广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初1316号 原告：张丽昌，男，1956年11月29日出生，汉族，住广东省广州市白云区， 被告：广州市白云区钟落潭镇人民政府，住所地广东省广州市白云区钟落潭镇福龙路**。 法定代表人：刘耀均，职务镇长。 委托代理人：邓俊昌，该单位工作人员。 委托代理人：李佳，广东知先后律师事务所律师。 被告：广州市白云区人民政府，，住所地广东省广州市白云区广园中路** 法定代表人：苏小澎，职务区长。 委托代理人：张玮，该单位工作人员。 委托代理人：胡韵斐，该单位工作人员。 原告张丽昌诉被告广州市白云区钟落潭镇人民政府（以下简称“钟落潭镇政府”）、广州市白云区人民政府（以下简称“白云区政府”）不服依申请公开告知书及行政复议决定纠纷一案，广州铁路运输中级法院作出（2018）粤71行终3209号行政裁定书，指令本院继续审理，本院于2019年8月29日公开开庭审理了本案。原告张丽昌，被告钟落潭镇政府的委托代理人邓俊昌、李佳，被告白云区政府的委托代理人张玮、胡韵斐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张丽昌诉称：原告为广州市白云区钟落潭镇龙塘村村民，因知情权和维护自身合法权益等需要，于2017年4月4日通过“白云区政府信息公开系统”向钟落谭镇政府申请公开内容为“涉龙塘村自2011年至2017年度基本农田保护补贴资金发放明细表、汇总表的村、社公示照片以及村对补贴资金发放和使用情况的公告照片及发放凭证”的信息，要求钟落谭镇政府以书面形式邮寄提供。历经二次行政复议，钟落谭镇政府于2017年11月7日作出《政府信息公开申请告知书》（第201704040016号），该告知书称如需得到相关信息可以直接到龙塘村委会或钟落潭镇政府处查询，后原告与钟落谭镇政府电话联系，被告知只提供查询，不得复印，故原告没有前往钟落谭镇政府处查询。鉴于钟落谭镇政府并没有按照原告的信息公开申请要求以书面形式提供政府信息，为此，原告于2017年11月20日向白云区政府提起行政复议，2018年2月1日，白云区政府以云府行复[2017]434号《行政复议决定书》维持了钟落谭镇政府的政府信息公开告知书。原告认为，参照广州铁路运输中级法院网上公开的(2017)粤71行终483号《行政判决书》，该终审判决认为“本案中，被上诉人申请公开的涉案信息虽属于村务公开事项，但是应报上诉人处备案，属于其在履行政府职责中获取、保存的政府信息。被上诉人既可通过村务公开获悉，亦可通过政府信息公开途径获知。村集体不属于政府信息公开的主体。被上诉人选择通过依申请公开政府信息的途径获取涉案信息，上诉人作为相关职权机关，应依法履行相关的政府信息公开职责。”具体到本案，同样是原告所申请的信息虽然属于龙塘村经济联合社制作，根据《农村集体经济组织财务公开规定》(农经发[2011]13号)第九条规定，村集体经济组织财务公开内容必须真实可靠。财务公开前，应当由民主理财小组对公开内容的真实性、完整性进行审核，提出审查意见。财务公开资料经村集体经济组织负责人、民主理财小组负责人和主管会计签字后公开，并报乡（镇）农村经营管理部门备案。而且按照白云区对基本农田保护补贴的发放规定，基本农田发放完成后的资料由镇政府归档。即原告所申请的信息是钟落谭镇政府己归档，且其属于在履行职责中获取、保存的信息，故负有信息公开义务。钟落谭镇政府的信息告知书也佐证了其保存有原告所申请的信息。故请求法院：一、撤销被告钟落潭镇政府作出的第201704040016号《政府信息公开申请告知书》，责令被告钟落潭镇政府对原告的政府信息公开申请重新答复；二、撤销被告白云区政府作出的云府行复[2017]434号《行政复议决定书》。 被告钟落潭镇政府辩称：一、根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见(国办发[2010]5号)文件第二条第三款“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”因此原告在2017年4月4日申请公开内容为“涉龙塘村自2011年至2017年度基本农田保护补贴资金发放明细、汇总表的村社公示照片以及村对补贴资金发放和使用情况的公告照片及发放凭证”的信息，需要被告对该信息进行汇总、加工，即属于上述意见第二条第三款的情况，被告依法本来可不予公开。二、公示、公告照片为补贴资金发放过程中告知村民相关情况的记录性材料，发放凭证是村民领取补贴后的凭证材料，对被告的生产、生活、科研等活动没有利用价值。