黄石市下陆区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0204行初35号原告黄石市天虹房地产开发有限公司，住所地：黄石市黄石港区天虹小区**。法定代表人田洪畴，该公司董事长。委托诉讼代理人余俊，湖北风劲律师事务所律师，特别授权。被告黄石市自然资源和规划局，住，住所地：黄石市下陆区广州路**/div>法定代表人倪文明，该局局长。委托诉讼代理人侯兵，湖北申远律师事务所律师，一般代理。原告黄石市天虹房地产开发有限公司（以下简称黄石天虹）不服被告黄石市自然资源和规划局（以下简称市资源和规划局）作出的黄土资征（决）[2019]1号《土地出让金征收决定书》，于2019年8月12日向本院提起行政诉讼，本院于2019年8月19日立案后，依法组成合议庭进行了审理。原告黄石天虹的委托诉讼代理人余俊、被告市资源和规划局的委托诉讼代理人侯兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黄石天虹诉称，1、被告认定原告开发位于黄石××××号黄石剧场建设项目提高容积率的行为严重错误，缺乏事实依据，与规划部门当时许可原告建设规模不符。2004年，原告通过公开出让方式取得位于黄石××××号宗地土地使用权，于同年4月16日签订《国有土地使用权出让合同》，依据合同约定，出让宗地面积为2238.01平方米，土地用途为综合（商业、住宅），主体建筑物性质为娱乐及商住，建筑容积率、密度、限高、绿地比等载明“符合规划要求”。原告按约定支付土地出让金，并进行规划设计，同年11月25日，原市规划部门为原告核发2004093号《建设工程规划许可证》，核定该项目建设规模为，层次18+1（不含地下室），总建筑面积14847.24平方米，其中1-5层为娱乐设施，6-19层为住宅。随后，原告着手开工建设，2006年，原告申请变更规划设计加层，并获原市规划部门同意，规划部门亦核发2006058号《建设工程规划许可证》，建设规模由18+1层增加20+1层，加层建筑面积1732.8平方米，其中商业248平方米。2008年2月22日，该建设工程取得规划验收，总建筑面积为16833.24平方米（不含地下室），2007年3月27日，原告取得建筑工程竣工验收备案证。在项目建设中，原告仅一次变更规划设计方案，且依法申请并通过规划审批。被告无视《出让合同》的约定和2004093号《建设工程规划许可证》的许可建设规模，以规划部门所谓“回复”内容来认定项目初始规划条件，确定该项目的初始容积率无疑是错误的。而实际上，规划部门的“回复”内容不但与其附件（黄石剧场修建性规划四）载明主要技术指标不符，也与其法定许可该项目建设的规模相矛盾，规划部门的回复不能作为被告认定初始容积率的依据。相对原被告双方而言，初始容积率确定应当以出让合同约定为准。是否存在提高容积率、提高多少应当以出让合同约定的初始容积率作为评判的标准，被告在认定原告开发黄石剧场项目中提高容积率的事实上漏洞百出，依据不足，严重与事实不符。2、被告核定征收原告土地出让金数额严重错误、缺乏事实依据与法律依据。对改变土地用途，调整容积率补交土地出让金，虽然始见《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》，但国家一直未出台具体的实施办法，各地也未实际执行。本市执行改变土地用途，调整容积率补交土地出让金政策也是从2008年开始，而本案涉诉建设项目在2007年已经竣工验收合格并取得备案证书。依据本市执行国家政策实际情况，不应当征收调整容积率土地出让金。即使执行国家政策规定，征收改变土地用途容积率的出让金，涉案项目只有一次改变容积率行为，而且改变容积率是依法报原市规划部门批准后实施，也应当执行当时生效的政策。被告以原告三次提高容积率行为而征收土地出让金明显错误，缺乏基本事实依据。同时，依据当时本市执行国家政策的实际情况，原告无须缴纳改变用途调整容积率的土地出让金。综上，被告认定原告开发黄石××××号原黄石剧场建设项目中存在三次改变容积率的行为事实错误，缺乏事实依据，与出让合同约定及规划许可的内容不符；征收改变容积率的土地出让金明显缺乏事实依据与法律依据，请求撤销被告作出的黄土资征（决）[2019]4号《土地出让金征收决定书》。原告黄石天虹向本院提交如下证据：证据一，《土地出让金征收决定书》，拟证明2019年3月6日，原黄石市国土资源局（以下简称原市国土局）向原告发出黄土资征（决）[2019]4号征收决定书，以原告在开发黄石剧场商住楼项目中存在提高容积率行为，核定补缴土地出让价款186.7358万元。