广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3646号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地:广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：刘德峰，该局工作人员。委托代理人：张翔，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州工农服装有限公司。住所地：广州市海珠区**********。法定代表人：黄彼鸿，总经理。原审第三人：广州市海房建筑装饰有限公司。住所地：广州市海珠区**************。法定代表人：陆穗华，经理。上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）因与被上诉人广州工农服装有限公司（以下简称工农公司）、原审第三人广州市海房建筑装饰有限公司（以下简称海房公司）履行法定职责纠纷一案，不服广州铁路运输法院作出的(2019)粤7101行初1653号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：1993年12月1日，原告（原工农服装厂）与广州市儿童医院签订《合作兴建综合住宅楼协议》，约定在洪德路永兴街*****号地段合作兴建综合住宅楼。1994年1月27日，原广州市城市规划局向原告核发穗城规南片地字[1994]第18号《建设用地规划许可证》，准予原告办理征用划拨土地手续，用地位置洪德路永兴街*****地段（以下简称涉案土地）；1994年7月28日，原广州市国土局向原告、广州市儿童医院核发穗国土[1994]建用通字第712号《建设用地通知书》，同意原告和广州市儿童医院办理涉案土地的建设用地手续。1995年1月9日，原广州市房地产管理局就涉案土地向原告、广州市儿童医院核发拆许字（95）第006号《房屋拆迁许可证》，并发出《广州市房屋拆迁公告》，第三人海房公司为拆迁实施单位。1995年9月，兴建综合住宅楼项目的合作方变更为原告与第三人海房公司，原告与第三人签订了《合作兴建综合住宅楼协议》，原告与广州市儿童医院于1995年12月签订了《解除和退出合作兴建综合住宅楼协议》。1999年12月，原告向原广州市城市规划局申请办理报建手续；原广州市城市规划局于2000年6月向原告发出穗规建发字[2000]第912号《通知》，经研究确定将涉案土地列入受规划道路调整影响地块，由市政府收回用地做道路及绿化，撤销穗规建字[1999]第897号报建案。2000年12月，根据广州市道路扩建工程办公室发出的《关于提供地块前期投入费用资料的通知》，原告和第三人提交了有关项目费用支出资料。2003年7月3日，原广州市国土资源和房屋管理局对原告、广州市儿童医院作出穗国土闲认[2003]45号《闲置土地认定通知书》，认定涉案土地自1996年7月29日起为闲置土地。2008年6月11日，原广州市国土资源和房屋管理局对原告、广州市儿童医院作出穗国土闲收处[2008]12号《收回闲置土地决定书》，认为涉案土地自1996年7月29日起闲置，土地闲置期间累计超过2年，符合闲置土地收回要件，但该地块因规划路网调整而闲置，收地应当给予补偿，决定收回涉案土地，原告、广州市儿童医院可以对地块的前期投入另行申请补偿。原告未在法定期限内就上述《收回闲置土地决定书》申请行政复议或提起行政诉讼。2012年7月20日，原广州市国土资源和房屋管理局向原告、广州市儿童医院发出穗国房函[2012]1571号《关于洪德路地块移交问题的函》，要求移交土地，涉及地块的前期投入向该局提出补偿申请及递交相关证明材料，由该局转市财政局评审。原告的法定代表人黄彼鸿于2012年7月23日签收上述函件。同日，原广州市国土资源和房屋管理局向广州市土地开发中心发出穗国房办字[2012]209号《关于落实洪德路永兴街地块收地问题的通知》，由该中心落实接管涉案土地，并向市财政局申请补偿费用，与被拆迁户协商，签订补偿协议后落实补偿。2012年11月，第三人海房公司作为涉案土地的拆迁实施单位向原广州市国土资源和房屋管理局提交《关于我公司要求对永兴街地块前期费用进行评审的请求》及前期费用的相关证明材料，主张前期费用总额为7122150.82元[其中已支付前期费用（1994年4月-2013年3月）为3119184.02元，应付未付临迁费（1994年4月-2013年3月）为4002966.8元]。2013年2月4日，广州市土地开发中心将第三人提交的涉案土地前期费用证明资料转交市财政局进行评审。2013年4月7日，广州市财政投资评审中心受市财政局委托就涉案土地的前期投入费用出具评审意见，因第三人提供的资料不齐全，评审金额为4184778.59元，其中支付开发单位费用的送审金额3119184.02元核减为482251.79元，拆迁户临时安置费的送审金额4002966.80元核减为3702526.80元，管理费的送审金额774310元核减为0。后广州市土地开发中心将评审结果告知第三人，第三人不同意评审结果，经协商后同意先行对被拆迁户（临时安置费）进行评审，待第三人补充有效票据和提供充分材料后再续评审支付开发单位费用项目。