南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）桂71行终300号 上诉人（一审原告）方闳，女，1963年3月15日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市青秀区。 被上诉人(一审被告)南宁住房公积金管理中心，住所地广西壮族自治区南宁市望园路**。 法定代表人王林一，该中心主任。 委托代理人邓安娜，该中心工作人员。 委托代理人刘巍，广西天承律师事务所律师。 上诉人方闳因住房公积金行政处理及行政赔偿一案，不服南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初327号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月23日公开开庭审理了本案。上诉人方闳，被上诉人南宁住房公积金管理中心（以下简称南宁公积金中心）的负责人罗云及委托代理人邓安娜、刘巍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2018年6月18日，方闳向南宁公积金中心提交举报材料，主要内容为：南宁市青秀区人民政府（以下简称青秀区政府）在没有合法依据的情况下将缴纳方闳公积金的义务转移至南宁市青秀区计划生育宣传指导站（以下简称青秀区计生宣传站）。青秀区计生宣传站在停止缴纳方闳的公积金后，不但未封存方闳的公积金账户，还继续在方闳的工资中扣除公积金。青秀区政府与青秀区计生宣传站的以上行为均未告知方闳，导致方闳达到法定退休年龄却无法领取公积金，故请求南宁公积金中心对此进行查处，并将查处结果及救济途径书面告知方闳。同时，方闳还提交了《政府信息公开告知书》（南金函〔2017〕28号）、代发工资条、青秀区计生宣传站2017年1月单位工资明细表、退休待遇资格审核告知书等材料。南宁公积金中心收到投诉后，于2018年12月4日向青秀区计生宣传站的上级单位南宁市青秀区卫生和计划生育局（以下简称青秀区卫计局）作出《住房公积金催缴通知书》，要求对方闳申诉的情况给予核实，并为方闳补缴在单位工作期间的住房公积金。2018年12月28日，青秀区卫计局向南宁公积金中心作出《关于为方闳缴纳住房公积金事项的情况说明》，称方闳于2002年6月10日申请在机构改革中作为分流人员参加专科学历培训学习三年，学习期满后自谋职业，不要求组织安排工作，得到批准。根据2001年南宁市南办发[2001]102号关于实施机构改革工作的文件精神，参加学习培训的分流人员不占单位编制，人事关系由所在单位管理，学习培训期间享受在职人员的工资福利待遇，工龄连续计算。鉴于方闳按当时的政策参加分流学习，且城区编制办已于2005年11月为其办理了销编手续，其不再具有公务员身份，亦与城区相关部门不存在劳动合同关系，故是否为其补缴住房公积金与其身份关系认定有关。方闳于2017年9月10日以城区政府为被告向南宁市中级人民法院提起（2017）桂01行初242号行政诉讼要求法院判令确认其工作身份，因该案尚未判决，故请求南宁公积金中心暂停处理方闳的投诉，待法院作出生效判决后再决定是否补缴。2019年1月27日，南宁公积金中心作出《关于方闳举报事项处理意见书》（以下简称《处理意见》），于2019年1月30日邮寄送达方闳。《处理意见》内容为“根据《建设部财政部中国人民银行关于住房公积金管理几个具体问题的通知》第一条‘关于《条例》中在职职工的范围’规定‘《条例》所称在职职工，是指在国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）中工作，并由单位支付工资的各类人员（不包括外方及港、澳、台人员），以及有工作岗位，但由于学习、病伤产假（六个月以内）等原因暂未工作，仍由单位支付工资的人员。包括与单位签定劳动合同或符合劳动保障部门认定的形成事实劳动关系的在岗职工，不包括已离开本单位仍保留劳动关系的离岗职工。’