广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行初46号原告梁耀庆，男，1952年10月16日出生，汉族，住信宜市************。委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。被告信宜市人民政府，住所地：信宜市******。法定代表人王土瑞，市长。委托代理人朱戈昌，男，信宜市站前大道片区征地拆迁指挥部办公室工作人员。委托代理人刘小和，广东泰的律师事务所律师。原告梁耀庆诉被告信宜市人民政府（以下简称信宜市政府）行政强制纠纷一案，本院于2019年1月31日受理后，于2019年2月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月18日公开开庭审理了本案。原告梁耀庆及其委托代理人谢瑞青，被告信宜市政府的委托代理人朱戈昌、刘小和到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告梁耀庆诉称：原告在信宜市********拥有合法的承包地，用于种植沉香树。自2013年11月起，政府以信宜市站前大道项目为名征收原告的承包地，因补偿标准偏低，双方未能达成一致补偿协议。2018年5月30日上午，征迁指挥部以及东镇街道办事处组织人员将原告的部分林地推毁，原告已经另案起诉。2019年1月16日上午9点左右，数百名身份不明人员组织数辆大型机械设备强行侵入原告林地，将原告剩余的4.75亩沉香树推毁，给原告造成了巨大的经济损失。因被告是涉案项目集体土地的征收主体，依据最高院(2018)最高法行再106号行政裁定观点，在此情况下首先应当推定被告实施了强制推毁行为，并承担相应责任。原告特依法提起本诉，请求确认被告2019年1月16日强制推毁原告承包地的行为违法。原告梁耀庆向本院提交了以下证据：证据1.NO.01603XX号信宜县林权证复印件一份，梁耀庆身份证复印件一份；证明原告对被推土地林地享有合法权益。证据2.梁耀庆土地承包经营权证书复印件一份；证明原告对被推土地林地享有合法权益。证据3.现场录像（光盘）及截图18张；证明原告的承包地被摧毁的事实。证据4.信宜全力推进站前大道片区征地拆迁网页截图一份；证据5.最高人民法院（2018）最高法行再106号行政裁定书复印件一份；证据6.信府征〔2013〕10、11、12、13、14号信宜市人民政府征收土地公告复印件各一份；证据4-6均证明信宜市政府是涉案土地的征收主体，按照最高院的裁判观点应当推定其实施了强制推地行为，信宜市政府应该为被诉行为承担法律责任。被告信宜市政府口头辩称：一、根据广东省国土资源厅粤国土资建字〔2012〕567号文件以及茂名市国土资源局〔2012〕46号文件的批复，本案所涉的征地项目具备合法性。二、根据信宜市人民政府信征〔2013〕12号文件即信宜市人民政府征收公告的相关规定，本案所涉的征地程序具备合法性。三、根据信宜市人民政府办公室信府办〔2015〕18号文件及〔2016〕41号文件的规定，本案所涉征地补偿标准具备合法性。四、被告对于本案所涉的征地的全部补偿款已按照标准支付到村委会，村委会再支付到权利人所在的村民小组，因此，原告因本案所涉征地的合法权益没有受到任何的损失。五、在征地以前，经过我方国土局的土地测绘队实地测量，本案所涉46号的实地面积是3.551535亩，不是原告所称的4.75亩。综上所述，被告在征收本案所涉的土地完全是依法依规，请求法院驳回原告的起诉。被告信宜市政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：证据1.广东省国土资源厅粤国土资（建）字〔2012〕567号《关于信宜市2011年度第七批次城镇建设用地的批复》；证据2.茂名市国土资源局文件茂地政〔2012〕46号《关于信宜市2011年度第七批次城镇建设用地的批复》；证据1-2均证明本案所涉征地项目已依法经过批准的事实。证据3.信府征〔2013〕12号《信宜市人民政府征收土地公告》，公告照片；证据4.信府〔2016〕41号《信宜市人民政府关于修正信宜市征收土地补偿标准的通知》，信府办〔2015〕18号《信宣市人民政府办公室关于印发信宜市区站前大道片区征地特定树种补偿办法的通知》；证据3-4均证明关于本案所涉被征地拆迁补偿标准和本案所涉征地程序具备合法性。