广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4557号上诉人（原审被告）广州市公安局交通警察支队，住所地广东省广州市天河区********。法定代表人：欧日文，职务支队长。委托代理人：张贞俊，该单位工作人员。委托代理人：肖健，广东沁森律师事务所律师。被上诉人（原审原告）蔡棉基，男，1958年1月21日出生，汉族，住广东省广州市番禺区**************。上诉人广州市公安局交通警察支队（以下简称市交警支队）因与被上诉人蔡棉基行政处罚决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2071号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：蔡棉基持有机动车驾驶证，初次领证日期为1994年4月16日，准驾车型为A2E，有效期至2021年4月16日。2013年11月01日15时，蔡棉基驾驶其所有的车牌号为粤A*****号普通二轮摩托车在广州市番禺区*********行驶时，执勤民警对其进行检查，经检查发现，其驾驶的上述普通二轮摩托车于2013年6月12日已到强制报废期。民警遂当场决定采取扣留该机动车的行政强制措施，向蔡棉基开具行政强制措施凭据，并口头告知蔡棉基至指定地点进行处理。经查询，蔡棉基所驾驶的粤A*****普通二轮摩托车出厂日期为1999年12月1日，初次登记日期为2000年6月12日，保险终止日期为2013年5月30日，检验有效期止至2013年6月12日，强制报废期止至2013年6月12日，逾期检验强制报废期止至2013年6月12日，机动车状态为达到报废标准。2019年1月16日，蔡棉基到番禺交警大队接受调查。番禺交警大队于2019年1月16日依法对蔡棉基进行了调查询问，并制作了询问笔录。同日，番禺交警大队作出《行政处罚告知笔录》，告知蔡棉基拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及其依法享有陈述、申辩的权利和要求听证的权利，表示不要求听证，但提交了书面的《当事人对交通违法行为的陈述》。蔡棉基在上述《行政处罚告知笔录》上签名确认。经审查相关证据、依据，市交警支队于2019年3月28日作出被诉《公安交通管理行政处罚决定书》，认定蔡棉基于2013年11月1日15时0分，在广州市番禺区*********实施驾驶已达报废标准的机动车上道路行驶的违法行为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百条第二款之规定，决定对蔡棉基处以罚款1000元，吊销机动车驾驶证，且两年内不得重新取得机动车驾驶证的行政处罚，并2019年4月3日送达蔡棉基。再查明，蔡棉基2019年1月16日10时15分至10时45分的询问笔录显示：“……问：你当时是否知道该车已达报废标准吗？答：知道。……问：为何你现在才前来处理这宗交通违法行政？答：因为当时我知道这是一辆报废车，被交警查扣后就不能拿回来了，所以一直没有前来处理，直到现在我办理驾驶证业务时才发现要处理这个违章，故现在才前来交警队办理。……”市公安交警支队于2014年2月11日在《番禺日报》上刊登《车辆公告》，通知车牌号为A*****的车主在法定期限内，持有关合法手续到交警大队处理相关事宜，并告知逾期不办的法律后果。原审法院认为：《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款规定：“对道路交通安全违法行为人处以罚款或者暂扣驾驶证处罚的，由违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定；对处以吊销机动车驾驶证处罚的，由设区的市人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定。”本案市交警支队作为广州市公安机关交通管理部门，具有对蔡棉基本案道路交通违法行为作出行政处罚的法定职权。《中华人民共和国道路交通安全法》第十四条规定：“国家实行机动车强制报废制度，根据机动车的安全技术状况和不同用途，规定不同的报废标准。应当报废的机动车必须及时办理注销登记。达到报废标准的机动车不得上道路行驶。报废的大型客、货车及其他营运车辆应当在公安机关交通管理部门的监督下解体。”第一百条第一款、第二款规定：“驾驶拼装的机动车或者已达到报废标准的机动车上道路行驶的，公安机关交通管理部门应当予以收缴，强制报废。对驾驶前款所列机动车上道路行驶的驾驶人，处二百元以上二千元以下罚款，并吊销机动车驾驶证。”《广东省道路交通安全条例》第六十一条第一款规定：“行为人有下列情形之一的，处一千元罚款：……（五）驾驶拼装或者已达报废标准的非汽车类机动车上道路行驶的；……”《机动车强制报废标准规定》第二条规定：“根据机动车使用和安全技术、排放检验状况，国家对达到报废标准的机动车实施强制报废。”