河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终2799号上诉人（原审原告）尚花兰，女，汉族，1952年9月17日出生，住河南省新密市。委托代理人尚红霞，女，汉族，1980年5月8日出生，住所地新密市，居住地江苏省宜兴市。委托代理人杜柏飞，北京本录律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新密市人民政府，住所地新密市青屏大街**。法定代表人张红伟，系该市人民政府市长。委托代理人李**飞，系该市袁庄乡人民政府副乡长。委托代理人孙世博，河南京原律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市人民政府，，住所地河南省郑州市中原区互助路**法定代表人王新伟，系该市人民政府市长。委托代理人李建军，系该市行政复议中心工作人员。委托代理人李秀芳，系该市行政复议中心工作人员。上诉人尚花兰因与被上诉人新密市人民政府（以下简称新密市政府）、郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）强行征用林地并砍伐林木行为违法及行政复议决定一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01行初90号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，书面审理了本案。现已审理终结。上诉人尚花兰的原审诉讼请求：1．撤销郑州市政府作出的郑政（行复驳决）〔2018〕104号驳回行政复议申请决定书；2．确认新密市政府承担尚花兰林地被强行征占、林木被砍伐的法律责任，即确认新密市政府征用尚花兰林地并砍伐林木的行为违法。原审法院经审理查明：尚花兰系河南省新密市袁庄乡井沟村**村民。2003年1月1日，尚花兰与袁庄乡井沟村村民委员会签订了《荒山承包合同》，由尚花兰承包位于井沟村上柳河组老羊谷堆，南至井沟一组荒山边界，西至青河地界，东至大路边，北至井沟八组责任田边界共计150亩荒山，承包期为70年。合同约定2003年元月1日至2012年12月31日的承包费免除，以后每年承包费50元。2006年7月1日，尚花兰取得新密林证字（2006）第016389号《林权证》，登记林地四至分别为：东至路，西至青河村三组地界，南至承包荒山地界，北至尚仓、尚书现地，面积110亩，登记主要树种为柏、槐树，株数16700棵。2017年，新密市袁庄乡人民政府开始实施袁庄乡井沟村合村并城项目。2017年3月23日，袁庄乡人民政府发布《公告》，公告了合村并城项目安置区房屋征收范围、时间、房屋征收与补偿依据，房屋征收部门为新密市房屋征收与补偿办公室，房屋征收实施单位为袁庄乡人民政府。井沟村八组部分地块在安置区域内，该地块涉及八组居民住宅、道路、一般耕地、坟地、荒山、自留地、荒坡等土地。涉案地块未办理征地报批手续。2017年9月15日，尚花兰所在村组组织人员对相关荒山地块进行了清表。尚花兰与村组及相关群众因补偿款计算发生争议。2018年5月29日，新密市城乡规划管理局作出《新密市袁庄乡井沟村合村并城项目A1-01地块控制性详细规划公示》，规划地块所在位置位于：富民路和密州大道交叉口西侧400米处，位于惠沟西侧，地，地块规划范围总面积8公顷。2018年6月29日，新密市城乡规划管理局作出《新密市袁庄乡井沟村A1-01地块修建性详细规划公示》，用地位置位于新密市城北组团，富民路南侧，密州大道西侧。2018年10月21日，尚花兰向郑州市政府申请复议，请求：1．确认新密市政府承担尚花兰林地被强行征占、林木被砍伐的法定职责；2．确认新密市政府承担征用尚花兰林地应予以补偿的法定职责；3．责令新密市政府赔偿尚花兰各项损失共计人民币3,000,000元。2018年12月13日，郑州市政府作出郑政（行复驳决）〔2018〕104号驳回行政复议申请决定书，认为尚花兰行政复议期间提供的证据，未能证明涉案林地系新密市政府征收、新密市政府强行征占、砍伐的事实，故尚花兰主张新密市政府具有其在复议请求中所述的职责，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，驳回尚花兰的行政复议申请。尚花兰不服，于2018年12月28日向新乡市人民法院邮寄起诉状，新乡市中级人民法院于2019年1月2日收到。