海南省三亚市城郊人民法院    行政判决书            （2019）琼0271行初273号    原告三亚西岛旅游开发有限公司，住所地三亚市祥瑞路祥瑞豪庭一楼。    法定代表人叶某，该公司总经理。    委托代理人陈某1，海南唐海律师事务所律师。    被告三亚市天涯区生态环境局，住所地三亚市新月路5号。    法定代表人辛某，局长。    委托代理人陈某2，三亚市天涯区生态环境局工作人员。    委托代理人李某，海南同玺律师事务所律师。    原告三亚西岛旅游开发有限公司诉被告三亚市天涯区生态环境局环境保护行政处罚纠纷一案，于2019年10月16日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月16日受理后，于2019年10月31日向被告三亚市天涯区生态环境局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月18日公开开庭审理了本案。原告三亚西岛旅游开发有限公司的委托代理人陈某1，被告三亚市天涯区生态环境局的委托代理人陈某2、李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。    被告三亚市天涯区生态环境局于2019年4月25日对原告三亚西岛旅游开发有限公司作出天环罚〔2019〕11号《三亚市天涯区生态环境局行政处罚决定书》，认定原告三亚西岛旅游开发有限公司在未办理建设项目环境影响审批手续的情况下，开工建设三亚肖旗港游客接待中心项目。项目建设内容包括游客中心、行政管理中心、港口调度中心、宿舍仓库楼、船舶维修办公楼及整体地下室等，项目备案投资总金额35000万元。违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”的规定。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”的规定，决定：（一）责令停止建设。（二）处建设项目总投资额2%即700万元的罚款。    原告三亚西岛旅游开发有限公司诉称：一、天环罚〔2019〕11号《行政处罚决定书》认定的事实错误。（1）被告对有关三亚肖旗港游客接待中心总体项目总投资额的认定错误，有关三亚肖旗港游客接待中心总体项目总投资额应是15000万元，不是35000万元。原告于2019年1月22日报三亚市天涯区发展和改革局有关三亚肖旗港游客接待中心总体项目备案总投资额35000万元的数据有误，有关三亚肖旗港游客接待中心总体项目总投资额应是 15000万元。原告已通过法定程序依法进行了更正，于2019年7月3日以代码2019-460204-90-03-006112《海南省企业投资项目备案证明》对原代码2019-460204-47-03-000713《海南省企业投资项目备案证明》记载的备案的总投资额进行更正，现有关三亚肖旗港游客接待中心总体项目总投资额已更正为15000万元。因行政机关对登记备案并不进行实质审查，导致行政机关和原告对备案登记错误容易忽略。被告在对原告作出天环罚〔2019〕11号《行政处罚决定书》前只是函询天涯区发改局，将原告在天涯区发改局错误登记的备案价作为原告的项目工程总投资额，属对事实认定不清，证据不确凿、充分。（2）被告对原告“建设项目总投资额”的认定错误。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条的规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。对可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；对可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。可见，不同的建设项目所应作的环评类别也不同，总体建设项目含各个具体项目的，应分别依照规定的类别作环评。故《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条中的“建设项目总投资额”应理解为具体的“正在建设项目总投资额”，而不应理解为“总体建设项目总投资额”。    本案中，三亚肖旗港游客接待中心总体项目占地133亩，含1栋行政管理中心项目、3栋游客中心项目、1栋港口调度中心项目、1栋宿舍仓库楼项目、1栋船舶维修办公楼项目及一个整体地下室项目，原告的“涉案正在建设项目”只是“3栋游客中心项目”，根据《三亚肖旗港游客接待中心项目改扩建工程预算书》，该正在建设项目预算总投资额为50640994.01元。