广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂01行初410号 原告玉长华。 委托代理人玉家威。 委托代理人刘宏国，北京京平律师事务所律师。 被告南宁市良庆区人民政府，办公所在地南宁市良庆区歌海路9号。统一社会信用代码11450108775964657G。 法定代表人王川，该区区长。 委托代理人谭京凯，广西谦行律师事务所律师。 委托代理人韦忠威，南宁市良庆区征地和拆迁办公室工作人员。 原告玉长华与被告南宁市良庆区人民政府（以下简称：良庆区政府）行政强制执行违法并行政赔偿纠纷一案，于2018年11月8日向本院提起诉讼，本院于次日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月24日公开开庭审理了本案。原告玉长华及其委托代理人玉家威、刘宏国，被告良庆区政府的委托代理人谭京凯、韦忠威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年1月1日，原告玉长华位于南宁市良庆区良庆镇××号房屋被拆除。 原告玉长华起诉称，原告在南宁市良庆区良庆镇××的楼房，被告于2016年开始在良庆镇良庆街征用全部居民的房屋进行棚户区改造，给予被征用房屋以套人口2030元每平方米补偿，超出面积按160元/平方米给予材料补助费，原告不同意被告的补偿标准，拒不在协议书签字，被告遂于2017年10月开始停水停电，并于2018年1月1日对原告涉案房屋予以拆除。被告在不具备法定条件且未履行法定程序的情况下非法强拆原告房屋，程序严重违法。请求法院判令被告强拆行为违法并按照市场价对原告房屋予以补偿（价值6541700元）。 原告玉长华为证明其主张，向本院提交以下证据材料：1.家庭人员身份信息，2.集体土地建设用地使用证，3.建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，4.私人住宅建设用地规划审批单，5.各项收费依据清单，6.授权委托书，7.个体工商户营业执照，8.房屋照片，9.国有土地使用权申报登记收据，10.沙纸证，11.通知书。 被告良庆区政府辩称，第一，本案征地拆迁行为的行政主体并非良庆区政府，不应由良庆区政府承担法律责任。涉案地块征地拆迁项目由南宁市国土资源局发布征收土地预公告并实施征地拆迁工作，南宁市国土资源局委托“良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室”具体实施征地拆迁工作，符合《中华人民共和国土地管理法》《南宁市征用集体土地条例》和《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》的相关规定，本案征地拆迁的主体并非良庆区政府，相关后果不应由良庆区政府承受。第二，补偿协议未能签订系原告提出不合理的补偿要求所致。相关部门依法组织实施征收范围内土地和房屋的拆迁工作，依法发布征收土地方案和征地补偿安置方案，明确土地补偿、安置标准等各项有关内容与其他利害关系人签订补偿协议，及时发放补偿款。因原告提出不合理的补偿要求，导致未能签订涉案房屋补偿协议。如按照原告不合理诉求给予拆迁补偿不仅损害国家利益，对其他被征收人也不公平。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款规定，被征收土地的所有权人、使用权人有配合征地的法定义务，原告拒不履行法定义务，存有过错。第三，原告主张的补偿标准无法律依据。被告相关部门已依法发布征收土地方案和征地补偿安置方案，明确土地补偿、安置标准等各项有关内容，原告主张的补偿标准无计算标准和法律依据。综上，请求人民法院驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告良庆区政府向本院提交以下证据材料：1.南宁市国土资源局《关于良庆区良庆街片区旧城改造项目征收土地预公告》，2.委托书，3.南宁市人民政府关于良庆区良庆镇棚户片区改造项目实施房屋征收决定的公告，4.《中华人民共和国土地管理法》《南宁市征用集体土地条例》《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》（南府发[2013]10号）。 经庭审质证，各方当事人对对方证据的真实性无异议，本院予以确认，可以作为认定本案有关事实的依据。 经审理查明：2014年12月16日，南宁市国土资源局发布南国土征预[2014]621号《关于良庆区良庆街片区旧城改造项目征收土地预公告》，决定对位于五象核心区，规划定点蓝线范围内的12.2877公顷土地实施征地拆迁工作。