云南省玉溪市红塔区人民法院行 政 判 决 书(2019)云0402行初49号原告李冬俊，男，1960年11月17日生，汉族，住云南省玉溪市江川区。委托代理人李雪峰，男，1986年6月1日生，汉族，住云南省玉溪市江川区，系李冬俊之子。特别授权代理。委托代理人崔明杰，北京吴少博律师事务所律师，一般授权代理。被告玉溪市自然资源和规划局，地址：玉溪市红塔区玉兴路**，统一社会信用代码：115304000151807536。法定代表人董金柱，局长。委托代理人李光辉，云南滇兴律师事务所律师，一般授权代理。第三人玉溪市江川区自然资源局，，地址：云南省玉溪市江川区大街街道景新路**统一社会信用代码：11530421015182986R。法定代表人李江润，局长。委托代理人金德富，玉溪市江川区自然资源局副局长，特别授权代理。委托代理人吴秀萍，云南李世敏律师事务所律师，一般授权代理。原告李冬俊不服被告玉溪市自然资源和规划局作出的玉自然资行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》，于2019年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法通知玉溪市江川区自然资源局作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月26日公开开庭审理了本案。原告李冬俊及其委托代理人李雪峰、崔明杰，被告玉溪市自然资源和规划局负责人王柄樟副局长及其委托代理人李光辉，第三人玉溪市江川区自然资源局委托代理人金德富、吴秀萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告玉溪市自然资源和规划局于2019年9月24日作出玉自然资行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》，对玉溪市江川区自然资源局于2019年5月21日作出的玉江自然资执罚[2019]7号《行政处罚决定书》对李冬俊的处罚认定事实主要为：一、原江川县大街镇海浒村委会未经人民政府和相关部门批准，将原海浒加油站连同加油站使用的集体土地转让给张儒仙（李冬俊之妻）存在违法行为，该案已被玉溪市江川区自然资源局另案查处。由于原海浒加油站并未取得该宗土地的使用权，且海浒村委会转让原海浒加油站资产，不属于企业破产、兼并情形，因此，大街镇海浒村委会将原海浒加油站使用的集体土地转让给张儒仙的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，故张儒仙和李冬俊并未合法取得该宗集体土地的使用权；二、根据玉溪市江川区自然资源局提供的图件成果资料显示，该局以勘测定界图套合土地利用现状图，认定李冬俊占用集体建设用地164.51平方米和水田288.12平方米，从而进行了行政处罚。李冬俊提及的《集体土地使用证》【江集用（2007）第070043号】如果存在土地登记错误，应当由土地权利人即海浒村委会向玉溪市江川区自然资源局主张权利，与本案无关；三、2006年1月19日海浒村委会与张儒仙签订了《协议书》，海浒村委会将已停业的海浒加油站整体资产一次性转让给张儒仙。虽然转让上述资产时李冬俊与张儒仙系夫妻关系，但查处违法占地时，玉溪市江川区自然资源局并未对李冬俊与张儒仙之间的身份关系现状进行核实，也未对张儒仙是否实施了非法占用土地行为向包含李冬俊在内的当事人进行取证，因此，该局处罚决定书对违法主体的认定存在事实不清的问题；四、玉溪市江川区自然资源局作出的处罚决定书认定李冬俊非法占用的土地包含集体建设用地和水田，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，应当区别作出不同的处罚决定，对符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施应当予以没收，对不符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施应当予以拆除，恢复土地原状。玉溪市江川区自然资源局责令李冬俊限期拆除非法占用土地上全部建筑物和其他设施，存在适用依据不当的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定：1.撤销玉溪市江川区自然资源局2019年5月21日作出的玉江自然资执罚[2019]7号《行政处罚决定书》。2.责令玉溪市江川区自然资源局在60日内重新作出行政处罚。原告李冬俊诉称，被告未履行行政复议法定职责，存在部分事实认定错误：一、原告依法取得原海浒加油站土地使用权，并未非法占地。根据《土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。原海浒加油站属于村办企业，海浒村委会作为海浒加油站的投资者，有权处置包括原海浒加油站的房屋、机器设备及土地使用权，并且海浒村委会在拍卖濒临破产的海浒加油站前，召开了海浒村两委会议，并取得镇政府的同意，因此，海浒村委会拍卖原海浒加油站资产合法。原告之妻张儒仙通过拍卖方式取得了原海浒加油站包括集体建设用地使用权在内的所有资产，符合土地管理法的规定，被告认定原告及其妻未合法取得原海浒加油站集体土地的使用权，明显事实认定错误。二、第三人认定原告违法占地的证据明显违法，第三人提供的证据材料中，其中2019年3月13日《现场勘测笔录》中，当事人（见证人）签字栏上和签名，并不是原告之子李雪峰所签，是第三人伪造的。