北京市高级人民法院行 政 判 决 书(2017)京行终1881号上诉人（一审原告）潘宇文，男，1941年4月28日出生，汉族，住北京市西城区。委托代理人孟庆升，黑龙江智产律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市西城区人民政府，住所地北京市西城区二龙路27号。法定代表人王少峰，区长。委托代理人葛寅秋，北京市西城区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人王钺，北京宣房投资管理集团有限公司工作人员。潘宇文因诉北京市西城区人民政府（以下简称西城区政府）抗震加固综合改造行为一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的(2016)京04行初1199号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。潘宇文及其委托代理人孟庆升，西城区政府委托代理人葛寅秋、王钺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。西城区政府下属西城区重大项目建设指挥部办公室（以下简称西城区重大办）于2013年7月10日对北京宣房投资管理公司（以下简称宣房公司）作出《关于明确我区2013年老旧小区综合整治任务的函》（以下简称被诉综合整治函），主要内容为：老旧小区综合整治是北京市2013年为群众办实事的重要内容。按照市重大办的要求，结合实际，我区2013年老旧小区综合整治计划开展33.5万平方米抗震加固综合改造、124万平方米节能改造、部分简易楼改造和2个小区公共部分综合整治。现将我区2013年老旧小区综合整治计划的具体明细附后，请贵单位按照职责，抓好工作落实。在所附“西城区2013年抗震加固改造计划明细表”中，西城区广外街道鸭子桥北里10号楼（以下简称10号楼）被列为抗震加固对象，明细表中描述10号楼“竣工时间：70年代”、“层数：5”、“户数：61”、“建筑面积：3841.2平方米”、“产权单位或产权人：北京宣房房屋经营公司”、“性质：直管公房”、“设计公司：筑福公司”、“初步方案：外套式”。潘宇文不服，向一审法院提起行政诉讼，请求判令被诉综合整治函将10号楼列为抗震加固对象的行为无效。一审法院经审理认为，《北京市实施规定》（以下简称北京市实施防震减灾法规定）第三条第一款规定，市和区、县人民政府应当加强对防震减灾工作的领导，根据中国地震烈度区划图或者地震动参数区划图、本市地震小区划图、地震安全性评价结果确定的抗震设防要求、国家及本市有关建设工程的强制性标准和本市防震减灾规划，做好抗震设防工作；第四条第二款规定，区、县人民政府应当根据本市防震减灾规划及年度防震减灾工作计划制定区县防震减灾年度工作计划，并组织实施；第十四条第一款规定，按照国家和本市规定，区、县人民政府可以组织房屋建筑所有权人进行抗震加固。《国务院关于进一步加强防震减灾工作的意见》（国发[2010]18号，以下简称18号文）第三条第八项规定“着力加强学校、医院等人员密集场所建设工程抗震设防。抓紧实施中小学校舍安全工程，逐步开展其他学校、医院等人员密集场所建设工程抗震普查、抗震性能鉴定，根据鉴定结果进行加固改造。”据此，西城区政府具有组织领导本行政区域内抗震加固工作的法定职权。根据双方当事人的辩诉意见，本案的争议焦点在于西城区政府作出的被诉综合整治函是否合法，即西城区政府作出被诉综合整治函是否具有相应的事实根据和法律依据。北京市实施防震减灾法规定第三条第三款规定，地震工作主管部门和规划、发展改革、住房城乡建设、农村工作等相关行政部门，按照职责分工做好防震减灾工作；第十二条第一款规定，按照国家和本市规定，已经建成的建设工程有下列情形之一的，所有权人应当委托相关单位进行抗震鉴定，相关行政主管部门根据防震减灾的需求也可以委托进行抗震鉴定：（一）达到设计使用年限需要继续使用的；（二）进行结构改造或者改变使用用途可能影响抗震性能的；（三）未采取抗震设防措施或者达不到现行抗震设防要求的；第十四条第四款规定，任何单位和个人不得阻挠、妨碍抗震加固的实施；第十五条规定，按照国家和本市规定，经抗震鉴定、安全鉴定为危险房屋，需要停止使用的，房屋建筑所有权人及使用人应当根据鉴定报告的处理建议停止使用并搬出危险部位。