广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤14行终146号上诉人（原审原告）刘世礼，男，汉族，1973年6月15日出生，住中山市××××××××××××××××。上诉人（原审原告）刘世念，男，汉族，1971年6月9日出生，住广州市东山区××××××。上诉人（原审原告）刘妙琼，女，汉族，1976年1月28日出生，住大埔县××××××高丰。委托代理人刘瑾玮，广东铭兴律师事务所律师。委托代理人陈路芳，广东铭兴律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）大埔县自然资源局，地址：大埔县×××××××××。法定代表人刘汉华，局长。委托代理人郭亮峰，该局工作人员。委托代理人方辉，广东粤梅律师事务所律师。原审第三人大埔县×××××××民委员会，地址：大埔县××××××。负责人范利桥，该村委会主任。上诉人刘世礼、刘世念、刘妙琼因诉被上诉人大埔县自然资源局作出埔自然资执法(罚)字〔2019〕第16号《自然资源行政处罚决定书》（以下简称16号《行政处罚决定》）一案，不服兴宁市人民法院(2019)粤1481行初110行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明：原告刘世礼、刘世念、刘妙琼是大埔县××××××高陂坑村民巫细英、刘亦铙（2008年7月间去世）的子女。刘世念、刘世礼兄弟二人大学毕业后分别落户于广东省广州市、中山市，刘妙琼则出嫁至茶阳镇角庵村。巫细英、刘亦铙夫妻早年在青溪镇溪口村高陂坑建有50-60平方米的土木老屋。2007年间，原告兄妹经商量，未经报建审批共同出资将父母所建的老屋拆除重新建成一栋面积为94.05平方米的二层楼房。2014年间，原告兄妹通过与村民置换、转让等方式获得土地后，继续共同出资进行完善新建房屋的配套设施，续建门楼，砌石坎，筑围栏，铺设入户水泥路，完善实施门坪硬底化等建设行为。2018年11月27日，原大埔县×××××××××村民实名举报，被告对该举报受理立案后，经调查询问、实地勘查测绘，并进行了听证，认为原告的建设行为构成非法占用土地。于2019年4月8日，对原告作出16号《行政处罚决定》，认定三原告于2014年开始，未经批准在青溪镇溪口村高陂坑自然村占用土地504.4㎡用于建设房屋和相关附属设施，其中占用农用地304.02㎡用于砌石坎、筑围墙（栏）、实施门坪硬底化，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，决定责令原告退还非法占用的304.02㎡农用地，限期拆除在非法占用土地上兴建的围墙（栏）、石坎、硬底化门坪等建筑物，恢复土地原状。原告不服，遂于2019年5月7日提起行政诉讼，请求撤销16号《行政处罚决定书》。诉讼中，原告因对被告提供的询问笔录等证据的三性及被告执法工作人员的身份有异议，并对溪口村委会2018年12月19日出具的《关于刘世念、刘世礼占地建房情况说明》的三性有异议，向本院申请通知被告的执法工作人员何国新、葛强发出庭作说明及申请本院通知该村委会出庭作证。本院应原告的申请，通知了被告的执法工作人员何国新、葛强发出庭作出陈述说明，并依职权追加溪口村委会作为第三人参加本案诉讼。被告的工作人员何国新、葛强发作为证人出庭接受了原告的询问，但第三人未派员出庭参加诉讼。原审判决认为，《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定：“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……”。根据上述规定，禁止擅自在农用地上建房，建设涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，根据庭审中查明的事实，可以认定原告刘世礼、刘世念、刘妙琼在2014年开始，未经批准擅自在青溪镇溪口村高陂坑自然村占用土地504.4平方米兴建房屋和相关附属设施，其中占用农用地304.02平方米，有被告测绘队测绘的关于大埔县青溪镇刘世礼、刘世念、刘妙琼违法占地的现状图、影像图、土地利用现状图和《勘测定界技术说明》、溪口村村民委员会出具的《关于刘世念、刘世礼占地建房情况说明》等证据予以证实。