武汉铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）鄂71行初146号原告高峰，女，汉族，1970年12月26日出生，户籍地武汉市江岸区，住武汉市江汉区。被告武汉市人民政府，住所地武汉市沿江大道**。法定代表人周先旺，市长。出庭行政机关负责人张金福，武汉市司法局副局长。委托诉讼代理人李明，武汉市司法局工作人员。委托诉讼代理人李雪梅，湖北赢楚（江汉）律师事务所律师。原告高峰不服被告武汉市人民政府（以下简称市政府）不予受理行政复议申请决定，于2019年4月14日向武汉市中级人民法院提起行政诉讼。2019年8月5日湖北省高级人民法院指定本院管辖该案。本院于2019年9月6日立案后，依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭进行了审理，原告高峰、被告市政府行政机关负责人张金福、委托诉讼代理人李明、陈雪梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市政府于2019年4月2日以高峰为申请人、武汉市自然资源和规划局为被申请人，作出武政复不字［2019］第15号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称15号《决定书》），对高峰要求撤销被申请人与武汉万科鲩子湖房地产有限公司（以下简称万科公司）于2017年3月24日签订的《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）中的第十三条及附件３的行政复议申请，以行政协议争议不属于行政复议范围，高峰与涉案土地使用权出让行为并无利害关系，复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十八条的规定为由，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条之规定决定不予受理。原告高峰诉称，一、“国有建设用地使用权协议出让审批”是一项行政许可事项，是具体行政行为，国有土地使用权出让合同，是一份行政协议，它是“国有建设用地使用权协议出让审批”这项行政许可的结果；二、该地块使用权出让审批行为违法，2017年3月24日签订的《出让合同》，其中第十三条及附件3的建筑设计要求遵照的《武汉市城市建筑规划管理技术规定》已自2014年4月1日起废止，故行政协议违法，该国有建设用地使用权协议出让审批行为是违法行政许可行为；三、违法的国有建设用地使用权协议出让审批行为，侵害了原告相邻权，违法近距离使用建设用地，导致原告香港××××栋与该宗地相邻房产的相邻权等受损；四、被告所作的“行政协议争议不属于行政复议范围”的推论没有法律依据；五、政府引用国法秘复函[2017]866号《国务院法制办公室对的复函》（以下简称《复函》）不当。高峰不服市政府作出的不予受理行政复议申请决定，向法院提起行政诉讼，请求1.撤销市政府15号《决定书》；2.责令市政府对行政复议申请重新作出处理；3.法院对《复函》的合法性进行审查，同时对该文件对“国有建设用地使用权协议出让审批”这种以行政协议为结果的行政许可的约束力进行审查。在开庭审理时，原告当庭表示变更第三项诉讼请求，不再请求法院对《复函》的合法性进行审查。而是请求法院审查武汉市政府引用《复函》作出不予受理决定是否合法。原告为证实其主张，庭前向本院提交了以下证据：（2）原告的身份证、房产证，拟证明原告为香港××××栋不动产权属人。2.15号《决定书》、《复函》，拟证明被告作出不予受理决定。（2）湖北政务服务网上的《国有建设用地使用权协议出让（租赁）审批服务指南》，拟证明国有建设用地使用权出让合同是具体行政行为。4.“国有建设用地使用权协议出让（租赁）审批”所要求提交的申请材料清单，拟证明行政许可的前提之一是规划设计条件有效或者建设用地规划许可证有效。5.国有建设用地使用权出让合同(编号：WH-2017-B016），合同签订时间2017年3月24日，拟证明所提申请符合行政复议受案范围。6.《建设用地规划许可证》武规地［2011］006号，该证在2016年3月20日至2017年3月28日期间未标注有效，拟证明签订合同时许可证不在有效期。7.附件3《规划设计条件》武规地字［2010］44号-K1地块（开发）。8.《出让合同》第十三条。