云南省普洱市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云08行初18号原告杨延兴，男，1971年8月1日生，白族，务农，住云南省普洱市景东彝族自治县。委托代理人裴爱英，北京京坤律师事务所律师。代理权限：一般授权。委托代理人李若男，北京京坤律师事务所律师。代理权限：一般授权。被告景东彝族自治县人民政府。住所地云南省普洱市景东彝族自治县锦屏镇玉屏路**。法定代表人胡其武，县长。委托代理人王家琪，景东彝族自治县墨临高速公路土地征收拆迁办公室副主任。代理权限：特别授权。委托代理人刘铭兵，云南银生律师事务所律师。代理权限：特别授权。原告杨延兴与被告景东彝族自治县人民政府（以下简称景东县政府）行政强制争议案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告杨延兴诉称，其系景东彝族自治县（以下简称景东县）文井镇中所村民委员会文卡村民小组村民，在景东县××村那巩村民小组（以下简称那巩村民小组）租赁土地种植苗木。2019年3月22日，被告景东县政府作出《景东彝族自治县人民政府关于清除玉溪至临沧高速公路景东段（墨临）用地范围内青苗及地上附着物的通告》（以下简称《通告》）。2019年4月11日至17日期间，在没有对原告作出任何书面通知的情况下，被告组织人员将原告租赁土地上的苗木全部铲除。被告强制清除原告租赁土地上苗木的行为超越法定职权，没有事实依据，没有履行法定程序，应当依法确认该行为违法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条、第五十一条之规定提起诉讼，请依法判决：一、确认被告于2019年4月11日至17日、2019年5月18日强制清除苗木的行政行为违法；二、本案诉讼费由被告承担。被告景东县政府答辩称：一、答辩人并非本案的适格被告，请求依法驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，答辩人在本案中并没有实施原告所称的行政行为，即答辩人并没有实施侵犯原告合法权益的行政行为。制定行政诉讼法的目的是为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，只有在合法权益被侵犯一方才可向法院提起诉讼，也就是说被告应当是其所作的行政行为对原告的合法权益产生影响的主体。在本案中，答辩人并没有实施具体的行政行为，也没有损害原告的合法权益，故答辩人认为原告也不是具体行政行为的相对人，因此答辩人并非本案的适格被告。二、本案答辩人作出的《通告》，不是具体行政行为，没有可诉性，原告的诉求不符合起诉条件。故答辩人请求依法驳回原告的起诉。三、依据苗木搬迁处置方案，原告系在2016年5月4日公告发布后租地种植苗木，属抢排、抢种，不符合补偿规定。杨延兴户的苗木被清除是林业执法部门依职权处置，施工擅自行作出强制措施，不属于政府的具体行政行为。原告杨延兴为证明其主张，向本院提交了以下三组证据材料：第一组：《土地承包合同书》及协议书，欲证明杨远文与张金方签订土地承包合同，原告杨延兴和杨远文在速南村那巩组租赁土地。第二组：《通告》，欲证明被告景东县政府于2019年3月22日作出清除包括原告租赁土地在内地块的青苗及地上物的通告。第三组：照片三张，欲证明原告租赁土地被强制清除前后的现状。被告景东县政府为证明其主张，向本院提交了以下三组证据材料：第一组《征收土地公告》，欲证明2016年5月4日，景东县政府发布公告征收墨临高速公路占用土地，对征地范围、补偿标准、违法种植的处理作出明确规定。第二组《通告》，欲证明2019年3月20日，景东县政府发布通告，告知已经补偿的青苗及地上附着物让户主在通告期限内自行迁移，逾期未清除的，将视为户主放弃处理权，将由建设（施工）单位按工程建设需要统一清除处理的事实。