黑龙江省七台河市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑09行初34号原告林治校，男，1953年12月5日出生，汉族，无固定职业，现羁押于七台河市看守所。被告七台河市桃山区人民政府，住所地黑龙江省七台河市桃山区东进街**。法定代表人王洋，该区区长。负责人赵吉和，该区副区长。委托代理人周玉生，该区法律顾问。委托代理人孙秀一，该区司法局科员。原告林治校诉被告七台河市桃山区人民政府(以下简称桃山区政府)行政协议一案。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。林治校，桃山区政府负责人赵吉和及其委托代理人周玉生、孙秀一到庭参加诉讼。本案现已审理终结。林治校向本院提出诉讼请求：1.桃山区政府在与林治校已经签订的房屋拆迁协议中，因漏项面积、停产停业损失、营业房过渡租金补助三项，造成林治校经济受损。判令桃山区政府向林治校支付经济损失共计336，000.00元。具体明细：（1）桃山区政府将林治校一层前厅营业面积44.858㎡漏项（按照桃山区政府商服货币安置3,800.00元/㎡）计算，造成林治校损失价值170,000.00元；楼后锅炉房面积15.9㎡漏项（按照桃山区政府货币安置2,500.00元/㎡计算），造成林治校损失价值约40,000.00元；两项合计210,000.00元;（2）桃山区政府应支付林治校营业房屋停业损失96,000.00万元;（3）桃山区政府应补偿林治校营业房屋部分的租房租金30,000.00元。二、桃山区政府负担本案诉讼费用。事实与理由：一、林治校于1999年在桃山区学府社区自建区购买别墅住宅一处，土地证、房产证齐全。购买后产权过户，设施功能齐备，装修为商住两用。2018年10月桃山区政府对林治校居住的小区进行棚户区改造，方案中明确尊重民意，自愿申请原则，同时确定一比一的比例置换，原址回迁。林治校不自愿，没有申请置换拆迁。桃山区政府采取各种方式入户做“工作”，甚至以拆违要挟林治校。林治校身患严重心脏病，心脏安放两个支架，精神极度恐惧，迫于压力十分无奈，在非自愿状态下，于2019年2月18日在林治校家中，桃山区政府与林治校签订《房屋置换安置协议》。林治校一层房屋总面积181.983㎡，全部属于企业商用。桃山区政府将其中137.125㎡按照营业房屋面积计算，在同进街临街处给予林治校回迁置换一带二式营业房屋，扣除林治校一楼前厅44.858㎡不予计算补偿面积。林治校楼后锅炉房15.9㎡（属于附属房屋，按照七台河市政府专题会议纪要称为重置房），没有包含在一层房屋总面181.983㎡之内。桃山区政府将林治校楼后锅炉房15.9㎡面积扣除不予计算。桃山区政府在评估测量林治校房屋总面积时，已经全部包含林治校前厅和锅炉房面积，桃山区政府扣除林治校上述两项60㎡房屋面积，属于人为漏项。二、林治校楼房一层前厅44.858㎡是土地证使用面积内建筑物，没有超出土地证界限。林治校自购买后，一直作为营业修理工作间，为了节约能源，将一层顶棚改造成方钢井字梁，安装20mm厚玻璃栈道材料，是一种节能、抗压、透光，造价很高的建筑材料。当时七台河市根本没有此材料，林治校在南方采购，物流运输到七台河市。有利于二层生活空间，便于前厅一层采光，而非一般建筑玻璃或玻璃钢瓦之类材料。桃山区政府入户摸底测量时，多人在上面验证其抗压性能。桃山区政府在测量评估时，将林治校前厅二层纳入征收置换面积，予以一比一进行置换，却将前厅一层漏项，不给林治校计算置换面积。前厅一层门窗齐全，具备居住和使用功能，二层是在一层之上建造，没有一层不能有二层。既然二层计算面积，就不能将一层漏项。桃山区政府在实际拆迁过程中，自建区其他住户的过道、门斗都计算面积予以补偿，唯独将林治校的前厅一层漏项，不予以补偿置换，根本不合理。