湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)鄂05行终132号上诉人(原审原告)王后武，男，1968年10月29日出生，汉族，户籍地宜都市，住宜都市。被上诉人（原审被告）宜都市农村经营管理局。住所地：宜都市陆城街道办事处中山路*号。法定代表人谢家圣，局长。委托诉讼代理人赵文金，湖北夷洋律师事务所律师。特别授权代理。上诉人王后武因与被上诉人宜都市农村经营管理局（以下简称宜都市经管局）不履行土地承包管理法定职责及行政赔偿一案，不服宜都市人民法院于2017年3月20日作出的（2016）鄂0581行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年6月1日立案受理后，依法组成由审判员钟波担任审判长，审判员胡振元、审判员曹斌参加的合议庭，于2017年6月27日公开开庭审理了本案，上诉人王后武，被上诉人宜都市经管局的副局长刘德才及其委托诉讼代理人赵文金等到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原判认定：王后武系宜都市枝城镇赤溪河村（原罗家冲村）居民。在1983年实行家庭联产承包责任制时，王后武所在的家庭是以其父亲凌宏灿为代表，与当时的发包方签订土地承包合同，并取得土地承包经营权。后王后武的兄弟纷纷成家立业，从原来的大家庭中分出。王后武于1992年4月8日结婚后，亦单独生活，但未请求从家庭共有的承包地中分割相应份额，户口也未从原来的家庭中迁出。1994年9月22日王后武与其妻子胡大香经人民法院调解离婚，婚生女凌震随王后武生活抚养。1996年农村土地二轮延包时，凌宏灿仍代表家庭与村委会签订承包合同，载明的土地承包面积为2.194亩，承包人为2人，并取得《农村土地承包经营权证》。2004年完善二轮延包时，王后武的父母均已去世，发包方遂将凌宏灿名下承包的土地变更至王后武名下，承包人变更为王后武及其女儿凌震，土地承包总面积为2.19亩，承包方式为家庭承包，王后武的哥哥王后发代其在承包合同上签字。宜都市经管局对发包方报送的资料审核后，报请宜都市人民政府于2005年3月1日颁发了编号为鄂EJ1090503048的《农村土地承包经营权证》。2011年1月7日王后武及其兄王后喜等将赤溪河村三组（原罗家冲村）老屋转让给本村村民李守城。王后武承诺将自己名下的2亩土地随房转让。2014年1月7日王后武填写《土地流转申请书》，自愿将自己名下的承包地（4块合计2亩）流转给本村村民李守城，并承诺在承包期内不再找发包方要求承包土地和补足已转出的承包地。发包方宜都市枝城镇赤溪河村民委员会表示同意并加盖公章。同日王后武还在发包方上报的《承包土地增减表》上签字确认。2016年6月30日，王后武以其自1996年起就没有取得承包土地系宜都市经管局行政不作为所致为由，向宜都市经管局提出行政赔偿申请。宜都市经管局经审查认为王后武反映的情况不实，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条规定于2016年8月3日作出（2016）都农经赔字第1号《不予行政赔偿决定书》：对王后武不予赔偿。王后武不服，认为宜都市经管局作为法定的土地承包经营管理部门，没有尽到土地承包监督管理法定职责，构成严重失职，造成了原告丧失土地承包经营权及其收益，应当承担赔偿责任。王后武于2016年9月7日向原审法院提起诉讼，请求法院判令：1、确认被告不履行法定职责违法；2、被告赔偿侵犯土地承包经营权的损失30万元以及应当获得而实际未获得的土地承包收益30万元；3、被告赔偿原告自2015年1月起至2017年3月30日止因维权而造成的收入损失108000元（4000元/月×27个月）；4、被告赔偿原告的精神抚慰金5000元；5、确认2005年3月1日颁发的编号为鄂EJ1090503048的《农村土地承包经营权证》及其配套的承包合同无效。原判认为，本案是一起王后武认为宜都市经管局未依法履行土地承包监督管理职责，造成其经济损失而要求赔偿的案件。本案的争议点是：1、自1996年起，原告是否享有土地承包经营权；2、被告是否履行了土地承包经营管理的法定职责；3、被告是否应当赔偿原告的损失；4、宜都市经管局报经宜都市人民政府颁发的编号为鄂EJ1090503048的《农村土地经营权证》是否合法有效。关于原告是否享有土地承包经营权问题。1983年农村土地改革以来，我国农村土地实行以家庭联产承包责任制为基础的土地承包经营制度。本案中，王后武所在的家庭在农村土地一轮承包时，以其父亲凌宏灿为代表，与发包方签订了承包合同并取得了土地承包经营权，王后武作为当时家庭的成员，与其他家庭成员共享土地承包经营权。嗣后，王后武所在的家庭人员虽不断发生变化，王后武婚后单独立户，但因其户口仍在原籍，且在分家立户时未请求分割相应的承包经营权份额，故其与原家庭中的现有成员共享土地承包经营权的事实没有改变，即对户主凌宏灿代表家庭承包的土地，王后武仍享有承包经营权。1996年土地二轮延包，是在不改变原有土地承包关系的基础上，延长了土地承包期限、续订承包合同，不是重新划分承包土地，坚持的原则是“大稳定、小调整”，提倡“增人不增地，减人不减地”，故在1996年土地二轮延包后，王后武仍继续享有原有的土地承包经营权。