山东省青岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁02行初287号原告解永升，住莱西市。被告莱西市人民政府，住所地莱西市北京中路**。法定代表人姜水清，市长。出庭负责人李红，莱西市人民政府行政复议委员会办公室副主任。委托代理人王华全，莱西市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。委托代理人王振林，山东瀚生律师事务所律师。原告解永升诉被告莱西市人民政府行政复议一案，依法向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月29日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月11日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。原告解永升，被告莱西市人民政府的出庭负责人莱西市人民政府行政复议委员会办公室副主任李红及委托代理人王华全、王振林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告莱西市人民政府于2019年10月18日作出西政复不受字【2019】2号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理原告解永升的行政复议申请。原告解永升诉称，原告承包的土地名称为“报洼”，四至范围是：上海路南、南京路东、杭州路西、红岛路北。2003年6月11日至今在没有得到任何安置补偿、土地补偿及社保的情况下屡次遭到暴力抢劫，包括原告种植的果树等地上附着物被非法强行铲除。2005年，村民自发复耕，2013年在没有协商任何补偿的情况下，将原告的合法土地再次毁坏，导致原告受到巨大经济损失。原告为了解莱西市水集街道办事处义谭店村委会（以下简称义谭店村委会）非法收回、出让、抢劫原告合法的集体土地使用权的依据，于2019年分别向义谭店村委会、莱西市水集街道办事处、莱西市民政局发出村务信息公开申请及政府信息公开申请。莱西市水集街道办事处作出《信息公开申请答复书》，称义谭店村委会没有制定第十届、第十一届村民自治章程。义谭店村委会也作出《村务信息公开申请答复书》，称义谭店村委会没有制订第十届、第十一届村民自治章程。原告于2019年8月18日依法向莱西市公安局发出《查处违法机构申请书》，莱西市公安局青岛路派出所作出《答复书》，声称义谭店村委会系基层群众自治组织，不属于非法机构，且原告申请事项不属于公安机关管辖范畴。2019年10月3日，原告向被告莱西市人民政府发出《行政复议申请书》。但是被告于2019年10月8日向原告发出西政复补字【2019】7号《补正行政复议申请书通知书》，让原告将莱西市公安局青岛路派出所列为被申请人。2019年10月13日，原告向被告作出《说明》并告知被告，莱西市公安局青岛路派出所不是单独的法人机构，只是莱西市公安局的派出机构。但是，被告没有查明本案基本事实就作出西政复不受字【2019】2号《不予受理行政复议申请决定书》，认定事实错误，行政程序违法，适用法律错误。综上，原告依法提起本案行政诉讼，请求人民法院：1、依法撤销被告作出的西政复不受字【2019】2号不予受理行政复议申请决定；2、依法判令被告受理原告的行政复议申请。原告解永升向本院提交以下证据：1、查处违法机构申请书、邮寄底单、查询单，证明原告向莱西市公安局发出申请查处的事项及莱西市公安局收到的时间；2、2019年9月27日莱西市公安局青岛路派出所作出的《答复书》，证明莱西市公安局没有依法进行答复；3、行政复议申请书、邮寄底单、查询单，证明原告向被告提出的行政复议请求及被告签收的时间；4、2019年10月13日的《说明》及邮寄底单、查询单，证明原告向被告补正并进行了说明，莱西市公安局青岛路派出所只是莱西市公安局的派出机构，且不是一个独立的法人机构；5、西政复不受字【2019】2号《不予受理行政复议申请决定书》，证明被告没有依法受理原告复议请求且没有提供派出所经法律授权、资质及派出所注册的相关证据，其作出不予受理行政复议决定认定事实错误；6、莱西市水集街道办事处2019年5月5日作出水集信息公开（2019）5号《政府信息公开申请答复书》；7、2019年5月5日莱西市水集街道办事处义谭店村民委员会作出《村务信息公开申请答复书》；8、政府信息公开申请书、邮寄底单、查询单，莱西市民政局于2018年10月11日作出（2018）第002号《非本机关政府信息公开告知书》；证据6-8共同证明义谭店村委会没有自治章程，属于违法机构；9、行政处罚告知笔录及西公（水）刑罚决字【2015】00097号《行政处罚决定书》拍摄件两份，证据来源是2015年9月2日莱西市公安局对原告父亲进行行政处罚，原告父亲为此提起诉讼，在莱西市人民法院审理过程中该局提交，原告通过手机拍摄获得。该组证据显示执行告知单位是莱西市公安局水集派出所，拟以此证明派出所只是调查机构，作出具体行政行为的是莱西市公安局，并不是派出所。被告莱西市人民政府答辩称，一、被告作出的西政复不受字【2019】2号不予受理行政复议申请决定符合法定程序。被告于2019年10月4日收到原告的行政复议申请，依法审查后于2019年10月8日作出西政复补字【2019】7号《补正行政复议申请通知书》并送达；2019年10月15日原告收到邮寄的《说明》，原告不同意变更被申请人。