证据二，1、国有土地使用权出让合同；2、土地证，拟证明：1、2004年4月16日，原告与被告签订《国有土地使用权出让合同》，出让合同约定，出让面积2238.01平方米，土地用途为综合（商业、住宅），出让总价款336万元，受让人在本合同项下宗地新建建筑物的，应符合下列要求：主体建筑物性质娱乐及商住；附属物性质、建筑容积率、建筑密度、建筑限高、绿地比例，其它土地要求为“符合规划要求”。2、双方对容积率等土地利用条件笼统约定“符合规划要求”，并没有明确的容积率（即初始容积率）。证据三，建设用地规划许可证2004104，拟证明原告开发的黄石剧场项目依法取得建设用地规划许可证，规划用地面积2274.9平方米。证据四，1、建设工程规划许可证2004093；2、黄石剧场综合楼规划总平面图，拟证明：1、对诉争的地块、规划部门首次许可的建设规模：层次18+1层（不含地下室）总建筑面积14847.74平方米，其中1-5层为娱乐设施建筑面积4600.4平方米，6-19层为住宅建筑面积10249.34平方米。2、该许可证许可的建设规模是确定初始容积率的基本依据。证据五，1、黄规罚决字[2006]5号决定书；2、罚没收入缴款书；3、城市规划业务办公会议纪要；4、黄石市规划工程规划许可证，拟证明：原告申请建设项目加层，获规划部门许可同意，建设规模为18+1层增加为20+1层，加层建筑面积1732.8平方米，其中商业面积248平方米，这是原告唯一一次改变容积率行为，且获规划部门许可。证据六，1、黄规验（2008）010号；2、建筑工程竣工验收备案，拟证明：原告开发的黄石剧场项目，取得规划部门验收合格，符合规划要求，综合验收合格，并取得竣工验收备案证。被告市资源和规划局辩称，2003年12月12日，原市规划局批准黄石剧场地块规划用地面积2274.9平方米，土地用途为商住用地，总建筑面积12800平方米，容积率3.2，商住比为30.98%：69.02%。2004年4月9日，原告通过挂牌出让方式竞得该地块2238.01平方米国有土地使用权。同年4月16日，原告与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，建筑容积率、限高、绿地比等载明“符合规划要求”。2004年11月25日，原市规划局批准总建筑面积14847.74平方米；2006年8月31日，原市规划局批准，由原18+1增至20+1层，新增建筑面积1732.8平方米。2008年2月22日，原市规划局对该项目进行了竣工验收，总建筑面积16833.24平方米。2007年3月28日，经市房产局实测该项目总建筑面积17473.55平方米（不含地下室建筑面积773.83平方米，其中：商业4824.8平方米，住宅12648.75平方米）。经公开摇号，选择湖北鸿城评估公司对该宗地因提高容积率应补缴土地出让价款的情况进行了评估，评估报告（备案号：4203116BA0097）已通过“土地估价报告备案系统”。根据评估价格，核算原告应补缴土地出让价款为186.7358万元。2019年3月6日，被告经局务会议决定，作出《土地出让金征收决定书》（黄土资征决[2019]4号），要求原告于30日内补缴土地出让价款。综上，因为原告项目存在提高容积率，需补缴土地出让金，被告依法向原告作出具体行政征收行为，并告知原告有权提出行政复议或行政诉讼，程序正当，行为合法，人民法院依法应当予以维持。被告市资源和规划局向本院提交如下证据：第一组证据，1、挂牌出让公告；2、成交确认书；3、《国有建设用地使用权出让合同》，拟证明：挂牌出让合同中明确容积率为3.2，出让合同中约定建筑指标符合规划要求。第二组证据，1、2003年12月12日原市规划局审批文件；2、《建筑工程规划许可证》二份；3、规划验收意见书，拟证明：2003年12月12日，原市规划局审批该项目用地容积率为3.2，原市规划局通过规划许可，两次提高容积率，规划验收时超过批准总建筑面积。第三组证据，1、原市国土局函及修建性详细规划图；2、原市规划局复函；3、实测报告；4、评估报告;5、补缴土地出让金计算表，拟证明：该项目存在调整容积率，需补缴出让价款。第四组证据，1、关于补缴出让金的通知；2、行政征收决定书；3、局务会议纪要2017（8），拟证明：被告经集体决定，向原告作出具体行政征收行为。法律依据：1、《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发[2010]204号）；2、《省国土资源厅关于房地产用地调整容积率后补缴土地出让价款土地评估有关问题的复函》（鄂土资函[2012]664号）。经庭审质证，原告黄石天虹对被告市资源和规划局提交的证据质证意见为：第一组证据中的证据1，从形式看，该证据系内部审批文稿，出让公告应以对外发布公告为准。对该证据的真实有待进一步审查，即使真实性客观存在，其出让公告也是要约邀请，不属要约，对缔结合同的双方不具有法律约束力。关于涉案地块出让时的容积率，应当以双方在《出让合同》确认的指标为准。