山西省太原市中级人民法院行政判决书（2019）晋01行初108号原告李爱珍，女，1951年8月10日出生，汉族，住阳泉市。委托诉讼代理人赵桦，河北姜钟律师事务所律师。被告阳泉市郊区人民政府，住所地阳泉市郊区江正大街**。负责人宁文鑫，该区区长。委托诉讼代理人苏晓东，阳泉市郊区司法局副局长。委托诉讼代理人李斌，山西硕明律师事务所律师。被告阳泉市城市管理局（阳泉市城市管理综合行政执法局），住所地阳泉市开发区大连街**。负责人赵建军，该局局长。出庭负责人田连虎，该局副局长。委托诉讼代理人李峰，山西硕明律师事务所律师。原告李爱珍诉被告阳泉市郊区人民政府房屋拆迁管理行政强制一案，本院于2019年9月2日受理后，依原告李爱珍申请追加阳泉市城市管理局为被告参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告李爱珍及其委托诉讼代理人赵桦，被告阳泉市郊区人民政府的委托诉讼代理人苏晓东、李斌，阳泉市城市管理局的出庭负责人田联虎及委托诉讼代理人李峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告阳泉市郊区人民政府、阳泉市城市管理局于2019年7月12日联合作出《关于拆除违法建设的通告》，通告将对铝矾土矿社区及周边范围内，凡未办理建设工程规划许可证或未按照规划条件进行违法建设（新建、改建、扩建）的建（构）筑物、附属设施等进行集中整治；凡整治范围内涉及到的权属单位和个人，需在通告下达之日起三日内携带相关手续到阳泉市城乡建设管理综合行政执法队审核或自行拆除违法建设；逾期不报或不整改的，将视为无主户予以拆除，由此造成的一切后果由相关单位和个人承担。被告阳泉市城市管理局于2019年7月15日对原告作出阳城拆字[2019]第008号限期拆除通知书，要求原告将其设置在铝矾土矿社区（亚美小学北侧）属违法建设的砖混房屋于2019年7月18日前自行拆除，逾期将依法予以拆除，并告知其有权在收到本通知书之日起3日内向阳泉市城乡建设管理综合行政执法队进行陈述和申辩，逾期视为放弃上述权利。该通知书由原告女儿杨霞于2019年7月15日代收。阳泉市城乡建设管理综合行政执法队于2019年7月23日晚拆除了涉案房屋。原告李爱珍诉称，2019年7月16日，被告工作人员在原告自有房屋上张贴拆除通知，并在2019年7月21日进行了拆除，严重损害了原告的权益。首先，原告自有的房屋不属于违章建筑，早在1987年的时候，在改革开放的大形势下，为大力扶持发展个体经济，原告响应号召带头申请进行缝纫加工，为解决经营地址的问题，原告所在的下五渡村村长与当时阳泉铝巩土矿分管矿长联系，选在了该矿大门外左的一块荒地上，原告出资修建了50多平米的房子，这样一干就是35年，一直没有任何部门、机关和个人要求原告办理房屋产权登记。因此，原告的房屋虽然没有产权登记，但确定不是违章建筑。被告工作人员在没有调查研究，没有任何法律依据的情况下，且在未听取原告的陈述和申辩、未告知原告强制拆除的理由和依据，未告知原告行政复议或行政诉讼救济途径和期限的情况下，在没有书面通知、催缴也没有在复议和诉讼的情况下，就实施了拆除，程序严重违法。通常情况下，行政机关合法实施拆除行政相对人建筑物、构筑物等行政行为时，主要是两种情形，一是实施征收与补偿；二是依法定程序认定为违法建筑后实施拆除。两种情形均有相应的法律、法规予以规范。实施征收是依据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》，拆除违法建筑的主要依据是《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》，但不论属于哪种情形，行政机关在具体行为时，均应做到事实清楚，证据确凿，均应依法定程序进行，否则即为违法。综上所述，起诉请求：1．依法确认被告强行拆除原告的房屋行为违法；2．判令被告赔偿原告各项经济损失共计70000元；3．判令被告承担本案全部诉讼费用。原告李爱珍向本院提交以下证据：证据1．阳泉市政府网站报道三份，证明被告阳泉郊区政府在创卫行动中拆除了原告的房屋。证据2．阳泉市郊区政府通告，证明被告阳泉郊区政府组织拆除建筑。