山西省永济市人民法院行政判决书（2019）晋0881行初27号原告夏县南大里乡赵村水师沙石加工厂，住所地山西省运城市夏县。投资人段青霞，厂长。委托代理人陈黎明，山西瑶峰律师事务所律师。被告夏县自然资源局，住所地夏县。法定代表人高帆，职务局长。委托代理人迟军，该局执法队负责人。委托代理人马跟庆，山西旭辰律师事务所律师。原告夏县南大里乡赵村水师沙石加工厂（以下简称水师沙石厂）不服被告夏县自然资源局行政处罚一案，于2019年7月23日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月13日公开开庭审理了本案。原告夏县南大里乡赵村水师沙石加工厂投资人段青霞、委托代理人陈黎明，被告夏县自然资源局委托代理人迟军、马跟庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告水师沙石厂诉称，一、行政处罚决定书程序违法。该处罚决定书涉及拆除建筑物和罚款99590元内容根据《行政处罚法》之规定，原告享有陈述、申辩特别是听证权利，而被告剥夺了原告应享有的权利，程序违法。二、事实情况：2008年5月份原告水师沙石厂经过夏县国土资源局、夏县工商行政管理局、夏县环境保护局、夏县安全生产监督管理局、夏县水利局五部门审核通过，同意原告水师沙石厂在营业地夏县南大里乡赵村生产经营。2019年7月8日，原告水师沙石厂收到被告夏县自然资源局发出的夏自然罚字[2019]002号行政处罚决定书，以原告未办理任何用地手续在南大里乡赵村集体土地上占地9.95亩建设沙石加工厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定，并对原告处罚：“1、限15日内自行拆除在非法占用土地上的新建建筑物233.16平方米和其他设施，恢复土地原貌；2、对占地6633.17平方米的行为处以每平米15元的罚款，共计99590元”。原告认为，原告建造的233.16平方米的建筑物系在2008年之前，原告经营的水师砂石厂建设的相应建筑物已经过夏县国土资源局等五部门联合审批同意，原告占用土地建设沙石厂建设相应建筑物并不违反相关法律规定。综上所述，被告作出的夏自然罚字[2019]002号行政处罚决定书，认定事实不清，适用法律错误，侵害了原告的合法权益。现诉至法院，依法请求撤销被告作出的夏自然法[2019]002号行政处罚决定书。原告向本院提交以下证据：1、夏自然罚[2019]002号行政处罚决定书一份；2、夏县矿产品加工企业恢复生产审核表一份；3、夏县环境保护局批复文件一份；4、建设项目环境影响报告表一份；5、安全验收评价报告一份；6、转让协议一份；7、生产原料来源；8、土地承包合同一份；9、质监局罚款收据一份；10、不予行政处罚决定书一份；11、临时占地审批申请书一份；被告夏县自然资源局辩称，一、答辩人所作的行政处罚决定程序合法。2019年答辩人在巡查时发现原告未办理相关用地手续，即在夏县南大里乡赵村集体土地上占地建沙石加工厂。2019年4月18日，答辩人向原告发出“责令停止违法行为通知书”，但原告拒不停止违法行为。2019年4月23日，答辩人对被告的违法占地行为立案调查，后拟对原告作出以下处罚：1、限15日内自行拆除在非法占用土地上的新建建筑物233.16平方米和其他设施，恢复土地原貌；2、对占地6633.17平方米的行为处以每平米15元的罚款，共计99590元。2019年7月3日，答辩人向原告送达了行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，告知其违法的事实及拟处罚的内容，并告知其享有陈述、申辩和要求听证的权利。但是原告却拒绝接受上述文书，答辩人依法对其进行了留置送达。由于原告在规定期限内未提出陈述、申辩并要求听证，答辩人于2016年7月8日作出夏自然罚字[2019]002号行政处罚决定书，并向原告送达。综上，答辩人所作的行政行为程序合法。二、根据《土地管理法》的规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须办理相关审批手续。对本案而言，即使原告经过夏县国土资源局、夏县工商行政管理局、夏县环境保护局、夏县安全生产监督管理局、夏县水利局五部门审核通过，但并未办理建设用地审批手续，故原告在集体土地上建设砂石加工厂的行为是违法的。答辩人对其进行行政处罚符合法律规定。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交如下证据、依据：1、责令停止违法行为通知书，证明被告在发现原告违法占地行为后，2019年4月18日责令原告立即停止违法行为并听侯处理；2、立案呈批表，证明原告未停止违法行为，所以被告对原告进行立案调查；3、2019年4月24日丁鹏询问笔录，证明丁鹏对违法占地事实予以认可,承认未办理相关手续；4、2019年4月23日刘正林的询问笔录，证明原告占用的是南大里乡赵村六组的土地；5、2019年4月23日赵保林的询问笔录，证明原告沙石料厂是租赁南大里乡赵村六组的土地，未办理用地手续；6、营业执照副本复印件及身份证明，证明原告企业的基本情况；7、原告非法占地现场情况照片4份，证明原告违法占地的现状；8、土地勘测定界技术报告书（包括测绘资质证书；土地勘测定界表；土地分类面积表；界址点坐标成果表；），证明经具有资质的测绘单位勘测，原告违法占地面积为6633.17平方米；9、违法单位占地情况审核表（附有相关图纸），证明原告违法占地地类编码；10、项目用地