虽然原告在天涯区发改局登记的备案价为15000万元，但是根据环政法〔2018〕85号《生态环境部、国家发展和改革委员会关于生态环境执法中建设项目“总投资额”认定问题的指导意见（试行）》第四条第（一）项规定，备案的项目总投资额与实际情况存在明显差异的，可以进行评估确定其总投资额。《三亚肖旗港游客接待中心项目改扩建工程预算书》是由具有资质的广东信仕德建设项目管理有限公司作出的，预算的总投资额50640994.01元可以作为确定涉案正在建设项目总投资额的依据。二、三亚肖旗港游客接待中心项目未批先建并非原告有意为之。三亚肖旗港游客接待中心项目是三亚市委市政府大力推进的重点项目，2017年3月，时任市委主要领导到西岛景区调研，要求两年内创建国家5A级景区。2017年10月，时任市委主要领导再次到西岛景区调研，要求“景区要在高标准做好规划的基础上，抓紧推进资金落实，下决心真抓实干，把西岛打造成标杆性的岛屿旅游景区和拔尖的5A级景区”。同年10月，西岛景区正式启动5A级旅游景区创建工作。2018年，时任市委主要领导又两次上岛调研。在市委、市政府及各职能部门及天涯区政府的大力支持下，西岛5A级景区升级列入2017年市12个重点项目及2018年市“双十行动”。西岛创建5A级景区牵头单位为市旅游委，市委督导室按照市委部署，督查督办西岛5A级景区的创建进展情况，强调“铁定任务须以铁的手段推进完成”。自2017年以来，《督查通报》共有十一期督办西岛5A级景区的创建工作，为大力推进三亚建设，原告响应行政指令开工建设，是服从政府工作安排的建设行为，并非原告有意为之。三、原告已采取措施纠正违法行为，现已委托并取得技术单位对建设项目的环境影响报告表，且建设项目并没有对生态环境造成污染。根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《建设项目环境影响评价分类管理名录》《关于修改部分内容的决定》，三亚肖旗港游客接待中心总体项目属于“四十、社会事业与服务业”第120项“旅游开发”中的“其他”，应编制环境影响报告表，原告已采取措施纠正违法行为，现已委托并取得技术单位对建设项目的环境影响报告表。原告已取得修建性详细规划及建筑设计方案批复，合法享有项目用地，且建设项目并没有对生态环境造成污染，各项指标均符合《三亚市肖旗港控制性详细规划》及《建设项目环境影响报告表》的相关要求。被告执法时应综合考虑原告各种客观因素，处罚不是目的，目的在于纠正违法行为，原告违法行为情节轻微，建设行为未对生态环境造成污染，应给原告改正的机会。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”综上，考虑原告各种客观因素，基于被告于2019年4月25日作出的天环罚〔2019〕11号《行政处罚决定书》认定的事实错误，请求依法撤销被告于2019年4月25日作出的天环罚〔2019〕11号《三亚市天涯区生态环境局行政处罚决定书》。     原告三亚西岛旅游开发有限公司提交了如下证据材料：1.天环罚〔2019〕11号《三亚市天涯区生态环境局行政处罚决定书》。2.代码2019-460204-47-03-000713《海南省企业投资项目备案证明》。3.代码2019-460204-90-03-006112《海南省企业投资项目备案证明》。4.《三亚肖旗港游客接待中心项目改扩建工程预算书》。予以证明天环罚〔2019〕11号《行政处罚决定书》认定的事实错误，三亚肖旗港游客接待中心总体项目备案总投资额是15000万元。原告的“涉案正在建设项目”是“3栋游客中心项目”，项目总投资额为5064万元，远未达到备案确定的投资总额1.5亿元。5.《建设项目环境影响报告表》。6.《督查通报》。予以证明2017年3月起三亚市委市政府各主要领导及各职能部门负责人连续11次督办西岛5A级景区创建工作，肖旗港项目未批先建与市委市政府的主导及督查督办具有很大的行政指令及服从关系，原告并无大错，原告现已取得技术单位对建设项目的环境影响报告表（初稿），在建项目对生态环境的影响较小，项目建设可行。7.三规委〔2018〕34号《三亚市城乡规划委员会关于市规委会对“三亚市肖旗港1#、2#、3#、5#地块”项目修建性详细规划及建筑设计方案审议决议的通知》。8.三土房（2014）0288号《海南省三亚市土地房屋权证》、三土房（2004）第4116号《海南省三亚土地房屋权证》。予以证明三亚市城乡规划委员会书面通过原告报送的修建性详细规划及建筑设计方案，同意原告在肖旗港片区进行各项建设，原告违法行为情节轻微，建设行为未对生态环境造成污染。    