内蒙古自治区扎兰屯市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）内0783行初34号 公益诉讼起诉人：扎兰屯市人民检察院。 委托诉讼代理人：朱春霞，该院第五检察部主任。 委托诉讼代理人：刘佳，该院第五检察部副主任。 被告：扎兰屯市林业和草原局，住所地内蒙古自治区扎兰屯市雅鲁西街**。 法定代表人：曹德泉，该局局长。 出庭负责人：李志勇，该局副局长。 委托诉讼代理人：王照斌，该局党组成员。 第三人：于占元，男，1959年10月10日出生，汉族，无职业，现住内蒙古自治区扎兰屯市中朗国际小区****楼**。 公益诉讼起诉人扎兰屯市人民检察院（以下简称“公益诉讼人”）诉被告扎兰屯市林业和草原局（以下简称“林草局”）不履行法定职责一案，于2019年11月21日向本院提起行政诉讼，本院于2019年11月21日立案后，于2019年11月22日向被告“林草局”送达了行政公益起诉书副本和应诉通知书。因于占元与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，由审判员叶晓刚担任审判长，审判员郭旭、人民陪审员陈宇参加评议，叶晓刚主审，并于2019年12月13日公开开庭进行了审理。“公益诉讼人”指派检察员朱春霞、刘佳出席法庭，被告“林草局”副局长李志勇、委托诉讼代理人王照斌、第三人于占元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 “公益诉讼人”诉称，其在履行职责中发现，“林草局”怠于履行对于占元非法占用农用地案监管职责的行为致使国家和社会公共利益受到侵害，依法作出行政公益诉讼立案决定。经其依法调查查明，2013年至2017年,于占元在未经林业主管部门审批的情况下，擅自将位于达斡尔民族乡巴图村核心组西南（大河湾镇沙里沟村五组）的林地用于开采、堆放石料。经原扎兰屯市国土资源局认定，所占地块地类包括林地、其他林地等，林地总面积43.73亩，权属为国有。因“林草局”系对林地负有监管职责的主管部门，未依法履行监管职责，“公益诉讼人”遂于2018年5月14日向原扎兰屯市林业局下发扎检行公(2018）15078100001号检察建议书，督促其履行监管职责。被告“林草局”于2018年6月14日、2019年8月12日、2019年9月17日复函回复。2019年5月29日、2019年8月6日，“公益诉讼人”派干警两次实地走访该地块，发现该地块尚未进行植被恢复，现场仍堆放大量石料。2019年9月24日，“公益诉讼人”指派干警再次实地走访该地块，发现只恢复了部分植被，现场仍然堆放大量石料，该地块破坏的状态仍在持续，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。“公益诉讼人”认为，“林草局”在检察院下发检察建议后没有穷尽法律手段保护林地，存在怠于履职的情形。该地块自2013年起被非法占用，2018年5月14日其向扎兰屯市林业局下发检察建议后，但该局未有效整改和监督。依据《中华人民共和国森林法》第十条、第十三条之规定,“林草局”未依法履行监督管理职责，致使国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，提起诉讼，请依法判令被告“林草局”对于占元非法占用农用地破坏生态环境资源怠于履职的行为依法全面履行监管职责，直至破坏的生态环境全面恢复，并达到国家恢复生态环境资源的标准。 “公益诉讼人”向本院提交以下证据材料： 第一组证据材料：扎林证字（2005）第0308006704号林权证、扎检公诉刑诉〔2017〕226号起诉书、（2017）内0783刑初240号刑事判决书、2010年-2019年涉案地块的卫星图片。以上证据材料证实于占元非法占用林地，破坏林地资源的事实。 第二组证据材料：“林草局”的统一社会信用代码证书、扎党办发〔2019〕46号关于印发《“林草局”职能配置、内设机构和人员编制的规定》的通知。证实“林草局”具有对辖区范围内林地资源保护监督管理的职责，本案被告主体适格。 第三组证据材料：2018年5月14日检察建议书、“林草局”的针对检察建议书的回复材料、于占元、于铁军的询问笔录、采矿许可证、现场照片、成风采石场造林现场位置示意图。证实“公益诉讼人”针对“林草局”怠于履职行为履行了诉前程序及“林草局”怠于履行法定职责的事实。 被告“林草局”辩称，2018年5月14日，“公益诉讼人”向原扎兰屯市林业局下发《检察建议书》，内容针对于占元在未经林业主管部门审批的情况下，擅自将位于达斡尔民族乡巴图村核心组西南(大河湾镇沙里沟村五组)的林地用于开采、堆放石料。2019年5月29日、2019年8月6日，“公益诉讼人”两次实地走访该地块，发现该地块尚未进行植被恢复，现场仍堆放大量石料。