四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川13行初2号 原告四川勃源生态农牧开发有限公司，住所地：成都市高新区吉泰路**福年广场******。 法定代表人李东风，执行董事。 委托代理人谢小东，四川蜀都金丰律师事务所律师。 被告营山县人民政府，住所地：四川省营山县正西街**。 法定代表人罗明远，县长。 委托代理人罗永强，男，营山县司法局局长。 委托代理人李开仁，四川品贤律师事务所律师。 原告四川勃源生态农牧开发有限公司（以下简称勃源生态公司）因不服被告营山县人民政府（以下简称营山县政府）行政补偿决定一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告勃源生态公司的法定代表人李东风及委托代理人谢小东；被告营山县政府的委托代理人罗永强、李开仁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月10日，营山县畜禽污染治理领导小组办公室作出营畜治办发﹝2018﹞18号《关于给予四川勃源生态农牧开发有限公司营山分公司肉牛养殖场关闭补偿资金的决定》（以下简称18号决定）。该决定载明的主要内容为“四川勃源生态农牧开发有限公司营山分公司：根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定和《营山县人民政府关于印发〈营山县2017年畜禽养殖污染专项治理工作方案治理工作方案〉的通知》（营府发﹝2017﹞14号）、《营山县畜禽污染治理领导小组办公室关于印发〈营山县2017年第二批关闭禁养区畜禽养殖场实施方案〉的通知》（营畜治办发﹝2017﹞59号）等文件精神，你公司肉牛养殖场属于我县第二批禁养区关闭养殖场。……营山县人民政府决定关闭你公司肉牛养殖场的补偿金额为：圈舍钢架结构5227.5平方米，每平方米补助标准额200元，圈舍应补偿1045500元；存栏肉牛225头，每头补助标准为60元，存栏肉牛应补偿13500元；附属设施补偿3000元，共计应补偿1062000元；补偿资金已经于2018年4月拨付到黄渡镇财政所，请你场尽快与签订关闭协议，待养殖场完全关闭（去牛存栏、去养殖设施功能化和污染物无害化）验收后，到申请拨付关闭养殖场补偿资金。若你场对肉牛养殖圈舍面积数据有异议，以验收结论为准。”。 原告勃源公司诉称，2014年其购买营山县“鸿华肉牛养殖场”，与当地村委会签署土地流转合同，注册成立了分公司。随后，原告投入大量资金进行养殖场建设，专注肉牛繁育养殖、草料、蔬菜种植，全力打造生态农牧循环产业。2017年8月，被告告知原告要关闭其养殖场，但拒绝依法补偿。原告多次报告，被告均不理睬，增加并扩大了原告的经济损失。且被告的补偿依据是非法的、违反上位规定的。2018年4月，被告同意采取资产评估的方式补偿。同年6月，双方共同确定四川博大资产评估事务所有限责任公司进行评估。但被告却不按评估报告补偿，而是于2018年11月10日作出18号决定。综上，被告的行为严重违法，一是18号决定的补偿标准没有任何事实和法律依据，严重违反上位法规定和市政府文件规定。二是自2017年8月起，至今未依法补偿，属行政不作为。三是被告不按评估报告作出补偿决定违法。据此，请求：1.依法撤销《营山县畜禽污染治理领导小组办公室〈关于给予四川勃源生态农牧开发有限公司营山分公司肉牛养殖场关闭补偿资金的决定〉》（营畜治办发〔2018〕18号）；2.判令被告支付关闭养殖场的损失补偿金10037151.37元，并赔偿土地复耕损失276458元、停业停产损失836000元、土地流转租金损失225521.8元、银行贷款资金从2017年9月1日起至实际补偿之日止的利息损失（暂计至2018年12月30日利息损失计203733元）。3.本案诉讼费由被告承担。 