广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终3666号上诉人（原审被告）：广州市海珠区国有土地上房屋征收办公室（广州市海珠区********）。住所地：广州市海珠区***********。法定代表人：刘彦霆，主任。委托代理人：何国芳，该办工作人员。委托代理人：王泽，广东海云天律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：陈义清，男，1967年4月9日出生，汉族，住广东省罗定市*************，公民身份号码441************116。委托代理人：张臣，广东鸿蒙师事务所律师。委托代理人：周思颖，广东鸿蒙律师事务所律师。原审被告：广州市海珠区********办事处。住所地：广州市海珠区******。法定代表人：杨军，主任。委托代理人：詹春祥，该街道办工作人员。委托代理人：梁启祥，广东世港律师事务所律师。上诉人广州市海珠区国有土地上房屋征收办公室（广州市海珠区********，以下简称海珠区土地储备整理中心）因与被上诉人陈义清、原审被告广州市海珠区********办事处（以下简称华洲街道办）征地拆迁补偿纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1344号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了书面审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2009年9月16日，陈义清向广州市新滘土华经济发展公司租赁洪福围土华生态示范基地及南边一块地用于经营，租期六年，自2009年9月9日至2015年9月8日止。陈义清在该地块上经营“大自然农庄”，将农庄分为A、B、C、D四个区域进行管理，其中设有D区餐厅。2010年，广州市海珠区人民政府进行亚运绿道建设，陈义清经营的D区餐厅位于绿道沿线范围，华洲街道办对D区餐厅建筑物实施了拆除行为。2015年1月28日，海珠区土地储备整理中心形成海土储会纪〔2015〕1号《会议纪要》，根据该会议纪要显示会议由常务副区长主持，华洲街道办、区水务和农业局、区土地储备整理中心、广州市海珠区***土华经济联合社（以下简称土华经联社）参加，就“大自然农庄”未作补偿的问题展开研究，纪要如下：“一、要尊重事实，尊重历史，实事求是。对填埋的青苗和拆除的建筑物应给予补偿。二、2012年土华村农用地已纳入万亩果园征收范围（农庄土地在征收范围内），并领取补偿款。土华村应一视同仁对待社员和租户，农庄A、B区青苗补偿款和农庄内农具房补偿，应从万亩果园的补偿款中，核减出相应补偿款支付给农庄。如有需要，由华洲街和区土地储备整理中心牵头，组织召集土华经联社社委，开会说明农庄补偿问题，落实具体的支付办法。三、对华洲街牵头拆除了的D区餐厅，以及区水农局绿化种植填埋的A区范围，由土华村协助华洲街和区水农局做好面积核实确认工作。华洲街和水农局分别提供情况说明，由区土地储备整理中心在万亩果园项目中解决该部分补偿问题。四、对因支持绿道建设已被拆除，但未作补偿的餐厅，由区土地储备整理中心按万亩果园项目的征地补偿政策，根据确定的面积进行补偿。”2015年3月23日，海珠区土地储备整理中心作为甲方、“大自然农庄”（陈义清）作为乙方、华洲街道办作为见证方签订了海土储万亩果园拆协字〔2015〕1号《广州市****湿地保护区项目工程建（构）筑物拆迁补偿协议书》，约定根据海土储会纪〔2015〕1号会议纪要精神，甲乙双方经协商达成协议，其中约定乙方2009年9月与土华经济发展公司签订《租赁合同》，在租用范围内建有砖木结构餐厅1085㎡；甲方向乙方支付用地内的农用房（面积1085㎡）补偿款总共人民币455700元，具体为砖木结构农用房1085㎡，甲方按300元/㎡补偿给乙方，共补偿乙方325500元，拆迁奖励按农用房房屋补偿总价325500元的40%计算，共计130200元；甲方在协议生效后15个工作日内一次性支付上述款项给乙方，……；本协议经双方签字盖章后生效，等等。甲方、见证方均在上述协议上签名及盖章，乙方由陈义清在经办人处签名。