内蒙古自治区鄂尔多斯市康巴什区人民法院行 政 判 决 书（2019）内0603行初168号原告付某，公民身份号码×××，现住鄂尔多斯市。被告乌审旗自然资源局，统一社会信用代码11152727740120390C，所在鄂尔多斯市乌审旗嘎鲁图镇五马路。法定代表人赵某。委托代理人白某，内蒙古法悦律师事务所律师。委托代理人谢某。被告鄂尔多斯市人民政府，统一社会信用代码111527000117272136，所在地鄂尔多斯市康巴什区党政大楼****。法定代表人斯某。委托代理人张某、李某。原告付某诉被告乌审旗自然资源局、鄂尔多斯市人民政府不服土地管理拆除建筑物处罚一案，于2019年7月29日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月9日立案后，于2019年8月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月17日公开开庭审理了本案。原告付某，被告乌审旗自然资源局的委托代理人白某、谢某，被告鄂尔多斯市人民政府的委托代理人张某、李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告乌审旗自然资源局于2019年1月17日作出乌国土资告〔2018〕080号《行政处罚决定书》，内容为:1.立即停止违法占地行为;2.限你于五日内自行拆除违法用地上的建筑物和其他设施,并恢复土地原状。履行方式和期限，立即自行履行。被告鄂尔多斯市人民政府于2019年5月30日作出鄂府复委复决字〔2019〕33号《行政复议决定书》，决定维持被申请人乌审旗自然资源局作出的乌国土资告〔2018〕080号《行政处罚决定书》。原告付某诉称，1.请求依法撤销鄂尔多斯市人民政府作出的鄂府复委复决字〔2019〕33号行政复议决定书；2.请求法院撤销乌审旗自然资源局作出的乌国土资告〔2018〕080号行政处罚决定书；3.请求法院判令被告鄂尔多斯市人民政府、乌审旗自然资源局共同承担诉讼费。事实和理由：付某对乌审旗自然资源局乌国土资告〔2018〕080号行政处罚决定不服,依法向鄂尔多斯市人民政府提出行政复议。2019年5月29日，鄂尔多斯市人民政府认为，乌审旗自然资源局认定事实清楚，证据确实充分,程序合法,作出鄂尔多斯市人民政府鄂府复委复决字〔2019〕33号行政复议决定,维持被申请人乌审旗自然资源局乌国土资告〔2018〕080号行政处罚决定。付某对鄂尔多斯市人民政府鄂府复委复决字〔2019〕33号行政复议决定不服,理由如下，程序违法，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)文件规定，要扩大听证范围,法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项,都要进行听证。鄂尔多斯市人民政府作出鄂尔多斯市人民政府鄂府复委复决字〔2019〕33号行政复议决定涉及群众切身利益的决策事项,付某应当有申请听证的权利,听证举行10日前,应当告知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外,听证应当公开举行,确保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。对应当听证而未听证的、未经合法性审查或者经审查不合法的、未经集体讨论做出决策的,要依照《行政机关公务员处分条例》第十九条第(一)项的规定，对负有领导责任的公务员给予处分。鄂尔多斯市人民政府并未告知付某有申请听证的权利,并未保障行政复议申请人、被申请人进行举证、质证、陈述、申辩的权利,故违反《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号)文件规定。鄂尔多斯市人民政府作出鄂尔多斯市人民政府鄂府复委复决字〔2019〕33号行政复议决定程序违法。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)文件规定:对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件,要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布;未经公布的规范性文件,不得作为行政管理的依据。《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)作为乌审旗自然资源局行政处罚依据,应当通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布,但是并未通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布;鄂尔多斯市人民政府也未在政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布,故不能作为行政处罚或者行政复议依据。