山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行初248号 原告庄桂珉，男，1971年10月15日出生,汉族,住青岛市黄岛区。 原告辛守帅，男，1962年11月30日出生，汉族，住青岛市市**。 原告于桂琴，女，1954年9月4日出生，汉族，住青岛市崂山区。 原告李丽，女，1975年5月17日出生，汉族，住青岛市李沧区。 原告薛玉春，女，1961年4月20日出生，汉族，住青岛市李沧区。 原告李艳慧，女，1963年1月21日出生，汉族，住青岛市李沧区。 原告宋顺媛，女，1957年11月20日出生，汉族，住青岛市崂山区。 七原告共同委托代理人潘建波，青岛李沧鼎盛法律服务所法律工作者。 被告青岛市城阳区人民政府，住所地青岛市城阳区正阳中路**。 法定代表人解宏劲，代区长。 出庭负责人李明刚，青岛市城阳区人民政府副区长。 委托代理人杨长清，青岛市城阳区司法局工作人员。 委托代理人张新萍，山东海乐普律师事务所律师。 原告庄桂珉、辛守帅、于桂琴、李丽、薛玉春、李艳慧、宋顺媛不服被告青岛市城阳区人民政府（以下简称城阳区政府）未履行房屋征收补偿职责一案，于2019年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月5日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月22日在第十五审判庭公开开庭审理了本案。原告李丽、李艳慧及七原告的共同委托代理人潘建波，被告城阳区政府的出庭负责人李明刚及委托代理人杨长清、张新萍，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告庄桂珉、辛守帅、于桂琴、李丽、薛玉春、李艳慧、宋顺媛共同诉称：2002年因青岛玉皇岭奶牛场（以下简称奶牛场）资金周转困难，经市畜牧局批准通过职工内部购买宿舍楼进行筹资以保证奶牛场正常运转。当时奶牛场领导班子经过反复动员劝说，最终仅售出了其中的十三套住房，其中除原告李丽（其父亲李景高2013年3月去世，当时购买了两套）外，其他六名原告均购买了一套，共计八套住房，另外，原告宋顺媛（其丈夫高继辉2005年6月去世）交付了全款外，其余六名原告均交付每套房款三万元整，奶牛场开具了收款收据，双方签订了购房合同而且告知为职工办理房产证。2008年4月30日，被告第57次会议确定，将原告居住地方的土地收回，6月30日青岛市人民政府予以批复。2008年5月5日，被告下属的惜福镇街道办事处与青岛广源发荣照康养殖有限公司、青岛广源发集团有限公司三方签订拆迁补偿协议书，由惜福镇街道以货币补偿的形式再支付各类补偿450万元，青岛广源发荣照康养殖有限公司负责在30日内对地上附着物全部清除。为了落实被告第57次会议精神，2008年7月4日深夜涉案宿舍楼下养殖的狗被砸死，住户被警告尽快搬走，否则将有人身安全问题。7月9日，宿舍楼被断电、断水，并威胁住户立即搬出。9月6日，宿舍楼职工宿舍被破门窗而入，电线、水表、家具、炊具、电器等财务被盗走。11月9日，修复的门再次被盗走，室内财物抢劫一空。2010年2月6日至7日，原告的房屋被强行拆除，屋内所有物品被砸坏丢失。原告自2008年7月起多次信访以寻求被告能够按照国家的有关规定予以补偿，遗憾的是被告一直都以各种理由予以拒绝。经原告在申请公开的政府信息中发现，本次征收有诸多违法违规之处。由于被告实施了违法的拆迁行为，同时被告也不履行行政征收的法定职责，其违法拆迁、违规征收和各种行政不作为的行为给原告造成了不可估量的损失。请求法院：1、依法确认被告未依法作出房屋征收补偿决定的不作为行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交以下证据： 1、青访转字[2008]第91号来访事项转送单一份，证明2008年7月7日原告等7人就本案诉求在拆迁之前没有任何补偿进行过上访。2、青访转字[2013]第201号来访事项转送单一份，2013年4月17日原告等7人就本案宿舍楼被强行拆除后没有任何补偿继续上访。3、信访事项程序性受理告知书一份，2014年8月13日被告所属的信访局出具给本案宿舍楼受害人的告知书。4、2015年7月10日惜福镇办事处信访事项答复意见书，证明2015年7月10日被告下属的惜福镇办事处出具给本案宿舍楼受害人员的答复意见书，首次公开了本案宿舍楼拆迁的由来及被告第57次会议精神，从而确定了本案宿舍楼拆迁实施的主体是被告。