西安铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）陕7102行初3525号 原告李承广，男，1963年3月20日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住成都市武侯区。委托代理人冯俊华，泰和泰（西安）律师事务所律师。委托代理人赵哲，泰和泰（西安）律师事务所律师。被告西安市市场监督管理局。住所地西安市未央区。法定代表人陈吉利，局长。委托代理人张力，该局工作人员。委托代理人段飒，陕西稼轩律师事务所律师。第三人郭春兰，男，1977年7月5日出生，公民身份证号XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。委托代理人林睿，北京德恒（西咸新区）律师事务所律师。第三人陈洪明，男，1972年5月3日出生，公民身份证号XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住重庆市平县。委托代理人李耀华，北京德恒（西咸新区）律师事务所律师。第三人西安广城置业有限公司。。法定代表人陈洪明，执行董事。委托代理人彭涛，北京德恒（西咸新区）律师事务所律师。原告李承广诉被告西安市市场监督管理局（以下简称市场监管局）工商行政登记一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月6日立案后，依法向被告市场监管局送达了起诉状副本及应诉通知书。因西安广城置业有限公司(以下简称广城公司)、郭春兰、陈洪明与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月9日公开开庭审理了本案。原告李承广的委托代理人冯俊华、赵哲，被告市场监管局的委托代理人张力、段飒，第三人郭春兰、陈洪明和广成公司的委托代理人林睿、李耀华、彭涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市场监管局于2018年8月6日作出工商变更登记，将第三人广成公司的股东与法定代表人由第三人郭春兰变更为第三人陈洪明。 原告李承广诉称， 2008年9月16日，原告李承广与案外人李道均出资成立西安广城置业有限公司（以下简称广城置业公司），注册资本1000万元，原告持股95%，李道均持股5%。后李道均将所持股份全部转让给蒋某某。2013年5月27日，公司注册资本由1000万元增加至5000万元，原告认缴并实缴资本4000万元，占80%股份，蒋某某认缴1000万元，占20%股份。2014年8月15日，原告将持有广城置业公司70%股权，蒋某某将持有该公司10%股权均转让与第三人西安天兆投资发展有限公司（原名称为西安天兆置业有限公司，以下简称天兆公司），公司法定代表人由李承广变更为郭春兰，并办理了工商变更登记。广城置业公司股东持股情况为天兆公司占80%，李承广占10%，蒋某某占10%，天兆公司具体负责广城置业公司经营。2019年3月份原告发现，广城置业公司工商登记信息显示，天兆公司将持有公司的股权于2016年5月31日全部转让给郭春兰，郭春兰于2018年8月6日又将股权转让给陈洪明，法定代表人由郭春兰变更为陈洪明。后原告调取了广城置业公司的工商登记材料发现，2016年5月23日和2018年8月6日的股东会决议的签字非本人签字，且原告对两次股东会的召开从不知情。因此，原告认为，第三人伪造原告的签字，向被告提交了虚假材料，被告以此作出错误的股东及法定代表人变更登记行为，直接侵害了原告的合法权益。根据《公司法》、《公司登记管理条例》及《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》相关规定，应撤销被告于2018年8月6日对西安广城置业有限公司股东变更登记行为及法定代表人变更登记行为。为维护原告合法权益，特诉至法院，望法院判如所请。请求：1.依法判令撤销被告对西安广城置业有限公司于2018年8月6日股东变更登记行为及法定代表人变更登记行为，2.