天津市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）津行终441号上诉人（原审原告）苏功良，男，1971年3月19日出生，汉族，住天津市河**，现住天津市津**。被上诉人（原审被告）天津市河东区人民政府，住所地天津市河**泰兴南路**。法定代表人田金萍，该区区长。委托代理人德光宇。委托代理人张婷玥。被上诉人（原审被告）天津市人民政府，，住所地天津市河**友谊路**法定代表人张国清，市长。上诉人苏功良因诉被上诉人天津市河东区人民政府（以下简称河东区政府）房屋征收决定、被上诉人天津市人民政府（以下简称为市政府）行政复议一案，不服天津市第二中级人民法院（2019）津02行初256号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：因天津市河东区工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目需要，被告河东区政府决定征收工业大学周边棚户区，金盾里、韶山道平房，四至范围为：工业大学周边棚户区第一部分东至红星路、工业大学、南至工大家属院、工业大学、成林道，西至韶山道、河东区实验小学、长征小区，北至韶山道、长征楼现状住宅、红星路178／2、178／1；工业大学周边棚户区第二部分东至规划嘉盛路，南至工业大学、西至工业大学、北至红星路；金盾里、韶山道平房第一部分东至金盾里现状住宅，南至金盾里现状住宅，西至新阔路，北至华昌道；金盾里、韶山道平房第二部分东至韶山道，南至成林道，西至新阔道，北至顺泰公寓现状住宅南侧道路范围内的房屋。原告承租的房屋坐落于天津市河东区，位于被诉房屋征收决定确定的征收范围内。原告不服被告河东区政府作出的河东政征［2019］1号《房屋征收决定》，向被告市政府申请行政复议,被告市政府于2019年3月25日收到原告的行政复议申请，受理后经审查，于2019年5月22日作出津政复决字［2019］2-74号《行政复议决定书》,并邮寄送达原告,原告不服,向法院提起行政诉讼。2017年5月16日，原天津市国土资源和房屋管理局作出津国土房拆函字[2017]630号《市国土房管局关于棚户区改造和旧城区改建项目用地情况的函》，函告各有关单位，包括涉诉的工业大学片在内的我市45个成片棚户区地块、119处零散点棚户区地块和11处危险房屋，共175片（处）已纳入市区棚户区改造（旧城区改建）计划，均符合土地利用总体规划，占用土地属于国有建设用地的，项目建设单位可以不办理建设项目用地预审。2018年1月18日天津市河东区第十七届人民代表大会第四次会议作出关于天津市河东区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划的决议,将工业大学周边棚户区改造列入河东区国民经济和社会发展计划。2018年1月2日河东区政府（甲方）与天津嘉华房地产经营发展集团有限公司（乙方）签订《政府购买服务协议》，甲方购买乙方负责提供的基本住房保障服务。2018年9月25日原天津市河东区房地产管理局向天津市诚达房屋拆迁中心出具《委托书》，委托其承担房屋征收补偿的具体工作。2018年9月25日原天津市河东区房地产管理局出具津东房征公字（2018）第2号《房屋征收公告》，将拟定的征收范围及有关部门暂停办理相关手续的情况、期限及不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋等不当增加补偿费用的行为，在拟定的征收范围内公示。同时函告公安、规划、建设、不动产登记等有关部门。2018年9月29日原天津市河东区房地产管理局作出《关于对征收范围内未登记建筑进行合法性认定的通知》并在征收范围内进行公示。2018年10月1日原天津市河东区房地产管理局作出《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内房屋调查结果公示》，就被征收房屋的坐落地点、产别、产权人（承租人）、用途、建筑面积进行公示，并征询被征收人意见，后于2018年12月7日作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内住宅房屋调查结果更正公示》，对核实后需更正的调查结果予以公示。2018年9月30日原天津市河东区房地产管理局作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目选择房地产价格评估机构公告》，并于2018年10月7日在天津市河东区公证处的监督下，组织被征收人投票选取房地产价格评估机构，选定天津津港房地产咨询评估有限公司和天津倚天房地产土地评估有限公司为工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目的房地产价格评估机构，同日进行了公示。2018年10月8日原天津市河东区房地产管理局向选定的评估机构出具《房地产评估委托书》，委托评估机构对被征收房屋进行评估。2018年12月20日评估机构就房屋初步评估结果在被征收范围内进行了公示。2018年12月15日，被告河东区政府公布《关于（征求意见稿）征求意见的通告》，于2018年12月16日至2019年1月15日征求公众意见。同时河东区棚户区改造办公室作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目自建生活附属用房处理办法》，制定自建生活附属用房的处理标准和处理原则。2018年12月15日被告作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目房屋征收范围内开展自愿提前封房工作的通知》，于2018年12月20日至2019年1月18日在被征收范围内开展自愿提前封房工作，对自愿提前封房的被征收人或房屋承租人给予提前封房奖励、产权调换补贴和临时安置费。截止2019年1月18日共有1073户居民办理了自愿提前封房手续，约占被征收人的78%。被告河东区政府对收集到的意见和建议进行分析整理，于2019年1月25日作出《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目房屋征收补偿方案征求意见情况和修改的通告》，并予以公示。