四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川13行初85号 原告南充市高坪区羊洋洋养殖有限公司，住所地：南充市高坪区青居镇烟山村**。 法定代表人庞英，总经理。 委托代理人林波，四川罡兴律师事务所律师。 被告高坪区人民政府，住所地：南充市高坪区阳春路**。 法定代表人陈多平，职务区长。 委托代理人王跃平，该政府工作人员。 委托代理人蒲爱华，四川锐思邦律师事务所律师。 被告高坪区青居镇人民政府，住所地：高坪区青居镇。 法定代表人陈金钟，职务镇长。 委托代理人杨敏，该政府工作人员。 委托代理人蒲爱华，四川锐思邦律师事务所律师。 原告南充市高坪区羊洋洋养殖有限公司（以下简称羊洋洋养殖公司）与被告高坪区人民政府（以下简称高坪区政府）、被告高坪区青居镇人民政府（以下简称青居镇政府）行政补偿一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告羊洋洋公司的委托代理人林波，被告高坪政府的委托代理人王跃平、蒲爱华，被告青居政府的委托代理人杨敏、蒲爱华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告羊洋洋公司诉称，原告系合法养殖公司，按规定取得了环保、国土、城建、发改局等所有文件，并在2015年2月22日领取了营业执照，一直进行规模养殖。但在2017年二被告突然发文，称原告处于禁养区内，要求关停拆除。原告只得按照二被告要求，对养殖场进行了关停拆除。但其后原告与二被告一直就补偿问题不能达成一致。故请求法院判决二被告对原告企业关停拆除的损失进行公平评估和补偿。庭审辩论终结前，原告增加请求对被告高坪区政府作出的高府发[2017]19号《南充市高坪区畜禽养殖污染整治专项行动实施方案》（以下简称《实施方案》）合法性进行审查。 原告为支持其观点，向本院举出以下证据： 第一组：1、高坪国土局调查意见；2、土地承包合同；3、高坪区农牧业局证明；4、高坪区青居镇政府证明；5、高坪区青居镇政府证明；6、地形图；7、报告、函、通知；8、环保局文件；9、营业执照；10、固定资产投资项目备案通知书、登记表。 证明：高坪区羊洋洋养殖公司从事养殖的合法性，取得一切相关批文。 第二组;11、告知书；12、请示；13、请示；14、建设验收清单。 证明：被告实施了关停拆除行为，已将原告的养殖公司去功能化。 第三组：15、检索报告。 二被告的共同质证意见为：第一组证据，只有地形图和环保局文件、备案通知书有原件，其余都是复印件，复印件真实性无法核实，且不能达到原告的证明目的，证据6地形图，真实性无异议，不能达到原告的证明目的；证据9环保局3号文件，当时环保局是针对养羊作的批复，但是实际上原告养的是猪，虽然原告的养殖范围是又可以养羊又可以养猪，但是两者对环境的要求完全不一样，原告部分文件是羊洋洋部分文件是猪多多，认为原告有必要举证证明二者关系；证据10的备案通知书是发给猪多多养殖公司的，只是通知原告需要准备相关备案手续，并不是说有备案通知书，原告的一切手续就合法了。 第二组证据，1号文件请示，原告混淆了概念，二被告对原告实施的行为是关停、去功能化，并非征收拆除，原告的设施设备是留下的，故区政府的文件针对去功能化和拆除的补偿标准是不一样的；2、建设验收清单，真实性无法核实，即使是真实的，被告并没有拆除或者征收收储原告的土地，故不能达到原告的证明目的；3、告知书，真实性无异议，镇政府是执行区政府的意见，是去功能化，并不是占地拆迁的补偿，故两者的补偿标准不一样。 被告高坪区政府和被告青居镇政府答辩称，被告对养殖场作出的关停去功能化行为合法，且双方依据实施方案已经达成五十余万元的补偿金额，且青居镇政府已经支付了20万元，尚欠30余万元还未支付，故本案不需要再进行评估。