使用人拒不按照规定搬出的，住房城乡建设主管部门应当书面责令使用人搬出，情况紧急危及公共安全的，为预防突发事件的发生，区、县人民政府可以依法责成有关部门组织搬出，并妥善安置；第十七条第二款规定，区、县人民政府统筹安排本区县农民住宅抗震加固改造工作……。根据上述规定，经抗震鉴定、安全鉴定为危险房屋是进行抗震加固的前提条件，且由区、县人民政府统筹协调组织实施，有关职能部门按照职责分工做好相应的工作。本案中，北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）作为本市住房建设行政主管机关，有权委托北京筑福建筑事务有限责任公司（以下简称筑福公司）出具相应的鉴定报告，《北京地区房屋建筑安全与抗震鉴定报告》（京西鉴-00083，以下简称83号鉴定报告）的鉴定结论认为10号楼“不满足建筑抗震鉴定要求”，并建议“整体加固”。因此，涉案房屋符合抗震加固的前提。根据北京市人民政府（以下简称市政府）作出的《关于印发北京市房屋建筑抗震节能综合改造工作实施意见的通知》（京政发[2011]32号，以下简称32号文）和《关于印发北京市老旧小区综合整治工作实施意见的通知》（京政发〔2012〕3号，以下简称3号文）的规定，10号楼的抗震节能综合改造工作的实施主体应为宣房公司。在具备抗震加固的前提条件后，西城区政府向北京市房屋建筑抗震节能综合改造工作领导小组办公室（以下简称市抗震节能改造办）上报将10号楼作为抗震节能改造项目，并取得了市抗震节能改造办的同意。因此，西城区政府作出被诉综合整治函，要求该抗震加固的实施主体宣房公司开展相应的工作符合规定。关于鉴定的相关问题。潘宇文主张涉案房屋的设计单位筑福公司对10号楼进行鉴定不符合法律规定，对其开展鉴定工作的中立性和公正性产生质疑。一审法院认为，潘宇文虽然主观上认为鉴定不符合法律规定，但其并未提交相应的证据证明房屋设计单位禁止承担本单位设计房屋的鉴定工作。在案证据表明筑福公司具有相应的鉴定资质，故其受市住建委的委托出具的鉴定报告，在没有相反证据推翻鉴定结论的情形下，应当认定其具备鉴定的法律效果。关于被诉综合整治函是否侵害潘宇文房屋所有权的问题。潘宇文主张西城区政府将本属于潘宇文私产的房屋界定为直管公房而列入整治范围，严重侵害了潘宇文合法权益。一审法院认为，西城区政府基于抗震加固的需要，涉及到涉案房屋的列表清单，其作用是反映10号楼整栋房屋的原始记载情况并按直管公房的性质组织抗震加固。该清单并不具有对10号楼整栋房屋亦包括潘宇文的房屋确定产权归属的法律效果。潘宇文认为西城区政府将潘宇文的私房界定为直管公房侵犯其合法权益的主张，没有事实根据和法律依据，不予支持。一审法院注意到，抗震节能综合改造是市政府为全面贯彻落实国务院18号文，提高既有房屋建筑抗震设防能力，提升使用品质的一项惠民工程。市政府为了进一步细化该项工作，制定了32号文和3号文具体落实。现有证据表明抗震节能综合改造既符合北京市实施防震减灾法规定的要求，也改善了老旧小区的居住环境，惠及改造范围内的所有居民。就本案而言，10号楼的抗震节能改造的目的是抗震加固和节能环保，在增加原建筑抗震等级、提高保温性能的同时，还扩大了房屋的使用面积。故抗震节能综合改造不是损害了原权利人的合法权益，而是保障了改造范围内居民的居住安全，具有社会福利的属性。西城区政府基于经济原则及同楼其他权利人的利益考虑，在采取合理措施保障潘宇文的基本生活条件后，开展10号楼的抗震节能改造并无不妥之处。至于潘宇文认为该施工行为对其居住造成了影响，是因潘宇文在有条件搬离施工现场而予以拒绝的情形下所应当预见的必然后果。潘宇文作为10号楼的居民属于获得政府福利一方，对此应当承担必要限度内的容忍义务。综上，潘宇文请求确认被诉整治函无效的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回潘宇文的诉讼请求。