福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽09行初162号 原告张金敏，男，汉族，1969年7月29日出生，住福建省莆田市涵江区。 委托代理人郭剑辉、陈炜，福建典冠律师事务所律师。 被告莆田市涵江区人民政府，住所地福建省莆田市涵江区兴涵大街**。 法定代表人连向红，区长。 委托代理人范炳山，男，系莆田市涵江区人民政府工作人员。 委托代理人凌晓颖，福建骁腾律师事务所律师。 被告莆田市涵江区白沙镇人民政府，住所地福建省莆田市涵江区白沙镇白沙西路**。 法定代表人连敬慰，镇长。 委托代理人林元庆，男，系莆田市涵江区白沙镇人民政府工作人员。 委托代理人游玲玲，福建众益律师事务所律师。 被告莆田市涵江区白沙镇东泉村村民委员会，住，住所地福建省莆田市涵江区白沙镇东泉村/div> 法定代表人林莉园，主任。 委托代理人王金寿，男，系莆田市涵江区白沙镇东泉村村民委员会工作人员。 委托代理人陈磊，福建众益律师事务所律师。 原告张金敏诉被告莆田市涵江区人民政府（以下简称涵江区政府）、莆田市涵江区白沙镇人民政府（以下简称白沙镇政府）、莆田市涵江区白沙镇东泉村村民委员会（以下简称东泉村委员会）履行行政协议一案，向本院提起诉讼。本院受理后，向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年12月11日公开开庭进行了审理。原告张金敏的委托代理人郭剑辉，被告涵江区政府的委托代理人范炳山、凌晓颖，被告白沙镇政府的委托代理人林元庆、游玲玲，被告东泉村委会的委托代理人王金寿、陈磊到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告诉称，2009年4月12日，因向莆铁路拆迁安置工程征用原告房屋，被告涵江区政府、白沙镇政府委托被告东泉村委会与原告签订《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》，约定：1.每拆迁户安置的实际建筑占地面积不低于或等于100平方米，按拆迁安置标准进行；2.靠近村道第一排的基础要与村道间距等于或大于6米；3.圈梁应高于村道50厘米，村道平面60厘米以下由征迁人负责施工；4.地基基础按框架结构体现，承载三层住房以上并防震。按拆迁安置设计图实施；5.基础三层石及圈梁拆迁户自建，圈梁面以下必须由征迁人用石渣负责平整；……7.为了保证安置房质量与拆迁户人身财产安全，宅基地基础必须经由有关权威部门验收合格，并出具相关材料。（地（地基承载在**以上hellip;…9.由征迁人负责施工的村道平面60厘米以下的基础工程必须在拆迁安置地签约签字之日起算二个月内完工交付拆迁户盖房施工之用。上述《协议》签订后，被告东泉村委会一直拒不建设原告安置房屋的地基基础工程，经原告多次反映后，被告东泉村委会将原告等拆迁户地基基础工程发包给没资质的个人施工。2012年11月21日，被告东泉村委会完成原告等拆迁户地基基础工程施工。地。地基基础竣工后告至今未依《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》约定交付地基基础工程的验收合格报告。原告认为，三被告未按照《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》的约定，而将拆迁户的宅基地基础工程发包给没有资质的施工单位施工，造成宅基地基础工程至今无法经有资质鉴定机构验收合格，并将相关验收合格报告出具原告。故，三被告违反了《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》第7点约定，原告特此提出起诉，请求法院判令三被告向原告交付符合《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》约定的宅基地地基（地（地基承载震在三层以上）基础工程，并出具上述地基基础工程经第三方有资质的鉴定机构验收合格（符合承载、抗震三层以上）的相关材料。原告在法定期限内向本院提供的证据有： A1.《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》，原告用以证明原、被告于2009年4月12日签订《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》，协议对地基等基础工程交付标准进行了约定。 A2.