广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0203行初416号原告林梦华，男，1973年3月13日出生，汉族，住广东省乐昌市***************。被告乐昌市自然资源局，住所地：广东省乐昌市*******。法定代表人廖桂英，局长。委托代理人陈世华，该局执法大队副大队长。委托代理人彭美莲，广东天行健律师事务所律师。被告韶关市自然资源局，住所地：广东省韶关市武江区********。法定代表人许险峰，局长。委托代理人张玲，该局法规科科员。委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。原告林梦华诉被告乐昌市自然资源局、韶关市自然资源局资源其他行政行为、行政复议纠纷一案，本案为指定继续审理案件，原审案号为（2018）粤0203行初217号，本院对该案作出处理后，原告林梦华不服上诉至韶关市中级人民法院，韶关市中级人民法院经审理后作出（2019）粤02行终47号行政裁定，以原审裁定驳回起诉不当为由，指定本院继续审理。本院2019年11月18日立案号（2019）粤0203行初416号即本案受理后，于2019年11月19日向两被告送达开庭传票等文书。本院依法组成合议庭，于2019年12月6日公开开庭审理本案。原告林梦华，被告乐昌市自然资源局的委托代理人陈世华、彭美莲，韶关市自然资源局的委托代理人张玲、江志平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告林梦华诉称，原告系乐昌市长来镇上坪村委会上坪坝组村民，原告的父亲林仁镜（已故）于1981年10月11日取得本村祖养岭处3.57亩的自留山使用权（乐林证字012802号）。2012年，祖养岭被乐昌市粤俊种猪有限公司（以下简称粤俊公司）占地建设经营养猪场，其中包括原告家的3.57亩自留山。2012年至今，原告多次向乐昌市林业局、国土资源局、长来镇政府举报投诉粤俊公司违法占用土地建设猪舍，侵害原告自留山使用权。2018年4月4日，乐昌市国土资源局向原告作出乐国土资（执法）字[2018]1号《不予立案告知书》。原告不服该决定，向韶关市国土资源局申请行政复议，韶关市国土资源局于2018年7月2日向原告作出韶国土资复〔2018〕2号《行政复议决定书》，该决定维持乐昌市国土资源局作出的不予立案行为。根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第二条第二款：“合理控制附属设施和配套设施用地规模。……规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩。”现粤俊公司违法超过批复规模建设猪舍面积约20亩，已超出该规定面积。且根据该通知第四条第三款规定：“……擅自扩大附属设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模，擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应及时制止、责令限期纠正，并依法依规追究有关人员责任。省市国土资源部门和农业部门要加强对基层国土资源部门和农业部门执法行为的监管，对有案不查、执法不严的，要坚决予以纠正。”两被告就原告举报反映的违法违规行为仍然作出不予立案行政行为，明显违法。更为严重的是，乐昌市国土资源局竟然认定原告没有自留山证，说该证没有发到原告手上，妄图剥夺原告的权利。大家知道，2006年8月8日，乐昌市发生百年不遇的特大洪水，原告村庄被淹，自留山证被冲毁，但当时的干部群众都知道村民的自留山证己发到村民手中（有村民和村干部作证）。为什么两被告都作出不予立案的决定呢？所以，请求法院判决：一、撤销韶关市国土资源局作出的韶国土资复〔2018〕2号《行政复议决定书》。二、撤销乐昌市国土资源局作出的乐国土资（执法）字[2018]1号《不予立案告知书》，并责令乐昌市国土资源局对原告的举报事项进行立案处理。林梦华向本院提供了以下证据：一、韶国土资复〔2018〕2号《行政复议决定书》，证明韶关市自然资源局作出了行政复议决定。二、乐国土资（执法）字[2018]1号《国土资源涉嫌违法行为举报事项不予立案告知书》，证明乐昌市自然资源局对原告举报事项不予立案。三、自留山使用证，证明原告对“祖养岭”有权属。四、户口本复印件，证明我是林仁镜的儿子。五、身份证复印件，证明原告的主体。六、林新养的证明，证明“祖养岭”是原告的自留山。