广东省江门市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）粤07民终3030号上诉人（原审原告）：黄伟强，男，香港特别行政区居民，1965年7月9日出生，暂住广东省鹤山市*****************。被上诉人（原审被告）：鹤山市古劳镇人民政府。住所地：广东省江门市鹤山市*******，统一社会信用代码：114********087161U。负责人：杜海燕，该镇镇长。委托诉讼代理人：骆文虹，广东本务律师事务所律师。委托诉讼代理人：罗碧莹，广东本务律师事务所律师。上诉人黄伟强因与被上诉人鹤山市古劳镇人民政府（以下简称“古劳镇政府”）确认合同效力纠纷一案，不服广东省鹤山市人民法院（2019）粤0784民初144号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月10日立案后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。黄伟强上诉请求：1、撤销一审判决；2、判令古劳镇政府继续履行《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同》；3、判令确认古劳镇政府于2018年10月12日向黄伟强送达解除通知书，解除合同的行为无效；4、本案一、二审诉讼费由古劳镇政府承担。事实和理由：一、古劳镇政府作出的解除《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同》通知书，目的是为了掩盖其非法行政强拆行为，属于行政行为的一部分，一审法院作为民事案件审理不当。1、古劳镇政府的强拆行为经其他案件，均认定为行政行为；2、从案件的起因来看，古劳镇政府解除合同是为了完成西江整治的任务，并非双方当事人违约。其为达到行政目的所作出的手段，属于行政行为的一部分。二、《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同》合法有效，只是因为古劳镇政府名下没有登记经营权而不能直接转让给黄伟强而是由黄伟强及其股东控制的鹤山市古劳西江港口发展有限公司（以下简称“西江港口公司”）申请经营权许可。1、该合同属于经营权转让性质的法律关系，一审判决认定其为租赁合同不当。虽然古劳镇政府没有相关的经营权，但黄伟强及西江港口公司已经向相关部门办理了相关的证照。实际上黄伟强及其股东购买了古劳镇政府控制的码头的有形资产和无形资产，并且接受了老职工，所有交易符合国家政策。2、除非有反证，否则就应当根据合同的具体内容来认定合同的性质，而并非合同所涉财产的性质及归属。三、一审判决遗漏审查事项。1、古劳镇政府于2018年10月12日向黄伟强送达解除通知书，要求解除《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同》的行为无效。2、江门市政府印发《西江江门段河长制“五清”专项行动方案》和江门市河长制办公室印发的《关于报送西江江门段“五清”专项行动工作计划的通知》也不能成为涉案合同解除的法定情形。3、从古劳镇政府向黄伟强送达解除通知书的行为分析，一审判决适用的法律与案件性质明显不符。四、一审判决适用法律错误。1、一审判决适用《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体适用法律若干问题的解释》第2条的规定，认为涉案土地租赁和房屋租赁部分无效，进而认定涉案的《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同》无效，属适用法律错误。首先，涉案合同于1999年7月21日成立，而《合同法》在1999年10月1日起施行。因此，本案不能适用《合同法》的相关规定；其次，涉案合同成立时，相关法律并没有规定转让码头经营权合同无效或者违法，不能以现行法律来否认涉案合同的效力；再次，一审判决适用现行的法律解释否定之前的法律关系不当。2、当事人以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不应支持。3、一审判决适用《合同法》第52条、第56条之规定，认定涉案合同损害公共利益，确认合同无效不当。古劳镇政府辩称，一、涉案的《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同》签订或者解除并非行政行为，一审法院将本案作为民事案件审理并无不当。二、一审法院认定《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同》实质上是租赁合同正确。经营权作为法人或者经营企业的权利，不能转让，而古劳镇政府并不对码头进行经营管理，不享有码头的经营权，更无法转让经营权。实际上《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同》涉及转让的标的是码头场地、原糖厂仓库、办公楼以及酒楼，均为土地、建筑物而并非经营权，并设定了使用期间，符合租赁合同的法律特征。