北京市高级人民法院行 政 判 决 书(2017)京行终2835号上诉人（一审原告）柳州市聚龙医药有限责任公司，住所地广西壮族自治区柳州市阳和工业新区香港��城金龙苑14-17号。法定代表人张允志，董事长。委托代理人李炳田，广西华恒信律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国国家工商行政管理总局，住所地北京市西城区三里河东路8号。法定代表人张茅，局长。委托代理人董洁，中华人民共和国国家工商行政管理总局工作人员。上诉人柳州市聚龙医药有限责任公司因行政复议不予受理决定一案，不服北京市第一中级人民法院(2017)京01行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2016年12月27日，中华人民共和国国家工商行政管理总局(以下简称工商总局)针对柳州市聚龙医药有限责任公司（以下简称聚龙医药公司）提出的行政复议申请作出《不予受理行政复议申请决定书》（工商复字〔2016〕646号,以下简称被诉复议决定），主要内容为：聚龙医药公司认为被申请人广西壮族自治区工商行政管理局（以下简称广西工商局）未依法履行法定职责，于2016年12月23日向工商总局提出行政复议申请，同时提出国家赔偿申请。经审查，聚龙医药公司在申请材料中明确其于2016年9月22日得知被申请人的行政行为，其申请已经超过了《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第九条规定的期限，根据行政复议法第十七条的规定，决定不予受理。一审法院经审理查明，广西工商局于2016年11月30日向聚龙医药公司作出国家赔偿答复，内容为：一、经查询广西工商综合业务管理系统，广西桃源药业有限公司（以下简称桃源药业公司）的登记机关为横县工商局，目前公司股东为：南宁市中元普泰科技有限责任公司，柳州市聚龙医药有限责任公司，���海燕。你公司所述的广西科宏药业有限公司（以下简称科宏药业公司）并未登记为广西桃源药业有限公司的股东。二、科宏药业公司成立于2006年7月17日，原登记机关为自治区工商局，已于2014年11月底根据区局《关于调整企业登记管辖范围的通知》要求下放至南宁市工商局登记管辖。三、自治区工商局不是桃源药业公司的登记机关，并未作出过将你公司持有的桃源药业公司30%股权变更为科宏药业公司持有的登记行为。2016年12月23日，聚龙医药公司以邮寄方式向工商总局提交《国家赔偿复议申请书》，以广西工商局为赔偿义务机关，请求工商总局：“1.请求责令赔偿义务机关对违法变更科宏药业公司登记造成申请人桃源药业公司30%的股权等无形资产灭失损失依法赔偿：恢复原状或者折价赔偿损失一亿元人民币给申请人；2.依法确认赔偿义务机关将申请人所有的30%股权在柳州市柳北区人民法院依法保全后仍然被违法变更登记为案外人科宏药业公司所有之行为无效；3.申请人股权被变更登记为案外人科宏药业公司所有的事实，与赔偿义务机关的违法变更行为之间存在因果关系”，并提交了广西工商局作出的国家赔偿答复等材料。工商总局于2016年12月27日作出被诉复议决定，并同年12月29日向聚龙医药公司邮寄送达。聚龙医药公司不服被诉复议决定诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定，并判令工商总局重新作出处理决定。一审判决认为：1.关于聚龙医药公司认为其提出的是国家赔偿复议申请，而非行政复议申请，工商总局对其申请事项审查判断有误之主张。我国法律制度中并无单独的行政赔偿复议程序，只有与行政复议申请一并提出行政赔偿请求的程序[《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第九���第二款、行政复议法第二十九条第一款]。如果按聚龙医药公司之主张，其提出的是单独的国家赔偿复议申请，则工商总局针对此种申请并无处理之职责。因此，工商总局在审查聚龙医药公司提交的《国家赔偿复议申请书》时，结合其申请的事实及理由将其申请事项作为行政复议申请及一并提出的行政赔偿请求予以审查，是对聚龙医药公司更为有利和负责任的审查思路，并无不当之处，一审法院亦以此为基础审查被诉复议决定的合法性。2.