广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3751号上诉人（原审被告）：广州市人力资源和社会保障局，住所地广东省广州市越秀区******。法定代表人：郭志勇，局长。被上诉人（原审原告）：颜紫，女，汉族，1961年3月2日出生，住山东省曲阜市圣阳路166号南区***********，公民身份号码220************223。原审被告：广州市人民政府，住所地广东省广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。上诉人广州市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）因与被上诉人颜紫、原审被告广州市人民政府（以下简称市政府）视同缴费年限审核决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1399号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年4月19日，颜紫填写广州市养老保险被保险人视同缴费年限审核申请表，向市人社局申请确认其1984年7月至1989年9月在吉林省四平市第十八中学、1989年10月至1997年10月在吉林省四平市教育研究所为视同缴费年限。市人社局经查阅颜紫的原始档案，其中毕业生转正定级审批表记载，颜紫于1984年7月起毕业分配至吉林省四平市第十八中学担任教师；1989年国家机关事业单位职工调整工资增加工资审批表记载，颜紫在吉林省四平市第三职业技术学校担任教师；1997年10月10日吉林省四平市教育研究所证明信记载，颜紫系该研究所人员，现已辞职。根据上述档案资料，2018年5月7日，市人社局作出穗人社工龄决〔2018〕0534号《视同缴费年限审核决定书》，认定：根据你档案资料记载，你1984年7月起先后在四平市第十八中学、四平市第三职业技术学校、四平市教育研究所等单位工作，1997年10月辞职。因你在2014年10月1日机关事业单位养老保险制度改革之前离开原单位，依据《广东省社会养老保险条例》第二条、《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）、《人力资源社会保障部、财政部关于贯彻落实的通知》（人社部发〔2015〕28号）第五条的规定，故原工作时间不能视同缴费年限。上述决定书于2018年10月8日送达颜紫。颜紫不服，于2018年10月10日向市政府申请行政复议，市政府受理后，于同日作出《提出行政复议答复通知书》，后市人社局提交答复。2018年11月6日，市政府作出穗府行复〔2018〕2556号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持市人社局作出的上述《视同缴费年限审核决定书》，并于2018年11月10日邮寄送达至颜紫。现颜紫不服，诉至原审法院。一审庭审中，颜紫陈述其于1997年10月办理辞职证明后，一直在广州从事律师职业。原审法院认为：根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。市人社局具有主管本行政区域内的社会保险工作的职权，依法有权对颜紫视同缴费年限申请作出审核决定。《人力资源社会保障部、财政部关于贯彻落实的通知》（人社部发〔2015〕28号）第五条规定：“……改革后，对于符合纳入机关事业单位基本养老保险条件的人员，其改革前在机关事业单位的工作年限作为视同缴费年限，退休时按照有关规定计发待遇。改革前个人缴费本息，划转至改革后的本人职业年金个人账户。本人退休时，该部分个人缴费本息不计入新办法标准对比范围，一次性支付给本人……”《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）规定：“本决定自2014年10月1日起实施，已有规定与本决定不一致的，按照本决定执行。”《广东省人民政府关于贯彻落实的通知》第五点（一）基本养老金享受条件规定：“本办法实施后退休，个人缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。改革后单位和个人都按本办法规定缴费的年限为实际缴费年限。符合本办法参保范围且2014年10月1日（简称改革时）在职的机关事业单位编制内工作人员（含按合同制管理的原固定工，不含其他合同制工人），其改革前符合国家和省合并计算连续工龄规定的在机关事业单位工作的年限视同缴费年限；其改革前在企业或以灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险的实际缴费年限予以确认，并与改革后的实际缴费年限合并计算……”本案中，市人社局于2018年5月7日作出的穗人社工龄决〔2018〕0534号《视同缴费年限审核决定书》认为颜紫在2014年10月1日机关事业单位养老保险制度改革之前离开原单位，故原工作时间不能视同缴费年限，其作出上述决定的法律依据为《人力资源社会保障部、财政部关于贯彻落实的通知》（人社部发〔2015〕28号）、《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），但是上述通知、决定中并未对颜紫此类曾经在机关事业单位工作但早已离职人员的原工作年限是否视同缴费年限作出特别规定，亦不存在市人社局所主张的“2014年10月1日机关事业单位人员养老保险制度改革之前离开原单位，原工作时间不能视同缴费年限”的内容。因此，《人力资源社会保障部、财政部关于贯彻落实的通知》（人社部发〔2015〕28号）、《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）不能作为市人社局对颜紫作出不视同缴费年限审核决定的依据，市人社局依据上述通知、决定作出的穗人社工龄决〔2018〕0534号《视同缴费年限审核决定书》属于适用法律、法规错误，依法应当予以撤销。鉴于上述《视同缴费年限审核决定书》依法被撤销，将对颜紫的权利义务产生重大实质性影响，因此，市人社局应当对颜紫的视同缴费年限审核申请重新作出处理。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，颜紫不服市人社局作出的上述《视同缴费年限审核决定书》，向市政府申请行政复议，市政府依法有权进行行政复议。