云南省文山市人民法院行 政 判 决 书(2019)云2601行初52号原告卢某某，男，汉族，1948年1月10日生，云南省文山市人，现住文山市。委托代理人余正文，北京盈科（昆明）律师事务所律师，特别授权。被告文山市城乡管理综合执法局（以下简称市执法局），统一社会信用代码：11532621574655129W。住所地：文山市西正街**。法定代表人邱昌海，职务：局长。负责人左伟，市执法局副局长。委托代理人木生将，云南七乡律师事务所律师，特别授权。被告文山市人民政府（以下简称市政府），统一社会信用代码：11532621015212727T，住所地：文山市凤凰路政务中心法定代表人龚卿，职务：市长。委托代理人韦日雷，特别授权。委托代理人普毅，云南七乡律师事务所律师，特别授权。原告卢某某诉被告市执法局、市政府行政处罚一案，本院于2019年10月14日受理后，依法组成合议庭，于2019年12月6日公开开庭审理了本案。原告卢某某及其委托代理人余正文，被告市执法局的负责人左伟及委托代理人木生将，被告市政府的委托代理人韦日雷、普毅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年6月12日，被告市执法局向原告作出文市城乡管行罚决北字【2019】第008号《行政处罚决定书》（以下简称行政处罚决定书）。原告不服该行政处罚决定，向被告市政府申请行政复议。2019年9月18日，被告市政府作出文政复决字【2019】第10号《行政复议决定书》（以下简称行政复议决定书），维持了被告市执法局作出的行政处罚决定。原告不服，诉至本院。原告诉称，2003年6月，原告依法取得位于文山市开化北路复烤厂背后的《国有土地使用权证》以后，原告就依法向相关部门申请“在此块地基上新建房屋”，2004年6月房屋顺利建成并投入使用。2016年7月涉案房屋开始出现部分裂痕，2017年8月裂痕逐渐变大，2018年9月涉案房屋裂痕逐渐加大到已经威胁到房屋的自身安全。2018年12月原告找到相关的鉴定机构进行现场勘测以后被告知并建议及时对涉案房屋进行加固处理，否则将危及人身及财产安全。为此，原告不得不于2019年2月24日同承建方赵寿堂签订《房屋改造建设工程合同》（注：此合同标题为“房屋改造建设工程合同”，实为“房屋加固建设工程合同”）并要求承建方赵寿堂及时施工加固，后来在加固建设的过程中引发此案。综合本案的案件事实并根据我国《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《行政诉讼法》以及《行政复议法》等相关法律法规的规定精神，诉至法院，请求判决：1.撤销被告市执法局作出的行政处罚决定及被告市政府作出的行政复议决定；2.由被告承担本案诉讼费。原告为证明其主张，向本院提供以下证据（均为复印件）：第一组：原告卢某某身份证复印件，证明原告卢某某的主体资格适格以及相应的身份信息情况；第二组：原告卢某某的《房屋所有权证》、《国有土地使用权证》，证明原告卢某某现位于开化北路复烤厂后的房屋以及相应的国有土地系原告卢某某享有合法所有权；第三组：1.原告卢某某与赵寿堂于2019年2月24日签订《房屋改造建设工程合同书》、2.原告卢某某位于文山市房屋加固以前部分现状照片，证明原告卢某某现位于文山市开化北路复烤厂后的房屋主体在加固以前存在严重的安全隐患；第四组：原告卢某某向法院递交的《调取证据资料申请书》，证明被告对原告房屋进行处罚的过程中，没有对原告诉称的“加固事实”进行调查核实既作出行政处罚决定；第五组：1.行政处罚决定书、2.行政复议决定书，证明原告的房屋加固部分已被被告决定给予限期拆除处罚；第六组：视频资料，证明周围邻居都有违建房屋，没有受到处罚，执法局执法不公。被告市执法局辩称，一、被告市执法局作出行政处罚决定的主体适格。2019年4月10日，被告市执法局接到市民举报文山市（以下简称119号房屋）有违章扩建情况，被告市执法局单位执法人员随即到实地调查，发现119号房屋户主系原告卢某某，经初步了解得知，其在建房时，未报文山市城乡规划主管部门审批，也未办理《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》等证件，擅自在119号房屋后花园扩建砖混结构房屋，其行为涉嫌违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，发现违法行为后，被告市执法局及时进行立案调查，于2019年4月11日，作出并向原告送达了《责令（限期）改正通知书》，要求原告在2019年4月18日前自行拆除在119号房屋后花园扩建的砖混结构房屋，并恢复原貌，在规定限期内，原告不履行相应义务，之后，被告市执法局依照法定程序于2019年6月12日作出并送达行政处罚决定。