内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政判决书（2019）内04行初253号原告咸某1，男，1974年12月15日出生，住内蒙古自治区赤峰市。委托代理人王某1，内蒙古千孚律师事务所律师。被告赤峰市元宝山区人民政府。住所地：内蒙古自治区元宝山区平庄镇银河街中段。法定代表人王某2，区长。委托代理人郭某。第三人咸某2，男，1952年7月12日出生，住内蒙古自治区赤峰市。委托代理人张某，内蒙古奥星律师事务所律师。原告咸某1诉被告赤峰市元宝山区人民政府（以下简称元宝山区政府），第三人咸某2林业行政管理一案，向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭进行了审理。原告咸某1及其委托代理人王某1，被告元宝山区政府的委托代理人郭某，第三人咸某2及其委托代理人张某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。元宝山区政府于2019年1月31日作出《赤峰市元宝山区人民政府关于咸某1更正登记申请书的处理决定》（元政字[2019]41号），主要内容为：一、关于咸某1申请撤销咸某2名下的002462号林权证的请求。经查，元宝山区人民政府于2014年8月1日作出了《赤峰市元宝山区人民政府关于咸某1与咸某2林木林地权属争议处理决定书》（元政字[2014]182号），该处理决定中已确认咸某2享有经营权，林地归其所有。咸某1在法定期限内未进行行政复议和行政诉讼，该处理决定已发生法律效力。2014年10月20日，咸某1不服元宝山区人民政府为咸某2颁发的002462号林权证，向赤峰市人民政府申请行政复议，后又自动撤回复议申请。因此，本机关认为咸某2名下的002462号林权证不存在应予撤销的情形，决定驳回申请人的撤销申请。二、关于咸某1申请将咸某2名下的002462号林权证更正在其名下的请求。依据《林木林地权属登记管理办法》第八条之规定，即林权权利人申请办理更正登记或者注销登记时，应当提交下列文件：（一）林权登记申请表；（二）林权证；（三）林权依法变更或者灭失的有关证明文件。因咸某1未向本机关提交其本人所有的需要进行变更林地的林权证，有违上述文件之规定。且经审查标的物已灭失，土地性质已不是林地，不符合《林木林地权属登记管理办法》第十一条“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”之规定的登记条件。依据《林木林地权属登记管理办法》第十二条“对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记。”之规定，本机关决定对你申请的地块不予变更登记。原告诉称，被告作出的处理决定所适用的《林木和林地权属登记管理办法》属于部门规章，制定于《中华人民共和国物权法》之后。2015年3月1日，国务院颁布实施了《不动产登记暂行条例》，该条例第三条第二款规定：本条例所称不动产是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。第三条规定：不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。2015年6月29日，国土资源部颁布《不动产登记暂行条例实施细则》，对本案所涉更正登记等作出详细的规定。本案所涉申请于2018年9月1日提出，对于本案的程序性处理，无论是上位法高于下位法原则，还是新法优于旧法原则，都应适用《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》。因此，被告所作决定适用法律错误，应予撤销。为支持其诉讼请求，原告向本院提交了如下证据：证据1、关于林木作价归户经营合同书，以证明原告的父亲在1984年9月12日与所在的村民组签订合同取得案涉林地的经营权。证据2、询问咸增的询问笔录、询问刘沛然的询问笔录，以证明1984年至今一直是原告家庭对案涉林地进行管护。以上三份证据综合证明原告对案涉林地享有合法的权利。被告元宝山区政府答辩称，一、答辩人作出的处理决定适用法律正确。首先，原告咸某1在2018年９月1日向答辩人提交的《更正登记申请书》中明确写明了“依据《林木林地权属登记管理办法》第十七条的规定，申请撤销、变更登记”。其次，《林木林地权属登记管理办法》自2000年12月31日发布实施后，未被有关部门废止，至今依然属于有效文件。再次，内蒙古自治区高级人民法院（2017）内行终26号行政判决书中，在论理部分也写明“元宝山区政府针对咸某1申请变更登记的事项应适用《林木林地权属登记管理办法》第八条的规定”。