四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川15行初53号 原告张敏，女，1974年12月13日出生，汉族，住四川省宜宾市叙州区。 委托代理人王乃龙，北京京师（天津）律师事务所律师。执业证号：11201200010856231。 被告宜宾市叙州区人民政府。住所地：四川省宜宾市叙州区柏溪镇县府街123号。 法定代表人陈良云，区长。 出庭负责人向华，宜宾市叙州区人民政府副区长。 委托代理人李杰，宜宾市叙州区水利局工作员。 委托代理人彭鸿，四川义言律师事务所律师。执业证号：15115198510860245。 被告宜宾市自然资源和规划局。住所地：四川省宜宾市叙州区长江大道中段8号。统一社会信用代码：11511200MB1503910A。 法定代表人冯涛，局长。 出庭负责人王晓辉，副局长。 委托代理人曹毅，宜宾市自然资源和规划局法规科工作员。 被告宜宾市国土资源局叙州区分局。住所地：四川省宜宾市叙州区柏溪镇县府街。统一社会信用代码：11511221008708994U。 法定代表人王彬，局长。 出庭负责人任志辉，宜宾市国土资源局叙州区分局副局长。 委托代理人田宏刚，宜宾市国土资源局叙州区分局工作员。 委托代理人彭鸿，四川义言律师事务所律师。执业证号：15115198510860245。 被告宜宾市叙州区水利局。住所地：四川省宜宾市叙州区柏溪镇桂花街北段134号。 法定代表人唐德松，局长。 委托代理人李杰，宜宾市叙州区水利局工作员。 委托代理人彭鸿，四川义言律师事务所律师。执业证号：15115198510860245。 原告张敏请求确认被告宜宾市叙州区人民政府、宜宾市自然资源和规划局、宜宾市国土资源局叙州区分局、宜宾市叙州区水利局于2019年8月10日强制清除地上附着物违法一案，于2019年7月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月18日立案后，于2019年7月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月17日、2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告张敏及委托代理人王乃龙，被告宜宾市叙州区人民政府出庭负责人副区长向华及委托代理人李杰、彭鸿，被告宜宾市自然资源和规划局出庭负责人副局长王晓辉及委托代理人曹毅，被告宜宾市国土资源局叙州区人居出庭负责人副局长任志辉及委托代理人田宏刚、彭鸿，被告宜宾市叙州区水利局委托代理人李杰、彭鸿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张敏诉称，张敏系四川省宜宾市叙州区村民，在拥有房屋和承包地。2018年8月10日，被告强制清除张敏承包地上的青苗等附着物，推平土地。被告的行为实体和程序均严重违法，给张敏造成了损失。为维护自身合法权益，张敏提起本案行政诉讼，请求：1.确认被告于2018年8月10日强制清除其承包地上的青苗等附着物，推平土地的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告张敏向本院提交了以下证据：第一组：1.集体土地建设用地使用证、2.土地承包经营权证，证明张敏对房屋享有合法产权，对承包地享有承包经营权，与被诉行政行为具有利害关系；第二组：1.四川省国土资源厅川国土资公开告知〔2018〕21号《政府信息公开申请答复书》、2.川府国土资公开告知〔2018〕16号《政府信息公开申请告知书》、3.原宜宾县人民政府办公室于2017年1月15日作出的《政府信息不存在告知书》、4.原宜宾县国土资源局《关于普安镇任美鸿等五位村民申请信息公开的回复》、5.四川省自然资源厅川自然资公开告知〔2019〕228号《政府信息公开申请答复书》、6.川府国土资公开告知〔2019〕156号《政府信息公开申请答复书》、7.宜宾市叙州区人民政府办公室〔2019〕-80号《政府信息公开告知书》、8.宜宾市国土资源局叙州区分局于2019年6月10日作出的六份《政府信息公开申请答复书》，证明被告不具有征地批复及审批手续；第三组：《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》，证明宜宾市叙州区人民政府等被告为强制清除张敏承包地上青苗等附着物的行政主体；第四组：强拆视频、照片，证明违法强制清除地上附着物、推平土地行政主体及现场情况。 被告宜宾市叙州区人民政府辩称，一、原告张敏诉请确认被告于2018年8月10日强制清除其地上附着物的行为，属于滥用诉权的重复起诉。在原告张敏诉请确认宜宾市叙州区人民政府强制拆除其房屋违法一案中，宜宾市中级人民法院经审理于2018年12月20日作出的（2018）川15行初47号行政判决，已经确认宜宾市叙州区人民政府实施的包括清除张敏承包地上附着物、拆除房屋等行为在内的先行用地行为并无不当，判决驳回了原告张敏的诉讼请求。原告现在将包含在先行用地行为中一个组成行为剥离出来，单独提起行政诉讼，属于重复起诉；二、张敏的起诉超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。