南宁铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂71行初168号 原告黄光耀，男，1980年3月12日出生，汉族，住所地广西桂平市，经常居住地柳州市鹧鸪园艺场回龙山情人谷。 委托代理人吴成军，北京市京伦律师事务所律师。 被告柳州市人民政府，住所地广西柳州市文昌路**。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人韦怡，柳州市司法局工作人员。 委托代理人罗政，广西佑成律师事务所律师。 第三人柳州市投资控股有限公司，，住所地广西柳州市桂中大道**之一中房&bull文化产业大厦。 法定代表人唐建华，董事长。 委托代理人项光艺，广西君行律师事务所律师。 委托代理人罗月俄，广西君行律师事务所律师。 原告黄光耀诉被告柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）行政复议一案，于2019年11月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审查终结。 原告黄光耀诉称，原告对涉案土地享有用益物权，有权依照《中华人民共和国物权法》第一百一十七条之规定享有占有、使用、收益的权利。柳州市自然资源和规划局为投资控股公司将包括涉案土地在内的土地颁发柳国用(2013)第102345号《国有土地使用权证》（以下简称102345号国有土地使用权证），势必影响到原告对该土地占有、使用、收益的权利，与原告的权利密切相关。《中华人民共和国物权法》第三十五条规定，妨害物权或者可能妨害物权的，权利人可以请求排除妨害或者消除危险。另外，被告亦未提前告知原告，原土地使用人转让新土地使用人的方式，未经公示程序。作为原土地的实际使用人所享有的权利未能得以保证，故原告可以向被告提出行政复议申请。被告认为颁证行为对原告的合法权益不产生实际影响，不符合行政复议法的受理条件驳回原告的复议事实不清，程序违法，适用法律错误。故原告诉请法院判决：1.请求撤销被告作出的柳政复字[2019]178号《柳州市人民政府行政复议决定书》（以下简称178号复议决定），判令被告继续审理该案，并重新作出复议决定；2.诉讼费用由被告承担。 被告柳州市政府辩称，一、被告作出178号复议决定的程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定,被告有权受理原告对复议被申请人柳州市自然资源和规划局作出的行政行为不服提出的复议申请。被告受理原告的复议申请后,依法通知了复议被申请人柳州市自然资源和规划局（原柳州市国土资源局）和本案第三人柳州市投资控股有限公司（以下简称投资控股公司）,并分别收到了复议被申请人和第三人递交的《行政复议答复书》、《行政复议答辩书》及相关证据。复议期间,该案因情况复杂延期审理,被告依法履行了告知程序。经审理查明后,被告依法作出178号复议决定并送达给各方当事人。因此，被告作出178号复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》的规定,程序合法。二、被告作出的178号复议决定认定事实清楚,适用法律正确。在本案复议中,经被告审理查明,涉案土地原由柳州市鹏鸪江园艺场以划拨方式取得国有土地使用权并办理了柳国用(2002)字第100243号《国有土地使用权证》(以下简称100243号国有土地使用权证),后根据柳政函(2012)766号《柳州市人民政府关于同意将位于市鹤鸪江园艺场部分国有土地使用权保留划拨给柳州市投资控股有限公司使用的批复》（以下简称766号批复）、柳规用地[2012]262号《柳州市规划局关于鹧鸪江园艺场内（回龙山）部分国有土地规划意见的复函》（以下简称262号复函）,涉案土地以保留划拨方式给第三人使用,复议被申请人为第三人办理了国有土地使用权变更登记手续,并颁发了100243号国有土地使用权证。而原告在复议程序中提交的证据不能证明其与复议被申请人作出的上述行政行为存在利害关系，其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件,因此，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定作出178号复议决定,驳回原告的行政复议申请,该决定认定事实清楚,适用法律正确。综上所述,被告作出的178号复议决定认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,请求法院法驳回原告的诉讼请求。 第三人投资控股公司述称，一、黄光耀不是本案适格的诉讼主体,不具备原告资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，黄光耀持有的《营业执照》和《林木种子生产经营许可证》不是国有土地使用权确权凭证,不能依据上述证照当然取得国有土地使用权。如黄光耀通过租赁方式取得涉案土地的使用权,该权利仅为用益物权,并非国有土地使用权。因此,黄光耀既不是涉案行政行为的相对人，又无证据证明行政行为对其有利害关系，不符合《行政诉讼法》规定的起诉条件,不是本案适格的诉讼主体，不具备原告资格。二、取得国有土地使用权的法律依据和方式。