西安铁路运输法院 行政判决书 (2019)陕7102行初3146号 原告陕西盛汉驿桥文化旅游开发有限公司，住所地西咸新区。法定代表人马莉，执行董事。委托代理人付春林，该单位工作人员。委托代理人陆龙，咸阳市渭城区新兴法律服务所。被告咸阳市秦都区XX街道办事处，住所地西咸新区。负责人刘红兵，主任。委托代理人刘伟，该街办工作人员。委托代理人郭宁，陕西金镝律师事务所律师。被告陕西省西咸新区沣西新城管理委员会，住所地西咸新区楼。法定代表人刘宇斌，主任。委托代理人王诚，该管委会工作人员。委托代理人祝红军，陕西稼轩律师事务所律师。原告陕西盛汉驿桥文化旅游开发有限公司（以下简称盛汉驿桥公司）因要求确认被告咸阳市秦都区XX街道办事处（以下简称钓台街办）、陕西省西咸新区沣西新城管理委员会（以下简称沣西管委会）强制拆除行政行为违法，于2019年9月20日向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月11日公开开庭审理了本案。原告盛汉驿桥公司的委托代理人付春林、陆龙，被告钓台街办的委托代理人刘伟、郭宁，被告沣西管委会的委托代理人王诚、祝红军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告盛汉驿桥公司诉称， 2017年7月1日，陕西西咸新区大秦古桥风情园有限公司与王某甲签订协议，以大秦古桥风情园（原沙河风情园）的经营权用以抵偿其向王某甲的借款561万元，并经咸阳市中级人民法院（2017）陕04执恢35号执行裁定书予以确认。2017年9月6日，王某甲将大秦古桥风情园的经营权及经营性资产以561万元，转让给原告公司，用以冲抵结清王某甲所欠马莉、王某乙、陈某某三人561万元债务。后原告公司与该土地所有人资村村委会、XX村XX村委会，以自己公司的名义重新签订了土地租赁合同，并按照合同缴纳了租金。2018年10月4日，被告沣西管委会下属的国土资源和房屋管理局向原告出具了一份接受调查通知书，并于2018年10月19日，被告沣西管委会下属的国土、规划建设局及钓台街办联合向原告下发了责令限期拆除通知书，张贴在原告公司墙上。2018年12月7日被告强制将原告风情园园区内的房屋、围墙、大门、景观树木及其他财产予以毁损，给原告造成损失达千万元之巨。2018年12月21日，原告与陕西西咸新区大秦古桥风情园有限公司及王某甲达成三方协议，确认大秦古桥风情园的经营权及经营性资产归原告所有，投资和收益归原告公司；原告代陕西西咸新区大秦古桥风情园有限公司支付拖欠员工工资。原告认为，近年来，园区没有任何占地建设行为，园区内的资产虽系陕西西咸新区大秦古桥风情园有限公司投资建设，该建设是与咸阳市秦都区旅游文物局联合经营的，经咸阳市秦都区发展和改革局备案的项目，属于国家三A级文化旅游区。景区建设全部发生在2017年之前。被告认定原告擅自建设，无事实依据，其强制拆除原告园区的行为，没有法律依据。现诉至法院，请求：1、确认被告强制拆除原告所有的位于XX村XX园区的行为违法；2、本案诉讼费由被告负担。原告盛汉驿桥公司向本院提交以下证据：第一组：1、协议书；2、咸阳市中院执行裁定；3、转让协议；4、土地租赁合同。证明原告是案涉被拆除建筑物的所有者。第二组：1、合作合同；2、秦都区发展和改革局文件；3、咸阳市文物旅游局文件两份。证明1、2005年2月2日，原产权人咸阳沙河古桥风情园与咸阳市秦都区旅游文物局签订合作合同，共同投资建设文物保护大厅的建设，共同对景区经营管理。2、大秦古桥风情园项目，是经过政府相关部门立项备案审批的，集文物保护、旅游观光于一体的合法项目。3、2013年，大秦古桥风情园被评定为AAA级景区。4、在2011年前，沙河古桥遗址被评定为陕西省重点文物保护单位之前，大秦古桥风情园就早已经建成存在。第三组：1、接受调查通知书；2、情况反映。证明1、2018年10月4日，原告公司收到被告沣西新城国土资源局通知后，及时将大秦古桥风情园情况向相关部门作出了书面汇报和反映。2、同时证明，被告对原告系大秦古桥风情园实际经营权人是认可的。