被告于2019年10月18日作出西政复不受字【2019】2号《不予受理行政复议申请决定书》并送达原告。二、被告作出的西政复不受字【2019】2号不予受理行政复议申请决定认定事实清楚，适用依据正确。2019年8月18日，原告向莱西市公安局邮寄《查处违法机构申请书》，要求莱西市公安局将义谭店村委会作为非法机构予以查处。2019年9月27日，莱西市公安局青岛路派出所作出《答复书》，告知原告申请事项不属于公安机关管辖范围。原告遂以莱西市公安局为被申请人向被告提出行政复议申请，要求撤销莱西市公安局青岛路派出所出具的《答复书》。被告认为，原告要求撤销的《答复书》系莱西市公安局青岛路派出所作出，莱西市公安局青岛路派出所有法律、法规的授权，应当将该派出所作为被申请人申请行政复议，原告以莱西市公安局为被申请人申请人行政复议属于主体错误。被告遂依法作出不予受理决定，认定事实清楚，适用依据正确。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告莱西市人民政府在法定期限内向本院提交以下证据：1、《行政复议申请书》及快递单，证明2019年10月4日收到原告的《行政复议申请书》；2、查处违法机构申请书，证明原告于2019年8月18日向莱西市公安局申请查处义谭店村委会；3、答复书，证明莱西市公安局青岛路派出所于2019年9月27日作出《答复书》，告知原告申请事项不属于公安机关管辖范畴；4、补正行政复议申请通知书，证明2019年10月8日被告向原告作出补正通知，要求原告将被申请人修改为“莱西市公安局青岛路派出所”；5、《说明》及邮寄底单，证明2019年10月15日原告拒绝变更被申请人；6、西政复不受字【2019】2号《不予受理行政复议申请决定书》及送达回证，证明被告于2019年10月18日作出被诉复议决定并送达。经庭审质证，双方对对方证据发表如下质证意见：被告对原告证据的质证意见为：被告对原告证据1真实性没有异议，但原告系向莱西市公安局提出申请；对证据2真实性没有异议，但是落款盖章单位系由莱西市公安局青岛路派出所作出，该《答复书》不能证明莱西市公安局未依法答复；对证据3真实性没有异议，但原告所列被申请人与复议请求之间存在矛盾，所以被告要求其依法补正；对证据4真实性没有异议，但是该证据恰恰证明了原告拒绝按照被告的补正通知要求进行补正；对证据5没有异议；证据6-8与本案无关；对证据9真实性无法确认，因为该处罚决定是对解熙悦行政拘留5日，拘留事项已超过派出所的法定处罚权限，派出所的法定权限是500元以下罚款及警告的处罚。而本案系派出所给原告作出答复的案件，该答复并非进行处罚，派出所可以以自己的名义对外作出，不违反法律规定。原告对被告证据的质证意见为：对被告证据1、2真实性认可；对证据3真实性认可，合法性不认可，因为原告是向莱西市公安局提出的查处违法机构申请，应当由莱西市公安局对原告进行答复；对证据4真实性认可，合法性不认可，因为原告提出的行政复议申请被申请人应当是莱西市公安局，而不是派出所；对证据5真实性认可；对证据6中《不予受理行政复议申请决定书》的真实性认可，但合法性不认可，因为原告提交的《说明》已经进行了补正，并且被告没有提供莱西市公安局青岛路派出所的授权及资质，也没有提供青岛路派出所注册登记的相关证据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条和第六十七条的规定，应当视为没有证据；对证据6中的送达回证没有异议。经审查，本院对双方当事人提交的上述证据认证如下：原告证据1-5内容真实，形式合法，与本案待证事实具有关联性，本院予以采信；证据6-9与本案所审查焦点问题被告作出被诉不予受理行政复议申请决定行为的合法性缺乏关联性，本院不予审查评价。被告证据1-5及6中的送达回证系作出行政复议行为过程中形成的材料，与本案所审查的焦点问题具有关联性，原告对真实性没有异议，本院予以采信；证据6中的《不予受理行政复议申请决定书》系被诉行政行为载体，本院对其真实性予以确认，其合法性是本案审查的对象。经审理查明，原告解永升是莱西市义谭店村水集街道办事处义谭店村村民。2019年8月18日，原告向莱西市公安局邮寄《查处违法机构申请书》，被申请人为莱西市水集街道办事处义谭店村民委员会，申请事项为：1、依法对被申请人成立非法机构义谭店村民委员会的行为进行查处；2、依法将受理情况、处理结果书面告知申请人。2019年9月27日，莱西市公安局青岛路派出所作出《答复书》，主要内容为：“解永升：我单位收到你提出的查处违法机构申请书，申请要求：1、依法对被申请人成立非法机构义谭店村民委员会的行为进行查处；2、依法将受理情况、处理结果书面告知申请人。经研究，现答复如下：针对您提出对非法机构义谭店村民委员会的行为进行查处一事，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第五条及第三十六条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。综上，莱西市义谭店村民委员会系基层群众性自治组织，不属于非法机构，且申请人申请事项不属于公安机关管辖范畴”。原告不服该《答复书》，于2019年10月3日向被告莱西市人民政府邮寄《行政复议申请书》及相关材料，被申请人为莱西市公安局，复议请求为：1、依法撤销被申请人于2019年9月27日作出的《答复书》；2、依法责令被申请人重新作出答复。