福建省泉州市洛江区人民法院 行 政 判 决 书 (2018闽0504行初4号 原告吴某某，男，1951年7月5日出生，汉族，住福建省泉州市洛江区。 委托代理人王建通、朱振宇，福建志立律师事务所律师。 被告惠安县直属水库管理处，住所地福建省惠安县螺城镇霞晖路59号。 法定代表人张锡庭，主任。 委托代理人骆明熙，该处工作人员。 委托代理人谢竞忠，福建泉台律师事务所律师。 被告南安市洪濑镇人民政府，住所地南安市洪濑镇江滨东路214号。 法定代表人黄子牙，镇长。 出庭应诉负责人梁少煌，该镇副镇长。 委托代理人黄志明、叶绿君，福建伟盛律师事务所律师。 被告泉州市洛江区马甲镇人民政府，住所地泉州市洛江区马甲镇。 法定代表人吴欲曙，镇长。 出庭应诉负责人林汉彬，该镇副镇长。 委托代理人谢金玲，福建华达律师事务所律师。 原告吴某某诉被告惠安县惠女水库管理局（因机构改革，更名为惠安县直属水库管理处,如未特指，下文所提及的该两机构均指同一组织）、南安市洪濑镇人民政府、泉州市洛江区马甲镇人民政府行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月16日立案后，向被告惠安县直属水库管理处、南安市洪濑镇人民政府、泉州市洛江区马甲镇人民政府送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月18日、2019年4月4日两次公开开庭审理了本案。原告吴某某及其委托代理人朱振宇，被告惠安县直属水库管理处委托代理人骆明熙、谢竞忠，被告南安市洪濑镇人民政府副镇长梁少煌及其委托代理人黄志明、叶绿君，被告泉州市洛江区马甲镇人民政府副镇长林汉彬及其委托代理人谢金玲，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告吴某某诉称，自2003年开始，原告与洛江区农水局签订《责任书》，开始承包某某养殖试验场（包括管理库房、附属设施及约200亩库湾水面）进行渔业养殖。承包期限4年，自2003年至2007年，承包费每年2万元。2007年，原告与洛江区水产技术推广中心再次续签《责任书》，承包期续期至2013年，承包费每年4万元。2010年，原告与国营马甲加锥农场（泉州市洛江区国有资产投资经营有限公司独资的国有企业）重新签订《责任书》，继续承包该淡水养殖试验场，承包期限至2016年，承包费每年2万元。2016年到期前，再次续签该《责任书》，承包期续期至2020年2月2日，承包费每年调高至2.5万元。原告除了按照《责任书》的约定每年支付承包费用外，还要向库湾水面周边洋坑村新厝组及赤土园组村民缴纳3万元补偿款。2018年，原告已将补偿款3万元支付完毕，并继续使用该淡水养殖试验场。2018年4月16日，三被告忽然联合下发《关于清理惠女水库库区渔业养殖设施的通知》红头文件，通知要求：“清理范围为惠女水库库区内拦网设施。要求养殖者于2018年5月16日前自行清理库中存鱼和拦网设施，退出占用水域。2018年5月16日前未自行拆除的拦网设施，造成的损失由养殖户自行承担。”原告合法承包淡水养殖试验场并在此从事渔业生产十几年的时间，渔业养殖是原告的主要的收入来源。目前，原告年纪较大，而且患有严重的白内障，渔业养殖收入是原告的生活、医疗和养老保障。三部门在没有进行调查、没有任何补偿方案、没有任何协商和支付补偿款的情况下，忽然联合下发文件要求原告拆除拦网设施，并于2018年6月15日联合组成执法队前往原告使用的库湾水面，直接强制性将原告价值36万元的拦网剪断沉入水库底部，放走原告辛辛苦苦养殖了很多年的各种经济鱼类，损失上百万元。三被告的行政强制行为严重违法。首先，三被告不享有行政强制的执法权，非法剪断原告的拦网，放走全部养殖的鱼类，导致原告养殖多年的各种经济鱼类流失，经济损失上百万元；其次，三被告的行政强制行为严重违反《中华人民共和国行政强制法》规定的执法程序，执法前未向原告送达行政强制的催告书，也未给予原告任何陈述、申辩的机会，更没有任何补偿方案、补偿措施、协商过程和过渡方案。行政强制执法时，未通知原告到现场，在原告发现赶往现场时未向原告表明执法身份，也未向原告告知采取行政措施的理由、依据及原告享有的权利、救济途径，没有事先下达行政处罚决定书或行政执法告知书，未听取原告陈述、申辩的理由。被告在违法强制拆除拦网前，没有给原告捕抓鱼类减少损失的机会，被告更是主动放走原告的全部养殖鱼类，故意造成原告巨额损失。再次，三被告的行政强制行为违反合法、合理、适当性的行政执法基本原则，实施破坏性强制行为，给原告造成巨大的经济损失和精神打击。最后，被告拆除原告鱼网或拦网，放走鱼类，是强制违法收回水库经营权，为了转包给他人养殖，更多地赚取经济利益，以一己之私，不择手段，损害原告利益，而非为了公权公益。 原告为维护自身合法权益，特具状至法院。请求判令：一、三被告的拆除拦网设施，放走拦网设施内养殖鱼类的行政强制行为违法；二、三被告承担本案的诉讼费用。 原告吴某某向本院提交如下证据： ⒈吴某某的身份证，证明吴某某的身份情况及诉讼主体资格。 ⒉《责任书》（四份）、《收款收据》、《收条》，证明原告自2003年与主管单位签订《责任书》，合法承包某某养殖试验场，并从事淡水渔业养殖至今，目前原告签订的《责任书》仍在合法有效的承包期限内。原告依照合同约定依法向主管单位缴纳了承包费用及向洋坑村新厝组及赤土园组村民支付了经济补偿费用。 ⒊泉州市洛江区农业水务局《关于下达某某养殖试验场网箱拆除补偿专项经费的通知》（泉洛政农水〔2009〕155号）、《关于下达某某养殖试验场网箱拆除补偿专项经费的通知》（泉洛政农水〔2009〕178号），证明2009年泉州市人民政府为了治理惠女水库水质问题，对惠女水库整个流域进行了网箱养殖的取缔工作，泉州市洛江区农水局根据当时取缔网箱养殖给养殖户造成损失进行经济补偿，原告也在补偿范围，因取缔某某养殖试验场网箱养殖给原告经济补偿35万元，其中5万元抵作承包费用，剩余30万元直接汇给原告。之后，原告与主管单位继续签订《责任书》，改为拦网养殖，呈放养状态，不会污染水质。本案中，三被告未予补偿即强行违法拆除拦网，放走全部鱼类，造成原告损失。被告强制拆除行为和故意放走鱼类行为违法。 ⒋泉州市洛江区马甲镇人民政府、南安市洪濑镇人民政府、惠安县惠女水库管理局《关于清理惠女水库库区渔业养殖设施的通知》、《惠安县惠女水库管理局关于惠女水库库面出租及库区委托管理招租方案》，证明三被告在没有调查取证，也没有事前对赔偿事宜与原告进行任何协商，直接违法作出红头文件，要求原告撤出的事实。被告要求原告撤出目前承包的淡水养殖试验场的目的并非是为了加强惠女水库水域的管理，而是为了获取更多经济利益转包他人。 ⒌视频（附光盘一张）、照片，证明三被告联合组成执法队违法强制拆除了原告拦网及附属设施，并故意放走了原告养殖的各种经济鱼类的违法行为。该违法行为给原告造成了上百万元的经济损失。 ⒍补充证据案外人黄永红在泉州市公安局马甲派出所所做的询问笔录，证明三被告要求原告撤出目前承包的淡水养殖试验场的目的并非是加强惠女水库水域的管理，而是转包他人从而获取更多经济利益，且从中可看出三被告人默许黄永红共同参与执法行为，行为存在违法性。 被告惠安县直属水库管理处答辩称，因原惠安县惠女水库管理局于2017年4月19日被中共惠安县委机构编制委员会以《中共惠安县委机构编制委员会关于惠女水库管理局和菱溪陈田水库管理处机构编制调整设置有关事项的通知》（惠委编［2017］17号）撤销，设立惠安县直属水库管理处承继原“惠安县惠女水库管理局”的职权，并认为原告提起的诉讼依法不能成立，应予以驳回，理由如下： 一、原告诉称部分不符合事实。⒈根据原告与国营洛江区加锥农场于2015年4月23日签订的《责任书》第三条，原告承租的范围只包括某某养殖试验场管理房，并不包括惠女水库的库面，原告从未跟答辩人协商签订承租惠女水库库面，因此原告无权使用惠女水库进行养殖，其私自在惠女水库进行拦网养殖已构成非法侵占，分割了答辩人的合法权益。答辩人拆除涉案网箱等行为属于行使维护自身合法权益的行为，而非行政强制行为。⒉原告不是适格的诉讼主体。根据《行政诉讼法》第二条“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”之规定，原告占用惠女水库进行拦网养殖已构成非法侵占，原告不具有合法权益。因此，原告不具有行政诉讼主体资格，其主张不能成立，应予驳回。 二、退一步讲，即便本案拆除网箱等行为属于行政行为，答辩人实施拆除的行为也不违法。⒈答辩人在发现原告等养殖户非法侵占库面进行拦网养殖，严重影响水库的防汛安全、工程安全、水质安全，造成水库无法正常管理，处于失控状态时，已及时多次上报上级水利主管部门、政府部门及河长制办公室。上级单位经过调查核实，于2017年7月7日作出《泉州市人民检察院泉州市河长制办公室关于联合督办涉水违法行为的通知》（泉河长办〔2017〕59号），要求答辩人与马甲镇政府、洪濑镇政府于2017年9月份前完成整改，确保巡查航道畅通。2017年9月至12月期间，泉州市河长办会同泉州市检察院联合召开4次推进会，督促整改。2017年12月29日，泉州市河长办专门下发通知要求抓紧整改。因整改进程滞后，泉州市河长制办公室与泉州市人民检察院于2018年2月11日对答辩人及二被告进行约谈，要求在2018年6月11日前清退非法侵占养殖户，并于2018年2月13日作出《泉州市人民检察院泉州市河长制办公室关于惠女水库违法拦网养殖问题整改滞后约谈会议纪要》（〔2018〕3号）。⒉答辩人在任务下发后,对包括原告在内等养殖户进行普法宣传、做其思想疏导工作，告知在库区违法拦网养殖等行为产生的危害，并于2018年4月20日向其送达限期自行拆除的通知。因原告等养殖户未在指定期限内自行拆除，泉州市人民政府于2018年6月11日作出《洛阳江流域河长制工作会议纪要》（〔2018〕90号），针对原告等私自在水库拦网养殖属于违法侵占行为，明确要求答辩人在2018年6月20日前完成全面整改和清退。⒊因原告未在指定期限内自行清理拆除，且泉州市已进入主汛期，台风、暴雨等极端天气频繁出现，如不立即采取清理拆除等措施，将影响水库防洪、行洪，甚至影响公共利益的安全。同时，原告年纪较大，自身又患有严重的白内障，故根据以上泉州市河长办、泉州市检察院等文件，答辩人有权立即代履行拆除，符合《行政强制法》第五十二条“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理”之规定，故答辩人实施拆除的行为并不违法。 三、答辩人拆除原告网箱，并非为了一己之私赚取更多的经济利益，而是为了规范库区合法、合理的养殖行为。⒈设置网箱进行拦网养殖造成惠女水库航道阻塞，影响水质、工程、防洪、行洪等安全，因此该种养殖行为应坚决予以取缔。⒉原告并不具有在惠女水库养殖的合法权利，但答辩人对原告家庭生活条件等因素进行综合考量，建议其与惠女水库内现有的养殖户重组整合，接受答辩人的监督，合法、合理、规范地在库区内从事养殖活动，有效保护水质、航道等安全，防止水污染。原告拒绝该建议，甚至提出无理要求。这从原告提供的《惠安县惠女水库管理局关于惠女水库库面出租及库区委托管理招租方案》亦可证实。 