广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2019)粤71行终3464号上诉人（原审原告）：北京正和工程装备服务股份有限公司。住所地：北京市密云区科技路27号院1号楼1-3层。法定代表人：史洪泉，董事长。委托代理人：徐鑫，该公司工作人员。委托代理人：李振鹏，北京市子悦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市应急管理局。住所地：广东省广州市越秀区吉祥路58-64号。法定代表人：黄彪，局长。委托代理人：张淳、黄宏超，该局工作人员。上诉人北京正和工程装备服务股份有限公司（以下简称正和公司）因与被上诉人广州市应急管理局(原广州市安全生产监督管理局，以下简称原广州市安监局)行政处罚决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年6月4日，中交第四航务工程局有限公司（以下简称中交四航局）与正和公司在广州签订《中交集团南方总部基地B区塔式起重机服务合同》。合同约定塔式起重机服务租赁期为2016年6月至2018年9月，出租方正和公司按照承租方中交四航局要求如期完成塔吊的进场、安装、调试、附墙、顶升、维保、拆除出场等相关工作，并按照国家和地方规定及时办理塔吊在当地的检验、检测、备案等相关手续。出租方因上述工作造成安全生产责任事故的，责任由出租方承担。同时约定由出租方正和公司在租赁期间负责塔吊的检查、维护，承担相关费用且保证每月至少提供两次维护保养，并将检查、维护结果及时以书面形式反馈给承租方；出租方与承租方共同负责现场安全管理和塔吊操作人员的安全教育及任务交底等。并将《安全生产协议书》作为该合同的第三部分。2016年12月1日，中交第四航务工程局有限公司总承包分公司（以下简称中交四航局分公司）与正和公司签订《中交集团南方总部基地B区项目塔式起重机租赁合同（一）》。该合同除约定塔式起重机服务计划租赁期为2016年6月至2018年10月外，其他主要内容和中交四航局与正和公司签订的《中交集团南方总部基地B区塔式起重机服务合同》基本一致。2017年7月22日18时07分，中交集团南方总部基地B区项目发生建筑工地塔吊坍塌较大事故，造成7人死亡、2人重伤，直接经济损失847.73万元。事故发生后，广州市人民政府批准成立了广州市海珠区中交集团南方总部基地B区项目“7·22”塔吊坍塌较大事故调查组（以下简称“7·22”事故调查组），并同时聘请专家成立事故技术分析组。2018年4月4日，“7·22”事故调查组作出《广州市海珠区中交集团南方总部基地B区项目“7·22”塔吊坍塌较大事故调查报告》（以下简称《“7·22”事故调查报告》），调查报告包括基本情况、事故经过及应急救援处置情况、事故原因、塔吊顶升作业管理情况、存在的问题、对有关责任人员和单位的处理意见、事故主要教训和事故防范措施建议等内容。其中“事故原因”中，认定本起事故的直接原因为：部分顶升人员违规饮酒后作业，未佩戴安全带；在塔吊右顶升销轴未插到正常工作位置，并处于非正常受力状态下，顶升人员继续进行塔吊顶升作业，顶升过程中顶升摆梁内外腹板销轴孔发生严重的屈曲变形，右顶升爬梯首先从右顶升销轴端部滑落；右顶升销轴和右换步销轴同时失去对内塔身荷载的支承作用，塔身荷载连同冲击荷载全部由左爬梯与左顶升销轴和左换步销抽承担，最终导致内塔身滑落，塔臂发生翻转解体，塔吊倾覆坍塌。经事故调查组现场勘查、计算分析，排除人为破坏、气象、地基沉降、塔身基础、结构及其连接失效、非原制造厂主体构件、外部冲击、顶升油缸失效等因素引起事故发生的可能。事故间接原因为事故塔吊安装顶升单位正和公司安全生产管理不力，未能及时消除生产安全事故隐患。北京正和公司安全技术交底落实不力；编制的塔吊顶升专项施工方案存在严重缺陷；安全生产检查巡查和安全生产培训教育不到位；未及时消除事故隐患；塔吊安全使用提示警示不足等。在“事故性质”中，经调查认定广州市海珠区中交集团南方总部基地B区项目“7·22”塔吊坍塌事故是一起较大生产安全责任事故。