福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)闽05行终398号 上诉人（原审原告）郑明添，男，1970年8月24日出生，汉族，住福建省泉州台商投资区。 委托代理人王万习，北京在明律师事务所律师。 上诉人（原审被告）泉州市城市管理行政执法局台商投资区分局，住所地泉州市台商投资区东园镇东园村杏秀路。 法定代表人吕培育，局长。 委托代理人林国星，该局工作人员。 委托代理人孙佳纯，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 上诉人郑明添与上诉人泉州市城市管理行政执法局台商投资区分局（以下简称台商区行政执法分局）城乡建设行政处罚一案，均不服福建省泉州市鲤城区人民法院（2019）闽0502行初108号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审裁定认为，涉案泉执台〔2019〕罚字第T006号《行政处罚决定书》中加盖的公章为“泉州市城市管理行政执法局台商投资区执法专用章”，根据原审法院调取的《泉州台商投资区管委会、泉州市城市管理局有关行政管理事项协议备忘录》中记载：“台商投资区管委会应对台商投资区城管分局所承接的行政执法事项及因使用‘泉州市城市管理行政执法局泉州台商投资区执法专用章’所引起的行政复议、行政诉讼、行政赔偿或信访、上访等法律后果负责。”因此，本案的适格被告应为泉州台商投资区管理委员会，郑明添起诉泉州市城市管理行政执法局台商投资区分局属错列被告。经原审法院释明，郑明添坚持不予变更被告,属于错列被告且拒绝变更。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的……”原告郑明添的起诉应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定：驳回原告郑明添的起诉。 宣判后，郑明添不服，上诉请求：1.撤销一审裁定并指令一审法院继续审理。事实与理由：郑明添在泉州台商投资区××镇××村××号××地上建有房屋，且多年来在此居住。2019年4月16日，郑明添发现台商区行政执法分局在郑明添大院大门上张贴一份泉执台【2019】罚字第Ｔ006号《行政处罚决定书》，认定郑明添于2011年在洛阳镇白沙二村627号的房屋南侧扩建局部三层建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款及《福建省实施办法》第三十六条第一款第一项的规定，并责令郑明添自收到《行政处罚决定书》之日起限期拆除扩建部分。台商区行政执法分局作出上述处罚决定基本事实认定不清，相关程序严重违法，适用法律错误，请求予以撤销。原审裁定认为，根据原审法院依职权调取的《泉州台商投资区管理委员会、泉州市城市管理局有关城市管理事项协议备忘录》，本案的适格被告应当为泉州市台商投资区管理委员会，因郑明添认为一审法院释明的变更被告的原因不能成立，拒绝变更被告，一审法院以此为由裁定驳回郑明添的起诉存在重大错误，理由如下：本案的关键问题是台商区行政执法分局是否有作为行政诉讼被告的主体资格？其作出涉案处罚决定书时是否存在超越职权的行为？一审法院以《泉州台商投资区管理委员会、泉州市城市管理局有关城市管理事项协议备忘录》为依据对本案作出裁定，是否合法？现郑明添围绕上述三个问题提出以下意见：一、本案台商区行政执法分局有行政执法权，可以作为行政诉讼的被告。一审中，台商区行政执法分局在答辩期内向法庭提交了其作出涉案行政处罚的相关的证据及行政职权依据。其提交的职权依据分别是《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国法【2002】17号）、《福建省人民政府关于在泉州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（闽政文【2006】507号）、《福建省违法建设处置若干规定》、《泉州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作规定》（泉政【2015】4号）。根据上述规章，台商区行政执法分局有相关的执法资格，可以作为行政诉讼的被告。二、台商区行政执法分局作出本案的《行政处罚决定书》超越了法定职权，是本案的适格被告。（一）根据台商区行政执法分局提交的《泉州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作规定》（泉政【2015】4号）第三条的规定，台商区行政执法分局以市行政执法局的名义实施行政处罚，负责泉州台商投资区的相对集中行政处罚权工作。根据上述规定，台商区行政执法分局可以进行相关的行政处罚，但是必须要以泉州市行政执法局的名义，而台商区行政执法分局作出案涉行政处罚决定时却直接以自己的名义，即泉州市城市管理行政执法局台商投资区分局作出，文号为泉执台【2019】罚字第Ｔ006号，且在庭审过程中台商区行政执法分局对其作出处罚决定书的行为完全认可，只字未提作出处罚决定书是经台商投资区管理委员会或者泉州市城市管理执法局同意或者决定。（二）从案件的线索来源和处理过程看，处罚决定书的作出完全是台商区行政执法分局本机关的独立行政行为。按照台商区行政执法分局提交的证据，本案的线索来源是《洛阳镇人民政府关于对郑明添房屋违法建设情况的函》，而非台商投资区管理委员会或者泉州市城市管理执法局交办的案件。