广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤14行终144号上诉人（原审被告）：五华县岐岭镇人民政府，住所地：广东省五华县岐岭镇桥背。法定代表人：张景山，镇长。委托代理人：张雄光，该镇党委委员。委托代理人：郭永祥，广东深梅华律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：曾任祥，男，汉族，1932年10月12日出生，住址：广东省五华县******红星。委托代理人：曾付新，男，汉族，1963年9月24日出生，住址：广东省五华县******红星，系曾任祥的侄子。委托代理人：曾爱新，男，汉族，1968年9月24日出生，住址：广东省五华县******红星，系曾任祥的侄子。被上诉人（原审原告）：曾锡粦，男，汉族，1936年1月15日出生，住址：广东省龙川县***********。被上诉人（原审原告）：曾灼华，男，汉族，1945年2月28日出生，住址：广东省五华县******集昌。以上两被上诉人委托代理人：曾石新，男，汉族，1961年7月8日出生，住址：广东省五华县******塘唇。系曾锡粦的侄子。以上两被上诉人委托代理人：杨维志，广东从信律师事务所律师。原审被告：五华县人民政府，住所地：广东省梅州市五华县*********。法定代表人：朱少辉，县长。委托代理人：薛夏贤，五华县司法局行政复议与应诉股股长。上诉人五华县岐岭镇人民政府（以下简称岐岭镇政府）、曾任祥与被上诉人曾锡粦、曾灼华土地权属争议行政裁决纠纷一案，不服兴宁市人民法院（2019）粤1481行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月26日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告曾灼华、曾锡粦分别是广东省五华县******集昌及广东省龙川县*************民，第三人曾任祥是广东省五华县*************民。涉案座落于五华县**********小组湖洋塘“办香又庐”老屋座向右侧外横屋的宅基地土地，东至村道、南至曾锡粦石墙、西至曾任祥空地、北至曾任祥空地、东西方向（以村道水泥路边为起点往西方向丈量）长22.4米，南北方向（以曾锡粦的20多米长1米多高的石墙为起点往北方向丈量）平均长8.95米（东边长度9.4米，西边长度8.5米，平均长度8.95米），面积为200.48平方米。涉案土地原是侨房“办香又庐”（楼名）老屋右侧外横屋宅基地，该老屋在土改时期被政府没收。期间，该老屋曾用作南星小学、荷梅大队办公场所等。涉案土地上的横屋于上世纪七十年代左右用作南星小学校址时已经被拆除留下空地。1983年原荷梅大队因村道建设需使用第三人曾任祥管理使用的土地，荷梅大队作为补偿将涉案土地划给了第三人曾任祥管理使用并于1983年10月20日双方签订了《合同》予以确认后，第三人在涉案土地上种植了竹木、果树等。1985年间，按广东省（1984）24号侨房政策文件精神，“办香又庐”老屋需落实归还侨属刘凤珍（原告曾锡粦的母亲、曾灼华的嫂子）。因“办香又庐”的涉案土地、鱼塘、猪舍等当时已由第三人曾任祥家使用，为解决该政策落实与实际使用的矛盾问题，经当时双头镇政府侨办工作人员的协调，在1988年1月22日由侨办负责人曾发明、荷梅村委会的见证下，原告与第三人签订了《协议书》约定：鱼塘在88年农历正月十五前交还给原告曾锡粦、曾灼华；厕所、猪舍在88年农历五月五日前迁开给原告曾锡粦、曾灼华；原办香又庐，屋向右片外横屋基地，按政策归还给原告曾锡粦、曾灼华，但经村委与曾锡粦、曾灼华商议划给曾任祥，现立新界为止，作为村原用曾任祥土地相抵除，原用地村委另与曾锡粦、曾灼华协商。1988年10月20日，因完善侨房归还手续，五华县人民政府（以下简称五华县政府）仍向侨户刘凤珍（据原告陈述，其已于1984年间去世）颁发了华府侨政房字第NO.0000404号《五华县房产所有证》。其后至2017年双方就该土地并无异议争执。期间1991年曾锡粦为防止第三人的竹头延伸占地，在土地界址上砌立一段长20多米、高1米的石墙。2017年8月，第三人曾任祥准备在涉案土地上建房时，原告提出异议，双方从而发生争议。2017年9月18日第三人曾任祥向被告*岭镇政府提交《土地权属争议案件申请书》，被告受理后经勘查、调查了解并召集双方进行调解，因调解未果，被告于2018年3月9日作出岐府决字（2017）04号《关于荷梅村曾任祥与曾锡粦、曾灼华土地使用权属争议的处理决定》(以下简称《处理决定》)将涉案争议土地划归第三人曾任祥使用。涉案《处理决定》送达后，两原告不服向被告五华县政府申请复议。五华县政府经复议于2018年5月3日作出华府行复决〔2018〕6号《行政复议决定书》，以涉案《处理决定》与两原告无利害关系为由，驳回了两原告曾锡粦、曾灼华的复议申请。两原告不服该复议决定于2018年5月22日向本院提起（2018）粤1481行初83号行政诉讼，请求撤销涉案处理决定和该华府行复〔2018〕6号复议决定。