广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终2083号上诉人（原审原告）：周冠成，住广东省广州市番禺区********，公民身份证号码:140************。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区********办。住所地:广州市番禺区**********。法定代表人：吴伟清，主任。委托代理人：彭文绚，该单位工作人员。委托代理人：谢炜哲，广东仲衡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区人民政府。住所地:广州市番禺区***********。法定代表人：陈德俊，区长。委托代理人：黄自蓉、黄洁莹，该单位工作人员。上诉人周冠成因与被上诉人广州市番禺区人民政府（以下简称番禺区政府）行政答复及行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初2956号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：周冠成系广州市的一名业主。周冠成于2017年5月4日向钟村街道办提交《请求对南奥业委会非法以工作经费支付诉讼费用作出行政处理决定》，内容为：“南奥业委会于2016年11月4日分两案向法院起诉本人和另位业主，于2017年4月28日为免于承担败诉责任而申请撤诉。法院裁定业委会承担受理费3250元，财产保全费5000元，共计8250元，两案合计16500元。另外尚有已支付的巨额律师费、巨额保险费，因业委会拒绝公布，尚未知详细数额（按专家估计每案费用可能高达十万元，两案合计约二十万元）……南奥业委会未经业主大会批准，擅自对业主提起诉讼，擅自将工作经费用于支付诉讼费用、律师费用、保险费用，涉嫌非法挪用、侵占业主共有资产。为此：请求贵办依据《物业管理条例》第十九条、《广东省物业管理条例》第六十五条的规定依法作出行政处理决定。”2017年6月30日，钟村街道办作出番钟街告字[2017]7号《告知书》。2017年9月14日，周冠成不服前述《告知书》，向番禺区政府申请行政复议。12月11日，番禺区政府作出番禺府行复[2017]118号《行政复议决定书》，认为钟村街道办仅依据南奥业委会的复函即认为周冠成反映的情况欠缺证据，属认定事实不清，证据不足，遂决定撤销钟村街道办作出的番钟街告字[2017]7号《告知书》，责令钟村街道办在收到复议决定之日起60日内对周冠成的申请作出处理。钟村街道办重新审查相关证据、依据后，于2018年2月12日作出《复函》（钟社[2018]第002号），告知周冠成：“一、据广州市番禺区人民法院(2017)粤0113民初4269号案《民事判决书》中有关你就南奥业委会9684号名誉权案件所涉及的诉讼费、律师费、保险费等质证意见，你已清楚相关费用的支付是业委会委员的个人行为，且你对此无意见。二、经查阅广东惠建会计师事务所有限公司对南奥业委会2016年度、2017年度收支情况表的《专项审计报告》（审计报告文号：惠专字[2017]第SJ0125号、惠专字[2018]第SJ0036号），并未发现有对应你所述的诉讼费、律师费、保险费支出。南奥业委会已先后将上述审计报告进行公示，如有疑问，请向南奥业委会查阅。”上述《复函》于2018年2月15日依法送达给了周冠成。周冠成收到后不服，向番禺区政府申请行政复议。番禺区政府经审查后，于2018年5月23日作出番禺府行复[2018]20号行政复议决定书，决定根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持广州市番禺区********办作出的钟社[2018]第002号《复函》。上述行政复议决定书依法送达给了各方当事人。周冠成收到后仍不服，诉至原审法院。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”本案中，周冠成以南奥业委会非法使用工作经费支付诉讼费用、律师费用、保险费用，侵占业主共有资产为由，请求钟村街道办作出行政处理决定。因上述事项是涉及广州市********全体业主的事项，周冠成不能证明其系代表该小区全体业主申请上述事项的处理。因此，周冠成与申请事项的处理不具有区别于其他业主的特别的利害关系，故周冠成对钟村街道办针对其反映的问题作出的被诉《复函》不具有直接利害关系，不符合原告主体资格的要求，根据前述法律规定，应当裁定驳回周冠成的本次起诉。