广东省清远市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤18行终199号上诉人（原审原告）清远市清城区凤城街道沙田社区*民委员会柑仔园居民小组（以下简称柑仔园居民小组）。住所地：广东省清远市清城区凤城街道沙田社区*民委员会柑仔园居民小组。负责人刘炳球，居民小组组长。委托代理人郭峰，北京德恒（广州）律师事务所律师。委托代理人莫馥榕，北京德恒（广州）律师事务所工作人员。被上诉人（原审被告）清远市清城区********办事处（以下简称凤城街办）。住所地：广东省清远市清城区先锋西路西湖小区**。统一社会信用代码：114************266。负责人陈汉光，主任。上诉人柑仔园居民小组因与被上诉人凤城街办要求确认行政行为无效纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤18行初377号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年3月14日，凤城街办对柑仔园居民小组已征收的土地作出《清场通知》。该通知载明“因你用于种养的土地政府已经征收，现区政府需收回土地进行围蔽施工建设，请你于2019年3月30日之前自行清场完毕，否则视为自行放弃，逾期街办将组织人员清场，后果自负。”柑仔园居民小组认为该《清场通知》侵害了其合法权益，遂向本院提起本案行政诉讼。截至本院开庭审理本案，凤城街办对该场地并未实际实施清场行为。另查明，2016年8月19日，柑仔园居民小组向本院提起诉讼，请求撤销其与凤城街办于2008年11月6日、2009年8月7日签订的《征地协议书》、《征地补充协议书》。同年11月9日，本院作出（2016）粤1803行初65号《行政裁定书》，裁定驳回柑仔园居民小组的起诉，柑仔园居民小组不服，向清远市中级人民法院提起上诉。2017年2月16日，清远市中级人民法院作出（2016）粤18行终177号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼的，应当要符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。首先，关于诉的利益。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼……”也就是说，与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政诉讼的原告资格。本案中，柑仔园居民小组与凤城街办签订《征地协议书》、《征地补充协议书》后，凤城街办已依约向柑仔园居民小组支付了征地补偿款。柑仔园居民小组亦曾向本院提起诉讼，请求撤销该《征地协议书》、《征地补充协议书》。本院经审查后依法裁定驳回柑仔园居民小组的起诉，清远市中级人民法院亦于二审中裁定驳回原告上诉，维持原裁定。故柑仔园居民小组与涉案被征收土地及后续的有关行为已不具有利害关系，没有诉的利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”的规定，应依法驳回柑仔园居民小组的起诉。其次，关于受案范围问题。对于行政诉讼而言，行政相对人针对一个行政处理行为提起诉讼的，应当在一个合理的时机提起，按照成熟原则，行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段才算成熟，才能允许进行司法审查，行政程序中间行为原则上不可诉。本案中，凤城街办仅是作出了《清场通知》，责令各种（养）植户限期自行清场，该通知只是一个程序性、阶段性的过程行为，并非独立的行政行为，且相关部门尚未作出《限期清场决定书》，凤城街办亦未依据《清场通知》实施清场行为，故未实际影响柑仔园居民小组的权利义务。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，凤城街办作出涉案通知的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应依法裁定驳回柑仔园居民小组的起诉。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，第四十九条第一项、第四项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项、第十项，第六十九条第一款第一项、第十项的规定，裁定如下：驳回清远市请城区凤城街道沙田社区*民委员会柑仔园居民小组的起诉。本案受理费50元，退还给清远市请城区凤城街道沙田社区*民委员会柑仔园居民小组。柑仔园居民小组不服上述一审裁定向本院提起上诉，上诉请求：1.撤销清远市清新区人民法院所作（2019）粤1803行初377号行政裁定书，发回重审或依法改判，全部支持上诉人的原审诉讼请求。2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审没有进行完整的庭审，属于程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条：“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证……”但在本次庭审当中，合议庭仅让上诉人宣读诉状和被上诉人进行答辩，并没有经过举证质证、法庭辩论以及最后陈述等庭审环节。随后，法官即宣布裁判结果。本次庭审活动并不完整，因此本案一审的庭审程序违反法律规定的诉讼程序，属于程序违法，影响了一审法院的公正审判。二、上诉人与本案所诉的具体行政行为有利害关系。1.对于上诉人诉的利益认定，未经过法定程序，属于程序违法。一审法院的裁定书中依据被上诉人提交的证据《征地协议》及之前的判决书，便认为上诉人与涉案被征收土地及后续的有关行为已不具有利害关系，因此认定原告无诉的利益。