广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤14行终118号上诉人（原审原告）何志鹏，男，汉族，1957年7月17日出生，住梅州市梅江区*****。上诉人（原审原告）李小英，女，汉族，1963年1月20日出生，住梅州市梅江区*******。上诉人（原审原告）夏前文，男，汉族，1974年9月30日出生，住梅州市梅县********凹。上诉人（原审原告）张淡昌，男，汉族，1964年8月17日出生，住梅州市梅江区*********民小组。上诉人（原审原告）蔡森昌，男，汉族，1963年2月28日出生，住梅州市梅江区*********民小组。上诉人（原审原告）林权均，男，汉族，1968年11月14日出生，住梅州市梅江区***********。委托代理人林秀芬，女，系上诉人林权均的妻子。上诉人（原审原告）李菊珍，女，汉族，1960年1月2日出生，住梅州市梅江区***********。上诉人（原审原告）温新昌，男，汉族，1959年9月23日出生，住广州市白云区**********。被上诉人(原审被告)原梅州市法制局，住所地：梅州市梅江区****。法定代表人叶仁基，原梅州市法制局局长。上诉人何志鹏、李小英、夏前文、张淡昌、蔡森昌、林权均、李菊珍、温新昌因不服被上诉人原梅州市法制局不履行政府信息公开法定职责一案，不服兴宁市人民法院（2018）粤1481行初87号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案，本案现已审理终结。原审法院审理查明，原告何志鹏、李小英、夏前文、张和粦（已故）、蔡森昌、林权均、李菊珍、温新昌等人分别是梅州市梅江区******、三角村、湾下村、坜明村等村民。2019年2月27日，原告等人以EMS邮寄方式向被告梅州市法制局申请信息公开：“中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府印发《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》梅区办〔2010〕88号文件的合法性审查要件及相关备案登记情况”。梅州市司法局工作人员收悉上述信息公开申请后，因考虑梅州市法制局的职能已经整合为梅州市司法局，以电话通知要求原告何志鹏变更申请信息公开答复的主体为梅州市司法局后将该原告的申请材料退件给原告何志鹏。2019年3月2日，原告何志鹏等人再次向梅州市法制局申请信息公开上述信息内容，被告梅州市司法局收悉后，于2019年3月8日作出梅市司公开复〔2019〕2号《关于政府信息公开申请的答复》告知原告所申请的信息内容其局不存在制作或保存的情况，依法不属于其机关公开，建议原告向梅江区人民政府办公室申请。原告收到该答复后，遂不服，于2019年4月9日以原梅州市法制局为被告向本院提起确认违法行政诉讼，请求确认被告不作为违法，要求被告梅州市法制局在法定期限内对原告所申请的信息内容作出公开并承担本案的诉讼费用。本院受理后，依法通知梅州市司法局作为本案被告参加诉讼，但庭审中，原告坚持以梅州市法制局为被告，不同意变更被告为梅州市司法局。另查明，本案诉讼中，原告之一张和粦于2019年7月1日死亡，其法定继承人张淡昌继承本案诉讼。原审裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”、第六款“行政机关被告撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。根据上述规定，本案中，梅州市法制局因梅州市机构改革，其工作职能全部整合为梅州市司法局，其机构不再保留。梅州市司法局对原告等人向梅州市法制局的信息公开申请也于2019年3月8日作出了梅市司公开复〔2019〕2《关于政府信息公开申请的答复》，因此，梅州市司法局是承继梅州市法制局工作职责并作出具体行政行为的行政机关，原告等人对该行政行为不服，应当以梅州市司法局为被告提起行政诉讼。但原告等人经本院释明后，仍坚持梅州市法制局为被告而不同意变更被告为梅州市司法局，属于错列被告。故对原告的起诉，本院依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉……（三）错列被告且拒绝变更的……”的规定作出裁定：驳回原告何志鹏、李小英、夏前文、张淡昌、蔡森昌、林权均、李菊珍、温新昌的起诉。上诉人何志鹏、李小英、夏前文、张淡昌、蔡森昌、林权均、李菊珍、温新昌上诉称，一审法院以错列被告且拒绝变更为由裁定驳回上诉人的起诉，属认定法律事实不清，适用法律错误，是枉法裁判，(2019)粤1481行初87号《行政裁定书》依法应以撤销，改判支持上诉人的诉请。理由如下：党的十七大把依法治国基本方略深入落实，全社会法制观念进一步增强，法治政府建设取得新成效，作为全面建设小康社会新要求的重要内容。