福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽05行再1号 再审申请人（一审被告，二审被上诉人）：惠安县农业农村局，住所地福建省泉州市惠安县螺城镇乐园街城保1号。 法定代表人郑少龙，该局局长。 委托代理人黄新华。 委托代理人黄志明，福建晶磊律师事务所律师。 被申请人（一审原告，二审上诉人）：蔡文良，男，1967年1月20日出生，汉族，住福建省惠安县。 再审申请人惠安县农业农村局因与被申请人蔡文良政府信息公开一案，不服本院（2018）闽05行终393号行政判决，向福建省高级人民法院申请再审。福建省高级人民法院于2019年7月3日作出（2019）闽行申19号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人惠安县农业农村局的委托代理人黄新华、黄志明、被申请人蔡文良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 惠安县农业农村局申请再审称，一、耕地、基本农田的划分是土地利用总体规划的内容，且土地利用总体规划是由国土资源主管部门具体承办的，土地划分是国土资源部门的职责。惠安县农业农村局作为农业行政主管部门，负责县内的种植业、畜牧业、渔业等农业和农村经济发展工作，而不是土地划分工作。二审法院认定惠安县农业农村局作为基本农田、耕地、园地的主管部门，存在严重错误。二、惠安县农业农村局是为了减少诉讼及方便被申请人，而向惠安县国土资源局发函商请出具《惠安县螺阳镇东风村土地利用现状分类情况的函》，后惠安县国土资源局向申请人提供了四张图，且四张图上有标注惠安县国土资源局字样，充分证明该四张图是惠安县国土资源局制作。故该四张图及其形成之前的测绘成果，不是由惠安县农业农村局参与制作和保管的，不在惠安县农业农村局的职责范围内。原二审法院认定该四张图及其形成之前的测绘成果由惠安县农业农村局保管，严重违背事实。三、惠安县农业农村局已按照政府信息公开条例和鲤城区人民法院（2017）闽0502行初69号行政判决书依法履行了答复告知义务。首先，关于林地划分情况图，因属于国家秘密不能公开，惠安县农业农村局已依法就其不能公开事由向蔡文良履行了法定告知和说明理由义务，该事实已为（2017）闽0502行初69号行政判决所确认。其次，关于园地划分情况图，《土地管理法》规定的农用地在二级分类中不含园地，现行法律法规对其并无定义和分类，园地不属于法律概念，且笼统模糊，故蔡文良申请园地划分情况信息公开没有法律依据。再次，关于基本农田和耕地划分情况图，基本农田和耕地划分应由国土资源部门主管，不属于惠安县农业农村局的职责范围，而惠安县农业农村局向惠安县国土资源局发函商请其出具案涉惠安县螺阳镇东风村农用地的具体划分情况，并将惠安县国土资源局制作的四张图纸提供给蔡文良，也告知蔡文良应就此申请信息公开的行政机关名称、联系方式，已经依法履行了答复义务。综上，原二审判决在基本事实认定和法律适用方面均有错误，请求依法撤销原二审判决，驳回蔡文良的诉讼请求。 蔡文良辩称，本案是由（2017）闽0502行初69号一案产生的诉讼，（2017）闽0502行初69号行政判决的依据是惠安县政府的权力清单第十二条规定。判决后惠安县农业农村局没有上诉，而是向其提供惠农林答复[2017]1号《关于蔡文良政府信息公开的答复函》和四张图，但未能向其指认图中具体哪一块是什么地。根据福建省网上办事大厅《惠安县农业农村局权责清单》关于惠安县农业农村局主要职责的规定，以及《中华人民共和国测绘法》第二十九规定的：“测绘成果保管单位应当采取措施保障测绘成果的完整和安全，并按照国家有关规定向社会公开和提供利用”、《中华人民共和国农业法》第四十二条规定的“县级以上人民政府农业行政主管部门及其他有关部门应当建立农业信息搜集、整理和发布制度，及时向农民和农业生产经营组织提供市场信息等服务”和第五十八条规定的“县级以上人民政府农业行政主管部门应当采取措施，支持农民和农业生产经营组织加强耕地质量建设，并对耕地质量进行定期监测”、《中华人民共和国基本农田保护条例》第十一条规定的“基本农田保护区以乡（镇）为单位划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告，由县级人民政府土地行政主管部门建立档案，并抄送同级农业行政主管部门。任何单位和个人不得破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标志。基本农田划区定界后，由省、自治区、直辖市人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认，或者由省、自治区人民政府授权设区的市、自治州人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认”、《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定的“县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理”、《中华人民共和国土地管理法》第三十四条规定的“基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施”、2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定的“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的”，惠安县农业农村局应当主动公开本案申请公开的信息。蔡文良申请的信息影响到蔡文良的权利，属蔡文良申请公开的权利范围。