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告周冠成的起诉。上诉人周冠成不服原审裁定，向本院提起上诉称：原审裁定认定事实错误和适用法律错误。一、涉案《行政复议决定书》明确指引：“申请人不服本府决定，可在收到《行政决定书》之日起15日内，向有管辖权的人民法院起诉。”该司法指引是全国所有行政复议机构依据《行政诉讼法》作出的标准答复格式。被上诉人向法院辩称上诉人不具有合法起诉资格，否定了先行的行政复议和行政诉讼有机结合、协同运作、行之有效的行政司法体系。二、原审裁定适用《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，认定上诉人与涉案行政行为没有利害关系，但对上诉人当庭陈述及庭后书面陈述中援引《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项，证明上诉人有利害关系的规定置之不理。综上，请求：1、撤销（2018）粤7101行初2956号《行政裁定书》；2、撤销番禺府行复[2018]20号《行政复议决定书》；3、撤销钟社[2018]第002号《复函》；4、责令被上诉人履行法定职责；5、判令被上诉人承担全部诉讼费用。被上诉人钟村街道办二审答辩称：一、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定，周冠成既非南奥业委会，又没有任何证据证明其已取得专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数业主的共同委托，原审法院认定其与涉案事项不具有利害关系并无不妥。周冠成于2017年5月4日向钟村街道办提交请求书，请求书中认为南奥业委会未经业主大会批准、擅自对业主提起诉讼，擅自将工作经费用于诉讼费用、律师费用、保险费用。钟村街道办于2017年6月30日作出《告知书》（番钟街告字[2017]7号）。2017年12月11日，番禺区政府作出《行政复议决定书》（番禺府行复[2017]118号），要求钟村街道办就请求书重新作出处理。钟村街道办已依法重新审查，于2018年2月12日作出《复函》，并于2018年2月15日送达。周冠成的申请事项内容涉及广州市全体业主的共有利益，钟村街道办的《复函》亦是针对该小区业主的共有利益，对涉业主及应共有利益的行政行为依法应由业委会起诉或专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主联名起诉。二、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于的解释》第六十九条的规定，周冠成与涉案事项不具有利害关系，不符合原告主体资格，因此原审法院驳回周冠成的起诉符合法律规定。综上，请求法院维持原审裁定。被上诉人番禺区政府二审答辩称：一、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定，周冠成因南奥业委会侵占业主共有资产的事项，不服钟村街道办的复函和番禺区政府的行政复议决定而向法院提起诉讼，其不具有行政诉讼的主体资格，请求法院依法裁定驳回其上诉。对行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为有权提起诉讼的，是上述司法解释中的业主委员会或符合法定条件的业主群体。排除业主个人对此的诉权，其立法意旨既在于对真实的业主共有利益依法予以保护，防止个别业主随意提起诉讼可能损害小区业主真正的共有利益，也充分考虑了诉讼经济和司法救济的必要性原则。行政机关虽然基于相关法规授权，对业主个体的投诉举报予以受理并调查处理，但该行政程序的启动以及行政处理决定的最终作出，均系针对相关小区业主共有利益进行，而不是为保护业主单独个体利益，也不会对周冠成作为业主的专有利益造成损害。二、番禺区政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分。2017年5月4日，周冠成向钟村街道办提交《请求对南奥业委会非法以工作经费支付诉讼费用作出行政处理决定》，认为南奥业委会未经业主大会批准，擅自对业主提起诉讼，擅自将工作经费用于支付诉讼费用、律师费用、保险费，涉嫌非法挪用、侵占业主共有资产，请求钟村街道办依法作出行政处理决定。6月30日，钟村街道办作出番钟街告字[2017]7号《告知书》。