广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤行终375号上诉人（原审原告）：郑南德，男，1943年1月8日出生。委托代理人：戴文鑫，广东雅商律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府。住所地：广东省中山市**松苑路**市政府大楼。法定代表人：焦兰生，市长。委托代理人：谢怀斌。原审第三人：中山市国土资源局。住所地：广东省中山市石岐区兴中道**国土房管大楼。法定代表人：吴伟强，局长。原审第三人：中山市人民政府东区办事处。住所地：广东省中山市中山五路。法定代表人：郭卫华，主任。原审第三人：中山市林业局。住所地：广东省中山市中山三路****。法定代表人：卢灶辉，局长。原审第三人：黎善良，男，1962年6月8日出生，汉族。上诉人郑南德因诉被上诉人中山市人民政府（以下简称中山市政府）土地登记行政纠纷一案，不服广东省中山市中级人民法院（2017）粤20行初50号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：郑南德为原中山市苗圃场的职工，现中山市东区东苑南路114号为原中山市苗圃场的职工住房。1998年3月，郑南德原住房因修路拆迁，原中山市苗圃场则将涉案房屋折价置换给郑南德使用，但上述房屋及土地使用权未进行权属登记确认产权。1998年12月31日，中山市国土资源局作出中国土征复[1998]6470号《关于东区办事处黎善良申请使用土地的批复》：1.同意中山市人民政府东区办事处（以下简称东区办事处）使用原中山市苗圃场位于城桂路侧的山地16620.9平方米，其中道路占3960平方米作划拨工业用地；2.同意黎善良受让原中山市苗圃场位于城桂路侧的山地16666.7平方米，其中，道路占1435.33平方米作工业用地。1999年4月15日，郑南德因建设新安公路需使用其居住的涉案房屋所在的土地的问题，通过市长信箱提交信访信件，要求解决其房屋征收的补偿问题，中山市信访办公室将该件转给中山市林业局办理，中山市林业局于1999年5月4日回复郑南德称：1.涉案土地被中山市政府划拨给东区办事处，由东区办事处按照每亩3万元的标准向原中山市苗圃场支付青苗补偿费，中山市公用事业局对收回土地所涉房屋建筑物按照不同类别向原中山市苗圃场支付了补偿款；2.苗圃场已将郑南德的房款退回郑南德本人，并已给其安排了新宿舍居住，但郑南德拒不搬迁。1999年11月1日，中山市政府向东区办事处颁发了国（1999）212037号国有使用权证，郑南德认为，中山市政府在未对涉案房屋进行补偿的情况下就直接将涉案土地颁证给东区办事处，明显违法，遂诉至原审法院，请求判令：1.确认中山市政府向第三人东区办事处颁发的国（1999）212037号国有土地使用权证的行政行为违法，并判决撤销该行政行为；2.判令中山市政府向郑南德赔偿人民币300万元；3.判令中山市政府承担本案全部诉讼费用。原审法院认为，本案中，中山市政府依据中国土征复[1998]6470号《关于东区办事处黎善良申请使用土地的批复》将涉案土地颁证至东区办事处名下。因此，与涉案房屋存在利害关系的应为上述用地批复以及在先的国有土地收回的行为，而上述用地批复之后的颁证行为与郑南德不存在利害关系，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”、第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，原审法院对郑南德的起诉予以驳回。综上所述，原告郑南德要求确认中山市政府为中山市人民政府东区办事处颁发的涉案国有土地使用权证违法并请求予以撤销理据不充分，原审法院不予支持，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告郑南德的起诉。上诉人郑南德不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审裁定仅凭中山市林业局的单方阐述即作出中山市林业局已向上诉人退回房款的认定，该认定事实错误。二、上诉人在本案起诉前，已对涉案地块中的分证行政行为提起另案诉讼，在该案裁定的指引下提起本案诉讼，原审裁定以上诉人不具有原告主体资格为由驳回起诉，严重偏袒被上诉人，变相纵容有关部门对原审第三人黎善良囤地、炒地行为。三、本案中，被上诉人没有任何证据证明其作出的被诉行政行为合法，原审裁定直接驳回上诉人的起诉，截断上诉人的维权之路，进一步激化社会矛盾。上诉请求：1、撤销原审裁定，改判确认中山市政府向原审第三人东区办事处颁发的国（1999）212037号国有土地使用权证的行政行为违法；2、判决被上诉人向上诉人赔偿损失人民币300万元整；3、由被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。