广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1305号 上诉人(一审原告)贵港市港南区新塘镇山边村第2生产队。诉讼代表人谭汉英，队长。 上诉人(一审原告)贵港市港南区新塘镇山边村第3生产队。诉讼代表人谭炳敏，队长。 上述二上诉人的共同委托代理人：闭小龙，贵港市港北区港城法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）贵港市港南区人民政府,住所地贵港市港**港南路**。 法定代表人曾健清，区长。 委托代理人范志康，贵港市港南区司法局干部。 委托代理人梁礼华，贵港市港南区人民政府干部。 被上诉人（一审被告）贵港市人民政府，住，住所地贵港市港**荷城路**/div> 法定代表人农融，市长。 委托代理人梁艺超，贵港市司法局干部。 委托代理人陆洁茵，贵港市司法局干部。 一审第三人贵港市港南区新塘镇山边村第1生产队。 诉讼代表人邓向阳，队长。 委托代理人李向忠，广西起航律师事务所律师。 委托代理人赵荣科，广西起航律师事务所律师。 上诉人贵港市港南区新塘镇山边村第2、3生产队（以下简称山边村2、3队）因与被上诉人贵港市港南区人民政府（以下简称港南区政府）、贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）、一审第三人贵港市港南区新塘镇山边村第1生产队（以下简称山边村1队，又称草坪屯或草坪队）土地行政裁决及行政复议一案，不服贵港市中级人民法院（2018）桂08行初170号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 贵港市中级人民法院一审查明，山边村1队与山边村2、3队争议的红泥塘土地，位于贵港市港**新塘镇山边村村民委员会西面，环城一级公路（南环路）横穿而过，由南北两块组成。北面一块四至：东至红泥塘出水口、山边村2、3队旱地，南至西村3队、大郑村5、11队旱地、南环路，西至大郑村5、6队旱地，北至大郑村7、8、11队、山边村2、3队旱地，面积116.035亩；南面一块四至：东至大郑村7、8队水田、旱地，南至大郑村8队水田，西至大郑村11队旱地，北至南环路，面积17.797亩。两块土地总面积133.832亩。争议的红泥塘解放后为原边岸大队集体所有，上世纪六十年代末修建岭蒙水库时，为安置库区内的村民及解决群众生产生活用水问题，新塘公社授权原边岸大队对水塘进行了部分调整，其中原属山边村1队所有的深窝、撑窝、草虫窝调整给朝阳队，再将原边岸大队集体所有的红泥塘调拨给山边村1队。随后，山边村1队开始管理红泥塘并用于养鱼。后因山边村2、3队村民在红泥塘内开荒耕种，双方发生纠纷，1993年4月，山边村1队向原县级贵港市人民政府申请调处。1994年11月30日原县级贵港市人民政府作出贵政土管字（94）23号《关于新塘乡山边村公所草坪屯与红港屯对红泥塘土地权属争议的处理决定》（以下简称94年处理决定），决定:红泥塘属草坪屯村民集体所有；红泥塘储水线按市水电局1994年9月16日测量的假设高程48.56米，降低0.5米即48.06米储水，储水后草坪屯管理水面部分，其他可耕地部分谁耕归谁管。山边村2、3队不服该处理决定，于1995年3月13日向原县级贵港市人民法院起诉，同年8月27日原县级贵港市人民法院作出（1995）贵行初字第26号行政判决，维持94年处理决定。山边村1队不服该判决，向原玉林地区中级人民法院提起上诉，原玉林地区中级人民法院于1996年4月10日作出（1995）玉地行终字第45号裁定，撤销（1995）贵行初字第26号行政判决，发回重审。重审期间，因行政区划调整，成立地级贵港市，由贵港市港北区人民法院作为一审法院进行审理，贵港市港北区人民政府作为被告参加诉讼活动。1996年11月24日，贵港市港北区人民政府作出港北政发（1996）21号文，撤销了原县级贵港市人民政府作出的94年处理决定。其后，山边村2、3队申请撤诉，1996年12月18日贵港市港北区人民法院作出（1996）港北行初字第1号裁定，准许山边村2、3队撤诉。2000年4月11日，贵港市港北区人民政府作出港北政处字（2000）3号处理决定，决定：1.红泥塘水面部分土地面积约42亩权属为山边村1队集体所有；2.红泥塘水面部分外的可耕地面积约83亩权属为山边村2、3队集体所有。山边村1队不服诉至法院，2001年4月10日贵港市港北区人民法院作出（2000）港北行初字第20号行政判决，维持港北政处字（2000）3号处理决定。