辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）辽行终1530号上诉人（一审原告）：崔殿英，男，1964年5月13日出生，满族，住址抚顺县。上诉人（一审原告）：崔殿福，男，1975年7月22日出生，满族，住址抚顺县。二上诉人共同委托诉讼代理人：王敬锐，辽宁九鼎律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：抚顺县人民政府，所在地址抚顺市新城路中段**。法定代表人：张君昶，该县人民政府县长。委托诉讼代理人：赵辉，抚顺县自然资源局副局长。委托诉讼代理人：吕玉蒙，辽宁民威律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：抚顺县自然资源局（原抚顺县国土资源局），所在，所在地址抚顺市顺城区贵德街**div>法定代表人：马江龙，该局局长。委托诉讼代理人：赵辉，抚顺县自然资源局副局长。委托诉讼代理人：吕玉蒙，辽宁民威律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：抚顺县石文镇人民政府，所在地，所在地址抚顺县石文镇石文村iv>负责人：王志秋，该镇人民政府镇长。委托诉讼代理人：李学斌，该镇人民政府副镇长。第三人：抚顺罕王毛公铁矿有限公司，所在地，所在地址抚顺县石文镇毛公村iv>法定代表人：杨继野，该公司董事长。委托诉讼代理人：周晓明，辽宁金河律师事务所律师。第三人：抚顺县石文镇景家村民委员会，所在地，所在地址抚顺县石文镇景家村iv>负责人：杨新伟，该村民委员会主任。一审原告：庄恒羽，男，1973年10月27日出生，汉族，住址抚，住址抚顺县iv>委托诉讼代理人：杨秀英（庄恒羽妻子），女，1972年8月4日出生，汉族，住址抚，住址抚顺县iv>上诉人崔殿英、崔殿福因诉抚顺县人民政府（以下简称抚顺县政府）、抚顺县自然资源局征占土地行为违法一案，不服抚顺市中级人民法院（2017）辽04行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。现已审理终结。一审法院查明：2011年12月30日、2012年12月24日，辽宁省人民政府作出辽政地挂字［2011］118号、［2012］222号“关于抚顺增减挂钩项目建新地块用地的批复”土地批件，同意将抚顺县石文镇景家村6.7606公顷集体土地征为国有，同时，对满两年未实施具体征地或用地行为的，批件自动失效。2013年1月4日，抚顺县政府依据辽宁博昊土地科技发展公司有限公司出具的可行性评估报告，作出2013年第9号《征收土地公告》和2013年第9号《征地补偿安置方案公告》，公告同时附《勘测定界图》；2014年12月28日，抚顺罕王毛公铁矿有限公司（以下简称毛公铁矿）与抚顺国土资源局签订《关于建设用地使用权出让合同》，毛公铁矿取得34189平方米土地使用权。2015年4月23日，抚顺国土资源局对毛公铁矿因非法占地采矿一案，作出抚县国土资执罚［2015］036号行政处罚决定；后该决定被抚顺市国土资源局作出的抚国土资复决字［2016］01号复议决定撤销；2016年12月29日，抚顺国土资源局对毛公铁矿因非法占地采矿一案，重新作出抚县国土资执罚［2016］0134号行政处罚决定，责令退还34189平方米土地、恢复土地原貌；罚款341890元。2017年2月14日，毛公铁矿交纳了罚款。崔殿福诉毛公铁矿排除妨碍纠纷一案，抚顺县人民法院作出（2015）抚县民一初字第00333号民事判决，该判决认定：崔殿福取得了景家村埂界地有水田0.87亩土地承包经营权。2008年崔殿福与抚顺景家铁矿约定将其位于埂界地的水田0.87亩转让给景家铁矿使用，转让期限为22年，自2008年至2030年12月31日止。2008年5月12日，景家铁矿与抚顺县石文镇景家村民委员会签订了协议，对包括崔殿福在内的几十户村民与景家铁矿签订的协议书予以确认，并约定流转期满后恢复为耕地归还给村委会。