在“存在的主要问题”中，认定正和公司作为中交集团南方总部基地B区项目事故塔吊产权、出租和安装顶升单位，其违反了《安全生产法》第四条和第十九条的规定，未健全和落实安全生产责任制，施工现场安全生产管理保障不力；违反《建筑工程安全生产管理条例》第二十七条和《建筑起重机械安全监督管理条例》（建设部令第166号）第十二条第（三）项的规定，未经安全技术交底安排两名安拆人员进行顶升危险作业；违反《中华人民共和国安全生产法》第二十六条和《建筑工程安全生产管理条例》第三十七条的规定，在使用新设备（事故塔吊）前未对施工作业人员进行专门的安全生产教育培训；违反《建筑起重机械安全监督管理条例》（建设部令第166号）第十二条第一项、第二项的规定，编制的《塔吊附着、顶升专项施工方案》不符合事故塔吊产品说明书的设备性能要求，安全施工技术交底部分内容不符合事故塔吊实际情况，未按照塔吊产品说明书查验塔吊顶升辅助确认装置；违反《建筑工程安全生产管理条例》第十七条和《建筑起重机械安全监督管理条例》（建设部令第166号）第十三条第二款的规定，未安排本单位专业技术人员进行现场监督，未安排本单位技术负责人进行巡查；违反《建筑起重机械安全监督管理条例》（建设部令第166号）第十三条第一款的规定，未及时排查制止在顶升安装作业时血液中均有乙醇成分的指挥人员、塔吊司法及部分安拆人员违规冒险作业；违反《中华人民共和国安全生产法》第三十八条第一款的规定，未能及时组织消除承重销轴无法插入正常工作位置的事故隐患。在“对有关责任人员和单位的处理意见”中，认定正和公司对事故发生负有主要责任，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第二项的规定，建议广州市安全监管局依法给予正和公司行政处罚。2018年4月12日，广州市人民政府作出穗府函〔2018〕36号《关于海珠区中交集团南方总部基地B区项目“7·22”塔吊坍塌较大事故结案的批复》（以下简称《“7·22”事故结案批复》），同意《“7·22”事故调查报告》，并予以结案。请原广州市安监局会同市纪委监委、公安局、住房城乡建设委、海珠区政府等相关单位，依法对事故相关责任单位和人员予以严肃处理。2018年5月14日，原广州市安监局对正和公司立案调查。2018年6月13日，原广州市安监局以案件复杂为由，按执法程序的规定时限，经局领导审批同意，将本案办结时间延期至2018年8月13日。2018年6月13日、2018年6月19日，原广州市安监局分别对正和公司董事长史洪泉、副总经理莫天义进行调查询问，并制作了《询问笔录》。并调取了公安机关、事故调查组对相关人员进行调查时所制作的《讯问笔录》《询问笔录》。2018年6月26日，原广州市安监局向正和公司作出《行政处罚告知书》和《听证告知书》，告知认定的违法事实及法律法规依据、拟作出的行政处罚等，并告知正和公司依法享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。正和公司未提出陈述、申辩意见和要求举行听证。2018年7月10日，原广州市安监局组织了对正和公司“7·22”较大事故责任行政处罚案的集体讨论，制作了《行政处罚集体讨论记录》。2018年7月12日，原广州市安监局向正和公司作出《行政处罚决定书》，认定正和公司作为中交集团南方总部基地B区项目事故塔吊产权、出租和安装顶升单位，未健全和落实安全生产责任制，施工现场安全生产管理保障不力，安全施工技术交底部分内容不符合事故塔吊实际情况，未对两名新增的安拆工进行安全技术交底，编制的《塔吊附着、顶升专项施工方案》不符合事故塔吊产品说明书的设备性能要求，公司未按照塔吊产品说明书查验塔吊顶升辅助确认装置，在使用新设备（事故塔吊）前未对施工作业人员进行专门的安全生产教育培训，未安排本单位专业技术人员进行现场监督，未安排本单位技术负责人进行巡查，及时排查制止在顶升安装作业的指挥人员、塔吊司机及部分安拆人员违规冒险作业，未能及时组织消除承重销轴无法插入正常工作位置的事故隐患，导致事故发生，对事故负有主要责任。其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第十九条、第二十六条和第三十八条第一款等规定、《建筑工程安全生产管理条例》第二十七条、第十七条和《建筑起重机械安全监督管理条例》（建设部令第166号）第十二条第（三）项、第十三条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项的规定和《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十五条第（二）项的规定，决定给予正和公司88万元的行政处罚。该行政处罚决定书于2018年7月18日送达正和公司。现正和公司不服，诉至法院。另查明，2019年1月6日，中共广州市委、广州市人民政府印发《广州市机构改革方案》，决定不再保留市安全生产监督管理局，将市安全生产监督管理局的职责和其他政府部门的相关职责等整合，组建市应急管理局。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”根据《广州市机构改革方案》，广州市安全生产监督管理局被撤销后，其职权由广州市应急管理局行使。