文书内容山东省临沂市中级人民法院民 事 判 决 书(2019)鲁13民终8840号上诉人（原审原告）：临沂市罗庄区住房和城乡建设局，住所地：临沂市罗庄区双月园北路117号。法定代表人：李军祥，局长委托诉讼代理人：卢振军，山东修安律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：临沂鲲鹏商贸有限公司，住所地：临沂市兰山区铂尔曼大酒店1号楼2503室。法定代表人：张延海，总经理。委托诉讼代理人：王启雷，山东鼎元律师事务所律师。委托诉讼代理人：戚庆飞。山东鼎元律师事务所律师。上诉人临沂市罗庄区住房和城乡建设局（以下简称罗庄住建局）因与被上诉人临沂鲲鹏商贸有限公司（以下简称鲲鹏公司）确认合同效力纠纷一案，不服山东省临沂市罗庄区人民法院（2019）鲁1311民初3459号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月6日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。罗庄住建局上诉请求：1.撤销临沂市罗庄区人民法院（2019）鲁1311民初3459号判决书，依法改判或发回重审；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一审法院适用法律错误。一、上诉人和被上诉人作为平等民事主体签订的《共建协议书》，虽然形式上合法，但是从协议实际履行中可以看出，在双方均未办理土地、规划、施工等手续、上诉人没有交付设计图纸的情况下，被上诉人即于2009年自行建设了22间平房、网球场和钢结构大棚；2014年，被上诉人仍然是在未办理上述手续，没有通知上诉人的情况下，又拆除上述房屋、网球场和钢结构大鹏，重新建设两栋楼房。被上诉人前后二次建设的建筑物面积和性质均已经超出《共建协议书》约定的泵房配套设施范畴。由此可以看出被上诉人的目的已经不是协议约定的“乙方（被上诉人）按甲方（上诉人）设计要求出资建设泵站场所，并同甲方共用和管理该场所”。被上诉人实际上是以建设泵站及配套设施为借口，行非法占有土地、搞违法建设之实。被上诉人行为符合《中华人民共和国合同法》第五十二条“以合法形式掩盖非法目的”的情形，应当认定《共建协议书》无效。二、案涉土地系国有收储土地，规划性质是公共绿地。该协议的履行已经使城市绿地覆盖率、城市生态环境受到了一定程度的损害，偌使该协议继续有效，周围居民生活质量必然会有进一步的减损，显然损害了社会和公共利益。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条之规定规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性”指效力性强制性规定。”效力性规定指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国、利益和社会公共利益的规范。应当认定《共建协议书》合同无效。三、《拆迁补偿协议》系对违法建设作出的处分，依法无效。鲲鹏公司辩称，原审判决适用法律正确，两份合同是合法有效，请求依法予以维持原判决。首先，被上诉人没有掩盖任何“非法目的”，双方签订《共建协议书》后，被上诉人的建设行为是根据《共建协议》第二条，被上诉人按照上诉人的要求及设计进行建设，也是按照协议约定的用途使用所建没的房屋。因此，被上诉人实际使用过程是符合共建协议的目的，不存在任何“非法目的”。对于第二次建没，被上诉人建设之处，也同样与上诉人沟通，并与上诉人达成拆迁补偿协议。更没有掩盖任何其他目的。其次，涉案土地已被临沂市自然与规划管理局（2019)436号行政处罚决定书确定为建设用地，因此，被上诉人与上诉人协议约定在该土地上建设污水处理设施及楼房，是符合土地利用规划的。因此，被上诉人建房行为不存在违反土地规划的情况。罗庄住建局向一审法院起诉请求：1.依法确认原被告签订的《共建协议书》、《拆迁补偿协议》无效；2.诉讼费由临沂鲲鹏商贸有限公司承担。一审法院认定事实：原、被告于2009年11月2日签订共建协议书，约定：根据罗庄区双月湖公园整体规划和罗庄区污水管网建设要求，需尽快完成罗六路污水管网提升泵站建设。经协商，双方达成以下共建协议：一、罗庄住建局建设完成罗六路污水管网提升泵房（位于罗六路与湖北路交汇处）场所及配套交由鲲鹏公司建设。二、鲲鹏公司按照罗庄住建局设计要求出资建设泵站场所，并同罗庄住建局共用和管理该场所。三、双方共用场所22年，期间由鲲鹏公司负责除泵房外所有设施日常管理维护。四、共用期间如有第三方征用或者其他原因终止协议，补偿要优先满足鲲鹏公司的建设投入。五、鲲鹏公司只拥有共建期内的共建场所（泵房除外）使用权，到期后所有建筑物所有权归罗庄住建局所有。六、共建期内鲲鹏公司不得转让本协议内容，如确需转让应报罗庄住建局批准。共建协议签订后，鲲鹏公司依约建设了污水处理站、公厕、网球场及办公楼房等设施并对泵房周围进行了硬化，办公楼房一部分用作污水处理站办公室，一部分用作鲲鹏公司职工宿舍。上述工程均未办理规划审批手续。鲲鹏公司于2014年将平房、网球场、污水泵房等拆除后，又于2014年8月建设楼房两栋，至2014年11月主体工程已近完工。2014年12月，经市规划局认定，该项目未办理规划审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》规定，建议对该违法建设依法予以处罚。2015年4月16日，市城管局对鲲鹏公司做出《行政处罚决定》：1、责令补办手续；2、罚款88万元（按工程造价10%的最高处罚限额）。鲲鹏公司缴纳了罚款。2015年9月1日，原、被告签订《拆迁补偿协议》约定：因鲲鹏公司办公楼落成致使罗庄区罗六路污水提升泵站与其周围绿化环境不协调，经和罗庄区住建局协商，达成拆除罗六路污水提升泵站补偿协议：1、泵站整体拆除。