在该案诉讼中，两原告经本院释明，撤销了对被告五华县政府的起诉。本院对该案进行审理后于2018年10月30日作出（2018）粤1481行初83号《行政裁定书》驳回了两原告的起诉。其后，原告于2018年11月29日向梅州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告五华县政府的上述复议决定。梅州市中级人民法院审理后，于2018年12月29日作出（2018）粤14行初90号《行政判决书》判决撤销了被告五华县政府的上述复议决定并限期重作。被告五华县政府遂于2019年4月2日作出了本案华府行复决〔2019〕10号《复议决定书》决定维持了被告*岭镇政府作出的涉案《处理决定》而驳回了两原告的复议请求。两原告仍不服，于2019年4月16日向本院提起本案诉讼，请求撤销涉案《处理决定》及《复议决定书》。原审法院认为：《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定：前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。根据上述规定乡镇人民政府依当事人的申请，可以对个人之间、个人与单位之间发生的土地权属争议进行受理和处理。本案中，第三人曾任祥与两原告因涉案土地的使用权问题发生争议，第三人向被告岐岭镇政府申请调处，因此被告作出乡级人民政府，根据上述规定，依法有权对该土地的权属争议作出相应的处理决定。两原告认为涉案土地争议不属权属争议，被告作出涉案《处理决定》属超越职权的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。本案的处理主要涉及如下两方面的内容：一、关于涉案《处理决定》是否应当撤销的问题。涉案争议土地原是“办香又庐”老屋右侧外横屋宅基地。因“办香又庐”在土改时期被政府没收，期间曾用作“南星小学”校址时就已被拆除成为空闲地。1983年间，原荷梅大队因村道建设需使用第三人曾任祥管理使用的土地，荷梅大队以《合同》的形式将涉案土地划给第三人曾任祥使用。后因落实侨房政策，涉案土地应退还原告家，为解决第三人已经使用该土地无法腾退的问题，两原告与第三人在侨办及荷梅村委的见证下于1988年1月22日签订了《协议书》，约定重立新界范围内的涉案土地仍由第三人曾任祥继续使用，对原用地的问题由村委与原告另行协商解决。从而可知，第三人曾任祥从1983年至1988年签订《协议书》时，就已经合法管理使用涉案争议的土地。第三人管理使用涉案土地的事实有1983年10月20日的《合同》及1988年1月22日的《协议书》予以证实，该《合同》及《协议书》并不存在违反法律法规的情形，合法、真实、有效，本院予以认可。但签订《协议书》后，因荷梅村委会未能依协议约定与原告方协商调换土地的事宜，造成该《协议书》并未得以实际的履行，且五华县政府又在1988年10月20日向刘凤珍颁发了《五华县房产所有证》将“办香又庐”中的“包括已拆除部分”（即涉案土地上的部分房屋）确定归还给侨属刘凤珍。而第三人曾任祥在签订了《协议书》后，仅是在涉案土地上种植了若干的竹木果树，并未在该涉案宅基地建设房屋，可见第三人对涉案土地并未进行实际的建设使用。根据原国家土地管理局[1995]国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条关于“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。”的规定，本案中的涉案土地上的原有房屋在上世纪七十年代期间已被政府拆除，原告在《五华县房产所有权证》颁发后及与第三人在签订《协议书》后，其双方均未对涉案宅基地土地进行实际管理使用而建设房屋，故根据上述规定，涉案宅基地的土地使用权应由集体收回归农民集体。现被告岐岭镇政府仅凭《合同》及《协议书》为据，认定涉案土地已由第三人长期使用，依据《土地权属争议调查处理办法》第二十条的规定，作出涉案《处理决定》将涉案土地确权给第三人使用，认定事实错误、证据不足、适用法律错误，两原告诉请予以撤销，理由充分，依法予以支持。被告岐岭镇政府应当对第三人曾任祥提出的土地权属争议申请重新依法作出处理。二、关于涉案《复议决定书》是否应当撤销问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款关于“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，被告五华县政府作为被告岐岭镇政府的上一级地方人民政府，对两原告提出的复议申请，有给予受理、审查并作出复议决定的职责。