广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终2690号上诉人（原审原告）：广州市维帝客酒店管理有限公司。住所地：广州市荔湾区西湾路149号之二105房。法定代表人：施聪，经理。委托代理人：张迈、卢海韵，广东开耀律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市公安局荔湾区分局。住所地：广州市芳村大道东198号。法定代表人：冯炳辉，局长。委托代理人：李玉清、李文飞，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区人民政府。住所地：广州市荔湾区芳村大道西2号。法定代表人：毕锐明，区长。委托代理人：曾灵香，该府工作人员。委托代理人：林家静、肖潇，广东金鹏律师事务所律师。上诉人广州市维帝客酒店管理有限公司（以下简称维帝客公司）因与被上诉人广州市公安局荔湾区分局（以下简称荔湾区公安分局）、广州市荔湾区人民政府（以下简称荔湾区政府）行政处罚决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初6102号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭进行了审理。本案开庭时，上诉人维帝客公司委托代理人张迈，被上诉人荔湾区公安分局委托代理人李玉清、李文飞，被上诉人荔湾区政府委托代理人曾灵香、林家静等均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，维帝客公司是于2014年7月7日成立的有限责任公司，统一社会信用代码91440103304435580L，法定代表人为施聪，住所地广州市荔湾区西湾路149号之二105房，经营范围商务服务业。涉案的广州市荔湾区西湾路149号财富公馆大厦多个房间由原告维帝克公司出租经营，提供住宿、清洁房间等服务，没有办理特种行业经营许可。2018年6月14日10时，荔湾区公安分局民警对维帝客公司出租经营的广州市荔湾区西湾路149号财富公馆B1栋1513房检查时发现，该房间实际入住人员JOHNCHIMEZIEGODSON（尼日利亚籍）与登记入住人员BGOYADELLABRIAN（坦桑尼亚籍）不一致，维帝克公司的工作人员没有登记实际入住人的信息。因维帝客公司涉嫌不按规定办理住宿登记，民警将维帝客公司店长白素芹、工作人员邱祝、马鹏德、马高林，以及外籍人员JOHNCHIMEZIEGODSON及BGOYADELLABRIAN传唤至荔湾公安分局属下的西村派出所进行询问，综合上述人员在调查中的陈述以及调取的监控视频，可以证实以下事实：2018年6月13日23时42分许（以监控视频上的时间为序），外籍人员BGOYADELLABRIAN用其本人护照办理了广州市荔湾区西湾路149号财富公馆B1栋维帝客公寓1513房入住登记手续，并交纳房费以及押金；6月14日0时57分，BGOYADELLABRIAN自行带JOHNCHIMEZIEGODSON入住1513房。2018年6月25日，荔湾区公安分局作出行政处罚告知笔录，告知维帝客公司拟作出处罚的事实、理由、依据，以及维帝客公司享有陈述和申辩的权利，维帝客公司法定代表人李秀燕在告知笔录上称“我要提出陈述和申辩”。同时，荔湾区公安分局向原告维帝客公司作出听证告知，该听证告知的书面材料内容为“公安机关拟对你（单位）作出罚款十万元的行政处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条之规定，你（单位）有权要求听证。如果要求听证，你（单位）应在被告知后三日内向广州市公安局荔湾区分局提出，逾期视为放弃听证。问：对上述告知事项，你是否要求听证？答：我要求听证。对要求听证的，公安机关将在二日内决定是否受理。符合听证条件的，公安机关将在十日内举行听证。对放弃听证的，公安机关将依法作出处理决定。”维帝客公司的法定代表人李秀燕在该告知笔录上签名。后维帝客公司未向荔湾区公安分局提交书面陈述与申辩及书面听证申请。