广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行初297号原告：黎国洪，男，汉族，1963年11月29日出生，住广东省清远市清城区东城蟠龙管理区*****。委托诉讼代理人：姜泉，北京万典律师事务所律师。委托诉讼代理人：吕磊，北京万典律师事务所实习律师。被告:清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区****。法定代表人：黄喜忠，市长。委托诉讼代理人：李国其，清远市自然资源局清城分局干部。委托诉讼代理人：韩兴柱，广东金亚律师事务所律师。被告：清远市清城区********办事处。住所地：广东省清远市***********。法定代表人：黄向军，主任。委托诉讼代理人：冯健健，司法所所长。委托诉讼代理人：黄金全，广东泽萃律师事务所律师。原告黎国洪因不服被告清远市人民政府（以下简称清远市政府）、清远市清城区********办事处（以下简称东城街道办）土地行政强制纠纷一案，于2019年10月17日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告清远市政府、东城街办送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告黎国洪及其委托诉讼代理人姜泉律师、吕磊实习律师，被告清远市政府的委托诉讼代理人李国其、韩兴柱律师，被告东城街道办的委托诉讼代理人冯健健、黄金全律师到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告黎国洪起诉请求：依法确认被告强占强制清除原告地上附着物的行政行为违法。庭审中，原告明确诉讼请求为：请求依法确认被告强制原告交出承包地的行政行为违法。事实与理由：原告系广东省清远市清城区****办事处蟠龙二组的村民，在本村拥有合法的土地承包经营权，后政府为实施奥体中心项目建设需要，要征收原告位于该村的承包地。但被告在未经过原告同意且在其未履行合法征收程序的情况下，于2019年8月26日组织、参与、实施了强制行政行为，将原告的承包田地及地上附着物进行了强占强推，原告认为被告强制征收土地行为违法，严重损害了原告的合法权益。一、被告诉讼主体适格。根据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（十二）强化市县政府征地实施主体职责。依照法律规定，市县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责。国土资源部门应在政府的统一组织领导下，认真履行部门职责，确保征地工作依法规范有序地进行。根据《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现，之后的对原告承包的案涉土地及地上附着物的占用、清理行为，应当视为其委托实施，因而，本案可以认定强制清除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。而且从原告提供的证据也能表明，此次涉案行政行为是由市级政府组织参与领导，与区政府街道办共同实施的违法行政行为。因此被告应承担相应责任，被告主体适格。二、原告的承包地及其地上附着物合法不受侵犯，被告应依法征收，强征是违法行为，应确认其违法。《中华人民共和国物权法》第六十六条：“私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。”原告的耕种的土地拥有合法承包经营权，对地上种植的附着物有合法的所有权，属于原告的私人合法财产，依法受到法律的保护，被告未经法定程序无权对原告的土地进行强制征收毁坏。三、被告组织强制清除原告的地上附着物时，未对原告进行依法补偿，违反了先补偿后征收的规定。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）（十五）加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（二）探索完善征地补偿款预存制度。为防止拖欠征地补偿款，确保补偿费用及时足额到位，各地应探索和完善征地补偿款预存制度。在市县组织用地报批时，根据征地规模与补偿标准，测算征地补偿费用，由申请用地单位提前缴纳预存征地补偿款；对于城市建设用地和以出让方式供地的单独选址建设项目用地，由当地政府预存征地补偿款。用地经依法批准后，根据批准情况对预存的征地补偿款及时核算，多退少补。省级国土资源部门应结合本省（区、市）实际情况，会同有关部门，建立健全征地补偿款预存的有关规章制度，并在用地审查报批时审核把关。合理分配征地补偿费。实行征地统一年产值标准和区片综合地价后，省级国土资源部门要会同有关部门，按照征地补偿主要用于被征地农民的原则，结合近年来征地实施情况，制定完善征地补偿费分配办法，报省级政府批准后执行。