辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽02行初272号原告管洪信，男，1947年3月10日出生，汉族，住址大连市沙河口区。委托代理人王卫洲，北京万典律师事务所律师。委托代理人肖以荣，北京万典律师事务所律师。被告大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。法定代表人谭成旭，市长。委托代理人滕念喜，大连市司法局工作人员。委托代理人华洋，北京市京都（大连）律师事务所律师。被告大连市甘井子区人民政府，住所地大连市甘井子区明珠广场1号。法定代表人郭云峰，区长。委托代理人冯兴辉，大连市甘井子区司法局工作人员。委托代理人李岗，辽宁知本律师事务所律师。被告大连市甘井子区营城子街道办事处，住所地大连市甘井子区营城子街道营西路1号。法定代表人高杨，主任。委托代理人姜美霞，辽宁仕鹏律师事务所律师。被告大连市公安局甘井子分局，住所地大连市甘井子区明珠广场5号。法定代表人杨科，分局局长。委托代理人刘步频，该分局公职律师。委托代理人李健，该分局法制大队副大队长。被告大连市甘井子区农业农村局，住所地大连市甘井子区虹港路2号。法定代表人李伟，局长。委托代理人华富敏，该局农业科科长。委托代理人唐漪，辽宁唐大律师事务所律师。被告大连市国土资源和房屋局甘井子分局，住所地大连市甘井子区东纬路85号。法定代表人郭卫，分局局长。委托代理人李琪，该分局办公室副主任。委托代理人李岗，辽宁知本律师事务所律师。被告大连市甘井子区城市管理综合行政执法局，住所地大连市甘井子区东纬路10号.法定代表人谭军，局长。委托代理人田金华，该局法规科科长。委托代理人李姗，北京市京都（大连）律师事务所律师。被告大连市甘井子区市场监督管理局，住所地大连市甘井子区山东路199号。法定代表人于志军，局长。委托代理人林晓燕，该局政策法规科科长。委托代理人刘瑶，辽宁刘魏李律师事务所律师。原告管洪信因与被告大连市人民政府、大连市甘井子区人民政府、大连市甘井子区营城子街道办事处、大连市公安局甘井子分局、大连市甘井子区农业农村局、大连市国土资源和房屋局甘井子分局、大连市甘井子区城市管理综合行政执法局、大连市甘井子区市场监督管理局强制拆除行为并赔偿一案，于2019年8月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，于2019年9月11日、12日分别向八被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原告管洪信诉称，请求：一、确认被告强制拆除原告位于大连市甘井子营城子街道后牧城驿村千亩节水型高效农业精品园项目中B区85号精品园的高档农业设施的行政行为违法；二、判决被告将原告设施农业配套管理用房原址重建恢复原状；三、判决被告赔偿原告地上其他附属物价值1213500元，屋内被砸物品价值459450元，农业经营损失804000元，租房费用损失112200元，合计2589150元。主要理由是：原告系大连市甘井子营城子街道后牧城驿村千亩节水型高效农业精品园项目中B区85号精品园的业主，应大连市市委、市政府发展现代农业的政策要求，甘井子区人民政府组织大连市千亩节水型高效农业精品园项目的投资和建设，经大连市计划委员会批准立项、大连市农业局、国土局等部门的审核同意，甘井子利用后牧村无人利用的盐碱地组织建成千亩节水型高效农业精品园，经大连市农业局、国土局等六部门验收通过，大连市市委、市政府同意，该项目公开对外招商，原告依法承包其中涉案土地并购买农业配套设施，之后市委、市政府多次组织该农业园区进行指导视察，并在全市、全省范围内进行经验分享和推广，在精品农业园经营十几年后，设施农业得到翻天覆地的变化，农产品产量、质量喜人，配套农业设施大幅升值，但被告自2019年1月14日开始到2019年1月18日将千亩节水型高效农业精品园农业配套设施全部和部分地上附属物予以强制拆除，并将原告管理用房内存放的物品全部砸毁，给原告造成极大损失，原告认为被告行为明显违法，依法应当予以赔偿。一、被告的强拆行为明显违法。1.原告设施农业管理用房系市委、市政府指导，区政府经立项、规划、农业、国土等审核同意建设的高档农业设施，不存在违法行为。2.