广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤14行终102号上诉人（原审原告）：蒋怀珍，男，汉族，1981年5月16日出生，住兴宁市***********。被上诉人（原审被告）：兴宁市叶塘镇人民政府。住所地：兴宁市叶塘镇。法定代表人：万耀明，镇长。委托代理人：王忠，兴宁市叶塘镇人民政府工作人员。委托代理人：曾荣松，广东广兴律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：兴宁市人民政府，住所地：兴宁市********。法定代表人：洪国华，市长。委托代理人：刘惠兰、李小婷，兴宁市司法局工作人员。上诉人蒋怀珍因与被上诉人兴宁市叶塘镇人民政府（以下简称叶塘镇政府）、兴宁市人民政府（以下简称兴宁市政府）行政撤销纠纷一案，不服兴宁市人民法院（2019）粤1481行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审判决查明：原告蒋怀珍是蒋向星之子，蒋向星于1973年搬往兴宁市****住，父子户籍所在地均为兴宁市******，属于兴宁市罗浮镇派出所辖区*民。涉案土地位于兴宁市******新屋下，属上岳村第五生产队（村民小组）的农村集体土地。原房屋由原告的曾祖父李初凤于民国时期所建。在1953年土地改革时期，由于李初凤划定为地主成分，兴宁县人民政府将该房屋分给9户贫下农，留4间横屋给原告父亲等居住，原告父亲等居住的4间房屋又于1958年被政府拆除。1968年原告曾祖父去世后，原告家人未再在涉案房屋居住，1973年原告父亲迁至兴宁市******。2016年2月，案外人李远平、李亮彬在涉案土地建房，原告与李远平、李亮彬发生土地权属争议纠纷。2016年5月6日，叶塘镇政府组织蒋向星、蒋怀珍、李远平、李亮彬等双方当事人和相关旁证人员进行调查和调解，并要求双方当事人提供有效证据以便证明其土地权属。李远平提供了岳桥村中心屋《土地房产所有证》（兴岳字第774号），蒋向星、蒋怀珍提供了原生产大队新屋下旧木材收条、兴宁县人民检察院处理人民来访答复意见书（该答复意见书字迹已模糊）。2018年1月23日，原告蒋怀珍与其父亲蒋向星向叶塘镇政府递交《土地权属争议处理申请书》。2018年2月6日，被告叶塘镇政府认为根据《土地权属争议调查处理办法》第十条、第十一条、第十三条等规定，原告提出的申请不符合受理条件，决定不予受理。2018年4月4日，原告对《不予受理决定书》不服，遂申请行政复议。被告市政府受理原告蒋怀珍的复议申请后，依照复议程序进行复议，经复议在2018年6月14日作出兴宁府行复〔2018〕13号《复议决定书》，维持被告叶塘镇政府作出的《不予受理决定书》。原告遂不服，于2018年6月20日向本院提起行政诉讼请求撤销两被告分别作出的《不予受理决定书》及《行政复议决定书》并要求被告叶塘镇政府依法处理原告的土地权属争议申请。本院经审理，于2018年11月2日作出（2018）粤1481行初100号《行政判决书》判决驳回了原告的诉讼请求。原告不服提起上诉，梅州市中级人民法院于2019年3月18日作出(2019)粤14行终4号《行政裁定书》裁定撤销了本院一审判决，发回本院重新审理。重审庭审中，原告坚持其诉讼请求为：1、请求确认被告镇政府作出的涉案《不予受理决定书》的行为违法；2、撤销被告镇政府作出的涉案《不予受理决定书》和市政府作出的涉案《复议决定书》；3、本案诉讼费由被告承担。重审庭审中，原告还申请本院调取被告证据中的兴岳字774号《土地房产所有证》的档案并给予审查，本院向其释明该《土地房产所有证》的颁发与本案是属另一法律关系，本案不予处理，由原告另行途径解决。原审判决认为：本案处理涉及如下两方面的问题。一、关于涉案《不予受理决定书》及《复议决定书》是否应当撤销的问题。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”根据上述规定可知，只有农村集体的成员，才有使用集体土地的条件和权利。本案中，原告蒋怀珍的曾祖父李初凤因属地主成分，其家属名下的房屋在1953年时被政府没收分配给贫农，留下给原告父亲等居住的四间横屋于1958年间被政府拆除。1968年原告曾祖父去世后，其家人未在涉案房屋居住，原告父亲蒋向星并于1973年间迁至兴宁市******，原告蒋怀珍出生后亦落户于练优村成为练优村的村民。上述事实，有原、被告双方提供的证据予以证实，本院可以认定。故原告蒋怀珍不属涉案土地所在地的村集体成员而不享有使用该涉案土地的条件和权利。