辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）辽行终567号上诉人（一审原告）保利达地产佳伴（沈阳）有限公司，住所地沈阳市沈河区沈水东路370-3号9门。法定代表人黎家辉，该公司董事长。委托诉讼代理人陈金生，该公司副总经理。委托诉讼代理人朱戈，辽宁明格律师事务所律师。上诉人（一审被告）沈阳市自然资源局，住所地沈阳市和平区南四经街149号。法定代表人赵辉，该局局长。委托诉讼代理人彭树军，该局工作人员。委托诉讼代理人滕扬，辽宁平安律师事务所律师。上诉人保利达地产佳伴（沈阳）有限公司（以下简称保利达公司）因与上诉人沈阳市自然资源局（原沈阳市规划和国土资源局，以下简称沈阳市规划国土局）不履行预成交确认书行为违法并赔偿一案，不服沈阳市中级人民法院（2016）辽01行初446号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。2019年7月31日，本院组织当事人进行询问。上诉人保利达公司的委托诉讼代理人陈金生、朱戈，上诉人沈阳市规划国土局的委托诉讼代理人彭树军、滕扬到庭参加了询问活动。一审法院查明，2006年6月8日，保利达公司通过沈阳市土地储备交易中心（以下简称沈阳市土储中心）公开“招、拍、挂”的形式摘牌取得了原东陵区大坝路西侧，“宗地编号2005-129号大坝路西地块”国有土地使用权，并于当日与沈阳市土储中心签订了《大坝路西地块挂牌交易预成交确认书》（以下简称预成交确认书）。该预成交确认书约定拟出让规划用地面积1451110.6平方米，土地拟成交价款（政府土地净收益）为每平方米572元，土地竞得总价款为人民币830,035,263.20元；付款方式为竞得人在成交当日预付土地拟成交价款400,000,000元，余款在2007年6月30日前付清；地块内的征地拆迁安置费由竞得人直接支付给原东陵区政府，并由原东陵区政府向竞得人保利达公司交付土地；若因国家政策调整或村集体经济组织、村民、土地使用权人补偿等原因造成征地拆迁无法实施，沈阳市土储中心可将成交价款及同期存款利息返还竞得人。预成交确认书签订后，保利达公司分别于2006年6月12日、2006年6月29日、2007年7月4日分三次交纳了地价款777,144,368.51元。因不能与原土地使用权人省农科院达成征地补偿协议，该地块经调整确认交地面积为1104301.2平方米，政府土地净收益部分成交总价为631,660,286.40元。沈阳市土储中心分别于2007年8月1日退还121,200,000元，2007年10月11日又退还保利达公司15,329,200元和9,870,768.51元，共计退还土地价款总计146,399,369.51元。2009年6月15日，原东陵区政府因对该地块实施拆迁过程中发现有部分土地为军事用地；部分土地系农科院试验田，农科院不同意拆迁；还有个别地块面积过小等因素无法开发利用，导致保利达公司当初竞得的土地政府无法完全交付，故原东陵区政府向市政府提出请示，恳请市政府同意保利达公司退还部分土地，并返还此部分土地的出让金及利息（沈东陵政[2009]80号文件）。2010年4月大坝路西地块随政府行政区划调整划入沈河区政府管辖。2015年3月26日沈河区政府向沈阳市规划国土局致函（沈河政函[2015]34号函）提出退地申请：“经与保利达公司协商，拟将大坝路西地块内总面积约44万平方米的6块土地调整出拆迁用地范围作退地处理，退地范围内的现状及权属待沈阳市规划国土局定线后另行上报。”2015年5月11日沈河区政府再次就退地问题致函沈阳市规划国土局（沈河政函[2015]51号），提出该项目操作过程中存在三个方面问题：“1、保利达公司不履行土地征用合同，与农工商公司存在系列突出矛盾；2、保利达公司在征地过程中已经给部分企业造成经济损失；3、保利达公司因其退地范围零散，退地后不利于重新规划利用，如果退地将严重影响社会稳定，恳请沈阳市规划国土局高度重视以免造成不良影响。”2016年2月2日沈阳市规划国土局就保利达大坝路西地块核算土地面积有关情况致函沈河区政府（沈规国土函[2016]17号），“根据沈河区政府与保利达公司在1:500地形图上确定的退地范围，我们对其进行的测点核算，剔除道路部分土地面积总计约389,680.57平方米（最终面积以宗地图标准）。”据此，保利达公司于2016年2月22日致函沈阳市规划国土局，申请沈阳市规划国土局依据预成交确认书第七条约定，于7日内将已确定退地的389,680.57平方米土地净收益及利息返还保利达公司。沈阳市规划国土局在法定期限内未作出答复及处理，保利达公司诉至法院。另查，沈阳市土地储备和交易中心现已拆分为土地储备中心和交易中心两个单位，但均为沈阳市规划国土局下属的事业单位。保利达公司实际收到土地为533,243.2平方米。2006年12月1日，保利达公司为履行预成交确认书，同九龙建业财务有限公司（以下简称“九龙财务”）签订借款合同，金额为3.09亿港元，贷款期限为2006年12月至2007年12月，年利率为8%。