山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行初976号 原告张冬生，男，1984年11月18日出生，汉族，身份证住址山东省济宁市金乡县王丕镇祭田村张庄十二附3巷6号。 委托代理人张海侠，泰和泰（济南）律师事务所律师。 委托代理人周云粉，山东凡涛律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府，住所地济南市。 法定代表人曹殿军，代区长。 委托代理人周加军，济南市历城区应急管理局科长。 委托代理人姚虎明，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 被告济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人王宣东，济南市司法局工作人员。 委托代理人张广鑫，济南市司法局工作人员。 原告张冬生不服被告济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）作出的济历城政字〔2019〕8号《关于历城区隆悦公馆“12?27”山东屹东机电科技有限公司（以下简称屹东机电公司）一般高处坠落事故调查报告的批复》（以下简称8号批复）以及济南市人民政府（以下简称市政府）作出的济政复决字〔2019〕281号《行政复议决定》（以下简称281号复议决定），向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月2日公开开庭进行了审理。原告张冬生及其委托代理人张海侠、周云粉，被告历城区政府的委托代理人周加军、姚虎明，被告市政府的委托代理人王宣东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月15日，历城区政府作出8号批复，同意历城区政府历城区隆悦公馆“12?27”屹东机电公司一般高处坠落事故调查组安全生产事故调查报告，认定该事故是一起生产安全责任事故，张冬生作为屹东机电公司实际控制人，对事故发生负有主要领导责任，违反《安全生产法》第五条、第八十四条、《建筑法》第二十六条规定，依据《安全生产法》第九十一条规定，建议移交司法机关依法追究其法律责任。 2019年9月12日，市政府作出281号复议决定，维持历城区政府8号批复。 原告张冬生起诉称：8号批复认定屹东机电公司为事故当事人，并追究张冬生作为该公司实际控制人领导责任，属于主要证据不足，适用法律错误，该批复也未依法送达原告。1.原告与李浩、潘波、李来迪不是屹东机电公司的安装工人，屹东机电公司只是一个空壳公司，从未开展过任何实际经营，行业中也无人知道屹东机电公司的存在，原告与事故死者李浩以及在事故现场的潘波、李来迪，在屹东机电公司只具有股东身份，除此外与该公司没有任何关系，从未以该公司名义对外从事经营活动，原告更不是屹东机电公司的实际控制人。2.原告与事故死者李浩以及在事故现场的潘波、李来迪，共同组成一个空调安装合作小团队，对外作为一个受雇主体从事空调安装工作，事故情况是山东诚和暖通设备有限公司（以下简称诚和暖通）法定代表人胡勇先联系张冬生为其安装空调，因张冬生当时不在济南，张冬生将李浩电话给了胡勇，胡勇联系了李浩，李浩又联系了合作团队其他两人共同进行空调安装工作，实际是李浩等人为诚和暖通提供安装，屹东机电公司自始自终都没有参与，不是事故当事人。3.空调安装行业的惯例是以个人承接业务，原告在事故调查程序也多次向原济南市历城区安全生产监督管理局（以下简称原历城安监局）说明，但该局罔顾客观事实，预先设定立场，没有站在公正的角度调查问题，更没有核实行业惯例，仅仅依据漏洞百出的几份询问笔录便做出错误的调查结论。诉讼请求：1.判令历城区政府撤销8号批复；2、判令市政府撤销281号复议决定；3、诉讼费用由被告承担。 原告张冬生向本院提交如下证据： 1.《生产安全事故调查报告书》《调查报告》； 2.关于呈报《历城隆悦公馆“12.27”屹东机电公司一般高处坠落事故调查报告》的请示以及历城区政府8号批复； 3．市政府281号复议决定。 被告历城区政府答辩的主要理由：1.“12?27”高处坠落事故造成一人死亡，属于一般事故，历城区政府有权成立事故调查组进行调查，事故调查组人员组成符合法律规定，事故调查报告的形成和批准程序符合法律规定。2.事故发生后，公安机关与历城区政府先后对屹东机电职工进行询问，张冬生、潘波、李来迪、田鸿志几人的在询问笔录中回答内容一致，能够相互印证。