江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）苏03行初337号 原告张印启，男，1963年2月26日生，汉族，住沛县。 委托代理人刘勇进、谭深杰，北京在明律师事务所律师。 被告沛县人民政府,住所地沛县沛公路2号。 法定代表人苏伟，该县县长。 出庭应诉负责人谭雪红，该县副县长。 委托代理人关建勋，该县司法局工作人员。 委托代理人孔伟，该县房屋征收办副主任。 原告张印启诉被告沛县人民政府房屋征收补偿决定一案，于2017年7月17日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知、举证告知等相关诉讼文书。因原告等人对涉案房屋征收决定提起行政诉讼，本院依法中止本案的审理。本院于2018年10月30日进行证据交换、于2019年6月27日公开开庭审理本案，原告张印启及其委托代理人谭深杰，被告沛县人民政府的委托代理人关建勋、孔伟参加诉讼，被告沛县人民政府的出庭应诉负责人谭雪红参加了开庭审理。本案现已审理终结。 沛县人民政府于2017年2月16日对被征收人张印启作出沛征补决字[2017]002号《国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下简称《2号补偿决定》），主要内容为：对被征收人张印启（户）实行货币补偿的方式予以安置，其补偿金额为：1、被征收房屋评估值为258300元；2、土地（院落）评估值为279026元；3、附属物评估值为160840元；4、小作坊经营补偿为15988元；5、一次性搬迁补助费为479.64元；6、三个月临时安置费为1199.1元；7、误工费为300元/户；8、放弃产权调换奖励为15988元。补偿金额合计732120.74元。 原告张印启诉称，被告在征收原告房屋过程中存在诸多违法行为，包括评估程序不合法，对房屋合法面积的认定与实际面积不相符等，且非法剥夺原告相关权利。另外，原告并未接收被告送达的《2号补偿决定》，被告强行将其贴在原告家的墙上。因此，请求人民法院撤销被告作出的《2号补偿决定》，并由被告负担本案诉讼费用。 原告提交了起诉涉案房屋征收决定的诉讼文书，包括本院（2016）苏03行初666行政判决、江苏省高级人民法院（2018）苏行终442号行政裁定。 被告沛县人民政府答辩称，1、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六条的规定，被告作出《2号补偿决定》主体适格。2、《2号补偿决定》事实清楚，依据充分，程序合法，补偿公平。被告对原告的补偿项目符合《征补条例》第十七条的规定，因原告未与房屋征收部门达成补偿协议，被告依法作出补偿决定具有法律依据。房地产价格评估机构是由被征收人投票选定，不是被告选定，选定程序符合法律规定。评估机构被选定后依法开展评估工作，出具的评估结果客观公正。并且，原告未在法定期限内对评估报告提出异议，评估报告应作为向原告补偿的依据。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 沛县人民政府在法定期限内提交了如下证据：证据1、《房屋征收决定书》沛政房征字【2016】4号、房屋征收决定公告及东风路北侧地块房屋征收补偿安置方案、征收范围红线图，证明被告沛县人民政府于2016年10月14日作出涉案房屋征收决定书并在征收范围内进行了公告。证据2、东风路北侧地块被征收人选择房屋征收评估机构公告及照片，证明符合入围条件的10家评估条件的房地产价格评估机构已经在征收范围内向被征收人公告，由被征收人进行选定。证据3、东风路北侧地块房屋征收评估机构选定结果公示及张贴公示照片，证明经被征收人投票选择，5家评估机构承担该征收项目的评估工作。证据4、关于南京长城土地房地产资产评估造价咨询有限公司放弃承担东风路北侧房屋评估工的通告、关于不再承担评估业务的告知书及张贴公示照片，证明该公司于2016年10月24日放弃该评估工作。证据5、补偿安置资金证明，证明征收部门存入征收补偿资金1.96亿元。证据6、房屋入户调查表、东风路北侧（新实小）地块房屋认定情况表（4页）、东风路北侧（新实小）地块附属物现场复核单（2页）、房屋征收分户估价报告单（2页）、附属物明细表（2页）、送达回执，证明被征收房屋及附属物的评估情况。