河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫14行初534号原告何现宗，男，汉族，1945年12月8日出生，住河南省宁陵县。原告杨庆福，男，回族，1946年11月15日出生，住河南省宁陵县。原告桑培印，男，汉族，1960年5月7日出生，住河南省宁陵县。原告李宝锋，男，回族，1978年8月8日出生，住河南省太康县。原告徐涛，男，汉族，1971年12月17日出生，住河南省宁陵县。原告共同委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。被告宁陵县人民政府，住所地宁陵县人民路**。法定代表人马同和，该县政府县长。委托代理人乔宝海，该县政府工作人员。委托代理人张萌，河南京港律师事务所律师。被告商丘市人民政府，住所地商丘市睢阳区府前路**。法定代表人张建慧，该市政府市长。委托代理人陶伯明，该市政府工作人员。原告何现宗等5人因不服被告宁陵县人民政府房屋征收决定及商丘市人民政府行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月8日立案受理后，在法定期限内向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，并于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告何现宗等5人的委托代理人李顺华，被告宁陵县人民政府的委托代理人乔宝海、张萌，被告商丘市人民政府的委托代理人陶伯明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是被告宁陵县人民政府于2019年7月22日作出的宁政征（2019）第7号《宁陵县人民政府征收决定》和被告商丘市人民政府于2019年10月23日作出的商政复决〔2019〕10号行政复议决定。被诉征收决定的主要内容:根据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《商丘市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》等法律法规和有关规定，现决定对县城旧城区棚户区改造安置区的房屋进行征收。一、依法征收区域：东南湖片区、东北湖片区、西北湖片区和西南湖片区；二、补偿安置由宁陵县人民政府征收办公室负责，征收具体工作由宁陵县城关回族镇人民政府负责；三、被征收人可以按照《县城旧城区棚户区改造征收与补偿安置方案》的规定选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换；四、被征收人应当在本公告发布之日起60日内与征收部门签订补偿协议，逾期未签订补偿协议的，县人民政府将依法作出补偿决定。被诉复议决定的主要内容为：宁陵县人民政府按照《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定，依法作出征收决定。宁陵县旧城区棚户区改造安置项目符合宁陵县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和宁陵县城乡总体规划。宁陵县人民政府经过信息采集公示、征收补偿方案（草案）公示和社会稳定风险评估等程序作出征收决定，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，依法应予维持。原告何现宗等5人起诉称，原告在宁陵县各自拥有合法房屋。2019年7月22日，被告宁陵县人民政府作出宁政征（2019）第7号《宁陵县人民政府征收决定》，决定对县城旧城区棚户区改造安置区的房屋进行征收，原告的房屋在该决定征收的征收范围内。原告不服该房屋征收决定，向被告商丘市人民政府申请行政复议，商丘市人民政府收到原告的复议申请后，作出商政复决〔2019〕10号行政复议决定，维持了宁陵县人民政府作出的征收决定。原告认为，宁陵县人民政府作出的房屋征收决定，缺乏事实和法律依据，市政府予以维持错误。