鄂尔多斯市人民政府作出鄂尔多斯市人民政府鄂府复委复决字〔2019〕33号行政复议决定程序违法。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发(2014)127号)文件规定:进一步明确生产设施用地。生产设施用地是指在设施农业项目区域内,直接用于农产品生产的设施用地，包括:1.工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等;2.规模化养殖中畜禽舍(含场区内通道)、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地;3.水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地;4.育种育苗场所、简易的生产看护房(单层,小于15平方米)用地等。(二)合理确定附属设施用地，附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地，包括:1.设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地;2.设施农业生产中必需配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地,生物质(有机)肥料生产设施用地;3.设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地,符合“农村道路”规定的场内道路等用地。(三)严格确定配套设施用地，配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等,从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地，包括:晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等用地。设施农业用地按农用地管理，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产,其性质属于农用地,按农用地管理,不需办理农用地转用审批手续。农业用地是直接或间接为农业生产所利用的土地，又称农用地。包括耕地、园地、林地、牧草地、养捕水面、农田水利设施用地,以及田间道路和其他一切农业生产性建筑物占用的土地等。付某使用原乌审旗创新农牧业开发有限公司法定代表人王某集体的农用地范围内的集体土地建设生产设施、配套设施、附属设施,乌审旗人民法院以非法占用农用地罪已对主要责任人王某给予刑事处罚并处罚金,确定付某使用的土地系农用地;但是乌审旗自然资源局认为王某、付某等人占用天然牧草地,建设生产设施、配套设施、附属设施,明显与乌审旗人民法院认定事实不符,同时与《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号)文件不符。同时,乌审旗自然资源局对同一块土地,分别王某、付某等人实施多次行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款、第二十四条规定,同一违法行政不得给予两次以上行政处罚。乌审旗自然资源局对同一用地行为实施两次以上行政处罚,明显行政处罚无效,程序违法。《自然资源部关于公布继续有效的规范性文件目录的公告》(2019年第31号)并未包括《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017),但是《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号)文件继续有效。故行政复议决定维持被申请人乌审旗自然资源局乌国土资告〔2018〕080号行政处罚决定缺乏法律依据。适用法律错误。农业用地是直接或间接为农业生产所利用的土地。又称农用地。包括耕地、园地、林地、牧草地、养捕水面、农田水利设施用地,以及田间道路和其他一切农业生产性建筑物占用的土地等。根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号)文件精神,农村土地承包经营户使用农用地建设生产设施、附属设施和配套设施,其性质属于农用地,按农用地管理,不需办理农用地转用审批手续,据此乌审旗自然资源局以农村土地承包户使用农用地未经审批为由依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定对土地使用人实施行政处罚明显适用法律错误。