且公安机关与历城区政府询问笔录内容并无出入，进一步进行了印证，张冬生手写的空调安装记录也能够加以佐证，足以认定屹东机电公司系本次事故的责任人，且张冬生是该公司实际控制人。3.张冬生作为屹东机电公司实际控制人，未依法履行《安全生产法》规定的安全生产管理职责，导致发生安全事故，根据《安全生产法》第九十一条第二款的规定，理应追究其刑事责任。请求法院驳回原告诉讼请求。 被告历城区政府向本院提交如下证据： 1.2019年1月15日，关于成立“12.27”一般高处坠落事故调查组的请示及历城区政府的回复； 2.李来迪、潘波、张冬生、田鸿志、胡勇、朱颖娟的询问笔录； 其中，2018年12月27日10时许，济南市历城区公安分局东风派出所对与死者李浩共同安装空调的潘波、李来迪、田鸿志分别进行了询问。（1）潘波在询问笔录中陈述“现在屹东制冷设备有限公司工作……我们是屹东制冷设备有限公司的空调安装工……”。（2）李来迪、田鸿志在询问笔录中均述称“现在屹东制冷设备有限公司工作……我们是空调安装的外包施工人员……”。 2019年1月10日，原历城区安监局分别对潘波、李来迪进行询问。（1）潘波在询问笔录中陈述“在公司从事空调安装工作（第1页第20-21行）……公司开展的业务就是空调安装作业（第2页第5-6行）……公司成立后安装了大约将近二百台空调（第2页第14-15行）……安装业务都是张冬生提供，工具也是他买，包装车辆，人员平时吃喝都是他安排（第3页第12行）……没有进行安全教育和培训（第4页第17行）”。（2）李来迪在询问笔录中陈述“在公司从事空调安装工作（第1页第21-22行）……公司的主要业务是与舒适邦合作进行空调销售安装。后因合作不顺畅，也接别的空调销售单位的空调安装业务（第2页第7-10行）……来公司后安装了大约将近二百台左右空调（第2页第19-20行）……平时我们不发工资，日常开销都是由张冬生垫付，车辆和工具、住宿费用都是由张冬生管，年底再对总的空调安装费用按照股份进行分成（第2页倒数第7行）……平时没有进行安全教育（第4页第18行）。” 2019年1月11日，原历城区安监局对张冬生进行了询问。张冬生在询问笔录中陈述“屹东机电公司与潘波、李来迪所说的屹东制冷设备有限公司是一个公司（第1页第20-22行）……我不以公司的形式接安装业务，因为我们公司没有资质（第2页第16行）……《公司章程》显示我占51%（第2页第10行）……平时李浩、潘波、李来迪没有工资报酬，吃饭开销都是我拿钱，我是从公司赚的钱里拿的，年底赚的钱再按股份进行分钱（第2页第22-23行）……没有制定安全生产操作规程和规章制度，没有制定高处作业操作规程（第4页第4、6行）……公司从成立到现在，按室内机计算，安装了大约二百台空调、结算安装费大约十万元钱（第4页第9-14行）”。 2019年1月25日，原历城安监局对诚和暖通公司负责人胡勇进行了询问，胡勇在询问笔录中陈述：“我找张冬生给我公司客户安装的空调”；“张冬生以前给我说过做项目，他有一个三级资质公司（第3页第11行）”。 2019年3月6日，原历城安监局对屹东机电公司法定代表人朱颖娟进行调查，朱颖娟称，“因为张冬生、李浩受过处理，不能担任公司法人，所以就让我担任公司法人，实际上我就是名义上的法人，我不参与公司任何经营活动。”“张冬生是我的男朋友”。 3.关于延期提交屹东机电公司“12.27”高处坠落事故调查处理报告的请示及历城区政府的回复； 4.关于呈报《历城隆悦公馆“12.27”屹东机电公司一般高处坠落事故调查报告》的请示及《生产安全事故调查报告书》； 5．历城区政府作出的8号批复； 6．2019年1月16日，张冬生向原历城安监局提交其手写的空调安装记录。 法律依据：《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、二十二条、二十九条，《建筑业企业资质管理规定》第二条、第三条、第八条，《中华人民共和国安全生产法》第五条、第九十一条。 被告市政府答辩称：281号复议决定程序合法，主要证据充足，适用法律、法规正确。请求驳回原告的诉讼请求。 被告市政府向本院提交如下证据： 1.行政复议申请书及行政复议补充意见； 2.行政复议申请受理通知书及送达回证； 3.提出行政复议答复通知书及送达回证； 4．行政复议答复、证据清单及送达回证； 5.第三人参加行政复议通知书及送达回证； 6.行政复议听证通知书及送达回证； 7．