河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终3239号上诉人（原审被告）新密市人民政府。住所地：河南省新密市青屏大街**。法定代表人张红伟，该市市长。委托代理人郑玲玲，新密市自然资源和规划局测绘地籍科副科长。委托代理人李**，河南京原律师事务所律师。上诉人（原审第三人）新密市牛店镇人民政府。。住所地：河南省新密市牛店镇牛店村牛店街**法定代表人张国辉，该镇镇长。委托代理人周亚光，河南豫商律师事务所律师。被上诉人（原审原告）新密市西大街办事处下庄河社区居委会郭北组。。住所地：河南省新密市西大街办事处下庄河社区负责人付全中，男，1971年1月26日出生，汉族，住河南省新密市，该组组长。委托代理人赵万**，西大街办事处下庄河社区居委会委员。委托代理人蒋卫峰，河南德奇文律师事务所律师。上诉人新密市人民政府、新密市牛店镇人民政府（以下简称牛店镇政府）因与被上诉人新密市西大街办事处下庄河社区居委会郭北组（以下简称郭北居民组）土地所有权处理决定一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01行初246号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新密市人民政府的委托代理人郑玲玲、李**，上诉人牛店镇政府委托代理人周亚光，被上诉人负责人付全中及其委托代理人赵万**、蒋卫峰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。郭北居民组一审诉求，撤销新密市人民政府作出的《新密市人民政府关于原牛店乡机制砖瓦厂土地所有权争议的处理决定书》（新密政土决〔2019〕1号）；判令新密市人民政府对郭北居民组与牛店镇政府之间的土地所有权争议重新作出处理决定。一审法院查明：争议地块曾为原牛店乡机瓦厂占用，因该厂破产不再经营，该厂经历了数次被转让、承包。2013年，新密市人民政府组织领导开展农村集体土地确权发证工作，涉案地块也在确权范围之内。经包括郭北居民组在内的相关权利人申请，原登封市国土资源局进行了地籍调查、委托测绘公司勘界测绘、指界、公示等程序，后因新密市整体确权发证工作停滞，涉案地块截至目前未核发土地权利证书。因郭北居民组与涉案地块现有使用人发生争议，郭北居民组组长付全中遂于2017年4月10日向新密市国土资源局（现为新密市自然资源和规划局）申请，要求将原牛店镇政府原机制砖瓦厂中的80亩土地所有权确定给下庄河社区郭北居民组。后新密市国土资源局作出新密国土资〔2017〕49号处理决定书，郭北居民组组长付全中不服该决定书，于2017年11月1日向新密市人民政府申请行政复议，新密市人民政府于2017年12月14日作出新密政（行复决）〔2017〕22号行政复议决定书，撤销了新密市国土资源局作出的土地处理决定书，并责令重新作出处理决定。2018年1月1日，郭北居民组70人不服新密政（行复决）〔2017〕22号行政复议决定书，向郑州市中级人民法院提起行政诉讼。在诉讼的过程中，新密市人民政府承诺按照法定程序对上述争议土地进行权属确认，上述70人遂撤回其提起的行政诉讼。2018年8月17日，牛店镇政府亦向新密市国土资源管理局提交《土地确权申请书》，请求将位于新密市郑登公路北侧原牛店乡机制砖瓦厂的185.87亩土地确认为牛店镇集体所有。2018年10月24日，新密市国土资源局作出新密国土资文〔2018〕381号文，向新密市人民政府请示，建议确定原牛店乡机制砖瓦厂185.87亩土地所有权归属牛店镇政府集体所有。2019年4月22日，新密市人民政府作出新密政土决〔2019〕1号处理决定书。该处理决定书调查查明：1974年10月14日，牛店公社、大队、机瓦厂、郭湾组、庙坡组等有关人员为解决遗留问题签订了协议书，对土地的面积、、地价农业税、树木、郭湾生产队、庙坡生产队的补偿问题进行了协商约定；1994年12月28日，新密市信访办、新密市土地管理局、牛店乡政府有关领导和部门负责人，下庄河村、打虎亭村组有关干部、群众代表及乡机制砖瓦厂厂长等有关人员在牛店乡党委会议室召开了“解决牛店乡机瓦厂与下庄河及打虎亭村土地争执问题”专题会议，会议提出了相关五项内容。新密市人民政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条、第二十四条及第五十八条规定，确定原牛店乡机制砖瓦厂185.87亩土地所有权归属牛店镇人民政府集体所有。郭北居民组对该处理决定不服，遂提起本案诉讼。另查明，在新密国土资〔2017〕49号处理决定案行政程序过程中，郭北居民组曾提供了新密市土地管理局为牛店乡机制砖瓦厂颁发的集体土地建设用地使用证复印件，新密市人民政府及牛店镇政府认可该土地使用证复印件，但新密市人民政府至今未能提供该土地使用证的地籍档案资料。郭北居民组提交的土地证件复印件显示，证号为新密集建（95）字第0461070号《集体土地建设用地使用证》，土地使用者为牛店乡机制砖瓦厂，，地号5-8-19-70用地面积124000平方米，其中建筑占地185.87亩，备注栏内备注：经新密集建（95）字第0187714号批准，标注填发日期为1995年6月10日。该土地使用证证号与新密市人民政府提供的土地登记地籍列表页显示证号不符。再查明，1999年，原新密市牛店乡人民政府诉被告武振斌、第三人付麦圈、李向勇牛店乡机制砖瓦厂转让纠纷一案中，新密市人民法院作出的（1999）新密牛民初字第222号民事判决书查明，1995年2月12日，新密市人民政府给牛店乡人民政府颁发了新密集建（95）字第0187714号集体土地建设用地使用证，确定185.87亩土地为牛店乡机制砖瓦厂使用，土地所有权归牛店乡人民政府。