青岛市市南区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁0202行初117号 原告青岛市水产实业总公司，住所地：青岛市市**台西五路**。 法定代表人刘波，职务：总经理。 委托代理人刘正江、陈建，山东齐海律师事务所律师。 被告青岛市自然资源和规划局，住所地：青岛市市**香港西路**。 法定代表人姜德志，职务：局长。 出庭负责人潘奇，该局副局长。 委托代理人常勇，该局工作人员。 委托代理人熊纪奎，北京大成（青岛）律师事务所律师。 原告青岛水产实业总公司诉被告青岛市自然资源和规划局履行法定职责一案，于2019年6月28日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告委托代理人陈建，被告出庭负责人潘奇、委托代理人常勇、熊纪奎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：青岛市市南区贵州路21号土地原系依法登记在原告名下的国有划拨工业用地，其中8315.7平方米由原告下属企业青岛市××使用。2002年7月1日，原告与青岛宏安实业开发有限公司签订协议书，将青岛市××出售给青岛宏安实业开发有限公司，还约定：原告负责按照企业改制程序将宾馆用地办理土地出让手续后并入企业出售资产范围，双方按照《青岛市市属中小型国有工业企业产权出售试行意见》中规定的“企业产权出售的基本程序”履行各种必要程序。之后，原告通过上级主管部门向有关审批部门报送了改制申请文件。2002年8月，青岛市企业改革与组织结构调整领导小组以《关于青岛八大峡宾馆实施出售改制用土地资产抵补净资产负值的批复》（青企改调字【2002】17号）批复：“同意青岛市××在实施整体产权出售过程中，用土地资产抵补享受抵扣政策后净资产的负值土地资产抵补全部净资产负值后如有剩余部分由改制后组建的新企业按照国家有关规定办理有偿出让手续。”2002年9月，青岛市国有资产管理办公室以《关于青岛市××国有净资产处置方案的批复》（青国资产［2002］127号）批复：“同意将八大峡宾馆国有净资产-581.66万元，零字转让给企业内部职工。根据市企业改革小组的批复，土地资产按市政府青土字［2000］65号文件精神，可弥补资产处置过程中的国有资产负值……改制后企业要承担原八大峡宾馆的一切债权债务，并负责职工安置。”2002年10月，青岛市××以改制为由，申请将企业名称变更为青岛市××有限公司，得到青岛市工商行政管理局的核准。2002年12月，青岛市人民政府以青政地字［2002］330号征地（使用、划拨）批件批复，同意将市南区××路××号××平方米的国有土地使用权出让给青岛市××，用途为工业，出让期为50年，土地出让金总额7756885元，实收土地出让金1940285元，其余土地出让金581600元用于抵补该单位改制中的净资产负值。2004年8月，青岛市人民政府以青政地字［2004］80号征地（使用、划拨）批件批复，同意将位于市南区××路××号××平方米的出让国有土地使用权用途变更为住宅，出让期限为70年，土地出让金为2301786元。依据市政府的两次批复，被告的前身原青岛市国土资源和房屋管理局于2004年1月和10月分别与青岛市××有限公司签订了《国有土地使用权出让合同》和《变更协议》将原登记在原告名下的8315.7平方米土地出让给了青岛市××有限公司。2003年，因出售青岛市××的行为引发纠纷，原告被诉至法院。案经青岛市中级人民法院审判并于2006年10月10日作出了（2004）青民二初字第47号民事判决书，该判决已生效。市中院以“被告水产公司对原八大峡宾馆的改制，实际是在履行其与宏安公司之间的协议，违背了原八大峡宾馆职工代表大会通过的资产处置和安置职工的方案以及青岛市国有资产管理办公室的批复意见”为理由，判决：一、被告青岛市水产实业总公司与被告青岛宏安实业开发有限公司所签订出售青岛市××的协议无效；二、被告宋宝威被告青岛宏安实业开发有限公司、被告孙凌军于判决生效后30日内恢复原青岛市××企业登记原状；三、被告宋宝威、被告青岛宏安实业开发有限公司、被告孙凌军于判决生效后30日内恢复原青岛市××房产及设施的原状。判决生效后，青岛市工商行政管理局市南分局协助法院执行恢复了原青岛市××企业登记原状，企业性质被恢复为改制前的全民所有制，原告也继续为青岛市××的上级主管单位。