广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)粤14行终134号上诉人（原审被告）梅州市梅县区自然资源局，地址：梅州市梅县××××××××××。法定代表人凌宏志，局长。出庭应诉负责人余永辉，副局长。委托代理人梁英英，广东义致律师事务所律师。上诉人（原审第三人）梅州市梅县区扶大高新区经济联合总社，地址：梅州市梅县区（扶大）园区管理委员会。负责人古富强，社长。委托代理人李晓宁，广东盛世律师事务所律师。委托代理人张玲玲，女，该联合总社工作人员。被上诉人（原审原告）梅州高新技术产业开发区梅县区（扶大）园区管理委员会铁炉潭（桥）村武三村民小组，地址：梅县××××××××武三。负责人黄升昌，村民小组组长。诉讼代表人黄万兴，男，汉族，1980年7月1日出生，住址：梅州市梅县区扶大镇。诉讼代表人黄宽昌，男，汉族，1957年10月5日出生，住址：梅州市梅县区扶大镇。委托代理人杨斯荣，广东从信律师事务所律师。原审原告梅州高新技术产业开发区梅县区（扶大）园区管理委员会铁炉潭（桥）村武三村民小组（以下简称武三村民小组）因诉原审被告梅州市梅县区自然资源局（以下简称梅县区自然资源局）给原审第三人梅州市梅县区扶大高新区经济联合总社（以下简称扶大经济联合总社）颁发梅县集有(2015)1210063号《集体土地所有权证》（以下简称《集体土地所有权证》）一案，梅县区自然资源局和扶大经济联合总社不服兴宁市人民法院(2019)粤1481行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：位于原告武三村民小组高南竹塘的地块（四至：东至高南竹塘山顶为界、南至三葵村山顶为界、西至坜里坑武三队山顶为界、北至武五队田面为界、各面山的界限以倒水为界），原由原告村民小组管理使用。期间于1995年元月18日发包给钟正岳承包经营（合同承包期限为30年）并在区梅县公证处办理了公证。1998年间，当时的梅县人民政府作出梅府函[1998]67号《关于梅县房地产实业有限公司征地申请的批复》，同意梅县房地产实业有限公司征用涉案土地用于建设农业科技示范基地，但后因未能办理各项征地审批手续，征地工作未能如期得以进行、完成。涉案土地遂在承包经营期间的2001年7月转包给黄勇粦后，为加快梅县新县城的建设步伐，梅县房地产实业有限公司（法定代表人为黄勇粦）与原告村民小组于2011年11月13日签订了《山林承包合同》，由梅县房地产实业有限公司支付了征用租地款后对该地块进行长期承包用于建设农业科技示范基地。2012年间，梅县×××××××××集体土地所有权登记发证工作过程中，应第三人扶大联合总社的申请，将涉案面积为12.1278公顷的土地办理了确权登记，并于2012年12月17日向第三人颁发了土地所有权人为“梅县扶大高新区扶大高新区经济联合总社农民集体”的《集体土地所有权证》。因该证的所有权人名称笔误，第三人于2015年5月向原梅县国土资源局申请变更登记，原梅县国土资源局经审核后于2015年6月5日向第三人重新核发了土地所有权人为“梅县扶大高新区经济联合总社农民集体”的《集体土地所有权证》。2018年间，原告村民得知涉案土地已不属其村民小组所有，为此向信访部门及原梅县区国土资源局信访申请该土地权属问题，原梅县区国土资源局应该信访事项，于2018年9月20对原告武三村民小组的村民黄万兴等人作出了三份信访答复，告知了原告该涉案地块的登记颁证情况。原告遂于2018年11月27日以梅县区国土资源局为被告提起(2018)粤1481行初233号行政撤销诉讼，因原告诉讼代表人主体资格不适格，原告撤回该诉讼后，于2019年4月8日提起了本案诉讼，请求依法撤销被告颁发给第三人的《集体土地所有权证》，将涉案土地重新登记到原告名下。另查明，诉讼中，梅州市梅县区国土资源局于2019年7月变更为梅州市梅县区自然资源局。原审判决认为，本案的处理涉及如下几个方面的内容：一、关于原告村民小组诉讼代表人的主体资格问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款关于“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款关于“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”的规定，本案中，原告村民小组目前共有44户村民，2019年4月6日，该村民小组共有38户代表召开村民会议推选村民黄万兴、黄宽昌作为诉讼代表人以村民小组名义提起本案诉讼，符合上述法律法规的规定。现原告村民小组提起本案诉讼，主体适格，依法应予支持。被告及第三人认为原告主体不适格，未能提供相应的证据予以证明，对该主张不予支持。二、关于涉案《集体土地所有权证》是否应予撤销的问题。