广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终4196号上诉人（原审原告）：阮伟文，男。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：龙智强，广州市规划和自然资源局增城区分局工作人员。委托代理人：陈健媚，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。上诉人阮伟文诉被告广州市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）要求撤销规划审查复函行政纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1438号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明：2013年5月24日，原增城市“三旧”改造工作办公室向创基公司作出增旧改批〔2013〕011号《关于广州市创基房地产投资有限公司申请“三旧”改造项目的批复意见》，同意该司申请位于原增城市×××××、金星、罗岗的华侨城旧城改造项目，并由创基公司承担J-02-01地块的拆迁安置任务，统一规划共同改造。2013年9月16日，原增城市城乡规划局作出增规条（2013）第98号《用地规划条件》，对涉案项目出具用地规划条件。2013年11月7日，原增城市城乡规划局向创基公司核发涉案地块的增规地证〔2013〕159号、160号《建设用地规划许可证》，用地面积共计109081平方米。阮伟文是广州市增城区×××22区16号的权属人，该地块不在涉案批复用地红线范围内。2018年7月30日，创基公司向原增城区国规局提交《申请函》，申请涉案项目二期工程办理修建性详细规划公示。原增城区国规局在官方网站进行公示，并于2018年8月9日至2018年8月18日在广州市增城区**国际售楼部、**国际二期地块进行现场公示。公示期间，原增城区国规局依申请于2018年9月11日召开了听证会。2018年9月25日，创基公司再次向原增城区国规局提出涉案项目工程二期修建性详细规划方案调整，并提交《广州市增城区国土资源和规划局立案申请表》。2018年10月11日，广州市增城区城乡规划与测绘地理信息研究院作出2018[修]0406《规划指标技术审查表》，对涉案项目二期规划方案作出审查报告，注明经核查涉案项目符合《广州市修建性详细规划电子报批技术指引》要求。2018年10月12日，原广州市国土资源和规划委员会作出穗国土规划业务函〔2018〕6339号《关于出具广州市创基房地产投资有限公司**国际建筑工程设计方案审查意见的复函》（以下被诉复函），原则同意创基公司送审的涉案项目建筑工程设计方案，并对该规划的主要技术经济指标、总平面规划的建筑及空间布局、配套公建的规划布局、绿地系统规划布局等作出具体函复，其中第十二点要求“你公司应加快推进二期拆迁安置工作并尽快启动拆迁安置回迁楼及回迁商业的建设，并按程序、政策完善原华侨城集资楼及检察院宿舍地块的用地整合手续（同时完善土地出让金手续）”，第十三点要求“…（二）为推进拆迁回迁楼和回迁商业的建设，可先进行该部分建筑的技术审查，待完善该部分用地的土地手续后方可正式单体报建。…（四）安置回迁房单体户型及回迁商业楼的位置、方案应以与拆迁安置业主达成一致意见为准。单体设计、立面、色彩、风格应统一协调，单体报建时把关。……”，并附总平面规划图。后原广州市国土资源和规划委员会即被告市规划资源局将涉案复函在项目现场进行公布。阮伟文不服被诉复函，于2018年10月30日向广东省自然资源厅申请行政复议。广东省自然资源厅于2019年2月2日作出粤自然行复〔2018〕72号《广东省自然资源厅行政复议决定书》，认为原广州市国土资源和规划委员会所作涉案复函的行政相对人为创基公司，且复函审批的工程设计方案不包含阮伟文房屋所在地块，阮伟文与涉案复函没有法律上的利害关系，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款“第（一）项”规定，驳回了阮伟文的行政复议申请。阮伟文收到后不服，诉至原审法院。在阮伟文提起起诉后，广东省自然资源厅于2019年4月10日出具《行政复议决定书勘误告知书》，将决定所适用的规定更正为《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款“第（二）项”规定，阮伟文遂撤回对广东省自然资源厅行政复议行为的起诉，保留对原广州市国土资源和规划委员会涉案复函的部分。经庭询，双方当事人确认阮伟文不动产位置不在被诉复函的红线范围内。