法院因认定原告对青岛市××的改制实际是在履行出售协议且既违背了政府的初衷又损害了职工的利益而判决协议无效，故判决协议无效实际也是判决改制无效。判决书中，法院还认为，青岛市××有限公司应恢复至改制前的状况，并以此理由判决恢复原青岛市××企业登记原状和房产及设施原状。这次无效的改制不仅改变了企业登记和房产及设施原状，同时也改变了贵州路21号土地的使用权人及土地性质、用途。鉴于企业登记已被法院判决并执行恢复至改制前的状况，故原本建立在这次无效改制基础上的土地资产抵补改制企业净资产负值以及后续的土地出让等行为，当然也应予以撤销并应恢复至改制前状态，即应将该土地恢复登记在原告名下并恢复登记为划拨工业用地。原告请求人民法院判决被告撤销对贵州路21号国有土地使用权的出让合同，并将该土地恢复登记在原告名下。 原告提交如下证据： 1、协议书，证明事项：2002年7月1日，原告与青岛宏安实业开发有限公司签订协议书，将青岛市××出售给青岛宏安实业开发有限公司。根据协议原告负责按照企业改制程序将宾馆用地办理土地出让手续后并入企业出售资产范围。协议约定双方按照《青岛市市属中小型国有工业企业产权出售试行意见》中规定的“企业产权出售的基本程序”履行各种必要程序。 2、《关于青岛八大峡宾馆实施出售改制用土地资产抵补净资产负值的批复》（青企改调字〔2002〕17号）、《关于青岛市××国有净资产处置方案的批复》（青国资产〔2002〕127号）批复，证明事项：2002年8月，青岛市企业改革与组织结构调整领导小组以《关于青岛八大峡宾馆实施出售改制用土地资产抵补净资产负值的批复》（青企改调字〔2002〕17号）批复同意青岛市××在实施整体产权出售过程中，用土地资产抵补享受抵扣政策后净资产的负值。土地资产抵补全部净资产负值后如有剩余部分由改制后组建的新企业按照国家有关规定办理有偿出让手续。2002年9月，青岛市国有资产管理办公室以《关于青岛市××国有净资产处置方案的批复》（青国资产〔2002〕127号）批复同意将八大峡宾馆国有净资产-581.66万元，零字转让给企业内部职工。根据市企业改革小组的批复，土地资产按市政府青土字［2000］65号文件精神，可弥补资产处置过程中的国有资产负值……改制后企业要承担原八大峡宾馆的一切债权债务，并负责职工安置。 3、青岛市人民政府青政地字［2004］80号征地批件，证明事项：2002年12月，青岛市人民政府以青政地字〔2002〕330号征地（使用、划拨）批件批复同意将市南区××路××号××平方米的国有土地使用权出让给青岛市××，用途为工业，出让期为50年，土地出让金总额7756885元，实收土地出让金1940285元，其余土地出让金5816600元用于抵补该单位改制中的净资产负值。 4、青岛市人民政府青政地字〔2004〕80号征地批件，证明事项：2004年8月，青岛市人民政府以青政地字〔2004〕80号征地（使用、划拨）批件批复同意将位于市南区××路××号××平方米的出让国有土地使用权用途变更为住宅，出让期限为70年，土地出让金为2301786元。 5、《国有土地使用权出让合同》和《变更协议》，证明事项：青岛市国土资源和房屋管理局于2004年1月和10月分别与青岛市××有限公司签订了《国有土地使用权出让合同》和《变更协议》，将原登记在原告名下的8315.7平方米土地出让给了青岛市××有限公司。 6、（2004）青民二初字第47号民事判决书，证明事项：法院认定原告对青岛市××的改制实际是在履行出售协议，既违背政府的初衷又损害了职工的利益，因而判决协议无效，判决协议无效实际也是判决改制无效。法院认为青岛市××有限公司应恢复至改制前的状况，并以此理由判决恢复原青岛市××企业登记原状和房产及设施原状。判决生效后，青岛市工商行政管理局市南分局协助法院执行恢复了原青岛市××企业登记原状，企业性质被恢复为改制前的全民所有制，原告也继续为青岛市××的上级主管单位。鉴于企业登记已被法院判决并执行恢复至改制前的状况，故原本建立在这次无效改制基础上的土地资产抵补改制企业净资产负值以及后续的土地出让等行为，当然也应予以撤销并应恢复至改制前状态，即应将该土地恢复登记在原告名下并恢复登记为划拨工业用地。 被告辩称：一、案涉国有土地使用权出让合同系基于国有企业改制并经政府批准所签订，合法有效，原告无权要求被告撤销。