海南省三亚市城郊人民法院行政判决书（2019）琼0271行初306号原告三亚果源美农业开发有限公司，住所地三亚市田独镇落笔村委会。法定代表人陈某1，该公司董事。委托代理人潘某，海南信容慈律师事务所律师。委托代理人陈某2，海南信容慈律师事务所实习律师。被告三亚市自然资源和规划局，住所地三亚市吉阳区河东路182号。法定代表人高某，局长。委托代理人聂某，该局工作人员。委托代理人汪某，海南祥瑞律师事务所律师。第三人海南电网有限责任公司三亚供电局，住所地三亚市迎宾路360号。法定代表人符某，该局党委书记。委托代理人陈某3，国浩律师（海南）事务所。委托代理人王某，国浩律师（海南）事务所。原告三亚果源美农业开发有限公司（以下简称果源美公司）因其诉被告三亚市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局）及第三人海南电网有限责任公司三亚供电局（以下简称三亚供电局）规划行政许可纠纷一案，于2019年11月15日向本院提起行政诉讼。本院于11月22日立案后，依法适用简易程序，于2019年12月9日公开开庭审理了本案，本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2015年6月9日，三亚市规划局对第三人三亚供电局作出三规市政函[2015]72号《三亚市规划局关于三亚鸭仔塘至大茅Ⅱ回220KV新建工程线路路径的复函》,原则同意三亚供电局报来的部分新建三亚鸭仔塘-大茅Ⅱ回220KV线路部分路径(方案一)。原告果源美公司诉称，2013年9月13日，《三亚市人民政府专题会议纪要第324期》第四点，关于审批《三亚果源美热带果园旅游规划（2012-2020）》的问题明确提到：“（一）原则同意通过《三亚果源美热带果园旅游规划（2012-2020）》。同意三亚果源美项目作为农业休闲旅游项目进入，由三亚果源美农业开发有限公司按照社会投资项目的程序办理备案。（三）市农业部门要指导该项目种植水果和树木的品种，使其符合三亚农业特色。”也就是说原告的果园在2013年就通过三亚市政府的同意，可对涉案果园进行旅游观光建设，同时可以自由选择种植符合海南特色的水果和树木（包括槟榔、芒果、荔枝等）。经原告向市资源规划局调取，2015年5月7日，第三人三亚供电局向该局发函发《关于申请三亚鸭仔塘至大茅Ⅱ回220KV新建工程线路路径走廊的函》。2015年6月5日，市资源规划局作出《三亚市规划局关于三亚鸭仔塘至大茅Ⅱ回220KV新建工程线路路径的复函》，其中同意第三人新建的220K于架空线路走廊经过原告享有产权的果园。2018年至今，第三人三亚供电局已经在原告的果园内搭建高架电塔两座并拉线，并且未与原告协商达成征地补偿事宜，已经为修建此工程造成侵占原告果园及以及毁坏原告果园果树约10亩。并在原告土地形成60亩架空线路保护区。原告在第三人未搭建完成时分别于2018年11月7日、2018年12月4日、2019年10月24日向第三人发函，告知其原告土地上存在政府批准的规划，要求其协商征地补偿或更改线路规划。但第三人不予理会，直至今日尚未与原告协商征地事宜，并多次强硬施工，对原告造成侵权。原告认为市资源规划局的《三亚市规划局关于三亚鸭仔塘至大茅Ⅱ回220KV新建工程线路路径的复函》，在未与原告协商以及向其上级部门充分了解原告果园的规划在前的前提下，做出指复函，并且未向原告进行公告，导致作出与三亚市政府的专题会议纪要相互违背的规划，并且第三人三亚供电局已实际对原告造成侵权，同时还限制了原告在果园约60亩土地上的种植选择和使用用途。因此，资源与规划局作出的复函无事实依据、程序违法。请求法院：1.确认三亚市规划局三规市政函[2015]72号《三亚市规划局关于三亚鸭仔塘至大茅Ⅱ回220KV新建工程线路路径的复函》违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告果源美公司向法庭提交的证据有：1.