广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行初593号原告：伍炳耀，男，1970年1月24日出生，汉族，身份证住址广东省江门市蓬江区，公民身份号码440************312。委托代理人：成洁，女，1969年6月20日出生，汉族，身份证住址广东省江门市蓬江区，公民身份号码440************824，系原告伍炳耀之妻。原告：成洁，身份信息同上。被告：广东省卫生健康委员会。住所地：广东省广州市*********。法定代表人：段宇飞，主任。委托代理人：陈义平、高丛林，该委和工作人员。原告伍炳耀、成洁因诉被告广东省卫生健康委员会卫生行政管理，于2019年6月27日向本院提起诉讼，本院立案后，依法组成合议庭审查了本案，现已审查终结。原告伍炳耀、成洁诉称，2015年3月11日下午15时25分左右，江门市第一中学高二（20）班学生伍彦缙（系原告的儿子），不慎失足从楼梯跌落，未有人予以救助，自行去江门市第一中学医疗室求诊，次日，求诊人伍彦缙不治死亡。2019年5月13日，原告向被告提交《督促履行行政复议决定申请书》，申请事项实质是请求被告依职权对下级卫生行政机关实施卫生行政许可的行为加强监督。2015年期间，江门市第一中学医疗室《医疗机构执业许可证》发证机关是江门市卫生和计划生育局，被告是其上级卫生行政机关，可以撤销行政许可，是适格行政主体。原告是2015年江门市第一中学医疗室《医疗机构执业许可证》的利害关系人。而江门市卫生和计划生育局准予2015年江门市第一中学医疗室《医疗机构执业许可证》的行政许可，是超越法定职权的，原告是投诉2015年伍彦缙事件医疗纠纷当事人，可以向县级以上人民政府卫生行政部门申请行政处理，应由属地县级卫生和计划生育部门负责查处，即由江门市江海区卫生和计划生育局负责卫生行政管理，江门市卫生和计划生育局是江门市江海区卫生和计划生育局上级行政机关，超越职权违法校验准予2015年江门市第一中学医疗室《医疗机关执业许可证》行政许可，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。江门市卫生和计划生育局向华明海准予《医疗机构执业许可证》的具体行政行为是否合法将对原告请求民事赔偿产生实际影响，江门市江海区人民法院予以确认江门市第一中学医疗室持有效《医疗机构执业许可证》，致使原告民事诉讼赔偿失利，侵害原告的合法权益。江门市卫生和计划生育局2015年对华明海实施《医疗机构执业许可证》行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，应当在作出卫生行政许可决定前发出卫生行政许可听证告知书，告知申请人、利害关系人有要求听证的权利。原告未收到行政许可听证告知书，违反法定程序，应该撤销2015华明海持有的江门市第一中学医疗室《医疗机构执业许可证》。原告伍炳耀、成洁原诉讼请求为：1.撤销被告粤卫行复〔2019〕30号《行政复议告知书》；2.确认2015年法定代表人为华明海，机构名称为江门市第一中学医疗室的《医疗机构执业许可证》行政许可违法无效。2019年7月1日，原告伍炳耀、成洁向法院递交了更改诉讼请求申请书，变更诉讼请求为：1.撤销第1项诉讼请求；2.更改第2项诉讼请求为：确认2015年法定代表人为华明海，机构名称为江门市第一中学医疗室的《医疗机构执业许可证》行政许可无效；3.由被告承担诉讼费用。被告广东省卫生健康委员会答辩称：一、行政复议机关对复议决定的督促履行属于内部层级监督，不影响行政复议申请人的权利义务。1.复议决定履行的监督本质是基于行政隶属关系形成的层级监督。复议机关对复议决定履行的监督权，是基于复议机关与被复议机关之间行政隶属关系而形成，本质上属于上下级行政机关的层级监督范畴。无论复议机关是否受理当事人的申请、是否启动层级监督、是否作出责令履行通知，均不为当事人设定新的权利义务。2.申请人请求复议机关责令被申请人履行复议决定的行为属于申诉行为。申请人认为被申请人未履行或未全面履行行政复议决定时，申请行政复议机关督促被申请人履行的，被申请人核实后，可根据行政复议法第三十二条“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行”之规定，责令被申请人依法履行。可见，申请人要求责令履行的申请不属于复议申请，实际上是要求复议机关对已完成的行政复议继续处理，本质上属于行政申诉行为，不具有可诉性。3.行政复议机关是否督促履行对申请人合法权益不产生实际影响。二、江门市卫生健康局已依法履行复议决定，原告提请督促履行缺乏必要的事实和法律依据。1.收到督促履行申请后，本机关依法履行审查职责。原告以江门市卫生健康局未依法履行《行政复议决定书》（粤卫行复〔2017〕44号）为由，于2019年5月13日向本机关寄送《督促履行行政复议决定申请书》，并提出督促江门市卫生健康局依法撤销《关于市江门市江海区人民法院函（江门一中医疗室纠纷）（2015江海法民一初字251-1号）的复函》（江卫函〔2015〕378号，下称“378号复函”）；督促江门市卫生健康局依法撤销2015年江门市第一中学医疗室《医疗机构执业许可证》等多项请求。