三、一审法院适用法律正确。涉案的《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同》虽然订立在《合同法》施行之前，但因其签订就已经损害社会公共利益，无论是根据《合同法》还是《经济合同法》的规定，或者《民法通则》的规定，均属无效。四、黄伟强不断重复提及《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同》与《合股协议书》，是企图混淆视听。该两份合同在签约主体、涉及的内容均不相同，是两份相互独立的合同。一审判决认定事实清楚，证据充分，应当予以维持。黄伟强向一审法院起诉请求：1.确认于2018年10月12日向黄伟强送达解除合同通知书，要求解除《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同》的行为无效；2.判令古劳镇政府继续履行于1999年7月21日与黄伟强签订的《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同》；3.判令古劳镇政府承担本案的全部诉讼费用。一审法院认定事实：1999年7月21日，黄伟强与古劳镇政府签订《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同书》，合同约定：转让期限50年（从1999年8月1日至2049年7月31日止）；转让经营范围包括码头场地（占地面积5073平方米）、原糖厂仓库（占地面积566平方米）、码头办公楼（占地面积135平方米）、海鲜楼（占地面积197平方米）；转让金额4013000元，从签订合同3日内预付300000元，码头交付使用之日支付2700000元，余款1013000元于签订合同之日起十二个月内付清；古劳镇政府配合黄伟强办理码头的有关证照手续，费用由黄伟强负责；古劳镇政府提供在职职工名单、工资、待遇等资料给黄伟强，退休后人员由古劳镇政府接收；古劳镇政府应提供原船务公司与客商签订的有关合同给黄伟强，以便黄伟强能够根据合同去执行，涉及租金收入由交接日起由黄伟强收取；黄伟强必须重新领取有关营业执照，守法经营，黄伟强从转让码头经营权之日起，3年内必须把码头扩建为能停泊1000吨以上船只的码头，5年内不得把码头再转让他人经营等等。2001年9月13日，西江港口公司取得坐落于古劳镇古劳圩的土地使用权，该土地用途为港口码头，面积为3946.10平方米，使用权类型为出让，出让使用年限起算日期为2001年8月22日，宗地编号为030101070，地籍图号：526.50-493.25。2018年10月8日，古劳镇政府向黄伟强发出《解除通知书》，内容为：“黄伟强先生：1999年7月21日，古劳镇人民政府（以下简称我府）与阁下签订《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同书》（以下简称合同），约定我府将古劳码头经营权有偿转让给阁下使用，使用期限为1999年8月1日至2049年7月31日止，经营使用范围为：码头场地、原糖厂仓库、码头办公楼、海鲜楼；如遇修堤整路或政府及水利部门征用场地，有关补偿拆迁等我府不负任何责任。2018年7月11日，江门市政府印发《西江江门段河长制“五清”专项行动方案》明确开展西江江门段河长制“五清”专项行动，重点清理西江河道障碍物和涉河违章，清除西江江门段河道管理范围内40宗严重影响河道行洪、排涝的建筑物、堆放物、耕种物，清理、整治西江江门段河道管理范围内346宗违章建筑物、构筑物。鹤山市古劳码头旧房属于清拆范围。2018年7月20日江门市河长制办公室印发《关于报送西江江门段“五清”专项行动工作计划的通知》明确要求各地加快清拆行动，应于每月3日、13日、23日汇报最新进展情况。鉴于以上原因，合同已无法继续履行，此前我府向阁下提出解除合同，并与阁下协商解除事宜，但是阁下迟迟不予答复。为此，我府郑重函告阁下：一、即日起解除我府与阁下签订的《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同书》；二、自合同解除之日起，我府收回古劳码头经营权及合同约定的属于我府所有的经营使用范围内的场地和建筑物。阁下须在2018年10月13日前搬离，把合同约定属于我府所有的经营使用范围内的场地及建筑物等移交我府，否则，一切后果由阁下自行承担”。黄伟强于2018年10月12日收到上述通知。在审理过程中，双方当事人确认上述码头场地、原糖厂仓库、码头办公楼、海鲜楼没有办理权属登记；确认上述码头场地中3946.10平方米的土地使用权属于鹤山市古劳镇西江港口发展有限公司；确认位于码头中的原糖厂仓库、码头办公楼、海鲜楼已经拆除。古劳镇政府向鹤山市水务局发出[2019]6号《关于古劳码头地块限制使用情况的征询函》，向鹤山市水务局征询：1.030101070宗地周边地块属于何种地类；2.030101070宗地周边地块是否存在限制使用情况，如何限制使用。