广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行赔终111号 上诉人（原审原告）欧联英，女，1954年8月20日出生，汉族，住贵港市港**。 委托代理人黄立安，广西诚济律师事务所律师。 上诉人（原审被告）平南县人民政府，住所地：平南县平南街道城顶街**。 法定代表人周仕志，代理县长。 委托代理人黄红舒，平南县司法局工作人员。 委托代理人张山，广西东方意远律师事务所律师。 欧联英因诉平南县人民政府（以下简称平南县政府）行政行为违法及行政赔偿一案，欧联英、平南县政府均不服贵港市中级人民法院（2019）桂08行初24号行政判决，双方均向本院提出上诉。本院依法组成合议庭进行审理，于2019年12月5日对该案公开开庭审理，本案上诉人欧联英及委托代理人黄立案，上诉人平南县政府的代理人黄红舒、张山到庭参加诉讼。本案现己审理终结。 欧联英向一审法院提出诉讼请求，要求确认被告平南县政府以及平南县同和镇政府强制清除原告的桂花树（八月桂）的行为违法并赔偿原告各项经济损失共计人民币220820元。 一审法院经审理查明，2017年11月5日，原告欧联英花费198660元购买了301棵无冠桂花树并雇人种植在自家及租用他人的土地上，上述地块均位于荔浦至玉林高速公路建设项目（平南段）的征收范围。2018年1月17-19日，同和镇政府根据平南县政府指令，对包括原告种植桂花树在内的被征收土地进行了丈量、登记，其中涉及原告种植桂花树的土地有八块共2.299亩，分别为：土地户主为陈丽的编号A321土地0.403亩，土地户主为陈炎豪的编号A322土地0.253亩、编号A327土地0.28亩、编号A347土地0.243亩，土地户主为陈炯杰的编号A323土地0.399亩，土地户主为欧联英的编号A345土地0.156亩，土地户主为陈泳年的编号A346土地0.372亩，土地户主为陈权桂的编号A348土地0.193亩。被告认定原告的桂花树性质为以苗圃，按6360元每亩的标准对原告进行青苗补偿，补偿金额为14621.64元，并将该补偿款提存于征地专用账户。同和镇政府曾与原告协商青苗补偿问题，但因原告认为补偿标准过低，未领取青苗补偿款，亦未自行处理涉案桂花树。根据平南县政府征地部署，2018年7月26日，同和镇政府对征地红线范围内原告种植的桂花树进行强制清除时，同和镇政府工作人员电话通知欧联英前来配合处理，欧联英未到场，但委派欧小杰到场。根据欧小杰与政府工作人员清点，原告所种植的301棵桂花树除有54棵位于征地红线范围外未被清除外，其余桂花树均被挖起并堆放在现场。桂花树被挖起后，因无人管理，已经枯烂。2019年1月25日，原告以平南县政府和同和镇政府的强制清除行为违法、造成其经济损失为由，提起本案行政诉讼，诉请如前所述。经该院释明，原告欧联英于2019年9月10日同意撤回对同和镇政府的起诉。 该院认为，本案的争议焦点为：一、本案适格被告是谁？二、本案的强制清除行为是否合法？三、原告请求赔偿经济损失220820元应否得到支持？ 关于本案适格被告问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据上述法律规定，在集体土地征收过程中，县级以上人民政府具有依法征收土地的职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，荔浦至玉林高速公路建设项目系经国土资源部及国家发改委批准同意征地及建设，平南县政府根据相关征地批文，作出《平南县人民政府关于荔浦至玉林高速公路（平南段）征地拆迁的通告》，具有实施土地征收的职权。在征地过程中，同和镇政府系根据平南县政府的指令、受委托进行的征地及强制清除行为，因此，本案适格被告是平南县政府。原告撤回对同和镇政府的起诉，没有损害国家利益和社会公共利益，该院予以准许。 关于被告实施的强制清除行为是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，因国家建设需要征地，被告应当作出决定责令原告自行清除征收范围内的地上附着物并交出土地。在原告不愿交出土地的情况下，被告应当依照《中华人民共和国行政强制法》第五十三条至五十五条规定，申请人民法院强制执行。但是，被告没有依法申请人民法院强制执行，而是擅自采取行动，自行对原告种植的桂花树实施强制清理，显属超越职权、违反法定程序的行为。故，被告平南县政府2018年7月26日强制清除原告桂花树的行政行为依法应当确认违法。 关于原告请求赔偿经济损失220820元应否得到支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，违法强制执行造成财产损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。本案中，被告强制清除原告桂花树行政行为违法，故需承担赔偿原告桂花树损毁经济损失的责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）、（八）项规定，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。