湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘02行初154号 原告茶陵县平水镇把集鸡公石采石场，地址湖南省茶陵县平水镇把集村。 法定代表人张雪勇。 原告张雪勇，男，汉族，1968年11月15日出生，住茶陵县。 两原告共同委托代理人丁利民，湖南地博律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被告茶陵县人民政府，地址茶陵县炎帝南路**。 法定代表人江小忠，县长。 委托代理人尹显石，茶陵县自然资源局地矿管理股股长，代理权限为特别授权。 代理委托代理人陈文发，湖南挚友律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原告茶陵县平水镇把集鸡公石采石场（以下简称鸡公石采石场）、原告张雪勇诉被告茶陵县人民政府行政强制关闭一案，本院于2019年9月5日受理后，依法组成合议庭，于2019年10月14日公开开庭进行了审理。原告张雪勇、原告鸡公石采石场及原告张雪勇共同委托代理人丁利民，被告茶陵县人民政府委托代理人尹显石、陈文发到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 经释明，原告明确其诉讼请求：1、确认被告关闭原告鸡公石采石场的行政行为违法。2、判令被告支付原告停产损失赔偿款、关闭补偿款合计3000万元（停产损失赔偿款、关闭补偿款2000万元及拆除行为造成的经济损失1000万元）。3、被告退付原告剩余资源储存量的采矿权价款和地质环境恢复治理备用金。事实和理由：2001年，鸡公石采石场成立。2005年，鸡公石采石场因响应政府关于环保、生产等方面的要求投资上千万元资金用于建设和添置设备。2017年年初，因鸡公石采石场位于云阳山试验区被被告列为关闭对象，随后被告不是积极地与原告签订补偿协议并作出关闭决定，而是采取不批准复产、不办理采矿许可证延续登记手续、强拆等违法行为，导致鸡公石采石场停产2年多时间，2015年的1000多万元投资不能收回，应得到的关闭补偿款没有任何说法，被告的违法行为给原告造成了巨大损失。 被告辩称：1、张雪勇非本案适格的原告，且系重复起诉。2、答辩人茶陵县人民政府不是本案适格的被告。3、答辩人及法律授权的行政管理机关（部门）至今未对原告作出关闭的具体行政行为。事实上，该采石场是因采矿许可证许可的期限届满，不符合办理延续登记的条件而自行停止开采的。4、答辩人未向原告收取资源储量的采矿权价款和地质环境恢复治理备用金，故不存在退付之说。5、原告起诉已经超过法定起诉期限。 原告举证：1、张雪勇身份证、企业信用信息公示报告，证明原告主体适格。2、营业执照、采矿许可证、安全生产许可证、爆破作业单位许可证、排放污染物许可证、使用林地审核同意书，证明鸡公石采石场证照齐全，是集采石、碎石为一体的采石场，是合法企业。3、茶政办发［2017］22号关于印发《茶陵县突出环境保护问题整改责任清单》的通知，证明鸡公石采石场因位于云阳山试验区在2017年3月被被告列为关闭对象，要求在2017年4月底完成关闭工作。4、申报明细表、照片、茶陵县人民法院（2016）湘0224刑初45号判决书，证明茶陵县虎踞镇人民政府根据被告的安排于2019年4月23日对鸡公石采石场进行了强拆，并对采石场的财产进行了清查，资产价值为11684832元。鸡公石采石场于2011年上半年开办，有单独选厂（石料加工厂）。采石场的环保设备投资100多万，在攸县、茶陵是唯一一家。5、《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》、《茶陵县云阳山省级自然保护区内县级发证采矿权退出处置方案》，《请求对关闭我采石场进行补偿或是允许我采石场延续生产的报告》、《茶陵县国土资源局关于茶陵县虎踞镇水源村腊树下张雪勇同志反映问题的回复》，证明被告是适格主体。被告关闭鸡公石采石场的行为违法，原告一直在维权。6、评估报告，证明鸡公石采石场在2014年、2015年投入巨资用于采石场的建设和添置设备。鸡公石采石场的投入为1200万元左右。7、收据7份、完税证明6份，证明鸡公石采石场2017年前一直在正常生产。2015年采石场非法占用农用地一案案发后补交了占地手续费。8、（2019）湘02行初90号行政裁定书，证明本纠纷已起诉过一次。 被告质证：对证据1、2身份证信息无异议，但张雪勇不是本案适格的原告，企业信息在2017年6月25日是合法有效的，在之后已经失去效力，尤其是工商营业执照已经被吊销了，主体资格不存在。