安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2016)皖行申字142号再审申请人（一审被告、二审上诉人）马鞍山市国土资源局，住所地安徽省马鞍山市太白大道3555号。法定代表人胡建平，该局局长。委托代理人王谦，该局工作人员。委托代理人徐亮，安徽明博律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）马鞍山市志民房地产开发有限责任公司，住所地安徽省马鞍山市花山区朱家岗十三栋。法定代表人刘先桃，该公司董事长。委托代理人李仁厅，安徽长城律师事务所律师。委托代理人卢节来，安徽长城律师事务所律师。再审申请人马鞍山市国土资源局因与被上诉人马鞍山市志民房地产开发有限责任公司（以下简称志民房产公司）不履行土地行政登记一案，不服马鞍山市中级人民法院（2015）马行终字第00040号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。申请人申请再审称，1、一、二审法院适用法律错误，首先，对《物权法》解释错误。一、二审法院根据《物权法》第247条“本法自2007年10月1日起施行”的规定，认为《物权法》不具有溯及既往的效力，据此判决本案不适用《物权法》，是对《物权法》的错误理解。案涉地块正式审批手续是2008年10月6日申请人向市政府上报的（2008）第4号“建设用地项目呈报说明书”，也就是说，市政府决定是否以协议方式向被申请人供地的时间节点已经是《物权法》生效以后，包括现在对市政府当初意见的评判，应以《物权法》的规定为准绳。其次，一、二审法院对《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部11号令）和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部39号令）解释错误。1990年国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确规定协议出让可以作为出让的方式之一，当时未对商业用地能否协议出让作出限制。2002年国土资源部11号令第四条规定“商业等经营性用地必须以招拍挂方式出让”。2003年国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》以及2007年国土资源部39号令均规定了经营性用地必须以招拍挂方式出让。2007年10月，《物权法》第137条规定“工业商业等经营性用地应当采取招拍等公开竞价的方式出让”。由于国家法律法规发生较大变化，特别是《物权法》明确禁止商业用地协议出让，使得涉案地块无法再按照协议出让方式办理出让手续。国土资源部、监察部《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》明确了遗留问题处理时限，要求于2004年8月31日前将历史遗留问题处理完毕。对8月31日后以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权的，要从严查处。2、一、二审法院对马鞍山市政府对涉案地块审核意见理解错误，另外政府审核意见属于内部工作流程内容，不对外产生法律效力。涉案地块上报审核时，政府审核意见为“请按有关政策规定办理”，一、二审法院认为该意见表明市政府对涉案地块以协议出让方式供地状况是明知和认可的，如果不同意的话，否定的审核意见应当是明确的。申请人认为，涉案地块是对历史遗留问题的处理，在《物权法》施行前类似的地块确实做了协议出让供地处置，但《物权法》施行后，市政府上述审核意见就是要求申请人考虑《物权法》已经正式实施因素，审核意见不明确就意味着对申请人意见的否决。另外，市政府审核意见属于内部工作流程，只要国土部门没有办理，没有与对方签订《出让合同》，审核意见不对外产生法律效力。3、一、二审法院对法律和规章的错误理解将造成土地管理工作困难，对该市土地供应市场造成不利影响。2014年国家审计署对马鞍山土地出让活动审计时，发现2008年申请人将三宗共2.1244公顷经营性土地协议出让给马鞍山农村合作银行和安徽柏利照明电器公司，审计署要求追究责任人员的责任。本案涉案地块与上述三宗地块相同，如果按照法院判决补办出让手续，将是对上述错误的再犯。另外，与本案涉案地块类似的遗留问题，马鞍山还有其他类似地块，如果本案协议出让，势必对情况相同的其他地块也要协议出让，如此一来，将涉及较多的地块面积和巨大的出让金数额以及相应差价，将在土地市场造成后续影响。4、一、二审法院判决内容不明确，导致申请人无法具体执行。