第三组：景林法（2019）第10号《林业行政处罚决定书》，欲证明由景东县林业和草原局作出对杨延兴种植的林木苗木依法没收的行政处罚决定，施工单位苗木清除是根据该行政处罚决定清除的，不是政府清除。为进一步查清案件事实，本院责令被告景东县政府补充提交了以下证据（复印件）：第一组：《征地协议书》，欲证明2019年2月1日，根据墨临高速公路建设需要，景东县国土资源局与那巩村民小组签订征收协议，征收那巩村民小组222.817亩集体土地。第二组：土地和青苗及地上附着物补偿明细表，欲证明征收协议中所包含的土地和青苗及地上附着物数额系根据现场勘验所存在的青苗及地上附着物。第三组：土地征收征询意见表，欲证明征收那巩村民小组222.817亩集体土地已经向那巩村民小组农户征求意见，并得到村民签字认可同意征收。第四组：土地征收现场勘测记录表（附件1）户主张自云，欲证明对张自云土地征收勘测由张自云签字认可。第五组：土地和青苗及地上附着物补偿登记明细表及公示照片，欲证明对已征收的农户及集体土地和青苗及地上附着物补偿登记表已经在那巩村民小组活动室进行公示，公示期间没有村民提出异议。第六组：土地和青苗及地上附着物征收补偿资金兑付花名册及银行转账凭据，欲证明对那巩村民小组所有农户涉及的土地和青苗及地上附着物征收补偿资金补偿到位，并由农户签字领取并转入张自云云南景东农村商业银行公司账户的事实，涉及土地的农户已经全额领取了征地补偿款。第七组：会议签到表，欲证明墨临高速公路征地拆迁办公室与文井镇有关部门组成的工作组多次就征地、苗木补偿召开会议。第八组：《征收土地公告》，欲证明景东县政府于2016年5月4日发布征收土地公告，明确告知“自本公告发布之日起，凡在拟征土地范围内（中线两旁各50米）抢栽种青苗或抢建建筑物和构筑物的，征地时一律不予补偿。公路建设前期工作地质勘查、施工放线或其他需要在施工期间用地范围（中线两旁各50米），以及工程施工和高速公路隧道建设进场公路时，抢栽种青苗或抢建的建筑物和构筑物，亦一律不予补偿”的事实。第九组：卫星影像图一份，欲证明2016年10月12日卫星照片显示，原告承租的张自云户土地上适时种植为农副产品，原告种植苗木系2016年5月4日公告发布以后抢种抢排。第十组：询问笔录，欲证明张自云妻子李综仙证实，与杨远文签订合同时间是2016年8月份，应杨远文的要求将合同签订时间写为2015年8月8日。第十一组：现场照片，欲证明墨临高速公路征地拆迁办公室工作组入户调查，就征地、苗木补偿召开工作会议照片，向农户及种植苗木户宣传征地政策的现场工作的记录。第十二组：《苗木处置告知书》，欲证明2019年4月23日，文井镇人民政府书面告知原告自收到告知书三日内移除所有苗木。第十三组：《景东彝族自治县人民政府关于玉溪至临沧高速公路景东段土地征收补偿安置方案的批复》景政复【2016】57号（以下简称【2016】57号《征收补偿安置方案的批复》）及所附景国土资字【2016】42号《景东彝族自治县关于玉溪至临沧高速公路景东段土地征收补偿安置方案的批复》（以下简称【2016】42号《征收补偿安置方案》），欲证明1.确定土地征收玉溪至临沧高速公路景东段土地征收补偿安置标准；2.在政府公告发布征收补偿安置后，在拟定用地范围内抢栽抢种花草、苗木、林木、青苗、及抢搭的构筑物不予补偿。第十四组：景政复【2017】56号《景东彝族自治县人民政府关于景东县过境高等级公路苗木搬迁处置方案的批复》（以下简称【2017】56号《苗木搬迁处置方案的批复》）及所附景征拆办[2017]52号《景东彝族自治县人民政府关于景东县过境高等级公路苗木搬迁处置方案的批复》（以下简称[2017]52号《苗木搬迁处置方案》），欲证明：1.景东县过境高等级公路涉及苗木搬迁处置补助标准；2.在政府发布公告征收之日起，在征地范围抢排抢种一律不予补偿。