同时，在《南宁住房公积金管理办法》第三条也明确了这一规定。经我中心与您原单位调查了解到，您与原单位的劳动人事关系情况复杂。据此，在您与原单位劳动人事关系明确之后，我管理中心才可以此为基础，进一步调查处理您的住房公积金缴交事项”。方闳不服，诉至南宁铁路运输法院。 另查明，2002年8月28日，南宁市新城区人事劳动和社会保障局对南宁市新城区卫生和计划生育局作出《关于同意方闳同志辞职的通知》（南新人劳社保[2002]23号），内容为根据南办发[2001]102号文件精神，同意方闳辞职，辞职时间从2002年7月1日起执行。2018年10月22日，方闳向南宁公积金中心提交申请要求领取公积金，南宁公积金中心经审核于2018年11月22日准予其办理提取手续。 再查明，青秀区计生宣传站已更名为南宁市青秀区卫生和计划生育宣传信息中心。方闳因认为南宁公积金中心于2018年6月19日收到其举报后未作出回复构成不作为，于2018年12月3日起诉至南宁铁路运输法院。诉讼过程中，南宁公积金中心作出了本案被诉《处理意见》。因方闳仍坚持诉讼请求，南宁铁路运输法院于2019年7月16日作出（2019）桂7102行初1号行政判决书，确认南宁公积金中心未对方闳的投诉依法进行处理的行为违法。方闳对南宁公积金中心作出的《处理意见》不服，诉至南宁铁路运输法院。 一审法院认为，《南宁住房公积金管理办法》第四十二条规定，对违反住房公积金法规、规章的行为，单位和个人可以向管理中心投诉、举报。投诉人、举报人投诉、举报时，应当提交相关的证明材料。管理中心接到投诉、举报后应当按照行政执法程序处理，并将处理结果书面告知投诉人、举报人。本案中，南宁公积金中心于2018年6月19日收到方闳的举报后，于2018年12月4日向青秀区卫计局发出催缴通知书，要求对方闳申诉的情况予以核实并为方闳补缴在单位工作期间的住房公积金。南宁公积金中心收到青秀区卫计局回复的《关于为方闳缴纳住房公积金事项的情况说明》后，在得知方闳属于分流人员，其工作身份认定问题尚处于诉讼阶段的情况下，根据《建设部财政部中国人民银行关于住房公积金管理几个具体问题的通知》第一条及《南宁住房公积金管理办法》第三条中关于“在职职工”的规定，于2019年1月27日对方闳作出待其劳动人事关系明确之后才能对其投诉进一步调查的《处理意见》，符合《南宁住房公积金管理办法》第四十二条的规定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。关于方闳称其举报的是缴存义务单位未办理账户封存，南宁公积金中心作出的处理与其举报内容不符的问题。根据《住房公积金管理条例》第十五条第二款“单位与职工终止劳动关系的，单位应当自劳动关系终止之日起30日内向住房公积金管理中心办理变更登记，并办理职工住房公积金账户转移或者封存手续”的规定，公积金账户的转移、封存亦以单位与职工之间的劳动关系为前提。因此在缴存义务单位尚未明确的情况下，南宁公积金中心对方闳作出的《处理意见》正确，故方闳的该项主张不予支持。方闳要求判令《处理意见》违法的诉讼请求，不予支持。 关于方闳要求南宁公积金中心赔偿经济损失的问题。《国家赔偿法》第四条规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”。南宁公积金中心不存在违法行使行政职权而侵犯方闳财产权的情形，故方闳要求南宁公积金中心赔偿经济损失的诉讼请求，无事实及法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回方闳的诉讼请求。 上诉人方闳上诉称：一、一审判决认定事实不清，把侵权行为错误认定为缴费纠纷，回避了南宁公积金中心违法事实。南宁公积金中心的违法行为表现为两个方面：一是不执行审核文件；二是不依法查处被举报人的侵权行为。一审判决认定事实有三个错误：一是否定行政机关审核文件具有公定力；二是将分流人员的工作身份与“在职职工”混淆，违反了公积金封存的另一种情形（非在职职工）；三是误解了方闳的举报内容。