辽宁省沈阳市沈河区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0103行初74号原告蔡长纯，男，1979年4月4日出生，满族，农民，住址沈阳市沈北新区。委托诉讼代理人帅辉，辽宁希光律师事务所律师。委托诉讼代理人董帅，辽宁希光律师事务所实习律师。被告沈阳市自然资源局，住所地沈阳市和平区南四经街149号。法定代表人赵辉，该局局长。委托诉讼代理人孙鹏飞，该局工作人员。委托诉讼代理人吕亚楠，北京隆安（沈阳）律师事务所律师。原告蔡长纯不服被告沈阳市自然资源局行政处罚决定，于2020年5月12日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年5月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月14日公开开庭审理了本案。原告蔡长纯及其委托诉讼代理人帅辉、董帅，被告沈阳市自然资源局的委托诉讼代理人孙鹏飞、吕亚楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告沈阳市自然资源局于2019年11月8日作出沈自然资沈北罚决字2019013号《行政处罚决定书》，决定：“1.没收在非法占用的1366平方米土地上新建的建筑物和其他设施。2.限期十五日内拆除在非法占用的1030.6平方米土地上新建建筑物和其他设施，恢复土地原貌。3.依据《沈阳市规划和国土资源局行政处罚自由裁量权基准》拟对占用的2206.2平方米耕地予以每平方米20元人民币罚款处罚，罚款金额44124.0元人民币；对占用的190.4平方米其他土地予以每平方米10元人民币罚款处罚，罚款金额1904.0元人民币，共计46028.0元人民币。”原告蔡长纯诉称，1.程序违法。行政处罚听证告知书及听证通知书均是以沈阳市自然资源局沈北分局为主体进行的，但2019013号行政处罚决定书的行政主体为沈阳市自然资源局。原告认为行政立案处罚的主体应是沈北分局，而不应是被告，所以二者行政执法主体存在矛盾，程序不合格。2.原告不应是本案行政处罚相对人，不应是适格的被处罚人，处罚主体相对人不适格。本案的一切建筑均坐落在蔡桂良所承包经营的土地上，土地证承包人为蔡桂良，所有的一切建筑均是蔡桂良同意并实施的建筑。同时，在听证时蔡桂良也出具证明承认是其自己建筑，所有权归蔡桂良自己所有与原告无关系。3.该块土地由于是河滩水毁地，不适合种植物，所以村上为了给合作社农民增加晾晒场地，已经申报到乡政府，乡政府也同意利用这块地做临时农民晾晒场，并且已批准盖章，正在报区里过程中。这只是一个临时晾晒场，并未对土地造成破坏。4.土地上的其他设施是农民临时存放在闲置土地上的存粮设备，随时可以搬走。在被告来查清所有人的情况下采取没收处罚行为程序违法，同时也不符合法律规定，同时，处罚决定书并未判定什么设备及设备的名称，所以处罚程序实体存在又违法行为。5.一个农民用废地临时晾粮的地方就处以4.6万元罚款，显属过重，不利于当前的政策，加重了农民的负担，不利于基层社会的稳定，所以不应采取罚款的处罚。6.在举行听证时，原告递交了很多证据证明土地上建筑所有权不归原告所有，可是被告并未重新取证调查，程序严重违法，同时认定的硬化地面面积也不准，原告在听证时均指出过，可是被告也未调查。综上，原告认为处罚程序违法，实体证据不清，适用法律不当，处罚过重，原告不属于适格的被处罚主体，应撤销此行政处罚决定书。诉讼请求：1.依法判令撤销沈自然资沈北罚决字2019013号《行政处罚决定书》。2.诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据：1.设施农用地备案表，证明原告所实施用的土地做临时搭建，是经社区委员会、街道办事处批准同意的，且在报请区里批准当中。2.蔡桂良证明，证明所有权是蔡桂良的，且是其实施的，是委托原告进行的。3.社区居民委员会证明，证明村委会是同意的。4.营业执照，证明晾晒场准备以合作社名义建筑，合作社已经成立，一直在经营。被告沈阳市自然资源局辩称，一、被告依法有权对违反土地管理法律、法规的行为进行行政处罚。依据《中华人民共和国土地管理法》（2004版）第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款”和《国土资源违法行为查处规程》4.1“查处国土资源违法行为，是指县级以上人民政府国土资源主管部门，依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反土地、矿产资源法律法规的行为”之规定，被告有权对未经批准非法占用土地的行为进行行政处罚。依据《中共沈阳市委办公室、沈阳市人民政府办公室关于印发的通知》第七条的规定，沈阳市自然资源局沈北分局属被告的派出机构，负责沈北区域内的自然资源管理工作。