广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2019)粤71行终4306号上诉人（原审原告）：赵丹峰，男，汉族，1978年8月7日出生，身份证住址广州市天河区***********，公民身份号码440************213。委托代理人：罗锦祥，广东国晖（广州）律师事务所律师。委托代理人：余馥含，广东国晖（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区********办事处，住所地广东省广州市番禺区*********，统一社会信用代码114**********745XJ。法定代表人：陈舜展，主任。委托代理人：冯伟华，石壁司法所工作人员。委托代理人：彭锦文，广东百健律师事务所律师。上诉人赵丹峰因与被上诉人广州市番禺区********办事处（以下简称石壁街道办）限期整改通知一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2426号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：赵丹峰是广州市番禺区*******************（以下简称涉案地址）的产权人。2017年9月20日，广州市城市管理综合执法局番禺分局的执法人员对涉案地址进行检查，并制作《检查笔录》和拍摄现场照片，该笔录载明：1、涉案地址有一工程建设，为钢架结构，现建至封顶阶段。2、现场拍照并丈量取证，该工程占地面积130.73平方米，详见四至图。3、当事人现场未能出示规划部门审批文件。4、现场发出《询问通知书》（穗综番询字〔2017〕S198号）和《责令限期改正通知书》（穗综番责字〔2017〕S481号）。该《询问通知书》载明：请赵丹峰于2017年9月21日9时派员携带有关资料到执法机关接受询问调查及听取处理意见。该《责令限期改正通知书》载明：赵丹峰于2017年9月20日在涉案地址进行工程建设，现场未能出示规划部门审批文件，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项之规定，责令赵丹峰立即停止违法行为。同日，广州市城市管理综合执法局番禺分局对赵丹峰上述违法搭建行为立案查处。据2017年12月28日广州市番禺区国土资源和规划局出具的《档案查询证明》显示，经查档，涉案房屋东南侧搭建钢结构棚无规划报建资料。2018年1月5日，广州市城市管理综合执法局番禺分局执法人员再次到涉案地址进行检查，并制作《检查笔录》和拍摄现场照片，该笔录载明：1、现场工程建设位于涉案地址东侧，为钢架结构，现已完工并投入使用。2、现场拍照取证。3、现场发出冻结房产《告知书》。该《告知书》载明：石壁城管执法队发现涉案地址存在违法建设情况，该队拟将该违法建设情况函告番禺国土房管部门，由国土房管部门根据相关规定，对涉案地址的房屋采取停止办理登记发证、变更过户等措施。1月26日，广州市城市管理综合执法局番禺分局执法人员再次到涉案地址进行检查，并制作《检查笔录》和拍摄现场照片，该笔录载明：1、现场工程建设位于涉案地址东侧，为钢架结构，现已完工并投入使用。2、现场拍照取证。3、当事人现场未能出示规划部门审批文件。4、现场发出《询问通知书》（穗综番询字〔2018〕S063号）和《责令限期改正通知书》（穗综番责字〔2018〕S114号）。该《询问通知书》载明：请赵丹峰于2018年1月29日9时派员携带有关资料到执法机关接受询问调查及听取处理意见。该《责令限期改正通知书》载明：赵丹峰于2018年1月26日在涉案地址进行工程建设，现场未能出示规划部门审批文件，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项之规定，责令赵丹峰立即停止违法行为。4月18日，广州市番禺区城市管理局作出番城管函〔2018〕726号《番禺区城市管理局关于协助查处番禺区石壁街禺山西路碧桂园东苑小区违法建设工作的函》，函请广州市番禺区国土资源和规划局对包括涉案房屋在内的存在违法建设的房屋停止办理登记发证、变更过户等手续。5月14日，广州市城市管理综合执法局番禺分局执法人员对广东碧桂园物业服务股份有限公司钟村分公司副经理梁永权就涉案地址案件进行调查，并制作《调查笔录》，梁永权述称涉案地址加建部分大概2017年9月份动工，工程的业主是赵丹峰，赵丹峰住在涉案地址的房屋。