广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0606行初770号原告区俭聪，男，汉族，1966年4月9日出生，住佛山市三水区。委托代理人杨莉，广东南岭律师事务所律师。委托代理人张日河，广东南岭律师事务所律师。原告胡志明，男，汉族，1964年8月10日出生，住佛山市三水区。委托代理人杨莉，广东南岭律师事务所律师。委托代理人张日河，广东南岭律师事务所律师。被告佛山市三水区西南街道办事处，住所地佛山市三水区西南街道河口车仔路十八号。法定代表人黎达贤，主任。行政负责人钱进，该办事处副主任。委托代理人谢凯，广东浩淼律师事务所律师。委托代理人曾小珠，广东浩淼律师事务所律师。原告区俭聪、胡志明认为被告佛山市三水区西南街道办事处行政不作为，于2019年6月25日向本院提起行政诉讼，本院于同年7月1日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月26日公开开庭审理了本案。原告区俭聪、胡志明及二人的共同委托代理人杨莉、张日河，被告的行政负责人钱进及委托代理人谢凯、曾小珠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。两原告诉称，2010年8月4日，两原告以及陈明（作为承包方、乙方）与佛山市三水区西南街彭坑股份合作经济社（作为发包方、甲方，以下简称彭坑股份社）签订《土地承包合同书》，约定甲方发包给乙方位于金本江根彭坑村的土地（土名六坑、鸭仔滩）合共面积120亩；承包期限为20年，双方对租金支付等事宜均作明确约定，其中合同明确约定承包期内，如政府征收该土地，双方无条件服从，政府补偿的土地地价归甲方所有，青苗补偿（双方约定甲方占40%，乙方占60%）、地上建筑物补偿、未到期的土地承包经营权流转补偿归乙方所有。2015年6月4日，被告的内设机构佛山市三水区西南街道办事处国土城建和水务局（作为甲方，以下简称西南街办国土局）与彭坑股份社（作为乙方）签订了《征收土地补偿协议书》，约定西南街办国土局因西南街道教育基地项目工程建设需要，决定征收使用彭坑股份社位于“鸭仔坦”（土名）附近一带的集体农用地共167.008亩；各项补偿如下：土地类别为农用地，用地数量为167.008亩，土地补偿费每亩补偿40500元，小计补偿6763824元，青苗补偿费每亩补偿4500元，小计补偿751536元，总计7515360元；征收土地红线范围内涉及的地上附着物、房屋（搬）拆迁补偿由甲方清点确认后另行协议补偿。原告所承包的土地在上述土地征收范围内，西南街办国土局征收上述土地后，一直未向原告支付地上附着物补偿款、搬迁费及承租人权益。2018年3月至9月期间，原告一直向被告提出建议，要求责成百达通公司赔偿损失，明确地上物补偿按评估方式执行。但上述建议一直未得到被告的书面回复。2018年9月30日，原告向被告的信访办提出信访，要求明确补偿期限、损失及要求赔偿盗挖泥方经济损失。2018年11月20日，被告作出《信访事项处理意见书》，明确已责成宝安建筑公司与原告对损失补偿进行协商；明确按街道文件标准进行补偿。2018年11月26日，原告向三水区信访办提出复查申请，要求赔偿盗挖泥方经济损失及对地上附着物按第三方评估补偿。2018年12月10日，佛山市三水区信访办作出《复查申请不予受理告知书》，该通知告知原告提出的要求责成百达通公司赔偿经济损失和协商地上物补偿等问题可循法律途径解决，不属于复查事项受理范围，对于复查申请不予受理。原告委托深圳市同致诚土地房地产估价顾问有限公司对原告承包土地的地上附着物、货物搬迁、苗木搬迁及2019年1月11日至2030年7月31日期间承租人权益等价值进行评估，经该公司评估，确定2019年1月11日的上述价值合计为6918754元。原告多次到西南街办国土局口头要求该局按照上述评估价值对原告进行补偿，但该局一直不予理睬。2019年4月17日，原告向西南街办国土局提出申请，请求其履行征地拆迁补偿的法定职责，西南街办国土局于2019年4月18日已收到原告的申请，但截止至起诉日，该局仍拒绝履行其法定职责。