云南省河口瑶族自治县人民法院行 政 判 决 书(2017)云2532行初3号公益诉讼人：河口瑶族自治县人民检察院，住所地：河口县北山新区福生路。统一社会信用代码：11532532015210238W。法定代表人：周茂华，职务：检察长。被告：河口瑶族自治县国土资源局，住所地：河口县槟榔路18号40幢。组织机构代码：01521050-2。法定代表人：陈扬明，职务：局长。委托诉讼代理人：钱艳萍，力远律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人：邓燕娟，河口瑶族自治县国土资��局职员。代理权限：特别授权代理。公益诉讼人河口瑶族自治县人民检察院因被告河口瑶族自治县国土资源局对陈学章、周勇非法占用农用地建房不履行法定职责，于2017年5月25日向本院提起行政公益诉讼。本院立案受理后，于2017年7月26日依法组成合议庭公开开庭进行了审理。公益诉讼人河口瑶族自治县人民检察院委派检察员张辉、张婷，被告河口瑶族自治县国土资源局法定代表人陈扬明、委托诉讼代理人钱艳萍、邓燕娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人河口瑶族自治县人民检察院（以下简称“河口县检察院”）诉称：2015年4月9日，陈学章、周勇与河口国营坝洒农场签订土地租用协议，将沙坝试验站水泥道路旁的土地用于开发餐饮、养殖业等综合产业，后陈学章、周勇将该地的部分老旧房屋以及一排猪圈拆除，并将两个鱼塘还有部分香蕉地填埋修建房屋，并建造面积约4277.44平方米的休闲山庄。2017年5月8日河口瑶族自治县国土资源局（以下简称“河口国土资源局”）向陈学章、周勇下发[2017]03号《责令改正违法行为通知书》。但截止2017年5月11日止，河口国土资源局并未履行职责，非法占地4277.44平方米的状态仍在持续。为保护土地资源，恢复被非法占用的土地，河口县检察院于2017年4月11日向河口国土资源局发出河检民（行）建[2017]01号《检察建议书》，督促其依法全面履行职责，对河口域内非法占用农用地情况，违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，依法采取有效措施拆除被非法占用农用地上的违法建筑，恢复土地原状，并积极推进被占土地的复���工作。2017年5月7日河口国土资源局回复该院：对县域内以G326国道附近为重点，对非法占用农用地的违法情形进行排查并登记造册，进行整治。包括陈学章、周勇所建的ＸＸ休闲山庄下发《责令停止违法行为通知书》，要求15个工作日内拆除。但据跟进监督情况表明，至今陈学章、周勇违法修建的房屋建筑未拆除，非法占用的农用地仍然没有恢复原状，土地资源受到破坏的状态仍在持续。河口县检察院认为，农用地是用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地等，其权属和用途依法应予以保护。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十六条第一款：“未经批准或者采取欺骗手段批准，非法占用土地，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《云南省土地管理办法》第四条：“省人民政府土地主管部门主管全省的统一管理工作。自治州、省辖市、县、市（区）人民政府的土地管理部门，主管本行政区域内的统一管理工作。”《云南省土地管理条例》第三十七条第一款：“县级以上土地行政主管部门对非法占用土地的，责令停止违法行为，限期改正；对拒不改正的，可以会同有关部门采取查封、扣��或者没收建筑材料和其他设施等处罚措施予以制止。”的规定，河口国土资源局作为县级地方人民政府土地行政主管部门，对农用地保护负有监管职责，应当依法履行职责坚决查处国有土地被非法占用的情况。在检察机关发出检察建议后，河口国土资源局虽然整改了刘生非法占地情况，对陈学章、周勇的非法占地下发《责令改正违法行为通知书》，但陈学章、周勇违法修建的房屋建筑至今未拆除。河口国土资源局未积极、全面履行职责，被非法占用的农用地没有恢复原状，土地资源遭受破坏的状态仍在持续。陈学章、周勇非法占用的土地在河口××××区规划范围内，非法占地的行为不仅破坏了土地资源，而且影响了河口××××区的整体规划，更影响了国家利益和社会公共利益的实现。