山西省临汾市中级人民法院行政判决书（2019）晋10行初56号原告范会莲，女，汉族，1959年2月12日出生，住山西省万荣县。委托代理人王颖嘉，山西明煌律师事务所律师。委托代理人张瑞明，山西明煌律师事务所律师。被告万荣县人民政府，住所地万荣县后土大道。法定代表人李永辉，县长。参与诉讼行政机关负责人李**凯，常务副县长。委托代理人卫进峰，山西卫丰律师事务所律师。委托代理人柴康萍，山西卫丰律师事务所律师。被告万荣县王显乡人民政府，住所地万荣县王显乡王显村。法定代表人张革，乡长。委托代理人孙景霞，山西卫丰律师事务所律师。第三人万荣县王显乡年村村民委员会。法定代表人张会文，村委主任。委托代理人王骞，山西卫丰律师事务所律师。原告范会莲诉被告万荣县人民政府、万荣县王显乡人民政府确认行政行为违法一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法向被告万荣县人民政府、万荣县王显乡人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。万荣县王显乡年村村民委员会以其与案件处理结果有利害关系为由，申请作为第三人参加诉讼，本院经审查予以准许。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。原告范会莲委托代理人王颖嘉、张瑞明，被告万荣县人民政府副县长李**凯及委托代理人卫进峰、柴康萍，被告万荣县王显乡人民政府委托代理人孙景霞，第三人万荣县王显乡年村村民委员会法定代表人张会文及其委托代理人王骞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告范会莲请求依法确认被告万荣县人民政府征地行为违法；确认万荣县人民政府、万荣县王显乡人民政府强制毁坏原告地上附着物和果树的行政行为违法；诉讼费由被告承担。事实和理由：2018年腊月中旬，王显乡副乡长李伟带领村委会成员多次找原告洽谈征地事宜，原告因并未看到征地相关文件及公告，且补偿金额过少而拒绝。双方谈判未果，镇政府为了“果品基地”项目的落实，在强行支付补偿款后对树木及附着物强行进行毁坏。在原告起诉后，根据王显乡人民政府的答辩，原告得知补偿款是由万荣县土地统征收购储备出让中心支付的，认为万荣县人民政府具备被告主体资格，故经法院裁定核准，追加万荣县人民政府为被告。现根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《中华人民共和国土地管理法》第二条、第十六条、第四十六条、第四十七条、《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费用分配使用办法》第六条之规定，被告的此次强制砍伐果树的征地行为严重违反法律规定，侵犯了原告的合法权益。原告范会莲向本院提交的证据有：1、临猗县人民法院审理中被告提交的以下证据：万荣县王显乡人民政府提交的证据目录，提交人是李立伟，接收人是洪亚莉；万荣县人民政府2019年1月28日作出的政府工作报告；万荣县人民政府2019年重点工程项目册；四张转款凭证；年村村委会向王显乡人民政府清表函件；上述证据证明在年村建设现代果业综合服务中心是万荣县人民政府在2019年政府工作报告中作出的决议，且该工程是万荣县的重点工程项目，该项目的直接领导是县长李永辉，乡镇负责人是司辉霞，转款单位是万荣县王显乡财政管理所，备注是征地款，证明乡政府直接参与本次强征活动，万荣县人民政府是本案适格被告。2、被征地照片四组，光盘四张，可以证明原告土地被强征的事实。3、视频及照片证明的是乡政府强征行为。4、土地承包经营权证复印件，证明被违法强征地块的承包方系薛维会家庭。被告万荣县人民政府答辩称，万荣县人民政府未决定征收涉案的土地，也未进行涉案土地的收购活动，原告在诉状中并未提出万荣县人民政府实施了哪些具体的征收土地行政行为，其要求确认万荣县人民政府行政违法没有法律依据及事实根据。故万荣县人民政府不是适格的被告，请求依法驳回原告的起诉。被告万荣县人民政府未提交证据。被告万荣县王显乡人民政府答辩称，万荣县土地统征收购储备出让中心与原告所在的村委会（万荣县王显乡年村村委会）于2019年1月25日达成土地征收协议书，该协议书约定：包括原告土地在内的32.8亩土地予以征收…补偿费标准为35926元/亩…。本次征收的签约主体不是万荣县王显乡人民政府，其没有必要去实施强征及损坏土地附着物。在土地征收协议达成之前，以及土地出让后的清表工作中，万荣县王显乡人民政府确都曾派员参与了协调工作，但需要说明的是，参与并不是强令，不是主导，也从未给原告做任何释明。综上，万荣县王显乡人民政府无权征收土地，也没有实施征收土地行为，原告要求确认其行政行为违法没有事实及法律依据。请求依法驳回原告的起诉。被告万荣县王显乡人民政府向本院提交的证据有：土地征收协议书，证明案涉土地的签约主体是万荣县土地统征收购储备出让中心与万荣县王显乡年村村委会，乡政府不是签约主体，村委会收回土地的行为与乡政府无关，乡政府不存在强征土地与强收附着物的行为。