广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤14行终128号上诉人(原审被告)：梅州市水务局，住所地：梅州市梅江区×××务××。法定代表人：陈海燕，局长。出庭应诉负责人：王骎，副局长。委托代理人：王志超，梅州市水务局工作人员。委托代理人：陈垚，广东圣图托斯律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：梅州市盛豪水利工程有限公司，住所地：大埔县××××××××××××××××。法定代表人：赖勇豪，总经理。委托代理人：范伟基，广东客中梅律师事务所律师。原审被告：大埔县水务局，住所地：大埔县××××××××××。法定代表人：官营生，局长。出庭应诉负责人：梁国锋，副局长。委托代理人：徐震，大埔县水务局工作人员。委托代理人：罗云开，广东法豪律师事务所律师。上诉人梅州市水务局（以下简称市水务局）、原审被告大埔县水务局（以下简称县水务局）与被上诉人梅州市盛豪水利工程有限公司（以下简称盛豪公司）履行行政协议纠纷一案，上诉人梅州市水务局不服兴宁市人民法院（2019）粤1481行初207号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月6日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：韩江高陂黄竹居砂场是经广东省水利厅批准的河砂可采区。2016年12月7日，被告市水务局向被告县水务局发出梅市水建管〔2016〕123号《转发广东省水利厅关于批准我省主要河道2016年度河砂开采计划的通知》，该通知要求被告县水务局依法依规适时开展河砂开采权招标工作，认真抓好采砂现场的管理工作，按属地管理原则，加强采砂联合执法管理，加大打击盗采力度，维护正常河道采砂管理秩序。2017年4月，原告盛豪公司经过招投标程序，以12727000元的价格取得了黄竹居河砂开采区的采砂权。2018年4月8日，原告盛豪公司作为受让人（乙方）与被告县水务局作为出让人（甲方）签订了《大埔县2016年度省管河道韩江高陂黄竹居可采区河砂开采权出让合同》（以下简称《出让合同》），该合同对甲、乙双方的权利义务作出了具体的规定。其中第一条约定：“……开采控制量26万立方米”；第三条甲方的权利和义务第（七）项约定：“为防洪及其他社会公共利益的需要，可在可采区范围内规定临时禁采区和临时禁采期，并书面通知乙方”；第四条乙方的权利和义务第（六）项约定：“……在《河道采砂许可证》规定的采砂期限届满后，如乙方因受开采期间的临时禁采影响而未达到控制采砂量时，由甲方报批后给予临时禁采等额时间的补偿，但实际采砂总量不能超过规定的控制采砂量”、第（十八）项约定：“不论何种原因，发现采砂作业可能危及社会公共利益或他人合法权益时，应立即停止采砂作业，及时采取补救措施以防止事态扩大造成更大损失，并立即告知监理人和甲方。由此产生的责任及费用等问题，双方共同研究处理”。《出让合同》签订后，被告市水务局以该《出让合同》为依据，在2018年6月6日向原告盛豪公司颁发梅市砂许字[2018]第01号《河道采砂许可证》，该证规定原告采砂期限为2018年7月18日至2019年3月17日，控制采砂量为26万立方米。2019年1月5日，大埔县×××××××民委员会分别向原告盛豪公司和被告县水务局提交《关于春节期间暂停黄竹居砂场生产经营的要（请）求》，认为黄竹居砂场位于该村主村口，砂场在正常生产过程中有大型车辆往来运输，而道路相对狭小，车辆在运输过程中引起的扬尘和漏砂给村民出行带来安全隐患，2019年春节临近，车多人多，增大道路安全通行压力。为给村民和乡贤营造安全卫生、顺畅出行的欢度春节环境，要求原告盛豪公司在春节期间即2019年1月21日起至2月20日暂停黄竹居砂场的生产经营。原告盛豪公司接村委暂停生产经营要求后于2019年1月9日致函被告县水务局，请求县水务局和上级有关部门根据实际情况同意其公司在春节期间暂停生产经营，给村民营造安全祥和的春节环境，待春节后开采期届满时再将暂停生产的时间补给其公司继续开采未完成的采砂任务。针对原告盛豪公司和桃花村村民委员会的请求，被告县水务局在2019年1月15日作出〔2019〕15号批复，内容包括：因春节期间外出乡贤回乡过春节，人流量多存在一定安全隐患，同意原告盛豪公司于2019年1月25日起至2019年2月19日止设临时禁采区暂停黄竹居可采区采砂作业；春节后原告盛豪公司要在2019年2月20日自行抓紧时间生产经营，县水务局不再另行通知，对春节期间暂停生产经营的时间将相应补回开采时间25天。庭审中，被告县水务局工作人员坚称其在2019年1月18日向市水务局抄送〔2019〕15号批复并有经办人刘方舒的工作日志予以证明，被告市水务局则主张其在2019年5月才收到〔2019〕15号批复。2019年4月8日，原告盛豪公司分别向两被告递交《关于黄竹居可采区砂场要求补回在春节期间暂停生产经营26天延期补采的请示》，请求补回在2019年1月25日至2019年2月19日设临时禁采期暂停黄竹居可采区采砂作业26天。被告市水务局在2019年6月12日向原告作出梅市水河库〔2019〕3号《关于黄竹居可采区砂场要求补回在春节期间暂停生产经营26天延期补采请示的批复》，认为原告以春节为由申请暂停生产的原因不符合划定临时禁采区或规定禁采期条件，对原告的延期补采申请不予批准。