山东省济宁市任城区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0811行初75号原告高某某，男，汉族，1980年6月7日出生，住济宁市任城区。委托代理人肖以荣，北京万典律师事务所律师。委托代理人李阳，北京万典律师事务所实习律师。被告济宁市任城区自然资源局。住所地济宁市任城区供销路北首**。法定代表人张名福，局长。委托代理人闫树华，济宁市任城区自然资源局工作人员。委托代理人王卫东，济宁市任城区自然资源局工作人员。第三人中国五冶集团有限公司。住所地成都市锦江区五冶路**。法定代表人程并强，董事长。委托代理人王庆，中国五冶集团有限公司工作人员。委托代理人张鹏，中国五冶集团有限公司工作人员。原告高某某诉被告济宁市任城区自然资源局、第三人中国五冶集团有限公司未履行法定职责纠纷一案，于2019年8月8日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月8日立案后，于同日向被告济宁市任城区自然资源局、第三人中国五冶集团有限公司送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月24日公开开庭审理了本案。原告高某某及其委托代理人肖以荣、李阳，被告济宁市任城区自然资源局出庭负责人王瑞席及其委托代理人闫树华、王卫东，第三人中国五冶集团有限公司委托代理人王庆、张鹏，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告济宁市任城区自然资源局于2019年6月11日作出关于查处违法用地、非法建设申请书的情况说明。原告高某某诉称，原告系济宁市任城区人民政府李营街道办事处南杨庄村村民，在本村合法拥有自己的宅基地及房屋。济宁市任城区人民政府实施的南杨庄片区棚户区改造项目将原告的房屋划入征收范围之内，因其未依法实施征收且补偿标准不合理，原告一直未签订补偿安置协议。2018年5月15日，济宁市任城区人民政府在未经原告同意的情况下强制拆除了原告房屋。在原告房屋被强制拆除后，涉案地块范围由第三人中国五冶集团有限公司施工建设。原告认为第三人用地施工行为严重损害原告合法权益，依法向被告申请，要求被告对第三人违法用地施工行为予以查处制止。2019年6月11日，被告作出《关于查处违法用地、非法建设申请书的情况说明》，但被告并未制止第三人中国五冶集团有限公司停止违法用地施工行为，第三人至今仍在继续实施违法用地施工行为。原告认为被告并未依法履行其法定职责，被告未责令第三人停止施工的行为严重违法，原告为维护自身合法权益依法提起行政诉讼，具体理由如下：一、第三人施工建设未依法获得建设用地规划许可证，项目建设使用土地违反法律规定，依法应予查处。《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条：“……对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予补偿。”根据上述法律规定得知未取得建设用地规划许可证的建设单位不得用地。本案中第三人施工建设项目未依法取得建设用地规划许可证，用地施工行为严重违法，依法应予以查处。二、第三人在未依法取得建设用地规划许可证的情况下使用集体土地施工建设违反法律规定，被告应予查处。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，第三人施工占用的土地包含原告拥有合法使用权的集体土地，该土地还未被依法征收为国有土地，第三人在未取得建设用地规划许可证的情况下占用集体土地施工建设严重违法，侵犯了原告的合法权益，被告应依法查处制止第三人违法用地施工建设的行为。三、被告应依法受理土地违法检控，并依法履行职责查处制止违法用地施工行为。《土地监察暂行规定》第十二条：“土地管理部门的土地监察职责是：（一）监督检查土地法律、法规的执行和遵守情况；（二）受理对土地违法行为的检举、控告；（三）调查处理土地违法案件；……”《土地监察暂行规定》第十三条：“土地管理部门履行土地监察职责，享有以下权利：（一）对单位和个人执行和遵守土地法律、法规情况依法进行检查；（二）对违反土地法律、法规的行为依法进行调查；（三）对正在进行的土地违法活动依法进行制止；（四）对土地违法行为和土地侵权行为依法实施行政处罚和行政处理；（五）对违反土地法律、法规，依法应当给予行政处分的个人和单位主管人员，依法提出给予行政处分的建议。”《土地监察暂行规定》第十八条：“土地管理部门依法对单位和个人下列行为的合法性进行监督检查：（一）建设用地行为；（二）建设用地审批行为；……。”被告作为土地管理部门依法受理土地违法的检举控告，可以调查处理土地违法案件，有权对第三人违法用地施工建设的土地违法建设行为制止。四、第三人存在违反土地法律法规的事实，土地管理部门应依法立案查处，并依法履行法定职责制止第三人实施违法用地施工行为。