山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁10行初63号原告张炳礼，男，1956年12月18日生，汉族，住荣成市博爱街**楼门市。委托代理人张顶良，山东君辰律师事务所律师。委托代理人李德权，山东君辰律师事务所律师。被告荣成市人民政府，住所地荣成市伟德东路**。法定代表人刘昌松，市长。出庭负责人黄丹，副市长。委托代理人张志刚，荣成市住房和城乡建设局住房保障服务中心副主任。委托代理人杨磊，荣成市自然资源局编研科科长。被告威海市人民政府，住所地威海市新威路**。法定代表人张海波，市长。委托代理人高峰，威海市司法局工作人员。原告张炳礼因诉荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）、威海市人民政府（以下简称威海市政府）房屋征收及行政复议一案，于2019年8月1日向本院提起行政诉讼。本院立案后于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日、2019年12月18日公开开庭进行了审理。原告张炳礼的委托代理人李德权、张顶良，被告荣成市政府副市长黄丹及其委托代理人张志刚、杨磊，被告威海市政府的委托代理人高峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年2月13日，被告荣成市政府作出《关于对荣成市第一实验幼儿园建设项目范围内房屋实施征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》）并发布《房屋征收决定公告》，载明：根据市第一实验幼儿园建设需要，荣成市政府决定依法征收该项目建设范围内房屋，征收范围为明珠路以西、旅安巷以南、原供销社区域范围内房屋及其附属物（详见规划红线图）。公告附《荣成市第一实验幼儿园项目涉及房屋征收补偿方案》（以下简称《房屋征收补偿方案》），方案确定了货币补偿和产权调换两种征收补偿方式。原告不服，向威海市政府申请复议，请求撤销上述《房屋征收决定》和《房屋征收补偿方案》。2019年7月10日，威海市政府作出威政复决字[2019]39号行政复议决定书，维持荣成市政府作出的《房屋征收决定》；驳回原告要求撤销《房屋征收补偿方案》的复议请求。原告张炳礼起诉称，原告因不服被告荣成市政府作出的《房屋征收决定》以及附件《房屋征收补偿方案》，向被告威海市政府申请行政复议。威海市政府作出威政府决字[2019]39号行政复议决定书，决定维持《房屋征收决定》，驳回原告要求撤销《房屋征收补偿方案》的复议请求。上述决定违法，具体理由如下:一、荣成市政府作出房屋征收决定违法。1、荣成市政府假借“公共利益”名义征收，行商业开发强征之实。2019年2月13日，荣成市政府作出《房屋征收决定》以及附件《房屋征收补偿方案》，称因荣成市第一实验幼儿园建设需要，荣成市政府决定征收该项目建设范围内房屋。原告的房屋“被划入”征收范围内。而真实情况是:征收项目荣成市第一实验幼儿园，紧邻荣成市城建投资开发有限公司（以下简称荣成城投公司）投资开发的城投碧桂园翡翠华府项目。该项目是荣成城投公司出地，荣成市城投碧桂园房地产开发有限公司（以下简称碧桂园公司）出资合作开发的项目。荣成城投公司是荣成市政府国有资产管理局100％控股的公司。而原告的房屋位于城投碧桂园项目规划红线内。荣成市政府将国有的土地用来商业开发，销售商业房每平方米近3万元;以“公共利益”为名，征收原告房屋补偿每平方1.6万元。荣成市政府的征收行为是假借“公共利益”为名，行商业开发强征之实，严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条只有出于公共利益的需要方可进行征收之规定。原荣成市第一实验幼儿园紧邻荣成市老一中的校址，是荣成市政府的国有划拨用地。荣成市政府重新建设新的荣成市第一实验幼儿园，完全可以在原址上重建，再征用部分荣成市老一中的划拨土地来建设。老一中的校址足以建设5个以上新规划的第一实验幼儿园，根本无需征用包含原告在内的13户房屋和土地。而荣成市政府将紧邻的老一中的国有土地用来商业开发，却以“公共利益”为名征收原告的房屋、土地建幼儿园。原告的房屋位于城投碧桂园项目红线内，商业开发的拆迁义务人是荣成市政府的城投公司。这是典型的假借“公共利益”为名，实为商业开发强征。这是荣成市政府对行政征收权力利己扩张和滥用。因此，《房屋征收决定》不具有合法性。2、荣成市政府为了达到征收目的，编制虚假的荣成市第一实验幼儿园规划设计方案，做虚假公示。第一，荣成市政府在中国政府采购网公示的第一实验幼儿园规划方案设计招标公告，开标时间为2019年1月29日，设计中标公告时间为2019年3月6日;而荣成市政府在其政府网上公示的第一实验幼儿园规划方案设计公告时间为2018年12月20日。根据中国政府采购网公示结果，第一实验幼儿园规划方案设计，至少在此之后。