河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1532号上诉人（一审原告）开封威泰房地产开发有限公司，住所地开封市禹王台区三里堡街**。法定代表人付怀玉，该公司董事长。委托代理人郭炜，该公司工作人员。委托代理人杨会永，河南郑大律师事务所律师。上诉人（一审被告）开封市人民政府，，住所地开封市晋安路**法定代表人高建军，市长。委托代理人赵凯，该政府工作人员。委托代理人李长青，河南世纪行律师事务所律师。上诉人（一审被告）开封市自然资源和规划局（原开封市国土资源局），住，住所地河南省开封市鼓楼区包公湖南路**/div>法定代表人陈泗，该局局长。委托代理人张开生，开封市土地整理储备中心工作人员。委托代理人曹厚新，该局工作人员。开封威泰房地产开发有限公司（以下简称威泰公司）诉开封市人民政府（以下简称开封市政府）、开封市自然资源和规划局（以下简称开封市国土局）变更行政协议行为违法并要求行政赔偿一案，不服河南省商丘市中级人民法院（2018）豫14行初180号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人威泰公司的委托代理人郭炜、杨会永，上诉人开封市政府的委托代理人赵凯、李长青，以及上诉人开封市国土局的委托代理人张开生、曹厚新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。威泰公司一审诉称：开封市政府在未办理建设用地规划许可及建设工程规划许可的前提下，占压威泰公司合法取得的国有土地约19681平方米（合29.52亩），使威泰公司实际可开发利用的土地面积减至为20235平方米（合30.35亩），给威泰公司合法权益造成重大影响。开封市政府修路占压涉案土地的行为实质是单方变更协议的违法行为且应当赔偿威泰公司相应的损失。请求确认开封市国土局单方变更（2007）18号国有土地使用权出让合同的行为违法；判决开封市国土局履行颁发该宗土地剩余土地的国有土地使用权证的法定职责；承担赔偿拆迁补偿安置费、公司运营管理费、土地前期开发费、被占用土地市场价值损失、相关融资成本利息损失共计237000000元。商丘市中级人民法院一审查明：2007年3月22日，开封市国土局发布汴国土告字（2007）01号出让国有土地使用权公告，出让包括2007—2号（槐树院）在内共计五宗土地。该宗地面积位于东至官坊西街道路中心线，南至规划地界，西至三里堡街、民有街道中心线，北至五福路道路红线，净地面积为39916平方米。2007年4月26日，中房公司竞得该宗地，并于同日与开封市国土局签订成交确认书。2007年5月10日，中房公司与开封市国土局签订合同编号为2007-18号的国有土地使用权出让合同，以598.74万元的价格受让2007—2号宗地。为便于项目发展，中房公司在开封市成立威泰公司即本案原告，并于2007年7月4日与开封市国土局签订国有土地使用权出让合同变更协议，将2007—2号宗地的受让人变更为威泰公司。2007年6月26日，威泰公司依照出让合同约定缴纳598.74万元土地出让金。2007年9月19日，开封市建设委员会就2007—2号宗地为威泰公司颁发2007—62号建设用地规划许可证。2018年5月24日，开封市政府作出（2018）29号会议纪要。该纪要记载，由于路网调整，规划魏都路和中山路从威泰公司受让取得2007—02号宗地地块穿过。调整后地块用地面积减少，开封市禹王台区人民政府和威泰公司申请按照调整后用地重新办理相关规划和土地手续。按照确定的规划条件，由市国土局与威泰公司签订补充协议，并由市国土局、禹王台区政府对接协商土地资金问题。2018年6月12日，开封市国土局禹王台区分局作出的汴禹国土（2018）41号关于开封市企业投诉中心转办汴企诉（068）号交办单的报告，载明2011年8月，由于开封市城市规划路网的调整，该地块被中山路、魏都路各占用一部分，道路占用后涉案该宗地剩余土地为20236平方米。