天津市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）津行终403号上诉人（原审原告）李汝珍，女，1939年7月26日出生，汉族，住天津市河**。委托代理人刘建（系上诉人之长子），1969年6月16日出生，汉族，住天津市河**。被上诉人（原审被告）天津市河东区人民政府，住所地天津市河**泰兴南路**。法定代表人田金萍，区长。委托代理人德光宇，天津市河东区司法局工作人员。委托代理人张婷玥，天津市河东区住房和建设委员会工作人员。上诉人李汝珍因诉被上诉人天津市河东区人民政府（以下简称河东区政府）房屋征收决定一案，不服天津市第二中级人民法院（2019）津02行初223号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：因天津市河东区工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目需要，被告河东区政府决定征收工业大学周边棚户区，金盾里、韶山道平房，四至范围为：工业大学周边棚户区第一部分东至红星路、工业大学、南至工大家属院、工业大学、成林道，西至韶山道、河东区实验小学、长征小区，北至韶山道、长征楼现状住宅、红星路178／2、178／1；工业大学周边棚户区第二部分东至规划嘉盛路，南至工业大学、西至工业大学、北至红星路；金盾里、韶山道平房第一部分东至金盾里现状住宅，南至金盾里现状住宅，西至新阔路，北至华昌道；金盾里、韶山道平房第二部分东至韶山道，南至成林道，西至新阔道，北至顺泰公寓现状住宅南侧道路范围内的房屋。原告承租的房屋坐落于天津市河东区，位于被诉房屋征收决定确定的征收范围内。原告不服被告河东区政府作出的河东政征［2019］1号《房屋征收决定》，向法院提起行政诉讼，请求判如所请。2017年5月16日，原天津市国土资源和房屋管理局作出津国土房拆函字[2017]630号《市国土房管局关于棚户区改造和旧城区改建项目用地情况的函》，函告各有关单位，包括涉诉的工业大学片在内的我市45个成片棚户区地块、119处零散点棚户区地块和11处危险房屋，共175片（处）已纳入市区棚户区改造（旧城区改建）计划，均符合土地利用总体规划，占用土地属于国有建设用地的，项目建设单位可以不办理建设项目用地预审。2018年1月18日天津市河东区第十七届人民代表大会第四次会议作出关于天津市河东区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划的决议,将工业大学周边棚户区改造列入河东区国民经济和社会发展计划。2018年1月2日河东区政府（甲方）与天津嘉华房地产经营发展集团有限公司（乙方）签订《政府购买服务协议》，甲方购买乙方负责提供的基本住房保障服务。2018年9月25日原天津市河东区房地产管理局向天津市诚达房屋拆迁中心出具《委托书》，委托其承担房屋征收补偿的具体工作。2018年9月25日原天津市河东区房地产管理局出具津东房征公字（2018）第2号《房屋征收公告》，将拟定的征收范围及有关部门暂停办理相关手续的情况、期限及不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋等不当增加补偿费用的行为，在拟定的征收范围内公示。同时函告公安、规划、建设、不动产登记等有关部门。2018年9月29日原天津市河东区房地产管理局作出《关于对征收范围内未登记建筑进行合法性认定的通知》并在征收范围内进行公示。2018年10月1日原天津市河东区房地产管理局作出《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内房屋调查结果公示》，就被征收房屋的坐落地点、产别、产权人（承租人）、用途、建筑面积进行公示，并征询被征收人意见，后于2018年12月7日作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内住宅房屋调查结果更正公示》，对核实后需更正的调查结果予以公示。2018年9月30日原天津市河东区房地产管理局作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目选择房地产价格评估机构公告》，并于2018年10月7日在天津市河东区公证处的监督下，组织被征收人投票选取房地产价格评估机构，选定天津津港房地产咨询评估有限公司和天津倚天房地产土地评估有限公司为工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目的房地产价格评估机构，同日进行了公示。2018年10月8日原天津市河东区房地产管理局向选定的评估机构出具《房地产评估委托书》，委托评估机构对被征收房屋进行评估。2018年12月20日评估机构就房屋初步评估结果在被征收范围内进行了公示。2018年12月15日，被告河东区政府公布《关于（征求意见稿）征求意见的通告》，于2018年12月16日至2019年1月15日征求公众意见。