广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂03行初420号 原告黄桂云,女，1956年3月10日出生，汉族，初中文化，住广西恭城瑶族自治县。 委托诉讼代理人赵帅，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被告广西恭城瑶族自治县人民政府，住所地：恭城瑶族自治县拱辰路**。 法定代表人黄枝君，县长。 委托诉讼代理人黄绍元，恭城瑶族自治县征地拆迁工作领导小组办公室主任。 委托诉讼代理人张辅仁，恭城瑶族自治县自然资源局干部。 被告广西恭城瑶族自治县住房和城乡建设局，，住所地：恭城瑶族自治县城中西路八巷** 法定代表人伍义，局长。 委托诉讼代理人陈勇，该局城市管理执法大队大队长。 委托诉讼代理人曾广新，广西鹏韵律师事务所律师。 被告恭城瑶族自治县平安镇人民政府，，住所地：恭城瑶族自治县平安镇桥头村** 法定代表人陈建军，镇长。 行政机关出庭负责人廖建，该镇副镇长。 委托诉讼代理人何皓，恭城瑶族自治县平安镇司法所所长。 原告黄桂云不服被告恭城瑶族自治县人民政府（以下简称恭城县政府）、恭城瑶族自治县住房和城乡建设局（以下简称恭城县住建局）、恭城瑶族自治县平安镇人民政府（以下简称平安镇政府）强制拆除房屋行为一案，于2019年9月10日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭审理了本案，原告黄桂云及其委托代理人赵帅，被告恭城县政府的委托代理人黄绍元、张辅仁，被告恭城县住建局的委托代理人陈勇、曾广新，被告平安镇政府行政机关出庭负责人廖建及其委托代理人何皓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2019年7月4日，三被告组织人员强行拆除原告房屋，实体、程序均存在违法之处，严重侵犯了原告的合法权益，请求法院确认三被告强行拆除原告房屋行为违法。 原告向本院提交了以下证据：1.证人证言、房屋门牌照片。以证明原告系被拆房屋合法所有权人及所占土地合法使用权人，具备原告的主体资格。2.原告房屋被强拆时的视频、照片。以证明三被告的工作人员到了拆房现场，三被告实施了强拆原告房屋的行为，是本案适格被告。 经庭审质证，恭城县住建局认为五名证人未出庭作证，证人证言的真实性无法判断。认可被拆房屋系原告居住的房屋，认为证据1不能证明原告系该房屋所有权人;认可恭城县住建局实施了强拆原告居住房屋的行为。 恭城县政府同意恭城县住建局的质证意见，认为原告无被拆房屋的准建审批许可、权属凭证，不能证明原告对证据1的证明目的。认可恭城县政府实施了强拆原告居住房屋的行为。 被告恭城县政府辩称：2005年，原告建设水泥砖结构房屋一幢，建筑面积103㎡。2012年7月30日，经《广西壮族自治区人民政府关于恭城瑶族自治县县城总体规划的批复》（桂政函[2012]161号，以下简称桂政函[2012]161号批文）批准，原告所在的蟠龙村纳入恭城县县城总体规划。2018年11月9日，恭城县住建局对县城规划区内违法占地、违法建房行为进行清查，发现原告2005年建设的房屋未经建设行政主管部门批准，依据《广西壮族自治区实施办法》第五十八条的规定，对原告作出行政处罚，责令原告在五日内自行拆除违法建筑。2019年6月10日，恭城县住建局请示拆除原告的违法建筑获本政府批准。2019年7月1日作出强拆原告违法建筑的公告，同月4日本政府组织相关部门将原告的违法建筑予以拆除。本政府强拆原告违法建筑的行为事实清楚，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 恭城县政府向本院提供了以下证据：1.《桂林市人民政府关于同意恭城瑶族自治县人民政府修编县城总体规划的批复》（市政函[2012]11号）、恭城县县城总体规划（2010—2030年）总平面布置图、桂政函[2012]161号批文。