福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽01行初315号 原告福建省创恒船舶工程有限公司，住所地福建省福鼎市店下镇阮洋村。 法定代表人陈甫颜，董事长。 委托代理人路永强、董国女，北京楹庭律师事务所律师。 被告福鼎市人民政府，住所地福建省福鼎市市府**。 法定代表人袁华军，市长。 出庭负责人万涛，福鼎市人民政府副市长。 委托代理人曾锋，福建瑞佑律师事务所律师。 委托代理人曾晗，福建瑞佑律师事务所实习律师。 原告福建省创恒船舶工程有限公司诉被告福鼎市人民政府行政协议一案，于2019年3月向本院提起行政诉讼，本院作出（2019）闽01行初168号不予立案行政裁定。原告不服，提起上诉。福建省高级人民法院于2019年7月1日作出（2019）闽行终304号《行政裁定书》，认为案涉《福建创恒船舶造船项目协议书》属于行政协议，属于行政诉讼受案范围，指令本院立案受理。本院受理后，原告变更诉讼请求为：确认不履行行政协议违法。本院依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭审理了本案。原告福建省创恒船舶工程有限公司（以下简称福建创恒公司）的委托代理人路永强、董国女，被告福鼎市人民政府（以下简称福鼎市政府）的出庭应诉负责人万涛及委托代理人曾锋、曾晗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告福建创恒公司诉称，原告成立于2008年2月27日，2008年5月26日与被告签订《福建创恒船舶造船项目协议书》（以下简称《项目协议书》），由其提供福鼎市阮洋存渔井自然村土地约140亩，岸线约660米（实际面积和岸线以勘测批准后的红线规划图为准）建设船舶基地。后经批准交付原告使用海域47.8559公顷（717.8385亩），其中批准填海面积12.1554公顷，后实际填海成土地面积52亩，共计使用土地面积200余亩。2009年8月4日，宁德市港务局批准使用海岸线1481米。2012年1月18日原告领取海域使用权证。经历了众多波折，原告在项目立项、土地、规划、环评、海域岸线使用等各项建设手续完备后，基本完成了建设并正式投入生产。建设项目被列入省重点项目。原、被告签订的《项目协议书》合法有效，属于行政协议。原告按照协议交付足额土地出让金，并履行了其他约定义务，被告却不履行约定义务，至今没有为原告办理土地出让登记等手续。原告在2019年6月11日于福安市人民法院关于原告诉福鼎市自然资源局行政诉讼案件中，得到福建鼎盛钢铁有限公司提供的《国有建设用地使用权出让合同》，该份证据能够证明被告将案涉地块“一地二卖”的事实。原告认为被告未按约定履行《项目协议书》的行政行为违法，理由如下：一、案涉土地是以原告的名义办理的集体土地征收审批。二、原告已经履行全部约定，并已经实际缴纳了足额的土地出让金。三、被告将案涉地块“一地二卖”，未按约定履行《项目协议书》的行政行为违法。四、本案是因为领导换届而导致的政府直接不履行相关招商引资协议。综上，请求：1.确认被告未按约定履行《项目协议书》的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交如下证据： 第一组：A1.营业执照复印件、法人代表身份证复印件，证明原告依法成立。A2.福鼎市人民政府专题会议纪要〔2008〕6号；A3.福鼎市人民政府办公室《关于促进造船项目尽快落地投产的通知》；A4.《项目协议书》；A2-A4共同证明：一、因沙埕港作业区引进造船项目的决策，而招商引资引进了创恒船舶造船项目；二、被告与原告签订了投资用地协议，协议约定提供原告土地、岸线并约定用地价格。A5.福鼎市店下镇人民政府店政〔2008〕87号《关于要求先行审批店下镇船舶修建基地建设项目的请示》；A6.福建创恒公司船舶建造基地平面规划图；A7.