广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初1027号原告梁惠萍，女，1969年4月30日出生，汉族，住佛山市顺德区。被告佛山市顺德区大良街道办事处，住所地佛山市顺德区大良县前路**。负责人叶善楷，主任。委托代理人梁豪杰，该办事处工作人员。委托代理人廖秀环，广东中信顺成律师事务所律师。被告佛山市顺德区人民政府，，住所地佛山市顺德区大良街道德民路**法定代表人彭聪恩，区长。委托代理人梁炎敏，该府工作人员。委托代理人何银，该府工作人员。原告梁惠萍诉被告佛山市顺德区大良街道办事处（以下简称大良街道办）、被告佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区府）信息公开及行政复议一案，原告于2019年9月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2019年10月24日公开开庭审理了本案。原告梁惠萍，被告大良街道办的委托代理人梁豪杰、廖秀环，被告顺德区府的委托代理人梁炎敏均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告大良街道办于2019年5月24日作出顺良街依公开〔2019〕12号《关于政府信息公开申请的答复》（以下简称《关于政府信息公开申请的答复》），被告大良街道办称，经查，大良街道办非原告申请公开的政府信息的上报或备案部门，因此原告申请公开的政府信息非大良街道办制作及保存，依法不属于大良街道办公开范围。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国令第711号）第二条、第十条及第三十六条第（五）项的规定，建议原告向佛山市自然资源局顺德分局或遵循村务公开途径向佛山市顺德区大良街新松股份合作经济社提出申请。同时提供了佛山市自然资源局顺德分局以及佛山市顺德区大良街新松股份合作经济社的联系信息。原告对上述答复不服，向顺德区府提起行政复议，顺德区府经审查，于2019年9月5日作出顺府行复〔2019〕272号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），决定维持大良街道办作出的《关于政府信息公开申请的答复》。原告诉称，被告顺德区府收到由原告依法提出的行政复议申请后，没有依法查清大良街道办已经制作或保存载明的上报市规划国土局的详细备案信息的事实。大良街道办没有依法履行信息公开的法定职责，顺德区府没有依法履行行政复议的法定职责，两被告共同违反《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，共同侵害原告的合法利益。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。”根据《农村宅基地管理办法》第十七条规定：“农村村民申请宅基地，应当向常住户口所在地的村民委员会或村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或村集体经济组织讨论同意，并将申请宅基地户主名单、家庭人口、原有房屋间数面积、申请建房占地面积、位置等张榜公布后无异议的，取得乡村建设规划许可证或建设用地规划许可证后，报乡（镇）人民政府审查，县土地行政主管部门审核，由县人民政府批准，其批准结果由村民委员会予以公布。”因此，大良街道办按照法律法规和常理是有制作或保存原告申请上述信息公开的内容。为维护原告合法权益，请求法院判令：1.撤销被告顺德区府作出的《行政复议决定书》；2.撤销被告大良街道办作出的《关于政府信息公开申请的答复》；3.本案诉讼费由两被告共同承担。原告在诉讼中提供了下列证据：1.原告股权证，证明原告是大良街道新松村股份合作社股东。2.《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》（顺良区处办发〔2002〕33号），证明原告对该批复中新旧宅基地的面积总数有异议，故原告要求公开相关计算依据及法律依据。3.《关于政府信息公开申请的答复》，证明被告大良街道办没有履行信息公开职责。4.《行政复议决定书》，证明被告顺德区府没有履行职责，没有纠正被告大良街道办的错误行为。5.《新松居委新地生产小组固化宅基地分配方案表》、顺农农依公开〔2019〕16号《关于政府信息公开申请的答复》、佛自然资顺依公开〔2019〕72号《政府信息公开答复书》，证明被告大良街道办指引原告向自然资源局申请公开所需信息，但经原告申请，自然资源局明确告知相关信息已移交农业农村局。原告后向农业农村局申请公开所需信息，但农业农村局亦回复不属于其公开。《分配方案表》中清晰反映盖有大良街道办下属国土局的公章，证明大良街道办是原告申请公开信息的保存单位，且33号批复的制作单位是大良街道办。