《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》(国办发[2008]36号)第（十四）条，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。三、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”因此根据上述规定，并考虑到便民的原则，被告已经在工作范围内依法告知原告获取该信息的方式和途径，该做法符合条例的规定。四、原告认为“只提供查询，不得复印，故原告没有前往被告一处查询”，原告在收到被告的《告知书》后未曾到被告处进行查询，而非被告未履行职责，且《信息公开条例》未规定被告必须按照原告指定的书面形式提供公开信息，由于原告要求公开的信息内容繁杂，时间跨度大，被告要求原告到镇政府查询相关信息，也符合高效、节约及方便的原则。四、被告认为原告的申请内容不符合《广东省村务公开条例》第九条的规定，镇政府接受的备案信息是村务公开事项的指导目录（根据广东省村务公开条例第九条的内容，村务公开事项指导目录以及县政府编制的具体目录），并非原告申请的信息，原告申请的信息不是被告制作或者获取的信息，被告向原告作出的答复符合实际情况，被告并未掌握原告所需公开的信息，故请求法院驳回原告诉讼请求。 被告白云区政府辩称：一、我府具有作出行政复议决定的职权。原告不服钟落潭镇政府2017年11月7日作出的《政府信公开申请告知书》（第201704040016号），于2017年11月20日向我府申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。我府是钟落镇政府的上一级政府，原告对其作出的具体行政行为不服，向我府申请行政复议，我府具有依法受理并作出行政复议决定的职权。二、我府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿。案件受理后，我府根据原告、钟落潭镇政府提供的证据材料，查明以下事实：2017年4月4日，原告通过“广州市白云区政府信息依申请公开系统”向钟落潭镇政府申请公开政府信息（申请编号：201704040016）。原告所需信息其他特征描述为：“您好！向钟落潭镇政府申请公开：由钟落潭镇政府掌握的涉龙塘村自2011年至2017年度基本农田保护补贴资金发放明细表、汇总表的村、社公示照片以及对补贴资金发放和使用情况的公告照片及发放凭证”，提交部门为“钟落潭镇”，提供政府信息的指定方式为：“纸质”，获取政府信息的方式为“邮寄”。2017年4月12日，钟落潭镇政府作出《关于依申请公开201704040016号的答复》（第201704040016号），以原告已于2017年1月9日向钟落潭镇政府申请政务公开，钟落潭镇政府已受理并答复为由，不再重复答复。原告不服上述答复，于2017年5月2日向我府申请行政复议。2017年6月29日我府作出云府行复[2017]121号行政复议决定，认定原告于2017年1月9日申请内容与本次申请内容并非一致，钟落潭镇政府答复没有事实依据，撤销钟落潭镇政府作出的《关于依申请201704040016号的答复》（第201704040016号），责令钟落潭镇政府重新答复原告。2017年8月3日钟落潭镇政府作出《依申请公开政府信息告知书》（第201704040016号），以原告申请公开的信息属于内部管理信息，不属于政府信息为由不予公开。原告不服上述答复，于2017年8月7日向我府申请行政复议。2017年10月18日，我府作出云府行复[2017]298号行政复议决定，认定原告申请公开的基本农田保护补贴资金发放明细表、汇总表的村、社公示照片以及对补贴资金发放和使用情况的公告照片不是内部管理信息，钟落潭镇政府以“属于内部管理信息”为由不予公开，不符合有关规定，撤销钟落潭镇政府于2017年8月3日作出的《政府信息公开申请告知书》（第201704040016号），责令钟落潭镇政府重新答复原告。2017年11月7日，钟落潭镇政府作出《政府信息公开申请告知书》（第201704040016号），主要内容为：“1、关于龙塘村基本农田保护补贴资金情况，您已多次向我申请政务公开。就该事项的政务公开内容，我镇已多次受理并多次答复。2、关于基本农田补贴发放，我镇均严格依照上级有关要求，及时将有关补贴拨付到村，由村做好具体的发放工作，并整理相关的资料。