七、乐府复[2014]54号《关于同意对乐昌市粤俊种猪有限公司设施农用地进行备案的批复》，证明粤俊公司没有按批复的备案面积来建造设施。八、情况说明，证明2018年将投诉交给乐昌市自然资源局处理。被告乐昌市自然资源局辩称，一、林地使用权归属问题。1、1981年10月11日，原告持有其父亲林仁镜（已故）自留山证，证号为：乐林证字012802号。2、2004年12月15日，乐昌市长来镇上坪村委会上坪坝2组取得林权证，编号为：B4404464235。因“祖养岭”地块地类已由林地调整为耕地，调整为耕地后的土地承包经营权分配、承包等问题，依法不属于我局职权范围。二、行政决定认定事实清楚，适用法律正确。2010年9月30日，国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）文件，明确了设施农用地管理有关要求和支持政策。2014年9月29日，国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）文件，进一步完善现行的设施农用地政策，规范了用地管理。对设施农用地范围进行界定，将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。把规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地明确为生产设施用地。设施农用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按照相关规定进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。合理控制附属设施和配套设施用地规模。规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过15亩。2012年6月1日，粤俊公司法人张艳珍与乐昌市长来镇上坪村委会上坪坝2组签订了《土地承包合同》，承包面积126亩，承包用途为规模种植、养殖等综合农业产业开发使用。2014年7月29日，粤俊公司取得了乐昌市人民政府《关于同意对乐昌市粤俊种猪有限公司设施农用地进行备案的批复》。现粤俊公司建设行为符合政策规定，其建设属设施农用地中的生产设施，对生产设施用地规模应按其《土地承包合同》协议规模作为用地规模控制标准，虽然乐昌市人民政府备案面积批复为6667平方米，但《土地承包合同》协议面积为126亩，没有突破《土地承包合同》协议用地规模。现粤俊公司建设行为按照《土地承包合同》约定使用土地，确保农地农用，未超过126亩用地标准，未擅自扩大设施用地规模，未有在原126亩土地承包协议外再申报用地，变相扩大设施用地规模行为。三、行政决定程序合法。我局2018年2月11日受理原告的举报，对原告举报的“乐昌市粤俊种猪有限公司存在超出批复面积多占土地进行建设猪舍的违法行为”情况进行认真核查，经核查审理，认为粤俊公司不存在违反国土资源相关法律法规的行为，根据《国土资源行政处罚办法》第十二条规定，对原告提出的“乐昌市粤俊种猪有限公司存在超出批复面积多占土地进行建设猪舍的违法行为”决定不予立案。于2018年4月4日作出不予立案决定，并于2018年4月12日向原告送达《国土资源涉嫌违法行为举报事项不予立案告知书》。综上所述，我局所作行政决定事实清楚、适用法律正确、程序合法，韶关市国土资源局给予维持是正确的，请法院驳回原告的诉讼请求。乐昌市自然资源局向本院提供以下证据、依据：一、关于同意乐昌市补充耕地专项规划（2009-2020年）的批复（乐府复[2009]34号），证明补充耕地规划批复。二、关于对申报乐昌市2010年第6批土地开发整理补充耕地项目前期审核的批复（乐国土资[2010]69号），证明补充耕地前期审核批复。三、关于乐昌市2010年第一批土地开发整理补充耕地项目验收确认的函（韶国土资（验）函[2011]2号），证明补充耕地项目通过验收，涉及地块林地已转为补充耕地。四、土地承包合同及相关证件，证明粤俊公司承包上坪2组126亩土地合同。五、乐昌市设施农用地审批表，证明设施农用地备案申请书。六、设施农用地复耕合同书，证明粤俊公司设施农用地实际用地规模为126亩。七、关于办理乐昌市粤俊种猪有限公司设施农用地用地手续的请示（长府发[2013]70号），证明长来镇办理粤俊公司设施农用地手续请示。八、关于对粤俊种猪有限公司设施农用地选址的意见，证明乐昌市国土资源局选址意见及红线示意图。九、关于对乐昌市粤俊种猪有限公司（分场）设施农用地的意见，证明乐昌市农业局用地意见。