江苏省无锡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏02行初118号 原告邱菊秀，女，1926年6月30日生，汉族，户籍地上海市徐汇区。 委托代理人孙光祥，北京同一源（上海）律师事务所律师。 被告无锡市人民政府,住所地无锡市观山路市民中心**楼。 法定代表人黄钦，该市市长。 被告无锡市自然资源和规划局，住所地无锡市观山路****楼**。 法定代表人席永清，该局局长。 第三人无锡市惠山区前洲街道办事处，住所，住所地无锡市惠山区堰玉中路div> 法定代表人黄志强，该办事处主任。 原告邱菊秀诉被告无锡市人民政府（以下简称市政府）、被告无锡市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）、第三人无锡市惠山区前洲街道办事处（以下简称前洲街道办）行政强制一案，本院于2019年9月5日立案受理后依法组成合议庭，于2019年11月28日对原告邱菊秀的委托代理人孙光祥进行了庭前法律释明。本案现已审理终结。 原告邱菊秀诉称，其与丈夫杨焕生有无锡市杨撑渡132号（以下简称北圩村杨撑渡132号）的二层楼房一栋，该房有锡房权证前洲字第××号《房屋所有权证》，住房委托评估面积为156.78ｍ²。杨焕生于2008年3月14日因病去世。在2011年8月20日左右，第三人前洲街道办擅自拆除了原告的上述房屋（见照片）。2011年9月，原告向无锡市惠山区人民法院（以下简称惠山区法院）提起行政诉讼，请求判决第三人擅自拆除原告房屋的行政行为违法，并请求给予赔偿。惠山区法院未立案，却召集原告（原告代理人参加）与第三人进行调解，第三人承诺对原告进行补偿安置。由于第三人一定要与原告亲自签署补偿安置协议，原告因年迈（当时85岁）不能离开上海，故法官要求第三人到原告所在的上海居委会与原告签订补偿协议。第三人一拖再拖，原告等到现在也没有等到第三人来上海与原告签署补偿安置协议。去年最高人民法院发布的（2017）最高人民法院行申1337号案（以下简称最高法1337号案）的行政裁定书，这是同类案件立案审判的程序性、指导性裁判案例，故原告根据该案例的指导，继续向法院起诉维权。在最高法1337号案中，最高法认为“案涉刘以贵的合法房屋无论是何主体实施的强制拆除，均系农村集体土地过程中对合法建筑的拆除，宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为。”根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第一部分（二）第二款规定“征地批后实施时，市县国土资源部门要按照确定的征地补偿安置方案，及时足额支付补偿安置费用，应支付给被征地农民的，要直接支付给农民本人。”《无锡市市区集体土地房屋拆迁管理办法》第三条规定“市人民政府房屋拆迁管理机构具体负责集体土地上房屋拆迁补偿安置管理工作。”“所在的区和镇政府、街道办事处以及市政府有关职能部门，应当根据各自职责，协同做好房屋拆迁补偿安置的相关工作。”根据上述法律、行政规范性文件规定，被告市政府和市自然资源规划局是违法拆除原告合法房屋的行政主体，是应当与原告签署补偿安置协议的被告主体。在本案中，没有任何行政机关与原告签署补偿安置协议，故不存在原告“起诉期限时效障碍”。原告恳请法院参照最高法1337号案的指导，判决确认被告市政府和被告市自然资源规划局共同拆除原告合法房屋的行政行为违法，并判决两被告对原告进行房屋征收补偿安置。 原告邱菊秀向本院提交的证据有：1.2011年3月12日无锡市嘉广房地产评估有限公司致委托方函（复印件，未见盖有公章）；2.无锡市集体土地住宅房屋拆迁补偿价格评估表（复印件，未见盖有公章）；3.2011年2月22日前洲街道拆迁安置办公室告知书（复印件，盖有公章）；4.（2017）最高法行申1337号行政裁定书（复印件）、（2017）最高法行再102号行政裁定书（复印件）、（2018）最高法行再102号行政裁定书（复印件）、（2015）最高法行提字第28号行政裁定书（复印件）、（2016）最高法行申6号行政裁定书（复印件）、（2017）最高法行申2289号行政裁定书（复印件）。 被告市政府答辩称：一、本案不存在土地征收。原告诉称本案存在土地征收与事实不符，经答辩人核查，涉案地块并未征收，依然属于村集体所有的集体土地。