山东省菏泽市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁17行初487号 原告王元枝，女，1965年9月23日出生，汉族，住山东省东明县。 委托代理人黄立斌，北京云嘉律师事务所律师。 被告东明县人民政府。 法定代表人张继争，县长。 出庭负责人李强，副县长。 委托代理人黄铁军。 委托代理人王建明，山东兴鲁明律师事务所律师。 被告菏泽市人民政府。 法定代表人陈平，市长。 委托代理人朱效振。 原告王元枝不服被告东明县人民政府、被告菏泽市人民政府城市房屋征收决定、行政复议一案，于2019年9月16日向本院提起诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2019年11月5日进行了公开开庭审理。原告委托代理人黄立斌，被告东明县人民政府负责人李强、委托代理人黄铁军、王建明，被告菏泽市人民政府的委托代理人朱效振到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告东明县人民政府于2019年5月23日作出东政发(2019)9号《东明县人民政府关于依法征收文庙片区棚户区改造项目房屋的决定》，决定对向阳路以东，文化路以西，民主东街以南，五四路以北(以规划红线为准)范围内的房屋实施征收。原告不服，向被告菏泽市人民政府申请行政复议，菏泽市人民政府于2019年9月3日作出菏政复决字(2018)158号《行政复议决定书》，复议予以维持。 原告诉称，被告东明县人民政府作出《东明县人民政府关于依法征收文庙片区棚户区改造项目房屋的决定》导致原告的房屋被征收，与原告具有法律上的利害关系。棚户区改造是政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的民生工程，根本目的是改善群众的居住条件，兼顾完善城市功能，改善城市环境。原告的房屋处于县城中心的商业繁华地段，房屋状况良好，不是条件简陋的棚户区。被告决定征收不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第(五)、(六)项的规定，并非为公共利益的需要。原告向东明县发展和改革局申请政府信息公开得知，本次征收未进行论证、立项、征求被征收人的意见，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。《征收补偿方案》未征求被征收人的意见，强硬要求被征收人直接认可、签字，剥夺了被征收人的权利。未进行实地调查、勘验，未公布调查结果，未告知被征收人如何选择评估机构，在15日选定日期未届满的情况下，2019年6月1日已将《房屋估价报告》作出并通知原告领取等程序严重违法。并且评估报告中房屋所有权人、面积等多处存在错误，使原告的房屋价值明显低于市场价格，损害了原告的合法权益。原告依法向被告菏泽市人民政府申请行政复议，被告复议予以维持，也属认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。请求撤销被告东明县人民政府东政发(2019)9号《东明县人民政府关于依法征收文庙片区棚户区改造项目房屋的决定》；撤销被告菏泽市人民政府菏政复决字(2018)158号行政复议决定。诉讼费由二被告负担。 原告提供如下证据：东明县发展和改革局对毛芳民、穆旷伟、盛东梅信息公开答复书。 被告东明县人民政府答辩称，征收决定所涉的文庙片区改造项目是依据山东省棚改计划依法实施的。该片区属于县城内基础设施落后、危房集中的老城区，为加快城市改造步伐，营建良好人居环境，根据东明县土地利用总体规划，城乡建设总体规划、城市道路发展规划、国民经济和社会发展年度计划，经过研究、论证和社会稳定风险评估，决定对该片区实施棚户区改造。在广泛征求意见的基础上，决定对片区内房屋实施征收，于2019年5月23日作出征收决定，并在片区范围内广泛张贴、公示。征收决定事实清楚，证据充分，程序合法，依据正确。原告起诉称征收决定不符合各项规划、计划，未进行社会稳定风险评估、未征求社会意见等理由明显违背事实和法律，其诉求不应支持。请求驳回原告的诉讼请求。 被告菏泽市人民政府答辩称，市政府于2019年7月24日受理原告的复议申请，向被申请人东明县人民政府送达了《提出行政复议答复通知书》，东明县人民政府在限期内提交书面答复及作出涉案征收决定的证据、依据和相关材料。市政府经认真审查，履行法定程序后，作出行政复议决定，并依法送达当事人，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。 被告东明县人民政府提供如下证据：1、文庙片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）。2、文庙片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）公示照片。3、社会稳定风险评估报告。4、2019年2月18日论证会会议记录。