安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)皖行终387号上诉人（一审被告）灵璧县人民政府，住所地安徽省灵璧县政务中心。法定代表人曾超，该县县长。委托代理人王玉友，该县农业委员会副主任。委托代理人张广义，安徽锦和律师事务所律师。上诉人（一审第三人）王西千，男，1949年3月8日出生，汉族，住安徽省灵璧县夏楼镇花楼村上村庄*组，身份证号码3422241949********。委托代理人徐兰华，系王西千之妻，1951年6月9日出生，汉族，住址同上，身份证号码3422241951********。被上诉人（一审原告）王孝，男，1964年6月8日出生，汉族，住安徽省灵璧县夏楼镇花楼村上村庄**号，身份证号码3424221964********。委托代理人赵英亮，安徽沈雪冰律师事务所律师。王孝诉灵璧县人民政府农村土地承包经营权登记一案，安徽省宿州市中级人民法院于2017年2月14日作出（2016）皖13行初216号行政判决。灵璧县人民政府、王西千不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年8月8日公开开庭审理了本案。上诉人灵璧县人民政府的委托代理人王玉友、张广义，上诉人王西千的委托代理人徐兰华，被上诉人王孝及其委托代理人赵英亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王孝向一审法院起诉称，王西千因与其之间的农村土地承包经营权纠纷，将其诉至灵璧县人民政府。在该民事案件二审期间，灵璧县人民政府为王西千颁发了农村土地承包经营权证，将诉争土地登记在内。灵璧县人民政府的颁证行为违反法定程序，严重侵犯了其合法权益。请求依法撤销灵璧县人民政府为王西千户颁发的农地承包权（2016）第X号农村土地承包经营权证。一审法院审理查明，王孝与王西千系灵璧县下楼镇花楼村村民。1995年二轮承包时，王孝户分得3口人土地，共计4.2亩，地块分别为其沟3亩、路西1.2亩；王西千户分得5口人土地，共计7亩，地块分别为余后2.5亩、窑厂2亩、路西2.5亩。1998年，王西千因缺乏家庭劳动力，王孝耕种了王西千承包的4亩土地。王西千认为当时系交给王孝代种，土地承包经营权不变，而王孝认为该土地系王西千退包给村委会后，由村委会重新发包给其承包，双方因此发生土地承包经营权纠纷。2016年5月31日，灵璧县人民法院立案受理王西千诉王孝、张淑兰物权保护纠纷一案。2016年7月13日，灵璧县人民法院作出（2016）皖1323民初1871号民事判决，驳回了王西千的诉讼请求。后王西千不服，提起上诉。2016年11月24日，安徽省宿州市中级人民法院作出（2016）皖13民终1964号民事判决，将该案发回重审。民事案件审理期间，王孝、王西千分别就对方持有的原农村土地承包经营权证向宿州市人民政府申请行政复议，宿州市人民政府于2016年9月18日作出宿复决字〔2016〕62、68号行政复议决定，撤销双方持有的原农村土地承包经营权证，并责令灵璧县人民政府对争议土地确权。2016年10月20日，灵璧县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室作出《关于王西千和王孝两家土地确权纠纷问题的答复意见》，认为该争议土地应确权给王西千。2016年10月24日，灵璧县人民政府为王西千颁发农地承包权（2016）第X号农村土地承包经营权证。一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决；当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案中，王孝与王西千之间的农村土地承包纠纷已经由人民法院立案审理，且灵璧县人民政府提供的《关于下楼镇花楼村王西千确权档案材料未完善的情况说明》中明确载明“因该宗土地处于上诉期……，想等到法院判决后再登记造册”，说明灵璧县人民政府明知双方的土地承包纠纷正在人民法院审理，却在民事案件尚未终结的情况下，为王西千颁发农地承包权（2016）第X号农村土地承包经营权证，该行为应属违反法定程序，事实不清。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销灵璧县人民政府于2016年10月24日为王西千颁发农地承包权（2016）第X号农村土地承包经营权证的行为。案件受理费50元，由灵璧县人民政府负担。灵璧县人民政府上诉称，根据《中华人民共和国物权法》第127条的规定，土地承包经营权只能由县级以上人民政府颁证确认，即本案只有先经过灵璧县人民政府对涉案土地经营权颁证确认，民事案件才能审理。