本案中，被告岐岭镇政府作出的涉案《处理决定》存在认定事实错误、证据不足、适用法律错误的情形，被告五华县政府作为复议机关，在复议过程中，未尽到全面审查的责任，对涉案《处理决定》的存在错误，未给予撤销纠正，而作出《复议决定书》维持了岐岭镇政府的涉案《处理决定》，亦存在认定事实不清，证据不足、适用法律错误的情形，现两原告诉请撤销，于法有据，依法予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销被告五华县岐岭镇人民政府于2018年3月9日作出的歧府决字（2017）04号《关于荷梅村曾任祥与曾锡粦、曾灼华土地使用权属争议的处理决定》；二、撤销五华县人民政府于2019年4月2日作出的华府行复决〔2019〕10号《行政复议决定书》；三、被告五华县岐岭镇人民政府应于本判决生效后的六个月内，对第三人曾任祥2017年9月18日提出的土地权属争议申请重新作出处理。上诉人岐岭镇政府不服一审判决，向本院提起上诉称：上诉人作出的岐府决字（2017）04号《关于荷梅村曾任祥与曾锡粦、曾灼华土地使用权属争议的处理决定》是依法履职的行为，涉案《处理决定》事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律准确，《处理决定》中查明事实和证据方面在一审判决中得到一审法院的充分认可，是正确的行政行为。被上诉人不服《处理决定》向一审被告五华县政府申请行政复议，五华县政府作出的华府行复决〔2019〕10号《行政复议决定书》维持了《处理决定》。上诉人认为《处理决定》和《复议决定》均能尊重涉案土地的历史事实，维护当事人自愿签订且不违反法律规定的《合同》《协议书》等证据，合乎情理，符合法律，《处理决定》和《复议决定》有利于农村土地资源配制，有利于双方及当地群众的生产生活，有利于维护社会的公序良俗，社会效果良好。而一审判决在审查事实过程中出尔反尔、前后自相矛盾，生搬硬套适用法律，以致作出撤销《处理决定》和《复议决定》的错误判决。该判决违背历史事实，不利于农村土地资源配制，有悖于社会公序良俗，不利于社会安定团结。主要理由如下：一、《处理决定》是正确的、合法的。(一)上诉人受理并作出《处理决定》是上诉人的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》(国土资源部令第17号)第五条等法律规定，被上诉人曾锡粦、曾灼华与原审第三人曾任祥因土地使用权问题引发纠纷，原审第三人曾任祥向上诉人提出申请要求处理，上诉人依法受理是上诉人的法定职权。(二)《处理决定》事实清楚、证据确凿。《处理决定》查明的事实如下：双方争议土地的地点：座落在五华县岐********民小组湖洋塘“办香又庐”老屋座向右侧外横屋宅基地处，东至村道，南至曾锡粦石墙，西至曾任祥空地，北至曾任祥空地，东西方向(以村道水泥路边为起点往西方向丈量)长22.4米，南北方向(以曾锡粦的20多米长1米多高的石墙为起点往北方向丈量)平均长8.95米(东边长度9.4米，西边长度8.5米，平均长度8.95米)，面积为200.48平方米。双方争议的土地状况和使用情况：双方争议地原是属“办香又庐”老屋座向右侧外横屋的宅基地(“办香又庐”老屋座向右侧有内横屋和外横屋两栋横屋)，北边和西边相邻处均是原审第三人家使用的空地，原审第三人的九世太公在其自己的空地上种有麻竹。“办香又庐”老屋在土改时被政府没收，没收后，“办香又庐”曾经做过南星小学、荷梅大队办公场所等。1978年时南星小学已迁移另处，但荷梅大队办公场所仍未搬迁。1983年前，荷梅村委因建“办香又庐”老屋后面的村道时，使用了原审第三人家的地方，荷梅村委就将南星小学旧址的一部份(“办香又庐”老屋座向右侧外横屋的宅基地，即涉案土地)调换给原审第三人家使用。1983年10月20日，原审第三人家与荷梅村委协商，补签了一份《合同》(《合同》当事人为曾任祥、曾炳祥，曾任祥和曾炳祥为兄弟关系)。《合同》签订后，原审第三人家便在该地上种4墩绿竹、2棵枇杷树和8棵苦练树，还建有猪舍杂物间等作为房屋的附属物使用，随着时间的推移，该地相邻处原审第三人自己空地上种的麻竹逐渐生长延伸到争议地上。1984年广东省人民政府颁发了关于落实侨房政策的文件粤发(1984)24号，荷梅村的“办香又庐”老屋在1985年按照政策落实归还给侨属刘凤珍(刘凤珍为被上诉人曾锡粦的母亲、曾灼华的嫂子)，并将“办香又庐”除涉案土地、鱼塘、厕所、猪舍外的所有财产实际交由侨户刘凤珍管业使用。落实政策后，1988年10月20日，五华县人民政府正式颁发了一份《五华县房产所有权证》(华府侨政房字第№0000404号)给刘凤珍。因“办香又庐”的鱼塘、厕所、猪舍仍在原审第三人家使用中，且“办香又庐”老屋座向右侧外横屋宅基地亦在1983年前已由荷梅村委划拨给原审第三人家使用。为解决侨房政策落实后侨户侨房实际使用人不符的矛盾问题，当时由双头镇政府的侨办负责人曾发明召集荷梅村委、原审第三人和被上诉人曾锡粦、曾灼华三家协商遗留鱼塘、厕所、猪舍等财产的交接及涉案土地的使用权属事宜。协商好后，荷梅村委、原审第三人和被上诉人曾锡粦、曾灼华三方于1988年1月22日签订了一份《协议书》。《协议书》第三条约定“原办香又庐屋向右片外横屋基地，按政策归还给甲方。但经村委与甲方商议划给曾任祥，现立新界为止，作为村原用曾任祥土地相抵除。原用地村另与甲方另协商”。