广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行初140号 原告奚学章，男，壮族，1984年11月22日出生，住南宁市良庆区。 原告奚学平，男，壮族，1980年2月21日出生，住南宁市良庆区。 原告卢玉青，女，壮族，1956年3月20日出生，住南宁市良庆区。 以上三原告的共同委托代理人黄忠东，广西桂兴律师事务所律师。 被告南宁市良庆区人民政府。所在地址：南宁市良庆区歌海路**。 法定代表人王川，该区区长。 行政机关出庭负责人江新贵，该区政府副区长。 委托代理人黄伟先，广西崇泰律师事务所律师。 原告奚学章、奚学平、卢玉青因要求确认被告南宁市良庆区人民政府（以下简称良庆区政府）于2017年11月作出的房屋拆迁行政强制行为违法并要求行政赔偿一案，于2019年4月10日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，向被告良庆区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月23日公开开庭审理了本案。原告奚学章及三原告的共同委托代理人黄忠东，被告良庆区政府的行政机关出庭负责人江新贵及该政府的委托代理人黄伟先到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年11月，三原告位于南宁市良庆区良庆镇良庆街的房屋被被告良庆区政府强制拆除。 三原告诉称，原告奚学章、奚学平的爷爷奚瑞祯（已故）1952年在良庆街拥有一房屋，办理了地契，该房屋共2层，为砖木结构。1992年涉案房屋办理《集体土地建设用地使用证》时登记到奚保英（已故）名下，奚保英是卢玉青的丈夫，是奚学章、奚学平的父亲，该证登记的用地面积为76.2平方米。2018年被告下属南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室（以下简称良庆区征拆办）在没有与三原告办理任何拆迁手续情况下强行拆除了涉案房屋。三原告认为被告征用私人房屋应按照国家统一依法与被征用者签订征用协议，同时在协议中约定补偿方式（现金补偿或者回迁），但被告都没有这一系列手续。为此，三原告起诉至法院，请求：一、确认被告强拆三原告房屋行为违法；二、判令被告按法律规定置换被征用的房屋给三原告；三、本案诉讼费用由被告支付。 2019年8月23日庭审中，针对三原告的第二项诉讼请求，本院向三原告进行了释明：三原告第二项诉讼请求要求被告置换同等面积的房屋给三原告，三原告提出的产权调换方式，适用于征收补偿案件，并非国家赔偿的法定方式，除非当事人协商一致，人民法院才在国家赔偿案件中予以采用，否则没有法律依据。但三原告仍坚持其第二项诉讼请求。 三原告向本院提供了如下证据： 1.地契，证明该土地在解放初期奚瑞祯已购买并建有房屋； 2.邕集建（92）字第0201236号《集体土地建设用地使用证》，证明原告所得的土地是合法的； 3.2019年7月11日奚保英的女儿奚秀荣、奚秀琼《放弃继承权的声明》、2019年7月26日南宁市良庆区良庆镇坛泽村民委员会《证明》，证明奚保英已于2003年11月13日去世，奚保英的父母也已经过世，奚秀荣、奚秀琼放弃涉案房屋继承权。 被告良庆区政府辩称，一、被答辩人不具备本案原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”之规定，被答辩人应当向人民法院举证证实其具备原告诉讼主体资格。本案中，涉案房屋所占土地登记在奚保英名下，截止目前没有证据证实被答辩人与涉案房屋具有法律上的利害关系，因此，被答辩人不具备本案原告诉讼主体资格。二、被答辩人起诉答辩人要求确认拆除行为违法并置换房屋缺乏依据。2014年12月16日，南宁市国土资源局发布南国土征预〔2014〕621号《关于良庆区良庆街片区旧城改造项目征收土地预公告》，开始征收良庆街片区旧城改造项目用地。涉案土地位于项目用地范围内。经征地部门核查，涉案房屋所有权人系奚保英，没有证据证实涉案土地及房屋与被答辩人有关，且被答辩人户籍均在坛泽村坡底坡，并不在涉案项目征地范围所属集体经济组织内，征地部门无法对其进行安置。三、本案涉案房屋被拆除时间是2017年10月至12月期间，至今已经长达两年，原告的起诉已经超过法定的起诉期限。综上，请人民法院查明事实，依法驳回被答辩人的起诉。 