湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘02行初170号 原告杨小建，男，汉族，1967年8月12日出生，住湖南省株洲市荷塘区。 委托代理人刘磊，北京万典律师事务所律师，代理权限为特别授权。 委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被告株洲市荷塘区人民政府，住所地株洲市荷塘区新华东路**。 法定代表人王利波，区长。 委托代理人汪宏辉，系株洲市荷塘区人民政府工作人员，代理权限为一般代理。 委托代理人熊曙，湖南新森律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原告杨小建诉被告株洲市荷塘区人民政府行政补偿决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月5日公开开庭进行了审理。原告杨小建的委托代理人刘磊、陈海峰，被告株洲市荷塘区人民政府的委托代理人汪宏辉、熊曙到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告诉称：原告在株洲市荷塘区××村××组自建房屋一处，房屋实际面积4200㎡（房屋产权证号Ｎｏ.0031189号，其中部分为钢筋混凝土框架，部分为砖混结构），房屋为商业性质，层高是一般住宅的2倍。原告于1991年提交商业用房报建材料，房屋于1992年建成，自建成后一直用于经营宾馆和超市，目前尚在经营中。2018年7月9日，为实施芙蓉路（新华东路-新塘）新建工程项目，株洲市荷塘区人民政府作出株荷征决字〔2018〕5号《株洲市荷塘区人民政府国有土地上房屋征收决定》，将原告的房屋划入征收范围，但补偿标准极低，原告未能与被告达成补偿协议。2019年4月3日，被告作出的株荷征补〔2019〕4号《株洲市荷塘区人民政府房屋征收补偿决定书》，原告认为该征收补偿决定认定事实不清、程序违法，应予以撤销，理由：一、本案中房地产价格评估机构的选定方式违法。二、被告对征收房屋的性质认定错误，所作补偿决定缺乏事实依据。三、涉案征收补偿决定侵害了原告的补偿方式选择权，应予以撤销。四、涉案征收补偿决定遗漏对原告的补偿事项，对原告严重不公平。五、涉案补偿决定确定的补偿价格明显低于周边同类房地产市场价格，违反法律规定。六、被告未经协商或者评估直接对原告房屋的装饰装修以及搬迁费等作出补偿决定，属于程序违法。请求判令：依法撤销被告于2019年4月3日作出的株荷征补〔2019〕4号《株洲市荷塘区人民政府房屋征收补偿决定书》。 被告株洲市荷塘区人民政府辩称：答辩人作出的株荷征补〔2019〕4号《株洲市荷塘区人民政府房屋征收补偿决定书》主体适格，程序合法、正当，事实清楚，适用法律正确。一、答辩人依法于2018年7月9日作出了株荷征决字〔2018〕5号《株洲市荷塘区人民政府国有土地上房屋征收决定》并依法予以公布，原告杨小建的房屋位于征收范围内。包含原告在内的被征收人未在法定期限内对涉案征收决定提起行政复议或者行政诉讼，该征收决定合法有效。二、答辩人作出的株荷征补〔2019〕4号《株洲市荷塘区人民政府房屋征收补偿决定书》程序合法、正当。三、答辩人作出的株荷征补〔2019〕4号《株洲市荷塘区人民政府房屋征收补偿决定书》认定事实清楚，于法有据，计算数额准确。四、本案中，房屋征收补偿安置方案中明确了用于产权调换的房源，在房屋征收部门向原告杨小建送达的房屋征收补偿安置告知书中，告知了杨小建一次性货币补偿的项目和金额，同时告知原告如选择产权调换，请于2018年9月25日前选定安置房，并按规定结算差价。杨小建并没有在规定的截止日期前选定产权调换房源，答辩人采用货币方式补偿并无不当。五、答辩人依据国务院590号令第十七条、第二十六条作出的《株洲市荷塘区人民政府房屋征收补偿决定书》，适用法律正确。 原告举证： 1、原告身份证、土地使用权证、房屋所有权证复印件。原告对涉案房屋拥有合法所有权，原告主体适格。 2、荷塘区同发小宾馆、株洲市荷塘区广缘量贩超市营业执照及纳税证明、电费缴纳截屏、广缘超市发票购领卡、特种行业许可证、消防安全检查意见书复印件。证明原告的房屋用于商业经营，依法办理了营业执照并依法纳税，被告将原告的房屋认定为住宅进行补偿不符合客观事实。 3、房地产征收分户评估报告复印件。证明房屋征收部门在征收决定作出前未依法通知原告参加选定房地产价格评估机构，所作评估报告应为无效，不能作为被告作出涉案补偿决定的合法依据。 