辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽02行初362号原告大连大棚鲜花农庄生态园饭店有限公司，住所地大连市甘井子区辛寨子街道大辛村。法定代表人吴振华，经理。委托代理人郭阳，男，1957年6月2日出生，汉族，该公司股东，住址大连市甘井子区。委托代理人刘春堂，男，1954年3月18日出生，汉族，该公司股东，住址大连市沙河口区。被告大连市甘井子区人民政府，住所地大连市甘井子区明珠广场**。法定代表人郭云峰，区长。委托代理人冯兴辉，大连市甘井子区司法局工作人员。委托代理人李岗，辽宁知本律师事务所律师。被告大连市甘井子区辛寨子街道办事处，住所地大连市甘井子区虹城路**。法定代表人彭嘉伟，主任。委托代理人王慈忠，该街道办事处工作人员。委托代理人李岗，辽宁知本律师事务所律师。被告大连市国土资源和房屋局甘井子分局，住，住所地大连市甘井子区东纬路**/div>法定代表人郭卫，分局局长。委托代理人李琪，该分局办公室副主任。委托代理人李岗，辽宁知本律师事务所律师。被告大连市甘井子区农业农村局，住所，住所地大连市甘井子区虹港路**div>法定代表人李伟，局长。委托代理人华富敏，该局农业科科长。委托代理人唐漪，辽宁唐大律师事务所律师。被告大连市甘井子区城市管理综合行政执法局，住所，住所地大连市甘井子区东纬路**div>法定代表人谭军，局长。委托代理人叶一铮，该局法规科副科长。被告大连市公安局甘井子分局，住所地，住所地大连市甘井子区明珠广场**iv>法定代表人杨科，分局局长。委托代理人刘步频，该分局公职律师。委托代理人李健，该分局法制大队副大队长。被告大连市甘井子区市场监督管理局，住所地，住所地大连市甘井子区山东路**iv>法定代表人于志军，局长。委托代理人林晓燕，该局政策法规科科长。委托代理人李巍巍，辽宁刘魏李律师事务所律师。原告大连大棚鲜花农庄生态园饭店有限公司因与被告大连市甘井子区人民政府、大连市甘井子区辛寨子街道办事处、大连市国土资源和房屋局甘井子分局、大连市甘井子区农业农村局、大连市甘井子区城市管理综合行政执法局、大连市公安局甘井子分局、大连市甘井子区市场监督管理局强制拆除行为并赔偿一案，于2019年11月4日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案，于2019年11月11日、12日、13日分别向七被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原告大连大棚鲜花农庄生态园饭店有限公司诉称，请求：一、确认七被告强制拆除原告员工宿舍楼和荷花池标识建筑等地面附着物的行政行为违法；二、判决七被告消除影响，将案涉地块原告的建筑物设施恢复原状。主要理由是：原告在大连市甘井子区辛寨子街道大辛村合法拥有公司建筑设施，长期在此经营休闲农业长达十五年之久。投资建设时，原告系在被告大连市甘井子区人民政府、被告大连市甘井子区辛寨子街道办事处的直接参与下，签订相应用于餐饮经营的农用地土地租用合同，其中为保证原告的建设经营，亦承诺给原告及时办理相应手续。同时，原告的公司建筑设施作为大连市人民政府“121”重点工程大连博士农业科技园的配套餐饮设施建设项目的组成部分，原告也持有一应批复文件，表明本次涉案地块建设系经过审批许可的，在长期的投资经营过程中原告也一直得到被告大连市甘井子区人民政府等行政机关的协助支持。现原告厂房建筑设施所在地块被划入当地辛寨子街道博士园周边改造项目用地范围。在搬迁安置问题尚未落实、原告尚未得到任何补偿的情况下，2018年11月23日、2019年1月17日期间，被告大连市甘井子区人民政府等七个行政机关联合执法，以“整治违法建筑”名义先后对原告公司的员工宿舍和荷花池标识建筑等地面附着物进行强拆，原告因此遭受极大的财产损失。原告认为，七被告以“整治违法建筑”名义强拆原告员工宿舍建筑附着物的具体行政行为没有事实和法律依据，实体、程序均违法。从拆除过程看，被告征收原告的房屋，不符合法定程序、严重侵害被征收人的知情权、未尊重原告的救济权利；从拆除行为上看，被告强拆宿舍楼建筑、故意毁坏财物设施的行政行为毫无事实和法律依据，在实体上严重侵害了原告的合法物权，致使原告损失惨重，于招商引资而言，更违反信赖利益保护原则、诚实信用原则。