广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤14行终154号上诉人（原审原告）：郑良六，男，汉族，1962年11月1日出生，住址：广东省梅州市梅江区新中二私房郑屋。委托代理人：胡翔，北京市仁人德赛律师事务所律师。委托代理人：胡冰松，北京市仁人德赛（潍坊）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：梅州市自然资源局，住所地：广东省梅州市梅江区******。法定代表人：梁维，局长。出庭应诉负责人：丁仁心，副局长。委托代理人：赖思妍，梅州市自然资源局梅江分局执法监察队副队长。委托代理人：曾浩然，广东立政律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省自然资源厅，住所地：广东省广州市天河区********。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：谢一鸣，该厅工作人员。委托代理人：李飞杰，广东金桥百信律师事务所律师。原审第三人：曾德心，男，汉族，1970年10月23日出生，住址：广东省梅江区城北镇明阳村第三村民小组。上诉人郑良六因诉被上诉人梅州市自然资源局、广东省自然资源厅国土资源行政处罚纠纷一案，不服兴宁市人民法院（2019）粤1481行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月6日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：梅州市梅江区******茶亭背赖屋、蓝屋和古屋村民小组集体所有的土地，在2009年12月30日以前先后由城北乡林业站、岭上村村民田家铃及张宁、曾欣和李富忠等租赁使用。原告郑良六与第三人曾德心继张宁、曾欣和李富忠因无法经营于2009年12月30日与岭上村委解除租赁合同后，于2009年12月31日共同与岭上村委签订了《合同书》取得了上述共约65亩集体土地的租赁使用权。因第三人曾德心投资经营的股份仅约占20%，其二人商定，租赁合同单独以原告郑良六的名义进行，原告郑良六遂于2010年3月16日单独以己名义与岭上村委重新签订了《合同书》，替换了2009年12月31日的上述合同书，约定合同期为50年，至2060年3月15日。2010年8月23日，经梅州市梅江区******民委员会的同意，郑良六与黄明村第九村民小组签订《山地承包合同》，取得了黄明村乌耕坑尾山第九村民小组约40亩的集体土地的租赁使用权，合同期限为50年，至2059年12月31日。2010年10月8日，因岭上村古屋村民小组范围内的土地存在争议，原告郑良六又另与古屋村民小组就2010年3月16日《合同书》内包含的古屋村民小组范围的土地约34亩重新签订了《山林地承包合同》，合同期限为50年，至2059年5月31日。从2010年至2014年间，原告与第三人共同或原告单独在未经合法审批的情况下，陆续建设了猪舍、办公用房、门卫房、仓库、工人宿舍等设施，用于生猪养殖、饲料堆放、居住办公等从事发展设施农业项目。且自2016年下半年开始，其二人未经合法审批对原有的办公楼进行加建至四层半并非法新建一座五层半框架结构的大楼用于经营农庄。2016年12月，被告原梅州市国土资源局工作人员会同城北镇政府、城北国土资源所工作人员在日常巡查工作过程中，发现了原告与第三人的违法用地情况。根据土地卫片执法检查工作要求，被告认为原告与第三人于2010年-2014年间占用城北镇岭上村、黄明村集体土地建设的连片铁皮瓦猪舍、办公用房、员工宿舍、看护房配电房等设施属实际设施农用地及其配套附属设施用地，但其二人未向政府申请办理设施农用地审批手续，且设施建设占用了基本农田，违反了国土资源部、农业部国土资发〔2010〕155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》和粤国土资执法发〔2017〕201号《2017年度土地卫片执法检查有关政策要求及标准》的规定。遂对原告及第三人的用地行为以非法占地定性立案查处。经过核查承包合同、询问、现场指证、勘测，根据2010年-2014年的卫星影像图的鉴别，组织听证后进行重新勘测，重新认定原告与第三人非法占用土地违法建设的情况如下：一、郑良六、曾德心共同非法占地建设的土地位于梅江区城北镇岭上村[即土地宗地（三）]，面积为115.37㎡，目前现状为l栋三层半框架结构房屋，土地利用现状为旱地115㎡，不符合梅江区土地利用总体规划（2010年-2020年），涉及占用基本农田面积115㎡（0.17亩）。