贵州省贵阳市白云区人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0113行初326号原告郭起义，男，1956年4月20日生，汉族，住贵州省贵阳市云岩区。委托代理人陈旭，贵州云纳律师事务所律师，执业证号：15201200910215253。代理权限：特别代理。委托代理人韩娟。代理权限：一般代理。被告(原行政机关)贵阳市观山湖区百花湖镇人民政府，住所地：贵州省贵阳市观山湖区百花湖镇百花大街。法定代表人李斌，职务：镇长。委托代理人王国安，男，系贵阳市观山湖区百花湖镇法律服务所法律工作者。代理权限：一般代理。被告（复议机关）贵阳市观山湖区人民政府，住所地：贵州省贵阳市观山湖区北京西路**。法定代表人罗杨，职务：区长。委托代理人石喜云，国浩律师（贵阳）事务所律师，执业证号：15201201711010028。代理权限：特别代理。委托代理人孔令章。代理权限：一般代理。第三人张德权，男，1961年11月23日生，汉族，住贵州省。原告郭起义因不服被告（原行政机关）贵阳市观山湖区百花湖镇人民政府（以下简称“百花湖镇政府”）作出的百府发（2019）67号《百花湖镇人民政府关于郭起义、张德权争议土地确权决定书》（以下简称《土地确权决定书》）及被告（复议机关）贵阳市观山湖区人民政府（以下简称“观山湖区政府”）作出的观行复决字（2019）14号《行政复议决定书》，于2019年10月22日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告百花湖镇政府、观山湖区政府及第三人张德权送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月25日公开开庭审理了本案。原告郭起义及其委托代理人陈旭，被告百花湖镇政府的委托代理人王国安，被告观山湖区政府的委托代理人石喜云、孔令章及其机关负责人委托出庭的工作人员朱婷妤，第三人张德权到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。被告（原行政机关）百花湖镇政府于2019年7月5日作出百府发（2019）67号《土地确权决定书》，对原告郭起义与第三人张德权所争议的土地作出如下处理决定：位于观山湖区代家土（张德权母亲坟地及张德权之妹翁父等三颗坟所葬地）管理使用权归张德权所有。四至界限为：（面对山顶）左抵马德荣家退耕还林地，上抵魏德权、魏祖成退耕还林地，右抵郭起义山，下抵公路。原告郭起义不服，向被告（复议机关）观山湖区政府申请行政复议，被告观山湖区政府于2019年9月23日作出观行复决字（2019）14号《行政复议决定书》，维持了被告百花湖镇政府作出的百府发（2019）67号《土地确权决定书》。原告郭起义诉称，清镇市人民政府2008年12月30日向原告郭起义颁发林权证，即清府林证（2008）第5201810900803-1／1号林权证，林权证记载原告郭起义承包位于原清镇市共计10亩林地，该林地东抵：魏德权土，南抵：张明玉林地，西抵：公路，北抵：公路。由于第三人张德权将其母亲与两个亲戚的坟墓葬在争议地内，原告郭起义认为第三人张德权的行为侵犯了原告郭起义的合法权利，于2017年向贵阳市观山湖区人民法院提起诉讼，2017年6月8日观山湖区人民法院认为争议地实际上涉及土地使用权的争议，应当先由人民政府处理，故驳回原告郭起义的起诉。原告郭起义向被告百花湖镇政府申请请求确认第三人张德权葬坟的土地使用权归原告郭起义，被告百花湖镇政府于2017年12月4日作出百府发（2017）63号《土地确权决定书》，决定争议地管理使用权归第三人张德权。原告郭起义不服，于2018年1月28日向被告观山湖区政府申请复议，被告观山湖区政府于2018年11月10日作出观府行复决（2018）2号行政复议决定书，认为被告百花湖镇政府的确权决定所依据的主要事实不清，证据不足，决定撤销百府发（2017）63号《土地确权决定书》，并责令被告百花湖镇政府在决定送达之日起六十日内重新作出决定。被告百花湖镇政府于2019年7月5日以同样的事实和理由作出百府发（2019）67号《土地确权决定书》。原告郭起义不服，向被告观山湖政府申请行政复议，被告观山湖区政府对超期作出的《土地确权决定书》提出批评指正，但对该《土地确权决定书》的实体认定予以认可，并于2019年9月23日作出观行复决字（2019）14号《行政复议决定书》予以维持。