广东省珠海市金湾区人民法院行 政 判 决 书(2017)粤0404行初101号原告朱元芳，女，1982年1月1日出生，住广东省珠海市香洲区，汉族，委托代理人陈国仔，广东穗益律师事务所律师。委托代理人叶佳，广东穗益律师事务所实习律师。被告珠海市斗门区城市管理行政执法局，住所地：广东省珠海市斗门区井岸镇港霞东路371号。法定代表人管博，局长。出庭应诉负责人任大刚，副局长。委托代理人梁增林，该局工作人员。委托代理人梁嘉玲，该局工作人员。被告珠海市斗门区人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区井岸镇朝福路139号。法定代表人马洪胜。委托代理人黄怀志，该府工作人员。委托代理人张丽梅，该府工作人员。原告朱元芳诉被告珠海市斗门区城市管理行政执法局（以下简称“斗门区城管局”）、被告珠海市斗门区人民政府（以下简称“斗门区政府”）城市规划管理行政处罚纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告朱元芳的委托代理人陈国仔、叶佳，被告斗门区城管局的出庭应诉负责人任大刚、委托代理人梁增林，被告斗门区政府的委托代理人黄怀志、张丽梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告斗门城管局于2017年1月5日作出的珠斗执罚字[2016]67号《行政处罚决定书》，认定原告朱元芳在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在珠海市斗门白蕉镇连兴路华策岭峰国际小区5栋5单元202房搭建临时性建筑物共26.2平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据该法第六十四条、第六十六条，以及《珠海经济特区城乡规划条例》第六十九条的规定，决定对原告作出“限期一个月内拆除该违法建筑物”的处罚决定。原告朱元芳不服，向被告斗门区政府申请行政复议，被告斗门区政府于2017年5月11日作出斗府行复字〔2017〕51号《行政复议决定书》，维持了被告斗门城管局作出的珠斗执罚字[2016]67号《行政处罚决定书》。原告不服该复议决定，向本院提起诉讼。原告朱元芳诉称，被告斗门城管局作出的《行政处罚决定书》，认定事实错误，适用法律错误，被告斗门区政府作出的《行政复议决定书》维持的决定是错误的。具体的事实和理由如下：一、被告斗门城管局作出的《行政处罚决定书》，认定事实错误。原告位于斗门白蕉镇连兴路华策岭峰国际小区5栋5单元202房搭建雨棚以及遮挡阳台露台，使空间利用更加合理，属于在涉案房屋内的装修行为，不属于建筑。因此，被告斗门城管局认定原告的行为属于违章建筑，属于认定事实错误。二、原告的行为只是简单的室内装修行为，不属于违章建筑，因此，被告斗门城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四的规定对原告作出行政处罚，明显是属于适用法律错误。三、被告斗门城管局要求原告限期拆除，明显不当，违反行政行为合理性原则、比例原则。1、原告的搭建行为，主观上不具有任何的恶意。（1）原告进行搭建，主要是因该房屋的设计存在缺陷，在雨天时雨水经常导致雨水倒灌入原告的房屋，造成房屋严重浸水，严重影响原告的正常生活，原告在不得已的情况下才进行搭建的。被告斗门区城管局、被告斗门区政府对此实际情况并没有作认真审查。（2）原告在进行装修时，房屋所在的物业公司是明确同意搭建的，并声称已经与被告斗门城管局沟通好了，只要业主交纳一定的费用给该公司（以保证金的方式收取）就行，而且保证包括被告在内的政府部门不会干预。在此情况下，原告向物业公司交纳了保证金后即进行搭建。对此事实，小区的大部份业主都可以证实。被告斗门区城管局、被告斗门区政府对此仅以与本案无关为由，没有进行调查处理。2、包括被告斗门城管局在内的政府部门存在过错，引致原告的行为发生。（1）开发商在设计和建造房屋时，本就为业主自行搭建留有位置，有的地方已建成柱而预留位置给业主建墙，被告斗门城管局在行政复议期间也承认开发商这样做是为减容积率，但包括被告斗门城管局在内的政府部门并没有对此事调查或处理。