被告县水务局在2019年6月24日作出埔水务字〔2019〕131号《大埔县水务局关于对的答复》，认为按照市水务局不予批准批复的精神和要求，其不再另行作出批复。另查明，汕头市统诚工程监理有限公司在2019年5月5日向被告县水务局作出《关于黄竹居可采区采砂情况说明》，认定原告盛豪公司剩余25094立方米河砂未开采。庭审中，原告盛豪公司、被告县水务局、市水务局三方均确认原告在春节期间暂停采砂的期限为26天。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许权经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”。行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；……”。根据上述规定，原告盛豪公司经过招投标程序后与被告县水务局签订的《出让合同》属于政府特许经营协议，现原告盛豪公司提起请求两被告履行职责给予等额补采26天采砂期并为其颁发《河道采砂许可证》的起诉，具有原告主体资格，法院应依法受理原告盛豪公司的起诉。至于原告盛豪公司诉请市水务局和县水务局给予等额补采26天采砂期并为其颁发《河道采砂许可证》能否予以支持，分析如下：一、涉案《出让合同》合法有效，原告盛豪公司与被告县水务局、市水务局的权利义务均受《出让合同》的约束。《中华人民共和国合同法》第六条规定：“当事人行使权利履行义务应当遵循诚实信用原则”、第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同，依法成立的合同受法律保护。”本案中，原告盛豪公司与被告县水务局（受被告市水务局授权委托）在2018年4月8日签订的涉案《出让合同》，是根据《中华人民共和国合同法》《广东省河道采砂条例》《广东省水利厅关于主要河道采砂现场的监督管理办法》《大埔县人民政府办公室关于印发大埔县××采砂源头管理细化方案的通知》和大埔县2016年度省管河道韩江高陂黄竹居河砂开采权出让招标结果及招标文件的相关规定所签订的合同，是合法有效的行政协议。该合同对原告盛豪公司和被告县水务局、市水务局均具有法律约束力，双方均应遵循诚实信用原则切实履行合同中约定的义务，并不得擅自变更或者解除合同。该《出让合同》约定的“开采控制量26万立方米；县水务局为防洪及其他社会公共利益的需要，可在可采区范围内规定临时禁采区和临时禁采期并书面告知盛豪公司；在《河道采砂许可证》规定的采砂期限届满后，如盛豪公司因受开采期间的临时禁采影响而未达到控制采砂量时，由县水务局报批后给予临时禁采等额时间的补偿，但实际采砂总量不能超过规定的控制采砂量”等条款，两被告应给予充分尊重并诚信履行。二、被告市水务局、县水务局对原告盛豪公司请求延期补采26天的申请不予批准，违反了合同的约定并侵犯了原告信赖利益。信赖保护是指政府对自己做出的行为或者承诺应守信用，不得随意变更和反复无常，一经作出即具有确定力和公定力，行政机关因其权威性而被行政相对人所信赖。从监督行政权、保护行政相对人合法权益、维护国家政策和相关法律规定精神能够全面贯彻落实的需要以及信赖利益保护原则的要求考量，行政相对人基于对公权力的信任而作出一定的行为，此种行为所产生的正当利益应当予以保护。本案中，原告盛豪公司在市水务局颁发的《河道采砂许可证》指定的期限内进行采砂的过程中，因高陂镇桃花村村民委员会在春节到来之际出于安全考虑，请求原告及县水务局从2019年1月21日起至2月20日暂停黄竹居采砂场的生产经营，被告县水务局据此在2019年1月15日向原告发出〔2019〕15号批复并予以公告，同意从2019年1月25日起至2019年2月19日止设临时禁采区暂停黄竹居可采区采砂作业，同时要求原告在2019年2月20日自行抓紧生产经营，不再另行通知，且表示对春节期间暂停生产经营的时间将相应补回开采时间26天。根据汕头市统诚工程监理有限公司所作《关于黄竹居可采区采砂情况说明》确定原告剩余25094立方米河砂未开采。若对原告盛豪公司补采26天申请不予批准，两被告明显违反了《出让合同》第一条、第三条第（七）项、第四条第（六）项和（十八）项的约定并侵犯了原告对政府的信赖利益。三、被告市水务局应为原告盛豪公司颁发等额采砂26天、采砂量为25094立方米的《河道采砂许可证》。《广东省河道采砂管理条例》第十一条规定：“河砂可采区内因防洪、河势改变、水工程或航运设施出现险情、水生态环境遭到严重破坏以及有重大水上活动等情形不宜采砂的，有关部门应当及时通报县级以上人民政府水行政主管部门，县级以上人民政府水行政主管部门可以划定临时禁采区或规定禁采期。规定禁采期、划定或者解除临时禁采区的，应当及时公告。”该条例规定并没有排除基于安全事由而设定临时禁采期的情形，即本案县水务局基于确保春节期间安全设定临时禁采期符合该条“等情形不宜采砂的”情形。虽然根据《广东省水利厅关于印发的通知》（粤水建管〔2013〕141号）第六条第（三）项“地级以上市人民政府水行政主管部门负责规定主要河道临时禁采期和划定主要河道临时禁采区并及时公告”的规定，被告市水务局才具有划定涉案采区临时禁采期的职权。但根据涉案《出让合同》第三条第（七）项的约定，被告县水务局具有划定临时禁采期的权利，而该《出让合同》是被告市水务局授权委托被告县水务局所签并认可的行政许可合同，也是被告市水务局向原告盛豪公司颁发梅市砂许字[2018]第01号《河道采砂许可证》的依据和基础材料，可见被告市水务局认可该《出让合同》。