根据（2012）行他字第16号《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》的规定，林治校的前厅一层所有构造均按照正常楼层建筑，个性建筑风格在桃山区自建区属于独创，没有同类可比，均优于院落、空地、过道、门斗之类构筑物。虽然当时没有办理房产证，但属于历史遗留产物，属于在土地使用证范围内的附属房屋。附属房屋的拆迁置换，涵盖在桃山区政府棚户区改造方案中，因此要求桃山区政府将林治校前厅一层44.858㎡面积，给予置换补偿。三、林治校楼房冬天采暖烧原煤时，在楼后建造15.9㎡锅炉房。为了防止冬天二层屋檐掉冰溜子砸坏房盖，采用3mm玻璃钢透明瓦抗砸防水屋面，便于采光。屋内设原煤锅炉，防止煤烟直接进入楼内，容易煤烟中毒。2012年后国家提倡节能环保锅炉，烧无烟型煤。单独在楼内更换型煤锅炉，原煤锅炉仍在楼外锅炉房备用，锅炉房作为型煤储藏间。桃山区政府在征收测量时，已经将15.9㎡锅炉房测量在林治校房屋总面积内，签订协议时却不予计算面积。根据国家棚户区改造征收文件规定，林治校锅炉房属于重置房范畴，为主体楼房供暖配套。林治校要求桃山区政府增补拆迁协议，将林治校楼后漏项的15.9㎡锅炉房计算面积，给予置换补偿。桃山区政府以棚户区改造政策拆迁置换林治校房屋，就应当依据黑政办发[2019]17号《关于印发黑龙江省棚改突出问题防范及专项整治工作方案的通知》文件的规定，依据国家棚户区改造政策标准，对林治校土地使用证范围内主体建筑物、附属房屋、锅炉房，依法依规置换补偿。四、林治校主张的合法权益，多次向桃山区政府提出及递交书面诉求，协商增补漏项面积，但桃山区政府均以各种托辞拒绝。桃山区政府明知自建区不是棚户区，但却按照棚户区进行改造。七台河市的棚户区改造政策法规不能超越法律、法规，必须执行黑龙江省政府文件，或者执行黑龙江省人民代表大会制定的关于环保棚户区改造的法律。桃山区政府制定的自建区棚户区改造方案，属于违规操作，不具备法律效力。林治校提出诉求时，桃山区政府没有环保改造单独拆迁安置标准，没有市级人大立会程序，只有七台河市政府《专题会议纪要》作为指导性文件。《专题会议纪要》的议题是研究中央环保督察“回头看”及自建区信访案件事宜。桃山区政府执行的自建区环保棚户区改造政策，缺乏法律依据。桃山区政府对于林治校的漏项诉求的答复是:“漏项部分，已经加在其他项里，给予补偿。”如果桃山区政府能够操作增加建筑面积，证明桃山区政府给予林治校拆迁置换的面积，执行的是国家允许的拆迁政策标准，是林治校应当得到的补偿标准，可以明确给付林治校的补偿标准，不需要暗箱操作，私下增加或减少置换面积。桃山区政府有自由裁量权，私自增加面积，说明桃山区政府执行的棚户区改造政策有伸缩性，是违背国家政策法律的。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、黑政办发[2019]17号文件、七台河市政府《专题会议纪要》的规定，自建区住户的其他房屋属于重置房，但桃山区政府却能违反上述政策法律的规定，改变林治校的附属房屋面积，扣除林治校重置房面积，侵害林治校切实利益。桃山区政府用毛坯房换取林治校居住功能齐备的住房，导致林治校在房屋置换后，生活水平降低。国家棚户区改造置换的最低政策标准是“拆一还一”，桃山区政府的拆迁政策，没有达到上述最低标准。五、林治校营业房屋用于企业经营，自1999年至今连续经营。林治校房屋在棚户区改造前始终处于正常营业状态，按月、季、年申报纳税。林治校房屋受拆迁影响，至少两年以上不能正常营业，原经营项目无法继续开展，每年营业损失加租房租金高达12万元以上。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、黑政办发[2019]17号《关于印发黑龙江省棚改突出问题防范及专项整治工作方案的通知》的规定，要求桃山区政府对林治校营业部分的临时安置费、停产停业经济损失进行补偿。林治校的营业房屋是属于私有房屋，并且桃山区政府在拆迁协议中予以认可，因此自拆迁协议签订到回迁期间，应该给予停产停业损失补偿。