山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终2142号 上诉人（原审原告）刘贤伟，男，1971年7月2日出生，汉族，居民，住日照市东港区。 被上诉人（原审被告）日照市人民政府，住所地日照市东港区北京路**。 法定代表人李永红，市长。 委托代理人李兴民。 委托代理人郭强。 上诉人刘贤伟因与被上诉人日照市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服日照市中级人民法院于2019年9月22日作出的（2019）鲁11行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达了受理或者应诉案件通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 刘贤伟向原审法院诉称，其于2019年3月20日向市政府申请行政复议，请求依法裁决刘东楼村集体经济组织成员名单，在实体上和程序上均存在违法瑕疵，确认卧龙山街道办事处和刘东楼村村民委员会确认的村集体成员名单和《人口界定条件》无效，市政府作出不予受理的复议决定。原告认为卧龙山街道办事处对刘东楼村集体经济组织成员名单进行备案，不仅仅是存档备查，应是法律、法规规定的行政确认行为，刘东楼村民委员会根据《人口界定条件》认定村民成员名单在程序和实体上严重违法，应予撤销，该认定对原告的家庭成员及同村村民的权利义务都产生了直接影响，请求依法确认被告不予受理的复议决定违法，责令其依法重新作出复议决定，并依法制止村民委员会侵害原告集体经济组织成员权益的行为，给予原告村集体经济人口股股权，赔偿原告损失。 原审法院经审理查明：原告刘贤伟系日照市东港区秦楼街道刘**村村民，在农村产权制度改革中，原告不服刘东楼村民委员会于2018年12月作出的《刘东楼村集体经济组织成员名单》以及《刘东楼村人口界定条件》，提出行政复议申请，请求确认该集体组织成员名单违法及《刘东楼村人口界定条件》无效。被告市政府于2019年3月20日收到申请并制作行政复议申请书收到凭据，于2019年3月25日作出日政复不字〔2019〕42号不予受理行政复议申请决定书。被告市政府认为，卧龙山街道办事处对刘东楼村集体经济组织成员名单及备案行为，仅是接收并存档备查的行为，对刘贤伟的权利义务并不产生直接影响。是否具备农村集体经济组织成员资格，应当由村民会议民主讨论决定，刘东楼村村委会依法属于村民自治组织，其行为不属于行政法意义上的具体行政行为，不属于行政复议的审查范围，遂作出不予受理的决定。原告不服市政府作出的不予受理行政复议申请决定，遂向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为：本案争议的焦点系被告市政府作出的不予受理行政复议申请决定是否合法正确。根据《山东省实施办法》第六条（四）项的规定，其他将户口依法迁入本村，并经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，接纳为本集体经济组织成员的本村常住人员，为本集体经济组织成员。对是否具备农村集体经济成员资格的认定依法应由村民会议民主讨论决定。因此，被告市政府认为原告以刘东楼村委会为被申请人提出的复议申请不属于行政复议范围正确。原告主张卧龙山街道办事处作出的不予认定其农村集体经济组织成员的具体行政行为侵犯其合法权益，根据《山东省人民政府办公厅关于印发山东省农村集体产权制度改革试点方案的通知》（鲁政办字〔2018〕15号）规定，市政府认定卧龙山街道办事处亦不具有审批或确认集体经济组织成员资格的职权，仅是对刘东楼村村集体经济组织成员名单进行备案的行为，对原告的权利义务并不产生直接影响事实清楚、证据充分，市政府作出不予受理行政复议申请的复议决定适用法律正确，法院予以维持。市政府受理原告的行政复议申请后，依法受理、调查、送达，符合法定程序。综上，市政府于2019年3月25日作出的日政复不字〔2019〕42号不予受理行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原告的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘贤伟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘贤伟负担。 刘贤伟不服原审法院判决，上诉请求：裁决原审法院判决错误；判决因被上诉人的工作人员失职及在执行职务中给上诉人造成的损失，由被上诉人承担行政侵权责任，并赔偿一切经济损失。事实及理由：一、原审法院判决查明事实不清、证据不足。市政府未提供证据证明其对上诉人家人以及刘东楼村众多村民在其他农村集体经济组织是否分得承包地等进行调查，其作出的村集体成员行政备案认定事实不清。卧龙山街道办事处在作出农村集体经济组织成员资格确认备案前未听取上诉人家人以及众多村民的陈述或申辩意见，亦违反了正当程序原则，程序违法。二、原审法院对双方当事人提交证据的真实性及关联性的认定和理解错误。三、原审法院拒绝接受刘东楼村其他村民作为共同诉讼或第三人参加诉讼的申请，审判程序违法。四、原审法院判决适用法律错误。村集体经济组织成员认定工作属于法律规定的行政机关委托或者授权的行政行为，并非村民自治行为。涉案登记备案行为属于行政确认性行为，市政府没有从实体上审查上诉人所申请复议的具体行政行为就作出不予受理决定，属于不履行其法定职责。 市政府未向本院提交答辩意见，在向本院寄回的《二审行政案件诉讼要素表》中明确对原审法院判决查明事实、认定证据、适用法律及审判程序均无异议。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院。二审中，双方当事人均没有新证据提交。经审理，本院查明的事实与原审法院一致。 本院认为，本案审理的重点是市政府作出的涉案不予受理决定是否合法正确。当事人争议的焦点问题是刘贤伟提请复议事项是否属于行政复议的受理范围。 根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可以依法提起行政复议。对于不属于行政复议法规定的行政复议范围的，行政复议机关可以决定不予受理并书面告知申请人。本案中，上诉人刘贤伟向市政府提请行政复议的事项涉及其所在刘东楼村集体经济组织成员名单、备案及该村制定的《刘东楼村人口界定条件》。其中，集体经济组织成员名单及《刘东楼村人口界定条件》，均系刘东楼村村民委员会制作，不属于行政主体实施的具体行政行为；日照市东港区卧龙山街道办事处对该村集体经济组织成员名单进行备案的行为，亦只是根据《山东省人民政府办公厅关于印发山东省农村集体产权制度改革试点方案的通知》（鲁政办字〔2018〕15号）规定履行的“登记备案”手续，并非法律、法规及规章规定能够影响行政行为效力的前置或后续行为。因此，刘贤伟提请复议的事项不属于行政复议法规定的受理范围。市政府收到上诉人的复议申请后，在法定期限内作出涉案不予受理决定，并无不当。上诉人如认为其合法权益因所在村村民委员会作出的决定而受到侵害，可以依据《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定，依法另行寻求救济。 因涉案不予受理复议决定不具有《中华人民共和国国家赔偿法》规定的违法情形，上诉人要求市政府承担相关赔偿损失及侵权责任的主张，本院不予支持。另外，因本案被诉行政行为系市政府作出的涉案不予受理决定，行政复议申请人只有上诉人一人。因此，其他案外人要求作为共同诉讼或第三人参加诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条关于“与行政行为有利害关系”的规定。原审法院未予准许，审判程序并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人刘贤伟负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 琳 审判员 曹林灿 审判员 王云阁 二〇一九年十二月二十三日 书记员 王超群