广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)桂01行赔初65号 原告农修恒，男，1984年6月28日出生，壮族，住南宁市武鸣区。 委托代理人陈炎坤，广西桂海天律师事务所律师。 委托代理人徐伟，广西桂海天律师事务所律师。 被告南宁市武鸣区人民政府，所在地址：南宁市武鸣区城厢镇兴武大道**。 法定代表人黄伟光，该区区长。 委托代理人韦浩东，该政府工作人员。 委托代理人蒙治逵，广西道森律师事务所律师。 原告农修恒诉被告南宁市武鸣区人民政府未履行支付补偿金义务纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月15日立案受理后，依法向各方当事人送达诉讼材料并组成合议庭，于2019年7月9日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人陈炎坤、徐伟，被告委托代理人韦浩东、蒙治逵到庭参加诉讼。本案经多次协调未果，现已审理终结。 原告农修恒诉称，其自20世纪90年代开始，在政府有关部门的指导下从事养殖活动。2012年原武鸣县政府建起西江引水工程拦河大坝，村里大力发展网箱养殖业，并以此为生。2018年6月4日，南宁市人民政府办公厅发布南府办函〔2018〕187号《关于印发南宁市郁江及饮用水水源保护区网箱清理工作实施方案的通知》（以下简称“187号文”），要求在2018年12月31日之前完成郁江及其主要支流（南宁段）的网箱进行清理，对列入重点整治区域范围的网箱实施统一补助标准。对市重点区域内2017年5月1日前已建成养殖网箱，该文规定养殖户在2018年9月30日前与相关县、区（开发区）签订整治协议并拆除的，由相关县区给予适当补助，补助标准为2800元/个，对于一个网箱明显大于16平方米至25平方米的网箱按实际面积除以20平方米折算个数，对在9月30日前未按照要求搬离整治河段的，按相关法规予以强制清理。对列入重点整治区域范围的网箱清理工作由市财政承担60%，相关县区承担40%。原告养殖网箱位于武鸣河，属重点整治区域范围。南宁市武鸣区人民政府办公室于2018年6月12日下发南武政办〔2018〕63号《关于印发南宁市武鸣区武鸣河网箱清理工作实施方案的通知》（以下简称63号文），该文第六条规定“设置网箱不在水域滩涂养殖规划划定的禁养区范围，持有城区政府颁发水域滩涂养殖许可，业主于2018年6月30日前与所在镇政府签订整治协议，愿意将网箱交付政府处置的，予以补助。在6月30日前未按要求搬离整治河段的，按照相关法律法规予以强制清理。”被告组织相关工作人员进行摸排登记后，要求原告自行尽快拆除，否则实施强制拆除。原告不得不在短期内抛售网箱鱼。2018年7月，被告在没有通知原告签订协议，也未作补助情况下，要求原告拆除全部网箱，并组织数百人开始逐个对养殖户的网箱进行清理。原告多次要求被告按照187号文进行补助，被告有关部门以原告没有取得城区政府颁发的水域滩涂养殖许可证为由不予支持。原告认为，63号文与上级机关的规范性文件相抵触，187号文规定的补助对象为2017年5月1日前重点整治区域内已建的养殖网箱，但63号文将补助对象限定为“在武鸣河设置网箱不在水域滩涂养殖规划划定的禁养区（武鸣河灵水口至那勒大桥、西江电站大坝至明秀电站）范围，持有城区政府颁发水域滩涂养殖许可，业主于2018年6月30日前与所在乡镇政府签订整治协议，愿意将网箱交付政府处置的，予以补助。”清理时间由2018年9月30日前移至2018年6月30日，补助对象由所有养殖户缩减至持证养殖户。《广西壮族自治区行政规范性文件制定程序规定》第三条规定，制定行政规范性文件，应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革要求，符合法律、法规、规章和上级规范性文件的规定。第二十条规定，行政规范性文件提交集体讨论前，应当进行合法性审查。未经合法性审查，不得提交讨论决定。63号文违反上述规定，程序和内容违法。此外，同属武鸣河段且与原告相同情形的南宁市其他城区养殖户都获得网箱拆除补助。广西东盟经济技术开发区于2018年6月20日发布的《关于印发武鸣河东盟经开区河段网箱养殖清理整治工作方案的通知》（东盟经开区党政办〔2018〕134号）、南宁市西乡塘区金陵镇人民政府在2018年6月5日发布的《关于对西乡塘区辖区河段范围内网箱养殖设施开展专项清理的通知》严格按照187号文的规定确定补助对象。