甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终375号上诉人（原审原告）张凤英。委托代理人程为光。被上诉人（原审被告）甘肃省人力资源和社会保障厅。法定代表人贾廷权，该厅厅长。委托代理人袁文涛，该厅干部。委托代理人王柏潭，甘肃和乾律师事务所律师。原审第三人中铁第一勘察设计院集团有限公司。法定代表人刘为民，该公司董事长。委托代理人孙凤英，该公司兰州离退处副处长。委托代理人魏洁，该公司法律顾问。上诉人张凤英因其诉甘肃省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）核定退休养老待遇一案，不服甘肃省兰州市中级人民法院(2018)甘01行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明：张凤英是中铁第一勘察设计院集团有限公司（以下简称铁一院）退休职工。1998年铁一院根据铁一院人字(1997)0757号命令，对尚未达到退休年龄的部分职工违规办理了集体提前退休手续，张凤英属于这部分职工中的一员。1998年铁一院移交地方管理，2009年12月，包括张凤英在内被违规办理了提前退休的职工被纳入社会统筹。2010年1月8日省人社厅对铁一院填报的张凤英《甘肃省企业职工退休审批表》进行审核，加盖“甘肃省劳动和社会保障厅职工退休退职审批专用章”“同意退休”。在该《甘肃省企业职工退休审批表》中记载的张凤英的简历：“1971年11月至l973年9月在阿拉善右旗插队；1973年10月至1975年9月武威卫校学习;1975年10月至1981年10月铁一院红古农场医士；1981年11月至1991年2月铁一院小学医师；1991年3月至1997年8月铁一院职工医院医师；1997年9月至今铁一院职工医院主治医师内退。”之后，张凤英认为省人社厅审核其参加工作时间、养老金发放标准错误等原因，向省政府提起行政复议，请求对省人社厅2011年1月8日核准的《甘肃省企业职工退休审批表》进行复议、更正。省政府经审理后于2011年9月5日作出甘政复字（2011）9号《行政复议决定书》，以“被申请人对申请人职工档案重新审核后，发现对申请人的连续工龄计算确有错误”“径行对审批表进行涂改并装入职工档案工龄”为由，决定“一、撤销被申请人2011年1月8日作出的申请人的退休审批行为核准的《甘肃省企业职工退休审批表》。二、被申请人自本复议决定生效之日起60日对申请人退休重新作出审批。”2012年３月９日省人社厅按照省政府甘政复字（2011）9号《行政复议决定书》的要求，向张凤英发出《告知单》“对中铁一院出示的退休审批表、公示通知、指数认定表的内容告知你本人”等。2012年3月16日，张凤英向省人社厅提出《对〈拟退休人员公示情况〉的异议》。2013年1月17日省人社厅向原省政府法制办报送《关于张凤英同志行政复议一事的情况说明》，称“2012年3月14日上午，我厅阳晓东、刘瑛两同志会同兰州铁路第一设计院退管办两位同志亲自到张凤英家里送告知单，同时我们进行了录影和照相取证，但不论做什么解释工作，本人拒不签字并拿走了照相机的储存卡，使重新办理该同志的退休手续工作无法进行。为了不激化矛盾，至现在也没有停发该同志的基本养老金。”2018年3月15日张凤英向省政府提起行政复议申请，请求确认省人社厅对其退休审批、工龄计算、养老金支付等行为违法并予以纠正。省政府经审理后于2018年6月5日作出甘政复字（2018）15号《行政复议决定书》，以“本案中，申请人认为其享有的养老金支付标准错误，应以社会保险经办机构为授权主体另行寻求法律救济。但对于社会保险经办机构的履职行为，不属于本机关复议职责范围”为由，驳回了张凤英的行政复议申请。