江苏省镇江市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏11行初60号 原告石耀东，性别：××，汉族。 委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。 委托代理人何倩玉，江苏德擎律师事务所律师。 被告句容市人民政府。住所地：镇江市句容市人民路××号。 法定代表人周必松，该市政府市长。 出庭应诉负责人张荣海，该市政府副市长。 委托代理人毛一峰，江苏巨荣律师事务所。 原告石耀东认为被告句容市人民政府不履行土地征收补偿法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月26日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，本案现已审理终结。 原告诉称：2004年11月25日，原告与句容黄梅镇后塘村村民委员会签订《土地承包合同书》一份，约定后塘村将××亩土地出租给原告。同日，原告与句容黄梅镇黄梅村村民委员会签订《土地承包合同书》一份，约定黄梅村将××亩土地出租给原告。合同签订后，原告在承包的土地上建造了房屋，并种植了苗木。2019年6月，原告向句容市自然资源和规划局申请信息公开后获悉，江苏省人民政府于2013年11月15日作出苏政地[2013]607号征地批复，决定将黄梅镇后塘村、黄梅村等集体土地征收为国有；被告于2013年11月15日作出了[2013]第018号征收土地方案公告和征地补偿安置公告，征收土地位置为黄梅村、后塘村。至此原告才知道有关征地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条规定，被告作为县级地方人民政府有职责对征地补偿安置方案进行公告并组织实施，但在本次征地实施过程中，被告并未对征地、安置补偿方案进行张贴公告。同时，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款、第二十六条规定，征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付，然而被告至今未向原告支付任何补偿款，显然违法。经评估，原告承包的后塘村土地上的房屋建筑物、构筑物和林木的评估价值为569.97万元；原告承包的黄梅村土地上的房屋建筑物、构筑物和林木的评估价值为1088.06万元。因此，被告应当向原告支付地上附着物及青苗补偿费共计1658.03万元。综上，被告在本次征地实施过程中未依法履行土地征收补偿职责的行为，严重侵害了原告的合法权益。原告请求法院：1、确认被告未依法履行土地征收补偿职责的行为违法；2、责令被告限期向石耀东支付地上附着物及青苗补偿费1658.03万元；3、本案诉讼费由被告承担。 被告答辩称：其一，原告的起诉已超法定期限，依法应予驳回起诉。案涉土地征收发生在2013年11月、2014年4月和2014年10月，被告均及时在所征地的村委会张贴了《征收土地方案公告》和《征地补偿安置公告》，此后，两村的领导多次找原告协商征地安置事宜。依照《行政诉讼法》第四十六条等规定，原告的起诉已超过法定起诉期限。其二，被告已依法履行职责。被告征收土地申请经江苏省人民政府批准，国土部门及时将二公告张贴公示，乡（镇）、村二级组织进行了大量调查、征求意见及安置补偿工作，现涉案地块的安置补偿已基本结束。原告之所以至今未与乡（镇）、村达成安置、补偿协议，原因是由于原告漫天要价，不接受公平、公正的评估，不履行法院的有效判决以及无视其违章建筑的存在，故原告的诉讼请求依法不能成立。 本院经审理查明：2004年11月25日，原告与句容黄梅镇后塘村村民委员会签订《土地承包合同书》一份，约定原告承包后塘村××亩土地。同日，原告与镇江市句容黄梅镇黄梅村村民委员会签订《土地承包合同书》一份，约定原告承包黄梅村××亩土地。两份协议均约定使用年限均为24年，使用性质为农业用地，不得改为商品房开发用地。合同签订后，原告在承包土地上建造了房屋，并种植了苗木。2013年11月15日江苏省人民政府作出苏政地[2013]607号《江苏省人民政府关于句容市2013年度第16批次村镇建设用地的批复》，决定将句容市黄梅镇后塘村、黄梅村等部分集体土地征收为国有。此后，被告作出[2013]第018号《句容市人民政府征收土地方案公告》和[2013]第018号《句容市人民政府征地补偿安置公告》，征收土地方案公告将苏政地[2013]607号批复批准的征收土地位置、面积、补偿标准等事项予以公告；征地补偿安置公告将补偿标准、安置方法、提出不同意见的方法、申请协调、裁决的方法予以公告。审理中，被告提供了上述两公告的张贴照片，并提供了2019年9月6日有关村委会出具的关于张贴的证明，但是未提供有关照片的原始载体，无法证明张贴时间。故本院对上述两公告的张贴时间无法确定。但是，双方当事人对上述征地批复已经实施的事实均无异议。 2018年7月江苏苏地行土地房产评估有限公司对原告的房屋进行了入户调查、评测。2019年7月，原告通过政府信息公开的方式获知上述征地批复与征地公告。原告于2019年8月自行委托评估机构对其承包土地上的房屋、林木进行评估，后诉至法院。起诉前，原告未向当地土地行政主管部门办理征地补偿登记，亦未向被告及有关部门申请征地补偿。 审理期间，被告向本院承诺：石耀东在本案结案后，依法向江苏省句容市经济开发区管理委员会申请征收补偿，该委员会将按照规定对石耀东承包地块上的建筑物、附着物进行定价、补偿。 上述事实有经过庭审质证的《土地承包合同书》、政府信息公开告知书、《江苏省人民政府关于句容市2013年度第16批次村镇建设用地的批复》、[2013]第018号《句容市人民政府征收土地方案公告》、[2013]第018号《句容市人民政府征地补偿安置公告》、入户调查、测评信息反馈表等证据证明。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。