潘宇文不服一审判决，向本院提出上诉，其主要理由为：第一，一审法院认定事实缺乏证据。10号楼不是单纯的直管公房或已售公房，而是混合产权。将占楼体大部分的已售公房全部按照直管公房进行抗震加固，是为了1：1套取市区两级财产的抗震加固费用。本案中没有证据证明10号楼竣工于上世纪70年代，也没有证据证明筑福公司的鉴定资质。第二，一审法院在证据认定部分违反行政机关负担举证责任的原则，故其认定事实必然错误。第三，一审法院适用北京市实施防震减灾法规定错误。北京市实施防震减灾法规定实施时间是2014年1月1日，应不适用于本案。第四，被诉行政行为严重违反程序。本案被诉综合整治函并未完全按照32号文规定的程序进行。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持潘宇文一审诉讼请求。西城区政府认为一审法院认定事实清楚，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。在一审法院审理期间，西城区政府在法定举证期限内提交了如下证据材料：1.83号鉴定报告；2.《关于确认西城区房屋建筑抗震节能综合改造项目的函》（京抗震综改办函〔2013〕5号，以下简称5号确认函）；3.32号文；4.3号文。本案一审审理期间，潘宇文在举证期限内提交了如下证据材料：1.京房权证优宣私字第XX**号房屋所有权证（以下简称小所有权证）和潘宇文身份证复印件；2.宣全字第02335号房屋所有权证（以下简称大所有权证）；3.被诉综合整治函；4.32号文；5.83号鉴定报告；6.《北京市规划委员会西城分局关于老旧小区综合改造项目规划文件的接收函》（规西函〔2014〕15号）；7.GB50023-2009号《建筑抗震鉴定标准》。一审法院经庭审质证及审查核实后认为，潘宇文提交的证据3是本案被诉行政行为，不作为证据接纳；潘宇文提交的证据7与本案的合法性审查不具有关联性，不予接纳。潘宇文提交的证据4、5分别同于西城区政府提交的证据1、3，不予重复质证；潘宇文对西城区政府提交证据的质证意见因未提供相应证据予以支持，其主观意见不影响其作为证据的证明力，对潘宇文的质证意见不予采信；潘宇文、西城区政府提交的其他证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》提供证据的要求，具有证据的真实性、合法性且与本案被诉综合整治函的合法性审查相关，能够证实本案所涉抗震加固综合整治的相关情况，可以作为认定本案相关事实的依据，予以采信。一审证据材料均已随案移送本院，经审查核实，本院认为，西城区政府提交的32号文、3号文、潘宇文提交的32号文、《建筑抗震鉴定标准》均属于依据的性质，不应作为证据予以评价；本院同意一审法院的其他认证意见。本案二审审理过程中，因涉及到公共利益和他人合法权益，本院责令西城区政府补充提交10号楼抗震节能综合改造入户调查表、北京宣房投资管理集团有限公司出具的说明等材料。经过质证，本院认为入户调查表及说明等材料能够证明宣房公司入户调查以及宣房公司相关地位等情况，本院予以采纳。根据上述合法有效的证据以及当事人无争议的陈述，本院认定如下事实：1991年7月30日，北京市房地产管理局颁发大所有权证，将10号楼的所有权人登记为北京市宣武区房地产管理局，所有权性质登记为“全民”，房屋建筑面积3841.2平方米，其中的北京市房屋登记表“建筑年代”一栏中注明“七十”。1999年11月19日，北京市房屋土地管理局颁发小所有权证，将潘宇文居住的位于10号楼2门201号房屋所有权人登记为潘宇文，房屋建筑面积68.71平方米。2001年6月15日，北京市宣武区公有资产管理委员会出具《北京市宣武区直管公房经营管理授权委托书》，授权宣武区辖区内的直管公房自2001年1月1日起全部由宣房公司经营管理，由宣房公司行使原宣武区房屋土地管理局管理直管公房的全部公房经营管理权。