江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏1291行初225号 原告泰兴市华珠养殖场，住所地泰兴市元竹镇丁庄村丁后**。 投资人王建华，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人项伯辉，江苏列宿律师事务所律师。 被告泰兴市元竹镇人民政府，统一社会信用代码×××62Ｊ，住所地泰兴市元竹镇银杏路**。 法定代表人邰杰，镇长。 参与诉讼负责人张卫华，副镇长。 委托代理人（特别授权）田建锋，被告工作人员。 委托代理人（特别授权）费书兵，泰兴市元竹法律服务所法律工作者。 原告泰兴市华珠养殖场（以下简称华珠养殖场）诉泰兴市元竹镇人民政府（以下简称元竹镇政府）行政强制及行政赔偿一案，于2019年07月31日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2019年8月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月31日公开开庭审理了本案，原告华珠养殖场负责人王建华、委托代理人项伯辉，被告元竹镇政府参与诉讼负责人张卫华、委托代理人田建锋、费书兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告华珠养殖场诉称，原告投资人王建华于2013年7月22日办理工商登记，投资成立华珠养殖场，经营场所位于泰兴市元竹镇丁庄村丁后**，所建成养殖设施面积约1600平方米。2018年9月，泰兴市环保局及泰兴市农委称原告经营场所位于西××××生态红线保护区内，要求原告关停。泰兴市委书记张育林亲临养殖场时告知王建华会给予补偿，原告遂响应政府号召由政府将存栏的生猪670头及母猪35头出售，元竹镇政府承诺给付原告搬迁费6万元（现已支付3万元，余款3万元承诺于下半年支付）。2018年11月30日，王建华外出回家后发现华珠养殖场门锁被换、猪圈被拆，遂向当地派出所报警，但公安机关一直未能查实案情。2019年2月，王建华向信访部门反映情况，要求查明案情，并告知补偿依据、标准并给予补偿，元竹镇政府答复称养殖场未被强拆且已给予部分补偿（已给付3万元），但未告知补偿依据及标准。泰兴市公安局元竹派出所（以下简称元竹派出所）于2019年7月8日向王建华出具接处警工作登记表，告知侵权人系被告元竹镇政府。故请求法院依法确认被告拆除原告猪圈的行为违法并赔偿原告损失930500元，由被告承担本案诉讼费用。审理中，原告明确要求审查的强制行为对象为养殖场内1000平方米左右的猪圈墙、1000平方米左右水泥地面和部分猪粪坑下水隐蔽工程，损失按照每平方米25元标准计算。 原告向本院提交以下证据： 证据1.元竹派出所出具的接处警工作登记表，其中处警经过和结果部分载明：“接警后，民警黄坤、谢磊赶至现场。经了解，2018年11月28日至30日，王建华不在家时门锁被换、猪圈被拆，王建华怀疑是政府工作人员开展环境整治砸掉，民警建议其通过合法途径解决此事。后在2019年6月21日至2019年7月上旬，公安机关对该情况相关人员进行调查，经查实，王建华家大门门锁被砸、猪圈被拆确实为政府因环境整治所为（此期间王建华本人不在家，且王建华称不知情），民警建议王建华依法维权，可通过法律途径解决”； 证据2.现场照片四张； 证据3.元竹镇政府于2019年2月15日向王建华出具的信访事项受理告知书和5月6日出具的信访事项处理意见书、泰兴市人民政府信访事项复查不予受理告知单。 被告元竹镇政府对原告证据的真实性均未提出异议，但认为证据1仅是公安机关调查过程但并非调查结论，证据2不能反映拆除行为的实施时间。 被告元竹镇政府辩称，原告于2013年7月22日办理工商登记，经营场所位于泰兴市元竹镇丁庄村丁后**，一直未办理设施农用地备案手续；2018年2月28日，王建华将经营场所承包给第三人宋灵利经营，而该场所位于姜××区范围内，王建华与宋灵利于2018年10月30日达成终止租赁协议；2018年11月10日，王建华书面向被告承诺同意关停，并保证不再在该养殖场发展畜禽养殖，同意拆除该养殖场内的一切设施，王建华出具书面承诺后自行将养殖的生猪和母猪出售，故原告有关政府强行出卖其生猪的行为不存在；2018年11月，王建华与镇禁养区养殖户关停小组（以下简称关停小组）协商，在王建华在场的情况下关停小组将养殖场内三分之二的设施拆除，剩余的三分之一王建华要求用切割机切割拆除，后被告工作人员多次找王建华让其拆除未果，泰兴市元竹镇丁庄村村民委员会（以下简称丁庄村委会）于2018年11月29日组织人员将王建华剩余设施实施拆除，且在11月30日市有关单位检查禁养关停工作时将华珠养殖场大门打开；根据市禁养区养殖户关停相关文件结合被告实际情况，原告投资人与被告商谈了关停补偿事宜，被告已于2019年2月3日向王建华之子银行卡内转账3万元，余款3万元将于2019年下半年支付，王建华接受款项后未提出异议。