广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终981号 上诉人（原审原告）南宁市兴宁区五塘镇七塘村下黄坡第四村民小组。 诉讼代表人黄吉亮，组长。 委托代理人李春晖，广西颂诚律师事务所律师。 委托代理人韦晓阳，广西颂诚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南宁市兴宁区人民政府，住所地南宁市厢竹大道**。 法定代表人朱财斌，区长。 委托代理人梁耐光，广西金益律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南宁市人民政府，，住所地南宁市嘉宾路** 法定代表人周红波，市长。 委托代理人李世佑，南宁市人民政府工作人员。 原审第三人南宁市兴宁区五塘镇王竹村那眉坡第四村民小组。 诉讼代表人李志来，组长。 原审第三人南宁市兴宁区五塘镇王竹村那眉坡第五村民小组。 诉讼代表人李起业，组长。 上诉人南宁市兴宁区五塘镇七塘村下黄坡第四村民小组（以下简称下黄坡四组）因与被上诉人南宁市兴宁区人民政府（以下简称兴宁区政府）、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府），原审第三人南宁市兴宁区五塘镇王竹村那眉坡第四、第五村民小组（以下简称那眉坡四、五组）土地行政裁决及行政复议一案，不服南宁市中级人民法院（2017）桂01行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 南宁市中级人民法院审理查明：下黄坡四组与那眉坡四、五组争议的坛通岭，四至范围如被诉处理决定附图所示，面积约85.7亩。2008年11月，下黄坡四组向兴宁区政府提出申请，要求将坛通岭争议部分确定权属归其所有，并提交了相关证据材料。在通知那眉坡四、五组答辩，调取相关证据并现场勘察后，2011年，兴宁区政府作出2011年处理决定，认定争议双方均无土改、合作化、三包四固定时期的有效证据证明争议地归自己所有，故以《土地权属界线核定书》划定的村界为依据，以《山界林权证》为参考凭证，决定：坛通岭的争议地全部归下黄坡四组所有。那眉坡四、五组因此向南宁市政府申请行政复议。2011年7月18日，南宁市政府作出南复议字[2011]8号行政复议意见书，建议兴宁区政府自行撤销2011年处理决定。2011年9月28日，兴宁区政府下文决定撤销2011年处理决定。那眉坡四、五组因此撤回行政复议申请。2011年9月29日，南宁市政府作出行政复议终止通知书，通知那眉坡四、五组，决定终止该案的行政复议。 因此后兴宁区政府一直未对争议地进行确权，2015年5月，下黄坡四组向该院提起行政诉讼，要求确认兴宁区政府怠于履行土地权属纠纷调处职责的行为违法，并判令其限期作出处理决定。该院审理后，作出（2015）南市行一初字第183号行政判决，责令兴宁区政府对本案双方争议的坛通岭土地权属纠纷重新作出处理决定，该判决一审生效。2016年12月13日，兴宁区政府作出本案被诉处理决定，决定将争议地东北段面积63.2亩确定为那眉坡四、五组所有，争议地东南段面积22.5亩确定为下黄坡四组所有。下黄坡四组不服，向南宁市政府申请行政复议，南宁市政府复议后维持了被诉处理决定。下黄坡四组遂向该院提起诉讼，提出前列诉讼请求。 争议双方当事人对争议地坛通岭四周田地的权属没有争议。经现场勘察，争议地东北段的西北侧，下黄坡四组已种植速生桉。争议地东北段的北部有那眉坡6组李德馨、3组李瑜生等人在上世纪八十年代种植的一片果园，面积约8亩。南广高速铁路修建经过该岭东南段，征用争议岭土地9.037亩，纠纷双方于2009年、2010年分三次共同签订《征收集体土地补偿安置协议书》，对征收争议地的补偿安置费事宜作了约定。争议地其余部分为荒山荒地。 争议双方自土改至今均不属于一个基层组织管辖。土改时下黄坡四组属于两山乡农会，那眉坡四、五组属建安农会；高级社时下黄坡四组属两山高级社，那眉坡四、五组属燕石高级社；四固定时下黄坡四组属于七塘黄李大队，那眉坡四、五组属于王竹建安大队；四固定后下黄坡四组属七塘大队（现七塘村委会），那眉坡四、五组属王竹大队（现王竹村委会）。 1952年12月23日，那眉坡李瑜生户（现那眉坡**人）分得坛通岭东北面约2亩松山地，并取得了第6379号《土地房产所有证》。四固定时，那眉坡三个队对农田、山林等进行划分，坛通岭部分土地划归那眉坡第二队（即那眉坡四、五组），坛通岭以东、西北的农田划归那眉坡第一队（即现那眉坡第1、2、3村民小组）。四固定对农田、山林等进行划分后，那眉坡三个队对农田、山林管理范围不作调整。上世纪六、七十年代，下黄坡四组及那眉坡其他队村民均有到坛通岭砍柴等生产经营活动。上世纪八十年代，王竹村那眉坡6组李德馨、3组李瑜生等人在坛通岭东北面岭脚种植沙梨、三华李等一片果园，面积约8亩。