辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽02行初178号原告大连前进农工商企业集团有限公司，住所地辽宁省瓦房店市谢屯镇前进村，统一社会信用代码9121020076444383XD。法定代表人刘永清，总经理。委托代理人刘杨芝，女，1987年2月6日出生，汉族，该公司工作人员，现住辽宁省大连市金州区。原告大连香洲温泉公园有限公司，住所地辽宁省瓦房店市谢屯镇前进村，统一社会信用代码91210281582035624B。法定代表人郑家柱，执行董事。委托代理人林荣泉，男，1992年9月22日出生，汉族，住址辽宁省大连市旅顺口区。二原告共同委托代理人石磊，北京吴少博律师事务所律师。被告瓦房店市人民政府，住所地辽宁省瓦房店市世纪广场**，统一社会信用代码11210281001649100D。法定代表人周振雷，市长。委托代理人关丰敏，瓦房店市自然资源局工作人员。委托代理人华洋，北京市京都（大连）律师事务所律师。被告瓦房店市自然资源局，住所地辽宁省瓦房店市世纪广场**，统一社会信用代码11210281777299363P。法定代表人王大勇，局长。委托代理人刘涛，该局工作人员。委托代理人于人凤，辽宁昌信律师事务所律师。被告瓦房店市谢屯镇人民政府，住所地辽宁省瓦房店市谢屯镇谢屯村，统一社会信用代码112102810016494931。法定代表人侯晨，镇长。委托代理人孙广长，该政府工作人员。委托代理人王永锦，辽宁光莹律师事务所律师。原告大连前进农工商企业集团有限公司（以下简称“前进农工商公司”）、原告大连香洲温泉公园有限公司（以下简称“香洲温泉公司”）因与被告瓦房店市人民政府、被告瓦房店市自然资源局、被告瓦房店市谢屯镇人民政府强制拆除行为一案，于2019年7月9日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月12日立案后，于2019年7月18日向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭审理了本案。原告前进农工商公司的委托代理人刘杨芝、二原告的共同委托代理人石磊，被告瓦房店市人民政府的委托代理人关丰敏、华洋，被告瓦房店市自然资源局的委托代理人刘涛、于人凤，被告瓦房店市谢屯镇人民政府的委托代理人孙广长、王永锦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告前进农工商公司、原告香洲温泉公司诉称，请求确认三被告强制拆除瓦房店市谢屯镇前进村、谢屯村香洲乐园廊道建筑的行政行为违法。主要理由是：原告前进农工商公司系瓦房店市谢屯镇前进村村民委员会投资成立的乡镇企业。通过被告瓦房店市人民政府招商引资，大连香洲房地产开发集团有限公司（原大连三宝企业集团有限公司）于1999年1月11日与被告瓦房店市人民政府签订《关于开发建设前进私营经济园区的协议》，约定大连香洲房地产开发集团有限公司在谢屯镇前进村、谢屯村等村落投资建设香洲田园城，被告瓦房店市人民政府负责办理土地手续及协调其他职能部门办理立项、规划、环保等行政审批手续。双方达成以“政府主导、企业主体、村民土地入股”方式，开发建设香洲田园城。协议签订后，大连香洲房地产开发集团有限公司按照约定出资建设香洲田园城，原告前进农工商公司提供土地，被告瓦房店市人民政府及其职能部门负责办理有关行政审批手续。随着香洲田园城建设规模扩大，原告前进农工商公司，大连香洲房地产开发集团有限公司又出资成立原告大连香洲温泉公园有限公司（以下简称香洲温泉公司）、大连香洲田园城开发有限公司，作为实际的出资建设主体，负责具体建设项目的筹建。香洲乐园廊道项目是由原告前进农工商公司提供土地，原告香洲温泉公司负责立项、出资建设完成。2017年11月15日，被告瓦房店市自然资源局以原告前进农工商公司为被处罚人作出瓦国土资监罚决字[2017]谢9号《国土资源行政处罚决定书》，认定原告前进农工商公司未经批准占用谢屯镇前进村、谢屯村，复州湾镇崔屯村集体土地建设养老社区、通廊式建筑，违反《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，决定拆除原告在非法占用的不符合土地利用总体规划土地上的新建建筑物和构筑物等处罚内容。原告前进农工商公司于2017年11月22日向庄河市人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告瓦房店市自然资源局作出的上述《国土资源行政处罚决定书》。2017年11月29日至2017年12月1日，三被告组织实施了强制拆除香洲乐园廊道建筑的行为。原告认为三被告组织实施的强制拆除香洲乐园廊道建筑的行政行为违法。1.三被告组织实施了强制拆除香洲乐园廊道建筑的行政行为，是本案适格被告。2.三被告组织实施的强制拆除香洲乐园廊道建筑行政行为对原告权利义务产生实际影响，原告可以提起本案诉讼，且不超过法定两年的起诉期限。