本案的诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：第一组证据：西安广城置业有限公司股东会决议、西安广城置业有限公司股权转让协议、西安广城置业有限公司关于选举执行董事、监事及聘任总经理的任职文件、西安广城置业有限公司法定代表人任职文件、西安广城置业有限公司章程、公司登记基本情况证明：1、第三人西安广城置业公司就股东、法定代表人变更登记事宜，提交给被告西安市市场监督管理局的《股东会决议》、公司章程、选举执行董事、监事及聘任总经理任职文件，法定代表人任职文件等资料中所涉及原告李广承的签名，既非原告所知，也非原告所签，该公司提交的股东变更登记资料系虚假、伪造；2、关于股东会决议的内容，明显有修改的痕迹，且修改人也非股东，并且非股东对该股东会决议的内容特别是执行董事聘任陈洪明为总经理进行人为的添加。同时，对聘任监事也未进行决议。但任职文件中却显示股东会决议聘任高琪为监事。另外，任职文件内容显示该股东会决议的召集人为陈洪明，但陈洪明在股东会决议之前既不是公司股东也不是执行董事，其也无权召集股东会。因此，在股东会决议明显错误的情况下，被告未通知原告到场核实，并于2018年8月6日作出股东及法定代表人变更登记，显然未尽到依法审慎审查义务。被告该工商行政登记行为应当依法予以撤销。第二组证据：XX中心司法鉴定意见书。证明原告委托XX中心对西安广城置业有限公司股东会决议、西安广城置业有限公司股权转让协议、西安广城置业有限公司关于选举执行董事、监事及聘任总经理的任职文件、西安广城置业有限公司法定代表人任职文件、西安广城置业有限公司章程涉及到原告的签字进行鉴定，结论为以上签字均非原告本人签字。因此，以上文件均是虚假、伪造的。最高院证据规定62条规定，不属于法院不应采信的情形，因此其真实性合法性应当予以采信，根据全国人大法工委关于司法鉴定意见的规定，在诉讼中当事人有意见的，经人民法院依法通知，鉴定人应当出庭，鉴定人不是必须出庭，该鉴定意见合法有效，被告的行政登记未尽形式及审慎审查义务，依法应予撤销。被告市场监管局辩称，被告认为其具有对公司变更登记予以许可的行政主体资格。广城公司申请工商变更登记时提交的资料齐全、符合法定形式，被告据此作出核准其股东变更登记的行政行为，认定事实清楚，法律依据适用正确，程序合法。请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。一、根据国务院《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条的规定，被告具有对公司变更登记予以许可的行政主体资格。二、广城置业申请工商变更登记提交的申请资料齐全，符合法律规定的形式要求；被告根据其提交的申请材料作出核准广城置业变更登记的具体行政行为法律依据适用正确，程序合法。（一）广城置业申请工商变更登记提交的申请资料齐全，符合法律规定的形式。2018年8月6日，广城置业向被告申请工商变更登记和备案，并依法递交了以下申请材料：1.公司登记（备案）申请书；2.指定代表或者共同委托代理人授权委托书；3.西安广城置业有限公司股东会决议；4.西安广城置业有限公司章程；5.西安广城置业有限公司法定代表人任职文件；6.法定代表人信息表；7.西安广城置业有限公司股权转让协议；8.股东身份证明；9.西安广城置业有限公司股东会关于选举执行董事、监事及聘任总经理的任职文件；10.董事、监事、经理信息表；11.股东出资情况；12.西安广城置业有限公司情况说明；13.公司营业执照副本。被告认为广城置业申请变更登记提交的上述文件，材料齐全，符合法定形式。（二）被告作出核准广城置业工商变更登记的具体行政行为法律依据适用正确。 根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条规定：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《中华人民共和国公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。变更登记事项依照法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的，还应当向公司登记机关提交有关批准文件。