山西省晋中市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）晋07行初43号原告李建勤，男，汉族，1964年10月11日出。原告高乃香，女，汉族，1941年5月27日出生。委托代理人李建勤，男，身份情况同上。二原告委托代理人刘超，北京圣运律师事务所律师。被告临县人民政府，住址临县南关街**。法定代表人李双会，县长。委托代理人张欢欢，临县司法局法治股负责人。委托代理人韩亮，山西和胜律师事务所律师。被告临县城庄镇东柏村村民委员会，住址山西省吕梁市临县城庄镇东柏村。法定代表人李艮柱，主任。原告李建勤、高乃香诉被告临县人民政府（以下简称临县政府）、临县城庄镇东柏村村民委员会（以下简称东柏村委会）要求确认告知书无效一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。原告诉称，原告系临县城庄镇东柏村村民，在东柏村拥有合法的承包地。被告东柏村委会于2018年11月10日作出了《告知书》，声称东柏村河滩被县委、县政府确定为2018-2019年全县城北移民集中安置点，原告的土地处于该项目用地范围内，便对原告的土地进行了强制征收。该《告知书》中具体规定了对原告承包土地进行征收及补偿等内容，但内容却明显不符合国家法律法规。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，只有县级以上的地方人民政府才有权进行土地征收工作。经另案查处，临县自然资源局表示案涉行为属于被告临县政府委托被告东柏村委会的行为。受委托机关需以委托机关名义作出行政行为，方具有法律效力，但被告东柏村委会在作出此《告知书》时却并未遵守相关规定，且未告知原告救济的途径和期限。原告认为该《告知书》无论是从实体上还是程序上均违背法律法规规定，请求：1.确认《告知书》无效；2.依法判令被告承担本案诉讼费用。被告临县政府主要答辩理由，一、临县政府不是本案适格被告。征地拆迁过程中的行政行为包括征地决定、公告、补偿方案、补偿协议、责令交出土地决定、强制拆除等一系列独立的行政行为，可能分别由不同政府部门实施，相对人因对何种行为不服提起行政诉讼决定了人民法院的审理范围。根据原告的起诉状，原告的诉讼请求是明确的，即对强推土地的行政行为不服而起诉，故本案被诉行政行为是收回土地的行为，征地过程中发生的其他行政行为不属于本案的审理范围。根据法律规定，县级以上政府负责组织实施辖区内的征地工作，在组织征地过程中有权依法确定具体工作事项的实施主体，该组织实施责任是一种总体性责任，不应扩大理解为对征地过程中发生的所有与征地有关的行政行为都负有法律责任；相关政府部门或行政机关根据上级文件规定或指令，以自己名义独立实施具体的行政行为时，应当依法对该行政行为承担法律责任。本案中，根据《临县城北易地扶贫搬迁安置区拆迁补偿实施方案》第二条的规定：拆迁由临县城北易地扶贫搬迁安置区领导组总体负责，以临泉镇为主体组织实施。因此临泉镇政府是被诉行政行为的决策主体和直接实施主体，应当对被诉行政行为承担法律责任。二、告知书不具有可诉性。按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。人民政府根据《土地管理法》第四十六条以及《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，依法发布征收公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为，而非征收公告。因此，原告对告知书提起行政诉讼，被诉行政行为不属于行政诉讼的受案范围。此外该告知书也并非被告作出。被告东柏村委会提交书面答辩状称，一、本案的基本情况。2018年8月，城庄镇东柏村被县委、县政府确定为2018-2019年全县易地扶贫移民搬迁集中安置点，该项目属于全县脱贫攻坚重点项目，项目根据临县政府办公室临政办函（2018)96号《关于做好城庄镇2018年易地扶贫搬迁集中安置点征地拆迁补偿工作的通知》进行实施，征地标准也是参照临县太佳高速公路连接线项目征地拆迁补偿标准执行。