广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终3643号上诉人（原审原告）：严炳联，男，汉族，1952年11月3日出生，住广州市从化区*********，公民身份号码:440************。被上诉人（原审被告）：广州市从化区良口镇人民政府。住所地：广州市从化区********。法定代表人：梁浩森，镇长。委托代理人：戚汝忠，该府工作人员。委托代理人：曾洁香，广东韬策律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市从化区人民政府。住所地：广州市从化区*******。法定代表人：蔡澍，区长。委托代理人：阮家瑜，该府工作人员。上诉人严炳联因与被上诉人广州市从化区良口镇人民政府（以下简称良口镇政府）、广州市从化区人民政府（以下简称从化区政府）行政不作为及行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1992号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明：2010年9月21日，原从化市人民政府发出从府[2010]47号《从化市人民政府征收土地公告》及从府[2010]48号《从化市人民政府征收土地公告》，征收良口镇塘料村农民集体土地共计45.2230公顷（合678.3450亩），将经依法批准的《征收土地方案》和市人民政府批准的《征地补偿安置方案》内容和有关事项进行公告。原告严炳联的房屋位于上述征收土地范围内。原从化市国土资源和房屋管理局作为上述集体土地征收部门，委托被告良口镇政府办理征地补偿相关事宜。2011年11月25日，原从化区国土资源和房屋管理局向原告严炳联作出从国房群字[2011]85号《责令交出土地决定书》，决定如下：一、责令你户在收到本决定书之日起20日内向征地单位交出上述宅基地面积是394.64平方米，建筑物框架结构楼房一栋2层半建筑面积225.92平方米，框架结构楼房一栋1层建筑面积62.85平方米，砖瓦平房5间建筑面积136.02平方米，混合结构楼房一栋1层建筑面积17.68平方米，集体土地上建筑物红砖星瓦房1间建筑面积9.41平方米；二、你户必须在收到本决定书之日起20日内腾空房屋和完成搬迁，将房屋及相关附着物交我局组织拆除；三、你户搬往碧水新村三幢204房（公寓90平方米户型）、十八幢402房（公寓120平方米户型）、十八幢502房（公寓120平方米户型）临时安置，可由你户自行搬迁或由我局提供一次性免费搬迁，并给予一次性1000元临时搬迁补助费；四、我局将在你户2年的临时安置期限内，按照温泉项目安置政策，通知你户选择最终安置方式，最终安置方式包括货币安置和安置房安置。选择货币安置的，由从化市良口镇政府一次性补贴安置人口7000元/人，并放弃房屋安置。选择安置房安置的，由从化市良口镇政府通知你户参加选购碧水新村安置房；五、我局已公告的塘料村征地范围内无人申请登记财产，如你户经申请为权益人的，纳入本《责令交出土地决定书》，我局同样责令你户交出、搬迁和拆除；六、你户土地、房屋及地上附着物补偿款，可向从化市良口镇人民政府和从化市公证处申请办理领取补偿款手续。2013年4月22日，原从化市人民法院作出（2012）穗从法行审字第8号《行政裁定书》，认为原从化市国土资源和房屋管理局对严炳联的土地、房屋登记实行证据保全及补偿款提存的事实清楚、程序合法、补偿资金到位，原从化市国土资源和房屋管理局作出的《责令交出土地决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确，裁定准予上述《责令交出土地决定书》强制执行。2018年1月22日，原告上述被征收房屋和地上附着物被清理。后原告向被告从化区政府提交《安置补偿申请书》，被告从化区政府于2018年8月6日作出《从化区人民政府关于的答复》，其中答复原告土地房屋的相关补偿款项，已经从化区公证处公证提存，要求原告尽快到从化区公证处办理手续领取补偿款，并告知原告如对有关事项有疑问，可以向良口镇政府进行咨询或协商。2018年11月6日，原告向被告良口镇政府提交《安置补偿协调申请书》，请求依法对原告被强拆房屋进行最终补偿安置。被告良口镇政府收到申请后未作出书面答复。后原告以被告良口镇政府未履行职责构成行政不作为，于2019年1月28日向被告从化区政府申请行政复议。