被告良庆区政府向本院提交了以下证据、依据： 1.编号：（2014）WX0078号《委托书》； 2.原南宁市国土资源局《关于良庆区良庆街片区旧城改造项目征收土地预公告》（南国土征预〔2014〕621号）； 以上证据1、2，证明涉案建设项目用地范围内的房屋已经进行征收拆迁； 3.协议编号：体育产业城-018号《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》、良房拆协（2019）-092号《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，证明奚学章、卢玉青已在其他征地项目获得补偿安置，现重要求安置缺乏依据； 4.法律法规、规章。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”的规定，本院依法要求被告就涉案房屋所占土地的征地情况及按相关征地拆迁政策涉案房屋应如何补偿等提供补充材料。本院依法要求原告就涉案房屋是否还有其他利害关系人、以及被告是否在涉案房屋被拆除后与其协商补偿事宜提供补充材料。 被告良庆区政府向本院补充提交以下证据：1.《南宁市良庆区良庆镇棚户片区改造项目房产面积测绘成果图》；2.《征收集体土地补偿安置协议书》（良征协〔2018〕第001号）；3.涉案项目征收蓝线图；4.《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2015年度城市建设用地第一批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函〔2016〕153号）；5.涉案房屋的补偿意见。 三原告向本院补充提交以下证据：1.短信通知、报纸公示复印件；2.2019年8月28日奚保英的兄妹奚云英、奚秀清《放弃继承权声明》，证明涉案房屋为奚瑞祯所建，1992年宅基地重新登记时奚云英、奚秀清已放弃涉案房屋继承权，故只登记在奚保英名下。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 1.（1）原告提交的证据1，被告对其真实性、合法性及关联性均有异议；原告提交的证据2，被告对其合法性无异议、对其关联性有异议；原告提交的证据3，被告对该组证据的真实性、合法性及关联性无异议，但认为户籍证明应当由公安机关出具才有证明力。（2）因原告提交的证据1、2具有真实性且与本案具有关联性，本院予以采纳；原告提交的证据3，本院对该组证据的真实性予以确认。 2.（1）被告提交的证据1、4，原告对其真实性、合法性、关联性均无异议；被告提交的证据2、3，原告对其关联性有异议。（2）本院对被告提交的证据1~4的真实性及关联性予以认可。 3.（1）被告对原告在庭后补充的证据1中短信通知的真实性、合法性及关联性均有异议，对报纸公示复印件认为仅是将涉案房屋核查结果及补偿具体状况公示，不能证明原告与征地部门协商；被告对原告在庭后补充的证据2的真实性、合法性及关联性均无异议。（2）原告对被告在庭后补充的证据1、3的真实性、合法性及关联性均无异议；原告对被告在庭后补充的证据2的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议；原告对被告在庭后补充的证据4的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议；原告对被告在庭后补充的证据5的关联性有异议。（3）本院对原告及被告在庭后补充提交的所有证据的真实性予以确认。 经审理查明，2014年12月16日，原南宁市国土资源局作出编号：（2014）ＷＸ0078号《委托书》，因南宁市良庆区土地储备分中心申请良庆区良庆街片区旧城改造项目，拟用地位于五象核心区，面积约122877平方米（合184.32亩）。经该局审核，该项目用地选址符合南宁市土地利用总体规划（2006-2020年）确定的城市建设用地范围。该项目用地已列入了该年度土地利用计划中，为顺利办理建设用地手续，该局委托良庆区征拆迁办对属该办辖区范围内的项目开展以下工作：发送征收土地预公告；现场调查规划用地范围内涉及村组（单位）的土地权属、地类、面积和地上附着物情况；拟定征（拨）土地补偿安置方案；与被征（拨）地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜，签订征（拨）地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书；拨付征地拆迁费用；办理征地成本结算。