广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申567号 再审申请人（一审原告、二审上诉人)褚云，男，1950年3月8日出生，汉族，住永福县。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）永福县广福乡人民政府，住所地：永福县广福乡鸡石街**。 法定代表人莫顺康，乡长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）永福县人民政府，住所地：永福县凤城路**。 法定代表人莫振华，县长。 一审第三人褚锦福，男，1958年3月3日出生，汉族，住永福县。 一审第三人刘惠珍，女，1962年4月9日出生，汉族，住址同上。系褚锦福之妻。 再审申请人褚云因与被申请人永福县广福乡人民政府（以下简称广福乡政府），被申请人永福县人民政府（以下简称永福县政府），一审第三人褚锦福、刘惠珍土地行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行终194号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 永福县人民法院一审查明：褚云与褚锦福、刘惠珍的争议地位于龙桥村××屯，，地名为&ldquo枞树园”，面积约90平方米，四至界限：东以褚锦能、褚锦凤使用的土地为界，南以褚云使用的土地为界，西以褚云使用的土地为界，北以大路水沟为界。在1964年以前争议地为褚云家使用，1964年九陇生产队因集体需要在该地内建仓库和晒坪，集体一直使用到1981年。在落实生产责任制时，九陇生产队开会讨论决定将农户分为6个生产小组，并将集体土地、仓库和晒坪等落实到各生产小组，再由各生产小组落实给农户经营使用，但集体未形成将原建仓库、晒坪时使用农户的自留地、菜园地归还给原农户的决定。褚云与褚锦福分属不同的生产小组，当时争议地已落实给褚锦福和褚锦湘共同使用，而褚锦湘将其使用的份额交给褚锦福使用至今，且褚锦湘对广福乡政府的行政处理无异议。在责任制后，落实到农户的仓库、晒坪由各农户管理使用，没有再进行过调整。1989年褚云曾请求九陇生产队归还争议地，村干部口头提出应由生产队归还的意见，但没有实际落实。2016年4月，褚锦福在争议地内挖墙基准备建杂物房时，褚云与褚锦福对该土地的使用权发生争议，但双方均未能提供有效的权属凭证。虽经龙桥村委会调解，但未果。2016年4月20日，褚云向广福乡政府提出确权申请。2016年6月8日，广福乡政府受理了褚云的确权申请，并于2016年11月16日和2017年1月5日召集双方进行了质证和调解，但未果。2017年6月25日，广福乡政府作出广政处字〔2017〕第2号行政处理决定，褚云不服，向永福县政府申请复议。永福县政府于2017年11月20日作出行政复议决定，撤销广福乡政府的原行政处理决定，并要求其重新进行调处。2018年6月12日，广福乡政府又召集双方进行了质证和调解，但未果。2018年11月14日，广福乡政府作出广政处字〔2018〕第1号行政处理决定（以下简称1号处理决定），根据《中华人民共和国土地法》第十六条第二款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款、第三十条第一款第二项、第三十五条第二项的规定，决定将争议的“枞树园”土地使用权为被申请人褚锦福、刘惠珍所有。永福县政府于2019年2月25日作出永政复决字〔2019〕2号行政复议决定（以下简称2号复议决定），根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第二项、第三十五条第二项，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持1号处理决定。褚云不服，提起行政诉讼，请求撤销1号处理决定和2号复议决定，责令广福乡政府重新作出处理决定。 一审判决认为：褚云与褚锦福、刘惠珍的土地使用权争议，属于个人之间的权属争议，广福乡政府依法有权对本案土地权属纠纷作出处理。关于行政确权的程序问题。依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十一条的规定，土地山林水利权属纠纷确权处理期限为六个月。案情复杂的，经本机关主要负责人批准可以延长六个月。调解、勘验、鉴定期间不计入办案期限。本案中，自从广福乡政府的原行政处理决定被撤销后，其于2018年6月12日召集双方进行质证和调解，充分听取了双方的意见，并于2018年11月14日作出1号处理决定，未超过六个月的办案期限。因此，褚云提出广福乡政府作出的行政处理存在多处程序违法的主张，不予支持。关于行政确权的实体处理问题。本案中，在1964年以前争议地虽然为褚云家使用，但因集体需要于1964年在其内建集体仓库和晒坪，集体一直使用到1981年责任制时，该土地的所有权和使用权都已收归为集体所有。在责任制时，争议地已由生产小组落实给褚锦福和褚锦湘共同使用，而褚锦湘将其使用的份额赠送给褚锦福使用至今。由于褚云与褚锦福均未能提供争议地的权属凭证，广福乡政府依据责任制时争议地的落实及使用情况，将土地使用权确权给褚锦福使用，事实清楚，证据充分，实体处理得当。褚云提出争议地是其自留地的主张，因无证据予以证实，且不符合责任制时的政策规定，故对褚云的该主张不予支持。关于行政确权的法律适用问题。