河南省洛阳市西工区人民法院民 事 判 决 书(2019)豫0303民初4787号原告（反诉被告）：洛阳市西工区教育体育局，住所地洛阳市西工区行署路**。负责人：李艳丽，局长。委托诉讼代理人：桑景拴，河南帝都律师事务所执业律师。被告（反诉原告）：洛阳惠祥置业有限公司，住所地洛阳西工区金谷园路中段。法定代表人：刘宝山，董事长。委托诉讼代理人：孙亚军，男，该公司法务部经理。委托诉讼代理人：王敬波，男，该公司法务部专员。原告洛阳市西工区教育体育局（以下简称西工区教体局）与被告洛阳惠祥置业有限公司（以下简称惠祥公司）合同纠纷一案，本院受理后，依法适用普通程序，在诉讼过程中，惠祥公司提出反诉，本院依法对本诉与反诉进行了合并审理，公开开庭进行了审理。西工区教体局的委托诉讼代理人桑景拴，惠祥公司的委托诉讼代理人孙亚军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。西工区教体局向本院提出诉讼请求：1.判令惠祥公司把西工区凌宇犀地项目配建幼儿园交付给西工区教体局；2.本案受理费等诉讼费用由惠祥公司承担。事实和理由：2015年12月23日，西工区教体局与惠祥公司根据国家、省市有关政策和法规的规定，分别以甲方和乙方的名义，按照“一园一案”的原则，签订了《西工区凌宇犀地一期项目配建幼儿园协议书》。双方在协议中约定，配建幼儿园项目建筑面积约1082.63平方米（以市规划部门批复意见为准），设置4个班；开工时间为2015年12月10日前，竣工交付时间为2016年12月10日前；乙方建设完成并办理完规划、土地、消防等所有手续后，经相关部门验收合格3日内交付甲方；甲方拥有该项目幼儿园的管理权和使用权；等等。该协议书签订后，西工区教体局履行了自己的合同义务，协调相关部门给惠祥公司办理手续提供了极大的优惠和便利，并组织多部门对施工及建设质量实施了监督和验收。而惠祥公司却不履行自己的合同义务，明确不予交付该项目配建幼儿园给西工区教体局，致使西工区教体局举办公办幼儿园服务社区居民的目的无法实现。现西工区教体局为了维护其合法权益，特诉至法院，请判如所请。惠祥公司辩称，一、《西工区凌宇犀地一期项目配建幼儿园协议书》（下称《协议书》）依据无效。首先，《协议书》依据的洛政[2014]80号《洛阳市人民政府关于城市区住宅项目配套建设中小学幼儿园的通知》内容与国务院、省相关规定相抵触，应为无效；其次，该《通知》不是法律，也不是地方性法规，其内容与其所依据的《洛阳市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》、《洛阳市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例实施细则》（洛阳市人民政府令第116号）等文件规定相违背。上述管理条例及实施细则均规定用于配套建设中小学幼儿园的用地均实行划拨用地，而该《通知》仅规定了中小学建设用地按划拨方式供应，明显与其所依据的政策相违背；再次，该《通知》也未经权力机关通过，程序违法，对社会不具约束力，系无效文件。因此，依据该《通知》签订的合同自始无效。二、即使《协议书》有效，本案的核心矛盾也是集中在移交问题上，即“政府是否有权要求无偿移交幼儿园，还是政府应该有偿回购”。第一，关于国家政策相关规定。根据国务院2010年印发的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）提到“小区配套幼儿园建设用地按国家有关规定予以保障”、“城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排”。根据国务院办公厅印发《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（国办发〔2019〕3号）第四条第二项规定，自然资源部门要根据国家和地方配建标准，统筹规划城镇小区配套幼儿园，将小区配套幼儿园必要建设用地及时纳入空间规划，按相关规定划拨建设用地。由此可见，小区配套幼儿园作为公共教育资源的前提是，小区配套幼儿园建设用地依法由政府划拨提供，或者是在出让小区建设用地时免除了该配套幼儿园用地的土地使用权出让金，或者校舍依法也由政府出资建设等，则小区配套幼儿园应无偿移交。