四川省宜宾市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)川15行初47号 原告李林佐，女，1975年2月15日出生，汉族，住四川省宜宾市叙州区。 委托代理人王乃龙，北京京师（天津）律师事务所律师。执业证号：11201200010856231。 被告宜宾市叙州区人民政府。住所地：四川省宜宾市叙州区柏溪镇县府街123号。 法定代表人陈良云，区长。 出庭负责人向华，宜宾市叙州区人民政府副区长。 委托代理人任志辉，宜宾市叙州区征地拆迁服务中心主任。 委托代理人彭鸿，四川义言律师事务所律师。执业证号：15115198510860245。 第三人宜宾市叙州区征地拆迁服务中心。住所地：四川省宜宾市叙州区柏溪镇县府路。统一社会信用代码：12511221553494071F。 法定代表人任志辉，主任。 出庭负责人任志辉，主任。 委托代理人王斯誉，宜宾市叙州区征地拆迁服务中心工作员。 委托代理人彭鸿，四川义言律师事务所律师。执业证号：15115198510860245。 原告李林佐请求确认被告宜宾市叙州区人民政府领款通知无效一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告李林佐诉称，李林佐系四川省宜宾市叙州区村民，在拥有房屋和承包地。因政府启动宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设项目，将李林佐上述房屋、承包地纳入征收范围。通过申请政府信息公开，李林佐获知涉案项目至今未取得征收土地批复、用地预审和立项审批。因李林佐未与征收方就安置补偿问题签订安置补偿协议，为促使李林佐搬迁，2018年7月30日，原宜宾县征地拆迁服务中心按照宜宾市叙州区人民政府组建的宜宾市中心城区水源迁建和供水保障抢险救灾工程指挥部办公室安排，向李林佐送达《领款通知》，决定对李林佐被征收房屋按政策规定标准扣除房屋拆迁补偿安置应给的奖励，以自拆自建方式计算进行补偿安置。宜宾市叙州区人民政府于2018年10月25日组织工作人员将李林佐房屋强制拆除。李林佐认为，宜宾市叙州区人民政府对李林佐房屋以《领款通知》的形式作出的征收补偿决定缺少事实和法律依据，补偿项目、补偿标准和补偿方式不明确，侵犯李林佐合法财产权利，应属无效行政行为。故提起本案之诉，请求：1.确认宜宾市叙州区人民政府于2018年7月30日以《领款通知》的形式对原告位于四川省宜宾市叙州区的合法房屋作出的征收补偿决定无效，并责令其重新作出补偿决定；2.本案诉讼费用由宜宾市叙州区人民政府承担。 被告宜宾市叙州区人民政府辩称，一、原告李林佐诉请确认宜宾市叙州区人民政府于2018年7月30日作出的《领款通知》无效，属于滥用诉权的重复起诉。在原告李林佐诉请确认宜宾市叙州区人民政府强制拆除其承包地上附着物和房屋违法两案中，宜宾市中级人民法院于2018年12月20日作出的（2018）川15行初45号行政判决和（2018）川15行初61号行政判决，已经确认宜宾市叙州区人民政府作出该《领款通知》行为在内的先行用地行为并无不当，两案均判决驳回了原告李林佐的诉讼请求。现在原告将包含在先行用地行为中的作出《领款通知》的行为剥离出来，单独提起行政诉讼，属于重复起诉；二、李林佐的起诉超过了法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。原告李林佐在2018年7月30日就已经收到向其送达的领款通知，在2018年8月1日知道宜宾市叙州区人民政府实施的清除其地上附着物的行为，在2018年10月25日知道宜宾市叙州区人民政府实施的拆除其房屋实际使用的先行用地行为，原告于2019年7月3日提起本案行政诉讼，已经超过六个月法定起诉期限。综上，请求根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项关于超过起诉期限的规定和第（六）项关于重复起诉的规定，裁定驳回原告李林佐的起诉。 第三人宜宾市叙州区征地拆迁服务中心述称，宜宾市中级人民法院在李林佐诉宜宾市叙州区政府强制拆除其承包地上附着物和房屋违法两案中，经审理作出的（2018）川15行初45号和61号行政判决，已经确认宜宾市叙州区人民政府实施的包括作出该《领款通知》行为在内的先行用地行为并无不当，未支持李林佐的诉讼请求。李林佐现单独就作出《领款通知》行为提起行政诉讼，属于滥用诉权的重复起诉，且超过六个月法定起诉期限。综上，请求依法裁定驳回原告李林佐的起诉。 经审理查明，2018年7月30日，原宜宾县征地拆迁服务中心向李林佐作出《领款通知》。该通知载明，“根据宜宾市中心城区水厂拆建和供水保障抢险救灾工程建设项目指挥部安排，我中心已组织征地拆迁工作组对你户房屋建构筑物进行清点丈量登记，于2018年1月2日在你组进行张贴公示。经项目征地拆迁工作组和普安镇政府多次联系并与你户座谈房屋拆迁补偿安置事宜，由于你户不理解、不配合，并提出与政策不相符的要求，至今未达成协议。我中心于2018年7月5日对你户送达了告知书，告知你户于2018年7月10日前提供房屋拆迁补偿安置计算所需的相关资料，并签订房屋拆迁安置协议，将依据公安部门提供的户籍信息和相关证据资料，按自拆自建方式计算补偿。现已超过规定期限，你户至今未提供相关资料和签订房屋拆迁补偿协议。为此，我中心对你户按政策规定标准扣除房屋拆迁补偿安置应给的奖励，以自拆自建方式进行计算进行补偿安置。现通知你户于2018年8月5日前到普安国土资源所签字确认领取房屋拆迁补偿款，逾期我中心将你户房屋拆迁补偿款以你户名义专户储存，并交普安镇人民政府代为保管，视为已补偿兑现。”2018年8月1日，宜宾市叙州区人民政府组织人员对李林佐的地上附着物予以清除。2018年10月25日，宜宾市叙州区人民政府组织人员对李林佐的房屋进行了强制拆除。2018年8月27日，李林佐向本院提起行政诉讼，诉请确认宜宾市叙州区人民政府强制拆除其承包地上附着物的行为违法。