福建省福州市晋安区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0111行初98号 原告福州市长乐区金峰云中食品批发商行，住所地福州市长乐区金峰镇金峰村金梅路77号。 经营者陈钦，负责人。 委托代理人吴仕亮，北京中银（福州）律师事务所律师。 被告福州市长乐区市场监督管理局，住所地福州市长乐区首占新区广场南路815号。 法定代表人陈**，局长。 委托代理人冯乾，该局工作人员。 委托代理人杨美伦，福建闽天律师事务所律师。 被告福州市长乐区人民政府，住所地福州市长乐区解放路27号。 法定代表人蔡劲松，区长。 委托代理人陈清枝，长乐区司法局工作人员。 委托代理人游金德，福建闽航律师事务所律师。 原告福州市长乐区金峰云中食品批发商行（以下简称云中食品批发商行）不服被告福州市长乐区市场监督管理局（以下简称长乐市场监管局）行政处罚及被告福州市长乐区人民政府（以下简称长乐区政府）复议决定一案，于2019年6月18日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案受理后，于2019年6月24日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理了本案。原告云中食品批发商行的委托代理人吴仕亮，被告长乐市场监管局的委托代理人冯乾、杨美伦，被告长乐区政府的委托代理人陈清枝、游金德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年2月15日，被告长乐市场监管局对原告云中食品批发商行作出长市场监管罚字（2019）第71号关于对福州市长乐区金峰云中食品批发商行（陈钦）销售不符合食品安全标准的“弹鱼头”（调味面制食品）的《行政处罚决定书》（以下简称2019-71号处罚决定），主要内容为：2018年11月15日，被告长乐市场监管局收到由福州市长乐区吴航街道市场监督管理所发出的协助调查函，经查，云中食品批发商行于2018年2月2日从福州海峡副食品批发市场新三发商行购进的弹鱼头（调味面制食品）（嘉辉牌，生产日期是2018年1月22日，规格是26克/袋，生产者：温县小四川食品有限公司），云中食品批发商行共购进上述弹鱼头2件，每件14大包，每个大包有30个小包（26克/小包），购进价格每个大包9元，销售价格都是每个大包10元，云中食品批发商行于2018年3月28日将这批弹鱼头（调味面制食品）中的2个大包销售给长乐吴航福润家超市，销售价格都是每个大包10元，其他剩余26个大包都退货给福州海峡副食品批发市场新三发商行。2018年6月28日根据被告的要求，福建省产品质量检验研究院工作人员在长乐吴航福润家超市对上述嘉辉牌弹鱼头（调味面制食品）进行抽样并送检，抽样的基样是45袋，抽样数量（含备样）共41袋，备样数量为5袋。2018年7月19日，福建省产品质量检验研究院出具了编号为：（2018）MJHY-D51996的《检验报告》，检验结论为：经抽样检验，脱氢乙酸及其钠盐项目不符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》要求，检验结论为不合格，检验结果是0.0912g/kg。经认定，本案中检出值较低，不足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病。截至2018年11月15日，云中食品批发商行共计销售上述弹鱼头（调味面制食品）中的2个大包，售价是每个大包10元，当事人违法生产经营的食品货值20元，获得违法所得20元。当事人销售不符合食品安全标准的“弹鱼头”（调味面制食品）的行为属于《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第一百二十四条第一款第（三）项的规定所指的违法行为，至案发当事人违法经营的食品货值20元，共获得违法所得20元，现依据《食品安全法》第一百二十四条第一款的规定，决定对当事人违法销售不符合食品安全标准的“弹鱼头”（调味面制食品）行为作如下处罚：1.没收违法所得20元；2.处以罚款50000元。 原告云中食品批发商行不服，向被告长乐区政府申请行政复议。2019年5月29日，被告长乐区政府作出长政行复决［2019］14号《行政复议决定书》（以下简称2019-14号复议决定），认为被告长乐市场监管局有权对原告作出处罚决定，被告长乐市场监管局在作出具体行政行为过程中，事实认定清楚，证据确实充分，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，决定维持被告长乐市场监管局所作的2019-71号处罚决定。 