广西壮族自治区桂林市雁山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0311行初12号 原告：张端智，男，1950年6月26日出生，汉族，住广西桂林市七星区。 委托代理人：李阿云，女，汉族，桂林市七星建筑公司水利建筑工程处员工，住广西桂林市七星区。系原告张端智儿媳。 委托代理人：聂荣，北京在明律师事务所律师。 被告：桂林市自然资源局，住所地：桂林市临桂区青莲路西桂林投资发展大厦**。 法定代表人：王飚，局长。 委托代理人：傅翔，桂林市自然资源局科员。 委托代理人：刘训迪，广西中心律师事务所律师。 原告张端智诉被告桂林市自然资源局不服行政处罚决定纠纷一案，经桂林市中级人民法院指定管辖，本院于2019年7月8日立案后，向被告桂林市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月2日公开开庭审理了本案。原告张端智的委托代理人李阿云、聂荣，被告桂林市自然资源局的委托代理人傅翔、刘训迪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告桂林市自然资源局（机构调整前为桂林市规划局）于2017年12月29日对原告张端智作出市规行决字〔2017〕第4-039号《广西建设行政处罚决定书》，该处罚决定认定：张端智在桂林市××星区××1-1-2所使用的房屋扩建部分于1996年，面积15.36平方米未办理规划建设审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三十二条的规定。违法建筑延续至今，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被告桂林市自然资源局（原桂林市规划局）对原告张端智作出限于2018年1月7日前自行拆除所建违法建筑的行政处罚。 原告张端智诉称，原告在桂林市七星区会仙路6号16栋（原桂林市无线电一厂宿舍区）拥有合法住房一套。2017年12月29日，被告作出市规行决字〔2017〕第4-039号广西建设行政处罚决定，要求原告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，于2018年1月7日前自行拆除桂林市××星区××1-1-2的违法建筑。原告认为，被告作出的行政行为认定事实不清，主要证据不足，程序违法，严重侵害了原告的合法权益。为此，原告依据《中国人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特向贵院提起行政诉讼，请依法支持原告的诉讼请求。请求：1、撤销被告作出的市规划决字〔2017〕第4-039号《广西建设行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告对其主张向本院提交的证据有：1-1、涉案39-44号行政处罚决定书，证明被诉行政行为存在。2-1、由杨文军（原无线电一厂的行政科科长）等三人于2017年9月作出的一份书面说明《关于会仙路6号原无线电一厂生活区16栋扩建之事》，证明扩建部分的建设单位办理了相关的行政审批手续。2-2、一份集资清册，证明本案原告按照建设单位的要求缴纳了集资款。2-3、桂林市设计院制作的扩建工程总平面图，证明涉案房屋扩建部分是由无线电一厂作为建设单位委托设计院进行建筑工程的事实。2-4、桂林市房改小组作出的（1996）第24号批复，证明房屋扩建部分建房方案依法获得审批，并由桂林市房改领导小组将该批复抄送被告桂林市自然资源局。2-5、1997年11月经桂林市房改领导小组审核同意的该扩建房屋的住房审核表，以及建成住房的清册，证明无线电一厂经批准扩建房屋以及五位原告已经缴纳集资款项的事实。 被告辩称，一、行政行为主体合法，依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款和第六十四条的规定，被告作为桂林市规划行政主管部门，依法负有对行政区域内违法行为予以查处的职责，有权作出本案被诉行政行为，是合法的行政主体。二、原告违法扩建房屋事实清楚、证据确实充分。经查，原告于1996年在桂林市××星区××1-1-2所使用的房屋北侧扩建15.36平方米的房屋位于城市规划区内，且未依法办理建设工程规划许可证，严重影响城市规划，属于违法建设。三、被告适用法律正确，依据《中国人民共和国城市规划法》第三十二条之规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物，必须取得建设工程规划许可证。原告于1996年在桂林市××星区××1-1-2所使用的房屋北侧扩建15.36平方米的房屋位于城市规划区内，且未依法办理建设工程规划许可证，并使用至今仍未办理且无法采取改正措施。因此，被告依法适用现行的《中国人民共和国城乡规划法》第六十四条对原告作出限期自行拆除违法建筑的处罚是正确的。四、被告的执法程序合法。