辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽行终1269号上诉人（一审被告）：大连金普新区农业局，所在地址大连市金州新区迎湖路**。法定代表人：苗立锋，该局局长。委托诉讼代理人：张超，辽宁生生律师事务所律师。委托诉讼代理人：车家明，辽宁生生律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：邱议平，女，汉族，1967年7月12日出生，住址大连市中山区。委托诉讼代理人：李冬艳，辽宁李冬艳律师事务所律师。一审原告邱议平诉被告大连金普新区农业局作出的限期缴纳海域使用金决定一案，大连海事法院曾于2015年11月3日作出（2015）大海行初字第26号行政判决，邱议平不服，向本院提起上诉。本院于2016年11月24日作出（2015）辽行终字第448号行政裁定：撤销原判，发回重审。大连海事法院于2017年3月20日重新受理该案后，于2018年4月28日作出（2017）辽72行初7号行政判决，撤销被诉决定。金普新区农业局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人大连金普新区农业局的张茂才副局长及委托诉讼代理人张超、车家明，被上诉人邱议平的委托诉讼代理人李冬艳到庭参加了诉讼。本案现已审理完毕。邱议平一审起诉称：被告于2015年4月23日下发的金海执限缴（2015）004号《限期缴纳海域使用金通知书》、2015年7月7日下发的金海限缴决字（2015）第3号《责令限期缴纳海域使用金决定书》，缺乏依据，应予撤销。理由：1、（2015）004号《限期缴纳海域使用金通知书》原告根本没有收到，金海限缴决字（2015）第3号《责令限期缴纳海域使用金决定书》也是通过手机短信的方式送达的，原告有明确的居住地、联系方式等基本个人信息，被告应依法采取书面送达的方式送达，被告采取其他方式送达在程序上严重违法；2、被告称原告通过拍卖取得原大连龙胜海产有限公司持有的国海证022104082号9144.44亩养殖用海，应交纳自2007年1月9日至2010年12月16日期间的海域使用金，与事实不符，原告已在2007年1月9日拍卖的时候拍得9144.44亩养殖用海的海域使用权且缴纳了海域使用权费用，被告一直没有向原告下发海域使用权证，近十年的时间没有任何单位向原告索要过海域使用费；3、原告通过人民法院拍卖取得海域的使用权，是民事法律行为，被告向原告索要海域使用费是民事上的债权债务关系，是民事法律关系，被告可以通过民事诉讼的方式索要欠款，以行政决定方式索要，显然是混淆了行政行为与民事行为之间的法律关系，既是不懂法的表现，也是滥用行政权力的行为。原告认为被告下达的行政决定，严重违反国家法律的规定，侵害了原告的合法权益，故诉至本院，请求判令撤销被告作出的金海限缴决字（2015）第3号《责令限期缴纳海域使用金决定书》及金海执限缴（2015）004号《限期缴纳海域使用金通知书》并承担本案诉讼费。一审法院查明：2004年4月1日，案外人大连龙胜海产有限公司取得案涉海域的使用权，用海类型为海水增养殖，大连市金州区海洋与渔业局向其颁发了海域使用权证书（国海证022104082号），批准使用终止日期为2010年12月16日。2005年11月14日案外人丁喜波取得案涉海域中91.5亩的海域使用权证书（海域使用权登记编号：大金海渔登5217号），用海类型为船厂用海，颁发机关为大连市金州区海洋与渔业局。2007年1月9日，原告通过拍卖方式取得大连龙胜海产有限公司持有的国海证022104082号海域使用权证项下的9144.44亩海域使用权。原告取得案涉海域使用权后办理海域使用权证未果，但实际进行了养殖经营，自原告通过拍卖取得案涉海域使用权后，该海域使用金一直无人缴纳。2015年，被告依据大连市金州区财政局、大连市金州区海洋与渔业局作出的《关于下发金州区海域使用金征收标准的通知》（大金财〔2007〕24号）中附件金州区海域使用金征收标准，认定原告使用案涉海域期间累计欠缴海域使用金2560443.20元。