南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）赣7101行初1349号原告江西省鄱湖低碳环保股份有限公司，住所地江西省南昌市经开区管委会大楼**，统一社会信用代码91360000563812125A。法定代表人王贤，该公司董事长。委托代理人王瑾旭，该公司员工。委托代理人陈国强，浙江京衡律师事务所律师，执业证号13301200710415441。被告南昌市生态环境局，住，住所地江西省南昌市红谷滩新区怡园路**一社会信用代码11360100014510829Q。法定代表人邹国星，该局局长。委托代理人赵春燕，江西求正沃德律师事务所律师，执业证号13601200321435408。委托代理人张强卿，江西求正沃德律师事务所实习律师，执业证号36001909110117。原告江西省鄱湖低碳环保股份有限公司（以下简称鄱湖公司）不服被告南昌市生态环境局（以下简称市生态局）环境行政处罚一案，原告于2019年11月7日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王瑾旭、陈国强，被告市生态局出庭人员龚鹏及委托代理人赵春燕、张强卿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市生态局于2019年5月31日作出洪环行罚〔2019〕40号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），以原告超标排放水污染物为由，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项及《江西省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准》中《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项细化4.（1）的规定，决定对原告处以罚款人民币50万元的行政处罚。原告鄱湖公司诉称，被告执法人员于2018年12月26日、2019年1月4日对原告的江西白水湖污水处理厂（以下简称白水湖处理厂）进行现场检查，对该厂处理出口废水进行了现场采样及检测，废水中的氨氮浓度超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级B排放标准，被告遂作出《处罚决定书》，对原告处以罚款人民币50万元。原告认为：1.由于上游来水不符合要求，对白水湖处理厂生化系统造成损害，并导致原告无法稳定排放；2.《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）第4.1.4.2条明确规定“取样频率为至少每2h一次，取24h混合样，以日均值计。”被告未按规定要求采集污水，采样、监测不符合相关要求，违反法定程序，不能作为处罚依据；3.被告于2019年5月31日一次性向原告作出十三个行政处罚的行为，未给予原告充分的警示与改正机会，不符合程序要求，违背了行政合理性原则，存在明显不当。综上，被告作出的环境行政处罚主要事实认定不清，违反法定程序，行政处罚明显不当。请求判令：1.撤销《处罚决定书》；2.诉讼费用由被告承担。原告鄱湖公司提供以下证据以支持其诉讼主张：1.《处罚决定书》，用以证明被告处罚错误。2.近期上游进水超标相关情况文件，用以证明主管部门近期对于上游企业排水的监管仍存在漏洞。3.《白水湖污水处理厂特许经营权谅解补充协议》，用以证明白水湖处理厂2018年收取的水费为1810.4万元。4.《关于对5家重点排污单位主要污染物排放严重超标问题挂牌督办的通知》及附件《严重超标问题基本情况及督办要求》（以下简称《通知》及《督办要求》），用以证明中华人民共和国生态环境部（以下简称生态环境部）督办要求给予原告的整改期限为6个月，被告应当给予原告足够的时间，而不是责令立即改正。5.生态环境部部长李干杰在全国工商联、生态环境部联合召开的支持服务民营企业绿色发展交流推进会讲话新闻，用以证明被告应当给原告足够的时间进行整改。被告市生态局答辩，1.被告作出行政处罚立案、调查取证、告知、陈述申辩、集体讨论决定等程序符合我国《行政处罚法》和《环境行政处罚办法》的规定，程序合法。2.2018年12月26日及2019年1月4日，被告执法人员对原告总处理出口废水进行现场采样，检测结果超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级B排放标准，被告告知了原告超标情况，并核实原告取样当日废水排放量。显然，原告处理后所排出的废水排放超标，其客观上存在超标准排放污水的违法行为，被告依据该企业废水排放量和超标情况对原告进行处罚事实清楚、证据确凿。