辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽行终812号上诉人（一审原告）：辽阳县刘二堡镇马家村民委员会，所在地址辽阳县刘二堡镇马家村。法定代表人：刘海民，该村民委员会主任。委托诉讼代理人：尚尔东，辽宁良友律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：辽阳县人民政府，所在地址辽阳县首山镇人民街。法定代表人：罗奎亮，该县人民政府县长。委托诉讼代理人：吕伟，该县司法局工作人员。委托诉讼代理人：钟毓，辽宁法源律师事务所律师。辽阳县刘二堡镇马家村民委员会（以下简称马家村委会）因诉辽阳县人民政府（以下简称辽阳县政府）行政处理决定一案，不服辽阳市中级人民法院（2018）辽10行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。马家村委会的委托诉讼代理人尚尔东，辽阳县政府的委托诉讼代理人吕伟、钟毓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：辽阳县政府依据辽阳市中级人民法院（2017）辽10行初11号行政判决，于2017年9月27日作出“关于对辽阳县刘二堡镇马家村民委员会提出申请的处理决定”。内容为：一、马家村委会所诉讼争议土地已有具体的使用权人即鞍山钢铁集团公司。无需再次作出行政确权行为。二、马家村委会所争议的土地其所有权属于国家，有国有土地使用证，现使用权属于鞍山钢铁集团公司，只有现使用权人鞍山钢铁集团公司享有法律意义上对土地使用权以及合法的支配等，故对马家村委会提出的请求不予支持。马家村委会对该处理决定不服，提起行政诉讼。一审法院认为：案涉土地已经由辽宁省农业局辽农土字（1972）61号征用土地批复其土地性质为国有，使用权人为鞍钢公司。辽阳县政府又以辽县国用（2011）第A192号土地使用证，确定了鞍钢公司对该案土地使用的合法性，权属明确。就使用权问题，被诉行政机关无权再作出任何形式的使用权调整。而只有鞍钢公司作为使用权人才享有对土地使用权项下的各项权利进行处分的权利。马家村委会诉请撤销辽阳县政府所作出的“关于对辽阳县刘二堡镇马家村民委员会提出申请的处理决定”，并判决辽阳县政府重新作出使用权的归属，显然没有法律依据。故对马家村委会的请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回辽阳县刘二堡镇马家村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由辽阳县刘二堡镇马家村民委员会承担。马家村委会上诉称：辽阳县政府作出的被诉处理决定并未确认该土地的临时使用权（耕种权），未实际解决纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国务院《土地复垦条例》第五条及《辽宁省土地权属确认和争议处理办法》第二十四条的规定，辽阳县政府应对案涉土地临时使用权的争议进行确认。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，判令辽阳县政府重新作出处理决定。辽阳县政府辩称：1．临时使用权和耕种权不属于辽阳县政府行政处理的职权范围。2．鞍钢集团有限公司已取得案涉土地的国有土地使用权证，其为该土地使用权人。对案涉土地如何开发和利用应由鞍钢集团有限公司决定。马家村委会无权对案涉土地申请重新确权。因此，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回马家村委会的上诉请求，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。另查明：1997年6月12日，辽宁省农业局向辽阳市农业局下发辽农土字［1972］第61号《征用土地批复证》。该批复称：建矿渣厂征用地2526市亩，市地审批数2526市亩，其中耕地486市亩。