广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终4642号上诉人（原审被告）：广州市司法局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：廖荣辉，局长。委托代理人：赖丽霞，该局工作人员。委托代理人：王洁，该局工作人员。上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市*****。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：蒋蓓，广州市司法局工作人员。被上诉人（原审原告）：关建文，男，1964年9月2日出生，汉族，住广州市越秀区***********，公民身份号码440************030。上诉人广州市司法局（以下简称市司法局）、广州市人民政府（以下简称市政府）因与被上诉人关建文投诉处理答复和行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2559号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了书面审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年7月19日，关建文向广州市法律援助处递交对北京市（盈科）广州律师事务所律师宋振华、郑永斌的投诉资料，投诉内容包括：宋振华未归还其仲裁裁决书原件和部分卷宗复印件；宋振华庭审中抛下当事人离去且第二次开庭拒绝到庭；郑永斌未认真查看案卷资料即拟定《再审申请书》且在法律援助案卷材料中代其签名等。广州市法律援助处于2018年7月23日对宋振华进行谈话询问，宋振华称相关案卷材料已归还关建文，其是庭审结束后离开法庭，第二次开庭的传票关建文本人签收后没有告知，故其未参加第二次庭审等。广州市法律援助处于2018年7月27日对郑永斌进行谈话询问，对于再审申请书的书写问题，郑永斌表示关建文之前的几宗法律援助案件都是围绕房屋买卖同一主题，且都是其本人代理，对案情比较熟悉，再审申请书也是主要看判决书内容。对于法律援助材料中代替关建文签名的问题，郑永斌表示因关建文十分不配合律师工作，且其已将再审申请书通过微信发给关建文征求了意见，故代关建文签了名。广州市法律援助处对于郑永斌的代签名行为予以严厉批评教育，郑永斌表示虚心接受。2018年8月9日，广州市法律援助处作出穗法援函〔2018〕41号《法律援助投诉处理答复书》，答复关建文称，一、关于宋振华未归还仲裁书原件和卷宗复印件。由于双方均无法提供材料文件交接手续，根据现有证据难以认定有无归还，如你确有需要，我处可以协调相关办案机关复制并提供给你。二、关于法律援助律师言语不当。经询问核实，宋振华、郑永斌均表示未说过你投诉的不当言论，依据你单方投诉无法确定哪位法律援助律师发表过此类言论。三、关于宋振华庭审时抛下当事人离去和第二次开庭时拒绝到庭。经调查核实，首次开庭结束后，你和宋振华均在开庭笔录上签名，休庭后，当日11时，合议庭对你和谭嘉庆制作问话笔录系庭审结束后的活动。第二次开庭，依据现有证据，无法认定宋振华开庭前已收到开庭通知仍拒绝到庭，直接损害你的合法权益。四、关于郑永斌未认真查阅案件材料即拟定《再审申请书》。依据现有证据不能认定郑永斌未认真审阅案件材料就为你代拟《再审申请书》。五、关于郑永斌在法律援助案卷材料中代你签名。我处已对郑永斌提出了严厉的批评，郑永斌也意识到自己的错误，虚心诚恳地接受了批评。综上所述，我处认为，根据现有证据，你对宋振华的投诉无法查实，我处对其不作处理，但已提醒他在办理法律援助案件时，注意与受援人的沟通方式，完善案件材料接收手续，为受援人提供优质高效的法律帮助；你投诉郑永斌在法律援助案卷归档材料中代你签名查证属实，鉴于其已深刻认识到错误，诚恳接受批评，我处对其予以批评教育处理。关建文对前述答复不服，于2018年8月23日向市司法局信访反映并提交相关材料，要求市司法局查处广州市法律援助处对其投诉的处理并对被投诉律师进行处理等。同年9月21日，市司法局作出穗司信复查〔2018〕1号《信访事项复查意见书》，答复关建文称，市法律援助处依法履职，未发现存在刁难您的情形；对宋振华、郑永斌两位律师的处理符合法律规定；关于申请法律援助的条件，相关法律法规有明确规定且在市法律援助处一楼大厅有相关材料；市法律援助处作出的《法律援助投诉处理答复书》（穗法援函〔2018〕41号）程序符合《信访条例》第三十三条的规定等。