本案审理中，威泰公司提出对涉案占压土地价值进行评估的申请，一审依法委托评估机构进行土地评估，涉案土地被占压前市场价值评估结果为9039.21万元。本案评估费16.29万元已由威泰公司预付。商丘市中级人民法院一审认为，关于开封市政府、开封市国土局是否属于本案适格被告的问题。本案中，中房公司与开封市国土局签订国有土地使用权出让合同，后为便于项目发展，中房公司在开封市成立威泰公司，并与开封市国土局签订国有土地使用权出让合同变更协议，涉案土地受让人即威泰公司。涉案土地出让合同虽显示出让方为开封市国土局，但受让人威泰公司需要根据合同内容向开封市政府履行缴纳土地出让金等义务，且该国有土地使用权出让合同中关于该宗地的城市规划调整权、原土地利用规划如有修改、涉案土地的收回等内容约定由政府保留该权利，实质上是开封市政府与威泰公司之间的约定，均已超出开封市国土局的职责和权限范围，故该国有土地使用权出让合同的出让方开封市政府、开封市国土局是本案适格被告。关于开封市国土局单方面变更涉案国有土地使用权出让合同是否违法的问题。由于开封市城市规划路网的调整，依据涉案土地出让合同约定可以收回因城市规划路网调整所占压的涉案土地的国有土地使用权，但应当给予土地使用权人必要的陈述和申辩权利，并对土地使用权人适当进行补偿。本案中，2011年8月，由于开封市城市规划路网的调整，涉案土地被中山路、魏都路各占用一部分，道路占压涉案该宗地共计19680.4平方米。开封市政府、开封市国土局未提供相关证据证明给予威泰公司必要的陈述和申辩权且对占压土地未进行适当补偿，该行为违反程序正当性，依法应当确认开封市政府、开封市国土局单方面变更涉案的国有土地使用权出让合同的行为违法。关于威泰公司主张开封市政府、开封市国土局应履行为涉案除被道路占压后剩余土地20235.6平方米颁发国有土地使用权证法定职责的问题。涉案的合同编号为2007—18号国有土地使用权出让合同是双方的真实意思表示，不违背法律、行政法规的强制性规定，合法有效，对双方均具有约束力，协议双方均应按照协议约定继续履行协议。威泰公司在履行该合同约定支付全部土地使用权出让金及约定相关手续的前提下，开封市政府、开封市国土局应当依据威泰公司的申请继续履行颁发国有土地使用权证的法定职责，但威泰公司未提供证据证明已向开封市政府、开封市国土局申请过办理土地登记，故威泰公司主张要求开封市政府、开封市国土局履行为涉案除被道路占压后剩余土地20235.6平方米颁发国有土地使用权证缺少前提条件，一审对威泰公司的该项主张不予支持。关于威泰公司主张开封市政府、开封市国土局承担赔偿相关管理费用及被占压土地市场价值损失的问题。开封市政府、开封市国土局单方面变更涉案国有土地使用权出让合同的行为违法，且因开封市城市规划路网的调整涉案土地实际已被道路占压19680.4平方米，开封市政府、开封市国土局依法应当承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据证明。该法第三十六条规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。开封市政府、开封市国土局实际占压威泰公司涉案土地19680.4平方米，该土地市场价值损失属于直接损失应予以赔偿。根据河南宇恒土地房地产评估测绘有限公司作出的河南宇恒（2018）（估）字第184号土地估价报告证明威泰公司涉案被占压土地损失为9039.21万元，开封市政府、开封市国土局应予以赔偿。威泰公司主张拆迁补偿安置费、公司运营管理费、土地前期开发费、相关融资成本利息等诉讼请求未提供证据证明因开封市政府、开封市国土局违法变更国有土地使用权出让合同所造成的直接损失，故一审对威泰公司提出的该部分行政赔偿请求不予支持。如威泰公司能够提交新的证据证明开封市政府、开封市国土局违法行为对其合法财产造成损害的事实，可依法通过其他法律途径进行解决。