山东省济宁市任城区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0811行初88号原告曹某某，男，汉族，1978年5月4日出生，住山东省济宁市高新区。委托代理人金珊，北京市盈科律师事务所律师。委托代理人竹延卿，北京市盈科律师事务所实习律师。被告济宁市自然资源和规划局。住所地济宁市任城区海关路**。法定代表人祝清荣，局长。委托代理人程文志，济宁市自然资源和规划局工作人员。委托代理人汪孟雷，山东康桥（济宁）律师事务所律师。原告曹某某诉被告济宁市自然资源和规划局未履行法定职责纠纷一案，于2019年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月2日立案后，于2019年9月5日向被告济宁市自然资源和规划局送达了起诉状副本、举证通知书和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告曹某某委托代理人金珊、竹延卿，被告济宁市自然资源和规划局出庭负责人杨建芳及其委托代理人程文志、汪孟雷，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告曹某某于2018年12月25日向被告济宁市自然资源和规划局邮寄查处申请书，被告济宁市自然资源和规划局于2018年12月27签收，被告在原告起诉之前未作出处理决定。原告曹某某诉称，原告系山东省济宁市西贾村村民，在本村拥有宅基地并有建房及土地使用证明。因“西贾村棚户区改造项目”的实施，原告房屋及宅基地被纳入征收范围之内。为查明建设项目的合法性，原告于2018年8月向有关部门申请政府信息公开，得知涉案项目未办理土地审批手续，存在违法征收、非法占地等行为。为制止相关部门违法行为，原告于2018年12月25日向被告及山东省自然资源厅邮寄《查处申请书》，请求依法对涉案项目违法行为进行处理，并将处理结果书面告知原告。山东省自然资源厅于2019年1月3日告知原告：已将该案转交被告进行处理。被告于2018年12月27日签收，但至今未将查处结果书面告知原告。原告认为被告作为涉案项目的土地行政主管部门，对辖区范围内土地违法行为负有法定查处职责，其对原告提供违法线索置之不理，放任、漠视，致使原告权利遭受侵犯，系行政不作为。原告特依据《中华人民共和国行政诉讼法》向贵院提起诉讼，望判如所请。原告曹某某请求：1、依法确认被告未在法定期限内履行行政行为违法，并将处理结果书面告知原告。2、被告承担本案诉讼费用。原告曹某某提交的证据，1、土地使用证。2、证明。3、民房建设批复。证据1-3证明原告与本案具有利害关系，是本案的适格主体。4、补偿安置公告。证明原告涉案土地及房屋因“西贾村棚户区改造项目”被征收。5、山东省国土资源厅政府信息公开答复书。6、济宁市国土资源局依申请政府信息公开答复书。证据5-6证明涉案项目未办理土地等审批手续，系违法占地、违法征收。7、申请查处快递底单。8、查处申请邮寄妥投记录。9、查处申请书。证据7-9证明原告于2018年12月25日向被告邮寄查处申请，被告于2018年12月27日签收，但被告至今未履行查处职责，构成行政不作为。10、国土资源违法、举报、申请查处事项告知书。证明山东省自然资源厅将该案转交至被告处理。11、济宁市城乡规划局依申请公开政府信息答复书。12、关于对查处申请书的回复。13、山东省住房和城乡建设厅网页打印页《关于公布2018年棚户区改造项目的通知》。14、济宁市棚改房屋征收信息网页打印页《关于下达济宁市2019年棚户区改造任务（第一批）的通知》。证据10-14证明涉案项目存在土地征收行为，并非系简单村民自治活动。被告济宁市自然资源和规划局辩称,原告提出的申请查处的事项，不属于被告的职责范围。被告没有管辖权，因此原告的诉讼请求不能成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。具体事项和理由如下：2018年12月25日，原告向被告邮寄了涉案《查处申请书》。2018年12月27日，被告收到该申请书。本案中，原告在向被告提出申请的同时，于2018年12月25日也向山东省自然资源厅提起了上述查处申请。山东省自然资源厅于2019年1月3日告知原告已将该案转交被告处理。被告收到上述申请书及通知后，对申请查处的内容进行核实确认，涉案“济宁高新区西贾村棚户区改造项目”已经西贾村两委及村民代表研究同意，制定并实施了《接××办事处西贾村棚户区房屋征收补偿安置实施细则》。被告认为，本案房屋拆迁事宜属于西贾村民委员会村民自治范围内的事项，涉案土地性质不发生改变，仍属于西贾村集体所有，且就棚户区改造目前没有明确法律规定国家必须先行征地，被告查处没有法律依据。