广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终4392号上诉人（原审原告）：邱影，女，1973年6月26日出生，汉族，住吉林省吉林市昌邑区延庆小区****-18号，公民身份号码：220************142。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广东省广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：李宏，该局工作人员。委托代理人：赵映，该局工作人员。原审第三人：广州番禺海怡房地产开发有限公司。住所地：广东省广州市番禺区**沙滘岛东端。法定代表人：黄文仔，董事长。委托代理人：李娟，该司员工。委托代理人：黄武清，该司员工。上诉人邱影因诉被上诉人广州市规划和自然资源局、原审第三人广州番禺海怡房地产开发有限公司行政许可一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2962号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告邱影为广州市番禺区********海怡半岛花园海怡一号园（以下简称涉案小区）4栋二梯202房的产权人。原告诉讼请求中的穗国土规划业务函［2019］4317号文为《关于同意设计方案审查的复函》（以下简称4317号复函），内容为同意第三人现编制的建筑设计方案。诉讼请求中的穗规划资源建证［2019］2120号《建设工程规划许可证》（以下简称2120号建设工程规划许可证）载明建设单位为第三人，建设项目为广州海怡半岛花园公建7栋，核发日期为2019年5月28日。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”原告的起诉有数项请求，包括若干批前公示批后公示以及函件、建设工程规划许可证，经释明，原告坚持上述起诉，上述数项请求均为独立的行政行为，原告所列诉讼请求不明确，不符合行政诉讼受理条件。而且，原告所列的数项请求中，批前公示、批后公示以及被告对批前、批后公示作出的意见函均为被告作为规划部门在作出规划许可行政行为过程中的程序性行为，对原告的合法权益不产生实际影响；请求确认无效的2120号建设工程规划许可证，原告并非该规划许可涉及的住宅楼业主，原告认为该规划许可侵占珠江流域滩涂、导致小区容积率增加等问题，涉及小区公共利益和社会公共利益，原告个人不具有提起行政诉讼的主体资格。综上，原告的诉讼请求不明确且对各诉讼请求提起行政诉讼均不符合行政诉讼受理条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第三款的规定,裁定驳回原告邱影的起诉。上诉人邱影不服原审裁定，向本院上诉称：一、根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国防洪法》的立法精神和立法原则，每一位公民的合法权益、权利和义务都应得到法律保障。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，法院应当受理上诉人提起的本案诉讼。二、倡议书和支持签名表能够反映，涉案小区公众一致反对侵犯社区公众权益的总平面规划修改方案。上诉人提起本案诉讼具有代表性，反映社区公众权益。三、被上诉人许可原审第三人大搞“阴阳规划公示”的铁证永存，被上诉人无法销毁。原审裁定未对本案进行合法性审查是错误的。四、被上诉人未要求原审第三人提交一年有效期内的18栋、售楼部违建、门楼违建及其周边地形测量报告而使用过期、无效地形图作规划地图的行为是违反法定程序的。被上诉人的这种做法是变相支持原审第三人的违法建设行为，已经侵犯到上诉人的物权，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。五、由于被上诉人对原审第三人违法行为的许可导致社区大部分业主无法及时从批前、批后公示中获悉真实的总平面调整规划信息，进而导致上诉人取得社区其他业主反对本次总平面修规的支持签名表时间滞后，以致被上诉人和原审法院质疑上诉人的诉讼代表性。六、原审第三人房地产开发建设超越珠江流域规划治导线，违法占用涉河用地，被上诉人超越职权审批涉河案件，被上诉人同意原审第三人的总平面规划调整方案内容侵犯公众防洪权益。七、2012号建设工程规划许可证是依据实施“阴阳规划公示”通过的4317号复函审批的，应当视为无效文件。八、被上诉人执行技术审查和技术审批分离政策，不可因技术审查机构审查总平面图疏忽、错漏而免除被上诉人在行政审批中存在违反法定程序的失职责任。综上，请求二审法院撤销原审裁定，并依法改判。被上诉人广州市规划和自然资源局二审辩称：一、上诉人不是适格主体，请求法院裁定驳回上诉人的上诉。根据《中华人民共和国物权法》第七十三条、第七十六条的规定，被上诉人作出的穗国土规划业务函[2019]370号《关于要求进行批前公示的函》（以下简称370号函）、4317号复函以及2120号建设工程规划许可证系涉及涉案小区业主共同利益的行政行为，不涉及上诉人权属专有部分内容。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定，上诉人以个人名义主张涉及小区全体业主的共同权益部分，不符合上述规定，应当驳回上诉人的上诉。