海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼96行初165号 原告文昌龙楼陈在禄养殖场，经营场所文昌市龙楼镇红海村委会古松村。 经营者陈在禄，男，1955年12月24日出生，汉族，现住海南省文昌市龙楼镇龙新村委会金石三队。 委托代理人陈娇，海南瑞来律师事务所律师。 被告文昌市生态环境局，住所地海南省文昌市清澜开发区市政府大院内。 法定代表人云大诗，该局局长。 委托代理人李川，文昌市生态环境局工作人员。 委托代理人吴康丽，海南省凯志律师事务所律师。 原告文昌龙楼陈在禄养殖场不服被告于2019年4月4日作出的文环罚决字〔2019〕23号行政处罚决定（以下简称23号处罚决定），于2019年9月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年9月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月25日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人陈娇，被告的委托代理人李川、吴康丽到庭参加诉讼。被告负责人云大诗因工作原因未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2019年4月4日作出23号处罚决定，以陈在禄经营的文昌龙楼陈在禄养殖场的海水养殖场项目未经批准，擅自建设养殖设施，存在违反“生态保护”的违法事实，违反《海南省自然保护区管理条例》（1991年9月20日海南省人民代表会议常务委员会第十八次会议通过）第十六条的规定，根据《海南省自然保护区管理条例》（1991年9月20日海南省人民代表会议常务委员会第十八次会议通过）第二十六条第二项的规定，对陈在禄经营的文昌龙楼陈在禄养殖场作出责令限期3个月内拆除养殖场的养殖设施，处500元罚款的处罚决定，并告知可向文昌市人民政府或海南省生态环境厅申请行政复议及向人民法院提起行政诉讼的权利。 原告诉称，被告作出的23号处罚决定认定事实错误，违反相关法律法规的规定，请求：1.撤销被告作出的23号处罚决定；2.本案诉讼费由被告承担。事实和理由：一、执法主体错误。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十一条、第二十一条以及《中华人民共和国行政处罚法》第十八条第三款的规定，国家级自然保护区的行政主管机关是省级环保主管部门或者国务院环保主管部门，被告对原告实施行政处罚违反上述规定，属于超越职权的行为。二、适用法律法规错误。《海南省自然保护区管理条例》于1991年9月20日海南省人民代表会议常务委员会第十八次会议通过，10月16日颁布施行。2014年9月26日，海南省第五届人民代表大会常务委员会第十次会议修订通过了新的《海南省自然保护区条例》，自2014年12月1日起施行。被告引用《海南省自然保护区管理条例》作为23号处罚决定的处罚依据，违背《中华人民共和国立法法》第九十二条的规定，属法律适用错误。三、认定事实与实际情况不符。其一，铜鼓岭国家级自然保护区行政主管部门海南省环境保护厅于2006年年初在保护区成立了“海南铜鼓岭国家级自然保护区管理处”，原告从2006年建成投产以来，自然保护区管理处工作人员经常在铜鼓岭国家级自然保护区内巡查，从未对原告以及其他养殖场提出过异议，也从未作出过任何行政处罚。其二，《海南省自然保护区条例》第三十二条规定：“自然保护区的实验区，除必要的科学实验以及符合自然保护区总体规划的旅游、区内居民原有的种植业、养殖业等活动外，严禁其他生产建设活动。”海南省人大已通过法规确定自然保护区内居民原有的种植业、养殖业不属违法行为。海南铜鼓岭国家级自然保护区管理处于2018年7月31日给文昌市人民政府“关于铜鼓岭国家级自然保护区范围内违建等有关问题报告的函”（环铜保字【2018】11号）对保护区内居民原有养殖场问题专门进行了调查取证，认为这些鲍鱼养殖场都是在2008年4月27日省政府批准《海南铜鼓岭国家级自然保护区总体规划》之前已建成的设施，属区内居民原有生产设施，符合《海南省自然保护区条例》第三十二条之规定，并未违法。被告认为原告养殖违法，与上级主管部门的认定相悖，也直接否定了海南省人大通过的上述法规。其三，被告认定陈在禄经营的养殖场为违章建筑的证据不足。2003年并未明确规定建设养殖场必须要报建，2014年才明确规定建设养殖场要报建，被告适用2014年的规定来认定原告系违章建筑，与事实不符。其四，被告认定原告占用自然保护区、实验区与事实不符。