广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2019)粤71行终4597号上诉人（原审原告）：刘柳枚（曾用名：刘柳梅），女，汉族，1933年11月21日出生，身份证住址广东省广州市增城区*********，公民身份号码440************020。委托代理人：郑盛家，广东顶匠律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局，住所地广东省广州市越秀区******，统一社会信用代码11440100MB2C91103Q。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：温劲峰，该局工作人员。委托代理人：陈健媚，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。原审第三人：广州尚益置业有限公司，住所地广州市********磨谷地（土名），统一社会信用代码9144*****89339919P。法定代表人：郭泽华，该公司董事长。上诉人刘柳枚因诉被上诉人广州市规划和自然资源局，第三人广州尚益置业有限公司土地使用权登记纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3400号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：根据刘柳枚提供的填发日期为1989年1月16日的《临时土地使用证》及申请日期为“89年1月22日”的《增城县村镇居民建房用地申请表》记载，刘柳梅申请用地面积为144平方米；填发日期为1989年1月16日的《建筑许可证》许可建筑的建筑基地面积长8米，宽6米，合计48平方米，申报日期为“89年1月22日”的《居民建房申报表》记载刘柳梅申请建房的基底面积为48平方米。根据刘柳枚提供的证号为“002346*******111802”的《市县镇地籍调查审批表》记载：土地使用者：刘柳梅，土地坐落：荔城光辉耕寮上蕉冚尾，土地权属性质：国有，批准用地机关：国土局，批准时间、文号：0026449号.89.1.16，批准用地面积：144㎡，实际使用面积48㎡，批准用途和实际用途均为：住宅，东至：空地，南至：巷2M，西至：增正公路边15M，北至：黎旭强各自墙；根据刘柳枚提供的界址调查表记载：用地的界址界距为长8m，宽6m，该距离有“刘柳梅”作为指界人签名、摁捺指印，界址调查表经调查员标注“经调查土地来源权属合法，界址清楚，实地丈量面积48㎡，准予登记”，并由调查员签名，落款日期为“94年2月1日”。根据刘柳枚提供的国土部门审批表记载：案涉土地土地权属性质为国有，持临时土地证、建筑证，权属合法，经调查，界址清楚，无争议，实地丈量面积48㎡，地上附着物权源情况为：房屋，用途审查情况为：住宅，申请资料合要求；拟准予登记的内容为：用地面积48㎡，权属性质：国有，土地用途：住宅，初审机关为增城市荔城镇国土管理所，初审机关的审批落款日期为“94年2月2日”，登记机关复审意见为：同意，复审机关为增城市国土局测绘地籍股，复审机关审批落款日期为“94年2月2日”，发证机关增城市国土局审批同意予以发证，审批落款日期为“94年2月2日”。根据刘柳枚提供的增国用（1988）字第002346*******111802号《国有土地使用证》记载：土地使用者：刘柳梅，地址：荔城镇光辉耕辽上蕉冚，用途：住宅，东至：空地，南至：巷2.00M，西至：增正水泥路边15.00M，北至：黎旭强（自墙），填发机关：增城市国土局，填发日期：1994年2月2日，用地面积：肆拾捌平方米。刘柳枚提供的加盖“增城市国土资源测绘院图件专用章”，制图日期为2014年1月14日，审核日期为2014年1月15日的《刘柳枚、黎旭强用地图》显示：土地坐落：荔城街光辉耕寮上蕉龙尾，黎旭强及刘柳梅的用地面积分别为48平方米，且与广州尚益置业有限公司用地并不重叠并有一定距离。根据刘柳枚提供的查档日期为2017年3月6日的《登记簿查册表》记载，土地证号为1988第002346*******111802号的土地使用权登记情况为：图号：城乡饭店，权属性质：国有建设用地使用权，宗地面积：48平方米，土地坐落：荔城镇光辉耕寮上蕉龙尾，东至：空地，南至：巷2M，西至：增正公路边15M，北至：黎旭强各自墙，使用权人：刘柳梅，使用权面积：48平方米，共用面积：0平方米，分摊面积：0平方米，填发日期：1994-02-02，土地权属来源：划拨，用途：住宅，土地状态说明：有效。