2015年4月20日，被告向原告作出《限期缴纳海域使用金通知书》（金海执限缴〔2015〕004号，以下简称《通知书》）。2015年4月22日，被告向原告邮寄送达该《通知书》，EMS查无此人信息的回执邮戳却显示为2015年4月21日。2015年4月23日，被告在大连日报公告《通知书》并短信将该公告情况告知原告。2015年7月7日，被告又作出《责令限期缴纳海域使用金决定书》（金海限缴决字〔2015〕第3号，以下简称《决定书》），2015年7月10日在大连日报公告，同日以手机短信方式通知原告本人，短信内容中对原告无法前来领取、无法联系原告以及无法邮寄送达的原因列明并告知公告送达的内容。另查明，大连金州新区海洋与渔业局现为大连金普新区农业局，即本案被告。一审法院认为：本案为不服征收决定纠纷，应当对征收决定的合法性进行全面审查。原告所主张撤销的行政行为是被告作出的《通知书》和《决定书》，因此需要对上述行政行为在程序上和实体上的合法性进行审查。本案中，原告对被告具有收取海域使用金行政职权的法律依据、收取海域使用金适用的法律、征收标准均无异议，因此，在本案中需要审查的行政行为合法性主要从争议焦点展开。本案的争议焦点在于：1.被告的《决定书》和《通知书》的送达程序是否合法；2.被告向原告作出《通知书》和《决定书》是否具有事实和法律依据。关于被告的送达程序是否合法。本案中，原告认为《通知书》的送达程序违法，因此，首先对《通知书》的送达程序进行合法性审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条的规定，有关诉讼的事项本法没有规定的适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定，送达诉讼文书，应当直接送交受送达人；第八十八条的规定，直接送达诉讼文书有困难的，可以邮寄送达；第九十二条规定，受送达人下落不明或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。根据上述民事诉讼送达程序的规定，送达应当首先直接送达受送达人，如果确有困难可以邮寄，当受送达人下落不明或者确无其他方式可以送达的，最后采取公告送达。本案中，被告没有确切证据证明向原告送达存在困难，而被告提交的关于对《决定书》的有关短信告知的证据材料可以证明被告在送达过程中可以通过短信予以告知，且原告最终亦是通过手机短信的方式获取到《决定书》的通知，说明原告与被告之间存在除邮寄之外的联系方式且被告通过该种途径可以联系到原告并进行有效送达。此外，被告送达《决定书》所采用的EMS的邮寄时间和无法妥投时间不符合常理，因此，被告在无法证明原告下落不明的情况下，且仍存在其他方式可以送达却没有采用而直接对《通知书》采用公告送达的方式，在送达程序上不符合法律规定。其次，对《决定书》的送达程序，被告在向原告以短信方式告知《决定书》时，在短信内容中已经明确表达以公告方式送达的原因，符合情理上和法律上的规定，原告对《决定书》的送达方式没有异议且确实收到送达短信并了解送达内容，达到了送达的实际效果。因此，被告向原告送达《决定书》的程序符合法律规定。关于被告向原告作出《通知书》和《决定书》是否具有事实和法律依据。本案中，被告作出《通知书》和《决定书》所依据的事实和法律依据相同，只是作出时间不同，因此对上述两份文书的作出是否具有事实和法律依据一并予以分析。第一，原告通过司法拍卖程序是否当然的取得国家海域使用权证书。《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条和第二十条规定了海域使用可以通过依申请或者通过招标或拍卖方式取得。但，该第二十条规定的拍卖取得的方式需要由海洋行政主管部门制定招标或拍卖方案且应当征求同级有关部门意见，这与本案原告通过司法拍卖方式取得的手段不同，两种拍卖方式在形式上不能混同。《中华人民共和国海域使用管理法》第二十七条第二款规定，海域使用权可以依法转让，具体办法由国务院另行规定。