海南省定安县人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2018）琼9021行赔初3号 原告：海南傲拓传媒有限公司，住所地海南省海口市龙昆南路****。 法定代表人：陈贻岳，该公司总经理。 委托诉讼代理人：郑晓强，海南京园律师事务所律师。 委托诉讼代理人：廖远泊，海南京园律师事务所律师。 被告：定安县综合行政执法局，，住所地海南省定安县定城镇人民南路** 法定代表人：张鹏，该局局长。 委托诉讼代理人：王新，海南英乐律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吴乾明，该局执法二队副大队长。 原告海南傲拓传媒有限公司与被告定安县综合行政执法局强制拆除行为违法行政赔偿纠纷一案，于2018年9月7日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于同日立案后，于2018年9月11日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭审理了本案。原告海南傲拓传媒有限公司的委托诉讼代理人廖远泊、被告定安县综合行政执法局的委托诉讼代理人王新、吴乾明到庭参加诉讼。原告海南傲拓传媒有限公司于2018年9月17日申请鉴定，国宏信价格评估集团有限公司于2019年3月11日作出鉴定意见。因本案以（2018）行初17号行政判决的上诉结果为依据，依法中止诉讼。本案现已审理终结。 原告海南傲拓传媒有限公司诉称，2010年12月24日被告向原告办法五块户外广告设施设置许可证。行政许可证号分别为：定城管广字2010002号、004号、007号、008号、0012号。地点。地点为高速两侧，坐标地点分别为：31KM+400M、32KM+800M、50KM+850M、51KM+400m、31KM+400KM。设置许可期限为2011年1月1日至2026年1月1日，许可设施设置的规格为：高立柱，柱高为12m、面体2面，面体长20m，面体宽6m，广告总面积为240平方米，后原告依据被告同意的行政许可，设置了五处高立柱广告牌，即分别位于31KM+400M/32KM+800M/50KM+850M+51KM+400m/31KM+400KM。 2018年1月25日被告向原告下发《定安县综合行政执法局关于对高速公路户外广告核对和检查的通知》要求原告到被告处核对定安区沿途的户外广告，2018年3月1日，被告向原告下发《定安县综合行政执法局关于限期自行拆除东线高速公路（定安区域）两侧户外广告牌的通知》要求原告自行拆除原告在东线高速公路30米外的四处广告牌，逾期拆除，被告将强制拆除。 后被告于2018年3月12日在未向原告下发任何行政强制决定书及代履行的情况下，自行将原告的五块广告牌进行拆除。原告制作5块广告牌经鉴定造价为858001元，可得利益损失为2586612元。原告每个户外广告牌的可得年利润为15万元，广告牌被拆除前已经同其他客户签订的户外广告发布合同，由于广告牌被拆除，导致合同未能履行，客户拒绝向原告付款广告费，进而导致原告损失47万元。被告将原告的五块广告牌进行拆除后，原告多次和被告沟通协商赔偿，但是被告均以各种理由进行推脱。据此，原告认为，被告拆除原告的五块广告牌程序违法，被告在原告的户外广告设施设置许可期限未到期的情况下，直接拆除与原告的广告牌，有违信赖保护原则，且未按照法定程序向原告下发行政决定书，告知原告可以诉讼或者复议的权利，明显违反法定程序，被告的行为应当被确认为违法。由于被告违法拆除原告的户外广告设施，给原告造成了巨大的经济损失。现原告根据《中华人民共和国国家赔偿法》及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，请求法院判令：1.请求依法判令被告向原告赔偿广告牌的造价损失暂计为858001元。2.请求依法判令被告向原告赔偿可得利益损失为2586612元。3.请求依法判令被告向原告赔偿因广告牌拆除导致原告损失47万元。4.本案的诉讼费、鉴定费由被告承担。 原告在举证期限内向本院提供以下证据:1、户外广告设施设置许可证定城管广字[2010]002号、004号、007号、008号、0012号，拟证明被告向原告发放户外广告设施设置许可证，许可证期限为从2011年1月1日至2026年1月1日。2、定安县综合行政执法局关于对高速公路户外广告核对和检查的通知，拟证明被告通知原告要求原告核对东线高速路的户外广告并且要组织人员进行清理。