内蒙古自治区喀喇沁旗人民法院行 政 判 决 书（2019）内0428行初57号原告丛某，男，1973年9月16日出生，住内蒙古赤峰市。委托代理人郑某1，内蒙古红城律师事务所律师。被告喀喇沁旗自然资源局，住所地内蒙古赤峰市喀喇沁旗锦山镇。法定代表人王某1，局长。出庭负责人米某，喀喇沁旗自然资源局副局长。委托代理人刘某。被告赤峰市自然资源局，住所地赤峰市新城区玉龙大街**。法定代表人王某2，局长。委托代理人陆某。委托代理人郑某2，内蒙古兴合律师事务所律师。原告丛某与被告喀喇沁旗自然资源局行政强制、被告赤峰市自然资源局行政复议决定一案，于2019年10月8日向赤峰市松山区人民法院提起诉讼。松山区人民法院登记立案后，经审查认为其无管辖权，将案件移送本院管辖。本院2019年11月4日立案后，于同月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月13日公开开庭审理了本案，原告丛某的委托代理人郑某1，被告喀喇沁旗自然资源局米某副局长及其委托代理人刘某，被告赤峰市自然资源局的委托代理人陆某、郑某2到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告喀喇沁旗自然资源局于2019年6月5日作出两份《责令限期拆除违法建设决定书》，其主要内容分别为：“丛某，你在喀喇沁旗牛家营子镇西山工业园区建和化工西院进行未取得临时建设规划许可证从事接建建筑物（房屋）的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第66条规定，责令你于2019年6月20日之前自行予以拆除。”、“丛某，你在喀喇沁旗牛家营子镇西山工业园区建和化工西院进行未取得建设工程规划许可证从事厂房建设的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定，责令你于2019年6月20日之前自行予以拆除。”被告喀喇沁旗自然资源局于2019年6月24日作出《拆除违法建设催告书》，其主要内容为：“丛某，你在规定期限内未履行《责令限期拆除违法建设决定书》，根据《中华人民共和国行政强制法》第35条规定，请你自收到本催告书之日起3日内自行拆除在喀喇沁旗牛家营子镇西山工业园区所建违法建设。”。被告赤峰市自然资源局于2019年9月23日作出的赤自然资复(2019)7号《行政复议决定书》，其主要内容为：维持喀喇沁旗自然资源局作出的两份《责令限期拆除违法建设决定书》，驳回丛某对喀喇沁旗自然资源局作出拆除违法建设催告书的复议申请。原告丛某的诉讼请求为，1、依法撤销被告喀喇沁旗自然资源局作出的两份《责令限期拆除违法建设决定书》及《拆除违法建设催告书》、被告赤峰市自然资源局作出的赤自然资复(2019)7号《行政复议决定书》；2、责令被告喀喇沁旗自然资源局重新作出具体行政行为，准许原告采取改正措施消除影响补办涉厂房建设规划许可证等审批手续。3、本案诉讼费用由二被告承担。事实与理由：一、被告喀喇沁旗自然资源局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》、《拆除违法建设催告书》，认定事实不清，适用法律不当，且程序违法。第一，原告未在建设前办理建设工程规划许可证，并非故意对抗行政管理，是因诸多无法克服的客观原因导致。原告响应旗政府招商引资发展地区经济的号召，于2018年11月21日，在喀喇沁旗市场监督管理局登记设立了赤峰市佳通机动车检测有限公司；2019年1月3日，经喀喇沁旗发改局核发了《企业投资项目备案确认书》。该确认书第七条对此明确规定在“2019年1月至2019年6月”期限内必须建设安装完毕，依法立即开业运营。为此，原告2019年2月份到被告申办建设工程规划许可证，但被告（当时规划局）告知原告须待改革机构明确归属及职责后方可办理，紧接着春节放假，2019年3月份仍不能办理。由于原告与设计方、建筑施工方、设备供货方均签订了相关合同，再拖则要承担违约责任，同时也无法在规定的时间内建设安装完毕开业运营。