山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1920号 上诉人（原审原告）解永升，男，1979年2月13日出生，汉族，住莱西市。 被上诉人（原审被告）莱西市人民政府，住所地莱西市北京中路105号。 法定代表人姜水清，市长。 委托代理人王华全。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 委托代理人韩文超。 委托代理人张杰，山东青大泽汇律师事务所律师。 原审第三人解熙悦，男，1947年6月9日出生，汉族，住莱西市。 原审第三人莱西市××街××村民委员会，住所地莱西市水集街道办事处义谭店村。 法定代表人刘云胜，主任。 委托代理人解同平，男，1951年6月4日出生，汉族，住莱西市，系莱西市××街××村委会。 解永升因诉莱西市人民政府（以下简称莱西市政府）、青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）履行法定职责及行政复议一案，不服青岛市中级人民法院于2019年6月17日作出的（2018）鲁02行初279号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1、原告解永升和第三人解熙悦系莱西市水集街道办事处义谭店村村民。1999年10月15日，被告莱西市人民政府以解熙悦为承包方代表颁发了承包经营权证，解永升和其祖母唐桂卿均系承包方家庭成员，证载承包地块名称为“报洼”，面积是3.11亩。 2、2003年11月7日，山东省人民政府作出鲁政字【2003】449号《关于莱西市2003年第二十批次城市建设用地的批复》，同意莱西市将273781平方米农用地转为建设用地，并同意征用，根据山东省高级人民法院（2017）鲁行终1078号行政判决书查明的事实，以解熙悦为承包方代表的名称为“报洼”的土地在该批次征收范围内。2003年11月10日，被告莱西市政府发布西土告字【2003】16号《征地补偿安置方案公告》，其中涉及义谭店村的土地补偿费标准是耕地和园地13.95万元/公顷、交通用地和建设用地8.37万元/公顷、未利用地4.185万元/公顷，安置补助费标准是耕地和园地20.925万元/公顷、交通用地和建设用地11.16万元/公顷，义谭店村补偿、安置费总额为755.8719万元。青苗补偿标准为:“根据山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法规定，按一季作物的产值给予补偿”；地上附着物补偿标准为:“执行鲁价费发【1999】314号文件中的标准”。 3、原告解永升因认为其位于鲁政字【2003】449号批复范围内的“报洼”土地未得到安置补偿，遂于2018年4月7日向被告莱西市政府邮寄《补偿安置申请书》，申请事项为：依法对申请人位于莱西市××街道××村××路××路××路××路北地块（报洼）进行安置补偿。因未收到被告莱西市政府作出的答复，原告于2018年6月15日向被告青岛市政府提出行政复议申请。被告青岛市政府经审查认为对征收补偿费用等的发放是市、县人民政府财政部门会同国土资源行政管理部门的职责，遂于2018年6月26日作出青政复不字【2018】30号不予受理行政复议申请决定，决定对原告提出的复议申请不予受理。原告不服该不予受理决定，提起行政诉讼。原审法院于2018年9月25日作出（2018）鲁02行初161号行政判决，认为“尽管农村集体土地征收补偿形式多样，参与主体多元，但如果补偿安置问题无法通过协商或签订协议方式解决，且无证据证明系因被征收人的原因导致无法履行安置补偿义务的，则被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门履行补偿安置职责”，遂判决撤销青政复不字【2018】30号不予受理行政复议申请决定，并责令被告青岛市政府依法重新作出行政行为。原告及被告青岛市政府均未对该判决提起上诉，该判决业已发生法律效力。 2018年10月10日，被告青岛市政府作出青政复办受字【2018】634号《行政复议受理通知书》，通知原告受理其行政复议申请，并于同日作出青政复办答字【2018】634号《提出行政复议答复通知书》，通知莱西市政府自接到申请书副本之日起10日内，提出书面答复并提交证据、依据和其他有关材料。2018年10月19日，被告莱西市政府作出《答复书》，主要内容为:“经查，你所申请的上述地块安置补偿费用均已足额拨付到莱西市××街××村账户。请你自行去莱西市××街××村民委员会（以下简称义谭店村委会）领取”。2018年10月20日，被告莱西政府提交《行政复议答复书》，核心内容为：莱西市政府已经履行了征地补偿安置义务，导致补偿费未能全额补偿给解永升是其个人原因造成的，解永升应直接到义谭店村委会领取补偿款，没有必要向莱西市政府提出补偿安置申请。