被告实施强制拆除既没有作出任何的行政决定，且没有进行任何的告知，没有给予原告陈述、申辩等救济程序，明显违反《中华人民共和国行政强制法》第三十四条到第四十四条的规定。3.被告行政行为没有事实依据和法律依据，属于被告滥用职权。二、被告给原告造成的经济损失应当予以赔偿。因被告违法实施强拆行为，造成原告精品农业园配套设施、地上附属物、屋内物品、农业项目无法经营等各方面严重损失，严重侵犯原告合法权益，依法应当予以赔偿。被告大连市人民政府辩称，一、该政府根据国家和辽宁省相关文件的要求，针对“大棚房”清理工作制定了工作方案，明确了责任主体，并没有具体实施排查、查处、决定拆除和拆除等具体行为。该政府不是本案适格被告。其在整治工作中履行行政职责的行为，均属于政府与政府部门之间的内部决策行为，不具有行政诉讼法意义上的可诉性。二、其不是本案适格被告，不属于国家赔偿法规定的国家赔偿的支付主体，无需向原告支付款项。请求驳回原告的诉讼请求。被告大连市甘井子区人民政府辩称，一、原告仅能证明其与大连市甘井子营城子街道后牧城驿村民委员会之间存在因承包经营合同而形成的民事债权债务关系，其仅可能获得案涉土地及建筑的承包经营权，属于民事法律关系中债权的范畴。案涉集体土地的所有人及建筑建设者均为后牧城驿村民委员会，拆除行为的相对人亦是该村民委员会。原告不是案涉建筑的建设者或所有权人，与案涉拆除行为不具有行政法意义上的利害关系。原告不具有提起本案诉讼的主体资格。二、被告按照中央、省、市政府针对“大棚房”整治行动的相关政策开展整治工作，不违反法律法规的规定。三、案涉精品园是建设在耕地等农用土地上的违法建筑，且改变了农业用途，用于非农经营或住宅、休闲、度假设施，属于大棚房整治的第一类整治对象。原告诉称的“利用无人使用的盐碱地改建成千亩节水型高效农业精品园及计委批复、领导视察，各部门验收”等，仅存在于纸面，没有事实根据。没有证据证明案涉精品园符合大连市计委文件（大计农发〔2001〕196号）的要求或者属于该文件的适用范围，且该文件要求建设农业精品园，限定在温室、水塘、灌溉水塔等农业设施，而非案涉的“大棚房”住宅。且计委的职能是从项目的可行性方面进行批复，该批复不能代替用地规划调整审批，农地转非农地的审批，建筑物用地审批及建筑物规划许可，开工建设手续的办理等法定审批手续。四、原告举证不能且不享有合法权益，诉请赔偿及恢复原状无事实根据和法律依据。1.从原告举证的视频资料看，房屋被拆除前已经清空，物品损失无从谈起；所列装修损失不符合农业设施的合理装修范围；且所有损失仅是原告自己单方面列表自述，没有证据支持。2.原告对案涉精品园不享有合法物权，案涉精品园不属于行政赔偿规定的合法权益。3.恢复原状的诉求没有任何依据，且不是行政赔偿的法定形式。综上，请求驳回原告的起诉和赔偿请求。被告大连市甘井子区营城子街道办事处辩称，一、在全国范围内开展大棚房问题专项限期清理整治行动，是党中央、国务院作出的重大决策部署。案涉精品园地上建筑物，改变土地性质和用途，系在农用地上以建农业设施为名，用于非农业建设，变成城市居民在农村的私家庄园别墅式的居住用房。案涉建筑在甘井子大棚房违法违规问题排查分类中被认定为第一类，被列入限期清理拆除整治范围。二、据合同书显示，房屋建设单位为后牧城驿村民委员会。原告仅取得房屋使用权，案涉违法建筑被查处的相对人为建设单位而非原告，拆除行为影响的是违法建设的建设者。据此，原告对被拆除的违法建设所涉权益及查处拆除行为合法性问题不具有提起诉讼的主体资格，其关于原址重建恢复原状的主张系违法请求。三、此次专项清理整治活动未涉及原告依据案涉合同所取得的大棚设施，对土地也只是要求恢复耕地生产使用功能。原告与村委会的合同中此部分内容仍在履行，其大棚、设施及土地使用权仍由原告占有管控使用中，案涉专项清理整治活动并未影响原告作为大棚设施及土地使用权人的合法权益。原告不具有提起本案诉讼的主体资格。四、在开展清理整治工作过程中，从中央到地方各级政府以各种形式宣传解释法律、政策的规定，原告对关于大棚房限期整改拆除问题应当知晓。全部违法建设均是在腾空后被拆除，原告所谓物品被砸的事实不存在。五、如前所述，原告的赔偿损失请求没有事实、证据及法律依据，且不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围。