广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3639号上诉人（原审原告）：胡志平，女，汉族，1982年9月2日出生，住广州市增城区************,公民身份号码：430************586。委托代理人：陈秋人，广东英得纳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市增城区中新镇人民政府。住所地：广州市增城区*********。法定代表人：叶舒畅，镇长。委托代理人：陈金泰，该单位工作人员。委托代理人：刘水发，广东兆鹏律师事务所律师。上诉人胡志平因诉被上诉人广州市增城区中新镇人民政府（以下简称中新镇政府）强拆行为及行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初264号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：原告是李宜的前妻，户籍保留在中新镇慈岭村竹园社。原告提交的签发时间为2017年10月10日的户口簿显示：地段号为440118103210，户号为261003065，住宅为广东省广州市增城区************登记的户主姓名为胡志平。2018年7月，原告与其前夫李宜在广州市增城区******************半楼房，占地面积199.63平方米，三层半框架主体结构已经封顶，外墙面未装修。2018年7月28日，广州市增城区*******民委员会出具《证明》，称：“……兹有胡志平（女，身份证号码：430************586），李宜（男，身份证号码：440************116）共同建房占地面积199.63平方米，只是部分面积属于是拆旧建新。李宜另有一处居住房屋，不符合‘一户一宅’条件。”2018年8月17日，被告将涉案房屋强制拆除。原告向法庭提交了编号为中农建备慈岭村00020号《中新镇农村建房登记备案表》（原件），申请理由为拆旧建新，申请拟建房情况为“1、拟建地址：中新镇慈岭村竹元路1号，2、拟建内容：框架结构，房屋占地100㎡，建筑面积300㎡，建筑高度14m，层数三层……”。原告所在的中新镇慈岭村竹园经济合作社和中新镇慈岭村村民委员会加盖公章同意报建，被告及相关部门未在该备案表上出具意见或加盖公章。原告向原审法院提交了自称从被告“新农办”登记备案系统查询表中查询的内容，该内容显示原告的备案申请签收日期为2017年9月4日，测量日期为2017年9月20日，“国土所”意见为“村庄和果园用地”，“农技中心”意见为“无占用林地”，“建设办”意见为“与总规路网无冲突”，“水务办”意见为“未占用水利设施用地”，会审日期为2017年10月30日，会审结果为“通过”。庭审中原告提交的被告“新农办”登记备案查询表中综合结果为“取消”，备注为“涉嫌公安立案”。被告称从未对涉案房屋进行备案登记。在庭审过程中，原告申请变更第二项诉讼请求为：判令被告赔偿原告因房屋被拆除而产生的房屋价值损失6000000元（建筑面积300平方米，暂按每平方米20000元的房价标准计算，最终赔偿数额以法院判定的赔偿标准为准），并自2018年8月17日拆除之日至实际清付所有款项之日止按银行同期贷款利率赔偿原告的利息损失（暂计算至2018年11月16日为74316.67元），上述金额合计6074316.67元。原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定，城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。该条例第二十条第三款规定，未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合。被告对其辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设具有查处的职权，并对逾期不改正的违法建设，具有强制拆除的职权。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列程序办理：……（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”根据上述规定，在被告所辖区域内农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，由被告批准。原告在乡村规划区内建设房屋，按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条及《广州市违法建设查处条例》第二条之规定，原告应当取得乡村建设规划许可证及获得乡级人民政府的批准。本案中，原告提交的《中新镇农村建房登记备案表》中，被告及相关部门未在该备案表上出具意见或加盖公章，没有证据显示原告的建房行为获得了被告的备案审批，原告也不能出示乡村建设规划许可证，被告以此认定该房屋为违法建设，强制拆除原告的房屋并无不当。《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定，城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除前，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。被告强制拆除涉案房屋的行为违反了上述法律的规定，其强制拆除涉案房屋的行为程序不合法。