被告大连市甘井子区人民政府辩称，一、原告仅能证明其与大连市甘井子区辛寨子街道大辛寨子村民委员会之间存在因土地承租合同而形成的民事债权债务关系，其仅可能获得案涉土地及建筑的承租权，属于民事法律关系中的合同权利。案涉集体土地的所有人、土地及大棚房等的出租人均为大辛寨子村民委员会，拆除行为的相对人亦是该村民委员会。原告不是案涉建筑的合法建设者或所有权人，与案涉拆除行为不具有行政法意义上的利害关系。原告不具有提起本案诉讼的主体资格。二、被告按照中央、省、市政府针对“大棚房”整治行动的相关政策开展整治工作，不违反法律法规的规定。三、案涉博士园大棚房是建设在耕地上的违法建筑，且改变了农业用途，用于非农经营或住宅、休闲、度假设施，属于大棚房整治的第一类整治对象。原告自认在该农地上建有员工宿舍及荷花池标识建筑，即用于非农业用途。原告自称的有关批复不能代替用地规划调整审批，农地转非农地的审批，建筑物用地审批及建筑物规划许可，开工建设手续的办理等法定审批手续。四、原告举证不能且不享有合法权益，诉请恢复原状无事实根据和法律依据。1.原告损失仅是原告自己单方面自述，没有证据支持。2.原告对案涉博士园大棚房不享有合法物权。3.恢复原状的诉求没有任何依据。五、该政府并非案涉拆除行为的实施主体，不是本案适格被告，其为贯彻落实国务院及省市政府的政策和文件精神，督促各部门依法整治大棚房乱象，并无不当。综上，请求驳回原告的起诉。被告大连市甘井子区辛寨子街道办事处辩称，一、同意被告大连市甘井子区人民政府的第一点至第四点答辩意见。二、在农用地上违法建设建筑物，非法占用农用地，涉嫌刑事犯罪。三、该街道办事处不是案涉拆除行为的实施主体，不是本案适格被告，且原告提起本案诉讼超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的期限。综上，请求驳回原告的起诉。被告大连市国土资源和房屋局甘井子分局辩称，一、同意被告大连市甘井子区人民政府的第一点答辩意见。二、案涉博士园项目用地不合法。博士园所在土地系农业用地，原告自认在此处建设居住性质的职工宿舍（大棚房），改变了土地性质和用途。原告自称的有关批复不能代替用地规划调整审批，农地转非农地的审批，建筑物用地审批及建筑物规划许可，开工建设手续的办理等法定审批手续。三、原告不享有合法权益，诉请恢复原状无事实根据和法律依据。原告自认在此处建设居住性质的职工宿舍（大棚房），改变了土地性质和用途，违反《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，是违法建设，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的合法权益。无论拆除行为是否违法，原告的请求均不应得到支持。四、本案违反一案一诉的原则，也非同类可合并审理的共同诉讼，原告的第二项恢复原状的诉讼请求无法律依据。五、该分局并未实施案涉拆除行为，不是本案适格被告。请求驳回原告的起诉和赔偿请求。被告大连市甘井子区农业农村局辩称，一、该局作为甘井子区农业农村工作的主管部门，根据农业农村部、自然资源部〔2018〕3号文件和中共大连市委〔2018〕39号文件的规定，参与案涉专项清理整治活动，并无不妥。二、《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律法规对耕地的保护，尤其是对基本农田的保护，规定明确。原告提供的证据表明，其对农用土地的实际用途背离了农用土地的属性，属于大棚房问题专项清理整治行动清理整治的范围和对象。因此，在原告拒不自行拆除其员工宿舍楼等建筑物的情况下，案涉建筑物被强制拆除是完全正确的。请求驳回原告的诉讼请求。被告大连市甘井子区城市管理综合行政执法局辩称，一、原告不是行政诉讼法规定的利害关系人，不具有提起本案诉讼的主体资格。大棚房整治清理行动是行政机关为维护土地管理秩序而作出的行为，清理行为影响的是违反占用土地和违法改变土地用途进行建设的主体。