广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)桂行终1440号 上诉人（一审原告）：浦北县福旺镇龙眼村民委员会上高坡村民小组。 诉讼代表人：赖文贵，该村民小组组长。 委托代理人：罗深艺，广西国桂律师事务所律师。 委托代理人：黄鸥，广西国桂律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）：浦北县人民政府，住所地浦北县解放路**。 法定代表人：李遥，县长。 委托代理人：冯英敏，浦北县司法局工作人员。 委托代理人：李明莲，浦北县司法局工作人员。 被上诉人（一审被告）：钦州市人民政府，住，住所地钦州市永福东大街**/div> 法定代表人：谭丕创，市长。 委托代理人：翁菽伶，钦州市司法局工作人员。 委托代理人：王文聪，广西源群律师事务所律师。 第三人：浦北县福旺镇龙眼村民委员会格木山村民小组。 诉讼代表人：赖永江，组长。 上诉人浦北县福旺镇龙眼村民委员会上高坡村民小组（简称上高坡村民小组）因与被上诉人浦北县人民政府（以下简称浦北县政府）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）、一审第三人浦北县福旺镇龙眼村民委员会格木山村民小组（以下简称格木山村民小组）行政裁决及行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2019）桂07行初18号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭于2019年11月20公开开庭审理了本案。上诉人上高坡村民小组的诉讼代表人赖文贵及其委托代理人罗深艺、黄鸥，被上诉人浦北县政府的委托代理人冯英敏、李明莲，钦州市人民政府的委托代理人翁菽伶、王文聪，第三人格木山村民小组的诉讼代表人赖永江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审查明，本案争议地共一幅，坐落在福旺镇龙眼村民委员会辖区内，地名，地名称为“木园”，第三人称为“偷猪岭”，四至：东到赖永钦屋角直过为界，南到赖思良竹根直落的水沟边为界，西到进村水泥路为界，北到赖永钦东向屋角出两米直落至赖永伟屋墙皮出5.5米为界，面积约180平方米。原告村民曾有章1962年《合浦县社员土地房产证存根》顺数第四栏记载为：“坐落竹口，地名，地名木园单竹，数量贰坡，地基，地基面积为0面积为（空白），四至为（空白）”。原告提供的该证存根记载的四至为空白，无法确认其村民曾有章的单竹是否在争议地范围。第三人1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》顺数第二栏记载：“坐落偷猪岭，地名，地名偷猪岭山林，数量壹幅，地基，地基面积贰亩面积0，四至东至崩坎，南至众路，西至禾塘背，北至茫背”。经审查查明，争议地西边原来为晒场，后分别由原告、第三人村民建房；南向原来众路即是现龙眼村委至古立××委公路；而崩坎、水茫分别坐落在争议土地的东边和北面300米左右位置。因此，该栏记载的内容包含了争议土地。此外，第三人还以2010年的《林权证》来主张权属，但无法确认该证登记是否包含争议土地。第三人对部分土地有清楚的管理经营事实，在部分争议土地上种植有荔枝树木和建有屋，在管理使用期间，一直无人提出异议。而另一部分争议土地双方均无法提供有效证据证实其管理事实。2017年，原告村民赖思业在争议地上挖地基建房时引发土地权属纠纷，案经浦北县政府、钦州市政府调解未果。 以上事实，有当事人陈述、证人证言、书证、现场勘验笔录和调解会记录等证据予以证实。 钦州市中级人民法院一审认为，行政机关作出的行政行为是否合法，应从行政机关是否享有作出被诉行政行为的职权和被诉行政行为的证据是否确凿、程序是否合法、适用法律及法规是否正确进行全面审查。 一、关于被告浦北县政府和钦州市政府是否享有作出被诉行政行为的职权问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”的规定，本案原告上高坡村民小组与第三人格木山村民小组之间发生土地所有权争议，浦北县政府作为县一级人民政府对此权属纠纷有权进行调处。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，本案原告不服浦北县政府作出的行政处理决定，钦州市政府作为被告浦北县政府的上一级人民政府，其对原告的复议申请有权作出复议决定。 二、关于被告浦北县政府作出的《处理决定》的证据是否确凿充分、适用法律是否正确问题。本案讼争的土地，经被告浦北县政府组织双方现场勘测，各方对争议地的位置及四至无异议，均在勘验笔录和勘验图上签字，予以确认。参照桂发［1982］36号《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条：“集体的山权林权，应以一九六二年‘四固定’时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。‘四固定’后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效。‘四固定’时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权。”