2018年11月23日，被告青岛市政府作出青政复延字【2018】634号《行政复议决定延期通知书》，通知原告延期至2019年1月9日前作出复议决定。2018年12月3日，被告青岛市政府作出青政复驳字【2018】634号驳回行政复议申请决定，认为“莱西市人民政府根据批准的征地补偿安置方案，已将安置补偿款足额拨付到解永升所在的义谭店村，解永升亲属亦领取了部分安置补偿款。解永升系因补偿金额达不到其要求，经村委会多次通知未领取剩余补偿款，莱西市人民政府不存在未履行征地安置补偿职责的情形”，遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，驳回解永升的行政复议申请。被告青岛市政府于2018年12月4日向原告邮寄送达该《驳回行政复议申请决定书》。另，原告因不服被告莱西市政府于2018年10月19日作出的《答复书》，于2018年11月27日向被告青岛市政府邮寄《行政复议申请书》及申请材料。被告青岛市政府未再针对该复议申请单独作出复议决定，而是一并作出了青政复驳字【2018】634号驳回行政复议申请决定。 4、为证明已对原告尽到安置补偿职责，被告莱西市政府提交加盖莱西市水集街道办事处和义谭店村委会公章的《关于补偿费有关情况的证明》，与本案有关的内容为：“鲁政土字【2003】449号中义谭店村补偿共计755.8719万元，已全部拨付到义谭店村账中”。还提交莱西市水集街道办事处于2018年10月17日出具的《关于解永升报洼地块土地补偿说明》，主要内容为：“2003年经省政府批准征收义谭店村部分耕地，其中涉及解永升一家义谭店村‘报洼’地块位于××村××路××路××路××路××，征收地块面积为3.12亩。之后由市国土局、农业局、办事处、村委组成的调查组对该地块上的附着物和青苗进行了清点，按当时土地补偿方案的补偿标准，应该支付给解永升地上附着物和青苗补偿款为61560元，该款拨付给村委后，解熙悦（解永升父亲）于2008年1月25日才签字领取青苗补偿款60000元，剩余1560元至今不予领取。根据当时补偿方案，土地补偿是以每年发放口粮款的方式发放给村民，解永升一直拒绝领取，至2012年应领取补偿款12168元，至今仍拒绝领取。2013年，村委对该地块按照16.1万／亩的标准进行了一次性土地补偿，按该补偿标准，加上其一直未领取的口粮补偿款，‘报洼’地块需支付给解永升一家的补偿款共计514488元，唐桂卿（解永升奶奶）2004至2012年共支取口粮补偿款3354元，剩余511134元至今未领取。综上，2003年征收地块均已按法定标准和安置补偿方案对全体村民进行了补偿，解永升所涉地块的土地补偿也已经将补偿款发放到村委。解永升一直因为补偿金额达不到其要求，所以只领取一部分补偿款，剩余补偿款在村委多次通知的情况下，一直拒绝领取”。义谭店村委会出具的《付款凭证》载明:“2008年1月25日收款户名：解喜月（原补青苗款61560元，只支6万）摘要：预支报洼青苗补偿款￥60000人民币（大写）陆万元正”，“收款人”处有解熙悦的签字。另，在被告莱西市政府和第三人义谭店村委会均提交的《北部新区青苗及地上附着物补偿明细表》一宗和《三荣玩具有限公司用地所涉及的青苗户》补偿表中，《北部新区青苗及地上附着物补偿明细表》显示解熙悦两处土地上青苗及地上附着物补偿数额分别为20898元和47819元，《三荣玩具有限公司用地所涉及的青苗户》补偿表显示姓名为“解喜月、解喜杰”青苗及地上附着物补偿数额为61560元。被告莱西市政府解释称，鲁政字【2003】449号征地批复中涉及义谭店村的土地共有两宗，一宗位于上海路北，一宗位于××路××，解熙悦在《北部新区青苗及地上附着物补偿明细表》中涉及的土地位于上海路北，本案争议的解熙悦家“报洼”土地位于××路××，即《三荣玩具有限公司用地所涉及的青苗户》补偿表中的土地。原告对被告关于本案争议宗地位于××路××的解释未提出异议，但认为《三荣玩具有限公司用地所涉及的青苗户》补偿表中的内容指向鲁政土字【2012】1060号征地批复中解熙杰土地的补偿款项，而非应补偿给解熙悦的“报洼”土地款项，但并未提供有效证据加以证实。经询问，被告莱西市政府称之所以将解熙悦与解熙杰均写入表中，是因为该两人的土地紧邻，对两人的土地一并进行了清点，没有分开计算每人单独应该获得的青苗和地上附着物补偿款数额。原告对“解喜月”和“解喜杰”即是解熙悦和解熙杰亦未提出异议。 5、原告称其之所以未领取补偿款，是因为从未有任何主体通知其家庭领取，且称因补偿数额过低，故即便通知了也不会前去领取，其同时确认并未就补偿标准向有权机关申请协调或裁决。第三人解熙悦称之所以未就补偿问题达成一致意见，是因为将盛果期的桃树作为幼苗期的桃树、将幼苗作为苗圃给予补偿明显不当， 原审法院认为，本案的焦点问题是：1、被告莱西市政府对鲁政字【2003】449号征地批复范围内原告解永升家庭“报洼”土地是否履行了征地安置补偿职责；2、被告青岛市政府作出青政复驳字【2018】634号驳回行政复议申请决定行为的合法性。 