虽然本案中聚龙医药公司的诉讼请求仅表述为请求撤销被诉复议决定并判令工商总局重新作出处理决定，但其诉讼目的实质上在于要求工商总局受理其行政复议申请以及一并提出的行政赔偿请求，并予以实体审查。因此，本案实质上应认定为请求工商总局履行受理行政复议申请法定职责之诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条等规定的精神，对于履责之诉，法院的审查范围包含但不限于行政机关作出的拒绝性答复的合法性，法院应当就聚龙医药公司申请工商总局履行法定职责的理由是否成立进行全面审查并根据查明的事实作出裁判，此为一审法院既有之裁判标准[参见一审法院（2016）京01行初13号行政判决书]。因此，本案在审查被诉复议决定的基础上，还应当审查聚龙医药公司的行政复议申请是否符合行政复议法和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）规定的受理条件。3.本案聚龙医药公司的行政复议申请明显欠缺基本的事实根据。聚龙医药公司复议申请所请求确认无效的行政行为，是聚龙医药公司所称广西工商局“将申请人所有的30%股权在柳州市柳北区人民法院依法保全后仍然被违法变更登记为案外人广西科宏药业有限公司所有之行为”。查本案现有全部证据，并不能证明存在聚龙医药公司所称之股权变更登记行为，且聚龙医药公司所提交的横县工商质监局电脑咨询单恰恰显示聚龙医药公司仍为桃源药业之股东，而桃源药业的登记机关亦非广西工商局。因此，现有证据不能证明存在聚龙医药公司所称的广西工商局将聚龙医药公司在桃源药业所有的30％股权违法变更登记在科宏药业公司名下的行为。聚龙医药公司认为科宏药业公司与桃源药业公司的注册地址一致，以及认为科宏药业公司使用聚龙医药公司的药品生产许可证等，以此推测存在股权变更登记行为，不足为据。根据行政复议法第二条，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。据此，聚龙医药公司在��出行政复议申请时，应当至少提供证据证明存在其所称的具体行政行为，本案聚龙医药公司未提供证据证明其申请具有基本的事实根据，故明显不符合行政复议的受理条件。另需说明，根据一审法院目前的裁判标准[参见一审法院（2016）京01行初100号行政判决书]，行政复议申请的期限亦应参照适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定。故本案中聚龙医药公司的复议申请是否超过法定期限，需要审查具体行政行为是否告知聚龙医药公司复议权利和期限。在尚无证据证明存在具体行政行为的情况下，被诉复议决定径行认定聚龙医药公司的申请超过复议期限确有不当。但是，鉴于具体行政行为客观存在是应当首要满足的行政复议受理条件，因此在没有证据证明具体行政行为存在的情况下，聚龙医药��司的复议申请已明显不符合受理条件，至于其申请是否超过法定期限，已经无需审查。4.关于聚龙医药公司在复议程序中一并提出的行政赔偿请求。根据行政复议法第二十九条第一款的规定，行政复议程序中的行政赔偿请求是基于行政复议申请而提出的附带性请求，当复议申请不符合受理条件时，复议机关对申请人一并提出的行政赔偿请求不予受理审查属于应有之义，相关法律关系已经明确。因此，被诉复议决定并无遗漏复议请求之情形。综上，虽然被诉复议决定不予受理聚龙医药公司行政复议申请的理由有所不当，但聚龙医药公司的行政复议申请明显不符合受理条件，被诉复议决定结论正确，工商总局并无不履行受理行政复议申请法定职责之情形，对聚龙医药公司的诉讼请求，一审法院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了聚龙医药公司的诉讼请求。聚龙医药公司不服一审判决，向本院提起上诉，上诉理由略为：工商总局以超过行政复议法规定的期限作出被诉复议决定，明显没有进入实体审查。上诉人所提出的国家赔偿行政复议申请没有超过法定期限，被诉复议决定应予撤销。上诉人的合法财产受法律保护，涉案变更登记，导致上诉人持有的桃源药业公司30%的股权名下的《药品生产许可证》等灭失，变为科宏药业公司所有，导致桃源药业公司成为只有营业执照的空壳。此外，上诉人向广西工商局提出的是要求国家赔偿，并非是按法定程序向工商总局提出的行政复议，工商总局歪曲上诉人的国家赔偿复议申请，作出被诉复议决定是错误的，广西工商局的行为构成国家赔偿要件，应给予上诉人国家赔偿。