四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川行终676号 上诉人（原审原告）雅安市达远房地产开发有限责任公司，住所地四川省雅安市雨城区县前街**。 法定代表人曹雪梅，董事长。 委托代理人郭朝晖，四川鼎仁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）四川省人民政府，住，住所地四川省成都市锦江区督院街**/div> 法定代表人尹力，省长。 委托代理人王玮立，四川省人民政府工作人员。 委托代理人邓龙，四川省人民政府工作人员。 上诉人雅安市达远房地产开发有限责任公司（以下简称达远公司）因诉被上诉人四川省人民政府土地行政复议一案，不服四川省成都市中级人民法院（2017）川01行初553号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定，2015年1月22日，雅安市土地矿产交易中心对外发布了《雅安市雨城区中心城区G3-43号地块国有建设用地使用权拍卖出让竞买须知》。2015年2月11日，达远公司股东通过竞拍，取得G3-43号宗地使用权。2015年3月2日，达远公司作为受让人与出让人雅安市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称出让合同）。合同签订后，达远公司认为G3-43号宗地上存在权属争议和土地遗留问题，多次向雅安市国土资源局书面主张权利并要求解决问题。2016年9月18日，雅安市国土资源局向达远公司作出雅国土资函〔2016〕571号《雅安市国土资源局关于解除雅安市雨城区中心城区G3-43号宗地〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》（以下简称解除出让合同通知），并于当日向达远公司进行了送达。2017年3月1日，达远公司向四川省人民政府提出行政复议申请，请求确认雅安市人民政府批准出让G3-43号宗地国有建设用地使用权和委托雅安市国土资源局出让国有建设用地使用权的行为违法。四川省人民政府于2017年5月23日作出川府复驳〔2017〕54号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称54号驳回复议申请决定），以达远公司2015年5月11日向雅安市国土资源局提出的《雅安市达远房地产开发有限责任公司关于38号大院土地款有关情况说明》（以下简称土地款有关情况说明）证明达远公司当时已知道经批准出让的涉案土地不是其所称“净地”、达远公司的行政复议申请已超过法定申请期限为由，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）的相关规定，驳回了达远公司的行政复议申请。达远公司不服，提起行政诉讼，请求判决确认四川省人民政府作出的54号驳回复议申请决定违法，由四川省人民政府承担本案诉讼费用。 原审法院另查明，在本案诉讼中，达远公司申请对土地款有关情况说明中的达远公司印章进行鉴定。原审法院根据申请，通过随机摇珠的方式确定并委托成都联合司法鉴定中心进行鉴定。2018年3月15日，该鉴定中心出具成联〔2018〕文鉴字第068号《成都联合司法鉴定中心司法鉴定意见书》，鉴定结果为：土地款有关情况说明中的达远公司印章与其留存在雅安市公安局的备案章不一致。 以上事实，有行政复议申请书、54号驳回复议申请决定、成联〔2018〕文鉴字第068号《成都联合司法鉴定中心司法鉴定意见书》《雅安市雨城区中心城区G3-43号地块国有建设用地使用权拍卖出让竞买须知》、出让合同、解除出让合同通知以及当事人的庭审陈述等证据证实。 原审法院认为，根据行政复议法第十三条第一款的规定，四川省人民政府具有作出本案被诉行政复议决定的行政职权。行政复议法实施条例第二十八条第（二）项规定，申请人应与申请复议的行政行为具有利害关系。本案中，达远公司行政复议申请的事项为：确认雅安市人民政府批准出让G3-43号宗地国有建设用地使用权和委托雅安市国土资源局出让国有建设用地使用权的行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的相关规定，市、县人民政府的国土资源行政主管部门要按照国有建设用地使用权出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟拍卖出让地块的出让方案，报所在市、县人民政府批准后，才由国土资源行政主管部门组织实施。在组织实施过程中，国土资源行政主管部门作为出让人要编制包括竞买须知、国有建设用地使用权出让合同等在内的拍卖出让文件，并提前于拍卖开始日前在指定场所发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人。因此，在G3-43号宗地进入市场交易流转前即雅安市国土资源局作为出让方与受让方达远公司签订出让合同前，雅安市人民政府所实施的批准及委托行为是行政机关按照法律法规规定进行的国有建设用地使用权出让前的审批和内部管理等程序性行为，均不涉及特定的行政行为相对人，未对达远公司的权利义务产生实际影响，申请人即达远公司与其申请复议的行政行为之间不具有直接的利害关系。