广东省清远市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤18行初308号原告佛冈县*************民小组（以下简称石二村民小组）。住所地：广东省佛冈县******民委员会。负责人黄英武，组长。被告佛冈县城征地拆迁建设指挥部。住所地：广东省佛冈县*********。负责人黄耀提，局长。被告佛冈县自然资源局。住所地：广东省佛冈县*********。法定代表人黄耀提，局长。被告佛冈县人民政府。住所地：广东省佛冈县*******。法定代表人蔡旭东，县长。出庭负责人丘成杰，副县长。以上三被告共同委托代理人李功添，佛冈县自然资源局法规股股长。以上三被告共同委托代理人温福荣，广东金亚律师事务所律师。原告石二村民小组以行政行为无效及违法为由，以佛冈县城征地拆迁建设指挥部、佛冈县自然资源局、佛冈县人民政府为共同被告，于2019年10月16日向本院提起诉讼。本院受理后，向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等，并依法组成合议庭，于2019年12月17日依法公开开庭审理了本案，原告的负责人黄英武，被告佛冈县人民政府的副县长丘成杰及三被告的共同委托代理人李功添、温福荣律师到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。本院经审理查明，2010年12月28日，佛冈县城征地拆迁建设指挥部、原佛冈县国土资源局、佛冈县人民政府共同向原告石二村民小组出具了两份《承诺书》，第一份承诺书的内容为：“由于佛冈县县*****建设的需要，县政府需征用石角镇凤城村民委员会石二村民小组2.227亩土地（其中0.217亩是该村民小组返还自用地），通过双方协商，现就其村民小组提出的条件要求作出如下承诺：1.该村民小组位于明珠花园门口的龙凤大道路段东边处地块被征用土地的10%返还自用地，要求政府在原地安排为145平方米（实建占地面积）临街商铺建设用地，相关部门并给予免费办理出让性质的国有土地使用证及报建手续，边办证边建设。2.该村民小组其地块（约7亩）被征用2.227亩后，剩余约5亩的土地划给回石二村民小组为预留经济发展用地，形成书面承诺（另写成书面承诺书），并加盖佛冈县县城征地拆迁建设指挥部、县国土资源局、县人民政府公章。”第二份《承诺书》的内容为：“县政府在建设龙凤大道时，征用石角镇凤城村民委员会石二村民小组位于明珠花园门口龙凤大道路段东边处地块（约7亩）中的2.227亩（其中0.217亩是该村民小组返还自用地），剩余约5亩的土地划给回石二村民小组为预留经济发展用地，特此承诺。”2018年10月31日，原佛冈县国土资源局向佛冈县公安局发送佛国土资执法移字〔2018〕13号《国土资源涉嫌犯罪案件移送书》，该局查明：佛冈县*************民小组在2010年开始未按照法律规定的条件和程序，擅自将位于佛冈县石角镇县******侧（锦绣江南住宅项目南侧）地段的土地转让给他人，已查明涉案土地转让金额合共215.58万元，地块总面积4683.5平方米，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、六十条和六十三条的规定，属非法转让土地的行为。鉴于此，原佛冈县国土资源局向佛冈县公安局移送了该案。根据2019年7月26日佛冈县人民检察院佛检公刑诉〔2019〕135号《起诉书》显示，被告单位佛冈县*************民小组、被告人黄小江因涉嫌非法转让、倒卖土地使用权罪，被佛冈县人民检察院起诉至佛冈县人民法院。该案现正在审理中。原告以三被告于2010年12月28日向其村民小组出具的《承诺书》属于无效及违法为由，于2019年10月16日向本院提起诉讼，请求：1.请求撤销三被告作出的两份《承诺书》；2.请求确认三被告乱作为的行政行为违法。三被告共同答辩认为：涉案《承诺书》不具有可诉性，本案已经超过了法律规定的起诉期限，同时认为，根据最高人民法院的司法解释规定，人民法院对本案应不予立案。庭审中，本院就行政行为无效与行政行为违法之间的关系问题向原告进行了释明，要求原告选择是要求确认《承诺书》为无效还是违法，原告坚持起诉时的理由。同时，鉴于原告第二项诉讼请求不明确，经本院释明，原告称更改第二项诉讼请求为：要求确认被告在承诺书中承诺“给予免费办理出让性质的国有土地使用证及报建手续，边办证边建设”的行政行为违法。以上事实，有原告、三被告的诉讼状，提交的证据材料副本，本院的庭审笔录等予以证实。本院认为，本案原告提起的是确认行政行为无效及违法的诉讼。首先，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”原告诉请确认三被告于2010年12月28日向其村民小组出具的《承诺书》属于无效，根据上述规定，本案本应不予立案，现已立案，依法应驳回原告的起诉。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉限期从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”上述规定是法律和司法解释对不同情形的起诉期限的规定。本案中，即使原告是以确认行政行为违法为由提起诉讼，也应受法律和司法解释关于起诉期限的限制。三被告于2010年12月28日向原告石二村民小组出具两份《承诺书》，该两份《承诺书》属于没有告知诉权和起诉期限的情形，但从三被告出具该两份《承诺书》时，原告已经知道或者应当知道该行政行为的内容，故本案应适用上述司法解释关于最长不得超过一年的起诉期限。原告于2019年10月16日才向本院提起诉讼，明显超过法定的起诉期限且无正当理由，本案本应不予受理，现已受理，依法应驳回原告的起诉。综上所述，本案不管原告以确认行政行为无效还是以确认行政行为违法为由提起诉讼，均应不予受理。据此，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百六十二条、第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）（十）项、第一百零一条第一款第（二）项、第二款之规定，裁定如下：驳回原告石二村民小组的起诉。原告预交的案件受理费50元，原告可在本裁定生效后申请本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代理人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 黄方然审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇一九年十二月十八日法官助理 叶礼裕书 记 员 范小婷附相关法律法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十八条第一款公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。第六十四条第一款行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。第一百六十二条公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。