第四组：1、责令限期拆除通知书；2、照片；3、收条；4、情况反映；5、协议书。证明被告将责令限期拆除通知书张贴在原告公司园区墙上，未按照法律规定的程序送达，程序违法。被告对原告为该风情园实际经营权人认可。被告在实施拆除行为前，未告知原告陈述申辩权，属于程序违法；2018年12月7日被告强制拆除原告案涉建筑物的事实。第五组：证人师某某的证言。证明原告合法取得大秦古桥风情园经营权及经营性财产的过程，以及被告强拆涉案建筑物的过程，后经多次反映，均无结果。被告钓台街办辩称，1、本案原告诉称的大秦古桥风情园经排查系违法建筑，且性质为Ⅰ类“大棚房”，在本次全国“大棚房”问题专项清理整治行动范畴内，清理整治领导小组组织集中拆除符合法律规定。原告诉请无据，应当予以驳回；2、被告并非本案适格被告，被告在本次专项整治活动中仅系配合，并非强制拆除的实施主体；3、原告的诉请已超过法定期限。应当依法驳回原告的起诉。被告钓台街办向法庭提交证据了下列证据：1、《陕西省人民政府办公厅关于组织参加全国开展“大棚房”问题专项清理整治行动电视电话会议的通知》（陕政办发明电【2018】18号）文件；2、农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》（农农发【2018】3号）文件；3、《省委省政府“大棚房”专项清理整治工作会议精神及新区落实措施》（含附件：1.西咸新区开展“XX房XX小组；2.西咸新区“XX房XX小组关于“大棚房”问题违法建设举报有关事项的通告）；4、沣西新城“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室所发《通告》及张贴现场照片；5、《陕西省西咸新区沣西新城大棚房问题专项清理整治工作领导小组办公室“关于西咸新区沣西新城沙河风情园‘大棚房’整治有关情况的请示”》（沣西大棚房整治办字【2019】3号）文件。证明：1、原告诉称的大秦古桥风情园（原沙河风情园，下统称“大秦古桥风情园”），依据农村农业部、陕西省及西咸新区关于“大棚房”专项清理整治行动相关文件及会议精神，排查确认为I类“大棚房”，属于全国“大棚房”问题专项清理整治行动范畴，清理整治领导小组在限期其自行拆除其不予拆除的情形下，组织集中对其违规建筑进行拆除符合法律规定。2、本次针对大秦古桥风情园I类“大棚房”，由清理整治领导小组组织集中进行了拆除，XX街道XX小组成员，在本次专项整治活动中亦仅系按照上级指示进行配合，并非强制拆除的实施主体，非本案适格被告。且本案原告之诉请已超过法定追诉期限，其请求不应得到支持。被告沣西管委会辩称，1、本案原告不是案涉项目建筑物的所有权人，不具备诉讼主体资格，不符合起诉条件；2、原告的起诉已超过诉讼时效，其诉请不应予以支持；3、被拆除涉案建筑物未依法办理建审手续，系违法建筑；4、本案所涉行政强制行为是在特定的历史背景下开展的专项清理整治行动且经西安市XX房XX组审核确认合法，应依法予以驳回原告的起诉。    被告沣西管委会向法庭提交了下列证据：第一组： 1、《关于咸阳宏远煤炭运销有限公司大秦古桥风情园一期建设项目备案的通知》（咸秦发改[2012]184号）；2、《关于变更咸阳大秦古桥风情园有限公司大秦古桥风情园一期建设项目投资主体的通知》（咸秦发改[2014]83号）。证明咸阳宏远煤炭运销有限公司为案涉项目最初的投资主体，后变更为咸阳大秦古桥风情园有限公司。第二组： 1、责令停止违法行为通知书（沣西执责停字【2014】第01110号）；2、责令停止违法行为通知书（沣西规停字【2015】1号）；3、责令限期拆除通知书（沣西规拆字【2015】2号）；4、停工通知书（咸秦政文旅稽字（2015）01号）；5、责令限期拆除通知书（2018.10.19）、通告、张贴照片；6、违法建构物现场执法的视频。证明1、案涉项目建构物经国土部门、建设规划部门、综合执法部门、文物保护部门等多方部门综合认定属违法建筑，应当予以拆除；2、被告已经多次催促案涉违法建构物建设主体进行限期拆除。