2004年完善二轮延包、签订承包合同时，王后武的父母均已去世，原家庭成员中仅有王后武尚在原籍，而王后武离婚后，女儿凌震又随其生活，凌震是原土地承包单位中新增成员，发包方将凌宏灿名下的家庭承包地变更至王后武名下，并将凌震列为共同承包人，并无不当，也没有侵害王后武的合法权益。2011年、2014年王后武均书面承诺将自己名下的承包地流转他人，并承诺不再要求发包方重新分配土地，还协助受让人到发包方办理了相关手续，充分印证了王后武享有土地承包经营权。关于被告是否履行了土地承包管理的法定职责问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。宜都市经管局是本市农村土地承包经营管理部门，由于王后武所在的宜都市枝城镇赤溪河村在其辖区范围，故宜都市经管局对其辖区范围内的土地承包经营及承包合同负有监督、管理的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门；（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正；（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。第十二条规定：乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。根据上述规定，在办理经营权证的过程中，宜都市经管局有义务对上报的材料进行审核，必要时可进行询问和实地查勘。本案宜都市经管局在1996年二轮延包时对发包方呈报的资料进行了审核，并根据审核结果报请宜都市人民政府为包括王后武在内的承包人颁发了土地经营权证，已经履行了法定职责。在此后长达19年的时间里，王后武均未对主管机关的行为提出过异议，也未向宜都市经管局或者其他有权主管机关提出过类似要求落实土地的承包经营权申请，故宜都市经管局不存在行政不作为的问题。对王后武及其家庭在土地二轮延包中的土地承包合同签订及农村土地承包经营权证发放方面，被告均依法履行了职责。关于被告是否应当赔偿原告的损失问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第六十一条规定：国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，给承包方造成损失的，应当承担损害赔偿等责任；情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案被告并不存在原告诉称的不履行法定职责并造成其损失的行为，原告亦未能提供证据证实被告存在上述滥用职权而侵害其承包经营权的行为，故其要求被告赔偿其损失没有事实和法律依据，不予支持。关于鄂EJ1090503048《农村土地承包经营权证》的效力问题。首先，农村土地承包经营权证是承包人依法享有承包经营权的法律凭证，王后武是鄂EJ1090503048《农村土地承包经营权证》记载的承包权人，即表明其享有相应土地的承包经营权，现王后武认为该经营权证错误地将他人的土地登记在其名下，要求确认无效，即便其所诉属实，该事实也对其自身权益无损，其不可对其自身权益不构成损害的行为提起行政诉讼。其次，就该经营权证的合法性问题，王后武已经以宜都市人民政府为被告，向宜昌市中级人民法院提起了行政诉讼，且诉讼尚未了结，不宜在本案中对该经营权证的合法性作出评价。故对王后武提出的要求确认鄂EJ1090503048《农村土地承包经营权证》无效的诉请，在本案中不予处理。综上所述，原告诉称被告宜都市经管局不履行法定职责并要求赔偿其损失，均没有事实和法律依据。原审法院依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条、第十五条、第六十一条，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，参照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第十二条规定判决：驳回原告王后武的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告王后武负担。上诉人王后武不服原审法院的上述判决，向本院提起上诉称：1、原审法院未依法判案，违反相关法律规定。2、原审法院对本案事实证据的认定不正确。一是认定上诉人提交的枝城市第二法律服务所1997（见）字第11号《见证书》与本案无关不正确；二是对上诉人提交的枝城镇政府于2015年1月14日出具的信访答复、枝城镇赤溪河村委会于2015年1月15日出具的情况说明、宜都市农村土地承包经营仲裁委员会于2015年5月5日作出的都地仲字第01号《不予受理通知书》不采信没有道理。3、原审认定事实错误：⑴上诉人提交的枝城镇罗家冲村提留分解表，一审法院为什么不认可。⑵1996年第一轮延包确权时，面积为2.19亩，承包人为凌宏灿，人口2人，法院认定上诉人1996年就有承包的土地，请将合同中的2人解释清楚。⑶上诉人于1996年就没有承包土地，2004年第二轮延包时也没有，2005年3月1日的《农村土地承包经营权证》不合法。