河南省信阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫15行初362号原告罗山县中泰萤石矿业有限责任公司。法定代表人刘尚华，经理。委托代理人郜小红，北京市京师（郑州）律师事务所律师。被告罗山县自然资源局。法定代表人李世国，局长。委托代理人方伟，该局矿股长。委托代理人袁芳兵，河南保诚律师事务所律师。被告罗山县人民政府。法定代表人汪明君，县长。委托代理人翁金亚，男，县政府应诉科工作人员。委托代理人徐留芳，河南同信律师事务所律师。原告罗山县中泰萤石矿业有限责任公司诉被告罗山县自然资源局、罗山县人民政府撤回采矿行政许可、关闭矿山行政补偿争议一案，于2019年11月27日向本院提起诉讼。本院于13月3日立案受理后，于12月4日向被告送达了起诉状副本及应诉举证通知书。本院依法组成合议庭于2019年12月26日公开开庭审理，原告罗山县中泰萤石矿业有限责任公司委托代理人郜小红，被告罗山县自然资源局委托代理人方伟、袁芳兵，被告罗山县人民政府委托代理人翁金亚、徐留芳到庭参加诉讼，现已审理终结。原告诉称，根据罗山县人民政府办公室《关于进一步推进矿产资源勘查开发整合工作的通知》（罗政办〔2010〕第49号），原告罗山县中泰萤石矿业有限责任公司于2011年在罗山县朱堂乡昌湾萤石矿和昌湾洼萤石矿整合的基础上成立，依法取得了采矿许可证、安全生产许可证、工商营业执照、组织机构代码、税务登记证等证照，缴纳各种税费，取得采矿权。原告投入巨资设立公司并进行矿道修建。2017年7月20日，原罗山县国土资源局（现被告罗山县自然资源局）发布《公告》称“对涉及自然保护区矿业权按政策予以关闭退出，各类矿权人于2017年7月27日到原发证机关申请理缩边和注销手续。如到期未向登记机关申请理缩边和注销手续的，由登记机关直接注销采矿许可证”。2017年7月26日，原告按要求向被告罗山县自然资源局递交了注销申请书，被告答复给予补偿。后原告按要求对矿山进行生态恢复治理，被告在验收后应将保证金退还原告，且应对原告拆除矿道设施的巨大损失给予补偿。原告认为根据《中华人民共和国行政许可法》第八条之规定，原告采矿权是基于对被告的授益性、合意性、指导性行政许可行为的依赖产生的值得保护的利益，依法不得随意撤销或变更，确需撤销或变更，给原告造成的损失，应当给予补偿。故起诉请求判令被告：①退还采矿权价款82.02万元；②补偿经济损失25148.5655万元；③支付以25230.5855万元为本金的自2017年7月21日至实施履行之日按银行同期贷款利率计算的利息。原告提交了以下证据材料：1、罗山县人民政府办公室《关于进一步推进矿产资源勘查开发整合工作的通知》（罗政办〔2010〕第49号），矿山整合申请，罗山县国土局批复，企业法人营业执照、采矿许可证、安全生产许可证、河南省自然保护区名录表；2、吴松波、吴春辉与闫钢建之股份转让合同，闫钢建出具的收条，吴松波、吴春辉与闫钢建之矿产股权抵账协议，中泰混凝土公司转账支票和出票凭证、私营企业基本注册信息查询单、武钢投资方出具的罗山县中泰萤石矿业有限公司现金账目表、浙江投资方出具的财务清单、浙江北高峰实业有限公司与杨德同和吴剑之股权转让协议、客户明细表、银行电子回单、浙江投资出具的罗山中泰矿业费用明细账汇总表；3、舞钢投资方提供的账目清单、浙江投资方提供的财务资料清单；4、关于罗山县昌湾矿区萤石矿采矿权价款的说明；5、罗山县国土资源局公告、罗山县中泰萤石矿业有限公司提交的注销申请书、罗山县国土资源局下发的《关于做好自然保护区内矿业权退出有关事宜的通知》、关于自然保护区内退出矿山生态修复的通知、关于昌湾矿区退出后矿山生态修复的设施文案、关于退出矿山生态修复的设施方案及恢复治理后的要求被告验收报告；6、采矿权价款缴款通知书及交款凭证。被告罗山县自然资源局辩称：（一）其要求原告关闭退出萤石矿符合国家法规政策规定。2017年6月28日为落实《河南省人民政府关于贯彻落实中央第五环境保护督察组反馈意见整改方案》，河南省国土厅出台了《关于做好各类自然保护区内已设采矿权整改工作的通知》（豫国土资发〔2017〕110号），明确要求在2017年底前在自然保护区内已设采矿权全部关闭退出。原告所属的“昌湾矿区萤石矿”全部在董寨国家级鸟类自然保护区内，属于完全重叠必须退出采矿权范围。（二）2017年11月30日签订的《采矿权出让合同》应依法确认无效。