依据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”；及《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，被告对于村民自治行为并无行政管理职能。因此原告申请事项不属于被告管辖。原告要求被告将处理结果以书面的形式予以告知，该请求为程序性告知事项，非被告法定义务，被告的履行情况不会对原告的实体利益产生影响。同时，《国土资源行政处罚办法》中也并没有案件移交是否告知举办人这一情形作出要求。据此，原告要求将处理结果书面告知的诉讼请求不应支持。本案是农村房屋改造事宜，不为严格意义上的棚户区改造，我国对棚户区改造具体明确的规范，是对城镇土地及房屋进行实施，而本案中涉案项目是在接××办事处西贾村系农村，不适用棚户区改造的规范。根据被告提交的西贾村作出的补偿安置实施细则，可说明该项目是在本集体范围内实施的旧村改造且该实施细则是征求全体村民通知，依照村民自治管理法的规定，该实施细则在本集体范围内合法有效。土地性质没有改变，房屋建设进行调整，这都是本集体内的事宜。至少是目前与政府行为无关。本案中如涉及侵犯村民相关权益的事宜，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，有市县乡镇人民政府责令改正，被告作为土地管理部门对此并未法定职责。被告是作为市一级的土地管理部门，而本案项目是在济宁市××新区西贾村，即便本案如有原告认为的情形，依据土地案件管理查处办法也应当有所在地的土地管理机关即高新区土地管理部门进行核查。在本案中，被告不具有直接查处的职责。原告在明知这一情形的情况下，而直接向市一级的被告提出查处申请，显然不当。市国土资源局作为该地区的国土资源管理部门，是监督县区的国土资源管理，其力量及层级设置皆要求对本案不具有直接的查处职责。关于原告认为被告在两个月内未进行查处的情形，被告认为原告的本次诉讼，已经超过起诉期限。被告是2018年12月27日收到原告邮寄的申请，原告于2019年9月2日在贵院立案，已超过法定的起诉期限。综上，被告的行为并无违法之处，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告济宁市自然资源和规划局提交的证据，1、厅查通字〔2019〕5号山东省自然资源厅关于调查处理群众举报济宁市高新区“西贾村棚户区改造项目”违法征地问题的通知。2、查处申请书。3、济宁市自然资源和规划局关于群众举报高新区“西贾村棚户区改造项目”违法征地问题的报告。4高新区接××办事处西贾村房屋征收补偿安置工作决议。5、高新区接××办事处西贾村棚户区改造补偿安置工作决议（二）。6、接××办事处西贾村棚户区房屋征收补偿安置实施细则。以上证据证明被告在本案中作出处理的具体事实根据和法律依据，合法有效。经庭审质证，原告曹某某对被告济宁市自然资源和规划局提交的证据，质证意见如下：对证据1、2，真实性、合法性、关联性认可。证明原告曾向山东省自然资源厅邮寄查处申请，要求对涉案项目违法行为作出处理，山东省自然资源厅已将该案移送被告处理。对证据3，真实性、合法性、关联性不予认可。被告没有提交原件。该证据与被告所称内容不一致。被告答辩状中称西贾村棚户区改造项目属于村民自治范围内的事，土地性质不会发生变化，但该份证据里明确提到已责令高新区国土分局严格依法合规对项目用地进行审批。另外，该份证据中提到以西贾村村民委员会为主体，在高新区接庄街道办事处领导和指导下实施进行，可见涉案项目并非村委会主导下的村民自治行为，而是政府领导下的征收行为。该份证据不能证明被告严格依照法定程序进行了调查核实。对证据4、5，真实性、合法性、关联性不予认可。该份文件系第三方贾村村委会提取，未注明与原件核对无异议字样且未加盖公章；后附签字名单无法核实签字人的具体身份且未注明签字具体时间，签字表也仅是征求意见表并未表明签字人同意；决议中明确提到“经上级有关部门批准决定实施西贾村棚户区改造工程”，涉案项目系在政府主导下进行，而村委会仅是具体工作的推动主体；该份证据与被告具体履责无任何关联。对证据6，该份文件仅是内部会议文件，不能作为证据提交，且该证据与被告是否履职无任何关联。被告济宁市自然资源和规划局对原告曹某某提交的证据，质证意见如下：对证据1，真实性无异议。对证据2，真实性无法确认，不能证明其观点。对证据3，真实性有异议。对以上证据证明观点有异议，证明房屋所有权及土地使用权应当以登记为准，原告提交的证据不能证明其观点。对证据4，真实性、合法性无异议，证明目的有异议。