广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行初66号原告关锦华。委托代理人欧卫文，广东万格律师事务所律师。被告佛山市南海区人民政府。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人彭述海，佛山市南海区司法局副局长。委托代理人邓小晶，佛山市南海区司法局工作人员。被告佛山市自然资源局。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人戴立旺，该局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。被告佛山市南海区狮山镇人民政府。负责人黄伟明。委托代理人叶强，该府工作人员。委托代理人陶伟坤，广东骏和律师事务所律师。原告关锦华诉被告佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）、佛山市自然资源局（以下简称市自然资源局）、佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称狮山镇政府）其他行政行为纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原告关锦华诉称：原告是佛山市南海区新南方陶瓷有限公司（以下简称新南方陶瓷公司）的法定代表人，2008年9月，新南方陶瓷公司为配合南海区政府确保实现“三旧”改造的根本目标及响应节能减排的号召，企业停产转型。由于受停产的影响，众多债权人向法院起诉要求赔偿、支付货款、偿还贷款，佛山市禅城区人民法院和佛山市南海区人民法院先后将公司所有的五宗列为三旧改造范围的国有工业用地使用权予以查封。在原告与政府、法院多次沟通协调下，2016年11月16日，佛山市南海区人民法院、佛山市国土资源和城乡建设局、狮山镇政府等最终共同确认上述土地处置方案，同意对上述五宗土地采用带抵押查封不收回转功能为商住用地，由法院为主导实施联合拍卖的方式予以处理。2016年12月12日，上述五宗土地挂牌拍卖成交，成交价是427350万元，其中含土地使用权转让款175445.8627万元、改变土地用途补缴土地出让金251904.1373万元，南海区人民法院已将改变土地用途需补缴的土地出让金251904.1373万元转入南海区政府的相关账户。但至目前为止，原告及新南方陶瓷公司并没有收到经济补偿。为此，原告多次向南海区政府、狮山镇政府请求按之前南府（2009）138号、狮府（2010）31号文件的规定落实经济补偿，即原土地所有权人的收益为土地成交总价的85%。涉案土地拍卖成功后，南海区政府立即认为之前的政策文件均已过期不再执行，并就补偿方面重新作出南府会函（2017）21号《区政府常务会议关于调整佛山市南海区******土名“苦草岗”地段宗地出让金分配方式的决定通知》，狮山镇政府是根据南府会函（2017）21号文件，参照南府办(2015)53号文件来执行补偿方案。但到目前为止，原告尚未收到任何部门出示过所谓的“南府会函（2017）21号”文件，同时“南府办(2015)53号”文件中相关规定并没有任何一条是符合原告土地出让的实际情况。综上，原告认为南海区政府和狮山镇政府违反承诺，背信弃约，完全是违法行政。请求：判令三被告按南府（2009）138号、狮府（2010）31号文件的规定向原告支付土地出让收益补偿款及利息（利息按土地竟得者支付完毕土地款之日起按银行同期贷款利率计算）。被告南海区政府辩称：一、涉案土地拍卖处置与款项划转均属司法强制执行范畴，不具有可诉性。二、本案起诉逻辑、所列被告和审查对象均存在严重混乱，不符合立案条件，对原告的起诉应予驳回。三、涉案土地系由司法机关处置，南海区政府一系列行为是协助司法行为，且南海区政府从未收回涉案土地，与原告亦无补偿协议，原告提出土地补偿请求的基本前提不成立，南海区政府并不负有向原告进行补偿或者奖励的直接义务，不应当作为本案被告。四、即便原告有权对出让金分配比例提起诉讼，但其早已通过执行法院的告知获悉地方财政分配土地出让金的数额，其起诉时早已超过一年的法定起诉期限，依法也应驳回起诉。五、原告名下的五宗土地虽属节能减排关停企业用地，但在前述政策施行前已被法院查封，不能按照正常的节能减排优惠政策处置土地使用权，而相关地块被实际处置时，早已超过前述政策的适用时限近六年。故原告名下五宗土地虽大部分被认定为三旧改造范围，但由于其处置前政府并未收回涉案土地使用权，不存在按比例分配土地出让金实现征收补偿的问题，其只能参照而不能直接适用相关优惠政策，且参照适用的结果有利于原告而非损害其合法权益。原告名下涉案土地使用权估值仅数千万元，而最终反映拍卖成交的土地使用权在规划用途、使用年限方面均与原土地使用权不同，该成交标的的价值本质上来源于政府重新设定了行政许可条件，与原告原土地使用权有根本区别。司法处置后不仅拍卖所得中的土地转让款归于原告用于偿还债务，还按比例向其分配补缴部分土地出让金，其不仅没有任何权利受损，反而是实质上的最大受益者，于情于理于法，原告都不应轻启诉端。综上，原告的起诉不符合法定条件，其诉求没有任何事实根据和法理依据，请求法院驳回其起诉。被告市自然资源局辩称：一、因机构改革，原佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称原南海国土局）已变更为佛山市自然资源局南海分局，由其继续行使南海辖区是自然资源管理工作。