湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘10行初141号 原告周英妹，女，1967年2月9日出生，汉族。 委托代理人邓威，广东千法律师事务所律师。 被告郴州市北湖区人民政府，住所地湖南省郴州市骆仙西路**。 法定代表人王洪灿，该区人民政府区长。 委托代理人何文生，男，1971年2月3日出生，汉族。 委托代理人袁兴宜，湖南楚瑞律师事务所律师。 第三人郴州市市场服务中心，住所地湖南省郴州市北湖区南岭大道**。 法定代表人李毅，该服务中心主任。 委托代理人冯源，湖南民浩律师事务所律师。 委托代理人曾辉，湖南民浩律师事务所律师。 原告周英妹因要求确认被告郴州市北湖区人民政府于2019年2月3日关闭北湖市场的行为违法，于2019年10月23日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月23日立案后，于2019年10月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因郴州市市场服务中心与本案被诉行政行为有利害关系，经郴州市北湖区人民政府申请，本院依法准许其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月26日公开开庭审理了本案。原告周英妹的委托代理人邓威，被告郴州市北湖区人民政府的委托代理人何文生、袁兴宜，第三人郴州市市场服务中心的委托代理人冯源、曾辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告郴州市北湖区人民政府（以下简称北湖区政府）于2018年10月24日发布《关于北湖市场、马家坪市场搬迁的通告》（北政通[2018]16号，以下简称16号通告）。原告周英妹承租的门面位于北湖市场内，北湖市场一期于2019年2月3日关停。 原告周英妹诉称：原告系郴州市北湖综合市场相应门面的业主。2018年10月24日，北湖区政府作出16号通告，要求原告等人自通告发布之日起搬离市场，于2018年12月20日前完成搬迁，届时，北湖区政府将依法对北湖市场实施关闭。2019年2月3日，被告未经法定程序，未与原告协商一致，组织相关人员将北湖市场正门及其他几条进入市场的通道入口用石砖堆砌起来，将市场周边用彩钢围挡围起来，并对市场断水断电，导致原告等业主无法进入市场，无法继续经营门面。请求：一、确认被告强行关闭北湖市场的行为违法；二、判令被告恢复北湖市场正常营业；三、本案诉讼费用由被告负担。 原告周英妹向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.原告的身份证、合同、收据复印件，拟证明原告与北湖市场搬迁存在直接利害关系，且原告享有门面长期使用权、租赁权、经营权以及所有权。 第二组证据：2.《通告》；3.《关于推进市中心城区专项市场转型升级的总体实施方案》；4.《北湖区中心城区专项市场转型升级工作方案》；5.《北湖市场搬迁工作方案》；6.郴府阅（2018）23号文件；7.郴州新闻联播截图照片、经营户拍摄的照片；8.郴州新闻联播录像、经营户拍摄的录像视频资料（光盘）。拟证明北湖区政府为搬迁、关闭北湖市场的承办单位，作出了具有强制性且无法律依据的通告，并组织实施了搬迁、关闭行为。 第三组证据：9.《新建北湖综合市场情况之一（修改稿）》，拟证明北湖市场产权问题系历史原因造成，系当时集资政策造成。 被告北湖区政府答辩称：一、北湖市场、马家坪市场搬迁是落实中心城区市场布局专项规划的法定要求。二、16号通告的发布是对既定规划的再次宣示，它本身只是一种告知行为、阶段性行为，是合法的。三、北湖市场的关闭是由郴州市市场服务中心与商户签订腾退协议或行使解除租赁合同的民事行为而导致的，北湖区政府并未实施关闭北湖市场的行政行为，更没有实施对北湖市场断水、断电的行为。四、截至2018年12月20日，北湖市场、马家坪市场的搬迁工作成绩喜人，恢复市场营业已不现实。五、原告诉称的理由不成立，请求人民法院依法裁定驳回其起诉。六、原告的起诉已经超过起诉期限。 被告北湖区政府向本院提交以下证据、依据： 第一组证据：1.法定代表人身份证明，拟证明北湖区政府法定代表人的身份信息。 第二组证据：2.国务院安全委员会督办100家重大火灾隐患单位；3.郴州市公安消防支队《关于北湖市场消防安全整治建议的报告》（郴公消[2011]02号）；4.郴州市人民政府办公室《关于对全市部分重大火灾隐患实施挂牌督办的通知》（郴政办函[2011]258号）；5.郴州市公安消防支队《关于加强北湖市场重大火灾隐患整改的报告》（郴公消[2012]10号）；6.