山东省枣庄市薛城区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0403行初37号原告胡子民，男，1976年2月5日出生，汉族，住枣庄市山亭区。被告枣庄市自然资源和规划局，住所地枣庄市光明大道3699号，统一社会信用代码11370400MB28552213。法定代表人李慧，局长。委托代理人闫旭东，男，1974年4月18日出生，汉族，系该局工作人员，住新城区。委托代理人刘广涛，山东齐鲁（枣庄）律师事务所律师。第三人枣庄市三鼎房地产开发有限公司,住所地枣庄市新城(凯润花园）,统一社会信用代码913704037710484081。法定代表人吕金朝，董事长。委托代理人王新、高磊磊，山东薛国律师事务所律师。原告胡子民诉被告枣庄市自然资源和规划局规划行政许可一案，本院于2019年7月5日立案后，于2019年7月17日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。因第三人枣庄市三鼎房地产开发有限公司（以下简称三鼎房地产公司）与本案被诉行政行为有利害关系，经被告枣庄市自然资源和规划局申请，本院依法准许其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭分别于2019年9月10日、同年11月11日公开开庭审理了本案。原告胡子民、被告的委托代理人闫旭东、刘广涛、第三人的委托代理人王新、高磊磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原枣庄市规划局于2018年5月3日向第三人核发了建字第3704-2018036号建设工程规划许可证。于2019年9月28日向第三人核发了建字第3704-2018100号建设工程规划许可证。原告胡子民诉称，原告为凤鸣园业主，与第三人开发建设的凯润花园为相邻关系，是被告为第三人核发的凯润花园二期一、二、三标段项目规划许可利害关系人。凯润花园二期一标段项目的规划许可通过枣庄市规划局枣规公字2018第(32)号凯润花园二期一标段项目规划公示牌进行了公示，二、三标段没有公示，但枣庄市住建局已办理了《商品房预售许可证》(枣)房预售证第1903号。原告认为被告规划行政许可行为存在以下违法情况：一、被告行政许可行为实体违法。山东省枣庄市国土资源局12月21日至12月22日拍卖出让八幅国有土地使用权公告，凯润花园使用地块的控制性详细规划容积率为≤1.2(多层)≤1.5(高层)，根据《关于枣庄市土地收储中心征求薛城区一宗用地(六盘山路东侧、黄河路北侧、和谐路西侧)规划设计条件通知书》枣规行字(2017)081号文件，凯润花园建设规划许可容积率为≤3.26，凯润花园建设工程规划许可违反了控制性详细规划，应予以撤销。同时，凯润花园建设工程规划许可违反了《城市居住区规划设计规范》GB50180-93(2002版)关于楼间距和采光的国家标准，被告违法审批，应予以撤销。二、被告建设工程规划许可证变更行为程序违法。据《关于枣庄市土地收储中心征求薛城区一宗用地(六盘山路东侧、黄河路北侧、和谐路西侧)规划设计条件通知书》枣规行字(2017)081号文件，可知对凯润花园修建性规划条件予以变更。按照《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款之规定“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”被告对原告《政府信息公开告知书》明确表示“听证会材料及其他送审材料中未提交的设计图纸不存在，”其表明被告对凯润花园规划许可予以变更过程中，剥夺了原告发表陈述和申辩权利，对许可变更结果的合法性和公正性造成了实质性影响。被告核发的凯润花园二期一、二、三标段项目建设规划许可，实体违法和程序违法，被告核发两证的程序违法，未征求利害关系人的意见；核发两证的容积率和其建设工程规划许可证的容积率不一致，严重侵害原告的合法权益，诉至法院，请求撤销被告核发的建字第3704-2018036号及3704-2018100号建设工程规划许可。原告胡子民向本院提交如下证据：1.商品房买卖合同一份，证明原告购买的凤鸣园小区2号楼2单元602室住房一套，位于是凤鸣园小区最南面，与凯润花园隔路相邻；2.凯润花园用地出让公告一份、不动产权证书一份，证明凯润用地具体位置，凯润花园用地公告出让时的详细性控制规划；3.