第二，关于不动产物权的问题。本案所涉幼儿园系惠祥公司依法取得土地使用权后在该地块上投资所建，按照《物权法》第三十条、第一百四十二条的规定，该不动产的物权只能属于惠祥公司。而西工区教体局与惠祥公司在协议中约定小区配套幼儿园需无偿移交给政府管理和使用，这实质与小区配套幼儿园产权移交给政府没有太大的差别。根据《立法法》第八条规定，对非国有财产的征收只能在法律规定的情况下作出，没有法律授权不得随意征收。同时，根据行政法的基本原理，行政机关作出行政行为应当事实清楚、程序合法、有明确的法律依据。故在没有明确证据指向幼儿园属于政府产权的情况下，西工区教体局要求移交管理权和使用权没有事实和法律依据。第三，关于小区配套建设幼儿园的移交问题。根据国务院3号文件精神，小区配套幼儿园并非要无偿移交，而是要根据实际情况，按照“一事一议”、“一园一案”的方式，逐一协商移交方式。惠祥公司认为，若小区配套幼儿园的建设用地依法由政府划拨提供，或者是在出让小区建设用地时政府已免除了该配套幼儿园用地的土地使用权出让金，或者校舍依法也由政府出资建设的，应当依法移交政府。而本案中，惠祥公司已全额支付了出让金并出资建设了幼儿园，这种情况下开发商具有完全产权，政府部门并无权强行要求移交，政府如需将该幼儿园纳入公共教育体系，可通过置换、购置等方式与开发商协商幼儿园产权转让事宜，而非强行移交。综上所述，法律的最终目的是维护公平与正义，合同的约定中使一方受到巨大损失且不作任何补偿的行为，有违这一基本理念，也不是合同双方真实的意思表示，无法达到合同目的。因此惠祥公司认为，《协议书》的依据自始无效，内容存在违法并有重大缺失，且显失公平，无法实际履行。请求法院查明事实，依法驳回西工区教体局的起诉。惠祥公司向本院提出反诉诉讼请求：1、依法确认惠祥公司与西工区教体局于2015年12月23日签订的《西工区凌宇犀地一期项目配建幼儿园协议书》无效；2、本案本诉与反诉的诉讼费用由西工区教体局承担。事实及理由：惠祥公司与西工区教体局于2015年12月23日签订了一份《西工区凌宇犀地一期项目配建幼儿园协议书》，该协议的约定违反法律规定，未对双方如何进行管理权和使用权的交接进行具体约定，存在重大缺失，导致该协议无法履行，合同目的不能实现，应属无效。具体理由如下，一、《西工区凌宇犀地一期项目配建幼儿园协议书》依据无效。首先，《协议书》依据的洛政[2014]80号《洛阳市人民政府关于城市区住宅项目配套建设中小学幼儿园的通知》不是法律，也不是地方性法规，该《通知》未经权力机关通过，程序违法，对社会不具约束力，系无效文件。其次，《通知》内容与国务院、省相关规定相抵触，《通知》自始无效。二、《协议书》内容违反公平原则。《协议书》第三条第1项中约定，惠祥公司负责幼儿园的设计、建设、负责办理相关手续，并承担项目建设过程中产生的一切费用。第4项约定，幼儿园在交付西工区教体局管理权和使用权前，在建设施工过程中产生的一切纠纷由惠祥公司自行承担。而其他约定西工区教体局履行的是法定职责而不是其应履行的义务，只享有权利不承担义务的《协议书》违法。三、《协议书》内容存在重大缺失，导致合同目的无法实现。1、管理权和使用权的期限未约定。该协议中仅写明西工区教体局拥有该幼儿园的管理权和使用权，但未对这两项权利的期限进行约定，即惠祥公司可以随时收回对该幼儿园的这两项权利，这明显不是签订本协议的目的。如果上述期限不明确，显然会侵害到惠祥公司的利益，导致合同不能履行，合同目的无法实现。2、管理权和使用权的交付方式未明确。该幼儿园所使用的土地是惠祥公司依法取得，已按照国家法律规定支付了土地出让金，建造该幼儿园的所有资金也是由惠祥公司提供，因此根据《物权法》第一百四十二条规定，幼儿园应为惠祥公司所有。若按照双方所签署的协议，仅约定了惠祥公司应向西工区教体局交付幼儿园的使用权和管理权，而没有约定相应的置换利益，该约定会对惠祥公司造成巨大的经济损失，明显有失公平。综上所述，惠祥公司为维护自身合法权益，特提出反诉，请求人民法院支持惠祥公司的反诉请求。