湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂05行初95号原告罗士月，男，汉族，1962年3月2日出生，住湖北省五峰土家族自治县，被告五峰土家族自治县人民政府，住所地：湖北省五峰土家族自治县渔洋关镇幸福大道**。法定代表人万红，县长。出庭负责人唐守疆，副县长。委托诉讼代理人艾祖鸿，湖北德豪律师事务所律师。一般授权代理。原告罗士月诉被告五峰土家族自治县人民政府不履行法定职责一案，本院于2019年8月21日立案受理后向被告送达起诉状副本，被告在法定期限内向本院提交了行政答辩状及证据材料，本院将被告提交的行政答辩状及证据材料送达原告。本院依法组成由审判员闵珍斌、甘杨、胡振元参加的合议庭，于2019年10月30日公开开庭审理了本案，原告罗士月，被告五峰土家族自治县人民政府的出庭负责人唐守疆及委托诉讼代理人艾祖鸿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：五峰土家族自治县宏达运输公司（以下简称宏达运输公司）企业改制时，原告等人与宏达运输公司签订《房屋买卖合同》，约定若遇重大政策变动，双方本着平等互利的原则协商解决或是采取变通的方式解决。原告先后见了县委、县政府十多位领导。2018年7月17日，柯书记在信访大厅听了原告的诉求后，认为因果关系成立，后来通过反复商议并授意原告申请政府收储五峰贺运汽车大修厂，以化解矛盾，这是双方达成的变通解决办法。2018年7月20日，原告向被告提交《申请政府收储原国有企业改制演变来的五峰贺运汽车大修厂》（以下简称《收储申请》）。2018年7月26日，陈华书记作出批示“请唐守疆同志研处（与覃业成同志研究）”。2018年7月29日，唐守疆副县长批示请五峰镇提出相关建议。2018年8月17日，五峰镇人民政府向唐守疆副县长提交了《关于五峰贺运汽车大修厂的专题调查报告》（以下简称《专题调查报告》），内容为：根据五峰贺运汽车大修厂的实际情况，同时为了解决好反映的问题，建议被告将五峰贺运汽车大修厂地块进行收储，作为后期的旅游服务储备，届时进行整体开发。后来在落实过程中，因唐守疆副县长的“暂不列入收储计划”导致《专题调查报告》停止不前。2019年3月15日，陈华书记在信访大厅说“解决了你罗士月的问题，张士月、王士月等都来了怎么办”，直接导致《专题调查报告》落实无期。政府解决问题应当依理办事，出台的红头文件不能半途而废，陈华书记签字并责成相关负责人督办落实的《专题调查报告》应当执行，如此才能彰显政府公信力。五峰土家族自治县避险搬迁的目的是更好地为人民服务，绝对不能损害老百姓的利益。据此，原告请求法院判决：1.判令被告尽快落实政府督办形成的《专题调查报告》，化解社会矛盾；2.由被告承担诉讼费。被告辩称：1.本案不属于行政诉讼受案范围。原告的诉讼请求是要求落实《专题调查报告》，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的情形。五峰镇人民政府向被告提交的《专题调查报告》，属于下级行政机关向上级行政机关呈报的内部咨询建议，不产生外部法律效力，本案不属于行政诉讼受案范围。2.五峰镇人民政府向被告提交的《专题调查报告》中的建议，是下级行政机关向上级行政机关的建议，该建议对上级行政机关无法律约束力，上级行政机关无论是否采纳，都不构成违反法定义务或职责。3.依据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《湖北省土地管理实施办法》第四条之规定，被告不具有相应的法定职责。《土地储备管理办法》规定：“土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。”因此，具有土地收储法定职责的是五峰土家族自治县自然资源和规划局，被告作为县级人民政府，不具有该项法定职责。4.被告收到原告包括土地收储在内的系列请求后，已经依法按程序将其转送有关处理机关。