江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏02行初99号 原告埃迪集团（远东）发展有限公司，住所地澳门林茂海边大马路海擎天第******。联系地址澳门特别行政区船澳街海擎天第3座35-Q。 委托代理人石得根，男，澳门特别行政区居民。 被告无锡市市场监督管理局，，住所地无锡市梁溪区永和路** 法定代表人许伟英，该局局长。 出庭应诉负责人张贤，该局副局长。 委托代理人张轶，该局行政审批处处长。 委托代理人孙亚君，江苏法舟（江阴）律师事务所律师。 第三人无锡市利用外资管理委员会，住，住所地无锡市新金匮路**市民中心****/div> 委托代理人黄黎江，无锡市商务局工作人员。 委托代理人李荣华，江苏海辉律师事务所律师。 第三人无锡市滨湖区商务局，住，住所地无锡市滨湖区金城西路**/div> 法定代表人秦文荣，该局局长。 出庭应诉负责人印德强，该局副局长。 委托代理人吴向东，江苏云崖律师事务所律师。 第三人无锡市滨湖区胡埭镇人民政府，住所地，住所地无锡市滨湖区胡埭镇振胡路**iv> 法定代表人杨志清，该镇镇长。 出庭应诉负责人费小明，该镇副镇长。 委托代理人刘婕，江苏宁卿律师事务所律师 原告埃迪集团（远东）发展有限公司（以下简称埃迪公司）诉被告无锡市市场监督管理局(以下简称无锡市监管局)、第三人无锡市利用外资管理委员会（以下简称无锡市外资委）、第三人无锡市滨湖区商务局（以下简称滨湖区商务局）、第三人无锡市滨湖区胡埭镇人民政府（以下简称胡埭镇政府）行政不作为一案，本院于2019年7月23日立案受理后，依法组成合议庭，于同年10月10日进行了庭前质证，并于同日公开开庭审理了本案，现已审理完毕。 原告埃迪公司起诉称：无锡市外资委委托滨湖区商务局在隐瞒无锡埃迪房地产开发有限公司（以下简称无锡埃迪房产公司）董事会和原告情况下，在2007年12月18日违法作出（锡外管委审三〔2007〕213号）《关于同意“无锡埃迪房产公司”进行特别清算的批复》（以下简称《特别清算的批复》）并委托胡埭镇政府组成特别清算委员会。无锡埃迪房产公司法定代表人、董事长石得根在2011年2月24日第二次上访国家信访局才被告知有关无锡埃迪房产公司己被特别清算，财产被变卖。根据国家信访局指示，依法可向有关部门索要有关“特别清算的批复、财产评估报告、清算报告、收付凭证”，此后，花了近8年时间一直向各行政机关索要和公开有关“特别清算的批复、财产评估报告、清算报告、收付凭证”，都遭到拒绝，进而依法进行行政诉讼，同样遭到法院不依法对行政机关拒绝公开的违法行政行为进行裁定，进而掩护贪腐利益集团侵占和瓜分无锡埃迪房产公司财产9000万人民币犯罪证据。为此，根据《外商投资企业清算办法》第33条规定，原告在2018年向被告查询“特别清算的事情”，被告答复我们不知道“特别清算的事情”，无锡埃迪房产公司主体至今合法存在。原告依法在2018年4月20日向原无锡市工商行政管理局（以下简称原无锡市工商局，后于2019年1月合并为无锡市监管局，下同）递交申请书，要求：1.依法确认无锡埃迪房产公司被特别清算,违反法定程序有隐瞒重要事实和重大遗漏，责令改正；2.依法确认清算组成员利用职权徇私舞弊，谋取非法收入，侵占公司财产，责令退回公司财产。原无锡市工商局在2018年4月24日收悉并于2018年5月28日决定立案调查。经多次催办，被告至今没有任何答复和释明，已违反《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，侵犯原告合法权益，特此提出行政诉讼，请求依法裁定被告原无锡市工商局无理由拒绝作出调查决定书的行政不作为违法。 原告埃迪公司向本院提供的证据有： （一）原告埃迪公司于2019年7月23日起诉时提供的证据有：1.埃迪公司商业登记，证明在澳门注册。2.无锡埃迪房产公司工商登记，证明该公司至今合法存在，企业在业。3.《特别清算的批复》，证明无锡市外资委在2007年12月18日违法作出了批复。4.有关依法在2018年4月20日向原无锡市工商局要求调查申请书，证明要求调查，原告掌握了对方违反法律程序的证据，故上报要求原无锡市工商局调查。5.快递凭证，证明被告立案。6.2018年5月28日《决定立案调查通知书》，证明被告立案。 （二）原告埃迪公司于2019年10月8日提供的证据有：1.原告商业登记资料，证明埃迪公司在澳门注册。2.无锡埃迪房产公司工商管理局企业登记资料，证明该公司主体资格合法存在。3.（94）港三办字第598号，证明关于澳门与内地相互承认文件规定。4.批准证书，证明原经营期2007年9月11日届满，埃迪公司是无锡埃迪房产公司的外商投资者，占百分之七十的股份。5.“债权人”特别清算申请书，说明（1）自1999年以来经营、无资金、无营业地址、无企业机构，（2）2007年9月11日止，营业期届满，未获准延长，证明对方伪造事实、无依据（本院并未收到原告的该材料，但被告提供的证据二中有该材料）。6.《特别清算的批复》，证明同意无锡埃迪房产公司进行特别清算（本院未收到原告的该份材料，但被告证据二中有该材料）。7.埃迪公司和无锡埃迪房产公司向被告提交调查申请，证明无锡埃迪房产公司“被特别清算”违法、重大隐瞒事实、为己谋利。8-1.锡工商告字外地1号行政处理告知书，证明对无锡埃迪房产公司的投诉，被告决定立案调查。8-2.锡工商告字外地2号行政处理告知书，证明对埃迪公司的投诉，被告决定立案调查。