内蒙古自治区鄂尔多斯市康巴什区人民法院行 政 判 决 书（2019）内0603行初162号原告边某，公民身份号码×××，现住鄂尔多斯市。被告乌审旗自然资源局，统一社会信用代码11152727740120390C，所在地鄂尔多斯市乌审旗嘎鲁图镇五马路。法定代表人赵某。委托代理人谢某，该局政策法规科工作人员。委托代理人白某，内蒙古法悦律师事务所律师。被告鄂尔多斯市人民政府，统一社会信用代码111527000117272136，所在地鄂尔多斯市康巴什区党政大楼**。法定代表人斯某。委托代理人张某、李某。原告不服被告乌审旗自然资源局作出的乌国土资告〔2018〕082号《行政处罚决定书》及被告鄂尔多斯市人民政府作出的鄂府复委复决字〔2019〕39号《行政复议决定书》，于2019年7月29日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月8日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年9月17日公开开庭合并审理了本案。原告边某，被告乌审旗自然资源局委托代理人白某、谢某，被告鄂尔多斯市人民政府委托代理人张某、李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告乌审旗自然资源局于2019年1月17日作出乌国土资告〔2018〕082号《行政处罚决定书》，因边某未经批准违法占用乌审旗苏力德苏木塔赖乌素嘎查集体土地修建的108平方米房屋、408平方米温室、112平方米彩钢房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、立即停止违法占地行为；2、限你于五日内自行拆除违法用地上的建筑物和其他设施，并恢复土地原状。原告边某不服，向被告鄂尔多斯市人民政府申请行政复议，被告鄂尔多斯市人民政府于2019年6月20日作出鄂府复委复决字〔2019〕39号《行政复议决定书》，维持乌审旗自然资源局作出乌国土资告〔2018〕082号《行政处罚决定书》。原告边某诉称，1、请求法院依法撤销鄂尔多斯市人民政府作出的鄂府复委复决字〔2019〕39号行政复议决定；2、请求法院撤销乌审旗自然资源局作出的乌国土资告〔2018〕082号行政处罚决定；3、请求法院判令被告鄂尔多斯市人民政府、乌审旗自然资源局共同承担诉讼费。事实和理由：边某对乌审旗自然资源局乌国土资告〔2018〕082号行政处罚决定不服，依法向鄂尔多斯市人民政府提出行政复议。2019年5月29日，鄂尔多斯市人民政府认为乌审旗自然资源局认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，作出鄂尔多斯市人民政府鄂府复委复决字〔2019〕39号行政复议决定，维持乌审旗自然资源局乌国土资告〔2018〕082号行政处罚决定。边某对鄂尔多斯市人民政府鄂府复委复决字〔2019〕39号行政复议决定不服，理由如下：一、程序违法。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）文件规定：要扩大听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项都要进行听证。鄂尔多斯市人民政府作出鄂尔多斯市人民政府鄂府复委复决字〔2019〕39号行政复议决定系群众切身利益的决策事项，边某应当有申请听证的权利，听证举行10日前，应当告知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外，听证应当公开举行，确保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。对应当听证而未听证的、未经合法性审查或者经审查不合法的、未经集体讨论做出决策的，要依照《行政机关公务员处分条例》第十九条第（一）项的规定对负有领导责任的公务员给予处分。鄂尔多斯市人民政府并未告知边某有申请听证的权利，并未保障行政复议申请人、被申请人进行举证、质证、陈述、申辩的权利，故违反《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）文件规定。鄂尔多斯市人民政府作出鄂府复委复决字〔2019〕39号行政复议决定程序违法。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）文件规定：对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布；未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。