2019年9月24日,“公益诉讼人”再次实地走访该地块，发现只恢复了部分植被，现场仍堆放大量石料，该地块破坏的状态仍在持续。“林草局”于2018年6月14日向“公益诉讼人”提交《检察建议回复》。同期，扎兰屯市成吉思汗林场对涉案地块进行多次现场勘验，同时确定涉案地块的恢复情况，并告知涉案人员，依据《毁林更新造林费用标准》，告知了涉案人员恢复造林需要的费用。如涉案人员逾期未能恢复，“林草局”将依法行使行政处罚权或民事权利，向涉案人员主张造林恢复费用。在“林草局”与涉案人员送达相关通知的过程中，涉案人员分别表示愿意在林场工作人员的监督下，恢复被毁林地。“公益诉讼人”在送达检察意见书时，已经时至冬季，无法进行恢复造林。2019年春，由于恢复植被现场立地条件较差，植被恢复难度大、成本高，经多次与于占元交涉，成吉思汗林场已经责令于占元停止使用该地块，直至植被恢复完成为止。综上所述，“林草局”认为，在收到“公益诉讼人”检察意见书之后，积极采取行动，尽可能尽快的恢复被毁林地，已经履行法定职责，请求人民法院依法驳回“公益诉讼人”的诉讼请求。 被告“林草局”当庭向本院提交以下证据材料：2018年5月16日下向各林场、林业站下发的“涉案林地恢复植被通知书”、2019年8月27日对于占元的询问笔录、植被恢复情况报告、2019年8月扎兰屯市成风采石场植被恢复造林作业设计、对涉案林地植被恢复进行验收的通知、“林草局”2019年8月12日向扎兰屯市自然资源局发出的“关于扎兰屯市成风采石场相关审批手续的函”。证实“林草局”对被于占元破坏的林地资源积极履行恢复被毁林业资源原状的监管职责。 第三人于占元述称，其已经按照“林草局”的要求，积极努力恢复被毁坏林地，现已恢复完成40%，其余未完成部分在2020年8月之前恢复完毕。 庭审中诉讼各方当事人出示的证据，与本案具有关联性，来源合法，客观真实，且各方当事人没有提出实质性反驳意见，本院予以确认，并作为定案依据。 经审理查明，于占元自2013年—2017年间，在现扎兰屯市达斡尔民族乡巴图村核心组西南(大河湾镇沙里沟村五组）处开办经营扎兰屯市成风采石场。于占元在未经林业主管部门批准的情况下，擅自将其在成风采石场处的国有林地用于开采、堆放石料。经原扎兰屯市国土资源局认定，于占元擅自占用的林地面积为43.73亩。对于占元擅自占用林地的行为，扎兰屯市人民检察院于2017年9月8日作出扎检公诉刑诉〔2017〕226号起诉书，认为于占元的行为构成非法占用农用地罪，向本院提起公诉。本院经审理后，于2017年11月7日作出（2017）内0783刑初240号刑事判决书，判决于占元犯非法占用农用地罪，判处罚金人民币贰万元。该判决生效后，于占元未主动恢复被其破坏的林地。扎兰屯市人民检察院在履行职责中发现，“林草局”未按照法律规定及时监督于占元履行恢复被破坏林地原状的法定职责，遂于2018年4月25日作出检察公益诉讼立案决定，并于2018年5月15日向原扎兰屯市林业局发出检察建议书，建议林业局对于占元未恢复破坏林地原状的行为“及时履职，查明涉案林地植被恢复情况并采取相应的保护措施，对违法行为采取相应的措施，继续履职”，并要求林业局在两个月内将检察建议的落实情况作出书面回复。按照扎兰屯市人民检察院的检察建议要求，2018年5月16日，原扎兰屯市林业局向其所辖各林场、林业站下发“涉案林地植被恢复的通知”，其中包括于占元占用的林地。2018年6月14日，原扎兰屯市林业局向扎兰屯市人民检察院书面回复检察建议的落实情况，明确此时涉案地块于占元未进行植被恢复，成吉思汗林场已经责令于占元立即停止使用占用的林地，恢复毁坏的林地原状。2019年4月26日，扎兰屯市成吉思汗林场再次向于占元下达责令恢复原状通知书。2019年5月29日、8月6日，扎兰屯市人民检察院派员到于占元所占林地现场调查核实，发现被破坏的林地原状仍未恢复。2019年8月12日，“林草局”向扎兰屯市人民检察院书面反馈检察建议的落实情况，明确于占元仍未恢复所占林地的原状，“林草局”已经责令于占元在2020年8月1日前恢复涉案林地原状，如于占元拒绝恢复，“林草局”将委托第三方代为履行。在“林草局”的督促指导下，按照扎兰屯市森林调查队对于占元涉案林地植被恢复造林作业设计要求，于占元于2019年8下旬对涉案林地进行恢复原状，栽种云杉树木。经“林草局”验收于占元已经恢复被毁林地17.90亩，完成41%的恢复任务。2019年9月17日，“林草局”向扎兰屯市人民检察院书面报告于占元涉案林地恢复情况。2019年9月24日，扎兰屯市人民检察院派员到于占元所占林地现场，调查核实于占元涉案林地的植被恢复情况。2019年11月21日，扎兰屯市人民检察院以公益起诉人的身份，对“林草局”怠于履行监管于占元恢复被破坏林地原状的行为，向本院提起行政公益诉讼。