四川省凉山彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川34行初36号 原告李锡英，女，汉族，1963年12月10日出生，住四川省冕宁县。 原告彭宇刚，男，汉族，1956年2月16日出生，住四川省冕宁县。 委托代理人赵阳，四川川蓉律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被告冕宁县人民政府。住所地：四川省冕宁县城厢镇长征西路**。 法定代表人刘长佐，该县县长。 委托代理人赵崇武，冕宁县司法局工作人员。代理权限为特别授权。 委托代理人肖海，四川普天律师事务所律师。代理权限为一般代理。 被告冕宁县城厢镇人民政府。住所地：四川省冕宁县城厢镇解放路**。 法定代表人陈茂，该镇镇长。 委托代理人罗伟军，四川明炬（凉山）律师事务所律师。代理权限为一般代理。 委托代理人吴昌洪，四川明炬（凉山）律师事务所律师。代理权限为一般代理。 原告李锡英、彭宇刚因要求确认被告冕宁县人民政府(以下简称冕宁县政府)、冕宁县城厢镇人民政府（以下简称冕宁县城厢镇政府）2018年12月29日强拆其房屋的行政行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月19日立案后，于2019年8月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。原告李锡英、彭宇刚及委托代理人赵阳，被告冕宁县政府的委托代理人赵崇武、肖海，被告冕宁县城厢镇政府的机关负责人王俊、委托代理人吴昌洪、罗伟军到庭参加诉讼。被告冕宁县政府的机关负责人未出庭应诉。本案现已审理终结。 2018年12月29日，冕宁县城厢镇政府、冕宁县政府将位于冕宁县彭宇刚共有的涉案房屋拆除。 原告李锡英、彭宇刚诉称，原告李锡英户是2006年小东河步行街拆迁时的被安置对象。经由相关部门批准将其安置到县城北门移民安置点内自建房屋，搬迁时并未领取相关的拆迁补偿款项，并且缴纳了15000元给小东河开发指挥部，用于支付搬迁后在县城北门移民安置点的国有土地出让金。于2011年6月27日取得了国有土地使用权，使用年限为70年（2011年-2081年），面积为140.7平方米的建设用地。并于2011年8月8日取得了房屋所有权证。2018年12月29日，二被告在未与原告签订安置协议、未经原告同意的情况下将原告的房屋以“双违”为由进行强行拆除。直至原告起诉时，原告都未得到任何赔偿。被告的行为严重侵害了原告的合法权益，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定，请求：1.确认二被告强制拆除原告房屋的行政行为违法；2.判令二被告承担本案所有诉讼费用。 原告李锡英向本院提交了以下证据： 第一组证据： 冕宁县新区四号地国有土地上房屋征收与补偿方案、四号地块协商选定评估机构的通知、通告、收件证明及信息公开回复、违法事实告知书、告知书、责令限期拆除违法建设通知书、信息回复意见书、12345热线网络回复、信访事项处理意见书、照片。以上证据证明：冕宁县政府2018年开始对原告房屋所在地的土地进行征收，并发布了相应征收补偿方案，选定了房地产价值评估机构。冕宁县政府在无法与原告等其余七户群众就拆迁事宜达成一致的情况下，采取对在建房屋进行违建调查为由，将政府遗留的建设手续不完善的问题作为群众的过错，以此向群众施压。2018年12月29日，冕宁县政府以原告和方启先等房屋违建为由，对原告和方启先等人的房屋进行了强制拆除，在2019年2月1日，冕宁县城厢镇政府的信访事项处理意见中，也明确回复2018年12月29日，县委、政府对原告和方启先等人的房屋进行拆除，属于正常执法行为。2018年12月29日拆除过程中，冕宁县政府相关分管领导也在拆迁现场进行指挥工作。 第二组证据： 房屋所有权证、国有土地使用权证、收款票据。以上证据证明：2007年原告向冕宁县小东河开发建设指挥部缴纳了15000元，已取得140.7平方米以外的95.85平方米土地的使用权，因为政府方面的原因才未在房产证和土地使用证上进行体现，但原告却已取得了相应的土地使用权，原告236.55平方米土地使用权和162.67平方米的地上房屋都是合法合规的建筑，应当得到保护。 被告冕宁县政府答辩称，一、答辩人不是本案的适格主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。