二、被上诉人作出批前公示、批后公示、咨询服务均属于程序性行为，不属于行政诉讼的受案范围，应驳回上诉人的上诉。370号函批前公示是被上诉人为作出4317号复函设计方案而实施的过程性行为，被上诉人将批出的4317号设计方案进行批后公示，属于程序性行为。另根据《广州市规划局关于执行的通知》的规定，原审第三人申办涉案项目中的公建7栋建设工程规划许可证咨询，被上诉人以《广州市规划和自然资源局审批咨询服务意见反馈表》（穗规划资源咨询［2019］261导)作出回复，是被上诉人作出规划许可前为原审第三人提供的咨询服务事项，属于过程性行为。三、上诉人的请求缺乏法律依据，请求事实和理由不成立。4317号复函中已注明：“本地块为1996年7月4日番禺市建设委员会核发的编号为029688《建设用地规划许可证》及穗规番地证字[2001]第01994号、第01995号《建设用地规划许可证》和穗规函［2007］10623号《关于申请调整建设用地规划设计条件问题的复函》所指用地。”故涉案项目规划用地范围为上述用地规划许可证、规划设计条所指用地范围，4317号复函只是针对项目规划用地红线范围内建设内容的批复，项目规划用地红线以外的市政道路、公共绿地等，属于控制性详细规划及历史已批规划文件中的路网位、公共绿地等在设计方案图中的表达示意，不属于4317号复函内容。此外，4317号复函设计方案图上也并无木栈道长廊的规划内容，设计方案图纸上的地形图反映的为当时地形图绘制时的现状地形、地貌及已建（构）筑物情况，仅为被上诉人进行设计方案审查时提供参考，并非4317号复函规划内容。上诉人称被上诉人作出的4317号复函将原审第三人的违建行为合法化，助其逃避城管部门的查处，属于逻辑错误，且无法律和事实依据。首先，根据《广州市城乡规划条例》第六十一条规定，并未明确“建筑工程设计方案审查或调整”业务属于行政许可事项。按照《广州市规划和自然资源局实施清单列表》，“建筑工程设计方案审查或调整”业务属于公共服务事项，不在实施清单列明的行政许可事项中。故被上诉人作出的4317号复函不属于规划许可，不适应上述《广州市城乡规划条例》第六十一条之规定。其次，在被上诉人作出的4317号复函之前，原审第三人已于2013年3月依法取得涉案项目中18栋住宅及地下室、20-25栋住宅《建设工程规划许可证》及同意20-25栋住宅规划许可证调整的复函（穗规函[2014]1665号），故被上诉人在作出4317号复函时在设计方案图纸中落实上述已批合法规划许可文件核定的有关指标并无不妥。根据《广州市城乡规划条例》第三十二条、第四十三条以及《广州市违法建设查处条例》第三十一条的规定规定，4317号复函不属于规划许可或同意变更规划许可的文件，不存在将涉案项目中的违法建设合法化。违法建设由城管部门依法查处，4317号复函不影响后续城管部门对涉案项目中违法建设的正常查处。上诉人称4317号复函许可原审第三人使用无建设用地批准书手续的用地数据计算小区指标增加容积率、建筑密度。该起诉理由不成立，原因如下：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《广州市国土资源和规划委员会关于建设工程规划许可阶段审批制度改革工作措施的通知》以及《广州市规划和自然资源局关于建设工程规划许可阶段审批制度改革工作措施的更正通知》第一条第四项的规定，建筑工程设计方案审查在建设工程规划许可审查阶段之前，无需提供建设用地批准书文件，因此，被上诉人作出4317号复函时无需核对建设用地批准书文件。4317号复函审批依据主要为《关于申请调整建设用地规划设计条件问题的复函》（穗规函[2007]10623号）、《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》（穗规批[2012]231号）等规划文件。4317号复函批准方案用地面积、计算容积率总建筑面积、容积率等指标符合上述规划文件要求。综上所述，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。原审第三人广州番禺海怡房地产开发有限公司二审期间未提交陈述意见。经审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，上诉人向原审法院提起本案诉讼，请求确认被上诉人作出的370号函、4317号复函及附图、海怡半岛花园修规批前公示程序（立案号：201********0233）、建筑工程规划方案批后公布（收案号：201**********090）、海怡半岛花园公建7栋批前公示（立案号：201**********528）、海怡半岛花园公建7栋批后公示（收案号：201**********647）、2120号建设工程规划许可证及附图等行政行为无效以及责令被上诉人在原审第三人违法建设问题未整改完毕前暂停对海怡半岛花园的一切规划许可报批程序。因上述诉讼请求事项涉及多个独立行政行为，不符合“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，经原审法院向上诉人释明要求其明确诉讼请求后，上诉人仍坚持上述诉讼请求。根据上述司法解释的规定，上诉人提起本案诉讼属诉讼请求不明确，应当依法裁定驳回其起诉。原审法院裁定处理正确，本院予以支持。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇一九年十二月四日法官助理  郑小敏书 记 员  罗 涛