西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）陕71行初881号 原告陈梦英，女，汉族，1965年3月12日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住西安市灞桥区。 委托代理人陈永，男，汉族，1966年12月20日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住西安市雁塔区西医大第一附属医院集体，系原告陈梦英之弟。 被告陕西省人民政府，住所地西安市新城区新城大院。 法定代表人刘国中，省长。 委托代理人安良，陕西省人民政府工作人员。 委托代理人王啸，陕西省行政复议应诉专家咨询组成员。 原告陈梦英诉被告陕西省人民政府撤销行政复议决定一案，于2019年11月8日向本院提起诉讼。本院立案后于2019年11月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告陈梦英及委托代理人陈永，被告陕西省人民政府委托代理人安良、王啸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈梦英对陕西省人民政府作出的陕政土批〔2012〕323号《关于西安市2011年度第八批统一征收集体建设用地的批复》（以下简称“323号《征地批复》”）不服，以邮寄方式向被告陕西省人民政府提出行政复议申请。被告陕西省人民政府于2019年9月9日收到该行政复议申请后，于2019年10月28日作出陕政复驳字〔2019〕82号《驳回行政复议申请决定书》，认为陈梦英于2019年9月9申请行政复议，超过法定申请期限，不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。 原告诉称，一、《驳回行政复议申请决定书》审理过程未进行听证,被告采信的证据未进行质证,驳回决定让人无法信服,该复议结果不能排除暗箱操作嫌疑。虽然《行政复议法》规定,行政复议案件原则上采取以面审查的力法,但也不能违背“未经质证的证据不得作为定案依据”的证据规定。陕西省人民政府复议本案未组织所证,被告回本案所采信的证据末经原申请人质证,包括原申请人在内的本组村民在2018年2月1日,西安国际港务区管理委员会在本组张贴《西安国港务区管理委员会关于骏马村实施整体搬迁工作的通告》前,XX道XX组将被征收,也从未见到过《农村集体土地征收告知书》、《证告知书》、《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案公告》等文件,被告采信对方末经质证的证据进行定案的行为难以让人信服,当然也不能除暗箱操作之嫌疑。二、《驳回行政复议申请决定书》中所提及的西安市灞桥区土地利用总体规划并末向原申请人公开,是否将原申请人所在村庄纳入征收范围,有待核实。《驳回行政复议申请决定书》称“陕政土批〔2012〕323号征地批复涉及将西安市灞桥区土地利用XX街道办事处XX村、陆西村、陆东村、骏马村、半坡村40.2099公顷集体建设用地依法征为国有,申请人宅基地在该批复征地范围内”。这里所说的西安市灞桥区土地利用总体划是哪年的规划是否有效,省府红线图是否将原告宅基纳入征收范围,有待核实。三、被告采信的《农村集体土地征收告知书》和《听证告知书》(市国土港务听字2010-43号)缺乏包括原申请人在内的本组村民签字确认。首先,《农村集体土地征收告知书》、《听证告知书》原申请人及本组村民从未见过。西安国际港务区政府信息公开出具的《农村集体土地征收告知书》、《听证告知书》既没有骏马村村委会签收盖章,也没有本组村民对该告知书送达的确认信息,更缺乏在本村进行公示的证据材料,因此,不能认定其履行了对村民知情权和确认权的法定程序。其次,在《农村集体土地征收告知书》“征收后用途”一栏明确标注为“仓储用地”,不符合为公共利益需要进行土地征收的法定条件。故原告认为,以地铁14号线建设为由,打着公共利益的幌子,征收土地进行仓储的行为违反法律相关规定。在《征地告知确认表》、《听证送达回证》等材料不完备的情况下,采信未经农村XX组XX户签字确认信息的的行为,不能认定其履行了对农户知情权和确认权的法定程序。四、“两委会”开会硏究放弃听证,不能代表村民意见。