2019年1月22日，被告河东区政府作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目住宅房屋征收社会稳定风险评估报告》，评定为低风险。2018年9月28日中国工商银行股份有限公司天津市分行、中国农业银行股份有限公司天津市分行、中国银行股份有限公司天津市分行与天津嘉华房地产经营发展集团有限公司签订《银团贷款合同》，由上述银团向天津嘉华房地产经营发展集团有限公司贷款人民币466630万元，用于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目。中国工商银行天津十一经路支行及中国农业银行天津河东支行也分别为拆迁实施单位天津市诚达房屋拆迁中心出具资信证明。同时，拆迁实施单位天津市诚达房屋拆迁中心还分别与天津市河东区拆迁中心和天津市保障住房建设投资有限公司签订《安置用房转让协议》及《津南区渌水道B地块公租房（安置类）使用和购置协议》，购买了安置房源。原天津市河东区房地产管理局也向天津金隅津丽房地产开发有限公司购买部分定向安置商品房用于安置房源。2019年1月24日河东区政府常务会议纪要（第77次），会议审议并同意对工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目下达房屋征收决定。2019年1月26日，被告河东区政府作出河东政征字[2019]1号《房屋征收决定》，并附《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目住宅房屋征收补偿方案》，决定中载明诉权及起诉期限等相关事项。2019年1月9日中共天津市河东区委员会、天津市河东区人民政府作出《关于印发的通知》，将区建设管理委员会的职责和区房地产管理局的职责整合，组建区住房和建设委员会，作为区政府工作部门。不再保留区建设管理委员会、区房地产管理局。原审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被告河东区政府依法负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有作出被诉房屋征收决定的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。原天津市河东区房地产管理局作为房屋征收部门组织实施本次房屋征收工作，其委托天津市诚达房屋拆迁中心为实施单位负责具体工作，符合法律规定。原告主张本次征收实施主体不适格，缺乏法律依据，不予支持。被告河东区政府提交的津东审投备案4号《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目备案的证明》、《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目规划有关意见的函》、津国土房拆函字[2017]630号《市国土房管局关于棚户区改造和旧城区改建项目用地情况的函》、《第十三个五年规划纲要》、《河东区2018年国民经济和发展计划》等证据能够证明本案涉及的工业大学周边棚户区已纳入市区旧城区改建项目，符合国民经济发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，已纳入2018年河东区国民经济和社会发展计划，体现了公共利益的需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条规定的要求。被告河东区政府提供的《关于对征收范围内未登记建筑进行合法性认定的通知》、《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内房屋调查结果公示》及《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内住宅房屋调查结果更正公示》能够证实房屋征收部门对房屋征收范围内的房屋进行了调查并对调查结果及核实后更正的结果进行了公示，亦对房屋征收范围内的未登记建筑进行了调查、认定和处理，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、第二十四条第二款的规定。被告河**政府依法组织征收范围内的被征收人、公有住房承租人在河东公证处的公证下投票选取了评估机构并进行了公示，房屋征收部门与选定的评估机构签订了房屋征收评估委托合同，进行了相关评估工作，评估机构将被征收范围内房屋初步评估结果在征收范围内进行了公示，其程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第二十条的规定。被告河东区政府在拟定征收补偿方案后，履行了对征收补偿安置方案进行论证并公布和征求公众意见的程序，在征求意见期限满30日后，公布了征求意见情况及根据公众意见进行修改的情况。反馈的征求意见中认为征收补偿安置方案违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》的被征收人未达到半数。且截止到2019年1月18日，已经有1073户办理了自愿提前封房手续，约占被征收人的78%，不属于多数被征收人认为征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的情形。故被告河东区政府未组织听证，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条的规定。被告河东区政府在作出被诉《房屋征收决定》前，组织相关部门进行了社会稳定风险评估，评估风险等级为低风险。被告河东区政府提交的《银团贷款合同》、资信证明书及房屋购买协议等证据能够证明征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。原告主张被告河东区政府作出征收决定前不符合资金要求，征收补偿落实难以保障，没有事实依据，不予支持。经河东区人民政府常务会议讨论后，被告河东区政府作出被诉《房屋征收决定》，后在征收范围内进行了公告，并在公告中载明了征收补偿方案及被征收人申请行政复议及提起行政诉讼的权利等事项。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，被告市政府作为被告河东区政府的上一级行政机关，具有作出本案被诉行政复议决定的主体资格和法定职权。