广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2017)粤71行终1001号上诉人（原审原告）：祝聪，男，1960年11月3日出生，汉族，住广州市海珠区。被上诉人（原审被告）：广州市司法局。住所地：广州市越秀区连新路**号。法定代表人：廖荣辉，该局局长。委托代理人：赖文、刘俊峰，均系该局工作人员。被上诉人（原审被告）：广东省司法厅。住所地：广州市白云区政民路**号。法定代表人：曾祥陆，该厅厅长委托代理人：黄丽珊、陆伟，均系该厅工作人员。原审第三人：蔡伟，男，1957年12月29日出生，汉族，住广州市天河区。原审第三人：广东民生康田律师事务所。住所地：广州市越秀区东风中路***号广州交易广场1602—****室。负责人：蔡伟，该所主任。上诉人祝聪因诉被上诉人广州市司法局、广东省司法厅准许变更登记一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初1224号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。原审法院查明，原告祝聪原为第三人广东民生康田律师事务所主任，2015年9月25日，该所召开合伙人会议，除原告外，全体合伙人一致决定免除原告主任职务，选举第三人蔡伟为该所主任。2015年10月10日，第三人广东民生康田律师事务所通过广东律师管理在线网站发起申请，向被告广州市司法局申请变更蔡伟为律所负责人。同月14日，第三人广东民生康田律师事务所向被告广州市司法局提交了变更蔡伟律师为律所负责人的纸质材料，材料包括：《律师事务所负责人变更申请登记表》、广东民生康田律师事务所合伙人有效决议、承诺书及律师事务所执业许可证副本等。被告广州市司法局受理材料后，经初审后认为：律所提交材料齐全，符合法定要求，遂于2015年10月15日加盖准予变更登记的意见，并于10月23日报送被告广东省司法厅。2015年10月27日，被告广东省司法厅出具准予登记备案的意见。另，在2015年9-10月期间，原告祝聪就其与第三人广东民生康田律师事务所、第三人蔡伟及该所原主任司马静等因财务交接工作、离任审计、涉嫌职务侵占犯罪及该所会计陈静，出纳雷妮娜的财务问题等向被告广东省司法厅、被告广州市司法局及广州市律师协会进行投诉、反映，同年10月15日，广东省司法厅律师工作管理处将原告上述投诉处理转交广州市司法局律师工作管理处进行调查处理，并将上述处理情况以告知书形式告知原告。同日，被告广州市司法局将以上材料送达第三人广东民生康田律师事务所及将原告所反映情况的材料向广州市律师协会调处委予以转办。同时，广州市律师协会就原告所反映的问题已于2015年11月30日向第三人广东民生康田律师事务所发出《调处受理告知书》，并根据《广州市律师协会会员执业纠纷调处规则》等规定，就离任审计等执业纠纷进行调处。庭审期间，原告向原审法院申请追加广东省司法厅作为本案被告参加诉讼，经原审法院审查，该申请符合法律规定，予以准许。原审法院在查明事实的情况下，依法追加广东民生康田律师事务所作为本案第三人参加诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国律师法》第二十一条第一款：“律师事务所变更名称、负责人、章程、合伙协议的，应当报原审核部门批准。”《律师事务所管理办法》第十六条：“律师事务所的设立许可，由设区的市级或者直辖市的区（县）司法行政机关受理设立申请并进行初审，报省、自治区、直辖市司法行政机关进行审核，作出是否准予设立的决定。”第二十四条：“律师事务所变更名称、负责人、章程、合伙协议的，应当经所在地设区的市级或者直辖市的区（县）司法行政机关审查后报原审核机关批准。具体办法按律师事务所设立许可程序办理。”及最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条：“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；……”的规定，被告广州市司法局和被告广东省司法厅对第三人广东民生康田律师事务所提交的变更负责人的申请依法具有进行审核上报并作出是否准许的职责。被告广州市司法局对第三人广东民生康田律师事务所的涉案申请出具准予变更登记的意见，同时依法上报被告广东省司法厅进行审核并作出准予登记备案的决定，通过上述程序，完成了第三人广东民生康田律师事务所的变更负责人事项，故广州市司法局和广东省司法厅均为本案适格被告。