辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽02行初319号原告费兴家，男，1964年12月10日出生，汉族，住大连市普兰店区。委托代理人王兴富，大连市普兰店区清正法律服务所法律工作者。被告大连市普兰店区人民政府，住所地大连市普兰店区世纪路西段**。负责人申守勃，区长。委托代理人王平，大连市普兰店区农业农村局工作人员。委托代理人王金有，辽宁莲城律师事务所律师。被告大连市普兰店区四平镇人民政府，，住所地大连市普兰店区四平镇四平街**负责人程显秋，镇长。委托代理人王桂林，辽宁莲城律师事务所律师。原告费兴家和因请求被告大连市普兰店区人民政府、大连市普兰店区四平镇人民政府按照行政协议约定履行义务一案，于2019年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年10月15日、10月16日分别向被告大连市普兰店区人民政府、大连市普兰店区四平镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月11日公开开庭审理了本案。原告费兴家及委托代理人王兴富，被告大连市普兰店区人民政府的委托代理人王平、王金有，被告大连市普兰店区四平镇人民政府的委托代理人王桂林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告费兴家在起诉状中诉称，请求：请求判令二被告履行《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽养殖场户关闭协议书》中给付义务的法定职责。在庭审中，原告明确请求被告大连市普兰店区人民政府履行给付义务。起诉状中载明的主要理由是：2018年11月12日，第一被告是发补偿金的主体，故第一被告委托甲方四平镇人民政府与乙方费长和养殖场签订《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽养殖场户关闭协议书》(以下简称协议书）规定：1、关闭时间：乙方于2018年11月12日前将位于四平街道××下沙屯禁养区内的畜禽养殖圈舍1808.51平方米，办公及辅助用房134.01平方米养殖设施设备关闭。2、奖补金额共计66.3214万元，其中补偿金额65.0210万元，奖励资金1.3004万元。3、补偿方式：乙方养殖场关闭拆除后，经甲方验收合格并公示7天无异议后，报区领导小组办公室，经区领导小组复验合格并公示7天无异议后，由甲方将补偿金一次性拨付兑现。4、乙方拆除后，以后不得在此区域内再从事养殖活动，不得新建、改扩建、翻建畜禽养殖设施，否则追缴己发奖补资金并按有关法律法规处罚；二、原告按《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽养殖场户关闭协议书》规定，于2018年11月12日前将位于四平街道××下沙屯禁养区内的畜禽养殖圈舍1808.51平方米，办公及辅助用房134.01平方米养殖设施设备关闭拆除，并且没有重新建养殖场（有照片为证）；三、依照该协议书第三条规定，被告验收合格并公示7天无异议后，己报普兰店区领导小组办公室复验合格并公示7天无异议后，由甲方将补偿金一次性拨付兑现。二被告己认定验收合格，但是自2018年12月以来10个月不履行该协议书中给付66.3214万元的法定职责。故请求法院判令二被告履行该协议书中的给付义务。原告费兴家为证明其主张，向本院提交了以下证据：1.大连市普兰店区四平镇××村下沙屯村民小组于2019年1月23日、1月25日出具的两份证明，证明原告的鸡棚建设在菜地上，并没有建在耕地或者基本农田上；2.《普兰店市扶持家禽业发展的意见》（普政发[2005]110号），证明原告建设养鸡场符合政策要求；3.《辽宁省人民政府办公厅关于划定畜禽禁养区和依法关闭或搬迁禁养区内规模养殖场（小区）、养殖专业户工作的通知》（辽政办明电[2015]65号），证明被告因该文件与原告达成协议书；4.原告与四平镇人民政府签订的《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽养殖场户关闭协议书》；5.2018年12月27日《四平镇禁养区规模畜禽养殖场户关闭拆除验收报告》（四政发[2018]61号），证明原告的养殖场已经镇政府验收合格，并经7日公示；6.