另外,付某占用王某承包的农村集体农用地建设生产设施、配套设施、附属设施已完工7年,根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定,违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。对王某、付某等人重复行政处罚明显程序违法。综上所述:乌审旗自然资源局乌国土资告〔2018〕080号行政处罚决定程序违法,适用法律错误,鄂尔多斯市人民政府鄂府复委复决字〔2019〕33号行政复议决定应当依法撤销乌审旗自然资源局乌国土资告〔2018〕080号行政处罚决定,责令乌审旗自然资源局重新作出行政复议决定,但是鄂尔多斯市人民政府维持乌审旗自然资源局乌国土资告〔2018〕080号行政处罚决定。故请求鄂尔多斯市康巴什区人民法院撤销鄂尔多斯市人民政府鄂府复委复决字〔2019〕33号行政复议决定;依法撤销乌审旗自然资源局乌国土资告〔2018〕080号行政处罚决定。希望鄂尔多斯市康巴什区人民法院认真贯彻《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的重大决定》(中发〔2014〕10号)、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)、《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号)文件精神,依法撤销鄂尔多斯市人民政府鄂府复委复决字〔2019〕33号行政复议决定;依法撤销乌审旗自然资源局乌国土资告〔2018〕080号行政处罚决定,依法保障诉讼当事人合法权益不受侵害,为推进依法治国作出积极贡献。被告乌审旗自然资源局辩称，2018年12月13日，被告以未经批准占用乌审旗苏力德苏木塔赖乌素嘎查集体土地修建生产设施、附属设施和配套设施，依据《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条及《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对其作出的处罚决定程序合法，证据充分，适用法律正确。具体如下:一、被告在立案后即指定了案件承办人员，并及时进行了调查取证，且参与案件的工作人员孟克达来、塔娜等人均为执法人员，具备行政执法主体资格。二、原告所述使用本案所涉土地责任人王某己被进行了刑事处罚，但王某是以非法开垦林地被处罚的，并非本案所涉在农用地上进行生产设施、附属设施及配套设施的建设，故被告并未违反《行政处罚法》中“一事不再罚”的原则。被告是对不同行为的处罚，且被处罚的主体也不是同一人。三、在立案后，被告的工作人员向原告及其他证人进行了调查取证，并进行了现场勘验、进行了拍照、录像。以上证据均能证明原告擅自在位于乌审旗苏力德苏木塔赖乌素嘎查集体土地上修建生产设施、附属设施和配套设施，具体为:修建476平方米的房屋。四、对于原告提出的依据国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》等相关规定，其所进行的建设无需进行办理审批手续，原告显然未真正理解以上规范性文件。第一、国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》所指的农用地是项目区域内的生产设施用地和附属设施用地及农业生产及农业专业大户，家庭农场、农民合作社，农业企业从事规模化粮食生产所需的配套设施用地，并非是指任意的承包户用地。第二、即便是以上用地，也应办理相关手续，如签订土地协议，进行公告，用地备案等相关手续。但原告并未办理以上相关手续，故其也属擅自在集体土地上建设设施的违法行为。五、本案未过追诉时效，被告的违法行为一直持续到现在。综上，被告作出的〔2018〕080号行政处罚决定程序合法，证据确凿，事实清楚，适用法律正确，请求法院维持答辩人作出的该具体行政行为。被告鄂尔多斯市人民政府辩称,我机关作出鄂府复委复决字〔2019〕33号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。一、行政复议决定书认定事实清楚、证据确实充分，2010年付某修建房屋476平方米，所占土地为乌审旗苏力德苏木塔赖乌素嘎查集体土地，占用土地利用类型为天然牧草地。2010年10月11日，申请人付某与苏力德苏木塔赖乌素嘎查集体成员嘎如迪脑日布签订了房屋买卖合同，合同约定将位于鄂尔多斯市乌审旗苏力德苏木塔赖乌素嘎查阿拉格陶勒盖社的嘎如迪脑日布名下的占地300平方米的房屋与该房西侧5亩荒地出卖给付某，约定将《房屋产权证》、《土地使用证》等手续都移交于付某。