海南省海口市中级人民法院   行政裁定书   （2019）琼01行终336号   上诉人（原审原告）原告唐家洲，男，1990年10月27日出生，汉族，公民身份号码XXX，住海口市琼山区。   被上诉人（原审被告）海口市市场监督管理局美兰分局，住所地海南省海口市龙华区大同路**华能大厦。   法定代表人邢孔亮，局长。   委托诉讼代理人廖权，该局工作人员。   委托诉讼代理人王丽璇，海南中邦律师事务所律师。   上诉人唐家洲因与被上诉人海口市市场监督管理局美兰分局（以下简称市场监管局美兰分局）食品安全行政管理一案，不服海口市秀英区人民法院（以下简称原审法院）作出的（2019）琼0105行初311号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年11月26日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。   2019年9月20日，唐家洲因不服市场监管局美兰分局对唐家洲投诉举报事项所作的处理，起诉至原审法院，请求：一、撤销市场监管局美兰分局于2018年12月18日作出的回复，并责令市场监管局美兰分局依据《海南省食品安全案件行政处罚裁量基准》重新调查追究宜之家超市销售过期食品的责任或给予改判；二、申请行政执法审查监督市场监管局美兰分局行政行为违法。   原审法院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。也就是说，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应首先举证证明被诉行政行为与其具有法律上的利害关系，从而取得原告诉讼主体资格。本案中，唐家洲称购买了案外人宜之家超市销售超过保质期食品而向市场监管局美兰分局投诉。市场监管局美兰分局受理投诉后，对案外人的违法行为进行了立案调查，并责令该超市下架过期食品。至于后续对违法行为如何处理，应由行政机关依据职权根据调查的事实及相关法律法规的规定作出处理决定，该处理的结果与投诉举报人并无法律上的利害关系。市场监管局美兰分局对案外人违法行为所作的处罚，对唐家洲的权利义务并不产生实际影响，与唐家洲没有法律上的利害关系。因此，唐家洲的起诉不予受理；已经受理的，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项，第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回唐家洲的起诉。本案不收取诉讼费，原收取的诉讼费50元退还唐家洲。   上诉人唐家洲上诉称：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定，“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”属于“与行政行为有利害关系”。   二、唐家洲在该店购买到了过期食品，为维护自身合法权益向行政机关投诉。举报人的身份不适格，但具有被害人身份的投诉举报人的原告身份是否适格的问题，此类解释尚有争议，最高院并未达成一致意见。本人因有争议才诉诸法院，目的是寄托于法院定纷止争。但法院不应拿目前有争议的，仅靠个别学者解读，并未全国统一的（个人）司法理解来解决人民的纷争，不利于限制公权力。   三、该局对该案的处理，唐家洲认为低于海南省食品安全案件行政处罚裁量基准，明显不合理，特起诉。琼食药监法（2018)28号海南省食品安全案件行政处罚裁量基准乃是海南省食品药品监督管理局响应国家号召，针对海南省省情制定，目的是为了规范执法。但市场监管局美兰分局有法不依，未规范执法，造成了国家罚没损失，存在明显不合理，本人要求重新追究做出处罚。同时，不依据《海南省食品安全案件行政处罚裁量基准》处罚，是该局的失信行为，明显不合理，且该超市周围乃是学校或密集人口区。根据市场监管局美兰分局的答复书内容，唐家洲不知道做出减轻、从轻处罚的证据理由是什么，证据是否足够充分。   四、根据《海南省行政执法过错责任追究暂行办法》、《海南省规范行政处罚自由裁量权办法》第十三条、《海南省行政执法和行政执法监督规定》追究其相关人员滥用自由裁量权的责任。在裁量基准的修订原则中已经对其合理性做出了解释，行政执法人员只能依据基准进行处罚，无权私自解读，并超越裁量基准做出处罚。对于行政部门的监督，仅依靠政府自身力量还不够，需要市民对行政部门的敢于亮剑，促进依法行政。   综上，特提起上诉，请求：（一）撤销市场监管局美兰分局2018年12月18日作出的回复中关于该案的处罚，并责令该局依据《海南省食品安全案件行政处罚裁量基准》重新调查追究宜之家超市销售过期食品的责任；或请求法院给予改判；（二）申请行政执法审查监督市场监管局美兰分局行政行为违法、程序和作出的结果都违法；（三）撤销驳回唐家洲起诉的行政裁定书。   被上诉人市场监管局美兰分局答辩称：一、2018年10月18日，市场监管局美兰分局收到12345政府投诉热线转办件“关于美兰区和平南路宜之家超市购买到过期商品的问题”，遂对涉案商店海口美兰宜之家生活超市（即涉案宜之家超市）进行检查，在该超市一货架的第一层（从上面数起）查到消费者投诉的好吃点高纤蔬菜饼5包，在上述5包好吃点高纤蔬菜饼的外包装标签上标明：生产日期：2017年11月11日，保质期：10个月。以上5包食品均超过了保质期。市场监管局美兰分局扣押了过期食品，并以宜之家超市涉嫌经营超过保质期的食品予以立案调查。经过现场检查，对宜之家超市的负责人进行询问以及向宜之家超市负责人搜集相关材料后。2018年11月30日，市场监管局美兰分局综合全部调查取证的事实，确认该超市违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第十项的规定，应当按照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（五）项的规定进行处罚，同时确认该超市符合《行政处罚法》中规定的减轻处罚的情形，遂决定对该超市减轻处罚，作出了（海美）食药监食罚[2018]137号《行政处罚决定书》，并于当日直接向宜之家超市送达。