以证明原告房屋所在地段已规划为县城规划区。2.《广西建设行政执法案件立案表》《住房和城乡建设行政执法调查通知书》《送达回证》、调查笔录、照片、《广西建设行政执法现场勘验检查笔录》、陈治江房产测绘成果图、宗地图以及现场勘验检查照片、恭城县平安土地利用总体规划图、《广西建设行政执法案件审批表》《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》。以证明原告违法建设房屋被处罚的相关事实。3.恭城县政府《行政复议决定书》。以证明处罚决定经复议决定予以维持。4.《恭城瑶族自治县住房和城乡建设局关于拆除平安镇蟠龙村黄桂云户违法建筑的请示》（恭建报[2019]14号）、恭城县政府文件。以证明恭城县政府批准恭城县住建局关于强制拆除原告违法建筑的请示方案，由恭城县政府组织相关行政机关实施强制拆除行为。 经庭审质证，原告对证据1、2的三性及证明目的均有异议，认为证据1：1.送达回证无当事人本人或同住成年家属签字，未有拒收事由，见证人是否与送达人员有利害关系，原告不清楚，不属于留置送达情形，送达无效；2.我国《行政处罚法》未将责令限期拆除作为处罚的种类，《城乡规划法》也未明确责令限期拆除决定系行政处罚，处罚行为缺乏法律依据。原告的房屋建设并完成于2005年，当时原告房屋所在地并未纳入县城规划区，无需办理建设工程规划许可证。3.适用2010年的《广西壮族自治区实施办法》错误，法不溯及既往。4.依据《广西壮族自治区行政执法程序规定》以及《行政处罚法》的规定，恭城县住建局未提交限原告自行拆除决定的立案、审批、调查、由当事人签署的勘测笔录、拍照录音录像、调查报告、负责人签署的处罚决定呈批表等、办案人员的行政执法资格证书，违反程序正当原则。5.涉案房屋已纳入征收拆迁范围，存在以拆违代替拆迁的不正当目的。证据2违反了《城乡规划法》第六十八条、《行政强制法》第四十四条的规定。恭城县住建局未取得恭城县政府责成其拆除原告房屋的决定，强拆行为超越职权，根据《行政诉讼法》第七十五条的规定应属无效行为。《强制拆除违法建筑公告》不是行政强制执行决定，顶多可视为履行限期拆除决定的催告，被告强制拆除原告房屋前未作出强制执行决定及强制执行催告书，违反了《行政强制法》第三十七条的规定，且强拆前未对原告房屋内物品进行保全，违法。证据3的复议决定，原告不服，已向恭城县人民法院提起行政诉讼。证据4恰好证明了原告房屋系三被告共同拆除的，三被告是适格主体。 被告恭城县住建局辩称：原告未取得建设规划许可擅自占用耕地建房，违法行为连续至今年。2012年7月，原告建房地纳入县城规划区内。2019年4月30日，本局向原告下达《行政处罚告知书》，《听证告知书》后，原告在规定期间内既未陈述、申辩、亦未申请听证。同年5月8日，本局对原告作出《行政处罚决定书》，原告逾期未履行行政处罚决定。同月14日，本局向原告下达《履行行政决定催告书》。恭城县政府批准同意强制拆除原告违法建筑。同年7月1日，本局下达《强制拆除违法建筑公告》，并于同月4日强制拆除了原告的违法建筑。本局强制拆除原告违法建筑事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告恭城县住建局向本院提交了以下证据：1.《处罚告知书》《听证告知书》及其送达回证、《建设行政处罚决定书》及其送达回证、张贴照片。以证明恭城县住建局依法定程序对原告违法建房行为作出了处罚决定。2.《履行行政决定催告书》《恭城瑶族自治县人民政府办公室关于印发的通知》《强制拆除违法建筑公告》及其送达回证、张贴照片。以证明强拆原告违法建筑行为程序合法。 经庭审质证，原告认为基于证据1所作出的处罚决定，恭城县住建局已自行撤销，因此，证据1与本案无关联;证据2的质证意见与对恭城县政府证据2的质证意见相同。 