江苏省宿迁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏13行初12号 原告王春莲，女，1973年12月10日出生，××族，住沭阳县。 委托代理人胡国庆、孙德睿，北京京师律师事务所律师。 被告沭阳经济技术开发区管理委员会，住所地沭阳开发区迎宾大道路南。 法定代表人卞建军，该管委会主任。 委托代理人贺笃彬，该管委会政法办副主任。 委托代理人解兆明，江苏雅凯律师事务所律师。 被告沭阳县人民政府七雄街道办事处，住所地沭阳县七雄街。 法定代表人张海涛，该街道办主任。 出庭负责人高伟伟，该街道办人大工委主任。 委托代理人鲍恩虎，该街道办建设环保办主任。 委托代理人张海燕，江苏宏亮律师事务所律师。 原告王春莲诉被告沭阳经济技术开发区管理委员会（下称沭阳经开区管委会）、沭阳县人民政府七雄街道办事处（下称七雄街道办）要求确认行政协议无效一案，本院于2018年2月7日立案受理，后依法向被告沭阳经开区管委会和七雄街道办送达了起诉状副本及应诉材料。本院依法组成合议庭于2018年6月5日公开开庭审理了本案，原告王春莲的委托代理人孙德睿,被告沭阳经开区管委会委托代理人贺笃彬、解兆明，被告七雄街道办出庭负责人高伟伟及委托代理人鲍恩虎、张海燕到庭参加了诉讼。本案因审理与协调需要扣除了相应审限，又因案件审理需以其他案件审理结果为依据而中止审理，现恢复审理。本案现已审理终结。 原告王春莲诉称，原告为沭阳县沭城镇双条河居委会居民，在该村拥有合法房屋一处。2016年2月被告沭阳经开区管委会因同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作项目建设需要，征收原告的房屋，并与原告签订了房屋征收补偿安置协议，约定沭阳经开区管委会以产权调换的方式为原告安置新住房。被告在当初动员时告知原告等被征收户，被征收房屋与安置房的价值相当，不用找差价。原告按约定领取了除房屋补偿款之外的其他补助费用，但在原告选取了安置房后，被告却要求原告给付安置房的差价款。因安置房的价格高于被征收房屋的价格，原告无经济能力给付差价款，且安置房存在质量问题。沭阳经开区管委会不具备行政征收主体资格，在签订协议前对安置房的价格和被征收房屋的补偿价格计算标准未进行公示，程序违法，要求确认原告与二被告签订的房屋征收补偿安置协议无效。 被告沭阳经开区管委会辩称，根据行政诉讼法第四十六条的规定，原告应该在签订协议后六个月内提起诉讼，现原告的起诉已经超过起诉期限；沭阳经开区管委会具备行政主体资格，其实施的行政行为程序合法。本案既不是国有土地上房屋征收，也不是集体土地征收，而是因同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作项目建设需要对原告房屋进行搬迁并补偿安置，该建设项目获得宿迁市人民政府的批复，并已向江苏省国土资源厅备案；涉案安置补偿协议是原、被告在平等协商基础上自愿签订的，拆除房屋置换出的土地仍旧是集体土地，还由原告耕种；在政策宣传时就已告知原告被搬迁房屋和安置房要进行结算，互找差价，且安置房屋的价格远低于周边房地产市场价格，要求原告补足安置房差价款公平合理。请求驳回原告起诉或诉讼请求。 被告七雄街道办辩称，本案涉及的是同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整，而非房屋征收。双方自愿签订补偿协议，原告自愿搬迁，政府提供集中居住的商品房供原告选择，并给予一定的补助。安置房的价格远低于市场价格，整理出的土地仍为集体土地，还由原告耕种，要求原告补足的差价款合理，原告不同意补足差价款违反了合同约定，违背诚实信用、等价有偿原则。被告依据《国土资源部关于推进土地节约集约用地的意见》《江苏省同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点办法》等相关文件精神和具体要求，确定补偿方案，及时听取了村集体经济组织和村民的意见，并按照沭阳县人民政府相关文件、批示等要求规范实施，程序合法。七雄街道办作为实施单位，是按照沭阳经开区管委会的指导进行工作，不存在违法之处，七雄街道办不是签订补偿协议的主体，不应承担法律责任。请求驳回对七雄街道办的起诉。 经审理查明：2014年11月3日，江苏省国土资源厅制定下发苏国土资规发[2014]4号《江苏省国土资源厅关于印发的通知》（下称《建设用地布局调整办法》），就同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整，促进节约集约土地作出了规定。