广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3640号上诉人（原审原告）：张原政，男，1984年10月7日出生，汉族，住四川省大竹县*********，公民身份号码：513************115。委托代理人:张远华，男，1964年2月5日出生，汉族，住四川省大竹县*********，公民身份号码：513************131，系原告之父。被上诉人（原审被告）：广州市白云区城市管理局。住所地：广东省广州市白云区******************。法定代表人：冯志锋，局长。委托代理人：朱岚，该局工作人员。委托代理人：官少鸣，广东广信君达（东莞）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市白云区********办事处。住所地：广东省广州市白云区************。法定代表人：曹艺朝，主任。上诉人张原政因诉被上诉人广州市白云区城市管理局（以下简称白云城管局）、广州市白云区********办事处（以下简称嘉禾街道办）行政强制措施及行政赔偿纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1050号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年11月6日晚，张原政在广州市白云区嘉禾106国道塘田街路口的巷子卖油炸小吃，后有身着城管制服人员和部分便衣人员将张原政物品没收，张原政表示被没收物品包括三轮车、不锈钢架子、一个不锈钢炸油锅、两组天能电池、一个防盗电池铁套、一个小型变压器、煤气罐、两个煤气灶、一个烧烤铁板，其中，不锈钢架子、防盗电池铁套、变压器是焊在三轮车上的；当时未出具收缴清单。2018年11月7日，广州市公安局交通警察支队白云一大队向张原政出具440**********746《公安交通管理行政强制措施凭证》，决定扣押机动车，即涉案三轮车。2018年12月5日，广州市白云区********执法队（以下简称嘉禾街执法队）向广州市公安局交通警察支队白云一大队龙归中队出具《证明》，记载：“2018年11月6日晚上，嘉禾街组织派出所、城管执法队等职能部门开展夜间市容环境综合整治行动，于22时15分许巡查至106国道塘田街路口时发现当事人张原政将摆卖物品放在三轮车上（停在此处）进行乱摆卖，之前已多次劝导当事人停止乱摆卖行为，但当事人仍然进行乱摆卖行为，我执法队依法对其乱摆卖物品及三轮车进行暂扣。2018年11月7日上午，我执法队将当事人被暂扣的三轮车移交贵队进行处理，贵队发出强制措施凭证文为440**********746[8001]，车辆识别代码号为ZB1811070。……”2018年12月6日张原政收到部分归还的物品，并出具《收据》，记载：今收到广州市白云区****办、城管归还张原政小吃工具：1、煤气罐1个；2、烧烤铁板1个；3、煤气灶2个；4、炸锅不锈钢没有找到（因物品太多无法找到）。诉讼中，张原政表示上述归还的煤气罐是旧的，而其被没收的煤气罐是新的，因此其仍要求两被告归还新的煤气罐。2018年12月12日，广州市公安局交通警察支队白云一大队对张原政作出穗公交决字[2018]第44010*******74607号《公安交通管理行政处罚决定书》，记载：张原政所有的机动车于2018年11月7日9时41分，在106国道新科路口实施机动车违反规定停放、临时停车，妨碍其它车辆、行人通行的违法行为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条第二款，决定给予罚款200元，等等。之后，张原政的三轮车被归还，但其表示，其被扣押的三轮车上有一个不锈钢架子，上有电池铁套、变压器和两组天能电池，归还的三轮车上只有一个不锈钢架子，其他物品不见了；张原政向交警部门反映该问题，交警部门表示要张原政向城管部门反映该问题。张原政诉至原审法院，请求确认两被告的扣押行为违法，并要求两被告赔偿炸油锅（120元）、煤气罐（250元）、电池铁套（铁套90元、电焊20元）、变压器（45元）和两组天能电池（各850元，共计1700元）、误工费、调查费、精神损失费、交警罚款，等等。张原政并提交了送货单、网上订单、收据等证明上述物品的价值。诉讼中，两被告确认涉案扣押行政行为由嘉禾街执法队行使市容环境卫生管理职权时实施，嘉禾街执法队受白云城管局和嘉禾街道办的双重领导，白云城管局表示当日的行为并非由其指挥，不应由白云城管局承担责任。原审法院认为：《广州市市容环境卫生管理规定》第四条规定：“市市容环境卫生行政主管部门主管本市市容环境卫生工作，负责本规定的组织实施。