本案中，第三人广东民生康田律师事务所经合伙人会议作出变更负责人的决定，并依法提交《律师事务所负责人变更申请登记表》、广东民生康田律师事务所合伙人有效决议、承诺书及律师事务所执业许可证副本等材料，经被告广州市司法局审查同意准予变更登记并经被告广东省司法厅审核并作出准予登记备案的决定，符合法律规定，程序合法，原审法院予以认可。关于原告认为两被告对其举报第三人广东民生康田律师事务所相关人员（包括本案第三人蔡伟）存在职务侵占犯罪嫌疑及该所人员财务交接工作、离任审计等投诉事项未作出处理即准予第三人广东民生康田律师事务所的负责人变更登记违法的意见。经查，两被告作出的涉案行政行为符合《律师事务所管理办法》及相关规范性文件的规定，且两被告针对原告的举报、投诉亦依法转交给相关的职能部门广州市律师协会进行处理。原告的投诉举报事项并非是两被告对第三人广东民生康田律师事务所的负责人变更登记申请进行审查及作出相应的行政行为的法定限制条件，故原告的上述意见缺乏法律支撑，原审法院不予采纳。关于原告于2016年12月17日向原审法院提出中止本案审理的申请。经审查，该申请所述的“财产损害赔偿纠纷”及“涉嫌职务侵占”并非本案审判的依据，其不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十一条之规定，原审法院不予准许。综上所述，被告广州市司法局、被告广东省司法厅及两第三人请求驳回原告的诉讼请求的意见，符合法律规定。原告的诉讼请求于法不符，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决驳回原告祝聪的诉讼请求。上诉人祝聪不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决事实不清、适用法律错误，应当予以纠正。（一）原审判决没有查实被上诉人广州市司法局违反监督、管理职责和告知义务。1.被上诉人广州市司法局未履行监督、管理职责。根据《中华人民共和国律师法》第四条规定：“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。”上诉人祝聪已经向广州市司法局举报蔡伟等人的违法犯罪事实，且广东省司法厅亦发文要求广州市司法局对此予以查清，但广州市司法局不仅不履行对民生康田律师事务所、蔡伟等人的监督职责，更放任蔡伟等人的犯罪行为。2.被上诉人广州市司法局未履行法定的告知义务。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”被上诉人广州市司法局在审查材料前已收到上诉人祝聪投诉原审第三人蔡伟涉嫌犯罪的材料以及被上诉人广东省司法厅指示调查蔡伟问题的《案件转办通知书》（粤司律查〔2015〕110号），在审查中发现变更律所负责人的合伙人决议上没有时任律师事务所主任祝聪的签名。该变更事项与祝聪有重大利益关系，广州市司法局本应依法将该事项告知上诉人祝聪，但其没有履行法定的告知义务，反而在此种情况下批准变更事务所主任。（二）原审判决无视被上诉人广州市司法局行政实质审查的法定职责。司法行政部门的“变更律师事务所负责人”行为属于行政许可行为，需要对申请人递交的材料进行实质审查。《中华人民共和国律师法》第二十一条和《律师事务所管理办法》第二十四条，都用“审查”和“审核”两个不同概念区分两级司法行政机关对变更律师事务所负责人申请材料的不同职责。被上诉人广东省司法厅提交的证据“粤司〔2010〕183号《广东省司法厅关于委托（下放）有关司法行政工作管理权充实基层司法行政机关职能的通知》”规定，被上诉人广东省司法厅已经把实质审查的权力下放给司法局，被上诉人广州市司法局应当对提交的变更律师事务所负责人申请材料进行实质审查。在原审第一和第二次开庭中，被上诉人广州市司法局把对“变更律师事务所负责人申请材料”进行实质审查的职责推卸到被上诉人广东省司法厅身上。原审法院两次开庭均无法理清广州市司法局和广东省司法厅这两级司法行政部门应如何履行实质审查的义务。上诉人的原审代理人在第二次开庭时向法院申请追加广东省司法厅为被告。虽然，原审法院追加了广东省司法厅作为共同被告，但是在第三次开庭时原审法院始终没有查清两级司法行政部门的职责范围，并在判决书中刻意回避行政机关的实质审查职责的问题。原审法院对本案当事人双方争辩焦点、案件的主要事实和证据，采取不作说明、不作论证就得出“变更登记的决定程序合法”的判决。