广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申546号 再审申请人（一审被告、二审被上诉人)贺州市生态环境局，住所地：贺州市八步区南环路中石化加油站斜对面。 法定代表人黄坚，局长。 委托诉讼代理人卢红平，广西汇豪律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审上诉人）富川柳家凤发页岩砖厂。住所地：贺州市富川县柳家乡凤岭村红岩山。 负责人林芳波，该砖厂业主。 再审申请人贺州市生态环境局因与富川柳家凤发页岩砖厂（以下简称凤发砖厂）环保行政处罚一案，不服贺州市中级人民法院（2018）桂11行终77号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 贺州市八步区人民法院一审查明：凤发砖厂的前身为柳家凤发红砖厂，该砖厂先后办理了项目规划选址、立项、登记备案、排放污染物许可证、营业执照等相关手续，并于2006年10月份动工兴建，2007年7月5日开始投产使用。该砖厂类型为个体工商户，经营者为林芳波，经营范围：页岩多孔砖制造及销售。2017年11月14日，原贺州市环境保护局（以下简称原贺州市环保局）执法人员对凤发砖厂进行现场检查，认定该厂位于贺州市饮用水水源保护区，即龟石水库二级保护区范围内，建设规模为年产4000万块页岩砖于2013年底技改竣工并投产使用后，至今没有完成项目环保竣工验收手续，其行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定。2017年11月21日，原贺州市环保局向凤发砖厂作出贺环责改字〔2017〕11号《责令改正违法行为决定书》，责令凤发砖厂立即停止建设和生产行为，凤发砖厂随后进行了停产使用。2018年3月1日，原贺州市环保局向凤发砖厂作出贺环罚告字〔2018〕11号《行政处罚事先（听证）告知书》和贺环听告字〔2018〕4号《行政处罚听证告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及当事人享有陈述、申辩、听证的权利。2018年3月22日，原贺州市环保局依凤发砖厂的申请，组织进行了听证会。2018年5月29日，原贺州市环保局根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项的规定，作出贺环罚字〔2018〕16号《行政处罚决定书》（以下简称16号处罚决定），决定：责令凤发砖厂改正环境违法行为，罚款人民币800000元。限凤发砖厂于收到该处罚决定书之日起十五日内缴纳罚款，逾期则每日按罚款数额的3%加处罚款。凤发砖厂不服而提起行政诉讼，请求人民法院依法判令：1.确认16号处罚决定违法并予以撤销；2.赔偿凤发砖厂经济损失8946900元。 一审法院认为：关于原贺州市环保局在本案中的执法主体资格问题。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正……”。根据上述规定，原贺州市环保局作为县级以上环境保护行政主管部门,有权对本行政区域管辖范围内的环境保护违法行为实施监督管理。凤发砖厂提出原贺州市环保局对本案无管辖权的主张缺乏事实和法律依据，对此不予采信。关于被诉行政处罚行为的合法性问题。《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”本案中，凤发砖厂位于贺州市饮用水水源保护区，即龟石水库二级保护区范围内。该砖厂建设规模为年产4000万块页岩砖于2013年底竣工并投产使用后，未按规定办理涉案建设项目环保竣工验收和验收合格手续，其行为违反了上述规定。原贺州市环保局经调查取证，对凤发砖厂作出16号处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚适当，依法予以维护。关于凤发砖厂提出的赔偿主张能否支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，国家赔偿必须以合法权益受到损害为前提。凤发砖厂要求赔偿因原贺州市环保局责令立即停产使用期间所造成的经济损失，是基于凤发砖厂于2013年底技改竣工并投产使用后，没有按规定办理涉案建设项目环保竣工验收和验收合格手续，其行为违反了《建设项目环境保护管理条例》的相关规定，与原贺州市环保局作出责令其立即停止建设和生产行为的行政处理行为相关联。因此，凤发砖厂在本案中提出的赔偿请求，理据不足，不予支持。至于凤发砖厂砖厂是否存在整体搬迁及补偿问题，可参照贺州市征地拆迁的相关规定执行。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决：驳回凤发砖厂的诉讼请求。 贺州市中级人民法院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。另查明，凤发砖厂已于2018年9月底被富川瑶族自治县人民政府强制拆除。 二审法院认为：凤发砖厂建设规模为年产4000万块页岩砖的技改项目于2013年底竣工投产使用,依据原环境保护部颁布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2008年9月2日至2015年4月9日生效）的规定，凤发砖厂建设的该项目属于砖瓦制造类，应组织编制建设项目环境影响报告表。原贺州市环保局作出的处罚决定对凤发砖厂应否组织编制建设项目环境影响报告文件的事实没有查清，而庭审答辩认定凤发砖厂的该项目属于应组织编制建设项目环境影响报告书，并以此作出处罚，原贺州市环保局所作认定与上述名录所列的规定不符，故，原贺州市环保局作出的行政处罚决定认定事实不清。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”之规定，原贺州市环保局在没有查清违法事实之前，不得给予凤发砖厂行政处罚。 