付某所建房屋与嘎如迪脑日布的房屋不是同一处。2010年12月5日，付某与王某签订了荒地转包合同，转让共计60亩土地。2018年10月26日，乌审旗国土资源局向付某作出《行政处罚告知书》(乌国土资告〔2018〕080号)，12月13日作出《行政处罚听证告知书》，2019年1月17日，作出《行政处罚决定书》(乌国土资告〔2018〕080号)，处罚决定为:1.立即停止违法占地行为;2.限于5日内自行拆除违法用地上的建筑物和其他设施，并恢复土地原状。申请人不服，于2019年3月5日向本机关提起行政复议。二、复议机关做出的复议决定适用法律正确依据《国土资源部关于印发的通知》(国土资发〔2014〕)117号)文件中关于违法用地占用地类认定中套用上一年度土地利用现状图判定本案涉案土地性质为牧业用地区，付某在天然牧草地上修建房屋违反土地利用规划。申请人所称的“《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号)文件规定，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。”根据《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)中规定农业用地包括耕地、园地、林地、牧草地及其他，其他又包括农田水利用地、畜禽饲养地、设施农用地、农村道路、坑塘水面等，其中设施农用地又分为生产设施用地，附属设施用地，配套设施用地。在设施农用地上建设生产设施、附属设施、配套设施不需要办理农用地转用审批手续，但是在天然牧草地上建设生产设施、附属设施、配套设施属于农用地转为建设用地，应当办理转用审批手续。上述查明事实表明，其所建房屋用地不属于设施农用地而是天然牧草地，应该依据《土地管理法》第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”乌审旗自然资源局(国土资源局)认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。综上所述，本机关作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。请求人民法院依法判决。被告乌审旗自然资源局为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：证据一1.《现场勘验笔录》复印件一份1页，2.执法人员孟克、塔娜的执法证件复印件两份2页（提供原件予以核对，核对后退还）；证明1.原告非法占用的土地属集体土地，土地利用类型为天然草牧场，及原告占用土地的面积，2.执法人员具有执法资格。证据二1.《询问笔录-付某2018年10月26日》复印件一份3页；《询问笔录-嘎如迪脑日布2018年12月12日》复印件一份2页（提供原件予以核对，核对后退还），证明1.原告未本案的违法行为人，2.原告使用该集体土地进行建筑是未办理审批手续，3.原告使用的土地是从王某处流转而来，且原告非塔赖乌素嘎查集体组织成员。证据三《违法用地示意图》复印件一份4页，现状图复印件一份1页，规划图复印件一份1页，照片复印件一份5页（提供原件予以核对，核对后退还）；证明原告使用的土地为天然草牧场，违法面积、现状与行政处罚决定书一致。证据四中共乌审旗委办公室批转《关于苏力德苏木塔来乌素嘎查部分农牧民反映周边环境等问题调查报告》的通知复印件一份1页、附件复印件一份5页；证明1.案外人王某涉嫌非法占用农用地被处罚，2.王某将承包的土地又转包给了本案的原告等人，3.原告的违法建筑行为及其他人的违建已被拆除。证据五《行政处罚告知书》复印件一份1页，《行政处罚告知书送达回证》复印件一份1页，《行政处罚听证告知书》复印件一份1页，《行政处罚听证告知书送达回证》复印件一份1页，《处罚决定书送达回证》复印件一份1页，《通知单》复印件一份1页（提供原件核对，核对无异后退还）；证明被告作出的具体行政行为程序合法。原告付某质证意见为《现场勘查笔录》不认可，因笔录中记录的房屋面积不实，实际面积为不足三百平米；《询问笔录2018年10月26日》做笔录时被告只是询问我案外人王某的情况；《询问笔录-嘎如迪脑日布2018年12月12日》真实性不认可；其余证据真实性、合法性、关联性、证明目的均予以认可。被告鄂尔多斯市人民政府质证意见为以上证据真实性、合法性、关联性、证明目的均予以认可。被告鄂尔多斯市人民政府向本院提交了以下证据：证据一鄂府复委复受字〔2019〕24号《行政复议案件受理通知书》复印件一份1页及《送达回证》复印件一份1页，鄂府复委复答字〔2019〕24号《行政复议答复通知书》复印件一份1页及《送达回证》复印件一份1页，鄂府复委复决字〔2019〕33号行政复议决定书《送达回证》复印件两份2页；证明被告作出的复议决定书程序合法的事实。