山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终2317号 上诉人（原审原告）青岛新天地固体废物综合处置有限公司，住所地莱西市姜山镇新天地大道1号。 法定代表人韩清洁，执行董事。 委托代理人郭仕清，北京市盈科（青岛）律师事务所律师。 委托代理人黄伟伟，北京市盈科（青岛）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 青岛新天地固体废物综合处置有限公司（以下简称新天地公司）因诉青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服青岛市中级人民法院于2019年8月8日作出的（2019）鲁02行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2018年12月28日，原告与青岛联合报废汽车回收有限公司、青岛新天地生态循环科技有限公司、青岛新天地静脉产业园管理有限公司作为申请人，以莱西市人民政府、莱西市环保局、姜山镇人民政府作为被申请人，莱西市公证处作为第三人，向被告青岛市政府邮寄行政复议申请书，复议请求为：1.请求确认被申请人不履行法定职责的行政行为违法；2.请求确认被申请人作出责令申请人停产整治的行政行为违法；3.请求确认被申请人查封申请人档案室并扣押档案材料的行政行为违法；4.请求确认被申请人扣押或变相扣押申请人所有的财产的行政行为违法；5.请求确认被申请人拒绝申请人自行整改的行政行为违法；6.请求确认被申请人对申请人进行接管的行政行为违法，侵犯了申请人的经营自主权；7.请求确认被申请人强制执行申请人所有的财务的行政行为违法；8.请求确认被申请人利用财政资金处置申请人财务，却不依法组织招投标的行政行为违法；9.请求确认被申请人滥用行政职权，造成污染环境的后果的行政行为违法。被告青岛市政府于2018年12月29日收到该申请后，于同日作出青政复办补字[2018]45号《补正行政复议申请通知书》载明“……如你们对莱西市环保局、姜山镇人民政府作出的行政行为不服，应当向莱西市人民政府提出行政复议申请。如你们以莱西市人民政府为被申请人提出行政复议申请，需要补正以下材料：1.如你们认为莱西市人民政府未履行法定职责，请提供你们曾要求莱西市人民政府履行具体行政法定职责而莱西市人民政府未履行的证据材料；2.如你们对莱西市人民政府作出的行政行为不服，请提供莱西市人民政府作出该行政行为的原件或复印件及相关证据材料，以及你们与莱西市人民政府作出的行政行为有利害关系的证据材料；3.请你们按一事一申请的原则，对莱西市人民政府不同的行政行为，分别提出行政复议申请……”2019年1月9日，被告收到原告补正的六份不同复议请求的《行政复议申请书》及《莱西市环境保护局关于青岛新天地固体废物综合处置有限公司突出环境问题整改费用的情况说明》复印件、《青岛新天地固体废物综合处置有限公司整改等相关费用协调会议备忘录》复印件、莱西市环境保护局《关于新天地突出环境问题整改费用的情况说明》复印件、青岛市发展和改革委员会《关于商请协助提供青岛新天地静脉产业园近况材料的函》复印件、照片复印件两张。 本案中原告为申请人，以莱西市人民政府作为被申请人，复议请求为：请求确认被申请人利用财政资金处置原告财物,却不依法组织招投标的行政行为违法。针对该行政复议申请，被告青岛市政府于2019年1月15日作出青政复不字[2019]6号《不予受理行政复议申请决定书》，认为原告若认为莱西市人民政府未按照《招标投标法》和《政府采购法》组织招投标，可以依法向有关主管部门反映，原告行政复议申请的事项不属于行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议实施条例》）规定的受理条件，根据《行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。并于同日向原告邮寄送达。原告于2019年1月17日签收。原告不服该决定书，提起本案行政诉讼，请求法院依法判令：⒈撤销被告作出的青政复不字[2019]6号《不予受理行政复议申请决定书》，并责令被告依法受理原告的行政复议申请；⒉本案诉讼费用由被告承担。 原审法院认为，本案争议的焦点是被告作出的青政复不字[2019]6号《不予受理行政复议申请决定书》的合法性。《中华人民共和国政府采购法》第二条规定：“在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为......”。第四条规定：“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。”第五十八条规定：“投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。”《中华人民共和国招标投标法》第七条规定：“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”第四十九条规定：“违反本法规定，必须进行招标的项目而不招标的，将必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标的，责令限期改正，可以处项目合同金额千分之五以上千分之十以下的罚款；对全部或者部分使用国有资金的项目，可以暂停项目执行或者暂停资金拨付；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”《工程建设项目施工招标投标办法》第十二条规定：“依法必须进行施工招标的工程建设项目有下列情形之一的，可以不进行施工招标：(一)涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标......”第六十八条规定：“依法必须进行招标的项目而不招标的，将必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标的，有关行政监督部门责令限期改正，可以处项目合同金额千分之五以上千分之十以下的罚款；对全部或者部分使用国有资金的项目，项目审批部门可以暂停项目执行或者暂停资金拨付；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第三条第一款规定：“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、法规和规章规定的，有权依法向有关行政监督部门投诉。”