湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂01行初631号原告暨诉讼代表人欧阳亚兵。原告暨诉讼代表人陈聪。原告暨诉讼代表人陈军。原告欧阳文锋。原告柳望芝。原告刘思全。原告张开。原告庞荣华。原告周曦。原告陈燕翼。原告陈燕国。原告陈燕钢。原告陈满容。原告陈慧贤。原告陈玉华。原告陈明。原告柳静。原告张磊。原告张祥法。原告刘建枝。原告周建军。原告付烈文。原告刘焕珍。原告陈善银。原告张云华。以上25名原告的共同委托代理人张世伟，北京盈科（海口）律师事务所律师。被告武汉市武昌区人民政府，住所地武汉市武昌区中山路**。法定代表人余松，区长。委托代理人张苗，区政府工作人员。委托代理人彭晓刚，得伟君尚律师集团上海分所律师。第三人武汉市武昌区风光村村民委员会，住，住所地武汉市武昌区风光村/div>法定代表人谢汉桥，主任。委托代理人胡诗迪，湖北得伟君尚律师事务所律师。委托代理人邓晨蕾，湖北得伟君尚（湖北自贸区武汉片区）律师事务所实习律师。原告欧阳亚兵等25人诉被告武汉市武昌区人民政府（以下简称武昌区政府）、第三人武汉市武昌区风光村村民委员会（以下简称武昌区风光村委会）土地行政征收一案，本院于2019年7月9日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月26日公开开庭审理了本案。原告欧阳亚兵、陈聪、陈军及其委托代理人张世伟，被告武昌区政府的行政负责人副区长甘世斌及其委托代理人张苗、彭晓刚，第三人武昌区风光村委会的委托代理人胡诗迪、邓晨蕾等到庭参加诉讼。原告刘焕珍和周曦当庭自愿申请撤回本案起诉，对此撤诉申请本庭当庭裁定予以准许。本案现已审理终结。原告欧阳亚兵等23人诉称，原告系武汉市武昌区风光村村民，在风光村享有宅基地使用权，并建有合法房屋。现风光村范围内，包括原告房屋在内的所有房屋因武汉市武昌区珞珈山街风光村综合改造项目被纳入拆迁范围，确定拆迁后，第三人武昌区风光村委会在风光村公布《武昌区珞珈山街风光村综合改造拆迁安置补偿实施方案》。经原告查询，风光村拆迁后的地块被规划为绿化用地、居住用地、商服用地、公共设施用地，风光村综合改造工作领导小组制定的《武昌区珞珈山街风光村综合改造项目宣传手册》中显示，风光村全体将外迁至武传二分厂原址区域。后经原告核实后，得到答复为：“鉴于风光村综合改造工作是保障军运会召开的重点工程，将采取村集体经济组织自愿拆迁方式，由村集体经济组织自行组织实施改造范围内的房屋拆迁工作。”《土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。按照风光村村民全部外迁至其他地块，现风光村进行的综合改造项目所涉地块的规划用途显然具有公共利益属性，而非出于集体利益的考量，现风光村进行的房屋拆迁工作系第三人武昌区风光村委会与武汉欣荣飞房屋征收服务有限公司在被告授意下进行的以所谓“村民自治”行为取代行政拆迁行为，原告认为该种模式意在恶意规避行政机关在征地拆迁过程中的职责。行政机关直接以所谓的村民自治，由村委会主导，经村民代表大会通过的补偿方案实施拆迁和补偿，规避履行正常房屋拆迁应具备的立项、用地规划、核发拆迁许可证等行政许可手续，待房屋拆迁完毕后再将土地出让给相应建设单位从事非农建设，显然进行的就是土地的一级开发行为，是一种土地收储行为。根据《土地储备管理办法》第二条的规定，土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。故依据《土地管理法》第四十三条、《土地储备管理办法》第二条的规定，风光村综合改造项目显然应依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规规定的流程，由有职权的行政主体实施征收与拆迁行为，但迄今为止原告未见任何相关行政机关就征收集体土地及房屋依法公文或公告。依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》规定，市县级政府为征收土地的责任主体，另依据《武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》（武政办【2009】36号）“……（一）城中村改造建设工作以区人民政府为责任主体。……（十一）区人民政府和市国土房产局应督促落实规划控制用地的拆迁、验收及移交工作。”