系，不是本案适格主体；第二组：1.调查笔录、2.《关于朱某与朱某开土地权属纠纷处理情况的情况说明》、3.《关于朱某申请土地权属纠纷处理不裁定的回复函》、4.《情况说明》、5.中国移动通信集团客户详单，该组证据证明，自2014年7月开始，被告便组织工作人员对原告家庭纠纷进行了调查、调解工作，并针对原告家庭纠纷作出了答复，被告已履行了职责义务，2016年11月2日，政府工作人员再次打电话告知原告待原告家庭内部土地纠纷解决后才予以确权。经开庭前证据交换、庭审举证、质证，原告对被告提供第一组证据真实性没有异议，但不认可被告的观点，该土地原来是分给朱某金一家，后来1988年分家时分给了原告使用，原告具备主体资格；对第二组证据中的4号证据情况说明不认可，是被告主观辩解，不具备客观性；对第1、2、3、5号证据的真实性认可，但不认可被告的观点，法律规定的土地争议的处理应当作出是否受理的决定或者确权的处理决定，被告没有作出相关决定，不应当认为履行了法定职责；对证人朱某金、朱某明、李某的当庭证言，原告认为证人的证言客观、真实，应作为定案依据。被告对原告提供的第一、二组证据三性无异议，但对原告的观点不认可，原告不具备主体资格，被告不具有确认土地使用权的职责和权限，被告已履行了法定职责；对第三组证据三性均不认可，跟村委会提供的证明不一致，原告不是本案的主体资格；对证人朱某金、朱某明、李某的当庭证言，不予认可，认为不客观、不真实。本院对上述证据认证如下：原告提供的第一至二组证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信；第三组证据中的村小组及村民委证明、被告调查笔录客观、真实能与其余证据相互印证，本院予以采信，该组其余证据与本案不具有关联性，本院不予采信。被告提供的第一至二组证据客观、真实，与本案相关联，能证明本案的基本事实，本院予以采信。证人朱某金、朱某明、李某的当庭证言，能证明本案涉诉土地原属村集体分配给朱某金使用的基本情况，对予该部分本院予以采信，其余证明内容与本案无关联系，本院不予采信。经审理查明：原告与案外人朱某开系兄弟关系，1985年原告家庭进行了分家，后因分家时所约定的位于文山市平坝镇黄××村××村对门坡的土地事项发生矛盾纠纷。原告于2015年9月30日向被告申请土地确权，被告对此申请进行了调查，并组织双方进行了调解，调解未果。2016年10月8日，原告再次向被告提出土地确权申请，被告于2016年12月2日作出《关于对朱某申请土地权属纠纷处理不裁定的回复函》，书面告知原告所申请事项，不在确权登记范围。2017年2月13日，原告认为被告对其所申请事项未履行法定职责，诉至法院，请求依法确认被告不受理原告土地确权申请的行为违法，并要求被告依法受理原告的申请并作出处理决定。本院认为，本案的争议焦点为：1.原告是否具有本案主体资格？2.被告是否具有确认土地使用权的职责和权限？3.被告是否存在不履行法定职责的情况？4.原告的诉讼请求是否应当予以支持？针对焦点1，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院提起诉讼。本案中所涉及的确权土地系原告家庭长期使用，原告向被告提出确权申请，被告未进行确权的行为属行政可诉行为，原告与被告所作行政行为之间存在法律上利害关系，原告认为被告不确权行为侵犯其合法权益，而提起诉讼，于法有据，故原告系本案适格主体，被告认为原告不具有主体资格的辩称，本院不予支持。针对焦点2，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当时人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”之规定，土地确权申请既可以向县级人民政府提出，亦可以向乡级人民政府提出，被告平坝政府统筹负责该行政区域土地使用权确权工作，原告因与案外人朱某开的土地使用权争议向被告申请确权，被告具有受理并处理的法定职责及权限，故被告系本案适格被告，被告认为其不具有确认土地使用权的职责和权限的辩称，本院不予支持。针对焦点3，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）土地承包经营方案；……（六）宅基地的使用方案；……（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。……”之规定，集体土地的使用、分配应由村集体召开村民会议或村民代表会议进行决定。本案的原告与案外人朱某开所争议的土地系文山市平坝镇黄草坝村的集体土地，该土地由村集体分配给朱某金使用是历史客观事实，但该土地的所有权归平坝××××村所有，且土地的使用性质未明确，故因该土地使用权所发生的争议应先由村集体召开村民会议或村民代表会议内部进行处理，决定土地的性质及使用权人。在村集体作出处理决定后，若当事人一方或双方不服村民会议或村民代表会议的决定，向政府申请确权，政府方可进行裁决。本案被告在收到原告的申请后，对申请事项进行了调查，组织争议双方进行调解，应视为受理并处理了该确权申请，被告作出的《关于对朱某申请土地权属纠纷处理不裁定的回复函》符合村民自治的立法精神，且履行了《中华人民共和国土地管理法》第十六条所规定的法定职责。综上，原告认为被告不履行法定职责的主张，本院不予支持，其主张的土地确权事宜可待村集体内部处理后，另行主张权益。综上，被告受理并处理了原告土地确权申请，已履行自身法定职责，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告朱某请求确认被告文山市平坝镇人民政府不受理土地确权申请的行为违法及判令被告文山市平坝镇人政府依法受理土地确权申请并作出土地确权处理决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱某承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于文山壮族苗族自治州中级人民法院。审 判 长 庞 呈 丰审 判 员 梁 海 兰人民陪审员 欧阳月情二〇一七年八月十七日书 记 员 刘 华 敏