用地红线四至为：东至桂花树林，西至水泥空地，北至水泥空地，南至草地。二、郑良六非法占地进行建设总面积为8080.16㎡。其中：宗地（一）位于梅江区城北镇岭上村古屋村民小组，目前现场已建成4栋连片铁皮瓦猪舍，1栋二层半框架结构工人宿舍，其余为硬底化。郑良六非法占地面积为2593.63㎡，其中建筑面积为1860.33㎡（猪舍面积1806.56㎡，工人宿舍面积53.77㎡），土地利用现状为水田1827㎡、有林地767㎡，不符合梅江区土地利用总体规划（2010年-2020年），其中涉及占用基本农田面积1826㎡（2.74亩）。用地红线四至为：东至松树林，西至水泥道路及甘蔗地，北至鱼塘，南至道路及被填整的水塘；宗地（二）位于城北镇岭上村古屋、赖屋、蓝屋村民小组（属城北镇黄明村行政村界线内的岭上村飞地），目前现场已建成5栋连片铁皮瓦猪舍，1栋四层半框架结构办公楼，其余为水泥硬底化。郑良六非法占地面积为3963.93㎡，其中建筑面积为2524㎡（猪舍面积2394.09㎡，办公楼面积129.91㎡），土地利用现状为旱地3964㎡，不符合梅江区土地利用总体规划（2010年—2020年），涉及占用基本农田面积3964㎡（5.95亩）。用地红线四至为：东至松树林，西至松树林，北至松树林，南至松树林、菜圃、水泥道路及被填整的水塘；宗地（三）位于梅江区城北镇岭上村古屋、赖屋村民小组（属城北镇黄明村行政村界线内的岭上村飞地），目前现场已建成1栋二层框架结构鱼塘看护房，1栋一层铁皮瓦配电房，其余为水泥硬底化。郑良六非法占地面积为1220.04㎡，其中建筑面积为115.24㎡（二层框架结构鱼塘看护房面积55.03㎡，一层铁皮瓦配电房面积60.21㎡），土地利用现状为旱地1055㎡、有林地165㎡，不符合梅江区土地利用总体规划（2010年一2020年），涉及占用基本农田面积1055㎡，（1.58亩）。用地红线四至为：东至林地，西至鱼塘，北至山坎草地及郑良六、曾德心已查处五层半框架结构房屋，南至鱼塘及草地；宗地（四）位于梅江区城北镇岭上村赖屋村民小组，目前现场已建成1栋一层半框架结构门卫室，其余为水泥硬底化。郑良六非法占地面积为302.56㎡，建筑面积为66.83㎡，土地利用现状为有林地303㎡，不符合梅江区土地利用总体规划（2010年—2020年），未涉及占用基本农田。用地红线四至为：东至林地，西至围墙，北至道路，南至林地。对原告与第三人在2009年12月31日至2010年3月1日期间，未取得合法用地审批手续擅自占用上述宗地（三）的土地共同建设房屋的行为，被告于2018年11月23日根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《梅州市国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，对原告郑良六及第三人曾德心作出了涉案《处罚决定书》，决定处罚如下：1、限期15日内拆除非法占用115㎡土地上建设的建（构）筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地给农村集体；2、并处罚款，处以非法占用的115㎡基本农田每平方米30元的罚款，共计3450元。该处罚决定并告知了当事人申请复议或提起诉讼的期限、方式。涉案《处罚决定书》送达后，原告不服该处罚决定，于2019年1月21日向被告广东省资源厅申请复议，被告广东省资源厅经复议审查，于2019年4月24日作出涉案《复议决定书》维持了涉案《处罚决定书》。原告仍不服，遂于2019年5月10日向本院提起行政撤销诉讼，请求撤销涉案《处罚决定书》及涉案《复议决定书》。另查明：原告郑良六在承租了上述涉案土地后，于2010年11月2日成立了“梅州市正绿农业科技发展有限公司”，并于2015年9月18日办理了工商核准登记手续，公司法定代表人为原告郑良六。广东省国土资源厅于2018年10月变更为广东省自然资源厅，梅州市国土资源局于2019年1月变更为梅州市自然资源局。原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款关于“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”及第七十一条关于“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任”的规定，县级以上人民政府土地主管部门对违反土地法律、法规的行为有进行监督检查的职责，并在监督检查工作中对尚不构成犯罪的土地违法行为有权给予行政处罚的职权。