黑龙江省哈尔滨市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑01行初393号诉讼代表人呼茹军，男，1969年1月14日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区。诉讼代表人周铁军，男，1970年4月16日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区。诉讼代表人李泽喜，男，1958年5月29日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区。委托代理人田亚红，北京创为律师事务所律师。委托代理人王超，北京创为律师事务所实习律师。被告哈尔滨市松北区人民政府，住所地哈尔滨市松北区创新一路618号。法定代表人王铁立，区长。行政负责人李凯峰，副区长。委托代理人苗凯，北京市盈科（哈尔滨）律师事务所律师。委托代理人沈小愚，哈尔滨市松北区人民政府房屋征收办公室工作人员。被告哈尔滨市人民政府，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。法定代表人孙喆，市长。委托代理人刘洪林，哈尔滨市司法局复议与应诉一处副处长。原告呼茹军等人诉被告哈尔滨市松北区人民政府（以下简称松北区政府）、哈尔滨市人民政府（以下简称市政府）撤销征收公告及补偿方案、行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原告呼茹军等人诉称，请求：1.撤销松北区政府作出的《哈尔滨市松北区人民政府房屋征收公告》（哈松政房征公字〔2019〕第1号）及附件《集乐村房屋征收补偿方案》；2.撤销市政府作出的行政复议决定书；3.本案诉讼费由松北区政府和市政府负担。事实与理由：呼茹军等人系哈尔滨市松北区集乐村村民，在集乐村带合法拥有房屋建筑，长期居住于此。现房屋建筑因当地相关建设项目被划入征收范围，在拆迁补偿事宜尚未谈妥并落实的情况下，拆迁方已经逼迫呼茹军等签订不合理的安置补偿协议，多位被征收人的房屋建筑甚至已经遭受了征收方的暴力强制拆除，呼茹军等人及家人的人身和财产安全也因此受到极大危胁。2019年5月20日，松北区政府发布《哈尔滨市松北区人民政府房屋征收公告》（哈松政房征公字〔2019〕第1号）及附件《集乐村房屋征收补偿方案》，持续组织实施动迁行为，呼茹军等人的房屋在本次项目征收范围内。呼茹军等多位被征收人针对该房屋征收公告向哈尔滨市人民政府提起行政复议申请，于2019年8月23日收到行政复议决定书（哈政复决[2019]993号），市政府以“事实清楚、证据充分、适用法律正确”等理由维持了上述房屋征收公告。呼茹军等人认为，行政复议决定书认定事实不清，适用法律错误，未尽合法性审查之原则。松北区政府作出的房屋征收公告，实体程序均违法，不符合确需公共利益的行政目的，项目实施缺少必要的前置审批手续，动迁过程更有违决策民主、程序公开原则，其附带征收补偿方案亦毫无事实法律依据，其内容不合理、侵害了呼茹军等人的合法权益，依法应予撤销。呼茹军等人提交以下证据：证据A1.集体土地使用证，房屋权属证明材料，证明呼茹军等人系集乐村村民，在集乐村带合法拥有房屋建筑，长期居住于此，呼茹军等人具有诉讼主体资格。现房屋建筑因相关建设项目被划入征收范围。证据A2.哈尔滨市松北区政府房屋征收公告（哈松政房征公字[2019]第1号）及集乐村房屋征收补偿方案，证明松北区政府作出房屋征收公告，是本次征收项目实施主体，呼茹军等人的房屋被划入本次征收范围。证据A3.哈尔滨市政府作出的行政复议决定书（哈政复决[2019]第993号），证明呼茹军等人针对松北区政府房屋征收公告向市政府提出复议申请，市政府维持了涉案房屋征收公告，二被告主体适格。被告松北区政府辩称，一、呼茹军等人的诉讼请求不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的人民法院受理行政案件范围，应予驳回起诉。呼茹军等人的诉讼请求为：“1.撤销松北区政府于2019年5月20日作出的《哈尔滨市松北区人民政府房屋征收公告》（哈松政房征公字[2019]第1号）及附件《集乐村房屋征收补偿方案》；2.撤销市政府作出的《行政复议决定书》（哈政复决[2019]993号）。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；”本案中，松北区政府发布的1号公告中明确载明系公告《哈尔滨市松北区人民政府房屋征收决定》（哈松政房征决字[2019]第1号）（以下简称1号决定），呼茹军等人亦提交了该公告作为证据，充分说明呼茹军等人知晓该公告的公告事项为1号决定。并且在公告中明确载明“被征收人对《哈尔滨市松北区人民政府房屋征收决定》（哈松政房征决字[2019]第1号）不服的”提起行政复议或者行政诉讼。现呼茹军等人起诉撤销1号公告，不属于《行政诉讼法》规定的人民法院受理行政案件范围。《行政复议决定书》仅为行政复议决定的纸质载体，其本身不具备被撤销的条件。故，呼茹军等人的诉讼请求不符合法律规定的人民法院受案范围，不具备可诉性，应当驳回呼茹军等人的起诉。二、呼茹军等人仅证明了其身份证地址处于1号公告所涉征收范围，未提供其拥有合法的房屋权属证明材料，不能证明其系适格的1号公告所涉的行政行为相对人。