广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2019)粤71行终3742号上诉人（原审原告）：广州市番禺区****业主委员会，住所地广州市番禺区****小区B区***之五1楼。负责人：陈少娟，职务主任。委托代理人：彭宇，系广东琉璃律师事务所律师。委托代理人：廖智峰，系广东琉璃律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区********办事处，住所地广州市番禺区*************。法定代表人：石志伟，职务主任。委托代理人：梁东霞，系广东华誉品智律师事务所律师。委托代理人：何志辉，系该办事处工作人员。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区人民政府，住所地广州市番禺区***********。法定代表人：陈德俊，职务区长。委托代理人：王彩茵，系番禺区司法局工作人员。委托代理人：黄自蓉，系番禺区司法局工作人员。上诉人广州市番禺区****业主委员会（以下简称吉祥北园业委会）因与被上诉人广州市番禺区********办事处（以下简称洛浦街道办）、广州市番禺区人民政府（以下简称番禺区政府）通知和行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初599号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年8月30日，吉祥北园业委会向洛浦街道办申请备案。2018年9月12日，洛浦街道办作出《关于吉祥北园的回复》，认为吉祥北园业委会筹备组未按该街道办的指导开展工作，对其提交的业主委员会备案申请报告作不予备案处理。2018年9月27日，吉祥北园业委会发出《关于召开业主大会（临时会议）的决定》。2018年10月18日，洛浦街道办作出《通知》，内容为：“吉祥北园小区全体业主：根据《广东省物业管理条例》第二十七条：‘业主委员会应当自选举产生之日三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案’……规定，目前吉祥北园业主委员会暂未获得我街的备案。现我街收到吉祥北园部分业主的反映：未经备案的业主委员会拟于2018年10月21日起召开临时业主大会。根据有关法规的要求，现向吉祥北园小区全体业主通知如下：吉祥北园未完成备案手续的业主委员会不可以作为组织召开业主大会会议的主体。”吉祥北园业委会不服上述通知，于2018年10月30日向番禺区政府申请行政复议，番禺区政府受理后向洛浦街道办作出番禺府行复[2018]198号《提出行政复议答复通知书》。2018年11月19日，洛浦街道办提交了《行政复议答复书》。2018年12月29日，番禺区政府作出番禺府行复[2018]198号《行政复议决定书》，内容为：“……在本案中，申请人在未获得被申请人备案的情况下就以业主委员会的名义开展活动，被申请人在收到其他业主投诉后要求申请人暂停开展相关活动，属于其履行指导、协助业主大会召开的工作职责，本府予以支持。申请人申请行政复议的依据不足，本府不予支持。本府决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被申请人广州市番禺区********办事处作出的《通知》……”吉祥北园业委会不服被诉的通知及行政复议决定，向广州铁路运输法院提起行政诉讼。原审法院在审理过程中，于2019年7月16日向吉祥北园业委会发出《通知》，告知吉祥北园业委会的全体业主委员会委员在收到通知十日内来法院在起诉状上补充签名，吉祥北园业委会的委员逾期没有来法院签名。原审法院认为，《广东省物业管理条例》第二十七条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案……”第二十八条规定：“业主委员会凭物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的备案回执，向公安机关申请刻制印章，按照业主大会议事规则的规定和业主大会的决定使用。”《住房和城乡建设部关于印发的通知》第三十四条第一款规定：“业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”业主委员会选举产生后，应当向物业所在地的行政管理部门依法备案，而本案相关联另案《关于吉祥北园的回复》目前还在审理中。本案中，洛浦街道办向吉祥北园全体业主作出被诉《通知》，吉祥北园业委会起诉涉案《通知》仅盖有吉祥北园业委会的公章，公章刻制不符合上述法律法规规定，且吉祥北园业委会全体成员没有签名的情况下，不能代表其真实意思表示，不符合起诉条件，对其起诉应裁定予以驳回。