广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终3630号上诉人（原审原告）：邱影，女，1973年6月26日出生，汉族，住吉林省吉林市昌邑区延庆小区****-18号，公民身份号码：220************142。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广东省广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：李宏，该局工作人员。委托代理人：赵映，该局工作人员。原审第三人：广州番禺海怡房地产开发有限公司。住所地：广东省广州市番禺区**沙滘岛东端。法定代表人：黄文仔，董事长。委托代理人：李娟，该司员工。上诉人邱影因诉被上诉人广州市规划和自然资源局、原审第三人广州番禺海怡房地产开发有限公司行政处理一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1069号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告邱影是广州市番禺区********海怡半岛花园海怡一号园4栋二梯202房的登记权属人。2007年12月26日，原广州市城市规划局向第三人作出穗规函[2007]10623号《关于申请调整建设用地规划设计条件问题的复函》；2012年11月19日,原广州市规划局向第三人作出穗规批[2012]231号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》。2019年1月14日,原广州市国土资源和规划委员会对第三人作出穗国土规划业务函[2019]370号《关于要求进行批前公示的函》（以下简称370号函），主要内容为：你单位送来位于广州市番禺区******沙滘岛东端地段的广州海怡半岛花园项目申办设计方案审查资料及附件收悉。经审查，对照我市规划管理的有关要求，为充分保障相关利害关系人的利益和规划知情权，依照有关规定需对该项目进行设计方案批前公示，现将批前公示图发给你单位，请你单位将批前公示图连同本函一并进行公示。现将相关要求函告如下：一、批前公示的具体要求如下：（一）公示期限：不少于10天；（二）公示内容：详见附件；（三）公示牌尺寸：不小于1200*900mm；（四）公示牌位置：批前公示现场应选方便利害关系人阅知的显眼位置；（五）公示牌管理：公示期间公示牌的位置、维护和安全等管理工作，由你单位负责；公示期间公示牌不得移动或遮蔽；（六）公示效果：应对公示现场具体位置及每天的公示现场情况进行证据保全，证明你单位在公示期间按照规划部门的要求进行批前公示。二、请你单位在接本函后尽快与我局联系，按上述要求进行对规划设计方案进行批前公示，并在复函发出后1年内再报我局办理相关规划审批手续。届时我局将综合公示的反馈意见再作最终审批决定。超过1年仍未办理下一步手续的，复函及公示视为失效。三、下一阶段办理设计方案审查时应提供你单位保全的公示现场具体位置及每天的公示现场情况的证据资料。后原广州市国土资源和规划委员会在其网站进行了广州海怡半岛花园项目规划方案调整批前公示。原告邱影不服原广州市国土资源和规划委员会作出的370号函中部分内容，诉至原审法院，请求确认该行为违法。另查明，因职能转变和机构改革，原广州市国土资源和规划委员会的规划许可职责现由广州市规划和自然资源局行使。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”《广州市城乡规划条例》第四十四条规定：“建设单位组织编制的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图经审定后应当公示，不得擅自修改。确需修改的，建设单位应当按照规划技术规范的要求拟定修改方案并向城乡规划主管部门提出申请，城乡规划主管部门受理后应当采取批前公示、座谈会或者听证会等形式征求利害关系人的意见，并按照下列规定办理：（一）涉及控制性详细规划修改的，应当先行修改控制性详细规划；（二）涉及基础设施、公共服务设施和公共安全设施修改的，在批准前，城乡规划主管部门应当征求相关行政管理部门的意见；（三）经审定的商品房项目修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图修改涉及产权人的专有部分或者产权人所在建筑物的共有部分的，应当依照相关法律、法规的规定取得相关产权人的同意。”《广州市城乡规划程序规定》第十九条规定：“除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私以外的下列直接关系他人重大利益的行政许可、行政审批事项，城乡规划主管部门应当在作出决定前在当地主要报刊或者本部门网站上进行批前公示：（一）审定涉及城市旧城改造的建设项目的修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图的。（二）修改已预售或者销售的房地产开发项目的修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图的。（三）已预售或者销售的房地产开发项目的改建、扩建工程的建设工程规划许可的。（四）具有城市标志性意义的重大建筑工程的建设工程规划许可的。（五）城乡规划主管部门认为直接关系他人重大利益或者公共利益的其他行政许可、行政审批事项。已预售或者销售的房地产开发项目按照前款第（二）项的规定，在修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图修改前已经公示的，不需要按照前款第（三）项的规定进行建设工程规划许可前的公示。批前公示可以通过在政府信息网站发布、在建设用地规划红线范围内显眼位置设立公示牌或者在当地主要报刊上刊登、展览等方式公示。城乡规划主管部门可以根据公示内容、目的的不同，选择一种或者几种便于公众查阅的方式进行公示，公示期不少于10日。”本案中，原广州市国土资源和规划委员会对第三人作出的370号函要求第三人按该委的相关意见进行批前公示，370号函亦已明确第三人需在复函发出后1年内再报该局办理相关规划审批手续，届时该局将综合公示的反馈意见再作最终审批决定。可见，370号函为原广州市国土资源和规划委员会作出规划许可前的过程性行为，不属于规划许可，原告邱影对该过程性行为的部分内容提起行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围，原告的起诉应予驳回。