湖南省张家界市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘08行初175号原告张菡芬，女，土家族，1980年2月22日出生，住湖南省张家界市永定区。委托代理人王玉臣，北京金诉律师事务所律师。委托代理人戴金花，北京金诉律师事务所律师。被告张家界市永定区人民政府，住所地湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人朱法栋，区长。委托代理人丁渊，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。委托代理人王婷，女，土家族，1986年5月16日出生，张家界市永定区人民政府工作人员，住湖南省慈利县。原告张菡芬不服被告张家界市永定区人民政府（以下简称永定区人民政府）作出的张定政补字[2019］82号《房屋补偿决定书》一案，于2019年10月21日向本院提起诉讼。本院于2019年10月21日立案后，于2019年10月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告张菡芬及其委托代理人王玉臣、戴金花、被告永定区人民政府委托代理人王婷、丁渊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告永定区人民政府于2019年4月29日作出张定政补字[2019］82号《房屋补偿决定书》，决定:1、对被征收人张菡芬房地产实行一次性货币补偿合计855521.36元；2、被征收人张菡芬2003年清房后修建的违法建筑不予补偿；3、被征收人张菡芬收到补偿决定之日起15日内自行腾房让地，逾期未腾房让地将依法申请人民法院强制执行。原告张菡芬起诉请求：1、依法撤销被告作出的张定政补字[2019］82号《房屋补偿决定书》；2、本案的诉讼费用由被告承担。事实与理由：1、被告发布的《新码头观音大桥至宝塔岗片区城市棚户区改造项目（一期）房屋征收决定》（张定政公[2016］21号）违法。被告作出的征收决定不符合公共利益的需要，被告在作出征收决定前未制定各项规划，未广泛征收社会公众意见，未进行社会稳定风险评估，也没有将房屋征收决定及时公告，原告已就被告作出的征收决定向法院提起诉讼，该案现处于二审阶段。2、原告被征收房屋应当由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋评估办法确定，但被告是依靠“相关职能部门”认定进行的评估，该评估价值远低于公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。3、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人有权选择房屋产权调换或者货币补偿，而不仅仅是一次性货币补偿。4、被告所作的《房屋补偿决定书》无权认定原告2003年清房后修建的房屋为违章建筑而不予补偿。5、被告要求原告自收到补偿决定之日起15日内自行腾房让地，否则将申请法院强制执行的行为违法，非法剥夺了原告申请行政复议或提起行政诉讼的权利。原告张菡芬向法院提交了八组证据。第一组证据：房屋产权证，证明原告是涉案房屋的所有权人。第二组证据：政府信息公开申请表，政府信息公开申请答复书，关于发布《新码头观音大桥至宝塔岗片区城市棚户区改造项目（一期）房屋征收决定》的公告，证明原告于2019年5月23日才知道被告作出的房屋征收决定。第三组证据：行政起诉状，湖南省张家界市中级人民法院作出的（2019）湘08行初153号《行政裁定书》，行政上诉状，证明原告已就被告作出的征收决定向法院提起诉讼，该案现处于二审阶段。第四组证据：《房屋补偿决定书》，证明被告作出的《房屋补偿决定书》违法，应予撤销。第五组证据：张家界市永定区统计局、张家界市统计局、张家界市住房和城乡建设局政府信息公开申请表三份及EMS邮单及中国邮政寄件网络打印单，证明原告向上述单位申请政府信息公开2016年至2019年涉案房屋周边交易市场价格。第六组证据：关于张菡芬、张茂林要求政府信息公开的回复，证明张家界市永定区住房和建设局没有公开涉案信息。第七组证据：曼湾国际、荣盛华府、山水印象、山水澜庭等周边楼盘销售价格，证明周边楼盘的市场价格远高于被告补偿决定的价格。第八组证据：原告递交的调查取证申请书及中止审理申请书，证明原告向法院申请调取涉案房屋周边商品房2016年至2019年市场交易均价。被告永定区人民政府答辩称：1、答辩人有权对新码头观音大桥至宝塔岗片区城市棚户区改造项目（一期）进行征收，该征收决定合法有效。（1）涉案项目已经张家界市人大常委会审议通过并被列入张家界市2015年度国民经济和社会发展年度计划，其性质属于公益事业项目，答辩人有权征收；（2）答辩人严格按照法律法规规定的程序，遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则发布了该项目的征收决定，合法有效；（3）征收决定与补偿决定为两个单独的行政行为，涉及到征收决定的相关程序不在本案的审理范围内。