原审第三人和被上诉人曾锡粦、曾灼华双方对《协议书》第三条共同解释意思是：“办香又庐”老屋座向右侧外横屋的宅基地在落实侨房政策前已由荷梅村委收回并划给原审第三人使用，在落实侨房后继续给原审第三人使用，但由荷梅村委另行协商补偿土地给被上诉人曾锡粦、曾灼华。在上诉人调查及双方质证中，被上诉人曾锡粦、曾灼华、原审第三人和岐岭镇荷梅村委对《协议书》一致认可属实、有效。《协议书》签订前后，该地从1983年前开始至2017年7月均由原审第三人家使用中，无人提出异议。2017年7月，因荷梅村委搞“美丽乡村”建设行动，原审第三人的竹头影响村民出行和影响村容村貌，荷梅村委与原审第三人协商，将原审第三人的竹头砍去，荷梅村委还补偿了800元给原审第三人。竹头砍去后，原审第三人家欲在该地上建房屋时，被上诉人才提出异议。为进一步查清双方土地的实际使用界限，本府调查组专程走访调查了当时的双头镇侨办负责人曾发明(签订《协议书》的经手人)，被上诉人曾锡粦、曾灼华以及其委托代理人曾干雄，原审第三人曾任祥及其委托代理人曾付新、曾爱新，均认为曾石新在1991年砌的长约20米、高约1米石墙与《协议书》第三条约定“现立新界为止”中的“新界”的时间及功能作用相符，结合石墙北边的土地从1983年开始至1988年签《协议书》直至2017年7月由原审第三人家使用无争议的事实，形成完整的证据链，可以佐证曾石新1991年砌的这条长约20米、高约1米的石墙即为《协议书》第三条约定“现立新界为止”中的“新界”，将争议地确认给原审第三人使用。因此上诉人作出《处理决定》的事实非常清楚。(三)作出《处理决定》的程序合法。原审第三人曾任祥于2017年9月18日向上诉人提交《土地权属争议案件申请书》，经本府审查符合受理条件后，于2017年9月20日决定受理。本府于2017年9月20日给原审第三人曾任祥发送了《土地权属争议案件受理通知书》《土地权属争议案件举证责任通知书》，于2017年9月22日向被上诉人曾锡粦、曾灼华发送了《土地权属争议案件申请书》副本、证据材料和《答辩通知书》。调查结束后，于2017年12月15日召集双方协商调解，调解不成，上诉人于2018年3月9日向双方当事人发出《处理决定》，并于2018年3月9日送达双方当事人(曾灼华的是邮寄送达)。因此，上诉人作出《决定》的程序完全符合法律规定。(四)《处理决定》的适用法律准确。上诉人根据查清的事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》(国土资源部令第17号)第三条、第五条、第二十条第（三）项、第二十七条等法规的规定作出《处理决定》，适用法律准确。二、《复议决定》认定事实清楚、程序合法、适用法律准确，依法应当维持。被上诉人曾锡粦、曾灼华接到《处理决定》后不服，向一审被告五华县人民政府申请行政复议，五华县人民政府依法受理后，通过查阅《处理决定》的卷宗材料，查清事实后作出《复议决定》，事实清楚，程序合法，适用法律准确，依法应当得到法院的维持。三、一审判决是错误的、违法的。(一)一审判决认定事实前后自相矛盾，违背客观历史事实，否定且剥夺了上诉人的行政职能。《行政判决》第24页第3段“……1983年间，原荷梅大队因村道建设需要使用第三人曾任祥管理使用的土地，荷梅大队以《合同》的形式将涉案土地划给第三人曾任祥使用……约定重立新界范围内的涉案土地仍由第三人曾任祥继续使用……从而可知，第三人曾任祥从1983年至1988年签订《协议书》时就已经合法经营管理使用涉案争议土地。第三人管理使用涉案土地的事实有1983年10月20日的《合同》及1988年1月22日的《协议书》予以证实，该《合同》及《协议书》并不存在违反法律法规的情形，合法、真实、有效，本院予以认可”，一审法院在此对上诉人查明涉案土地的历史事实予以充分肯定；而《行政判决》第25页倒数第9行“……原告在《五华县房产所有权证》颁发后及与第三人在签订《协议书》后，其双方均未对涉案宅基地的土地进行实际管理使用而建设房屋……”，前面确认《处理决定》查明的事实“从而可知，第三人曾任祥从1983年至1988年签订《协议书》时就已经合法经营管理使用涉案争议土地。第三人管理使用涉案土地的事实有1983年10月20日的《合同》及1988年1月22日的《协议书》予以证实，该《合同》及《协议书》并不存在违反法律法规的情形，合法、真实、有效，本院予以认可”，而接着又说“原告在《五华县房产所有权证》颁发后及与第三人在签订《协议书》后，其双方均未对涉案宅基地的土地进行实际管理使用而建设房屋”，涉案土地在1978年时房屋拆除后就成了宅基地，就已由荷梅大队(村委会)集体收回作为非宅基地，荷梅大队(村委会)收回后，在1983年10月20日又以《合同》约定确认划拨调换给原审第三人家使用。根据在1983年10月20日《合同》的约定，荷梅大队(村委会)将涉案土地划拨给原审第三人时，并非要求原审第三人必须作宅基地使用，已经改变了土地属性，即划拨调换给原审第三人家使用已不是原有意义上的宅基地，变成了一般的集体土地，原审第三人难道在集体土地上只有建设房屋才算使用?