本案中，被告原梅州市国土资源局作为梅州市人民政府的土地行政主管部门，对梅州市范围内的土地违法行为有权进行监督检查并作出相应的行政处罚决定。本案的处理，涉及如下几方面的内容：一、关于涉案《处罚决定书》的被处罚主体是否正确的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款关于“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……可以并处罚款”的规定，可知，对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地进行建设建筑物和其他设施的，县级以上人民政府土地主管部门有权对违法行为人给予相应的行政处罚。本案中，原告郑良六与第三人曾德心在2009年至2010年间以租赁承包的方式取得了梅州市梅江区******赖屋、古屋、蓝屋村民小组的集体土地的承包经营权。原告与第三人在取得上述土地的经营权后，在未办理用地许可手续的情况，擅自在上述土地的其中经现场勘测的宗地（三）内建设了一栋三层半框架结构的房屋，占用基本农田土地面积115.37㎡。该违法占用土地进行建设的事实，有原告与第三人询问笔录中的自认事实予以证实，本院予以认可。故原告与第三人是违法用地进行建设的违法行为人，被告原梅州市国土局以原告及第三人为涉案《处罚决定书》的被处罚主体，主体认定正确，并无不妥。原告认为其是梅州市正绿农业科技发展有限公司的法人代表，其在企业成立后对农用附属设施等构筑物进行的改造和扩建的行为应属公司行为，而主张涉案《处罚决定书》处罚主体错误，但其在行政处罚过程中未提及该主体，且从原告的企业营业执照来看，其公司的核准登记日期是2015年9月18日，即是在原告与第三人占用土地进行违法建设之后而进行的核准登记，故该主张证据缺乏，理由不足，本院不予支持。二、关于涉案《处罚决定书》是否应当予以撤销问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定：“对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除……”。本案中，原告与第三人在未办理用地许可手续的情况下，擅自在其中的涉案宗地（三）的土地上建设一栋三层半框架结构的房屋，占用基本农田土地面积115.37㎡的事实，有原告及第三人的自认询问笔录、证人调查笔录、被告现场勘测笔录、地块土地利用现状图、土地利用总体规划图、地块影像图、用地现场航拍图等相关证据予以证实，本院予以认可。被告原梅州市国土资源局于2018年7月12日对原告及第三人非法占地进行建设的行为予以立案后，通过调查询问，对现场进行勘测，告知当事人享有的相关权利，经过听证程序、集体会审讨论。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《梅州市国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》序号1的规定，对原告及第三人作出涉案《处罚决定书》限期拆除，恢复原状，退还土地并处每平方米30元，合计3450元的罚款。上述涉案处罚决定，事实清楚，证据充分，程序合法，处罚并无不当，本院应予维持。原告认为涉案土地为设施农用地，涉案土地上的建筑和其他设施位于梅江区城北镇黄明村而非岭上村，主张涉案处罚决定事实不清，适用法律错误，证据不足，处罚不当，但原告未能提供相应的证据予以证明，且涉案地块因属“飞地”对原告非法占用土地进行建设的认定事实并无影响，故该主张，本院不予支持。因此，现原告诉请撤销涉案《处罚决定书》证据缺乏，理由不足，本院不予支持。三、关于涉案《复议决定书》是否应当予以撤销问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，广东省资源厅作为原梅州市国土资源局的上一级行政主管部门，对当事人因不服原梅州市国土资源局的行政处罚决定而提起的行政复议申请，有权给予受理并作出复议决定。本案中，被告广东省资源厅在受理了原告郑良六的复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的程序进行受理、审查、延期、听证后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出涉案《复议决定书》维持了被告原梅州市国土资源局的涉案《处罚决定书》，事实清楚，证据充分，程序合法，并无不当。