2、答辩人作出的张定政补字[2019］82号《房屋补偿决定书》事实清楚，程序合法。（1）职能部门对被答辩人的房屋进行了合法性认定，将认定结果在征收范围内进行了三榜公示，公示期间被答辩人未提出异议，即视为被答辩人对调查认定的结果是认可的；（2）答辩人在选定评估机构时发布了公告，因协商不成最终以抽签方式确定为张家界德诚房地产评估咨询有限公司，全过程由湖南省张家界市胜地公证处进行监督，评估公司作出评估报告后依法向被答辩人进行送达，被答辩人未在规定期限内申请复核即视为被答辩人认可了被征收房屋的评估价值；（3）答辩人在发布征收决定之后，其工作人员多次与被答辩人就房屋征收补偿事宜进行协商，一直未能达成补偿协议，为了维护公共利益，答辩人于2019年4月17日作出张定征告字[2019］52号《房屋补偿决定告知书》并送达被答辩人，因被答辩人未在规定期限内进行陈述、申辩，答辩人最终作出张定政补字[2019］82号《房屋补偿决定书》并向被答辩人进行了送达，依法在征收范围进行张贴并予以公告，其程序和内容完全符合规定；（4）涉案项目补偿方案已经于发布征收决定当天在征收范围内予以公布，该方案中第五条第二款第1项已经对产权调换方式明确进行约定，但被答辩人认为补偿价格过低而不愿意选择补偿方式。被告永定区人民政府向法院提交了两组证据。第一组证据：1、《张家界市人民政府关于提请审议2015年度市城区保障性安居工程建设和旧城区改建项目并纳入国民经济和社会发展年度计划的议案》；2、《2015年度计划实施的张家界市城区保障性安居工程建设和旧城区改建项目一览表》；3、《张家界市人民代表大会常务委员会关于批准的决定》；4、《新码头观音大桥至宝塔岗片区项目联合审查表》；5、《张家界市人民政府关于同意收回新码头观音大桥至宝塔岗片区城市棚户区改造项目一期规划用地红线范围内国有土地使用权的批复》；6、《张家界市人民政府关于收回新码头观音桥至宝塔岗片区城市棚户区改造项目一期规划用地红线范围内国有土地使用权的通告》；7、《新码头观音大桥至宝塔岗片区城市棚户区改造项目用地收储红线图》；8、《房屋征收社会稳定风险评估备案表》；9、《张家界市永定区人民政府关于发布的公告》及公示照片；10、《关于征求意见情况的公告》及公示照片；11、《张家界市永定区人民政府关于发布的公告》及附件、公示照片；12、《新码头观音大桥至宝塔岗片区城市棚户区改造项目（一期）组被征收户房屋情况调查公示表（第三榜）》及公示照片；13、《张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室关于选定新码头观音大桥至宝塔岗片区城市棚户区改造项目房屋征收评估机构的公告》、公证书及公示照片。第一组证据拟证明：1、答辩人实施涉案征收项目程序合法；2、涉案征收项目依法选定了评估机构，并进行了公证。第二组证据：1、被征收房屋合法性调查认定表；2、《房地产评估报告》及送达回证；3、谈话笔录三份；4、《房屋补偿决定告知书》及送达回证；5、《房屋补偿决定书》及送达回证；6、《房屋征收补偿决定公告》及张贴照片。第二组证据拟证明：1、原告未在规定签约期限内与被告达成协议；2、被告作出的补偿决定程序合法，依法进行了公告。原告张菡芬对被告永定区人民政府提交的第一组证据发表质证意见如下：证据1没有原件，对真实性、合法性、证明目的有异议，该份议案没有张家界市人民政府签章。证据2没有原件，对真实性、合法性、证明目的均有异议，该项目一览表没有签章，也没有签字，无法确认其真实性。证据3没有原件，对真实性、合法性均有异议，即使有原件，也无法确认该项目是否纳入2015国民经济和社会发展年度计划。证据4没有原件，对真实性、合法性、证明目的均有异议。证据5真实性无异议，但该证据仅能证明该项目在征收范围内，被告收回原告的土地使用权，应依法予以补偿。证据6真实性无异议，对合法性、证明目的有异议，原告不知晓该公告，也没有看到过。证据7从红线图上看恰恰证明项目的拆迁并非用于公共利益，而是用于住宅和酒店项目的开发，图纸的制作时间是2007年4月23日，早于征收决定作出时间九年多，如果该图纸是真实的，正好证明涉案项目征收行为的违法性。证据8不是原件，是扫描件，对其真实性有异议，即使是真实的，该备案表并非完整的社会稳定风险评估报告。证据9、10没有公示照片原件，不能证明进行了相应的公示，对其真实性有异议，从复印件无法看出何时何地进行公示。证据11没有公示照片原件，对其真实性不予认可，对合法性、证明目的也不予认可，原告对该征收决定不知晓。证据12没有原件，对其三性和证明目的均不予认可，原告也从来没有看到该公示表，该表上记载的数据和实际不符，有一栏写的是“现状与航拍图是否一致”，但是下面对应的内容全部是空白。