证据7、沛县房屋征收谈话笔录及谈话时的照片，证明征收部门分别于2016年12月23日、2017年1月5日、2017年1月22日就房屋的征收补偿有关问题与原告进行了三次谈话，不签订补偿协议的原因主要是原告不认可违建面积，原告要求的安置方式是货币补偿。证据8、房屋征收补偿安置方式告知书、房源明细表、送达回执，证明原告既有权选择货币补偿，也有权选择产权调换，并且提供了安置房源。证据9、沛县人民政府房屋征收补偿决定公告、《2号补偿决定》、送达回执、张贴公示照片，证明房屋征收部门在多次与被征收人协商不能达成协议的情况下，被告根据房屋评估情况于2017年2月16日依法作出了涉案房屋征收补偿决定，并于同日向被征收人进行了送达。法律依据：《征补条例》第十七条、第十九条、第二十二条、第二十五条、第二十六条。以上证据综合证明：1、被告作出《2号补偿决定》主体合法；2、被告作出《2号补偿决定》符合《征补条例》第二十六条的规定；3、被告作出房屋征收决定内容合法，根据房屋征收补偿方案及房屋征收评估结果，依法作出了补偿决定。4、被告在征收补偿中充分保障了被征收人享有的复议及诉讼权利。 经本院要求，被告提交了如下证据：证据1、江苏苏北土地房地产评估咨询有限公司营业执照、税务登记证、房地产估价机构备案证书、沛县房产服务中心关于准予江苏苏北土地房地产评估咨询有限公司开展房地产评估业务的通知，该公司评估师陈明举、傅永春的估价师证书，证明江苏苏北土地房地产评估咨询有限公司是具有法定资质的房地产价格评估机构，证明该公司系具有房地产价格评估资质的有限责任公司，具备从事房地产价格评估资质。证据2、江苏苏信房地产评估咨询有限公司徐州分公司营业执照、税务登记证、房地产估价机构资质证书、评估师史方银、李厦证书、沛县房产服务中心关于准予江苏苏信房地产评估有限公司徐州分公司在沛县开展房地产评估业务的通知。证明目的同上。证据3、江苏象仁土地房地产质询评估有限公司营业执照副本、税务登记证、房地产估价机构资质证书、估价师王如江、郭敏估价师证书、沛县房产服务中心关于准予江苏象仁土地房地产咨询评估有限公示、徐州分公司开展房地产评估业务的通知；证明目的同上。证据4、徐州鑫达房地产土地评估有限公司营业执照、房地产估价机构资质证书，估价师李素娟、孟桂云估价师证书、沛县房产服务中心关于准予徐州鑫达房地产土地评估有限公司开展房地产评估业务的通知；证明目的同上。证据5、征收工作人员与原告三次的谈话录音，证据交换时已提交书面整理材料，证明原告选择货币补偿的方式。证据6、投票选定评估机构计票过程现场照片和部分录像。证据7、入户调查照片，是江苏象仁房地产评估公司入户评估时拍摄，照片是该公司交给被告。 对于原告提交的证据，被告认可真实性。对于被告在法定期限内提交的证据，原告认为：对证据1的真实性认可，但已经法院确认违法。对证据2真实性、合法性均不认可。原告没有见到评估机构的名单，至少在评估结束之前没有见到。评估机构的选定也并非由被征收人选定。根据江苏省的相关规定，评估机构应先由征收人与被征收人协商解决，在无法协商解决的情况下，才能进行多数投票或者摇号进行，投票时须有公证机关进行公证，而本案直接进行了多数投票。对证据3的真实性、合法性同证据2，证明目的也不认可。被告没有提供证据证明被征收人参与了投票选择，更不用说投票过程客观的公正性。证据4与本案无关，不予质证。同时，从证据2-4的落款日期可以看出，行政机关对于评估机构选定的相关文件的落款日期上是定的非常精确的，但客观上这不可能实现。2016年10月16日的公告指出抽签的时间、地点、办法将在五日前公告，并由公证机关现场公证。而五日后征收机关直接公示了选定结果。从时间上看，投票过程不可能真实的存在或发生。如果存在或发生了，也不可能提前五天公示摇号时间、摇号办法和地点。被告直到现在也依然没有提供公证机关的公证证明，所谓的评估机构选定根本不可能真实存在或者发生。证据5与本案无关，不发表质证意见。证据6入户调查表真实性认可，但对其合法性不能认可。在所谓的入户调查时，原告根本不知道入户调查的目的。在入户调查表上签字的人也并非全部到场，根本就不能够证明所记载内容的真实、合法。在这张纸上签字的能够确保在现场只有原告本人。而且这张入户调查表的性质不清，究竟是为了行政机关的行政执法还是为了征收，究竟是在哪一个程序当中指定的入户调查表，但是没有人向原告予以说明。在行政机关强拆群众房屋的案件当中，这种入户调查表被当作行政执法程序当中的现场勘验。而在征收程序当中，这种表又被行政机关作为现场测量的依据。因此，对于入户调查表的合法性原告不予认可。其证明目的，原告也不予认可。