现场照片四张，原告用以证明被告建设的地基基础定位不准确，至今未将相关该地基的验收合格报告出具给原告。 A3.（2016）闽0303民初3210号《民事判决书》、（2017）闽09民终518号《民事裁定书》，原告用以证明本案经莆田市涵江区人民法院、莆田市中级人民法院审理，莆田市中级人民法院认为本案属于行政案件。 A4.莆田市涵江区人民法院《庭审笔录》、莆田市中级人民法院《询问笔录》； A5.《房屋拆迁补偿安置结算表》。 证据A4-A5，原告用以证明拆迁工作由涵江区政府交由白沙镇政府负责，白沙镇政府交由东泉村委员会负责，被告涵江区政府和被告白沙镇政府委托被告东泉村委会与原告签订涉案拆迁补偿协议。 A6.莆田市人民政府信访局《信访事项受理情况告知单》、福建省人民政府信访局《信访事项告知单》、白沙镇政府《信访事项受理情况告知单》、白沙镇政府《信访事项处理答复意见书》、莆田市12345信访回复。原告用以证明其于2010年起多次向各级政府部门信访主张权利。 被告涵江区政府辩称，1.原告诉称涵江区政府委托被告白沙镇政府与原告签订《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》，不是事实。涵江区政府未委托其余两被告与原告签订该协议，应当驳回原告对涵江区政府的起诉。2.《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》属于无效的行政协议，即使存在法律效力，也是民事诉讼受案范围，原告提起行政诉讼诉求三被告向原告交付符合《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》约定的宅基地地基（地（地基承载震在三层以上）基础工程并出具上述地基基础工程经第三方有资质的鉴定机构验收合格（符合承载、抗震三层以上）的相关材料缺乏事实和法律依据，不应支持。 被告白沙镇政府辩称，1.原告起诉不仅超过法定的诉讼时效，且已经超过法定的行政诉讼期限，依法应驳回原告的诉讼请求或驳回原告的起诉。2.白沙镇政府不是本案适格被告，应驳回原告对白沙镇政府的起诉。3.原告起诉所依据的《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》，并非真正的拆迁安置协议，协议约定的内容也违反了政府公布的拆迁安置方案及实施细则的规定，应属无效协议。被告在法定期限内向本院提供的证据有： B1.《莆田市人民政府办公室关于印发向莆铁路（莆田段）、湄洲湾港口铁路支线、福厦铁路莆田站疏站道路（莆阳大道）征地拆迁补偿安置实施方案的通知》（莆政办[2009]19号）、《涵江区向莆铁路荻芦、白沙、庄边段征地拆迁补偿安置实施细则》、《莆田市人民政府关于向莆铁路莆田段征地拆迁安置工作的实施意见》（莆政综[2009]4号）。被告白沙镇政府用以证明白沙镇政府既不是本案征地拆迁项目的征迁人，也不是《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》的签订主体，不是本案适格被告。 B2.莆田市中级人民法院(2017)闽03民终515、516、518号《民事裁定书》及《法律文书生效证明书》。被告白沙镇政府用以证明原告曾于2016年9月28日以房屋拆迁安置合同纠纷起诉过被告东泉村委会，后莆田市中级人民法院以案件属行政诉讼受案范围为由，于2017年4月19日作出(2017)闽03民终515、516、518号《民事裁定书》，裁定驳回原告的起诉，上述裁定书于2017年4月24日就已经发生法律效力。 Ｂ3.《向××铁路××段房屋拆迁补偿安置协议书》，被告白沙镇政府用以证明原告与政府签订的拆迁安置协议没有任何条款约定被告要为原告进行宅基地地基建设，而原告与东泉村委会签订的《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》与拆迁安置协议不一致，合同内容违反拆迁安置方案及实施细则的规定，属无效协议。 被告东泉村委会辩称，1.东泉村委会不是适格的被告，应依法驳回原告对东泉村委会的起诉。2.原告起诉不仅超过法定的诉讼时效，且已经超过法定的行政诉讼期限，依法应驳回原告的诉讼请求或驳回原告的起诉。3.东泉村委会在涉案工程竣工验收后也早己向原告交付了符合协议约定的地基基础工程，并出具了《竣工验收合格证明书》等材料，原告无故拒收后又向法院起诉，其诉讼请求也是不能成立的。4.