四川省凉山彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川34行初37号 原告方启先，男，汉族，生于1967年8月27日，住四川省冕宁县。 委托代理人赵阳，四川川蓉律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被告冕宁县人民政府。住所地：四川省冕宁县城厢镇长征西路**。 法定代表人刘长佐，该县代理县长。 委托代理人赵崇武，男，冕宁县司法局工作人员。代理权限为特别授权。 委托代理人肖海，四川普天律师事务所律师。代理权限为一般代理。 被告冕宁县城厢镇人民政府。住所地：四川省冕宁县城厢镇解放路**。 法定代表人陈茂，该镇镇长。 委托代理人罗伟军，四川明炬（凉山）律师事务所律师。代理权限为一般代理。 委托代理人吴昌洪，四川明炬（凉山）律师事务所律师。代理权限为一般代理。 原告方启先因与被告冕宁县人民政府(以下简称冕宁县政府)、冕宁县城厢镇人民政府（以下简称冕宁县城厢镇政府）房屋行政强制执行一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月19日立案后，于2019年8月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。原告方启先及委托代理人赵阳，被告冕宁县政府的委托代理人赵崇武、肖海，被告冕宁县城厢镇政府的机关负责人王俊、委托代理人吴昌洪、罗伟军到庭参加诉讼。被告冕宁县政府的机关负责人未出庭应诉。本案现已审理终结。 原告方启先诉称，原告于1996年因大桥水库移民到冕宁县落户。2007年经政府的相关部门协调取得建房用地336平方米。2018年12月29日，两被告在未与原告签订安置补偿协议，未经原告同意的情况下将房屋强行拆除，直至起诉前已有施工单位进场施工，但原告至今未得到任何赔偿金。因此，请求依法确认两被告2018年12月29日强拆原告房屋的行政行为违法。案件受理费由两被告负担。 原告向本院提交了以下证据： 第一组证据：冕宁县人民政府新区4号国有土地上房屋征收补偿方案，违法事实告知书，关于冕宁县城厢镇人民政府责令限期拆除通知书答复的申请，凉山彝族自治州人民政府12345政务服务热线回复，拆迁当天的照片7张。拟证明：1.原告方启先一户涉案房屋所在的地方，是冕宁县人民政府新区4号国有土地征收范围以内，冕宁县政府与冕宁县城厢镇政府多次与原告协商拆迁安置一事；2.在冕宁县城厢镇人民政府给原告下达违法告知书后，原告依法向冕宁县政府提起了相关申请，要求确认所在房屋不存在违规违建；3.根据凉山州政府12345政务服务热线所载明的内容，冕宁县政府是参与到拆迁当中的；4.根据拆迁当时的照片，冕宁县政府的相关领导也在现场指挥拆迁工作，由此可以证明拆除原告的房屋并非单纯的冕宁县城厢镇政府所为，冕宁县政府也是积极参与到拆迁工作当中。 被告冕宁县政府质证认为，新区4号补偿方案，是打印的复印件，不符合证据三性，没有任何的印章，如果在方案合法有效的前提下，内容很清楚，能证明政府的相关职能部门实施的征收，不是县政府；证据2无异议；原告提交的申请，是原告单方面的申请，不能达到证明目的，现场照片，证明城厢镇政府组织了拆迁，而不能证明县政府是实施主体；服务热线证明原告进行了相关的上访，不能证明原告的证明目的。 被告冕宁县城厢镇政府质证认为，征收补偿方案有异议，本案系城厢镇人民政府拆除违法建筑，而不是征收补偿，违法告知书无异议，申请三性均有异议，且原告没有证据证实，县政府及镇政府收到了该申请，12345的网络回复三性均有异议，不能达到原告的证明目的，即使该证据真实，也仅能证实相关的部门对原告的举报进行了回复，不能证实县政府及其他部门参与了此次拆除，对照片的三性均有异议，来源不合法，照片上相关人员信息不清楚，照片的拍摄时间不清楚。 第二组证据：冕宁县政府关于妥善处理大桥水库移民安置的通知，冕宁县个人建房申报审批表，关于以土地置换方式解决两户大桥水库移民郑朝忠、方启先两户宅基地的情况。拟证明原告方启先一户因大桥水库移民安置，于1996年移民至落户，按照第一份文件第九条，移民在安置地建房宅基地可以放宽到人均40平方米，2007年经冕宁县有关部门，会同审批给方启先一家9人划拨土地336平方米，故原告在该土地上进行房屋建造是合法合规的行为，被告冕宁县城厢镇政府在没有调查清楚情况下，认为原告是没有事实和法律依据的，二被告对原告房屋的强制拆除，也侵犯了原告的合法权益，是违法行为。 被告冕宁县政府质证认为，原告没有陈述证据来源，且系复印件，真实性存疑，申报表有三处有改动痕迹，人口总数、居住人口总数和土地面积，需核实真实性，审批意见中城厢镇的意见很明确同意划出150平方米的集体土地。