十、关于同意对乐昌市粤俊种猪有限公司设施农用地进行备案的批复（乐府复[2014]54号），证明乐昌市人民政府关于粤俊公司设施农用地备案批复。十一、补充耕地与设施农用地红线套合林斑图，证明补充耕地包含祖养岭，粤俊公司设施农用地项目未超出土地承包合同范围。十二、土地利用影像图，证明确定补充耕地与设施农用地红线位置。十三、乐昌市粤俊种猪有限公司土利用影像图，证明粤俊公司截止至2017年12月实际动工建设生产设施及附属设施面积，均在承包合同、补充耕地范围内。十四、乐昌市粤俊种猪有限公司土地利用规划图，证明粤俊公司截止至2017年12月实际动工建设设施占用土地的土地利用规划为一般农用地。十五、乐昌市粤俊种猪有限公司土地现场测绘图，证明林梦华指认其父亲自留山证3.57亩地块所在位置在粤俊公司的承包合同范围内。十六、乐昌市粤俊种猪有限公司设施农用地设施现场相片，证明粤俊公司现场建设设施均为设施农用地的生产设施及附属设施。十七、违法线索登记表，十八、受理告知书，证据17、18证明受理案件、送达。十九、核查情况表，二十、询问笔录，二十一、关于粤俊公司超出批复面积多占土地建设猪舍的调查报告，二十二、国土资源违法案件审理笔录，证据19-22证明核查情况。二十三、抄告单（乐国土资（执法）字[2018]1号），二十四、抄告单（乐国土资（执法）字[2018]2号），证据23、24证明已抄告粤俊公司、长来镇人民政府将超出原备案面积范围进行备案。二十五、国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知（国土资发[2010]155号），二十六、国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知（国土资发[2014]127号），二十七、《国土资源行政处罚办法》节选，证据25-27证明不予立案的法律依据。二十八、国土资源涉嫌违法行为举报事项不予立案告知书（乐国土资（执法）字[2018]1号），证明不予立案告知、送达。二十九、行政复议决定书，证明维持不予立案决定。被告韶关市自然资源局辩称，一、乐昌市国土资源局2018年4月4日作出的《国土资源涉嫌违法行为举报事项不予立案告知书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。（一）关于原告主张的林地使用权归属问题。因“祖养岭”地块地类已由林地调整为耕地，调整为耕地后的土地承包经营权分配、承包等问题，依法应当向农业、林业部门提出，不属于土地行政主管部门的职权范围。乐昌市国土资源局所称林地使用权人为长来镇上坪村委会上坪坝2组，是基于编号为：B4400464235的林权证以书面形式作出的说明，并未创设新的权利义务，对原告的权益不产生实际影响。（二）关于原告反映的粤俊公司超出批复面积问题。根据国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，设施农用地划分为生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地。把规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地明确为生产设施用地。设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。《通知》对设施农用地当中的附属设施用地和配套设施用地的规模进行了限制，明确“规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩”，但对生产设施用地的规模并未限制。本案中，粤俊公司所建设的附属设施并未超出《通知》限制的规模，其超出批复面积20余亩所建设的是猪舍，属于生产设施，并非附属设施，因此并不违反《通知》的相关规定。粤俊公司承包土地面积为126亩，备案的设施农用地面积为6667平方米，其生产设施用地均在承包土地面积内，因此其建设行为符合政策规定。乐昌市国土资源局受理原告投诉举报线索并核实了上述事实后，认为粤俊公司存在超出批复面积所建设的猪舍，属设施农用地中的生产设施，未改变农用地性质，可完善设施农用地手续，并于2018年3月将相关情况抄告乐昌市长来镇人民政府及粤俊公司，督促粤俊公司及时完善设施农用地手续。因此乐昌市国土资源局履行了核查、纠正职责，所核查的事实清楚，适用政策依据正确。二、我局作出的行政复议决定，认定事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确。