请求撤销被告宁陵县人民政府作出的房屋征收决定和被告商丘市人民政府作出的行政复议决定。为支持其诉请，原告向本院提交9份证据：1.原告身份证复印件，证明原告身份信息；2.房屋征收决定书，证明被诉行政行为的存在；3.杨庆福集体土地使用证，证明征收决定范围内有包括杨庆福在内的集体土地，超出县级政府可以作出征收决定的职权范围；4.何现宗房产证，证明其在征收范围内依法拥有被征收房屋；5.桑培印国有土地使用证，证明其在征收范围内有合法房屋；6.李宝锋房宅转让协议书，证明其在征收范围内有合法房屋；7.徐涛的集体土地使用证，证明目的同杨庆福；8.吴孝荣和郑华坤录音文字记录，证明被告提供听证会签名表中吴孝荣、郑华坤2人签名不是本人所签，2人从未参加本案的听证会；9.关于黄河路和阳和街区域征收补偿安置方案听证会通知书，证明本案被告提供听证会通知书等材料不真实，宁陵县政府对本案征收补偿安置方案没有召开听证会。被告宁陵县人民政府答辩称，1.县城旧城区棚户区改造安置项目是经依法批准的合法项目。涉案项目所在区域原属旧城区，因该区域基础设施落后，规划不合理，不能满足该区域应当承担的功能要求，其建设现状也与宁陵县城乡总体规划不符。为加快宁陵县四湖湿地改造步伐，改善群众生活环境，提升宁陵县城市品位，对该片旧城区域必须进行改造。同时，该项目也是列入宁陵县国民经济和社会发展计划的项目，并经河南省保障性安居工程工作领导小组批准。该项目的确立，完全符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条、第9条的规定。2.被告宁陵县人民政府具有作出被诉房屋征收决定的法定职权，作出该征收决定，认定事实清楚，证据确实充分。在作出征收决定前，对项目用地的权属情况、附属物权属和使用情况进行了详细调查，完全依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定进行。请求驳回原告何现宗等5人的诉讼请求。被告在法定举证期限内向本院提交五组证据。第一组证据：1.旧城区棚户区(四湖湿地)改造项目简介一份；2.宁陵县政府工作报告一份；3.中共宁陵县委办公室、宁陵县人民政府办公室关于明确2018年民生实事重点工程分包领导和责任单位的通知一份；4.中共宁陵县委办公室、宁陵县人民政府办公室关于成立宁陵县四湖湿地改造及安置房建设项目领导小组的通知一份；5.办公室文件一份，第一组证据证明涉案项目是宁陵县人民政府确定后，经宁陵县人民政府工作报告审议，属河南省保障性安居工程工作领导小组办公室下达的2019年第二批城市棚户区改造项目计划通知的范围，且已纳入宁陵县国民经济和社会发展年度计划。由此可知，本项目是经依法批准的合法项目，可以依法启动相关房屋的征收程序。第二组证据：1.宁陵县旧城区棚户区改造项目征收与补偿指挥部人员名单；2.宁陵县四湖湿地棚户区项目房屋征收补偿明细表(部分)，第二组证据证明为保障房屋征收工作的顺利开展、推进项目建设，答辩人特成立宁陵县旧城区棚户区改造项目征收与补偿指挥部，积极实施房屋征收工作。为保证每个被征收人的合法权益，被告对项目用地上房屋等附属物建筑、权属、使用情况进行了详细调查，编制房屋征收补偿明细表，确保征收工作的合法、合理进行。第三组证据：1.关于宁陵县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划(草案)的报告；2.宁陵县城乡总体规划图一份(2016—2035)；3.涉案区域土地利用总体规划图证明；4.涉案区域土地性质证明，第三组证据证明该涉案项目的规划最大限度维护公共利益，保障了被征收房屋所有权人的合法权益，在该宗土地上进行涉案项目建设符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。第四组证据：1.《县城旧城改造房屋征收与补偿安置方案》(征求意见稿)听证会通知书一份；2.听证会签到册一份；3.听证会的现场照片打印件；4.旧城改造房屋征收项目社会稳定风险评估报告一份；5.