为加快建设法治政府，就加强市县两级政府依法行政作出国发〔2008〕17号《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》规定：“建立健全规范性文件监督管理制度：严格规范性文件制定权限和发布程序。市县政府及其部门制定规范性文件要严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和国家的方针政策，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。制定作为行政管理依据的规范性文件，应当采取多种形式广泛听取意见，并由制定机关负责人集体讨论解决；未经听取意见、合法性审查并经集体讨论决定的，不得发布施行。对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布；未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。”“完善规范性文件备案制度。市县政府发布规范性文件后，应当自发布之日起15日内报上一级政府备案；市县政府部门发布规范性文件后，应当自发布之日起15日内报本级政府备案。备案机关对报备的规范性文件要严格审查，发现与法律、法规、规章和国家方针政策相抵触或者超越法定权限、违反制定程序的，要坚决予以纠正，切实维护法制统一和政令畅通。建立受理、处理公民、法人或者其他组织提出的审查规范性文件建议的制度，认真接受群众监督。“建立重大行政决策的合法性审查制度。市县政府及其部门做出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策。”“建立行政决策责任追究制度。要坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为。对应当听证而未听证的、未经合法性审查或者经审查不合法的、未经集体讨论做出决策的，要依照《行政机关公务员处分条例》第十九条第（一）项的规定，对负有领导责任的公务员给予处分。对依法应当做出决策而不做出决策，玩忽职守、贻误工作的行为，要依照《行政机关公务员处分条例》第二十条的规定，对直接责任人员给予处分。”“全面落实行政执法责任制，健全民主评议制度，加强对市县行政执法机关及其执法人员行使职权和履行法定义务情况的评议考核，加大责任追究力度。对不依法履行职责或者违反法定权限和程序实施行政行为的，依照《行政机关公务员处分条例》第二十条、第二十一条的规定，对直接责任人员给予处分。”“要建立依法行政考核制度，根据建设法治政府的目标和要求，把是否依照法定权限和程序行使权力、履行职责作为衡量市县政府及其部门各项工作好坏的重要标准，把是否依法决策、是否依法制定发布规范性文件、是否依法实施行政管理、是否依法受理和办理行政复议案件是否依法履行行政应诉职责等作为考核内容，科学设定考核指标，一并纳入市县政府及其工作人员的实绩考核指标体系。依法行政考核结果要与奖励惩处、干部任免挂钩。加快实行以行政机关主要负责人为重点的行政问责和绩效管理制度。要合理分清部门之间的职责权限，在此基础上落实工作责任和考核要求。市县政府不履行对依法行政的领导职责，导致本行政区域一年内发生多起严重违法行政案件、造成严重社会影响的，要严肃追究该市县政府主要负责人的责任。”“充分发挥社会监督的作用。市县政府要在自觉接受人大监督、政协的民主监督和司法机关依法实施的监督的同时，更加注重接受社会舆论和人民群众的监督。要完善群众举报投诉制度，拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众对行政行为实施监督的权利口”“要严格按照政府信息公开条例规定的内容、程序和方式，及时、准确地向社会公开政府信息，确保公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”梅州市人民政府贯彻落实《国务院关于加强市县政府依法行政决定》的实施意见规定“要充分认识到加强市县政府依法行政是维护人民群众根本利益的必然要求，是构建社会主义和谐社会的迫切需要，是落实科学发展观的重要保障，是加强政府自身改革和建设的根本途径。”2019年2月27日，上诉人通过EMS邮寄方式向被上诉人梅州市法制局申请公开“中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府印发《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》梅区办〔2010〕88号文件的合法性审查要件及相关备案登记情况”的相关信息情况。首先，依《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。”之规定，被上诉人梅州市法制局在未作出延期答复告知情况下，超过法定期限而不作出答复！