此外，370号函涉及海怡半岛花园业主的共同利益，原告以个人名义提起诉讼，不符合相关规定。综上，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告邱影的起诉。上诉人邱影不服原审裁定，向本院上诉称：原审裁定错误。根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国物权法》的规定，每一位公民的合法权益都应当得到法律保障。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围，包括行政机关侵犯其它人身权、财产权等合法权益。原审第三人在海怡半岛花园18栋侵占了半岛岛尖原规划绿地范围，将海怡半岛花园岛尖原规划绿地的西侧范围进行规划修改，占为己有，侵犯了包括上诉人在内的全体海怡半岛花园小业主的合法物权，被上诉人在执行规划审批过程中违反法定程序，在18栋住宅和地下室施工存在违法建设的情况下，未要求原审第三人提交一年有效期内的18栋及周边地形图测量报告就决定将18栋和地下室违建放进批前公示，后又公布了建筑工程规划方案批后公布，最终许可将18栋住宅和地下室违建房屋批后公布，违反了《广州市城乡规划程序规定》和《广州市城乡规划条例》对违法建设单位的有关暂停规划许可的规定。被上诉人清楚原审第三人在海怡半岛花园存在违法建设问题，却不要求18栋住宅和地下室违建进行一年有效期内的测量，只是要求原审第三人提供2016年版本测量报告，该测量报告根本无法反映存在的上述违建情况和对上诉人的侵权情况。二、被上诉人2019年1月17日批前公示与2019年5月15日批后公布的内容存在“阴阳规划公示”，信息存在巨大差异的问题。综上，被上诉人未要求原审第三人提交一年有效期内的18栋及其周边地形测量报告而使用过期、无效地形图作规划图以及大搞“阴阳规划公示”，违反法定程序变相支持原审第三人违法建设行为合法化，对上诉人的物权产生实际侵权影响，原审裁定认定事实错误，适用法律法规错误，综上，请求二审法院撤销原审裁定，并依法改判。被上诉人广州市规划和自然资源局二审答辩称：一、上诉人不是适格主体，请求法院裁定驳回上诉人的上诉请求。海怡半岛花园项目于90年代开始开发建设，部分已建成并投入使用。2012年原审第三人依法取得涉案项目修建性详细规划调整方案（穗规批[2012]231号）。2019年1月3日，原审第三人再次申请调整涉案项目设计方案，主要是对涉案项目规划红线内海怡半岛花园新区部分未建（或在建未竣工）建筑物、道路、绿化布局等内容调整。2019年1月14日，被上诉人作出370号函，要求对设计方案进行批前公示，并于2019年1月17日至1月26日对涉案项目设计方案进行批前公示，征询利害关系人意见。按程序批前公示完毕后，原审第三人再次送审涉案项目建筑工程设计方案审查，根据相关规划要求，被上诉人以穗规划资源业务函[2019]4317号《关于同意设计方案审查的复函》提出涉案项目设计方案。根据《中华人民共和国物权法》第七十三条、七十六条之规定，370号函涉及海怡半岛花园业主的共同利益，不涉及修改上诉人权属专有部分内容。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定，上诉人以个人名义主张涉及小区全体业主的共同权益部分，不符合上述规定，应当驳回上诉人的上诉。二、被上诉人作出370号函对设计方案进行批前公示，主体适格、程序合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、《广州市城乡规划条例》第三条第一款、第四十四条第一款的规定，被上诉人作为城乡规划主管部门，有权依法作出370号函，并对涉案项目的设计方案修改进行批前公示，征求利害关系人意见。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十八条第三款的规定，被上诉人作出370号函，并于2019年1月17日至1月26日通过被上诉人网站和涉案项目现场进行设计方案的批前公示，公示期10日，程序符合上述规定。三、370号函对设计方案进行批前公示属于过程性行为，不属于行政许可范畴，上诉人称370号函批前公示将原审第三人的违建行为合法化，助原审第三人逃避城管部门违建查处，属于逻辑错误，且无法律和事实依据。首先，根据《广州市城乡规划条例》第六十一条的规定，370号函对涉案项目设计方案进行批前公示，是为作出4317号设计方案而实施的过程性行为，而4317号函是建筑工程设计方案审查复函，均不属于行政许可范畴。因此不适用上述规定。其次，根据《广州市城乡规划条例》第三十二条、第四十三条的规定，370号函和4317号函均不属于规划许可或同意变更规划许可的文件，不存在将涉案项目中违法建设合法化。根据《广州市违法建设查处条例》第三十一条的规定，违法建设由城管部门依法进行查处，370号函、4317号函不影响后续城管部门对涉案项目中违法建设的正常查处。此外，并无法律规定建设单位在申办建筑工程设计方案审查业务时需提供1年期限内的周边地形图作为设计方案批前公示图、总平面图的底图。地形图反映的为当时地形图绘制时地形、地貌及已建建（构）筑物情况，仅为规划部门进行规划审查时提供参考。地形图上有未详尽反映涉案项目地块内违法建设信息，并不能磨灭违法建设存在事实，也不会影响城管部门对事实存在的违法建设的正常查处。综上，370号函对设计方案进行批前公示符合法律规定，程序合法，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，应当予以驳回。原审第三人广州番禺海怡房地产开发有限公司二审期间未提交陈述意见。经审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被上诉人向原审第三人作出370号函，该函是针对原审第三人送审的广州海怡半岛花园项目申办设计方案审查资料及附件，要求为充分保障相关利害关系人的利益和规划知情权而对该项目进行设计方案的批前公示指引和告知，目的是保障相关利害关系人的知情权。370号函作为批前公示的函，仅是一种过程性行为，并未增设上诉人的义务或减损其权益，对上诉人的实体权利义务不产生实际影响，故上诉人不服370号函诉至人民法院，提起本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，本院予以支持。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇一九年十二月四日法官助理  郑小敏书 记 员  罗 涛