广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2973号上诉人（原审原告）：张翠英，女，1968年1月2日出生，汉族，住湖南省洞口县************，公民身份号码432************72X。被上诉人（原审被告）：广州市白云区人力资源和社会保障局。住所地:广州市白云区**********。法定代表人：张坤艳，局长。上诉人张翠英因诉被上诉人广州市白云区人力资源和社会保障局（以下简称白云人社局）行政管理纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5997号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：张翠英，女，1968年1月2日出生，户籍所在地为湖南省洞口县，自称从2003年3月起入职广州寿星大厦有限公司工作，担任养老护理员，从事看护、照顾老人生活的工作。2012年1月，张翠英以广州寿星大厦有限公司为用人单位在广州市首次参加养老保险，后又于2012年5月以广州寿星大厦有限公司为单位补缴2003年4月至2011年12月的社保，至2018年1月在广州市参加的城镇企业职工养老保险缴费年限共计178个月。2018年7月18日，张翠英向白云人社局信访部门申诉反映关于临时基本养老保险账户及办理退休手续的问题，白云人社局于2018年7月26日向张翠英作出穗云人社信〔2018〕13号《关于廖双元等人来访事项的处理意见》答复张翠英，根据国务院办公厅国办发〔2009〕66号文《关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》第五条第（二）项及人力资源社会保障部人社部规〔2016〕5号文《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》第三点的规定，因其在广州市首次参保时已经超过40周岁，故在广州市建立的是临时基本养老保险缴费账户，养老保险待遇领取地应为户籍地。张翠英对该处理意见不服，遂向原审法院起诉。原审法院认为：《中华人民共和国社会保险法》第七条规定：“国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”白云人社局作为广州市白云区人民政府社会保险行政部门，有权对辖区内社会保险工作进行处理。本案所争议的问题是，张翠英作为湖南籍进城务工人员，跨省流动到广东省广州市就业前在其户籍所在地未建立基本养老保险缴费帐户，于2012年1月在广州市建立临时基本养老保险缴费账户参保，达到法定退休年龄时，基本养老保险待遇应由何地社保经办机构进行计算、予以支付。对于个人跨统筹地区就业的情况，我国社会保险法第十九条明确，个人达到法定退休年龄时，基本养老金如何计算、支付的具体办法由国务院规定。首先，从原则上来说，养老保险是我国社会保险制度中重要的一项，该制度处于不断完善发展当中。该制度坚持社会保险广覆盖、保基本、多层次、可持续的发展方针，所保障范围、程度在不断调整，保险层次也从单一向多层次体系化转变，来保证保障水平与经济社会发展水平相适应。自2011年7月1日起实施的社会保险法，在基本养老保险制度一章列出城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险三种不同的保险制度。其中，城镇职工基本养老保险的参保对象主要是城市中的企业职工，农村社会养老保险制度则主要面向农村户籍人口。由于社会保险地区统筹模式、户籍制度、城乡二元结构以及内地落后地区和沿海发达地区的差距等因素的影响，跨统筹区就业人员享受养老保险待遇的机制也在逐步完善当中。负责全国的社会保险管理工作的国务院社会保险行政部门以及其他有关部门均在各自的职责范围内，不断试点研究，发布政策文件，以促进我国社会保障制度的体系化、全面化。其次，从各类社会养老保险政策文件的历史沿革来看，进城务工经商农民群体曾纳入农村养老保险基本制度体系进行规范，对于跨统筹区参保的该类人员在各类型养老保险制度间如何衔接，国务院社会保险行政以及其他有关部门也通过相关政策文件规定予以逐步统一。2009年，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保方案，参保对象是年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民。同一时期，国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》提出了临时基本养老保险缴费账户的概念，规定女性年满40周岁的，在新参保地建立临时基本养老保险缴费账户。2010年，人力资源社会保障部发布的《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的意见》明确女性年满40周岁的人员，2010年1月1日之后在非户籍所在地首次参保的，参保地应为其建立临时基本养老保险缴费账户，只有此类账户的参保人员在建立临时基本养老保险缴费账户期间达到待遇领取条件时，由户籍所在地负责归集归并，并在办理转入手续的同时进行参保信息登记。2016年，人力资源社会保障部发布《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》明确临时基本养老保险缴费账户参保人员补缴建立临时基本养老保险缴费账户前应缴未缴的养老保险费的，其临时基本养老保险缴费账户性质不予改变。