福建省福州市仓山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0104行初227号 原告陈俊，男，1973年9月22日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 被告福州市自然资源和规划局，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道********。 法定代表人郑章干，局长。 诉讼代理人彭荔，该局工作人员。 诉讼代理人王晓俊，福建拓维律师事务所律师。 第三人福州中环房地产开发有限公司，住所，住所地福建省福州市鼓楼区安泰街道斗西路**福商大厦**04店面H12间div> 法定代表人何**，董事长。 诉讼代理人黄鹏达、汤小芳，福建天衡联合（福州）律师事务所律师。 原告陈俊诉被告福州市自然资源和规划局规划行政许可一案，福州市中级人民法院作出（2019）闽01行再3号行政裁定书，裁定发回本院重审。本院于2019年6月14日立案受理，依法另组合议庭，公开开庭进行审理。原告陈俊、被告诉讼代理人彭荔、王晓俊、第三人诉讼代理人黄鹏达、汤小芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告福州市自然资源和规划局（因机构改革，原福州市城乡规划局的职责现由被告承受，下同）于2017年5月3日向第三人核发建字第350101201710039号《建设工程规划许可证》，主要内容：经审核，第三人建设位于福建省福州市鼓楼区的建设费项目××花园、××商业中心（一区～四区）地块）地块二符合城乡规划要求，予以颁证。 原告诉称，××花园、××商业中心（一区～四区）地块）地块二于福州市鼓楼区××路南侧，原告住宅××里×村×座（即原告证据A3福州市建设项目日照分析审查意见书中的10#）位于该地块的北侧，××花园、××商业中心建设直接影响到××里×村住宅的日照情况。根据中华人民共和国建设部《城市居住区规划设计规范GB50180-93（2002年版）》，福州位于Ⅳ类气候区，住宅日照标准为大寒日日照不低于3小时。另根据中华人民共和国建设部2002年3月11日发布的“关于国家标准《城市居住区规划设计规范》局部修订的公告”，住宅大寒日日照不低于3小时为强制性条文，必须严格执行。原告于2017年3月21日向被告申请信息公开，要求提供××项目日照分析审查意见书，被告提供了榕规（2016）日照审字第00141号日照分析审查意见书，该意见书显示××花园、××商业中心项目建设后北面的××里×村×座日照仅为大寒日1小时，低于3小时，不符合国家强制性规范。原告于2017年4月1日向被告提出信访，要求××项目建设工程规划许可审查时，对项目外的××里×村按照大寒日3小时的标准审查。被告于2017年4月12日在榕规信［2017］59号信访事项处理答复意见书中回复依旧坚持执行大寒日1小时这日照标准审查，依据《城市居住区规划设计规范GB50180-93（2002年版）》中条款：旧区改建的项目内新建住宅日照标准可酌情降低，但不宜低于大寒日日照1小时标准，及榕政综［2009］127号《福州市人民政府关于加快推进城区危旧房（棚屋区）改造的补充意见》“城区危旧房（棚屋区）改造，外部日照标准参照改造地块内标准执行”的条款。原告认为建设部早已于2002年就发布了“大寒日项目内1小时，项目外3小时”这日照标准，且至今有效，这标准为强制性条文，必须严格执行。被告依照的福州市人民政府榕政综［2009］127号文是不符合国家强制标准的，其内容与国家强制性规范冲突。被告作为规划审查部门，在××项目日照审查上，不遵从国家强制规范条文，引用错误的地方性规范文件，擅自降低周边居民住宅的日照标准，于2017年5月3日批准了××花园、××商业中心（一区～四区）地块）地块二设工程规划许可。××花园、××商业中心建设项目与××里×村危房改造项目是不同的开发商，不同时间建设的项目，规划总平图也不是同时公示。原告是通过购房获得该房，该房应该按照国家标准大寒日日照3小时执行，另外根据《城市居住区规划设计规范GB50180-93（2002年版）》5.0.2.1第三条的规定，只有项目内新建住宅才能按照大寒日照1小时标准执行，应根据该规定执行。