山东省莱西市人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0285行初56号原告张所功，男，1964年9月26日出生，汉族，住莱西市。委托代理人张代合，莱西维权法律服务所法律工作者。被告莱西市自然资源局，住所地莱西市威海东路47号。法定代表人李凌云，局长。委托代理人曲方伟，该局工作人员。委托代理人于坚夫，山东昌阳律师事务所律师。被告莱西市人民政府，住所地莱西市北京中路105号。法定代表人姜水清，市长。委托代理人王华全，莱西市司法局工作人员。委托代理人万英杰，山东瀚生律师事务所律师。原告张所功不服被告莱西市自然资源局作出的行政处罚决定和被告莱西市人民政府作出的行政复议决定一案，于2019年6月27日向本院提起诉讼，本院于当日受理，在法定期限内向二被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月18日公开开庭审理了本案。原告张所功及其委托代理人张代合、被告莱西市自然资源局的出庭负责人史先桥、委托代理人曲方伟、于坚夫，被告莱西市人民政府的出庭负责人李红、委托代理人王华全、万英杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告莱西市自然资源局于2019年4月2日作出西自罚字[2019]33号《行政处罚决定书》，主要内容如下：2018年12月，张所功未经依法批准，擅自在莱西市××办事处西××家寨子村西破坏基本农田913平方米（合1.37亩）挖沙，该宗地不符合莱西市土地利用总体规划。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第36条第2款和《基本农田保护条例》第17条第1款的规定，构成破坏基本农田。依据《中华人民共和国土地管理法》第74条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第40条和《基本农田保护条例》第33条的规定及青岛市国土资源和房屋管理局《行政处罚权裁量标准（修订二）》的规定，决定对张所功作出如下处罚：1、责令15日改正，恢复土地原状；2、处以破坏基本农田的耕地开垦费每亩15万元1.2倍的罚款，共计人民币壹拾捌万元整（￥180000.00元）。原告不服，向被告莱西市人民政府申请行政复议。被告莱西市人民政府于2019年6月10日作出西政复决字[2019]61号行政复议决定，维持了被告莱西市自然资源局的上述行政处罚决定。原告张所功诉称，原告于2018年冬，在村支部及村委会要求下，以平整改造旧果园为目的，将自己承包了近20年的旧果园的一部分凸出的沙堆，以拉沙换土的方式进行合理的改造。拉了六车沙，换回六车土。在这时，有人举报，原告非法挖沙。被告莱西市自然资源局接到举报后，进行了调查，在未落实实际的情况下，对原告作出了行政处罚决定。原告不服，向莱西市人民政府申请行政复议，莱西市人民政府维持了莱西市自然资源局的处罚决定。原告认为，原告承包的果园不是基本农田，因为没有基本农田标志，也没有任何公告。其次，原告并非挖沙破坏基本农田，而是以沙换土，改造果园。因此，两被告认定事实错误，适用法律不当。请求法院：1、依法确认被告莱西市自然资源局作出的西自罚字[2019]33号《行政处罚决定书》无效；2、撤销被告莱西市人民政府作出的西政复决字[2019]61号行政复议决定书；3、诉讼费用由被告承担。原告张所功在庭审中向本院提交以下证据：证据1、土地原貌照片，证明原告的土地与周围的土地不一样，原告不是破坏土地，而是合理的改造，同时申请其村支部书记张代节出庭证实：其任职期间，允许村民整平果园的地、拉沙换土，并不是卖沙。被告莱西市自然资源局辩称，我局于2018年12月17日对原告破坏基本农田一案立案调查。经查实，2018年12月原告未经依法批准，擅自在莱西市××办事处西××家寨子村西破坏基本农田913平方米（合1.37亩）挖沙，以上行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第36条第2款、《基本农田保护条例》第17条第1款的规定，构成破坏基本农田。我局于2019年1月9日依法向原告送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》。原告于2019年1月11日提出听证申请，我局于2019年1月25日举行了听证会，认为原告未经依法批准在基本农田里挖砂违反了《基本农田保护条例》第17条的规定，依法应当给予处罚。根据《中华人民共和国土地管理法》第74条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第40条、《基本农田保护条例》第33条的规定及青岛市国土资源和房屋管理局《行政处罚权裁量标准（修订二）》对其作出上述处罚。