鹤山市水务局于2019年1月15日，向古劳镇政府作出鹤水复[2019]6号《关于古劳码头地块限制使用情况的征询函的复函》：“贵府转来的《关于古劳码头地块限制使用情况的征询函》及相关附件收悉。经研究，我局答复如下：一、根据《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《广东省河道堤防管理条例》等法律法规的规定，征询函提及的030101070宗地周边地块属于西江鹤山段外坡的护堤地，均归国家所有，由河道堤防主管部门管理。二、由于西江属省管河道，根据有关法规规定，西江鹤山段管理范围内（含护堤地）的有关活动的审批权属于省水行政主管部门。我局仅履行属地管理和初审的职责。三、有关该地块的限制使用情况，详见附件。”2019年4月10日，鹤山市*******出具《查询结果通知书》，内容为：“经我中心不动产登记信息系统核查，暂未查询到宗地编号：030101070，地籍图号：526.50-493.25的宗地图中鹤山市古劳西江港口发展有限公司相邻土地的登记信息。”一审法院认为，本案属确认合同效力纠纷。关于涉案合同属经营权转让合同还是租赁合同的问题。在本案中，黄伟强主张合同属经营权转让合同，古劳镇政府则主张属租赁合同。首先，古劳镇政府没有获得过码头经营权的经营许可证；其次，根据双方当事人签订的《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同书》的约定，黄伟强必须重新领取有关营业执照；第三，黄伟强属个人，其无法获得码头经营权的经营许可证。综上，双方当事人签订的《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同书》不属于经营权转让合同，其性质应属租赁合同，即土地和房屋的租赁合同。关于《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同书》的效力问题。上已述明，《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同书》属租赁合同，根据该合同的约定，转让经营的范围为码头场地、原糖厂仓库、码头办公楼、海鲜楼，即出租的范围为码头场地、原糖厂仓库、码头办公楼、海鲜楼。在庭审过程中，双方当事人确认上述合同中的原糖厂仓库、码头办公楼、海鲜楼没有办理权属登记，即涉案原糖厂仓库、码头办公楼、海鲜楼没有取得建设工程规划许可证，根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条：“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效”的规定，该部分租赁合同应为无效合同。在庭审过程中，双方当事人同时确认上述码头场地中3946.10平方米的土地使用权现时权属西江港口公司，而该公司是于2001年9月13日以出让方式取得码头场地中3946.10平方米的土地使用权，上述土地的宗地编号为030101070，地籍图号为526.50-493.25；经一审法院向鹤山市*******查询，该中心出具的《查询结果通知书》显示未查询到宗地编号：030101070，地籍图号：526.50-493.25的宗地图中鹤山市古劳西江港口发展有限公司相邻土地的登记信息。即相邻的码头场地1126.9平方米（5073平方米-3946.10平方米）没有登记权属人，根据鹤山市水务局鹤水复[2019]6号《关于古劳码头地块限制使用情况的征询函的复函》，一审法院认定合同签订时涉案码头场地（5073平方米）应属国家所有。鉴于涉案码头场地（5073平方米）应属国家所有，黄伟强将该部分土地进行出租收益，已损害社会公共利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）……（四）损害社会公共利益；……”的规定，该部分合同应为无效合同。综上，涉案合同的土地租赁和房屋租赁部分均为无效合同，故《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同书》应为无效合同。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力”的规定，《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同书》为无效合同，故黄伟强请求继续履行该合同的理据不足，一审法院不予支持；同理，《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同书》为无效合同，该合同自始没有法律约束力，故古劳镇政府于2018年10月12日向黄伟强送达解除合同通知书，要求解除《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同书》的行为无效，黄伟强请求确认上述行为无效的理据充分，一审法院予以支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条和《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条的规定，判决：一、确认古劳镇政府于2018年10月12日向黄伟强送达解除合同通知书，要求解除《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同书》的行为无效；二、驳回黄伟强的其他诉讼请求。