河南省开封市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫02行终289号上诉人（一审被告）开封市祥符区公安局朱仙镇派出所。负责人刘金忠，所长。委托代理人朱浩建，开封市祥符区公安局工作人员，代理权限为特别授权。上诉人（一审第三人）潘周梅，女，汉族，1966年10月25日生，住河南省开封县。委托代理人李飞宇，河南豫尊律师事务所律师，代理权限为特别授权。委托代理人殷方迪，河南豫尊律师事务所实习律师，代理权限为特别授权。被上诉人（一审原告）曹亚浩，男，2006年12月21日生，汉族，住河南省开封县。法定代理人曹中立，男，1972年8月11日生，汉族，住河南省开封县。法定代理人赵新敏，女，1972年1月26日生，汉族，住河南省开封县。委托代理人朱朝阳，河南地依律师事务所律师，代理权限为特别授权。一审第三人李硕，男，2008年4月14日生，汉族，住河南省开封县。法定代理人李广松，男，1982年6月20日生，汉族，住河南省开封县。上诉人开封市祥符区公安局朱仙镇派出所（以下简称朱仙镇派出所）、潘周梅因被上诉人曹亚浩要求撤销公安机关行政证明一案，不服开封市龙亭区人民法院（2019）豫0202行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审查明：曹亚浩与潘周梅、李硕均系开封市祥符区朱仙镇徐砦村村民。2017年3月10日，潘周梅向朱仙镇派出所报案称其家中着火。朱仙镇派出所的工作人员及朱仙镇消防中队官兵到现场进行处置。2017年3月16日，朱仙镇派出所对潘周梅的报案作出了《不予调查处理告知书》，内容为，“潘周梅：你于2017年3月16日向朱仙镇派出所报称家中被人纵火一案，不属于公安机关管辖范围，公安机关依法不予调查处理，请向其他有关主管机关报案、投诉或投案。特此告知。”2018年11月20日，朱仙镇派出所向潘周梅出具了《关于潘周梅家失火的情况证明》，内容为：“2017年3月10日下午4时许，朱仙镇派出所接到群众报警，在朱仙镇徐寨村潘周梅家着火，我所民警和朱仙镇消防中队官兵迅速赶到现场，进行现场处置，后经我们查证落实起火原因，经调查落实，李硕（男，2008年4月14日出生，家住朱仙镇徐寨村**）当天和曹亚浩（男，2006年12月21日出生，家住朱仙镇徐寨村**）二人在现场玩火，因二人玩火造成失火。李硕和曹亚浩均为未成年人，公安机关无法律依据追究二人的责任。情况属实。特此证明。”后潘周梅的丈夫张小五作为向开封市祥符区人民法院依据被告出具的情况证明认定的事实提起民事诉讼，要求曹亚浩、李硕赔偿其各项损失48539元。开封市祥符区人民法院受理后向曹亚浩送达了应诉通知书等诉讼法律文书。曹亚浩于2019年3月11日向本院就朱仙镇派出所出具的《关于潘周梅家失火的情况证明》提起本案行政诉讼。一审认为：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照行政诉讼法的相关规定向人民法院提起诉讼。本案朱仙镇派出所为潘周梅出具的《关于潘周梅家失火的情况证明》，虽然未直接为曹亚浩及李硕创设权利义务，但是该证明认定2017年3月10日潘周梅家着火系由曹亚浩及李硕二人在现场玩火造成的，属于确认性行政证明行为，对二人的权益产生了不利影响，并且潘周梅的丈夫张小五也依据该证明认定的事实提起民事诉讼向李硕、曹亚浩主张民事赔偿。由此，曹亚浩有权就该证明行为提起行政诉讼。本案的争议焦点是被告出具情况证明的行为是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。朱仙镇派出所在明知曹亚浩将其作为被告起诉的情况下，未在法定期限内提供其作出该行政证明行为的证据和依据，应视为其出具《关于潘周梅家失火的情况证明》没有相应的证据。即便是根据朱仙镇派出所当庭提交的证据材料，其已于2017年3月16日就潘周梅报案一事以不属于公安机关管辖范围为由作出了《不予调查处理告知书》，在该告知书未被撤销的情况下，其又在时隔一年多之后对同一事件进行调查，且在未将调查结果告知曹亚浩和李硕并告知他们相应权利的情况下，直接向潘周梅出具了涉案情况证明，属于程序违法。综上，朱仙镇派出所出具的《关于潘周梅家失火的情况证明》没有相应证据，程序违法，依法应予以撤销。关于朱仙镇派出所辩解其出具该证明只是履行民事诉讼法规定的作证义务的意见，因其所出具的情况证明中有其行使调查职权后作出的事实认定内容，明显不是仅对所知晓的客观情况提供的证言，故其该辩解意见不能成立，一审法院不予采纳。