为支持其诉讼请求，原告向本院提供了以下证据和依据： 第一组： 1.原告营业执照、法定代表人身份证明、法人身份证； 第二组： 2.营山县畜禽污染治理领导小组办公室《关于给予四川勃源生态农牧开发有限公司营山分公司肉牛养殖场关闭补偿资金的决定》（营畜治办发﹝2018﹞18号） 第三组： 3.营山县人民政府《关于印发〈营山县2017年畜禽养殖污染专项治理工作方案治理工作方案〉的通知》（营府发﹝2017﹞14号） 第四组： 4.《畜禽规模养殖污染防治条例》25条 5.南充市人民政府办公室《关于印发〈南充市2017年畜禽养殖污染专项整治工作方案〉的通知》（南府办函﹝2017﹞50号） 6.生态环境部《禁止环保“一刀切”工作意见》 7.生态环境部《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推进经济高质量发展的指导意见》（环规财﹝2018﹞86号） 第五组： 8.营山县环境保护局《关于400头肉牛养殖改造项目批复》（营环建函﹝2016﹞50号） 9.《无公害农产品证书》、《产地认定证书》、《双创企业板挂牌企业备案书》 10.《营山县畜牧食品局养殖备案申请表》（证据材料中实为:《四川省养殖场、养殖小区备案申请表》） 11.《动物防疫条件合格证》、四川省农业厅《肉牛标准化示范场》 12.《关于补办环保手续有关情况说明的函》（黄府函〔2014〕25号） 第六组 13.《关于四川勃源生态农牧开发有限公司营山分公司相关情况的请示》（黄府〔2017〕35号） 第七组 14.四川博大资产评估事务所有限责任公司报告书 15.营山县政府办公室请示（报告）处理笺（2018年4月） 16.营山县政府办公室请示（报告）处理笺（2018年5月） 17.营山县畜禽污染治理领导小组办公室《关于对关停四川勃源生态农牧开发有限公司营山分公司黄渡肉牛养殖场资产评估事项的请示》（营畜治办〔2018〕2号） 18.会议记录（2018年6月14日） 19.《关于勃源生态农牧开发有限公司营山分公司养殖基地关停有关事宜的请示》（黄府〔2018〕35号） 20.评估费发票； 第八组： 21.《土地流转承包经营合同》 22.租金收据； 23.已复耕景阳村复耕费明细表及利息清单； 24.招商银行贷款90万的合同及利息清单； 25.营山县农商银行贷款138万利息损失证据（还有40万未还） 26.银行利息损失汇总表； 27.停产停业损失统计表。 被告的质证意见为：原告认可关闭决定，拥护环保政策，重点是对补偿标准有异议，主要就补偿标准发表质证意见。1.关闭规模养殖场的补偿标准，全国或南充市没有明确的统一标准。相关政策授权县级以上人民政府根据各地情况制定补偿标准；2.我县的补偿标准在全市处于中等，既参照了南充市西河流域，也参照了其他县市区在环保督察中的补偿标准；3.本案是关闭养殖场，即去功能化、去污染等，只是不能养殖，涉及补偿，不是赔偿；4.对证据1、2、3、4组的三性无异议；5.第四组证据中，根据南充市政府文件，授权各县市区制定补偿政策，也要求对拆除搬迁的养殖场应依法评估补偿。但是该案是没有拆，只是关闭，去功能化、去污染、去存栏；6.第七组证据中，作为法制办主任，签字时有注明，不同意进行评估。原告出示的评估报告，被告的领导签字明确是补偿，不是赔偿。对该评估报告三性均不认可；7.原告要求的一千多万元的补偿，很多项目不合理不合法，也没有事实和法律依据。8.对第八组证据的真实性、合法性均有异议。 被告营山县政府答辩称，一、营府发﹝2017﹞14号、（营畜治办发﹝2017﹞59号程序合法，内容不违背上位法，在营山县辖区内具有普遍约束力。这两个文件是依照有关行政法规及文件，结合营山县实际制定的。其制定程序合法，公布后在全县范围内适用，也当然对原告具有约束力。二、原告主张撤销18号决定，不能成立。原告的养殖场是必须关闭的对象。