及《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》（武政【2009】37号）“……（二）旧城改造工作程序……区政府组织开展拆迁、招商等工作，组织编制规划方案；区人民政府依据改造规划或改造实施方案组织开展拆迁、招商等工作；……负责组织拆迁安置工作；负责组织落实各村按时完成拆迁安置工作；负责对拆迁安置和改造建设项目进行监督管理；……”等规定，武昌区政府是本案所涉风光村综合改造项目的责任主体，第三人一非行政主体，二无法律法规授权，不具备本案所涉项目的征收拆迁主体资格，故“鉴于风光村综合改造工作是保障军运会召开的重点工程，将采取村集体经济组织自愿拆迁方式，由村集体经济组织自行组织实施改造范围内的房屋拆迁工作。”的说辞无任何法律依据，第三人武昌区风光村委会系受行政机关委托组织实施拆迁工作，其并非当然成为法定征收行为的实施及责任主体，依据最高人民法院发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条第二款之规定：“当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”原告经调查取证后得知，现风光村综合改造项目所涉地块尚未取得征地审批手续即征地批复，但征地拆迁工作早已在风光村范围内大幅度开展，包括多次打围、有针对性（主要针对维权村民）的停电逼签、强拆等行为；且原告未见到任何被告发布的征地公告，依据《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）村予以公告。”综上所述，被告武昌区政府违反法定征收程序，未依法进行征收土地公告即指令第三人武昌区风光村委会代替其实施征收行为违法；其违反法定征收程序，未取得征地批复即指令第三人武昌区风光村委会代替其实施征收行为违法。请求法院：一、确认被告武昌区政府违反法定征收程序，未依法进行征收土地公告即指令第三人武昌区风光村委会代替其实施征收行为违法；二、确认被告武昌区政府违反法定征收程序，未取得征地批复即指令第三人武昌区风光村委会代替其实施征收行为违法；三、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交如下证据：1.原告房屋权属证明。证明原告房屋在拆迁范围内，系适格原告。2.武昌区珞珈山街风光村综合改造项目宣传手册。证明1、（P2-9）该项目系行政征收项目，项目资金来源于行政机关而非村集体；2、（P6-7）项目安置方式为外迁，不属于《土地管理法》第43条规定的基于集体利益可以不走征收流程的情形。3.《区人民政府关于全区三旧改造项目推进落实情况的报告》。证明1、（P4-倒3）被告负责风光村综合改造工作，系项目责任主体，市政府进行指导；2、项目指挥部系被告主导成立。4.2019年区《政府工作报告》确定的主要目标任务上半年完成情况。证明（P4第29项）被告系风光村综合改造项目责任主体。5.2019年1月11日风光村村委会三楼会议室录影。证明1、风光村进行的“自主改造”实际是被告主导实施的；2、《安置补偿方案》并未经法定民主议定程序制定，实际由被告制定；3、拆迁公司系由被告选定。6.2019年6月25日省信访办谈话。证明1、风光村综合改造指挥部系经被告会议纪要成立，由被告牵头设立；2、风光村综合改造项目的责任主体为被告而非第三人。7.风光村村民微信群聊天记录。证明1、风光村综合改造项目主体为被告，市政府进行指导、督办；2、拆迁公司系受武汉市武昌土地储备整理中心委托开展风光村综合改造拆迁相关具体工作。8.2019年4月3日欣荣飞公司录音。证明1、房屋评估机构系拆迁责任主体指定，未经被征收人选定；2、拆迁公司系受武汉市武昌土地储备整理中心委托开展风光村综合改造拆迁相关具体工作。9.《拒绝风光村村委会提出的自主改造》及信访答复。证明风光村2019年3月28日凌晨的打围工作系被告责令风光村综合改造指挥部进行，由多个区级政府部门共同实施。10.2019年3月28日打围视频及照片。证明2019年3月28日凌晨的打围工作由多个区级政府部门共同实施。11.（2018）最高法行再116号行政裁定书。证明根据武汉市人民政府武政（2009）37号《武汉市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》可认定武汉市的城中村改造工作实际由各区人民政府具体实施，区政府应对拆迁公司的相关行为的法律后果承担责任。12.《拟征收土地告知书》。证明行政机关在原告起诉被告征收行为违法立案后20余天后，方正式启动征地程序。