本公告拟征地范围内的土地补偿标准和安置方案按照《南宁市人民政府关于印发南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》（南府发[2013]10号）规定执行。公告发布之后，征地拆迁范围内的土地所有权人、他项权利人及地上附着物所有人应配合城区房屋和征地拆迁办公室工作人员进行青苗、建（构）筑物、地上附着物的清点工作，协商拟定征地拆迁补偿安置方案，签订征地拆迁协议书，并依法履行拆迁义务。同日，南宁市国土资源局向良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室作出（2014）WX0078号《委托书》，委托该办发送征收土地预公告，现场调查规划用地范围内涉及村组（单位）的土地权属、地类、面积和地上附着物情况；拟定征（拨）土地补偿安置方案；与被征（拨）地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜，签订征（拨）地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书；拨付征地拆迁费用；办理征地成本结算。因上述用地范围内交叉分布有部分国有土地，南宁市人民政府于2015年10月26日发布南征[2015]13号《关于良庆区良庆镇棚户片区改造项目实施房屋征收决定的公告》，公告征收东临新良路，南至良兴路，西邻延庆路，北靠五象大道范围内（集体土地除外）房屋及附属物。房屋补偿安置按《良庆区良庆镇棚户片区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》执行。 原告位于南宁市良庆区良庆镇良庆街××号的涉案房屋属于南宁市人民政府的上述用地范围。原告主张该房屋占地面积为88.5平方米，共计四层，其中，第1层总建筑面积为88.5平方米，第2、3层总建筑面积合计为221.45平方米，第4层砖混结构部分的建筑面积44.25平方米，铁棚部分的建筑面积约50平方米。原告主张该房屋建于1996年，但铁棚系2011年搭建。原告提供原邕宁县人民政府于1999年4月26日颁发的邕集建（1999）字第0201686号《集体土地建设用地使用证》载明：“土地使用者玉长华、地址良庆镇旧街**、用地面积88.15平方米、土地用途住宅”。邕宁县建委良庆镇村镇规划建设管理所于1996年9月6日颁发的《建设用地规划许可证》（编号96-014）载明：“根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，经审核，本用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续”。该证所附审批单载明“申请人玉长华、家庭在册人口10人、建设地点良庆街、用地面积88.5平方米、建筑总面积265.5平方米”。邕宁县城乡建设委员会于1996年9月6日颁发的《建设工程规划许可证》（编号96-014）载明：“根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，经审定，本建设工程符合城市规划要求，准予建设”。该证所附的审批单载明“层数3层、结构为砖混”。据此，原告主张涉案土地已于1996年取得批准时被明确为国有土地，属于城市规划范围。原告还提供1990年、1996年、1998年收据主张原告房屋为合法建设。原告房屋未取得房屋所有权证。原告提供邕宁县税务局于1994年6月9日核发的国税桂字450121340207314号《税务登记证》和原邕宁县工商行政管理所于2004年核发的《个体工商户营业执照》主张涉案房屋一楼为经营性用房。该营业执照载明“字号名称良庆××农具日杂店、经营者姓名李美云、执照有效期2004年1月1日至2007年12月31日”，原告提供涉案房屋照片反映涉案房屋一楼铁门上方标有“农具日杂店”字样。原告认为被告对涉案房屋的拆除行为造成其巨额经济损失，要求被告按照《最高人民法院关于审理涉及集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第十二条第二款之规定，按照房屋面积赔偿原告房屋损失7580040元（起诉状载明为6541700元）。2017年11月29日，南宁市国土资源局对原告涉案房屋（编号GJ713）进行测绘，结果显示该房屋共4层，砖混结构，实际占地面积87.30平方米，总建筑面积324.82平方米，其中，第一层总建筑面积87.30平方米，第二层总建筑面积97.17平方米，第三层总建筑面积97.17平方米；第四层砖混结构部分的建筑面积43.18平方米，钢架棚部分的建筑面积53.99平方米。被告主张其因接受委托而于2018年1月1日对涉案房屋实施拆除。涉案土地所涉的征收批准手续正在办理中。 