宁夏回族自治区银川市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）宁01行初992号原告银某。法定代表人张某1，该合作社负责人。委托代理人董某，北京市盈科律师事务所律师（特别授权）。被告银川市西夏区人民政府。法定代表人张某2，区长。委托代理人韩某，银川市西夏区司法局副局长（特别授权）。委托代理人戴某，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。原告银某(以下简称双飞养殖合作社)因与被告银川市西夏区人民政府(以下简称西夏区政府)、银川市西夏区城市管理综合执法局(以下简称西夏区综合执法局)行政强制一案，于2018年10月10日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月10日受理后，向被告西夏区政府、西夏区综合执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告双飞养殖合作社负责人张某1及其委托代理人董某，被告西夏区政府的委托代理人韩某、戴某，被告西夏区综合执法局副局长张文及其委托代理人王金虎、孙尚云到庭参加诉讼，庭审中,原告当庭撤回对被告西夏区综合执法局的起诉,本案现已审理终结。原告双飞养殖合作社诉称，原告系银川市西夏区高家闸新小线六公里处已登记成立的养殖专业合作社。被告认为原告养殖区院内房屋属违法建设，组织西夏区综合执法局等部门对原告养猪场建筑设施强行拆除，所有的设施设备及生猪被转移，被告的拆除行为给原告造成巨大的经济损失。原告多次找被告协商损失赔偿未果。为维护原告的合法权益，现提起行政诉讼，请求确认被告将原告养殖合作社建筑物、构筑物及地上附着物强行拆除的行为违法，并判令被告赔偿因强拆造成的经济损失共55121950元，本案诉讼费用由被告承担。被告西夏区政府辩称，一、拆除原告养猪场的行政行为合法。二、相关部门依法实施拆迁行为，并无不当，原告请求赔偿因拆迁产生的损失没有事实和法律依据。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告西夏区政府在举证期限内向本院提交以下证据：第一组:1-1.1-2.1-3.宁夏绿世界综合开发有限公司与张新明、张国华、吴川签订的《土地承包开发合同》三份；1-4.《通知书》一份；1-5.《告知书》一份；1-6.《贺兰山管理局关于请求对局属土地建养殖场污染环境问题进行整治的函》宁贺管函【2018】52号函；1-7.《西夏区镇北堡镇人民政府关于对贺兰山国家级自然保护区管理局所属土地上养殖场污染问题进行查处的函》；1-8.《西夏区镇北堡镇人民政府关于对贺兰山国家级自然保护区管理局所属土地上养殖场污染问题进行查处的函》；1-9.《银川市西夏区人民政府关于整治双飞养猪场等养殖场的函》银西政函【2018】94号函；1-10.银川市西夏区人民检察院银西检民（行）行政违监【2018】64010300034号《检察建议书》一份；证明目的：1.涉案土地承包开发合同到期后，宁夏贺兰山国家级自然保护区管理局委托宁夏苏峪口国家森林公园有限公司多次向原告送达告知书，通知原告在2017年12月31日之前交回承包地。原告在知道合同到期的情况下，依然扩建养猪场。因宁夏贺兰山国家级自然保护区管理局没有行政执法权，被告配合其收回土地，维持现场秩序。2.原告对地上建筑物和附着物没有法律上的权利依据，同时也没有继续经营的可期待利益，要求赔偿三年的营业损失和地上附着物损失没有合法性基础。第二组：2-1.西夏区综合执法局《限期拆除通知书》银西城综限拆字【2018】第0004684号；2-2.西夏区综合执法局《限期拆除搬离通知书》；3.送达限期拆除通知现场视频记录（光盘），证明目的：经多次通知原告搬迁，原告拒不搬离。被告组织相关部门于2018年8月16日拆除养殖场。经庭审质证，原告对证据一中1-1、1-2、1-3三份《土地承包开发合同》的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。认为原告承包的土地并非是从该三人处转包而来的。