另《实施方案》是根据区常委会通过的，符合高坪区实际情况。 二被告为支持其主张，向本院举出如下证据： 1、国务院将关于印发水污染防治行动计划的通知（国发[2015]17号）； 2、四川省人民政府关于印发水污染防治行动计划四川省工作方案的通知（川府发[2015]59号）； 3、关于印发水污染防治行动计划南充市工作方案的通知（南府发[2016]4号）； 4、南充市人民政府办公室关于印发《南充市2017年畜禽养殖污染专项整治工作方案》的通知（南府办函[2017]50号）； 5、南充市高坪区人民政府关于印发《南充市高坪区畜禽养殖污染整治专项行动实施方案》的通知（高府发[2017]19号）； 6、南充市高坪区畜禽养殖污染整治专项行动工作领导小组办公室关于核实新增需关闭、拆除54个养殖场（户）情况的报告（高畜领办[2017]7号）； 7、南充市高坪区畜禽养殖污染整治专项行动工作领导小组办公室关于印发《南充市高坪区核定后需关停拆除的26个养殖场（户）情况统计表》的通知（高畜领办发[2017]14号）； 8、南充市高坪区青居镇人民政府关于对羊洋洋等养殖场予以关停的报告（青府[2017]51号）； 9、环保行政处罚决定书川环法高环罚字[2017]122801号及送达回证； 10、2018年2月8日羊洋洋养殖公司给青居镇政府的请示及附件内容；（猪与圈舍的总金额为54.0696万元） 11、青居镇政府2018年4月12日已支付20万补偿款的财务凭证； 12、法律依据：《中华人民共和国环境保护法》；《中华人民共和国水污染防治法》；《中华人民共和国畜牧法》；《中华人民共和国动物防疫法》；《畜禽规模养殖污染防治条例》（国务院令第643号）。 13、高畜领办纪[2017]1号会议纪要。 原告羊洋洋公司的质证意见为：第一组证据真实性无异议，证据1、2、3、4、5、7合法性无异议，但没有关联性，不能达到证明目的；证据6、8，其中说的关闭拆除范围，说明拆除不是因为违反了法律法规，而是因为纳入了拆除范围，故不能达到被告证明目的；证据9，真实性合法性无异议，但是不能达到被告想要证明原告是因为违反了环保规定而关停的证明目的，违法事实说明养殖性质发生了变化，故罚款一万元，但是处罚决定书上并没有要求关停；证据10，原告申请中并没有说明同意50余万元的补偿款，并且该份证据时间是2018年2月8日，从原告方证据中就可以看出，原告一直要求是要1000余万元的补偿金额，两个金额差距巨大；证据11是对生猪数量的确认，并不是对原告对于赔偿补偿的确认；关于区政府已经发放了20万元，这一事实无异议，因为原告是租用的当地村民的土地，故即使现在已经去功能化，但是还在继续向村民支付租金，不然很有可能引起村民的情绪对抗，故需要提前政府支付20万元。 第二组证据，三性无异议，但不能达到被告的证明目的，原告成立于2015年12月底，相关的法律法规已经颁布，且原告是取得了相关的批文。 第三组证据19号文件，要求对补偿标准的合法性进行审查，只对拆除部分进行补偿，但是对撤回行政许可给企业造成的损失不进行补偿。 本院对原告提供的第一、二组证据真实性予以确认，第三组证据与本案无关；对被告提供证据的真实性予以确认。 经审理查明，2015年12月22日，原告羊洋洋养殖公司经工商注册登记成立，经营范围是羊、鸡等养殖及销售，取得了《动物防疫条件合格证》，该合格证经营范围为山羊养殖、运输、销售。2017年3月9日，羊洋洋养殖公司进行了工商登记变更，经营范围扩大为包括猪在内的养殖及销售等。 2016年3月17日，南充市人民政府为贯彻落实《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》（国发［2015］17号）、《四川省人民政府关于印发水污染防治行动计划四川省工作方案的通知》（川府发［2015］59号），结合本市实际，制定了《水污染防治行动计划南充市工作方案》。