4、《株洲市荷塘区人民政府房屋征收补偿决定书》（株荷征补〔2019〕4号）。证明被告作出了涉案补偿决定，该补偿决定对原告房屋性质认定错误、遗漏补偿内容，应当依法予以撤销。 被告株洲市荷塘区人民政府质证：对证据1无异议。补充说明，房屋所有权证所登记的使用性质为住宅。对证据2的营业执照真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，不能依据两份营业执照证明原告的房屋为商业用途的房屋。对证据2的中的发票需要核对原件（提交的发票比较多，对该证据真实性，庭后再核实）。对关联性及证明目的有异议，不能证明原告的房屋为商业用途房屋，不能对其住宅房屋以商业用途的房屋进行评估。对证据3的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，分户评估报告真实合法有效。对证据4的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，该征收补偿决定真实合法有效。 被告株洲市荷塘区人民政府举证： 1、《株洲市荷塘区人民政府国有土地上房屋征收决定》（株荷征决〔2018〕5号）、芙蓉路（新华东路-新塘新建工程）国有土地上房屋征收补偿安置方案及张贴照片。证明株洲市荷塘区人民政府于2018年7月9日作出了房屋征收决定，并予以公告。 2、关于选定评估机构进行评估的公告、附件及张贴照片。证明由被征收人协商选择评估机构。 3、关于评估机构的确定及入户查勘的公告及照片。证明告知已确定评估机构。 4、《公证书》。证明公证投票结果。 5、房屋权属证书、营业执照及房屋测绘图表。证明房屋权属。 6、户籍证明材料。证明户籍情况。 7、分户初步评估结果公示及照片。证明公示初步评估结果。 8、《房地产征收分户评估报告》（被征收房屋房地产市场价值部分）及送达回执。证明评估报告已送达。 9、《房地产征收分户评估报告》（复核后）（被征收房屋房地产市场价值部分）及送达回执。证明评估报告已送达。 10、《房地产征收分户评估报告》（装饰装修、附属设施及搬迁费用）及送达回执。证明评估报告已送达。 11、《芙蓉路（新华东路-新塘）新建项目国有土地上房屋征收补偿安置告知书》及送达回执。证明送达了补偿安置告知书。 12、与被征收人协商记录（四次）。证明与被征收人多次协商不能达成协议。 13、《株洲市荷塘区人民政府房屋征收补偿决定书》、公证书及送达回执。证明依法送达了征收补偿决定书。 14、领取征收补偿款的通知、送达回执及公证书。证明送达领取征收补偿款的通知。 15、补偿款提存公证书。证明补偿款公证提存。 原告质证：对证据1的真实性无异议，对合法性有异议，虽然本案审理的是补偿决定的案件，但是株荷征决〔2018〕5号《株洲市荷塘区人民政府国有土地上房屋征收决定》不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，不能作为本案证据使用。对证据1中的照片真实性无异议，对合法性有异议，照片没有载明拍摄的时间、人员，不足以证实补偿方案已经充分征求被征收人的意见，也无法证实补偿方案已满足了法律要求的征求公众意见不低于30天的规定。对证据2的真实性、合法性均有异议，原告没有参与选定评估公司的过程，同时该公告、照片没有具体的拍摄人员、时间、张贴地点。均不能证实选定评估公司的程序合法性。证据2中有关公告的工作人员署名的备注是新增加的，不能证实具体的公示公告情况，完全是为了诉讼需要而自行添加。对证据3的真实性、合法性均有异议，不足以证实选定评估程序的合法性。由于被告未出示原始被征收人确定评估公司的票选情况，因此本案确定的湖南新时代房地产评估咨询有限公司（以下简称新时代公司）是违反法律程序规定的。证据2、3中的照片真实性不认可，照片没有原件，没有拍摄时间、地点、地点无拍摄人，无法证明在其主张的时间地点进行了张贴。照片复印件中的文件无法分辨内容（需要核对原件），无法证明照片复印件上的文件就是其主张的文件。对证据4的真实性无异议，但不能证实本案的估价机构就是新时代公司，通过公证书以及工作记录的记载内容来看仅仅是对最终的唱票结果进行了公证，投票过程没有任何记载，根本无法证明确实存在被征收人进行投票的环节。并不能完全反映出被征收范围内有哪些被征收人选择了哪一个具体的评估公司。我们认为评估公司的确定是违反了法律的程序规定的。对证据5房屋权属证书、营业执照无异议。但是我们认为被告在对本案作出补偿决定之时应当本着尊重历史照顾现实的原则，结合本案原告将房屋应用于实际的用途，应该按照商业用房进行补偿，而不是住宅用房。