因原告所属青岛市××申请进行企业改制，经青岛市××、原告及原告主管局青岛市海洋与渔业局申请，青岛市经济体制改革委员会、青岛市国有资产管理办公室、青岛市企业改革与组织结构调整领导小组等部门出具文件批准了青岛市××的改制方案，青岛市人民政府于2002年12月12日作出青政地字（2002）330号批复，同意市南区贵州路21号部分国有土地使用权出让给青岛市××，土地出让金总额7756885元，实收土地出让金1940285元，其余土地出让金5816600元用于抵补该单位改制中的净资产负值。原青岛市国土资源和房屋管理局根据上述批复，签订了案涉国有土地使用权出让合同（以下简称案涉出让合同），因此，案涉出让合同的签订系基于国有企业改制并经过了青岛市人民政府批准，合法有效，原告无权要求被告撤销。原告以青岛市中级人民（2004）青民二初字第47号民事判决书主张撤销案涉出让合同没有事实和法律依据。青岛市中级人民法院（2004）青民二初字第47号民事判决书（以下简称47号判决书）已查明青岛市××改制及案涉土地出让方案经过了青岛市人民政府及相关部门批准的情况，在此基础上，47号判决书仅仅是认定原告违反经政府批准的改制方案，与青岛宏安实业开发有限公司之间关于出售青岛市××的协议无效，并没有认定经过职工代表大会通过，并经过政府批准的资产处置和安置职工的改制方案无效，反而是要求本案原告继续按照政府批准的改制方案，指导青岛市××进行改制，因此，原告依据47号判决书主张政府批准的青岛市××改制方案无效，进而要求被告撤销案涉出让合同显然没有事实和法律依据。综上所述，被告基于国有企业改制，并经青岛市人民政府批准，签订案涉出让合同合法有效，47号判决书并没有确认经过政府批复的改制方案无效，反而要求原告继续指导改制，因此，原告主张改制无效并要求撤销案涉出让合同没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告提交如下证据及法律依据： 1、青岛市水产实业总公司青水实发（2002）2号、青水实发（2002）22号文件、青岛市××关于办理青岛市××改制土地处置的申请、青岛市海洋与渔业局关于八大峡宾馆现使用的房产所有权、土地使用权沿革过程说明函、青岛市经济体制改革委员会关于同意水产实业总公司八大峡宾馆筹建改制的批复、青岛市企业改革与组织机构调整领导小组关于青岛市××实施出售改制用土地资产抵补净资产负值的批复、青岛市国有资产管理办公室关于青岛市××国有净资产处置方案的批复各一份。证明事项：因原告所属青岛市××申请进行企业改制，经青岛市××、原告及原告主管局青岛市海洋与渔业局申请，青岛市经济体制改革委员会、青岛市国有资产管理办公室、青岛市企业改革与组织结构调整领导小组等部门出具文件批准了青岛市××的改制方案，即同意将青岛市××国有净资产-581.66万元零字转让给企业内部职工，土地资产可弥补资产处置过程中的国有资产负值，改制后的企业要求承担原八大峡宾馆的一切债权债务，并负责职工安置，因此，青岛市××改制方案经过政府批准，合法有效。 2、青岛市人民政府青政地字（2002）330号、青政地字（2004）80号批复及对应青岛市国土资源和房屋管理局请示文件、规划审查函复意见书、国有土地使用权出让合同及变更协议、企业名称变更核准通知书、企业法人营业执照各一份、土地估价备案表三份。证明事项：青岛市××改制方案经政府批复后，青岛市国土资源和房屋管理局向青岛市人民政府请示改制所涉贵州路21号国有土地使用权出让方案，2002年12月12日，青岛市人民政府作出青政地字（2002）330号批复，同意将贵州路21号部分国有土地使用权出让给青岛市××，青岛市国土资源和房屋管理局根据上述批复，签订了案涉国有土地使用权出让合同，2004年8月30日，青岛市人民政府作出青政地字（2004）80号批复，同意用途变更，双方据此签订了变更协议。因此，案涉出让合同的签订系基于国有企业改制并经过了青岛市人民政府批准，合法有效。 3、青岛市中级人民法院（2004）青民二初字第47号民事判决书。证明事项：青岛市中级人民法院（2004）青民二初字第47号民事判决书（以下简称47号判决书）在查明并认可如上所述包括青岛市人民政府及相关部门对青岛市××改制及案涉土地出让方案合法性的基础上，仅仅是认定原告与青岛宏安实业开发有限公司之间关于出售青岛市××的协议无效，并要求本案原告应按青岛市国有资产管理办公室青国资产（2002）127号文对青岛市××国有资产处置方案的批复，指导该企业进行改制，办理相关手续。