福建省泉州市鲤城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0502行初307号 原告吕联平，男，汉族，1962年9月21日出生，住福建省南安市。 被告南安市自然资源局，住所地福建省南安市溪美街道柳城路**。统一社会信用代码：11350583MB19575415。 法定代表人陈子勇，局长。 委托代理人黄志明，北京京师（泉州）律师事务所律师。 委托代理人陈艳霞，北京京师（泉州）律师事务所律师。 原告吕联平不服被告南安市自然资源局土地行政处罚，向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月14日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月28日公开开庭审理了本案。原告吕联平、被告南安市国土资源局的行政机关负责人洪清泉及其委托代理人黄志明、陈艳霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告南安市自然资源局于2019年10月9日以南资源行处[2019]431号行政处罚决定书对原告吕联平作出行政处罚。 原告吕联平诉称，原告不服被告南安市自然资源局作出的南资源行处[2019]431号《行政处罚决定书》。原告认为,被告认定事实不清,证据不足,程序违法,适用法律错误,应予撤销。一、被告依据《中华人民共和国土地管理法》的规定对原告宅基地翻建住宅的行为进行处罚错误。先捋清“宅基地使用权”概念。宅基地使用权分为登记和未登记两种情况。已经登记的,还可能发生变更登记或注销登记。请注意,宅基地使用权并非“设立登记”产生。“村里”分给你一块宅基地,即使没有登记,你也有宅基地使用权。本案乃是原告在自家492.3平方米(约0.74亩)宅基地上翻建住宅的事实,该492.3平方米宅基地使用权归属原告,被告认为原告宅基地翻建住宅需有“有权机关”的用地批准手续,没有法律根据。宅基地翻建住宅的行为不属于《土地管理法》的调整范畴。原告在自家宅基地上翻建住宅的行为无需经过县级土地行政机关的审批。二、原告在自家宅基地翻位建宅的行为不构成违法。判断一个行为是否构成违法,其四个要件缺一不可,即“主体”、“主观方面”、“客体”、“客观方面”。本案中,主观方面体现为故意或过失,原告多年前翻建住宅时已按要求申报,有关部门也没有采取限止建造的措施,原告主观上并不存在违法。三、南安市自然资源局检查监督的对象是土地,而非土地上的建筑物。本案中的492.3平方米土地是原告宅基地,原告并未有侵占村集体或他人的土地。四、被告认定事实错误。1、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条:任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。本条款规定任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。今后要求单位和个人建设申请使用国有土地,实际是要求申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的土地。因此,本条规定适用国有土地,不适用宅基地,被告认定原告违反该条款,显然错误。2、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定农村村民实行一户一宅制。即每户农村村民只能在一个地方拥有一处宅基地。这里需说明的是一处宅基地不等于一宗地,宅基地是可以分开的,但面积应当累计计算。本案中,原告多年前在建住宅时有十几口人,按当时人口申报建设面积并没有违反法律规定,且原告在本村也只有本案中的这一处宅基地。被告认定原告违反该条款,显然错误。五、被告行政处罚决定证据不足。1、被告认定原告未经批准占地建住宅,被告并没有证据证明原告是否履行了报批手续,应承担举证不能的不利后果。2、被告认定原告侵占本村土地334.3平方米,纵观本案所有证据,没有一个证据能够证实原告侵占了本村334.3平方米土地。3、被告为何认定批准建设用地面积是158平方米?源于被告以2017年《不动产权登记证》的登记面积158平方米为依据来认定原告多年前批准建设面积为158平方米,这种逻辑荒唐。《不动产权登记证》的登记面积与原告宅基地面积是两码事,两者不能混为一谈。六、被告处罚程序违法。1、被告行政处罚程序违法。