广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤20行终1503号上诉人（原审原告）：吴福原，男，1968年7月9日出生，汉族，住广东省中山市。委托代理人：范顺辉，广东执正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市港口镇人民政府，住所地广东省中山市×××××××××××，统一社会信用代码114×××××××××××467Y。法定代表人：梁战文，镇长。委托代理人：梁子媚，该镇司法所工作人员。委托代理人：何燕东，广东中元（中山）律师事务所律师。上诉人吴福原因诉被上诉人中山市港口镇人民政府（下称港口镇政府）行政强制违法及要求赔偿一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初702号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明：吴福原在中山市**镇**街*号对开土地上出资修建涉案房屋，涉案土地及房屋均未取得行政机关的用地审批手续和建设工程规划许可，亦未领取任何权属证书。吴福原主张上述房屋是其父亲吴某（已去世）于1980年前修建，但未提供证据证明。2018年9月20日，中共中山市委印发《中共中山市委、中山市人民政府关于印发〈中山市关于推进乡村振兴战略实施方案〉的通知》（中山发[2018]15号），2018年11月2日，市委实施乡村振兴战略领导小组印发《关于印发〈中山市农村人居环境整治攻坚行动方案〉的通知》（中委农工办[2018]88号），港口镇政府根据上述通知的要求，在辖区内开展以“三清三拆三整治”为重点的整治攻坚行动，重点整治拆除占用河道的违法乱搭乱建的构筑物。2018年11月12日，港口镇办公室向辖区的村（居）民发出《关于开展农村人居环境整治攻坚行动致全镇人民的一封信》，表明“将从2018年11月至2018年12月底，集中力量，重点整治拆除占用河道的违法乱建的构筑物。”2019年１月7日，港口镇西街社区居民委员会向社区居民发出《关于河涌违法建筑自拆及青苗搬迁的通知》，该通知书载明“于2019年1月7日至2019年1月22日进行河涌违法建筑自拆及青苗搬迁。此前，政府及社区已派驻工作组将居民河涌违法建筑自拆的现状物进行丈量，丈量数据已显示在河涌违法建筑自拆人工补助表上。补助费用要居民签名确认后为准，…….”吴福原拒绝在《港口镇西街社区人居环境专项整治自拆补助协议书》上签名。2019年1月26日，港口镇政府对吴福原的上述房屋组织实施强制拆除。吴福原不服，诉至原审法院，请求法院依法判决：1.确认港口镇政府拆除吴福原位于广东省中山市**镇**街*号对开房屋的行为违法；2.港口镇政府向吴福原赔偿房屋价值损失1701000元。原审法院又查明，2019年4月24日，中山市城乡规划局港口分局出具《关于**街*号对开建筑的规划报建情况回复》，载明“经查询中山市**街*号对开建筑自我分局2012年成立以来未办理过相关规划报建申请。”。原审法院认为，本案系政府行政强制及要求行政赔偿纠纷。根据双方的诉辩意见、举证质证情况以及庭审意见，本案的主要争议焦点如下：一、港口镇政府强制拆除涉案房屋的行为是否合法；二、港口镇政府是否应赔偿吴福原所主张的房屋价值损失。关于焦点一，港口镇政府实施强制拆除涉案房屋的行为是否合法。本案中，吴福原存在未办理用地审批手续和未取得建设工程规划许可即已建设涉案房屋的行为。一方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十七条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应分别由县级以上地方人民政府土地行政主管部门、城乡规划主管部门对未经批准用地、未经规划许可建设履行查处的管理职权。据此，港口镇政府对吴福原违法建设房屋的行为无查处的职权。另一方面，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，港口镇政府并非县级以上地方人民政府，无权责成有关部门执行强制拆除行为，除非被授权，否则就是超越职权。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关应先作出行政决定，且在当事人不履行义务的情况下，方可依法定程序强制执行。本案中，无证据证明港口镇政府有作出强制拆除的职权以及履行法律规定的程序，即港口镇政府作出的强制拆除行为，程序违法。因此，港口镇政府对吴福原的涉案房屋予以强制拆除，属超越职权，程序违法。原审法院对吴福原要求确认港口镇政府于2019年1月26日对涉案房屋实施强制拆除行为违法的诉讼请求予以支持。关于焦点二，港口镇政府是否应赔偿吴福原所主张的房屋价值损失。吴福原主张涉案被强制拆除的房屋价值损失为1701000元。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条、第六十二条第三款的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；涉及农用地转为建设用地的，还应当办理农用地转用审批手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，吴福原建设涉案房屋既未取得用地审批许可，也未取得建设工程规划许可，更未领取任何权属证书，显然，涉案房屋所产生的利益属法律否定的利益，非法利益不应受法律保护。因此，即使港口镇政府实施的强制拆除行为因超越职权、程序违法而被确认为违法，但对吴福原违法建设房屋的价值损失，港口镇政府并不负有赔偿义务。综上所述，吴福原要求确认港口镇政府强制拆除其涉案房屋的行政强制行为违法，理据充分，原审法院予以支持。对于吴福原提出涉案强制拆除行为造成其房屋价值损失请求赔偿的诉讼请求，于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认港口镇政府于2019年1月26日对吴福原位于中山市**镇**街*号对面的房屋予以强制拆除的行为违法。二、驳回吴福原的其他诉讼请求。案件受理费50元，由港口镇政府负担。上诉人吴福原不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清。上诉人拥有涉案房屋物权，符合《中华人民共和国物权法》第六十四条关于私人对其合法的房屋等不动产享有所有权的规定。房屋未取得权属证书不等于违法建筑。