经过听证程序后，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条关于“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，与违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”的规定，于2019年4月8日作出16号《行政处罚决定》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告认为处罚主体错误、面积错误、捏造事实、程序违法及适用法律错误的主张，均缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决驳回原告刘世礼、刘世念、刘妙琼的诉讼请求。上诉人刘世礼、刘世念、刘妙琼上诉称：一、原审罔顾事实，对被上诉人作出的16号《行政处罚决定》认定为“事实清楚、程序合法、适用法律正确”，明显有失公允，上诉人不应成为该行政处罚的相对方。1、涉案房屋及其附属设施所有权人为巫细英。1978年前后，为解决一家五口的居住问题，上诉人的母亲巫细英与丈夫刘亦铙(2008年逝世)特向当时的青溪公社溪口大队申请位于高丰村庵角斜山脚的荒坡作为宅基地(占地面积约90平方米)，经大队批准，方建起土瓦楼房。2007年初父母考虑到年久失修的土瓦结构的祖屋有安全隐患，在原址进行危房改造，于2007年底建成占地面积约90平方米的两层钢筋水泥房，延用至今。至于房屋产权证未能及时办理，是由于相关办证政策导致，属当地农村历史遗留的问题。2、2013年，为落实国家村村户户通水泥路的政策，且年迈的母亲巫细英为了安全以及出行方便，主持组织并聘请人员构筑围墙、修筑道路。母亲巫细英因积蓄有限，要求三子女分摊了部分修筑费用。3、父亲刘亦铙在2008年逝世，家里并未进行分家析产和遗产继承，依然由母亲巫细英当家作主，所有财产由母亲巫细英拥有。综上事实，被上诉人认定刘世礼、刘世念、刘妙琼明显不应该成为16号《行政处罚决定》的相对方，一审法院的判决显失公正。二、被上诉人认定涉案房屋及其附属设施未经批准占用土地504.4平方米当属认定事实不清。1、涉案房屋的构筑是经当时的大队批准，符合当时的宅基地申请、批准、使用政策，只是后来由于诸多事由未能办好相关的产权证书。2、涉案房屋门前是荒坡，土质疏松，一旦遇到山水、雨水，极易造成滑坡及水土流失等地质灾害，危及房屋的安全，影响村公路的正常通行。为了保障自身的居住安全，实施砌石坎、筑围墙，实施门坪硬底化等必要的自救防护措施，清除安全隐患，属合理使用，对社会有益无害，不存在违法占有行为。三、被上诉人认定涉案房屋及附属设施占用水田(即耕地)304.2平方米是子虚乌有的事，纯属捏造。1、被上诉人在未经调查、现场勘测及充分听取当事人陈述的基础之上，仅凭大埔县国土资源测绘队在2018年12月绘制的一份图纸(该图纸无任何事实来源，只是为了处罚上诉人而编造，不能作为定案依据)就作出与客观事实完全相反的认定，简单而粗暴(上诉人提交的补充证据一可以佐证)。2、上诉人刘世礼、刘世念在听证、一审阶段提交的证据一至证据四的相关照片，足以证明涉案房屋及附属设施所占土地均为荒坡，根本不存在“耕地”一说，上诉人不理解为何原审法院对事实置之不理。3、上诉人刘世礼、刘世念在听证、一审阶段提交的补充证据一、证据二《农村土地承包合同》，足以证明涉案房屋及附属设施并未占用耕地。四、被上诉人在执法过程至少存在以下程序违法的诸多行为。1、被上诉人在2019年1月8日向刘世念、刘世礼发出《调查函》，刘世念、刘世礼在规定期内向被上诉人作出了书面回复和说明，但在听证过程中，被上诉人的调查人隐瞒该资料，无视上诉人的陈述和申辩权。2、上诉人多次向被上诉人举报范凯亨的违法行为，被上诉人执法人员不但不处理，反而到上诉人家属家里，对上诉人进行威胁恐吓(上诉人提交的补充证据5“被告执法人员在原告家中恐吓原告的视频”可以佐证)。3、被上诉人在作出处罚前未就相关问题对刘世念本人进行询问，程序违法。五、被上诉人作出的行政处罚适用《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、四十四条、六十二条、七十六条，属适用法律错误。1、涉案建设的房屋及附属设施，利用的是荒地，非耕地(上诉人提交的证据二至证据五可以佐证)。2、涉案建筑的房屋及附属设施，不存在农用地转为建设用地的情况(上诉人提交的证据二至证据五可以佐证)。3、上诉人的母亲只有一处宅基地，符合政策和法律规定。