征地批准后实施时，政府征收部门要按照确定的征地补偿安置方案，及时足额支付补偿安置费用；应支付给被征地农民的，要直接支付给农民个人，防止和及时纠正截留、挪用征地补偿安置费的问题。根据以上规定，征地补偿费应及时直接的支付给被征地农户，对农户承包地实施征收，应依法履行征收程序，保障被征收人获得合法补偿的权利，而被告越权执法，未对原告进行合法、合理的补偿，不符合先补偿安置后征收的原则，也严重侵害原告的合法权益，给原告造成重大经济损失。四、被告不具有强制实施的权利，被告实施强制征收，强制执行原告土地的行为违法。根据《土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的户申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条，“申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第八十六条规定的条件。”即便被告在征地存在合法审批手续的情况下，被告实施征地也应当经土地部门作出责令交出被征土地决定书后，由法院强制执行，被告在不具备任何法定前提条件下，自行实施强制征地，属于严重违法行为。五、被告强占强拆原告土地及地上附着物前未履行催告等法定程序，其强拆行为应确认违法。《行政强制法》第十五条，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第十六条，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第十七条，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。本案中，被告在强制占用拆除原告土地及地上附着物之前未依据上述相关规定履行强制行政行为前的催告、告知以及听取意见等法定程序，其强制行为属于无视法律规定的违法行为，依法应当确认违法。六、被告的行为造成了严重的影响，未严格按照法律程序进行，置原告及其他农民的基本权益不顾，重实体，轻程序，不愿意尊重原告的陈述、申辩权，不尊重原告的财产权，原告基本合法权益得不到保障。针对近些年一些地方政府急功近利、违法征地拆迁的现象国务院、国土资源部、中央纪委多次下达紧急通知要求纠正，其中国务院下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电〔2010〕15号），国土资源部下发《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》，一致要求程序合法、补偿到位、避免粗暴简单压制群众、禁止强行征地。被告在当前中央政府严格要求保护农民利益、禁止违法征地的前提下非法通过暴力强制手段征地，严重违背当前国家政策、法律规定。综上所述，被告的行为于法无据，应确认违法行为。原告为维护自己合法权益，依据《行政诉讼法》及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》等相关规定，向法院提出行政诉讼，请求依法审判。原告黎国洪向本院提交了如下证据：1.身份证复印件；2.户口本复印件；3.土地承包经营权证书复印件；4.相片；5.通告。被告清远市政府答辩称：一、涉案土地属于已征收的集体土地范围。清远市清城区省级职业技术教育示范基地是广东省的重点项目，涉案土地位于该项目建设用地范围。2019年4月16日，广东省人民政府对我府《关于审批清远市区2018年度第十七批次城镇建设用地的请示》（清自然资利用报〔2019〕22号）作出批复，同意我府将包括涉案土地在内的集体农用地转为建设用地，同时将集体土地一并办理征收为国有土地手续。4月18日我府发布涉案土地的《清远市人民政府征收土地公告》（清府清城〔2019〕17号）。二、东城街道办事处已办理了征收涉案集体土地的手续。2015年8月12日，原告所在的东城街莲塘村委蟠龙二村民小组召开村民会议，村民户代表表决同意征收涉案土地。2016年8月8日，东城街道办事处与东城街莲塘村委蟠龙二村民小组签订《土地补偿协议书》，约定了征收土地的位置、面积、土地类别及补偿金额，同时还约定在30日之内将土地补偿款总额一次性付清，付清补偿款后，村集体应无偿交出被征土地；对征用的土地上青苗和地上附着物按政策补偿后，由土地使用者自行清场，逾期不清场的作无主处理，由东城街道办事处无条件清场。同日，东城街道办事处与东城街莲塘村委蟠龙二村民小组签订《省职教基地项目征地补充协议》，根据实际情况补偿地价和青苗差价，在30日之内将片地补偿差价一次性支付给村集体，村集体收到补偿差价及青苗和地上附着物补偿后，不能以任何借口在被征收土地上进行干涉和阻挠施工。10月10日和10月18日，东城街道办事处足额支付了补偿款。三、东城街道办事处依法清表，原告诉讼请求没有依据。