行政复议听证笔录； 8．延期审理通知书及送达回证； 9.行政复议决定书及送达回证。 经庭审质证，原告对被告历城区政府提交的证据1、3中“请示”无异议，对“回复”的真实性有异议，认为“回复”仅在“请示”右上角分别签字“张庆国15／元”、“张庆国15／2”；对证据2中公安机关询问笔录的真实性无异议，对事故调查小组询问笔录的真实性有异议，主张李来迪及潘波已经在复议听证会明确否定了事故调查组询问笔录记载内容的真实性，且事故调查组一开始便定性涉案安装项目由屹东机电公司承接，并进行误导性询问；对证据4内容不认可，质疑事故调查报告的真实性；对证据5-6真实性无异议，对证明内容有异议。原告对被告市政府提交的证据1、2、3、5、6、8无异议；对证据4、7的真实性无异议，但对证明内容有异议；对证据9真实性无异议，但不认可该复议决定的内容。被告历城区政府不认可原告提交全部证据的证明目的。被告市政府对原告提交证据的质证意见与历城区政府一致。 本院对各方证据认证如下：被告提交的证据7《行政复议听证笔录》中证人潘波、李来迪的证言与其在先分别向公安机关、安监部门所作陈述不一致，且不能说明合理有理由，本院不予采信。原告提交的证据和被告提交的其他证据，来源与形式合法，与本案待证事实具有关联性，且能够互相印证，本院对其真实性予以确认，应当作为本案定案的依据。 本院经审理查明: 一、关于对空调设备安装工程承接主体的限制条件。 《中华人民共和国建筑法》第二条第二款规定：“本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。”据此，空调设备安装作为与房屋建筑配套的设备安装活动，属于建筑活动。 《中华人民共和国建筑法》第二十六条规定，“承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程。禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者给个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程。”据此，个人不得承接空调设备安装工程，承接单位应当取得空调安装资质。 二、关于屹东机电公司及其主要负责人的基本情况。 屹东机电公司于2018年7月2日登记设立，登记的公司章程显示张冬生占股51%、潘波占股19%、李浩占股30%，后各方同意李来迪作为股东加入。公司法定代表人朱颖娟，经营范围机电设备技术开发：空调设备、通风设备、净水设备、暖气设备……等。该公司未取得空调安装相应资质，李浩等人均无高空作业特种作业资质证书。 屹东机电公司成立以来，先后发生空调安装工程200余台次，张冬生主要负责工程承接，不到安装现场，安装由李浩、潘波、李来迪等具体实施，现场安装由李浩负责指挥；具体安装人员平时不领取工资报酬，日常开销均由张冬生垫付，安装费用由张冬生保管。以上事实说明，张冬生为屹东机电公司主要负责人。 三、关于“12.27”事故项目概况及事故经过。 2018年12月10日，历城隆悦公馆2-2-1001号业主与诚和暖通签订《中央空调销售及安装合同》，向后者购买并委托安装中央空调。诚和暖通未取得中央空调安装资质，其负责人胡勇联系张冬生负责安装工作，张冬生告知胡勇联系李浩。 2018年12月27日晨，李浩与潘波、李来迪、田鸿志携带安装工具及设备前往济南市历城区绿地隆悦公馆2号楼进行空调安装，李浩站在窗户外空调托板上负责接房间内向窗户外续的空调，安装过程中，李浩自安装地点十层坠落死亡。 四、关于“12.27”事故调查处理的基本情况。 2018年12月27日，济南市历城区公安分局东风派出所即对潘波、李来迪、田鸿志分别进行了询问。2019年1月10日，原历城区安监局分别对潘波、李来迪进行询问，并于1月11日对张冬生进行询问。张冬升根据询问要求，于2019年1月16日提交了手写的空调安装记录。 2019年1月15日，历城区政府批准成立了事故调查组，由区安监局、区监察委、区公安分局、区总工会及东风街道办等派员组成。事故调查组于1月25日对诚和暖通公司负责人胡勇进行了询问，于3月6日对屹东机电公司法定代表人朱颖娟进行调查。 2019年2月25日，事故调查组申请延期提交事故报告，历城区政府于同日批准。2019年3月12日，事故调查组提交事故调查报告，报告有调查组全体成员签名。2019年3月15日，历城区政府作出8号批复，批准事故调查组的事故调查报告。 