达远公司的复议申请不符合行政复议法实施条例第二十八条第（二）项规定的行政复议受理条件。如达远公司对案涉出让土地不是净地持有异议，可针对出让合同通过其他途径予以解决。综上，四川省人民政府根据行政复议法和行政复议法实施条例的相关规定，作出54号驳回复议申请决定，尽管理由存在不当，但不影响其结果的正确性，且符合法定程序。达远公司提出的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回达远公司的诉讼请求；案件受理费50元，由达远公司负担。 上诉人达远公司上诉称，达远公司与雅安市国土资源局签订的出让合同,是雅安市国土资源局经过雅安市人民政府审查批准后,才通知达远公司签订的,且该合同属于雅安市国土资源局提供的格式条款合同,具有行政属性,为行政合同；雅安市人民政府审批同意雅安市国土资源局以“净地”的出让条件与达远公司签订出让合同的行为,违反了法律、行政法规的规定，达远公司对此申请行政复议，此行政复议事项是针对具体行政行为提出的；达远公司与雅安市人民政府审批同意雅安市国土资源局以“净地”的出让条件签订出让合同的行为有利害关系，原审法院错误认定达远公司与申请复议的行政行为不具有利害关系；原审法院没有全面认定本案事实，从而导致适用法律错误。请求撤销原审法院（2017）川01行初553号行政判决,将本案发回重审或改判四川省人民政府驳回达远公司行政复议申请的决定违法,判决四川省人民政府重新进行行政复议；上诉费由四川省人民政府承担。 被上诉人四川省人民政府答辩称,四川省人民政府行政复议程序合法，作出的54号驳回复议申请决定事实清楚，适用法律依据正确；达远公司的诉讼请求不能成立。 二审举证期限内，双方当事人未提交新证据。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 根据行政复议法第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，四川省人民政府作为雅安市人民政府的上一级人民政府，对达远公司提出的以雅安市人民政府为被申请人的行政复议申请，具有作出54号驳回复议申请决定的职权。 达远公司于2017年3月1日向四川省人民政府申请行政复议，并按照四川省人民政府的通知补正申请材料后，四川省人民政府于2017年3月15日受理行政复议申请。经延长复议期限，四川省人民政府于2017年5月23日作出54号驳回复议申请决定，并予以邮寄送达。四川省人民政府行政复议程序合法。 达远公司申请行政复议时对复议请求的表述是“依法确认雅安市人民政府批准出让雅安市雨城区中心城区G3-43号宗地国有土地使用权没有履行净地出让法定义务，其具体行政决策行为违法；依法确认雅安市政府委托雅安市国土局行使国有土地使用权出让具体行政行为适用法律依据违法”。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的相关规定，国有建设用地使用权出让，由市、县人民政府国土资源行政主管部门按照国有建设用地使用权出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟拍卖出让地块的出让方案，报所在市、县人民政府批准后，才由国土资源行政主管部门组织实施；在组织实施过程中，国土资源行政主管部门作为出让人要编制包括竞买须知、国有建设用地使用权出让合同等在内的拍卖出让文件，并提前于拍卖开始日前在指定场所发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人；土地使用权出让合同按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府国土资源行政主管部门与土地使用者签订。本案中，在雅安市国土资源局作为出让方与受让方达远公司签订G3-43号宗地出让合同前，雅安市人民政府所实施的批准等行为是行政机关的内部管理行为，未直接对外发生法律效果，对达远公司的权利义务未产生直接影响；对外直接发生法律效果的行为是雅安市国土资源局后续签订出让合同等实施行为。因此，达远公司与其申请复议的行政行为之间不具有利害关系，其行政复议申请不符合行政复议法实施条例第二十八条第（二）项规定的行政复议受理条件。四川省人民政府决定驳回达远公司的行政复议申请，结果并无不当。 综上，达远公司所提判决确认四川省人民政府作出的54号驳回复议申请决定违法的诉讼请求不能成立。原审法院判决驳回达远公司的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。达远公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人雅安市达远房地产开发有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  伍平会 审判员  胡 华 审判员  杨 军 二〇一九年十二月二十四日 书记员  刘军甫