郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）豫71行初577号原告张森林，男，1945年10月19日出生，汉族，住郑州市管城回族区。原告张宽荣，女，1950年7月8日出生，汉族，住郑州市管城回族区。共同委托代理人马新春，河南公为律师事务所律师。共同委托代理人王马峰，河南公为律师事务所律师。被告郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市商城路**。法定代表人张艳敏，该区区长。委托代理人白鑫，该区司法局工作人员。被告郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处，住，住所地郑州市紫东路**/div>负责人常凯，该办事处主任。委托代理人李凡，该办事处工作人员。委托代理人陈阳，金博大律师事务所北京分所律师。第三人张新民，男，1939年12月2日出生，汉族，住郑州市管城回族区。委托代理人张红艳，女，1965年10月26日出生，住郑州市管城回族区。原告张森林、张宽荣诉被告郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府），郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处（以下简称紫南办事处）拆迁补偿安置纠纷一案，于2018年8月28日向本院提起行政诉讼。本院经审理后于2018年11月26日作出（2018）豫71行初1002号行政判决，判决驳回二原告的诉讼请求。二原告不服提起上诉，河南省高级人民法院作出（2019）豫行终200号行政裁定，裁定撤销（2018）豫71行初1002号行政判决，发回我院重新审理。本院于2019年8月6日立案后，在法定期限内向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因（2019）豫行终200号行政裁定认为张新民与本案处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月9日公开开庭审理了本案。原告张森林、张宽荣及其委托代理人马新春、王马峰，被告管城区政府的委托代理人白鑫，被告紫南办事处的委托代理人李凡、陈阳，第三人张新民及其委托代理人张红艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张森林、张宽荣诉称，原告为紫荆山南路街道办事处十里铺村村民，于1987年出资在该村小东庄北的宅基地（郑郊宅字0101034，十里铺村197号）空地上建造房屋，后又于2006年将原有房屋拆除并建设新的房屋。2015年下半年，因城中村改造，二被告在未与原告签订安置补偿协议，亦未对原告进行任何补偿的情况下将案涉房屋强行拆除。原告宅基地证面积0.**亩，被强拆房屋面积644平方米，其中合法宅基地证内砖混三层以下（含三层）拆迁面积为540.**平方米，宅基地证内砖混三层以上面积为104.**平方米。综上，原告应安置的总建筑面积为500.01平方米，但二被告一直拒绝与原告签订相关补偿协议。原告于2017年向郑州铁路运输中级法院提起诉讼，该院依法作出（2017）豫71行初569号行政判决，判令管城区政府在判决生效后三十日内针对二原告的诉讼请求作出处理。被告于2018年6月26日作出《通知》，确定“十里铺城中村改造指挥部可按十里铺城中村改造政策中“双迁户”的标准与原告签订十里铺城中村改造协议”。原告认为该《通知》不符合拆迁安置补偿的相关规定，请求法院判令：一、依法撤销管城区政府于2018年6月26日作出的《通知》；二、二被告按照《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》及相关规定给予原告与其他村民同样分配拆迁安置房500.01平方米并支付搬家费、搬迁过渡费、生活费、搬家奖励费、住宅及附属物补偿款等相关费用；三、本案全部诉讼费用由二被告承担。原告张森林、张宽荣向本院提交了以下证据：第一组：1.郑郊宅字0101034《宅基地使用证》（十里铺村197号），2.张运生户口本、户口登记表、证明及死亡证明，3.管城回族区紫荆山南路街道办事处十里铺社区居民委员会于2016年2月2日出具的书面证明；证明原告享有安置权益的案涉房屋，宅基地来源于其父亲张运生名下的宅基地使用权。第二组：4.