上诉人的涉案房屋符合确权登记发证的条件，根据国土资发[2016]191号《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》第五条的规定，宅基地使用权原则上确权登记到户，上诉人的房屋未依法确权登记是被上诉人未履行法定职责的违法行为，不能以此认定上诉人的房屋为违法建设。涉案房屋不属于不予赔偿的情形，行政强拆行为不予赔偿的情形只有国土资发[2004]238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第三条的规定中有关征地中的抢栽、抢种、抢建的不予赔偿，涉案房屋明显不属于该情形。无证据显示涉案房屋属于违章建筑。根据[88]城房字第95号《城乡建设环境保护部关于房屋所有权登记发证工作中对违章建筑处理的原则意见》第五条的规定，应由被上诉人举证证明涉案房屋属于违章建筑，如涉案房屋无被登记为违章建筑，推定为合法建筑。二、原审法院适用法律错误。本案不适用《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定认定涉案房屋的合法性。涉案房屋始建于1980年之前，《土地管理法》于1987年1月1日实施，《城乡规划法》于2008年1月1日实施，根据法不溯及既往的司法原则，不能适用这两部法律认定涉案房屋的合法性。三、原审法院适用程序违法。原审法院将证明涉案房屋合法性的举证责任分配给上诉人，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条关于被告对作出的行政行为负有举证责任的规定，以及第三十七条关于原告可以提供证明行政行为违法的证据，原告的证据不成立的，不免除被告的举证责任的规定。原审法院还越权认定案件事实，认定涉案房屋属于违法建筑属于行政机关的职责，只有在行政机关作出确认涉案房屋属于违法建筑的行政决定后，才能认定该房屋为违法建筑，法院不能直接认定涉案房屋为违法建筑。原审判决违反司法统一原则，与上级法院民事判决的裁判要旨不相符，该民事案件的裁判要旨是“房屋拆迁补偿纠纷案件中不应仅凭房产证的登记确认房屋属性，应根据案件实际综合判断，兼顾双方的利益进行处理”。综上，请求二审法院改判维持原审判决的第一项，撤销原审判决的第二项，并判决港口镇政府向上诉人赔偿房屋价值损失1701000元。被上诉人港口镇政府答辩称，涉案房产属于违法建筑，不属于上诉人的合法财产，不适用《中华人民共和国物权法》第六十四条的规定。同时，涉案房产不符合确权登记发证的条件，不适用国土资发[2016]191号文。港口镇政府并非是在征地拆迁中拆除上诉人的房产，上诉人的房产没有办理用地审批和报建手续，其在上诉状中引用的[88]城房字第95号意见是失效的规范性文件，不能作为定案的依据。根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，上诉人应对于主张赔偿的损失承担举证责任。综上，原审判决认定事实清楚，处理正确，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。本院查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为诉行政行为违法及要求赔偿案件。关于港口镇政府对吴福原的涉案房屋实施强制拆除的行为合法性问题，原审判决从职权依据和强制程序上予以分析认定，查明事实清楚，法律依据充分，本院对原审判决认定港口镇政府实施的涉案强制拆除行为违法予以支持。本案争议的焦点在于港口镇政府是否应对吴福原的涉案房屋进行赔偿的问题。就此，本院认为，行政行为违法赔偿适用《中华人民共和国国家赔偿法》关于行政赔偿的规定，根据该法第二条关于国家赔偿归责原则的规定，违法的行政行为侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，行政机关应当赔偿。也就是说，行政赔偿的范围应当是公民、法人和其他组织的合法权益。同时根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条关于“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。”的规定，吴福原主张港口镇政府应对被拆除的房屋进行赔偿，应当举证证明其对该房屋具有合法的物权权属及该房屋属于合法的财产权益。首先，在物权权属方面，房屋属于不动产，不动产物权以不动产登记确定权属，即使是没有确权登记的农村宅基地建房，亦应当由房屋所在的村集体确认其权属。吴福原既不能提供该房屋的权属登记证明，亦不能提供村集体有关该房屋属于分配给吴福原或其家庭使用的宅基地建房的证明，因此，吴福原对于该房屋并无《中华人民共和国物权法》第六十四条所规定的物权利益，从房屋权属的角度吴福原不能证明对该房屋享有所有权。其次，从房屋是否属于合法的财产权益方面，即该房屋是否属于合法的建筑问题，吴福原同样具有证明责任。吴福原主张该房屋为其建设的房屋，但是不能提供房屋的建设许可等合法的建设证明，合法的建筑应当由建设规划许可、施工许可及验收证明支撑其合法性，而不是没有被登记为违法建筑就推定为合法建筑，由此，对于吴福原主张该房屋为合法建筑的意见，本院不予采纳。由于吴福原既不能证明对涉案房屋具有合法的物权权属利益，又不能证明该房屋为合法的建筑，原审法院认定该房屋并非吴福原的合法财产事实清楚，法律依据充分，由此驳回吴福原的赔偿请求符合有关行政赔偿的法律规定，本院予以支持。至于吴福原上诉称房屋建设于《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，房屋建设时不需要进行相关许可和物权登记的问题，本院认为，吴福原对于房屋的建设时间并没有举证证明，同时，即使是建设于上述两部法律实施之前的房屋，亦应当依据当时的法律法规实施建设行为及获得土地所有权人的许可，本院对吴福原的该上诉意见不予采纳。而对于吴福原关于本案应适用房屋拆迁补偿的相关规定和民事判例的上诉意见，由于本案港口镇政府并非基于土地房屋征收实施强制拆除行为，有关房屋拆迁补偿的民事案件与本案亦不属于同一诉讼类型和事实情形，对于该上诉意见本院亦不予采纳。综上所述，上诉人吴福原上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决查明事实清楚，判决恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴福原负担。本判决为终审判决。审判长  陈薇审判员  高琳审判员  王昕二〇一九年十二月十日书记员  陈怡