省审批数2526市亩，其中耕地486市亩。被征用单位辽阳市穆家公社古树大队，刘二堡公社马家良种场，喇叭、三岔大队计2526市亩，其中耕地486市亩。备注中称：对渣场所征用的土地，暂时没有占用的耕地，不能作为企业农场用地，仍归原生产队耕种。再查，关于案涉土地诉讼经过如下：马家村委会诉辽阳县穆家镇古树村民委员会（以下简称古树村委会）土地耕种权纠纷一案，辽阳市中级人民法院于2000年9月12日作出（2000）辽民终字第426号民事裁定书，认为“马家村委会与古树村委会之间的纠纷不属于人民法院管辖，他们之间因土地耕种权而发生纠纷，应由县级以上行政部门处理，此案不属于人民法院受理范围，原审裁定驳回马家村委会的起诉正确……”。古树村委会与马家村委会因上述案涉使用权争议，古树村委会向辽阳县政府提出确权申请。辽阳县政府于2002年4月24日作出《关于穆家镇古树村与刘二堡镇马家村土地使用权争议的处理决定》，决定内容为：一、该宗土地为国有土地，使用权为鞍山钢铁公司。暂时使用权为马家村委会。二、鞍山钢铁公司占用时，应无条件退还。三、马家村委会要不断完善承包协议壮大集体经济。古树村委会对该处理决定不服，提起行政诉讼。辽阳市弓长岭区人民法院作出（2002）弓行初字第50号行政判决，认为辽阳县政府在作出处理决定之前对古树村委会与马家村委会争议的土地界限没有查清，将争议土地耕种权确定给马家村委会主要证据不足，判决撤销该处理决定。辽阳县政府不服，提起上诉。辽阳市中级人民法院于2003年2月13日作出（2003）辽行终字第3号行政判决认为鞍钢集团公司依据辽农土字［1972］第61号《征用土地批复证》征用了争议的土地，该批复明确注明，暂未使用土地归原生产队耕种，该争议土地是暂未使用土地，应当以此批复为依据解决争议，原审法院以原生产队界限不清为由撤销处理决定，责令辽阳县政府重作合适。判决：驳回上诉，维持原判。2003年3月20日，辽阳县政府就古树村委会与马家村委会开发利用鞍钢国有土地使用权争议再次作出处理决定。决定：该宗土地为国有土地，使用权为鞍钢集团公司。临时耕种权为马家村委会。古树村委会不服，提起行政复议。辽阳市政府于2003年5月9日作出辽市行复决字［2003］6号复议决定，维持辽阳县政府作出的处理决定。古树村委会对该决定不服，提起行政诉讼。灯塔市人民法院作出（2004）灯行初重字第1号行政判决，该判决认为：“古树村委会与马家村委会之间发生的争议，是在已征为国有、使用权为鞍钢集团公司且因客观原因暂未使用的土地上由谁行使临时耕种权的争议。而争议双方均属辽阳县政府管辖。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条二款规定，辽阳县政府对该争议具有依法处理的法定职权无疑……但是，辽阳县政府的处理决定，认定事实不清，证据不足。虽然1972年征用土地的资料没有表明各村被征用土地的界限，也未区分哪块是耕地、哪块是荒地，但当时的村还在、人还在。当时征用土地的批复中已注明，征用后暂时没有占用的耕地，仍归原生产队耕种。为解决争议，鞍钢下达的通知中已申明，暂时未使用的土地，归原村耕种。因此，深入调查，搞清争议土地征用前的权属界限，分清是耕地还是荒地，对解决争议还是必要的，也是可能的。而辽阳县政府的调查，仅限于马家村的几位证人，调查工作是不到位的。同时，辽阳县政府的处理决定在适用法律上也是不准确的……”判决：撤销辽阳县政府作出的处理决定。辽阳县政府不服，提起上诉。辽阳市中级人民法院于2005年2月22日作出（2005）辽阳行终字第3号行政判决，驳回上诉，维持原判。2017年3月30日，马家村委会对辽阳县政府提起行政诉讼，要求其履行法定职责。辽阳市中级人民法院于2017年9月12日作出（2017）辽10行初11号行政判决。该判决查明：“2017年1月23日，马家村委会向辽阳县政府邮寄了确权申请，要求辽阳县政府确认争议的国有土地临时使用权归其所有，辽阳县政府未答复……”判令辽阳县政府对马家村委会的申请作出处理。