江苏省无锡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏02行初93号 原告浦协明，男，1963年4月3日生，汉族，户籍地无锡市滨湖区。 被告无锡市滨湖区人民政府，住所地无锡市滨湖区金城西路**。 法定代表人陈锡伦，该区区长。 出庭应诉负责人徐新宇，该区副区长。 委托代理人王贝果，该区司法局工作人员。 委托代理人陆敏菊，江苏倍思特律师事务所律师。 被告无锡市人民政府，住，住所地无锡市新金匮路**/div> 法定代表人黄钦，该市市长。 委托代理人黄靓，该市司法局工作人员。 原告浦协明诉被告无锡市滨湖区人民政府（以下简称滨湖区政府）要求履行法定职责、无锡市人民政府（以下简称无锡市政府）行政复议一案，本院于2019年6月11日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年11月8日公开开庭审理了本案。原告浦协明，被告滨湖区政府出庭应诉负责人徐新宇，委托代理人王贝果、陆敏菊，被告无锡市政府委托代理人黄靓到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告浦协明起诉称，其于2018年12月9日依法对无锡市滨湖区雪浪街道石塘股份经济合作社（以下简称石塘合作社）公示的《资产清查结果》提出质疑，并将异议书送达石塘合作社资产核资工作领导小组,提出三点异议，要求其作出书面解释与答复。因未收到书面答复，其于2019年1月30日依法向滨湖区政府递交了《责令申请书》，要求滨湖区政府依法责令石塘合作社资产核资工作领导小组限期整改完善清产核资报表并重新公示。2019年2月18日，石塘合作社负责人浦云岳通知浦协明查看了相关材料，浦协明未看到土地征收补偿安置等异议相关信息，也未见依法重新填报相关数据，未见整改完善的清产核资报表。滨湖区政府虽然于2019年3月28日向浦协明邮寄了己经要求无锡市滨湖区雪浪街道办事处（以下简称雪浪街道）对反映的问题依法进行调查处理并答复的回复，但是始终没有收到相关书面答复。事实证明雪浪街道与石塘合作社清产核资工作小组均没有依法履职，完全是形式主义、官僚主义，特别是滨湖区政府狡辩没有法定监督职责，枉法将其自身的法定职责和义务推给街道，至今未整改完善石塘合作社清产核资报表，构成严重不作为。无锡市政府认定事实不清，错误适用法律，行政复议实体程序违法。请求：1.撤销无锡市政府﹝2019﹞锡行复第40号《驳回行政复议申请决定书》。2.确认滨湖区政府没有依法履行法定职责，未依法责令、未依法监督石塘合作社限期整改、重新填报完善其2018年12月3日公示的农村集体资产清产核资报表并重新上墙公示的行为违法。3.判决滨湖区政府依法履行职责，依法责令、依法监督石塘合作社限期整改完善其2018年12月3日公示的农村集体资产清产核资报表并重新公示。4.被告承担全部诉讼费用。 原告浦协明向本院提供的证据有： 1.资产清查结果公示告知书； 2.异议书； 3.责令申请书； 4.告知函； 5.行政复议申请书； 6.行政复议决定书； 7.建设拟征土地权属情况汇总表； 8.石塘社区征地安置一次性安置费用汇总表； 9.征地安置缴费年限花名册。 被告滨湖区政府答辩称，一、其收到浦协明的《责令申请书》后，依法进行了处理，履行了监督职责。因滨湖区政府处不存在“无锡市滨湖区清产核资领导小组”这一机构，相关职能由无锡市滨湖区农村集体产权制度改革领导小组（以下简称滨湖区农村改革领导小组）行使，滨湖区农村改革领导小组办公室设在无锡市滨湖区农业农村剧），故区长陈锡伦将浦协明的《责令申请书》批转给了业务部门区法制办及农村办，滨湖区农业农村局（滨湖区农村改革领导小组）于2019年3月11日向雪浪街道出具《责令函》，责令雪浪街道在调查核实的基础上，依法处理并答复浦协明。2019年3月21日，滨湖区农业农村局（滨湖区农村改革领导小组）向浦协明邮寄了《告知函》，告知已经要求雪浪街道依法进行调查并答复。2019年3月26日，雪浪街道在调查基础上，向滨湖区政府作出回复。《江苏省关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》“公开公示”规定：清产核资工作方案、工作小组成员、清查内容等要及时向群众公开，征求群众意见。清产核资清查结果报乡（镇、街道）清产核资工作指导小组初审，初审通过后，向本集体经济组织全体成员公示。公示后存在异议的，要对发现的问题及时查处，进一步完善清产核资结果。