（一）南宁公积金中心于2011年8月已经作出封存的审核文件，具有公定力，须无条件执行。南宁公积金中心只执行对方闳不利的停交，却没有执行对方闳有利的封存，违反办理程序，侵犯了方闳继续缴纳、转移或提取的权利，是违法行为。一审法院以“基于劳动人事关系”的理由对抗具有公定力的审批文件违反《住房公积金管理条例》第十五条规定，违反公积金转移、封存具体办理程序的规定，违反《广西住房公积金业务管理规范》3.5.1关于封存的第2种情形“缴存人与单位保留劳动关系或人事关系，但停止或暂停发放缴存人工资的”，违反建金管[2006]52号文件“在职职工，不包括已离开本单位仍保留劳动关系的离岗职工”的规定。一审法院将转移、封存仅以劳动关系为前提，违背法律规定，忽视特殊规定及相关解释。（二）方闳举报的不是缴费纠纷而是侵权行为。南宁公积金中心违背封存的规定，违背方闳投诉举报意愿，没有依法履行查处职责。一审法院也误解了方闳的举报内容。1.南宁公积金中心已举证证明方闳不符合单位缴存的情形，不存在缴费纠纷。方闳没有工资且离岗、有封存的审核文件，足以说明符合封存的规定。没有依法封存就是违法侵权行为。公积金行政执法的职责有多种，只有缴费纠纷才适用劳动人事关系的规定。2.南宁公积金中心辩称“材料的真实性由用人单位负责并承担后果”，说明其明知方闳投诉举报的是用人单位的侵权行为，却没有依法履行法定职责。南宁公积金中心没有答复该虚假行为是否属于其先行处置的范围，按规定公积金问题先由公积金管理部门处置。因此，不管是否属于公积金处置的范围，南宁公积金中心都必须明确答复“是”或“不是”，并且有告知救济途径的义务，还有核实投诉举报内容是否属实并作出结论的职责。3.二被举报人的侵权情形不一样，应该分别处理，但南宁公积金中心的答复指向不明。具体如下:（1）被举报人青秀区计生宣传站与方闳没有任何劳动人事关系，更不存在缴费纠纷，举报的内容是青秀区计生宣传站的侵权行为，南宁公积金中心没有依据侵权责任的相关法律，正确地履行查处职责和答复。方闳也没有投诉、举报不缴、欠缴、少缴问题，南宁公积金中心的曲解违反举报人的真实意愿。无论方闳与其他单位是否存在工作关系，都与青秀区计生宣传站的侵权行为无关。青秀区计生宣传站的侵权行为应该受到查处却没有被查处。对方闳投诉内容，一审法院也有误解。青秀区计生宣传站不是方闳的缴费义务单位，是其违法侵权承接缴费义务。而且青秀区计生宣传站已办理封存手续，南宁公积金中心不依法封存违法。（2）被举报人青秀区政府与方闳不存在“在职职工”的关系，方闳被辞去原工作岗位，是离岗人员。《处理意见》明确告知，离岗职工不是在职职工，不属于由单位缴纳公积金的范围，也说明缴纳公积金的基础是“在职职工”，而不是“劳动人事关系”，《处理意见》自相矛盾。方闳也没有要求青秀区政府补缴等诉求，南宁公积金中心答非所问。而关于工作身份的诉讼与公积金无关，是因为社保机构登记其为编外人员而起诉的。一审法院将与社保相关的工作身份与公积金相关的“在职职工”混淆。即使确定2017年8月以后其与用人单位有劳动关系，南宁公积金中心也应该履行先封存再解封的程序。但没有工资也仍然属于封存的情形，不可能解封。分流人员的工作身份与公积金缴交没有任何关联，与封存也没有关联，不是公积金法规里的“相关的证明材料”，有关联的是在职职工、停发工资等材料。故南宁公积金中心违法是明确的，并造成方闳经济损失，应该赔偿。特别是，青秀区政府现在还以扣缴公积金名义扣押其部分款项不归还。二、南宁公积金中心所举证据显属不足，且没有依法举证、违反举证原则。（一）南宁公积金中心没有举证说明审核文件可以不执行的证据，也没有“劳动人事关系”可以对抗审核文件的证据。（二）被举报人青秀区计生宣传站假冒劳动人事关系，被举报人青秀区政府假冒方闳是在职职工转移，并通过南宁公积金中心实现违法侵权。南宁公积金中心应举证如何通过审批，但没有举证。