四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）川行终1030号 上诉人（原审原告）刘家松，男，汉族，1969年9月12日出生，四川省南充市高坪区。 委托代理人冯雪峰，四川彰善律师事务所律师 被上诉人（原审被告）高坪区人民政府，住所地：四川省南充市高坪区阳春路**。 法定代表人袁华兵，男，区长。 原审第三人任荣华，女，汉族，1954年5月20日出生，住四川省南充市顺庆区。 上诉人刘家松因诉被上诉人南充市高坪区人民政府（以下简称高坪区政府）、原审第三人任荣华房屋拆迁行政协议一案，不服四川省南充市中级人民法院(2016)川13行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。经依法延长审限后，现已审理终结。 一审法院经审理查明，原告刘家松与第三人任荣华系亲属关系（原告之妻系第三人丈夫的胞妹），案涉猪场与原告住所相邻，始建于2003年，扩建于2011年。该猪场修建过程中未办理相关审批手续，建成后亦未办理产权手续。原告与第三人曾共同经营该猪场。南充市高坪区铁路建设协调领导小组系被告南充市高坪区人民政府设立的临时机构，代表政府组织实施兰渝铁路高坪段征地拆迁补偿工作。2014年3月19日，南充市高坪区铁路建设协调领导小组办公室与第三人签订《兰渝铁路高坪段企事业单位拆迁补偿协议》。2014年10月20日，受南充市高坪区铁路建设协调领导小组办公室委托，成都市川衡资产评估事务所对案涉养殖场（猪场）的实物资产及其他资产进行了评估，评估值为49.6万元（取整）。现补偿协议所涉款项已付清，猪场已基本拆除。 同时查明，1998年10月20日，四川省人民政府向南充市人民政府以川府函【1998】556号文批复“关于南充十里工业街经济技术开发区修建还房工程补办征用土地的批复”：同意补办高坪区小龙镇十二村一社耕地50667平方米（76亩，含城市规划道路用地7.66亩）作为修建还房工程用地。 一审法院认为，南充市高坪区铁路建设协调领导小组与第三人任荣华达成的补偿协议属于行政协议，该行政协议内容与原告有利害关系，原告有权提起诉讼。同时，南充市高坪区铁路建设协调领导小组系被告南充市高坪区人民政府设立的临时机构，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”之规定，被告南充市高坪区人民政府是本案适格的被告。 本案争议焦点：南充市高坪区铁路建设协调领导小组与第三人签订的《兰渝铁路高坪段企事业单位拆迁补偿协议》是否合法。 四川省人民政府川府函【1998】556号文批复表明，本案讼争所涉土地于1998年10月已被征用。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”以及第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”之规定，被告南充市高坪区人民政府依法负有对相关被征收人进行补偿的法定职责。但案涉被征收房屋属无证房，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”的规定，被告应当首先对该房屋的性质进行调查、认定、处理，但被告未提供案涉房屋系合法建筑的依据，其补偿的事实不清。同时，原告与第三人对案涉房屋的所有权存在争议，被告所举证据尚不能证明案涉房屋的所有权人即为第三人，其认定被补偿主体的证据明显不足，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定。 因被告作出的补偿行为事实不清、证据不足，原告请求撤销被告对第三人进行的拆迁补偿的诉讼请求予以支持。但因案涉房屋的性质不明、权属不清，原告在本案中请求被告对原告进行拆迁补偿，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”之规定，判决：一、撤销南充市高坪区铁路建设协调领导小组办公室于2014年3月19日与第三人任荣华签订的《兰渝铁路高坪段企事业单位拆迁补偿协议》。二、驳回原告刘家松的其他诉讼请求。 刘家松上诉称：一是一审法院认定事实不清，2014年3月19日被上诉人与原审第三人签订的《兰渝铁路高坪段企业事业单位拆迁补偿协议》中所涉及的猪场，是上诉人自家的养猪场所，只是扩建而不是独立的养猪场，不能视同企业类的养猪场，补偿应当基于房屋为主。