山西省太原市中级人民法院行政判决书（2019）晋01行初97号原告郑天磊，男，1970年4月6日出生，汉族，住太原市。委托代理人王栋，北京隆安（太原）律师事务所律师。被告中国银行保险监督管理委员会山西监管局，住所地：太原市迎泽大街**。法定代表人朱金渭，局长。出庭负责人景晋生，副局长。委托代理人曹晓晴，女，该局政策法规处主任科员。委托代理人刘艳桂，北京大成（太原）律师事务所律师。被告中国银行保险监督管理委员会，住，住所地：北京市西城区金融大街**/div>法定代表人郭树清，银保监会主席。委托代理人李筱琛，女，中国银保监会法规部干部。委托代理人武忠，男，中国银保监会法规部干部。原告郑天磊不服被告中国银行保险监督管理委员会山西监管局（以下简称山西银保监局）、中国银行保险监督管理委员会（以下简称中国银保监会）行政处罚及行政复议一案，于2019年8月16日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月5日公开开庭审理了本案。原告郑天磊及其委托代理人王栋与被告山西银保监局出庭负责人景晋生、委托代理人曹晓晴、刘艳桂，被告中国银保监会委托代理人李筱琛、武忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告山西银保监局于2019年1月28日作出晋银保监罚决字[2019]7号《山西银保监局行政处罚决定书》（以下简称7号处罚决定书），认为民生银行太原分行内控不严，民生银行太原五一路支行用印管理混乱，对员工管理不到位，内部管理混乱，导致发生诈骗案件，形成巨大经济损失。时任分行分管副行长郑天磊负领导责任。根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条第五项和第四十八的规定，对时任分行分管副行长郑天磊警告行政处罚。被告中国银保监会2019年7月22日作出银保监行复决字[2019]122号《行政复议决定书》（以下简称122号复议决定书），认为申请人提出的行政复议申请属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定的情形，维持了山西银保监局作出的7号处罚决定书。原告郑天磊诉称，2007年9月至2013年10月期间，民生银行太原五一路支行副行长关启明利用职务便利实施合同诈骗，导致五一路支行向受害人承担四千余万元的赔偿责任。2019年1月28日山西银保监局以原告（时任民生银行太原分行副行长）“应负领导责任”为由，作出对原告予以警告的行政处罚。2019年4月24日原告向中国银保监会申请行政复议。2019年7月22日中国银保监会对山西银保监局的行政行为予以维持。原告认为该具体行政行为认定事实的主要证据不足，适用法律错误主要体现在以下两点：一、山西银保监局的行政行为没有客观证据支撑，缺乏事实依据。1、民事判决书不能证明原告违法。2、民生银行调查报告及民生银行问责意见函没有证据效力。3、《关于调整行领导分工的通知》、《关于行领导分工的通知》反而证明原告不是直接责任人。二、山西银保监局的行政行为没有法律依据，随意扩大责任边界。请求依法撤销山西银保监局2019年1月28日作出的7号处罚决定书中针对原告予以警告的具体行政行为，以及中国银保监会2019年7月22日作出的122号复议决定书。原告向本院提交如下证据：行政处罚告知书（晋银监罚告字[2018]12号），证明在行政处罚前告知陈述申辩。被告山西银保监局答辩称，一、行政处罚违规事实清楚、证据确凿。2007年9月至2013年10月期间，民生银行太原五一路支行副行长关启明，利用职务之便，私用单位制式空白合同，私刻公章，以单位名义签订委托贷款合同16份，涉及资金4250万元。关启明被依法追究刑事责任。之后，人民法院民事判决民生银行太原五一路支行赔偿客户本金，并承担诉讼费用、执行费用及迟延履行金。2002年4月3日，民生银行总行下发《关于开办个人委托贷款业务的通知》，对个人委托贷款业务操作规程作出规定，并下发个人委托贷款业务合同文本模板。2007年4月29日，民生银行太原分行《关于调整行领导分工的通知》中明确“郑天磊副行长协助行长分管零售银行序列各部门”。2008年3月5日，《关于行领导分工的通知》中明确“党委委员、副行长郑天磊同志协助行长分管零售银行市场营销部、零售银行个贷管理部、零售银行运营保障部、电子银行部及机构网点选址工作”。因此原告承担相关领导责任。二、行政处罚程序合法。我局对民生银行太原分行的严重违反审慎经营规则行为经过立案、调查取证，形成调查报告，经行政处罚委员会审议决定对该行及相关责任人员行政处罚。行政处罚告知书送达后，原告提出陈述申辩意见，经复核，行政处罚委员会审议决定维持处罚决定，并送达原告。三、行政处罚适用法律准确。