而实际上，关于涉案地块的出让时容积率是不明确的，更不能以公告来认定容积率为3.2。事实上，公告所载明容积率3.2没有事实依据，也与规划部门对该地块容积率回复函相矛盾，认定涉案地块容积率为3.2没有事实依据与法律依据。证据2的三性无异议，对证据内容有异议，确认书并没有明确出让地块的利用条件（包括容积率）。证据3的三性无异议，对证据内容有异议，出让合同对出让地块利用条件包括容积率等均是“符合规划要求”，属于约定不明，从文义表达的意思应是以规划审批数据为准，无法推定地块出让容积率为3.2。第二组证据中的证据1真实性无异议，合法性、关联性有异议，该规划方案是原剧场申报的规划整体改造方案，只明确用地规模2274.9平方米，用地功能娱乐与商住、用地位置黄石大道西侧、黄石剧场处，没有明确容积率，对挂牌出让的摘牌受让人没有约束力，该审批文件也无法推算或确认涉案出让地块的容积率为3.2。证据2的三性无异议，对证明内容有异议，出让合同约定利用条件为符合规划要求，2004年颁发规划许可证明确了用地面积、建筑面积，即可推算出让时的规划条件，即容积率为6.634，不能以2004年规划许可证来认定改变规划条件而提高容积率，事实上，原告只存在2006年一次提高容积率行为，而不是两次。证据3无异议。第三组证据中的证据1、2的真实性无异议，合法性、关联性有异议，以函件可以看出，国土部门出让时并不知道出让地块的容积率，认定容积率为3.2没有事实依据。2002年12月黄石市规划设计院出具的详细规图，标明的技术指标，规划用地面积等既与出让地块面积不一致，同时，指标之间相互矛盾，也没有经过容积率法定机关规划局签章核定，其图注的指标不具有法律效力，对受让人更不具有约束力。国土部门的函请再次证明涉案地块出让时容积率是不明确的，应以规划部门对受让人受让后申报并批准规划方案为准确认容积率。证据2真实性无异议，合法性、关联性有异议，根据法律规定，出让地块的容积率只能由规划部门确定，而规划部门在2004年3月9日土地出让公告前，并没有出台有效文件明确出让地块的容积率，现依据一个未经法定部门授权不具有法律约束力的规划院编制的详规图来推算出让地块的建筑面积，既而折算容积率是极其荒谬的，明显违反法律规定，其复函内容不能作为确定涉案地块出让时的容积率依据，同时该复函与出让公告（文稿）载明3.2容积率相矛盾，均不足以认定出让地块的初始容积率为3.2。证据3的三性无异议，对证明内容有异议。证据4的真实性无异议，合法性、关联性有异议，该评估报告以涉案地块出让时初始容积率为3.2，总建筑面积为7161.63平方米，商住比为30.98%、69.02%为基本条件，来测算不同条件下涉案地块不同时期的地价，既与《出让合同》约定的条件不符，同时亦与规划总回复的技术指标不符。在基础条件严重错误，与事实不符情况下，以2014年11月25日、2006年8月31日、2008年2月22日为基准评估日期，对涉案地块不同容积率条件的地价进行评估，无疑是十分错误的，估价结果不能作为调整容积率补交土地出让金的依据。第四组证据的真实性无异议，合法性、关联性有异议，被告认定原告三次提高容积率与事实不符。地块。地块出让时无论是规划部门还是国土部门都没有明确容积率合同只约定“符合规划要求”，而原告受让后，2014年11月25日申报并经规划许可的建筑面积为14847.74平方米，其中一至五层为4600.4平方米，六至十九层为10249.34平方米，应当以此确认地块出让时初始容积率6.634，原告只存在2006年一次提高容积率行为，被告认定原告三次提高容积率，既没有事实依据，同时与客观事实不符。被告市资源和规划局对原告黄石天虹提交的证据质证意见为：证据一、证据三，三性无异议。证据二的2份证据三性无异议，证明目的有异议。对于初始容积率，对于土地出让必须有相应的容积率指标，这是确定土地价款的最基本条件。因此出让时没有明确具体的容积率是不可能的。在出让公告或规划局的详规图中均明确载明了容积率为3.2。因此该地块的初始容积率应当是3.2。虽然合同中载明的是符合规划要求，但所谓的规划要求只能是出让合同之前已经存在的容积率指标，而不能是在之后颁发的规划许可证中载明的容积率。证据四的2份证据三性均无异议，证明目的有异议。该规划许可证是原告该地块获得规划工程许可证的，该容积率不是初始容积率，只能证明案涉项目从3.2提高到了6.63。证据五，证据1、2的真实性、合法性无异议，关联性有异议。证据3、4的三性无异议，对证明目的有异议，这不是唯一的一次提高容积率。在此时原告将容积率提高到7.41，与被告提交的证据是相吻合的。证据六的三性均无异议，对证明目的有异议。根据规划许可其经批准提高容积率后建筑面积为16580.54平方米，规划验收面积为16833.24平方米，也超过了规划许可建筑面积，这是第三次提高容积率。