原告认为,村“两委会”开会研究放弃听证仅代表集体经济组织,代表不了村民意见。法律规定是“要将被征地农民知情、确认的有关材作为征地报批的必备材料”组卷上报,缺少被征地农民知情、确认的有关材料,其组卷上报的材料肯定是不合法的。同时,西安市国土资源局国际港务分局在发布《农村集体土地征收告知书》和《听证告知书》的当日,骏马村委会出具《放弃听证说明料》,西安国土资源局国际港务分局自此再没有告知村民申请听证的权利其采信骏马村委会单方放弃听证决定的行为实质上等于剥夺了告知村民申请听证的权利。五、该组卷上报材料中,缺少对拟征土地现状的调査结果等必备材料。《驳回行政复议申请决定书》对组卷上报材料缺少对拟征土地现状的调查结果必须经被征地XX组XX户确认的法律规定视而不见,不知是有意回避还是故弄玄虚。原告2019年6月25日在政府信息公开申请书中要求西安国际港务区管理委员会公开“用地报批前征地调查结果、听证笔录”，西安国际港务区管理委员会政府信息公开答复为“关于您申请公开的‘用地报批前征地调查结果。听证笔录’,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第(四)款规定,该项政府信息不存在,无法公开,现予告知。”原告认为,西安国际洋港务区管理委员会在没有完整“用地报批前征地调查结果”的情形下,陕西省人民政府依然获准其审批土地件的行为,不符合法定征地批文审批“必备材料”的主体要件。陕西省人民政府在复议过程中,对此问题熟视无睹不闻不问,既没有审查,也没有作出相应说明,无任何依据驳回原申请人行政复议申请,有失公允。国务院(2004)第28号文件规定,“在征地依法报批前,要将拟征地用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地衣民；对拟征土地现状的调查结果必须经被征地XX组XX户确认；确有必要的,国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。由此可见,这里规定的“必备材料”分两种,一是村集体经济组织的确认林料,二是被征地农户的确认材料,这个确认材料是必须具备的。西安国际港务区管理委员会既没有集体经济组织对拟征土地现状调查结果的盖章登记确认材料,也没有农户对拟征土地现状调査结果的签字登记确认材料,因此,不符合法定组卷上报待批“必备材料”的主体要件。故原被申请人作出的征地批复是在缺少“必备材料”的情况下作出的,该征地批复没有事实依据,适用法律错误,应予撤销。六、《征收土地方案公告》〔2013〕第74-1号和《地补偿安置方案公告》〔2015〕第（2013）74-2号,包括申请人在内的本组村民从未见到公示张贴。《驳回行政复议申请决定书》认定:“2013年4月26日,西安市人民政府在骏马张贴了《征收土地方案公告》〔2013〕第74-1号,2015年4月15日,西安市国土资源局在骏马村张贴了《征地补偿安置方案公告》〔2015〕第（2013）74-2号,分别告知被征地XX组XX户XX号、征地的用途、位置、面积以及征地补偿标准等”。其中,《征地补偿安置方案公告》〔2015〕第（2013）74-2号原告至今尚未见到,该认定内容完全没有事实依据。从西安国际港务区政府信息公开出具的市政府《征收土地方案公告》可知,该征收公告签发于2013年4月26日。市、县地政主管部门拟定的《征地补偿安置方案公告》〔2015〕第（2013）74-2号不但未曾公示,且至今未向原告公开,其所公开的《征地补偿安置方案》落款没有签发机关、签发日期,标题序号混乱,内容严重失实,其在对被征收土地农业人员安置办法中剥夺了村民对安置房的选择权。在当时2013年4月26日前后,涉案两公告均未在被征地村、组内进行公示，被告应拿出事实证据证明涉案两公告依法作出并有效告知。申请人请求复议机关认定征地批复在审批前程序中,由于地政部门未尽知情、确认义务,组卷上报材料中缺乏“必备材料”且多处程序违法的事实,复议机关对征地审批前程序中涉及的违法行为不予审查,却将问题拉扯到征地审批后程中,不知是何用意?七、原告(原申请人)的行政复议申请末超过法定申请期限。