但法庭并未组织对《征地协议》及之前判决书进行质证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条：“证据包括：（一）书证……以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。”但在本次庭审中，合议庭并未经过质证环节。在此情况下，合议庭便径行认定《征地协议》及之前的判决书为案件事实的依据，此行为违反了法律规定，剥夺了上诉人的诉讼权利，属于程序违法。2.上诉人与具体行政行为具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……”本案中的土地原属上诉人集体所有，且涉案土地始终均未交付，因此上诉人对本案所涉土地的占有是合法占有，应受法律保护。在本案中，被上诉人发出的《清场通知》，针对的是上诉人占有的土地。因此被上诉人要求原告交付土地的具体行政行为，与上诉人具有利害关系，是不言而喻的。三、本案被上诉人的具体行政行为属于人民法院受案范围且应被认定为无效。1.被上诉人发出《清场通知》已构成具体行政行为。一审法院认为，《清场通知》只是一个程序性、阶段性的过程行为，上诉人未依据《清场通知》实施清场行为，故未实际影响原告的权利义务。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。……”过程性行为应是指为具体行政行为实施的准备、研究、咨询等不产生实际影响的行为。但而在本案中，被上诉人清远市清城区********办事处作为行政机关，其要求清场已是对上诉人产生确定性的影响，因该通知并不是对被诉讼人进行咨询或者征求意见，是属于一个强制性的要求，并不能因未实施而忽略该具体行政行为对上诉人的影响，更不能被认为是过程性行为。因此被上诉人以公告形式，要求上诉人交付土地，已构成具体行政行为，而不是实施具体行政行为而作出的过程性行为。2.被上诉人未出示《限期清场决定书》而直接要求交付土地，本身即属违法，应认定为无效。根据《行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；……”在本案中，首先被上诉人对于《清场通知》针对的大部分土地是没有取得征地批复的，其次相关部门亦尚未作出《限期清场决定书》，因此被上诉人是不具有行政主体资格的实施主体，被上诉人发出《清场通知》这个具体行政行为是重大且明显违法，应被法院确认该具体行政行为无效。综上所述，原审裁定认定程序违法、事实认定错误、适用法律错误，为维护上诉人的合法权益，现依法向贵院提起上诉，恳请贵院依法撤销。二审期间，被上诉人凤城街办未提交书面答辩意见。本院经审理查明，一审法院经审理查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案二审需要审查的是：对上诉人柑仔园居民小组的起诉是否应当立案审理的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼……”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”根据上述法律和司法解释的规定，与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政诉讼的原告资格；同时，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人以被上诉人于2019年3月14日向其发出的《清场通知》侵犯其合法权益为由而提起本案的诉讼，因此，本案上诉人是否有诉的利益或《清场通知》对上诉人的权利和义务是否产生实际影响是判断是否属于人民法院行政诉讼的受案范围的标准。根据本案查明的事实，上诉人与被上诉人于2008年11月6日、2009年8月7日签订《征地协议书》、《征地补充协议书》，被上诉人已经按协议约定支付了征地补偿款给上诉人，且该征地行为已经广东省人民政府批准，属于合法的征地行为。涉案的土地所有权和使用权自被上诉人付清征地补偿款之日起已经归国家所有，土地的性质已经转为国有，上诉人作为农村集体，与该国有土地没有法律上的利害关系，故其无权针对该国有土地提出诉讼主张，对行政机关后续对涉案土地行使管理权、处分权不再具有利害关系或诉的利益。此外，根据双方签订的《征地协议书》、《征地补充协议书》的约定，征地后，上诉人及其村民在被征收土地上的继续耕作行为是经征地单位同意的，合同还约定，政府在开发时通知上诉人村集体停止耕作，上诉人必须在政府规定时间内自行清场，零星青苗及地上附着物无须再作补偿。根据上述约定，限期清场是上诉人村集体应当履行的合同义务，清场过程中，上诉人没有权利取得任何补偿。因此，被上诉人按合同约定通知上诉人限期自行清场，仅是履行了合同中约定的通知义务，该通知不应当视为独立的行政行为，对上诉人的权利和义务不产生实际影响，根据上述司法解释的规定，被上诉人对上诉人发出的《清场通知》不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院在立案后又驳回原告的起诉，属于认定事实清楚，适用法律正确。关于上诉人认为原审法院作出的裁定程序违法的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”的规定，对裁定驳回起诉的行政案件，人民法院有权决定是否开庭审理，如何审理等。上诉人以原审法院未完整开庭审理等为由要求认定原审法院作出的裁定程序违法的主张，与法律规定不符，本院不予采纳。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取诉讼费。本裁定为终审裁定。审 判 长 黄方然审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇一九年十二月十三日法官助理 叶礼裕书 记 员 范小婷附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。