原告张敏在2018年8月20日向宜宾市中级人民法院提起的（2018）川15行初47号强制拆除房屋案件中，就已经知道宜宾市叙州区人民政府于2018年8月10日作出的强制清除其地上附着物和房屋并使用其土地的行为，原告于2019年6月27日提起本案行政诉讼，已经超过六个月法定起诉期限。综上，请求根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项关于超过起诉期限的规定和第（六）项关于重复起诉的规定，裁定驳回原告张敏的起诉。 被告宜宾市自然资源和规划局辩称，张敏诉请确认违法的行为不是宜宾市自然资源和规划局实施。张敏将宜宾市自然资源和规划局列为被告没有事实根据和法律依据，属于错列被告。请求根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项关于错列被告的规定，裁定驳回原告张敏的起诉。 被告宜宾市国土资源局叙州区分局、宜宾市叙州区水利局辩称，其没有实施张敏诉请确认违法的行为，不是适格被告，请求人民法院裁定驳回原告张敏的起诉。 被告宜宾市叙州区人民政府向本院提交了以下证据：第一组：1.《告知书》、2.张敏于2018年8月20日向宜宾市中级人民法院提交的《行政起诉状》、3.宜宾市中级人民法院（2018）川15行初47号《行政判决书》，证明原告张敏起诉确认宜宾市叙州区人民政府于2018年8月10日实施的强制清除其地上附着物的行为，已经包含在宜宾市中级人民法院受理的（2018）川15行初47号案件中，其实施的先行用地行为，已经人民法院的审理并作出判决结论。且张敏在2018年8月就已经知道被诉行政行为。张敏的此次诉讼是重复诉讼，并超过起诉期限；第二组：2019年10月14日四川省人民政府作出的川府土（2019）823号《四川省人民政府关于宜宾市叙州区2019年第一批乡镇建设用地的批复》，证明：本案所涉用地属于抢险救灾工程的先行用地，在先行用地过程中，经逐级上报，叙州区人民政府取得了本案所涉及的先行用地的土地征收批复，先行用地行为符合法律规定。 被告宜宾市自然资源和规划局、宜宾市国土资源局叙州区分局、宜宾市叙州区水利局未向本院提交证据。 经庭审质证，原告张敏对被告宜宾市叙州区人民政府提交的第一组证据中的《告知书》真实性无异议，但不予认可其合法性和关联性，该证据只是告知原告房屋内的财产安排；2018年8月20日的《行政起诉状》与本案针对的对象不同，与本案不具有关联性；（2018）川15行初47号《行政判决书》是针对被告强拆房屋提起的诉讼，不包括本案的地上附着物，与本案无关联性，且尚未生效。由于被告实施强拆行为时未告知原告起诉期限与诉权，本案应适用一年起诉期限。 被告宜宾市叙州区人民政府对原告张敏提交的第一组证据无异议；第二组证据与本案不具有关联性，本案是抢险救灾先行用地行为，与征地报批程序不同；第三组证据能够证明强制拆除行为的主体应为宜宾市叙州区人民政府，宜宾市自然资源规划局、宜宾市国土资源局叙州区分局、宜宾市叙州区水利局不是适格被告；第四组证据对事实行为本身无异议，但达不到原告的证明目的，被告系依法实施抢险救灾先行用地行为。 被告宜宾市自然资源和规划局、宜宾市国土资源局叙州区分局、宜宾市叙州区水利局对原告证据的质证意见与被告宜宾市叙州区人民政府一致；对被告提供证据的三性和证明目的予以认可。 本院对上述证据认证如下：原告张敏提交的第一组证据客观真实，与本案有关联性，本院予以采信；第二组证据仅能证明被诉强拆行为发生地尚未被征收，与本案因抢险救灾先用用地是否合法无关联性，本院不予采信；第三组证据具有真实性，与本案待证事实具有关联性，本院予以采信；第四组证据能够反映强拆现场的部分情况，本院予以采信。被告宜宾市叙州区人民政府提交的两组证据因具有真实性、关联性、合法性，本院予以采信。 经审理查明，2018年8月10日，宜宾市叙州区人民政府组织人员对张敏的房屋进行了强制拆除，同时强制清除张敏的承包地上的附着物。2018年8月20日，张敏向本院提起行政诉讼，请求确认宜宾市叙州区人民政府于2018年8月10日强制拆除其房屋违法。本院于2018年12月20日作出（2018）川15行初47号行政判决，该判决载明：“宜宾市、叙州区两级政府在环保督察已经发现宜宾市中心城区集中式饮用水源地存在环境违法违规问题，危及主城区近百万市民的饮水安全的情况下，有责任也有义务切实保障居民的饮水安全，并消除公共安全隐患，避免公共卫生安全事件的发生。根据《四川省抢险救灾工程项目管理办法》第八条第一款第（二）项‘跨县（市、区）的抢险救灾项目，由市（州）人民政府确定’的规定，宜宾市人民政府具有确定抢险救灾工程项目的职权。本案中，宜宾市人民政府常务会决定启动宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程，并将其纳入抢险救灾工程项目属于履行政府职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条‘抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。’