2019年3月22日，被告从化区政府作出从化府行复[2019]10号《行政复议决定书》（即涉案复议决定书），认为申请人提出要求被申请人对其被强拆房屋进行最终补偿安置，该涉案房屋及宅基地早于2013年4月22日已由原从化市人民法院作出裁定准予执行原从化市国土资源和房屋管理局的《责令交出土地决定书》完成土地征收法定程序，相应的土地、房屋和地上附着物的补偿款项也已提存在原从化市公证处，只需要直接到区公证处领取即可，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三项“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”规定，原从化市国土资源和房屋管理局负有对申请人被强拆房屋进行补偿安置的职责，并也履行完毕，被申请人对申请人被强拆的房屋不负有进行补偿安置的法定职权，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告仍不服，遂诉至原审法院。原审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……。”第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”本案中，原告向被告良口镇政府提出申请要求对其被强拆房屋进行最终补偿安置，经查，原告的房屋位于被征收土地范围内，原从化市国土资源和房屋管理局为涉案房屋的征收部门，原从化市国土资源和房屋管理局对原告作出的《责令交出土地决定书》已经法院生效裁定准予强制执行，原告上述被征收房屋和地上附着物亦已被清理，相应的土地、房屋和地上附着物的补偿款项已提存在原从化市公证处。原告如认为征收部门未完成最终的补偿安置，应向征收部门提出，被告良口镇政府非涉案房屋的征收部门，原告要求被告良口镇政府对其进行最终补偿安置不属于被告良口镇政府的法定职责。被告从化区政府对原告以被告良口镇政府未履行职责构成行政不作为提出的复议申请，作出涉案复议决定驳回原告的行政复议申请，并无不当，且对原告的合法权益不产生实际影响。综上，对原告进行最终补偿安置不属于被告良口镇政府的法定职责，被告从化区政府作出的涉案复议决定对原告的合法权益亦不产生实际影响，原审法院对原告的起诉依法应予以驳回。原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项、第三款、第九十三条第二款的规定，裁定驳回原告严炳联的起诉。上诉人严炳联不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审法院未经开庭审理即作出涉案裁定，程序严重违法。我国现行的行政法律法规只有《行政诉讼法》第八十六条明确规定了二审案件可以不开庭审理，而对一审案件并未有此规定。严炳联因没有开庭审理，无法提交相关证据和参与庭审辩论，才无法查明良口镇政府是否负有拆迁安置法定职责的适格主体。二、原审裁定认定事实错误，适用法律错误。原审法院已查明严炳联向良口镇政府申请拆迁安置的主要原因是从化区政府逃避法定职责。区县政府是《土地管理法》等法律法规规定的征收主体，从化区政府却在严炳联提出安置申请后，出具《从化区人民政府关于的答复》，告知严炳联向良口镇政府咨询或协商，从而以一纸答复将其法定职责委托给了良口镇政府，其就应当督促及监督良口镇政府及时解决严炳联的申请。三、涉案复议决定书对严炳联的权利义务产生了实际影响，从化区政府认定其已履行完毕对严炳联的安置职责，与事实严重不符。法院的执行公告仅载明对严炳联进行了临时安置，但严炳联现临时居住的房屋也并非执行公告上所确认的房屋，强拆至今已一年有余，却无人对严炳联进行最终安置。从化区政府认定其已履行完毕安置职责的结论无从得出，其对严炳联居无定所的事实欲盖弥彰，怎能不对严炳联的权利义务产生实际影响。从化区政府一方面把法定职责委托给良口镇政府，另一方面又在镇政府没有履行职责的情况下驳回严炳联的复议申请，自相矛盾。四、依据《行政诉讼法》第十五条的规定，从化区政府作出涉案复议决定书的行政行为，一审应由广州铁路运输中级法院管辖。严炳联先到广州铁路运输中级法院立案庭立案，但立案法官告知其只能去广州铁路运输法院立案，不予接受立案材料。严炳联在面临超过立案期限的情况下，被迫只能去原审法院进行立案。综上，请求：1.确认良口镇政府对严炳联被强拆房屋进行最终补偿安置的申请未履行法定职责的行为构成行政不作为，并责令其协调补偿安置并制作书面答复；2.撤销从化区政府作出的从化府行复[2019]10号《行政复议决定书》；3.判令两被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人良口镇政府二审答辩称：一、严炳联认为原审法院未经开庭审理即作出裁定，程序严重违法的观点不成立。