但是，荣成市政府于2019年2月13日作出《房屋征收决定》。规划设计还没有出来，如何确定原告的房屋和土地被列入征收范围？显然是荣成市政府为了达到虚假的征收目的，做虚假规划并公示。第二，2018年4月27日，荣成市政府在其官方网站及中国政府采购网上进行政府采购:第一实验幼儿园建设工程监理招标公告。在监理招标公告中，已经明确第一实验幼儿园项目，总建设用地面积13222平方米，总建筑面积20088平方米(与项目设计招标公告相同)。而荣成市政府在2018年12月20日公示的第一实验幼儿园规划却变成了：总建设用地面积16121.9平方米，总建筑面积21087平方米。显然，荣成市政府将原告本属于商业拆迁的房屋，用虚假规划变成了所谓的“公共利益”征收的项目范围。进一步证明荣成市政府编制假规划、假公告。第三，荣成市政府早期公示的，荣成城投公司合作开发建设的城投碧桂园翡翠华府项目的总体规划，证明原告的房屋在商业开发项目内。进一步证明荣成市政府将原告本属于商业拆迁的房屋和土地，利用假规划变成了所谓的“公共利益”征收范围。第四，在行政复议期间，荣成市政府的荣成城区教育基础设施建设运营有限公司在2018年12月21日才提交《关于荣成市第一机关幼儿园建设项目启动房屋征收程序的申请》，而该项目在提交申请之前就已经进行施工并且北楼的主体工程已经封顶。从荣成市政府公示第一实验幼儿园建设工程规划设计以及发布时间，城投碧桂园翡翠华府项目的总体规划，中国政府采购网公示的第一实验幼儿园建设工程规划设计招标、中标公告，监理招标公告及发布时间、用地面积、总建筑面积，荣成市政府提交的《第一机关幼儿园建设项目启动房屋征收程序的申请》等漏洞百出的各种信息足以证明了荣成市政府用假规划、假公示，假借“公共利益”的名义，征收原告的房屋。二、荣成市政府征收程序违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“房屋征收与补偿应当遵循决策民主，程序正当，结果公开的原则。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门将征求意见情况和根据群众意见修改的情况及时公布。”第九条：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证”。本案中，原告在征收公告前，没有见过任何关于第一实验幼儿园建设项目的批准征收所需的项目立项、规划许可、建设许可等合法的证明文件;包括原告在内的13户，没有见到荣成市政府征收前的调查、征求意见;没有见过《征收补偿方案》，没有收到也没有公示。甚至在涉案幼儿园项目北楼主体封顶后也没有看到荣成市政府有关该项目的任何征收公示和通知。被征收一共才13户，为什么没有一一通知、为什么不公告《征收补偿方案》？荣成市政府没有按照法律规定履行征收前的各种前置程序;征收原告房屋没有履行通知义务，未尽通知、公示程序；《征收补偿方案》未公示，未按法律规定征收应当履行的各种程序。原告申请信息公开，荣成市政府未提供第一实验幼儿园、翡翠华府项目的建设工程规划许可及规划、土地使用权、工程建设许可等任何建设工程必须具备的各种许可证。荣成市政府的行为严重剥夺了原告的知情权、参与权、监督权和作为被征收人应当享有的程序权利，征收决定程序违法。三、荣成市政府公布的《房屋征收补偿方案》补偿标准违法、显失公平。物权法第四十二条明确规定：“征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“补偿决定应当公平…”原告被征收的房屋是具商业和居住一体建筑且位于城投碧桂园商业开发范围内。荣成市政府将老一中的土地用来商业开发，商业房售价每平方近3万元;却以“公共利益”为名，征收原告房屋补偿每平方1.6万元。紧邻的地块，同样性质的商业地产，荣成市政府的补偿显失公平。征收首先应当安排原地置换，其次才是异地置换。因城投碧桂园项目和第一实验幼儿园建设项目已经用施工围挡将原告的房屋包围了近2年之久，而《房屋征收补偿方案》的经营损失补偿只有6个月，远远无法弥补原告的损失。根据威海市2013年制定的《关于威海市区国有土地上房屋征收与补偿的实施意见》对营业损失规定营业用房每月每平方米40元，因为适用期限为5年，现该标准已经作废。而《房屋征收补偿方案》中的营业用房每月每平方米只有25元，征收补偿适用标准明显违法。综上，请求法院依法撤销荣成市政府作出的《房屋征收决定》以及附件《房屋征收补偿方案》。原告提交以下证据证实其主张：1、城投碧桂园翡翠华府的规划红线图，予以证实张炳礼的门市房位于城投碧桂园的规划红线内，该规划红线图与《房屋征收决定公告》中所附的规划红线图重叠，即张炳礼的门市房所在的区域重叠；2、《荣成市新一中二期、第一实验幼儿园建设工程监理招标公告》（来源于荣成市人民政府门户网站），证明该招标公告明确用地面积为13222平方米，总建筑面积20088平方米，结合原告所提交的城投碧桂园翡翠华府规划红线图，可以看出《房屋征收决定公告》中所附的规划红线图设计指标明显不同，多了3000多平方米，这部分就是已经纳入城投碧桂园项目的部分，即张炳礼的门市房所处的位置。