四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）川行终925号 上诉人（原审原告）张云祥，男，1955年9月16日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 上诉人（原审原告）谢惠凤，女，1953年8月15日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 委托代理人谢惠容，男，1947年2月2日汉族，住四川省成都市成华区。系谢惠凤之兄。 上诉人（原审原告）谢惠勤，女，1963年10月21日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 委托代理人谢惠容，系谢惠勤之兄。 上诉人（原审原告）陈雪，女，1984年1月17日出生，身汉族，住四川省成都市成华区。 上诉人（原审原告）谢惠伦，男，1955年2月15日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 委托代理人谢惠容，系谢惠伦之兄。 上诉人（原审原告）谢会忠，男，1958年3月26日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 委托代理人谢惠容，系谢惠忠之兄。 上诉人（原审原告）谢直华，女，1977年1月25日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 委托代理人谢惠容，系谢直华之父。 上诉人（原审原告）熊泽芬，女，1964年1月15日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 被上诉人（原审被告）四川省人民政府。住所地:四川省成都市锦江区督院街**。 法定代表人尹力，省长。 委托代理人王玮立。 委托代理人邓龙。 原审原告邹锐兰，女，1952年6月15日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 上诉人张云祥、谢惠凤、谢惠勤、邹锐兰、陈雪、谢惠伦、谢会忠、谢直华、熊泽芬（以下简称张云祥等九人）因诉被上诉人四川省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，原告张云祥、谢惠凤、谢惠勤、陈雪、谢惠伦、谢会忠、谢直华、熊泽芬（以下简称张云祥、谢惠凤等八人）不服四川省成都市中级人民法院(2016)川01行初141号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。经依法延长审限后，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2007年7月16日，省政府经国务院批准作出川府土（2007）62号《关于成都市建设农用地转用和土地征收的批复》（以下简称《批复》），将成都市金牛区、成华区4各乡（街道办）9个村33组和4个村集体的集体农用地163.5247公顷转为建设用地，同时将集体建设用地96.1330公顷，合计259.6577公顷土地征收为国家所有。省政府《批复》所涉及的成都市金牛土地征收实施工作于2008年7月启动。2009年11月24日，市政府根据《批复》针对成都市成华区圣灯村、关家堰村、崔家店村作出（2009）第28号《征收土地公告》（以下简称《公告》），并在集体范围内予以公告。2011年3月7日谢惠凤、谢惠勤、邹锐兰、陈雪、谢慧伦、谢会忠、谢直华等人以四川省国土资源厅为被告向青羊区人民法院提起行政诉讼，并以《公告》作为证据提交，请求法院认定《批复》已失效。四川省国土资源厅以《批复》作为证据提交。青羊区人民法院于2011年12月5日作出（2011）青羊行初字第15号行政判决确认《批复》所涉及的成都市金牛区土地征收实施工作于2008年7月启动，当时《批复》并未失效，2012年5月28日成都市中级人民法院作出（2012）成行终字第95号行政判决予以维持。2015年12月4日，张云祥等九人向省政府提出行政复议申请，请求确认市政府作出《公告》违法，请求确认市政府在作出《公告》时《批复》已失效。以上事实由《批复》、《公告》、《行政复议申请》、川府复决[2016]52号《行政复议决定书》、（2011）青羊行初字第15号《行政判决书》、（2012）成行终字第95号《行政判决书》等证据予以佐证。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条、第十七条之规定，被告省政府对其收到的行政复议申请，具有根据不同情形分别作出处理的法定职权。本案被告省政府作为被告市政府的上一级人民政府，对原告以市政府为被申请人的行政复议申请具有复议审查的职权。 被告省政府作出的案涉行政复议决定，其中第一项行政复议决定针对谢惠凤等7人作出，第二项行政复议决定针对张云祥、熊泽芬等2人的复议申请作出。鉴于本案原告均对被诉省政府的《行政复议决定》不服，该行政复议决定可视为一个整体的行政行为，同时为减轻原告讼累并结合当事人庭审陈述及本案具体案情，本案对该行政复议两项决定进行全面审查。 《中华人民共和国行政复议法》第九条关于：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”之规定，对行政复议申请人的行政复议期限予以了法律规定。被告省政府经审查后认定申请人谢惠凤、谢惠勤、邹锐兰、陈雪、谢慧伦、谢会忠、谢直华的行政复议申请超过了法定申请期限，遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回上述七名行政复议申请人的复议申请，该行政复议决定并无不当。同时，被告省政府经审查后认定，省政府于2007年7月16日作出《批复》，而市政府于2009年11月24日作出《公告》，已经超过了法定公告时限，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，确认市政府超过10个工作日作出《公告》程序违法，该项决定并无不当。