9.锡规地许第008号，证明建设用地规划许可证。10.锡规第许93第004号，证明建设工程规划许可证。11-1、11-2、11-3、（锡国土用﹝93﹞字第04号）、开工单、商品房外销证，证明国土使用权证、148892平方米、70年产权。12.锡梁会师字（1993）1118号，证明验资报告，外方154万美元现金、中方书面证明54万美元投入。13.本院案件登记表，证明有13件案件，共计标的1079万人民币。14.无锡县县长会议纪要，证明村民阻挠工地施工长达6个月，延误交房时间，发生债务纠纷。15.无锡市重要地区控制要点（至今未经市人大通过），证明1996年7月无锡县归无锡管辖，1997年1月起以市总体规划调整，用停水停电逼迫无锡埃迪房产公司停止建设和经营，2000年始以编制“无锡市重要地区控制要点”为由不准无锡埃迪房产公司复工（法院并未收到该材料，后原告当庭提供）。16.原告向省工商联反映要求复工，证明1998年始一直与本院及有关部门协商复工和债务解决问题，等待无锡市人民政府同意。17.江苏省工商联给无锡市市委副书记许津荣的调查情况汇报，证明1993年1月开工，因村民未收到青苗补偿阻扰施工延误交房日期引起债务，1998年以来因规划调整停工多次要求复工未果。18.滨湖区信访局《关于省工商联给许书记查办调查情况汇报无锡埃迪情况汇报》，证明（1）石得根1998年以来反映事实符合实际；（2）施工被拖延未能按时交房引起债务，土地证被法院扣押；（3）规划调整市、区政府部门对十八湾开发无方案未答复，至今不能复工。19.无锡市规划局给无锡市政府办公室《关于无锡埃迪房产公司情况汇报》；证明（1）确认埃迪公司已出资600万美元，1900万全款付清土地款、1500万人民币投入建筑费；（2）因规划调整，1998年以来石得根多次来锡寻求启动方案无果，建议换地。从证据16-19可以证明债权人提出债务人特别清算申请书的理由“三无”情况，完全无事实根据和法律依据，是无锡市政府不让原告复工。20.无锡市交通局函，证明2003年下半年因环太湖公路扩建征用土地进行补充洽谈。21.无锡市国土局函，证明（1）征用17114.189平方米；（2）根据省政府苏政发（2000）77号和（2002）79号二文件补偿8万元一亩。22.省国土厅（苏国土资函﹝2009﹞206号）,证明《关于批准环太湖路工程建设用地的通知》在2003年先批地,在2009年2月24号获得批复，说明是先霸占土地，再获得批复。23.国土部（国土资函﹝2009﹞330号）,证明国土部有《关于环太湖工程建设用地的批复》。24.锡规信公复（2016）第0465号，证明（1）规划设计未找到；（2）规划许可证不存在。25.江苏省政府告知书，证明环太湖公路没有征用合资企业建设用地内容，征用17114.189平方米，依法应补偿近3000万人民币。26.锡外管委（2004）206号文件，证明无锡市外资委第一次违法作出对无锡埃迪房产公司进行特别清算，原告不同意征地。27.通知，证明法定代表人于2004年9月26日收到，9月28日向无锡市外资委提出申诉（本院未收到该证据材料，后原告当庭提交）。28.锡外管委（2004）246号文件，证明撤销锡外管委（2004）206号对无锡埃迪进行特别清算（本院未收到该证据材料，但在被告提供的证据二中有该材料）。29.石得根向经办人徐国良发函，证明撤销后合资中方撬开办公室大门把无锡埃迪房产公司全部公章、营业执照、文件等抢劫一空，至今不归还，连续2004、2005年两年不办理工商年检。30.情况反映，原告向梁保华省长要求解决复工问题。31.省外商投诉中心材料，证明根据梁省长指示涉及土地问题与市政府协调。32.土地评估报告，证明省外商投诉中心、石得根与市政府三方协调同意委托对无锡埃迪房产公司土地进行评估，评估价为20820.31万人民币，因要无锡市政府按此价协调，就不了了之。 33.王先生向公安局报案，证明2005年1月投诉1500万所建十栋别墅、公寓房1万平方米、基础工程、环卫设施（其中包括三幢装修好作为办公房且被法院查封）全部被违法拆除，原告于2005年1月28日和2005年8月28日二次报案。34.两中方股东向仲裁委提出申请，证明要求解除申请人与被申请人之间的经营合同。35.裁决书，证明上海仲裁分会作出对中方书面证明不予认可。36.无锡规划局信访函；证明根据《苏锡常都市圈绿化系统规划的通知》和《无锡市重要地区规划控制要点》为“依据”认定无锡埃迪房产公司土地不再开发和建设。37.苏建办（2006）486号文件由江苏省建设厅、林业局联合作出，证明《苏锡常都市圈绿化系统规划的通知》于2003年10日生效，在规划批准之日以前获得土地使用权的地块，应依法使用。38.锡工商案（2006）第14-668号《处罚决定书》吊销营业执照决定，证明因2005年不办年检经催办后仍不年检，法定代表人于2006年5月10日收悉，同年7月5日向江苏省工商行政管理局提出行政复议。39.锡工商案（2006）第93号文件，证明江苏省工商行政管理局经办人在2006年7月10日电告石得根，无锡工商局决定错误会很快撤销，原无锡市工商局于2006年7月12日电告石得根将撤销，2006年7月14日合资中方向原告递交锡工商案（2006）第93号文件和被清算窃去的营业执照副本给石得根，然后石得根撤回《行政复议申请书》。40.关于对《无锡埃迪房产公司》申请通过年检有关问题的复函，证明企业中方投资者名称发生变更，却未经审批机关批准。