被告大良街道办辩称，一、大良街道办具有相关行政职能及职权。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国令第711号）第四条规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”大良街道办作为乡镇一级行政机关具有受理政府信息公开申请及作出答复的职责权限。二、大良街道办作出的《关于政府信息公开申请的答复》认定事实清楚，适用依据正确。原告于2019年5月6日向大良街道办提交《政府信息公开申请表》，所需政府信息描述为：“根据《顺良区处办发〔2002〕33号》-《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》指引：‘详细规划上报市规划国土局’请公开上报市规划国土局的详细备案信息。”大良街道办受理上述申请后，经查档案存档，发现并不存在原告所申请的信息。后为明确原告所申请公开信息的制作及保存单位，大良街道办进一步向下属的国土城建和水利部门发函征询。根据该部门提供的《关于对2019年第12、13号政府信息公开申请事宜的回复意见》《佛山市顺德区建设工程设计方案总平面图审核意见》及附图，以及《建设工程设计方案总平面审核办事指南》等资料，皆显示原告要求公开的“详细规划”（如存在）应由佛山市顺德区大良街新松社区居民委员会或佛山市顺德区大良街新松股份合作经济社制作并上报至原顺德市规划国土局（后经机构改革，相关职能由佛山市自然资源局顺德分局承担），即原告要求公开的信息的制作单位为佛山市顺德区大良街新松社区居民委员会或佛山市顺德区大良街新松股份合作经济社（联系方式、、地址等一致，保存及审批单位应为原顺德市规划国土局，原告申请信息并不属于由大良街道办制作或保存的政府信息。综上，大良街道办依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国令第711号）第二条、第十条，第三十三条、第三十六条第（四）及第（五）项的规定，作出《关于政府信息公开申请的答复》，告知原告大良街道办没有制作及保存原告要求获取的信息，且告知原告获取上述信息的方式，符合法律法规的规定。三、大良街道办已对原告申请作出答复并依法送达原告，处理程序合法。大良街道办于2019年5月6日收到原告的《政府信息公开申请表》后，于2019年5月24日作出《关于政府信息公开申请的答复》，并于次日向原告送达。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款的规定，大良街道办对原告申请政府信息公开的处理程序合法、正当。综上所述，大良街道办作出的《关于政府信息公开申请的答复》认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，应予以维持，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告大良街道办在诉讼中向本院提供了如下证据：1.被告大良街道办的法定代表人身份证明、统一社会信用代码证书，证明被告大良街道办的主体资格。2.申请表、批复、原告身份证复印件、股权证，证明原告于2019年5月6日向大良街道办提交政府信息公开申请。3.系统查询记录、《大良街道城建局关于对2019年第12、13号政府信息公开申请事宜的回复意见》、佛山市顺德区建设工程设计方案总平面图审核意见、《新松居委吉安、新地组住宅留用地规划平面图》、建设工程设计方案总平面审核办事指南，证明：（1）经检索，原告申请公开的信息不存在；（2）原告要求公开的信息的制作单位为佛山市顺德区大良街新松社区居民委员会或佛山市顺德区大良街新松股份合作经济社（联系方式、、地址等一致，保存及审批单位为原顺德市规划国土局，大良街道办并非制作及保存该些信息的行政单位。4.《关于政府信息公开申请的答复》，证明大良街道办已依法对原告的申请作出处理。5.邮寄送达凭证及投递详情，证明大良街道办已于2019年5月24日将《关于政府信息公开申请的答复》邮寄送达给原告，该邮件于次日签收。被告大良街道办提供了以下法律依据：《中华人民共和国政府信息公开条例》。被告顺德区府辩称，一、顺德区府具有作出《行政复议决定书》的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十五条和第二十八条第一款的规定，原告不服大良街道办作出的《关于政府信息公开申请的答复》，向顺德区府申请行政复议。顺德区府依法具有对原告的行政复议申请进行审查及作出行政复议决定的职权。二、顺德区府作出的《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。