该证据可以证明荣成市政府的造假行为，进一步证明荣成市政府征收违法。3、《荣成市规划局第一实验幼儿园方案设计中标公告》（来源中国政府采购网），证明荣成市规划局公示确定设计中标单位，该公告的发布时间为2019年3月6日，而荣成市政府的规划图发布时间为2018年12月20日，在规划未确定的前提下，不可能作出征收决定，方案设计时间应该晚于征收公告时间，故荣成市政府作了虚假规划，其征收决定违法。4、《荣成市规划局第一实验幼儿园规划方案设计公开招标公告》（来源于中国政府采购网），证明开标时间为2019年1月29日，此时尚未确定中标方案，故荣成市政府于2018年12月20日在其官网上发布了荣成市第一实验幼儿园规划设计图是虚假的，荣成市政府依据该虚假设计图作出征收决定违法。5、《荣成市新一中二期、第一实验幼儿园建设工程监理重新招标公告》（来源于威海市建设电子交易系统），证明该招标公告显示涉案荣成第一实验幼儿园的用地面积为13222平方米，总建筑面积为20088平方米，而荣成市政府在2018年12月20日公布的规划图中载明用地面积为16121.9平方米，总建筑面积为21087平方米，故荣成市政府利用假规划将原告的房屋划入征收范围，征收决定违法。6、碧桂园公司、荣成城投公司的工商登记信息，证明荣成城投公司是碧桂园公司的股东，而荣成城建公司的股东为荣成市国有资产管理监督管理局，城投碧桂园项目是荣成市政府提供土地并进行商业开发的项目，进一步证明荣成市将国有土地用于商业开发，却征收原告的土地进行公益幼儿园建设，涉案征收决定是典型的与民争利，根本就不是公益征收行为。7、荣成市住房和城乡建设局政府信息公开申请登记回执、政府信息公开告知书及送达回执等，予以证明原告向荣成市政府申请调取碧桂园翡翠华府项目规划红线图，但是其没有进行信息公开。8、公示的红线图等，可以明显反映出原来幼儿园的位置以及老一中的位置。被告荣成市政府答辩称，一、被诉房屋征收决定合法。荣成市第一实验幼儿园项目是政府组织实施的教育基础设施建设项目，能大大提升学前教育办学条件和保教质量，缓冲附近区域儿童入园难的问题，符合国民经济和社会发展等公共利益的需要。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第三款及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第三款的规定，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。2018年12月21日，荣成城区教育基础设施建设运营有限公司提交《关于荣成市第一机关幼儿园建设项目启动房屋征收程序的申请》（荣成市第一机关幼儿园即为荣成市第一实验幼儿园，下同），同时还提交了荣成市发展和改革局、国土资源局、规划局和行政审批服务局等部门出具的荣成市第一实验幼儿园建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明及立项批复等资料。因此，为荣成市第一实验幼儿园项目的建设需要，对该项目范围内的房屋依法征收，荣成市政府作出的房屋征收决定的目的符合公共利益需要，是完全合法的。2018年5月24日，荣成市政府在政府信息公开网及现场进行了第一次规划方案公告(总用地面积13222平方米、总建筑面积20088平方米)。公示期间有多名家长向规划局、教育局咨询幼儿园设计相关事宜，通过沟通，家长们对幼儿园设计表示满意，但同时也对屋顶活动空间有所担忧。为解决家长的后顾之忧，保证幼儿活动的充分安全，同时满足幼儿园设计规范中对活动场地的要求，11月30日最终经规划委员会审议，同意调整幼儿园规划方案，向西再征用4亩土地，作为幼儿园公共活动场地使用，并增设一处物资库，2018年12月20日进行了第二次规划方案公告(总用地面积16121.90平方米、总建筑面积21087万平方米)，在第二次规划公告中可以看出原告的房屋在荣成市第一实验幼儿园项目规划红线范围内，原告称其房屋在碧桂园项目规划红线内与事实不符。荣成市政府不存在假借“公共利益”名义征收的问题。关于碧桂园翡翠华府项目由谁投资开发、荣成城投公司由谁控股都与本案没有关系。第一实验幼儿园是重点设施项目，第一实验幼儿园原址于2018年8月拆除，为尽早满足该区域幼儿的入学需求，荣成市政府自2017年开始进行选址及进行方案的设计，因为需要综合考虑服务范围及交通便利情况和未来家长停车情况，经过论证最终选址定在了明珠路西旅安巷南。2018年2月，完成一稿规划方案的设计，当时是占地20亩，建筑面积20000平方米，当时考虑节约利用土地，将幼儿活动场地布置在教学楼屋顶，后期经与教育部门沟通，为考虑将来儿童活动安全问题，根据幼儿园设计规范活动场地的要求，要求分班活动场地，每班不少于60平方米，合班活动场地人均不少于2平方米。