2017年4月24日，南充市人民政府办公室发函《关于印发的通知》（南府办函［2017］50号），该整治方案第四条第（二）项规定“对禁养区内限期关闭或搬迁的畜禽养殖场，各县（市、区）政府要制定一次性补偿政策，对拆除的各类设施依法评估、补偿，市政府安排专项资金对工作落实好的县（市、区）予以奖补。”，同时该整治方案附件对畜禽养殖场（小区）、养殖专业户界定的标准。2017年6月28日，被告高坪区政府发文，《关于印发的通知》（高府发［2017］19号），该实施方案第三条规定治理区域：按南充市高坪区人民政府办公室《关于印发的通知》划分的禁养区、限养区和适养区，对禁养区内所有的畜禽养殖场（户）在2017年10月底前完成关停或搬迁，禁止在禁养区新建畜禽规模养殖场（户）。对限养区内的畜禽养殖场要控制养殖规模，不得新建、扩建畜禽养殖场，并进行污染治理。对适养区内的畜禽养殖场（户）全面进行污染治理。第六条实施原则和补偿标准：按照“属地政府主持，相关部门监督、业主自主实施，财政依法奖补”原则，进行依法关停、搬迁和治理……禁养区内的畜禽养殖场（户），业主积极配合整治行动，在7月底前签订养殖场关停、拆除协议书并完成关停、拆除的养殖场（户）按圈舍补偿的5%给予奖励；在9月底前签订养殖场关停拆除协议书并完成关停、拆除的养殖场（户）按圈舍补偿的3%给予奖励。不配合此次整治行动的畜禽养殖场，在2017年10月30日之后，将对该畜禽养殖场实行强制关停，且不给予任何补偿。关停、拆除的畜禽养殖场（户）分养殖圈舍拆除、存栏畜禽处置和附属设施拆除三类进行补偿，补偿标准为：养殖圈舍拆除补偿圈舍房顶是琉璃瓦或夹层彩钢瓦的按200元／平方米给予补偿，房顶是单层彩钢或小青瓦的按150元／平方米给予补偿，简易圈舍按100元／平方米给予补偿。存栏畜禽处置补偿生猪40公斤以上的按100元／头给予补偿，40公斤以下的按20元／头给予补偿，能繁母猪、投产公猪按400元／头给予补偿；肉羊按100元／头给予补偿；能繁母牛按1000元／头给予补偿，肉牛按500元／头给予补偿；家禽、肉兔按3元／头给予补偿；其他特种动物参照同类畜禽给予补偿。附属设施拆除补偿补偿金额主要根据养殖场（户）附属设施数量、规格、大小等确定，此项补偿金额不超过圈舍补偿的15%，使用餐厨垃圾饲养的家禽养殖场不超过圈舍补偿的5%。同时成立了以高坪区政府区长为组长，分管环保、农业的副区长任副组长，其他相关部门主要负责人为成员的高坪区畜禽养殖污染专项行动工作领导小组（以下简称整治专项行动小组），负责全区畜禽养殖污染专项行动的组织指挥和统筹协调。2017年7月5日，高坪区政府召集整治专项行动小组等相关部门人员研究畜禽污染整治推进工作，形成了高畜领办纪［2017］1号《高坪区畜禽养殖污染整治专项行动工作推进联席会议纪要》，该纪要载明：对于部分养殖场（户）不愿整体拆除，只愿对圈舍去功能化的，按照圈舍面积60元／㎡的标准进行补偿。 2017年8月8日，青居镇政府向高坪区农牧局书面报告，根据《南充市高坪畜禽养殖污染整治专项行动实施方案》，经进一步调查核实，辖区内羊洋洋等5家养殖场属于禁养区，建议区上予以关停。同年8月10日，整治专项行动小组办公室向各乡镇人民政府(街道办)发文《关于印发的通知》(高畜领办发[2017]14号),该通知载明,经区政府审定,最终确定26个养殖场(户)纳入关停拆除对象,各乡镇(街道办)按照高府发[2017]19号文件精神,确保此次纳入的26个养殖场(户)8月底完成80%，10月底全面完成关停拆除任务。其中本案原告羊洋洋公司属于此次应关停拆除的对象。2017年8月26日，青居镇政府向原告发布《告知书》，通知原告务必于8月29日前完成养殖场的关停和去功能化。