此次工作是临县政府领导和扶贫开发中心、城庄镇政府指导下，由东柏村委会具体组织实施，征地工作启动以来，东柏村委会多次召开两委、党员、村民代表大会讨论、镇村干部进村入户进行了广泛宣传动员、思想沟通、政策解读等工作，征地款都是直接打入个人账户的。东柏村并不存在强制征收占用土地。东柏村有140多户人家，其中110多户人家积极配合，剩余20几户也在临县政府领导的多次约谈和开会后签订息访罢诉保证书，目前就剩苗秀平等5人阻碍拆迁的顺利进行。二、东柏村移民征地是由县委、政府主导实施的全县脱贫攻坚重点项目，不是村主任个人行为，不存在村主任强行收回该村土地问题。三、原告起诉临县政府没有合法用地审批手续开展占地建设前期工作的行为是不准确的，临县政府是依据《山西省人民政府办公厅关于进一步做好易地扶贫搬迁工作的若干意见》第四条规定可先出路条后补手续，实现零障碍审批。临县易地扶贫搬迁工作，时间紧、任务重，如按正常程序可能一时难以实现短期内报批审核。再者，临县政府已完成报备，完全符合上述文件的规定。经审理查明，李建勤、高乃香系临县城庄镇东柏村村民，二人系母子关系。在1999年土地承包时李建勤的父母李有富、高乃香为一户，李建勤为一户。1999年10月30日，以李建勤为户主与东柏村委会签订土地承包合同书，承包该村包括河滩1.5亩在内的6.5亩土地，承包期限为30年，并取得农村集体土地承包经营权证。1999年10月30日，以李有富为户主与东柏村委会签订土地承包合同书，承包该村包括河滩0.6亩在内的2.6亩土地，承包期限为30年，并取得农村集体土地承包经营权证。2018年，临县政府确定东柏村的河滩里作为城庄镇2018年异地扶贫搬迁集中安置点。为做好征地拆迁工作，临县政府办公室于2018年9月19日下发《关于做好城庄镇2018年异地扶贫搬迁集中安置点征地拆迁补偿工作的通知》（临政办函【2018】96号），通知中写明，该项目是全县脱贫攻坚重点项目，城庄镇政府、县扶贫开发中心等有关部门务必全力协调配合，确保征地、拆迁、建设各项任务加快完成，涉及征地拆迁工作由城庄镇政府具体组织实施。2018年11月10日，东柏村委会给李建勤、高乃香分别下发《告知书》，告知李建勤位于河滩里的土地（合同面积1.5亩，实测面积1.93亩、按比例平均面积2.125亩）需依法征用。根据相关补偿标准，核定土地补偿费金额为267750元，地面附属物补偿金额为2895元，合计补偿金额为270645元。告知高乃香位于河滩里的土地（合同面积0.6亩，实测面积1.35亩、按比例平均面积0.85亩）需依法征用。根据相关补偿标准，核定土地补偿费金额为107100元，地面附属物补偿金额为2025元，合计补偿金额为109125元。期间村委多次通知与村委履行征用土地手续，李建勤、高乃香一直不予配合签字，严重影响了安置点征地工作顺利推进。现李建勤、高乃香主张是临县政府委托东柏村委会作出的《告知书》，要求确认该告知书无效，被告临县政府对李建勤、高乃香的主张不予认可，并认为该告知书不具有可诉性。以上为本案事实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三、四款规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，且属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，李建勤、高乃香要求确认无效的《告知书》是东柏村委会作出的，李建勤、高乃香未能提供该《告知书》系临县政府委托东柏村委会作出的相关证据，故李建勤、高乃香以临县政府为被告提起本案诉讼，缺乏事实根据。如李建勤、高乃香认为东柏村委会作出《告知书》的行为属于行政诉讼受案范围，可以东柏村委会为被告另行向有管辖权的人民法院提起诉讼，本院不具有管辖权。综上，李建勤、高乃香的本次起诉，不符合法定的起诉条件，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告李建勤、高乃香的起诉。案件受理费50元，于本裁定生效后退还原告李建勤、高乃香。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长  范光伟审 判 员  张晓军人民陪审员  齐春安二〇一九年十二月三十日书 记 员  郑 昕