第一实验幼儿园规划21个班，每班30个学生，根据这个要求需要设计分班活动场地21个，1260平方米，合班活动场地也是1260平方米。根据规范要求，最终调整规划方案向西又征用了4亩地，作为公共活动场地使用，并于2018年12月20日进行了公示。为尽早为该区域幼儿建成新校，在北侧教学楼区域完成拆迁，达到施工条件的基础上，幼儿园北侧教学楼建设于2018年9月正式施工入场，2019年5月12日正式封顶。因此，不存在2018年12月20日前北侧教学楼主体封顶及虚假公示、虚假方案的问题。二、被诉房屋征收决定程序合法。房屋征收部门严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，做好该范围的房屋征收工作。2018年12月21日，荣成城区教育基础设施建设运营有限公司提交《关于荣成市第一机关幼儿园建设项目启动房屋征收程序的申请》，同时还提交了荣成市发展和改革局、国土资源局、规划局和行政审批服务局等部门出具的荣成市第一实验幼儿园建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明及立项批复等资料。经房屋征收部门审查，认为房屋征收事项符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第一款规定的法定条件，并上报荣成市政府。根据《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第三款的规定，荣成市政府决定启动房屋征收程序，确定并公布了房屋征收范围。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条的规定，房屋征收部门书面通知国土资源局等相关部门暂停办理房屋征收范围内相关手续。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定，房屋征收部门对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。对未经权属登记的房屋，房屋征收部门提请市政府组织规划、综合执法等部门依法进行认定和处理。房屋征收部门将房屋调查登记、认定和处理结果在房屋征收范围内进行了公示。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三、十四条的规定，房屋征收部门拟定了《房屋征收补偿方案》，荣成市政府于2018年12月27日组织市发展和改革局、城乡建设局、国土资源局、规划局等相关部门论证了《房屋征收补偿方案》，于2019年1月8日在房屋征收范围内及政府网站上予以公示，依法对征收补偿方案公开征求意见，被征收人对房屋征收补偿方案没有提出任何意见。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条第三款的规定，2019年2月11日荣成市财政局为项目实施安排了6000多万元资金，专户储存，用于荣成市第一实验幼儿园建设项目房屋征收补偿。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条第一款的规定，荣成市政府对荣成市第一实验幼儿园建设项目国有土地上房屋征收补偿工作社会稳定风险相关工作进行了评估论证，形成了社会稳定风险评估报告，作为是否作出房屋征收决定的重要依据。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条的规定，2019年2月13日，荣成市政府作出了房屋征收决定，并于当日在房屋征收范围内发布房屋征收决定公告。荣成市政府提交的所有证据可以证明荣成市政府所作房屋征收决定事实清楚，证据确凿，所征收的土地用途是建设第一实验幼儿园，而非用于其他目的。原告在起诉状中称：荣成市政府违背了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十一条、第九条的规定，原告的陈述与事实不符，依法不能成立。至于原告在起诉状中称，保障性安居工程建设、旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划应当广泛征求社会公众意见和经过科学论证，由于荣成市第一实验幼儿园项目不属于保障性安居工程建设、旧城区建设项目，所以，原告的理由依法也不能成立。关于原告提到的建设项目立项、土地使用证、规划许可证、建设工程许可证等合法证明文件的问题，由于该项目处于征收阶段，尚未涉及办证事宜。