江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏0691行初1031号 原告如皋市儒马纺织品有限公司，住所地如皋市吴窑镇鲁班路**。 法定代表人周焕，职务总经理。 委托代理人蒋晓强，江苏东银（苏州）律师事务所律师。 被告如皋市教育局，，住所地如皋市行政中心**** 法定代表人张俊，职务局长。 原告如皋市儒马纺织品有限公司（以下简称儒马公司）诉被告如皋市教育局确认行政行为违法一案，原告于2019年9月2日向本院提起诉讼，本院于2019年9月6日立案后，于当日向被告如皋市教育局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原告儒马公司诉称，原告通过竞标方式于2016年6月12日中标被告发标的如皋市中小学生校服供应商采购项目，即为2016年8月1日至2018年7月31日初高中（含职中）校服制作承包人。但鉴于被告多方干涉原告与第三人（即代为采购校服的学校）之间的合同履行，甚至将合同签订后的报备制修改为合同签订前的审批制，致使合同双方陷入僵局，导致原告方依据招标文件信赖保护的利益不能按期实现，造成已完成的定制校服交付不能，损失严重。一、被告未与中标人订立中标合同，行为已属违法。被告于2016年6月12日向原告发出中标通知书后，应于2016年7月12日前按照招标文件和投标文件与原告订立书面合同，原告多次要求，但时至今日被告仍未与原告订立书面合同。二、被告以发文形式将合同备案制变更为审批制行为于法无据，显属超越职权。被告招标时公开的《2016年如皋市中小学校服供货商采购招标文件》中第十九条第一款明确表述“中标单位接到中标通知书后可与有校服服务需求的学校签订供货合同，合同副本送如皋市教育局办公室（勤工处）备案”，可见原告与第三人订立的供货合同只需要向被告处备案即可。但合同履行期内即2016年8月20日，被告以皋教办（2016）27号发文形式擅自更改标书中的实质性条款，第三人陆续接到被告的通知，明确要求第三人与原告订立的供货合同需要被告审批后方能履行。1.前置行政审批程序背离招标文件，明显加重原告订立合同的义务和风险。2.前置行政审批程序于法无据。2015年教育部、工商总局、质检总局、国家标准委四部门联合印发的《关于进一步加强中小学生校服管理工作的意见》中也明确对采用代收费定向采购的各环节相应材料要全部存档备查，同时要将采购合同备案即可，在无其他法律法规明确规定的情况下，被告私设前置审批程序于法无据。3.被告单方设置合同审批程序系超越法定职权行为。被告在没有法律法规之依据的情况下，仅仅凭自己拟制的未对原告公开的内部文件，私自变更招标文件中的实质性条款，将备案制变更为审批制，属于行政权力的滥用，明显不合法。4.前置审批程序仅针对原告一家中标单位适用，其他中标单位与学校之间的合同均采用备案制，此种“定点发文”、“定点审批”的行为依法应予纠正。5.被告的具体承办人业务不负责，将依据的四部门联合印发的文件文号写错，这也是被告超越职权的一个原因。三、被告行为违背信赖利益保护原则，依法应当采取补救措施。原告经政府采购程序中标取得的校服项目特许经营权属于典型的授益性行为，可期待性利益明确，依法应予保障。被告通过电话、约谈等方式联系第三人，暗示甚至明示第三人不能将与原告已订立的事实合同落实到书面上，即便落实到书面上，被告也明确表示审批不会通过，致使原告与第三人之间已成立的校服采购合同因此履行不能，给原告造成巨大损失。鉴于被告的行为不合法，故被告应积极采取补救措施，挽回给原告造成的各项损失。请求：1.确认被告设置原告与第三人订立校服采购合同的前置审批行为违法；2.责令被告采取补救措施，挽回违法行为给原告造成的实际损失；3.诉讼费由被告承担。 被告如皋市教育局辩称，一、原告所提出的要求确认被告设置原告与第三人订立校服采购合同前置审批行为违法的诉讼请求没有事实和法律依据，依法不能成立。1.被告发文的皋教办[2016]27号《关于进一步加强中小学生校服管理工作的通知》未设置采购合同前置审批程序。根据教育部、工商总局、质检总局、国家标准委《关于进一步加强中小学生校服管理工作的意见》（教基一[2015]3号）第六条的规定“采用代收费定向采购的地区，教育行政部门可依法制订校服采购操作规范程序和统一采购合同……”。原告中标的采购项目采用学校代收校服费用定向采购的形式，校服的费用全部由学生及其家长负担，根据四部委文件的要求，教育行政部门可以制订校服采购操作规范，被告的行为并未超越权限，符合法律及规范性文件的要求。被告也未创设前置审批程序，仅是制订了采购操作规范，对确有校服需求的学校申报校服情况进行批准，这是被告对学校行使监督、管理职能，并不是对签订校服采购合同进行审批，被告并不干涉学校与中标企业签订采购合同。事实上，被告并未以任何方式干预原告与各学校签订、履行合同，仅行使对全市中小学校服的监管职责。原告中标期内，共与学校签订17批次合同，被告全部予以见证备案。原告在履行合同过程中一再违约，屡次出现校服面料不符合招标文件要求、未按合同约定时间供货等违约情形。