对民生银行太原分行内控不足等违规行为，我局依据《银行业监督管理法》第四十六条第五项“严重违反审慎经营规则”作出行政处罚。在确认机构违规的前提下，区别情形对相关责任人员依据《银行业监督管理法》第四十八条作出以下处罚：对时任五一路副行长关启明禁止终身从事银行业。对先后时任五一路支行行长吴友珊、王国栋分别警告并罚款5万元，对时任分管零售条线副行长郑天磊警告。综上，我局依法对原告作出行政处罚，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，请法院依法驳回原告诉讼请求，维持我局作出的行政处罚决定。被告山西银保监局向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：证据1、《案件风险信息快报》，证明行政处罚时效合法，民生银行出现了风险，2014年6月9日向山西银保监局汇报情况，我局发现民生银行的违规行为；证据2、《案件风险信息快报》，证明行政处罚时效合法，证明我们在第一时间采取措施，调查情况，在2014年6月9日收到民生银行的案件风险信息快报后于当日向中国银保监会汇报情况，并责成民生银行立即采取措施，调查情况；证据3、行政处罚立案登记审批表；证据4、山西银监局行政处罚案件调查报告；证据5、山西银监局行政处罚案件审议会议决议（2018年第3次）；证据6、送达回证（两份），证明行政处罚程序合法，在行政处罚决定作出前依法向原告送达了告知书，在行政处罚决定书作出后也向原告及时进行了送达；证据7、行政处罚当事人陈述申辩意见审查表，证明被告给予原告申辩的权利，行政处罚程序合法；证据8、行政处罚案件审议会议决议（2018年第4次），证明对原告申辩的复核，决定对原告进行行政处罚，程序合法。第二组证据：证据1、太原市杏花岭区人民法院民事判决书（2016）晋0107民初1115、1116、1117号；证据2、山西省高级人民法院民事裁定书（2017）晋民申2319号；证据3、太原市中级人民法院民事判决书（2017）晋01民终917、924、925；证据1-3证明根据一审、二审、再审的裁判文书中查明的内容民生银行因用印审批登记混乱，未能对空白制式合同做统一有效的管理，未能及时发现员工违规行为，并因此造成了巨大经济损失。证据4、中国民生银行太原分行关于“关启明案件”的调查报告，证明行政处罚责任人认定明确，经与民生银行太原分行核实，2014年6月10日，民生银行太原分行已就案涉关启明合同诈骗案件的违法行为向山西银监局报送了案件风险信息报告，山西银监局即发现案涉违法行为并开始着手调查事实，同时，民生银行太原分行确认郑天磊为分管零售条线的副行长，承担相应领导责任；证据5、《关于对郑天磊的问责意见函》（问责专字[2018]10号），证明行政处罚责任人认定明确，为民生银行内部文件，对郑天磊的内部处分。民生银行经调查，认定郑天磊作为时任太原分行副行长，对太原分行发生关启明合同诈骗案件承担相应领导责任；证据6、《关于调整行领导分工的通知》（民银并党[2017]1号）、《关于调整行领导分工的通知》（民银并党[2018]1号），证明行政处罚责任人认定明确。案涉关启明合同诈骗案件发生在郑天磊任职期间，且郑天磊当时分管零售银行市场营销部、零售银行个贷管理部、零售银行运营保障部、电子银行部及机构网点选址工作。任职期间，郑天磊对空白个人委托贷款合同未做有效管理，造成损失。因此原告郑天磊承担相关领导责任；证据7、现场检查事实确认书，证明行政处罚程序合法。经山西银监局现场检查，民生银行太原分行存在：空白委托贷款合同管理不善，2007年空白委托贷款合同由当时郑天磊分管的个贷管理部联系印刷、发放网点，均为随用随取，民生银行太原分行对此确认；证据8、7号处罚决定书，证明涉案处罚决定书是在立案调查、审理、充分告知当事人处罚事实、理由、依据及依法享有权利的基础上作出的，并载明了当事人违法违规的事实、相关证据、依据、行为定性、处罚种类及幅度，不服处罚决定，申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限等内容。处罚决定书事实确凿、程序合法。法律依据：、1、中华人民共和国行政处罚法》；2、《中华人民共和国银行业监督管理法》；3、《中国银监会办公厅关于加强银行业基层营业机构管理的通知》；4、《中国银行业监督管理委员会关于加大防范操作风险工作力度的通知》；5、《中国银监会关于印发商业银行内部控制指引的通知》；6、《商业银行内部控制指引》。被告中国银保监会答辩称，一、本案有关事实情况。2019年4月24日，中国银保监会法规部收到原告行政复议申请材料，并对复议材料进行审查。2019年4月26日，中国银保监会向山西银保监局发送《行政复议答复通知书》以及行政复议申请书副本和相关材料。