广西壮族自治区凤山县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂1223行初9号 原告：周春烈，男，1963年5月6日出生，汉族，住凤山县。 委托诉讼代理人:陆喜标，河池市法律事务中心法律工作者。 被告：凤山县平乐瑶族乡人民政府。住所地：凤山县平乐乡力那村。 法定代表人：侯俐周，乡长。 委托诉讼代理人:廖丹萍，乡政府工作人员。 被告:凤山县人民政府。住所地：凤山县凤城镇朝阳大道**。统一社会信用代码：114527270080802282。 法定代表人：陆嵘，县长。 委托诉讼代理人:张远新，凤山县法律事务中心法律工作者。 委托诉讼代理人:黄鹏翔，广西弘生联合律师事务所律师。 第三人：周春雷，男，1979年3月23日出生，汉族，住凤山县。 委托诉讼代理人：周平广（系原告父亲），男，1947年8月10日出生，汉族，住凤山县。 原告周春烈诉被告凤山县平乐瑶族乡人民政府（以下简称平乐乡政府）、凤山县人民政府（以下简称凤山县政府）、第三人周春雷不服林业行政裁决一案，于2019年8月27日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月2日受理后，依法组成合议庭，于同年11月12日公开开庭审理了本案。原告周春烈及其委托诉讼代理人陆喜标、被告平乐乡政府委托诉讼代理人廖丹萍、被告凤山县政府委托诉讼代理人张远新、黄鹏翔、第三人周春雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：因第三人砍伐原告的3棵杉木树，原告于2017年12月12日、2018年1月10日书面报告要求平乐乡政府和平乐司法所处理。平乐乡人民调解委员会（以下简称平乐乡调解委）于2019年1月10日组织原告与第三人调解达成协议书，约定以县林业局对杉木的年轮鉴定为依据来裁定该杉木的归属权。但凤山县林业局于2019年5月10日作出的《关于平乐乡力那村2组周平广与周春烈那丧林地3株争议杉木年轮鉴定意见》（以下简称林业局鉴定意见）程序违法，原告不同意该鉴定意见，并于5月24日申请重新鉴定，后广西华森林业司法鉴定中心于6月15日作出华林[2019]林木鉴字第001号《鉴定意见书》，但平乐乡调解委忽视该鉴定意见，于7月17日作出《关于周春烈户与周春雷户3株杉木树的权属纠纷处理意见书》（以下简称《处理意见书》），认定争议杉木归第三人所有，原告不服，于7月29日向凤山县政府申请行政复议，凤山县政府于8月6日作出凤政不受字[2019]1号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称《不予受理决定书》）。 平乐乡调解委作出的《处理意见书》错误：一、事实不清，证据不足。第三人及其父周平广均认可争议的3棵杉木树周围的杉木树是原告的；本组共界的农户均能证实争议的3棵杉木树是原告父母在1976年至1977年种植的。凤山县林业局不具备鉴定树木年轮和种植时间的资质条件，其作出的鉴定意见不能作为本案确权依据。二、未经立案受理、调查等阶段和过程，属程序违法；未适用法律、法规和规章规定，属适用法律错误。三、超越职权。人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织，法律、法规并未授权其裁决林木权属纠纷，也未授权其代表乡（镇）人民政府裁决林木权属纠纷。 凤山县政府作出的《不予受理决定书》错误：一、平乐乡调解委无权裁决杉木权属，应依法由平乐乡政府裁决杉木权属。二、平乐乡调解委作出的处理意见已决定当事人的权利与义务，并非是督促当事人履行约定义务，实为具体行政行为。三、除《行政复议法》第八条规定之外，行政相对人认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，均属行政复议范围，所以，原告申请复议平乐乡调解委作出的处理意见属行政复议范围。四、根据《行政复议实施条例》第十四条之规定，平乐乡调解委是经平乐乡政府依法批准设立，平乐乡调解委对外行使职权所产生的法律责任应由平乐乡政府承担。 综上，原告认为，平乐乡调解委作出的处理意见和凤山县政府作出的不予受理复议决定错误。特提起行政诉讼，请求判决：1、撤销凤山县平乐瑶族乡人民调解委员会《关于周春烈户与周春雷户3株杉木树的权属纠纷处理意见书》和凤山县人民政府凤政复不受字（2019）1号《不予受理行政复议申请决定书》。