第三人万荣县王显乡年村村民委员会述称，1、第三人是涉案土地的所有权人，涉案土地的收回也系村民委员会实施，且村民委员会与土地储备出让中心签订协议，协议的履行与否已影响到村民委员会的根本利益，本案与村民委员会有很大的利害关系，村民委员会有权参加诉讼；2、涉案土地所有权人系村民委员会，收地行为系村民委员会依据法律规定经村民代表会议表决通过的，是为了便民事业的顺利实施，本案的具体收地及补偿行为也系村民委员会自行实施，程序合法，收地与县、乡政府无关；3、本案收地已取得各原告同意，其收款行为客观证明原告同意收地，补偿标准也严格按照政府文件执行，合法合理，原告出尔反尔违背诚实信用原则；4、因原告的行为造成村民委员会惠民项目无法实施，现该项目已停止，村民委员会保留要求其退还补偿款并承担利息的相关权利；5、原告范会莲并非家庭户主，诉讼主体不适格。综上，年村村民委员会认为，其收回土地有法可依，程序合法，对原告的补偿合法合理，应驳回原告的诉讼请求。第三人万荣县王显乡年村村民委员会向本院提交的证据有：1、薛强土地承包经营权属证书档案，证明薛强系户主，范会莲作为原告诉讼主体不适格；2、万荣县王显乡年村村民委员会会议记录，证明年村村委会为了利民利农，惠民促发展，村委会依法组织村民代表召开会议，并表决通过建设现代果业综合服务中心，成立项目协调组具体实施，会议确定补偿标准，但实施中原告不配合，后多次开会协调均无果，该项目现无法继续进行；3、土地征收协议书，证明年村村委会收回原告承包地，并将土地出让给土地储备出让中心，收回土地的行为人为村委会；4、现代果业服务中心年村占地情况表，证明原告同意收地并在该占地情况表上签字；5、微信转账记录，证明为推进地表清理进度，村委会额外补偿给以薛强为代表的各农户果树款2400元；6、万荣县王显乡年村村委会便函，证明村委会将额外补偿农户果树款2400元的情况向土地出让中心予以说明；7、退地协议，证明因薛强（原告范会莲丈夫）等农户不同意收回土地，年村村委会与土地储备中心签订退地协议；8、山西省人民政府（2018）60号文件，证明原告土地的补偿标准；9、涉案农户赔偿表，证明村委会补偿数额合法合理；10、五份证人证言，证明在得知原告不配合土地征收后，其他村民积极配合项目实施，自愿换地的事实；11、录音资料，证明村委书记薛世杰与薛强等人协商对果树额外补偿2400元，并且在征得同意后，进行了土地清表的事实；12、证人张某的当庭证言，证明第三人让其砍伐果树，无人进行阻挡。被告万荣县人民政府对原告证据的质证意见为，对于临猗县法院证据目录没有异议，对于政府工作报告的真实性无异议，但是政府工作报告建立果品基地没有要征收或者收购原告土地的意思表示，不能证明万荣县人民政府征收原告土地的行为；对于重点工程项目册，真实性无异议，但是对其关联性有异议，项目册对于建立现代果业综合服务中心的项目，万荣县人民政府的负责人仅仅是包联领导，不是工程的具体实施者，重点工程项目册没有涉及对土地进行统一征收的意思表示；对于转款凭证没有异议，该凭证与县政府无关，是由乡财政给原告付款的凭证；对于年村村委会给乡政府的清表函件，不能证明县政府实施了征地行为；对视频资料的关联性有异议，该视频资料不能证明征收原告土地的行为是由县政府实施的；对原告的主体资格县政府没有异议。被告万荣县王显乡人民政府对原告证据的质证意见为，对于证据目录，质证意见同县政府一致；对于转账凭证，真实性无异议，对其关联性有异议，因为村帐乡管，转账虽经过乡财政，系乡政府履行监督行为，而不能证明乡政府实施了征收行为；对于清表函件，真实性无异议，但该函件是由村委会向乡政府所送，乡政府只是出于监督行为收了清表函件，但不能证明乡政府实施了行政强制行为；对于照片及视频资料，不能直接证明乡政府有强制砍伐附着物的行为；对于证明主体资格的证据，乡政府没有意见。第三人万荣县王显乡年村村民委员会对原告证据的质证意见为，原告的证据系当庭提交，不符合法律规定，对于证据不应予以采纳；政府仅是对村委会的工作进行指导和协调，涉案土地的收地具体实施人是村委会，而非县乡政府；原告提供的照片，来源不清，不能证明原告的土地，对该照片的证明内容也有异议，原告范会莲的果树已被清理；薛强系涉案土地承包户主，原告范会莲与薛强系夫妻关系，范会莲作为原告起诉不符合法律规定。原告范会莲对被告王显乡政府的证据的质证意见为，对该土地征收协议书真实性无异议，但对其合法性和证明目的有异议，储备中心只是事业单位，隶属于国土资源局，但是其没有征收土地的职权，征收土地职责是县政府，补偿的款项金额不合法，没有法律依据，其证明与乡政府无关不符合事实，与原告提供的视频资料由乡政府负责人口述的县政府要用这块地的事实不相符，该证据不具有合法性。被告万荣县人民政府对王显乡人民政府的证据质证意见为，对于真实性无异议，原告认为该证据体现出的储备中心征收年村村委会土地行为不合法，则作为被告应是县资源局，而不是县政府。第三人万荣县王显乡年村村民委员会对王显乡人民政府的证据质证意见为，土地征收协议书能够证明村委会系本案涉案土地的征收方，也就是收回土地方，收回土地的行为人是村委会，并非是县政府。