2018年7月10日，荔湾区公安分局作出穗公荔行罚决字〔2018〕02234号《行政处罚决定书》，查明：“广州市维帝客酒店管理有限公司曾于2018年4月2日因违反《中华人民共和国反恐怖主义法》第二十一条规定被责令改正，且维帝客公司工作人员邱祝于2018年6月13日23时登记BGOYADELLABRIAN入住1513房，6月14日10时，民警检查时发现BGOYADELLABRIAN并没有入住该房间，而是JOHNCHIMEZIEGODSON入住1513房，JOHNCHIMEZIEGODSON没有如实登记入住信息，广州市维帝客酒店管理有限公司的行为违反了《中华人民共和国反恐怖主义法》第二十一条的规定，构成不按规定登记承租人信息”，根据《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条第二款的规定，对维帝客公司处理壹拾万元罚款。维帝客公司不服上述处罚，于2018年8月22日向荔湾区政府提起行政复议。荔湾区政府于2018年8月24日受理后，向荔湾区公安分局发出提交行政复议答复通知书。2018年10月8日，荔湾区政府作出荔湾府行复〔2018〕68号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了荔湾区公安分局作出的行政处罚决定。维帝客公司不服，诉至法院。庭审中，维帝客公司称其明确表示要求听证，而荔湾区公安分局以其没有提出书面申请为由剥夺其听证的权利，程序违法。荔湾区公安分局称其在作出听证告知时，明确告知维帝客公司听证需要提交的材料及申请时间，而维帝客公司没有提出书面听证申请，荔湾区公安分局之后作出处罚程序合法。庭审后，荔湾区公安分局向法院提交了其向维帝客公司作出行政处罚告知时的同步录音录像，该录像显示荔湾区公安分局的民警明确告知维帝客公司的法定代表人李秀燕听证需要向谁提出、需要提交什么材料及提出申请的时间，李秀燕表示清楚后在听证告知笔录上签名。另查明，2018年4月2日，荔湾区公安分局以维帝客公司值班人员在2018年3月19日、21日未按规定对入住客人办理入住登记，根据《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条的规定，向维帝客公司发出责令改正通知书，责令维帝克公司限期整改。2018年7月10日，荔湾区公安分局对维帝客公司直接负责的主管人员白素芹和直接责任人员邱祝分别作出罚款一千元的处罚。原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”荔湾区分局具有对本辖区内违反治安管理的行为进行查处的职权。本案中，维帝客公司作为多间公寓的出租方，是住宿服务的提供者，根据《中华人民共和国反恐怖主义法》第二十一条“电信、互联网、金融、住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者，应当对客户身份进行查验。对身份不明或者拒绝身份查验的，不得提供服务”之规定，维帝客公司应当对入住的客户身份进行查验。2018年6月13日在维帝客公司登记入住的BGOYADELLABRIAN并未实际入住，而实际入住的JOHNCHIMEZIEGODSON并未进行登记，维帝客公司未对实际入住的客户身份进行查验，违反了上述法律的规定。且在此之前，维帝客公司因未按上述规定对入住客人办理入住登记，荔湾区公安分局已向其发出责令改正通知书，责令维帝克公司限期整改。《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条规定：“电信、互联网、金融业务经营者、服务提供者未按规定对客户身份进行查验，或者对身份不明、拒绝身份查验的客户提供服务的，主管部门应当责令改正；拒不改正的，处二十万元以上五十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款；情节严重的，处五十万元以上罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十万元以上五十万元以下罚款。住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者有前款规定情形的，由主管部门处十万元以上五十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款。”维帝客公司在未按规定对客户身份进行查验，公安机关已经责令其改正的情形下，再次出现不按法律规定对客户身份进行查验的违法行为，荔湾区分局根据《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条第二款之规定，对维帝客公司作出罚款十万元的处罚，事实清楚，适用法律正确。