其泵房面积共81平方米，拆除后由鲲鹏公司置换相应面积的房间，用作电闸间及工作人员的休息室。此房间归罗庄区住建局所有，房间内全新办公桌椅及用品由鲲鹏公司提供。2、污水提升泵维修方面，由鲲鹏公司购买一套3米＊3米的龙门架归罗庄住建局所有（此龙门架应具备活节、能拆装、能悬挂1吨重的提升机等条件）。3、粗格栅仍在原地，由鲲鹏公司加盖耐用防雨装置。罗庄住建局提供了临沂市自然资源和规划局于2019年6月12日出具（2019）436号行政处罚决定书，内容如下：当事人临沂鲲鹏商贸有限公司。你单位未经依法批准，于2014年8月开始，擅自占用位于罗庄区××路××路××新区××土地建设二栋楼房及其他配套设施，并圈起四周围挡，占地总面积14758平方米（合22.13亩），其中五层楼房、二层楼房及两栋楼房之间的连接通道占地面积3562平方米（合5.34亩）。该宗地地类为建设用地，符合土地利用总体规划。其中，权属为国有建设用地面积6383平方米（合9.57亩），其中五层楼房占地面积1996平方米（合3亩）；权属为湖西崖东社区集体建设用地8375平方米（合12.56亩），其中五层楼房、二层楼房及两栋楼房之间的连接通道占地面积1566平方米（合2.35亩）。。。处罚决定如下：一、鲲鹏公司退还非法占有的土地；二、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；三、处以非法占用土地每平方米15元的罚款，共计221370元。罚款必须在接到本处罚决定书之日起15日内缴纳，逾期缴纳，每日按罚款数额的3%加处罚款。鲲鹏公司对于该处罚决定中涉诉土地的位置、面积、土地性质权属的认定无异议。一审法院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段定立合同，损害国家利益的；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第九条：依照合同法第四十四条第二款规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力。。。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定：合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性”，是指效力性强制性规定。原被告订立《合作协议》、《拆迁补偿协议》的背景为罗庄区污水管网建设需要，订立合作协议的合同内容及目的均为实现污水管网提升泵站建设，符合公共利益的需要，该合同的订立过程并不存在以欺诈、胁迫的手段或恶意串通，损害国家、集团或者第三人利益；《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定：合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性”，是指效力性强制性规定。效力性规定指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范；管理性规范是指法律、行政法规未明确规定违反了规范将导致合同无效的规范，旨在管理和处罚违反规定的行为，并不能否认该行为在民商法上的效力。原、被告订立的《共建协议》、《拆迁补偿协议》并不是法律明确规定无效的合同类型，也未损害社会和公共利益，更不具备合同法规定的无效情形，因此不应认定双方签订的《共建协议》、《拆迁补偿协议》无效。原告住建局作为罗庄区人民政府职能部门，对外行使的职责范围内的行为能够代表罗庄区人民政府，且被告也有理由相信其代表政府，故原告关于协议签订未经区政府批准同意即为无效的理由亦不能成立。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条的规定。判决：驳回原告临沂市罗庄区住房和城乡建设局的诉讼请求。案件受理费300元，由原告临沂市罗庄区住房和城乡建设局负担。二审中，当事人没有提交新证据。双方当事人对一审查明事实均无异议，本院予以确认。鲲鹏公司提出同意调解解除，也可以配合上诉人的相应工作；但罗庄住建局一直未回应。本院认为，依法订立的合同，如果具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定情形之一的，应当确认无效。上诉人罗庄住建局主张案涉《合作协议》、《拆迁补偿协议》无效，应当提供证据证明上述合同存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形。罗庄住建局上诉称“作为平等民事主体签订的《共建协议书》，虽然形式上合法，但是从协议实际履行中可以看出…”，其所称合同实际履行问题并非合同无效的理由，如果鲲鹏公司在履行合同中存在违约行为，罗庄住建局可以追究其违约责任亦可依法解除合同，但以此为据主张合同无效于法无据。关于罗庄住建局上诉称“案涉土地系国有收储土地，规划性质是公共绿地”问题，由于罗庄住建局并未对此主张提供任何证据，且临沂市自然资源和规划局2019年6月12日出具的（2019）436号行政处罚决定书明确记载“该宗地地类为建设用地，符合土地利用总体规划”，罗庄住建局该项上诉理由不能成立。《拆迁补偿协议》针对的标的为污水提升泵站，罗庄住建局主张系违法建设，但并未提供相应证据予以证据，本院对此不予采信。综上所述，罗庄住建局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费300元，由上诉人临沂市罗庄区住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审判长  王树东审判员  马凤霞审判员  邵 波二〇一九年十二月二十一日书记员  张 宁