在勘测当天，原告及家人并未见到现场测绘人员，也不知第三人何时进行现场测绘，对于第三人提供的测绘图，未有测绘公司的相应资质证明文件和测绘人员身份证明文件，更没有通知原告及其家人到场，因此，第三人提供的测绘图不能作为原告的违法占地依据。被告在作出复议决定时，未调查核实，也未向原告了解情况，仅凭第三人提供的材料就认定原告违法占地，明显事实认定错误。三、原告在原海浒加油站用地范围内建设6层房屋，在新建房屋推倒原海浒加油站南墙挖地基时，发现围墙与石脚成一个斜坡形状，有2米左右的差距，有当时现场施工人员为证，原告未向南多占水田用地。原告委托的测绘公司的测绘图，现建盖6层房屋南边的空地（水田）面积为956平方米，而原江川县国土资源局于2012年作出的《行政处罚决定书》（江国土执罚[2012]01号）中，认定原告将原海浒加油站南边水田上填废弃土的面积为933平方米。既然江川区自然资源局认定原告违法占用水田288.12平方米，那么根据原告提供的测绘图，整个水田面积应当有1244.12平方米（956平方米＋288.12平方米）。这明显与事实不符，因此，并不存在原告多占了288.12平方米水田用地。原告在听证和申请行政复议时，提出要求测量该处水田用地面积，并与2012年的测量结果进行比对，即可知原告是否占水田用地。然而，被告在作出行政复议决定时，并未对此进行调查，也未要求第三人提供2012年测绘图，仅凭第三人提供的证据材料就认定原告多占水田288.12平方米，明显认定错误。四、原告在2017年申请建设涉案房屋时，将相关的土地证、转让协议票据等材料交给了大街街道办事处国土所，在原告提供的《农产品产地初加工补助项目设施建设申请表》中有大街街道办事处和江川区农业局的盖章审批通过，并且在该申请表下方明确告知该表作为批准建设的凭据，原告才在涉案土地上建设房屋，同时据原告了解，与原告同时申请冷藏库项目的其他个人也没有取得相应的土地和规划部门的证件。因此，原告有理由相信，原告建设涉案房屋是符合当时政策和法律规定的。综上，被告在行政复议时，在未依法调查核实的情形下，就认定原告未依法取得原海浒加油站土地使用权，并且认定原告多占水田288.12平方米，未尽到行政复议法定职责，请求法院判令撤销被告作出的玉自然资行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》，并责令被告作出新的行政复议决定。原告李冬俊针对其诉讼主张，向法庭提交以下证据：一、《行政复议决定书》（玉自然资行复决字[2019]第2号），以证明被告作出的行政复议决定，事实认定错误，应当依法予以撤销重作，原告不服该行政复议决定，有权提起行政诉讼。二、《行政处罚决定书》玉江自然资执[2019]7号，以证明江川区自然资源局作出的行政处罚决定书，事实认定错误，适用法律错误，应当依法予以撤销。三、海浒村委会2006年1月19日《关于海浒村委会加油站改制会议纪要》。四、2006年1月19日《协议书》。五、海浒加油站转让费发票1张。六、海浒加油站《集体土地使用证》江集用（2007）第070043号。七、结婚证及户口本、身份证。第三、四、五、六、七组，共同证明张儒仙与李冬俊是夫妻，2006年1月19日，两人以张儒仙名义与海浒村委会签订关于海浒村加油站转让的《协议书》，张儒仙是本村村民，原告夫妻依法缴纳65万元转让费，并取得集体土地使用证，原告是涉案土地的实际使用权人。八、编号026《农产品产地初加工补助项目设施建设申请表》，以证明原告依法申请建设组装式冷藏库项目，得到大街街道办和江川区农业局的批准，原告建房得到政府部门的批准。九、原海浒加油站宗地图及测绘公司营业执照、测绘资质证书、测绘费用发票，以证明根据原告委托的测绘公司测量得知，原告实际占地2525.75平方米，南墙外土地面积956平方米，原告并没有多占土地。十、张某1、陶某、张某2证言，以证明原告新建6层房屋是在海浒加油站石脚地基上建设的，而原海浒加油站围墙与石脚高差2米，形成一个斜坡，造成原海浒加油站实际面积与证载面积不符的情况；同时，原告也没有多占南墙外农田土地。十一、《行政处罚决定书》（江国土执罚[2012]01号），以证明原江川县国土局在2012年调查时认定的海浒加油站南墙外水田面积为933平方米，原告在2019年测量的现状水田为956平方米，证明原告并未多占水田。十二、现场勘测笔录，原告之子李雪峰并未在该勘测笔录上签字，江川区自然资源局对涉案土地进行勘测时，并未告知过原告到现场，该测绘结果不能作为行政处罚证据。十三、原告申请法院到江川区自然资源局调取玉溪市江川区自然资源局于2012年作出《行政处罚决定书》（江国土执罚[2012]01号）的案卷材料：国土资源违法案件调查报告、《行政处罚决定书》（江国土执罚[2012]01号）、现场勘测照片4张，以证明原海浒加油站在2012年第三人测量时，是933平方米，而原告自行委托的测绘公司测量的该部分土地面积为956平方米，两者相差不大，不存在原告向南多占288平方米农田的事实。十四、证人张某1、张某2、陶某出庭证言，以证明原告新修建房屋并未多占土地的事实。经庭审质证，被告对原告所举的第七、十二组证据无异议；对第一、二、三、四、五、六、八、九、十一、十三组证据的三性予以认可，但证明目的不予以认可，需要特别说明的是第八组《农产品产地初加工补助项目设施建设申请表》，该表虽有江川区农业局和江川区大街街道办事处的签章同意，但二机构均不是办理土地审批手续的职能机构，根据现有法律规定，一个项目要涉及到立项、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建设工程施工许可等诸多审批手续，原告提供的申请表，仅只是其中一个条件，所以该表不能证明原告用地手续合法；第九组证明原告已经超越了原海浒加油站原证载面积用地，对比原海浒加油站宗地图，可以看出原土地证西边的尺寸为59.66米，东边为63.77米。