山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁10行初107号原告李国富，男，1976年11月10日生，汉族，住荣成市。委托代理人王金龙，北京在明律师事务所律师。委托代理人年宇令，北京在明律师事务所律师。被告荣成市人民政府，住所地荣成市伟德大道**。法定代表人刘昌松，市长。出庭负责人李文海，副市长。委托代理人张贺，荣成市司法局副局长。委托代理人于明怀，山东荣顺律师事务所律师。原告李国富诉被告荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）违法占地一案，于2018年12月19日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月31日公开开庭审理。因原告变更诉讼请求，本院于6月5日组织证据交换，并于12月11日再次公开开庭审理。原告李国富及委托代理人王金龙，被告荣成市政府副市长李文海及委托代理人张贺、于明怀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李国富起诉称，2016年10月9日，被告作出《关于桑沟湾北海岸岸线整治修复的公告》，决定整治修复桑沟湾北海岸岸线及近岸海域，并同步建设半岛环海路，修建范围为：西起滨海公园明珠广场，北起成山大道东段以及半岛环海路建设沿线，南至高潮线以外2000米，其中蔡家庄—青鱼滩村高潮线外1000米区域。修复内容包括依法征收、收回土地及陆上建筑物、附着物等。原告从荣成市寻山街道办事处嘉鱼汪村村民委员会（以下简称嘉鱼汪村委会）承租的育苗场、原告经营的养殖厂和晒场等所在区域均在被告公布的修复范围内。原告上述经营场所使用的土地系集体土地，根据《山东省土地征收管理办法》第三条之规定，被告的征地行为应当经过山东省人民政府或国务院批准以及履行其他的审批等手续。但是，经原告向政府有关部门申请政府信息公开、依法信访后获知，被告征收涉案土地没有依法履行批准、审批手续，系违法征收占用土地。其中，在荣成市国土资源局作出的荣国土资信告字[2018]第1号《国土资源信访事项告知书》中直接明确“您于2018年1月向我局提出的关于半岛环海路的信访事项，经研究，我局认为违法情况属实，现已立案查处”。被告违法占地后，既没有与原告商谈土地征收补偿事宜，也未履行法定手续就径行强制拆迁挖掘育苗场、养殖厂和晒场。在拆迁过程中，被告没有事先通知原告将对育苗场、养殖厂和晒场等采取行政强制措施，甚至采用断电、停水等各种非法方式逼迫原告搬迁，从而给原告造成了巨大经济损失。综上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第九条之规定，行政机关违法征收、征用财产的，受害人有权主张损害赔偿。现原告诉至贵院，请求：1、确认被告荣成市政府为修建半岛环海路而实施的征收占地、拆迁行为违法；2、判令被告赔偿原告经济损失暂估31325300元（以最终鉴定结论为准）。诉讼过程中，原告放弃第二个诉讼请求，并将第一个诉讼请求明确为：请求确认被告荣成市政府为修建半岛环海路而实施的占地行为违法。被告荣成市政府答辩称，1、原告请求确认荣成市政府修建半岛环海路而实施的征收占地、拆迁行为违法，依法不能成立。原告不具备行政诉讼的主体资格，荣成市政府也不是适格被告。本案中，育苗场所占用的土地及地上建筑物均为嘉鱼汪村村委会集体所有，荣成市政府没有对原告的育苗场及所属土地进行征收，也没有对原告的育苗场和养殖场实施具体的拆迁行为，没有侵犯原告的合法权益和经济利益。原告诉状中所提到的《关于桑沟湾海岸线整治修复的公告》，人民法院已经作出了对原告权利义务不产生实际影响的裁定。且，原告的诉讼请求不具体，没有事实根据。2、关于原告所述违法占地问题。从荣国土资罚字第（2017）第163号行政处罚决定书中可以看出，荣成市市政工程有限公司自2016年9月起，未经批准占用了寻山街道办卢家、嘉鱼汪等村部分集体土地修建道路。占地的主体是市政公司，原告起诉确认荣成市政府实施占地行为违法与事实不符。