江苏省泰州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）苏12民终2847号 上诉人（原审原告）：徐**，男，1974年7月27日生，汉族，住江苏省泰州市高港区。 被上诉人（原审被告）：上海园林（集团）有限公司，统一社会信用代码：91310000132210069Q，住所地上海市自由贸易试验区浦建路**。 法定代表人：苏向明，该公司董事长。 被上诉人（原审被告）：泰州市高港区口岸街道徐庄村村民委员会，统一社会信用代码：54321203ME2423729R，住，住所地江苏省泰州市高港区口岸街道徐庄村**/div> 法定代表人：徐永记，主任。 委托诉讼代理人：戚鸭章，江苏戚鸭章律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：泰州市港城建设投资发展有限公司，统一社会信用代码：91321203722269730H，住所，住所地江苏省泰州市高港区金港路div> 法定代表人：叶涛，该公司董事长。 委托诉讼代理人：吴雪晴，江苏海信律师事务所律师。 委托诉讼代理人：戚鸭章，江苏戚鸭章律师事务所律师。 上诉人徐**因与被上诉人上海园林（集团）有限公司、泰州市高港区口岸街道徐庄村村民委员会、泰州市港城建设投资发展有限公司恢复原状纠纷一案，不服江苏省泰州市高港区人民法院(2018)苏1203民初1392号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月25日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。现已审理终结。 上诉人徐**的上诉请求：一、上诉人一审提供的证据确实充分，而被上诉人上海园林（集团）有限公司没有提供总承包合同，被上诉人泰州市港城建设投资发展有限公司没有提供案涉土地被征用征收为建设用地的文件，被上诉人泰州市高港区口岸街道徐庄村村民委员会没有提交与上诉人签订的农村土地流转合同，在此情况下一审法院没有支持上诉人的一审诉讼请求不当；二、整个风栖湖风景区包括上诉人三块共3.47亩在内的近4000亩永久性农田改变了用途，这种毁坏基本农田，创造风景的做法没有法律依据，也损害了上诉人的合法权益。 被上诉人泰州市高港区口岸街道徐庄村村民委员会答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，上诉人的上诉没有事实和法律依据，故请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人泰州市港城建设投资发展有限公司答辩称：被上诉人泰州市港城建设投资发展有限公司并未实施侵权行为，上诉人要求被上诉人承担侵权责任没有事实及法律依据，故请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人上海园林（集团）有限公司未答辩。 徐**向一审法院的诉讼请求：判令上海园林（集团）有限公司、泰州市高港区口岸街道徐庄村村民委员会、泰州市港城建设投资发展有限公司停止施工、恢复原状并赔偿损失478700元。事实与理由：1994年9月份，徐**家庭承包所在口岸街道徐庄村西八组三块共3.47亩水浇地基本农田，承包期为三十年，承包代表人为徐**。农村土地承包经营权证代码为321203001210001108J，承包期自1994年9月30日至2024年9月29日，1号地块2.02亩，地块，地块代码12030012100011008；2号地块0.55亩，地块，地块代码12030012100011041；3号地块0.9亩，地块，地块代码12030012100011051；地块代码徐**承包的三块地共3.47亩基本农田为水浇地，上熟种小麦、下熟种水稻。去年及今年发现上海园林（集团）有限公司在徐**承包的基本农田上进行市政施工作业，徐**多次劝阻无效。徐**认为，该承包地未被国家征收征用，徐**亦未签订承包土地流转合同，且上海园林（集团）有限公司的施工行为正在改变基本农田的农业用途，侵犯了徐**的农村土地承包经营权。 