广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0203行初388号原告张东帅，男，1962年2月25日出生，汉族，住广东省清远市清城区**区**之****。原告张东彪，男，1965年12月10日出生，汉族，住广东省乐昌市***********宅。两原告委托代理人刘照东，广东粤北律师事务所律师。被告乐昌市国有资产监督管理局，住所地：广东省乐昌市******。法定代表人邓斌，局长。出庭负责人林璞玮，副局长。委托代理人杜晓丽，广东天行健律师事务所律师。委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。第三人张东艳，女，1963年5月17日出生，汉族，住广东省广州市天河区***********。第三人张东梅，女，1969年4月22日出生，汉族，住广东省韶关市武江区**************。原告张东帅、张东彪诉被告乐昌市国有资产监督管理局（以下简称乐昌市国资监管局），第三人张东艳、张东梅国资其他行政行为纠纷一案，原告2019年10月21日向本院提起行政诉讼，本院2019年10月22日立案受理后，于2019年10月23日向被告及第三人邮寄送达起诉状副本及其他应诉材料。本院依法组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭审理本案。原告张东彪及其委托代理人刘照东，被告乐昌市国资监管局的副职负责人林璞玮及其委托代理人江志平到庭参加诉讼。第三人张东艳、张东梅经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张东帅、张东彪诉称，两原告以及两第三人是兄弟姐妹关系。1993年，四人的父亲张练熙通过房改购得乐昌市***********屋，并交清了购房款，获得了产权证书。由于该房以及相邻房屋位于小山坡之上，需要经过房屋门前山体向下方通行才能到达大马路，故张练熙以及相关邻居早在2000年初就合资在房屋门前山体上铺设水泥路，以作必要通行，并在该水泥路上设有路碑，明确该山体上水泥路是张练熙等人修建。相关合资修建的邻居也对此事实予以证实。2014年以来，有开发商提出要征收、拆迁乐昌市***********以及附近房屋，以作为房地产开发、农特产品流通中心配套设施之用。乐昌市自然资源局也以张练熙的房屋位于新建农特产品流通中心的消防通道内为由，要求拆除该房。除张练熙之外的其他相邻业主已拆迁，余下张练熙一方因征用房屋赔偿未谈妥未同意拆迁。后张练熙去世，该房由两原告及两第三人四人继承。2019年4月25日，被告在原告房屋周围张贴多张《通告》，要求清理该房门前山体上附着物。后被告于2019年5月14日强行挖平该房门前山体、以及山体上水泥道路，现已中断该房的出行道路。依据《行政强制法》第四十三条：“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”及国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款：“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”之规定，被告强行挖平该房门前道路、中断道路通行的行为违法。再加之其强制执行清理山体的《通告》前，未履行《行政强制法》第三十五条所规定的催告义务以及未保障当事人的陈述权和申辩权，也无申请法院执行，程序也违法。又依据《行政诉讼法》第二十五条第二款：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”及第二十九条：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”的规定，两原告作为张练熙的近亲属有权起诉，张东艳、张东梅作为张练熙的女儿，在未起诉的情形下可作为无诉讼请求第三人参加诉讼。另由于涉案拆迁地段仅余原告一户未拆迁，该山体道路主要为原告一方使用，被告也将清理山体的《通告》张贴在原告房屋上，应认为原告是该《通告》的特定相对人或相关人。而该《通告》实际上就是一个要中断原告房屋道路通行的行政行为，属于违法。特别是被告并无进行山体拆除的法定职权，无执法依据，其所作《通告》以及强行挖平山体都属违法，明显不当。综上，请求法院判决：一、确认被告对乐昌市***********中断道路，挖平该房门前道路的行政行为违法。二、撤销被告于2019年4月25日所作出的清理山体的《通告》。三、本案所有诉讼费用由被告承担。原告张东帅、张东彪向本院提供了以下证据：一、两原告身份证，证明两原告户籍信息。二、被告组织机构信息，证明被告登记信息。三、两第三人身份证，证明两位第三人户籍信息。四、房产证、分户平面图及购房票据，证明张练熙通过房改购得乐昌市***********，并交清了购房款，获得了产权证书。五、张练熙的身份证、户口簿、张练熙及其妻子的死亡证明、火化证，证明张练熙的身份信息，张练熙及其妻子己去世的事实。六、两原告及张东艳三人与张练熙的亲属关系证明，证明两原告及张东艳是张练熙的近亲属。七、关于共同出资铺路的情况说明、路碑照片，证明原告的房子位于小山坡上，出行需要通过门前的山体向下通行至大马路，张练熙与邻居合资在门前山体上铺了水泥路，以作必要通行，并设了路碑。但在2019年5月14日，该山体以及水泥路被挖断，上面房屋无法通行。