5、被征收人对补偿方案意见的汇总。6、2019年5月6日被征收人对补偿方案意见汇总的公示照片。7、2019年5月16日文庙片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案修改情况。8、补偿方案修改情况的公示照片。9、东明县财政局2019年5月22日资金证明并附《关于文庙片区前期摸底调查情况的说明》。10、东明县自然资源和规划局出具的项目符合土地利用总体规划的证明。11、东明县自然资源和规划局出具的项目符合东明县城市总体规划的证明。12、东明县发展和改革局出具的涉案项目纳入国民经济和社会发展年度计划的证明。13、东明县发展和改革局出具的涉案项目符合国民经济和社会发展规划的证明。14、专项证明（消防、地震、人防等）。15、暂停办理通知。16、项目征收红线图。17、文庙片区房屋征收工作动员会照片。18、《东明县人民政府关于依法征收文庙片区棚户区改造项目房屋的决定》。19、征收决定公示照片。20、山东省住房和城乡建设厅、发展和改革委员会、财政厅、国土资源厅鲁建住字(2017)8号《关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知》。21、相关征收条例的公示照片。以上证据证明被告东明县人民政府在按照省棚改计划对涉案片区进行征收时，实施的行政行为事实清楚，依据正确，程序合法，应依法予以维持。 被告菏泽市人民政府提供如下证据：1、行政复议申请书。2、行政复议受理通知书及送达回证。3、提出行政复议答复通知书及送达回证。4、菏政复决字【2018】158号行政复议决定书及送达回证。 原告对被告东明县人民政府提供的证据主要质证意见是：1号证据不认可，原告从未见过征求意见稿，且该意见稿也不符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第二款第(五)项的规定。2号、6号、8号、19号、21号证据，未见照片原件，不符合证据规则，不予质证。3号证据，风险评估并未实地考察和征求意见，且评估报告载明风险极高，但被告未对风险进行任何工作。4号证据不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定的房屋涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。5号证据没有详细写明被征收人意见，属于闭门造车，政府根本没有征求过被征收人的意见。7号证据，修改情况未进行过公示，不能确认真实性、合法性。9号证据真实性认可，不认可其关联性、合法性，资金证明应当由银行出具，且该资金证明也没有考虑2017年的前期调查后房屋价格上涨的因素。10-13号证据，对其真实性、关联性、合法性均不认可，原告提供的信息公开答复已经明确，涉案项目没有批准文件，没有纳入国民经济发展规划与年度计划。14号证据认可其真实性，不认可其关联性。15号、16号证据认可。17号证据真实性认可，不认可其证明目的，不能证明征收决定合法。18号证据是被诉行政行为本身。不予质证。20号证据真实性认可，关联性和证明目的不认可，因为本次征收超出了省住建厅870户的批复范围，被告未依照批准实施是违法的。 原告对被告菏泽市人民政府提供的以上证据没有异议，但认为，菏泽市人民政府没有提交有关证据证明被告东明县政府在复议过程中是在法定期限内提交的有关证据。 被告东明县人民政府对原告的证据质证意见如下：对原告的诉讼主体资格没有异议。认为原告提供的信息公开答复书与被告提供的证据并不矛盾，规划许可、项目立项等相关事项需在征收之后才能进行。 被告菏泽市人民政府同意被告东明县人民政府的质证意见。并说明，东明县人民政府在复议过程中是在法定期限内提交的有关证据，可查复议卷宗，复议机关已经认定。 法庭对各方当事人提供的证据作如下效力认定：1、原告提供的信息公开答复书与本案征收决定是否合法不具有关联，不认定其效力。2、被告东明县人民政府提供的9号证据是财政部门出具，内容仅是财政帐户上有资金7.6亿元，虽说明专项用于涉案项目的征收补偿费用，但不能证明该资金做到了专户存储，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定，不认定其效力。其他证据均是有关行政机关作出，来源合法，能够分别证明东明县人民政府作出征收决定的目的是棚户区改造，且该项目计划已经山东省城建、国土、计划、财政等部门批准，在作出征收决定前相关部门出具了涉案项目符合土地利用总体规划、发展计划等证明，拟定了《补偿方案》（征求意见稿）在征收范围内公开征求意见，并根据收集的被征收人的意见建议进行修改，对项目进行了社会稳定风险评估等内容。与本案具有关联，认定其效力。3、原告对被告菏泽市人民政府提供的证据没有异议，认定其效力。 根据证据效力认定及结合庭审，确认如下事实：东明县文庙片区属于县城内基础设施落后，危房集中的老城区。