现原告诉请撤销，于法无据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郑良六的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告郑良六负担。上诉人郑良六不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决书基本事实不清，适用法律错误。本案行政行为，不仅对象完全错误，并且程序违法，事实不清，适用法律不当，最重要的是违背中央《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》的大政方针，造成上诉人办的民营企业（养猪业）损失重大。主要理由要点如下：一、被处罚主体完全错误。本案涉及事项之行为人依法明显为公司，行政处罚的对象却是个人，一审判决书以一个非常意外的低级错误为依据予以维持。1.一审判决书第27页第2自然段第一行起查明：“原告郑良六在承租了上述涉案土地后，于2010年11月成立了梅州市正绿农业科技发展有限公司(下简称正绿公司)，并于2015年9月18日办理了工商核准登记手续……。”一审判决将2015年9月18日的工商变更核准认定为公司成立核准，违背了公司法的规定，以至于在判决书本院认为部分(见第29页末)认定公司变更核准登记是在占用土地上违法建设之后，从而认定2015年9月18日之前都是上诉人的个人行为。因此，一审判决认可涉案行政处罚的处罚对象是错误的。2.本案涉及的民事行为依法完全是公司行为。从事实上看，郑良六租赁土地后便立即成立正绿公司并将租赁土地投入公司使用，租金由公司支付(有公司财务账册记录)，而公司经营中与土地相关的来往款（如政府补贴等）都支付到正绿公司账户上，建设相关农业用地设施的行为及其涉及的相关行政管理事项（比如说本案涉及猪舍、办公设施等项目建设与环评）都是由公司完成的。因此，郑良六租赁土地的合同行为明显就是筹建公司的筹备行为，其相关土地流转的资金也是公司收支。从现实中看，正绿公司经营了六、七年，公司法定代表人郑良六的这些行为向社会公开，众所周知，包括政府、农业、林业及环保机关都非常清楚，国土资源部门不可能不知道。因此，本案被上诉人认为租赁土地的行为是个人行为，事实依据不足，也与实情相悖，不符合法律事实。3.本案行政机关笔录中，郑良六称是他投资做的，这与我国法定代表人对外代表企业的制度是不矛盾的。鉴于本案涉及的行政处罚对象张冠李戴，处罚决定明显违法，应予以撤销。二、事实错误。本案涉及的行政处罚决定书对违法事项的界定含混不清。总体看，主要有违法占用土地、相关建筑物未报建、擅自改变土地性质三个方面的内容。但这些事实依法均不成立。1.本案租赁土地行为合法，没有非法占用任何土地。被上诉人根本没有否认租赁土地的合法性，却以土地上农用地设施的建设没有办理报建手续来认定是非法占用土地的行为，这是混淆了占有土地合法性与地上建筑物的合法性两个概念。占有土地合法性来源于租赁行为的合法性，既然被上诉人没有否认租赁土地的合法性，就不能下“非法占有土地”的结论。2.本案涉及的地上建筑全部是农用地附属设施，是使用农用地为农业与养猪服务必不可少的农用设施，完全合法。其一，本案涉及土地签订租赁协议并建设符合《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕第127号)。该《通知》在已明确的用地支持政策基础上，针对当前生猪养殖用地中存在的突出问题和障碍，进一步提出了用地支持意见。在用地取得方式上，允许养殖场(户)与乡镇政府、农村集体经济组织通过协商并签订协议后即可获得用地，并开工建设。其二，本案相关备案问题土地租赁人没有责任。《通知》明确报政府备案是乡镇政府的责任而不是土地租赁人的责任，《通知》规定：为便于加强用地监管、确保农地农用，乡镇政府还需要将用地协议与设施建设方案报县级自然资源部门和农业农村部门备案。况且乡政府已履行了备案手续，正绿公司的养殖场建设才得到了政府的相关补贴(含猪舍改造及沼气池改造)。其三，区政府已经确认或者事实上已经确认本案土地租赁人使用土地并建设农用地设施的合法性。上述《通知》明确，县级部门通过备案发现设施建设存在各方面问题的，有责任及时告知乡镇政府进行纠正。本案土地租赁使用八年多至今从来没有收到这方面的通知，因此依法应认定政府部门认可本案土地使用人的行为合法是既有事实依据——没有接到通知，更有法律与政策依据——依据政策如果有违法会接到通知。其四，本案地上建筑没有完善报建也不等于违法。