《国土资源行政处罚办法》第二条：“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。”《国土资源行政处罚办法》第十一条：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时检查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。”《国土资源行政处罚办法》第十二条：“符合下列条件的，国土资源管理部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。”五、被告未依法履行其法定查处职责制止第三人违法用地施工建设的行为，被告行为严重违法，原告有权要求被告继续履行职责制止第三人违法用地施工建设行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”本案中，被告并未依法履行其法定查处职责制止第三人实施的违法用地施工建设行为，人民法院应依法判决被告履行其法定查处职责制止第三人的违法用地施工建设行为。综上，原告为了维护自身权益不受侵犯，依据相关规定向被告申请查处第三人违法用地施工建设行为，但被告并未依法履行法定职责制止第三人违法用地施工建设行为。原告为此特依法向贵院提起行政诉讼，望贵院依法裁判。原告请求：1、依法判决被告济宁市任城区自然资源局未责令第三人停止违法用地施工不履行法定查处职责的行为违法。2、依法判决被告济宁市任城区自然资源局依法履行职责制止第三人中国五冶集团有限公司停止违法用地施工行为。原告高某某提交的证据，1、济宁市中级人民法院（2018）鲁08行初156号行政判决书。证明原告房屋被违法强制拆除，原告仍是涉案土地的合法使用权人。2、照片。证明第三人在原告土地所在济宁市任城区南杨庄违法用地施工建设。3、〔2019〕济规依复第1号依申请公开政府信息答复书。证明第三人施工建设未依法取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，其是违法施工建设行为。4、关于查处违法用地、非法建设申请书的情况说明。证明被告未实际履行查处违法用地的职责。5、光盘1张。证明被告未实际履责，违法行为仍在继续。被告济宁市任城区自然资源局辩称,一、关于对本案涉案企业违法建设行为的查处问题。被告在动态巡查中，发现本案第三人存在违法违规建设行为。2019年3月8日，被告向济宁市市中区城建投资有限公司下达了《责令改正违法行为通知书》。2019年3月20日，被告向济宁市市中区城建投资有限公司作出了济任自然资罚决字〔2019〕1号行政处罚决定书，被告没收其在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以1412640元的罚款。目前涉案单位罚款已缴纳，非法财物移交济宁市任城区国有资源管理局。因此，原告在诉状所谓的“被告不履行法定查处职责”的行为不存在。二、关于涉案地块征收问题。为了实施城市规划，加快推进旧村改造项目，2018年，济宁市政府决定拟征收涉案土地在内的济宁市任城区南杨庄村的集体土地。按照土地征收的程序，济宁市政府向山东省政府上报了济政土呈字〔2018〕118号济宁市政府关于济宁市任城区2018年第10批次建设用地呈报申请书。经山东省政府审查，于2018年12月9日作出了鲁政土字〔2018〕1389号关于济宁市任城区2018年第10批次建设用地的批复。目前涉案土地为国有建设用地。原告在2019年2月份就山东省人民政府作出的鲁政土字〔2018〕1389号关于济宁市任城区2018年第10批次建设用地的批复的具体行政行为提出过行政复议申请，2019年3月29日，山东省人民政府复议办公室驳回了原告的复议请求。原告就本案第三人施工问题向济宁市任城区人民法院提起过民事诉讼，2019年4月，济宁市任城区人民法院驳回了原告的诉讼请求。综上所诉，被告对本案涉案企业的违法违规建设行为依法进行了查处，不存在行政不作为情况。因此，恳请济宁市任城区人民法院驳回原告诉讼请求。被告济宁市任城区自然资源局提交的证据，1、山东省人民政府建设用地批件。证明涉案地块已征收为国有建设用地。2、责令改正违法行为通知书、法律文书送达回证。3、行政处罚决定书。4、没收非法财物清单、关于处理没收非法建筑物的回复。证据2-4证明被告已积极履行法定职责。5、山东省非税收通用票据。证明涉案企业按照法律法规已经缴纳罚款。6、山东省济宁市任城区人民法院民事判决书。证明原告就涉案地块提起过民事诉讼。7、山东省人民政府行政复议决定书。证明原告就涉案地块提起过行政复议。第三人中国五冶集团有限公司述称，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”一、原告所提的诉求没有上述法律规定的原告可以提出行政诉讼的法定情形，被告以及第三人的行为并未侵犯原告的合法权益，此事实有原告另案提起的民事诉讼判决书以及第三人制作的现场情况的公证书可以证明，原告在本案中所述的合法权益并未因本案中的被告的行政行为和第三人的行为受到侵犯。