二、根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，本案属于复议前置情形，原告不经复议直接起诉违法，应予驳回。被告元宝山区政府在法定期限内向本院提交了以下作出行政行为的证据和依据：证据1、《赤峰市元宝山区人民政府关于咸某1与咸某2林木林地权属争议处理决定书》（元政字[2014]182号）。以证明此处理决定已确认咸某2享有经营权，林地归其所有。证据2、002462号林权证，以证明咸某2对争议林地享有合法的承包经营权。证据3、更正登记申请书，以证明咸某1依据《林木林地权属登记管理办法》第十七条的规定，向答辩人申请撤销、变更登记，且本案属于自然资源类案件。证据4、元宝山区林业局向咸某1做的询问笔录，以证明元宝山区林业局在询问中向咸某1释明，需提交相关材料，咸某1无法提交咸某2的林权证。证据5、内蒙古自治区高级人民法院（2017）内行终26号行政判决书，以证明自治区高院认为元宝山区政府针对咸某1申请变更登记的事项应适用《林木林地权属登记管理办法》第八条的规定。第三人咸某2述称，元宝山区政府为第三人颁发的002462号林权证记载的14亩林地使用权人和林木所有权人是第三人，已经发生法律效力的处理决定和复议决定可以证实。原告要求撤销第三人的林权证并将属于第三人的林木所有权和林地使用权登记自己名下没有任何道理和法律依据。被告作出的处理决定是正确的，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。第三人咸某2未向本院提交证据。经庭审质证，被告对原告提交的证据质证认为，对证据1，真实性无异议，但与本案没有关联性。对证据2，真实性无异议，但这两份证言不能证明原告享有涉案林地的合法经营权，只证明了当时村里分林地的过程。第三人咸某2对原告提交的证据质证认为，对证据1，真实性、合法性以及证明的问题均存在异议。此合同是村委会与咸民签订的，与原告和第三人均没有关系。对证据2，对两份笔录本身的真实性无异议，但是对被询问人所陈述的内容有异议，被询问人的陈述不真实。原告对被告的证据质证认为，对证据1，真实性无异议，但是该确权决定是基于002462号林权证而做出，本案原告申请的是对002462号林权证进行更正登记，原告申请的目的就是为了动摇这个决定书的根本。被告以该处理决定书来证明其行政行为合法系本末倒置。对证据2，真实性无异议。对证据3，无异议。当事人申请后基于法律的误解，并不是行政机关作出决定的绝对依据，原告申请时所适用的法律可能是错误的，行政机关应全面审查，适用正确的法律作出决定。原告所申请的林权证是更正登记，不应当适用行政复议法第三十条关于复议前置的规定。对证据4，真实性无异议。对证据5，真实性无异议。该判决书仅论述原审法院适用法律错误，而不是要求本案具体适用什么法律规定。第三人咸某2对被告提供的证据的真实性和合法性均无异议。本院对以上证据作如下认证，对原告提交的证据，因被告对证据的真实性无异议，本院对原告提交的证据真实性予以确认。对被告提交的证据，原告和第三人对真实性均无异议，本院对被告提交的证据的真实性予以确认。经审理查明，1985年9月21日，被告赤峰市元宝山区人民政府为第三人咸某2颁发了元林字第00246号林权证，原告认为该林权证所涉林地的使用权和林木所有权应归其享有。2010年，第三人咸某2就争议林地林木权属问题要求元宝山镇政府进行确权，2010年12月18日，元宝山镇政府作出元镇政发[2010]95号《关于元宝山镇玉皇村村民咸民、咸某2林地林木权属争议的处理决定》，认定争议林地使用权、林木所有权为咸民所有。第三人咸某2不服，向元宝山区政府申请行政复议，元宝山区政府作出元政复决字[2011]1号行政复议决定书，撤销了元宝山镇政府作出的元镇政发[2010]95号《关于元宝山镇玉皇村村民咸民、咸某2林地林木权属争议的处理决定》。2012年2月14日，第三人咸某2向元宝山区人民法院起诉，请求确认咸某1与玉皇村委会、元宝山镇政府签订《林地土地使用权入股合同书》无效。2013年10月30日，元宝山区法院以第三人咸某2持有林权证为由，判决确认该合同无效。咸某1不服，向赤峰市中级人民法院提起上诉，2014年4月4日，赤峰市中级人民法院作出判决，维持了确认合同无效的判项。上诉期间，咸某1就争议林地向元宝山区政府申请确权，元宝山区政府于2014年8月1日作出元政字[2014]182号《赤峰市元宝山区人民政府关于咸某1与咸某2林木林地权属争议处理决定书》，以林权证在被依法撤销前，权属应以林权证记载为准为由，确定第三人咸某2享有争议林地承包经营权，该处理决定未经行政复议和诉讼。2014年10月20日，咸某1不服元宝山区政府为第三人颁发的002462号林权证，向赤峰市政府申请行政复议，行政复议期间，咸某1撤回了复议申请。