四川省中江县人民法院 民 事 判 决 书 (2018)川0623民初248号 原告：夏向军，男，1963年7月27日出生，汉族，住四川省中江县。 原告：何松平，男，1963年12月9日出生，汉族，住四川省中江县。 二原告共同委托诉讼代理人：任利春，四川山和律师事务所律师。 二原告共同委托诉讼代理人：廖玺，四川山和律师事务所律师。 被告：中江县人民政府，住所地中江县凯江镇公园街2号。 法定代表人：李霞，县长。 委托诉讼代理人：蒋丹，男，中江县人民政府法制办公室工作人员。 委托诉讼代理人：蒲冬梅，女，中江县人民政府法制办公室工作人员。 被告：中江县凯江镇人民政府，住所地中江县凯江镇下东街59号。 法定代表人：江山，镇长。 委托诉讼代理人：王坤，四川宁安律师事务所律师。 原告夏向军、何松平与被告中江县人民政府、中江县凯江镇人民政府合同纠纷一案，本院于2018年3月20日立案受理，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告夏向军、何松平的委托诉讼代理人任利春、廖玺，被告中江县人民政府（以下简称中江县政府）的委托诉讼代理人蒋丹、蒲冬梅，被告中江县凯江镇人民政府（以下简称凯江镇政府）的委托诉讼代理人王坤到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告夏向军、何松平向本院提出诉讼请求：1.二被告向原告返还土地出让金400000元，并从2001年6月5日按照银行同期贷款利率（6%）计算利息至所有款项付清之日止；2.二被告向原告赔偿因未按照《使用统征土地办理出让手续协议书》签订《建设用地使用权出让合同》并交付土地给原告造成的损失8492250元；3.本案诉讼费等实现债权的费用由二被告承担。诉讼中，原告明确利息的计算方式为，以400000元为基数，按年利率6%为标准，从2001年6月5日起计算至损失费用付清之日。赔偿损失的计算方式为，以案涉土地成交价1250000元/亩乘以7.45亩（协议书所约定的土地面积），减去原告购买土地时应支付的土地价格820250元。实现债权的费用为，（2008）中江民初字第1915号和（2011）德民一终字第229号案件受理费28640元。审理过程中，原告请求对案涉土地价值进行评估，并以评估价值确定赔偿损失的单价，即以案涉土地每亩价值乘以7.45亩（协议书所约定的土地面积），减去原告购买土地时应支付的土地价格820250元。 事实和理由：1994年3月15日，被告中江县政府通过会议讨论形成了《会议纪要》，议定“防堰井至德中公路南侧由城关镇人民政府承担开发建设，本着谁投资谁得利的原则实施，涉及征用、租用土地应交县政府的各种费用全部免交，同意成立城关镇房地产公司，并拥有房地产交易的职权。用地单位向城关镇房地产公司申请使用占地时，费用由城关镇自定并收取，归城关镇所有，其用地手续及建筑施工许可证、房屋产权证由国土局和城建委负责办理。”该会议纪要抄送了凯江镇政府、县建委、国土局、县房地产公司、城关镇房地产公司。2001年5月23日，原告与被告凯江镇政府签订《使用统征土地办理出让手续协议书》，该协议约定由原告以820250元的价格购买被告凯江镇政府辖区范围内统征土地7.45亩。协议签订后，原告按协议约定在十日内向被告中江县政府支付了400000元。此后，原告多次与二被告沟通使用土地和办理土地权属证书的事宜，但二被告未予以答复，也未协助原告办理相关手续。2007年11月5日，经被告中江县政府批准，中江县国土局将包括原告购买的7.45亩土地在内的国有土地33.85亩以1250000元/亩的价格全部卖给案外人遂宁市天星拍卖有限公司、四川金路房产开发有限责任公司、德阳市凯辉房地产开发有限公司。《使用统征土地办理出让手续协议书》经二审判决为合法有效的合同，被告凯江镇政府应履行向原告提供土地、报国土局审核、报县政府批准及提供必备材料并协助原告办理相关手续的义务。被告中江县政府应当履行除上述义务外，还应当履行批准义务。因二被告未履行合同义务，故诉至本院，并提出前述诉讼请求。 被告中江县政府辩称，被告中江政府不是本案适格被告。