四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）川行终988号 上诉人（原审原告）屏山县兴新电力开发有限责任公司。地址：四川省屏山县屏山镇丹霞小区********。 法定代表人任朝栋，董事长。 委托代理人余海燕，上海市锦天城（成都）律师事务所律师。 委托代理人邹奕，上海市锦天城（成都）律师事务所律师， 被上诉人（原审被告）屏山县人民政府。住地址：屏山县政务中心大楼**楼。 法定代表人李川，县长。 出庭负责人龙绪露，副县长。 委托代理人罗华。 委托代理人文明，四川明炬（宜宾）律师事务所律师。 原审第三人中国电建集团中南勘测设计研究院有限公司。住地址：湖南省长沙市雨花区香樟东路**。 法定代表人冯树荣，总经理。 委托代理人张特全，公司员工。 委托代理人李大文，公司员工。 上诉人屏山县兴新电力开发有限责任公司（以下简称兴新电力公司）因诉被上诉人屏山县人民政府（以下简称屏山县政府）、原审第三人国电建集团中南勘测设计研究院有限公司（以下简称中南设计院）移民补偿一案，不服四川省宜宾市中级人民法院(2016)川15行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人兴新电力公司法定代表人任朝栋，委托代理人上海市锦天城（成都）律师事务所律师余海燕，邹奕，被上诉人屏山县人民政府出庭负责人副县长龙绪露，出庭工作人员罗华，委托代理人四川明炬（宜宾）律师事务所律师文明，第三人中国电建集团中南勘测设计研究院有限公司委托代理人张特全、李大文出庭参加诉讼。本案现已审理完毕。 一审法院经审理查明，兴新电力公司是1996年12月在屏山注册成立的以小水电开发利用、发电、供电等为经营业务的有限责任公司。兴新电力公司在向家坝屏山库区范围内经营有丰收、星星两座小水电站。2010年4月，中南设计院编制的《金沙江向家坝水电站移民安置实施阶段屏山县库区实物指标调查复核专题报告》（审定本）中，在表6.11-7《向家坝水电站屏山库区小水电站输电线路汇总表》中载明了兴新电力公司经营的丰收和星星两座小水电站经调查确认的实物指标内容及数量。2010年5月17日，屏山县政府以屏府发【2010】24号通知印发《向家坝水电站屏山库区淹没小水电补偿管理暂行办法》，第二条规定：“本办法适用于向家坝水电站屏山库区淹没的星星水电站……丰收水电站……的淹没补偿。”第三条规定：“向家坝水电站屏山库区淹没小水电补偿现按临控标准执行，为5000元/KW（不含另行调查的线路、变压器、办公楼等实物补偿）。”2010年5月26日，屏山县水务局与兴新电力公司签订《向家坝水电站屏山库区淹没小水电补偿资金包干使用协议》，丰收水电站装机容量410KW，按临控标准单位千瓦5000元，补偿总额205万元；星星水电站装机容量960KW，按临控标准单位千瓦5000元，补偿总额480万元。2010年11月16日，兴新电力公司提出《丰收电站关闭验收申报表》,经屏山县水务局等相关部门和屏山县电力公司验收，2010年12月9日，屏山县水务局、屏山县移民和扶贫工作局以屏水务【2010】149号《关于同意屏山县丰收水电站关闭的批复》，同意兴新电力公司关闭丰收水电站。经兴新电力公司申请，丰收水电站按临控标准的补偿金已全部拨付到位。 兴新电力公司就其本案主张的实物补偿多次信访。2014年12月26日，中南设计院向家坝水电站四川库区移民设计代表处作出中南向移设代函【2014】51号《关于的复函》，复函宜宾市扶贫和移民工作局，认为根据2014年已审定的《金沙江向家坝水电站移民安置实施阶段建设征地移民安置补偿补助标准测算分析报告》，向家坝水电站库区小水电站补偿标准由可研阶段单位千瓦补偿5000元调整为单位千瓦补偿7000元，纳入《向家坝水电站建设征地移民安置实施规划报告（送审稿）》，单位千瓦补偿费包含电站取、引水工程、电站厂房、变电站等必不可少的生产设施补偿，小水电站升压变电站已包含在单位千瓦补偿费用中，对于高压线路和配电变压器，在向家坝库区电力设施规划时已按恢复原功能的原则进行统一规划，已能满足用户的用电需求，不再对高压线路和配电变压器进行补偿处理。