广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终875号 上诉人（原审原告）柳州市鱼峰区里雍镇立冲村民委员会宜步屯村民小组。 诉讼代表人郑雪文，组长。 委托代理人郑文森，男，1968年2月27日生，壮族，住柳州市鱼峰区。 被上诉人（原审被告）柳州市柳江区人民政府，住所地柳州市柳江区拉堡镇柳****。 法定代表人玉秋静，区长。 委托代理人周巧院，广西超仁律师事务所律师。 委托代理人韦日将，该区自然资源局法规股副股长。 被上诉人（原审被告）柳州市人民政府，，住所地柳州市文昌路** 法定代表人吴炜，该市市长。 委托代理人韦怡，该市司法局工作人员。 委托代理人莫妮旎，该市司法局工作人员。 原审第三人广西农垦国有新兴农场有限公司，住，住所地柳州市柳石路**/div> 法定代表人覃国平，董事长。 委托代理人张宗刻，该公司职工。 委托代理人樊永俊，广西同望（柳州）律师事务所律师。 -2- 原审第三人柳州市鱼峰区里雍镇广实村民委员会广安一屯村民小组。 诉讼代表人周茂林，组长。 委托代理人柯官宝，广西辩维律师事务所律师。 上诉人柳州市鱼峰区里雍镇立冲村民委员会宜步屯村民小组（以下简称宜步屯村民小组）因与被上诉人柳州市柳江区人民政府（以下简称柳江区政府）、柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）及原审第三人广西农垦国有新兴农场有限公司（以下简称新兴农场）、柳州市鱼峰区里雍镇广实村民委员会广安一屯村民小组（以下简称广安一屯村民小组）土地行政裁决及行政复议一案，不服柳州市中级人民法院（2018）桂02行初140号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明,本案争议地位于“歪潭”横岭（地名）（地名17年2月17日柳江区政府组成的专项调处工作组组织宜步屯村民小组、新兴农场、广安一屯村民小组到争议地现场进行勘验，各方当事人指界确认本案争议地的四至范围是：东至敖祥地西103.2、161.9、224.7高程的山脊线、南至风门坳处234.3、218.8高程的山脊线、西至从218.8高程山脊沿着169.3、238.4高程山脊线到137.0高程的抬轿山脚处、北至218.0、182.7高程的山脊线。该地面积共854.1亩。柳江区政府在处理本案纠纷过程中将争议地分为A、B、C、D四个地块，总面积为854.1亩。根据1956年12月15日签订的《广西省新兴农场第一分场场内土地规划图》（以下简称《规划设计协议》）和《新兴农场第一分场场内土地规划设计图》（以下简称《场间规划图》），争议地已被划入新兴农场的场界内。划定新兴农场的场界时，虽将争议地划入新兴农场的场界内，但未把其场界内的所有土地及人员纳入新兴农场的管理范围，根据《规划设计协议》“经定界划为农场界内的国有土地属国营新兴农场，由其经营管理。为了方便经营管理，农业社划有在场界 -3- 内的插花地，除里雍的广实乡、立冲乡农业社特别情况外(此另有协定)其他有关各乡社经农场、乡社现场定界协议同意无偿转让给农场经营”的规定，除了协议中“有关个别协定”规定“里雍区广实乡划在场区内的村庄及较集中的耕种土地保留其原状由原主耕种、放牧，零星土地为了经营管理经双方协商进行适当的调整，农场栽有的林木(如桐树等)，农业社予保护，不在树下开垦，农业社需扩大面积，垦植者力求在其村庄或原社土地附近，以免造成严重的插花，管理不便”外，经柳江区政府调查，广西壮族自治区档案馆、广西壮族自治区公安厅档案馆、来宾市档案馆、柳江区档案馆、新兴农场档案室均没有发现立冲乡与新兴农场“另有协定”的任何资料。本案争议地A块面积323.8亩、B块面积6.5亩一直由宜步屯村民小组村民经营，生产队时期，宜步二队曾在这一带争议地上种植过畚谷、黄豆、花生、玉米、红瓜子等农作物。1980年分田到户后，生产队把争议地中的歪潭槽的平地分给农户，而坡上的耕地属于轮歇地，没有分到户，谁有能力开荒谁就经营，有能力开荒的村民有的种农作物，有的种林木。上世纪80年代初实行家庭联产承包责任制后，生产队将该地的部分平地分给本屯12户村民承包管理经营，并在1995年柳江县延长土地承包时，延长承包至今，且取得了柳江县政府延长土地承包登记确认。经柳江县农经管理站核实，谢友坤、郑玉评、郑玉安等12户群众在1995年土地延包时申报登记并得柳江县政府颁发的《土地承包合同书》的土地面积23.4亩在争议范围内(其中13.1亩在A地块，10.3亩在C地块)。现状为宜步屯村民小组村民种植的尾叶桉林木。