根据《中华人民共和国宪法》第十条、《中华人民共和国土地管理法》第八条的规定,城市的土地属于国家所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十一条第二款的规定,国有土地使用权的取得方式有两种，即划拨取得或出让取得。三、投资控股公司已经依法取得10××54号国有土地使用权证记载范围内的国有土地使用权。投资控股公司是柳州市属国有独资有限责任公司,柳州市艺场是柳州市属国有企业。涉案土地使用权原属于柳州市艺场,取得方式为划拨取得,该国有土地使用权没有任何争议。2012年12月10日,柳州市政府作出766号批复,将涉案国有土地使用权划拨给投资控股公司使用，该公司已经依法取得10××54号国有土地使用证记载范围内的国有土地使用权。四、黄光耀的诉讼请求及事实理由没有法律依据。如前所述,涉案国有土地使用权登记在柳州市艺场名下时，该国有土地使用权权属没有任何争议。柳州市自然资源和规划局根据766号批复规定,将涉案国有土地使用权转移登记在投资控股公司名下,并未涉及国有土地使用权的确权、收回等事项，仅仅是变更了国有土地使用权的持有人，因此不需要履行调查、告知程序。国有土地使用权的取得方式只有划拨取得或出让取得两种,没有任何证据证明黄光耀通过划拨、出让或转让方式取得涉案土地的国有土地使用权。综上所述,柳州市自然资源和规划局在向投资控股公司颁发10××54号国有土地使用证时,认定事实清楚、程序合法、适用法律正确;柳州市政府作出的178号复议决定，证据确凿,适用法律、法规正确，符合法定程序,请求驳回原告的起诉。 经审理查明，柳州市艺场以划拨方式取得位于柳州市艺场的部分国有土地（包括涉案土地）使用权，并取得100243号国有土地使用权证。2013年1月9日，第三人投资控股公司根据262号复函、766号批复向柳州市自然资源和规划局提交土地变更登记申请。经土地登记审批，柳州市自然资源和规划局向投资控股公司颁发10××54号国有土地使用权证。原告黄光耀认为该局颁发10××54号国有土地使用权证的行为违法，侵害其合法权益，向被告柳州市政府申请行政复议。柳州市政府于2019年10月17日作出178号复议决定，认为柳州市自然资源和规划局依申请将原登记在柳州市艺场名下的涉案土地使用权变更登记在投资控股公司名下，并向投资控股公司颁发10××54号国有土地使用权证，系对土地使用权人作出的变更登记，并未超过100243号国有土地使用权证的界限，未变更土地用途等，该颁证行为对黄光耀的合法权益不产生实际影响，黄光耀与具体行政行为不存在利害关系，其复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回黄光耀的行政复议申请。黄光耀对178号复议决定不服，向本院提起行政诉讼，请求判如所请。 本院认为，关于黄光耀与涉案颁证行为是否具有利害关系的问题。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，申请人提起行政复议申请，应当与具体行政行为有利害关系；《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料，初步证明起诉人与被诉行政行为有利害关系。因此，公民、法人或者其他组织提起行政复议或者行政诉讼的，符合行政复议申请条件或原告资格中的“利害关系”，应当以存在侵权的“可能性”为标准。本案中，黄光耀在申请行政复议和起诉中均提交了《营业执照》，拟证明其与涉案颁证行为具有利害关系。该《营业执照》记载内容：经营者黄光耀，名称柳州市柳北区瀛海苗木种植基地，经营场所柳州市艺场回龙山情人谷口前北侧斜坡上闲置荒地。注册时间2015年6月25日，登记日期为2018年2月5日。该营业执照并非土地权属证明的法定形式。如前所述，100243号国有土地使用权证的原使用人为柳州市艺场，后柳州市自然资源和规划局根据766号批复为投资控股公司办理了国有土地使用权变更登记手续，并颁发第10××54号国有土地使用权证。黄光耀所提交的《营业执照》的注册日期和登记日期均在10××54号国有土地使用证颁证日期之后，10××54号国有土地使用权证明显不存在侵害黄光耀合法权益的可能性。即黄光耀未能举证证明柳州市政府的颁证行为侵犯其合法权益，黄光耀与颁证行为不存在利害关系，其提起行政复议申请不符合法定条件，柳州市政府作出178号复议决定驳回其复议申请并无不当。综上，黄光耀不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的原告资格，其不因提起行政复议而获得针对涉案颁证行为的诉权。黄光耀的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。对黄光耀的起诉，应当依法予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告黄光耀的起诉。 一审案件受理费50元，退还原告黄光耀。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  易 妙 审 判 员  彭 博 审 判 员  韦圆圆 二〇一九年十二月二十六日 法官助理  蒋易成 书 记 员  庞 嫱 附相关法律条文 最高人民法院关于适用的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。