广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终3542号上诉人（原审原告）：刘广约，男，1957年12月27日出生，汉族，住广州市花都区************，公民身份号码440************95X。上诉人（原审被告）：广州市花都区城市管理和综合执法局。住所地：广州市花都区*********。法定代表人：杨燕恒，局长。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：王新财，广州市规划和自然资源局花都区分局工作人员。委托代理人：高均科，广东金桥百信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市花都区********办事处。住所地：广州市花都区*********。法定代表人：赵超文，主任。原审第三人：广州市瀛富（国际）建材家居市场经营管理有限公司。住所地：广州市花都区********莲塘村二村经济社。法定代表人：江国谦。上诉人刘广约、广州市花都区城市管理和综合执法局（以下简称花都执法局）因与被上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规划和自然资源局）、广州市花都区********办事处（以下简称新华街道办）行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初336号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了书面审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年7月13日，原广州市花都区新华国土资源所（以下简称原新华国土所）发现在位于广州市花都区**************采购中心南面存在非法占地搭棚拟作饭店行为，擅自非法占用土地面积4.61亩，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，向广州市瀛富（国际）建材家居市场经营管理有限公司（以下简称瀛富公司）作出《责令改正国土资源违法行为通知书》（穗花新国土监通字〔2018〕16号），责令其限期改正：“一、已填土的，复垦破坏的土地，恢复土地原状。二、已建设的，拆除地上建筑或设施，恢复土地原状。”2018年7月19日，原广州市花都区国土资源和规划局（以下简称原花都国规局）分别对花都执法局、新华街道办发出《关于违法用地的告知函》（穗花国规监函字〔2018〕240号）、《查处违法用地告知函》（穗花国规监函字〔2018〕239号），告知发现区域内新增违法用地行为。根据附件显示，2宗违法占地案件位置为新华街莲塘村，用地单位为瀛富公司，其中在建硬底化搭棚占地面积1.1亩，建成搭棚拟作饭店占地面积4.61亩，合计5.71亩。2018年7月20日，花都执法局对瀛富公司作出《责令限期改正通知书》（穗综花责字〔2018〕040993号），认定其在广州市花都区********进行搭建钢结构棚现场未能提供相关手续，违反了《广州市城乡规划条例》第三十二条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条的规定，责令立即停止违法行为并限期自行改正。因当事人逾期未改正，花都执法局于2018年8月22日发出《责令限期改正通知书》（穗综花责字〔2018〕041218号），再次责令瀛富公司停止违法行为并限期自行拆除，否则将依法予以强制拆除。因瀛富公司逾期仍不履行拆除义务，2018年9月21日、2018年9月28日，原花都国规局与新华街道办联合执法，由新华街道办城管执法中队分次拆除涉案地块的棚架，并拍摄照片，未制作执法记录。拆除后的建筑材料堆放在现场。在被强制拆除时，涉案建筑物框架结构已建设完成。另查明，2015年1月23日，刘广约与广州市花都区********经济合作社（以下简称莲塘二村合作社）达成《新华街农村集体资产交易成交确定书》，并于2015年7月25日签订《土地租赁合同》，投得土地名为沙冷地块，坐落在莲塘二村合作社；四至为电台边以北，流溪河以南；仅用于土地生产经营活动，不能改变土地用途；租赁期限为18年，从2015年7月25日至2033年7月24日止；租赁面积103亩。再查明，2018年11月28日，莲塘二村合作社出具《证明》，证明刘广约承租上述地块以来，在地上建设种植棚用于种植水果，地上建设的所有种植棚及青苗均权属于刘广约所有。2019年3月1日，原新华国土所向莲塘二村合作社社长曾垂煊制作《土地违法案件询问笔录》，其确认涉案地块承租人为刘广约，土地已建建筑物由瀛富公司出资建设。根据三被告提供的涉案建筑拆除前的照片显示，涉案建筑为钢结构，且棚内地面被硬底化并建有房屋及摆设家具。在强制拆除前，大棚内的房屋已被当事人自行拆除。刘广约未提供大棚内的物品或植物损失的相关证据。庭审中，三被告承认被诉拆除行为主要由新华街道办的城管执法中队实施拆除。花都执法局认为城管执法中队执法行为的责任主体是新华街道办，新华街道办认为其是依据共同责任制协助市规划和自然资源局对违法用地行为进行整治，市规划和自然资源局认为被诉拆除行为是三被告共同执法。2019年3月20日，原广州市花都区城市管理局（广州市城市管理综合执法局花都分局）更名为广州市花都区城市管理和综合执法局。