湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂10行初154号原告陈先军，男，1963年10月3日出生，汉族，住湖北省松滋市。委托诉讼代理人原玉刚，北京京师律师事务所律师。委托诉讼代理人张林遥，北京京师律师事务所实习律师。被告松滋市人民政府，住所地：湖北省松滋市新江口镇环湖路**。法定代表人伍昌军，市长。出庭负责人刘明科，副市长。委托诉讼代理人周伟，湖北丰年律师事务所律师。第三人松滋市洈水镇北闸村民委员会，住所地：湖北省松滋市洈水镇北闸村**。法定代表人胡中平，村党总支书记。委托诉讼代理人秦立新，湖北省松滋市洈水镇法律服务所法律工作者。原告陈先军诉被告松滋市人民政府（以下简称松滋市政府）、第三人松滋市洈水镇北闸村民委员会（以下简称北闸村委会）行政协议无效一案，本院于2019年10月16日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月28日公开开庭审理了本案。原告陈先军及委托诉讼代理人原玉刚、张林遥，被告松滋市政府的负责人刘明科及委托诉讼代理人周伟，第三人北闸村委会法定代表人胡中平及委托诉讼代理人秦立新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月26日，甲方北闸村委会与乙方陈先军签订了《征地补偿协议书》，约定的土地补偿款199904元，青苗补偿款14587元，经济林木补偿款9420元，合计金额223911元，同日陈先军领取补偿款223911元。原告陈先军认为该协议无效，遂向本院提起行政诉讼。原告陈先军诉称：原告系北闸村村民，因洈水特色小镇项目，原告的耕地和养殖水面处于征收范围内。2018年9月26日，在未发布征收土地公告、未依法制定补偿安置方案的情况下，被告松滋市政府委托北闸村委会与原告签订了《征地补偿协议书》。原告认为，该《征地补偿协议书》违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律法规，征地程序严重违法，严重侵害了原告的合法权益，遂向本院提起行政诉讼，请求：1.依法确认被告松滋市政府委托北闸村委会与原告于2018年9月26日签订的《征地补偿协议书》无效；2.本案的诉讼费用由被告承担。原告向本院提交证据一份即陈先军与北闸村委会签订的《征地补偿协议书》。拟证明征地补偿协议书的内容，湖北省洈水投资发展集团有限公司开发的特色小镇项目是商业开发项目，不符合公共利益需要。被告松滋市政府辩称：一、答辩人不是本案的适格被告。原告起诉的唯一证据《征地补偿协议书》是北闸村委会和原告之间的具有民事合同性质的协议，虽然符合行政诉讼受案范围，但北闸村委会依据上级政府文件，依法通过村民代表大会表决，以集体土地所有者的身份和本集体经济组织成员达成的《征地补偿协议书》程序、实体均合法。北闸村委会收回集体土地的前置条件是松滋市政府征前公告，具有行政征收的性质，村民代表大会的表决通过了该事项，是北闸村委会征收的法定依据，该协议是原告与北闸村委会平等主体之间的民事协议，且均已全面履行完毕。答辩人在该协议中没有实施具体的行政征收行为，未作强制征收决定或者强制补偿决定，不是该协议的当然主体，故原告主张应予裁定驳回。二、松滋市中心城区双征工作指挥部文件松征发〔2018〕4号《关于洈水运动休闲小镇一期、洈水环坝旅游公路、洈水旅游快速通道连接线项目双征方案的批复》是答辩人依据洈水镇《关于恳请批复洈水运动休闲小镇一期、洈水环坝旅游公路、洈水旅游快速通道连接线项目双征方案的请示》，对照湖北省人民政府鄂政发〔2014〕12号《省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和片区综合地价的通知》精神，结合本地实际，原则上批复许可。该批复文件符合当前法律法规和政策规定，具有可诉性，但原告诉不在此。三、关于北闸村集体土地征收的法律程序均合法，发布了《拟征地公告》、征询村民意见、实地调查与登记、拟定了一书三方案、张贴了批复许可的征地补偿安置方案、与农户签订了征地补偿协议。整个征地程序合法流畅，绝大多数被征收农户赞同方案且签订了《征地补偿协议书》，领取了补偿款，正在喜庆建设安置小区。原告自愿与北闸村委会签订《征地补偿协议书》，实际领取各项补偿款22万余元，已完成土地支付，现出尔反尔，违背诚实信用原则，属违约行为，其主张不应得到法院的支持。