河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终2992号上诉人（一审被告）淇县人民政府，住所地淇县人民路**。法定代表人马海澎，县长。委托代理人冯晓东，该单位工作人员。委托代理人赵鑫雨，河南良仁律师事务所律师。被上诉人（一审原告）孙红梅，女，汉族，1975年4月2日出生，住淇县。委托代理人孙明堂，北京市盈科（天津）律师事务所律师。一审被告淇县朝歌街道办事处，住所地淇县朝歌南路中段。委托代理人冯玉华，该单位工作人员。委托代理人杨强，河南豫声律师事务所律师。一审被告淇县城市管理局（原淇县城市管理和综合执法局），住所地淇县红旗路中段。法定代表人冯奇，局长。委托代理人张鹏林，该单位工作人员。一审被告淇县住房和城乡规划建设局，住所地淇县朝歌南路西段。法定代表人宋树军，局长。委托代理人张保忠，该单位工作人员。委托代理人刘昌华，河南岩石律师事务所律师。上诉人淇县人民政府因孙红梅诉淇县人民政府（以下简称淇县政府）、淇县朝歌街道办事处（以下简称朝歌街道办）、淇县城市管理局（以下简称淇县城管局）、淇县住房和城乡规划建设局（以下简称淇县住建局）确认强拆行为违法一案，不服鹤壁市中级人民法院（2019）豫06行初15号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人淇县政府的委托代理人冯晓东、赵鑫雨，被上诉人孙红梅及其委托代理人孙明堂，一审被告朝歌街道办的委托代理人冯玉华、杨强，一审被告淇县城管局的委托代理人张鹏林，一审被告淇县住建局的委托代理人张保忠、刘昌华到庭参加诉讼。孙红梅一审诉称，其系朝歌街道办上关村村民，在该村拥有合法房屋。房屋系孙红梅与其夫王光军于2002年在王光军父亲王得福宅基地上建造的合法建筑。现孙红梅的房屋因本地关于上关北区、护城河、龙须沟、中山街（文昌阁）、淇河路南延、云梦大道东段（高速口）及朝歌尚都二期改造搬迁项目被纳入征收拆迁范围，因拆迁补偿事宜尚未达成合意，因此孙红梅尚未签署安置补偿协议。而淇县政府、朝歌街道办、淇县城管局以及淇县住建局组成的拆迁组，在未与孙红梅签订《安置补偿协议》的情况下，于2019年1月8日强制拆除了其合法房屋。为维护合法权益，孙红梅诉至法院，请求确认淇县政府、朝歌街道办、淇县城管局、淇县住建局于2019年1月8日对其房屋进行强拆的行为违法。鹤壁市中级人民法院一审查明：2018年10月16日，淇县政府作出淇政【2018】23号文件《淇县人民政府关于印发上关北区、护城河、龙须沟、中山街（文昌阁）、淇河路南延、云梦大道东段（高速口）及朝歌尚都二期改造搬迁补偿安置方案的通知》，决定对涉及的房屋、构筑物和附属物进行搬迁拆除。孙红梅的房屋在搬迁范围之内。2018年12月18日，淇县城管局与淇县住建局共同作出《淇县城市管理和综合执法局调查违法建筑通知书》（淇综调通字【2018】163号），并于同日向孙红梅留置送达。2018年12月24日淇县城管局、淇县住建局作出《淇县城市管理和综合执法局拟行政处罚告知书》（淇综罚告字【2018】163号），并于同日向孙红梅留置送达。2018年12月28日淇县城管局、淇县住建局作出《淇县城市管理和综合执法局责令限期拆除违法建筑处罚决定书》（淇综罚决【2018】163号），并于同日向孙红梅留置送达。2019年1月2日，淇县城管局、淇县住建局作出《淇县城市管理和综合执法局责令限期拆除处罚催告通知书》（淇综催字【2019】163号），并于同日向孙红梅留置送达。2019年1月4日，淇县城管局、淇县住建局作出《淇县城市管理和综合执法局强制拆除违法建筑申请书》（淇综强申字【2018】163号），报请淇县政府批准其对涉案房屋予以强制拆除。2019年1月5日，淇县政府作出《淇县人民政府强制拆除违法建筑批复决定》，责成淇县城管局对涉案房屋予以强制拆除。2019年1月6日淇县城管局、淇县住建局作出《淇县城市管理和综合执法局强制拆除违法建筑决定书》（淇综强决字【2018】第163号），并于同日向孙红梅留置送达。2019年1月8日，涉案房屋被强制拆除。鹤壁市中级人民法院一审认为：一、关于孙红梅是否具备本案诉讼主体资格的问题。孙红梅对《淇县城市管理和综合执法局责令限期拆除违法建筑处罚决定书》（淇综罚决【2018】163号）申请行政复议，与本案诉讼并不冲突，不属于《中华人民共和国行政复议法》第十六条规定之情形。故淇县政府、朝歌街道办、淇县城管局、淇县住建局主张孙红梅无本案诉讼主体资格的理由不能成立，不予支持。