仅在2012年实施过土地整理，项目名称为无锡市惠山区前洲街道北幢村土地复垦项目（二），项目编号ＦＧ12Ｂ04036，省级验收批文为苏国土资函［2012］670号，市验收批文为锡国土资发［2012］245号。复垦地块由土地所有申请纳入上述项目，并经公示。二、答辩人未实施任何拆除涉案房屋的行为。一方面，主张行政行为存在的举证责任在原告而非被告，原告在承担该举证责任时采用的是推定模式，推定的基础是“涉案集体土地已被征收”。然经答辩人核查，涉案地块并未被征收，原告推定的基础不存在，故原告应承担举证不能的后果。另一方面，承上述，土地复垦项目系由土地所有权人北幢村委申请后实施，故涉案房屋如何拆除与答辩人无关。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府向本院提交的证据有：1.苏国土资函[2012]670号通知；2.锡国土资发[2012]245号通知；3.邱菊秀房屋位置影像图（2006年）、复垦项目影像图截图；4.北幢村委申请；5.北幢村2012年挂钩拆旧去土地复垦项目情况公示。 被告市自然资源规划局答辩称：一、本案不存在土地征收。 原告诉称本案存在土地征收与事实不符，经答辩人核查，涉案地块并未征收，依然属于村集体所有的集体土地。仅在2012年实施过土地整理，项目名称为无锡市惠山区前洲街道北幢村土地复垦项目(二)，项目编号FG12B04036，省级验收批文为苏国土资函[2012]670号，市验收批文为锡国土资发[2012]245号。复垦地块由土地所有权人北幢村委申请纳入上述项目，并经公示。二、答辩人未实施任何拆除涉案房屋的行为。一方面，主张行政行为存在的举证责任在原告而非被告，原告在承担该举证责任时采用的是推定模式，推定的基础是“涉案集体土地已被征收”。然经答辩人核查，涉案地块并未被征收，原告推定的基础不存在，故原告应承担举证不能的后果。 被告市资源规划局向本院提交的证据与被告市政府提交的证据一致（在此不再赘述）。 第三人前洲街道办答辩称：一、答辩人并未拆除原告房屋。答辩人曾通过“协议拆迁”的方式与原告就拆迁补偿事宜进行协商，并进行了初步评估。然最终由于原告家庭内部分歧导致最终未能签约。答辩人亦未实施任何拆除原告房屋的行为，主张拆除行为由答辩人实施的举证责任在原告。根据证据规则，答辩人不负有自证未实施某项行为的举证责任。二、涉案地块为集体土地所有，据答辩人了解，在涉案时点由北幢村委清理后申请复垦，与答辩人无关，综上，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人前洲街道办未向本院提交证据。 本院通过上网调查，查到与原告邱菊秀有关的两份生效法律文书，即惠山区法院的（2011）惠前民初字第0088号民事判决书和无锡市滨湖区人民法院（以下简称滨湖区法院）的（2019）苏0211行初242号行政裁定书。 经审理查明，惠山区法院于2011年2月11日受理了原告邱菊秀、杨本娣、杨仁娣、杨雅珠诉被告杨建清析产、继承纠纷一案，该案经审理主要查明“邱菊秀与杨焕生（2008年3月14日因病去世）系夫妻关系，生有三女一子即该案原告杨本娣、杨仁娣、杨雅珠和被告杨建清。1996年，杨焕生在老家向本村村民杨焕德购买了坐落于杨撑渡的二层楼房1间并办理了产权过户（房屋所有权证号：锡房权字××号，所有权人：杨焕生），在办理过户手续过程中，杨焕生、杨焕德的姓名中的“焕”均为“汉”。2002年更换房屋所有权证时，上述房屋的所有权人登记为杨汉生，房屋坐落为北圩村杨撑渡132号，房屋所有权证号：锡房权证前洲字第××号。杨焕生因病去世后，原、被告分别于2008年、2009年就杨焕生在上海的房屋及动产的继承、分割向法院提起诉讼。2011年2月11日，四原告就北圩村杨撑渡132号的分割、继承向该院提起诉讼”。惠山区法院于2011年7月29日作出（2011）惠前民初字第0088号民事判决书，判决邱菊秀对坐落于北圩村杨撑渡132号房屋享有60%的所有权，杨本娣、杨仁娣、杨雅珠、杨建清各享有10%的所有权。该判决已生效。 再查明，滨湖区法院于2019年8月20日收到起诉人邱菊秀以市自然资源规划局惠山分局（以下简称惠山自规分局）、前洲街道办为被告的起诉状。起诉人邱菊秀诉称“2011年8月20日左右，前洲街道办没有与其协商，擅自拆除了其两套房屋。