3、定安县综合行政执法局关于限期自行拆除东线高速公路（定安区域）两侧户外广告牌通知，拟证明被告下达通知要求拆除原告的四块广告牌。4、公证书，拟证明被告组织人员将原告的五块广告牌拆除。5、5块立柱广告牌造价清单、施工图，拟证明原告设立的5块广告牌支出的费用及原告参照同行的设计图进行广告牌施工的事实。6、户外广告发布合同，拟证明原告历年签订户外广告发布合同的情况。7、收入及成本表，拟证明原告的收入成本情况。 经被告质证，对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，证明内容有异议，不能证明许可期限从2011年1月1日至2026年1月1日。首先，许可是附有一定条件的，详见遵守事项第二点，在面临社会公共利益下，即使期限未满，也应当根据发证机关的通知自行拆除，本案的拆除行为有一定的背景，详见答辩状。其次，根据双方签订的合同，原告未按期缴纳占道费，合同自行终止，其许可证被注销，自注销之日起许可期限终止。对证据2、3的真实性、合法性、关联性及证明内容无异议。对证据4的真实性、合法性无异议，对关联性、证明内容有异议，序号3与本案无关，其中一块广告牌没有取得许可证。对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议。原告提供的广告牌是单方提供，没有原始的单票凭证。费用支出的真实性不予认可，设计图无法确认是否为被拆除广告牌的设计图。对证据6的真实性、合法性、关联性不予认可。原告与谁签订的合同以及如何收费，被告无法确认，即使是真实签订的，所约定的费用也与本案无关。对证据7的真实性、合法性、关联性不予认可。是原告单方制作的，无法确认其真实性。 被告定安县综合行政执法局辩称，一、被告的拆除行为有事实和法律依据，合理合法，且程序合法，也未超越职权范围，不构成对原告合法财产权的侵犯，故不承担行政赔偿的责任。原告未按《合同》约定的时间缴纳营业占道费，导致《合同》于2013年1月31日终止，原告于该日之后都无权按许可证内容设置广告牌，也无权因此获取任何收益。若获利，均为非法利益。而行政赔偿是因行政机关违法行政侵犯相对人合法权益造成损害而引起，只有违法行政行为侵犯相对人的合法权益即存在行政侵权行为时，才能构成行政赔偿，如果侵犯的不是相对人的合法权益或剥夺的是相对人的非法利益，则不能构成行政赔偿。本案中，被告拆除的是原告违法设置的广告牌，剥夺的是其的非法利益，非其的合法权益，该赔偿主张不属于行政赔偿范围，故被告不应承担赔偿责任。二、原告未提供证据证明被拆除广告牌的造价，亦无法确定实际损失的数额。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。原告无法就其主张提供证据，其赔偿主张也无法得到支持。此外，被告在实施拆除前，也通知了原告，原告也派工作人员到拆除现场。拆除结束后，其工作人员取走了部分被拆除的材料，剩余材料也存放在一处固定地点，原告可随时取回，也就是说被告的拆除行为并未造成原告的实际损害，故原告无权要求被告赔偿其广告牌造价损失858001元。三、原告主张赔偿其可得利益的损失没有事实和法律依据。《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。故原告无权要求被告赔偿其可得利益损失2586612元及其他损失47万元。综上，原告主张被告赔偿其实际损失及可得利益损失没有是事实和法律依据，请求法院依法驳回其全部诉讼请求。 被告在举证期限内向本院提交了以下证据：1、《定安县综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》（定府办[2017]124），拟证明被告依职权负责辖区内户外广告实施设置的管理和审批工作，并对违规设置户外广告的行为享有处罚权。2、申请表，拟证明原告于2010年12月24日申请办理在定安县境内东线高速两侧设置户外广告牌的许可证。3、合同，拟证明被告批准原告申请后，原、被告双方于2010年12月24日签订了《合同》，合同约定每年的9月1日支付营业占道（户外广告）费用，超过15个工作日不缴纳费用，该合同自行终止。4、收据，拟证明原告向被告支付的营业占道费5万元。5、户外广告设施设置许可证（证号为：定城管广字[2010]0001至0013），拟证明被告依原告申请向原告发放13个《户外广告设施设置许可证》。