辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终978号上诉人（一审原告）：张连瑞，男，1944年5月2日出生，汉族，住址葫芦岛市连山区。委托诉讼代理人：张红军（张连瑞女儿），女，1969年12月28日出生，蒙古族，住址葫芦岛市连山区。委托诉讼代理人：张馨文，北京大成（沈阳）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：葫芦岛市连山区人民政府，所在地址葫芦岛市连山区东城中路**。法定代表人：张猛，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：孟祥满，连山区司法局公职律师。委托诉讼代理人：佟月明，辽宁兴连律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：辽宁葫芦岛红螺山国家级自然保护区管理局，所在地址葫芦岛市连山区张相公茨梅花沟村。法定代表人：孙宝君，该局局长。委托诉讼代理人：邸忠志，该局工作人员。委托诉讼代理人：冯树仁，辽宁开德律师事务所律师。张连瑞因诉葫芦岛市连山区人民政府（以下简称连山区政府）、辽宁葫芦岛红螺山国家级自然保护区管理局（以下简称自然保护区管理局）行政补偿一案，不服葫芦岛市中级人民法院（2019）辽14行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。张连瑞的委托诉讼代理人张红军、张馨文，连山区政府的委托诉讼代理人孟祥满、佟月明，自然保护区管理局的委托诉讼代理人邸忠志、冯树仁到庭参加询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明：1999年10月1日，张连瑞与上喂牛场村签订《疏林承包合同》，承包了段迫沟林地和林间空地。该合同于1999年10月11日，经葫芦岛市公证处(1999)葫证经字第436号公证书公证。2003年9月23日，葫芦岛市人民政府向辽宁省人民政府提交《关于建立辽宁省虹螺山省级自然保护区的请示》，2005年12月26日，辽宁省人民政府作出《关于建立辽宁省虹螺山省级自然保护区的批复》。2006年7月10日，葫芦岛市机构编制委员会作出《关于成立辽宁省虹螺山省级自然保护区管理处的批复》与《关于明确辽宁省虹螺山省级自然保护区管理处有关问题的通知》。2011年3月18日，葫芦岛省级自然保护区管理处向连山区政府提交《关于申报晋升为国家级自然保护区的请示》，2011年3月21日，葫芦岛市林业局向辽宁省林业厅提交《关于虹螺山省级自然申报晋升为国家级自然保护区的请示》，2011年10月24日，连山区政府拟申报辽宁葫芦岛虹螺山省级自然保护区晋升为国家级自然保护区进行公告。2014年12月9日，《国务院办公厅关于公布内蒙古毕拉河等21处新建国家级自然保护区名单的通知》，葫芦岛虹螺山列为国家级自然保护区。2015年9月8日，葫芦岛市机构编制委员会作出《关于将辽宁葫芦岛虹螺山省级自然保护区管理处更名的批复》。2019年1月23日张连瑞提起行政补偿诉讼。另查明，2010年4月上喂牛场村就争议林地提出确权申请。2012年4月16日，连山区政府作出《国营葫芦岛市连山区虹螺山林场与沙河营乡喂牛场村林地林木权属纠纷调解书》。2012年6月27日，张连瑞取得辽葫连林证字(2012)第000047号林权证及辽葫连林证字(2012)第000048号林权证。一审法院认为：本案是张连瑞因其承包的荒山被划入省以及国家级自然保护区，主张原有承包经营权受到限制提起的行政补偿之诉。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十二条第二款“地方级自然保护区的建立，由自然保护区所在的县、自治县、市、自治州人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门提出申请，经地方级自然保护区评审委员会评审后，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院环境保护行政主管部门和国务院有关自然保护区行政主管部门备案”规定，自然保护区的批准设立不是区政府的法定职责，故葫芦岛市连山区人民政府、辽宁葫芦岛虹螺山国家级自然保护区管理局不是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。