同时河东区棚户区改造办公室作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目自建生活附属用房处理办法》，制定自建生活附属用房的处理标准和处理原则。2018年12月15日被告作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目房屋征收范围内开展自愿提前封房工作的通知》，于2018年12月20日至2019年1月18日在被征收范围内开展自愿提前封房工作，对自愿提前封房的被征收人或房屋承租人给予提前封房奖励、产权调换补贴和临时安置费。截止2019年1月18日共有1073户居民办理了自愿提前封房手续，约占被征收人的78%。被告河东区政府对收集到的意见和建议进行分析整理，于2019年1月25日作出《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目房屋征收补偿方案征求意见情况和修改的通告》，并予以公示。2019年1月22日，被告河东区政府作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目住宅房屋征收社会稳定风险评估报告》，评定为低风险。2018年9月28日中国工商银行股份有限公司天津市分行、中国农业银行股份有限公司天津市分行、中国银行股份有限公司天津市分行与天津嘉华房地产经营发展集团有限公司签订《银团贷款合同》，由上述银团向天津嘉华房地产经营发展集团有限公司贷款人民币466630万元，用于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目。中国工商银行天津十一经路支行及中国农业银行天津河东支行也分别为拆迁实施单位天津市诚达房屋拆迁中心出具资信证明。同时，拆迁实施单位天津市诚达房屋拆迁中心还分别与天津市河东区拆迁中心和天津市保障住房建设投资有限公司签订《安置用房转让协议》及《津南区渌水道B地块公租房（安置类）使用和购置协议》，购买了安置房源。原天津市河东区房地产管理局也向天津金隅津丽房地产开发有限公司购买部分定向安置商品房用于安置房源。2019年1月24日河东区政府常务会议纪要（第77次），会议审议并同意对工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目下达房屋征收决定。2019年1月26日，被告河东区政府作出河东政征字[2019]1号《房屋征收决定》，并附《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目住宅房屋征收补偿方案》，决定中载明诉权及起诉期限等相关事项。2019年1月9日中共天津市河东区委员会、河东区政府作出《关于印发的通知》，将区建设管理委员会的职责和区房地产管理局的职责整合，组建区住房和建设委员会，作为区政府工作部门。不再保留区建设管理委员会、区房地产管理局。原审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被告河东区政府依法负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有作出被诉房屋征收决定的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。原天津市河东区房地产管理局作为房屋征收部门组织实施本次房屋征收工作，其委托天津市诚达房屋拆迁中心为实施单位负责具体工作，符合法律规定。原告主张本次征收实施主体不适格，缺乏法律依据，不予支持。被告河东区政府提交的津东审投备案4号《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目备案的证明》、《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目规划有关意见的函》、津国土房拆函字[2017]630号《市国土房管局关于棚户区改造和旧城区改建项目用地情况的函》、《第十三个五年规划纲要》、《河东区2018年国民经济和发展计划》等证据能够证明本案涉及的工业大学周边棚户区已纳入市区旧城区改建项目，符合国民经济发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，已纳入2018年河东区国民经济和社会发展计划，体现了公共利益的需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条规定的要求。