黑龙江省哈尔滨市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黑01行终676号 上诉人（一审原告）于永峰，男，1954年7月5日出生，汉族，哈尔滨永丰房地产开发有限公司董事长，住哈尔滨市道里区。 被上诉人（一审被告）巴彦县住房和城乡建设局，住所地巴彦县巴彦镇。 法定代表人庄柏峰，局长。 被上诉人（一审被告）巴彦县自然资源局，住所地巴彦县巴彦镇。 法定代表人陈国荣，局长。 委托代理人张子龙，该局规划处主任。 委托代理人郭鑫，该局土地利用股股长。 一审原告哈尔滨永丰房地产开发有限公司，住所地巴彦县巴彦镇兴让规划区。 法定代表人于彪，总经理。 委托代理人于永峰，系本案上诉人。 上诉人于永峰因认为巴彦县住房和城乡建设局（以下简称巴彦住建局）、巴彦县自然资源局（以下简称巴彦资源局）不履行建设工程规划许可、施工许可审批手续法定职责及行政赔偿一案，不服黑龙江省巴彦县人民法院（2019）黑0126行初13号行政附带赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决认定，2006年12月，巴彦县信用合作联社将抵押贷款的巴彦县思特博乳胶制品有限公司土地使用权及房屋转让给于永峰，土地用途为工业用地。2015年5月14日，于永峰以巴彦县新东方居家养老服务中心名义申请立项备案，建设内容为建设养老公寓（包括养老房间、健身房、洗浴中心、综合医疗机构、大型超市、老年大学、图书馆、棋牌室等），但因原工业用地未改变为商业用地，因此后续建设手续未获审批。2017年9月25日，于永峰将案涉地块土地使用权由原巴彦县思特博乳胶制品有限公司变更在哈尔滨永丰房地产开发有限公司（以下简称永丰公司）名下，产权证变为房屋所有权及土地使用权二证合一的不动产权证，但土地用途仍为工业用地。2018年4月13日，永丰公司与原巴彦县国土资源局签订案涉地块的《国有建设用地使用权出让因改变土地用途补缴土地出让金合同》，2018年4月28日，永丰公司提出建设用地规划申请书，同年5月2日，永丰公司取得建设用地规划许可证。其中2015年5月14日立项备案是建设养老公寓属商用性质，直至2018年4月13日补缴改变土地用途出让金前，没有于永峰及永丰公司的商用申请，亦无改为商用的批准文件，2018年5月2日由原工业用地变为居住用地。永丰公司取得建设用地规划许可证后，要求巴彦住建局办理建设工程规划许可证及建筑工程施工许可证，且以巴彦住建局拖延办理建设用地规划许可证给其造成损失为由，提出赔偿请求。巴彦住建局以永丰公司未缴纳基础设施配套费为由，拒绝办理上述两证。另查明，巴彦县人民政府机构改革后，原来属于巴彦住建局的城镇规划部门已调整并入巴彦资源局（在诉讼过程中调整），因此办理建设工程施工许可证的职权由巴彦住建局行使。 一审法院认为，本案争议的焦点：一、巴彦资源局是否应为永丰公司办理建设工程规划许可证及建筑工程施工许可证问题；二、巴彦资源局是否存在拖延办理建设用地规划许可证，对延误永丰公司开工造成损失予以赔偿问题。 关于巴彦资源局是否应为永丰公司办理建设工程规划许可证问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《黑龙江省城乡规划条例》第二十九条规定，建设单位或个人申请办理建设工程规划许可证，应当提交下列材料：（一）建设工程规划申请书；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案。永丰公司申请办理建设工程规划许可证时，已具备上述文件，巴彦资源局以永丰公司未缴纳城市基础设施配套费为由拒绝办理该证，因该费用是否缴纳，不是办理建设工程规划许可证的前置要件，因此巴彦资源局的观点于法无据。永丰公司要求巴彦资源局办理建设工程规划许可证的请求，应予支持。关于永丰公司要求巴彦住建局办理建筑工程施工许可证问题。根据《中华人民共和国建筑法》第八条规定，申请领取施工许可证，应当具备下列条件：（一）已经办理该建筑工程用地审批手续；（二）在城市规划区的建筑工程，已取得规划许可证；（三）需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；（四）已经确定建筑施工企业；（五）有满足施工需要的施工图纸及技术资料；（六）有保证工程质量和安全的具体措施；（七）建设资金已经落实；（八）法律、行政法规规定的其他条件。建设行政主管部门应当自收到申请之日起十五日内，对符合条件的申请颁发施工许可证。因永丰公司尚未取得建设工程规划许可证，施工许可证应在取得规划许可证后，同时具备上述条件下，才能取得，属取得规划许可证之后的后续行为，因此永丰公司一并请求巴彦资源局、巴彦住建局颁发两证，于法无据，不予支持。 关于巴彦资源局是否存在拖延办理建设用地规划许可证，对永丰公司造成开工延误损失予以赔偿问题，因于永峰最初申请立项备案的是商用性质，原取得思特博乳胶公司的土地是工业用地，在未改变土地用途前，无法取得相应的批准手续，直至2018年4月13日，才与巴彦县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让因改变土地用途补缴土地出让金合同》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。