大连长文养鸡专业合作社营业执照（副本），证明2010年之前已经成立养殖合作社，该营业执照系后补的。被告大连市普兰店区人民政府辩称，请求驳回原告的诉讼请求。主要理由是：一、关闭禁养区畜禽养殖场户基本依据和实施方案。为全面落实国务院《水污染防治行动计划》及辽宁省人民政府办公厅辽政办明电[2015]65号《辽宁省人民政府办公厅关于划定畜禽禁养区和依法关闭或搬迁禁养区内规模养殖场（小区）、养殖专业户工作的通知》，大连市普兰店区人民政府办公室下发了《关于印发普兰店区饮用水水源一二级保护区畜禽规模养殖场和专业户关闭或搬迁实施方案的通知》、《关于印发普兰店区禁养区畜禽规模养殖场和专业户关闭或搬迁实施方案的通知》、《关于印发普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽规模养殖场和养殖专业户关闭工作奖补实施方案的通知》。根据上述通知，饮用水水源一二级保护区和禁养区内确需关闭的养殖场户关闭补偿工作由相关街道、镇政府组织实施，包括基础现场核查，组织测绘、评估机构清点、测量、核算、评估等。街道、镇政府与养殖场户签订《关闭协议》并拆除养殖圈舍后形成验收报告上报区畜禽禁养区规模养殖场和专业户关闭或搬迁工作领导小组（下称领导小组）复核。原告的养殖场位于划定的禁养区范围内；二、原告要求被告履行《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽养殖场户关闭协议书》（下称《关闭协议书》）中给付义务的法定职责的条件未成就。根据《关闭协议书》第3条约定：“乙方将养殖场关闭拆除后，经甲方（四平街道）验收合格并公示7天无异议后，报区领导小组办公室，经区领导小组复验合格并公示7天无异议后，由甲方将补偿资金一次性偿拨付兑现。”本案中，四平街道向区领导小组办公室报送验收材料后，经区领导小组复验不合格，没有进入公示程序，领导小组要求四平街道重新核实建筑时间及土地性质。故《关闭协议》约定的向原告拨付补偿资金的条件未成就；三、区领导小组对四平街道报送的验收材料复验不合格是有充分依据的。理由为：（一）区领导小组在对四平街道报送的验收材料复验过程中，发现原告畜禽养殖圈舍占用了基本农田保护区。2018年1月10日被大连市国土资源监察支队普兰店大队给予行政处罚，根据处罚决定书认定，原告畜禽养殖圈舍共占用基本农田1089平方米，处罚内容为：1、将其非法占用的1089平方米土地退还给四平村民委员会；2、拆除地上建筑物，恢复土地原状；3、处以罚款32670元。根据《奖补实施方案》规定，养殖场户占用基本农田保护区的、非法占用林地的不予补偿，由相关部门依法查处。因此原告的畜禽养殖场因占用了基本农田保护区，不应予以补偿，应无条件拆除。（二）原告向四平街道提供了虚假的证明材料。普兰店区基本农田保护区新的划定时间为2006年，即《普兰店市土地利用总体规划（2006-2020年）》，为了证明其畜禽养殖圈舍是建在2006年以前，原告提供了虚假的证明材料，证明其圈舍建造时间是2003年。根据国土监察部门行政处罚认定，原告畜禽养殖圈者实际建筑时间为2010年。因原告提供的材料虚假，导致四平街道对其圈舍建筑时间做出了错误的认定。区领导小组发现其材料虚假，故复验不合格。被告大连市普兰店区人民政府为证明其主张，向本院提交了以下证据：第一组证据：关于关闭或搬迁畜禽禁养区养殖场和专业户的相关文件依据：1.辽宁省人民政府办公厅辽政办明电[2015]65号文件《辽宁省人民政府办公厅关于划定畜禽禁养区和依法关闭或搬迁禁养区内规模养殖场（小区）、养殖专业户工作的通知》。证明辽宁省人民政府就关闭或搬迁畜禽禁养区内规模养殖场或专业户工作作出具体要求部署，明确主体，即县级政府是依法组织畜禽禁养区划定和依法关闭或搬迁畜禽禁养区内规模养殖场（小区）及养殖专业户工作的责任主体，具体组织实施关闭或搬迁工作。2.大连市普兰店区人民政府《关于普兰店区畜禽禁养区确需关闭或搬迁规模养殖场和养殖专业户确认情况的报告》（附统计表）。证明普兰店区人民政府进行排查，确认该区共有63个蓄禽规模养殖场或养殖专业户为关闭或搬迁对象，原告在范围内。3.大连市普兰店区人民政府《关于印发普兰店区饮用水水源一二级保护区畜禽规模养殖场和专业户关闭或搬迁实施方案的通知》、《关于印发普兰店区禁养区畜禽规模养殖场和专业户关闭或搬迁实施方案的通知》。