2019年10月8日，被告作出西政复补字【2019】7号《补正行政复议申请通知书》，告知原告其行政复议申请书中被申请人错误，应修改为“莱西市公安局青岛路派出所”，要求原告在收到该通知之日起5日内补正申请材料。2019年10月14日，原告向被告邮寄《关于对西政复补字【2019】7号补正行政复议申请通知书的说明》，主要内容为：“申请人认为：莱西市公安局青岛路派出所不是一个独立的法人机构，是莱西市公安局的一个派出机构，因此，申请人行政复议中的被申请人应当是莱西市公安局，而不是莱西市公安局青岛路派出所”。2019年10月18日，被告作出西政复不受字【2019】2号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理涉案行政复议申请，主要理由为:“申请人要求撤销的《答复书》系莱西市公安局青岛路派出所作出。莱西市公安局青岛路派出所作为被申请人的派出机构有法律、法规的授权，具有作为行政复议主体的资格。本案申请人错列被申请人，并且拒绝补正”。2019年10月21日，被告向原告邮寄该《不予受理行政复议申请决定书》。庭审中被告另称，莱西市公安局不具有查处村民自治组织的职责，故涉案《答复书》应属信访答复性质。另查明，经庭审询问，原告称其之所以向莱西市公安局提出查处申请，是因为义谭店村第十届、第十一届村委会没有村民自治章程，却擅自处理村集体土地，故认为其属于非法机构，其行为构成犯罪，因而请求莱西市公安局追究该村委会的刑事责任。本院认为：本案的焦点问题是被告莱西市人民政府作出西政复不受字【2019】2号《不予受理行政复议申请决定书》行为的合法性问题。1、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”根据上述规定，属于行政复议法规定的行政复议范围且有符合规定的被申请人，是当事人的复议申请得以受理的必备条件。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。”本案中，原告所复议的标的为涉案《答复书》，该《答复书》的作出主体为莱西市公安局青岛路派出所，根据上述规定，应以莱西市公安局青岛路派出所为复议被申请人。被告已向原告释明适格的复议被申请人，但原告拒绝变更，故被告以复议被申请人不适格且申请人拒绝变更为由不予受理原告的复议申请并无不当。关于原告提出的莱西市公安局青岛路派出所系莱西市公安局派出机构，不具有独立法人资格，其所作行政行为应由莱西市公安局承担责任的主张，《公安机关组织管理条例》第六条第一款规定：“设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所”。公安派出所系市县公安局派出机构，可以在法律、法规授权范围内以自己名义行使职权。本案涉案《答复书》系莱西市公安局青岛路派出所以自己名义独立对外作出，且不存在超越法律、法规授权作出的情形，故本案复议适格被申请人应为莱西市公安局青岛路派出所，原告的该项主张本院不予支持。《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018年12月29日修正）第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”该法第三章对村民委员会的选举作出了规定，第四章对于对村民委员会的监督作出了规定。根据上述规定，村民认为村民委员会在选举、运行及民主管理中存在违法行为的，根据所涉及的不同事项，可以分别向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映。据此，法律法规并未规定公安机关具有查处村民委员会相关行为的职责，故被告认为莱西市公安局青岛路派出所作出的《答复书》属于信访答复性质并无不当，且原告自认其提出申请的目的是请求莱西市公安局追究义谭店村委会的刑事责任。从上述角度而言，原告的复议申请不属于行政复议受案范围，被告作出不予受理决定的结果亦并无不当。2、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定:“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第四十条第二款规定：“本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限，无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”本案中，被告于2019年10月8日收到原告提出的行政复议申请，于当日作出《补正行政复议申请通知书》，在原告于2019年10月13日提交补正说明后，于2019年10月18日作出被诉不予受理行政复议申请决定，符合上述期限规定，且依法向原告送达，行政复议程序合法。综上，被告作出西政复不受字【2019】2号《不予受理行政复议申请决定书》的行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以支持。原告的诉讼请求缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告解永升的诉讼请求。案件受理费50元，由原告解永升负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  高沛沛人民陪审员  孙利群人民陪审员  初安平二〇一九年十二月二十五日法官助理王**书记员赵洪峰书记员王倩倩