被告依据《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，于2017年8月1日对原告建设涉讼房屋一事进行立案调查，向原告送达了《住房和城乡建设行政执法调查通知书》要求原告依法接收调查，并进行了现场勘验。被告于2017年11月1日作出并向原告送达了《行政处罚告知书》，告知了拟作出的行政处罚决定及其依法享受的陈述、申辩和要求听证的权利，原告申请并参加了听证，但没有提供事实根据支持其主张，因此，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，于2017年12月29日作出了市规行决字〔2017〕第4-039号《广西建设行政处罚决定书》，并依法送达给了原告。因此，被告的行政执法程序是合法有效的。五、原告的房屋已经取得了房屋产权证，在有产权的基础上进行扩建，其建设人和所有人当属原告，因此被告以原告作为处罚对象是正确的。综上所述，被告对原告作出的市规行决字〔2017〕第4-039号《广西建设行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据：1-1、1985-2000的规划图，证明原告涉案建筑在规划范围内。1-2、委托书及调查笔录、勘查笔录，证明原告所扩建房屋未办理规划许可证，其面积为15.36平方米。2-1、立案表，证明案件适用一般程序。2-2、执法调查通知书及送达回证，证明被告依法书面通知原告接受调查询问，及依法送达原告的事实。2-3、案件审批表，证明案件调查终结，由被告委托的执法单位提出处理意见，经被告审核同意的事实。2-4、行政处罚（听证）告知书、送达回证及原告的申辩书、听证笔录，证明被告在作出行政处罚之前，依法履行了书面告知义务。2-5、市规行决字〔2017〕第4-039号行政处罚决定书、送达回证及照片，证明被告依法对原告作出具体行政行为的内容，及依法送达的事实。 经庭审质证，原告对被告提交的证据的质证意见为：1、对规划图的三性没有异议，2、对证据委托书、调查笔录、勘验笔录真实性没有异议，对其中委托书的合法性没有异议，但对调查笔录、勘验笔录的合法性不予认可，理由是作出调查和勘验的行政行为的主体不符合法律规定，证据显示该行为是由市城管支队第四大队的工作人员做出，按照被告所提供的委托书及法律规定，被委托单位实施行政行为应当以委托人的名义作出，但这两份证据均为显示被委托人信息。其次是调查笔录的内容不能得出涉案房屋扩建部分违反法律规定的结论，因为被告提供的仅有两份勘验证据，在该笔录当中，原告对于扩建的事实进行了明确清晰的陈述，对于无线电一厂依法办理了规划行政的手续，也向调查人员做了详细的情况介绍，并提供了有关办理扩建手续的经办单位、人员，以及办理经过的相关线索和信息，调查人员在没有就该线索履行调查职责，对涉案事实的认定缺乏充分证据的情况之下，将该笔录作为行政处罚确认违法的事实依据，是错误的。3、对程序上的证据的真实性没有异议，但对其合法性不予认可，理由是，被告没有作出本案行政处罚决定的法定职权，被告按照行政处罚的行政程序所实施的上列行为，没有法律依据，当然不具有合法性。 被告对原告提供的证据的质证意见为：1、对1-1三性没有异议。2、对2-1三性均不认可，理由是杨文军没有出庭作证，因此没有办法对其进行质证，而且杨文军是经办人，与本案有利害关系，请求法庭不予采纳。3、对2-2集资清册的真实性、证明目的予以认可，同时证明了本案的违法建筑系本案原告所建及所有。4、对2-3设计图的真实性没有异议，对其关联性和证明目的有异议，不能证明本案的建筑的合法性，理由是本案的建筑仅有设计图并未得到规划部门的规划许可以及施工许可。5、对2-4、2-5房改领导小组的批复及相关材料的真实性予以认可，但是对其证明目的以及关联性不予认可，这只是环保部门的批复，并未得到规划部门的许可，因此不能证明涉案建筑的合法性。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-1、2-2,符合证据三性要求，被告亦无异议，本院予以认定；原告提交的证据2-1，被告不予认可，经办人未出庭质询，不符合证据规则，本院不予认定；原告提交的证据2-3、2-4、2-5，本院对其真实性予以认定。被告提交的证据1-1、1-2、2-1、2-2、2-3、2-4、2-5，本院予以认定，但对其证明内容在本院认为中综合评述。 经审理查明，原告张端智在桂林市七星区会仙路6号16栋（原桂林市无线电一厂宿舍区）拥有合法住房一套(1991建设，1993年入住)。该住房系原告于1996年5月享受职工房改政策购买原桂林市无线电一厂宿舍房取得，并办理了房产证、国有土地使用权证(建筑面积89.66平方米)。2000年3月，桂林市房地产管理局统一换发了新的房屋产权证(建筑面积89.66平方米)。1996年6月，经桂林市房改领导小组同意，由桂林市无线电一厂牵头，原告张端智等购房户出资对涉案房屋进行了扩建，但未取得建设工程规划许可证。2016年12月30日，被告与桂林市城市管理监察支队签订《行政执法委托书》，将违法建设的查处工作委托给桂林市城市管理监察支队实施。原告因涉嫌在桂林市××星区××1-1-2所使用的房屋中北侧扩建部分未办理规划审批手续，于2017年8月1日被立案调查。