广西壮族自治区贺州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂11行终87号 上诉人(一审原告)彭少宗，男，1986年9月4日出生，汉族，住广西贺州市平桂区。 上诉人(一审原告)彭和昌，男，1962年4月2日出生，汉族，住广西贺州市平桂区。 上诉人(一审原告)彭庆昌，男，1965年6月12日出生，汉族，住广西贺州市平桂区。 上诉人(一审原告)彭明昌，男，1969年8月4日出生，汉族，住广西贺州市平桂区。 四上诉人共同委托代理人段悦秋，北京京平律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)贺州市平桂区自然资源局，住所地贺州市平桂区平桂大道桂隆贸易大厦**。 法定代表人杨啟波，局长。 委托代理人梁倜铭，广西灵丰律师事务所律师。 上诉人彭少宗、彭和昌、彭庆昌、彭明昌（以下简称四上诉人）因撤销行政决定纠纷一案，不服贺州市平桂区人民法院(2019)桂1103行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。经机构改革后原贺州市平桂区国土资源局整合为贺州市平桂区自然资源局。上诉人彭庆昌及四上诉人的共同委托代理人段悦秋，被上诉人平桂区自然资源局的委托代理人梁倜铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明:贺州市平桂区因建设需要，经广西壮族自治区人民政府桂政土批函﹝2009﹞671号《广西壮族自治区人民政府关于贺州市2009年第四批次镇建设用地的批复》，同意征收贺州市平桂管理区（现平桂区）西湾街道西湾村民委员会的集体土地18.6553公顷，使用原由贺州市平桂区西湾社区管理使用的国有建设用地1.0117公顷，共计19.667公顷。贺州市人民政府于2010年1月26日张贴贺政告﹝2010﹞第2号《贺州市人民政府征收土地公告》的内容及有关事项。贺州市国土资源局于2010年2月3日张贴贺国土公告﹝2010﹞2号《贺州市国土资源局征地补偿安置方案公告》，采用货币方式、预留产业发展用地方式及社会保障方式进行安置，并告知被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见的，或者要求举行听证的，自公告之日起5个工作日内，以书面形式向贺州市国土资源局提出。四原告系贺州市平××××街道西湾村民委员会第七村民小组村民，涉案土地及地上建筑物属于桂政土批函﹝2009﹞671号征地批复的征地红线范围内。2016年9月29日，贺州市平××××街道办事处工作人员对涉案地上建筑物进行丈量，原告彭庆昌、彭明昌、彭和昌对丈量结果进行了签字确认。2017年10月24日，贺州市平××××街道国土规建环保安监站对被征用地上附着物测量结果进行公示。2017年11月1日，贺州市平××××街道办事处工作人员再次入户动员四原告领取拆迁补偿款及丈量土地。2017年11月17日，贺州市平××××街道办事处组织贺州市平××××街道西湾村民委员会工作人员对四原告涉案地上建筑物前后空闲土地进行公证丈量，经丈量，四原告被征收的地块编号为79（面积：0.2775亩），其中房屋占地面积32.83平方米。2017年12月18日，贺州市平××××街道国土规建环保安监站对征收土地依法公证丈量的结果进行公示，并告知公示期七日，如有错漏，请以文字形式向贺州市平××××街道国土规建环保安监站反映，逾期不反映，则以丈量登记结果为准。期间，四原告未向贺州市平××××街道国土规建环保安监站反映情况。贺州市平××××街道国土规建环保安监站分别于2017年12月27日、2018年1月9日、2018年1月15日对四原告作出三次领取涉案土地及地上建筑物补偿款的通知，四原告均拒绝领取，也未提出要求听证申请和交出被依法批准征收的土地及地上建筑物，影响了土地征收的依法进行。另，四原告的涉案土地及地上建筑物补偿款现提存在被告征地拆迁补偿专户内。2018年1月29日，被告根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，向被征收人××××街道西湾村民委员会第七村民小组、被征收土地使用人：贺州市平××××街道西湾村彭屋朱屋片彭和昌户，户主彭和昌，彭庆昌户，户主彭庆昌，彭明昌户，户主彭明昌，彭少宗户，户主彭少宗，作出贺平国土资责交字﹝2018﹞2号《责令限期交出被批准征收土地决定书》，责令被征收土地所有人××××街道西湾村民委员会第七村民小组，被征收土地使用人彭和昌户、彭庆昌户、彭明昌户、彭少宗户?，自接到决定书之日起七日内到贺州市平××××街道国土规建环保安监站办理有关征地补偿手续，交出被征收的土地。