用作自己房屋的附属设施、种植竹头等绿化使用不算管理使用?一审法院这一说法非常牵强附会，于法无据!《土地管理法》第九条规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。既然涉案土地在1978年变成宅基地时已由荷梅村委会收回，且在1983年又划拨给原审第三人使用，那么上诉人作为基层政府，依《土地管理法》第十六条的授权，就有权根据历史管理情况和双方的证据材料将涉案土地确认给个人即原审第三人使用，原审第三人亦负有保护、管理和合理利用涉案土地的义务。从双方的证据和上诉人调查的事实，并没有发现原审第三人有非法使用涉案土地的行为。原审第三人从1983年取得涉案土地的使用权后，与其自己已有的土地连在一起利用，未作非法用途，未改变1978年集体收回时的土地属性(空地，种植竹头和果木树三十多年后2017年竹头砍除后又重新变为空地)，完全是属于法律规定“管理和合理利用土地”的范畴，上诉人在查明事实后，作出《处理决定》，将涉案土地确认给原审第三人继续使用是完全正确的、合法的。《行政判决》第25页第1行“……且五华县人民政府在1988年10月20日仍向已故的刘凤珍颁发了《五华县房产所有权证》，将‘办香又庐’中的‘包括已拆除部分’(即涉案土地上的部分房屋)确定归还给侨属刘凤珍”，上诉人查明侨房落实和颁证的事实是：“办香又庐”在1984年刘凤珍在世时(刘凤珍1985年逝世)就已经落实政策归还给刘凤珍，只是在1988年10月20日补发证而已。但涉案土地所在房屋在1978年已拆除，根据法律规定涉案土地应收回集体，不该属《五华县房产所有权证》的登记范围。涉案土地在1978年荷梅村委收回后，1984年落实侨房政策前一年即1983年就由荷梅村委集体划拨给原审第三人使用，到1988年由荷梅村委经刘凤珍的后裔同意后继续划拨给原审第三人使用，有1988年1月22日的《协议书》为据。1988年10月20日五华县政府才向刘凤珍颁发了《五华县房产所有权证》，当时是因为信息不通等客观原因，刘凤珍死亡消息没及时上报县里所致，《五华县房产所有权证》的户主是已故的刘凤珍及将涉案土地登记进去存在瑕疵，不能证实涉案土地是属被上诉人的。(二)一审判决适用法律错误。一审法院既然查明涉案土地在1978年前就由荷梅村委集体收回归荷梅村委集体使用且改变了土地属性变为空地，在1983年10月20日由荷梅村委集体以《合同》的形式划拨给原审第三人使用，也即涉案土地从1983年10月20日开始就归原审第三人使用了，原审第三人也将涉案土地与其房屋连在一起作为原审第三人兴建附属物用(兴建猪舍、杂物间、种果树竹头等)，房屋产权已变化，土地属性已改变。但一审法院盲目套用原国家土地管理局〔1995〕国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条规定，显然是非常错误的。(三)被上诉人曾锡粦、曾灼华的户籍均不属涉案土地所在的红星村民小组，依法不能享用红星村民小组集体的土地。《处理决定》和《复议决定》与被上诉人曾锡粦、曾灼华无利害关系，不符合《行政复议法》和《行政诉讼法》中规定的申请复议和起诉主体条件，被上诉人曾锡粦、曾灼华无权对《处理决定》和《复议决定》提起诉讼。综上所述，一审认定事实前后自相矛盾，违背历史事实，否认当事人认可且不违背法律的《合同》《协议书》等证据，违背《民法总则》关于“民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺”的法律规定，有悖于社会公序良俗，不利于土地资源配置，适用法律错误。现特提起上诉，请求贵院重新审查《处理决定》和《复议决定》的卷宗材料，依法支持上诉人的上诉诉求：一、依法撤销兴宁市人民法院(2019)粤1481行初90号《行政判决书》；二、依法改判维持上诉人作出的岐府决字(2017)04号《关于荷梅村曾任祥与曾锡粦、曾灼华土地使用权属争议的处理决定》和一审被告五华县人民政府作出的华府行复决〔2019〕10号《行政复议决定书》。上诉人曾任祥不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误，认定事实前后自相矛盾，难圆其说。“办香又庐”是刘凤珍的祖屋，在土改时被政府没收，没收后曾经做过南星小学、荷梅村委会等，由荷梅村委集体使用。1978年时因南星小学迁移另处，争议地所在横屋的天面和墙体石头材料拆去做新的南星小学，只留下宅基地，但荷梅村委办公场所仍留在“办香又庐”未搬迁。可见“办香又庐”房屋财产从土改时就开始收归荷梅村委集体所有，这是无争议的事实。1978年南星小学迁往另处，涉案土地所在的房屋当时已拆除只留下宅基地，仍属荷梅村委集体所有，即涉案土地在1978年变为宅基地后就已收回给荷梅村委集体所有并由集体使用中。约在1980年，荷梅村委因兴建“办香又庐”老屋后面的村道时，使用了我家的地方，荷梅村委就将涉案土地调换划拨给我家使用，但未写书面合同或者协议。