中华人民共和国最高人民法院执 行 裁 定 书（2019）最高法执监185号申诉人（申请执行人）：何海龙，男，东乡族，1970年10月20日出生，无固定职业。申诉人（申请执行人）：杨成，男，东乡族，1955年3月4日出生。申诉人（申请执行人）：王虎山，男，东乡族，1962年7月2日出生。申诉人（申请执行人）：马占奎，男，东乡族，1972年6月8日出生。申诉人（申请执行人）：马福明，男，东乡族，1982年1月1日出生。申诉人（申请执行人）：马少明，男,东乡族，1971年3月19日出生。申诉人（申请执行人）：刘奴海，男，东乡族，1963年7月9日出生。申诉人（申请执行人）：马有苏个，男，东乡族，1967年1月4日出生，无固定职业。申诉人（申请执行人）：马奴海，男，回族，1969年11月21日出生。申诉人（申请执行人）：马有苏，男，东乡族，1960年1月12日出生。申诉人（申请执行人）：马学军，男，东乡族，1964年7月18日出生。申诉人（申请执行人）：马进虎，男，东乡族，1980年8月17日出生。申诉人（申请执行人）：马二洒，男，回族，1963年9月14日出生。申诉人(申请执行人）：马文祥，男,东乡族，1962年3月18日出生。申诉人（申请执行人）：马国龙，男，东乡族，1963年6月10日出生。申诉人（申请执行人）：牟社木，男，东乡族，1971年10月25日出生。申诉人（申请执行人）:高胡才尼，男，东乡族，1978年5月14日出生。申诉人（申请执行人）：马友卜，男，东乡族，1966年7月26日出生。被执行人：西宁市人民政府,住所地：青海省西宁市南关街**。法定代表人：张晓容，市长。青海省西宁市中级人民法院（以下简称西宁中院）执行申请执行人何海龙等18人与被执行人青海省西宁市人民政府其他行政行为纠纷一案中，何海龙等18人提出异议，西宁中院作出（2017）青01执异165号执行裁定，驳回其异议。何海龙等人不服，向青海省高级人民法院（以下简称青海高院）申请复议。青海高院作出（2018）青执复3号执行裁定，撤销西宁中院（2017）青01执异165号执行裁定，发回西宁中院重新审查。西宁中院经重新审查，作出（2018）青01执异104号执行裁定，驳回其异议请求。何海龙等18人不服，向青海高院申请复议。青海高院作出（2018）青执复19号执行裁定，驳回其复议申请。何海龙等18人不服，向本院申诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。根据青海高院查明情况，何海龙等18人与西宁市人民政府、西宁市城东区韵家口镇联合村村民委员会、青海锦峰房地产开发有限责任公司其他行政行为纠纷一案，西宁中院于2016年12月23日作出(2016)青01行初30号行政判决，判决西宁市人民政府作出的《关于将湟中路东侧集体建设用地拨给城东区联合村作为新村和集体经济组织建设用地的批复》（以下简称《批复》）违法，责令西宁市人民政府釆取补救措施。该判决发生法律效力。西宁中院(2016)青01行初30号行政判决认定，市政府未提交任何证据，应视作市政府对作出《批复》这一行政行为无证据和所依据的规范性文件，理应判决撤销并重新作出行政行为。因各方当事人均认可涉案土地上建设项目已完工，判决撤销会对社会公共利益造成重大损害，因此不宜判决撤销并重作，由西宁市人民政府采取补救措施为宜，故确认行政行为违法，并判令西宁市人民政府采取补救措施。申请执行人何海龙等18人以西宁市人民政府未按期履行义务为由，向西宁中院申请强制执行。在执行期间，西宁中院于2017年2月23日作出（2017)青01执126号责令履行指定行为通知书，责令被执行人收到本通知之日履行生效判决所确定的义务。