对在清查过程中发现的集体财务管理混乱的集体经济组织和群众反映强烈的意见、问题，要加大清查力度，限期改正。又规定：清产核资实施过程中，县（市、区）、乡（镇、街道）两级要组织巡回督导，及时掌握工作进度和实施情况，及时纠正督导中发现的问题。根据上述规定，滨湖区政府在收到浦协明的“责令申请书”后，依法进行了批转并责令相关街道在调查核实的基础上依法处理。二、滨湖区政府无责令社区经济合作社履行义务的法定职责，浦协明与石塘合作社之间系民事法律关系而非行政法律关系。农村集体经济实行股份合作制改革后，股份合作社作为自收自支，自负盈亏的特别法人，与成员之间产生的法律关系属于平等主体间的民事法律关系，对其财务包括清产核资相关报表等的公开，滨湖区政府无法定监督职责。浦协明作为石塘股份经济合作社的股东之一，向合作社申请公开相关信息，反映相关问题，属于股东与合作社之间的民事法律行为，非行政法律行为，其可以基于民事诉讼相关法律规定向合作社提起民事诉讼，主张相关权利，而不能据此提起行政诉讼。综上，请求驳回浦协明的诉讼请求。 被告滨湖区政府向本院提供的证据有： 1.责令申请书、邮寄单； 2.责令函； 3.告知函、邮寄单、查询单； 4.责令函回复。 被告无锡市政府答辩称，一、本案基本情况。2018年12月3日，石塘合作社公布《资产清查结果公示告知书》，将其集体资产清产核资结果进行公示，具体公示了资产总额、负债总额、净资产的数额及资源性资产，并将清产核资报表予以公示。2018年12月9日，浦协明向石塘合作社资产核资工作领导小组发出《异议书》，对资产核资提出三点异议，要求书面答复。2019年1月30日，浦协明向滨湖区政府邮寄《责令申请书》，在该申请书中列明“申请事项”为“依法申请无锡市滨湖区清产核资领导小组责令石塘合作社限期告知浦协明于2018年12月9日对《资产清查结果公示告知书》提出的异议书要求，改正完善农村集体资产清产核资报表并重新公示”。2019年3月14日，滨湖区农业农村局(滨湖区农村改革领导小组)向雪浪街道发出《责令函》。2019年3月21日，滨湖区农业农村局(滨湖区农村改革领导小组)向浦协明发出《告知函》。2019年3月26日，雪浪街道向滨湖区农村改革领导小组书面回复。浦协明认为滨湖区政府未履行法定职责，于2019年3月28日向无锡市政府申请行政复议，无锡市政府依法予以受理。2019年4月9日，滨湖区政府提交答复书以及证据。2019年5月8日，无锡市政府作出(2019)锡行复第40号《驳回行政复议申请决定书》。2019年5月14日，向浦协明、滨湖区政府送达上述决定书。二、无锡市政府对浦协明的行政复议申请作出驳回申请的决定，认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序。公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，公民、法人或者其他组织可提出行政复议。《江苏省关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》中明确公开公示的具体内容，另明确“清产核资实施过程中，县(市、区)、乡(镇、街道)两级要组织巡回督导，及时掌握工作进度和实施情况，及时纠正督导发现的问题”。在开展农村集体资产清产核资工作，县(市、区)、乡(镇、街道)两级政府的职责定位为“督导”，即监督和指导，监督是全面的监督，指导是宏观的指导，而不是介入具体的清产核资事务。本案中，浦协明对石塘合作社的清产核资结果提出异议，其又向滨湖区政府提交《责令申请书》，要求滨湖区政府对清产核资工作履行督导职责。滨湖区政府收到上述申请书后将该事项交相关街道办事处处理，相关街道办事处将该事项交相关单位处理，随后相关单位进行了处理，并向浦协明进行了答复。现浦协明提出滨湖区政府没有履行法定职责，无事实与法律依据。如浦协明认为有关单位、有关人员在农村集体资产清产核资存在违法违纪情形，应向司法、纪检机关提出处理。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，驳回浦协明要求确认滨湖区政府行政不作为的行政复议申请。此外，无锡市政府收到浦协明的复议申请后，行政复议受理、审理、送达程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条和第三十一条的规定。综上所述，请求依法驳回浦协明的诉讼请求。 被告无锡市政府向本院提供的证据有： 1.﹝2019﹞锡行复第40号《驳回行政复议申请决定书》； 2.