请求二审法院判决：1、确认被上诉人的行政不作为（不履行法定职责、渎职）违法；2、被上诉人赔偿上诉人应当享有土地承包经营权的损失30万元；3、被上诉人赔偿上诉人承包土地经营权应当受益而实际未获得的土地承包收益30万元；4、被上诉人赔偿上诉人自2015年1月起至2017年7月30日止因维权而造成的收入损失124000元（4000元/月×31个月）；5、赔偿上诉人的精神抚慰金5000元；6、确认2005年3月1日颁发的编号为鄂EJ1090503048《农村土地承包经营权证》无效。被上诉人宜都市经管局辩称：1、被上诉人不存在行政不作为，上诉人的上诉理由不能成立。2、上诉人主张从1996年起没有承包土地与事实不符。3、被上诉人发放的鄂EJ1090503048《农村土地承包经营权证》合法有效。上诉人要求被上诉人赔偿的理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。双方当事人向原审法院提交的证据已移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，本案是一起王后武认为宜都市经管局不履行土地承包管理法定职责违法，并据此要求宜都市经管局行政赔偿的案件。本案双方当事人争议的焦点是：1、被上诉人是否履行了土地承包监督管理的法定职责、是否存在违法行为。2、上诉人请求行政赔偿是否有事实依据和法律依据。一、被上诉人宜都市经管局是否履行了土地承包监督管理的法定职责、是否存在违法行为。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，被上诉人宜都市经管局享有土地承包监督管理的法定职责。本案中，被上诉人宜都市经管局在1996年二轮延包时，对发包方呈报的资料进行了审核，并根据审核结果报请宜都市人民政府为上诉人王后武颁发了《农村土地承包经营权证》，已经履行了法定职责。上诉人王后武在2014年的土地流转过程中积极配合，并承诺在承包期内不再找发包方要求承包土地和补足已转出的承包地。被上诉人宜都市经管局在上诉人王后武土地承包及流转过程中履行了土地承包监督管理的法定职责，不存在行政违法行为。上诉人王后武主张从1996年起就没有取得承包地系被上诉人宜都市经管局行政不作为的理由不能成立。二、关于上诉人王后武的诉讼请求、事实和理由是否有相关证据证明的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定：人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》（法释〔2011〕6号）第十二条规定：赔偿请求人、赔偿义务机关对自己提出的主张或者反驳对方主张所依据的事实有责任提供证据加以证明。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21号）第五条规定：在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。第三十三条规定：被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。由于王后武一并提起本案行政赔偿诉讼，所以王后武应就土地承包经营权的损失、土地承包收益、因维权而造成的收入损失、精神抚慰金等损害事实，宜都市经管局是否存在侵权行为，损害事实和违法行为之间是否存在因果关系以及宜都市经管局不履行法定职责的行为是否被相关机关确认违法等提供证据。在本案中，上诉人王后武就以上问题未提供事实证据和法律依据，上诉人王后武主张被上诉人宜都市经管局存在未履行法定职责的行为以及造成的损失应该由被上诉人宜都市经管局承担举证责任没有法律依据，本院不予支持。2016年6月30日，王后武向宜都市经管局提出行政赔偿申请。宜都市经管局经审查于2016年8月3日依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条规定作出（2016）都农经赔字第1号《不予行政赔偿决定书》：宜都市经管局认为王后武反映从1996年起就没有承包经营土地与事实不符，根据发包方报送的土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料审查后发放土地承包经营权证，已经尽到了应尽的审查管理义务，并不存在王后武所陈述的行政不作为，也没有证据证明宜都市经管局的行政行为造成了王后武的损害。宜都市经管局向王后武送达了《不予行政赔偿决定书》，并告知王后武可在收到决定书之日起三个月内向人民法院提起诉讼。在王后武坚持认为宜都市经管局存在违法行为，并要求行政赔偿的情况下，宜都市经管局作出的《不予行政赔偿决定书》并无不当。综上，王后武主张宜都市经管局存在违法行为，给王后武造成了损失，因其未能提供证据证明，王后武的诉讼请求不能成立，本院不予支持。上诉人王后武的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。原审判决结论正确。本案经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元，由上诉人王后武负担。本判决为终审判决。审判长 钟 波审判员 曹 斌审判员 胡振元二〇一七年八月一日书记员 陈 璐