宜之家超市承认其违法行为亦认可市场监管局美兰分局作出的处理结果，于2018年12月4日缴纳了全部罚没款。   二、唐家洲不服市场监管局美兰分局向宜之家超市作出的上述《行政处罚决定书》，遂提起行政诉讼。但唐家洲作为投诉举报人，对于市场监管局美兰分局所做的此行政处罚行为，没有起诉主体资格，无权提起行政诉讼。   三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和《中华人民共和国食品安全法》第十二条的规定，唐家洲通过12345政府热线举报案外人销售过期食品的行为，属于对食品安全违法行为的举报。市场监管局美兰分局对案外人所作的处理对唐家洲的权利义务并不产生实际影响，与唐家洲没有法律上的利害关系，请求二审法院依法驳回唐家洲的起诉。   本院认为，本案的焦点为：唐家洲提起本案诉讼是否符合法定的起诉条件。   首先，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，唐家洲通过12345政府热线举报宜之家超市销售过期食品的行为，属于对食品安全违法行为进行的举报。唐家洲举报的食品安全违法行为，侵害的是不特定多数的社会公众利益，市场监管局美兰分局对其举报作出或未作出处理的行为与唐家洲并无法律上的利害关系，对其权利义务并不产生实际影响。对于唐家洲在宜之家超市购买到过期食品而发生的自身合法权益受侵害的情形，属于民事侵权范畴，可另案主张，不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定的情形。   其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责；行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。本案中，市场监管局美兰分局对宜之家超市销售过期食品的行为作出或未作出处理的行为，依法应由人民检察院履行监督职责并对此提起行政公益诉讼，唐家洲不具备行政公益诉讼的原告资格。因此，唐家洲提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法不应受理；已经受理的，应裁定驳回起诉。   综上，原审法院裁定驳回唐家洲的起诉并无不当，本院予以维持。唐家洲的上诉主张不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 傅海燕   审判员 温 方   审判员 孙 晓      二〇一九年十二月十三日   法官助理 梁 汕   书记员 林 夕   附相关法律法规条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。   有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。   有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。   人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。   第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：   （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；   （二）有明确的被告；   （三）有具体的诉讼请求和事实根据；   （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《最高人民法院关于适用的解释》   第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。   下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：   （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法明确授权实施的行为；   （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；   （三）行政指导行为；   （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；   （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；   （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；   （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；   （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；   （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；   （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。   第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：   （一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；   （二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；   （三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；   （四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；   （五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；   （六）其他与行政行为有利害关系的情形。