2017年9月20日，高坪区组织相关部门人员对原告羊洋洋养殖场进行了现场验收，并制作了现场验收表，该表显示养殖场面积4896平方米，养殖场处置方式为圈舍去功能化，补助标准60元/㎡，补助金额29.376万元，生猪2532头，补助金额25.32万元，共计补助54.696万元。原告方工作人员符云春、王小刚在处置标准一栏签署面积属实。2017年9月17日，原告迁移生猪2532头。2018年2月8日，原告向青居镇政府请示：2017年8月因响应国家环保污染整治政策，关闭了养殖场，处理生猪2000余头，对4000多平方米圈舍实行了去功能化，并通过了相关部门和乡镇的验收，总补偿金额50余万元。目前面临企业财务困难的问题，特恳请预支拆迁赔偿款40万元。2018年4月12日，青居镇财政所向原告转账20万元，其余补偿款项至今未给付。 2018年6月27日，青居镇政府请示高坪区政府对原告进行资产评估，但高坪区政府未批示。原告认为，被告将其养殖场关停拆除后，双方就补偿问题未达成协议，且被告实施方案中的补偿标准不合法，遂提起本案诉讼，提出前述诉讼请求。 同时查明，2017年12月28日，南充市高坪区环境保护局因原告未按照规范要求，擅自将猪粪堆放在坡上，养殖废水经管道直接排出，有污染环境的违法行为，对原告作出了行政处罚决定，罚款1万元。 本院认为，根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。被告高坪区政府为适格被告，被告青居镇政府主体资格不适格。 关于补偿问题。2017年，被告根据省、市文件精神，在全县开展畜禽养殖污染专项整治活动，对确定为禁养区的养殖场实行关闭或搬迁，并制定了《营山县畜禽养殖污染关停养殖场补偿标准》。原告的养殖场被划入禁养区，被告对原告的养殖场进行了现场验收，确定养殖场圈舍（钢混结构）4896㎡，生猪2532头，并对补偿金额确定为54万余元。虽然原告与被告没有签订补偿协议，原告的工作人员也仅在该验收表上认可养殖场面积，但2018年2月，原告向青居镇政府的请示报告中，明确其2017年8月因响应国家环保污染整治政策，关闭了养殖场，处理生猪2000余头，对4000多平方米圈舍实行了去功能化，并通过了相关部门和乡镇的验收，总补偿金额50余万元，因公司困难，恳请政府预支补偿款40万元。该请示报告表明，原告当时对被告的补偿金额没有异议，故可以认定原、被告双方对养殖场去功能化的补偿达成了一致意见，原告请求对关停拆除的损失进行评估和补偿的请求不予支持。 关于原告主张对规范性文件审查问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条“公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。”规定，原告在提起行政诉讼时，可以在一并请求对行政机关所依据的规范性文件审查。规范性文件是指行政机关制定的能够反复适用的对一定范围内的事务具有规则意义的文件。本案中，被告作出的高府发[2017]19号文件中关于补偿标准部分，是针对2017年环保督查中被查处的关停养殖户，补偿对象确定，不能够反复适用，所以不属于法律意义上的规范性文件，原告要求对该文件进行审查，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 驳回原告南充市高坪区羊洋洋养殖有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告南充市高坪区羊洋洋养殖有限公司负担。 如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 刘 红 审 判 员 石 炜 人民陪审员 曾 胜 二〇一九年十二月十一日 书 记 员 杨双瑜