本案受理费38904元，由黄伟强负担。二审期间，黄伟强向本院提交以下证据：1、江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初34号庭审笔录，证明涉案建筑物在1977年即已经建成；证据2、李启明的人事简历，以证明涉案建筑物在1980年之前即已经建成；证据3、鹤山市古劳船务公司企业登记资料，以证明1999年8月1日之前鹤山市古劳船务公司在古劳码头场地、码头办公楼经营；证据4、鹤山市古劳西江海鲜舫企业登记资料，以证明海鲜楼属合法历史性建筑；证据5、鹤山市展裕纸品有限公司企业登记资料，以证明涉案建筑物为合法的历史建筑；证据6、《关于将古劳码头场地、物业作价入股到古劳西江港口公司经营的请求》，以证明当时涉案建筑物物权持有人为古劳镇经济联合社；证据7、古府（1999）第34号文，以证明涉案建筑物为合法历史建筑物且权属人为古劳镇经济联合社；证据8、鹤山市古劳船务公司旧职工李永洪、李德强，以证明西江港口公司按照《合股协议书》履行的事实；证据9、广东省搬运装卸业管理办法1992年版，以证明西江港口公司可以直接申请办理公路运输经营许可证，无须由古劳镇政府转让的事实；证据10、古劳运输经营许可证，以证明西江港口公司在1999年8月26日取得该证的事实；证据11、西江港口公司企业登记资料，以证明该公司在1999年8月26日取得营业执照的事实；证据12、鹤山市水利局鹤水字（1999）56号文件，以证明鹤山市水利局批准西江港口公司改建码头的事实；证据13、江门市水利局江水管【2000】10号文件，以证明江门市水利局批准鹤山市水利局上述文件的事实；证据14、广东省水利局粤水管【2000】44号文件。以证明广东省水利局批准江门市水利局上述文件的事实；证据15、鹤山市人民政府出具用地批复书，以证明鹤山市人民政府在2001年8月22日出具西江港口公司用地批复书的事实；证据16、国有土地使用权出让合同，以证明西江港口公司合法取得土地使用权；证据17、国有土地使用权证，以证明西江港口公司于2001年9月13日取得港口码头的土地使用权；证据18、西江港口公司及其规定支付入股对价款付款清单，以证明涉案合同的履行情况；证据19、港口经营许可证，以证明西江港口公司已经取得相关证照的事实；证据20、西江港口公司2006年度审计报告，以证明西江港口公司2006年度公司企业资产进行审计入账的事实；证据21、广东省航道局月航道函【2008】249号文件，以证明西江港口公司已经改建码头，并经同意补办相关手续的事实；证据22、鹤山市古劳镇城镇总体规划（2006-2020）镇区用地规划图，以证明涉案所有标的物作为码头用地，并未被分割或者单列出来的事实。古劳镇政府质证称，上述证据均不属新证据。证据1为复印件，没有原件核对，其真实性由法院依法核实，且与本案无关；对证据2的真实性、合法性、关联性均不予认可；证据3、4、5均为工商登记读机资料，对其真实性没有异议，对其关联性有异议，并不能证明涉案建筑物为合法建筑物；对证据6的真实性没有异议，对关联性有异议，并不能证明拟证事实；对证据7真实性没有异议，但对关联性有异议，与本案无关，且根据相关法律规定，应当经县以上人民政府同意；对证据8的真实性、关联性均不予确认；证据9的真实性由法院确认；证据10没有原件核对，对其真实性、关联性均不予认可；证据11的真实性由法院核实，对其关联性不予认可；证据12、13、14的真实性由法院核实，该证据与本案无关；证据15、16、17的真实性由法院核实，但其形成时间均在合同签订之后，与本案无关；对证据18的真实性、关联性均不予认可；证据19的真实性由法院确认，对关联性均不予认可；对证据20的真实性、合法性、关联性均不予认可；证据21的真实性由法院核实，对关联性不予认可。本院认为，黄伟强在二审期间提交的证据不属新证据，本院不予采纳。古劳镇政府没有向本院提交证据。一审认定的基本事实属实，本院予以确认。本院认为：本案是租赁合同纠纷。根据最高人民法院《关于适用的解释》第三百二十三条“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。当事人没有提出请求的，不予审理，但一审判决违反法律禁止性规定，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的除外”的规定，本院仅围绕上诉人黄伟强的上诉请求进行审查，对于双方当事人均未提出上诉的问题不予审查。关于一审法院将本案作为民事诉讼案件审理是否正确的问题。本院认为，黄伟强向一审法院提交《民事起诉状》，请求确认古劳镇政府解除《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同》合同的行为无效，判令古劳镇政府继续履行该合同，本案是解决平等主体之间因解除合同的民事法律行为产生的争议，并非对行政机关作出的行政行为合法性的审查。