上诉人的房屋及相配套的猪场存续十几年没有部门来认定为违法建筑，是因为上诉所在的村社被统征，没有得到相关部门的安置，为居住生活在当地基层政府默许下自行修建的。因此，被上诉人要补偿只有考虑上诉人的权益才是公平合理的。二是一审法院适用法律错误，一审判决中确认了案猪场房屋权属不清，上诉人和原审第三人对该房屋的所有权存在争议，被上诉人却给予原审第三人补偿，不应该简单撤销补偿协议，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项，判决被上诉人重新重出行政行为。请求撤销一审判决，改判被上诉人撤销对原审第三人进行的拆迁补偿行为，被上诉人履行对上诉人修建的房屋进行拆迁补偿的法定职责。 原告刘家松向一审法院提供以下证据材料：1、原告、第三人身份资料。2、中国农村信用社借款借据及贷款证。3、《协议书》。4、南充市高坪区人民政府小龙街道办事处及孙家坪社区居民委员会证明。5、《兰渝铁路高坪段企事业单位拆迁补偿协议》。6、南充市高坪区人民政府信访局人民来访事项转送单。7、任荣华工商登记信息资料。庭审中原告还申请证人刘某1、刘某2、刘某3、刘某4出庭作证。 被告南充市高坪区政府向一审法院提交以下证据：1.个体工商户营业执照。2.南府函（2009）214号南充市人民政府关于印发《南充市城市规划区征地房屋拆迁安置补偿暂行办法》的通知。3.高府发（2010）5号南充市高坪区人民政府关于印发《兰渝铁路高坪段征地拆迁补偿安置实施细则》的通知。4.川衡评报字（2014）第124号《任荣华养殖场拆迁项目资产评估报告书》。5.《兰渝铁路高坪段企事业单位拆迁补偿协议》。第四组川府函【1998】556号文批复，证明涉案土地已被征用。 第三人向一审法院提交以下证据资料：1.刘家民、李海琼、曹平、龙玉兰、伸红秀、程祥安等人证言。2.南充市高坪区人民政府小龙街道办事处及孙家坪社区居民委员会说明。 双方当事人提交的证据材料已随案移送本院，二审中双方未提出新的证据和质证意见。 二审查明的事实、证据与一审查明的事实、证据一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人刘家松提出的诉讼请求为，一是撤销被上诉人南充市高坪区政府临时设立的南充市高坪区铁路建设协调领导小组与原审第三人任荣华签订《兰渝铁路高坪段企事业单位拆迁补偿协议》，二是南充市高坪区政府履行对刘家松的征收补偿职责。故南充市高坪区政府是本案适格的被告。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”、第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”之规定，南充市高坪区人民政府依法负有对相关被征收人房屋进行补偿的法定职责。根据该条例第二十四条第二款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”的规定，在房屋征收前，南充市高坪区政府应当履行对拟补偿的建筑物的调查、认定。在此基础上再进行补偿。但本案所涉建筑是否合法、是否应当补偿，南充市高坪区政府未提供开展调查、认定的证据，现刘家松对提出案涉房屋由谁所有提出异议，故南充市高坪区政府的补偿行为事实不清、证据不足，一审法院撤销其与原审第三人任荣华签订的《兰渝铁路高坪段企事业单位拆迁补偿协议》并无不当。 本案中，刘家松、原审第三人任荣华均提出该房屋由其修建，但二人提出的证据无法否认对方的主张，案涉房屋的权属不清。在此情况，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定，应由市、县级人民政府依照条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，故刘家松直接请求高坪区政府予以拆迁补偿的理由不能成立。 综上，上诉人刘家松的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费费50元，由上诉人刘家松承担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 伍平会 审判员 杨 军 二〇一九年十二月十八日 书记员 范玉瑶