广东省肇庆市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤12行终282号上诉人（原审原告）：广东省封开县江口镇曙光村第七经济合作社，住所地广东省封开县江口镇曙光村。负责人：陈东华，该社社长。委托诉讼代理人：陈琪璋，广东恒生律师事务所律师。委托诉讼代理人：蒋冬菊，广东恒生律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：封开县自然资源局（原封开县国土资源局），住所地广东省封开县江口镇大塘二路**。法定代表人：袁汝章，该局局长。委托诉讼代理人：马小期，该局工作人员。委托诉讼代理人：姚文杰，广东金羊律师事务所律师。原审第三人：封开县嘉宜房地产开发有限公司，住所地广东省封开县江口镇三元东路**。法定代表人：庞晓贇，该公司总经理。委托诉讼代理人：范其霖，该公司工作人员。委托诉讼代理人：魏超洲，该公司工作人员。上诉人广东省封开县江口镇曙光村第七经济合作社（以下简称封开曙光村第七合作社）因与被上诉人封开县自然资源局以及原审第三人封开县嘉宜房地产开发有限公司（以下简称封开嘉宜房地产公司）土地行政登记一案，不服广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初73号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，2005年3月14日，封开县国土资源局向封开县嘉宜纸业有限公司发出封国土政[2005]06号《关于县嘉宜纸业公司申请办理扩建厂房及办公用地的函复》，函复封开县嘉宜纸业有限公司将位于原长征厂面积为68620平方米的工业用地出让给封开县嘉宜纸业有限公司使用。2005年3月21日，封开县人民政府向封开县嘉宜纸业有限公司作出封府国（2005）第××××号《国有土地使用证》，封开县嘉宜纸业有限公司通过国有土地出让方式取得位于封开县江口镇三元东路35号，面积为68620平方米的工业用地。2014年9月17日，封开县嘉宜纸业有限公司将上述土地用途变更为商住用地，封开县国土资源局注销了封府国（2005）第××××号《国有土地使用证》，并作出封府国（2014）第××××号《国有土地使用证》。2015年10月10日，封开县嘉宜纸业有限公司变更为原审第三人封开嘉宜房地产公司。2015年10月27日，封开县嘉宜纸业有限公司向封开县国土资源局申请将封府国（2014）第×××0号、第×××1号《国有土地使用权证》的国有土地使用者变更为原审第三人封开嘉宜房地产公司。2015年10月29日，封开县人民政府向封开嘉宜房地产公司作出封府国×《国有土地使用权证》。另査明，原曙光大队第二生产队分解为曙光村第二、第七经济合作社，，地名为“蛇塘”山场的林地分给封开曙光村第七合作社2004年7月3日，封开曙光村第七合作社依据封林证字封川××**号《封开县人民政府山权林权证》向封开县江口镇林地林权登记办公室提出申请换领蛇塘山场的林地所有权和林地使用权、林木所有权和林木使用权的林权证。2005年6月29日，封开县林业局向封开曙光村第七合作社换发了封林证字（2005）第××××××号《林权证》，位于封开县江口镇曙光村委会，面积为361亩林地（四至：东至山脊、南至岭咀、公路、西至长征厂戏院背山、北至山脊）。封开曙光村第七合作社认为封开嘉宜房地产公司自2016年起在其上述《林权证》项下林地范围内非法钩挖林地、砍代毁坏林木，于2016年3月15日向封开县人民政府信访反映封开曙光村第七合作社与封开嘉宜房地产公司的土地边界争议，要求立即停止钩挖山地。2016年3月29日，封开县国土资源局向封开曙光村第七合作社作出《告知函》，函复封开曙光村第七合作社封开嘉宜房地产公司的施工队没有超出封开嘉宜房地产公司的用地范围红线。2016年4月12日，封开县江口镇人民政府对封开曙光村第七合作社作出《陈东华等公民信访事项处理答复意见书》，告知其施工队没有超出封开嘉宜房地产公司用地范围红线。2016年9月6日，封开县林业局对封开曙光村第七合作社作出《关于江口镇曙光村第七经济合作社的信访答复》，函复封开曙光村第七合作社：封开嘉宜房地产公司是领取封府国（2015）第××××号《国有土地使用权证》，封开嘉宜房地产公司的施工作业在其用地范围内，没有超过红线范围。2018年2月1日，封开曙光村第七合作社再次向封开县林业局反映其蛇塘山林地自2016年至今，被封开嘉宜房地产公司非法钩挖。