被上诉人中山市政府答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原审裁定。二、该府核发的被诉《国有土地使用权证》程序合法，事实清晰，具体行政行为合法有效。三、上诉人与涉案土地不存在法律上的利害关系，涉案土地发证行为对其权利义务不产生实际影响，应驳回其起诉。四、上诉人要求赔偿的请求无事实及法律上的依据。请求法院依法驳回上诉人的起诉。原审第三人中山市国土资源局提交意见称：一、该局作出的被诉国有土地使用权设定登记，程序合法，事实清晰，具体行政行为应予维持。二、上诉人与涉案土地不存在法律上的利害关系，涉案土地发证行为对其权利义务不产生实际影响，应驳回其起诉。三、被诉国有土地使用权证已依法注销，上诉人要求赔偿亦无事实及法律上的依据，应驳回其起诉。原审第三人黎善良提交意见称：一、上诉人与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，依法应当驳回起诉。上诉人并未提供任何涉案土地的相关物权证明。上诉人诉称涉案土地上盖石屋是由中山市苗圃场安置给其使用，但涉案土地在颁发被诉国有土地使用权证前是东区办事处的划拨土地，并不属于中山市苗圃场名下。三、上诉人起诉要求的损失赔偿既无法律依据也无事实依据，应当驳回其上诉请求。原审第三人东区办事处、中山市林业局未提交意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。另查明，1999年4月15日，郑南德向中山市市长提交一份信访材料，内容载明：“市长：我将有关我住房问题，在市长接待日向您反映。我现住苗圃场石楼地下，面积76.03平方米，已折价给我。有收款单据和证明书一份。现苗圃场要卖我住房所在地，我的住房得不到合理解决。苗圃场将离垃圾场几十米远的一间房给我，那间房的环境卫生不好，……我不接受，但苗圃场已于3月29日停掉我家的水、电，为了保护我们的合法权益，我将提出以下要求：1、补偿一间和现住房相等环境的房屋。2、如果没有同等条件的房屋补偿，可照市价补偿款项。3、即供应水、电，直至条件成熟搬迁，望能得到合理的补偿。”本案一审庭审时，郑南德确认上述信访材料系当时信访部门代为书写，最后由其本人签名确认的。2017年2月9日，郑南德以中山市政府、中山市国土资源局为被告向原审法院提起另案行政诉讼，请求确认中山市政府向中山市国土资源局颁发中府国用（2001）213213号国有土地使用权证的行为违法并予以撤销，向其赔偿人民币300万元。原审法院于2017年8月1日作出（2017）粤20行初17号行政裁定书，认为“郑南德作为利害关系人可以对其最近的登记行为或者对此后转移登记行为一并提起诉讼，只有遇到善意取得第三人以后的行为，到此不具有了原告主体资格。在第一次登记的司法审查结果出来之前，其与其后的变更或转移登记是否具有利害关系不明确，如果判决撤销第一次登记行为，则具有起诉后续登记的资格。反之则没有。具体到本案，市政府2001年办理的中府国用（2001）213213号国有土地使用权证登记不属于初始登记，且郑南德已经另案对初始登记行为提起了撤销、赔偿诉讼，因此，郑南德径行起诉后续行为则不具有原告主体资格”，裁定驳回郑南德对中山市人民政府、中山市国土资源局的起诉。郑南德未提起上诉，上述裁定已经发生法律效力。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”。本案中，上诉人郑南德以被上诉人中山市政府在未对其进行补偿的情况下于1999年11月1日向原审第三人东区办事处核发国（1999）212037号《国有土地使用权证》违法为由，提起本案诉讼，请求确认上述发证行为违法并赔偿其损失。根据本案查明的事实，涉案国有土地的使用权原属于原中山市苗圃场，郑南德并非涉案国有土地使用权人。中山市国土资源局于1998年12月31日作出了中国土征复[1998]6470号《关于东区办事处黎善良申请使用土地的批复》，将涉案国有土地划拨给东区办事处使用。中山市林业局作为原中山市苗圃场的上级主管单位亦在本案一审时确认，东区办事处已按每亩3万元的青苗补偿费支付给原中山市苗圃场，被征用土地上的所有房屋建筑物也由中山市公用事业局核定价款后补偿给了原中山市苗圃场。原审法院据此认定，中山市政府根据上述批复作出的被诉颁证行为与郑南德之间不存在法律上的利害关系，并裁定驳回郑南德的起诉，并无不当，本院依法予以维持。郑南德上诉主张，原审法院认定事实错误，其起诉是根据另案诉讼的指引，被诉行政行为不合法等，上诉请求撤销原审裁定并支持其诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年十二月二十日法官助理李莎书记员赖心仪