原国家工商行政管理总局在《内资企业登记提交材料规范》（工商企字﹝2014﹞29号）中规定的有限责任公司变更登记应提交的材料为：“（1）《公司登记（备案）申请书》；（2）《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》及指定代表或委托代理人的身份证件复印件；（3）法律、行政法规和国务院决定规定公司变更事项必须报经批准的，提交有关的批准文件或者许可证件复印件；（4）关于修改公司章程的决议、决定（变更登记事项涉及公司章程修改的，提交该文件；其中股东变更登记无须提交该文件，公司章程另有规定的，从其规定）；（5）修改后的公司章程或者公司章程修正案（公司法定代表人签署）；（6）变更事项相关证明文件…… 变更法定代表人的，根据公司章程的规定提交原任法定代表人的免职证明和新任法定代表人的任职证明及身份证件复印件……变更股东的，股东向其他股东转让全部股权的，提交股东双方签署的股权转让协议或者股权交割证明。股东向股东以外的人转让股权的，提交其他股东过半数同意的文件；其他股东接到通知三十日未答复的，提交拟转让股东就转让事宜发给其他股东的书面通知；股东双方签署的股权转让协议或者股权交割证明；新股东的主体资格证明或自然人身份证件复印件。公司章程对股权转让另有规定的，从其规定……（7）公司营业执照副本。”根据上述规定，广城置业提交的变更登记申请资料齐全，被告据此作出了准予工商变更登记的行政行为，因此被告作出核准广城置业工商变更登记的具体行政行为符合法律法规的相关规定，适用法律依据正确。（三）被告作出广城置业工商变更登记的具体行政行为程序合法。2018年8月6日，广城置业向被告申请公司变更登记，并依法递交了相关申请资料。在收到广城置业的上述申请资料后，被告依据法律规定对上述文件进行了审查，认为广城置业申请工商变更登记的文件、资料齐全，符合法律规定的形式，故此受理了广城置业的公司变更申请，并于2018年8月6日作出核准其工商变更登记的具体行政行为，并根据申请资料将广城置业的法定代表人、股东变更登记为陈洪明。被告的上述具体行政行为程序合法，且已经尽到了合理的审查义务，符合相关法律规定。三、被告对广城置业申请变更登记的文件、材料已尽到合理的审查义务。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”《公司登记管理条例》第二条第二款规定：“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”因此，公司申请变更登记的文件、资料的真实性由申请人负责。另外，根据《国务院关于印发的通知》的相关规定，工商行政机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查即可。因此，被告对广城置业的变更登记申请已尽到了法律规定的审查义务。四、原告对上述股东变更登记和法定代表人变更的情况是明知的，且在此基础上从事过相关管理和经营活动，其诉讼请求应予以驳回。原告曾就上述变更登记事项向被告投诉过，经被告对其举报事项进行调查，查明如下事实：原告作为广城置业的股东，其主张对案涉变更登记并不知情，是近期才知道的。但根据《西安广城置业有限公司2019年临时股东会会议召开通知》显示，西安广城置业有限公司2019年9月21日向原告发送了股东会议召开通知，在通知中明确告知原告“公司执行董事陈洪明提议召开2019年第一次临时股东会会议”，且陈洪明作为会议主持人员。而原告在收到该股东会议召开通知后，并未对陈洪明的执行董事及股东身份提出异议，此后亦按时参加了股东会。在2019年10月8日股东会议召开过程中，原告也并未对陈洪明的执行董事、股东及法定代表人身份提出任何异议。上述事实证明原告不仅一直参与公司经营和管理，且对陈洪明的股东身份、法定代表人身份、执行董事身份是知情并认可的，该事实与其所称对西安广城置业有限公司2016年5月31日、2018年8月6日公司变更登记不知情的事实并不一致。依据最高人民法院办公厅关于印发《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》的通知（法办（2012）62号）第一条第二款规定：“公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。”另外被告认为，广城置业自设立登记至今进行过多次变更登记，包括设立登记在内的相关申请资料中，原告的签名均不一致，无法查证哪一个才是原告本人的签名，但原告并未对此前设立登记和变更登记提出异议。因此，不能单纯地以签字不是其本人所签就认定申请资料中不是原告本人真实的意思表示，并据此否认登记行政行为的合法性。