（三）原审判决隐瞒了被上诉人广州市司法局实施行政行为中的重大违法情节。1.被上诉人广州市司法局在审批“民生康田所负责人变更登记表”中出现多处内容空缺。被上诉人广州市司法局出示的“民生康田所负责人变更登记表”显示：(1)“市司法局经办人意见”一栏处是空白的；(2)“市司法局领导意见”一栏处亦没有市司法局领导签署意见，也没有加盖市司法局的印鉴；(3)“市司法局主管部门”一栏没有加盖主管部门的印鉴。2.一式三份的“律师事务所负责人变更申请登记表”中变更登记时间不一致。被上诉人广东省司法厅提交的证据“律师事务所负责人变更申请登记表”与被上诉人广州市司法局、原审第三人蔡伟所提交的“律师事务所负责人变更申请登记表”是一式三份的制式表格。但在三份表格里，广东省司法厅所提交的表格中变更登记时间为2015年10月27日；广州市司法局和蔡伟提交的表格中变更时间为2015年10月15日。一式三份表格却有两个变更时间。3.被上诉人广州市司法局在审查材料时只有一名工作人员核查，不到法定的人数。被上诉人广东省司法厅提交的证据“律师事务所负责人变更申请业务”(11500344592)显示，被上诉人广州市司法局在“接受环节”和“处理环节”中都是“林华”一人核查材料。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定，行政机关应当指派两名以上工作人员对申请材料进行核查。被上诉人广州市司法局在处理律师事务所负责人变更申请业务的处理环节中，工作人员的人数不符合法定的要求。（四）原审判决遗漏本案的重要事实和关键证据。1.违反召集程序召开的合伙人会议决议无效。上诉人祝聪原审提交的证据中显示：原审第三人蔡伟为了掩盖自己的罪证，趁上诉人祝聪出差之机，以自己退伙为名义，违反事务所章程召开的临时合伙人会议（即合伙人会议的决议内容并非是召集内容），恶意利用多数决原则，免除上诉人祝聪的事务所负责人的资格，因此该合伙人决议属于无效决议。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”但是，原审法院在庭审中几乎未涉及以上内容，原审判决也未曾提及该要件事实和关键证据。2.召开合伙人会议是为了掩盖犯罪事实。上诉人祝聪提交的证据证明，原审第三人蔡伟召开合伙人会议的目的是为了掩盖犯罪事实。（五）原审判决适用法律错误。《中华人民共和国律师法》属于行政法的特别法，《律师事务所管理办法》是司法部的部门规章，无论适用特别法或部门规章，都不能违反一般法的规定。但是原审判决不仅混淆解释《中华人民共和国律师法》第二十一条和《律师事务所管理办法》第二十四条所提及的“审查”与“审核”的概念，还无视广州市司法局违反上位法《中华人民共和国行政许可法》第三十四条、第三十六条、第四十九条的规定，判被上诉人广州市司法局行政行为符合法律规定，属于适用法律错误。综上，请求二审法院：1.依法撤销原审判决；2.依法改判撤销被上诉人作出的变更广东民生康田律师事务所负责人的行政行为；3.由被上诉人承担本案的诉讼费用。被上诉人广州市司法局答辩称：（一）我局坚持一审的答辩、质证、辩论意见。上诉人诉我局的本行政诉讼案审理过程中，就上诉人提出的诉求，我局已依法按时向一审法院提交了答辩状和证据材料，在一审法院三次开庭审理过程中，我局也发表了质证及辩论意见，庭审笔录也已记录在案，我局坚持一审答辩状以及庭审过程中发表的意见。（二）关于上诉人上诉理由的回应。1.关于上诉人认为我局未履行监督管理职责问题。2015年9月30日，我局收到广东民生康田律师事务所提交的反映上诉人存在散布贬低他人名誉言论、利用职务便利侵占本所巨额财产拒不归还等问题的报告材料；同年10月13日，上诉人亦向我局提交了反映民生康田所合伙人司马静、蔡伟等人涉嫌职务侵占犯罪的情况报告材料。在接收上述材料的过程中，我局工作人员分别当场明确告知民生康田所及上诉人，其相互举报对方存在的问题属于律所的内部纠纷，依法应由市律师协会进行调处，另外材料中反映的合伙人涉嫌犯罪的问题，非我局职权管辖范围，应向公安机关报案，通过刑事司法途径解决。收到上述双方的情况反映材料后，经向市律师协会了解，律师协会先于2015年9月2日收到上诉人反映该所内部纠纷，请求律协进行调处的申请材料，并业已受理。根据《中华人民共和国律师法》第四十六条第一款第（七）项的规定，“调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉”是律师协会的法定职责。