广州铁路运输中级法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）粤71行赔终10号上诉人（原审原告）：陈泽明，男，1970年11月1日出生，汉族，身份证住址广州市番禺区。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区横沥镇人民政府。住所地：广州市南沙区横沥镇兆丰路**。法定代表人：施晓彬，镇长。委托代理人：梁建明，工作人员。委托代理人：余绮彤，广东凯成律师事务所律师。上诉人陈泽明因诉被上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院(2018)粤7101行赔初20号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：广州市南沙区横××镇庙南村××蔬菜市场信××街××房系由原告陈泽明建设并在该址个体经营摩托车维修。2015年1月19日，被告横沥镇政府向陈泽明作出穗南横责字〔2015〕046号《责令限期拆除违法建设通知书》，内容如下：你在南沙区横××镇庙南村××蔬菜市场信××街××房进行房屋建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。依据广州市人民政府穗府办〔2011〕29号文《广州市关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》相关规定：1.责令你在2015年1月22日12时前自行拆除上述违法建设，恢复原状。2.逾期未拆，我镇依法强拆。同日，横沥镇政府规划建设办公室出具《关于庙南村信新街x号xx房是否有报建手续的情况说明》，称经核查，庙南村信新街x号xx房，2006年至今在该办公室没有相关报建手续记录。2015年1月23日，横沥镇政府组织人员对前述涉案建筑物进行了强制拆除。2015年2月15日，陈泽明不服横沥镇政府强制拆除行为向广州市南沙区人民法院提起行政诉讼，该院于同年5月19日作出（2015）穗南法行初字第13号行政判决，判决确认横沥镇政府对广州市南沙区横沥镇庙南村信新街x号xx房进行的强制拆除行为违法。2015年9月10日，陈泽明向横沥镇政府提交《国家赔偿申请书》，请求依法赔偿因违法拆除庙南村信新街x号xx房给赔偿请求人造成的损失430375元，其中包括房屋、星瓦棚、混凝土地面、搬迁费、停业损失费、屋内物品及零配件损失等。2015年10月19日，横沥镇政府作出（2015）穗南横行赔字第01号《行政赔偿决定书》，认为陈泽明申请赔偿的涉案房屋未经国土规划等部门审批建造，是违法建筑，横沥镇政府依法有权行使拆除违法建筑的权利，其强拆行为仅属程序不当违法，违法建筑依法不能获得赔偿。法院判决只是确认程序违法，没有涉及赔偿，且陈泽明请求的损害赔偿非合法权益损害，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的保护范围等。横沥镇政府遂根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第十四条之规定，决定对赔偿请求人陈泽明不予赔偿。被告于2015年10月21日将上述《行政赔偿决定书》送达给陈泽明，陈泽明对该《行政赔偿决定书》未申请复议或提起诉讼。2016年9月，陈泽明向原审法院提起诉讼，要求撤销前述《责令限期拆除违法建设通知书》，原审法院于2016年11月23日作出（2016）粤7101行初2455号行政判决，判决撤销横沥镇政府作出的穗南横责字〔2015〕046号《责令限期拆除违法建设通知书》。横沥镇政府不服，提起上诉，本院于2017年3月27日作出（2017）粤71行终77号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2017年1月20日，陈泽明再次向横沥镇政府提出国家赔偿申请并提交了判决书、照片及视频等材料，以横沥镇政府强制拆除行为已被法院确认违法、责令限期拆除违法建设通知书也被法院撤销为由请求依法赔偿因违法损害横沥镇庙南村信新街x号xx房及房屋内财产而造成的损失870665元，其中包含房屋、星瓦棚、停业补偿费、搬迁费、混凝土地面、现金20000元、金戒子2枚、金链1条及屋内其他物品损失。2017年2月28日，横沥镇政府经审查作出（2017）穗南横行赔字第1号《行政赔偿决定书》，查明其于2015年10月19日作出（2015）穗南横行赔字第01号《行政赔偿决定书》，对赔偿请求人陈泽明不予赔偿并于同年10月21日送达陈泽明。认为根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款规定，赔偿请求人陈泽明未在其作出不予赔偿决定之日起三个月内向人民法院提起诉讼，现仍就同一事项向其提出赔偿请求，不符合法律规定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条之规定，决定对赔偿请求人陈泽明的赔偿请求不予受理。原告不服，诉至原审法院。诉讼过程中，横沥镇政府提交广州市城市管理综合执法局南沙分局制作的落款时间为2015年1月23日的《物品清单》，其中载明了原告被拆除的涉案房屋内物品情况。