依据《国土资源违法行为查处规程》4.3查处国土资源违法行为的实施主体“县级以上人民政府国土资源主管部门组织实施国土资源违法行为查出工作，具体工作依法由执法监察工作机构和其他业务职能工作机构按照职责分工承担”的规定，案涉违反土地法律法规的查处的具体工作由被告具体机构承担。所以，被告根据下属沈北分局等机构的具体查处结果作出行政处罚决定书，符合法律规定。二、原告违反《中华人民共和国土地管理法》（2004版）第二、四十三和四十四条规定的事实清楚、证据充分，被告对原告作出行政处罚决定是正确的。2019年4月29日，沈北新区黄家街道向被告提交《关于依法处理黄家街道达连社区辽河湿地南侧蔡长纯土堆违法的请示》及相关材料。被告就请示所述情况到现场巡查，发现原告占用黄家街道达连社区土地建设晾晒场，但没有经过有批准权的人民政府批准。经沈阳市勘察测绘研究院现场勘测，晾晒场占地面积为2396.6平方米。经地籍科认定所占土地坐落黄家街道达连村，权属为集体,其中耕地面积为2206.2平方米,坑塘水面用地面积为190.4平方米。国土规划科认定该地块1366平方米为土地利用总体规划确定的允许建设区，符合土地利用总体规划，另外1030.6平方米为土地利用总体规划确定的限制建设区,不符合土地利用总体规划。耕保科认定所占土地不是基本农田。2019年7月23日，原告在调查笔录中自认其在2014年6月建设晾晒场。原告未经批准占地建设晾晒场的行为,违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004版）第二条、第四十三条、第四十四条的规定,属非法占用土地。综上，被告对原告进行行政处罚，对象正确、事实清楚、明确。三、被告作出的行政处罚决定的内容符合法律规定。依据《中华人民共和国土地管理法》（2004版）第七十六条“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款”之规定，被告对原告处“1、没收在非法占用的1366平方米土地上新建的建筑物和其他设施。2、限期十五日内拆除在非法占用的1030.6平方米土地上新建建筑物和其他设施,恢复土地原状。”的处罚措施。与此同时，结合原告的具体违法行为，被告决定对原告处以罚款，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《沈阳市规划和国土资源局行政自由裁量权适用规则及基准规定》之具体规定,决定对原告非法占用的2206.2平方米耕地予以每平方米20元人民币罚款处罚,罚款金额44124.0元人民币;对非法占用的190.4平方米其他土地予以每平方米10元人民币罚款处罚,罚款金额1904.0元人民币，合计46028.元。综上，被告作出的行政处罚，内容正确、处罚幅度适当。四、被告作出行政处罚决定的程序符合法律规定。2019年5月24日，被告就黄家街道请示的内容进行现场巡查，发现原告在未经人民政府批准的情况下，占用黄家街道达连社区土地建设晾晒场，并填写《违法线索登记表》，同时对现场进行了勘测。2019年7月2日，被告沈北分局就作出《土地规划及耕保证明材料》。2019年7月4日，被告沈北分局制作《责令改正违法行为通知书》（沈自然资沈北责改字【2019】0914号），要求其清除在占用土地商检的建筑物或者其他设施，恢复土地原貌。在向原告送达时，原告虽然收下了《责令改正违法行为通知书》，但拒绝在法律文书送达回证上签字。被告工作人员遂在要求见证人街道工作人员王某签字证明。2019年7月14日，结合原告的占地行为，正式立案调查。2019年8月7日，经过调查最终形成《土地（矿产）违法案件调查报告》。2019年10月15日，被告对案件进行审理。2019年10月17日，被告向原告下达《行政处罚告知书》（沈自然资沈北罚告字【2019】0913号），告知原告拟作出的行政处罚的内容和依据，同时告知其享有的权利。同日，被告还向原告下达《行政处罚听证告知书》（沈自然资沈北听告字【2019】0913号），告知原告享有申请听证的权利。上述两文件由原告妻子签收。2019年10月18日，原告申请听证。2019年11月5日，召开听证会。2019年11月8日，被告依法作出《行政处罚决定书》（沈自然资沈北罚决字2019013号），该《行政处罚决定书》在街道王某的见证下送达。综上，被告上述行政处罚的作出，符合《国土资源违法行为查处规程》的规定，程序合法。综上所述，被告对原告非法占用土地进行晾晒场的行为作出的行政处罚具有事实和法律依据，请求法院予以维持，驳回原告的诉讼请求。被告沈阳市自然资源局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.