原告郭起义认为：原告的承包林地四至界限明确，第三人张德权的承包地是在“代家土”，而该争议地地名叫“徐家坟”，并不是“代家土”，所以被告百花湖镇政府认为第三人张德权用于葬坟的土地系其代家土的承包经营地与事实不符，没有事实和法律依据。在没有新证据、新理由的情况下，被告观山湖区政府予以维持，同样没有事实和法律依据。故原告郭起义起诉至法院，请求：1、确定被告百花湖镇政府2019年7月5日才作出百府发（2019）67号《土地确权决定书》的行为违法；2、撤销被告百花湖镇政府2019年7月5日作出的百府发（2019）67号《土地确权决定书》；3、撤销被告观山湖区政府2019年9月23日作出的观行复决字（2019）14号文件《行政复议决定书》；4、判决被告限期重新作出决定或依法确认郭起义对百花湖镇石操村金银山组煤窑湾争议林地有承包经营权；5、案件受理费由被告承担。原告郭起义向本院提交了以下证据：1、身份证，证明原告主体资格及信息情况；2、承包合同、林权证，证明原告向石操村村民委员会承包了煤窑湾10亩林地，四至界限为东至魏德权林地、南至张明玉林地、西至公路、北至公路，争议地在原告承包范围内；3、百府发（2017）63号决定书、申请书、观府行复决（2018）2号决定书，证明百府发（2017）63号决定书依据的事实不清，证据不足；4、百府发（2019）67号决定书、申请书、观府行复决（2019）14号决定书，证明被告百花湖政府依据百府发（2017）63号《土地确权决定书》中同样的事实和理由作出相同结论的百府发（2019）67号《土地确权决定书》，并且是严重超期作出，程序违法，观府行复决（2019）14号《行政复议决定书》予以维持，违反法律规定，应予以撤销；5、魏祖成、郭世荣、郭启权、周文发、魏德权、李廷忠的证言及魏祖成、郭世荣身份证，证明争议土地系原告的林地；6、图纸，证明争议土地相邻现状；7、照片，证明叫“代家坟”“代家土”的依据，并与之相邻的地方不是同一地名。被告（原行政机关）百花湖镇政府辩称，一、被告百花湖镇政府依照土地管理法的相关规定受理了原告郭起义的申请，具备相应的法定职权。二、被告百花湖镇政府依法对双方争议土地进行调查取证，明确该土地使用权归张德权，事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。三、被告百花湖镇政府未按照第一次《行政复议决定书》的要求在60日内作出决定，是由于观山湖区政府机构正进行改革，面临法制办撤销，涉及的复议事项的处理机构处于待定阶段，故被告百花湖镇政府才迟延作出认定，对此被告百花湖镇政府愿意承担责任，但是土地使用权属于张德权这一事实清楚，证据充分，应当驳回原告郭起义的诉讼请求。被告（原行政机关）百花湖镇政府向本院提交如下证据、依据：1、贵阳市观山湖区人民法院裁定书，证明原告郭起义与第三人张德权的土地争议起诉过，法院对此作出了驳回起诉的裁定，郭起义向百花湖政府申请解决，被告百花湖政府根据土地法16条规定受理此案；2、对张德权的询问笔录（2017年11月13日），证人谭某、魏祖成调查笔录，证明通过调查该土地属于张德权所有；3、草图，证明现场勘查现状，争议土地中有三个墓地，其中有张德权家两个墓地，且葬了多年并未与其他人发生争议。被告（复议机关）观山湖区政府辩称，一、被告观山湖区政府系百花湖镇政府的行政复议机关，具有相关行政复议权限。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，被告观山湖区政府作为百花湖镇政府的上一级人民政府，可以管辖受理原告郭起义不服百花湖镇政府具体行政行为提出的行政复议申请。二、被告观山湖区政府所作出的《行政复议决定书》（观行复决字（2019）14号）事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法。本案的原告郭起义因不服百花湖镇政府于2019年7月5日作出的百府发（2019）67号《百土地确权决定书》，于2019年7月31日向本机关提起行政复议，本机关于2019年8月7日依法予以受理，作出《观山湖区人民政府行政复议申请受理通知书》（观行复受字（2019）14号）并依法送达原告郭起义，2019年8月8日向第三人张德权送达《第三人参加行政复议通知书》，2019年8月9日向观山湖区百花湖镇人民政府依法送达《行政复议答复通知书》。