原告云中食品批发商行诉称，一、涉案的“弹鱼头”食品，外包装注明产品类别为“调味面制食品”，原被告对涉案食品归属“调味面制品”并无异议，《食品药品监管总局办公厅关于调味面制品在食品添加剂使用标准中食品类别归属问题的复函》（食药监办科函［2017］748号）将调味面制品归类为“方便食品”进行监督检查和合格判定。现行有效的《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）只明确了“方便米面制品”的适用标准，“方便米面制品”仅是GB2760-2014在“食品分类06.0”项下的亚类，其“食品分类06.0”项的食品一般指主食类食品。而“方便米面制品”（调味面制食品）在现行国家标准、行业标准中尚无术语定义。因此，“方便食品”不等于“方便米面制品”。故不能将“调味面制品”归为“方便米面制品”适用，被告长乐市场监管局以涉案食品检测结果不符合GB2760-2014作出行政处罚属于适用法律错误。《食品安全法》第二十七条第一款规定“食品安全国家标准由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号”，被告长乐区政府依据《食品药品监管总局办公厅关于调味面制品在食品添加剂使用标准中食品类别归属问题的复函》（食药监办科函［2017］748号）认定涉案食品为不符合食品安全标准的食品是错误的，因该复函无权就食品安全标准作出解释和规定，何况该复函只是将调味面制品归类为方便食品，而非方便米面制品，因此不能将涉案食品以方便米面制品的归类而适用《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）。关于征求《食品安全国家标准调味面制品》等4项食品安全国家标准（征求意见稿）意见的函（国卫办食品函［2018］317号），说明关于调味面制品的食品安全国家标准尚未正式出台，故涉案食品的食品添加剂使用标准并没有可依据的国家标准。二、《食品安全法》第二十九条规定“对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止”。国家食品药品监督管理总局于2015年5月27日发布的《关于严格加强调味面制品休闲食品监管工作的通知》中规定“已经制定地方标准的，省级食品药品监管部门要积极协调卫生计生部门，予以完善或修订；没有地方标准的，尽快推动制定地方标准，……凡有地方标准的，产品必须严格符合地方标准；没有地方标准的，要按照规定制定和实施企业标准”。国家食品药品监督管理总局于2016年1月12日发布的《关于食品安全国家标准有关问题的复函》中指出“在相关食品安全国家标准发布实施前，现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准仍然有效，食品生产经营活动及其监督管理应当按照现行相关标准执行”。本案中，涉案食品属于调味面制食品，在没有可依据的国家标准的情况下，应适用现行的地方标准。河南省现行有效的地方标准《调味面制食品》（DB41/T515-2007）针对涉案食品（调味面制食品）明确了其食品添加剂的使用要求，调味面制食品添加剂适用GB2760-2014糕点类、膨化食品类，该标准中脱氢乙酸（又名脱氧醋酸及其钠盐）及钠盐CNS号17.009一二项的描述为功能：防腐剂，食品分类号：07.02，最大使用量0.5/kg。涉案食品添加剂检测含量为0.0912g/kg，明显没有超过GB2760-2014中的适用标准0.5/kg。涉案食品符合所属的生产企业所在地河南省地方标准，应认定为合格食品。原告在销售涉案食品时亦取得相关检验合格证，属于正规厂家生产的安全食品。目前市场上调味面制食品中食品添加的使用标准尚无国家标准，各区域均采用各自的地方标准，原告作为普通个体商家，无从判断应适用何种标准，被告长乐市场监管局进行处罚，不公平。三、根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案中被告长乐市场监管局没有及时向原告送达其作出行政处罚的依据即《福建省产品质量检验研究院检验报告》（2018MJHY-D51996），剥夺了原告陈述及申辩的权利。被告所作行为，事实认定及适用法律错误，程序违法。请求：1.撤销被告长乐市场监管局作出的2019-71号处罚决定；2.撤销被告长乐区政府作出的2019-14号复议决定。 