湖北省十堰市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂03行初34号原告付某某，女，汉族，1966年2月9日生，住茅箭区。委托诉讼代理人熊雪秋，男，汉族，系付某某之子。委托诉讼代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。被告十堰市人民政府。住所地，茅箭区北京中路**。法定代表人陈新武，市长。委托诉讼代理人饶哲，司法局干部。委托诉讼代理人陈西武，湖北博理律师事务所律师。第三人十堰市某某学校。住所地，十堰茅箭区天津路（市委党校对面）。法定代表人鲁志昌，系学校理事长。原告付某某因与被告十堰市人民政府（以下简称市政府）、第三人十堰市某某学校土地行政管理(土地)行政撤销一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月16日立案后，于2019年7月19日向被告市政府送达起诉状副本、举证通知书和应诉通知书。本院依法组成由审判员谭丹平担任审判长，审判员宋志彪、审判员井家坤参加的合议庭于2019年11月26日公开开庭审理了本案。原告付某某及其委托诉讼代理人熊雪秋、李顺华，被告市政府的委托诉讼代理人饶哲、陈西武到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。付某某起诉请求，撤销被告作出十堰市[2018]十土建拨字第36号《建设用地批准书》批准第三人用地的行政行为。事实与理由：原告在十堰市天津路徐家沟村7组拥有合法房屋及土地。据称，因“十堰市某某学校项目”需征收原告土地及房屋。2019年5月17日，原告通过信息公开的方式获悉被告于2019年1月14日向第三人作出十堰市[2018]十土建拨字第36号《建设用地批准书》，批准第三人使用位于十堰市××箭区××路的土地，原告的房屋及土地在前述《建设用地批准书》批准用地的范围内。原告认为，被告作出被诉《建设用地批准书》批准第三人用地的行为缺乏事实和法律依据，程序违法，侵犯了原告的合法权益。为此，原告提起本诉，请求人民法院依法审理，作出公正合理的判决。原告为支持其诉讼请求，向本院提供了以下证据：证据1、付某某用地申请表。拟证明：本案所涉土地及房屋是1993年政府占地占用原告宅基地，政府批准建设的拆迁安置房，且事后也取得了乡镇政府城建办公定同意建设的批复。因此原告作为所涉农村集体土地成员有权占用农村集体土地建设房屋，应受法律保护。证据2、《市自然资源和规划局关于付某某申请信息公开的复函》。拟证明：原告2019年5月17日通过信息公开方式获取了建设用地批准书，且没有超过法定期限。市政府辩称，一、被诉具体行政行为同被答辩人之间不具有行政法上的利害关系，不属于行政诉讼的受案范围，依法应当予以驳回起诉。二、答辩人的批准行为合法有效。1、第三人为公益事业，符合法律规定的划拨用地单位主体；2、在划拨前，十堰市自然资源和规划局依法审查了第三人申请的用地资料，答辩人在审核相关方案后予以批准，依法属于有权批准、合法批准。请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告为证实其行政行为合法性，向本院提交了以下证据：证据1、应诉通知书、行政诉讼状。拟证明：原告对同一行政行为重复起诉，程序。证据2、查询档案证明。拟证明：案涉的划拨土地不涉及原告的合法土地使用权及房产，原告不具备诉讼主体资格。证据3、国有建设用地划拨决定书。拟证明：划拨的土地使用权没有损害原告的合法权利，划拨决定合法有效。证据4、申请、民办非企业单位登记证书、关于明确十堰市某某学校办学性质的函、关于明确十堰市关于东方伊顿学校办学性质的报告。拟证明：十堰市某某学校符合划拨用地使用权的使用主体资格。证据5、建设用地规划许可证。拟证明：划拨行为符合城市整体规划。证据6、十政办（2018）7号文件、关于十堰市某某学校项目建设用地预审意见的函、关于办理十堰市某某学校用地预审申请报告、茅发改投（2015）26号批复。拟证明：十堰市某某学校项目建设用地项目通过了可行性论证，项目建设合法。证据7、十税传（2018）146号用地手续传递单、交款通知单。拟证明：十堰市某某学校已经缴纳相关税收、支付了划拨土地收入。证据8、十堰市土地确权调查成果表。拟证明：划拨前，经调查，划拨的土地与原告没有权属争议。证据9、鄂政土批（2018）283号批复、鄂土函（2018）252号函、一书三方案、到账证明、证明。拟证明：划拨的土地属于国有，征用农地行为合法有效。证据10、十东指文（2017）1号文件。拟证明：划拨的地上附着物征收由十堰市茅箭区人民政府实施。证据11、拆迁补偿协议书、申请。拟证明：原告的宅基地已经在2009年予以了拆迁补偿。证据12、建设用地项目呈报表、《国有建设用地划拨决定书》审核表。拟证明：批准行为合法有效。第三人十堰市某某学校未陈述意见。