一审法院以颁证时有民事案件在审理为由认定颁证行为违反程序，属适用法律错误。请求二审法院依法予以改判。王西千上诉称，1、一审判决认定事实错误。诉争4亩土地的承包经营权属于王西千，王孝与被诉土地承包经营权登记行为无利害关系，不具有诉讼主体资格。2、一审判决适用法律错误。王西千与王孝之间的民事诉讼是物权保护纠纷，起诉时王西千的土地承包经营权证尚有效存在。后王孝申请复议要求撤销土地承包经营权证，因灵璧县人民政府未在法定期限内提出书面答复及证据、依据，导致王西千合法的土地承包经营权证被宿州市人民政府从程序上撤销。物权保护纠纷须以物权确权为诉讼的前提。灵璧县人民政府为王西千颁证是对其工作失误的及时弥补，该颁证行为事实清楚，程序合法。请求二审法院依法裁判。王孝在庭审中答辩称，1、其与本案有利害关系，具有原告主体资格。2、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。最初民事案由定为物权保护，后经庭审查明，系因土地承包经营权引发的纠纷。在土地承包经营权没有实际解决的情况下，在法院进行民事审理期间，灵璧县人民政府颁发土地承包经营权证违反法定程序。且灵璧县人民政府未对争议土地的四至和相邻土地承包经营权人进行调查、也未登记造册，亦违反程序。请求驳回上诉，维持原判。灵璧县人民政府在一审中向法庭提交了以下证据、依据：1、灵璧县花楼村土地承包经营权证到户清册存档；2、灵璧县下楼镇人民政府承包经营权证到户清册存档；3、灵璧县农业委员会承包经营权证到户清册存档；4、下楼镇人民政府于2016年8月15日出具的《证明》一份；5、王西千原持有的灵字第1102150号农村集体土地承包经营权证复印件；6、土地承包经营权登记申请书；7、承包方调查表、承包地块示意图；8、农村土地承包经营权公示结果归户表；9、农村土地承包经营权摸底调查表；10、农村土地承包经营权登记簿；11、农村土地承包合同书；12、王西千的身份证明；13、灵璧县下楼镇人民政府出具的《关于下楼镇花楼村王西千确认档案材料未完善的情况说明》；14、宿州市人民政府宿复决字〔2016〕68号行政复议决定书；15、灵璧县下楼镇人民政府《关于王西千和王孝两家土地确权纠纷请求答复的意见》及灵璧县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室《关于王西千和王孝两家土地确权纠纷请求答复的意见（函）》，以上15份证据证明被诉颁证行为事实清楚。依据：1、中共安徽省委办公厅、安徽省人民政府办公厅皖办发[2014]6号《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作意见的通知》；2、安徽省农业委员会、安徽省国土资源厅皖农经〔2014〕65号《关于印发农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作操作方案（试行）的通知》；3、灵璧县人民政府办公室灵政办发〔2014〕61号《关于印发灵璧县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》；4、《中华人民共和国农村土地承包法》；5、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》；6、国务院办公厅国办发明电〔2004〕21号《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》。王孝在一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证复印件，证明王孝具有诉讼主体资格。2、灵璧县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室《关于王西千和王孝两家土地确权纠纷请求答复的意见（函）》，证明灵璧县人民政府在该函作出4天后即颁发土地承包经营权证，剥夺了王孝的诉权。3、王西千的土地承包经营权证，证明本案被诉行政行为存在。4、土地争议调解建议书，证明王西千已经将承包土地退回，村委会已发包给王孝使用。5、安徽省灵璧县人民法院（2016）皖1323民初1871号民事判决书；6、民事上诉状及安徽省宿州市中级人民法院（2016）皖13民终1964号民事裁定书，以上2份证据证明诉争土地承包纠纷已经进入民事诉讼程序，案件正在审理中。7、王孝的土地承包经营权证，证明王孝取得4亩诉争土地的承包经营权，至于是否登记造册，本人不清楚。