原告向本院提交如下证据：1.2019-71号处罚决定，2.2019-14号复议决定，证据1、2证明两被告作出被诉行政行为，原告诉权和起诉期限合法。3.现金存款单，证明原告缴纳了罚款。4.《河南省地方标准（DB41/T515-2007）》，证明在没有国标适用的前提下，根据相关法律规定，有地方标准应适用地方标准，涉案食品属于河南省企业生产，依据该省地方标准，涉案食品属于合格食品，不应受到处罚。 被告长乐市场监管局辩称，一、2018年11月15日，被告长乐市场监管局收到福州市长乐区吴航街道市场监督管理所发出的协助调查函，发现原告涉嫌销售不符合食品安全的“弹鱼头”（调味面制食品），于当日立案调查，经抽样检验，检验结论为：脱氢乙酸及其钠盐项目不符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》要求，检验结论为不合格，检验结果为0.0912g/kg。原告对检验报告的检验结果、被抽样品真实性、检验方法、判定依据没有异议。截止2018年11月15日，原告共计售出弹鱼头（调味面制食品）2大包，每大包人民币10元，获得违法所得20元。原告的行为违反了《食品安全法》第一百二十四条第一款第（三）项的规定，生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品。上述违法事实有现场笔录、现场照片、询问笔录、检验报告等证据予以证实。被告长乐市场监管局作出的行政处罚事实认定清楚、证据确凿、适用法律正确。二、国家食品药品监督管理总局办公厅于2017年11月对调味面制品在食品添加剂使用标准中食品类别归属问题作出复函（食药监办科函［2017］748号），明确相关文件已将“调味面制品”归为“方便食品”对食品添加剂的使用进行监管。GB2760-2014标准中，涉案食品不得使用脱氢乙酸及其钠盐。根据《食品安全法》第二十九条相关规定，当国家标准与地方标准冲突时，应当选择适用国家标准，故原告认为调味面制品的食品添加剂使用范围应当按照DB41/T515-2007的有关标准执行（该标准系河南省质量技术监督局颁布的地方标准）无法律依据。三、2018年11月15日，被告长乐市场监管局对原告的违法行为予以立案调查。案件调查终结后，2019年2月11日，被告长乐市场监管局作出行政处罚告知书，告知原告享有陈述、申辩及要求举行听证的权利，并告知拟将作出的处罚。原告未在法定期限内提出陈述申辩和要求听证。因案情复杂，被告长乐市场监管局于2019年2月12日申请延长案件审理期限30日。2019年2月15日，被告长乐市场监管局作出2019-71号处罚决定，并于当日依法送达原告。被告长乐市场监管局作出行政处罚的程序合法。综上，被告长乐市场监管局作出被诉行政行为事实认定清楚、法律适用正确、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告长乐市场监管局向本院提交了其作出被诉行政行为的证据：1.案件来源登记表，2.立案审批表，3.协助调查函，证据1-3证明被告长乐市场监管局收到案件线索后依法予以立案调查。4.现场笔录，5.现场照片，6.2018年11月17日询问笔录，7.当事人提交的个体工商户基本信息、营业执照、供货凭证等证明文件，8.2018年11月26日询问笔录，9.《检验报告》及《关于调味面制食品添加剂判定的情况说明》，10.关于涉案产品是否足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的论证请示及回复，证据4-10证明涉案弹鱼头（调味面制食品）经抽样检验，食品添加剂的使用不符合GB2760-2014的规定，原告的违法所得为20元，原告经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品的违法事实存在。11.案件调查终结报告，12.案件核审表，13.行政处罚案件审批表（处罚建议），14.行政处罚告知书，15.行政处罚案件审批表（延期），16.行政处罚决定审批表，17.2019-71号处罚决定及送达回证，18.其他材料（长乐吴航福润家超市调查材料），证据11-18证明被告长乐市场监管局依法履行了立案调查、审批、告知等程序，行政处罚的程序合法。法律依据：《食品安全法》。 被告长乐区政府辩称，原告销售给长乐吴航福润家超市的弹鱼头（调味面制食品），经抽样检验，脱氢乙酸及其钠盐项目不符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》要求，检验结果是0.0912g/kg，检验结论为不合格。