对1-4、1-5的真实性、合法性、关联性不予认可。该《通知书》和《告知书》并非向原告所发。对1-6的真实性、合法性、关联性亦不予认可。原告土地并非从张新民、张国华、吴川三人处转包。且原告的养殖场经过环保等多部门检查均符合相关规定，不存在严重污染的情况。对证据1-7、1-8、1-9的真实性、合法性、关联性不予认可。该证据反映原告养殖场没有建立相应的粪便处理设施对环境造成污染，内容不属实。对证据1-10的真实性认可，对其证明目的不予认可。《检察建议书》中所反映原告养殖区属于国有农业用地属实。对其中记载原告养殖场未履行环保审批手续造成周边大气、固废、地下水等环境持续污染等内容不属实。原告在成立及经营过程中先后得到自治区农牧局、水务局等多部门的批准，且持有排污沼气等设施的建设审批手续，有合法的经营资质。原告对证据2-1、2-2的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可。原告所属区域属于农业用地。原告养殖区内的建筑物不属于违法建筑。两份《通知书》的内容没有法律依据。对2-3不认可。原告向本院提交以下证据：证据一：《营业执照》、《动物防疫条件合格证》各一份。证明原告于2009年6月22日依法成立，主要经营生猪养殖及养殖技术服务等，原告的养猪场动物防疫条件合格。原告具有合法的养殖经营资格。证据二：《宁夏贺兰山国家级自然保护区管理局证明》一份。证明原告2009年承包宁夏贺兰山国家级自然保护区管理局土地用于养猪，该管理局知晓并认可原告的经营事项，原告养猪场的土地来源合法。证据三：《关于公布2017年自治区级畜禽养殖标准化示范场名单的通知》。证据来源：宁夏回族自治区××区。证明目的：原告经营设施完善，各项指标达标，在2017年被评为自治区级畜禽养殖标准化示范场。证据四：《西夏区农牧水务局证明》一份、《关于银某大型沼气建设项目初步设计及投资概算的批复》一份。证明原告的养殖场属于西夏区限养区，是在指定范围内允许发展养殖业的区域，同时证明原告建设粪污处理设施、有机肥加工车间及沼气池是按照政府部门的相关要求进行的。证据五：《现场环境监察记录表》两份。证明银川市环境监察支队出具的《现场环境监察记录表》中载明原告的养猪场存栏量约1万只，占地面积40亩，建有11个养猪棚，场区建有一套沼气设施。第六组证据：《银某养猪场粪污资源化综合利用建设项目》（网页截屏）。证据来源：西夏区农牧局网站。证明原告的养猪场的规模、设施、经营能力等。第七组证据：《银川市西夏区畜禽产品质量安全监督检查表》一份。证明原告建有沼气池、有机肥厂，营业收入包括肉店销售等。第八组证据：（2018）宁银国安证字第12427号、（2018）宁银国安证字第12435号《公证书》两份。证明原告的养猪场被强拆前的财产状况及被告未经原告同意，单方联系购买人，对原告养殖场内的猪未区分怀仔母猪、空怀母猪、公猪、仔猪、肉猪等，其随意处分的行为对原告造成上千万元的经济损失。证据九：网络新闻报道两份、银川日报一份、现场照片三份。证据来源：西夏区政府网站。证明目的：2018年8月16日，被告为实施环境综合整治，组织西夏区综合执法局等部门对原告养猪场进行强拆，拆除猪棚、饲料间、发酵池等建筑物、构筑物1.1万余平方米，转移生猪4600余头。同时证明，原告的养猪场年出栏量万余头，被告西夏区政府强拆行为对原告造成巨大的经济损失。证据十：财产统计表一份。证明被告的强拆行为造成原告养猪场损失总额达55121950元。经庭审质证，被告对原告提交的证据发表以下质证意见：对证据一无异议。证据二系复印件，且该复印件注明的盖章日期为2009年，原告不能证明其所占用土地来源的合法性。被告已举证证明原告通过从他人之处层层转包方式使用涉案土地，该土地承包合同已于2017年12月31日之前到期。证据三不具备证据的法定的形式，不予认可。对证据四中的《西夏区农牧水务局证明》的证明目的不认可。该证明中要求原告必须建设粪污处理设施，做好粪污资源化利用工作。说明原告的养殖场没有粪污处理设施，达不到起码的环保要求。对《关于银某大型沼气建设项目初步设计及投资概算的批复》的真实性、合法性无异议，对其关联性及证明目的不予认可。