广西壮族自治区凤山县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂1223行初7号 原告：广西凤山凤凰养生旅游开发有限公司。住所地：凤山县凤城镇中山路。信用代码 法定代表人：李音，董事长。 委托诉讼代理人：韦业新，广西桂旭律师事务所律师。 被告：凤山县住房和城乡建设局。住所地：凤山县凤城镇中山路**。统一社会信用代码：11451223008080471W。 法定代表人：王丰硕，局长。 委托诉讼代理人：唐柯，副局长。 委托诉讼代理人：吴国胜，广西纵华律师事务所律师。 第三人：凤山县自然资源局。住。住所地：广西凤山县凤城镇巴烈村京甲桥头一社会信用代码：114512230080804632。 法定代表人：杨平，局长。 委托诉讼代理人：黄秋香，该单位职工。 原告广西凤山凤凰养生旅游开发有限公司诉被告凤山县住房和城乡建设局、第三人凤山县自然资源局行政行为违法一案，于2019年7月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月15日受理后，依法组成合议庭，于同年12月30日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人韦业新、被告委托诉讼代理人唐柯、吴国胜、第三人委托诉讼代理人黄秋香到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：2013年8月6日，第三人与李音签订《凤山县2013年第十一期挂牌出让成交确认书》。后，李音等人成立了广西凤山县凤凰养生旅游开发有限公司，并于2013年12月20日与第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：凤山县土出［2013）］011号，以下简称《出让合同》），约定由第三人出让位于凤山县后山的14782平方米土地给原告作为商住（宾馆）用地，用地期限70年，转让价款为513万元。合同附有被告于2013年6月26日作出的《凤山县生态农业旅游综合开发建设项目一用地规划红线图》（以下简称“6.26规划红线图”）。除支付土地出让金513万元，原告还支付了111300元的费用。 合同签订后，原告要求被告办理建设用地规划许可证，但被告不同意，并于2015年5月13日作出《关于对广西凤山凤凰养生旅游开发有限公司要求办理建设用地规划许可证的回复》（以下简称“5.13回复”），指出“该地块并不具备开发条件……目前不具备出具相关规划许可条件”。后又于2018年8月3日作出《关于关于申请调阅凤山县巴烈新区4#地块（即高中部后面山上地块）城镇总体规划和控制性详细规划资料的答复》（以下简称“8.3答复”），指出“该宗地图所标地块（宗地标号为4#)在《凤山县总体规划2006-2020》中不属建设用地，并且没有相应的控制性详细规划。”至此，原告才明白被告不为原告办理建设用地规划许可证的原因。 同时，原告9名股东于2013年11月11日申请办理国有土地使用权登记，但第三人一直不予办理。原告就请求退回土地出让金，第三人于2015年6月11日作出《关于广西凤山凤凰养生旅游开发有限公司要求退回土地出让金有关问题的复函》（以下简称“6.11复函”)，指出“所谓的‘禁建区域’在出让前未提及，并且已经出具出让规划条件”，认为“出让宗地程序合法”。后又于2018年8月28日向原告作出《关于广西凤山凤凰养生旅游开发有限公司申请办理国有土地使用权证情况的复函》（以下简称“8.28复函”),指出原告未能提供县住建部门核发的建设用地规划许可证及附图、规划设计条件等相关证明材料，无法受理国有土地使用权登记申请。 在被告不予办理建设用地规划许可证、第三人不予办理国有土地使用权证的情况下，原告于2018年10月26日第三人发出关于要求解除前述《出让合同》的通知。并于2018年11月1日向凤山县人民法院提起民事诉讼，请求确认《出让合同》已于2018年10月26日解除，并请求第三人返还、赔付款项及损失共26555758元。法院经审理后认为，前述国有建设用地使用权出让合同合法有效，土地出让方不存在违约，解除合同的通知不产生解除的效果，于2019年4月15日作出（2018)桂1223民初576号判决，驳回原告的诉讼请求。该判决确认被告就同一地块出具前后矛盾的规划意见，并明确地块规划手续办理因规划的原因造成不能如期开发，并导致经济损失，应依法另行解决。 在该案审理过程中，本案的被告作为案外人，于2018年12月18日作出《凤山县住房和城乡建设局关于凤山县凤凰养生开发有限责任公司办理建设用地规划许可证的有关说明》（以下简称“12.18有关说明”），指出“4＃地块属旅馆用地。”