故原告诉请：1、请求法院撤销××花园、××商业中心（一区～四区）地块）地块二设工程规划许可证；2、请求重新审查榕政综［2009］127号规范性文件合法性；3、本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交如下证据： A1、原告房产证（体现地址为××里×村×#楼×××单元），证明原告与被诉行政行为有利害关系； A2、住建部信访答复函、《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93，2002年版）5.0.2章节，证明福州日照标准为不应低于大寒日3小时为强制性要求；旧区改建的项目内新建住宅日照不应低于大寒日1小时标准，周边住宅或二个旧区改建项目之间的日照标准不得降低，应满足表5.0.2-1的要求，也就是大寒日3小时要求； A3、原福州市城乡规划局政府信息公开申请办理告知书（2017年21号）、《福州市建设项目日照分析审查意见书》榕规（2016）日照审字第00141号及附图，证明××花园、××商业中心建成后，原告住宅××里×村×座的日照只满足大寒日1小时日照标准，不符合国家范围内强制要求的大寒日3小时； A4、《福州市城市规划管理技术规定》（2016年5月版）第31条、33条，该文第31条证明建筑日照标准应按《城市居住区规划设计规范》GB50180的国家规范执行，该文第33条证明住宅建筑每套至少有一个居室的满窗日照时间应满足大寒日3小时。旧区改建项目内新建住宅日照标准可酌情降低，但不应低于大寒日对内日照1小时、对外日照3小时的标准，被告未按照既定的规范、标准审查； A5、土地出让合同附件——宗地2015-29号出让地块土地使用条件，证明建设项目还须符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求。原福州市城乡规划局在核发××项目《建设工程规划许可证》前，未按照土地出让合同中的约定，尽职审查； A6、建设工程规划许可证，证明××花园、××商业中心项目是原福州市城乡规划局于2017年5月3日审批，应受2016年5月其颁布的技术规范羁束，该颁证行为明显违反既定的审批与审查程序； A7、榕规信［2017］59信访事项处理答复意见书，证明被告依据榕政综［2009］127号文，将原告住宅的日照降低到1小时来审查，该文与国家规范中强制冲突； A8、2018年9月5日国家信访局官网上住建部对信访人答复与告知，证明《城市居住区规划设计规范》GB50180-93(2002)年版/2016年版中强制性条文由住房和城乡建设部负责管理和对强制性条文的解释； A9、2018年181号《政府信息公开申请办理告知书》及附件榕规［2008］93号文件，证明福州市2008年才开始执行日照分析审查，××里×村建设时只允许享有1小时日照无依据。 被告辩称，一、被诉行政行为未对原告合法权益产生实际影响，本案不属于行政诉讼受案范围，应依法驳回原告起诉。原告居住的××里×村系2001年经原福州市计划委员会立项，并于2002年7月取得《建设工程规划许可证》的旧屋区危房改造项目。根据《关于福州市人民政府机关局××里×村×号楼×号楼房屋结构安全的技术鉴定》［榕房危鉴（1999）第137号］、新河里新村危房改造桩基部分《申请审批表》等，××里×村现有住宅系危房拆除后从桩基部分开始建造的。根据原国务院法制办、建设部等部门编著的《建设工程质量管理条例释义》，“所谓新建，是指从基础开始建造的建设项目”，因此，××里×村系旧区改建项目内的新建住宅。根据2002年版《城市居住区规划设计规范》（ＧＢ50180-93）（2002年4月1日起施行）第5.0.2.1条规定，“旧区改建的项目内新建住宅日照标准可酌情降低，但不应低于大寒日日照1小时的标准”。因此，××里×村现有住宅的法定日照标准为大寒日日照1小时。根据《福州市建设项目日照分析审查意见书》［榕规（2016）日照审字第00141号］，在××花园、××商业中心（一区～四区）地块）地块二目建成后，原告住宅××里×村即被告证据B4福州市建设项目日照分析审查意见书中的10＃楼的主要朝向仍满足大寒日1小时日照的标准。因此，被诉行政行为既未违反国家强制性规范，也未降低原告住宅的法定日照标准，未对原告合法权益产生实际影响。二、鉴于被诉行政行为不属于行政诉讼受案范围，原告诉求规范性文件审查也不属于行政诉讼受案范围，应依法驳回原告起诉。