四湖旧城区棚户区改造听证会所提问题解答件一份；6.宁陵县人民政府关于县城旧城区棚户区改造征收与补偿安置方案征求意见公告一份；7.县城旧城区棚户区征收与补偿安置方案(征求意见稿)一份；8.现场张贴县城旧城区棚户区征收与补偿安置方案(征求意见稿)照片打印件一份；9.宁陵县人民政府征收决定以及补偿方案一份；10.现场张贴宁陵县人民政府征收决定以及补偿方案照片打印件一份，第四组证据证明宁陵县人民政府的征收决定经过了以下环节和步骤:项目确定、项目规划、征收风险评估、公布征收补偿方案草案、征求意见、作出征收决定并予公告。整个程序充分体现了决策民主、程序正当、补偿公平合理的原则。第五组证据：关于征收补偿准备工作的证据资金证明一份，证明按征收补偿方案的规定，对被征收人的补偿有货币补偿与房屋产权置换两种方式。征收部门对补偿及房屋作了充分的准备，征收补偿费用足额到位，完全可以保障征收补偿的正常进行，保证被征收人合法权利的充分实现。被告商丘市人民政府答辩称，被告宁陵县人民政府在作出涉案征收决定之前，依法履行了发布拟征收房屋通知、现场调查确认、征求公众意见、社会稳定风险评估程序，在此基础上作出征收决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当。其收到复议申请后，按照行政复议法及实施条例的规定，依法受理、审理作出复议决定，并依法送达给各方当事人。复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。被告商丘市人民政府在法定期限内向本院提供十份证据：1.行政复议申请书；2.行政复议补正通知审批表；3.行政复议申请通知书；4.行政复议立案审批表；5.行政复议受理通知书；6.行政复议提出答复通知书；7.行政复议答复书；8.行政复议决定发文稿；9.行政复议决定书；10.行政复议决定书的送达回证，证明商丘市人民政府作出复议决定，程序合法。经庭审质证，原告何现宗等5人对被告宁陵县人民政府提供的证据质证意见如下：第一组证据达不到被告证明目的，县政府的报告是关于2018年度的，本案征收决定在2019年作出，报告内容涉及工作与本案征收决定没有关联性。县政府民生工程分包通知仅是政府内部工作安排，不能证明所涉项目符合宁陵县政府2019年年度计划。领导小组通知是被告成立临时机构文件，不能证明项目本身合法。办公室文件与本案没有关联性，列明项目计划表中涉及的宁陵县3个棚户区改造计划项目的名称、征收范围与本案征收决定涉及的不一致，不能证明本案涉及征收项目被省有关部门列入棚改计划。第二组证据仅是工作人员安排，与房屋调查与否、是否合法无关。明细表中建筑面积数据没有证据证明经被征收人确认，该表中直接规定安置面积和相应补偿金额，不符合征收补偿条例关于安置房和被安置房价格都应经评估机构评估确定的规定。第三组证据不能证明征收决定符合2019年年度计划，不能证明本案所涉土地符合城乡规划，不能证明土地是国有土地。第**证据听证会通知书没有张贴和送达被征收人，签到册是被告伪造，签到册签名不真实，不能证明被征收人参加本次征收项目听证会。证据不能证明被告对补偿方案进行了修改和公示相关情况。第五组证据实际是资金保障说明，该说明不能证明该征收决定做出之前已经将补偿资金足额、专户存储到位，不符合征收补偿条例的要求。被告商丘市人民政府对宁陵县人民政府证据无异议。被告宁陵县人民政府对原告提交证据质证意见如下：原告证据达不到其证明目的，涉案区域本就是宁陵县政府核心区域，区域范围内不论从国土部门调集的证据还是现状，该区域范围内均未有集体土地。被告召开的听证会真实有效，不存在签名造假问题。被告商丘市人民政府对原告证据质证意见同被告宁陵县人民政府。原告对被告商丘市人民政府提交证据质证意见如下：对证据2、3合法性不认可，其他证据无异议。被告宁陵县人民政府对商丘市人民政府提交的证据无异议。本院对各方当事人提交的证据认证如下：原告提交的证据1-7、被告宁陵县人民政府提交的第一、二、四、五组证据和被告商丘市人民政府提交的证据具备真实性、合法性、关联性，能够证明本案事实，本院对其真实性予以采信。