台商区行政执法分局提交大量证据来证明其进行了相应的调查，并经过集体讨论后作出了案涉行政处罚，在作出案涉行政处罚时并没有向台商投资区管理委员会或者泉州市城市管理执法局进行任何汇报，故案涉行政处罚并非是经过上级行政机关批准的行为。故案涉处罚决定书完全是由台商区行政执法分局独立实施的行政行为，但该行为属于超越职权，是严重的违法行为。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第二款之规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。故台商区行政执法分局是本案的适格被告。三、一审裁定以《泉州台商投资区管理委员会、泉州市城市管理局有关城市管理事项协议备忘录》为依据对本案作出裁定，严重违反职权法定原则。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理行政案件，参照规章。《泉州台商投资区管理委员会、泉州市城市管理局有关城市管理事项协议备忘录》显然不属于法律和行政法规、地方性法规。另根据《中华人民共和国立法法》第八十二条规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。根据此法律的规定，只有设区的市人民政府才有权制定规章。泉州台商投资区管理委员会不是设区的市，泉州市城市管理局仅是泉州市人民政府的组成部门，两者均无权制定规章，两者签订的《泉州台商投资区管理委员会、泉州市城市管理局有关城市管理事项协议备忘录》更不属于规章。一审法院以此备忘录作为认定相关机关的职权依据显然违法。其次，关于泉州台商投资区管理委员会、泉州市城市管理局的主体问题可由原审法院直接裁定作出判断，而原审法院却拖延时间，裁定明显违反法律和解释的规定，程序不合法。综上所述，请求二审法院支持郑明添的上诉请求。 被上诉人台商区行政执法分局辩称，一、本案适格被告应是泉州市城市管理局，原审裁定认为本案适格被告是泉州台商投资区管理委员会存在认定事实错误，依法应予以撤销。二、郑明添的上诉事实和理由不能成立。（一）违法建设的行政处罚权依法由泉州市城市管理局行使，郑明添主张台商区行政执法分局有涉案行政执法权缺乏依据。理由与上诉理由一致。（二）郑明添主张台商区行政执法分局超越职权不能成立。首先，本案是行政处罚纠纷，被诉《行政处罚决定书》落款处加盖的公章为“泉州市城市管理行政执法局台商投资区执法专用章”。该公章指向的是泉州市城市管理局。郑明添主张台商区行政执法分局以自己的名义作出被诉行政处罚与事实不符。另外，《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《福建省人民政府关于在泉州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》等授权泉州市城市管理局行使违法建设行政处罚的职权，并未授权台商区行政执法分局行使违法建设行政处罚的职权，郑明添适用《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第二款之规定属适用法律错误。综上，在泉州台商投资区，泉州市城市管理局是法定的违法建设行政处罚主体，台商区行政执法分局根据前述法律法规的规定，以泉州市城市管理局的名义作出被诉行政处罚，不存在超越职权的问题。（三）从郑明添原审提交的现场照片可以证明涉案建筑为商业用途。郑明添主张涉案建筑是日常居住与事实不符。综上所述，原审裁定认定事实错误，依法应予撤销；郑明添的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法应予以驳回。 台商区行政执法分局提出上诉请求：1.撤销一审裁定；一、二审诉讼费用由郑明添承担。事实与理由：本案适格被告应是泉州市城市管理局，原审裁定认为本案适格被告是泉州台商投资区管理委员会存在错误。具体理由如下：一、泉州市城市管理局是法定的违法建设行政处罚职权主体。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的，法定的行政处罚职权主体是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国法[2002]17号)第二条，自2002年8月22日始，国务院授权福建省人民政府在城市管理领域开展集中行政处罚权工作，将城市管理领域的行政处罚权交由本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门行使，并独立履行职权，承担相应法律责任。其中，城市管理领域包括城市规划等方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权。《福建省人民政府关于在泉州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》(闽政文[2006]507号)第二条：“集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责：(二)行使城市规划方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。”《泉州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作规定》(泉政[2015]4号)第三条规定“市城市管理行政执法局是市人民政府行使城市管理相对集中行政处罚权的执法机关…泉州台商投资区行政执法分局以市城市管理行政执法局的名义实施行政处罚，负责泉州台商投资区的相对集中行政处罚权工作。”