综合，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决：撤销被告开封市祥符区公安局朱仙镇派出所于2018年11月20日出具的《关于潘周梅家失火的情况证明》。朱仙镇派出所不服一审判决，上诉称：一、2017年3月10日，接朱仙镇徐寨村村委赵庄潘周梅家着火报警后，朱仙镇派出所和消防中队赶赴现场灭火、调查，经初查该次火灾系曹亚浩、李硕玩火引起。因二人均系不满14周岁的未成年人，朱仙镇派出所于2017年3月16日向报案人下达了不予调查处理告知书并告知其民事赔偿可以到法院诉讼。其后，因法院立案问题，潘周梅要求朱仙镇派出所出具其家着火报警后查证情况。我所认为，过失引起火灾依法应由公安机关调查处理，而我所出具的不予调查处理报告书中不显示是谁引起的火灾，导致潘周梅提起的民事诉讼不能立案，我所调查引起火灾的系不满14周岁的未成年人，我所应当出具证明写明责任人，于是出具了《关于潘周梅家失火的情况证明》。二、我所提交的证据材料能够充分证明潘周梅家着火系曹亚浩、李硕玩火引起的火灾。三、我所出具的《关于潘周梅家失火的情况证明》是依法调查后依据调查事实出具认定证明，查清引起火灾的责任人是我们的法定职责，该证明是潘周梅要求民事赔偿立案用。根据民事诉讼法规定，凡是知道案件情况的当事人或单位都有作证的义务，我所出具的证明是合法有效的。一审法院认为我所出具证明前应当告知曹亚浩、李硕是没有法律依据的，是明显错误的。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，驳回曹亚浩的诉讼请求。潘周梅不服一审判决，上诉称：一、一审法院将《关于潘周梅家失火的情况证明》认定为确认性行政证明行为，认定错误。该证明系在民事诉讼中的证明行为，并非所为行政主体作出的行政行为，当事人对此无权提起行政诉讼。二、《关于潘周梅家失火的情况证明》并未对曹亚浩的权益产生不利影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政机关在民事诉讼中出具相关书面证明，仅作为民事案件的证据材料，不会对当事人的权利义务产生直接影响。当事人如对该证据材料的认定不服，应当通过民事诉讼规定的审判监督程序等方式来救济。三、一审法院认定派出所出具证明没有相应证据且程序违法，认定错误，该证明系派出所应当出具的证明材料。失火事件系公安负责侦查处理，其应当就其调查的结论及处理结果向受害人说明，其之前所做的处理文书没有对调查的结果进行说明，另行出具情况说明系派出所应当出具的证明材料。一审中，已经提交的相关调查笔录及其他证明材料，足以证明朱仙镇派出所出具的被诉证明具有足够的证据支撑。《不予调查处理告知书》是基于调查后的事实作出的，而非对涉及的失火案不予调查。四、一审法院否定了派出所调查的内容及结果，也间接否定了派出所应当依职权调查火灾并告知受害人的权利义务，及对调查情况作证的权利义务。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。被上诉人曹亚浩、一审第三人李硕均未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院认为:根据2009年5月1日起施行的《中华人民共和国消防法》第五十一条“公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。火灾扑灭后，发生火灾的单位和相关人员应当按照公安机关消防机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供与火灾有关的情况。公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”之规定，对火灾事故的调查处理属于公安机关消防机构的职权范围，朱仙镇派出所于2018年11月20日出具的《关于潘周梅家失火的情况证明》，并非其依职权作出的火灾事故认定书，不产生外部法律效力，并未对曹亚浩的权益产生影响，至于民事诉讼中是否采信，属民事诉讼审查范围，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；”之规定，被上诉人曹亚浩的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。一审判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销开封市龙亭区人民法院（2019）豫0202行初5号行政判决；二、驳回被上诉人（一审原告）曹亚浩的起诉。一、二审案件受理费，于本裁定生效后予以退回。本裁定为终审裁定。审判长 李 昂审判员 梁 坤审判员 赵晓松二〇一九年十二月二十四日书记员 段 瑾