在律师协会依法有权处理且已先行受理的情形下，我局于2015年10月15日将双方各自提交的情况反映材料转由市律协合并处理，2015年11月2日将省司法厅转来上诉人同一情况反映材料亦转由律师协会合并处理。鉴于上诉人提交的材料所反映的问题，我局已依法及时转交市律师协会进行调处，一审法院也确认我局对上诉人的举报、投诉已依法转交广州市律师协会调查处理，因此我局不存在未履行监督、管理职责的情况。2.关于上诉人认为我局未履行法定告知义务问题。《中华人民共和国律师法》对行政许可事项的职权设定、权利义务、处理期限均有规定，其作为特别法优于《中华人民共和国行政许可法》。而我局对于民生康田所申请变更蔡伟为负责人的事项的处理，严格遵循《中华人民共和国律师法》和司法部《律师事务所管理办法》的相关规定。前述法律、规章并未对各级司法行政部门设定告知义务，我局严格按照前述法律、规章规定的程序进行处理，依据充分，程序合法。因此，上诉人认为我局未履行告知义务的主张于法无据。3.关于上诉人认为一审法院无视我局实质审查法定职责问题。《中华人民共和国律师法》第二十一条规定：“律师事务所变更负责人的，应当报原审核部门批准”；司法部《律师事务所管理办法》第二十四条规定：“律师事务所变更负责人的，应当经所在地设区的市级或者直辖市的区（县）司法行政机关审查后报原审核机关批准。具体办法按律师事务所设立许可程序办理”。第五十五条规定，省级司法行政机关可以制定本行政区域律师事务所的发展规划和有关政策，制定律师事务所管理的规范性文件。针对律师事务所负责人变更申请事项，省司法厅规定提交的材料是(1)《律师事务所负责人变更申请登记表》；(2)关于变更负责人的有效决议；(3)律师事务所执业许可证副本；(4)承诺书（承诺提交所有申请材料的真实性并愿意承担相应法律后果）。在省司法厅已明确规定办理事项所需材料的情况下，根据上述规定，我局依法进行初步审查的对象只能是申请人民生康田所提交的材料，不能扩大或者缩小初审的范围，并已依法对民生康田所提交的材料进行初步审查后，出具初审意见报送省司法厅审核，不存在上诉人所称未进行实质审查的情形，一审法院认定事实清楚，定性准确。对于上诉人提到的《广东省司法厅关于委托（下放）有关司法行政工作管理权充实基层司法行政机关职能的通知》（粤司〔2010〕183号），我局对于该文件的效力及其合法性问题已在一审庭审中做了阐述，在法律、法规、规章未规定省级司法行政部门可将相关事项的权限委托或者下放的情况下，上级部门就发布规范性文件委托、下放相应的权限，我局认为该规范性文件不具有合法效力，不能作为我局作出行政行为的依据。4.关于上诉人认为我局实施行政行为过程中存在重大违法情节问题。第一，关于上诉人对“民生康田所负责人变更登记表”中部分内容空缺的质疑。主要是上诉人对于该表格中“市司法局经办人意见”空白，以及“市司法局领导意见一栏”没有领导签字提出质疑。我局在一审庭审中已经多次做了解释说明。“经办人意见”、“局领导意见”属于内部行政行为，依法可不对相对人（申请人）披露。且根据行政机关的印章使用规则和实践，市司法局领导意见一栏已经加盖了印章，说明肯定已经取得领导的同意，我局对加盖的印章承担责任。第二、关于我局留存的“负责人变更登记表”与省司法厅留存的表格时间不同的问题。我局留存的表格显示变更登记时间为2015年10月15日，而省司法厅留存的表格显示变更时间为2015年10月27日。我局时间在前，省司法厅的时间在后，恰恰证明了该事项审批流程符合法定的程序，我局先进行初审，出具审查意见后再报送省司法厅审批，省司法厅审批的时间在我局初审时间之后，才是合法合理的。第三、关于上诉人质疑该变更事项的网上审批流程中显示只有一名工作人员核查问题。根据省司法厅的要求，所有律师事务所及律师业务，必须通过广东律师管理在线网站发起电子申请业务，同时报送纸质材料，纸质材料流程必须结合电子流程同时处理。我局对于纸质材料的处理，均符合《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国律师法》和司法部《律师事务所管理办法》的相关规定。但由于省司法厅律师管理在线平台在程序设置上，每个办事项目流程时都仅设置了一名处理人员，只能用一名工作人员账号登录进行处理，因而出现上诉人所称处理流程只显示一名处理人员的情况。省司法厅律师平台程序设计并非我局所能掌控，只能有待日后省司法厅对平台程序进行优化，在技术设计上与法律规定进行衔接。