兰州铁路运输中级法院行政裁定书（2019）甘71行初296号原告甘肃上庄汽配市场管理有限公司，住所地甘肃省兰州市安宁区。法定代表人赵朋云。委托代理人张翔，北京市惠诚律师事务所律师。原告赵朋云，男，汉族，1981年6月25日出生，现住兰州市安宁区。委托代理人张翔，北京市惠诚律师事务所律师。被告兰州市安宁区人民政府，住所地甘肃省兰州市安宁区。法定代表人王立山，该区政府区长。委托代理人张涌涛。委托代理人董广武，甘肃经邦律师事务所律师。原告甘肃上庄汽配市场管理有限公司（以下简称上庄汽配公司）、赵朋云请求确认被告兰州市安宁区人民政府（以下简称安宁区政府）不履行征收土地公告法定职责违法一案,于2019年12月3日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月4日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月20日公开开庭审理了本案。原告上庄汽配公司的法定代表人赵朋云及其委托代理人张翔，原告赵朋云及其委托代理人张翔，被告安宁区政府的委托代理人张涌涛、董广武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。二原告诉称，根据安政发（2012）151号文件，为了发展社区集体经济，彻底改变上庄社区空壳村现状，2012年4月原告赵朋云与兰州市安宁区银滩路街道上庄社区居民委员会（以下简称上庄社区）签订《联营协议书》，约定上庄社区以位于兰州市安宁区银滩路街道沙井驿七一滩（张家滩）的集体土地40亩（四至范围为：西邻新华物流园、东至金阜康汽车销售公司、北靠宏建公司、南到北滨河路）入股，原告赵朋云投资建设和生产经营管理。《联营协议书》签订前，该宗地为未利用地，当时的现状是大坑，原告赵朋云合计填入土方40多万平方米，将大坑填平后经批准建设相关设施并设立了原告上庄汽配公司经营至2018年7月，相关部门以临建手续审批到期为由决定拆除。经二原告申请政府信息公开，得知2013年2月1日甘肃省人民政府作出甘政国土发（2013）129号《甘肃省人民政府关于兰州市2011年度城市建设实施方案安宁区第6批用地的批复》，将二原告所使用的集体土地征收为国有，但被告未依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《征收土地公告办法》之规定在原告所在地、被征收的土地所在地、被征收土地的集体经济组织所在地作出《征收土地公告》，原告认为被告未依法公告的行为损害了原告的合法权益，故请求：一、确认被告未在原告所在地作出《征收土地公告》的行为违法；二、确认被告未在上庄社区所在地作出《征收土地公告》的行为违法；三、确认被告未在被征收土地所在地作出《征收土地公告》的行为违法；四、判决被告履行法定职责，就原告所使用的土地被征收事宜作出《征收土地公告》。因二原告的诉讼请求不明确具体，经本院释明，原告明确其诉讼请求为：一、请求确认被告未在原告赵朋云住所地安宁区孔家崖街道科苑社区公告的行为违法；二、请求确认被告未在原告上庄汽配公司所在地上庄社区公告的行为违法；三、请求被告未在被征收土地所在地安宁区沙井驿街道七一滩公告的行为违法。二原告共同提交以下证据：1.2013年4月4日上庄社区与赵朋云签订的《联营协议书》复印件一份；拟证明原告赵朋云以联营方式取得了上庄集体土地的使用权，并进行了土地整理。2.2014年7月15日上庄社区居民委员会出具的《关于银滩路街道上庄社区集体土地权属情况的说明》；拟证明案涉土地系上庄社区集体所有。3.2013年2月1日甘肃省人民政府甘政国土发（2013）129号《甘肃省人民政府关于兰州市2011年度城市建设实施方案安宁区第6批用地的批复》；拟证明被告在征收土地过程中，违反法律规定未发布《征地公告》，未依法进行征地补偿安置。4.2015年5月11日兰州市安宁区银滩路街道办事处《关于沙井驿汽车城以西银滩路街道集体土地的情况说明》；拟证明案涉土地系上庄社区集体所有，且由上庄社区管护，截至2015年5月11日前上庄社区作了部分基础工程，且该地未完成征收仍为集体土地。5.2015年6月4日上庄社区居民委员会《关于银滩路街道上庄社区集体土地建设的情况说明》；拟证明截至2015年6月4日案涉土地性质仍为集体土地，原告赵朋云取得了该地的集体土地使用权，且对该地进行了土地整理。6.2015年6月16日兰州市安宁区银滩路街道办事处《关于沙井驿汽车城以西银滩路街道集体土地的情况说明》；证明目的同证据5。7.2015年7月23日兰州市安宁区规划国土资源局给兰州市安宁区银滩路街道办事处作出的《告知函》；拟证明案涉土地未被征收。8.2015年6月18日兰州市安宁区规划国土资源局给上庄社区作出的安规土监〔2015〕060号《责令停止违法行为通知书》、安规土监〔2015〕060号《国土资源违法后果预先告知书》；证明目的同证据7。9.2017年1月29日兰州市安宁区规划国土资源局给上庄汽配公司作出安规土监〔2017〕004号《责令停止违法行为通知书》、2017年1月30日安规土监〔2017〕004号《国土资源违法后果预先告知书》；证明目的同证据7。