山西省晋中市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）晋07行初36号原告李二平，男，1971年11月11日生，汉。委托代理人刘超，北京圣运律师事务所律师。被告临县人民政府，住所地临县南关街**。法定代表人李双会，该县县长。委托代理人张欢欢，临县司法局法治股负责人。委托代理人韩亮，山西和胜律师事务所律师。第三人临县城庄镇东柏村村民委员会，住所地临县城庄镇东柏村。法定代表人李艮柱，该村委会主任。原告李二平诉被告临县人民政府（以下简称临县政府）及第三人临县城庄镇东柏村村委会（以下简称东柏村委会）要求确认强推土地行为违法一案，于2019年9月23日向本院提起行政诉讼。本院2019年11月12日立案后，于2019年11月15日向被告临县政府送达起诉状副本及应诉通知书，同时向第三人东柏村委会送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月18日公开开庭审理了本案。原告李二平及委托代理人刘超，被告临县政府的委托代理人张欢欢、韩亮到庭参加诉讼，第三人东柏村委会经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。原告李二平诉称，原告系山西省吕梁市临县村民，其户承包的土地于2018年11月被强行推平，地上附着物也被全部损毁。第三人东柏村委会《告知书》告知其东柏村河滩被县委、县政府确定为2018-2019年全县城北移民集中安置点，原告的土地处于该项目用地范围内。经另案查处，临县自然资源局表示案涉行为属于被告临县政府的行为。原告认为，被告及第三人在没有相关合法征收及临时用地文件的情况下，就擅自违法强推原告土地，损毁地上附着物，开展强推土地建设前期工作的行为，严重违反了法律法规的相关规定，不仅侵犯了原告的合法权益，而且也给原告造成了巨大损失。根据《中华人民共和国土地管理法》、《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》等相关规定，被告的案涉行为程序与实体均严重违法。综上请求：1.依法确认被告强推原告土地的行政行为违法并责令被告采取补救措施；2.依法判令本案诉讼费用由被告承担。原告李二平提交了以下证据：第一组：1.《农村集体土地承包经营权证》；2.户口本复印件，共同证明原告对涉案土地享有合法的使用权，是本案的适格主体。第二组：3.《临县人民政府办公室政府信息不予公开告知书》；4.《临县人民政府办公室关于做好城庄镇2018年易地扶贫搬迁集中安置点征地拆迁补偿工作的通知》（临政办函[2018]96号）；5.（2019）晋1182行初39号至43号五案合并审理的庭审笔录，证明被告实施了涉案行为，是本案适格被告。第三组：6.土地强推前后的照片；7.强推现场视频，证明原告的土地确实存在被强推的事实。被告临县政府答辩称，一、临县政府不是本案适格被告。征地拆迁过程中的行政行为包括征地决定、公告、补偿方案、补偿协议、责令交出土地决定、强制拆除等一系列独立的行政行为，可能分别由不同政府部门实施，相对人因对何种行为不服提起行政诉讼决定了人民法院的审理范围。根据原告的起诉状，原告的诉讼请求是明确的，即对强推土地的行政行为不服而起诉，故本案被诉行政行为是收回土地的行为，征地过程中发生的其他行政行为不属于本案的审理范围。根据法律规定，县级以上政府负责组织实施辖区内的征地工作，在组织征地过程中有权依法确定具体工作事项的实施主体，该组织实施责任是一种总体性责任，不应扩大理解为对征地过程中发生的所有与征地有关的行政行为都负有法律责任；相关政府部门或行政机关根据上级文件规定或指令，以自己名义独立实施具体的行政行为时，应当依法对该行政行为承担法律责任。本案中，根据《临县城北易地扶贫搬迁安置区拆迁补偿实施方案》第二条的规定：拆迁由临县城北易地扶贫搬迁安置区领导组总体负责，以临泉镇为主体组织实施。因此临泉镇政府是被诉行政行为的决策主体和直接实施主体，应当对被诉行政行为承担法律责任。二、易地扶贫搬迁可以先用地后报批。被征收土地属临县2018-2019年全县易地扶贫移民搬迁集中安置点，该项工程属于全县脱贫攻坚重点项目。