甘肃省高级人民法院行政裁定书（2019）甘行终482号上诉人（原审原告）李多立。上诉人（原审原告）李广铎。上诉人（原审原告）罗金莲。委托代理人李晓霞，系上诉人罗金莲之儿媳。上诉人（原审原告）朱福军。上诉人李多立、李广铎、罗金莲、朱福军共同委托代理人刘德凤，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（原审被告）甘肃省人民政府。法定代表人唐仁健，该省政府省长。上诉人李多立、李广铎、罗金莲、朱福军因其诉甘肃省人民政府不履行行政裁决职责一案，不服甘肃省兰州市中级人民法院（2019）甘01行初28号之二行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2008年7月4日国土资源部向甘肃省人民政府下发国土资函〔2008〕424号《国土资源部关于甘肃省兰州市2008年度农用地转用和土地征收方案的批复》，主要内容为：“你省《关于2008年度城市建设用地的请示》（甘政发〔2008〕23号）业经国务院批准，现批复如下：一、原则同意你省转报的兰州市呈报的农用地转用和土地征收方案。……”2008年8月8日甘肃省国土资源厅向兰州市人民政府下发甘国土资发〔2008〕133号《甘肃省国土资源厅关于兰州市2008年度城市建设农用地转用和土地征收方案的通知》，主要内容为：“你市《关于报批兰州市2008年度城市建设用地的请示》（兰政建[2008]2号）收悉，并报国务院批准，根据国土资源部《关于甘肃省兰州市2008年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2008〕424号），现通知如下：一、原则同意你市呈报的农用地转用和土地征收方案。……”2008年12月3日兰州市人民政府向甘肃省人民政府上报兰政建〔2008〕112号《关于报批兰州市2008年度城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》。2009年8月26日甘肃省人民政府向兰州市人民政府下发甘政国土发〔2009〕123号《甘肃省人民政府关于兰州市2008年度第一批次城市用地实施方案工业仓储用地的批复》，主要内容为：“你市《关于报批兰州市2008年度城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》（兰政建〔2008〕112号）收悉，经3月27日会议研究，现批复如下：一、同意将安宁区安宁堡东街村、东门村、河涝坡村、桃林村、西街村、刘家堡街道马家庄村集体农用地58.1139公顷（其中耕地13.3178公顷，园地43.896公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收集体建设用地14.6804公顷，集体未利用地1.9132公顷。以上共计批准建设用地74.7075公顷，作为兰州市2008年度第1批次城市用地实施方案安宁区工业仓储用地。……”2011年9月6日国土资源部向甘肃省人民政府下发国土资函〔2011〕605号《国土资源部关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》，主要内容为：“你省《关于兰州市2011年度城市建设用地的请示》（甘政发〔2011〕88号）业经国务院批准，现批复如下：一、原则同意你省呈报的兰州市农用地转用和土地征收方案。……”2011年10月20日甘肃省国土资源厅向兰州市人民政府下发甘国土资建发〔2011〕11号《甘肃省国土资源厅转发国土资源部关于兰州市2011年城市建设农用地转用和土地征收方案批复的通知》，主要内容为：“你市《关于报批兰州市2011年度城市建设用地的请示》（兰政建〔2011〕46号）已由省政府报经国务院批准，根据国土资源部《关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2011〕605号），现通知如下：一、核减你市申报用地210公顷，其中新增建设用地120公顷，农用地80公顷（含耕地49公顷）；同意将农用地310.9285公顷（含耕地230.8856公顷）转为建设用地，同时办理857.7048公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准城市建设用地857.7048公顷，其中新增建设用地370.234公顷。二、要严格依据批准的农用地转用和土地征收方案尽快按要求组织上报城市建设用地实施方案，并对报件材料的真实性、合法合规性负责。……”2012年11月13日兰州市人民政府向甘肃省人民政府上报兰政建〔2012〕181号《关于报批我市安宁区2011年度第10批城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》。