然而原告提供的测绘图，恰恰说明其现状占地西边的尺寸为63.96米，超占了4.3米，东边的现状尺寸为66.08米，超出了土地证范围的2.31米。由于原告自行测绘的图纸与江川区测绘的图纸相差不大，被告予以认可，该数据可以看出原告实际占用土地范围超出证载面积128.73平方米；对第十组证人证言的三性不予认可，一是证人必须出庭作证，二是证人不知道海浒加油站土地证四至界址点，其所证明原告没有多占南墙外土地的陈述不客观；对第十四组证人证言陈述的沿海曼石脚挖墙无意见，原告利用高差的范围不在加油站的证载范围。第三人玉溪市江川区自然资源局对原告所举第九、十组证据与被告质证意见一致；对第一、二组证据可以证明被告已经撤销了第三人的处罚决定书，将重新作出；第三、四、五、六、七组证据，因为原告夫妻与海浒村委会是整体受让原海浒加油站的资产，原告取得的集体土地使用权的使用仅限于在原状的基础上使用，但不包括原告可以建盖房屋；第八组证据原告因为没有得到县级以上人民政府的批准，不能以此申请表就在诉争土地上建盖房屋，其不是争议土地的所有人；第十一组证据可以看出，原告在2012年就受过处罚；第十二组证据原告的代理人拒绝在勘测笔录上签字，第三人的工作人员对此细节不是很清楚，在代理人拒签的情况下自己代签了签名，第三人作出行政处罚时在程序上的瑕疵，不影响被告所做的行政复议决定，有瑕疵的行政处罚决定书已被撤销；第十三组法院调取的证据，与被告的质证意见一致；对第十四组证人证言中张某2的证言不认可，该证人陈述：“我的田地就在所建房屋的后侧面”，在听证时其证实其栽种的田地是在李冬俊建盖房屋的东面，与今天庭审证言陈述的土地在李冬俊房屋的东面和南面有出入，因为证人没有提供家庭联产承包责任书证明其有几块土地，据第三人实际查看，建筑房屋的南侧已被李冬俊于2012年时用建筑垃圾填平，紧邻改建房屋的南面并没有水田。被告玉溪市自然资源和规划局辩称：一、玉自然资行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》认定事实清楚。1.对于原告受让原海浒加油站资产的事实，被告根据原告和第三人提供的证据，在经审理查明部分已作出客观认定。复议决定书根据上述事实在本机关认为部分对原告未取得原海浒加油站使用的集体土地使用权进行说明，属于法律适用问题，与事实认定无关。2.被告对行政复议过程中双方提供的证据已履行书面审查义务，原告在行政复议过程中未对第三人提供的《现场勘测笔录》提出异议，责任在原告一方。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是原告提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。《行政复议法实施条例》第三十七规定，行政复议期间涉及专门事项需要鉴定的，当事人可以自行委托鉴定机构进行鉴定，也可以申请行政复议机构委托鉴定机构进行鉴定。本案中，原告在行政复议申请中并未对《现场勘测笔录》提出异议，复议过程中也未提出调查情况，听取当事人意见要求；在原告到被告办公场地阅卷时，也未对《现场勘测笔录》提出任何异议。根据双方当事人提供的证据，被告以书面审查的方式审理本案符合行政复议法的规定。被告依法撤销了第三人作出的行政处罚决定书，原告提出第三人程序上存在的问题已无实质意义。3.江川区自然资源局以勘测定界图套合土地利用现状图认定原告占用水田288.12平方米符合法律法规的规定。《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.2已明确规定：“判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定”。本案中，第三人提供的勘测定界图系有资质的测绘单位测绘后出具的证据，占用水田288.12平方米的结论也是第三人用勘测定界图套用土地利用现状图得出的结论，其证明力高于原告方提供的证人证言。至于《集体土地使用证》（江集用2007第070043号）的证载面积是否包含了水田与本案无关，如果登记错误，应当由权利人即海浒村委会向江川区自然资源局主张权利。二、玉自然资行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》适用法律法规正确。1.《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题规定》第八十条规定：“清算组处理集体所有土地使用权时，应当遵守相关法律规定。未办理土地征用手续的集体所有土地使用权，应当在该集体范围内转让”。上述规定说明，农民集体所有的土地使用权原则上不得转让，作为例外情形，必须同时满足以下条件：第一，该企业发生破产、兼并等情形；第二，该企业用地符合土地利用总体规划并且已取得建设用地使用权；第三，必须依法转移，办理相关用地手续。本案中，原海浒加油站不存在破产、兼并情形，海浒村委会是以资产转让的形式将原海浒加油站的资产转让给张儒仙，从始至终原海浒加油站并未取得建设用使用权，且双方交易并未依法办理相关用地手续，因此，海浒村委会将原海浒加油站占用的土地使用权转让给张儒仙的行为违反了《土地管理法》第六十三条的规定，原告和张儒仙并未取得该宗土地的使用权，对此，江川区自然资源局已依法对海浒村委会非法转让土地使用权的行为进行另案查处。