原告起诉所依据的拆迁安置协议是无效的，村委会或镇政府无权就是否给被征迁人建设地基基础工程的内容进行约定，该约定超出拆迁安置文件所约定的安置方案内容，且该协议是村委会受原告胁迫所签订，被告已经额外支付20多万的工程款，侵犯了国家的利益。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。被告在法定期限内向本院提供的证据有： C1.《莆田市人民政府办公室关于印发向莆铁路（莆田段）、湄洲湾港口铁路支线、福厦铁路莆田站疏站道路（莆阳大道）征地拆迁补偿安置实施方案的通知》（莆政办[2009]19号）、《涵江区向莆铁路荻芦、白沙、庄边段征地拆迁补偿安置实施细则》、《莆田市人民政府关于向莆铁路莆田段征地拆迁安置工作的实施意见》（莆政综[2009]4号）。被告东泉村委会用以证明其虽与原告等人签订《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》，但东泉村委会并非本案征地拆迁项目的征迁人，其只是作为拆迁安置工作的平台，具体的组织实施征迁工作不是东泉村委会所负责。 C2.莆田市中级人民法院(2017)闽03民终515、516、518号《民事裁定书》及《法律文书生效证明书》。被告东泉村委会用以证明原告曾于2016年9月28日以房屋拆迁安置合同纠纷起诉过被告东泉村委会，后莆田市中级人民法院以案件属行政诉讼受案范围为由，于2017年4月19日作出(2017)闽03民终515、516、518号《民事裁定书》，裁定驳回原告的起诉，上述裁定书于2017年4月24日就已经发生法律效力。 C3.《建设工程施工合同》、《福建省涵城建设工程有限公司企业信息公示表》、《建设工程委托监理合同》、《福建建发工程咨询有限责任公司企业信息公示表》。被告东泉村委会用以证明原告等拆迁户的地基基础工程是通过招标投标后由有资质的福建省涵城建设工程有限公司进行施工，并委托福建建发工程咨询有限责任公司作为监理机构参与工程质量监督，而非原告主张的是由没有资质的个人或单位进行施工。 C4.《竣工验收合格证明书》、《向莆铁路涵江段白沙镇东泉村枫亭安置区总平面图》、现场照片。被告东泉村委会用以证明原告等拆迁户的地基基础工程经竣工验收，符合设计及合同约定要求，质量验收合格，通过验收。被告早己将《竣工验收合格证明书》出具给原告，并且原告的邻居张金聪、张素文、张素平、张玉山等人早己在安置土地上建盖房屋。 C5.向莆铁路涵江段白沙镇东泉村枫亭安置区《建筑设计总说明（一）》。被告东泉村委会用以证明案涉工程已按照要求进行施工建设，并通过了竣工验收。 Ｃ6.《向××铁路××段房屋拆迁补偿安置协议书》。被告东泉村委会用以证明正式补偿协议约定的补偿方式是宅基地补偿安置，并没有要求被告对被征迁人宅基地地基工程进行建设，本案协议与正式补偿协议书不一致，违反了有关拆迁安置文件规定，属于无效协议。 经庭审质证，本院归纳双方的质证意见并认证如下：（一）关于原告的证据材料。对原告提供的证据A1-A6，被告涵江区政府质证认为，对证据A1-A2、A5-A6、证据A4中的莆田市中级人民法院《询问笔录》真实性、合法性、关联性（以下简称三性）及证明目的有异议；对证据A3及证据A4中莆田市涵江区人民法院《庭审笔录》的形式真实性没有异议，合法性、关联性有异议;被告白沙镇政府质证认为，对证据A1、A3-A4的形式真实性没有异议，关联性有异议；对证据A2、A5的证据三性均有异议；证据A6真实性由法院审查，对证据证明目的有异议。被告东泉村委会质证认为，对证据A1、A3-A5的形式真实性没有异议，关联性有异议；对证据A2的证据三性有异议。证据A6关联性及证明目的有异议。本院经审查认为，证据A1、A3、A4、A6真实、有效，予以采信；证据A2没有注明拍摄人、拍摄地点、拍摄时间，不符合证据的形式要求，不予采信；证据A5没有原件核对，真实性无法确认，不予采信。（二）关于被告的证据材料。对被告白沙镇政府提供的证据B1-B3，原告质证认为，对证据B1的形式真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议；证据B2三性均无异议；证据B3，真实性无异议，关联性及证明目的有异议。被告涵江区政府、东泉村委会质证认为，对证据B1-B3没有异议。本院经审查认为，证据B1-B3真实、有效，予以采信。对被告东泉村委会提供的证据C1-C6，原告质证认为，对证据C1-C3、C6的形式真实性没有异议，对证明目的有异议；证据C4-C5三性均有异议。被告涵江区政府、白沙镇政府质证认为，对证据C1-C6没有异议。