1981年12月30日，下黄坡四组取得NO.0004160号《山界林权证》，该证签发单位处盖有邕宁县人民政府公章，内页载明“坛犁大顶、坛通、太公坟”共405亩山地为下黄坡四组所有，各处山地的面积和四至空白，附图页上填写有“填发单位七塘大队管委会”字样并加盖“邕宁县五塘公社七塘生产大队管理委员会”印章，存根由七塘大队（村委会）保存（2010年9月14日移交五塘镇人民政府档案室）。 又查明，1990年，原邕宁县土地管理局组织进行地籍详查制作的王竹、七塘两村的《土地权属界线核定书》及附图，整个坛通岭划在七塘村公所界内。该图有七塘村公所、王竹村公所人员签名并盖章，五塘镇人民政府亦盖有公章。 2006年冬，下黄坡四组将坛通岭一部分对外发包种桉树，另一部分（即争议部分）由该组村民承包，承包人在现争议地修筑道路、挖树坑时，那眉坡四、五组阻止并提出权属主张，遂成纠纷。下黄坡四组因此于2008年11月向兴宁区政府提交申请书，要求将坛通岭争议部分确定权属归其所有。 一审法院认为，被诉处理决定作出程序是否合法的问题。2011年处理决定作出后，那眉坡四、五组依法提起行政复议申请。复议期间，兴宁区政府根据复议期间证据情况，决定撤销2011年处理决定，那眉坡四、五组因此申请撤回复议申请。南宁市政府审查后，认定其撤回复议申请符合法律规定，故通知终止该案的行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十五条的规定。下黄坡四组主张2011年处理决定在那眉坡四、五组撤回复议申请后即发生法律效力，但该决定在撤回复议申请前已被兴宁区政府自行撤销，故下黄坡四组这一主张没有法律依据，该院不予采纳。复议过程中，复议机关有权根据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，对行政机关违反该法的行为依规定程序提出处理建议，下黄坡四组认为被诉处理决定系受干扰而作出，证据不充分，该院不予认定。 自2008年11月立案受理下黄坡四组提起的调处申请后，兴宁区政府对争议双方提供的证据进行了核查，作出了2011年处理决定。在复议过程中，兴宁区政府自行撤销该处理决定，并在该院判决责令其履行调处职责后，再次对相关人员进行了调查取证，组织双方进行了调解。在调解不成后，作出被诉处理决定，其程序符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的调处程序要求，应予确认。下黄坡四组主张被诉处理决定系在相同证据的基础上作出，但2015年后，兴宁区政府先后向李凤材、李志远、李盛材、黄吉亮等人进行了调查询问，结合双方当事人提供的证据作出被诉处理决定，2011年处理决定与被诉处理决定所认定事实亦不完全相同，故对其上述主张该院不予采纳。 争议地在土改、合作化、四固定等时期是否确权问题。调处中，下黄坡四组提供了《山界林权证》和《土地权属界线核定书》，那眉坡四、五组提供了《山林划分界至》，均据此主张争议地属于己方所有。该院认为，我国法律、法规规定，土地权属的确定依据四固定时期确权情况确定，如四固定没有确权的，根据合作化、土改时期土地沿革情况予以确认。本案中，那眉坡四、五组提供的《山林划分界至》中存在诸多疑点，那眉坡四、五组也不能对其中疑点作出合理说明，兴宁区政府虽已在调处过程中对其来源予以甄别，但在该证据没有其他证据佐证、亦无法进行鉴定的情况下，以《山林划分界至》作为土改时期争议地已经确权的依据，证据不充分。 上世纪八十年代颁发的《山界林权证》，是县级以上人民政府依照《中华人民共和国森林法》的规定，对国有或集体所有的森林、林木和林地确认所有权或者使用权的法律凭证，但该证的颁发须经法定程序方具备法律效力。下黄坡四组提供的《山界林权证》所记载内容不齐备，本案全部证据也不能证明该证已经相邻双方踏界划界，也没有其他证据证明其内容已经双方当事人认可，故被诉处理决定未将其作为确定权属依据，符合法律规定，该院予以支持。下黄坡四组认为被诉处理决定不采信该证即为撤销该证不符合事实，该院不予采纳。 《土地权属界线核定书》系国土部门组织对村界进行的踏勘记录，但本案讼争双方当事人未参与指界勘查，仅为村公所人员参与，故该核定书不能作为双方土地权属的依据，被诉处理决定不予采信符合法律规定，该院予以认定。 综上，各方当事人所提交的证据，均不能证明争议地在土改、合作化、四固定及其他历史时期已经确定权属。 被诉处理决定对争议地的处理是否符合法律规定的问题。被诉处理决定采信了《山林划分界至》作为历史上确定权属的凭证，但对该资料所描绘双方界线仅采用“起雄大田表第二岭脊为界、坛通田边为界”这一基点，依据双方对争议地的现实经营管理状况，以及土改时期争议地确权情况，根据“三个有利于”原则对争议地作出划分，换言之，《山林划分界至》采纳与否，对本案事实的认定和权属的确定起到的不是决定性的作用。被诉处理决定在双方当事人均没有充分证据证实争议地全部归其所有这一事实认定基础上，根据全案证据对争议地进行划分，属于行政自由裁量权范围，且经审查该自由裁量权亦未存在明显不当，故该院予以支持。 