5.关于上诉人认为原审第三人违反程序召开的合伙人会议掩盖犯罪事实，以及会议决议无效问题。我局认为上诉人的上述主张与本案没有关系，上诉人如认为相关合伙人会议违反程序，或者合伙人会议决议无效，可以通过另行起诉的方式解决。综上，对于民生康田所负责人申请变更事项以及上诉人投诉律师所其他合伙人存在职务侵占犯罪嫌疑等问题，我局依法作出的相关处理理由充分，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持，请求二审法院依法驳回上诉，维持原审判决。被上诉人广东省司法厅答辩称，1.一审法院作出的判决认定事实清楚。一审法院经审理查明，广州市司法局和广东省司法厅对广东民生康田律师事务所提交的变更负责人的申请，依法具有进行审核上报并作出是否准许的职责。广东民生康田律师事务所经合伙人会议作出了变更负责人的决定，并依法提交《律师事务所负责人变更申请登记表》、广东民生康田律师事务所合伙人有效决议、承诺书及律师事务所执业许可证副本等材料，经广州市司法局审查同意准予变更登记，并经广东省司法厅审核后作出准予登记备案的决定，符合法律规定，程序合法。上诉人认为，两被上诉人对其举报广东民生康田律师事务所相关人员（包括本案原审第三人蔡伟）的职务侵占犯罪行为及该所人员财务交接工作、离任审计等投诉事项未作出处理，就准予广东民生康田律师事务所的负责人变更登记是违法的。但我厅认为，我厅作出的涉案行政行为符合《律师事务所管理办法》及相关规范性文件的规定。且广州市司法局对上诉人的举报、投诉，亦已依法转交给相关的职能部门广州市律师协会进行处理。上诉人的投诉举报事项并非是广州市司法局、广东省司法厅对广东民生康田律师事务所负责人变更登记申请进行审查，以及作出相应的行政行为的法定限制条件。2.一审法院作出的判决适用法律正确。一审法院在查明案件事实的基础上，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律正确。综上所述，上诉人祝聪对一审判决认定的事实，既没有证据证明存在认定事实错误，也没有法律依据证明一审判决适用法律依据不当。一审法院作出的原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项驳回上诉，维持原判决。原审第三人蔡伟述称：原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律适当，判决驳回上诉人祝聪的诉讼请求完全正确。上诉人的上诉理由均不能成立。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人广东民生康田律师事务所述称：（一）原审法院判决认定事实清楚，证据充分，适用法律适当，判决驳回上诉人祝聪的诉讼请求完全正确，上诉人的上诉理由均不能成立。（二）关于上诉人几个观点的辩驳。1.关于我所召开合伙人会议的合法性问题，由于祝聪违法擅自决定不发工资等违法行为，我所数位合伙人提议召开合伙人会议，根据我所的有关规定对祝聪担任执行主任（而不是主任、即负责人职务）进行考核，考核结果为不合格，合伙人决定免去祝聪的执行主任职务。这一行为无论从实体上还是从程序上都是合法的。祝聪的执行主任职务被免除后，他仍然还是我所的主任，是法律意义上的负责人。但是，祝聪在违法的道路上越走越远，侵吞我所79万余元公款，到银行挂失支票专用章、到处散布败坏我所名义的言论等。根据这种情况，我所执行主任提议召开合伙人会议，除祝聪外的全部合伙人附议，召开了合伙人会议，决定免去祝聪的主任职务，另行选举蔡伟为主任并依法呈报司法机关批准。祝聪故意混淆了两次合伙人会议的内容。2.关于申报程序问题，我所作出免去祝聪的主任职务、另行选举蔡伟担任主任后，依法通过省司法厅的网络进行了申报，同时将纸质文件递交给广州市司法局。广州市司法局服务窗口两名工作人员接受了我所递交的变更事务所负责人的申请文件。我所的申报程序是合法的。根据司法部制定的《律师事务所管理办法》的规定，广州市司法局进行初审，再报经广东省司法厅批准。我所的申报文件经广东省司法厅最终决定后，变更登记蔡伟为我所主任，这一程序也是合法的。至于粤司〔2010〕183号文件的合法性问题，我所不便评论，但是司法部制定的《律师事务所管理办法》的合法性是不容质疑的。3.关于所谓实质性审查问题，上诉人要表达的意思无非是他举报了蔡伟等人，司法局就必须查处，而且不能批准蔡伟当主任。