被告惠安县直属水库管理处向本院提交以下证据： ⒈事业单位法人证明、《中共惠安县委机构编制委员会关于惠女水库管理局和菱溪陈田水库管理处机构编制调整设置有关事项的通知》（惠委编[2017]17号），证明惠安县惠女水库管理局已于2017年4月19日被中共惠安县委机构编制委员会撤销，由惠安县直属水库管理处承继原惠安县惠女水库管理局的职权，对惠女水库进行管理。 ⒉《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于全面推行河长制的意见〉的通知》（厅字〔2016〕42号）、《中共惠安县委办公室惠安县人民政府办公室关于印发〈全面推行河长制实施方案〉的通知》（惠委办发〔2017〕3号），证明根据国务院以及惠安县政府、惠安县委办公室等文件规定，被告有权配合属地政府落实惠女水库整改方案，限期消除隐患，推进惠女水库综合治理，严格控制水产放养规模，实施河道保洁覆盖。 ⒊《马甲镇人民政府关于印发洛江区全面推行河长制实施方案的通知》（泉洛马政〔2017〕13号），证明洛江区马甲镇政府有权依法清理惠女水库内网箱养殖，限期消除隐患。 ⒋《关于联合督办涉河涉水违法行为的通知》（泉河长办〔2017〕59号）、《关于惠女水库违法拦网养殖问题整改滞后约谈会议纪要》（〔2018〕3号），证明因原告等非法拦网养殖，造成航道堵塞，破坏水库防汛、水质等安全，泉州市人民检察院与泉州市河长制办公室要求三被告清理拆除，确保航道畅通。 ⒌照片，证明针对违法拦网养殖有效清理整顿，被告发动广泛宣传、入户做思想疏导等工作。 ⒍《关于清理惠女水库库面渔业养殖设施的通知》、文书送达回执单，证明针对原告等违法侵占库面拦网养殖导致航道堵塞、影响行洪安全等行为，被告向原告送达要求限期清理、退出占用水域的通知。 ⒎《洛阳江流域河长制工作会议纪要》（〔2018〕90号），证明针对惠女水库库面违法拦网养殖等非法侵占行为，泉州市政府明确要求洛江区政府、惠安县政府要在2018年6月20日前完成全面清退和整顿。 ⒏照片，证明被告依法决定对原告在库区内的拦网设施进行清理拆除。 ⒐补充证据《惠安县惠女水库库面水域承包及库区管理合同》、《惠女水库库面水域承包及库区委托管理意向协议书》，证明被告惠安县直属水库管理处对涉案水域有权进行运行管理，相关文件依据在库区管理合同前言部分有体现，且根据上级文件规定及库区管理合同第五条第二款第六项关于涉案库区不得进行网箱养殖等破坏涉案水域渔业资源水体环境的约定，原告的行为明显系库区管理合同禁止的行为，系非法养殖，被告惠安县直属水库管理处对原告的行为具有合法性和正当性。 被告南安市洪濑镇人民政府答辩称，原告的诉求无法律和事实依据，请求驳回对答辩人的诉求，理由如下： 一、答辩人没有对原告的拦网养殖设施强制拆除，原告主张答辩人对其实施本案行政强制与事实不符，缺乏依据。 二、因惠女水库位于泉州市洛江区马甲镇与南安市洪濑镇的交界处，所以洛江区马甲镇人民政府、惠安县惠女水库管理局及答辩人曾共同发布《关于清理惠女水库库区渔业养殖设施的通知》，但并非联合执法，而是对各自辖区内惠女水库库区拦网养殖设施各自进行清理整顿。原告所建设拦网设施不在答辩人辖区范围内，不属于答辩人的执法范围，答辩人也没有参与对原告的拦网养殖设施强制拆除。 被告南安市洪濑镇人民政府未向本院提交书面证据。 被告泉州市洛江区马甲镇人民政府答辩称，本案并非行政诉讼，答辩人也未损害原告的合法权益，原告列答辩人为本案被告是错误的，其起诉及诉讼请求均应当予以驳回。理由如下： 一、原告系违法侵权占用惠女水库库湾水面，其违法行为和非合法权益依法不受法律保护。根据原告与国营洛江加锥农场签订的民事合同《责任书》证明，原告只是合法取得某某养殖试验场管理房的使用权，而有关库湾水面等相关养殖的方式、要求事宜及水面租金，双方明确约定原告需与惠女水库的直接管理单位惠女水库管理局另行建立民事合同协商确定。同时，《责任书》也明确原告不得在库区进行网箱养殖，如要开展放养，必须征得有关部门的同意，如有违反原告需自行承担责任。因原告一直未与惠女水库管理局签订相关合法使用协议，纯系私自违法占用惠女水库管理局管理范围内的水库库湾水面，并私自拦网筑坝进行渔业养殖，其行为已违反了与国营洛江加锥农场签订的《责任书》约定，并严重侵犯了惠女水库管理局依法享有的合法权益。因此，原告违法占用惠女水库库湾水面的行为本身是违法的民事侵权行为，其违法拦网养鱼的相关权益也不是合法权益，依法不应受法律的保护。 二、本案争议的对象系民事行为而非行政行为，不属于行政诉讼范围。本案原告是针对拆除拦网设施的行为提起诉讼，惠女水库管理局作为惠女水库的直接管理单位依法取得土地使用权，依法对惠女水库享有合法的占有、使用、收益等权利。原告在未依法取得惠女水库管理局同意的情况下，私自违法侵占惠女水库管理局管理范围内的水库库区，私自拦网筑坝进行渔业养殖，侵犯了惠女水库管理局依法享有合法权益。惠女水库管理局作为惠女水库合法的民事权利人，在已经事先提前告知原告，要求原告停止侵权、自行拆除、原告置若罔闻继续侵权的情况下，才对原告违法占用的拦网设施予以拆除。因此，惠女水库管理局实施的系维护自身合法权益的自力救济民事行为，而非行政强制行为。故本案属于民事纠纷，不属于行政诉讼范围。 三、原告将答辩人列为被告系对象错误。⒈原告起诉涉及的水面相关权益人系惠女水库管理局，本案也是因原告未与惠女水库管理局签订相关协议违法占用水面，导致惠女水库管理局维权拆网产生纠纷，故答辩人与本案原告、惠女水库管理局之间的争议标的并无直接利害关系。