（2）原告在购买该房屋时，开发商的销售人员也明确讲，他们已经与被告斗门城管局沟通好，可以进行搭建的。行政复议期间，被告斗门城管局没有对此申辩，被告斗门区政府也没有对此进行审问。（3）开发商供业主参观的样品房也进行了相类似的搭建，并且存在了数年，而被告斗门城管局的执法人员经常在样品房一带巡视检查，对此不作处理。基于此，原告等小区业主有理由相信按照样品房进行搭建是包括被告斗门城管局在内的政府部门所容许的行为。被告斗门城管局认定原告违建而进行处罚，没有对样品房作出认定和处罚，是选择性执法，侵害了原告作为人民群众对政府部门的信赖利益。3、原告的行为，不违反和影响珠海市斗门的城市规划，被告斗门区城管局、被告斗门区政府也没有说明该行为如何严重影响了城市规划实施。4、原告的行为没有损害相邻业主及其它人的利益。原告搭建的雨棚和使用原设计外墙，没有损害和妨碍相邻业主及其他人的利益，而且同栋楼的业主及其它栋楼的大部份业主也都进行了相类似的搭建，同栋楼的业主是同意原告搭建的。5、原告在搭建和使用的长达3年7个月整个过程，被告斗门城管局都没有提出过不同意见，更没有制止。而被告斗门城管局因个别人的投诉前来调查时，也明确对存有搭建行为的业主委托的人讲，只要我们接受交纳些罚款即可，不用拆除。只是因小区的业主没有去交纳罚款才导致被告斗门城管局作出处罚决定的。这也说明原告搭建的雨棚并非属于非拆不可的严重违法行为。6、被告斗门城管局要求拆除的决定，会严重影响到原告对该房屋的使用，损害原告的合法权益。这与《中华人民共和国城乡规划法》规定的“改善人居环境”的立法目的相违背。7、原告房屋所在的小区绝大部份业主都存在相类似的搭建。而且，向被告斗门城管局投诉的业主本身也想进行搭建，只是物业公司索要每户30000元的保证费用，引发投诉人不满而导致投诉的。四、被告斗门城管局的处罚决定会导致恶劣的负面影响。1、在斗门，住宅小区内的业主在装修时进行简单的搭建和改动，是普遍存在的现象。被告斗门城管局只对原告房屋所在的小区进行处罚，是选择性执法，必然会导致小区的大部份业主的不满。2、本小区业主是在开发商和物业公司（也是开发商出资设立的关联公司）的引导和担保而进行搭建和改动的。被告斗门城管局的处罚决定如果实际执行，会导致广大业主不满，引发集体上访的群体性事件，严重影响社会的稳定。综上所述，被告斗门区城管局的处罚决定和被告斗门区政府的行政复议决定是错误的，明显不当，请求人民法院：1.依法撤销被告斗门城管局作出的珠斗执罚字[2016]67号《行政处罚决定书》；2．依法撤销被告斗门区政府作出的斗府行复字〔2017〕51号《行政复议决定书》；3、判令被告承担本案诉讼费。原告朱元芳向本院提交如下证据：1.原告的身份证复印件；2.斗门城管局统一社会信用代码信息；3.斗门区政府统一社会信用代码信息；4.行政处罚决定书；5.行政复议决定书。被告斗门城管局辩称，被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚适当，依法应予维持。一、被告斗门城管局对原告朱元芳作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分确实。原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在白蕉镇华策岭峰国际小区5栋5单元202房搭建临时性建筑物共26.2平方米的违法事实有斗门规划分局（珠规建斗函〔2016〕352号）的定性复函、现场笔录、现场照片、规划验收房屋层套区平面图勘测图等证据予以证实。二、被告斗门城管局对原告朱元芳作出的行政处罚决定程序合法，适用法律正确，处罚适当。在对原告作出行政处罚决定前，先后实地制作了现场照片、现场笔录；并邀请斗门规划分局派员到场对照规划验收房屋套内平面图勘测图进行确定当事人加建、搭建建筑物的位置、面积；在制发行政处罚告知书后，听取了71户违建业主代表、物业管理公司的陈述申辩意见；并征求了斗门规划分局、白蕉镇政府的意见，再作出行政处罚决定书。因此，被告作出的行政处罚决定程序合法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十四条规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。”