五、关于281号复议决定程序的基本事实。 原告不服8号批复，于2019年6月19日向市政府申请行政复议。市政府2019年6月21日受理，于同日通知历城区政府提出行政复议答复。2019年7月1日，历城区政府提交答复。2019年8月12日，市政府举行了听证。2019年8月15日，市政府作出延期审理通知，并于8月16日通知第三人胡勇（诚和暖通）和周美英参加行政复议。2019年9月3日，市政府再次举行了听证。2019年9月12日，市政府作出281号复议决定，维持历城区政府8号批复并送达原告和第三人胡勇及历城区政府。 本院又查明： 死者李浩的母亲周美英在济南市市中区人民法院起诉诚和暖通公司、屹东机电公司生命权纠纷〔案号（2019）鲁0103民初4018号〕案中，周美英将被诉8号批复作为证据提交市中区人民法院。 本院认为： 历城隆悦公馆“12.27”事故造成一人死亡，属于《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条规定的一般事故，历城区政府按照上述条例第十九条、第三十二条的规定，有权对事故进行调查。在事故调查的过程中，历城区政府依法组织成立了事故调查组，经调取公安和安监机关的调查询问材料后，在《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九、三十二条规定期限内，对事故调查组成员签名的事故调查报告作出8号批复，完成事故调查工作，事故调查程序合法。原告关于该批复必须送达其本人的主张没有法律依据，本院不予支持。 8号批复认定的12.27”事故项目概况及事故经过准确。原告张东生因认为历城区政府认定屹东机电公司为事故当事人，并追究其作为实际控制人的领导责任错误，向本院提起诉讼。关于张冬生是否为屹东机电公司主要负责人（实际控制人）的问题，本院在审理查明第二部分已经作出确认，在次不再赘述。关于历城区政府追究张冬生责任是否合法的问题，本院分述如下： 首先，屹东机电公司经依法登记设立，该公司四人股东有三人出现在历城隆悦公馆“12.27”空调安装事故现场；该公司主要负责人张冬生虽然没有出现在安装事故现场，但根据安装工程发包方负责人胡勇和屹东机电公司潘波的陈述，可以证明该空调安装工程系张冬生承接。综上，涉案安装工程位于屹东机电公司经营范围内，并体现了屹东机电公司主要负责人和股东的共同意志，足以认定为屹东机电公司的经营行为。 其次，张冬生辩称上述安装行为系安装工程发包方负责人雇佣李浩的小团队负责实施，不能归为屹东机电公司的经营行为，但上述辩称与安装工程发包方负责人的陈述相矛盾，且现场安装工人李来迪、潘波、田鸿志均称自己系屹东机电公司职工，更兼现行法律禁止个人承接空调安装工程，故本院对张冬生的上述辩称不予认可。 再次，张冬生作为屹东机电公司主要负责人（实际控制人），根据《安全生产法》第五条之规定，应当对本单位的安全生产工作全面负责。张冬生在公司未取得建筑业企业资情况下，违反《建筑法》第二十六条之规定，多次组织未取得高处作业特种作业操作资格证书人员进行空调安装作业，也没有按照规定对空调安装人员进行安全生产教育和培训。历城区政府认定其对事故负有主要领导责任并无不当。 最后，依照《安全生产法》第九十一条之规定，生产经营单位的主要负责人未履行安全生产管理职责，导致发生安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。历城区政府依据上述法律规定，建议追究张冬生刑事责任，鉴于以上处理措施仅属于建议范畴，并未对张冬生权利义务造成实质影响，且刑事责任问题不属于人民法院行政审判的权限范围，本院对该问题不予评价。 综上，历城区政府8号批复程序合法、认定事实主要证据充足，适用法律、法规正确。市政府281号复议决定维持该批复并无不当。另外，市政府受理复议申请后，在法定期限内履行了受理、通知参加复议、延期、听证和决定职责，行政程序符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张冬生的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张冬生负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  陈 伟 审 判 员  胡一帆 人民陪审员  张秀梅 二〇一九年十二月二十七日 法官 助理  刘 苗 书 记 员  郭 萍