遂后,西宁市人民政府在规定期限内出示了当时作出《批复》的相关土地性质、批准用地原因、批准用地依据和《西宁市土地利用总体规划（20062020年)》等证据材料；西宁市城东区韵家口镇联合村村民委员会向西宁市国土资源局提交的：联合村地形图(487412)(附件1)，《建设项目选址意见书》（宁规选XX号）（附件2)，《关于联合村建设项目选址的申请》（附件3)，《关于联合村榆树滩新村规划安置村民居住的申请报告》(附件4)，《用地申请》（附件5)，《西宁市城东区建设项目备案通知书》（城东改备字[2013]第XX号）（附件6)，《项目备案表》(附件7),2013年4月17日西宁市国土资源局向西宁市人民政府报送的《西宁市国土资源局关于湟中路东侧集体建设用地拨给城东区联合村作为新村和集体经济组织建设用地的请示》（宁国土资[2013]XX号）（附件8)，2013年7月10日西宁市人民政府依法审批作出的政土[2013]XX号《批复》（附件9),西宁市国土资源局依据西宁市人民政府《批复》向西宁市城东区韵家口镇联合村村民委员会下达的《批复》(宁国土资[2013]XX号）（附件10),批准利用原联合村集体建设用地作为新村和集体经济组织建设用地。以上材料出示后，西宁中院于2017年8月9日作出（2017)青01执126号结案通知书，通知(2016)青（01)行初30号行政判决执行完毕，通知内容为：西宁市人民政府作出的《批复》，在执行阶段，经其自行补救和举证补救措施已履行完毕。鉴于被执行人西宁市人民政府已履行了法律文书确定补救措施的行为义务，并主动缴纳了案件受理费50元、执行费50元，作出的(2016)青01行初30号行政判决执行完毕。何海龙等18人随即向西宁中院提出执行异议。西宁中院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，人民法院在确认行政行为违法同时可以依据自由裁量权判决责令行政机关釆取补救措施。案件补救措施是在确认行政行为违法但保留了行政行为的效力后，在行政相对人提起撤销或确认行政行为违法之诉，未提出行政赔偿诉求的情形下，人民法院依据司法自由裁量权，判定行政机关在其权限和职责范围内采取一些使被诉行政行为不失去效力，缓解、消除行政行为负面影响的措施。西宁市人民政府在收到西宁中院向其发出的责令履行生效判决所确定义务通知后，在通知规定期限内提交了政府当时作出《批复》所依据的相关材料，基于案件的具体情况，其行为确属釆取了相应的补救措施。何海龙等18人在提起行政诉讼时并未提出损害赔偿的具体诉求，向法院申请执行政府釆取安置补偿的补救措施，无执行依据，故不予釆信。西宁市人民政府已履行了法律文书所责令的补救措施义务，故（2017）青01执126号结案通知书符合法律规定，何海龙等18人的异议理由不能成立，遂于2018年9月13日作出（2018）青01执异104号执行裁定，驳回其异议请求。何海龙等18人不服，申请复议称，西宁中院以西宁市人民政府出示了之前因未出示而被原审判决认定作出的行政行为无证据和所依据的规范性文件确认违法的相关证据为由，未通过开庭审理，就认定履行了(2016)青01行初30号行政判决书，确认上述出示行为符合认定的具体行政行为合法性的标准，但人民法院执行部门在执行程序中不能对具体行政行为的合法性进行认定，所以结案通知书系超越法律规定的司法行为，存在严重错误；西宁中院二次驳回申请复议人诉请作出的执行裁定书即无实施依据也无法律依据。故请求撤销西宁中院（2017）青01执126号结案通知书和西宁中院（2018）青01执异104号执行裁定书，恢复对西宁中院（2016）青（01）行初30号行政判决书的执行。青海高院认为，西宁中院在本案执行中针对行政诉讼中西宁市人民政府未提交证据致《批复》判定违法，并判令采取补救措施的情形，作出（2017）青01执126号责令履行指定行为通知书。西宁市人民政府之后提交了作出《批复》依据的土地性质，批准用地原因，批准用地依据和《西宁市土地利用总体规划（20062020年）》等证据材料，采取了相应的补救措施。西宁中院（2018）青01执异104号执行裁定书，认定事实清楚，适用法律正确。遂于2018年11月13日作出（2018）青执复19号执行裁定，驳回申请复议人何海龙等18人的复议申请，维持西宁中院（2018）青01执异104号异议裁定。申诉人何海龙等18人不服青海高院（2018）青执复19号执行裁定，向本院申诉，请求依法予以监督。主要理由是原裁定认定事实缺乏证据支持,且适用法律错误。1.