原告认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，西南街办国土局已于2019年4月18日收到原告请求其履行征地拆迁补偿法定职责的申请，但至今仍拒绝履行其法定职责，已超过法律规定的两个月履行期限，其不履行法定职责的具体行政行为违法。此外，由于西南街办国土局一直拒不依法支付原告补偿款，自西南街办国土局决定征收之日起，两原告不得不日夜看护上述地上附着物，无法从事其他生产经营，蒙受巨大损失。鉴于原告委托的评估公司具备法定的评估鉴定资质且亦在鉴定名录库内，其作出的评估报告合法有效，应按该评估报告所确定的金额作为原告的补偿金额。同时由于西南街办国土局延迟支付补偿款导致原告产生的相应损失应当由该局承担。两原告看护期间，西南街办国土局应当按照市场上一般从业人员的工资水平（即4000元/月）向原告支付损失直至被告实际支付赔偿款之日止。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，被告作为上级政府批准的派出机关，属于依法享有行政职权，能够对外承担行政职责的行政主体，因此被告是适格的主体。此外，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，西南街办国土局作为被告的内设机构，原告向其申请拆迁补偿，但是因其不具备行政诉讼的主体资格，应当由作为设置机构的被告承担相应责任，因此被告是适格的主体。综上，请求法院判决：1.确认被告对原告于2019年4月17日提出的拆迁补偿申请未予回复的行政不作为违法；2.被告立即向原告支付征地拆迁地上附着物补偿款、搬迁费、承租人权益合计6918754元；3.被告立即向两原告支付因看护上述地上附着物所产生的损失，暂计至2019年6月共384000元（损失按每人4000元/月的标准，自2015年6月起计算至被告实际支付补偿款之日止，暂计至2019年6月）；4.被告承担本案的全部诉讼费用。原告在诉讼中提供了以下证据：1.《土地承包经营权合同》及户主签名表；2.《征收土地补偿协议书》；3.信函3份（2018年3月28日、2018年5月13日、2018年9月17日）、2018年9月30日的信访函件、《信访事项受理告知书》《信访事项处理意见书》《复查申请书》《复查申请不予受理告知书》；4.《房地产价值咨询报告》；5.《拆迁补偿申请书》、EMS快递单、交寄邮件收据、快递单投递记录；6.《退股通知》。被告辩称，一、被告不存在行政不作为的情况。（一）根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，两原告对补偿标准有争议的，应先向县级以上地方人民政府申请协调；协调不成的，再由批准征收土地的人民政府裁决。两原告的请求未经协调、裁决即直接要求向其支付补偿不符合法律的规定，被告也不属于该申请的适格主体。（二）根据两原告提供的证据显示其于2019年4月17日通过邮政快递EMS向西南街办国土局寄送了《拆迁补偿申请书》，该申请并非向被告提出，不存在被告不回复两原告的情况，更加不存在被告不作为的情况。（三）《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定的情形，是指公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，其申请的请求事项属于该行政机关的法定职责范围，如果申请人申请的请求事项不属于该行政机关的法定职责则不在此列。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条规定：“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；……”只有在行政机关具有申请人请求事项的法定职责但不构成行政不作为的情形下才适用该法条。两原告要求被告回复其向西南街办国土局寄送的《拆迁补偿申请书》并不属于被告的法定职责，被告不具有对两原告进行回复的权利，被告的行为不构成行政不作为。（四）西南街办国土局分别于2018年3月22日至10月10日期间前后多次积极与两原告就征地拆迁地上附着物补偿标准进行协商，西南街办国土局也不存在不作为的事实。二、被告无须向两原告支付征地拆迁地上附着物补偿款、搬迁费、承租人权益6918754元及因看护上述地上附着物所产生的损失384000元。