被告对原告长期多次超标进行多次约谈，并多次协调与当地政府、管理分局共同分析原因，经过反复对原告周边十几家企业和管网的排查，发现原告周边存在管网雨污混接、管网破损渗漏较多，被告立即对周边企业进行立案处罚、并督促采取检修改造、加装处理总氮设施、封堵、安装监控视频等措施加强监管力度；同时，被告经调查发现，原告本身存在许多问题，其违法事实客观存在，却一再强调外部原因，但上述外部因素无法构成原告免罚事由，原告也未及时采取强有力措施加强内部整改，以致多次违法，故被告针对原告存在的违法行为给予政处罚，认定原告违法，事实清楚、证据充分，符合法律规定。3.由于原告多次超标排放水污染物，经集体审议，被告对原告处罚款人民币50万元适用法律正确，处理适当。本案中被告先后2次对原告取水样进行检测，2次检测均发现超标，因等待检测结论，故至2019年1月11日才向原告下发责改通知，因为考虑给与原告合理责改期限，因此在责改前的本案超标行为被告合并作为一次违法行为进行处罚。此外，被告从2018年到2019年就原告违法行为先后下发13次责改文书，基于对原告进行多次、多方面调查、约谈、协调而慎重考量，才于2019年5月一起下发处罚决定书，被告对原告的处罚既符合法律规定又充分调查、考量了原告的现实情况，行政处罚合法适当。被告市生态局向本院提交了下列证据：1.立案审批表、南昌市环境保护局行政处罚案件调查报告、南昌市环境保护局责令改正违法行为决定书、案件集体讨论笔录、南昌市环境保护局行政处罚事先（听证）告知书及相应EMS快递单据、签收截图、案件处理内部审批表、南昌市生态环境局行政处罚决定书及相应的EMS快递单据、签收截图、重大行政处罚决定备案审批表，用以证明被告对原告行政处罚经过立案、调查取证、责令改正、告知、集体讨论、行政处罚决定、备案，用以证明行政处罚程序合法。2.营业执照、授权委托书、关于涂亮等人事任免的通知、身份证，用以证明被处罚主体证据适格。3.南昌市环境保护局现场检查(勘察)笔录、采样取证登记表、技术考核合格证、进出水口取水样照片、现场检查照片、南昌市环境保护局调查询问笔录、白水湖处理厂日处理水量报表，用以证明执法人员到原告现场情况，包括取水样、现场收集水量等证据、询问告知并核实检测情况和检测结果。4.《南昌市环境监测站检测报告》、检测任务通知书、测试通知单、委托检测书、《样品交接原始记录表》、报告报表审核检查表及相应检测分析资料、检验检测机构资质认定证书、检测人员上岗证，用以证明经检测，白水湖处理厂总排口水超标，构成违法。5.《关于江西省鄱湖低碳环保股份有限公司江西白水湖污水处理厂工程（一期）项目环境影响变更报告的批复》，用以证明原告的白水湖处理厂污水排放标准。6.《关于江西白水湖污水处理厂上游企业环境监管及江西白水湖污水处理厂超标排放的情况报告》《关于印发江西省鄱湖低碳环保股份有限公司江西白水湖处理厂排水长期超标约谈纪要的通知》及约谈纪要（两份）、南昌市环境监察支队约谈表、《关于切实解决江西白水湖污水处理厂进水和排水超标问题的函》《关于江西白水湖污水处理厂整改落实情况及污水处理厂周边企业监督检查情况报告》《工作联系函》《南昌市生态环境局关于印发的通知》《江西白水湖污水处理厂长期超标问题调查整治工作调度会议纪要》《关于切实解决江西白水湖处理厂出水超标排放问题的函》（〔2019〕39号）、南昌市环境保护局行政处罚决定书，用以证明被告针对原告多次超标，对白水湖处理厂超标原因进行调查分析和协调，同时对原告周边单位加强监管力度。庭审质证中，原告对被告提交的证据1的合法性有异议，对证据2的三性无异议，对证据3、证据4、证据5的真实性、合法性有异议，对证据6的真实性、关联性有异议，原告认为被告的采样过程违反法律规定直接造成检测结果不准确，被告作出处罚决定没有事实和证据支撑且程序违法，对原告的权利产生实际影响，原告只有一次违法行为，被告处罚过当，且未给原告足够的整改时间。被告对原告提交的证据1三性无异议，对其余证据的关联性有异议，认为被告认定事实清楚、证据充分，处罚得当，处罚程序存在瑕疵，但不影响处罚结果。本院对各方无异议的证据予以采信。对其他有争议证据的质证意见均是围绕被告的采样过程是否合法，作出的《行政处罚书》事实是否清楚、证据是否充分及程序是否合法展开，亦为本案的争议焦点，将在本院认为的说理部分予以评析。经审理查明，原告鄱湖公司为白水湖处理厂的建设运营单位。工程项目于2011年4月开工建设，2013年9月通水调试，2014年1月11日试运行批复，2016年10月在经开区管委会备案，白水湖处理厂厂长为涂亮。南昌市环境监察支队是被告市生态局委托的行政执法单位。