2012年3月20日，筑福公司受市住建委的鉴定委托出具83号鉴定报告，报告中记载10号楼竣工时间为“70年代”,依据检测报告及现场测绘图纸等资料，通过现场调查、分析计算等方式进行安全鉴定与抗震鉴定，结论为10号楼“不满足建筑抗震鉴定要求”，建议对10号楼采取“整体加固”措施。后宣房公司就10号楼抗震节能综合改造项目进行了入户调查，分别制作了入户调查表。调查表显示，10号楼共60户居民，除潘宇文外，其他各户均同意进行改造。后西城区重大办向市抗震节能改造办上报。2013年1月17日，市抗震节能改造办向西城区重大办作出5号确认函，称经研究同意西城区上报的包括10号楼在内相关房屋建筑列为抗震节能综合改造项目。2013年7月10日，西城区重大办作出被诉综合整治函。潘宇文不服，向一审法院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国防震减灾法》（以下简称防震减灾法）第四条规定，县级以上人民政府应当加强对防震减灾工作的领导，将防震减灾工作纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入财政预算。18号文第一条“指导思想和工作目标”第（二）项“工作目标”中规定，到2015年，基本完成抗震能力不足的重要建设工程的加固改造。《北京市实施办法》（北京市人民代表大会常务委员会公告第49号，以下简称北京市实施防震减灾法办法）第五条规定，本市各级人民政府应当加强对防震减灾工作的领导，组织有关部门采取措施，做好防震减灾工作。市政府为落实18号文和防震减灾法而制定的32号文第一条“明确对象”第（二）项“实施方式”第1条规定，经鉴定不符合现行抗震设防标准，且经评估具有加固价值的，由区县政府组织实施责任主体进行综合改造工作。根据上述规定，本案中西城区政府具有组织实施责任主体对10号楼进行抗震加固的行政职权。关于10号楼的抗震鉴定和加固价值评估问题。防震减灾法第三十九条规定，已经建成的下列建设工程，未采取抗震设防措施或者抗震设防措施未达到抗震设防要求的，应当按照国家有关规定进行抗震性能鉴定，并采取必要的抗震加固措施：（一）重大建设工程；（二）可能发生严重次生灾害的建设工程；（三）具有重大历史、科学、艺术价值或者重要纪念意义的建设工程；（四）学校、医院等人员密集场所的建设工程；(五)地震重点监视防御区内的建设工程。18号文第三条“切实提高城乡建筑物抗震能力”第（八）项“着力加强学校、医院等人员密集场所建设工程抗震设防”中规定，抓紧实施中小学校舍安全工程，逐步开展其他学校、医院等人员密集场所建设工程抗震普查、抗震性能鉴定，根据鉴定结果进行加固改造。《房屋建筑工程抗震设防管理规定》（建设部令第148号）第四条第二款规定，县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内房屋建筑工程抗震设防的监督管理工作；第十二条第一、二款规定，已建成的下列房屋建筑工程，未采取抗震设防措施且未列入近期拆除改造计划的，应当委托具有相应设计资质的单位按现行抗震鉴定标准进行抗震鉴定：（一）《建筑工程抗震设防分类标准》中甲类和乙类建筑工程；（二）有重大文物价值和纪念意义的房屋建筑工程；（三）地震重点监视防御区的房屋建筑工程；鼓励其他未采取抗震设防措施且未列入近期拆除改造计划的房屋建筑工程产权人，委托具有相应设计资质的单位按现行抗震鉴定标准进行抗震鉴定。北京市实施防震减灾法办法第十九条规定，已建成的建筑物、构筑物，未采取抗震设防措施或者未达到抗震设计标准的，建筑物、构筑物所有权人或者管理使用单位应当按照国家有关规定进行抗震性能鉴定，并采取必要的抗震加固措施。32号文第四条“规范程序”第（一）项“实施流程”第1条“进行抗震鉴定和加固价值评估”规定，由区县政府组织开展此项工作。抗震鉴定机构出具抗震鉴定和加固价值评估报告后，区县政府应当及时建立档案并将鉴定、评估结果书面通知实施责任主体；第五条“加强保障”第（二）项“政策保障”第4条“实行合格承包人名录制度”规定，为保证综合改造工程质量，参与综合改造的检测、房屋安全鉴定、设计、施工、监理单位实行合格承包人名录制度。