被告对原告进行了政策法规及补偿标准、关闭期限等内容的宣传，组织人员对其养殖场的畜禽存栏、圈舍面积及附属设施进行勘验、数据锁定。2018年11月10日，被告对原告作出的18号决定是合法行政行为。对原告养殖场的清理整治，也做到了依法行政，严格执法。三、被告已将原告的补偿款拨入黄渡镇财政所，不存在不作为。2018年4月18日，被告将给原告的106.2万元补偿款拨入黄渡镇财政所账户，又下发了18号决定。原告未获得补偿款系自身原因，其一直拒绝与政府签订关停养殖场协议。因此，原告诉称的“营山县人民政府存在告知关停未依法补偿的行政不作为”与事实不符。四、原告要求按照其单方评估价作为补偿依据，并赔偿土地复耕损失等无事实和法律依据。对于关停禁养区养殖场的补偿标准，目前无法律明确规定。被告根据实际制定的、且不违背上位法的补偿标准应当作为补偿依据。而原告自行聘请评估公司所作的评估结论，欠缺客观真实性、合理性，不能作为补偿依据。同时，其主张的土地复耕损失、停产停业损失、土地流转租金损失及贷款资金利息无事实及法律依据，其主张不应得到支持。 被告营山县政府为支持其答辩意见，提供了以下证据和依据： 1.环境保护部、农业部《关于进一步加强畜禽养殖污染防治工作的通知》（环水体﹝2016﹞144号） 2.国务院《关于印发〈“十三五”生态环境保护规划〉》的通知（国发﹝2016﹞65号） 3.中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅《关于印发〈四川省环境污染防治“三大战役”实施方案〉的通知》（川委厅﹝2016﹞92号） 4.四川省农业厅、四川省环境保护厅《关于贯彻落实中央环保督查反馈意见加强畜禽养殖污染防治工作的通知》（川农业﹝2018﹞13号） 5.南充市人民政府办公室《关于印发〈南充市2017年畜禽养殖污染专项整治工作方案〉的通知》（南府办函﹝2017﹞50号） 6.南充市农牧局《关于全市畜禽养殖污染防治工作的督察通报》（南市农牧函﹝2017﹞63号） 7.营山县人民政府关于印发《营山县2017年畜禽养殖污染专项治理工作方案》的通知（营府发﹝2017﹞14号） 8.《规章制定程序条例》第36条 9.营山县第十七届人民政府第二十三次常务会议纪要 10.营山县畜禽污染治理领导小组办公室《关于印发的通知》（营畜治防办发﹝2017﹞59号） 11.环境保护部办公厅、农业部办公厅《关于印发的通知》（环办水体﹝2016﹞99号）； 12.营山县禁养区畜禽养殖场、养殖专业户关闭搬迁情况表 13.南充市农牧业局《关于对四川勃源生态农牧开发有限公司黄渡肉牛养殖场环境污染整改督办的通知》（南市农牧函﹝2018﹞150号） 14.《关于加快四川勃源生态农牧开发有限公司英山分公司肉牛养殖场去功能化的通知》（黄府﹝2018﹞55号）、营山县畜禽污染治理领导小组办公室《关于催告关闭四川勃源生态农牧开发有限公司营山分公司肉牛养殖场的通知》（营畜治办发﹝2018﹞7号） 15.营山县畜禽污染治理关停畜禽养殖厂现场勘察表及现场勘查照片 16.营山县畜禽污染治理领导小组办公室《关于给予四川勃源生态农牧开发有限公司营山分公司肉牛养殖厂关闭补偿金的决定》（营畜治办发﹝2018﹞18号） 17.《畜禽规模养殖污染防治条例》第11、24、25、37条 18.原告养殖厂关闭补偿资金核算表、补偿金额明细表、银行进账单 原告的质证意见为：对证据1、2、3、4的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议。不能证明18号决定的合法性；对证据5的真实性合法性无异议，其可证明18号决定违法，该证据明确应评估补偿；对证据6的真实性、合法性不持异议，与本案无关联性，不能证明18号决定合法，反而证明被告不作为；证据7不合法，不符合规范性文件标准，不能反复适用。