棚户区改造执行的法律、政策有《国有土地上房屋征收与补偿条例》、黑政办规[2018]57号文件、黑政办发[2019]17号文件。桃山区政府曲解国家关于棚户区改造的法律及政策，剥夺林治校应当享受的棚户区改造政策，侵占林治校在拆迁置换当中应得利益。黑政办发[2019]17号文件明确规定林治校应当享受临时安置费或者周转用房、停产停业损失。林治校房屋属于商住分离的两种性质房屋，一楼属于营业房屋，二楼属于住宅，拆迁协议当中也分别予以注明。桃山区政府却只付给林治校住宅部分的租房租金，拒绝给付林治校营业房屋的租房租金，克扣林治校原有营业房屋的停产停业损失及过渡期租金补助，造成林治校因棚户区改造拆迁，产生直接或间接损失。要求按照国家2018年商业用户停产停业损失计算补偿标准：1.营业执照注册的从业人数薪金乘以过渡期补偿基数(回迁过渡期十二个月补偿六个月全员薪金，十八个月至二十四个月补偿十个月全员薪金)。林治校企业从业人数为三人，平均月薪为3,200.00元，合计月薪为9,600.00元，十个月停产停业损失为96,000.00元;2.租赁137.125㎡商服的月租金为3,000.00元,回迁期限两年，租金共计72,000.00元。桃山区政府支付林治校住宅安置费每月800.00元，没有办法租赁到适应林治校经营的场所。桃山区政府应当依照国家、黑龙江省政府的文件规定，给予林治校停产停业损失96,000.00元及过渡期租金补助30,000.00元。桃山区政府辩称，一、林治校将桃山区政府列为被告，主体不适格，依法应当驳回其起诉。林治校起诉是基于其与桃山区棚户区改造工程办公室签订的《安置协议书》，发生争议而提起诉讼。协议具有相对性，协议的主体不是桃山区政府，因此林治校将桃山区政府为被告，主体不适格，应驳回其起诉。二、本案涉及的《安置协议书》属于民事合同法律关系，不属于行政法律关系，依法也应当驳回林治校的起诉。本案涉及城市棚户区改造的拆迁安置，完全是基于该区域的居民主动要求拆迁改造和安置。桃山区政府出台的安置办法是采取自愿的原则，由桃山区棚户区改造工程办公室具体实施，与被拆迁人协商。双方是在平等自愿的基础上协议进行的拆迁。双方自愿达成的拆迁协议，并不是按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行的行政征收，本案并不是行政征收法律关系。为了大多数人的利益，如果涉及未达成民事拆迁协议的房屋影响整体搬迁安置，桃山区政府将依法进行行政征收。林治校起诉的《安置协议书》，不属于桃山区政府进行的行政征收，其主张与客观事实不符，适用法律也完全错误，依法应当驳回其起诉。三、本案并不是行政征收，涉及的《安置协议书》属于自愿签订的合法有效协议，依法应当驳回林治校全部诉讼请求，并且判决林治校继续履行协议。由于本案属于双方协商自愿达成的《安置协议书》，完全是平等自愿的行为，并不违背法律强制性规定。签订协议时林治校是完全民事行为能力人，对协议内容完全知晓和认可后才签订的。协议书合法有效，应当驳回林治校全部诉讼请求，并判决继续履行。四、林治校起诉超过起诉期限，依法也应当驳回其起诉。2018年10月桃山区棚户区改造工程办公室对该区域进行棚户区改造，林治校于2019年8月份起诉，超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的六个月起诉期限，应当驳回林治校的起诉。综上，本案不属于行政法律关系，完全是民事法律关系，林治校起诉的事实和理由均不能成立，并且适用法律也错误，应当驳回其起诉或诉讼请求。林治校向本院提交证据、依据如下（均为复印件）：一、林治校身份证，用以证明：林治校的主体身份。桃山区政府质证认为，对该组证据无异议。二、《房屋置换安置协议书》，用以证明：《房屋置换安置协议书》条款中定义营业面积、具体位置、争议焦点。桃山区政府质证认为，对该组证据的真实性、合法性均无异议，该协议不属于行政协议，双方应当按照协议履行。