从本案建筑物性质看，都属于农用地附属设施，而不属于城镇商业建筑。从《通知》扶持农业与养猪的主要精神看，即使有些公务手续不完善，在行政行为上的“通知纠正”也明显是指完善手续而不是“恢复原状”。从以上方面结合，即使是本案土地使用人没有办理报建手续，那么建成农用设施也属于效力待定的民事行为而明显不是非法无效的民事行为。其五，被本案行政处罚决定书指责没有报批的所有标的物，不仅占有使用土地合法，且相关建设依法都属于不需要报建、报批的农业设施及其附属设施。本案租赁土地来办正绿公司发展养猪与相关农业科技实业的行为，是按照《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》(国土资发〔2007〕220号)的精神实施的。该《通知》对这些设施建设不需要审批有明确规定。正因为如此，正绿公司的这些建设与经营的环评才能获得相关政府部门的批准和国家政策补贴。梅州市环保部门的环评通过前提是没有非法占有土地，建筑农用设施符合国家政策规定。这方面作为国家公权机关的被上诉人不知道是说不过去的。因此，这个证据，法院应当责令被上诉人提供。3.依照相关政策，在农业养殖业项目用地上加盖为农业服务的建筑设施不是改变土地性质的行为。这在上面提到的两份《通知》中均有明确表述，如不需要报批等。因此，本案行政处罚决定书认定的相关违法占地等事实是没有法律依据的。4.本案涉及宗地表述混乱，与事实不符。本案涉及的四宗地块，实际上由四份合同而来，分别涉及宗地一之34亩，宗地二之40亩，宗地三之65亩，宗地四之31亩。判决书第24页倒数第9行起涉及的三层半框架结构房屋，判决书将之列在宗地三中，实际在宗地二范围内且不是基本农田。接下来从判决书第24页末到25页，涉及宗地一与宗地二部分，都没有任何基本农田的非法占用事实。而判决第25页倒数第5行起涉及宗地三部分的看护房属宗地二范围内，是本案土地承包前就存在的，与本案任何人都无关。最后判决书第26页涉及宗地四，其为合法的农用地附属设施已如上面所述。三、证据不足问题。本案被上诉人没有提供本案土地承包开始时期划为基本农田的具体图斑、地块，也没有提供按行政法规规定必需达到的五有(即有报告书、分布图、责任人、保护标志和保护措施)。其取证的村民也是非指向土地的当地村民。这些都是形成本案事实混乱不清，与事实出入、天差地别的原因。四、程序违法。本案行政行为的程序违法不在此一一列举，比较突出的就是被上诉人作为公权机关，不可能明知本案涉及土地使用合法以及周围很多类似农业土地上建筑均未办理报建手续的事实，却将政策文件断章取义，并使本案刑事化，限制了正绿公司法定代表人即上诉人的人身自由后再搞听证会等，实际非法剥夺了上诉人及正绿公司的公平话语权，才形成本案涉及的事实不清的行政处罚。五、适用法律错误问题。不论是被上诉人的答辩还是法院一审判决书，都认可本案适用《中华人民共和国国土管理法》第四十三条与四十四条。而第四十三条是涉及城镇国有土地的条款，根本与本案涉及的农用地不相干。第四十四条适用的前提条件是建设用地而不是农用设施用地，也与本案涉及事项不符。因此，本案从行政处罚到一审判决书适用法律错误比比皆是，本上诉状在上面陈述的其他部分也有很多地方已经显而易见。综上所述，请求二审法院判决：一、请求依法撤销广东省兴宁市人民法院(2019)粤1481行初113号行政判决书，并依法改判支持上诉人一审诉请。二、请求被上诉人承担全部诉讼费用。被上诉人梅州市自然资源局答辩称：一、答辩人作出的《国土资源行政处罚决定书》(梅市国土资(罚)字〔2018〕34-1号)认定事实清楚，证据确实充分。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，……可以并处罚款”和《国土资源行政处罚办法》第二条“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法”的规定，答辩人有权对上诉人、原审第三人曾德心非法占地并进行违法建设的行为作出涉案《国土资源行政处罚决定书》。2016年12月，原梅州市国土资源局直属分局会同城北镇政府、城北国土资源所工作人员在日常巡查中，发现上诉人郑良六、原审第三人曾德心在2009年12月31日至2010年3月1日期间未经批准擅自占用城北镇岭上村集体所有的土地共同建设了一栋房屋。2010年3月1日，郑良六、曾德心与城北镇岭上村委签订《解除协议》后，郑良六于2010年3月16日单独与梅州市梅江区城北镇***民委员会重新签订《合同书》并单独于2010年3月至2014年期间未经批准擅自占用城北镇岭上村、黄明村集体所有的若干地块陆续建设了猪舍、仓库、看护房、办公用房等建筑设施，并进行水泥硬底化。