受理后，被告观山湖区政府依法对申请事项进行了细致的审查。为查明事实，被告观山湖区政府于2019年9月17日分别向原告郭起义、复议第三人张德权以及被申请人百花湖镇政府依法送达行政复议调查通知书。百花湖镇政府于2019年8月14日就本案提交《行政复议答复意见书》并提交了相关证据。复议第三人张德权向被告观山湖区政府提交了《关于观山湖区金银山组村民郭起义对［2019年7月5日作出的百府发［2019］67号文件］申请行政复议的事实陈述》。为查明事实，被告观山湖区政府于2019年9月17日在观山湖区召集原告郭起义、复议第三人张德权以及了解本案相关事实的村民陈合祥、谭某、魏德权进行了调查，并制作调查笔录。被告观山湖区政府经综合相关证据后，认定百花湖镇政府依照法定权限作出的《土地确权决定书》事实清楚、证据充分、适用法律法规正确。三、被告观山湖区政府在《行政复议决定书》（观行复决字（2019）14号）中对复议被百花湖镇政府超期作出处理决定的行为予以批评指正符合法律要求，并未实质性影响原告郭起义的权利义务。复议机关审理行政复议案件，不仅要审查行政行为合法性，监督行政机关依法行政，促进法治政府建设，同时还要解决行政争议。复议机关经审理发现行政行为存在违法，依法可以决定撤销或者变更行政行为，也可以确认行政行为违法，还可以决定在撤销或者确认违法同时，责令重新作出行政行为。但是，最终选择何种方式作出复议决定，应当符合行政复议解决行政争议的目的。本案中，被申请人作出《土地确权决定书》实体认定正确，程序存在瑕疵，若再次作出撤销的复议决定显然是浪费行政资源和各方当事人的时间、金钱和精力，不利于行政争议的实质化解，同时还有可能激化矛盾，违背了《行政复议法》的立法目的。本机关对被申请人超期作出《土地确权决定书》提出批评指正，并未实质性影响原告郭起义的权利义务。综上所述，被告观山湖区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项所作出的行政复议决定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法。被告（复议机关）观山湖区政府向本院提交了以下证据、依据：第一组：1、组织机构代码;2、负责人证明,证明被告主体资格。第二组：1、行政复议申请书;2、行政复议申请受理通知书及送达回证;3、行政复议调查通知书及送达回证;4、第三人参加行政复议通知书及送达回证;5、行政复议答复通知书及送达回证;6、行政复议决定书（观行复决字[2019]14号）及送达回证,证明观山湖区人民政府依法受理复议申请，在法定期限对申请复议的事项进行了调查、作出行政复议决定书并向相对人送达。第三组：1、行政复议答复意见书;2、调查笔录、询问笔录;3、石槽村郭起义和张德权土地纠纷协调会记录;4、现场草图;5、张德权1998年第二轮土地承包经营权;6、百花湖镇人民政府关于郭起义、张德权争议土地确权决定书（百府发[2019]67号）;7、关于观山湖区百花湖镇石槽村金银山组村民郭起义对2019年7月5日作出的百府发[2019]67号文件申请行政复议的事实陈述;8、调查笔录,证明观山湖区人民政府作出的行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。第四组：1、百花湖人民政府关于郭起义、张德权争议土地确权决定书（百府发[2017]63号）；2、行政复议决定书（观府行复决[2018]2号），证明相同事项已经过一次行政确权、行政复议程序。第三人张德权述称，土地承包证证明土地是我的，请法院依法裁判。第三人张德权向本院提交了以下证据：1、土地承包经营权证；2、农村土地调查登记表,证明争议土地的使用权人系第三人张德权。经庭审质证，原告郭起义对被告百花湖镇政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1，三性无异议；对证据2，张德权是本案利害关系人，不能以其陈述作为认定依据；对证人的调查笔录形式不合法、证人陈述不真实，且调查笔录是向三个证人所作，但仅有两人签字，且签字为同一人所签；对证据3无异议，但认为草图所绘的土地系原告郭起义的。