2、由凤山县平乐瑶族乡人民政府重新作出具体行政行为。3、本案受理费由被告承担。 原告提供的证据有： 1、身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格。 2、情况汇报3份，证明原告于2017年12月12日、2018年1月10日和2018年1月16日书面报告要求平乐乡政府和平乐司法所调处原告与第三人3株杉木权属纠纷。 3、调解意见，证明原告与第三人未能达成调解协议。 4、协议书，证明2019年1月10日平乐乡调解委组织原告与第三人调解达成协议。 5、《关于平乐乡力那村二组周平广与周春烈那丧林地3株争议杉木年轮鉴定意见》，证明凤山县林业局于2019年5月10日作出鉴定意见：争议的3株杉木树年轮为34年，种植时间为1983年。 6、通知、送达回证，证明凤山县调处办将凤山县林业局鉴定意见书送达给原告与第三人。 7、重新鉴定申请书，证明原告于2019年5月24日申请凤山县调处办委托有资质的鉴定机构对争议的3株杉木树进行重新鉴定，并提供从3株杉木树伐兜上截取的圆盘。 8、鉴定聘请书、司法鉴定委托书，证明凤山县调处办于2019年5月31日委托广西华森林业司法鉴定中心对争议的3株杉木树年轮进行重新鉴定。 9、司法鉴定意见书，证明广西华森林业司法鉴定中心于2019年6月15日作出鉴定结论：送检的6个杉木圆盘，其中2个圆盘吻合，鉴定5个杉木圆盘，其中2个杉木圆盘年轮为36年，3个杉木圆盘年轮为34年，由于圆盘所取位置离地面高度不清，无法鉴定3株杉木树种植时间。 10、《关于周春烈户与周春雷户3株杉木树的权属纠纷处理意见书》，证明平乐乡调解委于2019年7月17日作出处理意见。 11、《行政复议申请书》，证明原告于2019年7月29日向凤山县政府申请行政复议。 12、《不予受理行政复议申请决定书》（凤政复不受字（2019）1号），证明凤山县政府于2019年8月6日决定不受理原告的复议申请。 13、证明、身份证复印件和技术职称证明，证明凤山县林业局鉴定意见错误。 被告平乐乡政府辩称，一、原告状告的主体不合。《人民调解法》第七条规定,人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织，不是行政机关，调解委员会作出的《处理意见书》不是平乐乡政府作出的具体行政行为，是对本纠纷调解结束并在双方签订《协议书》的基础上所作的意见和建议。 二、处理意见认定的事实清楚，证据有效。1、该案双方当事人都主张3株杉木树为己有，对该涉案杉木的种植时间表述差异很大，在县调处办、县林业局、平乐乡调解委的见证和主持下，双方当事人达成协议，通过鉴定结论推算得出的树龄与主张种植年份吻合者为争议树木的所有人。2、《处理意见书》是以县林业局对树龄的鉴定结论作为主要依据。3、林业局的专业技术人员可以根据样本测算树的树围和年龄，鉴定意见可以被调解委员会或法院采证。4、县林业局的鉴定意见也和广西华森林业公司鉴定中心的鉴定意见基本吻合。 三、《人民调解法》第三十一条规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督，督促当事人履行协议。因此，平乐乡调解委作出的《处理意见书》是义务所在。是在双方当事人签订的《协议书》基础上作出的处理意见，合法有效。 四、平乐乡调解委处理本案纠纷的程序合法：1、受理当事人周春烈的申请调解。周春烈申请调解调处纠纷后，平乐乡调解委由平乐乡综治办、平乐司法所、力那村委等部门人员组成调解组织，受理原告与第三人杉木树的砍伐纠纷一案，该纠纷属于民间纠纷。2、2018年3月19日平乐乡调解委组织双方开展调解但未成功，后原告向县调处办申请调处，2019年元月10日，平乐乡调解委员配合县调处办、县林业局再次调解，争议双方共同签订《协议书》，确认以县林业局对杉木树的年轮鉴定结果为依据来裁定杉木的归属权。最终平乐乡调解委按双方签订的《协议书》及县林业局鉴定意见为依据作出《处理意见书》，程序合法。 综上，平乐乡调解委的《处理意见书》是合法的，适用法律正确。恳请人民法院驳回原告对平乐乡政府的诉讼请求。 被告平乐乡政府提供的证据有： 1、《关于调整充实平乐瑶族乡人民调解委员会的通知》； 2、情况汇报、情况说明及周春烈身份证复印件； 3、调解意见书； 4、调解笔录； 5、调解会会议图片、协议书； 6、调查笔录； 以上证据证明平乐乡调解委受理纠纷、组织调解，并最终促成调解协议的事实及经过。 