另外，自2016年下半年开始，上诉人郑良六又在未经合法审批的情况下对原有的二层办公楼进行升建至四层半，并非法新建了一座五层半框架结构大楼。答辩人立即向上诉人发出了《责令停止国土资源违法行为通知书》(梅市国土资直字〔2016〕第3-26号)。因该项目为农业发展项目，答辩人本着支持农业发展的原则，对该违法行为分类处理，一是对其中一栋新建的358㎡的五层半框架结构房屋立即依法立案查处并于2017年9月7日作出了《国土资源行政处罚决定书》(梅市国土资字〔2017〕27号)，且已依法申请法院强制执行；二是对本案中涉及的建设猪舍、办公用房等建筑设施的非法建设行为，答辩人多次约谈上诉人郑良六，要求其完善相关用地手续。但直至2018年7月，上诉人仍未办理相关合法用地手续。2018年7月10日，原梅州市国土资源局直属分局作出《关于城北镇岭上村、黄明村郑良六、曾德心涉嫌非法占地进行建设的核查情况报告》，并制作《违法线索登记表》(编号：2018〕34号)，建议对上诉人、原审第三人未经批准擅自占用城北镇岭上村、黄明村集体所有的若干地块进行非法建设行为进行立案查处。2018年7月12日，答辩人对上诉人、原审第三人未经批准擅自占用城北镇岭上村、黄明村集体所有的土地进行建设的非法占地行为予以立案处理。2018年7月13日，答辩人向上诉人、原审第三人发出《接受调查通知书》(编号：〔2018〕34号)，要求其于2018年7月20日前携带相关材料到城北国土所接受调查。同日，答辩人就涉案地块违法用地事宜分别对原审第三人、城北镇岭上村原村书记刘好、现村书记赖定方、城北镇岭上村赖屋村民小组长赖增方、蓝屋村民小组长蓝银胜、古屋村民小组长、黄明村第九村民小组原小组长刘秋英和现小组长古明进行询问，并制作了相应的《询问笔录》。2018年7月17日，答辩人对上诉人郑良六进行询问并制作了《询问笔录》。2018年7月18日，答辩人对地块原承租人曾欣进行询问并制作了《询问笔录》，原承租人曾欣是2008年9月26日租赁涉案地块，并于2009年12月30日解除租赁关系，租赁的一年里没有做任何建设。为进一步了解案件事实，答辩人于2018年11月14日再次对曾德心进行询问并做了《询问笔录》，于2018年11月15日再次对上诉人郑良六进行询问并做了《询问笔录》。上述12份《询问笔录》可证实，上诉人郑良六和原审第三人曾德心在2009年12月31日至2010年3月1日期间，在未取得合法用地审批手续的情况下，擅自占用梅江区城北镇岭上村集体所有的土地共同建设了1栋三层半框架结构房屋。另外，答辩人通过核查该地块范围2010年的卫片影像图，显示在2010年初涉案地块上尚无该栋房屋。而2010年8月23日上诉人郑良六与黄明村第九村民小组签订的《山地承包合同》中则提及塘堤(即涉案地块)有一栋三层房屋，可结合证实，该栋房屋是上诉人郑良六和第三人曾德心在2009年12月31日至2010年3月1日期间建成的。2018年7月16日，答辩人对上诉人郑良六、曾德心涉嫌违法占地的现场进行了勘测，并制作了《现场勘测笔录》。因上诉人郑良六提出了听证申请，结合听证情况，答辩人委托有专业测绘资质的梅州市国土资源局测绘院对该违法占地现场再次进行了勘测，对部分未水泥硬底化的地块进行了剔除，并制作了《现场勘测笔录》，且经过套合2010年土地利用现状图、梅江区土地利用总体规划图(2010—2020年)，证实上诉人郑良六、原审第三人曾德心共同违法建设的房屋位于城北镇岭上村，目前现状为1栋三层半框架结构房屋，占地面积为115.37㎡，土地利用现状为旱地115.37㎡，不符合梅江区土地利用总体规划(2010—2020年)，涉及占用基本农田面积115.37㎡(0.17亩)。用地红线四至为：东至桂花树林，西至水泥空地，北至水泥空地，南至草地。同时，根据梅江区城北镇土地利用总体规划图(1997-2010年)显示，上诉人郑良六、原审第三人曾德心非法占地地块涉及占用基本农田部分在2010年以前的土地利用总体规划中就已划入了基本农田保护区，因此可以充分证实上诉人非法占用基本农田并进行违法建设的事实。上诉人主张涉案建筑是用于生产养殖生猪的农业设施用地，但本案中上述人郑良六及原审第三人曾德心共同建设的1栋三层半框架结构房屋，不符合国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号)第一条关于设施农用地界定的规定。所以，上诉人的上述主张并不能成立。另外，上诉人主张本案宗地表述混乱，与事实不符。