其是对被告下属部门作出的安排，不对外，其补偿标准没有任何依据，还涉嫌滥用职权，补偿应当按照实际损失补偿，不是政府随意决定补偿标准；证据8、9与本案无关联性；证据10不具合法性，理由同证据7；证据11、12、13、14与本案不具关联性；对证据15的真实性、关联性有异议，原告的法定代表人签字明确面积并不是18号决定的面积，被告未对房屋、场地硬化、机器设备等其他损失项目及数量、面积进行勘查和确认；证据16不具有合法性，事实不清，没有依据，且被告长达一年不补偿，属于行政不作为；证据17不能证明18号决定的合法性，反而证明其不合法；证据18的真实性不能确定，也不具有合法性。 根据原、被告在庭审中的举证、质证以及陈述、辩论，本院认定以下事实：2014年，原告购买了原营山县鸿发肉牛养殖公司的资产，成立了分公司，主要从事肉牛繁育养殖，无公害蔬菜，打造生态农牧循环产业。2016年1月，营山县畜牧食品局颁发了《动物防疫条件合格证》，4月通过营山县环保局环评。 2016年3月17日，南充市人民政府为贯彻落实《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》（国发﹝2015）17号）、《四川省人民政府关于印发水污染防治行动计划四川省工作方案的通知》（川府发﹝2015）59号），结合本市实际，制定了《水污染防治行动计划南充市工作方案》。2017年4月24日，南充市人民政府办公室发函《关于印发的通知》（南府办函﹝2017﹞50号），该整治方案第四条第（二）项规定“对禁养区内限期关闭或搬迁的畜禽养殖场，各县（市、区）政府要制定一次性补偿政策，对拆除的各类设施依法评估、补偿，市政府安排专项资金对工作落实好的县（市、区）予以奖补。”，同时该整治方案附件对畜禽养殖场（小区）、养殖专业户界定的标准。2017年6月15日，营山县政府印发了《营山县2017年畜禽养殖污染专项治理工作方案》的通知（营府发﹝2017﹞14号）,该治理方案部署了治理要求、工作重点、实施步骤，成立了畜禽污染治理领导小组（以下简称畜禽治理领导小组）,在附件中界定了畜禽养殖场专业户的标准，公布了第一批整治畜禽养殖场的名单，以及《营山县畜禽养殖污染关停养殖场补偿标准》等。7月28日，治理领导小组办公室印发了《营山县2017年第二批关闭禁养区畜禽养殖场实施方案》的通知，要求在12月15日前自动关闭，若到期仍未关闭，强制关闭。本案原告勃源生态公司被列入第二批关闭禁养区畜禽养殖场名单。2017年7月，经现场勘察，原告养殖场圈舍（钢架结构）5227.50㎡，肉牛225头，养殖设施设备有饮水系统、保温降压设施、生产用电设施、雨污分流设施、沼气净化设施、沼液存储设施，隔离区400㎡、坝子367.5㎡不计算面积。原告在该勘察表中认为应将隔离区和坝子计入圈舍面积。2018年6月15日，南充市农牧业局向营山县畜牧食品局发出“关于对四川勃源生态农牧开发有限公司黄渡肉牛养殖场环境污染整改督办的通知”，提出立即关闭养殖场的整改意见。2018年10月22日，营山县黄渡镇政府通知原告营山分公司加快养殖场去功能化的进度，限其在2018年10月24日前签订关停协议并完成养殖场去功能化、去畜禽存栏、污染物全部无害化处理。同年10月29日，治理领导小组办公室向原告发出催告通知，加快关闭进度，在近期签订关闭协议，做好去肉牛存栏、去养殖设施功能化、污染物全部无害化处理工作，在11月5日前完成关闭工作。但原告仍未与被告签订关闭补偿协议。2018年11月10日，畜禽治理领导小组办公室作出《关于给予四川勃源生态农牧开发有限公司营山分公司肉牛养殖场关闭补偿资金的决定》（营畜治办发﹝2018﹞18号），对关闭原告养殖场的补偿金额为：圈舍钢架结构5227.50㎡，每平方米补助标准为200元，圈舍应补偿1045500元；存栏肉牛225头，每头补助标准为60元，存栏肉牛应补偿13500元；附属设施补偿3000元，共计应补偿1062000元。