证据3．阳泉市城市管理综合行政执法局限期拆除通知书，证明被告阳泉城管局名为通知实为处罚，在未听取原告陈述、申辩，未履行调查义务的情况下，在没有行政职权的情况下，违法作出处罚决定。证据4．阳泉市电视台记者调查后的新闻报道，证明二被告联合执法，违法进行执法，给原告造成了经济损失。证据5．原告建筑情况照片，证明原告建筑存在。证据6．证人证言，证明原告建筑存在，且属于1987年的遗留问题。证据7．证人张某出庭作证，证明：30年前改革开放，支持个体户发展。当时选址在铝矾土矿旁边，当时那片地是荒地。当时也和矿长沟通过这个事情，具体的面积等我也不清楚。房屋是原告本人修建的，修建面积不清楚。房屋现在是否有手续我也不清楚。被告阳泉市郊区人民政府（以下简称阳泉郊区政府）辩称，第一，被告发布《关于拆除违法建设的通告》是正常履职行为。被告发布的《关于拆除违法建设的通告》行为，系根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条“县级以上的地方各级人民政府行使以下职权：（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；……（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；……（十）办理上级国家行政机关交办的其他事项。”之规定依法履职，将阳泉市国家卫生城市创建工作中拆除违法建设有关内容公告本辖区周知。第二，渉诉被拆除的房屋系违法建设，不应当对其进行赔偿。渉诉被拆除的位于阳泉铝巩土矿的50多平米的建筑属于原告自行建设，未办理任何法律手续，属于违法建筑，依法应予拆除并不给予任何补偿。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告阳泉郊区政府向本院提交以下证据：证据1．阳办发[2018]12号，证明阳泉市“五城联创”工作的内容及领导机构的设置。证据2．阳办发[2018]33号，证明创卫攻坚领导组的地位及各部门职责和任务分工。证据3．创卫攻坚办公室[2018]第1期纪要，证明拆违工作、拆临工作的工作安排。证据4．铝巩土矿社区2019年7月10日纪要，证明铝巩土矿社区创卫工作自2019年7月10日由阳泉郊区政府接管。证据5．阳泉市郊区人民政府和阳泉市郊区管理综合行政执法局联合发文的关于拆除违法建设的通告，证明拆违工作内容，主要针对铝矾土矿及周边范围。证据6．阳政办发[2018]2号，证明开发区社区事务、农村社区事务移交阳泉郊区政府。证据7．阳郊编办发【2018】9号，证明阳泉市郊区开发区社会事务服务中心的职责。证据8．阳泉市郊区开发区社会服务中心出具的关于拆除李爱珍违建的说明，证明对李爱珍违建的拆除具体情况。在拆迁的工作中，李爱珍本人一直是知情的，所以其赔偿请求应当是不存在的。被告阳泉市城市管理局（以下简称阳泉城管局）辩称，第一，原告所建房屋属于违章建筑，不因修建时间早而具有合法性。原告所修建的房屋一直以来未取得建设工程规划许可证，该违章建筑对规划的影响一直存在，应视为违法行为处于继续状态，之前没有执法部门要求拆除，不能表明原告修建的房屋已处于合法状态。第二，被告已履行法定职责，不存在程序违法情形。2018年阳泉市政府开展“五城联创”工作，2019年7月12日，阳泉市郊区人民政府和被告对阳泉市铝矾土矿区社区及周边范围内的违法建设进行集中整治。案涉房屋在集中整治范围内。被告的工作人员在履职过程中发现原告涉案房屋属违章建筑，2019年7月15日，被告给原告下达了《限期拆除通知书》并同日送达（由其女儿杨霞代收），该通知书告知原告在收到本通知之日起3日内向被告进行陈述和申辩，逾期视为放弃上述权利。所以原告所述内容与事实不符，原告放弃陈述和申辩的权利后，依法实施了拆除违章建筑。第三，原告诉请赔偿经济损失，没有事实和法律依据。法律规定赔偿的前提是被拆除的房屋属于合法建筑和未超过批准期限的临时建筑。案涉房屋没有取得任何行政许可，属于违章建筑，请求赔偿于法无据。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告阳泉城管局向本院提交以下证据：证据1．