一、关于被告莱西市政府对鲁政字【2003】449号征地批复范围内原告解永升家庭“报洼”土地是否履行了征地安置补偿职责的问题 1、本案所涉鲁政字【2003】449号征地批复作出时尚在实施的《中华人民共和国土地管理法》（1999年）第四十六条第一款规定：国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据该款规定及业已生效的（2018）鲁02行初161号行政判决，本案中，被告莱西市政府是原告解永升家庭“报洼”土地的征地安置补偿责任主体。 2、本案所涉鲁政字【2003】449号征地批复作出时尚在实施的《中华人民共和国土地管理法》（1999年）第四十七条第一、二、四款规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。本案所涉鲁政字【2003】449号征地批复作出时尚在实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年）第二十六条第一款、第二款规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。 根据上述规定，征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。其中，土地补偿费归农村集体经济组织所有；安置补助费根据不同情况支付给农村集体经济组织或安置单位、发放给被安置人员或用于支付被安置人员保险费用。本案中，（1）关于土地补偿费和安置补助费的问题。原莱西市国土资源局西土告字【2003】16号《征地补偿安置方案公告》中公告的土地补偿费和安置补助费的总额为755.8719万元，根据义谭店村委会出具的《关于补偿费有关情况的证明》，上述土地补偿费和安置补助费已足额拨付到义谭店村委会。因此，对于鲁政字【2003】449号征地批复中涉及的土地补偿和安置补助事项，被告莱西市政府已履行了安置补偿职责。义谭店村委会是土地补偿费的所有人，也是安置补助费的管理主体，故其在取得土地补偿费和安置补助费后，如何分配或发放给该村村民并非被告莱西市政府的职责范畴。（2）关于青苗及地上附着物补偿费的问题。根据义谭店村委会出具的《关于补偿费有关情况的证明》，鲁政字【2003】449号征地批复中涉及的青苗和地上附着物补偿费84.9134万元已足额拨付到义谭店村委会账户，因此，对于上述批复项下的青苗和地上附着物事项，被告莱西市政府已经履行了补偿职责。而且，结合《三荣玩具有限公司用地所涉及的青苗户》补偿表及《关于解永升报洼地块土地补偿说明》，鲁政字【2003】449号征地批复中，应补偿给原告家庭，即解熙悦承包户“报洼”地块及解熙杰承包户紧邻地块的青苗和地上附着物补偿费共计61560元，且解熙悦已实际领取60000元，据此可见，义谭店村委会已通知解熙悦领取青苗和地上附着物补偿费，原告主张的从未通知其家庭领取青苗和地上附着物补偿费的主张不能成立，且原告虽称解熙悦领取的60000元系借款，但并未提供有效证据予以证实，对其该项主张不予支持。另，关于原告主张的按照《山东省土地征收管理办法》第二十二条之规定，土地征收补偿安置费的80%应支付给土地承包户的问题，本案所涉征收行为发生于2003年，而《山东省土地征收管理办法》的施行时间为2011年1月1日，即在2003年进行征地时，《山东省土地征收管理办法》尚未制定实施，故不适用于本案涉案征收补偿行为，原告的该项主张不予支持。 关于将解熙悦与解熙杰的青苗和地上附着物一并清点的问题，因清点得出的数量多于解熙悦一户的数量，且解熙悦已实际领取60000元补偿款，故该行为并未减损解熙悦承包户的权益。关于解熙悦主张的涉案土地上桃树为盛果却按照幼苗、幼苗按照苗圃予以补偿的问题，原告及解熙悦均未提供证据加以证实，对其该项主张不予支持。关于原告主张的补偿标准过低的问题，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年）第二十五条第三款之规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。据此，对补偿标准有争议应通过有权机关协调和裁决程序予以解决。本案中，原告解永升庭审中明确表示未就补偿标准向有权机关申请协调或裁决，对其在本案中就补偿标准提出的异议，不予审查评价。 综上，被告莱西市政府对鲁政字【2003】449号征地批复范围内原告解永升家庭位于“报洼”的被征收土地已经履行了安置补偿职责，且书面告知补偿款项已足额发放到义谭店村委会，原告可到义谭店村委会领取，故原告要求确认被告莱西市政府未履行安置补偿职责违法并责令被告莱西市政府履行安置补偿职责的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。 