二、关于本案被告主体资格问题。淇县政府是上关北区、护城河、龙须沟、中山街（文昌阁）、淇河路南延、云梦大道东段（高速口）及朝歌尚都二期改造搬迁项目的组织实施主体，案涉强制拆除行为实质上是前述改造搬迁工作中的一部分，且淇县政府作出《淇县人民政府强制拆除违法建筑批复决定》，责成淇县城管局对涉案房屋予以强制拆除。故应认定淇县政府是实施强制拆除行为的主体，应对该行为承担相应的法律责任。淇县城管局、淇县住建局作出《淇县城市管理和综合执法局强制拆除违法建筑决定书》，以及对涉案房屋进行强制拆除，均是对淇县政府作出的《淇县人民政府强制拆除违法建筑批复决定》的执行，故淇县城管局、淇县住建局不是本案适格被告。朝歌街道办作为淇县政府的派出机构，不具有对外独立承担法律责任的能力，故其亦不是本案适格被告。三、关于淇县政府强制拆除涉案房屋是否合法的问题。孙红梅系农村村民，其在本村集体土地上建设房屋，并办理了集体土地使用权证。淇县政府以孙红梅未取得建设工程规划许可证为由，认定其房屋属违法建筑。对此，结合当地农村发展程度及行政管理的实际情况，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，不是农村居民能够克服和解决的问题，孙红梅对此本身不存在过错。因此，淇县政府仅以孙红梅建设房屋未取得建设工程规划许可证为由，认定其为违法建筑，并据此作出《淇县人民政府强制拆除违法建筑批复决定》等法律文书，鹤壁市中级人民法院均不予认可，也不能成为本案被诉强制拆除行为合法的依据。综上，案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认淇县政府2019年1月8日强制拆除孙红梅房屋的行为违法。上诉人淇县政府不服一审判决，向本院上诉称：1．《淇县城市管理和综合执法局强制拆除建筑决定》系淇县城管局、淇县住建局联合作出的，对涉案房屋进行强制拆除是以上两个单位联合执法。根据《河南省行政执法条例》第十六条之规定，本案具体行为人并非淇县政府。原审法院认定淇县城管局、淇县住建局是依据淇县政府作出的《淇县人民政府强制拆除违法建筑批复决定》的执行行为作出的强拆行为是错误的。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，淇县政府的“责成”行为只具有内部性，是上级政府为推进行政强制执行而明确具体实施部门的内部核准指令活动，是一种过程性、阶段性的行政活动，其本身不对被执行人的实体合法权益产生直接影响，不属于行政诉讼受案范围，不可诉。本案中《强制执行决定书》的执行主体是淇县城管局和淇县住建局，而非淇县政府，淇县政府不是涉案具体行政行为的实施主体，不具有被告资格。2．孙红梅的房屋建造时间为2003年，其未按照1993年11月1日起施行的《村庄集镇规划建设管理条例》第18条的规定申请规划许可证，构成违法建设。原审法院作出孙红梅“没有过错”的认定是错误的，对违法建设的房屋使用征收程序缺乏法律依据，规划执法部门根据《城乡规划法》规定依法强制执行是正确的。3．本案的实质问题是因未达成安置补偿协议引发了诉争行政行为，故孙红梅以强拆行为不合法为由，拖延拆迁工作的进行，以达到其漫天要价的目的。进行违建治理拆除和棚户区改造工作是国务院要求高度重视的重点工作，为了实现棚户区改造目的，全国有许多支持政府违法执法的判例。本次搬迁及安置房屋的有430户，面积约11万平方米，2019年1月8日全部搬迁拆除完毕，其中424户协议搬迁，仅有包括孙红梅在内的6户未签订安置补偿协议，由此可见政府的搬迁补偿安置方案符合大多数人的要求。4．政府对有一定年限的违法建设也是宽容的，根据《上关北区、护城河、龙须沟、中山街（文昌阁项目）、淇河路南延、云梦大道东段（高速口）及朝歌尚都二期改造搬迁补偿安置方案》的规定，给予孙红梅192.49㎡安置面积和177929元补助，保障了其基本的居住权。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。被上诉人孙红梅答辩称：1．案涉房屋系因本地关于上关北区、护城河、龙须沟、中山街（文昌阁）、淇河路南延、云梦大道东段（高速口）及朝歌尚都二期改造搬迁项目被纳入征收拆迁范围，根据一审提交的证据及原审法院查明的事实，淇县政府是案涉项目的组织实施主体，淇县政府作出《淇县人民政府强制拆除建筑批复决定》，责成淇县城管局对案涉房屋予以拆除，应当认定淇县政府是强制拆除行为的组织实施主体，其应当对该行为承担相应的法律责任。