山东省胶州市人民法院行 政 判 决 书(2016)鲁0281行初97号原告孙光峰，男，汉族，1968年5月12日生，住山东省胶州市。被告胶州市胶莱镇人民政府，住所地胶州市胶莱镇驻地。法定代表人尹少杰，镇长。委托代理人王军，山东海康律师事务所律师。委托代理人崔宗德，系胶州市胶莱镇人民政府工作人员。原告孙光峰认为被告胶州市胶莱镇人民政府强制拆除原告房屋的行政行为违法，于2016年7月1日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月17日公开开庭审理了本案。原告孙光峰、被告胶州市胶莱镇人民政府的委托代理人王军、崔宗德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告胶州市胶莱镇人民政府因原告在农田上非法建设，于2016年4月28日对原告下达《限期拆除通知书》要求其“自行拆除违法建筑”；2016年4月29日向原告下达了《行政处罚事先告知书》，责令其停止违法建设，限期自行拆除；2016年5月3日向原告下达了《行政处罚决定书》，责令其“于2016年5月5日前自行拆除违法建设，恢复原状”；被告于2016年5月6日下达了《限期拆除催告书》，再次催告原告“于2016年5月8日前自行拆除违法建设，恢复原状”；2016年5月7日被告又对其下达《责令限期改正通知书》责令其立即停止违法建设行为；2016年5月9日被告对原告近期的违法行为及未履行整改义务进行了公告；2016年5月27日被告组织执法人员及机械对违法建筑进行了依法拆除。原告诉称，原告于2016年5月22日在1988年村分的场院为儿子建房，（村干部村民40多户都在场院建房）2016年5月27日上午原告在没接到任何通知、不知情的情况下，被告滥用职权，未按法定程序强拆原告房屋行政违法，致使原告遭受重大财产损失。原告认为，被告强制拆除原告房屋的行为违反原告国《行政强制法》第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”因此，当行政机关即将作出对原告不利的决定时，应当听取原告的意见，允许原告辩解和反驳，而不能单方面认定事实，剥夺原告的辩护权利。因此，被告的行政强制执行行为并未听取原告的陈述和申辩，明显不利于公正、正确处理本案，不利于保证原告的合法权益，程序违法。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。综上被告所作具体行政行为在程序上违法，严重损害了原告的合法权益。为此，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，特向贵院提起行政诉讼，请求依法作出公正判决。诉讼请求：1、判决确认被告强制拆除原告房屋行政行为违法；2、诉讼费用由被告承担。原告于法定期限内向本院提供了如下证据：1、信访事项处理意见书，欲证明被告提交中的程序都是造假，只有两次是真的，但是原告只有5月7号由村干部孙克进带领三个人去送达限期拆除通知书。2、照片一宗共计三张，欲证明照片中拆除的房屋是原告的房屋，被告提交证据中的房屋不是原告的。3、通知书复印件一份，欲证明被告只走了两道程序，其中一道限期拆除通知书是给原告的。4、证明一份，欲证明胶莱镇政府强拆原告的房屋。5、火车票复印件及给原告干活的工匠证明一份，欲证明被告给原告拆除房屋时原告不在家。被告胶州市胶莱镇人民政府辩称，（一）原告未经任何审批手续，在基本农田上非法占用土地建设房屋，违法事实清楚，证据确实充分。2016年4月26日胶莱综合执法中队在例行巡查中发现原告未经任何审批手续，在基本农田上建设房屋地基，执法人员立即现场制止并责令其立即拆除并进行了立案、调查和勘验；4月28日跟踪巡查时，发现原告仍在建设，执法人员对其下达《限期拆除通知书》要求其“自行拆除违法建筑”；但原告对此置之不理，仍未停止施工。《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿，取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”。《土地管理法》第三十六条规定“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”。原告擅自在基本农田上建设房屋，而且在执法人员下达责令停止违法行为，限期拆除违法建筑的通知后，仍然不履行义务，其行为显然违反了《基本农田保护条例》和《土地管理法》，情节十分恶劣，具有抗拒法律的行为。