《大连市海域使用管理条例》第二十四条规定，转让海域使用权应当到审批海域使用权的人民政府海洋行政主管部门办理变更登记。司法拍卖是处置当事人财产的一种方式，也是变相的转让当事人的财产。因此，原告在通过司法拍卖取得该片海域的使用权后，原审批海域使用权的人民政府海洋行政主管部门应当给予变更登记。原告通过司法拍卖程序取得了该海域的使用权，具有对抗第三人的公示力，被告应依法为原告办理海域使用权证书。而本案中，大连龙胜海产有限公司在批准使用终止日期前对该片海域的使用权证书却一直未被变更，原告通过司法拍卖理应取得该片海域使用证书上载明的海域使用权人的法律地位，亦就一直未实际取得。换言之，原告通过司法拍卖取得该片海域使用权后并不必然获得国家海域使用权证书，而须经变更程序取得。第二，原告作为该片海域的实际使用人是否应当缴纳海域使用金。涉案海域的海域使用权证上载明的海域使用权人为大连龙胜海产有限公司，原告虽通过拍卖方式取得该片海域的使用权但尚未进行变更登记，因此，在该片海域批准使用终止日期前，该片海域的海域使用权人仍为海域使用权证书上载明的大连龙胜海产有限公司，原告仅为该海域的实际使用人。《中华人民共和国海域使用管理法》第四十八条规定，限期缴纳海域使用金的主体为海域使用权人，《大连市海域使用管理条例》第三十条第一款规定海域使用权人应当依法向海洋行政主管部门缴纳海域使用金，而缴纳海域使用金的主体应为海域使用权证书中载明的使用权人而非实际使用人，在原告没有取得海域使用权证书的情况下，被告作出要求原告缴纳海域使用金的决定没有事实和法律依据，因此，被告作出限期缴纳海域使用金的行为相对人不应为原告。综上，被告未按照法律规定程序送达《通知书》，且被告在其作出的《通知书》和《决定书》中对行政相对人即本案原告视为海域使用权人的决定，属事实不清，证据不足，明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项和第六项的规定，主要证据不足和明显不当的行政行为法院判决撤销或部分撤销。本案中，《通知书》和《决定书》中作出的限期缴纳行为的相对人均错误，因此应当全部撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项和第六项，《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、第八十八条和第九十二条，《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条和第二十条、第二十七条第二款、第四十八条，《大连市海域使用管理条例》第二十四条、第三十条第一款之规定，判决如下：撤销被告大连金普新区农业局（原大连金州新区海洋与渔业局）作出的《限期缴纳海域使用金通知书》（金海执限缴〔2015〕004号）和《责令限期缴纳海域使用金决定书》（金海限缴决字〔2015〕）第3号）。案件受理费100元（原告已预交），由被告大连金普新区农业局负担。大连金普新区农业局（以下简称金普农业局）上诉称：一审判决认定事实及审理程序错误，应当发回重审或依法改判。理由为：1.一审判决认为送达《通知书》程序不符合法律规定错误。我单位依据邱议平在其授权委托书中预留的联系方式曾多次尝试与其本人进行联系，但上述方式均无法直接与其本人获得联系，导致无法向被上诉人直接送达案涉《通知书》；为了严格履行行政职责，我单位在无法直接联系到被上诉人的情况下，依法通过邮寄、公告和手机短信息通知的方式向被上诉人送达案涉《通知书》，穷尽送达手段，程序合法；被上诉人自认其已经通过手机短信通知获取了案涉《决定书》的内容，说明被上诉人也应当通过手机短信通知明确知道我单位向其公告送达了案涉《通知书》的内容，而且被上诉人对于两条短信息均未给予我单位任何回复，对同一手机号码接收的两个内容作出相互矛盾的说法，明显不符合常理，也违背了诚实信用原则；案涉《通知书》于4月23日第一次投递未投妥时已明确说明“收件人不在指定地方”，为了保证文书的有效送达，我单位随即采取公告送达是正确的，而且根据4月24日的邮寄信息显示，被上诉人身份证上载明的住址“查无此人”，我单位的公告送达程序合法。