辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽02行初452号原告吴奇宣，男，1966年3月22日出生，满族，住址辽宁省瓦房店市。被告瓦房店市人民政府，住所地辽宁省瓦房店市世纪广场1号。法定代表人周振雷，市长。原告吴奇宣因与被告瓦房店市人民政府履行法定职责一案，于2019年11月25日向本院提起行政诉讼，本院于次日立案。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原告吴奇宣起诉称，请求：一、判决被告限期履行安置原告职责：1.撤销以B种安置方案与原告解除劳动关系；2.改正错误：取缔A种职工股权；原告重新选择安置方案，选A种安置方案，要求所有全部股权；3.赔偿损失：赔偿1999年10月8日至今工资、收入损失（按五倍大连社会平均工资计算），赔偿三年内欠工资和安置费损失，用于入股，多退少补；赔偿历年分红损失；二、—并对规范性文件《安置方案》及《会议纪要》的合法性予以审查，判决：1.《安置方案》中A种安置方案不合法；2.判决《安置方案》中B种安置方案涉及原告的部分不合法；3.判决《会议纪要》相应《安置方案》不合法的部分不合法。主要理由是：原告是原瓦房店市水产养殖公司职工，该单位于1998年12月宣布破产，破产至今没有结束。在破产改制期间，原告与该单位破产清算组于1999年10月8日按照B种安置方案签订《解除劳动合同证明书》。根据原告查询得到的瓦房店市产权制度改革领导小组《会议纪要》显示，会议委托被告负责原单位职工破产后一切善后事宜。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”，及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条的规定，本案应列瓦房店市人民政府为被告。《会议纪要》第四条规定，允许原单位职工入股瓦房店市大洋水产养殖有限公司；第六条规定，瓦房店市大洋水产养殖有限公司应该与不愿以安置费、内欠工资入股的职工签协议、做公证。原告的上述知情权、选择权，都在1999年10月8日解除劳动关系时，被被告剥夺。原告因为被告的行为，不知道有，并失去：1.三年内欠工资；2.分流安置费；3.入股瓦房店市大洋水产养殖有限公司的权利；4.入职瓦房店市大洋水产养殖有限公司的权利，造成一系列损失。其中，原单位所有职工都在解除劳动关系时领取分流安置费。而被告唯独不给原告。三、《安置方案》的合法性值得审查：1.该文件没有公开公布过；2.其中A种安置方案的职工没有任何合法理由，超越B种职工，拥有入股、入职瓦房店市大洋水产养殖有限公司的权利；3.B种职工被剥夺入股、入职瓦房店市大洋水产养殖有限公司的权利，也没有任何合法理由。在25名B种职工不在场、不知情的情况下，21名A种职工获得瓦房店市大洋水产养殖有限公司股份，其交易的时间、地点、方式、对象，均不符合合法善意获得条件件。A种职工不应该从其违法行为中获利，其股权理应被取缔。原告不知道1998年10月10日职工表决大会，没有选举、委托任何人代表自己参加大会，也没有人告知会议内容。原告在不知情的情况下，权利被瓜分，所有与会职工及清算组成员均参与犯罪。《会议纪要》是按《安置方案》制定与执行的，《安置方案》不合法的部分，必然造成《会议纪要》也有不合法之处。四、原告于2019年4月15日向清算组组长，递交《请求保护合法权益申请》，清算组至今拒不作答。根据原告吴奇宣提交的落款时间为1999年10月20日的《瓦房店市水产养殖公司破产后资产变现、职工安置方案》、落款时间为1998年10月25日的《瓦房店市水产养殖公司职工大会为企业破产表决情况的报告》、落款时间为2000年3月28日的《关于瓦房店市水产养殖公司破产后职工安置的专题会议纪要》、落款时间为1999年10月8日的解除劳动合同证明书，以及原告吴奇宣在起诉状中的陈述，本院经审理查明：瓦房店市水产养殖公司系全民所有制企业，隶属于瓦房店市水产局。由于经营不善及海水养殖生产大滑坡，导致经济效益连年下降，该公司于1998年10月10日召开全体职工大会（应到会职工78人，实际到会53人，缺席25人），经讨论同意企业破产，并于1998年10月25日经有关部门审核同意后，提出破产申请。瓦房店市人民政府于1998年11月19日同意该公司破产。瓦房店市人民法院于1998年12月14日作出（1998）瓦民破字第17号民事裁定，裁定瓦房店市水产养殖公司破产还债，于1997年7月6日召开了债权人会议，其后裁定该公司破产财产总额为839万元。