四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川行终229号 上诉人(原审原告)四川世红生物技术有限公司。住所地：四川省乐至县天池镇棉花沟村**。 法定代表人荣政，董事长。 委托代理人杨少华，四川君合律师事务所律师。 委托代理人谭彦姝，四川君合律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)乐至县人民政府。住所地：乐至县天池镇帅乡大道。 法定代表人彭玉秀，县长。 委托代理人谢向军，四川精略律师事务所律师。 上诉人四川世红生物技术有限公司(以下简称世红公司)因诉被上诉人乐至县人民政府(以下简称乐至县政府)其他行政行为一案，不服四川省资阳市中级人民法院（2018）川20行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案，经依法延长审限，现已审理终结。 原审法院审理查明，原告世红公司为建设生产动物天然干扰素生产线，于2009年9月取得位于乐至县天池镇棉花沟村八社工业集中发展区内宗地编号为2××1的计13280㎡地块的国有土地使用权，拟投资建设的该生产线项目于2010年4月先后获得乐至县发展和改革局项目备案、乐至县环境保护局同意项目建设的环评批复、乐至县规划和建设局建设用地规划许可证、乐至县国土资源局建设用地批准。 世红公司拟投资的生产线项目后经国家发展和改革委员会、四川省发展和改革委员会确定为高科技产业化项目并由国家补助500万用于产业化研发等。 2016年12月29日，乐至县住房和城乡规划建设局就世红公司向其作出的《关于请批复乐国用（2009）第4263号地块不能作为工业用地的请示》而向世红公司作出书面回复，告知：根据2014年1月27日经省政府批准《乐至县城市总体规划（2010-2030）》等原因，世红公司制药厂不适合在原址建设。 2017年3月31日，乐至县县委常委、童家发展区党工委书记、管委会主任、县委办主任曾联召集乐至县发改局等八家职能部门负责人和世红公司负责人，针对世红公司迁建项目有关问题召开专题会议，会议形成备忘录，主要明确：对世红公司已缴纳的自2010年10月以后的涉案土地的土地税予以全额补助；县国土局落实土地回购；项目重新选地址等，但未明确具体落实时间。 乐至县政府办公室于2018年5月7日作出《关于对四川世红生物技术有限公司请求公司新址确定童家镇白果村1、2、4、6组有关事宜的函》，告知世红公司由于环保政策的原因，之前的选址意见不符合现行法律法规要求，建议世红公司选址西郊工业园区。 世红公司于2018年3月5日向被告乐至县政府寄送《行政补偿申请书》，请求乐至县政府具体落实2017年3月31日和10月20日等会议纪要，补偿世红公司经济损失3745万元人民币，乐至县政府未予回复。 原审法院认为，本案争议形成的最根本原因系原告世红公司认为取得的案涉国有土地使用权因城市规划的调整、政策等原因而不能按照国有土地使用权出让合同的约定、建设用地规划等行政许可的条件在原址进行原有项目的建设。从世红公司所提第一项、第二项诉讼请求看，其实质是要求行政机关收回其已取得的国有土地使用权，并对世红公司进行补偿，收回国有土地使用权是基础，补偿是附随请求，只有当国有土地使用权经法定程序收回后，才存在补偿。依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款“有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”的规定，即使按照世红公司诉请的其获得的土地使用权存在收回和补偿的情形，该收回土地和补偿的法定职责在乐至县土地管理部门，而非被告乐至县政府，且该收回、补偿行政行为需经与当事人协商、报经批准、作出收回或补偿决定等法定程序，如乐至县土地管理部门怠于履行该项法定职责，或作出的收回和补偿决定违法，世红公司才能提起不履行法定职责之诉和撤销违法行政行为之诉，而非在本案中直接要求人民法院判令乐至县政府收回或回购世红公司享有的国有土地使用权并予以补偿，且该类诉讼的被告应系履行收回和补偿法定职责的乐至县土地管理部门而非乐至县政府；世红公司的第三项诉讼请求“判定被告指定童家镇白果村1、2、4、6组土地作为原告生产线建设用地（或被告乐至县人民政府在法定期限内另行为原告选址建设）”与其第一项、第二项诉讼请求系不同的行政法律关系，理由是，如世红公司需重新获得土地修建企业，需经过一系列的法定程序，如立项、环评、用地规划、建设规划、施工许可，土地还需通过招拍挂的形式出让，这些职责是由土地、规划等具体的行政部门具体履行，并非由乐至县政府履行，该诉求涉及的行政法律关系与土地使用权收回和补偿系不同的行政法律关系。同时，行政机关履行该些职责，大部分需当事人提出申请，在没有当事人提出申请或行政机关怠于履行该些职责的情况下，世红公司直接要求人民法院判决行政机关主动履行由一系列行政行为组成的选址进行项目建设的诉请没有法律依据。该院就以上法律关系和被告的确定向世红公司予以释明，但世红公司坚持以乐至县政府为被告不予变更，坚持现有诉讼请求而不予变更。