福鼎市发展和改革委员会《福建省企业投资项目备案表》；A8.福建省林业厅闽林地审[2008]399号《使用林地审核同意书》；A9.闽鼎林集采字（2008）33号《林木采伐许可证》；A10.编号（2008）053号《建设项目用地预审意见书》；A11.宁德港务局宁港规建〔2009〕78号《关于同意福建省创恒船舶工程有限公司使用港口岸线的批复》；A12.[2010]11号《关于福鼎创恒船舶建造修理基地建设项目符合国家产业政策的申请报告》；A13.创恒船舶[2010]综字14号《关于要求协调解决海域使用问题的报告》；A14.福建省发展和改革委员会闽发改函〔2010〕115号《关于福建省创恒船舶工程有限公司船舶建造修理基地项目有关事项的意见》；A15.福建省发展和改革委员会、福建省经济贸易委员会闽发改函[2010]197号《关于宁德市船舶建设项目有关意见的函》；A16.福建省海洋与渔业厅《关于召开福建省创恒船舶工程有限公司船舶建造修理基地项目海洋环境影响报告书复审会的通知》；A17.福建省人民政府闽政文〔2011〕458号《关于同意福建省创恒船舶工程有限公司海域使用申请的批复》；A18.国海证113570088、113570089《海域使用权证》；A5-A18共同证明：一、原告履行行政协议并按约定办理立项、用地预审、规划、海域等各项手续；二、由于政府及政策原因海域使用权手续未能按计划办理，造成企业实际困难。A19.福鼎市人民政府专题会议纪要[2010]57号《关于研究江南造船等5家企业和项目具体问题的会议纪要》；A20.《土地勘测定界技术报告书》；A21.福鼎市建设局鼎建村[2010]72号《关于确定标准厂房项目用地规划设计指标的复函》；A22.编号：（2010）032号《建设项目用地预审意见书》；A23.福鼎市发展和改革局鼎发改投资[2010]167号《关于店下镇阮洋村鱼井自然村标准厂房项目的批复》；A24.《被征地农民社会保障措施落实情况审查表》；A25.鼎国土告知[2010]198号《征地告知书》；A26.福鼎市林业局鼎林政资[2010]45号《关于店下镇阮洋村标准厂房项目建设使用林地的复函》；A27.福鼎市发展和改革局《关于福建省创恒船舶工程有限公司船舶修造基地项目扩大建设规模的复函》；A28.《福鼎市店下镇土地利用总体规划图》；A29.福鼎市国土资源局鼎国土资[2011]99号《关于2011年度城市第04次批次农用地转用和土地征收的审查意见》；A30.福鼎市国土资源局《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》；A31.福鼎市人民政府鼎政地〔2011〕90号《关于福鼎市二O一一年度第四批次城市建设用地的请示》；A32.福鼎市建设局鼎建村[2011]152号《关于店下镇阮洋村××自然村标准厂房项目用地规划设计指标调整的复函》；A33.福鼎市国土资源局《说明》；A34.福建省人民政府闽政〔2012〕1号《关于公布2012年度省重点项目名单的通知》；A35.福鼎市国土资源局《关于修改福鼎市2011年度城市第04批次名称的说明》；A36.福建省人民政府闽政地〔2012〕545号《关于福鼎市2012年度第六次农用地转用和土地征收的批复》；A37.福鼎市国土资源局鼎国土资告字[2012]43号《关于2012年度第六批次城市建设用地-标准厂房项目征地补偿安置方案通告》；A38.福鼎市人民政府鼎政[2012]48号《关于2012年度第六批次城市建设用地-标准厂房项目征收（使用）土地方案的通告》；A19-A38共同证明：一、被告违约，未按协议第五条按期完成征地，但为推进项目进展，原告仍积极配合办理后续征地手续；二、为落实征地问题，决定以标准厂房项目名义征地，实际征地项目为创恒造船项目（包括厂房建设等），征地报批中均明确为“标准厂房项目”，属于带项目征地，涉案土地是以原告的名义办理的集体土地征收审批；三、以标准厂房项目进行征收土地方案公告和使用土地方案公告，向原告供地。