收到申请后，本机关要求江门市卫生健康局提交了《关于对伍炳耀、成洁事项情况的说明》（江卫函〔2019〕378号）。结合双方提交的材料，查明：原告曾因不服江门市卫生健康局（原江门市卫生和计划生育局）2016年1月14日作出的《关于群众伍炳耀、成洁信访投诉事项办理情况的函》（江卫群〔2016〕19号），向原广东省卫生和计划生育委提出行政复议申请。原广东省卫生和计划生育委2016年4月1日作出《行政复议决定书》（粤卫行复〔2016〕14号）后，根据江门市中级人民法院（2017）粤07行终15号行政判决书的要求，于2017年6月5日作出《行政复议决定书》（粤卫行复〔2017〕44号，下称“44号复议决定”）。本机关依法确认《关于群众伍炳耀、成洁信访投诉事项办理情况的复函》（江卫群〔2016〕19号）程序违法，并责令依法重新作出处理。2.江门市卫生健康局已依法履行复议决定。江门市卫生健康局收到44号复议决定后，于2017年6月20日作出《关于交办伍炳耀、成洁投诉事项的函》（江卫函〔2017〕276号），将相关投诉事项转送原江门市江海区卫生和计划生育局调查处理，并于次日发出《关于执行行政复议决定的函》（江卫函〔2017〕277号），将转送属地卫生行政部门调查处理的情况，专门发函告知原告。原江门市江海区卫生和计划生育局2017年7月9日向江门市卫生健康局提交《关于交办伍炳耀、成洁投诉事项的复函》（江海卫计函〔2017〕23号），称“我局已经作出处理，处理结果正在行政诉讼过程中”。另据江门市中级人民法院（2017）粤07行初11号行政判决和广东省高级人民法院（2017）粤行终1610号行政判决显示：原告因不服原江门市江海区卫生和计划生育局2016年12月28日作出《关于伍炳耀、成洁举报事项的回复》，向法院提起行政诉讼。两级法院审理后，均认为原江门市江海区卫生和计划生育局认定江门市第一中学医疗室不存在非法行医并无不当，判决驳回原告诉讼请求。本机关于2019年6月11日作出《行政复议告知书》（粤卫行复〔2019〕30号），告知其督促履行申请无事实和法律依据，本机关不予支持。三、本案不属于人民法院受理范围，应依法裁定驳回起诉。江门市第一中学医疗室所持《医疗机构执业许可证》，系由原江门市江海区卫计局颁发。对于该行政许可是否存在应予撤销的情形，原告可根据《行政许可法》第六十九条之规定，向“作出行政许可决定的行政机关或者上级行政机关”提出，或通过其他相应法律途径解决。原告就此提起本诉讼，并要求法院确认该行政许可无效，完全与本机关对其督促履行申请的处理无关；且相关事项已为广东省高级人民法院（2017）粤行终1610号行政判决所审理和判定，其在本案中所提请求毫无事实和法律依据。行政复议机关对复议决定的督促履行是行政机关内部层级监督，对申请人的权利义务不产生实质影响，不属于行政诉讼受案范围；原告关于确认行政许可无效的请求，与本案诉争事实毫无法律关系，故请求法院依法裁定驳回原告的起诉。据本案当事人提交的证据材料显示：原告伍炳耀、成洁系夫妻关系，其子伍彦缙曾于江门市第一中学医疗室就医，于2015年3月12日去世。两原告认为其子就读的江门市第一中学医疗室存在非法行医的行为致其子死亡，曾多次向江门市江海区卫生和计划生育局进行投诉举报。2019年5月13日，原告伍炳耀、成洁以江门市卫生和计划生育局为被申请人向广东省卫生和计划生育委员会寄送了《督促履行行政复议决定申请书》，申请事项为：1.督促被申请人依法撤销江卫函〔2015〕378号《关于市江门市江海区人民法院函（江门一中医疗室纠纷）（2015江海法民一初字251-1号）的复函》；2.督促被申请人依法撤销2015年江门市第一中学医疗室《医疗机构执业许可证》行政许可；3.督促被申请人履行纠错职责，依法撤销江门市江海区卫生和计划生育局2015年7月27日作出《关于伍炳耀、成洁信访案件的复函》，责令江门市江海区卫生和计划生育局依法重新作出处理；4.请求行政复议机关向被申请人发出《责令限期履行通知书》；5.对法制科陈适等直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；6.对违反法定程序，违反法定条件实施2015年江门市第一中学医疗室《医疗机构执业许可证》行政许可直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；7.依法将受理情况、处理情况书面告知申请人。2019年5月30日，江门市卫生健康局应广东省卫生健康委的要求，提交了江卫函〔2019〕378号《关于对伍炳耀、成洁事项情况的说明》，说明如下：“……一、关于履行行政复议决定的情况，省《行政复议决定书》（粤卫行复〔2017〕44号）认定，对伍炳耀、成洁投诉事项的处理应按属地管辖的原则由医疗机构所在地的县级人民政府卫生行政部门受理，确认我局2016年1月14日作出的《关于群众伍炳耀、成洁信访投诉事项办理情况的复函》（江卫群〔2016〕19号）程序违法，并责令我局依法重新作出处理。