广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤14行终101号上诉人（原审原告）：巫细英，女，汉族，1944年10月5日出生，住广东省中山市****************。委托代理人：刘瑾玮，广东铭兴律师事务所律师。委托代理人：陈路芳，广东铭兴律师事务所实习律师。上诉人（原审被告）大埔县自然资源局，住所地：广东省梅州市大埔县*********。法定代表人：刘汉华，局长。委托代理人：黄建伟，该局工作人员。委托代理人：罗云开，广东法豪律师事务所律师。上诉人巫细英因诉大埔县自然资源局请求履行法定职责行政纠纷一案，不服兴宁市人民法院（2019）粤1481行初64号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告巫细英系大埔县*******民。2018年5月22日，原告巫细英向大埔县公安局森林分局举报范凯亨毁林、毁苗等违法行为。大埔县公安局森林分局接到原告的举报信后，经调查，于2018年6月15日向原告作出了一份《告知函》，该《告知函》认为，原告来信反映范凯亨毁林、毁苗并强行铺设水泥路一事属实，经林业技术工程人员鉴定，范凯亨在山路上铺设长70米、宽4米的水泥路面，上部20米范围内为林地性质，面积为80平方米，剩下50米的水泥路面是非林地性质。对范凯亨在林地范围内铺设水泥路面，擅自改变林地用途的违法行为，大埔县公安局森林分局根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，对范凯亨作出限期恢复原状和并处800元罚款的林业行政处罚决定。对于范凯亨在非林地铺设水泥路面一事不属林业主管部门管辖范围，建议向相关部门反映进行拆除。2018年6月19日，原告巫细英向被告大埔县自然资源局举报反映范凯亨毁林、毁苗、硬化等违法行为并要求被告对范凯亨毁林、毁苗、硬化等违法行为进行查处。2018年11月23日，原告巫细英再次向被告实名举报范凯亨硬化生态林、违规建房等违法事实。被告接举报后，经巡查，发现范凯亨未经批准，擅自占用土地150平方米用于建房，2018年11月27日，被告向范凯亨发出一份《责令停止国土资源违法行为通知书》并对范凯亨违法占地建房进行立案审查。2019年3月13日，被告对范凯亨作出了埔国土资执法（罚）字〔2019〕第12号《国土资源行政处罚决定书》，责令范凯亨退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的房屋。2019年3月26日，原告巫细英向本院提起行政诉讼，请求法院依法确认被告不作为违法并对范凯亨位于青溪镇溪口村高陂坑庵角斜山场合水口山场交界处违法铺设水泥路面和构筑宅基地的违法行为启动行政执法程序。原审判决认为，本案的争议焦点是巫细英是否具有原告主体资格。我国法律赋予了公民、法人和其他组织向有关行政机关举报违法行为的权利，举报权是公民普遍享有的权利。但举报权转化为起诉权，则必须受到行政诉讼法关于原告主体资格规定的限制，公民并不因举报行为而当然享有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系人的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。对于“利害关系的认定，需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求来予以确定，首先，应将当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否有原告主体资格；其次，在当事人确有法律可保护权益的情况下，还需要考虑该权益是否应当通过本案的行政诉讼来保护。在有些情况下，即使当事人具有可保护的法律权益，但该权益应当通过民事诉讼或者其他对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护，则当事人虽然有法律保护的权益，但针对本案不具有原告主体资格。本案中，原告巫细英认为范凯亨违法开山构筑宅基地侵占其享有管理权和使用权的国家生态林、茶园等，且范凯亨削陂建房极易造成山体滑坡，阻塞排水，严重危及原告的安全居住，故而要求被告对范凯亨非法铺设水泥路和构筑宅基地的违法行为启动行政执法程序。