被告在拆除原告网箱后，未依照187号文的规定对原告履行补偿补助造成原告经济损失。为此，特向人民法院提起本案诉讼，请求人民法院审查63号文的合法性，判决被告依照187号文件规定的补助标准支付补助金。本案的诉讼费用由被告负担。 原告农修恒向本院提交了以下证据材料：1.南宁市人民政府办公厅《关于印发南宁市郁江及饮用水水源保护区网箱清理工作实施方案的通知》（南府办函〔2018〕187号）；2.南宁市武鸣区人民政府办公室《关于印发南宁市武鸣区武鸣河网箱清理工作实施方案的通知》（南武政办〔2018〕63号）；3.广西-东盟经济技术开发区党政办公室《关于印发武鸣河东盟经开区河段网箱养殖清理整治工作方案的通知》（东盟经开区党政办〔2018〕134号）；4.南宁市西乡塘区金陵镇人民政府《关于对西乡塘区辖区河段范围内网箱养殖设施开展专项清理的通知》；5.禁养区网箱拆除确认书；6.快递单、行政赔偿申请书；7.网箱建成时间确认表、诉讼费缴费收据、部分调解会议纪要、部分判决书等。以上证据共同证明被告应按照187号文的规定对原告网箱予以补偿。 被告南宁市武鸣区人民政府答辩称，一、武鸣区政府不是适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被告既非拆除网箱的行政机关，也未与其他行政机关共同拆除网箱，且本案未经行政复议，原告以武鸣区政府为被告起诉不符合法律规定。二、63号文是工作指导文件而非规范性文件，不是合法性审查的范围。根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，行政规范性文件是除国务院行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。南宁市人民政府《南宁市行政规范性文件管理办法》第三条第一款、第二款规定，工作纪律、工作流程等工作规则以及人事、财务、外事管理等内部管理制度和明确职责分工、工作步骤、工作要求等内容的工作方案、工作计划等对公民、法人和其他组织权利义务没有直接影响的文件不适用本办法。63号文是响应上级政府工作要求，旨在为武鸣河网箱清理工作提供职责分工、明确工作步骤和工作要求等的特定指导文件，不具有反复适用性及普遍性，完全符合南宁市人民政府上述办法第三条的规定，不属于规范性文件，不是人民法院审查范围。63号文将时间提前至2018年6月30日是为了给上级部门复核、检查工作预留更多时间，以备后续工作的顺利开展，并无不当。三、原告主张网箱补助不符合规定。187号文明确的补助条件为2017年5月1日前已建成养殖网箱，只有在2018年6月30日将有养殖物的养殖网箱交由相关县、区处置且与之签订整治协议，才有网箱补助费。原告为无证养殖，占用河道、污染河道，损害集体利益，属实体违法，不应获得赔偿。 被告南宁市武鸣区人民政府向本院提交了以下证据材料：1.南宁市人民政府令第1号《南宁市行政规范性文件管理办法》第三条；2.南武政办〔2018〕63号文；3.南府办函〔2018〕187号文；4.南宁市武鸣区人民政府办公室文件处理笺（C1813）；5.广西壮族自治区总河长令第1号；6.南宁市武鸣区关于开展河长制工作专项检查的通知附件1；7.南宁市武鸣区河湖长令第1号；8.南宁市武鸣区河湖长令第2号；9.南宁市河湖长令第1号；10.南宁市农业委员会《关于加强对渔业禁养区网箱养殖活动进行监管的紧急通知》；11.有关送达照片；12.《关于印发武鸣县养殖水域滩涂规划（修订）（2011-2020年）的通知》（武政办〔2015〕170号）；13.《关于印发南宁市武鸣区养殖水域滩涂规划（2018-2030年）的通知》（南武政办〔2019〕48号）；14.行政执法送达情况照片及视听材料。以上证据共同证明原告网箱不符合补助条件。 经庭审举证质证，原告和被告对对方证据的真实性未有异议，但不认可对方证据的合法性和证明目的。综合双方当事人的质证意见，本院对本案证据认证如下：原告与被告提交的63号文、187号文与本案有关联性，可以作为认定有关事实的依据。原告与被告提交的反映原告网箱建设时间、数量的书面材料，经双方质证无异议部分，可以作为认定有关事实的依据。