平安镇政府对恭城县住建局和恭城县政府提交的上述证据均无异议。 被告平安镇政府辩称：1.本政府不是本案的适格被告。处罚决定是恭城县住建局作出，拆除原告违法建筑的实施主体也是恭城县住建局，本政府只是按照《平安镇黄桂云户违法建筑拆除行动方案》开展相关辅助性工作，不是实施拆除原告违法建筑的责任主体。2.相关行政部门拆除原告违法建筑的行为合法。3.原告欲借诉讼手段为其违法建筑寻求保护的目的不合法，请求法院驳回原告对本政府的起诉。 被告平安镇政府未向本院提供证据。 本院对原告、被告恭城县住建局、恭城县政府提交证据的确认：原告提交的证据1虽不是被拆房屋的权属、准建审批凭证，但被告恭城县政府认可被拆房屋是原告2005年建设，本院对证据1的证据效力予以确认。证据2虽能证实平安镇政府有工作人员到了原告房屋被强拆的现场，但平安镇政府是在恭城县政府的组织下安排本单位人员到场，不能据此就认定平安镇政府也是原告房屋被拆除的责任主体。 对被告恭城县政府和恭城住建局提交证据的确认：恭城县政府提交的证据1的三性本院予以确认。虽然原告的房屋在蟠龙村纳入恭城县县城规划区之前已建成，但原告房屋在被拆前一直未办理建房规划审批手续，至2012年，原告违法建房的违法行为仍连续存在，应受2012年恭城县县城规划的约束。恭城县政府提交的证据2、3和恭城县住建局提交的证据1均为原告违法建房被处罚的相关事实和程序证据，因本案诉的是强拆房屋行为而非行政处罚决定，原告自称其已对行政处罚决定另案提起诉讼，因此，本院对这些证据不作审查评判。恭城县政府提交的证据4和恭城县住建局提交的证据2能证明恭城县政府的证明主张，但这些证据尚不足以证明恭城县政府强拆原告房屋的行为合法。 经审理查明，2019年7月4日被强制拆除位于蟠龙村××号的房屋，原告称其于2005年建成，但原告未按当时实施的《村庄和城乡规划建设管理条例》第十八条“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准”规定报请政府相关职能部门审批同意。2012年，原告房屋所在地纳入恭城县县城规划区内。2018年11月9日，恭城县住建局对原告违法建房行为进行立案查处，于2019年5月8日作出《建设行政处罚决定书》，责令原告在五日内自行拆除违法建筑。该处罚决定于同日送达。原告不服该行政处罚，申请恭城县政府复议。恭城县政府于2019年7月1日作出恭政复决字［2019］1号复议决定予以维持。2019年5月14日，恭城县住建局作出《履行行政决定催告书》，催告原告“自行拆除在平安乡蟠龙建设的违法建筑”。原告未自行拆除房屋。同年6月6日，恭城县住建局向恭城县政府提交《关于拆除平安镇蟠龙村黄桂云户违法建筑的请示》，请示对原告的房屋予以强制拆除。同年7月1日，恭城县住建局对原告作出并张贴《强制拆除违法建筑公告》，公告载明“决定于2019年7月4日对该户违法建筑进行强制拆除”。7月3日，恭城县政府办公室下发《关于印发的通知》（以下简称拆房方案）给平安镇政府等有关单位。拆房方案详细载明了强拆原告房屋人员数及安排的具体工作，涉及恭城县的住建局、综合行政执法局、自然资源局、司法局、公安局、卫健局、消防、平安镇政府等单位，指挥长由恭城县县委常委、组织部长担任。同月4日，原告的房屋被强制拆除。 本院认为，本案争议焦点有二个，一是原告起诉的平安镇政府是否为本案适格被告;二是本案适格被告强制拆除原告户房屋的行为是否违法。 对于第一个争议焦点。恭城县政府自认其组织相关部门拆除原告房屋，是本案适格被告，恭城县住建局认可其是拆除原告违法建筑的责任主体，平安镇政府否认其是本案适格被告。根据恭城县政府下发的拆房方案，平安镇政府是在恭城县政府的组织下进行的拆除原告房屋的辅助性工作，拆房行为的责任应由恭城县政府和恭城县住建局承担，平安镇政府不是拆除原告房屋的责任主体，不是本案的适格被告，原告起诉平安镇政府为共同被告，错误，经本院当庭释明，原告不同意撤回对平安镇政府的起诉，原告对平安镇政府的起诉，本院应予驳回。 