综上，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向法院提起行政公益诉讼，请求判令被告河口国土资源局在一定期限内履行改正陈学章、周勇非法占用农用地修建房屋的违法行为，并恢复农用地的使用性质，履行保护土地资源的法定职责。本案在审理过程中，公益诉讼人变更诉讼请求为：判令被告河口国土资源局在一定期限内依法履行法定职责。被告河口国土资源局辩称:一、该局对本行政区域内的违反土地管理法律、法规的行为有行政执法主体资格；依法查处土地违法案件是该局的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第66条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反��地管理法律、法规的行为进行监督检查”；《云南省土地管理条例》第3条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内的土地管理和监督工作”；同时，本条还规定”实施土地监督检查，依法查处土地违法案件”是县级以上人民政府土地行政主管部门主要职责之一。《国土资源行政处罚办法》第5条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”据上述规定，说明该局作为县级人民政府的土地行政主管部门，对本行政区域内的违反土地管理法律、法规的行为有行政执法主体资格；依法查处土地违法案件是该局的法定职责。二、该局依法履行了实��土地监督检查，依法查处土地违法案件的法定职责。G326国道建成使用后，沿线成为了河口未经批准违法占地建设违法行为的高发区域，在此情况下，2017年以来，该局加强了对该区域的土地监督检查工作，召开了违法用地清查整治工作专题会；并提请县人民政府统一安排部署，组织国土、住建、交通、乡镇政府、农场形成执法合力，全力遏制土地违法案件的势态。2017年2月，该局对刘生未经批准非法占地，擅自将农用地改变为建设用地的土地违法行为，进行查处，于同年4月结案，并已于同年6月将刘生违法占用农用地上的建筑、围墙等非法建筑拆除完毕，现土地已复垦。该案结案后，该局结合《河口提升城乡人居环境五年行动计划）》工作要求，对县域违法占用农用地开展清查整治工作。2017年4月至今，该局以G326国道和昆河公路河口至南溪公路沿线为重点，对违法占用农用地行为进行全面摸底排查，对违法占地的位置、当事人、时间、面积、基本情况登记造册。通过梳理，河口不符合土地利用规划、非法占用农用地、擅自改变用地性质等违法占地行为共82宗，面积997.31亩。现该局已对该82宗违法占地行为进行了查处，均对违法人员下达了《责令停止违法行为通知书》；截止至2017年7月20日止，已完成查处4件、立案调查9件、制止停工4件，有效促使违法占地高发势头逐渐回落。三、该局对陈学章、周勇未经批准非法占地，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的土地违法行为，实施了土地监督检查和调查取证工作。《中华人民共和国土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；第44条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。据上述规定，说明单位或者个人因建设需要使用土地的，应依法申请使用国有土地，方可建设，否则，即为未经批准非法占用土地；同时，如建设土地为农用地的，应先办理农用地转为建设用地的审批手续，方可申请建设用地；否则，不仅违法占用土地，且违法擅自将农用地改为建设用地。此违法行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第76条的规定，应依法责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2016年7月，该局在执法巡查中发现，陈学章、周勇未经人民政府批准，非法占用了位于坝洒农场曼峨4队沙坝热带作物研究所旁公路边的国有农用地建设房屋及游泳池。该局认为陈学章、周勇未经批准非法占用坝洒农场国有农用地用于建房���建游泳池的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、44条的规定。为此，该局于2017年5月3日对被告对陈学章、周勇依法下达了《责令改正违法行为通知书》，责令陈学章、周勇改正其违法占地行为。