2011年9月其向惠山区法院提起诉讼，请求判决前洲街道办擅自拆除其房屋的行为违法并要求给予赔偿。后该纠纷未能解决，故起诉请求：1、判决前洲街道办擅自拆除邱菊秀夫妻共有房屋的行政行为违法；2、判决惠山自规分局赔偿原告财产损失，给予原告法定的房屋征收安置补偿”。滨湖区法院于2019年8月26日作出（2019）苏0211行初242号行政裁定认为“公民、法人或其他组织应当在法律规定的起诉期限内提起诉讼，超过法定起诉期限且无正当理由的，人民法院不予立案。行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，起诉人邱菊秀称被告于2011年8月擅自拆除其房屋，其知道被告上述行为后于当年9月诉至惠山区法院。故起诉人于2011年已经知道前洲街道办拆除其房屋的行为，其于2019年8月20日向该院起诉已超过一年起诉期限，即使按照二年计算，其也已超过起诉期限。起诉人邱菊秀基于前洲街道办上述行为违法，请求判决惠山自规分局赔偿其财产损失，给予其法定的房屋征收安置补偿的诉请，未提供基础证据，无事实根据。综上，起诉人邱菊秀的起诉不符合提出诉讼的条件，裁定对邱菊秀的起诉，不予立案”。该裁定已生效。 另查明，2012年9月24日，江苏省国土资源厅作出苏国土资函[2012]670号通知，其中附件载明北幢村土地复垦项目(二)、（三）、（八），项目编号分别为FG12B04036、FG12B04037、FG12B04042；2012年9月27日，无锡市国土资源局作出锡国土资发[2012]245号通知，其中附件载明北幢村土地复垦项目(一)至（八），项目编号分别为FG12B04035至FG12B04042。本院于2019年11月28日对原告邱菊秀的委托代理人孙光祥进行了庭前法律释明，其不同意将错列的被告市政府去除。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《征用土地公告办法》第十一条规定，征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。第十二条规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时间内提供支付清单。市、县人民政府土地行政主管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支情况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村农民或者其他权利人查询和监督。《无锡市市区集体土地房屋拆迁管理办法》第三条规定，市国土资源行政主管部门负责集体土地上房屋拆迁相关的土地管理工作，市建设行政主管部门负责集体土地上房屋拆迁和安置房建设的相关管理工作，市人民政府房屋拆迁管理机构具体负责集体土地上房屋拆迁补偿安置管理工作，集体土地房屋拆迁所在地的区和镇人民政府、街道办事处以及市有关职能部门，应当根据各自职责，协同做好房屋拆迁补偿安置的相关工作。 根据上述法律法规及规范性文件的规定，市政府既非原告邱菊秀所主张的拆除原告合法房屋的行政行为主体，也非原告邱菊秀所认为的应对原告进行房屋征收补偿安置的主体，在此情况下，原告邱菊秀在本案中根据其请求，可以以市自然资源规划局或者前洲街道办为被告并到有管辖权的基层人民法院提起诉讼。因原告邱菊秀拒绝去除错列的被告市政府，且由于级别管辖的原因，本院不宜直接管辖以市自然资源规划局或者前洲街道办为被告的案件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第四项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告邱菊秀的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  彭国顺 审判员  张学雁 审判员  马 云 二〇一九年十二月九日 书记员  张玲玲 本案援引法律条款 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》： 第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。