3.三被告组织实施强制拆除廊道建筑，属于强制执行行为。被告瓦房店市自然资源局对原告前进农工商公司作出的是土地处罚决定，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政强制法》的规定，三被告不具有强制拆除的法定职权，缺乏职权依据。4.三被告不具有土地违法案件的强制执行权，且在强制拆除廊道建筑之前，被告未对原告进行催告，告知陈述、申辩的权利。原告前进农工商公司已经对国土资源行政处罚决定提起诉讼，三被告在行政诉讼期间组织实施强制拆除行为，程序显属不当。综上，三被告组织实施的强制拆除廊道建筑的行政行为违反法定程序。原告前进农工商公司、原告香洲温泉公司为证明其主张，向本院提交以下证据：1.《关于3.74用地范围相关问题的通知》及附图；2.工程概（预）算书；3.强拆影像资料；4.瓦国土资监罚决字[2017]谢9号国土资源行政处罚决定；5.《关于香洲旅游度假区新发生违法占地问题整改情况的紧急报告》；6.情况说明；7.辽宁省庄河市人民法院（2017）辽0283行初152号行政判决书；8.行政诉讼上诉状；9.大连市中级人民法院（2018）辽02行终283号行政裁定书；10.辽宁省庄河市人民法院（2019）辽0283行初57号行政判决书。被告瓦房店市人民政府辩称，一、其没有具体实施原告所述的强制拆除行为，不是本案适格被告。二、香洲温泉公司不具有本案原告的主体资格。在被告瓦房店市自然资源局对原告前进农工商公司违法占地案件的查处过程中，该公司法定代表人一直确认案涉建筑系该公司所建，没有任何证据证明案涉建筑不是该公司的。原告诉称的案涉建筑系原告香洲温泉公司出资及管理的理由，并不能证明原告香洲温泉公司具有本案原告的主体资格。三、原告的起诉超过法定六个月的起诉期限，且在辽宁省庄河市人民法院受理的（2017）辽0283行初152号案件中，原告在二审程序中增加了关于确认强制拆除行为违法的诉讼请求，其在本案中又提出同样的诉讼请求，构成重复起诉。综上，请求驳回原告的起诉。被告瓦房店市人民政府未向本院提交任何证据。被告瓦房店市自然资源局辩称，一、香洲温泉公司不具有本案原告的主体资格。在该局对原告前进农工商公司违法占地案件的查处过程中，该公司法定代表人一直确认案涉建筑系该公司所建，从未提及案涉建筑是香洲温泉公司出资及管理，也未提供任何证据证明上述事实。退一步讲，即便案涉建筑确系香洲温泉公司出资及管理，也是上述两家公司之间的内部约定，不能对外发生效力。二、原告的起诉超过法定六个月的起诉期限。三、原告前进农工商公司违法占地并进行建设的行为已被该局作出瓦国土资监罚决字[2018]谢1号国土资源行政处罚决定，确认违法并处罚，应拆除案涉建筑。该局并未参与原告所述的强制拆除行为，只是到场指定界限，故该局并非本案适格被告。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告瓦房店市自然资源局为证明其主张，向本院提交以下证据：1.询问笔录两份；2.瓦国土资监罚决字[2018]谢1号国土资源行政处罚决定；3.被罚款人为前进农工商公司的辽宁省罚没款收据。被告瓦房店市谢屯镇人民政府辩称，一、同意被告瓦房店市人民政府和被告瓦房店市自然资源局的答辩意见。二、该政府不是本案适格被告。被告瓦房店市谢屯镇人民政府未向本院提交任何证据。经庭审质证，本院对原告和被告提交的证据认证如下：原告的证据1、3-10，被告瓦房店市自然资源局的证据1，均与本案相关，且形式和来源合法，内容真实可信，具有证据效力，予以采信。原告的证据2，无法证明其合法来源，且与案涉争议无关，不予采信。被告瓦房店市自然资源局的证据2、3，均系原告所述案涉强制拆除行为发生后形成的证据，与案涉强制拆除行为的合法性无关，不予采信。本院经审理查明，2017年11月2日、14日，瓦房店市国土资源监察大队分别对前进农工商公司的法定代表人刘永清进行询问。2017年11月15日，瓦房店市国土资源局作出瓦国土资监罚决字[2017]谢9号行政处罚决定，主要内容为:“前进农工商公司于2017年6月，未经批准擅自动工续建养老社区、通廊式建筑，占用瓦房店市谢屯镇前进村、谢屯村；复州湾镇崔屯村42708平方米，其中耕地16954平方米，其中基本农田2827平方米；其他林地5937平方米，其他草地8217平方米，村庄9224平方米，农村道路655平方米，裸地369平方米，沟渠1352平方米。上述占地面积中，占用复州湾镇崔屯村土地3791平方米，其中耕地2827平方米，其他草地909平方米，农村道路55平方米。现正建设中。上述行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用42708平方米集体土地。2、没收你公司在非法占用的符合土地利用总体规划6927平方米土地上新建的建筑物和构筑物；拆除你公司在非法占用的不符合土地利用总体规划35781平方米土地上新建的建筑物和构筑物。