对证据5房屋测绘图表真实性、合法性均有异议，其中测量原告的房屋与实际原告的房屋相差500多平方米，在反馈的时候，被告工作人员没有及时处理。对证据6无异议。对证据7的真实性无异议，但是仅仅证明对有关分户初评结果进行公示，不能证明评估结果是正确的。对证据8-9的真实性无异议，对合法性有异议，基于本案估价机构的选定不合法，因此所作的分户报告也不具有法律效力。并且评估报告中记载的房屋价值与周边的市场价值相差甚远，周围的房屋已经接近3万元每平方米左右。但是评估报告中确定的仅有5000元每平方米左右，相差甚大，违反了公平公正原则。虽然评估价值报告进行了复核，但是我们认为复核程序没有起到应有的作用，只是个流程。对原告所称房屋的面积及属性问题均没有采纳。即使原告未对评估报告申请专家鉴定，被告在作出时，应当依职权委托专家进行鉴定。证据8的评估报告第七页第十条，“本估价报告使用期限自估价报告出具之日起，至该征收补偿结束时止。”没有评估报告有效期截止的明确时间，该评估报告所谓的有效期至补偿结束时止，没有法律依据。对证据10的真实性、合法性均有异议，原告截止到目前，仍然未收到装饰装修、附属设施的评估报告，送达回执中虽然记载为留置送达，但是不属实。根据原告的陈述，有关房屋价值的评估报告，我方均已收到，但是有关装饰装修的报告没有收到，很显然不是因为原告拒绝接收，而是被告没有送达，留置送达不符合法律规定。在该装饰装修评估报告中还涉及到一家评估公司湖南中鼎精诚资产评估有限公司（以下简称中鼎公司），该公司受新时代公司委托对消防设施等进行评估，我们认为新时代公司无权将相关的业务转委托给中鼎公司，此外根据中鼎公司的评估报告，该评估报告的评估师周仁文、吴新娇，周仁文的资产评估师证件检验有效期是2016年度的，同时吴新娇也只提供了执业登记卡，没有提交正式的注册执业评估师的登记证。有关中央空调及消防设施的评估是违反法律规定，无效的。对证据11的真实性无异议，对合法性有异议，该告知书仅仅是载明了补偿项目，并未考虑本案的实际情况，仅仅是作出本案的被诉行政决定而采取的补救措施。房屋安置告知书从未向原告进行送达。送达回证上签名人员亦未出庭，无法证明其身份，也无法证明是在其主张的时间地点进行了送达。对证据12的真实性、合法性均有异议，被告出示了4次协商记录，据原告回忆，征收部门并未有过相关的记录，协商记录并非在协商过程中记录的，协商记录是回忆加工制作的，时间也不对。对证据13的真实性无异议，对合法性有异议。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，补偿决定送达给原告后，应在征补范围进行公告。对证据14-15真实性无异议，对合法性有异议。 根据庭审质证，本院对原、被告提供的证据予以综合采信。 经审理查明：原告所有的房屋位于株洲市荷塘区××村××组，其中房产证登记面积2281.5㎡。2018年7月9日，被告发布株荷征决字〔2018〕5号《株洲市荷塘区人民政府国有土地上房屋征收决定》及芙蓉路（新华东路—新塘）新建工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案，决定征收新华东路至新塘内房屋，作为芙蓉路（新华东路—新塘）工程建设用地。原告房屋在征收范围内。同年7月12日，株洲市国有土地上房屋征收处荷塘中心（以下简称荷塘中心）发布《关于选定评估机构进行评估的公告》，7月20日，荷塘中心发布《关于评估机构的确定及入户查勘的公告》，该公告称：芙蓉路（新华东路—新塘）新建工程国有土地上房屋征收选择评估机构的问题，经株洲市国信公证处现场全程公证，于2018年7月20日按照少数服从多数的原则确定了新时代公司为该项目的房地产价格评估机构。7月27日，湖南省株洲市国信公证处出具（2018）湘株国证内字第10270号《公证书》。《公证书》称，现场投票48张，有效票48张，其中新时代公司获28票。2018年8月2日，荷塘中心将新时代公司出具的《被征收房屋分户初步评估结果一览表》予以公示，原告有证房屋面积2281.5㎡，6014元／㎡，总价13720941元。2018年9月3日，荷塘中心将新时代公司出具的《被征收房屋（未经登记建筑）分户初步评估结果一览表》予以公示，原告未经登记砖混结构住宅528.37㎡，4698元／㎡，总价2482282元；未经登记框架结构住宅232.26㎡，4976元／㎡，总价1155726元；未经登记轻钢结构住宅111.37㎡，4470元／㎡，总价497824元；未经登记轻钢结构住宅352.91㎡，4683元／㎡，总价1652678元。