我局作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法予以维持。被告莱西市自然资源局在规定的时间内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、立案呈批表，证明被告依法对原告的违法行为予以立案；2、询问笔录，证实被告依法对原告进行调查，原告承认未经依法批准擅自挖砂的违法事实；3、张所功身份证复印件，证明张所功的身份及住址；4、现场勘测笔录、勘测定界图，证明被告2018年12月17日组织人员对原告占地现场进行勘测，占地面积913平方米，原告签字确认；5、现场照片，证明原告占地洗砂的现状；6、莱西市土地利用总体规划图，证明该宗地在莱西市土地利用总体规划图中的位置，所挖地块为基本农田；7、莱西市土地利用现状图，证明该宗地在莱西市土地利用现状图中的位置；8、关于西张寨子村地块地类情况说明，证明原告挖砂的913平方米土地属于基本农田；9、违法案件调查报告，证明执法人员案件调查结束后作出报告，建议给予原告行政处罚；10、重大行政执法法制审核意见表，证明被告的法制机构对该案进行了合法性审查；11、违法案件会审记录，证明被告对重大违法案件进行会审，决定对原告进行处罚；12、行政处罚告知书，证明被告于2019年1月9日依法作出行政处罚告知；13、行政处罚听证告知书，证明被告于2019年1月9日依法作出行政处罚听证告知；14、土地管理公文送达回证，证明被告于2019年1月9日将行政处罚告知书、听证告知书送达给原告，原告签收；15、听证申请书，证明原告于2019年1月11日提交听证申请；16、《听证通知书》，证明我局依法受理原告的听证申请，进行听证；17、法律文书送达回证，证明被告于2019年1月15日将《听证通知书》送达给原告，原告签收；18、听证笔录，证明2019年1月25日被告的听证机构召集相关人员举行听证会的内容记录；19、张所功、张代节、张所友、张所辉、张习军身份证复印件，证明原告及证人的身份；20、现场照片，原告听证会期间提交，用于证明挖砂地块的现状，不是基本农田；21、果园平整换土申请、果园平整换土报告，原告听证会期间提交，用于证明挖砂是为了平整换土；22、听证纪要，证明听证会结束后，被告听证机构针对听证笔录做出的分析及结论；23、违法案件处理决定呈批表，证明被告按照程序签发处理决定；24、行政处罚决定书，证明被告于2019年4月2日依法作出行政处罚决定；。25、土地管理公文送达回证，证明被告于2019年4月2日将行政处罚决定书送达给原告；26、《中华人民共和国土地管理法》第36条、74条，证明原告挖砂违反了土地管理法第36条的规定，依据74条之规定应当给予其行政处罚；27、《基本农田保护条例》第17条、33条，证明原告在基本农田内挖砂违反了该条例第17条的规定，依据33条之规定应当给予其行政处罚；28、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第40条，证明我局按照实施条例第40条的规定给予原告行政处罚；29、会议纪要，证明我市耕地开垦费的收取标准；30、青岛市国土资源和房屋管理局关于印发《行政处罚裁量标准（修订二）》的通知（青土资房发〔2014〕612号）第12条，证明我局按照规定的裁量标准给予原告罚款处罚。被告莱西市人民政府辩称，一、答辩人作出的西政复决字〔2019〕61号行政复议决定符合法定程序要求。答辩人于2019年4月16日收到原告行政复议申请，依法审查后作出西政复受字〔2019〕58号《行政复议案件受理通知书》并送达；同日，答辩人作出西政复答字〔2019〕58号《提出答复通知书》并送达莱西市自然资源局，该局于2019年4月26日提交了书面答复、证据、依据等材料。经审理，答辩人于2019年6月10日作出西政复决字〔2019〕61号《行政复议决定书》并送达双方当事人。二、答辩人作出的西政复决字〔2019〕61号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告莱西市人民政府在规定的时间内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：证据1、行政复议申请书及证据清单，证明原告于2019年4月16日向莱西市人民政府申请行政复议；证据2、行政复议案件受理通知书、提出答复通知书及送达回证，证明莱西市人民政府于2019年4月16日立案受理该案，并将文书送达相关当事人；证据3、行政复议答复书，证明莱西市自然资源局于2019年4月26日提交行政复议答复书、证据、依据等材料；证据4、行政复议决定书及送达回证，证明莱西市人民政府于2019年6月10日作出行政复议决定，并将文书送达相关当事人；证据5、中华人民共和国行政复议法，证明莱西市人民政府适用法律正确。