该判决确定的土地证颁发日期、证号、土地面积与郭北居民组提供的原机瓦厂集体建设土地使用证复印件均不一致。一审法院认为：《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案争议事项系在原新密市国土资源管理局调查后由新密市人民政府依照上述程序规定作出的处理决定。《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。第二十一条规定，对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。本案中，当事人提供的1974年10月14日协议书、牛政纪（1995）1号会议纪要、新密集建（95）字第0187714号集体土地使用证均没有原件佐证，且郭北居民组对其真实性不予认可，故该证据不能作为认定事实的根据。尤其是作为本案关键证据之一的原牛店乡机制砖瓦厂的集体土地建设用地使用证，牛店镇政府至今没有提供证据原件，新密市人民政府也没有提供相应地籍档案，新密市人民政府称档案找不到的理由不具有正当性和合理性，应视为没有证据，因此现有证据不能证明原新密市牛店乡人民政府已经取得涉案争议地块所有权的事实。新密市人民政府作出的被诉处理决定，认定事实不清，证据不足，依法应予以撤销，新密市人民政府应在调查取证后重新对争议事项作出处理决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，作出（2019）豫01行初246号行政判决，判决：一、撤销新密市人民政府作出的新密政土决〔2019〕1号《关于牛店乡机制砖瓦厂土地所有权争议的处理决定书》；二、责令新密市人民政府于本判决生效后六十日内重新作出处理决定。新密市人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称，（一）原审判决认定事实不清，证据不足。1.涉案土地于1995年办理过土地使用证。新密市国土资源局对涉案土地争议作出新密国土资〔2017〕49号处理决定书，被上诉人不服向上诉人申请行政复议，其提供了新密市土地管理局为牛店乡机制砖瓦厂颁发的集体土地建设使用证复印件，且本案的第三人及上诉人均无异议。另外，已生效的（1999）新密牛民初字第222号民事判决书也确认了上诉人对涉案土地颁发有集体土地建设用地使用证的事实。此外，原审法院审理中要求上诉人提交新密集建（95）字第0187714号集体土地建设用地使用证的土地登记档案，新密市自然资源和规划局因客观因素暂未找到登记档案，但提交了该宗土地登记地籍列表，依据《物权法》第十七条的规定，不动产权属证书记载的事项与不动产登记簿不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。故上诉人提交的证据足以证实涉案土地曾办理过土地使用证。2.虽然上诉人提供的协议书、牛政纪（1995）1号会议纪要没有原件佐证，但是在被上诉人组长付全中不服土地确权决定书行政复议一案中，被上诉人对上述证据没有异议并作为自己的证据提交，现被上诉人不认可上述证据违反诚实信用。此外，根据牛政纪（1995）1号会议纪要记载，被上诉人、第三人及上诉人的部分组成部门均派人参与，各方在行政复议过程中对该纪要内容并无异议，上诉人依法采信上述证据，合理合法。因此，原审判决对上诉人作出确权决定过程中采信的上述证据全盘予以否定，属认定事实不清，证据不足。（二）上诉人依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条,第二十四条、第五十八条之规定，下达的新密政上决〔2019〕1号处理决定书，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。综上，请求依法判决撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求，或依法裁定发回重审；判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费。牛店镇政府上诉称，（一）原审判决认为“新密市人民政府作出的被诉处理决定，认定事实不清，证据不足”错误。本案争议土地是原密县牛店公社于1968年为发展集体经济兴建机瓦厂征用的牛店打虎亭村庙坡组、郭湾组和刘沟组的土地，并签订了相关用地协议。1974年10月14日，牛店公社、大队、机瓦厂、郭湾组、庙坡组等有关人员为解决遗留问题签订了协议书，对土地的面积、、地价农业税、树木、郭湾生产队、庙坡生产队的补偿问题进行了协商约定。1974年10月14日协议书的复印件是被上诉人提供的，被上诉人对该协议书认可，并且该协议书中记载的事实可以被确认。即最晚自1974年10月14日起，涉案土地已经不属于被上诉人所有。因此，新密市人民政府作出的处理决定认定事实清楚，证据充足。（二）原审判决适用法律不当，判决结果错误。原审判决依据《土地权属争议处理办法》第二十条、第二十一条的规定，“认为现有证据不能证明上诉人新密市牛店镇人民政府已经取得涉案争议地块所有权的事实”错误。第一，原密县牛店乡机制砖瓦厂成立于1968年存续至2007年左右双方对此事实均一致确认。第二，上诉人从1968年起一直使用该块土地至今。第三，1974年10月14日签订的协议书充分证明涉案土地系征用而非租借。