广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2017)粤71行终1168号上诉人（原审原告）：李志桓，男，1949年12月24日出生，汉族，住广州市天河区，上诉人（原审原告）：李锦伦，男，1938年10月7日出生，汉族，住广州市天河区，被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地：广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，该委主任。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府，住所地：广州市越秀区府前路1号。法定代表人：温国辉，该府市长。委托代理人：黄集成，该府工作人员。原审第三人：广州供电局有限公司，住所地：广州市天河区天河南二路2号。法定代表人：甘霖，该公司董事长、总经理。委托代理人：康考利，广东颐和律师事务所律师。委托代理人：杨泽森，广东颐和律��事务所实习律师。上诉人李志桓、李锦伦因诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会、广州市人民政府建设工程规划许可一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初623号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，被告广州市国土资源和规划委员会向第三人核发了《建设工程规划许可证》，原告既非涉案《建设工程规划许可证》的相对人，也非涉案土地的使用权人，亦未能提供证据证明其与被告广州市国土资源和规划委员会向第三人核发《建设工程规划许可证》的行政行为具有利害关系。因此，原告提起本案诉讼的主体资格不适格。上诉人李志桓、李锦伦不服原审裁定，向本院提起上诉称：原审法院以上诉人与被上诉人广州市国土资源和规划委员会向原审第三人核发《建设工程规划许可证》的行政行为无利害关系为由，驳回上诉人的起诉没有事实与法律依据，应予纠正。被上诉人广州市国土资源和规划委员会向原审第三人核发《建设工程规划许可证》的行政行为与上诉人有直接的利害关系：（一）涉案建设工程项目为110KV变电站工程，对环境具有重大影响。l.变电站产生的电磁辐射影响：是造成心脑血管、糖尿病、癌变的主要���因；对生殖系统、神经系统造成直接伤害，造成畸胎、流产等影响；2.变电站产生的低频噪声影响：正常人能听到的声音频率为20～20000Hz，频率低于500Hz的为低频声音，由于人体内器官固有频率基本上在低频和超低频范围内，很容易与低频声音产生共振，造成烦恼、感觉不适。根据变电站主变压器和风机声源的噪志频谱分析，在变电站噪声达标的前提下，其低频噪声占主导地位，频率为125～500Hz，低频噪声的隔声、消声及空气吸收衰减较小，影响近距离的居民生活，造成厂界达标前提下的噪声扰民问题。（二）110KV变电站辐射范围是半径300米，上诉人居住地与变电站仅隔65米距离，位于变电站的辐射范围内。根据被上诉人广州市国土资源和规划委员会提供的《建设工程批后公示》图纸，《建设工程规划许可证》许可建设项目名称为：110KV猎桥变电站工程1幢及地下事故���池工程1宗、围墙工程1宗；建设位置为：天河区珠江新城临江，根据图纸显示，该工程位于临江南面。上诉人居住于天河区海文路，位于建设工程正北面，与涉案建设工程仅隔临江，临江宽65米，而110KV变电站辐射范围是半径300米，即上诉人每天都在变电站的辐射范围内，每天都受到变电站的辐射及低频噪音的侵害。（三）上诉人是代表4000猎德居民提起的行政复议和诉讼。被上诉人、原审第三人均未按《环评报告表的批复》所述做好“与项目附近的群众和单位作出沟通，取得理解和支持”的要求。被上诉人在附近几千居民不知情的情况下对变电站项目作出规划许可。上诉人提起行政复议时提交4000人的《联署声明》，原审法院并未对此证据作出考虑社会和群众的影响，而简单地以上诉人居住点认定上诉人的利害关系。综上所述，上诉人和联署的4000居民与被上诉人广��市国土资源和规划委员会核发《建设工程规划许可证》的行政行为具有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，上诉人有权提起本案诉讼，是本案适格的诉讼主体，原审法院的裁定错误，应予纠正，请求二审法院：1.撤销原审裁定；2.裁定由原审法院受理该案。被上诉人广州市国土资源和规划委员会未提交答辩意见。被上诉人广州市人民政府答辩称：1.