关于印发《阳泉市城乡建设和城市管理综合行政执法体制改革实施方案》的通知，证明城乡规划等行政执法职责纳入城乡建设管理综合行政执法范围，组建城乡建设管理综合行政执法队，隶属阳泉市住房保障和城乡建设管理局。证据2．关于印发《市政府办公室、市发改委、市教育局等单位职能配置、内设机构和人与编制规定》的通知，证明阳泉市城市管理局加挂阳泉市城市管理综合行政执法局牌子。证据3．中共阳泉市委深化党政机构改革领导小组办公室文件，证明阳泉市城乡建设管理综合行政执法队划入阳泉市城市管理局。证据4．阳泉市城市管理综合行政执法局行政执法委托书，证明阳泉市城市管理综合行政执法局委托阳泉市城乡建设管理综合行政执法队行使城市管理综合行政执法权。证据5．社区南大门违、临建摸底情况表，证明原告案涉房屋为违章建筑。证据6．关于拆除违法建设的通告、期限拆除通知书、送达回证、下五渡村委会的证明，证明被告实施对案涉房屋的拆除属依法行政。原告对被告阳泉城管局行政执法人员袁利光和姚星合的行政执法人员身份合法性有异议，申请前述二人出庭说明情况。本院依原告申请传唤了被告阳泉城管局行政执法人员袁利光和姚星合到庭说明，该二人出示了证件并接受原告及二被告的询问。经庭审质证，原告对被告阳泉郊区政府证据的质证意见为：证据1真实性、合法性无异议。证据2真实性、合法性无异议。证据3真实性无异议，会议纪要证实是二被告联合执法行为和共同执法行为对原告造成的经济损失。证据4真实性、合法性无异议。证据5真实性无异议，合法性有异议，其通告中夹杂了行政强制行为。按照我国的行政强制法的规定，行政强制应当是依据作出的生效的行政处罚文书，才能予以实施行政强制行为。但是在显然在本案中没有任何一个部门合组织向原告送达行政行为违法的处罚决定和通知书。另外在通告中他的通报内容也是违法的。有关违章建筑和违法建筑的确认，应当是由相应的国家的行政部门，比如说住建局或者是由土地局予以确认。证据6、7真实性、合法性无异议。证据8与本案无关，是行政行为作出后形成的证据。原告对被告阳泉城管局证据的质证意见为：证据1、2、3真实性、合法性无异议。证据4真实性合法性无异议。证据5真实性有异议，情况表是复印件没有原件，合法性也不认可，对于违法建筑和临时建筑的确认不是由社区居民委员会予以确定。证据6关于通告，质证意见同上一个通告质证意见；关于限期拆除通知书，这个通知书的形式，应当是一个行政强制行为，但是他又依据的是行政处罚法作出的，对它的合法性、合理性均不予认可；关于村委会证明，原告认为这是被告在在行政处罚和行政强制行为结束后才取得的相应证据，其合法性不予认定；送达回证合法性有异议，在留置送达的过程中有见证人的签字，张翠兰身份不合法，在送达中既有留置送达，又有代收人的代收，这也违反了送达的规定，且代收人也不合法，因为不能直接送达的情况之下，应当按照民事诉讼法中关于送达的规定，送达给与被处罚人或者被强制执行人的同住的成年家属，而杨霞与原告不在同屋居住。被告阳泉郊区政府对原告证据的质证意见为：证据1可以明确地反映出来阳泉郊区政府是自7月10日以后接手的铝矾土矿的创卫工作，拆违拆临只是创卫工作的一个小部分，阳泉郊区政府并没有超越权限去行使一些行为。证据2、3说明原告确实已经收到通知书，二被告已经履行法定职责。证据4关于报道内容认可，日期应当是7月14日，说明原告在当时是明知拆迁的事项，视频可以表明拆迁工作是行政执法局完成的。证据5真实性认可，说明原告明确知道拆迁通知的内容，所以原告应当自己承担不报的后果。证据6黄素琴的证言，真实性有待考量。郭占鹏本人是否同意是否代表土地所有者的意思，没有进行证明。证据7不认可，不能证明涉案房屋有相关手续。被告阳泉郊区政府对被告阳泉城管局证据的质证意见为：全部认可。联合发布的通告，这个日期的不同是因为发的数量以及范围很大，不光涉及到一户一家，是对整个片区发的一个通知，数量极大，恰恰是因为出现这种12号发过不够用，才会出现16号继续补发的情况。同时郊区人民政府认为通知这个行为本身不是一个具体行政行为而是个抽象行为。限期拆除通知书，从时间来看二被告发布的时间应当为7月12日，且对象明确填写李爱珍，这个是一个具体的行政行为。