惠安县农业农村局作为主管部门，未能履行公开信息义务，其称林地涉密，亦未明确是全部涉密或是部分涉密。 一审法院查明，蔡文良于2016年11月10日向惠安县农林局提交《政府信息公开申请表》，申请公开2010年以前惠安县螺阳镇东风村农用地的划分情况(基本农田、耕地、园地、林地)的具体划分情况图与说明。惠安县农林局于2016年11月29日作出《关于政府信息公开的答复》，答复如下：林地划分情况图与说明不属于政府信息公开内容。蔡文良不服该答复书，向惠安县人民政府提起行政复议，惠安县人民政府于2017年2月18日作出惠政行复〔2016〕15号行政复议决定书，决定确认惠安县农林局于2016年11月29日作出的《关于政府信息公开的答复》违法。惠安县农林局于2017年2月9日作出《关于蔡文良申请政府信息公开的答复》，答复如下：您申请：“2010年以前惠安县螺阳镇东风村农用地的划分情况(基本农田、耕地、园地、林地)的具体划分情况图与说明”。上述地类中只有林地的划分情况属于我局管理。林地划分情况属于我局管理，但因林地划分情况图是由测绘成果(即卫片图及地形图)结合林班数据(属于“秘密”等级)所形成的林地基础数据，根据《中华人民共和国测绘成果管理条例》第十六条规定属于“秘密”等级。因此，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，及《福建省政府信息公开办法》第八条：“下列政府信息不予公开：(一)涉及国家秘密的；(二)涉及商业秘密的；(三)涉及个人隐私的”的规定，您申请的林地划分情况图与说明因涉及国家秘密，依法不予公开。基本农田、耕地、园地的划分事项请依法向基本农田、耕地、园地的主管部门申请。蔡文良不服该答复，于2017年3月20日向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2017年9月1日作出（2017）闽0502行初69号行政判决，判决：一、撤销被告惠安县农林局于2017年2月9日作出的《关于蔡文良申请政府信息公开的答复》；二、责令被告惠安县农林局于本判决生效之日起十五日内对原告蔡文良于2016年11月10日提交的政府信息公开申请重新作出答复。（2017）闽0502行初69号行政判决已生效。惠安县农林局于2017年11月28日作出惠农林答复[2017]1号《关于蔡文良政府信息公开的答复函》，答复如下：根据您提出的政府信息公开申请“2010年以前惠安县螺阳镇东风村农用地的划分情况(基本农田、耕地、园地、林地)的具体划分情况图与说明”，现作出如下答复:1、林地划分情况图是由测绘成果(即卫片图及地形图)结合林班数据(属于“秘密”等级)所形成的林地基础数据，根据《中华人民共和国测绘成果管理条例》第十六条规定属于“秘密”等级。因此，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，及《福建省政府信息公开办法》第八条：“下列政府信息不予公开：(一)涉及国家秘密的；(二)涉及商业秘密的；(三)涉及个人隐私的。”的规定，您申请的林地划分情况图与说明因涉及国家秘密，依法不予公开。2、我局商请惠安县国土资源局提供2010年以前惠安县螺阳镇东风村基本农田、耕地、园地的具体划分情况图与说明。现将《惠安县螺阳镇土地利用总体规划图局部（2006-2020年）》、《惠安县螺阳镇土地利用现状图局部（2009年）》一共四张图提供给您。蔡文良仍不服该答复，向一审法院提起行政诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”针对蔡文良于2016年11月10日向惠安县农林局提交的政府信息公开申请，惠安县农林局于2017年11月28日重新作出了惠农林答复[2017]1号《关于蔡文良政府信息公开的答复函》予以答复。其中对于蔡文良申请的林地划分情况图与说明，惠安县农林局以因涉及国家秘密依法而不予公开的答复已为（2017）闽0502行初69号行政判决所羁束。关于蔡文良申请公开的2010年以前基本农田、耕地、园地的具体划分情况图与说明，惠安县农林局已将惠安县螺阳镇土地利用总体规划图及现状图（彩图）提供原告，但未就蔡文良申请的2010年以前基本农田、耕地、园地的具体划分情况说明答复蔡文良，惠安县农林局于2017年11月28日作出惠农林答复[2017]1号《关于蔡文良政府信息公开的答复函》未完全履行答复义务，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，一审法院予以纠正。但是根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关不因申请人的请求而负担为其汇总、加工或重新制作信息的义务。蔡文良申请公开对2010年以前基本农田、耕地、园地的具体划分图中基本农田、耕地、园地的范围、面积等基本情况进行详细说明，需要惠安县农林局予以汇总、加工、制作，因此，蔡文良申请的该部分信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指政府信息的范畴。一审法院对惠安县农林局该程序瑕疵的纠正并不导致蔡文良的诉讼请求的实现，惠安县农林局适用《中华人民共和国政府信息公开条例》虽有不当，但不损害蔡文良的合法权益。蔡文良诉讼请求理由不能成立，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告蔡文良的诉讼请求。案件受理费50元，由原告蔡文良负担。 蔡文良不服一审判决，上诉请求：1.撤销原审判决，发回原审人民法院重审或者查清事实后改判；2.被上诉人承担本案诉讼费用。二审法院对一审法院查明认定的事实予以确认。