原告的行为违反了上述规定。斗门规划分局在对原告建（构）筑物作出的定性复函（珠建斗函〔2016〕352号）中明确认定，原告擅自新建、搭建的建（构）筑物均属于无法采取改正措施消除规划实施的影响的行为。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，属于无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或违法收入。第六十六条规定，未经批准进行临时建设的，责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款。根据上述规定和复函，本案中，拆除原告搭建的建筑物不会对房子主体结构、使用安全及相邻建筑物等造成安全隐患，并且上述违建的临建物不属于《珠海市城乡规划监管检查办法》第十八条规定不可拆除的情形。因此，被告作出的处罚决定适用法律正确，处罚合理、适当。三、原告在行政起诉状提到加建是因为房屋规划设计缺陷和开发商诱导、物业管理公司收取保证承诺所导致。被告认为原告可另寻法律途径解决其与开发商、物业管理公司之间的纠纷。但不管这些因素是否存在均不影响其违法建设行为的成立。综上所述，被告对原告朱元芳作出的行政处罚决定认定违法事实清楚，证据充分确实，程序合法，适用法律正确，处罚适当，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告斗门城管局向本院提交如下证据：1.现场笔录；2.规划验收房屋层套区平面勘测图；3.现场照片；4.关于对白蕉镇华策岭峰国际小区建筑物进行规划定性的函；5.关于对白蕉镇华策岭峰国际小区建筑物进行规划定性的复函；6.行政处罚告知书；7.行政处罚决定书；8.送达回证资料。被告斗门区政府就其复议程序辩称，原告朱元芳不服珠斗执罚字[2016]67号《行政处罚决定书》，于2017年3月16日向被告斗门区政府提出行政复议，被告珠海市斗门人民政府于2017年3月23日受理了原告的行政复议申请。被告斗门城管局依法提交了行政复议答复书及证据、依据。被告斗门区政府全面审查案件，经查明事实后，于2017年5月11日作出斗府行复字〔2017〕51号《行政复议决定书》。斗门区政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，内容适当，符合法定程序，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告斗门区政府向本院提交如下证据:1.行政复议申请书、申请人提交证据清单复印件；2.申请人身份证复印件；3.珠斗执罚字[2016]67号《行政处罚决定书》;4.相关照片;5.行政复议答复书及行政复议被申请人提交证据材料清单复印件；6.现场笔录；7.规划验收房屋层套区平面勘测图;8.现场照片;9.关于对白蕉镇华策岭峰国际小区建筑物进行规划定性的函;10.关于对白蕉镇华策岭峰国际小区建筑物进行规划定性的复函;11.行政处罚告知书;12.行政处罚决定书;13.送达回证资料;14.行政复议申请收据及行政复议受理通知书及送达回证、邮寄信息；15.提出行政复议答复通知书及送达回证；16行政复议答复书；17.行政复议决定书及送达回证。经审理查明，原告朱元芳未经规划行政主管部门许可，在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在珠海市斗门白蕉镇连兴路华策岭峰国际小区5栋5单元202房前面第二层搭建钢架玻璃棚4.1平方米、搭建钢架玻璃封闭阳台5.6平方米；后面第三层封闭阳台5.7平方米、搭建钢架玻璃棚10.8平方米，共搭建临时性建筑物26.2平方米。2016年5月4日，被告斗门城管局到涉案房屋进行现场检查并制作笔录。2016年11月2日，被告向珠海市城乡住房和城乡规划建设局斗门规划分局（以下简称，斗门规划分局）作出《关于对白蕉镇华策岭峰国际小区建筑物进行规划定性的函》，请求斗门规划分局对原告朱元芳的建（构）筑物进行规划定性。2016年11月9日，斗门规划分局回复《关于对白蕉镇华策岭峰国际小区建筑物进行规划定性的复函》，认为原告擅自搭建部分属于无法采取更改措施消除对规划实施的影响的行为。