陈在禄在划定实验区之前就建设了文昌龙楼陈在禄养殖场，不存在占用保护区的事实。四、程序不合法。首先，执法人员检查或者调查时没有按规定出示证件。其次，被告采用留置送达方式向原告送达涉案的行政行为文书材料，但送达回证上未注明未向原告直接送达的原因。被告在未向原告直接送达的情况下，向原告留置送达，送达程序不合法。综上所述，被告作出的23号处罚决定不合法，依法应予撤销。 被告辩称，一、被告作出的23号处罚决定认定事实清楚、程序合法。2018年7月25日，海南省生态环境保护厅批复由被告对铜鼓岭自然保护区内的违法建筑进行查处。被告委托海南恒泰天地测绘科技有限公司对文昌市龙楼镇铜鼓岭自然保护区49宗养殖场进行测绘。经测绘，海南恒泰天地测绘科技有限公司作出测绘结论，证实陈在禄的养殖场位于铜鼓岭自然保护区中，占用自然保护区中的实验区5.43亩。2018年12月10日，被告依法对陈在禄进行询问调查，证实陈在禄投资建设位于文昌市××镇的养殖场，从2003年3月份开始建设，2006年1月投入养殖，于2016年6月停止养殖至今，目前已开始整理场地及重新装修准备重新养殖。此外，陈在禄经营的养殖场未经批准，也没有办理环评和环保验收手续。2019年1月9日，被告依法对陈在禄建设的养殖场涉嫌违反“生态保护”制度的行为进行立案查处。2019年1月12日，被告对陈在禄的违法行为作出调查报告。2019年1月13日，被告对调查情况进行会审讨论。2019年2月25日，被告作出文环保罚告字[2019]50号《行政处罚事先（听证）告知书》，并送达给陈在禄，告知陈在禄拟处罚事项及其相应陈述、申辩、申请听证的权利，陈在禄未提交申辩书或申请听证。2019年4月4日，被告作出23号处罚决定，并送达给陈在禄。二、原告主张撤销23号处罚决定缺乏事实根据及法律依据。（一）陈在禄违法建设养殖场的事实客观存在。根据《询问笔录》、《现场相片》及海南恒泰天地测绘科技有限公司出具的《文昌市龙楼镇铜鼓岭自然保护区49宗养殖场测绘专业技术总结》，能够充分证实陈在禄建设的养殖场位于铜鼓岭自然保护区中的实验区范围内。其次，依据《海南省自然保护区条例》第三十二条第二款的规定，因开展符合前款规定的活动确需建设设施的，应当向有关自然保护区主管部门提出申请，报省人民政府批准，其污染物排放不得超过国家和本省规定的污染物排放标准。即使该养殖场为区内居民原有的养殖业活动，需建设设施的也应当依法向有关自然保护区主管部门提出申请，报省人民政府批准。据此，陈在禄违法建设养殖场的事实客观存在。（二）23号处罚决定适用法律正确。《海南省自然保护区管理条例》第十六条规定“未经批准不得在自然保护区修建设施”，原告称根据当时的规定建设养殖场不需要报建，与该规定不符。陈在禄从建设养殖场至今未办理任何审批手续，并占用自然保护区，依据《海南省自然保护区管理条例》十六条、第二十六条的规定，被告作出的23号处罚决定适用法律正确。（三）送达回证虽没有记载原告拒收的事由，但被告在送达时已邀请基层工作人员进行见证，并在涉案养殖场进行张贴，陈在禄也收到了相应文书，被告的送达程序虽有小瑕疵，但未对原告的权利造成影响。综上所述，23号处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告主张撤销23号处罚决定缺乏事实根据及法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据： 1、关于依法查处铜鼓岭保护区内违法修建设施有关问题的批复，证明：经被告向海南省生态环境保护厅请示，省厅批复由被告对铜鼓岭自然保护区内的违法建筑进行查处，被告具有执法主体资格。 2、《关于印发的通知》(文党办[2019]10号），证明：2019年2月2日，经海南省委、省政府批准，原文昌市生态环境保护局重新组建为文昌市生态环境局。 3、行政执法证，证明：执法人员具有执法资格。 4、询问笔录及现场照片，证明：2018年12月10日，被告依法对陈在禄进行询问调查，陈在禄确认是其投资建设位于文昌市××镇的养殖场，从2003年3月份开始建设，2006年1月投入养殖，于2016年6月停止养殖至今，目前已开始整理场地及重新装修准备重新养殖，且未经批准。 5、测绘图，证明：海南恒泰天地测绘科技有限公司根据调查工作需求作出测绘图，证实陈在禄的养殖场位于铜鼓岭自然保护区中，占用自然保护区中的实验区5.43亩。 6、测绘协议书，7、营业执照及资质证书，8、文昌市龙楼镇铜鼓岭自然保护区49宗养殖场测绘专业技术总结，证明：被告委托海南恒泰天地测绘科技有限公司对文昌市龙楼镇铜鼓岭自然保护区49宗养殖场进行测绘，证实陈在禄经营的养殖场位于铜鼓岭自然保护区中，占用自然保护区中的实验区5.43亩。 