并告知，四原告如不服，可以在接到决定书之日起六十日内向贺州市平桂区人民政府或贺州市国土资源局申请行政复议，或者六个月内直接向贺州市平桂区人民法院提起诉讼。四原告不服，遂向本院提起行政诉讼。诉讼过程中，四被告因不服广西壮族自治区人民政府作出的桂政土批函﹝2009﹞671号《广西壮族自治区人民政府关于贺州市2009年第四批次镇建设用地的批复》，向广西壮族自治区人民政府提出行政复议申请，广西壮族自治区人民政府行政复议办公室于2018年6月11日作出桂政行复﹝2018﹞134号《行政复议受理通知书》，本院于2018年6月26日中止诉讼，广西壮族自治区人民政府于2018年9月10日作出桂政行复﹝2018﹞134号《行政复议决定书》，维持广西壮族自治区人民政府作出的桂政土批函﹝2009﹞671号《广西壮族自治区人民政府关于贺州市2009年第四批次镇建设用地的批复》的行政行为。四原告向国务院申请裁决。本院于2019年7月25日恢复诉讼。 另查明:在本案审理期间，根据《中共贺州市委办公室贺州市人民政府办公室关于印发的通知》（办发﹝2019﹞4号），原贺州市平桂区国土资源局经整合为贺州市平桂区自然资源局，原相关行政职能由贺州市平桂区自然资源局行使。 一审法院认为:《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。根据上述规定，被告平桂区自然资源局是本案适格被告。四原告不服被告作出的贺平国土资责交字﹝2018﹞2号《责令限期交出被批准征收土地决定书》向该院提起行政诉讼，其诉讼主体也适格。本案中，四原告被征收的土地及地上建筑物（面积：0.2775亩），其中房屋占地面积32.83平方米，已经广西壮族自治区人民政府作出的桂政土批函﹝2009﹞671号《广西壮族自治区人民政府关于贺州市2009年第四批次镇建设用地的批复》批准征收，贺州市人民政府对征收土地的内容及有关事项进行了公告，被告对被征收土地及地上附着物依法进行了公证丈量、登记确认，对《贺州市国土资源局征地补偿安置方案公告》进行了公告，向被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人告知享有的听证权利，听取了当事人的陈述、申辩。由于四原告未按要求办理征地拆迁补偿手续，未交出被征收的土地及地上建筑物，影响了土地征收的依法进行。在此情况下，被告作为贺州市人民政府具体实施征收土地的行政机关，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，作出贺平国土资责交字﹝2018﹞2号《责令限期交出被批准征收土地决定书》，责令四原告到贺州市平××××街道国土规建环保安监站办理有关征地补偿手续，交出被征收的土地的决定是正确合法的。该被诉决定书认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律准确，符合法定程序，应予以支持。四原告的诉讼请求，理据不充分，该院不予支持，并依法予以驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告彭少宗、彭和昌、彭庆昌、彭明昌的诉讼请求。案件受理费50元，由原告彭少宗、彭和昌、彭庆昌、彭明昌共同负担。 上诉人彭少宗、彭和昌、彭庆昌、彭明昌上诉请求:1、依法撤销贺州市平桂区人民法院作出的（2018)桂1103行初13号《行政判决书》；2、依法撤销被上诉人作出的贺平国土资责交字【2018】2号《责令限期交出被批准征收土地决定书》或者发回原审人民法院重审；3、被上诉人承担本案的全部诉讼费用。事实和理由: (一)在案涉土地《征地批复》合法性待定的情况下，被上诉人作出贺平国土资责交字(2018)2号《责令限期交出被批准征收土地决定书》违法，欠缺合法性前提。首先，上诉人案涉土地在广西壮族自治区人民政府作出的桂政土批函【2009】671号《广西壮族自治区人民政府关于贺州市2009年第四批次镇建设用地的批复》的征收范围内，针对该征地批复的合法性，上诉人于2018年5月30日向自治区人民政府申请行政复议，并于2018年10月5日向国务院申请行政裁决(目前尚在审理当中)，该征地批复的合法性尚不确定，被上诉人作出案涉责令交地决定书没有合法性前提。其次，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国法【2004】28号（十九）规定:“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”。