2018年9月4日省政府向省人社厅发出《责令履行行政复议决定通知书》，称“你机关在接到行政复议决定后，虽启动了重新审批退休程序，但以申请人拒不签字、不提交身份证复印件及个人照片为由对申请人退休审批未办理完结。劳动行政部门审批退休应以退休职工个人档案记载为依据，申请人签字、个人身份证复印件和照片的提交均不是审批退休的法定条件”并要求“在收到本通知之日起60日内履行行政复议决定并将履行结果书面报告本机关。”2018年11月2日省人社厅根据省政府的《责令履行行政复议决定通知书》作出了《重新认定养老金资格问题批复》，张凤英对《重新认定养老金资格问题批复》不服，向该院提起行政诉讼，请求法院撤销省人社厅作出的《重新认定养老金资格问题批复》等。另查：2010年7月29日，省人社厅印发了《甘肃省人力资源和社会保障厅关于完善参加城镇企业职工基本养老保险人员退休工作的通知》，“根据省人民政府《关于公布省级政府部门第七批取消和调整行政审批项目的决定》（甘政发〔2015〕54号），现就全省完善参加城镇企业职工基本养老保险人员退休工作有关事项通知如下：一、从2010年9月1日起，取消县级以上人民政府原劳动保障行政部门对城镇企业职工正常退休的非行政许可审批工作，改由县级以上社会保险经办机构，对参加城镇企业职工基本养老保险人员达到法定正常年龄时，进行退休基本养老金领取资格认定退休工作。”一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”结合本案，人民法院主要对被诉行政行为即《重新认定养老金资格问题批复》的合法性进行审查，具体而言，通过各方当事人的举证、相互质证、法庭辩论等庭审活动，本案的争议焦点为《重新认定养老金资格问题批复》对张凤英1967年1月至1975年9月间的连续工龄没有进行认定是否正确。依据三方当事人均提交的张凤英档案“本人学历及社会关系”记载：张凤英“1964年11月至1966年12月下乡到本旗木仁高勒公社劳动；1966年12月至1969年在家；1969年2月至1973年因家庭生活困难随同姐姐迁来右旗”以及1972年12月2日宁夏回族自治区××区革命委员会民政局给阿拉善右旗革命委员会生产指挥部劳动组出具的旗革民介字（安）17号介绍信：“现将原我旗下乡知识青年张凤英同志下乡情况证明如下：张凤英同志于六四年十一月下我旗木仁高勒公社塔尔岺大队劳动锻炼，六五年抽调为借干搞四清。六六年底四清工作结束后回巴镇。因家庭生活困难随同姐姐迁往你旗居住。特此证明。”1973年9月27日阿拉善右旗革命委员会生产指挥部劳动组出具了“关于张凤英同志情况的证明”，证明：“张凤英同志原系阿左旗下乡知识青年于六四年十一月至六五年五月在木仁高勒公社劳动锻炼，六五年五月至六六年十二月在巴盟四清工作队当借干（右旗民政局有证明）。六九年二月随同姐姐来我旗居住硝场并在硝场参加劳动。我们没有组织下乡。特此证明。”基于上述张凤英档案的记载事项以及两份证明，可以认定张凤英当时的身份是下乡知识青年，且在1964年11月至1966年12月下乡在阿拉善左旗木仁高勒公社劳动，这段时间，张凤英是在下乡插队期间，省人社厅认定为连续工龄，是符合事实的。对于张凤英“1966年12月至1969年2月在家”，这段时间是否应当计算为连续工龄的问题。根据原劳动人事部劳人培（1985）23号《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》，“（一）凡在‘文革’期间由国家统一组织下乡插队的知识青年，在他们到城镇参加工作以后，其在农村参加劳动的时间，可以与参加工作后的时间合并为连续工龄。他们参加工作的时间，从下乡插队之日算起。返城后等待分配工作的时间，不计算工龄。工龄的起算时间，可以由原插队知识青年现在工作的县团级以上单位（含县团级单位），根据本人档案中履历表和其他有关材料填写的下乡日期审定，对个别有异议的，可经所在单位调查，报县以上劳动人事部门审批。”张凤英自称其在填表时“不知情，误填为在家”，但并没有其他证据进行佐证。