被上诉人的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款以及第十条第三款的规定，上诉人不服广州市国土资源和规划委员会核发的穗规建证〔2013〕165号《建设工程规划许可证》，于2016年11月30日向被上诉人申请行政复议，被上诉人经审查于当日决定受理其行政复议申请，并于12月5日向被申请人广州市国土资源和规划委��会发出《提出行政复议答复通知书》，于同年12月6日向广州供电局有限公司发出《第三人参加行政复议通知书》，告知其可以作为第三人参加本案行政复议。被上诉人的行政复议受理程序，符合前述规定。2.被上诉人的行政复议审查程序合法。被申请人广州市国土资源和规划委员会收到《提出行政复议答复通知书》，在法定期限内向被上诉人提交《行政复议答复书》及相关证据材料，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。经审查相关证据、依据和其他有关材料，被上诉人查明：原审第三人广州供电局有限公司向广州市国土资源和规划委员会申领涉案《建设工程规划许可证》，广州市国土资源和规划委员会经审查后核发涉案《建设工程规划许可证》符合相关规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条���规定，2017年1月11日，被上诉人在法定期限内依法作出穗府行复〔2016〕1143号《行政复议决定书》，决定维持原具体行政行为，并于1月12日分别送达上诉人、原审第三人、被上诉人广州市国土资源和规划委员会。被上诉人作出涉案行政复议决定的行为符合前述规定。3.原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。综上，被上诉人作出的涉案行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院：1.驳回上诉，维持原审裁定；2.判令上诉人承担案件的诉讼费用。原审第三人广州供电局有限公司述称：（一）原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人李志桓、李锦伦主体资格不适格。本案中，被上诉人广州市国土资源和规划委员会向原审第三人核发了穗规建证〔2013〕165号《建设工程规划许可证》，上诉人李志桓、李锦伦不是涉案《建设工程规划许可证》的相对人，也不是涉案土地的使用权人，亦未提供证据证明其与被上诉人广州市国土资源和规划委员会向原审第三人核发《建设工程规划许可证》的行政行为具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，上诉人李志桓、李锦伦提起本案诉讼主体资格不适格。（二）涉案建设项目对附近居民身体健康不产生实质性影响。根据世界卫生组织编写、并被生效判决书所引用(〔2015〕苏环行终字第00002号《行政判决书》)、中国质检出版社和中国标准出版社于2015年3月出版的《环境健康准则：极低频场》就极低频场对环境健康影响的分析认为，所有变电站内部设备在变电站范围之外产生的磁场可以忽略不计；虽然进出变电站的架空线路和地下电缆所产生的磁场可能影响到公众所能接近的区域，但磁场会随着与变电站的距离的增加而快速下降，距离平均每增加1.4米磁场递减一半。该准则还指出，变电站建设项目会对环境造成一定的影响，需要制定曝露限值；现有的国际导则已经解决了极低频场曝露的急性生物影响问题，遵循这些导则，可以提供足够的保护。本案中，涉案建设项目属于110千伏变电站，所产生的是极低频场，按照上述衰减比例，涉案建设项目的磁场强度到达附近居民区时，已经与自然环境中的磁场强度基本相同，其对环境的影响已经可以忽略不计。因此，上诉人李志桓、李锦伦诉称涉案建设项目对附近居民身体健康产生影响并无事实依据。（三）原审第三人申领涉案《建设工程规划许可证》、被上诉人广州市国土资源和规划委员会核发涉案《建设工程规划许可证》符合相关法律法规规定。1.涉案建设项目规划选址符��相关要求。根据《城市电力规划规范》(GB50293-1999)第7.2.3条规定，城市变电站所规划选址应当靠近负荷中心。一般而言，人口密集地区，必然用电负荷较大，本案中，涉案建设项目靠近人口密集区域，不违反《城市电力规划规范》的要求。2.涉案行政许可行为符合相关法律法规规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》（主席令第74号）第四十条规定，原审第三人在申领涉案《建设工程规划许可证》过程中，已向被上诉人广州市国土资源和规划委员会提交了相关文件，具体有：《广州市城市规划立案申请表》、《关于申请110千伏猎桥变电站的函》、《关于110千伏猎桥变电工程建设项目环境影响报告表的批复》（穗环管影〔2011〕132号）、《关于2011年广州地区输变电项目预备计划的复函》（穗发改能源〔2011〕6号）、《110千伏猎桥���电站建筑设计方案设计说明》及其他材料。被上诉人广州市国土资源和规划委员会经审核，原审第三人提交的材料符合规划管理的有关要求，故向原审第三人核发涉案《建设工程规划许可证》。