河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初617号原告李佳诚，男，2014年10月25日出生，汉族，住河南省新郑市。法定代理人李超杰，男，1988年2月23日出生，汉族，住河南省新郑市。委托代理人赵文明、李通（实习），北京德恒（郑州）律师事务所律师。被告郑州航空港经济综合实验区管理委员会，住所地河南省郑州航空港经济综合实验区新港大道**。负责人张俊峰，主任。委托代理人柴现峰，郑州航空港经济综合实验区龙王办事处副主任。委托代理人曹必琼，河南见地律师事务所律师。被告郑州航空港经济综合实验区龙王办事处，住，住所地郑州航空港经济综合实验区龙王办事处龙王村/div>负责人陈展，主任。出庭应诉负责人柴现峰，郑州航空港经济综合实验区龙王办事处副主任。委托代理人曹必琼，河南见地律师事务所律师。原告李佳诚因要求判令原被告所签协议合法有效并要求判令被告郑州航空港经济综合实验区管理委员会（以下简称“航空港区管委会”）、被告郑州航空港经济综合实验区龙王办事处（以下简称“龙王办事处”）继续履行征迁安置补偿约定中未履行的条款，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月22日公开开庭审理了本案。原告李佳诚的法定代理人李超杰及其委托代理人赵文明、李通，被告航空港区管委会的委托代理人柴现峰、曹必琼，被告龙王办事处负责人柴现峰及委托代理人曹必琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李佳诚诉称，2014年10月份以来，原告响应政府的号召，为了加快进行合村并城项目建设，支持政府工作，与被告签订《郑州航空港经济综合实验区村民征迁安置补偿协议书》（以下简称《征迁协议》）、《郑州航空港经济综合实验区村民征迁安置补偿补充协议》（以下简称《补充协议》），被告出具了《龙王办事处征迁安置人口认定表》（以下简称《人口认定表》）。自签订协议以来，原告就按照协议约定进行腾房，搬离家园。直到2019年7月份，村里进行分房时，才发现被告没有按照所签的协议履行其约定。原告多次与被告沟通，要求被告按照之前所签的《征迁协议》、《补充协议》、《人口认定表》等协议履行交付义务。但被告称，以前是为了让原告答应征迁才签的协议，现在得按照被告的征迁政策来履行。原告迫于无奈，提起本案行政诉讼。请求法院：１．依法判令原、被告所签的《征迁协议》、《补充协议》、《人口认定表》等协议合法有效；2.依法判令被告按照上述协议向原告承担合同义务，并继续履行征迁安置补偿约定中被告尚未履行的条款；3.本案的诉讼费用、评估费、保全费、鉴定费、律师费等由被告承担。原告向本院提交了以下证据：第一组证据，1.李佳诚爷爷李占发与龙王办事处签订的郑州航空港经济综合实验区村民征迁安置补偿协议书一份；2.李占发与龙王办事处签订的郑州航空港经济综合实验区村民征迁安置补偿补充协议书一份；3.李占发与龙王办事处签订龙王办事处征迁安置人口认定表一份；4.李佳诚户口登记卡一张。证据1-4证明李占发与龙王办事处签订的协议合法有效，李佳诚公民身份已经由相关机关登记及证实，且在协议中明确载明李佳诚享有购买安置房的权利，龙王办事处应当将李佳诚享有购买安置房的权利落实到位，并按照协议履行义务。第二组证据，铁李村村民代表情况说明。证明原告及铁李村村民从未知晓2014年8月28日系新增人口截止日期，该日期是龙王办事处临时捏造，与事实不符。被告航空港区管委会、龙王办事处均答辩称：一、原告不符合被征迁安置人员的认定条件，按规定不应当享有安置对象的权利；二、龙王办事处与铁李村委会基于相关规定和上述事由，已通知原告变更协议，原告要求履行原征迁安置补偿协议书已无合法依据；三、原告要求的评估费、保全费、鉴定费和律师费无事实和法律依据，依法不应支持。综上，龙王办事处已通知李占发变更原行政协议，原告请求继续履行原征迁安置补偿协议书没有依据，请法院依法查明，驳回原告诉讼请求。被告航空港区管委会、龙王办事处在法定举证期限内向本院提交了以下证据：第一组证据，1.《郑州航空港经济综合实验区村民征迁安置补偿协议书》及补充协议（时间：2014年9月30日）；2.《龙王办事处征迁安置人口认定表》（时间：2014年9月20日）；3.《龙王办事处合村并城征迁安置补偿及奖补资金发放确认表》。