山边村1队不服，向一审法院提起上诉。2001年7月19日，一审法院作出（2001）贵行终字第15号行政判决，驳回上诉，维持原判。山边村1队不服，向广西壮族自治区高级人民法院申请再审。2003年11月15日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2002）桂行申字第34号裁定，对案件进行提审。因行政区划调整，再审期间，由港南区政府作为被告参加诉讼活动。2005年8月15日，广西壮族自治区高级人民法院作出4号再审判决书，判决：一、撤销贵港市中级人民法院（2001）贵行终字第15号行政判决；二、撤销贵港市港北区人民法院（2000）港北行初字第20号行政判决；三、撤销贵港市港北区人民政府港北政处字（2000）3号处理决定；四、由港南区政府依法重新作出具体行政行为。港南区政府调处办重新立案后，多次组织双方当事人进行调解，其中2006年调解5次、2009年调解3次、2017年调解1次、2018年调解1次。因调解不成，港南区政府调处办于2018年3月23日向港南区政府作出《关于红泥塘土地权属纠纷案处理意见》，港南区政府经区政府常务会议集体讨论决定，于2018年6月28日作出6号处理决定，认定红泥塘土地原属山边大队集体所有，后因修建岭蒙水库需要，对部分土地进行调整划拨，当时红泥塘调拨给山边村1队管理使用，几十年权属没有变更，决定：争议的红泥塘土地属山边村1队集体所有。山边村2、3队不服，向贵港市政府申请行政复议。贵港市政府于2018年10月23日作出72号复议决定，维持6号处理决定。山边村2、3队仍不服，提起本案行政诉讼。 另查明，根据1990年《山边村F-49-28（50）地形图）地形图》及土地权属界线核定书红泥塘当时并没有水面部分和耕地部分之分。红泥塘头垌、红泥塘垌水田并不在争议的红泥塘范围内，而是位于红泥塘出水口东面的土地。红泥塘东面出水口坝头被山边村2、3队于1999年炸毁。 贵港市中级人民法院一审认为，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第二款、《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，港南区政府、贵港市政府分别具有作出6号处理决定、72号复议决定的法定职权。根据国发（1980）135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三点第（二）项“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”的规定，本案中，原告和第三人争议的红泥塘解放后为原边岸大队集体所有，上世纪六十年代末修建岭蒙水库时，为安置库区内的村民及解决群众生产生活用水问题，新塘公社授权原边岸大队对土地进行了部分调整，其中红泥塘调拨给山边村1队管理使用，原属山边村1队所有的深窝、撑窝、草虫窝调整给朝阳队。当年调整红泥塘时，红泥塘地类性质为水塘，并没有耕地及水面之分，红泥塘内的耕地是后来开荒的。这一事实有原边岸大队历任干部等历史知情人证言、《山边村F-49-28（50）地形图）地形图》属界线核定书、新塘公社土壤改良利用图等证据证实，事实清楚，且经现场勘察，原告现场指认争议地内的水田与争议地外的地势有明显的高低差，普通人即可判断、分辨出原告主张的争议地内的水田与现有红泥塘水面为连片地域范围。根据1969年的政府机关决议，本案争议的红泥塘已划归山边村1队集体所有。虽然6号处理决定认定争议的红泥塘面积为133.832亩，与发生纠纷时测量面积125亩有出入，但考虑不同时期、测量方法等因素，该面积出入属于正常误差范围之内，对争议地四至范围的确定并无影响。原告山边村2、3队虽然也主张红泥塘的权属，但其提供的证据5本土地承包证记载的是垌名为红泥塘的水田9丘共3.64亩，经查明，该5本土地承包证的内容不能证明与争议的红泥塘范围有关联。原告提交的贵城镇土地管理所于1999年11月制作的《贵城镇山边村红泥塘田坵草图》，系于发生纠纷后制作的现状图，即使争议各方均认可争议地内的水田属于原告方开荒耕管，也不能改变党政机关调整权属决定的效力，亦不能作为原告对争议红泥塘土地拥有合法权属的依据。故原告提供的证据不足以支持其对红泥塘的权属主张。