《清远市人民政府征收土地公告》（清府清城〔2019〕17号）第六条规定：被征地农村村民应当在征收土地公告发布之日起30日内持土地权属证书到清城区东城街征地拆迁办公室办理征地补偿登记手续。2019年8月15日，由于没有收到原告的补偿登记手续，东城街道办事处办理了涉案土地清表前的证据保全公证手续。8月26日，东城街道办事处依法对涉案土地进行清表，清表行为符合法律规定，没有损害原告的合法权益，对原告的合法权益明显不产生实际影响。综上所述，原告的诉讼请求没有事实法律依据，东城街道办事处对涉案土地的清表行为符合法律规定。希望法庭查明事实依法裁决。被告清远市政府向本院提交了如下证据、依据：1.征收土地预公告、征地批复、征地公告及《公证书》；2.会议记录、同意征地承诺书；3.《安置补偿方案》；4.《土地补偿协议书》、《省职教基地项目征地补充协议》及《收据》、《业务结算书》；5.《公证书》；6.法律依据。被告东城街道办答辩称：一、因城市建设需要，我街依法对涉案土地开展征收工作，征收行为符合法律法规的规定。因省职教基地项目建设需要，需征用清城区东城蟠龙管理区四村的土地。2015年4月7日，清远市国土资源局对涉案土地发出了《征收土地预公告》。为做好本次征收工作，2015年8月12日，我街工作组在蟠龙二村粮仓召开了关于省职教基地征地工作会议。会上工作组人员解读了《征收土地预公告》（清国土征预字〔2015〕5号）和该次征地的安置补偿方案，明确了征收范围、面积等有关事项，在该村张贴了户代表名单、征地预公告。随后征地工作组会同村长、村民代表分别多次组织村民户代表就同意征地问题进行签名确认工作。根据村集体的要求，对本案涉案土地一并带征。2016年8月8日，我街与蟠龙管理区二村达在《土地补偿协议》和《省职教基地项目土地补偿补充协议》，并向二村支付相关的补偿款项。后因规划调整，涉案的土地调整为省重点项目奥体中心用地。目前，涉案土地的经省人民政府同意征收，我市于2019年4月18日发出了征收公告。二、强制清除涉案土地附着物的行为没有违反法律规定，符合行政合理性原则，原告的诉讼请求没有法律依据。1.实施涉案土地附着物清场前，补偿方案己经落实，原告的青苗数量已经公证清点，原告可以随时到我街办理领取补偿款。在我街发出清理通告并给予合理期限原告自行清理的情况下，清理地上附着物不会造成原告的损失。2.涉案土地是用于奥体中心建设并服务于2022年的省运会。该项目工期短，建设任务重，相反，涉案地上属于原告所有的青苗数量经公正清点，青苗的品种、数量等已固定，根据补偿方案的其涉案金额较低。在权衡公众利益需要和原告利益的情况下，我街对涉案地上附着物清场行为合公众利益的需要，也符合合理行政的原则。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告东城街道办向本院提交了如下证据、依据：1.征收土地预公告、征地批文、征地公告；2.征地预公告会议记录、同意征地承诺书、土地补偿协议及补偿协议；3.补偿协议书、补充协议书、结算业务委托书和收据；4.补偿方案；5.公证书、附着物补偿表。对于原告及两被告提供的证据，本院组织了当事人进行证据交换和庭审质证。经审查，本院对原告提供的五份证据中的证据1、2、3、5的真实性、关联性、合法性予以认定，证据4的真实性、关联性、合法性不予以认定；对两被告提供的证据的真实性、关联性、合法性予以认定。本院经审理查明：因省级职业技术教育示范基地建设，2019年4月16日，广东省人民政府对清远市人民政府《关于审批清远市区2018年度第十七批次城镇建设用地的请示》（清自然资利用报〔2019〕22号）作出批复，同意清远市人民政府将包括涉案土地在内的集体农用地转为建设用地，同时将集体土地一并办理征收为国有土地手续。4月18日,清远市人民政府发布涉案土地的《清远市人民政府征收土地公告》（清府清城〔2019〕17号）。2015年8月12日，原告所在的东城街莲塘村委蟠龙二村民小组召开村民会议，村民户代表表决同意征收涉案土地。2016年8月8日，东城街道办事处与东城街莲塘村委蟠龙二村民小组签订《土地补偿协议书》，约定了征收土地的位置、面积、土地类别及补偿金额，同时还约定在30日之内将土地补偿款总额一次性付清，付清补偿款后，村集体应无偿交出被征土地；对征用的土地上青苗和地上附着物按政策补偿后，由土地使用者自行清场，逾期不清场的作无主处理，由东城街道办事处无条件清场。同日，东城街道办事处作为甲方与作为乙方的东城街莲塘村委蟠龙二村民小组签订《省职教基地项目征地补充协议》，该《补充协议》主要内容为：“……三、付款时间，双方签订本协议后，甲方在三十天内将征地补偿差价一次性支付给乙方。四、乙方收到补偿差价及青苗和地上附着物补偿后，乙方集体不能以任何借口在被征收土地上进行干涉和阻碍施工，否则由乙方承担一切经济损失和法律责任。……”10月10日和10月18日，东城街道办事处足额支付了补偿款给原告所在的村民小组东城街莲塘村委蟠龙二村民小组。