湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘11行初201号 原告：文华荣。 被告：双牌县人民政府。 法定代表人：肖质彬，该县县长。 委托诉讼代理人：倪进树，该工作人员。 被告：双牌县自然资源局。 法定代表人：蒋跃先，该局局长。 出庭负责人：唐拥军，该局副局长。 委托诉讼代理人：陈旻，该局工作人员。 委托诉讼代理人：吴荣克，湖南毛旺律师事务所律师。 原告文华荣诉被告双牌县人民政府行政复议一案，于2019年11月18日向本院提起行政诉讼，本院同日立案后，于2019年11月22日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及开庭传票。本院依法组成合议庭，于2019年12月13日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。原告文华荣，被告双牌县人民政府的委托诉讼代理人倪进树、双牌县自然资源局的出庭负责人唐拥军及委托诉讼代理人陈旻、吴荣克到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2019年8月27日，双牌县人民政府作出双政复决字〔2019〕第5号行政复议决定书：撤销双牌县自然资源局作出的双自然资处字〔2019〕1号关于文华荣申请政府信息公开事项行政程序处理决定。 原告文华荣诉称，原告原系双牌县良种场职工，2003年双牌县良种场改制，良种场使用的国有土地全部被收回，原告申请双牌县人民政府公开收回良种场国有土地使用权的法律依据以及法定程序等所有信息。双牌县自然资源局于2019年6月19日受理了原告的申请，同年6月27日以原告要求公开2003年收回良种场国有土地使用权全部信息，没有法律依据为由，作出了双自然资处字〔2019〕1号关于文华荣申请政府信息公开事项的行政程序处理决定书。原告不服该处理决定，向双牌县人民政府申请行政复议。2019年8月27日双牌县人民政府作出了双政复决字〔2019〕第5号行政复议决定，虽然撤销双牌县自然资源局作出的双自然资处字〔2019〕1号行政复议决定，但未责令双牌县自然资源局履行公开收回国有土地的全部信息，损害了原告的合法权益，特向法院起诉。请求法院撤销被告双牌县人民政府作出的双政复决字〔2019〕第5号行政复议决定，责令二被告公开收回良种场国有土地使用权的全部信息，案件诉讼费由二被告承担。 原告文华荣向本院提交了10份证据，以支持其诉讼请求：证据1、双牌县自然资源局〔2019〕1号处理决定书，拟证明被告双牌县自然资源局没有履行法定职责；证据2、行政复议申请书，拟证明原告对双牌县自然资源局的处理决定不服，申请行政复议；证据3、双政发〔2003〕10号文件，拟证明该文件违反法律规定；证据4、关于回收良种场国有土地使用权并给予青苗安置补偿及房屋拆迁补偿费的合同，拟证明该合同损害原告合法权益；证据5、关于限期签字兑付的通知，拟证明政府部门损害原告合法权益；证据6、补正行政复议申请通知书；证据7行政复议受理通知书，证据8、收回土地信息公开申请书；证据9、全场职工大会会议纪要，证据10、文华荣的工作证和身份信息，上述5份证据拟证明原告向被告双牌县人民政府申请复议，双牌县人民政府已经受理，但双牌县人民政府遗漏对双政发〔2003〕10号文件的审查，违反法律规定。 被告双牌县人民政府辩称，1、答辩人作出的双政复决字〔2019〕第5号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，证据确凿。答辩人认为双牌县自然资源局以文华荣申请公开的信息，形成于《中华人民共和国政府信息公开条例》施行前，根据“法无溯及既往”原则，文华荣申请政府信息公开无法律依据，作出不支持原告请求的处理决定，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的相关规定，予以撤销符合法律规定。由于原告申请政府信息公开内容不明确，又拒绝明确，故答辩人撤销双牌县自然资源局作出的双自然资处字〔2019〕1号行政复议决定后，未责令双牌县自然资源局公开相关信息，符合法律规定。2、被答辩人经立案、审查，通知等程序，在法定期限内作出复议决定，依法送达，程序合法。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。双牌县自然资源局与双牌县人民政府的答辩意见一致。双牌县人民政府为支持其答辩意见向本院提交了7份证据： 证据1、原告提供的全场职工大会会议纪要及双牌县人民政府双政发〔2003〕10号文件等证据，拟证明原告已从相关部门获取相关政府信息；证据2、2017-2019年永州市信访接待中心来访登记表及信息公开申请书，拟证实2017-2019年原告多次到永州市信访接待中心进行走访，要求双牌县人民政府公开2003年收回国有土地的全部信息及收回国有良种场土地使用权的条件、程序等所有相关资料信息并将上述材料予以复制，永州市信访局批示请双牌县人民政府依法依规办理；证据3、双自然资信告（2019）9号行政程序告知书、双自然资处字〔2019〕1号关于文华荣申请政府信息公开事项的行政程序处理决定书及送达回证，拟证明双牌县自然资源局受理原告信息公开申请后，在规定的时间内做出了处理决定并进行了送达；证据4、行政复议补证通知书及送达回证，拟证明双牌县人民政府发现原告申请行政复议未明确申请人和复议请求，要求原告补正；证据5、行政复议申请书、立案审批表、受理通知书、答复通知书及送达回证，拟证明复议机关依法受理、立案、审批及送达行政复议当事人；证据6、双牌县人民政府行政复议结案审签发文笺、双政复决字（2019）第5号行政复议决定书及送达回证，拟证明复议机关作出的复议决定程序合法；证据7、双政发〔2003〕10号文件，拟证明原告已知道申请公开的信息。 被告双牌县人民政府对原告提交的证据质证认为，对证据1无异议；对证据2的真实性无异议，证明目的有异议；证据3-5、9与本案无关；对证据6-8、10的真实性无异议，证明目的有异议。 