（1）凯润二期一标段规划公示图片一份，凯润二期二、三标段公示图片一份、商品房预售许可公告一份、凯润花园二、三段许可证申请表一份；（2）枣庄市规划局《关于枣庄市土地收购储备中心征求薛城区一宗用地（六盘山路东侧黄河路北侧和谐路西侧）规划设计条件通知书》枣规行字（2017）081号文件一份；（3）枣庄市规划局中心城区规划办公室作出的政府信息公开告知书一份；证明被告擅自改变涉案地块已公告的控制性详细规划。被告枣庄市自然资源和规划局辩称，一、胡子民与被诉行政行为不存在利害关系，应依法裁定驳回其起诉。胡子民诉状中自认为与被诉行政行为存在利害关系的理由是其系凤鸣园业主，与凯润花园相邻。该理由显然不能成立，胡子民与被诉行政行为是否有利害关系的判断标准应为其合法权利是否受到影响以及与被诉行政行为是否存在相当因果关系。首先，胡子民并未提供证据证明其相邻权受到影响；其次，依据枣庄市建筑设计研究院出具的《日照分析报告》(2017103)及枣庄市城市地理信息中心出具的《日照分析报告校核意见书》(枣城地分字(2018)第5号)，凯润花园二期项目建设后北侧凤鸣园建筑未降低原有的日照标准，说明胡子民所在房屋的日照标准符合相关规定，其合法权益并未受到影响。二、原枣庄市规划局核发建字第3704-2018036号、建字第3704-2018100号建设工程规划许可证的行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。理由如下：2018年4月、2018年9月，三鼎房地产公司(建设单位)提交了有关申请材料分别向原枣庄市规划局申请关于凯润花园二期一标段、二期二标段三标段的建设工程规划行政许可。经审查，该建设项目内容符合用地性质和规划要求，申请材料齐全，符合法定形式，且枣庄市建筑设计研究院出具的日照分析报告(2017103)表明，凯润花园二期建设后未降低相邻建筑的日照标准。原枣庄市规划局在公示无异议后，分别于2018年5月3日、2018年9月28日为三鼎房地产公司核发了建字第3704-2018036号、建字第3704-2018100号建设工程规划许可证。需要说明的问题：1.该项目原规划方案于2007年9月经市政府批复(枣政字(2007)25号)，容积率3.26。目前该项目一期已办理建设工程许可证并建设完成。2016年3月，原市国土局向原枣庄市规划局发函(枣国土储函(2016)9号)征求黄河路北、凯润花园一期西宗地的规划条件，2017年10月市规划局根据市政府批复的方案整体出具规划条件(枣规行字(2017)081)：用地性质为商住用地，容积率≤3.26，建筑密度≤25%，绿地率≥35%，商住比≤20%。2017年11月3日，建设单位与市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》补充协议，明确了地块容积率≤3.26。建设单位委托枣庄市建筑设计研究院根据上述规划条件对原规划方案进行了优化调整。调整后的方案经专家评审会及规划联审会审查通过。完善后的方案整体降低了开发强度，容积率由3.26降低到3.02，西侧住宅楼部分从30层、28层降低到18层，沿六盘山路及黄河路减少了商业围合，增加了通透性，取消原方案中间2幢30层点式高层住宅楼，西侧15#-18#、20#-23#楼均为6层多层住宅楼，取消六盘山路底层沿街商业，增加了通透性，小区整体空间得到了优化提升，布局满足已建一期工程及周边现状小区的日照分析。2.二、三标段建设工程包含在二期规划图内，原枣庄市规划局2018年4月26日已对二期规划进行整体公示，无异议后，于2018年5月3日、2018年9月28日分别为三鼎房地产公司核发了建字第3704-2018036号、建字第3704-2018100号建设工程规划许可证。综上，被告认为，胡子民与被诉行政行为不存在利害关系，被诉行政行为合法，请法院依法裁定驳回胡子民的起诉或者判决驳回其诉讼请求。被告枣庄市自然资源和规划局向法庭提交如下证据、依据：证据：1.2017103号日照分析报告一份；2.日照分析报告校核意见书(枣城地分字(2018)第5号)一份；证据1、2证明胡子民与被诉行政行为不存在利害关系，相邻建筑日照未受到影响，原告主体不适格；3.建字第3704-2018036号、建字第3704-2018100号建设工程规划许可证(存根)各一份，证明被诉行政行为的内容；4.建设工程规划许可证申请表及附表，证明第三人向原枣庄市规划局提出申请；5.第三人营业执照副本复印件一份，证明第三人系适格的行政许可申请主体；6.第三人建设用地规划许可证一份，证明第三人已取得建设用地规划许可；7.国有土地使用权出让合同补充协议，证明合同约定的容积率为≤3.26；8.