《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》国土资发【2004】237号(十四）规定:“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。”《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》自然资规【2018】1号规定:“二、规范认定无效用地批准文件。各省（区、市）要适时组织市、县对已经合法批准的用地进行清查，清理无效用地批准文件。农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效”。本案征地批复于2009年12月18日，虽于2010年制作了《征收土地公告》和《征地补偿安置方案》，但并未实际对地上建筑物进行拆迁安置补偿，直到2018年才对案涉土地和房屋进行拆迁补偿安置，根据上述法律的规定，上述征地批复己自动失效，本案责令交地决定书也没有合法性的前提。 (二)本案地方人民政府和土地管理部门违法征地，其征收土地程序违反《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规的规定。主要表现在：1.当地国土资源部门在征地依法报批前，没有履行对被征地农户征地情况（拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径）的告知义务和告知被征地农户对拟征土地的补偿标准、安置途径可以申请听证的权利；且被上诉人没有提供当地国土资源部门对拟征土地及地上物现状进行调查，并将调查结果与农户和地上附着物产权人共同确认的证据；违反了国土资源部国土资发(2004)238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》和国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的规定。2.案涉《征收土地方案》和《征地补偿安置方案》欠缺依法公告的程序。被上诉人虽然提供了《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》的照片，但该照片无法核实拍摄的时间、张贴的地点，根本无法证明公告张贴的事实。以上征地程序的合法性、以及证明上述征地程序证据的真实性，一审均未审查便直接作出认定，属认定事实不清、证据有误。3.《征地补偿安置方案》违法，剥夺了包括上诉人在内的被征收人的知情权、参与权及对《征地补偿安置方案》提出不同意见和要求举行听证的权利。以上征地程序的合法性、以及证明上述征地程序证据的真实性，一审判决均未审查，便直接作出认定，属认定事实不清、证据有误。 (三)上诉人不存在阻挠国家建设征用土地的行为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定，被上诉人在对上诉人作出责令交地决定书之前，未对上诉人进行合理合法的安置补偿，违反了先安置后拆迁及地上附着物补偿标准由自治区人民政府确定的基本原则。因本案只提供了货币补偿，没有对上诉人户进行安置，补偿标准无法律依据、且过低,对2018年拆迁的房屋适用2010年的补偿标准。即使是货币安置，上诉人的房屋应当参照周边类似房屋的市场价来补偿，而不是重制价。此外，上诉人尚有20平米的房屋没有丈量补偿，被上诉人作出的责令交地决定书认定事实错误。对该部分，一审未审查、未认定，属认定事实不清、证据不足、适用法律错误。 被上诉人平桂区自然资源局辩称：四上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。理由如下: (一）被上诉人依照《土地管理法实施条例》第四十条作出的《责令限期交出被批准征收土地决定书》的行为合法。《土地管理法实施条例》第四十五条规定:“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒绝交出的，申请人民法院强制执行。”案涉土地经自治区人民政府审批，由贺州市人民政府征收完毕。在贺州市人民政府征收土地期间，上诉人没有提出书面异议，也没有向相关部门就征收行为申请复议或提出行政诉讼，更没有相关法律文书确认贺州市人民政府征收案涉土地的行政行为违法。被上诉人依据相关征地材料，有理由认定贺州市人民政府的征地行为合法有效。上诉人土地被征收后拒不交出土地，属阻挠国家建设征用土地的情形，被上诉人据此作出《责令限期交出被批准征收土地决定书》，符合《土地管理法实施条例》第四十五条规定。 (二)上诉人上诉意见依据的法律错误，据此作出的辩论意见不应予以采纳。