被告县水务局以确保春节期间安全为由向原告盛豪公司作出设立禁采期并不违反《出让合同》的约定，从被告县水务局提供的证据和经办人刘方舒的工作日志可以认定，县水务局在2019年1月18日向市水务局送达了〔2019〕15号批复，而市水务局没有在《中华人民共和国行政许可法》规定的期限内作出相应处理，可视为市水务局授权或者委托县水务局可以作出设立禁采期的权利或对县水务局作出的〔2019〕15号批复没有异议。退一步说，即使县水务局没有向市水务局抄送〔2019〕15号批复，其内部层级监督管理出现问题的责任后果也不应由原告盛豪公司承担。且被告市水务局在作出梅市水河库〔2019〕3号批复中，也仅以因春节为由申请暂停生产的原因不符合划定临时禁采区或者规定禁采期条件，而对原告延期补采砂申请作出不予批准决定，并未对县水务局批准禁采期的权限及《出让合同》第三条第（七）项的授权行为提出异议。另《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利……”。本案中，被告市水务局在作出梅市水河库〔2019〕3号批复时，没有告知原告盛豪公司等利害关系人享有要求听证的权利，也没有征求原告及其他利害关系人的意见，故被告市水务局作出的上述批复违反正当程序原则，市水务局作出对原告延期补采申请不予批准的批复明显不当。被告市水务局根据原告盛豪公司延期补采26天、采砂量为25094立方米的申请，为原告盛豪公司重新颁发《河道采砂许可证》，不仅符合《出让合同》的相关约定，更体现合同双方权利义务的平等和政府的诚信。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条关于“人民法院经审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”及第七十八条第一款关于“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，判决如下：一、被告梅州市水务局、大埔县水务局应根据《大埔县2016年度省管河道韩江高陂黄竹居可采区河砂开采权出让合同》约定和埔水务字〔2019〕15号批复精神，对原告梅州市盛豪水利工程有限公司等额补回26天采砂期、采砂量为25094立方米的申请予以准许。二、被告梅州市水务局应在本判决生效后十日内为原告梅州市盛豪水利工程有限公司颁发采砂期限为26天、采砂量为25094立方米的《河道采砂许可证》。上诉人市水务局不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定〔2019〕15号批复对我方有约束力，是错误的。1.一审判决正确认定了涉案采区规定临时禁采期和划定临时禁采区的职权属于上诉人(判决书第27页倒数第7行)，但错误认定上诉人“授权或者委托县水务局可以作出设立禁采期的权利”(判决书第28页第8行)。规定临时禁采期明显属于行政许可权范畴，一审判决认为大埔县水务局可以凭委托或授权获得涉案采区的河道采砂许可权利，显然不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条的规定。2.退一步来说，即使上诉人授权或委托大埔县×务×××××采砂许可权，也是无效的，法院进行合法性审查时应当指明并纠正。因此，明显与法律法规相违的〔2019〕15号批复，对上诉人没有约束力，也不应当成为法院判决的依据。3.〔2019〕15号批复的责任后果应当由谁承担的问题。一审判决认为“不应由原告盛豪公司承担”(判决书第28页第11行)，这一认定也是错误的。该批复是因盛豪公司向大埔县水务局申请而形成，从上述可知，大埔县水务局并没有相关审批的权利，盛豪公司在明知的情况下，向没有审批权的机关申请，得到批复后也没有第一时间向上诉人核实，作为专业的大型采砂企业盛豪公司必须承担不利的责任后果。4.上诉人无需承担〔2019〕15号批复的责任后果，因该批复与法相悖，该批复自然对上诉人无约束力。另外，上诉人职能部门直到2019年5月中上旬才收到该批复，此时，涉案《河道采砂许可证》早已经到期，一审认定上诉人2019年1月收到批复，“可视为……对县水务局作出的〔2019〕15号批复没有异议”是错误的(下文将详细说明)，上诉人作为大埔县水务局的业务指导机关，与对外承担责任后果并无直接关联。大埔县水务局为独立的法人单位，其乱作为的后果当然与上诉人无关。二、一审判决认为盛豪公司采砂受春节因素的影响上诉人必须批准补采期是错误的。相关法规及《河砂开采权出让合同》并没有要求上诉人在规定禁采期后必须给采砂企业补采期。1.规定临时禁采期是河道管理部门基于法定情形主动依职权作出的行政许可行为，相关法规并没有规定禁采期结束后必须给采砂企业批准补采期，大埔县水务局与盛豪公司签订的《河砂开采权出让合同》也只是约定“临时禁采的等额补偿时间”“应当报批”，即大埔县水务局与盛豪公司认同补采期的批准机关为上诉人，上诉人根据实际情况不同意批准补采期，既符合法规的规定，也符合合同的约定，也是结合涉案采区河砂开采的实际情况作出的正确批复。2.河道主管部门在设置采砂期限时，已经充分考虑到节假日因素、日限开采量、汛期因素、枯水期因素、河砂开采的难易程度等相关可能影响河砂开采的除不可抗力外的全部因素，采砂企业在采砂期内完成采砂额度，时间是十分充裕的。本案《河道采砂许可证》规定采砂期限内采砂船粤梅州采0222及0251号，每艘船日采不超过1000立方米，采砂期限自2018年7月18日至2019年3月17日共243天，理论上可采砂为48.6万立方米，而完成26万立方米采砂限额只需要130天，最快在2018年11月24日即可完成采砂限额，所以采砂企业盛豪公司在采砂期内完成采砂额度，有113天的机动时间。