经庭审质证，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：证据1真实性无异议，但不能证明本案是重复起诉。茅箭区法院受理的是原告起诉划拨土地决定书，是国土资源局作出的，本案是被告作出的建设用地批准书，作出主体和行政法律文书内容效果不同，不能认为是同一行政行为。证据2真实性无异议，但不能证明原告与本案无法律上利害关系，原告合法取得宅基地建设房屋，虽未登记，但不能否认其对土地的使用权和房屋的所有权。证据3真实性无异议，合法性不认可，原告已就该决定书提起诉讼。本身不能证明没有损害原告权利及其合法有效性。证据4真实性无异议，不能证明学校是非营利性质办学项目，区政府及区教育局的报告依据的是学校出具的说明，而没有依据其成立的章程和财务文件予以证实该项目是非营利性质，不能排除学校为了取得划拨土地故意隐瞒营利性质。且学校是营利机构投资设立的教育单位，并非公益性捐助，故从合理性角度不能断定其非营利性质。不符合划拨土地的主体资格。证据5真实性无异议，合法性不认可，是另一行政行为，本案中未看到详细证据。证据6真实性无异议，该函涉及用地规划2.94公顷，批准用地是4.093，超出用地意见审核规模，该函明确表示项目纳入区土地利用总体规划调整完善清单，可以映证批准用地预审意见时不符合土地利用总体规划，否则不需要调整规划。对茅发改投（2015）26号批复，内容规定有效期为两年，逾期失效，作出时间是2015年12月，被诉批文2019年作出，是批复已失效时作出的批准书。证据7真实性无异议，合法性不认可。划拨土地不需要交纳土地使用费，可以映证划拨只是名义上划拨，该学校是营利性机构。证据8调查表不属实，不能证明土地没有权属争议，没有调查部门向原告征求意见且确认原告对土地失去相关权利。证据9真实性无异议，合法性不认可，原告对此不知情。不能证明所涉土地征收为国有。被告没有提供勘测定界图，不能证明该批文的征地范围是否包括原告土地。没有进行公告实施征地行为。该批文不对外，自动产生法律效力，原告也没有获得补偿安置。补偿安置不到位不落实的，不能强行使用土地。证据10只能证明制定过补偿方案，不能证明对外公告实施，且对原告补偿安置，并腾空土地。证据11与本案没有关联性。协议书涉及原告祖产拆迁补偿问题，与自己的宅基地拆迁补偿没有关联性。不能证明原告的宅基地已得到补偿。证据12合法性不认可，用地预审文件审核用地规划与批准用地面积不一，前后矛盾，文件明确所涉项目列入总体规划调整清单，但是否进行了调整，从而符合总体规划，没有证据证实。不能证明所涉项目符合土地利用总体规划。被告对原告提供的证据发表如下质证意见：证据1证明对象有异议，是证明1993年是拆迁安置房。合法性有异议，仅有村委会盖章，“情况属实”不是审批行为。众所周知，土地使用权批准是政府和国土部门，东城区管委会无权批准。如果原告认为是规划，也应由规划部门批准。关联性有异议，不能证明被告的具体行政行为损害其合法权益。证据2真实性无异议，区政府与原告多次沟通，并不是申请信息公开后才了解情况的。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据，被告对真实性均无异议，本院予以确认，可以作为认定事实的依据，证明目的将结合全案证据综合评定。对被告提交的证据，原告对证据8真实性有异议，本院经审查认为，原告认为自己对案涉土地享有权利，应有相关确权凭证为依据，庭审中原告认可自己并没有取得用地手续，故其异议本院不予认可。对证据11，原告认为与本案没有关联性，经审查，原告于2009年获得的拆迁补偿是分户时分得的祖宅一间的拆迁补偿，确与本案缺乏关联性，不作为认定本案事实的依据。对于被告提交的其它证据，原告对真实性无异议，本院予以确认，可以作为认定事实的依据，证明目的将结合全案证据综合评定。经审理查明，2018年3月19日，湖北省人民政府下发关于十堰市2017年度第38批次城市建设用地的批复，同意将茅箭区武当街办堰口桥村、十堰东城经济开发区徐家沟村、茅箭堂村、李家边社区集体农用地2.5671公顷转为建设用地并办理征收手续。4月15日，湖北省国土资源厅发函市政府，同意茅箭区五堰街道办事处李家岗村、东城开发区徐家沟村和茅箭堂村农村集体农用地63.2891公顷转为建设用地并办理征地手续。同年5月，东城经济开发区茅箭堂村、徐家沟村先后出具《到账证明》，证实2017年度第38批次征地补偿款已到账。2018年4月18日，第三人十堰市某某学校向原十堰市国土资源局提交《关于请求支持十堰市某某学校建设项目划拨建设用地的申请》。6月4日，原十堰市国土资源局针对第三人申请填报《建设用地项目呈报表》，科室审核意见栏载明“……经过2018年第6次建设用地会审会同意，报请市政府批准后，按每亩10万元的标准以划拨方式供地。”7月4日，市政府审核“依法办理”。2018年9月3日，原十堰市国土资源局签发十堰市[2018]十土建拨字第36号《国有建设用地划拨决定书》，载明批准机关为湖北省人民政府，批准文号为鄂政土批[2018]283号，划拨建设用地使用权人为第三人十堰市某某学校，用途为科教用地，宗地位置十堰市××箭区××路，该宗地划拨价款为613.965万元。