原告不服乐昌市国土资源局2018年4月4日作出的《国土资源涉嫌违法行为举报事项不予立案告知书》（乐国土资（执法）字[2018]1号），于2018年6月8日向我局提出复议申请。我局当日依法受理并将行政复议申请书副本及相关材料送达给乐昌市国土资源局，同时于2018年6月12日向第三人送达《第三人参加行政复议通知书》。乐昌市国土资源局2018年6月19日提出书面答复，并提交了作出行政行为的相关证据、依据。经审查，我局认为乐昌市国土资源局2018年4月4日作出的《国土资源涉嫌违法行为举报事项不予立案告知书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。我局因此于2018年7月2日作出《行政复议决定书》，维持了乐昌市国土资源局的行政行为。综上所述，乐昌市国土资源局2018年4月4日作出的《国土资源涉嫌违法行为举报事项不予立案告知书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。我局依法维持其决定，并无不当。原告请求撤销我局所作复议决定，理由不充分，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。韶关市自然资源局向本院提供以下证据、依据：一、行政复议申请书，二、行政复议受理通知书及送达回证，三、行政复议答复通知书及送达回证，四、第三人参加行政复议通知书及邮寄凭证，五、行政复议答复书，六、韶关市国土资源局行政复议案件呈批表，七、行政复议决定书及送达回证，证据1-7证明我局作出的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。八、中华人民共和国行政复议法，证明我局作出行政复议决定所依据的规范性文件。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：原告林梦华的质证意见：（一）对被告乐昌市自然资源局提交的证据：均有异议，没有提供完整的证据，没有提供与村委会签的合同，复耕条约都没有，版图也不是很清楚。（二）对被告韶关市自然资源局提交的证据：均有异议。被告乐昌市自然资源局的质证意见：（一）对原告林梦华提交的证据：1、证据1、2三性均无异议。2、证据3真实性无异议，合法性、关联性及证明内容均有异议，在2004年根据新颁发的证来看，新证包括了“祖养岭”，林地所有权和林地使用权属于长来镇上坪村委会上坪坝二组。3、证据4、5三性及证明内容均无异议。4、证据6三性及证明内容均有异议，在2004年根据新颁发的证来看，新证包括了“祖养岭”，林地所有权和林地使用权属于长来镇上坪村委会上坪坝二组。5、证据7真实性、合法性无异议，关联性、证明内容有异议，不能证明粤俊公司没有按规定修建猪舍。6、证据8三性无异议，证明内容有异议，材料是通过林业局移交的，不是由公安局移交的。（二）对被告韶关市自然资源局提交的证据：三性均无异议。被告韶关市自然资源局的质证意见：（一）对原告林梦华提交的证据：质证意见与乐昌市自然资源局一致，并补充几点：证据3是一个失效的自留山使用证，由于争议的“祖养岭”已经颁发了新的林权证，并且林权证的权属人是上坪坝二组，并非是原告，在原告没有确认撤销新的林权证的情况下，根据新证优于旧证原则，旧证已经失效了。即使不去论自留山证的效力，自留山证记载的户主是林仁镜，也不是原告，根据相关规定，原告也不享有相关权属。（二）对被告乐昌市自然资源局提交的证据：三性均无异议。经审理查明，1981年10月11日，乐昌县人民政府颁发乐林证字No012802《自留山使用证》给户主林仁镜（林梦华的父亲），该证记载“地名：祖养岭，面积：3.57亩，四至：东至山顶中界、南至仁志、西至断尾岭、北至仁果”。2004年12月15日，乐昌市人民政府颁发B4400464235号、B4400464236号《林权证》给上坪村委会上坪坝2组，该两证记载下廖岭28亩、祖养岭80亩、断尾岭18亩三处林地所有权、使用权、林木所有权、使用权的权利人均为上坪坝2组。2009年8月23日，乐昌市人民政府对乐昌市国土资源局、农业局、林业局等单位作出乐府复〔2009〕34号《关于同意乐昌市补充耕地专项规划（2009-2020年）的批复》，同意上述单位编制的乐昌市补充耕地专项规划（2009-2020年），按照《广东省土地开发整理补充耕地项目管理办法》要求认真抓紧落实。该批复包括乐昌市长来镇上坪村补充耕地开发项目中的“祖养岭”地块。