3、关于原告所诉违法拆迁问题。原告虽与嘉鱼汪村委会签订了育苗场转租合同，但育苗场的土地及地上建筑物均为嘉鱼汪村集体所有。2018年1月30日，嘉鱼汪村根据人民法院已生效的判决，向荣成市人民法院提出执行申请，荣成市人民法院在原告物资限期拒不搬迁的情况下，于2018年4月12日对育苗场进行清点搬出后，由嘉鱼汪村自行拆除。嘉鱼汪村将自己的不动产自行处置，不存在违法行为。原告诉称的荣成市政府未履行法定手续就径行强制拆迁挖掘育苗场，完全违背事实。4、原告请求判令被告赔偿原告经济损失违背事实和法律，证据不足。荣成市政府没有征收原告使用的土地和地上建筑物，没有强行拆除育苗场，也没有采用断电、停水等各种非法方式强迫原告搬迁。5、2016年9月27日，荣成市价格认定中心对原告租用的育苗场曾进行了现场勘验，并作出了现场勘查笔录，由李国富签字确认。2016年10月13日，荣成市价格认定中心作出了荣价拆迁（2016）第17号价格认证报告。2018年4月12日，育苗场在拆除时，荣成市人民法院对育苗场现场物资经清点后制作了现场物资清单。在物资清单上可以看出，除部分海参外，原告在赔偿明细清单中所列的赤贝种、龙须菜等不存在，且原告的物资只是搬迁，其所述巨额损失显然不能成立。6、关于原告在赔偿明细清单中所列海区征收补偿款。经查，该海域未经确权。其中的26.199亩，补偿款在嘉鱼汪村委会，该村通知原告领取而未领取；另一块44.429亩，因原告转租给同村村民于福科并收取了于福科的租金，嘉鱼汪村已经将补偿款支付给了于福科。原告所主张的晒场，原告虽与部分村民签订了租地合同，但因嘉鱼汪村整体改造搬迁，村民在2017年自愿将承包的土地交给了嘉鱼汪村，均由嘉鱼汪村将土地补偿款发放至村民，原告未再支付租金。根据合同相对性原则，原告要求晒场的补偿违背事实。综上，请求法院裁定驳回原告起诉或判决驳回原告的诉讼请求。原告提交以下证据：1、专题会议纪要[2016]第14号，证明半岛环海路项目建设共占用嘉鱼汪村1100亩土地。2、嘉鱼汪村委会2017年10月民事起诉状，证明目的同证据1。3、（2017）鲁1082民初1575号民事判决书及（2017）鲁10民终1981号民事判决书，证明涉案项目建设占用涉案育苗场土地，两审判决书均认定该事实。4、荣成市政府关于桑沟湾北海岸线整治修复公告，证明荣成市政府是本案的适格被告。5、《荣成市政府关于同意环海路规划的批复》荣政字[2017]45号，证明荣成市政府是适格被告，实施了违法占地行为。6、荣政办发[2016]54号文件，证明被告成立了综合整治工作指挥部，具体实施了占用原告租赁土地的行为，其法律责任应由被告承担。7、荣价拆迁[2016]第17号《荣成市价格认证中心的价格认证报告》附《现场查勘笔录》，证明被告实施了未依法批准的拆迁行为，构成违法占地。8、荣成市国土资源局（2018）第001号《政府信息不存在告知书》和威海市自然资源与规划局威自然[2019]第25号《政府信息不存在告知书》，证明被告实施占地行为未履行法定的征地手续。9、荣成市市政公司中标信息查询网页截图，证据来源千里马招标网查询截图，证明荣成市市政公司进行道路建设是中标所得，其建设行为不是本案的违法行为。对整个土地的清理清场行为是本案的违法行为。10、《育苗场转租合同》及《育苗场设施附表》，《合同书》（于福军），《合同书》（王学增），《嘉鱼汪村土地租赁合同》（于守奇），《嘉鱼汪村土地租赁合同》（于守宗两份），证明原告与被告所实施的项目建设占地行为存在利害关系。11、荣国土资信告字[2018]第1号《国土资源信访事项告知书》、山东省国土资源厅《国土资源违法举报、投诉、申请查处事项告知书》、威海市国土资源局《国土资源违法举报、投诉、申请查处事项告知书》，证明被告涉案的占地行为违法。12、荣成市自然资源局、威海市自然资源局、荣成市政府的政府信息公开答复书，共12份，予以证明半岛环海路没有相关的征地批准文件、建设用地规划许可、建设工程规划许可等相关审批手续。13、海域使用权证书三份及营业执照一份，予以证明原告名下的荣成市龙祥养殖场系海域使用权人，原告取得海域使用权共计1500亩，该海域与原告租赁的育苗场配套用于生产海带，因被告的半岛环海建设占用并拆除原告租赁的育苗场导致该海域不能使用，遭受重大损失，说明原告与被告的占地行为有利害关系。