被告河东区政府提供的《关于对征收范围内未登记建筑进行合法性认定的通知》、《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内房屋调查结果公示》及《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内住宅房屋调查结果更正公示》能够证实房屋征收部门对房屋征收范围内的房屋进行了调查并对调查结果及核实后更正的结果进行了公示，亦对房屋征收范围内的未登记建筑进行了调查、认定和处理，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、第二十四条第二款的规定。被告河**政府依法组织征收范围内的被征收人、公有住房承租人在河东公证处的公证下投票选取了评估机构并进行了公示，房屋征收部门与选定的评估机构签订了房屋征收评估委托合同，进行了相关评估工作，评估机构将被征收范围内房屋初步评估结果在征收范围内进行了公示，其程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第二十条的规定。被告河东区政府在拟定征收补偿方案后，履行了对征收补偿安置方案进行论证并公布和征求公众意见的程序，在征求意见期限满30日后，公布了征求意见情况及根据公众意见进行修改的情况。反馈的征求意见中认为征收补偿安置方案违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》的被征收人未达到半数。且截止到2019年1月18日，已经有1073户办理了自愿提前封房手续，约占被征收人的78%，不属于多数被征收人认为征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的情形。故被告河东区政府未组织听证，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条的规定。被告河东区政府在作出被诉《房屋征收决定》前，组织相关部门进行了社会稳定风险评估，评估风险等级为低风险。被告河东区政府提交的《银团贷款合同》、资信证明书及房屋购买协议等证据能够证明征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。原告主张被告河东区政府作出征收决定前不符合资金要求，征收补偿落实难以保障，没有事实依据，不予支持。经河东区政府常务会议讨论后，被告河东区政府作出被诉《房屋征收决定》，后在征收范围内进行了公告，并在公告中载明了征收补偿方案及被征收人申请行政复议及提起行政诉讼的权利等事项。综上，被告河东区政府作出的河东政征[2019]1号《房屋征收决定》，事实清楚，证据充分，适用法律正确，履行行政程序合法。原告的诉讼请求缺乏相应的事实及法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李汝珍的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告李汝珍负担。李汝珍不服原审判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销原审判决，并依法改判；2.本案的上诉讼费由被上诉人承担。上诉人的主要上诉理由：1.从征收目的上看，本次征收不符合公共利益目的，借“棚户区改造”之名，行“商业拆迁”之实，属于典型行政目的违法行为。上诉人房屋地块居民楼建成至今楼龄较新，房屋质量、配套设施均优良，并非危房集中、基础设施落后。此次“河东区工业大学周边棚户区改造”项目本身更多针对韶山道周边解放以后建设的锅炉厂及钢厂宿舍等平房建筑,无端将上诉人的居民楼地块划入征收范围，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》要求。上诉人所在的长征楼一带为政府修路征用地，却最终与周边平房棚改混为一谈，套用一个补偿标准，脱离事实不合实际。政府采用招标方式委托天津嘉华房地产经营发展集团有限公司（以下简称嘉华公司）开展此次棚户区改造项目，具有明显的商业盈利性质而非社会公益性。关于承接主体嘉华公司，根据其企业变更记录的登记信息，该公司于2019年4月25日，即本次征收项目实施开始后，才将工程管理服务、招标代理事宜加入经营范围。其中标合作在前，变更经营在后，政府的采购程序合法性存疑。结合嘉华公司本身的规模和注册资金，其不具备与政府购买棚户区改造服务标的相匹配的资产规模或融资能力。从政府购买服务协议的采购资金支付方式看，征收方区政府从第4年开始支付资金，导致采购资金无法纳入近三年的中期财政规划，毫无约束性，该做法与《中华人民共和国预算法》及《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3号）相冲突，也使得本次项目实施缺乏保障。2.从项目审批手续看，本次征收建设项目不符合相应的规划和年度计划，未依法进行社会稳定性风险评估等程序，其前置审批手续不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定。