怀化铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）湘8603行初261号 原告夏孝成，男，1950年9月23日出生，土家族，住湖南省溆浦县。 原告舒丽萍，女，1977年1月10日出生，汉族，住湖南省溆浦县。 委托代理人江燕，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。 被告溆浦县城市管理和综合执法局，住所地湖南省溆浦县城南沙龙路。 法定代表人胡尚华，局长。 委托代理人梁敏，该局法规股股长。 委托代理人黄剑英，湖南高剑律师事务所律师。 原告夏孝成、舒丽萍诉被告溆浦县城市管理和综合执法局（以下简称溆浦县城管局）行政强制拆除决定一案，于2019年10月31日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2019年11月4日向被告溆浦县城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月28日公开开庭审理了本案。原告夏孝成、舒丽萍及其委托代理人江燕，被告溆浦县城管局委托代理人梁敏、黄剑英到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月24日被告溆浦县城管局作出溆城罚字〔2019〕109号《行政处罚决定书》，认为原告夏孝成、舒丽萍没有取得建设工程规划许可证，擅自修建房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《中华人民共和国行政处罚法》第八条第七项，决定责令夏孝成、舒丽萍于2019年10月31日前自行拆除违法修建的房屋。 原告夏孝成、舒丽萍诉称，2006年因修建邵怀高速溆浦连接线溆水二桥段导致原告原来居住房屋受损，房屋无法使用，且溆水二桥附近已不符合修建房屋的条件，原告一家一直在外租房居住。为解决居住问题，原告在有关部门允许先修后批准的情况下，在溆浦县规划控制的范围内，自己出钱修建了住房。在修建房屋前和修建房屋过程中，原告一直在向有关部门提交建房申请报告，请求有关部门给原告办理建房审批手续，有关部门也核实了原告的实际情况。被告在执法前和执法时均了解原告建房的原因。但被告在执法时既没有实事求是，切实调查核实主要证据，也没有依照法定程序、依法适用法律依据作出合法的行政决定。请求法院判令：1．撤销被告于2019年10月24日作出的溆城罚字〔2019〕109号《行政处罚决定书》；2．本案诉讼费用由被告承担。 原告夏孝成、舒丽萍向本院提交了下列证据： 1．原告身份证复印件，拟证明两原告具备行政诉讼主体资格； 2．房屋补偿协议，拟证明原告原居住房屋因邵怀高速溆浦连接线修建大桥受损导致不能居住； 3．房屋安全鉴定报告及房屋状况图片，拟证明经鉴定单位权威鉴定，原告原居住房屋属于危险房屋，不能居住； 4．水田垅村原支部书记龚本君的说明，拟证明原告原居住房屋状况及原告找地方建房的缘由； 5．溆浦县邵怀高速公路溆浦连接线协调指挥部领导刘礼让等人的证明，拟证明原告原居住房屋受损原因、受损状况，原告要求村里安排地方修建房屋原因； 6．原告夏孝成申请材料，拟证明因原告房屋受损变成危房无法居住，原告夏孝成向有关领导提交修建房屋申请，溆浦县仲夏乡水田垅村委会、溆浦县邵怀高速公路溆浦连接线协调指挥部证实情况属实； 7．建房申请报告，拟证明原告夏孝成向有关部门提交建房申请，溆浦县仲夏乡人民政府证实原告房屋受损，水田垅村为县政府控制用地，溆浦县仲夏乡水田垅村民委员会证实原告房屋为危房； 8．关于移民建房的请求报告，拟证明原告向有关领导提交建房报告，有关领导已收悉； 9．申请报告，拟证明原告办理申请建房手续时，水田垅村领导证明原告自己找地建房的缘由； 10．关于补办建房用地手续的报告，拟证明原告因无房居住等各种客观原因原告不得已自己修建房屋，但原告依法办理申请建房手续。溆浦县××镇××村村民委员会证实情况属实； 11．溆浦县城规划区内已停工违法建筑统计表1，拟证明原告所建本案涉案房屋符合溆浦县县城用地规划； 12．溆浦县城规划区内已停工违法建筑统计表2，拟证明原告为仲夏乡水田垅村民，所建房屋符合县城用地规划； 13．用地图，拟证明原告所建房屋位于用地规划内； 14．溆浦县双井镇岩园村村民委员会证明，拟证明原告夏孝成没有住房，符合建房条件； 15．不动产登记信息查询结果证明，拟证明原告舒丽萍在溆浦县无住房，符合建房条件； 16．照片，拟证明被告已对原告修建房屋实施了拆除，被告作出的本案涉诉行政处罚决定违法； 17．照片三张，拟证明原告房屋现状及原告房屋周围的违法建筑现状，被告仅对原告房屋实施行政处罚，对其他违法行为不进行行政处罚，执法不公平； 18．