综上，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，其诉讼请求不能成立，原告的起诉及诉讼请求依法应当予以驳回。原告向本院提交了以下证据：1.《人民来信处理单》，证明被告收到了原告的申请，并对申请进行了处理。2.原告2018年7月20日向被告提交的《收储申请》，证明原告按县委副书记的指示向被告提交《收储申请》，县委书记在《收储申请》上有批示。3.五峰镇人民政府作出的《专题调查报告》，证明五峰镇人民政府根据上级要求形成了《专题调查报告》。4.《房屋买卖合同》，证明《合同》中约定：如果发生重大政策变动，可以协商变通解决。5.宜昌市人民政府作出的《关于罗士月信访事项的复核意见》，证明市县两级人民政府没有按照规定收储原告的土地。6.减免诉讼费《申请书》，7.困难证明；证据6、7证明原告生活困难。8.《国有土地使用权证》、《房屋所有权证》及《国有土地使用权出让合同》，证明原告取得房屋和土地合法。9.湖北日报刊载的表彰决定，证明原告的企业以前是盈利企业，原告是具有社会责任感的人。10.原告与陈华书记的短信打印件24页，证明原告多次反映要求收储土地，陈华书记开始认可，后来不认可。被告向本院提交了以下证据：1.五峰镇人民政府作出的《专题调查报告》及唐守疆副县长2018年9月28日在报告上的批示，证明：五峰镇人民政府向被告提出的建议，对被告没有约束力，是内部行政行为，唐守疆副县长根据收储计划中的收储范围，作出的批示合法。2.五峰土家族自治县自然资源和规划局作出的《信访事项处理意见书》，证明：五峰土家族自治县自然资源和规划局对原告提出的土地收储请求作出了回复，被告将原告的申请交由相关部门作出了答复。3.被告作出的《关于罗士月信访事项的复查意见》，证明：被告对原告申请土地收储等问题作出了复查意见，履行了法定职责。4.宜昌市人民政府作出的《关于罗士月信访事项的复核意见》，证明：宜昌市人民政府对原告的信访事项作出了回复。被告补充提交了以下证据：5.《五峰土家族自治县2018年度土地储备计划》及被告作出的五政函[2018]47号《批复》，6.《五峰土家族自治县2019年度土地储备计划》及被告作出的五政函[2019]3号《批复》。证据5、6证明：唐守疆副县长代表被告作出的批示，符合土地储备计划，是合法有效的，具有约束力。被告对原告提交的证据1、2的真实性无异议。对原告提交的证据3，被告对其真实性无异议，可证明被告收到原告的申请后予以批转，五峰镇人民政府作出了《专题调查报告》。对原告提交的证据4，被告认为合同主体与原告的关联性需要证明，《补充协议》中才出现原告的名字，合同内容并不涉及土地收储。被告对原告提交的证据5的真实性、合法性无异议。对原告提交的证据6、7，被告认为是针对要求减免诉讼费的问题。被告对原告提交的证据8、9无异议。对原告提交的证据10，被告要求核实真实性，并认为涉及到沟通协调的问题不是法定职责，陈华书记也没有决定收储土地的法定职责。对被告提交的证据1，原告对其真实性无异议，但认为柯书记2018年7月17日了解了原告的诉求后，认为因果关系成立，反复商议后授意原告申请政府收储，以化解矛盾。对被告提交的证据2、3、4，原告对其真实性无异议，但认为政府已经答应收储，不应当否定。原告认为被告提交的证据5、6的真实性与其无关，政府原来已答应收储，之后的计划问题应由政府自行解决。本院认为，当事人就对方提交的真实性无异议的证据，本院予以认定，作为本案认定事实的根据。被告尽管对原告的证据4提出质疑，但由于原告已提交案涉土地、房屋的权利凭证，可认定原告的权利人身份。原告提交的证据6、7，可说明原告现在经营困难。被告尽管要求核实原告证据10的真实性，但该证据可证明原告以手机短信的方式多次向陈华书记反映诉求。被告提交的证据5、6，可证明案涉土地未纳入五峰土家族自治县2018年度、2019年度的土地储备计划。