河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初679号原告牛桂连，女，1947年5月29日出生，汉族，住河南省登封市。委托代理人荣海波，北京新翰律师事务所律师。被告登封市人民政府，住所地登封市少林大道**。法定代表人杨金军，市长。委托代理人王洪娜，登封市自然资源和规划局工作人员。委托代理人高戈，河南金苑律师事务所律师。原告牛桂连因诉被告登封市人民政府（以下简称登封市政府）不履行法定职责一案，于2019年5月20日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月26日作出（2019）豫01行初233号行政裁定，驳回原告的起诉。原告上诉后，河南省高级人民法院于2019年10月14日作出（2019）豫行终2455号行政裁定，撤销本院一审裁定，指令本院继续审理本案。本院于2019年11月1日重新立案。本院依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。原告牛桂连及其委托代理人荣海波，被告登封市政府委托代理人王洪娜、高戈到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告系河南省登封市耿庄村村民。原告所有的土地被强行使用后，经申请信息公开获知，原告土地已经由被告向河南省人民政府报批征收，但至今原告未取得涉案土地征收补偿款项。依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》之规定，征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。但涉案土地征收至今没有补偿到位，却已经实施了征收，明显违法。被告至今未履行补偿义务，明显违法，应当依法确认违法，并责令其支付土地补偿等款项。请求：1．确认被告不履行征收补偿义务违法，责令被告限期履行法定补偿义务，依法支付土地补偿等款项97980元及利息（原告当庭明确为年利率6%，计息期间从各批次征地公告以后三个月为起算时间，截止到现在）；2．诉讼费用由被告承担。经本院当庭释明后，原告对“确认被告不履行征收补偿义务违法”的诉讼请求不再单独主张。原告在法定举证期限内提交的证据有：1．征收批准文件。2．征收及补偿安置方案公告文件。两证据证明被告征收涉案土地的事实及补偿标准。3．（2017）豫行终2866号、2896号行政判决书，证明被告并未发放土地补偿款的事实。4．征收协议（两份土地征收包干协议），证明被告征收涉案土地及补偿情况。被告答辩称：一、被答辩人的起诉已超出诉讼时效，依法应予驳回。被答辩人在2018年3月已经认识到“涉案土地补偿不到位”，但其于2019年5月20日才提起要求答辩人履行法定职责的诉求，已超出了法定诉讼时效。二、答辩人已依法履行职责，不存在不作为情形。对发生于2011年、2014年的两次征地，答辩人已将征地补偿义务履行完毕，不存在被答辩人诉称的不作为情形，被答辩人的诉求没有事实及法律依据，应予驳回。请求驳回原告的起诉。被告在法定举证期限内提交的证据有：1．郑州市中级人民法院（2018）豫01行初198号行政裁定书；2．河南省高级人民法院（2018）豫行终3538号行政裁定书。两证据证明：证据1的第11页经法院审理查明部分已明确“2011年12月12日、2014年12月19日对涉案两个批复的土地征收补偿到位”。证据2第7页载明“本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致”。生效裁定已经证明，被告已经将征收补偿义务履行完毕，原告的诉求没有事实和法律依据。3.2018年3月29日原告起诉状一份。证明：原告在该诉状第4页已经提出“涉案土地补偿不到位”，说明原告在2018年3月已经存有“涉案土地补偿不到位”的认知，但其于2019年5月20日才提起要求被告履行法定职责的诉求，已超出法定诉讼时效。因原被告提交证据不能查明本案基本事实，本院责成被告补充提交证据，被告当庭提交以下证据：1．物流港征地付款花名册；2．耿庄村委帐显示素饼厂各户领款情况表；3．耿庄村土地社保费、征地及附属物补偿款相关票据、通知单等共六张；4.2014年贷款户已清算社保费明细表；5．登封市少林街道办事处王庄村、耿庄村证明共四份。被告用于证明其已经履行了征地补偿义务。经庭前会议及庭审质证，各方对证据发表如下质证意见：被告对原告证据的真实性无异议，对其证明目的有异议，认为原告证据已经证明登封市人民政府已经将征收补偿义务履行到位。