另查明，南宁市人民政府南府发[2013]10号文发布的《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》第二十五条规定：“拆迁集体土地上合法住宅房屋，根据不同情况，实行以下四种方式之一予以补偿安置：（一）在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，被拆迁住宅房屋位于有条件回建安置小区公寓房的区域，实行政府指导价货币补偿安置（见表四），被拆迁人可以按规定申请购买政府统建的安置小区公寓房，或由农村集体经济组织自建安置小区公寓房。（二）符合本办法第三十条规定的，可实行产权调换方式安置。（三）符合本办法第三十一条规定的，实行评估价补偿安置。实行评估价补偿安置方式的，需按有关规定对被拆迁房屋进行补偿（补助）认定。评估程序和实施办法参照国有土地上房屋征收的有关规定执行，评估确定的价格作为补偿安置的依据。（四）被拆迁住宅房屋位于第三、四区片，不具备建设安置小区公寓房条件，实行重置价补偿安置，并按规定安排回建宅基地（见表五）。”该办法所附《南宁市集体土地征收与补偿安置标准》表四明确四级集体土地上砖混结构住宅房屋拆迁货币补偿指导价为1720元/平方米。 2018年12月29日，南宁市人民政府南府规[2018]38号通知发布《南宁市征收集体土地补偿安置办法》，该办法于2019年1月1日生效实施，2013年3月1日公布的《南宁市人民政府关于印发南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》（南府发[2013]10号）同时废止。该办法第三十二条规定：“拆迁集体土地上合法住宅房屋，按以下四种方式之一予以补偿安置：（一）拆迁位于征地第一片区和其他有条件开展评估的区域的住宅房屋，实行评估价补偿安置。评估程序参照国有土地上房屋征收的有关规定执行。（二）拆迁位于征地第一片区以外其他有条件回建拆迁安置小区公寓房的区域的住宅房屋，可实行政府指导价货币补偿安置。（三）符合本办法第四十条规定的，可实行房屋产权调换。（四）拆迁位于征地第三、四区片的住宅房屋，不具备建设拆迁安置小区公寓房条件的，实行重置价补偿安置，并按规定安排回建宅基地。”第三十三条规定：“采取评估价补偿安置的，被拆迁住宅房屋参照国有划拨土地上房屋评估确定分类补偿单价，根据经核定的被拆迁人补偿安置人口数认定补偿（补助）建筑面积，核算拆迁补偿补助费用。评估按照房地一体化方式实施，房屋补偿单价已包含评估范围内原房屋占地及其配套用地价值，不再另行支付征地补偿费。实行评估价补偿的，不再适用其他安置方式。”第三十四条规定：“采取政府指导价补偿的，征地机构应当根据相应类别和土地级别的住宅房屋拆迁补偿指导价格标准结合被拆迁住宅房屋补偿补助认定面积、成新等因素确定货币补偿金额。被拆迁房屋采取政府指导价补偿的，原房屋占地及其配套用地按集体建设用地标准给予征地补偿。”南宁市人民政府于2018年12月29日发布南府规[2018]40号《关于印发南宁市征收集体土地补偿安置指导标准的通知》，明确四级集体土地上的砖混结构住宅房屋的房屋拆迁货币补偿指导价格为2000元/平方米，钢架棚补偿价格为80元/平方米。 南宁市人民政府南府发[2009]37号《关于“项目建设年”集体土地房屋拆迁补偿安置工作有关问题的通知》（2012年修订）第二条规定：“（一）被拆迁人只拥有一处住宅，属下列单一情形的，按如下办法认定补偿或补助：1、被拆迁人持有《关于印发的通知》（南国土资发[2005]1号）第一条规定的‘合法有效的用地、建房批准证件等证明材料’的，对认定合法的住宅房屋建筑面积按南府发[2008]15号文规定的补偿标准予以补偿。2、建设用地审批、规划用地许可和报建手续不全的房屋，对被拆迁人家庭安置人口人均80平方米以内（含80平方米）的住宅建筑面积，按南府发[2008]15号文规定的补偿标准予以补助；人均住宅建筑面积超出80平方米以上的部分，原则上不予补偿、补助，但在被拆迁人承诺并按期腾空房屋交付拆除的前提下，可按南国土资发[2005]1号文规定的标准给予材料费补助。3、建设用地审批、规划用地许可和报建手续均未办理的房屋，对被拆迁人家庭安置人口人均80平方米以内的住宅建筑面积，按南府发[2008]15号文规定的补偿标准的80%给予补助；人均住宅建筑面积超出80平方米以上的部分，原则上不予补助，但在被拆迁人承诺并按期腾空房屋交付拆除的前提下，可按南国土资发[2005]1号文规定的标准给予材料费补助。