北湖区公安消防大队北公（消）行罚决字[2014]0016号行政处罚决定书；7.北湖市场历年行政处罚、重大火灾隐患目录；8.湖南省人民政府办公厅《关于对重大火灾隐患实施挂牌督办的通知》（湘政办明电[2014]106号）；9.重大火灾事故隐患整治任务交办单；10.湖南省消防安全委员会办公室《关于加快整改北湖市场和马家坪市场火灾隐患的督办函》（湘消安办[2018]11号）。拟证明北湖市场、马家坪市场历年均存在重大消防安全隐患，国务院、省、市不断督办整改，但始终不能消除消防隐患，严重威胁广大人民群众的生命财产安全。 第三组证据：11.《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010－2030）（2016年修改）》，拟证明北湖市场、马家坪市场应向城市外围转移。 第四组证据：12.北湖区政府《关于尽快明确北湖市场、马家坪市场关闭搬迁后规划布局的请示》（北政[2018]88号）；13.郴州市城乡规划局《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》；14.郴州市致远社会稳定风险评估有限公司出具的《北湖市场、马家坪市场搬迁事项社会稳定风险评估报告》；15.2018年7月25日北湖区政府第22次常务会议纪要；16.2018年9月5日北湖区政府第23次常务会议纪要。拟证明16号通告的发布是合法的（集体决策），《通告》本身是一种告知行为。 第五组证据：17.关于培育支持新北马市场（高壁市场）发展优惠政策汇编，拟证明北湖市场、马家坪市场的搬迁是以优惠政策引导商户搬迁。 第六组证据：18.《国有土地使用证》及《房屋所有权证》；19.中心概况；20.中国建设银行单位客户专用回单、发票、《施工协议》；21.商户与郴州市市场服务中心签订的《北湖市场（一期）门面搬迁腾退协议书》；22.2018年12月28日《郴州市市场服务中心关于对北湖市场一期实施关停的通知》；23.2019年1月15日《北湖市场、马家坪市场2月3日起全面关停！告市民书》；24.《终止通知》及《解除租赁合同通知》；25.2018年9月22日《郴州日报》第3-4版刊订的《关于依法解除北湖市场（一期）的公告》；2018年9月24日《郴州日报》第3-4版刊订的《终止通知书》40份；2018年9月25日《郴州日报》第8版刊订的《终止通知书》4份及郴州市市场服务中心向永兴复和建筑公司发出的《关于终止长期无偿使用合同的通知书》；26.关于北湖市场搬迁、关闭的情况说明。拟证明北湖市场、马家坪市场的关闭是由郴州市市场服务中心与商户签订腾退协议或行使解除合同的民事权利而导致的，属于民事法律调整的范畴，被告并未实施关闭行政行为。 第三人郴州市市场服务中心陈述：一、郴州市市场服务中心是北湖市场的房屋所有权人和市场开办者，是北湖市场的经营者、管理者。原告租赁郴州市市场服务中心的门面进行经营，与郴州市市场服务中心形成租赁合同民事关系。二、郴州市市场服务中心对北湖市场门面的关停是按照合同法等民事法律程序实施的民事法律行为。三、郴州市市场服务中心解除合同时，已对各租赁户、经营户进行合理的清退安排。综上，北湖市场租赁户的搬迁与北湖市场门面的关闭是郴州市市场服务中心作为普通的民事主体履行合同权利，处置自身财产的民事法律行为，且关闭过程合理合法。 第三人郴州市市场服务中心向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.郴州市人民政府办公室《关于推进市中心城区专项市场转型升级的总体实施方案》（郴政办函[2018]51号）；2.关于北湖市场马家坪市场搬迁有关问题的会议纪要（郴府阅[2018]41号）。拟证明北湖市场（一期）门面关闭的责任主体是郴州市市场服务中心。 第二组证据：3.《关于解除北湖市场（一期）门面租赁合同的处置方案》；4.郴州市市场服务中心组织经营户代表召开的市场搬迁门面处置方案的通报协商会议记录；5.解除租赁合同通知送达证明：2018年9月22日《郴州日报》第3-4版刊订的《关于依法解除北湖市场（一期）的公告》，2018年9月24日《郴州日报》第3-4版刊订的《终止通知书》40份，2018年9月25日《郴州日报》第8版刊订的《终止通知书》4份及郴州市市场服务中心向永兴复和建筑公司发出的《关于终止长期无偿使用合同的通知书》；6.2018年12月28日《郴州市市场服务中心关于对北湖市场一期实施关停的通知》；7.2019年1月15日《北湖市场、马家坪市场2月3日起全面关停！告市民书》；8.市场以息抵租门面承租户李崇寿办理门面合同清退手续相关材料；9.市场以息抵租门面承租户刘天治办理门面合同清退手续相关材料；10.市场天井招标门面承租户周宗莲办理门面合同清退手续相关材料；11.