为避免违约和逾期，原告不得以向镇政府请示后，于3月份陆续开始项目厂房和设备建设安装。绝没有扰乱行政管理的主观故意。所谓厂房实际只是四面没有墙的钢结构的敞篷，而非严格意义上的房屋。第二，备案确认书第三条明确载明：项目“建设地点为西山村西山工业园区（即建和化工西院），”该宗地系原告依法取得的工业用地，建设生产经营的涉案厂房（敞棚）符合土地用途，也并非违法用地。第三，涉案厂房（敞棚）建设过程中，2019年5月8日，原告主动向被告提出规划许可证申请，提交了有关相关资料，积极采取补救措施以消除对规划实施的影响。并同意接受被告的罚款行政处罚，原告对自身过错向被告表示深刻忏悔，本着行政执法惩罚与教育相结合的原则，已达到了行政执法的目的。第四，决定书存在程序瑕疵。决定书作出前，未依照《行政强制法》第十八条关于“将采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径”的规定，向原告充分说明和告知；作出决定书后，亦未有相关内容，剥夺了原告依法应享有的陈述申辩权。另外决定书中只载明：“若不服本决定，可在收到本决定之日起60日内向喀喇沁旗人民政府申请行政复议”，未依照《行政复议法》第十二条关于“可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，告知原告可以向上一级主管部门申请行政复议，剥夺了依法原告享有的选择权利。基于上述，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《住房和城乡建设部关于印发（关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见）的通知》第三条、第四条、第五条关于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正”的规定，以及《行政强制法》第十六条“违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施”的规定，同时根据行政执法自由裁量的比例原则，被告应充分平衡规划秩序利益与原告的合法利益，采取适当处理的方式，本着执政为民的原则，准许原告限期补办规划许可等审批手续，不宜简单决定要求拆除。因涉案厂房（敞棚）是原告依法注册公司，经政府核准项目的必备营业场所，依法政府应当予以建设工程规划许可。若拆除重新履行批准手续再二次建设，必然给原告造成重大经济损失。有悖于党和政府鼓励民营资本投资政府公共服务设施，代政府出资为政府分忧完善公共服务设施服务社会的初衷和宗旨，有悖于各级政府招商引资发展繁荣地区经济的要求，有悖于构建和谐稳定、文明包容的良好社会环境的现实。故二被告作出的决定书适用法律不当，且程序违法，故请依法予以撤销。二、被告作出的原告未取得临时建设规划许可证从事接建建筑物（房屋）的《责令限期拆除违法建设决定书》，认定事实错误，必然导致适用法律错误。事实上，所谓违法接建的房屋（简称涉案房屋），原为平顶房屋，主要是因房顶防水损坏，多年来虽经多次维修始终漏水；另外原来房顶保温不好，冬天散热屋里冻得难受、夏天温度辐射屋内闷热难耐。原告无奈将原平顶维修为向后一顺水的彩钢瓦斜坡房顶。将前后女儿墙进行不等高砌筑，然后固定骨架和安装彩钢瓦。被维修的斜坡房顶四面全部封闭，没有门窗不能进入不能兼做他用，只是解决房顶漏水和保温差而已，根本不存在从事违法接建房屋之事，故被告认定事实错误，必然导致适用法律错误。赤峰市自然资源局对喀喇沁旗自然资源局的行政行为作出复议决定予以维持错误。综上，被告喀喇沁旗自然资源局作出的行政处罚决定，以及被告赤峰市自然资源局作出的维持被告喀喇沁旗自然资源局行政处罚决定和催告书的行政复议决定，程序违法、认定事实错误、适用法律不当；故请人民法院查明事实，依法撤销二被告的上述决定书及催告书、行政复议决定书，责令被告喀喇沁旗自然资源局其重新作出行政行为，以维护原告的合法权益。原告丛某向本院提交以下证据：1、原告身份证复印件。