被告提交的武政办〔2015〕170号、南武政办〔2019〕48号文件与本案有关联，可以作为认定有关事实依据。被告提交的有关责令改正、限期拆除决定文书的照片，因其未提供相关文书原件核对，不能证明其送达程序的合法性，但可以证实有关部门已针对原告养殖行为开展行政执法程序。对于原告与被告提交的其他证据材料，因与本案无关联，本院对其证明力不予确认。 根据以上有效证据材料，本院审理查明：南宁市人民政府办公厅于2018年6月4日向所辖县区人民政府、市直单位和开发区管委会下发187号文，该文规定以下主要内容：（一）各县、区人民政府（开发区管委会）按属地管理原则在2018年12月31日前完成郁江及其主要支流（南宁段）与南宁市饮用水水源保护区的网箱清理工作。制定具体工作方案、发布清理通告、宣传动员、网箱登记、清理对象条件及补助情况审核、与清理对象签订补助协议、补助发放、网箱清拆、组织辖区部门开展执法、强制清理、维稳和纠纷化解等工作。（二）对愿意将网箱交付县、区（开发区）处置的网箱户，相关网箱由县、区（开发区）负责拖上岸支解处理；对愿意自行搬走的网箱户，由其自行将网箱于2018年9月30日前搬离整治河段；对不愿意将网箱交政府处置也未按要求于2018年9月30日前搬离整治河段的网箱户，按相关法律法规予以强制清理。（三）列入市重点整治区域范围的网箱清理工作实行统一补助标准，其余区域网箱清理补助标准由各县、区政府（开发区管委会）自行确定。重点整治区域范围包括武鸣河。（四）对2017年5月1日前在市重点区域内已存的养殖网箱，其业主于2018年9月30日前与相关县、区（开发区）签订整治协议，愿意将网箱交付相关县、区（开发区）处置的，由各县、区（开发区）对其给予适当补助。2017年5月1日（含）后新建的网箱可由业主交各县、区（开发区）统一清理，不予补助。（五）补助标准参照2016年邕江网箱清理补助标准（南船清理小组发〔2016〕1号），按每个网箱补助2800元的标准给予整治补助。（六）“一个网箱”是指“铁质框架，规格为16平方米至25平方米的一个网箱”；对于明显大于或小于此规格的网箱按实际面积除以20（平方米）折算个数。（七）按照属地管理原则，各县、区政府（开发区管委会）负责养殖网箱清理的具体工作，并筹措落实清理经费，市财政视情况适当予以支持。列入市重点整治区域范围的网箱清理工作所需经费（网箱清理经费包括网箱补助经费、拆解费用等）由市财政承担60%，相关县、区（开发区）承担40%。此后，南宁市武鸣区人民政府于2018年6月12日根据上述187号文制定63号文，该63文经武鸣区第一届人民政府第66次常务会审议通过并发至该区所辖各镇人民政府、城区直属及驻城区各有关单位。该文主要有以下内容：（一）各镇人民政府按属地管理原则在2018年6月30日前完成武鸣河及主要支流的养殖网箱清理工作。（二）对愿意将网箱交付政府处置的网箱户，相关网箱由各镇负责拖上岸支解处理；对愿意自行搬走的网箱户，由其自行将网箱于2018年6月30日前搬离整治河段；对不愿将网箱交政府处置也未按要求于2018年6月30日前搬离整治河段的网箱户，按相关法律法规予以强制清理。（三）在武鸣河（西江河与香山河交汇处—隆安县交界处）设置网箱且不属水域滩涂养殖规划划定的禁养区（武鸣河灵水口至那勒大桥、西江电站大坝至明秀电站）范围内，持有城区政府颁发水域滩涂养殖许可，业主于2018年6月30日前与所在镇政府签订整治协议，愿意将网箱交付政府处置的，予以补助。（四）规格为16平方米至25平方米的网箱，每个网箱补助2800元。木质结构或竹质结构的简易网箱，每个网箱补助1400元。城区财政负责筹措落实整治范围内网箱清理工作所需经费（网箱清理经费包括网箱补助经费、拆解费用等）。该63文未明确规定无证养殖户的网箱是否可通过协议方式解决，亦未明确规定规格不在16平方米至25平方米网箱计算方式。 武鸣区政府依照上述63号文的规定安排所辖乡镇人民政府、有关工作部门开展辖区内网箱清理工作，调查核定纳入辖区清理范围内的网箱数量，与持证养殖户签订补助协议书并实施拆除行为等工作。原告有养殖网箱26个，总面积584平方米，已于2018年6月底前被全部拆除。原告主张自2007年起在武鸣河进行网箱养殖，在63号文发布后已主动配合拆除其26个网箱。被告不能确认原告养殖时间，主张原告网箱全由原告自行拆除的网箱为18个。