《政府采购质疑和投诉办法》第一条规定：“为了规范政府采购质疑和投诉行为，保护参加政府采购活动当事人的合法权益，根据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》和其他有关法律法规规定，制定本办法。”第二条规定：“本办法适用于政府采购质疑的提出和答复、投诉的提起和处理。”第五条规定：“采购人负责供应商质疑答复。采购人委托采购代理机构采购的，采购代理机构在委托授权范围内作出答复。县级以上各级人民政府财政部门(以下简称财政部门)负责依法处理供应商投诉。”第六条规定：“供应商投诉按照采购人所属预算级次，由本级财政部门处理。”根据上述法律规定可知，政府采购工程进行招标投标的，投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、法规和规章规定的，有权依法向有关行政监督部门投诉，投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。本案中，即使原告在行政复议程序中提交的证据材料内容真实，其反映的是莱西市人民政府在涉及环境污染严重的应急管理工作中采取的不再招投标，而由有关审计、财政部门直接审计、拨付的情况，原告对此有异议应依照上述有关法律规定进行救济，被告认为原告行政复议申请事项不属于行政复议范围而不予受理并无不当。 关于被告的行政复议程序，《行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，原告于2018年12月29日向被告提出行政复议申请。当日，被告作出青政复办补字[2018]45号《补正行政复议申请通知书》，要求原告按照一事一申请原则，对莱西市人民政府不同的行政行为，分别作出复议申请，并提交相关证据材料。2019年1月9日，被告收到补正材料，并于2019年1月15日作出青政复不字[2019]6号《不予受理行政复议申请决定书》，上述程序符合法律规定。 综上，被告作出的青政复不字[2019]6号《不予受理行政复议申请决定书》合法，依法予以支持。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告新天地公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告负担。 新天地公司不服原审法院判决，提起上诉，请求：⒈撤销原审法院行政判决书；⒉撤销青岛市政府作出的青政复不字[2019]6号《不予受理行政复议申请决定书》；⒊依法责令青岛市政府重新作出行政行为；⒋一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要理由如下：原审法院判决错误的认为上诉人的复议请求不符合行政复议的受理条件，系对法律的错误理解和适用。⒈本案应当适用《行政复议法》、《行政复议实施条例》，而不应适用《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》、《工程建设项目施工招标投标办法》、《工程该建设项目招标投标活动投诉处理办法》。上诉人复议申请涉及的工程不属于集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的工程，且《行政复议法》的位阶高。⒉上诉人的复议请求属于《行政复议法》规定的行政复议受案范围。首先，不属于《行政复议法》第八条规定的不予受理范围。其次，根据该法第二条可知，是否属于行政复议受案范围需判断该行为是否属于具体行政行为，及该行为是否侵害了行政相对人的合法权益。莱西市人民政府在没有作出行政决定的情形下，直接指定没有危险废物处置资质的公司，对现场废物进行处置，且处置的价格远高于市场价格，其不进行招投标的行政行为就是具体行政行为，直接侵害了上诉人的合法权益。⒊上诉人的行政复议申请符合《行政复议实施条例》第二十八条规定的受理条件。 被上诉人青岛市政府未提交答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据，在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院判决查明的案件事实。 本院认为，根据原审查明，上诉人以莱西市人民政府为被申请人向青岛市政府提起的行政复议请求为，“请求确认被申请人利用财政资金处置原告财物,却不依法组织招投标的行政行为违法”，其反映的是莱西市人民政府在涉及环境污染严重的应急管理工作中未采取招投标，直接使用财政资金的情况。根据《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》《工程建设项目施工招标投标办法》《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》《政府采购质疑和投诉办法》相关规定，上诉人应首先向有关行政监督部门投诉，对投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。在上诉人未向有关行政监督部门进行投诉的情况下，青岛市政府对上诉人的上述行政复议请求不予受理，认定事实、适用法律，并无不当。因此，上诉人关于其行政复议申请符合《行政复议实施条例》第二十八条规定的受理条件的上诉主张，不能成立。另，上诉人于2018年12月29日向青岛市政府提出行政复议申请。青岛市政府收到该申请后，于同日作出《补正行政复议申请通知书》。2019年1月9日，青岛市政府收到补正材料，于2019年1月15日作出涉案《不予受理行政复议申请决定书》，同日向上诉人邮寄送达。上述行政复议程序符合法律规定。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人青岛新天地固体废物综合处置有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  郝万莹 审判员  孙晓峰 审判员  蒋炎焱 二〇一九年十二月二十四日 书记员  王 璐