然而，二人却置该局的责令于不顾，继续实施违法占用农用地行为。2017年5月15日，该局对陈学章、周勇违法占地行政处罚一案予以立案，并开展了调查取证工作，案件于同年6月10日调查终结。查明：陈学章、周勇未经人民政府批准，非法占用坝洒农场的国有农用地3150平方米；且违反土地利用总体规划擅自将该农用地改为建设用地建房、建游泳池。同月11日，经该局对案件进行会审，决定依据《中华人民共和国土地管理法》第76条的规定，对陈学章、周勇处予责令拆除非法占地新建建筑物、恢复土地的行政处罚。同月15日，该局又向二人下达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。现该局已将上述行政处罚决定报请人民政府。综上，河口国土资源局作为对本行政区域内查处违反土地管理法律、法规的行为的行政执法部门，一直以来依法履行实施土地监督检查，依法查处土地违法案件的法定职责，对于陈学章、周勇未经批准，非法占用坝洒农场的国有农用地建设房屋、游泳池的违法行为也履行了法定职责。公益诉讼人河口县检察院向本院提交了以下证据：第一组证据：1.全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，欲证实全国人民代表大会常务委员会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作，确定云南省为公益诉讼试点省份的事实；2.全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，欲证实人民检察院依法向人民法院提起公益诉讼的主体资格；3.云南省人民检察院《关于的批复》，欲证实河口县检察院提起公益诉讼经过云南省检察院批复同意。第二组证据：1.《河口瑶族自治县人民政府办公室关于印发河口国土资源局主要职责内设机构和人员编制的规定》，欲证实河口国土资源局对于河口域内的土地具有监管职责；2.（1）2017年5月25日河口县检察院对周勇制作的《询问笔录》；（2）2016年7月14日河口国土资源局拍摄的陈学章、周勇非法占用农用地现场照片；（3）2017年3月27日及4月7日河口县检察院拍摄的陈学章、周勇非法占用农用地的现场照片。此三份证据欲证实陈学章、周勇非法占用农用地且长期��被有效制止的事实；（4）2017年5月15日《立案呈批表》，欲证实河口国土资源局对该案立案的时间；（5）2017年5月11日河口县检察院对河口国土资源局执法监察大队队长施忠鸿所作的《询问笔录》一份；（6）2017年5月11日，河口县检察院对河口国土资源局执法监察大队副队长冯志坚所作《询问笔录》一份。此二份证据欲证实河口国土资源局怠于履职的事实。第三组证据：1.2017年4月19日、5月25日陈学章、周勇非法占用农用地的现场照片，欲证实在河口县检察院发出检察建议后，非法占用农用地的情况一直未被有效制止；2.云南瑞优不动产评估有限责任公司对陈学章、周勇非法占用的农用地进行测量得出关于占地面积和土地地类的报告，欲证实陈学章、周勇非法占用农用地的面积和地类；3.云南瑞优不动产评估有限责任公司的资质证明��欲证实该公司具有作出该报告的资质。第四组证据：1.河检建[2017]1号《检察建议书》，欲证实河口县检察院已于2017年4月11日向河口国土资源局履行了诉前程序；2.河口国土资源局工作人员签收的送达回证，欲证实该局已于2017年4月11日收到了《检察建议书》；3.《河口国土资源局关于清查整治县域违法占用农用地的情况汇报》，欲证实该局作出整治的情况。经质证，被告对公益诉讼人提交的以上证据无异议。被告河口国土资源局向本院提交了以下证据：第一组证据：《组织机构代码证》及法定代表人身份证明书，欲证实被告基本情况及是本案适格当事人。第二组证据：《责令改正违法行为通知书》及送达回证各一份，欲证实2017年5月3日，被告自对陈学章、周勇违法占地行为进行制止。第三组证据：《立案呈批表》，欲证实2017年5月15日，被告对陈学章、周勇违法占地行政处罚一案予以立案。第四组证据：1.陈学章、周勇身份证复印件；2.对周勇及证人卢某的《询问笔录》各一份；3.《河口坝洒农场土地使用权证》及《证明》各一份；4.《现场勘测笔录》；5.违法地块现场摄片八张；6.《土地租用协议》一份。欲证实被告对陈学章、周勇违法占地行政处罚一案进行调查取证。第五组证据：《土地违法案件调查报告》一份，欲证实2017年6月10日，被告对陈学章、周勇违法占地行政处罚一案调查终结，并出具调查报告。