根据《村民组织委员法》相关规定，村民委员会实行村务公开制度，您申请公开的‘涉龙塘村自2011年至2017年度基本农田保护补贴资金发放明细汇总表的村、社公示照片以及村对补贴资金发放和使用情况的公告照片及发放凭证，信息应属于村务公开事项。如您希望得到公示照片内的相关信息，可以直接到龙塘村委会查询。龙塘村村委会联系电话：3741×××1。您也可以直接与我府联系，约定时间到我府或龙塘村村委查询上述信息，我府为您协调安排。”2017年11月10日，钟落潭镇政府将上述告知书按照原告所留的回邮地址通过邮政特快专递EMS形式（邮件号码：1034908411024）邮寄给原告。上述邮件查询显示投递结果为“2017-11-1112:37投递并签收，签收人：他人收张丽昌”。原告不服钟落潭镇政府作出的上述告知，遂于2017年11月20日向我府申请行政复议。上述事实，有《广州市白云区钟落潭镇人民政府信息公开申请表》、《关于依申请公开201704040016号的答复》（第201704040016号）、《行政复议决定书》（云府行复[2017]121号）、《依申请公开政府信息告知书》（第201704040016号）、《行政复议决定书》（云府行复[2017]298号）、《政府信息公开申请告知书》（第01704040016号）、快递单和查询记录等证据证实。因此，我府作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿。三、我府作出的行政复议决定适用依据正确。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条和第二十四条第二款的规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向行政机关申请获取相关的政府信息，行政机关应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。因此，钟落潭镇作为行政机关具有作出政府信息公开答复的法定职权。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知原告获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知原告并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知原告，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知原告该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知原告作出更改、补充。”根据上述规定，行政机关收到信息公开申请后应当在法定期限内根据不同情况分别作出答复。本案中，原告申请公开龙塘村自2011年至2017年度基本农田保护补贴资金发放明细表、汇总表的村、社公示照片以及对补贴资金发放和使用情况的公告照片及发放凭证。根据《白云区2016年度基本农田保护补贴资金发放方案》第五条第（四）项的规定：“对于市级补贴资金，各村依据生产社实际基本农田面积制定基本农田保护补贴资金发放汇总表、基本农田保护补贴资金发放明细表在村、社进行公示，并拍照留底；对于省级补贴资金，各村需对基本农田保护补贴资金发放汇总表进行公示，并拍照留底。”根据上述规定，原告申请公开关于龙塘村基本农田保护补贴资金发放明细表、汇总表的村、社公示照片以及对补贴资金发放和使用情况的公告照片及发放凭证是由龙塘村制作的。钟落潭镇政府作出答复称上述信息属于村务公开事项，并告知龙塘村村委会的联系方式，符合有关规定，我府予以支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”规定，依法应予以维持，因此，我府依据上述法律法规的规定作出维持钟落潭镇政府《政府信息公开申请告知书》（第201704040016号）的行政复议决定适用依据正确。三、我府作出的行政复议决定符合法定程序。我府2017年11月20日收到原告的行政复议申请后，认为该申请符合《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，依法予以受理，并分别向原告、钟落潭镇政府送达了《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》及复议申请书副本。钟落潭镇政府向我府提交《行政复议答复书》和相关证据、依据材料后，我府按程序将上述材料副本送原告。2018年1月19日，我府决定延期至2018年2月18日前作出行政复议决定并将延期情况告知原告、钟落潭镇政府。