2014年12月16日，原南宁市国土资源局作出《关于良庆区良庆街片区旧城改造项目征收土地预公告》（南国土征预﹝2014﹞621号），根据南宁市土地利用总体规划、城市建设规划、土地利用计划安排和南宁市规划管理局核发的储备蓝线图（编号：ＣＢ0113201400034号），市国土行政主管部门将对位于五象核心区，规划定点蓝线范围内的12.2877公顷土地实施征地拆迁工作。征地拆迁后的土地主要用于南宁市良庆区旧城改造项目的建设。根据被告提供的测量日期为2015年10月13日的《南宁市良庆区良庆镇棚户片区改造项目房产面积测绘成果图》，该图记载的涉案房屋编号与原告提供的报纸记载的房屋测绘编号一致，均为ＪＧ044。上述测绘成果图记载编号ＪＧ044的房屋为1层，占地面积71.82平方米，砖木结构59.73平方米，其他结构12.09平方米，建筑总面积71.82平方米。2016年5月16日，广西壮族自治区人民政府作出《关于南宁市2015年度城市建设用地第一批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函〔2016〕153号），涉案项目拟纳入南宁市2015年度中心城市建设用地第一批实施方案。2017年3月28日，良庆区征拆办作为甲方、南宁市良庆区良庆镇良庆社区居民委员会良庆街1队作为乙方签订了《征收集体土地补偿安置协议书》（良征协〔2018〕第001号），就包括涉案房屋所占土地在内的2042.25平方米土地补偿安置事宜达成了一致。2017年11月，原告位于南宁市良庆区良庆镇良庆街的房屋被被告良庆区政府强制拆除。2018年6月6日，南宁市良庆区财政局向南宁市良庆区良庆镇良庆社区居民委员会良庆街1队支付了上述协议约定的土地补偿费。三原告于2019年4月10日向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求、事实和理由，被告则答辩如前。 另查明，涉案房屋为原告奚学章、奚学平的爷爷奚瑞祯所建，后为原告奚学章、奚学平的父亲奚保英继承所得。1992年奚保英取得邕集建（92）字第0201236号《集体土地建设用地使用证》。奚保英已于2003年11月13日去世，奚保英的父母也已经过世。奚保英的兄妹及其两个女儿均向本院声明放弃涉案房屋的继承权。 再查明，原告卢玉青在其所属集体经济组织的集体土地上还拥有一处房屋及其他地上附着物，测绘编号为：TY438、TY441，总建筑面积385.99平方米。其中，砖混结构住宅房屋（TY438、TY441）建筑面积228.64平方米，砖木结构农配房（TY416、TY439）建筑面积157.35平方米。该处房屋为无权属证住宅，位于广西体育产业城项目建设工程征地红线范围内。2013年10月8日，卢玉青已与南宁市土地储备中心签订协议编号：体育产业城-018号《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》。该协议约定根据南国土资发﹝2005﹞1号、南府发﹝2009﹞37号、南府发﹝2013﹞10号、南府发﹝2013﹞11号文件的规定，对被拆迁房屋及地上附着物等给予补偿安置，并对卢玉青及其女儿奚秀琼、外孙唐培兴进行了安置。该协议约定有：被拆迁人在所属集体经济组织的集体土地上还拥有他处住宅的，今后拆迁时按南府发﹝2009﹞37号文及政府相关规定予以认定处理。原告奚学章的堂兄奚学明，在原告奚学章所属集体经济组织的集体土地上拥有一处房屋及其他地上附着物，测绘编号为：RL014，总建筑面积640.24平方米，砖混结构，该处房屋为无权属证住宅，位于良庆河、楞塘冲综合整治二期（玉洞运河）建设工程征地范围内。2019年5月8日，奚学明已与南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁中心签订良房拆协（2019）-092号《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》。该协议约定根据南国土资发﹝2005﹞1号、南府发﹝2013﹞11号、南府发﹝2013﹞51号、南府规﹝2018﹞38号、南府规﹝2018﹞39、南府规﹝2018﹞40号文件的规定，对被拆迁房屋及地上附着物等给予补偿安置，并对原告奚学章进行了安置。