原告未能提供有效的证据予以证明涉案房屋已由政府落实政策予以归还，且原告曾祖父李初凤改建的房屋于上世纪八十年代全部倒塌，因此原告认为涉案房屋是其曾祖父李初凤解放前改建的房屋，其作为继承人对该涉案土地享有使用权的主张，于法无据，证据不足，本院不予支持。因此，被告叶塘镇政府基于上述事实，经调查核实，作出涉案《不予受理决定书》，事实清楚，适用法律正确。但根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见”的规定，被告叶塘镇政府于2018年1月23日收到原告与蒋向星父子二人的《土地权属争议处理申请书》后，于2018年2月6日方作出涉案《不予受理决定书》，明显超过了上述规定的期限。且根据《土地权属争议调查处理办法》第十五条“国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查”的规定可知，对申请人的调处申请决定受理后，调处主管部门才应当及时指定承办人对当事人的争议事实情况进行调查。而被告叶塘镇政府在未决定是否受理的情况下，先行指定了案件承办人对原告提供的证据材料进行了调查核实后又作出不予受理的决定，可见，涉案决定书的作出，程序上存在倒置的情形。因此，现原告诉请确认该《不予受理决定书》程序违法，于法有据，依法予以支持。但该程序上的违法对涉案的《不予受理决定书》的认定事实，并不产生实际影响而导致处理结果错误，且该程序上的违法也未侵害原告的合法权益，故原告据此诉请撤销涉案《不予受理决定书》，理由不足，不能得到支持。被告市政府作为适格的复议机关，在复议审查过程中，对被告叶塘镇政府作出的涉案《不予受理决定书》存在的程序违法问题未能给予指正而作出维持的复议决定，亦存在一定的瑕疵。但鉴于该程序上的瑕疵对原告的合法权益并未产生实质影响，该复议决定亦可以维持。现原告诉请撤销涉案《复议决定》，理由不足，本院亦不予支持。二、关于被告叶塘镇政府是否应当履行法定职责对原告父子的土地权属争议申请依法进行调处的问题。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条关于“申请调处土地权属争议，应当符合以下条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求调处对象、具体的处理请求和事实根据。”的规定，本案中，原告蒋怀珍因不属涉案土地所在地的村集体成员，其对涉案土地并不享有使用的条件和权利。原告未能提供有效的证据予以证实其与涉案土地具有直接的利害关系，其向被告叶塘镇政府申请土地权属调处，缺乏事实根据。被告叶塘镇政府依照上述调处办法的相关规定，作出涉案《不予受理决定书》事实清楚，证据充分。故现原告要求被告履行法定职责对其父子二人提出的申请给予调查处理，证据缺乏，理由不足，依法不予支持。综上所述，被告叶塘镇政府作出的涉案《不予受理决定书》程序上存在违法，本院予以确认，但该程序违法对案件的认定事实及原告的合法权益并未产生实质的影响，本院予以维持。原告诉请撤销涉案《不予受理决定书》及《复议决定书》并要求叶塘镇政府履行法定职责对其父子二人的申请给予调查处理，证据缺乏，理由不足，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第六十九条之规定，判决：一、确认被告兴宁市叶塘镇人民政府于2018年2月6日作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》程序违法。二、驳回原告蒋怀珍的其他诉讼请求。上诉人蒋怀珍上诉称：一、一审法院判决确认了叶塘镇政府以承办人身份作出的《不受理意见书》《不受理决定书》是违反法定程序的。叶塘镇政府的承办身份证明其已依法受理上诉人父子提出的土地纠纷处理申请。根据《土地权属争议调查处理办法》第五条、第十条、第十三条、第十五条、第二十三条、第二十七条、第三十条、第三十一条规定的，土地纠纷处理法定程序是：1.申请；2.受理指定承办人调查处理或不受理报同级人民政府作不受理决定；3.承办人经调查作处理意见报同级人民政府作处理决定；4.当事人不服处理决定申请复议或起诉。兴宁市自然资源局已经受理上诉人的申请并指定叶塘镇政府承办，叶塘镇政府无权作出《不受理意见》和《不受理决定书》。二、两被上诉人及一审法院以上诉人父子户籍不在涉案土地所在集体为由，认定上诉人父子与涉案土地没有利害关系无法律依据。