涉案食品违反了食品安全标准，原告销售涉案食品违法所得为20元，且涉案食品货值不足一万元，被告长乐市场监管局在对原告作出行政处罚过程中，事实认定清楚，证据确实充分，程序合法，原告的辩解缺乏事实及法律依据，故被告长乐区政府决定维持被告长乐市场监管局所作处罚决定。被告长乐区政府所作2019-14号复议决定，程序合法，事实清楚，适用法律正确。请求驳回原告的诉讼请求。 被告长乐区政府向本院提交了其作出被诉行政行为的证据：1.行政复议申请书，证明原告于2019年4月15日申请行政复议。2.行政复议案件立案审批表，证明被告长乐区政府在法定期限内予以受理。3.提出答复通知书，证明被告长乐区政府于2019年4月19日按照程序通知被告长乐市场监管局作出答复。4.提出答复通知书送达回证，证明被告长乐市场监管局已经于2019年4月19日收到答复通知书。5.行政复议答复书及相关证据材料，证明被告长乐市场监管局在法定期限内作出答辩，并提交相关证据材料。6.2019-14号复议决定，证明被告长乐区政府在法定期限内作出行政复议决定。7.行政复议决定书送达回证及邮件查单，证明被告长乐区政府在法定期限内送达当事人。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告与两被告提交的证据，具备关联性、真实性和合法性特征，可作为认定案件事实的根据。 本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实： 2018年11月15日，福州市长乐区吴航街道市场监督管理所在处理长乐吴航福润家超市涉嫌经营不合格食品一案中，发现该案当事人购进并销售的不合格弹鱼头（调味面制食品）的供货者为原告，遂向福州市长乐区金峰镇市场监督管理所发出《协助调查函》，请求协助调查相关问题。当日，被告长乐市场监管局对原告涉嫌销售不符合食品安全标准的行为进行立案查处，并对原告经营场所进行了现场检查。2018年11月17日、11月26日，被告长乐市场监管局对原告的经营者陈钦进行了询问调查，原告提供了个体工商户营业执照、供货凭证等证明文件。2019年1月23日，被告长乐市场监管局办案人员制作了《案件调查终结报告》后上报审批。2019年2月11日，被告长乐市场监管局经审批后对原告送达《行政处罚告知书》。2019年2月12日，被告长乐市场监管局办理了延长审理期限审批。2019年2月15日，被告长乐市场监管局经审批后对原告作出并送达了2019-71号处罚决定。2019年3月2日，原告交纳了50020元。 原告不服，于2019年4月15日向被告长乐区政府申请行政复议。当日，被告长乐区政府经审批予以立案，并于2019年4月19日向被告长乐市场监管局送达提出答复通知书，被告长乐市场监管局于2019年4月26日作出行政复议答复书，2019年5月29日，被告长乐区政府作出2019-14号复议决定。2019年6月4日，原告收到行政复议决定，仍然不服，2019年6月18日，原告向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《食品安全法》及相关文件规定，被告长乐市场监管局具有负责本行政区域食品安全监督管理工作的法定职责。被告长乐市场监管局对原告所作的2019-71号处罚决定，涉及原告合法权益，原告经行政复议后在法定期限内对被诉行政行为提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。 本案中，各方当事人对原告购进并对外销售嘉辉牌弹鱼头（调味面制食品）的数量、价格等事实不持异议。各方当事人争议的焦点在于涉案食品是否应当符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》。2017年11月8日，国家食品药品监督管理总局办公厅作出食药监办科函［2017］748号《食品药品监管总局办公厅关于调味面制品在食品添加剂使用标准中食品类别归属问题的复函》，规定“按照《食品药品监管总局关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》（食药监食监一［2015］57号）的规定，调味面制品应纳入‘方便食品’实施行政许可。按照《食品药品监管总局办公厅关于印发国家食品安全监督抽检实施细则（2017年版）的通知》（食药监办食监三［2017］19号）的要求，‘调味面制品’归为‘方便食品’进行监督抽检和合格判定。