该公告是西贾村委向本村村民发布的关于本村棚户区改造的补偿安置的相关规定，是在本村本集体内进行的房屋改造。不涉及征收土地的相关事项，被告不具有对该事项的查处职责。对证据5、6，真实性、合法性无异议，证明观点有异议。该两份证据共同说明涉案项目是村内房屋改造问题，不涉及土地征收审批等相关事宜。对证据7-9，真实性无异议，证明观点有异议。原告虽向被告邮寄相关申请，但经过核实，被告对此事项法定的查处职责，不构成行政不作为行为。对证据10，真实性无异议，证明观点有异议。该告知书不是认定本案存在土地征收违法的依据，省厅也未作出任何实体认定。仅是在程序上对原告的申请转交被告予以核实。对证据11、12，证明观点有异议。不能证明涉案项目需要进行集体土地批转、征收及相关违法征收等问题。对证据13、14，真实性无法核实，证明观点有异议。该补偿安置目前是由西贾村村民委员会在本集体组织内开展的。本院对当事人提交的证据，认证如下，被告济宁市自然资源和规划局提交的证据，真实有效，本院予以采信。原告曹某某提交的证据，真实性本院予以确认，但不能证明其主张。经审理查明，原告曹某某系济宁市高新区接××办事处西贾村村民，在该村拥有宅基地及房屋。2018年8月20日，济宁高新区接××办事处西贾村村民委员会征求全体村民户代表意见通过接××办事处西贾村棚户区房屋征收补偿安置实施细则。原告曹某某房屋被纳入征收范围。原告曹某某认为该项目未办理土地审批手续，存在违法征收、非法占地等行为，于2018年12月25日通过EMS向济宁市自然资源和规划局及山东省自然资源厅邮寄查处申请书。请求：1、依法对“西贾村棚户区改造项目”无征地批复文件，无立项批复文件，《可行性研究报告》及规划审批手续，径行对申请人的宅基地违法征收的行为进行查处。2、依法对“西贾村棚户区改造项目”在实施征收过程中，未依法报批并办理《环境影响评价批复》的违法征收行为进行查处。3、依法对违法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他责任人员、违法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分或向其任免机关或者检察机关提出处分建议，构成犯罪的，依法追究刑事责任。4、对相关行政管理部门的工作人员玩忽职守、滥用职权的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，请求给予行政处分或向其任免机关或者检察机关提出处分建议。5、将处理结果依法书面告知申请人。2018年12月27日，被告济宁市自然资源和规划局签收该邮件。2019年1月3日，山东省自然资源厅作出国土资源违法举报、投诉、申请查处事项告知书，告知原告其反映的问题交由原济宁市国土资源局进行调查处理，相关问题向原济宁市国土资源局查询。原告曹某某认为被告济宁市自然资源和规划局未就原告申请查处事项的处理结果书面答复原告，构成行政不作为。原告曹某某于2019年9月2日向本院提起行政诉讼。原告曹某某请求：1、依法确认被告未在法定期限内履行行政行为违法，并将处理结果书面告知原告。2、被告承担本案诉讼费用。本院认为，关于本案是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。……。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”原告曹某某于2018年12月25日向被告济宁市自然资源和规划局邮寄查处申请，被告济宁市自然资源和规划局于2018年12月27日收到该申请。原告曹某某于2019年8月28日向本院递交诉讼材料。故，本案不超过起诉期限。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三十六条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”被告济宁市自然资源和规划局对于村民自治行为并无行政管理职能。原告曹某某申请查处的土地性质属于集体土地，属于农民集体所有。因该宗土地尚未发生土地征收事宜，故原告曹某某申请查处无事实根据。综上,原告曹某某诉被告济宁市自然资源和规划局不履行法定职责理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告曹某某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曹某某承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  李 明人民陪审员  张广坤人民陪审员  程新武二〇一九年十二月二十五日书 记 员  程亚杰