被告阳泉城管局对原告证据的质证意见为：证据1根据该报道的有关内容来说，铝矾土矿社区，确实在创卫的整治范围之内，证实原告的房屋确实是违建。证据2同意被告阳泉郊区政府的质证意见。从内容上看确实是向社会公告过。证据3真实性无异议，但是证明目的不予认可。根据内容，明确说明原告有权进行申辩，内容原告明知，但是其自己放弃了该权利。证据4真实性无异议，内容是由关违建拆除的报道，证明原告房屋是违建。证据5认可，但是原告的建筑是违建。证据6、李爱珍自述不认可。证据7不认可，没有说明涉案房屋有相关手续。被告阳泉城管局对被告阳泉郊区政府证据的质证意见为：其他证据均无异议。其中证据5时间是2019年的7月16日，但是根据我们的文件标注的日期是2019年的7月12日，所以相关的期限问题有异议，应当以我们文件标注的日期为主。原告在查阅被告阳泉城管局行政执法人员袁利光和姚星合的证件并询问该二人后，对该二人行政执法人员身份的合法性不持异议。本院对上述证据认证如下：原告、被告提交的证据能够反映案件真实情况，与本案待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，可以作为认定案件事实的根据，本院予以采纳。经审理查明，80年代初期，原告在阳泉市铝矾土矿社区大门南侧原五渡粮店与蔬菜公司后院交界处防洪邗上自行建设涉案房屋，后曾对涉案房屋进行过重建，涉案房屋至今无任何规划许可手续。二被告于2019年7月12日联合作出《关于拆除违法建设的通告》，主要内容为：“按照市委、市政府关于创建国家卫生城市综合整治建设的总体要求，从即日起，对我市铝矾土矿社区及周边范围内，凡未办理建设工程规划许可证或未按照规划条件进行违法建设（新建、改建、扩建）的建（构）筑物、附属设施等进行集中整治。凡整治范围内涉及到的权属单位和个人，需在通告下达之日起三日内携带相关手续到阳泉市城乡建设管理综合行政执法队审核或自行拆除违法建设。逾期不报或不整改的，将视为无主户予以拆除，由此造成的一切后果由相关单位和个人承担。”被告阳泉城管局于2019年7月15日对原告作出阳城拆字[2019]第008号限期拆除通知书，主要内容为：“按照市委、市政府关于‘五城联创’的安排部署及《创建国家卫生城市攻坚战综合整治建设实施细则》的要求，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，你设置在铝矾土矿社区（亚美小学北侧）的砖混房屋属违法建设，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，现要求你于2019年7月18日前自行拆除，逾期将依法予以拆除，拆除费用及后果由你自行承担。根据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，你有权进行陈述和申辩，请你在收到本通知书之日起3日内向阳泉市城乡建设管理综合行政执法队进行陈述和申辩。逾期视为放弃上述权利。”该通知书由原告女儿杨霞于2019年7月15日代收。之后，原告对涉案房屋内的物品、门窗、彩钢顶等进行了贩卖处理。阳泉市城乡建设管理综合行政执法队于2019年7月23日晚拆除了涉案房屋，拆除过程中，原告未提出异议。另查明，阳泉市深化综合行政执法体制改革领导小组于2018年2月2日作出阳综执改组发〔2018〕10号《关于印发〈阳泉市城乡建设和城市管理综合行政执法体制改革实施方案〉的通知》，主要内容为：“将市、城区、矿区住房城乡建设领域的城乡规划等有关城乡建设行政执法职责等法律法规规章规定的行政处罚权，水务管理方面城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权，等其他方面的行政处罚权全部纳入城乡建设管理综合行政执法范围，整合相应的执法队伍，组建市城乡建设管理综合行政执法队，隶属阳泉市住房保障和城乡建设管理局。在阳泉市住房保障和城乡建设管理局加挂阳泉市城乡建设管理综合行政执法局牌子。”中共阳泉市委办公室、阳泉市人民政府办公室于2019年3月22日联合作出《关于印发〈市政府办公室、市发改委、市教育局等单位职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》，规定阳泉市城市管理局是市人民政府工作部门，加挂阳泉市城市管理综合行政执法局牌子。