6、定安县城市管理局关于取消高速公路（定安）段两侧建设立柱广告牌的通知，7、国内特快专递邮件详情单（EV061259876CS），二份证据拟共同证明：1、原告申请的九块广告牌因为未在8个月内制作并实际设置，许可证被注销；2、另外四块广告牌合同于2013年1月31日终止，相关许可证注销。8、电话通知记录，9、东线高速公路两侧高杆广告整治协调会签到表（2018年3月2日），10、关于拆除东线高速路（定安区域）两侧户外广告牌工作会议纪要（定综执纪[2018]5号）（2018年3月2日），三份证据拟共同证明：1、2018年3月2日通知原告参加关于拆除东线高速路（定安区域）两侧户外广告牌的工作会议；2、被告通知原告限期三天自行拆除相关广告牌；3、被告听取原告等企业意见。11、定安县综合行政执法局关于限期拆除东线高速公路（定安区域）两侧户外广告牌工作会议的通知，12、关于东线高速公路（定安区域）两侧户外广告牌拆除协调会签到表（2018年3月8日），二份证据拟共同证明2018年3月8日，被告再次组织召开协调会，听取企业意见。13、定安县综合行政执法局关于解除合同的告知函（定综执函[2018]50号），14、送达回证（定综执函[2018]50号），二份证据拟共同证明被告于2018年3月8日再次确认合同终止，13个户外广告牌设置许可证注销，并书面告知原告。 经原告质证，对证据1的真实性、关联性没有异议，合法性和证明内容有异议，该证据并未规定对违规设置广告牌的行政处罚权，只有对辖区户外广告设施的管理和审批工作。根据行政处罚法的规定，能设行政处罚权的是法律、法规规章，该规定由定安县政府办公室作出，是办公室文件，不能够设定行政处罚权。即使被告具有对违规设置户外广告的处罚权也不能证明被告拆除广告牌行为的合法性。对证据2申请表中的部分事实的真实性有异议，对核收占道费113880元，该申请表中的占道费有改过的痕迹，没有盖章核实，对核收占道费的真实性有异议。对证据3合同的真实性没有异议，对合法性、关联性、证明内容均有异议。该合同是行政合同，依据法律规定，行政许可不允许收费，除非有法律法规的明确授权，且必须公布收费标准。原告设置五块广告牌的地方属于农用地，且已经向农民和村委会支付土地租金和补偿，不涉及所谓的支付占道费的情况，占道费是指占用城市的马路、人行路时需要交纳的费用，因此被告收费不合法。行政合同的签订是基于实现公共利益，实现管理为目标。被告向原告收取管理费，在于单纯的向原告收取费用，不是基于公共利益。对证据4的真实性无异议，合法性、关联性有异议，行政许可不允许收费，且收费依据行政许可法的规定，也应当上交国库，被告收取五万元管理费用至今未向原告出具任何发票，且未上交国库，该项费用明显违法。另外，5万元的管理费，合同和申请表中的占道费均属于两种不同性质的费用。对证据5的真实性、合法性、关联性、证明内容均无异议，证明原告设置五块广告牌的合法性，均未存在超期的问题。对证据6的真实性、合法性、关联性不予认可，因为被告向原告作出取消原告9块广告牌的设置权，并未向原告进行送达。原告从未收到被告寄来的该份通知。被告作出该份通知属于撤销行政许可，也未按照法定程序告知原告相应的权利。对证据7的真实性、合法性、关联性均不予认可，该证据没有原件，被告将文件寄给黎一鸿，但是具体寄的什么文件从邮寄单上并未显示，被告认为是向原告作出取消9块广告牌的通知，寄件的主体应当是公司或法人，但是本案中寄件给个人，他们之间是否有邮件往来无从得知。对证据8的真实性、合法性、关联性不予认可，是被告单方制作，没有办法核实。对证据9的真实性、合法性没有异议，对关联性和证明内容有异议，仅证明被告曾向原告告知参加会议并且原告参加会议的事实，参加的内容与证据10会议纪要中所记载的内容是否相符无从得知。对证据10的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明内容有异议，其内容不合法，我们收到了拆除的通知，但是被告没有听取原告的意见。对证据11、12的真实性、合法性、关联性无异议。对证明内容有异议，理由同证据10。对证据13的真实性、合法性、关联性有异议，从法律效力上，被告未向原告送达告知函，对原告不发生法律效力。本案的合同属于行政合同，与法律上民事范畴的合同解除权有区别，告知函中所述原告未缴纳相关费用，解除双方签订的合同，但是前述中收取占道费是违法的行为。且被告未按照法定程序向原告下发决定书等，因此该证据形式不合法。对证据14的真实性、合法性、关联性不予认可，送达回证上没有签订的时间，无法证明该份函已经送达给原告。 本院对各方当事人提交的证据认证如下： 一、对原告提交证据的认证。