对于维帝客公司方所称实际入住的JOHNCHIMEZIEGODSON是由登记入住的BGOYADELLABRIAN自行带入，主观上没有故意或恶意，并且客观上是无法预知、无法克服的意外事件，荔湾区公安分局作出的处罚应当予以撤销的问题。首先维帝客公司是盈利性的住宿服务提供者，对住宿的旅客进行登记是其法定义务，该义务具有强制性，不因管理上的困难或主观上没有恶意而免除；其次维帝客公司称属于意外事件不能成立，本案所涉事件并非无法预见的事件，维帝客公司加强登记入住管理，值班人员尽职履行登记义务是完全可以避免的；因此，维帝客公司认为其主观上没有故意或恶意，主观上不能预见，认为应当撤销荔湾区公安分局作出的处罚没有依据，法院不予支持。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”该法第三十二条：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”荔湾区公安分局在作出处罚决定前，已告知原告拟作出的处罚的事实、理由和依据，符合上述法律的规定。对于维帝客公司称其提出听证要求，而荔湾区公安分局以其未提交书面的听证申请为由剥夺其听证的权利，程序违法，荔湾区公安分局作出的处罚应当予以撤销的问题。首先，《广东省行政处罚听证程序实施办法》第二十一条规定：“当事人对适用听证程序的行政处罚要求听证的，应当在收到《听证告知书》之日起3日内，以书面形式向行政机关提出申请。当事人以邮寄挂号信方式提出听证要求的，以寄出的邮戳日期为准。当事人逾期未提出听证要求的，不得再要求听证。”可见，当事人应当以书面形式向行政机关提出听证申请；其次，荔湾区公安分局向原告维帝客公司作出听证告知时，明确告知其应当提交书面听证申请，以及提出听证申请的期限，维帝客公司清楚上述告知内容，对听证程序的启动不存在误解。因此，维帝客公司在清楚听证告知内容的情形下，不按上述法律规定向荔湾区公安分局提出书面听证申请，其虽然在听证告知笔录中表示要求听证，但其并未在3日内提出书面听证申请，荔湾区公安分局以此认为维帝客公司放弃听证权利，迳行作出行政处罚，程序合法。对于维帝客公司称荔湾区公安分局庭审后提交的其履行告知义务时的同步录音录像超过举证期限的问题，荔湾区公安分局针对维帝客公司在庭审过程中提出的荔湾区公安分局未按其申请举行听证的理由，补充相应的证据予以佐证荔湾区公安分局已经明确告知维帝客公司申请听证应当提交书面听证申请的事实，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条“原告或第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据”之规定，该证据作为补充证据，法院予以采纳，维帝客公司的上述主张没有依据，法院不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”因此，维帝客公司不服荔湾区公安分局作出的行政处罚决定，向荔湾区政府申请行政复议，荔湾区政府有权依法进行行政复议。该法第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……。”荔湾区公安分局作出的处罚合法，荔湾区政府维持荔湾区公安分局的处罚决定，并无不当。经审查，荔湾区政府作出的复议决定程序合法。综上，荔湾区公安分局作出的穗公荔行罚决字〔2018〕02234号《行政处罚决定书》和荔湾区政府作出的荔湾府行复〔2018〕68号《行政复议决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法。维帝客公司要求撤销上述处罚决定书和行政复议决定书没有依据，法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回维帝客公司的诉讼请求。上诉人维帝客公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人客观上已经履行了按规定对客户身份进行查验及如实登记身份信息，主观上亦无故意或过失的过错，其行为不存在社会危害性、更不具有可罚性，本案事件由于顾客的个人行为导致，属于超出其控制范围能力之外的事件，不构成不按规定登记承租人信息的行为，不能单纯从结果上片面认定其行为违法。