在此情况下，省人社厅依据档案记载，按照该文件“返城后等待分配工作的时间，不计算工龄”的规定，不认定这段时间为连续工龄，符合事实及当时的政策规定。对于张凤英“1969年2月至1973年9月因家庭生活困难随同姐姐迁来右旗”，这段时间是否应当计算为连续工龄的问题。尽管在庭审时，张凤英提出其随姐姐到阿拉善右旗居住硝场并在硝场参加劳动是“改变插队地点，其前后插队劳动的时间均可合并计算工龄”，并认为1973年9月27日阿拉善右旗革命委员会生产指挥部劳动组出具的“关于张凤英同志情况的证明”对此予以了认定。但根据原甘肃省劳动局甘肃省人事局甘劳薪（1986）115号《关于执行甘劳薪〔1985〕90号文件中一些问题的处理意见的通知》：“五、经县级有关部门的批准，由插队转入农场劳动，或改变插队地点，其前后插队劳动的时间均可合并计算工龄”的规定，张凤英的档案中，其随同姐姐居住硝场并在硝场参加劳动，并没有县级有关部门批准的手续，而且张凤英从阿拉善左旗随其姐到阿拉善右旗居住硝场的原因并不是经有关部门批准改变插队地点，而是“因家庭生活困难随同姐姐迁往你旗居住”。同时，宁夏回族自治区××区革命委员会民政局1972年12月2日给阿右旗革委会生产指挥部劳动组出具的旗革民介字（安）17号“介绍信”形式的证明，并不是县级有关部门出具的文件，不能就此推定张凤英从阿拉善左旗到右旗硝场参加劳动是经县级有关部门的批准改变插队地点。因此，张凤英的该项诉求，不符合甘劳薪（1986）115号文件的规定。对于张凤英“l973年10月至l975年9月在武威卫校上学”期间，是否应当计算为连续工龄的问题。根据（80）教计字279号《教育部关于国家职工在校学习期间工龄计算问题的复函》记载：“二、一九七〇年至一九七八年进入高等院校，中等专业学校和技工学校学习的国家职工工龄计算，应按照国务院国发（1973）39号，81号文件及一九七七年十一月十一日教育部、财政部、国家劳动总局（77）教计字420号、（77）财事字365号、（77）劳薪字369号文件执行，即‘国家职工，进入高等学校和中等专业学校学习，……其学习时间，都应计算为连续工龄’。”首先，依据该文件的规定，在1970年至1978年进入高等院校、中等专业学校前，该知识青年应当是国家职工的身份，而依据张凤英档案记载的事项及阿拉善左旗、右旗的“证明”，均无法证明张凤英入学前已是国家职工。其次，即便按张凤英在庭审陈述中提出的“城镇知识青年在插队期间进入高等学校或中等专业学习的，视同在职职工入学”的主张，张凤英当时的身份应当是“正在插队的知识青年”，其诉求才具有正当性。如前所析，张凤英在阿拉善右旗硝场参加劳动并未被证明是“插队”。因此，张凤英提出的其l973年10月至l975年9月在武威卫校上学时间应当计算为连续工龄的主张，也同样缺乏事实依据。另外，张凤英在起诉状中提出的省人社厅“未履行省政府甘政复字（2011）9号《行政复议决定书》。依据本院审理查明的事实，省政府在作出甘政复字（2011）9号《行政复议决定书》后，因种种原因省人社厅未履行该复议决定，省政府于2018年9月14日向省人社厅发出《责令履行行政复议决定通知书》，省人社厅依据该通知作出了《重新认定养老金资格问题批复》，已经履行了甘政复字（2011）9号《行政复议决定书》。因此，张凤英提出的省人社厅未履行甘政复字（2011）9号《行政复议决定书》的主张，没有事实依据。对张凤英提出的“基本养老金计发违反政策规定、克扣、违规发放养老金”、省人社厅“认同铁一院核算、清算工作中存在违反‘不利变更禁止原则’的违规、违法行为”的主张，张凤英曾就上述问题向省政府提起过行政复议申请，省政府经审理于2018年6月5日作出甘政复字（2018）15号《驳回行政复议申请决定书》，认为“申请人认为其享受的养老保险金支付标准错误，应以社会保险经办机构为授权主体另行寻求法律救济，但对社会保险经办机构的履职行为，不属于本机关行政复议职责范围。”