补偿金额已于2018年4月拨付到黄渡镇财政所，待养殖场完全关闭（去牛存栏、去养殖设施功能化和污染物无害化）验收后，待申请拨付关闭养殖场补偿金。若对肉牛养殖场面积数据有异议，以验收结论为准。原告不服，遂向本院提起诉讼，提出前述诉讼请求。 同时查明，2018年4月，畜禽治理领导小组办公室向营山县政府请示对关停原告养殖场基础设施进行评估补贴，同年4月12日，营山县政府法制办主任签注：因营府发［2017］14号文件无评估程序，建议参照同类养殖场做法。4月16日，分管农业的何副县长批示：鉴于该公司投入较大，还未正式运营盈利就关闭的实际情况，建议由畜牧局牵头进行资产评估，评估后请法制办提出意见，再召集相关部门研究补助，书记审定。2018年5月17日，畜禽治理领导小组办公室因原告一直未关停，持续从事养殖，为了做好原告关停评估工作，向营山县政府书面请示对原告的黄渡肉牛养殖场资产评估事项，该请示建议对原告养殖场资产评估范围为养殖场内的建筑物及附属物、基础设施建设、农用设施设备、道路硬化、排水系统修建、水电气安装、化粪池、水井、绿化；评估机构由畜禽治理领导小组办公室和养殖场业主协商共同确定一家南充市内的有专业资质的评估机构进行评估；评估费用先由垫支，后在原告关停补偿费中扣除。营山县政府何副县长批示：拟同意畜牧局提出的评估范围意见，呈朱书记审示。营山县委副书记朱胜国批示：同意何县长意见。 2018年6月14日，黄渡镇畜牧兽医管理站站长李天齐主持召开主题为确定评估机构的会议，参会人员有黄渡镇政府副镇长杜珊、营山县畜牧食品局纪委书记蒋蓉蓉、勃源生态公司李东风等，该会议记录参会人员一致同意确定四川博大资产评估事务所有限公司（以下简称博大评估公司）对勃源生态资产进行评估。之后，勃源生态公司委托博大评估公司对其养殖场的资产进行评估，博大评估公司于2018年7月12日出具报告书，评估结论：截止2018年6月19日止，委估资产评估总价值为人民币10003401.37元。评估费用由黄渡镇政府支付。 另查明，原告养殖场圈舍等设施设备均未拆除。 本院认为，根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案原告所在的养殖场被划定为禁止养殖区域，按照相关文件要求，应予关停，对原告因此遭受的损失，被告具有依法予以补偿的法定职责。 2017年，被告根据省、市文件精神，在全县开展畜禽养殖污染专项整治活动，对确定为禁养区的养殖场实行关闭，并在印发的《营山县2017年畜禽养殖污染专项治理工作方案》(营府发﹝2017﹞14号)中制定了《营山县畜禽养殖污染关停养殖场补偿标准》。原告的养殖场被划入禁养区，属于整治对象。被告多次通知原告做好去肉牛存栏、去养殖设施功能化、污染物全部无害化处理工作，但因补偿问题未达成一致意见，至今未果。据此，被告根据其制定的补偿标准对原告作出了肉牛养殖场关闭补偿决定，该决定符合被告营府发[2017]14号文件制定的补偿标准，不违反相关法律法规规定。原告认为，被告作出的补偿决定违法，且被告同意对其资产进行评估，并按评估价值进行补偿。但原告委托博大公司评估时，对评估其资产的范围未经原、被告双方共同确定，且被告实施的不是征收行为，而是对养殖场进行“去存栏、去养殖设施功能、污染物无害化”，故原告的诉请，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 驳回原告四川勃源生态农牧开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告四川勃源生态农牧开发有限公司负担。 如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 刘 红 审 判 员 庄 娟 人民陪审员 曾 胜 二〇一九年十二月十二日 书 记 员 杨双瑜