三、荣成市政府公布的征收补偿方案公平、合理按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三、十四条的规定，房屋征收部门拟定了《房屋征收补偿方案》，荣成市政府于2018年12月27日组织市发展和改革局、城乡建设局、国土资源局、规划局等相关部门论证了《房屋征收补偿方案》，于2019年1月8日在房屋征收范围内及政府网站上予以公示，依法对征收补偿方案公开征求意见，被征收人对房屋征收补偿方案没有提出任何意见。《房屋征收补偿方案》严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定拟定。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，产权调换房屋和被征收房屋的价值均依照本条例的规定进行评估确定。选择房屋产权调换的，当事人双方应当结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。双方结清差价后，该产权调换房屋的所有权归被征收人所有。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九、二十条及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十七至四十四条的规定，对被征收非住宅房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋所处区位类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定，被征收人或者房屋征收部门对评估报告有异议的，应当自收到评估报告之日起十日内，向房地产价格评估机构书面申请复核。房地产价格评估机构应当自收到复核申请之日起十日内进行复核，出具复核结果。对复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起十日内向设区的市房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房地产价格评估专家委员会应当自收到鉴定申请之日起十日内对评估报告进行审核，出具鉴定结论。鉴定结论认为评估报告存在错误的，房地产价格评估机构应当改正错误，重新出具评估报告。具有相应资质的房地产价格评估机构是由房屋征收部门组织被征收人在威海市住房和城乡建设局推荐的一批具有三级以上资质的房地产价格评估机构中选定的，也是全部被征收人都一致选定的同一家评估机构，评估报告也是由该公司出具的，部分被征收人对评估报告提出复核申请，评估公司出具了复核结果，但被征收人未在规定的时间内向威海市房地产价格评估专家委员会申请鉴定，应当视为被征收人认可了该份复核结果，该复核结果也已产生法律效力。所以，对原告的房屋按每平方米1.65万元进行补偿的这一标准，是由全部被征收人一致选定的评估机构按照房屋征收评估办法评估确定的房屋征收决定公告之日被征收房屋所处区位类似房地产的市场价格，根本不存在补偿显失公平的问题。至于停产停业损失费，威海没有制定明确的标准，荣成市政府执行的是荣政发〔2012〕21号文。原告在起诉状中称，根据物权法第四十二条“征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”，由于被征收房屋属于商业服务用房，也不适用此规定。综上所述，被告荣成市政府作出的房屋征收决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。原告的请求无事实根据，依法不能成立。请求法院依法判决维持荣成市政府作出的房屋征收决定。被告威海市政府答辩称，一、涉案行政复议决定认定事实清楚。二、威海市政府驳回申请人要求撤销《房屋征收补偿方案》的复议请求，依据正确，内容适当。在国有土地上房屋征收与补偿过程中，征收补偿方案是人民政府作出房屋补偿决定的重要依据。但征收补偿方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式，对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的房屋征收补偿决定，而非《房屋征收补偿方案》。因此，《房屋征收补偿方案》未对原告的权利义务产生影响，不是独立的行政行为，在现阶段不可以成为单独的被复议的标的，也不属于行政复议的受案范围。但是，鉴于制定《房屋征收补偿方案》是作出《房屋征收决定》的必要程序，而本案的审查重点在于征收决定的合法性，因此，本案中对于征收补偿方案仅作形式意义上的审查。涉案的征收补偿方案系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《国有土地上房屋征收评估办法》制定，内容包括征收部门、征收依据和补偿标准、征收范围和被征收房屋的基本情况、征收补偿方式、房屋产权调换方式具体安排、评估机构的选定、评估结果异议的处理方式、签约期限和奖励、征收其他有关事项等项目。