其一，这是将行政机关不作为与乱作为两个法律关系混为一谈了；其二，“只要有人举报，就不能批准被举报人担任主任”是没有任何法律依据的；其三，祝聪举报蔡伟等人有违法犯罪行为，均属无中生有和主观臆断；其四，行政机关无权作犯罪侦查。所以，蔡伟的问题如果属于涉嫌犯罪，祝聪应该向公安司法机关报案，由公安机关进行侦查（事实上，祝聪已经向越秀区公安分局报了案，而公安机关未立案）；其五，如果祝聪反映的情况属于对事务所财务处理、报销方式有异议，则属于事务所内部纠纷，可以由律师协会进行调处。广州市司法局也对祝聪进行了相应告知。因此，没有事实和理由证明司法行政机关违法批准我所负责人变更。鉴于以上事实和理由，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。经审查，原审判决查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。另查明，2017年7月27日，被上诉人广州市司法局、广东省司法厅在本院接受询问，均承认对本案律师事务所负责人变更登记业务，市司法局负受理、初审、上报责任，省司法厅依法对变更登记行使审批权，是该行政行为的主体，对此负行政主体责任。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告；……”可见，有明确的被告是当事人提起行政诉讼的条件之一。明确的被告应当是指具体且适格的被告。《中华人民共和国律师法》第十八条规定：“设立律师事务所，应当向设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门提出申请，……省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门应当自收到报送材料之日起十日内予以审核，作出是否准予设立的决定……”第二十一条规定：“律所变更名称、负责人、章程、合伙协议的，应当报原审核部门批准。”《律师事务所管理办法》第二十四条规定：“律师事务所变更名称、负责人、章程、合伙协议的，应当经所在地设区的市级或者直辖市的区县级司法行政机关审查后报原审核机关批准。具体办法按律师事务所设立许可程序办理。”广东省司法厅《关于印发的通知》（粤司办〔2009〕275号）第二十七条规定：“律师事务所申请名称变更、组织形式变更的，应当逐级报省司法厅批准，具体办法参照律师事务所设立程序办理。其他事项变更的，委托地级以上市司法局办理，地级以上市司法局应当在受理之日起十五个工作日内办理变更登记，并在变更登记后十五个工作日内报省司法厅备案。”广东省司法厅《关于委托（下放）有关司法行政工作管理权充实基层司法行政机关职能的通知（试行）》（粤司〔2010〕183号）规定：“一、委托（下放）司法行政管理权的主要内容：（一）将“律师事务所负责人变更”……的批准委托地级以上市司法局行使。二、委托（下放）司法行政管理权的主要原则和要求：……对上报的备案材料，应注意掌握备案和核准的区别，一般不进行实质审查，只进行形式审查。……委托行使的行政管理权，其责任主体仍在我厅……”。由前述规定可见，律师事务所负责人变更登记行为属于行政法上的多阶段行政行为，广东省司法厅依法具有对涉案律师事务所负责人变更登记的核准职权。虽然广东省司法厅将该职权委托给广州市司法局行使，但被委托机关行使该职权的行为应当由委托的行政机关即广东省司法厅承担责任。而且广东省司法厅粤司〔2010〕183号通知亦明确“委托行使的行政管理权，其责任主体仍在我厅……”，因此，上诉人对涉案律师事务所变更登记行为不服提起的诉讼，适格的被告应当是广东省司法厅。广州市司法局对涉案律师事务所负责人变更登记申请的受理、初审及上报行为只是内部行政程序行为，故不具备本案被告资格。原审法院适用《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条的规定，认定广州市司法局和广东省司法厅均为本案共同被告并进行审理，认定事实不清、违反法定程序，依法应撤销原判、发回重审。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第（四）项的规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初1224号行政判决；二、发回广州铁路运输第一法院重审。审判长 邓 军审判员 陈作斌审判员 谭建军二〇一七年八月七日书记员 李梦瑶