本案中，第三人提交的1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》顺数第二栏记载：“坐落偷猪岭，地名，地名偷猪岭山林，数量壹幅，地基，地基面积贰亩面积0，四至东至崩坎，南至众路，西至禾塘背，北至茫背”。争议地西边原来为晒场，后分别由原告、第三人村民建房；南向原来众路即是现龙眼村委至古立××委公路；而崩坎、水茫分别坐落在争议土地的东边和北面300米左右位置，争议地包含在该项记载的内容中。1962年合浦县人民委员会将争议地登记固定给了第三人，此后，第三人对部分土地有清楚的管理经营事实，在部分争议土地上种植有荔枝树木和建屋，在管理使用期间，一直无人提出异议。原告提供其村民曾有章持有的1962年《合浦县社员土地房产证存根》主张争议地的权属，但该存根类别为单竹，四至为空白，无法确认其单竹是否在争议地范围。因此，原告以该证主张权属，证据不足，理由不成立。原告主张木园由赖鸿修、赖吉庭一房人与赖思业（曾有章儿子）的祖公赖业忠、赖业前、赖业裕一房人兑换，兑换后由曾有章户经营管理，但其无法提供证据证实，一审法院不予认可。因此，被告浦北县政府将争议地确权给第三人，被告钦州市政府维持被告浦北县政府的处理决定，证据充分。 三、关于程序是否合法的问题。一审法院认为，被告浦北县政府对原告的林地权属调处申请进行了受理，受理后向第三人送达了林地确权申请书副本，并进行了现场勘验、调查取证，调解未果作出《处理决定》，符合《调处条例》的程序性规定。因此，被告浦北县政府作出《处理决定》的程序是合法的。被告钦州市政府在受理复议申请后，依法送达了申请书副本，在调解无效的情况下依法对浦北县政府作出的《处理决定》进行审查，遂作出《复议决定》，符合《中华人民共和国行政复议法》程序性的规定。 综上所述，被告浦北县政府作出的浦政决字[2018]15号处理决定及被告钦州市政府作出的钦政复决字[2019]1号行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。原告的诉讼请求，没有事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告上高坡村民小组的诉讼请求。 上诉人上高坡村民小组上诉称，一，一审判决认定事实错误，主要定案证据不足，行政机关作出的行政行为不合法，应予撤销。1、争议地的权属问题。上诉人提供的《土地登记表》结合证人庞某的证词，可以直接证明争议地四界，结合其他证据也可证明权属归上诉人。（1）浦北县政府认定“木园”与“偷猪岭”系同一个地方是错误的。（2）争议地一直由上诉人村民曾有章户经营管理，其1962年土地房产证上明确写明“木园”坐落在竹口，竹口的位置是在进村水泥路边的位置，并不是写偷猪岭，偷猪岭的界至并没有到“木园”位置。（3）争议地系曾有章户向赖鸿修、赖吉庭一房人兑换后，一直由其后代在木园经营管理。（4）第三人的1962年土地证上显示的“偷猪岭”的位置是在“格木山”，单从文字上都已经很明确“偷猪岭”并非“木园”。（5）从赖学坚的1962年《合浦县社员土地房产证》也可反映木园不是偷猪岭。（6）本案的处理决定缺乏证据。一是“土地行政确权界线图”制作时，球场和进村水泥路之间并无朝北的道路，该图属后期制作，并未经过当事人和在场人的确定，属于伪造证据，缺乏真实性，不能作为定案依据。二是第三人1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》的四界无法确定包含有争议地，缺乏关联性，不能作为定案依据。三是曾有章1962年《合浦县社员土地房产证存根》是“四固定”期间确定制作，有大队支部书记庞某作证证明，应作为本案主要证据。（7）关于行政程序问题。在争议地的“土地行政确权界线图”的制作中，涉嫌滥用职权、程序违法。综上，两被上诉人做出的决定，认定的事实错误、缺乏证据、适用法律错误、程序违法，应予撤销。二、原审审理程序不合法。一审开庭审理时，合议庭表示庭后需要到争议地实地考察后再作出判决，一审直接作出判决，对审理程序不尊重，作出的判决认定事实错误、缺乏证据、适用法律错误、程序违法。请求二审法院撤销一审判决。 浦北县政府答辩称，第一，一审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。一审法院根据行政诉讼法的规定，对答辩人作出本案处理决定的主体资格、事实根据、程序、适用法律进行了全面审查，所采信证据均经当庭质证属实。第二，上诉人的上诉理由不成立。1、上诉人称其村民曾有章的1962年土地房产证是对争议地权属的登记没有法律依据。虽然被答辩人提供有其村民曾有章的1962《合浦县社员土地房立证存根》，但登记的类别不同，该存根只是对竹木进行登记，不是土地权属登记。且四至为空白，无法确认其单竹是否在争议地范围，而争议的土地在1962年时已由当时的合浦县人民委员会登记固定给了第三人，之后就没有调整或变更过。至于赖学坚《合浦县社员土地房产证》所记载的九兜竹，根本不涉及争议土地的土地所有权、土地使用权归属问题。2、被答辩人称其村民曾有章对争议地有经营管理事实没有事实根据。本案中，被答辩人无法提供有效证据证实其对争议土地的管理事实。因此，被答辩人称其村民曾有章对争议地有经营管理事实是没有事实根据的。答辩人将争议地权属确权给有清楚的土地来源且有管理事实的第三人无疑是正确合法的。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 钦州市政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。