13.听证会笔录。证明安置补偿费用系由政府拨付。被告武昌区政府辩称，一、原告请求确认答辩人未取得征地批复、未发布征地公告即委托第三人实施征收的行为违法，但是答辩人不具有报征地请示、组织实施征收的法定职权，因而不是本案适格的被告，原告的起诉不符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案……”《土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”答辩人辖区范围内的集体土地依法被国家征收的，除《土地管理法》第四十五条第一款规定的情形外，应由武汉市人民政府向湖北省人民政府报征地请示，经湖北省人民政府批准征地后由武汉市人民政府发布《征收土地公告》并组织实施征地工作。原告请求确认答辩人未取得征地批复、未发布征地公告即委托第三人实施征收的行为违法，但答辩人并不具有取得征地批复或发布征地公告的职权。原告以“武昌区人民政府违反法定征收程序”的理由提起行政诉讼，但答辩人不是集体土地征地责任主体，不是本案适格被告。二、第三人并未实施行政征收行为，答辩人也从未指令或委托第三人实施征收行为。原告的起诉没有事实根据，依法应予驳回。（一）风光村综合改造采取的是自愿拆迁的方式，第三人武昌区风光村委会未实施任何行政征收行为。原告未提交任何证据证明第三人实施了行政征收行为，应承担举证不能的不利后果。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”原告请求确认答辩人未依法履行征地报批、发布征地公告的法定职责即指令第三人实施征收的行为违法，但其未提交任何证据证明第三人实施了行政征收行为，故原告的起诉没有任何事实根据。经核实，《武昌区珞珈山街风光村综合改造拆迁安置补偿实施方案》、《武昌区珞珈山街风光村综合改造项目宣传手册》规定风光村综合改造“将采取村集体经济组织自愿拆迁方式，由村集体经济组织自行组织实施改造范围内的房屋拆迁工作。”“自愿拆迁”并非“自主改造”，风光村综合改造采用村（居）民自愿决定是否和房屋收购主体签订拆迁补偿协议的方式，其中的拆迁和收购行为属于不具有任何强制性的民事行为，不属于行政行为的范畴。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”但在风光村综合改造中，由于采取的是“自愿拆迁”方式，村（居）民不愿签订拆迁安置补偿协议的，也不进入责令交出土地和申请强制执行程序。原告认为第三人武昌区风光村委会系接受上级人民政府指令实施的行政征收行为，但其未能提供相应证据进行证明，应承担举证不能的不利后果。（二）答辩人从未指令或委托第三人实施征收行为，原告称答辩人“指令”第三人武昌区风光村委会代替其实施征收行为，原告起诉缺乏事实依据，依法应驳回原告起诉。原告要求确认被告武昌区政府“违反法定征收程序，未依法进行征收土地公告即指令第三人武昌区风光村委会代替其实施征收行为违法”“违反法定征收程序，未取得征地批复即指令第三人武昌区风光村委会代替其实施征收行为违法”，答辩人既没有发布征收土地公告、取得征地批复的职权，事实上也没有委托或指令任何组织实施征收行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三款规定“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”，原告称被告武昌区政府“指令”第三人武昌区风光村委会实施征收行为，但原告未提供任何证据证明，应认定原告的起诉没有事实根据。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”，依法应驳回原告起诉。三、2019年7月23日，武汉市自然资源和规划局武昌分局依法作出《拟征地土地告知书》和《听证告知书》，原告认为风光村综合改造模式“意在恶意规避行政机关在征地拆迁过程中的职责”没有事实根据。《关于加快推进风光村“城中村”综合改造工作的纪要》[武汉市人民政府专题会议纪要（34）]明确指出“将风光村‘城中村’综合改造工程纳入迎接武汉军运会综合环境整治提升重点工程加快推进”“确保2019年9月底之前完成风光村房屋拆迁和复绿。”风光村综合改造根据武汉市人民政府有关会议纪要精神，先采用“自愿拆迁”方式，在村（××自愿××补偿协议××基础××风光村房屋拆迁和复绿工作。