2018年3月30日，封开县林业局作出《关于江口镇曙光村第七经济合作社信访事项》。封开曙光村第七合作社不服向肇庆市林业局申请复查，肇庆市林业局于2018年5月28日作出肇林函〔2018〕272号《关于封开县曙光村第七经济合作社信访事项复查意见书》。封开曙光村第七合作社对肇庆市林业局的答复仍不服向广东省林业局申请复核，广东省林业局于2018年12月14日作出粤林信〔2018〕93号《广东省林业局关于封开县江口镇曙光村第七经济合作社陈东华群众信访事项的复核意见》，该复核意见上载明：“第七经济合作社登记在封林字（2005）第××××××号《林权证》，核定四至范围内面积为1.4公项的林地已于1985年被征用，已属非林地。其面积范围现已属登记在封府国（2015）第××××号《国有土地使用权证》核定用地范围内。据此，嘉宜房地产公司对上述地块持证范围内进行开发是持证行为，不属非法侵占林地。”封开曙光村第七合作社不服，认为封开县自然资源局向封开嘉宜房地产公司颁发的封府国（2015）第××××号《国有土地使用权证》与其在先取得林权证重叠，侵犯其合法权益为由，遂向该院提起行政诉讼，请求撤销被告颁发的封府国（2015）第××××号《国有土地使用权证》。原审法院认为，《广东省高级人民法院关于进一步明确部分行政案件管辖问题的通知》（粤高法〔2018〕162号）第一条规定：“一、不动产登记行政案件被告及管辖的确定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、《中华人民共和国物权法》第十条以及《不动产登记暂行条例》第六条的规定，县级以上地方人民政府原根据我国《土地管理法》《森林法》《海域使用管理法》等相关规定行使的不动产权属登记职权变更为由县级以上人民政府确定的负责不动产登记工作的部门。因此，对于不动产登记行政案件，包括起诉原由县级以上地方人民政府在《不动产登记暂行条例》施行前作出的登记发证行为，应当以县级以上地方人民政府确定的不动产登记机构为被告，并以该被告确定案件的级别管辖。”第六条规定：“本通知的实施时间。本通知自2018年8月1日起施行。省法院以前发布的通知与本通知不一致的，以本通知为准。……”本案中，封开县人民政府于2015年10月29日向封开嘉宜房地产公司换发的封府国（2015）第××××号《国有土地使用权证》，封开县自然资源局是封开县人民政府所确定的不动产权登记部门，封开县自然资源局是本案的适格被告，封开曙光村第七合作社对封开县人民政府作出的行政行为提起诉讼的案件，该院具有管辖权。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，案涉封府国（2015）第××××号《国有土地使用权证》是封开县人民政府于2015年10月29日向封开嘉宜房地产公司核发。封开县林业局于2016年9月6日对封开曙光村第七合作社作出《关于江口镇曙光村第七经济合作社的信访答复》已明确告知封开曙光村第七合作社：封开嘉宜房地产公司是领取封府国（2015）第××××号《国有土地使用权证》，封开嘉宜房地产公司的施工作业在其用地范围内，没有超过红线范围。封开曙光村第七合作社此时已经知道案涉土地的登记情形，如果封开曙光村第七合作社认为该行政行为侵犯其合法权益。其最迟应于2017年9月6日前向人民法院提起行政诉讼。封开曙光村第七合作社于2019年1月31日才向法院提起诉讼，显然已超过了法定的起诉期限，不符合提起行政诉讼的条件，由于本案已经立案，应裁定驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定驳回封开曙光村第七合作社的起诉。上诉人封开曙光村第七合作社不服原审裁定，向本院提出上诉请求：撤销原审裁定，指令原审法院受理本案，本案二审诉讼费由封开县自然资源局承担。事实和理由：一、封开曙光村第七合作社没有在2016年9月6日向封开林业局提起信访及通过林业局信访答复知悉案涉土地的国土证登记内容，以此作为1年起诉期限起算日，认定事实错误。1.封开县自然资源局在原审提交的《关于江口镇曙光村第七经济合作社的信访答复》（封开县林业局于2016年9月6日落款）是复印件，庭审质证环节没有提交原件，封开曙光村第七合作社已于原审否认该证据真实性，但原审却在没有原件印证真实前提下，仍然引用该信访答复的复印件作为认定事实依据，违反证据规则，据此作出的事实认定明显错误。2.封开曙光村第七合作社没有向封开县林业局提出上述信访请求事项，原审采信的《信访文书送达回证》上的收件人也不是封开曙光村第七合作社，而是陈东华。