原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告广州市番禺区****业主委员会的起诉。案件受理费50元，予以退还。上诉人吉祥北园业委会不服原审裁定，向本院提起上诉称:一、原审法院适用法律错误。根据《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》（国发[2017]7号），公章刻制不需要备案后才刻制，原审法院适用《广东省物业管理条例》，属于适用法律错误。根据中华人民共和国公安部于2018年10月17日作出的2018年（答）230号《公安部政府信息公开答复书》，公章刻制属于管理性规定，不属于效力性、强制性规定，不能产生否认公章效力的后果。二、上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的条件。原审法院认为公章不符法律法规规定，且不能代表真实意思表示，不符合起诉条件，明显属于适用法律错误。三、原审程序违法。如果加盖公章不是真实意思表示，那么行政复议属于非法受理，也应当一并撤销，原审法院对此没有处理，明显程序违法。综上，上诉人请求：1、撤销（2019）粤7101行初599号行政裁定；2、责令原审法院继续审理或者改判撤销《通知》及番禺府行复（2018）198号行政复议决定。被上诉人洛浦街道办二审答辩称：一审裁定认为“吉祥北园业委会起诉涉案《通知》仅盖有吉祥北园业委会的公章，公章刻制不符合上述法律法规规定，且吉祥北园业委会全体成员没有签名的情况下，不能代表其真实意思表示，不符合起诉条件，对其起诉应裁定予以驳回”认定事实清楚，适用法律正确。答辩人依法具有对辖区内业主大会、业主委员会的日常活动进行监督和管理的行政职权。涉案《通知》主体适格，事实清楚，内容合法。请求二审法院依法驳回吉祥北园业委会的上诉请求，维持一审裁定。被上诉人番禺区政府二审答辩称：被答辩人吉祥北园业委会不具有行政诉讼的主体资格，其提交的起诉状仅盖有未经备案私自刻制的公章，且其全体成员也未按照原审法院的要求在起诉状上补充签名，无法确认提起诉讼是否是被答辩人全体成员的真实意思表示。答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律依据正确。被答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法裁定驳回被答辩人的上诉，维持原裁定。经审查，本院对原审裁定查明的事实予以确认。另外，（2019）粤7101行初2130号吉祥北园业委会诉洛浦街道办、番禺区政府不服业主委员会备案及行政复议决定一案，广州铁路运输法院已于2019年10月16日作出一审判决，撤销洛浦街道办于2018年12月13日作出的《关于吉祥北园筹备组申请业主委员会备案的回复》；撤销番禺区政府于2019年4月3日作出的《行政复议决定书》（番禺府行复[2019]27号）；责令洛浦街道办于该案判决发生法律效力之日起三十日内，对吉祥北园业委会提出的备案申请重新作出处理。洛浦街道办不服此判决，已向本院提起上诉，案件正在审理之中。本院认为，本案法律适用的焦点是未经备案的业主委员会，未能刻制经备案的印章，有无行政诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国物权法》第七十五条、《物业管理条例》第十条的规定，同一物业管理区域内业主在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。业主委员会在备案之前，已经选举产生，业主委员会的合法性来源于业主大会的选举与授权，而非来源于行政机关的备案。业主委员会的公章应当是业主委员会的权力能力、合法成立的表现形式，即使暂时未能备案、没有刻制公章，业主委员会也可以凭借业主大会的合法选举结果或决议等相关材料证明其合法性。同理，如果没有业主大会的选举结果或决议等材料证明业主委员会委员产生的合法性，即使吉祥北园业委会的全体业主委员会委员在起诉状上签名，也不能代表吉祥北园业委会。原审法院以上诉人吉祥北园业主委员会未经备案，其所刻公章不符合法律法规规定，吉祥北园业委会全体成员没有签名，不能代表其真实意思表示为由驳回上诉人起诉，属适用法律错误，本院予以纠正。另外，吉祥北园业主委员会的行政诉讼主体资格，在其他案件中已得到法院的肯定，为统一法律适用标准，此案应由基层法院继续审理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初599号行政裁定；二、本案指令广州铁路运输法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 肖志雄审 判 员 陈雪梅审 判 员 彭铁文二〇一九年十二月九日法官助理 王艳秋书 记 员 陈秋贻