就本案而言，被告对范凯亨非法占用土地是否查处是基于范凯亨是否违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，而不是基于原告的合法权益受到侵犯而对范凯亨作出行政处罚，原告所主张的权利不是被告履行职责过程中需要考虑和保护的权利或法律上的利益。且从被告提交的证据来看，被告已对范凯亨非法占用土地建房一事已作出行政处罚，被告并未有如原告所述存在有行政不作为的事实。如原告坚持认为范凯亨侵犯了其合法权益，原告可另行通过民事诉讼来解决。而不是通过本案行政诉讼来寻求救济途径。针对本案，巫细英虽享有举报权但并不具有原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起行政诉讼应当符合下列条件；（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，原告的起诉不符合法定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”的规定，本案应依法裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告巫细英的起诉。案件受理费50元，已由原告巫细英预交，予以退还。上诉人巫细英上诉称，一、一审法院认定上诉人不具有诉讼主体资格错误，上诉人的诉讼主体适格。上诉人与被上诉人不作为的行政行为具有利害关系，上诉人具有法律保护的权益，且保护的权益应当通过本案的行政诉讼来保护。1.上诉人的丈夫刘亦铙于2001年7月左右通过与刘亦根自留地置换方式，获得位于庵角斜刘亦铙房屋后方山坡上面积约300平方的自留地，种植约300棵茶树。2.村民范凯亨于2016年11月份左右违法破坏生态林、侵占上诉人的茶林地，毁坏上诉人家茶树，开扩道路，构筑宅基地。大埔县林业局于2016年11月29日向范凯亨下达了林罚决字〔2016〕第27号《林业行政处罚告知书》。3.2018年5月份左右，村民范凯亨违法铺设水泥硬化道路约70×4=280平方米，兴建房屋占地面积约200平方米。综上事实，范凯亨的违法行为侵占了上诉人的茶园地，毁坏了上诉人的茶树，严重损害上诉人的合法权益，上诉人不仅仅是举报人更是受害人，上诉人与本案具有直接利害关系，涉案土地不恢复直接影响上诉人茶林的恢复。根据《行政诉讼法》第十二条、第二十五条之规定，上诉人是适格主体。二、范凯亨非法占用土地铺设50米×4米水泥路面和构筑宅基地、削坡建房的行为具有违法性。范凯亨的行为违反《土地管理法》第二条第三款，第四十四条第一款之规定，依法应当给予行政处罚。1.2018年6月19日，被上诉人接到上诉人实名举报和明知范凯亨违法事实后，未在法定期限内予以立案。2.被上诉人立案后，未全面查处范凯亨违法行为，硬化道路约300平方米，对范凯亨的上述违法行为未作出行政处罚。3.2018年11月27日，被上诉人向范凯亨发出《责令停止国土资源违法行为通知书》后未履行职责，停止范凯亨的违法行为，放任范凯亨继续违法，兴建住宅。导致本案的根源有2个，一是范凯亨的违法行为；二是被上诉人的不作为。范凯亨在2016年3月份左右，违法破坏生态林，强建上诉人的茶林，上诉人向森林公安和国土资源局进行了举报，森林公安对范凯亨做出了处罚，但也明确了范凯亨修整道路部分属于国土资源局管辖，但国土资源局未对范凯亨作出任何处理。森林公安组织有关人员进行生态林护林后，再次遭到范凯亨的毁灭。在此情况下，范凯亨依然违法强行构筑宅基地，兴建房屋的基础，硬化道路。上诉人举报范凯亨的违法行为，有关部门包括被上诉人未及时处置范凯亨的违法行为，甚至包庇纵容违法人员，导致范凯亨用泥头车装了2车泥土，将上诉人巫细英唯一的通道给堵死了，长达一年时间，且在泥土上摆放香炉，点香烛，诅咒上诉人，直至广东省扫黑办介入后，范凯亨才将上诉人门口的泥土清理。三、范凯亨的违法行为是改变土地用途，属被上诉人管辖职责范围，被上诉人依法应履行职责，对范凯亨的违法行为作出处罚。根据《国土资源行政处罚办法》第二条、第五条、第十条之规定及《土地管理法》第二条、第四条、第四十四条、第六十六条、第七十七条之规定，结合本案上诉人提交的证据一和被上诉人提交的证据四相互印证，足以证明涉案范凯亨非法占用土地铺设50米水泥路面和构筑宅基地、削坡建房是改变土地用途，属被上诉人管辖职责范围，被上诉人依法应当履行职责，对范凯亨的违法行为作出处罚。四、一审法院认定被上诉人没有不作为的事实错误，被上诉人存在以下不作为的事实。