5、2019年7月8日城阳区自然资源局5-1《政府信息公开告知书》、5-2收回国有土地协议书、5-3青岛市政府168号批复一份，证明：（1）涉案土地使用权由国家无偿收回；（2）地）地上附着物由惜福镇办事处委托评估机构进行评估3）涉案土地的使用权有关费用由被告同意批准后实施；（4）涉案土地使用权补偿额为377个亿。6、涉案房屋买卖合同（7份六原告与青岛玉皇岭奶牛场签订公有住房买卖合同）及收据、户口登记卡，证明原告的主体资格。 被告城阳区政府辩称，一、原告主张涉案房屋是2010年被拆除，在当时《国有地上房屋征收与补偿条例》还未公布实施，国家没有关于房屋征收方面的规定，在无法可依的情况下当然不存在被告应作出房屋征收补偿决定问题，自然也就不存在所谓不作为问题，本案原告的第一项诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不能成立。二、原告诉状的事实理由中称被告实施了违法拆迁行为，事实是被告从没有对涉案房屋进行过拆迁，原告对此的主张不实。且根据2008年5月5日青岛市城阳区惜福镇街道办事处、青岛广源发荣照康养殖有限公司、青岛广源发集团有限公司三方签订的《协议书》，应由青岛广源发荣照康养殖有限公司负责拆除涉案土地上附着物。三、本案原告起诉已超过法定起诉期限。原告主张涉案房屋于2010年被拆除，其现在起诉要求“确认被告未依法作出房屋征收补偿决定的不作为行为违法”已超过法定起诉期限。综上，原告的起诉缺乏事实和法律依据，请求贵院在查明事实的基础上依法驳回原告的起诉。 被告向本院提交以下证据： 1、山东省人民政府《关于青岛市奶业总公司用地的批复》（鲁政字[1999]149号）、《土地登记审批表》各一份，涉案土地原为国有划拨地，原土地使用权人为青岛玉皇岭奶牛场。2、企业法人营业执照一份、青岛市畜牧服务中心《关于将青岛市奶业总公司第一奶牛场更名为青岛青岛玉皇岭奶牛场的通知》一份，原青岛玉皇岭奶牛场为国有独资企业。3、营业执照信息打印件一份，证明青岛广源发荣照康养殖有限公司企业基本信息情况。4、协议书一份，证明被告并非签订该协议书的主体，根据该协议书第3条约定，应由青岛广源发荣照康养殖有限公司负责拆除地上附着物。 被告城阳区政府对原告证据的质证意见为：对于证据1-3，这些证据均为复印件，不符合证据的形式要求，对此不予认可，且从内容看，并没有体现为补偿事由进行上访。对证据4的真实性没有异议，对证明事项有异议，从该证据来看涉案土地上房屋是由青岛广源发荣照康养殖有限公司进行了拆除，被告并非实施拆迁的主体。对证据5的真实性没有异议，但对证明事项有异议，其中收回国有土地协议书中并没有记载涉案土地使用权补偿额为377个亿，且原告也未提供经区政府同意的附件，无法确认涉案土地上附着物评估值经被告同意。该协议中明确表明该涉案土地为国有划拨用地，使用权被无偿收回。对证据6的真实性不清楚。 原告对被告城阳区政府证据的质证意见为：对证据1-4的真实性没有异议。对证据1的证明事项没有异议，对于证明2-4的证明事项有异议，认为与本案无关。 本院对原被告证据真实性予以确认，双方所提交的证据与本案相关联，均予以采纳。 本院经审理查明： 1、原告庄桂珉、薛玉春、于桂琴、李艳慧、辛守帅，以及原告宋顺媛丈夫高继辉（已去世）、原告李丽的父亲李景高（2013年3月去世）于2002年与青岛玉皇岭奶牛场签订《青岛玉皇岭奶牛场公有住房买卖合同》，显示除原告李丽的父亲李景高当时购买了两套住房外，其他六名原告均购买了一套住房，共计八套住房。合同约定每套住房总价在五、六万元之间，上述房屋均未办理产权登记。该《公有住房买卖合同》中约定“四、产权规定：此房因内部出售，现只能办理集体产权，待政策允许时可办理个人产权。乙方购买后，使用年限为50年，中间因政府统一规划需搬迁时，按有关部门评估价格给予补偿”。 2、根据鲁政字[1999]149号《山东省人民政府关于青岛市奶业总公司用地的批复》，青岛玉皇岭奶牛场拥有划拨国有土地的使用权，该场土地坐落于惜福镇街道纸房村，地，地号I5-29-4地面积37017.88平方米，权属性质为国有土地使用权。另外，青岛玉皇岭奶牛场后改制为青岛广源发荣照康养殖有限公司。 2008年5月5日，惜福镇街道办事处（甲方）、青岛广源发荣照康养殖有限公司（乙方）、青岛广源发集团有限公司（丙方）三方签订《协议书》，就乙方拆迁涉及拆迁补偿等事宜达成协议如下：1.