广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂12行终208号 上诉人（原审第三人）河池市宜州区屏南乡屏南社区甫村居民小组。 诉讼代表人唐仲欢，组长。 委托代理人梁光荣，广西铁义律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）河池市宜州区屏南乡屏南社区宜南第一居民小组。 诉讼代表人谭毅，组长。 被上诉人（原审原告）河池市宜州区屏南乡屏南社区宜南第二居民小组。 诉讼代表人韦兆金，组长。 被上诉人（原审原告）河池市宜州区屏南乡屏南社区宜南第三居民小组。 诉讼代表人韦兰秋，组长。 上列三被上诉人共同委托代理人吴运学，河池市法律事务中心法律服务工作者。 原审被告河池市宜州区自然资源局，住所地：广西河池市宜州区庆远镇中山大道，统一社会信用代码：11451281742083685X。 法定代表人郑文铁，局长。 委托代理人石果林，河池市宜州区自然资源局工作人员。 委托代理人汤理林，广西宜人和律师事务所律师。 上诉人河池市宜州区屏南乡屏南社区甫村居民小组（以下简称甫村居民小组）因土地行政登记一案，不服河池市宜州区人民法院（2019）桂1281行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月24日公开开庭审理本案。上诉人甫村居民小组的诉讼代表人唐仲欢及委托代理人梁光荣，被上诉人河池市宜州区屏南乡屏南社区宜南第一居民小组（简称宜南第一居民小组）的诉讼代表人谭毅、河池市宜州区屏南乡屏南社区宜南第二居民小组（简称宜南第二居民小组）的诉讼代表人韦兆金、河池市宜州区屏南乡屏南社区宜南第三居民小组（简称宜南第三居民小组）的诉讼代表人韦兰秋及三被上诉人的共同委托代理人吴运学，原审被告河池市宜州区自然资源局（简称宜州区自然资源局）的委托代理人石果林、汤理林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决查明，2001年11月9日，国土资源部作出《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》[国土资发（2001）359号]，原宜州市人民政府也颁发了[宜政发（2003）35号]文件，根据通知书和文件精神，原宜州市国土资源局（现河池市宜州区自然资源局）在全市范围内加快了对集体土地所有权登记发证的工作。本案2203号证所辖土地位于“板王岭”附近，宜南第一、二、三居民小组与甫村居民小组因“板王岭”附近权属一直存在争议。2005年9月，宜州区自然资源局因需要对无争议的土地进行确权登记，通知宜南第一、二、三居民小组与甫村居民小组到“板王岭”进行指界绘图。宜南第一、二、三居民小组参与指界的人员为：韦茂光，甫村居民小组参与指界的人员为莫万明，宜州区自然资源局参与指界人员为韦良禧、梁龙军、李兵。宜州区自然资源局制作坐标登记表及地籍调查表，坐标登记表记载0-48个点的详细坐标，地籍调查表记载0-48个坐标的界址线类别、界址线、界址间距、宗地指界人签字认同、邻宗地指界人签字认同等内容。之后三方对现场进行踩界，并绘制现场划界图。以上地籍调查表并未载明宜南第一、二、三居民小组认可以上坐标点，且1-4点，邻宗地指界人意见栏写有“争议”二字。之后，宜州区自然资源局根据坐标登记表、地籍调查表上的49个点以及现场划界图，制作2203号证宗地图。2005年10月15日，宜南第一、二、三居民小组出具公告公示以上宗地图所辖面积四至。 另查明，根据《关于整合不动产登记职责的通知》（宜编〔2015〕1号）、《关于设立宜州市不动产登记机构的请示》（宜国土资报〔2015〕162号）和《关于设立宜州市不动产登记机构有关机构编制事项的批复》（宜编〔2015〕52号）的相关规定，不动产统一登记职责整合后，宜州市国土资源局设立宜州市不动产登记局，作为宜州市国土资源局的内设机构，以宜州市国土资源局的名义对外行使不动产登记职能。2017年11月26日，经国务院批复同意，宜州市撤市设区。宜州市国土资源局更名为河池市宜州区自然资源局。 