2017年2月1日，我府作出云府行复[2017]434号行政复议决定，并依法送达原告、钟落潭镇政府。因此，我府作出的行政复议决定程序合法。故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2017年4月4日，原告张丽昌通过广州市白云区政府信息依申请公开系统向被告钟落潭镇政府申请信息公开，申请的内容为：“涉龙塘村自2011年至2017年度基本农田保护补贴资金发放明细表、汇总表的村、社公示照片以及村对补贴资金发放和使用情况的公告照片及发放凭证”，提供政府信息的指定方式是“纸质”，获取政府信息的方式是“邮寄”。被告钟落潭镇政府2017年4月12日作出第201704040016号《关于依申请公开201704040016号的答复》称“关于龙塘村基本农田保护补贴资金，您已于2017年1月9日向我镇申请政务公开。就该事项的政务公开内容，我镇已受理并答复，不再重复答复”。原告张丽昌不服该答复，故向被告白云区政府申请行政复议，2017年6月29日被告白云区政府作出云府行复[2017]121号《行政复议决定书》，认为原告张丽昌于2017年1月9日申请内容与本次申请内容并非一致，被告钟落潭镇政府答复没有事实依据，故撤销被告钟落潭镇政府上述答复，责令其重新作出政府信息公开答复。2017年8月3日被告钟落潭镇政府作出第201704040016号《依申请公开政府信息告知书》称“申请公开的公告照片及发放凭证是由龙塘村委会制作并提交镇政府进行备案的材料，是村委会接受工作业务指导的汇报义务，既不具有社会公共性，也不对公民、法人有任何影响，属于政府日常工作中的内部管理信息，根据《国务院办公厅做好政府信息依申请公开工作的意见》（国发办[2010]5号）第二条第二款规定，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应当公开的政府信息”。原告张丽昌不服上述答复，故向被告白云区政府申请行政复议，2017年10月18日被告白云区政府作出云府行复[2017]298号《行政复议决定书》，认为“申请人申请公开的发放凭证属于原始凭证，是被申请人在日常工作中获取的内部管理信息，并非《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息。申请人申请公开的基本农田保护补贴资金发放明细表、汇总表的村、社公示照片以及村对补贴资金发放和使用情况的公告照片应属于被申请人在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，故撤销被告钟落潭镇政府2017年8月3日作出的答复，责令其重新作出政府信息公开答复。2017年11月7日，被告钟落潭镇政府作出第201704040016号《政府信息公开申请告知书》，答复如下：“1、关于龙塘村基本农田保护补贴资金情况，您已多次向我镇申请政务公开。就该事项的政务公开内容，我镇已多次受理并多次答复。2、关于基本农田补贴发放，我镇均严格依照上级有关要求，及时将有关补贴拨付到村，由村做好具体的发放工作，并整理相关的资料。根据《村民组织委员法》相关规定，村民委员会实行村务公开制度，您申请公开的‘涉龙塘村自2011年至2017年度基本农田保护补贴资金发放明细表、汇总表的村、社公示照片以及村对补贴资金发放和使用情况的公告照片及发放凭证’信息应属于村务公开事项。如您希望得到公示照片内的相关信息，可以直接到龙塘村委会查询。龙塘村村委会联系电话：3741×××1。您也可以直接与我府联系，约定时间到我府或龙塘村村委查询上述信息，我府为您协调安排。”2017年11月10日，被告钟落潭镇政府将该告知书邮寄送达原告张丽昌。原告张丽昌不服该告知书于2017年11月20日向被告白云区政府申请行政复议。2017年11月27日被告白云区政府受理该申请后于同日向被告钟落潭镇政府发出云府行复[2017]434号《提出行政复议答复通知书》。2017年12月8日被告钟落潭镇政府作出《关于云府行复[2017]434号的回复》。2018年2月1日被告白云区政府作出云府行复[2017]434号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持被申请人于2017年11月7日作出《政府信息公开申请告知书》（第201704040016号）。被告白云区政府分别于2018年2月9日、2018年2月14日向原告张丽昌、被告钟落潭镇政府送达该行政复议决定书。