本院于2018年12月20日作出（2018）川15行初45号行政判决，该判决载明：“宜宾市、叙州区两级政府在环保督察已经发现宜宾市中心城区集中式饮用水源地存在环境违法违规问题，危及主城区近百万市民的饮水安全的情况下，有责任也有义务切实保障居民的饮水安全，并消除公共安全隐患，避免公共卫生安全事件的发生。根据《四川省抢险救灾工程项目管理办法》第八条第一款第（二）项‘跨县（市、区）的抢险救灾项目，由市（州）人民政府确定’的规定，宜宾市人民政府具有确定抢险救灾工程项目的职权。本案中，宜宾市人民政府常务会议决定启动宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程，并将其纳入抢险救灾工程项目属于履行政府职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条‘抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。’的规定，宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程作为抢险救灾工程项目，可以先行使用土地。故被告宜宾市叙州区人民政府因中心城区水源地迁建和保障工程先行用地的行为符合上述法律规定。因拆除土地上的建构筑物是能够实际使用土地的前提条件，使用土地是拆除建构筑物的最终目的，故被告宜宾市叙州区人民政府基于抢险救灾项目拆除李林佐承包地上的房屋属于先行用地的整体行为，亦不适用《中华人民共和国行政强制法》的普通程序规定。宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障抢险救灾工程项目确定实施后，被告宜宾市叙州区人民政府制定《宜宾市中心城区四水厂迁建及供水保障应急抢险项目普安水厂之净水厂、取水泵房用地红线图》，确定水源地迁建和保障工程项目的用地范围，制定《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》，确定补偿安置的范围对象以及补偿标准。因原告李林佐与被告未就安置补偿达成一致意见，被告的职能部门多次以书面形式告知原告提交相关材料到指定地点签订安置补偿协议、领取款项，告知原告逾期未提供和资料和签订协议，将会按方案规定计算出对原告的安置补偿方式并依法提存，告知原告若到期未自行搬离，将对原告房屋及构筑物依法强制拆除。故被告在实施先行用地前制定了相应的安置补偿方案，在强制拆除原告承包地上的附属物前及时通知李林佐履行完善相应的手续，对原告应得的安置补偿进行提存保管，已充分保障了原告的合法权益。综上，被告根据宜宾市人民政府决定实施的宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障抢险救灾工程项目，因先行用地对原告作出相应的安置补偿后采取强制拆除原告承包土地上附属物的行为并无不当，本院对原告提出确认被告强行拆除其承包地上附属物行为违法的请求不予支持。”并据此判决驳回了李林佐的诉讼请求。2018年11月5日，李林佐向本院诉请确认宜宾市叙州区人民政府于2018年10月25日强制拆除其房屋违法一案，本院于2018年12月20日作出的（2018）川15行初61号行政判决，裁判要旨与（2018）川15行初45号判决一致，确认了包括拆除房屋行为在内的先行用地行为并无不当，驳回了李林佐了诉讼请求。李林佐不服两案判决，上诉于四川省高级人民法院，现两案尚在二审审理中。2019年7月10日，原告李林佐向本院提起确认上述《领款通知》无效之诉。 另查明，2019年10月14日，四川省人民政府作出《关于宜宾市叙州区2019年第1批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2019〕823号），同意将案涉土地包括原告房屋、附着物、构筑物及承包土地在内的普安镇11、12、13、14组等共计15.5964公顷集体农用地转为建设用地。 本院认为，行政机关在履行职务或者管理公共事务中，有些行为是中间性或者阶段性行政行为。对于中间性或者阶段性行政行为而言，需要分析阶段性行政行为的法律效果是否会被最终行为所吸收。如果阶段性行政行为所产生的效果涵盖在最终行政中，那么只需要对最终行为进行审查就能给予相对人提供司法救济保护其权益，无需在对阶段性行政行为进行单独的审查。案涉《领款通知》就属于宜宾市人民政府决定实施的宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障抢险救灾工程项目，因先行用地征收原告李林佐房屋过程中的中间性的行为，该《领款通知》是否合法、是否无效已经被被告宜宾市叙州区人民政府因中心城区水源地迁建和保障工程先行用地的最终行为所吸收，被其法律效果所涵盖。 原告李林佐于2018年8月27日、2018年11月5日向本院提起请求确认宜宾市叙州区人民政府于2018年8月1日强制拆除其承包地上附着物及于2018年10月25日强制拆除其房屋违法两案，均已经包含了案涉《领款通知》的行为，且本院已经对最终的强拆行为作出判决。对此，已经给予了李林佐司法救济，无需再对阶段性或者中间性的行政行为即《领款通知》进行单独的审查。因此，李林佐再行提起本案诉讼，请求确认《领款通知》无效并责令被告重新作出征收补偿决定，不属于行政诉讼受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项和第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告李林佐的起诉。 案件受理费依法不予交纳。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  窦 音 审 判 员  骆 萍 人民陪审员  明德销 二〇一九年十二月二十四日 法官 助理  卢 阳 书 记 员  张 莉