八、被告所作出的清理山体的《通告》以及被告将该《通告》张贴在原告房屋上的照片、房屋道路被挖现场、道路被中断之前及之后的照片，证明被告在原告房屋上张贴《通告》，要求清理该房门前山体上附着物，后被告于2019年5月14日强行挖平该房门前山体、以及山体上水泥道路，己中断该房的出行道路。九、韶关市自然资源局作出的《行政复议决定书》（韶自然资复〔2019〕4号），证明乐昌市自然资源局在相关行政复议答辩中明确其是应被告的函件对涉案路段进行核查处理，且其自认要求拆除该房的关键原因是该房屋位于新建农特产品流通中心的消防通道内。被告乐昌市国资监管局辩称，我局的行政行为与原告无关，且对原告的权利与义务不产生任何影响。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，原告在本案中不具备适格的诉讼主体资格。理由如下：一、原告对被平整部分的土地无任何权属。因被平整的土坡堵住了乐昌市东环横路顺华农贸市*的消防通道，我局根据市路域整治要求及消防安全需要，对其予以平整，未触及原告房屋所在的土地。二、我局平整影响消防安全的部分土地并未影响原告的道路通行。事实上，原告有多处道路通行至住处，并非其称的唯一通行道路。综上，我局的行政行为未触及原告的任何权益。原告非该行政行为的相对人，也非具有利害关系的公民，故不具备适格的行政诉讼主体资格。可见，原告诉请没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告乐昌市国资监管局向本院提交以下证据、依据：现场照片，证明我局未触及原告任何权益，还有其它道路从原告的住处通行至大马路，并非其称的唯一通行道路。第三人张东艳、张东梅未提交书面陈述意见，亦未向本院提交任何证据。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：原告张东帅、张东彪的质证意见：对被告乐昌市国资监管局的证据：证据真实性无异议，关联性及证明内容有异议，从该图片不能反映还有其他道路通行，也不能证明被诉行政行为未触及原告任何权益，不足以否定原告的诉请。被告乐昌市国资监管局的质证意见：对原告张东帅、张东彪的证据：1、证据1-3三性均无异议。2、证据4真实性、合法性无异议，关联性有异议，该权属证书登记的产权人是张练熙，并非登记在原告名下，该房屋并未进行继承过户，也没有证据证明原告对涉案房屋享有权属。3、证据5、6真实性、合法性无异议，关联性有异议。4、证据7真实性、合法性不清楚，由法院核实，关联性及证明内容有异议，被告所清理的山体并不在原告房屋的正面，也不在其进出房屋的道路上。5、证据8三性均无异议，证明内容有异议，清理该山体并没有中断原告房屋出行的道路。6、证据9真实性、合法性无异议，关联性及证明内容有异议。经审理查明，1993年2月23日，乐昌县粮食局为张练熙出具《乐昌县公有住房分户平面图》，图中杂房、厨房、冲凉房总面积为29.39平方米，坐落在乐廊路**。1993年12月3日,乐昌县人民政府颁发粤房字第19282**《房屋所有权证》给张练熙，该证记载“所有权性质：私有，所有权人占有份额：全部，所有权来源：1993年1月房改购买，地址：乐昌县乐城镇乐廊路边**，四至：**、南至行人道、西至通道、北至围墙，建筑结构及层数：砖混二层，基底面积：73.28平方米，建筑面积：119.74平方米，住宅面积：119.74平方米。1994年7月30日，张练熙向乐昌县粮食局缴纳房改售房款：29.39平方米，每平方米40元，合计款1175.60元。张练熙于2017年11月6日死亡，其妻子邓林英于2014年9月29日死亡。张练熙生育有四个子女，分别是大儿张东帅、二女张东艳、三儿张东彪、四女张东梅。2000年初，张练熙及居住在乐昌市*********附近的邻居因房子位于小山坡上，出行需要通过门前的山体向下通行至大马路，于是共同出资在门前山体上铺了水泥路，并设了路碑。2019年4月25日，乐昌市国资监管局发出《通告》，内容有“根据我市路域整治工作要求，现对乐昌市东环横路顺华农贸市*消防通道旁山体进行清理。清理范围：其四至范围详见地形图红线为准。为使国有土地清理工作顺利进行，现就相关问题公告如下：凡在上述土地四至范围内任何单位和个人所种植的农作物、树木及其他附着物，限在本公告发布之日起三日内自行清理完毕。逾期未清理的，视作无主物处理。”该通告张贴在包括原告房屋在内的墙壁上。同日，乐昌市国资监管局向乐昌市自然资源局发函，请求乐昌市自然资源局对东环横路地段违章建筑情况进行核查处理。2019年5月6日，乐昌市自然资源局对张练熙发出乐自然资（执法）字〔2019〕39号《责令改正违法行为通知书》，内容有“你未经批准，擅自在位于东环横路边57号院内搭建的60平方米构筑物未办理《建设工程规划许可证》的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条、第六十八条，现责令你立即停止上述违法行为，并在收到本通知后三日内拆除违法建筑物。”2019年5月14日，乐昌市国资监管局联合住建、国土部门对上述《通告》红线范围内的山体进行了开挖平整，并硬化作为顺华农贸市场的消防通道通行。张东帅、张东艳、张东彪、张东梅不服乐昌市自然资源局于2019年5月6日作出的乐自然资（执法）字〔2019〕39号《责令改正违法行为通知书》，向韶关市自然资源局申请行政复议。2019年8月13日,韶关市自然资源局作出韶自然资复〔2019〕4号《行政复议决定书》，认为乐昌市自然资源局认定张练熙违建的事实不清，证据不足。