该协议约定有：被拆迁人在当次拆迁范围外本集体经济组织土地上还拥有他处住宅的，今后拆迁时按南府规﹝2018﹞39号文及政府相关规定予以认定处理。 还查明，南宁市人民政府南府发〔2009〕37号《南宁市人民政府关于“项目建设年”集体土地房屋拆迁补偿安置工作有关问题的通知》的内容有：“二、关于房屋拆迁补偿、补助的认定。（一）被拆迁人只拥有一处住宅，属下列单一情形的，按如下办法认定补偿或补助：……（二）被拆迁人在当次拆迁范围内拥有两处以上（含两处）住宅；或只有一处住宅，但住宅中合法、手续不全、无手续房屋建筑面积并存的，将被拆迁人所有住宅建筑面积合并计算，并按如下办法认定补偿或补助：1、被拆迁人家庭安置人口人均合法住宅建筑面积已达到或超过80平方米的，按实际合法住宅建筑面积结合南府发〔2008〕15号文规定的补偿标准给予补偿；手续不全住宅建筑面积在人均80平方米以内的部分，按南府发〔2008〕15号文规定补偿标准的70%给予补助；其余房屋建筑面积，原则上不予补偿、补助，但在被拆迁人承诺按期腾空房屋将会拆除的前提下，可按南国土资发〔2005〕1号文规定的标准给予材料费补助。......（三）经查实被拆迁人在当次拆迁范围外的集体土地上还有其他住宅的，将拆迁范围内外房屋建筑面积合并计算并按前述规定予以认定补偿或补助，但当次拆迁范围外房屋的补偿（或补助）款在今后实施拆迁时予以支付。”。南宁市人民政府南府规﹝2018﹞39号文《南宁市人民政府关于印发南宁市征收集体土地补偿安置实施指导意见的通知》的内容有：“五、住宅房屋拆迁补偿计算。（一）被拆迁人在当次拆迁范围内拥有两处以上（含两处）住宅房屋，或住宅房屋中合法、手续不全、无手续房屋建筑面积并存的，应将被拆迁人所有住宅建筑面积合并计算补偿。（二）被拆迁人在当次拆迁范围外本集体土地上还有其他住宅房屋的，在进行补偿认定时，应合并计算房屋建筑面积，并实行同一种补偿安置方式，但当次拆迁范围内外的房屋拆迁补偿费在今后实施拆迁时予以支付。（三）经查实被拆迁人在当次拆迁范围外本集体经济组织土地上有其他住宅房屋已被拆迁的，在进行补偿认定时，应合并计算房屋建筑面积，实行同一种补偿安置方式，扣除已支付拆迁补偿、补助费和已发放临时过渡费后，支付其余拆迁补偿、补助费。”。 本院认为，因良庆区政府对被诉拆除行为是其实施及其是本案适格被告的事实均无异议，本院对以上事实予以确认。根据合法性审查原则及各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点归纳为：一、各起诉人是否具备本案原告诉讼主体资格；二、各起诉人的起诉是否已经超过法定期限；三、被诉行政行为是否具有合法性；四、各起诉人要求被告置换被征用的房屋是否依法有据。 一、关于各起诉人是否具备本案原告诉讼主体资格的问题。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，涉案房屋虽为奚学章、奚学平的爷爷奚瑞祯所建，后为奚学章、奚学平的父亲奚保英继承所得。因奚保英及其父母已经过世，在奚保英的兄妹及其两个女儿均向本院声明放弃涉案房屋继承权的情形下，起诉人奚学章、奚学平、卢玉青现作为涉案房屋的共有人，与本案被诉拆除行为有利害关系，起诉人奚学章、奚学平、卢玉青具备本案原告诉讼主体资格。 二、关于各起诉人的起诉是否已经超过法定期限的问题。 本院认为，虽然2018年2月8日后开始施行《最高人民法院关于适用的解释》，该司法解释第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”，但根据本案被诉拆除行为作出时仍生效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案被告无证据证明其作出被诉行政行为时已告知三原告起诉期限及三原告何时知道或者应当知道具体行政行为内容。三原告的起诉期限又未超过旧的司法解释规定的起诉期限。本案如适用《最高人民法院关于适用的解释》规定的1年的起诉期限违反了有利于行政相对人的法律适用原则，不利于当事人诉权的行使，即使不能适用原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》有关2年起诉期限的规定，亦应自《最高人民法院关于适用的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限。