上诉人混淆了宗地的概念，本案中的宗地是经专业测量后，根据宗地封闭的原则，将实际使用土地范围分割成的封闭地块，与上诉人签订的四份承包合同范围属不同概念。二、答辩人作出的《国土资源行政处罚决定书》(梅市国土资(罚)字〔2018〕34-1号)主体认定正确。上诉人郑良六、原审第三人曾德心于2009年12月31日与梅江区城北镇岭上村委签订的《合同书》以及于2010年3月1日与城北镇岭上村委签订的《解除协议》显示的主体均为上诉人郑良六和原审第三人曾德心个人，而非梅州市正绿农业科技发展有限公司。而且通过上述12份《询问笔录》、土地合同、历年影像图等证据可确认涉案地块为上诉人郑良六、原审第三人曾德心于2009年12月31日至2010年3月1日期间共同承包并共同违法建设了1栋115.37㎡的三层半框架结构房屋，上诉人郑良六、第三人在笔录中也进行了自认，在询问笔录中亦未提及梅州市正绿农业科技发展有限公司。再者，经查明，梅州市正绿农业科技发展有限公司的成立时间是2010年11月2日，核准登记日期是2015年9月18日，即是在上诉人郑良六、原审第三人共同承包土地且共同违法占用土地建设1栋三层半框架结构房屋之后成立、核准登记的。因此，上诉人郑良六主张梅州市正绿农业科技发展有限公司是违法行为主体的证据缺乏，不应支持。因此，答辩人对本案的违法用地主体认定为上诉人郑良六和原审第三人曾德心是正确的，答辩人作出的《国土资源行政处罚决定书》(梅市国土资（罚）字〔2018〕34-1号)中认定的违法行为主体为郑良六和曾德心亦是正确的。三、答辩人作出的《国土资源行政处罚决定书》(梅市国土资（罚）字〔2018〕34-1号)程序合法。对上诉人、原审第三人非法占地并进行违法建设的行为，答辩人按照法定程序依法对本案进行立案审批、调查询问、处罚前听证告知、听证等法定程序。答辩人于2018年10月25日作出了《国土资源行政处罚听证告知书》(梅市国土资字(2018)34号)，并于同日直接送达上诉人郑良六，留置送达了原审第三人曾德心，均依法告知了答辩人拟对其作出的行政处罚以及其享有的相关权利，上诉人郑良六在收到上述听证告知书后提出了听证申请，答辩人于2018年10月30日对郑良六、曾德心送达了《国土资源行政处罚听证会通知书》(梅市国土资(听)字〔2018〕34号)，并于2018年11月6日依法举行了听证会。答辩人根据听证情况，经重新勘测认定，并进行了案件合法性审查后，于2018年11月23日依法对上诉人、原审第三人作出了《国土资源行政处罚决定书》(梅市国土资（罚）字〔2018〕34-1)，答辩人于2018年11月24日将《国土资源行政处罚决定书》(梅市国土资（罚）字〔2018〕34-1号)直接送达给了上诉人郑良六、原审曾德心及上诉人郑良六的代理律师。四、答辩人作出的《国土资源行政处罚决定书》(梅市国土资（罚）字〔2018〕34-1号)适用法律正确。上诉人郑良六、曾德心于2009年12月31日至2010年3月1日期间，未经合法审批擅自占用梅江区城北镇岭上村集体所有的115.37㎡土地建设了1栋三层半框架结构房屋，该房屋既不属于乡镇公共设施和公益事业建设，也不属于村民住宅建设，应依法申请使用国有土地。因此，上诉人郑良六、原审第三人曾德心的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”的规定，构成了非法占地行为，答辩人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，……可以并处罚款”的规定，对上诉人郑良六、原审第三人曾德心作出了《国土资源行政处罚决定书》(梅市国土资（罚）字〔2018〕34-1号)，对其处以拆除非法占用涉案土地上建设的建(构)筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地并处罚款的处罚，符合上述法律规定，作出上述《国土资源行政处罚决定书》所适用的法律正确。五、答辩人作出的《国土资源行政处罚决定书》(梅市国土资（罚）字(2018)34-1号)罚款标准符合法律规定。答辩人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”、《梅州市国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》序号1“违法占用耕地(含基本农田)，造成不良后果的，处每平方米20元以上30元以下罚款”的规定，对上诉人郑良六、原审第三人曾德心作出非法占用基本农田每平方米30元的罚款标准，在行政处罚机关自由裁量权的标准范围内，且经过了集体讨论会审决定，因此，答辩人作出的行政处罚罚款标准符合上述法律规定。