会议纪要系内部文件，仅记载会议主要情况和议定事项，适用于行政机关内部，对外不发生效力。原告不是参会单位，对原告不适用。该会议纪要在文字上并没有授权凯江镇政府可以与原告签订协议及土地出让合同事宜。《使用统征土地办理出让手续协议书》也未引用会议纪要的有关条款。请求驳回原告的诉讼请求。 被告凯江镇政府辩称，一、被告凯江镇政府与二原告在2001年签订协议属实。被告凯江镇政府同意向原告返还预交的价款40万元及利息，但原告主张的利息过高。因在2001年至2007年期间被告无主观过错，后因原告自身原因无法取得土地使用权，原告应明知协议无法继续履行，原告提起诉讼时，被告表示可以随时退还400000元，但原告自身怠于收款至损失扩大，故利息的起算时间应从2007年11月5日起计算至2014年4月6日。二、依协议，被告仅为原告申请办理相关行政审批手续和用地审批手续提供协助义务，而不是代为办理，原告未能取得用地审批手续系自身原因，协议书的签订及履行与原告主张的损失无法律上的因果关系。三、因该协议已无法继续履行，故应当解除。四、2014年6月16日，四川省高级人民法院以裁定驳回原告再审申请后，原告未采取任何形式向被告主张权利，故原告的起诉已过诉讼时效。 原告围绕其诉讼请求，向本院提交了如下证据材料：1.《会议纪要》（1994年3月15日中江县人民政府办公室第四期）、《使用统征土地办理出让手续协议书》（以下简称《协议书》），用于证明被告中江县政府以会议纪要的方式将涉案土地交由被告凯江镇政府开发建设，协议约定被告凯江镇政府应向中江县政府报批并由国土局与原告签订合同，交付土地。2.现金收款收据、中江县发展计划局关于同意夏向军、何松平两人集资建房立项的批复（江计[2002]195号），用于证明原告按照协议向被告交付了土地款，并且办理了立项，建设局批发了建设用地许可证，凯江镇政府未按协议约定向国土局和县政府申报。3.中江县国土资源局关于确认拍卖国有土地使用权结算的通知（江国土资发[2007]181号），用于证明被告将案涉土地重复出卖，原告未能取得该宗土地的使用权，原告因此受到损失。4.（2008）中江民初字第1915号民事判决书、（2009）德民终字第228号民事裁定书、（2010）中江民重字第2号民事判决书、（2011）德民一终字第229号民事判决书、（2014）川民申字第441号民事裁定书，用于证明原告向被告主张权利，双方签订的《使用统征土地办理出让手续协议书》被依法确认有效。5.询问、调解笔录（2017年9月28日），用于证明原告的诉讼请求未过诉讼时效。 被告中江县政府未提交证据。 被告凯江镇政府围绕其反驳理由，向本院提交了如下证据材料：1.统一社会信用信息、法定代表人身份证明书，用于证明凯江镇政府的主体信息。2.《会议纪要》（1994年3月15日中江县人民政府办公室第四期），用于证明凯江镇政府未被授权与用地单位签订国有土地使用权出让合同，不应承担用地手续和相应许可证的职责。3.《使用统征土地办理出让手续协议书》，用于证明原告应当承担向国土局办理土地出让手续的责任，凯江镇政府承担协助义务。凯江镇政府没有义务组织原告与国土局签订土地出让合同、没有义务在确定期限向原告交付土地。被告向原告交付土地的前提是原告取得用地审批手续并签订土地出让合同，但该条件未成就，凯江镇政府无违约行为。4.中江县国土资源局关于确认拍卖国有土地使用权结算的通知（江国土资发[2007]181号）、中江国用（2008城）第单007号国有土地使用权证，用于证明案涉土地已于2007年11月5日经国土局拍卖给第三人，原告无法取得案涉土地的使用权，双方的协议无法继续履行，应予解除。5.（2010）中江民重字第2号庭审笔录，用于证明原告对协议书的条款理解有误。被告在庭审中明确表示愿意退还400000元预交款，原告未领取款项属扩大损失，之后利息不应得到支持。6.（2011）德民一终字第229号民事判决书及送达回证，用于证明生效判决书确认案涉协议书不是国有土地出让合同，原告的诉请未得支持，并释明原告应向凯江镇政府主张违约责任，原告主张违约责任应从送达之日起计算诉讼时效，即应于2013年8月15日开始计算至2015年8月14日。7.