柳江区政府调查柳州市柳江区林业局档案室“林业三定”资料证实，198l年“林业三定”时，宜步屯村民小组对自己所属的山林权属进行了申报，“林业三定”工作队根据宜步屯村民小组的申报进行登记造册，在1981年5月14日立冲大队宜步屯山界林权登记表上，登记有5个林班，其中地名敖祥岭统编73号林班、高坡岭统编76号林班、抬轿山统编77号林班，表上注明山界林权证为049号。林班图 -4- 界线清楚，争议地有317.2亩在宜步屯村民小组的山界林权范围内。同时，1990年，新兴农场对本场所属的山林进行了权属申报，同年6月30日获得了柳江县政府颁发标注有8号山界林权登记证号的《山界林权证》。争议地有848.4亩在该场《山界林权图》标示的13号林班内。经柳江区政府查证对照山界林权图、表、证，A、B地块林地同时落在新兴农场的山界林权图13号林班和宜步屯村民小组的76、77、73林班范围内，权属产生重叠面积为317.2亩。争议地C地块456.12亩林地在新兴农场《山界林权图》标示的13号林班内。其中有310亩林地为新兴农场实际管理，现状为新兴农场承包人经营的林木。有135.82亩林地和10.3亩耕作地为宜步屯村民小组村民管理，现状是宜步屯村民小组村民种植的林木。本案争议地D块面积67.68亩自解放后一直由广安一屯村民小组管理经营至今，曾在地上种过农作物和油茶等，上世纪80年代初实行家庭联产承包责任制后，生产队将该地分给农民承包管理经营，并在1995年柳江县延长土地承包是，延长承包至今，且取得了原柳江县政府延长土地承包登记确认。经原柳江县农经管理站核实，周祥发、梁运才、黄绍荣等6户的《土地承包合同书》和黄廷光、李桂深、李桂权、申少华4户延长土地承包登记表登记的16亩土地在争议地D地块内。D地块在广安一屯村民小组经营管理期间，未发生过争议，现状为广安一屯村民小组种植的尾叶桉林木。根据上述事实，柳江区政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条，《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条和第三十条、第三十四条、第三十五条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条和第三十六条，国办发〔2001〕8号《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》，桂政发〔2001〕14《自治区人民政府关于切实加强林地管理工作的通知》的规定，柳江区政府作出江政处字〔2017〕7号《关于“歪谭”横岭土地权属纠纷 -5- 处理决定书》（以下简称7号处理决定），决定：1、确定争议地A、B地块共340.6亩林地权属为宜步屯村民小组集体所有；2、确定争议地C地块445.82亩林地权属为国有，使用权属新兴农场；3、确定争议地D地块67.68亩林地权属为广安一屯村民小组集体所有，新兴农场持有的08号《山界林权证》以本文进行修正。各方各自所得林地的范围和四至界限详见附图。宜步屯村民小组不服7号处理决定，向柳州市政府提出复议。柳州市政府于2018年3月9日作出柳政复字〔2018〕26号《行政复议决定书》（以下简称26号复议决定），维持了7号处理决定。宜步屯村民小组仍不服，认为7号处理决定和26号复议决定侵害了其合法权益，遂向法院提起诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”之规定，柳江区政府作为县级人民政府有权处理村集体之间山林土地权属纠纷并作出行政裁决，是本案适格被告。同时，根据《行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，柳州市政府作为柳江区政府的上一级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权，亦是本案适格被告。关于权属认定问题。该院认为，权属纠纷的调处，必须以事实为依据，以法律为准绳，综合考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商，遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则。同时，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，在调处过程中，有权属凭证的依据权属凭证确认权属，没有权属凭证的，当事人管理使用(包括投资)争议的土地、山林、水利的事实资料和相关凭证可作为确认权属的依据。