原告的违法事实清楚，证据确实充分。（二）被告依法享有行政执法权，具备行政执法的主体资格。为保护基本农田，被告对原告正在实施的违法行为进行行政处罚，拆除违章建筑，依法对基本农田进行保护，有充分的法律依据。《基本农田保护条例》第六条规定“乡（镇）人民政府负责本行政区域的基本农田保护管理工作”。据此被告有权对本辖区内的基本农田进行保护。《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定，占用耕地建房，由县级以上人民政府土地行政主管部门进行处罚。胶州市人民政府办公室胶办发（2013）61号《关于印发在全市推行镇（街道）综合执法试点工作的实施意见的通告》，胶州市人民政府将土地管理领域有关法律、法规规定的关于违法占地、破坏土地等方面的行政执法权授权给试点镇实施，据此，胶州市胶莱镇人民政府作为试点镇依法享有行政执法权，具备行政执法主体资格。（三）被告实施行政行为程序合法。2016年4月26日胶莱综合执法中队在例行巡查中发现原告正在基本农田上建设地基，执法人员立即现场制止并责令其立即拆除并进行了立案、调查和勘验；4月28日跟踪巡查时，发现原告仍在建设，执法人员对其下达《限期拆除通知书》要求其“自行拆除违法建筑”；4月29日向原告下达了《行政处罚事先告知书》，责令其停止违法建设，限期自行拆除，原告拒签；5月3日向原告下达了《行政处罚决定书》，责令其“于2016年5月5日前自行拆除违法建设，恢复原状”，原告拒签且在期限内并未履行该行政决定；被告于2016年5月6日下达了《限期拆除催告书》，再次催告原告“于2016年5月8日前自行拆除违法建设，恢复原状”，原告拒签并在规定期限内仍未履行拆除义务；5月7日执法人员再次前往原告处，现场仍在施工，执法人员又对其下达《责令限期改正通知书》责令其立即停止违法建设行为；2016年5月9日被告对原告近期的违法行为及未履行整改义务进行了公告，公告后择期予以拆除；5月27日被告为保护基本农田，制止原告的违法行为，减轻原告的损失，组织执法人员及机械对违法建筑进行了依法拆除。被告的执法行为程序合法，并无不当。（四）原告在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，没有向法院起诉又不自行拆除，被告有权依法强制执行。1、关于法律适用问题，由于《土地管理法》是特别法，本案应优先适用《土地管理法》，原告应当在责令限期拆除决定之日起十五日内向法院起诉。行政强制法第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”依据该规定，原告在六个月内不提起行政诉讼，行政机关才能对违建进行强拆。但是《土地管理法》第八十三条规定“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除;对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”依据该规定，原告在十五日内不起诉又不自行拆除的，可以进行强拆，可见两部法律在起诉的期限上规定不一致。根据《立法法》的规定，当特别法与一般法规定不一致的，特别法优于一般法，《行政强制法》是一般法，《土地管理法》是特别法，因此本案应优先适用《土地管理法》的规定。即原告在接到责令限期拆除决定十五日内没有向法院起诉又不自行拆除，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。2、《行政强制法》于2012年1月1日实施后，将拆除违章建筑的执法权赋于了作出处罚决定的行政机关。《行政强制法》第四十四规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。因此，原告在接到责令限期拆除决定十五日内没有向法院起诉又不自行拆除，被告有权依法强制执行。实践中，从全国看自《行政强制法》于2012年1月1日实施后违章建筑的拆除也均是由行政机关进行的，均不是申请法院强制拆除。（五）本案被告是基于对土地的保护而对原告进行的行政处罚，被告制止的是原告正在实施的违法建设行为，这与拆除已建成的违章建筑有一定的区别。假如不尽快制止原告的违法行为，房屋建成再拆除，会使原告的损失增加，出于对原告利益的考虑，也应当及时制止原告的违法行为。