该批复是2015年7月14日作出的，而前述西夏区农牧水务局证明说明其事实上没有建设粪污处理设施。对证据五无异议，该两份证据同时证明原告的养殖场没有及时处理猪粪避免异味发生，给周围环境造成了污染。证据六不符合证据的法定形式，不予认可。证据七中没有西夏区农牧局的印章，对其真实性有异议。对证据八的证明目的有异议。公证书无法反映原告的经济损失是否合法以及具体损失金额。对证据九的网页报道内容的真实性、合法性及关联性无异议，对其部分证明目有异议。该份证据同时说明原告养殖场给周边群众造成污染，被中央第二环境保护督查组列为督办案件，并交由银川市政府督办落实。被告对于原告的养殖场拆除的行政强制行为符合上述中央环保督察组以及市委、市政府的工作安排。对照片的真实性、合法性及关联性无异议，对其证明目的不予认可。证据十系原告单方制作，不予认可。本院对上述证据认证如下：被告提交的证据一中1-1、1-2、1-3三份《土地承包开发合同》欲证明涉案土地承包经营权的流转情况，原告否认其养殖场并非是从张新明、张国华、吴川处转包而来的，但未提供有效的承包经营流转证明，本院对上述《土地承包开发合同》予以采信；被告提供的其他证据内容客观真实，来源合法，且与本案具有关联性，本院予以采信，但上述证据欲证明其拆除行为的合法性的证明目的，不予确认。原告提交的第一组证据《营业执照》、《动物防疫条件合格证》被告无异议，本院予以采信。原告提交的第二组证据欲证明其所占用土地来源的合法性，该证据系复印件，被告当庭提出异议，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（一）项规定，本院对其证明力，不予确认；原告提交的证据三来源于宁夏回族自治区××区，本院予以采信；原告提交的证据四中《西夏区农牧水务局证明》虽系复印件，但被告对其真实性、合法性及关联性均认可，本院予以采信。证据四中的《关于银某大型沼气建设项目初步设计及投资概算的批复》是宁夏回族自治区农牧厅对原告建设项目初步设计及投资概算的批复，不能达到原告的证明目的，本院不予采信。原告提交的证据六来源于西夏区农牧局网站，本院予以采信。原告提交的证据十系其单方制作统计，在无其他有效证据印证下，本院对其证明力，不予采信。原告提交的证据五、八、九，本院予以采信。经审理查明，宁夏苏峪口国家森林公园有限公司前身系宁夏绿世界综合开发有限公司,隶属宁夏贺兰山国家级自然保护区管理局。1998年1月，宁夏绿世界综合开发有限公司分别与张新民（崔光同）、张国华、吴川签订土地承包合同，合同约定承包期限为20年，至2017年12月31日止。承包人只限用于种植和养殖业，2007年，张新民等人将25.92亩土地转包出租给张鹏飞等人，2009年6月22日，张鹏飞作为经营者组建成立原告银川市双飞养殖农民专业合作社。经营生猪养殖及养殖技术服务等。原告的养猪场持有动物防疫条件合格证。涉案土地合同到期后，贺兰山国家级自然保护区管理局委托苏峪口森林公园向原告发出通告，通知原告在2017年12月31日之前交回承包地。2018年,因原告未履行环保审批手续造成周边大气、固废、地下水等环境持续污染，被中央第二环境保护督查组列为督办案件。2018年6月13日，西夏区综合执法局作出银西城综限拆字【2018】第0004684号《限期拆除通知书》，以原告未取得合法有效的建设审批手续，擅自在其养殖场内建设建筑物行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条之规定，责令原告于2018年8月16日前自行拆除。2018年6月18日，西夏区镇北堡镇人民政府向西夏区环保分局、西夏区农牧水务局、贺兰山国家级自然保护区管理局发函，请求对原告等6家养殖场的环境污染问题进行查处。2018年6月22日，银川市环境监察支队现场环境监察记录载明“现场监察该场位于西夏区新小线自保局旁，主要从事生猪养殖，目前存栏量月1万只，占场面积40亩，建有11个猪棚，场区建有一套沼气设施，在场区北侧有少量猪粪未采取有效措施”。2018年8月14日，银川市西夏区镇北堡镇人民政府申请银川市国安公证处对原告地上附着物及室内物品进行证据保全，银川市国安公证处出具（2018）宁银国安证字第12427号公证书。