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有、第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……。根据上述规定可知，村民小组的自留山、自留地依法属于村民小组农民集体所有的，依法享有经营、管理的权利。又根据国土资发〔2011〕178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第四点第一款关于“确定农村集体土地所有权主体遵循‘主体平等’和‘村民自治’的原则，按照乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组（原生产队）土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体……”及第二款关于“属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。”的规定可知，村民小组所有的土地应当将其所有的土地依法确权到其村民小组的名下。本案中，位于武三村民小组“高南竹塘”面积为12.1278公顷的土地由原告村民小组长期经营管理使用的事实，有原告提供的相应证据予以证明，予以认可。被告梅县区自然资源局未能提供有效的证据证明涉案土地已被政府依法征收而导致土地所有权改变。因此，被告于2012年间未经合法、合理的权属调查及公示，将涉案土地确权登记在第三人名下，并于2015年间，重新核发了涉案《集体土地所有权证》将涉案土地的所有权确权登记为第三人“梅县扶大高新区经济联合总社农民集体”所有，存在登记事实错误，程序重大瑕疵的情形，现原告诉请撤销，于法有据，依法应予支持。但根据上述《关于农村集体土地确权发证的若干意见》的规定，土地确权发证应依申请办理，原告要求重新确权登记应依法另行申请登记。故现原告在本案中请求被告履行法定职责将涉案土地重新登记到原告名下，条件、时机尚未成熟，不予支持。庭审中，被告及第三人认为涉案土地在办理土地登记时已经过合法的权属调查及公示，主张颁证程序合法，但从被告提供的《梅县集体土地权属调查表》及《关于农村土地所有权登记公告》来看，该权属调查表未标注制作时间及制作单位，不能证明其进行了合理合法的权属调查，该登记公告亦不能证明公示的时间、地点及方式。故该主张，证据缺乏、理由不足，不予采纳。三、关于原告起诉是否属重复起诉及超过法定起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之曰起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。根据上述规定可知，公民、法人或者其他组织因不动产提起诉讼的，应当在行政行为作出之日起二十年内，自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，被告应第三人的申请，于2015年6月5日向第三人重新核发了涉案《集体土地所有权证》，原告通过信访申诉，于2018年9月20日知悉了涉案土地《集体土地所有权证》的颁证内容后，于2018年11月27日向本院提起(2018)粤1481行初233号行政诉讼，诉请撤销涉案《集体土地所有权证》，因原告诉讼主体不适格，经本院释明后，原告自愿撤回了该诉讼，可见，法院对涉案《集体土地所有权证》颁发的事实及程序，并未进行相应的实体审理及裁判。现原告于2019年4月8日提起本案诉讼，并未超过法定的起诉期限，也不属于重复起诉。被告及第三人主张原告起诉属重复诉讼并超过法定起诉期限，缺乏事实和法律依据，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第六十九之规定，判决如下：一、撤销被告梅州市梅县区自然资源局于2015年6月5日向第三人梅县区扶大高新区经济联合总社颁发的梅县集有(2015)第1210063号《集体土地所有权证》。二、驳回原告梅州高新技术产业开发区梅县区（扶大）园区管理委员会铁炉潭（桥）村武三村民小组的其他诉讼请求。上诉人梅县区自然资源局上诉称，一、被上诉人的诉讼主体不适格，一审法院认定被上诉人诉讼代表人符合法律规定的根据（即《诉讼代表人推荐书》）存在错误，不具备合法性和真实性。一是根据《土地管理法》第十条的规定及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条的规定，可知，在农村集体经济组织中，对侵害其土地所有权的行政行为提起行政诉讼，应以村民小组为当事人，且应以小组长作为主要负责人提起，小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《村民委员会组织法》有关履行民主议定程序。被上诉人未以小组长为主要负责人提起行政诉讼，又未提供合法召开村民代表会议或户主会议的书面记录，一审法院在未庭审查明且无证据证实的情况下即认定该村民小组代表召开村民会议推选村民黄万兴、黄宽昌作为诉讼代表人以村民小组名义提起本案诉讼，系认定事实证据不足。