证据3没有原件不予认可，即使是真实的，这也只是抽象行为，不是具体行政行为，只是提示大家整改、关闭，但没有说强行关闭，我们只是依法关闭。被告没有依据该抽象性文件作出具体的行政行为。证据4申报明细表仅代表原告的陈述意见，不是经过合法的鉴定机构进行依法评估。对茶陵县人民法院（2016）湘0224刑初45号判决书本身无异议，原告的证明目的没有明确，不清楚举这个证据是做什么用。证据5本身无异议，对证明目的有异议。证据6评估报告仅仅是原告单方的行为，我方未介入鉴定，对其评估的目的不清楚。对证据7无异议。但该证据以及证明目的不代表2017年6月25日之后也是合法的。证据8无异议。 被告举证：1、组织机构代码证，法定代表人证明、法定代表人身份证，只证明我方身份信息，并不代表我方为适格被告；2、2016年4月1日《湖南省茶陵县人民法院刑事判决书》（2016）湘0224刑初45号。3、2015年6月4日《中华人民共和国采矿许可证》（副本）证号：C4302242010037130058729。4、2017年3月29日送达给鸡公石采石场的《茶陵县国土资源局责令改正国土资源违法行为通知书》（茶国土资执通[2017]01号）。5、2017年4月26日送达给鸡公石采石场的《茶陵县国土资源局矿山地质环境恢复与治理督办函》[(2017)04号]，证明（1）仅凭原告张雪勇被追究非法采矿罪及被追究刑事犯罪之后，仍存在非法开采的行为，足以正是原告鸡公石采石场不符合办理延续登记的前提条件。而且办理延续登记还需要环保、安监部门的许可前置条件。（2）被告的主体不适格。6、原告张雪勇出具的打印时间为2019年8月19日的《行政起诉书》，证明原告鸡公石采石场、张雪勇的起诉已经超过起诉期限。2017年5月被告下属行政机关或部门已经明确拒绝了续产或续证。7、《湖南省株洲市中级人民法院行政裁定书》（2019）湘02行初90号，证明张雪勇非本案适格的原告，且系重复起诉。 原告质证：对证据1无异议。对证据2真实性无异议，证明目的有异议，刑事判决书是生效的法律文书，这份证据能够证实张雪勇虽然造成了非法占用农用地罪，但罪行较轻，且2015年6月主动投案，2015年9月补缴了5万元农用地占用费，完成了农用地占用手续。采石场是2011年开办的，2012年收到了采石加工的选厂。对证据3真实性无异议，对证明目的有异议，采矿许可证是到2017年6月25日期满，期满30日前已经申请了延续，原告的报告以及被告的答辩意见都证明了这一点，原告没有逾期申请，被告对原告逾期申请许可证作废是理解错误，逾期是指有效期期满后作废。对证据4、5真实性无异议，对其证明目的和合法性有异议，证据4没有进行台阶式开采，监管部门是安监局不是国土局，国土局无权对此监管或处理，国土局的行为是违法的，其真实目的是完成政府交办的关闭任务，找借口。证据5环境保护是环保局不是国土局，国土局无权进行督办，真实目的也和证据4一样。2014年3月29日2017年3月26日，都是在2017年3月28日茶政办发[2017]22号关于印发《茶陵县突出环境保护问题整改责任清单》所进行的相应行为，证据4和证据7不能证明原告鸡公石采石场不能办理采石许可证，也不能证明被告主体不适格。本案涉及的是风景保护区采矿区退出的问题，这个问题处理的是县政府，被告是适格主体。对证据6，并没有讲到2017年5月的时间，本案是确认被告的关闭行为违法，而不是国土局不予办理许可证的行为违法。所以本案是以强拆的时间为准，强拆的时间是2019年4月23日，被告至今没有做出关闭的决定，这个时间无从算起。本案不存在超过诉讼期限的问题。对证据7证明目的有异议。鸡公石采石场已经被吊销，注销只是时间问题，为了保证本案的主体适格，所以张雪勇有必要参与本案的诉讼。本案不是重复起诉。 本院对原告、被告的证据予以综合认定。 经审理查明，2001年起，原告张雪勇在茶陵县平水镇把集村从事采石业务。2005年6月16日，原告张雪勇注册成立了鸡公石采石场，经营场所茶陵县平水镇把集村，类型为个体工商户，经营者张雪勇，经营范围石灰岩露天开采、破碎、销售。鸡公石采石场办理了采矿许可证，采矿许可证记载：“矿区面积0.019平方公里，有效期从2015年6月4日至2017年6月25日。备注：限你矿于采矿许可证有效期届满30日前到茶陵县国土资源局办理延续登记手续，逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止，不再另行通知。