《关于依法处理黄家街道达连社区辽河实地南侧蔡长纯土堆违法的请示》和违法线索登记表、现场勘测笔录、照片，证明2019年5月24日，被告在巡查过程中发现原告占用黄家街道达连社区土地建设晾晒场，对原告涉嫌违法的行为进行了初步核查；2.国土规划及耕保证明材料，证明经地籍科认定所占土地坐落黄家街道达连村，权属为集体,其中耕地面积为2206.2平方米,坑塘水面用地面积为190.4平方米，国土规划科认定该地块1366平方米为土地利用总体规划确定的允许建设区，符合土地利用总体规划，另外1030.6平方米为土地利用总体规划确定的限制建设区,不符合土地利用总体规划，耕保科认定所占土地不是基本农田；3.责令改正违法行为通知书、法律文书送达回证，证明2019年7月4日，被告制作《责令改正违法行为通知书》（沈自然资沈北责改字【2019】0914号），要求其清除在占用土地商检的建筑物或者其他设施，恢复土地原貌，并依法送达；4.立案呈批表，证明2019年7月14日，被告对蔡长纯涉嫌违法占地的行为决定进行立案调查；5.接受调查通知书、法律文书送达回证、坐标测量回执、对原告的询问笔录、对达连村书记、主任的询问笔录、调查材料，证明被告对原告涉嫌违法占地的行为进行具体调查；6.土地（矿产）违法案件调查报告，证明经过调查，被告就原告涉嫌违法占地的情况结合事实和法律规定出具调查报告；7.案件集体讨论笔录，证明被告对原告的违法行为进行审理，一致同意对其进行行政处罚；8.行政处罚告示书（沈自然资沈北罚告字【2019】0913号）、行政处罚听证告知书（沈自然资沈北听告字【2019】0913号）、法律文书送达回证，证明2019年10月17日，被告向原告下达《行政处罚告知书》（沈自然资沈北罚告字【2019】0913号）和《行政处罚听证告知书》（沈自然资沈北听告字【2019】0913号）告知原告拟作出的行政处罚的内容和依据，告知其享有的陈述、申辩权和申请听证的权利，上述两文件已签收；9.听证申请书、听证通知书、自然资源违法案件行政处罚听证笔录、听证纪要，证明2019年10月18日，原告申请听证，2019年10月22日，被告通知原告召开听证会的时间、地点、原告权利义务及听证会注意事项，2019年11月5日，召开听证会；10.行政处罚决定书、法律文书送达回证，证明2019年11月8日，被告依法作出《行政处罚决定书》（沈自然资沈北罚决字2019013号），该《行政处罚决定书》在街道王某的见证下送达。本院对上述证据认证如下：被告提供的1号证据中的现场勘测笔录及照片不符合《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，本院不予确认；被告提供的1号证据中《关于依法处理黄家街道达连社区辽河实地南侧蔡长纯土堆违法的请示》和违法线索登记表及2-9号及10号证据中的送达回证，本院对其真实性予以确认；被告提供的10号证据中的《行政处罚决定书》，系本案审查的客体，不能直接作为证据使用。原告提供的1、3、4号证据本院对其真实性予以确认；原告提供的2号证据，属于证人证言，证人未出庭，本院不予确认。经审理查明，被告沈阳市自然资源局于2019年11月8日作出沈自然资沈北罚决字2019013号《行政处罚决定书》，主要内容为：“经查，蔡长纯在未经过有批准权的人民政府批准的情况下，占用黄家街道达连社区土地硬化地面晾晒场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下:1.没收在非法占用的1366平方米土地上新建的建筑物和其他设施。2.限期十五日内拆除在非法占用的1030.6平方米土地上新建建筑物和其他设施，恢复土地原貌。3.依据《沈阳市规划和国土资源局行政处罚自由裁量权基准》拟对占用的2206.2平方米耕地予以每平方米20元人民币罚款处罚，罚款金额44124.0元人民币；对占有的190.4平方米其他土地予以每平方米10元人民币罚款处罚，罚款金额1904.0元人民币，共计46028.0元人民币。”原告不服，起诉来院。另查明，沈北新区黄家街道办事处于2019年4月29日向被告沈北分局作出《关于依法处理黄家街道达连社区辽河湿地南侧蔡长纯土地违法的请示》，主要内容为：“根据区自然资源局下发的2009年黄家街道卫星图斑施核查表的有关要求，我街道在土地排查过程中发现达连村村民蔡长纯在辽河湿地南侧未经审批，私自在农用地上建设了一处粮食晾晒场，水泥硬化面积约为1622平方米，一处粮食干燥塔。经向区环保部门核实，此处位于环保二类红线区，由于此处土地违法面积巨大，特提交区自然资源局土地执法大队依法处理。”被告执法大队工作人员于2019年5月24日现场核查后，于2019年7月4日作出沈自然资沈北责改字【2019】0914号《责令改正违法行为通知书》，责令蔡长纯3日内改正，清除在占用土地上建筑物或者其他设施，恢复土地原貌。被告于2019年7月14日立案后，告知原告接受调查，委托沈阳市勘察测绘研究院对土地界址点点位进行勘测，并经调查、询问、听证后，作出案涉行政处罚决定书。