…”前进农工商公司不服，于2017年11月22日向辽宁省庄河市人民法院提起行政诉讼。庄河市人民法院于2018年3月4日作出（2017）辽0283行初152号行政判决，判决：一、撤销瓦房店市国土资源局于2017年11月15日作出的瓦国土资监罚决字[2017]谢9号行政处罚决定书；二、责令瓦房店市国土资源局在法定期限内重新作出具体行政行为。前进农工商公司不服，上诉至本院。本院于2019年3月7日作出（2018）辽02行终283号行政裁定，裁定：一、撤销庄河市人民法院（2017）辽0283行初152号行政判决；二、本案发回庄河市人民法院重新审理。庄河市人民法院于2019年8月1日作出（2019）辽0283行初57号行政判决，判决：一、撤销瓦房店市国土资源局于2017年11月15日作出的瓦国土资监罚决字[2017]谢9号行政处罚决定书；二、责令瓦房店市国土资源局在法定期限内对本案重新作出处理；三、驳回前进农工商公司的其他诉讼请求。前进农工商公司不服，上诉至本院，现该案正在本院二审审理中[案号为（2019）辽02行终601号]。2017年11月24日，瓦房店市国土资源局对前进农工商公司作出《关于3.74用地范围相关问题的通知》，主要内容为：“你公司于2017年新建香洲乐园及廊道、养老社区数栋别墅问题，被国家土地督察沈阳局督察发现并通知限期拆除，我局已于2017年11月23日与你公司一起现场指界需拆除违法建筑位置。现将督查发现3.7415公顷需拆除违法建筑范围线及坐标、影像等资料发送至你单位。请你单位按国家土地督察沈阳局要求于2017年11月30前内自行拆除违法建筑。”2017年11月29日，大连市国土资源和房屋局形成《关于香洲旅游度假区新发生违法占地问题整改情况的紧急报告》，主要内容为：“11月20日，瓦房店市政府向国家土地督察沈阳局承诺7至10日内拆除香洲旅游度假区新发生的3.74公顷违法用地范围内新建建筑物，约16000平方米。因拆除工作情况复杂，截至目前仅拆除房盖约20平方米。今日，国家土地督察沈阳局督察四室主任林占东电话通知，要求大连市县两级政府落实主体责任，加强跟踪督办，抓紧落实拆除整改工作，按期履行拆除承诺。…据瓦房店市国土资源局反馈，瓦房店市政府已做好大规模拆除准备，按期履行拆除承诺。…”2017年11月29日至2017年12月1日，瓦房店市人民政府、瓦房店市国土资源局、瓦房店市谢屯镇人民政府的相关领导及其工作人出现在案涉建筑及地上附着物的拆除现场。2017年12月6日，瓦房店市谢屯镇人民政府出具情况说明，主要内容为：“根据国家土地督察沈阳局关于在2017年11月30日前对香洲田园城2017年新占用的3.4万平土地范围内新建建筑物予以拆除的要求，按照大连市委、市政府以及大连国土资源和房屋局的工作部署，瓦房店市委、市政府以及瓦房店市国土资源局、谢屯镇政府在香洲田园城的配合下，对相关建筑进行拆除。”瓦房店市国土资源局于2018年1月19日在该情况说明上盖章。另查明，根据《中共瓦房店市委办公室瓦房店市人民政府办公室关于印发〈瓦房店市党政机构改革实施意见〉的通知》（瓦委办发〔2019〕2号），组建市自然资源局，将市国土资源局的职责，以及市发展和改革局的组织编制主体功能区规划职责…整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门，加挂市规划局、市林业局、市海域局牌子，不再保留市国土资源局。本院认为，从各方当事人的诉辩意见看，本案争议的焦点为：一、案涉拆除行为是否系三被告作出；二、原告香洲温泉公司对案涉拆除行为是否具有提起行政诉讼的原告资格；三、原告的起诉是否符合超过法定起诉期限，依法应裁定驳回起诉的情形；四、原告的起诉是否构成重复起诉；五、案涉拆除行为是否合法。关于焦点一。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定，“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，从原告提交的证据看，在案涉拆除行为发生前，被告瓦房店市人民政府已经做好了拆除准备，原瓦房店市国土资源局针对案涉建筑作出了行政处罚决定和《关于3.74用地范围相关问题的通知》；根据原告提供的视频资料显示，三被告的相关工作人员于事发时处于案涉建筑的拆除现场。原告提交的证据足以证明案涉拆除行为系三被告所实施。对此，瓦房店市谢屯镇人民政府和原瓦房店市国土资源局于2017年12月6日的情况说明中也予以了自认。虽然三被告均否认案涉拆除行为系其实施，但均未提供证据证明是其他主体实施了该行为。因原告已经完成证明行政行为存在的证明责任，故本院认为，应合理推定是三被告共同实施了案涉拆除行为。关于焦点二。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“利害关系”，是指有可能受到行政行为的不利影响。