广西壮族自治区崇左市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂14行终42号 上诉人（一审原告）凭祥市腾达出租汽车服务有限公司，所在地广西凭祥市碧翠园**楼**。 法定代表人苏宠光，总经理 委托代理人刘福贤，男，1956年10月20日出生，汉族，，住所地广西凭祥市 被上诉人（一审被告）凭祥市道路运输管理所，，所在地广西凭祥市南大路** 负责人高红建，凭祥市交通运输局副局长。 行政机关负责人麻云杰，凭祥市道路运输管理所副所长。 委托代理人吴远德，广西睦南律师事务所律师。 上诉人凭祥市腾达出租汽车服务有限公司（以下简称腾达公司）因与被上诉人凭祥市道路运输管理所（以下简称运管所）交通行政处罚一案，不服凭祥市人民法院（2019）桂1481行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月8日立案后，依法组成合议庭。2019年12月4日，本院组织双方当事人进行询问。上诉人腾达公司法定代表人苏宠光及其委托代理人刘福贤，被上诉人运管所行政机关负责人麻云杰及其委托代理人吴远德到庭参加询问。本案现已审理终结。 一审法院查明，2014年6月13日，凭祥市机构编制委员会批复接收崇左市下放的交通运输管理机构，成立单位名称为凭祥市道路运输管理所的道路运输管理机构，为事业单位；负责对道路运输经营监督与违章经营处罚、对本辖区道路运输行业安全生产的监督管理工作。2016年5月18日，运管所取得事业单位法人证书。2018年4月至12月期间，运管所依法对腾达公司进行了11次安全生产检查，发现腾达公司存在未配备安全生产管理人员、未召开安全生产会议或安全生产会议资料不全且签到不规范、未按时上报安全生产隐患整改情况、未制定安全生产管理制度等问题，运管所在每次检查问题反馈时均要求腾达公司进行整改，腾达公司均在检查记录表上签名盖章确认。2018年7月3日至7月19日期间，运管所对腾达公司驾驶员李云龙等11人就腾达公司在2018年1月至7月召开安全生产会议情况进行调查询问并制作相应的询问笔录，询问发现腾达公司存在未如实记录驾驶员安全生产培训情况问题。2018年9月6日，运管所针对腾达公司存在的安全生产管理人员不到位、未按规定开展安全生产教育培训等问题，对其法定代理人苏宠光、经理张杰进行了约谈，苏宠光在约谈会上表示针对存在的问题进行整改。2018年9月20日，运管所向腾达公司发出《责令整改通知书》，认定其违反《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）的相关规定，存在多项事故隐患，并责令其立即整改消除隐患。2018年9月29日，腾达公司工作人员在运管所的询问笔录中陈述确认腾达公司自2018年以来的日常工作只有两人，腾达公司对于运管所于2018年9月20日发出的《责令整改通知书》中要求整改的事项并未处理。2018年11月11日至2019年3月16日期间，运管所经立案、调查取证、告知、听证、办案人员出具处理意见、集体讨论等程序，作出《行政处罚通知书》并送达腾达公司，该处罚决定书认定腾达公司未配备安全生产管理人员违反《安全生产法》第二十一条、未如实记录安全生产教育和培训情况违反《安全生产法》第二十五条第二款，并依据《安全生产法》第九十四条规定作出罚款十万元的行政处罚。腾达公司不服，于2019年7月10日向凭祥市人民法院提起行政诉讼，请求判决确认运管所作出的行政处罚决定无效。 一审法院认为本案争议焦点为：1.运管所是否具有行政主体资格？2.运管所作出的行政处罚决定的证据是否确凿？3.运管所作出的行政处罚决定是否有法律规范依据？ 关于运管所是否具有行政主体资格问题。腾达公司主张认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）规定，凭祥市区域内执行交通行业安全生产工作及实施监督管理权的执行机关应是凭祥市交通管理局，运管所系根据道路运输管理条例成立的、具有独立法人资格的事业编制单位，不具有行政处罚权。运管所抗辩认为，根据《巡游出租汽车经营服务管理规定》（以下简称《规定》）第六条及凭祥市人民政府颁发授权的事业单位法人证书载明的职责，其具有行政主体资格。一审法院认为，根据《安全生产法》第九条第二款、《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《条例》）第七条第三款、《规定》第六条、凭祥市机构编制委员会文件（凭编发﹝2014﹞5号）（以下简称《文件》）第二条和第三条第五项的规定，运管所具有道路运输安全生产监督管理职权和行政处罚权，腾达公司主张运管所无行政处罚权的主张因无法律依据而不予支持。