广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤14行终97号上诉人(原审原告)：丰顺县******大凹布村民小组，住所地：广东省丰顺县*******凹布。负责人：刘兆果，小组长。委托代理人：刘冯焱，男，汉族，1973年12月4日出生，住址：广东省丰顺县*******凹布。委托代理人：刘寻元，广东中流柱律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：丰顺县发展和改革局，住所地：广东省丰顺县********。法定代表人：张良生，局长。委托代理人：何绍基，广东粤顺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：丰顺县水务局，住所地：丰顺县县***********。法定代表人：徐江生，局长。出庭应诉负责人：张炳坤，副局长。委托代理人：何绍基，广东粤顺律师事务所律师。上诉人丰顺县******大凹布村民小组（以下简称大凹布村民小组）与被上诉人丰顺县发展和改革局、丰顺县水务局行政撤销纠纷一案，不服兴宁市人民法院（2019）粤1481行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月12日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：为彻贯落实《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》《中共广东省委、广东省人民政府关于加快我省水利改革发展的决定》及广东省水利厅关于印发《加快推进村村通自来水工程建设工作方案（2016-2018）的通知》等文件精神，被告丰顺县发展和改革局、丰顺县水务局根据丰顺县********的《关于请求审批丰顺县**通自来水工程（潘田镇村级）初步设计的请示》报请，于2018年10月9日作出丰发改审〔2018〕127号《丰顺县**通自来水工程（潘田镇村级）初步设计报告批复》。该《批复》内容如下：“一、为解决潘田镇农村居民用水困难，根据省府办《关于进一步明确省民生水利四项工程方案项目审批程序的通知》（粤办函〔2012〕158号）、《广东省村村通自来水工程建设方案》（粤府办〔2012〕62号）精神及丰顺县水务局《关于报送丰顺县**通自来水工程（潘田镇村级）初步设计技术审查意见的函》（丰水务函〔2018〕109号）的文件，原则通过丰顺县**通自来水工程（潘田镇村级）初步设计报告。建设单位为丰顺县********。二、本工程包括11个工程点，概算总投资904.69万元，项目设计总供水规模合计952.77m³/d。主要建设任务：新建引水水陂，新建慢滤池、清水池，敷设输水配水管网（详见附表）。资金来源：除上级补助外，不足部分由地方自筹解决。三、项目单位要在工程设计和建设阶段，优化节能计划和节能措施，切实加强节能管理，降低能源消耗。四、工程建设要严格执行基建程序，建立健全工程质量管理监督体系、安全管理监督体系和廉政风险防控体系。确保工程质量安全和进度。同时应将档案工作纳入水利工程建设管理工作中，确保水利工程档案完整。五、该项目工程采用EPC总承包建设管理模式实施，工程招投标方式已经丰发改审〔2018〕52号批准，故不再核准。附表：丰顺县**通自来水工程（潘田镇村级）建设内容表此复”。其中，涉案新南村长沥供水站供水规模是235.28m³/d，设计供水人口为2802人。2019年2月19日，原告大凹布村民小组向本院提起行政诉讼，认为该工程点的建成会造成原告村民小组300亩耕地无水耕作，改变了土地的耕地用途为由，请求本院依法撤销丰顺县**通自来水工程（潘田镇村级）村级建设内容表第7项新南村长沥供水站工程点。原审法院认为：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，原告请求撤销《丰顺县**通自来水工程（潘田镇村级）初步设计报告批复》中建设内容表中有关新南村长沥供水站工程点，认为该工程点的建设造成原告大凹布村民小组300亩耕地无水耕作，但从原告提供的证据来看，除只提供了一份新闻视频资料外，原告并不能提供其他证据证实新南村长沥供水站工程点的建设会造成大凹布村民小组近300亩耕地无水耕作的事实证据。庭审中，原、被告双方均认为涉案工程点还未建成，故该取水工程点的建成是否会造成大凹布村民小组300亩耕地无水耕作只是原告目前主观臆断的认知，其中也并不排除村民有弃耕丢耕现象存在。且该涉案工程是通过专家评审后得出来的，取水点的选取符合《中华人民共和国水法》等相关法律规定。