（一）被告未与两原告签订任何协议，《征收土地补偿协议书》是由西南街办国土局与彭坑股份社签订，与被告无关，被告并非本案适格被告，两原告以“佛山市三水区西南街道办事处”为被告要求西南街办国土局支付征地拆迁地上附着物补偿款、搬迁费、承租人权益6918754元及因看护上述地上附着物所产生的损失384000元明显不符合法律规定，依法应予以驳回。（二）2010年8月4日，两原告与彭坑股份社签订《土地承包经营权合同》，约定彭坑股份社将其位于六坑、鸭仔滩（土名）面积120亩的土地出租给两原告，租期为20年。2015年6月15日西南街办国土局因西南街道教育基地项目工程建设，需要征收使用彭坑股份社（彭坑村民小组）位于“鸭仔坦”（土名）附近一带的集体农用地共167008亩并签订《征收土地补偿协议书》，该《征收土地补偿协议书》第十一条约定：“征收土地红线范围内涉及的地上附着物、房屋（搬）拆迁补偿由甲方按佛山市三水区西南街道2014年5月颁发的《征地地上附着物（搬）拆迁补偿标准》执行（西办发〔2014〕19号文）清点确认后另行协议补偿。”签订《征收土地补偿协议书》后，西南街办国土局曾多次与两原告协商地上附着物、房屋（搬）拆迁补偿，均未协商成功。根据西南街办国土局与彭坑股份社约定是按佛山市三水区西南街道2014年5月颁发的《征地地上附着物（搬）拆迁补偿标准》执行（西办发〔2014〕19号文）清点确认后另行协议补偿，若双方未能协商一致，未支付补偿也是情理当中，符合西南街办国土局所签订的《征收土地补偿协议书》内容。（三）根据《征收土地补偿协议书》地上附着物、房屋（搬）拆迁补偿按佛山市三水区西南街道2014年5月颁发的《征地地上附着物（搬）拆迁补偿标准》执行（西办发〔2014〕19号文）标准进行清点补偿，两原告要求按照《评估报告》的标准进行补偿没有事实和法律依据。（四）在签订《征收土地补偿协议书》以后，虽然西南街办国土局多次派员与两原告协商征地补偿款，但是从来没有因征地行为阻碍两原告使用涉案地块。自两原告与彭坑股份社签订《土地承包经营权合同》一直使用上述该地块进行经营，被告也没有阻碍两原告的行为发生，不存在两原告看护地上附着物产生损失的事实。由于西南街办国土局一直未能与两原告达成补偿标准的协议，双方并未进行实际的地上附着物清点，因此两原告自行经营过程中的成本不应由被告承担。综上所述，被告不存在行政不作为的事实，两原告所提出的诉讼请求没有事实和法律的依据，请法院依法驳回两原告的行政诉讼请求，本案诉讼费用由两原告承担。被告在诉讼中提供了以下证据材料：1.《征地补偿协议书》；2.佛山市三水区西南街道2014年5月颁发的《西南街道征地补偿实施方案》（西办发〔2014〕19号文）及《征地地上附着物（搬）拆迁补偿标准》；3.签到表（2018.3.22）、昆都山项目片区征地会议签到表（2018.3.28）、签到表（2018.4.3）、签到表（2018.4.11）、签到表（2018.4.20）、签到表（2018.9.14）、签到表（2018.9.26）、签到表（2018.9.28）、签到表（2018.10.9）、签到表情况（2018.10.10）、照片（会议照片）；4.《情况说明》。经审理查明，2010年8月4日，两原告及案外人陈明与彭坑股份社签订《土地承包经营权合同》，约定彭坑股份社将其位于金本江根××（土××、鸭仔滩）面积120亩的土地出租给两原告及陈明使用20年，并约定承包期内，如政府征收该土地，双方无条件服从，政府补偿的土地地价归彭坑股份社所有，青苗补偿（彭坑股份社占40%，两原告及案外人陈明占60%）、地上建筑物补偿、未到期的土地承包经营权流转补偿归两原告及案外人陈明所有。2015年5月17日，陈明与两原告签订《退股通知》，主要内容为从2015年5月17日起，陈明将全部股份转让给两原告，此后不再享有《土地承包经营权合同》的所有权利。2015年6月，作为甲方的西南街办国土局与作为乙方的彭坑股份社签订《征收土地补偿协议书》，主要内容为因西南街道教育基地项目工程建设，需要征收使用彭坑股份社（彭坑村民小组）位于“鸭仔坦”（土名）附近一带的集体农用地共167.008亩，其中第十一条约定：“征收土地红线范围内涉及的地上附着物、房屋（搬）拆迁补偿由甲方按佛山市三水区西南街道2014年5月颁发的《征地地上附着物（搬）拆迁补偿标准》执行（西办发〔2014〕19号文）清点确认后另行协议补偿。”