辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终1063号上诉人（一审被告）大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场**。负责人杨耀威，该市政府副市长。委托诉讼代理人李梅，该市政府公职律师。委托诉讼代理人董云非，辽宁本道律师事务所律师。被上诉人（一审原告）焦小珍，女，1976年9月14日生，汉族，住址大连经济开发区。委托诉讼代理人张洪昌，北京市中唐律师事务所律师。委托诉讼代理人冯苏言，北京市中唐律师事务所律师。一审原告焦小珍诉一审被告大连市人民政府（以下简称大连市政府）不予受理行政复议申请决定一案，一审被告大连市政府不服大连市中级人民法院（2018）辽02行初289号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2019年12月13日组织双方当事人进行询问。上诉人大连市政府的委托诉讼代理人李梅、董云非，被上诉人焦小珍的委托诉讼代理人张洪昌、冯苏言到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2012年，焦小珍购买了由大连东北亚国际品牌商品交易中心有限公司开发的项目名称为“东北亚国际名优商品交易中心”的房屋。焦小珍经查获知：“东北亚国际名优商品交易中心”项目于2012年取得大房预许字第××号《商品房预售许可证》，于2013年1月取得地字第210202201300005号《建设用地规划许可证》以及建字第210202201300008号《建设工程规划许可证》。但邻居丛爱梅向大连市城乡建设委员会申请公开涉案项目的《建筑工程施工许可证》的政府信息，却被告知该信息不存在。焦小珍认为大连东北亚国际品牌商品交易中心有限公司获取涉案《商品房预售许可证》的行为不合法，故于2018年9月26日请求大连市国土资源和房屋局查处该公司通过隐瞒有关情况、提供虚假材料等不正当手段取得商品房预售许可证的违法行为，依法责令该公司停止预售涉案商品房，依法撤销为该公司颁发的大房预许字第××号《商品房预售许可证》。大连市国土资源和房屋局于2018年10月16日作出《告知书》，主要内容为：“一、有关你提出被申请人大连市东北亚国际品牌商品交易中心有限公司涉嫌通过隐瞒有关情况、提供虚假材料等不正当手段取得商品房预售许可问题，经查，我局受理的该项目申请预售许可要件真实有效。如对商品房预售许可行为不服，可依法提起诉讼。二、根据你与被申请人签订的商品房买卖合同，你反映的商品房已于2012年销售完毕，现在不存在责令停止预售问题。”焦小珍认为该《告知书》认定事实不清，适用法律错误，于2018年10月26日向大连市政府申请复议。大连市政府认为《告知书》属于对焦小珍权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政复议受案范围，故于2018年10月31日作出大政行复不字（2018）15号不予受理行政复议申请决定书，并于2018年11月1日向焦小珍送达。焦小珍不服，向法院提起行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。焦小珍不服大连市国土资源和房屋局作出的《告知书》，有权向大连市政府申请复议，焦小珍的申请事项属于大连市政府的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。大连市政府于2018年10月31日作出不予受理行政复议申请决定，焦小珍于2018年11月12日向法院提起行政诉讼并未超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请符合下列规定，应当予以受理：申请人与具体行政行为有利害关系。即申请人与被申请复议的行政行为有利害关系，是行政复议机关受理申请人行政复议申请的法定条件之一。（2013）行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。本案中，焦小珍已经提供证据证明其购买了大连东北亚国际品牌商品交易中心有限公司开发的项目名称为“东北亚国际名优商品交易中心”的房屋，其要求大连市国土资源和房屋局依法撤销对该项目取得的《商品房预售许可证》等事项涉及到焦小珍的合法权益。大连市国土资源和房屋局对焦小珍申请的事项应当进行调查核实，其告知焦小珍受理的该项目申请预售许可要件真实有效、商品房已于2012年销售完毕，现在不存在责令停止预售问题，是对焦小珍的权利义务产生实际影响的行为，与焦小珍具有利害关系，焦小珍具有行政复议的申请人资格，符合行政复议的受案范围。大连市政府以《告知书》对焦小珍的权利义务不产生实际影响，未侵犯其合法权益，不属于行政复议受案范围为由作出不予受理行政复议申请决定，属于适用法律错误，依法应予撤销。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。焦小珍于2018年10月25日向大连市政府提出行政复议申请，大连市政府于2018年10月31日作出不予受理行政复议申请决定，符合法律规定，程序合法。综上所述，焦小珍提出的诉讼请求于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，判决：一、撤销大连市政府于2018年10月31日对焦小珍作出的大政行复不字（2018）15号不予受理行政复议申请决定；二、责令大连市政府在法定期限内对焦小珍提出的行政复议申请重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由大连市政府负担。上诉人大连市政府上诉称，上诉人对一审判决关于法定职权、案件事实以及程序问题的认定均没有异议，但对一审法院关于《告知书》对被上诉人的权利义务产生实际影响，被诉不予受理复议申请决定适用法律错误的认定存有异议。