证明普兰店区人民政府就关闭或搬迁禁养区规模养殖场及专业户工作成立了领导小组，明确了各部门职责分工及工作要求等。4.普兰店区人民政府《关于印发普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽规模养殖场和养殖专业户关闭工作奖补实施方案的通知》。证明为关闭或搬迁禁养区规模养殖场及专业户，奖补实施方案规定了奖补对象、关闭内容、奖补内容及标准、实施步骤、工作要求。特别规定了养殖场户占用基本农田保护区、非法占用林地的不予补偿；第二组证据：四平镇人民政府报送的关于原告等五户养殖户验收奖补材料：1.验收报告。证明四平镇政府认为五户养殖户达到关闭要求，拆迁验收合四平镇政府与原告等五户分别签订了《关闭协议》，关闭协议第3条约定“乙方将养殖场关闭拆除后，经甲方（四平街道）验收合格并公示7天无异议后，报区领导小组办公室，经区领导小组复验合格并公示7天无异议后，由甲方将补偿资金一次性偿拨付兑现。”2.关闭协议书（五份）。证明四平镇政府与原告等五户分别签订了《关闭协议》，关闭协议第3条约定：“乙方养殖场关闭拆除后，经甲方验收合格并公示7天无异议后，报区领导小组办公室，经区领导小组复验合格并公示7天无异议后，由甲方将补偿金一次性拨付兑现。”3.四平镇政府提交大连市国土资源和房屋局普兰店国土资源分局《关于土地地类性质认定的函》、《具结书》、原告等五户养殖户《地籍证明表》（五份）。证明经四平镇政府核查并组织测绘后，确定了原告等五户养殖户占地性质及面积。提交国土资源和房屋局审查是否占用基本农田。4.大连市国土资源和房屋局普兰店国土资源分局给四平镇政府的《基本农田情况说明》。证明经国土资源和房屋局查询，根据《普兰店市土地利用总体规划2006-2020》费长和占用基本农田保护区面积0.1386公顷。5.四平镇政府《证明》及包括原告在内的五户养殖户分别提供的《证明》。证明四平镇政府根据原告等五户养殖户提交的证明，认为原告家所有鸡棚修建于2003年，划基本良田时间为2006年，鸡棚于划良田之前建成，根据政策可以享受补贴；第三组证据：领导小组核验方面的证据：1.大连市普兰店区农村经济发展局2019年1月24日普农发（2019）25号文《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽规模养殖场和养殖专业户（第二批）关闭拆除验收报告》。证明对丰荣街道五户，四平两户（费长文、费长顺），唐家房街道一户完成了检查验收并通过，公示七天后无异议。提请领导小组审核，审核通过后拨付奖补资金。2.《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽养殖场户关闭拆除工作材料核查会议（第二次）》（附会议照片）。证明2019年针对各街道、镇提交的验收材料，验收小组成员经核查材料认为四平费长和、费长胜、费兴家三户需街道重新核实建筑时间和占用土地性质。四平镇提交的费长和、费长胜、费兴家三户书面验收材料未能通过验收。费长文、费长顺通过材料验收。3.《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽养殖场户关闭拆除情况现场核查表》及养殖户拆除对比照片。证明2019年1月15日验收小组成员对通过材料验收的四平费长文、费长顺两户养殖户关闭拆除情况进行现场核查，核查结果是确认已拆除，未通过材料验收的费长和、费长胜、费兴家三户没有进行现场核查。4.《普兰店区政府门户网站信息发布审核登记表》、《关闭禁养区内确需关闭的畜禽规模养殖场和养殖专业户关闭拆除情况的公示》及附件、网上公示截屏。证明对街道、镇提交的验收资料，经验收领导小组审核通过的，进行了网上公示七天。对四平费长文、费长顺两户进行了公示，费长和、费长胜、费兴家三户因未通过核验未进行公示。5.普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽规模养殖场和养殖专业户（第二批）关闭工作奖补资金拨付表。证明对通过公示后的养殖户关闭奖补资金进行了列明，其中包括通过验收的四平费长文、费长顺两户；第四组证据：认定原告提供虚假证明，其占用基本农田保护区不应得到补偿方面的证据：1.大连市国土资源监察支队普兰店大队2019年1月31日递交普兰店区农发局《关于国土局对四平镇××村水源地3户养殖户养殖房的立案查处情况》。