江苏省昆山市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0583行初74号 原告曹永新，男，1955年8月4日出生，汉族，住江苏省苏州市金阊区。 原告顾云龙，男，1970年1月23日出生，汉族，住江苏省苏州市虎丘区。 委托代理人可旭光，江苏新天伦律师事务所律师。（代理上述两原告）。 委托代理人曹迪，江苏新天伦律师事务所律师。（代理上述两原告)。 被告昆山市千灯镇人民政府,住所地江苏省昆山市千灯镇炎东路28号。 法定代表人陆剑峰，该镇镇长。 出庭负责人孙建忠，该镇副镇长。 委托代理人章安琦，江苏漫修(上海)律师事务所律师。 第三人昆山市千灯民生房屋拆迁有限公司，住所地江苏省昆山市千灯镇秦峰中路113号。 法定代表人刘浏，该公司经理。 委托代理人张剑，该公司工作人员。 原告曹永新、顾云龙诉被告昆山市千灯镇人民政府（以下简称“千灯政府”）、第三人昆山市千灯民生房屋拆迁有限公司（以下简称“拆迁公司”）行政协议附带行政赔偿一案，本院2019年3月22日立案后向被告千灯政府、第三人拆迁公司送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月18日、8月20日二次公开开庭审理了本案，二原告的委托代理人可旭光（参加第一次庭审）、曹迪、被告千灯政府的行政机关负责人孙建忠及委托代理人章安琦、第三人拆迁公司委托代理人张剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告曹永新、顾云龙诉称，2015年11月25日，原告与被告委托的第三人拆迁公司就千灯镇南湾村厂房拆迁问题签订《千灯镇厂房拆迁协议书》一份。此后，原告基于对被告的信任，依约腾退厂房，变卖厂房中机器设备。该机器设备系原告于2012年4月6日从案外人孙洪秀处花费248万元购得，变卖时仅得余款76万元。同时，原告为此支付人工费用20万元。此外，就本案中的千灯镇厂房，原告于2013年9月与案外人许同林签订了租赁合同，约定租房期限自2013年12月1日起至2018年11月30日止，第一年租金为25万元，第二年至第五年租金为30万元每年。《千灯镇厂房拆迁协议书》签订后，原租赁合同无法正常继续履行。从2015年12月1日起至2018年5月31日止，原告合计损失租金75万元。但在清退租户的过程中原告得知被告及第三人在实施拆迁安置的过程中，并未经由法定程序将拆迁和安置补偿事实告知全体被拆迁人，导致部分被拆迁人尤其是租户对于拆迁工作极为反对，最终导致出现(2017)苏0583民初4258号案件中的承租人起诉，因未依法将承租人权益纳入拆迁安置补偿范围要求赔偿的情况。因此，原告与第三人签订的拆迁协议书因被告和第三人的违法行政行为自始为无效协议，不应继续履行。而原告在不知情的情况下，为了尽快推进拆迁进度，清退承租人所受到的损失，也应当由违法行为方即被告承担相应法律责任。在(2018)苏0583民初11314号民事案件中，贵院认定涉案协议系第三人拆迁公司受被告委托与原告签订，该协议属于行政协议范畴，应为行政纠纷。被告委托第三人拆迁公司实施拆迁补偿行政行为，但第三人违法拆迁给原告合法权益造成了严重损失，其后果依法应当由被告承担。现原告为维护自身合法权益，特向贵院提起诉讼，请依法裁判，请求判令：1、判令确认《千灯镇厂房拆迁协议书》无效；2、判令被告承担原告各项经济损失267万元（具体为设备损失192万元、租金损失合计75万元）；3、判令被告承担上述第二项请求自起诉日至实际款项还清之日的银行同期贷款利息(按年利率4.35%计算)；4、判令被告承担本案诉讼费用。 