《黑龙江省城乡规划条例》第二十六条亦有相同规定。永丰公司于2018年4月28日提出建设用地规划申请，巴彦县人民政府于2018年5月2日作出建设用地批准书，同日，巴彦资源局即为永丰公司颁发了建设用地规划许可证，故不存在延误办理建设用地规划许可证的情形。至于于永峰与案外人丁洪伟转让生态园建设项目及相应土地使用权的事实是否存在及转让成功与否，与本案无必然联系。因此于永峰、永丰公司要求巴彦资源局给予赔偿的请求，于法无据，不予支持。 综上所述，于永峰、永丰公司要求巴彦资源局办理建设工程规划许可证的请求应予支持，其他请求无法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、巴彦资源局履行为永丰公司办理位于巴彦县兴让街生态园公寓住宅楼建设项目建设工程规划许可证的法定职责。于本判决生效之日起三十个工作日内履行职责。二、驳回于永峰、永丰公司的其他诉讼请求。 于永峰不服一审判决上诉称,一审事实不清，适用法律不当。巴彦资源局应提供建设工程项目立项后，到下达《建设用地规划许可证》，再到下达《建设工程规划许可证》合法的审批时限。本案建设项目经立项备案已过去5年，巴彦资源局不给办理《建设工程规划许可证》，拖延履行法定职责，使其建设用地投资搁置，造成巨大损失。故请求撤销一审判决第二项，判决巴彦资源局因拖延履行法定职责给其造成的损失予以赔偿。 巴彦资源局辩称：1.其不存在拖延办理规划许可证的情况。2017年9月25日，于永峰取得的案涉土地用途为工业用地，在未改变土地用途前，无法取得相应的批准手续；变更土地用途后，永丰公司于2018年4月28日提出建设用地规划申请，同年5月2日巴彦县人民政府作出建设用地批准书，同日巴彦资源局向永丰公司颁发建设用地规划许可证。2.永丰公司取得建设开发用地使用权的程序存在瑕疵。案涉土地使用权是如何从于永峰变更为永丰公司、永丰公司是否合法取得案涉土地使用权，没有任何证据予以证实。 巴彦住建局及永丰公司未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，于永峰、永丰公司以巴彦资源局怠于履行编制控制性详细规划，拖延办理建设用地规划许可、建设工程规划许可为由，请求赔偿因此造成的经济损失，该诉讼属于履行法定职责及行政赔偿之诉。故本案应审查巴彦资源局是否依法履行了案涉的法定职责，于永峰、永丰公司主张的损失是否应予赔偿。 一、关于是否怠于履行编制控制性详细规划职责问题。《中华人民共和国城乡规划法》第十九条规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案”。即控制性详细规划的编制是根据城市发展需要，由城乡规划主管部门有计划、分区域制定，是否编制、何时编制系依职权行为，而非依申请行为，不会因某一建设项目而启动。于永峰、永丰公司关于巴彦资源局未编制案涉地块的控详规划，影响其建设项目不能开工建设的理由，于法无据，不能成立。 二、关于是否拖延办理建设用地规划许可问题。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”。本案中，于永峰于2017年9月25日取得的不动产权证书的土地用途为工业用地，而于永峰最初申请立项备案的养老公寓项目属商用性质。2018年4月13日于永峰、永丰公司补缴改变土地用途土地出让金后，永丰公司于2018年4月28日提出建设用地规划申请，巴彦县人民政府于2018年5月2日作出建设用地批准书，案涉土地用途才变更为居住用地；同日，巴彦资源局为永丰公司颁发了建设用地规划许可证，故巴彦资源局不存在延误办理建设用地规划许可证的情形。 三、关于是否拖延办理建设工程规划许可问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款、《黑龙江省城乡规划条例》第二十九条，对申请办理建设工程规划许可证的条件均作了明确规定。一审判决认为在永丰公司已具备申请办理建设工程规划许可证条件的情况下，巴彦资源局增设法定条件之外的要求，实属违法。故判决巴彦资源局限期履行办证职责；因不具备办理施工许可的条件，驳回该项诉讼请求。该判决结果符合法律规定，并无不当。 四、关于于永峰、永丰公司主张的损失是否应予赔偿问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”。本案中，虽然巴彦资源局未依法及时办理建设工程规划许可证，但与于永峰、永丰公司主张的损失并无直接因果关系，不符合行政赔偿的条件，故一审判决对此不予支持亦无不当。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人于永峰负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙国涛 审判员  王福民 审判员  吕国庆 二〇一九年十二月二十六日 法官助理王爽 书记员姜心雨