综上所述，原审法院作出的（2019）粤1481行初113号行政判决书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当予以维持，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求贵院驳回上诉，维持原判。被上诉人广东省自然资源厅口头答辩称：坚持一审答辩意见。原审第三人曾德心提交书面情况说明称：我与郑良六曾于2009年12月31日从岭上村三村民手上转租了65亩地及养猪场，准备投资成立公司建设规模化养殖场。但在2010年3月，因资金问题我退出了与郑良六的合作，并解除了合同，由郑良六单独与村委会签订土地合同。我与郑良六之间所有债权债务都结清，我与岭上村、黄明村土地没有任何关系。一审将我列为第三人是错误的。上诉人、被上诉人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。二审期间，上诉人向本院提交了24份证据材料，证明：1.涉案《行政处罚决定》处罚主体错误；2.规模化养殖场建设已经政府批准且不涉及基本农田；3.土地租赁具有承继性，正绿公司受让的是养猪场，至今未改变土地性质；4.正绿公司设立于2010年11月2日，工商核准登记亦是2010年11月2日。针对上诉人提供的新的证据材料，被上诉人梅州市自然资源局向本院提交了9份证据材料，证明：1.2012年至2013年上诉人不是正绿公司的法人代表；2.上诉人占用基本农田指的是上诉人在2009年至2014年进行违法建设时是基本农田，上述基本农田在2017年调规时已经广东省国土资源厅批复调出基本农田范围。经质证，上诉人对被上诉人提交的证据质证认为，这些证据中该有附件的没有提供附件，没有关联性。三份具体的图，是他们自己用笔画的，对证据的客观性、真实性和关联性有异议。营业执照可以证明正绿公司是在2010年11月2日成立的。如果被上诉人提供的这些文件将来经过核实，确实是真实的，也有关联的，也没有达到被上诉人想达到的证明目的。另梅江区政府的门户网上，对所有的土地调规具体地块都有明确的公示以及听证，但是对本案涉及基本农田划出来的地块改变了土地性质也没有进行公示，也无法查到。被上诉人提交的证据也没有查到有具体地块。被上诉人对上诉人提交的证据质证认为，正绿公司向环保、发改等部门的申请获得批准不能证明上诉人设施农用地建设已获得批准，相关部门的审批文件与本案无关联性。规模化养殖用地的规划布局和选址，禁止占用基本农田，硬底化道路等附属设施属于永久性建筑，需依法办理农用地转批手续，上诉人提交的《土地利用总体规划（土地用途示意图）》是2017年9月7日调整以后才启用的数据，与上诉人违法建设时行为无关联性。另租赁合同签订的时间是在正绿公司核准登记之前，租赁合同的主体并未体现正绿公司。本院认为，上诉人郑良六与原审第三人曾德心在2009年12月31日至2010年3月1日期间共同租赁了梅州市梅江区******民委员会的集体土地。2010年，上诉人与原审第三人在未办理设施农用地相关审批、备案手续的情况下，在其向梅江区***岭上村租赁的集体土地上建设了三层半框架结构房屋，相关事实清楚，证据确凿。被上诉人梅州市自然资源局有权对上诉人及原审第三人是否违法实施设施农业建设依法进行查处。上诉人通过租赁合法取得了涉案设施农业建设用地的使用权，被上诉人梅州市自然资源局作出的涉案《行政处罚决定》认定上诉人非法占用土地，事实不清，证据不足。处罚内容“退还非法占用的土地给农村集体”，属行政行为干预民事行为，没有法律依据。被上诉人广东省自然资源厅作出的涉案《行政复议决定》维持涉案《行政处罚决定》，适用法律错误。根据二审期间上诉人和被上诉人梅州市自然资源局提供的证据，涉案设施农业建设用地的现状不是基本农田，但是《梅州市梅江区土地利用总体规划（2010-2020年）》在2017年进行了调整，涉案设施农业建设用地是2017年9月调规后才调出了基本农田范围，还是调规前就不是基本农田，事实不清，证据不足。综上所述，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销兴宁市人民法院（2019）粤1481行初113号行政判决；二、发回兴宁市人民法院重审。审 判 长 吴梢欢审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇一九年十二月二十六日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