《土地利用现状分类》（GBT21010一2017）作为乌审旗自然资源局行政处罚依据，应当通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布，但是并未通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布，鄂尔多斯市人民政府也未在政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布，故不能作为行政处罚或者行政复议依据。鄂尔多斯市人民政府作出鄂府复委复决字〔2019〕39号行政复议决定程序违法。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）文件规定：（一）进一步明确生产设施用地。生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地，包括：1、工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；2、规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；3、水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；4、育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等。（二）合理确定附属设施用地。附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地，包括：1、设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地；2、设施农业生产中必需配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地，生物质（有机）肥料生产设施用地；3、设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地，符合“农村道路”规定的场内道路等用地。（三）严格确定配套设施用地。配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等，从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地，包括：晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等用地。设施农业用地按农用地管理，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。农业用地是直接或间接为农业生产所利用的土地，又称农用地，包括耕地、园地、林地、牧草地、养捕水面、农田水利设施用地，以及田间道路和其他一切农业生产性建筑物占用的土地等。边某使用原乌审旗创新农牧业开发有限公司法定代表人王某集体的农用地范围内的集体土地建设生产设施、配套设施、附属设施，乌审旗人民法院以非法占用农用地罪已对主要责任人王某给予刑事处罚并处罚金，确定边某使用的土地系农用地，但是乌审旗自然资源局认为王某、边某等人占用天然牧草地，建设生产设施、配套设施、附属设施，明显与乌审旗人民法院认定事实不符，同时与《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）文件不符。同时，乌审旗自然资源局对同一块土地，分别对王某、边某等人实施多次行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款、第二十四条规定，同一违法行为不得给予两次以上行政处罚。乌审旗自然资源局对同一用地行为实施两次以上行政处罚，明显行政处罚无效，程序违法。《自然资源部关于公布继续有效的规范性文件目录的公告》（2019年第31号）并未包括《土地利用现状分类》（GBT21010-2017），但是《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）文件继续有效。故行政复议决定维持乌审旗自然资源局乌国土资告〔2018〕082号行政处罚决定缺乏法律依据。二、适用法律错误。农业用地是直接或间接为农业生产所利用的土地，又称农用地，包括耕地、园地、林地、牧草地、养捕水面、农田水利设施用地，以及田间道路和其他一切农业生产性建筑物占用的土地等。根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）文件精神，农村土地承包经营户使用农用地建设生产设施、附属设施和配套设施，其性质属于农用地，按农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续，据此乌审旗自然资源局以农村土地承包户使用农用地未经审批为由依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定对土地使用人实施行政处罚明显适用法律错误。