2017年11月9日，陈义清就征地补偿款未落实的问题向区领导提出信访，广州市海珠区国土资源和规划局于2017年11月30日作出穗国土规划海信〔2017〕147号《信访事项告知书》，其中回复陈义清关于信访件中提及D区的1085㎡建筑物的补偿问题，2015年区政府已组织相关部门共同确定补偿标准，同年华洲街道办、海珠区土地开发中心、土华经联社以及陈义清已予以确认补偿范围并协商补偿事宜，下一步华洲街道办及区土地开发中心将根据原确定的补偿标准对该部分建构筑物进行补偿。2017年11月17日，陈义清就“大自然农庄”征地补偿问题向华洲街道办提出信访，华洲街道办于2018年2月7日作出华信复〔2018〕3号《信访事项处理意见书》，其中回复陈义清其反映被拆除的D区餐厅至今仍未得到补偿问题，该街将会继续配合区土地开发中心尽快落实海土储会纪〔2015〕1号会议纪要精神予以解决。2018年5月23日，陈义清就“大自然农庄”征地等补偿迟迟不落实问题向华洲街道办提出信访，华洲街道办于2018年7月10日作出华信复〔2018〕16号《信访事项处理意见书》，其中回复陈义清关于被拆除的D区补偿问题，根据海土储会纪〔2015〕1号会议纪要精神，由区土地开发中心负责跟进，该街将积极配合相关工作。另查明，2013年，海珠区土地储备整理中心与土华经联社等签订了海土开万亩果园拆协字〔2013〕5号《广州市****湿地保护区项目工程建（构）筑物拆迁补偿协议书》，就征用土华经联社集体土地建设广州市****生态湿地保护区，在用地范围内农用房的征收补偿所发生的费用问题达成协议，“大自然农庄”土地在征收范围内，但未包含因绿道建设而被拆除的D区餐厅建筑物。陈义清多次通过信访反映“大自然农庄”的征地补偿问题。2017年12月1日，土华经联社出具《关于陈义清要求对大自然农庄拆建与征地补偿的回复》，其中称“陈义清在承包了‘大自然农庄’及相关地块后，并未有投入建造其所提及的建筑物，‘大自然农庄’所有的建筑物均是在陈义清承租前已经存在，并非由陈义清建造，因此由征地产生的上盖建筑物补偿款应该归土华经联社所有”；“若陈义清认为土华经联社在处理‘大自然农庄’事件上有异议，可循法律途径向土华经联社提起诉讼”。诉讼中，陈义清称华洲街道办于2010年9月1日左右拆除了D区建筑物，因此主张从2010年9月1日开始计算迟延履行利息；海土储万亩果园拆协字〔2015〕1号《广州市****湿地保护区项目工程建（构）筑物拆迁补偿协议书》签订后，海珠区土地储备整理中心以要将协议交其他部门确认为由拿走了全部协议；海珠区土地储备整理中心确认海土储万亩果园拆协字〔2015〕1号《广州市****湿地保护区项目工程建（构）筑物拆迁补偿协议书》的真实性，辩称因该协议书未得到业主单位湿地办的批复而作废，且协议遗漏了土华村，应追加土华村为第三人。原审法院认为，本案的焦点问题为海珠区土地储备整理中心、华洲街道办是否存在不履行职责的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。显然，此处的“法定职责”的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。会议纪要是行政机关常用的公文格式。《党政机关公文处理工作条例》第三条规定，党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。第八条公文种类第十五项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。可见，会议纪要已经议定的事项，具有特定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。就本案而言，海土储会纪〔2015〕1号《会议纪要》议定的由土华村协助华洲街做好面积核实确认工作，由区土地储备整理中心在万亩果园项目中对D区餐厅按万亩果园项目的征地补偿政策，根据确定的面积进行补偿，为行政机关对因绿道建设而被拆除的D区餐厅进行补偿的行政允诺，也即海珠区土地储备整理中心的法定职责。