黑龙江省佳木斯市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑08行终173号上诉人（原审第三人）赵庆波，男，1957年8月7日出生，汉族，农民，住黑龙江省抚远市。委托代理人刘汉虹，佳木斯市郊区大众法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）高克福，男，1966年1月23日出生，汉族，农民，住黑龙江省抚远市。被上诉人（原审原告）李游海，男，1960年8月11日出生，汉族，农民，住黑龙江省抚远市。被上诉人（原审原告）李长青，男，1983年12月6日出生，汉族，农民，住黑龙江省抚远市，系李游海之子。原审被告抚远市乌苏镇人民政府，住所地黑龙江省抚远市乌苏镇。法定代表人刘成伟，镇长。委托代理人何志成，副镇长。原审被告抚远市人民政府，住所地黑龙江省抚远市抚远镇迎宾路**行政中心。法定代表人葛立彬，市长。委托代理人白亚辉，该政府法制办科员。上诉人赵庆波因与被上诉人高克福、李游海、李长青及原审被告抚远市乌苏镇人民政府、抚远市人民政府土地权属争议处理决定及土地行政复议决定一案，不服黑龙江省抚远市人民法院（2019）黑0833行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，1996年，第三人在原抚远县抓吉镇朝北路北侧自费开荒120亩土地并在当年办理了《土地后备资源开发许可证》（抚土开许字96-020号）。2001年，因第三人欠原告高克福、李游海18000元，无力偿还，经双方口头约定，将120亩土地交于原告高克福、李游海耕种。高克福、李游海、李长青耕种该地至今，并持有第三人名下的《土地后备资源开发许可证》。2011年3月2日，赵庆波与李有连离婚，离婚协议书未对争议土地进行分割。2010年高克福、李长青将争议土地办理了《国有土地使用证》，第三人提出异议，要求撤销抚抓2010-009号、抚抓2010-077号《国有土地使用证》。抚远市人民政府经审查认为高克福、李长青隐瞒了争议地块是赵庆波的事实，于2011年8月11日作出《关于注销抚抓2010-009号、2010-077号的决定》（抚政土决字[2011]6号），该决定已经发生法律效力。2013年11月20日，被告乌苏镇政府作出《关于乌苏镇北岗村赵庆波与朝阳村高克福、李长青土地使用权争议的处理决定》，将争议的120亩土地使用权归高克福、李长青所有。第三人不服，提起行政诉讼。本院于2014年8月21日作出（2014）抚行初字第6号行政判决，以国土资源行政主管部门未对土地权属争议先行调解，违反法定程序，撤销了被告乌苏镇政府作出的处理决定。2015年12月22日，被告乌苏镇政府作出乌政土决字[2015]1号《土地权属争议处理决定书》，将争议的土地120亩土地使用权归赵庆波、李有连所有。被告抚远市人民政府维持了被告乌苏镇政府作出的处理决定。原告不服，提起行政诉讼。抚远市人民法院于2016年9月28日作出（2016）黑0833行初3号行政判决，以被告乌苏镇政府未提供证据和被告抚远市人民政府未到庭参加诉讼，撤销了被告乌苏镇政府作出的处理决定和被告抚远市人民政府作出的复议决定。2018年8月22日，被告乌苏镇政府作出乌政土决字[2018]2号《关于赵庆波与高克福、李游海、李长青土地权属争议处理决定》，将争议的120亩土地使用权归赵庆波所有。原告不服，向抚远市人民政府提出行政复议申请。2018年12月25日，抚远市人民政府作出抚政复决字[2018]5号行政复议决定，维持抚远市乌苏镇政府作出的乌政土决字[2018]2号《关于赵庆波与高克福、李游海、李长青土地权属争议处理决定》。原审判决认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理”。故被告乌苏镇政府有权对争议土地作出确权决定。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理权属土地争议，应以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实”。本案中，《土地后备资源开发许可证》的申请人现仍是第三人，但自2001年至今争议土地始终由原告方经营，并持有第三人名下的《土地后备资源开发许可证》，第三人与李有连离婚时亦未对争议土地进行分割。故第三人与高克福、李游海当年是以地抵债还是以租金冲减债务是确认本案争议土地权属的关键证据，需第三人与高克福、李游海先行经民事诉讼裁判后，本案争议土地权属自然明晰，被告乌苏镇政府仅依据《土地后备资源开发许可证》的申请人是第三人且无其他证据佐证，而将争议土地确权给第三人，属认定事实不清，证据不足，对原告请求撤销乌政土决字[2018]2号《关于赵庆波与高克福、李游海、李长青土地权属争议处理决定》和抚政复决[2018]5号行政复议决定书的诉讼请求，予以支持。