根据采信的证据以及庭审中当事人陈述，本院认定如下案件事实：2001年2月16日，宏达运输公司与王亚兵签订《房屋买卖合同》，约定宏达运输公司将其大修厂卖给王亚兵，双方就买卖的大修厂范围、价格、付款方式、违约责任等事项进行了约定；同时约定如在本合同执行期间，发生重大政策变动，双方本着互谅的原则共同协商解决或采用其他方式变通解决。2001年7月11日，宏达运输公司与王亚兵、原告签订《关于大修厂买卖合同的补充协议》。根据原告的陈述，王亚兵2006年将购买的上述资产全部过户到原告名下。2006年10月27日，原告取得案涉房屋的《房屋所有权证》，载明房屋坐落五峰镇石梁司38号，建筑面积2328.31平方米。2007年1月5日，原告与五峰土家族自治县国土资源局就案涉土地签订《国有土地使用权出让合同》，并于1月8日取得《国有土地使用权证》，载明土地坐落五峰镇石梁司38号，用途商业金融业用地，使用权类型出让，使用权面积6350.38平方米。2018年7月20日，原告向被告提交《收储申请》，提出五峰贺运汽车大修厂前身为宏达运输公司，原告2006年取得改制企业的全部资产，多年来企业经营小有成绩，2008年作为抗震救灾明星企业受到过湖北日报的表彰，但因能力有限无法适应当今形势，近7000平方米国有出让商业金融业用地超出原告的能力范围，恳请政府收储该宗地。2018年7月26日，五峰土家族自治县县委书记陈华在《收储申请》上批示“请唐守疆同志研处（与覃业成同志研究）”。2018年7月29日，唐守疆副县长在《人民来信处理单》中批示“请五峰镇提出相关建议”。2018年8月17日，五峰镇人民政府经过调查了解，作出《专题调查报告》，内容为：五峰贺运汽车大修厂由宏达运输公司改制而来，该厂范围内的土地使用权人为原告，土地使用权面积6350.38平方米，修理车间2328.31平方米，仓储间及附属物500余平方米；2015年后经营效益一直处于下滑状态，由于年年亏损，对外负有较大债务，至今已无能力再进行维持和经营，2017年“7.15”灾害后该厂受到严重损失，原主营业务基本处于停业状态；根据五峰贺运汽车大修厂的实际情况，同时为了解决好反映的问题，建议被告将五峰贺运汽车大修厂地块进行收储，作为后期的旅游服务储备，届时进行整体开发。2018年9月28日，唐守疆副县长在《专题调查报告》上签批“该宗土地暂不具备《土地储备管理办法》所列条件，不在旅游用地总体规划范围内，建议暂不列入收储计划”。原告收到唐守疆副县长的批示后，认为“暂不列入收储计划”导致《专题调查报告》停止不前，于2019年8月8日向本院提起行政诉讼。同时查明：1.案涉土地未纳入五峰土家族自治县2018年度、2019年度的土地储备计划。2.原告就其土地收储等问题进行信访，五峰土家族自治县自然资源和规划局、被告及宜昌市人民政府均作出了相关处理意见，认为案涉土地暂不具备《土地储备管理办法》的条件，未纳入五峰土家族自治县年度土地储备计划。本院认为，原告提起本案行政诉讼，请求判令被告尽快落实政府督办形成的《专题调查报告》，化解社会矛盾。庭审过程中，原告明确其诉讼请求就是要求被告收储五峰贺运汽车大修厂的土地及房产。本案双方当事人的争议焦点是：1.本案是否属于行政诉讼的受案范围；2.原告的诉讼请求是否应予支持；3.被告在本案中的处理是否正确。1.本案是否属于行政诉讼的受案范围。原告向被告提交《收储申请》，请求被告收储五峰贺运汽车大修厂的土地。被告收到后批转至五峰镇人民政府，要求五峰镇人民政府提出建议。五峰镇人民政府经过调查了解，作出《专题调查报告》，建议被告将五峰贺运汽车大修厂地块进行收储。2018年9月28日，唐守疆副县长在《专题调查报告》上签批“该宗土地暂不具备《土地储备管理办法》所列条件，不在旅游用地总体规划范围内，建议暂不列入收储计划”。原告不服，向本院提起行政诉讼。从上述事实看，原告是认为其申请被告履行土地收储职责，唐守疆副县长作为被告的分管负责人，在《专题调查报告》上签批“建议暂不列入收储计划”，原告不服，从而提起本案行政诉讼。