荣成市政府在被诉征收决定作出之前，已经组织荣成市发展和改革局、城乡建设局、国土资源局、规划局等相关部门论证了《房屋征收补偿方案》，并将征收补偿方案予以公示并广泛征求意见，此后荣成市政府在公示征收决定时也一并对补偿方案进行公示，荣成市政府的做法符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。故，原告提出的行政复议申请不属于行政复议的受案范围。三、涉案行政复议决定程序合法。原告对荣成市政府作出《房屋征收决定》的行为不服，于2019年4月11日提出行政复议申请。4月18日，威海市政府向原告送达了补正行政复议申请通知书，告知原告重新明确行政复议请求，并提交原告与被复议的具体行政行为之间具有利害关系的证明。在原告补正了相关材料后，威海市政府依法予以受理，于4月25日向原告送达了受理通知书，向荣成市政府送达了答复通知书。荣成市政府在法定期限内提交了行政复议答复书及相关证据、依据。5月16日，威海市政府依法组织原告与荣成市政府召开听证会。由于案情复杂，经批准，威海市政府于6月3日作出延期审理决定。7月10日，威海市政府依法作出了行政复议决定，并向双方当事人送达了行政复议决定书。综上，涉案行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法、内容适当，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告荣成市政府提交以下证据予以证实被诉房屋征收决定合法：1、《关于荣成市第一机关幼儿园建设项目启动房屋征收程序的申请》，证明建设项目组织实施单位申请启动房屋征收程序。2、荣成市发展和改革局、荣成市国土资源局、荣成市规划局出具的证明，证明建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。3、《第一机关幼儿园项目规划方案公告》（2018年5月24日），证明规划方案已公告。4、《荣成市城乡规划委员会会议纪要》（第27期）（2018年11月30日）、《荣成市第一实验幼儿园规划设计方案公告》（2018年12月20日），证明城乡规划委员会同意调整规划方案，调整后的规划方案已公告。5、《荣成市第一机关幼儿园建设项目房屋征收范围公告》及张贴照片，证明房屋征收范围已公示。6、《关于暂停办理房屋征收范围内相关手续的通知》，证明通知相关部门停办相关手续。7、《荣成市第一实验幼儿园项目范围内房屋调查登记及无证房屋认定结果公示》及附件、张贴公告，证明依法进行了房屋调查登记，对未经权属登记的房屋组织认定处理，并将结果公示。8、会议记录、签到表及照片，证明房屋征收补偿方案已论证。9、《关于公布荣成市第一实验幼儿园项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》及张贴公告，证明房屋征收补偿方案已公示，对征收补偿方案公开征求意见。10、《关于老一中区域改造项目资金筹措情况的说明》，证明补偿款到位，专户储存。11、《社会稳定风险评估报告》，证明已经形成社会稳定风险评估报告。12、《房屋征收决定公告》附规划红线图，证明荣成市政府作出房屋征收决定并公告。13、文化东路北、明珠路西用地规划红线图，碧桂园公司取得的建设用地规划许可证（地字第**）、建设工程规划许可证（建字第3710822018A0108）、鲁20**荣成市不动产权第0024913号不动产权证书及所附的宗地范围图，证明碧桂园项目的用地范围，张炳礼的门市房并未在碧桂园项目的用地范围内。14、荣成市城乡规划委员会会议纪要（第7期）、第一机关幼儿园项目规划方案的几次公示。15、荣政发〔2012〕21号文件；16、原告的房屋所有权证、土地使用权证。17、法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》；《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》。经庭审质证，原、被告对于孙光建、张炳礼、席彩丽的门市房所处位置分别在《房屋征收决定》所附规划红线图上予以标注，标注位置一致。被告对原告提交的证据提出以下质证意见：证据1并非碧桂园项目的规划红线图，而只是碧桂园公司提交的概念方案中的用地范围，碧桂园公司已经取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，由此可以看出，之后碧桂园公司实际通过土地招拍挂取得的用地范围与当时概念规划的用地范围有所不同。第一实验幼儿园的方案调整是在第一次方案的基础上，结合教育局的意见以及家长的意见，对幼儿园楼顶的户外活动空间进行了调整，同时结合着碧桂园项目的征地范围，向西又征收了4亩作为幼儿园的用地范围，最终第二次调整的幼儿园的用地范围是24亩，然后增加了物资库等设施，又经过规划委员会审议同意，然后进行了网上公示，不存在原告所说幼儿园的用地范围与碧桂园项目冲突重叠的问题。