以上证明原告李佳诚于2014年10月25日出生，在安置人员界定时间点、人口认定及协议签订之后，不符合安置人员认定条件。第二组证据，4.《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）关于印发郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法的通知》（以下简称《暂行办法》）（第二十三条第2款“被征迁安置人口的界定时间为征迁公告发布之日的24时”）；5.合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障方案的宣传音频一份（2013年12月龙王办事处所辖行政村第一批合村并城征迁安置工作开始，为宣传征迁安置实施方案，龙王办事处用宣传车在各村宣传安置政策，宣传稿明确“被征迁人口的界定时间截止到征迁安置实施方案发布之日零时”）；6.《郑州航空港经济综合实验区龙王办事处关于印发的通知》（以下简称《征迁安置实施方案》）（发布时间2014年8月28日，第八条第3款“被征迁人口的界定时间截止到征迁安置实施方案发布之日零时”）；7.《龙王办事处合村并城政策宣传提纲》（为宣传征迁安置实施方案，龙王办事处及铁李村委会向原告所在村每家每户发放宣传提纲，第三条黑体字提示“被征迁人口的界定时间截止到2014年8月28日零时”）；8.郑州航空港经济综合实验区龙王办事处合村并城征迁安置工作动员大会照片及视频（2014年8月28日上午于龙王办事处召开，龙王办事处向村干部及村民代表宣传征迁安置实施方案）；9.郑州航空港经济综合实验区龙王办事处铁李村座谈会照片及视频（2014年8月28日下午于铁李村委会召开，龙王办事处工作人员到铁李村宣传征迁安置实施方案）；10.《会议记录》（2014年9月7日于铁李村小学召开，安置方案经过会议讨论通过，几种特殊情况安置对象的认定涉及界定时间也是2014年8月28日零时）；11.郑州航空港经济综合实验区龙王办事处铁李村民委员会证明三份（龙王办事处通过多种方式向各村村干部、村民代表和全体村民宣传征迁安置实施方案）。以上证明被告龙王办事处通过多种方式宣传征迁安置实施方案，实施方案确定的安置人员界定时间明确。根据《暂行办法》和《实施办案》，原告李佳诚不符合安置对象的认定条件，不应被认定为安置人员，无权享受《实施办案》确定的安置政策。第三组证据，12.《关于印发郑州航空港经济综合实验区龙王办事处村民回迁安置方案的通知》（以下简称《回迁安置方案通知》）（发布时间：2019年4月22日，第三条第（三）款“安置对象：参与龙王办事处合村并城拆迁安置，已签订《征迁安置补偿协议书》，同时符合安置政策的村民”，第五条第（二）款“确定安置人口。依据《征迁安置补偿协议书》和《征迁安置人口认定表》，对安置人口进行最终确定。（注：新增人口不在本次安置范围，对符合安置条件的新增人口待实验区管委会有关政策出台后再予以安置）”）；13.《郑州航空港经济综合实验区关于调整合村并城村民安置政策的通知》（以下简称《关于调整合村并城村民安置政策的通知》）（发布时间2019年5月9日，第一条第（一）款“享受安置政策的新增人口截止时间从征迁公告发布次日零时至首次安置房分房公告发布之日24时期间新增加的人口享受相关安置政策”）；14.《郑州航空港经济综合实验区龙王办事处党政联席会议纪要〔2019〕12号》（时间2019年5月29日，第三条第（二）款“第二批拆迁村中王道、铁李、杨家寨3个行政村发布拆迁公告的时间为2014年8月28日零时”，“对协议中已签订的公告日后出生的村民需按新增人口政策进行整改”）；15.《关于印发郑州航空港经济综合实验区龙王办事处合村并城征迁安置违规协议问题专项整治实施方案的通知》（时间：2019年7月16日，附件整治台账显示，经龙王办事处自查，原告所在的铁李村公告日后出生人数为38人）；16.《关于成立龙王办事处合村并城征迁安置违规协议问题专项整治工作指导督导小组的通知》（时间：2019年7月25日，为坚决杜绝国家补偿资金流失和从严查处徇私舞弊、失职渎职行为，特成立违规协议问题专项整治工作指导督导小组）；17.《郑州航空港经济综合实验区郑州新郑综合保税区监察审计局审计报告征求意见书》（时间：2019年8月30日，审计报告提出龙王办事处“违规安置公告日后新增人口”问题，指出“管委会政策规定：被征迁安置人口的界定时间为征迁公告发布之日的24时，但龙王办事处在确定的公告日期之后安置新增人口260人，包括：公告日后结婚133人，公告日后出生儿童101人，公告日后迁入26人”）；18.