贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔27行初626号原告石久迁，男，1972年4月12日生，水族，住贵州省三都县。委托代理人王丹，北京创为律师事务所律师。代理权限：一般授权。委托代理人高航，北京创为律师事务所实习律师。代理权限：一般授权。被告三都水族自治县人民政府，住三都县县府西路行政中心。法定代表人杨显龙，该县县长。委托代理人罗遵敏。代理权限：一般授权。委托代理人覃治招，贵州桥城律师事务所律师。代理权限：一般授权。第三人石友安，男，1958年10月25日生，水族，住贵州省三都县。第三人石国宪，男，1976年5月10日生，水族，住贵州省三都县。第三人石晓春，男，1968年4月7日生，水族，住贵州省三都县。第三人石国体，男，1969年11月16日生，水族，住贵州省三都县。第三人石友福，男，1967年7月26日生，水族，住贵州省三都县。第三人石玉信，男，1941年7月14日生，水族，住贵州省三都县。第三人石国访，男，1975年5月9日生，水族，住贵州省三都县。原告石久迁诉被告三都水族自治县人民政府（以下简称“三都县人民政府”）土地行政强制一案，于2018年8月14日向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月18日作出（2018）黔27行初405号行政裁定，驳回原告的起诉。原告不服，上诉于贵州省高级人民法院，贵州省高级人民法院于2019年10月22日作出（2019）黔行终626号行政裁定书，裁定撤销本院（2018）黔27行初405号行政裁定，指令本院继续审理。本院审理过程中，发现石国体、石玉信、石国访、石友安、石友福、石国宪、石晓春与本案具有利害关系，本院将上述七人追加为第三人参加诉讼，并依法向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，2019年12月23日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告石久迁及其委托代理人王丹、高航，被告三都县人民政府委托代理人罗遵敏、覃治招，第三人石友安、石国宪、石晓春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告石久迁诉称，其承租三都县中和镇姑引村石国体、石有福、石国访、石玉信、石国宪、石友安、石小春等7人的土地，并签订《土地使用权租赁合同》。因三都至荔波高速公路项目（以下简称三荔高速）建设，需征收其承租地紫金花等地上附着物。2017年6月15日，原告承租地上的附作物被不明身份的人员强行推除。原告依法向三都县公安局报案，该局于2018年2月8日作出三公（中）行终止决字〔2018〕1号《终止案件调查决定书》，称原告土地及地上附着物被强制推除系政府部门的具体行政行为，不属公安机关管辖的案件。至此，原告方知其合法所有的紫金花等地上附着物是被政府部门违法强制推除。根据《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被告系三荔高速三都辖区范围内的征收主体，负责本行政区域的征收与补偿工作。《三都至荔波高速公路建设项目征收补偿安置方案》第八条征收工作组织机构中称，征收工作在黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）成立的高速公路征地指挥部的统一领导下进行。县人民政府成立的高速公路征地征收指挥部具体组织实施并负责本辖区的征收安置补偿及协调工作。三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部（以下简称三荔指挥部）负责本辖区的征收安置补偿及协调工作，该指挥部为临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，其作出行政行为的法律责任应由被告承担。特诉至人民法院，请求判决确认被告强制推除原告承租地上附着物的行政行为违法，并承担本案诉讼费。原告石久迁为证实其主张，在举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据：第一组证据：1.原告的身份证明；2.原告与石国体、石有福、石国访、石玉信、石国宪、石友安、石小春签订的《土地使用权租赁合同》；3.土地承包经营证；拟证明：原告主体适格。第二组证据：4.三都县公安局作出三公（中）行终止决字〔2018〕1号《终止案件调查决定书》；拟证明：原告地上附作物被政府部门违法强制推除。第三组证据：5.三都县政府作出的2018年第4号《政府信息告知书》；拟证明：原告地上附着物是被被告违法强制推除。第三组证据：6.《关于荔榕、三荔高速公路建设项目有关事项的通告》；7.《三都至荔波高速公路建设项目征收补偿安置方案》；拟证明：三都县人民政府为本案适格被告。第四组证据：8.三都县公安局作出的《关于吴家胜、潘国炳等人申请政府信息公开的答复意见》；9.