A39.协议约定500万土地款的票据；A40.征地报批费用票据：1.原告向福鼎市土地发展中心缴纳500万元；2.标准厂房项目保证金202.05万元；3.农民社保基金83.0475万元、耕地开垦费及征地管理费45.4725万元；A41.征地实施中支付的各项征地补偿费：（具体票据在第二组证据中）附补偿明细表；A42.1.海域罚款票据；2.中共福鼎委员会专题会议纪要（八）；A43.福鼎市店下镇人民政府店镇[2010]132号《关于福建创恒船舶工程有限公司要求减免部分土地款的请示》；A39-A43共同证明：一、原告按协议交付了土地款500万；二、原告已经履行全部约定，缴纳各项征地费用，直接支付各种征地补偿费682.903万，依约缴纳土地费用及支付的补偿费超出被告向福建鼎盛钢铁有限公司出让时的所要求缴纳的土地出让金；三、决定将原告缴纳的海域罚款纳入土地出让成本。A44.原告公司前期成本费用支出一览表（截止至2012年12月31日）；A45.被告与河南亚新钢铁集团有限公司签订的《投资合作协议书》；A46.福鼎市人民政府鼎政综〔2017〕226号《关于成立福鼎精品钢生产项目工作领导小组的通知》；A47.福鼎市经济和信息化局鼎经信〔2018〕2号《关于审查并转报福建鼎盛钢铁有限公司与河南亚新钢铁集团有限公司和河北前进钢铁有限公司炼钢产能置换方案的请示》；A48.宁德市经济和信息化委员会宁经信产业〔2018〕3号《关于审批并报请省政府确认和公告福建鼎盛钢铁有限公司与河南亚新钢铁集团有限公司炼钢产能置换方案的请示》；A49.鼎盛精品钢（一期）项目开工报道；A50.福鼎市住房和城乡规划建设局鼎建村〔2018〕37号《关于确定店下镇精品钢生产项目用地相关建设指标的复函》；A51.福鼎市人民政府145号《专题会议纪要》部分内容；A52.施工照片；A44-A52共同证明被告将涉案地域“一地二卖”，未按约定履行《项目协议书》的行政行为违法，对原告的损失应当予以赔偿。A53.福鼎市店下镇人民政府与原告签订《协议书》；A54.福鼎市店下镇人民政府《承诺书》；A53-A54共同证明：一、关于收回用地《协议书》因未达成协商补偿的条件已终止；二、原告允许的范围只是打四个桩，且如不能顺利和政府达成补偿协议，所打的四个桩无条件归原告所有；三、特别约定不经原告允许、未达成补偿协议不得对涉案地块进行施工；四、谈判不能达成需恢复原状。A55.照片，证明原告在涉案范围内建有厂房，拼装平台，船坞等地上物。A56.（2019）闽01行初168号《行政裁定书》、《变更诉讼请求申请书》、（2019）闽行终304号《行政裁定书》，证明原告没有撤诉，仅是变更诉讼请求。 第二组：A57.《协议书》（与A53重复）；A58.《关于创恒船舶工程有限公司损失明细表》、《关于创恒船舶工程有限公司损失情况的说明》；A59.北京国宏信评估公司出具的《评估报告》；A60.原告为北京国宏信评估公司出具《评估报告》提供的评估依据；A61.土地中心项目保证金缴纳票据（500万元）；A62.土地中心厂房项目保证金缴纳票据（原件于金桥担保公司保存）（202.05万元）；A63.国土局耕地开垦及征地管理费缴纳票据（原件于金桥担保公司保存）（45.4725万元）；A64.土地中心厂房项目农民社保基金结算凭证（83.0475万元）；A65.海洋执法款缴纳凭证443.916万元（原件于金桥担保公司保存）；A66.林业局育林基金缴纳票据（0.552万元）；A67.国土局用地执法款缴纳票据（3.3333万元）；A68.测量费（市国土局）缴费票据（1.2万元）；A69.林地编制费缴纳票据（共11万元）；A70.测量费（省科技咨询中心）缴纳票据（共3万元）；A71.工程可行性研究费缴纳票据（共28万元）；A72.拟建船厂勘测费缴纳票据（3.2万元）；A73.