对证据1-5、7的真实性、合法性、关联性均予以认可，对证据1-4的证明内容予以认可。证据5造价清单系原告自己制作，施工图备注为参考，无其他证据予以佐证，对该份证据的证明内容不予采信。证据6中原告不是合同向对方，其称自己将广告牌出租给合同中的乙方，但未提供证据予以证明，故对该证据的关联性不予认可。证据7收入及成本表由原告自己制作，无其他证据予以佐证，对该证据的证明内容不予采信。 二、对被告提交证据的认证。对证据1-5、8-14的真实性、合法性、关联性及证明内容予以确认。对原告质证有异议的部分，认证如下：证据1并未设定行政处罚权，而是规定由被告行使违规设置户外广告的行政处罚权。证据2经核对原件，有定安县城市管理局盖章。证据3属于原告与原定安县城市管理局签订的合同，系双方真实意思表示。对证据6、7，因被告未能证明其向原告送达证据6，故对该二份证据的证明内容不予采纳。证据8、9、10相互印证，可以证明被告通知原告参加会议，且原告到会的事实。证据10经与原件核对无异，原告未提供反证的情况下，本院采纳该份证据的证明内容。证据11、12相互印证，可以证明被告通知原告参加会议，且原告到会的事实。证据13、14可以证明被告将告知函送达给原告，原告拒签的情况下，有被告的两名工作人员签名见证。 经审理查明，2010年12月24日，原告向原定安县城市管理局申请在定安境内东线高速公路两侧设置13块广告牌。经批准后，原告与原定安县城市管理局于2010年12月24日签订了《合同》，合同约定从2011年9月1日开始收费，每年的9月1日支付营业占道（户外广告）费用，每块广告牌每年8760元，超过15个工作日不缴纳费用，该合同自行终止。同日原定安县城市管理局向原告颁发13块广告牌的《户外广告设施设置许可证》。2011年1月29日，原告支付了5万元营业占道费。 2018年1月25日，被告作出《关于对高速公路户外广告核对和检查的通知》，通知原告到被告处核对东线高速路的户外广告，并检查其发布的内容和画面。2018年3月1日，被告作出《关于限期自行拆除东线高速公路（定安区域）两侧户外广告牌的通知》，表明为了加强东线高速公路（定安区域）两侧户外广告牌整治，迎接建省30周年和博鳌亚洲论坛2018年年会的到来，根据海南省城乡环境综合领导小组办公室琼环整办函[2018]3号通知及定安县人民政府县长办公会议，要求原告在接到通知之日起3日内自行拆除设置的4块广告牌，逾期被告将组织强制拆除。2018年3月2日，被告组织召开关于拆除东线高速路（定安区域）两侧户外广告牌工作会并制作会议纪要，会议纪要载明：各企业代表就关于拆除高速路两旁广告牌提出意见；被告执法二队王锦绣教导员就拆除广告牌相关情况进行汇报，指出各广告公司可以向相关部门进行行政复议，维护其合法权益等。2018年3月7日，被告作出《关于限期拆除东线高速公路（定安区域）两侧户外广告牌工作会议的通知》，通知原告法定代表人或授权委托人参加次日召开的限期拆除东线高速公路（定安区域）两侧户外广告牌工作协调会议，原告派员参会。2018年3月8日，被告作出定综执函[2018]50号《关于解除合同的告知函》，内容为：原告与定安县城市管理局于2010年12月24日签订《合同》，合同约定，原告在海南东线高速路定安区域设置13块钢结构单立柱20×6M双面广告牌，使用期限15年（自2011年1月1日起至2026年1月1日止），在合同期内每年支付一次营业占道（户外广告）费用，每年9月1日前支付费用，超过15个工作日不缴纳费用，本合同自行终止。经核实，原告仅制作4块广告牌，后定安县城市管理局下发《关于取消高速公路（定安）段两侧建设立柱广告牌的通知》给原告，取消9块广告牌的选址和设置权。按照合同要求，4块广告牌每年每块应缴纳8760元,共计35040元，之前原告已预交人民币5万元，被告从预交款项5万元内扣交。原告之后未按时缴交营业占道（户外广告）费用，违反了《合同》的约定，构成根本性违约。现通知原告自即日起解除《合同》，注销相应的《户外广告设施设置许可证》，原告应在三日内交清所欠营业占道（户外广告）费用并自行拆除所立广告牌，逾期被告将组织人力拆除，费用由原告承担。被告将该《告知函》送达给原告，原告拒绝签收，也未对所设立的广告牌进行拆除。 2018年3月13日至19日间，被告组织人员拆除原告所设立广告牌。原告申请定安县公证处到G98海南环岛高速定安段（原东线高速）对其所设立广告牌现状进行拍照，根据现场清点工作记录，原告被拆除广告牌为5块，坐标点分别为31KM+400M（海口-三亚）、31KM+400M右侧（三亚-海口）、32KM+800M右侧（三亚-海口）、51KM+400M（三亚-海口）、50KM+850M（海口-三亚）。