1999年10月20日，瓦房店市水产局、瓦房店市水产养殖公司破产清算组形成《瓦房店市水产养殖公司破产后资产变现、职工安置方案》。1999年12月28日，瓦房店市产权制度改革领导小组召开会议听取了《瓦房店市水产养殖公司破产后资产变现、职工安置方案》，议定了包括同意瓦房店市水产局及该企业破产清算组根据职工讨论同意的企业破产职工安置办法所提出的该企业破产后存量资产用于职工分流安置费及退休职工非统筹费用，用于支付破产费用，余额用于按比例支付原企业内欠职工集资款及工资、福利等事项。原告吴奇宣自述，其系瓦房店市水产养殖公司职工。1999年10月8日，原告吴奇宣与其用人单位签订解除劳动合同证明书。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：…（三）有具体的诉讼请求和事实根据；…”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”据此，当事人提起行政诉讼的法定起诉条件之一，是应当具有相应的事实根据。本案系原告提起的要求被告履行安置职责的诉讼案件。依照前述规定，被告瓦房店市人民政府负有原告所诉的案涉行政职责，应当是原告提起本案诉讼的事实前提。1986年12月2日发布、2007年6月1日废止的《中华人民共和国企业破产法（试行）》第二十四条规定，“人民法院应当自宣告企业破产之日起十五日内成立清算组，接管破产企业。…清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。…清算组对人民法院负责并且报告工作。”企业破产程序是对资不抵债的企业进行破产处理的司法程序，企业破产行为属于市场主体的民商事法律行为。本案中，根据现已查明的事实可知，瓦房店市水产养殖公司破产清算组是基于瓦房店市人民法院启动的企业破产清算这一司法程序而组建。因此，瓦房店市水产养殖公司破产清算组实施的包括制定安置分流方案、解除与劳动者的劳动关系在内的行为，均系依照企业破产法的相关规定而实施的行为，该行为即便有行政机关的参与，也不能就此认为其属于行政机关实施的行政行为。在企业破产清算司法程序中，原告所诉称的安置职责属于瓦房店市水产养殖公司破产清算组的职责，该职责不属于行政职责。此外，原告自述其系瓦房店市水产养殖公司职工，而原告诉请要求被告瓦房店市人民政府履行职责的内容包括撤销解除劳动关系、给予公司股权、支付工资损失等，上述内容均涉及原告和用人单位之间的法律关系，原告要求被告瓦房店市人民政府履行上述职责，缺乏法律依据。故原告关于要求被告瓦房店市人民政府履行安置职责的起诉事项，因明显不属于行政机关的权限范围，故不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回其起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”人民法院对规范性文件进行合法性审查的范围，仅限于行政机关作出被诉行政行为时所依据的规范性文件。因此，一并请求对规范性文件进行审查的起诉事项是否符合行政诉讼的起诉条件，取决于当事人针对“行政行为”的起诉是否符合行政诉讼的起诉条件。本案中，如前所述，原告关于要求被告瓦房店市人民政府履行安置职责的起诉事项不符合法定起诉条件，故原告要求一并对规范性文件进行审查的起诉事项，亦不符合法定起诉条件。另外，需要指出的是，前述规定的规范性文件，是指对除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。本案中，原告所述的案涉《会议纪要》和《安置方案》，均属于针对特定事项而作出的文件，不属于法律规定的规范性文件的范畴。故原告要求对其按照规范性文件进行审查，亦不符合法律规定。综上，原告吴奇宣提起本案诉讼，不符合法定的起诉条件，其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项和第三款，第九十三条第二款之规定，裁定如下：驳回原告吴奇宣的起诉。原告吴奇宣已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  李雪霜审判员  李 健审判员  徐建海二〇一九年十二月六日书记员  王 阳附本裁定适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。