因市人社局作出的穗人社工龄决〔2018〕0534号《视同缴费年限审核决定书》，适用法律、法规错误，依法应当撤销，市政府作出的复议决定并未全面审查，而予以维持市人社局作出的上述视同缴费年限审核决定书，亦属于适用法律、法规错误，依法应予撤销。且市政府主张根据《广东省人民政府关于贯彻落实的通知》第五点的规定，可以补充说明和证实2014年10月1日需在职的机关事业单位编制内的工作人员才能予以认定视同缴费年限。原审法院认为，该条的规定亦不是解释和说明对颜紫此类曾经在机关事业单位工作但早已离职人员的原工作年限是否视同缴费年限的情形，因此，对于市政府的上述主张理由不充分，原审法院不予支持。综上，颜紫请求撤销市人社局作出的穗人社工龄决〔2018〕0534号《视同缴费年限审核决定书》及市政府作出的穗府行复〔2018〕2556号《行政复议决定书》，理由充分，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销市人社局作出的穗人社工龄决〔2018〕0534号《视同缴费年限审核决定书》；二、撤销市政府作出的穗府行复〔2018〕2556号《行政复议决定书》；三、责令市人社局在判决发生法律效力之日起60日内对颜紫的视同缴费年限审核申请重新作出处理。上诉人市人社局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、市人社局作出的涉案《视同缴费年限审核决定书》所认定的事实清楚，适用法律正确。颜紫向市人社局申报曾在1984年7月起先后在四平市第十八中学、四平市第三职业技术学校、四平市教育研究所等单位工作，1997年10月辞职。根据《广东省社会养老保险条例》第二条、《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）以及《人力资源社会保障部、财政部关于贯彻落实的通知》（人社部发〔2015〕28号）第五条规定，鉴于颜紫2014年10月之前离开事业单位，辞职前的工作经历不能视同缴费年限。二、原审判决法律适用错误。1.原审法院在“本院认为”部分，混淆了“授益性行政行为”与“负担性行政行为”两个不同概念，导致一审判决法律适用错误。本案中所涉及的视同缴费年限审核是通过对行政相对人原工作经历审核视同缴费的形式来满足其未来享受养老金的权利，属于授益性行政行为，而非剥夺行政相对人权利或附加其义务的负担性行政行为。按照现行法律规定，视同缴费年限审核的适用人群分两类：一是《广东省社会养老保险条例》所规定的原国有和县级以上集体所有制企业的原干部和固定职工；二是《人力资源社会保障部、财务部关于贯彻落实的通知》（人社部发〔2015〕28号所规定的2014年10月仍在职的机关事业单位职工，由于颜紫不属于以上两类适用人群，因此其不具有要求视同缴费权益。2.在市人社局之前的视同缴费权益审核实践中，对于合同制职工、工商个体户或者是私营企业职工申请审核视同缴费权益的，市人社局都是以不属于视同缴费审核人群的理由出具的决定书。市人社局作出上述类型决定书所遵循的审核逻辑和适用的法律依据，在诉讼中均已多次被各级人民法院认可并通过生效判决予以确定。综上，请求二审法院撤销原审判决，维持市人社局作出的视同缴费年限审核决定书；判令颜紫承担一审、二审诉讼费用。被上诉人颜紫二审期间未发表答辩意见。原审被告市政府二审期间答辩称其作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。根据颜紫的人事档案材料记载，其于1997年10月已从其原单位四平市教育研究所辞职，不符合国家及广东省视同缴费年限的审核条件，请求二审法院依法撤销原审判决，并判令颜紫承担一审、二审诉讼费用。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，缴费年限分为视同缴费年限和实际缴费年限。对于符合身份条件的个人在建立养老保险个人缴费制度之前，其工作时间按照国家规定可以计算为连续工龄的，可以视同缴费年限。视同缴费年限因个人实际并未缴费，对于是否符合适用范围、适用条件等，须以现行有效的政策、法规规定为依据作出审核认定。本案中，市人社局于2018年5月7日作出穗人社工龄决〔2018〕0534号《视同缴费年限审核决定书》，认为颜紫在2014年10月1日机关事业单位养老保险制度改革之前离开原单位，故原工作时间不能视同缴费年限，其作出上述审核决定的法律依据为《广东省社会养老保险条例》第二条、《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）、《人力资源社会保障部、财政部关于贯彻落实的通知》（人社部发〔2015〕28号）第五条。但是，《广东省社会养老保险条例》第二条仅是适用范围的规定，该条例中有关“视同缴费年限”的规定也只是针对国有和县级以上集体所有制单位的原干部和固定职工。《人力资源社会保障部、财政部关于贯彻落实的通知》第五条“关于视同缴费年限和视同缴费指数的认定”中，对于改革前曾参加企业职工基本养老保险、改革后参加机关事业单位基本养老保险的工作人员，其参加企业职工基本养老保险的实际缴费年限应予确认，不认定为视同缴费年限，并与参加机关事业单位基本养老保险的实际缴费年限合并计算。但对于其他情形，则按照国家有关规定执行。因此，上述条例、通知及决定中“视同缴费年限”的规定，与颜紫此类曾经在机关事业单位工作但早已离职，原工作年限是否视同缴费年限的情形不符。市人社局依据上述条例、通知及决定作出被诉不视同缴费年限审核决定，属于适用法律、法规错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的”的规定，上述审核决定书依法应予撤销。市政府复议维持上述审核决定书不当，依法亦应予以撤销。原审法院判决撤销涉案《视同缴费年限审核决定书》和《行政复议决定书》，并由市人社局限期重新作出处理，具有事实和法律依据，依法应予维持。市人社局的上诉理由缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈作斌审 判 员 张 珣审 判 员 王 硕二〇一九年十二月十三日法官助理 梁婕妤书 记 员 朱 婷