被告对拆除原告设立的5块广告牌的事实认可，但是认为坐标点为32KM+800M右侧（三亚-海口）的广告牌不属于原定安县城市管理局批准设置的13块广告牌，是被告违法设置的。 原告于2018年8月31日向本院提起行政诉讼，请求确认被告拆除原告广告牌的行为违法，本院于2019年2月20日作出（2018）琼9021行初17号行政判决书，确认被告拆除原告广告牌的行为违法。海南省第一中级人民法院于2019年5月30日作出（2019）琼96行终108号行政判决书，维持上述定安县人民法院的判决。 原告于2019年3月7日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告注销户外设置物管理登记证的行政行为，本院于2019年6月21日作出（2019）琼9021行初10号行政判决书，以原告逾期缴纳营业占道费导致《户外广告设置合同书》自行终止，因许可建设的广告牌已被拆除，行政行为不具有可撤销内容，确认被告注销原告相应的《户外广告设施设置许可证》的行政行为违法。该判决现已生效。 另查明，原定安县城市管理局变更为定安县环境保护和城乡综合管理委员会。2017年11月15日，根据定安县人民政府办公室文件，撤销定安县环境保护和城乡综合管理委员会，设立定安县综合行政执法局，主管全县跨领域综合行政执法，主要职权包括负责辖区内户外广告设施的管理和审批工作，行使工商部门对户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权。 本院认为，本案的争议焦点为：被告是否应当对原告主张的造价损失、可得利益损失、无法履行合同所造成的损失进行赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》“总则”部分第二条的规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。及第五条第（二）项的规定，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。依据上述规定，受害人有权获得国家赔偿，必须具备两个条件：一是国家机关和国家机关工作人员违法行使职权；二是他们违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织合法权益造成了损害。本案中，原告未按照《户外广告设置合同书》的约定按时缴纳户外广告管理费，构成根本违约，被告解除与原告签订的《户外广告设置合同书》。另是原告位于32KM+800M（三亚-海口）的广告牌未经批准设置。根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第（一）项的规定，限期原告自行拆除广告牌，原告未自行拆除。该广告牌已不是原告的合法权益，尽管被告强制拆除原告5块广告牌的行为违反了行政强制执行的程序性规定，但强制拆除的后果系原告自己的行为致使，故原告无权就此要求被告承担国家赔偿责任。原告提起的行政赔偿之诉，没有事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款，第五条第二项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 驳回原告海南傲拓传媒有限公司的行政赔偿请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 长  王敏静 审 判 员  罗静怡 人民陪审员  王 波 二〇一九年十二月三十一日 书 记 员  陈雯睿 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。 第五条属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任： （一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为； （二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的； （三）法律规定的其他情形。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。