本次1号公告及补偿方案是在集乐村集体土地被市政府征收的情况下，松北区政府根据《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办[2011]8号）文件的规定，对于被征收土地上合法的地上房屋进行的征收及补偿。因本次征收不涉及土地，故呼茹军等人仅证明其户籍处于被征收范围，不能证明其对本次征收享有权利，不能证明其系适格的1号公告所涉的行政行为相对人，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民”的规定。应当驳回呼茹军等人的起诉。三、呼茹军等人于合法期限内并未向松北区政府提出对于征收补偿方案的异议。2019年4月16日，松北区政府作出了《房屋征收通告》并在征收范围内进行了张贴、讲解及宣传。期满后，松北区政府依法作出征收决定,于2019年5月20日在哈尔滨日报发布了1号公告，并在被征收范围内进行张贴，征求意见期间符合规定。呼茹军等人并未在征求意见期间提出异议，其主张1号公告违法于法无据。四、松北区政府具备作出1号公告的行政主体资格。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、《哈尔滨市国有土地上房屋征收与补偿办法》第四条等相关规定，松北区政府具备进行本案房屋征收工作，作出本案1号公告的行政主体资格。五、松北区政府作出1号公告前已经依法履行了相关手续，程序合法。1.本次征收符合公共利益。集乐村居住密度大，街道狭窄，工厂商业与村民住宅混居，存在严重的消防安全、环保卫生隐患，为保证村民及周边居民的生命安全及安定生活，国家、省、市均挂牌督办整改。同时，随着村周边城市建设发展，集乐村成为了典型的城中村，与周边环境格格不入，不符合哈尔滨新区三区一极的定位，征收工作迫在眉睫。对该区域进行征收，符合公共利益需求。2.本次征收范围内的全部土地已获得省自然资源厅（原省国土资源厅）、市政府征地审批及决定，松北区政府对土地上房屋进行征收系配合征地的关键环节，本次征收合法。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律法规的规定，经黑龙江省人民政府审批批准，市政府发布2006年第14号、2010年第37号、2011年第6号《哈尔滨市人民政府征收土地决定》，决定范围涵盖本次征收范围内的土地，本次1号公告及补偿方案是在集乐村集体土地被市政府征收的情况下，对于合法的地上房屋的征收及补偿。3.松北区政府作出1号公告前，履行了相关合法程序。因目前对于集体土地上房屋征收补偿程序没有法律层面的强制性规定，松北区政府根据《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办[2011]8号）文件的规定：“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》程序规定开展本次集体土地上房屋的征收程序工作，并无不当。征收开始前，松北区政府多次召开政府会议就集乐村征收工作进行讨论研究，最终确定征收工作实施方案，明确各部门职责。针对此次集体土地上房屋补偿标准等问题，松北区政府依法制定了《集乐村房屋征收补偿方案（征求意见稿）》（以下简称补偿方案），在向发改委、自然资源及规划部门函询征求意见后，2019年4月11日，松北区政府组织有关部门召开了政府专题会议，对补偿方案进行了全面论证、修改。2019年4月16日，松北区政府发布了《房屋征收通告》并在征收范围内进行了张贴。2019年4月17日，松北区政府召开了集乐村房屋征收项目动员大会，向村民广泛宣传征收政策，发放拟订的征收补偿方案，对该补偿方案的起草过程进行了说明后，在被征收范围内张贴征收补偿方案，新闻媒体也进行了宣传报导，广泛征求公众意见。同时，完成了社会稳定风险评估、选定评估单位、征收补偿房源安置和资金准备等工作，并对被征收范围内房屋进行摸底调查。征求意见期间，松北区政府没有接到呼茹军等人及任何被征收人关于补偿方案提出的异议申请。期满后，松北区政府依法作出征收决定,于2019年5月20日在哈尔滨日报发布了《哈尔滨市松北区人民政府房屋征收公告及决定》（哈松政房征公字[2019]第1号及哈松政房征决字[2019]第1号），并在被征收范围内进行张贴。六、1号公告及附件补偿方案内容合法，并无不当。在集体土地房屋征收补偿程序及标准等问题没有明确法律法规规定的情况下，松北区政府根据《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办[2011]8号）文件的精神及规定，为开展管辖区域内的相关工作制定了《松北区集体土地房屋认定与补偿标准细则（试行）》（哈松政办法[2012]60号）、《松北区集体土地上房屋征收与补偿工作流程（试行）》（哈松政办发[2012]61号）两个文件。两文件中规定的补偿标准、奖励政策等内容并不低于哈尔滨市同类区域可参考标准，不违反法律法规强制性规定，内容合法，并无不当。本案1号公告及附件补偿方案的内容是依据以上两个文件制定，内容同样合法，并无不当。