发证机关茶陵县国土资源局。”办理了安全生产许可证，有效期从2015年7月6日至2018年7月5日。办理了爆破作业单位许可证，有效期从2016年7月22日至2019年7月26日。办理了排放污染物许可证，有效期从2015年7月5日至2018年7月5日。办理了使用林地的行政许可，从2009年11月5日起，可使用林地1.8公顷。鸡公石采石场自经营以来，向茶陵县林业局、茶陵县国土资源局等部门依法缴纳税款。经现场查勘，鸡公石采石场分为两个区域，一个是采石区，一个是加工区（有加工厂房）。茶陵县虎踞镇人民政府证明，鸡公石采石场的资产机械设备共计皮卡车等36项，房屋建筑物共计钢架棚等69项。2017年3月28日，茶陵县政府办下发（茶政办发〔2017〕22号《茶陵县突出环境保护问题整改责任清单》。内容为：“为了配合做好中央环境保护综合督察对我省开展的有关工作，根据省、市有关要求，结合茶陵县实际，要求2017年4月底，由茶陵县国土局牵头关闭鸡公石采石场。”2017年3月29日，茶陵县国土局向鸡公石采石场作出（茶国土资执通〔2017〕01号）《责令改正国土资源违法行为通知书》。内容为：“采石场违反了开发利用方案的要求，未完全进行台阶式开采，责令2017年5月31日前改正违法行为，按照开发利用方案的要求进行开采，如不改正，必须承担相关法律责任。”2017年4月26日，茶陵县国土局向鸡公石采石场作出（2017）4号《矿山地质环境恢复与治理督办函》。内容为：“采石场存在以下地质环境问题：废石堆未修建挡土墙，未修建排水沟、未恢复植被。责令立即改正上述违法行为，如不改正，必须承担有关法律责任。”2017年6月22日，原告向茶陵县国土资源局书面报送《请求对关闭我采石场进行补偿或是允许我采石场延续生产的报告》。内容为：“采石场成立于2001年，2015年筹集上千万元资金对采石场进行改建，扩大生活规模，满足环保要求。2017年春节前，采石场按照县政府的要求停止了生产。春节后，采石场按照惯例申请恢复生产时，包括虎踞镇等在内的相关部门一直拖延不肯签字为我采石场办理恢复生产手续。2017年5月，采石场按照规定到茶陵县国土资源局办理采石场采矿证延续登记手续时，该局以采石场位于云阳山试验区范围内，由该局牵头关闭采石场为由，不肯为采石场办理采矿许可证的延续登记手续。特请求依法补偿或延续生产3年。” 2017年12月1日，湖南省人民政府发布（湘政办明电〔2017〕103号）《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》和《湖南省自然保护区内探矿权退出处置方案》。内容为：“……三、处置原则。既要保障采矿权人的合法权益，又要严肃查处违法违规行为，做到依法处置，违规必究。对自然保护区设立前经批准设置的采矿权，给予适当补偿，引导退出。对自然保护区设立后经批准设置的采矿权，要区分情况，凡属于企业通过欺骗、贿赂等不正当手段违规取得的，坚决关闭，不予补偿；凡不属于企业通过不正当手段违规取得的，退出时给予适当补偿。四、处置方式和程序。（一）直接关闭注销。1、方式：对企业采取不正当手段违规取得的采矿权，以及因自身原因逾期未提出申请或未领取新的采矿许可证，导致采矿许可证过期失效的采矿权，不予补偿，关闭矿山和注销（撤销）采矿许可证，并退付剩余资源储量的采矿权价款和地质环境恢复治理备用金。2、程序：一是由县级人民政府作出矿山关闭决定；二是由发证机关公告注销采矿许可证；三是由地方政府按“六个不留”的标准关闭矿山；……。（二）部分避让退出。（三）整体补偿退出。1、方式：除直接关闭注销和部分避让退出的采矿权外，对其他位于保护区的采矿权整体退出，给予适当补偿，退付剩余资源储量的价款和备用金。2、程序：一是由县级人民政府与采矿权人签订补偿协议；二是由县级人民政府作出矿山关闭决定；……六、补偿方式和标准。（一）补偿方式。对不属于直接关闭注销的整体退出或部分退出的采矿权，由采矿权所在地县级人民政府按有关规定组织进行补偿。属省级或市级国土资源部门颁发采矿许可证的，由省级或市级财政予以补助。（二）补助标准。省级发证采矿权省级补助标准为，对无单独选厂的矿山，标准为600万元/矿，对有单独选厂的矿山，标准为800万元/矿。市、县级发证采矿权补助标准由市、县人民政府确定。”2018年7月11日，被告发布《茶陵县云阳山省级自然保护区内县级发证采矿权退出处置方案》。内容为：“……五、处置方式。（一）直接关闭注销。……8、茶陵县平水镇把集村鸡公石采石场。