（2017）豫0184刑初1249号刑事判决书及中共龙王办事处工作委员会处分决定（2014年8月，时任龙王办事处党委委员、副主任并负责龙王办事处铁李村拆迁工作的唐付军利用职务便利贪污，给原告所在铁李村的征迁工作带来不利影响，铁李村主任李二伟及当时的村支书李玉民把关不严、疏于监管，造成铁李村在征迁工作中出现了审计报告提到的多种问题。判决书第5页，“拆迁工作组进村后召开不同层次的会议，张贴公告、宣传实施方案”。）；19.变更协议通知和快递单。以上证明经监察审计部门提出后，被告龙王办事处在自查中发现原告李佳诚不符合安置对象的认定条件，被告港区管委会对新增人口出台了新的安置政策，故龙王办事处通知李占发变更《征迁安置补偿协议》，并根据新的政策规定对原告李佳诚作出处理。通知经邮政快递邮寄，被拒收了，应视为送达。原协议经依法变更后，原告要求继续履行原协议已无合法依据。经庭审质证，被告航空港区管委会、龙王办事处对原告的证据发表以下质证意见：对第一组证据真实性无异议。协议和补充协议的签订时间是2014年9月30日，人口认定表的时间是2014年9月20，而且人口认定表经过了多次的涂改，人口数量也经过了涂改。户口登记卡显示出生日期为2014年10月25日，落户时间是2014年11月11日。原告李佳诚不属于安置方案公告之日零时已在龙王办事处拥有农村户口的常住村民，不符合安置人员的界定条件。对几份证明真实性有异议。这些证人没有身份证复印件也没有出庭作证，不符合证言的举证标准。同时这些人员经过工作人员的核实是与这十几个案件都是有利害关系的，他们的证言不足以采信。原告对被告航空港区管委会、龙王办事处的证据发表以下质证意见：对1、2、3组证据《安置补偿协议》、《人口认定表》的合法性、关联性无异议，真实性除日期外无异议。上述协议签订后，龙王办事处并未将协议交由原告保管一份，一直由办事处单方保存。协议中签订的日期是原告此次去龙王办事处调取证据之时才知道的，龙王办事处在与原告签订人口认定表之时，仅让原告填了家庭符合购买安置补偿房的成员，其他信息系由被告单方补填，违反证据的真实性原则。对该组证据的证明目的有异议，该组证据恰恰证明李佳诚享有购买安置房的权利，被告所述的证明目的即原告弄虚作假，损害国家利益纯粹是无稽之谈。2014年10月份以来，原告响应政府的号召，为了加快进行合村并城项目建设，支持政府工作，在规定时间内主动搬迁，腾空房屋，克服万难，严格按照政府的要求进行了征迁，按照《安置补偿协议》依法履行自身义务，怎么成了被告口中的损害国家利益？上述协议一直由被告方保存，倘若原告如被告所说，协议在前，出生在后，李佳诚怎么会在人口认定表中有出生日期的标注？对第4组、第6组、第10组证据《合村并城土地征收补偿和村民安置社会保障暂行办法的通知》、《郑州航空港经济综合试验区龙王办事处关于印发的通知》、《会议记录》的真实性、合法性、关联性均有异议。真实性无法核实，并未与此案存在关联性，村民并未收到相关通知，也并不知悉上述通知、会议记录的内容。上述一系列政府内部下发的文件，不具有法律效力，且不具有普遍约束力。其中《龙王办事处印发的通知》更是侵犯村民的权利.首先龙王办事处与原告在该公告显示截止的日期（2014年8月28日）之后与原告签订了《安置补偿协议》，是否属于对村民的欺瞒？退一步讲，《会议记录》显示在2014年9月7日召开此次会议，是否向村民宣讲对新生儿出生日期进行界定？此外，龙王办事处自身发布公告，自身又与村民签订与公告相悖的《补偿协议》是否侵犯了公民权利？其次，村民作为征迁的主体，在未知悉上述通知的情况下，被告以此来主张文件的内容及效力，有损政府公信力，并懈于保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权。对第5、7、8、9组证据的真实性、合法性、关联性均有异议。提交录音、录像等证据应当出示录音、录像的原始载体，被告将录音内容导至电脑以录音文件的形式存档，向法院出示的仅为刻录后的光盘，这已经不属于证据原件了，真实性无法核实，且录音、录像是否有截取的痕迹，需近一步考察。退一步讲，即使村民参与座谈会，视频能否证明对新生儿出生截止日期进行限定？若被告以村民参与座谈会就得出村民知晓截止日期的结论，实在有些荒谬。对于第12组证据《郑州航空港经济综合实验区龙王办事处村民回迁安置方案》的真实性、合法性及关联性均无异议，对证明目的有异议。