根据上述规定可知，经国务院授权、福建省人民政府和泉州市人民政府决定，对违法建设的行政处罚权由泉州市城市管理局行使。同时，泉州市人民政府确定台商区行政执法分局应以泉州市城市管理局的名义在泉州台商投资区实施城市管理相对集中行政处罚工作。即在泉州台商投资区，泉州市城市管理局是法定的违法建设行政处罚职权主体。因此，本案适格被告应是泉州市城市管理局。二、泉州市城市管理局是作出本案被诉行政行为的行政机关。郑明添诉请撤销的《行政处罚决定书》落款处加盖的公章为“泉州市城市管理行政执法局台商投资区执法专用章”。该公章指向的是泉州市城市管理局。因此，泉州市城市管理局是作出本案被诉行政行为的行政机关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，本案适格被告应是泉州市城市管理局。三、原审裁定认为本案适格被告是泉州台商投资区管理委员会缺乏法律依据。首先，泉州台商投资区管理委员会不是城市管理方面法律、法规或规章规定的违法建设行政处罚职权主体，也不是泉州台商投资区城市管理相对集中行政处罚权的行使主体，原审裁定认为本案适格被告是泉州台商投资区管理委员会缺乏法律依据。其次，根据职权法定原则，泉州市城市管理局对违法建设处罚的法定职权无法通过签订《备忘录》的方式转移给泉州台商投资区管理委员会。同样，因职权法定，行政诉讼的被告主体资格也无法转移。因此，原审裁定不能依据《备忘录》认为本案适格被告是泉州台商投资区管理委员会。最后，《备忘录》仅系泉州台商投资区管委会与泉州市城市管理局签订的内部文件，没有对郑明添的权利义务产生实际影响，且未通过有关途径外化，不具有对外约束任何第三人的效力，更不具有证明行政诉讼主体资格的效力。综上，本案适格被告应是泉州市城市管理局而非泉州台商投资区管理委员会，原审裁定认定错误，请求二审法院依法撤销原审裁定，维护台商区行政执法分局的合法权益。 郑明添的答辩意见与上诉状一致。 经审理查明，2019年4月15日，台商区行政执法分局在郑明添位于泉州台商投资区××镇××村××号房屋大门上张贴一份泉执台〔2019〕罚字第Ｔ006号《行政处罚决定书》。该《行政处罚决定书》认定郑明添擅自于2011年期间在洛阳镇白沙二村627号的房屋南侧扩建局部三层建筑，郑明添的扩建行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十六条第一款第（一）项的规定，并责令郑明添自收到处罚决定书之日起限期拆除扩建部分的违法建筑。郑明添于2019年4月22日向原审法院提起本案诉讼，请求判决：1.撤销台商区行政执法分局作出的泉执台〔2019〕罚字第Ｔ006号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由台商区行政执法分局承担。2018年12月14日，因泉州市市级机构改革，泉州市城市管理行政执法局的职责划入泉州市城市管理局，泉州市城市管理局负责全市城市管理相对集中行政处罚权工作等职责。台商区行政执法分局是泉州市城市管理局的派出机构。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《福建省人民政府关于在泉州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》授权泉州市城市管理行政执法局行使违法建设行政处罚的职权。且《泉州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作规定》(泉政[2015]4号)第三条规定“市城市管理行政执法局是市人民政府行使城市管理相对集中行政处罚权的执法机关……泉州台商投资区行政执法分局以市行政执法局的名义实施行政处罚，负责泉州台商投资区的相对集中行政处罚权工作。”由此表明，台商区行政执法分局在泉执台〔2019〕罚字第T006号《行政处罚决定书》上加盖“泉州市城市管理行政执法局泉州台商投资区执法专用章”，显然是以泉州市城市管理行政执法局的名义行使行政处罚权。因机构改革，泉州市城市管理行政执法局的职责划入泉州市城市管理局。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第三款之规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。台商区行政执法分局是泉州市城市管理局的派出机构，其接受泉州市城市管理局的委托行使行政处罚权，其作出行政行为的法律后果应由委托的行政机关泉州市城市管理局承担。故本案的适格被告应为泉州市城市管理局。一审法院以《泉州台商投资区管委会泉州市城市管理局有关行政管理事项协议备忘录》的记载为由认定本案适格被告应为泉州台商投资区管理委员会有误，本院予以纠正。但郑明添在本案中起诉台商区行政执法分局确属错列被告，原审裁定驳回郑明添的起诉亦无不当，可以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  庄希文 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇一九年十二月二十五日 书记员  张秋萍 附：本裁定所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。