在本案中，除桂花树损毁属于原告的直接经济损失外，其余部分均不属于直接经济损失。又因被告已按补偿标准对原告桂花树的移植费作出补偿并予以提存，故原告主张的种植桂花树人工费、餐费、租金等损失，没有法律依据，该院不予支持。根据双方提供的强制清除现场照片、桂花树购买合同及收据等证据，综合欧小杰在该院制作的现场勘验笔录中的陈述表示，原告共种植桂花树301棵，除在征地红线范围外有54棵未被挖起外，其它桂花树均被挖起堆放。因被告在强制清除过程中，未对桂花树进行清点登记，该院确认原告种植的桂花树共有247棵被被告强制清除。根据原告主张，其桂花树是以660元/棵的价格购买，该院认定原告桂花树损毁造成的经济损失为163020元（660元/棵×247棵＝163020元）。被告平南县政府在违法强制清理桂花树过程中未尽到妥善保管、清点并移交给原告的义务，对该批桂花树最后的损毁，应承担相应的赔偿责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条规定：“原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。”本案中，鉴于被告强制清理桂花树后，将桂花树堆放在现场，是造成桂花树损失的原因之一，但被告已电话通知原告到场，而原告未密切关注其财产的处理情况，在执法人员撤离现场后，未及时采取有效措施防止损失，并放任损失的扩大，原告也存在一定过错。对涉案桂花树被强制清除造成的损失，根据各方行为与损害结果作用力的大小，该院酌定原、被告双方应各负50%的责任，即被告应承担赔偿原告桂花树经济损失81510元（163020元×50%＝81510元）的责任。对原告的其他赔偿请求，没有法律依据，该院不予以支持。原告的诉讼请求有理部分，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决 一、准许原告欧联英撤回对被告平南县同和镇人民政府的起诉；二、确认被告平南县人民政府于2018年7月26日强制清除原告欧联英桂花树的行政行为违法；三、被告平南县人民政府赔偿原告欧联英人民币81510元及利息（按中国人民银行同期同类存款基准利率计算，从2018年7月26日起计算至实际履行之日止），限于本判决生效之日起15日内履行完毕；四、驳回原告欧联英的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告平南县人民政府负担，原告已预交的受理费予以退还。 欧联英向本院提起上诉，请求1、变更贵港市中级法院作出的（2019）桂08行初24号行政判决书第三项的赔偿金额为219320元；2、撤销贵港市中级法院（2019）桂08行初24号行政判决第四项；3、本案一审、二审费用由被上诉人全部承担。事实和理由：1、被上诉人行政行为违法事实清楚，证据确实充分，一审认定被上诉人强制清除上诉人种植的树木行政行为违法是对的。2、上诉人对自己的损失主观上和客观上都没有过错。一审认定事实错误，被上诉人把征地范围外的树木也清除掉，实际清理树木301颗，上诉人的树木被清理后没有时间和精力及土地再去移植这些树木，即使移植也未必能够存活。一审只认定上诉人的树木成本，不认定种植成本是违背客观规律的。上诉人一审的诉讼请求依法有据，符合常理，请求二审法院支持。 平南县政府向本院提起上诉，请求：撤销贵港市中级人民法院（2019）桂08行初24号行政判决书项下第三项判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，本案一切诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：1、本案没有证据证明是平南县人民政府实施了强制清除欧联英桂花树苗的行为。本案被上诉人的行为属于骗取国家财产的行为。本案在2017年11月份之前荔浦至玉林线，被上诉人知道相应的高速公路路线信息，就在路线范围内租赁相应地块，迅速移植了桂花苗在高速路用地范围内种植，该行为明显与一般的种植行为不同。被上诉人的这些行为明显是骗取征地补偿金，损害国家利益。2、一审法院适用的补偿标准依据明显错误，一审法院认定上诉人的征地行为合法，只是实施强制清除行为违法。在征地过程中，上诉人根据相关批文作出了《平南县人民政府关于荔浦至玉林高速公路（平南段）征地拆迁的通告》，相应的征地补偿标准并同时公布，本案赔偿标准应适用该公布的补偿标准，一审法院采用证据认定事实明显错误。即使不适用上述补偿标准，也不应当按被上诉人提供的金额来认定损失。被上诉人应当提供充分的证据证实其损失，但本案中被上诉人提供的证据明显不客观真实，没有达到证明其损失的标准，一审法院仍然采纳，明显错误。本案桂花苗的损失直接原因是被上诉人接到通知后没有护理和重新种植，上诉人不应对桂花苗死亡承担百分之五十的责任。 