原审法院错误将客人私自带入的行为等同于上诉人未查验，脱离生活实际，加重了上诉人的义务。二、上诉人不存在一审法院确认的“责令改正，拒不改正”之情形。被上诉人荔湾区公安分局做出的《责令改正通知书》与事实不符，不能视为责令整改，上诉人在对该《责令改正通知书》有异议的情形下不断改善管理措施。三、与上诉人发生民事合同关系的是客户BGOYADELLABRIAN而非擅自进入的JOHNCHIMEZIEGODSON。《反恐怖主义法》第二十一条、第八十六条规定的查验对象应当是客户，而不应扩大为对进入大厦人员，原审判决适用法律错误。四、原审法院采纳逾期举证的“口头告知录像”，却不采纳书面作出的笔录，属于双重标准，从而错误认定行政处罚程序不违法，损害了上诉人合法权益。另外，其他省份已有生效的裁判可以借鉴，原审法院却没有统一裁判标准，选择性调整执行尺度，明显不当。综上所述，请求法院撤销原判，依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求，即撤销被诉的《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》。案件的一、二审诉讼费均由两被上诉人负担。被上诉人荔湾区公安分局答辩称：首先，被上诉人荔湾区公安分局对上诉人作出的被诉处罚决定事实清楚、证据充分，上诉人不按规定登记承租人信息，未按规定对客户身份进行查验的行为已违反《反恐怖主义法》第二十一条之规定，以上事实，有上诉人的陈述和申辩、证人证言、监控视频等证据证实。其次，上诉人在被上诉人荔湾区公安分局已责令改正的情形下，再次出现不按法律规定对客户身份进行查验的违法行为，符合《反恐怖主义法》第八十六条的处以罚款的情形，被上诉人荔湾区公安分局根据相关程序，经过充分的调查取证，对上诉人作出被诉处罚决定程序合法，适用法律正确，处理适当。最后，上诉人具有履行查验客户身份的义务而未尽，仅做了登记，应当依法给予处罚，不因管理上的困难而免除。综上，请求法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人荔湾区政府答辩称，被上诉人荔湾区政府作出被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，关于被诉行政处罚决定的合法性，原审法院已从证据审核和事实认定、法律法规依据、行政程序合法等方面进行了详细的分析论述，认为被诉行政处罚决定行为具有合法性，本院认同一审法院的上述意见，理由不再赘述。关于上诉人所提“《中华人民共和国反恐怖主义法》第二十一条、第八十六条规定的查验客户的法定义务，仅指对租赁房屋的合同相对人即登记入住人的身份进行查验，上诉人并不存在违反法定义务的情况，故原审判决适用法律错误”的问题。《中华人民共和国反恐怖主义法》第二十一条规定的立法目的是为了防范和避免恐怖主义活动，查验的目的就是为了保证登记入住人员和实际入住人员的一致性，保证有权机关能够及时发现相关人员并采取措施。如果将这里的身份查验义务仅限定为自愿登记人员，而不包括其随行同住人员或其他入住人员，无疑将使查验制度形同虚设，进而导致立法目的落空。上诉人的上述意见于法无据，本院不予采纳。关于上诉人所提“实际入住人员是由登记入住客人自行带入，上诉人主观上没有故意或恶意，本案属于客观上是无法预知、无法克服的意外事件，荔湾区公安分局作出的处罚应当予以撤销”的问题。上诉人作为住宿服务提供者，有对住宿旅客身份进行查验登记的法定义务，上诉人应当预见到存在未经登记人员实际入住该酒店的可能，并应采取合理、必要的措施避免上述情况的出现。本案中，上诉人的客房零散分布在各个楼层，仅凭其现有技术设备和前台工作人员，明显不足以有效履行对入住人员进行身份查验的义务。上诉人在第一次因入住人员身份未经查验被公安机关警告后，仍未采取进一步措施有效履行法定义务，其主观上存在过错，依法应对其违法经营行为承担法律责任。综上，上诉人的上述主张缺乏事实和法律依据，本院亦不予采纳。综上所述，原判认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市维帝客酒店管理有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  余树林审 判 员  闵天挺二〇一九年十二月二十三日此件与原本核对无异法官助理  马 淼书 记 员  马可茗