另外，边某占用王某承包的农村集体农用地建设生产设施、配套设施、附属设施已完工7年，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。对王某、边某等人重复行政处罚明显程序违法。被告乌审旗自然资源局辩称，2019年1月17日，答辩人以未经批准占用乌审旗苏力德苏木塔赖乌素嘎查集体土地修建生产设施、附属设施和配套设施，依据《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条及《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对其作出的处罚决定程序合法，证据充分，适用法律正确。具体如下：一、答辩人在立案后即指定了案件承办人员，并及时进行了调查取证，且参与案件的工作人员孟克达来、塔娜等人均为执法人员，具备行政执法主体资格。二、原告所述使用本案所涉土地责任人王某已被进行了刑事处罚，但王某是以非法开垦林地被处罚的，并非本案所涉在农用地上进行生产设施、附属设施及配套设施的建设，故答辩人并未违反《行政处罚法》中“一事不再罚”的原则。答辩人是对不同行为的处罚，且被处罚的主体也不是同一人。三、在立案后，答辩人的工作人员向原告及其他证人进行了调查取证，并进行了现场勘验、进行了拍照、录像。以上证据均能证明原告擅自在位于乌审旗苏力德苏木塔赖乌素嘎查集体土地上修建生产设施、附属设施和配套设施，具体为：修建108平方米的房屋、408平方米的温室、112平方米的彩钢房。四、对于原告提出的依据国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》等相关规定，其所进行的建设无需进行办理审批手续，原告显然未真正理解以上规范性文件。第一、国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》所指的农用地是项目区域内的生产设施用地和附属设施用地及农业生产及农业专业大户，家庭农场、农民合作社，农业企业从事规模化粮食生产所需的配套设施用地，并非是指任意的承包户用地。第二、即便是以上用地也应办理相关手续，如签订土地协议，进行公告，用地备案等相关手续，但原告并未办理以上相关手续，故其也属擅自在集体土地上建设设施的违法行为。五、本案未过追诉时效，被告的违法行为一直持续到现在。综上，答辩人作出的﹝2018﹞082号行政处罚决定程序合法，证据确凿，事实清楚，适用法律正确，请求法院维持答辩人作出的该具体行政行为。被告鄂尔多斯市人民政府辩称，市政府作出鄂府复委复决字〔2019〕39号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。一、行政复议决定书认定事实清楚、证据确实充分。2011年边某修建房屋108平方米、温室408平方米、彩钢房112平方米，所占土地为乌审旗苏力德苏木塔赖乌苏嘎查集体土地，占用土地利用类型为天然牧草地。2018年11月5日，乌审旗国土资源局向边某作出《行政处罚告知书》（乌国土资告〔2018〕082号）及2018年11月5日作出《行政处罚听证告知书》，2019年1月17日，作出《行政处罚决定书》（乌国土资告〔2018〕082号），处罚决定为：1、立即停止违法占地行为；2、限于5日内自行拆除违法用地上的建筑物和其他设施，并恢复土地原状。申请人不服，于2019年3月3日向本机关提起行政复议。二、复议机关做出的复议决定适用法律正确。依据《国土资源部关于印发〈国土资源违法行为查处工作规程〉的通知》（国土资发〔2014〕117号）文件中关于违法用地占用地类认定中套用上一年度土地利用现状图判定本案涉案土地性质为牧业用地，边某在天然牧草地上修建房屋违反土地利用规划。申请人所称《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）文件规定，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）中规定农业用地包括耕地、园地、林地、牧草地及其他，其他又包括农田水利用地、畜禽饲养地、设施农用地、农村道路、坑塘水面等，其中设施农用地又分为生产设施用地，附属设施用地，配套设施用地。在设施农用地上建设生产设施、附属设施、配套设施不需要办理农用地转用审批手续，但是在天然牧草地上建设生产设施、附属设施、配套设施属于农用地转为建设用地，应当办理转用审批手续。上述查明事实表明，其所建房屋用地不属于设施农用地而是天然牧草地，应该依据《土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”乌审旗自然资源局（国土资源局）认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。