综上，松北区政府作出《哈尔滨市松北区人民政府房屋征收决定》（哈松政房征决字[2019]第1号）及《哈尔滨市松北区人民政府房屋征收公告》（哈松政房征公字[2019]第1号）符合法律规定，呼茹军等人诉讼请求不属于人民法院管辖范围，呼茹军等人未能证明其系适格的行政行为相对人，应当驳回呼茹军等人的起诉。松北区政府提交了以下证据：证据B1.黑龙江省人民政府建设用地审批件(黑政土[2006]第56号)、哈尔滨市人民政府征用土地公告(2006年第14号)、黑龙江省人民政府建设用地审批件(黑政土[2010]第160号)、哈尔滨市人民政府征用土地公告(2010年第28号)、黑龙江省人民政府建设用地审批件(黑政土[2011]第190号)、哈尔滨市人民政府征用土地公告(2011年第6号)，证明本次征收范围内的全部土地已取得黑龙江省及哈尔滨市人民政府征地审批及决定，松北区政府对土地上房屋进行征收系配合征地的关键环节，本次征收合法。证据B2.《松北区集体土地房屋认定与补偿标准细则(试行)的通知》(哈松政办法[2012]第60号)、《松北区集体土地房屋征收与补偿工作流程(试行)的通知》(哈松政办发[2012]第61号)，证明松北区政府根据《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》(中纪办[2011]8号)文件的精神及规定，结合市政府关于调整哈尔滨市城镇国有土地基准地价的通知(哈政发[2009]17号)的价格标准为开展管辖区域内的相关工作制定的哈松政办法[2012]60号、61号两份文件中规定的补偿标准、奖励政策等内容并不低于哈尔滨市同类区域可参考标准，不违反法律法规强制性规定，内容合法。本案征收决定及附件补偿方案的内容是依据以上两个文件制定，内容同样合法，并无不当。证据B3.哈尔滨市安全生产委员会办公室关于立即整改省政府安委办挂牌督办隐患的通知(哈安办督[2016]5号)、哈尔滨市安全生产委员会办公室关于立即整改省政府督查组发现问题的通知(哈安办督[2016]187号)、哈尔滨市松北区消防大队关于松北区集乐村存在区域性火灾隐患的报告(哈公松消发[2015]11号)、关于松北区集乐村存在区域性火灾隐患的通告、公安派出所消防工作督办通知单、关于松北区集乐村存在区域性火灾隐患整改建议、黑龙江省环境保护厅关于对哈尔滨市、大庆市环境污染问题集中区及哈尔滨市延寿县城镇排水管理处等9家污水处理厂环境违法案件挂牌督办的通知(黑环发[2018]128号)、松北区人民政府办公室(哈松政办督字[2018]131号、哈松政办督字[2018]143号、哈松政办督字[2018]166号)、松北区集乐村及村内生产经营单位安全生产现状调研报告，证明集乐村居住密度大，街道狭窄，工厂商业与村民住宅混居存在严重的消防安全、环保卫生隐患，为保证村民及周边居民的生命安全及安定生活，国家、省、市均挂牌督办整改。松北区政府对该区域进行征收，符合公共利益需求。证据B4.集乐村项目征收实施方案、松北区文化广电体育和旅游局《关于确定集乐村房屋征收项目内是否涉及文物保护单位的函》的复函、集乐村土地征收范围情况说明、关于集乐村房屋征收地块拟发展项目审查意见的复函、集乐村房屋征收项目范围说明、图纸，证明松北区政府已按规定程序完成发布房屋征收通告的前期工作。证据B5.房屋征收通告、房屋征收通告张贴照片、集乐村房屋征收补偿方案、奖励政策、集乐村房屋征收项目房屋征收补偿方案起草说明、哈尔滨市松北区人民政府专题会议纪要(2019年第9次)、动员大会图片、张贴及发放征求被征收人意见照片，证明松北区政府已按规定向全体被征收人公开发布、召开政策讲解大会、挨家入户发放并讲解征收补偿方案及征求意见。证据B6.社会稳定风险评估报告、情况说明、哈尔滨市松北区人民政府房屋征收决定(哈松政房征决字[2019]第1号)及哈尔滨市松北区人民政府房屋征收公告(哈松政房征公字[2019]第1号)、2019年5月20日哈尔滨日报截图，证明松北区政府按规定作出征收决定并发布公告，不存在违法情形。被告市政府辩称，呼茹军等人不服松北区政府作出的哈尔滨市松北区人民政府房屋征收公告》（哈松政房征公字[2019]第1号），于2019年6月17日向市政府申请行政复议。市政府受收到申请后于6月19日通知呼茹军等人补正身份证复印件及征收范围内呼茹军等人所有的不动产物权复印件。6月28日，五位代表人及部分申请人补正了材料。市政府受理后，依法向松北区政府送达了《行政复议申请书》副本，松北区政府在法定期限内向市政府作出了书面答复，同时提交了作出原具体行政行为的证据、依据和其它相关材料。市政府全面了解案件事实和证据情况后，查明本次征收范围内房屋的土地经黑龙江省人民政府批准后，市政府发布了征收土地公告，在此情况下，松北区政府依法对地上房屋开展征收及补偿工作。2019年4月11日，松北区政府将拟订的补偿方案向发改委、自然资源及规划部门函询征求意见后，召开政府专题会议，全面论证、修改补偿方案。2019年4月16日，松北区政府发布《房屋征收通告》并在征收范围内张贴。次日，松北区政府召开集乐村房屋征收项目动员大会，发放拟订的征收补偿方案，宣传征收政策，并在征收范围内张贴通告，新闻媒体进行了宣传报导，广泛征求公众意见。同时，完成了社会稳定风险评估、选定评估单位、征收补偿房源安置和资金准备等工作，并对征收范围内房屋进行摸底调查。征求意见期间，松北区政府没有接到申请人关于补偿方案提出的异议申请。