四川省资阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川20行初30号 原告：乐至县诚舵农牧有限公司，住所地四川省乐至县回澜镇马锣川主庙村三社，统一社会信用代码：91512022337862706D。 法定代表人：余例桧职务董事长。 委托代理人：余明阳，系乐至县诚舵农牧有限公司经理。 委托代理人：邓平，系四川豁达律师事务所律师。 被告：乐至县人民政府，住所地四川省乐至县天池镇帅乡大道**。 法定代表人：彭玉秀职务县长。 委托代理人：陈华国，系乐至县农业农村局副局长。 委托代理人：官开文，系四川精伦律师事务所律师。 被告：乐至县回澜镇人民政府，住所地四川省乐至县回澜镇下安街**。 法定代表人：刘志伟职务镇长。 委托代理人：李白金，系四川精伦律师事务所律师。 原告乐至县诚舵农牧有限公司（以下简称诚舵公司）因不服乐至县人民政府、乐至县回澜镇人民政府（以下简称回澜镇政府）向其作出的《限期关停通知书》，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭进行了审理。原告委托代理人邓平、余明阳，被告乐至县人民政府委托代理人陈华国、官开文，被告回澜镇政府副镇长江绍宽及其委托代理人李白金到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诚舵公司诉称，原告于2015年依法设立并领取了营业执照，经营范围为：生猪的饲养、销售和玉米种植。原告成立后，依法获得了《动物防疫条件合格证》，并通过了乐至县环境保护局的环境保护验收。此后，原告致力于特种有机野香猪的养殖，年出栏有机野香猪5000余头。 2018年9月，乐至县人民政府将原告经营的场地重新划定为乐至县畜禽禁养区，并于2018年9月20日颁发了《关于印发＜乐至县畜禽禁养区修订后新增规模养殖场关停实施方案＞的通知》，将包括原告在内的四家养殖场进行关停，并制定了相应的补偿方案和实施单位及责任人，并指定乐至县农业局为关停的责任人。 2018年9月20日，乐至县人民政府组建的“乐至县畜禽养殖污染治理领导小组办公室”向原告发出了《限期关停通知书》（由乐至县农业局代章），责成原告在2018年9月28日全面停养，9月30日前去除主要养殖功能设施设备。2018年10月26日，回澜镇政府向原告发出了《限期关停通知书》，要求必须在2018年10月28日12时前全面停养。迫于无奈，原告只好于2019年5月13日全面停养。 原告认为：乐至县人民政府单方制定《关于印发＜乐至县畜禽禁养区修订后新增规模养殖场关停实施方案＞的通知》（乐委办发［2018］99号文件）制定无法律依据，制定程序违法，且部分补偿项目缺失，标准严重偏低，严重损害原告利益；二被告向原告发出的《限期关停通知书》主体不适格，程序违法，适用法律错误，严重侵害原告的合法权益，系严重违法行为。请求：确认二被告对原告实施的限期关停行为违法，并撤销二被告作出的《限期关停通知书》；确认乐至县人民政府于2018年9月20日颁发的《关于印发＜乐至县畜禽禁养区修订后新增规模养殖场关停实施方案＞的通知》（乐委办发［2018］99号文件）违法并予以撤销。 原告为证明其诉讼主张，向本院提供了如下证据材料，并阐述了证明目的： 1.《诚舵公司营业执照》、《动物防疫条件合格证》、《建设项目竣工环境保护验收申请》、《关于乐至县诚舵农牧有限公司建设项目环境影响登记表审批的函》［乐环建（2015）208号］，拟证明诚舵公司系依法成立的合法企业，其经营所需各项手续齐全，经营行为完全合法。 2.二被告分别作出的《限期关停通知书》，拟证明二被告向原告作出了限期关停的行政行为；二被告的该行政行为主体不适格、程序违法、适用法律错误。 3.《关于印发的通知》［乐委办（2018）99号］，拟证明被告单方制作的补偿方案系针对具体的四家企业，是具体的行政行为，具有可诉性；被告单方制作的该方案未征求利益各方意见，程序违法，适用法律错误。 4.《信访事项处理意见书》、《关于余明阳信访事项复查不予受理的告知书》,拟证明原告就被告的违法行为寻求救济未果。 被告乐至县人民政府、回澜镇政府答辩称，一、乐委办发（2018）99号文不是行政诉讼法规定的可诉文件。一方面该文件是以乐至县委办公室名义下发，乐至县委办公室不是行政诉讼法规定的行政机关，其所发文件不是行政诉讼法规定的可诉对象；另一方面该文件虽然有“乐至县人民政府办公室”的印章，但是整个文件是乐至县人民政府内部基于开展环保整治工作的一个内部的工作文件，是乐至县人民政府内部的一项工作安排和部署，所以其不是行政诉讼法规定的可诉文件。二、根据国务院令第643号《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条规定“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。县级以上人民政府农牧主管部门负责畜禽养殖废弃物综合利用的指导和服务。”