辽阳县政府于2017年9月27日作出处理决定，马家村委会提起本诉。本院认为：马家村委会一审的诉讼请求是请求撤销辽阳县政府于2017年9月27日作出的“关于对辽阳县刘二堡镇马家村民委员会提出申请的处理决定”并判令重新作出处理，即本案为请求撤销处理决定之诉。焦点问题是辽阳县政府作出的被诉处理决定是否符合法律规定。马家村委会上诉认为，辽阳县政府未能依其申请对案涉土地的临时使用权（耕种权）作出确认。故本案应围绕：1．辽阳县政府作出的处理决定是否针对马家村委会的申请作出。2．确认案涉土地临时使用权是否是辽阳县政府职权。关于辽阳县政府作出的处理决定是否针对马家村委会的申请作出问题。马家村委会于2017年1月23日向辽阳县政府邮寄了确权申请，因案涉土地临时使用（耕种）权确认的争议，马家村委会先后经历了民事诉讼及行政诉讼。因此，在马家村委会依据人民法院生效判决明确要求的是对案涉土地的临时使用（耕种）权作出权属确认。在此情况下，辽阳县政府作出了被诉处理决定认为“争议土地已有具体的使用权人即鞍山钢铁集团公司。无需再次作出行政确权行为”的观点与生效判决相悖，即辽阳县政府作出的被诉处理决定并未针对马家村委的明确请求作出确认。关于确认案涉土地临时使用权是否是辽阳县政府职权问题。《中华人民共和国土地管理法》第三条规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。根据上述规定，严格管理、保护、开发土地资源，确保土地合理使用是地方人民政府依法应履行的职责。当事人因土地使用权而发生的争议应当由地方人民政府作出处理。本案中，辽宁省农业局于1972下发的辽农土字［1972］第61号《征用土地批复证》批复其土地性质为国有，使用权人为鞍钢公司。该批复备注中载明：对渣场所征用的土地，暂时没有占用的耕地，不能作为企业农场用地，仍归原生产队耕种。案涉土地系基于当时的历史原因并未由使用权人鞍钢公司开发利用，至今仍作耕种使用的。在辽阳县政府未能提交合法有效证据证明辽农土字［1972］第61号《征用土地批复证》业经法定程序被撤销或明确已失效的情况下，依据上述法律规定，辽阳县政府具有对案涉土地进行管理及明确合理使用权限的职权。一审法院迳行认定“就使用权问题，被诉行政机关无权再作出任何形式的使用权调整。而只有鞍钢公司作为使用权人才享有对土地使用权项下的各项权利进行处分的权利”既不符合法律规定，也不符合辽农土字［1972］第61号《征用土地批复证》备注中的要求，亦不符合客观实际。根据《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第六条规定，处理土地确权争议，必须遵循下列原则：（一）依照法律、法规、规章和政策；（二）尊重合法契约；（三）兼顾历史与现实；（四）公平和公正。第二十四条规定，依法开发利用国有土地（含征用后未进行非农建设并暂由农民耕种的土地），其土地所有权不变，土地使用权属于开发利用者。由于辽阳地区两级人民法院作出的生效判决已经认定辽阳县政府应对临时使用权作出处理，且临时使用权争议存在土地被征用前各生产队界限及征用后由谁进行开发利用等事实不清的问题，辽阳县政府应依据上述规定，兼顾历史与现实，查清事实，及时作出处理，以保证土地能够被公平、合理的使用。因此，一审判决驳回马家村委会的诉讼请求不当，本院予以纠正。综上所述，一审判决结果错误，应予撤销。马家村委会的上诉主张成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销辽阳市中级人民法院（2018）辽10行初11号行政判决；二、撤销辽阳县人民政府于2017年9月27日作出的“关于对辽阳县刘二堡镇马家村民委员会提出申请的处理决定”；一、二审案件受理费各50元，共计100元，由辽阳县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一九年十二月十八日法官助理高书涵书记员鞠林