北京市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）京03行初318号原告孙铮，男，1986年9月7日出生，汉族。原告安启来，男，1973年9月20日出生，汉族。原告乔春艳，女，1971年4月15日出生，汉族。以上三原告委托代理人王国元，男，1950年8月3日出生。被告北京市人民政府，住所地北京市通州区运河东大街**。法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人马悦，北京市司法局干部。委托代理人任佳慧，北京鹏凯律师事务所律师。原告孙铮、安启来、乔春艳因诉被告北京市人民政府（以下简称市政府）不服驳回行政复议申请决定书一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月1日公开开庭进行了审理，原告安启来及其委托代理人王国元、被告市政府的委托代理人马悦、任佳慧到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。孙铮、安启来、乔春艳以北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）为被申请人，向被告申请行政复议。2019年6月3日，市政府向孙铮、安启来、乔春艳作出京政复字[2019]298号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），被诉复议决定认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人与具体行政行为有利害关系。本案中，争议地块的原使用权人为北京市工商行政管理局平谷分局（以下简称平谷工商分局），后其将该地块使用权转让给北京天成开元平谷市场服务中心（以下简称天成中心）。申请人与该国有土地使用权的转让行为不具有直接的利害关系。故申请人的行政复议申请不符合上述行政复议的受理条件。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。原告不服，向本院提起行政诉讼。原告孙铮、安启来、乔春艳诉称，近日，通过政府信息公开原告才获悉，原告于1995、1996年建成的商业小楼楼基被天成中心的“木材批发市场商业楼”完全覆盖，已无土地四至，原告小楼仅有房产证，土地证使用权证却在天成中心名下。2000年11月天成中心与县国土分局工作人员共同弄虚作假，蒙骗县政府给虚构的“木材批发市场商业楼”办了京平国用（2000出）字第01144号国土使用权证（以下简称1144号土地证）。2019年4月10日原告向被告提出行政复议申请，2019年6月3日被告认为申请人与该国有土地使用权的转让行为不具有直接的利害关系，作出驳回行政复议申请的决定。原告不服，认为原告与被告具体行政行为有直接的利害关系，理由如下：1.原告四个商户都是响应平谷县政府（1993）178号文的号召，进入的百家乐园建材城，分别于1995年、1996年由各户出资，由县工商局出面组织兴建的四栋三层商业小楼，属于合作开发项目。原告按178号文规定，每个商户交给县工商局37950元（占地150平米，每平米253元，其中包含地皮费每平米83元）后，于1995年自己出资建造的三层小楼，后分别办理的房产证。最初交钱时工商局市场科科长明确地说：“只要交了钱，这地方永远是你的了。”当时还没有土地出让金这一说。（见郭庆林、耿绍合证言）。2.1999年6月30日县工商局管办脱勾，属政策调整，大势所趋，谁也左右不了，天成中心接收县工商局无可厚非，但脱勾后，对于土地房屋划转问题，市政府1999年11月4日有会议纪要，即[京政会（1999）158号文]明确要求：“对通过合作开发等形式改变原土地使用性质及用途部分，应由合作双方通过协商，交纳土地出让金后方可办理有关手续。”天成中心拒不执行市里意见，根本没同我们商户协商，便擅自于2000年11月前后办理了土地转移手续和土地证。这说明，不是给我们24户办的土地证，如当时是为我们办的应找我们协商，让我们补交每平米50元土地出让金也不会拒交的。至于为何不通知我们，不与我们协商，我们认为有猫腻，有更大的利益驱使。