不排除村里部分村民以封开曙光村第七合作社的名义向封开县林业局反映信访请求事项，但封开曙光村第七合作社没有提起该信访事项。3.没有证据证明封开曙光村第七合作社知悉上述信访答复的内容。信访答复的收件人不是封开曙光村第七合作社，而是陈东华。陈东华当时不是封开曙光村第七合作社的负责人，其在2018年9月才登记成为封开曙光村第七合作社的负责人。综上，没有证据证明封开曙光村第七合作社在2016年9月6日就知悉案涉国土证的内容，原审采信无效的信访答复复印件为证据，认定封开曙光村第七合作社已于2016年9月6日通过封开县林业局信访答复知悉案涉国土证的内容，程序违法，明显认定事实错误。二、封开县林业局信访答复仅提及案涉土地的登记证号，没有提及土地登记的具体内容，原审认为封开曙光村第七合作社仅凭土地证书编号就能知悉土地证的内容，认定错误。1.根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，起诉时效应当是知悉该案涉国土证的具体内容起算1年。众所周知，土地证的内容至少包括土地使用权人、土地用途、用地面积、四至范围、拐点坐标、登记时间、登记机关、宗地图等核心内容。封开曙光村第七合作社怎能凭据一个土地证编号知悉上述具体内容。原审法院据此推断封开曙光村第七合作社知悉案涉土地证的内容违反常理，不符合事实。2.本案争议是封开嘉宜房地产公司持有的案涉国土土地证与封开曙光村第七合作社持有的林权证发生面积重叠，争议重点包括案涉土地证的位置及具体用地坐落，但封开曙光村第七合作社连最基本案涉土地证的用地位置和具体重叠面积情况都不知悉，无法判断自己的林权证因与案涉土地证重叠而遭到权利受损。3.行政行为的内容应当具体、清楚、明确，并且能够让封开曙光村第七合作社有诉权。行政诉讼法的规定是为了避免当事人怠于行使自己的权利。林业局告知封开曙光村第七合作社重叠事实之后，不动产登记中心才给封开曙光村第七合作社调档，封开曙光村第七合作社是2018年6月才具体的知道案涉土地证的登记内容，应当视为起诉的时点。4.本案争议地面积不是普通人能够判断。封开曙光村第七合作社的林权证是2005年颁发的，没有具体的坐标位置，根据没有具体坐标的林权证和土地证，即使封开曙光村第七合作社用两个证对比也无法知悉行政行为有没有违法性或者有没有侵犯封开曙光村第七合作社的权利，只有行政机关调查才能得出权威结论。2018年的6月经过政府的有公信力职能部门肇庆市林业局调查，告知封开曙光村第七合作社林权证的面积重叠，封开曙光村第七合作社才知道行政行为侵犯了其权利，案涉行政行为的违法性从该时间开始产生。上诉人封开曙光村第七合作社上诉提交新的证据：《广东省农村集体经济组织证明书（副本）》，拟证明陈东华在2018年9月26日才换届成为封开曙光村第七合作社的社长（负责人），此前社长（负责人）是陈结雄，封开县自然资源局送达《关于江口镇曙光村第七经济合作社的信访答复》给陈东华时，陈东华不是封开曙光村第七合作社的负责人，无权代表封开曙光村第七合作社，该信访答复未没有送达封开曙光村第七合作社。被上诉人封开县自然资源局答辩称，原审裁定查明事实清楚，适用法律正确，请求法院维持原判。封开曙光村第七合作社向肇庆市信访局反映的问题（2016年7月26日封开县来访〔2016〕D071号）与2016年5月23日向封开县林业局提交的《关于要求立即对封开县嘉宜房地产开发有限公司（碧桂园.豪园）依法进行停止一切非法钩挖山地的申请》，封开县林业局是就封开曙光村第七合作社的信访及申请内容于2016年9月1日作出《关于江口镇曙光村第七经济合作社的信访答复》，2016年9月2日送达给了封开曙光村第七合作社，以上事实均有证据原件予以证实。该答复的对象是封开曙光村第七合作社而非某个个人。该答复是对封开曙光村第七合作社关于其林权证被封开嘉宜房地产公司侵权的针对性答复，告知封开曙光村第七合作社：封开嘉宜房地产公司是领取有封府国用（2015）第××××号《国有土地使用权证》，封开嘉宜房地产公司的施工作业在其用地范围内，没有超过红线范围；建议封开曙光村第七合作社通过有关法律途径解决问题。可证明林业局明确答复封开曙光村第七合作社，其信访所诉求被侵占的土地已登记在封府国用（2015）第××××号《国有土地使用权证》封开嘉宜房地产公司名下。若封开曙光村第七合作社认为封开县自然资源局发给封开嘉宜房地产公司的封府国用（2015）第××××号《国有土地使用权证》的行政行为侵犯了其利益，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，封开曙光村第七合作社应当在一年内起诉。