对于原告的行政赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”原告违反法律规定建设涉案房屋，被告强制拆除涉案房屋，没有造成其合法权益的损害，对原告要求被告予以赔偿的请求，原审法院不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第五条之规定，判决如下：一、确认被告广州市增城区中新镇人民政府强制拆除原告胡志平位于广州市增城区***********的房屋程序违法；二、驳回原告胡志平的其他诉讼请求。上诉人胡志平不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决遗漏重要证据未予审查，认定事实错误，适用法律不当，依法应予以纠正。一、上诉人符合建房要求，原审判决认定上诉人与前夫李宜合建了一栋三层半楼房，属于认定事实错误。被上诉人未经现场勘查、取证，指称上诉人与李宜共建的是一栋完整的，无法区分与分割的，功能布局按一栋楼房来设计建设的房屋，但未有实质证据予以佐证。事实上，上诉人与李宜的房屋相互独立，各有上下楼梯，不存在合并建房的情况，符合一户一宅的建房原则和要求。根据《广州市**建设规划许可证实施办法》第十条、《广州市人民政府办公厅关于加强村庄规划建设管理的实施意见》第（十六）的规定，上诉人是该社社员，离异后无房，符合一户标准，地籍数据系统中未登记有房屋或用地，在涉案土地上拆旧建新，符合以户为单位提出住宅建设申请的条件。二、原审判决并未认定上诉人是否已取得被上诉人的备案审批，属于遗漏重要事实，该事实对判断被上诉人是否侵害上诉人的合法利益具有决定性作用。（一）上诉人已获得被上诉人的备案审批。上诉人依据公示的《致全体村民的一封信》第三条建房登记备案流程进行备案审批申请，按要求向被上诉人如实填报了“登记备案表”，并经被上诉人通知前往取回了获得审批审批后的备案表，且被上诉人的审批系统亦已查询到建房申请已经过会审，最后经新农办指定的测量队放线测绘，即被上诉人已实际履行整个审批流程。结合《致全体村民的一封信》第三条第7款、第8款，以及登记备案表第二页的“注意事项”第五条，申请人凭“登记备案表”中的同意备案证明，签署农村建房承诺书，并由“村、社、城管、测量队共同现场放线”；“申请人必须按本登记的内容和位置兴建，在基础放线完成后半年内完成建筑基础构筑”，两份文书内容相互印证。由此可见，备案审批批准系作为现场放线的前置程序，非经备案审批批准不能最终现场放线；现场放线，即测绘，属于备案审批的最后环节，一旦完成测绘，则可立即进入施工，并应在半年内完成建筑基础构筑。而放线，系由村、社、城管和测量队共同参与和实施，被上诉人对涉案房屋现场放线的行为，属于被上诉人进一步以其实际行为表示了对备案审批的批准。被上诉人已经完成了对上诉人建房的登记备案的行政许可。（二）原审判决遗漏了录音和审批系统未予评议及实质审查。原审过程中，上诉人为证明已取得被上诉人的备案审批，向原审法院提交了两段录音，分别是李宜于2019年3月1日前往中新镇政府4号楼二楼的新农办查询包含涉案房屋在内的房屋报批情况时的现场录音（录音内容反映：该办工作人员经查询后告知了涉案房屋的申请材料签收日期、会审通过日期、审批批次），和李宜于2018年9月7日在中新镇政府1号楼304室与分管城管的副镇长黄伟明的面谈录音（录音内容反映：黄伟明镇长已承认涉案房屋已报建、审批），但原审法院未依法审查，也未在原审判决中对采纳或不采纳该项证据作出评议。此外，上诉人还依法向原审法院申请调查取证，向中新镇政府新农办调取涉案房屋的建房登记备案表，以及备案的整个审批流程痕迹，虽然原审法院曾与被上诉人沟通调取证据事宜，但在明知被上诉人拒不配合法院调查、故意隐瞒事实的情况下，未充分行使职权对该等证据予以搜集、核查，导致最终认定未有证据显示上诉人已取得被上诉人的备案审批，系遗漏重要证据导致事实认定错误。三、登记备案的效力应等同于乡村建设规划许可证。原审判决机械地套用“乡村建设规划许可证”名称，未适当判断中新镇政府的报建程序，从而认定涉案房屋属于违法建设，认定事实不清，适用法律不当。核发乡村建设规划许可证是行政许可行为，登记备案也是行政许可行为。中新镇从未公布施行过任何建设规划，申办乡村建设规划许可证根本无从谈起。被上诉人因地制宜制订了本辖区内农民建房的报建程序的，即登记备案，登记备案的实质审查、形式审查以及程序要求均与《广东省城乡规划条例》及《广州市**建设规划许可证实施办法》相符。被上诉人将建房的登记备案工作相关事项以《致全体村民的一封信》的形式，交由各村委会下发给村民，即该《致全体村民的一封信》以传播的方式业已在辖区内公示，具有普遍约束力。《致全体村民的一封信》的内容详细列明了建房原则和建房登记备案流程。虽然被上诉人实施的登记备案审批在名称上有别于乡村建设规划许可证，但登记备案的审批无论在实质内容、形式要件即申报文件，以及审批程序上，均与《广东省城乡规划条例》及《广州市**建设规划许可证实施办法》规定的乡村建设规划许可证的核发一样，因此，经被上诉人核发的备案登记表具有与乡村建设规划许可证同等的行政许可效力。四、被上诉人未在“中新镇农村建房登记备案证明”栏上盖章，纯属遗漏，并非被上诉人不予行政许可的真实意思表示。原审判决认定被上诉人未在登记备案表一栏盖章就认定上诉人未取得建房许可，混淆了行政机关的对内管理关系和对外行政许可两种法律关系。被上诉人指定的测量队已完成放线测绘工作，该事实有登记备案表的“宗地图”（载有“江西精诚测绘有限公司”）和测绘费收据（加盖了江西精诚测绘有限公司的发票专用章）可相互印证。假如上诉人未取得批准，被上诉人指定的测量单位也不可能进行放线测绘并最终在登记备案表上附上测绘成果图，即宗地图。