3.盛豪公司为大埔本地的大型采砂企业，本案标的采砂量大，折合市场价格高达5000万元以上，任何一间企业在作出投标决定时，均会慎重考虑各种风险而作出决定，必然会考虑到春节因素对采砂运输的影响，而作出合理的生产安排。春节，作为中华民族最重要的传统假期，政府部门从年初一放假到年初七，普通百姓从小年玩到正月十五，万家团圆，万家欢聚，作为本地企业，基于采区运输道路的安全的实际情况，主动采取停采停运少扰民的举措，是企业应该承担的社会责任。4.根据《河砂开采权出让合同》第二十二条第二项约定精神，上诉人根据实际情况，依法在采砂期限的任何时间段临时作出规定临时禁采期的决定，只要总天数不超过30天，采砂企业无权提前解除合同，《河砂开采权出让合同》并没有约定规定禁采期后，必须另行安排采砂企业“补采期”。5.值得一提的是，不论是梅州还是广东省还是全中国，受春节风俗影响，加上用工成本高生产成本高，大部分建材原材料生产企业，包括采砂企业，春节前后都有二十天左右的自行停工。这是行业惯例，也是生活常识，春节因素确实不能作为补采期的理由。三、一审判决中无证据支持的错误事实认定及不符合采砂条例及采砂实践的推定，二审法院应当予以纠正。1.错误认定“县水务局在2019年1月18日向市水务局送达了〔2019〕15号批复，……”(一审判决第28页第5行)据此认为上诉人对该批复没有异议。“2019年1月18日寄出批复”的认定仅凭经办人也是大埔县水务局代理人刘方舒的口述，其所谓的本人所作的“工作日志”并没有经庭审质证，不能作为证据使用。由于刘方舒为该事项的工作职责人，与该事实的认定有利害关系，在没有相关其它证据的支持下，其口述不能作为证据使用。因此，一审认为上诉人该批复在2019年1月18日送达是错误的。2.错误认为确保春节期间公路道路安全符合《广东省河道采砂管理条例》第十条规定的“等情形不宜采砂的”情形(一审判决第27页第11行)。这一错误判断可能来自于不熟悉采砂作业环节。“河砂堆放场”是河砂离开船后的河砂堆放场地，也是河砂作业中的重要区域和环节。采砂企业将河砂置于“河砂堆放场”堆放或者马上由汽车经公路拉走，或者又上船经水路运走，由采砂企业自主决定。只有当需要临时设置“河砂堆放场”时，可以申请设置。春节期间，如果采砂企业考虑到公路交通安全，完全可以将开采的河砂置于“河砂堆放场”。并不影响其在河道开采作业。因此，以春节期间陆路交通安全因素作为规定临时禁采期的原因，既不符合《广东省河道采砂管理条例》规定，也与采砂企业的实际运作方式不符。3.此外，希望二审法院查清〔2019〕15号批复两种不同版本的实际制作时间，出现两种版本的原因，查清事实，有利于判别大埔县水务局是否向上诉人邮寄该批复，也有助于判别发生本案的真实原因。四、依照《中华人民共和国行政许可法》，被上诉人的补采期已经超过法定申请时效，二审法院应当认定该一审中未认定的事实，并驳回被上诉人对我方的一审诉讼请求。补采期申请在《行政许可法》中属于“延续行政许可的有效期”的范畴，根据该法第五十条规定，该申请“应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请”，上诉人在2019年5月中上旬才收到被上诉人的延期补采申请，并非如一审认定的“2019年4月8日”，即便如此，也远远超过采砂许可证有效期前30天即2019年2月16日前提出申请的日期。该申请超过法定期限，被上诉人实际上因自身原因失去了要求申请补采期的程序上的权利。五、被上诉人2019年4月8日的《关于黄竹居可采区砂场要求补回在春节期间暂停生产经营26天延期补采的请示》，歪曲主要事实，且申请理由不成立。上诉人在5月中上旬收到后，已经作出“延期补采申请不予批准”的批复，该请示认为“春节期间贵局从2019年1月25日至2019年2月19日止，设临时禁采期……”，实际上，如上所述，上诉人并未作出规定临时禁采期的决定，也直至5月中上旬，才从该请示所附材料中知悉大埔县水务局作出〔2019〕15号批复这一事实。六、〔2019〕15号批复的责任后果不应由上诉人承担，与上诉人无关合同的约定不能违反法律法规的规定，大埔县水务局作出的批复也不能违反法律法规的规定，涉案采区的行政许可权只能由上诉人行使，上诉人从没有授权大埔县水务局行使，即使有授权，也因不符合相关法律法规而无效。在被上诉人及大埔县水务局的合同中已经约定延期补采期必须向上诉人报批，被上诉人的2019年4月8日的请示，已经明示其理解报批的含义并作出向上诉人请示批准的实际行动。因此，被上诉人应当预见该请示存在不被批准的可能性。同样，大埔县水务局在2019年4月29日的〔2019〕86号请示，也表明其明白报批的含义并作出向上诉人请示批准的实际行动。因此，大埔县水务局也应当预见该请示存在不被批准的可能性。因此，大埔县水务局基于被上诉人2019年1月9日的请示作出的〔2019〕15号批复，其对上诉人没有约束力，其责任后果与上诉人无关。七、针对被上诉人的一审诉讼请求，在本案中不适用“信赖保护原则”。所谓“信赖保护原则”指当行政相对人对行政主体所做出的授益性行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意变更、撤销或废止该行为，否则必须对行政相对人基于对该行为有效存续的信赖而获得的合法利益予以合理补偿。