江苏省南京市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2017)苏01行赔终5号上诉人（原审原告）周淑强，男，1957年9月12日生，汉族，住江苏省。委托代理人委托代理人孙爱国、魏莉，江苏爱信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京住房公积金管理中心铁路分中心，住所地江苏省南京市鼓楼区中山北路***号**层。法定代表人高建启，南京住房公积金管理中心铁路分中心主任。委托代理人贾燕燕，南京住房公积金管理中心铁路分中心工作人员。委托代理人邓辉，江苏紫金律师事务所律师。上诉人周淑强因其他行政行为行政赔偿一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人周淑强的委托代理人孙爱国、魏莉，被上诉人南京住房公积金管理中心铁路分中心（以下简称公积金铁路分中心）的负责人高建启、委托代理人贾燕燕、邓辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2013年3月28日，案外人王韵向公积金铁路分中心提交了支取人为周淑强的南京市公积金支取申请书（0012025）、以及伪造的权利人均为周淑强的镇江市市区房屋拆迁补偿安置协议、被拆迁人拆迁安置结算单、购房款收据，并提交了王韵及周淑强本人身份证原件，申请提取周淑强的住房公积金69000元。公积金铁路分中心于同日审批准予提取。王韵同日持周淑强单位开出的现金支票在中国建设银行南京建宁路支行提取69000元。原审法院于2015年1月12日作出（2014）宁铁刑初字第21号刑事判决，查明：2013年3月至2013年9月间，王韵利用其担任上海铁路装卸服务（集团）有限公司镇江分公司综合室办事员和上海铁路局南京货运中心镇江经营部综合室办事员，经办本单位职工公积金领取手续的便利条件，伪造相关公司印章及房屋拆迁补偿安置协议、被拆迁人拆迁安置结算单、收据等材料，并骗取周淑强等人的身份证，……2013年3月28日，王韵骗取周淑强公积金69000元，判决：王韵犯诈骗罪，判处有期徒刑四年六个月，罚金一万元；对王韵退出的违法所得五千元予以追缴，对其余违法所得二十七万二千元，继续追缴。该判决生效后经原审法院强制执行，执行款分配给周淑强36986.37元。2016年9月8日，周淑强向公积金铁路分中心提交国家赔偿申请书，要求公积金铁路分中心赔偿周淑强住房公积金款项32013.63元及孳息186.37元，合计32200元。公积金铁路分中心于2016年11月3日作出“不予赔偿决定”（宁金铁管[2016]11号，以下简称“决定”），周淑强不服，向原审法院提起本案诉讼，请求法院判决撤销公积金铁路分中心作出的上述“决定”，并判令公积金铁路分中心赔偿32200元。另查明，由于铁路职工的工作岗位均分散于铁路沿线，为方便单位住房公积金管理，并为铁路职工领取公积金提供便利，包括周淑强单位在内的一些铁路单位会确定一名本单位职工，具体负责办理单位职工住房公积金的汇缴及代为支取工作。长期以来已形成惯例，单位及职工均认可这种管理模式。原审法院认为，本案的争议焦点为：1、周淑强提起的行政赔偿是否超过两年的时效？2、公积金铁路分中心准予王韵提取周淑强的公积金的行为，是否尽到审核义务？关于第一个争议焦点，公积金铁路分中心认为周淑强自公安机关向其调查时已知公积金被骗取的事实，应以调查时间2014年1月作为提起行政赔偿两年时限的起算点；周淑强认为应当以刑事判决作出的时间2015年1月12日作为申请行政赔偿的起算点。原审法院认为，根据国家赔偿法第三十九条规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。本案中，公安机关向周淑强调查时，案件事实尚未查清，即使此时周淑强知道公积金被王韵骗取，但未必知道公积金铁路分中心的审批行为可能侵犯其财产权，公积金铁路分中心亦无证据证明周淑强此时已经知道其权利可能受到公积金铁路分中心侵犯。