（二）被拆迁人在当次拆迁范围内拥有两处以上（含两处）住宅；或只有一处住宅；但住宅中合法、手续不全、无手续房屋建筑面积并存的，将被拆迁人所有住宅建筑面积合并计算，并按如下办法认定补偿或补助：1、被拆迁人家庭安置人口人均合法住宅建筑面积已达到或超过80平方米的，按实际合法住宅建筑面积结合南府发[2008]15号文规定的补偿标准给予补偿；手续不全住宅建筑面积在人均80平方米以内的部分，按南府发[2008]15号文规定补偿标准的70%给予补助；其余房屋建筑面积，原则上不予补偿、补助，但在被拆迁人承诺并按期腾空房屋交付拆除的前提下，可按南国土资发[2005]1号文规定的标准给予材料费补助。” 又查明，原告玉长华与李美云系夫妻关系，育有玉家庆、玉家良、玉家威、玉家乐和玉家志，其家庭成员建有多处住宅房屋。原告玉长华位于南宁市良庆区良庆镇良庆街×茶号房屋（准建证号邕政字第140号、测绘编号JG028、总建筑面积306.59平方米）因实施棚户区改造已被征收拆除，玉长华与南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室就该房屋的补偿安置签订《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（良房拆协（2018）-592号），该协议约定将玉家志、潘艳明、玉馨栎、玉旺霖纳入安置人口。原告玉长华自认其家庭成员（玉长华、李美云、玉家庆、玉家良、玉家威、玉家乐和玉家志）中有玉长华及李美云尚未纳入任何已被征收房屋的安置人口范围。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。涉案房屋相关权利凭证均明确玉长华为权利人，玉长华具有本案原告主体资格。虽然玉长华提供的相关证据材料反映其近亲属对房屋有受益权，但此均系玉长华所作管理分配，相关近亲属不能由此直接取得本案原告地位，原告玉长华不同意相关近亲属作为本案原告参加诉讼有充分理据依据，本院予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，作出行政行为的行政机关为被告。但行政机关受委托而为的行政行为，委托的行政机关为被告。被告主张其系接受南宁市国土资源局（2014）WX0078号《委托书》对涉案房屋实施强拆，但该《委托书》所列委托事项并未包含拆除行为，故被诉拆除行为应为良庆区政府的独立意思表示行为，良庆区政府主张其非本案适格被告没有法律依据，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，本案应由良庆区政府作为适格被告应诉并承担相应法律责任。 被告因原告不配合土地征收工作而实施强拆行为，但依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规之规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。因此，即使被告认为原告阻碍国家征地工作，亦应按照法定程序作出相应处理后申请人民法院强制执行，在涉案土地尚未取得土地征收批复且非原告主动交付被告拆除的，被告自行实施强拆行为在程序上不符合法律规定，原告主张被诉强拆行为程序违法于法有据，本院予以确认。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，当事人因违法行政行为造成合法权益损失的，有权主张赔偿。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。但能够返还财产或者恢复原状的，应予返还财产或者恢复原状。由于涉案土地已有明确规划用途且正在办理征收批准手续，涉案房屋不存在恢复原状可能。原告房屋被拆导致的合法权益损失应以赔偿金方式解决。由于原告主张房屋面积未有证据证明，仅为估算，且考虑到有关部门测绘数据与原告估算出入不大，本院按照有关部门的测绘数据确定涉案房屋砖混部分的总建筑面积为324.82平方米、钢架棚部分的总建筑面积为53.99平方米。虽然涉案房屋未取得房屋所有权证，但涉案房屋用地取得土地使用证并有大部分建筑面积取得用地规划许可及工程规划许可，即使按照南宁市土地征收的相关规定，原告因此类证照不全房屋被征收亦可得到相应补偿安置，故原告对涉案房屋享有合法权益，原告要求被告赔偿房屋损失于法有据，本院予以支持。 至于涉案房屋的价值如何确定的问题。由于原告房屋所涉土地已被纳入国家征收范围，故原告房屋的价值不可能超过因征收而获得的法定补偿，在原告未与有关部门达成房屋征收补偿协议情形下，本院仍应参照南宁市征收集体土地的有关规定确定原告损失范围和额度。鉴于涉案片区普遍按照政府指导价确定被征收房屋的补偿费用，本院亦按照该标准确定原告的房屋价值。虽然有关部门在南宁市人民政府南府发[2013]10号文尚生效执行的2014年即开始涉案土地的征收预公告和协商签订补偿协议工作，但涉案土地至今未完全完成征收批准程序，为充分保障原告的合法权益，本案的具体补偿标准应按照南宁市人民政府于2019年1月1日起生效施行的南府规[2018]38号文执行。