对原告要求将争议土地依法确认给原告及依法认定原告与第三人之间的以地抵债关系合法有效的诉讼请求，不属本案审理的范围，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决撤销被告抚远市乌苏镇人民政府于2018年8月22日作出的乌政土决字[2018]2号《关于赵庆波与高克福、李游海、李长青土地权属争议处理决定》及被告抚远市人民政府于2018年12月25日作出的抚政复决[2018]5号行政复议决定。案件受理费50.00元，由被告抚远市乌苏镇人民政府负担。上诉人赵庆波诉称：一、本案争议的土地是上诉人开垦的，抚远市乌苏镇人民政府和抚远市人民政府将该争议土地确权给上诉人的行政行为事实清楚，证据确凿。原审法院判决错误。上诉人与被上诉人原是亲属关系。上诉人于1996年在乌苏镇××路北侧××120亩土地，并办理了抚土开许字96-020号土地后备资源开发许可证，一直耕种到2001年。因欠被上诉人18000元，经双方口头协商，约定被上诉人耕种争议的土地二年，第三年由上诉人收回。但第三年上诉人预收回土地，被上诉人不予返还。后上诉人得知被上诉人办理了争议土地使用证，于2011年3月向抚远市人民政府申请撤销该土地使用证。抚远市人民政府于2011年8月11日作出抚政土决字[2011]6号关于注销抚抓2010-009号、抚抓2010-077号国有土地使用证的决定。该决定认定争议土地是上诉人自费开荒，并持有抚土开许字96-020号土地后备资源开发许可证，该决定已发生法律效力。二、原审判决没有法律依据，本案是以土地租金冲减债务，虽然没有书面协议，但多年来上诉人的多种方式维权，索要该土地使用权的行为足以证明该事实。抚远市乌苏镇人民政府和抚远市人民政府对该事实均予以认可，原审法院认为上诉人应进行民事诉讼没有道理，增加了当事人的诉讼成本，给当事人造成多方面的负担。原审判决违背法律规定，适用法律错误，请求撤销原审判决，改判驳回原告的诉讼请求，维持抚远市乌苏镇人民政府作出的乌政土决字[2018]2号处理决定及抚远市人民政府作出的抚政复决[2018]5号行政复议决定；诉讼费由被上诉人承担。被上诉人高克福、李游海辩称：一、抚远市乌苏镇人民政府作出的乌政土决字[2018]2号处理决定及抚远市人民政府作出的抚政复决[2018]5号行政复议决定认定事实不清，证据不符，有违常理。该120亩土地是上诉人于2001年以地抵债抵给被上诉人的，已既成事实，履行多年，土地权属已明晰多年，土地一直由被上诉人经营。2001年抚远市的土地转让价格约1000元左右，上诉人称是以地租抵债，不符合常理。上诉人与被上诉人高克福、李游海原是亲属关系，上诉人于1996年开荒120亩，经营至2001年，因欠高克福、李游海18000元无力偿还，与高克福、李游海口头约定用该土地抵账，三方未签订书面协议，同时把120亩土地及土地后备资源开发许可证交付给高克福、李游海。上诉人的前妻李有连、女儿赵丽娟均能证实此事。由高克福、李游海交费及治理土地，享受粮食补贴至今，并办理了国有土地使用证。村镇的账面上均体现高克福、李游海是土地合法使用人。上诉人与李有连的离婚协议中对双方所有的财产进行了分割，但未对该120亩土地进行分割，说明该土地已转让给了高克福、李游海。2015年12月2日，上诉人在抚远县法制办开听证会时，也提到卖地时地邻不在场不能作证，说明该土地已卖给高克福、李游海的事实。二、抚远市乌苏镇人民政府的处理决定及抚远市人民政府的行政复议决定适用法律不正确，违背生效的法律文书。2013年11月20日，抚远市乌苏镇人民政府作出《关于乌苏镇北岗村赵庆波与朝阳村高克福、李长青土地使用权争议的处理决定》，将争议的120亩土地使用权归高克福、李长青使用，上诉人不服，申请行政复议，抚远市人民政府维持了该处理决定。上诉人提起行政诉讼，抚远市人民法院对案件事实进行了认定，仅以该争议案件未进行调解直接确权，违反法定程序，予以撤销，并要求抚远市乌苏镇人民政府重新作出具体行政行为。但抚远市乌苏镇人民政府在事实、理由、证据、证言都没有改变的情况下，将土地确权给上诉人，是不负责任的行政行为。且该处理决定适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定确认权属，属适用法律不当，应予以撤销。三、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。该判决的审理及认定是真实的，客观的，是有事实和法律依据的。当年是以地抵债还是以租金冲减债务应当经过民事诉讼，不属于行政诉讼调整范围。四、抚远市乌苏镇人民政府作出的处理决定无事实依据。自2012年起至今，抚远市乌苏镇人民政府已进行了六次土地确权，内容均大同小异，此次处理决定与上一次处理决定事实、理由、适用法律完全相同，违背《中华人民共和国行政复议法》中行政机关的行政行为被撤销后，不得以同一事实、同一理由作出基本相同的行政行为的规定。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。被上诉人李长青未提出答辩意见。