安徽省亳州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖16行初65号原告胡明，男，1964年3月10出生，回族，住安徽省亳州市谯城区。委托代理人胡子浩，1989年9月17日出生，男，回族，住上海市崇明区，系原告胡明之子。委托代理人王志伟，北京京平律师事务所律师。被告亳州市谯城区人民政府，住所地安徽省亳州市谯城区半截楼**，统一社会信用代码113416020031662682。法定代表人高川，区长。委托代理人陈绍军，亳州市谯城区司法局工作人员。委托代理人李东风，安徽重信众合律师事务所律师。原告胡明诉被告亳州市谯城区人民政府（以下简称谯城区政府）房屋征收决定一案，于2019年7月8日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法向谯城区政府送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭,于2019年8月15日公开开庭审理了本案。原告胡明及委托代理人胡子浩、王志伟，被告谯城区政府的委托代理人陈绍军、李东风到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告胡明起诉称，原告的房屋位于亳州市谯城区拉车路口31号2户。原告通过亳州市人民政府官方网站2019年4月18日发布的信息获知2019年3月28日被告谯城区政府作出案涉的征收决定，征收范围“药王大道以东，香附路以南，涡河以北，花戏楼以西”。经核对原告的房屋被划入该征收决定的征收范围内。被告作出的案涉《征收决定》认定事实不清，程序违法，侵犯了原告的合法权益。为此，原告提起诉讼，请求人民法院依法撤销被告谯城区政府于2019年3月28日作出的谯政〔2019〕39号《谯城区政府关于风华社区及周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》；案件受理费由被告承担。原告胡明向本院提交的证据是：1.身份证复印件、风华社区证明一份、胡新建国有土地使用权证复印件，证明涉案房屋原告依法享有合法的国有土地使用权，土地证上的胡新建与身份证胡明有风华社区证明系同一人；2.谯城区政府作出的谯政〔2019〕39号征收决定复印件，证明被告作出征收决定的内容，从征收决定描述的四至范围来看，原告的房屋位于被告划定的征收范围内，原告与被诉的行政行为具有利害关系。被告谯城区政府答辩称，（一）原告主体不适格。被告未提供证据证明其与案涉的谯政〔2019〕39号征收决定具有利害关系。胡明不是其诉称的拉车路口31号2户房屋的土地使用者，根据原告提供的国有土地使用权证，拉车路口31号2户的土地使用者及房屋所有者是胡新建。（二）被告作出的谯政〔2019〕39号征收决定证据充分，程序合法。1.风华社区及周边地块棚户区改造符合公共利益需要，已经纳入政府年度城市建设计划，且符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市整体规划、专项规划。2.被告作出案涉征收决定前，进行了充分准备工作，履行了对应的征收程序工作。亳州市谯城区房屋征收管理办公室委托谯城区汤陵街道办事处（以下简称汤陵街道办事处）具办风华社区及周边地块棚户区改造房屋征收与补偿的具体工作。汤陵街道办事处将房屋征收安置拟补偿方案报送论证，经被告组织相关单位论证后，对拟征收补偿安置方案进行了公告及征求修改意见，最终制定补偿安置方案。被告同时履行了摸底调查、社会稳定性风险评估、征收补偿费用到位及专款专用等征收程序性工作。被告谯城区政府在法定期限内向本院提交的证据、依据是：1.亳州市谯城区第十七届人民代表大会第三次会议关于政府工作报告的决议及政府工作报告，证明在2018年12月通过的政府工作报告中，对2019年城市建设作了统筹安排，涉案棚户区改造项目已经纳入政府年度城市建设计划；2.亳州市谯城区第十七届人民代表大会第三次会议关于亳州市谯城区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年度计划的决议及谯城区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，证明涉案棚户区改造项目符合政府国民经济和社会发展规划；3.亳州市谯城区土地利用总体规划及规划图(2006-2020年），证明房屋征收范围内的土地及建设项目符合土地利用总体规划；4.安徽省人民政府关于亳州市城市总体规划的批复及亳州市城市总体规划图，证明亳州市城市总体规划建设已经安徽省人民政府批准，涉案棚户区改造项目符合城市总体规划；5.谯城区政府关于上报2019年棚户区改造计划的函及安徽省住房和城乡建设厅关于2019年棚户区改造新开工项目的确认函，证明案涉棚户区改造项目符合专项规划，已经安徽省住房和城乡建设厅批准；6.