原审法院认为，《广州市违法建设查处条例》第四条第一、二款规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”第二十条规定：“违法建设属于本条例第十八条规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，除本条例第二十四条规定的无法实施拆除的情形外，城市管理综合执法机关或者镇人民政府应当责令当事人限期拆除，逾期不拆除的，应当依法强制拆除。”花都执法局具有查处其管辖范围内违法建设的法定职责，包括责令限期拆除、强制拆除等职权。被诉强拆行为是由新华街道办城管执法中队实施，新华街道办城管执法中队是花都执法局的派出机构，其实施的执法行为应由花都执法局承担法律责任。因此本案的适格被告为花都执法局。市规划和自然资源局与新华街道办不是本案适格被告。关于刘广约是否具有原告主体资格的问题。花都执法局在作出责令限期改正通知时将瀛富公司作为违法建设当事人，但并未向瀛富公司进行调查询问并制作笔录，也未向涉案土地的承租人即刘广约进行调查，仅根据莲塘二村合作社社长曾垂煊的陈述即认定瀛富公司为涉案建筑的建设单位，证据不足。刘广约作为涉案土地承租人，对于花都执法局拆除涉案土地上建筑物的行政行为，具有提起诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……”。第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……”。涉案建筑物在被强制拆除时主体结构已建成，花都执法局在强制拆除时应当按照上述法律规定实施强制程序，但其在仅作出责令限期改正通知的情况下，就实施强制拆除，且责令限期改正通知将瀛富公司作为行政相对人没有充分证据证实，因此，花都执法局的强制拆除行政行为违法。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《广州市城乡规划条例》第三十二条第一条规定：“在规划区内进行新建、扩建、加建、改建、危房原址重建各类建设工程的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证，但无需申请的除外。”刘广约未提供农用地转用审批手续及涉案建筑物的规划许可材料，不能证明涉案建筑的合法性。刘广约称涉案建筑为种植大棚，无需规划许可，但是涉案建筑为钢结构，且棚内地面被硬底化并建有房屋。对于刘广约关于涉案大棚为种植大棚的主张，原审法院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”刘广约不能证明涉案建筑的合法性，也没有提供其他财产损失的证据，对于刘广约关于行政赔偿的诉讼请求，原审法院不予支持。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定,作出如下判决:一、确认广州市花都区城市管理和综合执法局于2018年9月21日、2018年9月28日拆除刘广约租赁位于广州市花都区******经济合作社土名为“沙冷”，四至为电台边以北，流溪河以南的土地上大棚的行政行为违法；二、驳回刘广约的赔偿请求。上诉人刘广约不服原审判决，向本院提起上诉称：一、涉案场地上搭建的种植大棚的覆盖面积有4.61亩，但棚架内被硬底化和建筑房屋仅有200多平方米，且于2018年9月21日前，刘广约已自行将建筑房屋拆除并将硬底土地恢复原状，故认定涉案场地上的种植大棚为违法建设没有依据。二、涉案种植大棚是否需要履行农用地转用审批手续并进行规划许可的举证责任应由行政机关承担，且根据国土资发〔2010〕155号通知、穗国土规划〔2016〕247号通知、穗国土规划字〔2017〕220号意见等文件，设施农用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于农业建设项目用地、按农用地管理，相关建设无需向规划部门申请办法建设用地规划许可证，也不用办理建设工程规划许可证，故涉案种植大棚属于合法农用设施。三、原审判决适用法律错误。刘广约在种植大棚内建设约200平方米的房屋是为种植工人提供必要的生活设施，并非用于经营餐厅，就算该200平方米房屋需要规划报建，也已由刘广约自行拆除，拆除后涉案种植大棚全部用于农业种植，花都执法局于2018年9月21日和同月28日拆除涉案种植大棚，不仅程序严重违法，而且认定事实错误，也正是由于花都执法局分次拆除时未制作执法记录，导致刘广约无法就具体损失进行举证，应由花都执法局举证证明。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决第二项；2.改判确认刘广约建设的种植大棚为合法农业设施；3.花都执法局、市规划和自然资源局、新华街道办向刘广约赔偿因违法拆除造成的损失1940450元；4.本案受理费由花都执法局、市规划和自然资源局、新华街道办负担。上诉人花都执法局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、涉案种植大棚属于违法占用农用地性质，花都执法局不负有查处违法用地的法定职责，故并非本案的执法主体。（一）原新华国土所于2018年7月1日发现瀛富公司违法占地行为时，向其发出了《责令改正国土资源违法行为通知书》，在通知书中认定其非法占地大棚作饭店的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，故责令其限期改正，原花都国规局还于2018年7月19日将违法用地情况以告知函的形式通报给新华街道办和刘广约，故原市国规委是涉案大棚的查处主体。（二）根据《广州市人民政府办公厅关于进一步加强违法建设治理工作的意见》第四条第三款规定，涉案大棚的查处主体应为原市国规委。