2018年9月10日，新时代公司对原告房屋出具《房地产征收分户评估报告》，该报告的内容与评估结果一览表一致，原告房屋评估总价为19509451元。2018年9月11日，荷塘中心将评估报告送达给原告。杨小建对《房地产征收分户评估报告》有异议，申请复核评估。2018年10月18日，新时代公司向杨小建作出《房地产征收分户评估报告》（复核后），并于2018年10月29日将复核后的该评估报告送达给原告，该评估报告对原告房屋评估的总价为20039544元。2018年12月13日，新时代公司对原告房屋附属设施、装饰装修及搬迁费用作出《房地产征收分户评估报告》（装修），原告房屋附属设施合计667217元，装修部分价值1305365元，搬迁费为54000元。2018年11月17日，荷塘中心将该评估报告在项目指挥部留置送达给原告，但原告不承认收到该评估报告。2019年1月25日，荷塘中心向原告留置送达《房屋征收补偿安置告知书》。《房屋征收补偿安置告知书》主要内容为：根据《芙蓉路（新华东路—新塘）新建工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》、《房地征收分户评估报告》［报告编号：湘新评字（2018）第ＺＳ002-Ｆ1号；湘新评字（2018）第ＺＳ002-Ｆ1号（复核后）;湘新评字（2018）第ＺＳ002-Ｆ1（装修）号，对原告补偿安置如下：一、如原告选择一次性货币补偿，则补偿金额为:1、房屋补偿：6377元／㎡×1178.7㎡＝7516570元;5979元／㎡×1102.8㎡＝6593641元;5043元／㎡×465.08㎡＝2345398元;4665元／㎡×278.61㎡＝1299716元;4911元／㎡×128.31㎡＝630130元;4687元／㎡×352.91㎡＝1654089元。住改非：6377元／㎡×392.9㎡×50%＝1252762元;5043元／㎡×141.36㎡×50%＝356439元;5979元／㎡×29.26㎡×50%＝87473元。2、搬迁补助费：54000元。3、临时安置补助费：20039544元×5‰×3个月＝300593元。4、装饰装修补偿：271元／㎡×1495.7㎡＝405335元;709元／㎡×785.8㎡＝557132元;709元／㎡×63.07㎡＝44717元；0元／㎡×61.54㎡＝0元;271元／㎡×1100.3㎡＝298181元。5、附属设施补偿（根据实际有无进行补偿）：667217元。6、奖励及奖励性补贴：（1）按期搬迁奖，在2019年1月31日前签订征收协议：20039544元×5％＝1001977元。（2）提前搬迁奖，在2018年12月31日前签订征收协议：220元／㎡×3506.41㎡＝771410元；在2019年1月31日前签订征收协议：110元／㎡×3506.41㎡＝385705元；（3）奖励性补贴，在2019年1月31日前签订征收协议：20039544×30％＝6011863元；（4）寻找房源补助，在2019年1月31日前签订征收协议：3000元。以上1-6项补偿合计31465938元人民币，如你户在2019年1月31日前不能签订征收协议，则将取消第6条相应奖励和奖励性补贴。7、住宅房屋的被征收人在2019年1月31日签订补偿安置协议，并在规定期限内购买城区范围内住宅房屋的，给予每户（每套）50000元的购房补助。二、如原告选择产权调换方式，请于2019年1月31日前，在株洲市荷塘区××（××东××）新建工程项目征收指挥部提供的“芙蓉花园”或荷塘区范围内在售商品房的现房选定安置房，并按规定结算差价。三、如原告不能按期签订房屋征收补偿安置协议，将由株洲市荷塘区人民政府按照芙蓉路（新华东路—新塘）新建工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案，采取一次性货币补偿的方式作出补偿决定。在补偿决定规定的搬迁期限内仍不能搬迁的，由株洲市荷塘区人民政府依法申请人民法院强制执行，届时将取消相应的奖励及补助。 2018年9月11日，10月29日，11月17日，2019年1月25日，株洲市荷塘区国有土地上房屋征收项目指挥部与原告就房屋补偿问题进行协商，但未达成一致意见。2019年4月3日，被告作出株荷征补〔2019〕4号《株洲市荷塘区人民政府房屋征收补偿决定书》，该决定书主要内容为：一、对被征收人座落于株洲市荷塘区××村××组的房屋实施征收，按货币补偿方式进行补偿安置。