湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂10行初102号原告王宏杰，女，1958年2月21日出生，汉族，住松滋市。委托诉讼代理人蔡纲，北京市盈科律师事务所律师。委托诉讼代理人毋新生，北京市盈科律师事务所律师。被告松滋市人民政府，住所地松滋市新江口镇环湖路**。法定代表人伍昌军，市长。负责人夏伏建，副市长。委托诉讼代理人郑亦工，湖北驰华律师事务所律师。委托诉讼代理人赵树梅，湖北驰华律师事务所律师。原告王宏杰不服被告松滋市人民政府（以下简称松滋市政府）作出的房屋征收决定一案，于2019年6月27日向本院提起诉讼。本院于2019年7月2日立案，依法向被告松滋市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月4日公开开庭审理了本案。原告王宏杰及委托诉讼代理人蔡纲、毋新生，被告松滋市政府的负责人夏伏建及委托诉讼代理人郑亦工、赵树梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王宏杰诉称，原告拥有所有权的房屋位于湖北省××八宝镇社区外滩，2019年1月20日，被告松滋市政府作出《松滋市划子嘴棚户区改造房屋征收决定公告》（以下简称征收决定），原告的上述房屋被纳入征收范围。被告作出的该征收决定未依法查明被征收房屋基础事实，且作出征收补偿决定没有事实和法律依据，作出程序违法，应当依法予以撤销。请求：1.依法撤销被告松滋市政府作出的征收决定；2.本案诉讼费用由被告承担。原告在法定期限内提交了如下证据（均为复印件）：1.原告身份证一份。拟证明原告主体适格。2.松国用（2012）第1743号。拟证明王宏杰是涉案土地使用权人、房屋所有权人，原告具有诉讼主体资格。3.松环函〔2019〕21号松滋市环境保护局关于王宏杰申请公开“松滋市划子嘴棚户区改造”项目信息的复函。拟证明松滋市环境保护局对案涉项目基本情况的回复与被告作出的征收决定及松滋市发展和改革局对案涉项目基本情况的回复不一致，项目具体情况各部门间存在矛盾，案涉征收决定不合法。4.松滋市发展和改革局松发改法规函〔2019〕4号关于王宏杰申请“松滋市划子嘴棚户区改造项目”政府信息公开的复函。拟证明松滋市环境保护局对案涉项目基本情况的回复与被告作出的征收决定及松滋市发展和改革局对案涉项目基本情况的回复不一致，项目具体情况各部门间存在矛盾，案涉征收决定不合法。5.征收决定。拟证明被告作出的征收决定前置程序不具备、程序违法、主体错误、事实依据及法律依据不足，应被依法撤销。6.松滋市政府关于实施松滋市划子嘴棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案的批复及附件《松滋市划子嘴棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》。拟证明被告作出的案涉征收决定在未将集体土地征收为国有土地的情况下，迳行将集体土地上房屋一并进行征收，违反相关法律规定，应被依法撤销。被告松滋市政府答辩称：一、答辩人作出征收决定的事实清楚、法律依据充分。松滋市划子嘴棚户区改造项目在松滋市政府作出征收决定前，在松滋市第六届人民代表大会第三次会议上，对松滋市2019年度重大民生实事项目进行投票表决，2019年度棚户区改造项目得票排名第一，列为松滋市政府2019年市重大民生实事项目。松滋市划子嘴棚户区改造项目是为了回应松滋河两岸人民群众的关切，改善老城区人民群众居住环境，提升老城区交通条件，同时对“一江两岸”实行生态修复、河岸治理，属于为了公共利益的需要，确需征收的规定。二、答辩人作出征收决定的程序合法。松滋市政府专门成立“松滋划子嘴棚户区改造指挥部”，该指挥部于2018年11月8日发布《关于实施划子嘴棚户区改造有关事项通告》。依照征补条例第十条拟定补偿安置方案，并组织有关部门对补偿安置方案多次论证，于2018年12月4日公布了补偿安置方案（征求意见稿），在拟征收范围内张贴，征求意见一个月。该征求意见稿公布后，各社区召开居民代表座谈会，收集书面意见，并根据公众意见对方案进行了修改。指挥部委托湖北金衡社会稳定风险评估有限公司对本项目进行社会稳定风险评估，并根据风险评估报告和公众意见，棚改指挥部修改完成补偿安置方案（讨论稿），2019年1月18日，棚改指挥部将补偿安置方案上报松滋市政府。松滋市政府于2019年1月19日召开市政府第二十三次常务会议专题研究补偿安置方案，经审议通过后下达补偿安置方案的批复，并发布征收决定。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告松滋市政府在法定期限内提交了如下证据（均为复印件）：1.