四、原告主张《征地补偿协议书》没有法律依据是主观臆断，松滋市国土资源局已经按照集体土地征收的法律程序进行了相应的工作流程，均已发布实施，原告及少数村民曾委托北京律师申请了政府信息公开，相关部门已按《中华人民共和国政府信息公开条例》进行了答复，没有瑕疵。故北闸村委会与被征收农户签订的土地征收补偿协议于法有据，原告与北闸村委会签订的《征地补偿协议书》是双方当事人真实意思的表示，合法有效，且双方当事人均已按协议全面履行了义务，被征收土地已实际交付北闸村委会，双方合同行为应予维持，由于该协议具有合同相对性，不能对抗征地单位，答辩人不是协议关联的对应主体，原告无权就征地补偿协议直接提起诉讼。综上，请求法院在查明事实的基础上，依法裁定驳回原告的起诉。被告松滋市政府在法定期限内向本院提交如下证据（均为复印件）：1.松滋市政府机构代码证及法定代表人身份证明。拟证明被告诉讼主体合法适格。2.2018年4月11日发布的《松滋市人民政府土地征前公告》。拟证明北闸村土地因公共利益需要，拟征收在列。3.松滋市中心城区双征工作指挥部《关于洈水运动休闲小镇一期、洈水环坝旅游公路、洈水旅游快速通道连接线项目“双征”任务的批复》。拟证明北闸村征收土地的情况。4.松滋市中心城区双征工作指挥部《关于洈水运动休闲小镇一期、洈水环坝旅游公路、洈水旅游快速通道连接线项目“双征”方案的批复》。拟证明北闸村土地及房屋征收、附着物征收标准均依据《湖北省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和片区综合地价的通知》（鄂政发〔2014〕12号）的对应标准。5.湖北省人民政府鄂政土批〔2018〕1902号《省人民政府关于松滋市2018年度第七批次城市建设用地的批复》。拟证明北闸村、麻砂滩村共计批准建设用地17.3032公顷。6.松滋市国土资源局《征地公告》《征地补偿安置方案公告》《土地征前告知书》《听证告知书》《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》《松滋市洈水镇总体规划修编2017-2030》。拟证明松滋市国土资源局按法律规定及政策依据实施了土地征收的具体行政行为，得到了各级行政批复许可，程序合法。7.《松滋市洈水镇北闸村安置小区调整规划》。拟证明北闸村小区规划公布后，多次听取村民意见后最终定稿，村民满意，现正处于实施阶段。8.洈水镇《政府信息公开答复书》。拟证明原告及11名村民委托北京律师申请政府信息公开，相关部门按照要求进行了答复和公开，大多数村民满意息访，签订了《征地补偿协议书》，相关工作正在推进。9.原告与北闸村委会签订的《征地补偿协议书》及附着物补偿清单、领取补偿款的收据。拟证明原告自愿与北闸村委会签订《征地补偿协议书》清点认可了附着物补偿明细，领取了各类补偿款22万余元，交还了承包土地。第三人北闸村委会述称：一、原告诉称“在未发布征收土地公告、未依法制定补偿安置方案的情况下。签订合同”与客观事实不符，被告、第三人严格履行了土地征收补偿的相关前置程序，流程规范合法，没有瑕疵。1.被告于2018年4月11日在村委会公告栏和各村民小组显著位置张贴了《松滋市人民政府土地征前公告》，详见备案图片，可见被告履行了土地征收公告的发布职责。2.第三人召开了全体村民会议和村民代表大会，表决通过了土地征收补偿方案，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定。3.松滋市中心城区双征指挥部双征方案批复是被告依法制定的土地征收补偿方案，经过了上级政府的审核批准，具有普遍约束力。4.原告与第三人依据上述文件自愿签订了《征地补偿协议书》，原告的土地及附着物等的补偿都是依据该文件参照标准执行的。二、原告认为《征地补偿协议书》无效的主张牵强附会，站不住脚，依法不应支持。1.原告系第三人**村民，在土地征收补偿方案讨论时，原告自始至终参加讨论，并在村民会议表决记录上亲笔签名，同意北闸村土地征收补偿方案，并率先与村委会签订了《征地补偿协议书》，领取了各项补偿款22万余元，带头拆除了土地上的附着物，将净地交还给村委会，现原告出尔反尔，背信弃义，有违诚实信用原则，其要求确认协议无效的主张不应受到法律保护。2.