四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川行终396号 上诉人（原审原告）江才良，男，1970年9月30日出生，汉族，住四川省自贡市大安区。 被上诉人（原审被告）自贡市大安区人民政府。住所地：四川省自贡市大安区广华路**。 法定代表人杨斌，区长。 委托代理人丁忠源，自贡市大安区自然资源局工作人员。 委托代理人李健，四川宏宗律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）自贡市人民政府。。住所地：四川省自贡市自流井区丹桂大街** 法定代表人何树平，市长。 委托代理人高文，四川泽仁律师事务所律师。 委托代理人吴灵玲，自贡市人民政府法制办工作人员。 上诉人江才良因诉被上诉人自贡市大安区人民政府（以下简称大安区政府）土地行政强制及自贡市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服四川省自贡市中级人民法院（2017）川03行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。 一审法院审理查明，江才良位于永田村4组的房屋属川府土[2014]118号、404号、1047号、1048号、1111号批文批准征收的范围。根据上述批文，市政府于2014年4月-12月先后发布了2014年第4、10、22、23、24号征收土地方案公告，并在和平乡政府公示栏进行张贴。原自贡市国土资源局（现自贡市自然资源和规划局，以下简称市国土局）于2014年5月-2015年1月先后发布了2014年第93、132号，2015年第7、14、29号征地补偿安置方案公告，并在永田村4组进行张贴。2015年5月10日大安区政府发布了征收土地调查核实公告，并在永田村4组进行了张贴。和平乡政府按照大安区政府的委托，具体承办和平乡范围内征地补偿安置工作。2014年5月20日，和平乡政府作出《关于自贡市东部新城建设和平乡范围内征地拆迁社会稳定风险评估报告》；2015年6月20日，和平乡政府在永田村4组对该组集体经济组织成员名单进行公示；2015年7月19日，大安区政府将征收的永田村4组集体土地总面积492.179亩各项征地补偿费用15185237.76元予以兑现，永田村4组将被征土地移交给大安区政府。 2016年8月，和平乡政府启动了房屋拆迁工作，召开了征地拆迁动员会，并对永田村4组拆迁安置人员进行了公示。由于江才良的被拆迁房屋未办理房屋产权所有权证，又不配合和平乡政府工作人员入户调查，大安区政府分别于2016年8月15日、23日两次书面通知江才良户配合开展被拆迁房屋及附属设施勘查、清点、登记工作，但江才良仍不配合。和平乡政府则通过查阅江才良2006年11月22日的自贡市城市规划区农村村民住房规划建设申请表、村镇规划选址建设意见书，以批准江才良修建90平方米的砖混结构住房面积记载、确认江才良合法产权面积为90平方米，共有家庭成员6人，即：江才良母亲陈淑英、妻子聂桂知、长子江有余、次子江林勇、女儿江雨婷。由于江才良户未提供聂桂知在其他地方无住房的证明，大安区政府根据市政府第69号令第三十条第二款的规定，确认江才良户涉及村镇产权房屋拆迁安置人口为5人。 和平乡政府与江才良未能达成拆迁补偿安置协议，2016年10月28日，大安区政府向江才良作出了《村镇产权房屋拟选择拆迁补偿安置方案告知书》，拟对江才良户村镇产权房屋拆迁按住房安置方案进行补偿安置，即：安置江才良户60平方米和90平方米户型安置房各一套（砖混结构、多层、清水房），安置房位于东部新城和平乡永田村13、14组安置点，并补偿人民币10600元，该费用不含房屋装饰、附属设施补偿费。因江才良不配合工作人员入户进行调查登记，房屋装饰、附属设施暂无具体数据，其费用另行补偿。2016年11月9日，大安区政府将江才良补偿款10600元汇入和平乡永田合作社村民委员会集体账户，载明为江才良房屋补偿款。2016年11月10日，大安区政府对江才良作出《关于对江才良村镇产权房屋拆迁补偿到位的通知书》。2017年5月11日，大安区政府对江才良作出大府土（告）[2017]6号《限期搬迁交出土地决定书》（以下简称6号交地决定），江才良不服，向市政府申请行政复议，市政府作出自府复决字[2017]18号《行政复议决定书》（以下简称18号复议决定）决定维持6号交地决定,江才良仍不服，遂诉至法院请求撤销上述6号交地决定和18号复议决定。 一审法院认为，行政机关在征地拆迁实践中作出责令交出土地决定，应当参照最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《四川省土地管理法实施办法》第六十三条规定，本案应由大安区政府所辖的自贡市大安区自然资源局（原自贡市大安区国土资源局，以下简称大安区国土局）对江才良作出责令限期搬迁交出土地的决定，但根据国法[2004]12号《国务院关于做好省级以下国土资源体制改革的通知》的第一条：“一、理顺省级以下国土资源行政管理体制……市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构…….”的规定，大安区国土局的行政执法权收归市国土局行使，大安区国土局没有行政执法主体资格，不能行使有关土地行政管理执法权，故大安区政府依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，向江才良作出的限期搬迁交出土地决定并无不当。 经审查，大安区政府对涉案地块实施的征地程序符合《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》所规定的程序。江才良主张其住宅房屋应参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的要求，不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”所规定的情形，不予支持。和平乡政府召开拆迁动员会以来，乡、村干部多次与江才良座谈、协商，但江才良拒不配合房屋状况测量及入户调查登记工作，致使大安区政府无法获得江才良户的房屋及附属设施等具体数据，同时因江才良未示明其还持有79.06平米房屋产权证，致使补偿方案中未就江才良主张的该产权情况进行调查、核实、确认，但上述过错均不在大安区政府。根据自贡市人民政府令第69号《自贡市建设征收土地补偿补助安置办法》（以下简称市政府69号令）第三十条第二款规定，纳入安置的条件是“其他地方无住房”，江才良户未提供聂桂知其他地方无住房的证明，大安区政府因此确定江才良户涉及村镇产权房屋拆迁安置人口为5人并无不当，并且，大安区政府明确告知江才良只要提供聂桂知其他地方无住房的相关证明，即把聂桂知补充纳入拆迁安置。