第三组：1、关于进一步做好“大棚房”问题清理整治工作的通知；2、陕西省人民政府办公厅关于印发开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案的通知（陕政办发【2018】58号）；3、中共陕西省委办公厅、陕西省人民政府办公厅关于推进“大棚房”问题专项清理整治工作的通知（陕办字【2018】83号）；4、关于深入全面开展“大棚房”问题清理整治工作的紧急通知（陕农“大棚房”发【2018】1号）；5、中共西安市委办公厅、西安市人民政府办公厅关于印发《西安市开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化方案》的通知（市办字【2018】175号）；6、XX城XX街道XX村XX园项目（67）号“大棚房”问题整治方案。证明：1、“大棚房”问题清理整治是在党中央、国务院统一部署和陕西省委、省政府及西安市委、市政府的具体安排下开展的一项专项工作。2、被告依据中省市文件要求制定《XX城XX街道XX村XX园项目（67号）“大棚房”问题整治方案》已经西安市“大棚房”整治办审核通过，符合法律规定。经庭审质证，原告对被告钓台街办提交的证据的质证意见为：对证据1、2、3、5文件真实性认可，证明目的不认可；证据4不能说明通告内容与照片中张贴的内容一致。原告对被告沣西管委会提交的证据的质证意见为：第一组证据真实性认可，证明目的不认可。第二组证据1-4真实性无异议，证明目的不认可；对证据5认为通告只是张贴没有具体送达、通告真实性不认可，照片真实性认可；证据6时间不清楚，内容不是执法内容，是新闻媒体采访的过程；证明目的均不认可。对第三组的真实性认可。被告对原告提交的证据的质证意见如下：对第一组证据1的真实性无法考证，关联性与本案无关；证据2真实性认可，抵偿债务协议书无法确认真实性，以法院备存协议为准，证明目的不认可；对证据3真实性无法考证，合法性存疑，证明目的不认可，均不能证明原告对被拆除建筑物享有权属；对证据4真实性无法考证，证明目的不认可，与土地来源没有关联性。对第二组证据认为与本案没有关联性；不能证明原告对案涉建筑物享有所有权或可进行建设，证明目的不认可，应当取得规划用地手续，这些部门并没有规划与用地的审批权。对第三组证据1接受调查通知书真实性认可，证明目的不认可，不能证明原告对相应房屋享有所有权；证据2情况反映是自我陈述不可作为证据，反映内容与事实不相符，证明目的不认可。对第四组证据1拆除通知书真实性认可，证明目的不认可，张贴是合法送达方式，且原告收到，程序合法；证据2照片没有时间地点形式要件不具备，不予认可；证据3收条没有原件，真实性不认可，且没有单位签章；证据4情况反映同上一份情况反映的质证意见；证据5协议书真实性不认可，与原告向钓台街道办出具原件不一致，2018年12月21日协议签署时大秦古桥风情园属于吊销的状态，此状态下除清算外，公司无权对外开展经营活动，无权处置公司资产，合法性不认可，不能证明原告的诉讼主体资格，证明目的不认可。对第五组证据真实性认可，证明目的不认可，不能证明原告的主体资格及项目手续合法。二被告对对方提交的证据均无异议。本院上述证据作如下认证：对原告向本院提交的第一组证据协议书与本案被诉行为没有利害关系，不予采信；其他证据证明原告取得涉案风情园经营权的事实予以确认；XX组XX园前期建设情况的事实予以确认；第三、四组证据来源合法、内容真实，故对其内容予以确认；对第五组证据真实性被告无异议，对其内容予以确认。对被告钓台街办、沣西管委会提交的证据来源合法、内容真实，且该证据与本案诉争的事实具有关联性，对该组证据的内容予以认可。经审理查明，2012年8月31日，咸阳市秦都区发展和改革局作出咸秦发改【2012】184号《关于咸阳宏运煤炭运销有限公司大秦古桥风情园一期建设项目备案通知》，同意对咸阳宏运煤炭运销有限公司《关于大秦古桥风情园一期项目备案的申请》进行备案。