2015年11月6日，中南设计院向家坝水电站四川库区移民设计代表处作出中南向移设代函【2015】64号《关于的复函》，对已实调的高压线路等实物指标计列补偿、小水电站漏调查的原国有土地计列补偿等问题复函屏山县扶贫和移民工作局，认为已实调的高压线路等实物补偿的处理已在【2014】51号复函中明确不予补偿，对小水电站的原国有土地补偿，在已调整确定的单位千瓦补偿7000元标准时已经进行了考虑并纳入补偿单价中，不再单独计列土地补偿费用。 2016年3月20日，兴新电力公司向屏山县政府提出《关于请求兑现划拨公司淹没损毁线路实物补偿款的申请》，要求尽快兑现拨付公司被淹没损毁线路、配电变压器等实物补偿资金。2016年4月13日，屏山县政府对兴新电力公司作出屏府函【2016】28号《关于兑现划拨屏山县兴新电力开发有限责任公司淹没损毁线路实物补偿款申请回复的函》，认为兴新电力公司要求兑现被淹没损毁线路实物补偿款的问题已有省、市扶贫和移民工作局的复查复核意见，其申请无对应的移民政策和资金计划。2016年5月17日，兴新电力公司提起诉讼，请求屏山县政府兑付高压输电线路、变压器、高压计电箱、国有土地使用权等实物补偿款1173.34万元。 一审法院认为，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条规定：“移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。国务院水利水电工程移民行政管理机构负责全国大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督。县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；省、自治区、直辖市人民政府规定的移民管理机构，负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督。”向家坝水利水电工程建设移民是一个庞大的系统工程，不同的机构在移民安置过程中具有不同的职责。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十六条的规定，屏山县政府的职责是负责移民安置规划的组织实施，即按照移民安置规划确定的内容具体落实对移民的安置和补偿工作。兴新电力公司作为向家坝水利水电工程建设移民补偿安置对象，认为屏山县政府在移民补偿安置过程中未依法履行具体的补偿安置义务，有权对屏山县政府的补偿安置行为提起诉讼，其原告主体资格适格。兴新电力公司主张的经各方调查复核确认的输变电线路等实物指标及相关国有土地使用权至今未得到补偿，该事实各方并无异议，一审法院予以确认。兴新电力公司请求屏山县政府对其主张的案涉实物进行补偿，除应当有经确认无误的实物指标存在外，还应当有可供执行的相关实物补偿的具体标准，二者缺一不可。现阶段，兴新电力公司主张的案涉实物补偿尚无具体明确的规定可供执行。屏山县政府制定的屏府发【2010】24号文件和经审定的《金沙江向家坝水电站移民安置实施阶段屏山县库区实物指标调查复核专题报告》中有关兴新电力公司的实物指标调查成果及兴新电力公司持有的国有土地使用权证，只证明兴新电力公司主张的案涉实物指标存在，而不能证明该实物指标应当予以补偿和补偿的具体标准，屏府发【2010】24号文件也未规定另行调查的线路、变压器、办公楼等案涉实物应按什么标准进行补偿，故兴新电力公司主张的案涉实物补偿，不是屏山县政府现阶段应当履行的法定职责，其诉请屏山县政府兑付案涉实物补偿资金的请求，缺乏必要的请求权基础，依法不应支持。兴新电力公司可待有关移民政策对其主张的案涉实物补偿有明确规定后，再向屏山县政府主张补偿权利。综上，兴新电力公司的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告屏山县兴新电力开发有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告屏山县兴新电力开发有限责任公司负担。 上诉人新兴电力公司上诉称，一是上诉人的实物损失依法应当得到补偿。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令471号）已确定对电力等专项设施被告“三原”补偿原则，必然包括了发电站厂房、输变电设施，变压器等设施，以及引水渠和架设线路安装电器设备的国有土地使用权，《金沙江向家坝水电站移民安置实施阶段屏山县库区实物指标调查复核专题报告》就是补偿的事实依据。