诉讼中，于占元表示，将按照“林草局”的作业设计要求，认真履行未完成的恢复林地义务，并在2020年8月份之前恢复完毕。本院庭前组织各方当事人到现场实地进行了查看，涉案林地恢复情况如被告与第三人所述一致。 本院认为，“公益诉讼人”提起本案的诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定的行政公益诉讼受案范围和法定起诉条件，具备本案诉讼主体资格。依据《中华人民共和国森林法》第十三条的规定，被告“林草局”作为政府机构改革后的职能部门，负有对辖区内森林资源保护、利用、更新，实行管理和监督的法定职责。通过本案查明的事实表明，第三人于占元非法占用林地资源的行为，虽然已经受到刑事处罚，但被其破坏的林业资源至今并未得到完全修复，特别是涉案林地资源自2013年被于占元擅自占用后至“公益诉讼人”向被告发出检察建议后的相当一段时间内，被告未对于占元擅自改变林地用途的行为进行处理。由于被告未能及时充分履行监管职责，导致遭到破坏的林业资源未能及时有效得到修复，致使国家利益和公共利益受损的状态至今仍在持续。被告在接到检察建议后，按照检察建议的要求，向于占元发出责令恢复植被的通知，对于占元未及时履行恢复林地原状的行为进行约谈，并对于占元涉案林地植被恢复进行造林进行作业设计，督促于占元履行恢复林地原状义务的行为，可视为被告在接受监督后一定程度上履行了相应的法定职责。特别是在“公益诉讼人”的监督及被告的督促下，于占元已经栽种树木恢复了部分破坏的林地，取得了一定效果，本院予以认可。但对剩余未恢复原状的林地，本案第三人于占元是履行义务的主体，被告系依法对于占元履行恢复被毁坏林地原状义务的监督主体，应当切实履行监督管理的法定职责。 综上，本院认为，本案的涉案林地被于占元擅自改变用途后，其依法应当承担恢复林地原状的法律责任。对于占元未恢复原状的林地，虽有客观上的原因，但“林草局”仍需承担对于占元恢复林地原状义务履行情况的监督管理职责，鉴于本案涉案林地资源至本案起诉时被破坏的状态未完全恢复，故“公益诉讼人”要求被告继续履行法定职责的理由成立。为保护森林资源不受非法侵害，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国森林法》第十三条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第三项的规定，判决如下： 一、责令被告扎兰屯市林业和草原局自本判决生效后两个月内对第三人于占元擅自改变位于扎兰屯市达斡尔民族乡巴图村核心组西南(大河湾镇沙里沟村五组）处林地用途的行为作出行政处理； 二、责令被告扎兰屯市林业和草原局继续履行对于占元恢复林地义务的监管职责，直至被毁坏的林地资源达到完全恢复状态。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于呼伦贝尔市中级人民法院。 审 判 长  叶晓刚 审 判 员  郭 旭 人民陪审员  陈 宇 二〇一九年十二月十八日 书 记 员  岳小强 附：本判决所依据的法律规定 一、《中华人民共和国森林法》第十三条各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。 二、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 四、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。 五、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决： （一）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的，判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施； （二）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为； （三）被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行; （四）被诉行政机关作出的行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决予以变更; （五）被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，未超越职权，未滥用职权，无明显不当，或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,判决驳回诉讼请求。 人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。