本案中，根据1956年12月15日签订的《规划设计协议》和《场间规划图》，争议地已被划入新兴农场的场界内。根据查明的事实，划定新兴农场的场界时，虽将争议地划入新兴农场的场 -6- 界内，但未把其场界内的所有土地及人员纳入国有农场的管理范围。本着尊重历史和考虑经营现状的纠纷调处原则，柳江区政府作出7号处理决定,该院予以确认。柳州市政府作出的26号复议决定对此亦认定事实清楚，程序合法，该院同样予以确认。宜步屯村民小组起诉主张争议地权属为其所有，证据不充分，理由不成立，不予支持。综上，宜步屯村民小组提起本案诉讼的理由不充分，证据不足，其撤销7号处理决定及26号复议决定的讼请求该院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决:驳回宜步屯村民小组的诉讼请求,案件受理费人民币50元，由宜步屯村民小组负担。 上诉人宜步屯村民小组上诉称，1.7号处理决定违反法定程序，适用法律错误，应予撤销。柳江区政府在行政复议中已发现自己的具体行政行为违法或不当，于2017年12月13日主动撤销了江政处字〔2017〕4号处理决定，于2017年12月22日又重新作出与原具体行政行为相同的处理决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”7号处理决定违法，应予撤销，26号复议决定维持，显然不妥。2.7号处理决定及原审判决认定事实错误：（1）宜步屯村民小组所持的1953年颁发给谢受德、唐文能《土地房产所有证》可以作为处理林权争议的依据之一。1981年开展“林业三定”时，柳江区政府将包括争议地在内周边一带的山界林权确权给宜步屯村民小组完全正确，049号《山界林权登记表》注明内容正确；（2）柳江区政府将宜步屯村民小组所有的集体土地通过《规划设计协议》划拨给新兴农场，违反法定程序，没有事实和法律依据，首先，《规划设计协议》载明：“……除里雍区的广实乡、立冲乡农业社特别情况外（此另有协定），其他有关各乡社经农 -7- 场、农社现场走界协议同意无偿转让给农场经营”，虽然经查阅有关资料均无立冲乡“另有协定”的资料，但《规划设计协议》附有时任立冲乡乡长唐日坤签署不同意划地的三点意见“理由：一、考虑将来扩大生产队耕地的需要；二、群众多数不同意划；三、根据全乡的生活情况要在那边河大量开垦畚地。”该三点意见通过场间委员会批准并附在《规划设计协议》中，作为协议订立以及土地定界的补充，对立冲乡和新兴农场都有约束力。立冲乡人民委员会未在《规划设计协议》及《场间规划图》上签字盖章，该协议不对立冲乡人民委员会产生法律约束力。其次，《场间规划图》虽有柳江县政府盖章，但该规划图是由新兴农场自行设计，未有立冲乡勘界定界、确认和追认，无证明力。柳江区政府在立冲村与新兴农场另一起土地确权案件（1998）江行初字第21号中承认“当时立冲乡领导没有在协议上盖章”，说明立冲乡及代表从未参加过勘界定界也未在《场间规划图》盖章或签字确认。1956年12月形成的《广西省新兴农场第一分场场内土地规划图》及1961-1962年形成的《新兴农场第一分场场内土地规划设计图》可知新兴农场与立冲乡土地交界部分一直为虚线，其余乡村与新兴农场的土地交界为实线。再次，柳江区政府与宜步屯村民小组、新兴农场于1995年11月27日签订《关于柳兴实业开发总公司与柳江县里雍乡立冲村委会宜步村对东抬轿山弄场土地权属的协议书》时，将征收宜步屯村民小组的土地强行按7:3比例进行约定“如果今后能找出划场界时另订有的调整土地的协议，可按另订的协议确定土地权属和分配征地款项”，该协议严重违法。即使新兴农场时通过柳江区政府实施征收、征用宜步屯村民小组的土地，也应根据《国家建设征用土地办法》结合《规划设计协议》履行相关手续，然而未见有另订协议和将涉案土地在内包括立冲乡的土地“经批准”划拨给新兴农场的任何手续，亦未有任何履行征收、征用涉案土地的批复或法定手续。3.柳江区政府给新 -8- 兴农场颁发08号《山界林权证》及给广安一队颁发《土地承包证》的行为是违法的，颁证程序严重违法，剥夺了宜步屯村民小组的合法权利。首先，柳江区政府给新兴农场颁发的08号《山界林权证》违反法定程序，错误地将宜步屯村民小组所有的几千亩承包地、牧场、取柴地以及76、77、73号林班登记给新兴农场，严重违反《广西壮族自治区集体林权更正登记管理办法》第五条规定。柳江区政府在开展林权登记换发林权证工作过程中，没有严格管理办法规定的程序进行。