值得一提的是，我国的行政法中，并未明确确立“信赖保护原则”，只是在《行政许可法》第八条中，可见其隐约踪影。即使这样，本案中，被上诉人也不能以采用信赖保护原则向上诉人提出诉求。1.如果上诉人核发补采期为26天的《河道采砂许可证》，如上所述，是不符合《行政许可法》《广东省河道采砂管理条例》等规定的，是违法的。2.被上诉人的一审诉讼请求为核发补采期为26天的《河道采砂许可证》，并没有请求如果这一诉讼请求不能实现时要求大埔县水务局及上诉人作出合理补偿。3.如上所述，〔2019〕15号批复作出的主体为大埔县水务局，该局是能独立承担责任义务的行政机关，其作出批复的责任后果也与上诉人无关。八、一审判决如果生效并执行，将产生巨大的不良社会效果。1.上诉人关于本案采区的许可发证权来源于《广东省河道采砂管理条例》，如前所述，该许可发证权并不能转委托。一审判决错误认可〔2019〕15号批复。如果随意增加采砂期限，对航道安全、对生态保护、对河道行洪安全均构成重大不良影响。2.如果认可春节因素可以当作规定禁采期的情形并给予补采期，那么国庆节也可以规定禁采期，清明节也可以规定禁采期，无形中增加了行政机关的主观随意性，实际上对行政相对人(采砂企业)相当不利。3.如果一审判决生效并执行的话，广东省全部省管河道采区采砂企业均可以春节理由向县级水行政部门“请示”，县级水行政部门均可自行作出如〔2019〕15号批复，然后再请示上级部门，如不批复则附上生效一审判决，那么，严肃规范的河砂采砂管理秩序将因之大乱，存在巨大的国有资源流失的可能性，影响社会公众利益和国家利益。4.对其它采砂企业不公平，如果能在中标后的开采过程中，以春节因素为由随意增加补采期，无形中改变了招投标设置的条件，宽松中标企业的采砂期限，对其它未中标企业不公平。综上所述，请求二审法院判决：1.依法撤销广东省兴宁市人民法院作出的(2019)粤1481行初207号行政判决，依法对本案进行改判，即驳回被上诉人对我方的诉讼请求；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人盛豪公司答辩称：答辩人认为原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应驳回其上诉。事实理由如下：一、答辩人在原审请求两被告给予等额补回被暂停生产经营26天的河砂开采权及未采完的采砂量，并非是向两被告重新申请新的行政许可，而是请求两被告继续履行原《出让合同》约定和《河道采砂许可证》核定的采砂期限及采砂数量，是履行行政协议的争议问题。原审认定涉案《出让合同》合法有效，答辩人与县水务局、市水务局的权利义务均受《出让合同》的约束，上诉人不予批准答辩人等额补采违反了合同约定并侵犯了答辩人的信赖利益，是正确合法的。首先，根据《中华人民共和国行政许可法》第五十三条“实施本法第十二条第二项所列事项(即有限自然资源开发利用)的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定”和《广东省河道采砂管理条例》第十五条“河道采砂许可由有许可权的水行政主管部门通过招标等公平竞争的方式作出决定”及第十八条“有许可权的水行政主管部门或者受委托的下级水行政主管部门应当依法确定中标人，按照招标投标法律法规的规定与中标人订立河砂开采权出让合同，由有许可权的水行政主管部门根据河砂开采权出让合同等依法颁发河道采砂许可证”的规定，答辩人持有的涉案黄竹居可采区《河道采砂许可证》(梅市砂许字〔2018〕01号)是答辩人通过招投标方式并支付了12727000元河砂开采权出让费后，与上诉人委托授权的大埔县水务局签订《黄竹居可采区河砂开采权出让合同》(下称“《出让合同》”)的基础上而取得的河道采砂特许经营权。该采砂特许权的取得与其他普通的行政许可需由申请人直接向行政机关申请，经批准后才取得的行政许可权的方式有根本的区别，也就是说涉案河砂开采权是答辩人通过招投标的方式向政府购买而取得，只要答辩人中标后与两被告签订了《出让合同》并支付了出让费，就视为政府及原审两被告同意授予了答辩人河砂开采权，原审两被告就必须根据出让合同颁发《河道采砂许可证》给答辩人，不颁发就构成违约侵权，也就是说答辩人的采砂权不是向上诉人申请审批而取得，不存在上诉人所说的“可批可不批”或“有可能不批准”的问题，这与中标人通过招投标方式取得国有土地使用权的程序与方式是基本相同的。因而原审认定涉案《出让合同》合法有效，答辩人与县务局、市水务局的权利义务均受《出让合同》的约束，是正确合法的。其次，本案是请求责令原审两被告继续履行《出让合同》约定的义务职责争议问题，不是请求原审两被告给予重新核发《河道采砂许可证》的行政争议问题。根据该《出让合同》和《河道采砂许可证》可知，答辩人通过招标出让的方式购买取得的采砂许可权的采砂期限为8个月(2018年7月18日至2019年3月17日)，采砂总量为26万立方米，但在履行合同过程中，因采区所在地的大埔县××××××民委员会出于公共交通安全考虑，请求答辩人及原审被告县水务局在春节期间从2019年1月21日起至2月20日暂停黄竹居采砂场的生产经营，县水务局据此于2019年1月15日向答辩人发出〔2019〕15号《批复》并予以公告，同意2019年1月25日起至2019年2月19日止设临时禁采期暂停黄竹居可采区采砂作业，并答复对春节期间暂停生产经营的时间将相应补回26天的开采时间。同时经县水务局委托监理单位汕头市统诚工程监理有限公司对答辩人在2019年1月25日停产前已经完成开采的采砂量进行了核实统计，仍有25094立方米的采砂量未完成。