原审法院的（2014）宁铁刑初字第21号刑事判决查明案件事实，对王韵作出判决，具有确定力和执行力，以该判决生效日期作为提起国家赔偿的起算点是适宜的，周淑强于2016年9月8日提起国家赔偿，并未超过两年的时效。关于第二个争议焦点，根据《住房公积金管理条例》第十条、第十一条的规定，公积金铁路分中心作为法规授权的组织，具备审批涉案住房公积金提取的法定职权。根据《住房公积金管理条例》第二十四条、第二十五条，《南京市住房公积金管理条例》第十五条、第十七条，《南京市住房公积金提取细则》（2007年1月1日实施）第三条、第十一条、第二十四条、第二十五条等规定，职工提取公积金，需提交职工本人身份证、所在单位出具的提取证明和相关证明材料，准予提取的，职工持相关证明材料、现金（转账）支票、和管理中心出具的受理回执到受委托银行办理提取手续。根据当时执行的《南京市住房公积金提取细则》（2007年1月1日实施）第二十三条规定，住房公积金提取手续由职工本人办理。确需由他人代办的，除职工应当提供的相关证明材料以外，代办人还应当提供其身份证原件及其复印件。本案中，王韵系周淑强单位住房公积金领取手续的经办人，在向公积金铁路分中心申请提取周淑强的公积金时，是以周淑强购买住房的名义提取，提交了南京市公积金支取申请书、镇江市市区房屋拆迁补偿安置协议、被拆迁人拆迁安置结算单、购房款收据、王韵及周淑强本人身份证原件、现金支票等材料，虽然事后查明上述房屋拆迁材料均系王韵伪造，但在当时的条件下，公积金铁路分中心只能进行形式审查，而提供真实材料是申请人的义务。公积金铁路分中心经审核认为王韵提交的申请材料齐全并符合法规、规章的规定，已尽到审核义务，作出准予提取周淑强住房公积金的审批决定，并无不当。关于周淑强要求公积金铁路分中心给予国家赔偿的诉讼请求，原审法院认为，国家赔偿法采用的是违法侵权原则，即承担赔偿责任的前提是行政行为违法，且违法与损害事实有因果关系，周淑强的损失是因王韵的犯罪行为造成的，公积金铁路分中心的审批行为并不违法，不应承担赔偿责任。周淑强于2016年9月8日提出赔偿申请，公积金铁路分中心于2016年11月3日作出“决定”并送达周淑强，并未超过两个月的法定期限，程序合法。综上，公积金铁路分中心作出的“决定”事实清楚、证据充分、程序合法，对于周淑强要求撤销该“决定”并由公积金铁路分中心对其损失予以赔偿的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，原审法院判决：驳回周淑强的诉讼请求。案件受理费50元，由周淑强负担。上诉人周淑强上诉称，一、原审判决认定事实不清。1、被上诉人是法律法规授权的组织，作出的行政行为适用法规错误。根据2013年10月1日实施的《南京市住房公积金提取细则》第二十六条的规定，提取的公积金应直接转入上诉人的住房公积金联名卡储蓄账户。但王韵提取上诉人公积金时，被上诉人适用的仍是2007年1月1日实施的《南京市住房公积金提取细则》第二十五条，“职工持相关证明材料、《现金（转账）支票》和中心出具的受理回执到受托银行办理提取手续”的规定，该规定的公积金提取程序前后脱节、促成漏洞，申领人、提取人和最终取得钱款的人很可能不一致，被上诉人适用该规定加上王韵恶意骗取致使上诉人公积金被冒领。2、由被上诉人制定实行的经办人制度存在漏洞。经办人制度是由被上诉人制定执行的，上诉人单位只起配合作用，由上诉人单位上报一名本单位职工，最终经被上诉人确定认可，用以负责本单位职工的公积金代领工作。本案中，王韵是经被上诉人认可的经办人，利用经办人制度最终冒领了职工公积金，所以该制度虽然为职工领取公积金提供了便利，但也成为了公积金被冒领的根源。二、原审判决适用法律错误。被上诉人作出的行政行为适用法规错误，根据行政诉讼法第七十条的规定，行政行为适用法规错误的，法院应判决撤销或者部分撤销，并可以判决被上诉人重新作出行政行为。