关于运管所作出的行政处罚决定的证据是否确凿问题。腾达公司主张认为，法律法规和运管所并未对出租汽车企业应当配备的安全生产管理人员及数量作出统一规范，其已建立系列规章制度，进行了安全生产教育和培训并均有记录。运管所抗辩认为，其通过例行检查、调查询问、约谈等方式取得关于腾达公司未如实记录安全生产教育和培训、未配备安全生产管理人员的证据足以证明腾达公司违反法律法规的规定。一审法院认为，运管所提供的证据能够证明腾达公司未如实记录安全生产教育和培训情况,且其作出行政处罚决定所依据的证据能够形成证据链条。虽然法律未明确规定出租汽车企业应配备多少名专职安全生产管理人员，但腾达公司应当至少配备一名以上专职安全生产管理人员。根据查明的事实，腾达公司未配备专职安全生产管理人员，也未设置安全生产管理机构。因此，运管所作出的行政处罚决定证据确凿，腾达公司主张因缺乏事实依据而不予支持。关于运管所作出的行政处罚决定是否有法律规范依据的问题。腾达公司主张认为，运管所不具有行政处罚权，依据《行政处罚法》及广西交通运输厅关于公布行政处罚、行政检查和涉企收费事项清单公告的规定，其不应受到行政处罚。运管所抗辩认为，腾达公司违反《安全生产法》的相关规定，其作出的行政处罚决定适用法律正确且处罚金额恰当。一审法院认为，腾达公司主张运管所不具行政主体资格意见已作阐述，不再赘述。运管所根据《规定》第八条、《安全生产法》第二十一条、第二十五条、第九十四条的规定，对其在例行检查过程中，多次发现腾达公司未配备安全生产管理人员、未如实记录安全生产教育和培训情况，并书面要求腾达公司进行整改而其并未整改的情况，运管所在依照立案、调查、告知、听证、决定、处罚、送达等程序进行查处后作出的罚款，符合法律规定。腾达公司以运管所作出的行政处罚决定没有法律依据规范为由要求确认无效的主张不予支持。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条的规定，驳回腾达公司的诉讼请求，案件受理费50元由腾达公司承担。 上诉人腾达公司诉称，1.被上诉人运管所非执行《安全生产法》的适格主体，其作出的桂崇凭运罚﹝2019﹞006号《行政处罚决定书》属于无效行政行为；2.一审法院（2019）桂1481行初11号行政判决违反《行政诉讼法》的程序规定，未依法核实被上诉人的行为是否合法，认定事实不清，适用法律错误，应予以撤销；3.一审法院（2019）桂1481行初11号行政判决第五页第二段认定的上诉人未设立安全生产机构和管理人员、未召开驾驶员安全教育培训或补充培训等证据不属于被上诉人依据《安全生产法》所管辖监督的范围，也不符合事实。同时，一审法院采信未出庭作证证人证言的行为是错误的；4.一审法院判决支持被上诉人行政处罚决定所依据《安全生产法》与《条例》和广西壮族自治区交通厅现行的行政处罚清单的规定范围相抵触，系适用法律错误；5.凭祥市机构编制委员会不具备地市级授权立法立规的机构，被上诉人在一审期间也未举证证明其具备县级或县级以上的行政机构性质，被上诉人非执行《安全生产法》及地方法律法规授权的行政管理机关主体，其所作出的行政处罚决定超越了职权范围，严重侵害上诉人的合法权益。为此，上诉请求撤销一审法院（2019）桂1481行初11号行政判决并依法改判；被上诉人作出的桂崇凭运罚﹝2019﹞006号《行政处罚决定书》无效；被上诉人承担本案一审、二审的诉讼费用。 二审期间，上诉人腾达公司向本院提交了以下证据：1.腾达公司安全工作机构和相关制度，证明其安全工作机构、人员配备和相关管理考核制度健全等事实；2.腾达公司安全工作机构和安全员培训证书，证明其安全工作和安全员经过培训上岗运营工作等事实；3.《证明》及照片，证明其按照规定进行管理事实。 被上诉人运管所辩称，1.依据《规定》第六条、凭祥市人民政府向被上诉人颁发的事业单位法人证书、《文件》第三条第五项，被上诉人有权对上诉人腾达公司作出行政处罚；2.被上诉人作出的行政处罚有书证和笔录等确凿证据予以佐证；3.被上诉人作出的行政处罚决定适用法律正确、符合法定程序且处罚金额恰当。因此，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 对于上诉人腾达公司向本院提交的证据，被上诉人运管所认为，证据1证明上诉人未按其制度对公司进行经营管理的事实，且该份证据在一审庭审完毕后提交，为逾期证据；证据2中黄爱国、邓冰华、王启平办证时间为2019年，系行政处罚决定作出之后发放的培训证书，黄之勤、陈武贤已不在上诉人公司工作，且该份证据在一审庭审完毕后提交，为逾期证据；证据3系上诉人在一审庭审完毕后单方制作、未载明出具时间，不能证明本案事实，对其真实性、合法性和关联性均有异议。