原告张丽昌对涉案依申请公开告知书及行政复议决定不服，诉至本院。 另查明，广州市白云区国土资源和规划局2016年11月15日印发《白云区2016年度基本农田保护补贴资金发放方案》，其中第五点补贴资金的审核和发放中规定：“（四）……对于市级补贴资金，各村依据生产社实际基本农田面积制定基本农田保护补贴资金汇总表（附表3）、基本农田保护补贴资金发放明细表（附件4）在村、社进行公示，并拍照留底；对于省级补贴资金，各村需对基本农田保护补贴资金发放汇总表进行公示，并拍照留底。汇总表、明细表及公示照片需交镇政府审核。（六）1个月内，各镇政府审核通过各村公示照片及汇总表、发放明细表后，依据区财政局核定的补贴资金具体金额，将补贴资金发放和使用情况进行公告，并拍照留底，发放凭证和公告照片需交镇政府归档；各镇需统筹做好补贴资金的使用监督工作，并将补贴资金发放的相关凭证（复印件）于发放完毕的1个月内报区国土规划局备案……” 以上事实有广州市白云区钟落潭镇人民政府政府信息公开申请表、白云区2016年度基本农田保护补贴资金发放方案、第201704040016号《关于依申请公开201704040016号的答复》、第201704040016号《依申请公开政府信息告知书》、第201704040016号《政府信息公开申请告知书》、行政复议申请书、行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、云府行复[2017]121号《行政复议决定书》、云府行复[2017]298号《行政复议决定书》、云府行复[2017]434号《行政复议决定书》、送达回执等证据及庭审笔录予以证实。 本院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息dquo;第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径……”第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条规定：“村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：……（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况……”《广东省村务公开条例》第六条规定：“乡、民族乡、镇人民政府负责指导村民委员会完善村务公开规章制度，督查村民委员会履行村务公开职责情况，指导村民委员会解决村务公开有关异议，对村民委员会成员、村务监督委员会成员进行村务公开业务培训，并加强对村民有关村务公开法律法规的宣传普及。”第七条规定：“村务公开事项包括：……（六）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资及其管理使用，以及本村的公共服务情况：1.救灾救济、社会捐赠款物、农村最低生活保障、五保供养、残疾人保障、孤儿保障、优待抚恤、农村医疗救助等专项经费的数额以及分配、使用情况；2.农业补贴、扶贫开发、危房改造等强农惠农富农补贴及扶持资金补贴情况……”张丽昌申请公开的涉案信息，既属于龙塘村村务公开的内容，也属于钟落潭镇政府在履行职责过程中获取的信息，张丽昌可以选择通过村务公开或者政府信息公开渠道获取。本案中钟落潭镇政府以信息属于村务公开事项为由向张丽昌作出涉案答复，事实不清，法律法规适用错误。白云区政府在没有查清事实的情况下，作出云府行复[2017]434号行政复议决定维持钟落潭镇政府作出的涉案答复，属于认定事实不清，依法应一并予以撤销。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项和第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告广州市白云区人民政府作出的云府行复[2017]434号《行政复议决定书》； 二、撤销被告广州市白云区钟落潭镇人民政府2017年11月7日作出第201704040016号《政府信息公开申请告知书》； 三、被告广州市白云区钟落潭镇人民政府于本判决生效之日起十五日内对原告张丽昌2017年4月4日的信息公开申请重新作出处理。 本案受理费50元，由被告广州市白云区钟落潭镇人民政府、广州市白云区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  唐知莹 人民陪审员  刘玉玲 人民陪审员  周小燕 二〇一九年十二月十九日 书 记 员  梁诗琪