甘肃省高级人民法院行政裁定书（2019）甘行终402号上诉人（原审原告）民勤县百盛养殖专业合作社。住所地：甘肃省武威市民勤县西渠镇扶拱村六社。法定代表人姬林花，该社董事长。委托代理人王景道，男，汉族，1964年4月24日出生，系该社场长。被上诉人（原审被告）武威市人民政府。住所地：甘肃省武威市凉州区东大街118号。法定代表人周伟，该市政府市长。委托代理人田云山，该市司法局工作人员。委托代理人杨婵娟，甘肃致为律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）民勤县人民政府。住所地：甘肃省民勤县三雷镇东大街9号。法定代表人马世友，该县县长。委托代理人彭家坤，该县国土资源局工作人员。委托代理人王**文，甘肃方文律师事务所律师。上诉人民勤县百盛养殖专业合作社（以下简称百盛养殖合作社）因诉被上诉人武威市人民政府（以下简称武威市政府）、原审第三人民勤县人民政府（以下简称民勤县政府）土地行政批复一案，不服金昌市中级人民法院（2019）甘03行初6号之一裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。被诉行政行为：2017年12月31日，武威市政府作出武国土发〔2017〕123号《关于民勤县2017年村镇建设第1批次建设用地的批复》（以下简称〔2017〕123号农用地转建设用地批复）。主要内容为，民勤县人民政府：经市政府第40次常务会议研究、同意该批次用地，现批复如下：一、同意将你县东湖镇下月村、夹河镇新粮地村、三雷镇上雷村、收成镇珍宝村和流裕村、双茨科镇二分村、西渠镇北沟村和号顺村境内集体农用地36.1030公顷(耕地22.3871公顷)转为建设用地，同时使用6.6983公顷集体未利用地，以上共计土地42.8013公顷，作为民勤县2017年第1批次村镇建设用地，土地用途为农村宅基地。二、该批次用地涉及的补充耕地任务，从你县土地整理开发项目中挂钩落实，要做好相关工作，进一步提高补充耕地质量。三、用地批准1个月内在国土资源部建设用地备案系统中备案，严格按照国家和省市的有关规定办理建设用地手续。建设项目若在地质灾害易发区，应进行地质灾害危险性评估。四、项目区农村基础设施建设不完善及环境保护污染防治设施不完备的，不予供地。一审法院经审理查明：百盛养殖合作社于2015年3月15日与北沟村六社签订了《农村耕地流转合同》而取得涉案土地承包经营权，随后该社于2016年9月书面通知其土地被征用，决定终止合同，并于10月12日向法院起诉要求终止其与百盛养殖合作社签订的土地承包经营权转包合同。经法院审理判决终止北沟村六社与百盛养殖合作社签订的《农村耕地流转合同》，该判决已生效。2016年10月20日，百盛养殖合作社与民勤县西渠镇人民政府签订补偿协议，约定该镇政府补偿其120万元。2017年12月31日，被告武威市政府作出〔2017〕123号农用地转建设用地批复，百盛养殖合作社向甘肃省人民政府提出复议申请，甘肃省政府于2018年10月9日作出《行政复议决定》，驳回百盛养殖合作社的行政复议申请。一审法院认为，人民法院审理行政案件，首先应当审查判断原告的起诉是否符合法定条件。若符合，则进入实体审理;反之，则应裁定驳回起诉。而审查起诉条件时，首要的是审查被诉行政行为是否可诉，如果可诉，方可适用行政诉讼的其他规定进行审查。判断被诉行政行为是否可诉的重要标准是该行为是否对原告的权利义务产生实际影响。即被诉行政行为作出后，原告的合法权益是否直接受到不利影响。换言之，必须是被诉行政行为在前为“因”，原告的合法权益受到不利影响在后为“果”。2017年12月31日，武威市人民政府作出本案被诉的《农用地转为建设用地批复》，因此，百盛养殖合作社不能依约行使承包经营权系北沟村六社终止合同行为所致，武威市人民政府作出的被诉《农用地转为建设用地批复》对其合法权益明显不产生实际影响。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”规定，裁定驳回原告百盛养殖合作社的起诉。上诉人百盛养殖合作社上诉称，一、一审裁定适用法律错误。1.根据被上诉人提交的证据，2017年12月31日，被上诉人批复征收西渠镇北沟村集体农用地5.4066公顷，作为扶拱新村的农村宅基地。实际上该土地在批准征收前已经实际占用两年多。2.根据上诉人在政府信息公开获悉，在信息答复中称扶拱新村建设用地不改变土地权属，不涉及土地征收，该用地由西渠镇政府与北沟村签订土地补偿协议。