二、被征收房屋补偿情况：根据新时代公司对房屋的评估结果和《芙蓉路（新华东路—新塘）新建工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》的规定，被征收人应得的货币补偿数额为：1、被征收房屋登记建筑面积价值补偿为人民币14110211元；2、被征收房屋未经登记建筑面积价值补偿为人民币5929333元；3、被征收房屋住改非补偿为人民币1696674元；4、被征收房屋附属设施补偿为人民币667217元；5、被征收房屋登记建筑面积装饰装修补偿为人民币962467元；6、被征收房屋未经登记建筑面积装饰装修补偿为人民币342898元；7、被征收房屋搬迁补助费补偿为人民币54000元；8、被征收房屋临时安置补助费补偿为人民币300593元，以上1-8项补偿金额共计为人民币24063393元。三、限被征收人在本补偿决定书送达之日起二十日内将位于株洲市荷塘区××村××组的房屋搬迁腾空，并与房屋征收部门及株洲市荷塘区国有土地上房屋征收指挥部办理房屋移交手续。2019年4月11日，被告将《株洲市荷塘区人民政府房屋征收补偿决定书》对原告进行留置送达。原告不服，诉至本院。 本院认为，本案系行政补偿案，争议的焦点为株洲市荷塘区人民政府作出的株荷征补〔2019〕4号《株洲市荷塘区人民政府房屋征收补偿决定书》是否合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十四条、第二十六条的规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收人给予公平补偿。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定，随机选定等方式确定。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，或者被征收房屋所有人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。本案中，被告因芙蓉路（新华东路—新塘）新建工程项目建设需要，依法作出《株洲市荷塘区人民政府国有土地上房屋征收决定》以及《国有土地上房屋征收补偿安置方案》，征收决定发布后，被告按照项目所涉被征收人投票选定房地产价格评估机构且对选定情况予以公证。评估机构选定后，由评估机构对原告涉案房屋进行评估，并将评估报告送达给原告。原告收到评估报告后，依评估报告告知的程序向评估机构申请复核。复核结论作出后，被告不能充分证明原告收到复核回复。评估报告结论作出后，被告在多次与原告协商无果的情况下，被告对原告下达补偿安置告知书，并在告知书中告知原告对货币补偿和房屋产权调换进行选择，在原告未进行选择的情形下，对原告被征收房屋作出补偿决定符合法律规定。被告在对原告被征收房屋作出的补偿决定中，虽然对已经登记和未经登记的房屋均进行了补偿，对已登记部分房屋中的室内夹层、阁楼，评估机构基于未达到2.2米（共计282.59平方米）按附属设施在《房地产征收分户评估报告》（装修）中予以评估并无不妥，且补偿决定的房屋补偿价值也基本符合原告被征收房屋所在地域的市场价格，没有损害原告的合法利益，但因为被告对原告送达房屋装修评估报告时不符合留置送达的送达方式，送达程序违法，故被告作出的株荷征补〔2019〕4号《株洲市荷塘区人民政府房屋征收补偿决定书》不符合法律规定程序。因涉案被征收房屋系芙蓉路（新华东路—新塘）新建项目，属于公共利益项目，若撤销被告作出的株荷征补〔2019〕4号《株洲市荷塘区人民政府房屋征收补偿决定书》会给国家利益、社会公共利益造成重大影响。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告株洲市荷塘区人民政府作出的株荷征补〔2019〕4号《株洲市荷塘区人民政府房屋征收补偿决定书》违法。 案件受理费50元，由被告株洲市荷塘区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  罗颖红 审 判 员  梁小平 人民陪审员  谭秋良 二〇一九年十二月十二日 法官 助理  张 君 书 记 员  易由芝 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第一款第（一）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；