（2014）川民申字第441号民事裁定书及送达回执，用于证明原告向省高院申请再审，被裁定驳回，原告于2014年6月16日领取裁定书。 双方当事人提交的证据，经组织质证，被告中江县政府对原告提供的证据的真实性无异议，但认为不能证明中江县政府是本案的适格被告，证据4恰能证明原告自身没有履行相应义务，损失应由其自己承担。被告凯江镇政府对证据的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的有异议，其认为原告的证据不能证明被告具有签订土让合同、申报用地、办理用地出让手续的义务，不能证明被告凯江镇政府有违约行为而导致原告未能取得土地，亦不能证明凯江镇政府重复出让土地，更不能证明原告的土地溢价损失及该主张未过诉讼时效。本院认为，原告提供的上述证据，经被告质证对真实性无异议，且客观真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信。 被告凯江镇政府提交的证据，原告对真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，原告认为会议纪要明确款项收取及土地使用证由城关镇政府负责办理，协议书明确约定凯江镇政府将土地交付给原告使用，还约定如果凯江镇政府过失导致原告延期占用土地，凯江镇政府应当承担损失。对于退款承诺，被告凯江镇政府虽然同意退款，但未明确由谁退、怎么退，不能认定为系退款承诺。本院认为，被告提交的上述证据内容真实、形式合法，与本案具有关联性，本院予以确认。 经审理查明：被告凯江镇人民政府原称中江县城关镇人民政府。1994年3月8日，被告中江县政府召开会议并形成会议纪要，该会议主要决定：伍城北路防堰井往北至德中公路南侧由城关镇人民政府承担开发建设；同意成立城关镇房地产公司，公司拥有房屋产交易的职权；其用地手续及建筑施工许可证、房屋产权证由国土局和城建委负责办理。2001年5月23日，原告与被告凯江镇政府签订《协议书》，该协议主要约定：建设用地人为夏向军、何松平，统征土地单位中江县凯江镇人民政府；总用地面积约4965.0平方（7.45亩），其中原告同意无偿提供1767.0平方（2.65亩）土地作为本市道路、绿化用地；土地价格135000元/亩，其中道路用地65000元/亩，合计820250元；凯江镇政府同意将经批准统征的国有土地提供给原告使用，所使用土地报县国土局审核，经县经政府批准办理用地出让手续；原告在本协议签订后将应支付土地价款汇入凯江镇政府银行帐号内（首付款肆拾万元十日内给付）；凯江镇政府应协助原告按照土地管理法律法规规定到国土部门办理有关手续，同时提供必备资料；凯江镇政府保证原告在取得政府同意使用土地的批复后，按照《国有土地使用权出让合同》的要求提供土地给原告使用，如果由于凯江镇政府过失致使原告延期占用土地使用权则由此造成的经济损失由凯江镇政府承担。 协议签订后，原告于2001年5月28日、5月31日、6月5日向中江县凯江镇房地产开发总公司交纳征地款50000元、250000元、100000元，共计400000元。此后，原告在中江县发展计划局、中江建设局办理了集资建房立项的审批、建设用地规划许可、建设项目选址、规划等手续。2007年11月5日，中江县国土地资源局发出《关于确认拍卖国有土地使用权结果的通知》（江国土地资发[2007]181号），该通知确认，包括案涉土地在内的22564.11平方米土地的使用权经中江县国土资源局委托遂宁市天星拍卖有限公司公开拍卖，以1250000元/亩的成交价，拍卖出让给了案外人四川金路房产开发有限责任公司和德阳市凯辉房地产开发有限公司。 另查明，2008年9月19日，原告向中江县人民法院提起建设用地使用权出让合同纠纷，要求二被告向原告交付土地并协助办理土地使用权登记手续。中江县人民法院作出（2008）中江民初字1915号民事判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服，上诉至德阳市中级人民法院，该院作出（2009）德民终字第228号民事裁定，撤销（2008）中江民初字1915号民事判决，发回中江县人民法院重审。