事实是上诉人流转的土地由耕地改变为建设用地，民勤县国土局伪造了《征地协议》。3.流转的土地被非法占用后，虽然签订补偿协议补偿120万元，但不是上诉人真实意愿的表达，未按照民政发〔2014〕175号文件确定的农用地标准予以补偿，农用地与未利用地每亩差额2.0557元，占用236.15亩，应获得补偿485.4536万元，扣除承包费16.815万元，平整费71.785万元，欠农用地补偿396.8536万元，补偿未到位。被上诉人作出的征地批复侵犯了上诉人流转耕地的经营权，严重损害了上诉人利益，是适格的诉讼主体。二、一审裁定认定《农村耕地流转合同》解除与征地批复不存在利害关系是错误的。1.第三人捏造征地行为，伪造《征地协议》证据，提起虚假诉讼解除《农村耕地流转合同》，严重侵害了上诉人的合法权益。2.通过诉讼解除合同消灭的是160亩耕地使用权，在占用土地两年之后作出征地批复，上诉人与征地批复有法定利害关系。三、被诉的征地批复违法。1.根据现有证据可以证明，在批复作出前扶拱新村的项目建设已经实际使用，存在非法占用土地情形。2.有新证据民勤县人民法院（2018）甘0621民初2437号民事判决，证明在批复作出前未按照农用地的标准实施补偿。3.批复作出时未按照土地利用总体规划确定审批内容。综上，一审裁定认定事实和适用法律错误，请求撤销一审裁定，依法确认征地批复行为违法。被上诉人武威市政府答辩称，一、上诉人与被诉《农用地转为建设用地批复》没有利害关系，不是本案适格原告。被上诉人在作出《农用地转为建设用地批复》前，上诉人与北沟村第六合作社签订的《农村耕地流转合同》已经通过民事诉讼判决解除，土地承包合同关系已消灭，同时上诉人亦足额领取了各项补偿款。故上诉人对《农用地转为建设用地批复》无利害关系，不具有原告主体资格。二、被诉《农用地转为建设用地批复》主体适格、事实依据充分、程序合法、适用法律正确。被上诉人依据土地管理法第44条第1款、第3款、第21条以及《甘肃省实施办法》第21条第2款及第19条的规定，履行农用地转为建设用地土地审批手续。根据民勤县政府上报的“一书三方案”、《土地勘测界定技术报告》《民勤县2017年度村镇批次建设用地的审查报告》等证据证实，依法履行《农用地转为建设用地批复》事实依据充分、程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人民勤县政府答辩称，一是百盛养殖合作社作为本案原告的诉讼主体不适格。涉案《农用地转为建设用地批复》所涉及的土地属于北沟村六社集体所有，百盛养殖合作社原来是涉诉土地的承包经营权人，可经北沟村六社依法起诉，已经终止了双方签订的《耕地流转合同》，此案经一审二审再审均维持一审判决：终止北沟村六社与百盛养殖合作社签订的《耕地流转合同》，判决已经具有法律效力。因此，原告与涉诉的土地和有关此宗土地用途改变等行政行为便失去了“具有法律上的利害关系”的主体特征，百盛养殖合作社的起诉不具有原告主体资格。二是将民勤县政府列为本案的第三人不符合法律规定。本案中，民勤县政府和武威市政府属于上下级关系，民勤县人民政府的内部行为不具有可诉性；其次，行政内部行为效力外化后，由最终署名的单位负责；按照法律规定和行政诉讼的效力原则，将民勤县政府列为第三人与行政法理相悖。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。二审期间，上诉人百盛养殖合作社向本院提交了如下证据：1.民勤县人民法院（2018）甘0621民初2437号民事判决；2.甘肃省人民检察院甘检民（行）监〔2019〕62000000054号通知书、武威市人民检察院武检民（行）监〔2018〕62060000015号通知书及民事抗诉申请书。经审查，甘肃省人民检察院是针对涉案土地的承包经营权转包合同纠纷提出抗诉，与本案被诉农用地转为建设用地批复的行政行为不具有关联性，不影响本案的继续审理。二审查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。另查明，百盛养殖合作社诉原民勤县国土资源局与西渠镇北沟六社签订的征地协议违法并予以撤销一案，经武威市中级人民法院（2018）甘06行终25号行政裁定，裁定驳回起诉。百盛养殖合作社向本院申请再审，本院作出（2019）甘行申22号行政裁定，驳回再审申请。