区市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的市容环境卫生管理工作。街道办事处、镇人民政府负责本辖区内的市容环境卫生管理工作。城市管理综合执法部门对市容环境卫生违法行为实施行政处罚。规划、市政园林、卫生等相关行政管理部门应当按照各自职能协助市容环境卫生行政主管部门实施本规定。”根据上述规定可知，嘉禾街道办负责其辖区内的市容环境卫生管理工作，而白云城管局有权对市容环境卫生违法行为实施行政处罚。《广州市**办事处工作规定》第二十一条第一款规定：街道办事处对本街道城市管理综合执法中队有指挥调度权、工作考核权和人事建议权。城市管理综合执法中队应当服从街道办事处的指挥调度，接受街道办事处的工作考核。”本案中，根据两被告的陈述及嘉禾街执法队于2018年12月5日向广州市公安局交通警察支队白云一大队龙归中队出具的《证明》可知，2018年11月6日晚系嘉禾街道办组织嘉禾街执法队等职能部门开展夜间市容环境综合整治行动，因此当日嘉禾街执法队系受嘉禾街道办委派对张原政实施涉案扣押物品行为，其相关的行政责任应由嘉禾街道办承担，白云城管局并非本案适格被告。《中华人民共和国行政强制法》第九条规定：“行政强制措施的种类：……（三）扣押财物；……”第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”第二十四条第一款规定：“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。”《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关查处下列违法行为时，可以采取以下措施：……（三）对违反市容环境卫生管理有关规定占用公共场所设摊经营、兜售物品的，应当劝告其自行改正。对市民多次投诉或者占用城市主干道两侧、城市广场、机场、火车站、汽车客运站场、客运码头、会展中心、商业步行街、各级党政机关周边等重要区域设摊经营、兜售物品，经劝告其自行改正仍拒不改正的，可以扣押其使用的工具和经营、兜售的物品……”《广州市市容环境卫生管理规定》第五十八条规定：“违反市容管理的行为，按下列规定予以处罚：……（四）违反本规定第二十四条第一款规定，占用道路、桥梁、人行天桥、地下通道等公共场所设摊经营、兜售物品或者堆放、晾晒废旧物品，影响市容环境卫生的，责令改正；拒不改正的，处以五十元以上二百元以下罚款。……”本案中，张原政在公共场所设摊经营，嘉禾街道办指派嘉禾街执法队扣押张原政的物品，但未遵循行政强制法规定的相关程序，因此该扣押行为违法。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；……”第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”张原政的物品于2018年11月6日被嘉禾街执法队扣押，于2018年12月6日被归还部分物品，但张原政表示尚有炸油锅（120元）、煤气罐（250元）、电池铁套（铁套90元、电焊20元）、变压器（45元）和两组天能电池（各850元，共计1700元）未予归还，其中各方确认未予归还的有炸油锅，因此张原政的该赔偿请求原审法院予以支持。关于煤气罐，因张原政曾于2018年12月6日出具收据表示收到煤气罐，因此对该请求原审法院不予支持。关于电池铁套、变压器和两组天能电池，据张原政陈述系固定在三轮车上；根据嘉禾街执法队于2018年12月5日出具的《证明》记载，该三轮车于2018年11月6日被嘉禾街执法队扣押，于2018年11月7日上午移交给广州市公安局交通警察支队白云一大队；因嘉禾街执法队未制作经各方确认的扣押物品清单及移交物品清单，因此现无充分证据反映嘉禾街执法队移交时是否拆除了三轮车上的物品，故张原政主张由首次扣押机关承担物品丢失的赔偿责任，原审法院予以支持。上述应予赔偿的物品根据张原政提供的票据并参考相关报价、考虑折旧等因素，原审法院支持嘉禾街道办应赔偿张原政1900元。关于张原政主张赔偿的的交警处罚、误工费、调查费、精神损失费等，理据不足，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决：一、确认被告嘉禾街道办于2018年11月6日扣押原告张原政煤气罐、炸油锅等物品的行政行为违法；二、被告嘉禾街道办于本判决生效之日起六十日内赔偿原告张原政1900元。上诉人张原政不服原审判决，向本院提起上诉称：政府和城管部门对广州市市容环境进行管理和执法是合法的，但是他们在执法的过程中允许关系户长期摆摊，非关系户就进行相应的执法和处理，收缴电瓶三轮车、物品和工具后，拒绝出具收缴清单，并变相高额罚款2000元，无法缴纳罚款的就扣押三轮车并移交交警处理，显示公平。