原告2019年9月28日收到《行政处罚听证告知书》,在收到该告知书之前并没有收到任何的法律文书,原告并不知道其多年前翻建住宅的行为现今已被被告立案查处,被告未履行立案、询问、调查等法律告知程序。2、被告行政处罚属选择性执法。原告住宅为多年前建好且入住多年,并于2017年2月办理不动产权登记证。按被告所称:“宅基地翻建住宅需经过“有权机关”的用地批准手续才能建造”。原告所在村恐怕没有一户能够拿得出翻建住宅时的用地批准手续且大部分都是超面积建设,为什么只针对原告住宅呢?而大部份其他人的违法占地建房却不受处理呢?显失公平公正的法律原则,“法律面前人人平等”只能沦为一句空话。3、被告处罚告知程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、《国土资源行政处罚办法》第二十七条之规定,原告有权口头提出陈述和申辩。原告2019年9月28日收到《行政处罚听证告知书》,2019年9月30日就到该告知书上载明的地点口头提出申辩并要求举行听证,南安市自然资源局未充分听取原告的申辩和组织听证就作出了行政处罚决定。被告没有证据证明原告未提出申辩和听证,根据“举证责任倒置原则”,被告应承担举证不能的不利后果。七、被告适用法律错误。1、《中华人民共和国土地管理法》第七十七条条文未对农村村民的范围、经批准的情况和非法占用土地的性质、情节轻重等作出明确的界定,根据“法无规定即自由”原则,被告根据本条款进行处罚,显然错误。该条所指的村民非法占用土地建住宅,即是村民非法占用本村集体土地建住宅。本案中,原告在自家宅基地上翻建成住宅,并未占用西锦村的土地。2、被告依据《南安市国土资源局行政自由裁量标准》的有关规定进行处罚,是错误的。第一,被告无权制定该法律规范,该部法规并不存在。第二,被告未列明是具体哪一条款,原告的行为又属于哪种情节(本案属于情节轻微或情节严重)未列明。综上所述,本案被告行政处罚属认定事实错误、适用法律错误,程序违法。恳请法院本着公开公正、严格司法的精神依法维护原告的合法权益。原告请求依法判决：1.请求确认南安市自然资源局作出的南资源行处[2019]431号《行政处罚决定书》的行政行为违法并撤销南安市自然资源局作出的南资源行处[2019]431号《行政处罚决定书》;2.诉讼费用由被告负担。 原告向本院提交下列证据： 1.原告身份证复印件，证明原告主体资格。 2.南资源行处[2019]431号《行政处罚决定书》，证明被告作出处罚。 被告南安市自然资源局辩称，被告所做出的涉案南资源行处[2019]431号《行政处罚决定书》事实清楚,证据确凿,适用法律正确,并无不当,请求依法驳回原告诉请。本案因群众举报,经查,原告于2012年2月份起,未经有权机关批准,擅自占用土地建住宅。被告经立案,派人进行实地勘查、现状测绘等现场取证,结合鲤城区人民法院(2019)闽0502行初37号《行政判决书》等材料所查明事实,证实:原告自2012年2月份起,占用水头镇西锦村土地建住宅,现已建成五层砖混结构厝一幢。经实际测量,该土地占地总面积为492.3平方米(合0.74亩),实际建筑占地面积295.8平方米(合0.44亩)。其中批准建设面积158平方米[已办理的不动产登记证证号:闽(2017)南安不动产权第210090号],超出批准建设面积334.3平方米,建筑主体超建部分占地面积137.8平方米,厝埕占地面积196.5平方米,非法占地宗地地类为其它土地(建制镇)334.3平方米(合0.5亩)。符合南安市土地利用总体规划面积334.3平方米(合0.5亩)。具体四至为:东至天基石材厂,西至吕志良厝,南至水泥路,北至天基石材厂。认定前述事实有鲤城区人民法院[2019]闽05**行初37号《行政判决书》、《现场照片》、《测量技术报告书》等相关证据可以证实。被告认为,原告未经有权机关批准,擅自占用土地建住宅,已构成未经批准非法占地的事实。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条等有关规定,依法应当退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上的房屋及厝埕,被告并于2019年10月9日依法作出南资源行处[2019]431号《行政处罚决定书》。二、被告作出涉案处罚决定程序合法。本案被告于2019年8月26日立案,立案后依法进行实地勘查、现状测绘等现场取证。经答辩人全面、客观、公正的调查及搜集证据,被告认为原告的违法行为事实清楚、证据确凿,依法应予行政处罚。