签订《征收土地补偿协议书》后，因西南街办国土局与两原告就地上附着物、房屋（搬）拆迁补偿费用未达成一致意见，两原告于2019年4月17日向西南街办国土局邮寄递交《拆迁补偿申请书》，申请西南街办国土局支付：1.征地拆迁地上附着物补偿款、搬迁费、承租人权益合计6918754元；2.因看护上述地上附着物所产生的损失，暂计至2019年4月为368000元（损失按每人4000元/月的标准自2015年6月起至西南街办国土局实际支付补偿款之日止，暂计至2019年4月）。西南街办国土局在2019年4月18日收到上述申请后，没有作出书面回复。又查，被告确认涉案土地至今仍未被有权机关作出征地批复。本院认为，本案纠纷是因西南街办国土局与彭坑股份社签订《征收土地补偿协议书》后，两原告作为被征收土地范围内的承租人要求西南街办国土局支付地上附着物补偿款及搬迁费等费用未果引起。从《征收土地补偿协议书》反映，涉案土地是政府部门因西南街道教育基地项目工程建设需要而征收，涉案土地的性质为集体农用地。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》、《中华人民共和国行政强制法》、《国土资源部关于加强征地工作的通知》、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》的相关规定，集体土地的征收应遵循以下10个步骤：1.发布拟征地公告；2.征询村民意见；3.实地调查与登记；4.拟定“一书四方案”（即建设用地说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供应土地方案）；5.张贴征地公告；6.张贴征地补偿安置方案公告7.报批征地补偿安置方案；8.批准征地补偿安置方案；9.土地补偿登记；10.实施征地补偿与土地交付。根据国土资源部国土资厅函[2001]345号《关于〈佛山市征地制度改革试点方案〉的复函》及国土资厅函[2011]768号《国土资源部办公厅关于〈佛山市征地制度改革试点方案〉的复函》（2019年11月2日废止）可知，佛山市原属于“将协商征地补偿前移，先谈补偿后征地审批”的征地制度改革试点城市，故西南街办国土局根据当时征地政策与彭坑股份社所签订的《征收土地补偿协议书》只是涉案土地完成整个征地过程的其中一个步骤，因《征收土地补偿协议书》所涉及的补偿内容是基于对涉案土地整个征地行为所作的补偿约定，签订《征收土地补偿协议书》只是政府部门对涉案土地拟进行征地过程的补偿程序，该协议补偿条款的约定应基于整个征地行为的完成而产生相应的约束力，因此该《征收土地补偿协议书》的效力待定，且《征收土地补偿协议书》签订后，被告或西南街办国土局并未责令两原告停止使用并交出其承租的土地，两原告对涉案土地的使用未因上述征收补偿协议的签订而受到影响。在现阶段，两原告要求被告支付征地拆迁地上附着物补偿款、搬迁费、承租人权益合计6918754元依据不足。至于被告应否向两原告支付因看护上述地上附着物所产生的损失问题，因两原告承租土地上的附着物使用权属于两原告，两原告自身有看管上述附着物的责任，在两原告未能提供有效证据证明其系应被告要求代为履行看护义务的情况下，其要求被告支付因看护上述地上附着物所产生的损失没有事实依据，本院不予支持。综上，因现阶段涉案土地未取得征地批文，《征收土地补偿协议书》的效力待定，且被告未实际征收两原告承租的涉案土地，故原告依据上述协议提起本案诉讼，要求确认被告行政不作为违法，并据此要求被告支付征地拆迁地上附着物补偿款、搬迁费、承租人权益合计6918754元及看护上述地上附着物所产生的损失，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，对其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告区俭聪、胡志明的起诉。本案不收取受理费（原告区俭聪、胡志明已预交的受理费50元，可在本裁定书发生法律效力后向本院申请退还）。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  吴嘉敏人民陪审员  杨桂妹人民陪审员  梁惠霞二〇一九年十二月二十七日书 记 员  黎晓昕