2.上诉人作出案涉《通知书》和《决定书》认定事实清楚、适用法律正确，不应当被撤销。被上诉人通过司法拍卖程序于2007年1月9日取得案涉海域的使用权，是案涉海域的实际使用人，该海域使用权的截止期限为2010年12月16日，因此应当缴纳该期间案涉海域的海域使用金;根据国海证022104082号《海域使用权证书》的载明可知，被上诉人通过司法拍卖程序获得海域使用权的案涉海域面积为9144.44亩，而且其委托代理人吴霜斌在2014年11月13日接受上诉人的工作人员调查询问时也明确认可其已实际取得9000余亩海域的使用权,被上诉人实际占有使用的海域面积为9144.44亩，应当依法缴纳9144.44亩的海域使用金；依据《海域使用权管理规定》第三十九条和《海域使用管理法》第三十三条的规定，被上诉人作为通过司法拍卖程序取得案涉海域使用权的个人，应当依法申请办理变更登记，并依法缴纳海域使用金，但是，被上诉人自其取得案涉海域的使用权后从未申请过变更登记也未依法缴纳海域使用金，明显属于逃避缴纳海域使用金的情形，不应当予以支持，而且原审判决也认定了“原告在通过司法拍卖程序中取得了该海域的使用权，具有对抗第三人的公示力”，因此，被上诉人已实际通过司法拍卖程序获取了案涉海域使用权，应当依法缴纳海域使用金，原审判决仅以被上诉人未获得海域使用权证为由认为被上诉人不应当作为案涉《决定书》的相对人和追缴对象是错误的，会造成国有资产的流失，我单位为了避免造成国有资产的流失，依据法定职权依法向其追缴是正确的。3.原省高院二审判决通过对本案全部事实的审理查明，认定除EMS快递查无此人退件的邮戳时间不一致外，其他审理查明的事实与原一审判决审理查明的事实一致，并且对于原一审判决认定的案涉行政行为的程序合法性及行政相对人没有提出异议，只针对被上诉人在二审期间提交的新证据中所涉及的案涉海域的使用面积提出了异议并发回重审，原审判决未对原省院二审判决指出的事实不清部分予以查明，却针对原一、二审已审理查明且无异议的程序部分和事实认定部分作出改判是错误的。请求：依法撤销（2017）辽72行初7号行政判决，发回重审或依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；判令被上诉人承担诉讼费。邱议平答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉。关于上诉人《通知书》程序是否合法问题。上诉人表述其与邱议平本人直接联系，与事实不符。上诉人提交的短信证明，双方有电话且该电话一直是邱议平在使用；上诉人快递交付的时间与大连日报发行的时间有冲突，行政行为合法，首先方式、顺序、实现、步骤都要合法，上诉人的通知程序存在错误。关于《通知书》、《决定书》的适用法律问题。邱议平不是海域使用金的义务缴纳主体，按照辽财非（2007）842号关于加强海域使用金征收管理的通知第三条第二款规定，招标拍卖的费用里面应当包含用海的类型、相应的海域使用金的征收标准、海域使用面积以及使用年限来计算价格，即拍卖的价格中包含了未来的使用年限的海域使用金；上诉人所依据的文件错误，大金财（2007）24号海域使用金的收费标准生效在2007年3月1日，向被上诉人主张海域使用金是2007年1月1日，该文件不适用于文件制定之前的事宜；政府的收缴通知中体现形式应当包含数额、面积、标准、类别等一系列要素，而该通知没有；海域管理规定41、42条明确海域设定抵押必须主管部门管理，本案设定的抵押期限是2003年-2010年，就是说该期间不欠海域使用金，海域使用金的缴纳对象应该是海域使用权人，海域使用权的获得是领取海域使用证之日起负有法律上的权利；被上诉人在海域使用期限未满向上诉人多次要求申请延期，但并未续期，也曾出现过与拍卖净得9144.44亩不同的8976.92亩，有面积差；上诉人所称不缴纳海域使用金致国家资产流失，该责任不在上诉人，导致海域使用证始终没有颁发的原因是面积的冲突没有更好的解决方案，被缴纳的主体也不是被上诉人。