顺德区府经审理查明：2019年5月6日，原告向大良街道办提交《政府信息公开申请表》，要求公开的内容为：“《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》指引：‘详细规划上报市规划国土局’请公开上报市规划国土局的详细备案信息”的信息。大良街道办于当日出具《收件回执》予以受理。经查询档案及征询大良街道国土城建和水利局，大良街道办于2019年5月24日作出《关于政府信息公开申请的答复》并即日寄送原告。顺德区府经审查认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条的规定，大良街道办具有政府信息公开工作职责，其行政主体资格合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。”第三十三条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知原告，延长的期限最长不得超过20个工作日。”第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复……（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知原告并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知原告该行政机关的名称、联系方式……”本案中，大良街道办在收到原告的申请后，按期作出《关于政府信息公开申请的答复》并送达原告，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的期限规定，程序合法。大良街道办经核查，发现原告所申请公开信息不属于其制作及保存，通过《关于政府信息公开申请的答复》告知原告并说明理由，且告知负责公开该政府信息的行政机关名称及联系方式，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条、第三十六条第（五）项的规定，并无不当。顺德区府决定予以维持大良街道办作出的《关于政府信息公开申请的答复》，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定。原告不服大良街道办于2019年5月24日作出的《关于政府信息公开申请的答复》，以邮寄方式向顺德区府申请行政复议，顺德区府于2019年7月10日收悉。2019年7月15日，顺德区府作出《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》，于同年7月18日分别送达原告、大良街道办。大良街道办于2019年7月26日提交行政复议答复及相关证据材料。2019年9月5日，顺德区府作出《行政复议决定书》并分别于2019年9月8日、9月5日送达原告、大良街道办，上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第三十一条的规定。综上所述，顺德区府依职权作出的《行政复议决定书》，认定事实清楚、证据确凿、法律依据正确、程序合法、内容适当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告顺德区府提供了以下法律依据：《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》《中华人民共和国政府信息公开条例》。经庭审质证，本院对当事人提供的证据认证如下：原告提交的证据1、3，被告大良街道办提交的证据1、2、5以及被告顺德区府提交的证据1，各方当事人对其均无异议，且上述证据与本案相关联，本院对上述证据的真实性予以确认。原告提交的证据2、4、5，两被告对真实性无异议，仅对证明内容有异议，本院对上述证据的真实性予以确认。被告大良街道办提交的证据3、4，被告顺德区府无异议，原告对其真实性无异议，仅对证明内容有异议，本院对上述证据的真实性予以确认。被告顺德区府提供的证据2、3，被告大良街道办无异议，原告对其真实性无异议，仅对证明内容有异议，本院对上述证据的真实性予以确认。经审理查明，2019年5月6日，原告向大良街道办提交《政府信息公开申请表》，所需政府信息描述为：“根据《顺良区处办发〔2002〕33号》-《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》指引：‘详细规划上报市规划国土局’请公开上报市规划国土局的详细备案信息。”收到原告的信息公开申请后，大良街道办经查询电子档案材料，并没有相关的档案信息。随后，被告发函向其下属的大良街道国土城建和水利局征询。大良街道国土城建和水利局于2019年5月23日作出书面回复，称根据《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》（顺良区处办发〔2002〕33号），宅基地的详细规划由新松居委会上报给规划国土部门，大良街道国土城建和水利局不属于当中的上报部门，也不属于当中的备案审批部门。