证据13公示的照片没有原件，对其真实性和证明目的均不予认可，从复印件来看无法看出是在何时何地进行张榜公示，对合法性也不予认可，选定评估机构公告的时间是2016年11月16日，而本案征收决定的作出时间是2016年12月27日，该评估机构的选定时间明显早于征收决定的作出时间。对第二组证据的质证意见：证据1没有原件，对三性和证明目的均不予认可，该证据也没有原告的签字，与客观事实不符。证据2《房地产评估报告》有原件，送达回证没有原件，但是都没有给原告送达，对于其真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可，从送达回证来看，没有原告的签字，也没有见证人的签字。证据3谈话记录有三份，原告对其真实性均不予认可，该谈话记录没有任何人的签字确认。证据4《房屋补偿决定告知书》真实性认可，对其合法性、记载的内容和证明目的不予认可，对送达回证的真实性予以认可，合法性不予认可。证据5《房屋补偿决定书》及送达回证真实性予以认可，合法性和证明目的不予认可。证据6《房屋征收补偿决定公告》真实性予以认可，但是对于照片不予认可，原告没有看到原件，也不知晓进行了公告。被告永定区人民政府对原告张菡芬提供的证据质证如下：1、第一组证据三性和证明目的均无异议。2、第二组证据只能证明原告向张家界市永定区人民政府申请公开征收决定的相关内容，达不到原告的证明目的，且被告已经按照原告的申请进行了回复，并明确该项目的补偿决定已于2016年12月29日发布。3、对第三组证据真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，原告已就征收决定提起诉讼，关于征收决定是否合法应该以省高院的终审裁定为准，与本案无关。4、对第四组证据真实性无异议，对证明目的有异议。5、第五组证据信息公开的申请表均是复印件，只有手机截屏及网上截屏，三性均有异议。6、第六组证据仅有永定区住房和城乡建设局的回复，该回复与本案无关，不具有关联性。7、第七组证据宣传册是计划书，不是楼盘交易合同，与本案没有关联，无法达到原告的证明目的。8、第八组提交的申请书不是证据。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告提交的第一组证据来源和形式合法，与本案有关联性，予以采信；第二组证据真实性、合法性、关联性予以确认，对其证明目的不予认可，不能仅根据原告提出过政府信息公开申请而认定原告是于2019年5月23日才知晓被告作出的房屋征收决定；第三组、第四组、第五组、第六组证据真实性、合法性、关联性均予以确认；第七组证据内容上仅是一些房地产价格，上面没有显示具体年限，无法判定是否是涉案房屋被征收时周边类似房地产的价格，与本案没有关联性，不予采信；第八组申请书不属于证据。被告提交的第一组证据中证据1、证据2虽然没有原件，也没有市政府的签章，但结合原告的房屋位于该项目征收范围内等其他证据，原告也没有提供相反证据证明，该证据的真实性、关联性应予认定；证据3—8真实性、合法性、关联性均予以认可；证据9—13中公示照片是复印件，且没有标注拍摄时间、拍摄地点以及拍摄人等情况，无法核实其真实性，不予采信，其他证据予以采信。第二组证据中证据1来源和形式合法，与本案有关联性，予以采信；证据2中对《房地产评估报告》予以采信，送达回证没有见证人签字，不予采信；证据3谈话笔录后面没有任何人签字，对其真实性、合法性不予认可；证据4和证据5符合证据三性，予以采信；证据6对补偿决定公告的真实性予以认可，公告照片属于复印件，无法证实其真实性和来源，不予采信。经审理查明，2015年4月22日，张家界市六届人大常委会第十七次会议听取和审议了《张家界市人民政府关于提请审议2015年度市城区保障性安居工程建设和旧城区改建项目并纳入国民经济和社会发展年度计划的议案》，会议决定批准这一议案，新码头观音大桥至宝塔岗片区城市棚户区改造项目列入张家界市2015年度国民经济和社会发展年度计划。2016年11月16日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室发布了《关于选定新码头观音大桥至宝塔岗片区城市棚户区改造项目房屋征收评估机构》的公告，通知被征收合法产权人于2016年11月23日上午9点参与协商选定该项目房屋征收评估机构。2016年11月23日，张家界德诚房地产评估咨询有限公司中签，抽签过程由张家界市胜地公证处现场监督公证。2016年12月6日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室委托德诚房地产评估咨询有限公司进行评估。2016年12月29日，被告永定区人民政府发布了《新码头观音大桥至宝塔岗片区城市棚户区改造项目（一期）房屋征收决定》的公告。2017年9月20日，张家界德诚房地产评估咨询有限公司出具《房地产估价报告》，在该估价报告第三部分估价结果报告的第十项估价结果中载明：此次房屋征收评估价格不包含房屋室内装饰装修、室外附属物、构筑物，也不包含搬迁补助费、临时安置补助费、搬迁奖励和征收非住宅房屋造成停产停业的补偿费。