因此，张凤英提出的“基本养老金计发违反政策规定、克扣、违规发放养老金”等诉求，不属于本案审查范围。对于省人社厅辩称的该批复行为“是不产生外部法律效力的行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围”之理由，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。依此规定，判断原告是否适格的标准，就是“利害关系”，这也是张凤英能否作为原告提起行政诉讼的前提条件。本案中，尽管省人社厅作出的《重新认定养老金资格问题批复》是针对张凤英所在单位铁一院作出的，但张凤英认为该批复在认定其工龄等问题上存在错误，侵犯了其应当享有的足额领取退休养老金的权利。因此，张凤英有权就《重新认定养老金资格问题批复》提起行政诉讼，省人社厅的辩称理由缺乏法律依据，该院不予支持。综上，省人社厅作出的《重新认定养老金资格问题批复》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。张凤英的诉讼请求缺乏事实依据，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张凤英的诉讼请求。上诉人张凤英上诉称，一审判决认定基本事实不清、证据不足，适用法律、法规错误。1.被上诉人省人社厅未履行省政府甘政复字（2011）9号行政复议决定，一审判决认定省人社厅依据省政府《责令履行行政复议决定通知书》作出的《重新认定养老金资格问题批复》为履行甘政复字（2011）9号行政复议决定的行政行为，属于事实认定错误。2.一审判决认定被上诉人作出的《重新认定养老金资格问题批复》对上诉人1967年1月至1975年9月期间的连续工龄没有认定是正确的，属于认定事实及适用法律、法规错误。3.一审判决对上诉人提出的“基本养老金计发违反政策规定、克扣、违规发放养老金”等诉求不予审查错误。综上所述，请求撤销一审判决并依法改判。被上诉人省人社厅未向本院提交书面答辩意见。原审第三人铁一院未向本院提交书面陈述意见。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案被诉行政行为是被上诉人省人社厅作出的《关于重新认定张凤英领取养老金资格有关意见的批复》（甘人社函〔2018〕376号），上诉人张凤英针对该批复提出三项诉讼请求：1.请求撤销甘人社函〔2018〕376号批复；2.责令被上诉人省人社厅履行甘政复字（2011）9号行政复议决定，对上诉人退休重新作出审批；3.请求纠正被上诉人在工龄计算、养老金计发及核算、清算工作中违反“不利变更禁止原则”的违规、违法行为。据此，本案属于上诉人张凤英与被上诉人省人社厅之间关于核定社会保险待遇标准的行政争议。根据社会保险法等法律规定，领取退休养老待遇主要有两个条件：一是退休年龄，一是缴费年限。退休年龄的规定较为明确，通常按照退休职工的性别和劳动工种等因素即可直接确定。因此，缴费年限的确定是核定养老保险金额的关键所在。原劳动部1992年公布的《关于使用〈职工养老保险手册〉的通知》(劳办险字〔1992〕15号)规定：“职工在实行个人缴费前按照国家有关规定计算的连续工龄，可视同企业和职工缴费年限，与实际缴费年限合并计发基本养老金”。本案中，上诉人因被上诉人在核定其养老金待遇时未将其1966年12月至1975年9月认定为连续工龄而引发争议，故上诉人张凤英在1966年12月至1975年9月期间能否计算为连续工龄是本案争议的焦点问题。根据上诉人原始档案记载，其在1966年12月至1975年9月期间的经历可分为以下三段：一是1966年12月至1969年2月，在家；二是1969年2月至1973年9月，因家庭生活困难随同姐姐迁来右旗；三是1973年10月至1975年9月，在武威卫校学习。