被答辩人诉状中称是答辩人和冕宁县城厢镇政府将其房屋强行拆除，此非事实。答辩人并未实施对被答辩人的房屋拆除行为，亦没有委托冕宁县城厢镇政府实施强制拆除行为，也没有收到被答辩人的行政复议申请，所以答辩人不是本案的适格被告。二、被答辩人将答辩人列为被告是故意规避行政诉讼案件的级别管辖。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，第一审行政案件由基层人民法院管辖，而被答辩人在明知答辩人不是作出行政行为的主体，也未曾向答辩人提出复议的情况下，仍然将答辩人列为被告，其目的是故意提高管辖法院的级别，以此来规避冕宁县人民法院的行政诉讼案件管辖权限。综上所述，被答辩人请求人民法院确认答辩人强制拆除被答辩人的房屋违法的诉讼请求于法无据，请求人民法院依法驳回被答辩人针对答辩人提起的行政诉讼。 被告冕宁县政府在规定的举证期限内，未向本院提交证据、依据。 被告冕宁县城厢镇政府答辩称，一、冕宁县城厢镇政府拆除李锡英户的违法建筑的事实清楚，证据充分，程序合法。2010年11月，李锡英取得冕建字第（2010）180号建设工程规划许可证，建设规模为140平方米。2011年6月，李锡英取得冕国用2011第0490号《国有土地使用权证》，使用权面积为140.7平方米。但李锡英未按照要求进行建设，实际占地面积达到了236.55平方米，超过规划面积达到95.85平方米。冕宁县城厢镇政府根据《城乡规划法》第六十五条的规定，在责令李锡英限期拆除违法建筑，李锡英拒不拆除后，依法实施了强制拆除。二、该案不应由凉山州中级人民法院管辖。本案中，原告将冕宁县政府和冕宁县城厢镇政府列为共同被告，但冕宁县政府并未实施任何侵害原告人身权、财产权等任何合法权益的行为，冕宁县政府不应作为本案被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条的规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，原告认为冕宁县城厢镇政府的行为违法，应向冕宁县人民法院提起诉讼，不应直接向凉山州人民法院起诉。综上，李锡英未按照规划要求进行建设的事实清楚，证据充分，冕宁县城厢镇政府拆除其违法建筑的程序合法，适用法律准确，且本案应由冕宁县人民法院管辖。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条、第六十九条的规定，恳请驳回原告的起诉。 被告冕宁县城厢镇政府在规定的举证期限内，向本院提交以下证据、依据。 第一组证据： 1.2010年11月28日，冕宁县规划和建设局作出的冕建字第（2010）180号《建设工程规划许可证》复印件一份。 2.2018年11月22日，四川省核工业地质局二八一大队作出的《冕宁县城厢镇城镇拆迁面积实地调查报告》复印件一份。 拟证明冕宁县城厢镇政府拆除李锡英违法建筑的事实清楚，证据充分。 第二组证据： 1.2018年12月18日，冕宁县城厢镇政府作出的冕城府告（2018）03号《违法事实告知书》及送达回证。 2.2018年12月25日，冕宁县城厢镇政府作出的《告知书》一份。 3.2018年12月27日，冕宁县城厢镇政府作出的冕城拆（2018）03号《责令限期拆除违法建设通知书》及送达回证。 拟证明冕宁县城厢镇政府拆除李锡英违法建筑的程序合法。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告冕宁县政府对第一组证据中冕宁县新区四号地国有土地上房屋征收与补偿方案的真实性无异议，但该证据不能证明冕宁县政府就是拆除原告房屋的主体，不能达到原告的证明目的。该组证据中的公告和通知是新区建设指挥部发出的，这个指挥部是依法建成的临时部门，该两份通知只能证明对原告的房屋进行了评估以及选定评估机构，因此不能证明冕宁县政府就拆除了原告的房屋。对第二组证据中冕宁县小东河指挥部缴纳的土地出让金的费用票据中没有看到相应的票据说明，不能达到原告的证明目的，这15000元是补偿款，不是土地出让费用。同时，土地使用款的收取是国土资源局，并不是新区指挥部。对原告提交的证据，被告冕宁县城厢镇政府对冕宁县新区四号地国有土地上房屋征收与补偿方案的三性均有异议，该证据与本案涉及的拆除违法建筑的行为没有任何关联性。对通告以及选定评估公司的通知的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，上述证据均系征收补偿的相关材料，与本案没有任何关联性。