被告之所以对上述问题进行说明，是为了明确该案符合立案查处的规定，行政处罚决定被撤销后，应当责令江川区自然资源局重新作出处罚决定。2.现在证据表明，海浒村委会是将原海浒加油站占用的土地使用权转让给张儒仙，但江川区自然资源局查处违法占地时，并未对张儒仙与原告的身份现状进行核实，也未对张儒仙是否参与实施非法占用土地的行为进行取证，因此，行政处罚决定对违法主体的认定存在事实不清的问题。此外，原告非法占用的土地包含集体建设用地和水田，根据《土地管理法》第七十六条的规定，对符合土地利用总体规划的土地上新建的建设物和其他设施，应当予以没收，对不符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施，应当限期拆除，恢复土地原状，但江川区自然资源局在作出行政处罚决定时未做区分，责令原告限期拆除非法占用土地上全部建设物和其他设施，存在适用法律不当的问题。本案中，第三人作出的行政处罚决定书存在认定事实不清，适用法律不当的问题，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，作出撤销的复议决定，适用法律正确。三、玉自然资行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》程序合法。1.《行政复议法》第十二条第一款规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，被告是第三人的上一级主管部门，原告对第三人的行政行为不服向被告申请行政复议，被告对该案具有行政复议职权。2.原告于2019年6月28日通过EMS邮政快递向被告申请行政复议，被告于2019年7月1日收件后予以受理，并于2019年7月8日将行政复议申请书副本发送第三人，要求第三人自收到申请书副本之日起十日内，提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他材料。行政复议过程中，原告申请阅卷，被告向原告提供了第三人作出的书面答复和作出行政处罚决定的证据材料。2019年8月29日，因案情复杂，被告不能在法定期限内作出行政复议决定，经负责人批准后将行政复议期限延期30日。2019年9月24日，被告通过书面审查的方式对第三人作出的行政处罚行为进行审查后作出《行政复议决定书》，并送达给原告和第三人，行政复议程序合法。综上所述，被告作出的玉自然资行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告玉溪市自然资源和规划局向本院提交了证明行政复议行为合法性的以下证据、依据：第一组：1.行政复议申请书，2.律师事务所函、委托书及律师执业证复印件，以证明原告不服江川区自然资源局作出的《行政处罚决定书》向被告申请行政复议，并委托崔明杰作为其行政复议代理人。第二组：1.《行政处罚决定书》(玉江自然资执罚[2019]7号)，2.海浒村委会《关于海浒村委会加油站改制会议纪要》，3.协议书,4.转让费发票，5.《集体土地使用证》【江集用（2007）第070043号】，6.结婚证及户口本、身份证，7.农产品产地初加工补助项目设施建设申请表，8.原告委托中介出具的测绘图、营业执照、资质证书、发票，9.张某1、张某2证言，10.海浒加油站土地规划情况，11.江川区自然资源局组织机构统一社会信用代码公示查询。以证明：一、行政复议时，原告向被告共计提交了十一组证据，原告拟证明：1.原告收到江川区自然资源局作出的行政处罚决定；2.张儒仙与李冬俊系夫妻关系；3.2006年1月19日，海浒村委会与张儒仙签订协议，以65万元转让原海浒加油站，并取得集体土地使用证，是涉案土地的实际使用权人。4.原告建设组装式冷藏库项目得到大街街道办和江川区农业局批准；5.原告委托测绘公司进行测量，原告实际占地2525.75平方米，没有多占土地；6.原告建房是在原海浒加油站石脚基础上建设，没有多占南墙外农田土地；7.被申请人认定海浒加油站建设用地面积2243平方米，与证载面积不符。二、2006年1月19日，海浒村委会与张儒仙签订协议，将原海浒加油站的全部资产转让给张儒仙。三、原告持有的《集体土地使用证》【江集用（2007）第070043号】登记的土地使用权人和土地所有权人均为海浒村委会。四、原告与张儒仙系夫妻关系。五、原告在原海浒加油站南侧新建房屋。第三组：1.行政复议收件回执，2.行政复议受理通知书，3.《行政复议送达地址、送达方式有关事项告知书》及《送达地址、送达方式确认书》，4.送达回证，5.行政复议答复通知书。以证明：一、被告收到原告的行政复议申请后于2019年7月1日立案受理，并依法向原告送达了相关法律文书。二、受理原告的行政复议申请后，被告于2019年7月10依法向江川区自然资源局送达了《行政复议答复通知书》和行政复议申请书，要求被申请人对复议申请作出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第四组：玉溪市江川区自然资源局关于李冬俊行政复议一事的回复，以证明玉溪市江川区自然资源局对原告在行政复议申请书中提出的问题作出书面答复，其认为行政处罚决定书事实清楚、适用法律正确。第五组：1.江计发[1008]3号《关于补办海浒加油站立项报告的批复》,2.