福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)闽05行终401号 上诉人（原审原告）郑文勇，男，1973年11月27日出生，汉族，住福建省惠安县。 上诉人（原审被告）泉州市城市管理行政执法局台商投资区分局，住所地福建省泉州台商投资区东园镇。 法定代表人吕培育，局长。 委托代理人孙佳纯、邓梅婷，福建天衡联合(泉州)律师事务所律师。 上诉人郑文勇与上诉人泉州市城市管理行政执法局台商投资区分局（以下简称台商区行政执法分局）城乡建设行政处罚一案，均不服泉州市鲤城区人民法院（2019）闽0502行初107号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭以阅卷方式审理了本案。 原审法院查明，原告郑文勇诉称，原告是福建省泉州台商投资区洛阳镇白沙村村民，在白沙村拥有宅基地，并建造房屋用于日常居住。房屋占地面积142平方米，总建筑面积470平方米，院落206平方米。现因“泉州台商投资区白沙片区改造项目”，房屋面临被征收。由于征收方提出的补偿标准过低，不能保障原告的生活水平不降低，长远生计有保障，双方未能达成一致。2019年4月16日，被告台商区行政执法分局以拆除违建的名义对原告作出泉执台(2019)罚字第TO09号《行政处罚决定书》，责令原告限期自行拆除该幢房屋。原告认为，被告作出该决定书，认定事实不清、适用法律错误、程序违法，系以拆违之名，行拆迁之实，严重侵犯了原告的合法权益。原告于2019年4月17日诉至法院，请求判决：1.依法撤销被告台商区行政执法分局作出的泉执台(2019)罚字第T009号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。 原审法院认为，泉执台(2019)罚字第T009号《行政处罚决定书》中加盖的公章为“泉州市城市管理行政执法局台商投资区执法专用章”，根据法院调取的《泉州台商投资区管委会泉州市城市管理局有关行政管理事项协议备忘录》中记载：‘台商投资区管委会应对台商投资区城管分局所承接的行政执法事项及因使用‘泉州市城市管理行政执法局泉州台商投资区执法专用章’的所引起的行政复议、行政诉讼、行政赔偿或信访、上访等法律后果负责。”因此，本案的适格被告应为泉州台商投资区管理委员会，原告起诉台商区行政执法分局属错列被告。经释明，原告坚持不予变更被告，属于错列被告且拒绝变更。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(三)项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…(三)错列被告且拒绝变更的……”，原告郑文勇的起诉应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(三)项之规定，裁定：驳回原告郑文勇的起诉。 郑文勇上诉请求：撤销一审裁定并指令一审法院继续审理。事实与理由：郑文勇是福建省泉州台商投资区洛阳镇白沙村村民，在白沙村拥有宅基地，并建造房屋用于日常居住。总建筑面积470平，其中房屋占地面积142平，院落面积206平。现因“泉州台商投资区白沙片区改造项目”，房屋面临被征收。由于征收方提出的补偿标准过低，不能保障上诉人的生活水平不降低，长远生计有保障，双方未能达成一致。2019年4月16日，台商区行政执法分局以拆除违建的名义对郑文勇作出泉执台【2019】罚字第T009号《行政处罚决定书》，责令郑文勇限期自行拆除该幢房屋。郑文勇起诉要求撤销该决定，但一审法院以错列被告为由裁定驳回郑文勇的起诉。该裁定书认定事实不清、证据不足、适用法律错误，严重侵犯了郑文勇的合法权益。 台商区行政执法分局提出上诉请求：撤销一审裁定；一、二审诉讼费用由郑文勇承担。事实与理由：本案适格被告应是泉州市城市管理局，原审裁定认为本案适格被告是泉州台商投资区管理委员会存在错误。一、泉州市城市管理局是法定的违法建设行政处罚职权主体。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的，法定的行政处罚职权主体是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国法[2002]17号)第二条，自2002年8月22日始，国务院授权福建省人民政府在城市管理领域开展集中行政处罚权工作，将城市管理领域的行政处罚权交由本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门行使，并独立履行职权，承担相应法律责任。其中，城市管理领域包括城市规划等方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权。