水土保持设计费用缴纳票据（4万元）；A74.环评缴纳票据（10万元）；A75.安全评价费用缴纳票据（4万）； A76.店下镇财政船厂支线征地费用票据（6.8万）；A77.宁德港口协会编制费用票据（2万）；A78.省港航勘察设计费用票据（共8万）；A79.省水文地质勘察费用票据（1.5万）；A80.项目地质评估费用票据（1.5万）；A81.店下镇政府和被拆迁户签订的征地补偿协议六份及领款凭证、征地款的现金付出凭证及收款收据（共844.3255万元）；A82.土石方款项记账凭证及对应收据、土石方工程施工结算清单（共517.5094万元）；A83.其他土方投入504万元+250万（判决书、调解书）；A84.停产停业损失4000万元（以实际评估为准）；A85.搬迁、过度安置费1000万元（以实际评估为准）；A86.律师委托代理合同及委托费用票据（450万元）；A87.评估委托合同及委托费用票据（65万元）；A57-A87共同证明：一、投资损失情况及金额；二、前期仅征地款和保证金投入就远超过土地出让金。因证据重叠，原告撤回证据A40-A41。 被告福鼎市政府辩称，一、本案涉诉合同并非行政协议，不属于行政诉讼的受案范围。该协议是原告与答辩人基于平等民事主体之间自由磋商，在达成共同意思表示的前提下所签订的相关项目投资协议，协议一方主体虽然系行政机关，但其并不具备行政协议的特征，应认定为民事合同。二、即使案涉协议属于行政协议，也已超过起诉期限。该协议系原告与答辩人于2008年5月26日签订，即使属于行政诉讼的受案范围，原告的起诉时间距本案原告2019年3月份的起诉时间已间隔11年，早已超过起诉期限，应当依法裁定驳回原告起诉。三、原告曾就本案诉求提起诉讼，后申请撤诉，现又基于同一事实、理由提起诉讼，应依法驳回起诉。福州市中级人民法院于2018年11月12日作出（2018）闽01行初427号《行政裁定书》，准予原告的撤诉申请。现原告又基于同一事实和理由再次起诉，依法应驳回起诉。四、原告从未取得案涉地块的土地使用权，且答辩人就该协议约定的事项不存在违约事由，答辩人依法依规办理该地块的土地挂牌出让程序，原告起诉无事实和法律依据。2008年5月26日原告与答辩人签订《项目协议书》，第二条明确约定：乙方必须依照法律规定取得使用权。但原告就案涉地块在未取得土地使用权的情况下非法占用土地开展施工建设活动，福鼎市国土资源局于2011年3月22日作出鼎国土资行罚字〔2011〕第5号行政处罚决定书，对其非法占用土地行为予以行政处罚。答辩人严格依据法定程序开展对案涉地块的挂牌出让程序，福鼎市国土资源局于2012年10月23日作出鼎国土资挂[2012]68号国有建设用地使用权出让公告，公示于2014年10月24日的福鼎周刊第69期上，但原告并未参与该挂牌出让程序，其从未取得该地块的土地使用权，若严格按《项目协议书》约定内容，应追究原告的违约行为。答辩人从未向原告供地，原告之前缴纳的系预申请保证金而非土地出让金。因原告未取得涉诉地块的土地使用权，答辩人便重新就该地块招商引资，故答辩人不存在原告诉称的所谓“一地二卖”的行为，答辩人对于涉诉地块的招拍挂行为完全符合法律规定。对于原告支付的预申请保证金，答辩人下属的福鼎市店下镇政府于2018年6月15日与原告签订《协议书》，《协议书》约定该协议在店下镇政府向原告支付1000万元后生效，2018年7月10日、7月18日店下镇政府分两次向原告各支付500万元，合计支付原告1000万元。原告也在相应的《收款收据》上签字盖章对收到店下镇政府1000万元款项的事实予以确认。因此，本案《项目协议书》在上述《协议书》实际履行的同时，也已实际终止。五、庭审过程中，原告补充意见称所涉及的项目是因为领导原因等的表述是错误的观点，是不客观不真实的观点，没有任何事实依据。综上，请求裁定驳回原告起诉或者判决驳回原告诉讼请求。 被告向本院提交如下证据：B1.