关于对张辉、张善礼等八处违法建筑工地停止供电的函，拟证明违法建筑不止原告修建了，其他人也修建了违法建筑，被告仅对原告修建的房屋进行处罚，对其他违法建筑没有进行处罚，违反执法公平原则； 19．溆浦县城市管理行政执法大队溆城罚字〔2016〕0031号《行政处罚决定书》，拟证明被告在2016年6月27日就对原告作出过行政处罚，在2019年10月24日针对原告又作出了基本相同的行政处罚决定，被告重复执法，违反了“一事不再罚”原则。 被告溆浦县城管局辩称，第一，被告溆浦县城管局具有《城乡规划法》规定的行政执法权。根据《城乡规划法》第六十四条的规定、《湖南省人民政府关于在溆浦县开展相对集中行政处罚权工作的批复》及《溆浦县城区违法建设分类处理暂行办法》等规定，被告溆浦县城管局具有行政规划的行政执法权。第二，被告作出行政处罚决定的事实清楚，证据确实充分。被告经调查，原告未取得建设工程规划许可证，擅自在卢峰镇××村建房，占地面积231平方米，违反了《城乡规划法》第四十一条的规定。第三，被告作出行政处罚的程序合法。被告在工作巡查时发现原告违规修建房屋时，依法进行立案调查，告知了当事人的相关权利。被告的行政行为是依据《行政处罚法》的相关规定，按照法定程序实施的。据此，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告溆浦县城管局向本院提交了下列证据： 1．立案申请表，拟证明我局对该违法建筑进行了立案查处； 2．调查笔录，拟证明该建筑未取得建设工程规划许可证； 3．现场勘验笔录，拟证明对违法建筑的建设地点与面积进行了现场勘验； 4．（2019）22号《行政处罚预先告知书》及送达回证，拟证明程序合法性； 5．（2019）27号《行政处罚预先告知书》及送达回证，拟证明程序合法性； 6．听证申请报告，拟证明程序合法性； 7．听证通知书及送达回证，拟证明程序合法性； 8．行政处罚听证会笔录，拟证明在原告方要求下，举行了听证，做了一份听证笔录，程序合法性； 9．委托人、被委托人的身份证复印件，拟证明委托人与被委托人真实性； 10．溆浦县人民政府法制办公室回复函，拟证明执法程序有效性确认； 11．行政处罚决定书及送达回证，拟证明对案件基本事实认定和对事实的处罚，程序合法性； 12．送达文书的照片，拟证明程序合法性； 13．《湖南省人民政府关于在溆浦县开展相对集中行政处罚权工作的批复》，拟证明执法主体合法性； 14．《溆浦县城区违法建设分类处理暂行办法》，拟证明执法主体合法性。 各方当事人发表如下质证意见： 原告夏孝成、舒丽萍对被告溆浦县城管局提交的证据1的合法性、证明内容均有异议，简要案情里记载了被告执法人员于2016年3月24日发现原告修建房屋后即立案查处，但直到2019年9月4日再次立案调查，时间过长，不符合法定执法时限，且实际上被告在2016年已经对原告舒丽萍作出过基本相同的行政处罚决定，故立案审批不合法；证据2的合法性、证明内容有异议，询问人只有一人，不符合执法人员不得少于2人的规定，且没有执法人员的执法证件材料，被告现场进行调查核实记载的面积1070平方米，与被告提交的《现场勘验笔录》记载的面积840平方米不一致；证据3的合法性、证明内容有异议，被勘验人错误且没有经过专业部门勘测，勘验笔录记载的被勘验人是罗小华，但行政行为作出的对象是舒丽萍、夏孝成；证据4的合法性及证明内容有异议，程序不合法，没有告知夏孝成听证的权利，剥夺夏孝成的陈述和申辩权；证据5的合法性及证明内容有异议，程序违法，被告没有按照法律规定告知舒丽萍、夏孝成有关权利；证据6均无异议；证据7的合法性及证明内容有异议，送达方式不是直接送达，且并没有送达给舒丽萍，因为夏孝成没有权利代舒丽萍签收；证据8的合法性及证明内容有异议，听证程序不严谨，没有核对罗小华身份信息，调查人参与听证不合法；证据9均无异议；证据10的合法性、关联性及证明内容有异议，执法程序是否有效要看执法程序是否符合法律规定，有关单位的回复不能作为执法程序的依据；证据11、证据12的合法性及证明内容有异议，没有证据证实被告当时进行了调查，该违建房屋占地面积及造价60万元没有经过专业测算部门测算，当事人并没有承认自己的违法行为，被告是对罗小华进行的调查询问，调查时罗小华还不能代理舒丽萍处理有关事情，被告无职权作出行政处罚，限期拆除的前提是无法采取改正措施消除影响，但本案没有对溆浦县规划造成不利影响；证据13、证据14不应适用在本案，处罚决定书中没有适用该两份文件，因此该两份文件不能证明被告执法主体合法。 被告溆浦县城管局对原告提交的证据1至证据10无异议；证据11至证据13中的房屋规划统计表，不能证明原告取得规划许可证，不能达到原告证明目的。2016年的行政处罚决定书，当时是住房和城乡建设局的执法大队下的决定书，是没有执法主体资格。城市管理和行政执法大队是二级机构，是没有执法资格，与原告方的处罚书是没有直接关系。对证据14至证据20没有发表质证意见。 