河南省许昌市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫10行终124号上诉人（原审原告）许留顺，男，1965年2月13日出生，汉族，住河南省鄢陵县。委托代理人陈刚伟，河南天苑律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）郑云江，男，1968年3月12日出生，汉族，住鄢陵县。委托代理人杨雨晴，河南崔克伟律师事务所律师。原审被告鄢陵县自然资源局。住所地鄢陵县开发区311国道南。法定代表人田超群，该局局长。委托代理人袁俊勇，该局工作人员。上诉人许留顺因与被上诉人郑云江、原审被告鄢陵县自然资源局撤销行政行为纠纷一案，不服河南省鄢陵县人民法院（2020）豫1024行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月25日公开开庭审理了本案。上诉人许留顺及其委托代理人陈刚伟，被上诉人郑云江及其委托代理人杨雨晴，原审被告鄢陵县自然资源局委托代理人袁俊勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。鄢陵县人民法院审理查明：1984年间农村土地承包之初，原鄢陵县彭店乡霍刘庄村根据农村农民土地承包的需要解决打粮晒粮之需，决定将组内闲置的土地荒片，按农户家庭人员人口数量分给农户作为麦场使用。原告家庭以原告之父郑庭华名义分得场面（东西宽15米、南北长25米）一处自用，其东邻路桂梅家庭分得（东西宽9米、南北长25米）场面一处，与原告场面合为一处，并交给原告使用。1995年农村集体土地建设用地调整时，霍刘庄村预将村组的荒片批作宅基地使用，后因种种原因未落实到底。1997年后，原告在自己家庭和路桂梅家庭分得的场面上种植各种树木占用至今。此前第三人韩留顺曾与路桂梅家庭商议将所分场面作为自己宅基地使用未果。2019年春，第三人韩留顺找原告家人请求原告将种植在场面上的树木处理，或由第三人高价买下也可，但未得原告允许。2019年5月6日，第三人韩留顺与其妻郭风用铁铲将原告所种植在场面上的部分树木砍伐，原告报警后，鄢陵县森林公安局对第三人及其妻郭风进行传唤，证实了砍伐原告树木的事实。此时，第三人声称自己有涉案土地的使用证，原告因此得知第三人许留顺持有填写时间为1995年4月12日的_集建（）字第194号集体土地建设用地使用权证。另查明：被告鄢陵县自然资源局在法定期限内未提交所作行政登记行为的相关证据材料，庭审中自认第三人韩留顺所持有集体土地建设用地使用证由于当时管理问题，是由乡和村颁发的,因此自然资源局没有第三人韩留顺集体土地建设用地使用证的登记和卷宗材料。被告及第三人许留顺亦不能证明向第三人颁发集体建设用地使用证的发证时间。鄢陵县人民法院认为，国家土地行政管理部门，应在查清事实的基础上，依照法定程序实施行政行为。原鄢陵县土地房屋管理局在为第三人许留顺颁发农村集体土地建设用地使用证过程中，违反法律程序，在未查明核实土地为非建设性用地的情况下，错误地给第三人颁发字号不全、涂改严重、无四邻签字的_集建（）字第194号集体土地建设用地使用权证，且在法定举证期限内未提交作出该颁证行为的事实根据和法律依据，应承担举证不能的法律后果。由于诉争土地系原告及路桂梅在本村村民集体组织以发包的方式分得的场面、并长期种植树木，村集体组织亦未收回，且被告第三人许留顺私自砍树的行为侵害了原告的物权，被告的颁证行为侵害了原告的土地承包经营权,原告郑云江与被告颁证行为之间有法律上的利害关系。原告郑云江在鄢陵县森林公安局处理砍树事件时得知第三人许留顺持有涉及该宗土地的农村集体土地建设用地使用权，其起诉期限应当从原告知道之日起计算，故原告起诉未超过法定起诉期限，本院予以确认。被告鄢陵县自然资源局和第三人辩称原告与涉案土地无利害关系、已超过法定起诉期限的理由，因被告及第三人不能提供充分证据证明第三人所持集体土地建设用地使用证的发放时间，故其辩称超过诉讼时效的理由不予采信。