因本案原告无法提供相应的事实证据来证明其主张，故其请求撤销新南村长沥供水站工程点理由是不足的，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告丰顺县******大凹布村民小组的诉讼请求。上诉人大凹布村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决事实不清，适用法律不当，应依法撤销并改判。一、职权事实不清、适用法律不当。根据水法第十三条第二款：“县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”广东省人民政府办公厅文件粤府办〔2011〕62号《广东省村村通自来水工程建设方案》规定的执行单位是各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构。该方案中的第三点第（二）项规定：“日供水规模千吨以下的，由县（市、区）发展改革部门会同级财政、水务（水利）部门审批。”明确列财政部门为共同会签部门，这就说明只有通过三部门共同审批才具有职权效力，也就是对内三部门各自依法行使独立的审批权，对外必须三部门联合会签的形式才具有法律效力。二被上诉人具有各自独立审批的职权，但不具有会签法律文书的职权。二被上诉人无权抛开财政部门联合签署该类文件，没有财政部门会签的文件属于职权上的程序违法，属于无效文件。二、二被上诉人的取水点选址不当，应依法撤销、改变。1.取水点不具有蓄水的功能，年取水量、年灌溉水量与取水点合适与否无因果关系。上诉人认为，取水点合适与否与供水高峰期日取水量、灌溉高峰期日用水量有关。取水点的流量大于供水高峰日取水量与灌溉高峰期日用水量之和，那么取水点的设置对灌溉用水没有影响，如果不是，那么取水点的设置必然影响灌溉用水。被上诉人没有对灌溉高峰期日用水量的调研及数据，显然没有考虑供水高峰日用水量和灌溉高峰日用水量作为审批依据，显然是对农业生产用水规律缺乏认识或对农业生产的忽视。被上诉人取水点的设置对上诉人耕作区的影响已经被梅州电视台记者调查、论证。被上诉人使用这二个概念进行审批，显然属于行政行为的事实不清。2.上诉人因耕作区耕作用水不足曾多次发生纠纷。上诉人与南溪围村在上个世纪80年代就曾因长坜坑用水问题发生过纠纷，当时政府曾经出通告言明：任何集体或私人不准在长坜坑擅自开发自来水、稀土矿等。领导亲自到新南村村委宣布潘田镇97年1号红头文件通告。三、一审判决举证责任分配不当。行政行为的合法性的证明责任在行政机关，不是相对人。1.丢荒与否与无水耕作是二个不同的概念。2.党报记者的现场调查证明了取水点对耕作的影响。3.上诉人耕作区耕作用水不足，曾多次发生纠纷。这有处理用水纠纷的历史记载。4.生活常识告诉我们，被上诉人的平均水量数据不能作为是否影响耕作用水的数据。按被上诉人的平均数据理论，取百年平均数据，全世界都不存在旱涝问题年，都是风调雨顺年；按被上诉人的平均数据理论，沙漠与绿洲一样不缺水。四、一审判决、二被上诉人都不顾常识作出判断，取水点的设置不会影响上诉人的耕作用水，驳回上诉人取消该取水点的请求。那么，请问以后如果在现有水量数据范围内，引起耕作用水与生活用水之争，是法院还是二被上诉人对水量充足、不影响上诉人耕作这一说法负责。综上，请求二审法院判决：1.撤销兴宁市人民法院（2019）粤1481行初47号行政判决；2.撤销二被上诉人联合签发的丰发改审〔2018〕127号《丰顺县**通自来水工程（潘田镇村级）初步设计报告批复》附表丰顺县**通自来水工程（潘田镇）村级建设内容表第7项新南村长沥供水站工程点；3.本案诉讼费用由二被上诉人承担。被上诉人丰顺县发展和改革局、丰顺县水务局答辩称：一、答辩人作出涉案行政审批的主体适格，上诉人认为应由答辩人和县财政局共同审批才有法律效力的理由不能成立。省政府办公厅在2011年9月30日《印发广东省村村通自来水工程建设方案的通知》（粤府办〔2011〕62号），该通知虽然规定“日供水规模千吨以下的，由县（市、区）发展和改革部门会同同级财政、水务（水利）部门审批。”但是，我县根据省财政厅粤财办函〔2018〕136号文件精神，丰顺县财政局不再参与县级各部门开展项目评审业务。由此才产生答辩人不需要会同县财政局对涉案项目进行审批。二、上诉人以本案被诉供水点的规划设计将影响耕作区耕作用水为由诉求撤销答辩人的行政审批决定不符合法律规定。《中华人民共和国水法》第二十一条规定：“开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。”