天津市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）津行终406号上诉人（原审原告）王梅，女，1970年6月5日出生，汉族，住天津市河**。被上诉人（原审被告）天津市河东区人民政府，住所地天津市河**泰兴南路**。法定代表人田金萍，区长。委托代理人德光宇。委托代理人张婷玥。上诉人王梅因诉被上诉人天津市河东区人民政府（以下简称河东区政府）房屋征收决定一案，不服天津市第二中级人民法院（2019）津02行初302号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：因天津市河东区工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目需要，被告河东区政府决定征收工业大学周边棚户区，金盾里、韶山道平房，四至范围为：工业大学周边棚户区第一部分东至红星路、工业大学、南至工大家属院、工业大学、成林道，西至韶山道、河东区实验小学、长征小区，北至韶山道、长征楼现状住宅、红星路178／2、178／1；工业大学周边棚户区第二部分东至规划嘉盛路，南至工业大学、西至工业大学、北至红星路；金盾里、韶山道平房第一部分东至金盾里现状住宅，南至金盾里现状住宅，西至新阔路，北至华昌道；金盾里、韶山道平房第二部分东至韶山道，南至成林道，西至新阔道，北至顺泰公寓现状住宅南侧道路范围内的房屋。原告父亲王振玉承租的房屋坐落于天津市河东区××道××号，位于被诉房屋征收决定确定的征收范围内。王振玉于2017年9月17日死亡。原告不服被告河东区政府作出的河东政征［2019］1号《房屋征收决定》，向法院提起行政诉讼，请求判如所请。2017年5月16日，原天津市国土资源和房屋管理局作出津国土房拆函字[2017]630号《市国土房管局关于棚户区改造和旧城区改建项目用地情况的函》，函告各有关单位，包括涉诉的工业大学片在内的我市45个成片棚户区地块、119处零散点棚户区地块和11处危险房屋，共175片（处）已纳入市区棚户区改造（旧城区改建）计划，均符合土地利用总体规划，占用土地属于国有建设用地的，项目建设单位可以不办理建设项目用地预审。2018年1月18日天津市河东区第十七届人民代表大会第四次会议作出关于天津市河东区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划的决议,将工业大学周边棚户区改造列入河东区国民经济和社会发展计划。2018年1月2日河东区政府（甲方）与天津嘉华房地产经营发展集团有限公司（乙方）签订《政府购买服务协议》，甲方购买乙方负责提供的基本住房保障服务。2018年9月25日原天津市河东区房地产管理局向天津市诚达房屋拆迁中心出具《委托书》，委托其承担房屋征收补偿的具体工作。2018年9月25日原天津市河东区房地产管理局出具津东房征公字（2018）第2号《房屋征收公告》，将拟定的征收范围及有关部门暂停办理相关手续的情况、期限及不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋等不当增加补偿费用的行为，在拟定的征收范围内公示。同时函告公安、规划、建设、不动产登记等有关部门。2018年9月29日原天津市河东区房地产管理局作出《关于对征收范围内未登记建筑进行合法性认定的通知》并在征收范围内进行公示。2018年10月1日原天津市河东区房地产管理局作出《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内房屋调查结果公示》，就被征收房屋的坐落地点、产别、产权人（承租人）、用途、建筑面积进行公示，并征询被征收人意见，后于2018年12月7日作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内住宅房屋调查结果更正公示》，对核实后需更正的调查结果予以公示。2018年9月30日原天津市河东区房地产管理局作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目选择房地产价格评估机构公告》，并于2018年10月7日在天津市河东区公证处的监督下，组织被征收人投票选取房地产价格评估机构，选定天津津港房地产咨询评估有限公司和天津倚天房地产土地评估有限公司为工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目的房地产价格评估机构，同日进行了公示。2018年10月8日原天津市河东区房地产管理局向选定的评估机构出具《房地产评估委托书》，委托评估机构对被征收房屋进行评估。2018年12月20日评估机构就房屋初步评估结果在被征收范围内进行了公示。2018年12月15日，被告河东区政府公布《关于（征求意见稿）征求意见的通告》，于2018年12月16日至2019年1月15日征求公众意见。同时河东区棚户区改造办公室作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目自建生活附属用房处理办法》，制定自建生活附属用房的处理标准和处理原则。