2019年9月26日,被告作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》并依法送达,告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容,并告知原告有陈述、申辩和要求举行听证的权利。原告在法定期限内提交申辩书,但未要求听证。2019年10月9日,被告依法作出南资源行处[2019]431号《行政处罚决定书》并依法送达。因此,本案被告作出涉案处罚决定履行了立案、调查核实、处罚前告知、决定及送达等程序,程序合法。综上,被告所作出的涉案南资源行处[2019]431号《行政处罚决定书》事实清楚,证据充分,程序合法,适用法律正确,并无不当。 被告南安市自然资源局向本院提交了下列证据、依据： 1.南资源[2019]立字第431号《立案呈批表》，证明本案依法立案的情况； 2.福建省行政执法证复印件、国土资源执法监察证复印件、工作说明、证明、产权证、询问笔录、身份证复印件、(2019)闽0502行初37号《行政判决书》、国土资源违法案件现场勘测笔录、监测技术报告书、现场照片、测量技术报告书、测绘资质证书、政府采购合同，证明经调查询问、实地勘查、现状测绘等现场取证及结合行政判决书认定相关事实,证实申请人自2012年2月份起,占用水头镇西锦村村土地建住宅,现已建成五层砖混结构厝及厝埕等相关事实； 3.案件调查报告、违法案件处理决定呈批表、违法案件审理记录、《行政处罚告知书》.《行政处罚听证告知书》、送达回证及EMS回单、申辩书、《行政处罚决定书》、送达回执及EMS回单，证明案件审理报告及相关文书送达情况。 法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第43、62、77条，《福建省土地监察条例》、《国土资源行政处罚办法》第4、5条、第3、4章整章。 经庭审质证，原告对被告南安市自然资源局提供的证据质证如下：原告对本案被告所举证据均不认可。适用的法律也是错误的。 被告南安市自然资源局对原告提供的证据质证如下：对原告提供的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：被告提供的全部证据均是原件或与原件核对无异议的复印件，对其证据的真实性，本院予以确认。原告提供的证据的真实性，本院予以确认。被告委托所作出的监测技术报告书、测量技术报告书，并未送达给原告吕联平。 经审理查明，被告南安市自然资源局于2019年10月9日作出南资源行处[2019]431号行政处罚决定书，该决定书载明：“原告自2012年2月份起,占用水头镇西锦村土地建住宅,现已建成五层砖混结构厝一幢。经实际测量,该土地占地总面积为492.3平方米(合0.74亩),实际建筑占地面积295.8平方米(合0.44亩)。其中批准建设面积158平方米[已办理的不动产登记证证号:闽(2017)南安不动产权第210090号],超出批准建设面积334.3平方米,建筑主体超建部分占地面积137.8平方米,厝埕占地面积196.5平方米,非法占地宗地地类为其它土地(建制镇)334.3平方米(合0.5亩)。符合南安市土地利用总体规划面积334.3平方米(合0.5亩)。具体四至为:东至天基石材厂,西至吕良志厝,南至水泥路,北至天基石材厂。”被告认为原告未经有权机关批准,擅自占用土地建住宅,已构成未经批准非法占用土地的事实。原告不服该处罚决定，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，行政机关作出行政行为，应当做到认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案中，从被告提供的证据分析，本案的监测技术报告书、测量技术报告书并未送达给原告吕联平，剥夺了原告吕联平的正当权利，被告基于鉴定结论而作出的南资源行处[2019]431号行政处罚决定书，依法应予撤销。原告请求撤销被告作出的南资源行处[2019]431号行政处罚决定书，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 撤销被告南安市自然资源局于2019年10月9日作出的南资源行处[2019]431号行政处罚决定书。 本案受理费50元，由被告南安市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。 审 判 长  王江农 人民陪审员  林玉玲 人民陪审员  洪小春 二〇一九年十二月十二日 书 记 员  刘宇航 本判决书引用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。