原告对被告法定举证期限内提交证据的真实性、合法性认可，但对其关联性和证明目的均不予认可，认为涉案征收是否补偿到位，被告应当提供相关的证明和票据，被告至今没有提供相应的证明和票据，并没有按照土地管理法的规定补偿到相应的人员。原告已经知道其补偿不到位，不超过起诉期限。原告对被告补充提交证据的质证意见如下：第一，原告要核实物流港征地付款花名册，经手人李天林因为涉嫌经济犯罪，目前在侦查阶段，这个人2015年的时候就躲出去了，找不到人，故在这个上面的签字不应该是他本人。而且所有的表格都没有经过当事人的签字确认。第二，原告代理人对上述款项进行了计算，与原告所陈述的实际补偿标准每亩27000元、29000元（两个标准因原告所在村组不同而不同）是一致的。但是征收及补偿安置文件中的标准是每亩71000元，被告没有补偿到位。第三，被告上述证据原告在之前就看过，对其真实性、合法性、关联性都不予认可。因为这些事情没有其他的数据相印证，当庭被告才提交这个补偿资料，与其所述的兑付到位完全是不一致的。原告有相反的证据证明被告没有补偿到位。第四，对被告提交的耿庄村委会补偿到位证明不予认可，之前被告一直就用这个证明，但没有什么票据印证。第五，对于被告提交的票据，其中对B309地块，被告只提供了社保费用，没有其他的补偿费用，社保费用是支付给社保局的，与耿庄村没有关系；B309地块是9.127公顷，大约是135亩，与相应的数额对应不上；没有交给村委会，这都是给登封市劳动保险基金统筹办公室等单位的。B308地块是158.86亩，保障费用只有157万，与相应的补偿相距太远了；这个地块是2012年物流港这个项目，被告也没有标明具体是多大，原告的地不是物流港项目占的，该票据与原告没关系，结算单与本案就更没关系了。这个税务结算单，没有证据证明被告支付到村委会了。原告等起诉的村民只认可领取了每亩27000元或29000元，且领取时也未被告知涵盖哪些费用、项目和什么标准。原告本案主张的金额就是按照补偿安置方案公告的标准，扣除原告已经领取的按每亩计算出来的。本院对上述证据认证如下：原、被告在法定举证期限内提交的证据，双方对其真实性均无异议，客观真实且与本案争议相关，可作为认定本案事实的依据；原、被告对对方证据证明目的的异议，系本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。对于经本院责成被告当庭补充提交的证据，原告称证据1物流港征地付款花名册与原告无关，原告土地不是物流港项目征用的，且无原告的签字确认；而被告亦未提交相关证据，本院不能确定该证据与本案的关联性，故不予采信。证据2耿庄村委帐显示素饼厂各户领款情况表，原告称根据该表记载情况，可以印证原告所称原告等村民仅一次性领取了每亩27000元、29000元（两个标准因原告所在村组不同而不同）的说法，该证据可作为认定本案事实的依据。证据3中两张为物流港征地及附属物补偿款的票据，因原告称其土地并非物流港项目征用，故该票据与本案无关；证据3中其余证据以及证据4，均系征地农民社会保障费的票据，与本院原告诉求无关。证据5中王庄村村委会出具的证明，与本案无关，本院不予采信；其余耿庄村委会出具的三份证明，载明的“土地补偿等各项补偿费，已通过少林街道办事处拨付到村，现各项补偿费已向群众兑付到位”，系本案核心争议问题，该情况是否属实，将结合全案证据在本院认为部分综合评述。根据上述有效证据及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：原告系河南省登封市少林街道办事处耿庄村村民。原告称其主张的涉案土地于2009年前后从少林街道办事处领取租金，土地被出租给素饼厂、建业足球、武僧团等项目使用。2011年4月27日河南省人民政府作出豫政土〔2011〕299号《关于登封市2010年度第三批城市建设用地的批复》，同意登封市转用并征收中岳街道办事处等3个办事处新店村等6个村（居委会）集体农用地39.1824公顷，征收中岳街道办事处等3个办事处新店村等10个村（居委会）建设用地13.2847公顷，未利用地9.8456公顷，其中包括耿庄村土地。2011年5月18日登封市政府发布登政通〔2011〕5号《关于登封市2010年度第三批城市建设用地土地征收有关问题的通告》，通告该批次征地的土地征收方案等内容，指明征收少林街道办事处耿庄村集体农用地9.2948公顷、建设用地5.0432公顷、未利用地5.3796公顷。征收土地按照登封市征地区片综合地价标准执行，，地上附着物按照《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文〔2009〕**据实补偿。