四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1804号 上诉人（原审原告）帅兴荣，男，1967年3月14日出生，汉族，住南充市顺庆区。 委托代理人郭祥宏，四川鑫中云律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南充市顺庆区人民政府，住所地：四川省南充市顺庆区果城路**。 法定代表人蒲鹏程，区长。 委托代理人马晓林。 委托代理人强春艳，四川川乾律师事务所律师。 上诉人帅兴荣因与被上诉人南充市顺庆区人民政府（以下简称顺庆区政府）履行房屋拆迁安置补偿协议一案，不服四川省南充市中级人民法院（2018）川13行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2009年9月15日，南充市发展和改革委员会作出批复，同意四川南充经济开发区管委会呈批的南充市经济开发区伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程项目。2009年12月6日根据南充市人民政府的授权，顺庆区政府发布《关于伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建有关问题的公告》，公告明确还房拆除重建工作由南充经济开发区管委会负责，具体实施办法由南充经济开发区管委会制定并报南充市人民政府审议同意后执行。2010年5月14日，中共南充市顺庆区委办公室及顺庆区政府办公室作出《关于成立伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程工作领导小组的通知》，通知载明“根据市政府四届第42次常务会议精神，南充市经济技术开发区管委会顺庆建成公共管理事务将部分移交我区。为加强对原由经济技术开发区负责实施的伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程工作的领导，经区委、区政府研究，决定成立伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程工作领导小组（以下简称还房重建领导小组）。” 2010年7月15日，顺庆区政府发布南顺府办发[2010]105号《关于印发原伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建实施方案的通知》（以下简称105号文件），该文件明确“2、搬迁、装饰等补偿标准（一）住房：1、临时过渡补助费：按产权建筑面积每月每平方米3.5元计算，低于300元/户/月，按300元/户/月计发；2、一次性租房补贴：产权建筑面积在100平方米以下的每户补助1200元，产权建筑面积在100平方米以上的每户补助1500元，一年后，增加500元；……8、此次拆除重建搬迁的住房和营业用房按实际搬迁交房和交钥匙的时间起计发临时过渡补助费，重建还房为多层建筑的过渡期限为18个月，重建还房为高层建筑的过渡期为30个月，临时过渡费以实际过渡期限结算。……六、因拆建办的原因延长过渡期限的，从逾期之日起。除当事人另有约定的外，拆建办应当按照以下标准增加支付给被拆除重建房屋所有人该次铁路还房原地拆除重建临时过渡补助费：自行过渡，逾期在一年以内的，从逾期之日起按月增加1倍临时过渡补助费；逾期在一年以上的，从逾期之日起按月增加两倍临时过渡补助费。”该通知同时明确还房重建领导小组负责伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工作的组织领导、监督、管理。还房重建领导小组办公室负责具体实施。 2010年7月26日，还房重建领导小组与帅兴荣签订《原伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程还房安置协议书》，约定对原告还房为多层，明确原告已在2010年7月26日搬迁交房。2010年11月8日，还房重建领导小组与帅兴荣在原合同的基础上补充签订协议，即《伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建高层（电梯）还房安置协议书》，该协议约定“6、高层（电梯）还房安置过渡期为30个月，甲方（指拆迁办）已按多层还房安置支付乙方（指帅兴荣）过渡费18个月，期满甲方支付乙方另外12个月过渡费。30个月过渡期满时，如甲方不能交房，将按105号文件执行。7、乙方签订协议后向甲方交付伍仟元整（5000元）人民币的定金，甲方交房时定金作为乙方超面积房款，多退少补。8、本协议自签定之日起生效。