宁夏回族自治区中宁县人民法院行政判决书（2019）宁0521行初17号原告苳某，不识字，住宁夏回族自治区海原县。原告车某，不识字，住宁夏回族自治区海原县。原告黎某，不识字，住宁夏回族自治区海原县。原告张某，不识字，住宁夏回族自治区海原县。原告方某，住宁夏回族自治区海原县。被告海原县自然资源局。法定代表人罗某。委托代理人马某，1974年3月20日出生，大学文化，系该局法律顾问，住宁夏回族自治区海原县。代理权限为特别授权。被告海原县住房和城乡建设局。法定代表人刘某。出庭负责人冯某。委托代理人李某，1965年7月2日出生，大学文化，系该局法律顾问，住宁夏回族自治区海原县。代理权限为特别授权。原告苳某、车某、黎某、张某、方某诉被告海原县自然资源局（2019年2月14日因机构改革由海原县国土资源和环境保护局更名为海原县自然资源局）、海原县住房和城乡建设局行政赔偿一案，经中卫市中级人民法院（2019）宁05行辖1号行政裁定书裁定，指定本院管辖。本院于2019年8月19日立案后，于2019年8月23日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2019年9月19日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本。依法组成合议庭于2019年9月30日公开开庭审理了本案。原告苳某、车某、黎某、张某、方某，被告海原县自然资源局的委托诉讼代理人马某，被告海原县住房和城乡建设局出庭负责人冯某及其委托诉讼代理人李某到庭参加诉讼。2019年12月10日，原告苳某、车某、黎某、张某、方某以仅要求被告海原县自然资源局、海原县住房和城乡建设局行政赔偿为由，向本院申请撤回要求确认被告海原县自然资源局、海原县住房和城乡建设局未依法履行行政查处的不作为行为违法的诉讼请求。本院以（2019）宁0521行初17号行政裁定书予以准许。本案现已审理终结。五原告诉称，2016年2月9日，张万学(原告苳某丈夫)与罗俊仁签订《工程合同》一份，约定由张万学承包建设“中铁十三局项目部彩钢房”。2016年2月25日，张万学与罗俊仁再次签订《工程合同》一份，约定由张万学承包“海同高速公路护围网”施工，项目单位为中铁十三局，工程范围“海原收费站001-41公里处”。签订合同时罗俊仁声称自己是宁夏金罗劳务有限公司总经理，其项目经过海原县国土、城建等部门批准，在位于海原县海城镇三块耕地上为中铁十三局宁夏××道合同段建设项目部、混泥土拌合站、民工宿舍等。张万学一再追问，罗俊仁保证没有问题，称如果项目不真实、土地手续没有齐备早就被政府土地和城建部门制止关停了。张万学信以为真，遂向罗俊仁缴纳保证金5.5万元，与其签订了《工程合同》。合同签订后张万学积极组织施工，购进原材料、施工设备，按照合同约定打院地坪，建彩钢房等，共计支出材料款27.63万元、支付工资27.6万元，损失合计60.73万元。罗俊仁与刘华签订《工程合同》一份，约定由刘华对位于李庄的海同高速项目部硬化场地，单价每平方米18元，工程款在工程干完验收合格后付清。刘华又将合同转让于原告车某，车某向罗俊仁缴纳保证金3万元后积极组织施工。施工中车某支付人工工资19万元，支付混泥土材料款8.5万元，租赁装载机3万元，租赁机具5000元，损失合计34万元。原告黎某与罗俊仁达成口头协议，对海同高速项目部拌合站进行石方施工，黎某支付人工费113845元。2016年3月12日，原告张某与罗俊仁签订《车辆租赁合同书》一份，约定将张某所有的×××号、×××号水车租赁给罗俊仁使用，租赁费每月6万元。租赁期间罗俊仁又让原告张某向项目部工地运输大砖30000块，价值13500元;小砖9000块，价值3150元;拉水31车，运费1550元;加油2800元，钢材300元，损失合计87850元。2016年2月17日，原告方某与罗俊仁签订《工程合同》一份，约定由方某承包海同高速第五标段工程3个板函，方某组织28名施工人员等待开工，支付人工工资78080元及其他损失合计224880元。五原告自2016年2月签订合同开始施工，至2016年4月30日陆续完工。期间被告海原县自然资源局、海原县住房和城乡建设局作为政府主管土地及城建的职能部门，负有对违法占地、违法建筑进行巡查、制止、强制责令停工的法定职责。但二被告在长达近三个月的时间内没有巡查到位，没有发现、制止罗俊仁的违法行为，属行为失职、失察。原告五人被罗俊仁骗后，向海原县上访请求查处。海原县信访局召集相关部门举行听证会。海原县自然资源局于2017年3月24日向原告黎某等人以海国土资环答复（2017）01号《关于黎某等人信访事项的答复意见书》进行答复。