关建文仍不服，于2018年10月15日向市政府申请信访复核，市政府于同年11月8日向关建文作出穗府复查复核〔2018〕210号《处理意见告知书》，认为根据相关法律规定，关建文反映的事项应适用信访程序以外的法定程序，市司法局适用信访程序处理，属于适用程序错误，故决定撤销市司法局作出的穗司信复查〔2018〕1号《信访事项复查意见书》，并要求市司法局适用正确的途径重新研究办理该事项等。2018年12月10日，市司法局向广州市法律援助处发出《责令限期整改通知书》，认为广州市法律援助处在《法律援助投诉处理答复书》（穗法援函〔2018〕41号）中对宋振华、郑永斌律师的处理无法律法规依据，根据《法律援助投诉处理办法》第十四条第一款第（二）项与《广州市法律援助实施办法》第二十六条的规定，要求广州市法律援助处在收到本通知之日起7个工作日内进行整改，并将该投诉案向广州市律师协会反映并提出处理建议，由广州市律师协会将处理结果函复关建文。2018年12月11日，市司法局向广州市律师协会发出《案件转办通知书》，称将关建文反映广州市法律援助处指派的宋振华、郑永斌两位律师相关问题的材料转给广州市律师协会调查处理并将处理结果函复投诉人，同时函报市司法局。2018年12月12日，市司法局作出穗司函〔2018〕928号《法律援助投诉处理答复书》，答复关建文如下：经查，自2015年以来，广州市法律援助处累计受理并批准了你至少20件法律援助申请，指派律师为你提供法律服务，不存在不作为的情况。同时，在受理你法律援助申请过程中，工作人员均合法合规，未发现恶意刁难、报复投诉人的情况。广州市法律援助处依据《法律援助条例》《广东省法律援助条例》等法律法规，为符合法律援助条件的申请人指派律师，提供法律服务，依法履行职责。关于申请法律援助的条件，上述法律法规都有明确规定，且在广州市法律援助处一楼大厅摆放有《法律援助指南》、法律法规手册等材料，大厅墙壁上也张贴悬挂了包含申请法律援助条件、所需提交的材料、申请程序等内容的宣传牌，你可前往现场查阅浏览或电话咨询。2018年7月19日，你向广州市法律援助处投诉为你提供法律援助的宋振华、郑永斌律师，投诉事项为两位律师“懈怠履行或者擅自终止履行法律援助职责”和有“其他违反法律援助管理规定的行为”。广州市法律援助处针对你的投诉事项，于2018年8月9日作出了《法律援助投诉处理答复书》（穗法援函〔2018〕41号）并直接送达你本人；你不服，于8月23日向我局投诉。我局认为，广州市法律援助处接到对法律援助律师的投诉，未按照《广州市法律援助实施办法》第二十六条的规定：“法律援助机构发现律师事务所和基层法律服务所和人员在法律援助工作中有违法行为，应当及时制止并责令改正；情节严重或者拒不改正的，应当向司法行政部门或者市律师协会反映并提出处理建议。”进行处理。根据司法部《法律援助投诉处理办法》第十四条第一款第（二）项：“司法行政机关应当根据调查结果，作出如下处理：……（二）对违法违规行为情节轻微并及时纠正，没有造成危害后果，依法不予行政处罚或者纪律处分的，应当给予批评教育、通报批评、责令限期整改等处理。”我局认为，广州市法律援助处违规行为情节轻微，没有造成危害后果，已责令广州市法律援助处限期整改，将你对宋振华、郑永斌的投诉向广州市律师协会反映并提出处理建议。同时，根据《律师法》第四十六条第一款第（七）项的规定，你向我局投诉宋振华、郑永斌的材料一并转由广州市律师协会受理及调查处理，由广州市律师协会将处理结果函复你。关建文不服前述答复，于2019年2月3日向市政府申请行政复议，市政府于2019年2月11日向市司法局发出提交行政复议答复通知书，市司法局于2月18日提交行政复议答复书及相应证据。2019年3月27日，市政府作出《延长行政复议审查期限通知书》并送达各方当事人，决定延长本案审查期限三十日。2019年4月29日，市政府作出穗府行复〔2019〕145号《行政复议决定书》，查明相关事实并依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了市司法局作出的前述答复书。关建文仍不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国律师法》第四十六条规定：“律师协会应当履行下列职责：……（六）对律师、律师事务所实施奖励和惩戒；……律师协会制定的行业规范和惩戒规则，不得与有关法律、行政法规、规章相抵触。”第五十二条规定：“县级人民政府司法行政部门对律师和律师事务所的执业活动实施日常监督管理，对检查发现的问题，责令改正；对当事人的投诉，应当及时进行调查。