2010年11月2日，乐昌市国土资源局、农业局、林业局对乐昌市土地储备开发整理中心作出乐国土资[2010]69号《关于对申报乐昌市2010年第6批土地开发整理补充耕地项目前期审核的批复》，经审核，确定乐昌市长来镇上坪村补充耕地开发项目等五个补充耕地开发项目纳入乐昌市2010年第6批土地开发整理项目补充耕地项目库。本次土地开发整理补充耕地项目总建设规模4219.67亩，拟新增耕地3068.82亩。其中，长来镇上坪村补充耕地开发项目的建设规模1048.19亩，拟新增耕地面积743.15亩，包括“祖养岭”地块。2011年9月30日，韶关市国土资源局、农业局、林业局对乐昌市国土资源局作出韶国土资（验）函[2011]2号《关于乐昌市2010年第一批土地开发整理补充耕地项目验收确认的函》，内容有“一、乐昌市承担的2010年第一批共27个土地开发整理补充耕地项目，总建设规模20184.26亩，实际增加耕地面积15061.38亩。该批项目已通过你市前期审核，现已竣工。经你局会同级农业和林业部门组织有关人员到实地按照验收标准进行初验，其质量标准达到《广东省土地开发整理补充耕地项目质量验收标准》的要求，认定合格。根据你市的验收申请材料，市国土资源、农业和林业部门经过审核和验收，并经省国土资源厅会同省直有关部门实地抽查合格，现予以确认。二、请按土地变更调查的有关规定，做好新增耕地的图斑变更工作，做到新增耕地的地块、图斑、面积数三者相一致。根据国土资源部《关于土地整理复垦开发项目信息备案有关问题的通知》的要求，做好项目的备案工作。该批项目备案后，新增加的耕地面积可作为建设项目占用耕地的补充耕地指标储备。三、请督促乡镇政府组织力量做好新增耕地种植管理，并采取有效措施提高新增耕地的地力和质量，改善其耕作条件。”该《乐昌市2010年第一批土地开发整理补充耕地项目验收汇总表》包括乐昌市长来镇上坪土地开发补充耕地项目中“祖养岭”地块所在的图幅号G49G072087，图斑号／地类号7／131，建设规模183.16亩，补充耕地面积145.83亩。2012年6月1日，乐昌市长来镇上坪村委会上坪2组（甲方）与张艳珍（乙方、粤俊公司法人代表）签订《土地承包合同》，约定甲方同意乙方承包其集体山（地名为：祖养岭80亩、下廖岭28亩、断尾岭18亩）荒山总面积126亩进行生产性规模种植、养殖等综合农业产业开发使用，并同意乙方自主或合作经营、开发利用。租期三十年：2012年6月1日起至2042年6月1日止。在承包期内，甲方应保证乙方安全进场平整土地、设置围墙、搭建农业生产设施、禽畜栏舍及沼气池、污水处理设备等。甲方必须无条件地负责乙方通往该地的道路畅通无阻，必须无条件地解决由于山地权属及界限的纠纷。租金：第一个十年每亩60元／年，第二个十年每亩80元／年，第三个十年每亩100元／年。如土地使用权属发生纠纷，由村小组或上级行政、司法机关调解解决。等等。2012年，林梦华向乐昌市林业局等单位举报：一、林梦华在乐昌市长来镇上坪村委会上坪坝组“祖养岭”山岭被人占用林地建设经营养猪场。二、粤俊公司存在超出批复面积多占土地建设猪舍的违法行为。2014年7月29日，乐昌市人民政府对长来镇人民政府作出《关于同意对乐昌市粤俊种猪有限公司设施农用地进行备案的批复》，内容有“你镇关于乐昌市粤俊种猪有限公司设施农用地的申报材料收悉。根据你镇申报意见，经市农业、国土部门核查，认为该设施农用地选址符合国家有关政策，市政府同意对其办理设施农用地备案手续，备案面积约6667平方米（具体范围详见附图红线）。你镇要根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）相关要求，办理好用地审批相关手续，监督经营者按照协议约定具体实施农业设施建设，落实土地复垦责任。其他责任单位要按照各自职责，做好督促指导和跟踪监管等工作。”2018年1月12日，乐昌市林业局将林梦华举报乐昌市长来镇上坪村委会上坪坝组“祖养岭”山岭有人占用林地建设经营养猪场一案移送乐昌市国土资源局处理。乐昌市国土资源局于2018年2月11日受理。2018年3月6日，乐昌市国土资源局对粤俊公司法人代表张艳珍作询问笔录。张艳珍称，粤俊公司在2012年6月1日与乐昌市长来镇上坪村委会上坪2组签订了《土地承包合同》，经过了三分之二的村民同意，租期是30年，承包地块是祖养岭、下廖岭、断尾岭，面积共计126亩，其中祖养岭80亩。没有与林梦华签订租地合同。粤俊公司租用的地块是已开垦整理过的补充耕地，属于非林地。粤俊公司于2013年10月8日申请设施农用地批复，乐昌市人民政府于2014年7月29日同意了我公司设施农用地批复。粤俊公司申请办理的设施农用地批复面积是6667平方米，未超出《土地承包合同》租地面积。