经了解，新松股份合作经济社已经将原告等人所在的新地组的宅基地规划方案上报区城乡规划主管部门审批，区城乡规划主管部门于2019年4月4日核发了《大良街道新松居委会新地、吉安组固化宅基地建设工程设计方案总平面图审核意见（佛顺方案总平面审字2019014号）及附图》。新松居委会及股份社已向新地组全体股东公开展示相关规划资料，并在村居公告栏进行张贴公示。因该信息并非由大良街道国土城建和水利局制作，故建议申请人到新松居委会公告栏查看。如有需要，径直与新松居委会或新松股份社联系，或向佛山市自然资源局顺德分局申请。大良街道办于2019年5月24日作出《关于政府信息公开申请的答复》，告知原告其并未制作或者保存原告所申请公开的信息，并指引原告向佛山市自然资源局顺德分局或者佛山市顺德区大良街新松股份合作经济社申请公开。上述答复大良街道办于作出当日邮寄给原告。原告对大良街道办的答复不服，于2019年7月9日向顺德区府提出行政复议，顺德区府于2019年7月15日受理了原告的复议申请。经审查，顺德区府于2019年9月5日作出《行政复议决定书》，维持大良街道办作出的《关于政府信息公开申请的答复》，并分别于2019年9月5日及9月8日向大良街道办及原告送达。另查，2002年11月5日，原顺德市大良区办事处办公室作出《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》（顺良区处办发〔2002〕33号），对新松居委会送批的“关于上报住宅留用地固化方案的请示”作如下批复：“1.同意按2001年9月30日固化股权在册农业人口1763人，人均85.27平方米的标准确定新、旧宅基地总额。2.按上述标准扣除旧宅基地面积后，需按排新宅基地面积84195.96平方米，按60%的用地率折算成总用地为140326.6平方米，实际需安排的住宅留用地面积为88795.6平方米。3.你居委会94年底在册农业人口为1670人，按40平方米/人的指标固化住宅留用地，总额应为66800平方米，94年以来，经市规划国土局审批的宅基地为3518平方米，超标面积为88795.6-66800+3518=25513.6平方米，超标面积在桂畔海北侧征地提留的10%中扣减。请你居委会尽快将宅基地固化的名册和详细规划上报市规划国土局，以便实施分配。”又查，2019年5月6日，原告等人向佛山市顺德区农业农村局申请公开“《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》（顺良区处办发〔2002〕33号）指引：‘详细规划上报市规划国土局’中上报市规划国土局的‘详细备案信息’。”2019年5月14日，佛山市顺德区农业农村局作出顺农农依公开〔2019〕16号《关于政府信息公开申请的答复》，回复原告等人其申请公开的信息不属于佛山市顺德区农业农村局公开，关于原告等人申请的宅基地详细规划信息，建议原告等人向佛山市自然资源局顺德分局提出申请。2019年5月27日，原告等人向佛山市自然资源局申请公开“1.新松居委会新地小组宅基地详细备案信息；2.新松居委会新地小组沛丰围原始的占地面积和界至图。”佛山市自然资源局于2019年6月21日作出《政府信息公开答复书》，对原告等人的信息公开申请作如下答复：一、经核查，宅基地管理职能已移交区农业农村局，因此原告等人申请的“新松居委会新地小组宅基地详细备案信息”由区农业农村局保存，建议原告等人向区农业农村局申请公开。二、原告等人要求获取的“新松居委会新地小组沛丰围原始的占地面积和界至图”，经检索佛山市自然资源局并未制作或保存，故不存在该政府信息。再查，大良街道办确认《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》（顺良区处办发〔2002〕33号）中所描述的“详细规划”就是大良街道办作为本案证据提交的《新松居委会吉安、新地组住宅留用地规划平面图》。大良街道办称，上述图件是大良街道办在收到原告的信息公开申请后，向新松股份社了解情况过程中由新松股份社提供的。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职责是：（一）具体承办本行政机关的政府信息公开事宜……”根据上述规定，大良街道办作为顺德区府的派出机关，具有履行政府信息公开的法定职责。大良街道办在收到原告的申请后经调查核实，在法定期限内作出答复并送达当事人，也告知当事人提起复议和诉讼的权利，程序合法，本院予以确认。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”由此可见，行政机关负责公开的政府信息应当是已经存在并以一定形式记录、保存的信息。