（三）涉案地块的土地利用总体规划为基本农田，现状为耕地，该地块没有建设规划，也不可能存在建设工程规划许可的问题，原审法院适用《广州市违法建设查处条例》认定花都执法局具有查处涉案大棚的法定职责，明显错误。二、原审法院认为花都执法局应当对新华街道办城管执法中队参与强拆行为承担法律责任，理由不成立。新华街道办城管执法中队虽然为花都执法局的派出机构，但自从2014年1月23日起接受花都执法局的业务指导和新华街道办的领导，新华街道办接到原花都国规局的《查处违法用地告知函》后，于2018年7月20日指派新华街道办城管执法中队前往协助查处，彼时新华街道办城管执法中队是新华街道办工作人员的身份，而非花都执法局派出机构人员的身份，其后新华街道办和市规划和自然资源局组织了两次拆除涉案种植大棚的联合执法行动，新华街道办指派新华街道办城管执法中队协助国土部门拆除，而这些执法活动均未告知花都执法局。至于新华街道办城管执法中队发出的两份《责令整改通知书》，系因新华街道办没有相关文书，才对外使用了花都执法局的两份文书，故新华街道办城管执法中队参与的强拆行为是新华街道办的工作安排，相应后果应由新华街道办承担。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决第一项；2.驳回刘广约的原审诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费由刘广约负担。被上诉人市规划和自然资源局二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。二、新华街道办城管执法中队是花都执法局的派出机构，其职权行为法律责任由花都执法局承担。三、花都执法局仅作出责令限期改正通知即实施强制拆除违反法定程序，且无充分证据证明行政相对人为瀛富公司，故其强制拆除的行政行为违法。四、涉案建筑既非种植大棚，也未取得农用设施设备和建设用地审批，不具有合法性，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条可要求国家赔偿的规定，原审法院判决驳回刘广约的赔偿请求并无不当。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人新华街道办二审未提交书面答辩意见。原审第三人瀛富公司二审未提交书面陈述意见。经审理查明，原审法院查明的事实清楚并有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。《广州市违法建设查处条例》第二十条第一款规定，违法建设属于本条例第十八条规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，除本条例第二十四条规定的无法实施拆除的情形外，城市管理综合执法机关或者镇人民政府应当责令当事人限期拆除，逾期不拆除的，应当依法强制拆除。本案中，涉案土地为耕地，刘广约作为承租人，既未办理农用地转用审批手续，亦未申请规划许可证，即在该地块上搭建钢结构棚，并进行地面硬化和房屋建设，已构成违法用地和违法建设，花都执法局作为具有查处辖区内违法建设职权的行政机关，在发现该违法事实后，有权在法定情形下予以强制拆除。但花都执法局在作出责令限期改正通知后，并未事先书面催告，就对涉案土地上的建筑实施了强制拆除，违反了法定程序，且其作出的两份责令限期改正通知均将瀛富公司错列为相对人，导致实际建设人刘广约未能及时进行陈述申辩，原审法院根据上述规定，确认花都执法局的强制拆除行为违法，并无不当。关于刘广约主张涉案建筑不是违法建设的问题。根据《广州市违法建设查处条例》第二条第一款第（二）项规定，未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，属于违法建设。本案中，《土地租赁合同》显示刘广约租用土地103亩用于经营生态农业、大棚种植等项目。根据现场查处照片等证据，刘广约在4余亩土地上搭建钢结构棚，并硬化地面、建设房屋，明显超出农用范畴，其既未办理农用转用手续，又未取得建设规划许可证，已构成违法建设。刘广约虽称其在涉案土地上搭建种植大棚用于种植水果，但现有证据足以证明被拆除部分不是用于农业种植，且花都执法局予以强制拆除的仅是前述约占四余亩土地上的钢结构棚，而非刘广约承租的百余亩土地上的其他建（构）筑物，故刘广约主张涉案建筑属于种植大棚而非违法建设的上诉理由不成立，本院不予采纳。关于刘广约主张行政赔偿的问题。如前所述，花都执法局予以强制拆除的涉案建筑为违法建设，刘广约不能证明涉案建筑合法性及财产损失的证据，故原审法院不予支持刘广约关于行政赔偿的请求并无不当。关于花都执法局主张其不是执法主体的问题。本案中，新华街道办城管执法中队以花都执法局的名义对外作出责令限期改正通知，并分别于2018年9月21日、28日联合新华街道办、原花都国规局将涉案建筑予以强制拆除，其作为花都执法局的派出机构，不具有独立承担法律责任的能力，该强制拆除行为的法律后果应由花都执法局承担。花都执法局虽称新华街道办城管执法中队系由新华街道办领导和指派，但行政机关的内部职责分工不影响对外承担法律责任，故花都执法局主张其不是执法主体的上诉理由不成立，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。刘广约、花都执法局的上诉请求理据不足，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘广约、广州市花都区城市管理和综合执法局负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十二月十二日法官助理 江妙龄书 记 员 颜悦怡