市政府69号令附件8规定：“被拆迁户饲养的家禽、家畜，由被拆迁户自行处理，征收土地拆迁人一律不作补偿……”，大安区政府未将江才良户养殖的生猪、信鸽等家禽、家畜纳入补偿范围亦无不当。和平乡政府工作人员向江才良送达有关文书的回证上虽有送达人、见证人的签名，但没有按照规定在送达回证上载明送达人、见证人所属身份、职业、年龄等，属程序上存在瑕疵。但从本案查明的事实能够证实江才良知晓大安区政府对其作出的有关其房屋补偿安置的行政行为，保障了江才良的知情权。因此大安区政府在送达上存在瑕疵，但不足以影响6号交地决定的合法性的认定。 综上，大安区政府对江才良户的涉案住宅房屋已按照市政府69号令规定的标准进行补偿安置，江才良应当配合政府新区规划建设及时腾房交地。但江才良拒绝接受补偿安置方案，不配合调查和协商，致使涉案地块至今无法全面施工，其拖延交地的行为事实上阻挠了国家建设征地，严重影响了建设工程的正常进行。大安区政府作出的责交地决定事实清楚、适用法律正确、程序合法。江才良要求判决6号交地决定违法并撤销的诉讼请求，依据不足，不予支持。市政府的行政复议程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决：驳回原告江才良的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江才良承担。 上诉人江才良上诉称：1.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，大安区政府不具有作出《限期搬迁交出土地决定书》的行政主体资格。2.上诉人没有实施阻挠国家建设征收土地的行为，因大安区政府补偿标准太低，上诉人没有得到合理的安置补偿，有权拒绝接受，大安区政府单方作出房屋拆迁补偿安置方案的选择及6号交地决定的程序不合法。3.市政府没有严格审查6号交地决定作出的主体、征地程序、补偿方案等是否合法，草率作出的18号复议决定不当。一审法院认定事实不清、适用法律错误，江才良上诉请求：撤销一审（2017）川03行初23号行政判决，依法改判或发回重审。 被上诉人大安区政府答辩称，上诉人以自贡市现行政策规定的补偿标准低为由拒不配合拆迁工作，拒绝搬迁工作组入户调查登记。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及市政府69号令第三条规定，上诉人依法得到补偿安置后，拒不搬迁，阻挠国家建设征收土地，答辩人有权作出限期搬迁交出土地决定，且程序合法。答辩人征收涉案土地的程序亦合法。上诉人的上诉事实和理由不成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回江才良的上诉、维持原判。 被上诉人自贡市政府答辩称，答辩人受理上诉人的复议申请后，在法定期限内依法审查在案证据，依据相关法律法规做出维持决定，并书面告知上诉人，程序合法，实体合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，江才良的上诉理由没有事实和法律依据，应当予以驳回。 本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实相同，本院予以确认。另查明，经大安府发【2005】113号《大安区人民政府关于和平乡××行政区划调整的批复》批准，永乐村与田湾村于2005年合并建成为永田村。 本院认为，根据本案审理查明的事实，永田村4组集体土地经四川省人民政府依法批准征收，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告；市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，市政府与市国土局对案涉地块实施的征收行为符合法定程序，江才良拒不接受安置补偿，相关机关依法对其作出安置补偿决定，提存了安置补偿款。至此,行政机关的征地安置补偿行为已实施完毕,江才良即应交出土地。其拖延交地的行为致使涉案地块至今无法全面施工，事实上阻挠了国家建设征地，已影响到公共建设的正常进行，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件”，江才良的情形已满足作出责令交出土地决定的法定条件。 依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；……”，《四川省土地管理法实施办法》第六十三条规定：“对阻挠国家建设征收土地拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令限期搬迁”，征地拆迁实践中，作出责令交出土地决定的法定主体应当是县级以上人民政府土地管理部门。本案中，大安区政府作出6号责令交地决定不符合上述规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，对于超越职权作出的行政行为，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。又根据该法第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。结合本案被诉行政行为涉及自贡东部新城建设，该建设系为优化空间结构、改善自贡市当地群众人居生态环境，满足群众不断提高的生活需求而实施的重大公共项目，事关社会公共利益；同时，即使撤销6号责令交地决定，有权机关仍可继续作出相同内容的决定，其结果对江才良来说，只是程序空转，徒增讼累。故对6号交地决定，应确认违法，不宜撤销。对市政府作出的18号复议决定，虽经审查程序合法，但适用法律不当，亦应确认违法。实质上，根据江才良的起诉和上诉理由，江才良户拒不配合征地拆迁的根本原因在于对补偿标准和安置补偿行为有异议，而补偿标准及安置补偿行为不属本案审查范围。 综上，一审判决认定事实清楚，但判决驳回江才良的诉讼请求适用法律错误。江才良的上诉请求部分成立，本院予以支持。本案经合议庭讨论，由审判委员会决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销四川省自贡市中级人民法院（2017）川03行初23号行政判决； 二、确认自贡市大安区人民政府作出的大府土（告）[2017]6号《限期搬迁交出土地决定书》违法； 三、确认自贡市人民政府作出的自府复决字[2017]18号《行政复议决定书》违法。 一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人自贡市大安区人民政府、自贡市人民政府各自负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  王世樑 审判员  舒劲松 审判员  刘永红 二〇一九年十二月五日 书记员  周 怡