三、被诉行政行为系依法作出，并无不当。被诉《建设工程规划许可证》系被告根据第三人2017年的申请，经审核土地使用证明文件、建设工程设计方案、建设项目日照分析意见、建设工程人防审批单等材料后依法作出，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定的条件及程序，并无不当。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告向本院提交如下证据： B1、建设工程规许可证申请表及建设单位授权委托材料； B2、建设用地批准书； B3、建设工程人防审批单； B4、福州市建设项目日照分析审查意见书； B5、经批准的施工图设计方案文件； B6、建字第350101201710039号《建设工程规划许可证》； 证据B1-B6共同证明被告作出《建设工程规划许可证》合法； B7、《关于同意福州市直房地产开发有限公司××里×村改造项目立项的批复》（榕计基［2001］175号）； B8、《关于“××里×村危房改造”工程初步设计的批复》（榕建［2002］科22号）； B9、《建设工程规划许可证（附件）》[榕规（2002）建204号]； 证据B7-B9共同证明原告居住的××里×村系2001年经原福州市计划委员会立项，并于2002年7月《建设工程规划许可证》的旧屋区危房改造项目； B10、《关于福州市福州市人民政府机关局××里×村×号楼×号楼房屋结构安全的技术鉴定》（榕房危鉴（1999）第137号）； B11、2002年4月26日福州市直房地产开发有限公司的报告； B12、××里×村危房改造桩基部分《申请审批表》； B13、桩基先行施工《规划管理局内部审批表》； 证据B10-B13共同证明原告居住的××里×村现有住宅旧区改建项目内的新建住宅。 被告提供的法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条（2015修正）、2002年版《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）、2016年版《城市居住区规划设计规范》、原国务院法制办、建设部等部门编著的《建设工程质量管理条例释义》、榕政综［2009］127号《福州市人民政府关于加快推进城区危旧房（棚屋区）改造的补充意见》。 第三人述称，其申请《建设工程规划许可证》已依据相关规定，向被告提供了申请书、《建设用地批准书》、《人防审批单》、《建设项目日照分析审查意见书》等所需提供的全部文件，被告依据第三人的申请、遵守法定程序，向第三人核发××花园、××商业中心（一区～四区）地块）地块二建设工程规划许可证》，符合《中华人民共和国城乡规划法》及相关法律法规规定。《城市居住区规划设计规范》5.0.2条款的日照标准，仅适用于新建项目内部，第三人拟建的建筑并未造成原告的日造时间由3小时变为1小时。《城市居住区规划设计规范》仅适用新建项目内部，原告认为第三人的建设项目需满足对外日照3小时的标准，属对《城市居住区规划设计规范》的错误认识。第三人的规划设计完全符合《城市居住区规划设计规范》5.0.2条款的要求。虽然5.0.2.1条款约定新建项目内部的日照标准为不低于大寒日3个小时，但是被诉《建设工程规划许可证》涉及的建设项目为旧区改建项目，属于5.0.2.1中的特定情况，旧区改造项目内新建住宅不低于大寒日1小时的标准的，从《福州市建设项目日造分析审查意见书》来看，第三人的规划完全符合要求。原告小区本身为旧改项目，其本身的日照标准并没有达到大寒日不低于3个小时的标准，原告也未提供相关证据证明其原来的日照时间大于3小时，而被告提供的原告原有规划许可证显示其“日照时间为不低于1小时间”恰恰印证本身的日照标准并没有达到大寒日不低于3个小时的标准。因此并不存在因第三人的拟建项目导致原告的日照时间由3小时变为1小时的事实。另补充说明，被诉《建设工程规划许可证》项下拟建设小学、幼儿园、征迁安置房，并且该项目项下各楼栋已开工建设且已施工封顶，各楼栋的商品房也已进行出售，涉及众多社会公共利益。如果撤销被诉《建设工程规划许可证》，会严重影响加洋巷棚屋区改项目的进行，以及影响购买《建设工程规划许可证》项下各楼栋业主的权利，给社会公共利益造成极大的损害。