2018年12月15日被告作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目房屋征收范围内开展自愿提前封房工作的通知》，于2018年12月20日至2019年1月18日在被征收范围内开展自愿提前封房工作，对自愿提前封房的被征收人或房屋承租人给予提前封房奖励、产权调换补贴和临时安置费。截止2019年1月18日共有1073户居民办理了自愿提前封房手续，约占被征收人的78%。被告河东区政府对收集到的意见和建议进行分析整理，于2019年1月25日作出《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目房屋征收补偿方案征求意见情况和修改的通告》，并予以公示。2019年1月22日，被告河东区政府作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目住宅房屋征收社会稳定风险评估报告》，评定为低风险。2018年9月28日中国工商银行股份有限公司天津市分行、中国农业银行股份有限公司天津市分行、中国银行股份有限公司天津市分行与天津嘉华房地产经营发展集团有限公司签订《银团贷款合同》，由上述银团向天津嘉华房地产经营发展集团有限公司贷款人民币466630万元，用于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目。中国工商银行天津十一经路支行及中国农业银行天津河东支行也分别为拆迁实施单位天津市诚达房屋拆迁中心出具资信证明。同时，拆迁实施单位天津市诚达房屋拆迁中心还分别与天津市河东区拆迁中心和天津市保障住房建设投资有限公司签订《安置用房转让协议》及《津南区渌水道B地块公租房（安置类）使用和购置协议》，购买了安置房源。原天津市河东区房地产管理局也向天津金隅津丽房地产开发有限公司购买部分定向安置商品房用于安置房源。2019年1月24日河东区政府常务会议纪要（第77次），会议审议并同意对工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目下达房屋征收决定。2019年1月26日，被告河东区政府作出河东政征字[2019]1号《房屋征收决定》，并附《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目住宅房屋征收补偿方案》，决定中载明诉权及起诉期限等相关事项。2019年1月9日中共天津市河东区委员会、河东区政府作出《关于印发的通知》，将区建设管理委员会的职责和区房地产管理局的职责整合，组建区住房和建设委员会，作为区政府工作部门。不再保留区建设管理委员会、区房地产管理局。原审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被告河东区政府依法负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有作出被诉房屋征收决定的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。原天津市河东区房地产管理局作为房屋征收部门组织实施本次房屋征收工作，其委托天津市诚达房屋拆迁中心为实施单位负责具体工作，符合法律规定。原告主张本次征收实施主体不适格，缺乏法律依据，不予支持。被告河东区政府提交的津东审投备案4号《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目备案的证明》、《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目规划有关意见的函》、津国土房拆函字[2017]630号《市国土房管局关于棚户区改造和旧城区改建项目用地情况的函》、《第十三个五年规划纲要》、《河东区2018年国民经济和发展计划》等证据能够证明本案涉及的工业大学周边棚户区已纳入市区旧城区改建项目，符合国民经济发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，已纳入2018年河东区国民经济和社会发展计划，体现了公共利益的需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条规定的要求。被告河东区政府提供的《关于对征收范围内未登记建筑进行合法性认定的通知》、《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内房屋调查结果公示》及《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内住宅房屋调查结果更正公示》能够证实房屋征收部门对房屋征收范围内的房屋进行了调查并对调查结果及核实后更正的结果进行了公示，亦对房屋征收范围内的未登记建筑进行了调查、认定和处理，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、第二十四条第二款的规定。