第三人作为集体土地的所有者，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，通过村民会议、村民代表大会表决，拟将部分集体土地收回，通过平等协商机制，并按国家标准给被收回土地的村民适当补偿，符合民事主体自愿协商一致原则，具有民事合同性质，且与当下农村集体土地的流转及交易习惯一脉相承，具有稳定性，应依法维护。三、征地补偿协议具有如下法律特征：首先，农村土地征收属于行政征收的范畴，是指国家出于公共利益的需要，依据法律规定，按照法定程序，以行政强制的方式取得行政相对人的财产所有权或者其他物权，并给予公平、合理补偿的一种具体行政行为。其次，协议主体是土地行政主管部门或者农村集体经济组织，即村民委员会。第三，协议标的是征地补偿安置，征地补偿安置的达成体现了民主协商性，由被征地村委会就协议主要内容经村民大会或者村民代表大会等民主程序形成书面决议。集体经济组织内部因征地补偿而产生的纠纷不能对抗征地补偿协议，村民与村委会达成的补偿协议具有相对性，不能对抗征地单位，村民无权就征地补偿协议直接提起诉讼。综上，请求法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。第三人北闸村委会向本院提交如下证据（均为复印件）：1.北闸村委会机构代码证及负责人胡中平任职文件。拟证明第三人的诉讼主体身份合法。2.《松滋市政府土地征前公告》及公示图片。拟证明第三人将上述公告张贴公示过。3.第三人召开村民小组会议及村民代表大会表决通过土地征收补偿方案的会议记录及会议图片。拟证明第三人依法召开村民代表大会表决通过了土地征收补偿方案。4.《松滋市中心城区双征工作指挥部关于明确洈水运动休闲小镇、洈水环坝旅游公路、洈水旅游快速通道连接线项目“双征”方案的批复》。拟证明第三人的行为是依据市政府的合法文件操作，执行标准没有走样，原告的补偿均是按照该文件操作执行。5.《湖北省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和片区综合地价的通知》（鄂政发〔2014〕12号）。拟证明松滋市政府制定的征地补偿标准是依据该文件制定，没有走样。6.《征地补偿协议书》及土地附着物设施作价、领款单。拟证明原告、第三人自愿签订协议书，其他附着物及设施补偿均签字认可，且领取了22万余元的补偿款，是平等主体之间的民事行为，不可撤销。经庭审质证，被告松滋市政府、第三人北闸村委会对原告提交的证据质证意见如下：对该协议的真实性、合法性、关联性予以认可，但证明目的不认可。原告对被告松滋市政府提交的证据质证意见如下：证据1认可。证据2真实性、关联性认可，合法性和证明目的不认可。旅游小镇建设不属于公共利益需要，且依据2014年标准进行补偿，不符合国土资源部关于进一步做好征地管理工作通知中的相关规定;发布征地告知书仅是征地程序中的第一步。证据3真实性、关联性认可，合法性和证明目的不认可。征收集体土地是2155.4525亩，应由国务院批准，双征工作指挥部没有权力批准征地；根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地的主体应是市、县人民政府，安置补偿的授权单位应是土地行政主管部门。证据4真实性、关联性认可，合法性和证明目的不认可。该补偿安置方案制定违反法律规定：征收土地未经国务院批准；在省政府征地批准前作出；未依法公告征求被征收人的意见，违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《国土资源听证规定》第十九条的规定；制定补偿标准过低，未根据国土资源部的相关规定对补偿标准进行适当调整，并规定由村里截留30%的土地补偿款，严重侵害了原告合法权益。证据5真实性认可，合法性、关联性均不认可。涉案被征土地包含基本农田，应逐级报国务院批准，省政府批准基本农田违反法律规定；诉争补偿协议签订在前，征地批复在后，征地批复文件不能证明补偿安置履行了法定程序；实际存在少批多征的违法情形。证据6《征地公告》《征地补偿安置方案公告》真实性认可，合法性、关联性不认可。松滋市国土资源局发布公告违反《征用土地公告办法》；发布时间在诉争补偿协议签订之后，不能证明签订补偿安置协议合法。证据6《土地征前告知书》《听证告知书》真实性不认可。被告未向村民告知，原告未见该告知书；补偿安置的批准在前，针对其听证在后，该告知书流于形式，不能证明被告履行了告知程序。证据6“一书三方案”真实性认可，关联性不认可。