现封开曙光村第七合作社的起诉超过法定的起诉期限。陈东华于2017年5月10日当选为封开曙光村第七合作社社长，2017年5月23日任职，与封开曙光村第七合作社所说2018年9月26日任职社长不符。请求二审法院驳回封开曙光村第七合作社的上诉请求，维持原裁定。被上诉人封开县自然资源局在二审审理期间提交新的证据：1.《任职证明》复印件；2.陈东华身份证复印件；3.封开县林业局《证明》原件及《关于江口镇曙光村第七经济合作社的信访答复》复印件（加盖本件已核、与原件一致及该局公章）。上述《任职证明》复印件及陈东华复印件均加盖封开县农业农村局公章。原审第三人封开嘉宜房地产公司述称，1.关于陈东华的身份问题。结合封开曙光村第七合作社和封开县自然资源局提交的资料，陈东华在信访的时候已经实际作为封开曙光村第七合作社的负责人和作为村民代表，有权签收相关的文件。2.关于封开曙光村第七合作社知道或应当知道行政行为内容的时间。2016年9月，封开县林业局在信访回复中已经告知封开曙光村第七合作社案涉国土证号，同时告知其封开嘉宜房地产公司作业没有超过用地红线。既然封开曙光村第七合作社多次信访，认为其权利受到侵害，在知道国土证号且被告知封开嘉宜房地产公司的作业没有超过用地红线范围的这种情况下，封开曙光村第七合作社知道或者是应当知道其林权证和封开嘉宜房地产公司的国土证是面积重叠，应当从2016年9月起算其起诉期限。3.关于不动产引起行政诉讼的最长起诉期限问题。本案是因为不动产提起的行政诉讼案件，封开曙光村第七合作社述称其权利受到侵害是从1988年封开县国土局将案涉土地确权给国营长征机械厂开始，土地先后确权给了县科委开源化工厂、封开县民族实业集体公司、封开县供电局，封开嘉宜房地产公司等多个主体案涉的土地是多次流转的，但其用地红线没有变，在1988年就已经确权登记给他人，因此，封开曙光村第七合作社提起因不动产的行政诉讼已经超过法定最长20年的起诉期限，其起诉应当被驳回。本院于2019年11月14日对本案进行了法庭调查。经质证，封开县国土资源局对封开曙光村第七合作社的证据认为，陈东华2017年5月10日经过民主选举作为新一任社长，任职时间2017年的5月23日，封开曙光村第七合作社出具的任职证明给农业农村局可证明，封开曙光村第七合作社二审提交的《广东省农村集体经济组织证明书（副本）》是根据封开曙光村第七合作社办理变更登记的2018年9月26日作出，该日并非陈东华任职时间。封开嘉宜房地产公司对封开曙光村第七合作社的证据的关联性有异议，认为2018年9月26日是陈东华在政府进行社长登记的时间，不能代表其实际开始担任封开曙光村第七合作社社长的时间，封开县自然资源局提交的2016年3月15日的封开县党政领导接访登记表中，陈东华等20名村民到封开县人民政府信访，其中陈东华作为村民代表，被登记的身份是江口镇曙光村队长。在封开县自然资源局提交的2016年4月12日的封开县江口镇人民政府向陈东华等公民作出的信访事项处理答复意见，也提及陈东华作为曙光村第七经济合作社社长，同时陈东华也在送达回证上进行签收。陈东华作为封开曙光村第七合作社实际的社长，同时作为村民代表，有权代表封开曙光村第七合作社签收文件。2016年9月封开县林业局作出的信访答复已经送给封开曙光村第七合作社。封开曙光村第七合作社对封开县自然资源局提交的证据1的真实性、合法性、关联性均有异议，认为是封开县林业局盖章的复印件，并不是任职证明的原件。显示陈东华2017年任职，如果是真实，案涉信访答复告知时间陈东华不是封开曙光村第七合作社社长。社长任职是登记有效的身份确认，并不是村民自称的，要由登记机关核准。对证据3有异议，认为信访答复是封开县林业局出具给陈东华个人，不是送达给封开曙光村第七合作社。信访答复落款日期不是笔误，是行政机关之间为了配合送达时间出具的证明，不符合常理。根据质证，对当事人认可，或虽提出异议，但无充分理据予以支持的证据，本院均认定为有效证据。经审理查明，粤农集字第122551003047号《广东省农村集体经济组织证明书（副本）》登记封开曙光村第七合作社2008年9月1日社长为陈结雄，2018年9月26日换届社长为陈东华。2018年9月25日，封开曙光村第七合作社作出《任职证明》，载明该社于2017年5月10日经过民主选举，产生新一届社长，陈东华当选为社长，任职时间从2017年5月23日起。