关于上诉人张凤英在1966年12月至1969年2月期间是否可以认定为连续工龄的问题。原劳动人事部劳人培（1985）23号《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》规定：“（一）凡在‘文革’期间由国家统一组织下乡插队的知识青年，在他们到城镇参加工作以后，其在农村参加劳动的时间，可以与参加工作后的时间合并为连续工龄。他们参加工作的时间，从下乡插队之日算起。返城后等待分配工作的时间，不计算工龄。工龄的起算时间，可以由原插队知识青年现在工作的县团级以上单位（含县团级单位），根据本人档案中履历表和其他有关材料填写的下乡日期审定，对个别有异议的，可经所在单位调查，报县以上劳动人事部门审批。”本案中，根据张凤英原始档案记载，1966年12月至1969年2月期间为“在家”。上诉人张凤英自称其在填表时“不知情，误填为在家”，但无其他证据予以佐证。在此情况下，被上诉人省人社厅依据档案记载，按照该文件“返城后等待分配工作的时间，不计算工龄”的规定，对这段时间不认定为连续工龄，符合事实及当时的政策规定。关于上诉人张凤英在1969年2月至1973年9月期间是否可以认定为连续工龄的问题。原甘肃省劳动局甘肃省人事局甘劳薪（1986）115号《关于执行甘劳薪〔1985〕90号文件中一些问题的处理意见的通知》规定：“五、经县级有关部门的批准，由插队转入农场劳动，或改变插队地点，其前后插队劳动的时间均可合并计算工龄。”本案中，上诉人张凤英的原始档案虽记载为“因家庭生活困难随同姐姐迁来右旗”，但根据宁夏回族自治区××区革命委员会民政局1972年12月2日给阿右旗革委会生产指挥部劳动组出具的旗革民介字（安）17号“介绍信”以及1973年9月27日阿拉善右旗革命委员会生产指挥部劳动组出具了“关于张凤英同志情况的证明”两份证据综合来看，上诉人张凤英在1969年2月至1973年9月期间是以知识青年的身份在阿拉善右旗中泉子芒硝场参加劳动的。同时，在宁夏回族自治区××区革命委员会民政局1972年12月2日给阿右旗革委会生产指挥部劳动组出具的旗革民介字（安）17号“介绍信”上有“张凤英同志系阿左旗介绍来，是劳动锻炼的知识青年，今后有指标按规定招工。刘保棱73.1.5”的批示意见，结合1973年9月阿右旗中泉子芒硝场在上诉人张凤英《甘肃省中等专业学校选拔学生登记表》“公社或厂矿党委推荐意见”一栏所填写的意见，将上诉人张凤英1969年2月至1973年9月期间在阿右旗中泉子芒硝场劳动时间计算为连续工龄是符合原甘肃省劳动局甘肃省人事局甘劳薪（1986）115号文件精神的。被上诉人作出的《关于重新认定张凤英领取养老金资格有关意见的批复》（甘人社函〔2018〕376号）对上诉人张凤英1969年2月至1973年9月期间在阿右旗中泉子芒硝场劳动时间未计算为连续工龄属主要证据不足。关于上诉人张凤英在1973年9月至1975年9月期间是否可以认定为连续工龄的问题。（80）教计字279号《教育部关于国家职工在校学习期间工龄计算问题的复函》规定：“二、一九七〇年至一九七八年进入高等院校，中等专业学校和技工学校学习的国家职工工龄计算，应按照国务院国发（1973）39号，81号文件及一九七七年十一月十一日教育部、财政部、国家劳动总局（77）教计字420号、（77）财事字365号、（77）劳薪字369号文件执行，即‘国家职工，进入高等学校和中等专业学校学习，……其学习时间，都应计算为连续工龄’。”本案中，上诉人张凤英1973年9月至1975年9月期间在武威卫校学习，是由其所在单位阿拉善右旗中泉子芒硝场选送的方式入学的，入学之前上诉人的身份应是在中泉子芒硝场参加劳动锻炼的知识青年。根据上述教育部的复函精神，上诉人张凤英在武威卫校的学习时间不符合认定连续工龄的政策规定。