广东省深圳市盐田区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0308行初2261号原告深圳市森宇土石方工程有限公司，住所地广东省深圳市宝安区福永街道107国道兴业路**，统一社会信用代码91440300088616642F。法定代表人李仁长，该公司总经理。委托代理人张晓黎，北京市浩天信和（深圳）律师事务所律师。被告深圳市宝安区应急管理局，住，住所地广东省深圳市宝安区新安街道湖滨东路**一社会信用代码11440306MB2D28789M。法定代表人毛健强，该局局长。委托代理人刘博文，广东华商律师事务所律师。原告深圳市森宇土石方工程有限公司（以下简称原告）不服被告深圳市宝安区应急管理局（以下简称被告）作出的行政处罚决定，于2019年7月4日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2019年11月6日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张晓黎，被告副职负责人黎惠波及委托代理人刘博文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年1月17日作出（深宝）安监罚〔2019〕D25号《行政处罚决定书》，认定原告在宝安区福海街道永和路宝威汽配厂前工地“9?7”一般生产经营性道路交通事故中，未认真落实企业安全生产主体责任，未对肇事司机进行安全教育培训，未建立健全隐患排查治理制度，未采取技术、管理措施及时发现并消除事故隐患，以致所属车辆出现不符合技术标准（制动系统不合格）及超载等隐患，应对本起事故负管理责任。原告违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第二十五条第一款、第三十八条第一款的规定，依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项与《深圳市安全生产行政处罚自由裁量权实施标准》第2015项的规定，被告决定给予原告罚款22万元（人民币，以下同）的行政处罚。原告诉称，被告作出的处罚决定书认定事实不清、适用法律错误，理由如下：一、被告对道路运输企业不具有安全生产管理权。深圳市的道路运输企业的安全生产管理应由深圳市交通运输委员会（以下简称市交委）统一专属管理，被告不应再参与管理，相关道路运输企业的安全生产的违法行为，被告不应享有行政执法权。二、被诉行政处罚违反“一事不再罚”原则，应予撤销。市交委已就该事故对原告作出了罚款1万元的行政处罚，被告又以同样的违法事实对原告作出罚款，违背了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条关于“一事不再罚”的原则。三、被诉行政处罚违反安全生产行政处罚的执法程序。在进行调查和制作笔录时，相关执法人员未向被调查对象出示执法证。四、肇事车辆与原告之间为挂靠关系，原告不应成为行政处罚对象。原告仅负责协助实际车主为该车辆办理车辆年审、营运证年审、综合审、保险、纳税等事务，该车辆的日常维护、保养、管理和司机安全教育工作都由实际车主承担，不应由原告承担肇事车辆的安全生产管理职责。五、李让荣并非原告的法定代表人、负责人或安全生产负责人，仅负责原告日常行政事务，其无权对原告安全生产的情况对外发表意见，其向被告做出的相关陈述不具有法律效力。被告依据对李让荣的调查笔录作为行政处罚的依据，明显错误。六、原告己对公司的司机进行了安全生产教育培训，并已建立了隐患排查治理制度，本次涉案车辆发生交通事故，并非因原告未认真落实安全生产主体责任，未采取技术、管理措施发现隐患等原因，原告不应对本次事故负管理责任。首先，原告每月都对驾驶员进行安全培训，因特殊原因当月未培训的，次月也会补充培训，如果驾驶员无法参加培训，原告亦会短信通知会议内容。其次，肇事车辆司机具有营运车辆驾驶上岗证即证明其已通过安全生产考核，且肇事车辆2018年度包括“制动性”检测在内的综合审、年审全部合格，己经法定具备技术能力的机构对其安全隐患进行了排查，证明车辆符合上路要求。再次，事故发生前,原告在2018年8月25日依据市交委的检查，完成有关资料和手续完善工作并报市交委备案。因此，原告在“9?7”事故中，不存在安全生产培训、安全隐患排查不到位的情况。原告在庭审中补充称，最高人民法院《关于安监部门是否有权适用〈安全生产法〉及〈生产安全事故报告和调查处理条例〉对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（[2010]行他字第12号，以下简称最高院《答复》）中指出“根据《安全生产法》第二条规定：运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定的，安监部门可以适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。