原告提交的证据8、9与本案缺乏关联性，不予采信；被告宁陵县人民政府提交的第三组证据与原告提交的集体土地使用证矛盾，不予采信。经审理查明，原告何现宗等5人在宁陵县城关镇均拥有房屋。2018年1月19日，宁陵县人民政府所作政府工作报告中写明2018年重点工作有“实施黄河路南延道路工程、加快推进城区四湖改造”。2018年3月28日，宁陵县委、县政府决定成立宁陵县四湖湿地改造及安置房建设项目领导小组。2018年3月29日，宁陵县人民政府作出《关于县城旧城区棚户区改造征收与补偿安置方案征求意见公告》，并公布《县城旧城改造房屋征收与补偿安置方案》（征求意见稿）。2018年4月25日，宁陵县人民政府房屋征收办公室制作《县城旧城区棚户区改造房屋征收项目社会稳定风险评估报告》，对涉案征收项目进行社会稳定风险评估。2018年10月26日，被告宁陵县人民政府召开听证会，对《县城旧城改造房屋征收与补偿安置方案》（征求意见稿）老城区域进行听证。2019年7月22日，被告宁陵县人民政府作出宁政征（2019）第7号《宁陵县人民政府征收决定》，决定对涉案项目内房屋进行征收。2019年9月9日，宁陵县发展投资有限公司出具《关于老城区四湖棚户区改造项目资金保障说明》，证明该项目融资渠道通畅，县财力保障充足，后续拆迁补偿资金有保障。原告何现宗等5人不服宁陵县人民政府作出的宁政征（2019）第7号《宁陵县人民政府征收决定》，申请行政复议。被告商丘市人民政府于2019年10月23日作出维持被诉征收决定的商政复决〔2019〕10号行政复议决定，并送达给原告何现宗等5人和宁陵县人民政府。另查明，宁陵县四湖旧城区棚户区改造项目征收范围内共涉及征收户2964户，其中，已经签订安置补偿协议的有2888户，已经拆迁完毕的有2802户。本院认为，原告杨庆福和徐涛均提交了集体土地建设用地使用证，能够证明原告杨庆福和徐涛涉案房屋占压土地的性质系集体土地，故被告宁陵县人民政府主张涉案项目涉及土地性质均为国有土地的诉讼理由依法不能成立。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收集体土地，应当报请省级人民政府或国务院批准。被诉房屋征收决定涉及集体土地，被告宁陵县人民政府作出征收决定前，依法应当报请省级人民政府或国务院批准。本案中，被告宁陵县人民政府在未经有权机关批准的情形下，作出被诉房屋征收决定，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，程序违法。故被告宁陵县人民政府作出的被诉房屋征收决定，依法应予撤销。但本案被诉房屋征收决定涉及的项目为“旧城区棚户区改造”，该项目符合宁陵县城乡总体规划（2016-2035）和土地利用总体规划，也纳入到了宁陵县国民经济和社会发展计划，符合社会公共利益的需要。同时，涉案房屋征收项目已经启动，被告与项目内绝大部分被征收人签订了安置补偿协议，且已对大部分被征收房屋实施了拆除，如果判决撤销被诉房屋征收决定，将会对社会公共利益以及按照被诉征收决定履行义务被征收人的合法权益造成重大损害。在这种情形下，被诉房屋征收决定不宜判决撤销，故本院依法确认被告宁陵县人民政府作出的被诉房屋征收决定违法。鉴于被诉征收决定应当被确认违法，被告商丘市人民政府作出维持被诉征收决定的行政复议决定，主要证据不足，依法应当予以撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十四条第一款第一项、第七十九条之规定，判决如下：一、确认被告宁陵县人民政府于2019年7月22日作出的宁政征〔2019〕第7号征收决定违法；二、撤销被告商丘市人民政府于2019年10月23日作出的商政复决〔2019〕10号行政复议决定。一审案件受理费50元，由被告宁陵县人民政府和商丘市人民政府各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 何 彬审判员 牛 杰审判员 宋 冲二〇一九年十二月十七日书记员 李金益