2018年12月26日，南昌市环境监察支队执法人员至白水湖处理厂现场检查，该厂污水处理设备和在线监控设备正在运行，遂对该厂处理出口废水进行现场即时采样，制作了现场检查（勘察）笔录及采样取证登记单，对现场取样过程拍摄了照片，上述材料有该厂厂长涂亮签名。2019年1月2日，南昌市环境监测站作出洪环监（2018）-QT-662-W号《检测报告》，当日该厂处理出口废水氨氮浓度为17mg/L，超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级B排放标准氨氮浓度15mg/L的排放限值，超标0.11倍。2019年1月11日，被告将检测结果告知原告，核实该厂取样当日废水排放量为19446吨，作出洪环责改字〔2019〕2001号《责令改正违法行为决定书》并送达至原告，责令原告停止违法行为，达标排放。2019年1月4日，南昌市环境监察支队执法人员对白水湖处理厂处理出口废水进行现场即时采样，经检测，该厂处理出口废水仍然超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级B排放限值0.06倍，当日废水排放量达万吨。2019年1月29日，被告市生态局对原告超标排放的行为立案调查，并向原告发出《行政处罚事先（听证）告知书》，告知原告存在超标排放的情况，并拟对其进行处罚，原告可以提出陈述申辩意见，并有权在收到告知书起三日内要求举行听证，原告未提出陈述申辩意见，也未要求举行听证，被告遂于2019年5月31日根据集体讨论的决定，以原告超标排放水污染物为由，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项及《江西省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准》中《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项细化4.（1）的规定，作出《处罚决定书》，决定对原告处以罚款人民币50万元。原告不服，向本院提起诉讼。另查明，2018年12月30日，中共南昌市委办公室、南昌市人民政府办公室发布洪办发〔2018〕22号《关于印发的通知》，将市环境保护局的职责、市发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责等整合，组建市生态环境局，作为市政府工作部门，不再保留市、县（区）环境保护局。被告于2018年12月24日针对原告超标排放水污染物的违法行为责令其停止违法行为、达标排放。在案件调查过程中，被告对白水湖处理厂长期超标多次进行约谈，并与各单位共同分析原因，在加强对白水湖处理厂周边企业监管力度的同时，发现白水湖处理厂本身也存在许多问题。本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”《环境行政处罚办法》第十四条第一款“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。”的规定，被告市生态局具有对本行政区域内环境保护工作的监督管理职责，以及对本行政区域的环境违法行为有监督查处的法定职权。原国家环境保护总局公告（2007）第16号《关于环保部门现场检查中排污监测方法问题的解释》规定“在任何时间、任何情况下，排污单位的排污行为均不得违反排放标准中的有关规定。环保部门在对排污单位进行监督性检查时，可以环保工作人员现场即时采样或监测的结果作为判定排污行为是否超标以及实施相关环境保护管理措施的依据。”环境保护部办公厅（环办政法函〔2017〕1624号）《关于“现场即时采样”监测数据认定有关问题的复函》指出，城镇污水处理厂“现场即时采样”即为一次性采样，其检测结果可以作为判定排污行为是否超标的证据。本案中，被告对白水湖处理厂进行监督性检查时现场即时采样，并以该采样的监测结果作为判定该厂排污超标的证据，符合上述规定。《环境行政处罚办法》第三十四条规定，需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。第三十八条规定“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经本机关负责人批准，调查人员可以采取先行登记保存措施。情况紧急的，调查人员可以先采取登记保存措施，再报请机关负责人批准。先行登记保存有关证据，应当当场清点，开具清单，由当事人和调查人员签名或者盖章。”