市场天井招标门面承租户金永健办理门面合同清退手续相关资料；12.市场天井招标门面承租户贺华英办理门面合同清退手续相关资料；13.关于北湖市场搬迁、关闭的情况说明。拟证明北湖市场（一期）门面关闭是郴州市市场服务中心进行实施，郴州市市场服务中心是依据《合同法》的规定，依法依规实施收回、关闭的。 第三组证据：14.郴汽集团通达公司关于马家坪市场关停的实施方案；15.马家坪市场关停工作实施细则；16.马家坪市场转型升级经营户搬迁工作包干到户实施方案；17.马家坪市场门面（摊位）腾退协议书、租赁协议及承租户李雪梅的承诺书。拟证明同时关闭的马家坪市场亦属马家坪市场所有人郴汽集团通达公司实施关闭的。 第四组证据：18.关于北湖市场（一期）搬迁工作进度情况的说明，拟证明北湖市场搬迁已完成绝大部分，已无法再恢复经营。 第五组证据：19.《湖南省人民政府关于全省工商行政管理系统自办市场移交工作的通知》;20.《郴州市人民政府办公室关于全市工商行政管理系统自办市场交接工作的通知》;21.《关于成立郴州市市场服务中心的批复》;22.《郴州市工商行政管理局自办市场交接协议书》及补充协议。拟证明郴州市市场服务中心承继了郴州市工商行政管理局对北湖市场的相关权利和义务。 第六组证据：23.《关于郴州北湖综合市场初步设计的批复》;24.《建设用地规划许可证》《定点通知单》;25.投资许可证;26.湖南省计划委员会【1991】40号文、郴州市计划委员会（91）第83号文、121号文;27.北湖市场一期总平面图;28.北湖市场二期工程协议书和合同书。拟证明北湖市场的建设分为一期与二期，一期与二期工程范围及建设情况不一样。 第七组证据：29.《北湖区公安消防大队重大火灾隐患整改通知书》；30.《关于全面整改北湖市场重大火灾隐患的报告》及收文处理单；31.《郴州市人民政府办公室关于成立北湖市场重大火灾隐患整治工作领导小组的通知》；32.《重大火灾隐患整改方案审查意见书》；33.《湖南省人民政府办公厅关于对重大火灾隐患实施挂牌督办的通知》；34.《关于立即整改消防安全隐患的督办函》。拟证明北湖市场存在重大消防安全隐患，多次被要求整改，整改后仍存在重大消防安全隐患。 第八组证据：35.郴州市市场服务中心营业执照，拟证明郴州市市场服务中心是依法成立的商事主体，营业范围包括门面出租及其他市场有偿服务。36.产权证明，拟证明产权属于郴州市市场服务中心。37.租赁合同，拟证明原告与第三人之间是租赁合同关系。38.解除合同送达证明，拟证明解除合同通知已送达，双方之间的合同关系已解除。39.腾退协议，拟证明门面的经营户已经和第三人郴州市市场服务中心签订腾退协议，系自愿腾退。 经庭审质证，被告对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据1的真实性无法确定，对证明目的不予认可。对证据2的真实性、合法性予以认可，对证明目的不予认可。证据3-6的来源不明，对证据的关联性、合法性、真实性和证明目的均有异议。证据7-8的完整性及连续性不符合法律规定，对证明目的不予认可。对证据9的三性均有异议，对证明目的不予认可。 第三人对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据1的真实性和关联性有异议，对证明目的不予认可，有长期使用权及租赁权并不是所有原告。对证据2-6的证明目的有异议，该组证据不能证明原告第一项诉讼请求。对证据7与本案无关联性。对证据8的真实性有异议，该证据的提交不符合证据规则和法律要求，照片没有标注制作人、时间、地、地点集点，也没有配文字说明。对证据9的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该组证据证明北湖市场新建之初与北湖市场集资户签订长期租赁合同的租赁户不具备北湖市场的产权，不具有主体权、使用权。 原告对被告提交的证据发表质证意见如下：第一组证据：对证据1无异议。第二组证据：对证据2的真实性、合法性予以认可，证明目的不予认可；对证据3-10的真实性、合法性予以认可，关联性、证明目的均不予认可，其中证据2-6、8号均为2014年以前的政府内部文件及通知，不能证明其证明目的；证据7记录堵塞消防通道、吸烟、以及未及时劝阻等消防违法情况，系基本上可以立即改正的消防违法行为，而且消防违法记录大部分为北湖市场二期的情况，不能证明被告证明目的；证据9是关于马家坪市场的文件，与本案无关；证据10落款时间为2018年6月14日，而郴州市人民政府已在2018年4月8日的《关于推进市中心城区专项市场转型升级的总体实施方案》中确定了搬迁决策及搬迁通告的发布事项，反而证明北湖市场搬迁理由在后，搬迁事项及通告发布的内部决定、决策在前；此组证据不能证明被告证明目的。