综上所述，本机关作出的行政复议决定书认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。请求人民法院依法判决。被告乌审旗自然资源局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：证据一、1.《现场勘验笔录》；2.执法人员孟克、塔娜的执法证件复印件，证明原告非法占用的土地属集体土地，土地利用类型为天然草牧场及原告占用土地的面积且执法人员具有执法资格。证据二、1.《询问笔录-2018年10月23日》；2.《询问笔录-2017年4月27日》，证明，1.原告为本案的违法行为人；2.原告使用该集体土地进行建筑时未办理审批手续；3.原告使用的土地是从王某处流转而来，且原告非塔赖乌素嘎查集体组织成员。证据三、《违法用地示意图》、现状图复印件、规划图复印件、照片，拟证明原告使用的土地为天然草牧场，违法面积、现状与行政处罚决定书一致。证据四、中共乌审旗委办公室批转《乌审旗人大常委会办公室关于成立苏力德苏木塔赖乌素嘎查部分农牧民反映周边环境等问题调查报告的通知》的通知、附件，拟证明1.案外人王某涉嫌非法占用农用地进行的处罚；2.王某将转包的土地又转包给了本案的原告等人；3.原告的违法建筑行为及其他人的违建已被拆除。证据五、《行政处罚告知书》、《行政处罚告知书送达回证》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚听证告知书送达回证》、《处罚决定书送达回证》、《通知单》，拟证明被告作出具体行政行为时程序合法。经庭审质证，原告对被告乌审旗自然资源局所举证据中，除了未签字的证据以外均认可，《勘查笔录》面积不认可，对其他证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均认可。被告鄂尔多斯市人民政府对被告乌审旗自然资源局所举证据真实性、合法性、关联性、证明目的均认可。被告鄂尔多斯市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：证据一、鄂府复委复受字〔2019〕26号《行政复议案件受理通知书》及《送达回证》；证据二、鄂府复委复答字〔2019〕26号《行政复议答复通知书》及《送达回证》；证据三、鄂府复委复决字〔2019〕39号行政复议决定书《送达回证》。经庭审质证，原告边某对被告鄂尔多斯市人民政府所举证据均认可无异议。被告乌审旗自然资源局对被告鄂尔多斯市人民政府所举证据均认可无异议。原告边某向本庭提供以下证据：证据一、乌政函〔2010〕382号《乌审旗人民政府关于同意苏力德苏木创新肉羊养殖场和肉羊养殖建设项目用地的批复》；乌农牧发〔2010〕19号《关于苏力德苏木细羊毛养殖场项目用地》；乌水发〔2010〕5号《关于乌审旗苏力德苏木塔赖乌素嘎查肉羊养殖项目取水的批复》及《取水申请表》；乌发经商发〔2009〕261号《乌审旗发展改革和经济商务局关于乌审旗苏力德苏木创新肉羊养殖场和肉羊养殖工厂建设项目备案的通知》；乌国土资函〔2010〕148号《乌审旗国土资源局关于乌审旗苏力德创新肉羊养殖场肉羊养殖建设项目备案的函》；编号2010003号《建设项目环境影响登记表》；2010年3月21日《用地申请》（乌审旗苏力德苏木人民政府）；《公文承办笺》；《建设项目使用集体土地会审单》；2010年7月2日编号201007430《土地勘测定界技术报告书》；《自然资源部关于保障生猪养殖用地问题的有关通知》，证明1.原告使用的土地系创新农牧业养殖有限责任公司的土地，该公司所使用的土地均有审批手续；2.根据《自然资源部关于保障生猪养殖用地问题的有关通知》文件，生猪养殖不需要办理审批手续的事实。证据二、（2017）内0626刑初241号乌审旗人民法院《刑事判决书》，证明案涉土地已经在本判决书中对案外人王某的处罚中处罚过。经庭审质证，被告乌审旗自然资源局、鄂尔多斯市人民政府对原告所举证据一真实性因其提供的是复印件有待核实，该证据中所反映的创新农牧业养殖有限责任公司的使用土地并非是本案原告的使用土地，且创新农牧业养殖有限责任公司的使用土地面积为0.9公顷，原告所使用的土地均不在创新农牧业养殖有限责任公司所审批的建设用地范围内，因行政审批是具有专属性的，故创新农牧业养殖有限责任公司所审批的土地只能由创新农牧业养殖有限责任公司生产使用，故原告所使用的土地与创新农牧业养殖有限责任公司所使用的土地不为同一人。乌审旗自然资源局已在提供的证据证明原告所使用的土地是其自行建设，与创新农牧业养殖有限责任公司无关，故该组证据不能证明其要证明的问题。《自然资源部关于保障生猪养殖用地问题的有关通知》不属于证据，且该通知是在2019年9月4日发出，并不适用于涉案的行为，该通知中明确生猪养殖用地应按农用地管理，对农用地的管理应符合土地管理法的规定进行用地，且原告所占用的土地并不同本通知内所述的设施用地。