根据《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一、四十（一）、四十五条和《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第四、六条的规定，在中华人民共和国建立农村土地集体所有制时，上诉人家的房屋、宅基地及上诉人的祖父李佛荣等家人均划入叶塘镇上岳村第五村民小组集体，上诉人家在该集体的宅基地和自留地使用权长期不变，只要现集体无异议，上诉人家任何人继承该集体的宅基地和自留地使用权无户籍限制。三、两被上诉人及一审法院认定上诉人家房屋在1953年分给贫下农和上诉人家房屋在1958年被拆除不属实。两被上诉人不能提供任何有法律效力的证据证明上诉人家房屋和宅基地有产权变更，这就说明上诉人家的宅基地使用权仍属上诉人家拥有。四、一审法院已经确认了叶塘镇政府作出的《不受理决定书》违反法定程序，这就证明叶塘镇政府依法已受理了上诉人父子的土地纠纷处理申请，再讨论上诉人是否符合申请条件没有任何意义。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。依照此规定，上诉人父子的申请完全符合条件。请求二审法院撤销叶塘镇政府所作《土地权属争议案件不予受理决定书》、兴宁市政府所作《行政复议决定书》。被上诉人叶塘镇政府答辩称：一、我府作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》事实清楚，证据确凿。1.上诉人蒋怀珍是蒋向星之子，蒋向星于1973年搬往罗浮镇居住，蒋怀珍与蒋向星两人户籍所在地均为兴宁市******，属于兴宁市罗浮派出所辖区*民。2.涉案土地位于兴宁市******新屋下，属上岳村第五生产队（村民小组）的农村集体土地。根据我国现行法律制度，有权使用农村宅基地必须具备两个条件，一是本集体经济组织成员，二是在农村集体经济组织合法拥有房屋或合法兴建房屋，从而拥有相对应的农村集体土地使用权。本案上诉人户籍所在地为兴宁市******，属于兴宁市罗浮派出所辖区*民，而上诉人要求确权的土地是位于兴宁市******新屋下第五生产队（村民小组）的集体土地，上诉人不符合有权使用涉案农村宅基地必须具备的条件。3.上诉人认为涉案土地原有房屋是其曾祖父李初凤在解放前购买土地并修建的房屋，其属于合法继承人，因此他拥有该宅基地的使用权。事实证明，因李初凤属于地主成份，1953年土地改革时期，兴宁县人民政府已将李初凤的房屋没收分给贫下农。虽然上诉人认为其父亲曾向政府要求归还，但其申请并不符合归还条件，上诉人提供的材料中，亦无有效证据证实涉案房屋已归还给其家。同时，该房屋在上世纪后半期已全部倒塌，随着地上房屋的灭失，土地使用权也随之消失。因此，上诉人认为他们继承了该房屋没有事实依据。同时，上诉人提供的原生产大队新屋下旧木材收条、兴宁县人民检察院处理人民来访答复意见书，均不是涉案房屋归还给上诉人家的政策落实文件，不能证明涉案房屋已归还其家。因此，上诉人不是兴宁市******新屋下第五生产队（村民小组）村民，不具备适用涉案集体土地的资格。二、我府作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》适用法律法规准确。答辩人作出的决定符合《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十条及《土地权属争议调查处理办法》第十条、第十一条等规定。三、我府作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》程序合法。答辩人作出的决定，已依照《土地权属争议调查处理办法》等规定，履行了调查取证、作出决定、送达及告知救济途径等程序，符合规定。四、兴宁市人民政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规准确，复议程序合法，是正确的行政复议决定书。综上所述，答辩人作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》及兴宁市人民政府作出的《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请二审法院在查清事实的基础上依法作出公平合理的裁判。被上诉人兴宁市政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律准确，是正确的判决。二、答辩人作出的兴宁府行复〔2018〕13号《行政复议决定书》符合法定程序。