我公司从2013年10月开始平整土地，开始时在批复面积内建设养猪场的生产厂房，2016年底上了第二条生产线，在原来批复的地块旁边加建了猪栏，加建猪栏的位置离原来批复的设施农用地隔了一条六、七米的通道，加建猪栏的地方都在《土地承包合同》规定的租地范围内。超规模建设的猪栏面积有20亩。对超规模建设的养猪场还未办理设施农用地备案手续，我公司正在着手补办用地手续，以消除超规模建设的行为。2018年2月27日，乐昌市国土资源局对长来镇人民政府发出乐国土资（执法）字[2018]1号《抄告单》，内容有“根据长来镇上坪村委会上坪坝组村民林梦华反映，粤俊公司擅自占用其个人自留山地，扩大生产面积的行为。经我局工作人员调查核实，粤俊公司存在超红线建设生产设施行为，超红线建设面积20余亩。粤俊公司于2014年办理了设施农用地手续，在农业局、国土局进行了备案。根据《广东省国土资源厅、农业厅转发〈关于进一步支持设施农业健康发展的通知〉（粤国土资利用发[2015]95号）》文件规定，现将有关情况抄告你单位，请督促粤俊公司补办超红线建设的设施农用地手续，并到农业局、国土局进行备案，消除超红线建设生产设施行为。”同日，乐昌市国土资源局对粤俊公司发出乐国土资（执法）字[2018]2号《抄告单》，内容有“根据长来镇上坪村委会上坪坝组村民林梦华反映，你单位擅自占用其个人自留山地，扩大生产面积的行为。经我局工作人员调查核实，你单位存在超红线建设生产设施行为，超红线建设面积20余亩。你单位于2014年办理了设施农用地手续，在农业局、国土局进行了备案。根据《广东省国土资源厅、农业厅转发〈关于进一步支持设施农业健康发展的通知〉（粤国土资利用发[2015]95号）》文件规定，现将有关情况抄告你单位，请你单位补办超红线建设的设施农用地手续，并到农业局、国土局进行备案，消除超红线建设生产设施行为。”2018年3月22日，乐昌市国土资源局开会审理粤俊公司超出批复面积多占土地建设猪舍一案。审理结论为：粤俊公司存在超规模占地用于建设猪舍的行为，但其建设猪舍属设施农用地中的生产设施，猪舍建设位置在其《土地承包合同》范围内，土地性质属于农用地，按农用地管理。根据国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）及国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）规定，设施农用地中的生产设施，按农用地管理，粤俊公司可完善设施农用地手续，消除超红线建设行为。依照《国土资源行政处罚办法》第十二条规定，决定对粤俊公司超规模占地用于建设猪舍的行为不予立案查处。2018年4月4日，乐昌市国土资源局对林梦华作出乐国土资（执法）字[2018]1号《国土资源涉嫌违法行为举报事项不予立案告知书》，内容有“我局受理了你反映乐昌市长来镇上坪村委会上坪坝组‘祖养岭’山岭被人占用林地建设经营猪场的违法事项的举报。经查核，关于你反映你在长来镇上坪村委会上坪坝组‘祖养岭’山岭被人占用。根据上坪村委会提供的《关于祖养岭权属调查情况》及乐昌市林业局、上坪村委会提供的《林权证》（编号：B4400464235），‘祖养岭’地块林地所有权权利人及林地使用权权利人均为上坪村委会上坪2组。关于你反映粤俊公司存在超出批复面积多占土地建设猪舍的违法行为。经我局调查核实，粤俊公司于2012年6月1日与上坪村委会上坪2组签订了租地协议，租期从2012年6月1日至2042年6月1日，租地总面积为126亩，其中‘祖养岭’80亩，粤俊公司已于2014年7月29日取得设施农用地批复。现粤俊公司存在超出批复面积多占土地建设猪舍的行为，我局已将该情况抄告长来镇人民政府及粤俊公司，督促粤俊公司及时完善设施农用地手续。综上所述，‘祖养岭’地块权属为乐昌市长来镇上坪村委会上坪2组，如你对‘祖养岭’地块权属有异议，可持相关证据材料向有权裁决林地所有权的部门申请协商解决。由于粤俊公司占用地块所建为猪舍，属设施农用地中的生产设施，可完善设施农用地手续。根据《国土资源行政处罚办法》第十二条规定，我局对你提出的粤俊公司存在超出批复面积多占土地建设猪舍的行为决定不予立案。”林梦华不服乐昌市国土资源局作出的上述《国土资源涉嫌违法行为举报事项不予立案告知书》，向韶关市国土资源局申请行政复议。经书面审查，2018年7月2日，韶关市国土资源局作出韶国土资复〔2018〕2号《行政复议决定书》。认为：一、林梦华主张的林地使用权归属问题。因该地类已由林地调整为耕地，且涉及林梦华持有的自留山证、上坪坝2组持有的林权证、调整为耕地后的土地承包经营权分配等问题，依法不属于该局职权范围，应当依法向农、林部门提出。