山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁08行初356号 原告申春成，男，汉族，1952年3月10日出生，住嘉祥县。 委托诉讼代理人李延禄，山东敬人律师事务所律师。 被告嘉祥县人民政府，住所地嘉祥县呈祥街**。 法定代表人朱瑞显，县长。 委托诉讼代理人贾炳宇，山东众翊轩律师事务所律师。 委托诉讼代理人于洪洲，嘉祥县农业农村局工作人员。 被告济宁市人民政府，，住所地任城区红星中路** 法定代表人石光亮，市长。 委托诉讼代理人张春利，山东鲁济律师事务所律师。 委托诉讼代理人朱艳秋，济宁市司法局工作人员。 第三人杨风敏，女，汉族，1973年11月22日出生，住嘉祥县。 原告申春成诉被告嘉祥县人民政府、济宁市人民政府土地争议处理及行政复议一案，于2019年10月29日诉至本院。本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月28日公开开庭审理了本案，原告及其委托诉讼代理人李延禄，被告嘉祥县人民政府委托诉讼代理人贾炳宇、于洪洲，被告济宁市人民政府委托诉讼代理人张春利、朱艳秋到庭参加诉讼。第三人杨风敏经传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月24日，被告嘉祥县人民政府作出涉案《关于杨风敏与申春成争议土地的处理意见》（以下简称《处理意见》）。申春成不服，向被告济宁市人民政府提出行政复议申请。2019年10月18日，被告济宁市人民政府作出济政复决字［2019］139号行政复议决定，维持被告嘉祥县人民政府作出的上述《处理意见》。 原告诉称，被告嘉祥县人民政府作出的《处理意见》及济宁市人民政府作出的维持决定均不符合法律规定。理由：一、《处理意见》中所使用的计算方法错误。原告原承包的南洼地4.8亩余土地原与第三人杨风敏的土地相邻，位于第三人土地西侧。2002年修建申田路时征收了原告土地4.2亩，申田路连带修建时两侧的沟共20米。《处理意见》中所确定的测量方式为：东侧为申成中与申福生的耕地边界处，西侧为申田路中心线测量后往东偏移10米处，南侧到巨野县土地，北侧到沟边。因该测量方式中西侧测量点已经从申田路中心线处往东偏移10米，故该测量方式中已经不包含申田路的范围，而《处理意见》中将该范围的面积又扣除了申田路2.1亩的面积，属于重复扣除。二、《处理意见》作出程序违法。在确认测量地块四至的界址点时未征求原告的任何意见，专业测绘公司对涉案土地测量，事先未与原告进行协商，被告单方委托测绘违反法定程序。《处理意见》完全照搬村委会的处理意见，缺乏事实与法律依据。三、《处理意见》所适用的测量方法错误、依据不足。本案是原告与当事人存在土地争议，应当测量原告与当事人之间的土地，然后确定是否存在原告的土地。《处理意见》未明确申成明、申成中的土地面积多少，认定杨风敏、申成明、申成中三家土地面积之和为5.73亩没有证据。四、行政复议程序违法。复议机关未告知被告嘉祥县人民政府提交的答辩意见及证据情况，未通知原告查阅证据。请求：1、撤销嘉祥县人民政府作出的《关于杨风敏与申春成争议土地的处理意见》及济宁市人民政府作出的济政复决字［2019］139号行政复议决定；2、判令被告嘉祥县人民政府在法定期限内对争议地块重新作出行政行为。3、诉讼费用由被告负担。 原告为证明自己的主张，向本院提交了下列证据：证据一、涉案《处理意见》及被诉《行政复议决定书》，证明被告一测量时未按照原告所说的方法进行测量，认定第三人及申成中、申成明三户承包土地之和5.73亩没有提供任何依据，另外，测量方法及计算方法错误。济宁市人民政府行政复议程序违法。证据二、2018年10月22日孟姑集镇申楼村支部及村委会《关于申春成与杨风敏土地纠纷一事的处理意见》，证明被告一作出《处理意见》完全是照搬的申楼村两委的意见。