请求驳回上诉，维持一审判决。本院经审理查明，2007年1月9日，邱议平通过拍卖方式取得大连龙胜海产有限公司持有的国海证022104082号海域使用权证项下的9144.44亩海域使用权，该海域使用权的批准使用终止日期为2010年12月16日。邱议平取得案涉海域使用权后进行养殖经营，但未变更海域使用权证，养殖经营期间亦未缴纳海域使用金。大连金州新区海洋与渔业局（现为大连金普新区农业局，以下简称金普农业局）依据大连市金州区财政局、大连市金州区海洋与渔业局作出的大金财（2007）24号《关于下发金州区海域使用金征收标准的通知》中附件金州区海域使用金征收标准计算，邱议平使用案涉海域期间累计欠缴海域使用金2560443.20元。于2015年4月20日作出金海执限缴（2015）004号《限期缴纳海域使用金通知书》（以下简称“通知书”），2015年4月22日，以EMS快递方式按邱议平身份证记载住址邮寄送达，EMS快递因该住址查无此人退件，但邮戳上表明的时间是2015.04.21.14，2015年4月23日在大连日报上公告。2015年7月7日，金普农业局作出金海限缴决字（2015）第3号《责令限期缴纳海域使用金决定书》（以下简称“决定书”），于2015年7月10日在大连日报上公告，同日，以手机短信方式通知邱议平本人。另查明，在本案上一轮诉讼审理过程中，邱议平提交了金普农业局于2007年11月1日对其作出的《海域使用权批准通知书》，用以证明该通知记载的“批准使用的海域详见附图JH07028面积8976.92亩”，与“决定书”所涉及的海域面积不一致。金普农业局对该通知书的合法性不予认可，在本次审理过程中提出对“邱议平提交的《海域使用权批准通知书》加盖的“大连市金州区海洋与渔业局”印章真伪性进行鉴定”的申请。本院依法委托沈阳佳实司法鉴定所进行鉴定。该所于2019年11月4日作出司法鉴定意见书，结论为：被鉴定通知书上印章与被鉴定的同时期文件上加盖的是同一枚印章。邱议平对鉴定意见无异议，金普农业局称对鉴定的真实性无异议，但在档案中未查询到邱议平提供的“通知书”，认为该通知书即便是真实的，不能证明最终证书办理情况，更不能证明实际使用海域的面积，且该通知书未发生效力。本院认为，对于金普农业局作出被诉“通知书”、“决定书”的职权及依据，邱议平并未提出异议，本案对此不再赘述。因邱议平起诉时对案涉“通知书”及“决定书”一并提起诉讼，在本案上一轮审理时为查清案涉事实，一并进行了审查。为节省诉讼资源，本案亦一并审理。综合邱议平的讼求，本案争议的焦点问题是金普农业局作出的缴纳海域使用金决定是否符合法律规定。关于金普农业局的送达方式问题。邱议平主张金普农业局的送达时间与邮戳加盖的时间倒置，故认为该证据是假的、非法证据。对于案涉“通知书”，经上述查明事实表明，在邮戳上表明的时间已无从解释，也无法查清。从法律程序上看，邱议平未收到限期收缴通知，确实在一定程度上影响了其申请复议的权利。但对该“通知书”责令的具体事项，在该通知规定的期限内并未实际执行，则该“通知书”亦未发生效力。但是，邱议平认可其通过手机短信收到了责令限期缴纳海域使用金的“决定书”，实际上也在法定期限内提起了诉讼，说明在金普农业局责令其缴纳案涉海域的海域使用金问题上并未实际影响到其主张权利。况且，即使金普农业局送达“通知书”在程序上存在的瑕疵，也不足以导致撤销“决定书”的结果。一审判决对送达“通知书”及“决定书”的论述中将对“通知书”的送达方式论述为对“决定书”的送达，论述事实混淆，应予纠正。关于海域使用金问题。《中华人民共和国海域使用管理法》第三十三条规定,国家实行海域有偿使用制度。单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。海域使用金应当按照国务院的规定上缴财政。第三十四条规定,根据不同的用海性质或者情形，海域使用金可以按照规定一次缴纳或者按年度逐年缴纳。