二是实物补偿请求权的基础是由审定的实物指标有关法律、法规和政策确定，并非某项具体补偿标准确定，每个电站、变电线路都不一样，不可能有统一的输电线路具体实物补偿标准。但电力设施应属专业项目，中南院负责施工图设计和审定造价，屏山库区需要重新建和复建的输变电线路就是中南院设计和审定的造价。如2012年5月审定的5公里大岩洞至黄琅35KV线路等就是根据架设线路和地形地貌、施工难易和工程量大小等因素综合分析确定的。造价确定了实物补偿的具体标准也就解决了。三是依据事实和法律，应补偿上诉人实物损失1173.34万元（庭审中变更为1145.53万元）根据中南院2010年4月经实地勘测调查后审定的《金沙江向家坝水电站移民安置实施阶段屏山县库区实物指标调查复核专题报告》，确认上诉人未得到补偿的实物有：35KV高压线路4.8千米、10KV高压线路35.96千米、容量200KVA变压器三台、容量350KVA变压器1台、变压计电箱12台以及8419.03平方米国有土地使用权。参照中南院审定的其他类似线路，合计应补偿上述诉求款项。四是中南院在本案中有明显过错，与本案存在利害关系，应承担相应民事责任。一审法院只字未提，显然自相矛盾。请求二审法院：1.撤销四川省宜宾市中级法院一审行政判决书；2.判令上诉人和第三人补偿上诉人实物 损失1145.53万元；3.本案的诉讼费用应当由被上诉人承担。 被上诉人屏山县政府答辩称，其已按《向家坝水电站屏山库区淹没小水电站补偿管理暂行办法》的规定以及中南设计院的相关复函和上级移民主管部门的意见等移民政策对上诉人实施补偿。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条的规定，屏山县政府的职责是负责移民安置规划的组织实施，具体落实对移民的安置和补偿工作，屏山县政府已经按移民政策要求，对上诉人履行了相关移民补偿安置。上诉人兴新电力公司对其实物要求予以补偿的理由不能成立。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人中南设计院答辩称，一是其已严格依据国家和四川省的相关法律法规和政策，规范合法有序地开展向家坝水电站移民安置规划设计工作，不存在任何所谓的过错和失职行为。二是上诉人所有的星星和丰收两座小水电站采用单位千瓦的货币补偿，其中已包含土地补偿费。根据国家发改委《水电工程移民专业项目设计规范》第5.4.3条“规模较小，对地方电网影响不大、无复建条件的水电站采取货币补偿时可通过工程类比，采用单位千瓦的费用进行估算”，根据水利部《水利工程设计概（估）算编制规定》，小水电站概算费用主要包括取引水工程、发电厂房、升压变电站、建设征地费等，且该补偿标准已通过相关主管部门的审查。三是上诉人请求的高压线路和配电变压器等已按原规模、原标准和恢复原功能的“三原”原则对电网功能进行了恢复，不再对其进行补偿。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 兴新电力公司向一审法院出示了以下证据： 第一组：1.营业执照；2.法定代表人身份证明；3.《关于请求兑现划拨公司淹没损毁线路实物补偿款的申请》；4.屏山县政府屏府函【2016】28号文件；5.国务院471号令(节录)；6.屏府发【2010】24号；7.《屏山县库区实物指标调查复核专题报告(审定本)》；8.《向家坝水电站移民安置实施阶段移民安置实施规划设计专题报告(四川部分，征求意见稿)》；9.屏山县水务局对中南设计院(征求意见稿)的意见反馈表；10.屏山县政府《信访事项复查意见书》；11.屏水务(2015)35号《关于申请审查星星电站淹没补偿款处理方案的请示》；12.国有土地使用证；13.屏府发【2010】7号文件；14.中国三峡集团公司对兴新电力公司的信访复函。第二组：1.屏移民扶贫函【2013】407号文件；2.县领导对兴新电力公司星星电站划拨临控价补偿款的第一次特批件（150万）(屏兴新【2013】07号)；3.屏山县工商银行2013年11月26日13330000001号业务回单（收）；4.屏兴新【2015】11号文件和有关领导批示意见(第二次特批件)；5.屏山县工商银行2016年2月1日166032000001号业务回单（收）；6.向家坝水电站屏山库区移民政策文件汇编（一）（3页）。第三组：1.兴新电力公司诉请兑付596万实物补偿款构成和理由清单；2.