对涉案取水点的规划设计问题，在规划设计过程中，丰顺县******严格按照工作规范收集资料数据，根据当地水资源的分布情况，经充分研究，认为拟定涉案的取水点才能满足项目需求，于是委托有资质的深圳市广汇源水务有限公司进行设计。设计方案出台后，大凹布村民代表向潘田镇水管所、综治办等单位反映，认为该项目是个人私自进行商业开发自来水项目，该项目将严重影响新南村的农田灌溉用水，提出停止该项目的建设行为等要求。潘田镇政府根据群众反映和诉求，立即进行调查论证，在调查论证的基础上，得出除了涉案的取水点外，当地没有更加合适的水源可作为涉案项目使用，如果涉案项目确实存在影响耕作用水，那么也应当按照法律规定首先满足城乡居民生活用水。因此，答辩人的行政决定，完全符合法律规定。综上所述，上诉人的诉求缺乏事实依据，于法无据，请求上级法院依法驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，丰顺县********为丰顺县**通自来水工程的项目法人。2018年5月3日，丰顺县********发布《丰顺县2018年度村村通自来水工程（村级）第1标段设计采购施工（EPC）总承包招标公告》。之后，该项目由深圳市广汇源环境水务有限公司（联合体牵头人）、梅州市威华水利水电建设工程有限公司（联合体成员）中标。2018年9月，深圳市广汇源环境水务有限公司完成《丰顺县2018年度村村通自来水工程（潘田镇）初步设计报告》（报批稿）。2018年9月19日，丰顺县********作出丰水建管〔2018〕81号《关于请求审批丰顺县**通自来水工程（潘田镇村级）初步设计的请示》，将《丰顺县2018年度村村通自来水工程（潘田镇）初步设计报告》及相关附件上报丰顺县发展和改革局、丰顺县水务局审批。又查明，根据广东省财政厅2018年5月7日作出的《关于做好深化省级预算编制执行监督管理改革工作的通知》（粤财办函〔2018〕136号），财政部门不再以联和发文、会签审核等形式参与部门印发申报指南（通知）、开展项目评审论证、制订明细资金分配方案、制订下发“任务清单”、评估验收项目等具体工作。丰顺县财政局根据上述通知精神，未参与对涉案项目的审批工作。再查明，经现场勘查，丰顺县******长沥供水站已经开始从取水点取水。大凹布村民小组主张受供水站建设影响的耕地现状主要种植柑橘、柠檬等果树，果园中铺设有水管，水龙头流出的水量较大。本院认为，虽然《广东省人民政府办公厅关于进一步明确省民生水利四项工程方案项目审批程序的通知》（粤办函〔2012〕158号）规定：“日供水规模千吨以下的自来水工程项目初步设计报告由县（市、区）发展改革部门会同同级财政、水务（水利）部门审批。”但根据广东省财政厅2018年5月7日作出的《关于做好深化省级预算编制执行监督管理改革工作的通知》（粤财办函〔2018〕136号），财政部门不再参与部门审批项目。因此，由两被上诉人对《丰顺县2018年度村村通自来水工程（潘田镇）初步设计报告》进行审批并无不当。本案中，上诉人请求撤销涉案批复中涉及的新南村长沥供水站工程点的主要理由是该工程点建设会造成大凹布村民小组300亩耕地无水耕作。对此本院认为，第一，丰顺县********上报的《丰顺县2018年度村村通自来水工程（潘田镇）初步设计报告》选取涉案水源地作为取水点，有详实的水量数据作依据，且符合《中华人民共和国水法》及《村镇供水工程技术规范》的要求。两被上诉人据此作出涉案批复，原则通过《丰顺县2018年度村村通自来水工程（潘田镇）初步设计报告》并无不当。第二，从现场勘查情况看，新南村长沥供水站工程点建设没有对上诉人的生产耕种造成严重影响。第三，《中华人民共和国水法》第二十一条第一款规定：“开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。”新南村长沥供水站工程点是丰顺县**通自来水工程（潘田镇村级）的其中一个工程点，村村通自来水工程建设对改善农村地区饮水供给和卫生条件具有重大意义，因此即使新南村长沥供水站工程点建设会对大凹布村民小组的耕作用水造成一定影响，亦应当首先满足生活用水需要。综上所述，上诉人大凹布村民小组要求撤销涉案批复中涉及的丰顺县******长沥供水站工程点理据不足，本院不予支持。原审判决驳回大凹布村民小组的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人丰顺县******大凹布村民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长 伍利玲审 判 员 吴梢欢审 判 员 贺 璐二〇一九年十一月二十六日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