41-1.召开有关经营期限十五年董事会议通知，证明给胡埭镇村镇建设服务公司、胡埭镇建筑安装公司，通知开会内容、时间、地点，、地点方名称变更需去办理手续报董事会。41-2.收件凭证，证明中方股东周建华签收。41-3.申请经营期限十五年修改草程、合同报告，证明包括协议2份、合同、及相关材料。41-4.合同，证明修改后合同、要求。42.滨湖区对外经贸局答复，证明要求补正材料，确立2007年5月8日为受理日期。43.滨湖区商务局关于2007年10月18日函的回复（以经营期限到期不再受理），证明因无锡市商务局没有依法在2009年9月11日前对无锡埃迪房产公司的经营期限延长15年行政许可申请作出批准，视为准予继续；并证明追讨新的批准证书。44.无锡市商务局答复，证明目的同证据43，且无锡埃迪房产公司在2008年1月向省商务厅提交《行政复议申请书》。45.苏公平贸资（2008）223号行政复议申请书，证明确认无锡市商务局受理无锡埃迪房产公司的经营期限延长15年行政许可申请日期为2007年5月8日，其应在30天内重新作出具体决定。46-1.锡法（1994）阳民初字第97号民事判决书，证明债权人系奚国兴。46-2.《债权转让协议》，证明签字人蒋玉林与债权人名称不一致。47-1.锡法（1994）锡民初字第73号民事判决书，证明债权人系张伟。47-2.同证据46-2重复。48-1.（1994）锡民初字第28号民事判决书，证明债权人系蒋念祖。48-2同证据46-2重复。49-1.（1994）锡民初字第85号，证明债权人系陈时杰。49-2同证据46-2重复。50-1.（1994）锡民初字第43号民事判决书，证明债权人系赵琪华。50-2同证据46-2重复。证据51-1.（1995）锡民初字第6号民事判决书，证明债权人张庆芳、章定华的债权525443元。51-2同证据46-2重复。52.被申请人的“情况汇总”，证明执行案件均因申请执行人权利已转让，受让人未向法院申请强制执行而终结（法院未收到该证据材料，后原告当庭表示去除该证据）。53-1.（1995）锡经初字第233号民事判决书，证明债权人无锡广邮电缆厂的债权425万元。证据53-2.签署《债权转让协议书》；证明是无锡市滨湖区太湖镇人民政府，债权人与签署人名称不一致。54-1.（1994）锡民初字第44号民事判决书，证明债权人无锡市德宝实业公司的债权100万元。54-2.签署《债权转让协议书》，证明是无锡市新中亚投资开发公司，债权人与签署人名称不一致。55-1.（1995）锡经初字第10号民事判决书，证明债权人上海纺织集团对外经济技术合作公司的债权150万元。55-2.签署《债权转让协议》，证明签署《债权转让协议书》是上海纺织集团对外经济技术合作公司，本院作为见证担保签名盖章。56-1.（1993）锡经初字第38号民事判决书，证明债权人系海南祖荣实业有限公司。56-2.《债权转让协议书》，证明只有杨祖荣签署《债权转让通知书》给本院。57-1.（1994）锡经初字第30号民事判决书，证明债权人是谢垣卿，签署《债权转让协议书》是谢垣卿，2008年6月19日已成立特别清算委员会，债权人应向特别清算委员会申报。57-2.签署《债权转让协议》，证明是谢垣卿签署。58-1.（1994）锡经初字第27号民事调解书（80万元），证明债权人武进县建设工程总公司（本院并未收到该证据材料，后原告当庭表示去除该证据）。58-2.《债权转让协议书》，证明签署人是常州市建筑总公司埃迪公司以本院查封的已竣工的三幢别墅房作为还款抵押保证。59.国家信访局材料，证明受理日期（本院并未实际收到原告的该份材料，但被告证据二中有该材料）。60.锡收储合（2008）第1号，证明无锡市国土资源局与特别清算委员会违法收购合同。61.各行政机关2006-2007年函，证明知道原告通信联络、地址、电话。 （三）原告于2019年10月10日开庭时提供的证据有： 1.1992年8月3日证明，证明无锡埃迪房产公司中方两股东注册资金是有书面的证明，在2005年上海的裁决书中不予认可注册资金。2.2006年12月25日关于埃迪公司申请年检通过的复函，证明无锡市商务局及无锡市外资委六个单位不认可中方股东名称的变更，形成了在无锡市的埃迪公司只有外方一个股东，老的名称没有，新的名称不认可。3.2008年4月28日申请延长经营期限的报告，证明无锡市商务局及无锡市外资委六个单位不认可中方股东名称的变更，形成了在无锡市的埃迪公司只有外方一个，老的名称没有，新的名称不认可，因此无锡埃迪房产公司只有外商埃迪公司一个股东，于是无锡埃迪房产公司在2008年召开董事会修改章程，提出要求变更外商投资企业。4.2008年4月28日无锡埃迪房产公司章程，证明向无锡市商务局提出外商独资延长经营期限的行政许可申请；在2007年4月3日无锡埃迪房产公司向无锡市外资委提交了延长经营期限15年的行政许可申请，2007年5月8日滨湖区商务局复函予以受理，直到2007年9月11日之前没有做出批准与否的决定。根据《行政许可法》第五十条的规定，在期满之前未作决定的视为批准。因此无锡埃迪房产公司成立至今，但中方股东没有，所以在2008年4月28日召开的无锡埃迪房产公司董事会决议修改章程，要求变更为外商独资，提出了行政许可。5.2008年6月4日无锡市对外贸易经济合作局文件锡外经贸资（2008）146号文件，证明在文件中明确指出在2008年5月16日收到无锡埃迪房产公司提交的要求延长公司经营期限的申请，但是至今无锡市商务局拒绝提供2008年5月16日收到的无锡埃迪房产公司延长经营期限的申请原件。