江土征字（1997）147号《关于补办伏家镇海浒村公所建盖加油站用地手续的批复》,3.《土地他项权利证明书》江他项（2001）字第2001018号,4.《集体土地使用证》江集用（2007）第070043号,5.《行政处罚决定书》玉江自然资执罚[2019]第7号及送达回证,6.《行政处罚决定书》江国土执罚[2012]01号及送达回证,7.《履行行政处罚决定催告书》及送达回证,8.强制执行申请书,9.原告委托中介机构出具的测绘图、营业执照、资质证书、发票,10.原告的陈述申辩书,11.江川区自然资源局执法卷宗,12.听证会相关材料。以证明:一、江川区自然资源局在行政复议过程向被告提交了12组证据，拟证明其对原告作出的《行政处罚决定书》事实清楚、适用法律正确。二、1998年1月海浒村委会补办加油站立项手续，同年2月，补办建盖海浒加油用地手续，江川县土矿局批复同意其使用水田1.9亩建盖加油站，并明确规定，该宗地不准出租、转让、抵押和改变土地用途，从事上述活动必须依法办理相关手续。三、2001年11月3日，海浒村委会因抵押贷款申请抵押登记，2002年12月，江川区国土局对批准使用的1266.67平方米土地办理了江他项（2001）字第2001018号《土地他项权利证明书》。四、2006年1月19日，海浒村委会将海浒加油站以65万元转让给原告，原告于2007年5月13日付清转让款。五、2006年10月18日，因原海浒加油站实际用地面积超过1.9亩，海浒村委会申请补办用地手续，补办手续后江川区政府于2007年4月30日颁发了江集用（2007）第070043号《集体土地使用证》，土地证载明：该宗土地面积2402.7平方米，用途为其他商服用地，土地使用权人和所有权人为海浒村委会。六、2019年3月13日，因群众举报原告非法占用土地，江川区自然资源局立案调查，并向原告送达了《责令其停止违法行为通知书》。七、原告委托李雪峰办理江川区自然资源局对其进行调查的工作，李雪峰在调查过程中认可自己家于2018年1月左右在原海浒加油站建盖房屋。购买加油站后，国土部门未办理过土地变更手续，建房时也未办理过规划手续。八、经江川区自然资源局委托测绘机构测绘并套合现状图与规划图对比，原告建房占地452.63平方米（建设用地164.51平方米，水田288.12平方米），其中超出《集体土地使用证》的面积为128.73平方米。九、2019年4月8日，江川区自然资源局对原告作出行政处罚告知书，拟对其作出责令限期拆除非法占用的集体建设用地（164.51平方米）和水田（288.12平方米）共计452.63平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。十、原告收到处罚告知书后申请听证，江川区自然资源局于2019年5月10日召开听证会。十一、江川区自然资源局于2019年5月21日对原告作出《行政处罚决定书》玉江自然资执罚（2019）7号，责令原告限期拆除非占用的集体建设用地（164.51平方米）和水田（288.12平方米）共计452.63平方米上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。十二、2019年5月22日，因原告拒绝签收行政处罚决定书，江川区自然资源局向原告留置送达了行政处罚决定书。第六组：1.行政复议延期审理签批表,2.行政复议延期审理通知书及邮寄发票、邮寄物流单,3.行政复议案件结案报告表4.行政复议决定书及邮寄发票、邮寄物流单。以证明:一、因案情复杂，被告依法延长行政复议期限30天。二、被告于2019年9月24日作出行政复议决定书，以行政处罚决定书认定事实不清、适用法律不当，撤销江川区自然资源局对原告作出的《行政处罚决定书》玉江自然资执罚（2019）7号，并责令其在60日内重新作出行政处罚。三、被告已依法向原告代理人送达了《行政复议延期审理通知书》和《行政复议决定书》。第七组：在复议过程中所适用的法律依据：《土地管理法》第43条、63条、76条，《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.1条、第9.2.2条、第9.2.3条、《行政复议法》第9条，第12条、17条、22条、23条、28条、31条的规定。经庭审质证，原告对被告玉溪市自然资源和规划局所举第一、二、三、六组证据无异议。第二组证据说明：在原告提供的农产品初加工补助项目建设申请表中，有相关政府部门的盖章审批，能够作为原告建设项目的合法凭证；对于集体土地使用证，被登记在海浒村委会名下，是因在江川尚未放开集体建设用地流转事宜，原告夫妻多次到江川国土局申请变更土地证，但都被拒绝办理。第四组证据的三性予以认可，但证明目的不予以认可，第三人未经依法调查核实就认定原告违法占地，事实认定和法律适用错误。第五组证据中1.2.4.9.10.12项三性予以认可；对3项《土地他项权利证明书》江他项（2001）字第2001018号，关联性不予认可；对5项《行政处罚决定书》(玉江自然资执罚[2019]第7号)和送达回证，第三人并未依法送达;对6项《行政处罚决定书》江国土执罚[2012]01号及送达回证，关联性不予认可，是第三人在2012年作出的处罚决定书，与本案无关，但该处罚决定书认定原告在大街镇海浒村委会原海浒加油站南边水田上填废弃土面积为933平方米，这与原告自行委托的测绘公司测量结果大体一致，被告认定原告多占南边水田288平方米没有任何依据；对7、8项关联性不予认可，理由同第6项；对第11项执法卷宗，来源形式合法，但证明目的不予认可，第81页的现场勘测笔录、当事人见证人签字一栏，李雪峰签名并不是由其本人所签，第三人是从2019年3月13日收到举报线索，并进行立案，但是在被告提供的测绘图中第86页，显示的制图日期和审批日期均是3月12日，第三人委托测绘公司的测绘图不能作为原告违法的依据；对12项听证会相关材料中说明人大代表明确表示，应该支持企业发展，不能直接拆除。