经庭审举证、质证，各方当事人发表质证意见如下：原告杨延兴对被告景东县政府提交的证据质证认为，第一组征收土地公告的真实性无异议，因合法性不是本案审查范围不发表意见，被告也认可涉案土地在征地范围内；第二组通告的真实性、关联性无异议，对证明目的有异议，合法性不是本案审查范围不发表意见，该证据能够证明被告因玉溪至临沧高速公路征地，由此足以证实原告种植的苗木被清除与被告征地行为有关，因此被告依证据主张不是本案被诉行政行为主体的理由不成立；第三组林业行政处罚决定书，超过举证期限，对处罚决定书真实性无异议，但对合法性、关联性及证明目的有异议，该处罚决定作出后实际没有实施，其内容是没收，与本案没有关联性。原告杨延兴对被告景东县政府补充提交的证据质证认为，第一组的真实性、关联性有异议，合法性不属于本案审查范围，该征地协议与被告强行清除的行为无关；对第二组的真实性、合法性、关联性均有异议，该组证据为土地和青苗及地上附着物补偿明细表，没有征收部门及村民小组和村民签字，形式不合法；对第三组的真实性、合法性、关联性有异议，该征询意见表形式不合法，无张金方同意征收的签字，至于村民张自云是否同意征收的意见不属于本案审查范围，故该证据与本案无关联性；第四组的真实性、合法性、关联性有异议，村民张自云是否在土地征收现场勘测记录表上签字、是否对该勘测结果认可与本案无关；第五组的真实性、合法性、关联性有异议，该组证据未对原告种植的苗木公示，经原告签字；对第六组的真实性、合法性、关联性均有异议，未包含原告所种植的苗木，与原告无关；第七组的真实性、合法性、关联性有异议，无法证明系对征地、苗木补偿问题召开会议；第八组《征收土地公告》系重复提交，与原质证意见一致；第九组卫星影像图，不符合证据形式要件，且原告并未与张自云签订合同租赁的土地，关联性及证明目的不予认可；第十组与本案无关联性；第十一组真实性、合法性、关联性有异议，不符合证据形式要件，且与被告铲除原告苗木无关；第十二合法性、关联性有异议，原告的苗木系在告知书作出之前已被铲除；第十二组、第十三组不予认可，认为已超期举证。被告景东县政府对原告杨延兴提交的证据质证认为，第一组土地租赁合同书真实性提出异议；第二组真实性、合法性予以认可，但与本案没有关联性，该通告的内容和对象很明确，首先要清除的范围是已经核定补偿的青苗及地上附着物，不包括违法种植的或者说当时没有核定补偿的青苗及地上附着物；第三组照片，被告方没有实施强制清除的行为，也没有组织单位进行清除，因此图片与本案没有关联性。本院对双方提交的证据作如下认证：原告提交的证据：第一组因被告对真实性提出异议，不予认可；但本案被清除苗木系杨延兴种植于该合同租赁土地范围的事实无争议，本院予以认可；第二组、第三组的真实性、合法性、关联性（简称三性），本院予以认可；对被告提交的证据：第一组、第二组的三性，本院予以认可；第三组证据的真实性、合法性本院予以认可，与本案无关联性。对本院责令被告提交的证据：第一组、第二组、第三组、第四组、第五组、第六组、第七组、第八组为被告征收土地的相关材料，被征收土地村民小组及村民未提出异议，本院予以认可；第九组系卫星影像图，具有客观真实性，本院予以认可；第十组符合证据的要件，本院予以认可；第十一组系被告在土地征收过程中的工作记录，本院予以认可；第十二组符合证据三性，本院予以认可；第十三、十四组系本院责令提交，符合举证要求，本院予以认可。经审理查明，2016年5月4日，被告景东县政府为配合玉溪至临沧高速公路（国高网G5615）建设项目，拟征收景东县文井镇者后、速南、路东、文新等4个村委会28个村民小组的部分集体土地，发布《征收土地公告》，实施土地征收补偿安置工作，公告第五条三项规定“自本公告发布之日起，凡在拟征土地范围内（中线两旁各50米）抢栽种青苗或抢建建筑物和构筑物的，征地时一律不予补偿。公路建设前期工作地质勘查、施工放线或其他需要在施工期间用地范围（中线两旁各50米），以及工程施工和高速公路隧道建设进场公路时，抢栽种青苗或抢建的建筑物和构筑物，亦一律不予补偿”。