地上附作物被强制推除后的照片；10.地上附作物（紫金花）的照片。拟证明：原告承包地上存在地上附作物，被被告违法强制推除。被告对原告提交的上述证据发表的质证意见为：对第一组证据中1、3号证据无异议，2号证据的真实性、关联性有异议，该租赁合同的格式与另案原告的租赁合同的格式完全一致，存在事后补签的情况；第二组证据合法性无异议，关联性有异议，认为该材料是公安机关针对原告报案而作出的，其没有经过现场核实，不能确认地上存在附作物及附作物被推毁；第三组证据的真实性、关联性无异议，但达不到原告的证明目的，该证据证明被告未实施被诉强制推除行为；对第四组中14号证据的真实性无异议，该证据中的快递单恰好证明原告超过起诉期限；15-16号证据，没有拍摄时间、地点、拍摄人，不能证明是第三人的土地且达不到原告的证明目的，该图片也不能体现被告实施了被诉强制行为。第三人对原告提交的上述证据无异议，认为原告承租其土地是事实。被告三都县政府在法定期限内未向本院提交书面答辩意见。当庭口头辩称，三都至荔波高速公路项目经立项建设、规划、设计、环保、用地等批复后，被告依据《土地管理法》的规定发布用地征收公告后组织实施，并对征收方案、补偿方案进行公示。被告分别于2016年12月8日、2016年1月1日、2017年1月17日、2017年3月将征收第三人土地的土地补偿款、青苗补偿款予以兑现，期间未有人对此提出异议。被告不存在原告诉称铲除紫金花的事实，原告从知晓行政行为时至提起诉讼明显超过起诉期限，原告提起复议及提起诉讼均基于同一事实理由，属于重复诉讼，应当驳回起诉。被告三都县人民政府在举证期限内向本院提交并当庭举示了如下证据：1.组织机构代码证及法人身份证明书，拟证明被告的主体资格；2.黔发改交通〔2016〕1052号《省发展改革委关于三都至荔波高速公路项目核准的批复》，拟证明三荔高速经批复建设；3.《建设项目选址意见书》，拟证明三荔高速符合建设规划；4.黔交建设〔2015〕223号《关于三都至荔波高速公路初步设计的批复》，拟证明省交通厅同意三荔高速设计方案；5.黔环审〔2014〕164号《关于三都至荔波高速公路环境影响报告书的批复》，拟证明三荔高速符合环境评价；6.黔国土资预审字〔2014〕137号《关于三都至荔波高速公路建设项目用地预审申请的复函》，拟证明三荔高速用地通过预审；7.水保函〔2014〕211号《关于三都至荔波高速公路工程水土保持方案的批复》，拟证明三荔高速符合水土保持要求；8.三党办发〔2015〕140号《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》，拟证明三荔高速指挥部系征收主体；9.黔南府行复决字〔2018〕68号《行政复议决定书》，拟证明黔南布依族苗族自治州人民政府已对本案作出复议决定，原告未在法定期限内起诉；10.《三荔高速公路红线用地补偿兑现清册（三分部第四期）》，拟证明被告对原告主张的涉案被征用土地及地上附作物物进行了补偿。原告对被告都匀市人民政府举示的上述证据发表的质证意见为：对1-8号证据的真实性有异议，合法性、关联性认可，证据2-8号证明被告承租的土地在征收征收范围内，证据8证明三都县人民政府是本案适格的被告；9号证据的真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可；10号证据的关联性认可，证明目的不认可，不能证明被告对地上附作物进行了补偿。第三人对被告提交的上述证据发表的质证意见为：认为其没有领取地上附作物补偿款。第三人陈述称，其将土地出租给原告就出门打工了，不知道原告种的什么。第三人的确收到了原告主张案涉土地的土地补偿款及青苗补偿款，但没收到地上附作物紫金花的补偿款。第三人未向法院提交任何证据材料。原、被告所举示的上述证据，经庭审质证，证据来源合法、内容客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。经审理查明，原告石久迁系三都县中和镇姑引村**村民，其于2014年11月至12期间与三都县中和镇姑引村一组石国体、三组石有福、石国访、石玉信、石国宪、石友安、石小春分别签订了《土地使用权租赁合同》，租用上述7人位于姑引村的土地，《合同》载明原告租用的土地面积分别为0.5亩、1亩、0.47亩、1.046亩、1.22亩、0.4亩、0.3亩，租赁期限均为10年。之后，原告在其承租的土地上栽种紫金花等附着物。三都县政府因实施三荔高速项目，需征收三都县中和镇姑引村三组部分土地，原告承租的案涉土地在该项目建设征收范围内。2014年11月24日，贵州省水利厅作出黔水保函〔2014〕211号《关于三都至荔波高速公路水土保持方案的复函》，批复同意该项目水土保持方案。2014年12月15日，贵州省住房和城乡建设厅颁发选字第520000201400026号《建设项目选址意见书》，批准该项目选址意见。2014年12月15日，贵州省国土资源厅作出黔国土资预审字〔2014〕137号《省国土资源厅关于三都至荔波高速公路建设项目用地预审申请的复函》，批复同意该项目用地通过预审。