综上，被告元竹镇政府未组织实施强制行为，原告出卖生猪亦是其个人行为，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告元竹镇政府向本院提交以下证据： 证据1-3.元竹派出所对原告投资人王建华制作的询问笔录三份，证明原告投资人与关停小组协商、领取部分款项后已将部分养殖设施拆除，后其认为拆除方式可能会损坏猪粪池下水，房屋亦可能因此倒塌，故要求自行拆除剩余设施，故王建华对拆除行为实施人员身份是知晓的； 证据4-7.元竹镇派出所对吉桂兰、王辉明、徐永安、周宏林制作的询问笔录4份，证明养殖设施拆除是在原告投资人与关停小组协商、获得相关补偿后予以拆除； 证据8.2018年10月30日原告投资人与案外人宋灵利达成的人民调解协议书，证明原告投资人将养殖设施出租给案外人承包经营，其未实际经营或仅少量经营，无权获得关停的补贴； 证据9.2019年2月17日，案外人何小中身份证及其出具的的情况说明，证明王建华将生猪、母猪出卖给何小中是自愿行为； 证据10-13.现场照片4张，证明王建华自己将饲养的生猪出卖； 证据14.周振华于2018年8月13日出具的情况说明，证明被告辖区所有被关停养殖设施是承包给周正华实施拆除，原告投资人未自行拆除的猪圈是周正华在收到丁庄村委会工作人员通知后实施拆除； 证据15.2018年11月10日，王建华出具的书面承诺，证明原告投资人对关停小组关停工作予以支持，承诺自2018年11月10日起对其养殖场自愿关停并拆除所有的养殖设施，保证在禁养区不再发展养殖畜禽、不造成环境污染。 原告对被告证据真实性均未提出异议，认为证据1仅证明双方就搬迁费达成协议、其他关停补贴没有达成一致，在此情况下，被告以原告出具承诺为由认为强拆行为合法没有依据；对承诺书认为是原告对其所有财产进行处分的一种表述，原告可以处分自己财产同意拆迁，也可以在被告没有与原告达成关停协议的情况下不同意拆除。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原、被告提交的证据客观真实、来源合法、与本案具有关联性，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明，原告华珠养殖场营业执照载明其成立于2013年7月22日，类型为个人独资企业，经营场所位于泰兴市元竹镇丁庄村丁后**，投资人为王建华，经营范围为生猪养殖。 2018年7月6日，泰州市人民政府网站公布中央环保督查“回头看”泰州第二十四批公示名单，其中受理编号130中第2项交办问题基本情况部分载明华珠养殖场存在粪便直排姜黄河的情形，经泰州市环境保护局调查核实华珠养殖场有生猪存栏650只、建有240立方米蓄粪池和32立方米的沼气池，处理和整改情况部分载明元竹镇对全镇养殖户进行全面清理整治，7月底前关停群众反映强烈的养殖户9户，禁养区的养殖户只出栏不进栏，完全出栏后启动关停拆除。 2018年10月30日，原告投资人与宋灵利签订人民调解协议，解除双方于2018年2月28日签订的房屋租赁合同，于2018年11月10日向被告出具承诺书一份，内容为：“本人承诺，对照相关法律法规或规定，自2018年11月10日起，本人原位于丁庄村××组的养殖场自愿关停（并转），并拆除所有养殖设施；今后不再在原址或其他禁养区内发展养殖畜禽，原有养殖房屋在2018年11月10日前拆除（或转产）到位，如不履行承诺，造成养殖污染环境问题，由本人立即关停，并自愿承担一切后果”。案外人何小中出具情况说明，证明其于2018年11月初与王建华协商生猪买卖事宜，以市场价购买华珠养殖场生猪。 2018年11月30日20时37分许，王建华报警称门锁被换，元竹派出所于2018年12月3日、2019年6月26日、2019年7月8日与其分别制作询问笔录，王建华反映：其和爱人严小珠2018年11月30日晚20时许回家后发现大门门锁被换、猪圈被拆，至兽医站、丁庄村委会、元竹镇政府等处询问行为主体未果，后得知是政府为环境整治组织人员将猪圈拆除；拆除行为发生前，元竹镇综治办主任周宏林、司法所工作人员蒋洁、兽医站站长徐永安等与其协商生猪出售事宜，最终答应给付搬迁费6万元（已实际支付3万元），王建华同意出售生猪但未同意拆除猪圈；关于猪舍整改未出具承诺书给政府。 