第三组证据：对证据11的真实性予以认可，对合法性、关联性不予认可。第四组证据：对证据12的真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议；对证据13的真实性无异议，对合法性、证明目的有异议；对证据14的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据15、16的真实性予以认可，对合法性、关联性不予认可。综上，该组证据证实被告在作出16号通告过程中侵害了原告的参与权、陈述权、申辩权、听证权。第五组证据：对证据17证明目的不予认可。第六组证据：对证据18的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据19的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据20的真实性予以认可，对合法性、关联性不予认可；对证据21、22的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据23的真实性、合法性、关联性不予认可，不能证明与被告无关；对证据24、25的真实性、合法性、关联性不予认可，合同的解除需要实质要件和形式要件，不能因为刊登了解除合同通知就解除了合同；对证据26的真实性、合法性、关联性不予认可。 第三人对被告提交的证据无异议。 原告对第三人提交的证据发表质证意见如下：第一组证据：对证据1的真实性、合法性予以认定，对证明目的不予认可，此文件为政府间内部文件，证实区政府为搬迁、关闭市场的承办单位；证据2的真实性、合法性、关联性均不予认可。第二组证据：对证据3的真实性、合法性、关联性不予认可；证据4的真实性、合法性、关联性不予认可，原告并未委托任何经营户代表参加此会议；证据5的真实性、合法性、关联性不予认可，合同的解除需要实质要件和形式要件，不能因为刊登了解除合同通知就解除了合同；证据6-7的真实性、合法性、关联性均不认可，此两份证据未提到北湖区政府16号通告；证据8-12的真实性无法确认，对合法性、关联性不予认可；证据13的真实性、合法性、关联性不予认可。第三组证据：证据14-17的真实性、合法性、关联性不认可，与本案完全无关。第四组证据：证据18的真实性、合法性、关联性不认可，其中数据存在造假。第五组证据：证据19-23的真实性无法确认，同时郴州市工商行政管理局与郴州市市场服务中心之间资产移交未经过业主经营户，《交接协议书》不合法。第六组证据：证据26-28的真实性无法确认，关联性不予认可，北湖市场一期、二期是一个综合整体。第七组证据：证据29-34的真实性予以确认，关联性不予认可，此组证据均为2014年以前的文件，2015年经国务院督办北湖市场已经不是重大安全隐患单位。第八组证据：证据35的真实性、合法性、关联性不予认可；证据36不能证实郴州市市场服务中心是北湖市场**门面的实际产权人；证据37的租赁合同，名为租赁合同实际是以租代购，业主经营户应当享有所有权；证据38的三性不予认可，此证据仅能证实其形式上进行了送达，不能代表合同已经解除；证据39的真实性、合法性、关联性不予认可，其中多人签字无法核实真伪。 被告对第三人提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告周英妹提交的证据具备关联性、合法性、真实性，本院予以采信；被告北湖区政府提交的证据26与第三人郴州市市场服务中心提交的证据13和证据18系在本案被诉行政行为作出之后形成，不能作为证据使用，本院不予采信；被告北湖区政府和第三人郴州市市场服务中心提交的关于马家坪市场搬迁的相关证据，与本案无关，本院不予采信；被告北湖区政府和第三人郴州市市场服务中心提交的其他证据，具备关联性、合法性、真实性，能证明本案案件事实，本院予以采信。 经审理查明：北湖市场位于湖南省郴州市中心城区国庆北路52号，是郴州市规模较大的综合性小商品批发零售商贸市场之一，建于二十世纪九十年代，总建筑面积约三万平方米，市场内部分为一期工程和二期工程。市场一期工程由郴州市市场服务中心管理（该中心系2000年成立的副处级事业单位，市场建设初期由原郴州市工商行政管理局管理）；市场二期工程的门面产权全部由经营业主买断。2001年8月31日，经郴州市人民政府批准，郴州市市场服务中心以划拨方式取得北湖市场国有土地使用权。 1996年8月30日，周英妹（乙/承租方）与原郴州市工商行政管理局（甲/出租方）签订《北湖综合市场门面租用合同》，合同约定：乙方租用2楼178号门面1间，长期租用。合同签订后，乙方即取得对该门面的长期使用权，甲方不能退租，……交纳保证金，以息抵租，不另收租金。