南宁公积金中心辩称，只是事前形式审查，但形式审查的证据也没有出示，没有提供法律法规规定的归档材料；对事后调查材料不真实的事实不处理，也没有举证；对青秀区计生宣传站的侵权行为与证明在其他单位有在职职工、劳动人事关系有什么必然联系，也没有举证。（三）南宁公积金中心对除投诉举报不缴、欠缴、少缴以外的其他违法行为的投诉举报，也要提供劳动人事关系证明，没有举证说明。投诉举报侵权行为，却被要求按补缴程序查处的证据，也没有举证说明。三、一审判决适用法律错误，应该适用的法律没有适用。（一）一审法院适用的三条法律均错误。1.“在职职工”的法律适用错误。首先，明知方闳不是在职职工还适用该规定，自相矛盾。其次，方闳不可能与二被举报人同时存在劳动人事关系（在职职工），适用法律指向不明。再者，被举报人青秀区计生宣传站将方闳登记在其名下，也已经明知与方闳没有任何工作关系，纯粹是侵权行为，适用该法律错误。而其他单位未将方闳登记在名下，适用该法律没有基本条件。2.“相关的证明材料”不等于“劳动人事关系”证明，“在职职工”也不等于“劳动人事关系”，故适用《南宁住房公积金管理办法》第四十二条错误。3.一审判决适用的法律条文与南宁公积金中心提供的不一致，而且违反新旧法的适用原则。一审判决适用的《住房公积金管理条例》第十五条第二款是2019年3月24日发布和实施的，而南宁公积金中心的违法行为均发生在此之前。因此，一审判决适用该条文错误，相关论述也错误。（二）应该适用的法律没有适用。1.2019年3月以前的《住房公积金管理条例》第十五条、第二十二条、第四十条第（二）（四）项、第三十条、第四十四条，《南宁住房公积金管理办法》第三十九条、第四十条、第四十三条、第四十七条、第五十一条，《广西住房公积金业务管理规范》中关于转移、封存、归档材料、行政执法职责等相关规定，都是应该适用的法律法规，但一审判决均没有适用。2.应该适用侵权责任的法律，一审判决没有适用。没有适用举证原则的相关规定。归档材料是有规定的，南宁公积金中心没有出具，应作出不利于南宁公积金中心的判决。3.南宁公积金中心违法事实清楚，一审判决没有适用相关赔偿的法律。四、南宁公积金中心要求方闳提供工作关系才调查处理的行为属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第（二）（三）项规定的“重大且明显违法”情形。因为方闳与被举报人青秀区计生宣传站没有工作关系，南宁公积金中心也收到了被举报人青秀区政府对方闳的辞职文件，说明方闳不是在职职工和没有工作岗位而符合超过两年不再补缴的规定，以及方闳没有举报补缴、欠缴、少缴的问题。综上，请求：1.撤销一审判决；2.确认《处理意见》违法；3.判决南宁公积金中心赔偿经济损失135801.95元；4.由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人南宁公积金中心辩称，二审答辩意见与一审答辩意见一致。补充意见：1.南宁公积金中心已经交代相关单位封存，且方闳已提取住房公积金，说明方闳已经知道封存事实；2.南宁公积金中心要求方闳补充的是人事劳动关系证明而非工作关系证明，方闳与原单位的劳动人事关系现仍在诉讼中，故未能进入公积金行政执法流程。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回上诉人的诉讼请求。 二审期间，上诉人方闳未提交新证据。被上诉人南宁公积金中心提交三份证据：1.南宁市中级人民法院（2017）桂01行初242号行政裁定书、2.行政上诉状、3.南宁铁路运输中级法院（2019）桂71行终213号判决书，拟证明方闳与原单位之间存在工作身份关系争议，尚未判决。上诉人方闳对上述证据1、2的真实性、合法性无异议，但对其关联性不予认可；对证据3不予认可。对上述证据，经审查，本院认定如下：上述证据符合证据的客观性、合法性、真实性的要求，且证据之间相互印证，可以作为认定本案事实的依据，但其证明目的由本院结合本案案情予以综合认定。