⒉根据《防范惠女水库水质恶化现场协调会会议纪要》和《泉州市人民政府办公室关于拆除惠女水库内养殖网箱的通知》规定，制止原告侵占水库水面违规养鱼行为的权利人和行为人是惠女水库管理局，洛江区马甲镇政府只是受派配合协助。答辩人作为惠女水库属地管理保护责任单位，有权利、有义务配合协助惠女水库管理局制止辖区内侵占水库水面的违法违规行为。答辩人虽基于维护辖区属地管理保护责任及主管部门的要求与惠女水库管理局、南安市洪濑镇人民政府联合印发了《关于清理惠女水库库区渔业养殖设施的通知》，但答辩人在该《通知》上盖章的行为并未损害原告的合法权益。⒊在本次惠女水库管理局依法维权的拆除拦网的过程中，答辩人虽作为惠女水库属地管理保护责任单位有到场，但答辩人并未参与实施任何强制拆除行为。同时，洛江区河长办和农业水务局、惠安县水政大队、马甲派出所亦到场监督见证。 被告泉州市洛江区马甲镇人民政府未向本院提交书面证据。 经庭审质证，各方当事人对对方提供的证据质证意见如下： 原告吴某某对被告惠安县直属水库管理处提供的证据质证意见：对证据1的三性均无异议，但认为根据该组证据编制规定所确定的被告惠安县直属水库管理处的职责，可见其并不具有行政强制执法权；对证据2中的中央文件有异议，认为该份文件仅属于政府规范性文件，并非法律规定，依据《中华人民共和国行政强制法》第十三条的规定，行政强制应当依据法律作出，故该文件不能作为三被告行政强制执法依据。对惠安县的通知，因属于内部文件并未对外公开，不能作为行政强制的法律依据；⒊对证据3有异议，认为被告洛江区马甲镇政府不具有行政强制执法权且被告惠安县直属水库管理处亦证明了被告洛江区马甲镇政府参与了本案的行政强制执法；⒋对证据4有异议，认为通知和会议纪要属于内部文件并未对原告公开，且也不能取代行政强制执法的执法依据。同时，根据该组证据第41页第6项，案涉问题的责任单位是三被告；⒌对证据5有异议，认为该组证据编号第47、48、49页无法达到被告惠安县直属水库管理处的证明目的，对该组证据编号第50、51页的真实性无异议，但只能证明三被告对原告进行联合执法；⒍对证据6有异议，认为该证据中的通知由三被告联合下发，通知的内容违反行政强制法的规定，未向原告告知救济途径、未适用相关法律，从实体上和程序上均属违法。对该组证据中的文书送达回执单真实性无异议，但认为只能证明原告积极配合相关部门的工作；⒎对证据7的真实性无异议，但会议纪要属于内部文件，不能成为三被告行政执法的法律依据；⒏对证据8有异议，认为该证据形式上不符合法律规定，无法达到相应的证明目的，且按照行政强制法的程序和实体规定，本案也不符合被告惠安县直属水库管理处所陈述的代履行的条件，同时也没有代履行的决定书。 被告惠安县直属水库管理处对原告吴某某提供的证据质证意见如下：⒈对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但对原告的诉讼主体资格有异议；⒉对证据2中2016年之前的三份《责任书》的真实性无异议，但对其合法性、关联性有异议，认为目前原告无法证明《责任书》中的甲方有权进行发包，且本案发生于2018年，与本案无关。对该组证据中原告与国营马甲加锥农场2015年4月23日签订的《责任书》的真实性无异议，但对合法性、关联性有异议，该《责任书》第三条明确乙方吴某某的责任管理范围仅限管理房，对于约200亩库湾水面应由乙方吴某某与惠女水库协商解决，故无法证明原告有权在涉案水面进行养殖。对该组证据中的收款收据的真实性、合法性、关联性同《责任书》的质证意见一致。对该组证据中收条的真实性、合法性、关联性都有异议；⒊对证据3的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，该组证据无法证明原告吴某某有权占用和使用惠女水库库面水域进行拦网养殖，同时该组证据证明原告被拆除之前的养殖行为是非法的；⒋对证据4中的联合文件的真实性、合法性、关联性无异议，但认为该份文件因原告的拦网养殖以及侵占库面的行为是违法的，不享有所称的获得赔偿的权利，故不能支持原告所要证明的对象。对该组证据中的招租方案的真实性、合法性无异议，但因招租方案多处要求承租人应当要处理好承租水库的公共安全、要求科学放养、要有利于改善水质、不能妨碍水库的管理的行动、有规定不得侵占库区、不能养殖、要做好库区的日常巡查工作的内容，故不能支持原告所要证明的对象；⒌对证据5的真实性、合法性无异议，但对证明对象有异议，认为该视频无法证明视频中的拆除行为是违法的，也无法证明拆除过程存在着价值上百万元的经济鱼类被放走；⒍对证据6的真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议，认为该询问笔录系2018年7月30日公安机关关于当日的拦网清除行为对黄永红询问制作而成，而本案涉及的是2018年6月25日的拦网清除行为。 被告南安市洪濑镇人民政府对原告吴某某提供的证据质证意见：⒈对证据1的真实性、合法性、关联性无异议；⒉对证据2的真实性、合法性由法院认定，对其关联性有异议，认为原告所称的养殖范围并不在被告南安市洪濑镇人民政府的管辖范围内，不清楚原告的养殖情况，与其无关；⒊对证据3-5的真实性、合法性均由法院认定，对原告的证明对象均有异议，认为该证据不能证明被告南安市洪濑镇人民政府有参与拆除原告的拦网行为；⒋对证据6质证意见同被告惠安县直属水库管理处对该组证据的质证意见一致。 