对第七组证据土地管理法第63条规定关于企业破产的情形，原告所取得的集体建设用地属于原海浒加油站的用地是符合第63条，因为在2006年当时适用是企业破产法试行的规定，该试行规定是从1988年开始实施，在该法第2条规定适用于全民所有制企业，而海浒加油站是属于村办集体企业，不适用于该法；最新的破产法是于2007年8月份开始实施的，因此在2006年海浒加油站是不需要经过破产程序的，土地管理法是于2004年修订的，当时也不可能将村办集体企业纳入到破产程序中，因此，本条的法律解释关于破产，应当做扩大解释，即经营不善也应当理解为破产；按照物权法第147条的规定，建筑物、构筑物及其附属设施占地范围内的建设用地使用权一并处分，原告通过受让原海浒加油站的房屋及其他的地上附着物，一并取得了涉案土地的建设用地使用权，不能因国土部门未将土地证变更到原告名下就否认原告对土地享有的合法权利；根据2019年8月26日新修改的土地管理法已经删除了第43条的规定，并且对第63条进行了修改，对于企业个人建设用地，我国法律发展趋势是不再强制要求使用国有土地。因此，原告在集体建设用地上建设涉案房屋符合法律规定。第三人玉溪市江川区自然资源局对被告所举的证据均未提出异议，说明诉争的土地属于海浒村委会所有，原告及其妻子没有取得集体土地使用的权利，原告提交的申请表看不出是对争议土地进行选址立项，与本案的土地争议无关联；在现场勘测笔录中当事人（见证人）一栏处签字，是因为原告及其代理人李雪峰当时拒绝签字，由第三人的工作人员代签的，代签行为虽有瑕疵，但并不影响被告作出的行政复议决定书；对于测绘图的制作日期和审批日期均是3月12日，属于笔误。第三人玉溪市江川区自然资源局述称：一、玉溪市自然资源和规划局作出的玉自然资行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持。1.原告夫妻虽然与玉溪市××大街街道海浒村委会签订了转让协议书，但原告夫妻不能据此取得原海浒加油站的集体土地使用权。我国《土地管理法》第四十三条、六十三条和《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》等法律法规规定，农民集体所有的土地不得出让、转让或者出租等用于非农业建设，可以作为例外使用的情况时必须具备以下条件：一是该企业发生破产、兼并等情形；二是该企业用地符合土地利用总体规划并且已取得建设用地使用权；三是必须依法转移，办理相关用地手续。本案原海浒加油站进行的是资产整体转让，并非存在破产和兼并情形，不能作为例外情况使用。原告及其妻依据转让协议书只是取得原海浒加油站内的地上附作物和建筑物的所有权，但不能因此取得该宗地的使用权，况且该宗地至今还登记在海浒村委会名下。该转让协议书首页只列了原告妻子张儒仙的名字，但在受让人落款签字时有原告夫妻的共同署名，第三人在行政处罚决定书中遗漏了原告妻子张儒仙，但并不影响行政复议决定书的效力。2.第三人所作的《现场勘测笔录》和现场勘测界图系有资质的测绘单位制作，原告对测绘结果有异议应当在第三人最初作出行政处罚决定书申请重新鉴定，原告在处罚时予以认可，又在行政复议时提出异议，原告的异议不应得到支持。3.根据《国土资源违法查处工作规程》，判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定，第三人最初作出行政处罚决定书时系严格按照工作规程来进行，并不存在任何违法之处。原告以笔录上的签字并非其子李雪峰亲笔签名为由主张第三人所作的行政处罚决定书存在问题，不能影响被告所作出的玉自然资行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》效力。4.本案原告不但违法占用集体土地，还违法占用基本农田，第三人将根据事实和法律重新作出处罚决定。综上所述，玉溪市自然资源和规划局作出的玉自然资行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。第三人玉溪市江川区自然资源局针对其陈述，向法庭提交以下证据：一、行政复议决定书（玉自然资行复决字[2019]第2号），以证明被告经过行政复议撤销第三人所做行政处罚决定书；责令第三人重新作出行政处罚。二、行政处罚决定书（玉江自然资执法[2019]7号），以证明原告存在违法占用土地行为，第三人依法对原告进行行政处罚。三、违法线索登记表、核查报告及立案呈批表，责令停止违法行为通知书送达回证，以证明第三人依法定程序对原告违法行为进行立案调查。四、调查报告、勘测笔录、规划情况、现状图、接受调查通知书、委托书、询问笔录及证人身份证复印件、基层组织信用代码证、现场照片、停止违法行为通知书，送达回证。以证明第三人经过调查核实，原告确实存在违法占用集体土地事实；自2018年11月起，第三人就对原告下发责令停止违法行为通知书。五、用地预审申请、土地登记交费通知、土地登记申请书及审批表、用地手续的批复、土地登记代理委托书、地、地籍调查表地证及他项权利证明书等，承包协议书及移交清单。以证明海浒村委会依法取得原海浒加油站土地的所有权后并将原加油站承包经营；海浒村委会是原海浒加油站土地的唯一合法所有人。