2015年5月11日，咸某1向元宝山区政府申请更正登记，要求将林权证更正登记到自己名下。2015年11月13日，被告元宝山区政府作出《不予登记通知书》，以不符合《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定的登记条件等为由，决定不予登记，咸某1不服，向赤峰市政府申请行政复议，赤峰市政府复议维持元宝山区政府的《不予登记通知书》，咸某1仍不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告元宝山区政府于2015年11月13日作出的《不予登记通知书》和赤峰市政府作出的赤政复决字[2016]8号《行政复议决定书》，并责令被告给予登记。本院作出（2016）内04行初73号行政判决，驳回咸某1的诉讼请求。咸某1不服，向内蒙古自治区高级人民法院提出上诉，向内蒙古自治区高级人民法院作出（2017）内行终26号行政判决，认为元宝山区政府作出的《不予登记通知书》适用《林木和林地权属登记管理办法》第十一条错误，应适用《林木和林地权属登记管理办法》第八条，判决撤销本院作出的（2016）内04行初73号行政判决、元宝山区政府作出的《不予登记通知书》及赤峰市政府作出的赤政复决字[2016]8号《行政复议决定书》。原告咸某1又于2018年9月1日向元宝区政府提交了《更正登记申请书》，申请撤销咸某2名下的002462号林权证，并将该林地更正登记在其名下，元宝山区政府于2019年1月31日作出《赤峰市元宝山区人民政府关于咸某1更正登记申请书的处理决定》（元政字[2019]41号），驳回了申请人的撤销申请，不予变更登记。本院认为，本案的争议焦点是被告元宝山区政府作出的《赤峰市元宝山区人民政府关于咸某1更正登记申请书的处理决定》（元政字[2019]41号）是否合法。关于法律适用问题，原告称被告适用《林木和林地权属登记管理办法》错误，应适用《不动产登记管理条例》及《不动产登记管理条例实施细则》。因《林木和林地权属登记管理办法》并未废止，本案被告对涉及林木和林地的登记问题适用该办法并无不当。关于本案的实体问题，原告申请撤销第三人咸某2名下的002462号林权证，并将该林地更正登记在其名下。《林木和林地权属登记管理办法》第八条规定：“林权权利人申请办理变更登记或者注销登记时，应当提交下列文件：（一）林权登记申请表；（二）林权证；（三）林权依法变更或者灭失的有关证明文件。”《不动产登记管理条例实施细则》第七十九条规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。权利人申请更正登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）证实登记确有错误的材料；（三）其他必要材料。利害关系人申请更正登记的，就当提交利害关系材料、证实不动产登记薄记载错误的材料以及其他必要材料。”本案中，针对涉案林权，元宝山区政府已经于2014年8月1日作出元政字[2014]182号《赤峰市元宝山区人民政府关于咸某1与咸某2林木林地权属争议处理决定书》，确定第三人咸某2享有争议林地承包经营权，该处理决定未经行政复议和诉讼，已经发生法律效力。现咸某1虽持有其父咸民1984年与村委会之间的《林木作价归户经营合同书》，但未能提出当时合同已实际履行并曾向相关机关申请权属登记的证据。因此，原告未提出有效证据证实涉案林权已依法变更至名下或证实不动产登记薄记载错误，其要求撤销第三人咸某2名下的002462号林权证，并将该林地更正登记在其名下的请求不成立。综上，被告元宝山区政府作出的涉案处理决定并无不当。原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。关于被告称本案属于复议前置情形，原告不经复议直接起诉违法的答辩意见。最高人民法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》中明确：“最高人民法院法释[2003]5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”本案中，原告向被告提出申请要求撤销第三人咸某2名下的002462号林权证，并将该林地更正登记在其名下，被告作出的是关于咸某1更正登记申请书的处理决定而非确权决定，不符合复议前置的条件。因此被告的此项答辩理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告咸某1的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审 判 长 李海波审 判 员 姜 静人民陪审员 蔡久兴 二○一九年十二月二十七日书 记 员 苏 赫