被上诉人广州市国土资源和规划委员会在受理、审核、核发涉案《建设工程规划许可证》已经尽到法律规定的审慎审查的义务，且不存在违法的情形。因此，原审第三人申领涉案《建设工程规划许可证》、被上诉人广州市国土资源和规划委员会核发涉案《建设工程规划许可证》符合相关法律法规规定。（四）涉案建设项目不属于应当征求公众意见的建设项目。1.涉案建设项目不属于应当编制环境影响报告书的建设项目。《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第2号）规定，送（输）变电工程项目中，500千伏以上、330千伏以上且涉及环境敏感区的，应当编制环��影响报告书。其他规模的送（输）变电工程项目应当编制环境影响报告表。本案中，涉案建设项目为110千伏变电站，不属于应当编制环境影响报告书的项目。2.涉案建设项目不适用应当征求公众意见的规定。《环境影响评价公众参与暂行办法》第二条：“本办法适用于下列建设项目环境影响评价的公众参与：（一）对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目……”如前所述，涉案项目属于应当编制环境影响报告表而非应当编制环境影响报告书的项目，因此不适用上述关于应当征求公众意见的规定。因此，上诉人李志桓、李锦伦诉称被上诉人广州市国土资源和规划委员会在核发涉案《建设工程规划许可证》过程中并未征求附近居民的意见而要求法院撤销涉案《建设工程规划许可证》的请求于法无据。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律、���规正确，请求二审法院依法裁定驳回上诉，维持原审裁定。经审查查明，2013年1月30日，被上诉人广州市国土资源和规划委员会（原广州市规划局）向原审第三人广州供电局有限公司核发了穗规建证〔2013〕165号《建设工程规划许可证》，载明：建设单位（个人）为广州供电局有限公司，建设项目名称为110KV猎桥变电站工程1幢及地下事故油池工程1宗、围墙工程1宗，建设位置为天河区珠江新城临江，建设规模为地上2层，4055平方米，地下1层，2343平方米，围墙230米，等等。上诉人李志桓、李锦伦不服该核发行为，于2016年11月30日向被上诉人广州市人民政府申请行政复议，广州市人民政府于2017年1月11日作出穗府行复〔2016〕1143号《行政复议决定书》，认为被上诉人广州国土资源和规划委员会颁发案涉许可证事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法，决定予以��持。上诉人仍不服，于2017年1月25日向原审法院提起诉讼，认为其住在广州市天河区海文路，与涉案建设工程仅隔着临江，涉案建设工程将对其健康、房产价值等造成不利影响，被上诉人广州市国土资源和规划委员会在没有征求公众意见的情况下，向原审第三人核发案涉许可证，被上诉人广州市人民政府未查明事实即驳回上诉人复议申请，两被上诉人的违法行政行为严重侵害了上诉人的合法权益，请求判决撤销上述《建设工程规划许可证》及行政复议决定。另查明，广州市环境保护局于2011年9月9日对原审第三人作出穗环管影〔2011〕132号《关于110KV猎桥输变电工程建设项目环境影响报告表的批复》，原则同意天河区环保局的初审意见，并批准原审第三人报批的《110KV猎桥输变电工程建设项目环境影响报告表》，等等。本院认为，根据《中华人民共��国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项的规定，对行政行为提起行政诉讼的适格原告，必须是与该行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，被上诉人广州市国土资源和规划委员会向原审第三人核发案涉穗规建证〔2013〕165号《建设工程规划许可证》，对该建设工程规划许可行为有权提起行政诉讼的，必须是该行政行为的相对人或者利害关系人。上诉人既非涉案《建设工程规划许可证》核发行为的行政相对人，也非涉案建设工程的土地使用权人，亦未能提供证据证明其与被上诉人向原审第三人核发《建设工程规划许可证》的行政行为具有利害关系。被上诉人广州市国土资源和规划委员会核发案涉《建设工程规划许可证》前，案涉建设工程的环境影响报告表已依法经过广州市环境保护局批准并生效，上诉人关于案涉工程对环境具有重大影响及对其居住地产生辐射、噪音侵害的意见并无相关证据证实，本院不予采纳。上诉人无证据证明其与涉案建设工程规划许可行为具有利害关系，不是本案的适格原告，原审法院据此驳回上诉人起诉正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定,裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 邓 军审判员 陈作斌审判员 谭建军二〇一七年八月二十二日书记员 李梦瑶