也就是说，当事人所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性。该可能性一般应置于行政法律关系当中加以分析判断，因此，除特殊情形或者法律另有规定，前述法条所规定的“利害关系”一般不包括私法上的利害关系。申言之，只有公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。而行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或者法律上的利益，是判断是否存在公法上利害关系的重要标准。本案系原告提起的要求确认被告强制拆除其建筑物违法的诉讼案件。在认定和拆除违法建设的行政法律关系中，行政机关履行职责维护的是城乡规划、土地管理等领域的公共秩序，其拆除行为影响的是违法建设的建设者或者所有权人等物权主体的合法权益，至于违法建设的建设者或者所有权人等物权主体与其他债权人之间的民事法律关系，并不属于行政机关拆除违法建设所依法应予保护或者考量的利益范围。本案中，从现有证据看，原告香洲温泉公司不是行政机关作出行政处罚决定的行政相对人，亦无据证明原告香洲温泉公司系案涉建筑的建设者或者所有权人等物权主体，故其起诉请求确认被告强制拆除案涉建筑的行为违法，不具有原告主体资格，其起诉不符合法定的起诉条件。关于焦点三。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”对于发生在新司法解释施行之前的行政行为，应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律和司法解释适用，以保护当事人行使诉权为原则。2018年2月8日前作出的行政行为，未告知诉权或者起诉期限，当事人于2018年2月8日后提起行政诉讼的，应区分情况确定其起诉期限。如当事人自知道或者应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日已届满两年的，则当事人于2018年2月8日后起诉既超过两年的起诉期限，也超过一年的起诉期限，应裁定驳回起诉；如当事人自知道或者应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日未届满两年，其起诉期限应截至两年届满之日，但不得超过2019年2月7日。本案中，案涉拆除行为发生于2017年11月29日至2017年12月1日，如前所述，原告应当在2019年2月7日前对此提起行政诉讼。现原告于2019年7月9日向本院提起本案诉讼，确已超过法定起诉期限。但是，由于三被告在作出案涉拆除行为前，原瓦房店市国土资源局针对案涉建筑作出了行政处罚决定和《关于3.74用地范围相关问题的通知》，致使原告有理由相信案涉拆除行为与该行政处罚决定之间存在因果关系而未及时对此提起诉讼，依照前述规定，原告对该行政处罚决定提起诉讼而被耽误的时间，属于非因自身原因而被耽误的时间，不应计算在本案的起诉期限之内。现围绕该行政处罚决定的诉讼仍未结束，故原告提起本案诉讼不符合超过法定起诉期限，且无行政诉讼法第四十八条规定情形而应依法裁定驳回起诉的情形。关于焦点四。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”从现有证据看，在庄河市人民法院（2017）辽0283行初152号行政诉讼案件和经本院发回重审后的（2019）辽0283行初57号行政诉讼案件中，被诉行政行为均是原瓦房店市国土资源局作出的瓦国土资监罚决字[2017]谢9号行政处罚决定，而非本案案涉拆除行为，依照前述规定，原告提起本案诉讼，不构成重复起诉。关于焦点五。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，三被告均未就案涉拆除行为的合法性提供相应证据，根据前述规定，其应当就此承担举证不能的不利后果，即案涉拆除行为应视为没有证据。但鉴于案涉拆除行为已经实施，不具有可撤销内容，故依法应确认为违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第七十条第（一）项、第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告瓦房店市人民政府、被告瓦房店市自然资源局、被告瓦房店市谢屯镇人民政府强制拆除瓦房店市谢屯镇前进村、谢屯村香洲乐园廊道建筑的行政行为违法；二、驳回原告大连香洲温泉公园有限公司的起诉。案件受理费人民币50元，由被告瓦房店市人民政府、被告瓦房店市自然资源局、被告瓦房店市谢屯镇人民政府共同负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 李 健审判员 马小红审判员 徐建海二〇一九年十二月二十六日书记员 王 阳附本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。