《行政复议法》第九条规定,公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请,但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案中,原申请人及本组村民在2013年4月26日前后从未见到张贴《征收土地方案公告》〔2013〕第74-1号,也未在2015年4月15日前后见到张贴《征地补偿安置方案公告》〔2015〕第（2013）74-2号,被告以此作为认定依据回申请人行政复议申请,应该拿出相应证据证明包括申请人在内的本组村民知道该两公告程序合法并有效告知,否则就要承担举证不利的法律后果。直至2018年2月1日,西安国际港务区管理委员会在本组张贴《西安国际港务区管理委员会关于骏马村实施整体搬迁工作的通告》后,申请人通过申请政府信息公开,于2019年8月22日收到西安国际港务区管理委员会政府信息公开告知书,才知道《征收土地方案公告》〔2013〕第74-1号、《征地补偿安置方案》的存在。因此,申请人于2019年9月8日提起行政复议申请,并未超过60日法定申请期限。八、复议机关杜撰申请人申请日期,《驳回行政复议申请决定书》丧失法律严肃性和权威性。陕西省人民政府《驳回行政复议申请决定书》称:“申请人自2013年4月26日起就已经知道或应当知道陕政土批〔2012〕323号批复内容,据此,申请人于2018年12月18日向本机关申请行政复议,超过法定申请期限,不符合行政复议受理条件”。然而事实是,申请人通过中国邮政EMS邮寄的行政复议申请书,复议机关于2019年9月9日收悉并依法受理,前文对此已经明确确认,到“本机关认为”部分,申请人又回倒到2018年12月18日向本机关申请行政复议,如此颠倒是非的认定结论,作为复议机关出具的法律文书,其法律的严肃性和权威性何在?综上所述,请求：1.撤销陕西省人民政府作出的陕政复驳字〔2019〕82号《驳回行政复议申请决定书》；2.判令陕西省人民政府依法继续审理该行政复议案件。 原告向本院提交以下证据： 证据1、原告村民资格及合法宅基地房屋证明； 证明：原告身份及其所拥有的合法宅基地和房屋。 证据2、西安国际港务区管理委员会官方网站公布《西安国际港务区管理委员会关于实施骏马村整体搬迁工作的通告》； 证明：西安国际港务区XX街XX村实施整体搬迁工作是从2018年2月1日开始的。 证据3、西安国际港务区管理委员会政府信息公开告知书及随同公开的〔2012〕323号《征收批复》、西安市人民政府《征收土地公告》、《征地补偿安置方案》、《农村集体土地征收告知书》、《听证告知书》； 证明：原告获知《土地审批件》、《征收土地公告》、《征地补偿安置方案》等信息是从2019年8月22日开始的，再此之前原告从未见过相关征收材料。 证据4、陕西省人民政府作出的陕政复驳字〔2019〕82号《驳回行政复议申请决定书》； 证明：原告就西安国际港务区管理委员会征收本村集体建设用地及房屋的政府信息公开答复向陕西省人民政府提起行政复议及被驳回的事实。 证据5、中华人民共和国国土资源部官网查询结果截图复印件两份以及陕西省征地信息公开查询系统查询结果截图复印件两份； 证明：〔2012〕323号《征收批复》已经被中华人民共和国自然资源部以及陕西省征地信息公开查询系统拿下，该批复合法性存疑。 证据6、《更正通知》一份； 证明：案涉《驳回行政复议申请决定书》的合法性存疑。 证据7、证人王某某、张某某的出庭证言； 证明：案涉《征收土地方案公告》、《征收补偿安置方案公告》从未在骏马村的村组张贴。 被告陕西省人民政府辩称，一、原告申请行政复议超过法定申请期限,被告驳回原告行政复议申请符合法律规定。2012年6月16日,被告作出323号《征地批复》。2019年9月9日,原告向被告提出行政复议申请,请求撤销323号《征地批复》。该行政复议案件审理过程中,陕西省自然资源厅向被告提交了《行政复议答复书》及相关证据,根据陕西省自然资源厅向被告提交的证据载明,2013年4月26日,西安市人民政府在骏马村张贴了《征收土地方案公告》（〔2013〕第74-1号),2015年4月15日,西安市国土资源局在骏马村张贴了《征地补偿安置方案公告》〔2015〕第（2013）74-2号),分别告知被征地XX组XX户XX号、征地的用途、位置、面积以及征地补偿标准等。可以认定,原告自2013年4月26日起就已经知道或者应当知道323号《征地批复》内容，上述内容已经西安铁路中级法院（2019）陕71行初225号行政判决书认定。