被告安宁区政府辩称，一是二原告起诉的理由与客观事实不符。2013年2月1日甘肃省人民政府作出甘政国土发（2013）129号《甘肃省人民政府关于兰州市2011年度城市建设实施方案安宁区第6批用地的批复》，2013年3月6日兰州市人民政府作出兰政建（2013）72号《关于建设征收安宁区集体土地的通知》。2013年12月6日被告依据上述文件批复作出并发布《土地征收公告》。上述批复共征用土地面积5.7477公顷，约合86.2155亩（其中：沙井驿街道沙井驿村集体土地52.8195亩，银滩路街道集体土地33.396亩）。因银滩路街道33.396亩土地属集体经济所有，不是农民承包地，不涉及被征地农户。故被告在获得上述两个批复后，于2013年8月23日与银滩路街道办事处签订了《征地补偿协议书》，依法对银滩路街道33.396亩集体土地进行征收。现该地块已经完成征收。因此《土地征收公告》未在银滩路街道范围内公开张贴。原告诉称被告未在被征收土地所在地作出《土地征收公告》与事实不符，案涉土地自《征收补偿协议书》签订之日起已经转为国有建设用地，二原告既不是案涉土地的所有权人，也不是土地承包者，不属于被征收主体，无权就案涉集体土地征收提起诉讼。二是银滩路街道上庄社区与赵朋云签订的《联营协议书》系无效协议，二原告无权就该无效协议主张被征收土地的任何权利。该协议名为联营实为土地租赁，且超过法律规定的最长租赁期限，属于无效协议。另，原告提交的其与袁崇宏、张耀军签订的《合作协议》中也明确原告赵朋云承租的安宁区上庄村七一滩的土地。三是本案已经超过法定起诉期限，应当驳回起诉。案涉土地早在2013年已经完成集体土地征收，原告至今才提起行政诉讼明显超过了法定的起诉期限。综上，原告起诉无事实根据、法律依据，不具有原告资格且超过法定起诉期限，请求依法驳回起诉。被告安宁区政府在举证期限内向本院提交了以下证据：第一组：1.2013年2月1日甘政国土发〔2013〕129号《甘肃省人民政府关于兰州市2011年度城市建设实施方案安宁区第6批用地的批复》；2.2013年3月6日兰政建〔2013〕72号《兰州市人民政府关于城市建设征收安宁区集体土地的通知》。拟证明案涉集体土地经省市人民政府依法批准征收。第二组：《兰州市安宁区人民政府公告》。拟证明案涉集体土地征收依法发布公告。第三组：1.2019年12月11日兰州市自然资源局安宁分局出具的《关于兰州市2011年度城市建设实施方案安宁区第6批次用地相关情况的说明》；2.兰州市二〇一二年城市建设用地勘测定界图；3.2019年12月11日兰州市安宁区银滩路街道办事处出具的《情况说明》；4.2013年8月23日安宁区政府与兰州市安宁区银滩路街道办事处签订的《征地补偿协议书》。拟证明因案涉土地没有承包给农户，不涉及农户利益，被告与兰州市安宁区银滩路街道办事处签订《征地补偿协议书》。兰州市安宁区银滩路街道办事处没有张贴《征地公告》。本院要求二原告补充提交一份证据：兰州市中级人民法院2019年11月25日作出的（2019）甘01行初39号行政裁定书。经当庭质证，二原告对被告提交的证据共同发表以下质证意见：认为第一组证据中的证据1真实，恰能证明被告未落实征地补偿安置工作，未落实二原告作为被征收人的征收补偿义务；证据2真实，证明被告未履行“两公告一登记”的法定义务。二原告从未见过第二组证据。第三组证据中的证据1作出的时间是2019年12月11日，是被告为证明被诉行政行为的合法性调取的证据，不能证明被诉行政行为合法；证据2的质证意见同证据1；对证据3的合法性有异议，系被告为证明被诉行政行为的合法性在本案立案后调取的证据，不认可；对证据4的合法性有异议，银滩路街道办不是案涉集体土地的所有权人，无权签订《征地补偿协议书》。被告对原告提交的九份证据质证如下：证据1该协议书名为联营实为土地租赁，对其证明目的不认可；证据2系上庄社区出具，因原告赵朋云在上庄社区任职，故对证明目的不予认可；对证据3无异议，由于二原告并非被征收人，故无权主张对被征收土地的权益。证据4不能证明二原告主张的土地原系上庄社区所有的集体土地。证据5的质证意见同证据2。对证据6的证明目的不认可，恰能证明因原告违法建设，规划国土部门责令其停止建设，并拆除建筑物。证据7、8、9能证明因上庄社区违法建设，规划国土部门责令其停止违法建设并拆除，不能证明土地性质。原被告对本院要求原告补充提交的（2019）甘01行初39号行政裁定书均无异议。本院对上述证据综合认证后，结合庭审调查，查明以下案件事实：2013年2月1日，甘肃省人民政府对兰州市人民政府报批的兰政建〔2012〕186号《关于报批安宁区2011年度第6批城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》，作出甘政国土发〔2013〕129号《甘肃省人民政府关于兰州市2011年度城市建设实施方案安宁区第6批用地的批复》。