被告荣成市政府提交以下证据：1、荣国土资罚字[2017]第163号行政处罚决定书复印件一份，证明修建半岛环海路是荣成市市政公司未经批准擅自占用部分土地，占地的主体并非荣成市政府。2、天地图山东2016年5月和2017年9月两份截图，证据来源天地图山东网站截图，证明原告所租赁嘉鱼汪村委会养殖场，并未被半岛环海路所侵占，原告不具有诉讼主体资格。只有嘉鱼汪村的养殖场可以很明确的看出位置，其余的与四个村民签订的租赁合同租的是晒场，具体位置和具体面积都很难确定。3、谷歌地球的截图，时间为2018年4月28日，证明半岛环海路并未占用原告所租赁的嘉鱼汪村的养殖场，半岛环海路已经修好。4、荣成市寻山街道办事处和嘉鱼汪村村委会签订的《协议》一份，该证据在（2017）鲁10行初14号案中也提交过，予以证明嘉鱼汪村育苗场及附属设施和物资等补偿问题双方达成补偿协议，补偿款已经拨付给嘉鱼汪村委会，该补偿款包括原告证据3民事判决中记载的育苗场物资评估价格51944元，养殖物9000元，停产停业费178530元，涉案育苗场系嘉鱼汪村委会自行拆除，且半岛环海路系2016年建设、2017年9月建成，涉案育苗场在2018年4月才拆除，修建半岛环海路没有占用涉案育苗场。5、荣成市人民法院民事执行卷宗的现场物资清单，予以证实育苗场由嘉鱼汪村委与李国富通过民事诉讼予以处理。经质证，被告荣成市政府对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据1-8、10、11、12真实性和合法性无异议，对证明目的有异议，证据1第十项内容只是表达征用包括嘉鱼汪村等单位1100亩土地的工作安排，其1100亩土地的用途并非与半岛环海路建设有关；证据2-8、11无法证实占地的主体及占地行为与原告的关系；证据7系由寻山街道办事处组织评估，现场勘查笔录上签字的人除了李国富其他两人为寻山街道办事处工作人员；证据10只能证明原告与嘉鱼汪村委会以及若干村民之间存在租赁关系，但无法证明半岛环海路的建设占用了原告所租赁的土地；证据12只能证明半岛环海路建设项目没有经过相关的审批，不能证明占地行为是被告，也与原告的诉讼请求没有利害关系。对证据9的真实性无法判断，合法性无异议，对证明目的有异议，证明目的和本案诉讼请求无直接关系，原告的诉讼请求明确是占地行为，至于清场或建设只是原告的片面理解，建设实际上也就是占地。证据13超过举证期限提交，且与本案没有关联性。原告对被告提交的证据提出以下质证意见：证据1的真实性不确定，对合法性、关联性有异议，对证明目的不认可，因荣成市市政公司所进行的道路建设为中标所得，其按常理推断，基于成本考虑也不会超出中标范围施工，其在施工前一定是取得了相关机关的批准，涉案的道路建设涉及1100亩土地，换算约为70多万平方米，证据1涉及到的仅有20万平方米违法，无法证明荣成市市政公司的违法行为与原告有关系；证据2未显示网站地址和经纬度，无法确定与本案有利害关系；认可证据3系2018年4月28日场地情况，养殖场厂房和育苗场目前已经被拆除；证据4系复印件，不予认可，该协议中的补偿款不包括原告投资的育苗场及附属设施，原告投资的育苗场及附属设施已经经过评估，应当单独予以补偿；证据5《现场物资清单》显示涉案育苗场有70余个水泥养殖池，而《育苗场设施附表》并没有上述记载，可以证实该70余个养殖池系原告建设。经审查，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据10中的《合同书》（于福军）系关于海域租赁，证据13亦关于海域，该两份证据与本案待证事实没有关联性，本院不予接纳。被告提交的证据5《现场物资清单》记载的养殖池均位于海参养殖车间，原告提交的证据10中《育苗场设施附表》记载有主厂房4625平方米、西车间1218平方米、东车间982.5平方米，故根据该两份证据，不能证实养殖池系原告建设，原告的该项主张，本院不予采纳。