《项目协议书》，证明原、被告双方基于平等协商订立书面《项目协议书》，应属民事合同而非行政协议，即使认定为行政协议，也已超过起诉期限。B2.福州市中级人民法院（2018）闽01行初427号《行政裁定书》，证明原告就本案诉求曾提起过诉讼，后申请撤诉被准许，现又以同一事实和理由起诉，应驳回其起诉。B3. 鼎国土资行罚字〔2011〕第5号《关于对福建省创恒船舶工程有限公司非法占用土地行为的行政处罚决定书》、福鼎市国土资源局鼎国土资挂[2012]68号国有建设用地使用权挂牌出让文件、2012年10月24日《福鼎周刊》、福鼎市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告（鼎国土资告字[2018]22号）、福鼎市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告（鼎国土资告字[2018]41号）、福鼎市国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示2018-G025，证明原告曾在未取得涉案地块的土地使用权的情况下非法占用土地，且未按《项目协议书》约定参与涉案地块的挂牌出让程序，存在违约行为，其从未取得该地块的土地使用权，故被告于2018年依照法定程序对该地块重新招拍挂，不存在“一地二卖”行为。B4.《协议书》、《收款收据》，证明被告下属的福鼎市店下镇人民政府于2018年6月15日签订《协议书》，福鼎市店下镇人民政府分别于2018年7月10日、7月18日按《协议书》约定各支付被告500万元，合计人民币1000万元，《协议书》已实际履行，《项目协议书》已实际终止。 经庭审质证，原告对被告的证据发表如下质证意见：B1-B2的证据三性无异议，但不认可被告的证明目的。B3中，行政处罚决定书没有送达给原告，是不生效的；[2012]68号国有建设用地使用权挂牌出让文件的真实性请法院核实，原告在2012年没有见到公告，证明目的不予认可；《福鼎周刊》的真实性由法院核实，证明目的不予认可，原告已经缴纳了700多万的缴纳金；鼎国土资告字[2018]22号国有土地使用权挂牌出让公告恰恰证明被告的实际违约，真实性认可，证明目的不予认可，且与本案无关；对国有土地使用权招拍挂出让成交公示2018-G025的证明目的不予认可，与实际情况不符。B4中，《协议书》的真实性认可，证明目的不予认可；《收款收据》是对地上物的预付款，证明目的不予认可。 被告对原告的证据发表如下质证意见：A1-A4的证据三性没有异议。A5-A18的真实性与合法性没有异议，但关联性有异议，原告未实际履行协议约定手续。A19-A38的真实性与合法性没有异议，但关联性有异议，与原告的诉求没有直接的关联性。A39-A43的真实性与合法性没有异议，但关联性有异议，原告缴纳的系预申请保证金而非土地出让金，且原告并未参与涉案地块挂牌出让程序，其从未取得该地块的土地使用权。A44-A51的真实性与合法性没有异议，但关联性有异议，因原告未取得涉诉地块的土地使用权，被告便从新就该地块招商引资，故被告不存在原告诉称的所谓“一地二卖”的行为，被告对于涉诉地块的招拍挂行为完全符合法律规定。A52的证据三性均有异议，该证据不符合行政诉讼证据的基本形式要件，不能作为本案的证据使用。A53-A54的真实性与合法性没有异议，但关联性有异议。A55的证据三性均有异议，该证据不符合行政诉讼证据的基本形式要件，不能作为本案的证据使用。A56的真实性与合法性没有异议，但关联性有异议，原告所提供的证据不能证明其待证事实。A57的证据三性没有异议，该协议书不能证明原告的待证目的，反而可以证明与被告的项目已经终止。A58不是证据材料，是原告方单方制作的文字材料，也没有相应的人员签字、盖章，不属于本案的证据范畴。A59的证据三性均有异议，本案中没有签订土地出让合同，原告没有招拍挂，何来拥有合法施工、合法评估。