并于2019年1月28日出具《凤山县住房和城乡建设局关于4＃地块规划意见的相关说明》［凤山县住房和城乡建设局文件凤住建（2019）4号］（以下简称“1.28相关说明”或凤住建（2019）4号）,指出“新修编的县城规划已将此地块规划为旅馆用地……该土地竞得方应按此法律规定，提供齐全有效的材料，申请办理建设用地规划许可证。”同时，本案第三人提供了《凤山县县城总体规划（2013-2030）》、《广西省凤山县县城控制性详细规划图》（2016.09）。但是，河池市政务公开领导小组办公室于2019年1月30日答复“凤山县县城总体规划（2013-2030和凤山县县城控制性详细规划（2016-2030）至今还未报送河池市人民政府。”因此，被告“12.18有关说明”的所谓“经审定的凤山县县城控制性详细规划（2016-2030）”，并非合法存在，被告根据该控制性线性规划而在其“12.18有关说明”中决定“位于凤山县地块属旅馆用地”，属违反城乡规划法的违法行为。对于申请办理建设用地规划许可证，被告在其“1.28相关说明”中指出的“该土地竞得方应按此法律规定，提供齐全有效的材料”，属让土地竞得方无所适从的无具体内容的行政行为。因为,依照法律规定，国有土地权出让必须有总体规划和控制性详细规划方能出让，涉案地块自出让至今，没有在总体规划和控制性详细规划范围内，原告无法提供齐全有效的材料。 原告与第三人签订《出让合同》约定涉及地块为规划商住（宾馆）用地，被告的“6.26规划红线图”与被告的“5.13回复”、“8.3答复对涉及地块是否属规划建设用地，是否具备办理建设用地规划许可证问题，是前后矛盾的。被告提供“6.26规划红线图”属虚假的材料，是违反了《中华人民共和国城乡规划法》第七、九、三十八条的违法行政行为。 被告的“12.18有关说明”、“1.28相关说明”，属提供未依法规划且不具备建设用地开发条件而设定建设用地的非法材料，是违反了《中华人民共和国城乡规划法》第十五、十六、十九、二十条的违法行为。 原告基于对政府公告的依赖而参与国有土地的竞拍，但因为被告的违法行政行为，造成原告既不能办理规划认可证，无法取得国有土地使用证并利用土地，亦无法解除合同挽回损失，被告依法应赔偿原告的损失9977330.3元：其中国有建设用地使用权出让价款5130000元、土地交易服务费111300元、前述两项费用的利息2027390.3元（利息计算：以5241300元为本金，从最后一笔费用交付时间2013年9月5日起至本案起诉日2019年6月30日的5年零298天共计2123天，按2013年五年以上贷款利率6.56%计算）、无法从第三人处可获得的违约金2708640元（违约金计算：以国有建设用地使用权出让价款513万元为基数，按每延期一日的1%。，自2014年1月1日起至解除合同日2018年10月26日共4年零300天（1760天）的违约金为¥9028800元，可得违约金为该违约金总额的的30%即2708640元）。为维护合法权益，特此提起诉讼，要求：1、确认被告在原告与第三人订立《国有建设用地使用权出让合同》之前提供的2013年6月26日《凤山县生态农业旅游综合开发建设项目一用地规划红线图》的行政行为违法；2、确认被告的2018年12月18日《凤山县住房和城乡建设局关于凤山县凤凰养生开发有限责任公司办理建设用地规划许可证的有关说明》、2019年1月28日凤住建（2019)4号《凤山县住房和城乡建设局关于4#地块规划意见的相关说明》的行政行为违法;3、请求判决被告赔偿原告损失9977330.3元；4、本案诉讼费用由被告负担。 原告提供的证据有： 1、营业执照，证明原告的基本情况； 2、凤政函(2013)58号批复； 3、《凤山县凤城镇巴烈新区B#、D#、4#建设用地国有土地使用权挂牌出让须知》； 4、《凤山县生态农业旅游综合开发建设项目一用地规划红线图》； 5、《凤山县2013年第十一期挂牌出让成交确认书》、证明土地用途“商住（宾馆）用地” 6、《国有建设用地使用权出让合同》； 7、宗地图； 8、土地使用权出让价款凭据； 9、“关于要求办理国有土地使用权登记的申请”； 证据1-9证明原告与第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得4#地块使用权，面积14782m2，土地用途商住（宾馆）、出让年限70年，土地出让金513万，交易服务费111300元； 10、“关于要求办理规划用地许可证的请示”，证明原告要求被告对受让地块进行规划，并办理规划用地许可证； 11、《关于对广西凤山凤凰养生旅游开发有限公司要求办理建设用地规划许可证的回复》，证明被告认为受让地块不具备出具相关规划许可条件； 12、《关于对广西凤山凤凰养生旅游开发有限公司要求退回土地出让金有关问题的复函》，证明第三人认为该地块出让前未提及“禁建区域”，出让程序合法； 13、《关于申请调阅凤山县巴烈新区4#地块(即高中部后面山上地块）城镇总体规划和控制性详细规划资料的答复》，证明被告明确受让地块不属于建设用地，并且没有相应的控制性详细规划； 14、《关于广西凤山凤凰养生旅游开发有限公司申请办理国有土地使用权证情况的复函》，证明第三人指出原告未能提供县住建部门核发的建设用地规划许可证及附图、规划设计条件等相关证明材料，无法受理国有土地使用权登记申请； 15、《说明》，证明第三人认为出让涉案地块程序合法； 16、（2018)桂1223民初576号判决书，证明法院认为原告与第三人签订的土地使用权出让合同有效，解除合同的通知不产生解除的效果。