北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书(2017)京03行终401号上诉人（一审原告）范秀伶，女，住北京市平谷区。被上诉人（一审被告）北京市平谷区东高村镇人民政府，住所地北京市平谷区东高村镇东高村兴业路55号。法定代表人孙学新，镇长。委托代理人崔文辉，男，北京市平谷区东高村镇人民政府工作人员。委托代理人崔艳霞，北京市方桥律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。法定代表人汪明浩，区长。委托代理人刘学立，女，北京市平谷区人民政府工作人员。委托代理人宋立华，女，北京市平谷区人民政府工作人员。上诉人范秀伶因诉北京市平谷区东高村镇人民政府（以下简称东高村镇政府）作出的限期拆除决定及被告北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）作出的行政复议决定一案，不服北京市平谷区人民法院（2017）京0117行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年7月24日公开开庭审理了本案。上诉人范秀伶，被上诉人东高村镇政府的负责人邵文林、委托代理人崔文辉、崔艳霞，被上诉人平谷区政府的委托代理人刘学立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年11月23日,东高村镇政府作出京平东限拆字[2016]第6号限期拆除决定书（以下简称被诉限期拆除决定），主要内容为：2014年5月13日，东高村镇政府接到群众举报称范秀伶有违法建设行为，遂予以立案调查。经查，范秀伶于2014年5月13日在平谷区东高村镇某村南所建建筑物未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录和现场照片为证。东高村镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条之规定，责令范秀伶于2017年2月20日0时前拆除上述建设，并接受复查。逾期不拆除上述建设，将依法实施强制拆除。范秀伶对该限期拆除决定不服，向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府于2017年3月14日作出京平政复字[2017]4号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），决定维持被诉限期拆除决定。范秀伶诉至一审法院，请求法院撤销被诉限期拆除决定及被诉行政复议决定。一审法院经审理查明，2010年4月起，范秀伶在北京市平谷区东高村镇某村南小街6号宅院东侧建房，2014年主体完工。2014年5月13日，东高村镇政府接到举报后进行立案调查。经现场检查、勘验、调查询问，东高村镇政府认定范秀伶所建建筑分为两部分：北侧建筑东西长15.6米，南北宽6.6米，东侧建筑东西宽4.8米，南北长6.6米，两处建筑面积共计134.64平方米。经北京市规划和国土资源管理委员会协查，上述房屋未依法取得乡村建设规划许可证。东高村镇政府认定范秀伶未经批准进行建设的行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定，东高村镇政府根据《城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条之规定，于2016年11月23日作出被诉限期拆除决定。范秀伶对该限期拆除决定不服，向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府于2017年3月14日作出被诉行政复议决定，决定维持被诉限期拆除决定。范秀伶仍不服，诉至一审法院。一审法院经审理认为，根据《城乡规划法》第六十五条之规定，东高村镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条的规定，平谷区政府有权受理范秀伶提交的行政复议申请。根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定：本市行政区域全部为规划区；第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定：城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，范秀伶建设涉案房屋时未经规划行政主管部门审批，未依法取得乡村建设规划许可，东高村镇政府履行了调查询问、现场检查、勘查等程序，在查明该事实的基础上作出被诉限期拆除决定并无不当。平谷区政府接范秀伶的复议申请后及时受理并进行调查，作出行政复议决定后依法送达，复议程序合法。关于范秀伶提出的涉案房屋所在地系其合法承包，涉案房屋属于农业生产设施，不适用《城乡规划法》及《北京市城乡规划条例》，东高村镇政府认定事实不清、适用法律、法规错误的主张，一审法院认为，涉案房屋建设于某村集体所有的土地上，属农村建设项目，根据《北京市城乡规划条例》第二十三条第三款之规定，应该取得乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证后进行建设，在范秀伶未提供规划行政主管部门的审批手续的情况下，东高村镇政府认定涉案房屋属于违法建设，认定事实清楚、适用法律、法规正确。