百盛养殖合作社诉民勤县政府撤销民勤县政府作出的民政（土）字〔2016〕77号《关于西渠镇扶拱新农村社区集体建设用地供地方案的批复》一案，经金昌市中级人民法院作出（2018）甘03行初59号行政裁定，裁定驳回起诉。本院（2018）甘行终670号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案被诉的行政行为是武威市政府于2017年12月31日作出的〔2017〕123号农用地转为建设用地批复。根据双方的诉辩意见，本案争议的焦点是被诉的〔2017〕123号农用地转为建设用地批复是否属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。可见，对上诉人的权利义务是否“产生实际影响”，是审查被诉的行政行为是否可诉的判断标准。实际影响，指的是被诉的行政行为直接对外发生法律效力或者产生法律效果。所谓“直接”，是指法律效力或者法律效果必须直接对相对人或者利害关系人发生，导致已经形成的法律关系变更、消灭或者形成新的法律关系。所谓“对外”，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的请示报告等内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。换言之，如果行政行为的效力仅停留在行政管理内部领域，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响，则不具有可诉性。根据修改前的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《土地管理法实施条例》第八条第四款、第十九条、第二十条的规定，我国土地管理法确定的集镇建设用地审批采用农用地转用审批与具体建设项目用地审批相分离的制度，即农用地转用由市、县人民政府根据土地利用总体规划、土地利用年度计划分批次报国务院或者省级人民政府以及省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准，在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本案中，武威市政府根据农用地转为建设用地审批程序，作出〔2017〕123号农用地转为建设用地批复的主要内容涉及的是同意民勤县西渠镇北沟村内集体农用地转为建设用地，该批复针对的是民勤县范围内的农用地转为集镇建设用地批复，是针对土地用途管制而作出，不涉及具体建设项目用地的审批。作为批准机关武威市政府审查范围主要是是否符合农用地转为建设用地的条件，对上诉人主张的土地流转权和征地补偿是否到位并不是其法定审查条件和应当予以考虑的因素。故，被上诉人武威市政府针对民勤县政府作出的〔2017〕123号农用地转为建设用地批复对上诉人百盛养殖合作社的土地流转权并不产生实际影响。据此，本案被诉的〔2017〕123号农用地转为建设用地批复，不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，行政行为对原告的合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 朵利民审判员 吕 强审判员 薛 扬 二〇一九年十二月三十一日书记员 李 璐附：本裁定适用的相关法律规定及司法解释1.《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第四十四条【农用地转用审批】建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。2.《土地管理法实施条例》第八条全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。本条第一款、第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。第十九条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。第二十条在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条【二审裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；4.《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；