不动产权证，证明第三人已取得国有土地使用权；9.第三人提交的建设工程设计方案，证明第三人提交了行政许可申请所需材料；10.《枣庄市人民政府关于同意调整枣庄凯润花园居住小区规划的批复》((2007)25号)，证明规划容积率为≤3.26；11.《关于同意调整枣庄凯润花园居住小区规划方案的批复》(枣规字(2007)41号)，证明第三人提交了行政许可申请所需材料；12.《关于枣庄市土地收购储备中心征求薛城区一宗地(六盘山路东侧、黄河路北侧、和谐路西侧)规划设计条件通知书》(枣规行字(2017)081号)及附图，证明原枣庄市规划局提出了建设项目规划条件；13.《枣庄凯润花园居住小区规划设计方案再次调整申请》，证明第三人申请对规划方案进行调整；14.《枣庄凯润花园居住小区规划建筑方案调整》专家评审意见，证明原枣庄市规划局对设计方案进行了审查；15.枣庄市城乡规划联审会会议纪要(枣规联审(2017)1号、枣规联审(2018)1号)，证明目的同证据13一致；16.凯润二期规划方案及一标段公示(枣规公字2018第(32)号)，证明原枣庄市规划局进行了公示；17.《枣庄中心城区(光明大道两侧及新城南部区域)控制性详细规划及批复》，证明该地块控规于2018年编制，2019年批复，该项目地块是作为“现状保留用地”，未提出新的控制要求。依据：《城市居住区规划设计标准》(GB50180-2018)；《枣庄市日照分析规划管理暂行规定》(枣规字(2013)58号)。第三人三鼎房地产公司述称，一、原告的诉请和所陈述事实与理由不一致。其要求撤销第三人凯润花园二期一、二、三标段的项目建设工程规划许可，但其内容针对的是第三人的项目修建性规划许可。二、第三人建设的凯润花园二期一、二、三标段项目，无论是项目建设工程规划许可还是项目修建性规划许可，都是严格按照法律规定，法定程序报批，楼间距的日照分析和采光完全符合国家标准，被告的许可行为完全是按照法律法规规定的标准执行。三、原告不是被诉行政行为的利害关系人，不是本案适格主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条规定，“原告与被诉行政行为具有利害关系的材料”。本案中，原告没有提交证据证明其与诉争的行政行为有利害关系。原告所购买的凤鸣园住房与第三人的建设项目相距很远，两者不存在交集和利害关系。原告不是第三人凯润花园二期一、二、三标段的项目建设工程规划许可行政行为的相对人，也与该建设项目不存在利害关系，其无权提起本案诉讼。原告的诉状及案卷中原告所留送达地址显示，现原告并未在购买的凤鸣园2号楼房居住，其并不确定被告的行政行为是否侵害了原告的合法权利。原告认为第三人凯润花园二期一、二、三标段项目建设规划许可严重侵害了其合法权利无事实依据。综上，请求依法裁定驳回原告的起诉。第三人三鼎房地产公司未向法庭提交证据。经审理查明，三鼎房地产公司于2006年4月28日取得鲁04-2006029号建设用地规划许可证，用地项目为凯润花园；用地位置为新城区庐山路西、海河路南、六盘山路东、黄河路北侧；用地面积17.2万m2。2017年11月3日，原枣庄市国土资源局与三鼎房地产公司签订枣土合字（2006）6号《国有土地使用权出让合同》补充协议。2017年12月27日，三鼎房地产公司取得鲁(2018)枣庄市不动产权第4000252号不动产权证，权利类型为国有建设用地使用权，用途为商服用地、住宅用地，坐落位置新城区现状河道南、××盘山路东、××北、（××路）西侧，宗地面积16,830m2。2018年9月13日，三鼎房地产公司取得鲁(2018)枣庄市不动产权第4005172号不动产权证，权利类型为国有建设用地使用权，用途为商服用地、住宅用地，坐落位置新城区现状河道南、××盘山路东、××北、（××路）西，宗地面积42,858m2。上述地块相连，整体位于海河路南、六盘山路东、黄河路北、和谐路西。三鼎房地产公司在上述地块投资建设的凯润花园一期建设项目已建成。2016年9月20日，枣庄市土地收购储备中心向原枣庄市规划局出具《关于征求国有建设用地规化条件的函》（枣国土储函字[2017]32号）。枣庄市城乡规划联审会于2017年1月4日作出会议纪要（枣规联审[2017]1号），会议研究审查了凯润花园居住小区规划设计方案调整等事项，会议认为，调整后的方案整体降低了开发强度，减少商业围合，增加了通透性。会议原则同意该规划设计方案。原枣庄市规划局于2017年10月18日对枣庄市土地收购储备中心作出《关于枣庄市土地收储中心征求薛城区一宗用地（六盘山路东侧、黄河路北侧、和谐路西侧）规划设计条件通知书》（枣规行（2017）81号）。