1.2016年起上诉人多次以电话和亲自到耕地林地主管部门举报范凯亨的违法行为，并于2018年6月19日以书面方式举报控告范凯亨违法硬化道路、兴建住宅的行为，被上诉人当庭也确认了该事实，应当在十个工作日内予以立案，但被上诉人未依法履行职责，迟迟未立案。上诉人于2018年11月23日再次以书面方式举报控告范凯亨违法行为，被上诉人于2018年11月30日立案处理。被上诉人的行为明显违反法律规定，未履行法定职责，在法定期限内未予以立案，其行为构成不作为，属违法。2.上诉人不仅对范凯亨违法占用土地建房一事进行了举报，而且对范凯亨违法占用土地铺设的50米×4米的水泥路面一事进行了举报。被上诉人于2018年11月30日立案后，未履行全面查处违法行为，明知范凯亨违法硬化道路约280平方米的违法事实，但在处罚书里只字未提，未对该违法行为作出处罚。被上诉人的行为明知违反法律规定，未履行法定职责，依法应当给予处罚而未处罚，其行为构成不作为，属违法。3.被上诉人于2018年11月27日向范凯亨发出埔国土资青停字第〔2018〕019号《责令停止国土资源局违法行为通知书》后，未履行法定职责，制止范凯亨的违法行为，放任范凯亨继续违法兴建房屋的行为。被上诉人的行为明显违反法律规定，未履行法定职责，依法应当制止违法行为而未制止，其行为构成不作为属违法。综上，为了维护当事人的合法权益，维护法律的公正实施,请求二审：1.撤销广东省兴宁市人民法院（2019）粤1481行初64号行政裁定书;2.请求依法确认被上诉人不作为违法;3.请求判令被上诉人履行法定职责，责令其对范凯亨在位于青溪镇溪口村高陂坑庵角斜山场和水口山场交界处违法铺设50米×4米水泥路面和构筑宅基地的违法行为启动行政执法程序;4.请求判令本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人大埔县自然资源局答辩称，一、上诉人的诉讼主体不适格，且诉请理由完全与事实不符，是属滥用诉权的行为。我国法律赋予了公民、法人和其它组织可向有关行政机关举报违法行为的权利，举报权是公民普通享有的权利。但举报权转化为起诉权则必须受到行政诉讼法关于原告主体资格规定的限制，因此，公民并不因举报行为而当然享有原告主体资格。本案中，上诉人认为范凯亨违法开山构筑宅基地侵占其享有管理权和使用权的国家生态林、茶园等，且范凯亨削坡建房极易造成山体滑坡，阻塞排水，严重危机上诉人的居住安全，而要求我局对范凯亨非法铺设水泥路和构筑宅基地的违法行为启动行政执法程序，因此，我局认为上诉人的这一诉请依法不能成立。对上诉人所述范凯亨因违法开路和建房侵占其茶树园和林地权属的诉求是属公民之间的民事侵权行为，如上诉人确有证据证明所述侵权情况属实，上诉人则完全可依法通过正当的民事诉讼途径解决诉争标的，但本案中上诉人却完全混淆了民事和行政两种性质完全不同的法律关系。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》(法释〔2000〕8号)第一条第二款第(六)项规定“对公民、法人或者其它组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政诉讼受案范围，据此，原审法院在查明事实后，依法裁定驳回上诉人的起诉，是于法有据的。二、我局收到上诉人于2018年6月19日书面寄来“关于举报范凯亨毁林、毁苗、硬化等违法行为并责令其拆除水泥路和铁皮房，恢复土地原状的函”后，随即派员进行调查处理，后经调查了解，上诉人举报范凯亨的上述行为是属于未经林业主管部门批准，擅自改变林地用途的违法行为，且该违法行为已由大埔县林业局和大埔县公安局森林分局依法受理，并已由该两职能部门对当事人范凯亨于2016年11月29日、2018年6月15日依法作出了行政处罚。据此，上诉人“关于举报范凯亨毁林、毁苗、硬化等违法行为，并责令其拆除水泥路、铁皮瓦，恢复土地原状的函”的诉求是属林业主管部门职权受案范围，不属我局职权监管范围。三、我局接到上诉人于2018年11月23日“关于实名举报范凯亨目无法纪、再次硬化生态林、违规违法等事实的函”后，并经我局青溪国土资源所工作人员于2018年11月27日巡查发现范凯亨于2018年11月份开始，未经批准在青溪镇青溪口村高四村民小组非法占地150平方米兴建房屋，该所于当日向当事人范凯亨发出了《责令停止国土资源违法行为通知书》；而且在2018年11月28日，上诉人的女儿刘妙琼到我局反映范凯亨违法占地建房接受询问时，我局工作人员已告知其对范凯亨违法占地建房的违法行为正在调查处理之中。