2017年3月31日，景东县高等级公路建设征地拆迁协调领导小组办公室文件景征拆办【2017】2号《苗木搬迁处置方案》向景东县政府请示，2017年4月5日，景东县政府作出景政复【2017】56号文件对【2017】2号《苗木搬迁处置方案》予以批复。【2017】2号所附《苗木搬迁处置方案》第二条规定“苗木搬迁实施单位：各乡镇人民政府”第四条（四）项规定“2016年1月1日至公告之日撒播的苗木，分类予以搬迁补助”第七条(一)项规定“自公告发布之日起,在征地范围内种、排苗木的，一律不予补助。苗木所有权人接到清楚苗木通知之日起15日内自行清楚，逾期不清除的，视为自行放弃处置权，由施工单位处置”2019年2月1日，景东县国土资源局与那巩村民小组签订征收协议，征收那巩村民小组222.817亩集体土地，作为墨临高等级公路景东段第十标段建设用地规划建设使用。2019年3月22日，景东县政府发布《通告》，告知凡在征收土地范围内已经核定补偿的青苗及所有地上附着物，请户主于2019年3月23日至2019年3月29日前自行清除。逾期未清除的，将视为户主放弃处理权，将由建设（施工）单位按工程建设需要统一清除处理。2019年4月23日，文井镇人民政府作出《苗木处置告知书》，向杨延兴告知，其户位于那巩村民小组张自云户地块的苗木属抢排苗木，不属于征地补偿范围，自接到告知之日起三日移除所有苗木，逾期将采取强制清除措施，于4月24日向杨延兴留置送达。2019年5月8日，杨延兴在张自云户地上种植的苗木被清除。另查明，本案被清除苗木的种植地块那巩组村民小组村民张自云承包土地，李综仙系张自云妻子，张金方系张自云儿子。本院认为，本案系在集体土地征收过程中，对被征收土地上的苗木予以强制清除而引发的行政强制执行诉讼案件。原告杨延兴诉请确认被告景东县政府强制清除其苗木的行为违法，首先应查清实施强制清除其苗木的主体，才能对苗木强制清除行为的实体和程序问题进行合法性审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案争议的焦点是：被诉的行政行为是否系景东县政府所为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”但组织实施并不等于直接，而是将征收工作中具体完成的具体工作任务，在其所辖职能部门、下级机关之间，按照各自职责合理分配，由其职能部门、下级机关具体实施。相关职能部门、下级机关具备行政主体资格的，应当对具体实施征地的行为承担独立的法律责任。本案景东县政府发布征地公告发布后，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，由景东县国土资源局与农村集体经济组织那巩村民小组签定土地征收协议，实施土地征收补偿的具体工作，在被征收土地交付过程中由文井镇人民政府组织土地清除工作。根据《苗木搬迁处置方案》第二条规定，苗木搬迁实施单位为各乡镇人民政府，明确了苗木处置的责任主体，文井镇人民政府依照处置方案向杨延兴作出苗木处置告知书，具体组织对杨延兴苗木的清除。虽然被告景东县政府发布征收土地公告，对土地征收补偿安置方案进行了批复，但并未直接组织实施强制清除苗木的行为，故景东县政府不是本案的适格被告，属原告错列被告，应当裁定驳回起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（三）项之规定，裁定如下：驳回原告杨延兴的起诉。案件受理费50.00元，退还原告杨延兴。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。（此页无正文）审判长 刘 德审判员 张椿苑审判员 秦 健二〇一九年十二月二十三日书记员 杨 欢附：本裁定参照和依据法律法规《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。