9.《出让合同》第十三条、第十九条。证据7、8、9拟证明出让规划条件不确定的地块的国有土地使用权，属违反法律、行政法规强制性规定的无效合同，该合同使用废止的法令作出，是适用依据错误应予撤销的具体行政行为。（2）宗地平面界限图、建筑核位红线图，图中标注有被侵权不动产与出让宗地相对位置。11.土地使用原状与现状、原告住宅原状及被侵权后现状对比照片及影像。证据10、11拟证明相邻关系及相邻权受损。原告在庭审中向法庭补充提交了证据12.建筑容积率与建筑密度、建筑层数的关系表和证据13.“政府143号令与248号令关于建筑间距的规定”，拟证明原告权益受损与《出让合同》有关。被告市政府辩称，一、其作出的不予受理行政复议申请决定符合法定程序。2019年3月28日高峰请求撤销《出让合同》中第十三条及附件3，其依法审查后于2019年4月2日作出15号《决定书》，并于4月3日邮寄送达至高峰。根据《行政复议法》第十七条的规定，其作出的不予受理行政复议决定的程序合法有效。二、其不予受理高峰的复议申请符合法律法规规定。根据《实施条例》第二十八条的规定，申请人提出行政复议申请应当符合法定条件。第一，根据《行政复议法》第六条的规定，行政复议的范围是行政机关作出的具体行政行为，《出让合同》属于行政协议的范畴，2015年实施的新行政诉讼法修改以前，原行政诉讼法和2009年实施的行政复议法关于行政诉讼受案范围与行政复议范围的规定均不含行政协议争议，修改后的行政诉讼法虽然将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，但行政复议法至今并没有修改，对行政复议范围的规定也未作调整，因此行政协议争议不属于行政复议范围。从行政诉讼与行政复议衔接关系来看，虽然二者均是解决行政争议的法定途径，但是在行政复议法对复议范围规定未作修改的情况下，不能用行政诉讼法关于受案范围的规定推定行政复议范围。同时根据《复函》关于“政府特许经营协议等协议争议不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围”的规定，《出让合同》等协议争议不属于行政复议的范围。第二，从申请人提交的材料来看，被申请人与万科公司于2017年2月24日签订的《出让合同》主要内容是江汉区鲩子湖村（K1地块）土地出让情况，申请人在该地块上并无土地或房产权益，申请人与该地块出让行为并无利害关系。另外规划条件是城乡规划主管部门依据控制性详细规划，对建设用地以及建设工程提出的规定性和指导性意见，实际上申请人不服的是涉案地块的建筑工程规划问题，涉案地块建筑工程规划问题由涉案地块的建设工程规划许可证进行调整，申请人已就涉案地块建设工程规划许可证提出了行政复议和诉讼。申请人提出复议申请不符合《实施条例》第二十八条的规定。被告经过合法的复议程序，决定不予受理高峰的行政复议申请符合法律规定，故请求法院依法驳回高峰的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：（2）行政复议申请书。2.15号《决定书》及送达回证（EMS快递单）。拟证明市政府按照《行政复议法》的规定作出不予受理决定，认定事实清楚，程序合法。法律法规依据：《行政复议法》第六条、第十七条、第四十条第二款；《实施条例》第二十八条；《国务院法制办公室对的复函》（国法秘复函［2019］866号）。经庭审质证，市政府对高峰提交的证据1的关联性有异议，并认为不能达到原告的证明目的；对证据2的真实性、合法性无异议，但不同意原告的证明目的；对证据3-11提出与本案没有关联性，对证据6和10的证明目的有异议；对证据12、13提出不属于证据范畴。原告高峰对市政府提交的证据1提出复议申请书不完整，没有相应的证据目录和证据的异议；对证据2无异议。本院对当事人提交的证据认证如下：原告提交的证据1、2、5、7、8、9（复议决定，出让合同、条款及附件等）真实性本院予以确认，原告提交的证据3、4、6、10、11与本案没有关联，本院不予采信。原告提交的所谓证据12、13是原告对有关文字材料的理解的表述，不具有证据属性，本院不予确认。对被告市政府提交的证据的真实性、关联性予以认可，证据之间可以相互印证，本院依法予以采信。经审理查明，2017年3月24日武汉市国土资源和规划局（以下简称规划局）与万科公司签订了《出让合同》。2019年3月27日高峰以规划局为被申请人，向市政府提出行政复议申请，请求1.