对证据2-5的真实性无异议，对其证明目的不认可，理由同答辩理由第一项。证据6、7与本案无关联性。关于原告所称原址建设幼儿园的问题，每一个项目的选址要结合项目的规模、将来服务的范围、交通等综合考虑，并不是如原告说的原址重建那么简单。原告对荣成市政府提交的证据提出以下质证意见：对证据1-4的真实性有异议，从形式上看，上述文件出具单位均为被告荣成市政府的下属部门，与被告荣成市政府之间是上下级的隶属关系，其证据效力明显较弱，没有拿出充分合理的规划图纸来说明其真实性；从内容上来看，未对证明内容进行具体解释或者说明；从时间上来看，因为2018年12月涉案幼儿园北楼主体已经封顶，因此不能证明被告所作行为程序合法。对证据5的真实性无异议，但是对是否已经公示、如何公示有异议，该公告作出时间为2018年12月27日，系在涉案第一实验幼儿园工程规划设计中标公告作出之前做出，证明荣成市政府在规划还没出来之前就已经确定了中标方征收范围，显然是程序违法；此外，公告和公示程序违法，一共13户征收对象应当直接送达或者邮寄送达，而荣成市政府于何时在什么地方进行了公示，无法查证，也无法证明。对证据6的真实性有异议，时间明显有涂改，是荣成市政府为了进行征收而进行的人为排期，不能证明其所作行为在程序上是合法的。对证据7的真实性部分有异议，原告的房屋并不存在违法建设的情形。证据8系荣成市政府单方制作，无法查证其真实性。对证据9公告的真实性无异议，对公示程序、公示地点和时间有异议，应当送至每一名被征收人。证据10情况说明系财政局出具，对其形式上的真实性没有异议，但认为3300元的补偿资金不足以证明拆迁资金足额到位；对附件有异议。对证据11的真实性有异议，该评估报告是荣成市政府单方制作的，且没有一个被征收人参与，无从知道其真实性。对证据12的真实性无异议。对证据13真实性无异议，但认为这只是碧桂园项目的第一期。对证据14的质证意见同其起诉状中的意见。证据15不是正规文件，且不能作为涉案征收项目补偿标准的依据。对证据16无异议。针对原告的质证意见，被告荣成市政府提出以下辩论意见：证据2并非证实政府的行为是否合法，而是证明建设项目是否合法，其证据效力应当认定；各种公示程序不存在违法问题，证据10证明及附件都是财政部门出具的，6628万元远远超过13户被征收人的货币补偿数额，该笔款项存入财政局在荣成农村商业银行的账户，专款专用。每一个项目的实施都是以先取得合法开发的土地为准，原告所说的碧桂园项目二期用词并不准确，二期的土地还是要通过公开招拍挂取得，谁取得了土地使用权，谁才有开发的权利，并不是说做了一个概念规划方案，就取得了土地使用权。被告威海市政府提交以下证据、依据证明行政复议程序合法：1、行政复议申请书；2、威政复办补字2019第39号补正行政复议申请通知书及送达回证；3、威政复受字2019第39号受理通知书及送达回证；4、威政复答字2019第39号答复通知书及送达回证；5、威政复听字2019第39号听证通知书及送达回证；6、威政复延字2019第39号延期审理通知书及送达回证；7、威政复决字2019第39号行政复议决定书及送达回证。8、法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。经庭审质证，原告对威海市政府提交的上述证据无异议，对行政复议程序无异议。经审查，本院认为，被告提交的证据均与本案待证事实具有关联性，符合证据的形式要件，客观真实，本院认定为有效证据。原告提交的证据1并非碧桂园项目的规划红线图，不能证实该项目实际用地范围，本院不予采纳；原告提交的其他证据与本案待证事实不具有关联性，本院亦不予采纳。经审理查明，2018年4月12日，荣成市城乡规划委员会召开会议议定第一实验幼儿园的选址意见及规划方案，确定项目位于明珠路西、旅安巷南、原供销社区域，规划用地约20亩，建设两栋3层幼儿园及地下服务设施、停车场等，总建筑面积约2.1万平方米。2018年5月15日、5月24日荣成市规划局对第一机关幼儿园项目规划方案进行了批前公告和批后公告，公示的总用地面积13222平方米、总建筑面积20088平方米，孙光建、席彩丽的门市房在规划图范围内。2018年11月30日，荣成市城乡规划委员会召开会议议定第一实验幼儿园的选址意见及调整后的规划方案，确定项目位于明珠路西、旅安巷南、原供销社区域，规划用地约24亩，建设两栋3层幼儿园、一栋1层物资库及地下服务设施、停车场等，总建筑面积约2.2万平方米。2018年12月3日、12月20日，荣成市规划局对第一机关幼儿园项目规划方案进行了批前公示和批后公示，公示的总用地面积16121.9平方米、总建筑面积21087平方米，张炳礼、孙光建、席彩丽的门市房均在规划图范围内。