原告确认没有办理养殖许可证，因认为其网箱已在187号文规定期限内被清理，遂于2018年11月10日通过邮递向被告申请赔偿，要求被告按照187号文的规定支付拆除养殖网箱的补助费并赔偿鱼类损失。被告在原告本案起诉前未作答复。为此，原告向本院提起诉讼，起诉状载明如下诉讼请求：1.被告按照187号文的规定向原告支付拆除养殖网箱补助费81760元；2.判令被告赔偿原告鱼类损失233600元；3.请求对63号文的合法性进行审查。在本案审理中，原告明确网箱养殖物已在拆除前全部清空，但因系集中紧急降价抛售导致权益减损。原告不再主张鱼类损失赔偿，对被告组织的网箱清理行为的合法性不再持有异议。本案诉讼请求变更为：判决被告按照187号文确定的补偿标准2800元/个向原告支付养殖网箱补助费用81760元并对被告63号文的合法性进行审查。至于网箱个数的确定，原告主张如原告所有网箱的总面积大于实际网箱个数乘以25平方米/个之积，则应按照187号文的规定折算网箱增加数。原告主张具体按照公式［（网箱总面积-实际个数*25平方米/个）÷20平方米/个］计算网箱增加数。原告主张建成一个网箱的人工材料等各项成本总计超过4000元，按照187号文规定的2800元/个予以补偿，仅可填平原告网箱的部分建设成本损失。原告确认自行拆除一个网箱的人工成本在200至300元之间，自行拆除一个网箱所获回收材料收益（即残值）亦为200至300元之间。 另查明，武政办〔2015〕170号《关于印发武鸣县养殖水域滩涂规划（修订）（2011-2020年）的通知》明确该县《养殖水域滩涂规划（修订）（2011-2020年）》已经2015年县人民政府第26次常务会议审议通过。其中，该规划划定的禁养限养区包括武鸣河的部分区域。2019年5月30日印发的南武政办〔2019〕48号《关于印发南宁市武鸣区养殖水域滩涂规划（2018-2030年）的通知》明确该区《养殖水域规划（2018-2030年）》已经城区第一届人民政府第93次常务会议审议通过。该规划明确的禁止养殖区包括武鸣河大皇后河段。2017年4月8日，南宁市人民政府办公厅发布南府办函〔2017〕106号《南宁市人民政府办公厅关于印发南宁市水产养殖禁养区划定方案的通知》将包括原告养殖网箱分布区域在内的武鸣河全部划入养殖禁养区。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第九十三条第二款规定，要求行政机关履行法定职责的，具有法定职责的行政机关为适格被告。本案中，原告所主张的损失系被告组织的各个环节的系列行为共同导致，在原告尚未具体与有关部门签订网箱整治补偿协议的情形下，原告要求作为县级人民政府并组织辖区网箱清理活动的总负责机关承担补偿责任并无不妥，本院对武鸣区政府的被告主体资格予以确认。综合双方当事人的诉辩意见，本案的焦点争议问题是：一、63号文是否属于人民法院审查范围的规范性文件；二、原告主张的补偿请求有无事实和法律依据。 一、关于本案规范性文件的合法性审查问题。63号及187号文均是由行政机关制定、且内容直接涉及到社会管理事务的宏观调整，依法属于规范性文件范畴。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，当事人认为行政机关制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求审查。原告在起诉时一并要求审查该63号文的合法性符合法律规定。至于63号及187号文的合法性问题。一方面，《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第一百四十八条规定，规范性文件超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围，与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触，没有法律、法规、规章的依据违法增设当事人义务，严重违反制定程序或者有违反法律、法规以及规章规定其他情形的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”。据此可知，63号及187号文是否合法，关键的是看两文的制定主体是否超越职权，所涉内容是否与法律、法规或规章等上位法相抵触以及制定程序是否严重违法。