广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4534号上诉人（原审原告）叶向荣，男，汉族，1965年1月16日出生，住广州市海珠区*****。委托代理人邓永佳，广东保典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广州市海珠区城市管理和综合执法局（原广州市城市管理综合执法局海珠区分局），住所地广州市海珠区******综合楼。法定代表人李冬妮，局长。上诉人叶向荣因与被上诉人广州市海珠区城市管理和综合执法局行政处理一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1754号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年7月4日，原广州市城市管理综合执法局海珠区分局（以下简称原城管海珠分局）执法人员巡查至广州海珠区南华中路******20号，发现该地址上房屋原是一又二分之一层，现状为部分二层、部分三层、部分四层，存在违法建设情形。执法人员遂对现场拍照取证并制作检查笔录，向原告叶向荣发出了《询问通知书》，要求原告到执法机关接受询问调查及听取处理意见。2017年7月18日，原城管海珠分局对上述违法建设情形予以立案，案号为穗综海立字〔2017〕第2200010号。2017年9月29日，原城管海珠分局对案涉房屋进行现场丈量并制作《检查笔录》，笔录记载：“1.该房屋产权证上登记的是一又二分之一层的房屋，现为部分二层、部分三层、部分四层。2.存在违建部分的面积分别是门口位置二、三层面积7.112平方米，梯间面积4.572平方米，C部分上盖加建一层面积11.684平方米，C2部分上盖加建二层面积28.06平方米，合计违建面积共51.428平方米。”原告于该笔录上签名予以确认。2017年10月16日，原城管海珠分局对原告进行询问，原告陈述称其是在1992年修建房屋时由于人多不够住，故在二楼天面上用角铁、铁皮搭建了二层铁皮屋，在上二楼楼梯上方搭建一层铁皮屋，在一层部位建了一个夹层及搭建了一个雨棚，面积共51.428平方米，没有到规划部门进行报建。原告还向城管提交了案涉房屋的房地产证复印件、情况报告等材料，其中房地产证记载案涉房屋由原告与叶某1共有，系于1999年4月受陈某与取得，房屋情况为钢筋混凝土结构1-1/2层，总建筑面积为50.05㎡。2018年9月7日，原城管海珠分局对原告进行询问，原告陈述案涉房屋原业主是陈某2，系其与叶某1二人的奶奶，陈某2于1999年4月将案涉房屋赠与其兄弟二人，现陈某2与叶某1均已去世，叶某1生前没有结婚也无子女。2019年2月18日，广州市规划和自然资源局向原城管海珠分局作出《关于协助提供规划专业意见的函》（穗规划资源业务函〔2019〕485号），认定案涉房屋违法建设部分属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2019年3月5日，原城管海珠分局对原告作出并留置送达《告知书》（穗综海告字〔2017〕第2200010号），告知原告未取得建设工程规划许可证对案涉房屋原一层半房屋加建51.428平方米已构成违法建设，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，限期拆除违法加建物，并告知原告享有陈述权、申辩权、听证权等。2019年3月18日，原城管海珠分局向原告作出并留置送达《违法建设行政处理决定书》（穗综海违建处字〔2017〕2200010号），对原告作出拆除共计51.428平方米违法建设的行政处理决定。原告不服上述行政处理决定书，遂诉至法院。另查明，叶某1常住人口登记卡中注有“报死亡”、且有“注销”及“广州市******派出所户口专用”盖章。又查明，因机构改革，城管海珠分局现更名为广州市海珠区城市管理和综合执法局。原审法院认为：《广州市违法建设查处条例》第四条第一款规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。”《广州市城市管理综合执法条例》第三条第一款规定：“市、区城市管理综合执法机关是本级人民政府实施城市管理综合执法的行政机关，按照市人民政府规定的市、区职责分工，依法查处本管辖范围内的违法行为，并对其作出的具体行政行为承担法律责任。”根据上述规定，被告对其辖区范围内的违法建设具有查处的行政职能。《广州市违法建设查处条例》第二条规定：“本条例所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的……违法建筑物、构筑物违反城乡规划的事实持续存在的，属于违法建设的继续状态。本条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。”