法定代表人身份证、法定代表人身份证明各一份；拟证明伍昌军为松滋市人民政府市长。2.组织机构代码证；拟证明被告的主体资格。3.评估机构选择征求意见汇总、评估机构公示。拟证明待拆迁房屋价格评估机构并非被告指定。4.待拆迁房屋局部照片；拟证明待拆迁房屋外观及内设状况。5.松滋市划子嘴棚改区域房屋局部原貌照片。拟证明涉案棚户区房屋状况。6.松滋市六届人大三次会议公告。拟证明涉案棚户区改造为市重大民生实事项目。7.补偿安置方案公示照片。拟证明补偿安置方案公示的事实。8.大桥社区征求意见综述。拟证明征收所涉社区就安置补偿征求了待拆迁户的意见。9.湖北金衡社会稳定风险评估报告。拟证明棚户区改造项目合法性、合理性、可行性，风控性较小，为低等级风险，总体风险可控。10.关于松滋市划子嘴棚户区改造项目征收补偿费用的证明。拟证明房屋征收补偿资金已经到位，专户存储，专款专用。11.2019年1月19日松滋市政府常务会议纪要。拟证明征收决定是通过松滋市政府常务会议讨论决定的。被告松滋市政府当庭补充提交如下证据：12.王宏杰土地使用证。拟证明原告被征收的房屋是国有土地上的房屋。13.关于划子嘴棚户区改造工作的会议纪要。拟证明松滋市委召开关于划子嘴棚户区改造专题工作会，确定了市棚改项目的具体实施方案。14.关于实施划子嘴棚户区改造有关事项的通告。拟证明原告房屋在本次征收范围内，被告在作出征收决定前已告知相关单位和个人，充分保障了原告的知情权。15.《关于公布16.《松滋市政府关于实施松滋市划子嘴棚户区项目补偿安置方案的批复》和补偿安置方案；拟证明房屋征收补偿安置方案经松滋市政府第二十三次会议审议通过，被告批复同意该方案。17.《松滋市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》摘要。拟证明松滋市划子嘴棚户区改造项目在2016年1月14日松滋市第五届人大会第五次会议通告的第十三个五年规划纲要之列，符合国民经济和社会发展规划。18.《松滋市城市总体规划2016-2030年》。拟证明松滋市划子嘴棚户区改造项目在《松滋市城市总体规划2016-2030年》之内，符合土地利用总体规划、城乡规划。经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见如下：证据1真实性无异议。证据2原告对涉案房屋的征收决定无权提出异议。证据3、4、5真实性、合法性无异议，关联性有异议，无法达到原告证明目的。证据6超出了原告诉讼请求的范围，与原告所诉无关联性。原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1真实性认可，合法性不认可。对证据2组织机构代码证超过了有效期，证明目的不成立，被告是县级市，在没有省、国务院批复前提下，没有权利进行征收，被告主体不适格。对证据3真实性、合法性、关联性不认可，没有原件，拍摄时间不能证明，评估机构选择不是被征收人协商选定，直接通知被征收人以投票方式选择，程序不合法。采取投票摇号方式确定评估机构应公开进行并由公证机构现场公证，房屋征收部门公布确定结果。被告征求意见汇总评估机构公示的证据不符合相关程序规定，不能证明其真实存在，对该证据不予认可。证据4没有原件，真实性、合法性不认可，证明目的不认可。该照片不能证明被告对被征收人的具体情况进行了全面调查登记，只是随意的也不知什么时候在原告不知情情况下拍摄了照片，其证据取证之时就不合法，时间也无法确定，均不认可。证据5的拍摄时间无法确定，无原件核对，真实性不认可，合法性、关联性不认可。对一个区域决定是否征迁或棚改，应对整体区域进行调查评价，而不是有选择性的找到破落的角落进行拍摄。证据6的真实性、合法性存疑，盖章在右上角空白处，盖章与落款不一致。该公告作出的时间是2019年1月7日，涉案项目于2018年11月20日开始实施项目征收。公告之前就已经实施棚改项目，被告的证明目的不能成立。公告上没有明确是哪个地区进行棚户区改造，对关联性不认可。证据7没有原件，对真实性不认可，无拍摄地点，对关联性不认可，安置方案包括了集体和国有土地，对合法性不认可。没有证据证实补偿安置方案经过了政府有关部门的论证，不能达到证明目的。对证据8真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可，从内容上看只是征求了部分意见，还需继续征求意见，如实上报，恰好证明被告没有完成征求意见工作。该证据落款是大桥社区居委会，其是否受实施单位委托，被告并未提出证据证明。