原告曹永新、顾云龙向本院提供的证据、依据：1、《千灯镇厂房拆迁协议书》；2、《旧设备资产转让协议》，网上银行电子回单；3、《经营场所租赁合同》复印件；4、(2018)苏0583民初11314号民事裁定书；补充提交5、2007年9月30日城市商报照片2张；6、中国农业银行苏州分行招标文件复印件；7、银行交易明细5张；8、经营场所租赁合同原件。 被告千灯政府辩称，一、协议签订的背景及核心事实如下：1986年12月，昆山县人民政府土地管理办公室向苏州市土地管理办公室申请开办晋昆发电站，1987年4月，市政府下发文件批准晋昆发电站使用土地，晋昆发电站于1989年取得房屋所有权证。后因晋昆发电站经营不善，千灯镇农工商总公司于1993年4月作出对晋昆发电站歇业清理工作的决定。1998年9月，千灯镇农工商总公司为偿还中国农业银行昆山市千灯办事处(以下简称农行)欠款，双方签订书面协议，将原晋昆发电站、后由昆山市千灯热电有限公司承租的124413.6平方米土地使用权及地面4037.66平方米房产及围墙等基础设施有偿出让给农行。农行于1998年11月与昆山千灯热电有限公司签订租赁协议约定租赁期限为1998年12月至2031年6月。2007年10月，农行通过苏州紫东拍卖有限公司将上述从千灯镇农工商总公司取得的不动产拍卖给原告顾云龙，拍卖成交确认书上载明的拍卖标的名称为“昆山市千灯镇晋昆电厂抵债房地产”、买受人名称为顾云龙，同年11月顾云龙与昆山千灯热电有限公司签订租赁协议约定租赁期限为2007年10月12日至2031年6月。2015年11月，第三人拆迁公司签订《千灯镇厂房拆迁协议书》，合同相对方载明“原千灯热电厂(顾云龙所持资产)”，顾云龙在法人处签名、曹永新在股东处签名。另，本案所涉晋昆发电站占用土地至今未办理土地权证，根据国土部门查询原始资料显示，案涉土地性质为集体建设用地，归镇政府的集体资产，且土地上所有的房产现仍登记在晋昆发电站名下，从未发生过转移登记。二、本案所涉协议实质应为经济补偿协议，非征收或拆迁协议。所谓征收或拆迁协议，其核心是由政府出于公共利益需要，根据国有土地上房屋征收补偿条例的规定对房屋进行征收而签订的协议，或者根据《土地管理法》及其《实施条例》的规定对集体土地进行征收、同时对作为附着物的房屋予以拆迁而签订的协议。不论是上述哪一种协议，必须具备两大前提，一是合同相对人享有被征收财产的所有权，二是政府对非公有财产予以征收后给予补偿的对价。本案中，因资产管理者私下转让、拍卖等历史原因，导致原告顾云龙对晋昆发电站所有房产实际控制，然而案涉土地始终为被告所有的集体资产，且房屋所有权证登记的主体自始至终也都不是原告，根据登记生效主义，原告并不是案涉土地及房屋的所有权人。更重要的是，2007年在农行与顾云龙之间发生的房地产拍卖行为，严重违反了《房地产管理法》（2007年版）关于集体土地使用权出让、房地产转让需要审批的强制性规定，应属无效。据此，答辩人在客观上不可能通过《土地管理法》的规定对案涉土地或房屋进行征收或拆迁，也不存在案涉行政协议违反《土地管理法》强制性规定的问题。因此，案涉协议虽具有行政协议的属性，但该协议名为“拆迁协议”，实为“经济补偿协议”，即该协议书签订的目的只是为了补偿原告顾云龙通过拍卖购得案涉房屋但无法进行过户的损失；答辩人为收回自己所有的集体资产，充分考量集体资产在管理上存在的历史遗留问题及原告的损失，故决定给予足够诚意的经济补偿，已经最大化保障了原告的权益。三、本案适格被告的确立仍应遵循合同相对性原则。案涉协议签订主体是拆迁公司，协议本身履行而发生的纠纷，并非都需以地方人民政府为被告。本案中，拆迁公司已经支付部分对价，案涉房屋也并未发生任何强制拆除的行政行为，故以拆迁公司作为被告更加适宜。