2013年7月15日，广州市财政局向广州市土地开发中心出具《广州市财政局关于海珠区洪德路永兴街地块前期投入费用结算评审结果的通知》，确定涉案土地的前期投入费用（临时安置费）结算评审结果为3702526.80元。后被告将上述评审结果送达第三人，原告及第三人认为遗漏了无产权证明的被拆迁户的补偿，不同意该评审结果，也未再补充相关证明材料。2016年11月7日，原告清算组向原广州市国土资源和规划委员会发出《关于何时落实工农服装厂、儿童医院合建住宅、车间项目补偿的函》，要求明确该项目的补偿处理方案及时间。2017年3月9日，第三人向广州市土地开发中心发出《关于工农服装厂永兴街拆迁地块现状情况及该地块前期费用评审意见的报告》，要求作出合理的经济补偿。被告（原广州市国土资源和规划委员会）称收到上述两份函件后，其分别与原告、第三人进行沟通协商，但因对方不确认评审结果，导致无法作出补偿。另查明，广州市中级人民法院于2001年12月13日裁定受理原告的破产还债申请，于2002年3月6日决定成立广州工农服装有限公司破产清算组，于2002年3月11日裁定宣告原告破产。2017年1月20日，广州市土地开发中心与梁金焕签订了《国有土地使用权收储补偿协议（海珠区洪德路永兴街121号之7）》；2018年2月6日，广州市土地开发中心与周公权等人签订了《国有土地使用权收储补偿协议（海珠区洪德路永兴街113号）》；2018年9月12日，广州市土地开发中心与钟灿荣等人签订了《国有土地使用权收储补偿协议（海珠区洪德路永兴街115号之1）》。原审法院经审理认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《广州市闲置土地处理办法》（2003年6月1日起施行，2010年3月1日废止）第十六条第二款规定：“土地闲置是因政府或者政府有关部门的行政行为造成的，政府收回闲置土地后，应当给予用地单位适当补偿。”第二十二条：“依照本办法第十六条第二款规定收回闲置土地应当给予用地单位适当补偿的，可以采取以下补偿方式：(一)......收回国有闲置土地，按照不超过用地单位支付的建筑物、构筑物和地上附着物补偿投入总额的百分之七十予以补偿。......按照前款第一项进行补偿的，政府征地机构和政府指定的拆迁机构可以委托审计机构审计确认用地单位实际已支付的征地补偿费用和建筑物、构筑物、地上附着物补偿投入总额。所需审计费用从应当支付给用地单位的补偿费用中扣除。”本案中，原广州市城市规划局于2000年6月通知原告将涉案土地列入受规划道路调整影响地块，由市政府收回用地做道路及绿化；被告于2008年6月11日作出《收回闲置土地决定书》，认为涉案土地因规划路网调整而闲置，收地应当给予补偿，决定收回涉案土地，要求原告另行申请补偿。后原告、第三人按被告的要求提出补偿申请，被告转交广州市财政投资评审中心进行评审，但自2013年7月双方对评审结果未能达成一致意见后，被告未再对原告、第三人的补偿申请作出进一步处理。虽被告主张闲置土地补偿适用2010年3月1日起施行的《广州市闲置土地处理办法》第二十五条规定“闲置土地因属于下列情形而被注销建设用地批准文件或者收回的，应当给予原用地单位补偿：（一）因政府及其有关部门行为造成闲置土地的原用地单位无法按照闲置土地处置决定书要求限期完善建设用地手续或者开发建设的；（二）土地闲置未满2年，但因政府及其有关部门行为导致土地不再具备动工开发建设条件的。按照前款规定应当给予原用地单位补偿的，按财政评审确认的前期投入计算货币补偿额，实施补偿所需费用列入财政预算，安排专项资金开支。……”，给予原告补偿应按财政评审确认的前期投入计算货币补偿额，但本案原广州市城市规划局于2000年6月通知原告由市政府收回用地，被告于2008年作出收回涉案土地决定，补偿宜参照当时的地方政府规章的规定，故参照被告作出涉案《收回闲置土地决定书》时所适用的当时有效的《广州市闲置土地处理办法》（2003年6月1日起施行，2010年3月1日废止）的规定，即被告虽可以委托审计机构审计确认用地单位实际已支付的征地补偿费用和建筑物、构筑物、地上附着物补偿投入总额，但该确定补偿的办法并非唯一办法。原告、第三人自1994年进行涉案土地开发建设，在因第三人提供的票据及相关材料不符合2013年的评审要求导致双方未能对评审结果达成一致意见的情况下，被告应正视因其拖延未及时补偿导致开发单位提交的十几年前的票据、材料等未能达到十几年后的结算评审要求而使结算评审结果应支付开发单位的费用几乎被核减为0的问题，且根据《闲置土地处置办法》第十二条第一款规定，被告应当与国有建设用地使用权人协商，协议有偿收回国有建设用地使用权，故被告应与原告协商确定补偿金额。诚然，现行法律规定未对因政府或者政府有关部门的行政行为造成的收回闲置土地补偿的具体补偿标准及计算方式作出具体规定，被告亦应遵循及时补偿原则和公平补偿原则，被告可由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，综合选择市场法、成本法等评估方法对涉案土地进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上对原告的投入费用等进行补偿。综上，被告在作出收回闲置土地决定后，至今未对原告作出补偿，虽被告于2017年、2018年与涉案土地上的部分被拆迁人签订了《国有土地使用权收储补偿协议》，但被告的行为已构成未全面履行法定职责，被告应对收回涉案土地使用权对原告的损失补偿作出处理。