因此，广州市应急管理局是本案的适格被告。《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第六条第一款第（三）项规定：“对事故发生单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照下列规定决定：（三）对发生较大事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由设区的市级人民政府安全生产监督管理部门决定；”因此，原广州市安监局作为广州市人民政府安全生产监督管理部门，有权对正和公司的安全生产违法行为作出行政处罚。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；”《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》（2015修正）第三条第一款规定：“本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位。”第十五条第一款第（二）款规定：“事故发生单位对较大事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（二）造成6人以上10人以下死亡，或者30人以上50人以下重伤，或者3000万元以上5000万元以下直接经济损失的，处70万元以上100万元以下的罚款。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（三）规定：“（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；”第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十九条第二款规定：“对严重安全生产违法行为给予责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工、吊销有关许可证、撤销有关执业资格或者岗位证书、5万元以上罚款、没收违法所得、没收非法开采的煤炭产品或者采掘设备价值5万元以上的行政处罚的，应当由安全监管监察部门的负责人集体讨论决定。”第三十二条规定：“行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。”第三十三条规定：“安全监管监察部门作出责令停产停业整顿、责令停产停业、吊销有关许可证、撤销有关执业资格、岗位证书或者较大数额罚款的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，安全监管监察部门应当组织听证，不得向当事人收取听证费用。前款所称较大数额罚款，为省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府规定的数额；没有规定数额的，其数额对个人罚款为2万元以上，对生产经营单位罚款为5万元以上。”本案中，中交集团南方总部基地B区项目建筑工地发生塔吊坍塌事故造成7人死亡、2人重伤，直接经济损失847.73万元，根据上述规定，该事故属于较大生产安全事故。依据《“7·22”事故调查报告》的认定，正和公司作为中交集团南方总部基地B区项目塔吊的产权、出租和安装顶升单位，对事故负有主要责任。因此，原广州市安监局在广州市人民政府作出《“7·22”事故结案批复》后，对正和公司的违法行为进行立案调查，在依法延长办理时限、告知正和公司享有陈述申辩和要求听证的权利、进行集体讨论后，对正和公司作出行政处罚，符合上述规定。正和公司提出其公司与塔吊坍塌较大事故的发生没有直接的、必然的因果关系，原广州市安监局作出本案行政处罚决定的程序违法、本案行政处罚决定未经安监局负责人集体讨论决定且出席人员并非安监局负责人、本案办理延期的时限违法等主张。一是《“7·22”事故调查报告》详细陈述和分析了中交集团南方总部基地B区项目塔吊坍塌较大事故的基本情况、事故经过及应急救援处置情况、事故原因、塔吊顶升作业管理情况、存在的问题、对有关责任人员和单位的处理意见，明确认定正和公司对事故发生负有主要责任，且正和公司未提供证据证实其公司与塔吊坍塌较大事故的发生没有直接的、必然的因果关系。二是广州市应急管理局提供了《案件延期申请表》《行政处罚集体讨论笔录》，证实原广州市安监局是依法作出延长办理期限决定且集体讨论时有原广州市安监局局长、副局长以及相关部门负责人参加，原广州市安监局作出本案行政处罚决定的程序合法。因此，正和公司提出的上述主张不能成立，法院不予采纳。