据此,被告于2019年9月9日向原告申请行政复议,超过法定申请期限,不符合行政复议受理条件,被告作出的陕政复驳字〔2019〕82号《驳回行政复议申请决定书》,符合法律规定。二、案涉《驳回行政复议申请决定书》的作出程序合法。被告于2019年9月9日收到原告的行政复议申请,请求撤销陕西省人民政府做出的323号《征地批复》。被告收到行政复议申请书后决定予以受理,于当日向该批复的承办单位陕西省自然资源厅发送了陕政复答字〔2019〕143号《行政复议答复通知书》。后陕西省自然资源厅提交了《行政复议答复书》。经审查后,2019年10月28日,被告作出陕政复驳字〔2019〕82号《驳回行政复议申请决定书》,决定驳回原告的行政复议申请,并邮寄送达原告。综上,陕政复驳字〔2019〕82号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚,证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序。原告的起诉理由依法不能成立,根据《行政诉讼法》第六十九条的规定,恳请依法驳回原告的诉讼请求。 被告陕西省人民政府向本院提交以下证据： 第一组证据：证据1、《关于西安市2011年度第八批统一征收集体建设用地的批复》（陕政土批〔2012〕323号）；证据2、《西安市人民政府征收土地方案公告》〔2013〕第74-1号；证据3、《西安市国土资源局征地补偿安置方案公告》〔2015〕第（2013）74-2号；证据4、两《公告》张贴照片。证明：323号《征地批复》下发后，相关部门已充分履行征地方案及补偿方案的公告义务。原告对被告的行政行为已经知道或应当知道，被告的行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。 第二组证据：证据5、行政复议申请书；证据6、陕西省人民政府行政复议申请批办单；证据7、《行政复议答复通知书》陕政复答字〔2019〕143号；证据8、《行政复议答复书》；证据9、陕政复驳字〔2019〕82号《驳回行政复议申请决定书》；证据10、邮寄单据。证明：被告作出的行政行为程序合法。 经庭审质证原告陈梦英对被告陕西省人民政府提交的第一组证据，证据1-4的证据三性和证明目的不予认可。第二组证据5-10的真实性、证明目的予以认可，合法性不予认可。原告认为复议程序的合法，并不能推定《驳回行政复议申请决定书》内容的合法。 被告陕西省人民政府对原告陈梦英提交的证据1、证据三性不作确认，对证明目的无异议；证据2、证据真实性、合法性不确认，和本案无关联性；证据3、真实性、合法性予以认可，证明目的不予认可；证据4、真实性、合法性予以认可，证明目的不予认可；证据5、证据真实性、合法性不确认，和本案无关联性；证据6、真实性、合法性予以认可，关联性不予认可。系工作失误造成日期错误，与本案无关联性；证据7、真实性、证明目的均不认可。 本院对上述证据认证如下： 对被告陕西省人民政府提交的第一组证据1-4，证据形式合法、内容真实，依法该组证据真实性和证明目的予以确认。第二组证据5-10的证据三性及证明目的均予以确认。 对原告陈梦英提交的证据1、真实性予以确认，对证明目的予以认可；证据3、真实性、合法性予以确认，证明目的不予认可；证据4、真实性、合法性予以确认，证明目的不予认可；证据6、证据三性予以认可，证明目的不予以认可；证据7、真实性、证明目的均不认可。 证据2、证据5同本案被诉行政行为缺乏关联性，故本院对上述证据不予确认。 经审理查明，原告系西安市灞桥区XX街道办事处XX村**的村民。原告称其通过政府信息公开申请的方式方获知323号《征地批复》的存在，原告对陕西省人民政府作出的323号《征地批复》不服，通过邮寄的方式向被告陕西省人民政府提出行政复议申请。陕西省人民政府收到原告的行政复议申请后，于2019年9月9日向陕西省自然资源厅作出陕政复答字〔2019〕143号《行政复议答复通知书》，2019年9月20日，陕西省自然资源厅作出《行政复议答复书》。