原告提交的其他证据及被告提交的证据与本案具有关联性，真实合法，本院予以采纳。经审理查明，2016年1月28日，原告李国富（乙方）与嘉鱼汪村委会（甲方）签订《育苗场转租合同》，嘉鱼汪村委会将育苗场转租给李国富从事生产。合同约定：一、租赁范围地点为嘉鱼汪村育苗场，配套设施包括育苗场院内的以及院外的原锅炉房、海边泵房1个、水塔4个、沙滤罐1个、上下水管道（注：一切设施明细见附表）；二、租期自2015年12月31日至2040年12月31日；……六、在租赁期内，如因政府规划或政策调整导致合同不能履行，双方无条件服从，不按违约论。如在合同履行期内规划，李国富所建的建筑物补偿归李国富所有。……附《育苗场设施附表》记载有：一、主厂房占地面积东西89.2米南北51.85米，总4625平方米。二、西车间，东西33.6米南北36.25米，总1218平方米……三、东车间，东西40.6米南北24.2米，总982.5平方米……四、东办公平房……五、道南原锅炉房……六、码头原泵房一栋。七、沙滤池一个、有电机一台、水泵一台，沉淀池4个，磨磨石崖边泵房1个，电机1台、水管1套，160千伏安变压器1台，院内锅炉1套。八、海上有30亩养苗地。2016年9月27日，荣成市寻山街道办事处组织对涉案育苗场进行现场查勘。2016年10月13日，荣成市价格认证中心出具荣价拆迁（2016）第17号《半岛环海路道路建设工程拆迁企业和业户及机器设备和物资拆迁补偿的价格认证报告》，其中有涉及到李国富海水养殖物资的评估。2016年11月24日，荣成市寻山街道办事处与嘉鱼汪村委会签订《协议》，约定：一、嘉鱼汪村委会于协议签订后30日内拆除（搬离）嘉鱼汪村育苗场及附属设施和物资等。二、寻山街道办事处补偿嘉鱼汪村委会拆除（搬离）嘉鱼汪村育苗场及附属设施和物资的损失400万元。该协议所涉及的育苗场即本案李国富租赁嘉鱼汪村的育苗场。2017年3月10日，嘉鱼汪村委会以李国富为被告向荣成市人民法院提起民事诉讼，称荣成市政府修建半岛环海路，因李国富拒绝搬迁育苗场，导致半岛环海路建设中途停滞，请求：解除租赁合同；李国富立即搬迁育苗场内的所有物资及池内所养殖的养殖物。2017年8月31日，荣成市人民法院作出（2017）鲁1082民初1575号民事判决书，判决：一、解除原被告于2016年1月28日签订的租赁合同。二、李国富于本判决生效之日起三十日内搬迁育苗场内的所有物资及养殖物。李国富不服，提起上诉。2017年12月2日，本院作出（2017）鲁10民终1981号民事判决书，驳回上诉，维持原判。因李国富不履行上述生效判决，2018年1月30日，嘉鱼汪村委会向荣成市人民法院申请强制执行。2018年4月12日，荣成市人民法院对现场物资及养殖物进行清点后，进行了强制执行。另查，2012年5月30日，李国富与于守宗签订《嘉鱼汪村土地租赁合同》，于守宗将土地租赁给李国富作为海带晒场使用，土地位于嘉鱼汪村，面积2.5亩，租期自2012年5月30日至2022年5月30日。2016年8月10日，李国富与于守宗签订《嘉鱼汪村土地租赁合同》，于守宗将土地租赁给李国富作为海带晒场使用，土地位于育苗场东，面积2.5亩，租期自2022年5月30日至2029年5月30日。2014年12月30日，李国富与于守奇签订《嘉鱼汪村土地租赁合同》，于守奇将土地租赁给李国富使用，土地位于嘉鱼汪村育苗场东，租期自2014年12月30日至2029年12月30日。2017年3月3日，李国富与王学增签订《合同书》，王学增将土地租给李国富使用，土地位于育苗场东，租期自2017年3月3日至2029年10月。李国富称租赁三村民的土地用于晒场，放杂物和海带，地上没有建设建筑物。再查，2016年8月23日，荣成市政府形成[2016]第14号专题会议纪要，确定推进观海路、半岛环海路等工程建设，征用嘉鱼汪村等土地。2016年10月9日，荣成市政府作出《关于桑沟湾北海岸岸线整治修复的公告》，决定对桑沟湾北海岸岸线及近岸海域整治修复，并同步修建半岛环海路，整治修复范围为：西起滨海公园明珠广场，北起成山大道东段以及半岛环海路建设沿线，南至高潮线以外2000米，其中蔡家庄——青鱼滩村高潮线外1000米区域。