西工区教体局辩称，一、《西工区凌宇犀地一期项目配建幼儿园协议书》是双方意思的真实表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，应予履行。上述《协议书》是西工区教体局、惠祥公司2015年12月23日分别以甲、乙方身份依法签订的，上面有双方代表人的签字，并加盖有双方的公章。协议签订后，双方也分别履行了一定的义务，惠祥公司也从未提起过协议效力问题，现在为了不想履行移交幼儿园的法定义务和约定义务，提出要求人民法院确认协议无效的反诉，违反诚实信用原则，是对诉讼权利的滥用。二、《西工区凌宇犀地一期项目配建幼儿园协议书》是依据国家、省市有关政策制定的，双方的权利义务明确而对等，应予履行。国发[2010]41号文第二项第三段规定：城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。豫教基二[2017]140号文第十一条第二款规定：原有按照出让土地建设的配套幼儿园，实施“一园一案”，可采取无偿赠与政府或政府有偿回购方式移交教育部门，由教育部门统筹安排用于举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园，优先满足本小区居民适龄儿童就近入园。洛政[2014]80号文第二项内容第三条规定：幼儿园竣工验收后要按建设协议约定移交给项目所在地城市区政府，作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性幼儿园。上述三个文件规定精神是一致的，对配套（配建）幼儿园有两个处理原则：一是政府统筹安排，二是移交教育部门。至于是无偿移交还是有偿回购，按照“一园一案”方式协商处理。上述《协议书》就是根据这三个文件精神来制定的，采取的是无偿移交的方式，双方的权利义务也是据此来设置的。西工区教体局的权利是接受配建幼儿园项目后进行使用和管理，义务是前期协助配建幼儿园项目监督验收、后期投入资金改造；惠祥公司的权利是顺利得到规划审批手续和小区幼儿优先入园、提高小区住房卖点，义务是承担配建幼儿园项目的相关手续办理和前期资金投入。双方的权利义务是明确而对等的，不存在只享有权利而不承担义务的情况。二、《西工区凌宇犀地一期项目配建幼儿园协议书》内容明确而具体，具有可操作性和可履行性，应予履行。《协议书》第二条第二款规定：双方约定配建幼儿园项目竣工交付时间为2016年12月10日前，并在项目验收合格后交付使用。第三条第三款规定：乙方在建设幼儿园期间自觉接受甲方监督，并将项目进展情况及时以书面形式告知甲方。建设完成并办理完规划、土地、消防等所有手续后，经相关部门验收合格后3日内交付甲方。第三条第六款规定：甲方拥有该项目幼儿园的管理权和使用权。前述协议内容明确而具体，具有可操作性和可履行性，应予履行，并非惠祥公司所称管理权和使用权期限未确定、交付方式未明确。该协议对此规定是清楚的，未约定期限就是永久管理和使用，未约定有偿置换就是无偿交付。这既是双方的协议约定内容，也是政策的规定精神要求。惠祥公司对此心知肚明，现揣着明白装糊涂，只不过是为了获得不应当利益而找的借口罢了。综上，惠祥公司的反诉请求没有事实和法律依据，应予判决驳回。当事人围绕诉讼请求提交了证据，本院组织当事人进行质证，根据上述证据结合当事人的陈述、答辩及质证意见，认定事实如下：2015年12月23日，西工区教体局（甲方）与惠祥公司（乙方）签订《西工区凌宇犀地一期项目配建幼儿园协议书》，约定依据《洛阳市人民政府关于城市区住宅项目配套建设中小学幼儿园的通知》（洛政[2014]80号）（以下简称《通知》）和凌宇犀地一期项目技术要求，为保证项目建设单位在项目规划区域内完成中小学及幼儿园的配套建设，进一步明确权利义务，在公平自愿的基础上，经双方协商，就西工区凌宇犀地一期项目配建幼儿园事宜达成该协议。该协议约定，规划建设的幼儿园位于项目1号楼与3号楼之间，建筑面积约1082.63平方米（以市规划部门批复意见为准），设置4个班；配建幼儿园项目开工时间为2015年12月10日前，竣工交付时间为2016年12月10日前，并在项目验收合格后交付使用，乙方保证幼儿园与住宅项目一期同步规划、同步建设，并先于住宅项目进行规划核实和竣工验收。