作出时间在诉争补偿协议签订之后。证据6《松滋市洈水镇总体规划修编2017-2030》真实性认可，合法性、关联性、证明目均不认可。由设计公司编制，没有评估和征求公众意见；未按《中华人民共和国城乡规划法》第十五条、十六条规定进行批准；不能证明小镇建设符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条界定的公共利益的范围。证据7真实性、合法性、关联性均不认可。未进行公示公告，原告没有见过该规划；无证据证明其修改符合《中华人民共和国城乡规划法》等规定；安置小区规划与所诉征地补偿协议无关。证据8真实性认可，关联性、证明目的不认可。该答复与诉争补偿安置协议是否合法无关联性。证据9真实性、关联性认可，合法性不认可。北闸村委会不具有签订征地补偿协议的职权，签订协议时也不存在征地批复和合法有效的相关文件；小镇项目是湖北洈水投资发展集团有限公司的商业开发项目，不符合公共利益的需要；从原告的承包经营权证看，征收范围包含原告的基本农田，必须经国务院批准，征地程序严重违法。第三人北闸村委会对被告松滋市政府提交的证据均无异议，北闸村委会和村民达成的是解除农村土地承包合同的关系，不存在征地的关系。原告对第三人北闸村委会提交的证据质证意见如下：证据1认可。证据2质证意见同松滋市政府证据2的质证意见。证据3真实性、关联性认可，证明目的不认可。会议记录不能作为依法拟定补偿安置方案的证据进行使用；该会议是对安置小区的规划落实进行汇报，对征收土地实施方案进行解读，并不是拟定补偿安置方案的征求意见；村委会扣留30%的土地补偿款没有依据。证据4质证意见同松滋市政府证据3的质证意见。特色小镇项目是商业开发，不是公众利益需要；村委会订立补偿协议实际上是在履行双征方案，是土地征收。证据5真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可。依据2014年标准进行补偿，违反了国土资源部关于进一步做好征地管理工作通知中的相关规定，补偿标准过低，不能保障失地农民生活水平不降低，长远生计有保障。证据6质证意见同松滋市政府证据9的质证意见。土地征收补偿协议属于行政协议，不属于民事协议。被告松滋市政府对第三人北闸村委会提交的证据均无异议。综合庭审质证意见，本院对原告提交的证据认证如下：对协议的真实性、关联性予以认可，是否合法，本案结合其他证据综合评判。本院对被告提交的证据认证如下：原告和第三人对证据1均无异议，予以认可。证据2土地征前公告是松滋市政府制定的文件，对真实性、关联性、合法性予以认可，可以证明为了洈水运动休闲小镇一期、洈水环坝旅游公路、洈水旅游快速通道连接线等项目建设，拟征收涉案集体土地。证据3、4系松滋市中心城区双征工作指挥部制定的“双征”任务批复、方案批复，真实性、关联性予以认可，可以证明洈水镇人民政府按照该“双征”方案的批复执行土地征收，在该批复未经有权机关依法撤销之前，本院认可该批复行为的合法性。对证据5的真实性、合法性、关联性予以认可，该批复中载明松滋市政府应按照《中华人民共和国土地管理法》和国家、省有关法律法规和政策规定，做好各方案的实施工作，严格执行省政府公布的征地补偿标准（鄂政发〔2014〕12号），结合证据4可以证明本次涉案土地征收补偿标准也是按照鄂政发〔2014〕12号文件执行，是合法的。对证据6中的《征地公告》《征地补偿安置方案公告》《土地征前告知书》《听证告知书》《建设用地项目层报材料“一书三方案”》真实性、关联性、合法性认可。证据6中的洈水镇总体规划修编，与本案征地补偿协议无关，不予认可。证据7、8与本案无关，不予认可。证据9的土地、青苗、林木补偿汇总表、土地登记表、林木调查表及林木补偿明细表中，均经陈先军签字认可，对其真实性、关联性予以认可。本院对第三人提交的证据认证如下：对证据1原告和被告均无异议，予以认可。证据2、4、5、6同本院对松滋市政府证据2、3、5、9的认证意见。对于证据3，原、被告对真实性均无异议，对真实性认可。经审理查明：2018年4月10日，松滋市中心城区双征工作指挥部出台文件《关于明确洈水运动休闲小镇一期、洈水环坝旅游公路、洈水旅游快速通道连接线项目“双征”任务的批复》《关于明确洈水运动休闲小镇一期、洈水环坝旅游公路、洈水旅游快速通道连接线项目“双征”方案的批复》：“同意洈水镇人民政府组织实施土地征收工作，并根据鄂政发〔2014〕12号文件的标准确定集体土地补偿标准，确定洈水镇麻砂滩村、北闸村属三类区片范围，到村补偿标准耕地每亩30800元，林地每亩24640元；到户补偿标准耕地每亩31560元，林地每亩17248元。