2、原告登记设立的赤峰市佳通机动车检测有限公司营业执照、喀喇沁旗发改局出具的《企业投资项目备案确认书》、喀喇沁旗公安局喀公交发(2018)09号《关于全旗机动车检测、驾驶人考试发展规划的情况汇报》、原告向被告的提交规划许可《申请书》复印件各一份。3、原告土地使用权证复印件。4、原告房权证复印件。5、《责令限期拆除违法建设决定书》两份、《拆除违法建设催告书》、赤峰市自然资源局行政复议决定书复印件各一份。被告喀喇沁旗自然资源局辩称，喀喇沁旗自然资源局作出的两份《责令限期拆除违法建设决定书》是正确的行政行为，依法应予以维持。事实与理由：一、原告丛某在《行政起诉状》事实与理由第一款中提到喀喇沁旗市场监督管理局登记设立了赤峰市佳通机动车检测有限公司和喀喇沁旗发改局为赤峰市佳通机动车检测有限公司核发《企业投资项目备案确认书》明确的建设期限与本案无关。因政府机构改革暂时不能办理规划许可事宜不是申请人未经批准违法建设的理由，申请人应当在取得相关规划手续后进行合法建设。二、原告在行政诉讼状第二款提到佳通机动车检测有限公司建设地点为牛家营子镇西山工业园区内，是原告依法取得的工业用地，所建厂房符合土地用途，但实际原告所建房屋用于机动车检测，未取得规划建设许可等建设手续，另机动车检测属于公共交通场站附属用地，原告所取得的用地为工业用地与实际用地规划不符，属于无法改正的违法行为。三、依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。原告在建厂房过程中被告喀喇沁旗自然资源局于2019年5月7日向原告丛某下达了《停工核查通知书》(喀资(2019)第10号）（案卷第10页）要求原告停止施工。原告于2019年5月8日向被告喀喇沁旗自然资源局申请办理建设工程规划许可证，在这期间原告并没有停止施工建设，对此被告于2019年5月9日再次现场约谈原告人，并现场进行事先告知事项，制作笔录并由原告确认签字（案卷第16页），同时下达动力电源断电告知（案卷17页）。原告自行恢复用电设备继续施工，致使违法建筑物形成事实无法改正（案卷15页图片）。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。原告所建建筑物即成事实无法改正，被告依法要求其限期拆除违法建筑。四、原告认为被告所做出的处罚决定书程序违法，被告认为在作出处罚之前已对原告进行了现场约谈告知（案卷16页），现场动力电源断电告知（案卷17页）。要求其进行申述申辩，在作出处罚决定前于2019年5月31日要求原告进行陈述申辩并制作了陈述申辩笔录（案卷第18页）且经原告确认签字。之后经被告集体讨论决定对原告下达《责令限期拆除违法建设决定书》，原告不服向赤峰市自然资源局提起行政复议申请（案卷26页），赤峰市自然资源局于2019年6月28日收件（案卷27页）。经赤峰市自然资源最终审理后，于2019年9月23日做出赤峰市自然资源局行政复议决定（案卷31页）。复议决定最终维持了被告单位做出的两份《责令限期拆除违法建设决定书》（喀自资[2019]第5号）。被告于2019年10月20日向原告下达履行行政复议决定告知书（案卷32页），要求原告履行复议决定自行拆除所建建筑物。因原告在其原有建筑二层建筑上未经审批以屋顶做防水为由接建了临时建筑，接建后形成三层建筑（案卷14页图片），接建的违法建筑客观存在。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定：建设单位或者个人以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。原告所建建筑物即成事实无法改正，被告依法要求其限期拆除违法建筑。因原告在其原有建筑二层建筑上未经审批以屋顶做防水为由接建了临时建筑，接建后形成三层建筑（案卷14页图片），接建的违法建筑客观存在。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定：建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。