《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起施行）第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”根据上述规定，自1990年4月起，凡在城市规划区内进行新建、扩建和改建建筑物，均应按规定办理报建手续。本案中，原告于1992年对案涉房屋进行加建时未办理规划报建手续，违反了当时正在施行的《中华人民共和国城市规划法》的规定，构成违法建设，且案涉房屋加建部分违反城乡规划的事实持续存在，属于违法建设的继续状态。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，被告在查清原告违法建设的相关事实，并经征询广州市规划和自然资源局违法建设规划意见，确认案涉房屋加建部分属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形后，对原告作出限期拆除的行政处理决定，并无不当。综上，被告作出的《违法建设行政处理决定书》(穗综海违建处字〔2017〕2200010号)，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，原告要求予以撤销，没有依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告叶向荣的诉讼请求。上诉人叶向荣不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审未对上诉人依法庭要求补充提交的证据进行质证，且在判决书中遗漏了上诉人在原审中举证证明的在被上诉人所辖社区内大量存在历史遗建的事实，还遗漏了上诉人的历史遗建从未对周边环境和住户造成过不利影响的事实。原审严重违反法定程序，认定基本事实不清，无视了被上诉人违反行政法“公平公正对待原则”、“合理行政原则”的违法情形，依法应予发回重审或改判。2.原审适用法律错误，无视与本案有牵连关系的567号案中，对上诉人合法权益被严重侵害、至今尚未得到救济的事实，在被上诉人未提供证据证明拆除上诉人历史遗建具有《中华人民共和国立法法》第九十三条规定的例外情形下，依据被废止的法规，支持被上诉人滥用职权，适用法律错误，应当予以改判。综上所述，请求二审法院：1.撤销原审判决，依法改判或发回重审。2.被上诉人承担本案的全部诉讼费用。被上诉人广州市海珠区城市管理和综合执法局对原审判决无异议。经审查，原审查明的事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：上诉人在未领取建设工程规划许可证的情况下，于1992年擅自在海珠区南华中路******20号房屋上加建建筑物，依据建设时的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，上述加建建筑物属于违法建设。该违法事实有房地产证、房地产平面图、房地产查丈图、询问通知书、检查笔录、现场照片、询问笔录、《关于协助提供规划专业意见的函》等证据予以证实。被上诉人根据查明的事实，向上诉人发出《告知书》后，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出被诉处理决定，责令上诉人拆除共计51.428平方米违法建设，具有事实和法律依据，且程序合法，并无不当。关于上诉人提出原审未查明在被上诉人所辖社区内大量存在历史遗建的事实，被上诉人违反行政法“公平公正对待原则”、“合理行政原则”的问题。虽然城管部门有查处辖区内违法建设的职责，但本案仅审查被诉行政行为的合法性，他人的违法建设是否被查处对上诉人的权利义务不产生实际影响，不在本案的审查范围内。关于上诉人提出的原审依据被废止的法规，适用法律错误的问题。《中华人民共和国立法法》第九十三条规定的法不溯及既往是指行政相对人行为发生在新法实施前，作出行政行为在新法实施之后，一般实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但如果新法不认为是违法行为的，为了更好地保护公民、法人的权益，适用新法的规定。具体而言，违法建设行为违反规划的事实是持续存在的，并不因建设行为的结束而消除，无论依据现已失效的《中华人民共和国城市规划法》，还是之后施行的《中华人民共和国城乡规划法》《广州市违法建设查处条例》，均将未取得规划许可而进行建设的行为视为违法行为，且《广州市违法建设查处条例》第二条对如何适用法律、法规进行了规定。因此，适用当时有效的《中华人民共和国城市规划法》认定案涉建筑为违法建设并未违反《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定，对上诉人的该上诉理由，不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人叶向荣负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  林 彦审 判 员  易鸣娟二〇一九年十二月五日法官助理  杨易琴书 记 员  张 凡