中江县人民法院经重审后，作出（2010）中江民重字第2号民事判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服，上诉至德阳市中级人民法院，该院作出（2011）德民一终字字229号民事判决，驳回上诉，维持原判。此后，原告向四川省高级人民法院申请再审，2014年6月6日，四川省高级人民法院作出（2014）川民申字第441号民事裁定，驳回夏向军、何松平的再审申请。申请再审被驳回后，原告向四川省高级人民法院提出申诉。2017年9月28日，四川省高级人民法院审判员向原、被告进行了询问、调解，并制作询问、调解笔录。2017年12月26日，四川省高级人民法院作出（2015）川民访字第1号驳回申诉通知书，对夏向军、何松平的申诉予以驳回。 再查明，原告申请使用的土地原属于农村集体所有的土地，须经国家依法统征转变为国有土地，其申请才有可能获得批准。 还查明，经一审、二审认定案涉《协议书》不是我国土地管理法认可的《国有土地使用权出让合同》，但该协议书是合同双方的真实意思表示，且不违反法律的禁止性规定，该协议书合法有效。 本院认为，本案的争议焦点如下：一、被告中江县政府是否是承担责任的主体；二、原告主张赔偿损失的诉讼请求是否已过诉讼时效；三、双方签订的协议书是否应当解除；四、被告凯江镇政府是否违约，是否应当赔偿原告损失；五、原告主张的利息如何计算；六、实现债权的费用，即（2008）中江民初字第1915号和（2011）德民一终字第229号案件受理费28640元，是否应该由被告承担。 关于争议焦点一，根据合同相对性原则，案涉《协议书》系原告与被告凯江镇政府签订，中江县政府非合同相对人。中江县政府的《会议纪要》的授权内容与自1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》相冲突，应属无效。故原告依据《会议纪要》内容要求中江县政府承担案涉土地未能交付的责任，于法无据。 关于争议焦点二，原告因未获得案涉土地使用权而主张损失赔偿，从2008年起一直通过诉讼、申诉的方式主张权利至2017年12月26日，四川省高级人民法院作出（2015）川民访字第1号驳回申诉通知书。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条第一款规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。”第一百九十五条第四项规定，与提起诉讼或者申请仲裁具有同等效力的其他情形，诉讼时效中断，从中断、有关程序终结时起，诉讼时效重新计算。本案中，原告的申诉行为与提起诉讼具有同等效力，本案诉讼时效应从原告收到（2015）川民访字第1号申诉通知书次日起重新计算，故原告主张损失赔偿的请求未过诉讼时效。 关于争议焦点三，《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同。原告与被告凯江镇政府签订的《协议书》经人民法院生效判决确定为有效合同，原告虽然没有请求解除合同，但其诉请返还土地款并计算利息，其本质是不再要求继续履行合同，且案涉标的物已实际不能交付，可推定原告有解除合同的意思表示。故，原告与被告凯江镇政府签订的《协议书》依法应予解除。 关于争议焦点四，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明；当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。原告与被告凯江镇政府签订《协议书》后，原告按合同约定支付了土地价款的首付款400000元，并积极办理建房立项的审批、建设用地规划许可、建设项目选址、规划等手续，并提交了证据予以证明。合同约定凯江镇政府负有协助原告办理有关手续，提供必备资料的义务，但被告凯江镇政府未提交为原告提供协助办理相关手续的证据。因此，可推定被告凯江镇政府未按照合同约定履行协助义务，依法应当承担违约责任。