证据9只有湖北金衡社会稳定风险评估有限公司的盖章，没有相关部门对其发表的意见盖章或签字确认，也没有邀请被征收地块的居民参与该次评估，无会议记录视频资料等事实依据，对合法性、科学性有异议，也无法保证内容的公平。对证据10有异议，市财局属于征收单位的下属单位，不能证明款项已经到位，且无原件，该证明中也没有显示账户中资金数额。对证据11有异议，该原件没有公章，也没有出席人员签字，常务会议并无针对征收决定进行决策，会议纪要中显示征收范围内，尚有些许改变房屋土地性质等违法行为，同时要求指挥部办公室根据会议讨论意见，进一步修改完善后，报市委审定后实施。该会议纪要恰恰证明实施方案还未审定，相关违法行为还需纠正。对证据12-18，被告超过举证期限，不发表质证意见。综合庭审质证意见，本院对原告提交的证据认证如下：证据1、2真实性、合法性、关联性及证明目的予以认可，可以证明原告的诉讼主体资格。证据3、4系松滋市环境保护局、松滋市发展改革局就划子嘴棚户区改造项目作出的复函，真实性、合法性予以认可，可以证明划子嘴棚户区改造项目进行了环评、立项及批复，但不能证明涉案征收决定是否合法。证据5系本案审理的诉讼标的，真实性、关联性予以认可，是否合法本院结合其他证据综合评判。对证据6的真实性、关联性予以认可，从该方案上看，是用于国有土地上的房屋和集体土地上的附着物的征收，明确了征收主体系松滋市政府，房屋征收部门是松滋市房产管理局、松滋市国土资源局。该补偿安置方案能否证明征收决定违法，本院结合其他证据综合评判。本院对被告提交的证据认证如下：证据1、2予以认可。证据3系证明评估机构协商选定的情况，不属于本案征收决定的审查范围，对其关联性不予认可。证据4、5真实性予以认可，可以证明征收片区部分房屋老旧。证据6真实性予以认可，可以证明被告启动划子嘴棚户区改造项目经过松滋市人大会议讨论决定，符合国民经济与社会发展年度计划。证据7真实性予以认可，可以证明被告对补偿安置方案（征求意见稿）及正式的补偿安置方案进行了公示。证据8真实性予以认可，可以证明被告对补偿安置方案征求了公众意见。证据9予以认可，可以证明被告在作出征收决定前进行了社会稳定风险评估。证据10予以认可，可以证明被告对征收补偿费用做到专户存储，专款专用，足额到位。证据11予以认可，证明了补偿安置方案经过市政府常务会议讨论并形成会议纪要。证据12-18超过举证期限，且未向法庭说明逾期举证的正当事由，应承担逾期举证的法律后果。经审理查明，在松滋市政府对补偿安置方案（征求意见稿）进行张贴后，2018年12月14日，松滋市大桥社区居民委员会对补偿安置方案（征求意见稿）征求被征收人意见。2019年1月19日，松滋市政府常务会议讨论通过补偿安置方案。2019年1月，湖北金衡社会稳定风险评估有限公司对划子嘴棚户区改造项目作出社会稳定风险评估报告。2019年1月7日，松滋市第六届人民代表大会第三次会议公告，确定2019年度棚户区改造项目为松滋市政府重大民生实事项目。2018年11月19日，松滋市划子嘴棚户区改造指挥部在湖北松滋农村商业隐含股份有限公司开立临时存款账户。2019年1月9日，松滋市财政局出具《关于松滋市划子嘴棚户区改造项目征收补偿费用的证明》，证明征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用。2019年1月19日，松滋市政府作出《关于实施松滋市划子嘴棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案的批复》，补偿安置方案确定征收范围包括国有土地上的房屋和集体土地上的附着物。2019年1月20日，松滋市政府作出征收决定。该征收决定确定的征收主体为松滋市政府；征收部门为松滋市房产管理局；征收实施单位为新江口镇人民政府及所涉社区、八宝镇人民政府及所涉社区；征收范围为松滋河西岸从白云边广场至牟家岗排污站堤防内外两侧和民主路以东部分集中成片的棚户区、D级危房，涉及新江口镇青峰山社区、和平社区、谢家渡社区、林园社区、同兴桥社区，松滋河东岸从窑湾沙场到大桥泵站的堤防外滩，涉及八宝镇大桥社区（具体见项目征收范围红线图）。征收补偿方式为产权调换、货币补偿。王宏杰的房屋坐落于松滋市大桥（外滩），位于征收范围内。本院认为，依据征补条例第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被告松滋市政府依法负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有作出房屋征收决定的法定职权。原告提交了位于该征收范围内的房屋所有权证和土地使用权证，其有权提起本案的诉讼。本案是原告针对被告松滋市政府作出的征收决定提起的诉讼，其诉讼请求是要求依法撤销征收决定，故本案仅对征收决定的合法性及是否应予撤销问题进行审查。