勘测定界图；项目土地利用现状图；原告违法占地现状图，证明原告占地的具体位置，和测绘单位测绘的是一致的；11、原告占地的勘测定界技术报告书，证明内容和第10份证据一致；12、占地情况说明，证明经被告查阅土地利用现状图，认为原告占地位置是部分为基本农田和耕地，不符合土地利用的总体规划；13、违法案件调查报告，证明被告在调查结束后，根据所收集的证据认定原告系违法占地9.95亩，调查人员提出拟处理意见；14、违法案件会审记录，证明在2019年6月14日被告的领导与执法人员对案件进行了会审，并作出拟处理意见；15、违法案件处理决定呈批表，证明2019年6月14日案件调查人员，根据调查结果和会审记录，将原告的违法事实拟处理意见向局领导提出呈报并得到批准；16、行政处罚告知书及法律文书送达回证，证明在2019年7月3日被告向原告送达行政处罚告知，告知其拟处罚的内容以及其享有陈述和申辩的权利，但是原告拒绝签收，最后被告对其留置送达；17、行政处罚听证告知书及法律文书送达回证，证明被告于2019年7月3日向原告送达了听证告知书，告知其享有要求听证的权利，逾期不提出的话视为放弃，但原告仍然拒绝签收，被告对其进行留置送达；18、夏自然罚字[2019]002号行政处罚决定书及送达回证，证明原告既没有要求听证，也没有提交任何陈述和申辩的资料，那么被告依照法定程序于2019年7月8日对原告作出行政处罚决定，但原告仍然拒绝签收，被告对其进行留置送达。经庭审质证，原告对被告提供的证据的质证意见如下：证据1，我方没有收到过，被告也无证据证实原告收到；证据2原告不清楚，不发表意见；对证据3、4、5有异议，调查人员没有出示执法证；对证据6无异议；对证据7-12，原告并不知情，被告也没有告知相关的勘测内容，因此不能作为证据使用；证据13中并没有调查人员的资格证明；证据14、15是被告内部的手续，原告不清楚；证据16、17、18，原告并没有收到行政处罚告知书等三份文书，被告提到的所谓拒签，并没有证据证实，至于所谓的留置送达，是违反法律规定，违反《行政处罚法》第四十条，及《民事诉讼法》第八十六条的规定，要证实原告拒签，及相关证人到场，填写日期，并采用拍照、录像相关方式即视为送达，被告的留置送达不符合法律规定，视为没有送达。被告对原告提供的证据的质证意见如下：对证据1无异议，被告给原告依法送达了该处罚决定书，采用的是留置送达。至于原告说采用《土地管理法》第八十三条是否正确，该法第七十六条、第八十三条在违法占地上的建筑物，都称为新建建筑物，并没有对建筑年限进行规定，所以我们适用八十三条对原告进行告知适用法律正确；对证据2-11真实性无异议，原告虽然是合法企业，但没有办理土地用地手续，且被告为原告在2012年5月25日办理的临时用地审批通知书期限只是两年，两年后要恢复原貌，所以原告所提供的证据并不能证实其占地合法。经审理查明，被告夏县自然资源局在执法巡查过程中发现原告水师沙石加工厂存在违法占地行为，经过立案、调查、询问、勘测，认定原告在未办理相关用地手续的情况下，在南大里乡赵村集体土地上占地9.95亩建设沙石加工厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。在作出处罚决定前，向原告留置送达了行政处罚听证告知书和行政处罚告知书，原告未要求进行陈述、申辩和听证，被告遂于2019年7月8日作出夏自然罚字[2019]002号行政处罚决定书，决定处罚如下：1、限15内自行拆除在非法占用土地上的新建建筑物233.16平方米和其他设施，恢复土地原貌；2、对占地6633.17平方米的行为处以每平米15元的罚款，共计99590元，并于当天向原告留置送达了该行政处罚决定书。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第六十七条、第七十六条的规定，夏县自然资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，负责本行政区域内的土地管理、监督、检查工作，故被告有权对违法占地行为作出处罚决定。行政执法部门作为法律执行机关，在所有的执法工作中，都要严格按照法律规定的程序进行，否则将因程序违法而承担不利的法律后果，不仅浪费了执法资源，还有损法律权威。本案中，被告在对原告违法占地行为进行立案后，做了大量调查、勘测工作，但是根据《中华人民共和国土地管理法》第六十八条及《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定，被告在履行监督检查职责的过程中，其执法人员不得少于二人且应向当事人或有关人员出示执法证件。本案中，被告未提供证据证明其在执法过程中向原告出示了执法证，也未提供证据证明本案的两名工作人员具有执法证，应当认定为被告的工作人员不具有执法资格，被告在作出该行政处罚决定书的过程中程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销被告夏县自然资源局于2019年7月8日作出的夏自然罚字[2019]002号行政处罚决定书；责令被告夏县自然资源局于本判决生效之日起三十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告夏县自然资源局负担。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省运城市中级人民法院。审 判 长 刘艳峰人民陪审员 黄永红人民陪审员 杨明远 二O一九年十二月十七日书 记 员 牛晓苗