松滋市政府发布《土地征前公告》后，村组织专班丈量登记公示确认，镇对村办理征地结算手续，村委会与被征地农户签订土地征收补偿协议，土地征收补偿协议签订后，被征地农户于7日内将所有附着物清除完成，补偿款一次性直接打卡至农户。”2018年4月11日，松滋市政府出台《土地征前公告》，为了洈水运动休闲小镇一期、洈水环坝旅游公路、洈水旅游快速通道连接线等项目建设，拟征收洈水镇团山口村、回族社区、杨家河村、麻砂滩村、大岩咀社区、北闸村，拟征收土地总面积约为2155.45亩。2018年6月22日北闸村召开了双征工作土地征收动员会，会上对土地征收实施方案以及水田、旱地等面积的计算问题做了研究决定。2018年8月8日，松滋市国土资源局发布《土地征前告知书》《听证告知书》。2018年9月26日，甲方北闸村委会与乙方陈先军签订了《征地补偿协议书》，该协议载明：因洈水特色小镇项目建设需要，松滋市政府决定对北闸村相应集体土地由松滋市国土资源局统一收储，由村民委员会具体实施。经甲、乙双方平等协商，达成征地补偿协议，乙方被甲方征用土地面积10.59亩，约定的土地补偿款199904元，青苗补偿款14587元，经济林木补偿款9420元，合计金额223911元，同日陈先军领取补偿款223911元。2018年11月12日松滋市国土资源局制作“一书三方案”报批，经松滋市政府、荆州市国土资源局、荆州市人民政府审核同意后上报湖北省人民政府。2018年12月27日，湖北省人民政府作出鄂政土批〔2018〕1902号《关于松滋市2018年度第7批次城市建设用地的批复》，该批复共计批准建设用地17.3032公顷，同意松滋市政府呈报的《农用地转用方案》《补充耕地方案》和《征收土地方案》，要求松滋市政府严格执行省政府公布的征地补偿标准（鄂政发〔2014〕12号），严格依法履行征地批后实施程序，及时支付补偿费用。2019年1月2日，松滋市国土资源局发布《征地公告》，征地面积17.3032公顷，松滋市洈水镇北闸村、麻砂滩村的土地补偿费和安置补助费按每公顷46.2万元，青苗补偿费按每公顷2.3100万元进行综合补偿。同日，松滋市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》，载明征收松滋市洈水镇北闸村集体土地9.8095公顷，需安置农业人口120人，本次征地的综合补偿标准为每公顷48.2132万元，被征地村组将不少于70%的征地补偿费主要分配给被征地农民。本院认为，本案系因农村集体土地征收而引发的纠纷。结合庭审查明的事实，诉辩双方争议的焦点集中在：一、涉案协议是民事协议还是行政协议；二、涉案协议中确定的征收土地补偿标准是否合法；三、涉案协议是否存在无效情形。一、关于涉案协议是民事协议还是行政协议的问题。从被告提交的《土地征前公告》《双征任务批复》《双征方案批复》《省人民政府关于松滋市2018年度第7批次城市建设用地的批复》《征地公告》等证据来看，涉案集体土地征收是松滋市政府为了洈水运动休闲小镇一期、洈水环坝旅游公路、洈水旅游快速通道连接线等项目建设，在松滋市政府的主导下开展的征地补偿工作，第三人北闸村委会是受松滋市政府的委托从事集体土地征收补偿安置工作，具体来说就是负责与被征地农户签订土地征收补偿协议。从双方签订的《征地补偿协议书》来看，因洈水特色小镇项目建设需要，松滋市政府决定对北闸村相应集体土地由市国土资源局统一收储，由村民委员会具体实施。第三人北闸村委会是代表松滋市政府与原告陈先军签订征地补偿协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。因此，该涉案协议产生的法律后果应由松滋市政府承担，松滋市政府是本案适格的被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项之规定，松滋市政府与陈先军就征收土地达成的协议是行政协议，属于行政诉讼的受案范围。湖北省高级人民法院作出（2019）鄂行终618号行政裁定书，也认可类似涉案协议属于行政协议，被告和第三人辩称涉案协议是民事协议的意见，本院不予支持。二、关于涉案协议中确定的征收集体土地补偿标准是否合法的问题。