由此可见，本案纯属系被上诉人遗漏了在“中新镇农村建房登记备案证明”栏上的盖章，属于被上诉人自身具体行政行为的瑕疵，并非被上诉人不予行政许可的意思表示，也并不产生被上诉人否定自己已作实质审批的行政许可的效力，该程序瑕疵不应对上诉人的权利义务产生实质影响，发现并纠正该瑕疵应属于行政机关内部的管理问题，与上诉人与被上诉人之间的行政许可关系分属不同的法律关系。五、上诉人基于对《致全体村民的一封信》的政府指引行为公示公信力的信赖，根据其指引如实报建，并已获得被上诉人批准，基于对政府审批行为的信赖而建起的房屋属于上诉人的合法财产，应获法律保护。而且，被上诉人对上诉人的备案申请负有审核的职责。如其在审批过程中或审批后发现自己的指引程序与上级规定不符，或自身不具备审批权限后，应当立即告知并指引上诉人补正有关手续，而非直接野蛮拆除。然而，被上诉人未依法履行告知义务、指引上诉人补正相关手续，即径行拆除上诉人所有房屋，违反了信赖保护原则。六、被上诉人的违法行为侵害上诉人的合法财产，应按市场交易价赔偿上诉人的财产损失。原审判决认定被上诉人拆除涉案房屋的具体行政行为违法，上诉人对此没有异议，由于涉案房屋系上诉人的合法财产，故被上诉人亦应就其违法行为承担相应的赔偿责任。被上诉人违法拆除涉案房屋时，房屋状态为：建筑面积300平方米，三层半主体结构封顶，室内已完成大部分装修，外墙正在装饰。上诉人要求被上诉人按市场交易价对上诉人被违法拆除的房屋作价赔偿。上诉人现主张暂按每平方20000元的标准作价赔偿，最终应以对市场交易价的评估定价为准。综上所述，上诉请求：1.依法撤销原审判决第二项；2.依法改判被上诉人赔偿上诉人因房屋被拆除而产生的房屋价值损失6000000（建筑面积300平方米，暂按每平方米20000元的房价标准计算），并自2018年8月17日拆除之日至实际清付所有款项之日止按银行同期贷款利率赔偿上诉人的利息损失，暂计算至2018年11月16日为74316.67元，共计6074316.67元；3.与本案有关的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人中新镇政府二审答辩称：原审认定事实清楚、适用法律正确。首先，上诉人与李宜是事实上的合建，不符合一户一宅，上诉人离异有房且未再婚，其建房不是真正的拆旧建新，未申请建房未备案未审批通过。被上诉人没有指定测量单位，没有为建房放线，未审批未公示，没有核发《乡村规划许可证》，备案在法律效果上，充其量是建房资格的审查手段。一审的录音不合法，不真实，无法确认说话人身份，无法证明上诉人需要证明的内容。其次，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第四条第二款的规定，被上诉人对其辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设具有查处的职权，并对逾期不改正的违法建设，具有强制拆除的职权，故被上诉人拆除涉案违法建设是合法的行政行为。再次，根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款、《广东省城乡规划条例》第五十一条以及《广州市违法建设查处条例》第二条的规定，上诉人在乡村规划区内建设房屋未取得乡村建设规划许可，未经被上诉人批准即擅自进行房屋建设，其所建房屋依法属于违法建设。最后，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，上诉人进行的是违法建设，被上诉人拆除的涉案房屋是违法建筑，没有造成上诉人合法权益的损害，故上诉人请求赔偿经济损失没有法律依据。综上，请求二审法院依法维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列程序办理：……（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”《广东省城乡规划条例》第五十一条第一款规定：“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”因此，根据上述规定，农村村民在乡、村庄规划区内建设住宅建设的，需向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。本案中，上诉人提交的《中新镇农村建房登记备案表》未有被上诉人及相关部门出具意见或加盖公章，上诉人亦未取得相关部门核发的乡村建设规划许可证，故不能认定涉案房屋建设已依法经过批准许可。被上诉人据此认定涉案房屋建设属于违法建设，有相应事实和法律依据。原审判决予以支持，并无不当。关于上诉人提出的赔偿请求应否支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”涉案房屋为违法建设，上诉人对其不享有合法权益。被上诉人强制拆除涉案房屋的行为虽然被确认为程序违法，但上诉人并未提供相应证据证明该程序违法行为已造成上诉人合法财产损失。故原审法院不予支持上诉人提出的赔偿请求，亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。上诉人的上诉请求没有事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人胡志平负担。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇一九年十二月四日法官助理  郑小敏书 记 员  罗 涛