最高院《答复》可以理解为，被告对于运输企业的从业人员未及时进行安全生产教育和培训的，不应按照《生产安全事故报告和调查处理条例》进行处罚，仅应按照当时的《安全生产法》第八十二条规定的责令限期改正。而被告依据现行《安全生产法》第一百零九条第一项的规定对原告违反《安全生产法》第二十五条第一款的行为作出处罚，违反了原最高院《答复》所确定的处罚原则。原告诉讼请求：1.撤销被告作出的（深宝）安监罚〔2019〕D25号《行政处罚决定书》；2.被告承担本案诉讼费。被告辩称，一、被告作出的行政处罚决定事实认定清楚、证据确凿、程序合法，且适用法律正确、量罚适当。（一）被告有作出本案行政处罚的法定职责。根据《安全生产法》第九条的规定，被告作为宝安区的安全生产监督管理部门，依法负责本辖区内的安全生产综合监督管理工作，有权对本辖区内的安全生产违法案件进行查处，作出相应的处罚决定。（二）被告作出行政处罚的事实认定清楚、证据确凿。经深圳市宝安区人民政府批复同意的《关于福海街道永和路宝威汽配厂前工地“9?7”一般生产经营性道路交通事故的调查报告》（以下简称《事故调查报告》）认定，本起事故是一起因驾驶员违章驾驶，公司与负责人安全管理不到位而引发的生产安全责任事故。被告依据《事故调查报告》、《关于福海街道永和路宝威汽配厂前工地“9?7”一般生产经营性道路交通事故调查报告的批复》（以下简称《批复》）、询问笔录、原告的安全教育和培训记录、安全生产制度、道路交通事故认定书、道路交通事故现场勘查笔录、痕迹司法鉴定意见书等证据材料，认定原告在本起事故中存在未认真落实企业安全生产主体责任，未对肇事司机进行安全教育培训，未建立健全隐患排查治理制度，未采取技术、管理措施及时发现并消除事故隐患，以致所属车辆出现不符合技术标准（制动系统不合格）及超载等隐患等违法行为，应对本起事故负管理责任。（三）被告作出行政处罚决定的程序合法。2018年11月29日，被告根据《批复》的要求，依法对原告进行立案查处。12月6日，被告组织行政处罚集体讨论。12月7日，被告向原告送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据及其依法享有的陈述、申辩和申请听证的权利。2018年12月12日，原告向被告提出听证申请；同日，被告受理了原告的听证申请，并向原告送达了《受理听证通知书》和《听证会通知书》。2018年12月21日，被告依法举行了听证会，并制作了听证笔录和听证报告。2019年1月17日，被告依法作出《行政处罚决定书》，并于2019年1月21日送达原告。（四）被告作出的行政处罚决定适用法律正确，量罚适当。原告违反《安全生产法》第二十五条、第三十八条的规定，被告依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，参照《深圳市安全生产行政处罚自由裁量权实施标准（2017年版)》第2015项之规定，依法对原告作出罚款22万元的行政处罚决定。二、原告的主张不能成立。(一）原告系生产经营性道路运输企业，被告对其能行使安全生产管理权，故原告关于被告提出道路运输企业不具有安全管理权的主张不成立。《中华人民共和国道路交通安全法》未就“对事故发生负有责任的生产经营单位及生产经营单位主要负责人的行政处罚”作出相应规定，因此，对生产经营性道路交通责任事故的事故调查及事故责任单位的行政处罚应当适用《安全生产法》的规定。（二）被告对原告作出处罚的核心是对事故负有责任这一违法事实，跟市交委认定的2018年10月12日现场检查所发现的违法行为是完全不同的两个违法事实，并不违反一事不再罚的原则。（三）被告作出本案行政处罚决定的程序合法，并无违反执法程序的相关规定。被告在本案事故调查时制作的《询问笔录》载明，被告已履行了依法向被调查人出示证件、表明身份的的程序，且被调查人员也已签字确认。（四）被告作出本案行政处罚决定的处罚对象无误。挂靠运营只是车辆运输企业内部对其名下车辆的一种经营方式，车辆运输企业对所挂靠的车辆安全隐患进行排查管理的责任并不能因挂靠而免除。道路运输企业是道路运输活动的经营者也是受益者，当然是安全生产中不容置疑的责任主体，它对“挂靠”车辆的经营享有相应的权利，同时也应承担相应的责任而安全生产主体责任即是其不可推卸的责任。“挂靠”车辆的运输经营活动理当纳入被挂靠单位的生产经营活动统一管理，由被挂靠单位承担安全生产主体责任，才能最大程度的保障道路运输的安全，才符合《中华人民共和国道路运输条例》和《中华人民共和国安全生产法》的立法目的。至于驾驶人员王征明是否是道路运输企业的职工，不影响运输企业即原告作为生产经营单位承担主体责任。（五）被告对李让荣询问调查程序合法，其向被告陈述的事实和提供证据具有法律效力。根据《广东省安全生产条例》第二十五条第（二）项规定“生产经营单位的主要负责人包括生产经营单位参与经营管理的法定代表人、投资人和实际负有本单位生产经营最高管理权限的人员”。