7、年轮鉴定意见，证明凤山县林业局根据当事人申请对争议的杉木进行年龄鉴定的结果。 8、文件处理签、回避申请书，证明第三人向凤山县政府申请袁芝让、凤山县政府调解处理土地山林水利纠纷办公室回避调解本起纠纷。 9、处理意见书，证明平乐乡调解委的《处理意见书》程序合法。 被告凤山县政府辩称，原告因不服平乐乡调解委《处理意见书》而申请行政复议，依法不属于行政复议的受案范围，凤山县政府作出不予受理决定认定事实清楚、适用法律正确。 1、行政复议受案范围必须是行政机关或者行政机关设立的派出机构、内设机构、其他组织作出的具体行政行为， 根据《中华人民共和国人民调解法》第7条规定：人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。平乐乡调解委既不是行政机关也不是行政机关设立的派出机构、内设机构、其他组织。虽然其是由平乐乡政府依法批准设立，但行政机关批准设立和行政机关设立属于不同的法律概念和性质，原告将行政机关批准设立的组织等同于行政机关设立的组织是对法条文义理解错误。而且《行政复议法实施条例》第14条规定的行政机关设立的其他组织是指具有行政管理属性的组织，不是群众性组织。原告引用《行政复议法实施条例》第14条作为诉讼理由不能成立。 2、即使《处理意见书》是行政机关或者行政机关设立的派出机构、内设机构、其他组织作出，其也不是具体行政行为。任何具体行政行为必须是对行政相对人的权益、义务产生实际影响的行为。而《处理意见书》认为争议林木应当属于第三人所有，这说明仅仅是意见而不是结论，并没有对林木进行确权，原告认为《处理意见书》是确权的观点不能成立。《处理意见书》对原告的权利义务不产生影响。 综上，凤山县政府作出凤政复不受字【2019】1号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，原告诉请于法无据，恳请人民法院驳回原告关于凤山县政府的诉讼请求。 被告凤山县政府提供的证据有： 1、《处理意见书》，证明2019年7月17日，平乐乡调解委对原告与第三人的纠纷作出处理意见书。 2、行政复议申请书、文件处理笺，证明原告于2019年7月29日向本机关提出行政复议申请。 3、《不予受理决定书》、送达回证，证明本机关依法作出《不予受理决定书》并送达周春烈。 第三人述称，林业局的鉴定是合法的，争议的杉木是第三人父亲种的，不是原告所属，原告的诉请没有法律和事实依据，恳请法院维护第三人的合法权益。 第三人提供的证据有： 1、林权证； 2、杉木纠纷处理意见书； 3、鉴定意见； 4、协议书； 5、调解笔录； 6、通知； 7、重新鉴定申请书； 8、证明； 以上证明三株杉木归属第三人拥有。 经庭审质证，原告对平乐乡政府的证据1-3、5-9的真实性无异议，但认为不能证实平乐乡政府主体不适格及《处理意见书》的合法性。对证据4的真实性有异议。对凤山县政府的证据的真实性无异议，但认为不能证实《不予受理决定书》的合法性。对第三人的证据的真实性无异议，但认为不能证实争议的杉木归第三人所有。 平乐乡政府对原告的证据1-12无异议。对证据13认为与本案无关。对凤山县政府的证据无异议。对第三人的证据无异议。 凤山县政府对原告的证据真实性无异议，但认为不能证实《处理意见书》及《不予受理决定书》是错误的。对平乐乡政府的证据无异议。对第三人的证据1-7无异议。对证据8认为与本案无关。 第三人对原告证据的质证意见，与平乐乡政府、凤山县政府的质证意见一致。对平乐乡政府、凤山县政府的证据无异议。 本院对以上证据认定如下：对原告的证据1-12、平乐乡政府的证据1-9、凤山县政府的证据1-3、第三人的证据2-6，因其符合证据的客观性、合法性及关联性，予以认定，作为认定本案事实的依据。对其他证据，因与本案无关，不予认定。 经审理查明： 2017年12月，因第三人在“那丧”;地砍伐三棵杉木树原告与第三人对杉木的权属产生纠纷。原告于2017年12月12日、2018年1月10日向平乐乡政府和平乐司法所递交书面报告，要求处理纠纷。后，平乐乡调解委多次组织双方进行调解，最终在县调处办的协调下，于2019年1月10日组织双方达成调解协议，约定以凤山县林业局对杉木的年轮鉴定为依据来裁定争议杉木的归属权。凤山县林业局于2019年5月10日作出鉴定意见。原告不同意该意见，于5月24日申请重新鉴定，广西华森林业司法鉴定中心于6月15日作出华林[2019]林木鉴字第001号《鉴定意见书》。