郑州市郊区十八里河乡十里铺村民委员会于1987年2月23日出具的建筑许可证，5.案涉房屋建房押金收据照片，6.（2017）豫71行初569号行政判决书；证明案涉宅基地上的房屋是由二原告出资在原宅基地上所建造的，交纳建房押金并办理建筑许可证，原告对案涉房产拥有所有权，生效法律文书已确定案涉房屋不存在权属争议，由二原告出资建设，所有权主体为二原告，且二原告为案涉宅基地的实际使用权人，案涉宅基地上房屋已于2015年7月为被告所拆除，生效法律文书已判令被告对二原告签订补偿安置协议。第三组：7.村民宅基地情况调查表，8.三代关系证明；证明被告已确定原告是被拆迁户主，但未签订补偿安置协议。第四组：9.案涉房屋被拆除前的原貌照片1张，10.张新民所有的房屋被拆除前原貌照片1张，11.案涉房屋被拆除照片8张，12.光盘2张；证明二被告已拆除原告所有的案涉房屋，张新民所有的房屋也被拆迁并被安置，且张新民夫妇及其子女整个家庭在该居委会拥有多处宅基地和房产，与案涉的房屋补偿安置无利害关系。第五组：13.2018年6月26日《通知》，14.紫南办事处与张某于2016年4月18日签订的《郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处十里铺村城中村改造村民拆迁安置补偿协议书》（档案号：1376），15.紫南办事处与张某于2014年10月30日签订的《郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处十里铺村城中村改造村民拆迁安置补偿协议书》（档案号：1376），16.张某出具的证明及身份证复印件，17.2018年10月25日关于本案的法庭审理笔录，18.最高人民法院作出的（2018）最高法行申3774号判决书；证明被告的“通知”认定案涉房屋系原告父亲的遗产并对遗产进行处理，违反了行政法的职权法定原则，属超越职权行为，同时结合证据14、15、16，证明被告与和原告情况完全相同的村民张某签订了给予501平方米的安置补偿协议，而对于原告则不按相同标准实施拆迁补偿的具体行政行为，明显违背行政法合理性原则，造成不公平、不公正的后果，应当予以撤销，证据17证明证人张某已经依法出庭作证，没必要再次出庭，证据18证明按照最高院的裁判观点，二原告这种情况应当享受村民待遇，不属于被告《通知》所称的“双迁户”，应按照拆迁补偿方案的规定以享有村民待遇的村民拆迁补偿标准予以拆迁补偿。被告管城区政府辩称：一、被告作出的《通知》合法合规，不应当被撤销。依据（2017）豫71行初569号行政判决，被告依法作出了《通知》，根据《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》等相关规定，通知原告提供相关资料去紫荆山南路办事处办理相关安置补偿手续，并依法进行了送达。二、被告已依法履行了法院生效判决所确定的义务，依法通知原告提供相关资料办理安置补偿手续，但原告至今未能提供。在原告未能提供案涉宅基地证合法证明文件及相关补偿权益分配协议的情况下，被告无法对原告进行安置补偿。另外，本案所涉及宅基地上房屋是经过原告认可后进行测量，原告认可安置方案后予以搬迁，并出具空房验收单，原告将空房交付十里铺村城中村改造指挥部后，才对房屋进行拆除。按照拆迁方案中公示的内容，原告不属于十里铺村的村民，不享有村民待遇，属于“双迁户”，可以按照十里铺村城中村改造拆迁安置补偿方案中“双迁户”的标准进行补偿安置，即可以按照该“双迁户”的标准与原告签订安置补偿协议。原告在本案中的诉请明显不符合法律规定及十里铺城中村改造方案，其要求被告按照正常村民的安置标准对其进行安置没有事实依据。综上，原告的起诉没有任何事实与法律依据，请求依法驳回。被告管城区政府向本院提交了以下证据：1.《通知》及送达回证，2.（2017）豫71行初569号行政判决书；证明区政府已经履行了生效判决所确定的义务，向原告送达了通知，要求原告去紫南办事处进行安置补偿手续的兑付。3.《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》，证明原告应该按照拆迁安置补偿方案中规定的“双迁户”标准进行补偿。被告紫南办事处辩称：一、原告所诉的内容不实，因原告不能提供合法的产权证明原件，且原告存在家庭内部纠纷未予解决，所以原告的诉请依法不应得到支持。原告诉称的“郑郊宅字0101034”宅基地并非是正常显示原告权利的宅基地证，该证的权利人系其父亲。尽管原告的父亲已经过世，但原告父亲有两个儿子，即原告张森林还有一个兄长。