本案中，原告的车辆队长李可、实际管理人李让荣本人均在《询问笔录》里陈述，原告由李让荣实际管理负责，符合上述条例规定的“生产经营单位的主要负责人”，其对原告安全生产情况的陈述具有很强的证明力。（六）原告确系存在未对肇事司机进行安全教育培训，未建立健全隐患排查治理制度，未采取技术、管理措施及时发现并消除安全隐患，以致所肇事车辆出现不符合技术标准(制动系统不合格）及超载等安全隐患的违法行为。1.原告提供的全部安全教育培训资料仅有培训签到表、照片，没有考核记录，没有肇事司机王征明的岗前安全教育培训记录。2.原告在事故调查中向被告提供的《道路货物运输安全生产管理制度》并未体现原告已按照《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第二章规定的“生产经营单位的职责”建立健全隐患排查治理制度。司法鉴定意见书指出，肇事车辆轻型自卸货车制动系不符合技术标准存在安全隐患。《道路交通事故认定书》、《事故调查报告》均认定事故直接原因是王征明驾驶制动系不符合技术标准具有安全隐患的机动车在道路上行驶时，未注意观察右侧道路交通情况，疏忽大意并超载所致。故原告对于该起事故负有管理责任。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2018年9月7日，原告的司机王征明驾驶粤XXX**号轻型自卸货车在宝安区福海街道永和路由南往北右转弯行驶至宝威汽配厂前人行道施工工地时，该车右侧铁护杠与在施工工地内进行作业的郭铁头发生刮碰，后该车右后轮再碾压郭铁头，造成郭铁头死亡的道路交通事故。广东南天司法鉴定所受深圳市公安局交通警察支队宝安大队（以下简称宝安交警大队）的委托对肇事车辆进行检验，于2018年9月17日出具《痕迹司法鉴定意见书》（粤南[2018]车鉴字第1107号)认定：肇事车辆粤XXX**号轻型自卸货车制动系不符合技术标准，存在安全隐患。2018年10月22日，宝安交警大队作出《道路交通事故认定书》认定司机王征明驾驶制动系不符合技术标准具有安全隐患的机动车上道路行驶时，未注意观察右侧道路交通情况，疏忽大意，驾驶机动车载物超过核定的载质量（超载1476%)，是导致事故发生的根本过错，认定王征明对此事故承担全部责任，郭铁头不承担此事故的责任。2018年10月18日，深圳市宝安区安全生产管理委员会办公室成立宝安区福海街道永和路宝威汽配厂前工地“9?7”一般生产经营性道路交通事故调查组（以下简称事故调查组），由被告牵头，宝安交警大队、宝安公安分局、市交委等部门人员组成。2018年10月23日、11月2日，被告执法人员对原告实际负管理人李让荣、车队长李可、陈庆进行询问。2018年11月7日，事故调查组出具调查报告，认定本起事故是一起因驾驶员违章驾驶，公司与负责人安全管理不到位而引发的生产安全责任事故。事故间接原因包括原告未认真落实企业安全生产主体责任，未对肇事司机进行安全教育培训，未建立健全隐患排查治理制度，未采取技术、管理措施及时发现并消除事故隐患，以致所属车辆出现不符合技术标准（制动系合格）及超载等隐患。对事故责任划分和事故责任者的处理建议为：（一）原告未认真落实企业安全生产主体责任，未对肇事司机进行安全教育培训；未建立健全隐患排查治理制度，未采取技术、管理措施及时发现并消除事故隐患，以致所属车辆出现不符合技术标准（制动系合格）及超载等隐患，违反了《安全生产法》第二十五条、第三十八条的规定，应对本起事故负管理责任，建议由区安监部门依法对其进行处理；……。2018年11月27日，深圳市宝安区人民政府作出批复，同意调查组对事故的定性及有关责任者的处理建议。2018年11月29日，被告对原告涉嫌违反有关安全生产法律法规的行为予以立案查处。12月6日，被告对原告的处罚是否得当组织行政处罚集体讨论。12月7日，被告向原告作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知原告违法的事实及处罚依据，拟对原告罚款22万元，并告知了原告陈述、申辩的权利及申请听证的权利。12月12日，原告向被告提出听证申请；同日，被告受理了原告的听证申请，并向原告送达了《受理听证通知书》和《听证会通知书》。12月21日，被告依法举行了听证会，并制作了听证笔录和听证报告。2019年1月17日，被告依法作出《行政处罚决定书》，并于2019年1月21日送达原告。另查明，原深圳市宝安区安全生产监督管理局的职责与其他多个部门的职责被整合，组建深圳市宝安区应急管理局（即被告），由被告继续行使在宝安区内的安全生产监督管理职责。以上事实有成立调查组通知、调查报告、批复、事故现场勘查笔录及现场照片、痕迹司法鉴定意见书、法医物证司法鉴定意见书、尸体检验司法鉴定意见书、道路交通事故认定书、道路交通事故复核结论、询问笔录、原告公司安全生产制度、原告的安全教育和培训记录、车辆技术档案、车辆驾驶员相关材料、立案审批表、案件处理呈批表、集体讨论记录、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》、《听证申请书》、《受理听证通知书》、《听证会通知书》、听证笔录、听证报告、送达回证、深圳市宝安区机构改革方案等证据及庭审笔录在卷佐证。