综上所述，被告请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告市场监管局向本院提交了以下证据：第一组：1. 《公司登记（备案）申请书》；2.《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》；3.《股东会决议》；4.《公司章程》；5.《法定代表人任职文件》；6.《法定代表人信息表》；7.《股权转让协议》；8.《股东身份证明》；9.关于选举执行董事、监事和聘任经理的任职文件；10.《董事、监事、经理信息表》；11.《股东（发起人）出资情况》；12.《西安广城置业有限公司情况说明》；13.《营业执照副本》。  证明目的：西安广城置业有限公司申请工商变更登记的文件资料齐全，符合法定形式。我局核准其工商登记的证据充分，适用法律正确，程序合法。第二组：1.《西安广城置业有限公司2019年临时股东会会议召开通知》；2.《西安广城置业有限公司2019年第一次临时股东会会议签到表》；3.《委托书》及李承广身份证复印件；4.《西安广城置业有限公司2019年临时股东会会议记录》；5.《西安广城置业有限公司2019年第一次临时股东会表决票》；6.《西安广城置业有限公司2019年第一次临时股东会文件交接表》。 证明：原告对于西安广城置业有限公司股东变更、法定代表人变更的情况是知情并认可的，并在此基础上参与了公司的经营和管理。第三组：1.《公司设立登记申请书》（2008年9月12日）；2.《有限责任公司变更登记申请书》（2012年11月8日）；3.《有限责任公司变更登记申请书》（2013年3月28日）；4.《西安广城置业有限公司章程修正案》（2013年10月10日）；5.《西安广城置业有限公司股东会决议》（2014年12月11日）。证明：西安广城置业有限公司在办理设立、变更登记过程中提交的申请文件、资料中有关原告的签名存在明显不一致之处，不能判定是否是原告本人签字，不能仅根据签字就认定不是原告本人真实意思表示。第三人广城公司述称：一、原告对第三人广城公司2018年8月6日的股东、法定代表人变更知情且未提出异议，从事过公司管理和经营活动，应驳回原告的诉讼请求。第三人广城公司于2018年8月6日在被告处办理了工商变更登记，股东由李承广（出资500万元）、蒋某某（出资500万元）、郭春兰（出资4000万元）变更为李承广（出资500万元）、蒋某某（出资500万元）、陈洪明（出资4000万元）；法定代表人由郭春兰变更为陈洪明；执行董事兼总经理由郭春兰变更为陈洪明。此次变更之后，第三人广城公司于2019年10月8日召开了第一次临时股东会会议，原告李承广委托刘瑞泉、张紫晨参加了股东会。第三人广城公司2019年9月21日向原告发出的《2019年临时股东会会议召开通知》明确载明“会议出席人员为陈洪明、李承广、西安酷贝尔电子科技有限公司”、“会议主持人员陈洪明”，作为临时股东会会议，出席人员只能是公司的股东，原告在收到开会通知后并未对参会股东身份特别是陈洪明的股东身份提出异议，在2019年10月8日股东会现场，原告亦未对陈洪明的股东身份提出异议。原告在涉案变更登记后对陈洪明担任股东的事实是知情的，未提出异议，此后从事了公司的经营和管理工作，应根据《最高人民法院办公厅关于印发〈关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要〉的通知》（法办〔2012〕62号）第一条第二款规定“公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。”驳回原告的诉讼请求。二、被诉股权变更和法定代表人变更登记，对原告的合法权益没有产生实际影响，应裁定驳回其起诉。第三人广城公司2018年8月6日的股权变更，仅是郭春兰的股权转让给陈洪明，原告的股权出资未发生变更；2018年8月6日的法定代表人变更，根据公司章程，代表公司二分之一以上表决权的股东通过即可，郭春兰的持股比例达80%，变更法定代表人对原告的合法权益没有产生实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。第三人广城公司2018年8月6日的工商变更登记对原告的合法权益不产生实际影响，应裁定驳回其起诉。