原告对被告提交的证据质证认为，对证据1部分认可，原告通过信访的方式获取的信息不完整，对证据2-6的真实性无异议，对证明目的有异议，双牌县自然资源局及双牌县人民政府未依法履行法定职责，损害了原告的合法权益。对证据7无异议，原告已获知该文件的信息。 经双方当事人举证、质证，本院认证如下：被告对原告提供的证据1-2、6-8、10的真实性无异议，这6份证据与本案有关联性，确认为有效证据；原告提供证据3-5、9与本案无关联性，不予采信。原告对被告提供的7份证据真实性无异议；被告提供的7份证据与本案具有关联性，确认为有效证据。 经审理查明，原告文华荣原系双牌县良种场职工，双牌县良种场原属国营企业。2003年3月9日双牌县人民政府作出了双政发〔2003〕10号文件《关于撤销双牌县良种场建制的决定》。文华荣因土地安置未到位，分别于2017年9月11日、2019年5月27日及6月17日到永州市信访接待中心走访，要求双牌县人民政府公开“2003年收回良种场国有土地使用权的全部信息”，永州市信访接待中心批示要求双牌县人民政府依法依规办理，双牌县自然资源局依据相关规定给予信访回复。双牌县自然资源局于2019年6月19日作出双自然资信告〔2019〕9号行政程序告知书，告知原告已受理其信息公开申请及办理期限。2019年6月27日双牌县自然资源局作出了双自然资处字〔2019〕1号《关于文华荣申请政府信息公开事项的行政程序处理决定书》，以文华荣申请公开的信息形成于信息公开条例施行前，根据“法无溯及既往”原则，其要求公开2003年收回良种场国有土地使用权的全部信息没有法律依据，不予支持原告的请求。原告文华荣对双牌县自然资源局作出的处理决定不服，于2019年7月5日向双牌县人民政府申请行政复议，双牌县人民政府于2019年7月8日向原告文华荣发出补正行政复议申请通知书，要求明确复议申请人及请求。2019年8月17日双牌县人民政府作出了双政复决字〔2019〕第5号行政复议决定，以双牌县自然资源局作出的〔2019〕1号关于文华荣申请政府信息公开事项行政程序处理决定适用法律错误，撤销了该决定，因文华荣申请公开的信息不明确，双牌县人民政府在告知原告明确信息名称、内容后仍可申请信息公开的情况后，未责令双牌县自然资源局公开相关信息。原告文华荣不服，向本院提起诉讼。 本院认为，本案争执的焦点：1、双牌县自然资源局是否为本案适格被告；2、双牌县人民政府做出的双政复决字〔2019〕第5号行政复议决定是否合法。 一、双牌县自然资源局不是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条关于“行政诉讼法第二十六条第二款规定的复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”和第一百三十四关于“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”的规定，本案中，双牌县人民政府作出的双政复决字〔2019〕第5号行政复议决定撤销了双牌县自然资源局做出的双自然资处字〔2019〕1号关于文华荣申请政府信息公开事项行政程序处理决定，未维持双牌县自然资源局作出的处理决定，双牌县自然资源局不是本案的共同被告。庭审中，合议庭已向原告释明，原告拒绝变更，故应驳回原告对双牌县自然资源局的起诉。 二、双牌县人民政府做出的双政复决字〔2019〕第5号行政复议决定符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，具体行政行为有下列情形之一的：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的，行政复议机关可以决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。《中华人民共和国政府信息公开条例》十三条规定涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息及行政机关的内部事务信息及行政执法案卷信息，不予公开，其他政府信息行政机关应当公开。本案中，虽然文华荣申请公开的信息形成于信息公开条例施行前，但不属于法定不能公开的情形，双牌县自然资源局根据“法无溯及既往”的原则，作出不予信息公开的处理决定，违反了法律规定，双牌县人民政府撤销其作出的处理决定，符合法律规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》三十条规定，政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。原告文华荣申请公开2003年收回良种场国有土地使用权的法律依据以及法定程序等所有信息，属于申请公开的信息不明确。被告双牌县人民政府向原告文华荣发出补正通知，要求其明确申请公开的信息，文华荣予以拒绝。被告在原告未明确信息名称或内容的前提下，未责令双牌县自然资源局对其申请予以处理，并无不当。文华荣在明确信息名称或内容后，仍可向行政机关申请政府信息公开。被告双牌县人民政府经立案、审查，在法定期限内作出复议决定，并送达各方当事人，程序合法。被告双牌县人民政府提出复议决定合法，请求驳回原告诉请请求的诉辩意见成立，本院予以支持。原告文华荣要求撤销双牌县人民政府作出的复议决定及责令双牌县人民政府公开2003年收回良种场国有土地使用权全部信息的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 一、驳回原告文华荣对双牌县自然资源局的起诉； 二、驳回原告文华荣对被告双牌县人民政府的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告文华荣负担。 如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  陈 姬 审 判 员  王焕江 人民陪审员  刘 俊 二〇一九年十二月二十三日 法官 助理  唐英虎 书 记 员  谢 忱 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。