据此，2016年11月18日被告斗门城管局作出《行政处罚告知书》，并于2016年11月24日送达原告朱元芳。2017年1月5日，被告斗门城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条以及《珠海市经济特区城乡规划条例》第六十九条的规定作出珠斗执罚字[2016]67号《行政处罚决定书》，限期一个月内拆除该违法建筑物，并于2017年3月1日送达。原告朱元芳不服该《行政处罚决定书》，于2017年3月16日向被告斗门区政府申请行政复议，被告斗门区政府于2017年5月11日作出斗府行复字〔2017〕51号《行政复议决定书》，维持了被告斗门城管局作出的珠斗执罚字[2016]67号《行政处罚决定书》。原告不服该复议决定，向本院提起诉讼。本院认为，一、被诉行政处罚行为事实清楚。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”中华人民共和国建设部令第110号《住宅室内装饰装修管理办法》第六条规定：“装修人从事住宅室内装饰装修活动，未经批准，不得有下列行为：（一）搭建搭建物、构筑物……本条所列第(一)项、第（二）项行为，应当经城市规划行政主管部门批准……”根据上述规定，本案中，原告朱元芳在涉案房屋搭建临时性建筑物共26.2平方米的行为，未经城市规划行政主管部门批准和取得《建设工程规划许可证》，属违法建设行为，被告认定事实清楚。原告所称其为室内装修行为的抗辩不能成立。二、被诉行政处罚行为适用法律正确、处罚适当。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定：“城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十六规定：“建设单位或个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的……”根据上述规定，本案中，原告朱元芳未取得建设工程规划许可证，在涉案房屋搭建临时性建筑物共26.2平方米的行为属于上述法律规定的违法情形，被告斗门城管局依照上述规定，作出限期拆除的行政处罚决定，适用法律正确，处罚适当。三、被诉行政处罚行为程序合法。被告斗门城管局在对原告作出行政处罚决定前，先后实地制作了现场照片、现场笔录；并邀请斗门规划分局派员到场对照规划验收房屋套内平面图勘测图进行确定当事人加建、搭建建筑物的位置、面积；在制发行政处罚告知书后，听取原告、物业管理公司的陈述申辩意见；并征求了斗门规划分局、白蕉镇政府的意见，再作出行政处罚决定书，并送达给原告，同时告知原告的救济权利，符合法定程序。四、被告斗门区政府作出的行政复议决定，符合法定程序。被告斗门区政府在接到原告朱元芳复议申请后，于2017年3月23日依法立案受理，并向斗门城管局发出《提出行政复议答复通知书》，在于2017年4月7日收到被告斗门城管局提交的《行政复议答复书》后，经审查，于2017年5月11日作出《行政复议决定书》，并依法送达给原告，符合法定程序。另，原告朱元芳庭审中称其搭建行为系因为房屋规划设计缺陷和开发商诱导、物业管理公司收取保证金承诺所导致。原告对此可另循法律途径解决。综上所述，被告斗门城管局作出的珠斗执罚字[2016]67号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚适当，程序合法。原告朱元芳提出的要求撤销该行政处罚决定，理由不成立，本院不予支持。被告斗门区政府作出斗府行复字〔2017〕51号《行政复议决定书》，认定事实清楚、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告朱元芳的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱元芳负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审 判 长  程 怡审 判 员  吴作栋人民陪审员  苏利群二〇一七年八月二十一日法官 助理  林业森书 记 员  徐毅成