本院经审查认为，证据C1-C3、C6真实、有效，予以采信；证据C4-C5，符合证据形式要件要求，可予采信。至于该证据是否能够证明东泉村委会的证明目的，本院将结合焦点问题予以分析。 经审理查明，原告张金敏的房屋位于向××铁路××段项目的征收范围内。2009年4月12日，张金敏、张金华、张金树、张金发、张金聪、张素平、张素文、张玉明、张玉山、张玉辉与被告东泉村委会签订了《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》，约定：1.每拆迁户安置的实际建筑占地面积不低于或等于100平方米，按拆迁安置标准进行；2.靠近村道第一排的基础要与村道间距等于或大于6米；3.圈梁应高于村道50厘米，村道平面60厘米以下由征迁人负责施工；4.地基基础按框架结构体现，承载三层住房以上并防震。按拆迁安置设计图实施；5.基础三层石及圈梁拆迁户自建，圈梁面以下必须由征迁人用石渣负责平整；6.二户合建一幢；7.为了保证安置房质量与拆迁户人身财产安全，宅基地基础必须经由有关权威部门验收合格，并出具相关材料（地（地基承载在**以上8.新安置宅基地的选房选址应通过抽签方式产生；9.由征迁人负责施工的村道平面60厘米以下的基础工程必须在拆迁安置地签约签字之日起算二个月内完工交付拆迁户盖房施工之用。同日，原告张金敏与被告白沙镇政府签订了《向××铁路××段房屋拆迁补偿安置协议书》。2016年9月28日，原告向莆田市涵江区人民法院提起民事诉讼，要求被告东泉村委会交付符合《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》约定的地基基础工程，并出具该地基基础工程的《验收合格报告书》。莆田市涵江区人民法院作出（2016）闽0303民初3210号民事判决书，判决被告东泉村委会在判决生效之日起三十日内交付给原告符合《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》约定的地基基础工程，并出具上述地基基础工程验收合格的相关材料。东泉村委会不服，提起上诉，莆田市中级人民法院于2017年4月19日作出（2017）闽03民终518号民事裁定书，以案件不属于民事诉讼受案范围为由，裁定撤销莆田市涵江区人民法院作出的（2016）闽0303民初3210号民事判决，驳回原告的起诉。2018年2月23日，原告向莆田市城厢区人民法院提起行政诉讼，并于2018年4月11日申请追加涵江区政府作为被告。2018年4月16日，莆田市城厢区人民法院作出（2018）闽0302行初66号行政裁定，将案件移送本院审理。本院于2018年8月24日作出（2018）闽09行初50号行政判决，以超过诉讼时效为由，驳回原告的诉讼请求。原告不服，向福建省高级人民法院提起上诉，福建省高级人民法院于2019年10月17日作出（2018）闽行终1016号行政判决，撤销原审判决，发回本院重新审理。 另查明，向××铁路××段拆迁安置工作小组系由被告白沙镇政府成立的临时机构。 各方当事人的争议焦点为：一、三被告是否为本案适格被告。二、原告起诉是否超过诉讼时效。三、三被告是否依约履行了补偿安置职责。对此，本院予以分析、认定如下。 一、三被告是否为本案适格被告问题 本院认为，本案系因安置协议履行问题引发的行政诉讼。案涉安置协议虽然以东泉村委会的名义与原告签订，但其实质上属于《向莆铁路（莆田段）、湄洲湾港口铁路支线、福厦铁路莆田站疏站道路（莆田大道）征地拆迁补偿安置方案》的具体实施内容，而上述补偿方案中的征迁人系涵江区政府，即由其负责辖区范围内征地拆迁和安置等工作。故案涉协议亦属于涵江区政府实施安置补偿工作的一部分。故涵江区政府为本案适格被告。此外，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条及原国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第六条的规定，案涉安置协议中提供了相关安置地的约定均与村、镇、区（县）相应职责密切相关。同时，由白沙镇政府成立的向××铁路××段拆迁安置工作小组，其作为协议签订的见证方亦在2010年6月11日向原告发放了《关于抓紧做好安置房建设的通知》。故白沙镇政府及东泉村委会亦实际参与了案涉土地的补偿安置工作。故白沙镇政府及东泉村委会亦是本案适格被告。三被告关于其不是适格被告的抗辩意见，缺乏依据，不予采纳。 