批复将兰州市安宁区沙井驿街道沙井驿村和银滩路街道集体农用地0.8590公顷（其中耕地0.6463公顷，园地0.2127公顷）转为建设用地，连同集体建设用地0.1411公顷和集体未利用地4.7476公顷一并征收为国有；以上共计批准建设用地5.7477公顷，作为兰州市2011年度城市建设用地实施方案中安宁区商服用地。2013年3月6日，兰州市人民政府向安宁区政府下发兰政建〔2013〕72号《兰州市人民政府关于城市建设征收安宁区集体土地的通知》，主要内容同甘政国土发〔2013〕129号批复内容。2013年12月6日，安宁区政府作出《兰州市安宁区人民政府公告》，公告内容包括征收集体土地的依据、位置及征地范围、征地实施部门、征地补偿标准、办理征地补偿登记时间及地点等相关事宜予以公告。安宁区政府未张贴公告。二原告主张的位于兰州市安宁区银滩路街道沙井驿七一滩（张家滩）的集体土地40亩（四至范围为：西邻新华物流园、东至金阜康汽车销售公司、北靠宏建公司、南到北滨河路）在上述被征收集体土地范围内。另查明，2012年4月4日，赵朋云与上庄社区签订《联营协议书》一份，约定上庄社区以位于兰州市安宁区银滩路街道沙井驿七一滩（张家滩）的集体土地40亩入股，作为联营办项目的投入，其不参与联营企业建设、生产等一切经营管理活动；赵朋云负责承担联营企业基本建设、生产等全部投资，并负责企业的生产经营管理；赵朋云于每年四月四日以前向上庄社区支付40亩土地入股定额分成，不受企业经营效益的影响，同时约定了定额分成的支付方式、联营期限及双方的权利义务等内容。2017年1月29日，兰州市安宁区规划国土资源局给上庄汽配公司作出安规土监〔2017〕004号《责令停止违法行为通知书》，次日作出安规土监〔2017〕004号《责令停止违法行为通知书》。2013年8月23日，安宁区政府与兰州市安宁区银滩路街道办事处签订《征地补偿协议书》一份，协议书约定：依据甘肃省人民政府甘政国土发〔2013〕129号《甘肃省人民政府关于兰州市2011年度城市建设实施方案安宁区第6批用地的批复》、兰州市人民政府向安宁区政府下发兰政建〔2013〕72号《兰州市人民政府关于城市建设征收安宁区集体土地的通知》，依法征收位于安宁区北滨河路以北、T511#规划路以南、新华物流园项目用地以东、兰州沙井驿汽车城用地以西，属银滩路街道集体所有土地33.396亩，作为兰州经济技术开发区安宁园区土地储备中心的储备用地，并约定在该协议书签订后十五日内将征地补偿费一次性支付。再查明，2019年6月11日，兰州市中级人民法院受理了赵朋云、上庄汽配公司要求撤销甘肃省人民政府作出的甘政国土发〔2013〕129号《甘肃省人民政府关于兰州市2011年度城市建设实施方案安宁区第6批用地的批复》的行政诉讼，经审理于2019年11月25日作出（2019）甘01行初39号行政裁定书，裁定驳回赵朋云、上庄汽配公司的起诉。赵朋云、上庄汽配公司不服，向甘肃省高级人民法院提出上诉，现二审尚未审结。本院认为，赵朋云、上庄汽配公司的诉讼请求是要求确认安宁区政府未履行征收土地公告的行为违法，并要求依法进行征收土地公告。结合双方的诉辩意见，本案审理的焦点是：安宁区政府未履行征收土地公告的行为对赵朋云、上庄汽配公司的合法权益是否产生实际影响。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，集体土地征收程序主要包括：（一）拟定、逐级报批征收土地方案；（二）公告征收土地方案；（三）办理补偿登记；（四）公告征地补偿安置方案；（五）交付被征收地。公告征收土地方案是集体土地征收过程中的一个环节。公告征收土地方案具体是指征收土地方案依法被批准后，被征收土地所在地的市、县人民政府在组织实施征地的过程中，将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等内容制成公文，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公开发布的一种行政法律程序，其实质是将土地征收的内容晓知于被征收人的一种送达方式。可诉的行政行为需具备成熟性、终局性，并对当事人的合法权益产生实质性影响。如前所述，公告征收土地方案只是征收集体土地程序中的一个步骤，对二原告的合法权益并不产生实质性的影响，对其实质产生影响的是补偿争议。故二原告提起本案行政诉讼不符合法定起诉条件，不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告甘肃上庄汽配市场管理有限公司、赵朋云的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告甘肃上庄汽配市场管理有限公司、赵朋云。如不服本裁定，可以在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长 成 蕾审判员 李德福审判员 李绍金二〇一九年十二月二十六日书记员 杨金红【附适用的法律条文】1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。