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人向本院提交如下证据： C1、建设工程规划许可证，证明第三人已合法取得《建设工程规划许可证》； C2、国有建设用地使用权出让合同； C3、加洋巷及周边旧改地块回购协议； C4、建设工程施工许可证、开工令； C5、商品房预售许可证； 证据C2-C5共同证明第三人已在被诉《建设工程规划许可证》涉及的地块上取得各楼栋的预售许可证，且该地块上的商品房已出售及拟建小学、幼儿园、征迁安置住宅，如果撤销该被诉行政行为，会给社会公共利益造成重大损害。 各方质证意见如下： 关于原告的证据，被告对证据A1真实性、合法性、关联性无异议，但对证明对象有异议，被诉行政行为并未对原告合法权益产生实际影响，故原告与被诉行为没有利害关系；A2对真实性、合法性、关联性无异议，由于原告的住宅是旧区改建项目内的新建住宅，原告也明确承认其日照标准仅为大寒日1小时，因此被诉行政行为并未对其合法权益产生实际影响；A3-A7真实性、合法性、关联性无异议，证明对象有异议，被告住宅的法定日照标准为大寒日日照1小时，被诉行政行为并未降低该标准，被告已依法尽到审查义务；A8真实性、合法性、关联性无异议，但认为未降低日照标准；A9真实性、合法性、关联性无异议，证明对象有异议，原告住宅是旧区改造的新建住宅，法定日照标准为大寒日日照1小时。 第三人对证据A1真实性、合法性无异议，关联性及证明对象有异议。本案原告陈俊非产权证上显示的房屋所有权人，该产权证上的房屋位于××里×村×#楼，而非××里×村×座，且无法证明该房屋即为《福州市建设项目日照分析审查意见书》中审查意见第2条中已建客体10#。故原告陈俊主体不适格；A2中的住建部信访答复函真实性、合法性、关联性无异议，证明对象有异议，住房城乡建设部信访办公室并非有权对《城市居住区规划设计规范》作出解释的机构，其在陈执信的信访回复中关于5.0.2条文的解读并不具有相应的法律效力，不应作为本案的定案依据。对该组证据《城市居住规划设计规范》（GB50180-93,2002年版）5.9.2章节真实性、合法性、关联性及证明对象均有异议。该证据为自行搜集打印，未说明出处，内容是否真实无法确认。即便是真实的，该设计规范规定未规定旧区改建项目周边住宅或二个旧区改建项目之间的日照标准应满足大寒日3小时的要求；A3真实性、合法性、关联性无异议，证明对象有异议。原告诉称其房屋所处为××里×村属旧改项目，但原告提供的证据无法证明××里×村×座即审查意见书中所称的10#。即使原告系居住在××里×村，原告住所本身的日照标准仅为不小于1小时，被告的颁证行为并未使其原有日照标准降低，不存在损害周边居民的日照权益；A4真实性、合法性、关联性及证明对象均有异议，为原告自行搜集打印，未说明出处，也未进行公证，内容是否真实无法确认，无法证明被告未按照规范和标准进行审查；A5真实性、合法性、关联性无异议，证明对象有异议。出让合同附件中明确约定“日照要求按照城区危旧房（棚屋区）改造等相关文件执行”，从“本项目建设在满足上述规划设计条件外…”的约定可知，日照要求是优先按照城区危旧房（棚屋区）改造等相关文件执行；A6真实性、合法性、关联性无异议，但证明对象有异议。被告颁证行为正确；A7真实性、合法性、关联性无异议，证明对象有异议。该证据恰恰证明第三人拟建的××花园，××商业中心符合规范要求；A8真实性、合法性、关联性无异议，证明对象有异议，住房和城乡建设信访办公室并非有权的解释机构，无法证明原告所称的证明对象；A9真实性、合法性、关联性无异议，证明对象有异议，该组证据中的榕规［2008］93号通知的执行时间无法证明××里×村建设时不只享有1小时日照标准。 关于被告的证据，原告对证据B1-B6真实性、合法性、关联性无异议，证明对象均有异议，不能证明被告依法作出案涉行政行为，被告在审批过程中未依法对日照进行审查；B7-B13与本案无关。 第三人对被告提交的证据均无异议。 关于第三人的证据，原告对证据C1-C5真实性、合法性、关联性均无异议，证明对象有异议，认为不能证明涉及社会公共利益，并无证据证明将建学校、拆迁安置住宅等，且原告认为第三人并非是通过合法方式取得规划许可证。 被告对第三人的证据均无异议。 本院对上述证据分析认证如下： 原告的A2中《城市居住规划设计规范》（GB50180-93,2002年版）5.0.2章节和A4为规范性文件，非属证据范畴。