二、原告起诉是否超过诉讼时效 本院认为，根据原告提供的《信访事项受理情况告知书》（莆信复函访〔2010〕585号）以及庭审笔录中原告陈述，可以证明原告曾于2010年11月25日就案涉安置地事宜向莆田市信访局信访。此后，原告又数次向福建省信访局等机关信访及提起民事诉讼，并提供了信访情况告知单及相关诉讼证据材料予以证明。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。故本案中，原告通过信访及诉讼提出相关要求已构成诉讼时效中断，其提起本案诉讼，并未超过法定诉讼时效。被告关于原告起诉超过诉讼时效的抗辩意见，缺乏依据，不予采纳。 三、三被告是否依约履行了补偿安置职责 本院认为，《中华人民共和国合同法》第六十条第一款规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”第六十二条第一项规定：“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：（一）质量要求不明确的，按照国家标准、行业标准履行；没有国家标准、行业标准的，按照通常标准或者符合合同目的的特定标准履行。”本案中，原告要求三被告向原告交付符合《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》约定宅基地地基基础工程并出具上述地基基础工程经第三方有资质的鉴定机构验收合格（符合承载、抗震三层以上）的相关材料。经查，本案原告与被告东泉村委会签订的《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》系双方真实意思表示、内容并未违反法律、行政法规的取得效力性强制性规定，合法有效，双方都应按照合同约定履行。同时案涉协议第七条约定“宅基地基础必须经由有关权威部门验收合格，并出具相关材料（地（地基承载在**以上rdquo;，对于何为“权威部门”，原、被告双方未作明确约定，属于《中华人民共和国合同法》第六十二条第一项规定的约定不明确的情形，依法应按照国家标准、行业标准履行。《建设工程质量管理条例》第十六条第一款规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”对此，被告提供了证据《竣工验收合格证明书》、《向莆铁路涵江段白沙镇东泉村枫亭安置区总平面图》、现场照片、向莆铁路涵江段白沙镇东泉村枫亭安置区《建筑设计总说明（一）》。分析上述证据，《竣工验收合格证明书》中仅有建设、施工、工程监理单位盖章，设计单位并未盖章确认。故该验收证明书并不符合《建设工程质量管理条例》第十六条第一款的规定。且上述其他证据亦不足以证明被告依照协议约定交付了符合标准的宅基地地基工程。故三被告并未依约履行补偿安置职责。 综上，三被告具有依约履行补偿安置的法定职责，其未依照协议约定履行，违反法律规定。原告起诉要求三被告履行协议理由成立，予以支持。三被告关于其不是适格被告及原告超过诉讼时效等抗辩理由，缺乏依据不予采纳，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，判决如下： 被告莆田市涵江区人民政府、莆田市涵江区白沙镇人民政府、莆田市涵江区白沙镇东泉村村民委员会应在本判决生效之日起二个月内交付给原告张金敏符合《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》约定的地基基础工程，并出具上述地基基础工程验收合格材料。 案件受理费50元，由被告莆田市涵江区人民政府、莆田市涵江区白沙镇人民政府、莆田市涵江区白沙镇东泉村村民委员会共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长 缪   义   文 审判员 赖昌铅审判员杨礼崧 二〇一九年十二月二十七日 法官助理林玉芳 书记员黄孟英 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 《中华人民共和国土地管理法》(2004修正) 第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。 农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。 农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。 农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。