2017年7月27日起施行的《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定，当事人约定在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘查开采矿产资源，违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的，人民法院应依法认定合同无效。（三）注销原告的采矿许可证符合国家法律、规章及政策规定。本案涉及的矿区与董寨国家级鸟类自然保护区完全重叠，注销原告采矿许可证的行为是根据《河南省人民政府关于开展三区两线及特定生态保护区范围内露天矿山开发及生态环境综合整治工作的意见》（豫政办法〔2016〕199号）及上述豫国土资发〔2017〕110、120号文件。（四）原告请求补偿2.51485655亿元价值过高，无法律依据。上述豫国土资发〔2017〕129号文件规定对自然保护区内关闭退出的合法有效矿业权达到验收标准的，要核定退还相应矿业权价款，予以适当补偿（按审批登记权限同级政府财政负责退还资金）。本案原告采矿权为县级登记，系2011年由三家萤石矿进行资源整合而来，提交备案资源储量矿石量（333）16.5198万吨、CaF2量6.6644万吨，经评估确定采矿权价值82.02万元，并已缴齐采矿权价款。目前河南省自然资源厅、信阳市自然资源局文件只明确退还相应矿业权价款，暂未下发其他方面的补偿标准和具体操作流程，将待省市相关正式文件下发后积极开展后续补偿工作。（三）其已于2019年10月23日对原告要求退还的价款82.02万元的诉求作出了回复，原告未提出异议。原告要求退还价款的诉讼暂不符合豫国土资发〔2017〕129号文件规定的退还矿业权价款条件。故请求驳回原告的诉讼请求。该被告提交了以下证据材料：1、《河南省人民政府关于开展三区两线及特定生态保护区范围内露天矿山开发及生态环境综合整治工作的意见》（豫政办法〔2016〕199号）；2、河南省国土厅《关于与自然保护区重叠的矿业权情况的函》（豫国土资函〔2017〕618号）；3、《信阳市人民政府办公室关于开展“三区两线”及特定生态保护区范围内露天矿山开发及生态环境综合整治工作的通知》（信政办明电〔2017〕175号）；4、河南省国土资源厅《关于做好各类自然保护区内已设采矿权整改工作的通知》（豫国土资发〔2017〕110号）；5、河南省国土资源厅《关于深入学习贯彻〈矿业权出让制度改革方案〉〈矿业资源权益金制度改革方案〉精神的意见》（豫国土资发〔2017〕120号）；6、原告公司注销申请书；7、河南省国土资源厅等11个部门印发的《关于河南省各类自然保护区内矿业权处置工作方案的通知》（豫国土资发〔2017〕129号）；8、罗山县昌湾矿区萤石矿采矿权评估报告书；9、《河南省财政厅河南省国土资源厅关于转发〈财政部国土资源部关于进一步做好政策性关闭矿山企业缴纳矿业权价款退还工作的通知〉的通知》（豫财环〔2016〕54号）。被告罗山县人民政府辩称：（一）案涉采矿许可经由罗山县自然资源局于2011年7月29日颁发，于2017年7月20日根据河南省国土资源厅《关于做好各类自然保护区内已设采矿权整改工作的通知》（豫国土资发〔2017〕110号）、《关于深入学习贯彻〈矿业权出让制度改革方案〉〈矿业资源权益金制度改革方案〉精神的意见》（豫国土资发〔2017〕120号）下发的对涉及自然保护区内矿业权按政策予以关闭退出的《公告》，于2017年7月28日对原告作出《关于采矿权注销的公告》（罗国土资矿注〔2017〕1号），均是罗山县自然资源局依法作出的行政行为，该局是独立的行政执法主体，对注销采矿权后的补偿依法应由罗山县自然资源局及财政部门负责，县政府不是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定的适格被告；原告诉讼请求给付补偿款目前没有上级制定的具体标准及可操作的政策依据且原告主张巨额补偿没有事实和证据支持。河南省国土资源厅等11个部门印发的《关于河南省各类自然保护区内矿业权处置工作方案的通知》（豫国土资发〔2017〕129号）规定：矿业权价款核定退还，达到验收标准的合法有效矿业权，按照《河南省财政厅河南省国土资源厅关于转发〈财政部国土资源部关于进一步做好政策性关闭矿山企业缴纳矿业权价款退还工作的通知〉的通知》（豫财环〔2016〕54号）规定核定退还矿业权价款。财政部、国土资源部《关于进一步做好政策性关闭矿山企业缴纳矿业权价款退还工作的通知》（财建〔2016〕110号）规定：关于地方分成的矿业权价款退还工作由省级财政部门、国土资源主管部门负责，具体办法由省级财政、国土资源部门自行确定。