上海园林（集团）有限公司辩称：徐**所诉施工行为并非我公司所为，亦非我公司发包或委托其他公司实施，徐**主张恢复原状的地域不在我公司施工范围之内，我公司承建寺庙工程及凤栖湖景区北湖东北部区域，均有合法审批手续。施工区域附近确实立有施工铭牌，上面注明施工单位为我公司，但施工铭牌不在景区范围内，也不在徐**承包地范围内，我公司未在徐**所称的承包地范围之内施工，故请求驳回徐**的诉讼请求。 泰州市港城建设投资发展有限公司、泰州市高港区口岸街道徐庄村村民委员会共同辩称：2016年10月，包括徐**所在的土地，统一经泰州市高港区口岸街道徐庄村村民委员会流转给泰州市港城建设投资发展有限公司，土地流转的期限自签订协议之日至二轮承包结束，且土地流转的相关费用已由村组发放到各户，徐**也已认可并领取了相关土地流转费用，故涉案土地已经依法流转，徐**不具有合法的使用权，该土地的使用状况与徐**没有任何利害关系，故徐**诉讼主体不适格，请求驳回徐**的起诉。 徐**为证明自己的主张，向一审法院举证如下： 1、农村土地承包经营权证（代码321203001210001108J），内载№08、№41、№51三处地块由徐**户家庭承包经营，证明其合法享有讼争土地承包经营权。 2、2018年5月11日徐**母亲乔某坐在推土机前阻止施工作业照片，2018年5月13日渣土车在徐**承包田倾倒砖砼碎块遭徐**阻止照片，2018年5月22日施工照片等，证实上海园林（集团）有限公司在徐**承包地施工作业，该侵权行为造成徐**损失。 3、徐庄村凤栖湖附作物补偿费发放表，内载徐**户其中一块承包地上银杏树补偿2024元，徐**在该发放表上签名并留有银行卡号；徐庄村西八组2017年度凤栖湖租地费发放表，内载各户签名领款，徐**并未签字确认；证实徐**只同意了树木补偿，并未同意将其承包地流转。 4、徐庄村村主任徐永记工作日记，内载关于徐**另一块地上银杏树的补偿，证实该地块树木补偿款项已经支付，但徐庄村属于非法流转土地。 5、泰州市高港区人民政府网站截图，该网站发布的重点城建项目建设，涉及古寿胜寺主体封顶，凤栖湖景区完成湖面开挖，该网站介绍凤栖湖公园位于主城区东面，北至春港路东延线，南至宣堡港，东至泰镇高速，西至新港大道，占地2.5平方千米，总投资约7亿元，证明徐**的承包地在凤栖湖景区范围之内，也是上海园林（集团）有限公司施工实施侵权行为地。 6、徐庄村永久基本农田保护区界牌照片，证明徐**承包地为永久性基本农田，任何人无权改变土地用途。 7、凤栖湖景区项目简介照片、施工铭牌，证明徐**承包地就是上海园林（集团）有限公司侵权地。 8、徐**申请证人徐某1出庭作证称，2018年5月推土机作业，听推土机驾驶人员称，系上海园林（集团）有限公司在现场施工作业，徐**母亲乔某阻拦在推土机面前，当时还罚了施工人员200元。 9、徐**申请证人徐某2出庭作证称，看到徐**母亲乔某在现场拦在推土机前，其余具体不清楚。 10、徐**申请证人乔某出庭作证称，两次阻止施工都是罚款200元，虽然不知道推土机是哪家的，但罚款是上海园林（集团）有限公司给的。 上海园林（集团）有限公司、泰州市港城建设投资发展有限公司、泰州市高港区口岸街道徐庄村村民委员会经质证认为：土地确权证书，真实性由法庭核实；施工铭牌确是上海园林（集团）有限公司的施工铭牌，但范围不在徐**的土地范围内；现场照片的真实性、关联性和合法性均不予认可，照片作为证据使用，应当提供原始载体，说明照片的拍摄者和拍摄时间，照片的内容没有直接指向是上海园林（集团）有限公司施工，也不能反映就是在徐**认为的土地范围内。补偿费及租地费发放表恰恰能够证明徐**所在村组通过一定的方式将包括徐**承包地在内的土地流转给其他人，原先流转只有每亩900元，现在流转为每亩1200元；整个西八组二十五户最初只有徐**、徐建权、陈荣三户不同意，后来徐建权、陈荣亦已同意流转，本案的徐**在两处地块上树木补偿洽谈时均无异议，且已经领取了相关的土地流转费，其行为实际上已经表明认可土地流转，存在矛盾主要是因为之前村委会将其擅自栽种树木拔除。 