本案中，被告于现场检查时进行即时采样,在对现场采样情况经该厂厂长涂亮确认后开展采样监测工作，对取样过程制作了现场检查（勘察）笔录，明确记载了取样系对白水湖处理厂产生的污水，取样位置在该厂处理出口处，对现场取样过程拍摄了照片，附上书面说明，并对所采样品制作了取证登记单，上述过程涂亮均在现场，并对上述材料签字确认，故被告取样过程符合相关规定；同时，南昌市环境监测站是市生态局依法设置的环境监测机构，通过国家计量认证，具备检测资质，其通过对被告的采样进行检测，作出的检测结果合法有效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。《环境行政处罚办法》第十一条规定“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”本案中，被告曾因白水湖处理厂排放水污染物超标责令其改正，现通过对其现场即时采样，检测结果显示其排放的污水超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级B排放限值，其违法行为未改正，且仍处于继续状态，故本次可以认定为新的环境违法行为。针对原告提出根据《通知》及《督办要求》证明生态环境部给予原告的整改期限为6个月的意见。经查，2019年2月1日，生态环境部办公厅给江西省生态环境厅下达关于百水湖处理厂已2个季度严重超标且第三季度结束仍未完成整改，存在屡查屡犯、长期超标问题的《通知》，督办要求：对百水湖处理厂超标排污的违法行为依法处罚，责令限期整改，实现达标，整改期间可根据实际情况责令其限制生产；督办期限为文件印发之日起6个月内完成。《通知》要求江西省生态环境厅督促有关人民政府和相关单位落实督办要求，做到查处到位、整改到位。故《督办要求》中的6个月系生态环境部要求江西省生态环境厅做到查处到位、整改到位的期限，并非给原告的整改期限，且督办要求对白水湖处理厂超标排污的违法行为依法处罚，故原告的该点意见不能成立，本院不予采纳。《环境行政处罚办法》第二十二条第一款规定，环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。第四十八条规定“在作出行政处罚决定前，应当告知当事人有关事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利。在作出暂扣或吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”第五十二条规定“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。集体审议过程应当予以记录。”第五十五条规定“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。”《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项的规定，超过水污染物排放标准或者超过重点水污染排放总量控制指标排放水污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。《江西省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准》中《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项细化规定，4.日排水量1000吨以上：（1）超过国家或地方规定且浓度超标1倍以下或者总量超标5%以内的，处40万～50万元罚款。本案中，被告履行了现场检查、立案、询问调查等程序，在作出行政处罚决定前向原告告知了拟处罚的事实及依据，保障了原告的陈述权、申辩权、听证权等程序性权利，并根据集体讨论的决定作出《处罚决定书》，认定事实清楚、证据充分，作出的《处罚决定书》于法有据，虽然未在法律规定的期限内立案并作出《处罚决定书》，但对原告依法享有的重要程序性权利未产生实质损害，系程序轻微违法，不撤销行政行为。原告一再强调上游来水不符合要求等外部原因，该因素不属于法定的免罚事由，对该点意见本院不予采纳。综上，被告市生态局作出的《处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，行政行为程序轻微违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告南昌市生态环境局于2019年5月31日作出洪环行罚〔2019〕40号《行政处罚决定书》违法；二、驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由被告南昌市生态环境局负担（被告应于本判决生效之日起十日内迳付原告）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  祁 雯审 判 员  廖晓娇人民陪审员  张玉梅二〇一九年十二月十六日书 记 员  闵文峰