2012年10月30日，原增城市人民政府向广州尚益置业有限公司颁发增国用（2012）第GY000423号土地使用权证，记载土地使用权面积为129363平方米，土地座落为增城市******、光辉村林塘氹（土名）。另查，根据刘柳枚常住人口登记卡记载，其曾用名为“刘柳梅”。根据广州市规划和自然资源局提供的《刘柳梅、黎旭强与广州尚益置业有限公司权属红线位置示意图》，刘柳枚名下增国用（1988）字第002346*******111802号《国有土地使用证》所登记使用权的土地与广州尚益置业有限公司名下增国用（2012）第GY000423号土地使用权证所登记使用权的土地并不重叠，且具有一定距离，而且登记广州尚益置业有限公司为使用权人的土地没有将登记刘柳枚为使用权人的土地四面包围，从登记刘柳枚为使用权人的土地可以不经过登记广州尚益置业有限公司为使用权人的土地到达主要道路。刘柳枚未提供证据证明被诉土地使用权登记行为与其具有其他利害关系。原审法院认为，根据本案证据反映，刘柳枚曾经申请并被批准用使用144平方米的土地用于建设住宅，但经实际测量，其实际建房只用了48平方米，且最后经土地管理部门登记的土地使用权面积也只有48平方米。根据土地管理部门提供的位置图，刘柳枚名下增国用（1988）字第002346*******111802号《国有土地使用证》所登记使用权的土地与广州尚益置业有限公司名下增国用（2012）第GY000423号土地使用权证所登记使用权的土地并不重叠，且具有一定距离，而且登记广州尚益置业有限公司为使用权人的土地没有将登记刘柳枚为使用权人的土地四面包围，从登记刘柳枚为使用权人的土地可以不经过登记广州尚益置业有限公司为使用权人的土地到达主要道路。因此，刘柳枚对本案被诉土地使用权登记行为不存在因登记权属重叠而产生的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”刘柳枚的起诉，不符合法定的起诉条件。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（五）项及第三款的规定，裁定驳回刘柳枚的起诉。案件受理费50元，予以退还。上诉人刘柳枚不服原审裁定，向本院提起上诉称:一、上诉人提供的证据2-《刘柳枚、黎旭强用地图》（第5页）中明确显示第三人的增国用（2012）第GY000423号《国有土地使用证》的用地红线东北向横穿上诉人增国用（1988）字第002346*******111802号《国有土地使用证》登记建房占地48平方米之外其他96平方米用地的红线方格图。原裁定认定上诉人登记建房用地48平方米与第三人涉案土地使用权登记证不重叠明显错误。二、第三人涉案土地使用权登记错误，把上诉人登记在前的土地使用权重复登记给第三人使用。上诉人诉请撤销的即为此错误登记行为，并非主张涉案134.63平方米土地的使用权。三、原裁定适用法律错误，直接造成上诉人合法权益无法通过合法途径寻求保护。同时，第三人构筑的水泥围墙已到增正公路上，违法侵占上诉人涉案用地及公益用地。综上，请求二审法院撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3400号行政裁定；撤销广州市规划和自然资源局增城分局颁发给第三人的增国用（2012）字第GY000423号《国有土地使用证》；判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费。被上诉人广州市规划和自然资源局二审答辩称：一、原审裁定认定上诉人与被诉土地使用权登记行为不存在登记权属重叠而产生的利害关系，不符合提起诉讼的条件。上诉人实际取得使用权的土地面积为48平方米，而非144平方米，《地籍审批表》、《发证申请书》、《用地申请表》、《临时土地使用证》均不属于不动产权属证书。原审第三人名下增国用（2012）第GY000423号土地使用权证记载的土地面积正确，上诉人称登记面积超过出让面积与事实严重不符合。上诉人名下的增国有（1988）字第002346*******111802号《国有土地使用权证》所登记使用权的土地与第三人名下增国有（2012）第GY000423号土地使用权证登记使用权的土地不重叠且有一定的距离。二是原审裁定驳回起诉，适用法律正确，上诉人与原审第三人用地不存在因登记权属重叠而产生的利害关系。三是原审裁定适用法律正当。上诉人的上诉请求和理由没有事实法律依据，请求裁定驳回其上诉，维持原裁定。