平南县政府的代理人答辩提出：1、本案没有证据证明是平南县人民政府实施的强制清除欧联英桂花树的行为；2、欧联英种植桂花树的土地属于水田，属于非法占用土地，依法不应当予以赔偿；3、本案受损的财产未经评估，应以征地人员核准的数量为准。 欧联英的代理人就平南县政府的上诉主张答辩称：平南县政府混淆了行政诉讼与民事诉讼举证责任分配的问题，在行政强制行为过程中，镇政府是没有权力行使行政强制行为的，必须经县政府授权，这个一审法院已经查明了，欧联英种植桂花树的地方是山上，不可能是水田，一审按照成本价认定欧联英的财产损失不公平，政府一方应承担更重的责任。 欧联英和平南县政府双方均提起上诉，但均并未提交新证据，经一审庭审质证并经双方予以认可的证据，本院予以采信。据此，本院经审查查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，本案有两个两个争议焦点问题，一是平南县人民政府是否是本案的适格被告？平南县人民政府是否应承担赔偿责任？二是应承担的赔偿金额是多少？ 本案上诉人平南县政府对一审判决认定其是本案适格被告的判决不服，其代理人在二审庭审中提出没有证据证明本案强制清除欧联英涉案桂花树的主体是平南县政府，平南县政府不是本案适格被告，平南县人民政府不应该承担赔偿责任。本院认为一审判决中已经明确阐明，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，在集体土地征收过程中，县级人民政府是土地征收的行为主体，镇一级政府不具有土地征收的权力，必须经县级人民政府委托才能开展土地征收补偿工作。本案虽是由同和镇政府的工作人员对欧联英户的桂花树进行强制清除，但本案征地拆迁补偿的行为主体是平南县人民政府，同和镇人民政府是经平南县人民政府的指令，受委托开展征地拆迁补偿工作，在此期间产生的相关责任应由委托部门平南县人民政府承担，平南县人民政府是本案适格的被告。一审判决对该问题认定事实清楚，适用法律正确，本院认可。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”的规定，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。本案平南县政府对欧联英涉案桂花树实施强制清除，其强制行为违反《中华人民共和国行政强制法》所规定的法定程序，一审法院认定平南县人民政府强制清除欧联英桂花树的行为违法，诉讼双方对此均无异议，本院予以维持，据此，平南县政府应对其违法行为所造成的损失承担相应的赔偿责任。 对第二个争议焦点问题，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）、（八）项规定，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。结合本案查明的事实，欧联英共种植了301棵桂花树，在征地拆迁红线范围内为247棵，经调查核实，平南县人民政府强制清除的桂花树数量为征地拆迁红线范围内的247棵，欧联英二审期间提出其在红线范围外的其余54棵桂花树也被平南县政府强制清除，但其并未提交证据证实其主张，结合本案在案的证据证实，本院确认平南县人民政府强制清除欧联英桂花树的数量为247棵。本案平南县人民政府已按该项目征收补偿标准对欧联英桂花树的移植费作出补偿并予以提存，但平南县人民政府在强制清除欧联英的桂花树后，未尽到妥善保管的义务，致使桂花树灭失，造成欧联英损失的产生，欧联英在平南县政府挖出其桂花树苗后，没有及时采取措施防止损失，而是进一步放任其损失的扩大，对其损失的造成存在过错。一审法院结合本案被强制清除的桂花树的价格及株数，统计本案欧联英桂花树所受的损失为163020元，并按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条：“原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。”的规定酌定本案诉讼双方对该项损失各负50%的责任，由平南县人民政府在前已提存14621.64元苗圃移植费用的基础上另赔偿欧联英桂花树损失计81510元及相应利息，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。上诉人欧联英主张的种植桂花树人工费、餐费、租金等损失，不属于国家赔偿法所规定的直接损失，其该项主张没有法律依据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人欧联英、平南政府的上诉理由均不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案上诉费用50元，由上诉人平南县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 麦   济   艰 审 判 员 陈钢审判员古华强 二〇一九年十二月二十六日 法官助理 黄   海   铭 书 记 员 韦   泉   丞