一审法院的认证意见为：徐**所举上述证据具备真实性，上述证据可以证实，徐**的承包田已被实际流转，徐**对其承包田内树木补偿签名领取，对于每亩1200元的土地流转费用，虽已打入其银行账户，但徐**以其并未与村签订土地流转协议而拒绝承认村委会对外流转协议效力。自村委会将土地整体流转后徐**母子曾数次在其承包田内阻止施工并交涉，就徐**的证明目的而言，其所举证据尚须结合其他证据予以综合研判。 泰州市高港区口岸街道徐庄村村民委员会为证明自己的主张，向一审法院举证如下： 11、徐庄村西八组村民徐建国等人出具的“情况说明”一份，内载该村从2013年至2015年田亩均由村集体实行“五统一”，2016年统一流转给凤栖湖农场，当时只有西八组徐建国及乔某两户有看法，后来徐建国户矛盾已经解决，乔某因为已经施肥，收稻时双方都在田里讲，这一熟让我收了、下一熟我不种，同意让村里流转。证实有关土地流转徐**户也是知晓并同意的。 12、徐庄村西七组、西八组、西九组、西十组村民代表会议记录及照片，内载凤栖湖景区涉及四个村民小组的农田统一流转给徐庄村，再由徐庄村集体流转给泰州市港城建设投资发展有限公司，对凤栖湖进行改造，租金每亩1200元。证实该村就土地流转已经召开村民代表会议，绝大多数村民均支持土地流转。 13、泰州市高港区口岸街道徐庄村村民委员会与泰州市港城建设投资发展有限公司于2016年10月12日签订的土地流转协议，内载泰州市高港区口岸街道徐庄村村民委员会将240.9亩土地流转给泰州市港城建设投资发展有限公司，流转期限自签订协议之日至二轮土地承包期末，流转期内如涉及到农转用征收等行为时，本协议自行终止，到期后如未征用则另行签订协议。 14、泰州市高港区口岸街道徐庄村村民委员会关于徐**户土地流转费用发放的情况说明，证明每年的流转费用均已按时发放。 上海园林（集团）有限公司为证明自己的主张，向一审法院举证如下： 15、上海园林（集团）有限公司与泰州市港城建设投资发展有限公司签订的施工合同两份，其中凤栖湖景区古寿胜寺及配套工程计划开工日期为2016年7月19日，计划竣工日期为2018年7月18日；凤栖湖湖面扩大及景观工程计划开工日期为2018年2月1日，计划竣工日期为2018年3月31日。证实其施工场地为凤栖湖北湖东北部及西北侧，并不包含徐**承包地所在区域。 徐**经质证认为：泰州市高港区口岸街道徐庄村村民委员所举证据均不具备真实性、合法性、关联性，对于上海园林（集团）有限公司所举证据，寺庙建设确有审批手续，也办理了土地征用手续，其他都没有相关审批手续，上海园林（集团）有限公司、泰州市高港区口岸街道徐庄村村民委员会、泰州市港城建设投资发展有限公司之间属于非法流转、非法施工，村委会找村民开会签字的材料均不具备法律效力，因徐**并未签署土地流转协议，对徐**而言即为侵权行为。 一审法院的认证意见为：上述证据客观真实，具备合法性，能够确认相关事实。泰州市高港区口岸街道徐庄村村民委员会在土地流转环节上，先期逐家逐户签订流转协议，但仍有如徐**等极少数农户未签字确认，在此基础上将土地流转给泰州市港城建设投资发展有限公司。诉讼中，泰州市高港区口岸街道徐庄村村民委员会在涉及用地的村组召开村民代表会议，绝大多数村民支持村委会统一流转方案，这些村民本身也签了流转协议，此举实为土地流转中民主评议程序瑕疵的补救措施，但流转合同已经实际实施两年多，不宜轻易否定其效力。 在本案审理过程中，诉辩双方针对侵权责任主体、土地流转合法性等焦点展开了激烈辩论，根据双方的争议焦点及全案证据的质证和认证意见，一审法院综合分析评判如下： 凤栖湖公园是2019年泰州十大城建交通竣工重点项目，凤栖湖景区定位为“生态文化休闲旅游度假景区”，规划结构由“一湖、两轴、四区、八景”组成，是一个以禅修文化体验和禅花种植为特色的旅游观光胜地，是集宗教体验、文化休闲、生态科普、森林拓展、湖泊湿地为一体的综合性文化公园，公园预计年内建成。