2019年6月21日，中国银保监会作出《行政复议期限延长通知书》，并寄送原告。2019年7月22日作出122号复议决定书，并寄送原告。二、中国银保监会于2019年4月24日对原告行政复议申请依法予以受理，并于法定期限内向被申请人发送了答复通知书及行政复议材料，程序合法。三、中国银保监会对于原告提起的行政复议申请依法作出行政复议决定。根据原告的行政复议请求，山西银保监局的答辩意见以及中国银保监会法规处的审理情况，2019年6月21日，中国银保监会作出《行政复议期限延长通知书》，决定延长行政复议期限30日。2019年7月22日作出122号复议决定书。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。”中国银保监会对于原告提起的行政复议申请依法于法定期限内作出了行政复议决定，并加盖印章，寄送原告，程序合法。综上。请求依法驳回原告诉讼请求。被告中国银保监会向本院提交了以下证据：证据1、原告行政复议申请材料；证据2、《行政复议答复通知书》；证据3、山西银保监局答辩材料；证据4、行政复议期限延长通知书（银保监行复延字[2019]2号）；证据5、122号复议决定书及投递记录。经庭审质证，原告对被告山西银保监局第一组证据的质证意见为：对证据1、2关联性不予认可，对真实性、合法性认可。对证据3、6无异议。对证据4、5三性均不予认可。对证据7真实性有异议，只有调查人员的签字，其他人员均无签字。对证据8、对关联性有异议，这是对方内部讨论文件。原告对被告山西银保监局第二组证据的质证意见为：对证据1-3是相关法院作出的判决，对三份判决的三性均予以认可，但对证明目的不予认可，这三份判决只能体现为民生银行本身违法，不能认为郑天磊存在违规行为，这三份证据也没有体现郑天磊在民生银行担任什么职务；对证据4关联性无异议，对真实性、合法性有异议。这个调查报告是由被处罚机关民生银行自己作出，而且有推卸责任的情形；对证据5关联性无异议，对真实性、合法性有异议。这个调查报告是由被处罚机关民生银行自己作出，而且有推卸责任的情形；对证据6、7、8三性均无异议。原告对山西银保监局提交的依据认为：对依据1、2，行政处罚决定书里面没有体现出这些条款，而且适用法律错误，依据《银行业监督管理法》第四十八条的规定，原告不是直接负责的董事，也不是其他负责人员，故被告适用法律错误。对依据3-6，这四份规范性文件没有对空白合同的管理作出要求。原告对被告中国银保监会提交的证据均予以认可。被告山西银保监局、中国银保监会对原告提交的证据予以认可。被告山西银保监局对被告中国银保监会提交的证据予以认可。被告中国银保监会对被告山西银保监局提交的证据、依据均予以认可。本院对上述证据认证如下：原告、被告提供的证据能够反映案件真实情况，与本案待证事实相关联，本院予以采纳。经审理查明，2014年6月，被告山西银保监局接到民生银行太原分行《案件风险信息快报》，称该行辖属五一路支行反映，客户持《委托贷款合同》到该支行咨询到期未兑付的情况，据客户介绍《委托贷款合同》是五一路支行原副行长关启明为其办理的。经核对，该合同加盖的公章系伪造。民生银行太原分行认为，关启明已于2014年4月10日辞职，且五一路支行未留下客户持有的《委托贷款合同》，不清楚客户基本情况，进一步核查《委托贷款合同》的具体情况存在一定难度，同时，该分行已开始对关启明经手的业务进行摸排。被告山西银保监局向被告中国银保监会立即进行了报告。2014年7月1日，关启明因涉嫌合同诈骗罪被逮捕并被依法追究刑事责任。2017年1月，太原市杏花岭区人民法院民事判决民生银行太原五一路支行赔偿客户4250万元。2017年4月，太原市中级人民法院民事判决予以维持。2018年5月29日，被告山西银保监局进行了行政处罚立案登记，经调查核实，于2018年9月21日作出晋银监罚告字[2018]12号行政处罚意见告知书。原告郑天磊提出陈述申辩意见，被告山西银保监局经行政处罚案件审议会议决议，于2019年1月28日依据《银行业监督管理法》第四十六条第五项“严重违反审慎经营规则”对民生银行太原分行作出责令改正，罚款50万元的行政处罚；依据《银行业监督管理法》第四十八条对先后时任五一路支行行长吴友珊、王国栋分别警告并罚款5万元，对时任分行分管副行长郑天磊警告，对时任五一路支行副行长关启明禁止终身从事银行业的7号处罚决定书，并送达原告郑天磊。原告郑天磊不服7号处罚决定书，向被告中国银保监会提出复议申请。被告中国银保监会收到原告郑天磊行政复议申请材料后进行了审查，并于2019年4月26日向山西银保监局发送《行政复议答复通知书》以及行政复议申请书副本和相关材料。2019年6月21日，被告中国银保监会作出《行政复议期限延长通知书》，决定延长行政复议期限30日。