综上所述原告在未取得建设工程规划许可证或临时建设规划许可证的前提下进行建设，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条的规定，属于违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条规定，被告喀喇沁旗自然资源局作出的两份《责令限期拆除违法建设决定书》告知事项明确，适用法规正确，程序合法，是正确的行政行为。敬请贵院维持喀喇沁旗自然资源局作出的具体行政处罚行为。被告喀喇沁旗自然资源局向本院提交以下证据：关于对丛某违法建设责令限期拆除违法建设决定案卷1册，包括1、举报案件登记表，信访人信息表；2、受理告知书；3、案件立案审批表；4、丛某身份证复印件；5、土地使用证；6、房产证复印件（10027628号）；房产分户图；7、停工核查通知书；8、现场询问笔录；9、现场堪验笔录；10施工结构平面图，手绘平面图，现场照片；11、现场约谈告知笔录；12、现场动力电源断电告知；13、拆除违法建设陈述（申辩）笔录；14、集体讨论纪要；15、案件调查终结报告书，责令限期拆违法建设决定书；16、拆除违法建设催告书；17、当事人关于对责令限期拆除违法建设决定书、催告书的陈述及申辩意见；18、当事人行政复议申请书；19、赤峰市自然资源局收件单；20、峰市自然资源局行政复议答复通知；21、行政复议答辩状；22、赤峰市自然资源局延长复议期限告知书；23、赤峰市自然资源局行政复议决定书；24、履行行政复议决定告知书；25、光盘一张。被告赤峰市自然资源局辩称，一、原告就案涉两份《责令限期拆除违法建设决定书》以及《拆除违法建设催告书》提出复议申请，赤峰市自然资源局依法受理后，在法定期间内通知喀喇沁旗自然资源局进行书面答复和提交材料，并对原告和喀喇沁旗自然资源局提交的材料依法进行审查，赤峰市自然资源局认为喀喇沁旗自然资源局作出的案涉两份《责令限期拆除违法建设决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。原告提出申请撤销《拆除违法建设催告书》不属于行政复议受案范围。故依法作出赤自然资复[2019]7号《行政复议决定书》，决定维持两份《责令限期拆除违法建设决定书》，驳回撤销《拆除违法建设催告书》的复议申请。赤峰市自然资源局作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，人民法院依法应予维持。二、原告本次起诉请求撤销案涉两份《责令限期拆除违法建设决定书》的事实理由没有事实法律依据，依法不能成立，人民法院依法应驳回原告的诉讼请求。案涉《拆除违法建设催告书》亦不属于人民法院行政诉讼受案范围，人民法院依法应裁定原告该项起诉。被告赤峰市自然资源局向本院提交以下证据：第一组：《行政复议申请书》、原告申请复议提交的证据材料和委托手续。第二组：《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》。第三组：《行政复议答辩状》、喀喇沁旗自然资源局提交的证据和依据材料。第四组：《延长复议期限告知书》及回执单。第五组：《行政复议决定书》及两份回执单。第六组：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。本院对原、被告提交的证据认证如下：对于原告所举的1-5号证据，二被告对2号、3号、4号、5号证据所要证实目的提出异议，且2号证据与本案争议的行政行为不具有关联性，对1号证据无异议。经本院审查，原告提交的1-5号证据本院将与其他证据综合认定本案事实。对于被告提交的1-25号证据，原告的综合质证意见为：两份责令限期拆违法建设决定书与原告收到的不一致；拆除违法建设催告书程序违法；两份责令限期拆违法建设均未告知原告享有申请听证的权利；喀旗自然资源局在向原告送达上述三份法律文书时，没有制作送达回证。对其他证据无异议。被告赤峰市自然资源局质证无异议。经本院审查，被告喀喇沁旗自然资源局1-25号证据本院将与其他证据综合认定本案事实。