第四条规定：“已注册机动车有下列情形之一的应当强制报废……（一）达到本规定第五条规定使用年限的……”第五条规定：“各类机动车使用年限分别如下……（十一）正三轮摩托车使用12年，其他摩托车使用13年……”本案中，蔡棉基驾驶的涉案车辆为普通二轮摩托车，该车首次登记日期为2000年6月12日，在2013年6月12日已到强制报废期，依上述规定属于已达报废标准的非汽车类机动车。市交警支队认定蔡棉基实施驾驶已达报废标准机动车上道路行驶的交通违法行为事实清楚，证据充分。市交警支队依照上述相关规定对蔡棉基作出罚款1000元的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，原审法院予以支持。关于吊销机动车驾驶证的行政处罚，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当……”本案中，蔡棉基通过不同的考核体系，分别取得了A2、E的准驾资格，市交警支队将蔡棉基的A2、E的准驾资格登记在蔡棉基的机动车驾驶证上。蔡棉基驾驶已达报废标准的机动车上道路行驶的违法行为，只是驾驶普通二轮摩托车上道路行驶的道路交通违法行为，并无驾驶汽车违法行为存在，故市交警支队在作出涉案行政处罚决定时一并吊销与违法行为无关的A2准驾资格，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度不符，亦与行政处罚“过罚相当”的基本原则相违背。市交警支队作为行政机关，对涉及行政相对人重要权利的问题存在多种理解时，应采纳有利于保护行政相对人权益的限缩性解释，市交警支队不应一并吊销蔡棉基的A2准驾资格，故依法应予以撤销。关于市交警支队在2019年3月28日才作出被诉《公安交通管理行政处罚决定书》程序是否合法的问题。首先，蔡棉基作为已经考取机动车驾驶证的人员，其对已达报废标准的车辆不能上道路行驶的相关法律法规应当知晓，且在违法行为当天，蔡棉基清楚知道案涉车辆已过强制报废期；其次，违法行为被查获时，执勤民警已当场向蔡棉基告知15日内到相应地点接受调查处理，但其未积极配合处理，市公安交警支队于2014年2月11日通过《番禺日报》通知蔡棉基持合法手续到交警大队办理相关事项，但其亦未积极配合，直至2019年1月16日才前往番禺交警大队处理。因此，公安部门已尽合理的提醒、催促蔡棉基配合调查处理的义务。市交警支队在作出行政处罚前，已依法告知蔡棉基拟作出处罚的事实、理由、依据及依法享有陈述、申辩和要求进行听证的权利后，已经充分保障了蔡棉基依法享有的权利，市交警支队作出被诉《公安交通管理行政处罚决定书》后亦依法送达给了蔡棉基。因此，市交警支队作出的被诉《公安交通管理行政处罚决定书》程序并无不当。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（六）项的规定，判决：一、撤销被告广州市公安局交通警察支队于2019年3月28日作出的穗公交决字[2019]第44010*******59732号《公安交通管理行政处罚决定书》中吊销机动车驾驶证的行政处罚；二、驳回原告蔡棉基的其他诉讼请求。上诉人市交警支队不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人认定被上诉人相关违法行为事实清楚、证据确实充分。2013年11月1日15时00分许，被上诉人驾驶粤A*****号普通二轮摩托车行驶至广州市番禺区*********时，实施了驾驶已达报废标准的机动车上道路行驶的交通违法行为，上诉人依据《中华人民共和国道路交通安全法》第十四条第三款、第一百条第一款及第二款和《广东省道路交通安全条例》第六十一条第一款第五项之规定，依法对被上诉人处罚款1000元，并处吊销机动车驾驶证，且两年内不得重新取得机动车驾驶证，该处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，在原审判决书中已经得到认定。二、上诉人作出该处罚决定适用的法律依据正确，且该法律规定属于“羁束性”的法律规定。《中华人民共和国道路交通安全法》第一百条中明确指出，对驾驶已达到报废标准的机动车上道路行驶的驾驶人，处二百元以上二千元以下罚款，并吊销机动车驾驶证。该条文所列的吊销机动车驾驶证处罚，属于“羁束性”的法律规定，并非“裁量性”法律规定，原审法院对此没有自由裁量的权利。三、被上诉人多个准驾驶车型并非多个行政许可，在处罚时不具有可分性。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》关于驾驶证申领和增加准驾驶证的相关规定，初次申领机动车是授予行政许可事项，但增加准驾车型只是对原行政许可范围的扩大，并非授予了一个新的行政许可，而且增加准驾车型所需要进行的考核项目也有所简化。