2017年11月1日，三鼎房地产公司向原枣庄市规划局提出枣庄凯润花园居住小区规划设计方案再次调整申请，三鼎房地产公司依据枣规行（2017）81号确定的规化条件，为充分照顾二期工程对周边现状日照影响，对二期局部住宅建筑进行了层数调整，并且为了优化小区景观效果，取消了小区西侧的商业围合。枣庄市城乡规划联审会于2018年3月23日作出会议纪要（枣规联审[2018]1号），会议研究审查了凯润花园居住小区规划设计方案调整等事项，会议认为，该规划方案调整充分考虑周边项目的日照要求，原则同意该项目规划设计方案调整。枣庄市建筑设计研究院于2018年1月15日对三鼎房地产公司凯润花园二期作出2017103号日照分析报告，分析结果为：凯润花园二期工程项目建设后东侧凯润花园一期7#，北侧凤鸣园1#-1、1#-2、2#，西侧托二村1#、2#、5#-8#、12#-15#、19#、22#、23#建筑未降低原有的日照标准。枣庄市城市地理信息中心于2018年2月6日对2017103号日照分析报告作出枣城地分字（2018）05号日照分析报告校核意见书，校核意见为：分析数据符合要求，能够证明分析结果。根据第三人三鼎房地产公司申请及提交的材料，经原枣庄市规划局审核，于2018年5月3日为第三人三鼎房地产公司开发建设的凯润花园二期一标段建设项目颁发了建字第3704-2018036号建设工程规划许可证。于2018年9月28日为第三人三鼎房地产公司开发建设的凯润花园二期二标段、三标段建设项目颁发了建字第3704-2018100号建设工程规划许可证。被告对上述建设工程规划许可证进行批前批后公示。原告胡子民于2018年7月27日与枣庄市深鲁房地产开发有限公司签订枣庄市新建商品房买卖合同，原告胡子民购买了枣庄市深鲁房地产开发有限公司开发建设的新城凤鸣园2号楼2单元6层602室住房一套。原告购买住房所在的凤鸣园2号楼与被诉建字第3704-2018036号建设工程规划许可证中凯润花园二期一标段的建设项目相隔数栋建筑，并非相邻关系。原告购买住房所在的凤鸣园2号楼在被诉建字第3704-2018100号建设工程规划许可证中凯润花园二期二标段、三标段的建设项目中第25号楼、26号楼的北侧，建筑物间相隔一条海河路及路边人行道和绿化带。另查明，2018年11月12日，枣庄市规划局中心城区规划办公室向胡子民、夏亮亮作出《政府信息公开告知书》，向胡子民、夏亮亮公开了其申请的凯润花园一、二、三期建设工程规划许可的相关信息。再查明，因行政机构改革，原枣庄市规划局与原枣庄市国土资源局合并设立为枣庄市自然资源和规划局。本院认为，关于胡子民与被诉行政行为是否存在利害关系问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;……。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的。与被诉行政行为具有利害关系是起诉人提起行政诉讼的必要条件。本案中，涉案建字第3704-2018036号建设工程规划许可行为发生在前,原告购买行为在后。涉案建字第3704-2018036号建设工程规划许可证行为发生时,原告尚未购买凤鸣园2号楼的商品房。原告购买该住房时规划许可证已存在。且被告颁发被诉建字第3704-2018036号建设工程规划许可证的相对人是第三人三鼎房地产公司，原告提起本案诉讼的理由是其所购住房与被诉建设工程规划许可证所许可的建设工程项目相邻，该建设项目对其采光和通风的相邻权产生了影响。从本案已查明的事实看，被诉建字第3704-2018036号建设工程规划许可证在原告购房前已颁发，该许可证所涉凯润花园二期一标段的建设项目与原告所购住房相隔数栋建筑，并非相邻关系。原告既不是被诉建字第3704-2018036号建设工程规划许可行为的行政相对人，也缺乏有效证据证实其是被诉建字第3704-2018036号建设工程规划许可证的利害关系人，其不具有对被诉建字第3704-2018036号建设工程规划许可证提起行政诉讼的原告主体资格。本案被诉涉案建字第3704-2018100号建设工程规划许可证许可建设的凯润花园二期二标段、三标段的建设项目虽与原告购买的凤鸣园2号楼的住房隔路相邻，但在第三人向被告申请颁发的建设工程规划许可证时提交的日照分析报告中，将凤鸣园2号楼作为相互日照影响建筑进行日照分析，原告作为凤鸣园2号楼的其中一住户，是被诉建字第3704-2018100号建设工程规划许可行政行为的利害关系人,具备对被诉建字第3704-2018100号建设工程规划许可证提起行政诉讼的原告主体资格。