市政府于2019年8月20日依法作出哈政复决[2019]993号《行政复议决定书》，并依法送达给申请人。市政府所作行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回呼茹军等人的诉讼请求。市政府提交以下证据：证据C1.行政复议申请书、市政府作出的哈政复补[2019]第19号补正行政复议申请通知书、呼茹军等人提交的补正材料、行政复议立案通知书（哈政复立[2019]第1001号）证据C2.松北区政府作出的行政复议答辩书、证据目录证据C3.EMS邮单证据C1-C3证明市政府作出的复议决定符合法律程序。经庭审质证，松北区政府对证据A1的真实性无异议，但是对关联性、证明问题有异议，其中一份集体土地使用证，使用权人是哈尔滨市亿汇门窗制造有限责任公司，并非本案的原告常占友，该证据与本案无关。李泽喜的土地证与起诉状中的身份信息不相符，应提交土地存档证明，以证明其一致性和真实性，且建筑占地面积也明显修改过。武贵德土地证与起诉状中身份信息不一致，起诉状是武桂德，土地证是武贵德，需要调存档证明核实上述信息。呼茹军提交土地证中土地面积有修正，加盖的是名章，需要调档核实。郭俊陆提交的土地证无法证明其持有合法的被征收收房屋，土地证与本次征收无关，而且证号不清。刘福东与上述质证意见一致，只提交了土地证，不能证明土地证上面的房屋面积。郝洪贤土地证标注的面积信息有过修改，应调档核实。并且本次征收只是对房产的征收，因此其持有的土地证与本次征收无关。李继生产权证土地使用人名称修改过，应调档核实。杨润建设用地规划许可证与本案无关，其提交的个人建房整顿处理循环表、个人建房用地审批表均未履行完法定程序，没有合法土地证件。对李长福提交的马秀英的集体土地使用证，李长福与马秀英签订的土地转让协议合法性有异议，因其存在违法性，不能办理土地证，提交的公证书与马秀英的土地证与本案无关，同时李长福不能成为本案的原告，主体不适格。另李长福提交的土地证中用地面积和建筑面积有修改的字迹，应当调土地档案予以核实。杨希全的土地证载明土地使用者是杨喜全，本案起诉状中是原告杨希全，土地使用者多次变更，变更程序未在变更记事内标注，因此应调档核实。李景泊提交的土地证，记事页载明建筑占地面积为220.52平方米，实测面积371.58平方米，临时用地面积为121.58平方米，其中临时用地待国家、集体需要时无条件收回。周铁军提交的土地证在宗地图业内两层房屋“两层”有修改字样，希望调档核实。本次征收主要针对地上物房产进行征收，呼茹军等人提交的土地证与征收不存在因果关系，呼茹军等应提交该土地证相关的档案以证明土地证的真实性，并提交房产面积的相关材料。对证据A2、A3无异议。市政府对证据A1-A3无异议。呼茹军等人对证据B1真实性无异议，对于合法性、关联性、证明目的不予认可。从内容上看，几份征收批件及相应公告针对的系本次征收项目的集体土地，而《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅授权区政府对辖区内的国有土地上房屋作出征收决定。结合涉案被诉征收决定所公告内容，一并对辖区内的集体土地作出征收决定已经超出松北区政府法定权限，违反法律强制性规定。从征地批件效力上看，依据《国土资源部关于印发的通知》（国土资发237号）第（十四）规定，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第（十九）之相关规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期为两年，并且严禁闲置土地。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县政府满两年未实施具体征地或用地行为、或未实施落实征地补偿安置方案的，批准文件自动失效。由此该组征收文件已不能作为此次征收行为的合法依据。本次涉案地块共分三次征收批件进行批准，又与本次项目中统一征收三次的批复涉及当地集体土地共计90公顷，依据《土地管理法》第45条及国发[2004]第28号文件，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第二款，征收集体土地70公顷以上，应当由国务院审批，并且应当严格依照法定权限进行。本案中同一项目分三次审批，属于将单个建设项目用地拆分的违法行为。从征收公告行为看，公告的制作时间违反法律规定。《征收土地公告办法》第四条明确规定应当在收到批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，市政府[2006]第14号公告、[2011]年第6号公告基本晚于批准文件一个月，[2010]年第26号公告晚于批准文件2个多月，均未及时予以公告，不符合法律强制性要求。对证据B2真实性无异议，合法性、关联性及证明目的不予认可。从证据形式上，该组证据属于试行的临时性规范文件，应明确规定有效期，结合《黑龙江省规范性文件管理办法》，对一般规范性文件2年进行一次清理，5年需要重新制定，在实践中类似暂行、试行文件的有效期自施行之日起不超过2年。该两份文件是否适用于2019年的征收存疑，对其法律效力不予认可。在内容上，该类文件依法不得设立行政强制、行政处分等减损公民法人的合法权益，或者增加其义务，该两份试行的内容均违反上位法之要求。