对涉及信息公开的相关材料的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，与冕宁县城厢镇政府拆除的违法行为没有任何关联性。对违法事实告知书及责令拆除的告知书的三性没有异议。对12345的热线回复的三性没有异议，对国有土地使用权证及房屋所有权证的三性没有异议，对关联性有异议，上述证书恰好证明本案的案涉房屋和建筑违反了规划实施的建设。对相关的票据的质证意见同冕宁县政府的质证意见一致。对相关照片的三性均有异议，真实性无法核实，照片的拍摄不符合法律的规定。上述所有的证据不能证实冕宁县政府参与了此次拆除行为。 对被告冕宁县城厢镇政府提交的第一组证据原告对真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议，原告认为该证据不能证明原告存在违法违建的行为。对被告冕宁县城厢镇政府提交的第二组证据，原告对真实性没有异议，对证明其原告存在违法违建的行为不认可，原告的建设均是合法的，不存在违法行为。冕宁县政府对被告冕宁县城厢镇政府提交的证据没有异议。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的第一组证据中冕宁县新区四号地国有土地上房屋征收与补偿方案、四号地块协商选定评估机构的通知、通告、收件证明及信息公开回复、违法事实告知书、告知书、责令限期拆除违法建设通知书、信息回复意见书、12345热线网络回复、信访事项处理意见书以及第二组证据中房屋所有权证、国有土地使用权证等证据能够证明案件相关事实，本院予以采信。对第二组证据中的收款票据的真实性予以认定，对证明目的不予采信。对第一组证据中的照片，能够证明拆除房屋的现场情况及拆除涉案房屋时，被告冕宁县政府的相关负责人在现场的情况，故对该证据本院予以采信。 对被告冕宁县城厢镇政府提交证据虽然能够证明案件的相关事实，证明了李锡英在国有土地上修建的房屋是否具有合法性，但不能证明对李锡英的房屋实施强制拆除程序合法，与本案所诉的行政行为不具有关联性，且作出的通知书不能替代强制拆除决定，本院对其证明目的不予确认。 经审理查明，原告李锡英户系冕宁县城厢镇城镇拆迁住户。2007年，因冕宁县小东河开发李锡英在冕宁县取得国有土地使用权并修建了房屋。2011年6月27日，冕宁县政府向土地使用权人李锡英颁发了冕国用（2011）第××号国有土地使用证。该证记载其土地使用面积为140.7平方米，座落于冕宁县，地类（用途）为住宅，使用权类型为出让，终止日期为2081年4月7日。2010年11月28日，冕宁县规划和建设局向李锡英颁发了冕建字第（2010）180号建设工程规划许可证，建设项目名称为住宅，建设位置冕宁县车队后面（安置小区），建设规模为建筑面积140平方米。2011年8月8日，冕宁县政府向房屋所有权人李锡英颁发了冕宁县房权证城厢字第××号房屋所有权证，该证记载房屋共有情况为共同共有，共有人为彭宇刚，共有比例为50%，房屋座落于冕宁县，规划用途为住宅，房屋建筑面积分别为47.13平方米、10.08平方米和27.93平方米。 2018年11月22日，冕宁县城厢镇政府委托四川省核工业地质局二八一大队对李锡英的房屋实地调查，结果为砖房面积71.05平方米，院坝面积73.86平方米，屋檐面积12.26平方米，化纤棚面积46.08平方米，洗澡间（砖混）面积4.75平方米，彩钢棚面积28.53平方米，建筑总面积236.55平方米。 2018年12月18日，冕宁县城厢镇政府向李锡英书面告知其建房审批140.7平方米，实际占地面积236.55平方米，超占土地面积95.85平方米，涉嫌属“双违”建筑。2018年12月27日，冕宁县城厢镇政府向李锡英作出冕城拆（2018）03号责令限期拆除违法建设通知书，责令李锡英户2018年12月28日前自行拆除违法建设，恢复原状。逾期未拆除的，将按国家、省、州、县开展“双违”专项整治的相关规定，依法予以强制拆除，无法拆除的没收为国有资产，造成的经济损失和法律责任自行承担。该通知还告知李锡英可在2018年12月28日前提出书面陈述、申辩和举行听证；同时可按规定向冕宁县政府申请行政复议或向冕宁县人民法院提起行政诉讼，逾期未提出的视为自动放弃相关权利。该责令限期拆除违法建设通知书于2018年12月27日向李锡英留置送达。2018年12月29日，在冕宁县政府的相关领导参与下，冕宁县城厢镇政府将位于冕宁县的涉案房屋拆除。