北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2017)京02行终927号上诉人（一审原告）郭治娥，女，1974年3月10日出生，住北京市丰台区。被上诉人（一审被告）北京市公安局丰台分局，住所地北京市丰台区东大街26号。法定代表人王新元，分局长。委托代理人刘晨光，北京市公安局丰台分局工作人员。被上诉人（一审被告）北京市公安局，住所地北京市东城区前门东大街9号。法定代表人王小洪，局长。委托代理人贾万国，北京市公安局工作人员。委托代理人陈炯中，北京市公安局工作人员。上诉人郭治娥因诉北京市公安局丰台分局（以下简称丰台公安分局）所作行政处罚决定及北京市公安局(以下简称市公安局)行政复议一案，不服北京市丰台区人民法院（以下简称一审法院）所作（2017）京0106行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2016年9月2日，丰台公安分局作出京公丰行罚决字[2016]004845号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定书），查明：2016年9月1日16时许，郭治娥在北京市丰台区王佐镇家中乘车外出，到西城区中南海新华门周边上访反映问题，扰乱该地区公共场所秩序，后被民警抓获。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予郭治娥行政拘留五日的处罚。郭治娥不服，向市公安局申请行政复议，市公安局于2016年12月19日作出京公复决字［2016］第537号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定书）维持了被诉行政处罚决定书。郭治娥向一审法院诉称，郭治娥于2016年9月1日去北京市政府反映房屋被拆迁的问题，途中受到拦访人员和民警的阻拦，北京市公安局西城分局（以下简称西城公安分局）对郭治娥作出《训诫书》后，丰台公安分局民警将郭治娥带回并作出了被诉行政处罚决定书。依据《信访条例》第二条的规定，信访属于公民行使宪法规定的申诉权的行为，是公民合法维权反映诉求的正当行为，况且郭治娥无违反公共秩序的故意，客观上也无任何扰乱公共秩序的行为，更未造成公共秩序混乱的结果。即使郭治娥的信访行为被禁止，但该行为不属于情节较重的行为，受到拘留五日的处罚过重。郭治娥的行为发生在西城区府右街附近，应当由西城公安分局作出行政处罚，丰台公安分局不具有行政管辖权。在西城公安分局府右街派出所已经对郭治娥作出训诫的处罚决定后，丰台公安分局针对郭治娥的同一行为又作出拘留五日的行政处罚，违反了行政法一事不二罚的原则，属于重复处罚。综上，被诉行政处罚决定处罚不适当，主体不适格，属于重复处罚且证据不足，请求法院撤销被诉行政处罚决定书，撤销被诉行政复议决定书，诉讼费由丰台公安分局及市公安局承担。丰台公安分局辩称，2016年9月1日16时许，郭治娥从北京市丰台区王佐镇家中乘车外出，到西城区中南海新华门周边上访，拒不听从民警劝阻，扰乱该地区公共场所秩序，后被民警抓获。现有证人证言、视听资料、书证等证据在案佐证。根据郭治娥的具体违法行为，丰台公安分局于2016年9月2日依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，给予郭治娥行政拘留五日的处罚，事实清楚、程序合法。请求法院依法驳回郭治娥的诉讼请求。市公安局辩称，2016年10月31日，市公安局收到郭治娥当面递交的行政复议申请，要求依法撤销被诉行政处罚决定书。同日，市公安局依法受理并要求丰台公安分局提交作出上述行政行为的证据、依据和其他有关材料。丰台公安分局在法定期限内向市公安局提交了所要求的相关材料。市公安局经审查认为，被诉行政处罚决定书事实认定清楚，程序合法，处罚适当，于2016年12月19日作出被诉行政复议决定书予以维持，同日邮寄送达郭治娥。请求法院依法驳回郭治娥的诉讼请求。一审法院经审理查明，郭治娥系北京市丰台区王佐镇南宫大队北宫村村民。2016年9月1日15时许，郭治娥从丰台区王佐镇家中出门欲至西城区府右街地区上访。途中，当地村民委员会工作人员及丰台公安分局云岗派出所民警对郭治娥进行劝阻，未果。当日19时许，郭治娥到达中南海新华门附近，被西城公安分局府右街派出所民警核查，郭治娥称其来反映房屋拆迁问题。当日，该所对郭治娥作出《训诫书》，告知郭治娥中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，应当到相关信访接待部门去反映问题。后丰台公安分局云岗派出所认为郭治娥涉嫌扰乱公共场所秩序，将其口头传唤到所进行询问并制作询问笔录。同时向当地村民委员会相关工作人员，西城公安分局府右街派出所相关民警调查。2016年9月2日，丰台公安分局在履行告知程序后作出被诉行政处罚决定书，决定给予郭治娥行政拘留五日的处罚。郭治娥不服，向市公安局申请行政复议，复议机关予以维持。根据上述案件事实，一审法院认为，公安机关负有维护社会治安秩序的法定职责，对违反治安管理的行为人，应当依法处理。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。西城区中南海新华门周边并非信访接待场所，郭治娥不听劝阻，执意到该地区上访，涉嫌扰乱公共秩序，被西城公安分局府右街派出所训诫。