证据三、2018年10月22日测量时给原告的地籍图，证明根据该图应该有原告的0.66亩土地。该图来源不明，不能以该图证实杨风敏、申成中、申成明三家土地之和5.73亩。证据四、孟姑集镇申楼村委会出具的申田路的长度说明，证明申田路南头长147米，中间长101米，北头长97米，南头即申春成地界，宽连上沟边共计20米，面积是4.41亩。证据五、孟姑集镇申楼村委会证明及嘉祥县人民法院（2016）鲁0829民初2167号民事判决书一份，证明2002年修建申田路时，征收申春成4.2亩土地，结合证据四证明剩余的0.21亩土地应当归原告。证据六、杨风敏、申成中、申成明及原告北头新修道路现场照片两张，证明原来四家土地的南北长均是147米，后2015年11月份杨风敏、申成中、申成明三家土地北头又修建了一条道路，宽度约七米，该道路占用了三家的土地，被告嘉祥县人民政府测量时未将该道路面积计算在内，才导致了涉案地块东侧南北长仅140米。 被告嘉祥县人民政府辩称，一、嘉祥县人民政府作出的《处理意见》认定事实清楚，证据确凿。1、因原告诉答辩人土地承包经营权证一案，济宁市中级人民法院作出（2018）鲁08行初172号行政判决，撤销为原告颁发的37082910001000071J号土地承包经营权证中编号为3708292100010002455地块承包经营权的行政登记，并判决答辩人在法定期限内对争议地块重新作出行政行为。答辩人在接到济宁市中级人民法院执行通知后，经研究决定委托专业测绘公司对涉案地块进行测量，履行生效法律文书所确定的义务。2、在测量前经征求原告同意，嘉祥县农业农村局、孟姑集镇人民政府、申楼村委会及原告本人等参与了涉诉土地测量，因原告无法确认土地四至，部分土地被新建道路占用，原告认为修建申田路时路面及路沟共计20米，而路沟位置无法精准确定，故测量点从路中心线往东偏移10米处即为修建申田路时的沟边。经测量，该地块已经没有原告的土地。3、本案所委托的第三方测量机构资质齐全，测量前充分征求原告意见，原告亦在现场，因此，测量数据客观真实。4、针对以上事实，答辩人制作了有关涉诉土地测量时的录像资料、第三方测量机构出具的测量图等证据，答辩人作出的处理意见认定事实清楚，证据确凿。二、答辩人作出的行政行为程序合法。答辩人在接到执行通知后，及时安排人员对涉诉土地进行现场测量，并通知当事人到场。有关测量录像资料予以证实，测量程序符合法律规定。综上，答辩人作出的《处理意见》认定事实清楚，程序合法，依法应予维持。 被告嘉祥县人民政府为证明其作出处理意见的合法性向本院提供如下证据：证据一、（2018）鲁08行初172号行政判决书，证明判决撤销原告地块登记行为，责令嘉祥县人民政府在法定期限内重新作出行政行为。证据二、（2019）鲁08执407号执行通知，证明济宁市中级人民法院依法执行（2018）鲁08行初127号《行政判决书》，限期由答辩人履行行政判决确定的义务。证据三、济宁市人民政府济政复决字[2019]139号《行政复议决定书》。证明济宁市人民政府维持嘉祥县人民政府作出的《处理意见》。证据四、孟姑集镇申楼村南洼地块2015年确权地籍图，证明地块位置。证据五、2019年6月21日孟姑集镇申楼村南洼地测量图、测绘公司资质，证明答辩人依法对涉案地块进行测量的事实。证据六、测量影视图资料及座谈照片，证明测量过程及原告等人均在现场的事实。证据七、《关于杨风敏与申春成争议土地的处理意见》，证明被告依法履行（2018）鲁08行初172号行政判决书所确定的义务。证据八、邮寄送达单据，证明相关材料送达当事人。 被告济宁市人民政府辩称，一、济宁市人民政府作出的行政复议决定程序合法。2019年8月23日，济宁市人民政府收到原告申春成提出的行政复议申请，请求撤销嘉祥县人民政府作出《处理意见》的行政行为。