山西省吕梁市中级人民法院行政裁定书（2019）晋11行初190号原告付某。委托代理人张某1。被告祁县人民政府。法定代表人冯某。委托代理人张某2。委托代理人岳某。原告付某诉被告祁县人民政府行政批复一案，本院于2019年11月6日立案受理后，当日向被告祁县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭审理了本案。原告付某及其委托代理人张某1，被告祁县人民政府的负责人闫全青及其委托代理人张某2、岳某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告祁县人民政府于2019年5月28日作出了《关于收回孔庆寿等7户集体建设用地的批复》【祁政函（2019）20号】，同意祁县昭馀镇三合村村民委员会对孔某（编号：01-01-497）、马某（编号：01-01-379）、李某（李某，编号：01-01-366）、赵某（编号：01-01-674）、胡某（编号：01-01-473）、郝某（张某，编号：01-01-391）、马某（马四八，编号：01-01-570）等7户的集体建设用地予以收回。原告诉称，其所有的房屋位于山西省××县。2019年5月28日祁县人民政府组织人员对原告的房屋实施了强制拆除，致使原告房屋灭失、部分财物遗失或损坏。在诉祁县人民政府房屋拆除一案中，祁县人民政府于2019年6月17日提交了相关答辩状和证据，原告始知被告作出的《关于收回孔某等7户集体建设用地的批复》【祁政函（2019）20号】，该批复收回了原告使用的集体土地。原告认为，被告作出的《关于收回孔某等7户集体建设用地的批复》【祁政函（2019）20号】，损害了原告的合法权益。现提起行政诉讼，请求撤销被告作出的《关于收回孔某等7户集体建设用地的批复》【祁政函（2019）20号】；本案诉讼费用由被告负担。原告针对诉讼请求，提交了下列证据，1.原告的身份信息与胡崇德的身份信息以及宅基地使用证，证明原告具有本案的主体资格；2.祁县人民政府在房屋拆除案件中于2019年6月17日作出的答辩状及证据清单以及祁县人民政府作出的《关于收回孔庆寿等7户集体建设用地的批复》【祁政函（2019）20号】，证明被告作出了被诉行政行为。3.山西省国土资源厅办公室关于公开政府有关信息的复函【晋国土资办函（2018）85号】。4.2018年5月9日祁县规划局作出的政府信息公开答复函。证据3.4证明涉案土地征收未通过相关部门的审批，属于违法征收土地行为。被告祁县人民政府答辩称，1.《关于收回孔某等7户集体建设用地的批复》【祁政函（2019）20号】属于祁县人民政府针对昭馀镇三合村村民委员会、昭馀镇人民政府的请示作出的答复行为。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条明确规定，收回土地使用权的主体为集体经济组织。因此本案被诉批复属于祁县昭馀镇三合村村民委员会收回集体建设用地使用权的过程性行为，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条之规定，该批复行为,不属行政诉讼的受案范围。2.祁县人民政府作出的涉案批复事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确。因祁县昌源路三合村片区改造项目，涉案7户集体建设用地在道路改造范围内，该项目实施范围内涉及集体建设用地共计78户，已迖成补偿协议并交回集体建设用地使用权完成拆除的占72户，本案原告在内剩佘的6户一直拒绝交回集体建设用地使用权，严重损害了公共利益的实施。2019年5月17日昭馀镇三合村村民委员会召开村民代表大会，会议议定收回包括原告在内的剩余7户集体建设用地使用权。2019年5月27日昭馀镇三合村村民委员会、昭馀镇人民政府向祁县人民政府提出《关于申请收回孔某等7户集体建设用地的请示》，同日祁县自然资源局进行了审核批注意见。2019年5月28日祁县人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条之规定，作出了《关于收回孔某等7户集体建设用地的批复》【祁政函（2019）20号】,同意昭馀镇三合村村民委员会收回孔某等7户的集体建设用地使用权。祁县人民政府作出的涉案批复事实清楚、证据确凿，适用法律正确，请求人民法院依法维持。被告祁县人民政府在法定举证期限内提交了下列证据，1.祁县昭馀镇三合村村民委员会会议记录；2.《关于申请收回孔某等7户集体建设用地的请示》；3.