后毛公铁矿将流转的景家村民的士地办理了土地征用，但崔殿福的水田不在征用范围。驳回了崔殿福要求退还占用的土地和要求赔偿的诉讼请求。崔殿福不服提出上诉，抚顺市中级人民法院作出（2016）辽04民终667号民事判决，驳回崔殿英上诉，维持原判。2018年3月，辽宁博昊土地科技发展有限公司出具《石文镇景家村争议地块界限影像图》，并附指界说明：黄色区域地块为增减挂钩地块，面积3.7598公顷，实际土地供地批复面积为3.4189公顷，未供地面积（白色线区域）0.3409公顷（5.1亩）。未供地范围于2014年7月5日由石文镇政府、景家村、毛公铁矿以及崔殿英、崔殿福、杨新权妻子田瑜四方人员参加现场指界确认。崔殿英、崔殿福与抚顺县政府就承包地的位置未能共同指界。崔殿英等三人认为，抚顺县政府征收其承包地，其三人没有领取过征地补偿款，毛公铁矿开采矿产，严重毁损了崔殿英等人的承包土地，侵犯其合法权益。故诉至法院，请求判令确认抚顺县政府变更崔殿英等三人承包地性质的行为、征占崔殿英等三人承包地的行为无效；判决抚顺国土资源局对于毛公铁矿予以行政处罚并执行；判令毛公铁矿将崔殿英等三人承包地恢复原状，崔殿英等三人保留要求该公司赔偿经济损失的权利。一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。依照该程序规定，抚顺县政府办理了征地审批手续，在获得征地批复后，依法对该土地实施征收。征收过程中，履行了相关的程序要求。关于崔殿英等三人提出“承包地被毛公铁矿毁损，要求确认抚顺县政府变更其承包地性质的行为无效、确认被告征占原告涉案承包地的行为无效”的诉讼请求，由于涉案土地经辽宁省人民政府辽政地挂字［2012］222号征地批复批准征收，抚顺县政府办理抚顺县石文镇景家村6.7606公顷集体土地征收过程中，依照相关法律规定，履行了相关审批和征收程序，崔殿英等三人未能举证证明抚顺县政府在该地块征收过程中，存在程序违法的事实，故对其要求确认变更承包地性质的行为和征占承包地的行为无效的请求，不予支持；另外，崔殿英、崔殿福的水田不在征收范围的事实已被人民法院生效判决确认，崔殿英、崔殿福未能举证证明其他的承包土地亦在抚顺县政府的征收范围内，因此，其如认为土地征收的行为侵犯其合法权益，可依法另行寻求救济。关于崔殿英等三人要求判决抚顺国土资源局对毛公铁矿破坏耕地采矿的行为予以行政处罚，并予以执行的诉讼请求，根据法律规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照规定强制执行。因抚顺国土资源局抚县国土资执罚［2016］0134号行政处罚决定已经生效，该决定系行政机关的又一独立的行政行为，该决定明确了执行的方式，故对崔殿英等三人的这一请求，不予支持。关于崔殿英等三人提出“判令第三人抚顺罕王毛公铁矿有限公司将崔殿英等三人承包地恢复原状”的诉讼请求，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。因崔殿英等三人未能提供证据证明顺县国土资源局的处罚决定没有实际执行，因此，对其该项请求，不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，判决：驳回崔殿英、崔殿福、庄恒羽的诉讼请求。案件受理费50元由崔殿英、崔殿福、庄恒羽负担。崔殿英、崔殿福上诉称：1．崔殿英、崔殿福承包地因受矿山污染影响耕种，与案外人杨颖达成协议，将案涉承包地转包给杨颖耕种。崔殿英、崔殿福并未与景家铁矿签署协议，也不清楚杨颖与景家铁矿签协议的过程。2．崔殿英、崔殿福的承包地位于抚顺关于出让国有土地使用权的（2014）16号批复项下的34198平方米土地内，其承包地已经被征收。3.2014年7月5日，并无测绘部门人员到场。崔殿英、崔殿福参与的指界也只是定桩作为标记，但由于毛公铁矿对土地的破坏，定桩标记早已不复存在，因此辽宁博昊土地科技发展有限公司出具的《石文镇景家村争议地块界限影像图》不真实。