三、2018年8月6日工商变更登记后，第三人广城公司股权进行了多次变更，还存在股权质押，XX基地XX村棚改项目，如撤销将严重损害善意第三人和社会公共利益，应驳回原告起诉。在涉案工商变更登记作出后，第三人广城公司在被告处进行了多次工商变更登记，2019年8月5日，股东蒋某某将10%的股权转让给陈洪明；2019年11月5日，新增股东西安酷贝尔电子科技有限公司，出资500万元；2019年11月20日，股东陈洪明将公司81.8182%全部转让给西安酷贝尔电子科技有限公司。同时，股东西安酷贝尔电子科技有限公司将5000万元的股权出质给大华集团（西安）投资有限公司。公司登记事项发生变更登记后，公司相关登记内容已经发生变更，并在此基础上进行了经营活动，产生的权益或损失，形成了新的权利义务，而且公司的经营也发生了重大变化，已经有善意第三人介入其中。如撤销涉案登记，将损害善意第三人的合法权益，有损工商登记公示的公信力。另外，西安市城中村（棚户区）改造办公室于2018年12月27日作出《关于XX基地XX村XX户区项目（民间投资）改造实施方案的批复》（市城改发[2018]196号），XX城XX城改项目的投资企业，目前项目已经开始实施，如撤销涉案登记，将严重影响城改项目的正常推进，严重损害社会公共利益，应驳回原告的诉讼请求。四、被告核准第三人广城公司2018年8月6日的股权、法定代表人登记符合《公司法》、《公司登记管理条例》的规定，材料齐全、符合法定形式、程序合法，被告尽到了审查义务。《公司登记管理条例》第二十七条规定，公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件；公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。第三人广城公司就2018年8月6日的公司变更登记向被告提交了公司登记（备案）申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、西安广城置业有限公司股东会决议、章程、法定代表人任职文件、法定代表人信息、股权转让协议、股东身份证明、关于选举执行董事监事及聘任总经理的任职文件、董事监事经理信息、股东（发起人）出资情况、情况说明、营业执照副本1-1。上述材料齐全、符合法定形式、被告予以核准登记符合法律规定，程序合法。被告作为市场监管登记部门，对工商登记环节实行形式审查，被告尽到了审查义务。就股权转让协议和股东会决议，系各股东真实意思的表示，具有法律效力，因此，原告要求撤销登记的请求不应支持。综上，被告核准第三人广城公司2018年8月6日的股权和法定代表人变更登记行为合法，涉案行政行为对原告合法权益不产生实际影响，且第三人广城公司承担XX基地XX城改项目的投资，撤销将严重损害社会公共利益，应裁定驳回原告的起诉。第三人广城公司向本院提交了以下证据：第一组证据：1.西安市公证处（2019）西证民字第12734号公证书。2.西安广城置业有限公司2019年第一次临时股东会会议签到表；3.李承广授权委托书；4.西安广城置业有限公司2019年第一次临时股东会表决票；5.西安广城置业有限公司2019年临时股东会会议记录；6.2019年第一次临时股东会文件交接表。证明：2019年10月8日，第三人广城置业公司召开2019年第一次股东会，原告李承广委托刘瑞泉、张紫晨参加了股东会。其接收开会通知和参加股东会时应当知悉公司股东情况，未对股东陈洪明的身份及涉案公司登记提出异议，证明原告事后从事了公司的经营和管理工作，现要求撤销此前登记的诉讼请求不应得到支持。第二组证据：7.西安广城置业有限公司登记基本情况；8.股权登记设立通知书；证明：涉案工商变更登记后，第三人广城置业公司的股权进行了多次变更，现登记股东已经变更为西安酷贝尔电子科技有限公司和李承广，且酷贝尔公司的股权已经出质登记，如撤销涉案登记，将损害善意第三人的合法利益。第三组证据：9.西安市城中村（棚户区）改造办公室市城改发[2018]196号批复。证明：第三人西安广城置业有限公司是经西安市城改办批复的XX基地XX城改项目的投资企业，如撤销涉案登记将严重影响城改项目的推进，损害社会公共利益，原告的诉请不应支持。原告对股权变更知悉，股权变更后已经出质，涉及城改及其他第三人利益，不宜撤销。第三人陈洪明与其他第三人意见一致第三人陈洪明提交西安广城置业公司设立及变更档案李承广签字。