1、《责令改正违法行为通知书》发送的主体为张练熙，但经调查核实，该公民已死亡，因此发送主体错误。2、乐昌市自然资源局尚未查明以下基本事实：一是建设主体是乐昌县粮食局还是张练熙未查明，不同的建设主体直接导致执法单位向不同的主体进行查处；二是涉案房屋的建设时间未查明，房屋建设的时间直接影响适用何时的法律法规问题；三是乐昌市自然资源局调查案涉房屋面积为60平方米，而张东帅、张东艳、张东彪、张东梅提供的资料显示案涉房屋面积为29.39平方米，案涉房屋的真实面积未查明。乐昌市自然资源局称，案涉建筑处在农特产品流通中心的消防通道内，影响农特产品流通中心的公共安全。东环横路边57号院内建筑应是1993年之前建设的旧建筑，而农特产品流通中心应是2014年之后的新建筑，旧建筑是否属于违建与其是否处在周边新建筑的消防通道内无因果关系。据此决定：撤销乐昌市自然资源局作出的乐自然资（执法）字〔2019〕39号《责令改正违法行为通知书》。2019年10月21日，张东帅、张东彪向本院提起行政诉讼，请求判决：一、确认乐昌市国资监管局对乐昌市***********中断道路，挖平该房门前道路的行政行为违法。二、撤销乐昌市国资监管局2019年4月25日作出的《通告》。三、本案所有诉讼费用由乐昌市国资监管局承担。本院认为，乐昌市国资监管局2019年4月25日作出的《通告》及于2019年5月14日对乐昌市东环横路顺华农贸市*消防通道旁山体进行平整清理程序不合法，理由如下：根据乐办发〔2019〕35号《乐昌市国有资产监督管理局职能配置内设机构和人员编制规定》第三条第三项：“乐昌市国资监管局的主要职责是：（三）根据乐昌市政府授权，依照相关法律和行政法规，负责对全市党政机关、事业单位经营性资产进行监督管理。组织实施国有资产的清产核资、产权界定、资产评估、资产处置、调解处理国有资产产权纠纷工作。对国有资源性资产、无形资产及机关事业单位经营性资产、闲置资产进行统一管理和处置。”的规定，乐昌市国资监管局有权对属于国有土地的乐昌市东环横路顺华农贸市*消防通道旁山体进行平整清理。其于2019年4月25日发布《通告》，要求在上述土地四至范围内任何单位和个人所种植的农作物、树木及其他附着物，三日内自行清理完毕，逾期未清理的，视作无主物处理。该通告相当于一个强制执行决定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七第二款“强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”的规定，强制执行决定应当告知行政相对人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等。而乐昌市国资监管局作出的上述《通告》未告知行政相对人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，不符合前述法律规定。但由于通告的内容已执行完毕，张东帅、张东彪亦提起了行政诉讼，撤销该通告已无实际意义，因此，本院确认乐昌市国资监管局作出的《通告》违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”和第三十六条“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”的规定，行政机关进行强制执行前，应当经过催告等程序，保障当事人的陈述、申辩权利。本案中，乐昌市国资监管局2019年5月14日对乐昌市东环横路顺华农贸市*消防通道旁山体进行平整清理前，未对附近居住的人员进行催告，保障其陈述、申辩权利，亦不符合上述法律规定。关于乐昌市国资监管局称其涉案行政行为对张东帅、张东彪的权利不产生任何影响，张东帅、张东彪不具备适格的原告资格的问题。张东帅、张东彪的父亲张练熙于1993年取得了乐昌市***********的《房屋所有权证》，张练熙2017年过世后，其儿子张东帅、张东彪等对该房屋享有相应的法定继承权。张东帅、张东彪等作为居住在乐昌市东环横路顺华农贸市*消防通道旁被清理山体附近的居民，因其出行与乐昌市国资监管局对山体进行平整清理的行为有利害关系，因此，张东帅、张东彪可作为原告提起本案行政诉讼。第三人张东艳、张东梅经本院合法传唤，没有正当理由拒不到庭参加诉讼，视为放弃举证、质证和辩论的权利，不发生阻止案件审理的效果。综上所述，由于乐昌市国资监管局2019年4月25日作出的《通知》未告知行政相对人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，其于2019年5月14日对乐昌市东环横路顺华农贸市*消防通道旁山体进行平整清理前未对附近居住的人员进行催告，张东帅、张东彪请求确认违法，理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：一、确认被告乐昌市国有资产监督管理局于2019年4月25日作出的《通告》程序违法。二、确认被告乐昌市国有资产监督管理局于2019年5月14日对乐昌市东环横路顺华农贸市*消防通道旁山体进行平整清理的行政行为程序违法。案件受理费50元，由被告乐昌市国有资产监督管理局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  刘三瑞人民陪审员  钟水莲人民陪审员  谭秀芳二〇一九年十二月十九日书 记 员  黎 宸