原审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案为单独赔偿诉讼，审查内容为横沥镇政府应否向陈泽明予以行政赔偿以及赔偿的数额而非横沥镇政府作出的行政赔偿决定的合法性。本案中，陈泽明就横沥镇政府强制拆除行为提出赔偿申请，横沥镇政府已于2015年10月作出行政赔偿决定书，决定不予赔偿。陈泽明未申请复议或提起诉讼，该赔偿决定已依法发生法律效力。其后，横沥镇政府作出的责令限期拆除违法建设通知书被法院依法撤销，陈泽明基于该新的事实再次提出行政赔偿申请，陈泽明先后两次提出赔偿申请的数额虽然不同，但涉及的损失项目与种类基本一致。责令限期拆除违法建设通知书被法院撤销仅导致关于违法建设认定的内容出现新的事实，即关于房屋、星瓦棚、混凝土地面损失等内容出现了新的事实，而屋内财产、停业补偿费、搬迁费等财产损失并未出现新的事实。横沥镇政府在之前作出的生效行政赔偿决定中已对屋内财产、停业补偿费、搬迁费等财产损失作出认定与处理，责令限期拆除违法建设通知书被撤销的事实与陈泽明本次提出的屋内财产、停业补偿费、商铺搬迁费等损失没有法律上因果关系，陈泽明该部分申请内容属于重复申请。且陈泽明未就屋内财产损失提供充分证据予以证实，其提供的损失统计与横沥镇政府提供的物品清单亦不相符，停业补偿费、商铺搬迁费均属于法定的财产损失赔偿范围，故陈泽明关于赔偿屋内财产、停业补偿费、搬迁费等财产损失的主张缺乏事实与法律依据，原审法院不予支持。至于陈泽明提出的房屋、星瓦棚、混凝土地面损失等，尽管认定房屋为违法建设的通知书被法院撤销，但陈泽明并未提供充分的证据证实其合法权益受到损害及该损害是由横沥镇政府的违法行为所造成的，因此，本案属于被告行政行为违法但未对原告合法权益造成损害的情形，陈泽明要求横沥镇政府予以房屋、星瓦棚、混凝土地面损失赔偿的请求缺乏事实和法律依据，本原审法院不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，原审法院判决驳回原告陈泽明的赔偿请求。上诉人陈泽明上诉称：2015年1月l9日，被上诉人横沥镇政府作出穗南横责字第〔2015〕046号《责令限期拆除违法建设通知书》，责令上诉人自行拆除横沥镇庙南村信新街x号xx房。2015年1月23日被上诉人实施强制拆除行为，造成上诉人上述房屋损毁，拆除过程中，房屋内财产一部分被毁，剩余部分被被上诉人运走，至今未返坏，下落不明。其后被上诉人实施的强制拆除行为被人民法院确认违法。2016年11月23日，被上诉人作出的上述《责令限期拆除违法建设通知书》被法院撤销，上诉人遂于2017年1月20日向被上诉人提交《国家赔偿申请书》，请求其给予赔偿。2017年3月4日上诉人收到被上诉人作出的〔2017〕穗南横行赔字第1号《行政赔偿决定书》，对上诉人的赔偿请求不予受理。上诉人不服该决定，遂向原审法院起诉，原审法院依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回赔偿请求。上诉人认为，首先，法院撤销了被上诉人作出的《责令限期拆除违法建设通知书》，上诉人有权基于该新的事实重新向被上诉人提起行政赔偿申请。其次，被上诉人实施的违法强拆行为导致上诉人举证困难，原审法院不能以上诉人未提供充分证据为由，认定上诉人关于赔偿屋内财产、停业补偿费、搬迁费等财产损失的主张缺乏事实与法律依据，而是应该由被上诉人承担该部分的举证责任，且被上诉人对其所列物品清单也应提供证据证明该清单的真实性。最后，既然法院认定被上诉人的强拆行为违法且撤销了被上诉人作出的《责令限期拆除违法建设通知书》，那么上诉人因被上诉人违法行为所遭受的损失就是合法权益，而房屋、星瓦鹏及混凝土地面损失等均是由被上诉人实施违法强拆行为造成的。如果允许被告对其违法行为不承担赔偿责任，无异于鼓励行政机关实施违法拆除行为，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的立法目的以及国家依法治国的基本方略。综上，请求撤销被上诉人横沥镇政府作出的（2017）穗南横行赔字第1号《行政赔偿决定书》，撤销原审判决并责令被上诉人依法赔偿因违法损害横沥镇庙南村信新街x号xx房及房屋内财产而给原告造成的损失870665元，本案诉讼费由被上诉人负担。被上诉人横沥镇政府二审答辩称：一、关于上诉人上诉称法院撤销了被上诉人作出的《责令限期拆除违法建设通知书》，上诉人有权基于该新的事实重新向被上诉人提起行政赔偿申请的问题。（一）《责令限期拆除违法建设通知书》被撤销，并不导致上诉人屋内财产、停业补偿费、搬迁费等财产出现新的事实，上诉人该部分申请属于重复申请。2015年9月10日，上诉人向被上诉人请求赔偿因违法拆除案涉房屋给其造成的损失430375元，因案涉房屋确属违法建设，不属于合法利益，被上诉人于2015年10月19日作出(2015)穗南横行赔字第01号《行政赔偿决定书》，对上诉人的申请不予赔偿，告知救济途径，并于2015年10月21日送达上诉人。其后上诉人没有在法律规定的期限内向人民法院提起诉讼，上述行政赔偿决定书已经发生法律效力。