四、曹永新并非本案适格原告。综合所有证据材料分析，2007年通过拍卖买受案涉房地产的权利人为顾云龙，其在案涉行政协议上在“法人”一栏签名，曹永新虽在案涉行政协议的“股东”一栏签名，不能成为案涉协议的合同相对人。五、案涉协议合法有效。案涉协议是双方在平等、自愿基础上所签订的，且拆迁公司对原告顾云龙进行了不低于市场评估价格的公平补偿，遵循了等价、有偿原则，并已经支付了部分款项。答辩人认为，案涉协议显然不存在欺诈、胁迫等行为，并未违反上述法律规定，也不属于《土地管理法》调整范围，不应当认定无效。综上，请求法院依法判决驳回原告全部诉讼请求。 被告千灯政府向本院提供的证据、依据：1、关于晋昆联合发电站使用土地的报告[昆政土(86)140号]；2、关于批准晋昆联合电站使用土地的通知[昆政土使(87)5号]；3、晋昆发电站房屋所有权证；4、关于晋昆发电厂组织生产经营的协议；5、关于对晋昆电厂歇业清理工作的决定[千农总(93)字第8号]；6、宗地图；7、1998年9月18日协议书；8、1998年11月28日租赁协议书；9、2003年4月30日补充协议；10、江苏省拍卖成交确认书；11、2007年11月28日租赁协议书；12、2014年8月13日关于千灯热电公司情况说明；13、评估报告；14、2015年11月25日千灯镇厂房拆迁协议书；15、拆迁公司向顾云龙支付350万元票证。 第三人拆迁公司表示没有述称意见也未提交证据。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告所举证据，被告千灯政府对证据1的真实性无异议，但证明目的有异议，这份协议书实质上应是经济补偿协议，而非拆迁协议；证据2没有原件无法确认，电子回单上用途是手写的，无法证实真实用途；证据3真实性无异议，证明目的有异议，无法证明有租金损失；对证据4真实性无异议；证据5-6真实性无异议，但这是农行私下拍卖，没有经过公权力机关的确认，对土地及房屋所有权没有公示的效力；证据7真实性无异议，款项的实际用途无法证实；证据8真实性无异议，但无法证明有租金损失。第三人拆迁公司对证据1真实性无异议，但证明目的有异议，认为在与顾云龙签订补偿协议的过程中因为顾云龙无法提供相应的产证，因此对顾云龙所持有的资产经有资质的评估公司评估后进行补偿，双方达成一致意见后签订了补偿协议；对其他证据的质证意见同被告千灯政府。原告所举证据1、3-6真实性本院予以认定，证据2中《旧设备资产转让协议》系复印件不符合法律规定的证据要件，本院不予认定，电子回单、证据7银行交易明细及证据8租赁合同因无法证实原告所称的损失，本院对此不予认定。 被告千灯政府所举证据，原告对证据1-6的真实性无异议，但对证明目的不认可，认为案涉房地产因历史原因一直未完成多次的过户登记，案涉房产仍登记在晋昆发电站名下，但是原告认为案涉房地产所有权应当归原告所有；证据7-9的三份协议书因原告非当事人，真实性不清楚，但1998年9月18日协议书第三条、第四条证实昆山市千灯镇农工商总公司已经将案涉房地产的所有权和土地的使用权转让给了农业银行千灯办事处，且农业银行千灯办事处向昆山市千灯镇农工商总公司支付了土地出让金用于办理相应的权证变更，因此原告认为在案涉房地产的第一手转让中，该土地的集体土地性质已经发生了变更，有相关方缴纳了土地出让金，因此不存在被告辩称的集体土地不能转让的说法；证据10-12真实性认可，但不认可其证明目的，农业银行与原告的拍卖关系经过了专业的拍卖机构和合法的拍卖程序，原告支付了拍卖对价应当取得案涉房地产的合法权利；证据13-15真实性没有异议，但不认可其证明目的，本案所涉的拆迁协议书系行政协议，本案被告为了作出征收拆迁的行政行为委托第三人拆迁公司与原告签订了拆迁补偿协议，但是原告在签订协议时以及评估和初步履行该拆迁协议时，被告从未张贴征收拆迁公告，没有履行《土地管理法》规定的法定程序。