被告市政府在收到原告的复议申请后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款、第三十一条第一款的规定，履行了受理、询问、审查、作出复议决定并送达等程序，其行政程序合法。经审查，被告市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出被诉《行政复议决定书》，维持了被告河东区政府作出的本案被诉《房屋征收决定》，认定事实清楚、适用法律正确。综上所述，被告河东区政府作出的河东政征[2019]1号《房屋征收决定》，事实清楚，证据充分，适用法律正确，履行行政程序合法，具有合法性。被告市政府作出的被诉《行政复议决定书》具有合法性。原告的诉讼请求缺乏相应的事实及法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告苏功良的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告苏功良负担。苏功良不服原审判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销原审判决，并依法改判；2.本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。其主要上诉理由：1.案涉棚户区改造(旧城区改建)项目征收决定不具备作出的前置条件。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定,属于本条例第八条规定的情形之一,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案被上诉人提供的证据不能体现该项目合法获得批准，不能证明其拆迁和建设规模的合理性。原审法院对上诉人提交的证据不予认定，属于事实不清。2.案涉棚户区改造(旧城区改建)项目征收决定的内容及作出程序均存在多处不合法之处。根据工商查询,作为本项目的房屋征收实施单位天津市诚达房屋拆迁中心,属于营利性企业,委托违法，应属无效。3.被上诉人并未举证证明案涉征收公告中房屋征收范围的确定履行了征求规划部门的意见等程序。4.被上诉人未举证证明协商选定评估机构，且机构选定后房屋征收部门并未与其签订房屋征收评估委托合同，且房屋征收评估委托书中并未载明评估对象范围、评估要求以及委托日期等内容，不符合法律规定。5.被上诉人未举证证明评估机构实际进行了实地查勘，况且该项目涉及被征收住宅房屋1978户，根据被上诉人提供的查勘通知，评估机构仅在2018年10月30日至2018年11月1日仅仅三天时间就完成实地查勘不符合常理。此外，勘查通知的现场张贴地点也与两房地产评估公司的评估范围不符。6.根据法律规定被征收房屋的价值评估时点应该为房屋征收决定公告之日，而本案房屋征收决定2019年1月26日作出，涉案房屋初步评估结果作出的时间是2018年12月10日，远早于房屋征收决定公告之日，严重违反法律规定。7.征收补偿方案未依法听证，选择性采纳意见，作出程序违法。被上诉人就房屋征收补偿方案提供的证据真实性令人质疑。根据被上诉人提供的对征收补偿方案的征求意见情况，被征收人的意见建议主要集中在：（1）有关评估方面的；（2）有关产权调换安置房相关情况的；（3）关于要求提高奖励费及补助标准的；（4）有关被征收房屋建筑面积计算方面的。根据法律规定，房屋征收人应当根据被征收人的意见和建议对房屋征收补偿方案进行修改，而房屋征收部门只对“房屋征收签约期限”、“房屋产权调换方案”、“关于确定房屋产权调换选房顺序号的办法”这三个方面的内容进行了调整，并未根据被征收人的意见和建议对房屋征收补偿方案作出正面的修改，对公众的意见和建议是选择性采纳，征收补偿方案是进行选择性的调整，严重违反法律规定。8.被上诉人未依照有关规定进行社会稳定风险评估，不能做到征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。被上诉人提交的天津市河东区人民政府常务会议纪要等证据不应予以采纳且不能实现其证明目的。被上诉人河东区政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求驳回上诉人上诉请求，维持原判。被上诉人市政府未提交答辩意见。各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，原审判决认定被上诉人河东区政府依法具有作出被诉房屋征收决定的行政主体资格和法定职权及被上诉人市政府作为被上诉人河东区政府的上一级行政机关，具有作出本案被诉行政复议决定的主体资格和法定职权正确。本案焦点是被诉房屋征收决定是否合法。经审查，天津工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目已纳入天津市河东区国民经济和社会发展第十三个五年规划。被上诉人提交的证据经原审庭审质证，能够证明被上诉人作出被诉房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的征收条件，在作出被诉房屋征收决定后及时进行了公告，并在公告中载明了房屋征收补偿方案及被征收人具有依法申请行政复议及提起行政诉讼的权利等事项。故被上诉人作出的河东政征字[2019]1号《房屋征收决定》事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第四项、第五项的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，以及由政府依据城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区的改建。棚户区指向的是具有简易结构房屋较多等特征的区域，即一定区域如满足简易结构房屋较多等特征，即符合城市棚户区的标准，而并不要求该区域内任一具体房屋均符合棚户区的全部特征。棚户区改造可能属于保障性安居工程的一个部分，也并不排除在法律规定的旧城区改建范围内，两者有可能存在交叉。基于旧城区改建的总体需要，对棚户区进行改造和建设，并不违反法律规定。根据各方当事人提交的证据及原审查明的事实，河东区政府有权依法在符合比例等原则的前提下结合实际情况确定需改造的城市棚户区的范围，并确认涉诉房屋处于工业大学周边棚户区改造范围内。关于上诉人提出涉案征收的前置行政行为不符合相应规划和年度计划的问题。