广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行终178号上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府洲心街道办事处。住所地：广东省清远市清城区洲心街清源西路**。负责人：陈伟荣，主任。委托诉讼代理人：黄杏华，清远市清城区司法局洲心司法所干部。委托诉讼代理人：黎玉莹，广东明典律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：李彩珍，女，汉族，1971年4月3日出生，住清远市清城区。委托诉讼代理人：刘瑞艳，广东广信君达（清远）律师事务所律师。原审第三人：清远市清城区洲心街沙湖村民委员会沙湖村民小组。负责人：覃海勇，组长。上诉人清远市清城区人民政府洲心街道办事处（以下简称洲心街办）因与被上诉人李彩珍、原审第三人清远市清城区洲心街沙湖村民委员会沙湖村民小组（以下简称沙湖村）行政处理决定纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：原告李彩珍1971年4月3日出生于第三人沙湖村，入户清远市清城区洲心沙湖村民委员会沙湖村9号，户口从未迁出，性质为农业家庭户。2000年2月17日，原告与清远市清城区居民覃某登记结婚。原告婚后，第三人以其属外嫁女为由，其不再享有沙湖村集体经济组织的收益分配。2018年5月4日，原告向被告洲心街办提交《行政确认申请书》，要求确认其为第三人的集体经济组织成员，并享有与其他集体经济组织成员平等的权益。因同时期申请集体经济组织成员资格确认的人员较多，被告遂于同年7月2日作出《关于沙湖村委会沙湖村小组李彩珍行政处理申请的答复书》，告知原告提交相关佐证材料，并在取得第三人集体经济组织成员表决结果后再提出处理申请。同年7月27日，被告向原告作出《补正材料提交告知书》，要求其补充完善相关材料后，被告再决定是否予以受理。同年8月5日，原告向被告提交《对补正材料提交告知书的回应》，对被告要求补正的材料分别予以说明，并要求被告尽快处理。同年8月15日，被告作出《受理告知书》，对原告的行政确认申请予以受理。同年10月13日，被告作出区府洲心街行决字〔2018〕44号《行政处理决定书》，认定原告不具备第三人的集体经济组织成员资格。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。另查明，第三人在行政处理程序及行政诉讼中均未能举证证实其集体经济组织成员应具体履行何种义务。原审法院认为，本案系不服行政处理决定纠纷。根据原告的起诉、被告的答辩、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：被告作出涉案处理决定是否合法。一、根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员……”的规定，确定集体经济组织成员资格采取的是“户口加义务”的原则。本案中，原告李彩珍的户口一直保留在集体经济组织所在地即沙湖村，其户口从未迁出。二、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条规定“农村集体经济组织成员应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程；（二）维护集体经济组织的合法权益；（三）依法开展家庭承包经营；（四）法律、法规、规章和组织章程规定的其他义务。”本案中，从原告提交的证据可知，原告已在其所知的范围内积极履行了计划生育等法律法规义务。另外，第三人在行政处理程序中及诉讼程序中均未提供证据证实原告未履行相关村集体义务，第三人应承担举证不能的法律后果。三、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”《广东省实施办法》第二十三条规定“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶为由，侵害其合法权益。”第二十四条规定“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费用使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益……”本案中，第三人以原告是外嫁女为由，不予确认其为本村集体经济组织成员，不分配集体收益给原告，违反法律规定，且违背男女平等原则，故不能以此判断原告是否具有集体经济成员资格及是否享有收益分配权。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，被告作为基层人民政府，其应对第三人侵害或不当限制外嫁女权利的村规民约进行责令改正，保证集体分配的公平公正。四、对于被告作出的涉案处理决定程序是否合法问题。被告于2018年5月4日收到原告提交的《行政确认申请书》等相关材料后，认为材料不齐全的，应当及时告知原告限期补正材料，然后决定是否受理。而被告于同年5月15日便进行了调查，事隔两个月之久，至同年7月27日才向原告发出《补正材料提交告知书》，于同年8月15日正式书面通知原告受理其行政确认申请，并于同年10月13日作出涉案处理决定。被告的行政处理程序确有不妥之处。