本院对上述证据认证如下：被告出示的证据、法律依据，均符合关联性、合法性、真实性的要求，均是被告作出被诉行政行为认定事实、程序及法律适用的依据，本院均予以确认。原告出示的证据五中的证据1、2与本案争议无关联，本院不予确认；其他证据符合关联性、合法性、真实性的要求，本院均予以确认。经审理查明，2004年4月9日，黄石市地产交易中心（甲方）与黄石天虹（乙方）签订《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》，确认乙方以人民币336万元的最高报价成交，竞得G（2004）09号位于黄石××××号，土地面积2238.01平方米国有土地使用权。2004年4月16日，原市国土局（出让人）与黄石天虹（受让人）签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：1、出让人出让给受让人的宗地位于黄石××××号，宗地总面积2238.01平方米。2、宗地的用途为综合（商业、住宅）。3、受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的应符合下列要求：主体建筑物性质为娱乐及商住；附属建筑物性质、建筑容积率、建筑密度、建筑限高、绿地比例、其他土地利用要求均为符合规划要求。2004年4月29日，原市国土局向黄石天虹颁发黄国用（2004）第0374号土地使用权证，该证上显示使用权面积为2238.01平方米。2004年11月3日，原市规划部门向黄石天虹颁发《建设用地规划许可证》，该证上显示用地面积为2274.9平方米。2004年11月25日，原市规划局向黄石天虹颁发《建设工程规划许可证》2004093，建设规模为层次18+1（不含地下室），总建筑面积为14847.74平方米，其中1-5层为娱乐设施，6-19层为住宅。2006年8月31日，原市规划局向黄石天虹颁发《建设工程规划许可证》2006058，该证上显示建设项目商业、住宅加层，建设规模为层次由原18+1增加为20+**，加层建筑面积为1732.8平方米，其中商业面积为248平方米。2008年2月22日，原市规划局出具黄规验（2008）第010号规划验收意见书，意见书内容为：该工程总建筑面积为：16833.24平方米（不含地下室），建筑层数为20+1层，其中主体工程竣工部分基本符合规划要求，原则通过规划验收。2016年12月20日，经原市国土局委托，湖北鸿诚房地产估价经纪有限公司出具鸿地价[2016]估字第111号《土地估价报告》，报告估价结果为：估价基准日分别为2004年11月25日，原容积率为3.2，新容积率6.63，楼面地价商业799.37元/平方米，住宅281.83元/平方米；2006年8月31日，原容积率6.63，新容积率7.41，楼面地价商业739.91元/平方米，住宅252.89元/平方米；2008年2月22日，原容积率7.41，新容积率7.81，楼面地价商业710.74元/平方米，住宅260.1元/平方米。2016年12月26日，原市国土局向原市规划局出具《关于商请明确黄石天虹“黄石剧场”项目相关规划指标的函》，该函内容为：黄石天虹向原市国土局申办黄石大道795号“黄石剧场”商住楼项目提高容积率补缴土地出让金用地手续。经我局核实，发现该项目存在以下问题：一是容积率与总建筑面积不成正比。2002年12月1日黄石市城市规划设计研究院出具的《黄石剧场修建性详细规划》图中标明，总用地面积4088平方米，总建筑面积15780平方米，由此测算该地块的容积率为3.86，而该图中标注的容积率为3.2；二是2003年12月12日你局对该项目进行审批，出让土地面积2274.9平方米，未明确总建筑面积和容积率。为依法依规准确核算项目应补缴的土地出让金，确保国有资产不流失，切实维护土地权利人的合法权益，我局经反复核查和集体会审，仍未弄清差异原因。现商请贵局明确项目出让时土地面积为2274.9平方米容积率和总建筑面积为多少，并函告我局。2017年2月16日，原市规划局向原市国土局出具《关于黄石天虹“黄石剧场”项目相关规划指标的复函》，该复函内容为：依据该文件及附件（黄石剧场修建性详细规划图），经测算，该图总建筑面积15780平方米，其中新建建筑面积约为12800平方米，原6层保留建筑面积约为2980平方米。2017年4月6日，原市国土局召开局务会，对黄石天虹建设的“黄石剧场”商住楼项目提高容积率补缴土地出让价款业务进行集体决定。2018年5月10日，原市国土局向黄石天虹出具《关于补缴土地出让金的通知》，通知黄石天虹补缴土地出让金186.7358万元，于15日内申请办理有关手续，逾期启动司法程序予以追缴。2019年3月6日，原市国土局向黄石天虹出具《土地出让金征收决书》，限黄石天虹收到决定书之日起30日内补缴土地出让价款186.7358万元。