被告三亚市天涯区生态环境局辩称：一、天环罚〔2019〕11号《行政处罚决定书》事实认定清楚、适用法律正确、程序合法、证据确凿。被告执法人员根据三亚市生态环境保护局三环察〔2019〕2号《关于三亚西岛景区建设项目疑似违法的移送函》，于2019年1月15日现场调查发现，原告建设西岛景区肖旗港游客接待中心及配套工程项目时，存在未办理环境影响评价审批手续即开工建设的情形，被告当即对现场进行拍照取证，并向项目负责人、工程师调查了解实际情况。因原告现场不能提供环评审批等有关手续，被告当即向原告发出并送达《约见通知书》，通知原告提交建设项目环评审批资料、接受调查询问人员身份证明等七项文件资料，但原告随后仅提交了接受调查询问人员身份证明，未提交任何环评资料。1月21日对原告发出并送达《环境监察通知书》，通知原告提供环评审批资料、配合调查。2019年1月21日、4月10日原告两次接受被告调查询问，自认涉案项目2018年9月开工建设，由该公司全额投资，项目未分期建设，计划投资35000万元，但拒绝在4月10日的调查询问笔录上签名，并始终未能提供环评审批资料。2月27日被告致三亚市天涯区发展改革局天环函〔2019〕19号《关于协助核实三亚西岛旅游开发有限公司企业投资项目备案情况的函》，函询原告涉案项目的投资备案情况。3月5日该局回复天发改函〔2019〕28号《关于协助核实三亚西岛旅游开发有限公司企业投资项目备案情况的复函》及附件，显示原告三亚肖旗港游客接待中心项目总投资额35000万元。随后被告通过形成调查报告、集体讨论等程序依法作出拟处罚意见，于4月17日向原告作出并送达了天环罚告〔2019〕8号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知原告作出行政处罚决定的事实、理由、依据、拟处罚内容，以及原告依法享有的救济权利。4月23日原告提交《申辩书》，自述涉案项目总投资额35000万元，环境影响报告书尚未定稿，未申报审批。综合以上事实，2019年4月25日被告依法作出天环罚〔2019〕11号《行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状”的规定，责令原告停止建设，处建设项目总投资额2%即700万元的罚款，同时告知其依法享有的救济权利，次日向原告送达后，于4月28日在“信用中国（三亚）”予以公示。综上可见，被告作出的天环罚〔2019〕11号《行政处罚决定书》事实认定清楚、适用法律正确、程序合法、证据确凿。二、被告对原告涉案项目总投资额认定准确，符合规范性法律文件的规定，证据确实充分。首先，被告对原告涉案项目总投资额的认定源于作出行政处罚决定前调查取得的证据。本案调查过程中，被告向涉案项目备案机关三亚市天涯区发改局函询涉案项目的投资备案情况，该局回函涉案项目备案总投资额为35000万元，据此被告根据环政法〔2018〕85号《关于生态环境执法中建设项目“总投资额”认定问题的指导意见（试行）》第三条：“对实行备案制管理的企业投资项目，可以根据备案的项目总投资额认定”，以及环办法规函〔2019〕338号《关于建设项目总投资额认定有关意见的复函》 第一条：“对项目核准、备案文件中未明确该项目是分期建设的，应当以发展改革部门核准、备案的建设项目总投资额作为处罚依据”的规定，以涉案项目备案总投资额35000万元作为适用《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条确定处罚金额的依据，证据充足、理由充分，符合规范性法律文件的规定。其次，原告主张将《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的“建设项目总投资额”理解为“正在建设项目总投资额”，不符合《关于生态环境执法中建设项目“总投资额”认定问题的指导意见（试行）》第五条：“对正在建设过程中的建设项目，不能根据建设项目在建设过程中实际发生的投资额认定该建设项目总投资额。”的规定，原告理解错误，于法无据。最后，本案调查过程中，原告多次向被告陈述、提供书面申辩意见，认可涉案项目总投资额为35000万元，直至提起行政诉讼才提出已将涉案项目总投资额更正为15000万元。鉴于原告出具的代码2019-460204-90-03-006112《海南省企业投资项目备案证明》备案日期为2019年7月3日，远在被告作出天环罚〔2019〕11号《行政处罚决定书》日期（2019年4月25日）和送达日期（2019年4月26日）之后，故该备案证明不能作为认定《行政处罚决定书》合法性的证据。综上所述，被告对原告作出的天环罚〔2019〕11号《行政处罚决定书》，违法事实认定清楚、适用法律正确、处罚内容适宜、符合法定程序、证据确凿充分，恳请人民法院依法审理，判决驳回原告的诉讼请求。    