宅基地互换的协议，真实性无法核实，就算互换土地属实，只能证明两家宅基地互换的事实，与本案无关。不能证明冕宁县政府是本案的适格被告。 被告冕宁县城厢镇政府质证认为，通知的三性有异议，真实性无法核实，来源不合法，与镇政府拆除违法建筑没有关联性；审批表真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据不能证实原告在实施违法行为的地方取得了规划许可，本案中方启先事实违法行为的地方在，而不是三分屯村四组；对其证明目的有异议。 被告冕宁县政府答辩称，1.答辩人从未实施过对方启先房屋的拆除行为，亦没有委托冕宁县城厢镇政府实施强制拆除行为，也没有收到过方启先的行政复议申请，答辩人不是本案适格的被告。2.方启先故意将答辩人列为被告是提高管辖法院的级别，规避冕宁县人民法院对本案的管辖。请求驳回原告方启先的诉讼请求。 被告冕宁县政府在举证期限内未向本院提交证据。 被告冕宁县城厢镇政府答辩称，一、冕宁县城厢镇政府拆除方启先的违法建筑事实清楚，证据充分，程序合法。冕宁县城厢镇政府根据《城乡规划法》第六十五条的规定，在责令方启先限期拆除违法建筑，因其拒不拆除后，依法实施了强制拆除。二、该案不应由凉山州中级人民法院管辖。本案中，原告将冕宁县政府和冕宁县城厢镇政府列为共同被告，但冕宁县政府并未实施任何侵害原告人身权、财产权等任何合法权益的行为，冕宁县政府不应作为本案被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条的规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，原告认为冕宁县城厢镇政府的行为违法，应向冕宁县人民法院提起诉讼，不应直接向凉山州人民法院起诉。综上，方启先未取得规划许可的情况下实施违法建设的事实清楚，证据充分，冕宁县城厢镇政府拆除其违法建筑的程序合法，适用法律准确，且本案应由冕宁县人民法院管辖。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条、第六十九条的规定，请求驳回原告的起诉。 被告冕宁县城厢镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据： 1.冕宁县城厢镇城镇拆迁面积实地调查报告。拟证明拆除方启先违法建筑的事实清楚，证据充分。 2.违法事实告知书及送达回证。3.2018年12月25日告知书。4.冕城拆[2018]02号责令限期拆除违法建设通知书及送达回证。拟证明冕宁县城厢镇政府拆除方启先违法建筑的程序合法。 原告质证认为，对第1号证据的真实性无异议，对确认的房屋面积予以认可。对第2号、第3号、第4号证据的内容有异议，不予认可，原告没有超占土地修建房屋。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的第一组证据中冕宁县新区四号地国有土地上房屋征收与补偿方案、四号地块协商选定评估机构的通知、通告、收件证明及信息公开回复、违法事实告知书、责令限期拆除违法建设通知书、信息回复意见书、12345热线网络回复、信访事项处理意见书等证据能够证明案件相关事实，本院予以采信。对第二组证据能够证明方启先系冕宁县大桥水库移民，真实性予以认定，但不能证明合法取得了336平方米的国有土地使用权，对证明目的不予确认。对第一组证据中的照片，能够证明拆除房屋的现场情况及拆除涉案房屋时，被告冕宁县政府的相关负责人在现场的情况，故对该证据本院予以采信。 对被告冕宁县城厢镇政府提交证据虽然能够证明案件的相关事实，证明了方启先在国有土地上修建的房屋是否具有合法性，但不能证明对方启先的房屋实施强制拆除程序合法，与本案所诉的行政行为不具有关联性，且作出的通知书不能替代强制拆除决定，本院对其证明目的不予确认。 经审理查明，原告方启先系冕宁县大桥水库移民，于1996年移民到冕宁县落户。2007年，方启先在冕宁县的国有土地上修建了房屋。 2018年11月22日，冕宁县城厢镇政府委托四川省核工业地质局二八一大队对方启先的房屋实地调查，结果为砖房面积161.80平方米，院坝面积40.25平方米，屋檐面积38.92平方米，彩钢棚面积130.21平方米，建筑总面积371.18平方米。 2018年12月18日，冕宁县城厢镇政府向方启先书面告知其建房审批150平方米，实际占地面积371.18平方米，超占土地面积221.18平方米，涉嫌属“双违”建筑。2018年12月27日，冕宁县城厢镇政府向方启先作出冕城拆（2018）02号责令限期拆除违法建设通知书，责令方启先2018年12月28日前自行拆除违法建设，恢复原状。逾期未拆除的，将按国家、省、州、县开展“双违”专项整治的相关规定，依法予以强制拆除，无法拆除的没收为国有资产，造成的经济损失和法律责任自行承担。