北京市通州区人民法院行 政 裁 定 书（2019）京0112行初577号原告北京市漷县绍忠养殖场，经营场所北京市通州区漷县镇曹庄村**。经营者高洪梅。委托代理人王**峰，河北冀隆律师事务所律师。委托代理人常绍忠，男，1970年1月3日出生，北京市漷县绍忠养殖场实际经营人，住北京市通州区。被告北京市通州区漷县镇人民政府，住所地北京市通州区漷县镇长凌营村。负责人邹海涛，镇长。委托代理人田凤香，女，北京市通州区漷县镇人民政府干部。委托代理人王宇，北京市达奥律师事务所律师。原告北京市漷县绍忠养殖场（以下简称养殖场）诉被告北京市通州区漷县镇人民政府（以下简称漷县镇政府）其他行政行为一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告养殖场诉称：养殖场于2004年9月与北京市通州区漷县镇XX村村民委员会（以下简称XX村委会）签订《土地租赁合同》，用于兴办养殖场，承包期限至今有效。养殖场投入大量人力、物力和财力将土地予以平整规划，建设起养殖用房及各种养殖用附属设施，并合法领取了营业执照，成立了养殖场开始从事猪羊养殖经营。2017年，北京市通州区人民政府（以下简称区政府）实施了低端养殖业及禁养区内规模养殖场退出工作，制定了《通州区低端养殖业及禁养区内规模养殖场退出工作实施方案》（以下简称《实施方案》）并下发。养殖场出于对人民政府的信赖，支持政府的决定，按照漷县镇政府的要求，于2017年11月15日与漷县镇政府签订了《通州区漷县镇低端养殖业养殖场畜禽清退补偿协议书》（以下简称《畜禽清退协议》）。协议签订后养殖场按照协议要求迅速停产停业并对养殖场的养殖物进行了处理变卖，完成养殖场所退出任务，漷县镇政府于2018年6月后才对养殖场畜禽清退进行扑杀补偿。随后漷县镇政府一直拖延迟迟未按照《实施方案》对养殖场进行地上物腾退补偿补助和一次性停产停业补助，时间已长达20个月，致使养殖场因停产停业遭受重大财产损失并一直延续至今。在养殖场20个月以来多次向漷县镇政府和区政府反映情况主张权利后，漷县镇政府于2018年12月对养殖场进行现场建筑测量和评估，并于2019年初向养殖场出具了《养殖场退出估价结果通知单》（以下简称《通知单》）,要求养殖场按照文件规定的补偿标准予以确认。养殖场不认可漷县镇政府的《通知单》，因为漷县镇政府给予一次性停产停业补助的标准完全脱离市场实际，更没有法律法规依据。养殖场经过长达近半年沟通未果，漷县镇政府继续放任不作为行为的发生和延续，导致养殖场的损失继续扩大。漷县镇政府以上的行政行为存在以下两点重大错误：一是漷县镇政府未依据《通州区低端养殖业及禁养区规模养殖场退出停产停业补助标准》（以下简称《停产停业补助标准》）中以税收缴纳情况决定给予补助的方式是错误的。养殖场的建设行为都是合法的，在养殖场取得营业执照时，兴办养殖场并不违反城乡规划，完全符合国家鼓励和发展养殖产业要求，并且国家财政部、国家税务总局对养殖场所属产业给予了税收全免。漷县镇政府混淆了“未缴税”和“免税”的概念，理所当然认为没有向政府缴纳过税款就不能适用。漷县镇政府所依据的《停产停业补助标准》列明了两种补助方案：一种是停产停业补助费=（用于生产经营的房屋月租金+月净利润×修正系数+员工月生活补助）×停产停业期限；另一种是按照每平方米300元给予停产停业补助费。漷县镇政府以养殖场没有纳税为由就否定第一种方案的适用，逼迫养殖场接受第二种极端不合理的“300元每平方米”补偿方案。就算养殖场在不评价“300元每平方米”是否合理、合法和真实性前提下，认为养殖场不适用《停产停业补助标准》以纳税情况决定补助标准也是错误的，违反了公平原则，让养殖场丧失了选择补偿方式的权利，侵害了养殖场的实体权利。二是漷县镇政府依据《停产停业补助标准》，按照“300元每平方米”给予停产停业补助没有法律依据。养殖场通过政府信息公开的形式取得了《实施方案》和所谓6个附件，文件内容中体现的6个补助标准、指导价格表等未以附件形式体现在文件中，存在严重程序错误，违反《国家行政机关公文处理办法》的规定。《实施方案》并没有在文件中以标准附件形式体现上述6个文件，而在漷县镇政府出示的6个附件文件中，没有落款，没有制定单位，没有制定时间，没有适用对象，养殖场有足够理由怀疑《通州区低端养殖业及禁养区内规模养殖场退出地上物补偿补助标准》（以下简称《地上物补助标准》）及《停产停业补助标准》的合法性、合理性。因此养殖场于2019年7月2日向漷县镇政府上级单位区政府提出了政府信息公开申请，申请公开北京市通州区人民政府办公室《关于印发通州区低端养殖业及禁养区内规模养殖场退出工作实施方案的通知》（通政办发[2017]14号，以下简称《通知》），并重点提出公开《地上物补助标准》及《停产停业补助标准》的制定依据，区政府只向养殖场公开了《通知》，对制定标准的依据没有给予公开。综上所述，漷县镇政府作出上述具体行政行为时，在程序上和实体上均存在违法之处，在客观上严重损害了养殖场的合法权益。