例如，第[2012]第60号试行通知规定以2004年航拍图为被征房屋的合法性依据毫无事实法律依据，对于呼茹军等被征收人于2004年以后依法建设的房屋不予认可更严重违反诚实信用原则。[2012]第61号试行通知规定由工作部等临时办事机构对违建房屋进行认定组织拆除，违反《城乡规划法》及《行政强制法》的基本要求，即对于违建问题应当由规划部门或者乡镇政府负责审查、拆除处理更应谨慎处理。还规定被征收人对评估不服5日内复核、5日内申请鉴定的权利，严重违反《评估办法》第20条、第22条10日内复核、10日内申请鉴定的规定，大大减损了公民的合法权益。依据《黑龙江省规范性文件管理办法》第38条，对该类试行文件应当由备案审查机关责令限期撤销。对证据B3除整改建议外其他证据真实性无异议，合法性，关联性，证明目的不予认可。关于松北区政府所称的安全隐患认定事实不清、证据不足，并未按照公安部《消防监督检查规定》要求，对涉案地块进行实地考察，也缺乏相关的检查记录材料，所附的整改建议未加盖公章，不能证明其合法来源，真实性无法确定。督办单上多处落款日期及负责人签字处均为空白，不合乎格式要求。同时，松北区政府提交的环境整治督办要求以及排污问题整改等均可通过针对性方案解决，其中安全生产调查报告所提及的水电线路问题、消防栓给水系统未健全、消防管理培训等问题，显然属于相关行政部门未尽相应管理职能所致，而非呼茹军等居民的责任，更与本次大范围的征收行为不具备必然联系。结合本集乐村况，呼茹军等人所在集乐村一带建筑楼龄较新，设施完善，并非环境较差安全隐患多的住房条件困难区域，不具备整治改造的现实要求。本次征收行为借“城中村改造”之名，行“商业拆迁”之实，属于典型行政目的违法行为。对证据B4真实性无异议、关联性无异议，对合法性，证明目的不予认可。集乐村项目征收实施方案文件缺乏落款日期，来源不明，不能证明其所处的程序阶段。涉案征收行为参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)以及《国有土地上房屋征收评估办法》等相关规定实施。结合松北区政府的情况说明明确本次征收项目的范围同时涵盖了集体土地和国有土地，均以此次征收决定动迁，在征收程序法律上，松北区政府即未依据《土地管理法》对集体土地及时征收，即使是针对于国有土地，也未依据《征补条例》依法作出征收决定，程序上张冠李戴。对于自然资源局和发改局的复函，从形式上仅为工作往来函，内容上也并非具体行政许可行为，不能独立证明该项目前置程序的合法性以及是否经过完整的审批并经过了科学严密的论证。同时自然资源局的文件未载明其符合规划要求所对应的图号及制定年份等资料，也未附具土地利用总体规划（2006-2020）局部图以及相应的勘测定界图、控制性详细规划等正式附件文件。对于规划等是否在有效期之内，在制定过程中是否广泛征求社会公众意见，经过科学论证等情形均持异议，发改局的复函缺乏国民经济和社会发展计划内容，以及涉案项目立项批文，不能达到证据目的。在内容上明确涉案项目为“文化商住综合体类项目”，也再次印证涉案项目本身的商业开发目的而非基于社会公共利益。对证据B5房屋征收公告、房屋征收补偿方案及起草说明的真实性、关联性无异议，对其合法性及证明目的不予认可，结合质证意见及《征收土地公告办法》第四条、第七条之规定，市县级人民政府应当在收到批复之日起10日内作出征收土地公告，并在征收土地公告之日起45日内公布安置补偿方案，案涉征地批复2006作出，松北区政府作出上述文件的时间严重滞后。对于补偿方案所涉及的房屋认定标准等内容的质证意见同证据B2。同时，作为征收决定之前的必经程序，该组证据均未体现出征收补偿方案的拟定、论证、及征求公众意见及修改流程。实践中，呼茹军等人及广大被征收人对补偿方案征求意见情况更毫不知情，结合松北区政府提供的起草说明也体现出，本次补偿方案是由征收方直接单方面规定，补偿方式不尽合理，补偿标准过低，致使呼茹人等人的房屋以极其不合理的价格被征收，违反了民主公开、程序正当原则。对于附带会议纪要真实性、关联性无异议，对其合法性及证明目的不予认可，根据《哈尔滨市人民政府关于贯彻实施的意见》第三条第二项之规定及《哈尔滨市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十五条之规定，征收补偿方案应当经国土资源、财政、环保、信访等多个部门进行论证，该会议纪要的出席人员并不能证明出席人员身份，也缺乏会议签到记录，不能体现其参与主体的法定形式及实际情况。对于照片的真实性、合法性、关联性及证明问题不予认可，不能证明其拍摄时间，拍摄地点，且拍摄内容模糊，不能证明涉案补偿方案征求意见的时间不少于30日。综上，该组证据均不能达到其证明目的。对证据B6风险评估报告真实性、关联性无异议，对其合法性、证明目的均不予认可。从主体上，街道办不具有作出风险评估报告的资格，其主体不适格。根据《征补条例》第十二条及《哈尔滨市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十六条之规定，作出该报告的责任主体应当为区县级人民政府。在程序上，本案征收涉及人数众多，应当经过政府常务会议讨论通过，松北区政府并没有提供相关证据证明本次风险评估报告经过常务会议讨论通过。