被告陕西省人民政府于2019年10月28日作出陕政复驳字〔2019〕82号《驳回行政复议申请决定书》，认为陈梦英于2019年9月9日申请行政复议，超过法定申请期限，不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原告认为其向被告申请行政复议，完全在行政复议法规定的复议申请期限内，被告未履行行政复议机关严格审查的法定职责，作出的陕政复驳字〔2019〕82号《驳回行政复议申请决定书》严重侵害原告合法权益，故诉至本院，诉请如上。 另查明，陕西省人民政府于2019年10月28日作出陕政复驳字〔2019〕82号《驳回行政复议申请决定书》第4页中所述：“据此，申请人与2018年12月8日向本机关申请行政复议，超过法定申请期限，不符合行政复议受理条件。”系笔误。陕西省人民政府已于2019年11月15日向原告陈梦英作出《更正通知》，将上述表述更正为“申请人于2019年9月9日向本机关……”,并附有修改后的陕政复驳字〔2019〕82号《驳回行政复议申请决定书》，该更正通知已向原告陈梦英送达。 再查明，西安市人民政府和西安市国土资源局已分别于2013年4月26日、2015年4月15日在骏马村发布并张贴〔2013〕第74-1号《征收土地方案公告》、〔2015〕第（2013）74-2号《征收补偿安置方案公告》，上述公告公布了323号《征地批复》内容。 本院认为，本案争议的焦点为被告陕西省人民政府作出陕政复驳字〔2019〕82号《驳回行政复议申请决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”第十七条第一款：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定的，但不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条：“行政复议申请符合下列规定，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人。（二）申请人与具体行政行为由利害关系。（三）有具体的行政复议请求和理由。（四）在法定申请期限内提出。（五）属于行政复议法规定的行政复议范围。（六）属于行政复议申请的行政复议机构的职责范围。（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼”的规定。本案中，原告陈梦英诉称：“……直至2018年2月1日,西安国际港务区管理委员会在本组张贴《西安国际港务区管理委员会关于骏马村实施整体搬迁工作的通告》后,申请人通过申请政府信息公开,于2019年8月22日收到西安国际港务区管理委员会政府信息公开告知书,才知道《征收土地方案公告》〔2013〕第74-1号、《征地补偿安置方案》的存在……”。但从现有证据显示，本案所涉323号《征地批复》文件，西安市人民政府和西安市国土资源局已分别于2013年4月26日、2015年4月15日发布并张贴《征收土地方案公告》、《征收补偿安置方案公告》公告了相关内容，公告期内相关权利人未提出异议。原告陈梦英于2019年9月9日向陕西省人民政府申请行政复议，并未提供不可抗力或者其他正当理由耽误的相关证据，故原告的复议申请已经明显超过法定的申请期限。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：…(二)受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的…”。根据上述法律法规规定，被告陕西省人民政府向原告陈梦英作出的陕政复驳字〔2019〕82号《驳回行政复议申请决定书》程序合法，适用法律正确。原告陈梦英请求撤销被告陕西省人民政府陕政复驳字〔2019〕82号《驳回行政复议申请决定书》，判令被告继续审理该行政复议案件的诉讼请求，本院依法不予支持。 综上，被告陕西省人民政府作出的陕政复驳字〔2019〕82号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告陈梦英的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈梦英负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  侯文锋 审 判 员  侯 斌 人民陪审员  王 聪 二〇一九年十二月十八日 书 记 员  赵成园 1