根据中共中央办公厅【2017】41号《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》、晋政办发【2018】31号《山西省人民政府办公厅关于强化转型项目用地保障推进经济转型发展的通知》和国土规字【2017】41号在《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》，扶贫生态移民安置工程用地实行先用地后报审的规定，涉案项目用地可以先用地后报审。被告临县政府在法定期限内未提交证据，也未提出延期举证申请。庭前向本院邮寄以下证据：1.中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》的通知；2.山西省人民政府办公厅《关于进一步做好易地扶贫搬迁工作的若干意见》；证明根据上述政策的精神，对易地扶贫搬迁安置用地允许先行用地，可先出路条后补手续。3.中共临县县委办公室文件《临县2018-2019年易地扶贫搬迁项目实施方案》；4.《临县城北易地扶贫搬迁安置区拆迁补偿实施方案》，证明临泉镇政府为组织实施主体，负责城北易地扶贫搬迁的拆除工作。临泉镇政府为被诉具体行政行为的行政主体，临县政府不是本案适格被告。第三人东柏村委会提交书面参诉意见称，一、本案的基本情况。2018年8月，城庄镇东柏村被县委、县政府确定为2018-2019年全县易地扶贫移民搬迁集中安置点，该项目属于全县脱贫攻坚重点项目，项目根据临县政府办公室临政办函（2018)96号《关于做好城庄镇2018年易地扶贫搬迁集中安置点征地拆迁补偿工作的通知》进行实施，征地标准也是参照临县太佳高速公路连接线项目征地拆迁补偿标准执行。此次工作是临县政府领导和扶贫开发中心、城庄镇政府指导下，由东柏村委会具体组织实施，征地工作启动以来，东柏村委会多次召开两委、党员、村民代表大会讨论、镇村干部进村入户进行了广泛宣传动员、思想沟通、政策解读等工作，征地款都是直接打入个人账户的。东柏村并不存在强制征收占用土地。东柏村有140多户人家，其中110多户人家积极配合，剩余20几户也在临县政府领导的多次约谈和开会后签订息访罢诉保证书，目前就剩苗秀平等5人阻碍拆迁的顺利进行。二、东柏村移民征地是由县委、政府主导实施的全县脱贫攻坚重点项目，不是村主任个人行为，不存在村主任强行收回该村土地问题。三、原告起诉临县政府没有合法用地审批手续开展占地建设前期工作的行为是不准确的，临县政府是依据《山西省人民政府办公厅关于进一步做好易地扶贫搬迁工作的若干意见》第四条规定可先出路条后补手续，实现零障碍审批。临县易地扶贫搬迁工作，时间紧、任务重，如按正常程序可能一时难以实现短期内报批审核。再者，临县政府已完成报备，完全符合上述文件的规定。经庭审质证，原告认为被告提供证据已经超过法定的举证期限，全部不予认可。被告对原告提供的证据认为：第一组证据真实性、合法性无异议。第二组真实性合法性无异议，证明内容有异议，证据4、5恰恰证明临县政府不是适格被告，强推行为是城庄镇政府实施的；第三组证据证明强推行为是城庄镇政府实施，不是被告。本院对上述证据认证如下：1.对于李二平提供的证据1、2，被告没有异议，本院予以采信；2.对于李二平提供的证据3-7，被告虽对证明目的提出异议，但鉴于被告无正当理由逾期提供证据，本院予以采信并推定是临县政府实施的涉诉土地的强推行为。3.对于被告临县政府提交的证据，临县政府系无正当理由逾期提供，视为其没有证据，本院不予采信。经审理查明，李二平系临县城庄镇东柏村村民。1999年10月30日，以李二平为户主与东柏村委会签订土地承包合同书，承包该村包括河滩1.5亩在内的6.5亩土地，承包期限为30年，并取得农村集体土地承包经营权证。2018年，临县政府确定东柏村的河滩里作为城庄镇2018年异地扶贫搬迁集中安置点。为做好征地拆迁工作，临县政府办公室于2018年9月19日下发《关于做好城庄镇2018年异地扶贫搬迁集中安置点征地拆迁补偿工作的通知》（临政办函【2018】96号），通知中写明，该项目是全县脱贫攻坚重点项目，城庄镇政府、县扶贫开发中心等有关部门务必全力协调配合，确保征地、拆迁、建设各项任务加快完成，涉及征地拆迁工作由城庄镇政府具体组织实施。