2.原告要求确认行政行为违法的诉请不属于行政诉讼受案范围，应予驳回。被告发文的文件调整的对象是全市中小学生校服管理工作，对全市的中小学校服采购按照四部委文件的要求制定了校服报批流程。被告行文对象为下属的各市直学校、各镇（区、街道）教育管理中心、局机关各科室，进行申报的主体是需要采购校服的学校，因此发文性质系被告对下属相关部门下发的具有工作部署性质的内部公文，具有内部性和过程性的特点，属于并未对外产生法律效力的行政行为，故不属于人民法院受案范围。3.被告的发文行为对原告的权利义务没有产生实际影响，该行为与原告不存在利害关系，故原告不具有提起诉讼的主体资格。退一步讲，被告内部发文虽然制订了校服采购的流程，即“经教育局办公室（勤工办）批准后，学校需与相应的中标企业签订《如皋市中小学生校服采购合同》……”。但自2016年6月12日原告中标“2016年8月1日—2018年7月31日如皋市中小学生（初高中）校服的制作及供应”项目以来，在此期间，采购学校向被告提出采购校服的申请，被告全部及时进行了审批，合同履行期限涵盖了中标项目内容2016年8月1日至2018年7月31日的全部周期。被告的发文对原告的权利义务没有产生实际影响，该行为与其不存在利害关系，故原告不具有提起诉讼的主体资格，应裁定驳回起诉。4.原告的起诉超过了法律规定的时效，应予驳回。被告于2016年8月20日发文，原告于2017年11月9日向被告作出的《检查》中已经明确知晓文件及文件内容。原告的起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年，故原告的起诉期限的最后截止日期不应超过2018年11月8日，本案中，原告于2019年9月2日才向法院提起行政诉讼，起诉时间从知道或者应当知道行政行为内容之日起已经超过一年，且无正当理由，故应裁定驳回起诉。二、原告要求被告采取补救措施、挽回违法行为造成的实际损失的诉讼请求同样没有事实和法律依据，应予以驳回。被告并不存在任何违法行为，故原告要求被告采取补救措施、挽回违法行为造成的实际损失的诉讼请求不能成立。事实上，在原告中标期间，原告与各学校签订的校服采购合同已全部履行完毕，原告也不存在任何损失。学校是否与原告签订校服采购合同，是基于学校是否有采购需求。原告与采购校服的学校之间系平等主体之间根据意思自治原则成立的民事法律关系，而被告并非采购校服合同的相对方，也不能强制学校采购校服，故原告诉称的损失与被告没有关联性，事实上也不存在损失，原告的请求不应得到支持。综上，原告的诉讼请求均不能成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2016年6月12日，被告如皋市教育局向原告发放《中标通知书》，确定原告为2016年如皋市中小学生校服供应商采购项目-初高中（含职中）承包人，该项目内容为2016年8月1日-2018年7月31日如皋市中小学生校服的制作及供应。2016年8月20日，被告如皋市教育局向各市直学校、镇（区、街道）教育管理中心、局机关各科室下发《关于进一步加强中小学生校服管理工作的通知》，对校服采购流程进行了规范，要求确有校服需求的学校必须填写《如皋市中小学生校服申报表》报教育局办公室（勤工办）批准，并随附本校前期校服征订意愿收集工作、充分体现学生自愿购买校服相关材料，经教育局办公室（勤工办）批准后，学校需与相应的中标企业签订《如皋市中小学校服采购合同》，合同一式三份，学校、企业、教育局办公室（勤工办）各一份。未经教育局办公室（勤工办）同意，各学校不得付款。 另查明，2016年-2018年期间，原告与如皋市初高中学校签订17批次《如皋市中小学校服采购合同》，涉及款项400余万元。 审理中，原告确认其诉讼请求第1项中所称“前置审批行为”是指被告如皋市教育局下发的《关于进一步加强中小学生校服管理工作的通知》中规定校服采购及付款须经被告批准。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。《最高人民法院关于适用的解释》第二条规定，行政诉讼法第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。本案中，原告要求确认被告设置原告与第三人订立校服采购合同的前置审批行为违法，实质上是针对被告下发的《关于进一步加强中小学生校服管理工作的通知》提起诉讼，根据前述规定，该通知不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告如皋市儒马纺织品有限公司的起诉。 案件受理费人民币50元，退还原告如皋市儒马纺织品有限公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。 审判长  管丽君 审判员  齐海生 审判员  张 燕 二〇一九年十二月三十日 书记员  施逸凡 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。