据此，请求法院依法撤销原判，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人公积金铁路分中心辩称，一、上诉人主张被上诉人是法律法规授权的组织，作出的行政行为适用法规错误，没有事实根据。1、上诉人主张本案应适用2013年8月11日颁布，2013年10月1日施行的《南京市住房公积金提取细则》的规定没有依据。2、本案中，王韵以上诉人的名义申请提取住房公积金的时间发生在2013年3月28日。此时2013年10月1日施行的《南京市住房公积金提取细则》尚未颁布。3、《南京市住房公积金提取细则》是南京市人民政府颁布的规范性文件，而非法规。上述事实说明，上诉人诉称“被上诉人作为法律法规授权的组织，作出的行政行为适用法律错误”不能成立。二、上诉人主张“由被上诉人制定实行的经办人制度存在漏洞”与本案没有关联。1、铁路单位实行公积金经办人代办是根据铁路职工的工作岗位均分散于铁路沿线的特点，为方便单位住房公积金管理，并为铁路职工提取公积金提供便利，经广大铁路企业及职工认可并长期以来已形成惯例的一种管理模式。2、任何制度都有可能存在缺陷或瑕疵，但与被上诉人的行政行为是否合法没有关联。据此，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，根据《住房公积金管理条例》第十条、第十一条的规定，公积金铁路分中心具有对住房公积金的提取申请进行审批的法定职责。《南京市住房公积金管理条例》第十七条规定：“职工申请提取住房公积金，应当向管理中心提供本人身份证、所在单位出具的提取证明和其他相关证明材料。”本案中，王韵于2013年3月28日向公积金铁路分中心提交支取人为周淑强的南京市公积金支取申请书，故本案应适用2007年1月1日实施《南京市住房公积金提取细则》，该文件第二十三条规定：“住房公积金提取手续由职工本人办理。确需由他人代办的，除职工应当提供的相关证明材料以外，代办人还应当提供其身份证原件及其复印件。”本案中，王韵向公积金铁路分中心提交了南京市公积金支取申请书、以及伪造的权利人均为周淑强的镇江市市区房屋拆迁补偿安置协议、被拆迁人拆迁安置结算单、购房款收据等，并提交了王韵及周淑强本人身份证原件。公积金铁路分中心据此作出审批，其行为符合当时施行的《南京市住房公积金提取细则》的规定。王韵的犯罪行为导致周淑强的财产受到损失，而公积金铁路分中心的案涉审批行为并不违法，周淑强主张公积金铁路分中心予以赔偿，缺乏法律依据，原审法院驳回其诉讼请求，并无不当。上诉人主张，根据2013年10月1日实施的《南京市住房公积金提取细则》第二十六条的规定，提取的公积金应直接转入上诉人的住房公积金联名卡储蓄账户。本院经审查认为，公积金铁路中心于2013年3月28日作出案涉审批决定，当时2013年10月1日开始实施的《南京市住房公积金提取细则》尚未开始实施，故上诉人的该上诉理由缺乏依据，本院不予采纳。上诉人主张王韵是经被上诉人认可的经办人，利用经办人制度最终冒领了职工公积金。本院经审查认为，王韵并非公积金铁路分中心的工作人员，其并非利用在被上诉人单位任职的条件骗取上诉人的公积金。故王韵的犯罪行为导致的上诉人损失不应由公积金铁路分中心承担相应责任。综上，上诉人周淑强的上诉理由缺乏事实和法律根据，本院不予采纳，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。但本案属行政赔偿案件，根据国家赔偿法及最高人民法院有关司法解释的规定，此类案件不收取诉讼费用，原审法院决定一审案件受理费由周淑强负担不当，本院予以纠正，原审法院应将周淑强预交的案件受理费予以退还。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 路 兴审判员 黄 飞审判员 李丹丹二〇一七年八月十日书记员 赵和玉