我考虑到为了长久保障我家的合法权益，要求荷梅村委补写书面合同或者协议给我，我家提出后，荷梅村委也答应了我家的要求，荷梅村委在1983年10月20日补签了一份书面《合同》给我收执，约定涉案土地继续确认划拨给我家使用。1984年落实侨房政策时，除厕所、猪舍、鱼塘及涉案土地外的其他属于“办香又庐”的房产均已返还给刘凤珍(即被上诉人曾锡粦、曾灼华的长辈)，但厕所、猪舍、鱼塘及涉案土地仍由我家使用中。为彻底解决“办香又庐”老屋的权属问题，1988年1月22日，经当时的双头镇侨办负责人曾发明、荷梅村委召集我家和被上诉人商议，签订了《协议书》，约定鱼塘、厕所、猪舍归还给被上诉人曾锡粦、曾灼华，涉案土地因是属荷梅集体所有，荷梅村委集体就将涉案土地直接划拨给我家使用，同时约定由荷梅村委另行安排土地给被上诉人。涉案土地从1980年开始至2016年发生争议前连续36年的时间均由我家管业使用无任何人提出过异议，有《合同》《协议书》和实际管业使用情况为证，一审法院亦予以确认。但在《判决书》中却出尔反尔，自相矛盾，难圆其说。由于涉案土地与我家房屋余地连成一体作为我家不可分割的组成部份，我家曾经在涉案土地上建猪舍、杂物间、做道路、种植果树及竹头等一并作为我家房屋的附属设施使用，难道宅基地只有在宅基地上建设房屋并盖上天面雨蓬才算使用？用作建猪舍、杂物间不算使用？种植果树及竹头作绿化美化房屋环境不算使用?用作房屋通行道路不算使用？根据《物权法》第135条、第152条规定，宅基地的使用方式并非只能作建造住宅，还可以作附属设施用途。就算是建造住宅，住宅也必须有门坪、余地、道路、绿化等附属设施。根据我国物权法的规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权范围一般包括居住生活用地、四旁绿化用地、其他生活服务设施用地。一审法院认可宅基地只有建设房屋才算使用，是非常错误的。二、一审判决适用法律错误。一审法院既然查明涉案土地在1978年前就由荷梅集体收回归荷梅村委集中管业使用，在1983年10月20日由荷梅村委集体以《合同》的形式划拨给我家使用，也即涉案土地在1983年10月20日开始就归我家使用了，我家也将涉案宅基地与我家的房屋连在一起作为我家兴建附属物用(兴建猪舍、杂物间、种果树竹头等)，房屋产权已变化，房屋在1983年荷梅村委已划拨给我并作我现有房屋的附属用地，但一审法院盲目套用原国家土地管理局〔1995〕国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条规定，显然是非常错误的。三、一审被告五华县岐岭镇政府作出的《处理决定》和一审被告五华县人民政府作出的《复议决定》是正确的，依法应当得到法院的维持。一审被告五华县岐岭镇政府在接到我的土地确权申请书后，依照法定程序深入群众调查取证，根据调查的事实(有调查记录和双方提交的证据材料为据)，作出《处理决定》是完全正确的。被上诉人不服《处理决定》，向五华县人民政府申请行政复议，五华县人民政府在审查岐岭镇政府的调查材料后，作出《复议决定》是完全正确的。《处理决定》和《复议决定》既尊重历史事实，又符合现行法律法规，更合乎社情民意，得到当地广大人民群众的支持拥护，依法应当得到中级法院的维持。四、被上诉人曾锡粦、曾灼华的户籍均不属涉案土地所在的红星村民小组，依法不能享用红星村民小组集体的土地。《处理决定》与被上诉人曾锡粦、曾灼华无利害关系，不符合《行政复议法》和《行政诉讼法》中规定的申请复议和起诉条件，被上诉人曾锡粦、曾灼华无权对《处理决定》和《复议决定》提起诉讼。曾锡粦全家人的户籍是在龙川县***********，曾灼华全家人的户籍是在五华县岐*****集昌，均不属于涉案土地所在荷梅村红星村民小组的成员，按照《土地管理法》的规定，两被上诉人无权享用荷梅村红星村民小组的土地，《处理决定》与被上诉人曾锡粦、曾灼华无直接利害关系，被上诉人无权对《处理决定》提起行政复议，无权对《处理决定》和《复议决定》提起行政诉讼。综上，一审判决认定事实错误，认定事实前后自相矛盾，适用法律错误，完全有悖于社会公序良俗，况且《处理决定》和《复议决定》对两被上诉人曾锡粦、曾灼华无利害关系，依法应当撤销一审判决。《处理决定》和《复议决定》符合历史，顺乎民心，于情有理，于法有据，伸张正义，是完全正确的，请求中级法院予以维持。现特提起上诉，请求中院依法支持我方的上诉请求：一、撤销兴宁市人民法院(2019)粤1481行初90号《行政判决书》；二、改判维持一审被告五华县岐岭镇人民政府作出的岐府决字(2017)04号《关于荷梅村曾任祥与曾锡粦、曾灼华土地使用权属争议的处理决定》和一审被告五华县人民政府作出的华府行复决〔2019〕10号《行政复议决定书》；三、本案一审、二审的诉讼费用全部由两被上诉人承担。被上诉人曾锡粦、曾灼华答辩称：一、一审法院作出撤销决定正确，五华县人民政府2019年4月2日作出的华府行复决〔2019〕10号《行政复议决定书》、五华县岐岭镇政府2018年3月9日作出的岐府决字(2017)04号《关于荷梅村曾任祥与曾锡粦、曾灼华土地权属争议的处理决定书》依法应予撤销。