因原告始终不能提供“郑郊宅字0101034”宅基地证原件，不符合签订安置补偿协议的前提条件，同时原告也不能提供其兄长放弃继承该份财产的放弃声明。显然，原告张森林不能就房屋补偿分配与其兄长达成一致意见，存在未能解决的家庭纠纷，按照相关法律规定，该份宅基地上的房屋属于等待继承的财产，存在重大争议，在该争议纠纷未能解决前，不符合签订安置补偿协议的条件。二、原告的诉讼请求不符合法律规定，依法不应得到支持。原告并非十里铺村村民，不享有村民待遇，只能按照安置方案中的“双迁户”标准进行补偿。案涉宅基地上的房屋是经过原告认可之后进行测量，原告认可拆迁安置方案后予以搬迁，并且出具空房验收单，原告将空置房屋交给十里铺村城中村改造指挥部后才予以拆除的。如今，原告提出的意见不符合拆迁安置方案中公示的内容，被告也已作出过答复。按照拆迁安置方案中公示的内容，原告不属于十里铺村的村民，不享有村民待遇，属于“双迁户”，可以按照该“双迁户”标准与原告签订安置补偿协议。但是，经过被告的多次协商，原告始终不接受“双迁户”的补偿标准，因此没有签订协议。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应当驳回诉讼请求。被告紫南办事处未向本院提交证据。第三人张新民述称，1987年，第三人以张运生的名义申请了宅基地，之后，第三人和张运生于当年在宅基地上盖了四间平房。2006年，原告把房子拆除后重新翻建。因为家庭内部没有协商好，原告与第三人因为房屋补偿安置的问题产生纠纷，第三人认为只有第三人有补偿的权利。第三人张新民向本院提交了以下证据：0101034宅基地使用证，证明宅基地使用证是张运生的。经庭审质证，被告管城区政府提交的证据，原告对其真实性无异议，但对其证明目的有异议，被告紫南办事处及第三人均无异议。原告提交的证据，二被告对其证据4的合法性有异议，对证据5、7、8、11、14、15、16的真实性有异议，对证据18的合法性和关联性有异议，对其他证据的真实性无异议，第三人对其证据3、5、7、8、14、15、16、17、18的真实性有异议。第三人提交的证据，原告对其真实性无异议，但对其证据来源的合法性有异议，二被告均无异议。本院对上述证据认证如下：原告的证据5系复印件，且内容模糊不清，原告的证据14、15、16、18与本案无关，本院不予采纳，对原告的其他证据予以采纳。对被告管城区政府的证据予以采纳，但对其证明目的不予认可。对第三人的证据予以采纳。经审理查明，原告张森林、张宽荣所诉案涉房屋位于紫南办事处十里铺村197号，宅基地登记使用人为原告张森林的父亲张运生（曾用名张润生，已故），宅基地使用证编号为郑郊宅字0101034。1987年，二原告在案涉宅基地上建造了房屋。2004年9月，二原告户籍迁入十八里河镇十里铺村**。2013年9月，被告管城区政府开始实施十里铺村城中村改造项目，二原告共有的案涉房屋被纳入该城中村改造范围。2015年7月，被告在对二原告尚未补偿安置的情况下，将其案涉房屋拆除。之后，被告以二原告的案涉宅基地存在争议为由，一直未与原告签订补偿安置协议。2017年8月，二原告向本院提起行政诉讼，请求判令管城区政府、紫南办事处与其签订补偿安置协议，依法对其进行补偿安置。本院于2017年12月6日作出（2017）豫71行初569号行政判决，判决管城区政府在该判决生效后三十日内针对二原告的诉讼请求作出处理。该判决生效后，2018年6月26日，管城区政府向二原告作出通知，通知二原告于15日内携带房屋宅基地证原件及张运生其他继承人放弃权利证明到紫南办事处按“双迁户”的标准进行核算，领取补偿金并完善相关手续。二原告对该通知内容不服，提起本案行政诉讼。本院认为，根据郑州市政府出台的有关城中村改造的规定，管城区政府作为辖区内城中村改造的实施主体，应当在城中村改造中履行拆迁补偿安置职责，系本案适格的被告。紫南办事处并非城中村改造的实施主体，其在城中村改造中实施的行为应当视为受管城区政府的委托，其被告主体资格不适格。二原告的案涉房屋在管城区政府实施的十里铺城中村改造项目中被拆除，管城区政府应当尽快采取补救措施，给予原告家庭相应的补偿安置待遇。针对本案的争议焦点一，关于管城区政府作出的被诉通知应否撤销的问题。首先，该通知系管城区政府根据本院（2017）豫71行初569号行政判决对原告家庭补偿安置问题作出的处理意见，管城区政府以原告家庭成员不享受村民待遇，案涉宅基地证登记人为张运生，并且张运生有多名合法继承人为由，确认原告家庭只能按“双迁户”标准签订补偿安置协议，该通知内容对原告家庭应当享有的补偿安置标准进行了确认，对原告家庭的补偿安置权益产生了实际影响，因此，该通知行为属于可诉的行政行为。