答复中称于2016年4月18日、2016年5月9日、2016年6月16日土地执法巡查中发现罗俊仁违法占地建设，向海原县海城镇、海原县老城区管委会分别抄告了《国土资源违法行为巡查告知书》（编号2016105号）、（编号2016106号）、（编号2016108号）。经原告向海原县海城镇政府、海原县老城区管委会查询，上述两部门均未接到被告海原县自然资源局的巡查告知书。五原告认为，被告海原县自然资源局、海原县住房和城乡建设局作为政府主管土地及城建的职能部门，应依法积极履行法定职责，及时制止违法占地、制止违章建设。但海原县自然资源局、海原县住房和城乡建设局未依法履行法定职责。原告的损失均为被告海原县自然资源局、海原县住房和城乡建设局的行政不作为行为所致，原告的损失与二被告的行政不作为之间存在必然联系和法律上的因果关系，二被告应承担赔偿责任。五原告向海原县人民法院提起行政诉讼，海原县人民法院作出（2017）宁0522行初19号行政判决书，驳回了五原告的诉讼请求；五原告不服提起上诉，中卫市中级人民法院作出（2018）宁05行终19号行政判决书维持原判。五原告不服提起申诉，宁夏高级人民法院审理后作出（2018）宁行申66号行政裁定书认为：根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提，赔偿请求人对赔偿义务机关的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”之规定，指令中卫市中级法院再审本案。中卫市中级法院做出（2018）宁05行再3号行政裁定书，撤销了（2017）宁0522行初19号行政判决书和（2018）宁05行终19号行政判决书，驳回五原告的起诉。2018年12月12日，五原告依据法律规定向二被告提起行政赔偿请求，住建局的局长、办公室主任均不收，原国土资源局的副局长李成贵收了，但是没有答复。无奈之下将赔偿申请张贴在原海原县国土资源和环境保护局局长罗某、住建局局长刘某的办公室门上。根据《国家赔偿法》第十三条规定，“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定”。法律规定的赔偿义务机关履行赔偿义务的期限届满，二被告逾期不予赔偿。原告依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提，赔偿请求人对赔偿义务机关的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”之规定向法院起诉。现要求：1.判令二被告赔偿由于未履行行政查处的不作为行为给原告苳某造成的损失60.73万元、车某损失34万元、黎某损失11.3845万元、张某损失8.785万元、方某损失22.488万元；2.案件受理费由二被告承担。原告向法庭提交下列证据：证据一、《海原县国土资源和环境保护局》海国土资环信答复（2017）01号关于黎某等人信访事项的答复意见书1份，拟证实五原告在涉案土地上干了活、建了房子的事实；证据二、黎满国、黎福生、黎尹贵的《个人土地转让合同》各1份，拟证实该三人转让涉案土地的事实；证据三、照片7页（26张），罗俊仁、车某、张万学（苳某丈夫）《工程合同》复印件各1份，方某《海同高速施工合同》复印件1份，张某《车辆租赁合同书》复印件1份，拟证实原告方在涉案的72亩土地上干活、建房、打场地等的事实；证据四、视听资料、菜园村临时救助花名册、民工花名册各1份，拟证实海原县副县长张鹏、国土局副局长罗成玉、国土局执法大队队长、法制办黎恩生、信访局局长马彦贵、公安局刑警队队长李建伟、海原县法院立案庭庭长徐占旗证实二被告失职并同意给原告每人补偿500元，其实际收到200元的事实；证据五、工资表5张、借条1张、收据2张、送货单37张（复印件）、2016年3月2日铲车费用清单1份、彩钢泡沫预算清单10份（20页复印件），拟证实原告方干了活及工人工资的事实；证据六、宁夏回族自治区高级人民法院（2018）宁行申66号行政裁定书1份、快递单2份，拟证实原告方与二被告协商，但二被告并没有协商的事实；证据七、死亡证明、死亡殡葬证（复印件）各1份，拟证实苳某丈夫张万学已死亡的事实；证据八、《复查申请书》、《甘肃明源律师事务所调查专用证明》、范宏生的律师资格证、海原县国土资源和环境保护局的送达回执各1份，拟证实二被告没有向原告下发过任何告知书的事实。证据九、2019年1月9日手机拍照4张，拟证实原告曾向二被告申请行政赔偿，但二被告负责人拒收，无奈之下原告将赔偿申请张贴在二被告负责人办公室门上的事实。被告海原县自然资源局辩称，1.被告原国土资源局有三次巡查告知书，并按照法律规定做出了相应的处理，原国土资源局并不存在行政不作为行为；2.