北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书(2017)京03行终376号上诉人（一审被告）北京市通州区张家湾镇人民政府，住所地北京市通州区张家湾镇。法定代表人范亮亮，镇长。委托代理人刘向东，男，北京市通州区张家湾镇人民政府职员。委托代理人张松，北京市德通律师事务所律师。被上诉人（一审原告）侯洪忠，男，1956年1月2日出生，住北京市通州区。委托代理人宋春明，男，1959年8月17日出生，户籍所在地黑龙江省拜泉县。一审第三人侯长年，男，1941年2月11日出生，北京市通州区。委托代理人李延长（侯长年之子），1977年8月28日出生，无业，住北京市通州区。上诉人北京市通州区张家湾镇人民政府（以下简称张家湾镇政府）因乡村规划许可一案，不服北京市通州区人民法院（2016）京0112行初201号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。张家湾镇政府于2014年8月20日作出通张（乡村）建规字（2014）178号北京市通州区张家湾镇乡村建设规划许可证（以下简称178号许可证），申请人为侯长年，建设项目为北房翻建，东西长13.3米，南北长6米，建筑面积79.8平方米，柱高3米，结构种类为砖木，告知事项载明178号许可证仅适用于申请利用原宅基地进行住宅（平房）建设工程，有效期两年，逾期自动作废，如需延期须在有效期届满三十日前向该村村委会提出书面申请，村委会审核同意后，在有效期届满十日前，向作出该行政许可决定的行政主管部门提出申请。侯洪忠诉至一审法院请求依法撤销178号许可证，后因张家湾镇政府称178号许可证已经失效，故变更诉讼请求为确认178号许可证违法。一审法院经审理查明，侯长年与侯某系同胞兄弟关系，侯洪忠系侯某之子。侯某原系原通县工业局干部。1962年，侯某下放回乡后与侯长年共同居住于北京市通州区张家湾镇××村××号院（以下简称××号院）北房3间内。1982年，原通县牛堡屯人民政府就××号院向侯长年核发林权证。1988年，侯长年结婚后搬离××号院。1993年，××号院的集体土地建设用地使用证的土地使用人登记为侯某。2007年4月7日，侯某向侯长年出具借据一张，载明：“侯某借住侯长年的正房三间，立字为证。”2009年12月，侯某去世。2011年9月14日，一审法院作出（2011）通民初字第11453号民事判决书，判决××号院内北房三间归侯长年所有，2011年12月20日，北京市第二中级人民法院作出（2011）二中民终字第20142号民事判决书，维持一审判决。××号院内另有厢房二间，现由侯洪忠居住使用。2014年9月10日，侯长年书写翻建房申请，之后向张家湾镇政府提交村民翻建房（正房）申报表等材料，经张家湾镇政府审核后向侯长年核发178号许可证，发证日期登记为2014年8月20日。侯洪忠不服，提起本案诉讼。截止一审辩论终结即2017年2月26日，侯长年未向张家湾镇政府提交书面延期申请，亦未进行平房翻建。在案件审理中，因涉及法律适用问题需要向上级法院请示，一审法院于2017年3月24日作出（2016）京0112行初201号行政裁定书，裁定本案中止诉讼。5月11日，本案恢复审理。一审法院认为，行政机关应当在法律法规确定的职权范围内行使职权，超越职权作出具体行政行为的，应当被依法撤销。本案的争议焦点在于张家湾镇政府是否具有作出被诉178号许可证的法定职权，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十一条和《北京市城乡规划条例》第四十一条的规定，在规划农村地区，建设单位或者个人进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设和村民集中住宅建设的，应当向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府报规划行政主管部门核发乡村建设规划许可证，在规划农村地区，村民使用原有宅基地进行村民住宅建设，可以实行规划许可管理，具体办法由市人民政府制定。住房和城乡建设部制定的《乡村建设规划许可实施意见》第四条规定，“乡、镇人民政府负责接收个人或建设单位的申请材料，报送乡村建设规划许可申请。城市、县人民政府城乡规划主管部门负责受理、审查乡村建设规划许可申请，作出乡村建设规划许可决定，核发乡村建设规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门在其法定职责范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托乡、镇人民政府实施乡村建设规划许可”。故城市、县人民政府城乡规划主管部门系乡村建设规划许可证的核发机关，张家湾镇政府并无此项职权，现其超越职权核发178号许可证，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（四）项之规定，判决撤销张家湾镇政府向一审第三人侯长年核发178号许可证。张家湾镇政府不服一审判决，向本院提起上诉。事实与理由为：上诉人认为：合法乡村建设规划许可证的权限是依据北京市规划委员会通州分局《关于贯彻落实的通知》，由北京市规划委员会通州分局委托上诉人行使该项权利，故上诉人拥有核发乡村建设规划许可证的权限。178号许可证的有效期为两年，在有效期内一审第三人未进行房屋翻建，178号许可证已经失去法律效力，故一审法院判决撤销该许可证于法无据。现上诉请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。侯洪忠同意一审判决，请求予以维持。侯长年不同意一审判决，认为一审判决认定错误，上诉人的上诉意见正确。在一审法院指定的证据交换期内，侯洪忠向一审法院提交如下证据：1.178号许可证，证明许可证的核发机关是张家湾镇政府；2.北京市通州区人民法院民事传票；3.民事起诉书；证据2、3证明侯长年持187号许可证起诉侯洪忠要求排除妨碍；4.