原审判决认为，因土地登记错误引起的纠纷，由不动产登记机关处理，宜州区自然资源局作为宜州区人民政府（简称宜州区政府）授权的不动产登记机关，作为被告的主体适格。颁发集体土地所有权证，是将集体所有的土地权利归属和相关事项记载于集体土地所有权证书的行为，其主要目的是为了记录辖区内集体土地的状况，对无争议（包括有争议但已经权利部门认定）的集体土地进行登记，便于统一管理，便于相关权利人进行查询了解土地状况，其并没有解决土地权属争议的职责，如土地权属存在争议，应先由人民政府对权属进行认定，再予以登记。为了确保所有拟进行登记的集体土地均无争议，《土地登记规则》以及《城镇地籍调查规程》对土地登记流程进行了严格的规范。第一，应由申请人进行申请，说明拟申请登记土地的所有权人、土地权属来源、地上附着物证明等；第二，应有土地管理部门进行权属审核和地籍调查；第三，对拟颁发的土地所有权证的内容进行公告；第四，颁发集体土地所有权证。其中权属审核是对拟登记土地的自解放后各个时间土地权属变动以及土地实际利用情况进行初步审查，以便明确可能存在争议的权利主体。地籍调查包括通知相关权利人到现场进行指界；现场核实相关权利人；进行界址调查，对双方无异议的界址记载于地籍调查表，对有异议的界址按照争议土地先由政府进行确权不予登记；绘制宗地草图；各方无异议签订调绘协议书；将以上内容记录于地籍调查表。颁证公告即将宗地权利人以及地籍调查表上相关内容以公告的形式向社会公布，其目的是为了提醒相关权利人如有异议应及时提出。以上流程目的均为最大限度的保证土地管理部门拟颁发的集体土地所有权无争议。具体到本案，首先，根据地籍调查表所记载，2203号集体所有权证宗地范围由49个点组成（0-48），这49个点的具体坐标详见于宜州区自然资源局出具的坐标登记表，但该表并无宜南第一、二、三居民小组与甫村居民小组的签字，无法证明宜南第一、二、三居民小组与甫村居民小组认可以上坐标点的具体位置；其次，对于地籍登记表上的49个点宜南第一、二、三居民小组也并未签字认可，故不能证实宜南第一、二、三居民小组认可49个点为甫村居民小组宗地界线；再次，宗地图由49个坐标点组成，点连成线，线连成面，划界图上虽有宜南第一、二、三居民小组签字，但不能证明签字认可的是哪个点到哪一个点，不能仅凭划界图就认定双方对2203号宗地无争议；第四，宜州区自然资源局虽然对2203号证的内容进行了公告，但宜南第一、二、三居民小组明显对以上内容不予认可，宜州区自然资源局应将相关结果送达给宜南第一、二、三居民小组，给其提出异议的救济权利。《土地登记规则》第六十七条规定：“有下列情形之一的，土地管理部门可以作出暂缓登记的决定：（一）土地权属争议尚未解决的；...”宜州区自然资源局在未明确集体土地是否存在争议的情况下，颁发宜集有（2005）第2203号《集体所有权证》给甫村居民小组，属于认定事实不清，违反法定程序。宜州区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）、（四）项之规定，判决撤销河池市宜州区自然资源局颁发的宜集有（2005）第2203号《集体土地所有权证》。 上诉人甫村居民小组上诉称，一、一审判决认定的事实不清，证据不足，适用法律错误。涉案的权属证书履行了登记申请、地籍调查、权属审核、结果公告、注册登记、颁发土地证书等程序，程序合法。被上诉人称“颁证时没有考虑板王岭的历史事实，且双方并未签订《集体土地权属界限调绘协议书》，没有在颁证前公告等”与事实不符。一审判决依据“以上地籍调查表并未载明原告认可以上坐标点，且1—4点，邻宗地指界人意见栏写有‘争议’二字”，认为宜集有（2005)第2203号《集体土地所有权证》上的土地全部为争议地的观点片面，从调查表上来看，坐标点仅在2—3之间，且无邻宗地指界人签字确认，不存在争议的说法，公告期间被上诉人也没有提出。因此，本案是土地登记中存在一点瑕疵，不影响整个程序问题，人民法院对业己登记的行为纠正时，应当是撤销或注销土地的登记行为，而非撤销或注销土地权证。二、一审被告主体不适格，程序违法，应依法发回重审。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。