河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初111号原告张洪敬，男，1965年3月2日生，汉族，住河南省项城市。委托代理人段少良,北京德亮律师事务所律师。被告项城市人民政府。法定代表人王富生，职务市长。委托代理人姚红运，项城市政府法制办工作人员。委托代理人陈洪亮，项城市司法局工作人员。被告项城市国土资源局。法定代表人粟金钟，职务局长。委托代理人陈洪亮，项城市司法局工作人员。委托代理人崔申申，项城市国土资源局工作人员。被告项城市水利局。法定代表人孔满堂，职务局长。委托代理人田战举，该局工作人员。原告张洪敬不服被告项城市人民政府、项城市国土资源局、项城市水利局的拆除房屋行为，于2019年5月10日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月6日公开开庭审理了本案。原告张洪敬及其委托代理人段少良，被告项城市人民政府的委托代理人姚红运，被告项城市国土资源局的委托代理人崔申申及二被告的共同委托代理人陈洪亮，被告项城市水利局委托代理人田战举到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告系项城市永丰镇朱滩村村民。2004年，原告因家庭人口增多，且名下无宅基地，特向永丰镇朱滩行政村村民委员会申请宅基地建房，因村内已无闲置地可以批准，经村委会协调，原告以承包经营的大田地与村民王子亮使用的长虹运河河边荒地进行调换，原告以换取的荒地建造了房屋。该处房屋是原告所有的唯一一处住宅(房屋北侧南侧为空地、东侧临106国道、西侧临长虹运河)，原告及家人均在此处生活。2019年3月18日，被告一在原告处公布《项城市人民政府关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通知》，责令原告拆除位于项城市永丰镇朱滩村长虹运河河边的房屋。同日，被告二、被告三也向原告发出了责令拆除房屋的通知。2019年3月20日，三被告组织有关人员将原告所有的上列房屋强行拆除。原告认为，原告使用村委会批准的荒地作为宅基地建造自住房屋，没有侵占河道;原告建造涉案房屋虽然未办理建设规划许可手续，但原告建房行为已经村委会同意，且依据当时惯例，村民在宅基地上自建房屋均未办理建设规划许可手续，原告并非恶意违法;原告建设的涉案房屋完全可以依照法律规定采取补救等措施完善法律手续。然而，三被告完全没有考虑到原告建设涉案房屋的历史背景、没有及折除房屋对原告居住和生活所带来的严重影响，其完全是依据行政命令式的执法行为，其作出的拆除涉案房屋的行政行为缺乏合理性与适当性，三原告自行组织强制拆除涉房屋，且没有告知原告依法享有的救济权利，亦严重反了法律程序，综上所述，原告认为三被告拆除涉案房屋的行为违法，特提起诉讼，请求法院判决确认三被告拆除原告所有的位于项城市永丰镇朱滩村的房屋的行政行为违法。原告向本院提交了以下证据：1、项城市人民政府通告。2、项城市国土资源局、项城市水利局通知。证明三被告做出强制拆除原告房屋的决定。3、拆除房屋的视频，证明三被告于2019年3月20日组织相关人员强制拆除原告房屋。4、朱滩村村委会证明，证明原告系利用朱滩村村集体所有的荒地作为宅基地建房，通过了村委会的同意，并没有私自侵占长虹运河的河道。5、王子亮证言，证明村民王子亮以涉案的荒地与原告所有的田地进行了置换，原告系合法取得涉案建房用地。6、户口本，证明原告为朱滩村村民，有权向村集体申请宅基地作为建房使用。被告项城市人民政府、项城市国土资源局、项城市水利局共同答辩称:一、被答辩人所涉的房屋建设在长虹运河河道内，系其私自侵占河道附件，未经水行政主管部门等相关部门批准，属于违法建筑物。长虹运河是贯穿于我市南北的一条人工河道，开挖于1958年10月。北起光武办事处刘冢社区，南至贾岭镇大曹庄，全长41.5千米。由北向南穿越谷河、汾河、泥河三条河道，起调节水位、互补水源和防洪的作用。长虹运河从开挖至今已运行60年，由于沿河部分居民环境意识差，养殖废水生活污水直接排放到河里，河水污染严重，水质发黑发臭，尤其是像被答辩人这种行为在河道内私搭乱建的居民，致使河床遭到严重破坏，已丧失防洪和排涝等功能。