9月14日，周冠成不服钟村街道办作出的《告知书》，向浦区政府申请行政复议。12月11日，番禺区政府作出番禺府行复[2017]118号《行政复议决定书》，认为钟村街道办仅依据南奥业委会的复函即认为周冠成反映的情况欠缺证据，属认定事实不清，证据不足，遂决定撤销钟村街道办作出的番钟街告字[2017]7号《告知书》，责令钟村街道办在收到复议决定之日起60日内对周冠成的申请作出处理。12月20日，番禺区人民法院就周冠成诉南奥业委会业主知情权纠纷一案，作出(2017)粤0113民初4269号《民事判决书》，判决书中记载周冠成就南奥业委会提交的证据进行质证，其质证意见为：“……对于南奥花园业委会所述9684号名誉权案件是由委员个人承担的相关费用，业委会没有形成聘请律师支付费用的会议记录及决定的说法，没有意见。”2018年2月12日，钟村街道办作出钟社[2018]第002号《复函》回复周冠成：“1、据广州市番禺区人民法院(2017)粤0113民初4269号案《民事判决书》中有关你就南奥业委会9684号名誉权案件所涉及的诉讼费、律师费、保险费等质证意见，你已清楚相关费用的支付是业委会委员的个人行为，且你对此无意见。2、经查阅广东惠建会计师事务所有限公司对南奥业委会2016年度、2017年度收专情况表的《专项审计报告》（审计报告文号：惠专字[2017]第SJ0125号、惠专字[2018]第SJ0036号），未发现有对应你所述的诉讼费、律师费、保险费支出。南奥业委会已先后将上述审计报告进行公示，如有疑问，请向南奥业委会查阅。”三、番禺区政府作出的行政复议决定程序合法。2018年2月23日，周冠成不服钟村街道办作出的钟社[2018]第002号《复函》，向番禺区政府提交了《行政复议申请书》。2月26日，番禺区政府作出《补正行政复议申请材料通知书》，要求周冠成补正相关申请材料。3月7日，番禺区政府收到周冠成的补正材料。3月9日，番禺区政府向周冠成送达《行政复议受理通知书》。3月22日，钟村街道办向番禺区政府提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据材料。其后，番禺区政府将钟村街道办的《行政复议答复书》送达给周冠成。5月2日，因本案案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，番禺区政府决定对本案的审查期限延长30日。经审查后，番禺区政府于5月23日作出番禺府行复[2018]20号《行政复议决定书》，并分别送达给周冠成、钟村街道办。四、依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，番禺区政府作出维持钟村街道办作出的钟社[2018]第002号《复函》的行政复议决定，并告知周冠成诉权，适用法律依据正确。依据《物业管理条例》第十九条第二款、《广东省物业管理条例》第五条的规定，钟村街道办有权对周冠成的投诉依法进行处理。周冠成认为南奥业委会存在擅自使用工作经费支付诉讼费用、律师费用、保险费用的情况，钟村街道办经查阅广东惠建会计师事务所就南奥业委会2016年度、2017年度收支情况表出具的惠专字[2017]第SJ0125号、惠专字[2018]第SJ0036号《专项审计报告》及南奥业委会与广东智韬律师事务所签订的委托代理合同及补充协议等材料，均未发现有周冠成所称的诉讼费、律师费、保险费支出。而且，周冠成也未能提供相关证据证明南奥业委会存在擅自使用工作经费支付诉讼费用、律师费用、保险费用的情况。因此，钟村街道办作出的钟社[2018]第002号《复函》并无不妥。综上，请求法院驳回周冠成的上诉，维持原判。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”本案中，上诉人以南奥业委会使用工作经费支付诉讼费用、涉嫌侵占业主共有利益为由，请求被上诉人钟村街道办作出处理。因上述请求事项涉及小区全体业主共有利益，周冠成并无区别于其他业主共有利益的个人权益事项，其无权代表全体业主就该案诉讼费用支出提起行政处理申请。被诉复函及被诉复议决定作出与否、如何答复均不会对周冠成的合法权益造成实际影响，周冠成的上诉意见不能成立，对其起诉应予驳回，原审法院处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。本裁定为终审裁定。（本页无正文）审判长 朱 琳审判员 彭铁文审判员 王 荣二〇一九年十二月三日书记员 林润华