严重行政不作为，应以确认违法并责令作出公开！一审法院严重违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。”第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”之规定，予以枉法认定法律事实，作出“……梅州市司法局对原告等人向梅州市法制局的信息公开申请也于2019年3月8日作出了梅市司公开复〔2019〕2《关于政府信息公开申请的答复》。裁定驳回原告的起诉”的裁定属枉法裁判。依《中华人民共和国政府信息公开条例》第七条第一款之规定，按照“谁收到、谁处理”的原则办理。上诉人2019年2月27日向被上诉人梅州市法制局申请公开涉案信息，答辩人梅州市司法局亦以本答辩状中“……2019年2月28日，答辩人工作人员查阅原告的信件后……”予以确认。被上诉人梅州市法制局竟然以退件处理，严重行政不作为，应以确认违法并责令作出公开！一审法院严重违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六条之规定，予以枉法认定事实。其次，依《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”之规定，被上诉人梅州市法制局并未依法定程序向上诉人告知“被告梅州市法制局已经依据梅市发〔2019〕1号《中共梅州市委梅州市人民政府关于印发的通知》的规定，相关职能已全部整合至梅州市司法局，原告应向职权整合划入部门梅州市司法局进行申请公开相关的情况信息”，上诉人依《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”之规定，被上诉人梅州市法制局严重侵犯上诉人的合法权益，以被上诉人梅州市法制局为被告诉至兴宁市人民法院，符合法律规定并无不妥！依《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条第一款第二款“公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告。公民、法人或者其他组织对主动公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以公开该政府信息的机关为被告。”之规定，被上诉人梅州市法制局在未作出延期答复告知情况下，超过法定期限而不作出答复，严重行政不作为，应以确认违法并责令作出公开。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，被上诉人梅州市法制局在未作出延期答复告知情况下，超过法定期限而不作出答复属严重行政不作为，应以确认违法并责令作出公开，依法无禁止即可为之原则，一审法院要求上诉人更改被告并无法律依据，严重违反《最高人民法院的通知》[法发(2009)54号]及《最高人民法院印发的通知》《行政诉讼法》第五条、第六条之相关规定。综上所述，被上诉人梅州市法制局在未作出延期答复告知情况下，超过法定期限而不作出答复属严重行政不作为，应以确认违法并责令作出公开。请求二审撤销(2019)粤1481行初87号《行政裁定书》，依法改判或发回重审；并承担本案诉讼费。被上诉人原梅州市法制局（现梅州市司法局）未作答辩。经审查，原审法院查明的基本事实，本院予以认可。另查明：原梅州市法制局是中共梅州市委、市政府办公室的内设机构。中共梅州市委、市政府办公室是梅州市政府信息公开工作主管部门。2019年1月，因政府机构改革，原梅州市法制局与梅州市司法局整合，重新组建梅州市司法局。本院认为，原梅州市法制局是中共梅州市委、市政府办公室的内设机构，其不具有独立承担法律责任的能力，不能以自己的名义作出行政行为，其职责也不包括政府信息公开的日常工作，即其不具有政府信息公开的法定职责。因政府机构改革，原梅州市法制局的工作职能整合至梅州市司法局后，对上诉人何志鹏等人的政府信息公开申请亦作出了相应的答复。梅州市司法局是作出《信息公开答复》的行政机关，申请人对该答复不服，本应以梅州市司法局为被告，但经原审释明后仍拒绝变更，坚持起诉原梅州市法制局不履行政府信息公开的法定职责违法，没有事实根据和法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，应当裁定驳回起诉。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉正确，上诉人的上诉请求依法不予支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定终审裁定。审 判 长 吴梢欢审 判 员 朱红标审 判 员 贺 璐二〇一九年十一月十四日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