因此原告不具备提起行政诉讼的原告主体资格。二、本案中涉案土地已经变为国有建设用地，原告所主张的相关权利已不存在。因此，原告提出的行政诉讼请求没有事实基础和法律依据。第三人中国五冶集团有限公司提交的证据，1、济宁市自然资源和规划局下载的2019第12号济宁市自然资源和规划局国有建设用地使用权挂牌出让公告。证明原告起诉的土地已经是国有建设用地并经济宁市自然资源和规划局进行挂牌出让，原告所诉的相应的权益受到侵害是不存在的。2、济宁市任城区人民法院（2019）鲁0811民初850号民事判决书。证明原告就本案所诉的相关权益已经向法院提起诉讼，经法院判决原告相应的权益并未受到侵犯，原告的诉求不成立。（2019）鲁08民终3472号民事判决书，判决驳回原告的上诉请求，维持一审判决。证明原告在本案中主张的合法权益受到侵犯的情况不存在，原告在本案中提起的行政诉讼没有依据。经庭审质证，原告高某某对被告济宁市任城区自然资源局提交的证据，质证意见如下：对证据1，真实性无异议，合法性、关联性不予认可。原告已经向国务院提起行政裁决申请，且国务院已经受理，该批复系山东省人民政府2018年12月9日作出，第三人在批复作出前就已经实施违法建设行为，其用地建设的行为严重违法。且根据被告提交证据3、4、5，被告认定第三人的建设行为属于违法行为。对证据2，责令改正违法行为通知书与本案无关联性。涉案土地的性质与证明被告是否履行法定职责无关。送达回证系复印件，合法性不予认可。且只写明地点是施工现场，仅加盖公章，与实际不符合。照片中第三人正在原告土地所在范围内进行施工建设，其违法行为仍在继续。对证据3，真实性不予认可。其内容载明被告并未实际履行其查处的法定职责，仅仅对涉案建设处以罚款和没收，并未停止第三人以及用地单位进行的建设行为。该行政处罚决定仅仅是在形式上对原告的查处申请作出一个简单的答复，其并没有实际履行法定职责，未责令违法用地的单位返还其非法占用的土地，未责令拆除违法建筑。送达回证真实性不予认可，无原件，送达人签名处空白，不能证明实际送达。对证据4，真实性不予认可，无原件。根据其提交的回复可看出涉案房屋建设是违法用地的行为，而被告对该违法用地的行为仅仅是进行形式上的没收并移交国有资产管理局，但并未从实际上消除该违法行为，对原告合法土地使用权的侵害。对证据5，真实性、合法性、关联性不予认可，没有原件予以核对。且该票据均为手写，未加盖任何单位及行政机关的公章，不能证明是对第三人所进行的行政处罚。对证据6，真实性无异议，合法性和关联性不予认可。该判决是原告针对第三人提起的恢复其通行便利的判决，与本案无关联性。能证明涉案房屋违法占地行为持续很长时间，被告在此时间内未对第三人进行查处，而是在原告依法申请后才从形式上作出查处决定书，对原告的申请作出答复，其形式履职构成不作为。对证据7，真实性认可，合法性、关联性不予认可。该复议决定仅仅能证明原告针对山东省人民政府作出的用地批准提起行政复议，与本案行政履行职责之诉无关联性。对被告提交的关于南杨庄棚户区改造未批先建的审查，证明济宁市市中区城建投资有限公司在原告所在范围的土地上实施了未批先建的违法占地行为。该行为对原告合法的土地使用权造成严重的侵害。第三人中国五冶集团有限公司对被告济宁市任城区自然资源局提交的证据，均无异议。被告济宁市任城区自然资源局对原告高某某提交的证据，质证意见如下：对证据1，真实性无异议。对证据2，真实性无异议。但对拍摄时间无法核实，照片应是在被告作出行政处罚之后拍摄的。对证据3，与被告正常执法无关联性。被告只负责审查建设单位的用地合法性。对建设用地规划许可证和建设工程许可证，与被告职责无关。对证据4，该情况说明包括被告于2019年3月20日对济宁市市中区城建投资有限公司作出的处罚决定，能证明被告是在原告提出查处用地之前作出的，且能证明被告已依法履行职责。原告称没有拆除非法占地建设的建筑物，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对符合土地利用总体规划的法律赋予被告职责只能是没收，不具有拆除的职责。证明第三人意识到未经批准建设，积极改正，并写出情况说明。对证据5，不需要播放。第三人中国五冶集团有限公司对原告高某某提交的证据，质证意见如下：对证据1，真实性无异议。但该判决是对强制拆除原告房屋违法的认定，没有对本案中涉及的事项进行说明。对证据2，真实性不予认可。原告自行制作不能反映现场的真实情况。对证据3，真实性无法确认。不能反映现场的真实情况。对证据4，真实性无异议。说明被告对原告的申请事项作出相关的回复，已对第三人作出相应的行政处罚。对证据5，同证据2的质证意见。原告高某某对第三人中国五冶集团有限公司提交的证据，质证意见如下：对证据1，真实性认可，合法性不予认可。其提供网络截图应附公正部门的公正，与本案无关联性。其仅仅是建设用地使用权挂牌出让公告，涉案土地仍然包含原告的房屋所占的合法的土地。