2014年12月31日，贵州省环境保护厅作出黔环审〔2014〕164号《贵州省环境保护厅关于三都至荔波高速公路环境影响报告书的批复》，批准同意该项目环境影响报告。2015年10月28日，贵州省交通运输厅作出黔交建设〔2015〕223号《贵州省交通运输厅关于三都至荔波高速公路初步设计的批复》，批准同意该项目初步设计方案。2015年10月15日，中共三都县委办公室、三都县政府办公室作出三党办发〔2015〕140号《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》，决定成立三荔指挥部，由该指挥部负责协调三荔高速项目建设三都县境内的各项协调工作，三合街道、大河镇、中和镇、周覃镇、九阡镇负责做好本辖区内三荔高速项目所涉及的征地拆迁工作。2016年7月8日，贵州省发展和改革委员会作出黔发改交通〔2016〕1052号《省发展改革委关于三都至荔波高速公路项目核准的批复》，批复同意该项目建设。2016年6月28日黔南州人民政府作出黔南府函〔2016〕122号《黔南州人民政府关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》，批复同意黔南州南片区高速公路三年建设会战指挥部报批的三荔高速项目征收补偿安置方案及工作方案、征地工作方案的请示和《关于保留三独、三荔高速公路项目建设征收补偿安置方案葡萄补偿标准的请示》（黔南南片指呈〔2016〕6号）。2016年9月5日，三荔指挥部发布《关于荔榕、三荔高速公路建设项目有关事项的通告》，对三荔高速项目征地拆迁范围、征地拆迁补偿标准及抢栽抢种等事项予以了通告。2017年12月13日，原告及案外人潘国炳、潘明师等人向三都县公安局报案称：在2016年12月31日和2017年6月15日这两天，发现其位于“三都至荔波高速公路建设”项目需要被征收的土地及地上附作物被一群不明身份人员强制拆除。三都县公安局局于2018年2月8日作出三公（中）行终止决字〔2018〕1号《终止案件调查决定书》以原告土地及地上附着物被强制推除系政府部门的具体行政行为，不属公安机关管辖的案件为由，决定终止调查。之后，原告向三都县政府申请公开相关政府信息，三都县政府于2018年1月24日作出《政府信息告知书》（〔2018〕4号），并将黔南州人民政府于2016年6月28日作出的《关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》（黔南府函〔2016〕122号）作为附件答复原告，该批复中附件二《三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案》第八条“征收工作组织机构”载明：征收工作在黔南州人民政府成立的高速公路征地征收指挥部的统一领导下进行；县人民政府成立的高速公路征地征收指挥部具体组织实施并负责本辖区内的征收安置补偿及协调工作。原告石久迁等人遂于2018年4月20日以被告三都县政府强制推除其土地及地上附着物的行为违法为由，向黔南州人民政府申请行政复议，请求确认被告三都县政府强制推除其土地及地上附着物的行为违法。黔南州人民政府于2018年7月19日作出黔南府行复决字〔2018〕68号《行政复议决定书》，以原告石久迁等人的复议申请已超过复议期限为由，驳回原告石久迁等人提出的行政复议申请。原告遂于2018年8月14日向本院提起诉讼，请求判决确认被告三都县政府强制推除其承租地上附着物的行为违法。另查明，被告提供的《三荔高速公路红线用地补偿兑现清册（三分部第四期）》载明：三荔指挥部征收第三人石国体、石有福、石国访、石玉信、石国宪、石友安、石小春7人承包旱地、水田、林地，已分别于2016年12月21日、2017年1月9日、1月17日、3月26日支付了土地补偿款和青苗林木补偿款，石国体等7人已领取相关补偿款。本院认为，本案争议焦点为：1.原告主体是否适格；2.原告的起诉是否超过起诉期限；3.被告三都县政府是否实施了被诉的强制推除行为，以及该强制推除行为是否合法。关于原告主体是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告提供与第三人签订的《土地使用权租赁合同》、三都县公安局作出的《终止案件调查决定书》及照片等，用以证明其承租案涉土地栽种有紫金花等附着物，第三人对原告承租其土地的事实也予以认可。故原告对其主张的事实尽到了初步举证责任。被告作为案涉土地的征收法定主体，其在征收案涉土地时，应当对土地及地上附作物进行测量、登记，其不能提供案涉土地不存在原告主张的地上附着物。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。因此被告将青苗补偿款支付给第三人的事实不影响原告对案涉土地上附着物提出主张，故，石久迁原告主体适格。关于原告的起诉是否超过起诉期限问题。