《金沙江向家坝水电站移民安置实施阶段征地移民实施规划设计专题报告（四川部分，征求意见稿）》；3.2009年3月9日罗斯华同志主持小水电企业主座谈会纪实；4.2004年9月《甘孜州泥曲小水电站投资估算报告》；5.《金沙江向家坝水电站移民安置实施阶段征地移民实施规划设计专题报告（四川部分，征求意见稿）》；6.2014年5月19日屏移民扶贫函【2014】134号文件；7.屏府发【2008】52号文件；8.《金沙江向家坝水电站移民安置实施阶段征地移民实施规划设计专题报告（四川部分，征求意见稿）》；9.国务院第590号令。第四组：1.2013年8月中南设计院《金沙江向家坝水电站移民安置实施阶段建设征地移民安置实施规划设计专题报告（四川部分，征求意见稿）》第317页-319页；2.2013年8月中南设计院《金沙江向家坝水电站移民安置实施阶段建设征地移民安置实施规划设计专题报告（四川部分，征求意见稿）》第359页-360页；3.2016年11月14日屏山县水务局再次确认的《向家坝水电站移民安置实施阶段建设征地移民安置规划设计专题报告屏山县清理核对工作意见反馈表》；4.2009年4月22日屏山县政府屏府发【2009】19号文件规定对迁建用地失去面积应予以补偿；5.2015年8月28日和2015年9月27日兴新电力公司报告应得到补偿的8149.03平方米国有土地使用权；6.三位参加2009年3月9日会议业主和部分参会人员确认件。 被上诉人屏山县政府向一审法院提交了以下证据，出示了以下证据、依据： 1.组织机构代码证、法定代表人身份证明书；2.人口调查登记表、组织机构代码证、房屋装修调查表、国有土地使用证、房屋所有权证、统建房安置申请审批表、移民搬迁验收表、搬迁交房协议、政府统建房安置协议、摇号结果确认书及移民补偿项目资金拨付审批表和相关支付凭证等附件；3.屏府发【2010】24号《向家坝水电站屏山库区淹没小水电补偿管理暂行办法》、中南向移设代函【2014】5l号《关于的复函》、中南向移设代函【2015】64号《关于的复函》；4.兴新电力公司2016年1月至6月上网电量统计、并网协议。 第三人中南设计院向一审法院出示了以下证据： 1.向家坝水电站四川库区移民安置实施规划综合设计合同，2.向家坝水电站四川库区移民安置实施规划综合设代合同。 上述证据已随案移送本院，对上述证据双方当事人没有提出新的质证意见。二审中，根据兴新电力公司向本院提出的申请，经本院决定向中南院调取了屏山县10KV及以下电力设施复建工程初步设计报告（核定本）；雷波县35KV电力线路复建工程初步设计报告（核定本）；雷波县35KV电力线路复建工程初步设计报告概算书（核定本）；雷波县10KV电力线路复建工程初步设计报告（核定本）；金沙江向家坝水电站移民安置实施阶段建设征地移民安置实施规划报告（四川部分送审第二稿上下）；屏山县10KV及以下电力设施复建工程初步设计报告附图集（核定本）。双方当事人对上述证据的合法性均无异议。新兴电力公司认为，上述证据证明了按5000元的临控标准进行补偿，只包括两个水电站，10KV和35KV线路及线路上安装变压器和变压计电箱和土地使用权都是纳入了实物指标调查项目的，但没有补偿，这些线路及附属设施可以比照向家坝水利工程涉及的雷波县相关项目计算。被上诉人屏山县政府认为，线路涉及的财产没有纳入补偿是事实，但必须经过批准才能执行。第三人中南设计院认为，设计是依法依规进行的，电源点的财产包括土地使用权是纳入7000元千瓦时标准进行补偿的，目前正在报批。线路是按设计规范进行了恢复功能。对上述证据本院予以确认。 本院认为，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条、第六条、第十条、以及《四川省大中型水利水电工程移民工作条例》第二条、第四条、第十条、第十八条、第二十二条等规定，在向家坝水利水电工程建设移民安置工作中，不同的行政机关和项目法人、设计单位承担了不同的职责。