本案中，原告申请公开的信息为“《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》（顺良区处办发〔2002〕33号）指引：‘详细规划上报市规划国土局’中上报市规划国土局的‘详细备案信息’。”虽然大良街道办称收到原告的信息公开申请后，通过档案系统查找以及向其下属的国土城建和水利局征询，没有找到原告所申请公开的信息。但其后大良街道国土城建和水利局就原告的信息公开申请在向新松股份合作经济社了解情况的过程中，新松股份合作经济社向其提交的《新松居委会吉安、新地组住宅留用地规划平面图》，且大良街道办确认上述平面图就是新松居委会及新松股份合作经济社根据《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》（顺良区处办发〔2002〕33号）的要求向规划部门报送的宅基地详细规划。本院认为，虽然大良街道办在接到原告的信息公开申请时并没有制作或保存相关的政府信息，但大良街道办在处理原告信息公开申请工作过程中，实际上已经收集到了原告所申请公开的信息，而且该信息根据新松股份合作经济社反映已经在村居公告栏中公开，即该信息不涉及不应当公开的内容。为此，大良街道办在作出被诉的《关于政府信息公开申请的答复》前已经获取了原告申请公开的信息，且不涉及不应公开的内容，故大良街道办应对其获取的规划信息予以公开。大良街道办认为，其并非该信息的上报单位，也并未该信息的审批备案单位，故无需向原告公开该信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款、第二款的规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。”大良街道办作为顺德区府的派出机构，在向新松股份合作经济社了解关于宅基地留用地规划情况时，已经从新松股份合作经济社处获取了原告所申请公开的规划信息（即《新松居委会吉安、新地组住宅留用地规划平面图》），且该平面图载明建设单位为“大良街道国土城建和水利局”，为此大良街道办作出涉案《关于政府信息公开申请的答复》，答复原告其没有制作或者保存原告申请公开的信息与事实不符，本院不予支持。另外，除《新松居委会吉安、新地组住宅留用地规划平面图》外,本案中没有证据证实大良街道办制作或保存了涉及《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》（顺良区处办发〔2002〕33号）的其他“详细规划信息”，且《新松居委会吉安、新地组住宅留用地规划平面图》大良街道办已经作为本案证据提供，原告也已经在诉讼中获取，为提高行政效率，减少诉累，本案仅确认大良街道办未向原告公开所获取的“详细规划信息”的行为违法，没有必要再行判令大良街道办对原告的信息公开申请重新作出答复。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项的规定，对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。顺德区府作为设立大良街道办的地方人民政府，对原告不服大良街道办作出的信息公开申请的答复所提起的行政复议申请，有权作出行政复议决定。顺德区府通过审查，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并依法送达原告及大良街道办，也告知了当事人提起诉讼的权利，程序合法，本院予以支持。但顺德区府未查明大良街道办已从新松股份合作经济社取得了原告申请公开的“详细规划”信息的事实，并维持了大良街道办作出的《关于政府信息公开申请的答复》，故其所作出的行政复议决定认定事实不清，处理不当，应予撤销。综上，被告大良街道办作出的《关于政府信息公开申请的答复》及被告顺德区府作出的《行政复议决定书》主要证据不足，处理明显不当，依法应予撤销，但由于原告在本案诉讼过程中实际上已经取得大良街道办提供的宅基地“详细规划”信息，为提高行政效力，节约诉讼成本，本案没有必要判决撤销大良街道办作出的《关于政府信息公开申请的答复》，并责令重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，判决如下：一、确认被告佛山市顺德区大良街道办事处未向原告梁惠萍公开原告于2019年5月6日申请公开的“详细规划”信息的行为违法；二、撤销被告佛山市顺德区人民政府作出的顺府行复〔2019〕272号《行政复议决定书》；三、驳回原告梁惠萍的其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由被告佛山市顺德区大良街道办事处、佛山市顺德区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  梁社明审 判 员  梁嘉莹人民陪审员  伍少婷二〇一九年十二月十七日书 记 员  黎嘉健