2013年7月15日甘肃省人民政府向兰州市人民政府下发甘政国土发〔2013〕622号《甘肃省人民政府关于兰州市2011年度城市建设实施方案安宁区第10批用地的批复》，主要内容为：“你市《关于报批安宁区2011年度第10批城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》（兰政建〔2012〕181号）收悉，经2012年12月12日会议研究，现批复如下：一、同意将你市安宁区安宁堡街道，安宁堡街道东街村、东门村、河涝坡村、南门村和西街村集体农用地17.3362公顷（其中耕地1.7869公顷，园地12.9575公顷）转为建设用地，连同集体建设用地21.5014公顷和集体未利用地6.0376公顷一并征收为国有。以上共计批准建设用地44.8752公顷，作为兰州市2011年度城市建设用地实施方案中安宁区街巷、公园与绿地、公共设施及工业用地。……”兰州市安宁区人民政府于2014年3月24日发布了征地公告，次日发布了拆迁公告。2014年5月21日兰州市安宁区人民政府安宁堡街道办事处对该项目集体土地上房屋征收补偿标准在3个公示点进行了公示。2015年12月8日兰州市安宁区规划国土资源局分别对史发鸿、丁兰翠、李多立、李广铎、罗金莲、朱福军作出安国土资责字〔2015〕安第069、064、050、065、08、13号《责令限期交出被征收土地决定书》，“责令你户在本决定书送达之日起7日内到安宁堡街道办事处签订《房屋征收补偿协议书》，领取以上各项补偿费用，将你户名下的房屋及所在的宗地土地交出。”2019年1月12日史发鸿、丁兰翠、李多立、李广铎、罗金莲、朱福军通过李晓霞向甘肃省人民政府邮寄了《裁决申请书》，申请事项：对申请人位于兰州市安宁堡东门外宅基地及地上房屋的征地补偿标准争议进行裁决。2019年1月30日甘肃省自然资源厅对史发鸿、丁兰翠、李多立、李广铎、罗金莲、朱福军作出甘自然资源复告字〔2019〕1号《告知书》，内容为：“你们6人对位于兰州市安宁堡的宅基地及地上房屋征地补偿标准争议要求裁决的申请经省政府办公厅转至我厅进行处理。……你们对征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律法规的规定向批准该征地补偿、安置方案的市、县人民政府的上一级地方人民政府提出申请。特此告知。”2019年4月24日史发鸿、丁兰翠、李多立、李广铎、罗金莲、朱福军向该院提起行政诉讼，请求确认被告不履行对征收补偿标准进行裁决的法定职责违法，并责令被告依法履行裁决职责。另外，本案审理过程中，原告丁兰翠以其就征收补偿问题正在与安宁堡街道办事处协商解决为由，向该院申请撤回起诉。该院以（2019）甘01行初28号行政裁定书裁定：准许原告丁兰翠撤回起诉。原告史发鸿经传票传唤，无正当理由拒不到庭。该院以（2019）甘01行初28号之一行政裁定书裁定：对原告史发鸿的起诉按照撤诉处理。以上事实有被告提交的国土资函〔2008〕424号《国土资源部关于甘肃省兰州市2008年度农用地转用和土地征收方案的批复》、甘国土资发〔2008〕133号《甘肃省自然资源厅关于兰州市2008年度城市建设农用地转用和土地征收方案的通知》、兰政建〔2008〕112号《关于报批兰州市2008年度城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》、国土资函〔2011〕605号《国土资源部关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》、甘国土资建发〔2011〕11号《甘肃省自然资源厅转发国土资源部关于兰州市2011年城市建设农用地转用和土地征收方案批复的通知》、兰政建〔2012〕181号《兰州市人民政府关于报批我市安宁区2011年度第10批城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》，原告提交的EMS寄件凭证，原告和被告均提交的甘政国土发〔2009〕123号《甘肃省人民政府关于兰州市2008年度第一批次城市用地实施方案工业仓储用地的批复》、甘政国土发〔2013〕622号《甘肃省人民政府关于兰州市2011年度城市建设实施方案安宁区第10批用地的批复》、安国土资责字〔2015〕安第069、064、050、065、08、13号《责令限期交出被征收土地决定书》《裁决申请书》、甘自然资源复告字〔2019〕1号《告知书》，该院（2019）甘01行初28号行政裁定书、（2019）甘01行初28号行政裁定书之一等证据在案证实。