威泰公司所提部分诉讼请求成立，一审予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：确认开封市政府、开封市国土局变更合同编号为2007-18号国有土地使用权出让合同的行为违法；判令开封市政府、开封市国土局于本判决生效之日起三十日内赔偿威泰公司人民币90392100元，另支付威泰公司评估费162900元；驳回威泰公司的其他诉讼请求。上诉人威泰公司不服一审判决，向本院上诉称：（一）本案涉及土地价值评估中土地使用年限应为商业用地40年、住宅用地70年，并以此评估确定赔偿数额，不应将前期因实施拆迁而实际占用的时间计算在土地使用年限内。（二）威泰公司因开封市政府违法占用土地导致前期投入的规划设计等前期开发费用遭受实际损失，但因开封市政府以审计为名拒不交还相关票据，导致威泰公司无法及时向一审法院提交相关损失的证据。（三）本案涉及的国有土地使用权出让合同存在可继续部分履行的内容，开封市政府及开封市国土局应继续履行该可履行部分的内容，为威泰公司办理剩余可供开发的20235.6平方米（合30.3534亩）土地的相关国有土地使用权手续。请求：1．依法改判一审判决第二项中应予赔偿的具体数额，撤销第三项驳回上诉人其他诉讼请求的内容；2．判令开封市政府、开封市国土局继续履行（2007）18号《国有土地使用权出让合同》中可继续履行部分的内容，办理剩余可供开发的20235.6平方米（合30.3534亩）土地的相关国有土地使用权手续。开封市政府答辩称：评估机构以双方于2007年签订国有土地使用权出让合同为依据计算出的数据符合要求。使用年限应从交给威泰公司的时间开始计算。威泰公司主张的开发费用是在其取得该土地后自行支出，应自行承担。威泰公司主张为其办理20235.6平方米（合30.3534亩）土地的相关国有土地使用权证，因威泰公司并未向开封市政府及开封市国土局提交相关申请，且与本案不是同一个法律关系，应依法驳回。开封市国土局的答辩意见同开封市政府的答辩意见一致。上诉人开封市政府、开封市国土局不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审法院评估程序违法，选定评估机构时未通知开封市国土局参加。一审评估报告中未明确商住比例。因城市规划调整占压威泰公司部分土地，在评估时剩余部分土地因道路调整而升值部分应在补偿时予以抵扣。（二）该案开封市政府给付威泰公司的款项性质应为补偿而不是赔偿。（三）一审判决内容中的90392100元应包含拆迁补偿安置费、公司运营管理费、土地前期开发费、相关融资成本利息等费用。（四）一审判决认定开封市政府、开封市国土局单方变更（2007）18号《国有土地使用权出让合同》违法，没有事实依据。请求：依法撤销一审判决第一项、第二项，发回重审或依法改判。威泰公司答辩称：一审法院评估程序和评估报告合法。评估机构选定时各方均到场参加，评估合法公正，评估报告按照商业住宅百分之三十，住宅百分之七十，对土地价格进行评估客观公平，符合最有效利用土地原则。一审判决认定开封市政府单方变更土地出让合同违法正确。虽然因规划调整修建城市道路属于公共利益，但也应当依法实施。一审判定的补偿金额仅涉及土地价值，不能完全涵盖上诉人实际损失。一审判决认为如果威泰公司可以提供相应证据证明开封市政府、开封市国土局的违法行为对其合法财产造成损失可以通过其他程序解决，裁判理由正确。本案开封市政府、开封市国土局占用19680.4平方米土地是威泰公司在签订合同时无法合理预期的，开封市政府、开封市国土局应当对其违法行为承担补偿责任。本案合同存在部分可继续履行的内容，给其办理相关手续有法律和事实依据。本院审理查明，2019年11月12日，威泰公司表示如开封市政府、开封市国土局认可一审评估程序和结果，该公司就开封市政府、开封市国土局占用的19680.4平方米土地所投入的拆迁补偿安置费、公司运营管理费、土地前期开发费、相关融资成本利息等需要另案解决的事项，放弃再行请求赔偿该部分损失的权利。涉案的合同编号为2007-18号国有土地使用权出让合同第五条约定：本合同项下出让宗地的交付时间为：受让人自土地出让金纯收益全部缴清之日起300日内完成拆迁工作，出让人自拆迁完毕后10日内与受让人签订交付土地协议。