原告的其余证据及被告、第三人的证据内容真实，均可以作为定案依据。其中被告证据B7-B13可体现原告居住的××里×村现有住宅为旧区改建项目内的新建住宅。 根据上述证据分析及各方庭审陈述，本院确认如下法律事实： 原告陈俊系福州市鼓楼区××路××号××里×村×#楼×××单元的业主。2017年2月22日，第三人向被告申请办理其所建设的项目××花园、××商业中心(一区～四区)地块)地块二建设工程规划许可证，提交了第三人的营业执照、授权委托材料、建设用地批准书、建设工程人防审批单、福州市建设项目日照分析审查意见书及工程施工图设计文件审查合格书。2017年5月3日，被告向第三人核发了建字第350101201710039号《建设工程规划许可证》，主要内容前文已述。原告认为该项目影响其住宅日照时间，故诉至本院。 另查明，福州市城乡规划设计院有限公司于2016年12月22日作出《福州市建设项目日照分析审查意见书》，审查意见中体现项目××花园、××商业中心(一区～四区)拟建主体建成后，已建客体9#～11#为住宅（包括原告×#住宅），主要朝向满足大寒日1小时日照标准。 第三人所建××花园、××商业中心(一区～四区)项目已建成，地块，地块二中**楼**楼**楼**楼**楼#楼已取得商品房预售许可证。 本院认为，原福州市城乡规划局（因机构改革，现其职责由被告福州市自然资源和规划局承受）具有本案《建设工程规划许可证》的审批核发职责。原告主张该《建设工程规划许可证》项目的建设使其相邻住宅的日照标准受影响，有权提起本案诉讼。 本案的争议焦点为：1、案涉《建设工程规划许可证》是否合法；2、榕政综［2009］127号规范性文件的合法性审查。 第一，关于案涉建设工程许可证是否合法。本院认为，中华人民共和国住房城乡建设部批准《城市居住区规划设计规范》GB50180-93（2016年版）作为规划许可的技术标准，该标准的性质为强制性国家标准，必须严格执行。该5.0.2.1针对不同气候区的大、中、小城市，对住宅日照标准分别做出了明确规定，内容包括日照标准，日照日数、有效日照时间带等，还对特定情况作出规定：“住宅日照标准应符合表5.0.2-1规定，对于特定情况还应符合下列规定：……（3）旧区改建的项目内新建住宅日照标准可酌情降低，但不应低于大寒日日照1小时的标准。”该条款规定为授权性规定，即：如果涉及的规划设计项目为旧区改建项目时，受旧区改建项目自身条件的限制，项目内的新建住宅日照标准如果无法满足正常的“大寒日3小时”的标准时，可酌情降低。此处的“酌情”应是视建设项目具体条件而定，而不应当理解为只要是旧区改建项目其日照标准就只能是“大寒日日照1小时的标准”。因此，被告在未能举证原告所居住的××里×村在规划设计或建筑施工完毕时具体日照标准的情况下，仅以原告所居住的××里×村系危房改造建设项目，即认为其日照标准应是“大寒日日照1小时的标准”的理由，不能成立。因被告在诉讼期间并未依法举证原告所居住小区的日照标准，其主张被诉规划许可未降低原告住宅的日照标准的理由，亦无从谈起。故被告所作的《建设工程规划许可证》应认定未尽审查职责，该行政行为的主要依据不足。 第二，关于原告要求对榕政综［2009］127号规范性文件进行合法性审查的问题。本院认为福州市人民政府所制定的《福州市人民政府关于加快推进城区危旧房（棚屋区）改造的补充意见》（榕政综［2009］127号）未超过其法定的职权范围，该规范性文件的内容并未与上位法的强制性规定相冲突。 综上，被告作出案涉《建设工程规划许可证》未尽审查职责，主要依据不足，但鉴于该《建设工程规划许可证》的项目已实际建成，如果撤销该《建设工程规划许可证》会给公共利益造成重大损害，因此应当保留其效力，依法确认被诉行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告福州市自然资源和规划局于2017年5月3日作出的《建设工程规划许可证》（建字第350101201710039号）违法。 案件受理费50元，由被告福州市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  孙志高 人民陪审员  陈 云 人民陪审员  张秋生 二〇一九年十二月十三日 法官 助理  林 璐 书 记 员  陈嘉嘉