山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行再43号 抗诉机关山东省人民检察院。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）姚占平，男，1963年9月11日出生，汉族，住山东省临沂市兰山区。 委托代理人姚远（姚占平之子），男，1990年8月29日出生，汉族，住山东省临沂市兰山区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）费县住房和城乡建设局，住所地山东省临沂市费县和平路4号。 法定代表人陈士文，局长。 出庭负责人张庆金，该局副局长。 委托代理人张发珍，山东铭星律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）临沂市兰山区住房和城乡建设局，住所地山东省临沂市兰山区金雀山路57号10号楼。 法定代表人管桂旭，局长。 委托代理人刘保峰，该局工作人员。 委托代理人胡怀晋，山东君正义律师事务所律师。 原审第三人姚占高，男，1956年10月16日出生，汉族，住山东省费县。 姚占平诉费县住房和城乡建设局、临沂市兰山区住房和城乡建设局行政许可纠纷一案，山东省临沂市中级人民法院于2016年12月28日作出（2016）鲁13行终243号行政裁定，已经发生法律效力。姚占平不服该裁定，向临沂市人民检察院申请监督，该院经审查后提请山东省人民检察院抗诉。山东省人民检察院于2018年12月20日作出鲁检民（行）监[2018]37000000237号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2019年2月13日作出（2019）鲁行抗4号行政裁定，对本案进行提审。本院另行组成合议庭，于2019年12月11日公开开庭审理了本案。再审申请人姚占平及其委托代理人姚远，被申请人费县住房和城乡建设局的出庭负责人张庆金、委托代理人张发珍，被申请人临沂市兰山区住房和城乡建设局的委托代理人刘保峰、胡怀晋到庭参加诉讼。山东省人民检察院检察员齐吉敏、胡晓娟到庭支持抗诉。本案现已审理终结。 案经兰陵县人民法院一审查明，第三人姚占高于2003年7月28日向费县住房和城乡建设局提出申请，并提交建房许可证和费县人民政府房屋印契，费县住房和城乡建设局予以登记150502081建设用地规划许可证。2014年第三人姚占高与原告之子姚远因争议房屋，在兰山区人民法院诉讼。原告姚占平于2015年在兰山区人民法院起诉被告费县住房和城乡建设局、第三人姚占高行政登记一案，同年6月3日原告姚占平申请撤回起诉，兰山区人民法院作出（2015）临兰行初字第54号行政裁定书，准许原告姚占平撤回起诉。 兰陵县人民法院一审认为，原告姚占平以就被告费县住房和城乡建设局作出的150502081号建设用地规划许可证，向兰山区人民法院起诉，后又申请撤回起诉，现原告姚占平就同一行政行为又提起诉讼。为重复起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条（六）项的规定，裁定驳回原告姚占平的起诉。 姚占平不服一审法院裁定，向临沂市中级人民法院提起上诉，临沂市中级人民法院二审查明事实同一审。 临沂市中级人民法院二审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，上诉人姚占平请求撤销涉案行政行为，但上诉人并无合法有效证据证实对涉案房屋及房屋所占土地享有合法的所有权、使用权，上诉人姚占平与被诉行政行为没有利害关系，不具备本案的诉讼主体资格，无权提起本案行政诉讼，一审法院裁定驳回姚占平的起诉适用法律错误，但裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。 姚占平不服二审法院裁定，向临沂市中级人民法院申请再审，请求撤销（2016）鲁13行终243号行政裁定、（2015）兰行初字第178号行政裁定；裁定兰陵县人民法院或指定其他法院继续审理。临沂市中级人民法院经审查，于2017年8月7日作出（2017）鲁13行申17号行政裁定。