该通知还告知方启先可在2018年12月28日前提出书面陈述、申辩和申请举行听证；同时可按规定向冕宁县政府申请行政复议或向冕宁县人民法院提起行政诉讼，逾期未提出的视为自动放弃相关权利。该责令限期拆除违法建设通知书于2018年12月27日向方启先留置送达。2018年12月29日，在冕宁县政府的相关领导参与下，冕宁县城厢镇政府将方启先位于冕宁县的涉案房屋拆除，并将房屋的物品搬出。原告方启先不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，行政机关在强制拆除前没有作出并向当事人送达限期拆除决定等法律文书，强制拆除时没有通知当事人到场或者当事人虽然在强制拆除现场但无法识别实施强制拆除行为的人员身份，强制拆除后也无任何主体主动承担强制拆除责任的情况下，当事人客观上无法举证证明谁是具体实施机关，具有对被征收房屋、土地的征收、拆迁和补偿职责，均有可能实施强制拆除行为，如当事人无法辩明上述主体中由谁具体实施了强制拆除行为，可以选择其中一个或者多个行政机关为被告提起行政诉讼，但上述主体中已经被法律明确规定为强制拆除实施主体的，当事人仍应以该主体为被告提起诉讼。本案所涉房屋被强制拆除前，方启先未收到书面限期拆除决定，根据冕宁县新区四号地国有土地上房屋征收与补偿方案和原告提供的拆除房屋现场冕宁县政府相关负责领导在现场的图片，可以初步认定冕宁县政府实施了被诉强制拆除行为。冕宁县政府在诉讼中未向本院提供证据证明确系其他主体对涉案房屋实施了强制拆除行为或者依法应当由相应的行政机关承担强制拆除责任，其应承担举证不能的法律后果，故冕宁县政府是本案的适格被告。根据冕宁县城厢镇政府向原告方启先作出的违法事实告知书等证据以及冕宁县城厢镇政府当庭认可其实施了拆除涉案房屋的事实，可以认定冕宁县城厢镇政府实施了拆除涉案房屋的行为，故冕宁县城厢镇政府也是本案的适格被告。 对于行政机关实施强制执行行为《中华人民共和国行政强制法》三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条作出了明确的规定，行政机关应当依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，依法享有行政强制执行权的行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，应当予以公告，并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议、或者提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除。诉讼中冕宁县政府没有提供据以强制执行的依据，即没有与被征收人签订补偿协议也没有按照法定程序作出书面的强制执行决定。同时，国家法律也没有赋予乡、镇人民政府对国有土地上的房屋具有行政强制执行权，冕宁县城厢镇政府拆除原告房屋的行为超越法定职权。因此，冕宁县政府和冕宁县城厢镇政府对原告房屋实施的强制拆除行为主要证据不足，且违反法定程序。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”之规定，原告请求确认冕宁县政府和冕宁县城厢镇政府强制拆除其房屋的行为违法的诉讼请求成立，本院予以支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（四）项和第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告冕宁县人民政府和冕宁县城厢镇人民政府强制拆除原告方启先房屋的行政行为违法。 案件受理费50元，由冕宁县人民政府和冕宁县城厢镇人民政府共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  胡智强 审 判 员  唐 波 人民陪审员  付光祥 二〇一九年十二月二十四日 书 记 员  杨文娇 附：本判决适用的相关法律、法规依据 《中华人民共和国行政强制法》 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）强制执行的理由和依据； （三）强制执行的方式和时间； （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （五）行政机关的名称、印章和日期。 在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。 第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。