原审被告抚远市乌苏镇人民政府述称：上诉人于1996年自费开荒土地，当年办理了120亩土地后备资源开发许可证，后因欠被上诉人欠款，让被上诉人耕种，被上诉人耕种两年后迟迟不予返还，该事实已被多份生效法律文书予以认定。李长青、高克福为该土地办理了抚抓2010-009号、抚抓2010-077号国有土地使用证，上诉人赵庆波向抚远市人民政府申请撤销上述土地使用证，抚远市人民政府认为李长青、高克福隐瞒该争议土地归赵庆波的事实，于2011年8月11日作出抚政土决字[2011]6号关于注销抚抓2010-009号、抚抓2010-077号国有土地使用证的决定。该决定认定了此土地是赵庆波1996年自费开荒的土地，并持有96-020号土地后备资源开发许可证，该决定已发生法律效力。抚远市人民法院作出的（2014）抚行初字第6号行政判决及佳木斯市中级人民法院作出的（2016）黑08行终97号民事判决也均已发生法律效力。土地开发许可证的申请人至今仍然是上诉人的名字，没有变更及撤销。故抚远市乌苏镇人民政府作出的乌政土决字[2018]2号处理决定及抚远市人民政府作出的抚政复决[2018]5号行政复议决定事实清楚，证据准确，适用法律正确。请求撤销原审判决。原审被告抚远市人民政府述称：一、上诉人于2001年欠被上诉人18000元，将其120亩土地交于被上诉人耕种至今，因双方是口头约定，是以地抵债还是以土地租金冲减债务，无直接或间接证据佐证，抚远市人民政府无法认定。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。《土地登记规则》第三十七条规定，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后30日内持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记。根据上述法律规定，没有变更登记的行为是无效行为，不受法律保护。证人李有莲、赵某，与被上诉人是近亲属关系，证言无其他证据佐证，缺乏真实性和可靠性。二、上诉人与李友莲在离婚协议中虽对争议土地未进行分割，但并未表示对此财产放弃，离婚协议不是土地来源证明。上诉人所持土地后备资源开发许可证是土地来源事实的证明，当年是经过相关部门审批的。三、依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，乡级人民政府有权对个人与个人之间的土地权属争议受理和处理。依据《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款、第二十条第一项之规定，处理土地权属争议时应当将人民政府依法颁发的土地证书作为证据。四、被上诉人办理土地使用证时向相关部门隐瞒此争议土地是上诉人赵庆波原始开发的事实，经上诉人申请，抚远市人民政府于2011年作出抚政土决字[2011]6号关于注销抚抓2010-009号、抚抓2010-077号国有土地使用证的决定，该决定送达后，被上诉人从未主张权利，现已超过法定期限。此注销决定已生效。抚远市人民政府作出的抚政复决[2018]5号行政复议决定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求撤销原审判决。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。根据上述规定，原审被告抚远市海青乡人民政府有权对其行政区域内个人之间的土地使用权争议进行处理，是其法定职责。上诉人越庆波与被上诉人高克福、李游海、李长青因涉案地使用权发生争议，上诉人向原审被告抚远市海青乡人民政府申请确权，抚远市海青乡人民政府受理后，应当从实际出发，尊重历史，面对现实，有利生产，方便生活，保持稳定的原则，处理土地权属争议。上诉人赵庆波于1996年自费开荒120亩土地，办理抚土开许字96-020号土地后备资源开发许可证。2001年，因欠被上诉人高克福、李游海18000元无力偿还，经双方口头约定，将120亩土地交给高克福、李游海耕种。双方对争议土地是上诉人赵庆波开垦的事实无异议，但上诉人认为是以土地租金冲减债务，被上诉人使用到期不返还土地。而被上诉人认为是以土地使用权抵偿债务，土地使用权已转让给被上诉人。双方当事人各执一词。原审被告应当查清该事实后，据实作出土地权属争议决定，而其仅依据颁发给上诉人的《土地后备资源开发许可证》，将本案争议土地使用权确权给上诉人，属主要证据不足。被上诉人对此不服，向原审被告抚远市政府申请复议。抚远市政府作出维持原行政行为的决定，亦属主要证据不足。原审判决撤销抚远市乌苏镇人民政府作出的乌政土决字[2018]2号《关于赵庆波与高克福、李游海、李长青土地权属争议处理决定》及抚远市人民政府作出的抚政复决[2018]5号行政复议决定是正确的。上诉人的上诉理由与本案事实和法律规定不符，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赵庆波负担。本判决为终审判决。审判长  石广玉审判员  卢伟艳审判员  肖宇峰二〇一九年十二月十三日书记员  柴 源