原审适用法律错误。原审以被执行人报送材料为由,认定其履行了生效判决确定的法律义务,违背行政诉讼法的立法原旨。《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认定行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案缘起被执行人在履行法定的土地审批活动时,未查清申诉人在审批的土地上有土地承包流转权益,进而错误审批,造成申诉人的权益受到侵害。在未获得任何补偿的情况下，受让的承包土地被强行征收,因此申诉人才依法起诉。而被执行人在案件审理过程中无故拒不提供作出行政行为的证据和法律依据,被西宁中院判决被执行人行为违法,并采取补救措施。所以,原审认定被执行人提交作出行政行为依据的土地性质批准用地原因、批准依据和《西宁市土地利用总体规划(20062020)》等证据材料,即是采取了补救措施,严重违反行政诉讼法的立法原则。2.原审认定被执行人采取的补救措施,并没有起到保护申诉人权益的作用,在没有任何法律依据前提下，结案通知书涉嫌滥用权力、违法司法。《行政诉讼法》第七十六条规定采取补救措施的前提是行政机关具体行政行为违法或者无效,本案的执行依据也是判决认定西宁市人民政府做出的《西宁市人民政府关于将中路东侧集体建设用地拨给东城区联合村作为新村和集体经济组织建设用地的批复》违法。西宁中院以被执行人出示原审判决认定具体行政行为违法的相关证据为由,就认定采取了补救措施。行政诉讼的被告人可以选择在行政诉讼中违反行政诉讼法不举证,在执行程序中通过这种违法的执行方式,回避法律责任,使得行政相对人的利益无法得到救济。3.原审认定事实的主要证据不足,未经质证。原审认定的事实没有任何证据证明,且青海高院在作出原裁定前,曾作出(2018)青执复3号执行载定书,以事实不清，证据不足为由撤销西宁中院结案通知书,在西宁中院再次作出内容相同的执行裁定书,竟然作出与之前截然相反的裁定,在这中间没有任何新的证据,可见原审裁定主要证据严重不足。在原审裁定作出过程中,与原审有关的证据也未经申诉人质证。4.原审裁定违反法律规定的诉讼程序,可能影响公正审判。《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第十二条规定:人民法院对执行异议和复议案件实行书面审查。案情复杂,争议较大的,应当进行听证。本案涉案人数众多,而且历经发回原审法院继续审理,应属案情复杂、争议较大,原审裁定并没有依法组织申诉人与被执行人进行听证,径行书面审理,属于违反法律规定程序。5.本案应当也可以依法执行。因为被执行人的行政行为没有查明其审批建房的土地上有申诉人的土地流转权利,致使申诉人拥有承包权的土地无偿被占用,而且至今未得到任何补偿。申诉人认为,本案的执行行为应该是对申诉人土地权益损失给予补偿。执行法院可以要求被执行人与原审中的第三人,即联合村委会和开发商与申诉人进行协商,并达成协议,以此做出对其具体行政行为违法而造成申诉人权益的补偿或者采取其他法律允许的方式对申请人予以补偿。本院对青海高院查明的事实予以确认。另查明，2017年6月5日西宁中院执行局发函西宁中院环资庭称，“在执行中，本院于2017年3月16日向西宁市人民政府发出责令履行指定行为通知书。随后，西宁市人民政府按行政判决履行了补救措施（附被执行人提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件）。现提请贵庭审查，西宁市人民政府上述补救措施是否符合补救的条件，请复函。”2017年6月13日，西宁中院环资庭给西宁中院执行局《复函》：“你局于2017年6月5日至我庭的函收悉，你局现执行的(2016)青01行初30号行政判决中，关于责令西宁市人民政府采取补救措施的判项‘采取补救措施’，目前法律及相关司法解释并无具体规定。根据相关学理解释，我们认为，补救措施是指行政机关采取一些使被诉行政行为不失去效力的措施及缓解、消除行政行为对相对人负面影响的措施，这些补救措施应当在行政机关的权限或者职责范围内。