二审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：”对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”针对蔡文良于2016年11月10日向被上诉人提交的政府信息公开申请，惠安县农林局于2017年11月28日作出惠农林答复〔2017〕1号《关于蔡文良政府信息公开的答复函》重新予以答复。关于答复的第一项内容履行林地划分图不予公开的说明义务。但是，对于答复的第二项内容，与蔡文良申请公开的内容及鲤城区人民法院作出的(2017)闽0502行初69号行政判决书的要求不符，惠安县农林局虽提供四张图纸，并未对其进行说明，未完全履行答复义务。根据《中华人民共和国测绘法》第二条第二款规定,“本法所称测绘，是指对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述，以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动”。惠安县农林局作为基本农田、耕地、园地的主管部门，系该测绘成果的保管单位，蔡文良要求其进一步提供四张图纸中的基本农田、耕地、园地的范围、面积等基本情况的详细说明，不会使其承担汇总、加工或重新制作信息的工作。原审判决错误，予以撤销。蔡文良的上诉理由成立，对其上诉请求本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销泉州市鲤城区人民法院（2018）闽0502行初151号行政判决；二、撤销被上诉人惠安县农林局于2017年11月28日作出惠农林答复〔2017〕1号《关于蔡文良政府信息公开的答复函》；三、责令被上诉人惠安县农林局于判决生效之日起十五个工作日内对原告于2016年11月10日提交的政府信息公开申请重新作出答复。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人惠安县农林局负担。 再审中，当事人没有提交新证据。双方当事人对于原二审查明事实均无异议，本院再审予以确认。另查明，惠安县农林局于2018年12月28日更名为惠安县农业农村局。 本院再审认为，本案再审的争议焦点为：惠安县农业农村局是否是蔡文良申请政府信息公开的基本农田、耕地、园地划分情况的主管部门，是否履行了本案有关义务。本案中蔡文良向惠安县农业农村局申请公开的政府信息为2010年以前惠安县螺阳镇东风村农用地的划分情况(基本农田、耕地、园地、林地)的具体划分情况图与说明。其中林地划分情况图与说明因涉及国家秘密依法不予公开，惠安县农业农村局已就该项申请履行了告知和说明理由的义务，（2017）闽0502行初69号行政判决书亦予以认定。至于蔡文良申请公开的基本农田、耕地、园地划分情况图与说明，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定的“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”、国土资源部《土地利用总体规划管理办法》第六条规定的“土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源主管部门具体承办。国土资源主管部门会同有关部门编制本级土地利用总体规划，审查下级土地利用总体规划”以及第十九条规定的“乡（镇）土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：（一）耕地、基本农田地块的落实……”，惠安县农业农村局不具有土地划分的编制和管理职能，亦不负有制作和保存土地划分相关政府信息的义务。再结合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定的“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”，惠安县农业农村局并无向蔡文良公开基本农田、耕地、园地划分情况信息的义务。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”惠安县农业农村局于2017年11月28日作出的惠农林答复[2017]1号《关于蔡文良政府信息公开的答复函》中答复：“我局商请惠安县国土资源局提供2010年以前惠安县螺阳镇东风村基本农田、耕地、园地的具体划分情况图与说明。现将《惠安县螺阳镇土地利用总体规划图局部（2006-2020年）》、《惠安县螺阳镇土地利用现状图局部（2009年）》一共四张图提供给您”，已经在实质上告知蔡文良其申请公开的基本农田、耕地、园地划分情况的公开机关是惠安县国土资源局，已履行了答复义务。综上，蔡文良的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。原一审判决结果正确，应予维持。原二审判决错误，应予撤销。 综上所述，再审申请人惠安县农业农村局的再审请求成立，予以支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条的规定，判决如下： 一、撤销本院（2018）闽05行终393号行政判决； 二、维持福建省泉州市鲤城区人民法院（2018）闽0502行初151号行政判决。 一、二审案件受理费各50元，均由蔡文良负担。 本判决为终审判决。 审判长  林锡平 审判员  王一平 审判员  刘志健 二〇一九年十二月二十三日 书记员  郑 豪 附本案引用的主要法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。