浦北县人民政府依法受理被答辩人的申请调处确权后，组织当事人进行了现场勘界，调查及调解，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第（一）项、第三十四条第（二）项的规定，经2018年7月18日县十七届人民政府第32次常务会讨论通过，作出被诉处理决定，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。 第三人答辩称，一审到实地进行现场勘查，法院询问荔枝木是谁的，都说是格木山村民小组的。一审判决是正确的，请求予以维持。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，本案中，上高坡村民小组因该组村民赖思业在争议地上挖地基建房受阻，与格木山村民小组之间对争议地产生土地权属纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”的规定，浦北县政府和钦州市政府享有处理本案权属争议的职权。 关于一审法院是否认定事实错误，证据不足的问题。经查，1、本案中，浦北县政府在调处过程中，通过对相关人员进行调查并制作争议现场勘测笔录、争议现场勘界图，确定了争议地位置、四至以及面积。上诉人将争议地称为“木园”，第三人称为“偷猪岭”，有浦北县政府对相关人员所作的调查笔录证实。2、从上诉人提供其村民曾有章1962年《合浦县社员土地房产证存根》，该证存根包括有木园地名；第三人提供1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》，该证记载有偷猪岭地名以及均主张争议地权属归己所有的情况看，双方对争议地称谓不同的事实客观存在。上诉人认为浦北县政府认定“木园”与“偷猪岭”为同一个地方存在错误，与本案证据证明的事实不符，本院不予采信。3、第三人以其1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》为依据，主张争议地权属。该页顺数第二栏记载：坐落：偷猪岭，地名，地名岭，类别：山林，数量：壹幅，地基，地基面积，上盖面积：0，四至东至崩坎，南至众路，西至禾塘背，北至茫背。浦北县政府浦政决字［2018］15号处理决定认定其中的西向界至“禾塘背”即现争议地西边原来的晒场，后分别由被答辩人、第三人村民建房；南至界至“众路”即是现龙眼村委至古立××委公路；东至界至“崩坎”、“水茫”分别坐落在争议地的东边和北面300米左右位置，该认定与浦北县政府对相关人员进行调查核实的事实，以及上诉人与第三人多名代表及其当地乡、村多名代表共同签字确认的土地行政确权界线图证明的事实相符。土地行政确权界线图中，明确标示现在的公路位于争议地以南，进村的水泥路位于争议地的西侧。曾有章的儿子赖思业在浦北县政府2018年6月6日进行调查询问时也称“众路”即是现在的公路。上诉人认为土地行政确权界线图是浦北县政府后期制作的未经当事人和在场人确定的伪造证据，该主张缺乏证据证实，本院不予采信。4、浦北县政府根据查明事实，认定第三人提供的1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》该栏记载的内容已包含争议地在内，1962年“四固定”时争议地已固定给第三人所有，是有事实依据的。上诉人以四至均为空白的其村民曾有章1962年《合浦县社员土地房产证存根》主张争议地权属，因该证据对本案权属无证明力，浦北县政府根据第三人提供的四至清楚的1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》，以及对相关人员进行调查并制作争议现场勘测笔录、争议现场勘界图等证据，依据符合国发（1980）135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》作为处理山林土地纠纷的政策法律依据，其第三点第（二）项规定“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据的规定。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”的规定作出被诉处理决定，将争议地确权给第三人，钦州市政府经复议维持浦北县政府的处理决定，是有事实和法律依据的。一审法院予以维持，是正确的。上诉人主张一审法院认定事实错误，证据不足的理由不成立，本院不予采信。 关于行政程序是否合法的问题。如前所述，上诉人主张浦北县政府在土地行政确权界线图制作中存在伪造行为，没有提供证据证明，本院不予支持。为此，上诉人认为浦北县政府涉嫌滥用职权、程序违法，缺乏事实依据，本院不予支持。 关于一审审理程序是否合法的问题。上诉人认为一审法院未到争议地实地考察即作出判决，审理程序不合法。对此，由于人民法院审理行政机关作出的行政行为是否合法，应从行政机关是否享有作出被诉行政行为的职权和被诉行政行为的证据是否确凿、程序是否合法、适用法律及法规是否正确进行全面审查，实地考察并非审理法定程序。一审审理程序合法，上诉人该意见没有法律依据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。上诉人上高坡村民小组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人浦北县福旺镇龙眼村民委员会上高坡村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 韦志勇 审 判 员 曾亦桦 二〇一九年十二月二十六日 法官助理 梁 慧 书 记 员 李璐君