所以乐至县人民政府作为县一级人民政府依法关闭和搬迁现有畜禽养殖场有法可依。同时环境保护部办公室、农业部办公室发环办水体（2016）99号文《关于印发的通知》中也明确县级以上人民政府有权划定禁养区，乐至县人民政府制定的禁养区和限养区的规定符合以上规定，同时，在2018年7月20日向社会公开，所以乐委办发（2018）99号文并无任何违法之处。三、在2018年9月20日以“乐至县畜禽养殖污染治理领导小组办公室”名义由“乐至县农业局”代章的《限期关停通知书》，2018年10月26日以“乐至县回澜镇人民政府”盖章的《限期关停通知书》并未任何违法之处。该两份《限期关停通知书》都是依据乐府办发（2018）78号文和乐委办发（2018）99号文的规定作出的，这两份通知书的制定都有法可据、有法可依，并无违法之处。且这两份《限期关停通知书》是行政机关依据规划调整后依法作出的行政命令，不是行政处罚，不需要有听证程序。四、国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》中并没有对确需关闭和搬迁现有畜禽养殖场所的关停做出程序性规定。被告在关停过程中于2018年9月发出第一次《限期关停通知书》后给予了诚舵公司充足合理的时间进行转场。在时隔1个月之后因诚舵公司并未按照《限期关停通知书》的通知内容进行转场搬迁，回澜镇政府根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条规定乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作，再次向诚舵公司发出《限期关停通知书》。乐至县人民政府以及回澜镇政府均系根据国务院条例的规定和乐府办发（2018）78号文和乐委办发（2018）99号文的规定向诚舵公司发送《限期关停通知书》，均是在有法可依的前提下合法合理的履行其行政管理职责，并无任何违法之处，依法不应当予以撤销。五、在2018年9月，以乐至县农业局代章的《限期关停通知书》送达诚舵公司后，诚舵公司事实上已经接受和承认了《限期关停通知书》的效力，在该通知书送达后诚舵公司按照相关文件的要求已经开始了转场，同时诚舵公司也已通过委托支付或直接领取等方式领取了乐至县人民政府给予的补偿款项。六、诚舵公司所属的养殖场圈舍等大量的设施并非诚舵公司所有，而是属于业主吴兵所有，诚舵公司租赁吴兵的场地进行养殖，其新增的设施设备被告也经充分考虑并参照资阳市其他区县关于关停养殖场的补助标准而制定出的乐至县管辖范围内禽畜养殖场的关停补助标准向诚舵公司给予补偿。诚舵公司因过多不合理的补偿要求未得到满足的情况下，拒绝按照《限期关停通知书》的内容进行关停，但被告对此并未采取过任何强制拆除措施。诚舵公司在被告分别发送《限期关停通知书》后依然继续在原址养殖，后因经营不善导致其养殖生猪被债主拉走抵债。另有该养殖场的业主吴兵自行对养殖场进行拆除等原因致使诚舵公司被逼无奈于2019年5月关停养殖场。故诚舵公司的实际关停与被告无关，被告对诚舵公司的实际关停以及诚舵公司诉称因关停产生的损失均无任何关联性。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 二被告为支持其反驳主张，向本院提供了如下证据材料及依据，并阐述了证明目的： 依据部分是：《畜禽规模养殖污染防治条例》、环境保护部办公室、农业部办公室发环办水体（2016）99号文《关于印发的通知》，拟证明被告乐至县人民政府作为县级人民政府有权确定禁养区和限养区，其在规定范围内履行其行政管理职能并指导养殖户做好本行政辖区的生猪养殖污染整治工作。被告回澜镇政府作为乡镇人民政府，有义务协助相关部门做好本行政辖区的畜禽养殖污染防治工作，两被告均是为了履行行政职责、实现行政管理目标。 证据部分：1.乐至县人民政府办公室乐府办发[2018]78号文件《关于印发乐至县畜禽养殖禁养区、限养区划定方案的通知》，2.中共乐至县委办公室委办发[2018]99号文件关于印发《乐至县畜禽禁养区修订后新增规模养殖场关停实施方案》的通知，1、2证据拟证明乐至县委、乐至县人民政府基于《畜禽规模养殖污染防治条例》、《畜禽养殖禁养区划定技术指南》的规定作出的文件，其制定依据合法合规，且两份文件具有不可诉性。3.《限期关停通知书》（2018.9.20发）、《限期关停通知书》（2018.10.26发）以及现场张贴图片，拟证明被告基于前述规定以及内部形成的工作文件，依职权向原告依法送达《限期关停通知书》，且给予原告合理的时间进行关停搬迁，原告实际收到通知书对此并无任何异议。 二被告对原告提供的证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议，但认为《动物防疫条件合格证》已过期；《建设项目竣工环境保护验收申请》、《关于乐至县诚舵农牧有限公司建设项目环境影响登记表审批的函》与本案不具有关联性。