2018年8月16日，西夏区综合执法局对原告下发《限期拆除搬离通知书》，要求原告自行搬离并限期拆除违法违规建筑物，恢复场地原貌。并告知其逾期搬离应承担的责任等。当日，被告西夏区政府开始组织相关部门对原告养猪场进行强拆。2018年8月16日至8月19日，银川市西夏区镇北堡镇人民政府申请银川市国安公证处对原告养殖场生猪装运过程及现场状况进行证据保全，银川市国安公证处出具（2018）宁银国安证字第12427号公证书，公证人员全程清单记录现场出售生猪头数、重量等。庭审中,因被告西夏区政府和西夏区综合执法局均认可西夏区政府组织实施了此次行政强制行为,原告当庭撤回对被告西夏区综合执法局的起诉。原告认为被告非法强行拆除原告养殖场并擅自将原告养殖场内的生猪转移、出售的行为，损害了原告和合法权益，造成原告5500万余元的经济损失，故诉至法院，请求判如所请。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划管理法》（2015修订）第四十条及第四十四条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设及临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。本案中，原告未提交其养殖场用地及养殖场内建筑物等合法有效的审批手续，其畜禽养殖场前期经营虽经过相关农牧水务部门的审核，但在后续经营中，未履行环保审批手续造成周边大气、固废、地下水等环境持续污染，被中央第二环境保护督查组列为督办案件，被告西夏区政府职能部门西夏区综合执法局于2018年6月13日向其发出《限期拆除通知书》，责令其自行拆除。被告西夏区政府在期限届满后组织相关部门对原告养殖场及养殖场内的生猪实施了强制拆除、转移、出售行为，故被告西夏区政府是本案适格被告并应对本案强制拆除行为的合法性承担举证责任。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施应当按照法定的权限、范围、条件和程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条及第四十四条对行政机关强制执行程序作出明确规定。行政机关实施行政强制行为，应当依照法定程序。被告在对原告养殖场及养殖场内的生猪实施了强制拆除、转移、出售时未制作行政决定书，陈述作出决定的事实、理由、依据，并保障当事人的陈述权和申辩权，属程序违法，故该行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的应当撤销的行政行为，基于原告养殖场及生猪已被强制拆除、变卖，该行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认为违法行为。关于原告要求被告赔偿因强拆造成的经济损失共5512195元的赔偿请求，应由行政机关先行作出处理为宜。综上，原告要求确认被告强制拆除其建筑物、构筑物及地上附着物的行为违法的诉讼请求，依法应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、确认被告银川市西夏区人民政府强制拆除原告银某建筑物、构筑物及地上附着物的行为违法；二、被告银川市西夏区人民政府于本判决生效之日起六十日内针对原告银某的赔偿请求作出处理。案件受理费50元，由被告西夏区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长  高凤梅审判员  刘煜姗审判员  宁 丽二〇一九年九月三十日书记员  段思琦附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；……第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《中华人民共和国行政强制法》第四条行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。