因此，柳江区政府颁发给新兴农场的08号《山界林权证》和颁发给广安一队的《土地承包证》，确权事实不清，颁证程序严重违法。综上，请求依法撤销原审判决，撤销被诉7号处理决定和26号复议决定，依法确认争议地属宜步屯村民小组集体所有。 被上诉人柳江区政府答辩称,1.本案争议地位于柳江区“歪潭”横岭，2017年2月三方当事人实地走界，认可争议地面积854.1亩，后经对照新兴农场场界图和1981年立冲大队山界林权平面图，争议地中的848.4亩位于新兴农场《山界林权图》的13号林班内，另317.2亩在宜步屯村民小组山界林权76、77、73林班范围内。争议地中林地权属产生重叠的面积为317.2亩，经各方确认，重叠面积为宜步屯村民小组村民管理经营；2.1981年“林业三定”时期，宜步屯村民小组对所属山林进行了权属申报，在《立冲大队宜部屯山界林权登记表》登记有73、76、77号林班，林班图界线清楚，争议地中的371.2亩在宜步屯山界范围内，而争议地中的848.4亩，宜步屯村民小组未在“林业三定”时期申报过权属；3.争议地中另有67.68亩为广安一屯村民小组村民自解放后就一直管理经营至今，该屯10户村民承包或延包的土地共16亩在争议地内，在广安一屯村民小组经营期间，未予任何单位和个人发生权属争议，该争议区域现状为广安一屯村民种植的尾叶桉林木。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原 -9- 判。 被上诉人柳州市政府答辩称，1.柳州市政府依法有权受理对柳江区政府作出的7号处理决定不服提出的复议申请；2.26号复议决定正确，柳州市政府收到复议申请后，依法予以受理。柳州市政府经审查认为7号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法作出维持原具体行政行为的复议决定符合法律规定。综上，柳州市政府作出26号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人新兴农场答辩称，同意两级政府的答辩意见，原审判决查明事实清楚，适用法律正确，应予维持。政府为土地确权主体，宜步屯村民小组上诉请求第四项请求将争议地确权给宜步屯村民小组，不属于本案的审理范围。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人广安一屯答辩称，原审判决查明事实清楚，适用法律正确。土地权属争议必须经政府前置处理，法院无权对土地权属作出认定，宜步屯村民小组的第四项上诉请求于法无据。请求驳回上诉，维持原判。 本院依法进行询问，上诉人宜步屯村民小组对原审判决查明的事实“权属产生重叠面积为317.2亩”有异议，认为不存在权属产生的重叠面积，因为这些面积都属于宜步屯村民小组所有，该小组的山界林权证在1981年就取得了。对原审查明“其中有310亩林地为新兴农场实际管理”事实提出异议，认为是宜步屯村民小组在实际管理。对原审查明的事实“有135.82亩林地和10.3亩耕地作为宜步屯村民小组村民经营管理”有异议，认为不止10.3亩，政府未经现场勘验，只是根据收集到的数据统计出来的，实际为100多亩。对原审查明的事实“本案争议地D块面积67.68亩自解放后一直由原审第三人广安一屯村民小组管理经营至今……上世纪80 -10- 年代初实行家庭联产承包责任制后，生产队将该地分给农民承包管理经营，并在1995年柳江县延长土地承包登记时，延长承包至今”有异议，认为这些地基本是宜步屯村民小组在管理使用，而且该争议范围是陡峭的山林，种地很困难，不可能构成可以承包的耕地。柳江区政府认为宜步屯村民小组主张政府未经现场勘验认定10.3亩耕地，理由不成立，柳江区政府原审提交的证据8、证据9可以证明柳江区政府进行过现场勘验。新兴农场认为现场勘验图和勘验笔录可以确认本案的事实，宜步屯村民小组提出的异议没有事实依据。广安一屯村民小组认为宜步屯村民小组提出的异议没有事实依据，广安一屯村民小组村民的土地承包证是真实有效的，争议D地块并不是耕地，而是林地，所以不存在承包的问题，该地块与宜步屯、新兴农场争议地块相距甚远，宜步屯村民小组在原审庭审中已经承认宜步屯村民小组与广安一屯村民小组在D地块的权属没有任何争议。本院认为，上诉人宜步屯村民小组未提供充分的证据证明其对原审判决查明事实的异议，本院依法不予采信。 二审审理期间，上诉人宜步屯村民小组向本院提交以下证据：1.土地承包合同书及土地承包使用证，证明宜步屯村民小组在C地块有将近200多亩的土地，没有登记在林权证中，是属于承包的土地，由于交通不便，宜步屯村民小组在承包地改为种树，所以争议地块被确认为林地；2.