6.2008年7月8日江苏省对外贸易经济合作厅634号文件，证明634号不予批准，仅是对146号的要求变更为外商独资的要求不予受理，所以原告没有提出起诉，不影响无锡埃迪房产公司中外合资企业合法存在的原因。7.江苏省商务厅（2017）2号行政复议决定书，证明在该决定书第7页第11行的内容有明确指出，但是无锡市商务局至今不肯承认原告于4月28日提交的是无锡市商务局于5月16日收到的申请报告，又不拿出拒绝提供5月16日收到的什么文件，收到申请报告内容。8.2007年7月6日胡埭镇政府的行政答辩状，证明胡埭镇镇长吴石松是无锡市胡埭物流园有限公司(以下简称“物流园公司”)法定代表人，又是特别清算委员会的主任；清算委员会是他一个人抓的，并且知道无锡埃迪房产公司的外资方公司在上海的联络地址和电话，即上海市福建中路225号5楼，直到2011年。9.信封复印件三份，证明委任代理人在上海设立办事处，有联络地址。 被告无锡市监管局答辩称：一、埃迪公司不是投诉人，不是适格原告。其局于2018年4月收到无锡埃迪房产公司的《要求调查无锡埃迪房产公司“被特别清算”有隐瞒重要事实和重大遗漏申请书》，申请书中写明了申请人是无锡埃迪房产公司，无锡埃迪房产公司将原告公司作为第三人列在申请书中。鉴于其局至今尚未收到无锡埃迪房产公司清算组成员的备案材料，因此，其局在收到无锡埃迪房产公司的申请书后，认可无锡埃迪房产公司具有投诉资格。而埃迪公司作为第三人，并没有直接向其局提出案涉投诉，因此，其无权起诉要求确认其局对无锡埃迪房产公司的投诉存在不作为。二、其局收到无锡埃迪房产公司的申请书后已依法启动了调查程序，目前尚在调查当中。无锡埃迪房产公司于2018年4月第一次向其局提交材料，并于5月23日向其局补充了材料，其局在收到补充的材料后，依法于2018年5月28日立案调查并告知无锡埃迪房产公司、埃迪公司立案情况。因案件复杂，其局依法延长了办案期限。在调查过程中，其局依法走访了无锡市滨湖区胡埭镇了解相关情况，并向无锡市外资委发函请求该委协助调查。无锡市外资委后向其局反馈称“该委未收到无锡埃迪房产公司任何相关清算资料”。目前，其局仍在调查核实无锡情况。无锡埃迪房产公司申请书中提出的问题，显然只有在清算组查明确定之后，其局才可能按照《公司登记管理条例》第七十条规定进行相应处理，因此，原告诉称其局存在不作为显然不能成立。综上，埃迪公司不是投诉申请人，其并非适格原告。其局受理无锡埃迪房产公司的投诉后，处理程序合法，目前其局仍在调查当中，请求法院依法裁定驳回原告起诉。 被告无锡市监管局向本院提供的证据有：1.无锡埃迪房产公司的《要求调查无锡埃迪房产公司“被特别清算”有隐瞒重要事实和重大遗漏申请书》及邮寄凭证，证明无锡埃迪房产公司才是投诉人，埃迪公司只是第三人。2.无锡埃迪房产公司补充材料及邮寄凭证，证明无锡埃迪房产公司为其投诉事宜，向其局在2018年5月23日补充了材料（该组证据与原告于2019年10月8日向法院提供的证据一致）。3.公开调查申请及邮寄凭证；证明无锡埃迪房产公司在其局调查中向其局提出了公开听证的申请。4.工作追记、协助调查函和无锡市外资委复函和复函中的附件材料，证明其局对无锡埃迪房产公司的投诉申请立案后，依法尽到了调查职责，但因无锡市外资委尚未告知其局无锡埃迪房产公司清算组成员情况，其局对无锡埃迪房产公司的投诉尚在调查中。5.行政处理告知书两份及送达凭证，证明其局依法立案后，告知了无锡埃迪房产公司和埃迪公司。6.案件来源登记表、立案审批表、行政处罚案件有关事项审批表2份、案件集体讨论记录，证明其局依据法定程序立案和延长办案期限。7.被告无锡市监管局在庭审后于2019年12月23日向本院提供了锡监行审（2019）001号案件移送函、锡监行审告字(2019)第001号和002号行政处理告知书，并向本院提供了其向原告埃迪公司邮寄锡监行审告字(2019)第001号和002号行政处理告知书的凭证。 第三人无锡市外资委答辩称：其委于2018年8月收到被告来函调查了解关于无锡埃迪房产公司清算事宜后，分别于2018年10月12日、2018年12月4日就相关事宜向滨湖区商务局、滨湖区胡埭镇了解当年无锡埃迪房产公司清算情况。2019年2月滨湖区商务局向其委提交了一份《关于无锡埃迪房产公司清算过程的情况说明》。2019年2月其委向被告提交了关于无锡埃迪房产公司清算事宜的书面回复意见，积极履行了相应职责。关于无锡埃迪房产公司清算事宜，其委曾于2007年12月18日作出《特别清算的批复》)，此后其未收到无锡埃迪房产公司任何相关清算资料。 第三人无锡市外资委未向本院提交证据。 第三人滨湖区商务局答辩称：其局接到无锡市外资委协助调查的通知后，向有关单位了解情况，2019年2月提交了一份《关于无锡埃迪房产公司清算过程的情况说明》，并提供了物流园公司特别清算的申请、《特别清算的批复》、无锡市锡城公证处(2007)锡证民内字第41139号公证书、2008年10月16日《人民日报》公告复印件。其局积极履行了协助调查的相关工作。 第三人滨湖区商务局未向本院提交证据。 第三人胡埭镇政府答辩称：一、胡埭镇政府系受无锡市外资委之委托成立特别清算委员会，但胡埭镇政府本身并不等同于特别清算委员会，特别清算委员会具备独立的诉讼主体资格。