从内容上，风险评估应当严格按照《征补条例》确定的工作机制，由区政府组织征收、发改、公安、监察、民政、财政、人社、维稳等多个部门进行评估论证。结合松北区政府的论证文件，仅有当地村委会的说明，缺乏其他参与评估单位的意见内容，显然违背了相关“行政决策风险评估机制”的工作要求，同时没有提供其开展风险评估的相关流程证据，如参加评估的单位及人员组成、评估会议记录、评估签到表、评估中听取意见和建议的相关资料等等，不足以说明评估已根据《征补条例》进行，项目实施可控性存在争议，所对应的化解方案不具有针对性及可操作性。对于评估公司情况说明真实性、合法性、关联性及证明目的不认可，该情况说明系评估公司单方出具，根据《征补条例》第二十条，评估公司应当经被征收人同征收方协商选定，而本案中，呼茹军等人及广大被征收人对此毫不知情，其程序严重违法。同时该评估公司没有附具相应资质证书以及征收方的委托文件，对其主体及资质的合法性存疑。对征收决定及公告真实性无异议，属于诉争文件，结合松北区政府证据以及上文质证意见，呼茹军等人认为其征收决定作出实体程序均不合乎法律要求，补偿安置方案极不合理。同时在内容上一并对集体土地进行征收决定，超出区政府法定职权范围，依法当予撤销。对后续截图不持异议。市政府对证据B1-B6无异议。呼茹军等人对市政府证据C1无异议，该组证据属于程序性材料证据。对证据C2的行政复议答辩书及证明目录、相关材料同上文中对松北区政府的证据质证意见。对于证据C3的相关复议决定，该文件属于诉争行为，呼茹军等人认为市政府并未进行全面审查义务，同时结合市政府所提交的复议过程中松北区政府的证据清单，以及本次开庭中松北区政府的证据目录，两批证据实际上并未完全一一对应，其中2011年190号征收批件等证据，松北区政府在复议过程中并未提交属于本次开庭前的后补证据，依据行政诉讼法司法解释和证据规则，复议后形成的材料，复议当中并未出示的证据，不能作为法院认定原行政行为合法性的依据。松北区政府对证据C1-C3无异议。本院对上述证据认证如下：松北区政府对证据A1真实性无异议，本院对证据A1的真实性予以确认。证据A2、A3客观真实，与本案有关联性，证据的取得亦不违法，予以采信。证据B1-B6、C1-C3客观真实，与本案相关，证据的取得亦不违法，予以采信。经审理查明，2006年6月29日，黑龙江省人民政府作出黑政土[2006]第56号《关于哈尔滨市二〇〇六年度第二批次城市建设土地征收的批复》。2006年7月27日，哈尔滨市人民政府作出了2006年第14号《征用土地公告》。2010年8月11日，黑龙江省人民政府作出黑政土[2010]160号《关于审核同意哈尔滨市二〇〇九年度第六期城市建设农用地转用和土地征收实施方案的通知》。2010年10月19日，哈尔滨市人民政府作出2010年第28号《征收土地公告》。2011年11月2日，黑龙江省人民政府作出黑政土[2011]190号《关于审核同意哈尔滨市二〇一一年度第一期城市建设农用地转用和土地征收实施方案的通知》。2011年12月1日，哈尔滨市人民政府作出2011第6号《征收土地公告》。松北区松北镇集乐村集体土地在征地范围内。2019年5月20日，松北区政府作出哈松政房征决字[2019]第1号房屋征收决定，对松北区中源大道以南、商业大学以东、滨水大道以北、剧院二路以西围合区域所含范围内的国有、集体土地上的房屋实施征收。同日，松北区政府作出哈松政房征决公字[2019]第1号房屋征收决定公告，附集乐村房屋征收补偿方案。方案规定了房屋认定标准和房屋补偿标准、奖励期限、奖励标准等内容：二、房屋认定标准。（一）具有合法产权、土地使用证照的房屋为合法房屋，作为征收补偿依据；（二）对持有土地、规划等相关审批部门建房审批手续的被征收房屋，由街道办事处（镇政府）（以下简称镇街）房屋确认工作组给予认定为合法房屋，作为征收补偿依据。（三）经松北区历年补办农民建房手续的房屋，对属于下列情况的，由镇街房屋确认工作组结合实际，给予认定，视为合法房屋，作为征收补偿依据：1.被征收屋在2004年9月航拍图上所显示的房屋位置、面积、状况与补办农民建房手续时“公示”相符的；2.被征收房屋在2004年9月航拍图上所显示的状况、面积与补办农民建房手续时“公示”有差异的；3．被征收房屋在补办农民建房手续时“公示”过，但在2004年9月航拍图上无显示的，经镇街房屋确认工作组认定，给予房屋建筑西积50%的标准认定。（四）被征收房屋在2004年9月航拍图上有显示，无任何手续，但被征收人具有征收地镇街域内户口且被征收房屋具备居住，使用功能，被征收人长期在此居住的，可以给予认定。(五)被征收房屋在2004年9月航拍图上没有显示，无任何产权手续，同时具有以下条件的，可以给予认定：1.具有被征收村屯所在地的户口；2.长期在此房屋居住；3.确无其他住房的；上述条件经被征收房屋所在村委会证明后，报镇街房屋确认工作组同意后，在征收地域内进行公示7日后，无异议的，予以安置保障户型住房，如确实不够居住的，由镇街领导小组依实际情况采取一事一议的方式给予认定(保障户型产权按哈棚改发[2008]2号第二项第(二)条相关规定执行。）(六)房屋具有土地、产权证照等合法手续，但征收时现状已倒塌，结合现场实际情况，补交重置成本价格后，由镇街房屋确认工作组给予合理认定。