再查明，原告与其父亲蔡桂良等人系黄家乡达连村村民，以家庭承包形式承包17亩农业用地。原告作为沈阳市沈北新区九州丰种植专业合作社法定代表人，于2018年以合作社名义申请建占地总面积5675平方米的配套设施用地，沈北新区黄家街道达连社区居委会及沈北新区黄家街道在《设施农用地备案表》加盖印章。还查明，2019年7月2日被告沈北分局出具《国土规划及耕保证明材料》，载明：“该地块占地面积2396.6平方米，位于黄家街道××村。1.1366平方米为土地利用总体规划确定的允许建设区，符合土地利用总体规划；1030.6平方米为土地利用总体规划确定的限制建设区，不符合土地利用总体规划。2.所占土地不是基本农田。”本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，被告作为沈阳市国土资源主管部门，具有作出被诉处罚决定的法定职权。本案的争议焦点：一是被告以蔡长纯作为行政处罚主体是否适格，二是案涉行政处罚决定书认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法。关于本案以原告作为处罚主体是否适格的问题。原告主张案涉建设及占用行为均是其父亲蔡桂良委托其实施的。经查,在被告工作人员对蔡长纯进行调查时,蔡长纯自认“晾晒场是我2014年6月份建设的”,其所在村委会主任也陈述系蔡长纯未经批准占地建设晾晒场,故对该主张,本院不予采信。蔡长纯未经许可占用耕地，建设晾晒场的行为,违反了《中华人民共和国土地管理法》四十三条之规定,应当依法承担行政法律责任。因此,被告以蔡长纯作为被处罚主体并无不当。关于案涉行政处罚决定书认定事实是否清楚，证据是否充分的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚。”第三十六条规定:“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外,行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据;必要时,依照法律、法规的规定,可以进行检查。”《国土资源违法行为查处工作规程》第8.2.4.6项规定：“现场勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的,不影响勘测进行,但可以邀请案件发生地村(居)委会等基层组织相关人员作为见证人参加。必要时,可以采取拍照、录像等方式记录现场勘测情况。现场勘测应当制作《现场勘测笔录》。《现场勘测笔录》应当记载当事人、案由、勘测内容、勘测时间、勘测地点、勘测人、勘测情况等内容,并附勘测图。《现场勘测笔录》应当由勘测人员、办案人员、当事人或者见证人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。”本案中,被告提供的《现场勘测笔录》系于2019年5月24日制作，但被告未提供证据证明现场勘测时告知原告，未提供该笔录中见证人“王某”身份的相关证明，该笔录中未注明当事人拒绝签名或不能签名的原因，且该笔录中的勘测情况载明“详见坐标测量回执”，而被告提供的《坐标测量回执》中体现测量日期为2019年7月10日，与本案中被告提供的《现场勘测笔录》日期相矛盾，故被告作出《现场勘测笔录》不符法律规定，其依据该勘测笔录认定“原告在非法占用1366平方米土地新建建筑物及其他设施及占用的2206.2平方米为耕地、190.4平方米为其他土地”事实不清，证据不足，案涉行政处罚决定书依法应予撤销。关于案涉行政处罚决定书程序是否合法的问题。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”本案中,被告于2019年7月14日立案，于2019年11月8日作出案涉《行政处罚决定书》,明显超过法定期限,且被告未向本院提交延长期限批准文书等证据，故被告作出的涉案行政处罚决定,违反法定程序，依法应予撤销。综上，本案被诉行政处罚决定认定事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项的规定，判决如下：撤销被告沈阳市自然资源局于2019年11月8日作出沈自然资沈北罚决字2019013号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告沈阳市自然资源局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。审 判 长  黄耀宇人民陪审员  孙志远人民陪审员  朱福涛二〇二〇年十月二十八日书 记 员  崔 悦本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。