该张表格多有涂改，同时又无人在涂改处签字画押，以示负责。因此，很难作为行政程序当中的依据来予以认定。对证据6中的房屋认定情况表真实性、合法性、关联性均不认可，原告没有见到过。而且这张表上存在别人代签的情况，如城管局工作人员时世杰2016年11月25日的签字与其他三张不一致。原告认为，这种复核表根本没有人认真负责的对待，也不可能起到相应的作用。对于证据6中的附属物现场复核单、附属物复核明细表是认可的。对于分户估价报告单和送达回证，分户报告单和评估报告不同，分户报告单不能代替评估报告。原告至今没有收到评估报告，但是按照法定程序原告收到评估报告是被告作出补偿决定的前提，以分户报告单代替评估报告在法律上不能成立。原告在收到评估报告单后，第一时间向被告表示了不认可，其不认可体现在面积和单价上。被告主张评估单位的办公地点就在征收办，但是在接到原告明确的意思表示不认可报告单后，又没有任何反应，并没有将相关意见反映给评估机构。原告需要强调的是，被告提供了很多家评估单位但是没有给出任何评估单位的联系方式，唯一给出的联系方式就是在办公地点--征收办。原告也无其他途径向评估单位反映自身的意见。而被告在征收过程中一再向原告强调，自己是代表政府，代表多个部门，有任何问题都可以向征收人员反映。在这个背景下，原告尽自己所能表示了对初评结果的不满、不认可。被告主张原告没有采取任何的法律救济途径，其实是由被告行为导致。同时，评估人员应当在初评结果公示时向群众解答疑问不得少于3天，但是评估人员没有依法在现场对群众解答疑问。分户估价报告单不能代替评估报告，因为还少了很多评估内容。比如评估人员资质、价值时点选定的依据、评估方法的选定及相关依据、价值时点周边的房价依据、市场价格依据等均无记载。在这种缺斤短两的报告单下，评估人员又不出面进行解释的情况下，该评估报告单不具备合法性。送达回证本身有问题。对证据7的谈话笔录不认可。对证据8中的补偿方式告知书原告没有收到。对证据9补偿决定书，原告收到了，真实性认可，对证明目的不认可。 对于被告经本院要求提交的证据，原告认为：对被告提交的证据1-4真实性认可。具备相应资质、并在相应的机关进行备案，并不意味着本次的评估完全合法。截至目前，被告没有举证证明上述具有资质的房地产公司被提前由行政机关向社会群众公布，这不符合法定要求。并且，被告应当在进行评估之前获取上述证据，而非起诉后再到评估机构去获取，这种取证方式不合法。这本身就能说明被告在聘请评估机构时，至少工作程序不完整。也直接说明被告在被法庭要求获取上述证据之前，是不掌握上述公司的资质及人员资质等资料的，足以证明被告的行为不合法。关于证据5，被告提供的录音不真实，其中有原告说的话，但也有被告加的。征收部门在跟原告协商时，原告没同意要钱，是被逼同意要钱的。第一次谈话，被告让原告提出要求，原告提出涉案房屋都是2007年以前建的房屋，都是合法的，第二个要求给原告之子安排工作。录音的内容不完整。证据6，首先真实性不予认可，不能证明统计行为的发生时间以及统计行为的目的是不是后期补办、补拍、摆拍的上述视频无法得知。该视频直接反映现场计票人员中没有群众代表予以监票，程序严重违法。该证据只有计票过程，没有投票过程，不能证明被告的目的。视频中没有体现具体的投票人员是谁，以什么形式投的票，计票人员是否准确、客观。鉴于拍摄人员和镜头中出现的所有人员均为政府的工作人员，该证据也不具备客观性，所以它不完整、不客观，也很难证明其真实性。最关键的是，视频中没有出现群众代表作为监票人员。对于证据7，照片就一面墙，看不出来是不是原告的房屋。 本院认为，被告认可原告提供证据的真实性，本院予以确认。被告在法定期限内提交的证据5与本案补偿决定是否合法无关，其他证据均系被告作出《2号补偿决定》的相关材料，能证明沛县人民政府从事了评估机构选定、评估过程及作出《2号补偿决定》并送达等的基本事实，原告虽对部分证据的真实性、证明目的不认可，但未提供证据证实，本院不予支持。 本院经审理查明： 2016年10月14日，沛县人民政府作出沛政房征字[2016]4号房屋征收决定，决定对东风路北侧地块旧城区改造项目范围内的房屋实施征收。征收部门为沛县住房和城乡建设局。涉案房屋处于征收范围内，征收编号为B-530，经行政机关认定的被征收人为原告张印启。原告张印启等人对征收决定不服，向本院提起行政诉讼。本院经审理作出(2016)苏03行初666号行政判决，认为“沛县人民政府在不能证明涉案地块上的房屋均系国有土地上房屋的情况下，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对包括张印启在内的房屋所有权人作出涉案房屋征收决定，属于主要证据不足、适用法律错误。