被告三亚市天涯区生态环境局向本院提交了证明行政行为合法的以下证据、依据：1.环境违法行为立案审批表、三亚市生态环境保护局三环察〔2019〕2号《关于三亚西岛景区建设项目疑似违法的移送函》及附件。2.建设项目位置说明图、现场照片。3.现场检查（勘察）笔录。予以证明被告执法人员根据三亚市生态环境保护局函示，于2019年1月15日现场调查原告建设西岛景区肖旗港游客中心及配套工程项目时，存在未办理环境影响评价审批手续即开工建设的情形。4.约见通知书、送达回证及原告营业执照、法定代表人身份证明复印件、授权委托书、接受调查询问人员工作证明及身份证复印件。予以证明因原告现场不能提供环评审批等有关手续，2019年1月15日被告向原告发出并送达    《约见通知书》，通知原告提交建设项目环评审批资料、接受调    查询问人员身份证明等7项文件，原告仅提交了接受调查询问人身    份证明，未提交了接受调查询问人员身份证明，未提交环评资料。    5.责令停止建设决定书及送达回证。予以证明2019年1月21日被告对原告作出并送达《责令停止建设决定书》，责令原告立即停止建设。6.环境监察通知书及送达回证。予以证明2019年1月21日被告对原告作出并送达《环境监察通知书》，通知原告提供资料配合调查。7.调查询问笔录及询问人、被询问人工作证明及身份证复印件。予以证明2019年1月21日、2019年4月10日原告两次接受被告调查询问，自认涉案项目2018年9月开工建设，由该公司全额投资，项目未分期建设，计划投资35000万元。8.被告天环函〔2019〕19号《关于协助核实三亚西岛旅游开发有限公司企业投资项目备案情况的函》、三亚市天涯区发展改革局天发改函〔2019〕28号《关于协助核实三亚西岛旅游开发有限公司企业投资项目备案情况的复函》及附件。予以证明2019年2月27日被告致函三亚市天涯区发展改革局，函询原告涉案项目的投资备案情况，3月5日该局回函显示三亚肖旗港游客接待中心项目总投资35000万元。9.三亚西岛旅游开发有限公司未批先建环境违法案调查报告。10.重大案件集体讨论记录。予以证明被告通过形成调查报告、集体讨论，依法作出拟处罚意见。11.行政处罚事先（听证）告知书及送达回证。予以证明2019年4月17日被告向原告依法作出并送达《行政处罚事先（听证）告知书》，告知作出行政处罚决定的事实、理由、依据、拟处罚内容及原告依法享有的救济权利。12.申辩书。予以证明2019年4月23日原告提交《申辩书》，自述涉案项目总投资额35000万元，环境影响报告书尚未定稿，未申报审批。13.行政处罚决定书及送达回证。予以证明2019年4月25日被告向原告依法作出并于次日送达天环罚〔2019〕11号《行政处罚决定书》，告知原告作出行政处罚决定的事实、理由、依据，责令原告停止建设，处建设项目总投资额2%即700万元的罚款，同时告知其依法享有的救济权利。14.信用中国（三亚）公告。予以证明2019年4月28日被告在“信用中国（三亚）”公示处罚信息。    经庭审质证，本院对当事人提供的证据认证如下：被告、原告提供的证据均符合证据的客观性、合法性、关联性原则，可作为认定本案事实的根据。    根据现有有效证据，查明以下事实：三亚肖旗港游客接待中心项目位于三亚市××区港，由原告建设，是三亚市委市政府的重点推进项目。项目占地133亩，建设内容包括3栋游客中心、1栋行政管理中心、1栋港口调度中心、1栋宿舍仓库楼、1栋船舶维修办公楼及整体地下室，项目备案日期为2019年1月22日，备案总投资金额为35000万元。2018年9月，原告在未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表手续的情况下擅自开工建设。2019年1月2日，三亚市生态环境保护局以三环察〔2019〕2号《三亚市生态环境保护局关于三亚西岛景区建设项目疑似违法的移送函》，将案件移送三亚市天涯区人民政府进一步核实处理。2019年1月15日，被告对涉案建设项目进行现场检查。经拍照、制作现场检查（勘察）笔录后，由于原告未能现场提供有关手续，遂向原告作出并送达天环执约〔2019〕2号《约见通知单》，通知原告于2019年1月17日前带齐项目现场负责人及法定代表人身份证的复印件、接受询问调查人身份证复印件、授权委托书、公司营业执照及其复印件、建设项目环境影响评价批复手续和建设项目环境影响评价验收手续、投资项目备案证明、项目用地规划手续或场地使用证明到执法队接受询问调查，逾期不到将依法处理。