原告所诉被征收房屋的评估和补偿价格问题，系征收决定作出后征收补偿过程中涉及的问题，不属于本案审理范围。根据庭审查明的事实，涉案征收决定合法性问题集中在：一、征收决定是否涉及征收集体土地；二、补偿安置方案是否进行了论证、公示、修改；三、征收决定是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划以及国民经济和社会发展年度计划，即“四规划一计划”。一、关于征收决定是否涉及征收集体土地的问题。根据征补条例第一条规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。以上规定可以看出，征补条例仅涉及对国有土地上房屋征收的相关规定。本案中，集体土地上房屋的补偿应在征收集体土地的程序中进行。从被告提交的证据来看，其于举证期限内仅提交了补偿安置方案公示的照片，结合其于庭前提交的相关证据，可以看出补偿安置方案中包含有对集体土地上房屋进行征收补偿的相关表述。从征收决定的内容来看，虽然没有征收集体土地的相关表述，但被告提交的补偿安置方案中，却将征收集体土地时应当补偿的内容纳入进来，不符合征补条例的相关规定。二、关于补偿安置方案是否进行了论证、公示、修改的问题。征补条例第十条规定“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见不得少于30日。”第十一条规定“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，被告虽然举证证明其对征补方案及征求意见稿进行了张贴公示，对补偿安置方案公开征求了意见，不存在多数被征收人不同意补偿方案的情形，但其未提交关于征求意见不少于30天以及对补偿方案组织有关部门进行了论证的证据，程序上存在瑕疵。三、关于征收决定是否符合“四规划一计划”的问题。征补条例第九条规定“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”本案所涉划子嘴棚户区改造是为了提升群众住房条件，改善城区交通条件和环境治理，具有明显的公益性质，应当符合“四规划一计划”的要求。从被告所提交的证据来看，其提交了松滋市第六届人民代表大会第三次会议公告，确定了松滋市棚户区改造为2019年松滋市政府重大民生实事项目之一，可以证明于2019年启动的划子嘴棚户区改造项目符合国民经济和社会发展年度计划。被告虽然向本院提交了《松滋市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《松滋市城市总体规划2016-2030年》，但是该证据提交时已经超过法定的举证期限，且未向本院提交专项规划，应承担逾期举证和举证不能的法律责任。综上所述，松滋市政府根据松滋市第六届人民代表大会第三次会议确定的2019年棚户区改造项目计划，启动划子嘴棚户区改造项目，在作出征收决定前，制定了征收与补偿方案并进行了公示，征求了被征收人的意见，补偿安置方案通过市政府常务会议讨论研究，进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金足额到位，被告的上述行为符合房屋征收相关规定的主要条件，但因其所举证据不足以证明征收决定符合“四规划”要求、征补方案经过论证和征求意见不少于30天的事实，征收决定在程序上存在违法情形，且补偿安置方案中关于集体土地上房屋的征收不符合征补条例的规定，依法应当予以撤销。但考虑到被诉征收决定是政府组织实施的对基础设施落后地段进行的棚户区改造项目，对改善人民群众的居住条件、提升城市的交通状况、生态环境修复有着积极作用，具有社会公益性质。同时，该征收决定涉及面广且征收工作得到了绝大多数被征收户的支持，撤销征收决定会造成已经启动的征收工作陷入混乱，给社会公共利益造成重大损害，故本院确认该征收决定违法，但不予撤销。该征收决定在未经法定机关依法撤销前仍具有法律效力，已经签约的被征收人与被告协商一致签订的补偿协议，效力不受影响。对存在的上述问题，应由被告依法采取相应补救措施，在后续的补偿工作中加以改进，依法维护被征收人的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认松滋市人民政府于2019年1月20日作出的《松滋市划子嘴棚户区改造房屋征收决定公告》违法。案件受理费50元，由原告王宏杰与被告松滋市人民政府各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  何炳松审判员  欧阳庆审判员  孙开炎二〇一九年十二月二日法官助理王文娟书记员王文娟(兼)