淇县城管局、淇县住建局作出《淇县城市管理和综合执法局强制拆除违法建筑决定书》，以及对案涉房屋进行强制拆除，均是对淇县政府作出的《淇县人民政府强制拆除违法建筑批复决定》的执行，故淇县城管局、淇县住建局不是本案适格被告。案涉房屋系合法建筑，淇县政府是为了加快项目进程，变相“以拆代征”，意图以拆除违法建筑的手段达到加快拆迁进程的目的。2．认定违法建筑应当结合当地农村发展程度及行政管理的实际情况。由于农村村民文化程度普遍较低，法律意识不强，对房屋建设手续无从知晓，农村集体土地上房屋普遍存在部分甚至完全缺乏建设手续的情况，这是行政机关的不作为造成的，但不应由处于弱势地位的农村村民为此承担责任。3．原审判决体现了法律的公平正义和立法精神、立法原则及房屋征收过程中的政策，让县级人民政府承担责任既是法律要求也是社会要求，若非如此，则会助长非法的强制行为。4．淇县政府称孙红梅漫天要价属于主观臆断，捏造事实，没有客观证据予以证明。本案确系因安置补偿纠纷未解决造成的强拆行为，但淇县政府所称的其他理由不是强拆的合法依据。请求维持原判。一审被告朝歌办事处述称：原审判决认定朝歌办事处系淇县政府的派出机构，不具有主体资格是正确的。一审被告淇县住建局述称：《淇县城市管理和综合执法局责令限期拆除违法建筑处罚决定书》是淇县住建局和淇县城管局联合作出的，对案涉房屋进行强制拆除也是由两局联合执法，淇县住建局的执法依据是《城乡规划法》第64条，是具体行政行为的实施主体。一审被告淇县城管局的意见同淇县政府一致。本院经审理查明的事实除与一审判决认定的事实一致外，另查明：上诉人不服淇县城管局、淇县住建局于2018年12月28日作出的《淇县城市管理和综合执法局责令限期拆除违法建筑处罚决定书》（淇综罚决［2018］163号），于2019年1月4日向淇县人民政府提出复议申请。淇县人民政府于2019年4月1日作出淇政复决［2019］2号复议决定，维持淇综罚决［2018］163号处罚决定。上诉人遂向河南省浚县人民法院提起诉讼，该案一审审理中，河南省浚县人民法院以该案裁判结果将受到本案影响为由，于2019年9月24日作出（2019）豫0621行初20号行政裁定，裁定中止审理。本院认为，被上诉人孙红梅提起本案诉讼，请求确认上诉人淇县政府，一审被告朝歌街道办、淇县城管局、淇县住建局2019年1月8日对被上诉人房屋进行强拆的行为违法。上诉人对被上诉人的房屋实施强制拆除行为，是依照《中华人民共和国城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关规定，将被上诉人的房屋认定为违法建筑，并作出责令限期拆除决定、强制拆除决定后，对强制拆除决定予以执行的行为。对该强制拆除行为的合法性进行判断，须对其依据的强制拆除决定的合法性、强制执行程序的合法性进行审查。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条、第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定是强制拆除决定的前置程序。本案中，淇县城管局、淇县住建局已于2018年12月28日作出《淇县城市管理和综合执法局责令限期拆除违法建筑处罚决定书》，被上诉人在提起本案诉讼前，已对该决定提出行政复议申请，并在复议决定作出后，以淇县城管局、淇县住建局、淇县政府为共同被告，提起行政诉讼，请求撤销复议决定，撤销《淇县城市管理和综合执法局责令限期拆除违法建筑处罚决定书》。该案是针对责令限期拆除决定提起的诉讼，必然应对该行为的合法性进行审查和裁判，而责令限期拆除决定中关于被上诉人房屋系违法建筑的认定是否合法，直接影响对本案被诉强拆行为合法性的认定。因被上诉人已先对责令限期拆除决定的合法性提起行政复议和行政诉讼，该程序的处理结果对本案具有法律上的影响。故一审判决认为该程序与本案诉讼不冲突的意见，存在不当。依照《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条第（六）款的规定，本案的审判须以该案的审理结果为依据，而该案尚未审结，一审即作出判决不当。一审判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销鹤壁市中级人民法院（2019）豫06行初14号行政判决；二、本案发回鹤壁市中级人民法院重新审理。审判长  王盛楠审判员  万宗杰审判员  原永杰二〇一九年十二月六日书记员  谢梦琪