处置方案：一是相关职能部门注销证照；二是虎踞镇人民政府按照“六个不留”的标准督促矿山关闭到位，负责拆除生产、生活设施；……。”2019年4月30日，鸡公石采石场被虎踞镇人民政府等部门组织人员强制拆除。经法庭现场查勘，鸡公石采石场的建筑、厂房等被拆除，机器设备等仍堆放在现场。2019年6月10日，湖南天昊资产评估事务所作出天昊评估字【2019】0605号《委估资产项目评估报告书》。内容为：“接受鸡公石采石场的委托，按照必要的评估程序对委托评估的资产实施了实地查勘、市场调查与询证，评估基准日为2019年4月30日。鸡公石采石场共有破碎机、皮卡车等37项设备，评估价值为3664676元，钢架棚、配电房等55项建筑，评估价值为1800671元。评估价值共计5465347元。” 另查明：2016年4月1日，茶陵县人民法院作出（2016）湘0224刑初45号刑事判决。判决认定：被告人张雪勇使用林地面积22.5亩（实际批准面积13.5亩），泥土覆盖公益林地面积2.85亩，覆盖一般用材林地面积3.45。案发后，被告人张雪勇主动到茶陵县森林公安局投案，并向该局退交了25万元违法所得。判决被告人张雪勇犯非法占用农地罪，判决拘役六个月，缓刑一年，并处罚金人民币3万元。2015年9月2日，张雪勇向茶陵县林业局缴纳了51282元占地费用。 再查明：茶陵县云阳山省级自然保护区成立于2009年12月。 本院认为，本案系行政强制关闭案。争议焦点分述如下： 原告起诉是否超过起诉期限 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，案涉关闭行为系处于延续状态的行政行为，至2019年4月30日鸡公石采石场被强制拆除之日止。故原告于2019年9月5日起诉并未超过起诉期限。 二、原告张雪勇主体是否适格 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条第二款规定：“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。”本案中，原告应以注册的字号即茶陵县平水镇把集鸡公石采石场为原告起诉，故张雪勇不是本案适格原告。应驳回原告张雪勇对被告的起诉。 三、被告主体是否适格及被告是否实施了关闭鸡公石采石场的行为 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，被告茶陵县人民政府虽未直接实施案涉的强制关闭行为，但该行为系其安排、委托茶陵县国土局、虎踞镇人民政府实施，其法律后果应由被告承担，故被告主体适格。根据原告提供的拆除照片、视频及到现场查勘，鸡公石采石场已被拆除，故本院认定，被告实施了关闭鸡公石采石场的行为。 四、如系被告实施强制关闭行为，该行为是否违法 湖南省人民政府于2017年12月1日发布的《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》规定，对于位于湖南省自然保护区内采矿权均予以关闭退出，主要分为两种方式，一种是直接关闭注销不予补偿，一种是整体补偿退出。本案中，原告鸡公石采石场成立于茶陵县云阳山省级自然保护区成立之前，办理了采矿许可证、安全生产许可证、爆破作业单位许可证、排放污染物许可证、使用林地的行政许可等，并依法缴纳各种税费，证照合法有效，是合法生产经营。鸡公石采石场采矿许可证有效期从2015年6月4日至2017年6月25日。采矿许可证备注要在采矿许可证有效期届满30日（即2017年5月27日）前到茶陵县国土资源局办理延续登记手续，逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。原告提出在2017年3、4月就已经向茶陵县国土资源局申请延续登记，但茶陵县国土资源局已经决定关闭鸡公石采石场，故不予理睬，也不提供申请的相关表格，原告没有办法，只能在2017年6月22日即采矿许可证到期之前向茶陵县国土资源局及有关部门打了一份《请求对关闭我采石场进行补偿或是允许我采石场延续生产的报告》。被告称，虽然原告于2017年6月22日打了相关报告，但没有在2017年5月27日之前申请延续，故采矿许可证自行废止。本院认为，鸡公石采石场除采矿许可证系2017年6月25日到期以外，其余安全生产许可证等证件或行政许可系2018年、2019年到期或永久使用，且生产设备齐全，厂房、建筑完备，投资较大，有单独选厂，依法缴纳税款，正常合法生产，按照常理，鸡公石采石场理应会在采矿许可证有效期届满30日前办理延续登记手续。