第三十五条规定,下列用海，免缴海域使用金：（一）军事用海；（二）公务船舶专用码头用海；（三）非经营性的航道、锚地等交通基础设施用海；（四）教学、科研、防灾减灾、海难搜救打捞等非经营性公益事业用海。第三十六条规定,下列用海，按照国务院财政部门和国务院海洋行政主管部门的规定，经有批准权的人民政府财政部门和海洋行政主管部门审查批准，可以减缴或者免缴海域使用金：（一）公用设施用海；（二）国家重大建设项目用海；（三）养殖用海。第四十八条规定，违反本法规定，按年度逐年缴纳海域使用金的海域使用权人不按期缴纳海域使用金的，限期缴纳；在限期内仍拒不缴纳的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。《大连市海域使用管理条例》第三十条规定,海域使用权人应当依法向海洋行政主管部门缴纳海域使用金。海域使用金可以一次缴纳或者按年度逐年缴纳，其标准按照有关规定执行。海域使用金应当按规定全部上缴财政，由财政部门及时缴入国库，收入在一般预算收入中反映；支出列入政府年度预算，主要用于海洋保护、管理和开发建设。第三十一条规定,海域使用金可以依法申请减缴或者免缴。减缴、免缴海域使用金的程序，按照财政、海域行政主管部门的规定执行。按照上述相关规定，诉讼中，邱议平未能提交其获批减缴或者免缴海域使用金的相关证据，也没有提交其所使用海域具有符合可以免缴海域使用金法律规定的相关证据，则其应当按照相关法律法规的规定，在使用海域期间，依法缴纳海域使用金。金普农业局作为海洋行政主管部门，依法有权作出缴纳、限期缴纳以及收缴海域使用金的相关决定。一审判决在明确案涉海域原使用权人龙胜海产有限公司的海域使用权已经拍卖程序转移给邱议平，且邱议平已实际使用该海域的情况下，认定金普农业局作出限期缴纳海域使用金的行为相对人不应是邱议平的观点错误，应予纠正。至于邱议平主张其所使用海域的海域使用金包含在拍卖金中的主张。在邱议平诉讼所提交的证据中，并无合法有效的证据证明其此项主张成立。本案对此不予支持。关于被诉《责令限期缴纳海域使用金决定书》的认定问题。在该“决定书”中，涉及收取海域使用金的海域面积及海域使用金的收取标准两个方面。1.有关海域面积。根据卷宗证据材料记载，邱议平通过拍卖取得案涉海域面积为609.63公顷，即9144.44亩。金普农业局作出的被诉“决定书”认定的也是9144.44亩。但是，诉讼过程中邱议平提交的盖有“大连市金州区海洋与渔业局”印章的《海域使用权批准通知书》，告知邱议平其海域使用权变更申请业经批准使用的海域面积8976.92亩，并按此计算应缴海域使用金。该《海域使用权批准通知书》经鉴定加盖的印章为真实的。由此可以证明在案涉海域面积上，金普农业局所认定的具体事实不清。2.有关海域使用金收取标准。邱议平主张金普农业局作出的收缴决定中收取海域使用金标准所依据的大金财（2007）24号文件错误，认为向邱议平主张海域使用金是2007年1月1日，而该文件的生效时间是2007年3月1日。经审查，庭审中金普农业局辩称其收缴海域使用金的计算标准系依据大金财（2007）24号，该文件规定的“金州区海域使用金征收标准”自2007年3月1日起执行。故，金普农业局据此收取邱议平自2007年1月9日起的海域使用金，至少自2007年1月9日起至该文件生效起始日的2007年3月1日期间，依据该文件制定收取标准依据不足。该“决定书”应予撤销重做。综上，金普农业局对邱议平作出的被诉金海限缴决字（2015）第3号《责令限期缴纳海域使用金决定书》依据的事实不清，证据不足，依法应予撤销。一审判决论述观点及判决依据错误，适用法律错误，但是，鉴于一审判决撤销被诉行政行为的结果正确，本院对该判决结果予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，鉴定费4400元，共计4500元，由大连金普新区农业局负担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  武 江审判员  徐桂伶二〇一九年十二月十二日法官助理高书涵书记员鞠林