被答辩人行为已严重影响了沿岸群众生命财产安全，影响了河道的行洪畅通，自己从中获取利益。为此，该河道治理已列入省、周口市督办治理重点河道，为深入贯彻党的十九大和习**总书记“绿水青山就是金山银山”系列重要讲话精神，结合我市长虹运河的实际情况，我市水利主管部门多次对长虹运河两岸违建行为予以调查、排查，并多次告知被答辩人自行拆除其违建行为。答辩依据水法、防洪法和河道管理条例及河南省河道管理条例、土地管理法、城乡规划法等相关法律规定，特此作出公告。故答辩人作出的公告事实清楚，于法有据。二、被答辩人房屋系自己主动拆除的，答辩人没有实施强制拆除行为。被答辩人诉称：2019年3月20日，三被告组织有关人员将原告的房屋强制拆除，该陈述明显与事实不符。事实上被答辩人在看到答辩人发布的《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》和接到通知后，被答辩人认识到自己的违法行为的严重性和后果，为了免受处罚，系自己主动拆除建筑物。实施强制拆除被答辩人房屋，答辩人对此不应承担举证责任。三、被答辩人不具有本案的诉讼主体资格，且被答辩人应当对其房屋的合法性承担举证责任。被答辩人诉称：2004年被答辩人名下无宅基地，经村委会协调与王子亮使用的长虹运河河边荒地进行调换，原告遂以换取的长虹运河河边荒地建造了房屋。经查，被答辩人所占用的土地系长虹运河河道管理范围内的土地，并不是朱滩行政村给其规划的，是被答辩人私自向本行政村西北队村民王子亮、王子德、王华伟三家花18000元买的，充分证明被答辩人占用河道检测建造的房屋没有任何合法手续。因此被答辩人应当对其房屋的合法性承担举证责任。答辩人认为被答辩人诉请缺乏事实根据和法律依据，呈请贵院依法查清事实，裁定驳回被告诉请。被告项城市人民政府、项城市国土资源局、项城市水利局在法定时间内向本院共同提交如下证据：1、涉案建筑调查表、原告身份证复印件和照片。证明户主是被调查人及本案原告张洪敬房屋基本情况，原告所有的房屋建在了长虹运河河道管理范围内。2、村民委员会出具的证明。证明原告诉称与事实严重不符，其建房占用的也是河滩地，属于私自侵占地。3、通告和通知。证明：依据水利部门的调查，市政府依据水利法等相关法律法规规定，对长虹运河侵占河滩地的行为作出的通告，不是实施强制拆除的行为。原告对三被告提交证据的质证意见为：1、对三被告提交的调查表、原告身份证复印件以及原告房屋的照片真实性认可但是对三被告的举证目的不予认可。第一、该调查表并未注明调查的时间，相关村委会、镇政府以及水利局的签章也未注明时间，不能证明三被告在作出强制拆除原告房屋的决定时，已经对涉案房屋的情况进行了详细的调查。该证据不能作为三被告强制拆除原告房屋的依据。第二、该调查表均系水利局自行填写，并没有通过对原告本人进行确认。三被告提交的原告身份证复印件以及房屋的照片，也不能证明该证据的取得时间。第三、被告提交的该调查表以及房屋的照片，不能证明涉案房屋系侵占了长虹运河的河道。2、对三被告提交的朱滩村村委会的证明，由于三被告未向法庭出示该证明的证据原件，因此原告无法核实该份证据的真实性。其次，对该份证据的证明目的也不予认可。该证据的出具时间系2019年5月17日，系三被告事后在作出强制拆除涉案房屋决定后向朱滩村村委会调查收集的证据，并非其在3月18日作出强制拆除决定时所依据的证据，不能证明其作出强制拆除的决定具有事实依据。3、对项城市人民政府通告以及国土资源局、水利局的通知，这两份证据的真实性认可，但是对被告一的举证目的不认可。通过通告内容来看，被告一是本案适格的被告。其次，被告拆除涉案房屋时发出的通告、通知，并未给原告充分的申辩和陈述的权利，也未告知原告依法享有的行政救济权利，程序严重违法。三被告对原告提交的证据的质证意见为：1、对证据一、证据二没有异议，系针对长虹运河沿岸侵占河道所有居民、村民所作出的通告。2、对证据二项城国土资源局和水利局作出的通知真实性没有异议，但对原告所证明目的有异议。该证据只是通知、告知原告在规定的时间内予以清除违章建筑物，而不是责令拆除通知或者决定。