2017年6月7日，我局收到省卫计委发来的上述行政复议决定书。我局根据该行政复议决定，撤销了我局作出的《关于群众伍炳耀、成洁信访投诉事项办理情况的复函》（江卫群〔2016〕19号），并于6月22日函告医疗机构所在地的县级人民政府卫生行政部门即江门市江海区卫生健康局（原江门市江海区卫生和计划生育局）《关于交办伍炳耀、成洁投诉事项的函》（江卫函〔2017〕276号），要求江门市江海区卫生健康局对成洁反映的情况进行调查处理并将情况报送我局。同日，我局通过EMS邮政速递向成洁送达《关于执行行政复议决定的函》，该邮件已于2017年6月23日确认签收。江门市江海区卫生健康局于2017年7月9日作出《关于交办伍炳耀、成洁投诉事项的复函》（江海卫计函〔2017〕23号）上报我局。同时，江门市江海区卫生健康局已将上述文件的复印件送达给成洁，是对《关于执行行政复议决定的函》（江卫函〔2017〕277号）的后续结果作出的告知。因此，我局已根据省卫计委复议决定依法重新作出处理，不存在不履行复议决定的行为。二、关于江门市第一中学医疗室的行为是否违法，对于成洁所投诉的‘江门市第一中学医疗室涉嫌非法行医’的案件，江门市江海区卫生健康局已于2016年12月28日作出《关于伍炳耀、成洁举报事项的回复》予以了认定。该函经《江门市中级人民法院行政判决书》（2017）粤07行初11号、《广东省高级人民法院行政判决书》（2017）粤行终1610号认定，江门一中医疗室不存在非法行医；江门市江海区卫生健康局受理成洁的举报，进行的一系列调查处理程序符合法律法规。”2019年6月11日，被告广东省卫生健康委员会以粤卫行复〔2019〕30号《行政复议告知书》对原告伍炳耀、成洁的申请进行了答复，《行政复议告知书》载明：“……本机关44号复议决定以江门市卫生健康局对你们投诉事项的处理程序不当为由，撤销相关答复并责令其重新作出处理。江门市卫生健康局收到复议决定后，按规定及时转送江门市江海区卫生行政部门调查处理，并将相关情况告知你们，依法履行了行政复议决定。同时，江门市卫生健康局应江门市江海区人民法院的要求出具378号复函，属于依法履行司法协助义务，相关意见是否采信由人民法院审查判断。且（2017）粤07行初11号和（2017）粤行终1610号行政判决，均已对江门市第一中学医疗室及其医务人员的资质问题作出司法审查，认为原江门市江海区卫生和计划生育局认定江门市第一中学医疗室不存在非法行医并无不当。因此，你们提出的督促江门市卫生健康局撤销378号复函和江门市第一中学医疗室《医疗机构执业许可证》等申请无事实和法律依据，本机关不予支持。”为证实上述事实，本案双方当事人提交了《督促履行行政复议决定申请书》、江卫函〔2019〕378号《关于对伍炳耀、成洁事项情况的说明》、粤卫行复〔2017〕44号《行政复议决定书》、粤卫行复〔2019〕30号《行政复议告知书》等证据材料。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，提起行政诉讼的原告应当与被诉行政行为具有利害关系。本案中，原告请求确认2015年法定代表人为华明海，机构名称为江门市第一中学医疗室的《医疗机构执业许可证》行政许可无效，但原告并非该医疗机构执业许可证颁发行为的行政相对人，也并非利害关系人，与被诉行政许可行为没有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告资格，对其提起的本案诉讼依法应裁定驳回起诉。此外，根据被告提供的证据材料，江门市第一中学医疗室所持有的有效期限自2011年6月10日至2016年6月10日《医疗机构执业许可证》由江门市卫生局核发。不服该行政许可行为的法定救济途径是向该行政许可作出机关的本级政府或者上一级主管部门申请行政复议，或者是向当地人民法院提起行政诉讼。原告并未向本案被告提起确认案涉行政许可无效的复议申请，而迳行提起本案履行职责之诉，亦不符合行政诉讼法关于复议之诉的规定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，亦应裁定驳回起诉。综上，原告提起本案诉讼不符合法定起诉条件，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告伍炳耀、成洁的起诉。本案不收取案件受理费，已预交的受理费50元待本裁定发生法律效力后退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至广东省高级人民法院。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 石晓利二〇一九年十二月十九日法官助理 余 娇书 记 员 李 岚