依据《中外合资经营企业法》《中外合资经营企业法实施条例》《外商投资企业清算办法》的有关规定，2007年12月18日，无锡市外资委作出《特别清算的批复》，决定无锡埃迪房产公司依法进行特别清算，委托胡埭镇政府组织相关人员成立清算委员会进行清算，清算委员会设主任一人，委托胡埭镇政府指定人员担任。二、在接到滨湖区商务局转交的原无锡市工商局《协助调查的函》(锡工商函﹝2018﹞9号)、无锡市外资委《协助调查通知》后，胡埭镇政府已就受委托成立特别清算委员会后对于无锡埃迪房产公司清算过程等相关情况作了相应汇报说明，不存在不作为的情况。 第三人胡埭镇政府未向本院提交证据。 经庭审质证，原告埃迪公司对被告无锡市监管局提供的证据质证意见如下：对证据1，其证明目的与事实有出入，根据2018年5月28日原无锡市工商局行政处理告知书中第1号就是无锡埃迪房产公司，说明无锡市工商局承认其投诉；第2号告知书是给埃迪公司的，其内容证明称埃迪公司不是投诉人与事实不符。对证据3，第三人应该是埃迪公司与无锡埃迪房产公司共同要求调查的，说明无锡埃迪房产公司忽略了埃迪公司。对证据4，2018年5月28日立案，到8月4日做出了活动，拖延了2个月；协助调查函是2018年8月17日，5月28立案，8月17日才发协助调查函，是不作为。对证据5，1、2号告知书原告刚才已经讲过了。对证据6，由于被告的不作为，以荒谬的理由要求延长，在2018年12月4日向胡埭镇政府了解无锡埃迪房产公司被特别清算的事情，但被清算前的背景及清算组的组成情况都没有写。无锡市外资委在2007年12月18日作出的《特别清算的批复》中已经明确了物流园公司作为债权人提出清算，委托胡埭镇组成特别清算委员会。作出行政行为的机关，其必须提供作出该行政行为的法律依据。 被告无锡市监管局及第三人无锡市外资委、滨湖区商务局、胡埭镇政府对原告埃迪公司提供的证据质证意见如下： （一）对原告于2019年7月23日起诉时提供的证据质证意见如下：首先对于原告证明自身主体资格的证据，对无锡埃迪房产公司合法存续没有异议，但原告本身主体资格有异议，原告未能提供经公证认证的证明。其次原告所提供的上述证据都没有原件予以证实。最后原告所举证据只是证明了无锡埃迪房产公司被特别清算，而无锡埃迪房产公司向被告投诉的是有关清算组及成员未能履行法定义务，要求被告进行查处，上述所有证据均不能达到向被告投诉的证明目的。 （二）对原告于2019年10月8日提供的证据质证意见如下：1.对证据1-15的质证意见为，原告提供的证据，从真实性角度讲都是复印件，被告对其真实性不能确认；其次，原告提供的诸多证据都是证明其企业为何被特别清算以及特别清算的审批实施存在诸多违法之处，但原告向无锡市监管局投诉的事项是清算组未能正确履行职责以及清算组成员存在侵害无锡埃迪房产公司利益的情形。原告的上述证据与其投诉目的都没有关联性。不能证明其待证的事实。2.对原告证据16-30的质证意见同对证据1-15的质证意见一致。3.对原告证据31-45，认为与本案没有关联性。4.对原告证据46-1到证据58-2的质证意见为原告上述证据目的是证明作为特别清算的申请人，物流园公司作为债权人对无锡埃迪房产公司提出特别清算，其债权来源存有异议，故特别清算的批复违法。被告指出特别清算是原告向被告投诉得以成立的前提，两者是不同的具体行政行为，证明特别清算是否违法，不是本案应于理涉的范围，而应该另行提起行政诉讼予以解决，且如特别清算原告根本不予认可的话，也就不存在由此成立的清算组及清算组成员行为是否适当的问题，所以两者从根本讲没有关联性，被告不予认可。5.对原告证据59至61的质证意见，认为与本案无关联性。 （三）对原告于2019年10月10日开庭时提供的证据质证意见如下：原告提供的证据1-7及证据9都是说明特别清算理由不足，因为原告认为其经营期限并未届满，而是应该按照其申请的期限再延续15年。这还是清算是否合法的问题，与本案并无关联性。原告提供的证据8不能达到原告的证明目的，被告只能看到吴石松是胡埭镇镇长，而无法得出吴石松是特别清算委员会的主任这一结论。当然即便原告有证据证明吴石松为清算委员会的主任，也无法得出清算组和清算组成员存在应由被告查处的违法行为。 本院对各方当事人提交的证据认证如下：对原告埃迪公司分别于2019年7月23日起诉时提供的证据1-6，于2019年10月8日提供的证据1-2、4-12、42-44，于2019年10月10日开庭时提供的证据1、4-5，因与本案具有关联性，本院均予以采纳；对原告埃迪公司提供的其他证据因与本案不具有关联性，本院不予采纳。对被告无锡市监管局提供的证据1、3-7因与本案具有关联性，本院均予以采纳，对被告无锡市监管局提供的其他证据不予采纳。 经审理查明：埃迪公司为澳门特别行政区政府登记的法人，登记编号为19663ｓｏ,法人住所为澳门林茂海边大马路海擎天第******。根据2019年1月15日无锡埃迪房产公司的工商材料上反映，，无锡埃迪房产公司住所地为无锡市法定代表人为石得根，开业日期1992年9月12日，终止日期2007年9月11日，企业类型为有限责任公司（台、港、澳与境内合资），股东为埃迪公司、无锡县胡埭村镇建设服务公司、无锡县胡埭建筑安装公司，企业状态为在业，从事房地产开发、建设和经营，主管部门胡埭（镇政府）。根据1992年9月7日江苏省人民政府（外经贸苏府资字〔1992〕5199号）《中外合资经营企业批准证书（副本）》上反映，无锡埃迪房产公司注册资本220万美元，其中中方66万美元，外方154万美元，合资年限15年等。