从原告等人于2017年12月13日向三都县公安局的报警情况，并结合庭审查明情况，本院认定案涉附着物被实施强制行为的时间发生在2016年12月31日。根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”之规定，本案中，被告实施被诉强制推除行为时未告知原告诉权和起诉期限，故本案应适用前述规定的2年起诉期限。原告于2018年8月7日以邮政快递方式向本院递交起诉状，向本院提起本案诉讼,未超过前述规定2年的法定起诉期限。被告关于原告的起诉已超过起诉期限的辩称意见，理由不能成立，本院不予采纳。关于被告三都县政府是否实施了被诉的强制推除行为的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须依法定程序报批后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，原告提交的照片和三都县公安局作出的《终止案件调查决定书》能证明原告主张的地上附着物被毁坏的事实。被告三都县政府提交的《三荔高速公路红线用地补偿兑现清册（三分部第四期）》，证明本案7名第三人的承包地已被征收且三荔指挥部已兑现了土地征收补偿款。被告三都县政府在庭审中也认可对原告主张承租的土地进行了征收。据此，可以认定原告主张的涉案紫金花等附着物位于三荔高速征收范围内且已被推除的事实。根据黔南州人民政府于2016年6月28日作出的《关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》（黔南府函〔2016〕122号）附件二《三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案》第八条“征收工作组织机构”载明：征收工作在黔南州人民政府成立的高速公路征地征收指挥部的统一领导下进行；县人民政府成立的高速公路征地征收指挥部具体组织实施并负责本辖区内的征收安置补偿及协调工作。以及中共三都县委办公室、三都县政府办公室《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》（三党办发〔2015〕140号）第二条第（一）项“三荔指挥部，负责协调三荔高速三都县境内的各项工作。”规定，应认定三荔指挥部对原告涉案承租地上紫金花等附着物实施了强制推除行为。鉴于三荔高速指挥部是三都县政府为进行土地征收而成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定，三荔指挥部以自己的名义作出的行政行为所产生的法律后果，依法应由三都县政府承担，即三都县政府是本案适格的被告。三都县政府辩称其未对涉案紫金花等附着物实施强制行为的辩解理由不能成立，本院不予采纳。关于被告三都县政府对涉案土地上紫金花等附着物实施的强制推除行为是否合法的问题。本案系被告在征收集体土地过程中所实施的强制推除地上附着物的行政行为，依据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用……”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“……地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”,《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条“承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另外有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有”之规定，本案中涉案土地上的附作物系原告所有，附着物的补偿费应归附着物的所有人即原告所有。土地征收部门负有对拟征收土地上地面附着物的权属、种类、数量等进行调查、清点、核实的职责，并在查明附着物权属后应当向附着物所有人支付地上附着物补偿费。本案中，被告在仅对土地承包人给予征地补偿而未对地上附着物给予补偿的情况下，未经原告同意即实施推除地上附着物的行为，侵犯了原告的财产权，其行为违反前述法律规定。综上所述，被告三都县政府对原告承租土地上的附着物实施的强制推除行为违反法定程序。鉴于该行政行为不具有可撤销内容,应当依法确认为违法。原告的诉讼请求依法成立，本院予以支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决如下:确认被告三都水族自治县人民政府于2016年12月31日对原告石久迁在位于三都县中和镇故引村一组、三组承租的土地上栽种的附着物实施的强制推除行政行为违法。一审案件受理费50元，由被告三都水族自治县人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，本判决则发生法律效力。审判长 夏 永审判员 金长虹审判员 郑天成二〇一九年十二月二十六日法官助理张约书记员肖年歆