被告河**政府依法组织征收范围内的被征收人、公有住房承租人在河东公证处的公证下投票选取了评估机构并进行了公示，房屋征收部门与选定的评估机构签订了房屋征收评估委托合同，进行了相关评估工作，评估机构将被征收范围内房屋初步评估结果在征收范围内进行了公示，其程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第二十条的规定。被告河东区政府在拟定征收补偿方案后，履行了对征收补偿安置方案进行论证并公布和征求公众意见的程序，在征求意见期限满30日后，公布了征求意见情况及根据公众意见进行修改的情况。反馈的征求意见中认为征收补偿安置方案违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》的被征收人未达到半数。且截止到2019年1月18日，已经有1073户办理了自愿提前封房手续，约占被征收人的78%，不属于多数被征收人认为征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的情形。故被告河东区政府未组织听证，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条的规定。被告河东区政府在作出被诉《房屋征收决定》前，组织相关部门进行了社会稳定风险评估，评估风险等级为低风险。被告河东区政府提交的《银团贷款合同》、资信证明书及房屋购买协议等证据能够证明征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。原告主张被告河东区政府作出征收决定前不符合资金要求，征收补偿落实难以保障，没有事实依据，不予支持。经河东区政府常务会议讨论后，被告河东区政府作出被诉《房屋征收决定》，后在征收范围内进行了公告，并在公告中载明了征收补偿方案及被征收人申请行政复议及提起行政诉讼的权利等事项。综上，被告河东区政府作出的河东政征[2019]1号《房屋征收决定》，事实清楚，证据充分，适用法律正确，履行行政程序合法。原告的诉讼请求缺乏相应的事实及法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王梅的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告王梅负担。王梅不服原审判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销原审判决，发回重审或依法改判；2.本案两审诉讼费由被上诉人承担。上诉人的主要上诉理由：1.棚户区改造项目的立项等审批工作可适当简化，但简化审批并非无需审批,本案被上诉人在“旧城区改造”征收项目中并未提供建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证,就此作出征收决定即开始征收工作,该征收决定违法。2.涉案征收无证据证实符合四项规划基本要求,实体严重违法。首先，被上诉人举证的《河东区2018年国民经济和社会发展计划》系2018年的国民经济和社会发展计划,本案征收决定系在2019年1月26日作出,其组织实施的征收也系2019年,并非2018年。故被上诉人提供的证据不足以证明案涉征收决定符合国民经济和社会发展年度计划,应不予采纳。其次,本案被上诉人亦不能证明上述四规划已经广泛征求社会公众意见、经过科学论证。没有经过包括被征收人在内的社会公众参与的情况下,不能实施征收,本案征收决定的作出实体严重违法。3.本案房地产评估机构并未经过被征收人投票选择。本案中被征收人对评估事宜并不知情,且从被上诉人提供的评估机构登记表中的字迹可以判断,明显存在代笔情形,且存在没有领票确认登记记录，而有投票记录的情况;另《评估机构活动监督代表》中一些字迹明显出自一人之手,且该评估机构活动监督代表的真实性令人质疑,该投票程序明显违法。根据法律、法规的规定,案涉评估机构的选择及其评估结果,以及依据评估结果进行调查登记、制定安置补偿方案是作出征收决定的前提程序。在评估机构选定违法的情况下,作出征收决定缺乏合法性依据。4.只提供两张表不足以证明案涉补偿安置方案征求了公众意见,且征收部门并未事实上听取公众意见、进行修改并公布,征收决定的程序违法。项目涉及1436户被征收人,从有利于被征收人的角度,被上诉人应当组织听证。被上诉人未提交召开听证会通知、现场记录、视听照片等证据予以证实其已经组织实施相关听证程序,程序严重违法。征收部门未通知有关部门停止办理新、改、扩建房屋和改变房屋用途相关手续。5.涉案征收决定前,未将征收补偿费用进行足额到位、专户存储、专款专用,严重违反法律规定。评估机构的选择应当在贷款合同之前,而本案评估机构的投票确定日期为2018年10月8日,银团贷款合同签订日期为2018年9月28日,没有证据证实被上诉人的补偿费用足额到位,确定足额的依据无法证实。另被上诉人提供的《工业大学周边棚户区改造(旧城区改建)项目》银团贷款合同只显示贷款数额,不足以证明已经足额到位,且被上诉人提供的中国工商银行出具的《资信证明书》也只显示存款余额为1443837500元,与贷款合同相差甚远,即使加上安置房转让协议中的安置房源合计房款77216143.52元,也与贷款合同相差甚远,故足以证明在征收决定作出前安置补偿款并未足额到位。