A60的证据三性均有异议，没有涉及到原告支付分文的土地出让金，无法证明原告的待证目的；该组证据中的照片上没有标注任何地点、时间、拍照的人员；相关的票据材料的真实性无异议，不能证明原告的待证目的；票据中一些涉及到的白条（收款收据）三性无异议。A61的证据三性无异议。A62-A63的证据三性有异议。A64-A70的真实性、合法性没有异议，关联性有异议。A71的证据三性有异议。A72-A81的真实性、合法性没有异议，关联性有异议。A82的证据三性有异议。A83的真实性、合法性没有异议，关联性有异议。A84-A85不属于证据范畴。 A86的真实性无异议，所主张的收费450万由法庭核实。A87有异议，是原告单方委托。 本院对上述证据认证如下：原告提交的第二组证据是原告主张损失金额的情况，与本案无关。原、被告提交的《项目协议书》属于本案审查对象，合法性待证。原、被告提交的其他证据具备证据的形式要件，能够反映本案的客观情况，可以作为本案认定事实根据。 经审理查明，2008年1月，福鼎市政府召开沙埕港非作业区引进造船项目选址专题会议，原则同意选址包括店下镇阮洋村的渔井等作为造船项目建设用地，项目建设详情以市政府与相关项目业主所签订的项目协议书为准。2008年5月26日，被告福鼎市政府作为甲方、原告福建创恒公司作为乙方，就原告新建6万吨船坞项目达成投资协议条款，双方签订了《项目协议书》，约定：“一、项目名称：新建渔井6万吨船坞项目。二、项目地点：甲方拟同意在福鼎市店下镇阮洋村××自然村提供土地约140亩，岸线约660米（实际面积和岸线以勘测批准后的红线规划图为准），供乙方建设6万吨船坞项目，具体面积以实际测量为准，但乙方必须依照法律规定取得使用权。……五、甲乙双方权利与责任：（一）甲方权利与责任3、甲方应在乙方提供红线图开始两个月内完成征地；4、甲方若无法完成征地，或不是乙方原因造成乙方没有取得土地使用权，造成项目中止，甲方应返还乙方的前期费用。5、乙方自取得土地使用权后两年内没有投产的，并且取得土地使用权后三年内，对该项目的实际投资规模还不到2亿元，甲方将收回该项目用地。（二）乙方权利与责任2、付款方式：本协议签订三个工作日内乙方应支付给甲方土地款500万元，款项汇入市土地发展中心，余款按项目进展序时进度及时付清。5、乙方若中途中止项目建设或撤资，甲方不返还乙方预付的土地预付款、青苗补偿费等前期经费。”等等。原告于次日缴纳了渔井船坞项目预申请保证金500万元，后开始办理立项、用地预审、规划、海域等各项手续，并支付了标准厂房项目用地预申请保证金202.05万元、被征地农民社保基金83.0475万元、耕地开垦费及征地管理费45.4725万元等征地实施中应予支付的各项征地补偿费。 因原告在未依法履行用地审批手续的情况下，于2009年11月15日开始动工建设，构成未经批准非法占用土地建厂房的行为，福鼎市国土资源局于2011年3月22日作出鼎国土资行罚字〔2011〕第5号《关于对福建省创恒船舶工程有限公司非法占用土地行为的行政处罚决定书》，决定处罚：1.责令原告退还非法占用的土地；2.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3.对原告非法占用的土地3333.33平方米处以每平方米10元的罚款，罚款额为叁万叁仟叁佰叁拾叁元人民币。原告于次日缴纳了该笔罚款额。 2012年10月18日，被告作出鼎政地〔2012〕323号《福鼎市人民政府关于同意对店下镇船舶修造基地项目国有建设用地使用权公开出让的批复》，同意将位于店下镇阮洋村10.3248公顷土地作为船舶修造基地项目建设用地，并公开出让国有建设用地使用权，具体挂牌出让事宜由福鼎市国土资源局依法组织实施。2012年10月23日，福鼎市国土资源局发布鼎国土资告字[2012]68号国有建设用地使用权出让公告，决定公开挂牌出让包括案涉地块在内的国有建设用地使用权，并于次日刊登在《福鼎周刊》上。