该协议书关于双方权利和义务的约定如下：1、乙方负责幼儿园的设计、建设，负责办理相关手续，并承担项目建设过程中产生的一切费用；……3、乙方在建设幼儿园期间自觉接受甲方监督，并将项目进展情况及时以书面形式告知甲方，建设完成并办理完规划、土地、消防等所有手续后，经相关部门验收合格3日内交付甲方；4、幼儿园在交付甲方管理权和使用权前，在建设施工过程中产生的一切纠纷均由乙方自行承担；5、乙方逾期未能完成幼儿园建设，或未按标准及要求建设的，乙方应按市相关规定缴纳教育设施配套建设资金，并承担修整幼儿园的责任直至符合标准及要求。甲方将督促乙方按本协议执行，并上报市政府有关部门，要求不得对乙方办理商品房预售手续。乙方如按标准及要求完成幼儿园建设，甲方及时解除不得对乙方办理商品房预售手续的要求；6、甲方拥有该项目幼儿园的管理权和使用权，该地块的国有土地使用权证及房屋所有权证均办在乙方名下，甲方组织教育、规划、住建委等部门对施工及建设质量实施监督并实施验收。该协议还对争议解决等其他事项进行了约定，合同尾部甲、乙双方按照协议约定由代理人签字并加盖公章。2017年12月26日，河南省洛阳市公安消防支队向惠祥公司出具《建设工程消防验收意见书》，载明：惠祥公司凌宇犀地幼儿园建设工程（该工程位于洛阳市××工区纱厂东路金谷园路口，使用性质为幼儿园，地上**，建筑高度为9.9米，建筑面积为1073.4平方米）消防验收合格。该工程如需扩建、改建，应依法申报消防设计审核或备案；属于公众聚集场所的，投入使用、营业前应依法申请消防安全检查。西工区教体局于2018年8月将惠祥公司诉至本院，要求确认其对西工区凌宇犀地项目配建幼儿园享有使用权和管理权，惠祥公司辩称西工区教体局确认的诉讼请求于法无据，应予驳回。本院于2018年12月20日做出（2018）豫0303民初4021号民事判决书，认为“教体局要求确认其对幼儿园拥有所有权及使用权，其主张的依据为教体局与惠祥公司于2015年12月23日签订的《西工区凌宇犀地一期项目配建幼儿园协议书》，故双方之间系合同之债。教体局与惠祥公司通过要约、承诺方式订立上述协议书，对案涉幼儿园的建设周期及双方的权利、义务等内容进行约定，……该约定系双方当事人的真实意思表示，本院无需对双方之合意予以确认。案涉幼儿园已建设完成，目前尚未交付给教体局，教体局提起诉讼是缘于合同的履行问题，若教体局欲实现上述协议书中约定的相应权利，可根据协议书的履行情况另寻法律途径予以解决。”本院据此判决驳回西工区教体局的诉讼请求。西工区教体局、惠祥公司对该判决均未提出上诉。因惠祥公司至今未交付涉案幼儿园，西工区教体局遂再次诉至本院，导致本案纠纷。本院认为，本院已生效的（2018）豫0303民初4021号民事判决书在本院认为部分确认了涉案协议书是双方当事人真实意思表示，且惠祥公司亦未举证证明该协议书违反法律、行政法规的强制性规定，故本院依法确认西工区教体局与惠祥公司于2015年12月23日签订的《西工区凌宇犀地一期项目配建幼儿园协议书》合法有效，双方当事人均应按该协议书的约定享有权利、履行义务。西工区教体局已按约履行了合同义务，惠祥公司亦认可凌宇犀地一期项目配建幼儿园已建设完成，规划、土地、消防等所有手续亦办理完毕，并经相关部门验收合格，故惠祥公司理应依约向西工区教体局交付本案所涉幼儿园。惠祥公司要求确认该协议书无效的反诉请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、被告洛阳惠祥置业有限公司于本判决生效后三十日内将位于洛阳市西工区纱厂东路与解放路交叉口凌宇犀地一期院内1号楼与3号楼之间的项目配建幼儿园（即建筑面积约1082.63平方米的地上三层建筑物）交付给原告洛阳市西工区教育体育局；二、驳回反诉原告洛阳惠祥置业有限公司的反诉请求。本案本诉受理费100元，减半收取50元，由被告洛阳惠祥置业有限公司承担；反诉受理费减半收取50元，由反诉原告洛阳惠祥置业有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。审判长  赵晓丽陪审员  苏 艳陪审员  王丽君二〇一九年十二月二日书记员  秦欢欢