由于县水务局已将〔2019〕15号《批复》抄送给上诉人和大埔县人民政府、高×镇人民政府、大埔海事处等单位备案，并于2019年1月10日在可采区等张贴出了临时禁采的《通告》，而上诉人作为涉案采区的监管人和行政许可实施机关在收到备案〔2019〕15号《批复》和在县水务局的通告期间，并没有对县水务局的〔2019〕15号《批复》提出任何异议，答辩人基于对县水务局、市水务局的信赖，才按照县水务局的《批复》(埔水务字〔2019〕15号)要求实施暂停经营采砂26天，造成仍有25094立方米的采砂量未完成的损失。答辩人认为，鉴于县水务局是受上诉人的委托授权代表上诉人对涉案采区进行招投标及签订出让合同并对采区作业进行管理的机关，县水务局作为代表该合同的出让方和采砂作业的管理者，对高×镇桃花村民委员会的请示和答辩人申请报告作出的埔水务字〔2019〕15号《批复》，以及上诉人对县水务局抄送的〔2019〕15号《批复》和《通告》的默认，应该属于答辩人与原审两被告之间对原《出让合同》中就开采期限进行变更而达成的新的补充协议(即“临时禁采26天后再给予等额补采26天”)，而且该请示与批复，完全符合《出让合同》第四条第(六)项：“在《河道采砂许可证》规定的采砂期限届满后，如乙方因受开采期间的临时禁采影响而未达到控制采砂量时，由甲方报批后给予临时禁采等额时间的补偿，但实际采砂总量不能超过规定的控制采砂量”的约定和《广东省河道采砂管理条例》第六条“河砂可采区内因防洪……等情形不宜采砂的，有关部门应当及时通报县级以上人民政府水行政主管部门，县级以上人民政府水行政主管部门可以划定临时禁采区或者规定禁采期”的规定，对答辩人及原审两被告均具有约束力。但在答辩人执行其临时禁采的禁令后，原审两被告并没有履行《出让合同》的约定及《批复》的承诺，给予答辩人等额补采，从而严重侵害了答辩人依法招投标而受让的采砂权益，现在答辩人请求在原《出让合同》和原《河道采砂许可证》核定的采砂期限和采砂量范围内，向原审两被告申请补采26天期限及25094立方米的采砂量，并不是向上诉人重新申请行政许可，无需重新依照招投标程序签订出让合同和颁发新的采砂许可证。虽然答辩人诉请上诉人对补采的期限及采砂量给予补发《河道采砂许可证》，但请求补发该许可证只是出于规范采砂管理秩序的需要(如开具运输河砂四联单、税票及监管等均需许可证)，并没有超出《出让合同》和原《河道采砂许可证》的范围，并不是重新申请的采砂许可权。所以，上诉人在上诉状中错误地认为补采属申请新的行政许可，认为存在“可批可不批”或“不被批准的可能性问题”是没有事实和法律依据的。所以，原审认定上诉人对答辩人的补采请求不予批准违反了合同约定并侵犯了答辩人的信赖利益是正确合法的。二、《采砂条例》及《出让合同》都授予县水务局有权划定临时禁采期，上诉人在上诉状中错误地认为“规定临时禁采期属于行政许可”，混淆了行政措施与行政许可的关系，其在上诉状中主张县水务局作出《批复》划定临时禁采期违法无效，是没有事实和法律依据的。首先，根据《中华人民共和国行政许可法》第二条的规定，行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。是指行政机关通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认申请人从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。而根据《广东省河道采砂管理条例》第六条“河砂可采区内因……等情形不宜采砂的，有关部门应当及时通报县级以上人民政府水行政主管部门，县级以上人民政府水行政主管部门可以划定临时禁采区或者规定禁采期”和第二十五条“河道采砂人应当服从有关部门的监督管理，并遵守下列规定：……(二)不得在禁采区、临时禁采区、禁采期从事采砂作业”的规定可知，县级以上人民政府水行政主管部门划定的临时禁采区或者规定禁采期，对河道采砂人(即答辩人)而言并不是行政许可权，而是必须遵守的禁采令，属于政府部门的行政措施。因而上诉人混淆了行政措施与行政许可的关系，错误地把县水务局《批复》划定的26天禁采期当作行政许可而主张未经其授权而无效，是没有法律依据的。其次，根据上诉人授权县水务局签订的《出让合同》第三条“甲方(指县水务局)的权利与义务”第(七)项“为防洪及其他社会公共利益的需要可在可采区范围内规定临时禁采区和临时禁采期，并书面告知乙方”和第四条第(六)项“在《河道采砂许可证》规定的采砂期限届满后，如乙方因受开采期间的临时禁采影响而未达到控制采砂量时，由甲方报批后给予临时禁采等额时间的补偿，但实际采砂总量不能超过规定的控制采砂量”的规定，应属于上诉人授权委托县水务局为防洪及其他社会公共利益的需要可在可采区范围内规定临时禁采区和临时禁采期，并给予答辩人临时禁采等额时间的补偿的权利，而且该合同的内容与《招标文件》公告的格式合同文本内容完全一致，上诉人在原审的庭审中也完全认可该招标结果和经招投标签订的《出让合同》，也应视为上述合同约定授权县水务局有权划定禁采期等内容已经招标程序的公告和经上诉人的认可。同时，即使市水务局与县水务局之间在采砂管理方面存在委托授权方面的争议问题，也属于行政机关的内部权利义务关系问题，而答辩人作为采砂许可权的受让方与出让方(市、县水务局)之间关系则是外部的权利义务关系，当内部权利义务关系与外部权利义务关系发生冲突时，则要优先保护外部的权利义务关系。