范秀伶提供的家庭养殖户登记卡以及收据均不能得出其建设行为合法的结论，且根据范秀伶所主张适用的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及北京市国土资源局等部门《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业生产设施的建设也应当具备相应的备案手续，范秀伶未提供相关手续证明其所建房屋属于农业生产设施。范秀伶的此项主张不成立，一审法院不予支持。关于范秀伶提出的东高村镇政府作出被诉限期拆除决定前未告知其权利、未进行听证的诉讼主张，一审法院认为，东高村镇政府向范秀伶进行调查询问时，已询问其建设涉案房屋是否取得审批手续，并允许其进行陈述、申辩，且城乡规划相关法律规范中并无作出限期拆除决定前需要听证的强制性规定。范秀伶的此项主张不成立，一审法院不予支持。关于范秀伶提出的东高村镇政府对其举报的他人违法建设行为未作处理，执法不公的主张，一审法院认为，他人是否具有违法建设行为并非本案的审查范围，且他人进行违法建设亦不构成范秀伶可以在未经规划审批的前提下进行建设的正当事由。范秀伶的此项主张不成立，一审法院不予支持。综上，范秀伶的诉讼请求和理由缺乏事实根据和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回范秀伶的诉讼请求。范秀伶不服一审判决，上诉至本院，具体理由如下：1.适用法律不当，与法相悖。上诉人建设的房屋属于农业生产设施的具体情况，应当按照农业生产设施的相关法律、法规进行处理。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）规定，设施农业用地按农用地管理，生产设施、附属设施和配套设施用地，直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。再次，根据北京市国土资源局、北京市农村工作委员会、北京市园林绿化局、北京市农业局《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》（京国土耕[2015]72号）规定，对于历史遗留的、尚未办理用地备案手续的设施农业项目，各区县应按照本《通知》规定予以妥善处理。东高村镇政府应执行该规定，上诉人1992年从事家庭养殖，属于家庭养殖户，有原门楼庄乡政府发放的养殖户登记卡，所使用村集体的土地已经村委会同意并向村委会交纳了土地管理费。被上诉人片面地根据《北京市城乡规划条例》之规定，对上诉人属于农业生产设施的建筑物作出限期拆除决定，显属不当。东高村镇某村村庄规划为华通设计顾问工程有限公司2014年5月编制完成，而上诉人的房屋主体已建设完成，被上诉人在此时间做出的限期拆除决定于法无据。2.超越职权范围，认定事实错误。上诉人自1992年从事家庭养殖，属于家庭养殖户，有原门楼庄乡政府发放的养殖户登记卡，所使用的村集体土地已经村委会同意并向村委会交纳了土地使用费。2010年4月范秀伶开始对北侧猪舍进行翻建，并向东扩建了2.3米，2014年5月建设主体完成。被上诉人对上诉人建设的房屋做出非农业生产设施的认定属于超越职权，京国土耕【2015】72号明确：区县农业主管部门负责设施农业的认定，被上诉人辩称已协调相关部门认定，并无证据证明。3.《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。上诉人认为被上诉人的行为将造成上诉人巨大经济损失，符合上述规定，被上诉人未履行告知义务，也未征求上诉人是否需要听证的意见，显属程序违法。4.《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。上诉人自1992年3月建设猪舍所占用的土地属于村集体空闲土地，已向村委会缴纳了用地款，至今已有20多年，相同情况在某村还有几十家，被上诉人在本案中已对当时原村干部进行了调查，村干部也予证实，至今没有看到东高村镇政府进行处理，明显不公。5.上诉人涉案房屋不具备相应的手续证明所建房屋属于农业设施，责任不在上诉人，应在被上诉人，由此引发的不良后果应由被上诉人承担。综上请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求。东高村镇政府和平谷区政府均同意一审判决，请求予以维持。范秀伶向一审法院提供了下列证据并在庭审中出示：1.北京市家庭养殖户登记卡，证明范秀伶有原乡政府认可的合法养殖凭证；2.收据，证明1992年3月15日范秀伶向村委会一次性缴纳了土地使用费，使用的土地是有偿的，是经过村委会同意的；3.照片，证明现有建筑基本上是在原有建筑格局基础上改建的；4.照片，证明范秀伶所建房屋用于养殖，尚未完工；5.照片，证明范秀伶所在的村有其他违法建设，但东高村镇政府不作处理，东高村镇政府执法不公。东高村镇政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1.立案审批表，证明东高村镇政府依法立案；2.现场调查笔录、现场勘查笔录、证据材料登记表，证明东高村镇政府立案后履行调查职责，组织工作人员到范秀伶违法建设现场进行检查、勘验、测量、照相、范秀伶对此认可；3.询问笔录，证明东高村镇政府对范秀伶进行询问，调查违法建设的情况，证明违法建设系范秀伶所建，且无乡村建设规划许可证等手续；4.