山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终2216号 上诉人（原审原告）赵凤友，男，1956年8月14日出生，汉族，现住济南市。 上诉人（原审原告）许兰萍，女，1959年2月8日出生，汉族，现住济南市。 以上二上诉人共同委托代理人赵恩峰（系上诉人赵凤友、许兰萍之子），男，1987年8月6日出生，汉族，现住济南市。 上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市经八路122号。 法定代表人谢堃，区长。 委托代理人张雷。 委托代理人董国爱，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府舜耕街道办事处，住所地济南市太平庄北48号。 法定代理人周长春，主任。 委托代理人单伯文。 赵凤友、许兰萍诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）、济南市市中区人民政府舜耕街道办事处（以下简称舜耕街道办）行政强制一案，上诉人赵凤友、许兰萍、上诉人市中区政府不服济南市中级人民法院于2019年7月29日作出的（2019）鲁01行初263号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告之父赵士义在济南市市中区七贤镇土屋庄村拥有房屋一处。1979年1月2日，原告家中作出分家协议，原告分得房屋一宗。1997年11月26日，济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会出具《证明》一份，载明：“关于我土屋庄村民的宅基地，房产发证事宜，我村委多次要求七贤镇人民政府、七贤镇土地管理所对我村村民统一办证，由于领导推诿，至今未有统一办理。”1998年1月21日，三联集团公司与济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会签订协议书，协议主要内容为：市中区七贤镇土屋村同意整建制加入三联集团公司，三联集团对市中区七贤镇土屋村的所有土地按照政府及有关部门的规定统一规划、办理手续、进行开发；三联集团公司同意给市中区七贤镇土屋村补偿金、养老金、教育费以及招用工等作为补偿；三联集团公司同意给市中区七贤镇土屋村村民每人10万元补偿等。2016年8月26日，济南市市中区委办公室下发市中办发[2016]24号《关于调整充实阳光舜城遗留问题处置工作领导小组的通知》，将领导小组及下设的工作组名单公布。2016年9月18日，济南市市中区区委办公室下发市中办发[2016]28号《关于成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部的通知》，成立拆迁指挥部，负责该区域拆迁处置的指挥协调工作。2016年9月20日，拆迁指挥部向辖区居民送达《致广大居民的一封信》，就拆迁有关事项予以告知。后拆迁指挥部和三联城建公司共同向原告下发《告知书》两份，分别载明：“赵凤友先生：1998年1月21日，三联集团公司与你户所属的土屋村委会签订了《协议书》。三联城市建设有限责任公司已得到三联集团公司的委托授权，可根据该协议约定，根据规划、开发需要陆续将土屋村村民的房屋拆除。你和赵凤才先生位于市中区土屋（路）庄443号房屋，在本期拆除范围内。为维护你的合法权益，根据1998年土屋村平面图以及土屋村村民待遇的相关规定你应得到各类补偿为：房屋款项：合法面积共计419.31m2，加建面积共计756.86m2。补偿及各类款项共计2691343.96元。请您和陈学荣女士一起到山东三联城市建设有限责任公司办理领取手续。”“……你和赵凤才先生位于市中区土屋（路）庄444号房屋，在本期拆除范围内。为维护你的合法权益，根据1998年土屋村平面图以及土屋村村民待遇的相关规定你应得到各类补偿为：房屋款项：面积共计101.6m2。补偿及各类款项共计560425.6元。该款项以支票形式向你支付。” 2018年9月10日，原告房屋被强制拆除。同日舜耕派出所作出关于证明接处警记录的函，记载：“兹证明舜耕派出所民警于2018年9月10日8时47分开始接报警人匿名多次报警称有一两百人在土屋村443、444号强拆。……经了解：系政府拆迁行为，民警告知双方通过合法合理途径解决问题，指挥部工作人员称：指挥部对拆迁工作进行解释和协调处置。”2018年11月1日，舜耕街道办对赵凤友信访事项、许兰萍信访事项、赵恩峰信访事项分别作出舜耕办发[2018]69号处理意见书、舜耕办发字[2018]73号处理意见书、舜耕办发字[2018]71号处理意见书，内容均载明：您信访事项系济南市市中区区委区政府为解决三联集团城市建设有限公司在阳光舜城土屋片区进行拆迁工作产生的遗留问题，已成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部，其工作人员是依据区政府的通知由我办派出参与指挥部工作，协助三联集团城市建设有限公司处理拆迁过程中形成的遗留问题。原告对强制拆除行为不服，诉至法院。诉讼请求：依法确认被告非法强拆原告合法房屋及损毁室内外财物的行政行为违法；本案诉讼费及由此产生其他合理费用由被告承担。 原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。《山东省土地征收管理办法》第五条规定，市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。无论是集体土地征收，还是城市房屋拆迁补偿工作，均是行政机关负有的法定职责，具体实施相关工作也是行政机关依据法律规定在职权范围内依法行使职权的行政行为。行政机关处理历史遗留问题亦应当依照当前的法律规定，在职权范围内依法行政。 《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”2016年9月18日，济南市市中区区委办公室下发市中办发[2016]28号《关于成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部的通知》，成立拆迁指挥部，负责该区域拆迁处置的指挥协调工作。