中共阳泉市委深化党政机构领导小组办公室于2019年5月9日作出阳深改办发〔2019〕11号《关于机构改革涉及事业单位转隶有关事项的通知》，将阳泉市城乡建设管理综合行政执法队成建制划转至阳泉市城市管理局。被告阳泉城管局与阳泉市城乡建设管理综合行政执法队于2019年6月签订《行政执法委托书》，主要内容为：被告阳泉城管局委托阳泉市城乡建设管理综合行政执法队行使城市管理综合行政处罚权，具体包括城乡规划、城市河道违法建筑物拆除及其他方面的行政处罚权，受托机构在委托范围内，以委托机关的名义行使有关行政执法权，不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚，委托期限自2019年6月5日起至2020年6月4日止。本院认为，本案的争议焦点为：1．二被告拆除原告涉案房屋的行政行为是否合法；2．原告主张的赔偿是否应得到支持。第一，关于二被告拆除原告涉案房屋的行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。也就是说，即使拆除的是违法建筑，行政机关也应按照法定程序进行拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十三条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关可以依法强制执行；行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见并进行记录、复核；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出书面强制执行决定，载明当事人的姓名或者名称、地址、强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限、行政机关的名称、印章和日期；行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。本案中，二被告拆除涉案房屋前仅对原告下发过限期拆除通知书，未提供证据证明实施过催告、听取原告陈述申辩、复核、向原告送达书面强制执行决定等法定程序，且拆除行为是在夜间实施，故二被告拆除原告涉案房屋的行政行为违反法定程序。第二，关于原告主张的赔偿是否应得到支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第十五条第一款、第三十六条第八项规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利；侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿；赔偿请求人对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，涉案房屋无任何规划许可手续，不享有合法权益。原告对涉案房屋内的物品、门窗、彩钢顶等进行了贩卖处理，且其无证据证明其存在其他损失，故原告的赔偿请求无事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十三条、第四十四条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第十五条第一款、第三十六条第八项之规定，判决如下：一、确认被告阳泉市郊区人民政府、阳泉市城市管理局强制拆除原告李爱珍自行建设的位于阳泉市铝矾土矿社区大门南侧原五渡粮店与蔬菜公司后院交界处防洪邗上的房屋的行政行为违法；二、驳回原告李爱珍的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告阳泉市郊区人民政府、阳泉市城市管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长 陈 聪审判员 张翠萍审判员 郭朝艳 二O一九年十二月二十五日书记员 侯圣娜