交付土地条件为地上建筑物拆除，场地平整至拆迁房屋的室内地坪。本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，（一）开封市国土局单方面变更涉案国有土地使用权出让合同违法。开封市政府有权依据法定程序收回涉案因城市规划路网调整所占压土地的19680.4平方米国有土地使用权，但事前应当听取威泰公司的必要陈述和申辩，并对土地使用权人进行公平合理的补偿。本案中，开封市政府、开封市国土局未提供相关证据证明，收回19680.4平方米国有土地使用权之前，给予了威泰公司必要的陈述和申辩权，且对占压土地亦未进行公平合理的补偿，该收回行为违反法定程序。原审依法确认开封市政府、开封市国土局单方面变更涉案的国有土地使用权出让合同的行为违法并无不当。（二）本案涉及土地价值评估中的土地使用年限认定正确。根据2007年5月10日双方签订的国有土地使用权出让合同第六条的约定，土地使用权的交付应从开封市国土局将涉案土地实际交付给受让人时起算，交付时间为受让人缴清土地出让金之日起300日内负责完成拆迁工作，故出让人将涉案土地交由受让人实际控制进行拆迁后约定的时间即为本案涉案土地使用年限的起算时间。交付土地条件是否达到地上建筑物拆除、场地平整并不影响双方约定交付时间的认定，故威泰公司上诉主张开封市政府、开封市国土局占用的19680.4平方米土地，应按商业用地40年、住宅用地70年作为评估依据确定赔偿数额，不应将前期因实施拆迁而实际占用的时间计算在土地使用年限内没有事实依据。涉案评估报告将前期因实施拆迁而实际超过约定的时间计算在土地使用年限内，扣除10.43年的使用年限进行计算并无不当。（三）关于一审法院选定评估机构时未通知开封市国土局参加的问题。经查，涉案土地一审司法评估过程中，开封市国土局委托代理人曾表示虽威泰公司并未列禹王台区政府为被告，但最终责任由禹王台区政府实际承担。在各方共同选择评估机构时，由禹王台区政府派员参加签字确认。在评估结果出来以后的质证笔录中开封市国土局的委托代理人亦未对选定评估机构提出异议，故开封市国土局提出选定评估机构时未通知该单位的理由不能成立。（四）开封市政府、开封市国土局主张9039.21万元应包含威泰公司拆迁补偿安置费、公司运营管理费、土地前期开发费、相关融资成本利息等费用的理由不成立。9039.21万元是被占压土地的评估价值，开封市政府、开封市国土局的上述主张没有证据支持，本院不予认定。但本案中，威泰公司明确表示如开封市政府、开封市国土局认可一审评估程序和结果，该公司就开封市政府、开封市国土局占用的19680.4平方米土地所投入的拆迁补偿安置费、公司运营管理费、土地前期开发费、相关融资成本利息等需要另案解决的事项，放弃再行请求赔偿该部分损失的权利。故虽然开封市政府、开封市国土局未明示认可一审法院对涉案土地进行评估的程序和评估结果，但二审法院已对评估程序和评估结论作出认定，客观上达到了威泰公司希望的结果，结合涉案土地增值的客观事实，本院对威泰公司再行主张其余损失不予支持。（五）涉案的土地使用权出让合同合法有效，双方均应依法履行，开封市政府、开封市国土局应履行为威泰公司颁发国有土地使用证的义务。但颁证系依申请的行为，原审认定威泰公司未提供证据证明已向开封市政府、开封市国土局提起有关办理涉案土地登记的申请，故原审对威泰公司的该项主张不予支持，并无不当。威泰公司可依法向开封市政府、开封市国土局申请办理涉案土地的土地使用权手续，开封市政府、开封市国土局应当在接到威泰公司书面申请后60内为其依法予以办理。综上所述，威泰公司、开封市政府、开封市国土局的上诉请求均缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费各50元，一审评估费162900元，均由开封市人民政府、开封市自然资源和规划局承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  万宗杰审判员  王盛楠二〇一九年十二月十八日书记员  赵琛琛