且从三原告提供的征拆部门短信通知、报纸公示记载的内容来看，征拆部门至2018年12月8日仍有与三原告协商签约的意思表示，本案可以考虑有其他不属于原告自身原因耽误起诉期限的情形，本案起诉期限可扣除从2017年11月至2018年12月8日的期间。即使推定2017年11月三原告已经知道被诉行政行为内容，但在扣除以上期间后，三原告于2019年4月10日向本院提起行政诉讼亦未超过法定期限。 三、关于被诉行政行为是否具有合法性的问题。 本院认为，虽然三原告被强制拆除的房屋在涉案项目用地范围内，但三原告未与有关部门签订有房屋拆迁补偿安置协议，且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”，如若三原告拒绝交出土地，被告良庆区政府可以申请人民法院强制执行，被告不具有自行强制执行的法定职权。被告在未能证明三原告已与其签订有涉案房屋拆迁补偿安置协议，土地行政主管部门已向三原告作出责令交出土地的通知或决定，亦未向人民法院申请强制执行的情况下，于2017年11月对三原告的房屋迳行强制拆除，该强制拆除三原告房屋的行为属于违法行为。 四、关于各起诉人要求被告置换被征用的房屋是否依法有据的问题。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利”的规定，三原告因被告违法强制拆除其房屋造成的损害有权取得国家赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”、第三十六条第（三）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；……”本案中，涉案房屋已被拆除，不具备予以返还或者恢复原状的条件，如要赔偿，依法只能采用货币赔偿即支付赔偿金的方式。三原告提出的产权调换方式，涉及当事人是否为涉案房屋所占土地上集体经济组织成员的认定问题，适用于征收补偿案件，并非国家赔偿的法定方式，除非当事人协商一致，人民法院才在国家赔偿案件中予以采用，否则没有法律依据。对于上述违法拆除行为造成涉案房屋损失数额如何确定的问题，由于涉案房屋已被拆除，三原告亦未提供房屋内部结构的照片，不具备评估条件，而被拆除房屋在涉案土地项目用地范围内，因此可以参照征地拆迁补偿标准来确定赔偿数额，参照良庆区征拆部门将涉案房屋与三原告在所属集体经济组织的集体土地上他处住宅合并计算得出的补偿金额，确定本案被强制拆除的房屋的赔偿数额为145375.13元。 因强制拆除行为违法给三原告造成的直接损失的孳息亦应属原告的可得利益损失，参考《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的按照下列规定处理：……（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息”的规定，本院确定被告应当向三原告支付上述损失赔偿金额145375.13元的相应利息，利息按照中国人民银行同期同类存款利率计算，从2017年11月强制拆除行为实施之日起至实际支付之日止。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（三）项、第三十六条第（七）项之规定，判决如下： 一、确认被告南宁市良庆区人民政府于2017年11月对原告奚学章、奚学平、卢玉青位于南宁市良庆区良庆镇良庆街的房屋进行强制拆除的行为违法； 二、由被告南宁市良庆区人民政府于本判决生效之日起60日内赔偿原告奚学章、奚学平、卢玉青涉案房屋损失145375.13元及利息（利息按照中国人民银行同期同类存款利率计算，从2017年11月强制拆除行为实施之日起至实际支付之日止）； 三、驳回原告奚学章、奚学平、卢玉青的其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告南宁市良庆区人民政府负担。原告奚学章、奚学平、卢玉青已预交的案件受理费50元，由本院予以退回原告奚学章、奚学平、卢玉青。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审判长 宁 静 审判员 傅朝霞 审判员 彭晓霞 二〇一九年十二月十六日 书记员 岑冬梅 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。