北京市土地登记审批表；5.通县人民政府农村个人建房使用土地许可证；证据4、5证明××号院的土地使用权人是侯某并非侯长年。6.（2011）通民初字第11453号民事判决书；7.（2011）二中民终字第20142号民事判决书；证据6、7证明法院判决××号院土地使用权人确定为侯某。在法定举证期限届满后，侯洪忠当庭向一审法院提交如下证据：8.行政诉讼答辩状，证明侯长年主动放弃了宅基地使用权；9.（2017）京03民终918号民事裁定书；10.（2016）京0112民初25926号民事裁定书；证据9、10证明现××号院内的宅基地使用权存在争议，应当先行解决争议；11.关于2010年4月10日××村委会证明的更正，证明××号院内房屋应当归侯某所有，并非侯长年。张家湾镇政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据材料，其中证据为：1.村民翻建房（正房）申请表；2.建设项目规划许可及其他事项申报表；3.侯长年居民身份证；4.侯长年户口本；5.翻建房申请；6.村民代表大会签署意见表；7.关于××村召开村民代表大会的证明；8.证明；9.村委会证明；10.北京市土地登记审批表；11.（2011）二中民终字20142号民事判决书；12.178号许可证；证据1至12证明行政许可程序合法、认定事实正确。其中法律依据为：1.《中华人民共和国物权法》第146、147条，证明“地随房走”原则；2.《中华人民共和国土地管理法》第59、62条；3.《城乡规划法》第11条第2款；依据2、3证明张家湾镇政府为农村住宅用地规划手续的主管单位；4.《中华人民共和国行政许可法》第24条第2款，证明行政许可的委托机关的法律职责；5.《最高人民法院关于若干问题的规定》第2条，证明侯洪忠的起诉不应被受理；6.《北京市规划委员会通州分局关于落实的通知》；7.《北京市村庄规划建设管理指导意见（试行）》；依据6、7证明上诉人依授权委托作出行政许可。在法定举证期限届满后，张家湾镇政府当庭提交证据13.一次性告知单，证明178号许可证认定事实清楚，依据充分。侯长年在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1.林权证存根，证明××号院使用权属侯长年；2.侯某手写借据一张，证明××号院使用权属侯长年以及侯洪忠之父借住此院的事实；3.（2011）通民初字第11453号民事判决书、（2011）二中民终字第20142号判决书，证明××号院使用权人应为侯长年；4.证明，证明××号院使用权属于侯长年。一审法院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，认证如下：侯洪忠提交的证据1和张家湾镇政府提交的证据12系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。侯洪忠提交的证据2、3与本案无关，不作认定；举证期内提交的其他证据客观真实，能够反映本案的案件背景，一审法院予以采信；证据8、11超过法定举证期限，且无正当理由，一审法院不予采信；证据9、10属于新证据，且能够反映部分案件背景，一审法院予以采信。张家湾镇政府提交的证据1至11客观真实，系张家湾镇政府在核发178号许可证审查的材料，一审法院予以采信；证据13超过法定举证期限，且无正当理由，一审法院不予采信。侯长年提交的证据客观真实，且能反映本案的案件背景，一审法院予以采信。一审法院已将上述证据材料全部移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，行政机关应当在法律法规确定的职权范围内行使职权。一审法院认为上诉人不具有核发178号许可证的职权，本案中，上诉人在上诉状中称其具有核发178号许可证的权限。因此，本院应当对上诉人是否具有相应职权进行审查。根据《城乡规划法》第四十一条和《北京市城乡规划条例》第四十一条的规定，在规划农村地区，建设单位或者个人进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设和村民集中住宅建设的，应当向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府报规划行政主管部门核发乡村建设规划许可证，在规划农村地区，村民使用原有宅基地进行村民住宅建设，可以实行规划许可管理，具体办法由市人民政府制定。住房和城乡建设部制定的《乡村建设规划许可实施意见》第四条规定，“乡、镇人民政府负责接收个人或建设单位的申请材料，报送乡村建设规划许可申请。城市、县人民政府城乡规划主管部门负责受理、审查乡村建设规划许可申请，作出乡村建设规划许可决定，核发乡村建设规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门在其法定职责范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托乡、镇人民政府实施乡村建设规划许可”。根据以上规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门系乡村建设规划许可证的核发机关，因此，本院可以认定，张家湾镇政府并无此项职权，因此超越职权核发178号许可证，依法应予撤销。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（四）项之规定，判决撤销张家湾镇政府向一审第三人侯长年核发178号许可证正确，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人北京市通州区张家湾镇人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  王文涛代理审判员  王琪璟代理审判员  王 菲二〇一七年八月七日书 记 员  高 原书 记 员  宋 凯