原告未缴纳竞买保证金，未参与此次挂牌活动。 2018年6月15日，福鼎市店下镇人民政府作为甲方，原告作为乙方，就甲方收回乙方坐落店下镇阮洋村××自然村的项目用地事宜，双方签订《协议书》，达成以下协议：“一、甲方拟收回乙方坐落店下镇阮洋村××自然村的项目用地，乙方同意由甲方收回。甲方同意预付人民币1000万元给乙方，用于收回项目用地，该款汇入乙方股东会议指定的帐户，并从总价款中扣除。二、乙方在本协议生效后无条件支持甲方利用该项目用地进行招商引资建设，并积极配合甲方对项目用地进行施工。四、对于乙方项目用地及资产总额，双方同意待后续各方委托评估的报告产生后（包括法院评估报告），在此基础上进行协商后续回收事宜，并在六个月内完成谈判。……十、本协议系双方多次谈判后自愿达成。本协议在签订后并且甲方将预付款项汇入乙方指定账户户后生效。”等等。同年7月10日、7月18日，福鼎市店下镇人民政府分两次向原告各支付500万元，合计支付原告1000万元土地回收预付款。 经被告批准，福鼎市国土资源局分别于2018年7月3日、2018年11月6日发布鼎国土资告字[2018]22号国有土地使用权挂牌出让公告、鼎国土资告字[2018]41号国有土地使用权挂牌出让公告，决定以挂牌方式出让案涉地块的国有土地使用权，申请人应具备的其他条件为：已取得170万吨/年以上（含170万吨/年）钢铁产能的企业。后由福建鼎盛钢铁有限公司竞得案涉地块。 另查明，原告于2018年4月向本院提起诉讼，请求撤销《项目协议书》，后原告以其提起该案诉讼的诉讼请求、案件事实与法律认知存在偏差为由撤回起诉。 本院认为，福建省高级人民法院（2019）闽行终304号《行政裁定书》已认定案涉《项目协议书》属于行政协议，属于行政诉讼受案范围，且原告之前对《项目协议书》提起的撤销之诉不能成为阻却其提起本案诉讼之理由和依据。故被告对此提出的相关答辩意见，本院不予支持。 原、被告签订的《项目协议书》性质上属于行政协议，但其又属于协议双方的合同行为，系双方的真实意思表示，合法有效，协议内容对双方均具有约束力，双方当事人应当按照约定履行自己的义务。《项目协议书》第二条、第五条明确约定：被告拟提供案涉土地供原告建设船坞项目，但原告必须依照法律规定取得土地使用权后进行投产；被告若无法完成征地，或不是原告原因造成原告没有取得土地使用权，造成项目中止，被告应返还原告前期费用。本案中，被告依约完成征地后，于2012年10月对案涉地块进行挂牌出让，但原告未按规定缴纳竞买保证金，未参与此次挂牌活动。由于原告未按照《项目协议书》的约定履行取得土地使用权的义务，被告的下级人民政府于2018年6月15日与原告达成协议，约定福鼎市店下镇人民政府预付1000万人民币给原告用于收回项目用地，原告在该协议生效后无条件支持政府利用该项目用地进行招商引资建设。原告已领取了该笔款款项，后被告对案涉地块重新招商引资并挂牌出让。被告的行为不构成“一地二卖”，亦不存在不履行案涉《项目协议书》的情形。原告的诉讼请求和理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第八条的规定，判决如下： 驳回原告福建省创恒船舶工程有限公司的诉讼请求。 案件受理费46800元，由原告福建省创恒船舶工程有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  谢红波 审判员  俞淑娟 审判员  曾 莹 二〇一九年十二月十六日 法官助理陈俊杰 书记员曾媛 附：本判决适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国合同法》 第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。 依法成立的合同，受法律保护。