《福建省人民政府关于在泉州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》(闽政文[2006]507号)第二条：“集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责：(二)行使城市规划方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。”《泉州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作规定》(泉政[2015]4号)第三条规定“市城市管理行政执法局(以下简称市行政执法局)是市人民政府行使城市管理相对集中行政处罚权的执法机关…泉州台商投资区行政执法分局以市行政执法局的名义实施行政处罚，负责泉州台商投资区的相对集中行政处罚权工作。”根据上述规定可知，经国务院授权、福建省人民政府和泉州市人民政府决定，对违法建设的行政处罚权由泉州市城市管理局行使。同时，泉州市人民政府确定上诉人应以泉州市城市管理局的名义在泉州台商投资区实施城市管理相对集中行政处罚工作。即在泉州台商投资区，泉州市城市管理局是法定的违法建设行政处罚职权主体。因此，本案适格被告应是泉州市城市管理局。二、泉州市城市管理局是作出本案被诉行政行为的行政机关。本案郑文勇诉请撤销的《行政处罚决定书》落款处加盖的公章为“泉州市城市管理行政执法局台商投资区执法专用章”。该公章指向的是泉州市城市管理局。因此，泉州市城市管理局是作出本案被诉行政行为的行政机关。根据《行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，本案适格被告应是泉州市城市管理局。三、原审裁定认为本案适格被告是泉州台商投资区管理委员会缺乏法律依据。首先，泉州台商投资区管理委员会不是城市管理方面法律、法规或规章规定的违法建设行政处罚职权主体，也不是泉州台商投资区城市管理相对集中行政处罚权的行使主体，原审裁定认为本案适格被告是泉州台商投资区管理委员会缺乏法律依据。其次，根据职权法定原则，泉州市城市管理局对违法建设处罚的法定职权无法通过签订《备忘录》的方式转移给泉州台商投资区管理委员会。同样，因职权法定，行政诉讼的被告主体资格也无法转移。因此，原审裁定不能依据《备忘录》认为本案适格被告是泉州台商投资区管理委员会。最后，《备忘录》仅系泉州台商投资区管委会与泉州市城市管理局签订的内部文件，没有对被上诉人的权利义务产生实际影响，且未通过有关途径外化，不具有对外约束任何第三人的效力，更不具有证明行政诉讼主体资格的效力。 二审查明，2018年12月14日，因泉州市市级机构改革，泉州市城市管理行政执法局的职责划入泉州市城市管理局，泉州市城市管理局负责全市城市管理相对集中行政处罚权工作等职责。台商区行政执法分局是泉州市城市管理局的派出机构。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定及《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《福建省人民政府关于在泉州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》，泉州市城市管理行政执法局经授权行使违法建设行政处罚的职权。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第三款：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。”及《泉州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作规定》(泉政[2015]4号)第三条：“市城市管理行政执法局是市人民政府行使城市管理相对集中行政处罚权的执法机关……泉州台商投资区行政执法分局以市行政执法局的名义实施行政处罚，负责泉州台商投资区的相对集中行政处罚权工作。”的规定，台商区行政执法分局是接受泉州市城市管理局的委托，以泉州市城市管理行政执法局的名义对外行使行政处罚权行使行政处罚权。因机构改革，泉州市城市管理行政执法局的职责划入泉州市城市管理局，故台商区行政执法分局作出行政行为的法律后果依法应由委托的行政机关即泉州市城市管理局承担。案涉泉执台〔2019〕罚字第T009号《行政处罚决定书》系台商区行政执法分局受泉州市城市管理行政执法局的委托所作出的行政处罚，故本案的适格被告应为泉州市城市管理局。一审法院以《泉州台商投资区管委会泉州市城市管理局有关行政管理事项协议备忘录》的记载内容认定本案适格被告应为泉州台商投资区管理委员会没有法律依据，但郑文勇在本案中起诉台商区行政执法分局确属错列被告，原审裁定驳回郑文勇的起诉并无不当，可以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈鹏腾 审判员  张爱玲 审判员  邱旭锋 二〇一九年十二月二十六日 书记员  吕顺达 附：本裁定所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。