希甲、乙双方共同遵守，如甲方违约，赔偿对方违约金伍仟元（5000元）并负相关责任，若乙方违约，已交的还房（电梯公寓）定金不退，并由甲方在适当的时候调剂安排异地等形式还房。” 2018年1月18日，南充市顺庆区政府和平路街道办事处（以下简称和平街道办），还房重建领导小组、南充鸿安房屋拆迁事务所有限公司分别在南充日报和南充晚报上发布回迁安置公告，其中公告中载明结算安排时间为2018年2月5日至2018年2月9日。 另查明，至今帅兴荣共领取从2010年7月26日至2017年6月25日的过渡费共计51534.02元（不含租房补贴和困难补助），剩余过渡费双方尚未结算。顺庆区政府按每年度1700元和600元的标准向帅兴荣支付租房补贴和困难补助，亦支付至2017年6月25日。过渡费及租房补贴和困难补助的按政策应停止发放的时间点为还房结算期满后两个月。 再查明，2013年9月22日，顺庆区政府《关于加快伍家坡皮革厂铁路还房重建工程建设进度会议纪要》（南顺府议[2013]32号）载明“一、关于调整实施主体问题。将伍家坡皮革厂铁路重建工程指挥部职能职责全部移交给和平街道办。从9月6日起，和平街道办为该工程的组织实施、责任考核主体，具体负责建设、 回迁、维稳等工作” 一审法院认定上述事实的主要证据包括：被告统一社会信用 代码证书、《关于加快伍家坡皮革厂铁路还房重建工程建设进度会议纪要》[南顺府议（2013）32号]、《关于南充市经济开发区伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程项目建议书的批复》[南发改综（2009）370号]、《关于成立伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程领导小组的通知》[南顺委办（2010）63号]，105号文件、《伍家坡、皮革厂铁路还房重建工程还房回迁安置公告》，南充晚报和南充日报刊登公告页面、《原伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程还房安置协议书》、《原伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程高层（电梯）还房安置协议书》、帅兴荣过渡费发放详表、2010-2017年过渡费发放表。 一审法院认为：本案的争议焦点在于，一、顺庆区政府是否是本案适格被告；二、被告是否按安置协议及相关政策履行了向原告支付过渡费用的义务，若未履行应如何履行。 关于第一个争议焦点，根据该院查明的事实，被告顺庆区政府因承继南充市经济技术开发区管委会顺庆建成区公共管理部分事务，加强对原由经济技术开发区管委会负责实施的伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程的领导，成立了还房重建领导小组，该领导小组下设办公室负责具体工作的实施。之后，该领导小组与原告就安置还房签订了协议书。因此，由于该领导小组系被告顺庆区政府设立的临时机构，本案中应由顺庆区政府作为被告。关于被告顺庆区政府提出2013年9月22日以《关于加快伍家坡皮革厂铁路还房重建工程建设进度会议纪要》的形式，将安置还房的责任移交给和平街道办的问题，由于本案涉及安置还房合同订立的时间在2010年，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，因此前述文件只能视为被告顺庆区政府将安置还房部分工作委托和平街道办具体落实，不影响顺庆区政府作为本案被告。 关于第二个争议焦点，首先是逾期过渡费计算问题，对于该问题，原、被告的分歧在过渡费翻倍是以3.5元/月/平方米为基数还是以300元/户/月为基数，以及对逾期一年以内和一年以上是分段计算还是均按逾期一年以上的标准计算。 对此，该院认为，关于是以3.5元/月/平方米还是300元/户/月为基数的问题，105号文件规定，临时过渡补助费的计算按3.5元/月/平方米，若按房屋面积计算不足300元/户/月的，按300元/户/月计算。按该规定，过渡费计算的一般原则是按面积乘以单价（3.5元/平方米）计算，按300元/户/月计算是有前提的，即按面积计算后，过渡费不能达到300元/户/元，才适用该规定。因而在计算逾期还房期间过渡费同样适用该原则，即以面积乘以单价后进行翻倍。 关于逾期过渡费是否分段计算的问题，前述文件对过渡费的计算按逾期一年以内和一年以上作出了区分，分段计算过渡费更为符合该文件的本意，若按原告的理解不分段计算，则会出现矛盾，即在已逾期但不足一年的时候，被告是按增加一倍的标准还 是增加两倍的标准计算，无法确定。 综上，帅兴荣在逾期过渡费计算方法上提出的主张均不成立，对逾期过渡费的计算应当以面积乘以单价为基数，按逾期一年以内和一年以上分段计算。