被上诉人作出的《关于重新认定张凤英领取养老金资格有关意见的批复》对这段时间不认定为连续工龄，符合事实及当时的政策规定。关于上诉人提出根据劳人培〔1985〕23号文件精神“城镇知识青年在插队期间进入高等学校或中等专业学习的，视同在职职工入学”的主张。原劳动人事部《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》（劳人培〔1985〕23号）第（二）项规定：“已安排工作的原下乡插队知识青年，按此通知精神计算工龄后，对于他们与工龄有关的工资福利待遇的问题，过去的不再找老帐；今后的，按新计算的工龄对待，与同工龄的职工一视同仁。”该文件第（二）项政策规定的是已安排工作的原下乡插队知识青年在工龄认定之后的工资福利待遇问题，而不是认定连续工龄的问题。据此，上诉人提出“城镇知识青年在插队期间进入高等学校或中等专业学习的，视同在职职工入学”的主张没有政策法律依据，本院不予支持。关于上诉人提出的省人社厅未履行省政府甘政复字（2011）9号《行政复议决定书》的问题。行政复议决定作为一种特殊的行政行为，具有行政行为公定力、确定力、拘束力和执行力，特别是在法定期间未提起行政诉讼的情况下，行政复议决定具有不可争力，这种不可争力类似于司法判决的既判力。行政复议决定的不可争力决定了行政机关是否履行行政复议决定应当属于生效法律文书是否得到执行的问题。本案中，被上诉人省人社厅是否执行甘肃省人民政府行政复议决定，属于下级行政机关是否执行上级行政机关的决定、命令，如果下级行政机关不执行则会承担相应的法律后果，这种后果体现的是内部行政关系，受行政监督法律调整。《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第二款规定：“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”据此，对于被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，《中华人民共和国行政复议法》已规定了相应的处置和制约方式，不属于行政审判权限范围。故对上诉人的该项上诉理由本院不予支持。关于上诉人提出的原审判决对其“基本养老金计发违反政策规定、克扣、违规发放养老金”等诉求不予审查的问题。因“基本养老金计发违反政策规定、克扣、违规发放养老金”属于社会保险经办机构的履职行为，本案被诉行政行为为被上诉人作出的《关于重新认定张凤英领取养老金资格有关意见的批复》，根据“一行为一诉”的原则，上诉人提出的“基本养老金计发违反政策规定、克扣、违规发放养老金”等诉求不属于本案的审查范围，原审判决对上述诉求不予审查并无不当。综上所述,被上诉人省人社厅作出的《关于重新认定张凤英领取养老金资格有关意见的批复》（甘人社函〔2018〕376号）对上诉人张凤英1969年2月至1973年9月期间在阿右旗中泉子芒硝场劳动时间未计算为连续工龄属主要证据不足。原审判决适用法律错误。上诉人张凤英的部分上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销甘肃省兰州市中级人民法院（2018）甘01行初111号行政判决；二、撤销被上诉人甘肃省人力资源和社会保障厅于2018年11月2日作出的《关于重新认定张凤英领取养老金资格有关意见的批复》（甘人社函〔2018〕376号）；三、责令被上诉人甘肃省人力资源和社会保障厅自收到本判决书之日起60日内重新作出行政行为。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人甘肃省人力资源和社会保障厅负担。本判决为终审判决。审判长 吕 强审判员 朵利民审判员 赵静莉 二〇一九年十二月二十五日书记员 邓姣姣附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。