2014年5月19日咸阳市秦都区发展和改革局作出咸秦发改【2014】83号《关于变更咸阳大秦古桥风情园有限公司大秦古桥风情园一期建设项目投资主体的通知》，同意将咸秦发改【2012】184号文件中的建设项目投资主体变更为咸阳大秦古桥风情园有限公司，咸阳市中级人民法院2017年8月17日作出的（2017）陕04执恢35号执行裁定，该裁定认定对申请执行人王某甲与被执行人郑卫生、邓某某、咸阳宏运煤炭运销有限公司、咸阳华邦电力物资有限公司、陕西西咸新区大秦古桥风情园有限公司借款合同纠纷一案。因在执行过程中，王某甲与陕西西咸新区大秦古桥风情园有限公司达成《大秦古桥风情园经营权抵偿债务协议》，陕西西咸新区大秦古桥风情园有限公司以位于西咸新区XX街道办事处XX村、资村的大秦古桥风情园（原沙河风情园）剩余年限的经营权抵偿所欠王某甲561万元借款。2017年7月1日，王某甲与陕西西咸新区大秦古桥风情园有限公司签订《大秦古桥风情园经营权抵偿债务协议》，就陕西西咸新区大秦古桥风情园有限公司位于西咸新区XX街道办事处XX村、资村的大秦古桥风情园（原沙河风情园）的经营权转让给王某甲，以抵偿向王某甲的借款事宜。2017年9月6日王某甲与本案原告签订《转让协议书》，约定王某甲将其通过咸阳市中级人民法院裁定取得陕西西咸新区大秦古桥风情园有限公司经营权及经营性资产转让给原告，用以冲抵王某甲所欠原告公司原始发起人马莉、王某乙、陈某某的债务。后原告与王道村委会及资村村委会签订了土地租赁合同。2014年12月29日西咸新区沣西新城综合执法局向咸阳大秦古桥风情园有限公司作出《责令停止违法行为通知书》，认为该公司存在未经批准，擅自占用土地建房，违反了土地管理法第四十三条、四十四条的规定，责令该公司于2014年12月29日之前停止违法行为，听候处理。2015年3月23日，陕西省西咸新区沣西新城规划局向西咸新区大秦古桥风情园有限公司作出沣西规停字【2015】1号《责令停止违法行为通知书》，认为该单位在第七批全国重点文物保护单位沙河古桥遗址保护区范围内，进行违法建设的行为违反了《文物保护法》第十七条的规定，依据城乡规划法第六十四条的规定，责令立即停止违法行为，听候处理。2015年3月24日，陕西省西咸新区沣西新城规划局向西咸新区大秦古桥风情园有限公司作出沣西规拆字【2015】2号《责令限期拆除通知书》，认为该单位未经规划部门批准，在第七批全国重点文物保护单位沙河古桥遗址保护区范围内进行建设的行为，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，依据《城乡规划法》第六十四条的规定，责令该单位于2015年3月27日前自行拆除该违法建设。2018年10月19日沣西新城国土资源和房屋管理局、沣西新城城市管理局、沣西新城规划建设局及钓台街办联合对原告作出《责令限期拆除通知书》，限原告在七日内拆除新建的建筑物、构筑物和其他设施，恢复土地原貌。逾期将组织相关部门依法予以拆除。2018年11月26日二被告参与对案涉建筑物及其附属设施的拆除行为。2018年12月21日，陕西西咸新区大秦古桥风情园有限公司、王某甲、原告陕西盛汉驿桥文化旅游开发有限公司达成《协议书》，三方一致确认：大秦古桥风情园的经营权及经营资产归原告所有，陕西西咸新区大秦古桥风情园有限公司所有的债务与原告无关。约定陕西西咸新区大秦古桥风情园有限公司、王某甲不再享有大秦古桥风情园的任何权利，向原告交付与村民签订的土地租赁合同等经营手续和所有相关资料，并配合原告完成经营权的变更登记手续。另查明，2019年2月26日，西咸新区沣西新城“大棚房”问题清理整治行动领导小组办公室作出《XX城XX街道XX村XX园项目（67号）“大棚房”问题整治方案》，该方案认定的项目基本情况为：2013年4月，XX街道XX村土地15亩，建设砖混结构房屋6栋3430平方米，假山1座200平方米，鱼塘1个5000平方米及硬化地面1200平方米，占地前现状地类为城镇用地，现用途为休闲观光。经研判，属Ⅰ类“大棚房”问题。整治类型为整改类。整改措施为：1、拆除部分：计划将项目内砖混结构房屋6栋3430平方米，假山1座200平方米，硬化地面1200平方米清除垃圾，平整地面，恢复耕种条件。