答辩人于2019年10月18日作出济政复决字[2019]139号《行政复议决定书》，程序合法。原告认为答辩人未告知其嘉祥县人民政府提交的答辩意见及证据情况，未通知原告查阅证据，属程序违法的观点无事实和法律依据，不能成立。二、济宁市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，内容适当。经审理查明：原告申春成、杨风敏均系嘉祥县孟姑集乡申楼村村民。2018年7月3日，第三人杨风敏因与嘉祥县人民政府及原告申春成土地承包经营权证纠纷一案，诉至济宁市中级人民法院。2018年8月22日，济宁市中级人民法院作出（2018)鲁08行初172号《行政判决书》，判决撤销嘉祥县人民政府为申春成颁发的370829210001000071J号土地承包经营权证中编码为3708292100010002455的地块承包经营权的行政登记。判令嘉祥县人民政府在法定期限内对争议地块重新作出行政行为。后，原告申春成向法院申请强制执行上述行政判决。2019年6月17日，济宁市中级人民法院作出(2019)鲁08执407号《执行通知书》，责令嘉祥县人民政府履行(2018)鲁08行初172号《行政判决书》所确定的义务。嘉祥县人民政府召集嘉祥县农业农村局、孟姑集镇人民政府及申楼村委会有关人员对相关问题予以研究，多次调解但未达成一致意见。2019年6月21日，嘉祥县人民政府委托青岛三迪勘察测绘科技信息有限公司济宁分公司对争议地块进行实地测量，并出具测量图。嘉祥县农业农村局、孟姑集镇人民政府、申楼村委会相关人员及原告申春成参与了测量。2019年6月24日，嘉祥县人民政府作出《关于杨风敏与申春成争议土地的处理意见》，并向原告申春成、第三人杨风敏送达。答辩人认为：嘉祥县人民政府按照济宁市中级人民法院行政判决、执行通知的要求，委托专业的测绘公司在双方当事人的指认下对涉案地块进行测量，并根据测量结果出具涉案处理意见，认定事实清楚，证据确凿。嘉祥县人民政府提供的现场实地测量照片、座谈照片足以证实原告申春成参与了测量并协商确认测量地块界址点。原告申春成认为该测量没有听取原告意见无事实依据，不应予以支持。三、济宁市人民政府作出的行政复议决定适用法律依据正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，答辩人决定维持嘉祥县人民政府作出《关于杨风敏与申春成争议土地的处理意见》的行政行为。综上，济宁市人民政府作出的行政复议决定符合法定程序，认定事实清楚、证据确凿、内容适当，适用法律依据正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告济宁市人民政府为证明其复议决定的合法性，向本院提交了下列证据：证据一、行政复议申请书；证据二、行政复议受理通知书；证据三、行政复议答复书；证据四、提出行政复议答复通知书；证据五、第三人行政复议答辩状；证据六、第三人参加行政复议通知书；证据七、行政复议决定书；证据八、法律文书送达回证。上述证据证明济宁市人民政府收到原告的申请后依法进行审查，在法定期限内作出行政复议决定并依法送达，程序合法。 第三人杨风敏未向本院提交书面陈述意见和证据。 经庭审质证，原告对被告嘉祥县人民政府提交的证据一、二、三、八的真实性无异议，但认为被告嘉祥县人民政府未按判决合法测量且复议程序违法。对证据四的真实性有异议。认为该图来源不明，图中显示第三人及申成明、申成中的土地面积没有依据。另外，图中显示有原告的0.66亩土地。对证据五有异议，认为原告测量土地西侧南北长147米，而图中显示142.07米，且未显示实际测量人员及资质。对证据六的真实性无异议，但认为被告嘉祥县人民政府未听取原告意见。对证据七认为《处理意见》作出程序违法，测量结果错误。原告对被告济宁市人民政府提交的证据一、二、四、六、八无异议。