因此，原审判决中判定“蔡棉基通过不同的考核体系，分别取得了A2、E的准驾资格，市交警大队将蔡棉基的A2、E的准驾资格登记在蔡棉基的机动车驾驶证上”有所不当，被上诉人增加的准驾资格虽然参加了相关的驾驶技能考试，但并非与原申领的准驾资格无关。故在“吊销机动车驾驶证”的处罚内容中，不同准驾车型在该处罚中不具备可分性，被上诉人的诉求不应得到支持。四、原审判决适用法律原则作为审判依据，在法律有明确规定的情况下，应当优先适用法律的规定。原审判决中，以上诉人作出的吊销机动车驾驶证的处罚决定“与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程序不符，亦也行政处罚‘过罚相当’的基本原则相违背”作为审判依据，撤销了上诉人处罚决定中的部分处罚内容。在法律有明确规定的情况下，法律规则比法律原则更加明确，能够保障国民的预测可能性，因此应优先适用法律规则。对于被上诉人驾驶已达报废标准的机动车上道路行驶的交通违法行为，《中华人民共和国道路交通安全法》第一百条已作明确的处罚规则，该法律规则表述明确且清晰，不存在任何歧义，对社会群众有清晰的规范和指导作用，因此不应当适用法律原则作为审判依据。五、原审判决应当重视社会公众利益，保护法律规则对社会公众的指导性作用。原审判决书认为上诉人“作为行政机关，对涉及行政相对人重要权利的问题存在多种理解时，应采纳有利于保护行政相对人权益的限缩性解释”作为审判理由，撤销了上诉人处罚决定中的部分相关处罚内容。对此，上诉人有不同理解，被上诉人驾驶已达报废标准的机动车上道路行驶的交通违法行为，是对道路上正常通行的其他不特定多数人生命和财产安全造成重大安全隐患的危险行为，且根据《机动车驾驶证申领和使用规定》关于驾驶证申领和增加准驾车型的相关规定已有明确解释，不存在多种理解的情况，被上诉人诉求保障准驾车型只是保障其个人的权益。相比较其个人权益而言，从社会公众安全出行的利益出发，明确的法律规范具有更佳的行为指引性，更能保护社会公众的权益，因此被上诉人的诉求不具备合理性。综上，上诉人作出的行政处罚决定书，事实清楚，证据确实、充分，处罚适当，适用法律依据准确，程序合法。原审判决撤销该处罚决定中吊销机动车驾驶证的行政处罚有所不当，请二审法院依法改判，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人蔡棉基二审未提交答辩意见。经审查，原审查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为：对于被诉行政处罚决定认定被上诉人蔡棉基驾驶已达报废标准的机动车上道路行驶的行为违法及处以1000元罚款的处罚内容，双方当事人均无异议。故本案二审的争议焦点是：上诉人市交警支队一并吊销与被上诉人蔡棉基所驾驶车型无关的A2准驾资格是否符合法律规定。机动车驾驶证是公安机关交通管理部门依申请而核发给具有驾驶资格的人的证明文件。该许可的形式不仅针对持证人的驾驶技术，还针对持证人的身体条件、交通安全意识、交通法律意识、驾驶行为品德等。从《中华人民共和国道路交通安全法》的规定看，上路的车辆仅作机动车与非机动车的区分，未对机动车的类型进行区分，亦未区分不同类型机动车的处罚程度。《中华人民共和国道路交通安全法》规定的吊销机动车驾驶证是一种剥夺持证人驾驶任何机动车上路行驶资格的处罚，不是只剥夺某一准驾车型资格的处罚。对此，国务院法制办公室国法秘政函（2012）244号《对＜中华人共和国道路交通安全法＞有关条款适用问题的意见》亦作出如此解释。本案中，被上诉人蔡棉基驾驶已达报废标准的摩托车上道路行驶，说明其交通安全意识、交通法律知识已不具备继续驾驶所有机动车的条件，上诉人市交警支队据此一并吊销与蔡棉基所驾驶车型无关的A准驾资格符合《中华人民共和国道路交通安全法》第一百条第二款的规定，并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。原审法院认为上诉人吊销被上诉人的A2准驾资格与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度不符，与行政处罚“过罚相当”的基本原则相违背，判决撤销被诉行政处罚决定中吊销机动车驾驶证的行政处罚，适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2071号行政判决；二、驳回被上诉人蔡棉基的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人蔡棉基负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  林 彦审 判 员  易鸣娟二〇一九年十二月二十四日法官助理  吴悠铮书 记 员  张 凡