本门面每平方米使用面积交纳保证金4100元，共计保证金19,510元。长期租用关系由本合同确定后，乙方享有赠送、出租、抵押、转让和继承权，增值的价值应全归乙方所有。 2011年以来，北湖市场因存在重大火灾隐患，被国务院、湖南省人民政府、郴州市人民政府多次挂牌督办。2018年6月，湖南省消防安全委员会按“四不两直”要求组织人员对全省大型商场市场类场所进行抽查检查，发现北湖市场和马家坪市场存在严重火灾隐患（具体包括住宅与市场、仓库共用疏散楼梯；部分楼层未形成封闭楼梯间，防火门及闭门器损坏；火灾自动报警系统故障，不能联动控制防火卷帘、应急广播、声光报警，不能切断非消防用电；未设置电气火灾监控系统……等19项），直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失，为此下发了《关于加快整改北湖市场和马家坪市场火灾隐患的督办函》（湘消安办[2018]11号），责令郴州市强力推动整改，坚决彻底消除火灾隐患，严防重特大火灾事故发生。 2018年10月24日，北湖区政府发布16号通告，该通告的内容为：“北湖市场、马家坪市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，两个市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国消防法》等法律规定，按照《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010-2030）》《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》精神，北湖市场、马家坪市场必须依法关闭，同时引导和鼓励原经营户有序搬迁至符合规划要求的专项市场，现就北湖市场、马家坪市场搬迁有关事项通告如下：一、自本通告发布之日起开始搬迁市场，2018年12月20日前完成北湖市场、马家坪市场搬迁。届时，区人民政府将依法对北湖市场、马家坪市场实施关闭。二、广大商户要以大局为重，以保障人民群众生命财产安全为重，大力支持配合市场搬迁。对主动、积极搬迁的，按相关政策给予奖励：在2018年11月25日前搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励6000元；2018年11月26日至2018年12月20日搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励2000元。三、对无理拖延、阻挠搬迁、聚众闹事的，依法予以处理。四、搬迁期间，给广大市民购物、出行等造成的不便，请予以理解支持。” 2018年12月24日，北湖区中心城区专项市场转型升级工作领导小组办公室出具《关于北湖市场、马家坪市场搬迁进度情况的说明》载明：“截止到12月20日，北湖市场一期经营户总户数1155户，完成签订腾退协议1094户。”同年12月28日，郴州市市场服务中心发布《关于对北湖市场一期实施关停的通知》，该通知的主要内容为：“一、市市场服务中心将于2018年12月31日对北湖市场一期启动关停，至2019年2月3日全面关停，请北湖市场一期各经营户从即日起将各自的门面（摊位）清空并交还市市场服务中心。逾期未完成清空腾退者，所造成的法律责任、财产损失由各经营户自行承担。二、2019年2月3日以后，市市场服务中心对北湖市场一期不再提供水电、安保等市场服务和物业管理服务。2019年春节后，北湖市场一期将不再开市。” 2019年1月15日，郴州市市场服务中心和郴汽集团通达公司共同发布《北湖市场、马家坪市场2月3日起全面关停告市民书》，该告知书主要内容为：“一、2018年12月31日正式启动北湖市场一期、马家坪市场搬迁关停工作，到2019年2月3日全面完成，以后不再开市。二、2019年2月3日12:00起对市场实行临时管控（只出不进）；15:00以后，停止营业。” 2019年2月3日，北湖市场一期正门及进入市场的主要通道入口被封闭，市场周边被围挡包围，北湖区政府按照属地管理原则，调集相关人员参与了市场关闭的秩序维护、交通疏导等社会稳控工作。北湖市场一期部分承租人遂以北湖区政府为被告提起行政诉讼，请求确认北湖区政府关闭北湖市场的行为违法并判令北湖区政府恢复北湖市场正常营业。 另查明，为科学规划和引导中心城区专项市场建设，促进专项市场转型升级，不断提升城市综合服务功能，郴州市人民政府办公室于2017年7月3日印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月15日向郴州市城乡规划局作出《关于的批复》，原则同意该规划。