经庭审质证，原告对被告莱西市自然资源局证据6、7、8提出异议，被告提供的土地标识图没有明确的标志诉争地块属于基本农田还是非基本农田。只是提供2张带有色彩的图，无法证实该图的合理和合法性，因此，原告不予认可；对证据26-30有异议，认为本案不应在未核实是否是基本农田的情况下，就下达行政处罚决定书，而行政处罚决定书适用的法律与本案实际情况不相符，本案应适用《基本农田保护条例》第10条、第11条，因此原告认为被告适用法律不当；对其他证据无异议。原告对被告莱西市人民政府提交的证据质证意见为：1、被告莱西市人民政府未认真核实该土地的性质是否是基本农田；2、错误适用了法律条款，与该土地的性质不相符，原告认为应适用《基本农田保护条例》第10条、第11条。二被告对原告提交的证据及证人证言的质证意见为：提交的照片拍摄时间、具体地点不确定，对证据的真实性、关联性不认可；村委会属于村民群众自治组织，虽然受党的领导，但党组织并不直接实施村委会的权利，即使党支部同意，并不具有法律效力。本院作如下确认：二被告提交的证据具有真实性、合法性，且与本案具有关联性，可以作为有效证据使用。经审理查明，2018年12月，原告未经依法批准，在莱西市××办事处西××家寨子村西其承包的果园内挖沙，破坏了基本农田913平方米（合1.37亩）。莱西市自然资源局受理后，经过调查、研究，认为原告的行为构成了破坏基本农田，拟对其进行处罚。向原告进行了行政处罚告知、行政处罚听证告知。原告于2019年1月11日申请听证，被告于2019年1月25日举行了听证会并制作了听证笔录。经听证，被告莱西市自然资源局认为原告破坏基本农田的事实清楚，于2019年4月2日对原告作出了西自罚字[2019]33号《行政处罚决定书》，内容如前所述。原告不服，于2019年4月16日向莱西市人民政府申请行政复议。莱西市人民政府受理后，于同日向被告莱西市自然资源局发出提出答复通知书。莱西市人民政府经审查后认为，被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，程序合法，但对原告申请听证的内容表述错误，于2019年6月10日作出西政复决字[2019]61号行政复议决定，维持了莱西市自然资源局作出的处罚决定。原告仍不服，提起本案诉讼。本院认为，本案争议焦点有二：1、原告在其承包的果园地里挖砂，该果园地是否属于基本农田；2、原告挖砂行为是否违反法律规定。关于焦点1，根据被告提交的勘测定界图、地块地类情况说明能够证实涉案土地为基本农田。关于焦点2，对于原告个人来说，法无禁止即自由。《中华人民共和国土地管理法》第36条第2款和《基本农田保护条例》第17条第1款均规定：禁止占用耕地挖砂、禁止在基本农田保护区挖砂。原告在其承包的果园内挖砂破坏了基本农田913平方米事实清楚，构成破坏基本农田。被告莱西市自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第74条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第40和《基本农田保护条例》第33条的规定以及青岛市国土资源和房屋管理局《行政处罚权裁量标准（修订二）》对张所功作出的行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确。被告莱西市自然资源局在拟作出行政处罚决定前告知原告有陈述、申辩和有要求进行听证的权利。被告莱西市自然资源局作出的行政处罚决定程序合法。被告莱西市自然资源局在处罚决定书中将张所功申请听证的事实错误记载为“你在法定期限内未提出陈述、申辩和听证要求”，存在表述瑕疵。但该表述对原告的权利不产生实际影响，希望以后加以改正。莱西市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》的规定受理了原告的行政复议申请，并经审查后，于法定期限内作出行政复议决定，程序正确。原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张所功的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张所功负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长  王 宏人民陪审员  徐兆君人民陪审员  李香荣二〇一九年十二月六日书 记 员  刘蕾娜