因新乡市中级人民法院未能立案，尚花兰于2019年2月11日从该院取回起诉材料后，于2019年2月12日提起本案撤销被诉复议决定之诉，并同时要求确认被告新密市政府征用并砍伐林木的行为违法。经本院现场勘验，目前安置区动工部分面积实际大于控制性规划公示面积，双方对目前安置区动工部分存在争议。庭后，通过微信，双方对争议区域在被告提供的安置区地块示意图中进行了确认。安置区用地边线东南方向界址内尚仓等人约9亩土地至尚花兰未动工部分荒山约27亩存在争议，尚花兰称全部是其林地，两被告及村组织均认为安置区用地不涉及尚花兰承包荒山。原审法院认为：本案争议的核心问题在于新密市政府是否存在尚花兰所诉的土地征用行为及砍伐尚花兰所承包荒山种植林木行为。1、尚花兰诉讼请求杂糅，存在不同的行政法律关系。涉案争议发端于尚花兰提出的复议申请，其复议请求要求“确认被申请人承担申请人林地被强行征占、林木被砍伐的法定职责”、“承担征用申请人林地应予以补偿的法定职责”，该表述文法不通、用语含混。按照行政行为类别角度分析，其复议请求既有确认行政行为违法的请求，还包含请求行政机关承担补偿责任及赔偿损失，均属不同的法律关系且不相容。本案系复议机关作出驳回尚花兰的复议申请决定而提起的诉讼，一并要求对原行为机关提起司法审查。本案尚花兰起诉伊始诉讼请求跟复议请求前两项一致，同样存在表述不清，文义不通的问题，其代理人称系其他实习律师所写，其未予审核，该行为给被告的抗辩及法庭审查均造成了一定障碍，但为解决实质争议、减轻诉累，本庭经过释明、被告同意及庭审确认，尚花兰删减诉求并更改了诉求表述用语。尚花兰复议请求及本案诉讼请求中核心请求是“确认被告新密市政府征用尚花兰林地并砍伐林木的行为违法”，实质是请求新密市政府承担违法征收及砍伐树木的法律责任。尚花兰认为新密市政府没有土地批文而征占林地、砍伐树木违法，而荒山树木被砍伐属于事实侵权范畴，实际涉及两种不同的行为。按照基本立案规则，本案本应分案诉讼，但虑及复议机关对尚花兰的复议请求没有分别处理，本案若再拆分，势必造成纠纷繁复，不利于解决实质争议，故本案对尚花兰的诉求一并处理。2、本案不存在土地征收行为。征收行为具有法定的含义。根据《中华人民共和国土地管理法》规定的精神，土地征收就是土地所有者改变的过程，即由农村集体所有变为国家所有，集体土地征收需要经过省级以上人民政府审批机关依照法定程序批准，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。本案涉及的井沟村安置区项目，目前处于合村并城开发建设的前期，没有证据证明涉案荒山已经或将要进行土地征收的审批程序并要改变土地所有权，尚花兰仅提供控制性规划方面的证据并不能证明本案存在《中华人民共和国土地管理法》规制的土地征收行为。由于涉案井沟村合村并城项目的建设系袁庄乡人民政府发布公告并具体实施，项目实际利用过程中涉及有耕地、荒地、自留地，还有房屋，尚花兰提供的现有证据不足以证明安置区规划范围外的土地利用系受新密市政府委托或代表新密市政府，不能当然推定为系新密市政府所实施的征收行为。因此，尚花兰要求确认被告新密市政府强行征用其承包荒山行为无事实及法律依据。3、尚花兰诉称其所承包林地约70亩被强行推毁砍伐，但本院现场勘验显示，尚花兰所承包荒山大部分并未建设开发，且动工部分存在争议，与尚花兰起诉所述并不相符。同时，尚花兰承包合同所约定的四至和《林权证》登记的四至范围不完全一致，尚花兰林权证标示的图例系按照自然地形图绘制，均未精确定位，林权证显示其林地呈非规则块状地形，其间还存在尚仓土地及石料厂。尚花兰并不能准确说明其承包荒山的四至范围，村组织现场指认安置区东南界内土地及界外部分动工部分不涉及尚花兰所承包荒山，井沟村安置区动工部分实际存在边界及权属争议。尚花兰提供的现有证据不足以证明安置区边界内外争议部分确属其承包并栽种有树木，更不能证明新密市政府实施了砍伐涉及安置区边界内外地块上树木的事实侵权行为，因此尚花兰认为新密市政府违法砍伐树木没有事实基础和法律依据。综上，尚花兰提供的证据不足以证明新密市政府存在征用及砍伐尚花兰所承包荒山林木的行为，尚花兰对新密市政府的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的条件，依法应驳回其起诉。