2018年7月20日，郴州市城乡规划局向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》，同意北湖区政府所提出的关闭北湖市场、马家坪市场，并将北湖市场、马家坪市场现有经营户引导搬迁至符合规划要求的专项市场。 本院认为，本案的争议焦点是：一、周英妹的起诉是否超过起诉期限；二、周英妹是否具有原告主体资格；三、北湖区政府是否为本案适格被告；四、案涉市场关停行为是否违法。 关于争议焦点一。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。”本案中，被诉市场关闭行为的作出时间是2019年2月3日，且北湖区政府未告知周英妹起诉期限，故周英妹于2019年10月23日提起诉讼未超过起诉期限。 关于争议焦点二。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，周英妹通过交纳保证金和购买的方式，已经取得案涉门面的长期使用权。被诉市场关闭行为直接影响了周英妹对门面的正常使用和经营，故周英妹与被诉市场关闭行为具有利害关系，具有本案原告主体资格。 关于争议焦点三。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，北湖区政府于2018年10月24日发布16号通告，要求同年12月20日前完成北湖市场、马家坪市场搬迁。同年12月28日，郴州市市场服务中心发布《关于对北湖市场一期实施关停的通知》，郴州市市场服务中心将于2019年2月3日对北湖市场一期全面关停，之后对北湖市场一期不再提供水电、安保等市场服务和物业管理服务。2019年2月3日北湖市场一期关停。北湖区政府按照属地管理原则，调集相关人员参与了市场关停的秩序维护、交通疏导等社会稳控工作，故北湖区政府是本案适格被告。 关于争议焦点四。其一，《中华人民共和国消防法》第三条第一款规定，国务院领导全国的消防工作。地。地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作湖区政府负责其行政区域内的消防工作，具有预防和减少火灾危害，保护人民人身和财产安全、维护公共安全的职责。北湖市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。2018年6月湖南省消防安全委员会通过抽查发现，北湖市场仍存在十余项严重火灾隐患，直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失。故北湖区政府按照属地管理原则，调集相关人员参与市场关闭的秩序维护、交通疏导等社会稳控工作，是为了人民群众生命财产安全，严防重特大火灾事故发生，是为了公共利益需要，具有相应的职权依据和事实依据。其二，《中华人民共和国城乡规划法》第九条第一款规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。郴州市人民政府于2017年印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月向郴州市城乡规划局作出批复，原则同意关于郴州市中心城区市场布局的专项规划。郴州市城乡规划局于同年7月向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》。故北湖区政府参与市场关闭，既符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定，也符合郴州市城市提质改造的要求。因此，北湖区政府参与市场关闭，是为了消防公共安全，为了城市提质改造，亦即为了公共利益的需要，且关闭市场之前发布了相关通告，与门面经营户进行了沟通协调，给予了较为充分的搬迁时间，确保了北湖市场搬迁工作平稳有序。故被诉市场关闭行为没有违反法律、法规和政策规定。 综上所述，原告周英妹诉请确认北湖区政府作出的关闭市场行为违法，要求恢复北湖市场正常营业理由不成立，本院不予支持。原告周英妹如果认为市场关闭侵害了其合法权益，可以另行向相关的民事主体主张权益。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告周英妹的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告周英妹负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  何文捷 审 判 员  孟晋忠 人民陪审员  曾红梅 二〇一九年十二月十二日 法官 助理  罗颖媚 书 记 员  林 茜 附本案适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。