因原告涉案房屋为土地级别为四级的砖混结构的住宅房屋，原告有265.5平方米可纳入取得土地使用证、建设用地规划许可证及建设工程规划许可证的合法建筑面积，依照上述38号及40号文的规定，被拆房屋的合法建筑面积265.5平方米按照政府指导价予以补偿可得592397元。至于超出该面积范围内的59.32平方米（总面积324.82平方米-265.5平方米），因涉案房屋的砖混结构部分系同时建成，且确有部分建筑面积位于土地使用证等证照的四至范围，考虑到测量误差及原告建房时载明的居住人口有10人，本院参照南宁市的有关规定将此面积计入手续不全部分予以赔偿，此部分可得赔偿额为92651元。原告钢棚（53.99平方米）为可拆除的回收建筑材料，参照南宁市有关规定，可得赔偿额为4319元。综上，原告合计可得赔偿额为689367元。因原告房屋已按照2019年1月1日起执行的新标准确定损失，本院确定本案赔偿款自2019年1月1日起计付利息。至于原告主张涉案房屋一层为经营性用房，但此经营行为仅为零售经营行为，并未根本改变涉案房屋作为住宅房屋的用途，且原告提供证据亦无法反应其经营行为的长期延续性，本院对此不予支持。 至于原告主张涉案房屋属于国有土地上房屋或者属于《最高人民法院关于审理涉及集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第十二条第二款规定的情形，应按国有土地上房屋价值予以赔偿，本院不予支持。第一，虽然案涉土地已于2014年12月16日由南宁市国土资源局发布土地预公告，但涉案土地尚未全面完成征收批准程序，且有关部门在土地征收时即已同步开展集体土地上房屋的拆迁补偿工作，原告房屋并不存在“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋进行安置补偿”的情形。第二，虽然南宁市人民政府于2015年10月26日发布南征[2015]13号《关于良庆区良庆镇棚户片区改造项目实施房屋征收决定的公告》，但此公告所针对的是上述范围内的国有土地上房屋，集体土地上房屋并不适用该公告。原告房屋所涉土地并非国有土地，依法不能纳入国有土地上房屋的补偿范围。至于原告主张涉案土地早已转为国有土地，此与其取得的集体土地使用证不符，且原告并未提供相关证据反映涉案土地已办理集体土地转化为国有土地的手续，本院对此主张不予支持。第三，虽然原告房屋取得土地使用证，但原告并未严格按照土地使用证及相关规划许可的规定开展建设行为，涉案房屋的有关楼层均存在超批准范围建设情形，且原告房屋未取得合法房屋所有权证，即使从涉案房屋本身状况出发，涉案房屋本身存有的违法情形致使其亦不具有按照国有土地上合法房屋进行评估的条件。第四，南宁市针对集体土地上房屋的征收补偿制定了多种不同的补偿安置方式，其适用前提不同，由于原告不放弃因涉案房屋所享有的安置补偿待遇和集体经济组织成员身份待遇，涉案房屋亦不符合按照国有土地上房屋确定补偿价值的条件。 需要指出的是，被告主张原告已有其他集体土地上房屋被征收并有家庭成员获得安置，此涉及到被征收人有多处住宅房屋被征收时的合并计算问题，因涉案房屋已经取得相应权属证书，大部分建筑面积应直接作为合法房屋予以补偿。如本案处理导致原告有其他证照不全或无证房屋在合并计算中需要作出调整的，有关部门应据实予以调整。 还需要指出的是，本案中，虽然原告已就房屋本身价值实现赔偿，但按照南宁市人民政府规定的政府指导价核定原告房屋价值的，原告因房屋被征收还可享有相应安置待遇和过渡费用，此系原告法定权利，不以原告是否签订协议为前提，虽然原告未在本案中主张，但有关部门仍应依法予以保障。此外，涉案土地的征收批准程序尚未全面完成，但鉴于有关部门已在履行报批程序，本院不再依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定判令采取补救措施，仅予指正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十二条等的规定，判决如下： 一、确认被告南宁市良庆区人民政府于2018年1月1日对原告玉长华位于南宁市良庆区良庆镇良庆街78号房屋实施拆除行为违法。 二、被告于本判决生效之日起60日内赔偿原告房屋损失共计689367元及利息（利息计算：自2019年1月1日起开始依照中国人民银行公布的一年期整存整取定期存款基准利率计付利息）。 三、驳回原告玉长华的其他赔偿请求。 案件诉讼费50元，由被告南宁市良庆区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，或提出缓交申请不被批准仍不预交的，按自动撤回上诉处理。 审判长  戴声长 审判员  宁 静 审判员  彭晓霞 二〇一九年十二月二十六日 书记员  岑冬梅