法院判决认定申请人应按照协议出让方式与被申请人就原马鞍山市规划局2004用110号《建设用地规划许可证》许可的用地项目、用地位置、面积签订《国有土地使用权出让合同》，并按照规定为该宗地块办理相应的国有土地权属证书。但上述内容并没有涉及该地块的出让价格，省国土资源厅《关于印发国有经营建设用地出让管理办法》第五条也规定“出让方案有效期为一年”，涉案地块2008年时为4级商业用地，基准地价为562元/平方，根据规划条件，评估价为818元/平方，出让金额为1019.9187万元。现在时隔八年，涉案地块级别提高，基准地价上调，土地市场价值要比2008年地价高过3倍以上。这种条件下如果按照2008年时出让地价，严重背离了现行土地价值，导致国有资产流失，就被申请人损失而言，也远远高于当初应给予的现金补偿和逾期支付的利息水平，也背离了公平公正。法院生效判决没有明确应按照何时的评估价格进行出让，使得申请人无法执行生效判决。5、法律法规及部门规章发生较大变化后已对被申请人政府信赖利益最大化保护。申请人多次与被申请人协商，申请人同意对原公园占用的4.1亩，按照现行的基准地价和已经建成正棱山庄的容积率给予补偿，同时将该公司已经支付的报批和征迁成本，按同期银行利率支付利息后一并返还。对被申请人利益予以最大化保护。综上，申请人请求撤销一、二审行政判决，驳回被申请人一审的诉讼请求，并承担本案一、二审全部诉讼费用。志民房产公司提交意见称，1、涉案土地系马鞍山市政府因道路建设征收了志民房产公司土地后置换给该公司的土地，志民房产公司按照要求履行了土地拆迁补偿手续并支付了所有拆迁补偿费用，该地块立项及规划审批手续早已完成，马鞍山市国土局也出具了有效的供地方案，双方土地置换实质性工作已经完成且已交付，没有任何违反法律法规情形，后续土地出让协议签订及使用权证办理只是补充、完善相关手续。2、征收土地方案和供地方案合法有效，且为统一整体、不可分割，所有方案均是针对志民房产公司办公楼建设项目实施，案涉土地应按方案内容依法协议出让给志民房产公司。3、土地及供地方案在组织实施期间不因法律法规的变化而发生变更，马鞍山市国土资源局针对志民房产公司办公楼供地所出具的供地方案，经过了有权部门的批准，应合法有效，马鞍山市国土资源局应按照方案内容执行，与志民房产公司办理协议出让土地手续，并不违反法律规定。4、案涉地块的出让合同一直未签订其责任完全在马鞍山市国土资源局，政府行为应当具有确定性、持续性和可信赖性，其已经实施的行为应当对自身具有约束力，否则就会严重侵害行政相对人的合法权益。本院经审查认为，政府行政行为具有确定力、拘束力和执行力，行政行为一旦作出，必然要求社会公众对此予以信赖，以建立稳定的社会秩序和经济秩序。本案涉案地块系因马鞍山市城市建设需要占用被申请人享有使用权的4.1亩土地，后经被申请人申请并通过行政审批对其进行补偿的土地，并非被申请人新的建设项目而申请的用地。该地块历经了正常的用地申请审批或行政许可及其他情形，表明涉案地块以协议方式出让给被申请人，均经过相关土地行政管理部门的集体研究、上报批准和核准等正当程序，而非土地行政管理部门的主管人员或其他工作人员的个人行为。依据“正当程序”之精神，申请人应当为被申请人办理涉案土地相关手续，否则有违行政信赖原则之精神。申请人认为本案涉案地块未能办理协议出让是由于2007年10月1日《物权法》施行后，出现了商业用地禁止协议出让的内容，导致无法按照协议出让方式办理该地块的出让手续并颁发国有土地使用权证。本院认为，法不溯及既往作为一项基本的法治原则，表现在不能用后来制定的法律规范过去的事实和行为，只有这样，才能更好地维护社会秩序的稳定，保护社会公众期待的信赖利益。本案涉案地块以协议出让方式办理相关用地审批手续的时间早于《物权法》施行时间，且申请人对涉案地块建议按协议出让方式办理供地已经获马鞍山市人民政府批准，只是因申请人办理过程迟延导致未及时签订出让协议，基于对政府行政行为信赖保护之原则，申请人应当为被申请人办理协议出让手续。法律的具体规定固然可以变化，但诚信政府建设任何时候都不能缺位，这是依法治国的应有内涵。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条规定，土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。根据本案实际情况，申请人通过协议方式向被申请人出让涉案土地并不违反法律禁止性规定。综上，马鞍山市国土资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回马鞍山市国土资源局的再审申请。审 判 长  汪结平审 判 员  陈 默代理审判员  姜 明二〇一七年八月二十四日法官 助理  戴 红书 记 员  吴丽娜附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。