2019年7月23日，武汉市自然资源和规划局武昌分局作出昌土告字[2019]第2号《拟征地土地告知书》和昌土听告字[2019]第2号《听证告知书》，依法正式启动风光村改造征地工作，符合《市人民政府关于进一步规范征地工作的意见》（武政规[2016]28号）“国土规划部门负责具体办理征地手续，组织落实用地报批前告知、确认、听证和批后的公告及登记等程序”的规定。原告认为风光村改造模式“意在恶意规避行政机关在征地拆迁过程中的职责”的说法没有事实根据。综上所述，欧阳亚兵等25人请求确认答辩人未取得征地批复、未发布征地公告即委托第三人实施征收的行为违法，答辩人不是本案适格的被告，且未委托或指令第三人武昌区风光村委会实施征收行为。原告的起诉没有事实根据和法律依据，应予以驳回。被告武昌区政府向本院提交以下证据：1.武汉市人民政府办公厅《关于加快推进风光村“城中村”综合改造工作的纪要》专题会议纪要，证明武汉市人民政府以专题纪要的形式要求加快风光村综合改造，确保2019年9月底之前完成风光村房屋拆迁和复绿。2.《武昌区珞珈山街风光村综合改造拆迁安置补偿实施方案》。3.《武昌区珞珈山街风光村综合改造项目宣传手册》。证据2-3证明：1、风光村综合改造采取“自愿拆迁”的方式；2、被告武汉市武昌区人民政府未指令或委托第三人实施征地工作。4.武汉市自然资源和规划局武昌分局《拟征地土地告知书》（昌土告字[2019]第2号）及其附图，《听证告知书》（昌土听告字[2019]第2号），证明武汉市自然资源和规划局武昌分局依法进行拟征地告知和听证告知，启动风光村改造征地工作。法律法规依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》。第三人武昌区风光村委会述称，一、风光村综合改造采取的是“自愿拆迁”的方式，第三人未实施任何行政征收行为。原告未提交任何证据证明第三人实施了行政征收行为，应承担举证不能的不利后果。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”原告请求确认被告武昌区政府未依法履行征地报批、发布征地公告的法定职责即指令第三人实施征收的行为违法，但其未提交任何证据证明第三人实施了行政征收行为，故原告的起诉没有任何事实根据。2019年1月3日，风光村召开村民代表大会讨论通过了《武昌区珞珈山街风光村综合改造拆迁安置补偿实施方案》，该补偿实施方案明确规定风光村综合改造“将采取村集体经济组织自愿拆迁方式，由村集体经济组织自行组织实施改造范围内的房屋拆迁工作。”第三人组织拆迁政策宣讲并发放给村（居）民的《武昌区珞珈山街风光村综合改造项目宣传手册》也规定了风光村综合改造采取“自愿拆迁”的方式。“自愿拆迁”并非“自主改造”，风光村综合改造采用村（居）民自愿决定是否和房屋收购主体签订拆迁补偿协议的方式，其中的拆迁和收购行为属于不具有任何强制性的民事行为，不属于行政行为的范畴。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”但在风光村综合改造中，由于采取的是“自愿拆迁”方式，村（居）民不愿签订拆迁安置补偿协议的，也不进入责令交出土地和申请强制执行程序。原告认为武昌区风光村委会是接受上级人民政府指令实施的行政征收行为，但其未能提供相应证据进行证明，应承担举证不能的不利后果。二、被告没有实施征收行为的法定职权，也未指令或委托第三人代替其实施征收行为。原告的起诉没有事实根据，依法应予以驳回。原告要求确认被告武昌区政府“违反法定征收程序，未依法进行征收土地公告即指令第三人武昌区风光村委会代替其实施征收行为违法”“违反法定征收程序，未取得征地批复即指令第三人武昌区风光村委会代替其实施征收行为违法”，但是依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条以及第四十六条第一款规定，风光村范围内的集体土地依法被国家征收的，除《土地管理法》第四十五条第一款规定的情形外，应由武汉市人民政府向湖北省人民政府报征地请示，经湖北省人民政府批准征地后由武汉市人民政府发布《征收土地公告》并组织实施征地工作。原告请求确认被告未取得征地批复、未发布征地公告即委托第三人实施征收的行为违法，但被告并不具有取得征地批复或发布征地公告的职权。被告既没有发布征收土地公告、取得征地批复的职权，事实上也没有委托或指令第三人实施征收行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三款规定“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”，原告称被告武昌区政府“指令”武昌区风光村委会实施征收行为，但原告未提供任何证据证明，应认定原告的诉讼请求没有事实根据。