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》、《河南省实施办法》、《河南省农村宅基地用地管理办法》的有关规定，农村居民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农村居民对宅基地只有使用权，没有所有权；农村居民建造住宅，以户为单位；农村居民户除身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的，以及回乡落户的离休、退休、退职的干部、职工、复退军人和回乡定居的华侨、侨眷、港澳台同胞，需要建房而又无宅基地的可以申请宅基用地。由此可见，二原告作为回乡落户人员享有申请和使用宅基地的权利，原告家庭和第三人家庭系两个不同的家庭户，在第三人家庭另行划有宅基地的情况下，原告家庭继续使用其父张运生名下的宅基地并无不当，符合上述法律及规章的规定。另外，原告家庭于1987年就开始在案涉宅基地建房，其家庭从1987年开始使用案涉宅基地至2015年房屋被拆长达28年，其父张运生于1996年11月10日就已病故，被告及第三人均未提供证据证明第三人在其父病故后就案涉宅基地的使用权继承问题向原告家庭提出过异议。管城区政府在未对原告家庭补偿安置的情况下，就将原告的案涉房屋强行拆除，该拆除行为明显违反法定程序，亦无相应的法律依据。原告家庭的案涉房屋从2015年被拆除后，管城区政府不仅未积极采取补救措施，对原告家庭的损失进行善后处理，反而在明知第三人家庭户早已签订拆迁安置补偿协议的情况下，还以原告与第三人就案涉宅基地使用权存在继承纠纷为由，一再对原告家庭的补偿安置问题设置障碍，其作出的被诉通知缺乏相应的事实依据，处理结果明显不当，应予撤销。针对本案的争议焦点二，关于原告请求被告按照《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》给予与其他村民同样500.01平方米安置房及相应补偿安置待遇的问题。根据本案庭审调查的情况可见，原、被告双方至今未能达成补偿安置协议的主要分歧在于安置房面积的补偿标准问题，被告管城区政府虽然在被诉通知内确认原告家庭只能按“双迁户”标准给予260平方米的安置房，但当庭又认可只要二原告与第三人就补偿安置问题协商一致，也可以按照500平方米予以安置。由此可见，管城区政府在处理原告家庭的安置房补偿标准问题上并非只有一个标准，并且根据案外人张某在本院（2018）豫71行初1002号案件中所作证言也可看出，管城区政府在处理其他与原告家庭情况类似的拆迁户的补偿安置标准时，并非均按“双迁户”的补偿标准予以安置补偿。综上所述，管城区政府在与原告家庭协商不成一致意见，无法达成补偿安置协议的情况下，应当遵循公平对待原则，按照其他与原告家庭情况类似的被拆迁户的补偿安置标准对原告家庭履行拆迁补偿安置职责，及时作出补偿安置决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项之规定，判决如下：（1）撤销被告郑州市管城回族区人民政府于2018年6月26日作出的被诉通知；二、被告郑州市管城回族区人民政府在本判决生效之日起30日内对原告家庭户履行补偿安置职责并作出补偿安置决定；三、驳回原告张森林、张宽荣对被告郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处的起诉。案件受理费50元，由被告郑州市管城回族区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审 判 长  王 伟审 判 员  王高峰审 判 员  王新国二〇一九年十二月二十日代理书记员  李炜豪附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（1）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（1）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（1）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。