原告付某质证意见如为以上证据均认可、收到，无异议。被告乌审旗自然资源局质证意见为以上证据均认可、收到，无异议。原告付某向本院提交了以下证据：证据一《乌审旗人民政府关于同意苏力德苏木创新肉羊养殖场肉羊养殖建设项目用地的批复》乌政函〔2010〕382号复印件一份2页，《关于苏力德苏木细羊毛养殖场项目用地》乌农牧发〔2010〕19号复印件一份2页，《关于乌审旗苏力德苏木塔赖乌素嘎查肉羊养殖项目取水的批复》乌水发〔2010〕5号复印件一份2页，《取水申请表》复印件一份1页，《乌审旗发展改革和经济商务局关于乌审旗苏力德苏木创新肉羊养殖场和肉羊养殖工厂建设项目备案的通知》乌发经商发〔2009〕261号复印件一份2页，《乌审旗国土资源局关于乌审旗苏力德创新肉羊养殖场肉羊养殖建设项目备案的函》乌国土资函〔2010〕148号复印件一份2页，《建设项目环境影响登记表》编号2010003号复印件一份4页，《用地申请》2010年3月21日（乌审旗苏力德苏木人民政府）复印件一份1页，《公文承办笺》复印件一份1页，《建设项目使用集体土地会审单》复印件一份1页，《土地勘测定界技术报告书》2010年7月2日编号201007430复印件一份8页，《自然资源部关于保障生猪养殖用地问题的有关通知》复印件一份2页；证明1.原告使用的土地系创新农牧业养殖有限责任公司的土地，该公司所使用的土地均有审批手续，2.根据《自然资源部关于保障生猪养殖用地问题的有关通知》文件，生猪养殖不需要办理审批手续的事实。证据二乌审旗人民法院《刑事判决书》（2017）内0626刑初241号复印件一份9页（原件存于创新农牧业养殖有限责任公司处），证明案涉土地已经在本判决书中对案外人王某处罚过。证据三嘎尔（如）迪脑日布与原告于2010年10月11日签订《房屋买卖合同》、《收条》复印件两份3页，证明原告从嘎尔（如）迪脑日布处购买房屋，约定房屋占地面积为300平米，房屋西侧5亩荒地。证据四《使用农牧民集体所有建设用地申请书》复印件一份1页（提供原件予以核对，核对后退还），证明嘎尔（如）迪脑日布申请经乌审旗苏木德国土资源所批准，批准面积为300平米，建筑面积为144平米。被告乌审旗自然资源局质证意见为证据一真实性因其提供的是复印件有待核实，该证据中所反映的乌审旗创新农牧业开发有限公司的使用土地并非是本案原告的使用土地，且乌审旗创新农牧业开发有限公司审批建设用地面积为0.9公顷，原告所使用的土地均不在乌审旗创新农牧业开发有限公司所审批的建设用地范围内，因行政审批市具有专属性的，故乌审旗创新农牧业开发有限公司所审批的土地只能由乌审旗创新农牧业开发有限公司生产使用，故原告所使用的土地与乌审旗创新农牧业开发有限公司所使用的土地不为同一处；我单位在提供证据时原告所使用的土地是其自行建设，与乌审旗创新农牧业开发有限公司无关，故该组证据不能证明其要证明的问题；《自然资源部关于保障生猪养殖用地问题的有关通知》其不属于证据，且该通知是在2019年9月4日发出，并不适用于涉案的行为，该通知中明确生猪养殖用地应按农用地管理，对农用地的管理应符合土地管理法的规定进行用地，且原告所占用的土地并不同本通知内所述的设施用地。证据二真实性因其提供的是复印件有待核实，本案中案外人王某是以非法占用农用地作出的处罚，此证据与本案没有关联性。证据三1.真实性有异议，集体所有土地不能买卖，故本行为本身为无效行为，2.该合同内并未显示买卖的土地为宅基地，若为宅基地也应买卖给本集体组织成员，买卖给非本集体组织成员买卖土地其为无效行为。证据四1.《申请书》真实性无异议，但该证据为申请用地，经相关部门批准后应该发放审批书，2.该申请书中的使用人为嘎尔（如）迪脑日布，因行政审批具有专属性，故该申请不适用于原告；3.在我方向法庭提供的《询问笔录》中嘎尔（如）迪脑日布陈述“该审批书系借用给原告，不是给原告申请的”，该笔录内嘎尔（如）迪脑日布也陈述原告建设的房屋不在原有的旧房屋范围内，综上，原告所建设的房屋并未经过合法审批。被告鄂尔多斯市人民政府质证意见为对于原告提供的证据同被告乌审旗自然资源局质证意见均一致。根据上述举证质证情况，本院对证据认证如下：被告乌审旗自然资源局提供的证据均来源合法，能够互相佐证证明案件事实，本院予以采信。被告鄂尔多斯市人民政府提供的证据原告及被告乌审旗自然资源局均认可，本院予以采信。原告付某提供的证据一因均系复印件，无法与原件核对验证，且与本案不具有关联性,本院不予认定；原告所举证据二法律文书系对案外人王某犯非法占用农用地罪作出的刑事判决，与本案无关联性，本院不予认定；原告所举证据三真实性本院予以采信，但因部分合同内容违反相关法律规定，本院对合法性不予认定；对于原告所举证据四二被告对真实性均予以认可，本院对真实性、合法性、关联性予以采信。