鉴于被告从受理至作出涉案处理决定尚未超过两个月期限，本院确认被告作出的涉案处理决定程序存有瑕疵，但不确认程序违法。综上所述，被告作出的涉案处理决定认定事实不清，依据不足，适用法律、法规错误，依法应予以撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，判决如下：一、撤销被告清远市清城区人民政府洲心街道办事处于2018年10月13日作出的区府洲心街行决字〔2018〕44号《行政处理决定书》；二、被告清远市清城区人民政府洲心街道办事处在本判决生效之日起六十日内就原告李彩珍的行政处理申请重新作出处理决定。上诉人洲心街办不服上述原审判决向本院提起上诉，请求：1.请求依法撤销清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初15号《行政判决书》的内容，依法驳回被上诉人的诉讼请求；2.请求被上诉人承担一审、二审诉讼受理费。二、上诉事实和理由：（一）原审判决认定事实错误，依法应予以撤销。上诉人已通过询问调查的方式核实被上诉人没有履行村集体的义务，原审法院在庭审中已查明其并没有在村进行生活和居住，根本无法履行村集体的义务，原审法院不予采纳并推定上诉人未提供证据，是认定事实的错误。（二）原审判决适用法律错误，依法应予以撤销。原审法院适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款的规定，确定被上诉人农村集体经济组织成员资格采取的是“户口加义务”的原则，是适用法律错误。依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条其他条款的规定，确认农村集体经济组织成员资格同样是需要通过集体经济组织章程规定，并经成员大会表决决定。综上所述，原判存在认定事实和适用法律方面存在错误，特请求法院依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人李彩珍及原审第三人沙湖村未提交书面陈述意见。在二审庭审中，被上诉人李彩珍表示一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。二审期间，本案各方当事人均未向法院提交新证据。经审理查明，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。另查明，上诉人在二审庭审中，表示一审判决认定事实清楚。本院认为，本案系行政处理决定纠纷。根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：上诉人作出的区府洲心街行决字〔2018〕44号《行政处理决定书》是否合法，主要是认定被上诉人不具有原审第三人村集体经济组织成员资格证据是否充分的问题。对此，原审判决围绕当事人的诉辩主张，根据上诉人提交的证据和结合被上诉人、原审第三人提交的证据进行了认定，并在此基础上作出了撤销被诉行政行为的判决，合理合法，且理由阐述充分，本院予以确认，不再复述。为贯彻人民法院通过行政审判监督、支持行政机关依法行使职权的立法宗旨，本院需要指出的是，首先，对于农村集体经济组织成员资格的判断标准问题，在国家层面尚无法律规定的情况下，可以《广东省农村集体经济组织管理规定》为主要依据，从我国农村集体经济组织所具有的自然共同体特征和成员权法理基础出发，以是否履行成员义务为基本条件，并结合是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口，作为判断是否具有集体经济组织成员资格的一般原则。同时，考虑到农村富余劳动力转移的城镇化趋势和农村土地的基本生活保障功能，对一些特殊情况作出处理。其次，乡镇人民政府对农村集体经济组织成员资格的认定，内涵于乡镇级人民政府负有的监督基层群众自治组织村民自治行为、保护公民合法权益的法定职责。乡镇级人民政府在行使行政监督职责的过程中，对关系申请人是否具有集体经济组织成员资格的（如申请人有无履行成员义务）基本事实的认定，应注意合理分配举证责任。在法律缺乏具体规定的情况下，对某类争议事实举证责任的承担，乡镇级人民政府应根据公平原则，综合考虑当事人举证能力等因素确定。综上所述，上诉人洲心街办的上诉请求理由不能成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人清远市清城区人民政府洲心街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄方然审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇一九年十二月十二日法官助理 廖欣欣书 记 员 李芫霜附相关法律条文:《中华人民共和国行政诉讼法》第一条为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。第三十六条第二款村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。第十七条农村集体经济组织成员应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程；（二）维护集体经济组织的合法权益；（三）依法开展家庭承包经营；（四）法律、法规、规章和组织章程规定的其他义务。