《清远市人民政府征收土地公告》（清府清城〔2019〕17号）第六条规定：被征地农村村民应当在征收土地公告发布之日起30日内持土地权属证书到清城区东城街征地拆迁办公室办理征地补偿登记手续。2019年8月15日，东城街道办由于没有收到原告的补偿登记手续，办理了涉案土地清表前的证据保全公证手续。8月26日，东城街道办事处对涉案土地进行清表。另，经本院释明，原告撤回对清城区人民政府的起诉。以上事实，有原告及两被告的诉讼状、提交的证据副本和本院的庭审笔录予以证实。本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是涉案的清表行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”根据上述规定，征收集体土地过程中，责令被征收人交出土地的，应当在完成补偿安置工作的基础上申请人民法院强制执行；在获得法院的准许强制执行裁定之前，行政机关没有直接强制被征收人交出土地的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制交出土地（强制搬迁、拆除、清表），也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。而且，行政机关在实施行政强制时，应当根据行政强制法的规定，履行催告的法定程序，保障被征收人的陈述申辩权。本案中，尽管黎国洪承包的涉案集体土地已经广东省人民政府批准征收，清远市政府也发布了征收公告，东城街道办亦与黎国洪所属的蟠龙二村民小组签订了征地补偿协议及对涉案地上附着物进行了清点，但在黎国洪未自愿签订补偿协议，亦未主动交出土地的情况下，东城街道办本应依法作出补偿决定，并根据上述《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民行政强制法》的相关规定，作出责令交出土地决定并经催告，若当事人逾期仍不履行的该决定的，依法申请人民法院强制执行，但清远市*********办事处并未按照上述法定程序迳行实施本案被诉强拆行为，显属违反法定程序，本院依法确认其违法。最后，需要注意的是，违法强制清场后如果不积极补救且久拖不决，将既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本，还扩大国家赔偿责任，损害政府依法行政形象。为实质化解行政争议，妥善解决补偿安置和强制拆除的遗留问题。清远市政府应当主动、及时履行补偿安置职责，继续与黎国洪对涉案地上附着物的补偿事宜进行协商，并签订补偿协议。如果无法达成一致，即便认为被征收人的诉求明显不合法，清远市政府亦应及时依法作出补偿决定，并明示救济权利和救济期限，将纠纷尽快引导进入法律轨道解决渠道。而不能怠于履行补偿安置职责，以反复协商代替书面决定，甚至以拖待变造成补偿安置问题长期无法通过法治化渠道解决。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条关于“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施”的规定，本院判决清远市政府依法采取补救措施，及时履行补偿安置职责，就黎国洪的涉案地上附着物依法签订征收补偿协议或作出征收补偿决定。综上所述，黎国洪的诉讼请求理由成立，本院予以支持。清远市********办对涉案土地进行清表的行为违法，该委托行为产生的后果应由清远市政府承担。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项，第七十四条第二款第一项，第七十六条的规定，判决如下：一、确认清远市人民政府、清远市清城区****办事处在征地过程中于2019年8月26日强制清除黎国洪位于清远市清城区****办事处莲塘村委蟠龙二村民小组的承包地地上附着物的行为程序违法；二、责令清远市人民政府依法履行补偿安置职责，如果与黎国洪协商不成,于本判决生效之日起两个月内就黎国洪的涉案地上附着物作出征收补偿决定。本案受理费50元，由被告清远市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 黄方然审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇一九年十二月二十五日法官助理 廖欣欣书 记 员 李芫霜附相关裁判依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；……第七十四条第二款第一项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；《中华人民共和国行政强制法》第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。