世红公司的诉请缺乏事实依据，且确定的被告错误而拒绝变更，同时世红公司的诉请属两个不同的法律关系，在一案中提起诉讼不符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，本案应裁定驳回原告的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（一）项、第（三）项之规定，裁定驳回世红公司的起诉。 世红公司上诉称，被上诉人乐至县政府在许可世红公司在乐至县天池镇棉花沟八社工业集中区建设1.5亿瓶动物天然干扰素生产线的情况下，两次变更行政许可行为，给世红公司造成巨额损失，世红公司的第一项诉讼请求是基于乐至县政府变更行政许可行为给世红公司造成的损失予以补偿；世红公司因乐至县政府变更行政许可，导致动物干扰素生产线不能落地建设，提出的第二项、第三项诉讼请求就是要求乐至县政府采取补救措施；世红公司在起诉前已申请乐至县政府给予行政补偿和采取补救措施，但乐至县政府在合理期限内不予答复；乐至县政府2017年3月31日会议纪要及2018年5月7日乐府办（2018）43号文件均是乐至县政府的具体行政行为；乐至县政府是适格被告；原审裁定认定事实错误，裁定结果错误。请求撤销四川省资阳市中级人民法院（2018）川20行初21号行政裁定。 乐至县政府答辩称，乐至县政府不是本案适格主体；世红公司请求乐至县政府对价回购其取得的土地使用权并给予经济损失补偿、指定乐至县童家镇白果村1、2、4、6组土地作为其生产线建设用地于法无据。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为,上诉人世红公司因乐至县城市规划调整，不能在其依法取得的乐至县天池镇棉花沟村八社13280平方米国有土地上修建1.5亿瓶动物天然干扰素生产线，向一审法院提起行政诉讼，请求判令被上诉人乐至县政府补偿世红公司经济损失3745万元人民币；判令乐至县政府按现有价值602.22万元人民币回购其依法取得的乐至县天池镇棉花沟村八社工业集中发展区内13280平方米土地；责令乐至县政府指定童家镇白果村1、2、4、6组土地作为世红公司生产线建设用地或乐至县政府在法定期限内另行为世红公司选址建设。经审查，世红公司取得乐至县天池镇棉花沟村八社工业集中发展区内13280平方米土地后，因1.5亿瓶动物天然干扰素生产线建设，于2010年4月先后获得乐至县发展和改革局项目备案、乐至县环境保护局同意项目建设的环评批复、乐至县规划和建设局建设用地规划许可证、乐至县国土资源局建设用地批准。但世红公司提供的证据，不能证明乐至县政府对世红公司1.5亿瓶动物天然干扰素生产线建设作出过行政许可行为和变更行政许可的行为，世红公司在行政诉讼中所提乐至县政府两次变更行政许可，致其遭受巨额损失没有事实依据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定。此外，世红公司所提诉讼请求均涉及请求乐至县政府履行法定职责，包括履行行政补偿之责、回购其依法取得的土地使用权之责、指定特定区域土地为其生产建设之责。世红公司因乐至县城市规划调整，不能以其依法取得的国有土地建设1.5亿瓶动物天然干扰素生产线，不是乐至县政府撤销、撤回或变更行政许可所致，乐至县政府明显不具有因此给予世红公司行政补偿的法定职责，世红公司因其取得的国有土地不能用于生产建设，请求乐至县政府给予行政补偿，明显不属于乐至县政府的权限范围。依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款“有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”的规定，乐至县土地管理部门是具有收回世红公司依法取得的国有土地使用权的行政机关，乐至县政府明显不具有回购世红公司依法取得的国有土地使用权的职责，世红公司请求乐至县政府按照现有价值602.22万元人民币回购乐至县天池镇棉花沟村八社工业集中发展区内13280㎡国有土地，明显不属于乐至县政府权限范围。世红公司因乐至县规划调整，不能在原依法取得的乐至县天池镇棉花沟村八社工业集中发展区内13280㎡国有土地上修建1.5亿瓶动物天然干扰素生产线，如需重新获得其他土地修建企业生产线，应依法通过招、拍、挂的形式取得出让工业用地使用权，乐至县政府明显不具有为世红公司指定1.5亿瓶动物天然干扰素生产线建设用地的行政职责，世红公司请求责令乐至县政府为其指定土地用于企业生产线修建，明显不属于乐至县政府的权限范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件.....(三)有具体的诉讼请求和事实依据……”和《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定，原审裁定驳回世红公司的起诉并无不当。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，处理结果正确。上诉人世红公司所提原审裁定认定事实错误，裁定结果错误等上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 谭 勇 审判员 伍平会 审判员 杨 军 二〇一九年十二月二十六日 书记员 刘军甫