2011年5月登封市国土资源局发布《关于登封市2010年度第三批城市建设用地B308地块征地补偿安置方案的公告》（登国土资公〔2011〕17号）、《关于登封市2010年度第三批城市建设用地B309地块征地补偿安置方案的公告》（登国土资公〔2011〕18号），均涉及耿庄村土地，综合地价为105万元/公顷（其中社会保险费用为14.8500万元/公顷），青苗补偿费1.2900万元/公顷，地上，地上附着物按照郑政文〔2009〕**文件的规定据实补偿div>2014年登封市政府发布登政通〔2014〕3号《关于登封市2013年度第一批城市建设用地土地征收有关问题的通知》，载明该批次征地已经《河南省人民政府关于登封市2013年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2014〕586号）批准，其中涉及耿庄村集体土地，征收土地按照《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价标准的通知》（豫政〔2013〕11号）执行，地上附着，地上附着物按照《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文〔2009〕**。登封市国土资源局发布《关于登封市2013年度第一批城市建设用地B101地块征地补偿安置方案的公告》（登国土资公〔2014〕6号），公告征收耿庄村集体土地9.4374公顷，农用地9.4374公顷（耕地9.3494公顷）；耿庄村土地补偿费用标准为，征地区片综合地价121.3500万元/公顷（其中社保费用为14.8500万元/公顷），地上附着物按，地上附着物按照郑政文〔2009〕**文件的规定据实补偿河南省人民政府批准的上述两批次征地，在组织实施征地过程中，甲方登封市土地储备中心与乙方登封市少林街道办事处分别签订了《土地征收包干协议》，豫政土〔2011〕299号批复批准的批次约定，土地补偿费标准每亩60100元（包括土地补偿费、安置补助费），计9547486元；社会保障费用每亩9900元，计1572714元；地上、地下附着物；地上、地下附着物依据少林街道办事处据实清点测算元；青苗补偿费按一类耕地的一季产值补偿，每亩860元，计42272元等。对豫政土〔2014〕586号批复批准的批次约定，土地补偿费标准每亩71000元，计22093070元；社会保障费用每亩9900元，计3080583元；青苗补偿费按一类耕地的一季产值补偿，每亩860元（耕地302.35亩），计260021元；地上、地下附着物；地上、地下附着物偿按照登国土资文〔2014〕184号执行，计449000元等。2017年4月，原告不服被告组织实施涉案两批次征地行为分别向河南省人民政府申请行政复议，该府均以原告行政复议申请超过了法定期限为由驳回原告的复议申请，原告不服上述行政复议决定诉至本院，本院分别作出（2017）豫01行初719号、718号行政判决驳回原告的诉讼请求；河南省高级人民法院分别作出（2017）豫行终2866号、2896号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年原告等村民在本院起诉被告登封市政府，请求确认被告强征土地违法并责令恢复原状。本院于2018年9月19日作出（2018）豫01行初198号行政裁定，其中查明“2011年12月12日、2014年12月19日对涉案两个批复的土地征收补偿到位”；认为原告该案起诉明显超过了法定起诉期限，据此驳回原告等村民的起诉。原告上诉后，2018年12月28日河南省高级人民法院作出（2018）豫行终3538号行政裁定，认可一审查明事实，裁定驳回上诉，维持原裁定。另查明，对于原告主张的其土地是在豫政土〔2011〕299号征地批复批准征收范围内，还是在豫政土〔2014〕586号征地批复批准征收范围内，原告称不清楚，被告征地时也未告知，被告也称不清楚，在本案现有证据情况下，本院亦无法认定。原告主张其土地是1.5亩，其已实际领取补偿款40500元，每亩地还差其土地补偿款44000元和地上物包干及青苗费21300元。因原、被告本案中均未提交确切证据印证各自主张，故对于原告被征收土地的具体亩数以及已经实际领取补偿款的确实数字本院无法准确认定，待原、被告共同去耿庄村委会对账或进一步调查核实后再据实确定。被告坚称两批次征地的征地补偿款均已支付给耿庄村委会，并由村委会兑付给村民，具体兑付凭证在耿庄村委会。