2008年1月5日，保利达公司同九龙财务签订借款展期合同，就前述合同进行展期，约定利率为9%，期限为2007年12月20日至2008年12月19日。2008年12月19日，保利达公司同九龙财务签订借款展期合同，就前述合同进行展期，约定利率为9%，期限为2008年12月20日至2009年12月19日。2009年12月19日保利达公司同九龙财务签订借款展期合同，就前述合同进行展期，约定利率为5.4%，期限为2009年12月20日至2010年12月19日。2010年12月19日保利达公司同九龙财务签订借款展期合同，就前述合同进行展期，约定利率为5.6%，期限为2010年12月20日至2011年12月19日。2011年12月19日保利达公司同九龙财务签订借款展期合同，就前述合同进行展期，约定利率为6.6%，期限为2011年12月20日至2016年12月19日。保利达公司主张在通知规划国土局返还土地净收益一个月起即（2009年7月16日起）计算逾期利息。保利达公司在一审的诉讼请求为：1、判决沈阳市规划国土局不履行《大坝路西地块挂牌交易预成交确认书》的行为违法；2.判令沈阳市规划国土局履行《大坝路西地块挂牌交易预成交确认书》约定义务，立即返还已确认退地面积的土地净收益222,897,286元，并赔偿其上述资金被占用的损失（按银行同期贷款利率计算，从2006年6月12日起至给付之日止）；3、判令沈阳市规划国土局立即按约定给付已退还土地净收益146,399,968.51元的银行同期贷款利息（从2006年6月12日起至2007年7月31日止），并赔偿其上述资金被占用的损失（按银行同期贷款利率计算，从2007年8月1日起至给付之日止）;4、判令沈阳市规划国土局承担一切诉讼费用。一审法院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据该法第十二条的规定认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议的，属于人民法院的行政诉讼受案范围。依法成立的行政协议受法律保护，协议各方应依诚实信用原则履行协议。合法的行政协议具有公定力、确定力、拘束力，行政机关应按照协议约定执行。保利达公司与沈阳市土储中心签订的预成交确认书，确认了保利达公司的案涉宗地的竞得人地位。该确认书约定了双方的权利义务：保利达公司交付土地净收益给沈阳市土储中心，由原东陵区政府交地给保利达公司。该确认书签订后，保利达公司按照约定积极的履行了交付土地净收益款的义务。保利达公司累计交付土地净收益款777,144,368.51元，在收到退付的146,399,968.51元后，实际交付土地净收益款630,804,400元，以此计算其应收到土地1,102,805平方米，保利达公司实际收到土地为533,243.2平方米。确认书于2006年6月8日签订，因地块范围调整，保利达公司已交付了相应部分的全部土地净收益部分，从确认书签订至今已达十年之久，沈河区政府仍不能按约交地，该确认书的目的不能实现。在保利达公司与沈河区政府确认其中389,680.57平方米不能交付的情况下，保利达公司已向被告申请退地，沈阳市规划国土局应按照确认书的约定返还相应面积土地净收益及同期存款利息，沈阳市规划国土局未按照约定退款并支付利息违法。保利达公司请求返还土地净收益的主张符合该确认书的约定，对其请求返还389,680.57平方米的土地净收益222,897,286元的主张，予以支持。关于保利达公司主张赔偿222,897,286元资金被占用的损失问题，该损失应分两部分予以分别考量，在确定不能交地之日之前沈阳市规划国土局系依约定占用资金与在确定不能交地之后沈阳市规划国土局系违法占用资金，其利息标准应分别计算。就确定不能交地之日之前被告依约定占用资金部分的利息计算问题，依据有效的成交确认书第七条约定：若因国家政策调整或村集体经济组织、村民、土地使用权人补偿等原因造成征地拆迁无法实施，沈阳市土储中心可将成交价款及同期存款利息返还竞得人。故沈阳市规划国土局应当依约定支付222,897,286元土地净收益款的利息，自保利达公司交款之日至确定不能交地之日期间的利息，按照中国人民银行同期存款利息计算。就确定不能交地之后被告违法占用资金应支付的利息问题，双方签订的成交确认书系行政行为，故首先适用行政法律规范调整双方的争议，根据《国家赔偿法》第三十六条：“（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；”行政机关在负有返还相对人货币义务的情况下，只支付银行同期存款利息。本案中，沈阳市规划国土局占有保利达公司的土地收益金，与上述情况相类似，故在保利达公司没有其他损失的情况下，应仅向保利达公司支付银行同期存款利息，但本案保利达公司向沈阳市规划国土局交付的土地收益金并非是其自有资金，而是向银行贷款所得。