四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1633号 上诉人（原审原告）邓学良，男，汉族，1948年9月7日出生，住四川省广安市广安区。 委托代理人陈尊贵，广安市广安区花桥法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）广安市广安区人民政府。住所地：四川省广安市广安区人民路**。 法定代表人刘永明，区长。 被上诉人（原审被告）广安市广安区农业局。住所地：四川省广安市广安区洪洲大道西段**。 法定代表人熊虎成，局长。 第三人刘德元，男，汉族，1971年6月15日出生，住四川省广安市广安区。 上诉人邓学良因诉被上诉人广安市广安区人民政府（以下简称广安区政府）、广安市广安区农业局（以下简称广安区农业局）土地行政证明一案，不服四川省广安市中级人民法院（2018）川16行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，邓学良原系四川省广安市广安区龙台镇团石村第一村民小组（以下简称团石村**）村民。1983年第一轮和1997年第二轮农村土地承包时，邓学良一家承包有团石村1组的土地，包含本案诉争的长傍田、麻田（三分之二）、黄桷树梁子包谷地、汉粮包谷地。上世纪90年代末至2001年期间，邓学良全家先后迁至广安市广安区（以下简称龙台镇小桥村1组）居住，户口也迁出团石村**。约2000年左右，邓学良家放弃了承包地的耕种，尚有2001年的698.29元农税提留款未交。后，团石村1组将邓学良家承包土地中的长傍田、麻田（三分之二）、黄桷树梁子包谷地、汉粮包谷地分配给刘德元耕种。 2016年11月1日，团石村1组与刘德元签订了《农村土地家庭承包合同书》，将3.13亩集体土地发包给刘德元承包，期限1997年1月1日至2026年12月31日。2016年11月3日，刘德元提出颁发《农村土地承包经营权证》的申请，经团石村1组、广安市广安区龙台镇团石村村民委员会、广安市广安区龙台镇人民政府及广安区农业局审核，广安区政府于2016年11月向刘德元颁发广府发农地承包权证〔2016〕第121162号《农村土地承包经营权证》（以下简称121162号承包证），记载的承包地块为“秋田0.2亩、六挑谷扈0.39亩、陌二垭0.6亩、一地坡田0.22亩、中塆对门大地0.51亩、路边三台0.65亩、中塆对门0.33亩、竹林地0.23亩”。 2015年，在要求刘德元返还案涉责任田地被拒绝后，邓学良遂提起民事诉讼。邓学良后又撤回民事起诉，并提起本案行政诉讼，请求：撤销广安区政府颁发的121162号承包证。 一审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称土地承包证管理办法）第二条第一款的规定，颁发农村土地承包经营权证是以农村集体经济组织与其成员签订的农村土地承包合同为基础，是对承包方享有土地承包经营权的确认。以民事法律关系为基础的行政登记，作为登记机关的行政机关对民事法律关系的审查属于形式审查，只要民事法律关系具备法定形式要件，行政机关的登记行为应当认定为有事实依据，不应当要求行政机关在登记时，对民事法律关系是否有效，进行实质审查。本案中，刘德元与其所在的农村集体经济组织--团石村1组签订有农村土地承包经营合同，广安区政府依据该合同作出的登记行为，已尽合理审查义务，登记所依据的主要证据充分。在登记程序方面，广安区政府在村组、乡镇人民政府、农业主管部门审查同意之后，向刘德元颁发121162号承包证，其行政程序合法。 本案争执的承包田地的名称为“长傍田、麻田（三分之二）、黄桷树梁子包谷地、汉粮包谷地”，而121162号承包权证记载的地块名称为“秋田、六挑谷扈、陌二垭、一地坡田、中塆对门大地、路边三台、中塆对门、竹林地”，名称并不一致，邓学良关于广安区政府的登记行为侵犯其合法权益的主张，证据不足。 邓学良于2000年即放弃了责任田地的耕种，团石村1组为防止田地荒芜，将其中的部分田地交刘德元耕种，但是邓学良是否是自愿交回责任田地，团石村1组收回邓学良责任田地是否有效，属于邓学良与团石村1组的农村土地承包经营权的民事纠纷，不本案审理的范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回邓学良的诉讼请求。 邓学良上诉称：（一）邓学良一家户口虽然迁出团石村**，但在迁入地小桥村1组没有新取得承包土地，邓学良一家仍然是团石村1组的成员。邓学良与团石村1组签订的承包合同尚未到期，也没有任何组织宣布该合同无效或终止，因此，广安区政府将邓学良一家享有承包经营权的土地又登记确认给刘德元，明显违反法律规定。（二）广安区政府为刘德元颁发121162号承包证的事实根据是伪造的。因为刘德元与团石村1组签订的承包合同，胡贤树以团石村1组组长身份签名，但胡贤树当时仅是普通村民，并未被选举担任团石村1组的组长。同时，121162号承包证中记载的土地名称、面积与刘德元与团石村1组签订的第一轮、第二轮土地承包合同中的土地名称、面积截然不同，121162号承包证的颁发行为，明显事实不清。（三）一审法院于2018年2月27日对本案立案，但在2018年11月20日才作出判决，其审理程序违法。邓学良上诉请求：1.撤销（2018）川16行初19号行政判决；2.撤销广安区政府为刘德元颁发的121162号承包证。 经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，农村土地承包法第二十二条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定“土地承包经营权自土地承包合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”承包证管理办法第二条规定“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。”根据上述规定，农村土地承包经营权是农村集体组织作为发包人与农户作为承包人通过依法订立农村土地承包合同设立的，县级以上地方人民政府登记造册、颁发土地承包经营权证的行为，仅是对承包方享有土地承包经营权的确认、证明行为，本身并不具有设立土地承包经营权的效力。本案中，团石村1组与刘德元就121162号承包证项下的土地签订了《农村土地承包合同》，确定了刘德元就相关土地的承包经营权，因此，广安区政府向刘德元颁发121162号承包证，对刘德元的农村土地承包经营权予以确认证明，并无不当。 邓学良与团石村1组就121162号承包证项下的部分土地在1997年第二轮土地承包中确签订有土地承包合同，但后团石村1组将发生争议的土地又调整给刘德元耕种，也签订的承包合同，至于团石村1组调整行为是否合法、另发包给刘德元是否合法有效、是否侵害邓学良的承包经营权、团石村1组与刘德元就121162号承包证项下的土地签订的《农村土地承包合同》应否撤销以及相关土地是否应当返还的争议，均属农村土地承包经营权的民事争议，在邓学良本案中未提出一并解决农村土地承包经营权民事争议的情形下，相关争议不在本案的审理范围。本案中的承包土地经营权登记颁证争议，完全可以通过执行调解协议、仲裁裁决或者民事裁判的途径，以变更登记的方式加以解决。 综上，一审判决事实清楚，适用法律正确。邓学良的上诉不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邓学良负担。 本判决为终审判决。 审判长  季书勤 审判员  刘洪峰 审判员  王代伍 二〇一九年十二月十二日 书记员  杨 晴 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。 被告提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，人民法院应当判决被告按照申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供。 人民法院经审理认为被告不予公开的政府信息内容可以作区分处理的，应当判决被告限期公开可以公开的内容。 被告依法应当更正而不更正与原告相关的政府信息记录的，人民法院应当判决被告在一定期限内更正。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。被告无权更正的，判决其转送有权更正的行政机关处理。