《土地承包合同书》、《转让协议》、《林权证》，以证明原告对被告规划鸭仔塘至大茅路段220KV高压线线路工程其中两座高架电塔所占土地、为修建电塔损坏的地上附着物、架空线路保护区所占面积享有土地使用权和土地附着物所有权；2.《三亚市人民政府专题会议纪要第324期》，以证明2013年9月13日，三亚市人民政府作出专题会议纪要，其中第四点关于审批《三亚果源美热带果园旅游规划（2012-2020）》的问题中提到（一）原则同意通过《三亚果源美热带果园旅游规划（2012-2020）》，同意三亚果源美项目作为农业休闲旅游项目进入。（三）市农业部要指导该项目种植水果和树木的品种，使其符合三亚农业特色；3.《三亚市规划局关于三亚鸭仔塘至大茅Ⅱ回220KV新建工程线路路径的复函》，以证明被告作出此路线工程的规划意见，在未尽责调取在前规划及未与原告协商、公告的情况下同意第三人三亚供电局将该线路工程跨经原告果园，并且该规划造成第三人损失，已实际侵占使用原告果园的土地；4.《要求三亚供电局停止在吉阳区半岭水库六队架高压线路项目侵权的函》及侵权图片，以证明原告于2018年11月7日、2018年12月4日、2019年10月24日三次致函给第三人三亚市供电局，并经三亚市供电局工作人员签收，原告致函第三人明确告知涉案果园存在规划，要求第三人更改其在后审批通过的项目规划或协商征地事宜，第三人并未理会，并且多次强硬施工搭建电塔；5.电塔及毁坏原告果园现场图片，以证明第三人已将被告违法审批规划的线路工程经过原告果园的路段建设完毕；6.《三亚果源美热带果园旅游规划（2012-2020）》，以证明《三亚市人民政府专题会议纪要第324期》第四点中已通过原告的《三亚果源美热带果园旅游规划（2012-2020）》旅游规划，里面规划了包括原告可种植的树木品种（包括槟榔、椰子等高干植物及灌木）、建筑物、道路等内容，同时证明被告在未与原告协商、公告的情况下规划的高价电路线路所形成的“架空线路保护区”会与原告在先的规划冲突。被告市资源规划局辩称，一，政府会议纪要不能作为被告行政违法的依据。首先，原告提出的会议纪要只是企业旅游项目投资准入的议定，尚需按照社会投资项目的相关程序办理备案，并不是依法定程序对城乡规划的编制。其次，根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条的规定，城乡规划分为“总体规划和详细规划，详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”城市总体规划是由市人民政府组织编制并报省人民政府审批；控制性详细规划由城乡规划主管部门组织编制，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；修建性详细规划，由城乡规划主管部门组织编制。由此可见，原告委托作出的规划编制及由政府专题会议纪要议定的所谓规划，不是《城乡规划法》中的城乡规划，只是企业编制的投资开发计划，不能起到法定的规划效力。再者，即便是通过规划审批的城乡规划，遇到重大基础设施和公共利益需要时，也可以按照法定征收程序依法调整。因此，原告依据政府会议纪要认为被告的复函相违背的理由不是事实，与法无据。二、被告的复函符合城市总体规划和电力专项规划。第三人在《关于申请三亚鸭仔塘至大茅Ⅱ回220KV新建工程线路路径走廊的函》中明确说明：“本工程目前正处于可研设计阶段，经设计院、勘察设计人员现场踏勘，初步确定的线路路径方案，现叙述如下：”，结尾处“恳请贵院尽快核实审批，下发书面意见，以便我局尽快开展下一步工作”。由此可见，第三人是对设计人员勘查的初步线路走向是否符合城市规划要求，请求被告与予以核实并出具书面意见，以便其开展下一步工作。这也只是第三人处于可研性调查阶段的工作。被告作出的复函是一种规划意见，不是颁发的建设工程规划许可证。