证明大连市国土资源监察支队普兰店大队于2018年1月对费长和、费长胜、费兴家三户进行了行政处罚。三户建筑养殖房的时间均为2010年，其中费长和占用基本农田1328平方米、费兴家占用1102平方米、费长胜占用1089平方米。2.大连市国土资源监察支队普兰店大队《国土行政处罚决定书》（共三份）、大连市普兰店区人民政府《行政裁定书》（共三份）。证明因费长和、费长胜、费兴家于2010年在基本农田保护区内建筑鸡棚，被大连市国土资源监察支队普兰店大队于2018年1月给予行政处罚，内容为：退还土地给村委会、拆除建筑物并恢复原状、罚款。大连市普兰店区人民法院行政裁定对大连市国土资源监察支队普兰店大队行政处罚决定书准予强制执行。3.大连市国土资源监察大队普兰店大队在行政执法过程中，对费长和、费长胜、费兴家分别制作的《询问笔录》（三份）。证明费长和、费长胜、费兴家均在笔录中明确：其所占用的基本农田建筑鸡棚的时间为2010年，属于在《普兰店市土地利用总体规划2006-2020》之后的时间建筑。根据《奖补实施方案》不符合给予补偿的条件。被告大连市普兰店区四平镇人民政府辩称，请求驳回原告的诉讼请求。主要理由是：一、被告具有与原告签订《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽养殖场户关闭协议书》的职权，且是严格依照程序进行。1、普政发[2017]9号《普兰店区饮用水水源一二级保护区畜禽规模养殖场和养殖专业户关闭或搬迁实施方案》第四条组织领导及责任划分的规定，乡镇的职责为承担本辖区畜禽规模养殖场和专业户关闭或搬迁的主体责任，认真落实关闭或搬迁畜禽规模养殖场和专业户的基础现状调查、核量、委托勘测评估和关闭搬迁工作，以及关闭或搬迁过程中的社会稳定工作。2、普政办发[2018]18号《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽规模养殖场和养殖专业户关闭工作奖补实施方案》的要求，饮用水水源一级保护区内关闭的养殖场户的畜禽圈舍及养殖设施设备必须全部拆除，以后不得在此区域内在从事养殖活动，不得新建、改扩建、翻建畜禽养殖设施。原告的养殖场位于饮用水水源一级保护区内，依据方案要求，应予拆除。方案第四条对被告的职责做了具体规定。依据上述实施方案的要求，被告履行了对本辖区内的养殖场进行调查、核量，也委托了勘测、评估机构对养殖场进行测绘、评估，并按照实施步骤的要求进行公示，与养殖场签订关闭协议书，对养殖场的拆除情况进行检查验收，经公示后上报区畜禽禁养区规模养殖场和专业户关闭或搬迁工作领导小组办公室复验的职责；二、原告要求被告履行给付义务的条件不成就。根据《关闭协议书》第3条约定：“乙方将养殖场关闭拆除后，经甲方（四平街道）验收合格并公示7天无异议后，报区领导小组办公室，经区领导小组复验合格并公示7天无异议后，由甲方将补偿资金一次性偿拨付兑现。”。现被告已向区领导小组报送了《四平镇禁养区规模畜禽养殖场户关闭拆除验收报告》，按照方案以及协议书中甲方的职责规定，被告职责已履行完毕。但区领导小组对原告的复验未获通过，没有进入公示。故协议约定的付款条件不成就；三、区领导小组对被告提交的验收材料未审核通过的责任在于原告。经过区领导小组审核，原告的养殖场实际建设时间与其申报的时间不一致，占用了基本农田保护区。根据政办发[2018]18号《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽规模养殖场和养殖专业户关闭工作奖补实施方案》的要求，养殖场户占用基本农田保护区的不予补偿；四、被告重新调查核实情况。根据普兰店市土地利用总体规划（2006-2020年），凡是在2006年之前建设的养殖场不属于补偿方案中规定的占用基本农田保护区，2006年以后建设养殖场的则属于占用基本农田保护区。经被告重新调查核实，原告之前向被告提供了虚假的证明材料，原告养殖场实际建设于2010年，并不是之前申报的2003年，故原告属于占用基本农田保护区建筑鸡棚，且原告于2018年因非法占用基本农田被国土部门行政处罚，因原告所占鸡棚占用了1413.28平方米（内含11项附属设施）基本农田保护区，故依据奖补实施方案规定，对于占用基本农田保护区部分不予补偿，仅需对合法使用土地部分予以补偿，经核实，应予补偿的金额为580662元，但原告对此不同意。