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决被告广州市规划和自然资源局在原审判决生效之日起90日内对收回广州市************地段土地使用权应给予原告广州工农服装有限公司的补偿作出处理。上诉人市规划资源局不服原审判决，向本院上诉称：一、上诉人一直积极协调两公司推进财政评审工作，就涉案土地的补偿事宜已积极履行法定职责。市土地开发中心与市财评中心、第三人协商，三方同意先行确定拆迁户临时安置费的评审金额，待第三人补充有效票据和提供充分材料后再续评审支付开发单位费用项目。但第三人并未补充，涉案土地的补偿事宜至今未完成系工农公司及海房公司不确认财政评审意见，也不补充材料所致。二、（一）依据《广州市闲置土地处理办法（2010）》第二十五条的规定，给予被收回闲置土地原用地单位补偿的，应当按财政评审确认的前期投入计算货币补偿额，鉴于该办法未规定其他补偿方式和办法，法无授权不可为，上诉人无法自行创设其他确定补偿的办法。（二）即使适用《广州市闲置土地处理办法（2003）》，鉴于工农公司、海房公司拒不配合提供证明材料，涉案地块的补偿未能完成也不能归咎于上诉人。依据《广州市闲置土地处理办法（2003）》第二十二条的规定，原用地单位的投入总额“可以委托审计机构审计确认”，然而鉴于上诉人属于行政机关，支付须经过市财政局的许可，财政评审正是由市财政局委托审计机构确认的过程。即使是由工农公司、海房公司单方委托审计机构，其也必须提交证明材料证明其已实际支付的征地补偿费用和建筑物、构筑物和地上附着物补偿投入总额。（四）原判决在法定范围之外创设了其他确定补偿的办法，缺乏充分的法律依据。原判决以《闲置土地处置办法》第十二条第一款“协议有偿收回国有建设用地使用权”规定，认定可由专业的房地产价格评估机构，并于原告协商补偿。然而，《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项同时规定“市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”鉴于《广州市闲置土地处理办法》作为地方政府规章对闲置用地进行调整，且其内容并无违法上位法律、法规的规定，故广州市行政辖区范围内的闲置用地应当依照《广州市闲置土地处理办法》的规定进行处理。原判决的上述认定显然超出了法律规定的范畴，通过“评估”的方式确定补偿金额没有充分的法律依据。三、工农公司、海房公司至今未履行《收回闲置土地决定书》所确定的义务，拒绝向上诉人交还涉案土地，涉案土地至今未完成补偿，其本身存在过错；上诉人在其尚未交地的情况下，已为其前期投入的补偿事宜开展财政评审工作，最大限度地保障了工农公司、海房公司的合法权益，积极履行了法定职责。相对人未在法定期限内对该《收回闲置土地决定书》申请行政复议或提起行政诉讼，该决定书已经发生法律效力，故涉案土地是闲置土地系无可置疑的客观事实。依据《收回闲置土地决定书》第二项、第三项的可知，相对人应当先交地，后申请补偿。原判决在工农公司、海房公司未将土地移交的情况下，要求上诉人对给予工农公司的补偿作出处理决定，显然不符合《收回闲置土地决定书》的要求。综上，上诉人已履行关于收回闲置土地进行补偿的法定职责，请求撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。被上诉人工农公司二审期间未提交书面答辩意见。原审第三人海房公司未陈述二审意见。经审理查明，原审判决查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为，涉案土地2000年6月因规划调整由政府收回做道路及绿化使用，规划调整导致了被上诉人客观上无法使用土地而导致土地闲置，并由上诉人作闲置土地决定收回。鉴于被上诉人没有对闲置土地性质认定及收回决定提出异议，故涉案土地按照闲置土地相关规定进行处理亦无不当。关于涉案土地收回如何确定补偿金额的问题。《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：……（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；……”第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：……（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；”。鉴于涉案土地征用划拨事宜发生在上个世纪九十年代，相关证据未能保存完整或者存留的材料不符合现行规定审计或评审要求，收回土地的补偿金额难以确认的情况下，由专业的房地产价格评估机构对涉案土地进行评估，并在此基础上对被上诉人的投入进行补偿，符合公平原则。同时，涉案土地的闲置收回被上诉人没有过错，收回土地符合公共利益，在此情况下，在评估基础上协商解决争议，没有违反法律规定，没有损害公共利益和第三人的合法权益，有利于实质解决行政争议。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。（本页无正文）审 判 长 肖志雄审 判 员 陈雪梅审 判 员 彭铁文二〇一九年十二月十一日法官助理 张雨晴书 记 员 林润华