（七）其他特殊情况的被征收房屋，由镇街房屋确认工作组报镇街房屋征收工作领导小组，采取一事一议的方式解决，以镇街房屋征收工作领导小组会议纪要的方式予以确认。三、征收补偿标准。（一）对住宅房屋征收补偿标准。1.被征收人选择货币补偿的，货币补偿金额根据被征收房屋的用途、建筑面积、成新等因素，由被选定的具有相应资质的房地产价格评估机构依法评估确定。2.家庭人均建筑面积低于我市上年度人均建筑面积标准的，并且货币补偿低于7万元的，按照7万元执行。3.被征收房屋有室内装修的，补偿由有相应资质的评估机构按照有关标准及相关估价方法准则结合确定。4.被征收人选择房屋产权调换的。按照合法产权证照建筑面积“征一补一”，有独立产权证照的房屋安置总面积，每个宅基地或每个产权证照最大不得超过360平方米，产权调换房屋根据被征收位置房屋的建筑面积，就近上靠标准户型安置。5.产权调换房屋建筑面积与原房建筑面积相等部分不结算差价；产权调换安置户型就近上靠户型超过被征收房屋建筑面积部分，按综合建设成本交纳购房款，综合建设成本价格为每平方米3030元(哈建发[2012]92号)。6.被征收人要求低于原房面积产权调换的，原房屋建筑面积超出产权调换房屋建筑面积差额部分按评估价值实行货币补偿。7.安置地点：广信新城现房，北岸润和城一期150㎡现房，建筑面积以实测报告为准。选择广信新城现房安置的每个产权证照或经街道办事处认定为合法应予补偿的被征收房屋赠送建筑面积10㎡；选择润和城一期150㎡现房的每个产权证照经街道办事处认定为合法应予补偿的被征收房屋赠送建筑面积20㎡。8.产权调换安置的，免交楼层差价。9.被征收人选房顺序按搬迁验收顺序直接确定房屋面积、位置。10.回迁安置房屋不动产权办理按照《哈尔滨市棚户区改造项目征收安置住房确权登记的有关规定》(哈政办综[2010]84号)及《关于加快推进历史遗留建设项目不动产权证手续办理工作方案》（哈政办规[2018]41号)规定办理。（二）对用作经营使用的合法住宅房屋与具有合法产权证照的非住宅房屋的补偿标准1.用作经营使用的合法住宅房屋的认定必须符合以下条件：房屋被征收之前依法取得有效营业执照，房屋具有合法产权证照、税务登记证明并有纳税记录，且与有效营业执照注明的地址一致，房屋正在从事经营活动，经镇街房屋征收确认组报镇街房屋征收指挥部对其住改非面积给予合理认定后给予补偿，2014年5月7日后住宅房屋取得营业执照的不予住改非认定。2.被征收人选择货币补偿的，货币补偿金额根据被征收房屋的用途，建筑面积、成新等因素，由被选定的具有相应资质的房地产价格评估机构按照依法评估确定。3.被征收人选择住宅房屋产权调换的，按照住宅房屋产权调换的标准执行，并结算用作经营的住宅房屋与原住宅房屋评估价格差价。(三)搬迁补偿费，临时安置补偿费、停产停业损失补偿执行标准。1.合法住宅房屋补偿标准。（1）搬迁补偿费按建筑面积15元/平方米一次性补偿。（2）住宅房屋的临时安置补偿费以原房合法建筑面积每月每平方米20元为标准，实行货币补偿的一次性支付6个月临时安置补偿费；实行产权调换安置的，一次性支付6个月临时安置补偿费。2.非住宅及住改非房屋补偿标准。（1）非住宅房屋临时安置补偿费以原房合法建筑面积每月每方米35元为标准，实行货币补偿，一次性支付6个月的临时安置补偿费。（2）用作经营使用的住宅房屋补偿标准。被征收人选择货币补偿的，住改非房屋临时安置补偿费以原房建筑面积每月每平方米27.5元为标准，实行货币补偿的，一次性支付6个月的临时安置补偿费；迭择住宅房屋产权调换安置的，结算住改非评估价格与征收范围内的住宅评估价格差价后，一次性支付6个月临时安置补偿费。3.固定电话、有线电视提供相应有效票据，按照固定电话120元/户、有线电视180元/户给予搬迁补助。4.被征收人的机器、材料、煤气、动力电、生产用水等设施、设备的搬迁、拆装费和无法恢复使用设备的残值，按重置价格结合成新计算。5.因征收房屋停产、停业造成的损失，由有资质的资产评估单位进行评估并依据评估报告进行补偿；因征收房屋造成职工损失，按照上年度平均应纳税所得税额和向劳动保险部分交纳劳动保险统筹基金确定职工人数以及上年度本市职工月平均工资为标准计算，对实行货币补偿的被征收人,给予6个月损失补偿；或根据经营规模、从事行业，由资产评估公司根据其实际经管情况进行评估，或由镇街征收工作领导小组研究决定给予合理经营损失补偿。（四）对宅基地上附属物的补偿标准。对砖、水泥砂浆砌筑的仓库、库房、菜窖、围墙及附属物等，由具有资质的资产评估机构进行评估，按照其出具的评估报告金额进行补偿。2019年6月17日，呼茹军等村民向市政府提出行政复议申请，请求撤销松北区政府作出的哈松政房征决公字[2019]第1号房屋征收决定公告，对《集乐村房屋征收补偿方案》内容修改后重新发布通告。2019年6月19日，市政府作出哈政复补[2019]19号补正行政复议申请通知书。2019年6月28日，呼茹军等人提交相关补正材料。2019年8月21日，市政府作出哈政复决[2019]993号行政复议决定书，维持松北区政府作出的《哈尔滨市松北区人民政府房屋征收决定公告》（哈松政房征决公字[2019]第1号）。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条之规定，征收集体土地，应当补偿土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。