目前，随着凤栖湖景区的建设，园内东部的人工岛屿已经初步建成，北部的古寿胜寺建筑群主体建筑已完成土建和装修工程，进入工程扫尾阶段，凤栖湖公园规划建设方案也已通过泰州市规委会审查，计划今年12月底完成道路、桥梁、绿化种植、雨污水管道等工程建设。 作为集体经济组织，泰州市高港区口岸街道徐庄村村民委员会在政府重点项目工程用地时应规范土地流转程序，秉持“事后解释不如事前说明，替民做主不如与民协商，重大决策让村民讨论”原则，及时向村民提供规范的土地流转合同文本，做好政策咨询服务工作，让村民了解政策，消除误解，放心流转。同时应建立完善土地流转档案，妥善处理土地流转纠纷；建立土地流转扶持资金，对于全部转出土地的农户给予一定的补助，扶持其进城务工创业。如果流转时经过了村民的民主评议程序，则可以认定流转合同有效；流转时没有经过民主评议的程序，如果流转合同已经实施了一年以上，承包方已经对承包地做了实质性的投入，则宜维持合同的效力，不应因发包方违反民主议定程序越权发包而认定合同无效，而本案中泰州市高港区口岸街道徐庄村村民委员会已就土地流转召开村民代表会议进行民主议定，在绝大多数村民同意流转的基础上，将土地流转给泰州市港城建设投资发展有限公司，能够认定其对外土地流转合同的效力。 从建设项目土地用途和用地性质，可以界定本案土地流转系公益用地项目，是着眼公益、计之长远的正确决策，是有利于农业发展、农民富裕、农村繁荣的改革举措。从流转对农户权益保障来看，土地流转时农户实际投入的只是土地承包经营权中的第一层权能即耕作经营权，第二层社会保障受益权能仍由农户保留，流转土地涉及征收或征用时，依然享有安置与土地补偿权。就本案而言，凤栖湖景区涉及到四个村居近**村民，是市、区重点工程，属于公益建设项目，流转土地不可避免时须统筹兼顾公共利益与个人利益，民众应该看到政府建设公共项目中的良好初衷，政府也应理解民众焦虑的现实根源，平衡好个体诉求与公共理性、多数利益和少数权益，满足个人权利的诉求固然重要，捍卫公共利益的责任同样不容推卸。本案经一审法院多次走访调查及协商调解，泰州市高港区口岸街道徐庄村村民委员会已向包括徐**在内的村民发放了土地流转费用，徐**在流转用地上银杏树的补偿也能与村委会达成一致，土地流转费用亦已实际收取，其不愿签订土地流转协议并实施阻工行为，主要矛盾在于之前与村组尚有历史遗留问题未能妥善解决。而凤栖湖景区流转土地对于徐**的权益并未造成侵害，且经民主评议能够代表绝大多数村民的意志，故徐**诉请责令停工、恢复被占水田原状及赔偿天价损失的请求，实难支持。依照《中华人民共和国民法通则》第七条、第七十四条、第八十条的规定，作出如下判决：驳回徐**的诉讼请求。案件受理费300元，由徐**负担。 二审查明的事实与一审认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，泰州市高港区口岸街道徐庄村村民委员会已就土地流转召开村民代表会议进行民主议定，在绝大多数村民同意流转的基础上，将土地流转给泰州市港城建设投资发展有限公司，该对外土地流转合同应为有效。。凤栖湖景区涉及到户村民，市、区重点工程，属于公益建设项目且泰州市高港区口岸街道徐庄村村民委员会已向包括徐**在内的村民发放了土地流转费用，徐**在流转用地上银杏树的补偿也能与村委会达成一致，土地流转费用亦已实际收取，凤栖湖景区流转土地对于徐**的权益并未造成侵害，且经民主评议能够代表绝大多数村民的意志，故一审未支持徐**的诉讼请求并无不当。 综上，徐**的上诉请求不能成立，应予以驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序正当合法，应予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定,判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费300元，由上诉人徐**负担。 本判决为终审判决。 审判长  王军强 审判员  顾连凤 审判员  潘贻杰 二〇一九年十二月二十四日 书记员  陆超凡