2018年12月21日，荣成城区教育基础设施建设运营有限公司提交《关于荣成市第一机关幼儿园建设项目启动房屋征收程序的申请》和荣成市发展和改革局、荣成市国土资源局、荣成市规划局出具的第一实验幼儿园建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划的证明，申请启动房屋征收程序。2018年12月24日，荣成市城乡建设局将对荣成城区教育基础设施建设运营有限公司提交申请的审查意见上报荣成市人民政府。2018年12月27日，荣成市城乡建设局制作了《荣成市第一机关幼儿园建设项目房屋征收范围公告》，公布了房屋征收范围，孙光建、张炳礼、席彩丽的门市房均在征收范围内。同日，荣成市政府组织相关部门开展了《房屋征收补偿方案》的论证会。2018年12月29日，荣成市城乡建设局向荣成市国土资源局发送《关于暂停办理房屋征收范围内相关手续的通知》，要求荣成市国土资源局暂停办理征收范围内新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、权属等相关手续。2019年1月3日，荣成市城乡建设局将实验幼儿园项目范围内房屋调查登记及无证房屋认定结果进行了公示。2019年1月8日，荣成市城乡建设局在房屋征收范围内张贴并在政府网站上发布了《关于公布实验幼儿园项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》，对《房屋征收补偿方案》公开征求公众意见。2019年2月11日，荣成市财政局专户储存6628万元资金，用于实验幼儿园建设项目房屋征收补偿。2019年2月12日，荣成市住房和城乡建设局对实验幼儿园建设项目国有土地上房屋征收社会稳定相关工作进行了评估论证，形成了社会稳定风险评估报告，评估结果为实验幼儿园建设项目房屋征收补偿社会稳定风险等级属于低风险。2019年2月13日，荣成市政府作出《房屋征收决定》，并于当日张贴了《房屋征收决定公告》，公告附《房屋征收补偿方案》。2019年4月18日，原告对被告荣成市政府作出的《房屋征收决定》和《房屋征收补偿方案》不服，向被告威海市政府提出行政复议申请，要求撤销荣成市政府作出的《房屋征收决定》和《房屋征收补偿方案》。同日，被告威海市政府向原告送达了补正行政复议申请通知书，告知原告重新明确行政复议请求，并提交原告与被复议的具体行政行为之间具有利害关系的证明。在原告补正了相关材料后，威海市政府于4月25日向原告送达了受理通知书，向荣成市政府送达了答复通知书。荣成市政府在法定期限内提交了行政复议答复书及相关证据、依据。5月16日，威海市政府组织原告与荣成市政府召开了听证会。6月3日，威海市政府以案情复杂为由作出延期审理决定。7月10日，威海市政府依法作出威政复决字[2019]39号行政复议决定，维持荣成市政府作出的《房屋征收决定》，驳回原告要求撤销《房屋征收补偿方案》的复议请求，并向原告和荣成市政府送达了行政复议决定书。本院认为，涉案征收项目系教育公共事业建设，符合公共利益的目的。且涉案征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。荣成市政府在作出被诉房屋征收决定前，已对相关的征收补偿方案予以公示并征求意见。涉案征收补偿方案提供了货币补偿与产权调换两种补偿方式。荣成市政府在涉案征收项目已进行社会稳定风险评估且征收补偿费用足额到位的情况下，经荣成市政府常务会议讨论批准，作出并公告被诉房屋征收决定，公告载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。因此，被诉房屋征收决定的作出符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。荣成市城乡规划委员会召开两次会议审议通过了第一实验幼儿园的选址意见及规划方案，规划方案亦进行了批前批后公告，被告荣成市政府依据该规划方案确定征收范围并无不当。原告称规划方案虚假，张炳礼的门市房位于碧桂园项目规划红线内，理由不当，本院不予支持。原告所主张的具体补偿标准、补偿数额以及施工围堵造成的营业损失等并非本案审查范围，本院不予审查认定。综上，被诉房屋征收决定及所附征收补偿方案符合法律规定，威海市政府复议决定维持被诉房屋征收决定正确，原告的诉讼请求理由不当，依法应予驳回。被告威海市政府的行政复议程序合法。涉案征收补偿方案作为被诉房屋征收决定的附件，应当对其作出合法性审查，故被告威海市政府以原告要求撤销《征收补偿方案》不属于行政复议受案范围为由驳回原告该项复议请求，理由不当，本院予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张炳礼的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张炳礼负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  毕海燕审 判 员  宫晓燕人民陪审员  林桂芹二〇一九年十二月十八日书 记 员  汤静静