被告泉州市洛江区马甲镇人民政府对原告吴某某提供的证据质证意见：⒈对证据1-3、6的质证意见同被告惠安县直属水库管理处对该证据的质证意见一致；⒉对证据4的真实性、合法性无异议，认为该组证据中的通知系被告泉州市洛江区马甲镇人民政府作为辖区属地管理保护责任单位，在主管部门的要求下做了广泛的宣传、做思想疏导工作，对原告私自占用库湾水面的违法侵权行为与其他两被告联合发文通知原告限期自行清理，不存在原告所说的违法发文情况。对于该组证据的招租方案，认为与本案无关；⒋对证据5的真实性、合法性由法院认定，但对其证明对象有异议，认为被告泉州市洛江区马甲镇人民政府作为辖区属地管理保护责任单位到场，其有权利配合被告惠安县直属水库管理处制止辖区内侵占水库水面的违法违规行为，且被告惠安县直属水库管理处实施的拆除拦网行为是合法的民事自力救济维权行为，且无法证明拆除过程中存在上百万元的损失。 被告南安市洪濑镇人民政府对被告惠安县直属水库管理处提供的证据质证意见：对证据1-8的三性均无异议，但认为被告南安市洪濑镇人民政府与其余两被告虽有联合下发通知，但并非联合执法，只是要求对各自辖区内惠女水库库区拦网养殖设施各自进行清理整顿，同时本案拆除拦网设施的主体系其他两被告，原告的诉求中的事实与其无关。对证据9的真实性、合法性无异议，但认为该两份协议系被告惠安县直属水库管理处单方面与他人签订的，与其无关。 被告泉州市洛江区马甲镇人民政府对被告惠安县直属水库管理处提供的证据质证意见：对证据1-8的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为其仅是作为辖区属地管理保护责任单位到场。对证据9的真实性、合法性均无异议，但认为该两份协议与其无关，且其并未参与任何强制拆除的行为。 本院对上述证据认证如下：对原告吴某某提供的六组证据。关于证据真实性问题，除了证据2中的收条外，三被告质证对证据的真实性均无异议或者提出由法院认定，且三被告均未提出相反证据予以反驳，故本院据此确认其真实性。关于关联性问题，原告吴某某所提的证据均围绕着诉争的标的而提出，或与诉争水域水面养殖承包权的历史沿革，或与拆除行为的展开及后续情况有关联，故本院确认其关联性。关于原告吴某某所提的证据2中收条（新厝组、赤土园组），被告惠安县直属水库管理处对其真实性有异议，因原告吴某某未能提供相应的合同、转账记录或者收款人的证言等予以佐证，故本院对该收条的真实性不予以确认。关于该六组证据合法性和证明对象问题，本院在下文关于争议焦点的分析部分一并展开。 对于被告惠安县直属水库管理处提交的九组证据。关于证据真实性问题，原告吴某某、被告南安市洪濑镇人民政府、泉州市洛江区马甲镇人民政府质证对其真实性、关联性无异议，且该九组证据大多为政府部门的文件规定并有原件予以佐证，故本院对其真实性、关联性予以确认。关于该九组证据合法性和证明对象问题，本院亦在下文关于争议焦点的分析部分一并展开。 依据上述经庭审举证、质证的证据结合庭审各方当事人的陈述意见，本院认定案件事实如下： 2003年12月25日，原告吴某某与洛江区农业水务局签订《责任书》，对管理库房、附属设施及库湾水面（约200亩，四至范围为东至洋坑客口洋、西至梅岭仁头水沿、南至养殖场网箱警戒线外、北至洋坑村龙光溪拱坝以内）进行渔业养殖承包，合同期限为2003年12月25日至2007年12月25日。2007年6月12日，原告吴某某与洛江区水产技术推广中心就上述承包事项签订《责任书》，合同期限自2007年12月25日至2013年2月25日。2010年1月15日，原告吴某某与国营洛江区加锥农场就某某养殖试验场管理房签订《责任书》，但约定“库湾面积约贰佰亩（东至洋坑客口洋、西至梅岭仁头水沿、南至养殖场网箱警戒线外、北至洋坑村龙光溪拱坝以内）有关养殖事宜及水面租金由乙方（即吴某某）与惠女水库管理处协商解决。”，合同期限自2010年2月1日至2016年2月1日止。2015年4月23日，原告吴某某与国营洛江区加锥农场就承包租金、承包期限事项重新签订《责任书》，合同期限变更为2016年2月2日至2020年2月2日，承包范围等未发生变化。原告吴某某在承包期间内向《责任书》相对方缴交了承包费用，但从未就涉案水域有关事项与被告惠安县直属水库管理处达成合意或者签订书面的承包协议。 2017年4月19日，中共惠安县委机构编制委员会撤销原“惠安县惠女水库管理局”和“惠安县菱溪陈田水库管理处”，合并设立惠安县直属水库管理处，承继行使原“惠安县惠女水库管理局”的职权，包括“宣传、贯彻、执行有关法律法规及上级水利政策，编制防洪抢险应急预案和防洪调度运用计划及组织抗旱排涝应急抢险，配合水利主管部门开展防汛抗旱；承担所辖水利工程、电站安全运行与水利设施管理和保护，确保水质安全，促进水资源可持续利用；负责本单位国有资产管理及对下属单位人财物使用管理进行监督”。2017年3月15日，泉州市洛江区马甲镇人民政府印发《马甲镇人民政府关于印发洛江区马甲镇全面推行河长制实施方案的通知》，其内规定“河长制办公室要科学统筹、协调部署相关部门，对涉河涉水重要事件联合开展综合执法或专项行动，严厉打击涉河涉水违法犯罪行为。”2017年7月7日，泉州市人民检察院泉州市河长制办公室下发《关于联合督办涉河涉水违法行为的通知》要求对各县（市、区）人民政府、台商投资区管委员、各县（市、区）人民检察院加大对涉河涉水违法行为查处打击力度，本案诉争水域亦属于该通知“近期重点督办事项（边督边改）”范围。2018年2月11日，泉州市人民检察院、泉州市河长制办公室就关于惠女水库违法拦网养殖问题整改滞后约谈形成会议纪要，要求惠安县水库管理局等部门要在同年3月11日前牵头制定切实可行的规范渔业养殖管理工作方案、洛江区马甲镇人民政府、南安市洪濑镇人民政府要承担起属地责任，会同惠女水库管理局共同推进渔业养殖规范管理，并要求在同年6月11日前清退现有非法侵占养殖户。