一审原告提出的诉讼请求是撤销宜集有（2005)第2203号《集体土地所有权证》，不是撤销土地管理部门的登记行为，一审被告作为政府的一个职能部门，代表政府履行职责，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。涉案的《集体土地所有权证》是宜州区政府颁发给上诉人的，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。所以本案一审被告主体不适格，一审判决认为“被告的主体适格”属适用法律错误。三、被上诉人的起诉已经明显超过起诉期限，一审判决错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，被上诉人应当在宜州区政府颁发《集体土地所有权证》给上诉人之日的六个月内起诉或者知道或应当知道之日起六个月内起诉，被上诉人至今才起诉，己经明显超过起诉期限。综上所述，上诉人认为一审判决认定的事实不清，证据不足，一审被告不适格，程序违法，适用法律错误，应依法撤销一审判决，发回重审。 被上诉人宜南第一、二、三居民小组辩称，一、一审判决确认和查明的事实清楚，证据确凿充分，被上诉人予以认可，请求二审法院予以确认。二、一审被告是本案的适格被告。根据最高人民法院判例：“实行不动产统一登记后，人民政府不再是土地登记行为的适格被告”。2015年3月1日，《不动产登记暂行条例》施行后，单一的土地登记转变为不动产统一登记，原不同登记机关的相应职权经整合到不动产登记机构，县级以上人民政府不再具有土地登记职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款关于“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，一审适格被告是宜州区自然资源局，而不是宜州区政府。三、上诉人认为：“被上诉人的起诉已经明显超过起诉期限，一审判决错误”无事实和法律依据。人民法院审理行政案件是对被诉的行政行为是否合法进行审查。一审诉讼时，一审被告未提及超过起诉期限的问题，且上诉人不是作为行政行为的机关，不能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定主张权利。依照相关规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。因此，被上诉人在一审主张诉权时没有超过起诉期限。综上，被上诉人认为一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，一审被告适格，程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉请求和理由没有事实和法律依据，请求二审法院依法判决驳回上诉人请求，维持原判。 原审被告宜州区自然资源局在二审庭审中述称，尊重一审判决，双方对土地权属有争议可以依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定向政府申请调处。 二审庭审中，被上诉人宜南第一、二、三居民小组提交《河池市宜州区人民政府调处办关于权属纠纷确权处理中止的告知书》，证明争议双方为板王岭发生纠纷后，才得知宜集有（2005)第2203号《集体土地所有权证》，并提起诉讼。 上诉人甫村居民小组的质证意见为：对证据的三性有异议，被上诉人在2015年前已经懂得该证的存在。 原审被告宜州区自然资源局对证据的三性没有异议。 经审查，本院确认原审判决确认的证据合法有效，可作为本案的定案依据。对被上诉人宜南第一、二、三居民小组二审中提交的证据的真实性予以确认，但对其证明目的不予采信。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，关于被上诉人宜州区自然资源局的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。虽然涉案的宜集有（2005)第2203号《集体土地所有权证》原颁发机关为宜州区政府，但2015年3月1日《不动产登记暂行条例》施行后，单一的土地登记转变为不动产统一登记，原不同登记机关的相应职权经整合到不动产登记机构，县级以上人民政府不再具有土地登记职权。