福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽09行初148号 原告福建天通泰房地产开发有限公司，住所地福建省莆田市荔城区延寿北街**。 法定代表人李文新，董事长。 委托代理人谢金煌、曾祥金，福建众益律师事务所律师、实习律师。 被告莆田市荔城区人民政府，住，住所地福建省莆田市荔城区县巷**/div> 法定代表人柯金国，区长。 委托代理人黄志伟，福建倍拓律师事务所律师。 委托代理人黄钦兰，女，系莆田市荔城区司法局工作人员。 原告福建天通泰房地产开发有限公司（以下简称天通泰公司）因诉请被告莆田市荔城区人民政府（以下简称荔城区政府）履行行政补偿职责一案，于2019年8月30日向本院提起行政诉讼。本院于9月6日立案后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年10月30日、12月11日两次公开开庭审理了本案。原告天通泰公司的委托代理人谢金煌，被告荔城区政府的委托代理人黄志伟、黄钦兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告荔城区政府于2019年2月14日作出《不予行政补偿决定书》（荔不补〔2019〕1号），决定对天通泰公司不予行政补偿。 原告天通泰公司诉称，原告系被征收土地的合法使用权人，主体适格。根据莆国土2007年出字×号《国有土地使用权出让合同》和莆国用（2007）第Ｃ2007×××号《国有土地使用权证》等表明原告以出让方式取得位于莆田市中心市区××园路××与××路交叉口东北侧，面积36173.66平方米的地块并支付了土地出让金。涉案被收回的土地位于上述宗地内，原告为本案的直接利害关系人。上述土地在出让前并无规划道路，系被告的要求变更了建设规划，预留两条公共道路供周围小区居民通行出入。被告系本案收回土地和给予补偿的主体。原告因被收回的土地导致其经济利益损失经鉴定为55601380元。被告作出的不予补偿决定否定了生效判决书中认定的事实，且存在适用法律错误。请求：1.判令撤销被告作出的《不予行政补偿决定书》（荔不补〔2019〕1号）。2.判令被告向原告支付被收回的土地（面积共计1658.294平方米）补偿款55601380元。 原告在法定举证期限内向本院提供的证据材料有： Ａ1.《国有土地使用权出让合同》（合同编号：ＧＦ-2000-2××1）、《国有土地使用权出让金专用票据》、《福建省行政事业性收费票款分离专用票据》、《国有土地使用权证》［莆国用（2007）第Ｃ2007×××号］，原告用以证明，2007年1月9日，原告与莆田市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，并依约缴纳了ｌ亿元的土地出让金，且依法办理了《国有土地使用权证》［莆国用（2007）第Ｃ2007×××号］，该地块位于莆田市中心市区××园路××与××路交叉口东北侧，面积为36173.66平方米，用途为商业、住宅及配套设施用地，出让年限为商业40年、住宅70年，自2007年1月9日起算。 A2.《莆田市城乡规划局关于南郊地块3规划设计条件的通知》（莆规划[2006]83号）、《建设工程规划许可证》2份，原告用以证明，莆田市城乡规划局在涉案土地出让前已制定了规划设计条件，其中地块规划红线为整幅地块，并无规划道路，且在2007年12月11日，莆田市城乡规划局向原告发放了《建设工程规划许可证》。 A3.《关于荔园小区（三期）安置房两条通道问题的协调会议备忘录》，原告用以证明，2007年9月5日莆田市规划局召集被告、荔城区建设局、原告等单位召开专题会议，形成会议备忘录，要求南郊3#地块预留通往延寿路的通道，供安置房住户出入。 A4.莆田市土地勘测规划院《道路占用天通泰房地产开发有限公司示意图》，原告用以证明其在宗地东侧让出土地466.，就安置区通往延寿路的通道让出土地1191.，共计让出土地1658.294平方米。 A5.莆田市政府《关于研究荔城区城建工作有关问题会议纪要》（〔2007〕185号）、莆田市土地勘测规划院《土地勘测定界技术报告书》、荔城区政府《关于莆政督字[2011]423号批示件的情况反馈报告》（荔政〔2011〕97号）、莆田市国土资源局《关于市政府督查室423号督办件的办理意见》，原告用以证明2007年11月22日以来，莆田市政府协调被告在内的相关部门召开专题会议研究对原告的补偿事宜，但迟迟未能落实。 A6.中共莆田市委《专题会议纪要》（〔2012〕4号）、莆田市政府《专题会议纪要》（〔2013〕167号）,原告用以证明莆田市政府再次协调包括被告在内的各相关部门召开专题会议，研究对原告进行补偿，由被告牵头与原告商谈，提出合理的经济补偿方案，被告未对原告给予任何回应和反馈。 A7.