县级人民政府司法行政部门认为律师和律师事务所的违法行为应当给予行政处罚的，应当向上级司法行政部门提出处罚建议。”《法律援助投诉处理办法》第五条规定：“有下列情形之一的，投诉人可以向主管该法律援助机构的司法行政机关投诉：……（二）法律援助人员接受指派或安排后，懈怠履行或者擅自停止履行法律援助职责的；……（四）其他违反法律援助管理规定的行为。”第十四条第一款规定：“司法行政机关应当根据调查结果，作出如下处理：（一）对有应当给予行政处罚或者纪律处分的违法违规行为的，依职权或者移送有权处理机关、单位给予行政处罚、行业惩戒或者纪律处分；（二）对违法违规行为情节轻微并及时纠正，没有造成危害后果，依法不予行政处罚或者纪律处分的，应当给予批评教育、通报批评、责令限期整改等处理；（三）投诉事项查证不实或者无法查实的，对被投诉人不作处理。”第十五条规定：“司法行政机关受理投诉后，一般应当在45日内办结；投诉事项复杂的，经本机关负责人批准，可以适当延长办理期限。延长办理期限的，应当书面告知投诉人并说明理由。”第十六条规定：“司法行政机关应当自作出处理决定之日起5个工作日内，向投诉人发送《法律援助投诉处理答复书》。”依上述规定，本案市司法局作为广州市司法行政机关，依法受理关建文提出的法律援助投诉，进行调查并作出相应处理属于其法定职责范围。律师协会固然有对于律师违法行为的调查处理权，但其处理系行业协会的惩戒等自律行为，与司法行政机关的行政处罚存在本质差异，故二者对于律师投诉的处理职权并不冲突，不能以律师协会的处理替代司法行政机关履行行政职责。本案中，关建文认为其在接受法律援助过程中合法权益受到侵害而向市司法局提出投诉请求，市司法局在未对案件作出充分调查并进行相应认定处理的情况下，将关建文对相关律师的投诉迳行转广州市律师协会处理，并答复称由广州市律师协会将处理结果函复关建文，实质是以律师协会的行业自律代替其自身应当行使的对法律援助以及对法律援助律师的监督职权。关于市司法局陈述其系委托广州市律师协会进行调查并将根据调查情况作出处理的主张，市司法局自行决定委托调查亦应当在法定期限内办结关建文的投诉事项，市司法局作出的本案答复书并未对被投诉律师的行为予以审查认定，实际上对于关建文的投诉事项未能依上述规定期限办结，因此，市司法局对关建文的投诉事项未能及时充分履行职责，其作出的本案答复书缺乏事实与法律依据，依法应予撤销。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；……”本案中，市政府作为行政复议机关，收到关建文行政复议申请后，其作出的本案复议决定对于市司法局作出的复函事实不清的问题未予依法纠正，故其作出维持原行政行为的行政复议决定不符合上述规定，该复议决定依法应予撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，作出如下判决：一、撤销市司法局2018年12月12日作出的穗司函〔2018〕928号《法律援助投诉处理答复书》；二、市司法局于判决发生效力之日起四十五日内对关建文2018年8月23日的投诉事项重新作出处理；三、撤销广州市人民政府2019年4月29日作出的穗府行复〔2019〕145号《行政复议决定书》。上诉人市司法局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、市司法局作出被诉答复书认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。2018年7月19日，关建文向广州市法律援助处投诉为其提供法律援助的宋振华、郑永斌律师，投诉事项为两位律师“懈怠履行或者擅自终止履行法律援助职责”和有“其他违反法律援助管理规定的行为”。广州市法律援助处针对关建文的投诉事项，于次月9日作出了穗法援函〔2018〕41号《法律援助投诉处理答复书》，认为根据现有证据，关建文对宋振华的投诉无法查实，对宋振华不作处理；关建文投诉郑永斌在法律援助案卷归档材料中代其签名查证属实，广州市法律援助处对郑永斌予以批评教育处理。市司法局认为，广州市法律援助处接到对法律援助律师的投诉，未按照《广州市法律援助实施办法》第二十六条的规定进行处理，故根据司发通〔2013〕161号《法律援助投诉处理办法》第十四条第一款第（二）项规定，责令广州市法律援助处限期整改，并将关建文对宋振华、郑永斌的投诉向广州市律师协会反映并提出处理建议，并将上述内容在被诉答复书中告知关建文。2018年12月10日，市司法局发出《责令限期整改通知书》，要求广州市法律援助处“将该投诉案向广州市律师协会反映并提出处理建议”。