被告大连市普兰店区四平镇人民政府为证明其主张，向本院提交了以下证据：1.测绘报告及资产评估报告书各一份，证明四平镇政府依据方案要求对本辖区内需要关闭的养殖场户进行了测绘和资产评估，经测绘，费兴家养殖圈舍占地1808.51平方米，办公及辅助用房占地134.01平方米，经评估，费兴家补偿价值为650210元；2.《基本农田情况说明》一份，证明四平镇政府已向大连市国土资源和房屋局发函，请求国土局对辖区内五户畜禽养殖户进行基本农田情况查询，2018年10月8日经国土局回复，费兴家养殖场用地0.1943公顷，占用《普兰店市土地利用总体规划2006-2020年》调整方案基本农田保护区面积为0.1180公顷；3.证明一份，证明费兴家找到多名村民为其作证，证明其养殖鸡棚建于2003年，在得到村委会确认前提下，四平镇政府才对此进行了确认；4.《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽养殖场户关闭协议书》一份，证明2018年10月28日四平镇政府与费长和签订普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽养殖场户关闭协议书；5.公示报告两份，证明四平街道已按照要求向领导小组进行报告；6.公示照片一份，证明四平街道已按照要求进行公示；7.《四平镇禁养区规模畜禽养殖场户关闭拆除验收报告》（四政发[2018]61号）一份，证明2018年12月27日，四平镇政府已按照方案要求向普兰店区禁养区关闭或搬迁工作领导小组办公室发送验收报告，认为五户均达到关闭要求，经公示7日无异议，请区领导小组办公室组织相关部门对四平镇关闭拆除情况进行现场复核。经庭审质证，本院对原告、被告的证据认证如下：因各方当事人对证据真实性均无异议，证据来源合法，与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明，2018年3月5日，被告大连市普兰店区人民政府印发普政办发[2018]18号《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽规模养殖场和养殖专业户关闭工作奖补实施方案》，其中奖补内容及标准中规定：养殖场户占用基本农田保护区的、非法占用林地的不予补偿，由相关部门依法查处；实施步骤中规定：1.禁养区内确需关闭的养殖场户关闭补偿工作由相关街道、镇政府组织实施。各街道、镇政府通过委托有资质的测绘机构和资产评估机构对禁养区内确需关闭的养殖场户的畜禽圈舍面积、办公及辅助用房面积、养殖设施设备进行清点、测量，核算补偿资金，形成评估报告。2.街道、镇政府根据评估报告对获偿单位或个人名称、地址、补偿面积、养殖设备及补偿额度等公示7天。无异议后填写《普兰店区畜禽禁养区规模养殖场和养殖专业户关闭或搬迁补偿汇总表》，经街道、镇政府主要领导与经办人员签字加盖公章后，报区畜禽禁养区规模养殖场和专业户关闭或搬迁工作领导小组办公室。3.领导小组办公室在政府网站公示7天，无异议后通知相关街道、镇政府进行关闭拆除，相关街道、镇政府接到通知后，要及时与养殖场主或养殖专业户签订畜禽养殖场关闭协议书。4.畜禽养殖场户签订关闭协议书后，可以自行关闭拆除养殖场。在限定时间内自行完成关闭拆除的畜禽养殖场，由业主提出书面申请；对于不能自行关闭拆除的养殖场户由街道、镇政府牵头组织关闭拆除，确保在协议签订后15日内完成关闭拆除任务。5.养殖场关闭拆除工作结束后，相关街道、镇政府对关闭拆除情况组织实地检查验收。验收合格经公示7天无异议后，以文件并附检查验收报告、关闭协议、验收材料等上报区畜禽禁养区规模养殖场和专业户关闭或搬迁工作领导小组办公室。领导小组办公室组织区财政金融局、环保局、国土局对关闭拆除情况进行现场复核。通过复核并在政府网站公示7天无异议后，形成检查验收报告报区领导小组审核。6.审核通过后，区财政金融局将奖补资金统一拨付到相关街道、镇政府，由街道、镇政府组织发放。2018年7月23日，大连天裕兴和资产评估有限公司作出大天兴评报字[2018]第167号《资产评估报告书》（合订本），其中载明：经评估，本案原告费兴家委托资产的补偿价值为650210元。