经庭审举证、质证，本院对原告、被告双方提交的证据认证如下： 被告溆浦县城管局提交的证据6和证据9原告无异议，其具备证据的真实性、合法性、关联性要件，本院予以采纳。证据1、证据2、证据4、证据5、证据7、证据8的真实性本院予以认可，可以证明本案有关事实，但无法达到被告的证明目的。证据3和证据12形式要件欠缺；证据10不是被告执法依据的合法来源；证据11是被诉行政行为，是行政诉讼审查的对象，不作证据使用；证据13和证据14均发布在被告成立之前，不能作为被告执法主体合法的证明；上述证据本院不予采纳。 原告夏孝成、舒丽萍提交的证据1至证据10，被告不持异议，本院对其真实性予以认可，可以证明本案有关事实。证据11至证据13，不能达到原告的证明目的；证据14至证据18，与本案无关联性，本院不予采纳；证据19，本院对其真实性予以认可，可以证明本案有关事实。证据20系被告溆浦县城管局作的具体行政行为，是行政诉讼审查的对象，不作证据使用。 经审理查明，2006年因修建邵怀高速溆浦接线溆水二桥段导致原告夏孝成的房屋受损无法居住。2012年，原告夏孝成、舒丽萍开始修建位于溆浦县××镇××村的房屋。原告夏孝成于2013年3月27日、2015年1月19日分别向溆浦县仲夏乡人民政府、溆浦县人民政府提交了建房申请。2016年6月9日，溆浦县城市管理执法大队在巡查时发现，湖南省溆浦县卢峰镇××村一组有人在违规修建房屋，该房屋即原告夏孝成、舒丽萍修建的案涉房屋。溆浦县住房和城乡建设局、溆浦县城市管理执法大队于2016年6月27日作出了〔2016〕0031号《行政处罚决定书》，认为原告舒丽萍未取得建设工程规划许可证，擅自修建房屋，违反了法律规定，决定依法拆除原告舒丽萍违法修建的房屋。2019年9月4日，被告溆浦县城管局发现原告夏孝成、舒丽萍在溆浦县××镇××村所建房屋没有办理建设工程规划许可证和相关建房手续，对原告夏孝成的妻子罗小华进行了调查询问。2019年9月5日，被告溆浦县城管局向原告舒丽萍下达了溆城听告字（2019）022号《行政处罚听证告知书》和溆城罚告字（2019）027号《行政处罚预先告知书》。2019年9月10日，原告舒丽萍提交了听证申请，同日被告溆浦县城管局向原告舒丽萍下达了溆城听通字【2019】第2号《听证通知书》。2019年9月17日，被告溆浦县城管局组织召开了听证会，原告舒丽萍委托王洪磊、罗小华参加听证会。2019年10月24日，被告溆浦县城管局作出溆城罚字〔2019〕109号《行政处罚决定书》，责令原告夏孝成、舒丽萍限期自行拆除所建案涉房屋。原告夏孝成、舒丽萍不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，2019年3月，根据溆浦县机构改革方案，溆浦县住房和城乡建设局不再加挂县城市管理和行政执法局的牌子，其职责中的城市管理和行政执法职责、市政设施运行管理有关职责、园林绿化建设维护管理职责划归新组建的溆浦县城市管理和综合执法局，该局系溆浦县人民政府的一个工作部门。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”两原告建设的位于溆浦县××镇××村的案涉房屋，虽然未取得建设工程规划许可证，但被告溆浦县城管局没有证据证明其不符合采取措施可以消除影响的情形，系依法必须拆除的违法建筑。被告在做出处罚决定之前，未充分保障原告夏孝成的陈诉、申辩权利，对夏孝成的行政处罚决定不能成立。另外，2016年6月27日，溆浦县住房和城乡建设局、溆浦县城市管理执法大队对原告舒丽萍违法建房的行为作出了〔2016〕0031号行政处罚决定，被告溆浦县城管局在该处罚决定未经法定程序撤销的情况下，于2019年10月24日作出溆城罚字〔2019〕109号行政处罚决定，属于就同一事实和理由作出重复行政行为的情形。综上，被告溆浦县城管局作出的溆城罚字〔2019〕109号行政处罚决定，认定事实不清、证据不足、程序违法，依法应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第（三）项之规定，判决如下： 撤销被告溆浦县城市管理和综合执法局于2019年10月24日作出的溆城罚字〔2019〕109号行政处罚决定。 本案案件受理费50元，由被告溆浦县城市管理和综合执法局负担。 如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。 审 判 长  颜 葵 人民陪审员  张青华 人民陪审员  张元华 二〇一九年十二月十九日 法官助理杨燕 书记员陈钰 附：本判决适用的相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重 新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。