2014年12月2日，沭阳县人民政府向宿迁市人民政府作出沭政[2014]81号《沭阳县人民政府关于呈报同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点乡镇的请示》，拟在沭阳县马厂、韩山和沭城（含七雄街道、梦溪街道）3个乡镇开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作，并向江苏省国土资源厅进行报备。宿迁市人民政府于2015年7月29日作出宿政复[2015]13号《市政府关于沭阳县沭城镇等3个乡镇同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作实施方案的批复》，同意沭阳县人民政府上报的请示方案，并对实施该项工作提出要求。后被告沭阳经开区管委会在七雄街道辖区实施该项试点工作。原告房屋位于沭阳县××城镇××河村，在该试点工作范围内。2016年2月21日，被告沭阳经开区管委会（甲方）与原告（乙方）签订《沭阳县房屋征收补偿安置协议》，载明沭阳经开区管委会为征收部门，七雄街道办为征收实施单位，征收原因系实施同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作需要。该协议主要内容为“……二、补偿情况：（一）被征收房屋补偿：砖瓦结构房屋28.28㎡，单价800元/㎡，金额21583元，砖木结构房屋15.68㎡，单价800元/㎡，金额11854元，房屋补偿金额总计33437元；（二）被征收附属物、装饰、装潢等（有具体明细，略），补偿金额4118元……（四）合计应补偿乙方37555元；三、搬家费、临时安置补助费、搬迁奖励：（一）搬家费、临时安置补助费签订协议后一次性支付；（二）搬迁奖励与协议金额合并结算；四、补偿方式：乙方自愿选择产权调换；五、（一）甲方将坐落于徐圩小区12号楼2单元401室的房屋与乙方进行产权调换……房屋建筑面积为93.14㎡……楼层系数按有关规定执行；（二）乙方自行过渡，过渡期为18个月，从2016年2月21日起至2017年8月21日止；（三）协议所定安置房面积最终以房管部门核定为主；（四）费用结算：以结算清单为准……七、搬迁期限：乙方应于2016年2月26日前搬迁完毕，提交完整房屋给甲方拆除”。上述协议第五项关于产权调换房屋的具体位置、房号和面积等内容双方签订协议时未填写，系2017年8月份原告选过安置房后填写。 另查明，原告被拆除房屋的补偿标准是按照沭阳县人民政府于2011年11月1日制定的沭政发[2011]63号《沭阳县人民政府关于公布沭阳县城区不同区位各类等级房屋征收补偿价格比较标准的通知》确定的标准执行，原告所在的双条河村按照城区五类乙级标准执行，砖混结构的补偿标准为930-815元/㎡，砖木结构的补偿标准为840-760元/㎡，简易结构的补偿标准为355-330元/㎡。安置房为徐圩小区，该小区房屋经评估市场均价为2356元/㎡，被告沭阳经开区管委会在安置时以该评估价为参照，结合沭阳县人民政府于2011年11月1日制定的沭政发[2011]64号《沭阳县人民政府关于公布沭阳县房屋征收安置房价格指导标准的通知》的规定，该《通知》确定的安置房均价为1220元/㎡，一类到五类地区均价分别为1260元/㎡、1240元/㎡、1220元/㎡、1180元/㎡，故被告最终确定徐圩小区安置房价格标准为：（一）安置价：一楼和二楼1298元/㎡、三楼1357元/㎡，四楼1180元/㎡、五楼767元/㎡；（二）市场价：一楼和二楼2403元/㎡、三楼2521元/㎡，四楼2332元/㎡、五楼2120元/㎡，门面营业用房3500元/㎡。在原告等被安置户选过安置房时，根据其选择的房屋面积，安置面积按安置价结算，超出安置面积10%（含10%）以内部分按安置价上浮15%结算，超出10%以外部分按市场价计算。自行车库实行一房一库，价格为1180元/㎡。根据上述确定价格安置房1-5楼的安置均价为1180元/㎡，与[2011]64号确定的五类地区安置房指导价1180元/㎡一致。目前因原告未找补差价款，被告沭阳经开区管委会尚未向原告交付安置房屋。 再查明，此次同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作在七雄街道办辖区共涉及700户左右。试点工作范围内的农户签订房屋补偿安置协后，包括原告家在内的房屋均被拆除。