广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤19行终558号上诉人（原审原告）：丁葵章，女，汉族，1978年12月20日出生，身份证住址：广东省东莞市大岭山镇农场三队**之一，公民身份号码：441************628。被上诉人（原审被告）：东莞市大岭山镇人民政府，住所地：广东省东莞市大岭山镇政府大院内，统一社会信用代码：114**********197XP。负责人：黄德洪，该镇镇长。委托代理人：黎叙伦，该单位办事员。委托代理人：赖小红，广东赋诚律师事务所律师。原审第三人：东莞市大岭山镇农场股份经济联合社，住所地：广东省东莞市大岭山镇农场社区*委会，组织机构代码：61832513-0。负责人：李伟南，该单位书记。委托代理人：余磊，广东莞信律师事务所律师。上诉人丁葵章因与被上诉人东莞市大岭山镇人民政府（以下简称“大岭山镇政府”）及原审第三人东莞市大岭山镇农场股份经济联合社（以下简称“农场经联社”）不履行法定职责纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初251号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年3月12日，丁葵章向原审法院提起行政诉讼，请求判令：大岭山镇政府依法履职责令改正该会议表决事项说明的第3点“A地块中高压线底下空地10549.4平方米空地合作模式”的会议决定。原审法院认为：符合法律规定的起诉条件是法院对行政案件进行实体审理的前提，本案首先应当审查丁葵章起诉是否符合法定的起诉条件。丁葵章起诉是认为大岭山镇政府对其提交的申请存在行政不作为，申请针对的是农场经联社于2018年6月28日作出的股东代表大会会议决定。丁葵章要求大岭山镇政府确认该会议决定内容违法，责令改正该会议表决事项说明的第3点“A地块中高压线底下空地10549.4平方米空地合作模式”的会议决定。丁葵章主张其是农场经联社的股东和股东代表，案涉会议决定侵犯其切身利益、集体利益。本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，丁葵章并非该会议决定所表决出让土地的使用权人或者实际使用人，故其以自己名义提起本案诉讼，不符合上述规定。另外，丁葵章以自己名义提起本案诉讼也不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”的规定，丁葵章的主体不适格。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回丁葵章的起诉。本案不收取案件受理费。一审宣判后，丁葵章不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审裁定；2.原审法院依法受理丁葵章的起诉。事实和理由：农场经联社于2018年6月28日召开股东代表会议表决“讨论及表决关于电信地块（B-06）项目中A地块中高压线底下空地10549.4平方米签订补充协议的有关事项”的事项，丁葵章认为“A地块高压线空地”出让违反相关政策法规规定，农场经联社作出的会议表决事项说明的第3点“A地块红线内高压线下10549.4平方米空地合作模式”的决定侵害了丁葵章的合法权益。丁葵章通过12345政府服务热线向大岭山镇政府提出《请求大岭山人民政府改正农场社区“三旧”改造违规行为申请》（诉求编号031********7901）的申请，但回复结果不予受理。一、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条以及《广东省农村集体资产管理条例》第三十三条的规定，依法责令改正与法律法规相抵触的决议决定是大岭山镇政府的法定职责。二、农场经联社采取以会议决定的形式出让案涉地块，自定利益标准换回8175平方米住宅物业的方案是与政策法规规定相抵触的违法行为，违反了东府[2018]40号《东莞市**（社区）集体资产管理实施办法》第五十条、东府办[2015]108号《东莞市集体经济组织与企业合作实施“三旧”改造操作指引》第十九条的规定。三、东莞市第一人民法院适用法律法规错误，混淆法律关系。在本案中，丁葵章以利害关系人的身份提起行政诉讼，请求大岭山镇政府依法履职责令改正与法律法规规定相抵触的会议决议决定违法行为，并非涉及大岭山镇政府按《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》所包括的村集体土地征收征用、土地出让、土地登记、土地许可、土地处罚、土地确权和强制措施等行政行为纠纷。大岭山镇政府没有对丁葵章所在村集体经济组织的土地实施征收征用、土地出让等行政行为，本案中的集体土地征收征用、土地出让的当事人并非是大岭山镇政府，而是“东莞市海隆达兴房地产开发有限公司”，其性质属商业行为而非行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，丁葵章是“A地块高压线空地”集体经济组织的股东成员，丁葵章与大岭山镇政府的行政不作为有密切利害关系，应当依法具备行政诉讼主体资格。被上诉人大岭山镇政府答辩称：丁葵章并非案涉事项会议所表决出让土地的使用权人或者实际使用人，与案涉行政行为不存在法律上的利害关系,不具备原告诉讼主体资格。丁葵章之前已经就案涉表决事项提起行政诉讼，其再次提起本案诉讼，构成重复诉讼，且丁葵章的起诉明显缺乏诉的利益、目的不当，违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，已构成滥用诉讼权利之行为，应该依法驳回其起诉。原审第三人农场经联社述称：土地使用权人或者实际使用人以及涉事集体经济组织才能作为涉及农村集体经济组织土地纠纷的行政诉讼主体，而丁葵章既无授权，又无与该涉案土地有直接的利害联系，不具备行政诉讼主体资格。丁葵章反复多次就同一问题提出诉讼，明显属于恶意诉讼，应当依法予以处罚。东莞市人民政府作出的同意实施《大岭山镇电信分局片区“三旧”改造方案》的批复程序合法，内容符合法律规定，农场经联社股东会议决定亦符合法定程序，且内容合法有效。本院认为：本案争议焦点在于丁葵章的起诉是否符合法定条件。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，A地块中高压线底下空地10549.4平方米合作模式等有关事项，涉及农村集体土地的使用，丁葵章要求大岭山镇政府对该事项履行审查监督职责，属于前述司法解释规定的涉及农村集体土地的行政行为。丁葵章未提交证据证明其实际使用或承包经营涉案土地，即不符合上述规定中可以提起诉讼的主体。即使丁葵章为农场经联社的股东，其起诉大岭山镇政府未履行审查农场经联社表决事项的监督职责，并非为救济自己的权益提起诉讼，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”规定的相对人或利害关系人，故丁葵章不具有提起本案诉讼的原告主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，原审法院驳回丁葵章的起诉，并无不当。丁葵章主张本案不属于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条所指的涉及农村集体土地的行政行为，于法无据，本院不予采纳。综上，丁葵章的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院予以驳回。原审法院驳回丁葵章的起诉，依据充分，处理正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  韦艳芹审判员  张志强审判员  陈彩玲二〇一九年十二月三十一日书记员  王凤梅