本院认为：本案争议焦点有两个，一个是原告本案的起诉是否超过了法定起诉期限；二是原告诉请判令被告限期履行法定补偿义务，依法支付土地补偿等款项及利息（原告当庭明确为年利率6%，计息期间从各批次征地公告以后三个月为起算时间，截止到现在）的诉讼请求在本案中能否获得支持。一、关于原告起诉是否超期问题。河南省高级人民法院指令本院继续审理本案的（2019）豫行终2455号行政裁定中认为“一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责依法合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。本案中，牛桂连要求确认登封市人民政府强征其土地违法的请求虽然因超出起诉期限而不能进入实体审理阶段，但其享有的补偿权利所对应的是登封市人民政府因征收其土地而产生的作为义务，该作为义务在登封市人民政府履行前一直有效存在，现牛桂连提起诉讼要求登封市人民政府履行补偿义务，并不存在超过起诉期限的问题。”即生效行政裁定已经认定原告本案的起诉不超期，故被告认为原告起诉超期理由不能成立，本院不予采纳。二、关于原告诉请判令被告限期履行法定补偿义务，依法支付土地补偿等款项及利息（原告当庭明确为年利率6%，计息期间从各批次征地公告以后三个月为起算时间，截止到现在）的诉讼请求在本案中能否获得支持问题。《中华人民共和国土地管理法（2004年修正）》第四十七条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”《中华人民共和国土地管理法实施条例（2011年修订）》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”本案中，原告主张土地补偿费差额（即原告所称征地补偿安置方案确定的每亩71000元，减去原告已经实际领取的补偿款）、地上物包干及青苗、地上物包干及青苗费差额干21300元），及两者的利息。（一）对于原告本案所主张的土地补偿费而言，根据原告主张的标准，经核算，实际包括法定的“土地补偿费”和“安置补助费”两项。本案被告称其已经将涉案两批次征地的征地补偿款项全部支付给耿庄村委会，并由耿庄村委会向被征地农民兑付到位，其已履行征地补偿安置义务。被告提交的已生效（2018）豫01行初198号行政裁定及（2018）豫行终3538号行政裁定中虽载明法院已经查明“2011年12月12日、2014年12月19日对涉案两个批复的土地征收补偿到位”，但是该案最终是以原告起诉超期为由裁定驳回原告起诉的，且该案作出上述认定的依据也是被告本案中提交的耿庄村委会出具的土地补偿等各项补偿费已通过少林街道办事处拨付到村、各项补偿费已向群众兑付到位的证明及相关票据，而在本案中结合全案证据，经本院审查并不能确定涉案两批次征地所涉耿庄村被征收土地的各项征地补偿补助款项已经全部足额支付给耿庄村委会。《中华人民共和国土地管理法实施条例（2011年修订）》第二十六条第一款中规定“土地补偿费属于农村集体经济组织所有”；该条第二款中规定“需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用”。如果经核实涉案“土地补偿费”和“安置补助费”并未全部足额支付给耿庄村委会，那么根据上述规定，依法应当由土地所有权人耿庄村委会来主张权利，而非原告等村民个人；如果耿庄村委会不主张权利或不起诉的话，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第三条第一款之规定，也是“过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，而非原告等村民个人。如果经核实被告已将涉案“土地补偿费”和“安置补助费”全部足额支付给耿庄村委会，那么根据上述规定，原告等村民个人依法应当向耿庄村委会主张其相应份额，被告依法不负有向原告等村民个人另行支付的义务。由于依法“土地补偿费”是属于耿庄村委会，“安置补助费”也是支付给耿庄村委会并由其管理和使用，即该两项费用如何分配依法是由耿庄村委来民主议定。而本案中原告并未提交其集体经济组织耿庄村委会按照法律规定的民主议定程序已作出的征地土地补偿费分配方案或者其他证据，用以证明涉案征地补偿安置方案中确定的每亩60100元或71000元的土地补偿安置费经耿庄村委会民主议定全部分配给被征地农民个人。且根据涉案两批次征地批复所对应的征地公告和征地补偿安置方案，豫政土〔2011〕299号征地批复批准征收土地的土地补偿费标准为每亩60100元，豫政土〔2014〕586号征地批复批准征收土地的土地补偿费标准为每亩71000元，因原被告均不清楚原告涉案土地在哪一个批复中，因此，原告一概按每亩71000元来主张其土地补偿费，本身也不一定符合实际情况。