9、立案审批表，证明：2019年1月9日，被告依法对陈在禄建设的养殖场涉嫌违反“生态保护”制度的行为进行立案查处。 10、文昌市生态环境保护局行政处罚案件调查报告，证明：2019年1月12日，被告依法作出调查报告。 11、违法案件会审记录，证明：2019年1月13日，被告经会审讨论决定，拟对原告作出责令养殖场限期3个月拆除养殖设施，处500元罚款的决定。 12、文环保罚告字[2019]50号行政处罚事先（听证）告知书及送达回证、现场照片，证明：2019年2月25日，被告依法作出行政处罚事先（听证）告知书，并于2019年3月13日向原告送达，告知其拟处罚事项及其相应陈述、申辩、申请听证的权利。 13、23号处罚决定及送达回证、现场照片，证明：2019年4月4日，被告依法作出23号处罚决定，并于2019年4月12日送达给原告。 经庭审质证，原告对被告提交的上述证据的质证意见为：证据1，对证据的三性没有异议，对证明内容有异议，该批复授权被告对违法建筑和设施有处罚权，即便被告得到授权，也应以授权单位的名义作出行政处罚，而不是以被告的名义作出行政处罚，被告作出23号处罚决定属超越职权执法。对证据2-3的三性及证明内容没有异议。对证据4-8的三性没有异议，对证明内容有异议，陈在禄办理了工商登记执照，属合法经营，陈在禄经营的养殖场是被划入保护区的实验区范围内，并非陈在禄占用试验区建设养殖场。对证据9-11的三性及证明内容没有异议。对证据12、13的真实性、关联性没有异议，合法性、证明内容有异议，被告的送达程序不合法。 对双方无争议的证据，本院予以确认，可以作为认定案件事实的依据。被告提交的证据5-8，系被告作出23号处罚决定后才形成的证据，不能作为被告作出的23号处罚决定的依据。被告提交的其他证据，均为客观事实材料，来源和形式符合法律规定，与涉案事实相关，本院对证据的真实性、来源合法性及关联性予以认定，涉案23号处罚决定是否合法需结合本案事实及证据进行综合性判定。 经审理查明：铜鼓岭保护区设立于1983年，2003年1月24日国务院审定该保护区为国家级自然保护区，该保护区划分为核心区、缓冲区和实验区。陈在禄从2003年3月开始在文昌市××镇建设养殖场，于2006年1月投入养殖鲍鱼，并于2006年12月25日成立文昌龙楼海阔养殖场，于2016年6月停止养殖。2018年12月7日，陈在禄又重新注册文昌龙楼陈在禄养殖场，打算在原址上重新进行养殖。2018年7月25日，海南省生态环境保护厅作出《关于依法查处铜鼓岭保护区内违法修建设施有关问题的批复》，批复原文昌市生态环境保护局（以下简称文昌市环保局）应将铜鼓岭保护区内的违法修筑、设施纳入“两违”打击名单，尽快依法处理。2018年12月10日，文昌市环保局执法人员到文昌龙楼陈在禄养殖场现场调查，陈在禄在接受调查时承认养殖场未办理环评及验收手续。2019年1月9日，文昌市环保局对陈在禄经营的文昌龙楼陈在禄养殖场涉嫌违反“生态保护”制度的行为进行立案查处，于2019年1月12日形成调查报告，拟对文昌龙楼陈在禄养殖场处以限期三个月拆除养殖设施，并处500元罚款的行政处罚。2019年1月13日，文昌市环保局对本案进行会审，会审决定责令文昌龙楼陈在禄养殖场限期三个月拆除养殖设施，处500元罚款。2019年2月25日，文昌市环保局作出文环保罚告字[2019]50号《行政处罚事先（听证）告知书》，拟作出责令文昌龙楼陈在禄养殖场限期3个月内拆除养殖场的养殖设施，处500元罚款的行政处罚，并于同年3月13日在文昌龙楼陈在禄养殖场进行留置送达。2019年4月4日，被告向文昌龙楼陈在禄养殖场作出23号处罚决定，并于同年4月12日向文昌龙楼陈在禄养殖场进行留置送达。 另查明，2019年6月12日，被告与海南恒泰天地测绘科技有限公司（以下简称恒泰公司）签订测绘协议书，委托恒泰公司对铜鼓岭保护区内包括涉案文昌龙楼陈在禄养殖场在内的49宗养殖场进行测绘。2019年7月16日，恒泰公司出具《文昌市龙楼镇铜鼓岭自然保护区49宗养殖场测绘专业技术总结》，确认陈在禄经营的文昌龙楼陈在禄养殖场位于铜鼓岭保护区的实验区范围内，占用实验区5.43亩。 再查明，中共文昌市委办公室、文昌市人民政府办公室于2019年2月13日联合下发《文昌市机构改革实施方案》，组建文昌市生态环境局，文昌市环保局的职责并入文昌市生态环境局。 本院认为，本案的争议焦点是：被告作出23号处罚决定是否合法。 第一，被告作出23号处罚决定是否超越职权。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条规定：“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。