因关建文已就同一事项向广州市律师协会投诉，2018年11月15日，广州市律师协会向广州市法律援助处发出穗律协函〔2018〕449号《协助调查函》，广州市法律援助处已于11月30日提供关建文投诉案的相关材料。2018年12月25日，广州市法律援助处在接到市司法局《责令限期整改通知书》后，发函告知广州市律师协会，要“将处理结果函复关建文”。另外，市司法局根据《律师法》第四十六条第一款第（七）项规定,将关建文投诉宋振华、郑永斌的材料一并转由广州市律师协会受理及调查处理。在(2016)粤7101行初2336号案中，法院就市司法局将投诉案件转交广州市律师协会调查处理的做法已予以肯定。二、原审判决认为市司法局对关建文的投诉事项未能及时充分履行职责，被诉答复书缺乏事实与法律依据，认定事实不清。（一）关建文先就投诉事顼向广州市法律援助处进行投诉，因不服穗法援函〔2018〕41号《法律援助投诉处理答复书》向市司法局信访投诉，市司法局经调查后作出穗司信复查〔2018〕1号《关于信访事项复查意见书》，因该《意见书》未按《信访条例》所规定的信访程序以外的法定程序答复，被市政府信访事项复查复核委员会办公室撤销后，市司法局依照法律援助投诉及律师投诉有关规定作出被诉答复书，对关建文的投诉事项一一进行了回复，市司法局已对案件作出了充分的调查和认定。（二）2018年7月19日关建文向广州市法律援助处投诉法律援助律师，2018年8月9日，广州市法律援助处作出穗法援函〔2018〕41号《法律援助投诉处理答复书》，并于同年8月13日送达关建文。2018年8月23日，关建文向市司法局信访投诉法律援助律师，2018年9月21日，市司法局作出穗司信复查〔2018〕1号《信访事项复查意见书》。2018年11月8日，广州市人民政府信访事项复查复核委员会办公室作出穗府复查复核〔2018〕210号《关于关建文信访复核事项的处理意见》，2018年12月12日，市司法局作出被诉答复书，并于同年12月14日通过邮政速递送达关建文。（三）首先，关建文就同一投诉事项于2018年11月已向广州市律师协会进行了投诉，市司法局处理关建文的投诉事项时，根据实际情况判断，本着行政高效的原则将投诉事项委托广州市律师协会一并调查处理，符合《律师与律师事务所违法行为处罚办法》第三十六条规定。其次，市司法局将关建文的投诉事项委托广州市律师协会调查，根据调查结果才能判断是否给予被投诉律师行政处罚，广州市律师协会并无作出行政处罚的行政职权，根据现有证据并不能认定原审判决中所称“实质是以律师协会的行业自律代替其自身应当行使的对法律援助以及对法律援助律师的监督职权。”再次，根据以往类似情况案件的行政复议、行政诉讼结果来看，复议机关和法院均认为市司法局将律师投诉转交广州市律师协会予以调查处理的做法符合法律规定，对此做法予以支持。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决，维持市司法局作出的穗司函〔2018〕928号《法律援助投诉处理答复书》；2.本案的诉讼费用由关建文负担。上诉人市政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清。（一）关建文先就投诉事项向广州市法律援助处进行投诉，因不服穗法援函〔2018〕41号《法律援助投诉处理答复书》向市司法局信访投诉，市司法局经调查后作出穗司信复查〔2018〕1号《关于信访事项复查意见书》，因该《意见书》未按《信访条例》所规定的信访程序以外的法定程序答复，被市政府信访事项复查复核委员会办公室撤销后，市司法局依照法律援助投诉及律师投诉有关规定作出被诉答复书，答复书中对关建文的投诉事项一一进行了回复，市政府据此认为市司法局对案件作出了充分的调查和认定。（二）2018年7月19日，关建文向广州市法律援助处投诉法律援助律师，2018年8月9日，广州市法律援助处作出穗法援函〔2018〕41号《法律援助投诉处理答复书》，并于同年8月13日送达关建文。2018年8月23日，关建文向市司法局信访投诉法律援助律师，2018年9月21日，市司法局作出穗司信复查〔2018〕1号《信访事项复查意见书》。2018年11月8日，市政府信访事项复查复核委员会办公室作出穗府复查复核〔2018〕210号《关于关建文信谤复核事项的处理意见》，2018年12月12日，市司法局作出被诉答复书，并于同年12月14日通过邮政速递送达申请人。