元竹派出所于2019年6月21日对案外人吉桂兰制作询问笔录，吉桂兰反映：其系泰兴市元竹镇丁庄村丁后**村民，对2018年11月30日夜间王建华家中发生的事情知道一部分，当天下午其在门前遇到王辉明，见其手中拿着一把锁和钥匙，说是王建华家的，当天夜间碰到王建华夫妻和派出所民警才知道王建华家门锁被换，但不清楚王建华家猪圈被何人砸掉。 元竹派出所于2019年6月26日对王辉明制作询问笔录，王辉明反映：按照泰兴市人民政府文件西姜黄河两侧200米是禁养区，王建华经营的华珠养殖场在禁养区范围内，2018年下半年其与政府和丁庄村委会工作人员与王建华协商关停事宜，但结果不清楚；2018年11月下旬，市委书记张育林点名要到王建华家中复查关停情况，元竹镇政府有关部门和兽医站徐永安上门再次与王建华做工作，王建华同意搬迁全部生猪并出具承诺，政府也承诺给其一定补偿；张育林书记现场检查前两天，王建华家养殖设施还没有拆除，家中也没有人在家，元竹镇政府负责人组织人员从王建华院落南侧一小路进入，将所有养殖设施拆除；因复查工作需要将华珠养殖场大门打开，镇上综治办主任周宏林将开门的事宜交办给王辉明和丁庄村村干部，王辉明和村里工作人员王宏生一起将门锁砸开更换新锁，王宏生将钥匙由王辉明转交王建华；养殖设施是元竹镇政府组织大元居委会民工砸的，之前周宏林曾找人砸过一次，王建华不满意砸墙方式怕影响房屋安全，要求用切割机切割，以便处理废料；事后元竹镇政府通过王辉明找王建华协商在原来6万元补助外另行补贴其9500元，被王建华拒绝。 2019年7月4日，元竹派出所与徐永安制作询问笔录，徐永安反映：其是泰兴市元竹镇兽医站站长，王建华家养殖设施被拆除时其不在现场，是听他人说的；按照泰兴市人民政府文件，西姜黄河两侧200米范围内是禁养区，王建华经营的华珠养殖场位于禁养区内；2018年下半年其配合元竹镇政府和丁庄村委会工作人员多次找王建华做工作，王建华于2018年11月10日出具承诺，后以补贴未到位不肯拆除，元竹镇政府组织人员拆除一次后，王建华又以拆除手段不合理、要用切割机切割等，拆除工作就暂停了；2018年11月下旬，市委张育林书记点名要去王建华经营的华珠养殖场复查关停情况，此时养殖设施尚未拆除完毕，元竹镇政府要求关停小组解决拆除事宜，关停小组组长系镇综治办主任周宏林，周宏林找徐永安联系王建华，但王建华在外地回不来；张育林书记复查当天是元竹镇政府工作人员开的门，此时养殖设施已全部拆除完毕；徐永安也是关停小组成员；听说是政府的人将华珠养殖场大门的锁换了，徐永安与王建华沟通拆除猪圈事宜时，王建华未表态。 2019年7月5日，元竹派出所与周宏林制作询问笔录，周宏林反映：其是元竹镇综治办主任，于2018年11月下旬安排人员将王建华家的养殖设施拆除，当时王建华家没有人在家，王建华之前出具承诺，实施拆除时已超过其承诺自行拆除的期限；王建华将生猪清理完成后，周宏林从大元居委会找了几个民工去拆除猪圈，据民工反映已经拆除三分之二，剩余的三分之一王建华不同意拆除，主张用切割机切割；后周宏林和关停小组其他成员多次找王建华做工作均遭拒绝；2018年11月下旬，因市委张育林书记对养殖场关停工作进行复查，点名要去华珠养殖场复查，此时养殖设施未全部拆除，元竹镇主要负责人让周宏林尽快落实拆除工作，周宏林在张育林书记复查前一、两天安排民工将剩余的养殖设施全部拆除；最后一次拆除前期让王辉明与王建华取得联系，但不清楚联系结果；关停小组与王建华商谈关停的结果是王建华同意关停并拆除养殖设施，政府补贴其6万元，在2018年年底已支付3万元，余款于2019年年底支付；2018年年底，王辉明向其请示称王建华对关停小组将门锁更换的行为有意见，后经镇负责人同意另行补偿王建华9500元，但不清楚有无实际支付。 另查明，原告认可其已于2019年2月3日收取被告元竹镇政府支付的补偿款3万元，其于2013年左右建设养殖设施时未上报设施农用地备案手续、亦未取得临时规划许可证。 本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。本案需要处理的焦点问题为：1.原告经营场所内包括猪圈等地上附着物实施拆除的行为主体应如何确定；2.拆除行为是否合法；3.原告主张行政赔偿请求能否得到支持。 