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”据此，当事人对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。本案中，2008年7月4日国土资源部向甘肃省人民政府下发国土资函〔2008〕424号《国土资源部关于甘肃省兰州市2008年度农用地转用和土地征收方案的批复》，主要内容为：“你省《关于2008年度城市建设用地的请示》（甘政发〔2008〕23号）业经国务院批准，现批复如下：一、原则同意你省转报的兰州市呈报的农用地转用和土地征收方案。……”2011年9月6日国土资源部向甘肃省人民政府下发国土资函〔2011〕605号《国土资源部关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》，主要内容为：“你省《关于兰州市2011年度城市建设用地的请示》（甘政发〔2011〕88号）业经国务院批准，现批复如下：一、原则同意你省呈报的兰州市农用地转用和土地征收方案。……”基于上述事实，原告宅基地所涉征收批复并非甘肃省人民政府所作，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，甘肃省人民政府明显不具有对涉案征收补偿标准进行裁决的法定职责。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定：驳回原告李多立、李广铎、罗金莲、朱福军的起诉。上诉人李多立、李广铎、罗金莲、朱福军上诉称：1.原国土资源部向甘肃省人民政府下发的“国土资函〔2008〕424号《国土资源部关于甘肃省兰州市2008年度农用地转用和土地征收实施方案的批复》以及国土资函〔2011〕605号《国土资源部关于甘肃省兰州市2011年度农用地转用和土地征收实施方案的批复》”，在性质上属于对土地利用总体规划的批复而非征收土地的批复。2.《兰州市安宁区人民政府征收土地公告》是根据甘肃省人民政府《关于兰州市2008年度第1批次城市用地实施方案工业仓储用地的批复》（甘政国土发〔2009〕123号）、《甘肃省人民政府关于兰州市2011年度城市建设实施方案安宁区第10批用地的批复》（甘政国土发〔2013〕622号）批复文件作出的，本案的裁决主体是被上诉人甘肃省人民政府。综上所述，请求二审法院撤销一审裁定，依法改判支持一审原告的诉讼请求。被上诉人甘肃省人民政府未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”本案中，2008年7月4日国土资源部向甘肃省人民政府下发国土资函〔2008〕424号《国土资源部关于甘肃省兰州市2008年度农用地转用和土地征收方案的批复》，主要内容为：“你省《关于2008年度城市建设用地的请示》（甘政发〔2008〕23号）业经国务院批准，现批复如下：一、原则同意你省转报的兰州市呈报的农用地转用和土地征收方案。……”2011年9月6日国土资源部向甘肃省人民政府下发国土资函〔2011〕605号《国土资源部关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》，主要内容为：“你省《关于兰州市2011年度城市建设用地的请示》（甘政发〔2011〕88号）业经国务院批准，现批复如下：一、原则同意你省呈报的兰州市农用地转用和土地征收方案。……”据此，上诉人宅基地所涉征地批复是在国务院批准案涉农用地转用的同时办理的征地审批手续，根据上述法律规定，被上诉人不再另行办理征地审批。故原审裁定认定被上诉人甘肃省人民政府不具有对案涉征收补偿标准进行裁决的法定职责并无不当。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法〔2011〕35号)规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。据此，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径应当是先向批准该征地补偿、安置方案的市、县人民政府申请协调，协调不成的，可向上一级地方人民政府提出行政复议申请。本案中，被上诉人所称的征收补偿标准争议的对象应当是对其权利义务产生实际影响的、由兰州市安宁区人民政府批准的案涉征地补偿、安置方案，上诉人应当在兰州市安宁区人民政府协调未果的情形下，向兰州市人民政府提出行政复议申请。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人李多立、李广铎、罗金莲、朱福军的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈金瑞审判员 吕 强审判员 赵静莉 二〇一九年十二月十九日书记员 邓姣姣