利害关系具备与否不仅要看当事人所主张的权利是否可能受到被诉行政行为的侵害，还要看此种权利是否受到特定行政领域的法律规则所保护。被上诉人进行举报的原因是其购买了案涉房屋并因此获得相关合同权利，但《城市商品房预售管理办法》并未规定房地产管理部门在作出预售许可时应审查购买者是否能获得合同利益，即合同利益并不受商品房预售管理规则的保护。利害关系的判断标准应考虑直接充分性，而不是间接影响。涉案《商品房预售许可证》作出时被上诉人尚未购买案涉房屋，并非行政许可法律关系的当事人，其权利义务未因预售许可行为受到任何影响，故其与针对预售许可的投诉作出的《告知书》也没有行政法上的利害关系。被上诉人的举报是一种公益性质的举报，对该举报的答复不具有可复议性，其和举报处理结果之间也不产生行政法上的利害关系。若认定被上诉人与《告知书》存在利害关系，等于认定每一个商品房买受人均与预售许可之间存在利害关系，必将导致行政复议和行政诉讼实践的混乱。综上，一审判决适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人焦小珍答辩称，根据行政诉讼法和行政复议法的规定，被上诉人均与申请行政复议的具体行政行为具有法律上的利害关系，上诉人混淆了被上诉人与开发商之间的合同民事法律关系和被上诉人与行政机关应当履行法定职责之间的行政利害关系。根据最高法院（2013）行他字14号答复的规定，被上诉人对行政机关就举报事项作出的处理不服的，有权申请行政复议。上诉人引用的法律依据包括相关案例均不能证明其作出的被诉不予受理行政复议申请决定合法，其在上诉中论述的法理性的利害关系应为直接影响仅是学术理论，不应予以采纳。综上，一审判决正确，请求二审法院予以维持。本院经审理查明，双方当事人对一审法院认定事实均无异议，一审法院认定事实正确，本院予以确认。本院认为，焦小珍在起诉状中载明的诉讼请求为：撤销大连市政府作出的大政行复不字（2018）15号不予受理行政复议申请决定，并责令其针对复议请求重新作出实质处理。本案的焦点问题是焦小珍申请行政复议是否符合法定受理条件。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条列举了公民、法人或者其他组织可以依法申请行政复议的法定情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（四）项、第（十）项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。本案中，焦小珍作为“东北亚国际名优商品交易中心”项目房屋的买受人，认为该项目的开发单位即大连市东北亚国际品牌商品交易中心有限公司涉嫌通过隐瞒有关情况、提供虚假材料等不正当手段取得《商品房预售许可证》，向大连市国土资源和房屋局邮寄《违法查处申请书》，请求依法责令该公司停止预售涉案商品房，依法撤销为该公司颁发的涉案《商品房预售许可证》。大连市国土资源和房屋局针对焦小珍提出的查处申请作出《告知书》，该《告知书》的主要内容是：经查，我局受理的该项目申请预售许可要件真实有效。如对商品房预售许可行为不服，可依法提起诉讼。你反映的商品房已于2012年销售完毕，现在不存在责令停止预售问题。由此可见，焦小珍邮寄《违法查处申请书》实际上是申请涉案《商品房预售许可证》的原发证机关即大连市国土资源和房屋局履行自我纠错的职责，撤销该局于2012年颁发的涉案《商品房预售许可证》。大连市国土资源和房屋局作出的《告知书》仅是肯定了此前颁发涉案《商品房预售许可证》的行为合法，并未对焦小珍设定新的权利义务。该《告知书》仅是对焦小珍申请原发证机关撤销涉案《商品房预售许可证》的申诉行为作出的重复处理，对焦小珍的权利义务产生实际影响的仍为原颁发《商品房预售许可证》的行政行为。由于《告知书》本身并未对焦小珍的权利义务产生实际影响，故该《告知书》依法不属于行政复议的受案范围。焦小珍在行政复议申请书中载明的复议请求为：撤销大连市国土资源和房屋局于2018年10月16日作出的《告知书》，责令其在法定期限内针对《违法查处申请书》中的请求事项作出处理，并将处理进程及处理结果以书面形式告知申请人。大连市政府以该《告知书》未对焦小珍的权利义务产生实际影响、不属于行政复议受案范围为由，作出被诉不予受理行政复议申请决定符合法律规定，并无不当。一审法院认为该《告知书》对焦小珍的权利义务产生实际影响属于适用法律错误，本院依法予以纠正。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”的情形。该条规定与最高法院（2013）行他字第14号答复仅是对投诉举报人复议申请人资格及原告资格的规定，并不是对申请复议的全部法定受理条件的规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，行政复议申请只有全部符合所列举的法定受理条件时，行政复议机关才应当予以受理；只要有一项法定受理条件不满足，对该行政复议申请就不应当予以受理。本案中，即使焦小珍具备复议申请人的资格，也不意味着其所提出的行政复议申请符合全部的法定受理条件，大连市政府仍然有权以其申请复议的事项不属于行政复议的受案范围为由，对其提出的行政复议申请作出不予受理的决定。综上所述，被诉不予受理行政复议申请决定符合法律规定，焦小珍请求撤销被诉行政行为的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，判决结果不当，依法应予撤销。大连市政府的上诉理由成立，对其上诉请求本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第六十九条的规定，判决如下：一、撤销大连市中级人民法院（2018）辽02行初289号行政判决；二、驳回被上诉人焦小珍的诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人焦小珍负担。本判决为终审判决。审判长  刘少方审判员  李 蕊审判员  闫劲松二〇一九年十二月十八日法官助理张馨予书记员范文（代）