综上，原告违反《土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律法规的规定，破坏基本农田。经多次制止拒不改正，被告依照《土地管理法》、《行政强制法》等强制拆除，适用法律正确，程序合法。请法院查明事实，依法驳回原告的无理缠讼。被告胶州市胶莱镇人民政府于法定期限内向本院提供了如下证据：1、立案审批表，欲证明案件来源是巡查发现，及违法建设违反的法律法规。2、胶莱镇人民政府行政执法现场勘验笔录，欲证明进行现场勘验，经现场勘验证实孙光峰在小回村建设的涉案房屋未取得《乡村建设规划许可证》。房屋状态正在建设中。3、胶莱镇人民政府行政执法询问笔录，欲证明2015年4月28日执法人员对当事人进行询问，证实在小回村的建筑设施是原告建设的。询问笔录当事人拒签。4、土地局出具的原告涉案地块的土地信息，欲证明涉案构筑物所占土地为基本农田，不符合土地利用规划，并且未办理任何土地手续，其行为是违法行为。5、案件调查终结报告，欲证明执法人员经过现场勘验与询问，对于案件进行研究，建议给予以当事人的行政处罚是限期原告在规定时间内自行拆除，恢复原状。6、胶莱镇人民政府行政处罚事先告知书及送达回证，欲证明下达的行政处罚事先告知书，告知当事人，拟决定的行政处罚是：限期当事人将违法建筑自行拆除，恢复原貌。并于当日送达当事人，当事人拒签。行政处罚告知书能告知当事人享有的法律救济途径。7、胶莱镇人民政府行政执法行政处罚决定书及送达回证，欲证明下达的行政处罚决定书及送达回证，根据当事人违反的法律事实，依法依规做出行政处罚，责令其在规定时间内自行拆除违章建设，恢复原状，并告知其救济权利其期限。并于当日送达当事人，当事人拒签。8、胶莱镇人民政府行政执法限期拆除催告书及送达回证，欲证明再次催告违建当事人限期内自行拆除违法建设，并告知其陈述和申辩的法律救济权利，当事人再次拒签。9、胶莱镇人民政府行政执法限期拆除公告书及送达回证，欲证明因当事人拒不履行行政决定针对其违法事实及处罚决定进行公告，胶莱镇政府将择期依法对违法建筑物进行拆除。10、胶政办发【2013】61号《关于印发在全市推进镇（街道）综合执法试点工作的实施意见的通知》，欲证明胶莱镇政府依法依规做出的行政处罚决定是经过市政府授权的，具有主体资格。11、土地管理法、城乡规划法、行政许可法、行政强制法、基本农田保护条例、行政处罚法、行政诉讼法，欲证明被告实施行政处罚均是依法实施的，符合法律规定的。经庭审质证，原告对被告提交的证据真实性有异议，认为被告提交的证据全部造假。被告对原告的质证意见解释称，被告提供的证据是真实的，原告没有证据证实被告提交的证据是虚假的，并且有一张照片是5月7号被告给原告下达限期拆除通知书，原告拒签并且当场撕毁限期整改通知书的照片，以至原告当庭没有提交本人的，而是提交孙克山的通知书。被告对原告提交的证据质证称：对证据1真实性无异议，该意见书是由胶州市综合行政执法局出具，该意见书确认了多次对小回村违法建房户进行劝导，并发放了责令限期改正通知书及限期拆除通知书，但并未否认胶莱镇政府还履行了其他法定程序，该意见书载明胶莱镇政府发放了两个通知书，而原告只认可一个，说明原告在庭上的陈述与事实不符。第二胶州市综合行政执法局和胶莱镇政府是两个独立的主体，本案中被告具有独立的执法资格，胶州市综合行政执法局只对被告的执法中队进行业务指导。证据2，孙克山的通知书两份责令限期改正和限期拆除通知书，格式基本相同的通知书，同样也送达了原告，其中一份拒签并当场撕毁，以至于原告当庭提交孙克山通知书，而并未提交本人通知书，对其他文书也是拒绝签字。证据3真实性无异议，该照片中房屋与被告提交照片中的房屋是一致的，只是被告提交是建造中没有安装窗户的，而原告提交的安装窗户的，由此可见被告在原告建造违建建筑的过程中，履行了劝导、制止等法定执法程序。证据4是部分群众签名要求上级领导来村调查孙占柱的问题，与本案没有关联性，但对于证明的事实没有异议。证据5其证实原告于2016年4月26日建房没有异议，并且与被告当场勘验的证据是吻合的，由此可见原告提交的证据是真实的，至于有哪些人建房人工费多少钱被告不清楚，对于原告提交的5月26日的火车票，其实强行拆除不需要当事人在场，但可以看出5月27日原告应该已经在胶州。被告提交的证据证实了被告的处理程序及强制拆除原告涉案建筑物的事实，本院予以确认。经审理查明，2016年4月26日，被告政府经巡查发现胶莱镇小回村包括原告在内的八户村民在村南农田内建设平房，进行立案审批。