对于被告赤峰市自然资源局提交的1-6组证据，原告的综合质证意见为：赤峰市自然资源局未认真的审查喀旗自然资源局作出的行政行为，在事实认定、文书格式、权利告知等方面存在重大违法情形。其他质证意见与对喀旗自然资源局的质证意见一致。被告喀喇沁旗自然资源局质证无异议。经本院审查，被告赤峰市自然资源局提交的1-6组证据本院将与其他证据综合认定本案事实。经审理查明，2019年4月29日喀喇沁旗自然资源局接到喀喇沁旗信访局转交的群众举报告知书后，于2019年5月7日派工作人员到喀喇沁旗牛家营子镇西山工业园区进行核查。通过现场询问当事人，现场勘验、拍照，搜集相关证据后，确认丛某存在未取得建设工程规划许可证的情况下进行施工的违法事实，并于同日下发了停工（核查）通知书。2019年5月9日对丛某进行现场约谈告知，并下达现场动力电源断电告知。同年5月31日丛某向喀喇沁旗自然资源局进行了陈述申辩。2019年6月4日喀喇沁旗自然资源局进行集体讨论后，于同年6月5日作出两份责令限期拆除违法建设决定书。2019年6月24日向丛某下达拆除违法建设催告书。同日丛某向喀喇沁旗自然资源局递交了《关于对责令限期拆除违法建设决定书、催告书的陈述及申辩意见》。2019年6月28日，丛某向赤峰市自然资源局申请复议。赤峰市自然资源局受理后，于2019年9月23日作出了赤自然资复[2019]7号行政复议决定书，维持喀喇沁旗自然资源局作出的两份《责令限期拆除违法建设决定书》；驳回丛某对喀喇沁旗自然资源局作出拆除违法建设催告书的复议申请。丛某不服，向松山区人民法院提起行政诉讼，松山区人民法院登记立案后，经审查认为其无管辖权，将案件移送到本院管辖。另查明，2019年1月24日，中国共产党内蒙古喀喇沁旗委员会办公室印发了喀党办发（2019）5号喀喇沁旗机构改革实施方案。其中，40.组建自然资源局，旗城乡规划委员会的日常工作由旗自然资源局承担。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”；第四十四条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准”。本案中，原告在未取得建设工程规划许可证和临时建设工程规划许可证的情况下，进行厂房建设和接建建筑物建设的行为，违反了上述法律规定，属于违法建设。喀喇沁旗自然资源局依据《中华人民共和国城乡规划法》对原告进行询问、现场勘验、拍照、搜集相关证据后，经过集体讨论作出的两份《责令限期拆除违法建设决定书》，以及赤峰市自然资源局作出的行政复议决定书均符合法律规定。喀喇沁旗自然资源局作出两份《责令限期拆除违法建设决定书》后，原告在规定的期限内未自动拆除违法建设，被告下达《拆除违法建设催告书》，符合法律规定。且该催告书对原告的合法权益不产生实际影响，不具有可诉性。同时也是对原告充分行使权利的一种保障。关于原告所诉：“收到的两份《责令限期拆除违法建设决定书》无文号的问题和未告知原告享有向赤峰市自然资源局申请复议的权利的问题。”经本院审查，两份《责令限期拆除违法建设决定书》系填写式决定书，该决定书的主要内容具有针对性和唯一性，且喀喇沁旗自然资源局提交的证据中有具体文号，也告知原告享有向赤峰市自然资源局申请复议的权利。本案中，原告已向赤峰市自然资源局申请行政复议，其行政复议权已经得到充分保障，属于被告喀喇沁旗自然资源局填写瑕疵，本院对此予以指正。综上，被告喀喇沁旗自然资源局作出的两份《责令限期拆除违法建设决定书》以及赤峰市自然资源局作出的《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告丛某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告丛某负担（原告丛某已预交）。如不服本判决，可于接到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。审判长 张 杰审判员 郑士军审判员 胡国良二〇一九年十二月十八日书记员 吴 岩