请求驳回原告的起诉。被告大连市公安局甘井子分局辩称，原告并非案涉行政行为的对象，不具有提起本案诉讼的原告主体资格，该分局依照国家方针实施的行政行为，不存在违法之处。一、根据原告提供的合同书，原告仅对案涉农业精品园有经营使用的权利，而案涉行政行为针对的是案涉大棚房的建造者。二、该分局协同其他部门开展联合执法行动，系依法依规开展，程序合法，并无违法之处。请求驳回原告的诉讼请求。被告大连市甘井子区农业农村局辩称，一、该局作为甘井子农业农村工作的主管部门，根据《中华人民共和国土地管理法》，《基本农田保护条例》，农业农村部、自然资源部〔2018〕3号文件和中共大连市委〔2018〕39号文件的规定，参与案涉专项清理整治活动，并无不妥。二、原告与后牧城驿村民委员会的合同书表明，原告取得的仅是合同标的物的使用权，而非所有权。大棚房的所有者仍是后牧城驿村民委员会。作为大棚房的使用者，原告无权提起本案诉讼。请求驳回原告的起诉。被告大连市国土资源和房屋局甘井子分局辩称，一、原告仅能证明其与后牧城驿村民委员会存在因承包经营合同而形成的民事债权债务关系。案涉集体土地的所有者及建筑物的建设者都是后牧城驿村民委员会，拆除行为的相对人亦是后牧城驿村民委员会。原告不是案涉建筑的建设者或所有权人，与案涉拆除行为无行政法意义上的利害关系。二、该分局依申请在职权范围内对案涉区域的土地性质及土地类别进行了鉴别、认定，并无不当。案涉精品园项目的建设未经用地规划审批，以农用地取代建设用地，改变了农用地的性质，案涉精品园用地不合法。三、原告不享有合法权益，诉请赔偿无事实根据和法律依据。四、本案违反一案一诉的原则，也非同类可合并审理的共同诉讼，原告的第二项恢复原状的诉讼请求无法律依据。请求驳回原告的起诉或者诉讼请求。被告大连市甘井子区城市管理综合行政执法局辩称，一、原告不是行政诉讼法规定的利害关系人，不具有提起本案诉讼的主体资格。大棚房整治清理行动是行政机关为维护土地管理秩序而作出的行为，清理行为影响的是违反占用土地和违法改变土地用途进行建设的主体。至于建设主体和其他主体之间的民事法律关系，并非行政机关应予保护或考量的利益范围。根据原告提供的合同书，其与后牧城驿村民委员会签订的系土地承包性质的合同，其基于承包关系而取得建筑物的使用权，并非建筑物的建设主体，也非所有权人，故其不具有起诉要求确认被告强制拆除案涉房屋的行为违法并赔偿的原告主体资格。二、该局系根据国家文件规定及区政府的工作安排，与相关部门共同参与大棚房专项清理行动。该局在大棚房整治清理现场参与外围警戒工作，并没有实施任何强制行为，案涉房屋并非该局拆除。请求驳回原告的起诉。被告大连市甘井子区市场监督管理局辩称，一、案涉精品园的建设单位为后牧城驿村民委员会，原告起诉主体不适格。二、各单位系联合执法，程序符合法律规定。三、原告赔偿损失的诉请没有事实和法律依据。请求驳回原告的起诉或者诉讼请求。经审理查明，2002年11月30日，管洪信作为乙方与作为甲方的大连市甘井子营城子街道后牧城驿村民委员会签订《合同书》，约定将甲方开发建设的农业精品园第85号精品园交给乙方经营使用。第一条“标的”约定，“精品园内第85号，建筑面积171平方米，温室大棚580平方米，总占地面积1600平方米。”第三条“有关费用及付款方式”约定，“乙方于2002年9月1日前一次性将地上建筑物使用权买断款人民币贰拾叁万付给甲方。”第五条“精品园的交付、验收”约定，“甲方于2002年9月1日前将精品园交给乙方。精品园的房屋建筑为二层混砖浇铸结构，坡屋顶，屋面采用琉璃瓦，塑钢门窗，室内有自来水，24小时供水供电、有线电视、电话终端设施由甲方负责，初装费及使用所发生的费用由乙方负责。精品园的质量、性能不低于其他精品园。交付时双方共同验收，乙方若有质量异议，应在交付后10日内提出。”第六条“双方的其他权利、义务”约定，“1.甲方享有对整个精品园的管理权，乙方应遵守园内规章制度。2.乙方对其经营的精品园享有经营权，自产自销，自负盈亏。…5.乙方应在每年11月末前向甲方缴纳承包金1150元（含国家税金），灌溉用水电费350元。…7.自甲方将精品园交给乙方后，乙方不得擅自改变精品园外部整体规划布局和内部结构，不得擅自改变土地用途。…”第七条“违约责任”约定，“…2.若乙方未按期交付承包费，甲方可以单方解除合同，乙方应按未能交付款项部分的30%向甲方偿付违约金。”