广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终3562号上诉人（原审原告）：谭家礼，男，汉族，1969年12月15日出生，住湖南省衡南县*******丫木组，公民身份证号码430************010。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广东省广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，局长。上诉人谭家礼因与被上诉人广州市规划和自然资源局不予听证告知一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1174号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审查查明，2018年3月23日，广州市番禺区国土资源和规划局、广州市番禺区人力资源和社会保障局向广州市番禺区化龙镇明经村股份合作经济社（以下简称明经社）、农户和相关权利人作出穗番国规听〔2018〕18号《听证告知书》，记载：因城镇（市）建设需要，拟征收你单位集体土地35.8694公顷，其中水浇地16.1400公顷、养殖水面17.2805公顷、园地0.1187公顷、林地0.3112公顷、其他农用地（不含养殖水面）2.0190公顷。根据土地管理法法律、法规的有关规定，番禺区国土资源和规划局初步拟定了征地补偿安置方案，拟逐级上报有批准权的人民政府批准。本次征地，拟对征收土地范围涉及被征地农民实施养老保障。番禺区人力资源和社会保障局根据《广东省人民政府办公厅转发省人力资源和社会保障厅关于进一步做好我省被征地农民养老保障工作意见的通知》（粤府办〔2010〕41号）等有关规定，拟定了被征地农民养老保障方案，拟逐级上报有批准权的劳动和社会保障部门审核。根据《国土资源听证规定》第十九条、《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕14号）的规定，在征地补偿安置方案和被征地农民养老保险方案报批前，你们对征地补偿标准、安置方案和被征地农民养老保险对象、标准以及费用筹集办法等有要求举行听证的权利。请按照《国土资源听证规定》和《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》的规定，在告知后5个工作日内，向番禺区国土资源和规划局书面提出听证申请；逾期未提出的，视作放弃听证。并附：1.征收土地补偿安置方案；2.被征地农民养老保险方案。其中该附件1《征地补偿安置方案（明经村）》记载，土地补偿费支付对象为明经社，安置补助费支付对象为明经社用于安置农业人口，青苗及地上附着物补偿费总额为308.3140万元，由被征地村股份合作经济社转付土地承包者。2018年3月24日，被告向明经社送达上述《听证告知书》。2018年3月26日，被告在广州市番禺区化龙镇国土所、广州市番禺区化龙镇明经村委会张贴上述《听证告知书》。2018年3月27日，明经社出具《放弃听证的证明》，表示该社已召开成员代表会议，经讨论，同意上述征收土地补偿安置方案和被征地农民养老保障方案，决定放弃听证。2018年4月8日，原告向被告邮寄《听证申请书》，记载：原告与周威签订了租用合同，约定自2014年8月30日至2024年12月31日租用周威座落在明经村的鱼塘共两个基提养鸭，租金每年6000元，并约定了遇政府征收时的补偿款分配方案；原告于2018年2月获知了穗番国规征预字〔2018〕6号《广州市番禺区国土资源和规划局征收土地预公告》，原告租用的鱼塘和基提在征收范围内；经了解，周威已经获得该地块的补偿款，但原告作为实际使用人，依法应当获得补偿，却至今不知道具体的征收补偿标准和安置途径，也未有相关机构测量调查该地块，故原告现申请对拟征收土地的具体补偿标准、安置途径进行听证。2018年4月26日，原告再次向被告邮寄《听证申请书》，表示对穗番国规听〔2018〕18号《听证告知书》附件1《征收土地补偿安置方案（明经村）》中所记载青苗及地上附属物补偿费金额的作出依据和程序有异议，原告租用场地未有相关机构测量调查、原告没有签字确认，故申请对征收土地的具体补偿标准、补偿款项及安置途径进行听证。2018年5月3日，原广州市番禺区国土资源和规划局向原告作出两份《不予受理听证通知书》，记载：穗番国规听〔2018〕18号《听证告知书》已在征地现场、化龙镇明经村公告栏、化龙镇公告栏显著位置张贴公开，根据《国土资源听证规定》第二十四条第（二）项的规定，决定不予受理原告的两份听证申请。2018年11月7日，广州市人民政府作出穗府行复〔2018〕1660号《行政复议决定书》，认为被告以张贴公告的方式发布《听证告知书》以及《征收土地补偿安置方案》，发布公告不等于书面告知，当事人申请听证的期限应为公告期限届满之日，因此原告申请听证的期限并未违反“在告知后5个工作日内向听证机构提出书面申请”的规定，根据《征收土地公告办法》“应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出”的规定，原告提出的听证申请符合法定要求，决定：一、撤销被告作出的《不予受理听证通知书》；二、责令被告对原告的听证申请重新作出处理。