根据原告诉状，原告的经济损失是原告与他人的民事合同所导致的，原告应当根据法律规定通过民事诉讼向合同的对方当事人主张权利；3.被告作为国家机关并没有直接造成原告的经济损失，原告的诉讼请求与被告的行为之间不存在因果关系；4.原告与罗俊仁签订合同并按照合同施工，造成一定经济损失属实；5.请驳回原告对自然资源局的起诉。被告海原县自然资源局向本院提交以下证据：证据一、海政办发（2016）14号《海原县人民政府办公室关于印发海原县国土资源执法共同责任制规定的通知》、海政办发（2015）93号《海原县人民政府办公室关于印发海原县国土资源动态巡查工作实施方案的通知》各1份，拟证实原海原县国土资源执法共同责任制以及国土资源动态巡查的相关制度的事实；证据二、《国土资源违法行为巡查告知书》3份、《责令停止违法行为通知书》1份、照片复印件2页（8张），拟证实海原县自然资源局按照规定进行巡查并告知当地政府，要求政府尽快进行处理，并将处理结果送原国土资源和环境保护局及住房和城乡建设局的事实；证据三、《关于黎某等人信访事项的答复意见书》、送达回证各1份，拟证实原告向政府反映的仅仅是宁夏金罗劳务有限公司无用地手续进行违法建设，共涉及三处，面积约78亩，原海原县国土资源和环境保护局根据法律规定给予明确答复的事实。被告海原县住房和城乡建设局辩称，1.海原县住建局没有查处原告所述的罗俊仁违纪违法的职责；2.住建局没有行政违法行为，也没有行政侵权行为，原告主张的损失应当由罗俊仁承担；3.原告所述的损失与海原县住建局无因果关系；4.原告与罗俊仁签订合同并按照合同施工，造成一定经济损失其不清楚；5.住建局没有收到原告所述的行政赔偿请求，庭审中五原告也没有提供具有证据三性的证据予以证明。综上请法庭驳回原告对住建局的起诉。被告海原县住房和城乡建设局向本院提交海政办发（2016）14号《海原县人民政府办公室关于印发海原县国土资源执法共同责任制规定的通知》、海政办发（2015）93号《海原县人民政府办公室关于印发海原县国土资源动态巡查工作实施方案的通知》各1份，拟证实海原县住建局没有查处非法用地及建设的责任和义务的事实。经组织交换证据、庭审质证，本院对上述证据认证如下:原告提交的证据，被告海原县自然资源局对证据一、七的三性无异议；对证据二认为耕地转让不能变更土地性质，该证据与本案无关；对证据三和证据五认为证明原告干活属实，但具体数额应当通过民事诉讼在合同当事人之间确定；对证据四认为无法证明海原县自然资源局失职，该证据也不符合证据的表现形式，其真实性不能认定；对证据六中裁定书的真实性、合法性无异议，但认为该证据只能证明原告的经济损失必须与国家机关协商以后才能提起行政诉讼；对快递单认为无法证明快递的内容，不能达到原告的证明目的；对证据八中的《复查申请书》认为只是申请复查《巡查告知书》的事实，并没有向行政机关申请行政赔偿的事实；送达回执也是原国土资源局向原告送达答复意见的送达回执；证据九不属于新的证据，且照片来源不符合法律规定，内容不完整，不能作为定案的依据。被告海原县住房和城乡建设局对证据一无异议，但认为与其无关；对证据二、三、四、五认为均不具有证据的三性，也不能达到原告的证明目的；对证据六中裁定书的三性无异议，认为快递单不能达到原告的证明目的；对证据七无异议；认为证据八、九均不属于新的证据，不能达到原告的证明目的。经审核，原告提交的证据一证实了被告海原县自然资源局对原告反映罗俊仁违法占用土地行为依法依规进行立案查处并向原告予以答复的事实，对该事实予以确认；证据二中未列明转让土地的四至，不能证明转让的是涉案土地，对其证明效力不予确认；证据三中的照片仅反映了部分施工现场有彩钢房、地坪设施，罗俊仁与车某、张万学（苳某丈夫）、方某签订《工程合同》及罗俊仁与张某签订《车辆租赁合同》的事实，不能达到原告方在涉案的72亩土地上干活、建房、打场地等的证明目的，仅对罗俊仁与车某、张万学（苳某丈夫）、方某签订《工程合同》及罗俊仁与张某签订《车辆租赁合同》的事实予以确认；证据四仅证实原告等人享受了临时救助的事实，不能达到原告证明二被告失职并同意给予补偿的证明目的，对其证明效力不予确认；证据五中的工资表无领款人签字，借条反映的是原告方某与张自强间的权利义务关系，收据上加盖的是海原县关桥乡人民政府的印章，铲车费用清单系原告自书证明，送货单、彩钢泡沫预算清单均系复印件，无原件相互印证，均达不到原告的证明目的，对其证明效力不予确认；证据六与证据九相互印证，证实了原告方收到宁夏高院的行政裁定书后向二被告申请过行政赔偿的事实，对该事实予以确认；证据七与原告的陈述相互印证，对其证明效力予以确认；证据八证实了原告收到海原县国土资源和环境保护局送达的“关于黎某等人信访事项的答复意见书后”又申请复查的事实，仅对该事实予以确认。