原审判决不予支持上诉人提出的调查取证费用、误工费、车费、生活费、精神损失费等的赔偿请求错误，因上述损失与两被上诉人实施的行政强制措施具有因果关系，应当予以赔偿。综上所述，上诉请求：1.撤销原审判决；2.判令两被上诉人向上诉人赔偿：两组天轮电池1700元；不锈钢炸油锅120元；一个防盗电池铁套110元；一个小型变压器45元；一个煤气瓶250元；交警罚款200元；调查取证费2300元；误工费4900元；精神损失费2000元以及嘉禾街道办承诺赔偿却未支付的费用5288元，以上共计16913元。被上诉人白云城管局二审答辩称：涉案市容环境整治行为并非由白云城管局组织实施，白云城管局不是本案适格被告。2018年11月6日晚系被上诉人嘉禾街道办组织嘉禾街执法队等职能部门开展夜间市容综合整治行动，因此当日嘉禾街执法队系受嘉禾街道办委派对上诉人实施涉案扣押物品行为，其相关的行政责任应由嘉禾街道办承担，故白云城管局并非适格被诉主体。原审判决认定事实清楚、证据确凿，应予维持，请求二审法院依法驳回上诉人对白云城管局的全部上诉请求。被上诉人嘉禾街道办二审期间未提交答辩意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，关于被诉行政强制行为实施主体的问题。本案一审中，两被上诉人均确认被诉行政强制行为系由嘉禾街执法队行使市容环境卫生管理职权时实施。另嘉禾街执法队向广州市公安局交通警察支队白云一大队龙归中队出具的《证明》亦明确载明，2018年11月6日晚系由嘉禾街道办组织嘉禾街执法队等职能部门开展市容环境综合整治行动。故原审判决据此认定被诉行政强制行为的实施主体为嘉禾街道办，并无不当，本院予以支持。关于被诉行政强制行为是否合法的问题。本案中，嘉禾街道办对张原政在公共场所设摊经营行为进行查处，并实施了被诉行政强制行为。但是嘉禾街道办并未提交证据证明其在实施被诉行政强制行为之前告知了张原政采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利和救济途径以及听取了张原政的陈述申辩，亦未提供其依法应当制作的现场笔录以及扣押决定书及清单。故嘉禾街道办实施的被诉行政强制行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十四条第一款的规定，原审判决据此确认被诉行政强制行为违法，适用法律正确，本院予以维持。关于张原政提出的行政赔偿请求事项是否应当得到支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；……”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”关于张原政提出的炸油锅、电池铁套、变压器和两组天能电池的赔偿请求，根据张原政出具并有嘉禾街执法队盖章确认的《收据》，明确载明炸油锅因无法找到并未返还张原政。另因嘉禾街执法队在将涉案三轮车移交广州市公安局交通警察支队白云一大队时未依法制作扣押物品清单及移交物品清单，现亦无证据证明嘉禾街执法队移交时是否拆除了固定在涉案三轮车上的电池铁套、变压器和两组天能电池。故原审法院对上述赔偿请求事项予以支持，并结合上述物品相关票据，综合考虑折旧因素，判决嘉禾街道办应赔偿张原政1900元，并无不当，本院予以支持。关于张原政提出的煤气罐的赔偿请求，根据张原政出具《收据》，明确载明煤气罐一个已返还张原政，该收据有张原政的签名确认。现张原政提出当时返还的煤气罐系以旧抵新，并非其被扣押的煤气罐，理据不足，原审法院对张原政的上述赔偿请求不予支持，并无不当，本院予以维持。关于张原政提出的交警罚款、调查取证费、误工费、精神损失费以及嘉禾街道办承诺赔偿却未支付的费用的赔偿请求，因张原政主张的交警罚款、调查取证费、误工费以及嘉禾街道办承诺赔偿却未支付的费用依法不属于《中华人民共和国国家赔偿法》所规定的应予赔偿的直接损失范畴。而被诉行政强制行为亦不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第三十五条所规定的“因人身权被侵犯致人精神损害”当事人有权主张精神损害赔偿的法定情形。故原审法院对张原政的上述赔偿请求不予支持，并无不当，本院予以维持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人张原政负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇一九年十二月四日法官助理  郑小敏书 记 员  罗 涛