本案中，广福乡政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款、第三十条第一款第二项、第三十五条第二项的规定，处理决定将争议的“枞树园”土地使用权确归第三人所有，其法律适用正确。综上所述，广福乡政府有权对本案权属纠纷作出处理，其行政处理决定程序合法，事实清楚，证据充分，法律适用正确，实体处理得当。永福县政府2号复议决定，维持1号处理决定，其复议结果正确，程序合法。因此，对褚云的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回褚云的诉讼请求。 桂林市中级人民法院二审查明的事实与一审判决认定事实一致。该院二审判决认为：《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条规定，土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。第三十条第一款规定，人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定；（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。本案中，各方当事人均未提供土改、合作化、生产责任制等时期对争议地拥有权属的书面权属凭证，广福乡政府查明争议地在1964年前属褚云父母使用，1964年后原龙桥村九陇生产队用作集体晒坪，1981年落实责任制时原龙桥村九陇生产队将争议地晒坪分配给褚锦福所在生产小组使用，一审庭审中褚云本人及其提供的证人均认可了该事实。褚云主张1989年原生产大队和生产队干部口头将争议地晒坪归还给了褚云。因时任村干部只是口头提出处理意见并未有书面决定，且当时的争议地实际使用人也未参与，尚未发生土地使用权转移，因此，褚云的该主张不成立。广福乡政府经过调查认定争议地在生产责任制时落实给了褚锦福、褚锦湘使用，褚锦湘又将其份额交给褚锦福使用，褚锦福使用争议地至今未发生权属变更的事实，结合当时的历史情况，并无不当。广福乡政府经过现场勘查，实地调查，听取各方当事人意见，在组织调解不成的情况下，经集体讨论决定作出1号处理决定，程序和实体处理均合法，永福县政府2号复议决定予以维持亦并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。褚云的上诉请求无事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。 再审申请人褚云申请再审称：一、涉案“枞树园”1962年“四固定”时由褚云的父亲带入社，集体分配给褚云父亲作自留地使用。1964年褚云的父亲去世，涉案土地由生产队集体代管方式作临时晒场及仓库使用。二、自留地分配即责任承包合同，本案属于土地承包合同纠纷，广福乡政府作为确权处理，超越法定职权。原判错误，请求撤销一审、二审判决。 被申请人广福乡政府答辩称：一、申请政府作确权处理的申请人是褚云，从政府确权处理到二审终结，褚云及其代理人均未提出该案为承包经营权纠纷，现其提出该案为农村责任承包合同纠纷，没有事实和法律依据。二、1号处理决定认定事实清楚、程序合法、适用法律恰当。2号复议决定和一审、二审判决正确。请求驳回褚云的再审申请。 被申请人永福县政府答辩称：一审、二审判决认定事实清楚，适用法律正确。褚云以其1952年土改时分得的园地为由要求将争议地确权给其使用，没有依据。请求驳回褚云的再审申请。 一审第三人褚锦福、刘惠珍未提交书面意见。 本院经审查认为：关于本案争议是否属于土地承包合同纠纷的问题。承包经营不是集体分配给村民使用土地的唯一方式，如宅基地分配就不属于承包经营。土地承包合同纠纷，顾名思义应有农村土地承包合同的存在为前提，它是发包方与承包方之间因合同原因引起的争议，或者同一集体的村民之间以承包经营为由，各自主张承包经营权而形成的争议，属于农村土地承包合同纠纷。本案中褚云主张争议地属其自留地，褚锦福、刘惠珍则主张是落实承包责任制之后集体分配给其户使用的原集体晒坪地，不属于因农村土地承包合同引起的纠纷，依法不应作为农村土地承包合同纠纷处理。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”如果认为个人之间的土地使用权争议都属于农村土地承包合同纠纷，则该条款规定的内容将没有适用之地。而且，褚云也是以个人与个人之间存在土地使用权争议为由，主动申请广福乡政府作确权处理的，其以本案争议属于农村土地承包合同纠纷为由申请再审，没有事实和法律依据。 关于1号处理决定将争议地使用权确权归褚锦福、刘惠珍所有是否正确的问题。虽然争议地在1964年前属褚云父母使用，但是1964年起已经用作集体晒坪，1981年落实责任制时集体将争议地晒坪分配给褚锦福所在生产小组使用。褚云主张1989年原生产大队和生产队干部口头将争议地晒坪归还给了褚云，因时任村干部只是口头提出处理意见，褚锦福当时未参与协商，村集体并未实施收回土地另行分配的行为。而且调整已经分配的土地，属于村集体重大事务，应召开村民会议或者村民代表会议讨论通过才能实施，村干部个人提出口头意见并不产生法律效果。因此，褚云主张争议地使用权理据不足。1号处理决定将争议地使用权确权属褚锦福、刘惠珍有事实和法律依据。 综上所述，再审申请人褚云的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回褚云的再审申请。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 王小成 审 判 员 陈伟红 二〇一九年十二月三十日 法官助理 封 宇 书 记 员 饶 栖