行政复议申请书及证据清单； 3.行政复议答复书及证据目录； 4.受理通知书、提出答复通知书及邮寄凭证、驳回行政复议申请决定书的邮寄凭证。 经审理查明：2018年12月3日，石塘合作社公布《资产清查结果公示告知书》，将其集体资产清产核资结果进行公示。2018年12月9日，浦协明向石塘合作社资产核资工作领导小组发出《异议书》，对资产核资提出三点异议，并要求书面答复。2019年1月30日，浦协明向滨湖区政府邮寄《责令申请书》，被申请人为石塘合作社，申请事项为：无锡市滨湖区清产核资领导小组责令石塘合作社限期告知申请人于2018年12月9日对资产清查结果公示告知书提出的异议书要求，改正完善其农村集体资产清产核资报表并重新公示。滨湖区政府区长陈锡伦在该《责令申请书》上批示“请区法制办会同区农办协调处理”。2019年3月14日，滨湖区农业农村局（滨湖区农村改革领导小组）向雪浪街道发出《责令函》，责令雪浪街道在对石塘合作社《资产清查结果公示告知书》调查核实的基础上，依法处理并答复来信人。2019年3月21日，滨湖区农业农村局(滨湖区农村改革领导小组)向浦协明发出《告知函》，告知浦协明已要求雪浪街道对其反映的问题依法进行调查并答复。2019年3月26日，雪浪街道向滨湖区农村改革领导小组作出“责令函”回复，主要内容为：一、浦协明在异议书中反映的1-3三个问题均与石塘社区在2018年12月3日“资产清查结果公示告知书”内容无关。其中第一个拆迁有关问题，浦协明已经多次诉讼由法院的生效法律文书定论。第三个问题浦协明也已多次向检察机关反映，无锡市滨湖区人民检察院也多次调查核实也早有定论，其反映的问题与事实不符；二、石塘合作社董事长浦云岳、监事长浦立超就上述浦协明反映的相关问题已与浦协明联系解释沟通。 因认为滨湖区政府未履行法定的监督职责，2019年3月26日，浦协明向无锡市政府申请行政复议。无锡市政府于同年3月28日予以受理，滨湖区政府于4月9日提交答复书及证据。2019年5月8日，无锡市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定作出﹝2019﹞锡行复第40号《驳回行政复议申请决定书》，并向浦协明、滨湖区政府送达。 另查明，浦协明庭后向本院提交了持证人姓名为其本人的滨湖区股份经济合作社股权证，该股权证发证单位为无锡市太湖镇石塘股份经济合作社，发证日期为2004年8月，其中股权证载明：为深化农村经济体制改革，完善村级集体经济的实现形式及分配方式，保护村集体经济组织及其成员的合法权益，逐步建立起与社会主义市场经济相适应的农村集体资产经营管理和利益分配机制，依据国家有关法律、法规和党的农村基本政策，将原村集体经济组织改制为股份经济合作社。此股权只作为红利分配的依据，可以依法继承，但不得退股和抵押。 本院认为，石塘合作社作为依据国家有关法律、法规和党的农村基本政策改革后成立的特别法人，与成员之间产生的法律关系属于平等主体之间的法律关系，浦协明作为石塘合作社的成员或者股东，对于有关石塘合作社集体资产清产核资公示结果有异议，应当通过合作社内部治理等途径解决。 行政机关的权力来自于法律法规的明确授予，本案中，滨湖区政府对于石塘合作社并无法定的监督职责，《江苏省关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》虽然规定“清产核资实施过程中，县(市、区)、乡(镇、街道)两级要组织巡回督导，及时掌握工作进度和实施情况，及时纠正督导发现的问题”，但该督导与法律意义上的监督并不等同，只是宏观上的监督和指导，并非介入石塘合作社实施清产核资的具体事务中。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。因浦协明要求滨湖区政府履行的职责明显不属于滨湖区政府的法定职责，故应裁定驳回其起诉。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，裁定如下: 驳回原告浦协明的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 马 云 审判员 卢文兵 审判员 崔晓萌 二〇一九年十二月五日 书记员 陆 洲 本案援引法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。 人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。