2006年4月我们东邻办楼房房产证需要天成中心盖个证明房产是王烨所有的一个公章，张口要价5万元，而以前县工商局只收100多元，行政部门和企业单位差距有多大？如四十年的土地证到期再续期的话，天成中心还不狮子大开口？后代有要求，防止大欺诈，我们经手人必须解决好土地使用证问题，这不是退休了没事干，这关系到我们的切身利益，也算是利益反驱使。3.事实胜于雄辩。我们24户商业小楼，建楼在先，时间于1995、1996年建成而天成中心报批的“木材批发市场商业楼”在哪里？根本就不存在，完全是虚构的。但虚构的木材批发市场商业楼却与我们24户小楼楼基完全重叠，我们小楼的土地四至被他们的商业楼完全覆盖侵占，天成中心2000年9月至11月报批的4184.1平米（6.3亩）申办土地证时，我们24户小楼早已存在5年多了。2000年11月5日天成中心伙同县国土分局工作人员弄虚作假，不实填报地籍调查表等，欺骗县政府于2000年11月7日批准了此6.3亩1144号土地证。其办土地证从形式上看不出有毛病，表面上也程序合法，但前提和基础是虚假的，靠弄虚作假骗取的土地证难道合法、有效吗？被告对此不闻不问不予纠正，不审查其真实性、有效性，反说我们行政复议申请不符合行政复议的受理条件，驳回我们的行政复议申请，真令我们费解。4.2017年别的商户到市四中院要求撤销1144号土地证时，由于不清楚其中内幕，也未获得相关证据材料，故四中院一审、市高院二审未涉及源头作假问题的审理，仅认定了对县政府颁发的1144号土地证由县工商局转为天成中心，不能视为与商户存在法律上的利害关系、不具备诉讼的原告主体资格，故裁定驳回起诉，二审也给予了维持，可两级法院未涉及天成中心和国土分局共同弄虚作假的问题，骗取县政府批准土地证的行为给予支持。现起诉要求撤销被诉复议决定，责令被告受理原告的复议申请。被告市政府辩称，一、答辩人具有作出被诉复议决定的职权。二、答辩人作出本案被诉复议决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。三、答辩人办理行政复议案件的程序合法。请求法院依法驳回。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。“监督行政机关依法行使职权”是行政诉讼法第一条规定的立法目的之一，但此项监督并非人民法院主动实施，而是通过受理行政诉讼、解决行政争议得以实现。该法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有利害关系的含义是指，作为行政诉讼的原告，必须主张一项属于他自己的主观权利，并且该权利可能受到被诉行政行为的侵害。“没有利益，就没有诉权”，诉的利益乃是当事人的请求足以依靠国家审判制度加以解决的实际价值或必要性。换言之，如果被诉行政行为对当事人的合法权益明显不产生实际影响，则没有必要赋予其针对该行政行为提起诉讼的主体资格。具体到本案，原告认为涉案1144号土地证侵犯其合法权利，向被告申请行政复议。而被复议的行政行为--涉案1144号土地证系平谷区政府基于天成中心的申请向该中心核发，原告并非该证的相对人。虽然原告系百家乐园市场进场经营的商户，其在1144号土地证涉及的土地上建有房屋，但该地块国有土地的使用权原属于平谷工商分局，后因工商机关与所办经营企业单位脱钩这一政策原因，包括该地块国有土地使用权在内的百家乐园市场方移交给天成中心，该移交属政策调整范围，平谷工商分局和天成中心均无选择权，并非法律意义上的转让行为。因此，在平谷工商分局原就享有上述国有土地使用权的情形下，该移交行为不能视为与原告存在法律上的利害关系。基于此，平谷区政府后续核发1144号土地使用证的行为，亦与原告不存在法律上的利害关系。因此，市政府作出被诉复议决定并未对原告的合法权益产生实际影响，对原告的起诉，应予驳回。综上，本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告孙铮、安启来、乔春艳的起诉。案件受理费50元，于本裁定书生效之日起15日内退还原告孙铮、安启来、乔春艳。如不服本裁定，当事人可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长 王文涛审 判 员 韩 勇审 判 员 王 伟二〇一九年十二月十一日法官助理 陈金涛法官助理 李露希法官助理 任丹阳书 记 员 赵俊飞