至于建设主体和其他主体之间的民事法律关系，并非行政机关应予保护或考量的利益范围。原告提供的证据无法证明其是案涉建筑物的建设主体，故其不具有起诉要求确认被告强制拆除案涉房屋的行为违法并赔偿的原告主体资格。二、该局系根据国家文件规定及区政府的工作安排，与相关部门共同参与大棚房专项清理行动。该局在大棚房整治清理现场参与督导工作，并没有实施任何强制行为，案涉房屋并非该局拆除。请求驳回原告的起诉。被告大连市公安局甘井子分局辩称，一、同意被告大连市甘井子区人民政府的第一点答辩意见。二、推进对大棚房违法建设的整治工作，是贯彻中央、省、市政府的相关政策和文件要求，不违反法律、法规的规定。三、该分局协同其他部门开展联合执法行动，在大棚房整治清理现场参与治安维护、网信监管等工作。该分局并非案涉拆除行为的实施主体，不是本案适格被告。综上，请求驳回原告的起诉。被告大连市甘井子区市场监督管理局辩称，一、根据原告提交的《农用土地租用合同书》，原告系承租大连市甘井子区辛寨子街道大辛寨子村民委员会的案涉土地，原告起诉主体不适格。二、各单位系联合执法，不存在违法强制拆除行为。请求驳回原告的起诉或者诉讼请求。经审理查明，2002年4月14日，大连市甘井子区辛寨子镇大辛寨子村民委员会作为甲方与作为乙方的大连大棚鲜花农庄有限公司签订《农用土地租用合同书》，其主要内容为：第一条约定，“…项目名称：大连博士农业科技园…”；第四条约定，“合作方式：1.甲方负责项目有关审批手续，进行项目总体管理。2.甲方将土地租用给乙方，并负责地上建筑物清理。3.甲方将原有的水力、电力资源无偿纳入乙方规划之中，园区内配套设施由乙方自己负责，园区外由甲方解决。4.乙方负责按时交纳土地使用费，如转包第三者，需经甲方书面同意。5.乙方享有向甲方租用土地的使用权、经营权、收益权。”第五条约定，“租用农用土地使用费数额：在租用期内，乙方按实有面积每亩每年人民币1200元向甲方支付土地使用金。”第八条约定，“农用土地租用期限：乙方租用土地使用年限为30年，届满后可根据届满当时的国家法律、行政法规、政策，可顺延20年，…”第十条约定，“违约责任：1.乙方应及时按合同规定交纳土地使用费及各种税收，如延迟，则按每月10%向甲方交纳违约金，如欠付达60天，甲方有权终止合同，无偿收回土地使用权及地上所有附属物。”第十一条约定，“其它：…2.乙方无条件接收园区管理中心管理，其管理费用按园区管理中心规定支付。”在该合同乙方签字处有大连大棚鲜花农庄有限公司的合同专用章盖章，该公司法定代表人处有“马涛”字样的签名。2002年7月10日，大连市甘井子区辛寨子镇大辛寨子村民委员会作为甲方与作为乙方的大连大棚鲜花农庄有限公司签订《补充协议书》，主要内容为：第一条约定，“原协议书内容不变，继续履行。”第四条约定，“新增加土地面积内的配套设施，全部由乙方投资，如道路、绿化、水（上、下）电、采暖、路灯等。”第七条约定，“本补充协议书，继续履行原协议书第六条，土地使用金的支付方式，第七条，保值条款，第八条，农用土地租用期限，第九条，税收问题，第十条，违约责任，及第十一条，其它等。”在该协议乙方签字处有大连大棚鲜花农庄有限公司的盖章，该公司法人代表处有“马涛”字样的签名。2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》。2018年10月9日，中共大连市委办公厅、大连市人民政府办公厅印发《大连市“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》。2018年10月10日，中共甘井子区委办公室、甘井子区人民政府办公室印发《甘井子区“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》。其后，大连市甘井子区人民政府决定对全区违法违规建设“大棚房”问题进行专项清理整治，并由大连市甘井子区农林水利和海洋渔业局、大连市国土资源和房屋局甘井子分局、大连市甘井子区城市管理行政执法局、大连市甘井子区市场监督管理局、大连市公安局甘井子分局和大连市甘井子区营城子街道办事处共同对外发布《甘井子区关于加强清理整治“大棚房”工作的通告》。