6.案涉征收公告在前,征收决定在后,明显违法。本案,征收公告在2018年9月25日作出,征收决定系在2019年1月26日作出,明显违反法律规定,且该征收公告并未载明征收补偿方案以及被征收人诉权等事项。7.被上诉人提供的社会稳定风险评估报告不足以证明其实际进行了社会稳定风险评估。根据有关规定,进行征收决定这一重大决策必须要进行社会稳定风险评估,且风险评估报告必须按照要求制作。本案被上诉人提供的风险评估报告只系简单的一张纸,并未按照要求进行风险评估且并未按照要求进行风险评估报告编制,故该风险评估报告不合法,不能作为被上诉人作出征收决定的依据。8.涉案征收补偿安置方案不合理,且剥夺了案涉个人在符合保障性住房安置条件下优先给予住房保障的权利。安置补偿方案第四大点表明“房屋征收范围内的被征收人或公有房屋承租人,可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。被征收人是指被征收房屋所有权人;公有房屋承租人是指执行政府规定租金标准承租公有房屋的单位和个人”对公租房而言,在征收过程中实际安置对象是现居住人,在调查登记时,应当调查登记清楚原承租人是谁,是否在世,如果去世,现实际居住人是谁,现实际居住人系征收过程中的主要安置对象，而不能将已经过世的人作为安置对象,然后将安置补偿款或安置房作为遗产进行分割,这样无法保障现实际居住人的居住条件和生活水平。应在调查登记后,现居住人将公有住房先予以购买,然后对现居住人予以安置。被上诉人河东区人民政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求驳回上诉人上诉请求，维持原判。各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，原审判决认定被上诉人河东区政府依法具有作出被诉房屋征收决定的行政主体资格和法定职权正确。本案焦点是被诉房屋征收决定是否合法。经审查，天津工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目已纳入天津市河东区国民经济和社会发展第十三个五年规划。被上诉人提交的证据经原审庭审质证能够证明，被上诉人作出被诉房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的征收条件，在作出被诉房屋征收决定后及时进行了公告，并在公告中载明了房屋征收补偿方案及被征收人依法具有申请行政复议及提起行政诉讼的权利等事项。故被上诉人作出的河东政征字[2019]1号《房屋征收决定》事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第四项、第五项的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，以及由政府依据城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区的改建。棚户区指向的是具有简易结构房屋较多等特征的区域，即一定区域如满足简易结构房屋较多等特征，即符合城市棚户区的标准，而并不要求该区域内任一具体房屋均符合棚户区的全部特征。棚户区改造可能属于保障性安居工程的一个部分，也并不排除在法律规定的旧城区改建范围内，两者有可能存在交叉。基于旧城区改建的总体需要，对棚户区进行改造和建设，并不违反法律规定。根据各方当事人提交的证据及原审查明的事实，河东区政府有权依法在符合比例等原则的前提下结合实际情况确定需改造的城市棚户区的范围，并确认涉诉房屋处于工业大学周边棚户区改造范围内。关于上诉人提出涉案征收的前置行政行为不符合相应规划和年度计划的问题。2018年1月18日，天津市河东区第十七届人民代表大会第四次会议决定批准《关于天津市河东区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》，批准2018年国民经济和社会发展计划，将工业大学周边棚户区改造列入河东区国民经济和社会发展规划。2017年5月16日，天津市国土资源和房屋管理局作出津国土房拆函字[2017]630号《市国土房管局关于棚户区改造和旧城区改建项目用地情况的函》，工业大学周边棚户区改造项目符合土地利用总体规划。2018年6月1日，天津市规划局河东区规划分局作出《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目规划有关意见的函》，工业大学周边棚户区改造项目实施房屋征收符合城乡规划。2018年4月3日，天津市河东区行政审批局对河东区工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目进行了备案。故被上诉人河东区政府作出的被诉《房屋征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条所列举的相关规定要求。