被告观山湖区政府对被告百花湖镇政府提交的证据均无异议，但认为证据3中有条小路，并未标明。第三人张德权对被告百花湖镇政府提交的证据均无异议。原告郭起义对被告观山湖区政府提交的证据发表如下质证意见：第一组证据无异议；第二组证据中的行政复议决定书达不到被告的证明目的；第三组证据中的证据1与事实不符；证据2合法性不认可、内容不真实；证据4真实性不认可；证据6在未重新调查的情况下便作出，事实不清、证据不足；证据8中第三人张德权的笔录不能作为决定书的认定依据，因为其本身是利害关系人，同时印证了争议土地现场的草图中不可能有路；第四组证据中的证据2事实不清，证据不足。综上，被告观山湖区政府所举证据达不到其证明目的。被告百花湖镇政府、第三人张德权对被告观山湖区政府提交的证据无异议。被告百花湖镇政府对原告郭起义提交的证据发表如下质证意见：对证据1、3、4、6、7无异议；对证据2无异议，但认为证据2中应当有条小路；对证据5不予认可，认为证人与原告郭起义存在利害关系。被告观山湖区政府、第三人张德权对原告郭起义提交的证据发表如下质证意见：对证据1、3无异议；对证据2的三性无异议，但认为林权证是林木所有权的凭证，不是土地使用权的法律凭证，对证明目的不认可；对证据4三性予以认可，但是对证明目的不予认可，对证据5、6、7均不予认可。原告郭起义对第三人张德权提交的证据的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关。被告百花湖镇政府、观山湖区政府对第三人张德权提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：对原告郭起义提交的证据1-4、6、7、被告百花湖镇政府、被告观山湖区政府以及第三人张德权提交的证据的真实性予以确认。对原告郭起义提交的证据5，因属于证人证言，由于证人未出庭作证，故本院对其真实性不予确认。经审理查明，2017年3月22日，原告郭起义以第三人张德权将其母亲及两个亲戚安葬在其承包的林地（以下简称“争议土地”）为由向贵阳市观山湖区人民法院提起诉讼，贵阳市观山湖区人民法院认为原告郭起义与第三人张德权之间的争议涉及土地使用权争议，应当由人民政府处理，故于2017年6月8日作出（2017）黔0115民初951号《民事裁定书》，裁定驳回原告郭起义的起诉。原告郭起义后向被告百花湖镇政府提出申请，请求确认第三人张德权所葬坟的土地使用权归原告郭起义。被告百花湖镇政府于2017年12月4日作出百府发（2017）63号《土地确权决定书》，确认案涉争议土地管理使用权归第三人张德权。原告郭起义不服，于2018年1月28日向被告观山湖区政府申请复议，被告观山湖区政府于2018年11月10日作出观府行复决（2018）2号《行政复议决定书》，认为被告百花湖镇政府的确权决定所依据的主要事实不清，证据不足，决定撤销百府发（2017）63号《土地确权决定书》，并要求百花湖镇政府在该行政复议决定书送达之日起六十日内重新作出决定。观府行复决（2018）2号《行政复议决定书》送达后，被告百花湖镇政府在未进行任何补充调查的情况下，于2019年7月5日以同一事实和理由作出百府发（2019）67号《土地确权决定书》，仍确认案涉争议土地管理使用权归第三人张德权。原告郭起义不服，于2019年7月30日向被告观山湖区政府申请行政复议，被告观山湖区政府于2019年8月7日决定受理该复议申请，并于同日分别作出观行复受字（2019）14号第三人参加行政复议通知书和观行复受字（2019）14号行政答复通知书，通知第三人张德权参加该案行政复议，通知百花湖镇政府在收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年9月17日，被告观山湖区政府组织原告郭起义、第三人张德权以及案涉争议土地的邻居马德荣、魏德权等人到案涉土地现场进行勘验及指认，并制作调查调查。2019年9月23日，被告观山湖区政府作出观行复决字（2019）14号《行政复议决定书》，认为被告百花湖镇政府超期作出百府发（2019）67号《决定书》存在瑕疵，但其作出的《土地确权决定书》事实清楚、证据充分、适用法律法规正确，决定维持被告百花湖镇政府作出的百府发（2019）67号《土地确权决定书》。被告观山湖区政府于2019年10月8日向原告郭起义送达该《行政复议决定书》。