山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终2125号 上诉人（原审原告）浙江森禾集团股份有限公司，住所地浙江省杭州市江干区钱江新城香樟路**泛海国际中心****。 法定代表人喻波，总经理。 被上诉人（原审被告）临沂市罗庄区人民政府，住所地，住所地临沂市罗庄区湖北路**iv> 法定代表人彭波，区长。 原审第三人临沂市罗庄区财政局，住所地临沂，住所地临沂市罗庄区湖东路教育巷> 法定代表人张其伟，局长。 原审第三人临沂市罗庄区高都街道办事处，住所地临沂，住所地临沂市罗庄区罗程路**> 法定代表人魏波，主任。 上诉人浙江森禾集团股份有限公司因诉被上诉人临沂市罗庄区人民政府、原审第三人临沂市罗庄区财政局、原审第三人临沂市罗庄区高都街道办事处行政协议一案，不服临沂市中级人民法院于2019年7月4日作出的（2019）鲁13行初49号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 浙江森禾集团股份有限公司向原审法院起诉称，2010年9月19日，被告临沂市罗庄区人民政府(甲方)与原告(乙方)签订了《临沂市沂蒙乐园项目合作协议书》。约定由原告规划设计、投资建设、维护运营罗庄区沂蒙乐园(儿童乐园、水上乐园、花卉博览园、温泉度假休闲景区)。协议对于双方合作方式进行了明确约定，包括税费减免等招商引资优惠政策、分5期供给商业用地1950亩(被告应于2010年12月31日前落实约200亩土地挂牌出让、2012年12月31日前落实最后一期450亩土地挂牌出让)等作为原告投资建设对价等等一揽子内容。协议还对合作内容、项目位置及占地、投资规模进行了约定。按照协议约定，被告应于2010年12月31日前落实约200亩土地挂牌出让，后续土地出让应依约完成。但被告仅于2011年供地200亩，之后再无供地。被告作为一级政府，其行为严重违约，属于不履行行政协议违法行为，给原告带来巨额经济损失。原告现依协议约定解除协议，被告应按诉讼请求支付原告各项损失。为了维护自身的合法权益，原告依法提起诉讼，请求：1.确认被告临沂市罗庄区人民政府不履行其与原告签订的《临沂市沂蒙乐园项目合作协议书》行为违法；2.判决解除被告临沂市罗庄区人民政府与原告签订的《临沂市沂蒙乐园项目合作协议书》；3.判令被告支付原告已投入的公益性项目建设工程款暂定310，000，000元、违约金暂定90，000，000元及利息，暂合计400，000，000元(其中沂蒙乐园项目2亿元、水上乐园项目1.1亿元、贝斯特欢乐谷项目5000万，合计3.6亿元，被告返还补贴5057万元予以扣除，具体数额以司法鉴定为准。违约金3.6亿元×25%=9000万元。利息以3.1亿元为基数，自原告提起诉讼之日起，至被告实际履行之日止，按中国人民银行同期贷款利率支付利息)；4.判令被告返还原告已缴纳的土地保证金10，920，748元及利息(利息详见明细，计算至被告实际履行之日止)；5.判令被告返还原告借款31，410，000元及利息(利息详见明细，计算至被告实际履行之日止)；6.判令被告支付原告间接损失暂计487，500，000元[土地出让金差额补偿(45-20)万元/亩×1950亩]；7.本案诉讼费用、鉴定费用由被告承担。 原审法院开庭审理时，原告当庭变更诉讼请求，变更起诉状中诉讼请求第二项为：确认原被告签订的协议书无效；将第三项诉讼请求中的违约金调整为利息损失，利息损失为以3.1亿元为基数，自原告提起诉讼之日起至实际履行之日止，按照人民银行同期同类贷款利率为标准；将第三项诉求工程款变更为投资投入；第四、五、六、七项均不变；事实和理由部分最后一段变更内容为：被告作为一级政府其与原告签订的行政协议因违反法律强制性规定无效，无效合同自始无效。因本案无法相互返还，故原告依法要求被告赔偿损失。因原告当庭变更诉讼请求，原审法院依法审查后予以准许并休庭。在休庭期间，2019年6月24日，原告又书面申请删除起诉状中第一项诉讼请求，增加表述借款的事实和理由，原审法院予以准许。 原审法院认为，综合原告起诉状所列诉讼请求及其申请变更和撤销相关诉讼请求，经依法审查核实后，确定原告诉讼请求为：确认其2010年9月19日与被告临沂市罗庄区人民政府签订的临沂市沂蒙乐园项目合作协议书无效，并赔偿相应的损失。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认该行政行为无效的，人民法院不予立案。第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的。第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案原告请求确认其与被告签订临沂市沂蒙乐园项目合作协议书无效，系请求确认行政协议无效，该协议签订的时间是2010年9月19日，属于2015年5月1日之前作出的行政行为，根据上述司法解释的规定，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应不予立案，已经立案的应当裁定驳回起诉。原告的相关诉求可通过其他法定途径另行主张。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款、第一百六十二条之规定，裁定驳回原告浙江森禾集团股份有限公司的起诉。 浙江森禾集团股份有限公司不服，向本院提起上诉，请求撤销原审法院判决，指令继续审理，诉讼费用由被上诉人负担。事实与理由：一、原审法院适用法律错误。行政协议不等同于行政行为。原审法院援引《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定，“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”。该法条明确所指的是“确认行为行为无效的”，而不能扩大解释为“确认行政协议无效”。原审法院错误将确认行政协议无效等同于确认行政行为无效。行政协议与行政行为显然不能混同。行政协议有效并不意味行政行为合法，行政协议无效也不意味行政行为不合法，二者没有必然联系。 二、本案纠纷应当适用行政诉讼程序。2015年5月1日起实施的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》始将行政协议纳入行政诉讼受案范围。依据《最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要)的通知》(法(2004)96号)精神，对《中华人民共和国行政诉讼法》修改后的条款，除非明确规定不溯及既往或者因条款性质不适宜溯及既往的，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的规定，人民法院均应当适用新的规定进行裁判。对形成于2015年5月1日之前的行政协议，如果协议双方未明确约定争议解决适用仲裁或者民事诉讼途径的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院依法应当立案受理。 被上诉人临沂市罗庄区人民政府向本院提交书面答辩意见称,1.原审法院认定事实清楚,适用法律正确。行政协议本身属于行政行为，受行政法调整。2.原审法院裁定适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定并无不当。请求驳回上诉维持原裁定。 原审第三人临沂市罗庄区财政局、原审第三人临沂市罗庄区高都街道办事处均未向本院提交陈述意见。 本院认为，上诉人在原审中的诉求为“确认2010年9月19日与临沂市罗庄区人民政府签订的临沂市沂蒙乐园项目合作协议书无效，并赔偿相应的损失”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认该行政行为无效的，人民法院不予立案。本案中上诉人与被上诉人签订涉案行政协议的时间是2010年9月19日，该协议属于2015年5月1日之前作出的行政行为，因此原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应不予立案，已经立案的应当裁定驳回起诉，故原审法院裁定驳回上诉人的起诉，认定事实和适用法律并无不当。行政协议兼具协议性与行政性的特点，是行政机关为实现行政管理目标而实施的一种行政行为，上诉人称行政协议不属于行政行为的观点系对法律的错误理解，该上诉理由不成立，本院不予支持。 综上，原审法院裁定认定事实清楚,适用法律正确,依法应予维持。浙江森禾集团股份有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  曹林灿 审判员  王云阁 审判员  许 琳 二〇一九年十二月九日 书记员  王超群