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，依法应驳回原告起诉。三、2019年7月23日，武汉市自然资源和规划局武昌分局依法作出《拟征地土地告知书》和《听证告知书》，原告认为风光村综合改造模式“意在恶意规避行政机关在征地拆迁过程中的职责”没有事实根据。《关于加快推进风光村“城中村”综合改造工作的纪要》[武汉市人民政府专题会议纪要（34）]明确指出“将风光村‘城中村’综合改造工程纳入迎接武汉军运会综合环境整治提升重点工程加快推进”“确保2019年9月底之前完成风光村房屋拆迁和复绿。”风光村综合改造根据武汉市人民政府有关会议纪要精神，先采用“自愿拆迁”方式，在村（××自愿××补偿协议××基础××风光村房屋拆迁和复绿工作。2019年7月23日，武汉市自然资源和规划局武昌分局作出昌土告字[2019]第2号《拟征地土地告知书》和昌土听告字[2019]第2号《听证告知书》，依法正式启动风光村改造征地工作，符合《市人民政府关于进一步规范征地工作的意见》（武政规[2016]28号)“国土规划部门负责具体办理征地手续，组织落实用地报批前告知、确认、听证和批后的公告及登记等程序”的规定。原告认为风光村改造模式“意在恶意规避行政机关在征地拆迁过程中的职责”的说法没有事实根据。综上所述，欧阳亚兵等人请求确认被告未取得征地批复、未发布征地公告即委托武昌区风光村委会实施征收的行为违法，但第三人并未实施任何行政征收行为，被告也不具有委托第三人进行征收的法定职权。原告的起诉没有事实根据和法律依据，应依法予以驳回。第三人武昌区风光村委会向本院提交的证据与被告武昌区政府提交的证据基本一致，多了一份武昌区珞珈山街风光村村民代表大会表决结果。经庭审质证，原告对被告武昌区政府的证据材料发表以下质证意见：证据1真实性、合法性、关联性、证明目的均认可，该证据可以证明原告的主张。会议纪要中载明区政府要履行主体责任，即风光村综合改造工作责任主体是被告武昌区政府。资金来源是财政资金，承担该资金的主体是武昌区政府，由武昌区土地储备中心来具体组织实施。武昌区政府在拆迁过程中处于组织主导的地位。证据2-3真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可。如果按照被告所说是村民自愿行为，那么安置补偿实施方案和宣传手册违反了村民委员会组织法的规定，没有经过全体村民代表或村民大会通过。证据4真实性认可，合法性、关联性、效力待定，原告勘测图中与武大的争议地块还未确认权属。对第三人武昌区风光村委会提交的其他证据同对被告证据的质证意见。对第三人武昌区风光村委会提交的风光村村委会表决结果要求看原件。（原告当庭查阅表决结果原件）真实性、合法性、关联性均不认可。原告提交的录影证据中，村主任谢汉桥当时说有些东西不在范围内。会议纪要如果是村民自治通过的，村委会是可以拿出来的。关于该表决结果已经有村民提起了民事诉讼，目前还没有结果。被告武昌区政府对原告的证据材料发表以下质证意见：证据1原告未提交原件无法核对。对陈聪的主体资格存疑。证据2真实性无异议，证明目的有异议，宣传手册明确说明是自愿拆迁而不是行政征收。证据3-4文件三性无异议，对证明目的有异议，区政府只是前期工作的协调单位，本身不是行政行为，不存在责任主体的说法。证据5未经被摄像人同意的摄影属于非法证据，应予排除。村委会个人的言论待被告查看录影后发表意见。且个人意见不能代表村委会的意见。村委会传达区政府的精神是合理的，但不代表区政府就是责任主体。证据6-10真实性请法院核实。无论中间有何种会议，政府始终是协调单位，不存在责任主体的说法。证据11本案还未进入征收程序。证据12三性无异议，可以证明签约率达到百分之八十五后正在积极推进进入正式拆迁程序。证据13三性无异议，即便是自愿拆除由财政列支，与自愿拆除不冲突。证据14三性无异议，不能达到证明目的。证据15三性无异议，不能达到证明目的。以上证据均无法证明区政府实施了行政行为。第三人武昌区风光村委会同意被告武昌区政府对原告的证据材料发表的质证意见。本院对上述证据作如下认证：原告对被告武昌区政府提交证据的真实性不持异议，本院依法予以确认。原告对第三人武昌区风光村委会提交的武昌区珞珈山街风光村村民代表大会表决结果的三性存疑，且原告陈述关于该表决结果已经有村民提起了民事诉讼，尚在诉讼中，故对该证据本院不予确认。