二、关于被告青岛市政府作出青政复驳字【2018】634号驳回行政复议申请决定行为的合法性问题 被告青岛市政府收到（2018）鲁02行初161号行政判决书后，依法受理了原告的行政复议申请，并要求莱西市政府提交答复书及证据材料和依据，经告知原告延长复议审理期限后，在告知的期限内作出了青政复驳字【2018】634号《驳回行政复议申请决定书》，且依法向各方当事人送达，复议结果并无不当，程序符合法律规定。 综上，被告莱西市政府对于鲁政字【2003】449号征地批复范围内原告解永升家庭位于“报洼”的被征收土地已经履行了安置补偿职责，被告青岛市政府作出的青政复驳字【2018】634号驳回行政复议申请决定结果并无不当，且复议程序合法。原告的诉讼请求缺乏依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告解永升的诉讼请求。件受理费50元，由原告解永升负担。 解永升不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销原审法院判决；2.依法确认莱西市政府不履行法定职责的行为违法并责令其重新作出答复；3.撤销青岛市政府作出的青政复驳字【2018】634号驳回行政复议申请决定书。理由：上诉人要求履行补偿安置职责，被上诉人莱西市政府答复称：补偿费用已拨付到莱西市水集街道办事处义谭店村账户上，请自行到义谭店村委会领取。而莱西市政府从未对上诉人进行过安置补偿，该答复认定事实、适用法律均错误。上诉人之父解熙悦领取的六万元补偿款是解熙杰经济田的补偿款，原审法院判决认定上诉人父亲领取了六万元的安置补偿款属事实认定错误。 被上诉人莱西市政府提交书面答辩意见称：上诉人申请的征地补偿款，被上诉人已足额拨付到义谭店村委会，上诉人应直接到该村委会领取，且上诉人已实际领取了部分青苗补偿费和安置补偿费。被上诉人已履行了补偿职责。自2016年以来，上诉人就相关问题多次提起行政复议、行政诉讼，具有反复性、纠缠性、非正当性等特点，耗费了大量行政成本，影响了政府机关正常的工作秩序，其诉求不具备正当性。请求依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人青岛市政府未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提供的证据已经原审法院庭审质证、认证，本院同意原审法院对证据的认证及据此确认的案件事实。 本院认为，本案的审理重点是：1.莱西市政府征收涉案土地是否履行了安置补偿职责；2.青政复驳字【2018】634号驳回行政复议申请决定是否合法。 根据涉案征地行为发生时有效的《中华人民共和国土地管理法》（1999年）第四十条第一、二、四款及第二十六条第一款、第二款之规定，征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。其中，土地补偿费归农村集体经济组织所有；安置补助费根据不同情况支付给农村集体经济组织或安置单位、发放给被安置人员或用于支付被安置人员保险费用。本案中，义谭店村委会出具的《关于补偿费有关情况的证明》证实鲁政字【2003】449号征地批复涉及的土地补偿费和安置补助费总额755.8719万元已足额拨付到义谭店村委会。义谭店村委会是土地补偿费的所有人，也是安置补助费的管理主体，上述补偿费如何分配或发放给该村村民并非被告莱西市政府的职责范畴。另外，义谭店村委会出具的《关于补偿费有关情况的证明》证实征收鲁政字【2003】449号征地批复涉及土地的青苗和地上附着物补偿费84.9134万元已足额拨付到义谭店村委会账户，《三荣玩具有限公司用地所涉及的青苗户》补偿表及《关于解永升报洼地块土地补偿说明》证实，征收解熙悦承包户“报洼”地块及解熙杰承包户紧邻地块的青苗和地上附着物补偿费共计61560元，解熙悦已实际领取60000元。综上，莱西市政府已经履行了安置补偿职责，上诉人要求莱西市政府履行安置补偿职责的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。二审中，上诉人称解熙悦领取的六万元补偿款系解熙杰经济田的补偿款并非涉案土地补偿款，未提供证据证实，本院不予支持。 被上诉人青岛市政府作出青政复驳字【2018】634号《驳回行政复议申请决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条之规定，复议程序并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人解永升负担。 本判决为终审判决。 审判长  郝万莹 审判员  孙晓峰 审判员  蒋炎焱 二〇一九年十二月十七日 书记员  王 璐