甲方对乙方宿舍楼等地上附着物不再安置土地，原安置土地以货币形式补偿乙方，共计肆佰伍拾万元，该款项自签订之日起，于2008年5月15日前签订将正阳路北55亩土地纳入区政府储备协议，签订后甲方先行付给乙方贰佰贰拾万元，乙方不再提出安置要求。2.甲方对乙方正阳路北55亩土地内的地上附着物不再给予补偿。3.在签订本协议30日内，在丙方的见证、监督下，乙方负责对55亩土地地上附着物全部清除，逾期视为自动放弃权利，甲方有权和丙方强行处理。该宗土地，因拆迁腾地不彻底造成遗留问题，由乙方负责。4.剩余款项在乙方自行拆除地上附着物，经双方确认无异后，一月内付清。5.对于涉及正阳路南部176.6亩土地使用权出让等事宜，由区政府以2008年4月30日会议纪要形式予以确认，甲、乙双方不再提出异议。 2008年5月30日，青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局（甲方）和青岛广源发荣照康养殖有限公司（乙方）签订《收回国有土地协议书》，经双方协商同意，甲方收回乙方使用的国有土地，并达成如下协议：一、收回国有土地的位置及面积。该宗土地位于城阳区惜福镇街道纸房村，正阳路北侧，土地面积为37017.88平方米，其中建筑面积5290.6平方米，构筑物面积343.7平方米。二、收回国有土地费用。经甲乙双方协商确定：上述国有划拨土地使用权无偿收回；地；地上附着物由城阳区惜福镇街道办事处委托评估机构评估城阳区财政局确认，并经区政府同意，补偿额3778590.77万元。三、上述款项由惜福镇街道办事处负责支付，政府批准该协议十日内乙方向甲方交付土地。 2008年6月30日，青岛市人民政府作出《关于收回青岛玉皇岭奶牛场有限公司位于城阳区惜福镇街道纸坊村、正阳路北侧部分国有建设用地使用权的批复》（青政地字[2008]168号），同意青岛市国土资源和房屋管理局与青岛广源发荣照康养殖有限公司签订的《收回国有土地协议书》，将位于城阳区惜福镇街道纸房村、正阳路北侧，面积为37017.88平方米的国有建设用地使用权纳入储备。 3、原告等人自2008年7月起多次通过信访途径反映宿舍楼拆迁补偿等问题。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定：申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政诉讼受案范围。据此，诉请行政机关不履责不作为，当事人所申请事项必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的法定职责。 本案原告请求确认被告未依法对其房屋作出征收补偿决定的不作为行为违法，据此应审查被告是否具有对原告所主张房屋作出征收补偿决定的法定职责。经审查，国有土地上房屋的征收补偿决定职责来源于2011年1月开始实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，该条例第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”据此，作出征收补偿决定应当以国有土地上房屋被依法征收等为前提。 本案中，其一，被告明确表示其从未对涉案土地上房屋进行过征收行为，本院对该事实予以确认。其二，2008年5月，青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局和青岛广源发荣照康养殖有限公司签订《收回国有土地协议书》，收回青岛广源发荣照康养殖有限公司使用的国有划拨土地，约定地上附着物补偿款（包括宿舍楼在内）评估后经城阳区财政局确认和区政府同意后，由惜福镇街道办事处负责支付。从该份协议书及青岛市政府相关批复看，本案系国有划拨土地收回行为，不同于国有土地上房屋征收。其三，原告主张在2010年2月其宿舍楼住房被强行拆除，以上时间明显在《国有土地上房屋征收与补偿条例》2011年1月21日实施之前。据此，本案不存在被告应当作出房屋征收补偿决定的情形。 综上，原告关于被告不作出征收补偿决定构成行政不作为的主张本院不予支持。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告的诉讼请求。 案件受理费五十元，由七原告共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  李国宁 人民陪审员  时立群 人民陪审员  张 军 二〇一九年十二月二十三日 法官助理 管筱笛 书记员 王崧 书记员 刘佳