综上，请求二审法院撤销一审判决，并撤销被诉复议决定，责成工商总局作出赔偿决定。工商总局对一审判决未提出异议。双方当事人提交的证据均已随案移送本院，经审查，一审法院认证意见正确，本院予以确认。另，本案审理期间，聚龙医药公司提交了药品GMP证书、国药准字H45020468等批准文号材料复印件等作为新证据，经审查，本院认为上述证据材料与本案被诉复议决定的合法性审查不具有直接关联性，亦不能证明聚龙医药公司申请复议的广西工商局将其在桃源药业公司30%的股权违法变更至科宏药业公司行为的存在，故对上述证据材料本院不予采纳。经审查，本院查明事实与一审法院一致，依法予以确认。本院认为,根据复议法实施条例第二十七条、二十八条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益可提出行政复议申请，��行政复议申请应当符合法定的受理条件。本案聚龙医药公司因向工商总局提出行政复议申请并附带提出行政赔偿、工商总局不予受理而提出本案之诉，其一审诉讼请求虽为请求撤销工商总局作出的被诉复议决定并重新作出处理决定，但从其诉讼理由及主张来看，其实质系要求工商总局履行受理其行政复议申请并进行实体处理的职责，故本案的诉讼类型为要求履责之诉，本院应对聚龙医药公司基于涉案行政复议申请要求工商总局履行法定职责的理由是否成立进行全面审查，具体而言，即对其行政复议申请是否符合前述受理条件进行全面审查。本案中，聚龙医药公司在行政复议申请的请求事项中明确要求依法确认广西工商局“将申请人所有的30%股权在柳州市柳北区人民法院依法保全后仍然被违法变更登记为案外人广西科宏药业有限公司所有之行为”无效��上诉人所提交的电脑咨询单等证据并不能证明其在桃源药业公司30%的股权已变更登记到科宏药业公司名下，相反在案证据能够证明聚龙医药公司仍为桃源药业公司的股东，且桃源药业公司及科宏药业公司的区域管辖行政机关均不是广西工商局。行政复议申请的提出应以被复议具体行政行为的存在为前提，因聚龙医药公司所称的违法变更登记行为存在的证据不足，故其行政复议申请不具有基本的事实依据，明显不符合行政复议法及复议法实施条例所规定的受理条件，其所提出的附带赔偿请求亦应一并驳回，一审法院相关认定正确，本院应予支持。聚龙医药公司关于桃源药业公司与科宏药业公司之间就药品生产许可等进行转让变更的行为侵犯其合法权益的主张与本案其所主张的股权变更登记行为并非同一性质的法律关系，聚龙医药公司以此主张涉案变更登记行为存���不能成立，本院不予支持。同时需要指出，因聚龙医药公司提起的行政复议申请没有事实依据，明显不符合行政复议申请的受理条件，故无需对是否超过提出行政复议申请的法定期限再进行审查，对于聚龙医药公司的行政复议申请是否超期本院不予评价。另，关于聚龙医药公司主张其向工商总局提出的是“国家赔偿复议申请”、工商总局作出行政复议决定错误的主张，本院认为，行政复议法第二十九条明确规定了申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，故行政复议应以对被复议的行政行为提出复议申请为前提，复议申请人不能单独对所谓的国家赔偿提出行政复议申请。本案中，工商总局在审查聚龙医药公司复议请求中明确包含要求确认广西工商局将其所有的30%股权在法院保全后仍然被违法变更登记为科宏药业公司所有的行为��效的基础上，认定聚龙医药公司系针对该行为提出行政复议申请并附带提出赔偿并无不当，系对该行政复议申请作出了对其更为有利的审查行为，未侵犯聚龙医药公司的合法权益，聚龙医药公司的上述主张没有法律依据，本院不予支持。综上，工商总局作出的被诉复议决定结论正确，聚龙医药公司要求工商总局履行受理行政复议申请职责的理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。聚龙医药公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人柳州市聚龙医药有限责任公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  刘井玉代理审���员哈胜男代理审判员  周凯贺二〇一七年八月二十五日书 记 员  秦静羽