关于上诉人提出的评估违法问题。被上诉人提交的证据《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目选择房地产评估机构公告》及现场照片、工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目选择房地产评估机构活动登记表、情况汇总表、公证书、公示及现场公示照片等证据可以证明，房屋征收范围确定后，被上诉人向社会发布房屋征收范围、房地产价格评估机构报名期限等评估信息，并将具有相应资质的房地产价格评估机构列入候选范围。2018年9月30日原天津市河东区房地产管理局作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目选择房地产价格评估机构公告》，并于2018年10月7日在天津市河东区公证处的监督下，组织被征收人投票选取房地产价格评估机构，选定后进行了公示。房屋征收部门与选定的评估机构签订了房屋征收评估委托合同，进行了相关评估工作，评估机构将被征收范围内房屋初步评估结果进行了公示，其程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》关于评估机构选定等相关评估程序规定。关于上诉人提出的征收补偿方案问题。被上诉人在作出被诉《房屋征收决定》前对《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行公示并征求公众意见，之后被上诉人河东区政府公布了征求意见情况和根据公众意见修改的情况，根据被上诉人河东区政府提交的《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目房屋征收补偿方案意见汇总情况的说明》，因征求意见中认为征收补偿安置方案违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《天津市国有土地上房屋征收补偿规定》的被征收人未达到半数，河东区政府未组织听证符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《天津市国有土地上房屋征收补偿规定》的规定，且被上诉人提供的证据可以证实其根据公众意见对方案进行了修改并公布。且本案涉诉征收补偿方案确定对被征收房屋的所有权人和公有房屋的承租人进行补偿符合《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》第一条的规定。关于上诉人提出的征收补偿费用未足额到位、专户存储、专款专用问题。被上诉人提交了中国工商银行股份有限公司为承担房屋征收补偿具体工作的天津市诚达房屋拆迁服务中心出具的在该行存款情况的证明、银团贷款合同。上述证据可以证明银行为工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目提供了专项贷款，具体征补单位资金保障充足。被上诉人提交的房屋购买协议可以证明被上诉人筹措资金购置安置房屋用于选择产权调换的被征收人提供安置房屋。该行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定。关于上诉人提出的征收公告时间，未通知停止办理新、改、扩建房手续，风险评估等问题。2018年9月25日原天津市河东区房地产管理局出具津东房征公字（2018）第2号《房屋征收公告》，系拟进行征收的公告，对征收范围及有关部门暂停办理相关手续的情况、期限及不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋等不当增加补偿费用的行为进行公示，同时函告公安、规划、建设、不动产登记等有关部门。该行为符合《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》第十条的规定，即“房屋征收部门应当将区人民政府确定的房屋征收范围和前款所列事项在房屋征收范围内予以公告，并书面通知规划、国土、建设等有关部门暂停办理相关手续。”被上诉人出具的《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目住宅房屋征收社会稳定风险评估报告》可以证实，在作出被诉《房屋征收决定》前，组织相关部门进行了社会稳定风险评估，评估风险等级为低风险。上诉人的该项上诉理由不能成立。综上所述，上诉人关于本案被诉《房屋征收决定》违法的各项上诉理由，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实、适用法律和审判程序并无不妥。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人王梅负担。本判决为终审判决。审判长  李雪春审判员  张 莉审判员  刘 迪二〇一九年十二月二十五日法官助理吴荣荣书记员呼德昊附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；