因黄石天虹不服，故向本院提起行政诉讼。另查明，2002年12月1日，黄石剧场修建性详细规划图中显示主要技术指标为：总用地面积4088平方米，总建筑面积15780平方米，容积率3.2。该详细规划图中注明本规划于2002年12月1日规划办公会审查通过。2003年12月12日，经原市规划局批准，根据黄石剧场申请，经2003年11月25日规划委员会主任办公会研究，同意该单位按规划整体改造并办理规划手续，具体意见如下：用地规模2274.9平方米。黄石市人民政府实施机构改革，将原市国土局的职能，整合到市资源和规划局，原市国土局不再保留。原市国土局实施的行政行为，由市资源和规划局继续行使职权。本院认为，本案争议的焦点为：1、原市国土局出让土地时初始容积率的问题；2、黄石天虹是否存在三次提高容积率的行为；3、市资源和规划局作出的征收决定书是否合法。1、市资源和规划局出让土地时初始容积率的问题。本案原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》系双方真实意思表示，内容不违反相关法律法规的规定，系合法有效。本案，2002年12月1日黄石市城市规划设计研究院编制出图的“黄石剧场修建性详细规划图”中显示容积率为3.2，且该详细规划图已经规划部门审查通过，与黄石天虹与原市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》中约定的容积率“符合规划要求”内容相一致，故被告以《国有建设用地使用权出让合同》的约定认定初始容积率3.2的意见，不违反法律法规的规定，本院依法应予确认。2、黄石天虹是否存在三次提高容积率的行为。根据（国办发（2006）100号）《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中明确规定“改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴土地价款”，本案，黄石天虹以出让方式取得出让面积2238.01平方米，自2002年12月1日确定初始容积率3.2，2004年11月25日，原市规划局批准黄石天虹总建筑面积为14847.74平方米，容积率提高为6.63（14847.74÷2238.01）；2006年8月31日，原市规划局批准黄石天虹加层建筑面积1732.8平方米，容积率提高为7.41[（14847.74+1732.8）÷2238.01]；2008年2月22日，原市规划局规划验收黄石天虹建设的黄石剧场综合楼工程总建筑面积16833.24平方米，容积率提高为7.52（16833.24÷2238.01），上述黄石天虹在建筑“黄石剧场”项目过程中存在三次提高容积率的行为，故黄石天虹应按照规定补缴土地出让价款。3、根据《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发[2010]204号）中明确规定“坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”本案，市资源和规划局根据上述规定，对黄石天虹应补缴的土地出让价款委托地价评估公司按照规划部门批准调整时的土地市场楼面地价进行评估，并经集体决策，作出（黄土资征决[2019]4号）《土地出让金征收决定书》时依法告知原告享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利，其最大程度地保护了行政相对人的合法权益，符合法定程序，认定事实清楚，适用法律正确，本院依法应予维持。综上，黄石天虹请求撤销的理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告黄石市天虹房地产开发有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告黄石市天虹房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或黄石市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于黄石市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费人民币50元，款汇湖北省黄石市中级人民法院，户名：湖北省黄石市中级人民法院，开户银行：中国农业银行股份有限公司黄石分行团城山支行，账号：17×××18。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  彭亚萍人民陪审员  方三安人民陪审员  周绍明二〇一九年十二月二十三日法官助理汪静书记员王威