2019年1月21日，被告对原告作出天环责〔2019〕3号《三亚市天涯区环境保护局责令停止建设决定书》，以原告在未办理环境影响评价审批手续情况下动工建设涉案项目为由，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定，责令原告立即停止建设。同日，被告执法队还向原告发出天环执监〔2019〕2号《三亚市天涯区环境保护执法队环境监察通知书》，通知原告于2019年1月24日前带齐项目现场负责人身份证的复印件、法定代表人身份证复印件、接受询问调查人身份证复印件、授权委托书、公司营业执照及其复印件、建设项目环境影响评价批复手续和建设项目环境影响评价验收手续、投资项目备案证明、项目用地规划手续或场地使用证明到执法队接受询问调查，逾期不到将依法处理。2019年1月24日原告接受了询问调查，未提供环境影响评价审批资料。2019年2月27日，被告向三亚市天涯区发展改革局作出天环函〔2019〕19号《关于协助核实三亚西岛旅游开发有限公司企业投资项目备案情况的函》，函询原告涉案项目的投资备案情况。2019年3月5日，三亚市天涯区发展改革局向被告作出天发改函〔2019〕28号《关于协助核实三亚西岛旅游开发有限公司企业投资项目备案情况的复函》及附件项目代码2019-460204-47-03-000713的《海南省企业投资项目备案证明》。该《海南省企业投资项目备案证明》登记涉案建设项目总投资额为35000万元。被告经集体讨论，于2019年4月17日向原告作出天环罚告〔2019〕8号《三亚市天涯区生态环境局行政处罚事先（听证）告知书》，于2019年4月18日送达原告，告知原告拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。原告提出了书面申辩，认为拟罚款过重，有失公正，请求酌情降低罚款。2019年4月25日，被告对原告作出天环罚〔2019〕11号《三亚市天涯区生态环境局行政处罚决定书》，并于2019年4月26日送达原告。认定原告在未办理建设项目环境影响审批手续的情况下，开工建设三亚肖旗港游客接待中心项目。违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定，决定：（一）责令停止建设。（二）处建设项目总投资额2%即700万元的罚款。原告不服，遂诉至本院，请求依法撤销被告于2019年4月25日作出的天环罚〔2019〕11号《三亚市天涯区生态环境局行政处罚决定书》。     另查明，2019年4月，原告已委托技术单位编制了涉案建设项目的环境影响报告表。广东信仕德建设项目管理有限公司2019年6月17日编制的《三亚肖旗港游客接待中心项目改扩建工程预算书》，编制涉案建设项目的预算总投资额为50640994.01元。2019年7月3日，原告将涉案建设项目的总投资额变更为15000万元，并已经三亚市天涯区发展改革局批准备案，取得了项目代码2019-460204-90-03-006112《海南省企业投资项目备案证明》。    本院认为，原告在未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表手续的情况下，擅自开工建设三亚肖旗港游客接待中心项目。2019年4月前，项目备案总投资额为35000万元。2019年7月3日，项目备案总投资额变更为15000万元。有现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、三亚市天涯区发展改革局作出的天发改函〔2019〕28号《关于协助核实三亚西岛旅游开发有限公司企业投资项目备案情况的复函》、项目代码2019-460204-47-03-000713《海南省企业投资项目备案证明》、项目代码2019-460204-90-03-006112《海南省企业投资项目备案证明》、当事人的陈述等证据相互佐证，事实清楚。原告在未办理建设项目环境影响审批手续的情况下，擅自开工建设三亚肖旗港游客接待中心项目，已然违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定。被告根据实施处罚时涉案建设项目实际备案的总投资额为35000万元，并按备案总投资额35000万元的2%作出罚款700万元和责令停止建设的被诉天环罚〔2019〕11号《三亚市天涯区生态环境局行政处罚决定书》，符合《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《关于生态环境执法中建设项目“总投资额”认定问题的指导意见（试行）》第三条“对实行备案制管理的企业投资项目，可以根据备案的项目总投资额认定”和第五条“对正在建设过程中的建设项目，不能根据建设项目在建设过程中实际发生的投资额认定该建设项目总投资额”的规定，认定事实清楚，适用法律正确。