1992年10月28日，无锡县城乡建设局向无锡埃迪房产公司颁发锡规地许第008号《建设用地规划许可证》，载明：“用地项目名称维也纳别墅区，用地位置太湖十八湾三湾，用地面积22.48公顷”。1993年3月5日，无锡县人民政府向无锡埃迪房产公司颁发锡土国用（93）字第04号《国有土地使用证》，载明：“土地使用权面积148892平方米，使用期限70年整”。1993年1月13日，无锡县城乡建设局向无锡埃迪房产公司颁发锡规建许（93）第004号《建设工程规划许可证》，载明：“建设项目名称维也纳别墅区，建设位置太湖十八湾三湾，建设规模一期工程103幢别墅25550平方米”。 2007年4月3日，无锡埃迪房产公司向无锡市对外经济贸易合作局和无锡市滨湖区对外经济贸易合作局外资处出具《申请延长经营期限报告》，申请延长合资公司的经营期限至30年，即从营业执照签发之日起到2022年9月12日止。2007年5月30日，无锡市滨湖区对外经济贸易合作局向无锡埃迪房产公司出具《关于申请延长经营期限报告的答复》，要求无锡埃迪房产公司补交如下文件：1.合营公司投资各方一致同意延长合营期限的文件；2.合营合同和章程的修改协议。2007年10月18日，无锡市滨湖区对外经济贸易合作局向无锡埃迪房产公司法定代表人石得根出具《关于2007年10月18日函的答复》,载明：“一、我局已于2007年5月30日在《关于申请延长经营期限报告的答复》中明确告知您应提交相关文件，但我局至今没有收到相关文件。二、目前无锡埃迪房产公司经营期限已到期，综上，我局不再受理无锡埃迪房产公司的延期申请。” 2007年12月18日，无锡市外资委作出《特别清算的批复》，该批复同意无锡胡埭物流园有限公司作为债权人提出对无锡埃迪房产公司进行特别清算的申请；委托胡埭镇政府组织相关人员成立清算委员会进行清算，清算委员会设主任一人，委托胡埭镇政府指定人员担任，特别清算期间，清算委员会主任行使企业法定代表人的职权，清算委员会行使企业权力机构的职权，清算委员会处理有关清算的事务，并向无锡市外资委报告工作；特别清算期间，清算委员会应严格按照《中外合资经营企业法》《中外合资经营企业法实施条例》《外商投资企业清算办法》等法律法规进行清算，清算委员会制定的清算方案及制作的清算报告须经无锡市外资委确认。2011年8月23日，无锡市联席办、信访局曾出具《关于石得根涉诉信访事项的综合报告》 2018年4月20日，无锡埃迪房产公司向原无锡市工商局邮寄《要求调查无锡埃迪房产公司“被特别清算”有隐瞒重要事实和重大遗漏的申请书》（以下简称《调查申请书》），该《调查申请书》载明“申请人无锡埃迪房产公司，第三人埃迪公司，被申请人一无锡市商务局，被申请人二胡埭镇政府。申请请求：1.依法确认无锡埃迪房产公司被特别清算违反法定程序有隐瞒重要事实和重大遗漏，责令改正；2、依法确认清算组成员利用职权徇私舞弊，谋取非法收入，侵占公司财产，责令退回公司财产。并写明了相关事实和理由。”该《调查申请书》上加盖了无锡埃迪房产公司和埃迪公司两枚公章。原无锡市工商局于2018年4月24日收到《调查申请书》，并于2018年5月28日分别作出（锡工商告字〔2018〕外第1号）《行政处理告知书》和（锡工商告字〔2018〕外第2号）《行政处理告知书》，该两份《行政处理告知书》除了抬头分别为无锡埃迪房产公司和埃迪公司不一致外，其他内容一致，即“对你司投诉的无锡埃迪房产公司清算委员会在无锡埃迪房产公司特别清算过程中涉嫌存在清算程序违反法律规定，清算组成员利用职权徇私舞弊等事项，已作如下处理：决定立案调查。” 原无锡市工商局2018年8月22日的《行政处罚案件有关事项审批表》上反映，因该案件时间跨度长，案情复杂，无法在90天内作出处理决定，经审批延长办案期限30日。原无锡市工商局2018年9月20日的《行政处罚案件有关事项审批表》上反映，因该案件案情特别复杂，暂未查明清算组的组成情况、清算报告的内容和结果，并已函告无锡市外资委，尚在等待回函，无法在上次延期的30日作出处理决定，经审批继续延长办案期限。原无锡市工商局2018年9月20日的《局办公会议案件集体讨论记录》上反映，该案继续延长（第二次）办案期限经过了原无锡市工商局局办公会议集体讨论通过。 2018年6月6日，无锡埃迪房产公司和埃迪公司向原无锡市工商局提出听证申请。同年8月17日，原无锡市工商局向无锡市外资委作出（锡工商函〔2018〕49号）《协助调查函》，主要内容载明“我局根据《公司法》第二百零六条之规定，立案调查无锡埃迪房产公司特别清算委员会在无锡埃迪房产公司特别清算过程中涉嫌存在清算程序违反法律规定、清算组成员利用职权徇私舞弊等事项，特请贵单位协助调查以下问题：无锡埃迪房产公司的清算过程，并提供相应的证据。”原无锡市工商局提供的2018年12月4日《工作追记》上载明：“该局法规处处长魏磊和外资处处长张轶到胡埭镇政府，就无锡埃迪房产公司特别清算一事进行走访了解。胡埭镇副镇长顾海峰一行参加了座谈，顾海峰等介绍了无锡埃迪房产公司清算前的背景情况，但未告知无锡埃迪房产公司清算组的组成情况，也未能提供该公司的清算报告。” 2019年2月20日，无锡市外资委向无锡市监管局出具（锡外管委函〔2019〕1号）《关于无锡埃迪房产公司协助调查的复函》，主要内容载明：“关于无锡埃迪房产公司清算事宜，市外资委曾于2007年12月18日作出《特别清算的批复》，此后未收到无锡埃迪房产公司任何相关清算资料。