证明广城置业公司成立至今涉及李承广的签字明显不一致，因此不能从单次的签字判断股东是否知情。第三人郭春兰的意见与第三人广城公司一致。经庭审质证，原告认为被告超过举证期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起15日内提交证据及答辩状，根据法庭调查显示，被告是11月14日收到的起诉状副本，于12月2日才提交证据，已超过法定举证期限。逾期提交视为没有提交证据，应承担举证不能的后果。原告对第三人广城公司的第一组证据认为与本案无关联，主张该证据形成于行政违法行为作出之后，不能在行政行为作出后收集原行政程序中未收集的，证明行政行为合法的证据。该组证据不能证明行政行为合法，对该组证据真实性合法性关联性不予认可。第二组证据，该股权质押事项并未告知原告，表明原告一直以来未从事公司的经营管理，对股权质押不知情，变更登记不符合法定程序，依据不足，应予撤销。第三组证据证据9其与第三人无关联，不能证明该案涉及国家、社会公共利益。且原告认为第三人陈洪明开庭前未向原告及合议庭递交证据，可以认定其提交证据逾期、失权。被告对原告第一组证据的合法性、关联性认可，证明目的不认可，广城公司在向被告申请设立或变更登记中有关李承广的签字存在多处不一致的情况，而原告也并未就此前的登记提出过异议，因此，不能单纯地以被诉工商登记中的原告签字不是本人所签就认定登记材料系虚假或伪造，进而否认工商登记行为的合法性。对第二组证据的真实性认可、合法性、关联性及证明目的均不认可，该份笔迹鉴定是原告单方面申请的笔迹鉴定，其向笔迹鉴定中心提交的样本未经过被告及第三人质证或确认，另外根据通常的笔迹鉴定规则，用于鉴定的笔迹样本应该与检材中的签字时间相同或者相近，被告提供的样本时间是2019年11月11日书写，而样本系2016年5月23日和2018年8月6日书写，因此原告提交的笔迹鉴定意见书在鉴定程序上不符合证据的要求。被告对第三人陈洪明、广城公司的证据合法性、关联性、证明目的均认可。第三人广城公司认可被告对于原告证据的质证意见。鉴定检材要经过法院质证，第三人陈洪明认为司法鉴定要经过办案机关委托，而不是原告委托，司法鉴定程序通则48条规定，明确了办案机关的侦查、起诉、审判机关等范围。第三人郭春兰同意上述质证意见。第三人广城公司、陈洪明、郭春兰对被告提交证据的合法性、关联性、证明目的认同。第三人陈洪明、郭春兰对第三人广城公司提交证据的合法性、关联性、证明目的认同。第三人广城公司、郭春兰对第三人陈洪明提交证据的合法性、关联性、证明目的认同。本院对上述证据认证如下: 原告提交本院的全部证据，客观真实、来源合法，与本案具有关联性，予以确认。在实践中，工商登记材料广泛存在着受托人或他人代签的情形，仅凭鉴定意见，不足以完整的反映事实真相，也不能准确界定案件的实质纠纷，该鉴定意见仍需结合其他证据综合考量。被告提交证据逾期，故仅对其真实予以确认。理由在于，法律设定举证期限，目的是督促被告及时履行举证义务，防止被告在法庭上进行证据突袭，影响原告质证和辩论权利的公平行使，从而更加有利于查明案件的事实真相。本案中，被告市场监管局虽然提交证据逾期，证据失权，但是被诉行政行为涉及第三人合法权益的事实认定，人民法院不能据此简单撤销被诉行政行为或确认行政行为违法，仍须结合原、被告以及第三人提交的其他证据予以综合判断，以免损害第三人合法权益，故仍对其真实性予以确认。第三人广城公司提交本院的XX组XX组证据与本案无关，不予确认。第二组证据的真实性予以确认，证明目的不予确认。第三人陈洪明提交本院的证据客观真实、来源合法，与本案具有关联性，予以确认。经审理查明，2018年8月6日，第三人广城公司向被告提交了公司登记（备案）申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、西安广城置业有限公司股东会决议、西安广城置业有限公司章程、西安广城置业有限公司法定代表人任职文件、法定代表人信息表、西安广城置业有限公司股权转让协议、股东身份证明、西安广城置业有限公司股东会关于选举执行董事、监事及聘任总经理的任职文件、董事、监事、经理信息表、股东出资情况、西安广城置业有限公司情况说明、公司营业执照副本等资料申请工商变更登记。被告受理后，经审查于2018年8月6日核准了第三人广城公司工商变更登记，将广城公司的法定代表人、股东由第三人郭春兰变更为第三人陈洪明。