被诉复议决定程序是否合法的问题。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条的规定，复议机关决定维持原行政行为，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。南宁市政府在2017年2月7日收到下黄坡四组的复议申请书后，在2017年2月9日决定受理行政复议申请并通知当事人，同日通知兴宁区政府予以书面答复，通知那眉坡四、五组参加复议。在复议过程中，南宁市政府因案情复杂而决定延长审理期限到2017年5月10日。延期审理通知已及时送达各方当事人。后南宁市政府于2017年5月9日作出被诉复议决定并送达。整个程序符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定，程序合法。 综上所述，被诉处理决定认定事实清楚，调处程序合法，适用法律、法规正确，虽认定《山林划分界至》为确权凭证没有充分依据，但这一瑕疵不足以否定争议地坛通岭东北面的一部分在土改时期已分配给那眉坡，以及争议双方当事人在上世纪中期以后均不同程度地对争议地某一部分进行了经营管理的事实，被诉处理决定结合全案证据以及现实经营管理状况作出的处理，符合法律规定。被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。下黄坡四组的起诉理由不成立，该院予以驳回。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回南宁市兴宁区五塘镇七塘村下黄坡第四村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由南宁市兴宁区五塘镇七塘村下黄坡第四村民小组负担。 上诉人下黄坡四组上诉称,本案争议地自解放以来均属其经营管理，那眉坡四、五组没有证据证明争议地是其经营管理。其持有的1981年邕宁县人民政府颁发的ＮＯ.0004160号《山界林权证》虽然没有注明四至范围，但是已经注明了坛通岭的名称以及相应的面积。1990年的《土地权属界线核定书》及附图，是在邕宁县××镇人民政府组织下，由邕宁县土地管理局、那眉坡四、五组所属的村公所（王竹村公所）及其所属的村公所（七塘村公所）共同踏界、勘查形成的，也是属于人民政府依据职权制作的法律文书，充分明确的将讼争范围内的本案讼争的坛通岭属于其。而且在2011年时，兴宁区政府已经将争议地确权给其。一审判决虽然直接否定了那眉坡四、五组提供的1952年《山林划分界至》的证据真实性、合法性及关联性，但是，没有直接认定该证据是属于伪造的虚假证据，其在兴宁区政府调处阶段已经申请对该证据进行鉴定，但兴宁区政府没有依法进行鉴定，一审法院也没有向其释明是否鉴定，故申请二审法院对该证据进行鉴定，并可以提供1952年其村民黄家趁等一家人的纸质土地房产所有证进行比对，其要求鉴定的目的是为了证实那眉坡四、五组在行政确权过程中以及在一审审理过程中提供了虚假证据，而且行政机关作出的确权决定主要依据就是该份虚假证据作为划分争议双方当事人的土地界线的重要参考依据，从而证实本案被诉处理决定是错误的，一审判决也是错误的。一审判决认定“2011年7月18日，南宁市政府作出南复议字［2011］8号行政复议意见书，建议兴宁区政府自行撤销2011年处理决定”没有证据证实，兴宁区政府在一审庭审时明确表示未收到该意见书。一审判决认定“1952年12月23日，那眉坡李瑜生户（现那眉坡**人）分得坛通岭东北面约2亩松山地，并取得了第6379号《土地房产所有证》。四固定时，那眉坡三个队对农田、山林等进行划分，坛通岭部分土地划归那眉坡第二队（即那眉坡四、五组），坛通岭以东、西北的农田划归那眉坡第一队（即现那眉坡第1、2、3村民小组）。四固定对农田、山林等进行划分后，那眉坡三个队对农田、山林管理范围不作调整”，该段陈述涉及争议地之外（包括李瑜生户）的水田，与本案事实毫无关联。兴宁区政府请示并按南宁市政府的意见作出本案被诉处理决定，违反了《行政复议法》的原则和初衷，程序错误。一审判决认定事实及适用法律错误，请求：撤销一审判决，将本案发回重审或直接改判为撤销涉案处理决定和复议决定。 被上诉人兴宁区政府辩称，其确认1952年《山林划分界至》的真实性仅是作为当事人对争议地曾有过耕作管理事实的依据，并不是在确认其真实性的同时全盘采信其证明力，更不是以该证据作为本案的定案依据。其仅是参考了1952年《山林划分界至》作为划分争议地范围的基点，同时根据各方当事人的历史耕管事实并结合“三个有利于”原则作出了被诉处理决定。下黄坡四组认为其采信该1952年《山林划分界至》属于采信虚假证据、事实认定不清或者认定事实错误的上诉理由不成立。其对于下黄坡四组提供的NO.0004160号《山界林权证》及《土地权属界线核定书》已经在被诉处理决定中证据认定及理由部分充分说明了是否采信的理由。下黄坡四组要推翻所诉处理决定应承担举证责任。下黄坡四组的上诉理由不成立。