能证明涉案项目进行建设是在未批先建的情况下，违法占用土地建设的行为。该违法占地的行为对原告的合法土地使用权造成严重侵害，影响原告的合法权益。对证据2，真实性认可，合法性、关联性不予认可。该判决与被告行政不作为无关联。但能证明涉案建设项目违法占地进行建设，侵犯原告的合法土地的使用权，原告有权要求被告履行法定查处的职责。被告济宁市任城区自然资源局对第三人中国五冶集团有限公司提交的证据，真实性、合法性均无异议。本院对上述证据认证如下：对原告高某某提交的证据，真实性，本院予以确认，但不能证明其主张。对被告济宁市任城区自然资源局提交的证据，本院予以确认采信。对第三人中国五冶集团有限公司提交的证据，真实性无异议，本院予以确认。经审理查明，原告高某某系济宁市任城区人民政府李营街道办事处南杨庄村村民，在该村拥有宅基地及房屋。该房在任城区李营街道南杨庄村棚户区改造范围内。2018年5月15日，原告高某某房屋被拆除。2019年6月4日，原告高某某向被告济宁市任城区自然资源局邮寄查处申请等材料。2019年6月5日，被告济宁市任城区自然资源局收到该邮件。2019年6月11日，被告济宁市任城区自然资源局作出关于查处违法用地、非法建设申请书的情况说明并对原告进行送达。原告高某某认为虽然被告济宁市任城区自然资源局给予了答复，但被告济宁市任城区自然资源局并未制止第三人中国五冶集团有限公司停止违法用地施工行为，第三人中国五冶集团有限公司至今仍存在继续实施违法用地施工行为。原告高某某认为被告济宁市任城区自然资源局并未依法履行其法定职责，未责令第三人中国五冶集团有限公司停止施工的行为严重违法。原告请求：1、依法判决被告济宁市任城区自然资源局未责令第三人停止违法用地施工不履行法定查处职责的行为违法。2、依法判决被告济宁市任城区自然资源局依法履行职责制止第三人中国五冶集团有限公司停止违法用地施工行为。另查明，原告高某某房屋所在地块因涉及违法用地行为，被告济宁市任城区自然资源局已于2019年3月8日作出济任自然资改字〔2019〕第27号责令改正违法行为通知书，要求济宁市市中区城建投资有限公司停止建设，补办合法的用地手续。2019年3月20日，被告济宁市任城区自然资源局作出济任自然罚决字〔2019〕1号行政处罚决定书，并送达济宁市市中区城建投资有限公司。2019年3月22日，济宁市市中区城建投资有限公司交纳罚款，非法财物已移交济宁市任城区国有资产管理局。2018年12月9日，该宗土地已报山东省人民政府批准转为建设用地并征收（鲁政土字〔2018〕1389号）。本院认为，关于原告高某某主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……。”本案中，原告高某某要求被告济宁市任城区自然资源局对第三人中国五冶集团有限公司违法用地施工行为予以查处制止，从原告高某某申请被告济宁市任城区自然资源局履行职责的内容看，针对的是原告自身宅基地使用权是否受侵害的问题，与原告高某某的权利有关。第三人中国五冶集团主张涉案地块现已被征收国有建设用地，涉案地块被征收的事实并不影响原告高某某申请被告济宁市任城区自然资源局履行对涉案举报内容进行查处的法定职责。故，原告高某某主体适格。关于被告济宁市任城区自然资源局是否存在对原告高某某申请查处不履行法定职责的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。……。”被告济宁市任城区自然资源局作为土地管理部门，对非法占地行为依法具有查处的法定职责。《国土资源行政处罚办法》第十二条规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。……。”本案中，被告济宁市任城区自然资源局收到原告高某某的申请后即展开调查，查明其于2019年3月20日已作出济任自然罚决字〔2019〕1号行政处罚决定书没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，对非法占用的94176平方米土地处以每平方米15元的罚款，罚款金额为人民币1412640元整。2019年3月22日，济宁市市中区城建投资有限公司交纳罚款，非法财物已移交济宁市任城区国有资产管理局。2019年6月11日，被告济宁市任城区自然资源局作出关于查处违法用地、非法建设申请书的情况说明并将相关材料送达原告高某某。被告济宁市任城区自然资源局已履行法定职责。原告高某某未提交证据证明被告济宁市自然资源局应当查处而未查处的事实。原告高某某的诉讼请求，证据不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告高某某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高某某承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长 李 明人民陪审员 唐 建人民陪审员 杨 帆二〇一九年十二月二十三日书 记 员 程亚杰