乐昌市国土资源局所称林地使用权人为上坪坝2组，是基于编号为B4400464235的林权证以书面形式作出的说明，并不创设新的权利义务，对林梦华的权益不产生实际影响，故不作处理。二、关于乐昌市国土资源局不予立案和超批复面积问题。国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号），明确了设施农用地管理有关要求和支持政策。国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号），进一步完善了现行的设施农用地政策，规范了用地管理。对设施农用地范围进行界定，将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。把规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地明确为生产设施用地。设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按相关规定进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。合理控制附属设施和配套设施用地规模。规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩。粤俊公司建设行为符合政策规定，其建设行为属设施农用地中的生产设施，对生产设施用地规模应按协议用地规模，虽然批复面积为6667平方米，但用地协议面积为126亩，没有突破协议用地规模。乐昌市国土资源局受理林梦华投诉举报线索后，经核查认为粤俊公司于2012年6月1日与上坪村委会上坪2组签订了《土地承包合同》，租期从2012年6月1日至2042年6月1日，租地总面积为126亩，其中‘祖养岭’80亩。粤俊公司已于2014年7月29日取得设施农用地批复。粤俊公司存在超出批复面积多占土地建设猪舍的行为，由于其占用地块所建为猪舍，属设施农用地中的生产设施，未改变农用地性质，可完善设施农用地手续。乐昌市国土资源局已于2018年3月将该情况抄告长来镇人民政府及粤俊公司，督促粤俊公司及时完善设施农用地手续。综上所述，乐昌市国土资源局履行了核查、纠正职责，所核查的事实清楚，适用政策依据正确。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定：维持乐昌市国土资源局作出的《国土资源涉嫌违法行为举报事项不予立案告知书》。2018年7月20日，林梦华向本院提起行政诉讼，请求判决：一、撤销韶关市国土资源局作出的韶国土资复〔2018〕2号《行政复议决定书》。二、撤销乐昌市国土资源局作出的乐国土资（执法）字[2018]1号《不予立案告知书》，并责令乐昌市国土资源局对原告的举报事项进行立案处理。2019年1月16日，本院作出（2018）粤0203行初217号《行政裁定书》，认为因“祖养岭”的林地所有权、使用权及林木所有权、使用权均属于上坪2组集体所有，粤俊公司超规模占地建设猪舍的行为，与林梦华没有利害关系。乐昌市国土资源局对粤俊公司超规模占地建设猪舍的行为不予立案查处，并向林梦华出具乐国土资（执法）字[2018]1号《国土资源涉嫌违法行为举报事项不予立案告知书》的行政行为，对林梦华的合法权益明显不产生实际影响。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项规定，裁定：驳回林梦华的起诉。林梦华不服本院的上述裁定，提起上诉。2019年4月19日，韶关市中级人民法院作出（2019）粤02行终47号《行政裁定书》，认为林梦华向乐昌市林业局举报“其父亲林仁镜的乐林证字012802号《自留山使用证》登记的地名祖养岭3.57亩林地的使用权被人占用建设经营养猪场，粤俊公司存在超占土地建设猪舍的行为”。从林梦华举报的事实和乐昌市国土资源局调查的事实，充分说明林梦华主张其父亲林仁镜的乐林证字012802号《自留山使用证》登记的祖养岭3.57亩林地的使用权确已被粤俊公司占用建设经营养猪场。在没有被相关部门依法确认林梦华主张的乐林证字012802号《自留山使用证》登记的祖养岭3.57亩林地的使用权完全不属于合法证据或者无效的情况下，其有权向相关部门举报。乐昌市国土资源局作出的乐国土资（执法）字[2018]1号《国土资源涉嫌违法行为举报事项不予立案告知书》与林梦华有直接的利害关系，林梦华可以向法院提起行政诉讼。