上诉人在庭审中提出:被上诉人应依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定作出《责令限期交出被批准征收土地决定书》，不符合《规定》第十四条的，应确认违法。被上诉人认为，上诉人该主张不成立。因上述《规定》第十四条规定:“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的应当符合下列条件:……”因此，本条是在被上诉人向人民法院申请执行《责令限期交出被批准征收土地决定书》时才适用，作出《责令限期交出被批准征收土地决定书》时不适用。上诉人依据该条法律规定发表辩论意见，适用法律错误，不应得到支持。 此外，案涉征地行为实施的机关是贺州市人民政府，如上诉人认为征地行为违法，应另案起诉要求撤销征地行为或确认征地行为违法。上诉人没有将贺州市人民政府列为被告起诉，却通篇论述其征地行为的合法性问题。如在贺州市人民政府没有参加诉讼的情况下，对其作出的征地行为是否合法进行审理并作出判决，就剥夺了其举证权和答辩权，不符合行政诉讼法的相关规定。因此，本案应仅就被上诉人的具体行政行为进行审理，对上诉人关于征地违法的问题，由于其没有提出诉讼，本案不应进行审理。 二审期间，上诉人提交了贺州市平桂区公安分局西湾派出所出具的《情况说明》1份，拟证明案涉征收土地范围内，上诉人尚有20平方米的房屋没有丈量补偿。 经质证，被上诉人对该《情况说明》的真实性有异议，认为出具该《情况说明》的西湾派出所不是不动产登记部门，也不是上诉人被征收土地房屋权属的核实部门，其《情况说明》列举的20平方米左右砖瓦房表述是否真实应以土地征收部门实际丈量勘查为准，上诉人应提交不动登记证书证实，该《情况说明》并不能证明其主张事实。本院认为，该《情况说明》只是转述了报案人（彭和昌）的控告内容及表明该案不属公安机关立案范围，不足以证明案件事实，不符合证据的“三性”，本院不予采信。 综合全案证据，一审判决认定的事实清楚，二审予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，被上诉人平桂区自然资源局是本案适格被告。四上诉人不服被上诉人作出的贺平国土资责交字﹝2018﹞2号《责令限期交出被批准征收土地决定书》提起行政诉讼，其诉讼主体亦适格。本案中，四上诉人被征收的土地及地上建筑物（面积：0.2775亩），其中房屋占地面积32.83平方米，已经广西壮族自治区人民政府作出的桂政土批函﹝2009﹞671号《广西壮族自治区人民政府关于贺州市2009年第四批次镇建设用地的批复》批准征收，贺州市人民政府对征收土地的内容及有关事项进行了公告，被上诉人对被征收土地及地上附着物依法进行了公证丈量、登记确认，对《贺州市国土资源局征地补偿安置方案公告》进行了公告，向被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人告知享有的听证权利，听取了当事人的陈述、申辩。由于四上诉人未按要求办理征地拆迁补偿手续，未交出被征收的土地及地上建筑物，影响了土地征收的依法进行。在此情况下，被上诉人作为贺州市人民政府具体实施征收土地的行政机关，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，作出贺平国土资责交字﹝2018﹞2号《责令限期交出被批准征收土地决定书》，责令四上诉人到贺州市平××××街道办国土规建环保安监站办理有关征地补偿手续，交出被征收的土地的决定是正确、合法的。该被诉决定书认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律准确，符合法定程序，依法应予支持。本案中，案涉征地决定作出机关是贺州市人民政府，如四上诉人认为征地决定违法，可另行主张要求撤销征地决定或确认征地决定违法。故本案仅就平桂区自然资源局的具体行政行为进行审理，并无不当。四上诉人提出其被征收土地范围内尚有20平米的房屋没有丈量补偿、原判认定事实不清等主张，并无充分证据佐证，也与本案查明的事实不符，本院不予采纳。 综上所述，四上诉人的上诉理由不成立，本院依法予以驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结论正确，本院依法予以维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人彭少宗、彭和昌、彭庆昌、彭明昌共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  黎之燕 审判员  黎 健 审判员  甘怀新 二〇一九年十二月二十六日 书记员  高 榛