2019年9月4日，封开县林业局作出《证明》，称该局作出《关于江口镇曙光村第七经济合作社的信访答复》的实际日期为2016年9月1日，该局于2016年9月2日通过邮政国内挂号信将该信访答复送达给予当事人，信访答复落款的日期2016年9月6日乃是笔误所致。另查明，原审裁定认定2016年9月6日封开县林业局对封开曙光村第七合作社作出《关于江口镇曙光村第七经济合作社的信访答复》有误，应为2016年9月1日封开县林业局对封开曙光村第七合作社作出《关于江口镇曙光村第七经济合作社的信访答复》，通过邮寄挂号信于2016年9月2日送达封开曙光村第七合作社。原审查明其余事实无误，本院予以确认。再查明，2019年2月26日，中共封开县委、封开县人民政府作出封发〔2019〕3号《中共封开县委办公室封开县人民政府办公室关于印发〈封开县机构改革方案〉的通知》，决定将封开县国土资源局的职责划归组建的封开县自然资源局，不再保留封开县国土资源局。本院认为，本案二审的争议焦点为：封开曙光村第七合作社本案起诉是否超过起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，封开曙光村第七合作社自2016年3月15日起即因山地边界争议向封开县人民政府信访反映封开嘉宜房地产公司非法钩挖林地、砍代毁坏林木的作业行为损害封开曙光村第七合作社权益。封开曙光村第七合作社于2016年9月2日收到封开县林业局向其送达的《关于江口镇曙光村第七经济合作社的信访答复》，被函复：封开嘉宜房地产公司领取封府国（2015）第××××号《国有土地使用权证》，封开嘉宜房地产公司的施工作业在其用地范围内，没有超过红线范围。封开曙光村第七合作社此时已经知道反映的封开嘉宜房地产公司作业行为系在封府国（2015）第××××号《国有土地使用权证》用地范围内，如认为核发该封府国（2015）第××××号《国有土地使用权证》的行政行为侵犯其权益，最迟应于2017年9月2日向人民法院提起行政诉讼。封开曙光村第七合作社于2019年1月31日提起本案诉讼，超过起诉期限，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。关于封开曙光村第七合作社上诉主张前述信访答复不真实问题。经查，信访文书送达回证上的国内挂号信函收据显示，前述《关于江口镇曙光村第七经济合作社的信访答复》于2016年9月2日由封开曙光村第七合作社陈东华收悉，此后2018年3月30日封开县林业局的《关于江口镇曙光村第七经济合作社信访事项答复意见书》和2018年5月28日肇庆市林业局的《关于封开县曙光村第七经济合作社信访事项复查意见书》均提及该信访答复内容，封开曙光村第七合作社主张其不真实，并未提交证据反驳，理据不足，本院不予支持。关于封开曙光村第七合作社上诉主张根据其新的证据《广东省农村集体经济组织证明书（副本）》，陈东华于2018年9月26日换届成为其社长，2016年陈东华并非其社长，无权代表封开曙光村第七合作社接收文书，前述《关于江口镇曙光村第七经济合作社的信访答复》未送达封开曙光村第七合作社。经查，《封开县党政领导大接访登记表》记载2016年3月15日，陈东华与陈结雄等一同信访反映封开曙光村第七合作社案涉山地边界争议问题，来访人序号1栏目为陈东华、队长，序号2栏目为陈结雄，无职务记录。其后，行政机关函件亦显示陈东华于2016年3月17日作为封开曙光村第七合作社社长参加实地勘查。2018年9月25日，封开曙光村第七合作社作出《任职证明》，载明该社于2017年5月10日经过民主选举，产生新一届社长，陈东华当选为社长，任职时间从2017年5月23日起。可见封开曙光村第七合作社自2016年3月15日反映案涉山地边界问题即认可陈东华的代表地位，封开曙光村第七合作社主张其社长于2018年9月26日方从陈结雄换届为陈东华，陈东华无权接收其社的案涉行政机关函件，理据不足，本院不予支持。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律恰当，处理正确，本院依法予以维持。封开曙光村第七合作社的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取二审案件受理费50元，上诉人广东省封开县江口镇曙光村第七经济合作社已预交二审案件受理费50元，本院予以退回。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈国鑫审 判 员 彭卓腾审 判 员 张国良二〇一九年十二月二十日法官助理 黄耀辉书 记 员 何剑锋