该方案第五条第二款明确表示确定安置人口应依据《征迁安置补偿协议书》和《征迁安置人口认定表》确定。第六条第一款明确表示在现场选房步骤中，选房人出示本人的身份证原件、户口本原件、《征迁安置补偿协议书》原件。可以表明龙王办事处承认《征迁安置补偿协议书》合法有效。因此，作为该协议的甲方，更应当履行自身义务。对于第13、14组证据《郑州航空港经济综合实验区管理委员会文件》的真实性、合法性、关联性均有异议。该文件显示系2019年5月19日印发的，航空港管委会以2019年的通知来规制2014年的拆迁行政行为有损于政府公信力。龙王办事处以时间在后出台的政策规定之前已作出的行政行为，实在有失公允。经庭审质证，本院认证如下：原告证据的真实性被告均无异议，本院对其真实性予以确认，对其证明目的将综合评述；对被告的证据5、8、9，不符合提供证据的要求，不予采信；对被告提交的其他证据的真实性予以确认，其证明目的将综合评述。根据上述有效证据及法庭调查，本院确认以下事实：2012年3月17日，郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）管理委员会以通知的形式将《暂行办法》印发，要求其所属单位认真遵照执行。该办法第三条第二款规定，办事处是本辖区合村并城征迁工作的责任主体，具体负责本辖区内的安置、征迁、稳定工作。第二十三条第二款规定，被征迁安置人口的界定时间为征迁公告发布之日的24时。因原告所在村庄纳入合村并城范围，2014年8月28日，龙王办事处制定了《征迁安置实施方案》，对房宅征收补偿及安置对象认定等均作出了规定。该方案显示对被征迁人口的界定时间截止到征迁安置实施方案发布之日零时。该方案第八项第1条规定，列入征迁安置对象包括（1）有农业户口的常住村民；（2）原有农业户口的在读大中专院校学生；（3）原有农业户口正在服刑的人员；（4）原有农业户口且不符合国家安置政策的现役军人；（5）依法办理户口迁入的人员（在同一拆迁区域内已享受拆迁安置政策的除外）；（6）由村民代表会讨论通过并经办事处审核同意的其他人员。不列入征迁安置对象包括（1）租住、借住房屋的；（2）因入托、入学等情况，户口在当地派出所的“空挂户”；（3）有当地户口，无责任田、无合法宅基地的回迁人员；（4）违反计划生育政策并且未足额缴纳社会抚养费的超生儿；（5）按有关政策规定不属于征迁安置对象的其他人员。按照前述方案规定的流程，2014年9月20日,原告所在村的村干部、龙王办事处包村干部王鑫及原告爷爷李占发共同填报《人口认定表》，对李占发家庭户是否符合安置条件予以认定。该《人口认定表》显示李占发家共计人口4人，符合安置条件4人，包含本案争议的李佳诚，其中对应的身份证号码一栏显示信息为：10.25。2014年9月30日，李佳诚的爷爷李占发（乙方）代表其家庭户与龙王办事处（甲方）、铁李村村民委员会（丙方）签订《征迁协议》和《补充协议》。《征迁协议》第一条“乙方基本状况”第（2）项约定：乙方家庭符合安置房回购条件的安置人员农4人。第三条“过渡安置”第（1）项约定：按照4口人（含4口人）以下的每户600元、超过4口人的每增加1人增加100元的补助标准，甲方一次性支付乙方搬家补助费600元。2019年4月22日，中共郑州航空港经济综合实验区龙王办事处工作委员会（以下简称“龙王办事处工作委员会”）及龙王办事处作出龙王工委〔2019〕15号《回迁安置方案通知》，该通知第四条“时间安排”规定，铁李行政村于2019年6月30日前分房到户，2019年8月31日前完成村民回迁。同时期，纪检、审计、新型城镇化等有关部门对合村并城征地安置过程中签订违规协议的问题进行了排查。龙王办事处按照排查出的问题开展专项整治工作。2019年5月29日，〔2019〕12号《龙王办事处党政联席会议纪要》第三条第（二）款记载：第二批拆迁村中王道、铁李、杨家寨3个行政村发布拆迁公告的时间为2014年8月28日零时；对协议中已签订的公告日后出生的村民需按新增人口政策进行整改。在龙王办事处召开联席会进行整改工作的同时，航空港区管委会出台郑港〔2019〕68号《关于调整合村并城村民安置政策的通知》，对征迁公告发布次日零时至首次安置房分房公告发布之日24时期间新增加的人口享受相关安置政策进行了新的规定。