对证据2没有异议，说明原告已收到该通知书，且不能达到原告的证明目的。对证据3没有异议，但不能达到原告的证明目的。对证据4的真实性没有异议。 原告对二被告提供的证据及依据的质证意见为：对依据部分三性无异议，但对其证明内容有异议；对其他证据的真实性无异议，但合法性有异议。 本院对双方当事人提供的证据的认证意见为：双方当事人对对方提供的证据的真实性均无异议，同时本院认为该些证据来源合法，能证明本案相关事实，与本案具有关联性，至于双方质证中提到的证据的合法性问题，实质直接涉及案涉行政行为的合法性，故对该部分认识本院在“本院认为”部分予以阐述。 经本院认定的证据证明，结合双方当事人的陈述，本院查明，原告于2015年依法设立并领取了营业执照，经营范围为：生猪的饲养、销售和玉米种植。之后，原告租用吴兵的养殖场地进行生猪养殖，期间增加了相应的经营设备设施。2018年7月19日，乐至县人民政府办公室印发乐府办发［2018］78号文件《关于印发乐至县畜禽养殖禁养区、限养区划定方案的通知》，将回澜镇相关村社划定为禁养区或限养区。2018年7月20日，中共乐至县委办公室印发乐委办发［2018］99号中共乐至县委办公室、乐至县人民政府办公室《关于印发＜乐至县畜禽禁养区修订后新增规模养殖场关停实施方案＞的通知》，该通知由中共乐至县委办公室、乐至县人民政府办公室共同签章。该通知载明主要内容：根据中央环保督察反馈意见整改方案要求，我县对畜禽养殖禁养区划定方案进行了修订完善，新增禁养区畜禽规模养殖场4个，为尽快完成4个新增规模养殖场关停工作，特制定本实施方案；关停对象包括原告在内的4个养殖场；2018年9月28日前，相关乡镇政府督促关停养殖场业主转移、处理畜禽，尽快减产减量，实现停产。2018年9月29日前，相关乡镇政府督促关停养殖场业主拆除养殖功能设施，清除场内外污染废弃物。2018年9月30日后，对未在规定时间自行关停的养殖场，由相关乡镇政府牵头，县环保局、县农业局等部门参与，县公安局、县司法局等部门密切配合，落实强行关停措施；成立由县环保局、县农业局、县水务局、回澜镇政府等相关部门组成的关停工作领导小组，领导小组办公室设在县农业局。2018年9月20日，乐至县畜禽养殖污染治理领导小组办公室向原告作出《限期关停通知书》，此通知落款为乐至县畜禽养殖污染治理领导小组办公室，乐至县农业局在此通知书上签章，但明确是代签章。该通知书载明：“你场位于回澜镇川主庙村三社，储液池距回澜河主河道1米，圈舍边界距回澜河主河道10米，根据《乐至县人民政府办公室关于印发的通知》（乐府办发［2018］78号）规定，你场属于禁养区关停范围。我县相关单位根据国、省、市相关规定和会议精神制定了关停工作方案。根据方案要求，现责成你场必须在9月28日前全面停养、9月30日前去除主要养殖功能设施设备。若在期限内仍未完成关停，相关单位将对你场采取强制关停措施，为此造成的一切经济损失概由你场自行承担。”2018年10月26日，回澜镇政府向原告作出《限期关停通知书》，该通知书载明的关停理由和依据与乐至县畜禽养殖污染治理领导小组办公室作出的《限期关停通知书》一致，另载明：“乐至县畜禽养殖污染治理领导小组办公室于2018年9月20日已下发《限期关停通知书》，责成你场必须在9月28日前全面停养、9月30日前去除主要养殖功能设施设备，但截至目前你场仍然在继续养殖，未按照规定完全关停，现请你场必须在10月28日12:00前全面停养，并去除主要养殖功能设施设备。若未在最后期限内完成关停，将对你场采取强制关停措施，为此造成的一切经济损失由你场自行承担。”2019年5月，案件涉及的养殖场关闭拆除。期间，原告在被告处以出具借条、收条和委托支付的方式收取相关款项近400000元。 本院认为，乐至县畜禽养殖污染治理领导小组是为畜禽养殖污染治理，由乐至县人民政府办公室发文成立的，代表乐至县政府实施相关畜禽养殖治理的行政行为，其不具有行政法上的主体资格，该小组所实施行为产生的法律后果由被告乐至县人民政府承担。被告乐至县人民政府有权依据《中华人民共和国水污染防治法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《畜禽养殖禁养区划定技术指南》、《乐至县城市总体规划（2010-2030）》等法律、行政法规、规章、地方性规范文件制定《关于印发乐至县畜禽养殖禁养区、限养区划定方案的通知》，划定畜禽养殖禁养区，原告经营的养殖场属于禁养区范围。乐至县人民政府有权根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条的规定责令原告关停其经营的养殖场，但应当基于信赖利益保护的原则依法对合法的被关停企业予以合理补偿。但成熟并具有合法性的行政行为，不但要具备行政行为的主体适格、行政行为符合行政主体的权限范围外，还应具备行政行为作出的程序合法、行政行为作出的依据充分等条件。