国有土地上房屋征收与补偿委托书，证明谯城区国有土地上房屋征收管理办公室依法委托汤陵街道办事处实施涉案棚户区改造征收与补偿工作，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定；7.关于成立风华社区及周边地块棚户区改造项目征迁指挥部的通知，证明汤陵街道办事处依法设立了国有土地上房屋征收实施部门；8.汤陵街道办事处风华社区及周边地块棚户区改造项目选定房屋征收评估机构通知及公示照片，证明房屋征收工作机构组织被征收人协商选择房屋评估机构，经被征收人协商选定评估机构，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定；9.风华社区及周边地块棚户区改造项目民意调查及房屋摸底调查表及公示照片，证明国有土地上房屋征收实施机构对征收范围内的民意及房屋情况组织摸底调查并公示；10.风华社区及周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收工作社会稳定风险评估报告，证明谯城区政府组织房屋征收机构，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对房屋征收的社会风险进行评估，提出了具体的化解预案；11.棚户区改造项目国有土地上房屋征收安置拟补偿方案，证明受委托实施房屋征收单位，在完成摸底调查等房屋征收基础工作，根据实际情况及大部分被征收人提出的共性问题，拟定《房屋征收补偿方案》并报谯城区政府进行论证；12.风华社区及周边地块棚户区国有土地上房屋征收安置补偿方案征求修改意见稿的公示照片及征求修改意见的报告，证明补偿方案在征收范围内进行了公示，广泛征求被征收人的意见；13.风华社区及周边棚户区改造房屋征收项目建设征询民意调查报告，证明经民意调查预判并制定了风险预防措施，受委托实施房屋征收单位向谯城区政府报告，建议实施房屋征收工作；14.谯政〔2019〕39号征收决定、谯政〔2019〕40号房屋征收公告、补偿方案及公示照片，证明通过大量的前期工作谯城区政府作出房屋征收决定，于2019年3月28日在房屋征收范围内公告实施房屋征收工作；15.谯财预〔2018〕144号《关于棚户区改造专项债券资金使用注意事项及业务办理流程的通知》（2018年10月20日），证明棚改专项债券资金，由区住建委专项用于棚户区改造，严禁用于棚户区改造以外的项目；16.亳政办秘〔2011〕121号、亳政办秘〔2015〕113号、亳政办秘〔2016〕84号亳州市人民政府文件，证明上述亳州市政府规范性文件是制定补偿方案的依据；17.风华社区及周边棚户区改造项目房屋丈量公示表，证明评估公司对房屋征收范围内的被征收房屋进行丈量、评估公示；18.房屋征收宣传解释材料，证明宣传讲解征收政策，使广大被征收人理解政策；19.房屋征收范围图，证明房屋征收范围四至、界址清楚。经庭审举证、质证，原告胡明对被告谯城区政府所举证据的质证意见：对证据1、2真实性、合法性、证明目的均有异议，该文本系打印件，没有出具单位的盖章；对证据3、4真实性、合法性、证明目的均有异议，该证据均系黑白复印件，无法核实涉案项目是否符合土地利用总体规划及城市总体规划；对证据5真实性有异议，没有提供原件；对证据6真实性无异议，该委托书没有明确的委托日期，谯城区国有土地上房屋征收管理办公室是否系市、县人民政府确定的房屋征收部门无法确认，是否具有委托的主体资格无法确认；对证据7真实性有异议，该文件系复印件，指挥部成立的时间是2019年4月19日，在征收决作出之前，指挥部的工作人员所实施的一系列征收工作均没有法律依据；对证据8的真实性无异议，合法性、证明目的均有异议，被告所提供的证据不全，应提交所有被征收人签字选定评估机构的通知，才能达到评估机构选择合法性的证明目的。另照片内容模糊不清，没有提供照片的原始载体，不能证明照片的拍摄时间、张贴地点、拍摄人，对其真实性、合法性、证明目的均有异议；对证据9的真实性有异议，原告没有参与民意调查，也未向原告发放该调查表；对证据10的真实性无异议，合法性有异议，汤陵街道办事处不具有作出社会稳定风险评估报告的主体，应由无利害关系的第三方进行评估；对证据11的真实性、合法性均有异议，征收实施单位汤陵街道办事处无权拟定房屋征收补偿方案，且不能证明草案已经报送谯城区政府，谯城区政府已经组织相关部门进行论证，也不能证明征求意见的期限不少于30日；对证据12征求意见稿公示照片的真实性、合法性、证明目的均有异议，照片内容模糊不清，没有提供照片的原始载体，不能证明照片的拍摄时间、张贴地点、拍摄人。