对于证据二真实性因其提供的是复印件有待核实，本案中案外人王某是以非法占用农用地作出的处罚，此证据与本案没有关联性。根据上述举证质证情况，本院对证据认证如下：被告乌审旗自然资源局提供的证据均来源合法，能够互相佐证证明案件事实，本院予以采信；被告鄂尔多斯市人民政府提供的证据原告及被告乌审旗自然资源局均认可，本院予以采信。原告边某提供的证据一因系复印件，无法与原件核对验证，且与本案不具有关联性，本院不予认定；原告所举证据二法律文书系对案外人王某非法占用农用地作出的刑事判决，与本案无关联性，本院不予认定。经审理查明，边某不属乌审旗苏力德苏木塔赖乌苏嘎查村集体经济组织成员；2010年王某转包给边某其在苏力德苏木塔赖乌苏嘎查承包的土地42亩，边某在乌审旗苏力德塔赖乌苏嘎查修建108平方米的房屋、408平方米的温室、112平方米的彩钢房，所占土地权属性质为乌审旗苏力德塔赖乌苏嘎查集体土地，占用土地利用类型为天然牧草地。2018年11月5日，乌审旗国土资源局向边某作出乌国土资告﹝2018﹞082号《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，2019年1月17日，作出乌国土资告﹝2018﹞082号《行政处罚决定书》，处罚决定为：1、立即停止违法占地行为；2、限于5日内自行拆除违法用地上的建筑物和其他设施，并恢复土地原状。边某不服于2019年3月5日向鄂尔多斯市人民政府申请行政复议，鄂尔多斯市人民政府于2019年3月8日受理案件，并于2019年6月20日鄂尔多斯市人民政府作出鄂府复委复决字﹝2019﹞39号《行政复议决定书》，决定维持乌审旗自然资源局作出乌国土资告﹝2018﹞082号行政处罚决定书。另查明，2019年2月2日，乌审旗自然资源局挂牌成立，原乌审旗国土资源局职能职权划归乌审旗自然资源局。王某系乌审旗创新农牧业开发有限公司法定代表人，该公司审批建设用地面积为0.9公顷，原告所使用的土地均不在该公司所审批的建设用地范围内。本院认为，《土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任，因此原乌审旗国土资源局具有对违反土地利用总体规划，未经审批新建建筑物和其他设施的行为进行行政处罚的职能职权，乌审旗自然资源局系继续行使其职权的行政机关，作为本案被告适格。参照《土地利用现状分类标准》（GB/T21010-2017）规定，农用地包括耕地、园地、林地、牧草地及其他。本案中，根据土地利用规划，原告边某建设房屋的土地属于天然牧草地，即属于农用地，《土地管理法》四十四条规定，农用地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续，原告在未办理任何审批手续的情况下，擅自在牧草地上建筑房屋，属于违法行为。另外，根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发﹝2010﹞155号）的规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。边某建设温室大棚等也应履行由其本人提出申请，乡镇政府申报、县级政府审核同意的法定程序，其擅自在牧草地上进行建设，属于违法行为。原告边某提出的被告乌审旗自然资源局对同一块土地，分别对王某和原告等人实施多次行政处罚，违反同一违法行为不得给予两次以上行政处罚的规定，且违法行为在二年内未被发现，不应再予行政处罚，被告程序违法的意见，因王某被追究刑事责任与本案行政处罚不属同一事项同一主体，且本案违法行为一直持续，本院对该意见不予支持；对原告提出的被告鄂尔多斯市人民政府未进行听证，程序违法的意见，因《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者复议机关认为必要时，可以采取听证的方式审理。该规定并非强制性规定，而是由复议机关视案件情况而定，本案复议机关未组织听证，不违反程序，对该意见本院不予支持。乌审旗国土资源局作出的乌国土资告﹝2018﹞082《行政处罚决定书》及鄂尔多斯市人民政府作出的鄂府复委复决字﹝2019﹞39号《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告边某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告边某负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院。审 判 长  王伟强审 判 员  胡文静人民陪审员  刘士涛二〇一九年十二月六日书 记 员  牛开慧本案引用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。