张连瑞于1999年10月1日承包段迫沟林地和林间空地，辽宁省虹螺山省级自然保护区的设立是在2005年12月26日。原告于2013年底之前仍在段迫沟发展牧业，养殖羊、鸡并营利。故，2005年辽宁省虹螺山省级自然保护区的设立并未对张连瑞的权益产生损害。同时，连山区政府、自然保护区管理局未对张连瑞在其承包的荒山作出过行政行为。故张连瑞起诉无事实依据，不符合提起行政诉讼的条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回张连瑞起诉。案件受理费50元，免予收取。张连瑞上诉称：1.张连瑞是对设立自然保护区未对其进行补偿的行为有异议，对批准设立自然保护区的行为无异议。根据林策发[2004]94号《国家林业局财政部重点公益林区划定办法》第十三条规定，在区划界定重点公益林时，地方政府必须本着自愿原则，与林权权利人签订禁止或限制采伐协议，凡林权权利人不愿意区划为重点公益林的，地方政府要采取妥善措施处理。因此，连山区政府与自然保护区管理局应当合理地解决保护区划内群众的生产生活问题，并与张连瑞签订禁止采伐协议或商定补偿事项，而连山区政府与自然保护区管理局却从未履行该行政职能，导致张连瑞承包经营权及林权证的各项权益均不能继续享有，给张连瑞造成损失。2.法律已经规定张连瑞不能从事承包合同中规定的各项权利，张连瑞权利受到实际损失。根据《自然保护区管理条例》第二十六条规定，禁止在自然保护区内进行砍伐，放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外。据此，如果张连瑞再进行该类活动是违反国家规定的。可以得知，张连瑞的确已经丧失承包合同以及林权证下的全部权益。连山区政府与自然保护区管理局若不进行管理属于行政失职。张连瑞遭受的损失为实际损失，连山区政府与自然保护区管理局应当对张连瑞作出行政赔偿或补偿。因此，一审裁定适用法律错误。请求二审法院撤销一审裁定，依法支持张连瑞的诉讼请求。连山区政府辩称：连山区政府未对张连瑞实施过行政行为，其主张连山区政府对其进行补偿没有法律依据。张连瑞承包的林地虽被纳入自然保护区，但其并未被限制生产经营，亦未发生实际经济损失。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院维持一审裁定，驳回张连瑞的上诉请求。自然保护区管理局辩称：张连瑞未提供任何证据证明连山区政府与自然保护区管理局对其实施过行政行为，所以二行政机关不存在侵权行为。张连瑞虽主张补偿200万元经济损失，但并未提交具体损失的相关证据。故，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院维持一审裁定，驳回张连瑞的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，各方当事人均无异议，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼，要有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，张连瑞因其承包的林地被划入国家级自然保护区，认为根据《自然保护区管理条例》的相关规定，其原有承包经营权将受到限制产生损失，连山区政府与自然保护区管理局应当对其进行行政补偿。按照上述法律规定，张连瑞主张补偿应当提供能够证明行政机关对其实施了行政行为，且该行为导致其合法权益受到损失的相应证据才符合起诉条件。现张连瑞未能提交合法有效的证据证明连山区政府或自然保护区管理局的行政行为导致其林权证项下的各项权利及经营活动受到限制且已实际发生经济损失，故其主张缺乏事实根据，不符合法律规定的起诉条件。一审裁定驳回其起诉并无不当。关于张连瑞依据林策发[2004]94号《国家林业局财政部重点公益林区划定办法》第十三条规定，要求连山区政府及自然保护区管理局与其签订禁止或限制采伐协议并支付其补偿的上诉主张。因该条款是针对林权权利人所在区域被划为重点公益林的情形而作出的规定，张连瑞未能提交合法有效的证据证明其林权证项下的林木属于公益林性质，故该办法对其不适用，其请求没有依据，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。张连瑞的上诉主张不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  徐桂伶审判员  武 江审判员  王华迪二〇一九年十二月二十四日法官助理高书涵书记员栾晶