大连大棚鲜花农庄生态园饭店有限公司成立于2002年4月28日，法定代表人为吴振华，注册登记的住所地为大连市甘井子区辛寨子街道大辛村。该公司于2019年11月4日提起本案诉讼，自述其员工宿舍楼和荷花池标识建筑等地面附着物于2018年11月23日、2019年1月17日期间被本案七被告强制拆除。另查明，2019年1月31日，大连市甘井子区进行政府机构改革，组建大连市甘井子区农业农村局，不再保留大连市甘井子区农林水利和海洋渔业局；组建大连市甘井子区城市管理综合行政执法局，不再保留大连市甘井子区城市管理行政执法局。认定上述事实的证据有原告提供的《农用土地租用合同书》、《补充协议书》、《甘井子区关于加强清理整治“大棚房”工作的通告》和工商营业执照，被告提供的《农业农村部、自然资源部印发〈关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案〉的通知》、《中共大连市委办公厅、大连市人民政府办公厅关于印发〈大连市“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案〉的通知》、《中共甘井子区委办公室、甘井子区人民政府办公室关于印发〈甘井子区“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案〉的通知》，在卷为凭，足以认定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“利害关系”，是指有可能受到行政行为的不利影响。也就是说，当事人所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性。该可能性一般应置于行政法律关系当中加以分析判断，因此，除特殊情形或者法律另有规定，前述法条所规定的“利害关系”一般不包括私法上的利害关系。申言之，只有公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。而行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或者法律上的利益，是判断是否存在公法上利害关系的重要标准。本案系原告提起的要求确认被告强制拆除其员工宿舍楼和荷花池标识建筑等地上附着物违法并赔偿的诉讼案件。在认定和拆除违法建设的行政法律关系中，行政机关履行职责维护的是城乡规划、土地管理等领域的公共秩序，其拆除行为影响的是违法建设的建设者或者所有权人等物权主体的合法权益，至于违法建设的建设者或者所有权人等物权主体与其他债权人之间的民事法律关系，并不属于行政机关拆除违法建设所依法应予保护或者考量的利益范围。本案中，从现有证据看，原告成立于2002年4月28日，在该公司成立前后，即2002年4月14日至2002年7月10日期间，大连大棚鲜花农庄有限公司分别以自己的名义与大连市甘井子区辛寨子镇大辛寨子村民委员会签订了《农用土地租用合同书》和《补充协议书》，原告和大连大棚鲜花农庄有限公司的公司名称不同，法定代表人亦不同，无据证明原告和案外人大连大棚鲜花农庄有限公司系同一或者相互之间具有权利义务承继关系的法律主体，且前述《农用土地租用合同书》、《补充协议书》仅能证明案外人大连大棚鲜花农庄有限公司与大连市甘井子区辛寨子镇大辛寨子村民委员会之间存在租赁农用土地的民事债权债务关系，无法证明原告系案涉建设的建设者或者所有权人，故原告起诉请求确认被告强制拆除案涉建筑和地上附着物的行为违法并赔偿，不具有行政诉讼的原告主体资格，其起诉不符合法定的起诉条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告大连大棚鲜花农庄生态园饭店有限公司的起诉。原告大连大棚鲜花农庄生态园饭店有限公司已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  李雪霜审判员  李 健审判员  徐建海二〇一九年十二月二十三日书记员  王 阳附本裁定适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。