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十五条：“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”由于沈阳市规划国土局的未完全履行行为，已经给保利达公司造成了损失，保利达公司的损失即是其为了缴纳收益金向银行贷款而支付的贷款利息，所以依据上述条款，针对保利达公司的贷款利息损失，沈阳市规划国土局也应予以赔偿；因沈阳市规划国土局未履行返还义务的期限过长，导致保利达公司不能按期偿还贷款而额外产生了逾期贷款利息，该部分利息也属于保利达公司的实际损失，上述两部分的赔偿限额以不超过中国人民银行同期同类贷款基准利率的利息为限。关于赔偿起算时点问题，因原东陵区人民政府提出退地申请的日期为2009年6月15日，考虑到给予沈阳市规划国土局一个月的适当履行期，故以2016年7月16日作为赔偿计算的起始日期。沈阳市规划国土局应以222,897,286元为本金，按照中国人民银行同期同类存款利率，从2007年7月4日起计算至2009年7月15日止；以222,897,286元为本金，实际发生的利率不超过按照中国人民银行同期同类贷款基准利率，从2009年7月16日起计算至本判决确定给付之日止。关于保利达公司提出的222,897,286元为本金，按照中国人民银行同期存款利率计算的利息也要按照中国人民银行同期贷款利率上浮30%支付利息的主张，因确认书所约定的利息是对双方在合同不能履行情形下所做的清算安排，其目的是弥补保利达公司因合同不能所受到的损失，在沈阳市规划国土局长期不返还保利达公司相应土地收益金的情况下，按照中国人民银行同期贷款基准利率的标准判决被告支付利息已经基本能够弥补保利达公司的损失，保利达公司的该项主张于法无据，不予支持。关于保利达公司主张的已退还146,399,968.51元的银行同期存款利息问题，依据确认书第七条的约定，在不能交地的情况下，沈阳市土储中心应当返还土地净收益及同期存款利息。沈阳市规划国土局在2007年返还土地净收益时，相应利息未同时返还，故对保利达公司的该项主张，予以支持。关于沈阳市规划国土局主张保利达公司已放弃相应利息，该请求已超过诉讼时效的问题。本案系保利达公司主张被告未履行行政协议提起的诉讼，应参照民事诉讼法关于诉讼时效的规定，当事人主张权利的期限为两年，从权利被侵害之日起计算。本案争议的确认书自双方签订后一直在持续履行过程中，沈阳市规划国土局在本次庭审之前从未明确拒绝保利达公司给付利息的请求，保利达公司也从未明示放弃利息，且根据保利达公司提供的证据可以证明保利达公司在此后多次主张过相应利息。故对沈阳市规划国土局的抗辩不予支持，其应返还保利达公司占用期间的同期存款利息。以121,200,000元为本金，自2007年7月4日起至2007年8月1日止;以25,199,968.51元为本金，自2007年7月4日起至2007年10月11日止，按照中国人民银行同期同类存款利率计算,分别为71,205元、134,378.3元，共计205,583.3元。关于保利达公司提出的沈阳市规划国土局未及时返还146,399,968.51元的利息(205,583.3元)应计算利息予以返还的主张，因上述款项本金已经返还，在被告返还本金时，该利息已经可以特定化，此时利息已经转化为本金，被告不按约返还必然给保利达公司造成损失，但该笔款项不存在额外支付损失的情况，故应按照中国人民银行同期存款利率予以计算。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条之规定，判决如下：一、确认被告沈阳市规划和国土资源局未完全履行预成交确认书行为违法；二、被告沈阳市规划和国土资源局于本判决生效之日起十日内赔偿原告保利达地产佳伴（沈阳）有限公司土地净收益222,897,286元及利息（以222,897,286元为本金，自2007年7月4日起至2009年7月15日止，按照中国人民银行同期同类存款利率计算）；三、被告沈阳市规划和国土资源局于本判决生效之日起十日内赔偿原告保利达地产佳伴（沈阳）有限公司的直接损失（该损失以222,897,286元为本金，分别自2009年7月16日起至2010年10月19日止、2010年12月20日起至2010年12月25日止、2012年7月6日起至本判决确定的给付之日止，按照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算；以222,897,286元为本金，自2010年10月19日起至2010年12月19日止，按照年利率5.4%计算；以222,897,286元为本金，自2010年12月26日起至2011年12月19日止，按照年利率5.6%计算；以222,897,286元为本金，自2011年12月20日起至2012年7月5日止，按照年利率6.6%计算）；四、被告沈阳市规划和国土资源局赔偿原告保利达地产佳伴（沈阳）有限公司土地净收益146,399,968.51元的银行同期存款利息205,583.3元；五、被告沈阳市规划和国土资源局赔偿原告保利达地产佳伴（沈阳）有限公司未返还146,399,968.51元的银行同期存款利息205,583.3元的损失（以71,205元为本金，自2007年8月2日起至本判决确定的给付之日止;以13,4378.3元为本金，自2007年10月12日起至本判决确定的给付之日止，按照中国人民银行同期同类存款利率计算）。