区政府的备案证明、往来函件、社会稳定性风险评估文件等证据，从证据形式看，其中多为工作往来函，既非具体行政许可行为，其具体内容也只是对嘉华公司申请事项、用地范围的复述，全文并未明确答复称涉案项目符合相应的用地规划，只是称“最终用地范围以土地整理范围和核定用地范围为准”，不能作为征收决定作出的依据。备案文件未体现出其经过初审、复审，同时，缺乏审批流程中所配套的单位资质证书、拟用地改造方案、可行性研究报告等证明文件，也不能体现出项目控制性详细规划已编制完成并获得批准。同时国土部门、规划部门文件均缺乏复函的附件部分，均不足以论证涉案征收项目的规划合法性。3.从补偿安置程序看，安置补偿方案的作出未切实征求公众意见，且补偿标准过低，致使上诉人的房屋以极不合理的过低价格被征收，而征收方所提供产权调换方式难以落实，有违民主公开、公平合理原则。此次征收过程，补偿安置方案的作出仅仅流于形式，并未实际征求公众意见，未组织被征收人进行论证讨论。最终导致成稿的补偿安置方案内容不尽合理、评估价格标准过低，对具体的区域地段学区房等情况在补偿过程中亦未作有效区分。其征收房屋价值评估过程更未依法综合被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的关键问题，导致补偿不尽合理，严重侵害了上诉人的合法权益。对于本次的产权调换安置政策，结合天津土地交易中心2019年7月16日公布的津东万（挂）2018-202号（补充公告），该文件明确已经“延期摘牌”八个多月的河东津滨大道C地块，正式公告停牌。该地块即为本次征收项目所涉及的需先行配建棚户区改造定向安置商品房所在地，而这一停牌事实，也明确了本次产权调换方式的不可落实。4.从资金要件看，被上诉人作出征收决定前不符合足额到位、专户存储、专款专用等相关法定要求。针对第一笔款项证据银团贷款合同，既不足以证明该笔款项已经实际足额到位，也未体现该笔资金的封闭运行、专户存储，也就是对贷款资金使用过程中涉及的借款人、用款人、施工单位等主体，均应开立专项账户，实现贷款资金的全封闭管理。针对第二笔、第三笔款项，征收实施单位的资信证明书和存款证明，均不能体现其征收决定作出之前资金已经足额到位的法定要求，同时也缺乏相关的开户许可证、开户登记证，仅仅一般结算户和活期存款账户，不能证明其专户存储、专款专用。5.一审法院证据认定采用双重标准，显失中立、公平、公正原则，其无故采纳被上诉人庭后提交的其他证据材料，有违行政诉讼举证责任倒置之证据规则。被上诉人提交的大多数证据并不能对案情事实予以任何佐证，且其中多份证据资料存在明显的重大瑕疵，在具体内容上与案件基本事实逻辑不符，尤其多份审批文件未有落款时间信息、证据存在后补嫌疑的前提下，更明确了涉案征收行为未经依法审批流程的基本事实，严重违反法律强制规定。原审法院未对被上诉人提供的证据进行任何审查，更未查清涉案征收事实本身，由此该组证据的合法性、关联性、真实性均有待商榷，并最终径行驳回上诉人的诉讼请求。该做法显然在证据认定方面采用了双重标准，有偏袒被上诉人之嫌，显失中立、公平。被上诉人河东区政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求驳回上诉人上诉请求，维持原判。各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，原审判决认定被上诉人河东区政府依法具有作出被诉房屋征收决定的行政主体资格和法定职权正确。本案焦点是被诉房屋征收决定是否合法。经审查，天津工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目已纳入天津市河东区国民经济和社会发展第十三个五年规划。被上诉人提交的证据经原审庭审质证能够证明，被上诉人作出被诉房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的征收条件，在作出被诉房屋征收决定后及时进行了公告，并在公告中载明了房屋征收补偿方案及被征收人依法具有申请行政复议及提起行政诉讼的权利等事项。故被上诉人作出的河东政征字[2019]1号《房屋征收决定》事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。关于上诉人提出的楼龄较新,不符合棚户区房屋标准，进而认为其房屋不应纳入棚户区改造范围的主张。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第四项、第五项的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，以及由政府依据城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区的改建。棚户区指向的是具有简易结构房屋较多等特征的区域，即一定区域如满足简易结构房屋较多等特征，即符合城市棚户区的标准，而并不要求该区域内任一具体房屋均符合棚户区的全部特征。棚户区改造可能属于保障性安居工程的一个部分，也并不排除在法律规定的旧城区改建范围内，两者有可能存在交叉。