撤销规划局与万科公司签订的《出让合同》的第十三条及附件3；2.停止执行该合同第十三条及附件；3.责令规划局对依据原《出让合同》第十三条及附件3使用土地而导致其位于香港××××栋与该宗地相邻房产的通风、日照、采光、房屋间距、房屋结构、房基、地、地下自来水管网受损以恢复原状，消除因此新增的地震灾害应急避难、消防隐患。2019年3月28日市政府收到申请，2019年4月2日作出15号《决定书》，不予受理高峰的行政复议申请。2019年4月3日通过邮寄方式送达高峰。高峰对决定不服，提起本案行政诉讼，请求法院撤销市政府15号《决定书》，责令其重新作出处理。本院认为，本案审查的对象是市政府作出的不予受理行政复议申请决定的合法性。根据《实施条例》第二十八条第一款规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法律申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”市政府以行政协议争议不属于行政复议范围，高峰与涉案土地使用权出让行为无利害关系为由作出不予受理行政复议申请决定，此两项理由能否成立是本案的争议焦点问题，本院对其评述如下：（一）关于高峰提出的复议申请是否属于行政复议范围问题。本案中，涉案的是规划局与万科公司签订国有建设用地使用权出让合同，其性质属于行政协议。按照《行政诉讼法》的有关规定，行政协议属于行政诉讼受案范围，但根据《行政复议法》第六条规定“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议”所列举的情形，行政复议受理范围中并未规定有协议纠纷。同时，国务院法制办公室在2017年9月13日作出的《复函》中明确：政府特许经营协议等协议争议不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。此系原国务院法制办对《行政复议法》第六条规定所作的解释，地，地方人民政府及相关行政机关在行政复议工作中予以执行无明显不当。故市政府认为高峰就案涉《出让合同》提起的复议申请不属于行政复议受案范围的意见本院予以支持。（2）关于高峰是否具有申请行政复议的主体资格的问题。根据《行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”之规定，有权申请行政复议的公民、法人或者其他组织应是具体行政行为侵犯其合法权益的主体，申请人应和申请复议的行政行为之间存在法律上的利害关系，才具有申请行政复议的主体资格。从本案查明的事实来看，高峰申请行政复议的对象是规划局与万科公司签订的《出让合同》，主要内容是江汉区鲩子湖村（K1地块)土地出让情况，高峰在该地块上并无土地或者房产权益，其与该地块的出让行为没有利害关系。武汉市政府以高峰与出让合同这一具体行政行为没有利害关系，不符合《实施条例》第二十八条的规定的理由成立，本院予以支持。对原告高峰称其房屋相邻权等受损，与案涉《出让合同》有利害关系的意见，本院认为，当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼方式来保护。本案行政机关即使对合同有依法审查审批的职责，其批准的合同条款及附件也只是对万科公司设定权利义务，合同中的规划条件是对建设用地以及建设工程提出的规定性和指导性意见，并不直接决定地上建设项目的实施，不必然导致本案原告的合法权益受损，原告主张的相邻权等权益保护问题应当通过其他法定途径解决。原告对《出让合同》申请行政复议或诉讼对其所称权益的维护没有任何实际意义，还浪费了司法资源，增加了各方当事人的诉累。故原告的诉请没有法律依据，应予以驳回。综上，本院认为，市政府在法定期限内作出武政复不字[2019]第15号《不予受理行政复议申请决定书》适用法律正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告高峰的诉讼请求。本案受理费50元，由原告高峰负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  周春晖审判员  陈 静审判员  黄志刚二〇一九年十二月二十六日法官助理黄先辉书记员业绩附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。