2018年10月8日，大连市国土资源和房屋局普兰店国土资源分局向大连市普兰店区四平镇人民政府出具《基本农田情况说明》，载明“经查询，费兴家用地范围位于四平镇××村，总面积0.1070公顷，全部为旱地，占用《普兰店市土地利用总体规划（2006-2020年）》调整方案基本农田保护区面积为0.1070公顷。”2018年10月9日，四平镇人民政府出具《证明》，内容为“四平镇××村下沙屯居民费长和、费长胜、费兴家三户所有鸡棚修建于2003年，划基本良田的时间为2006年，三户所有鸡棚于划良田之前已建成。根据政策可以享受补贴。特此证明。”同时，被告四平镇人民政府提供了由十位村民签字摁手印、加盖四平镇××村民委员会、四平镇人民政府印章的《证明》，主要内容为“费兴家鸡棚位于沙店屯，建于2003年，情况属实。”2018年10月18日，四平镇人民政府向区畜禽禁养区规模养殖场户关闭或搬迁工作领导小组办公室提交《关于申请禁养区内确需关闭的畜禽规模养殖场户关闭奖补情况重新公示的报告》附奖补情况汇总表，其中内容为“9月20日，经四平街道再次核实，发现费长和、费兴家两户占用基本粮田的鸡棚是在基本粮田划定前建设的，因此需要对费长和、费兴家两户的关闭情况进行重新评估确定奖补资金，现将费长和、费兴家重新评估确定的情况报告如下：费兴家用地总面积0.1943公顷，其中0.1180公顷为基本农田保护区，经核实，该地养鸡棚建成于2003年，先于《普兰店市土地利用规划（2006-2020年）》调整方案实施时间，占用基本良田部分可以享受补贴，合计补偿资金总额为65.0210万元（前期公示资金33.8027万元）”。2018年11月12日，四平镇人民政府（甲方）与原告（乙方）签订《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽养殖场户关闭协议书》，其中第二条约定“奖补金额共计66.3214万元，其中补偿资金65.0210万元，奖励资金1.3004万元”，第三条约定“补偿方式：乙方养殖场关闭拆除后，经甲方验收合格并公示7天无异议后，报区领导小组办公室，经区领导小组复验合格并公示7天无异议后，由甲方将补偿金一次性拨付兑现。”2018年12月27日，四平镇人民政府向普兰店区禁养区关闭或搬迁工作领导小组办公室提交《四平镇禁养区规模畜禽养殖场户关闭拆除验收报告》（四政发[2018]61号），其中内容为“四平镇组织镇环保、畜牧等部门对四平村一级5户畜禽养殖户通过逐场逐户对比核实，与评估报告、补偿协议测绘标图内容与现场查看的情况完全一致。五户畜禽养殖户圈舍、养殖设备及办公用房已全部拆除，不能继续从事养殖活动。四平镇验收组认为5户均达到关闭要求，拆迁验收合格，经7日公示无异议。请区领导小组办公室组织相关部门对四平镇关闭拆除情况进行现场复核”。2019年1月11日，验收小组成员召开普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽养殖场户关闭拆除工作材料核查会议（第二次），会议认为费长和、费长胜、费兴家三户，需街道重新核实建筑时间及土地情况。截止本案审理终结，原告未经区领导小组办公室复验合格。另查，2017年12月18日，大连市国土资源监察支队普兰店大队对原告占用鸡舍占用基本农田立案调查后，向费兴家制作询问笔录，其中“问：你是什么时间开始施工的，施工项目是什么，现状是怎样的？答：我是2010年5月份开始施工建房，2010年6月份施工完成。”2018年1月10日，大连市国土资源和房屋局、大连市国土资源监察支队普兰店大队对原告费兴家作出大国土资监普罚字[2017]第1040号《国土资源行政处罚决定书》，其中内容为“2010年5月，被处罚人费肖兴家在未办理任何合法有效的用地审批手续情况下，擅自占用大连市普兰店区四平镇××村下沙家屯土地建养殖房，占地面积1102平方米，建筑面积1102平方米，土地类型为耕地（基本农田），项目用地不符合土地利用总体规划。本机关决定作出如下行政处罚：1、责令费兴家自收到本行政处罚决定书十五内自将其非法占用的、位于大连市××区四平镇××下沙家店屯、面积为1102平方米的土地退还给大连市普兰店区四平镇××村村民委员会。2、责令费兴家自收到本行政处罚决定书十五内自行拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划的、位于大连市××区四平镇××下沙家店屯、面积为1102平方米耕地上新建的1102平方米建筑物，恢复土地原状。