因此，被告在法定授权范围内事实行政处罚，主体适格。二、被告市执法局作出的行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、证据确凿、适用法律正确。被告市执法局立案后调查得知，原告在119号房后花园扩建砖混结构房屋且未到文山市城乡规划行政主管部门申请办理审批手续，确定原告系违法建筑当事人，由执法人员进行现场勘验。确定占地面积为19.32平方米，建筑面积为38.64平方米（共两层），经过法定程序，在原告未能提供审批手续及其他相应许可证明、并确定在文山市城市规划区的事实，根据查明的事实，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条和《云南省违法建筑处置规定》第十五条的规定，认定为违法建筑，依法应对该违法行为进行处罚。被告市执法局认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。三、被告市政府作出的行政复议决定合法有效。原告收到行政处罚决定后，对该决定不服，依法向被告市政府申请行政复议。被告市政府通过法定程序经审理认为原告于2019年2月在119号房后花园扩建砖混结构房屋且未到文山市城乡规划行政主管部门申请办理审批手续是客观存在的事实，经被告市执法局现场勘验，确定原告擅自扩建房屋占地面积，属认定事实清楚”，并认为“被告市执法局在作出处罚决定之前，依法履行了立案、调查取证、行政处罚事先告知、处理审批、送达相关法律文书等法定程序，属程序合法，适用法律正确”，据此认定“被告作出的处罚决定并无不当”，因此，被告市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持了被告市执法局作出的行政处罚决定。被告认为通过上述三个观点来看，被告市政府根据查明的事实和经过法定程序，对被告市执法局的整个行政执法程序进行审查，并作出行政复议决定，行政复议决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，属于合法有效的决定，依法应得到法院的维持。四、原告所述无事实和法律依据，依法应予以驳回。原告认为其在119号房屋后花园扩建房屋砖混结构属于对原有房屋的加固建设，被告市执法局不予认可。被告市执法局认为，原告作虚假陈述，属于混淆概念。本案原告在119号房后花园扩建砖混结构房屋，性质属于扩建，该违法建筑经被告市执法局实地勘验，能够确定占地面积，原告并不是对原有房屋的主体结构、外墙或内部结构进行加固处理，属于混淆加固建设与扩建的法律概念。并且，原告诉称原有房屋出现部分裂痕，其找到相关的鉴定机构进行现场勘测后，认为存在危险性，故听信鉴定机构意见进行加固处理，被告不予认可。首先，本案从被告市执法局立案查处至今，原告并未提交相关鉴定机构出具的书面鉴定意见，用以证明原有房屋需要加固建设；其次，对原有房屋加固建设并不等于扩建房屋；再次，即使原有房屋需要加固建设，同样需要到文山市城乡规划主管部门办理备案、审批等手续。综上，被告市执法局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，被告市政府作出的行政复议决定予以维持合法有效，原告所述不客观真实，依法应驳回原告的诉讼请求。被告市执法局在法定期限内向本院提供了以下证据、依据（均为复印件）：第一组：1.文政办发【2015】139号《通知》、2.文市办发【2019】46号通知，证明被告系本案作出具体行政行为的适格主体；第二组：1.立案审批表、2.调查（询问）笔录、3.现场勘验笔录、4.责令（限期）改正通知书、5.案件调查报告、6.行政处罚事先告知书、7.行政处罚听证告知书、8.行政处罚案件处理审批表、9.行政处罚决定书、10.限期拆除违法建筑公告、11.履行行政处罚决定催告书、12.限期拆除违法建筑决定书、13.相关文书送达回证及照片、14.《文山市城市总体规划（2014-2030）等文件材料，证明原告在119号房后花园扩建砖混结构房屋在文山市城区规划内，且未到文山市城乡规划行政主管部门申请办理审批手续，确定原告系违法建筑当事人。由执法人员进行现场勘验，确定原告119号房屋后花园扩建砖混结构房屋，占地面积为19.32平方米，建筑面积为38.64平方米。经过法定程序被告作出行政处罚决定，依法应予以拆除，被告市执法局认定事实清楚、证据充分、程序合法；第三组：行政复议答复书、行政复议决定书，证明原告对行政处罚决定不服，向被告市政府申请行政复议，经过法定程序被告市政府作出行政复议决定，维持被告市执法局的行政处罚决定。