辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终1223号上诉人（一审原告）：王殿卫，男，1958年10月19日出生，汉族，住址鞍山市千山区。委托诉讼代理人：张维玉，山东翼齐律师事务所律师。委托诉讼代理人：常福强，山东翼齐律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：鞍山高新技术产业开发区管理委员会，所在地址鞍山市铁**科技路**。法定代表人：郑孝刚，该管委会主任。委托诉讼代理人：杨怀超，该管委会工作人员。委托诉讼代理人：周红雨，辽宁助君律师事务所律师。王殿卫因诉鞍山高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）作出的《鞍山高新区依申请公开政府信息告知书》（以下简称《告知书》）一案，不服鞍山市中级人民法院（2019）辽03行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭并组织双方进行询问审理了本案。王殿卫及其委托诉讼代理人张维玉、常福强，高新管委会的委托诉讼代理人周红雨、杨怀超到庭参加询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明，2018年5月3日，原告王殿卫等5人向被告高新管委会提交政府信息公开申请书，请求公开高新管委会2018年3月30日印发的18号文件。2018年6月11日，被告高新管委会政务公开办公室向原告王殿卫作出《告知书》，主要内容为：王殿卫的《政府信息公开申请表》收悉。现就你申请公开关于“高新管委会2018年3月30日印发的18号文件”的相关事项答复如下：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息条例》）和《辽宁省人民政府办公厅关于进一步规范政府信息依申请公开工作的通知》的规定，内部管理信息属于不予公开的情形。你申请公开的政府信息是本单位内部管理信息，属于不予公开范围。如你对答复不满意，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。原告收到《告知书》后，于2018年6月19日提起行政诉讼。一审法院认为，最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项规定。有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的。《辽宁省人民政府办公厅关于进一步规范政府信息依申请公开工作的通知》第三条第四项规定，非行政职能范围内的内部管理信息、流转信息，不属于公开范围。本案中，原告申请公开的政府信息即18号文件，从该文件形式看，它是高新管委会向鞍山高新区正东回迁房建设开发有限公司（以下简称正东公司）作出的资产划拨决定。从其内容看，是高新管委会经研究决定，以正东公司弘扬家园（达七）的相关网点和住宅抵顶欠金胡新村村委会的鞍钢二期土地征收补偿款，同时，要求各职能部门做好账务处理和资产交接等相关工作。综上。18号文件系行政机关的内部管理信息。被告告知原告该文件系内部管理信息，属于不予公开范围，并无不当。故对原告提出撤销被告作出的《告知书》的诉讼请求，依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王殿卫的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王殿卫负担王殿卫上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。1．认定事实不清。一审认为上诉人申请公开的18号文件，从文件形式及内容上看是行政机关的内部管理信息的认定事实不清。既然文件形式是高新管委会向正东公司作出的资产划拨决定，内容涉及正东公司以及金胡新村村委会，就不应该认定为行政机关的内部管理文件。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第二条第二款规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《信息条例》所指应公开的政府信息。”可见18号文件显然不属于内部信息。结合最高法行申（2016）2769号行政裁定书及最高法2014年9月12日发布的政府信息公开十大案例第六案可以明确，在相关信息作为行政机关作出行政决策的参考依据，会对行政相对人的权利义务产生影响时，该信息即成为行政机关行使行政管理职责过程中所制作的信息，不属于内部管理信息。2．适用法律错误。被上诉人直至一审开庭之日才向法庭提供18号文件这唯一证据，并未向法庭提供其作出认定具体行政行为的程序上合法、实体上合法的其他证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条规定，被上诉人逾期提供证据视为没有证据。一审法院不仅未依法以被上诉人行政行为没有证据为由将被上诉人行政行为撤销，也没有对被上诉人的违法行为进行评价，袒护被上诉人之意明显。请求：依法撤销（2019）辽03行初1号行政判决，发回重审或改判支持上诉人一审诉讼请求。高新管委会没有向本院提交答辩状，询问中辩称其答辩意见与一审一致。认为一审判决正确。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。另查明，鞍山高新技术产业开发区管理委员会于2018年3月30日作出的鞍高开发（2018）18号《关于弘扬家园（达七）资产划拨的决定》，受文单位为：鞍山高新区正东回迁房建设开发有限公司。正文最后一句为：请各职能部门做好账务处理和资产交接等相关工作。本院认为，王殿卫对高新管委会对其作出《告知书》的职权、程序未提出异议，高新管委会对案涉18号文件属于政府信息以及王殿卫的申请资格亦未提出异议，本院对此不再赘述。本案的焦点问题是王殿卫申请公开的18号文件是否属于高新管委会内部管理信息，即是否属于公开范围。关于内部管理信息问题。根据《信息条例》的规定精神，行政机关进行行政管理活动所制作和获取的信息，属于政府信息。凡属于政府信息，如不存在法定不予公开的情形，均应予以公开。就是说，政府信息的不公开是例外，而例外的情形应由法律法规明确规定。本案中，高新管委会作出的《告知书》系以18号文件为内部管理信息为由不予公开。在《信息条例》第二章“公开的范围”规定中，“内部管理信息”未在公开范围内。所谓内部信息，应是行政机关单纯履行内部管理职责时所产生的信息，就是对外部不产生直接约束力的普遍政策阐述，或对个案的非终极性意见。此类信息属于内部管理信息。之所以要免除公开内部信息，目的是保护机构内部或不同机构之间的交流。而本案涉及的18号文件，是高新管委会制作下发给正东公司有关资产划拨的决定。一方面，高新管委会未提交合法有效的证据证明正东公司是其内部职能部门或下属部门；另一方面，该决定最后一句所提的“各职能部门”，并未明确是组成高新管委会的职能部门还是正东公司内部进行财务管理的职能部门。故高新管委会不能证明18号文件为内部管理信息。况且，该文件的下发业已对外产生约束力，高新管委会也未能提交相关证据证明该18号文件内容属于涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私事项。因此，在高新管委会未能证明王殿卫所申请公开的信息存在法定不予公开情形的情况下，其以18号文件系政府内部管理信息为由告知不予公开，没有依据，不符合法律规定。一审判决对此未予审查错误，依法应予撤销。高新管委会应在法定期限内对王殿卫的政府信息公开申请重新作出答复。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项、第（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，判决如下：一、撤销鞍山市中级人民法院（2019）辽03行初1号行政判决；二、撤销鞍山高新技术产业开发区管理委员会于2018年6月11日作出的《鞍山高新区依申请公开政府信息告知书》；三、责令鞍山高新技术产业开发区管理委员会在法定期限内重新对王殿卫的政府信息公开申请予以答复。一、二案件受理费各50元，共计100元，由鞍山高新技术产业开发区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  徐桂伶审判员  武 江审判员  王华迪二〇一九年十二月十三日法官助理高书涵书记员栾晶