华洲街道办虽负有面积核实确认工作的职责，但不负有支付补偿款职责，且根据陈义清与两被告签订的海土储万亩果园拆协字〔2015〕1号《广州市****湿地保护区项目工程建（构）筑物拆迁补偿协议书》可知，D区建筑物的面积已经确认为1085㎡，故华洲街道办不是本案不履行补偿职责的适格被告。诚实守信是依法行政的基本要求，是社会主义核心价值观的重要内容。政务诚信是社会信用体系建设的关键，各类政务行为主体的诚信水平，对其他社会主体诚信建设有着重要的表率和导向作用。只有政府诚信施政，带头履行即使是对其不利的行政允诺、行政契约和会议纪要，才能更快带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。政府违反承诺导致相对人经济损失的，要承担法律和经济责任。因此，根据海土储会纪〔2015〕1号《会议纪要》要求及海土储万亩果园拆协字〔2015〕1号《广州市****湿地保护区项目工程建（构）筑物拆迁补偿协议书》的约定，海珠区土地储备整理中心应向陈义清支付补偿款455700元。因海珠区土地储备整理中心未按协议约定的付款日期支付补偿款，拖延多年怠于履行职责的行为已严重侵犯陈义清的合法权益，且海珠区土地储备整理中心未提交证据证明存在阻碍其履行职责的不可抗力事由，故海珠区土地储备整理中心应承担赔偿损失的责任，向陈义清支付迟延履行利息，自逾期付款之日即2015年4月14日起，以455700元为基数，按照中国人民银行同期同类存款基准利率计算。对于海珠区土地储备整理中心提出的陈义清提起本案诉讼已超过起诉期限的意见，原审法院认为，向陈义清履行补偿责任为海珠区土地储备整理中心应主动履行的职责，海珠区土地储备整理中心一直拖延未作补偿，陈义清已就D区餐厅补偿未落实问题多次信访，并得到将尽快解决D区建筑物补偿的回复，故因行政处理而耽误的期限应予扣除，海珠区土地储备整理中心的上述意见没有事实依据与法律依据，原审法院不予采纳。对于海珠区土地储备整理中心提出的海土储万亩果园拆协字〔2015〕1号《广州市****湿地保护区项目工程建（构）筑物拆迁补偿协议书》已作废及应追加土华村为第三人参与诉讼的意见，因海珠区土地储备整理中心并未提供证据证明海土储万亩果园拆协字〔2015〕1号《广州市****湿地保护区项目工程建（构）筑物拆迁补偿协议书》已作废，而“大自然农庄”土地位于万亩果园湿地保护区的征地范围内，海珠区土地储备整理中心与土华经联社等签订的建（构）筑物拆迁补偿协议并未包括D区建筑物，土华经联社出具的《关于陈义清要求对大自然农庄拆建与征地补偿的回复》针对的是由征地而产生的农庄建筑物补偿问题，土华村与陈义清关于“大自然农庄”的征地补偿问题属另一法律关系，不影响本案中海珠区土地储备整理中心已作出的对陈义清D区建筑物进行补偿的行政允诺，故原审法院对海珠区土地储备整理中心的上述意见亦不予采纳，原审法院不准予追加土华村作为第三人参与诉讼。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十八条之规定，作出如下判决：一、海珠区土地储备整理中心于判决生效之日起十五日内向陈义清支付“大自然农庄”D区建筑物补偿款455700元及迟延履行利息（自2015年4月14日起至实际支付日止，以455700元为基数，按照中国人民银行同期同类存款基准利率计算）；二、驳回陈义清的其他诉讼请求。案件受理费50元，由海珠区土地储备整理中心负担。上诉人广州市海珠区国有土地上房屋征收办公室（广州市海珠区********）不服原审判决，向本院提起上诉称：一、陈义清的D区餐厅未取得建设工程规划许可证，为违法建设，已于2010年被华洲街道办按照违法建设程序拆除，而海珠区土地储备整理中心于2012年之后才开始实施万亩果园湿地保护区的征地拆迁工作，原审法院以海土储会纪〔2015〕1号《会议纪要》作为海珠区土地储备整理中心履职的依据，该《会议纪要》第四点要求按照“万亩果园项目的征地补偿政策”进行补偿，但《广州市****湿地保护区征地拆迁补偿方案》并没有对违法建设进行补偿的标准，该项决定实际无法落实。二、海土储万亩果园拆协字〔2015〕1号《广州市****湿地保护区项目工程建（构）筑物拆迁补偿协议书》虽然由陈义清、华洲街道办和海珠区土地储备整理中心签字盖章，但未经果园办和海珠区政府审批同意，且已由海珠区土地储备整理中心自行作废，亦未交付给陈义清，故没有生效，不能作为法院判令海珠区土地储备整理中心履行职责的依据。