因河南省财政、国土部门并没有制定具体的退赔标准及办法，本案后续补偿工作尚缺乏规范性文件依据。故请求驳回原告对县政府的起诉。经过庭审质证，原告对被告提交证据的真实性无异议，但认为被告对财建〔2016〕110号，豫国土资发〔2017〕110号、129号，豫财环〔2016〕54号等文件解读错误，文件并未规定应当由河南省财政、国土部门先行制定具体的退还矿业权价款及给予经济补偿的标准或可操作性的办法，二被告应当直接依法退还原告矿业权价款及给予经济补偿；原告基于罗政办〔2010〕第49号文件而整合设立公司，且退还矿业权价款及给予经济补偿均应由被告罗山县自然资源局上报被告罗山县人民政府决定，故其认为起诉列罗山县人民政府为被告正确，故当庭申请对其经济损失进行司法鉴定。对原告提交的证据，二被告提出原告在2017年7月26日《注销申请书》中自称因市场行情等原因，原告取得2011年7月29日至2018年4月29日之《采矿许可证》后，一直处于停产状态，2017年才开始为恢复生产作准备，原告未提交工业生产用水、用电及纳税的任何证据证明其投资近3000万元，说明原告在矿山被政策性关闭前并没有投资生产行为，亦不存在经济损失之说；原告提交的证据2、3、4中关于其股份变更及经济往来账目数额均与本案无关，不能作为要求2.5亿多元的巨额经济补偿的依据；原告要求退还矿业权价款82.02万元，因未达到豫国土资发〔2017〕129号文件第四条规定的“完成标准”要求，退款条件尚未成就；罗山县政府作为罗山县自然局作出行政行为的领导审批机关，并不直接负责对原告作出行政行为，不是适格被告。本院审理查明：根据罗山县人民政府办公室《关于进一步推进矿产资源勘查开发整合工作的通知》（罗政办〔2010〕第49号），2011年7月29日被告罗山县自然资源局给原告罗山县中泰萤石矿业有限责任公司核发了《中华人民共和国采矿许可证》（C4115212009116120051657），许可原告在罗山县中泰萤石矿业有限责任公司昌湾矿区地下开采萤石矿1.50万吨／年，有效期限自2011年7月29日至2018年4月29日。其要求原告关闭退出萤石矿符合国家法规政策规定。2017年6月28日河南省国土厅为落实《河南省人民政府关于贯彻落实中央第五环境保护督察组反馈意见整改方案》出台了《关于做好各类自然保护区内已设采矿权整改工作的通知》（豫国土资发〔2017〕110号），要求在2017年底前在自然保护区内已设采矿权全部关闭退出。原告所属的“昌湾矿区萤石矿”全部在董寨国家级鸟类自然保护区内，属于完全重叠必须退出采矿权范围。应被告罗山县自然资源局要求，原告于2017年7月26日提交了《注销申请书》，述称因市场行情等原因，原告取得《采矿许可证》后，一直处于停产状态，2017年才开始为恢复生产作准备，投资近3000万元，同意按先退出后补偿的原则执行。2017年7月28日该被告作出了《关于采矿权注销的公告》（罗国土资矿注〔2017〕1号）。2019年2月27日该被告对原告作出《关于自然保护区内退出矿山生态修复的通知》，要求在4月底前将矿山地质环境恢复治理与生态修复到位。2019年4月11日、23日原告对该被告作出了《退出后矿山生态修复的设施方案》、《恢复治理后申请罗山县自然资源局等部门进行验收的报告》。后该被告退还了原告地质环境治理费用保证金37.5万元，但对原告退还矿业权价款82.02万元的诉求，该被告以原告未达到豫国土资发〔2017〕129号文件第四条规定的“完成标准”为由未予退还。原告遂起诉来院。本院认为，原告罗山县中泰萤石矿业有限责任公司诉被告罗山县自然资源局、被告罗山县人民政府撤回采矿行政许可、关闭矿山行政补偿争议，因被诉的撤回采矿行政许可、关闭矿山行政行为，均是被告罗山县自然资源局所作出的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款关于“公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定，原告起诉列罗山县人民政府为被告错误。经当庭释明，原告拒绝变更被告，应依法驳回原告起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定如下：驳回原告罗山县中泰萤石矿业有限责任公司起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  李德如审判员  阮晓强审判员  李洪宇二〇一九年十二月二十六日书记员  郝梦媛