请求驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人南宁市政府辩称,下黄坡四组持有的NO.0004160号《山界林权证》仅填写各岭名称及总面积，但面积和四至空白，存在瑕疵，且无证据证明发证时得到相邻各方的签字确认，该证据不足以证明争议地的权属。下黄坡四组提供的《土地权属界线核定书》及附图，没有双方权属人代表现场指界确认签名，只有村公所代表签名，同时，经组织在核定书上签名的李凤材到现场参加调查时，对坛通岭所指界与核定书界线不符。故下黄坡四组以上述两份证据主张全部争议地权属依据不充分，其不予支持。那眉坡四、五组提供的1952年《山林划分界至》反映了1962年当事人双方农会领导人协议分山，载明争议地坛通岭属王竹村那眉坡管辖的事实，但该界至所记载的那眉坡与下黄坡之间的山地分界线，与现实经营管理状况有较多不同，因此，也不能以此认定全部争议地属那眉坡四、五组所有。本案争议双方均没有充分证据证明全部争议地在土改、合作化、四固定时期已明确权属，兴宁区政府按照“三个有利于”的原则对本案争议地进行划分作出被诉处理决定符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。下黄坡四组的上诉理由于法无据，请求驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人那眉坡四、五组没有提交书面意见。 二审审理期间，各方当事人均没有提交新证据。经审理，本院确认原审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，原审法院认定的事实属实，本院依法予以确认。 综合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，被诉处理决定以及被诉复议决定是否合法。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，调处土地山林权属纠纷，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则，先行调解，协商解决，协商不成的，由人民政府依法处理。《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（桂发〔1982〕36号）第四条规定，集体的山权林权，应以一九六二年“四固定”时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。“四固定”后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效。“四固定”时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权。本案中，下黄坡四组持有的《山界林权证》仅填写各岭名称及总面积，但面积和四至空白，存在瑕疵，且无证据证明发证时得到相邻各方的签字确认，该证据不足以证明争议地的权属。《土地权属界线核定书》及附图，没有双方权属人代表现场指界确认签名，只有村公所代表签名。那眉坡四、五组提供的1952年《山林划分界至》所记载的那眉坡与下黄坡之间的山地分界线，与现实经营管理状况有较多不同，也不能以此认定全部争议地属那眉坡四、五组所有。在各方当事人所提交的证据，均不能证明争议地在土改、合作化、四固定及其他历史时期已经确定权属的情况下，兴宁区政府综合坛通岭东北面的一部分在土改时期已分配给那眉坡，以及争议双方当事人在上世纪中期以后均不同程度地对争议地某一部分进行了经营管理的事实，按照“三个有利于”的原则对本案争议地进行划分作出被诉处理决定符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第二项“权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定”的规定，属于行政自由裁量权范围。兴宁区政府于2016年12月13日作出的被诉处理决定认定事实清楚，调处程序合法，适用法律、法规正确。南宁市政府依照《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定，于2017年5月9日作出的复议决定程序合法。原审判决驳回下黄坡四组的诉讼请求，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定。 综上，下黄坡四组提出的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南宁市兴宁区五塘镇七塘村下黄坡第四村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  麦 青 审 判 员  韩胜强 审 判 员  蒋新江 二〇一九年十二月二十六日 法官助理  潘小桃 书 记 员  马素蓉