被告市政府辩称，一、被告作出行政复议决定主体合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定、第二十八条的规定，被告有权对原告的复议申请作出决定。二、被告作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。被告受理原告的行政复议申请后，经审理查明：原告于2019年2月，未向文山市城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可，擅自在119号房屋后花园换扩建砖混结构房屋，扩建占地面积为19.32平方米，建筑面积38.64平方米。另查明，2019年4月10日，被告市执法局接到市民举报119号房屋有违章扩建行为，随即指派执法人员到现场查看。同日，被告市执法局对该案进行立案调查。2019年4月11日，被告市执法局对原告作出《责令（限期）改正通知书）》，要求原告于2019年4月18日前自行拆除在119号房屋后花园换扩建的砖混结构房屋，并恢复原貌。在上述期限内，原告不履行自行限期拆除义务。被告市执法局于2019年5月23日作出《行政处罚事先告知书》，2019年5月31日作出《行政处罚听证告知书》。2019年6月12日作出《行政处罚决定书》，认定原告于2019年2月在119号房屋后花园内未经规划主管部门批准，擅自建盖砖混结构房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，构成违法建设行为，依据该法第六十四条的规定，作出处罚决定：限原告于2019年7月3日前自行拆除在119号房屋后花园内的违法建筑。被告依据以上事实，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，认定被告市执法局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，依法予以维持。因此，被告市政府作出的行政复议决定书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。三、被告市政府作出的行政复议决定程序合法。2019年7月10日，原告向被告申请行政复议。被告于当日经审批后立案受理，2019年7月15日将《文山市人民政府行政复议办公室行政复议答复通知书》和《行政复议申请书》送达给被告市执法局，告知被告市执法局在收到以上材料后10日内向被告市政府提出书面答复并提交相关证据。被告市执法局于2019年7月22日向被告提交《行政复议答复书》及相关证据，被告市政府将被告市执法局向其提交的证据材料送达给原告。2019年9月5日，经复议机关负责人同意后，被告市政府依法作出行政复议决定书，并于2019年9月27日向被告市执法局及原告进行送达。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第三十一条的规定，被告作出的行政复议决定程序合法。综上，被告作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，依法应驳回原告诉讼请求。被告市政府在法定期限内向本院提供了以下证据、依据（均为复印件）：第一组：1.行政复议申请书、2.行政处罚决定书、3.国有土地使用证、4.建设用地规划许可证、5.房屋改造建设工程合同、6.照片、7.《行政复议申请（受理）审批单》、8.《文山市人民政府行政复议办公室受理案件通知书》、9.《文山市人民政府行政复议办公室行政复议答复通知书》、10.《送达回证》，证明2019年7月10日，原告不服被告市执法局作出的行政处罚决定，向被告市政府申请行政复议，被告市政府经审批后于2019年7月10日立案受理，2019年7月15日将《文山市人民政府行政复议办公室行政复议答复通知书》和《行政复议申请书》送达给被告市执法局，告知被告市执法局在收到以上材料后10日内向被告提出书面答复并提交相关证据；第二组：1.行政复议答复书、证据目录（共二组，15份），证明被告市执法局于2019年7月22日向被告市人民政府提交行政复议答复书及证据目录；第三组：1.《文山市人民政府行政复议办公室行政复议结案审批表》、2.行政复议决定书、3.送达回证，证明被告市政府对原告的复议申请审查后，认为被告市执法局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，经包复议机关负责人同意后，决定维持被告市执法局行政处罚决定，并于2019年9月27日向原告及被告市执法局进行送达。