因而原审两被告必须共同承担和履行《出让合同》义务及埔水务字〔2019〕15号《批复》的补采承诺。再次，根据《广东省县镇事权改革若干规定(试行)》第七条“法律、法规、规章规定由县级以上地方人民政府及其部门行使，但未具体明确分级管理权限的行政管理职权，除需由上级行政机关统一协调管理的事项外，由县级人民政府及其部门行使”、第十二条“省、地级以上市人民政府及其部门根据本规定第七条第二款的规定，可以将法律、法规、规章规定由其行使的行政管理职权，委托县级人民政府或者其部门行使”和《广东省河道采砂管理条例》第六条“河砂可采区内因……等情形不宜采砂的……县级以上人民政府水行政主管部门可以划定临时禁采区或者规定禁采期”的规定，县水务局依照《出让合同》的约定和授权，根据春节期间采砂运输影响当地交通安全等公共利益情况，作出划定临时禁采期的《批复》合法有效。上诉人在上诉状中主张县水务局《批复》划定的临时禁采期违法无效，是没有事实和法律依据的。三、原审判决责令上诉人给予答辩人等额补回26天的采砂期、采砂量25094立方米，只是对答辩人因执行原审被告的禁采期批复而造成损失的一种补救措施或等额补偿，并不会对公共利益或国家的资源造成任何的损失。由于涉案《出让合同》及《河道采砂许可证》(梅市砂许字〔2018〕01号)是答辩人支付了12727000元河砂开采权出让费的对价并投入了船舶、机械设备设施和场地等巨额资金的情况下取得的特许经营权，现因答辩人执行原审被告的禁采期《批复》造成了仍有26天采砂期限、25094立方米的采砂量未采完，这一事实原审两被告在原审庭审中均完全认可。原审法院根据《行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，判决责令上诉人给予答辩人等额补回26天的采砂期及25094立方米的采砂量，只是对答辩人因执行原审被告的禁采期批复而造成损失的一种补救措施或等额补偿，事实和法律依据充分，并不存在上诉人所称“随意增加采砂期限和采砂量”问题，根本不会对公共利益或国家的资源造成任何的损失。因而上诉人认为“执行原审判决结果将引起巨大的不良社会效果，造成国有资源流失”，完全是信口开河，没有事实和法律依据。至于上诉人在上诉状中称“原审忽视河砂堆放场作用”“河砂开采后可不马上用汽车运走”等，完全是上诉人主观判断无任何根据的。正因为位于高×黄竹居可采区的采砂场地及运输道路狭小，如在春节期间采砂、运砂将严重影响当地公共交通安全，高×镇桃花村民委员会才会呈送报告请求暂停开采经营，而且事实上该采砂场只有卸砂点，根本没有堆放场，该卸砂点只能堆放400多立方米的河砂，不能满足堆放一天的采砂量，平时经营只能边采边运，根本不可能满足堆放连续26天的采砂量，可见上诉人完全是闭门造车的官僚作风，完全靠主观判断无事实根据。另外，上诉人称“被上诉人的补采期已超过法定申请时效”是没有事实和法律依据的，因为答辩人向原审两被告申请补回26天期限及25094立方米的采砂量，既不是重新申请行政许可，也不存在上诉人所称的行政许可到期后申请延续许可的问题。而是对原《出让合同》约定和《河道采砂许可证》核定的采砂期限及采砂数量范围内未完成部分的等额补回。因而，不存在超期申请问题，答辩人的请求权只受6个月的行政诉讼时效限制，不受许可期届满30天的延续申请期限的限制。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据充分、适用法律正确、程序合法，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，其上诉主张完全暴露出上诉人违法、违约不作为，不敢担当的懒政作风。为维护答辩人的合法权益，请求梅州市中级人民法院依法驳回上诉人无理的上诉请求并维持原审判决。原审被告县水务局答辩称，一、2019年4月8日，被上诉人盛豪公司向我局及上诉人梅州市水务局送来《关于黄竹居可采区砂场要求补回春节期间暂停生产经营26天延期补采的请示》，上诉人收到被上诉人该延期补采请示后，根据《广东省河道采砂管理条例》第六条规定及《广东省水利厅关于实施若干问题的意见》（粤水建管〔2012〕172号）、《广东省水利厅关于印发的通知》（粤水建管〔2013〕141号）第六条第三款的有关规定，对被上诉人提出的延期补采的请示，于2019年6月12日经研究做出梅市水河库〔2019〕3号《关于黄竹居可采区砂场要求补回春节期间暂停生产经营26天延期补采请示的批复》意见：“贵公司以春节为由申请暂停生产的原因不符合划定临时禁采区或者规定禁区期条件，为此，延期补采的申请不予批准。”为此，我局根据上级许可机关意见，于2019年6月24日对被上诉人提出的延期补采请示作出了埔水务字〔2019〕131号《大埔县水务局关于对的答复》“我局按照市水务局的批复精神和要求，不再作出另行批复”。二、根据原《广东省河道采砂管理条例》第十条第一款及第五项规定：“以下河道采砂由河道所在地的地级以上市人民政府水行政主管部门编制年度开采计划，报省人民政府水利主管部门批准后，由地级以上市人民政府水利主管部门许可发证”，“韩江从梅州三河坝起，经潮州、东溪、西溪至入海河口的干流河道。”据此，被上诉人中标经营的黄竹居可采区砂场的河道采砂许可权应由上诉人批准许可。我局是受上诉人委托管理的实施单位，因此，对上级主管机关作出的批复意见我局应遵照贯彻执行。综上所述，我局认为，对被上诉人提出本案诉争的有关诉讼请求标的及上诉人提出的上诉请求，恳请二审法院审查后，本着忠于事实和法律的原则，依法作出客观公正的裁判，以切实维护法律的正确实施。