因此，一审法院将本案作为民事纠纷案件进行审理并无不当。至于古劳镇政府作出《限期搬迁通知书》，责令西江港口公司限期搬出物业的行政行为，与其作为民事主体解除《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同》的民事行为，不属同一法律关系。黄伟强称本案也应当作为行政案件审理没有事实和法律依据，其该上诉理由不能成立，本院不予支持。关于涉案的《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同》的性质的问题。黄伟强主张上述合同属经营权转让合同，古劳镇政府则主张上述合同属租赁合同。对此，本院认为，首先，在双方签订上述合同之时，古劳镇政府并没有取得涉案码头的经营许可证，其并没有涉案码头的合法经营权，作为转让的标的物的码头经营权并不存在；其次，黄伟强为自然人，依法不能取得码头经营权的经营许可证，即其并非码头经营权的合法受让主体；再次，双方当事人在《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同书》约定，实际转让的标的为码头场地、原糖厂仓库、码头办公楼、海鲜楼等不动产，并约定了转让期限；最后，双方当事人约定，黄伟强在取得上述物业的使用权后，必须重新领取有关营业执照。综上，实质上是黄伟强与古劳镇政府签订《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同》，租用古劳镇政府的物业后成立相关公司申领相关证照进行码头经营，《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同》中双方当事人之间的权利义务关系符合租赁合同的法律特征。一审判决根据合同约定的双方的权利义务，确定本案为租赁合同并无不当，本院予以维持。关于《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同书》的效力问题。《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同书》出租的标的物为码头场地、原糖厂仓库、码头办公楼、海鲜楼。双方当事人均确认上述标的物没有办理权属登记，即涉案原糖厂仓库、码头办公楼、海鲜楼没有取得建设工程规划许可证。根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条：“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效”的规定，该部分租赁合同应为无效合同。西江港口公司在经营过程中，于2001年9月13日以出让方式取得码头场地中3946.10平方米的土地使用权，但其他土地、房屋至今没有取得权属证书。故合同签订时涉案码头场地（5073平方米）应属国家所有，古劳镇政府将该部分土地进行出租收益，已损害社会公共利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）……（四）损害社会公共利益；……”的规定，该部分合同也为无效合同。综上，一审判决认定《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同书》为无效合同，并无不当，本院予以维持。黄伟强上诉认为一审判决适用法律错误的依据不成立，本院不予支持。关于对黄伟强的诉讼请求是否应当支持的问题。如上所述，因《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同书》为无效合同，该合同自始没有发生法律效力，当事人基于合同的权利义务也应自始无效，《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同》无须解除。因此，古劳镇政府于2018年10月12日向黄伟强送达解除合同通知书，要求解除《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同书》的行为并没有产生解除合同的法律效力。另根据《中华人民共和国合同法》第五十六条：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力”的规定，《古劳镇人民政府转让古劳码头经营权合同书》为无效合同，故黄伟强请求继续履行该合同的理据没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人黄伟强的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费38904元（已由上诉人黄伟强预交），由上诉人黄伟强负担。本判决为终审判决。审 判 长 吴拥军审 判 员 陈 炜审 判 员 杨维国二〇一九年十一月十二日法官助理 吴碧如书 记 员 梁丹婷