为加快城市改造步伐，营建良好人居环境，东明县人民政府计划对此片区进行改造，该计划经山东省鲁建住字(2017)8号《关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知》文件批准并公布。为推进项目实施，东明县人民政府决定对涉案片区内房屋实施征收。在作出征收决定前，东明县自然资源和规划局、发展和改革局、消防、环保等部门出具了涉案项目符合土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济和社会发展规划及年度计划等证明，拟定了《补偿方案》（征求意见稿）在征收范围内公开征求被征收人意见(征求意见的时间是2019年2月22日—2019年3月23日)，县有关领导组织多个相关行政机关主管部门负责人就征收补偿方案进行了讨论论证，根据收集到的被征收人意见对征求意见稿进行了修改并重新张贴公布，向有关行政机关发送了暂停办理涉及项目范围内的房屋有关手续的通知，对项目实施进行了社会稳定风险评估，召开了被征收人搬迁动员大会，确定了项目征收红线，并于2019年5月23日作出被诉房屋征收决定，并与相关征收文件一起在房屋征收范围内进行张贴公布。原告属于被征收人，对涉案征收决定不服，向被告菏泽市人民政府申请行政复议，菏泽市人民政府经复议维持征收决定。原告仍不服，提起本案行政诉讼。 另查明，涉案片区共涉及被征收人800余户，至目前，包括原告等共计30户左右没有签订补偿安置协议外，其他被征收人均已签订协议并房屋已经拆除。 本院认为，1、东明县文庙片区属于县城内基础设施落后，危房集中的老城区。为加快城市改造步伐，营建良好人居环境，东明县人民政府计划对此片区进行改造并对片区内的房屋实施征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第(五)项、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款第(五)项的规定。所谓棚户区是以片区整体状况判断，个别被征收人房屋质量状况如何不影响片区整体状况确认，原告否认被告东明县人民政府房屋征收目的合法性的理由不成立。2、该棚户区改造项目纳入了东明县国民经济和社会发展年度计划且经山东省鲁建住字(2017)8号《关于公布2017年棚户区改造第一批调整项目的通知》文件批准并公布，东明县发改、国土、规划等部门出具了涉案棚改项目符合规划、计划的说明，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第一款的规定。3、征收决定作出前，东明县人民政府拟定了征收补偿方案征求意见稿并公布，征求被征收人的意见自2019年2月22日至2019年3月23日不少于30日，东明县人民政府在公告补偿方案到期后，确定补偿方案并与征收决定一并张贴公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条第一款的规定。4、作出征收决定前，对该项目进行了社会稳定风险评估、征收决定作出后即日公告，征收范围确定后，征收部门通知有关部门暂停办理相关手续等，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款，第十三条第一款，第十六条第二款的规定。5、被告东明县人民政府仅提供了东明县财政局出具的其财政帐户上有征收资金7.6亿元的证明，该资金证明不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定，属征收决定违法，应予撤销。但该征收项目已经列入棚改计划，且已经实际实施，绝大部分被征收人已经房屋拆除，撤销会给国家利益、公共利益造成重大损失，故应确认违法而不撤销，并由被告东明县人民政府采取补救措施，以确保征收资金足额到位，并做到专户存储、专款专用。6、被告菏泽市人民政府复议决定程序合法，但未查清东明县人民政府在作出征收决定前未作到资金专户存储的事实，复议予以维持证据不足，复议决定应予撤销。7、被告东明县人民政府在涉案文庙片区内设立了项目指挥部，相关征收文件在指挥部及片区内多处张贴公示，片区内绝大部分被征收人知晓并签订协议搬迁，原告认为被告提供的相关照片没有拍摄人、拍摄地点，自己没有见到，主张被告东明县人民政府行政行为程序违法的理由不成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项、第七十六条、第七十九条之规定，判决如下： 一、确认被告东明县人民政府东政发(2019)9号《东明县人民政府关于依法征收文庙片区棚户区改造项目房屋的决定》违法； 二、判令被告东明县人民政府采取补救措施，确保补偿资金足额到位、专户存储、专款专用； 三、撤销被告菏泽市人民政府菏政复决字(2018)158号行政复议决定。 案件受理费50元，由被告东明县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  张天正 审 判 员  岳晓艳 人民陪审员  李忠顺 二〇一九年十二月四日 法官 助理  刘书辰 书 记 员  杨继霞