第六组证据：《违法案件处理决定呈批表》，欲证实2017年6月12日，被告对陈学章、周勇违法占地行政处罚一案进行审理，决定对陈学章、周勇予以责令拆除违法占地新建建筑物、恢复土地原状的行政处罚。经质证，公益诉讼人认为被告提交的第四组证据中对陈学章、周勇的询问没有分别进行，故对《询问笔录》合法性不予认可；对《现场勘测笔录》亦不予认可，因为该份笔录没有当事人的签字，也没有说明未签字的理由。通过双方当事人对上述证据的质证，公益诉讼人提交的各组证据符合证据三性，被告无异议，本院予以采信。被告第四组证据中对陈学章、周勇的《询问笔录》及《现场勘测笔录》的形式不符合规定，本院不予采信；对其他证据，公益诉讼人无异议，符合证据三性，本院予以��信。根据上述有效证据，本院对本案事实认定如下：2015年4月8日，河口国营坝洒农场与周勇签订《土地租用协议》，将位于国道326线以西约180米坝洒农场热作所旁的国有土地租给周勇用于开发餐饮、养殖业等综合产业，后陈学章、周勇在该土地上修建房屋及游泳池，建造休闲山庄，并对地面进行了硬化处理及圈围墙。2017年4月11日，河口县人民检察院向被告河口国土资源局发出河检建[2017]1号《检察建议书》，督促被告对河口域内非法占用农用地情况，违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，依法采取有效措施拆除被非法占用农用地上的违法建筑，恢复土地原状，并积极推进被占土地的复垦工作。河口县国土资源局于2017年5月7日回复河口县人民检察院：对县域内以G326国道附近为重点，对非法占用农用地的违法情形进行排查并登记造册，进行整治。2017年5月8日河口国土资源局向陈学章、周勇下发[2017]03号《责令改正违法行为通知书》，要求其15个工作日内自行拆除在非法占用农用地上的违法建筑，恢复土地原状。2017年5月15日河口国土资源局对陈学章、周勇未经批准非法占用农用地建房予以立案，并于6月15日向陈学章、周勇送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。然而，陈学章、周勇违反土地管理法律法规的行为至今未得到处理，国有农用地被非法占用建房的状态持续至今。经河口县人民检察院委托云南瑞优不动产评估有限责任公司进行测绘，确定陈学章、周勇非法占地4277.44平方米，其中其他园地3828.96平方米，坑塘水面448.48平方米。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。《云南省土地管理条例》第三条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内的土地管理和监督工作，并依法查处土地违法案件。”被告河口县国土资源局作为河口县人民政府的土地行政主管部门，对河口域内违反土地管理法律、法规的行为负有监督检查及依法查处的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。按照《国土资源行政处罚办法》的规定，对于符合立案条件的，应当在十个工作日内予以立案，对于违法事实清楚、证据确凿的，应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。对于陈学章、周勇非法占用农用地修建房屋、游泳池的行为，被告河口国土资源局本应按照上述法律规定进行查处，但从陈学章、周勇动工修建山庄到山庄建成，被告一直未履行监管职责，直至河口县检察院发出检察建议后也仅对陈学章、周勇下发了《责令改正违法行为通知书》和进行立案。时至今日，陈学章、周勇的违法行为仍未得到处理，其非法占用农用地修建休闲山庄的违法状态持续至今，国家利益和公共利益持续受损，可以确认被告未依法全面履行法定职责。故公益诉讼人河口县人民检察院请求判令被告河口国土资管局在一定期限内履行保护土地资源法定职责的请求应予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决如下：责令被告河口瑶族自治县国土资源局于判决发生法律效力之日起90日内对陈学章、周勇违反土地管理法律、法规的行为依法履行法定职责。案件受理费50元，由被告河口瑶族自治县国土资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院。审 判 长  陈抗强审 判 员  张跃兰人民陪审员  王建明二〇一七年八月十日书 记 员  韦光美