涉案争议地块“办香又庐”属于宅基地性质，只有依法在其中兴建房屋才属于有效管理使用，但截止至今，涉案地块一直作为空地，并没有建设房屋，也没有对其有任何建附属设施建设，故上诉人曾任祥自始至终未对涉案地块有过有效管理使用，上诉人岐岭镇政府无任何法律依据将争议地块确权给上诉人曾任祥；同理，五华县人民政府作为上级复议机关，未对案件事实尽到详细审查义务，导致作出错误行政复议决定，也应一并依法撤销。二、上诉人曾任祥、上诉人岐岭镇政府的上诉理由不成立，依法应予驳回。（一）1983年10月20日的《协议书》属于借用协议，并非调换协议。《协议书》中，签订主体一方也明确注明，本案上诉人曾任祥属于“借用户主”，“借用”顾名思义就是暂借使用，并不是表示将该块土地的使用权转让给了曾任祥。既然并未约定借用限期，那么答辩人有权随时主张要求上诉人曾任祥归还借用的地块。（二）答辩人所持有的《房屋所有证》明确涉案地块属于答辩人家庭所有，且发证时间在《协议书》签订之后的1988年10月20日。华府侨政房字第404号《房产所有证》明确载明了“包含已拆除部分”。对于拆除部分，答辩人与上诉人均确认属于本案争议的“横屋基地”，表明关于这份宅基地的权属应当早已作出了确认，属于答辩人所在的户使用。而且该证下发的时间是在1988年，在《协议书》签订之后，从时间节点上来确定，也应以华府侨政字第404号《房产所有证》为准！（三）答辩人与本案有直接利害关系，属于本案适格主体。答辩人作为涉案土地使用权的继承人，与本案有直接利害关系。上诉人一直主张的《协议书》，也是由答辩人所签署。如果上诉人质疑答辩人的主体资格，那么涉案《协议书》的效力自然也存在问题，上诉人的请求权基础便不复存在。并且，如果答辩人不具备主体资格，那上诉人岐岭镇政府受理本案行政确权纠纷，本身就属于程序违法。争议一方居然主体不适格，还继续将争议土地确权给另一方，是何居心？是否存在一味维护上诉人曾任祥一方权益？是否做到客观公正？两份上诉状内容用语几乎一模一样，应作何解释？这些问题都需要上诉人岐岭镇政府作为基层人民政府予以反思！三、上诉人岐岭镇政府的行政确权行为，超越了其职权范围。表面上本案属于土地权属争议纠纷，但实质上本案是属于民事合同纠纷。涉案双方均确认，争议土地的使用权在1984年落实侨房政策的情况下，已经归还给了答辩人，只是因为答辩人、上诉人曾任祥、荷梅村委会之间签订的《协议书》对争议地块有过使用约定才产生了争议。但是公民间因为合同履行发生了争议，应当交由人民法院来处理解决，而不应当由行政职能部门直接干预民事合同的履行，用行政手段干预民事纠纷。综上，恳请贵院依法驳回上诉人曾任祥、上诉人岐岭镇政府的全部诉讼请求，维持原判。原审被告五华县政府答辩称：一审判决认定事实不清，证据不足。首先，涉案争议土地上的房屋在1983年前即被拆除，土地亦由荷梅村委（大队）收回，因此，该争议土地的属性已转化为普通的集体土地。1983年荷梅大队因村道建设需要，将涉案土地与曾任祥所管理使用的土地（非宅基地）以《合同》形式进行调换，此事荷梅大队并未明确调换给曾任祥的土地属性为宅基地。其后，在1988年曾任祥与曾灼华等人签订《协议书》时，同样未明确限定涉案争议土地的属性为宅基地，一审判决存在事实认定错误，证据不足的问题。同时，我国对于宅基地的使用方式限制较一般的集体土地使用权更加严格，而曾任祥又是以非宅基地的土地与荷梅村委（大队）进行调换，因此，一审判决中对涉案争议土地属于宅地基的认定对于曾任祥来说亦缺乏公平。其次，即使认定为宅基地，一审判决亦存在如下问题：一是宅基地的回收或消灭应当遵循严格的法定程序，如报人民政府批准等。在宅基地回收或消灭之前，并不影响原使用权人对土地的合法使用权利。具体到本案而言，荷梅村委会（大队）自通过《合同》形式将涉案土地调换给曾任祥后，其自始至终均未对涉案土地进行回收，因此，不能就此认定曾任祥丧失了对争议土地的使用权利。二是一审判决认为宅基地的使用和管理方式仅限于建造房屋，在其上种植竹林果木的行为并不构成对宅基地的使用事实。对此，答辩人认为，从宅基地的设立本意来说，固然应当为村民建设住房所用，但亦不排除种植绿化等用途。一审判决过于严苛解释法律，不利于土地的充分利用。二、一审判决适用法律依据错误。一审判决依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第四十八条和第五十二条之规定认为涉案争议土地应当由集体收回归农民集体，并在此基础上认为上诉人岐岭镇政府将涉案争议土地使用权确定给曾任祥的行为属认定事实不清，证据不足，适用法律依据错误。对此，答辩人认为，一是本案的争议土地在1988年签订《协议书》前即已经由荷梅村委进行回收，而涉案《合同》和《协议书》属于集体对于已回收的土地使用权进行再分配调整的行为，一审判决盲目套用第四十八条规定存在适用错误；二是第五十二条规定，是享有职权的行政机关对“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地”的管理性规定，并非是直接判断公民、法人或者其他组织是否已经失去宅基地使用权的法律依据。