本院认为，证据1-3系上诉人在一审程序中无正当事由未提供而在二审审判程序中提供的证据，本院不予接纳。 经审查，本院确认一审法院判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审法院判决查明的事实一致。 本院认为，关于被上诉人运管所是否有职权作出行政处罚的问题。根据凭祥市机构编制委员会文件（凭编发〔2014〕5号）《关于接收崇左市下放运输管理机构有关问题的批复》第二条、第三条第五款的规定，被上诉人的职责包括道路运输经营监督与违章经营处罚，负责对本辖区道路运输行业安全生产的监督管理工作，负责对道路运输经营进行检查，纠正违法、违章行为，做好违法违章行为的取证、处理工作。上诉人腾达公司系凭祥市辖区范围的道路运输经营企业，属于被上诉人的监督管理对象。被上诉人对上诉人在安全生产过程中存在的违法行为所作出的行政处罚系履行法定职责，上诉人关于被上诉人超越权限作出行政处罚的主张，本院不予支持。 关于被上诉人运管所作出的行政处罚所依据的事实是否清楚和适用法律是否正确的问题。经查，被上诉人在2018年4月至12月期间，对上诉人腾达公司进行安全生产检查，并对检查中发现的未按照规定配置安全生产管理人员等问题进行记录，且上诉人在检查表上签名盖章确认。2018年7月3日至19日，被上诉人在对上诉人的驾驶员进行调查询问和查阅上诉人2018年1月至6月的驾驶员安全会议记录及签到表中，发现上诉人存在未如实记录安全生产教育和培训情况。2018年9月6日，被上诉人对上诉人法定代表人苏宠光、经理张杰进行了约谈，上诉人法定代表人苏宠光表示针对存在的问题进行整改。2018年9月20日，被上诉人向上诉人发出《责令整改通知书》。2018年9月29日，被上诉人在对上诉人工作人员进行询问时，发现上诉人并未按照被上诉人发出的《责令整改通知书》进行整改。以上事实有安全生产检查记录表、询问笔录、会议记录、约谈会会议记录、责令整改通知书等在案证据予以佐证。针对上诉人存在的未按照规定配置安全生产管理人员和未如实记录安全生产教育和培训情况的违法行为，被上诉人根据《安全生产法》第九十四条规定对上诉人作出罚款十万元的行政处罚并无不当。 关于被上诉人运管所作出的行政处罚程序是否合法的问题。经查，被上诉人在发现上诉人腾达公司存在未按照规定配置安全生产管理人员、未如实记录安全生产教育和培训情况后，对上诉人作出行政处罚前制作了违法行为通知书，并告知了上诉人应受处罚的事实、理由、依据及陈述、申辩、听证的权利，且被上诉人在接到上诉人听证申请后按照法定程序召开听证。因此，被上诉人对上诉人所作出的行政处罚程序合法。 应当指出的是，本案上诉人属逾期未改正，应该适用《安全生产法》第九十四条“责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款”的规定，但被上诉人适用《安全生产法》第九十四条第（一）、（四）分别进行处罚错误，同时，对于上诉人未如实记录安全生产教育和培训情况应认定为违反《安全生产法》第二十五条第一款的规定，而被上诉人将其认定为违反《安全生产法》第二十五条第二款规定亦存在错误。但是，应当注意的是，被上诉人对上诉人作出罚款十万元的行政处罚，符合《安全生产法》第九十四条“五万元以上十万元以下的罚款”的幅度范围内，亦是其自由裁量权范围内，处罚结果正确，如判决撤销重做，将会形成循环诉讼，浪费司法资源和行政资源，不符合行政诉讼法实质化解行政争议的立法目的，因此，本院确认被上诉人所作出的行政处罚决定书违法，保留效力。 综上所述，被上诉人运管所对上诉人腾达公司所作出的桂崇凭运罚﹝2019﹞006号《行政处罚决定书》认定事实清楚，处理结果正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人腾达公司上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人凭祥市腾达出租汽车服务有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 农立海 审 判 员 柳成功 审 判 员 陶园园 二〇一九年十二月十三日 法官助理 谢锡幸 书 记 员 梁朝钠 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。