另查明，上述申请材料中，公司登记（备案）申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书和法定代表人信息的落款日期均由2018年8月2日修改为8月6日。西安广城置业有限公司股东会决议中增加了手写的“同意执行董事聘任陈洪明为总经理”“股权”“以400万元价格”“启用新章程”的字样，在第一处修改中，修改人签名日期自2018年8月7日涂改为6日。股东会决议的落款日期为2018年8月6日。另经核对原件，西安广城置业有限公司股权转让协议中“本协议由甲方和乙方就西安广城置业有限公司股权转让事宜2018年8月6日在公司会议室订立”一段文字表述以及落款日期“2018年8月6日”中的“6”均系由“2”涂改而成。本院认为，《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条规定，工商行政管理机关是公司登记机关。被告市场监督管理局具有对本辖区范围内公司登记事项进行审核的法定职责。本案争议焦点为市场监管局作出的股权和法定代表人变更登记之合法性。围绕这一焦点问题，综合各方当事人请求和诉辩理由，本案需要具体审查和解决以下几个方面问题：一、关于公司变更登记行为的法律性质和审查模式问题公司依法设立以后的存续期间，因公司股东、法定代表人、名称和住所地、注册资本和经营范围等变化，公司登记机关会对公司登记事项进行相应的变更登记。作为公司登记的一种法定种类，公司变更登记的性质取决于公司登记的性质。而关于公司登记的行为属性，在《中华人民共和国行政许可法》（下称行政许可法）颁布实施前，存在较大争议，存在行政确认说和行政许可说两种基本观点。但随着行政许可法的全面实施，该法第十二条第五项明确规定：“下列事项可以设定行政许可：企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。”该条规定从法律上宣告了公司登记的行政许可性质。既然公司登记属于行政许可事项，那么针对公司登记事项的变更登记原则上也应当属于行政许可，需要遵循行政许可法的规定。作为一种依申请的行政行为，公司变更登记包括当事人申请和登记机关受理、审查、登记、造册、颁证等多个环节。其中，公司登记机关的审查是诸多环节中最为关键和最为重要的一环，直接决定着登记申请能否得到准许，登记程序能否顺利进行，登记目的能否有效实现。所谓变更登记审查，是指登记机关对公司提出的变更登记申请是否符合法律、行政法规的规定依法进行审查的活动。《企业登记程序规定》第三条规定，企业登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，依法进行核实。第十一条规定，企业登记机关认为需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当派两名以上工作人员，对申请材料予以核实。而《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第二条规定，登记机关无法确认申请材料中签字或者盖章的真伪，要求申请人进一步提供证据或者相关人员到场确认，申请人在规定期限内未补充证据或者相关人员未到场确认，导致无法核实相关材料真实性，登记机关根据有关规定作出不予登记决定，申请人请求判决登记机关履行登记职责的，人民法院不予支持。上述规定确定了以下几个问题：一是登记机关必须对申请材料真实性进行审查；二是对申请材料真实性的审查首先是形式上的，即看是否存在表面上的不一致或错误之处；三是如果登记机关无法得出真实或虚假的结论，则需要进一步核实，申请人必须配合；四是登记机关无法得出是否真实结论的，可以不予变更登记。或者完善和补充材料后再提出申请；五是登记机关可以判断申请材料本身是否合法、有效，但对申请材料记载的内容是否合法、有效无法作出实质判断，只能是形式上的判断。上述规定和座谈会纪要较为全面系统地提出了包括变更登记在内的公司登记的一般审查模式，即法定条件审查模式。二、股权、法定代表人变更登记行为的审查问题《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定，有限责任公司和股份有限公司设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。