对于第二个争议焦点。要确定恭城县政府和恭城县住建局强拆原告房屋的行为是否合法，具体从以下三个方面分析：一是强拆原告房屋的基础依据即恭城县住建局对原告作出的行政处罚决定，是否存在重大且明显违法情形。“重大且明显违法情形”一般指作出行政处罚决定的单位是否具有行政主体资格、处罚是否有依据。根据《广西壮族自治区实施办法》第五十八条“违反本办法第三十一条第一款规定，未取得《建设工程规划许可证》进行建设的，由城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府责令停止建设。……其建设内容不符合建设用地规划许可证要求的，责令停止建设，并予以拆除”的规定，恭城县住建局对原告作出限期自行拆除违法建筑的处罚决定，有主体资格和法律依据。至于行政处罚决定能否适用《城乡规划法》，处罚告知书、处罚决定送达程序是否合法，因本案诉的是强拆行为而非处罚决定，在本案中不需审查。二是强拆行为实体是否合法。由于原告未经批准私自建房，2008年1月1日《城乡规划法》实施后，原告仍未补办建房规划手续，2012年原告房屋所在地纳入了恭城县县城规划区后，原告房屋所在地又被征收，原告不可能再补办其房屋的规划手续。因此，恭城乡政府组织相关部门人员强制拆除原告房屋，实体合法。三是恭城县政府组织相关部门强制拆除原告房屋，程序是否合法。根据我国《行政强制法》第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”的规定，恭城县政府或恭城县住建局在恭城县住建局作出《履行行政决定催告书》后原告仍不履行行政处罚决定时，应作出强制执行决定而未作，恭城县住建局只作出《强制拆除违法建筑公告》并张贴后，就强制拆除了原告的房屋，程序不合法。原告称其申请复议期限或起诉期限未届满，三被告就强制拆除了原告的房屋，违反了我国《行政强制法》第四十四条的规定，因而违法。原告这一理由不成立。我国《行政复议法》第二十一条规定“行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：(一)被申请人认为需要停止执行的；(二)行政复议机关认为需要停止执行的；(三)申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；(四)法律规定停止执行的”，原告已申请复议，且恭城县政府已受理了原告的复议申请，在未有上述规定的四种情形的情况下，行政处罚决定可以不停止执行。 综上，平安镇政府不是本案适格被告，原告对平安镇政府的起诉依法应予驳回;被告恭城县政府、恭城县住建局强制拆除原告房屋的行为因未作出强制执行决定，程序违法，原告要求确认恭城县政府和恭城县住建局强制拆除原告房屋行为违法，有法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，判决如下： 一、驳回原告黄桂云对被告恭城瑶族自治县平安镇人民政府的起诉; 二、确认被告恭城瑶族自治县人民政府、被告恭城瑶族自治县住房和城乡建设局于2019年7月4日强制拆除原告黄桂云位于蟠龙村××号房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告恭城瑶族自治县人民政府、恭城瑶族自治县住房和城乡建设局负担。 如不服本判决，可于接到判决书之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  安 涛 审 判 员  庾安明 审 判 员  陶 明 二〇一九年十二月九日 法官助理  王 静 书 记 员  邓逸飞 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （三）错列被告且拒绝变更的;