被告就同一地块出具前后矛盾的规划意见，地，地块规划手续办理因规划的原因造成不能如期开发导致经济损失，应依法另行解决； 17、《关于凤山县凤凰养生开发有眼责任公司办理建设用地规划许可证的有关说明》； 18、广西省凤山县县城控制性详细规划（2016.09）； 19、《凤山县住房和城乡建设局关于4#地块规划意见的相关说明》； 20、《凤山县县城总体规划(2013-2030)》； 21、《关于对凤山凤凰养生旅游开发有限公司政府信息公开申请的答复》，证明不存在合法的凤山县县城总体规划(2013-2030)和凤山县县城控制性详细规划。 证据17-21证明被告与第三人在民事诉讼中向法院提供规划材料均系非法材料，所作说明属违法行政行为； 被告辩称，原告的诉讼请求在法律与事实上都无法成立。 一、被告出具红线图及被诉两份说明的行为合法。1、2012年7月30日桂证土批函（2012）90号作出的批复、2013土地出让须知及凤山县常务会议纪要，均能说明被告出具红线图及作出两份说明有合法依据；2、原告在参与竞拍涉案地块时对地块的历史来源是清楚的，在收到广西凤山嘉源开发有限公司的告知函后，仍坚持签订“自行解决通水、电”的出让合同，说明原告对地块的特点是知晓并接受的。 二、原告请求经济赔偿无事实及法律依据。根据凤山县人民法院（2018）桂1223民初576号判决书，原告与第三人的土地出让合同依然是有效的，原告应该继续履行合同中约定的义务。根据被告有关办理建设许可证的说明，原告不仅可以办理规划许可证，而且完全有条件去履行与第三人的合同。被告提出前后不一致的说明是属于依据规划时效性作出的具体行为，这一行为没有损害到原告与第三人履行合同的权利，原告的具体行政行为是一种修正行为，对原告权益没有产生实际影响，不存在因被告行为导致原告无法申请办理规划许可证而无法开发土地的事实。从2013年至今土地拍卖价格大幅提升，目前该地块价值大大超过原告主张的赔偿数额，原告应本着发展经济、开发土地资源的目的去进行开发土地，而不应苦苦纠缠于行政部门的一些行政行为瑕疵而进行经济上的巨额索赔，反复纠缠诉讼既不利于政府出让土地发展经济的政策，更不利于原告自身的发展。 综上所述，被告作出的说明，是在党委政府、四家班子的决定下同意按照程序办理规划许可手续，是维护原告权益的行政行为，对原告的合法权益没有造成实际损失，请求法院驳回原告的诉请。 被告提供的证据有： 1、会议纪要（十七届第33期）； 2、会议纪要（凤阅[2019]12号）； 证据1-2证明被告出具的证明并非违法材料； 3、自然资源部关于第一批废止和修改的部门规章的决定，证明规划与时俱进的政策依据； 4、告知函，证明原告无法自行解决路、水、电的原因不在政府部门； 5、要求退回征地补偿金及相关费用的请示，证明涉案地块的规划原由； 6、对于原告办理建设用地规划许可证的有关说明，证明原告目前能够申请规划许可证； 7、关于4#地块规划意见的相关说明，证明原告未能取得规划许可证的原因在于原告未依法定程序申请； 8、凤山县县城控制性详细规划，证明涉案地块的控制性详规情况。 第三人的陈述与被告一致。 第三人无证据提交。 经庭审质证，原告对被告证据1、2认为形式不合法，与本案无关。对证据3认为不能证明被告的行政行为合法。对证据4、5真实性有异议，与本案没有关联性。对证据6-8合法性有异议，该事项没有相关部门的审批立案。 第三人对被告的证据无异议。 被告对原告的证据1-5、7-9、11-15、17-20没有异议。对证据6、10、16、21的关联性有异议，认为不能证明被告的行政行为违法。 第三人对原告的证据无异议。 本院对以上证据认定如下：对原告的证据1-21、被告证据1、2、6-8，因其符合证据的客观性、合法性及关联性，予以认定，作为本案的定案依据。对其他证据，因与本案无关联性，本院不予认定。 经审理查明，2013年8月6日，第三人与李音签订《凤山县2013年第十一期挂牌出让成交确认书》；2013年10月31日，李音等人成立了广西凤山凤凰养生旅游开发有限公司，并于同年12月20日与第三人签订《土地出让合同》,约定由第三人出让位于凤山县后山的4＃地块给原告，面积14782ｍ2，作为商住（宾馆）用地，用地期限70年，价款为513万元。合同附有被告所作“6.26规划红线图”。除支付土地出让金513万元，原告还支付了111300元的费用。 