7月17日，平乐乡调解委作出《处理意见书》，认为“结合2019年1月10日双方达成的《协议书》中‘双方同意以县林业局对杉木的年轮鉴定为依据来裁定该杉木的归属权’。争议的三株杉木树权属应当属于被申请人拥有。如不服本调解处理意见可接到被调解意见书之日起15个工作日内向上级部门申请复议或另通过诉讼程序解决”。原告于7月29日向凤山县政府申请行政复议，要求撤销《处理意见书》，凤山县政府于8月6日作出凤政不受字[2019]1号《不予受理决定书》，认为《处理意见书》不在行政复议法调整的范畴，决定不予受理原告的复议申请。原告不服，遂提起本案诉讼。 本院认为，本案的争议焦点为：一是原告在本案中同时要求撤销平乐乡调解委《处理意见书》和凤山县政府《不予受理决定书》是否符合行政诉讼的起诉条件；二是《处理意见书》和《不予受理决定书》是否应撤销。 关于焦点一，本院认为，复议机关作出的不予受理决定，是在程序上处理申请人的复议申请，并未对原具体行政行为进行实体审查，即行政复议的实体审查程序尚未实质启动， 不能视同行政诉讼法规定的“复议机关维持原行政行为”的情形。申请人可以针对原行政行为提起诉讼，也可以针对复议机关的行政行为提起诉讼，但不能将二者列为共同被告。因为直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定，但撤销不予受理复议申请决定的后果，则必然导致复议机关要对原行政行为的合法性作出认定和处理，会造成人民法院和复议机关都对同一对象进行审查的后果。具体到本案，原告同时要求撤销《处理意见书》和《不予受理决定书》，违反“一案一诉”的诉讼原则，应当分别起诉。这不仅涉及到本案的主体问题，更涉及到相应的管辖问题，因为《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，以县人民政府为被告的案件由中级人民法院管辖。经本院释明，原告拒绝变更其诉讼请求，故其起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件，依法应予驳回。 关于焦点二，首先，平乐乡调解委的《处理意见书》应否撤销的问题。根据《中华人民共和国人民调解法》第七条规定，平乐乡调解委是民间调解组织，不应由平乐乡政府承担其行为的法律后果。根据《人民调解法》第三十一条规定，平乐乡调解委有督促当事人履行调解协议的义务，其根据双方协议出具的《处理意见书》，在性质上可视为督促的一种形式，仍属于调解的程序之一，系《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款第（二）项规定的“调解行为”，不属于行政诉讼的受案范围。即使《处理意见书》存在违法情形，原告仍可就调解协议向人民法院提起诉讼，亦可依法向有权机关申请行政确权。原告以平乐乡政府为被告提起行政诉讼，要求撤销《处理意见书》，于法无据。其次，凤山县政府的《不予受理决定书》应否撤销的问题，如前所述，该诉讼请求应当以凤山县政府为被告向中级人民法院提起，本院无管辖权，故对此不予审查。 关于原告要求平乐乡政府作出林木确权的行政裁决的问题，本案无证据证实平乐乡政府已经受理原告的林木确权申请或是已经受理却不依法作出裁决，且与本案要求撤销《处理意见书》的诉讼请求并非同一行政法律关系，故对原告的这一诉讼请求，本院不予审查。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款第（二）项、第六十九条第一款第（一）、（三）项的规定，裁定如下： 驳回原告周春烈的起诉。 本案预收案件受理费50元，于本裁定生效后十日内退还原告周春烈。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内,向本院或河池市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本,上诉于河池市中级人民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉案件受理费50元（户名：广西壮族自治区河池市中级人民法院;帐号：20×××98;开户行：河池农行城东分理处）。逾期不交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  蒙丽君 审 判 员  黄大健 人民陪审员  卢自军 二〇一九年十二月十七日 书 记 员  韦人境