2019年7月22日，被告中国银保监会作出122号复议决定书，维持了被告山西银保监局作出的7号处罚决定书。原告郑天磊不服，提起本诉。本院认为，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条第一款“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作”以及第八条“国务院银行业监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。国务院银行业监督管理机构对派出机构实行统一领导和管理。国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责”的规定，山西银保监局作为中国银保监会的派出机构，其在中国银保监会的授权范围内，具有监督本行政区域内银行业金融机构及其业务活动的职责。又根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第二款“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议”的规定，中国银保监会作为山西银保监局的上级主管部门，对不服山西银保监局作出的行政行为提出复议申请的行为有权作出复议决定。在本案中，山西银保监局、中国银保监会执法主体适格，本院予以确认。关于山西银保监局作出的涉案《行政处罚决定书》是否合法的问题。在银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的情况下，对相关责任人是否采取或者采取何种行政处罚措施属于监管部门行政裁量的范畴，应当由监管部门根据违法、违规行为的具体事实和情节综合考量和判断。只要裁量不存在违法或明显不当的情形，人民法院在审查时应当予以尊重。本案中，山西银保监局对原告的处罚具有附随性，其作出的涉案《行政处罚决定书》是对民生银行太原分行作出行政处罚的同时一并作出的处罚。根据《中国银行业监督管理委员会关于加大防范操作风险工作力度的通知》第七条规定，严格规范重要岗位和敏感环节工作人员八小时内外的行为，建立相应的行为失范监察制度。第十一条规定，严格印章、密押、凭证的分管与分存及销毁制度，坚决执行制度规定，并对此进行严格检查，对违规者进行严厉惩处。《中国银监会办公厅关于加强银行业基层营业机构管理的通知》规定，要加强对员工异常行为的监督和排查，重点关注重要岗位和敏感环节员工八小时内外的行为，严禁员工与客户发生非正常资金往来，严禁员工组织、参与民间融资或非法集资。本案中，山西银保监局查明，民生银行太原分行内控不严，民生银行太原五一路支行用印管理混乱，对员工管理不到位，内部管理混乱，导致发生诈骗案件，形成巨大经济损失。2007年4月29日，民生银行太原分行《关于调整行领导分工的通知》明确，郑天磊副行长协助行长分管零售银行序列各部门。2008年3月5日，《关于行领导分工的通知》明确，党委委员、副行长郑天磊协助行长分管零售银行市场营销部、零售银行个贷管理部、零售银行运营保障部、电子银行部及机构网店选址工作。原告郑天磊时任民生银行太原分行分管副行长，系直接负责的高级管理人员。山西银保监局在作出涉案《行政处罚决定书》前已依照《行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定向涉案当事人告知了给予行政处罚的事实、理由和依据及要求听证的权利。山西银保监局根据违规行为的具体情况，根据《银行业监督管理法》第四十八条的规定，对原告处以警告的行政处罚，该处罚认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。关于中国银保监会作出的涉案《行政复议决定书》是否合法的问题。本案中，中国银保监会依法受理了原告的行政复议申请，于2019年6月21日，作出《行政复议期限延长通知书》，决定延长行政复议期限30日。同年7月22日，中国银保监会依照法定程序作出涉案《行政复议决定书》，维持了山西银保监局作出的《行政处罚决定书》，并送达、告知如对本决定不服具有向人民法院提起行政诉讼的权利，本案没有证据显示复议程序存在不当。综上，被诉处罚决定事实清楚、适用法律正确、程序合法，裁量无明显不当，被诉复议决定维持该处罚决定亦合法有据。原告起诉请求撤销被诉处罚决定中针对自己的部分以及被诉复议决定的理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告郑天磊的诉讼请求。案件受理费五十元由原告郑天磊负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长 刘 栋审判员 陈 聪审判员 郭朝艳 二O一九年十二月五日书记员 王 婷