鉴于涉案项目具有公益性，且大多数被征收人已经签订安置补偿协议，如撤销会对社会公共利益造成重大损害”，遂判决确认该征收决定违法。被告沛县人民政府向江苏省高级人民法院提起上诉，后经准许撤回上诉。 2016年10月16日，沛县住房和城乡建设局发布该地块被征收人选择房屋征收评估机构公告，公布了包括徐州鑫达房地产土地评估有限公司、江苏象仁土地房地产咨询评估有限公司徐州分公司、江苏苏北土地房地产评估咨询有限公司、江苏苏信房地产评估咨询有限公司徐州分公司等10家房地产评估机构，并记载“被征收人应持相关证件在本公告发布之日起5日内到东风路北侧地块棚户区改造指挥部投票选择，以被征收人分别选定的得票最多的前五家评估机构且超过半数，视为投票选择成功。”后经被征收人投票选定，超过半数的被征收人选定的五家评估机构分别为徐州鑫达房地产土地评估有限公司、江苏象仁土地房地产咨询评估有限公司徐州分公司、江苏苏北土地房地产评估咨询有限公司、江苏苏信房地产评估咨询有限公司徐州分公司、南京长城土地房地产资产评估造价咨询有限公司。沛县住房和城乡建设局于2016年10月21日公示了评估机构选定结果。2016年10月24日，南京长城土地房地产资产评估造价咨询有限公司以难以在规定时间完成评估工作为由，公告退出该地块的征收评估工作。沛县住房和城乡建设局同日将退出事宜通告该地块被征收人。 2016年10月10日，征收实施单位等相关部门对涉案房屋进行入户实地调查，张印启签字确认。经2016年10月11日、10月22日、11月13日、11月25日四次复核，相关行政机关最终认定，涉案房屋的实际建筑面积为584.39平方米，其中合法面积79.94平方米，院落面积290.35平方米。经评估机构评估，房屋评估价值为258300元，院落补偿价值279026元，房屋作为小作坊另补偿15988元（单价200元/平方米）。2016年10月10日、12月2日，征收实施单位等两次对附属物勘察复核，评估机构认定附属物价值共计160840元，张印启认可该内容。2016年11月9日，张印启收到涉案房屋征收分户估价报告单、附属物明细单，分户估价报告单记载“被征收人对评估结果有异议的，应当自公示之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核”。 2016年12月23日，征收部门等工作人员就征收补偿问题与张印启协商。张印启在此过程中表示认可房屋总面积584.39平方米，不认可合法面积79.94平方米。2017年1月5日，征收部门等工作人员向原告送达补偿安置方式告知书及相关房源材料，原告张印启明确表示要货币补偿。2017年1月22日，征收部门等工作人员就征收补偿问题再次与张印启协商，但双方未达成一致意见。2017年2月16日，被告作出《2号补偿决定》并向原告送达，同日进行张贴公告。 另查明，涉案项目共有被征收户1450户，签约期限内有1441户签订补偿安置协议。 因对《2号补偿决定》不服，原告张印启提起本案诉讼，诉讼请求如前。 本院认为，一、原告起诉符合法定条件。《2号补偿决定》属于行政诉讼受案范围，被告沛县人民政府为作出主体，属适格被告。原告张印启为涉案房屋的被征收人，存在利害关系。且经审查，原告提起诉讼时未超过起诉期限。因此，原告张印启提起本案诉讼符合法定条件。 二、关于《2号补偿决定》的合法性问题。 1、依据《征补条例》第四条、第二十六条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；在规定期限内达不成补偿协议的，市、县级人民政府应当依法作出补偿决定。案涉征收决定虽经司法审查确认违法，但并未否定其效力，被告沛县人民政府作出《2号补偿决定》具备法定职权。 2、关于评估机构的选定问题。《征补条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。房屋征收部门规定被征收人协商选定房地产价格评估机构的时间应当不少于5个工作日。第十条规定，确定房地产价格评估机构应当遵循以下程序：……（四）被征收人在规定时间内协商选定房地产价格评估机构，并将协商结果书面告知房屋征收部门；（五）被征收人在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等方式确定。