《关于收回孔某等7户集体建设用地的批复》【祁政函（2019）20号】；以上三份证据证明，昭馀镇三合村村民委员会经村民代表会议研究一致同意强制收回集体土地使用权，同日昭馀镇三合村村民委员会、昭馀镇人民政府经祁县自然资源局审核批注意见后，向被告祁县人民政府提出收回孔某等7户集体建设用地的请示。2019年5月28日被告依据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条之规定，作出了《关于收回孔某等7户集体建设用地的批复》。4.现状照片；5.关于中轴线征收项目采访视频资料。证据4.5证明因涉及公共利益而需要收回原告等人的集体土地使用权。被告对原告提供的证据的真实性无异议，但对其关联性与证明内容不予认可，认为本案是昭馀镇三合村村民委员会经过召开村民会议决定要收回涉案土地使用权，为此向祁县人民政府提出的请示，昭馀镇三合村村民委员会作为集体土地的所有权人，其对于自身享有所有权的土地具有处分权利，该处分行为与被诉行政行为没有关联。原告对被告提供的证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为涉案的建设项目未经过相关部门审批，不是合法的建设项目，被告依据土地管理法第六十五条的规定批准村委会收回原告的土地使用权，侵犯了原告的权益。本院对原、被告提交的证据予以确认。本院经审理查明，原告付某所有的房屋位于山西省××县，办理了宅基地使用证。2019年5月27日祁县昭馀镇三合村村民委员会召开了村民代表会议，议定收回原告的集体土地使用权。同日，祁县昭馀镇三合村村民委员会、祁县昭馀镇人民政府经祁县自然资源局审核批注意见后，向被告祁县人民政府提出了《收回孔某等7户集体建设用地的请示》。2019年5月28日，祁县人民政府作出了《关于收回孔某等7户集体建设用地的批复》【祁政函（2019）20号】，同意祁县昭馀镇三合村村民委员会对孔某等7户的集体建设用地予以收回。原告不服该批复，向本院提起行政诉讼，请求撤销该批复。本院认为,本案的争议焦点是被告祁县人民政府作出的《关于收回孔某等7户集体建设用地的批复》【祁政函（2019）20号】是否属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）项“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。”及第二款“依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”的规定，农村集体经济组织在特定情形下报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。这种土地使用权的收回，属于集体经济组织内部土地使用权的调整，不同于国家的土地征收行为。本案中，祁县昭馀镇三合村村民委员会通过召开村民代表大会，议定收回包括原告在内的7户集体建设用地使用权。然后，祁县昭馀镇三合村村民委员会、祁县昭馀镇人民政府向祁县人民政府提出了《关于申请收回孔某等7户集体建设用地的请示》,祁县人民政府随后作出《关于收回孔某等7户集体建设用地的批复》【祁政函（2019）20号】，符合上述法律规定。根据《中华人民共和国诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权按照本法向人民法院提起诉讼。根据现行行政法理论和行政诉讼法律规定，行政机关内部行政行为和程序性行政行为不属于行政诉讼的受案范围。就本案而言，村民委员会收回集体土地使用权并报经原批准用地的人民政府批复，是人民政府履行监管责任，与县级以上人民政府征收土地本身无法律上的牵连。本案被诉批复是祁县人民政府针对祁县昭馀镇三合村村民委员会、祁县昭馀镇人民政府呈报的请示作出原则同意的回复意见，该批复的对象是祁县昭馀镇三合村村民委员会、祁县昭馀镇人民政府，批复的效力仅及于行政机关之间的内部请示，形式上没有产生影响原告权利和义务的外部效力。该批复在性质上属于审批行为，系集体经济组织内部土地使用权调整的程序性环节，并不具有可诉性。综上，被诉批复不具有可诉性行政行为的基本特征，不属于行政诉讼的受案范围。原告起诉请求撤销被诉批复，不符合行政诉讼的起诉条件，依法不应予以立案，立案后，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告付某的起诉。一审案件受理费50元，退还原告付某。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 刘慧平审 判 员 李俊泓人民陪审员 王智华 二Ο一九年十二月二十日书 记 员 闫娟娟附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。