4、上诉人被母亲要求分摊费用及上诉人母亲建设涉案的房屋及附属设施的行为不存在违法性，不具处罚性。综上所述，恳请贵院依法支持上诉人的全部诉讼请求，以维护当事人的合法权益，以维护法律的公正实施。六、上诉人认为被上诉人对上诉人作出处罚是违法的，是有针对性的、选择性的、报复性的。所谓针对性是没有对实际违法人范凯亨进行处理，而对不存在违法行为的上诉人作出处理；所谓选择性是村里面真正占用农田构筑房屋的不予处罚，而上诉人的母亲巫细英利用原来的旧宅基地、荒地、空闲地构筑住房和修复围墙则被处罚。所谓报复性是为了打击巫细英对范凯亨的举报行为，恶意捏造事实，对巫细英的三个子女即三上诉人进行行政处罚。被上诉人在执法过程中，对上诉人孝顺父母的行为认定为违法，违反公序良俗，也破坏了国家的法律体系，对真正违法者范凯亨未依法履职作出处罚，上诉人保留向有关机关投诉的权利。综上所述，请求判决撤销原判，撤销16号《行政处罚决定》。被上诉人大埔县自然资源局答辩称：一、上诉人是适格的行政处罚对象。根据调查知情群众和询问上诉人刘妙琼、刘世礼，本案违法行为实施人是上诉人。二、上诉人未经批准占用土地事实清楚。根据大埔县自然资源局测绘队测绘的刘世礼、刘世念、刘妙琼占地的现状图、影像图、《勘测定界技术说明》以及溪口村村委会出具的《情况说明》能够证实上诉人在2014年开始未经审批占用农用地304.02平方米砌石坎、筑围墙（栏）、实施门坪硬底化。三、被上诉人作出16号《行政处罚决定》程序合法，适用法律正确。被上诉人不存在所谓针对性、选择性、报复性执法，对上诉人在原有宅基地之外的304.02平方米的农用地上非法砌石坎、筑围墙（栏），实施门坪硬底化进行处罚，适用法律法规正确且程序合法。上诉人、被上诉人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。经审理，本院查明的事实与原审法院认定的基本事实一致，予以认可。另：二审期间上诉人申请证人巫世堞出庭作证。庭审中，证人巫世堞出庭作证，证明2014年上诉人母亲巫细英雇请其做了涉案的围墙、门坪，当时土地都是荒地，没有耕地。被上诉人认为证人巫世堞是上诉人母亲巫细英的堂弟，与本案上诉人具有利害关系，其证言不能作为本案的定案依据。上诉人认为证人虽与上诉人存在亲戚关系，但并不能证明存在利害关系，可以结合其他证据认定该事实。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人大埔县自然资源局作出的16号《行政处罚决定》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定：“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。……”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，被上诉人大埔县自然资源局经过调查认定上诉人刘世礼、刘世念、刘妙琼共同出资砌石坎、筑围墙（栏）、实施门坪硬底化，未经审批且占用农用地304.02平方米，事实清楚、证据确凿。被上诉人按照“谁出资、谁建设”，认定砌石坎、筑围墙（栏）、实施门坪硬底化是上诉人刘世礼、刘世念、刘妙琼的行为，并无不当。上诉人行为明显违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十四条的规定，被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定作出16号《行政处罚决定》，责令退还非法占用的农用地，拆除非法占用土地上的构筑物和附属设施，恢复土地原状，程序合法，适用法律正确。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，依法可予维持。上诉人以原诉理由上诉，没有提出新的事实、证据和理由，其上诉请求依法不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人刘世礼、刘世念、刘妙琼共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 吴梢欢审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇一九年十二月二十六日法官助理 曾伟芳书 记 员 张佳芳