因此，本案的诉讼类型属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项所规定的不履行法定职责之诉，原告起诉属于行政诉讼的受案范围。原告在本案的起诉状中，其诉讼请求是判令被告尽快落实政府督办形成的《专题调查报告》，但结合原告的《收储申请》及其诉讼理由，可认定原告的诉讼目的是要求被告履行法定职责，收储案涉土地。因此，尽管原告的诉讼请求存在模糊和不明确的情形，但不应就此对原告提出苛求。被告认为本案不属于行政诉讼的受案范围，其主张本院不予支持。2.原告的诉讼请求是否应予支持。《土地储备管理办法》第一条第（二）项规定：“土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。”据此，具有土地收储法定职责的是国土资源主管部门，即五峰土家族自治县自然资源和规划局，被告作为县级人民政府，并不直接具有土地收储的法定职责。《土地储备管理办法》第二条第（五）项规定：“各地应根据城市建设发展和土地市场调控的需要，结合当地社会发展规划、土地储备三年滚动计划、年度土地供应计划、、地方政府债务限额等因素合理制定年度土地储备计划。”国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》第一条第一款规定：“各级政府必须严格执行土地利用总体规划、城市规划和土地利用年度计划”。国务院《关于促进节约集约用地的通知》第三条第（十一）项规定：“储备建设用地必须符合规划、计划”。根据被告提交的证据，案涉土地并未纳入五峰土家族自治县2018年度、2019年度的土地储备计划。在此情况下，原告直接要求被告收储案涉土地及房产，其诉讼请求也不能予以支持。3.被告在本案中的处理是否正确。针对原告向被告提交的《收储申请》，被告的分管负责人于2018年9月28日作出签批意见，对原告进行告知，符合正当程序原则，被告的处理方式并无不当。事后，就原告的土地收储等事项，五峰土家族自治县自然资源和规划局、被告及宜昌市人民政府均作出了相关信访处理意见，也告知了原告案涉土地暂不具备《土地储备管理办法》的条件，未纳入五峰土家族自治县年度土地储备计划。原告认为，其多次向相关领导反映诉求，五峰镇人民政府作出的《专题调查报告》，是相关负责人督办所形成，《专题调查报告》中将案涉土地进行收储的建议应当执行。对此，本院认为，在案涉土地未纳入五峰土家族自治县土地储备计划的情况下，原告通过某些方式向相关领导提出土地收储的诉求，并不符合依法主张权利的法治精神。同时，尽管五峰镇人民政府作出的《专题调查报告》中有收储案涉土地的建议，但五峰镇人民政府并不是具有土地收储法定职责的行政机关，其作为被告的下一级人民政府，向上级行政机关报送的内部建议，对被告并无拘束力，能否将案涉土地进行收储仍需要依据相关规定作出判断。本院注意到，被告的分管负责人及五峰土家族自治县自然资源和规划局只是认为“该宗土地暂不具备《土地储备管理办法》相关条件”、“建议暂不列入收储计划”。五峰镇人民政府在《专题调查报告》中，也查明原告的五峰贺运汽车大修厂现年年亏损，对外负有较大债务，已无能力再进行维持和经营。基于此，原告可依法向相关部门反映情况，推动案涉土地纳入五峰土家族自治县以后的年度土地储备计划，以解决社会矛盾。综上，被告不具有土地收储的法定职责，案涉土地未纳入五峰土家族自治县2018年度、2019年度的土地储备计划，原告要求被告收储案涉土地及房产的理由不成立，其诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项、第六十九条，参照《土地储备管理办法》第一条第（二）项、第二条第（五）项之规定，判决如下：驳回原告罗士月的诉讼请求。一审案件诉讼费50元，由原告罗士月负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  闵珍斌审判员  甘 杨审判员  胡振元二〇一九年十二月十三日书记员  杜 璐