本院认为，本案的争议焦点为：第一，被告是否有作出本案行政处罚的职权；第二，被告对原告作出的行政处罚是否合法；第三，被告是否违反“一事不再罚”原则。关于争议焦点一，《安全生产法》第二条规定，“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”第九条第一款规定，“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”。根据事故调查报告认定，涉案交通事故是一起生产安全责任事故，原告系道路运输企业，道路运输企业作为生产经营单位，在《中华人民共和国道路交通安全法》未对道路运输企业负有事故责任这一情形的行政处罚另有规定时，应与其他生产经营单位一样，同等适用现行《安全生产法》中的相关规定。故被告具有对事故相关单位和有关人员的生产安全违法行为作出行政处罚的法定职权。关于争议焦点二，1.原告是被诉行政处罚的对象。挂靠运营只是车辆运输企业内部对其名下车辆的一种经营方式，车辆运输企业对所挂靠的车辆安全隐患进行排查管理的责任并不能因挂靠而免除。至于驾驶员王征明是否是道路运输企业的职工，不影响运输企业即原告作为生产经营单位承担主体责任。故原告关于其不应成为行政处罚对象的主张，本院不予支持。2.原告具有违法事实。《安全生产法》第二十五条规定，生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。第三十八条规定，生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。第一百零九条规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……。本案中，涉案事故发生后，被告查阅安全会议记录、安全生产管理制度等档案，未发现肇事司机的安全教育培训的记录，且李让荣、陈庆的询问笔录里均签字确认肇事司机王征明没有参加安全教育培训，故原告对员工进行安全生产教育培训不到位，违反了《安全生产法》第二十五条的相关规定。原告在事故调查中向被告提供的《道路货物运输安全生产管理制度》并未体现原告已按照《安全生产法》第三十八条、《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第二章规定的“生产经营单位的职责”建立健全隐患排查治理制度。原告没有采取技术、管理措施及时发现并消除肇事车辆存在的事故隐患。并且，深圳市宝安区人民政府对事故调查报告作出批复，同意事故调查组对事故责任的划分以及对事故有关责任者等的处理意见。因此，被告依照批复依法认定原告存在安全管理不到位，未建立健全隐患排查治理制度，应对本起事故负管理责任，依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项对原告作出罚款22万元的行政处罚决定并无不当。处罚应当适用行为发生时的法律，即现行《安全生产法》，原告关于适用旧版《安全生产法》第八十二条规定的责令限期改正的主张，本院不予支持。3.被告作出本案行政处罚决定程序均符合《中华人民共和国行政处罚法》《安全生产违法行为行政处罚办法》的相关规定。被告在本案事故调查时制作的《询问笔录》载明，被告已履行了依法向被调查人出示证件、表明身份的的程序，且被调查人员也已签字确认，不存在程序违法情形。关于争议焦点三，首先，市交委和被告的行政处罚不是针对一个违法行为，市交委是对日常稽查发现的问题作出行政处罚，被告是基于发生生产安全事故作出的处罚，后者侧重处罚未履行管理责任。其次，市交委和被告的行政处罚的法律依据不同，市交委处罚的依据是《安全生产法》第九十四条第（三）、（五）项，而被告的依据是《安全生产法》第一百零九条第（一）项，故被告作出的行政处罚并不违反一事不再罚原则。综上，被告作出的处罚决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告诉请撤销没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告深圳市森宇土石方工程有限公司的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告深圳市森宇土石方工程有限公司负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。审 判 长 王 瑞 瑾审 判 员 曾   姝人民陪审员 张 小 兰二〇一九年十二月三十日书 记 员 覃莹（兼）附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。