修复内容包括依法征收、收回土地及陆上建筑物、附着物等。2016年10月14日，荣成市政府办公室作出荣政办发[2016]54号《关于印发桑沟湾北海岸带综合整治实施方案的通知》。2017年6月29日，荣成市政府作出荣政字[2017]45号《关于同意半岛环海路规划方案的批复》，原则同意荣成市规划局报送的半岛环海路规划，并要求抓紧组织实施。2017年5月10日，荣成市国土资源局作出荣国土资罚字[2017]第163号《行政处罚决定书》，认定荣成市市政工程有限公司未经批准擅自占用嘉鱼汪村等集体土地建道路，责令退还非法占用的土地，没收新建的建筑物及其他设施，限期拆除新建的建筑物及设施、恢复土地原状，并罚款共计5485850元。本院认为，一、李国富具有本案原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”关于半岛环海路是否占用李国富租赁的嘉鱼汪村育苗场及租赁于守宗、王学增、于守奇三村民的土地。原告主张三村民的土地在育苗场东侧，被占用修建半岛环海路；嘉鱼汪村育苗场小部分被占用修建半岛环海路，其他部分被占用修建绿化带。被告主张嘉鱼汪村育苗场未被占用，其他三村民的土地不清楚具体位置。对此，本院认为，2016年1月28日，原告李国富与嘉鱼汪村委会签订《育苗场转租合同》。因修建半岛环海路，嘉鱼汪村委会提起民事诉讼要求解除租赁合同并搬迁物资及养殖物，法院判决解除租赁合同并要求李国富限期搬迁育苗场内的所有物资及养殖物，并经法院强制执行。法院强制搬迁育苗场内物资及养殖物时，涉案育苗场及相关附属设施并未被拆除，故可以认定在租赁关系存续期间，被告并不存在占用育苗场及拆除相关设施的行为。租赁关系解除后，李国富对嘉鱼汪村涉案育苗场已经没有占用、使用及收益的权利，该育苗场是否被占地修建半岛环海路与其没有法律上的利害关系。原告李国富主张其在租赁期间建造了建筑物，可以依据租赁合同向嘉鱼汪村委会主张权利。原告从于守宗、王学增、于守奇三村民处租赁的土地位于育苗场东侧，被告提交的谷歌地球截图显示育苗场东侧为半岛环海路，被告作为一级人民政府未对三村民的土地位置进行调查核对，故可以认定半岛环海路占用了李国富所租赁的该三村民的土地，李国富与该占地行为之间有利害关系，具有本案原告主体资格。二、被告荣成市政府未经批准占用土地修建半岛环海路的行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条，除乡镇企业、乡镇村公共设施及村民住宅等用地外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。根据该法第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。另根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项之规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。依照上述法律规范规定，市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿、办理土地转用手续的法定主体。本案中，因修建半岛环海路,需征收嘉鱼汪村部分集体土地。但在未取得征收批准文件的情况下，李国富租赁于守宗、王学增、于守奇三村民的土地被该项目实际占用。荣成市政府作为征收补偿的法定主体，应当对此承担法律责任，故荣成市政府未取得征收批准文件的情况下实际占用李国富租赁上述三村民的土地，其行为违反相关法律规定，应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告荣成市政府实施的占用李国富租赁于守宗、王学增、于守奇三村民的土地修建半岛环海路的行为违法。案件受理费50元，由被告荣成市政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  毕海燕审 判 员  宫晓燕人民陪审员  林桂芹二〇一九年十二月十七日书 记 员  陈智超