被告在对原告作出被诉行政处罚决定前，进行了调查取证，集体讨论，作出并送达行政处罚告知书，告知原告拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利，处罚程序合法。被告对原告作出的天环罚〔2019〕11号《三亚市天涯区生态环境局行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，应予以支持。但考虑到涉案建设项目为实行备案制管理的企业投资项目，根据《关于生态环境执法中建设项目“总投资额”认定问题的指导意见（试行）》第三条“对实行备案制管理的企业投资项目，可以根据备案的项目总投资额认定”的规定，应根据备案的项目总投资额来认定涉案建设项目的总投资额。由于涉案建设项目的备案总投资额已经批准由35000万元变更为15000万元，涉案建设项目的备案总投资额实际应为15000万元。如果仍然还以已不存在的备案总投资额35000万元计算罚款和缴纳罚款，显然不符合上述规定，与实际备案总投资额和原告的过错程度不相适当，也不符合《中华人民共和国行政处罚法》和《环境行政处罚办法》关于行政处罚应坚持教育与处罚相结合，服务与管理相结合，过错与处罚相适应的原则。对原告显失公正，不适当也不合理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条行政处罚明显不当，人民法院可以判决变更的规定，对罚款数额应变更为处建设项目总投资额15000万元的2%即300万元的罚款。综上所述，被诉天环罚〔2019〕11号《三亚市天涯区生态环境局行政处罚决定书》第（一）项责令停止建设，合法有效，原告请求撤销没有事实根据和法律依据，应予以驳回。被诉天环罚〔2019〕11号《三亚市天涯区生态环境局行政处罚决定书》第（二）项处建设项目总投资额2%即700万元的罚款，明显不当也不合理，应予以变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十七条的规定，判决如下：    一、驳回原告三亚西岛旅游开发有限公司撤销被告三亚市天涯区生态环境局2019年4月25日作出的天环罚〔2019〕11号《三亚市天涯区生态环境局行政处罚决定书》第（一）项责令停止建设的诉讼请求。    二、变更被告三亚市天涯区生态环境2019年4月25日作出的天环罚〔2019〕11号《三亚市天涯区生态环境局行政处罚决定书》第（二）项罚款700万元为罚款300万元。     案件受理费50元，由原告三亚西岛旅游开发有限公司负担。    如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。                 审 判 长 蔡 智 勇     人民陪审员 王 优     人民陪审员 林 哲 夫     dmykcv5ctasha4iszw 案件唯一码     二〇一九年十二月三十日      书 记 员 李 豆 豆                    附：相关法律条文        《中华人民共和国行政诉讼法》    第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。    第七十七条 行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。 人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。        《中华人民共和国环境影响评价法》    第二十五条 建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。 第三十一条 建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。  建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。  建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上生态环境主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。  海洋工程建设项目的建设单位有本条所列违法行为的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定处罚。