案件协查通知书、北京市规划和国土资源管理委员会复函，证明范秀伶未取得乡村建设规划许可证，范秀伶所建建筑物属于违法建设；5.权利义务告知书、责令改正限期拆除通知书送达回证，证明东高村镇政府履行告知义务，东高村镇政府经调查取证后，作出责令改正限期拆除通知书，并向范秀伶送达；6.案件呈批表、被诉限期拆除决定书、公告书、送达回证，证明范秀伶在拒不改正的情况下，东高村镇政府依法作出被诉限期拆除决定书并送达范秀伶。平谷区政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：第一组证据：复议受理环节相关材料：1.行政复议申请书及复议接待笔录；2.行政复议申请受理通知书及送达回证。该组证据证明范秀伶向平谷区政府提出复议申请，平谷区政府依法进行了受理。第二组证据：案件审理环节相关材料：1.行政复议答复通知书及送达回证，证明平谷区政府及时向东高村镇政府发送了行政复议通知书；2.行政复议答复书及委托手续，证明东高村镇政府在法定期限内提交了行政复议答复书；3.被诉行政复议决定及送达回证，证明平谷区政府依法定程序作出被诉行政复议决定并送达。经庭审质证，东高村镇政府对范秀伶提供的证据持有以下质证意见：对证据1的关联性、合法性不予认可，北京市家庭养殖户登记卡所载的户主姓名为郭再宽，与本案范秀伶主体不同，不能证明范秀伶从事养殖，且平谷县家庭养殖业领导小组现已不存在，该登记卡未载明养殖地点，与涉案建筑物不具有关联性；对证据2的证明目的不认可，村委会不具有对宅基地审批和处分的法定职权，村委会与范秀伶以合法形式掩盖非法目的，交款人为郭再宽，与范秀伶无关，同时，该收据也能说明范秀伶进行建设没有取得许可；证据3中的旧建筑早已不存在，现有建筑是改建，而改建应当取得规划许可手续；对证据4、5的关联性、证明目的均不认可。平谷区政府同意东高村镇政府对范秀伶证据的质证意见，同时，认为范秀伶提供的证据2与本案没有关联性，范秀伶使用涉案建筑所在的土地是经过了村委会的同意，但用地是否合法与建房行为的合法性无关，东高村镇政府作出的限期拆除决定依据的是《城乡规划法》，与村委会同意范秀伶使用土地没有关联。范秀伶对东高村镇政府提供的证据持以下质证意见：对证据1-3、证据6无异议；对证据4有异议，范秀伶所建的建筑物属于农业设施，不需要办理规划许可证；对证据5有异议，《权利义务告知书》、《责令改正限期拆除通知书》落款处均没有日期，且范秀伶在2017年3月22日才收到《权利义务告知书》。平谷区政府对东高村镇政府提供的证据无异议。范秀伶、东高村镇政府对平谷区政府就复议程序出示的证据无异议。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院对上述证据认证如下：范秀伶提交的证据1-4均真实，但不能证明范秀伶所建的建筑不需要取得规划许可证，不能证明涉案建筑系合法建筑，本院不予采纳；证据5与本案无关，本院不予采纳。东高村镇政府提供的证据5中的《权利义务告知书》无其他证据佐证向范秀伶送达的时间及方式，本院不予采纳；证据6中的限期拆除决定书系本案被诉行政行为，不能证明其自身合法性，本院不予采纳；东高村镇政府提供的其他证据能够证明东高村镇政府接举报后进行立案、调查的过程以及范秀伶所建建筑未取得规划许可审批手续的事实，本院予以采纳。平谷区政府提供的证据能够证明平谷区政府在接到范秀伶的申请后经审查作出被诉行政复议决定，以及平谷区政府履行行政复议程序的情况，本院均予以采纳。本院审理期间，范秀伶向法庭提交了以下证据：1.现场照片一张。2.郑某、王某、郭某、郭某一四人的询问笔录。3.镇政府对范秀伶的询问笔录。以上证据证明上诉人在被限拆的建筑物内进行养殖。本院经审查认为，上诉人在二审期间提交的以上证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条之规定，不属于新证据，本院不予接纳。经审查，本院对一审法院审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条之规定，东高村镇政府有权查处辖区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为。根据《行政复议法》第十三条的规定，平谷区政府具有受理范秀伶提交的复议申请并作出处理的职责。本案中，范秀伶在北京市平谷区东高村镇某村村南所建建筑物未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，东高村镇政府据此认定该涉案建筑物属于违法建设，并根据《城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条之规定，作出被诉限期拆除决定认定事实清楚，适用法律、法规正确。东高村镇政府作出被诉限期拆除决定前进行了调查询问、现场检查、勘查，其程序并无不当。关于范秀伶提出的涉案建筑物属于农业生产设施的主张，本院同意一审法院的认定。经审查，平谷区政府在受理范秀伶的行政复议申请后，作出被诉行政复议决定的程序符合法律规定。综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人范秀伶负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  贾志刚审 判 员  董 巍代理审判员  冯秋丽二〇一七年八月二日书 记 员  刘 毅书 记 员  辛 遥