同日，向原告送达《住房和城乡建设行政执法调查通知书》，要求原告于2017年8月2日15时前往该支队接受调查，2017年8月2日，由桂林市城市管理监察支队执法人员制作《现场检查（勘验）笔录》及绘制检查（勘验）示意图，测量出扩建砖混面积15.36平方米。同日，原告按通知书确定的时间前往接受调查询问。2017年11月1日，被告向原告送达《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》。2017年11月3日，原告向被告提交《行政处罚听证申请书》，因不服被告作出的《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书拟定处罚，向被告提出听证申请。2017年11月28日，被告向原告送达《住房和城乡建设行政处罚听证会通知书》。2017年12月7日，在被告处举行行政处罚听证会。同日，被告作出《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》，将2017年11月1日作出的《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》中载明的原告房屋扩建部分地址会仙路16号更正为会仙路6号16栋。2017年12月29日，被告作出《广西建设行政处罚决定书》(市规行决字〔2017〕第4-039号)，认定：原告在桂林市××星区××1-1-2所使用的房屋扩建部分面积15.36平方米未办理规划建设审批手续，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定限于2018年1月7日前自行拆除所建违法建筑。原告以市规行决字〔2017〕第4-039号《广西建设行政处罚决定书》认定事实不清，主要证据不足，程序违法，严重侵害了原告的合法权益为由，诉至法院，提出前述诉讼请求。 另查明，2018年4月，原告张端智涉案的房屋已被强制拆除完毕。 本院认为，认定违法建筑不能只审查有无建设工程规划许可证等建设手续和产权证书，而应当综合考虑历史性因素、现实居住需求及行政管理状况等因素。对涉及建成时间较早、存续期间规划等管理规范发生变化的，应充分考虑建筑物或构建物的形成年代、法律规范变更情况、行政管理状况及违建形成原因、当事人主观过错程度、实际使用状况等因素，依法兼顾各方利益，尽可能依照现行法律规范补办手续、限期改正。擅自建设的建筑并非全部需要拆除，部分建设是可以通过一定措施，比如通过补办手续、缴纳罚款等方式予以纠正。行政机关实施行政行为，应当遵守及时行政、合法行政原则，充分尊重行政相对人对行政机关的信赖，考虑长期形成的相对人已经获得的生产生活秩序利益。原告涉案的房屋建成于1991年，被告认定为违法的扩建部分于1996年建成，存续期间已经长达20多年，生活秩序已经稳定，被告一直未进行查处，有违及时行政原则。长期未予查处，使原告丧失了可能获得纠正违法、减轻损失的机会，并且，原告涉案的房屋办理了相关的产权凭证，其扩建部分当时也经过桂林市房改领导小组同意，符合当时的政策，对其不宜适用现行法律径行认定为违法建筑。原告涉案的房屋扩建部分并非抢搭抢建，而是在房屋原基础上经过设计后扩建，已经结为一体，应当考虑到拆除扩建部分对房屋整体的影响，故对其处置亦应当考虑现实状况及原告的生活现状。在诉讼期间，原告的涉案房屋已被强制拆除完毕。原告有理由相信，被告对原告所建房屋进行处罚并限期拆除，被告的处罚法目的不是为了城市规划管理秩序，而是为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程，有“以拆违代替拆迁”之嫌，违反行政正当性原则。 综上，桂林市规划局作出的市规行决字〔2017〕第4-039号《广西建设行政处罚决定书》存在明显不当的情形，依法应当予以撤销。原告要求撤销被告作出的市规划决字〔2017〕第4-039号《广西建设行政处罚决定书》的诉讼请求，理由充分，本院予以支持。鉴于原告涉案房屋已被拆除，已经没有可撤销的内容，故依法应确认该处罚决定违法。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告桂林市自然资源局（原桂林市规划局）作出的市规行决字〔2017〕第4-039号《广西建设行政处罚决定书》违法。 本案案件受理费50元，由被告桂林市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或桂林市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费人民币50元（收款单位：桂林市中级人民法院，账号：20×××16，开户行：桂林农行高薪支行），上诉于桂林市中级人民法院。递交上诉状后七天内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。 审 判 长  梁小超 审 判 员  欧阳东 人民陪审员  蒋小鸾 二〇一九年十二月九日 法官 助理  廖 勇 书 记 员  廖咏雪