根据《中华人民共和国土地管理法》第62条、66条、71条、77条和《国土资源局行政处罚办法》第2条、《广东省国土资源局监督检查条例》第4条等有关规定，我局于2018年11月30日对范凯亨非法占用土地150平方米兴建房屋的违法行为依法予以立案查处，并在法定期限内按违法占地有关处罚程序于2019年3月13日对其作出了埔国土资执法（罚）资〔2019〕第12号《国土资源行政处罚决定书》的行政行为。综上所述，我局已积极正当依法履行法律赋予的法定职责，对当事人范凯亨未经批准非法占用土地违法兴建房屋的违法行为已依法作出了行政处罚，我局作出的该具体行政行为既依法制裁了当事人范凯亨的违法行为，又依法维护了国家法律的正确实施。因此，我局不存在任何的行政不作为的事实。上诉人认为“被告在收到原告书面举报以及范凯亨存在违法事实的情形下，被告在法定的期限内未对范凯亨的违法行为启动行政执法程序，属于不履行法定职责，构成行政不作为”的诉请依法不能成立。据此，原审法院在查明本案事实后，已依法驳回了上诉人的无理诉请。我局认为原审法院认定事实清楚，适用法律准确，恳请二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。当事人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。另查明：1.大埔县公安局森林分局于2016年12月15日向上诉人之子刘世礼作出的《告知函》，主要内容是，大埔县公安局森林分局收到刘世礼的举报材料后，对范凯亨擅自改变林地用途的林业行政违法行为，作出责令限期恢复原状和并处罚款人民币4512元的行政处罚；对范凯亨擅自开垦林地的林业行政违法行为，作出停止违法行为，限期恢复原状的行政处罚。2.大埔县公安局森林分局于2018年6月15日向上诉人之子刘世礼作出的《告知函》，主要内容：来信反映范凯亨在青溪镇溪口村高陂坑庵角斜山场和水口山场交界处毁灭复绿的树苗并强行铺设水泥路一事属实。经查，范凯亨未经林业主管部门批准，擅自在水口山场毁坏山路复绿的树苗，并于5月20日在山路上铺设长70米宽4米的水泥路面。经林业工程技术人员鉴定，范凯亨铺设的水泥路面中，上部20米范围内为林地性质，面积80平方米，剩余50米的水泥路面是非林地性质。对范凯亨在林地范围内水泥路面，擅自改变林地用途的违法行为，我局根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，对范凯亨作出限期恢复原状和并处800元罚款的林业行政处罚决定。对于范凯亨在非林地上铺设水泥路面一事不属林业部门管辖范围，建议向相关职能部门反映进行拆除。3.2018年6月19日，上诉人巫细英向被上诉人大埔县自然资源局举报反映范凯亨强行毁林、挖土，毁坏复绿树苗、违法硬化道路、违法建房等行为，要求被上诉人应对范凯亨的违法行为进行查处。2018年11月23日，上诉人向被上诉人再次举报范凯亨的违法事实。2019年3月13日被上诉人只针对范凯亨未经批准擅自占用青溪镇溪口村高四村民小组的土地150平方米兴建房屋的行为作出了责令退还非法占用土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋的《行政处罚决定书》。2019年3月26日，上诉人以被上诉人未履行法定职责违法，请求判令被上诉人应对范凯亨的违法铺设水泥路面等违法行为启动行政执法程序，从而引起本案诉讼。本院认为，根据查明的事实，上诉人向被上诉人投诉举报的事项包括范凯亨强行毁林、挖土，毁坏复绿树苗，违法硬化道路，违法建房等行为，被上诉人只针对范凯亨违法建设房屋的行为作出行政处罚决定且告知了上诉人；对于上诉人投诉举报的其他事项是否处理以及处理结果，被上诉人对此未作出答复告知上诉人。原审对此未作审查属认定事实不清，从而以被上诉人对违法建房的处理与上诉人无利害关系为由，认定上诉人无原告主体资格裁定驳回起诉，属裁非所诉，依法应予纠正。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销兴宁市人民法院（2019）粤1481行初64号行政裁定；二、发回兴宁市人民法院重审。审判长  吴梢欢审判员  朱红标审判员  贺 璐二〇一九年十一月二十七日书记员  张佳芳