从《湖北省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（鄂政发〔2014〕12号）和《省国土资源厅关于公布征地补偿安置倍数、修正系数及青苗补偿标准的函》（鄂土资函〔2014〕242号）可以看出，松滋市洈水镇后坪村年产值标准1655元，耕地征地补偿标准每亩33100元；洈水镇（二级区域以外的村）年产值标准1540元，耕地征地补偿标准每亩30800元，林地征地补偿标准修正系数为0.8，即每亩24640元。在《省人民政府关于松滋市2018年度第7批次城市建设用地的批复》中已经明确了严格执行省政府公布的征地补偿标准（鄂政发〔2014〕12号）。在松滋市国土资源局出台的《征地公告》和《征地补偿安置方案》中，洈水镇北闸村、麻砂滩村的土地补偿费和安置补助费按每公顷46.20万元进行综合补偿。本案中，原告陈先军被征用的土地位于北闸村，属于二级区域以外的村，耕地和林地征地补偿标准符合上述文件规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。原告陈先军对土地补偿标准有异议，应按上述规定救济自己的权利。关于原告陈先军提出应按2019年湖北省征地统一年产值标准计算的意见，经查，该标准是2019年11月1日起执行，而且在该标准出台之前，松滋市政府已经依法获得征地批准，并公告征地补偿安置方案的，则可以按该公告确定的标准执行，故对陈先军提出按新标准执行的意见，本院不予采纳。关于将土地补偿款中的30%留在村集体是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。《湖北省人民政府关于进一步加强征地管理切实保护被征地农民合法权益的通知》规定，土地补偿费支付给享有被征收土地所有权的农村集体经济组织，农村集体经济组织如不能调整质量和数量相当的土地给被征地农民继续承包经营的，必须将不低于70%的土地补偿费主要分配给被征地农民，具体分配比例由省国土资源厅会同有关部门另行制定。故北闸村委会将70%比例的土地补偿款分配给被征地农民，并不违反上述规定。三、关于涉案协议是否存在无效情形的问题。第一，从协议双方的主体资格来看。如前所述，涉案协议是北闸村委会代表松滋市政府与原告签订的征地补偿协议，其性质属行政协议，协议双方实际为松滋市政府与原告陈先军。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款之规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，松滋市政府有权依照上述规定，与享有集体土地使用权的原告陈先军签订涉案土地征收补偿协议，协议双方的主体适格。第二，从协议签订依据和内容来看。虽然第三人与陈先军签订协议时，松滋市政府尚未取得湖北省人民政府的征地批复，但已参照法定标准制定补偿安置方案并实施补偿安置，且在本案诉讼之前松滋市政府已经取得征地批复，视为市、县级人民政府已采取补救措施，而且批复中确定的征地补偿标准就是松滋市政府执行的标准，故涉案协议的签订有法律依据且土地补偿数额的计算合法。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。涉案协议亦不存在上述情形。第三，从协议双方意思表示来看。北闸村委会完全按照协议履行了付款义务，陈先军已经领取了征地补偿款共计223911元，该协议的达成是双方意思表示一致的结果。从湖北省人民政府审批的《农用地转用方案》上看，本次集体土地征收不涉及基本农田，而且征收耕地12.0462公顷未超过三十五公顷，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，本次征收不需要报请国务院批准。原告提出本次征收土地违法应报请国务院批准的意见，本院不予支持。因此，该协议的签订主体适格、内容合法、双方意思表示真实，协议合法有效，原告诉称该协议无效的意见，于法无据，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈先军的诉讼请求。一审案件受理费50元由原告陈先军承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  何炳松审判员  欧阳庆审判员  孙开炎审判员  王 阳审判员  盛 千二〇一九年十二月九日法官助理王文娟书记员王文娟(兼)