从上述规定看，集体土地被征收的，房屋等地上附着物一并被征收，并给予相应补偿。本案中，案涉集体土地经省政府批准被征收，地上房屋同时被征收。此后，松北区政府作出哈松政房征决字[2019]第1号房屋征收决定虽写明征收案涉集体土地上的房屋，只是重复集体土地征收的结果，对呼茹军等人的权利义务没有产生实际影响。征收决定公告是告知征收决定的内容，对呼茹军等人的权利义务亦不产生影响，对呼茹军等人权利义务有影响的是房屋征收公告所附的房屋征收补偿方案。我国目前对集体土地上房屋征收补偿标准和程序没有明确规定，松北区政府参照《国有土地上征收与补偿条例》的相关规定，结合案涉征收项目的实际情况，制定房屋征收补偿方案，规定房屋认定、补偿标准等，没有损害呼茹军等人的利益。市政府作出的行政复议决定程序合法，并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告呼茹军等人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告呼茹军等人负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长  郑家龙审判员  金旭东审判员  牛若男二〇一九年十二月十七日法官助理董娜书记员刘赛奇园原告名单原告呼茹军，男，1969年1月14日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区松北镇集乐村后汲家屯。原告周铁军，男，1970年4月16日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区松北镇集乐村后汲家屯。原告李泽喜，男，1958年5月29日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区松北镇集乐村后汲家屯。原告杨润，男，1966年8月16日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区松北镇集乐村后汲家屯。原告常占友，男，1968年4月4日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区松北镇集乐村后汲家屯。原告王福学，男，1956年9月20日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区松北镇集乐村后汲家屯。原告郭俊陆，男，1954年1月5日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区松北镇集乐村后汲家屯。原告武桂德，男，1957年3月2日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区松北镇集乐村后汲家屯。原告李长福，男，1964年10月5日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区松北镇集乐村后汲家屯。原告张凤和，男，1962年9月26日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区松北镇集乐村后汲家屯。原告梁树昌，男，1956年7月15日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区松北镇集乐村后汲家屯。原告李景泊，男，1967年9月5日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区松北镇集乐村后汲家屯。原告周满，男，1962年10月30日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区松北镇集乐村后汲家屯。原告郝洪贤，男，1953年4月25日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区松北镇集乐村后汲家屯。原告李继生，男，1964年12月3日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区松北镇集乐村后汲家屯。原告杨希全，男，1963年2月10日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区松北镇集乐村后汲家屯。原告周淑敏，女，1957年5月13日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区松北镇集乐村后汲家屯。原告任长胜，男，1955年12月25日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区松北镇集乐村后汲家屯。原告刘福东，男，1965年12月17日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区松北镇集乐村后汲家屯。原告周长海，男，1963年12月31日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区松北镇集乐村后汲家屯。