凤发砖厂建设的该项目于2013年底竣工后即投产使用，因凤发砖厂未按规定报批建设项目环境影响报告表，未能按报告表的要求建设配套环境保护设施，并将配套的环保设施报批验收，而是竣工后直接投产使用。依据国务院《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月29日至2017年7月16日生效）第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”之规定，可对凤发砖厂的该行为依法处罚。至原贺州市环保局于2017年11月14日执法检查发现时，凤发砖厂仍没有完成该项目环保竣工验收手续而继续进行生产，因此，凤发砖厂的该违法行为具有持续性，没有超过行政处罚的追溯期限。但行政处罚应当适用行为时有效的法律，采取从旧兼从轻的原则，故，原贺州市环保局依据2017年7月16日新修订的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”之规定，对凤发砖厂作出行政处罚属于适用法律错误。 关于原贺州市环保局作出的行政处罚结果是否合理。依据《广西环境行政处罚自由裁量权细化标准》（2018年1月1日起实施）“序号2-5；违法行为：需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，或者在环境保护设施验收中弄虚作假；法律责任：《建设项目环境保护管理条例》第二十三条；程度和情节：限期改正，报告表，未造成不良后果，处二十万以上五十万以下罚款”之规定，即便依据新修订的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条对凤发砖厂作出行政处罚，凤发砖厂未组织编制建设项目环境影响报告表而“未验先投”的违法情节应处二十万以上五十万以下罚款。但原贺州市环保局在认定凤发砖厂的建设项目属应组织编制建设项目环境影响报告书，处以八十万元的罚款，与上述自由裁量细化标准及凤发砖厂的违法事实不符，因此，原贺州市环保局所作处罚的结果不当。 关于凤发砖厂提出要求原贺州市环保局赔偿8946900元的请求是否成立。凤发砖厂损失依据是按拆迁补偿标准计算，主要包含：厂房建筑、机械设备和电路拆迁、厂址土地租金的损失。本案原贺州市环保局作出责令改正及罚款的行政处罚未涉及凤发砖厂的厂房拆迁，本案行政处罚与凤发砖厂提出的拆迁损失赔偿无关联。因此，本院对凤发砖厂提出的赔偿请求不予支持。凤发砖厂主张拆迁损失可另寻合法途径解决。 依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）（二）（六）项、第六十九条之规定，判决撤销一审判决，撤销16号处罚决定，驳回凤发砖厂要求赔偿8946900元的诉讼请求。 再审申请人贺州市生态环境局申请再审称：一、2017年11月14日原贺州市环保局执法人员在“清废打假促达标第二批次交叉执法检查”专项行动中，现场检查凤发厂正在生产，该厂位于贺州市××水源保护地（××水库）××保护区内，建设规模为年产4000万块页岩砖的技改项目于2013年底竣工并投产使用，至今没有完成项目环保竣工验收，其违法事实清楚。二、原贺州市环保局依据《广西环境行政处罚自由裁量权细化标准》（2018年1月1日起实施）“序号2-5；违法行为：需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，或者在环境保护设施验收中弄虚作假；法律责任：《建设项目环境保护管理条例》第二十三条；程度和情节：限期改正，报告表，造成不良后果，处五十万以上八十万元以下罚款”之规定，决定要求上诉人责令限期(2018年l2月30前)改正环境违法行为，同时对上诉人罚款80万元，符合裁量标准。三、依据“从旧兼从轻原则”，如果违法行为开始于新法之前，连续到新法之后终了，在新旧法律都认为是违法的情况下，适用新法，但在进行处罚时，应当提出酌情从轻处理意见。本案依法应处20万元以上100万元以下罚款，实际处罚80万元符合“从旧兼从轻原则”精神。请求再审本案，撤销二审判决，改判维持一审判决。 被申请人凤发砖厂未提交书面答辩意见。 本院审查查明：因机构改革，原贺州市环保局调整职责后已更名为贺州市生态环境局，自2019年3月12日起启用新公章。 本院经审查认为：关于16号处罚决定的事实认定问题。对于凤发砖厂存在“需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，或者在环境保护设施验收中弄虚作假”的事实，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的情形，16号处罚决定和原一、二审判决都予以认定，但对于凤发砖厂的违法情节属于“未造成不良后果”还是“造成不良后果”，16号处罚决定没有作出事实认定。根据《广西环境行政处罚自由裁量权细化标准》（2018年1月1日起实施）的规定，未造成不良后果处二十万以上五十万以下罚款，造成不良后果的处五十万以上八十万元以下罚款，16号处理决定未认定凤发砖厂的违法情形为造成不良后果，对其处以80万元罚款，属认定事实不清，适用法律错误。 关于“从旧兼从轻原则”的适用问题。没有证据证明凤发砖厂的违法行为造成不良后果，依据《广西环境行政处罚自由裁量权细化标准》（2018年1月1日起实施）的规定，应在二十万元以上五十万元以下的处罚幅度内考虑从轻处罚，16号处罚决定给予80万元罚款，不符合“从旧兼从轻原则”精神。 综上所述，再审申请人贺州市生态环境局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回贺州市生态环境局的再审申请。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 王小成 审 判 员 陈伟红 二〇一九年十二月三十日 法官助理 封 宇 书 记 员 饶 栖