原告范会莲对第三人万荣县王显乡年村村民委员会证据的质证意见为，根据土地证上显示的范会莲是涉案土地的共有人，其具备主体资格；年村村委会记录，对于其真实性不发表意见，但对于其合法性有异议，村委会作为发包方，根据土地承包法，其没有任何权利经过开会的形式征收农民的土地；土地征收协议书，对其证明内容有异议，村委会只是一级自治组织，不具有政府的职责，无权征收土地；现代果业服务中心年村占地情况表，对其真实性有异议，该情况表上面的签字均不是原告本人所签，该情况表能够印证县政府是征地主体；转账2400元系对于地上附着物果树的补偿；给土地出让中心的便函，说明村委会参与了整个的违法行为；退地协议说明薛强不同意收回土地，村委会才与储备中心签订了退地协议；政府60号文件，具有合法性，而且原告赔偿数额也是依据该标准计算的；赔偿表，打款账户村委会从未向原告要过，村委会备案后没有经过原告同意，强行打款；录音是事实；转款2400元，是按照一棵树5元的标准向原告进行的补偿。被告万荣县人民政府对第三人万荣县王显乡年村村民委员会的证据没有异议。被告万荣县王显乡人民政府对第三人万荣县王显乡年村村民委员会证据的质证意见为，对证据真实性、合法性均没有异议。村委会有权收回土地，并且村委会通过召开村民代表大会的形式收回土地也符合法律规定，村委会实施了所有行为。本院对各方当事人无异议的证据，予以认定。对于各方当事人提交证据所要证据的事实，予以综合认定。经审理查明，原告范会莲系薛强妻子，二人均系万荣县王显乡年村第三居民组成员，其家庭承包了年村村集体5.3亩土地。建设现代果业综合服务中心系万荣县2019年重点工程项目之一。2019年1月25日，万荣县土地统征收购储备出让中心与万荣县王显乡年村村民委员会签订《土地征收协议书》。之后原告范会莲丈夫薛强在现代果业服务中心年村占地情况表上签字确认，并同意其承包的涉案土地被征收。2018年腊月中下旬，原告范会莲的承包土地被征收，地上果树被清理。2019年2月18日，万荣县王显乡财政管理所将征地款及青苗款185293元转入薛强的账户。2019年3月2日，年村村民委员会通过微信向以薛强为代表的被征地户再次转果树款2400元。2019年8月30日，万荣县王显乡年村村民委员会与万荣县土地统征收购储备出让中心签订退地协议。另查明，2019年3月8日，原告范会莲就本案以万荣县王显乡人民政府为被告向运城市临猗县人民法院提起行政诉讼。在审理中，运城市临猗县人民法院根据万荣县王显乡年村村民委员会的申请，准许该村民委员会作为第三人参加诉讼。2019年5月22日，原告范会莲申请变更诉讼主体，将万荣县人民政府列为被告。2019年6月3日，运城市临猗县人民法院将本案移送至本院审理。本院认为，本案争议焦点为：1、被告万荣县人民政府是否实施了行政征收行为；2、被告万荣县王显乡人民政府是否实施了行政强制行为；3、对原告的征地及行政强制行为是否合法。关于第一个焦点，虽然本案的土地征收协议系第三人年村村民委员会与万荣县土地统征收购储备出让中心所签，但征地补偿款系由万荣县王显乡财政管理所拨付，且建设现代果业综合服务中心系万荣县重点工程项目之一。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，可以认定被告万荣县人民政府对原告的土地实施了行政征收行为。关于第二个焦点，对于原告承包土地上果树的清理，系在被告万荣县人民政府土地征收行为过程中所实施的行为，被告万荣县王显乡人民政府否认其实施了该行为，原告亦未能提供充分证据证实该行为系由被告万荣县王显乡人民政府所实施。故原告诉称“被告万荣县王显乡人民政府实施了毁坏其地上附着物和果树的行政行为”的理由，不能成立。关于第三个焦点，《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《征收土地公告办法》第三条规定，征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。第四条规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。第七条规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。本案中，被告万荣县人民政府在征收土地过程中，未制订征收土地方案和征地补偿、安置方案并进行公告，未听取被征地的农民的意见，亦未与原告签订征收补偿协议，违反上述法律、行政法规规定，征收程序违法，应予撤销，但考虑到万荣县建设现代果业综合服务中心系一项利农惠民的好项目，撤销会给国家利益、社会利益造成重大损害，故对被告万荣县人民政府所实施的土地征收行为应确认违法。对原告范会莲该诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告万荣县人民政府对原告范会莲土地征收行为违法。二、驳回原告范会莲的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告万荣县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长 柴卫红审判员 梁 荣审判员 梁祥伟 二0一九年十二月五日书记员 张琳洁