对修改意见的报告真实性无异议，但是向谯城区政府报告后，区政府应将征求意见情况及修改清况及时公布；对证据13真实性无异议；对证据14的真实性无异议，合法性有异议，另对照片的真实性、合法性、证明目的均有异议，没有提供原始载体；对证据15真实性有异议、证明目的有异议，该份证据只是谯城区政府制定的一份规范性文件，不能作为证明案件事实的证明材料；对证据16无异议；对证据17有异议，照片内容模糊不清，没有提供照片的原始载体，不能证明照片的拍摄时间、张贴地点、拍摄人；对证据18的真实性无异议，但对证明目的有异议，不能证明被告已经充分宣传及政策解释；对证据19的真实性无异议，但征收范围内有大量的集体土地，被告无权对集体土地进行征收。合议庭对各方当事人所举证据认证如下：原告胡明所举证据，具有真实性、合法性、与本案的关联性，对其证明效力予以认定，能够证明被告作出了被诉征收决定，胡明提供的胡新建的国有土地使用权证及风华社区出具的证明能够证明胡明与胡新建是同一个人，被告虽对此有异议，经本院通知要求被告在一定期限内予以核实，并向本院提交书面情况说明，但是被告在本院下判前始终未提交相反证据，故本院认定原告具有本案适格的诉讼主体资格。对被告谯城区政府所举证据进行综合认证，其举证能够证明案涉棚户区改造项目符合公共利益的需要和相关规划，其通过征求被征收人的意见选定了评估机构，出具了社会风险评估报告，拟定了征收安置补偿方案征求意见稿，并进行公示。由于案涉房屋征收决定涉及被征收人数量较多，应当履行经政府常务会议讨论决定的程序，但其未举证，也未能举证征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用的证据，违反了相关程序规定。经审理查明，2018年12月27日亳州市谯城区第十七届人民代表大会第三次会议通过《关于亳州市谯城区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年度计划的决议》，该计划中包含了风华社区及周边地块棚户区改造项目。亳州市谯城区国有土地上房屋征收管理办公室委托汤陵街道办事处负责风华社区及周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿的具体工作（委托书未落款日期）。汤陵街道办事处发放征收民意调查及房屋摸底调查表。2019年3月12日，汤陵街道办事处制作了《关于征求修改意见的报告》。2019年3月22日，汤陵街道办事处制作了《房屋征收及项目建设征询民意调查报告》，报告中载明“发放征询民意调查表460份，收回民意调查表440份，对棚户区改造项目建设支持率占98%。”同日，汤陵街道办事处制作了《风华社区及周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收风险评估报告》。汤陵街道办事处制作了《风华社区及周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收安置补偿方案》（征求意见稿）并进行了公示，但该征求意见稿无落款日期，也未载明提出修改意见的期限。2019年3月28日，谯城区政府作出谯政〔2019〕39号《谯城区政府关于风华社区及周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》及《风华社区及周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收安置补偿方案》。同日，谯城区政府作出谯政〔2019〕40号《谯城区政府关于风华社区及周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收的公告》，将征收范围、征收安置补偿方案、行政复议及行政诉讼权利等事项进行了公告。原告胡明对被告谯城区政府作出的征收决定不服，向本院提起诉讼。本院认为，结合原告的诉讼请求、被告的答辩意见，本案的争议焦点是：1.胡明是否具有本案适格的诉讼主体资格；2.谯城区政府于2019年3月28日作出的谯政〔2019〕39号征收决定是否合法。关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。原告胡明提供的证据能够证明其所有的房屋在征收范围内，故其对谯城区政府作出的谯政〔2019〕39号征收决定不服，有权提起本案行政诉讼。关于焦点二，首先，关于谯城区政府作出的被诉房屋征收决定是否符合公共利益需要。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，属于符合公共利益需要的情形，可以作出房屋征收决定。征收决定案涉项目位于汤陵街道办事处境内，属于典型的城乡结合部，道路交通、排污设施等比较落后，居住环境比较差，实施风华社区及周边地块棚户区改造项目建设，可改善该区域道路交通、居民生产生活环境，提升城市整体形象，且有利于整合周边市场资源，具有推动城市经济发展的较大作用，故符合公共利益的需要。