具体而言，项目法人应当根据工程占地和淹没区实物调查结果以及移民区、移民安置区经济社会情况和资源环境承载能力编制移民安置大纲，经省政府或者国务院移民管理机构审批，再根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第十五条第二款“经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改；确需调整或者修改的，应当依照本条例第十条的规定重新报批”、第二十六条“移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施”、第二十九条“项目法人应当根据移民安置年度计划，按照移民安置实施进度将征地补偿和移民安置资金支付给与其签订移民安置协议的地方人民政府”、《四川省大中型水利水电工程移民工作条例》第七条“项目法人负责移民安置规划大纲和移民安置规划的编制工作，落实移民资金，参与移民工作”、第二十七条“项目法人在每年10月上旬，向签订移民安置协议的地方人民政府或者其委托的移民管理机构提交次年移民安置任务和资金计划建议”等规定，由被上诉人屏山县政府负责组织实施移民安置规划。屏山县政府必须按照移民安置规划确定的内容和项目法人拨付的移民资金具体执行对移民的安置和补偿工作。屏山县政府在向家坝水利水电工程建设移民安置中的补偿职责与履行其他补偿职责不同，其履行补偿职责的前提是根据经批准的移民安置规划，无职权对移民安置规划进行调整或者修改，并且还要根据移民安置年度计划和项目法人移民资金支付进度组织补偿。因此，其履行职责更多地表现为执行经批准的移民安置规划，发放项目法人拨付的移民资金。本案中，上诉人新兴电力公司提出的诉讼请求包括两个部分，一是电站土地使用权补偿，二是输电线路及变压器、计电箱的补偿。其中根据水利部《水利工程设计概（估）算编制规定》和第三人中南院设计的移民安置规划，土地使用权的补偿已列入7000元千瓦时的补偿内容中，该部分内容正在报批过程中。输电线路及变压器、计电箱未被列入移民安置规划，故上诉人新兴电力公司以移民安置规划中没有列入的内容请求屏山县政府履行补偿安置职责，不符合《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》《四川省大中型水利水电工程移民工作条例》的规定。 法律上意义上的过错是指在行为人对损害结果的发生存在主观上的故意或者过失的可归责的心理状态。本案中原审第三人中南设计院根据四川省移民主管部门和中国长江三峡集团的委托，按《水电工程建设征地移民安置规划设计方案》《四川省人民政府关于贯彻国务院水库移民政策的意见》等规范性文件的要求设计移民安置规划，并且该移民安置规划还要根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第十条第二款“大中型水利水电工程的移民安置规划，按照审批权限经省、自治区、直辖市人民政府移民管理机构或者国务院移民管理机构审核后，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门，与可行性研究报告或者项目申请报告一并审批或者核准”的规定，经相关行政机关行政审批后才能实施。因此，中南设计院的设计行为不构成法律意义上的过错。 但中南设计院将本案涉及的输电线路及变压器、计电箱等按恢复功能的方式进行设计，只能实现输电线路输电的使用价值。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十四条“工矿企业和交通、电力、电信、广播电视等专项设施以及中小学的迁建或者复建，应当按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿”的规定，新兴电力公司的输电线路及变压器、计电箱因电源点，即新兴电力公司经营的丰收、星星两座小水电站已纳入征收范围且不再复建的情况下，恢复线路输电功能的方式无法补偿新兴电力公司建设输电线路等的财产权利，故应对新兴电力公司已列入实物调查的该部分财产权利予以保护，对此，新兴电力公司可根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》《四川省大中型水利水电工程移民工作条例》等规定，依法向相关机关和单位另行主张将该部分实物纳入移民安置规划的安置项目中，以实现对其财产权利的保护。 综上，上诉人新兴电力公司请求屏山县政府直接予以补偿的上诉理由不能成立，本院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人屏山县兴新电力开发有限责任公司承担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 伍平会 审判员 杨 军 二〇一九年十二月六日 书记员 赵玮崙