由于判决确认违法的行政行为自始就没有法律效力，故补救措施主要是指恢复行政相对人的合法权益，从而根本消除确认违法的行政行为给相对人的合法权益造成的不利影响，或者尽可能小地损害相对人的权益，也可以通过其他方式弥补损失等，最终实现案结事了，彻底解决行政机关与行政相对人的纠纷。在采取的具体措施上，可以采用下列方式：一是依照法律、行政法规、规章的规定，并在程序合法、事实及法律依据充分的情况下，在行政机关职责范围内，作出一个新的行政行为；二是由行政机关与行政相对人进行协调，力争达成行政协议并切实履行行政协议确定的内容，从而彻底解决纠纷，且不影响政府项目的顺利实施，并能够切实维护人民政府的权威及公信力。对于你局随函附送的文件材料，并不符合上述采取补救措施的含义与目的，若仅是为了证明已被人民法院生效判决确认的被诉行政行为合法，既无法律依据，也与《中华人民共和国行政诉讼法》相悖。”本院认为，本案争议的焦点问题是西宁市人民政府在执行程序中提交其作出《批复》依据的相关材料，能否视为其对生效判决所确定的义务履行完毕。本案中，西宁中院作出的(2016)青01行初30号行政判决，认定西宁市人民政府作出的《批复》违法，责令西宁市人民政府采取补救措施。理由是，西宁市人民政府对其作出《批复》未提交任何证据，依法应视作作出行政行为无证据和规范性文件依据，应判决撤销并重新作出行政行为,但因各方当事人均认可涉案土地上的建设项目已完工，如判决撤销将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故不宜判决撤销并重作，而确认违法并由政府采取补救措施为宜。关于生效判决确定的被执行人采取补救措施的义务具体应指何种履行行为；西宁市人民政府出示原行政行为作出的相关依据及证据材料，是否属于生效裁判所确定的补救措施，需要在征求审判部门明确意见的基础上，作出认定。尽管本案执行阶段执行部门曾向审判部门函询补救措施的内容等问题，审判部门也作出了回复。但审判部门的回复主要从学理上对函询问题进行分析并得出结论，对于本案中西宁市人民政府提供原行政行为作出的依据及证据材料的行为是否属于判决书确定的补救措施，函复意见仍不明确。且在收到函复之后，西宁中院仍作出（2017)青01执126号结案通知书。在当事人提出异议，西宁中院以（2017）青01执异165号执行裁定驳回其异议请求后，青海高院（2018）青执复3号执行裁定又明确指出：西宁中院（2017）青01执异165号执行裁定以西宁市人民政府提供作出原行政行为的相关依据和证明材料即认为本案执行完毕，属部分事实不清，证据不足，故将本案发回西宁中院重新审查。西宁中院重新审查中，在并未进一步查明该事实的情况下，仍作出（2018）青01执异104号执行裁定驳回异议请求，青海高院在随后的（2018）青执复19号执行裁定中也予以维持。由此可见，青海高院已经意识到，就目前查明的事实看，西宁市人民政府提供原行政行为作出的依据及证据材料是否属于判决书确定的补救措施仍是需要进一步明确的问题。但在执行法院没有进一步明确的基础上，两级法院仍然作出维持结案通知书的裁定，故本案事实不清的问题依然存在。本案执行部门应当要求审判部门对此作出更为明确的回复，并据以对（2017)青01执126号结案通知书是否符合法律规定作出判断，对异议人的异议依法作出处理。综上，西宁中院（2018）青01执异104号执行裁定和青海高院（2018）青执复19号执行裁定存在事实不清，证据不足的情形。参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条，依照《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第129条的规定，裁定如下：一、撤销青海省高级人民法院（2018）青执复19号执行裁定；二、撤销西宁市中级人民法院（2018）青01执异104号执行裁定；三、本案发回西宁市中级人民法院重新审查。本裁定送达后即发生法律效力。审 判 长 熊劲松审 判 员 邵长茂审 判 员 邱 鹏二〇一九年十二月××日法官助理 徐 霖书 记 员 贾婧娴