房屋所占用土地及院落仍为集体土地，土地被复垦为耕地后各户可自行耕种，也可交由村组发包给他人耕种。 上述事实有苏国土资规发[2014]4号《江苏省国土资源厅关于印发的通知》、沭政[2014]81号《沭阳县人民政府关于呈报同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点乡镇的请示》、宿政复[2015]13号《市政府关于沭阳县沭城镇等3个乡镇同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作实施方案的批复》《沭阳县房屋征收补偿安置协议》《关于呈批七雄街道办徐圩安置小区上房结算方案的请示》、安置房的评估报告、沭政发[2011]63号和64号文件及当事人庭审陈述等证据证实。 本案争议焦点：1.原告起诉是否超过起诉期限；2.七雄街道办是否系本案适格被告；3.原告要求确认涉案《沭阳县房屋征收补偿安置协议》无效依法是否成立。 针对第一个争议焦点。本院认为，原告起诉要求确认涉案补偿安置协议无效，无效的行为自始无效，不受起诉期限的限制，故被告辩称原告起诉超过起诉期限无法律依据，本院对其辩论意见不予采纳。 针对第二个争议焦点。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案系因同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作需要而对原告的房屋进行搬迁并安置，该试点工作的实施主体是被告沭阳经开区管委会，与原告签订涉案协议的也是被告沭阳经开区管委会，七雄街道办仅是该项工作的实施单位，原告起诉七雄街道办不符合法律规定，七雄街道办不是本案的适格被告，应当驳回原告对七雄街道办的起诉。 针对第三个争议焦点。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”江苏省国土资源厅为优化镇村建设用地布局，改善农村人居环境，建设美丽乡村，推进农村建设用地“减量化”，促进节约集约用地，根据《中共江苏省委江苏省人民政府关于全面推进土地节约集约利用的指导意见》《国土资源部关于江苏推进土地节约集约用地工作方案的批复》，结合江苏省实际情况制定出台《建设用地布局调整办法》符合法律规定和国家政策要求。《建设用地布局调整办法》第五条规定：“试点乡镇及试点工作实施方案由试点所在县（市、区）人民政府申报，经设区的市人民政府审核确定后报省国土资源厅备案。”第十六条规定：“试点工作的实施主体为试点所在县（市、区）人民政府……”本案中，沭阳县人民政府决定在马厂、韩山和沭城（含七雄街道、梦溪街道）3个乡镇开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作，并将该试点工作情况向江苏省国土资源厅进行了备案，其制定的实施方案经宿迁市人民政府进行了审核批准，因此，在七雄街道办开展的村庄建设用地布局调整工作符合《建设用地布局调整办法》的要求，被告沭阳经开区管委作为国家级经济开发区具有实施该项工作的主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，被告沭阳经开区管委会具有实施涉案行政行为的主体资格和依据，且涉案补偿安置协议系双方自愿签订，该协议载明了被搬迁房屋的面积，补偿单价，安置房也是原告自愿选择的，虽被搬迁房屋的补偿标准是按照沭政发[2011]63号文件确定的标准执行，但安置房在评估基础上结合沭政发[2011]64号文件确定的指导价最终确定的安置均价为1180元/㎡，与沭政发[2011]64号文件确定的五类地区安置房均价1180/㎡的标准一致。原告被拆除房屋所占土地经复垦为耕地后仍由原告耕种，整体衡量双方签订的补偿安置协议并未明显侵犯原告的合法利益，原告要求确认涉案补偿安置协议无效无事实和法律依据。故原告的诉讼请求依法不能成立。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第二项之规定，判决如下： 一、驳回原告王春莲对沭阳县七雄街道办事处的起诉； 二、驳回原告王春莲的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王春莲负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长 刘志群 审 判 员 谈 强 审 判 员 周丽丽 二〇一九年十二月二十七日 法官助理 周 莹 书 记 员 张 敏