的规定，宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程作为抢险救灾工程项目，可以先行使用土地。故被告宜宾市叙州区人民政府因中心城区水源地迁建和保障工程先行用地的行为符合上述法律规定。因拆除土地上的建构筑物是能够实际使用土地的前提条件，使用土地是拆除建构筑物的最终目的，故被告宜宾市叙州区人民政府基于抢险救灾项目拆除张敏承包地上的房屋属于先行用地的整体行为，亦不适用《中华人民共和国行政强制法》的普通程序规定。宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障抢险救灾工程项目确定实施后，被告宜宾市叙州区人民政府制定《宜宾市中心城区四水厂迁建及供水保障应急抢险项目普安水厂之净水厂、取水泵房用地红线图》，确定水源地迁建和保障工程项目的用地范围，制定《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》，确定补偿安置的范围对象以及补偿标准。因原告张敏与被告未就安置补偿达成一致意见，被告的职能部门多次以书面形式告知原告提交相关材料到指定地点签订安置补偿协议、领取款项，告知原告逾期未提供和资料和签订协议，将会按方案规定计算出对原告的安置补偿方式并依法提存，告知原告若到期未自行搬离，将对原告房屋及构筑物依法强制拆除。同时被告安排普安镇人民政府租赁房屋作为暂时安置原告的过渡房屋。故被告在实施先行用地前制定了相应的安置补偿方案，在强制拆除原告房屋前及时通知原告履行完善相应的手续，对原告应得的安置补偿进行提存保管，已充分保障了原告的合法权益。综上，被告根据宜宾市人民政府决定实施的宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障抢险救灾工程项目，因先行用地对原告作出相应的安置补偿后采取强制拆除原告承包土地上房屋的行为并无不当，本院对原告提出确认被告强行拆除其房屋行为违法的请求不予支持。”并据此判决驳回了张敏的诉讼请求。张敏不服上诉于四川省高级人民法院，现该案尚在二审审理中。2019年7月18日，原告张敏向本院提起确认被告于2018年8月10日强制清除其承包地上的青苗等附着物，推平土地的行为违法之诉。 另查明，2019年10月14日，四川省人民政府作出《关于宜宾市叙州区2019年第1批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2019〕823号）同意将案涉土地包括原告房屋、附着物、构筑物及承包土地在内的普安镇11、12、13、14组等共计15.5964公顷集体农用地转为建设用地。 本院认为，一、根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”之规定，本案被告宜宾市叙州区人民政府在作出强制拆除张敏房屋及地上附着物的事实行为时未告知原告张敏起诉期限，张敏于2019年7月18日提起本案之诉，没有超过起诉期限；二、本案适格被告是宜宾市叙州区人民政府。由于张敏地上附着物的拆除行为不是宜宾市自然资源规划局、宜宾市国土资源局叙州区分局、宜宾市叙州区水利局实施的，经本院释明，张敏拒绝撤回对被告宜宾市自然资源规划局、宜宾市国土资源局叙州区分局、宜宾市叙州区水利局的起诉。宜宾市自然资源规划局、宜宾市国土资源局叙州区分局、宜宾市叙州区水利局不是适格被告。为了节约司法成本、行政成本，减少当事人的诉累，在本案有适格被告宜宾市叙州区人民政府的情况下，对本案进行实体审理；三、张敏于2018年8月20日向本院提起请求确认宜宾市叙州区人民政府于2018年8月10日强制拆除其房屋违法一案，本院作出的（2018）川15行初47号行政判决载明：宜宾市叙州区人民政府根据宜宾市人民政府决定，实施宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障抢险救灾工程项目先行用地的行为，对张敏作出相应的安置补偿后采取强制拆除其承包土地上房屋的行为并无不当，对张敏提出确认被告强行拆除其房屋行为违法的请求不予支持，遂判决驳回了张敏的诉讼请求。虽然本案原告张敏是以被告宜宾市叙州区人民政府强制清除其承包地上的附着物的行为违法为其诉讼请求，但是，该强制清除地上附着物的行为与宜宾市叙州区人民政府强制拆除其房屋的行为，其是否合法的性质是一样的，对此行为的合法性，本院作出的（2018）川15行初47号行政判决已经确认。故张敏请求确认宜宾市叙州区人民政府强制清除其承包地上的附着物的行为违法，因其没有事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张敏的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张敏负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  窦 音 审 判 员  骆 萍 人民陪审员  明德销 二〇一九年十二月二十四日 法官 助理  卢 阳 书 记 员  张 莉