六、加油站改制会议纪要、竞标须知、转让协议书、收款专用发票、原告夫妻身份证复印件、海浒社区制止原告违法建房的次数及人员。以证明2006年原告夫妻以65万元整体受让加油站但并未取得土地所有权，该土地仍属于海浒村委会所有，因原告违法建房，自2018年4月至2019年1月，海浒社区多人多次制止原告违法建房。七、违法案件审理记录及处理决定、听证纪要及处理决定呈批表、法律文书呈批表、行政处罚告知书、送达回证、照片。以证明第三人在经过多方调查核实后，最终确认原告存在违法事实和行为，按程序作出行政处罚决定书，并将行政处罚决定书送达原告，因原告拒收，第三人依法留置送达并公示。八、违法案件审理记录，作为内部资料，以证明第三人作出行政处罚决定书符合法律规定和法定程序。经庭审质证，原告对第三人玉溪市江川区自然资源局所举第一、二、三组证据三性予以认可，对第一、二组证据的证明目的不认可，原告不存在违法占地的行为，被告作出的行政处罚事实不清，程序违法，依法应当予以撤销；对第四组证据第19页的现场勘测笔录的真实性合法性不予认可，原告之子李雪峰并没有在上面签字，并不清楚第三人何时到到现场测绘，对于第三人提供的测绘结果违法，不应作为定案证据；第五组证据中土地证及他项权利证明书，与本案无关，不能证明第三人所说的事实，该土地证被办在海浒村委会名下，并不能以此认为原告夫妻就不能通过转让的方式取得涉案土地使用权；第六组关于海浒社区制止原告违法建房的次数及人员，这是案外人提供的书面材料，没有其他证据予以证明，且没有相关人员到现场作证，不能证明海浒社区居委会多次到现场制止原告的施工情况；对第七组证据的三性予以认可，证明目的不予认可，对于行政处罚决定书的送达回证，第三人称是通过留置送达的方式送达的，但没有其他在现场的见证人身份信息，无法证实第三人所要证明的目的。被告玉溪市自然资源和规划局对第三人玉溪市江川区自然资源局所举证据无异议。对第三人提交的第八组证据，本院不公开进行质证。原告对该组证据的三性予以认可，证明目的不予认可，只能证明第三人经过会议审议作出了涉案的行政处罚决定，但会议内容与事实不符，处理的法律意见，适用法律错误；被告对该组证据的三性予以认可，案件会审结论是符合法律规定的，但第三人作出处罚决定书并没有按照会审的结论作出处罚。为查明本案的事实，本院依法对第三人玉溪市江川区自然资源局进行测绘的工作人员刘建军和另一工作人员李伟进行了调查并制作了二份笔录。经庭审质证，原告对二份笔录的合法性、关联性予以认可，对刘建军的发言内容真实性不予认可，第三人在现场勘测时并没有通知原告或者原告之子李雪峰在场，原告也不清楚第三人所称的测绘公司是什么时候到涉案场地进行测绘，刘建军承认了该份笔录并不是其所作及李雪峰未签名，因此，原告认为第三人所提供的现场测绘图不能作为合法的证据来证明原告违法占地；原告对二份笔录无异议，证实现场勘测笔录上，李雪峰和刘建军的签名不真实，但是行政复议书面审查时，被告只能做形式审查，因此在原告没有提出异议的情况下，被告对该证据采信并无不当；第三人对笔录的三性均予以认可，对刘建军的笔录可以证明原告及其代理人李雪峰是不配合第三人的工作，这是第三人工作人员的失误，但第三人作出的行政处罚决定书已经被撤销。本院对上述证据认证如下：原、被告及第三人所举证据中，各方均无异议的部分，本院予以确认。原告提供的《农产品产地初加工补助项目设施建设申请表》，根据现有法律规定不能作为原告建盖房屋的审批手续。本院依职权调取的证据客观真实，与本案有关联，能够真实反映第三人在现场测绘中程序违法，本院予以采信；对原被告及第三人所举的其他证据，本院结合庭审情况综合认定。经审理查明，1995年，原江川县大街镇海浒村委会为发展集体经济，未经审批在海浒村委会古城村民小组占地建盖海浒加油站，实际占地面积3.6亩，因历史的原因，于1998年申请补办了相关用地手续，1998年1月19日经江川县计划委员会以江计发[1998]3号《关于补办海浒加油站立项报告的批复》，同意伏家营镇海浒办事处新建加油站；1998年2月6日，江川县土地矿产资源管理局以江土征字[1997]147号《关于补办伏家营海浒村公所建盖加油站用地手续的批复》，同意批准使用海浒村公所水田1266.67平方米（1.9亩）作为建盖加油站用地，该宗地明确在使用期间，不准出租、转让、抵押土地使用权和改变土地用途，需从事上述活动者，必须到江川县土地矿产资源管理局办理有关手续、交清税费、办理土地变更登记后，方可进行。2006年1月19日，因经营不善，大街镇海浒村委会在未经人民政府批准，未办理征、转、供等用地手续的情况下，将已停业的海浒加油站集体2402.70平方米（3.6亩）建设用地使用权连同地上所有设施××给××大街镇××村村民李冬俊、张儒仙夫妇，双方签订转让协议书，转让费65万元，李冬俊于2007年5月13日交清转让费。2007年4月，大街镇海浒村委会在已将土地及加油站附属设施转让的情况下，向江川县国土资源局申请办理该地块土地使用证，申请登记面积为2402.70平方米（3.6亩），根据海浒村委会所提交的土地权属依据，超出江土征字[1997]147号文件批准土地面积1.7亩，海浒村委会按照当时土地基准价补交超出土地使用规费41410.27元后，办理了证号为江集用（2007）第070043号集体土地使用证，土地使用权人为江川县大街镇海浒村委会，土地性质为集体土地使用权，类型为企业用地，土地用途为商业服务，批准面积2402.70平方米（3.6亩）。办理土地使用权证后即交由李冬俊收存。