其次，关于谯城区政府作出的案涉房屋征收决定是否符合相关规划和计划。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，谯城区政府提供的亳州市谯城区第十七届人民代表大会第三次会议通过《关于亳州市谯城区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年度计划的决议》、亳州市谯城区土地利用总体规划及规划图、安徽省人民政府关于亳州市城市总体规划的批复及亳州市城市总体规划图、谯城区政府关于上报2019年棚户区改造计划的函等证据，可以证明案涉房屋征收决定涉及的建设活动符合上述《条例》规定的相关规划和计划。再次，关于谯城区政府作出的案涉房屋征收决定是否符合法定程序。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第五条之规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。本案中房屋征收部门委托汤陵街道办事处作为征收实施单位，具体负责房屋征收与补偿各项事宜。该《条例》第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。汤陵街道办事处在征收房屋前发放案涉棚户区改造项目民意调查及房屋摸底调查表，进行调查并汇集调查结果，制作了征询民意调查报告，履行了相应程序。《条例》第十条第一款规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。汤陵街道办事处制作了《风华社区及周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收安置补偿方案》（征求意见稿），并进行了公示，但是该征求意见稿并无落款日期，亦未载明提出修改意见的期限，不能证明征求意见期限不少于30日，该行为违反法定程序。《条例》第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中汤陵街道办事处将征求修改意见上报给谯城区政府，符合规定。但是谯城区政府未举证及时公布的相关证据，违反法定程序。《条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中作出社会稳定风险评估报告的主体非谯城区政府，程序轻微违法，但对当事人权利不产生实际影响，本院在此予以指正。由于案涉改造项目涉及居民约621户，《条例》规定房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定，但是被告并未提供这方面证据，不能证明其依法履行了该程序，故其程序违法。另外，《条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中被告亦未提供证据证明征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用，亦不符合《条例》的规定，违反法定程序。《条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。本案中被告虽然举证了谯政〔2019〕40号公告，但未提供该公告进行张贴公示的证据，程序轻微违法，本院在此予以指正。综上，谯城区政府存在多处不符合法定程序的情形，依法应当撤销。但是，被诉征收决定所涉项目是当地交通基础设施建设需要,前期工作程序基本结束，如果撤销将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”因此，应依法确认本案被诉的征收决定违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，判决如下：确认被告亳州市谯城区人民政府于2019年3月28日作出的谯政〔2019〕39号《亳州市谯城区人民政府关于风华社区及周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》违法。案件受理费50元，由亳州市谯城区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  刘晓慧审 判 员  张继民人民陪审员  王树民二〇一九年十二月十六日法官助理卢丽娜书记员孟蕾附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一的,不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。