具体清算过程，详见无锡市滨湖区商务局于2019年2月1日作出的《关于无锡埃迪房产公司清算过程的情况说明》。”该情况说明内容载明：“无锡埃迪房产公司自1994年起因借款、工程、售房款等原因引发大量诉讼，涉案标的金额已超过5500万元人民币(包括本金、利息及罚息)。2007年1月至11月间，胡埭镇下属企业物流园公司经与无锡埃迪房产公司债权人协商并签订债权转让协议，受让取得了债权人对无锡埃迪房产公司所享有的全部权益，总计债务为本金1715万元及无锡埃迪房产公司应承担的延期付款责任和违约责任所产生的利息及罚息。为此，物流园公司特将上述债权转让情况及要求无锡埃迪房产公司在2007年12月6日前对是否进入清算程序或何时进入清算程序等事宜予以答复的情况，通过发函形式予以告知，并由无锡市锡城公证处出具(2007)锡证民内字第41139号公证书。无锡埃迪房产公司未能在规定期限内成立清算组织自行进行清算，经债权人物流园公司申请，依据《中外合资经营企业法》《中外合资经营企业法实施条例》《外商投资企业清算办法》的有关规定，2007年12月18日，无锡市外资委作出《特别清算的批复》，决定无锡埃迪房产公司依法进行特别清算，委托胡埭镇组织相关人员成立清算委员会进行清算，清算委员会设主任一人，委托胡埭镇指定人员担任。根据《外商投资企业清算办法》第三十六条的规定，“企业进行特别清算，由审批机关或其委托的部门组织中外投资者、有关机关和有关专业人员成立清算委员会”，胡埭镇特致函无锡埃迪房产公司外方投资者埃迪公司，告知该公司于2008年1月2日前委派一名人员作为清算委员会委员参与无锡埃迪房产公司特别清算工作，并由无锡市锡城公证处出具(2007)锡证民内字第41901号公证书，对邮寄送达信函的内容及过程进行公证。埃迪公司并未在指定期限内委派人员作为清算委员会委员。2008年1月2日胡埭镇作出《关于成立无锡埃迪房产公司清算委员会的决定》(胡政发(2008)6号)。无锡埃迪房产公司清算委员会分别在2008年1月9日、1月16日出版的《人民日报》及2008年1月10日、1月15日出版的《无锡日报》上发布公告，告知无锡埃迪房产公司进行清算、清算委员会组成及自公告之日起九十日内债权人申报债权等事宜。清算委员会成立后，即制定了清算方案，接管了无锡埃迪房产公司的部分账簿和部分文件资料，指定了留守人员看管公司财产，并按照清算方案依法开展清算工作。因无锡埃迪房产公司所在地发生规划变更，禁止房地产建设，清算时现状实际已为绿化用地，清算委员会向市土地储备中心申请回购埃迪公司原受让地块。经无锡振业不动产咨询评估事务所、无锡东华会计师事务所有限责任公司评估，无锡埃迪房产公司所属的位于湖山村三湾，面积223.34亩土地等价值为5181万元人民币。为保障各债权人合法权益，经市土地储备中心向市政府书面请示，最终同意由市土地储备中心以6253.52万元人民币一次性予以收购。所有清算过程、清算结果、财产处理及分配方案等，由清算委员会于2008年8月7日出具《无锡埃迪房产公司清算报告》予以详细载明。清算终结后，清算委员会在2008年10月16日出版的《人民日报》上进行公告。” 再查明，2019年12月20日，无锡市监管局作出锡监行审（2019）001号案件移送函，该函载明:“无锡市外资委：无锡埃迪房产公司举报无锡埃迪房产公司特别清算委员会违规清算违法线索，因根据《外商投资企业清算办法》第四十二条、第四十九条及《商务部办公厅关于依法做好外商投资企业解散和清算工作的指导意见》第五条的规定，不属于其局管辖。依据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十六条第一款的规定，现将该违法线索移送你单位处理。”同日，无锡市监管局分别向无锡埃迪房产公司和埃迪公司作出锡监行审告字(2019)第001号和002号行政处理告知书（两告知书除了抬头单位不一致，其他内容一致），内容载明：“我局调查的无锡埃迪房产公司举报无锡埃迪房产公司特别清算委员会违规清算事项，已作出如下处理：将有关线索移送审批机关处理。无锡埃迪房产公司的特别清算于2007年2月18日经无锡市外资委批准，并于2008年1月2日根据《关于成立无锡埃迪房产公司清算委员会的决定》成立清算委员会开始特别清算。根据《商务部办公厅关于依法做好外商投资企业解散和清算工作的指导意见》(商法字[2008]31号)第五条的规定‘《办法》废止前，特别清算已经开始的，特别清算程序可继续进行，清算委员会依法作出的清算报告具有法律效力’，无锡埃迪房产公司的清算程序仍然应当按照《外商投资企业清算办法》进行。根据《外商投资企业清算办法》第四十二条的规定‘清算委员会制定的清算方案和制作的清算报告须经企业审批机关确认’和第三十三条的规定‘自清算报告提交企业审批机关之日起10日内，清算委员会须向税务机关、海关分别办理注销登记。清算委员会应当自办结前款手续之日起10日内，将清算报告并附税务机关、海关出具的注销登记证明，报送企业登记机关，办理企业注销登记，缴销营业执照，并负责在一种全国性报纸、一种当地省或者市级报纸上公告企业终止’。