对证据三、五质证认为，被告济宁市人民政府未通知原告查阅该材料，违反规定。对证据七的真实性无异议，但认为复议程序违法，认定事实错误。被告嘉祥县人民政府对原告提交的证据一、二的真实性无异议。对证据三的真实性无异议，但对其证明观点有异议。对证据四、五的真实性、关联性有异议，认为该证据无出具人签字，不能证明0.66亩土地承包给原告的事实。民事判决仅能证明2002年原告4.2亩土地被征收及获得补偿。对证据六的关联性有异议，认为照片不能证明原告的主张。被告嘉祥县人民政府对被告济宁市人民政府提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议。被告济宁市人民政府对原告提交的证据一的真实性无异议，对其证明目的有异议。对证据二认为原告确权证上表明的土地已被征收，属于村集体所有，原告的主张没有事实根据。对证据三认为系复印件，未加盖印章，缺少真实性，图中显示的0.66亩与原告主张的0.21亩相矛盾。对证据四认为没有负责人签字，来源不合法，不具有真实性。对证据五的真实性无异议，但不能证明原告主张的征地后还剩0.21亩土地。对证据六认为照片没有原始载体，不能确定其真实性。被告济宁市人民政府对被告嘉祥县人民政府提交证据的证据的真实性、合法性、关联性无异议。 本院对各方当事人提交的证据认证如下：原告提交的证据一、二、三，被告嘉祥县人民政府对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认。原告提交的证据四，无负责人签名，二被告对其真实性、关联性均不认可，本院不予确认。原告提交的证据五，被告济宁市人民政府对其真实性无异议，能够证明修申田路时占用原告土地4.2亩并对此予以补偿的事实，本院予以采信。原告提交的证据六，二被告均不认可，因不能证明原告主张，本院不予确认。被告嘉祥县人民政府提交的证据能够证明组织相关部门和人员并委托专业测量公司对涉诉土地进行测量并根据结果作出处理意见的事实，本院予以确认；被告济宁市人民政府提交的证据能够证明作出复议决定的程序，本院予以确认。 经审理查明，原告申春成与第三人杨风敏均系嘉祥县孟姑集乡申楼村村民，第三人杨风敏所承包土地与原告申春成原承包土地东西相邻。2002年村内修建申田公路时，占用原告4.2亩承包地，原告为此获得补偿。2015年6月20日，被告嘉祥县人民政府为原告申春成颁发370829210001000071J号土地承包经营权证，第三人杨风敏对该证编码为3708292100010002455的地块承包经营权有异议并诉至本院。2018年8月22日，本院作出（2018）鲁08行初172号行政判决，以嘉祥县人民政府没有提供为原告颁发370829210001000071J号土地承包经营权证的任何证据材料，无法对争议地块最终权属作出判断，认定嘉祥县人民政府为原告颁发土地承包经营权证的行为的证据、依据不足为由，撤销为原告颁发的37082910001000071J号土地承包经营权证中编号为3708292100010002455地块承包经营权的行政登记，并判决被告嘉祥县人民政府在法定期限内对争议地块重新作出行政行为。2018年10月22日，申楼村支部委员会、村民委员会出具《关于申春成与杨风敏土地纠纷一事的处理意见》。2019年6月10日，原告申春成向嘉祥县人民法院申请强制执行（2018）鲁08行初172号行政判决。嘉祥县人民政府对相关问题予以研究。2019年6月21日，嘉祥县人民政府委托青岛三迪勘察测绘科技信息有限公司济宁分公司对争议地块进行实地测量。嘉祥县农业农村局、孟姑集镇人民政府、申楼村委会相关人员及原告申春成参与了测量，测绘公司出具了测量图。2019年6月24日，被告嘉祥县人民政府作出《关于杨风敏与申春成争议土地的处理意见》。