三、营业执照副本，用以证明：正常营业中的企业，停产停业及形成损失。桃山区政府质证认为，对该组证据的真实性无异议，但依法不应当支持，双方已经通过安置协议对符合安置部分的房屋予以确认。四、公司注册人员资料，用以证明：企业从业人数及职位信息，以此计算停产停业损失。桃山区政府质证认为，与第三组证据的质证意见相同五、公、公司地址照片以证明：漏项营业房屋实际存在的具体位置及门面形象。桃山区政府质证认为，与第三组证据的质证意见相同。六、自建区棚户区改造信息表，用以证明：已经置换面积，经林治校认可的置换部分实际面积。桃山区政府质证认为，对该组证据的真实性无异议，但双方最终对符合安置条件的面积，通过协议的形式予以确认，双方应当按照协议履行。七、房屋平面草图，用以证明：置换面积与漏项面积在房屋中具体位置。桃山区政府质证认为，对该组证据的真实性有异议，草图属于单方制作，不能作为证据。八、漏项房屋室内实地照片，用以证明：漏项房屋直观效果图与实际存在证据。桃山区政府质证认为，对该组证据的真实性及证明问题均有异议：1.无法确认该组证据的真实性；2.双方签订的安置协议不存在漏项。九、土地使用证，用以证明：林治校拥有合法土地使用权。桃山区政府质证认为，对该组证据的真实性无异议，只能证实林治校拥有土地使用权，但政府不需要给予任何补偿。十、房屋产权证、用以证明：房屋在合法土地使用权期限内建筑。桃山区政府质证认为，对该组证据的真实性无异议，对证明问题有异议：拥有房屋所有权证的房屋为合法房屋，其余部分属于违法建筑。十一、纳税申报表，用以证明：企业正常营业和申报税赋。桃山区政府质证认为，对该组证据的真实性及证明问题均有异议，该组证据与本案无关。十二、库存配件明细表，用以证明：企业经营期间营业面积房屋的库存情况。桃山区政府质证认为，与第十一组证据的质证意见相同。十三、黑龙江省政府文件，用以证明：黑龙江省政府对棚户区改造实施的政策指导方针。桃山区政府质证认为，对该组证据的真实性无异议，但该组证据属于政府文件，并不是证据，不能作为证据使用，并且本案不属于行政征收，而是自愿棚户区改造。七台河市政府会议纪要、《关于印发桃山区学府社区自建区居民棚户区房屋安置办法的通知》，用以证明：七台河市政府对自建区改造的政策定调。桃山区政府质证认为，与第十三组证据的质证意见相同。《最高人民法院法关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》，用以证明：林治校漏项部分的诉求合理。桃山区政府质证认为，与第十三组证据的质证意见相同。《黑龙江省政府办公厅关于进一步完善棚户区改造工作的意见》，用以证明：确定棚户区改造执行《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》的文件。桃山区政府质证认为，与第十三组证据的质证意见相同。桃山区政府向本院提交证据、依据如下（均为复印件）：一、桃山区政府的机构代码证，用以证明：被告的主体身份。治校质证认为，对该组证据的真实性及证明问题均无异议。二、《关于桃山区学府社区自建区居民棚户区房屋安置办法》，用以证明：本案涉及的居民安置采取自愿原则，并不是行政征收。林治校质证认为，对该组证据的真实性及证明问题均无异议。三、林治校的拆迁档案材料，用以证明：双方平等协商，依法达成协议。林治校质证认为，对该组证据的真实性及证明问题均无异议。四、林治效与桃山区棚户区改造工程办公室签订的《安置协议书》，用以证明：双方协商一致，共同达成安置协议。林治校质证认为，对组证据的真实性无异议，对证明问题有异议：1.该安置协议是林治校与桃山区政府协商签订，协议书漏项；2.桃山区政府测量时对林治校全部房屋测量，因此桃山区政府应当对林治校漏项部分进行补偿，并且按照营业房屋给予安置费用。五、《国有土地上房屋征收与补偿条例》，用以证明：本案不涉及行政征收。林治校质证认为，对该组证据真的实性及证明问题均无异议。