2018年4月16日，泉州市洛江区马甲镇人民政府、南安市洪濑镇人民政府、惠安县惠女水库管理局下发《关于清理惠女水库库区渔业养殖设施的通知》，要求养殖者应当于2018年5月16日前自行清理库中存鱼和拦网设施、退出占用水域，若逾期未自行拆除，将组织拆除且造成的损失由养殖户自行承担等，并于2018年4月20日将该通知送达吴某某。2018年6月5日下午，泉州市人民政府常务副市长、洛阳江流域河长张永宁带队开展洛阳江流域河长制巡河督查工作，并召开会议形成会议纪要，要求洛江区、惠安县政府要加快推进惠女水库库面违法拦网养殖整改工作，并于同月20日前完成全面整改和清退。 2018年6月15日，被告惠安县直属水库管理处、泉州市洛江区马甲镇人民政府组成联合执法队，拆除原告吴某某管理和使用的位于惠女水库水域（东至洋坑客口洋、西至梅岭仁头水沿、南至养殖场网箱警戒线外、北至洋坑村龙光溪拱坝以内）的鱼类养殖设施。 本院认为，本案诉辩双方争议的焦点问题为：一、原告吴某某是否取得涉案水域涉案期间养殖承包权的认定问题；二、2018年6月15日拆除养殖设施行为实施主体认定问题；三、2018年6月15日拆除拦网设施行为性质认定问题。四、2018年6月15日拆除拦网设施的合法性认定问题。具体分析如下： 关于焦点一，原告吴某某是否具有合法养殖承包权的问题。原告吴某某诉称，其从2003年开始与洛江农水局签订《责任书》，于2007年与洛江区水产技术推广中心再次续签《责任书》、于2010年、2016年到期前与国营马甲加锥农场签订《责任书》，承包了包括本案诉争被拆除拦网设施所在区域在内的水面进行渔业养殖，承包期至2020年2月2日届满。在承包期间，其除了按年支付承包费用外，另向库湾水面周边洋坑村新厝组及赤土园组村民缴纳3万元的补偿款，此种情形系因长期历史沿革形成的事实养殖关系。被告惠安县直属水库管理处则辩称，惠女水库库区79.82米（黄海高程）以下水面均属于其法定职责管理范围，其未与原告吴某某签订任何协议，也未将涉案水域交付原告吴某某进行渔业养殖。 在本案中，从原告吴某某提供的证据2中其与国营马甲加锥农场2010年1月15日、2015年4月23日签订的两份《责任书》的内容来看，两份合同均约定“库湾水面约贰佰亩（东至洋坑客口洋、西至梅岭仁头水沿、南至养殖场网箱警戒线外、北至洋坑村龙光溪拱坝以内）有关养殖事宜及水面租金由乙方（吴某某）与惠女水库管理处协商和解决。”，且据原告吴某某在起诉状中自认的涉案水域，与上述《责任书》所载明的库湾水面一致，同时根据被告惠安县直属水库管理处所提交的证据1主要职责包含“负责本单位国有资产的管理工作，确保资产保值增值；对下属单位人财物的使用和管理情况进行监督”以及庭审陈述的“惠女水库库区79.82米（黄海高程）以下水面都属于其法定职责范围，未同吴某某签订任何协议”的内容可见，原告吴某某在涉案期间未与涉案水域法定管理单位被告惠安县直属水库管理处，就涉案水域的养殖承包事项达成合意或者签订书面合同，其并未依法取得相应的养殖承包权。 关于焦点二，拆除行为的实施主体问题。原告吴某某诉称，2018年6月15日三被告联合组成执法队前往其使用的库湾水面强制拆除拦网养殖设施。被告惠安县惠女水库管理处庭审时辩称，参与联合拆除的主体有其、洛江区马甲镇政府、洛江农水局、惠安县水政大队，马甲派出所由洛江区马甲镇政府通知待命但未到场，其与洛江区马甲镇政府是共同组织的，其直接实施具体拆除行为。被告南安市洪濑镇人民政府辩称，其未收到任何通知，也未派员采取拆除行动。被告泉州市洛江区马甲镇人民政府辩称，其只是配合惠安县惠女水库管理处制止辖区水库的违法违规行为，并未参与具体实施，同时也有基于属地管理维稳的需要通知马甲派出所到场。 在本案中，原告吴某某虽提供了部分拆除现场的视频和图片，但从上无法具体识别参与强制拆除养殖设施的人员、身份，且也不宜根据现场视频资料记载的到达拆除现场人员的身份确定主体，而应以到达拆除现场的机关的法定职责进行推定。综合考虑三被告庭审时的陈述、职责内容及拆除前督办、发文等情节以及涉案水域所处的区域，可以认定本案拆除行为的参与者为被告惠安县惠女水库管理处、被告泉州市洛江区马甲镇人民政府，只是具体分工不同。其中，被告惠安县惠女水库管理处作为负责涉案水域的防洪及水利工程管理运营方的法定机关，是具体实施者，被告泉州市洛江区马甲镇人民政府作为属地管理保护责任单位，是到场配合者。被告南安市洪濑镇人民政府未派员参与此次强制拆除行为。 关于焦点三，拆除行为的性质问题。原告吴某某诉称，本案系三被告强制剪断拦网设施、放走养殖鱼类，系行政强制行为。被告惠安县直属水库管理处辩称，其拆除涉案网箱等行为属于维护自身合法权益的民事行为，而非行政强制行为。被告南安市洪濑镇人民政府辩称，其虽有与其他两被告联合发文，但并非联合执法，而是对各自辖区内惠女水库库区拦网养殖设施各自进行清理整顿，且其未收到通知也未参与对原告吴某某的拦网养殖实施拆除行为。被告泉州市洛江区马甲镇人民政府答辩称，其只是作为惠女水库属地管理保护责任单位，配合被告惠安县惠女水库管理处制止辖区内侵占水库水面的违法违规行为，并未实施对原告吴某某拦网养殖设施的强制拆除行为。 在本案中，判断所涉两被告拆除行为的法律性质，应以两被告的法定职责、其所提供的行为依据及具体实际发生的行为表现三方面进行综合评判。首先，在法定职责方面。被告惠安县直属水库管理处作为事业单位法人，根据其事业单位法人证书对其业务范围的界定，对涉案水利工程需要行使管理、运行、维护等职责。