另原告涉案土地的具体亩数以及原告已经实际领取过的土地补偿费的具体数额，本院在案中均无法准确确定，耿庄村委会关于土地补偿费的分配方案本院也无从知晓，本院无法确定原告本案中主张的土地补偿费的差额是否客观属实且系其依法应得款项。综合上述因素，在上述基础事实无法确定的情况下，原告诉请本院判令被告对其1.5亩土地每亩补偿44000元土地补偿费差额及其利息的诉讼请求，在本案中裁判时机并不成熟，本院无法直接作出裁判，故原告该项诉讼请求本院无法给予支持。但是被告登封市政府依法负有对被征地农村集体经济组织及被征地农民的补偿安置职责，如经与少林街道办事处及耿庄村委会核对账目，土地补偿费、安置补助费未足额支付给耿庄村委会，社会保障费未足额支付到相关社保账户，被告应当限期支付到位。（二）关于原告本案主张的地上物包干及青苗费差额每亩21300元及其利息的诉讼请求。原告并未提交证据证明其所称的地上附着物每亩包干21300元的标准存在。相反，原告提交的征地公告、征地补偿安置方案等证据却显示，两批次征地的青苗补偿费均为1.2900万元/公顷即每亩地860元，地上附属物按照郑，地上附属物按照郑政文〔2009〕**文件的规定据实补偿地征收包干协议中，对于青苗补偿费均为每亩地860元；2011年这份显示“地上、地下附着物依据少林街、地下附着物依据少林街道办事处据实清点测算，另一份显示“地上、地下附着物、树木、坟、地下附着物准按照登国土资文〔2014〕184号执行，计449000元”。因原、被告均未提交郑政文〔2009〕127号和登国土资文〔2014〕184号文件，本院无法对比出豫政土〔2014〕586号征地批复批准征收土地中最终包干后兑付给被征地村民的地上、地下附着物的补偿标准、地下附着物的补偿标准的高低〕127号相应附着物补偿标准高的，应当以该文件规定补偿标准为准。如果征地补偿过程中实际执行标准高的话，应以实际执行标准为准，据实补偿。本案中，原告主张地上物包干及青苗补偿差额，其既未提交其主张该标准的依据，也未提供其地上、地下附着物的具体明细、地下附着物的具体明细，故本院本案中无法确定原告主张要求被告补偿的该部分具体金额及其利息。但是被告仅仅以其已将青苗费及地上、地下附着物拨付给耿庄、地下附着物拨付给耿庄村委会就认为其履行完对被征地农民的该项补偿义务予支持。《中华人民共和国土地管理法实施条例（2011年修订）》第二十六条第一款中明确规定“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”，即便被告将地上附着物及青苗补偿费拨付给耿庄村委会由村委会来具体发放，也仅是耿庄村委会受被告委托代被告履行向被征地村民发放该部分款项的法定职责。如果耿庄村委会将部分款项未发放、未按征地补偿安置方案规定金额全部发放，或者错发、漏发，那么被征地村民依法仍可向被告主张该部分款项。至于被告已经发放给耿庄村委会，却未被耿庄村委会发放到地上附着物及青苗补偿费所有人手中的款项，被告可向耿庄村委会追索。本案中原告主张其地上附着物及青苗补偿费未领够，而被告又无相反证据来推翻原告的该主张，但是由于征地补偿款系国家财政资金支付，涉及公共利益，本院亦不能根据原告的单方主张来支持原告该项诉请的具体金额及利息，故原告该项诉讼请求本院暂不予支持。但是被告登封市政府仍负有对原告等被征地村民的地上附着物及青苗补偿费依法足额支付的法定义务，被告登封市政府应当会同耿庄村委会认真核实原告等被征地村民的被征地亩数、地上及地下附着物具体、地上及地下附着物具体情况后确定的补偿标准，据实足额补偿原告等被征地村民的地上附着物及青苗补偿费。当然，如果征地补偿过程中实际执行的补偿标准高于征地补偿安置方案确定的标准的，按实际执行的高标准予以补偿。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第六十九条之规定，判决如下：一、责令被告登封市人民政府在本判决生效之日起三个月内对原告牛桂连依法应得的地上附着物及青苗补偿费依法履行补偿义务，原告已经实际领取的该项目的相应款项应予以扣除；二、驳回原告牛桂连的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告登封市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  魏丽平审判员  付保东审判员  耿 立二〇一九年十二月十八日书记员  袁鹏燕