结合原告搬迁的时间、过渡期限，截止2017年6月，原告应当享有的过渡费总额为44274.12元[300元/月/平方米（按原告房屋68.56平方米计算不足300元）×30个月（2010年7月26日至2013年1月25日）+68.56平方米×7元×12个月（2013年1月26日至2014年1月25日）+68.56平方米×10.5元×41个月（2014年1月26日至2017年6月25日）]，而原告截止2017年6月实际领取的过渡费为51534.02元，被告按合同和政策已经超付。 其次，关于原告提出的15000元违约金的问题，虽然原、被告在还房安置协议书中约定了5000元的违约金，但从该违约金条款“若乙方违约，已交的还房（电梯公寓）定金不退，并由甲方在适当的时候调剂安排异地等形式还房”的约定看，该违约金主要针对在是否还高层房屋问题上的约定，而非针对逾期还房的约定。另外，双方已经就逾期还房过渡期的过渡费用作出了约定，再将该5000元违约金理解为逾期还房的违约金并不符合合同本意。因而对原告的该项违约金请求不予支持。 第三，关于2017年6月25日后的过渡费如何计算支付的问题。因还房公告的安置结算期满2个月后终止发放临时过渡补助费和停产停业补助费。2018年1月18日被告发布还房公告，明确结算时间为2018年2月5日至2月9日，据此，停止发放过渡费的时间为2018年4月10日。因此，下余应发放的款项金额为6716.48元[68.56平方米×10.5元×9个月零10天]。虽然被告在答辩过程中称其2017年6月之前的过渡费用已经付超，应予以冲抵，但过渡费的发放系由被告负责，在诉讼前被告并未提出异议，应视为被告认可之前的发放行为，同时为维护安置还房政策统一性，亦不应对之前已经发放的费用在本案再进行品迭。 综上，帅兴荣的诉讼请求部分成立，顺庆区政府应当依据还房协议和相关政策履行支付下余费用的义务，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务”规定，判决顺庆区政府于本判决生效后一个月内向帅兴荣支付下余过渡费用6716.48元、驳回帅兴荣的其他 帅兴荣上诉称，一审法院认定事实和适用法律错误，逾期过渡费的计算标准应以300元/户/月为基数计算；违约金15000元的主张应当得到支持。请求：撤销一审判决，改判被上诉人支付上诉人安置过渡费32225.88元，违约金15000元。 顺庆区政府答辩称，上诉人错误解读了涉案项目过渡费发放统一执行的规定计发标准；上诉人请求改判答辩人支付1.5万元违约金的理由不能成立。请求：维持一审判决。 本院审理查明的案件事实和采信的证据与原审判决认定的事实和采信的证据一致，本院予以确认。 本院认为，案涉协议是顺庆区政府按照《南充市发展和改革委员会关于南充市经济开发区伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程项目建议书的批复》（南发改综〔2009〕370号）和南充市人民政府第42次常务会议精神规定，先设立还房重建领导小组，由该还房重建领导小组与上诉人帅兴荣签订的协议，该协议是行政协议，属于人民法院行政诉讼受案范围，协议的内容不违反法律规定，且是双方当事人真实意思表示，该协议合法有效，各方当事人应当按照协议的约定履行。本案中各方当事人对帅兴荣所有的原房屋产权面积为68.56平方米，是危房，需要拆除改造的事实无争议，争议的焦点是：1.顺庆区政府是否是本案适格的被告；2.顺庆区政府是否按照约定履行涉案还房安置协议，是否应当承担违约责任。 一、关于顺庆区政府是否是本案适格被告的问题 诚然，涉案协议是还房重建领导小组与帅兴荣签订，还房重建领导小组是协议的相对方，但是，按照南充市人民政府第42次常务会议精神，案涉危房拆除重建工程是顺庆区政府的职责，按照《中共南充市顺庆区委办公室顺庆区政府办公室关于成立伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建工程工作领导小组的通知》（南顺委办[2010]63号）文件和105号文件第七条的规定，还房重建领导小组是顺庆区政府为了实施案涉危房拆除重建工程而设立的临时机构，受顺庆区政府的委托，负责具体的组织领导、监督、管理工作。同时，《顺庆区政府关于加快伍家坡皮革厂铁路还房重建工程建设进度会议纪要》（南顺府议[2013]32号）第一条“关于调整实施主体问题”的内容，将伍家坡皮革厂铁路重建工程指挥部职能全部移交给和平街道办，也是顺庆区政府将应属自己的职责委托给和平街道办实施，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”和《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，本案顺庆区政府是适格的被告。 