被告泉州市洛江区马甲镇人民政府，根据全面推行河长制实施方案的通知，需要履行属地管理保护职责，对涉河涉水重要事件联合开展综合执法或者专项行动。两被告均对涉案水域需要履行相应的管理职责。其次，在行为依据方面。从被告惠安县直属水库管理处提供的多份文件来看，其开展此次执法清除行动缘于上级部门的多次督促整改，且其实际整改对象、整改完成时限，与上级要求和其机构职能的履行高度吻合。再次，在具体的行为表现方面。《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”在拆除行为前，三被告联合发文，要求养殖户限期自行清理存鱼和拆除拦网设施。在拆除行为过程中，被告惠安县直属水库管理处组织了包括被告泉州市洛江区马甲镇人民政府等在内的联合执法队对原告吴某某的养殖设施进行拆除，被告泉州市洛江区马甲镇人民政府也自认其是履行属地管理保护责任单位职责派员到场参与执法，更加进一步印证拆除行为系行政强制措施行为。退一步讲，若该拆除行为被认定为民事自力救济行为，本案拆除的对象系位于水面的拦网养殖设施，其在物权法上的利益关系人仅为原告吴某某、被告惠安县直属水库管理处，而与被告泉州市洛江区马甲镇人民政府并无关联，但在本案中，被告泉州市洛江区马甲镇人民政府却应被告惠安县直属水库管理处的要求以履行属地管理保护责任单位的名义到场配合介入拆除，可见本案拆除行为并非是民事侵权上的排除妨碍、消除危险等自力救济行为，而是在行政管理过程中，为制止违法行为、控制危险扩大等情形，对公民的财物实施的行政强制措施行为。故，被告惠安县惠女水库管理处、被告泉州市洛江区马甲镇人民政府2018年6月15日对原告吴某某的拦网养殖设施剪断的行为，应认定为行政强制措施行为。 关于焦点四，拆除行为的合法性问题。首先，在法定职权方面。《中华人民共和国行政强制法》第十六条第一款规定“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”，同时《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”在本案中，被告惠安县直属水库管理处和被告泉州市洛江区马甲镇人民政府，均未能就其拥有行政强制措施权提供相应的法律法规授权方面的证据予以佐证，两被告未获法律法规授权即强制拆除原告吴某某的养殖设施，属于超越法定职权，应认定行为违法。其次，在执法程序方面。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：㈠实施前须向行政机关负责人报告并经批准；㈡由两名以上行政执法人员实施；㈢出示执法身份证件；㈣通知当事人到场；㈤当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；㈥听取当事人的陈述和申辩；㈦制作现场笔录；㈧现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；㈨当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；㈩法律、法规规定的其他程序。”在本案中，被告惠安县直属水库管理处和被告泉州市洛江区马甲镇人民政府既未能提供证据证实其有听取原告吴某某的陈述和申辩，也未能提供现场笔录等证据，无法认定其有履行上述严格、细致的程序规定，应认定程序违法。再次，关于情况紧急和代履行问题。被告惠安县直属水库管理处辩称若法院认定为本案强制拆除行为为行政行为则其行为符合“紧急情况下的代履行”，故不构成违法。《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”本案中，被告惠安县直属水库管理处、泉州市洛江区马甲镇人民政府未能提供证据证实本案属于法定的紧急情况，且未有证据证实其曾对原告吴某某作出要求履行排除妨碍、恢复原状等义务的具体的行政决定，更遑论原告吴某某经催告后仍不履行行政决定。退一步讲，即使该行为被认定为“代履行”，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十一条“代履行应当遵守下列规定：㈠代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；㈡代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；㈢代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；㈣代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。”,被告惠安县直属水库管理处和泉州市洛江区马甲镇人民政府也未能提供证据证实其有遵守上述关于代履行应当遵守的程序性规定，即存在着未在代履行前作出代履行决定书送达当事人、未在代履行三日前催告履行、代履行完毕时未制作执行文书等行为，亦属于行为违法。最后，行政诉讼适格主体问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第二款“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”的规定，本案中被告惠安县惠女水库管理处作为惠安县水利局举办的事业单位法人，具体参与实施行政强制行为，原告吴某某不服列其为被告提起诉讼，并无不当。 