2018年1月18日，天津市河东区第十七届人民代表大会第四次会议决定批准《关于天津市河东区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》，批准2018年国民经济和社会发展计划，将工业大学周边棚户区改造列入河东区国民经济和社会发展规划。2017年5月16日，天津市国土资源和房屋管理局作出津国土房拆函字[2017]630号《市国土房管局关于棚户区改造和旧城区改建项目用地情况的函》，工业大学周边棚户区改造项目符合土地利用总体规划。2018年6月1日，天津市规划局河东区规划分局作出《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目规划有关意见的函》，工业大学周边棚户区改造项目实施房屋征收符合城乡规划。2018年4月3日，天津市河东区行政审批局对工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目进行了备案。故被上诉人河东区政府作出的被诉《房屋征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条所列举的相关规定要求。关于上诉人提出的违法委托问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被上诉人依法负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有作出被诉房屋征收决定的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。原天津市河东区房地产管理局作为房屋征收部门组织实施本次房屋征收工作，其委托天津市诚达房屋拆迁中心为实施单位负责具体工作，符合法律规定。关于上诉人提出的评估违法问题。被上诉人提交的证据《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目选择房地产评估机构公告》及现场照片、工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目选择房地产评估机构活动登记表、情况汇总表、公证书、公示及现场公示照片等证据可以证明，房屋征收范围确定后，被上诉人向社会发布房屋征收范围、房地产价格评估机构报名期限等评估信息，并将具有相应资质的房地产价格评估机构列入候选范围。2018年9月30日原天津市河东区房地产管理局作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目选择房地产价格评估机构公告》，并于2018年10月7日在天津市河东区公证处的监督下，组织被征收人投票选取房地产价格评估机构，选定后进行了公示。房屋征收部门与选定的评估机构签订了房屋征收评估委托合同，进行了相关评估工作，评估机构将被征收范围内房屋初步评估结果进行了公示，其程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》关于评估机构选定等相关评估程序规定。上诉人关于对评估报告异议的主张不属于本案征收决定合法性审查的范围。关于上诉人提出的征收补偿方案问题。被上诉人在作出被诉《房屋征收决定》前对《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行公示并征求公众意见，之后被上诉人河东区政府公布了征求意见情况和根据公众意见修改的情况，根据被上诉人河东区政府提交的《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目房屋征收补偿方案意见汇总情况的说明》，因征求意见中认为征收补偿安置方案违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《天津市国有土地上房屋征收补偿规定》的被征收人未达到半数，河东区政府未组织听证符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《天津市国有土地上房屋征收补偿规定》的规定，且被上诉人提供的证据可以证实其根据公众意见对方案进行了修改并公布。关于上诉人提出的征收补偿费用未足额到位、专户存储、专款专用的问题。被上诉人提交了中国工商银行股份有限公司为承担房屋征收补偿具体工作的天津市诚达房屋拆迁服务中心出具的在该行存款情况的证明、银团贷款合同。上述证据可以证明银行为工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目提供了专项贷款，具体征补单位资金保障充足。被上诉人提交的房屋购买协议可以证明被上诉人筹措资金购置安置房屋用于选择产权调换的被征收人提供安置房屋。该行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定。被上诉人出具的《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目住宅房屋征收社会稳定风险评估报告》可以证实，在作出被诉《房屋征收决定》前，组织相关部门进行了社会稳定风险评估，评估风险等级为低风险。上诉人关于本案被诉《房屋征收决定》违法的各项上诉理由，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。被上诉人市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出被诉《行政复议决定书》，维持了河东区政府作出的本案被诉《房屋征收决定》，程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。综上所述，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实、适用法律和审判程序并无不妥。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人苏功良负担。本判决为终审判决。审判长  李雪春审判员  张 莉审判员  刘 迪二〇一九年十二月二十五日法官助理吴荣荣书记员呼德昊附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；