第三人拆迁公司对被告所举证据无异议。被告千灯政府所举证据，因原告及第三人对其真实性无异议，本院对其真实性予以认定。 经审理查明，1987年4月4日，昆山县人民政府向被告千灯政府下发《关于批准晋昆联合电站使用土地的通知》。1989年7月，晋昆发电站对其位于昆山市千灯镇北郊南湾村的12幢厂房(建筑面积4037.66平方米)取得房屋所有权证，所有权性质为集体产，所属地块为集体土地使用权，但未办理集体土地证。后因晋昆发电站经营不善，1993年4月21日昆山市千灯镇农工商总公司作出对晋昆发电站歇业清理工作的决定。 1998年9月18日，昆山市千灯镇农工商总公司与农行签订协议书，约定将位于千灯镇苏虹机场路北侧的原晋昆发电站（后由昆山市千灯热电有限公司承租）的124413.6平方米即36.657亩土地使用权及地面所有4037.66平方米房产及围墙等基础设施有偿出让给农行用以折抵昆山市千灯镇农工商总公司下属企业结欠农行的贷款本息，双方还约定了权证办理、变更等事宜。同年11月28日，农行与原晋昆发电站厂房及土地的承租人昆山千灯热电有限公司签订租赁协议，约定租赁期限为1998年12月至2031年6月。后农行与昆山市千灯镇农工商总公司未办理相应的产权变更手续。 2000年，中国农业银行苏州分行委托苏州紫东拍卖有限公司将上述抵债的不动产进行公开拍卖，拍卖公告明确系昆山市千灯镇晋昆发电厂抵债房地产且权证未过户至委托人名下，土地性质为集体划拨无初始权证及存在租赁的情况。同年10月，原告顾云龙通过拍卖方式取得前述资产。同年11月28日，顾云龙与昆山千灯热电有限公司签订租赁协议约定租赁期限为2007年10月12日至2031年6月。 2014年8月，二原告及案外人等向被告千灯政府出具情况说明，内容为2012年3月其收到了昆山千灯热电有限公司解除租赁合同的通知，因租赁合同不能履行，不得以将原晋昆热电厂的场地及部分厂房出租出去，导致乱象，希望千灯政府和其协商处理。苏州华衡资产评估事务所以评估基准日为2014年9月9日，对涉案原告顾云龙经拍卖后所持资产进行评估。 经协商，2015年11月25日，被告千灯政府口头委托第三人拆迁公司（甲方）与原千灯热电厂（顾云龙所持资产）（乙方）签订《千灯镇厂房拆迁协议书》一份，内容为：为了推进我镇经济社会的协调发展，加快小城镇建设的步伐，改善和提高人民群众的生活质量，因建设项目及公共利益的需要，对座落于千灯镇南湾村的厂房涉及到拆迁和补偿，镇政府拆迁管理部门已将有关拆迁事宜由拆迁公司负责实施。根据我国的有关法律法规及厂房拆迁的有关政策，已通过昆山市有资质的房屋评估所对拆迁厂房进行评估，现经双方协商后，一致同意签定如下协议，1、拆迁厂房补偿总额为人民币11518110元(附房屋拆迁补偿明细表)；2、根据昆价[2004]第24号、千政发[2004]第26号文件精神规定，统一以房屋评估价，装修附属物等进行计算补偿，实行货币补偿。同时根据企业实际情况，企业设备只补偿搬迁费，企业停业损失费等不作补偿；3、协议签定后，旧房属甲方拆除，由乙方负责其房产内出租企业的搬迁工作，乙方必须在三个月内将租赁户清理完毕，并将相关资产自行搬迁结束，按时腾空房屋后邀请甲方进行现场验收确认；4、为确保拆迁的安全，使之顺利进行，乙方不得将己作价的房屋附属物、装修等物品自行拆除，否则甲方将在厂房拆迁补偿款中扣除拆除物品的补偿款；5、付款方式：签协后10天内乙方将相关产权资料移交给甲方，甲方支付乙方补偿款总额的30%，乙方将所有租赁户清理完毕，经甲方现场验收确认后再支付补偿款总额的20%，剩余的50%的补偿款在签定协议后一年内付清。