综上，正和公司请求撤销原广州市安监局作出的（穗）安监罚〔2018〕F003号《行政处罚决定书》的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法应予以驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回正和公司的诉讼请求。上诉人正和公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原判决认定事实不清，证据不足。首先，原审法院所依据的《“7·22”事故调查报告》和广州市人民政府作出的穗府函（2018）36号《“7·22”事故结案批复》存在效力不确定问题，不能作为裁判依据。其次，原审法院认定案件事实所依据的立案审批表、史洪泉和莫天义的询问笔录、调查报告、处罚告知书、听证告知书、行政处罚集体讨论记录、结案审批表、案件处理呈批表等证据材料均存在程序瑕疵，不能作为裁判依据。本案被诉行政行为存在诸多违法情况，原审法院并未予以纠正，导致错误判决。二、原审判决适用法律、法规错误。原审法院无视诸多违法事实的存在，程序违法，适用法律、法规错误。三、原审判决程序违法。2018年11月7日，上诉人对安监行政处罚一案的前置性、基础性行政行为即《“7·22”事故结案批复》，提起了行政诉讼。2018年11月12日，广铁铁路运输中级法院作出（2018）粤71行初577号行政裁定不予立案。2018年11月20日，上诉人对该裁定不服，上诉至广东省高级人民法院，案件仍在审理中。上诉人认为，本案的审理必须以《“7·22”事故结案批复》被诉案的裁判结果作为依据，而该案尚未审理终结，故应中止本案的行政诉讼。原审判决对于上诉人中止诉讼的请求不予答复、处置，迳行作出判决属于程序违法。综上所述，请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人的一审全部诉讼请求，即撤销被上诉人作出的被诉行政处罚决定。本案诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人广州市应急管理局答辩称：首先，上诉人的违法行为证据确凿、事实清楚，被上诉人对其作出涉案行政处罚决定适用法律正确、程序正当。其次，上诉人的上诉缺乏事实和法律依据，应不予采纳。综上，原审判决事实清楚，证据确凿，使用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回上诉，维持原判。经审查，原审判决查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。另查明，2018年11月7日，上诉人对广州市人民政府作出的《“7·22”事故结案批复》向本院提起了行政诉讼。2018年11月12日，本院作出（2018）粤71行初577号行政裁定，裁定不予立案。上诉人对该裁定不服，向广东省高级人民法院提起上诉。后广东省高级人民法院作出（2018）粤行终1873号行政裁定，裁定撤销原裁定，指令本院立案审理。2019年10月28日，本院依照该生效裁定，对该案立案审理，案号为（2019）粤71行初864号，现在本院一审审理过程中。上述事实，有相关法律文书予以证实。本院认为，本案中被上诉人根据广州市人民政府作出的《“7·22”事故结案批复》作出被诉安监行政处罚决定。上诉人在提起本案诉讼之前，已于2018年11月7日对《“7·22”事故结案批复》提起诉讼，且该案尚在本院一审审理中。上诉人提起本案诉讼的主要事由亦是认为《“7·22”事故结案批复》不合理不合法，其实质仍然是对《“7·22”事故结案批复》不服，故本案的审理须以《“7·22”事故结案批复》被诉案的裁判结果作为依据。上诉人提出原审法院未待《“7·22”事故结案批复》被诉案审结即迳行作出裁判，违反法定程序，合法有理，本院予以采纳。关于上诉人提出本案应中止审理的问题，根据本案实际，上诉人宜在先行解决《“7·22”事故结案批复》是否合法有效这一基础争议后，再对案涉被诉安监行政处罚决定提起诉讼。依照法律规定，上诉人解决基础争议的期间不计入起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销原广州铁路运输法院（2019）粤7101行初187号行政判决；二、驳回上诉人北京正和工程装备服务股份有限公司的起诉。本案不收取诉讼费。上诉人北京正和工程装备服务股份有限公司预交的一、二审案件受理费各50元，均在裁定书送达后予以退回。本裁定为终审裁定。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇一九年十二月二十五日法官助理 马 淼书 记 员 马可茗