依据林治校、桃山区政府的举证、质证意见及当庭陈述，本院对上述证据认证如下:桃山区政府对林治校提交的第一、二、三、四、五、六、九、十、十三、十四、十五、十六组证据、依据的真实性无异议，故本院对上述证据的真实性予以采信；桃山区政府对林治校提交的第七、八、十一、十二组证据的真实性有异议，但未能提出相应证据予以反驳，故本院对上述证据的真实性予以采信。林治校对桃山区政府提交的第一、二、三、四、五组证据、依据的真实性无异议，故本院对上述证据的真实性予以采信。经审理查明，林治校在七台河市桃山区学府社区自建区拥有一处房屋，房屋所有权证记载该房屋的结构为混合，层数为1-2，建筑面积为141.00㎡，设计用途为住宅。土地使用权证记载该房屋的宅基地面积为153.00㎡。七台河市润林文化传媒有限公司于2018年8月31日成立，住，住所地为七台河市桃山区学府社区××路××号司类型为自然人独资的有限责任公司，法定代表人为林治校。2018年9月21日桃山区政府办公室印发桃政办规[2018]6号《关于印发桃山区学府社区自建区居民棚户区房屋安置办法的通知》《关于桃山区学府社区自建区居民棚户区房屋安置办法》第二条规定桃山区棚户区改造办公室为本次房屋安置项目的安置人；第三条第（四）项规定的安置原则为尊重民意、自愿申请原则。2018年11月20日桃山区政府将上述文件在桃山区政府网站予以公开。2019年2月18日林治校与桃山区棚户区改造工程办公室签订《房屋置换安置协议书》。该协议书的主要内容为：1.林治校房屋坐落于桃山区自建区，主房建筑结构为砖混，建筑面积为224.69㎡，附属房屋建筑面积为166.31㎡；2.按照林治校主体房屋建筑面积，按一比一的比例置换，在搬迁期限内给予林治校奖励主房面积一层二层8.995㎡、住宅13.474㎡；3.林治校合计安置新楼面积为：一层二层房屋面积为137.125㎡，住宅房屋面积为217.334㎡。本院认为，本案的争议焦点为：1.2019年2月18日林治校与七台河市桃山区棚户区改造工程办公室签订的房屋置换安置协议的性质；2.林治校主张的房屋置换安置协议遗漏部分面积及停产停业损失、营业房屋过渡租金补助等损失合计336,000.00元是否应当予以支持。关于林治校与七台河市桃山区棚户区改造工程办公室签订的房屋置换安置协议的性质问题。桃山区政府作为行政机关，为实现公共利益的需要，在其行政辖区内负责棚户区的搬迁安置工作。桃山区政府下属的棚户区改造工程办公室作为具体实施部门，依据《关于桃山区学府社区自建区居民棚户区房屋安置办法》的规定，经过与林治校协商后签订房屋置换安置协议，该协议的性质属于行政协议。且该行政协议系协议相对人的真实意思表示，不违反法律、法规的强制性规定，不损害公共利益，依法具有法律效力。关于林治校主张的房屋置换安置协议遗漏部分面积、停产停业损失、营业房屋过渡租金补助等损失合计336,000.00元是否应当予以支持的问题。针对林治校坐落于七台河市桃山区学府社区棚户区房屋安置范围内房屋的置换安置事宜，林治校已经与行政机关签订行政协议，该行政协议已经约定置换安置房屋面积及搬迁补助费、临时过渡安置费等内容。现林治校主张房屋置换安置协议遗漏部分面积及停产停业损失、营业房屋过渡租金补助等项目，其该项诉讼请求的实质是要求单方变更上述行政协议，在行政协议依法具有法律效力的情况下，不应当对林治校的诉讼请求予以支持。综上，林治校的诉讼请求，无事实和法律依据，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下:驳回原告林治校的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告林治校承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长 王 崴审判员 石 军审判员 葛知博二〇一九年十二月二十五日书记员 马雨卓