1.该协议书第1条约定中“占地”、“再用地”用词，证明涉案土地并非租借；其中约定“厂内暂用不着土地可允许原居生产队耕种，机瓦厂再用地时损坏青苗不再赔偿其损失”，可以看出此时土地已经属于机瓦厂。2.该协议书第2条约定“地价问题仍按公社党委原来规定每市亩为壹佰元正，已付71.4亩，下余地价74年清完。”该内容充分证明各方约定的是征地、用地，而非租借，约定地价为每市亩壹佰元正也符合当时的经济环境。3.该协议书第3条约定由砖瓦厂负责交纳农业税，说明涉案土地系征用而非租借。4.该协议书第4条约定由大队对机瓦厂占地造成郭湾、庙坡两队地少予以照顾，说明因征用被上诉人土地，公社、大队对其进行过补偿。5.该协议第7条约定对占用郭湾20亩地的种子、肥料、人工等赔偿。6.该协议附件中约定“郭湾队拨给土地边界”、“新瓦机房东边郭湾再拨给机瓦厂五分地”，证明涉案土地系征用而非租借。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定，牛店乡机制砖瓦厂所使用的各生产队、村民组的集体土地是在1968年即《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，并且双方签订过用地协议，也经过了县、公社同意，还进行了适当补偿。因此，根据上述规定该集体土地的所有权已经不再分属于原各村民组或生产队集体所有，而是由牛店乡农民集体所有。上诉人通过1974年征地取得该块土地的使用权，而非通过办理土地使用证取得土地所有权，故土地部门是否为上诉人办理土地证、1995年的会议纪要是否真实，均不影响上诉人拥有该块土地所有权，1974年的协议签订后，被上诉人不再是该块土地的所有权人。综上，新密市人民政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》有关规定将土地确权给牛店镇集体所有合法正确。综上，原审判决结果错误，请求依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。郭北居民组针对新民市人民政府上诉答辩称，（一）原审判决认定事实清楚，证据充分。对新密市人民政作出处理决定所依据的土地使用证复印件、1974年协议书复印件和会议纪要复印件的真实性，原审判决不予认定，对证据的认定不应当将行政处理程序和民事诉讼程序混为一谈。新密市人民政府处理决定所依据的土地使用证，其作为颁证机关不能提供土地使用证原件及地籍档案，故一审判决对其真实性不予认定，并无不当。上诉人所说的地籍表不属于土地登记簿，新密市人民政府未能提供对1974年协议书、会议纪要的真实性进行过调查的相应证据。故一审判决认定事实清楚，证据充分。（二）新密市人民政府作出被诉处理决定认定事实不清，适用法律错误。其第二项上诉理由依据的是一审判决认为不真实的证据提出的，并且1974年协议书从其内容上看不涉及土地征用问题，系为了解决机瓦厂的遗留问题；会议纪要的内容是牛店镇政府作为土地所有权争议的当事人一方在违背土地管理法规定的土地争议处理权限的情况下作出的；新密市人民法院（1999）新密牛民初字第222号民事判决书也违背宪法和土地管理法关于农村土地所有权的规定，且本案被上诉人也不是该案当事人，该案判决书的效力不应适用于本案。新密市人民政府上诉理由不能成立，应予驳回。郭北居民组针对牛店镇政府上诉答辩称，与对新密市人民政府的答辩意见相同。补充两点（一）牛店镇政府主张的涉案争议土地的征用时间自相矛盾，前文称1968年征用，后文又表述1974年征用。此外，基于我国法律和政策，我国土地只有国家基于国家建设需要才有权进行征用。（二）牛店镇政府根据宪法和土地管理法不应成为农村土地的所有权主体，其关于土地所有权的主张没有法律依据。牛店镇政府上诉理由不能成立，应予驳回。本院认为，新密市人民政府2019年4月22日作出新密政土决〔2019〕1号处理决定书，对包含涉案争议土地在内的土地所有权作出确权处理。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”的规定，以及《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）关于“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定除外”的批复，郭北居民组不服新密政土决〔2019〕1号处理决定书，应行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但是，郭北居民组并未针对该处理决定书提起行政复议。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的……”的规定，本案依法应当驳回郭北居民组的起诉。一审法院在未经行政复议的情况下，直接对本案进行实体审理，适用法律错误。综上，原审判决适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一项的规定，裁定如下：一、撤销郑州市中级人民法院（2019）豫01行初246号行政判决；二、驳回新密市西大街办事处下庄河社区居委会郭北组的起诉。被上诉人新密市西大街办事处下庄河社区居委会郭北组一审案件受理费50元予以退回。上诉人新密市人民政府、新密市牛店镇人民政府各自预交的二审案件受理费50元分别予以退回。本裁定为终审裁定。审判长 杨 巍审判员 李平均审判员 王江**二〇一九年十二月二日书记员 李文慧