近期，国家卫生计生委《关于爱德万甜等6种食品添加剂新品种、食品添加剂环己基氨基磺酸钠（又名甜味素）等6种食品添加剂扩大用量和使用范围的公告》（2017年第8号）中，也明确‘调味面制品’归为‘方便米面制品’。……”，两被告据此认定涉案嘉辉牌弹鱼头（调味面制食品）应归为“方便食品”、“方便米面制品”，并无不当。《食品安全法》第二十九条规定“对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止”，“方便米面制品”属于GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》“食品分类”项下的“粮食及粮食制品”，故涉案嘉辉牌弹鱼头（调味面制食品）不属于“没有食品安全国家标准的地方特色食品”，原告主张本案涉案食品应适用《河南省地方标准（DB41/T515-2007）》，缺乏依据，不予支持。 根据GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》的规定，脱氢乙酸及其钠盐的使用范围不包括“方便米面制品”，而涉案的嘉辉牌弹鱼头（调味面制食品）经抽样检验，脱氢乙酸及其钠盐项目检验结果是0.0912g/kg，不符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》的要求，检验结论为不合格；因本案中检出值较低，不足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病，被告长乐市场监管局根据《食品安全法》第一百二十四条第一款“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：……（三）生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品”的规定，对原告处以没收违法所得20元、罚款50000元的处罚，证据确凿，适用法律正确。 被告长乐市场监管局在作出2019-71号处罚决定前，已进行了立案、现场检验、询问调查、处罚前告知，并办理了延长办案期限等审批，行政程序并无不当。原《食品药品行政处罚程序规定》第二十二条规定“办案人员应当依法收集与案件有关的证据。证据包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、检验报告、鉴定意见、调查笔录、电子数据、现场检查笔录等。立案前调查或者检查过程中依法取得的证据，可以作为认定事实的依据”，《福州市市场监督管理机关行政处罚程序暂行规定》第三十四条规定“检验、检测、检定、鉴定结果应当告知当事人。法律、法规、规章对复检有规定的，应当同时告知当事人复检权利”，被告长乐市场监管局于2018年11月17日、11月26日，两次对原告的经营者陈钦进行调查时询问“2018年7月19日，福建省产品质量检验研究院出具了编号为：（2018）MJHY-D51996的《检验报告》，检验结论为：经抽样检验，脱氢乙酸及其钠盐项目不符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》要求，检验结论为不合格，检验结果是0.0912g/kg。你知道上述情况吗？对上述情况和《检验报告》是否有异议”，陈钦回答“我知道这个情况了，对上述情况和《检验报告》没有异议”，被告长乐市场监管局询问“你对上述检验结果有异议吗？你是否有申请复检”，陈钦回答“没有异议，也没有申请复检”，被告长乐市场监管局已经及时告知了原告涉案《检验报告》的结果，原告表示无异议、不申请复检，故原告主张被告长乐市场监管局未送达《检验报告》，行政程序违法，缺乏依据，不予支持。 被告长乐区政府在受理原告复议申请后，向被告长乐市场监管局发出《提出答复通知书》，经审查后作出了2019-14号复议决定，并依法进行送达，复议程序符合法律规定。 综上所述，原告提出的诉讼请求，理由不能成立，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告福州市长乐区金峰云中食品批发商行的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告福州市长乐区金峰云中食品批发商行负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  陈 堃 人民陪审员  杨景明 人民陪审员  叶 鸿 二〇一九年十二月十日 书 记 员  陈丹丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。