该法第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年修订）第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。该条例第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。该条例第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。《句容市征地补偿和被征地农民社会保障办法》第六条第一款规定，征地补偿和被征地农民社会保障由市人民政府负责。市国土资源部门具体负责征地报批、征地补偿安置方案的编制和费用的解缴；市财政部门负责征地补偿安置费用和社会保障资金的监督、管理；市人力资源和社会保障部门负责被征地农民社会保障资金的审核、发放及个人分账户管理；市公安、农业、审计、监察、民政等部门负责对征地补偿和被征地农民社会保障工作的监督、协调和指导。第二款规定，各镇人民政府、街道办事处、管委会具体做好征地补偿安置、土地交付和被征地农民社会保障工作。该办法第十四条规定，市国土资源部门应根据依法批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿安置方案，在被征收土地所在地的镇人民政府、街道办事处、管委会、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿安置方案经市人民政府依法批准后，由各镇人民政府、街道办事处、管委会按规定组织实施。 根据上述规定，在征地实施工作中，市、县人民政府负有将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等予以公告的法定职责，市、县人民政府土地行政主管部门具有拟订并公告征地补偿安置方案的法定职责。征地补偿安置方案一般由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，句容市的征地补偿安置工作具体由各镇人民政府、街道办事处、管委会负责，而非由句容市人民政府直接负责。本案中，原告应当按照规定向江苏省句容市经济开发区管理委员会申请征地补偿，如不服该委员会的征地补偿，可以依法请求协调或者裁决，而不能在没有申请征地补偿的情况下，直接起诉被告请求征地补偿。故原告起诉被告不履行法定职责，没有事实和法律依据，并且不符合征地补偿的法定程序，依法应驳回起诉。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第（十）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，虽然被告未能证明已经及时张贴有关《句容市人民政府征收土地方案公告》和《句容市人民政府征地补偿安置公告》，但是，征收土地方案公告只是县、市人民政府将征地批准文件予以公告，告知被征地人按照相应程序办理相应手续，对被征地人实际产生影响的是征地批准行为和后续征地补偿行为，该公告行为本身未对被征地人的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围，亦不能以被告未及时张贴公告为由，认为被告未履行征地补偿职责。同时，征地补偿安置公告是为了听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，属于过程性行为，亦不属于行政案件受案范围。对于补偿标准有争议的，应依法请求协调、裁决。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，由于被告未能证明已经及时张贴公告，并且征地实施部门于2018年7月才组织评估机构对原告房屋进行入户调查、评测，故原告请求征地补偿并未超过法定期限。 另外，审理中，原告称其承包土地上的部分林木已被破坏。对此情形，原告可依法向侵权方主张权利，与本案不履行土地补偿职责的行政诉讼无关，本案不予理涉。 综上所述，原告在未申请土地补偿的情况下，即起诉被告未履行征地补偿法定职责，依法应当驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定如下： 驳回原告石耀东的起诉。 案件受理费50元，退还石耀东。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  肖 雄 审 判 员  曹 英 人民陪审员  胡翠琴 二〇一九年十二月三十一日 法官 助理  吴兴浩 书 记 员  史 慧 附：上诉须知 上诉须知 （2019）苏11行初60号 一、案件双方当事人对本字号判决（裁定）书不服的可以在收到本判决（裁定）书之日起十五日（十日）内向本院提交上诉状，按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 二、当事人提起上诉的，除提交书面上诉状外，必须在上诉期限内向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费。 户名：江苏省高级人民法院 开户行：中国农业银行南京市分行山西路支行 账号：10×××75 三、上诉人预交上诉案件受理费后，必须在三日内将交费凭证复印件提交第一审法院审判庭。 四、上诉人或受其委托代为交费的人向第一审法院审判庭提交交费凭证复印件时，应当在交费凭证复印件上注明所交费用是上诉案件受理费，并注明一审案件具体案号和上诉人姓名或名称。 五、人民法院的法律文书，送达至当事人在一审起诉和答辩时填写的《法律文书送达地址确认书》中确定的地址，即为送达。 受送达人自己提供或确认的送达地址不准确，拒不提供送达地址，送达地址变更未及时告知人民法院，导致法律文书未能被受送达人实际接收的，文书退回之日视为送达之日。 六、上诉人未按规定期限交纳上诉案件受理费的，人民法院将按照有关规定裁定按自动撤回上诉处理。 2019年12月31日