就目前胡埭镇政府向其局提交的证据材料和无锡市外资委回函表明，《清算报告》仅由无锡埃迪房产公司清算委员会盖章，尚未提交企业审批机关确认，清算流程尚未完毕，暂无需向登记机关报送清算报告；特别清算的行政行为由审批机关作出，特别清算是否违反法定程序其局无权对此作出确认；《清算报告》由无锡埃迪房产公司清算委员会于2008年8月7日作出，至今已超过二年，即便过程中存在‘清算委员会成员利用职权徇私舞弊，谋取非法收入或者侵占企业财产’的违法行为，根据《行政处罚法》第二十九条的规定‘违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚’；根据《外商投资企业清算办法》第四十九条的规定‘清算委员会成员利用职权徇私舞弊，谋取非法收入或者侵占企业财产的，由企业审批机关、企业登记机关责令退还侵占的企业财产’该清算委员会在向企业审批机关提交清算报告确认和备案前，尚未到向登记机关报送清算报告阶段，目前清算委员会成员是否存在利用职权徇私舞弊，谋取非法收入或者侵占企业财产的行为，应由审批机关调查监管，其局无管辖权限。根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十六条第一款的规定，将有关线索移送审批机关无锡市外资委处理。” 本院认为：本案争议焦点有两个，一是埃迪公司是不是适格原告，二是被告无锡市监管局对埃迪公司的调查处理申请有无行政不作为。 关于埃迪公司是不是适格原告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，根据查明的事实反映，无锡埃迪房产公司作为申请人与埃迪公司作为第三人共同于2018年4月20日向原无锡市工商局邮寄《调查申请书》，请求原无锡市工商局履行相关行政职责，即依法确认无锡埃迪房产公司被特别清算违反法定程序有隐瞒重要事实和重大遗漏以及依法确认清算组成员利用职权徇私舞弊等，原无锡市工商局收到《调查申请书》后于2018年5月28日分别对无锡埃迪房产公司作出（锡工商告字〔2018〕外第1号）《行政处理告知书》及对埃迪公司作出（锡工商告字〔2018〕外第2号）《行政处理告知书》，并明确“对你司投诉的无锡埃迪房产公司清算委员会在无锡埃迪房产公司特别清算过程中涉嫌存在清算程序违反法律规定，清算组成员利用职权徇私舞弊等事项，已作如下处理：决定立案调查。”说明原无锡市工商局已经事实上接受了埃迪公司作为申请人的调查申请并决定立案调查，履行相关行政职责。由于原无锡市工商局于2018年5月28日立案调查至埃迪公司于2019年7月23日向本院起诉时，原无锡市工商局一直未向埃迪公司出具调查处理结果，故埃迪公司认为原无锡市工商局的行政行为侵犯了其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定向本院提起诉讼，埃迪公司具备本案原告的诉讼主体资格。 关于被告无锡市监管局对埃迪公司的调查处理申请有无行政不作为问题。自2012年1月1日起施行的原国家工商行政管理总局《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条第一款规定，适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定;案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日;案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。本案中，根据查明的事实反映，原无锡市工商局于2018年5月28日作出立案调查决定，同年8月17日，原无锡市工商局向无锡市外资委作出（锡工商函〔2018〕49号）《协助调查函》，但无锡市外资委未及时复函（后迟至2019年2月20日才复函）。因该案件时间跨度长，案情复杂，原无锡市工商局无法在90天内作出处理决定，故于2018年8月22日经审批延长办案期限30日。由于该案件案情特别复杂，原无锡市工商局暂未查明清算组的组成情况、清算报告的内容和结果，且在等待无锡市外资委回函，无法在上次延期的30日作出处理决定，因此，原无锡市工商局于2018年9月20日经过原无锡市工商局局办公会议集体讨论通过，继续延长办案期限。2018年12月4日，原无锡市工商局有关工作人员到胡埭镇政府就无锡埃迪房产公司特别清算一事进行调查，但未调查到无锡埃迪房产公司清算组的组成情况及该公司的清算报告。2019年12月20日，无锡市监管局分别向无锡埃迪房产公司和埃迪公司作出锡监行审告字(2019)第001号和002号行政处理告知书（内容如前）。同日，无锡市监管局作出锡监行审（2019）001号案件移送函（内容如前）。因此，被告无锡市监管局对原告埃迪公司的调查处理申请已经进行了相关工作，并作出了行政处理告知书，不存在行政不作为。 综上，原告埃迪公司要求依法裁定被告无锡市监管局无理由拒绝作出调查决定书的行政不作为违法的请求因与事实不符，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告埃迪公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告埃迪公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，同时预交上诉案件受理费人民币50元，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  彭国顺 审判员  马 云 审判员  何 薇 二〇一九年十二月三十日 书记员  张玲玲 本案援引法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。