2018年3月27日，一审法院没有通知崔殿英、崔殿福及景家村委会到现场测量，程序不合法。综上，抚顺县政府未能提供证据证明崔殿英、崔殿福承包地所在位置。一审法院在证据采信方面存在错误，认定事实有误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持崔殿英、崔殿福的诉讼请求。抚顺县政府辩称：经省政府批准，征地总面积为6.7606公顷，其中供地面积是6.4197公顷，未供地面积是0.3409公顷。在已供地中，2014年供给毛公铁矿3.0008公顷土地，2015年供给毛公铁矿3.4189公顷土地。抚顺县自然资源局出具的由辽宁博昊土地科技发展有限公司绘制的2008年、2017年《石文镇景家村争议地块界限影像图》可以证明崔殿英、崔殿福的案涉承包地在未供地0.3409公顷范围内。故，案涉承包地未被征收，亦未改变土地性质，抚顺县政府并未侵害崔殿英、崔殿福的合法权益。因此，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回崔殿英、崔殿福的上诉请求，维持一审判决。抚顺县自然资源局辩称：《石文镇景家村争议地块界限影像图》还原了2014年崔殿英、崔殿福参与的指界定桩的情况。崔殿英、崔殿福案涉承包地在未供地范围内，抚顺县自然资源局未侵害其合法权益。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回崔殿英、崔殿福的上诉请求，维持一审判决。抚顺石文镇政府辩称：抚顺石文镇政府不是本案适格被告。一审判决认定事实清楚、适用法律正确。毛公铁矿辩称：崔殿英、崔殿福提起的相关民事诉讼未认定毛公铁矿破坏其承包地，其提出毛公铁矿将案涉承包地恢复原状的诉讼请求不属于行政诉讼审理范围。请求二审法院驳回崔殿英、崔殿福的上诉请求。抚顺县石文镇景家村民委员会辩称：对于崔殿英、崔殿英所诉的具体行政行为是什么，村委会不清楚。庄恒羽辩称：2011年庄恒羽承包的水田就已被破坏，尽管二审未上诉，但庄恒羽的诉求与崔殿英和崔殿福是一致的。请求二审法院支持庄恒羽一审的诉讼请求。本院经审理查明：2018年3月，一审法院委托辽宁博昊土地科技发展有限公司对抚顺县石文镇景家村被征收土地进行测绘。辽宁博昊土地科技发展有限公司出具的四份图纸分别为：《石文镇景家村争议地块界限影像图（2008年）》《石文镇毛公村局部影像图（2008年）》《石文镇景家村争议地块界限影像图（2017年）》与《石文镇毛公村局部影像图（2017年）》。该四份图纸附于一审卷宗中。其中《石文镇景家村争议地块界限影像图（2008年）》与《石文镇景家村争议地块界限影像图（2017年）》附有指界说明，载明：黄色区域地块为增减挂钩地块，面积3.7598公顷，实际土地供地批复面积为3.4189公顷，未供地面积（白色线区域）0.3409公顷（5.1亩）。未供地范围于2014年7月由石文镇政府、景家村、毛公铁矿及景家村当事人（崔殿英、崔殿福、杨新权爱人田瑜）四方人员参加现场指界确认。《石文镇毛公村局部影像图（2008年）》与《石文镇毛公村局部影像图（2017年）》中附有说明：根据A方（崔殿英、崔殿福、庄恒羽）当事人现场指定位置，按其所说农田位置坐标列明坐标点，并以红色圆圈标记在图纸中。根据B方（毛公铁矿）当事人现场指定位置，按其所说农田位置坐标列明坐标点，并以蓝色圆圈标记在图纸中。从此两份局部影像图中可以看到，图中标注的分别由崔殿英、崔殿福及毛公铁矿指界坐标的圆圈记号均有部分位于图例表明的已供地范围的黄色区域内。另查明，本院审理期间，抚顺县自然资源局提交《石文镇景家村争议地块界限影像图（2008年）》及《石文镇景家村争议地块界限影像图（2017年）》两份附图，该两份证据已经本院庭审质证。本院认为：崔殿英、崔殿福一审的诉讼请求是：1．要求依法确认抚顺县政府、抚顺县自然资源局变更崔殿英、崔殿福承包地性质的行为无效。2．要求依法确认抚顺县政府、抚顺县自然资源局征占崔殿英、崔殿福案涉承包地行为无效。3．要求判令抚顺县自然资源局对毛公铁矿破坏耕地的行为予以处罚，并予以执行。