阳光舜城土屋太平片区拆迁指挥部系市中区政府为了解决阳光舜城历史遗留问题，加强拆迁处置工作的指挥协调而成立的临时组织，其行为后果依法应当由市中区政府承担。被告市中区政府辩称拆迁指挥部的设立是专门处理三联集团公司在征地拆迁过程中与土屋村村民之间的遗留问题，但三联集团公司并非行政机关，现行法律、法规及规章并无区县人民政府可以接受公民、法人或其他组织的委托实施拆除他人房屋的规定，故被告市中区政府辩称协助三联集团公司进行拆除的理由，没有法律依据，不予支持。2018年9月10日，拆迁指挥部组织人员对原告房屋实施强制拆除，公安机关对原告的报案作出“系政府拆迁行为”的告知，进一步印证了被告市中区政府组织实施涉案区域拆迁的事实。原告房屋被强拆组织实施主体应确定为市中区政府。原、被告提供的证据不足以认定被告舜耕街道办系实施主体。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”《中华人民共和国行政强制法》第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；……”此外，行政机关在强制拆除过程中，还应依法妥善处置屋内外物品并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，对行政相对人建筑物中的合法财产已予清空并妥善处理。被告市中区政府在举证期限内并未向本院提交关于实施拆除行为的合法性证据，未尽到举证责任。被告市中区政府强制拆除原告房屋、损毁室内外财物的行为违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告济南市市中区人民政府于2018年9月10日强制拆除原告赵凤友、许兰萍位于济南市市中区七贤镇土屋庄涉案房屋及损毁室内外财物的行政行为违法。 上诉人赵凤友、许兰萍不服原审法院判决，上诉请求变更原审法院判决查明部分事实。理由：原审法院判决查明，1998年1月21日，三联集团公司与济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会签订协议书，协议书主要内容为：市中区七贤镇土屋村同意整建制加入三联集团公司……进行开发；三联集团公司同意给市中区七贤镇土屋村补偿金、养老金、教育费以及招用工为补偿；三联集团公司同意给市中区七贤镇土屋村村民每人10万元补偿等。而实际情况是：原告家庭并未加入三联集团公司，也未得到三联集团公司的任何补偿金。同时该协议书无法律效力。原审法院引用的《告知书》内容与事实不符。 上诉人市中区政府不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，发回重审或改判。理由：1.原审法院认定市中区政府为被告，属于主体认定错误。三联城建公司委托济南市市中区征收服务中心协助处理拆迁事宜，济南市市中区征收服务中心又委托市中区政府成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部协助其处理。由此，上诉人与三联城建公司之间系民事委托关系。2.原审法院判决认定上诉人的行为是行政行为，属于事实认定错误。根据三联城建公司与济南市市中区七贤镇土屋村签订的《协议书》，涉案片区村民与三联城建公司之间的纠纷，属于民事纠纷。3.涉案房屋拆迁工作由舜耕街道办负责，应由其承担法律后果。4.原审法院判决适用法律错误。本案属民事纠纷，应适用民事法律规定。 被上诉人舜耕街道办未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据已经原审法院举证、质证。本院同意原审法院对证据的认定及据此确定的案件事实。 本院认为，本案的审理重点是：1.市中区政府是否为适格被告；2.被诉强拆行为是否合法。 关于上诉人市中区政府是否为适格被告的问题。根据相关法律法规规定，行政机关负有土地征收、房屋拆迁补偿的法定职责。行政机关处理历史遗留问题亦应当依照当前的法律规定，在职权范围内依法行政。2016年9月18日，济南市市中区区委办公室下发市中办发[2016]28号《关于成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部的通知》，成立拆迁指挥部，负责该区域拆迁处置的指挥协调工作。2018年9月10日，上诉人赵凤友、许兰萍房屋被强制拆除，公安机关对上诉人的报案作出“系政府拆迁行为”的告知。根据上述事实可以认定，阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部系本案房屋强制拆除行为的实施主体。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条之规定，市中区政府应为本案适格被告。关于上诉人市中区政府所提其不是适格被告，舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部系受三联集团委托实施的上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于被诉强拆行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”根据《中华人民共和国行政强制法》第四条、第十八条之规定，上诉人市中区政府实施房屋行政强制行为，应当依照法定程序，但上诉人市中区政府并未提供有效证据证实其组织实施的强制拆除行为合法，应承担举证不能的不利后果。原审法院确认市中区政府强制拆除赵凤友、许兰萍房屋、损毁室内外财物的行为违法并无不当。关于上诉人赵凤友、许兰萍所提原审法院判决查明事实错误的上诉理由，原审法院根据《协议书》、《告知书》等证据认定案件事实并无不当，上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵凤友、许兰萍，上诉人济南市市中区人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  郝万莹 审判员  孙晓峰 审判员  蒋炎焱 二〇一九年十二月二十三日 书记员  王 璐