经开庭前证据交换、庭审举证、质证，原告对被告市执法局提交的第一组证据认为属政策法规，不予发表质证意见；对第二组证据中的1、4、6、7、8、10、11、13、14号证据没有异议，对2、3、5、9、12号证据均有异议，认为2、3、5号证据不客观、全面，遗漏了涉案房屋是否系危房以及涉案房屋周边邻居是否存在同样违建等情况调查，9、12号证据作出的处罚决定具有我国《行政诉讼法》第70条第六项规定的“明显不当”情形。另外对被告的2、3、4号证明观点也不予认可，认为被告测量出的违章面积含有之前已经建设的楼梯、地下室等。加上现在将被告市执法局勘测出的违建面积全部拆除后，原告无法从一楼通往二楼，案件调查报告系被告市执法局事后篡改的行为；对第三组证据均有异议，本组证据不客观、不全面，与第二组2、3、5、9、12号证据的质证意见基本一致。原告对被告市政府提交的三组证据质证意见与其对市执法局提交的证据的质证意见基本一致。被告市执法局对原告提交的第一组证据三性无异议；对第二组证据的真实性、合法性无异议，不认可关联性及证明观点；对第三组证据的真实性无异议，不认可合法性、关联性及证明观点；对第四组证据的三性及证明观点均不认可；对第五组证据的真实性、合法性无异议，不认可关联性及证明观点，该组证据不宜作为证据使用；第六组证据认为根本案被诉行为无关，且超过举证期限。被告市执法局对被告市政府提交的全部证据均无异议。被告市政府对原告提交的第一、二、六组证据的质证意见与被告市执法局一致；对第三组证据三性不予认可；对第四组证据真实性认可，合法性、关联性不予认可；对第五组证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的第一、二、三组证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信，但第三组证据的证明观点本院不予采纳；第四组证据，原告申请本院调取的调查笔录已由被告市执法局提交，无调取必要，且该证据不能证明原告的证明观点，本院不予采信；第五组证据系本案被诉行政行为，不宜作为证据使用，本院不予认证；第六组证据与本案不具有关联性，本院不予采信。被告市执法局提交的第一组证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信；第二组证据中的9号证据系本案被诉行政行为不宜作为证据使用，本院不予认证，该组其余证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信；第三组证据中的2号证据系本案被诉行政行为不宜作为证据使用，本院不予认证，该组其余证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信。被告市政府提交的第一组证据中的2号证据系本案被诉行政行为不宜作为证据使用，本院不予认证，该组其余证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信；第二组证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信；第三组证据中的2号证据系本案被诉行政行为不宜作为证据使用，本院不予认证，该组其余证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信。经审理查明：原告系文山市房屋屋主（以下简称119号房屋），该房屋处于文山市城市规划区域内。2019年4月10日，被告市执法局接群众举报，119号房屋存在违法扩建情形，同日，被告市执法局对本案予以立案。2019年4月11日，被告市执法局向原告作出《责令（限期）改正通知书》并于当日送达给原告。2019年5月16日，被告市执法局对原告扩建行为开展调查，并对违章建筑面积进行现场勘测，确认原告在扩建前未到城乡规划部门办理相关手续，扩建占地面积19.32平方米，建筑面积二层共38.64平方米。2019年5月23日，被告市执法局向原告作出《行政处罚事先告知书》并予以送达，拟对其作出行政处罚，并告知其享有陈述、申辩的权利。2019年5月31日，被告市执法局向原告作出《行政处罚听证告知书》并予以送达，告知原告享有听证的权利，原告在规定时间内未申请听证。2019年6月12日，被告市执法局向原告作出《行政处罚决定书》并予以送达，认定原告扩建行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》，限于2019年7月3日前自行拆除。2019年7月10日，原告不服被告市执法局作出的《行政处罚决定书》，认为其扩建行为属加固行为，不应拆除，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于同日立案受理，并向被告市执法局作出《行政复议答复通知书》于2019年7月15日送达给被告市执法局，通知被告市执法局在规定时间内作出答复并提交证据。