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款的规定，原审法院径行裁定驳回严炳联的起诉有法律依据。二、严炳联认为原审裁定认定事实错误、适用法律错误的上诉理由不成立，其认为良口镇政府是本案不履行法定职责的主体于法无据。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三项的规定，以及广州市从化区法院作出的（2012）穗从法行审字第8号《行政裁定书》查明的事实可知，原从化市国土资源和房屋管理局才是涉案房屋的征收部门，良口镇政府不具有补偿安置的法定职权。严炳联在上诉称“众所周知，区县人民政府是《土地管理法》等相关法律法规的征收主体”，表明其也认可良口镇政府并非涉案房屋的征收主体。《从化区人民政府关于的答复》中载明“对有关事项有疑问，可以向良口镇政府咨询或协商”，这仅是对严炳联提出的疑问进行释疑，涉案复议决定书也明确这仅是根据属地管理原则，建议严炳联向良口镇政府咨询，而非表明良口镇政府有作出最终补偿安置的法定职责。三、严炳联被强拆房屋的相关补偿款项已提存在原从化市公证处，其前往领取即可，从化区政府作出的复议决定未对严炳联的权利义务产生实际影响。依据《最高人民法院关于适用的解释》第十一条第（二）项的规定，即使本案一审应由广州市铁路运输中级法院管辖，严炳联以此作为不服原审法院裁定的上诉理由也不能成立。综上，请求驳回严炳联的上诉。被上诉人从化区政府二审答辩称：一、依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三项规定，原从化市国土资源和房屋管理局才负有对严炳联被强拆房屋进行补偿安置的法定职责，从化区政府及良口镇政府不负有此职责。涉案房屋及宅基地早于2013年4月22日已由原从化市人民法院作出裁定，准予执行原从化市国土资源和房屋管理局作出的《责令交出土地决定书》，完成土地征收法定程序，相应的土地、房屋和地上附着物的补偿款项也已提存在原从化市公证处，严炳联只需要直接到区公证处领取即可。二、从化区政府办理行政复议的程序均按照《行政复议法》及《行政复议法实施条例》相关规定进行，符合法律规定。严炳联认为良口镇政府在法定期限内对其提出的依法对其被强拆的房屋进行最终补偿安置的申请未履行职责的行为构成行政不作为，于2019年1月28日向从化区政府申请行政复议。从化区政府于2019年1月29日予以受理，于2019年1月30日向严炳联送达受理通知书。从化区政府于2019年1月30日向良口镇政府送达行政复议申请书副本及证据材料，良口镇政府于2019年2月3日向从化区政府提出书面答复书及相关证据。从化区政府经审查认为良口镇政府不存在行政不作为，于2019年3月22日作出涉案复议决定书驳回严炳联的行政复议申请，并于2019年3月26日邮寄送达严炳联，2019年3月28日直接送达良口镇政府。综上，请驳回严炳联的上诉，维持原审裁定。经审查，原审法院查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调。据此，集体土地征地补偿标准争议的协调主体是市、县人民政府。本案中，上诉人拒绝领取提存的补偿款，拒绝临时安置措施，坚持与政府协商获得最终安置方式，属于对补偿安置标准的异议。从化区政府作为涉案土地征收及补偿争议协调的责任主体，应当依法对上诉人的安置补偿申请作出处理。其答复告知上诉人，如对有关事项有疑问，可以向良口镇政府咨询或协商，该答复可视为从化区政府向良口镇政府的授权委托，在良口镇政府没有及时处理的情况下，上诉人就良口镇政府的不作为行为向其提起复议，从化区政府又以良口镇政府没有相关职权为由，驳回上诉人的复议申请，属于复议维持行为。被诉复议处理方式没有回应申请人的申请，让涉案争议陷入程序空转，不能妥善解决被征地农户的居住问题，不符合相关政策文件“被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”的要求，不利于实质化解行政争议，对上诉人的合法权益明显产生重大影响。综上，原审法院认为涉案复议决定对原告的合法权益亦不产生实际影响，适用法律错误，裁定驳回原告起诉处理不当，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1992号行政裁定；二、本案指令广州铁路运输法院继续审理。审 判 长 肖志雄审 判 员 陈雪梅审 判 员 彭铁文二〇一九年十二月四日法官助理 张雨晴书 记 员 林润华