同时，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。因尚花兰对新密市政府的起诉不符合起诉条件，故对郑州市政府作出的复议决定，本院依法一并驳回起诉。尚花兰可在充实证据后依法另行主张权利。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回尚花兰的起诉。上诉人尚花兰不服原审裁定，提起上诉称：1、原审认定新密市政府未实施本案土地征收行为错误。尚花兰认为土地征收行为包括经有权机关批准后的征收行为和批准前的征收行为，本案井沟村合村并城项目建设依法必须使用国有土地，而项目所在区域土地是农民集体所有而非国有，袁庄乡政府在2017年3月23日发布项目实施安置区房屋征收公告，尚花兰的部分林地林木在同年9月15日被强行清理。原审法院现场勘验情况显示“目前安置区动工部分面积实际大于控制性规划公示面积”，原审法院认为“本案涉及的井沟村安置区项目，目前处于合村并城开发建设的前期”，说明项目已跳过法定的土地征收程序，直接进入了土地出让后的项目建设程序，并对项目安置区边界外林木进行了砍伐，造成尚花兰承包的荒山部分推毁砍伐。2、新密市政府未依法办理征地报批手续，新密市房屋征收与补偿办公室和袁庄乡人民政府实施的征收拆迁，其后果应当由新密市政府承担。3、尚花兰的《荒山承包合同》四至明确，但因尚红霞仅是尚花兰的代理人，且荒山承包边界已被破坏，导致无法明确指认边界。《林权证》合法有效，其证载面积110亩与承包合同记载的150亩不同，故四至范围不同。原审法院认定事实、适用法律均错误，请求二审依法撤销原审裁定，发回重审或提审。被上诉人新密市政府答辩称：2017年由袁庄乡政府具体实施的袁庄乡井沟村合村并城开发项目，是为改善村民人居环境在原有集体土地上实施的住宅升级改造项目，涉及井沟村八组部分住宅、道路、耕地、荒山荒坡，对土地并未实施征收。该项目是经规划合法建设，但并非尚花兰理解的经规划就要对土地进行征收，新密市国土资源局已答复尚花兰所涉土地未报批征收。当地村干部、乡镇领导、新密市政府干部及原审法院现场勘察，尚花兰承包的荒山并未建设开发，安置区用地也并不涉及，尚花兰没有证据证明新密市政府砍伐其荒山树木，其起诉没有事实依据。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原裁定。被上诉人郑州市政府答辩称：尚花兰在行政复议期间未能提供证据证明其承包林地被新密市政府征收、其树木被新密市政府强行砍伐，故郑州市政府作出驳回其复议申请的决定正确。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审法院查明事实一致。本院认为：本案争议的焦点在于新密市政府是否实施了尚花兰所诉的土地征用行为和砍伐尚花兰所承包荒山上的林木行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，原告提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。本案中尚花兰起诉新密市政府强行征占其承包地并砍伐地上林木的行为违法，其依法应该举证证明其哪些承包土地被新密市政府强行占用以及地上的林木被砍伐的事实。虽然尚花兰在一审中提交了《荒山承包合同》和新密市政府为其颁发的新密林证字（2006）016389号《中华人民共和国林权证》，但经查承包合同所载明的承包荒山四至范围及地亩数和《林权证》登记的四至范围及地亩数不完全一致，林权证标示的图例系按照自然地形图绘制，未精确定位，尚花兰并不能准确说明其承包荒山的四至范围，在一、二审法院组织的现场勘查中，村组干部和有关群众指认安置区东南界内土地及界外部分动工土地不涉及尚花兰所承包荒山，双方对井沟村安置区动工部分存在边界及权属争议，在尚花兰提供的现有证据不足以证明安置区边界内外争议部分确属其承包土地并栽种有树木，更不能证明新密市政府实施了砍伐涉及安置区边界内外地块上树木的事实侵权行为的情况下，原审法院以尚花兰对新密市政府的起诉没有事实依据为由驳回其起诉并无不当，尚花兰可在补充证据或对争议土地依法确权后再行主张权利。综上，上诉人尚花兰的上诉理由缺乏事实及法律依据，不能成立。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  荆向丽二〇一九年十二月二日法官助理崔璐书记员王欣如