根据《关于整合不动产登记职责的通知》（宜编〔2015〕1号）、《关于设立宜州市不动产登记机构的请示》（宜国土资报〔2015〕162号）和《关于设立宜州市不动产登记机构有关机构编制事项的批复》（宜编〔2015〕52号）的相关规定，不动产统一登记职责整合后，宜州市国土资源局设立宜州市不动产登记局，作为宜州市国土资源局的内设机构，以宜州市国土资源局的名义对外行使不动产登记职能。2017年11月26日宜州市撤市设区。宜州市国土资源局更名为河池市宜州区自然资源局。故河池市宜州区自然资源局是本案的适格被告。 关于被上诉人宜南第一、二、三居民小组的起诉期限问题。行政诉讼的起诉期限是指公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益向人民法院提起行政诉讼的法定期间，当事人只有在法定期间内提起诉讼，才有可能获得司法救济。行政诉讼起诉期限的规定，目的在于促使公民、法人或者其他组织尽快通过诉讼程序保障自己的合法权益，尽快维持和恢复行政管理秩序。起诉期限是法定的起诉条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本院2018年12月27日（2018）桂12行初73号行政判决确认如下事实：2005年11月30日甫村居民小组取得涉案宜集有（2005）第2203号《集体土地所有权证》,该证于2007年被收回保管在河池市宜州区屏南乡屏南社区居民委员会（简称屏南社区居委会），该证包含甫村居民小组与宜南第一、二、三居民小组争议的部分土地。该生效判决于2019年1月15日送达本案的上诉人甫村居民小组和被上诉人宜南第一、二、三居民小组。2019年7月6日被上诉人宜南第一、二、三居民小组向一审法院递交《行政起诉状》，三个居民小组诉讼代表人均在《当事人送达地址确认书》上签名。故被上诉人宜南第一、二、三居民小组提起本案的诉讼符合上述法律规定的起诉期限。 关于宜集有（2005)第2203号《集体土地所有权证》的颁证问题。《土地登记规则》第六条规定：土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。上述规定对拟登记的土地权属情况、地籍调查等流程进行了严格的规范。地籍调查和权属审核是颁发集体土地所有权证的主要依据之一。经审查，上诉人甫村居民小组和被上诉人宜南第一、二、三居民小组一直因“板王岭”附近的土地权属存在争议。2005年9月，原审被告组织上诉人、被上诉人等相关人员到“板王岭”指界绘图，其颁发给上诉人甫村居民小组的宜集有（2005)第2203号《集体土地所有权证》宗地范围由49个坐标点组成。诉讼中，原审被告提交的《宜州市集体土地权属调查表》、《屏南乡屏南村委会甫村居民小组坐标登记表》均没有上诉人甫村居民小组、被上诉人宜南第一、二、三居民小组的签名，无法证明其认可表中坐标点的具体位置；地籍登记表上的49个点中1-4点，邻宗地指界人意见栏写有“争议”二字，亦不能证实被上诉人宜南第一、二、三居民小组认可49个点为上诉人甫村居民小组宗地界线。原审被告提交的《宗地图》由49个坐标点组成，点连成线，线连成面，划界图上虽有宜南第一、二、三居民小组签字，但不能证明签字认可的是哪个点到哪一个点，无法认定上诉人、被上诉人双方对涉及（2005)第2203号《集体土地所有权证》的宗地无争议。因此，宜州区政府颁发的宜集有（2005)第2203号《集体土地所有权证》，证据不足，违反法定程序，应予撤销。 综上所述，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决事实清楚，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人河池市宜州区屏南乡屏南社区甫村居民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谭凌云 审 判 员 梁海亮 审 判 员 韦荷嫩 二〇一九年十二月三十日 法官助理 谢春程 书 记 员 牙鹏程 附本判决所依据的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。