这种复核意见只是作为建设单位施工的技术参数，核实其是否符合城市规划的专项规划要求。更为重要的是被告的复函是依据《三亚市总体规划》（空间类2015-2030）中“电网系统规划图”及三亚市城市总体规划（2011-2020年）中的“市域重大基础设施规划图”作出，符合审批通过的城市总体规划中的电力规划专项条件。因此，被告对三亚供电局作出的复函是依法有据的。三、被告的复函不涉及利害关系人，不属于规划的变更。按照《城市规划法》的相关规定，只有在详细规划编制完成后，对修建性规划的变更，具体颁发的规划许可证等情形，方需要进行公告或征求涉及到的利害关系人意见。本案中，如上所述，被告只是依据城市总体规划对第三人报送的电力走向线路技术参数进行审核，并给出是否符合总规条件的意见，并不是颁发规划行政许可证，所以不涉及利害关系人，没有法定义务进行公告和告知。此外，被告在复函中已明确说明涉及沿线用地的问题，请与有关单位协商并办理有关手续。综上所述，被告认为被告复函所依据的事实清楚，请驳回原告的诉讼请求。被告市资源规划局向本院提交了以下证明被诉行政行为合法的证据、依据：1.《关于申请三亚鸭仔塘至大茅Ⅱ回220KV新建工程线路路径走廊的函》，以证明本工程目前正处于可研设计阶段,下发书面意见以便第三人尽快开展下一步工作,这只是一种规划数据的复核；2.三亚市总体规划（2015-2030）中“电网系统规划图”及三亚市城市总体规划（2011-2020年）中的“市域重大基础设施规划图”，以证明在城市总体规划中已对电网专项作出规划，也是行政审批及规划查询的依据；3.三规市政函[2015]72号复函、三规市政函[2016]190号复函及附具的两份路径示意图，以证明举证人复函中复核的路径图走向是依据三亚市城市总体规划做出的，符合城市总体规划中电力规划专项的规划条件。第三人三亚供电局述称：一、第三人承建的三亚鸭仔塘至大茅Ⅱ回220KV新建工程项目，是海南南部地区重要的输电线路，已在海南省发展和改革委员会通过备案。被告审核同意涉案项目工程线路路径，符合相关程序，合法合规。首先，涉案项目工程已经海南省发展和改革委员会备案。其次，涉案工程项目已通过竣工验收并于2019年11月中旬并网发电。再次，第三人已按《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定（2013年修订）》规定，向落笔洞村第六小组村民支付了占地及青苗补偿费用，涉案工程项目不存在任何经济纠纷。二、三亚市政府同意三亚果源美项目作为农林业休闲旅游项目进入与被告同意三亚鸭仔塘至大茅Ⅱ回220KV新建工程项目并不重叠，不影响原告的开展农林业休闲旅游项目。原告项目的建设与第三人项目可以共同建设，不存在侵占。原告不存在影响其开展休闲旅游项目的情形。三、被告向原告向法院起诉已超过起诉期限，依法应予以驳回。2015年6月5日，被告审核同意第三人架设涉案线路路径。2017年中旬，第三人开始按审核通过的线路路径施工，现完成竣工验收并网发电。原告一直知晓涉案工程项目。根据《中华人民共共和国行政诉讼法》第46条，“公民、法人或其他组织直接向人民法院起诉的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”之规定，原告起诉已超过起诉期限，应依法应予以驳回。综上，被告审核同意三亚鸭仔塘至大茅Ⅱ回220KV新建工程线路路径，符合相关程序，合法合规，且原告提出诉讼请求已超过行政诉讼法规定的起诉期限，依法应予以驳回。第三人三亚供电局向法庭提交的证据有:1.海南省发展该和委员会海南省企业固定资产投资项目备案通知书，以证明“三亚鸭仔塘至大茅Ⅱ回220KV新建工程项目”经海南省发展和改革委员会审核，符合国家和省相关发展规划、产业政策有关要求，予以备案，且备案通知已经抄送告知省国土资源厅、省住房城乡建设厅、省林业厅、省生态环境保护厅、生安全生产监督管理局等部门；2.