三、〔2018〕13号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。综上所述，叶塘镇人民政府作出的涉案《不予受理决定书》虽然存在程序违法问题，但鉴于该程序上的瑕疵对上诉人的合法权益并未产生实质影响，所以，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，依法维持被申请人作出的确权决定并无不妥。一审判决认定事实清楚，适用法律准确，是正确的判决。恳请法院驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。另查明，上诉人蒋怀珍在二审庭询中确认以下事实：1.其曾祖父李初凤在涉案土地上建造的房屋一部分在1958年被政府拆除，一部分在1979年上诉人父亲申请归还房屋时被人拆除。房屋全部拆除后，上诉人家未在涉案土地上重建房屋；2.1973年，上诉人父亲结婚后恰逢文化大革命，因批斗严重，上诉人一家遂搬至上诉人母亲娘家兴宁市*******住；3.上诉人家在罗浮镇***通过继承方式取得有房屋、土地。再查明，被上诉人叶塘镇政府于2018年1月23日收到上诉人蒋怀珍及其父亲提交的《土地权属争议处理申请书》后，叶塘镇政府国土资源部门于2018年2月5日作出《土地权属争议案件不予受理建议书》，建议对上诉人蒋怀珍及其父亲提出的土地权属争议处理申请不予受理。本院认为，本案争议焦点是被上诉人叶塘镇政府作出的涉案《土地权属争议案件不予受理决定书》及被上诉人兴宁市政府作出的涉案《行政复议决定书》是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。经审查，首先，上诉人蒋怀珍及其父亲的户籍所在地为兴宁市******，而涉案土地属于兴宁市******的集体土地。其次，上诉人确认其曾祖父李初凤在涉案土地上建造的房屋一部分在1958年被政府拆除，一部分在1979年上诉人父亲申请归还房屋时被人拆除。房屋全部拆除后，上诉人家未在涉案土地上重建房屋。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第五十二条的规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。综合以上事实可以认定，上诉人及其父亲与涉案土地无直接利害关系，其申请不符合《土地权属争议调查处理办法》第十条规定。因此，被上诉人叶塘镇政府作出涉案《土地权属争议案件不予受理决定书》，决定对上诉人及其父亲提出的土地权属争议处理申请不予受理，结果并无不当。但是，叶塘镇政府国土资源部门于2018年2月5日才作出《土地权属争议案件不予受理建议书》，违反了《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见”的规定，属程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定，有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。根据以上规定，叶塘镇政府国土资源部门作出《土地权属争议案件不予受理建议书》的时间超过法定期限几天，属处理期限轻微违法，且该程序违法对上诉人权利不产生实际影响，依法可判决确认叶塘镇政府作出涉案《土地权属争议案件不予受理决定书》的行政行为违法，但不撤销行政行为。被上诉人兴宁市政府作出的《行政复议决定书》未对涉案《土地权属争议案件不予受理决定书》存在的程序违法问题进行指正不当。鉴于该程序违法属轻微违法且对上诉人的权利不产生实际影响，被上诉人兴宁市政府决定维持涉案《土地权属争议案件不予受理决定书》结果并无不当，上诉人诉请撤销涉案《行政复议决定书》理据不足，不予支持。综上所述，上诉人蒋怀珍的上诉理由不成立，其上诉请求不予支持。原审判决确认叶塘镇政府于2018年2月6日作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》程序违法并驳回蒋怀珍的其他诉讼请求并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人蒋怀珍负担。本判决为终审判决。审 判 长 伍利玲审 判 员 吴梢欢审 判 员 贺 璐二〇一九年十一月二十六日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