福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽05行终343号 上诉人（原审原告）卓国辉，男，1956年1月17日出生，汉族，住福建省南安市。 委托代理人邹丽惠，福建烨阳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南安市石井镇人民政府，住所地福建省南安市石井镇政府大院，统一社会信用代码：1135058300383924XE。 法定代表人黄育奇，镇长。 委托代理人林志森。 委托代理人陈鸿纬，福建京师（泉州）律师事务所律师。 上诉人卓国辉因诉被上诉人南安市石井镇人民政府政府信息公开一案，不服泉州市鲤城区人民法院（2019）闽0502行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案。上诉人卓国辉及其委托代理人邹丽惠、被上诉人南安市石井镇人民政府委托代理人林志森、陈鸿纬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告卓国辉于2018年9月11日向被告南安市石井镇人民政府提出政府信息公开申请，申请公开“2016年1月25日上午，石井镇党政联席会议研究作出的关于暂停卓国辉老港村委会主任职务,责成其检查反省、上缴村委会印章的决定书或会议记录,以及作出该停职检查决定依据的证据材料”。被告南安市石井镇人民政府于2018年9月12日作出《石井镇人民政府关于卓国辉同志申请政府信息公开事项不予公开的告知书》，告知书记载：“经查询，石井镇党政联席会议研究作出的关于暂停卓国辉老港村委会主任职务一事属于内部管理行为，卓国辉停职等事项相关资料信息，属于中国共产党对农村基层干部廉洁履行职责情况的处理决定，系中国共产党、人民政府内部管理信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条的规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。因此，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，现告知你：对你申请的事项，依法不予以公开。”原告卓国辉不服，向法院提起行政诉讼。请求：1.撤销被告作出的不予公开政府信息的决定，判令其依法向原告公开所需的政府信息;2.对国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款:“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的意见进行合法性审查;3.将被告不依法公开政府信息，蓄意掩盖其非法干预老港村民委员会自治事务的违法犯罪行为之徇私舞弊问题移送南安市监察委员会查处。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”原告请求对国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”进行合法性审查。本院认为，《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》是国务院办公厅出台的规范性文件，国务院办公厅具有制定规范性文件的法定职权，该规范性文件制定程序符合法律规定。《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定未与《中华人民共和国政府信息公开条例》等上位法相抵触。因此，国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定合法。 原告卓国辉申请公开的“2016年1月25日上午，石井镇党政联席会议研究作出的关于暂停卓国辉老港村委会主任职务,责成其检查反省、上缴村委会印章的决定书或会议记录,以及作出该停职检查决定依据的证据材料”系被告南安市石井镇人民政府履行《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定，对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助法定职责制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息范畴。被告南安市石井镇人民政府对原告卓国辉申请公开的政府信息有答复义务。被告南安市石井镇人民政府对原告卓国辉申请公开的“关于暂停卓国辉老港村委会主任职务,责成其检查反省、上缴村委会印章的会议记录”是行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录等过程性信息，被告南安市石井镇人民政府依据国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款的规定对该申请作出不予公开的答复，并无不当。被告南安市石井镇人民政府在庭审中自述“决定由镇政府作出”、“驻村领导有去村里面宣读停止职务决定”。因此，原告卓国辉申请公开的“关于暂停卓国辉老港村委会主任职务,责成其检查反省、上缴村委会印章的决定书以及作出该停职检查决定依据的证据材料”不属于内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的尚未形成的过程性信息，而属于讨论、研究或者审查已完成的形成性信息。被告南安市石井镇人民政府应根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，向原告予以公开。因此，被告南安市石井镇人民政府于2018年9月12日作出的《石井镇人民政府关于卓国辉同志申请政府信息公开事项不予公开的告知书》，不符合法律规定，依法应予以撤销。 原告请求“将被告不依法公开政府信息，蓄意掩盖其非法干预老港村民委员会自治事务的违法犯罪行为之徇私舞弊问题移送南安市监察委员会查处”。针对该诉讼请求，原审法院分析认为，《中华人民和国行政诉讼法》第六十六条第一款规定：“人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。”该条所规定的移送并非诉讼程序范畴，法律也没有赋予当事人申请移送的权利。因此，原告的该项诉讼请求，于法无据，不予支持。 综上所述，被告南安市石井镇人民政府于2018年9月12日作出的《石井镇人民政府关于卓国辉同志申请政府信息公开事项不予公开的告知书》，不符合法律规定，依法应予以撤销。