原审第三人广州尚益置业有限公司没有提交诉讼意见。经二审审查，本院对原审裁定查明的事实予以确认。另查明，增城市国土资源和房屋管理局于2016年8月19日向刘柳枚、黎旭强发出过《土地权属争议案件受理通知书》。2019年4月17日在《市规划和自然资源局增城区局关于刘柳枚、黎旭强反映问题的答复》表明第三人广州尚益置业有限公司（国有土地使用号：增国用（2012）第GY000422号和增国用（2012）第GY000423号）西侧部分围墙超出其用地红线范围建设，占用增正公路边绿化用地和刘柳枚、黎旭强两宗地块（增国用（1998）字第00234*******111802、增国用（1998）字第00234*******111801）的部分用地，广州尚益置业有限公司存在擅自占用公共土地和损害刘柳枚、黎旭强权益的情况，已要求广州尚益置业有限公司整改。本院认为，本案原审原告刘柳枚诉讼请求是请求撤销原审被告发出的增国有（2012）第GY000423号《国有土地使用权证》。因原审驳回起诉，因此，本案审查的重点是刘柳枚的提起行政诉讼是否符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。反过来说，凡是对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行政行为，均属于可诉的行政行为。刘柳枚是否有权提起诉讼，须审查广州市规划和自然资源局作出的颁发增国有（2012）第GY000423号《国有土地使用权证》的行为与刘柳枚是否有利害关系，或者说，是否对其权利义务产生实际影响。《中华人民共和国物权法》第九条第一款“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”，刘柳枚依法取得的增国用（1988）字第002346*******111802号《国有土地使用证》所登记使用权的土地为48平方米，发证时间为1994年2月2日。根据土地管理部门提供的位置图，刘柳枚名下所登记使用权的土地与第三人广州尚益置业有限公司名下登记使用权的土地并不重叠。刘柳枚在上诉中提出，其曾经申请并被批准使用144平方米土地用于建设住宅，应拥有144平方米的土地使用权，不但包括建房用地48平方米，还包括用于宅院排水沟、过道、居住生活附属设施等其他用途的96平方米。从本案证据来看，关于144平方米土地有记载的有《地籍调查审批表》、《土地使用权登记发证申请书》、《增城县村镇居民建房用地申请表》、《临时土地使用证》。《地籍调查审批表》、《土地使用权登记发证申请书》、《增城县村镇居民建房用地申请表》、《临时土地使用证》虽然都不是物权法意义上的土地使用权证明，但应考虑刘柳枚当时申请用地、建房的生活条件以及农村的习惯。刘柳枚建房时间为1989年1月，几十年来刘柳枚一直也在使用着其房屋院落的土地。刘柳枚提供的1989年1月的《增城县村镇居民建房用地申请表》表明，其申请建设用地面积为144平方米，合作社、村委会、镇规划部门、镇政府均同意用地申请。《地籍调查审批表》上国土部门审批意见是48平方米，但最初批准用地面积也为144平方米。2019年4月17日《市规划和自然资源局增城区局关于刘柳枚、黎旭强反映问题的答复》表明广州尚益置业有限公司西侧部分围墙超出其用地红线范围建设，与刘柳枚、黎旭强两宗地块（增国用（1998）字第00234*******111802、增国用（1998）字第00234*******111801）的部分用地发生过争议。被上诉人发出增国用（2012）第GY000423号土地使用证的行政行为是否符合法定程序，也涉及原审原告的权利义务。另外，此案不符合必须先申请行政复议条件，原审法院适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，属适用法律不当。农村住宅用地对普通村民利益有重大影响，应综合考虑历史和现实因素，现有证据不能否定被上诉人发出的增国用（2012）第GY000423号土地使用证对其权利义务没有影响，原审应继续审理此案。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3400号行政裁定；二、本案指令广州铁路运输法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 肖志雄审 判 员 陈雪梅审 判 员 彭铁文二〇一九年十二月二十七日法官助理 王艳秋书 记 员 陈秋贻