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，《梅州市水务局关于委托县级水行政主管部门组织韩江干流梅州段采区管理工作的通知》（梅市水字〔2012〕124号）规定，由受委托组织招标的县级水行政主管部门，与中标人签订河砂开采权出让合同……韩江干流河道采砂现场委托县级人民政府水行政主管部门按辖区范围组织管理，受委托的县级人民政府水行政主管部门派出工作人员常驻采砂现场，严格监督管理现场采砂活动……再查明，2017年4月24日，市水务局根据大埔县龙裕实业有限公司的《申请》及县水务局《关于呈送韩江干流2015年度大埔县上坪坝可采区变更开采期限初审意见的请示》作出梅市水建管〔2017〕29号《关于韩江干流2015年度大埔县上坪坝可采区变更开采期限的批复》。该《批复》主要内容如下：“一、鉴于上坪坝可采区因洪水冲毁卸砂点、办理相关行政许可、供电设施建设等多种客观原因，实际开采时间对比许可证批准时间延后约2个月，形成事实上的临时禁采，实际开采时间（7个月）未达到许可证批准时间（9个月），且已开采量24.3583万m³未达到许可证控制采砂量30万m³，现根据《行政许可法》第四十九条等相关规定、《广东省水利厅关于韩江干流2015年度大埔县培美可采区变更开采期限事项的意见》（粤水建管函〔2017〕492号）和开采权出让合同相关条款要求，我局同意变更该采区开采期限。二、2015年度大埔县上坪坝可采区开采期限变更如下：开采期限的起始日期由实际批准开工日期计算，变更后的总时间（已开采时间和补偿时间的总和）不超过许可证批准时间。变更后的具体开采期限为：已开采时间为2016年5月31日至2016年12月29日，补偿时间期限为2017年4月28日至2017年6月26日。同时，当变更期限届满或累计采砂量达到采砂许可证规定总量时，采砂人须立即停止开采。……”本院认为，大埔县2016年度省管河道韩江高陂黄竹居可采区河砂开采权由市水务局委托县水务局进行出让招标及签订相关河砂开采权出让合同，因此县水务局作为出让方与盛豪公司签订涉案《出让合同》的行为实质是作为受托人实施的行为，其行为后果应由作为委托人的市水务局承担责任，即涉案《出让合同》对市水务局具有法律约束力。根据《出让合同》第四条乙方的权利和义务中的第（六）项约定：“……在《河道采砂许可证》规定的采砂期限届满后，如乙方因受开采期间的临时禁采影响而未达到控制采砂量时，由甲方报批后给予临时禁采等额时间的补偿，但实际采砂总量不能超过规定的控制采砂量。”本案中，县水务局于2019年1月15日对盛豪公司作出埔水务字〔2019〕15号《大埔县水务局关于同意黄竹居可采区春节期间暂停生产经营的批复》，同意于2019年1月25日起至2019年2月19日止设临时禁采区暂停黄竹居可采区采砂作业；春节后盛豪公司要在2019年2月20日自行抓紧时间生产经营，县水务局不再另行通知，对春节期间暂停生产经营的时间，县水务局将相应补回开采时间25天（以控制采砂量为准）。而根据汕头市统诚工程监理有限公司在2019年5月5日向县水务局作出《关于黄竹居可采区采砂情况说明》，盛豪公司在2019年1月25日起至2019年2月19日期间未进行采砂作业，至2019年3月17日止，盛豪公司剩余25094m³河砂未开采。综合以上事实，盛豪公司在收到河砂开采监管单位县水务局作出的埔水务字〔2019〕15号《批复》后，服从监管单位的安排，在2019年1月25日起至2019年2月19日期间未进行采砂作业，已经形成事实上的临时禁采，且截止2019年3月17日盛豪公司仍剩余25094m³河砂未开采，未达到控制采砂量。因此，盛豪公司要求延期补采26天符合《出让合同》第四条第（六）项的约定，市、县水务局应当按约定给予盛豪公司临时禁采等额时间的补偿。至于县水务局在本案中有无划定临时禁采期的职权、县水务局作出埔水务字〔2019〕15号《批复》前有无向市水务局报批等问题，属于水务部门上下级之间的关系，对外不能作为拒绝履行涉案《出让合同》的抗辩理由。鉴于市水务局曾在2017年通过变更开采期限的方式为其他公司办理临时禁采等额时间补偿，市水务局可参照之前的做法为盛豪公司办理临时禁采等额时间补偿。一审判决认定事实基本清楚，但直接判决市水务局为盛豪公司颁发新的《河道采砂许可证》不当，本院依法予以变更。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、变更兴宁市人民法院（2019）粤14行终128号行政判决第一项为：上诉人梅州市水务局应当履行《大埔县2016年度省管河道韩江高陂黄竹居可采区河砂开采权出让合同》第四条第（六）项的约定，给予被上诉人梅州市盛豪水利工程有限公司临时禁采26天等额时间的补偿。二、变更兴宁市人民法院（2019）粤14行终128号行政判决第二项为：责令上诉人梅州市水务局、原审被告大埔县水务局采取补救措施，为被上诉人梅州市盛豪水利工程有限公司办理变更开采期限的相关手续，被上诉人梅州市盛豪水利工程有限公司的实际采砂总量不能超过26万立方米。上诉案件受理费50元，由上诉人梅州市水务局负担。本判决为终审判决。审 判 长 吴梢欢审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇一九年十二月十六日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