李锡英户不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，四川省核工业地质局二八一大队作出冕宁县城厢镇城镇拆迁面积实地调查报告中的李绪英与本案中的李锡英系指同一人。 本院认为，行政机关在强制拆除前没有作出并向当事人送达限期拆除决定等法律文书，强制拆除时没有通知当事人到场或者当事人虽然在强制拆除现场但无法识别实施强制拆除行为的人员身份，强制拆除后也无任何主体主动承担强制拆除责任的情况下，当事人客观上无法举证证明谁是具体实施机关，具有对被征收房屋、土地的征收、拆迁和补偿职责，均有可能实施强制拆除行为，如当事人无法辩明上述主体中由谁具体实施了强制拆除行为，可以选择其中一个或者多个行政机关为被告提起行政诉讼，但上述主体中已经被法律明确规定为强制拆除实施主体的，当事人仍应以该主体为被告提起诉讼。本案所涉房屋被强制拆除前，李锡英、彭宇刚未收到书面限期拆除决定，根据冕宁县新区四号地国有土地上房屋征收与补偿方案和原告提供的拆除房屋现场冕宁县政府相关负责领导在现场的照片，可以初步认定冕宁县政府实施了被诉强制拆除行为。冕宁县政府在诉讼中未向本院提供证据证明确系其他主体对涉案房屋实施了强制拆除行为或者依法应当由相应的行政机关承担强制拆除责任，其应承担举证不能的法律后果，故冕宁县政府是本案的适格被告。根据冕宁县城厢镇政府向原告李锡英作出的违法事实告知书、告知书等证据以及冕宁县城厢镇政府当庭认可其实施了拆除涉案房屋的事实，可以认定冕宁县城厢镇政府实施了拆除涉案房屋的行为，故冕宁县城厢镇政府也是本案的适格被告。 对于行政机关实施强制执行行为《中华人民共和国行政强制法》三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条作出了明确的规定，行政机关应当依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，依法享有行政强制执行权的行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，应当予以公告，并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议、或者提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除。诉讼中冕宁县政府没有提供据以强制执行的依据，即没有与被征收人签订补偿协议也没有按照法定程序作出书面的强制执行决定。同时，国家法律也没有赋予乡、镇人民政府对国有土地上的房屋具有行政强制执行权，冕宁县城厢镇政府拆除原告房屋的行为超越法定职权。因此，冕宁县政府和冕宁县城厢镇政府对原告房屋实施的强制拆除行为主要证据不足，且违反法定程序。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”之规定，原告请求确认冕宁县政府和冕宁县城厢镇政府强制拆除其房屋的行为违法的诉讼请求成立，本院予以支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（四）项和第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认冕宁县人民政府和冕宁县城厢镇人民政府强制拆除原告李锡英、彭宇刚房屋的行政行为违法。 案件受理费50元，由冕宁县人民政府和冕宁县城厢镇人民政府共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  胡智强 审 判 员  唐 波 人民陪审员  付光祥 二〇一九年十二月二十四日 书 记 员  杨 娇 附：本判决适用的相关法律、法规依据 《中华人民共和国行政强制法》 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）强制执行的理由和依据； （三）强制执行的方式和时间； （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （五）行政机关的名称、印章和日期。 在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。 第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。