证据5①《十九塘居民小组部分经济作物清点结果（第八期之二）》及附件《项目征地经济作物补偿确认登记表》，《项目征地建筑（附着）物补偿登记表》，《征地特定树种补偿确认登记表》；②《十九塘居民小组部分经济作物清点结果（第八期之三）》及附件《征地特定树种补偿确认登记表》，《项目征地经济作物补偿确认登记表》；③《十九塘居民小组部分经济作物清点结果》（第八期之四）及附件《项目征地经济作物补偿确认登记表》，《征地特定树种补偿确认登记表》，横冲笃山沉香图；④《十九塘居民小组部分经济作物清点结果》（第八期之六）及附件《征地特定树种补偿确认登记表》，《项目征地经济作物补偿确认登记表》，五组陈氏屋边沉香图；⑤《十九塘居民小组部分经济作物清点结果》（第八期之七）及附件《征地特定树种补偿确认登记表》，《项目征地经济作物补偿确认登记表》，五组梁氏屋边沉香图；证据6.信国土征公示[2018]10号《公示》、《广东省信宜市2011年度第四、七批次城镇建设用地（站前大道片区）项目征地拆迁各项补偿汇总表(第八期)》、公示照片；证据7.信征办[2018]10号公示、《广东省信宜市玉都快速干线A段建设用地项目征地拆迁各项补偿汇总表》、公示照片；证据5-7均证明本案所涉征地的权属人拒绝到现场确认清点，被告已依法定程序对所涉土地上的沉香树进行清点登记并告知原告及相关权利人的事实。证据8.①《广东省信宜市2011年度第四、七批次城镇建设用地（站前大道片区）项目征地拆迁各项补偿汇总表（第八期）》，支票，进账单；②《广东省信宜市玉都快速干线A段建设用地项目征地拆迁各项补偿汇总表》，《广东省信宜市玉都快速干线A段建设用地项目征地拆迁各项补偿结算表》，《广东省信宜市玉都快速干线A段建设用地项目征地各项补偿明细表》，支票，进账单；证明被告在确认清点后已支付本案所涉土地的全部补偿款给权利人，故原告因本案所涉土地应该得到的合法权益没有受到任何损失。经庭审质证，原告梁耀庆对被告信宜市政府提交的证据发表以下质证意见：对证据1、2的真实性无异议，对其合法性和证明目的有异议，认为征地报批前没有征求被征收人的意见，批复行为明显违法；对证据3、4中的征收土地公告和两份通知的真实性无异议，但对公告照片的真实性不予认可，认为没有进行公示张贴，并且补偿标准的制定没有征求被征收人的意见，也没有制作征地补偿安置方案，不能达到被告要证明的征地程序合法的目的；对证据5的三性不认可，认为没有依法通知原告到现场进行清点确认，有关登记表也没有经过原告本人的签字确认；对证据6、7的三性不认可，没有进行公示，所提交的照片没有提供照片的载体，无法确认其真实性；对证据8的三性不认可，补偿汇总表没有依法进行公示，支票无法确认关联性，且青苗及地上附着物的补偿不应当支付给村委会或村小组，应当直接支付给被征地农户，无法证明被告已经依法支付了补偿款，不能证明其要证实的目的。被告信宜市政府对原告梁耀庆提交的证据发表以下质证意见：对证据1身份证无异议，但林权证中没有具体的面积，我府征收原告林权证中多少面积的土地，原告至今也没有举证证明；对证据2中有证的横埇水利底面积是1.889115亩，没有证的屋边地面积是0.98242亩，承包证中的地名“关草塘”地块有三块，分别是“塘十北”0.39亩、“塘十头”0.12亩、“横一”0.17亩，上述经批准的征地范围内的土地面积加起来就是3.551535亩，不是4.75亩。对证据3、4无异议，该证据中反映的推地行为是我方实施的征地行为，但该行为并没有损害原告的合法权益；对证据5有异议，与本案无关联性；对证据6无异议，恰好证明我方已经履行了本案所涉的征地程序。本院对上述当事人没有异议的证据的真实性、合法性予以确认并采信，对有异议的证据则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时予以参考采用。经审理查明，2011年，信宜市政府由于城镇建设用地需要，拟征收信宜市东镇街道塘面居委会的集体土地。2012年6月28日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2012〕567号《广东省国土资源厅关于信宜市2011年度第七批次城镇建设用地的批复》，同意信宜市政府征收信宜市东镇街道塘面居委会共57.7962公顷的土地作为信宜市城镇建设用地。