第二十七条规定，公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。本案中，第三人广城公司提交的公司登记（备案）申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书和法定代表人信息的落款日期，以及股东会决议中均有大量的涂改痕迹。虽然根据《企业登记程序规定》，申请材料存在可以当场更正的错误时的，有权更正人可以当场予以更正。但股权转让协议的形成日期也有明显的自8月2日涂改为8月6日的痕迹。如果股权转让协议确实形成于8月2日，则存在股权转让协议先于股东会决议形成的可能。如此，则与《中华人民共和国公司法》第七十一条“股东向股东以外的人转让股权，应当经其他股东过半数同意。”的规定相悖。因此，股权转让协议的形成日期，已经不属于可以当场更正的错误。上述材料中，作为股权变更表征的股权转让协议书的达成日期存在涂改，股东会决议的内容也存在大量地修正，按照法定条件审查的要求，上述材料在形式上存在的明显问题，应当足以引起作为行政许可机关的市场监督管理局登记人员的关注和重视，其应在办理股权转让和法定代表人变更登记时进行询问和核实，同时也是许可机关应尽的合理注意义务。而在此情形下，被告市场监督管理局仍然作出同意广城公司股权转让和法定代表人变更登记，未尽到审慎审查义务，属于未尽到审查职责的违法许可行为。关于第三人广城公司提出，原告在涉案变更登记后对陈洪明担任股东的事实未提出异议，2018年8月6日的工商变更登记对原告的合法权益不产生实际影响，股权还存在股权质押，XX基地XX村棚改项目，如撤销将严重损害善意第三人和社会公共利益的主张。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第七十四条第一款第（一）项规定“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”不予撤销。根据上述法律规定和司法解释，行政诉讼保护的是行政相对人和利害关系人的“主观公权利”，被诉行政行为与原告存在法律上的利害关系，有权提起本案诉讼。此外，不予撤销的情形仅限于国家利益和社会公共利益，原、被告及第三人在本案诉讼中，并未提交证据证实，撤销广城公司2018年8月6日的变更登记会直接影响到城改项目的推进，故对其相应主张不予采纳。同时，《最高人民法院办公厅关于印发〈关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要〉的通知》（法办〔2012〕62号）第一条第二款规定“公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。”本案中并无证据证明原告李承广在公司中担任具体职务，无法证实其在工商变更登记的基础上从事过相关管理和经营活动，第三人主张缺乏事实和法律依据，不予采纳。综上，被告市场监督管理局作出的广城公司股权转让和法定代表人变更登记中，未尽到审查职责，加之原告亦主张涉案股东会决议虚假并提交了鉴定意见证实其主张，该变更登记主要证据不足，应予撤销。同时，本案名义上是因股权转让行政许可和登记引发的行政争议，而实质则是原告李承广与第三人广城公司、陈洪明、郭春兰生之间形成的投资权益争议，本质上属于民事权益纠纷。通过行政诉讼的方式以实现股权变更和投资权益维护，权利救济实效性不足，也无助于广城公司开展正常经营活动。对于此类诉讼，仍应由当事人首先通过民事诉讼解决民事纠纷为宜。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告西安市市场监督管理局于2018年8月6日做出的关于将西安广城置业有限公司法定代表人、股东变更登记为陈洪明的行政行为。案件受理费50元，由被告西安市市场监督管理局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长   翟汉卿人民陪审员   张亚莉人民陪审员   李  红 二〇一九年十二月十八日 书  记  员   袁  攀      附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项  行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的； 1