3、对费兴家非法占用1102平方米耕地（基本农田）的行为处以每平方米30元罚款，罚款金额合计33060元整。”2018年大连市普兰店区人民法院作出（2018）辽0214行审317号《行政裁定书》，裁定对大连市国土资源和房屋局作出的大国土资监普罚字[2017]第1040号行政处罚决定书准予强制执行；对该处罚决定书中的责令拆除建筑、恢复土地原状部分，由申请人自行组织相关部门实施。本裁定书送达后立即生效。本院认为，本案系行政协议履行纠纷。行政机关为了实现行政管理目标，与相对人签订协议，系行政机关行使行政职权的方式，行政机关必须有签订协议或委托签订协议的职权。首先，关于本案的适格被告问题。因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。案涉协议的签订方是大连市普兰店区四平镇人民政府，根据《奖补实施方案》的规定，四平镇政府系接受普兰店区政府的委托签订协议，奖补资金由普兰店区政府拨付，在庭审中，普兰店区政府对其系本案的适格被告没有异议，原告亦明确请求普兰店区政府给付，据此，普兰店区人民政府系本案的适格被告，四平镇人民政府不是本案适格被告。其次，因行政协议的行政属性，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立行政协议的行为适用法律、法规是否正确进行合法性审查。本案原告在2017年12月18日大连市国土资源监察支队普兰店大队向其制作的询问笔录中自认案案涉鸡棚于2010年5月份开始施工建房，2018年1月10日，大连市国土资源和房屋局、大连市国土资源监察支队普兰店大队对原告费兴家作出的大国土资监普罚字[2017]第1040号《国土资源行政处罚决定书》中对该建房时间及原告占用基本农田的事实作出认定，责令费兴家退还非法占用的土地并自行拆除其上的建筑物，恢复土地原状。2018年大连市普兰店区人民法院已裁定准予强制执行该处罚决定书。即在双方达成案涉协议前，案涉协议所补偿的“标的物”—鸡棚，已被法律文书所认定为非法存在，应该予以强制执行或自行拆除。因此，原告于2010年5月占用基本农田建设案涉鸡棚的事实属于已经生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。案涉协议对非法的、本该不存在的标的物予以补偿，违反法律规定，而且根据普政办发[2018]18号《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽规模养殖场和养殖专业户关闭工作奖补实施方案》第三条规定，养殖场户占用基本农田保护区的、非法占用林地的不予补偿，由相关部门依法查处。被告认可因《普兰店市土地利用总体规划（2006-2020年）》的实施时间为2006年，故凡是在2006年之前建设的养殖场不属于补偿方案中规定的占用基本农田保护区，2006年以后建设养殖场的则属于占用基本农田保护区。因此，综合上述认定的事实及《奖补实施方案》的规定，案涉《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽养殖场户关闭协议书》以原告鸡棚的建设时间为2003年为事实基础，并对占用基本农田的部分亦予以补偿系认定事实错误，该协议的签订没有法律依据，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为没有依据等重大且明显违法情形”，依法应当确认该协议无效，且无据证明系因被告大连市普兰店区人民政府的原因导致该协议被确认无效。经本院释明，原告拒绝变更诉请，坚持主张案涉协议合法有效并履行，故原告诉讼请求应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第六十九条之规定，判决如下：驳回原告费兴家的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告费兴家负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  李雪霜审判员  刘 杰审判员  马小红二〇一九年十二月三十日书记员  周 丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。