2019年4月23日，广州市番禺区********************业主发出的《限期整改通知书》（以下简称涉案整改通知书）载明：你（单位）在涉案地址，未取得规划、国土部门批准而擅自进行建设。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，属违法建设。现责令你（单位）立即停止上述违法行为并在2019年4月24日前对该违法建筑物自行拆除，逾期不拆除的，该办事处将采取强制措施并追究相关法律责任。并对在涉案地址张贴上述通知书拍照取证。庭审中，双方确认广州市番禺区********办事处在发出涉案整改通知书后，并未对涉案地址的钢架结构棚采取强制措施。广州市番禺区********办事处表示广州市城市管理综合执法局番禺分局对赵丹峰在涉案地址搭建钢结构棚没有进一步的查处行为。原审法院认为，案件的焦点是本案是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《广州市违法建设查处条例》第十六条第一款规定：“城市管理综合执法机关和区、县级市、镇人民政府以及街道办事处应当建立查处违法建设地段责任制和日常巡查制度，实行网格化监控管理，及时发现和制止违法建设。”《广州市**办事处工作规定》第十条规定：“街道办事处宣传、贯彻、执行法律、法规、规章和市、区人民政府的决定、命令、指示，开展街辖区内的居民工作、社区服务、社会管理和城市管理工作。”第十四条规定：“街道办事处对辖区内城市管理工作履行以下职责：……（三）维护辖区内的城市环境和城市秩序，对于违法建设、违法占用道路、违法改变建筑使用功能、无照和无证经营、占道经营、非法行医、违规违章施工以及违反安全生产、消防安全、市容环境卫生、绿化管理、环境保护、市场管理、公共设施管理等规定的行为，应当劝阻，对于拒绝改正的，应当及时告知有关部门处理；……”本案中，在2017年9月至2018年5月期间，一直系由广州市城市管理综合执法局番禺分局对赵丹峰在涉案地址搭建钢架结构棚的行为进行立案查处，并先后向赵丹峰发出两份《责令限期改正通知书》，认定赵丹峰在涉案地址进行工程建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，责令赵丹峰自行拆除。可见，广州市城市管理综合执法局番禺分局对赵丹峰在涉案地址搭建钢结构棚的行为是否违反城乡规划已经作出了认定，并作出了相应的处理。广州市番禺区********办事处作为涉案地址所在的街道办，具有对辖区内的违法建设进行日常巡查以及对违法建设负有劝阻的职责，其向赵丹峰发出的涉案整改通知书，并未减损赵丹峰的权利，亦未增设赵丹峰的义务，对赵丹峰的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。因此，对赵丹峰的起诉应依法予以驳回。上诉人赵丹峰不服原审裁定，向本院提起上诉称:一、被上诉人向上诉人发出的涉案整改通知增设了上诉人的义务。被上诉人以国家权力为后盾的有威慑力的命令，本身就具有强制力和执行力。被上诉人责令上诉人“立即停止上述违法行为”和责令上诉人“并在2019年4月24日前对该违法建筑自行拆除”的这两项指令，当然已经是给上诉人增设了实体性的义务。二、涉案整改通知书公开张贴在上诉人涉案房屋门口，小区邻居和相关人员都已知晓，客观上已经对涉案房屋和上诉人产生了实质性的不利影响。被上诉人责令限期拆除的文书是以认定上诉人行为构成行政违法为前提，并在文书中作了认定，这一认定是对上诉人行为从法律上给予了负面评价，本身便对上诉人的权利义务产生了实质性的不利影响，这种影响不以行政机关是否实际实施行政处罚为要件。三、广州市城市管理综合执法局番禺分局与被上诉人是不同的独立行政主体，其证据与本案无直接关联。四、无论被上诉人是否“具有对辖区内的违法建设进行日常巡查以及对违法建筑负有劝阻的职责”，其无权超越广州市城市管理综合执法局番禺分局适用的法律。综上，上诉人请求撤销广州铁路运输法院的（2019）粤7101行初2426号行政裁定，依法改判，并由被上诉人承担全部诉讼费用。被上诉人广州市番禺区********办事处二审期间答辩称：一审法院作出的（2019）粤7101行初2426号行政裁定书认定事实清楚、适用法律正确、程序正当，应当予以维持，恳请驳回被答辩人的上诉，维持一审裁定。