依据上述征地批复，茂名市国土资源局于2012年7月30日向信宜市国土资源局作出茂地政〔2012〕46号《关于信宜市2011年度第七批次城镇建设用地的批复》。根据上述征地批复文件批准的征地范围，梁耀庆作为被征地单位塘面十九塘村的村民，其承包地纳入了本次征地的范围。2013年11月1日，信宜市政府作出信府征〔2013〕12号《信宜市政府征收土地公告》，该公告载明了建设用地项目名称、征收土地位置和范围、被征收土地单位及面积、征收土地补偿安置方案以及办理征地补偿登记的期限和地点。2015年，信宜市政府针对征地项目，制定了《信宜市区站前大道片区征地特定树种补偿办法》，并于同年3月6日下发了信府办〔2015〕18号《信宜市人民政府办公室关于印发信宜市区站前大道片区征地特定树种补偿办法的通知》。2018年7月至8月间，信宜政府组织有原告所在村集体代表和公证处工作人员对原告所在的十九塘村五组在征地范围内的附着物进行公证清点，其中包括原告承包地上的附着物。经信宜市站前大道片区征地拆迁指挥部办公室主持清点，依据上述补偿标准确定了被征地范围内的沉香、黄花梨等特种树木的数量以及补偿金额后，由信宜市国土资源局、信宜市住房和城乡建设局、信宜市土地储备中心、信宜市东镇街道办事处、信宜市公证处的工作人员以及信宜市东镇街道塘面社区居委会、十九塘居民小组长及村民代表共同在补偿汇总表上签名盖章确认。在信宜市政府办理征收过程中，原告因认为补偿标准偏低，拒绝在指定的期限内配合清点和申请办理补偿登记，双方未能就征地补偿、安置问题达成协议。之后，信宜市政府陆续将征地补偿款、青苗补偿款支付给被征地单位和村集体。2019年1月16日，信宜市站前大道片区征地拆迁指挥部对原告的承包地实施强制清理行为。原告不服该强制推地行为，于2019年1月25日向本院提起行政诉讼，请求判决确认被告实施的强制推地行为违法。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”依据上述规定，征收集体土地上的房屋及附着物的，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制裁定前，行政机关没有直接强制拆除或推毁地上被征收房屋或附着物的权力。即便在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁或拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案中，信宜市政府在实施涉案土地的征收过程中，既没有依法作出责令交出土地的决定，也没有依法申请人民法院强制执行，且在没有完成安置补偿工作的情况下，即自行组织相关部门直接对涉案树木或地上附着物实施了强制清理行为，违反了上述法律的规定，该强制推毁地上附着物的行为应属超越行政职权的违法行为，应当确认违法。信宜市政府提出其是在将原告地上树木或附着物的补偿款支付到其所在的村民小组后才实施强制清理土地行为的，该强制推地行为并不违法的问题。因预支补偿款或提存补偿款的行为，仅是就被拆迁人财物被征收的一种补偿方式，并不能视为被征收人已同意交付土地给行政机关自行处置的行为。在被征收人未签订安置补偿协议和领取补偿款以及同意交出土地给行政机关的情况下，行政机关若要使用土地，均应按照上述法律规定的程序，申请人民法院强制执行，而不能自行组织相关部门强制拆除。信宜市政府主张其已支付安置补偿款给原告所在的村民小组即具有强制清理原告承包地上附着物的权利，没有法律依据，对其主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告信宜市人民政府2019年1月16日强制清理原告梁耀庆承包土地的行为违法。本案案件受理费50元，由被告信宜市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 封桢莉审 判 员 张国平审 判 员 黄志平二〇一九年七月二十二日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