该估价结果报告第十四项明确载明：本估价报告使用期限自估价报告出具之日起至该征收项目征收补偿结束时止，但最长不超过报告完成之日起一年。征收决定发布后，房屋征收部门与原告多次就房屋征收补偿事宜进行协商，一直未能达成协议。2019年4月17日，被告作出张定征告字[2019］52号《房屋补偿决定告知书》并给原告进行了送达。2019年4月29日，被告作出张定政补字[2019］82号《房屋补偿决定书》并给原告进行了送达。原告张菡芬认为该补偿决定书违法应予撤销，遂向本院提起诉讼，请求撤销该《房屋补偿决定书》。本院认为，被告永定区人民政府在实施涉案房屋征收及作出最终的补偿决定这一过程中存在违反法定程序，行政行为主要依据不足等问题，主要体现在以下两个方面：第一，根据《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十二条、第十三条的规定，被征收房屋的搬迁费、室内装饰装修价值由房屋征收部门与被征收人协商确定，协商不成的应当评估确定。被告出具的《新码头观音大桥至宝塔岗片区城市棚户区改造项目（一期）房屋征收补偿方案》在第五部分房屋补偿的基本原则中也明确载明：房屋室内装饰装修以及被征收房屋的构筑物、附属设施补偿由房屋征收部门与被征收人协商确定，协商不成的可以委托对被征收房屋主体进行评估的房地产价格评估机构评估确定。综合本案查明的事实和证据来看，被告并没有与被征收人就室内装饰装修、被征收房屋的构筑物、附属设施以及搬迁费等补偿费用进行协商，也没有委托相应评估机构进行评估，而是直接作出了房屋补偿决定，剥夺了原告就补偿费用进行协商的权利。此外，张家界德诚房地产评估咨询有限公司出具的《房地产估价报告》在第十四部分估价报告使用期限中载明：本估价报告使用期限自估价报告出具之日起至该征收项目征收补偿结束时止，但最长不超过报告完成之日起一年。该估价报告出具日期是2017年9月20日，但被告依据该估价报告作出房屋补偿决定的时间却是2019年4月29日，已经超过了该估价报告的使用期限。被告永定区人民政府作出的张定政补字[2019]第82号《房屋补偿决定书》的主要依据不足。第二，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款、《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十七条规定，被征收人对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估，对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。从被告提交的估价报告送达回证上看，送达回证签字或盖章那一栏上载明：当面送达其父张茂林，张茂林拒收，但在受送达人拒收时见证人签字那一栏是空白。送达回证上既没有原告张菡芬签字，也没有拒收时见证人签字，无法认定该估价报告是否送达原告。被告的行为导致原告对其房产评估价格申请复核评估和申请房地产价格评估专家委员会鉴定的权利丧失，程序严重违法。综上，被告永定区人民政府作出行政行为的主要依据不足，严重违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：一、撤销张家界市永定区人民政府作出的张定政补字[2019]第82号《房屋补偿决定书》；二、责令张家界市永定区人民政府重新作出房屋征收补偿决定。本案受理费50元，由被告张家界市永定区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长 钟 强人民陪审员 朱 彬人民陪审员 戴宇凡二〇一九年十二月十日法官助理罗佳峰书记员王**附相关法律条文：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十二条征收房屋需搬迁机器设备和其他物资的，搬迁费由房屋征收部门与被征收人参照相关行业标准协商确定；协商不成的，应当评估确定。机器设备和其他物资因搬迁丧失使用价值的，其损失补偿评估按照前款的规定办理。第十三条被征收房屋的室内装饰装修价值由房屋征收部门与被征收人协商给予补偿；协商不成的应当评估确定补偿。因被征收人原因无法确定室内装饰装修价值，相关机构在人民法院根据补偿决定依法强制执行时，应当按照下列规定执行：（一）房屋征收部门对室内装饰装修进行勘察记录；（二）公证机构办理证据保全；（三）房地产价格评估机构评估确定室内装饰装修价值。第十七条被征收人或者房屋征收部门对房屋价值、机器设备和其他物资的搬迁费及损失补偿费、室内装饰装修价值、停产停业损失和产权调换房的市场价值评估有异议的，可以自收到评估报告之日起10日向出具评估结果的房地产价格评估机构申请复核。对复核结果有异议的，可以自收到复核结果之日起10日内向被征收房屋所在地的房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。