该裁定认为，姚占平并无合法有效证据证实对涉案房屋及房屋所占土地享有合法的所有权、使用权，其与涉案行政行为没有利害关系，不具备本案的诉讼主体资格。姚占平主张涉案房屋系其出资建设，对涉案房屋享有所权，可通过民事诉讼另行主张权利，故申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定：驳回姚占平的再审申请。 姚占平仍不服，申请检察机关监督，请求撤销临沂市中级人民法院（2016）鲁13行终243号行政裁定，发回一审法院重新审判。事实与理由：行政机关作出的行政许可没有事实依据，原审驳回起诉错误。（一）涉案争议房屋是1992年建成的，当时没有办理建设用地规划许可证，也没有强制要求提交上述许可手续，而涉案建设用地规划许可证发证时间是2000年10月份，并且编号与建设项目选址意见书、建设工程规划许可证相同，被诉的建设许可手续虚假。（二）申请人与被诉具体行政行为有利害关系。即便涉案房屋是父母的财产，申请人作为继承人也对涉案房屋享有继承权，与被诉具体行政行为有利害关系，具有诉讼主体资格。（三）本案不属于重复起诉。 山东省人民检察院抗诉认为，临沂市中级人民法院（2016）鲁13行终243号行政裁定认定姚占平不具有诉讼主体资格证据不足。本案争议的焦点问题是姚占平与被诉行政行为是否具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。（2016）鲁13行终243号行政裁定认为姚占平请求撤销150502081建设用地规划许可证，没有合法有效证据证实对涉案房屋及房屋所占土地享有合法的所有权、使用权，因此姚占平与被诉行政行为没有利害关系，不具备诉讼主体资格，无权提起行政诉讼。根据姚占平、姚占高的陈述以及其他证据，本案争议房屋所占用土地登记使用者为姚贵太，按照房地一体原则，涉案房屋所有权人为姚贵太。根据1350754号土地登记审批表、土地登记申请书、地籍调查表的记载，后来的土地使用者变更为姚松，费县人民政府还为姚松颁发了费集用（2005）字第0348754号集体土地使用证，但（2015）兰行初字第175号裁定已认定上述发证行为不存在，因此涉案房屋土地使用权人仍系姚贵太。姚贵太于2001年去世，根据《中华人民共和国继承法》第二条的规定，继承从被继承人死亡时开始。姚占平作为法定继承人，在姚贵太未有遗嘱对涉案房屋进行分割的情况下，涉案房屋属于继承财产范围，姚占平对涉案房屋享有法定继承权。但此后姚占高向费县房地产管理局提出对涉案房屋所有权登记申请，费县房地产管理局予以登记，于2003年为其办理了编号为费房权方城私字第0××5号的涉案房屋所有权证，而150502081建设用地规划许可证对于办理该涉案房屋所有权证有重要作用和影响，因此姚占平与涉案房屋的建设用地规划许可证具有利害关系，有权提起诉讼。综上所述，临沂市中级人民法院（2016）鲁13行终243号行政裁定认定姚占平不具有诉讼主体资格证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、第九十三条第二款的规定，提起抗诉，请依法再审。 被申请人费县住房和城乡建设局答辩称，原审法院的裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。再审申请人起诉答辩人主体不适格，请求人民法院依法驳回再审申请人的再审请求。 被申请人临沂市兰山区住房和城乡建设局答辩称，原审法院的裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。再审申请人起诉答辩人主体不适格，再审申请理由不能成立，请求人民法院依法驳回再审申请人的再审请求。1.涉案被诉行政行为不是答辩人做出的，申请人将答辩人作为被诉机关主体不适格。2.答辩人在2005年后不具有办理被诉行政规划的行政职权，不是本案适格被告。3.申请人无合法有效的证据证明对涉案房屋土地享有权利，不具有利害关系和提起本案诉讼的资格。 第三人姚占高陈述，一、涉案房屋没有向姚松发放土地使用证。二、民事判决判令姚远将涉案房屋及院落归还姚占高。三、姚占平主张地号1350754宅基地系其与本村村民互换所得与事实不符。四、2018年5月4日，费县人民检察院对原村支部书记姚占山的调查材料，其反映的内容部分不实，不应作为证据采纳。