据此裁定：撤销本院（2018）粤0203行初217号行政裁定,指定由本院继续审理本案。2018年12月29日，在韶关市机构改革中，将韶关市国土资源局等部门组建为韶关市自然资源局。2019年3月1日，在乐昌市机构改革中，将乐昌市国土资源局等部门组建为乐昌市自然资源局。涉案的行政职能由组建后的自然资源局行使，林梦华同意变更本案被告为乐昌市自然资源局和韶关市自然资源局。本院认为，乐昌市自然资源局作出的乐国土资（执法）字[2018]1号《国土资源涉嫌违法行为举报事项不予立案告知书》和韶关市自然资源局作出的韶国土资复〔2018〕2号《行政复议决定书》合法，理由如下：原乐昌市国土资源局于2018年2月11日受理林梦华反映乐昌市长来镇上坪村委会上坪坝组“祖养岭”山岭被人占用林地建设经营养猪场的举报事项后，经到现场核查、询问粤俊公司的法人代表张艳珍、调取卫星监视资料等，对林梦华反映其“祖养岭”山岭被人占用，根据乐昌市林业局、上坪村委会提供的《林权证》（编号：B4400464235），查实“祖养岭”地块林地所有权、林地使用权的权利人，林木所有权、林木使用权的权利人均为上坪村委会上坪2组，告知林梦华如对“祖养岭”地块权属有异议，可持相关证据材料向有权裁决林地使用权的部门申请协调解决。对林梦华反映粤俊公司存在超出批复面积多占土地建设猪舍的违法行为，查实粤俊公司于2012年6月1日与上坪村委会上坪2组签订了《土地承包合同》，租期从2012年6月1日至2042年6月1日，租地总面积为126亩，其中“祖养岭”80亩，该地块的地类已于2009年至2011年期间由林地调整为耕地。粤俊公司已于2014年7月29日取得设施农用地批复，备案面积为6667平方米（即10亩）。对粤俊公司存在超出批复面积多占土地20亩建设猪舍的行为，根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号），《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）精神，设施农用地是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。设施农用地具体分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。把规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地明确为生产设施用地。明确生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。因此，粤俊公司建设猪舍属于设施农用地中的生产设施，不需办理农用地转用审批手续。对生产设施用地规模应按协议用地规模作为用地规模控制标准，虽然批复面积为6667平方米（10亩），但用地协议面积为126亩，因此没有突破协议用地规模。乐昌市国土资源局已将该情况抄告长来镇人民政府及粤俊公司，督促粤俊公司及时完善设施农用地手续。据此，根据《国土资源行政处罚办法》第十二条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。”的规定，乐昌市国土资源局对林梦华反映粤俊公司存在超出批复面积多占土地建设猪舍的行为决定不予立案，符合法律规定。韶关市自然资源局受理林梦华提出的行政复议申请后，经书面审查，认为乐昌市国土资源局履行了核查、纠正职责，所核查的事实清楚，适用政策依据正确。于是根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”的规定，决定维持乐昌市国土资源局作出的《国土资源涉嫌违法行为举报事项不予立案告知书》,亦符合法律规定。综上所述，乐昌市自然资源局作出的乐国土资（执法）字[2018]1号《国土资源涉嫌违法行为举报事项不予立案告知书》和韶关市自然资源局作出的韶国土资复〔2018〕2号《行政复议决定书》，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。林梦华请求撤销的理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告林梦华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告林梦华负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  刘三瑞人民陪审员  刘 玲人民陪审员  韩玲玲二〇一九年十二月十一日书 记 员  黎 宸