三、陈义清要求补偿不符合信赖利益保护原则。陈义清经营D餐厅，构成违法占地和违法建设，由此形成的利益不属于信赖利益保护范畴。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决，驳回陈义清的全部诉讼请求；2.本案诉讼费由陈义清负担。被上诉人陈义清二审答辩称：一、D区餐厅被征拆前从未被任何部门认定为违法建设，亦未被依法公示催告，且当时是以历史建筑来认定的，海珠区土地储备整理中心主张D区餐厅属于违法建设没有事实根据和法律依据，不能以此作为不履行支付补偿款的法定职责的理由。二、海土储万亩果园拆协字〔2015〕1号《广州市****湿地保护区项目工程建（构）筑物拆迁补偿协议书》由陈义清、海珠区土地储备整理中心在华洲街道办见证下签字盖章，已完全具备法定的合同生效条件，对当事人具有法律约束力，海珠区土地储备整理中心应当按照约定向陈义清支付补偿款，果园办和海珠区政府并非协议约定的补偿义务人，协议亦未将通过各部门审批约定为补偿款的拨付条件，故内部审核流程不影响协议对外效力，更不会导致协议作废。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审被告广州市海珠区********办事处二审陈述称：一、就D区餐厅的补偿问题，海珠区政府已于2015年组织相关部门共同协商，以会议纪要的形式议定由华洲街道办提供情况说明后，由海珠区土地储备整理中心按政策进行补偿，故对D区餐厅进行补偿的行政允诺以转化为海珠区土地储备整理中心的法定职责，对其有法律拘束力，华洲街道办仅负有面积核实确认和沟通说明的职责，不负有支付补偿款的职责，不是履行补偿职责的适格主体，原审判决以海土储会纪〔2015〕1号《会议纪要》作为判定海珠区土地储备整理中心履行职责的依据，并无不当。二、海土储万亩果园拆协字〔2015〕1号《广州市****湿地保护区项目工程建（构）筑物拆迁补偿协议书》已由陈义清和海珠区土地储备整理中心签订，内容也与上述《会议纪要》相符，未违反法律强制性规定，对各方当事人均有法律约束力，海珠区土地储备整理中心应依约履行，其主张协议未经有关部门确认则自行作废没有依据。三、陈义清要求的补偿是否符合信赖利益属于另一法律关系，不在本案审查范围。综上，请求二审法院判令驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审法院查明的事实清楚并有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定：“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。”关于政府会议纪要议定的事项是否属于法定职责的问题，原审判决对此已有详细论述，本院予以认可，对此不再赘述。本案中，海土储万亩果园拆协字〔2015〕1号《广州市****湿地保护区项目工程建（构）筑物拆迁补偿协议书》是海珠区土地储备整理中心为落实海土储会纪〔2015〕1号《会议纪要》决定与陈义清所签，内容上主要涉及D区餐厅的拆迁补偿，实质上系海珠区政府为履行征地补偿法定职责，通过海珠区土地储备整理中心与陈义清签订协议，替代作出征收补偿决定，其意对陈义清被拆除的D区餐厅进行补偿，以实现绿道建设的行政目标，故该拆迁补偿协议书构成海珠区政府的行政允诺，成为海珠区政府及其职责部门相应的法定职责。现海珠区土地储备整理中心未依照协议约定按时足额向陈义清补偿款，已构成不履行法定职责，故原审法院判决海珠区土地储备整理中心向陈义清支付补偿款455700元及迟延履行利息，并无不当。综上，原审判决处理结果正确，本院依法予以维持。广州市海珠区国有土地上房屋征收办公室（广州市海珠区********）上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市海珠区国有土地上房屋征收办公室（广州市海珠区********）负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十二月十七日法官助理 江妙龄书 记 员 颜悦怡