关于被告核发建字第3704-2018100号建设工程规划许可证的行为是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。被告作为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门有依法作出建设工程规划许可的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定,在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第二款规定,申请办理建设工程规划许可证,应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目,还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的,由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。本案中,第三人三鼎房地产公司向原枣庄市规划局提交了国有建设用地使用权出让合同及土地使用权证、不动产权证等使用土地有关证明文件、建设用地规划许可证、项目用地规划条件、项目设计方案、日照分析报告等材料,第三人提交的材料符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款的规定。被告对第三人提交的申请材料进行了审核,对第三人提出的规划设计方案调整，提请枣庄市城乡规划联审会审查同意，并进行了批前批后公示,认为第三人的申请符合城乡规划要求,并向其颁发被诉的建字第3704-2018100号建设工程规划许可证,被诉建字第3704-2018100号建设工程规划许可证记载的各项强制性指标和规定性指标数据符合该宗地用地规划条件,以及该地块控制性详细规划的要求，被告颁发建字第3704-2018100号建设工程规划许可证事实清楚,适用法律正确,程序合法。胡子民主张凯润花园二期地块容积率确定为≤3.26违法，鉴于凯润花园二期地块的控制性规划确定的容积率为≤3.26，被诉规划许可在此范围内确定涉案地块容积率为3.02，并无不当。原告认为应确定容积率为1.5，无事实和法律依据，本院不予支持。原告认为被告对建设工程规划许可证变更行为程序违法，经查明，被告并未对对建设工程规划许可证作出变更行为，而是在作出建设工程规划许可证前对第三人申请规划设计方案的调整，该申请亦通过枣庄市城乡规划联审会审查后，被告才作出建设工程规划许可证。原告认为被告剥夺其听证权程序违法，《中华人民共和国行政许可法》并未规定所有的行政许可必须听证，该法第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。根据日照分析报告显示，凯润花园二期项目建设后北侧凤鸣园2#建筑未降低原有的日照标准。被告作出的行政许可事项并未对原告的利益产生影响，被告未举行听证并无不当。原告的诉求不成立,本院不予支持。关于原告胡子民要求一并审查原枣庄市规划局于2017年10月18日对枣庄市土地收购储备中心作出的《关于枣庄市土地收储中心征求薛城区一宗用地（六盘山路东侧、黄河路北侧、和谐路西侧）规划设计条件通知书》（枣规行（2017）81号）文件的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。本案中，原告是在2019年11月11日的庭审原、被告举证质证后的发表综合质证意见时提出对枣规行（2017）81号文件进行一并审查的请求，该枣规行（2017）81号文件作为被告提交的证据，本院于2019年8月3日、同年9月29日两次向原告送达，原告该请求已超过上述规定的提请期限，且未能说明正当理由。被诉建设工程规划许可所依据的规划条件是否合法亦不属于本案审查范围，故本院对原告提出的请求不予审查。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（一）项、第一百四十六条的规定，判决如下：驳回原告胡子民的诉讼请求。案件受理费50元，由原告胡子民承担（已交纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省枣庄市中级人民法院。审 判 长  徐 菊审 判 员  于秀洪人民陪审员  赵春梅二〇一九年十二月六日书 记 员  梁 凤