原告要求撤销被告给第三人许留顺颁发的农村集体土地建设用地使用证的请求院应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销原鄢陵县土地管理局向第三人许留顺颁发填写时间为1995.4.12日的_集建（）字第194号集体土地建设用地使用权证。案件受理费50元，由被告鄢陵县自然资源局负担。上诉人许留顺不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律错误，判决结果错误，依法应予以纠正。一、一审认定案涉土地系村组发包给郑云江及路桂梅的场面地，没有有效证据支持，由此认定郑云江与颁证行为存在利害关系，颁证行为侵害郑云江土地承包经营权，系事实认定严重错误，应予纠正。1、案涉宅基地位于郑云江宅基地南侧，与郑云江宅基地中间隔条东西方向的道路，与案涉土地不是相邻关系。在许留顺于1995年4月12日合法取得使用权证之前，郑云江和路桂梅为生产方便，曾使用过该片土地作为场面使用，但未经土地管理部门批准，郑云江和路桂梅从未合法取得该宗土地的合法权利证书。2、许留顺于1995年4月12日经村组研究发证、合法取得地证书后，郑云江一直以该地系其场面地为由阻挠许留顺建房，双方因此长期持续发生盾。郑云江对许留顺拥有该地权利书的事买不仅知情(而非其所称的是在2019年因建房问题发生时才知道该权利证书的存在)，而且为达到阻挠许留顺建房的目的在案涉土地上载种了四棵杨树，还倾倒大量垃圾，致使许留顺长达25年至今无法建房。许留顺为建房，无奈之下于2019年以侵权为由起诉郑云江腾空该土地上的树木及垃圾，郑云江随即撤销许留顺土地证书为由提起本案行政诉讼。一审在没有有效证据支持的情况下，仅凭郑云江和路桂梅的口头陈述即认定郑云江对该片土地享有承包经营权，缺乏事实据，明显认定错误，由此进一步认定颁证行为侵害郑云江的土地承包经营权、郑云江与颁证行为具有利害关系，更是认定错误。二、案涉第194号集体土地建设用地使用权证系上诉人许留顺于1995年4月12日经村组研究合法取得。一审认定不能证明该证书的发证时间，系明显认定错误，应予纠正。1、许留顺系彭店乡刘村**居民，具有该集体组织成员资格。1995年经村组集体研究，批准案涉土地给许留顺做宅基地。为届定该宅基地范围，村组干部在四至方位定点下有白灰进行了界定，1995年4月12日即向许留顺发了第194号集体土地使用权证。许留顺合法持有该权利证书至今已长达25年，但因郑云江的阻绕行为一直无法在该地块上建造房屋。2、一审中许留顺提交了第194号集体土地使用权证、村委会出具的批准该宅基地给许留顺的证明和代理人对时任4组会计韩乾坤所作的笔录，对许留顺于1995年4月12日合法取第194号证书的事实进行了明确证明；且一审法院在庭审中已查明村组干部于1995年向许留顺颁证时、在案涉土地四至方位定点下有白灰进行界定的事实。以上事实，足以证明许留顺取得第194号集体土地使用权证的时为1995年4月12日，且系合法取得。一审法院对上述证据和事实未予认定，却错误认定“被告(鄢陵县自然资源局)及第三人许留顺亦不能证明向第三人颁发集体建设用地使用证的发证时间”，系明显认定错误。三、郑云江起诉时已超过20年法定期限，一审法院将本案进行立案已属错误，后续审理认定事实和适用法律错误，于法于理，难以令人信服!许留顺于1995年合法取得案涉权利证书，郑云江于2020年6月起诉请求撤销该证书时，明显已超过20年的法定起诉期限，一审法院理应进行审查，不予立案。一审法院立案后，在审理过程中本应依据事实裁定驳回起诉，但令人匪夷所思的是:一审一方面直接否认该证书载明的发证时间，另一方面却在没有有效证据支持的情况下认定郑云江对案涉土地享有承包经营权并判决撤销权利证书，严重侵害许留顺合法权益。