经审理查明，付某非乌审旗苏力德苏木塔赖乌素嘎查村集体经济组织成员。2010年10月11日，付某与苏力德苏木塔赖乌素嘎查集体组织成员嘎如（尔）迪脑日布签订《房屋买卖合同》，合同约定将位于乌审旗苏力德苏木塔赖乌素嘎查阿拉格陶勒盖社的嘎如迪脑日布名下占地300平方米的房屋与该房西侧5亩荒地出卖给付某。2010年12月5日付某与王某签订了《荒地转包合同书》，转让位于乌审旗苏力德苏木塔赖乌素嘎查乌审旗至补浪河公路西侧土地共计60亩。2010年付某在该土地上建筑房屋476平米（案涉房屋与嘎如（尔）迪脑日布出售房屋不是同一处），所占土地为乌审旗苏力德塔赖乌素嘎查集体土地，占用土地利用类型为天然牧草地。2018年10月26日乌审旗国土资源局向付某作出乌国土资告﹝2018﹞080号《行政处罚告知书》，2018年12月13日作出《行政处罚听证告知书》，2019年1月17日作出乌国土资告﹝2018﹞080《行政处罚决定书》，处罚决定为：1.立即停止违法占地行为；2.限于5日内自行拆除违法用地上的建筑物和其他设施，并恢复土地原状。付某不服上述《行政处罚决定书》向鄂尔多斯市人民政府提起行政复议，2019年3月8日鄂尔多斯市人民政府受理案件，2019年5月30日鄂尔多斯市人民政府作出鄂府复委复决字﹝2019﹞33号《行政复议决定书》，决定维持乌审旗国土资源局作出乌国土资告﹝2018﹞080号《行政处罚决定书》。另查明，2019年2月2日，乌审旗自然资源局挂牌成立，原乌审旗国土资源局职能职权划归乌审旗自然资源局。王某系乌审旗创新农牧业开发有限公司法定代表人，该公司审批建设用地面积为0.9公顷，原告所使用的土地均不在该公司所审批的建设用地范围内。本院认为，《土地管理法》第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，因此原乌审旗国土资源局具有对违反土地利用总体规划，未经审批新建建筑物和其他设施的行为进行行政处罚的职能职权，乌审旗自然资源局系继续行使其职权的行政机关，作为本案被告适格。参照《土地利用现状分类标准》（GB/T21010-2017)规定农用地包括耕地、园地、林地、牧草地及其他。本案中，根据土地利用规划，原告付某建设房屋的土地属于天然牧草地，即属于农用地,《土地管理法》四十四条规定，农用地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续，原告在未办理任何审批手续的情况下，擅自在牧草地上建筑房屋，属于违法行为，所建房屋系违章建筑。另外,即使原告付某所建筑房屋用于养殖或仓库，根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发﹝2010﹞155号）的规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。原告付某建设时也应履行由其本人提出申请，而非嘎尔（如）迪脑日布提出申请，乡镇政府申报、县级政府审核同意的法定程序，其擅自进行建设，属于违法行为，其所建养殖用房亦属违章建筑。原告付某提出的被告乌审旗自然资源局对同一块土地，分别对王某和原告等人实施多次行政处罚，违反同一违法行为不得给予两次以上行政处罚的规定，且违法行为在二年内未被发现，不应再予行政处罚，被告程序违法的意见，因王某被追究刑事责任与本案行政处罚不属同一事项同一主体，且本案违法行为一直持续，本院对该意见不予采纳；对原告提出的被告鄂尔多斯市人民政府未进行听证，程序违法的意见，因《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者复议机关认为必要时，可以采取听证的方式审理”。听证并非强制性规定，而是由复议机关视案件情况而定，本案复议机关未组织听证，程序并不违法，对该意见本院不予采纳。乌审旗国土资源局作出的乌国土资告﹝2018﹞080《行政处罚决定书》及鄂尔多斯市人民政府作出的鄂府复委复决字﹝2019﹞33号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确实充分、程序合法，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条之规定，判决如下：驳回原告付某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告付某负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院。审 判 长  王伟强审 判 员  胡文静人民陪审员  刘士涛二〇一九年十二月九日书 记 员  韩慧芳本案引用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。