三亚供电局电力线路建设运行补偿协议,3.负责人身份证复印件,4.三亚市村集体收款统一收据,以证明三亚供电局与落笔村委员会签订了补偿协议，已按《三亚市集体土地征收补偿按照管理规定（2013年修订）》规定，向落笔洞村第六小组村民支付了占地及青苗补偿费用；5.现场照片，以证明第三人架设的塔基仅有一座在果源美果园所在山的山顶边界处，实际占地面积约为50平方米，且实际占地处没有果苗，不存在侵占原告果园、毁坏原告果园的情形，不影响原告开展休闲旅游项目。经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下确认：原告、被告及第三人提交的证据具备证据的真实性、合法性及关联性，可以作为定案的根据。根据现有有效证据，查明以下事实：2013年9月13日，《三亚市人民政府专题会议纪要第324期》第四点，关于审批《三亚果源美热带果园旅游规划（2012-2020）》的问题明确提到：“（一）原则同意通过《三亚果源美热带果园旅游规划（2012-2020）》。同意三亚果源美项目作为农业休闲旅游项目进入，由三亚果源美农业开发有限公司按照社会投资项目的程序办理备案。（三）市农业部门要指导该项目种植水果和树木的品种，使其符合三亚农业特色。2015年5月7日，第三人三亚供电局向市资源规划局发《关于申请三亚鸭仔塘至大茅Ⅱ回220KV新建工程线路路径走廊的函》，称：“本工程目前正处于可研设计阶段，经设计院、勘察设计人员现场踏勘，初步确定的线路路径方案，现叙述如下：”，结尾处“恳请贵院尽快核实审批，下发书面意见，以便我局尽快开展下一步工作”。2015年6月9日，三亚市规划局对第三人三亚供电局作出三规市政函[2015]72号《三亚市规划局关于三亚鸭仔塘至大茅Ⅱ回220KV新建工程线路路径的复函》,原则同意三亚供电局报来的部分新建三亚鸭仔塘-大茅Ⅱ回220KV线路部分路径(方案一)。2016年9月30日，三亚市规划局对第三人三亚供电局作出三规市政函[2016]190号《三亚市规划局关于三亚鸭仔塘至大茅Ⅱ回220KV线路路径局部调整的复函》,原则同意将该线路部分路径(原J1-J6段及原J14-J27段)进行调整,目的是避免原审批路径中的军事用地。另查，2019年2月，三亚市全面开展机构改革工作，三亚市国土环境资源局工作职能归入被告三亚市自然资源和规划局。本院认为，首先，被诉《三亚市规划局关于三亚鸭仔塘至大茅Ⅱ回220KV新建工程线路路径的复函》，系应第三人三亚供电公司的来函而作的，针对电网系统专项规划允许范围内的新建工程项目线路路径的规划核实审批意见。该规划意见只是办理规划许可的重要环节之一，不能等同于规划许可本身，尚未实际产生规划许可的法定效力，因而不存在与其他此前已然存在的规划之间相矛盾的可能。况原告通过《三亚市人民政府专题会议纪要第324期》获得的批准亦非规划许可本身，因此，其诉称新旧之间相矛盾的主张并无事实根据。其次，该规划意见并非规划法意义的规划许可，因而不能以规划许可的程序要求评价该行为的程序合法性。综上所述，被告《三亚市规划局关于三亚鸭仔塘至大茅Ⅱ回220KV新建工程线路路径的复函》系依第三人来函请求并根据相关总体规划所作出的规划意见，依法有据。原告的诉讼请求于法无据且与事实不符，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告三亚果源美农业开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告三亚果源美农业开发有限公司。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。审判员 孙惠文二〇一九年十二月九日书记员 蒲清青附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。