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。因此，该案由郭治娥居住地公安机关即丰台公安分局处理，不违反上述规定。丰台公安分局经调查取证，认定郭治娥到西城区中南海新华门周边上访的行为扰乱该地区公共场所秩序，根据郭治娥的违法情节，在法定处罚种类和幅度内给予其拘留五日的处罚。丰台公安分局履行了立案、传唤、调查、告知、作出决定、送达等法定程序。另，西城公安分局府右街派出所对郭治娥作出的《训诫书》并非行政处罚，郭治娥关于被诉行政处罚决定书属于重复处罚的主张，不能成立。综上，被诉行政处罚决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，处罚适当。市公安局予以维持并无不妥。郭治娥的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郭治娥的诉讼请求。郭治娥不服一审判决，上诉至本院。认为一审判决认定事实及适用法律错误，请求撤销一审判决并支持其一审诉讼请求；诉讼费由丰台公安分局及市公安局承担。丰台公安分局及市公安局均同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，丰台公安分局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1、受案登记表，证明案件来源；2、郭治娥的常住人口基本信息及询问笔录2份，3、对王明富、马芳、高宏超、高欣、李杰的询问笔录各1份，4、呈请扣押审批表、证据保全清单、郭治娥的书面信访材料，5、录像光盘，6、呈请行政处罚审批表、告知笔录、被诉行政处罚决定书、执行回执、到案经过、工作说明4份，证明丰台公安分局对郭治娥的处罚事实清楚，证据充分，程序合法，并已经执行完毕；7、西城公安分局训诫书，证明西城公安分局对郭治娥作出过训诫；8、被诉行政复议决定书，证明被诉行政处罚决定书被复议机关维持。丰台公安分局以《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项作为法律依据。在一审诉讼期间，市公安局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据，证明复议程序符合法律规定：行政复议申请书、郭治娥居民身份证、被诉行政处罚决定书、京公答复字［2016］537号《行政复议提交答复通知书》及送达回执、行政复议答复书、被诉行政复议决定书及送达材料。市公安局以《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作为法律依据。在一审诉讼期间，郭治娥在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据，证明其主张：1、西城公安分局（2016）第1421号-回《登记回执》、西公（2016）第753号-不存《政府信息不存在告知书》；2、西城公安分局（2016）第1712号-回《登记回执》、西公（2017）第9号-不存《政府信息不存在告知书》；3、京公丰（2016）第106号-回《登记回执》、京公丰（2016）第106号-答复告《政府信息答复告知书》；4、手机通话记录截屏。上述证据经过庭审质证，一审法院认为，丰台公安分局与市公安局的证据，具备真实性、合法性及与本案的关联性，予以采信。郭治娥的证据，证明目的不能成立，不予采用。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院对上述证据所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，故予以确认。一审法院根据上述被认定为合法有效的证据材料认定的案件事实是正确的，本院作相同认定。本院认为，公安机关负有维护社会治安秩序的法定职责，对违反治安管理的行为人，应当依法处理。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。郭治娥居住地为北京市丰台区王佐乡南宫大队北公村×号，故丰台公安分局对郭治娥涉案的违法行为具有管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。本案中，丰台公安分局经调查取证，现有证据能够证实郭治娥实施了到西城区中南海新华门周边上访的行为，该行为扰乱了该地区公共场所秩序，根据其违法情节，在法定处罚种类和幅度内给予拘留五日的处罚，并且履行了立案、传唤、调查、告知、作出决定、送达等法定程序。丰台公安分局所作被诉行政处罚决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，处罚适当。市公安局在收到郭治娥的复议申请后，亦在法定期限内作出被诉复议决定，认定事实及程序并无不当。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郭治娥的诉讼请求正确，本院应予维持。郭治娥的上诉请求，缺乏相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，由郭治娥负担（均已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘彩霞审 判 员 金 丽审 判 员 陈 丹二〇一七年八月二十一日法官助理 陶 慧书 记 员 高 欢