五、经调查了解方城镇人民政府相关部门当时姚贵太与姚松协议书的工作人员，证实：经办人员因工作业务及流程不熟练，在办理姚贵太与姚松协议书时，误将相邻房屋东部沿街楼档案放入涉案房屋档案，抗诉书认定根据1350754土地登记审批表、土地登记申请书、地籍调查表的记载，即认定1350754土地使用者变更为姚松不成立，但事实是费县人民政府并没有向姚松颁发集体土地使用证，（2015）兰行初字第175号裁定已认定上述发证行为不存在。 再审庭审中，姚占高提交姚占山出具的书面说明一份，证明检察院向姚占山了解的地与涉案地不一致，跟涉案房屋无关。姚占平对该书面说明的真实性有异议。被申请人对该说明不发表质证意见。本院认为该证明是姚占山出具的书面证言，姚占平对其真实性不予认可，被申请人不予质证，姚占山未出庭接受质询，该书面说明的真实性无法确定，对该证据不予采信。 本院再审查明，姚占平、姚占高系亲兄弟，其父为姚贵太。1992年12月26日，姚贵太申请建房使用地籍号为1350754的集体土地。1992年12月30日，费县人民政府为姚贵太颁发了第0504433号建房许可证。涉案房屋于1992年建成后一直由姚贵太夫妇居住。1994年姚贵太妻子去世。直到2001年姚贵太去世，该房屋也没有办理房屋产权证。 2000年10月，姚占高为涉案房屋办理了编号为150502081号的建设用地规划许可证。2003年7月28日，姚占高向费县房地产管理局提出房屋所有权登记申请，费县房地产管理局予以登记，并于2003年8月18日为其办理了编号为费房权方城私字第0××5号的涉案房屋所有权证。2011年1月12日，费县方城镇划归临沂市兰山区管辖。姚占高诉姚远侵占其涉案房屋、要求姚远搬离占用的涉案房屋及院落一案，临沂市兰山区人民法院作出（2015）临兰民初字第5045号判决，认为争议房屋及院落归姚占高所有，判令姚远将涉案房屋及院落返还给姚占高。姚远不服该判决提起上诉。临沂市中级人民法院作出（2017）鲁13民终2071号民事判决，驳回上诉，维持原判。 2015年1月，姚占平以费县住房和城乡建设局为被告、姚占高为第三人提起诉讼，请求人民法院确认被告为姚占高颁发150502081号建设用地规划许可证违法并撤销。经临沂市兰山区人民法院释明，2015年3月，姚占平以“作出原被诉具体行政行为的行政机关的职能相应发生变化，涉及被告的变更问题”为由，申请撤回起诉，另行起诉新的行政机关重新立案。临沂市兰山区人民法院裁定准许姚占平撤回起诉。 2015年11月，姚占平以临沂市兰山区住房和城乡建设局为被告、姚占高为第三人提起诉讼，请求人民法院撤销150502081号建设用地规划许可证。兰陵县人民法院一审向姚占平释明起诉被告不适格、应起诉发证机关。姚占平根据兰陵县人民法院的释明内容向一审法院申请将被告由临沂市兰山区住房和城乡建设局变更为费县住房和城乡建设局。兰陵县人民法院追加费县住房和城乡建设局为被告。 本院认为，本案审理的重点问题是原二审裁定是否合法正确。本案当事人争议的焦点问题是姚占平是否为适格的原告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。尽管本案争议房屋所占用土地登记使用者为姚贵太，姚贵太一直占有及使用涉案房屋直到去世，但临沂市中级人民法院（2017）鲁13民终2071号民事判决已认定涉案房屋及院落归姚占高所有，该判决已经发生法律效力，本院依法对该事实予以确认。因涉案房屋为姚占高所有，姚占平对涉案房屋不享有继承权；且姚占平所提供的证据也不能证明其对涉案房屋享有所有权、对涉案房屋占用的土地享有合法使用权，故姚占平与被诉行政行为没有利害关系，不具备本案诉讼主体资格，不是本案的适格原告。 综上所述，姚占平不是本案的适格原告，其提起本案诉讼不符合法定的起诉条件，原二审法院裁定驳回姚占平的起诉，适用法律正确，本院予以维持。检察机关的抗诉意见不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条之规定，判决如下： 维持临沂市中级人民法院（2016）鲁13行终243号行政裁定。 本判决为终审判决。 审判长  曹林灿 审判员  王云阁 审判员  许 琳 二〇一九年十二月二十三日 书记员  王超群