荔城区政府《关于解决南郊3#地块与荔园小区（三期）进区道路置换问题的请示》（荔政〔2008〕15号）、莆田市政府《专题会议纪要》（〔2008〕52号）、莆田市城乡规划局《关于莆国土资函[2010]31号文有关规划办理情况的复函》（莆规政〔2010〕39号）、荔城区政府《关于莆政督字[2011]423号批示件的情况反馈报告》（荔政〔2011〕97号）、莆田市国土资源局《关于市政府督查室423号督办件的办理意见》（莆国土资函〔2011〕300号）、荔城区政府《关于南郊3#地块有关问题的请示》（荔政〔2012〕29号）、荔城区政府《关于南郊3#地块拍卖遗留问题的请示》（荔政〔2013〕74号）、莆田市政府《专题会议纪要》（〔2013〕167号）。上述证据，原告用以证明其受让的南郊3#地块在拍卖时设定规划条件并没有道路，后被告为满足临近南郊安置区群众的生产生活需要，收回了原告部分受让土地，面积共计1658.294平方米，作为通往南郊安置区的两条公共道路，且有关部门对土地补偿问题进行研究。 A8.现场照片，原告用以证明被告将其受让取得的部分土地收回，作为荔园小区住户公共道路。 A9.《价格鉴定报告书》（鑫八闽价鉴〔2017〕508号），原告用以证明其委托了具有资质的鉴定机构，对被告收回的土地进行价值评估，评估确定价值减损556013860元。 A10.宁德市中级人民法院（2017）闽09行初130号行政判决书、福建省高级人民法院（2018）闽行终292号行政判决书、法律文书生效证明，原告用以证明被告作出违反生效判决的不予补偿决定，损害了原告的合法权益。 A11.《不予行政补偿决定书》（荔不补〔2019〕1号）、EMS快递单、电子物流信息，原告用以证明其于2019年3月26日收到不予补偿决定。 被告荔城区政府辩称，1.天通泰公司作为诉讼主体不适格。（1）天通泰公司已非案涉国有土地使用权人和房产所有权人。（2）天通泰公司也非管理费用的承担者，即便存在管理费用增加的情形，也不是天通泰公司的损失。2.不予补偿决定事实依据充分，符合相关法律、行政法规规定，不应予以撤销。（1）开通案涉通道的建设规划经天通泰公司盖章确认后，天通泰公司于规定期间内未提起行政复议或行政诉讼，从一开始就对案涉争议没有异议。（2）开通案涉两条通道，天通泰公司未有利益减损。3.案涉通道的开通，本质上系物权法上地役权在实践中的运用，被告仅起居中协调作用。荔园小区（三期）的业主在原天通泰公司土地上要求开通通道，土地所有者有权向地役者寻求补偿。请求驳回原告的起诉或驳回诉讼请求。 被告向本院提交证据、依据有： B1.福建省闽地建筑设计院的规划设计图两份（2007年1月制作），被告用以证明2007年1月原告提交给荔城区自然资源局审核的总平图中已规划了案涉两条通道，天通泰公司盖章确认；规划案涉两条通道后，天通泰家苑小区规划的容积率并未降低；规划通道后，小区建筑总面积反而增加了420.01平方米；案涉地块根据消防规定，应当预留消防通道。 B2.天通泰家苑楼盘信息一览表，被告用以证明目前涉案的房产土地已经区分所有权，所有权已经区分给所有业主，天通泰公司不是唯一所有权人，不是适格诉讼主体；且车位并未减少，反而增加。 B3.法律依据：《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》《住房和城乡建设部关于印发的通知》（建规〔2012〕22号）《建筑设计防火规范GB50016-2014》。 上述证据B1、依据B3系被告在举证期限内提交，证据B2系被告在第一次庭审后提交。 经庭审质证，本院对双方当事人的质证意见进行归纳并认证如下：一、关于原告提交的证据材料。经查，证据A1-A8系在（2017）闽行初130号案件中已经提交的证据，生效裁判对这些证据已经做了认证，本院不再重复认证。证据A9鉴定报告系原告单方委托，评估报告的有效期至2018年9月11日有效，且委托事项中的价格评估标的缺乏基础数据支撑，故本院对该份鉴定报告不予采信。证据A10-A11系本次诉讼新提交的证据，被告对证据的三性（真实性、合法性、关联性）无异议，对证明目的提出异议。本院认为，证据A10-A11具备证据的三性，可以采信，证明目的将结合焦点审查予以认定。二、关于被告提交的证据。被告在举证期限内提交的证据B1系其在（2017）闽行初130号案件中已经提交的证据,生效裁判已经认定不符合证据形式要件，不能作为有效证据采信，本次诉讼被告仍未提交图纸说明材料，故本院对证据B1不予采信。证据B2系被告在第一次庭审后提交，虽然被告曾在举证期限内向本院提出调查令申请，本院审查认为，被告申请调取的证据属于其在作出不予补偿决定前应当调查收集的证据，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条第二款的规定，人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据，故本院未予准许被告的调查令申请，对证据B2亦不予采信。 