原告郭起义对被告百花湖镇政府于2019年7月5日作出的百府发（2019）67号《土地确权决定书》及被告观山湖区政府于2019年9月23日作出的观行复决字（2019）14号《行政复议决定书》不服，向本院提起行政诉讼，诉请如前。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理……个人之间、个人和单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，被告百花湖镇政府作为乡级人民政府，依法具有处理原告郭起义与第三人张德权之间土地权益争议的法定职权。又根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告观山湖区政府作为被告百花湖镇政府的上一级主管部门，具有受理行政复议申请并作出复议决定的法定职责。据此，本案百花湖镇政府和观山湖区政府的诉讼主体资格适格。本案中，被告观山湖区政府于2018年11月10日作出观府行复决（2018）2号《行政复议决定书》，认为被告百花湖镇政府作出的百府发（2017）63号《土地确权决定书》所依据的主要事实不清，证据不足，决定撤销该《土地确权决定书》，并责令被告百花湖镇政府于决定书送达之日起六十日内重新作出决定。被告百花湖镇政府收到该《行政复议决定书》后，在未进行任何补充调查的情况下，于2019年7月5日以同一事实和理由作出与百府发（2017）63号《土地确权决定书》结论相同的百府发（2019）67号《土地确权决定书》，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”的规定，被告百花湖镇政府未在观府行复决（2018）2号《行政复议决定书》规定的六十日内作出《土地确权决定书》，亦违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条第一款“行政复议机关依照行政复议法第二十八条的规定责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为六十日”的规定。综上，被告百花湖镇政府在未进行任何补充调查的情况下，以同一事实、理由超期作出的百府发（2019）67号《土地确权决定书》认定事实不清，程序违法，应当予以撤销。原告郭起义虽诉请确认百府发（2019）67号《土地确权决定书》违法，因该行政行为存在可撤销内容，故本院予以撤销，不再单独判决确认违法。被告观山湖区政府作为复议机关，在被告百花湖镇政府存在上述明显违反法律规定的情况下，未予以纠正，维持了被告百花湖镇政府作出的（2019）67号《土地确权决定书》，该行政复议行为明显不当，应当一并予以撤销。关于被告百花湖镇政府辩称超期作出《土地确权决定书》是因为被告观山湖区政府的法制办面临撤销，涉及的复议事项处于待定阶段的辩解意见，本院认为，被告百花湖镇政府作为原行政机关，应当按规定重新作出《土地确权决定书》，而复议机关内部机构如何改革，系其内部管理事项，与被告百花湖镇政府超期作出《土地确权决定书》并无直接联系，故对该辩解意见，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的……（三）违反法定程序的……”及第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，判决如下：一、撤销被告贵阳市观山湖区百花湖镇人民政府于2019年7月5日作出的百府发（2019）67号《百花湖镇人民政府关于郭起义、张德权争议土地确权决定书》；二、撤销被告贵阳市观山湖区人民政府于2019年9月23日作出的观行复决字（2019）14号《行政复议决定书》；三、被告贵阳市观山湖区百花湖镇人民政府在本判决生效之日起六十日内重新作出决定；四、驳回原告郭起义的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告贵阳市观山湖区百花湖镇人民政府、被告贵阳市观山湖区人民政府共同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长  刘 玉审 判 员  李 妤人民陪审员  姚素华二〇一九年十二月十日法官助理杨文先书记员王婷