该63号及187号文由县级以上人民政府制定且经集体讨论决定，在制定主体和制定程序上均未违反法律规定。该63号及187号文仅是就有关部门通过协商方式推进执法活动作出相应规定，并未改变和限制各级人民政府法定职权的行使方式，也未增设或减损行政相对人的权利义务，与现行法律、法规及规章之规定并无冲突，故该63号及187号文在内容上亦不存在合法性问题。至于原告主张63号文与187号文在内容上存有冲突，由于协商协议行为本身即是行政主体的执法选择手段，二者即使存在不一致亦属法律赋予给不同行政机关的裁量权，原告仅以63号文与187号文在内容上存有不同而主张该63号文不合法于法无据，本院不予支持。另一方面，该63号及187号文并未涉及未签订行政协议时的补偿责任确定，如被告通过非协商方式清理原告网箱造成原告损失的，原告损失应依法予以确定。原告主张该63号文对其合法权益造成不利影响没有事实依据。同理，被告亦不得以63文已限定可通过协商方式获得补偿的网箱范围为由，主张其不承担法定的补偿责任。 二、关于原告主张的补偿请求问题。《中华人民共和国国家赔偿法》规定行政机关违法行为造成当事人合法权益损失的，行政机关应当承担赔偿责任。因原告对被告组织的网箱清理行为的合法性不持异议，本院不再对被告组织拆除网箱行为的合法性进行审查，但即使行政机关的合法行为直接造成原告合法权益损失的，被告亦应承担相应的补偿责任。本案所要审查的是，原告有无合法权益因被告组织的网箱清理行为而遭受不利减损。一方面，依照《中华人民共和国渔业法》第十一条和第四十条的规定，因原告并非依行政许可从事渔业养殖，且原告的养殖区域在其网箱被清除时已全部划入禁止养殖区范围，原告亦不能通过补办养殖许可手续继续养殖，故原告并不具有合法的行政许可利益。另一方面，虽然原告经营行为不具有合法性，但在依法强制清理的期限之前，养殖物成本及网箱残值仍属原告合法权益范围。原告配合被告短期内集中进行的网箱清理活动必然导致养殖物的出售价格有所波动，被告拆除原告网箱也必然导致原告网箱残值损失。原告主张其有合法利益因被告组织的网箱清理活动而遭受不利减损有事实和法律依据，被告对原告的此部分损失应对承当相应补偿责任。 至于具体损失的确定，原告主张按照187号文规定的标准予以计算，但此标准仅为上级机关引导下级机关与行政相对人签订协议时的协商依据。在双方未能实际形成协议关系的情况下，原告的具体损失仍应区分原告是否存有许可利益、原告是否实际获得网箱残值利益和原告是否清空养殖物等情形，尊重客观事实予以认定。因原告属于无证养殖、原告已通过拆除部分网箱获得部分残值收益且有关部门的网箱清理活动未直接造成原告鱼类损失，特别是考虑到每个网箱的残值仅在200至300元间，原告按照2800元/个的标准主张其合法权益损失明显过高，本院不予支持。综合上述各方因素，对于原告集中出售网箱养殖物的价格损失及部分网箱残值未获回收可能造成的损失，本院酌定按照1200元/个的标准予以确定。据此，总计纳入损失计算范围的网箱个数为26个，据此，本院确定原告的各类损失合计为31200元。需要指出的是，原告主张被告应按照原告网箱建设成本对其予以补偿，但原告并非合法养殖行为且原告网箱必然因一定期限使用而出现自然减损，本院对此主张不予支持。虽然原告放弃鱼类损失赔偿，但此案系按照补偿方式进行审查，且63号及187号文均未区分网箱利益的具体构成，考虑到本案原告系要求被告一并承担补偿责任，本院将其纳入原告的损失范围一并予以处理有利于实质解决行政争议。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决如下： 一、由被告南宁市武鸣区人民政府在本判决生效后的60个工作日内向原告农修恒支付补偿金共计31200元。 二、驳回原告农修恒的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告南宁市武鸣区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，或提出缓交申请不被批准仍不预交的，按自动撤回上诉处理。 审判长  戴声长 审判员  宁 静 审判员  彭晓霞 二〇一九年十二月九日 书记员  黄昇翔 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。