2015年1月17日，原告向被告申请规划用地许可证，被告随后作出“5.13回复”，认为“该地块目前不具备出具相关规划许可条件”。后又作出“8.3答复”，认为“该宗地图所标地块在《凤山县总体规划2006-2020》中不属建设用地，并且没有相应的控制性详细规划”。 原告股东因申请办理国有土地使用权登记未获准许，向第三人要求退回土地出让金，第三人作出“6.11复函”，认为“出让宗地程序合法”。后又作出“8.28复函”,指出原告未能提供建设用地规划许可证及附图、规划设计条件等相关证明材料，无法受理国有土地使用权登记申请。 2018年10月26日，原告向第三人发出要求解除《出让合同》的通知，并于同年11月1日向本院提起民事诉讼，请求确认《出让合同》已于2018年10月26日解除，并要求第三人返还出让金及赔偿损失。本院经审理后认为解除通知不产生解除合同的效果，于2019年4月15日作出（2018)桂1223民初576号判决，驳回原告的诉讼请求。在该案审理过程中，本案被告向法院出具“12.18有关说明”及“1.28相关说明”，认为“4#地块属旅馆用地”、“新修编的县城规划已将此地块规划为旅馆用地……该土地竞得方应按此法律规定，提供齐全有效的材料，申请办理建设用地规划许可证。”第三人提供了《凤山县县城总体规划（2013-2030)》、《广西省凤山县县城控制性详细规划图》（2016.09)。后，河池市政务公开领导小组办公室答复“凤山县县城总体规划（2013-2030）和凤山县县城控制性详细规划（2016-2030)至今还未报送河池市人民政府”。 原先认为涉案地块自出让至今，没有在总体规划和控制性详细规划范围内，原告实际上无法提供齐全有效的材料用以申请规划许可证。因此提起本案诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，被告在国有土地出让前有出具规划设计条件的义务，亦有对规划许可证审批相关事项进行指导、答复的职权。故被告主体适格。 本案的争议焦点为：1、被告出具“6.26规划红线图”的行为是否合法；2、被告出具“12.18有关说明”及“1.28相关说明”是否合法；3、原告请求被告赔偿经济损失是否有事实及法律依据。 关于焦点一，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，本案被告出具红线图的行为，属于在国有土地使用权出让前提出“规划条件”的行为，是国有土地使用权出让合同的组成部分，是出让行为中阶段性、过程性行政行为，该行为是通过影响土地使用权出让行为的效力最终影响原告的合法权益，其自身并不直接产生外部法律效力。原告因竞拍得涉案国有土地使用权而享有的权利受其所签订的出让合同羁束，原告关于要求退回土地出让金的诉讼请求也是指向该合同，应根据合同主张相关权利。原告直接对被告出具红线图的行为提起行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。 关于焦点二，从2015年至今，被告就同一地块出具前后矛盾的规划意见，确属不当。虽然城乡规划要与时俱进，但法律对规划条件修改、变更的条件作了严格的限制，被告未能提供该地块规划条件出现变化经过法定的论证、审批等程序的证据，却在原告申请规划许可证审批过程中作出多份不一致的的说明，有损政府公信力。但，原告要求确认违法的两份说明，仅是被告对规划条件的解释以及对原告申请办理许可证所需材料的说明性告知行为，并未对原告创设权利义务，亦非行政许可决定，该行为不具备可诉行政行为的特征，不属于行政诉讼受案范围。 综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故对原告的起诉，依法应予驳回，原告要求赔偿经济损失的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定如下： 驳回原告广西凤山凤凰养生旅游开发有限公司的起诉。 本案预收案件受理费50元，于本裁定生效后十日内退还原告广西凤山凤凰养生旅游开发有限公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内,向本院或河池市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本,上诉于河池市中级人民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉案件受理费50元（户名：广西壮族自治区河池市中级人民法院;帐号：20×××98;开户行：河池农行城东分理处）。逾期不交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  蒙丽君 审 判 员  黄自励 人民陪审员  卢自军 二〇一九年十二月三十日 书 记 员  韦人境