…该协议上乙方处顾云龙在法人处签名、曹永新在股东处签名。协议签订后，第三人拆迁公司按协议支付了补偿款350万元给了原告顾云龙、曹永新。因涉案地块上部分承租人至今未搬迁，故第三人拆迁公司未支付剩余款项。第三人拆迁公司在庭审中表示因签订协议书时间紧迫，重新拟定经济补偿协议书模板需时间，因此套用了以往拆迁协议的模板。 本院认为，行政协议是指行政机关为实现行政管理目标,在行使行政职权过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。本案中，被告千灯政府作为镇政府负有执行本行政区域内经济社会发展计划，管理本行政区域内经济、建设等职责。基于2014年8月原告顾云龙、曹永新等向被告千灯政府出具的情况说明，其希望政府与其协商处理解决原晋昆热电厂地块及厂房租赁乱象问题，再结合涉案厂房及土地因私下转让、拍卖等历史原因导致所有权与使用权分离，因此被告千灯政府为解决历史遗留问题从履行行政管理职责角度委托第三人拆迁公司与原告签订的《厂房拆迁协议书》应属行政协议。而被告千灯政府作为委托人，基于《厂房拆迁协议书》而产生的法律责任应由被告千灯政府承担，其是本案的适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”本案中，原告顾云龙经拍卖取得了涉案资产，原告顾云龙认可曹永新系涉案资产的股东，顾云龙、曹永新作为资产方共同在《厂房拆迁协议书》及付款支票存根上签字，因此，顾云龙、曹永新与本案均有利害关系，其作为本案共同原告主体适格。 行政协议具有两面性,既有作为行政管理方式“行政性”的一面,也有作为公私合意产物“合同性”的一面。因此,人民法院在审查行政协议效力除了适用行政法律规范的同时,也可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定,行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。本案中,涉案《厂房拆迁协议书》虽名为“拆迁”，但实际为被告千灯政府委托第三人拆迁公司向原告回购涉案资产以解决历史遗留问题所协商签订，更多地具有合意的性质通过协商方式实施搬迁与补偿，故该协议书并非法律意义上的“拆迁协议”，因此被告千灯政府在履行行政职责中无重大且明显违法的情形,不应当认定为无效。但被告千灯政府在委托第三人拆迁公司与原告签订协议时未对协议书名称、内容、形式尽到充分审核的义务，确有不当，本院予以指正，望在今后的工作中应当予以注意。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定,有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，原告及被告千灯政府在涉案资产评估后经充分协商的基础下双方签订协议书，该协议书内容系双方真实意思表示，不存在合同法规定的上述无效情形,故应为有效。因此，二原告要求确认《厂房拆迁协议书》无效并赔偿损失的诉讼请求本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告曹永新、顾云龙的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告曹永新、顾云龙负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。 审 判 长 徐 琰 人民陪审员 金 琰 人民陪审员 陈玉萍 二〇一九年十二月二十六日    书记员蒋丽欢