地方级自然保护区，由其所在地的县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理。”现行《海南省自然保护区条例》第三十二条及第四十七条的规定，在自然保护区违法建设设施的，由有关自然保护区主管部门限期拆除及罚款。根据上述规定，铜鼓岭自然保护区作为国家级自然保护区，在铜鼓岭自然保护区违法建设设施的，应由海南省省级自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门立案处理，行政处罚也应当由海南省省级自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门作出。被告作为县级生态环境行政主管部门，无权对在铜鼓岭自然保护区违法建设设施的行为作出相应处罚，其作出23号处罚决定，已超越其职权，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第十五条“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”的规定。 第二，被告作出23号处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。首先，23号处罚决定认定事实是否清楚。23号处罚决定认定“文昌龙楼陈在禄养殖场项目位于铜鼓岭国家级自然保护区内”，但被告在作出23号处罚决定时并无证据证明铜鼓岭国家级自然保护区的划定范围，无证据证明文昌龙楼陈在禄养殖场位于铜鼓岭国家级自然保护区。被告主张根据《测绘协议书》、《文昌市龙楼镇铜鼓岭自然保护区49宗养殖场测绘专业技术总结》等证据足以证明文昌龙楼陈在禄养殖场位于铜鼓岭国家级自然保护区的实验区范围内，但上述证据均系被告作出23号处罚决定后方形成的证据，不能作为被告作出23号处罚决定的依据。因此，被告认定“原告的养殖场项目位于铜鼓岭国家级自然保护区内”的主要证据不足，事实不清。其次，23号处罚决定适用法律法规是否正确。1991年10月16日施行的《海南省自然保护区管理条例》及2014年12月1日施行的《海南省自然保护区条例》均是现行有效的省级地方性法规。原告从2001年开始进行海水养殖，于2004年成立文昌龙楼陈在禄养殖场，原告未经批准而在保护区内建设设施行为的发生及终结均于2014年12月1日施行的《海南省自然保护区条例》之前，被告以原告未经批准而在保护区内建设设施为由，适用1991年10月16日施行的《海南省自然保护区管理条例》对原告作出23号行政处罚，符合《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中“关于新旧法律规范的适用规则，根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”的精神，且相比2014年12月1日施行的《海南省自然保护区条例》，适用1991年10月16日施行的《海南省自然保护区管理条例》对原告处罚较轻，符合“法不溯及既往、从旧兼从轻”的原则，故本案中被告适用法律、法规并无不当。最后，23号处罚决定程序是否合法。被告在作出69号处罚决定前，进行了调查询问、案件会审，依法向原告送达《行政处罚事先（听证）告知书》，且在实施行政处罚时，已责令原告限期改正违法行为，符合《中华人民行政处罚法》及《环境行政处罚办法》的程序性规定，虽然在向原告送达相关文书的程序上存有瑕疵，但未对原告的实体权利造成影响，原告主张被告的送达程序违法，本院不予支持。但是，被告先行作出23号处罚决定，再委托恒泰公司对原告进行套图测绘，违反了“先取证，后裁决”的行政法治规则，程序违法。 综上所述，被告超越职权作出的23号处罚决定，认定事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三、四项的规定，判决如下： 撤销被告文昌市生态环境局于2019年4月4日作出的文环罚决字〔2019〕23号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告文昌市生态环境局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长 陈小燕 审 判 员 卢艳萍 审 判 员 吴党恩 二〇一九年十二月十三日 法官助理 孙宛宛 书 记 员 邓芬芬 附：本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。