被告武昌区政府对原告提交证据2、3、4、11、12、13、14、15的真实性不持异议，本院依法予以确认。经审理查明：2018年8月3日武汉市人民政府作出专题会议纪要（34）《关于加快推进风光村“城中村”综合改造工作的纪要》，该纪要明确指出“将风光村‘城中村’综合改造工程纳入迎接武汉军运会综合环境整治提升重点工程加快推进。确保2019年9月底之前完成风光村房屋拆迁和复绿。武昌区政府负责综合改造实施方案的编制工作。综合改造采取统征储备、政府购买服务方式推进。武昌区政府是购买改造服务的主体，由武昌区土地整理储备中心具体实施”。2019年1月3日，风光村第九届村民代表大会第1次会议通过《武昌区珞珈山街风光村综合改造拆迁安置补偿实施方案》。同日风光村综合改造工作领导小组制作《武昌区珞珈山街风光村综合改造项目宣传手册》发放给村民。2019年3月25日，武昌区风光村综合改造拆迁指挥部作出《通告》载明：“风光村综合改造项目即将进入房屋拆除阶段。为保证改造范围内的通行安全，将于近期对风光村沿街路段实施围墙施工工作。望沿街商户尽快搬离腾退，望未签约村民及其他被拆迁人抓紧时间协谈签约”。2019年7月23日，武汉市自然资源和规划局武昌分局作出昌土告字[2019]第2号《拟征收土地告知书》，载明：因武汉市武昌区土地储备整理中心用于城中村改造项目需要，拟征收武昌区风光村集体土地1.8017公顷。同时还作出昌土听告字[2019]第2号《听证告知书》，告知村民及相关权利人对补偿标准及安置途径有要求举行听证的权利。2019年8月30日，在武汉市自然资源和规划局武昌分局三楼会议室对补偿标准及安置途径召开了有部分村民代表及相关单位参加的听证会。原告对第三人武昌区风光村委会采取村集体经济组织自愿拆迁方式的行为不服，向本院提起行政诉讼，诉请如前。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（三）项规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。《征收土地公告办法》第十四条第二款规定，未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。根据以上法律规定，我国现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。本案中，原告提交证据能够证明其合法所有的房屋被列入风光村“城中村”改造项目，且涉案房屋亦是因风光村“城中村”改造项目被第三人武昌区风光村委会实际实施了拆迁的事实。被告武昌区政府作为涉案房屋所在区域内的法定征收实施主体，具有依法组织实施征收行为的法定职权。并且，武政办[2009]36号《武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》明确“城中村改造建设工作以区人民政府为责任主体……”，武政[2009]37号《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》进一步明确“区人民政府组织开展拆迁、招商等工作；区人民政府依据改造规划或改造实施方案组织开展拆迁、招商等工作；负责组织拆迁安置工作；负责组织落实各村按时完成拆迁安置工作；负责对拆迁安置和改造建设项目进行监督管理；……”，故被告武昌区政府负有实施风光村“城中村”改造的主体资格。第三人武昌区风光村委会没有实施风光村“城中村”改造进行征收的权限，第三人武昌区风光村委会作出风光村“城中村”综合改造房屋拆迁还建补偿行为系代被告武昌区政府实施的受委托行为，其在城中村改造过程中所实施拆迁行为的法律责任依法应当由被告武昌区政府承担。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。被告武昌区政府在未办理农用地转用审批的情况下，对原告涉案房屋实施拆迁，违反了法定程序。故被告武昌区政府对风光村“城中村”综合改造项目实施房屋征收的行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告武汉市武昌区人民政府对原告欧阳亚兵等23人的房屋实施征收的行政行为违法。本案诉讼费人民币50元，由被告武汉市武昌区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  余汉平审判员  刘 忠审判员  肖 丹二〇一九年十二月九日法官助理火晶书记员彭婕