同时，本院确认一审法院确认的证据合法、有效，可以作为定案依据。根据以上证据，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 二审另查明，南宁市中级人民法院于2019年4月28日作出（2017）桂01行初242号行政裁定书，认定方闳所起诉的青秀区政府《关于对的告知书》属于重复处理行为不具有可诉性，遂裁定驳回方闳的起诉。方闳不服该裁定，上诉至广西壮族自治区高级人民法院。南宁铁路运输中级法院于2019年12月13日作出（2019）桂71行终213号行政判决书，认定南宁公积金中心的处理行为合法，撤销南宁铁路运输法院于2019年7月16日作出的（2019）桂7102行初1号行政判决书。 本院认为，各方当事人在二审期间对下列事实无异议：1.方闳、南宁公积金中心均具备本案诉讼主体资格；2.方闳的起诉符合起诉条件。本院依法予以确认。综合各方当事人的诉辩意见，本案争议的主要焦点为：1.《处理意见》是否合法；2.方闳要求南宁公积金中心赔偿其经济损失135801.95元能否成立。 关于《处理意见》是否合法。《住房公积金管理条例》（2002修订）第十五条第二款规定“单位与职工终止劳动关系的，单位应当自劳动关系终止之日起30日内到住房公积金管理中心办理变更登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户转移或者封存手续”、《南宁住房公积金管理办法》第四十二条规定“对违反住房公积金法规、规章的行为，单位和个人可以向管理中心投诉、举报。投诉人、举报人投诉、举报时，应当提交相关的证明材料。管理中心接到投诉、举报后应当按照行政执法程序处理，并将处理结果书面告知投诉人、举报人”。根据上述规定，办理职工住房公积金账户转移或封存手续，与单位和职工是否终止劳动关系相关，故投诉、举报住房公积金账户转移或封存行为，需要有单位与职工劳动关系的相关证明材料，管理中心才能按行政执法程序处理。本案中，方闳于2018年6月18日向南宁公积金中心举报青秀区政府、青秀区计生宣传站对其住房公积金账户进行的转移或封存等行为，但举报时未提供其与用人单位劳动关系的相关材料。南宁公积金中心接到该举报后，向青秀区卫计局核实情况。青秀区卫计局告知，方闳属分流人员，其向南宁市中级人民法院起诉要求判令确认其工作身份的行政诉讼案件尚未判决。南宁公积金中心据此作出《处理意见》,决定在方闳与原单位劳动人事关系明确后进一步调查处理，符合上述法律规定。同时，南宁公积金中心经审查，在暂无法核实方闳与用人单位劳动关系的情况后，作出《处理意见》暂不予调查处理，符合《广西住房公积金业务管理规范》（桂建金管[2011]26号）第3.9.8条第1款“接到投诉、举报或信访后，经审查，情况属实的，正式受理”之规定，程序合法。 关于方闳要求南宁公积金中心赔偿其经济损失135801.95元能否成立。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”。本案中，南宁公积金中心作出《处理意见》符合相关法律规定，不存在行使行政职权时侵犯方闳财产权的上述法定情形，故本院对该赔偿要求不予支持。 综上，《处理意见》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。方闳要求南宁公积金中心赔偿的理由不能成立。上诉人方闳上诉理由的事实及法律依据不充分，其上诉请求依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人方闳负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长 胡青兮 审 判 员 杨 斌 审 判 员 韦圆圆 二〇一九年十二月二十七日 法官助理 邹 鹏 书 记 员 陈斯涛 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。