2018年12月25日，原广州市番禺区国土资源和规划局对原告作出穗番国规〔2018〕610号《不予受理听证告知函》，记载：穗番国规听〔2018〕18号《听证告知书》已于2018年3月23日核发，根据《国土资源听证规定》第二十四条第（一）款的规定，决定不予受理原告的两份听证申请。另查，根据被告提交的2014年8月1日签订的《合同》复印件记载，甲方是明经社第三生产队，乙方是周景威，该合同约定甲方将该生产队土名社方南尾面积47亩的鱼塘给乙方承包种养业，承包期自2014年8月1日至2024年7月31日，鱼塘承包款每年每亩1300元，年承包款共计61100元，等等。根据原告提供的2015年6月28日签订的《租用合同》记载，甲方为周威，乙方为原告，合同约定甲方将座落在新明经村的鱼塘共两个基提出租给乙方养蛋鸭使用，租期自2014年8月30日至2024年12月31日，每年租金6000元，等等。诉讼中，原告陈述“周威”的实际名字是“周景威”，其与原告签约时用的是“周威”的名字；被告表示不清楚该情况，其只知道“周景威”。另，被告提交的落款日期为2018年3月19日《广汽新能源F地块项目青苗及地上附着物补偿款》上，在亩数52.73亩、返还款合计2636500元的签收栏上有“周景威”的签名；被告提交的2018年3月23日的《明经村F地块青苗及附着物所有者（权益人）名单公示》中有“三队”、“周景威”字样；被告还提交了广州市番禺区******委会及广州市番禺区化龙镇拆迁办于2018年3月23日发布的《通告》，通知若对青苗及附着物的所有者（承包户）和位置的通告有异议，请于2018年3月30日前以书面形式向化龙镇拆迁办提出意见，期满无异议，将按照青苗详查中所登记的农户进行补偿。2018年12月17日，广州市番禺区农业局向原广州市番禺区国土资源和规划局作出《广州市番禺区农业局关于核实土地承包经营关系的复函》，表示原告不是该队股东，不属于本次确权对象，不享有相应的承包经营权，同时，经查询该区“三资”交易管理系统，未发现原告承租明经村相应土地的情况。被告陈述涉案地块已经用地结案，已出让给广州汽车集团乘用车有限公司，并于2019年1月28日签订广州公资交（土地）字〔2018〕第209号《成交确认书》。再查，原广州市番禺区国土资源和规划局系原广州市国土资源和规划委员会的派出机构，原广州市国土资源和规划委员会现已变更为广州市规划和自然资源局。原审法院认为：原国土资源部《征收土地公告办法》第八条规定：“征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：(一)本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；(二)土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；(三)安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；(四)地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；(五)农业人员的具体安置途径；(六)其他有关征地补偿、安置的具体措施。”第九条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。”第十条第一款规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。”原国土资源部《国土资源听证规定》第二十四条规定：“听证机构收到听证的书面申请后，应当对申请材料进行审查；申请材料不齐备的，应当一次告知当事人补正。有下列情形之一的，不予受理：（一）提出申请的不是听证事项的当事人或者其代理人的；（二）在告知后超过５个工作日提出听证的；（三）其他不符合申请听证条件的。不予受理的，主管部门应当书面告知当事人不予听证。”根据上述规定可知，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权对征地补偿、安置方案申请听证。本案中，周景威属于被征收土地范围内相关鱼塘的承包经营人，原告主张其与周景威于2015年6月28日签订《租用合同》，原告承租了周景威的部分鱼塘，因此原告为该鱼塘的实际承包经营人，但原告提交的《租用合同》甲方为“周威”，并非“周景威”，且原告也未提供证据证实其承包地在涉案被征收土地范围内，因此原告提交的证据尚不足以证明其与涉案征收土地行为存在利害关系，因此原告不能证实其符合提出听证申请的条件，涉案《不予受理听证告知函》对原告的合法权益不产生实际影响。此外，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”确定征地补偿、安置方案是涉及农民集体利益的行为，应当由村民委员会、农村集体经济组织或过半数的村民主张权利或提起诉讼。