本案中原告的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回张云祥、谢惠凤、谢惠勤、邹锐兰、陈雪、谢惠伦、谢会忠、谢直华、熊泽芬的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告张云祥、谢惠凤、谢惠勤、邹锐兰、陈雪、谢惠伦、谢会忠、谢直华、熊泽芬负担。 张云祥、谢惠凤等八人上诉称，一、根据国土资源部3号令的规定，被上诉人作出的征地《批复》应自作出后五日内发出，而被上诉人认定成都市人民政府2008年7月才收到该《批复》显然是错误的，目的是为了包庇成都市政府发布征收土地公告的程序和行为违法。而且被上诉人的批复已经超过了两年的有效期，属于自动失效范畴的无效批文。二是根据《征收土地公告办法》第四条的规定，成都市政府应当在收到该《批复》后10个工作日内在被征地的村、组发布征收土地公告，被上诉人认定的2008年7月成都市政府在金牛区发布公告实施征地，其程序和行为均违法，并且成都市政府在金牛区公告不等于在成华进行了公告。三是行政机关的行为合法性包括程序合法和实体合法。本案中被上诉人只认定了成都市政府在2009年11月24日发布征收土地公告超过了《征收土地公告办法》规定的法定时间违法，而未认定由于程序违法，成都市政府征收上诉人所在的集体土地违法。四是成都市政府发布征收土地公告实施对包括被上诉人所在的集体土地实施征收时，被上诉人作出的《批复》已经自动失效，但是青羊区法院和成都市中级法院却认定《批复》所涉及的金牛区2008年7月启动了征地工作，而认为2009年11月在成华区实施征地时，《批复》没有失效，显然是枉法裁判。请求二审法院撤销成都市中级人民法院(2016）川01行初141号行政判决；依法确认被上诉人认为成都市政府2008年7月才收到《关于成都市农用地转用和土地征收的批复》的行为违法；依法确认被上诉人的行政复议决定违法。 四川省人民政府答辩称，一是根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的规定，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或者用地行为的，批准文件自动失效。本案《批复》不仅涵盖包括申请人所在村组的征地范围，还有已经于2008年7月启动实施的征地范围，《批复》失效。但成都市人民政府作出《公告》超过法定公告期限，因此确认成都市人民政府超过10个工作日作出《公告》程序违法。二是谢惠凤、谢惠勤、邹锐兰、陈雪、谢慧伦、谢会忠、谢直华等人在（2011）青羊行初字第15号行政案件中，将《公告》作为证据提交，四川省国土资源厅以《批复》作为证据提交。由此可知，谢惠凤、谢惠勤、邹锐兰、陈雪、谢慧伦、谢会忠、谢直华等人至迟于2011年12月5日就知道公告与《批复》，但却于2015年12月5日才向省政府提起行政复议，已超过了《中华人民共和国行政复议法》第九条和《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》规定的期限，故驳回其复议申请符合法律规定。综上，上诉人张云祥、谢惠凤等八人的上诉理由不能成立，应当依法驳回上诉，维持原判。 双方当事人提交的证据材料已随案移送本院，二审中双方未提出新的证据和质证意见。 二审查明的事实、证据与一审查明的事实、证据一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条等规定，省政府作为成都市人民政府的上一级人民政府，对上诉人张云祥、谢惠凤等八人以成都市政府作出的行政行为为复议对象的申请，具有根据不同情形分别作出处理的法定职权。 省政府根据张云详等人提出的复议申请，作出的案涉行政复议决定包括两项内容，一是认为谢惠凤等7人作出已经超过复议期限，其申请不符合行政复议的受理条件。二是针对张云祥、熊泽芬的复议申请作出，审查后认为成都市政府作出的《公告》没有在收到《批复》后10个工作日内作出，程序违法。鉴于本案诉讼对象是省政府作出的同一行政复议决定，一审法院将两项决定进行一并全面审查并无当。 关于复议决定认定谢惠凤等人的复议申请超过复议期限的问题。经查，谢惠凤等人于2011年3月以四川省国土资源厅为被告向青羊区人民法院提起行政诉讼，并提交《公告》作为证据，四川省国土资源厅也提交了《批复》作为证据。青羊区人民法院于2011年12月作出（2011）青羊行初字第15号行政判决。上述事实说明，谢惠凤等人在2011年12月就应当知道成都市人民政府作出《公告》的行为。根据国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第六条“行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理，即：行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年”的规定，谢惠凤等人于2015年12月向省政府提出对《公告》进行行政复议的申请，已超过复议期限。故省政府的复议决定认为申请人谢惠凤、谢惠勤、邹锐兰、陈雪、谢慧伦、谢会忠、谢直华的行政复议申请超过了法定申请期限，遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回上述七名行政复议申请人的复议申请，该行政复议决定并无不当。 鉴于张云祥、熊泽芬不是（2011）青羊行初字第15号行政案件的原告，因此，省政府在对其复议申请进行审查后，认定本案《批复》不仅涵盖包括申请人所在村组的征地范围，还有已经于2008年7月启动实施的征地范围，因此，成都市人民政府在两年内按《批复》组织实施了征地行为，该认定也被生效判决确认，符合法律规定。但省政府认为其于2007年7月16日作出《批复》，而成都市政府于2009年11月24日作出《公告》，已经超过了法定公告时限，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，省政府确认市政府超过10个工作日作出《公告》程序违法亦无不当。 综上，张云祥、谢惠凤等八人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判 二审案件受理费50元，由上诉人张云祥、谢惠凤、谢惠勤、陈雪、谢惠伦、谢会忠、谢直华、熊泽芬负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 伍平会 审判员 杨 军 二〇一九年十二月十八日 书记员 范玉瑶