六、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费1,972,592.8元，由被告负担。保利达公司上诉称，一审判决错误，对损失认定相互矛盾，判决赔偿的标准缺乏法律依据，没有适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，导致违法者不但没有受到惩罚反而得到极大利益、守法者的损失不但没有得到赔偿反而受到巨大损失，没有体现公平正义，其主要上诉请求是：变更一审判决第二项，对土地净收益222,897,286元的利息自2006年6月12日起计算；变更一审判决第三项，赔偿其直接损失应以222,897,286元加上2006年6月12日至2009年7月15日所形成的应付利息为本金，并按照中国人民银行同类同期贷款基准利率上浮30％计算；变更一审判决第五项，赔偿其未被返还146,399,968.51元的银行同期存款利息的损失应按照中国人民银行同类同期贷款基准利率上浮30％计算。其主要理由是：一审没有将222,897,286元自2006年6月12日至2009年7月15日所形成的应付利息转化为本金，造成一审的两部分判决相互矛盾；其自2006年6月12日向沈阳市规划国土局交付的土地净收益款，故应以此日期为存款利息的起算点；一审虽认定逾期贷款利息属于直接损失，但未按照中国人民银行同期同类贷款基准利率上浮30％计算逾期利息，于法无据；沈阳市规划国土局的违法行为不仅仅造成其2.22亿元法定孳息的损失，还造成了其信赖利益、投资收益、土地溢价的损失，其直接损失高达10亿元。沈阳市自然资源局上诉称，一审判决认定事实、适用法律错误，故请求驳回保利达公司诉讼请求或发回重审。其主要理由是：沈河区政府并未就389,680.57平方米土地提出明确的退地意见；在沈河区政府未明确因征地拆迁无法实施提出同意退地的情况下，退还土地成交价款的条件并不具备；保利达公司主张的资金占用损失并不成立，案涉地块拆迁工作无法实施并非其违约所致，保利达公司提供的证据不能证明其与九龙财务公司存在合法借款关系、向九龙财务公司实际支付了利息、借款用途为交纳土地净收益、判决其自2007年7月4日赔偿资金占用的损失并以2009年7月16日为节点分别计算利息存在矛盾，一审判决适用《国家赔偿法》三十六条第（七）项规定赔偿存款利息是错误的；一审判决其赔偿已退还款的存款利息并赔偿损失错误，没有事实和法律依据；保利达公司部分主张已经超过诉讼时效，其不存在占用保利达公司资金的情况，保利达公司未提供证据证明具体损失；利息损失并非直接损失，一审判决未适用《国家赔偿法》三十六条第（八）项规定是错误的。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”依据该款法律规定，行政协议的各方当事人均应严格履行协议的相关约定。如果行政机关在履行协议过程中存在未按照约定履行的情形，人民法院应判决其承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。本案中，人民法院应针对保利达公司确认违法并赔偿的诉求，合理分配举证责任，查明案涉预成交确认书履行情况等事实。东陵区政府曾于2009年6月15日书面恳请沈阳市政府同意保利达公司退还部分土地、返还此部分土地的出让金及利息，但案涉地块后因行政区划调整划归沈河区政府管辖。沈河区政府曾于2015年3月26日致函沈阳市规划国土局，提出退地申请。此后，沈河区政府曾于2015年5月11日再次致函沈阳市规划国土局，提出该项目操作过程中存在的问题，该函表述的意见与2015年3月26日函表述的意见并不完全一致。2016年2月2日，沈阳市规划国土局致函沈河区政府，该函根据沈河区政府与保利达公司在地形图上确定的退地范围进行了测点核算，并写明“最终面积以宗地图标准”。在本院二审期间，双方当事人仍在积极沟通协商，共同表达了通过履行预成交确认书来解决本案争议的意愿。根据以上情况，一审法院应在进一步查明预成交确认书履行情况的基础上作出公正合理裁判，或在充分考虑当事人的合理意愿、尽量协调的基础上，努力实现行政纠纷的实质性解决。综上，原审判决认定事实不清，裁判结果不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二款的规定，裁定如下：一、撤销沈阳市中级人民法院（2016）辽01行初446号行政判决；二、发回沈阳市中级人民法院另行组成合议庭重审。审判长 李 蕊审判员 李 明审判员 邢家新二〇一九年十二月二十五日法官助理赵婳书记员曲宏