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条“土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定”、第三十条第（一）项“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定”的规定，港南区政府在调处的过程中，进行了实地调查、核实证据，听取各方当事人的意见，组织双方进行调解，调解不成后由行政主管部门提出确权处理意见，最后经港南区政府集体讨论，根据查明事实，依法作出6号处理决定，将争议的红泥塘确权给山边村1队所有，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。贵港市政府受理原告的行政复议申请后，经审理，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定作出72号复议决定，维持6号处理决定，并无不当。原告提出港南区政府经过13年才作出处理决定，严重超期、程序违法。但根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十一条规定，土地山林水利权属纠纷确权处理期限为六个月，案情复杂的，经本机关主要负责人批准可以延长六个月，调解、勘验、鉴定期间不计入办案期限。本案中，虽然港南区政府经过12年多才作出6号处理决定，但按上述法律规定，进行调解、勘验、鉴定期间不计算入办案期限，港南区政府调处机关在收到法院判决要求重新作出行政行为后，于2006年1月开始重新立案调查取证，期间组织双方进行了多次调解：2006年调解5次，2009年调解3次，2017年和2018年各调解1次，上述调解期间应不计入办案期限。后因双方无法达成调解协议，港南区政府最后于2018年6月28日作出6号处理决定，并没有违反法律规定。但港南区政府今后应当在查清案件事实的基础上，注意提高办案效率，及时定纷止争，对此予以指出。综上，港南区政府作出6号处理决定，决定双方争议的红泥塘权属归山边村1队所有，认定事实清楚，证据充分，贵港市政府作出72号复议决定予以维持，于法有据。原告起诉请求撤销6号处理决定和72号复议决定，理由不能成立，故不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告山边2、3队的诉讼请求。 山边2、3队上诉称，第一，一审判决认定事实不清，采信证据错误。1、一审采信无效且无关联的“1968年航拍图”定案错误。该图来源不清，“1968年航拍图”字样属于手写，而且“8”字有明显涂改，是由“5”改为“8”，属于无效证据，且与本案没有关联性。2、一审判决采信有利害关系和不具证明力的调查笔录定案错误。3、一审判决采信未经庭审质证的调查笔录定案错误。第二，一审判决无视红泥塘历史发展客观事实。红泥塘是一个地名，既有水面又有荒地，是一个由水塘和荒地组成的土地名称。上诉人从1963年起便在红泥塘范围内开荒耕种，由低产田改造成高产田，这些水田边岸大队己列入耕地面积统计上报，列入缴纳公购粮任务范围，至1993年发生纠纷，已有水田178块面积83亩，实行家庭联产承包责任制时，上诉人已将这些水田全部发包给农户，涉及110多户村民。由于发生纠纷，尤其在2000年10月24日稻田被原审第三人严重损毁后，上诉人便停止种植水稻至今。一审判决对红泥塘的历史发展经过断章取义，只提土地性质和调整经过，只字不提上诉人从1963年起开荒种十丈谷，实行家庭联产承包责任制时将争议范围内的耕地承包到户长期管理使用的事实，否认上诉人土地承包证与本案有关联，认定事实和判决显然不公。第三，一审判决违背“三个有利于”原则，适用法律错误。由于发生纠纷，上诉人赖以生存的土地不能耕种，造成各承包户生活极端困难。港南区政府不尊重历史事实，不考虑社会稳定因素，依据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发[1980]135号）附件第三点第（二）项的规定作出6号决定，显属适用法律法规错误。上诉人对红泥塘土地有长期管理使用的事实，结合2006年新塘乡人民政府受理原审第三人的确权申请后，在调解会上，双方对耕地和水面的归属已经没有争议，只是双方要求确定水位的起点意见不一致而无法达成协议的情况。本案应当依据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发[1980]135号）附件第三点第（四）项“要从多数人民群众的利益出发，本着有利于团结，有利于生产，有利于管理的原则，实事求是地考虑双方群众的利益，解决双方群众的实际问题”的规定确定权属。