2018年12月19日，国家税务总局十堰市税务局向十堰市不动产登记中心出具《办理用地手续传递单》，载明“十堰市某某学校以划拨方式取得位于十堰市××箭区××路的国有土地使用权40931.00平方米。已按有关税收政策规定办理了纳税申报手续，请予以办理用地手续。”2019年4月28日，十堰市自然资源和规划局茅箭分局出具档案证明，内容为“经查阅本单位档案，未查到付某某、熊录先两人的个人建房用地审批及土地登记档案。”2019年5月13日，十堰市自然资源和规划局函复付某某，针对其申请公开第三人建设用地批准文件进行答复，并附《国有建设用地划拨决定书》及《建设用地批准书》存根复件。2019年6月25日，原告付某某以十堰市自然资源和规划局（原十堰市国土资源局）为被告，向十堰市茅箭区人民法院起诉请求撤销十堰市自然资源和规划局作出的编号十堰市（2018）十土建拨字第36号《国有建设用地划拨决定书》。目前，该案正在审理中。另查明，2017年1月10日，第三人十堰市某某学校取得十堰市茅箭区民政局颁发的《民办非企业单位登记证书》。3月1日，十堰市茅箭区教育局向原十堰市国土资源局出具《关于明确十堰市某某学校办学性质的报告》，内容载明“根据十堰市某某学校就其办学性质给我局的函告，其属于非营利性民办学校。”3月6日，十堰市茅箭区人民政府函告原十堰市国土资源局，“由于该校属于义务教育阶段民办学校，所以十堰市某某学校属于非营利性民办学校。”2017年7月14日，十堰市规划局向十堰市某某学校颁发地字第2017－23号《建设用地规划许可证》。12月26日，原十堰市国土资源局建设用地项目呈报材料“一书三方案”获市政府审查批准，其中，建设用地项目呈报说明书市（地、州）人民政府国土资源主管部门审查意见栏中载明“十堰市2017年度第38批次城市建设用地，涉及茅箭区武当街办堰口桥村、十堰东城经济开发区徐家沟村、茅箭堂村和李家边居委会。拟申请用地面积4.6558公顷，其中，农用地4.0020公顷（林地4.0020公顷），建设用地0.6538公顷。土地用途为科教用地，拟采取划拨方式供地。”征收土地方案权属状况栏中载明“权属清楚，四至明确，无权属争议”。12月28日，十堰市某某学校提交用地预审申请报告，获原十堰市国土资源局茅箭分局同意。再查明，东方伊顿学校（民办）为十堰市2017－2020年城区教育事业重点工程之一。该工程于2015年12月8日获十堰市茅箭区发展和改革局批复同意建设，有效期两年。2017年2月10日，十堰市某某学校项目建设协调指挥部印发《土地征用及拆迁补偿工作方案》。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。起诉人与被诉行政行为有利害关系,是提起行政诉讼的法定要件之一。本案原告付某某诉称市政府作出的《建设用地批准书》，批准第三人十堰市某某学校使用案涉土地对其权利义务产生实质影响，本院经审查认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第三项的规定，供地方案或者农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书，然后再通过出让或划拨方式使建设单位取得国有土地使用权。可见，市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书，仅是建设单位取得国有土地使用权的一个环节，本身并不直接影响用地范围内原土地使用权人的合法权利，原土地使用权人的土地使用权也不会因为颁发建设用地批准书而丧失。该批准行为属于国家针对建设用地土地用途所采取的总量控制行为,并未对原告付某某的房屋财产权益造成直接影响。付某某亦不是该行政行为相对人,与《建设用地批准书》不具有法律上的利害关系,不具备提起本案诉讼的原告主体资格。对其起诉,应予驳回。当然，建设单位取得的国有土地使用权，可能是市、县人民政府通过征收取得土地所有权后再出让或划拨给建设单位的，如果当事人认为政府的征收或补偿等行为侵害了其合法权益，可以针对征收或补偿等行为寻求救济。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第八款之规定，裁定如下：驳回原告付某某的起诉。已收案件受理费50元，退还原告付某某。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。审  判  长  谭丹平审  判  员  宋志彪审  判  员  井家坤二〇一九年十二月十六日法官助理何越书记员（兼）  何 越附：本裁定所适用的法律（法规及司法解释）规定《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》）第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；