《中华人民共和国城市房地产管理法》于1995年1月1日起施行，该法明确规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，在进行土地使用权出让时，应当由土地使用者与市、县人民政府土地管理部门签订书面出让合同。但是，被告凯江镇政府作为非土地管理部门的行政机关仍然与原告于2001年5月23日签订具有土地出让内容的《协议书》，并接受土地出让款。原告不能实现合同签订目的，被告凯江镇政府具有过错，依法应当承担法律责任。《协议书》不具有国有土地使用权出让合同效力，致使合同签订目的不能实现，原告作为完全民事行为能力人，亦有一定责任，依法应承担相应法律责任。由于原告与被告凯江镇政府签订的《协议书》不具有国有土地使用权出让合同效力，案涉土地的拍卖价格或评估价值与本案不具有关联性。因此，原告主张对已出售的案涉土地进行评估，以评估价值减去合同约定价格作为损失赔偿依据的理由不成立。对于原告主张的损失赔偿，结合案涉合同标的额及双方履约情况，依照公平和诚实信用原则，本院酌情确定为400000元。 关于争议焦点五，原告于2001年5月28日、5月31日、6月5日向被告凯江镇政府分别支付土地款50000元、250000元、100000元，共计400000元。原告主张从2001年6月5日起开始计息，于法有据，应予支持。根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）规定，资金占用利息应以本金400000元为基数，自2001年6月5日起至2019年8月19日止，按中国人民银行发布的金融机构人民币同期同类贷款基准利率计算，自2019年8月20日起至付清之日止，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算。 关于争议焦点六，原告虽然承担了（2008）中江民初字第1915号和（2011）德民一终字第229号案件受理费28640元，但该项费用与本案不具有关联性，原告的该项主张于法无据。 综上所述，原告与被告凯江镇政府签订的《协议书》所约定的内容已实际无法履行，依法应当根据当事人的意思表示解除；原告诉请返还土地款并计算利息，于法有据，本院予以支持。原告主张损失赔偿的理由成立，本院酌情支持400000元。原告主张的债权实现费用，于法无据，本院不予支持。被告中江县政府于本案不是适格的被告，原告诉请被告中江县政府承担责任，于法无据，本院不予支持。被告凯江镇政府作为合同相对人，负有就合同解除后返还土地款的义务，并承担因违约给原告造成损失的责任。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第五条、第六条、第九十四条第四项、第九十七条、第一百零七条、第一百一十三条，《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第二款、第二十四条第四款,《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下： 一、被告中江县凯江镇人民政府于本判决生效后15日内向原告夏向军、何松平返还土地款400000元并支付资金占用利息（利息计算方式为：以本金400000元为基数，自2001年6月5日起至2019年8月19日止，按中国人民银行发布的金融机构人民币同期同类贷款基准利率计算，自2019年8月20日起至付清之日止，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算。）； 二、被告中江县凯江镇人民政府于本判决生效后15日内向原告夏向军、何松平赔偿因违约造成的损失400000元； 三、驳回原告夏向军、何松平的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费74046元，由被告中江县凯江镇人民政府负担15240元，由原告夏向军、何松平负担58806元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省德阳市中级人民法院。 审 判 长  易佑福 审 判 员  周 琪 人民陪审员  熊昌涛 二〇一九年十二月二十四日 书 记 员  刘 琪