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”本案中，创基公司在申请办理建设工程规划许可证时，应当依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定提交修建性详细规划，涉案复函是原广州市国土资源和规划委员会对创基公司提出的涉案项目工程二期修建性详细规划方案调整作出的审查意见，所涉及的方案红线范围并不包含阮伟文不动产位置范围，该复函的作出对阮伟文的权利义务并不产生实际影响，故其与涉案复函没有法律上利害关系。根据上述规定，对阮伟文的起诉，原审法院依法予以驳回。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项及第三款的规定，裁定驳回原告阮伟文的起诉。上诉人阮伟文不服原审裁定，向本院提起上诉称:一、根据三旧改造的规定，应当先完成土地整合，后实施开发。增规批〔2013〕231号《关于原则同意广州市创基房地产投资有限公司增城“丽江国际”项目一期用地修建性详细规划方案的复函》第十二条规定，增城市规划局应当在项目二期用地内地块整合后，再批复二期用地修规方案。本案“丽江国际”项目改造地块包含了上诉人享有土地使用权的土地，拆迁安置工作正在进行，项目土地整合尚未完成，尚不能进行开发，而涉案复函批复是开发实施阶段的工作，是批复二期内除未整合土地以外的单体规划报建行为，被诉复函程序违法。二、被诉复函没有按照一期批复文件要求批复二期，造成事实上上诉人土地不在涉案复函范围内，但在法律上不能剥夺上诉人作为利害关系的资格。故，请求撤销原审判决，撤销被诉复函。被上诉人广州市规划和自然资源局答辩称：一、上诉人与本案无利害关系，主体不适格。二、作出被诉复函属于被上诉人职权范围、认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。三、整合改造问题属于行政机关行政管理工作中提出的工作建议，由属地政府与改造单位协商商定，不属于法定审查条件，并不影响涉案建设工程设计方案及涉案复函的合法性。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。经审理，原审查明的事实基本清楚，本院予以确认。二审查明，被诉复函第一条明确了复函所涉用地面积是11***8平方米，其中创基公司权属用地面积10****平方米，华侨城集资楼及检察院宿舍地块8***平方米，不含**西路东侧7**平方米地块。同时，被诉复函第十三条“其他要求”第（一）项：为充分利用土地资源，塑造良好的小区环境，你司应进一步协商整合项目**西路旁7**平方米用地同意规划。上诉人阮伟文拥有位于广州市增城区×××22区16号的357平方米土地使用权，该土地在被诉复函所称“**西路旁7**平方米”的范围内。原增城市城乡规划局2014年1月26日向广州市创基房地产投资有限公司作出增规批〔2013〕231号《关于原则同意广州市创基房地产投资有限公司增城“**国际”项目一期用地修建性详细规划方案的复函》（以下简称一期用地复函），该复函第十二条规定：你公司应在完成项目二期用地内现状华侨城集资楼、检察院宿舍楼等地块的整合后，我局再批复二期用地修规方案。本院认为，案件的争议焦点是被诉复函是否对原告的合法权益产生实际影响。被诉复函属于对涉案建设工程设计方案的审查批复，上诉人并非被诉复函的相对人，复函所涉土地红线范围也不包括上诉人的权属用地，同时上诉人亦没有提供证据证明，涉案批复会对其名下房产的正常使用造成何种影响，故原审法院认为被诉复函对阮伟文的权利义务并不产生实际影响的意见，本院予以认可。需要特别说明的是，被诉复函对于包括上诉人名下3**平方米在内的**西路旁7**平方米用地的利用规划并未漠视不理，为达到充分利用土地资源、塑造良好的小区环境的目的，规划部门提出了仍应进一步协商整合用地规划的要求。由于被诉复函用地与上诉人名下土地属于不同地块，2013年规划部门将复函红线周边相邻土地纳入整合规划是基于涉案地块的区位优势，为达到提高城市整体形象，塑造良好居住环境的目的，提出的倡导性要求，该整合规划的要求不属于涉案红线内土地设计规划审批的法定要件。在经过多年的协商，除上诉人所涉7**平方米土地，其余周边地块已经协商完毕，正待项目整体推进的情况下，撤销涉案批复，将严重损害绝大多数业主的合法权益。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉，处理正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 肖志雄审 判 员 陈雪梅审 判 员 彭铁文二〇一九年十二月三十一日法官助理 张雨晴书 记 员 林润华