综上所述，一审判决认定事实不清，采信证据错误，无视红泥塘历史发展客观事实，违背“三个有利于”原则，适用法律法规错误，请二审法院认真查明案件事实，依法支持上诉人的上诉请求。请求：1、依法判决撤销一审判决；2、依法撤销港南区政府港南政处字[2018]6号行政处理决定书，责令其在法定期限内重新作出具体行政行为；3、依法判决撤销贵港市政府贵政复决[2018]72号行政复议决定书；4、本案一、二审诉讼费由被上诉人港南区政府承担。 被上诉人港南区政府答辩称，第一，港南政处字[2018]6号处理决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法。1、一审判决是在尊重红泥塘历史发展的客观事实上做出的。上世纪60年代末修建岭蒙水库时，为安置库区内的村民及解决群众生产生活用水问题，新塘公社授权原边岸大队对土地进行了部分调整。当年调整红泥塘时，红泥塘性质为水塘，并没有耕地及水面之分，红泥塘内的耕地是后来开荒的。2、被上诉人港南区政府提供的相关历史知情人的调查笔录性质为书面证人证言，证人证言因具有不可替代性，并与现金流水账、1993年5月26日山边村公所《关于红泥塘土地权属纠纷的调解意见呈报》、2001年5月8日《山边村委会的证明》、《岭蒙水库说明》、《山边村F-49-28(50)地形图)地形图》图班表》及2018年3月23日贵港国土局港南分局《说明》，相互印证，因此调查笔录可以采信。3、港南区政府提交给一审法院的证据共四卷，其中包括1994年6月26日对杜连英的现场踏查调查笔录和1994年1月13日、1997年1月2日、1999年12月24日对梁贵志的调查笔录，不存在被答辩人所说未提交上述调查笔录的情况。4、上诉人在上诉状中提出“结合2006年新塘乡人民政府受理原审第三人确权申请后，在调解会上，双方对耕地和水面的归属已经没有争议”，该调解没有成功，对调解过程中的陈述不能采纳。因此，被答辩人诉称的“一审判决认定事实不清，采信证据错误”的主张及依据不成立。第二，港南政处字[2018]6号处理决定、贵政复决[2018]72号行政复议决定和一审判决适用法律正确。答辩人作出港南政处字[2018]6号处理决定是依据国发(1980)135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三点第（二）项“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议应当维护”的规定、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第二款、第二十五条和第三十条第（一）项规定作出的。贵政复决[2018]72号行政复议决定书和一审判决予以维持于法有据。综上，一审判决事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律法规正确。请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉，维持原判，本案一、二审的诉讼费应当由上诉人承担。 贵港市人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用依据正确。争议的红泥塘权属在1968年冬至1969年春，由于修建岭蒙水库需要，在原新塘公社党委、政府的授权下，原边岸大队同意将原属边岸大队集体管理的红泥塘调整给山边1队管理使用，该法律事实已经过生效的广西壮族自治区高级人民法院（2004)桂行再字第4号行政判决书所确认，两被答辩人主张本案争议红泥塘的权属，但根据其提供的证据不足以否认或推翻上述生效裁判文书所确认的法律事实，故答辩人依法采纳上述生效裁判文书所确认的法律事实，并作为本案的定案依据，有充足的事实依据。港南区政府受理本案确权申请后，依法予以立案调处，组织争议双方进行现场勘验，调查取证，进行调解等，因未能达成一致意见，其经集体讨论，依照法定职权作出了6号决定，程序合法，适用法律依据正确，依法应予维持。两被答辩人主张6号决定认定事实不清，证据不足，程序违法，滥用行政职权，法律适用错误、处理结果不当的理由不能成立，其复议请求依法不予支持，答辩人经复议维持港南政处字[2018]6号处理决定，是正确的。请求驳回上诉，维持原判。 第三人山边1队答辩称，第一，一审判决认定事实清楚。“红泥塘”在解放后本为原边岸大队集体所有，在1969年大队对水塘进行调整时把“红泥塘”分给了答辩人（当时的草坪屯）经营管理，此后权属一直没有变化。