为此，养殖场提起本案诉讼，要求：1、确认漷县镇政府对养殖场按照300元每平方米标准计算停产停业损失补助费的行为违法；2、漷县镇政府负担本案诉讼费用。被告漷县镇政府辩称：漷县镇政府对养殖场的诉讼请求不予认可，请求法院在查明事实的基础上依法裁定驳回养殖场的起诉。漷县镇政府根据《通知》要求，于2017年与养殖场签订了《畜禽清退协议》。协议签订后，漷县镇政府已按照协议约定将补偿款足额支付给养殖场。同时，根据《通知》要求，关于地上物腾退补偿补助及一次性停产停业补助，因漷县镇政府与养殖场就补偿数额未达成一致，所以双方在本案诉讼前未签订协议，漷县镇政府也未对养殖场内地上物进行拆除，双方就补偿事宜仍在协商之中，养殖场所述的行政补偿行为违法并不存在。另《通知》的制定主体为区政府，漷县镇政府仅是具体实施单位，如果养殖场对于《实施方案》中的补偿标准、补偿范围有异议，也不应向漷县镇政府主张权利。在本案诉讼期间，双方针对养殖场内的所有建筑物腾退签订了补偿协议，补偿协议中对于各项费用有明确记载，停产停业补助费是依据《实施方案》来确定的，在签订协议时养殖场并没有对停产停业补助费提出异议。补偿协议是双方的真实意思表示，并且该协议已经实际履行，最后一笔款项将于近期发放给养殖场，所以漷县镇政府的行为并不存在违法之处，且养殖场主张的计算方法并不构成具体的行政行为。本院经审理后查明，2004年9月5日，养殖场经营者高洪梅之夫常绍忠与XX村委会签订《农村土地租赁经营合同书》，约定常绍忠租赁XX村XX亩土地用于种植业。承租期限为2004年10月1日起至2028年9月30日止。后常绍忠在承包的土地上进行养殖，并于2009年注册成立养殖场，常绍忠之妻高洪梅为养殖场的经营者。2017年5月，区政府发出《通知》，养殖场在《通知》所列范围内。《通知》所附《实施方案》写明要完成通州区低端养殖业、禁养区规模化畜禽养殖场退出工作，规定了退出范围、腾退原则、补偿补助办法、奖励措施等。另《实施方案》附件五《停产停业补助标准》中写明符合下列条件的，给予被腾退方停产停业补助费：1、被腾退房屋应满足正式房屋条件；2、有合法、有效的营业执照或者登记证……3、已办理税务登记并具有纳税凭证；4、如确实无法提供纳税凭证，且存在实际经营情形的，可提供近三年的供销凭证，由评估公司根据其损益情况据实评估。停产停业补助评估的计算公式为：停产停业补助费=（用于生产经营的房屋月租金+月净利润×修正系数+员工月生活补助）×停产停业期限……企业停产停业补助费也可参照营业执照上标明的经营面积，结合实测的房屋经营面积，经四方工作小组认定后，给予300元/平方米一次性停产停业损失补助费。2017年，漷县镇政府与养殖场签订《畜禽清退协议》，约定清退养殖场养殖的全部畜禽，漷县镇政府给付养殖场补偿款162226．8元。后养殖场与漷县镇政府就其他补偿问题未达成补偿协议。2019年9月29日，本院受理养殖场提起的本案诉讼。本案审理过程中，高洪梅与漷县镇政府于2019年10月签订《通州区禁养区内漷县镇规模化养殖腾退工程腾退补偿协议》（以下简称《腾退协议》），协议确认非住宅占地面积XX平方米，房屋建筑面积为XX平方米，经认定的经营性用房经营面积XX平方米，漷县镇政府给付高洪梅各项补偿补助款共计XX元，其中包括停产停业补助费XX元，按经营性用房每平方米XX元补偿。高洪梅应于协议签订后15日内将协议约定的所有房屋及附属物腾空并交漷县镇政府拆除。本案在审理过程中，养殖场称常绍忠为养殖场的实际经营人，常绍忠亦认可，并称腾退的事宜由常绍忠与漷县镇政府协商，对以高洪梅名义签订《腾退协议》亦无异议。另养殖场称漷县镇政府告知其低端养殖场清退政策于2019年10月25日到期，如果养殖场不与漷县镇政府签订地上物补偿协议，养殖场可能无法得到补偿。漷县镇政府对养殖场有关《腾退协议》签订情况的陈述不予认可，称协议签订前未告知养殖场如果不签订协议，超过期限后将无法补偿。本院认为，当事人提起诉讼应属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据查明的事实，漷县镇政府虽对养殖场经营性用房按每平方米300元标准进行补偿，但养殖场在诉讼期间与漷县镇政府签订了《腾退协议》，约定漷县镇政府给付养殖场停产停业补助费XX元，故漷县镇政府按何种标准认定停产停业补助费已对养殖场的权利义务不产生实际影响，养殖场所提诉讼不符合起诉条件，应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（法释[2018]1号）第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告北京市漷县绍忠养殖场的起诉。案件受理费五十元，原告北京市漷县绍忠养殖场已交纳，于本裁定生效后七日内退还原告北京市漷县绍忠养殖场。如不服本裁定，可于裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  朱 璟人民陪审员  武利勤人民陪审员  艾 刚二〇一九年十二月二十六日法官 助理  胡佳琦书 记 员  朱英慧