2019年3月13日，玉溪市国土资源局江川分局执法大队接到群众举报，李冬俊在原海浒加油站非法占地建房，该局执法人员到现场核查，经现场勘测后发现李冬俊违法行为存在，对其进行制止，同时送达了《责令停止违法行为通知书》和《接受调查通知书》，该局经调查认为：2018年1月，李冬俊未经县级以上人民政府批准，擅自拆除原海浒加油站南侧围墙后建盖钢架结构房屋，该房屋占地面积452.63平方米，共有6层，地，地上**，地下**，地上建筑总面积22635平方米，地，地下建筑面积450平方米占用土地既有原海浒加油站集体建设用地164.51平方米，还占用加油站南侧耕地288.12平方米。李冬俊在建盖房屋期间，玉溪市国土资源局江川分局执法大队、玉溪市国土资源局江川分局大街中心所、大街街道海浒社区干部多次制止，李冬俊不听劝阻，继续施工，截止2019年3月，李冬俊已建成钢架结构房屋主体。2019年3月，玉溪市国土资源局江川分局对该地块进行了现场勘测，该地块现状总占地面积2531.43平方米，超出土地使用权面积128.73平方米。2019年4月9日，玉溪市国土资源局江川分局向李冬俊之子李雪峰送达了玉国土资江执告[2019]4号《行政处罚告知书》，拟对李冬俊作出行政处罚决定及告知其享有陈述、申辩和听证的权利。2019年4月9日，李冬俊认为原玉溪市国土资源局江川分局（因机构改革，现更名为玉溪市江川区自然资源局）适用法律不正确，提出听证申请。2019年5月10日，玉溪市江川区自然资源局举行听证后认为李冬俊听证提出的意见不成立。2019年5月21日，玉溪市江川区自然资源局作出玉江自然资执罚[2019]7号《行政处罚决定书》，认定李冬俊未经县级以上人民政府批准，擅自在玉溪市××大街街道海浒社区原海浒加油站非法占用原海浒加油站集体建设用地建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第四十三条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定责令其拆除非法占用的集体建设用地（164.51平方米）和水田（288.12平方米）共计452.63平方米上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。2019年6月28日李冬俊向玉溪市自然资源和规划局申请行政复议。经复议，玉溪市自然资源和规划局于2019年9月24日作出玉自然资行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》，认为玉溪市江川区自然资源局的处罚决定存在事实认定和程序及适用法律不当的问题，撤销了玉溪市江川区自然资源局2019年5月21日作出的玉江自然资执罚[2019]7号《行政处罚决定书》；责令玉溪市江川区自然资源局在60日内重新作出行政处罚。李冬俊不服该复议决定，于2019年10月12日诉至本院，请求撤销玉溪市自然资源和规划局作出的玉自然资行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》，并责令玉溪市自然资源和规划局作出新的复议决定。另查明，在2019年3月13日，玉溪市国土资源局江川分局在海浒加油站现场勘测李冬俊违法占用现状的《现场勘测笔录》中当事人或见证人“李雪峰”签名系玉溪市国土资源局江川分局执法人员所写，该笔录属事后补充笔录。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。本案中，原告李冬俊认为玉溪市江川区自然资源局作出的玉江自然资执罚[2019]7号《行政处罚决定书》侵犯其合法权益，在法定期限内向被告玉溪市自然资源和规划局申请行政复议。被告在受理原告的复议申请后，依法向第三人玉溪市江川区自然资源局送达了复议申请书副本，通知第三人进行书面答复并提交作出行政处罚的证据、依据和相关材料，因案情复杂，经负责人批准后将行政复议期限进行了延期。在整个复议过程中被告的审理过程符合法律规定，因玉溪市江川区自然资源局对原告作出行政处罚的事实、证据不清、程序不当、适用依据不正确，作出撤销玉溪市江川区自然资源局作出的玉江自然资执罚[2019]7号《行政处罚决定书》，同时责令玉溪市江川区自然资源局在60日内重新作出行政处罚，该复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，本院依法予以支持。在被告复议期间，原告李冬俊未提出对该案进行调查的要求，其提出的第三人《现场勘测笔录》中当事人或见证人“李雪峰”的签名及未通知原告和家属在场的问题，在庭审中第三人认可程序不合法，但不影响被告复议的效力。原告请求撤销玉自然资行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》,并判令被告作出新的复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，其诉讼主张不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李冬俊的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李冬俊负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省玉溪市中级人民法院。审判长 王 晟审判员 岳艾茜审判员 王滟波二〇一九年十二月三十日书记员 赵精彩