3、对证据三，从原告陈述房屋拆除前后的情况，也足以证明房屋的位置建在了长虹运河河道范围之内，依据河南省河道管理条例的规定，河道堤脚30米内不允许有建筑物，因此能充分证明原告的房屋是建在了河道范围内。至于该视频显示有被告工作人员在拆除现场，被告工作人员即便在现场只是为了拆除工作的安全，对现场进行管理，而不是实施强拆的行为，原告仅以该视频来证明被告实施强拆的证据不充分。4、证据四村委会证明，该证据不符合证据规则的形式，没有村民委员会签名和负责人签字，且只能证明本人与王子亮调换土地的事实，不能够证明所调换土地的具体位置。5、对王子亮的证明，该证据来源形式和证据内容不能作为有效证据使用。6、对证据六户口本真实性没有异议，但对原告所证明的目的持有异议。虽然原告系朱滩村村民，如果向村集体申请宅基地，不能仅凭户口本进行申请，应当依据土地管理法的规定和程序申请办理集体土地使用证，因本案原告没有集体土地使用证，不能够以户口本来确认其对与王子亮所换取的荒地具有宅基地使用权。本院认为，原告、被告提交的证据结合各方质证意见，可以作为综合认定本案相关事实的依据。经审理查明，原告张洪敬系项城市永丰镇朱滩村村民。原告在长虹运河永丰段河道东侧、106国道西侧有房屋一处，该房屋位于长虹运河河道管理范围内。项城市永丰镇朱滩行政村村民委员会、项城市永丰镇人民政府、项城市水利局出具了项城市长虹运河（106国道以西）涉河建筑物调查表，对原告涉案房屋概况及所在位置进行调查认定。2019年3月18日，项城市人民政府发布《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》。同日，项城市国土资源局、项城市水利局书面通知原告自收到通知之日起3日内自行拆除河道范围内的阻碍行洪和堤防安全的涉案房屋，并告知逾期不拆除、不恢复原状，将由主管部门予以强制拆除。2019年3月20日，原告涉案房屋被拆除。本院认为，一、关于原告主体资格问题。原告张洪敬建造涉案房屋无相关批准手续且在河道范围内，但有关行政机关拆除涉案房屋应依法进行，应充分保障原告的合法权益。而拆除行为可能涉及行政相对人的陈述、申辩权以及合法财产的所有权，因此，原告与本案被诉拆除行为有利害关系，提起本案诉讼，主体适格。二、关于适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其它组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，清除涉案房屋所在的长虹运河河道两侧违法占地和违章建筑的行动，系由项城市人民政府统一组织进行，而项城市国土资源局、项城市水利局在实施过程中的行为，是在项城市政府统一组织指挥下进行的，这些行为依据上述法律规定应当视为委托，应当由项城市人民政府承担相关责任。因此，本案适格被告应为项城市人民政府。三、关于被诉拆除行为的合法性问题。被告主张系原告自行拆除涉案房屋，但缺乏证据支持，应认定系被告实施的拆除行为。根据有关法律规定，行政机关认定违章建筑需要依据法定程序进行，作出认定前应告知行政相对人陈述、申辩权利，以保障相对人的正当程序权利；依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定，强拆违法建筑物应当履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、送达、公告，在强拆时要对建筑物内物品制作物品清单，登记造册或者公证等法定程序。被告没有提供履行上述法律规定程序的相关证据，拆除原告涉案房屋，程序违法。综上，被告实施被诉拆除行为程序违法，但该拆除行为系事实行为无可撤销内容，应确认该拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告项城市人民政府于2019年3月20日组织实施拆除原告张洪敬涉案房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告项城市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  刘香云审判员  郭金华审判员  董小厂二〇一九年十二月二十日书记员  李 豪