四、刘庄村1995年同一批颁发的集体建设用地使用证均存在卷宗材料不全、字号填写不全等瑕疵，系因历史原因和政府管理原因造成，而非因个人原因所致，许留顺不能因此丧失对案涉土地的使用权利。1、1995年时，鄢陵县农村宅基地使用权证的办理，大部分是由乡一级土地管理部门从县级土地部门领证后直接向村委会发出，由村组向符合申请条件的成员进行发证。在当时的社会历史条件下，土地管理部门管理混乱，广泛存在档案不健全的问题。后在国家规范土地管理时，部分乡镇未向县级土地管理部门移交相关登记卷宗材料。但这并不影响案涉证书系有权机关向许留颁发的事实，鄢陵县自然资源局在一审中对许留顺第194号证书的合法性进行了明确认可。行政部门工作中出现的问题，非因许留顺个人过错造成，许留顺作为案涉土地的权利人不能因此承担不利后果。2、一审认定第194号证书字号不全、涂改严重、无四邻签字进而裁判撤销该证书，认定事实错误，应予纠正。刘庄村于1995年同一批颁发的集体建设用地使用证，其他农户与许留顺的证书均为同一样式，均存在无卷宗档案、字号书写不规范的问题，案涉证书字号上只有一道划掉痕迹，系因村组向许留顺发证时因字号重复划掉重写为194号，并非许留顺个人涂改。“涂改严重”与事实不符，该证书之所以无四邻签字，系因该宗土地南、东、北三面皆为道路、西面为荒地，根本就不存在四邻，何来“四邻签字。刘庄村同一批持证农民的宅基地证均存在字号填写不全的问题。综上，许留顺于1995年4月12日已合法取得案涉第194号集体建设用地使用证；郑云江对案涉土地不享有合法承包经营权，颁证行为与其没有利害关系，且其起诉早已超过法定期限，依法应回起诉。请求：一、撤销(2020)豫1024行初15号行政判决书，改判驳回郑云江的起诉或将本案发回重审。二、一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人郑云江辩称，一、涉案的土地是被上诉人与路桂梅长期使用的场面地，被上诉人取得涉案场面地的承包使用权的依据是上世纪80年代土地承包时分给各农户的场面，以后再次发包时场面地不再调整，是历史遗留下来的承包权。对此上诉人在上诉状也承认该事实，一审中被上诉人提供的村委会证明，亦证实上述事实。故原审法院认定被上诉人作为本案利害关系人具有诉权，是完全正确的。二、原审被告鄢陵县自然资源局承认上诉人的宅基地使用证没有地籍档案，而据发证当事人当时的村会计韩坤乾证明，该宅基地使用证是他本人私自填写的，私自填写的使用证是不可能建立地籍档案的，故上诉人的宅基地使用证的来源不合法。另外，因该宅基地使用证是私自填写的，不能按照宅基地使用证上填写的时间来证明颁发宅基地使用证的准确时间。据答辩人了解该宅基地使用证到上诉人手里大约有十多年，也不可能是1995年。三、被上诉人是在2009年与许留顺生气时听到许留顺称他有宅基地使用证，到许留顺起诉被上诉人排除妨碍纠纷时，被上诉人才第一次看到许留顺提交给法庭的宅基地使用证，被上诉人即提起了行政诉讼，诉讼时效期间不应根据证上的虚假时间起算，本案没有超过行政诉讼法规定的诉讼时效。原审法院据此认定也是正确的。四、原审被告鄢陵县自然资源局违反法定程序，在未核实土地为非建设性用地的情况下，错误地颁发字号不全，无四邻及小组长签字的证书，且在原审法定期限内未提交行政行为合法的证据，应承担举证不能的法律后果原审据此撤销颁证行为并无不当，并且对于对于上诉人提交的新的证据，被上诉人认为其他宅基证的所有人与被上诉人并非一个村集体组织，且提交的那些宅基证上面均有四邻的签字，在无法核实上述证件在鄢陵县自然资源局是否建立有地籍档案，是否属于非建设用地，是否侵害第三人权益的情况下，无法作为定案根据，且上诉人村内所颁发的土地证均有组长以及会计的签名。综上，被上诉人认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判，驳回上诉。