经审理查明，原告天通泰公司于2007年1月通过参加拍卖取得莆田市荔城区南郊3＃地块的土地使用权，并于2007年1月9日与莆田市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，缴纳了相应的土地出让金，并办理了《国有土地使用权证》。该地块位于莆田市中心市区××园路××与××路交叉口东北侧，面积36173.66平方米，用途为商业、住宅及配套设施用地，出让年限为商业40年、住宅70年，自2007年1月9日起算。后因规划调整，原告天通泰公司受让的上述国有土地被政府收回1658.294平方米，作为两条公共通道，方便周边的荔园小区（三期）拆迁安置户出行。2017年4月，原告以被政府收回的1658.294平方米国有土地使用权，荔城区政府未给予补偿为由，向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月27日作出（2017）闽09行初130号行政判决，判令被告荔城区政府在法定期限内对原告的行政补偿申请作出行政决定。被告荔城区政府不服，向福建省高级人民法院提起上诉。福建省高级人民法院于2018年9月29日作出（2018）闽行终292号行政判决，驳回上诉，维持原判。判决生效后，被告荔城区政府于2019年2月14日作出《不予行政补偿决定书》（荔不补〔2019〕1号），决定对天通泰公司不予行政补偿。原告不服，遂提起本案行政诉讼。 本案的争议焦点是：被告是否应当履行行政补偿职责，即被告作出的《不予行政补偿决定书》（荔不补〔2019〕1号）是否合法？围绕争议焦点问题，本院予以查明分析并认定如下。 本院认为，福建省高级人民法院（2018）闽行终292号行政判决认定：“在案证据表明，案涉地块的土地使用权原系被上诉人（天通泰公司）以公开拍卖方式竞得，并支付了土地出让金。但该地块并未被用于被上诉人所开发小区的小区建设，而是被建设为两条公共道路，供周边居民共同使用，即实际用途为社会公共道路，而非被上诉人所开发小区的小区内道路……由此可见，对于原由被上诉人天通泰公司拍卖取得南郊3#地块确有两块土地改为公共道路用地的事实，上诉人（荔城区政府）不仅知情，且亦曾为此报请莆田市人民政府积极解决补偿事宜，莆田市人民政府亦批准同意上诉人提出的解决方案，由上诉人具体实施。因此，尽管未被行政机关以行政决定的方式收回，但案涉两块土地已被政府实际收回使用权并用于公共道路建设的事实是客观存在的，只是因相关政府及职能部门工作滞后，未及时依法履行收回土地使用权及变更登记等行政程序，才导致当前土地利用现状同法律状态不一致以及相关行政补偿未到位的情况出现。鉴于案涉地块已经用于荔城区道路建设，上诉人作为当地政府，曾主动报请并经上级人民政府同意，承担了对受损失的利害关系人进行补偿的补偿主体义务，所以上诉人也就负有对主张受损失的利害关系人的行政补偿申请进行处理的职责与义务。”即生效判决已经明确荔城区政府应当对天通泰公司的损失作出补偿。但被告荔城区政府在生效判决作出后，并未对生效判决通过法定途径申请再审，亦无新的证据足以推翻生效判决的认定，仍以基本相同的理由作出《不予行政补偿决定书》（荔不补〔2019〕1号），明显不合法。 综上所述，为了公共利益需要，政府依法可以收回国有土地，但应当给予适当补偿。本案原告所举证据可以证明其竞拍所得的1658.294平方米国有土地被政府收回用于公共道路建设，被告荔城区政府系涉案土地收回的补偿主体。原告要求被告对其被收回的土地作出补偿决定有事实和法律依据，依法应予支持。被告荔城区政府作出不予行政补偿决定，明显与生效判决相悖，应当予以撤销。原告主张判令被告补偿经济损失55601380元，包括土地使用损失、物业管理费的损失、车位减少的损失。但原告现阶段所提供的证据不足以证明具体的损失项目和数额，而被告作出不予补偿决定，亦未对本案收回土地行为造成原告的损失项目进行首次判断，故本案补偿金额尚需要被告在后续履行职责过程中进一步予以调查认定，对该项诉讼请求作出裁判时机尚不成熟。被告在后续履行职责过程中应当本着实事求是，切实解决遗留问题的态度，根据《莆田市荔城区人民政府关于莆政督字[2011]423号批示件的情况反馈报告》（荔政〔2011〕97号）号文件中所涉及的损失项目，进行调查认定，并作出补偿决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下： 一、撤销被告莆田市荔城区人民政府于2019年2月14日作出的《不予行政补偿决定书》（荔不补〔2019〕1号）。 二、被告莆田市荔城区人民政府应在本判决生效之日起两个月内对收回原告福建天通泰房地产开发有限公司1658.294平方米国有土地使用权作出行政补偿决定。 案件受理费50元，由被告莆田市荔城区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  缪义文 审 判 员  黄冰凌 人民陪审员  周林华 二〇一九年十二月三十一日 法官助理林玉芳 书记员赖银珠 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。