二、关于顺庆区政府是否按照约定完全履行了义务，是否应当承担违约责任的问题 2010年11月8日，还房重建领导小组与帅兴荣签订的《伍家坡、皮革厂铁路还房拆除重建高层（电梯）还房安置协议书》，是双方签订的新协议，双方应当按照该协议的约定履行。该协议第六条约定，高层（电梯）还房安置过渡期为30个月，甲方已按多层还房安置支付乙方过渡费18个月，期满甲方支付乙方另外12个月过渡费。30个月过渡期满时，如甲方不能交房，将按105号文件执行。105号文件规定，临时过渡补助费按产权建筑面积乘以3.5元/月/㎡计算，低于300元/户/月，按300元/户/月计发。对于逾期还房的情形，逾期在一年以内的，从逾期之日起按月增加1倍临时过渡补助费；逾期在一年以上的，从逾期之日起按月增加两倍临时过渡补助费。帅兴荣原房屋的产权面积为68.56㎡，按照面积乘以单价的计算标准，低于300元/户/月，在约定的过渡期内，应当按照300元/户/月计算。虽然临时过渡补助费的计算标准以面积乘以单价为一般原则，但对于低于300元/户/月的特殊情况，已经明确直接以300元/户/月为基数，逾期还房临时过渡补助费的计算也应当适用该标准。故临时过渡补助费应按照300元/户/月（30个月的过渡期内）、600元/户/月（逾期一年以内）、900元/户/月（逾期一年以上）的标准计算。 涉案还房安置协议中明确，帅兴荣已于2010年7月26日搬迁交房。南顺和办[2018]2号文件及还房回迁安置公告中明确，结算时间为2018年2月5日至2月9日，结算期满2个月后终止发放临时过渡补助费。故帅兴荣的临时过渡补助费应从2010年7月26日起，计算至2018年4月10日止。据此，顺庆区政府应当向帅兴荣支付临时过渡补助费61680元【300元/月×30个月（2010年7月26日至2013年1月25日）+600元/月×12个月（2013年1月26日至2014年1月25日）+900元/月×50个月零16天（2014年1月26日至2018年4月10日）】，品迭帅兴荣已实际领取的过渡费51534.02元，尚余10145.98元的临时过渡费顺庆区政府未支付，顺庆区政府显属违约。根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”的规定，顺庆区政府应当继续履行协议，向 上诉人帅兴荣支付下余的临时过渡费10145.98元。 按照涉案《还房安置协议》第八条“本协议自签定之日起生效。希甲、乙双方共同遵守，如甲方违约，赔偿对方违约金伍仟元（5000元）并负相关责任，若乙方违约，已交的还房（电梯公寓）定金不退，并由甲方在适当的时候调剂安排异地等形式还房”约定，只要甲方违约（并未特指具体的违约情形），就应当向乙方赔偿5000元的违约金。前已述及，被上诉人没有及时依约向上诉人足额支付临时过渡补偿费，已构成违约，被上诉人承担继续向上诉人支付下余的临时过渡补偿费，且该费用已包含了被上诉人迟延交房的损失33920元【约定的迟延交房的临时过渡补偿费600元/月×12个月（2013年1月26日至2014年1月25日）+900元/月×50个月零16天（2014年1月26日至2018年4月10日）-正常的迟延交房的临时过渡补偿费300元/月×62个月零16天（2013年1月26日至2018年4月10日）】，该费用远远大于双方约定的违约金5000元，据此，依照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法”的规定，上诉人帅兴荣要求被上诉人赔偿违约金的请求，本院不予支持。 综上所述，顺庆区政府应当继续履行协议，向上诉人帅兴荣 支付下余的临时过渡补助费10145.98元。一审法院判决顺庆区政府在判决生效后一个月内向帅兴荣支付下余的过渡费5343.37元，属于事实认定错误，本院予以纠正，一审法院判决驳回帅兴荣的其他请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、维持四川省南充市中级人民法院（2018）川13行初45号行政判决第二项，即驳回帅兴荣的其他诉讼请求； 二、变更四川省南充市中级人民法院（2018）川13行初45号行政判决第一项“被告南充市顺庆区人民政府于本判决生效后一个月内向原告帅兴荣支付下余过渡费用6716.48元”为“南充市顺庆区人民政府在收到本判决后一个月内继续向上诉人帅兴荣支付下余的临时过渡补助费10145.98元”； 一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人南充市顺庆区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 欧阳丹东 审 判 员 王 轶 贤 审 判 员 李  旭 二〇一九年十二月三十一日 法官助理 何 卓 蔚 书 记 员 魏 葭 陵