2018年11月22日，东柏村委会给李二平下发《城北移民征地拆迁补偿打款告知书》，告知其临县城北扶贫项目移民安置区，涉及李二平户土地2.125亩，补偿款267750元，青苗补助费2775元，总计补偿费用270525元。因李二平户在公告时间内未按规定程序履行解除承包土地协议书签字，现将以上补偿款于2018年11月22日已全部打入李二平信用社账户。后李二平收到东柏村委会打款告知书上载明的补偿款，涉诉土地被推平。2018年11月27日，原临县国土资源局给临县扶贫开发中心出具临国土资函【2018】145号《临县国土资源局关于城北安置点三期异地扶贫搬迁项目土地使用情况的函》，函复内容主要为：城北三期异地扶贫搬迁安置点位于，该项目用地未纳入《临县土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》，项目建设需依法办理有关用地手续，严格避让已取得探矿权、采矿权项目和各类保护区。根据文件精神，该局原则同意城北安置点三期异地扶贫搬迁项目开展前期工作。2019年4月24日，临县自然资源局针对苗秀平等五人要求公开有关城北移民集中安置点项目信息的申请，作出情况说明：经核实，该项目尚未预审，2018年出具了支持性文件，但目前尚未办理用地征收手续，故无土地征收信息，土地供应信息可公开。2019年5月8日，临县发展和改革委员会针对苗秀平等五人的信息公开申请作出答复称，截至目前未收到项目立项的申请资料，经向县扶贫办咨询，根据中共中央办公厅、国务院办公厅（厅字［2017］41号）文件、山西省政府办公厅（晋政办发［2018］31号）文件以及山西省委办公厅、山西省政府办公厅（晋政办发［2018］34号）文件规定，异地扶贫搬迁项目相关手续，采取“边建边批”的方式推进，目前城北移民工程三期正在按政策办理相关手续中。现李二平提起诉讼，主张城庄镇政府、县扶贫办以及其他不明身份人员于2018年12月24日将其承包土地强行推平，认为系临县政府行为，要求确认临县政府推地行为违法并责令采取补救措施。以上为本案事实。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第六十七条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。本案中，以李二平为户主承包的河滩1.5亩土地因临县易地扶贫搬迁集中安置点工程被占用是不争的事实。临县政府主张易地扶贫搬迁集中安置点工程可以先开路条后审批，土地征地方案正在审批过程中，后续相关工作尚未开展，该项目是政府授权城庄镇政府组织实施，推平李二平涉诉土地是城庄镇政府的行为，但临县政府在法定的举证期限内无正当理由未提交证据，也未提出延期举证申请，第三人东柏村委会也未提交相应的证据，本院依法视为临县政府没有相应证据。结合《土地管理法》的上述规定，应当推定是临县政府实施的推地行为，且李二平1.5亩承包土地已被推平，不具有可撤销的内容，故本院依法确认临县政府推地行为违法。但临县政府在审理中称是由于机构改革，部门之间流转相关材料导致逾期提供证据，系工作失误造成并提交了相应证据。对临县政府提交的证据，李二平虽以超过举证期限不予质证，但李二平提交的证据也不能直接证明是临县政府实施推地行为。在此情况下，为避免给公共利益造成不必要的损害，本院需强调说明，本案系临县政府在法定期间不举证导致人民法院无法对可能真实存在的证据进行合法性审查和评判，从而推定是临县政府实施的推地行为，并不意味着临县城庄镇易地扶贫搬迁集中安置点工程所涉及相关行为均是临县政府实施，本判决并不涉及其他村民土地被推平的合法性问题。其他村民如有诉讼，仍需结合当事人就个案提供的相关证据依法认定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条、第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，判决如下：确认临县人民政府推平李二平位于临县城庄镇东柏村河滩1.5亩承包土地的行为违法。案件受理费50元，由被告临县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长  范光伟审 判 员  张晓军人民陪审员  齐春安二〇一九年十二月三十日书 记 员  郑 昕