基于旧城区改建的总体需要，对棚户区进行改造和建设，并不违反法律规定。根据各方当事人提交的证据及原审查明的事实，河东区政府有权依法在符合比例等原则的前提下结合实际情况确定需改造的城市棚户区的范围，并确认涉诉房屋处于工业大学周边棚户区改造范围内。关于上诉人主张的征收补偿与周边平房同等标准，补偿过低的问题。根据被上诉人河东区政府提交的《天津市河东区工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目住宅房屋征收补偿价值估价报告》第六项价值类型“根据天津市人民政府令（第27号）的规定，被征收住宅房屋的价值，由房地产价格评估机构按照被征收房屋类似房地产的市场价格和其所处区位的新建普通商品住房市场价格分别评估，并按照较高的评估结果确定。本报告为按照被征收房屋所处区位的新建普通商品住房市场价格评估确认的价格。”上诉人所涉房屋与征收片内其他房屋的评估标准均为周边新建普通商品住房的市场价格，保障了被征收人的合法正当利益。至于征收片内其他平房的补偿标准是否超出其房屋本身价值，不在本案审理范围之内。关于上诉人提出的涉案征收的前置行政行为不符合相应规划和年度计划问题。2018年1月18日，天津市河东区第十七届人民代表大会第四次会议决定批准《关于天津市河东区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》，批准2018年国民经济和社会发展计划，将工业大学周边棚户区改造列入河东区国民经济和社会发展规划。2017年5月16日，天津市国土资源和房屋管理局作出津国土房拆函字[2017]630号《市国土房管局关于棚户区改造和旧城区改建项目用地情况的函》，工业大学周边棚户区改造项目符合土地利用总体规划。2018年6月1日，天津市规划局河东区规划分局作出《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目规划有关意见的函》，工业大学周边棚户区改造项目实施房屋征收符合城乡规划。2018年4月3日，天津市河东区行政审批局对河东区工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目进行了备案。故被上诉人河东区政府作出的被诉《房屋征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条所列举的相关规定要求。关于上诉人提出的涉案征收补偿方案未组织听证问题。被上诉人在作出被诉《房屋征收决定》之前对《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行公示并征求公众意见，之后被上诉人河东区政府公布了征求意见情况和根据公众意见修改的情况，根据被上诉人河东区政府提交的《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目房屋征收补偿方案意见汇总情况的说明》，因征求意见中认为征收补偿安置方案违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《天津市国有土地上房屋征收补偿规定》的被征收人未达到半数，河东区政府未组织听证符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《天津市国有土地上房屋征收补偿规定》的规定持。关于上诉人提出的征收补偿费用未足额到位以及产权调换安置难以落实问题。被上诉人提交了中国工商银行股份有限公司为承担房屋征收补偿具体工作的天津市诚达房屋拆迁服务中心出具的在该行存款情况的证明、银团贷款合同。上述证据可以证明银行为工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目提供了专项贷款，具体征补单位资金保障充足。被上诉人提交的房屋购买协议可以证明被上诉人筹措资金购置安置房屋用于选择产权调换的被征收人提供安置房屋。该行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定，上诉人的该项理由不能成立。上诉人关于本案被诉《房屋征收决定》违法的其他上诉理由，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上所述，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实、适用法律和审判程序并无不妥。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人李汝珍负担。本判决为终审判决。审判长  李雪春审判员  张 莉审判员  刘 迪二〇一九年十二月二十五日法官助理吴荣荣书记员呼德昊附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；