原告关于已于2017年3、4月向茶陵县国土资源局申请延续登记的陈述符合生活经验和生活常识。茶陵县国土资源局已于2017年3月接受被告的安排要牵头关闭鸡公石采石场，故不管鸡公石采石场是否按期申请延续登记，均不可能予以批准。故鸡公石采石场不属于因自身原因逾期未提出申请或未领取新的采矿许可证，导致采矿许可证过期失效的情形，且该采矿权系茶陵县云阳山省级自然保护区成立之前设立的采矿权，不属于直接关闭注销的情形，应属于整体补偿退出的情形。且即便被告对鸡公石采石场走直接关闭注销程序，亦应根据《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》规定的程序，先由被告作出矿山关闭决定，待该决定发生法律效力后，申请法院强制执行进行实际关闭，才能拆除原告鸡公石采石场厂房等建筑。被告在未对原告鸡公石采石场予以补偿的情况下，对鸡公石采石场予以拆除关闭违反法律、政策及程序规定，应予赔偿。 五、被告应赔偿原告的经济损失是多少 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支。……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”被告的强制拆除、关闭行为给原告造成了直接的经济损失，应按照该行为造成的直接损失对原告进行赔偿。但同时，案涉行为造成了鸡公石采石场事实上的关闭，也可以按照整体补偿退出的补助标准来计算直接损失。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第二款、第三款规定：“对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”经原告委托鉴定，被强制拆除的建筑、厂房等价值为1800671元，机器设备等价值3664676元。本院认为，该鉴定系被告在作出案涉行政行为时未对案涉财产进行评估的情况下，由原告委托有评估资质的中立机构依法作出，合法有效，本院予以采信。被告的强制拆除行为的对象系原告鸡公石采石场的建筑、厂房等，虽对原告的机器设备的使用、生产造成了一定的影响，但并未对机器设备等直接破坏，原告可以对机器设备等合理处置。《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》规定，省级发证采矿权对有单独选厂的矿山补助标准为最高800万元/矿，市、县级发证采矿权补助标准由市、县人民政府确定。被告下发的《茶陵县云阳山省级自然保护区内县级发证采矿权退出处置方案》并未对整体补偿退出补助标准作出具体规定。本院结合对案涉财产的评估、《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》确定的整体补偿退出标准，认为被告应赔偿原告的经济损失为直接拆除行为造成的经济损失1800671元，加上原告有单独选厂、搬迁和处置机器设备、从业人员安置、停产停业等所应给予的搬迁、安置、补助、经营损失等费用，综合认定赔偿款为220万元。 六、被告是否应退付原告剩余资源储存量的采矿权价款和地质环境恢复治理备用金。 因原告未提供证据证明其向被告或者相关部门缴纳了剩余资源储存量的采矿权价款和地质环境恢复治理备用金，本院不予支持。如原告有新的证据可以证明，可以另行起诉。 综上，对原告鸡公石采石场关于“确认被告关闭原告的行政行为违法、判令被告支付原告赔偿款3000万元及退付原告剩余资源储存量的采矿权价款和地质环境恢复治理备用金”的诉讼请求，本院部分予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项之规定，判决如下： 一、驳回原告张雪勇对被告茶陵县人民政府的起诉； 二、确认被告茶陵县人民政府强制关闭原告茶陵县平水镇把集鸡公石采石场的行政行为违法； 三、被告茶陵县人民政府自本判决生效之日起三个月内赔偿原告茶陵县平水镇把集鸡公石采石场经济损失人民币220万元； 四、驳回原告茶陵县平水镇把集鸡公石采石场的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告茶陵县人民政府负担。 如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  彭 华 审 判 员  梁小平 人民陪审员  李忠炳 二〇一九年十二月二十三日 法官 助理  苏新柱 书 记 员  匡惠颖