2016年4月28日，被告政府到违建现场制作了询问笔录、现场勘验笔录，并下达了限期拆除通知书。2016年4月29日，被告政府下达行政处罚事先告知书。2016年5月3日，被告对原告下达胶莱政法罚决字[2016]第001号胶莱镇人民政府行政执法行政处罚决定书。内容为：孙光峰未经规划行政主管部门批准，擅自于2016年4月26日在胶莱镇小回村村南基本农田内违法建设一处，建筑面积54平方米。以上行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款的规定，依据《山东省人民政府关于在胶州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定决定给予如下行政处罚：责令孙光峰于2016年5月5日前自行拆除违法建设，恢复原状。2016年5月6日，被告政府下达了限期拆除催告书，催告原告于2016年5月8日前自行拆除违法建筑，恢复原状。2016年5月9日，被告政府下达公告，告知决定自2016年5月9日后依法对违法建筑物予以拆除，恢复原状。2016年5月27日，被告政府对上述违法建筑进行了统一拆除。上述文书原告拒签，均为留置送达。原告认可被告送达过责令限期改正通知书和限期拆除通知书，称其它材料造假。原告在被强制之拆除涉案建筑前，未提起复议或诉讼。另，根据《胶州市国土资源局对的复函》，确认孙光峰所占土地性质为基本农田。具体内容为：“经比对胶州市土地利用总体规划图孙光信、黑振香、孙光峰、孙光智、董玉秀五人所占土地均不符合我市土地利用总体规划。其中黑振香、董玉秀所占土地性质为一般农田；孙光信、孙光峰、孙光智所占土地性质为基本农田。截至目前，我局未收到胶莱镇关于该五人申请办理集体土地宅基地使用手续的材料。”本案争议的焦点有二：一为原告的涉案建筑是否为非法建筑；二为被告的强制拆除行为是否违法。关于焦点一，根据胶州市国土资源局对《胶莱镇人民政府关于申请孙光信等五宗违法占地土地信息的函》的复函，可以确定被告所占土地为基本农田，而土地性质不因是否在土地上设立保护标志、指定责任人等而改变。根据《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿，取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”。《土地管理法》第三十六条规定“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”。故本院确认原告被强制拆除的建筑为非法建筑。关于焦点二，根据《土地管理法》第八十三条规定“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除;对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”被告政府在采取强制拆除措施时，未完全按上述法定程序进行，确有瑕疵。但根据《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿，取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”。《土地管理法》第三十六条规定“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”。保护耕地人人有责，也是我国的基本国策，原告孙光峰在农田上进行违法建设，而违法建筑是违法状态的物化，不应受法律保护，对该违法建筑法应当予以拆除，故对被告作出的行政处罚决定，本院不予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告胶州市胶莱镇人民政府强制拆除原告孙光峰房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告胶州市胶莱镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并提供副本二份，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长  刘婷婷审 判 员  管德志人民陪审员  刘 霖二〇一七年八月七日书 记 员  梁 岩附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。