被告海原县自然资源局提交的证据，五原告对证据一有异议，认为证据一中的文件其没有见过；对证据二有异议，认为《告知书》、《通知书》并没有向相关部门下发过，且2017年在海原县法院开庭时，被告提交的这些都没有标注日期。对证据二中照片的真实性无异议；对证据三有异议，认为答复意见其收到了，但对其内容不认可。被告海原县住房和城乡建设局对其三性及证明目的均无异议。经审核，被告海原县自然资源局提交的证据与其主张相互印证，对其证明效力予以确认。被告海原县住房和城乡建设局提交的证据，五原告认为该两份文件其一直没有见过，直到本次中宁法院立案证据交换时才见过。被告海原县自然资源局对该证据的三性均无异议。经审核，该证据与被告海原县自然资源局提交的证据一相互印证，对其证明效力予以确认。经审理查明，2016年2月9日，张万学（原告苳某丈夫）与罗俊仁签订《工程合同》一份，约定由张万学承包建设中铁公司项目部彩钢房。2016年3月3日，原告车某与刘永亮签订《工程合同》一份，约定刘永亮与罗俊仁签订的《宁夏金罗劳务有限公司关于李庄场地硬化工程》转让给车某全权承担。2016年2月12日，原告方某与罗俊仁签订《工程合同》一份，约定由方某承包海同高速第五标段板函工程。2016年3月12日，原告张某与罗俊仁签订《车辆租赁合同书》一份，约定张某将其所有的×××、×××号水车租赁给罗俊仁使用，租赁费每月6万元。2016年4月18日、2016年5月9日、2016年6月16日，被告自然资源局（原海原县国土资源和环境保护局）在对海城镇国土资源管理工作巡查时发现该镇有违法占地行为，即向海城镇下发了国土资源违法行为巡查告知书，编号分别为：2016105号、2016106号、2016108号，并于2016年5月9日向李凤安下发了责令停止违法行为通知书。2017年1月，黎某等人在12336信访平台上反映“宁夏金罗劳务有限公司无用地手续进行违法建设....”等信访事项，海原县自然资源和环境保护局于2017年3月24日作出海国土资环信答复（2017）01号“关于黎某等人信访事项的答复意见书”，于2017年4月14向黎某、车某进行送达，黎某、车某签收了该意见书。五原告向海原县人民法院提起行政诉讼，要求二被告赔偿其经济损失。海原县人民法院作出（2017）宁0522行初19号行政判决书，驳回了五原告的诉讼请求；五原告不服提起上诉，中卫市中级人民法院作出（2018）宁05行终19号行政判决书维持原判。五原告不服提起申诉，宁夏高级人民法院以（2018）宁行申66号行政裁定书指令中卫市中级法院再审本案。中卫市中级法院做出（2018）宁05行再3号行政裁定书，撤销了（2017）宁0522行初19号行政判决书和（2018）宁05行终19号行政判决书，驳回五原告的起诉。2019年1月9日，五原告向二被告申请行政赔偿，并将行政赔偿申请书张贴于二被告局长办公室门外。2019年1月15日，原告方某将行政赔偿申请书通过邮政特快专递向二被告进行了邮寄。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提，赔偿请求人对赔偿义务机关的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”及《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定”之规定，五原告已通过张贴及邮政特快专递的形式于2019年1月9日、1月15日向二被告提交了赔偿申请书，但二被告在五原告起诉前均未在法律规定的期限内作出是否予以赔偿的决定，未履行相应的职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款、第七十二条，《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条之规定，判决如下：责令被告海原县自然资源局、海原县住房和城乡建设局在60日内对原告苳某、车某、黎某、张某、方某的申请作出是否赔偿的决定。案件受理费50元，由被告海原县自然资源局、海原县住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于中卫市中级人民法院。审判长 孙丽琴审判员 邸长英审判员 陈霞旻 二〇一九年十二月十二日书记员 陆安琪附本案适用法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第五十四条人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。