就本案《限期关停通知书》而言，虽然《中华人民共和国水污染防治法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等相关法律法规对已建成的在禁养区的养殖场实施关闭的程序未作出具体规定，但并不意味着行政机关作出行政行为时就不必遵守程序正当原则。为此，国务院《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政作了具体要求，其中重要的一条就是程序正当。行政程序是指行政主体实施行政行为时在时间和空间上所遵循的方式、步骤和程序。其正当性主要体现在：在作出不利于行政相对人的决定时，要告知其作出行政行为的理由、事实依据和法律依据；应当告知行政相对人有为自己辩护的权利，行政主体应当听取行政相对人的理由。而本案中，关停原告经营的养殖场涉及原告的重大权益，在作出对原告重大不利决定时在没有履行告知原告关停其养殖场所依据的事实、理由和享有陈述、申辩的权利，听取当事人意见的情况下，直接作出《限期关停通知书》的行政行为，不符合行政机关作出行政行为时应当向行政相对人履行正当程序的基本要求，显然和公正原则相悖，属程序不正当；同时，包括行政处罚、行政强制、行政命令等具体行政行为的表现方式是对行政相对人产生法律效力的行政法律文书，如行政处罚决定书、行政强制决定书、限期改正决定书，申言之，该些行政法律文书决定了具体行政行为种类，也表明了其是最终的、成熟的，并产生公定力、确定力的行政行为。因此，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条中规定的确定行政行为合法条件“证据充分，适用法律、法规正确”就需体现在行政法律文书中，从案涉《限期关停通知书》内容看，并未援引《中华人民共和国水污染防治法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规作为依据，只是援引了其地方规范性文件，该情形属于适用法律法规错误；从回澜镇政府作出的《限期关停通知书》内容看，是对乐至县畜禽养殖污染治理领导小组办公室作出的《限期关停通知书》内容的重复告知，未对原告设置新的义务，回澜镇政府作出《限期关停通知书》的行为可视为其依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第五款规定，以及乐至县县委、乐至县人民政府制定的《关于印发＜乐至县畜禽禁养区修订后新增规模养殖场关停实施方案＞的通知》中的要求履行畜禽养殖污染防止协助工作。因此，对原告要求确认回澜镇政府作出的《限期关停通知书》违法并撤销的诉讼请求依法不予支持；从中共乐至县委办公室、乐至县人民政府办公室《关于印发＜乐至县畜禽禁养区修订后新增规模养殖场关停实施方案＞的通知》内容看，是行政机关上下级的工作安排部署，该工作的落实直接体现在了案涉《限期关停通知书》，对原告权益产生直接影响的正是该通知。因此，《关于印发＜乐至县畜禽禁养区修订后新增规模养殖场关停实施方案＞的通知》对外没有直接产生法律效力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……。”的规定，上述实施方案的通知属于不可诉情形。因此，对原告要求确认该实施方案通知违法并撤销的诉讼请求依法不予支持。 综上，乐至县畜禽养殖污染治理领导小组办公室作出的《限期关停通知书》因程序违法，没有适用相应的法律、法规，本该依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；……。”的规定，对《限期关停通知书》予以撤销。但是，原告经营的养殖场关停涉及生态环境保护这一公共利益问题，且原告经营的养殖场现已实际关停，撤销案涉《限期关停通知书》没有实际意义。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……。”的规定，依法确认乐至县畜禽养殖污染治理领导小组办公室于2018年9月20日向原告作出的《限期关停通知书》违法；原告要求确认回澜镇政府作出的《限期关停通知书》、乐至县人民政府颁发的《关于印发＜乐至县畜禽禁养区修订后新增规模养殖场关停实施方案＞的通知》（乐委办发［2018］99号文件）违法并予以撤销的诉讼请求，没有法律依据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认乐至县人民政府畜禽养殖污染治理领导小组办公室于2018年9月20日向原告乐至县诚舵农牧有限公司作出的《限期关停通知书》违法； 二、驳回原告乐至县诚舵农牧有限公司其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告乐至县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  黄 海 审 判 员  戴劲松 人民陪审员  廖义斌 二〇一九年十二月二十三日 法官 助理  刘 慧 书 记 员  陈淮英