二是被上诉人一审提交的推荐书，该诉讼代表只陈述推选黄万兴、黄宽昌为诉讼代表人，未明确具体的授权，也没有具体的处理事项，无具体的处理案件内容，授权不明确，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，该推选书未体现武三村民小组召开了村民小组会议或户长会议，更没有三分之二以上村民小组代表参会的依据。也无法确认签名人员的身份，签名和捺印的真实性，以及是否为本村村民小组成员。其授权不符合《村民委员会组织法》以及相关诉讼法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定，被上诉人不是本案适格的诉讼主体，请求驳回被上诉人的起诉。二、被上诉人起诉时已超过法律规定的起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十六条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关未告知起诉期限的最长保护期为1年。上诉人提交的《梅县集体土地权属调查表》显示，被上诉人在2012年对梅县扶大高新区各经济合作社的土地界限已进行实地核查、指界，并在权属调查表中“邻宗地指界人栏中”签字盖章确认土地的所有权，后相关部门即按照界限确权图所确认的界线进行登记发证。同时，在2012年被上诉人也一并向相关部门申请办理了其名下其他土地的集体土地所有权证登记颁证，在同一时期并未向上诉人提出确权登记，证明被上诉人在2012年就知悉本案争议集体土地所有权证的确权以及颁证事宜，于2019年4月8日才提起本案诉讼明显超过行政诉讼法规定的起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，请求依法驳回被上诉人的起诉。三、上诉人经过充分调查、实地勘查、指界等程序为申请人梅县扶大高新区经济联合总社办理土地确权登记手续，程序、内容均符合法律规定。2012年9月1日梅县扶大高新区经济联合总社向上诉人递交了《土地登记申请书》，上诉人经过权属界线调查，由指界人实地指界、作业人员现场图上标绘，完成调查表后由本宗指界人及邻宗指界人签字确认后，以行政村为单位进行了公示公告，公示期间，无村民和其它组织提出对梅县扶大高新区经济联合总社的土地登记申请审核情况提出任何异议。公示无异议后则在确权图上签字确认盖章。登记申请材料经报梅县区人民政府审批后，发证归户归档，并于2012年12月17日核发编号为“梅县集有(2012)第1210063”的《集体土地所有权证》，土地所有人为“梅县扶大高新区经济联合总社”。2015年6月，因所有权人名称登记错误，根据《广东省国土资源厅关于做好农村集体土地所有权登记发证成果数据库2015年更新备案工作的通知》（粤国土资地籍发[2015]56号文件），对错登漏登的证书进行更正，对土地所有权人更正为“梅县扶大高新区经济联合总社”，并未改变土地权属。上诉人的登记行为事实清楚，证据确实充分，程序合法。上诉人一审提交的《梅县集体土地权属调查表》在制作过程中系经涉案土地所有相邻土地权属人指界、确认，未明确标准制作时间和单位虽有不足，但不足以影响其指界和确认的真实性。综上所述，一审判决认定事实错误，导致判决结果错误。特此提起上诉，请求依法撤销一审判决，并依法改判驳回被上诉人的起诉。上诉人扶大经济联合总社上诉称：一、土地确权行为合法。上诉人提交土地登记申请，原审被告登记审批、进行地籍调查、根据宗地图、宗地界址坐标等进行实地勘查、指界审核等程序，各方相邻权利人包括被上诉人均在《梅县集体土地权属调查》上盖章确认。原审被告办理确权登记行为符合《土地登记办法》。二、原审被告对梅县集有(2015)第1210063号《集体土地所有权证》的确权登记程序合法。原审被告办理确权登记是履行了受理申请、审核材料、实地勘查、组织各方相邻权利人指界确认、作业人员现场标绘、公示公告等程序，被告确权前将地籍调查表、宗地图、宗地界址坐标等在梅县××××××××进行了公示，公示期间无人提出异议。办理确权登记行为符合《土地登记办法》第九条规定。三、被上诉人主体不适格。第一，推选书授权事项不明，依照一事一诉权原则，推选书没有对本诉权内容作出规定，只有代理权限；第二、根据调查村民小组组长，没有召开村民小组户代表会议；第三、武三村民小组共有60户，60户总人数是181人，18周岁以上的有141人，18周岁以下的有40人。推选书所谓的户代表38人有重复，即户代表没有三分之二以上的法定人数。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，诉讼代表黄万兴、黄宽昌不是被上诉人负责人村民小组长，也未经村民小组过半数的村民决议委托参加本案诉讼；被上诉人起诉状不是武三小组小组长签名，因此，被上诉人主体不适格。四、被上诉人转让土地所有权程序合法。