上诉人第二次针对屋内财产、停业补偿费、搬迁费等财产提出赔偿申请，虽然金额有所增加，但属于重复申请。因此，一审法院认定上诉人本次提起的屋内财产、停业补偿费、搬迁费等损失申请属于重复申请，查明事实清楚，适用法律正确。（二）《责令限期拆除违法建设通知书》被撤销并不能改变涉案房屋属于违法建设的事实，上诉人诉称的房屋、星瓦棚、混凝土地面损失等并非其合法利益损失，上诉人的该部分请求缺乏事实和法律依据。虽然《责令限期拆除违法建设通知书》被撤销，但并不改变(2015)穗南法行初字第13号《行政判决书》（强制拆除案）已生效的事实，亦不能推翻该判决对于“案涉建筑物已经规划部门查核没有相关报建手续记录，即属于未取得相应规划许可的违法建设”认定的法律效力。涉案房屋被拆除是否应得到国家赔偿，应以该房屋是否属于合法建设为前提，至于在查处违法建设过程中所发出的《责令限期拆除违法建设通知书》被认定为程序违法予以撤销，对上诉人最终是否应获得赔偿不构成影响，与国家赔偿案件的处理不具有关联性。可见，一审法院认定“陈泽明并未提供充分的证据证实其合法权益受到损害及该损害是由横沥镇政府的违法行为所造成”，查明事实清楚，适用法律正确。二、关于上诉人上诉称“被上诉人实施的违法强拆行为导致上诉人举证困难……应该让被上诉人承担该部分的举证责任”的问题。（一）关于上诉人所称的举证困难问题。上诉人不能证明涉案房屋是合法建设，是由涉案房屋确无报建手续决定的，与被上诉人的拆除行为无关。上诉人在被上诉人发出《责令限期拆除违法建设通知书》的情况下，仍然将两万元现金及贵重首饰放置屋内，不具有合理性。且上诉人第一次国家赔偿申请并无此项请求，可见该项请求不合理、不真实。上诉人在(2017)粤7101行初1517号案诉讼过程中，提交了案涉房屋及屋内财产损害前后的照片及视频，上诉人所称的“被上诉人实施的违法强拆行为导致上诉人举证困难”与事实不符。（二）关于上诉人的举证责任问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21号）第五条等规定，违法建设不属于合法权益，不属于行政赔偿的范围，且上诉人应当对其主张进行举证（即须证明被上诉人的行政行为侵害了其合法权益，否则应当承担举证不能的责任）。此外，被上诉人提供的物品清单有执法人员及见证人签名，所列物品亦可退回上诉人，上诉人认为“被上诉人仍应提供证据证明该清单的真实性”缺乏依据。可见，一审判决认定“陈泽明未就屋内财产损失提供充分证据予以证实”“陈泽明并未提供充分的证据证实其合法权益受到损害及该损害是由横沥镇政府的违法行为所造成”，查明事实清楚、适用法律正确。三、上诉人所称因被上诉人违法行为所遭受的损失就是合法权益缺乏依据，一审判决认定“本案属于被告行政行为违法但未对原告合法权益造成损害的情形”查明事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，被上诉人作出的《责令限期拆除违法建设通知书》被撤销、拆除涉案房屋行为被确认违法，但并未改变上诉人房屋没有相关报建手续的事实。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第四十一条、《广东城乡规划条例》第五十一条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条、第三十七条、《广州市违法建设查处条例》第二条的规定，上诉人的房屋仍属于未取得相应规划许可的违法建设。因此，上诉人违法建设的案涉房屋、星瓦棚、混凝土地面不属于上诉人的合法权益，上诉人诉请的房屋、星瓦棚、混凝土地面被拆除的损失不属于上诉人合法权益的损失，不在国家赔偿的范围。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，应当予以驳回。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案的主要争议焦点在于，案涉建筑物是否属于违法建设，是否应予以赔偿。虽然被上诉人作出的《责令限期拆除违法建设通知书》已经被生效行政判决所撤销，但在确定是否对上诉人主张的案涉建筑物损失予以赔偿时，仍应考虑上诉人对案涉建筑物是否具有合法的财产权益。首先，案涉建筑物没有合法的产权证明；其次，上诉人不能提供有效证据证明其有对案涉建筑物所在地块进行合法使用的权利；再次，被上诉人经核实案涉建筑物未向规划部门办理规划报建手续，上诉人也不能提供案涉建筑物已经办理规划报建或者经其他有关部门批准建设的任何证据。因此，现有证据明显不足以证明上诉人对案涉建筑物拥有合法的财产权益。在经过原审法院重新审理，上诉人仍不能补充相应基本证据的情况下，原审法院判决驳回上诉人要求赔偿案涉建筑物损失的诉讼请求，符合证据规则，并无不当。关于上诉人提出的屋内财产、停业补偿费、搬迁等财产损失是否应予赔偿的问题，原审法院已详细论述，本院予以认同，不再赘述。综上所述，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人的上诉意见不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一九年十二月四日书记员 王 石