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，本案有两个争议焦点，一是被上诉人石壁街道办是否具备查处违法建设的行政职权。二是被诉整改通知行为是否具有可诉性。行政职权是判断行政行为是否合法的第一要件，行政法学上它可分为行政主管权、行政管辖权和行政决定权三种。行政机关的职权依据来源于法的设定、法的授权和行政委托。本案所诉的责令限期整改行为是行政决定权的一种。行政决定权的来源包括《立法法》所规制的“法律、法规、规章”。《广州市违法建设查处条例（修订）》第十六条规定“城市管理综合执法机关和区、县级市、镇人民政府以及街道办事处应当建立查处违法建设地段责任制和日常巡查制度，实行网格化监控管理，及时发现和制止违法建设”，概括性设定街道办事处查处违法建设的行政职责；番办发[2010]13号文件对石壁街道办事处的主要职责作了规定，其中第3项为“按照职责范围，负责街辖区范围内的城市建设和管理、市容环境卫生、园林绿化、环境保护、市政、规划、房地产等监督、管理、服务工作。”管理辖区内的城市建设是街道办的日常职责。《广州市城市管理综合执法细则》第二十二条规定：“街道办事处、镇人民政府负责街（镇）城市管理综合执法队的日常管理、指挥、调度和考核，并承担相应的行政责任”，明确了城市管理综合执法队的日常管理、指挥、调度、考核已归属于城市街道办，其行政责任由街道办承担。这种基层综合行政执法改革模式符合基层社会治理体系科学化、现代化和更好地服务人民群众的要求。2019年1月国务院下发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》表明，迫切要将审批服务执法等权限赋予乡镇和街道，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责，以乡镇和街道名义开展执法工作。本案石壁街道办2019年4月23日向赵丹峰发出《限期整改通知书》，是石壁街道办实施城市管理、发现和制止违法建设、指挥管理城市管理综合执法队的正常工作职权，行政责任应由石壁街道办承担。原审法院认为街道办仅是日常巡查和劝阻，并不符合“法规和规章”对街道办行政决定权的授权依据内容，也不符合基层治理改革发展的实际情况，应予纠正。关于石壁街道办发出的《限期整改通知书》是否对赵丹峰的权利义务产生实际影响的问题。本院认为，该《限期整改通知书》明确涉案地址搭建的钢结构棚属违法建设，责令行政相对人立即停止违法行为并在限期对该违法建筑物自行拆除，逾期不拆除的，街道办将采取强制措施并追究相关法律责任。这对行政相对人的行为从法律上给予了负面评介，对行政相对人行为是一种积极安排、主动布置的状态，并且以强制威慑力促成改正，维护公共利益，保障行政管理的有序运行，具有极强的导向性和控制性，对相对人行为选择、权利义务产生了实际影响。另外，本案的“责令改正”行为也并非程序性、过程性行为，街道办发出此《限期整改通知书》之后，没有进一步再下发强制拆除决定，也没有采取实际行政强制执行行为，因此，本案行政主体石壁街道办作出“责令改正”行为针对特定相对人，针对一个事项，形成一个法律关系，属于独立的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”只要认为行政机关及其工作人员侵犯了相对人的合法权益，相对人就可提起诉讼。因此，本案“责令改正”行为并不能被排除在法院受案范围之外。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款规定：“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。”原审法院认为本案行政主体石壁街道办作出“责令改正”行为对行政相对人赵丹峰的权利义务不产生实际影响，驳回其起诉，属适用法律不当，本院予以纠正，原审法院应对此案进行实体审理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2426号行政裁定；二、本案指令广州铁路运输法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 肖志雄审 判 员 陈雪梅审 判 员 彭铁文二〇一九年十二月十七日法官助理 王艳秋书 记 员 陈秋贻