2011年10月4日当时被上诉人共有34户，34户户主代表均在《征用土地协议书》上签名确认，以此将其高南竹塘山地、水田，按山林权属证面积130亩（界限按租赁山地合同山界为准）减去早地5亩、山塘1亩，实际山地124亩，每亩单价8000元；旱地5亩，每亩单价230000元；水田按在尺（册）面积9.29亩计算，另加20%系数，计11.148亩，山塘1亩，每亩单价52800元，转让给开发商（梅县房地产实业有限公司），由开发商统一种、养、开发。2012年10月8日，武三村民小组所在的铁炉桥（铁炉潭）村民委员会在《征用土地协议书》上加盖公章证明当时的户数及户代表的签名属实。该协议是被上诉人当时的真实意思表示。事实上是经过被上诉人武三村民小组全部34户村民户代表协商同意后才在《征用土地协议书》上签字确认，受让人梅县房地产实业有限公司根据《征用土地协议书》向每户村民作出相应土地征收补偿，且次年铁炉桥（铁炉潭）村民委员会也盖章确认此事。被上诉人在《征用土地协议书》上签字确认并领取土地征收补偿款多年后又提起诉讼是违反协议，违反诚信原则，是为了重复领取土地征收补偿，其目的不正当，不应得到支持。综上所述，一审判决撤销梅县集有(2015)第1210063号《集体土地所有权证》，应当予以撤销。请求依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审全部诉讼请求。被上诉人武三村民小组答辩称：一、一审认定事实清楚，适用法律正确。答辩人提起本案诉讼符合行政法及相关司法解释规定，具备相应的诉讼主体资格。二、答辩人提起本案诉讼未超过诉讼时效。三、两被答辩人多次强调其登记行为合法，但却未提供任何证据证明涉案土地已被政府依法征收而导致土地所有权的改变。综上所述，一审认定事实清楚，适用法律正确。上诉人、被上诉人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。经审理查明，原审法院查明的基本事实，本院予以认可。另查明，上诉人扶大经济联合总社提交了两份证据材料，一份是武三村民小组60户的户成员信息，一份是武三村民小组组长黄升昌的调查笔录及铁炉潭村民委员会出具的关于武三村民小组户数的情况说明。用以证实上诉人提起本案行政诉讼未召开村民小组代表会议或村民小组户代表会议决议。推选两个诉讼代表人亦未召开村民小组代表会议或村民小组户代表会议，推选表中38户签名存在一户签两个名（丘月英户签了丘月英和黄金发两个名字）的事实。对此，被上诉人武三村民小组的诉讼代表人未予否认。本院认为，本案的争议焦点是武三村民小组的诉讼代表人以武三村民小组名义提起本案行政诉讼是否具备原告主体资格。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。……属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”本案中，武三村民小组部分村民主张梅县集有(2015)第1210063号《集体土地所有权证》登记的土地属于武三村民小组集体所有，上诉人梅县区自然资源局将该土地登记在上诉人扶大经济联合总社名下没有事实根据和法律依据，依法应当撤销。在武三村民小组对梅县集有(2015)第1210063号《集体土地所有权证》不起诉的情况下，武三村民小组村民应依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条的规定召开村民小组会议，经到会人员的过半数同意提起行政诉讼，才可以以武三村民小组的名义起诉。武三村民小组现有村民60户，三分之二的户的代表即40户，18周岁以上村民有141人，三分之二的村民代表即94人。但现有证据不能证明武三村民小组召开了村民小组会议决定对梅县集有(2015)第1210063号《集体土地所有权证》提起行政诉讼，诉讼代表人推选书只能证明武三村民小组有37户推荐黄万兴、黄宽昌为武三村民小组行政诉讼代表人，因此，武三村民小组的诉讼代表人以武三村民小组的名义对梅县集有(2015)第1210063号《集体土地所有权证》提起行政诉讼，不具备原告主体资格，依法应当裁定不予受理或驳回起诉。原审对本案作出实体判决，适用法律错误，依法应予纠正。上诉人梅县区自然资源局和扶大经济联合总社请求驳回被上诉人的起诉，依法予以支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销兴宁市人民法院(2019)粤1481行初79号行政判决；二、驳回被上诉人梅州高新技术产业开发区梅县区（扶大）园区管理委员会铁炉潭（桥）村武三村民小组的起诉。本案一、二审诉讼费各50元，分别予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长 朱红标审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇一九年十二月十六日法官助理 曾伟芳书 记 员 张佳芳