原告卓国辉的其他诉讼请求，于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决：一、撤销被告南安市石井镇人民政府于2018年9月12日作出的《石井镇人民政府关于卓国辉同志申请政府信息公开事项不予公开的告知书》；二、责令被告南安市石井镇人民政府于本判决生效之日起二十个工作日内对原告卓国辉2018年9月11日的政府信息公开申请重新作出答复；三、驳回原告卓国辉的其他诉讼请求。 宣判后，卓国辉不服，向本院提起上诉称，上诉人因不服被上诉人作出的南石信答(2016)37号《信访事项处理答复意见书》的答复内容，于2018年9月11日向被上诉人申请公开有关政府信息，被上诉人于次日作出无文号的“不予公开政府信息”决定，上诉人卓国辉不服该决定，向鲤城区人民法院提起行政诉讼。该案合议庭成员无故拖延两个月后作出（2018）闽0502行初299号《行政裁定书》，裁定驳回卓国辉的起诉。上诉人不服，诉至泉州中级人民法院，二审法院于2019年2月15日作出（2019）闽05行终63号行政裁定，撤销原审裁定，指定原审法院继续审理。鲤城区人民法院重新立案后由原合议庭成员负责审理，上诉人认为本案的审判与他们具有明显密切的法律上的利害关系，故申请合议庭回避，并要求组成由3名法官和4名人民陪审员参加的七人合议庭审理本案。原审法院作出（2019）闽0502行初65号《决定书》，驳回上诉人提出的回避申请，但对上诉人提出七人合议庭审理的意见未予答复。上诉人认为，原审法院合议庭组成人员对上诉人提出本案政府信息公开持抵触心理，故意违背事实和法律进行枉法裁判。理由是：一、原审违法否证(对应当采信的证据不予采信)，属于枉法裁判行为。原审法院对上诉人提供的第4组证据不予认证，剥夺上诉人依法举证的权利。二、原审判决以“关于暂停卓国辉老港村委会主任职务……的会议记录是过程性信息”为由暗示被上诉人不予公开，属于故意错误适用规范性文件的枉法裁判行为。三、原审判决未列原审第三人叶永贤和驳回上诉人原审第三项诉讼请求，属于故意违反法定程序、适用法律错误的枉法裁判行为。综上，请求：1、撤销原审判决第三项，并对原审作出第二项判决的理由进行合法性审查，依法改判，全面支持上诉人原审诉讼请求。2、将原审法院故意违反法定程序，违背事实和法律进行枉法裁判，蓄意包庇被上诉人及其有关工作人员违法犯罪等徇私枉法问题，按照职能管辖范围移送有管辖权的检察机关或监察委员会立案侦查(监察)，追究负有直接责任的审判人员刑事责任。 被上诉人南安市石井镇人民政府辩称，一、本案被上诉人所作的《告知书》事实清楚，适用法律正确，原审判决撤销该《告知书》是错误的。本案上诉人申请公开“2016年1月25日上午，石井镇党政联席会议研究作出的关于暂停卓国辉老港村委会主任职务,责成其检查反省、上缴村委会印章的决定书或会议记录,以及作出该停职检查决定依据的证据材料。”被上诉人经查询，石井镇党政联席会议研究作出的关于暂停卓国辉老港村委会主任职务属于内部管理行为，上诉人停职等事项是政府内部管理过程性信息，根据国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款的规定，上诉人诉请公开的政府信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，被上诉人告知上诉人依法不予公开并无不当。二、上诉人的其他上诉请求、理由缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。 经审查，上诉人卓国辉提出上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》(国务院令第492号)第三条第二款规定，国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。国务院办公厅是国务院日常工作的执行机构，其制定的文件虽不属于法律、法规、规章,但基于行政法规之授权，其具有制定指导全国政府信息公开规范性文件的法定职权，且其所制定的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定未与《政府信息公开条例》等上位法相抵触，可以作为有关部门处理政府信息公开等事项的依据。另外，该《意见》系依法公开发布的规范性文件，且抄送各地区、各部门政府信息公开工作主管部门,说明其内容具有普遍的指导意义。根据最高人民法院《关于适用的解释》第一百四十九条的规定，人民法院可以将其作为审查行政行为时的依据。 本案的争议焦点为：涉诉信息是否应予公开。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”之规定，行政机关进行行政管理活动所制作和获取的信息，属于政府信息。上诉人卓国辉所申请的“关于暂停卓国辉老港村委会主任职务,责成其检查反省、上缴村委会印章的会议记录”从本质上属于被上诉人对上诉人卓国辉作出的检查反省、上缴村委会印章决定等行政行为所产生的过程性信息，一般不属于依法应公开的政府信息。被上诉人南安市石井镇人民政府对该申请事项依法不予公开，并无不当。另外，从原审法院庭审查明的事实，被上诉人南安市石井镇人民政府已委派驻村领导到老港村宣读停止职务决定。至此，被上诉人南安市石井镇人民政府对上诉人卓国辉作出的停止职务决定的行政过程已经结束，行政决策已经公布。因此，对上诉人卓国辉所申请的“2016年1月25日上午，石井镇党政联席会议研究作出的关于暂停卓国辉老港村委会主任职务,责成其检查反省、上缴村委会印章的决定书,以及作出该停职检查决定依据的证据材料”应当被公开。而被上诉人南安市石井镇人民政府告知不予公开，于法无据，应予撤销。对于违法违纪和犯罪行为的移送并非诉讼程序范畴。是否启动移送程序属于人民法院依职权判断作出决定的事项，法律并没有赋予当事人申请移送的权利，也没有赋予当事人在诉讼中提出相关诉讼请求的权利。因此，上诉人卓国辉原审第3项诉讼请求及二审第2项上诉请求，不属于行政诉讼的受案范围。 综上，被上诉人南安市石井镇人民政府于2018年9月12日作出的《石井镇人民政府关于卓国辉同志申请政府信息公开事项不予公开的告知书》，不符合法律规定，依法应予撤销。原审法院判决正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由被上诉人南安市石井镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈鹏腾 审 判 员 张爱玲 审 判 员 邱旭锋 二〇一九年十二月五日 法官助理 翁伯明 书 记 员 庄贞贞 附：本案所适用的法律、司法解释： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判; …… 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 ……