关于焦点1，虽然被告元竹镇政府辩称是由丁庄村委会组织人员实施拆除，但被告工作人员周宏林在公安机关的询问笔录中自认其为关停小组成员，系其安排人员于2018年11月29日夜间对华珠养殖场内猪圈等养殖设施实施拆除，故原告所诉强制行为实施主体应认定为被告元竹镇政府。 关于焦点2，被告认为原告出具书面承诺、被告向原告支付补偿款6万元、双方已就华珠养殖场关停达成了口头协议，原告对该主张不予认可；即使双方确达成口头协议，在现行法律、行政法规未赋予元竹镇政府具有依据协议实施强制执行的职权，在原告拒绝履行协议时被告元竹镇政府应根据法律授权或提请有职权的行政机关制作行政决定，向具有强制执行权的机关申请执行来实现行政管理目标，元竹镇政府依据协议自行组织强制执行的依据不足，原告出具书面承诺不能作为被告强制行为合法的依据。现元竹镇政府未在法定举证期限提交强制拆除行为具有其他证据、依据，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十四条第一款规定，视为被诉行政行为没有相应的证据，被告欠缺事实根据与法律依据实施强制拆除的行为违法。 关于焦点3，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。本案行政赔偿部分的争议焦点为：原告是否受有法定应予赔偿的损失。 本案首先需要确定原告主张的赔偿项目范围。原告认为被告强制行为的对象包含养殖场内的猪圈、水泥地面和猪粪坑下水隐蔽工程的一部分，现其提交现场照片显示养殖场所内猪圈确已拆除，水泥地面则并无明显损坏，而原告对猪粪坑下水隐蔽工程受损的事实未提交任何证据予以证明。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，原告应对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的才由被告承担举证责任。根据上述举证责任分配原则和本案现有证据，本院确定原告能够主张权利的项目为猪圈。 关于被告元竹镇政府是否承担赔偿责任。违法建设不属于合法的财产权利，行政机关对违法建设的拆除自然不会产生国家赔偿，但建设本身并不意味着建筑材料随之变成非法财产，行政机关在对违法建设实施强制拆除过程中，若违反法定程序及采取的手段、方式不适中，不正当，导致建筑材料受到明显不合理、过度毁损的，应当依据建筑材料的合理价值等因素确定行政机关赔偿责任。本案中，本院现查明原告2013年建设养殖设施时未上报设施农用地备案手续，亦未取得临时规划许可证，故其建设形成的地上附着物不能认定为合法建筑；原告向被告出具承诺限期拆除养殖设施，其未在期限内拆除时被告采用的拆除方式并无明显不合理和扩大原告损失之处，而现场照片反映猪圈墙体结构为砖混结构，采用何种拆除方式对建筑材料残值影响亦无明显区别，故本院对原告要求被告赔偿其损失930500元的诉讼请求不予支持。被告工作人员周宏林和关停小组成员在公安机关调查时认可被告曾允诺补偿原告9500元，经承办人与被告出庭负责人电话核实该情况属实，该允诺不违反法律、行政法规的强制性规定，亦不存在损失国家利益、社会公共利益等情形，本院予以准许。 至于养殖场的关停，原告是否可以获得补贴以及获得多少补贴，与本案被告行政强制导致的赔偿责任不属于同一法律关系，原告可另行提起履职诉讼。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第十五条之规定，判决如下： 一、确认被告泰兴市元竹镇人民政府对原告位于泰兴市元竹镇丁庄村丁后四组场地内的猪圈强制拆除的行为违法。 二、被告泰兴市元竹镇人民政府于本判决生效后十五日内给予原告泰兴市华珠养殖场人民币9500元。 三、驳回原告泰兴市华珠养殖场的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告泰兴市元竹镇人民政府负担（原告已预交，于本判决生效后十五日内退还原告，被告负担的案件受理费于本判决生效后十五日内向本院缴纳） 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于泰州市中级人民法院。 审 判 长  杨鑫森 人民陪审员  朱胡红 人民陪审员  曹桂华 二〇一九年十二月三十日 书 记 员  杨 洁 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。 赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。