综合上述证据及庭审查明的事实，泉州市人民检察院、泉州市河长制办公室针对惠女水库库面违法拦网养殖行为进行督办并要求清退现有非法侵占养殖户，以实现惠女水库渔业养殖规范化管理，其行为出发点在于维护公共利益及环境保护的角度出发，目的是维护良好河湖水事秩序，相关督办行为是合法合理的，理应得到支持。然而，在本案中,虽然原告吴某某在涉案期间并未依法取得涉案水域相应的养殖承包权，但具体执行上级相关督办事项的被告惠安县直属水库管理处、被告泉州市洛江区马甲镇人民政府在未获得法律法规赋予的行政强制措施权的前提下，超越法定职权且违反法律法规对于实施行政强制措施的程序性规定的情况下，对原告吴某某的养殖设施实施强制拆除，且该行为亦不符合行政强制关于情况紧急和代履行的相关情形及程序性规定，其行为均违法，但因该行为不具有可撤销内容，故应当确认违法。原告吴某某亦诉被告南安市洪濑镇人民政府行政强制行为违法，但现有证据未能证实南安市洪濑镇人民政府有参与涉案的强拆行为，故不予支持，其因本案造成的经济损失，在宣判前未能就此事项达成调解协议，可就赔偿事项另行处理。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第㈠项、第三十四条、《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款、第十六条第一款、第十八条、第五十条、第五十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第二款规定，案经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、确认被告惠安县直属水库管理处、泉州市洛江区马甲镇人民政府于2018年6月15日强制拆除原告吴某某位于惠女水库拦网设施的行政强制行为违法。 二、驳回原告吴某某的其他诉讼请求。 案件受理费100元，由被告惠安县直属水库管理处、泉州市洛江区马甲镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。 审 判 长  林毅高 人民陪审员  王连安 人民陪审员  杨锦兴 二〇一九年十二月三十一日 法官助理陈静岚 书记员郑生泰 附注：本案引用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： ㈠行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； ㈡行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： ㈠行政行为违法，但不具有可撤销内容的； ㈡被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； ㈢被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 《中华人民共和国行政强制法》 第二条本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。 行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。 行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。 第十六条行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。 违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。 第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定： ㈠实施前须向行政机关负责人报告并经批准； ㈡由两名以上行政执法人员实施； ㈢出示执法身份证件； ㈣通知当事人到场； ㈤当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径； ㈥听取当事人的陈述和申辩； ㈦制作现场笔录； ㈧现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明； ㈨当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章； ㈩法律、法规规定的其他程序。 第五十条行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。 第五十一条代履行应当遵守下列规定： ㈠代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人； ㈡代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行； ㈢代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督； ㈣代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。 代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。 代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。 法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。 没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。