采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定；（六）房屋征收部门公布被征收人协商选定或者通过多数决定、随机选定等方式确定的房地产价格评估机构。通过多数决定、随机选定等方式确定房地产价格评估机构的过程和结果，应当经过公证机构依法公证。《国有土地上房屋征收评估办法》第五条规定，同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。本案中，从被告提交的相关证据来看，选定评估机构时没有经过被征收人协商程序，且采取多数投票选定时也未经过公证程序，违反了上述规定。但是，评估机构确由多数被征收人投票选定，符合多数人的意愿；征收部门公示评估机构后，包括原告在内的被征收人也未提出异议；并且，绝大多数被征收人已经依据评估机构作出的评估报告签订了补偿协议，说明评估机构能公平、客观进行评估活动。因此，评估机构选定程序违反上述规定，属于程序轻微违法，对被征收人权利不产生实际影响。 3、关于估价报告单的合法性问题。从被告提交的证据可知，由被征收人共同选定的评估机构及作出涉案估价报告的估价师具备相应资质。评估公司经实地查勘并结合原告权属证件记载，作出估价报告单，评估人员及评估机构均有签字及印章，评估程序符合规定。估价报告单作出后，由原告张印启签收，送达程序符合法律规定。庭审中，原告张印启认可附属物明细单确定的附属物名称、数量、价值等内容，本院予以确认。原告虽不认可房屋估价报告单，但在收到该估价报告单后，未按照《征补条例》第十九条、《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十二条规定的程序书面申请复核评估及专家鉴定，应视为其认可评估结论，其在诉讼过程中再主张评估报告不合法，本院不予支持。 4、关于房屋性质、合法面积、补偿方式认定问题。双方均认可，涉案房屋用途为住宅。原告张印启虽主张为经营性用房，但未提交证据证实。且其称2013年才取得营业执照，经营浴池，不符合《江苏省贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干问题的规定》第十五条规定的支付停产停业损失情形。结合原告实际经营情况，被告另给予小作坊经营补偿费用15988元，已充分保护了原告的合法权益。 房屋合法面积的认定原则上以房屋权属证书为依据。被征收房屋未经依法登记，且原告也未提交证据证实其获得了建设584.39平方米的规划许可，其主张全部为合法面积缺乏法律依据。在此情况下，被告依据2007年的航拍航测图确定被征收房屋的合法面积并无不当。至于补偿方式，在征收部门与原告张印启就征收补偿沟通协商过程中，张印启明确表示选择货币补偿，被告按照货币补偿方式进行补偿符合《征补条例》第二十一条的规定。 5、关于补偿范围和价值的确定是否准确、合法问题。《征补条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。本案中，原告房屋为住宅，不存在停产停业损失补偿，被告所作涉案房屋征收补偿决定包含房屋价值补偿、土地（院落）价值补偿、附属物价值补偿、小作坊经营补偿、搬迁费、临时安置费、误工费、放弃产权奖励等，补偿范围及方式符合上述法律规定及补偿方案的规定。经核对、计算，相关数额符合估价报告及安置补偿方案确定的计算标准。 6、《2号补偿决定》后，被告依法向原告送达并张贴公告，原告也认可收到该补偿决定，程序合法。 综上，被告具有作出《2号补偿决定》的法定职权，对原告被征收房屋合法面积、性质认定正确，根据依法选定的评估机构对被征收房屋的估价报告认定原告被征收房屋价值及室内附属物价值，依照征收安置补偿方案对原告支付搬迁费、误工费等客观、合理。因此，《2号补偿决定》的实体处理结果并无不当。被告选定评估机构的程序虽违反相关规定，但属于程序轻微违法，对原告权利不产生实际影响的情形。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告沛县人民政府于2017年2月16日对被征收人张印启作出的沛征补决字[2017]002号《国有土地上房屋征收补偿决定书》违法。 案件受理费50元，由被告沛县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  陈玉浩 审 判 员  黄传宝 人民陪审员  姜建兰 二〇一九年十二月六日 书 记 员  王竞晗