8、2016年11月27日灵璧县下楼镇花楼村委会（简称花楼村委会）出具的《证明》，证明王西千的土地经营权证没有经过村委会颁发。9、宿州市人民政府宿复决字〔2016〕62号、68号行政复议决定书，证明颁发给王西千的土地承包经营权证已经被宿州市人民政府行政复议决定撤销。10、花楼村委会于2016年6月15日出具的《证明》以及土地承包经营权公示面积归户表2份（一份是王孝、一份是王西千），证明王孝、王西千现在承包土地的情况。11、灵璧县财政补贴农民资金明白卡，证明王孝在承包期间领取财政补贴情况。12、花楼村委会出具的《证明》，证明王西千已经将承包地退包。王西千在一审中向法庭提交了以下证据：1、下楼镇人民政府下政信[2015]37号《关于张礼信访问题的答复意见》；2、灵璧县人民政府灵政秘〔2016〕66号《关于同意撤销王孝农村土地承包经营权证的批复》；3、灵璧县人民政府灵府行复决〔2016〕19号《驳回行政复议申请决定书》；4、《关于王西千和王孝两家土地争议调解建议书》及张计划出具的《关于王西千和王孝两家土地调解建议材料的说明》、王训仁出具的证明（附到户清册）；5、群众证明材料；6、1996年花楼村承包人口汇总表；7、花楼村委会出具的《证明》；8、徐兰华患有脑血管病的证明；9、1999年农业税提留表。上述证据均随案移送本院。二审中，王西千向本院提交了一份花纯艳、尤红于2017年1月3日出具的《证明》一份，证明花楼村委会于2016年3月出具的证明是伪造的。本院经审查认为，王西千提交的该份证明为证人证言，其形式不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的规定，依法不予认定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，王孝认为灵璧县人民政府将其耕种的4亩土地登记在为王西千颁发的农村土地承包经营权证内，侵害了其合法权益，故其与被诉颁证行为具有利害关系，依法应具有原告主体资格。王西千上诉称王孝不具有原告主体资格的理由不能成立，本院不予支持。本案系因王孝耕种王西千原二轮承包的4亩土地所引发的纠纷。王西千以争议的4亩土地系其交由花楼村委会代管，村委会交由王孝处理，灵璧县夏楼镇将该争议的土地确权给其为由向灵璧县人民法院提起民事诉讼，要求王孝返还土地并赔偿损失，而王孝则认为争议土地系其合法承包。即对王孝耕种诉争的4亩土地行为是代耕还是承包行为，双方存在争议。因此，虽然民事案由定为物权保护，但双方争议的实质仍是农村土地承包经营权纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”参照《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：……（四）农村土地承包经营权争议案件……”因此，对于农村土地承包经营权纠纷，在争议双方当事人协商、调解不成的情况下，依法只能由仲裁机构仲裁或由人民法院裁判，人民政府不能主动进行确权。本案中，在当事人已提起民事诉讼，而人民法院尚未对争议的土地承包经营权归谁享有作出生效裁判情况下，灵璧县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室作出《关于王西千和王孝两家土地确权纠纷问题的答复意见》，将该争议土地确权给王西千，灵璧县人民政府据此给王西千颁发农村土地承包经营权证，该颁证行为既无事实根据，也违反了法定程序。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”根据上述法律规定，承包方自承包合同生效时即已取得土地承包经营权，县级以上人民政府只是通过颁发农村土地承包经营权证等证书对承包方已取得的土地承包经营权进行确认。本案中，灵璧县人民政府为王西千颁发农村土地承包经营权证所依据的农村土地承包合同书中无发包人和承包人的签字或盖章，即农村土地承包合同尚未成立，灵璧县人民政府据此颁证亦无事实依据。综上，一审判决撤销灵璧县人民政府为王西千颁发的农村土地承包经营权证行为并无不当，本院依法予以维持。上诉人灵璧县人民政府、王西千的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人灵璧县人民政府、王西千共同负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一七年八月二十九日书记员  刘 琳附：本判决适用的相关法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。