2019年7月16日，龙王办事处工作委员会作出龙王工委〔2019〕33号《关于印发龙王办事处合村并城征迁安置违规协议问题专项整治实施方案的通知》，在附件中列明违规协议问题整治台账。2019年7月25日，航空港区社会治安综合治理委员会办公室作出郑港综治办〔2019〕18号《成立督导小组通知》，指导协调推进专项整治工作，该区法、检、公安、纪委、政法委、办事处等机关有关负责人均是督导组成员。2019年8月30日，郑州航空港经济综合实验区、郑州新郑综合保税区监察审计局对龙王办事处征地拆迁资金管理和使用情况进行了审计，并作出郑审港征〔2019〕23号《审计报告征求意见书》，在报告中列明办事处违规安置公告日后新增人口，包括公告日后出生儿童101人，违反管委会征迁政策进行补偿、安置。基于前述审计整改要求，被告展开了整肃清理工作。在安置房回迁中，原告被告知不再按照《征迁协议》约定安置购买标准向李佳诚进行安置，遂提起本案行政诉讼。被告龙王办事处应诉后向原告的爷爷李占发邮寄《变更协议通知书》，原告的父亲李超杰作为收件人拒绝接收该邮件。另查明，原告李佳诚于2014年10月25日出生，常住人口登记卡显示其为2014年10月25日出生，落户时间是2014年11月11日。本院认为:一、关于本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》、《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》等相关规定，被告航空港区管委会是其行政区域内村庄改造、合村并城工作的主体，也是涉案房屋所在行政区域内房屋征收、拆迁、补偿的主体。被告龙王办事处不具有组织实施征收土地的法定职责，亦无补偿安置职权。郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）管理委员会《暂行办法》规定“办事处是其辖区合村并城安置征迁工作的责任主体，具体负责本辖区内的安置、征迁、稳定工作”，龙王办事处与被安置人签订《征迁协议》是为了实现航空港区管委会的行政管理目标，应当视为受委托的行为，其行为的法律后果应当由航空港区管委会承担。故航空港区管委会是本案适格的被告；龙王办事处不是本案的适格被告，依法应当驳回原告对龙王办事处的起诉。二、关于原告的第（一）项诉讼请求能否支持的问题。基于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定，原告可以因协议有效主张被告履行协议，即协议有效系被告应该履行协议的依据。履行行政协议之诉必然涉及到对协议效力的审查。在履行行政协议诉讼中应仅对行政机关是否应当履行行政协议予以裁判，当事人同时提起的确认协议合法有效的诉请不具有单独裁判的意义。另外，原告所诉《人口认定表》系被告履行征收改造职责时所实施的中间过程性行为，不具有独立可诉性。综上，原告的第（一）项诉讼请求不能成立，本院不予支持。三、关于原告李佳诚的第（二）项诉讼请求能否支持的问题。虽然被告龙王办事处与原告签订了《征迁协议》，但在制作《人口认定表》时李佳诚尚未出生，《征迁协议》签订时虽已出生，但李佳诚落户日期晚于征迁人口界定截止时间，《人口认定表》中记载的李佳诚的信息也印证了李佳诚出生在填制《人口认定表》之后的事实，李佳诚的人口认定存在虚假。《征迁协议》将其计入安置人口内，与事实不符，也不符合《暂行办法》及《征迁安置实施方案》规定的安置条件。该部分补偿利益不当支出会造成补偿资金损失，损害社会公共利益，故协议中涉及到李佳诚补偿利益的约定条款无效，原告据此要求二被告履行协议中涉及到李佳诚补偿利益的约定条款的请求，本院不予支持。对李佳诚所在家庭户其他符合安置条件人员的认定双方均无争议，且具备实际分配安置房的现实条件，故无司法裁判的必要性。四、原告要求被告支付的评估费、保全费、鉴定费和律师费的诉请，因无事实和法律依据，本院不予支持。综上，原告的诉讼请求不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李佳诚的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告李佳诚负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院,并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇一九年十二月二十七日书记员 赵宁宁