被告市执法局于2019年7月22日对原告的复议申请进行答复，并提交相关证据。2019年9月27日，被告市政府作出《行政复议决定书》维持了被告市执法局作出的《行政处罚决定书》。2019年10月14日，原告不服被告市执法局及市政府作出的《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》诉至本院。本院认为,原告对被告市执法局、市政府的行政主体及行政权限无异议，本院予以确认。本案的争议焦点为被告市执法局作出的行政处罚决定和被告市政府作出的行政复议决定是否违法？一、合法有效的具体行政行为，应符合执法主体适格、事实清楚、程序合法、适用法律正确等法定条件。本案中，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，被告市执法局系由文山市人民政府依法确定的具有对城乡规划具有管理职能的行政机关，统筹区域内规划区违法建筑物处置相关事宜，其执法主体适格。本案原告扩建的建筑物系规划区内建筑物，该建筑物占地面积及建筑面积由原、被告双方经过调查笔录及现场勘验笔录予以认同，本院予以确认。结合本案证据，该扩建建筑物面积已超过原告持有的房屋所有权证书记载面积，故该建设行为不是原告对房屋的主体结构、外墙或内部结构进行加固处理，而是扩建行为，被告认定其为扩建行为，本院予以支持。原告主张其是因房屋系危房而采取杠杆原理予以扩建加固，但未向被告市执法局、市政府及本院提交相关证据予以证明，即使该房屋确系危房，原告也应在符合法律、法规的规定下进行处理，故对此主张，本院不予支持。被告市执法局经过立案调查、现场勘测、调查询问、拍照固定证据作出相关核查及认定，查明原告确有在未办理建设工程规划许可证、建筑施工许可证或取得其他相关合法手续的情形下擅自扩建的违法行为，被告市执法局提交的有关事实部分证据能相互佐证，证据完整，调查事实清楚，本院予以确认。被告作出行政处罚决定应当根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，依法作出。被告市执法局在查明事实的基础上，依法按照执法程序，向原告送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书，各项文书均载明原告享有的法定权利及义务，以上各项执法程序合法，本院予以确认。被告市执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》、《云南省违法建筑处置规定》作出行政处罚决定，责令原告限期拆除违法建筑物，文书载明事项及处罚内容均未违反法律法规的规定，适用法律正确，原告认为被告的行政处罚决定明显不当的主张，本院不予支持。一、原告向被告市政府提起行政复议，被告市政府系被告市执法局所在的本级人民政府，其受理原告的行政复议申请，并作出行政复议决定，主体适格。被告市政府在收到原告的行政复议申请后于当日受理，并在法定时间内要求被告市执法局提交行政复议答复书、证据，依据查明的事实，作出行政复议决定，并将相关文书在法律规定的时间内进行送达，各项程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一项）“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”的规定，本案中，被告市执法局作出的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，被告市政府予以维持，符合法律规定，本院予以确认。综上，被告市执法局、市政府作出的行政处罚决定书、行政复议决定书事实认定清楚，证据确实充分，程序合法、适用法律正确，原告主张撤销二被告作出的行政处罚决定书、行政复议决定书的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决如下：一、驳回原告卢某某请求撤销被告文山市城乡管理综合执法局作出的文市城乡管行罚决北字【2019】第008号《行政处罚决定书》的诉讼请求；二、驳回原告卢某某请求撤销被告文山市人民政府作出的文政复决字【2019】第10号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告卢某某承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于文山壮族苗族自治州中级人民法院。审 判 长 庞 呈 丰审 判 员 王 珊 红人民陪审员 欧阳月情二〇一九年十二月二十五日法官助理尹晨梦书记员骆诗艳