综上所述，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律依据错误，恳请贵院依法予以撤销并改判维持上诉人岐岭镇政府作出的岐府决字（2017）04号《关于荷梅村曾任祥与曾锡粦、曾灼华土地使用权属争议的处理决定》和答辩人作出的华府行复决〔2019〕10号《行政复议决定书》。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”岐岭镇政府作为乡级人民政府，依法具有对辖区内个人之间的土地权属争议进行调解处理的职权。曾锡粦、曾灼华主张岐岭镇政府作出的涉案《处理决定》超越职权缺乏法律依据，依法不予支持。岐岭镇政府在收到曾任祥的土地确权申请后，经过受理、调查、现场勘察、调解、裁决等程序依法作出《处理决定》，岐岭镇政府作出的《处理决定》程序合法。《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条第一款规定，人民政府调处土地权属纠纷，必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，尊重历史，照顾现实，充分协商，妥善调处。根据该规定，在处理土地权属争议过程中，人民政府应当充分查明争议土地的权属演变及使用情况的历史脉络，尊重历史、照顾现实，依法妥善作出处理。对于历史上已经签订过协议，明确各方权属的，应当充分尊重协议的效力，结合土地使用情况，确定土地所有权和使用权的归属。本案中，涉案土地原是“办香又庐”老屋右侧外横屋宅基地，该横屋在土改时期被政府没收。在此之后，该横屋曾用作南星小学校址。上世纪七十年代，涉案土地上的横屋被拆除，留下空地。1983年，原荷梅大队因村道建设需使用曾任祥家的土地，荷梅大队就将涉案土地调换给曾任祥家管理使用，双方于1983年10月20日签订了土地调换《合同》。1984年，按广东省（1984）24号侨房政策文件精神，“办香又庐”老屋落实归还侨属刘凤珍（曾锡粦的母亲、曾灼华的嫂子）。因“办香又庐”的涉案土地、鱼塘、猪舍等已由曾任祥家使用，为解决侨房政策落实后侨房实际使用人不符的问题，当时由原五华县双头镇政府的侨办负责人曾发明召集荷梅村委会、曾任祥和曾锡粦、曾灼华三家协商遗留鱼塘、厕所、猪舍等财产的交接及涉案土地的权属和使用事宜。1988年1月22日，在侨办负责人曾发明的见证下，曾锡粦、曾灼华与曾任祥签订了《协议书》，荷梅村委会作为鉴证机构在该《协议书》上盖章。《协议书》约定：……原办香又庐屋向右片外横屋基地，按政策归还给甲方（曾锡粦、曾灼华），但经村委与甲方商议划给曾任祥，现立新界为止，作为村原用曾任祥土地相抵除，原用地村委另与甲方（曾锡粦、曾灼华）另协商。签订《协议书》后至2017年7月，曾锡粦、曾灼华一方与曾任祥一方对涉案土地并未发生争议。2017年7月，因荷梅村委搞“美丽乡村”建设，曾任祥家种植的竹头影响村民出行和村容村貌，荷梅村委与曾任祥家协商后将竹头砍去，荷梅村委还补偿了800元给曾任祥家。竹头砍去后，曾任祥家欲在涉案土地上建房屋时，曾锡粦、曾灼华家提出异议，双方由此发生土地权属争议。综合以上事实，曾任祥家从1983年开始使用涉案土地，1984年后涉案土地虽然按政策落实归还曾锡粦、曾灼华家，但落实政策后涉案土地仍由曾任祥家管理使用。正是为了解决侨房政策落实后实际使用人不符的问题，双方才在1988年1月22日签订《协议书》约定，涉案土地划给曾任祥，对曾锡粦、曾灼华的用地问题由荷梅村委与其另行协商解决。因此，涉案土地从1983年至2017年长达34年的时间由曾任祥家管理使用。岐岭镇政府经调查、调解等程序，依法作出《处理决定》，将本案争议土地使用权确定归曾任祥使用并无不当，符合尊重历史、照顾现实的调处原则。五华县政府作出的华府行复决〔2019〕10号《行政复议决定书》决定维持岐岭镇政府作出的《处理决定》，程序合法，处理结果正确。综上所述，岐岭镇政府作出的涉案《处理决定》及五华县政府作出的华府行复决〔2019〕10号《行政复议决定书》事实清楚、证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。曾锡粦、曾灼华诉请撤销理由不成立，不予支持。一审判决撤销涉案《处理决定》及华府行复决〔2019〕10号《行政复议决定书》适用法律错误，依法应予纠正。上诉人的上诉理由成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销兴宁市人民法院（2019）粤1481行初90号行政判决；二、驳回被上诉人曾锡粦、曾灼华的诉讼请求。一、二审案件受理费合计100元，由被上诉人曾锡粦、曾灼华负担。本判决为终审判决。审 判 长 吴梢欢审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇一九年十二月二十四日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