（三）首先，关建文就同一投诉事项于2018年11月已向广州市律师协会进行了投诉，市司法局处理关建文的投诉事项时，根据实际情况判断，本着行政高效的原则将投诉事项委托广州市律师协会一并调查处理，符合《律师与律师事务所违法行为处罚办法》第三十六条规定。其次，市司法局将关建文的投诉事项委托广州市律师协会调查，根据调查结果才能判断是否给予被投诉律师行政处罚，广州市律师协会并无作出行政处罚的行政职权，根据现有证据并不能认定原审判决中所称“实质是以律师协会的行业自律代替其自身应当行使的对法律援助以及对法律援助律师的监督职权。”再次，根据以往类似情况案件的行政复议、行政诉讼结果来看，复议机关和法院均认为市司法局将律师投诉转交广州市律师协会予以调查处理的做法符合法律规定，对此做法予以支持。二、市政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，证据充分。市司法局收到关建文的投诉材料后，将该投诉材料转至市律师协会进行调查处理，并要求市律师协会及时将处理结果函复申请人及函报被申请人，符合《中华人民共和国律师法》第四条、第四十六条第（七）项规定和《律师与律师事务所违法行为处罚办法》第三十六条规定。而且，市司法局将关建文的投诉材料转至市律师协会调查处理的行为属于请求市律师协会调查并提出处理建议的行为，并不是对律师行为性质的最终认定和处理。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决，维持市政府作出的穗府行复〔2019〕145号《行政复议决定书》；2.本案的诉讼费用由关建文负担。被上诉人关建文二审未提交书面答辩意见。经审理查明，原审法院查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）款规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。《法律援助投诉处理办法》第十四条第一款规定，司法行政机关应当根据调查结果，作出如下处理：（一）对有应当给予行政处罚或者纪律处分的违法违规行为的，依职权或者移送有权处理机关、单位给予行政处罚、行业惩戒或者纪律处分；（二）对违法违规行为情节轻微并及时纠正，没有造成危害后果，依法不予行政处罚或者纪律处分的，应当给予批评教育、通报批评、责令限期整改等处理；（三）投诉事项查证不实或者无法查实的，对被投诉人不作处理。第十六条规定，司法行政机关应当自作出处理决定之日起5个工作日内，向投诉人发送《法律援助投诉处理答复书》。本案中，市司法局于2018年8月23日受理关建文的投诉，投诉事项主要有两项：一是不服广州市法律援助处作出的穗法援函〔2018〕41号《法律援助投诉处理答复书》，认为广州市法律援助处不作为，导致关建文在法律援助案件中合法权益受损；二是宋振华、郑永斌两位律师作假，要求对该两位法律援助律师进行处理。针对第一项，市司法局在被诉答复书中载明“广州市法律援助处违规行为情节轻微，没有造成危害后果，已责令广州市法律援助处限期整改，将拟对宋振华、郑永斌的投诉向广州市律师协会反映并提出处理建议”，处理决定符合《法律援助投诉处理办法》第十四条第一款第（二）项规定，并无不当；针对第二项，市司法局在被诉答复书中仅载明“你向我局投诉宋振华、郑永斌的材料一并转由广州市律师协会受理及调查处理，由广州市律师协会将调查结果函复你”，既未对该投诉事项进行调查核实，亦未对该投诉事项作出符合《法律援助投诉处理办法》第十四条第一款规定的处理决定，意即并未依法办结投诉事项便向投诉人发送《法律援助投诉处理答复书》，即使广州市律师协会基于行业规范对被投诉的两位法律援助律师进行了相应惩戒或纪律处分，亦不能替代市司法局基于司法行政管理职权对该两位法律援助律师可能给予的行政处罚等处理，故市司法局未充分履行法律援助投诉查处职责，其作出的被诉答复书明显不当，依法应予撤销。市政府作出被诉行政复议决定，对市司法局作出的该答复书予以维持，未对上述问题予以纠正，依法亦应撤销。原审法院判决撤销市司法局作出的穗司函〔2018〕928号《法律援助投诉处理答复书》并责令其限期重新处理，及撤销市政府作出的穗府行复〔2019〕145号《行政复议决定书》，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。市司法局、市政府的上诉请求理据不足，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市司法局、广州市人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十二月十八日法官助理 江妙龄书 记 员 王裕清