港南政处字[2018]6号处理决定所查明的事实与广西壮族自治区高级人民法院(2004）桂行再字第4号行政判决书确认的事实一致，证据确实充分。第二，争议地“红泥塘”归答辩人所有的事实，已经生效的广西壮族自治区高级人民法院(2004）桂行再字第4号行政判决书所确认，非经法定程序是不能改变的。综上所述，一审判决认定事实清楚、证据确实充分，请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，上诉人与第三人对争议地权属发生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”的规定，港南区政府和贵港市政府有依法进行确权的职权。 关于上诉人称一审判决采信证据错误问题。上诉人认为“1968年航拍图”存在手写的数字“8”由数字“5”修改的痕迹，认为一审法院采信该图认定事实错误。经查，一审判决认定港南区政府6号处理决定及贵港市政府贵政复决[2018]72号行政复议决定书认定事实正确，主要依据是港南区政府在受理本案土地权属纠纷后，在调处的过程中进行了实地调查、核实证据，所认定的事实有原边岸大队历任干部等历史知情人证言、《山边村F-49-28（50）地形图）地形图》属界线核定书、新塘公社土壤改良利用图等证据证实，港南区政府在听取各方当事人的意见并组织双方进行调解，在调解不成的情况下由行政主管部门提出确权处理意见，最后经港南区政府集体讨论决定后作出被诉行政处理决定，而非仅依据个别证据认定事实。因此，上诉人以“1968年航拍图”的数字有涂改痕迹为由，主张政府错误采信证据，理由不成立。 关于上诉人提出一审判决采信有利害关系和不具证明力的调查笔录定案错误的问题。经查，港南区政府对相关历史知情人进行调查的证人证言，与现金流水账、1993年5月26日山边村公所《关于红泥塘土地权属纠纷的调解意见呈报》、2001年5月8日《山边村委会的证明》、《岭蒙水库说明》、《山边村F-49-28(50)地形图)地形图》图班表》及2018年3月23日贵港国土局港南分局《说明》等证据相互印证，形成证据链。此外，政府为证明其行政处理决定的合法性所提供的证据卷中，已有其向杜连英、梁贵志等人进行调查所制作的笔录，因此，上诉人提出的一审判决采信有利害关系和不具证明力的调查笔录定案错误，理由不成立，本院不予采信。 关于上诉人提出政府处理决定适用法律错误的问题。本案争议土地没有证据证明人民政府在土改、合作化、“四固定”及联产承包责任制等时期对争议地确定过权属，但国发（1980）135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》作为处理山林土地纠纷的政策法律依据，其第三点第（二）项规定“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”。本案中，上诉人和第三人争议的红泥塘解放后为原边岸大队集体所有，上世纪六十年代末修建岭蒙水库时，为安置库区内的村民及解决群众生产生活用水问题，新塘公社授权原边岸大队对土地进行了部分调整，其中红泥塘调拨给山边村1队管理使用，原属山边村1队所有的深窝、撑窝、草虫窝调整给朝阳队，确定了争议地最初的使用管理者。港南区政府在本案土地权属争议处理中，根据六十年代原边岸大队将集体所有的红泥塘调拨给山边1队的事实决定争议地的土地权属，符合国家政策法律规定。上诉人以争议地调整后其有长期管理使用的事实为由，主张应当取得争议地权属，没有法律依据。上诉人提交的贵城镇土地管理所于1999年11月制作的《贵城镇山边村红泥塘田坵草图》，因属纠纷发生后制作的现状图，即使争议各方认可当时图中的水田系上诉方开荒耕管，亦不能改变党政机关调整土地权属决定的效力，故该证据不能证明上诉人对该部分水田享有合法权属。港南区政府作出6号处理决定，确认双方争议的红泥塘权属归山边村1队所有，有事实和法律依据。贵港市政府作出72号复议决定予以维持，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确,程序合法，应予以维持。上诉人山边村2、3队的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贵港市港南区新塘镇山边村第2、3生产队负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 韦志勇 审 判 员 曾亦桦 二〇一九年十二月二十五日 法官助理 梁 慧 书 记 员 李璐君