4．要求判令毛公铁矿将崔殿英、崔殿福案涉承包地恢复原状。因崔殿英、崔殿福于一审提出的四项诉讼请求不属于同一法律关系范畴，本院根据“一案一诉”原则向当事人逐项释明。关于崔殿英、崔殿福第三项诉讼请求，抚顺国土资源局对毛公铁矿已作出抚县国土资执罚［2016］0134号行政处罚决定，对该处罚决定申请进入执行程序的请求不属于行政诉讼受案范围。关于崔殿英、崔殿福请求毛公铁矿恢复原状的第四项诉讼请求，该请求亦不属于行政诉讼受案范围。关于崔殿英、崔殿福的第一、二项诉讼请求含混，其请求确认无效不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的情形。经本院释明，崔殿英、崔殿福明确其诉讼请求为确认抚顺县政府、抚顺县自然资源局征占案涉承包地违法。故本案审查的焦点问题是抚顺县政府、抚顺县自然资源局是否征占崔殿英、崔殿福承包的土地及如果存在征占行为，该征占行为是否违法。关于本案适格被告问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案，抚顺县政府称其依据辽宁省人民政府作出的辽政第挂字［2018］118号、［2012］222号“关于抚顺增减挂钩项目建新地块用地的批复”将抚顺县石文镇景家村6.4197公顷土地征为国有，并依据抚顺县自然资源局与毛公铁矿签订的国有土地出让合同对毛公铁矿实施供地。因此，抚顺县政府与抚顺县自然资源局应为本案适格被告，毛公铁矿为本案第三人。而抚顺县石文镇人民政府及抚顺县石文镇景家村民委员会因各方当事人没有提交合法有效的证据证明该两单位参与实施征占案涉承包地的行政行为，故该两单位不是本案适格被告及第三人。关于抚顺县政府、抚顺县自然资源局是否征占崔殿英、崔殿福承包的土地的问题。经庭审，各方当事人明确对案涉土地在抚顺县政府的征收范围内无异议，而对是否在抚顺县政府征收后向毛公铁矿的供地范围内存在争议。崔殿英、崔殿福于一审提交一份卫星航拍的景家村土地上已标注承包地的地界图，主张其承包地不在未供地的0.3409公顷土地范围内。抚顺县政府与抚顺县自然资源局以辽宁博昊土地科技发展有限公司出具的《石文镇景家村争议地块界限影像图（2008年）》及《石文镇景家村争议地块界限影像图（2017年）》为依据，主张崔殿英、崔殿福的承包地在未供地范围内。本院经质证，通过对比审查一审卷宗中的四份图纸，抚顺县政府自然资源局在向本院提交质证的材料中没有提交的两份图纸，即《石文镇毛公村局部影像图（2008年）》《石文镇毛公村局部影像图（2017年）》，其中分别标注了崔殿英、崔殿福及毛公铁矿指界的坐标，根据双方指界标注的表示案涉地范围的圆圈记号均有部分位于该图例表明的已供地范围的黄色区域内，而是否在未供地的白色线范围内则各方各执一词，无法明确崔殿英、崔殿福承包地的具体位置及是否在未供地的白线区域范围内。一审法院对崔殿英、崔殿福的承包地是否在未供地范围内的认定事实不清。至于一审法院认定“崔殿英、崔殿福的水田不在征收范围的事实已被人民法院生效判决确认”的观点，因案涉生效民事判决审理的是排除妨碍纠纷，并未明确崔殿英、崔殿福的案涉地是否在抚顺县政府于2014年、2015年两次供地范围，故一审法院依该民事判决作出上述认定缺乏事实依据。在崔殿英、崔殿福主张其既未签订征地协议、领取征地补偿款，而案涉地又被占用的情况下，一审法院未予查清崔殿英、崔殿福案涉地具体位置及是否被占用等相关事实，迳行认定“崔殿英、崔殿福未能举证证明抚顺县政府、抚顺县自然资源局在征收过程中存在违法的事实”，并判决驳回其二人此项诉讼请求缺乏事实依据。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下：一、撤销抚顺市中级人民法院（2017）辽04行初56号行政判决；二、发回抚顺市中级人民法院重审。审判长  康宪雷审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一九年十二月十八日法官助理高书涵书记员鞠林