由于佛山市自然资源局南海分局为佛山市自然资源局的派出机构，不具有诉讼主体资格，故对于原佛山市南海区国土城建和水务局的行政案件，现由市自然资源局作为应诉主体。二、涉案土地的处置属于司法拍卖行为，分配拍卖所得价款属于司法执行中的协助执行行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。三、即使纳入行政诉讼，原告起诉原南海国土局的诉讼请求不明确且没有提供事实依据，不符合立案条件，依法应裁定驳回起诉。四、原南海国土局没有与其他两被告共同作出行政行为，不具备与其他两被告共同作为被告及承担连带责任的基础。同时原南海国土局也非土地出让收益的分配及执行机关，故市自然资源局并非本案适格被告。五、原南海国土局虽然对原告的申请作出了相关回复，但该回复并不能证明其作出或执行了土地出让金分配，也没有对原告的权利义务产生实际影响。综上，原告提起本案诉讼不符合行政诉讼受理条件，并且错列被告，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。被告狮山镇政府辩称：一、案涉的土地拍卖以及相关土地出让收益补偿款的划转均属司法强制执行范畴，包括狮山镇政府在内的相关行政机关仅为协助法院强制执行，原告对狮山镇政府司法协助执行行为提起诉讼，依法不属于行政诉讼受案范围。二、狮山镇政府无权对原告可得的土地出让收益补偿款自主进行划配，且未对原告作出影响其权利义务的行政行为，不属于本案适格被告。三、即使法院认为本案属于行政诉讼受案范围，但原告提起本案诉讼也超过法定起诉期限，同时原告将狮山镇政府与市自然资源局和南海区政府列为共同被告亦没有法律依据，原告提起本案不符合法律规定的行政诉讼立案条件。四、本案所涉及的土地拍卖行为发生在南府办[2015]53号文执行期间，故相关土地出让金补偿款分配应参照该文规定的政策内容执行。因原告自身债务原因，狮山镇政府在接到人民法院的协助执行文书后，已经将原告应得的涉案部分款项依法划转至人民法院指定的账号，相关款项已经支付完毕，现原告要求狮山镇政府再次支付相关款项没有事实和法律依据，依法应予驳回。综上，原告的起诉不符合法律规定，其所称的事实和理由不符合实际情况，请求法院依法进行审查，驳回原告的诉请。经审理查明，原告关锦华曾以佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）、佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称南海国土局）、佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称狮山镇政府）为被告向本院提起行政诉讼，起诉时提出两项诉讼请求，其中第一项诉讼请求：要求撤销南海区政府作出的南府会函（2017）21号《区政府常务会议关于调整佛山市南海区******土名“苦草岗”地段宗地出让金分配方式的决定通知》；第二项诉讼请求：要求判令被告南海区政府、南海国土局、狮山镇政府按南府（2009）138号、狮府（2010）31号文件的规定向原告支付土地出让收益补偿款及利息。由于上述两项诉讼请求涉及不同被告和不同性质的法律行为及法律关系，不属于可以合并审理的情形，根据一案一诉的原则，不应在案件中一并处理。对此本院依法向原告进行了释明，但原告坚持不明确其诉讼请求，并书面函复本院要求一并审理。因此，本院于2018年11月23日作出（2018）粤06行初111号《行政裁定书》，驳回原告关锦华的起诉。广东省高级人民法院于2019年6月26日作出（2019）粤行终167号《行政裁定书》，驳回上诉，维持了上述裁定。另查，因机构改革，原佛山市南海区国土城建和水务局已变更为佛山市自然资源局南海分局，由其继续行使南海辖区是自然资源管理工作。由于佛山市自然资源局南海分局为佛山市自然资源局的派出机构，不具有诉讼主体资格，故对于原佛山市南海区国土城建和水务局的行政案件，现由佛山市自然资源局作为应诉主体。本院认为，原告关锦华起诉要求要求判令被告南海区政府、市自然资源局、狮山镇政府按南府（2009）138号、狮府（2010）31号文件的规定向原告支付土地出让收益补偿款及利息。经查，原告名下的涉案五宗土地是以带抵押查封不收回转功能的方式由法院主导拍卖出让的，即涉案土地拍卖处置及款项划转均属司法强制执行范畴，不具有可诉性。且涉案土地政府并未按“三旧改造”的方式予以收回，即政府并非涉案土地出让收益的分配及执行机关，即便政府经研究决定建议涉案土地出让金分配参照“三旧改造”政策的分配方式予以执行，该行为也仅仅是司法协助行为，最终涉案土地出让收益的分配及执行也是由人民法院来决定。因原告土地并不存在被政府收回的事实，故其要求三被告向其支付土地出让收益补偿款及利息的诉请缺乏事实依据，不符合法定起诉条件。同时涉案土地拍卖处置及款项划转均属司法强制执行范畴，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，也不具有可诉性。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定如下：驳回原告关锦华的起诉。本案诉讼费人民币50元不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇一九年十二月五日法官助理  杨 阳书 记 员  孔艳玲