柳州市立冲沟生活垃圾无害化处理二期工程项目各承包户种植物面积分析图（集体土地）第二榜，与一审宜步屯村民小组提交的证据7《用款申请书》，共同证明立冲垃圾场二期征收工作组向宜步屯村民小组的承包户发放了青苗补偿费，从项目拟使用林地现状图及按此图统计的承包面积可知，宜步屯村民小组实际承包土地800多亩；3.2019年度鱼峰区里雍镇立冲村委调查范围图，证明新兴农场将宜步屯村民小组林权证上的林地变更为新兴农场的林地，通过该图与里雍镇立冲大队山界林权图的对比，新兴农场存在明显侵占林地的 -11- 行为。柳江区政府对证据1的真实性、合法性、关联性有异议，认为宜步屯村民小组未提供原件核对，且无法证明该承包证和承包合同所载明的地块在争议地中，对证据2、证据3的真实性、合法性、关联性有异议，认为该两份证据均不是法定部门在法定程序中依法委托相关有资质单位对争议林地进行的调查和勘验。柳州市政府认为宜步屯村民小组无正当理由未在一审中提交该三份证据，不应认定为新证据，不能作为二审认定事实的依据。新兴农场认为宜步屯村民小组无正当理由未在原审中提交该三份证据，不应认定为新证据，不能作为二审认定事实的依据，此外，认为宜步屯村民小组未提供证据1原件核对，对真实性、合法性、关联性有异议，不认可证据2、证据3的真实性，不认可证据3的证明目的。广安一屯村民小组认为无法核对证据1原件，对真实性、合法性、关联性有异议，该证据不属于新证据，证据2和证据3的制图单位不是法定部门和机构，不能作为本案权属依据，此外，证据3可以看出广安一屯承包的地块和争议地块相距甚远，广安一屯与宜步屯村民小组之间根本不存在界线纠纷，该三份证据均无法实现宜步屯村民小组的证明目的。 本院经审查认为，上诉人宜步屯村民小组在二审期间提供的三份证据在本案一审时已经客观存在，宜步屯村民小组无正当事由未在一审中提供，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款，本院依法不予接纳。 本院确认原审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。 本院另查明，原审第三人广西农垦国有新兴农场于2018年8月8日优化重组后变更为广西农垦新兴农场有限公司。 本院认为，1956年12月15日签订的《规划设计协议》和《场间规划图》虽然将争议地已被划入新兴农场的场界内，但未把其场界内的所有土地及人员纳入 -12- 新兴农场的管理范围。此外，《规划设计协议》载明“经定界划为农场界内的国有土地属国营新兴农场，由其经营管理。为了方便经营管理，农业社划有在场界内的插花地，除里雍的广实乡、立冲乡农业社特别情况外(此另有协定)其他有关各乡社经农场、乡社现场定界协议同意无偿转让给农场经营”。文字记载上反映出立冲乡当时并未同意无偿转让，对于后续“另有协定”事宜，经柳江区政府调查，广西壮族自治区档案馆、广西壮族自治区公安厅档案馆、来宾市档案馆、柳江区档案馆、新兴农场档案室均没有发现立冲乡与新兴农场“另有协定”的任何资料。《规划设计协议》中立冲乡对无偿转让持明确保留态度，此后调查亦无发现其就无偿转让与新兴农场订立新的协定。柳江区政府在做出7号处理决定时，直接将《规划设计协议》和《场间规划图》作有利于新兴农场的解释，缺乏事实依据，证据不充分，且与争议地的现实管理状况有很大出入，与《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定的“三个有利于”原则有所违背。 综上，柳江区政府所作的7号处理决定认定事实不清、主要证据不足，应予撤销，柳州市政府复议后维持该处理决定，亦不合法。原审判决对柳江区政府作出的7号处理决定和柳州市政府作出的26号复议决定予以维持不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下： 一、撤销柳州市中级人民法院（2018）桂02行初140号行政判决； 二、撤销柳州市柳江区政府于2017年12月22日作出的江政处字〔2017〕7号处理决定以及柳州市人民政府于2018年3月9日作出的柳政复字〔2018〕26号复议决定； 三、由柳州市柳江区政府重新作出处理决定。 二审案件受理费50元，由被上诉人柳州市柳江区人民政府、柳州市人民政府 -13- 共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  麦 青 审 判 员  蒋新江 二〇一九年十二月二十四日 法官助理  张 蕾 书 记 员  罗雨珊