依照国办发〔2009〕66号文《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》第五条、人社部发〔2010〕70号文《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的意见》第四条以及人社部规〔2016〕5号文《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》第三条、第八条等规定，只要是在2010年1月1日之后，已年满40周岁的女性人员首次在非户籍所在地参保的，参保地社保机构应按上述规定为其建立临时基本养老保险缴费账户，且无论以后是否补缴之前应缴未缴的养老保险费，其临时基本养老保险缴费帐户性质不变。同时，如参保人员达到待遇领取条件时，非户籍所在地社保机构将临时基本养老保险缴费账户中的全部缴费本息，转移归集到待遇领取地，即参保人员的户籍所在地。第三，为了更好地保障城乡参保人员特别是广大农民工的养老保险权益，解决城乡养老保险制度的衔接问题，人力资源社会保障部、财政部印发了《关于印发＜城乡养老保险制度衔接暂行办法＞的通知》，使得城镇职工基本养老保险与新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度的衔接工作有据可循。为避免参保人员因办理制度衔接手续而在城乡之间、两地之间往返奔波，参保人员城镇职工基本养老保险关系所在地的社保经办机构应积极协助待遇领取地社会保险经办机构办理养老保险制度衔接的审核、确认、转移接续等程序，切实维护城乡参保人员特别是广大农民工的养老保险权益。所以，张翠英户籍所在地为湖南省洞口县，跨省流动到广东省广州市就业前在其户籍所在地未建立基本养老保险缴费帐户。2012年1月，已年满40周岁的张翠英在非户籍所在地广州市首次参保，在广州市建立临时基本养老保险缴费账户。虽然在2012年5月，张翠英补缴了建立临时基本养老保险缴费账户前应缴未缴的养老保险费，但其临时基本养老保险缴费账户性质不予改变。白云人社局作出书面处理意见告知张翠英，其在广州市建立的养老保险缴费账户为临时基本养老保险缴费帐户，在达到待遇领取条件时，应向户籍所在地社保经办机构申请办理待遇领取手续，并无不当。张翠英要求撤销被诉处理意见、办理其退休手续等诉讼请求，于法无据，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张翠英的诉讼请求。案件受理费50元，由张翠英负担。上诉人张翠英不服原审判决，向本院提起上诉称：一、白云人社局在接受张翠英首次参保和补缴时，均未明确告知并经张翠英确认，就将张翠英归入临时基本养老保险账户人员，违反诚信原则，其不利后果不应由张翠英承担，更不能以此作为否定张翠英合法权益的理由。二、人社部规〔2016〕5号《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》的出台时间是2016年11月28日，而张翠英的参保时间和补缴时间均在该通知生效之前，白云人社局以该通知及一份内部会议纪要为执法依据，拒绝为张翠英办理退休及变更登记，违反了法不溯及既往原则。三、白云人社局要求张翠英将其养老保险关系转回户籍地并在户籍地办理待遇领取手续，该做法严重侵害了张翠英的合法权益，且违背了临时基本养老账户的初衷与目的。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决；2.确认白云人社局拒绝为张翠英变更社会保险登记和核准养老保险待遇的行政行为违法，并责令白云人社局重新作出行政行为；3.本案的一、二审诉讼费用由白云人社局负担。被上诉人白云人社局二审未提交书面答辩意见。经审查，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，根据国办发〔2009〕66号《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》第五条、人社部发〔2010〕70号《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的意见》第四条以及人社部规〔2016〕5号《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》第三条等规定，2010年1月1日之后的参保人员，若为年满40周岁的女性，首次参保不在户籍所在地的，参保地应为其办理临时基本养老保险缴费账户，待达到待遇领取条件时，转移归集至其户籍所在地，其间补缴并不改变临时基本养老保险缴费账户的性质。本案中，张翠英在2010年1月1日已满40周岁，2012年1月在非户籍所在地广州市首次参保，建立临时基本养老保险缴费账户，即使广州寿星大厦有限公司在之后为其补缴了2003年4月至2011年12月的养老保险费，其临时基本养老保险缴费账户的性质也并未改变。白云人社局告知张翠英待其在参保地即广州市建立的临时基本养老保险缴费账户的全部缴费本息转移回户籍地后，在户籍地办理待遇领取手续，符合法律规定。原审法院认为张翠英请求撤销白云人社局作出的被诉处理意见于法无据，并判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持。张翠英请求撤销原审判决，责令白云人社局重新作出行政行为，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张翠英负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十二月二十七日法官助理 江妙龄书 记 员 颜悦怡