载明：“因申春成无法确认其原有耕地四至，经申楼村委会相关人员及申春成本人协商确认，测量地块界址点分别为：东侧为申成中与申福生的耕地边界处，西侧为申田路中心线测量后往东偏移10米处，南侧到巨野县土地，北侧到沟边。申春成认为修建申田路时路面及两侧路沟共宽20米，因路沟位置无法精准确定，故从申田路中心线往东偏移10米处即为原来修建申田路时的沟边。东侧南北定位点由申福生(杨风敏等三家土地东边的地邻居)指出，南北界址点皆由申春成指认地点算起。根据测绘公司实地测量后出具的测量图确认，测量总地块面积5059.73平方米、折合亩数7.5896亩，去掉其中申田路占用面积，剩余面积3635.51平方米、折合亩数5.4533亩。剩余面积已不足本地块中承包户申成中、申成明、杨风敏三户承包地之和5.73亩，所以该方地块已不存有申春成的承包地。综上，根据实地测量结果，孟姑集镇申楼村村民杨风敏与申春成争议地块‘南洼地’在修建申田路时已被征用，杨风敏与申春成争议的地块现属村集体所有。”原告申春成对《处理意见》不服，向济宁市人民政府申请行政复议。2019年10月18日，被告济宁市人民政府作出济政复决字［2019］139号行政复议决定，维持被告嘉祥县人民政府作出的涉案《处理意见》。原告申春成对该行政复议决定仍不服，提起本案诉讼。 本院认为，本案的审理重点是：一、本案是否属于法院行政案件受理范围；二、被诉《处理意见》是否合法；三、被诉行政复议决定是否合法。 一、关于本案是否属于法院行政案件受理范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；……（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；……。本案中，虽然被告嘉祥县人民政府作出《处理意见》的行为是作为被执行人履行行政判决所确定的义务的行为，但其作出的《处理意见》对其中的当事人重新设定了权利义务，原告以此《处理意见》侵犯其农村土地承包经营权为由提起诉讼，属于上述法律规定的行政诉讼案件受案范围。 二、关于被诉《处理意见》是否合法。2019年6月21日，嘉祥县人民政府组织原告申春成及嘉祥县农业农村局、孟姑集镇人民政府、申楼村委会相关人员现场参与并指界，由委托的专业勘察测绘公司针对争议地块进行实地测量。根据测量结果确定测量总地块面积扣除其中申田路占用面积，剩余面积5.45亩。此土地面积小于第三人杨风敏与申成明、申成中的承包土地面积之和（该三户证载面积之和为5.73亩）。由于原告申春成原承包地位于第三人杨风敏承包土地西侧，据此能够断定，修建申田公路时已经将原告在该地块承包土地全部占用，因此，争议地块已不存在原告主张的剩余承包土地。原告主张其原有承包土地4.86亩，无证据予以证实。故，被告嘉祥县人民政府作出的《处理意见》正确，原告请求予以撤销，无事实根据，本院不予支持。 三、关于被诉行政复议决定是否合法。被告济宁市人民政府收到原告的行政复议申请后，依法履行了复议受理、通知复议答复、作出决定、送达等程序，程序合法。原告主张被告济宁市人民政府在复议程序中未告知被告嘉祥县人民政府提交的答辩意见及证据情况，未通知原告查阅证据的行为违法，没有法律依据，本院不予支持。 综上，被告嘉祥县人民政府作出的被诉《关于杨风敏与申春成争议土地的处理意见》及被告济宁市人民政府作出的被诉行政复议决定事实清楚、证据充分、程序合法，原告的主张无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告申春成的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告申春成负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  原玉红 审 判 员  张 玲 人民陪审员  王彦章 二〇一九年十二月二日 书 记 员  毕迪昕