2、保留部分：保留鱼塘（面积5000平方米）用于渔业养殖。2018年12月30日已对以上耕地上建设的非农设施部分拆除到位。本院认为，本案的争议焦点是：1、原告与本案拆除行为是否具有利害关系；2、原告的起诉是否超过法定起诉期限；3、案涉拆除行为的实施主体是谁，该拆除行为是否合法。 针对第一个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告虽不是案涉建筑物的最初建设者，但根据原告提交的证据证明，在案涉建筑物被拆除时，原告已取得案涉沙河风情园的经营权且为该风情园的实际经营者。故应当认定原告为案涉拆除行为的相对人，与拆除行为具有利害关系。针对第二个争议焦点，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为的内容之日起最长不得超过一年。本案中，行政机关实施拆除行为时未告知原告起诉期限，故本案的起诉期限应当从案涉建筑物被拆除之日（即2018年11月26日）起计算，原告在2019年9月20日向本院提起本案诉讼，未超过上述司法解释规定的最长一年的期限。故应当认定原告提起本案诉讼未超过法定的起诉期限。针对第三个争议焦点，关于二被告是否实施对涉案房屋的拆除行为的问题。庭审中，二被告明确表示其参与实施对涉案建筑物的拆除工作；结合二被告之前参与作出《责令限期拆除通知书》的行为，可以认定其参与实施了对涉案建筑物的拆除行为；原告主张二被告实施对涉案建筑物的拆除行为的理由成立，本院予以采纳。故应认定被告钓台街办及沣西管委会在2018年11月26日参与实施了对涉案建筑设施的拆除行为。关于该拆除行为是否合法的问题。根据庭审查明的事实，涉案建筑设施是在租用村集体土地建设而成，在2014年及2015年相关部门进行了查处。在2018年西咸新区沣西新城“大棚房”问题专项清理整治行动中，案涉风情园的部分建筑物及附属设施被认定为“大棚房”，应当予以清理整治，确需强制拆除。但有权机关亦应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定予以实施。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应以书面形式作出。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，二被告在对原告建筑物及附属设施实施强制拆除之前，相关行政机关虽然作出了《责令限期拆除通知书》，但被告未提供证据证明在强制拆除前向原告进行了法定的催告、告知其陈述申辩的权利，且该《责令限期拆除通知书》于2018年10月19日作出，涉案建筑物及其附属设施于2018年11月26日即被实施拆除，未满6个月的法定起诉期限，程序确属违法。但因该拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容 ，故依法应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告咸阳市秦都区XX街道办事处、陕西省西咸新区沣西新城管理委员会强制拆除原告陕西盛汉驿桥文化旅游开发有限公司经营的沙河风情园建筑物及其附属设施的行政行为违法。案件受理费50元，由被告咸阳市秦都区XX街道办事处、陕西省西咸新区沣西新城管理委员会各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                            审  判  长     胡海军                         人民陪审员     魏来计人民陪审员     娄静霜                       二〇一九年十二月二十五日 书  记  员     崔瑞瑞               附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。