而本案中明经社已经于2018年3月27日出具《放弃听证的证明》，表示该社已召开成员代表会议，经讨论，同意上述征收土地补偿安置方案和被征地农民养老保障方案，决定放弃听证。同时根据被告陈述涉案地块已经用地结案并已出让给广州汽车集团乘用车有限公司。因此现原告个人对《不予受理听证告知函》起诉，不具有诉的利益和实际意义。原告实质上是对其未获征收补偿的行为有异议，原告可对具体的征收补偿争议申请协调或裁决，或通过民事途径解决纠纷。综上所述，原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第（十）项的规定，裁定驳回原告谭家礼的起诉。上诉人谭家礼不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清，上诉人是通过合法土地流转取得涉案土地使用权，符合提出听证申请的条件。上诉人与周威签订租用合同，约定周威坐落于明经村的鱼塘两个基提给上诉人使用，租期为2014年8月30日至2024年12月31日。该合同一审已经提交给了法院，法院在庭审时已询问为何合同中甲方（即出租方）是周威而不是周景威，上诉人给出解释是周景威使用假名字。但原审法院并未采纳上诉人的上述说法，直接认定合同中的周威并非周景威，但对其它信息并未进行任何审查，以此认定上诉人作为独立土地使用权人申请听证的权利，明显不当。二、原审法院适用法律错误。本案是权利人对土地征收补偿事宜申请听证，上诉人作为涉案土地实际使用权人，应当先根据《征收土地公告办法》第九条及《国土资源听证规定》第十九条第一款、第二十条及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，上诉人既是涉案土地的实际使用权人，有权以自己的的名义提起诉讼。明经社决定放弃听证，并不代表上诉人放弃听证。原审法院既然认定上诉人实质上是对其未获征地补偿的行为有异议，听证又是涉及征地补偿、安置方案的，听证结果必然会对上诉人的权利产生影响，据此上诉人对本案有诉的利益和实际影响。综上，请求法院撤销原审裁定，依法改判或将本案发回重审。本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人广州市规划和自然资源局答辩称：首先，上诉人邮寄《听证申请书》时提供的证据不足以证明其对涉诉征地补偿安置方案具有利害关系。因上诉人仅提供了一份其与“周威”签署的《租用合同》证明其对涉诉征地补偿安置方案具有利害关系，但经被上诉人向明经社、农业部门调查，并无上诉人与涉诉征地补偿安置方案的相关利害关系：《租用合同》记载的“周威”与明经社提供的被征收土地承包经营权人“周景威”名称不符。上诉人称其关注明经村委会、镇政府公告栏，然而明经社和化龙镇拆迁办发布通告，告知对青苗和地上附着物所有者（承包人）和位置有异议的可向化龙镇拆迁办提出，但上诉人并未向有关部门提出异议。被上诉人向农业部门核实，上诉人不是土地承包经营权人，也没有在“三资”交易系统中发现上诉人的承租土地信息。其次，明经社及相关权利人对涉诉征地补偿安置方案无异议，且方案已经实施，上诉人并未支出该方案的补偿标准违反了相关法律法规，因此对该方案已无再听证的必要，上诉人认为其具有征收补偿利益可通过其他途径解决。被征地集体经济组织和成员对被诉补偿安置协议方案并无异议，相关青苗和地上附着物补偿款已经支付给权利人，征收补偿安置方案已经实施，相关土地已经出让给用地单位，可见涉诉征收补偿安置方案已经不可能因听证而修改。另外，上诉人仅提出对该方案进行听证，但并未指出方案违法违规之处。故征收补偿方案是否进行听证，并不是实际影响上诉人的权益。综上所述，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为：根据原国土资源部《征收土地公告办法》第十条第一款及原国土资源部《国土资源听证规定》第二十四条的规定，有关市县人民政府土地行政主管部门在实施征收集体土地及作出征地补偿安置方案中过程中，应当根据被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的申请举行听证会，但该听证行为属于土地征收过程中的程序性行政行为。可诉的行政行为，应当是行政主体直接设定相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响，对外发生法律效果的行为，也即行政管理活动的最终行政决定。针对程序性事项所作的行为以及过程性行为虽具有一定法律意义，也会间接影响相对人的权利义务，但它的法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收，除非过程性行为具有独立的价值且对当事人的权利义务产生重大影响。本案中被诉的听证程序性行为不涉及终局性问题，对相对人的权利义务没有实质性影响，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇一九年十一月二十九日此件与原本核对无异法官助理 马 淼书 记 员 马可茗