2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》。2018年10月9日，中共大连市委办公厅、大连市人民政府办公厅印发《大连市“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》。2018年10月10日，中共甘井子区委办公室、甘井子区人民政府办公室印发《甘井子“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》。其后，大连市甘井子区人民政府决定对全区违法违规建设“大棚房”问题进行专项清理整治，并由大连市甘井子区农林水利和海洋渔业局、大连市国土资源和房屋局甘井子分局、大连市甘井子区城市管理行政执法局、大连市甘井子区市场监督管理局、大连市公安局甘井子分局和大连市甘井子区营城子街道办事处共同对外发布《甘井子关于加强清理整治“大棚房”工作的通告》。管洪信于2019年8月28日提起本案诉讼，自述案涉85号精品园的“高档农业设施”于2019年1月14日至2019年1月18日期间被本案八被告强制拆除。另查明，2019年1月31日，大连市甘井子进行政府机构改革，组建大连市甘井子区农业农村局，不再保留大连市甘井子农林水利和海洋渔业局；组建大连市甘井子区城市管理综合行政执法局，不再保留大连市甘井子城市管理行政执法局。认定上述事实的证据有原告提供的《合同书》、《甘井子关于加强清理整治“大棚房”工作的通告》，被告提供的《农业农村部、自然资源部印发〈关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案〉的通知》、《中共大连市委办公厅、大连市人民政府办公厅关于印发〈大连市“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案〉的通知》、《中共甘井子区委办公室、甘井子区人民政府办公室关于印发〈甘井子“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案〉的通知》，在卷为凭，足以认定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“利害关系”，是指有可能受到行政行为的不利影响。也就是说，当事人所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性。该可能性一般应置于行政法律关系当中加以分析判断，因此，除特殊情形或者法律另有规定，前述法条所规定的“利害关系”一般不包括私法上的利害关系。申言之，只有公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。而行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或者法律上的利益，是判断是否存在公法上利害关系的重要标准。本案系原告提起的要求确认被告强制拆除案涉精品园“高档农业设施”违法并赔偿的诉讼案件，在认定和拆除违法建设的行政法律关系中，行政机关履行职责维护的是城乡规划、土地管理等领域的公共秩序，其拆除行为影响的是违法建设的建设者或者所有权人等物权主体的合法权益，至于违法建设的建设者或者所有权人等物权主体与其他债权人之间的民事法律关系，并不属于行政机关拆除违法建设所依法应予保护或者考量的利益范围。本案中，从现有证据看，原告仅能证明其与案外人后牧城驿村民委员会之间存在承包案涉精品园的民事债权债务关系，无据证明其系案涉建设的建设者或者所有权人，故其起诉请求确认被告强制拆除案涉建筑的行为违法并赔偿，不具有原告主体资格，其起诉不符合法定的起诉条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告管洪信的起诉。原告管洪信已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  李雪霜审判员  李 健审判员  徐建海二〇一九年十二月十三日书记员  王 阳附本裁定适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。