广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2019)粤71行终4629号上诉人（原审原告）：周阶英，女，1967年4月18日出生，汉族，住湖南省攸县***************，公民身份号码430************166。委托代理人：梁日强，系广东穗南律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市白云区江高镇人民政府，住所地广州市白云区********，统一社会信用代码114************269。法定代表人：利应都，江高镇镇长。委托代理人：张颖，系广东连越律师事务所律师。委托代理人：王嘉，系广东连越律师事务所实习人员。上诉人周阶英因与被上诉人广州市白云区江高镇人民政府（以下简称江高镇政府）信访答复及行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2766号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：周阶英的养鸽场位于白云区江高镇神山管理区井岗村第二经济社所有的岭边地（细佬园），2008年1月1日，井岗村第二经济社将岭边地（细佬园）出租给邓志雄和沈钜松。2013年12月6日，沈钜松和周阶英签订《补充协议》，将其承包的岭边地（细佬园）8.5亩转让给周阶英，周阶英在该地块开办了养鸽场。2014年12月31日，广州市白云区人民政府公布云府〔2014〕37号文《关于划定畜禽养殖禁养区的通告》，涉案地块属于一类禁养区，应于2015年底前自行关闭。江高镇政府工作人员分别于2018年3月4日、5月20日、5月30日、6月4日等向周阶英下发《关于清理整治关闭禽类养殖场的通知》，通知周阶英，其养殖场在一类禁养区范围内，属清理整治范围，限期自行关闭搬迁，否则镇、村将组织力量清拆，所有损失由养殖场主自行负责。2018年3月24日，周阶英向江高镇政府提交《申请搬迁补助》。2018年6月10、11日，广州市白云区农林局分别作出穗云农林函〔2018〕494号文《关于进一步加强一类禁养区畜禽养殖场清理整治及监督巡查工作的通知》和穗云农林函〔2018〕499号文《关于确认并补充一类禁养区畜禽养殖场清单的通知》，周阶英在两通知所附《白云区一类禁养区畜禽养殖场清单》列第18项，白云区农林局要求江高镇政府从速彻底关停。2018年6月5日，周阶英前往江高镇综合信访办反映要求延迟搬迁养鸽场，并给予经济补偿。2018年7月4日，广州市白云区江高镇农业办公室作出《关于周阶英信访诉求情况答复》，告知江高镇综合信访办，广州市白云区人民政府并无制定关于养殖场搬迁或关闭的补偿标准，江高镇依据白云区人民政府《关于划定畜禽养殖禁养区的通告》开展清理属于具体行政行为，周阶英要求迟延搬迁及政府赔偿的诉求，无依据可执行，如对禁养通告有异议，可申请行政复议或提起行政诉讼。2018年11月6日，广州市白云区河长制办公室向江高镇作出云河长函〔2018〕1244号文《关于江高镇农业污染源线索问题的函》，要求江高镇政府加快污染源处理，所附《江高镇畜禽养殖污染问题现场照片和定位》第3项即为周阶英养鸽场。2018年11月14日，广州市白云区农林局向江高镇政府作出穗云农林函〔2018〕1082号文《关于再次移送江高镇井岗村重点河涌周边养殖场污染线索的函》，要求江高镇政府对周阶英养鸽场整治清理情况进行核查。2018年11月23日，江高镇政府向广州市白云区河长制办公室作出复函，称工作人员多次与周阶英沟通，该白鸽养殖场在逐步减量，该府已为下一步强拆做准备。2018年11月26日，白云区农林局作出穗云农林函〔2018〕1146号文《关于商请进一步加强农业污染源巡查整治的函》，周阶英的养殖场属于整治清单第1项。2018年12月29日，周阶英向江高镇政府农业办公室提交《申请》，提出准许其养鸽到合同期满、按人和镇奖励标准给予其奖励48万元、人和镇养殖场如取得赔偿则按同等对待、负责治疗其女儿因养殖场清理产生的抑郁症疾病四项请求。2019年1月3日，江高镇政府农业办公室向周阶英作出《关于井岗白鸽场周阶英的申请的答复》，答复周阶英2016年后在禁养区养殖禽畜属于违法行为，广州市白云区人民政府并无制定关于养殖场搬迁或关闭的补偿标准及出台补偿文件，镇政府行政行为合法，其女儿疾病无证据证明因镇政府清理养殖场造成，对其所有请求不予同意。2019年1月10日，周阶英不满该办公室的答复，向江高镇政府进行信访。2019年3月14日，江高镇农业办公室向信访办出具《关于周阶英白鸽场要求补偿的答复》，答复称在周阶英2019年1月自行关闭养鸽场前，江高镇政府未采取过强行搬迁、关闭或拆除等强制措施，未造成养鸽场损失。白云区和江高镇无相应补偿标准，周阶英要求政府赔偿无依据。2019年3月15日，江高镇政府作出云江综〔2019〕7号《关于周阶英反映问题的处理意见》，告知周阶英该镇未对其养鸽场采取任何强制措施，未对其造成损失，其信访要求补偿奖励无法可依。江高镇政府将该处理意见通过短信于2019年3月22日送达周阶英。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”。本案中，周阶英因其养殖场清理问题向江高镇政府提交信访事项申请，请求该府准许其养鸽到合同期满；按人和镇奖励标准给予其奖励48万元；人和镇养殖场如取得赔偿，要求同等对待；负责治疗其女儿因养殖场清理所得的抑郁症疾病四项请求。