市、区县政府出资并依法应当招标的项目，各实施责任主体应当在合格承包人名录中依法选定工程参与单位。《北京市住房和城乡建设委员会北京市规划委员会北京市财政局关于印发、的通知》(京建法[2012]6号)附件2中，筑福公司列于北京市房屋建筑抗震节能综合改造工程设计单位合格承包人名册之内。本案中，市住建委作为北京市负责房屋建筑工程抗震设防监督管理工作的主管机关，委托列于合格承包人名册之内的、具有相应设计资质的筑福公司按照现行抗震鉴定标准对10号楼进行抗震鉴定，经鉴定10号楼“不满足建筑抗震鉴定要求”，建议对10号楼采取“整体加固”措施。在案的10号楼大所有权证亦证明该楼建筑年代为上世纪七十年代，符合32号文规定的本次鉴定对象为1980年以前建成的城镇房屋建筑的要求。退一步讲，即使10号楼的竣工时间不符合上述要求，但经鉴定不满足建筑抗震要求，对其进行抗震加固既符合相关规范的精神，亦符合防患于未然的常理。故本案对10号楼的鉴定、评估等行为并不违反有关规定，本院予以确认。潘宇文对鉴定报告提出的相关质疑，不足以推翻最终的鉴定结论，本院不予支持。关于10号楼的抗震加固改造的实施责任主体问题。北京市实施防震减灾法办法第十九条中规定，已建成的建筑物、构筑物，未采取抗震设防措施或者未达到抗震设计标准的，建筑物、构筑物所有权人或者管理使用单位应当按照国家有关规定进行抗震性能鉴定，并采取必要的抗震加固措施；城市住房制度改革中出售的房屋的抗震加固，由市人民政府另行规定。32号文第二条“确定主体”中规定，直管公房，房屋建筑管理单位是综合改造工程的实施责任主体；已售公有住宅，原售房单位是综合改造工程的实施责任主体；原售房单位灭失的，现接管单位是综合改造工程的实施责任主体；无接管单位的，由房屋所在地区县政府负责组织实施。本案中，根据在案证据及原北京市宣武区对于直管公房的管理体制安排，由宣房公司作为10号楼抗震加固改造行为的实施责任主体并无不当。关于10号楼被列为抗震加固改造对象的主要程序问题。32号文第四条“规范程序”第（一）项“实施流程”第2条“提出综合改造申请”规定，实施责任主体应当根据鉴定、评估结果，及时向区县政府提出综合改造申请。属于已售公有住宅的，实施责任主体应当依法组织业主共同决定，经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意后，方可提出综合改造申请；第3条“编制综合改造计划”规定，区县政府于每年9月15日前将下一年度的综合改造计划上报领导小组，经审批后纳入年度重点建设工程。本案中，入户调查表等证据可以证明宣房公司履行了上述规范所规定的征求业主意见的程序；5号确认函亦能证明涉案项目经过了北京市有关领导小组的审批。故西城区政府作出的被诉综合整治函将10号楼列为抗震加固改造对象所履行的主要程序亦无不当。需要指出的是，本案被诉的行政行为是西城区政府按照防震减灾法及有关法规、政策的规定，为了防御和减轻地震灾害、保护人民生命和财产安全、提高10号楼抗震设防能力而采取的抗震加固行为，对于10号楼全体居民户而言明显带有授益性的特点，根据防震减灾法第八条“任何单位和个人都有依法参加防震减灾活动的义务”等规定，包括潘宇文在内的10号楼居民应当予以配合，亦应尊重并服从10号楼居民通过上述“三分之二”多数表决所体现出的民主意愿。同时，针对西城区政府等行政机关而言，因抗震加固行为带有授益性的特点，相关法律、法规对其程序未作过多的规定，但在履行抗震加固法定职责过程中，相关行政机关亦应做到证据确凿、正确适用法律、遵守法定或正当程序。综上，西城区政府下属西城区重大办通过作出被诉综合整治函将10号楼列为抗震加固综合改造对象的行为主要证据充分，适用法律正确，履行程序并无不当。一审判决虽存在引用法律不当等问题，但驳回潘宇文诉讼请求的处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人潘宇文负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  赵宇晖审判员  赵世奎审判员  贾宇军二〇一七年八月十八日书记员  孟雪儿