因此，原告依据47号判决书主张政府批准的青岛市××改制方案无效，进而要求答辩人撤销案涉国有土地出让合同显然没有事实和法律依据。 4、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号，1990年5月19日）、《青岛市土地管理局、青岛市经济委员会、青岛市国有资产管理局关于我市国有企业改制中处置土地资产用于国有企业增资的试行意见》（青土字[2000]65号，2000年10月19日）、《青岛市人民政府关于进一步推进国有企业产权制度改革的意见》（青政发[2002]78号，2002年7月19日）证明事项：涉案国有土地使用权出让合同签订所依据的法律法规和规范性文件。 经庭审质证，原被告对对方证据真实性无异议，双方提交的证据与本案相关联，本院予以确认。 经审理查明，青岛市市南区贵州路21号土地原系依法登记在原告青岛市水产实业总公司名下的国有划拨工业用地，其中8315.7平方米由原告下属企业青岛市××使用。2002年开始，青岛市××在原告指导下进行改制，改制中更名为青岛市××有限公司。2002年12月，青岛市人民政府以青政地字［2002］330号征地（使用、划拨）批件批复，同意将市南区××路××号××平方米的国有土地使用权出让给青岛市××，用途为工业，出让期为50年，土地出让金总额7756885元，实收土地出让金1940285元，其余土地出让金581600元用于抵补该单位改制中的净资产负值。2004年8月，青岛市人民政府以青政地字［2004］80号征地（使用、划拨）批件批复，同意将位于市南区××路××号××平方米的出让国有土地使用权用途变更为住宅，出让期限为70年，土地出让金为2301786元。原青岛市国土资源和房屋管理局于2004年1月和10月分别与青岛市××有限公司签订了《国有土地使用权出让合同》和《变更协议》将原登记在原告名下的8315.7平方米土地出让给了青岛市××有限公司。2003年，因出售青岛市××的行为引发纠纷，原告被诉至青岛市中级人民法院。青岛市中级人民法院于2006年10月10日作出（2004）青民二初字第47号民事判决书，该判决认定“被告水产公司对原八大峡宾馆的改制，实际是在履行其与宏安公司之间的协议，违背了原八大峡宾馆职工代表大会通过的资产处置和安置职工的方案以及青岛市国有资产管理办公室的批复意见”为理由，判决：一、被告青岛市水产实业总公司与被告青岛宏安实业开发有限公司所签订出售青岛市××的协议无效；二、被告宋宝威被告青岛宏安实业开发有限公司、被告孙凌军于判决生效后30日内恢复原青岛市××企业登记原状；三、被告宋宝威、被告青岛宏安实业开发有限公司、被告孙凌军于判决生效后30日内恢复原青岛市××房产及设施的原状。原告认为，鉴于企业登记已被法院判决并执行恢复至改制前的状况，故原本建立在这次无效改制基础上的土地资产抵补改制企业净资产负值以及后续的土地出让等行为，当然也应予以撤销并应恢复至改制前状态，即应将该土地恢复登记在原告名下并恢复登记为划拨工业用地。经本院在庭审中释明，原告表示要求被告履行作为土地管理部门的行政职责，撤销原土地出让合同恢复原土地登记手续。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”的规定，行政诉讼的首要目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益。本案中，原告系涉案土地的原使用权人，在土地使用权被依法出让后，其不再享有对上述土地的合法权益。故被告是否对涉案土地使用权合同进行撤销对其合法权益不产生实际影响，其申请应视为投诉举报行为，被告庭审中亦表示对原告的举报投诉正在协调处理。综上，原告提起的诉讼，依法应予以驳回。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条之规定，裁定如下： 驳回原告青岛市水产实业总公司的起诉。 案件受理费人民币五十元，予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审 判 长  吕 骏 人民陪审员  王少俊 人民陪审员  孙秀华 二〇一九年十二月二十四日 书 记 员  费立杰