江高镇政府农业办公室向周阶英作出《关于井岗白鸽场周阶英的申请的答复》，答复周阶英2016年后在禁养区养殖禽畜属于违法行为，广州市白云区人民政府并无制定关于养殖场搬迁或关闭的补偿标准及出台补偿文件，镇政府行政行为合法，其女儿疾病无证据证明因镇政府清理养殖场造成，对其所有请求不予同意。周阶英不服该答复，继续向江高镇政府信访。江高镇政府作出的云江综〔2019〕7号《关于周阶英反映问题的处理意见》，告知周阶英该镇未对其养鸽场采取任何强制措施，未对其造成损失，相关政府并未制定有关养殖户关停的相关补偿标准，其信访要求补偿奖励无法可依。该处理意见是对周阶英不服江高镇政府农业办公室向其作出的信访答复后，对同一信访事项申请作出的信访复核行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，周阶英提起的诉讼，依法应予驳回。另外，参考《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定，周阶英向江高镇政府农业办公室、江高镇政府进行信访的核心诉求是请求有关部门对其关闭养殖场进行补贴、奖励或者是补偿。现周阶英未提交证据证明江高镇政府有对其进行补贴、奖励或者是补偿职责的法律依据和事实依据。故周阶英通过起诉撤销涉案复函，要求江高镇政府对其补贴、奖励或是补偿乃至赔偿的请求，也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项有具体的诉讼请求、事实根据的起诉条件，依法也应裁定驳回起诉。原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回周阶英的起诉，案件受理费不予收取。上诉人周阶英不服原审裁定，向本院提起上诉称:一审法院未查清上诉人提起行政诉讼要求确认行政机关不作为的意义。根据被上诉人提出的法律依据《关于划定畜禽养殖禁养区的通知》[云府（2014）37号文件]第二项第三款：“禁养区内畜禽养殖场的清理，整治等具体监管工作有所属街镇负责，区相关职能部门配合实施”的规定，被上诉人等明显没有履行法定职责，在期限内通知上诉人，没有向上诉人派发通知。上诉人是在2018年3月才接到被上诉人属下农业办的关闭通知，无法及时调整养殖白鸽的数量，造成上诉人巨大经济损失，上诉人的女儿也因此打击得了抑郁症，需要长期接受治疗。因此，请求二审法院撤销原审法院作出的（2019）粤7101行初2766号一审裁定，撤销被上诉人作出的云江综【2019】7号行政处理意见书；责令被上诉人重新作出处理决定，赔偿上诉人48万元；本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人江高镇政府二审期间未提交答辩意见。本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案上诉人周阶英在自行关闭养殖场后向江高镇政府请求解决行政补偿和行政奖励问题，江高镇政府作出云江综[2019]7号《关于周阶英反映问题的处理意见》，江高镇政府行为是信访答复复核还是以信访答复形式履行行政管理职责应从以下几个方面来分析：一是江高镇政府是清理整治禁养区养殖场的行政主体。依照《中华人民共和国城乡规划法》、《广州市违法建设查处条例》，镇政府是查处违法建设的行政主体。广州市白云区人民政府2014年12月31日发出的《广州市白云区人民政府关于划定畜禽养殖禁养区的通知》第二部分“实施要求”的第（三）点规定“禁养区内畜禽养殖场的清理、整治等具体监管工作由所属街镇负责，区相关职能部门配合实施”；广州市人民政府[2017]12号《关于清理整顿重点河涌流域“散乱污”场所的通告》第五、六条的规定授权镇政府承担清理整顿“散乱污”场所的职责。二是江高镇政府对周阶英要求行政补偿和奖励的请求作出实体处理，明确表示对其不予补偿和奖励；三是该处理意见直接涉及当事人利益，对当事人的权利义务产生了实际影响，还告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。本案原审被告作出的《关于周阶英反映问题的处理意见》貌似信访复核，实质是对当事人要求行政补偿和行政奖励的处理，已经给原审原告周阶英造成了实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条之规定，此行政行为应被纳入行政诉讼受案范围。原审法院适用法律不当，本院予以纠正。关于周阶英所请求履行的法定职责是否明显不属于行政机关权限范围内的问题。本院认为，对于行政机关而言，法定职责必须为、法无授权不可为，这是法治政府建设的应有之意。本案中有关法规、法规、规章对江高镇政府担负清理、整治、监管、协调处理禁养区内养殖场职责有较明确的规定，周阶英所请求的事项应属江高镇政府的权限范围内。原审法院参照“明显不属于行政机关权限范围”的规定驳回起诉，属法律适用不当，本院亦予指出。本院此裁定只涉及诉权问题，江高镇政府是否应对周阶英给予行政赔偿或行政奖励，有待一审法院进行实体审理，依法做出裁判。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2766号行政裁定；二、本案指令广州铁路运输法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 肖志雄审 判 员 陈雪梅审 判 员 彭铁文二〇一九年十二月二十四日法官助理 王艳秋书 记 员 陈秋贻