原审被告鄢陵县自然资源局发表意见称，被上诉人起诉撤销的集体土地使用证是1995年4月12日颁发第三人，至今已超过20年，根据行政诉讼法第四十六条规定：公民、法人或者其他组织指界向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。被上诉人起诉的行政行为已经超过20年，并且20年起诉期限不应各种事由中断、延长，所以案件就应该不予立案，现已立案后应驳回被上诉人起诉。被上诉人在起诉时未提供自己的集体土地使用权证，不能证实其实际占用的住宅是合法的，也就不具有诉讼利益，土地部门的颁证行为并不会导致其合法权益受损，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释法释第一条第（十）规定：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。该产生影响就是影响其合法权益，被上诉人未提供自己占用宅基是合法的行为，也就不存在合法权利，因此，被上诉人不具有原告诉讼主体资格。上诉人许留顺在二审审理期间，提交以下证据：1、刘庄村1995年同一批次不同生产组颁发宅基地使用权证5份。证明目的：与上诉人的权利证书样式完全一致，个别证书上也存在内容不全，个别涂改的问题，证书上载明的时间即为实际发证时间。2、照片两张。证明目的：证明被上诉人在案涉土地上栽种杨树、倾倒建筑垃圾，阻挠上诉人建房。案涉土地西边为荒地，北边、东边、南边为道路，不存在四邻签字的基础。案涉土地与被上诉人宅基地中间隔了一条东西道路，被上诉人与案涉土地不存在利害关系。被上诉人郑云江的质证意见是：对第一组证据的真实性无异议，对其证明目的以及关联性有异议。上述证件是否合法颁发，并不能印证本案所涉宅基证的合法性，也无法核实上述证件是否在鄢陵县自然资源局建立有地籍档案，也不能考虑到上述宅基证是否属于非建设用地，是否侵害第三人的合法权益，所以不能作为本案定案的根据。对第二组证据的真实性无异议。但对其证明目的有异议，该证据与本案无关。原审被告鄢陵县自然资源局对第一组证据的真实性无异议，对第二组证据无异议。经审核，上诉人许留顺的第一组证据与本案无关联性，不予采纳。上诉人的第二组证据，鉴于被上诉人和原审被告对其真实性无异议，予以采纳。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上述条文是关于最长诉讼保护期限的规定。最长诉讼保护期限是指公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出行政行为内容时的起诉期限，即行政机关作出的行政行为到某个时间点后，不论当事人是否知道或者应当知道，都不能再提起行政诉讼。本案属于因不动产所提起的诉讼，其最长诉权保护期限为二十年。根据本案查明的事实可知，上诉人起诉要求撤销的是1995年4月12日颁发的集建（）字第194号集体土地建设用地使用权证，被上诉人于2020年6月提起行政诉讼已经超过二十年起诉期限，应驳回被上诉人郑云江的起诉。故上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。一审法院判决撤销涉案集体土地建设用地使用证显属不当，依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：一、撤销河南省鄢陵县人民法院（2020）豫1024行初15号行政判决。二、驳回被上诉人郑云江起诉。一审案件受理费50元，退回被上诉人郑云江，二审案件受理费50元，退回上诉人许留顺。本裁定为终审裁定。审判长  王五周审判员  袁 野审判员  董盼利二〇一九年十二月三日法官助理张亚楠书记员宋佳附本判决适用的法律规定：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理:（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……