河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初736号原告张利强，男，汉族，1978年4月1日出生，郑州市管城回族区。委托代理人苟吉芝，河南大周律师事务所律师。被告郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市商城路**。法定代表人张艳敏，区长。委托代理人李晨炜，管城回族区司法局工作人员。委托代理人陈阳，金博大律师事务所律师。原告张利强诉被告郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）确认解除拆迁补偿安置协议违法一案，于2019年11月6日向本院提起行政诉讼，本院次日受理后，依法在法定期限内向被告管城区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月5日公开开庭对本案进行了审理。原告张利强及其委托代理人苟吉芝，被告管城区政府的委托代理人李晨炜、陈阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张利强诉讼请求:1.确认被告解除双方签订的拆迁补偿安置协议的行为违法，责令被告继续履行协议。2.赔偿损失（双倍支付停发期间的过渡费）。3.诉讼费由被告承担。事实与理由：2019年10月9日，被告先停发了安置费随后被告给原告下达了解除拆迁补偿安置协议的通知。2015年9月21日，原、被告双方签订了补偿协议，该协议是基于原告家庭享有的合法宅基地，宅基证面积，享有村民待遇的人口（五口人），被拆迁方是以户等为界定标准的。双方协议签订至今,没有任何第三方对原告应享有的安置内容提出异议。被告无理由解除协议，是单方面违约行为。被告作为行政机关是法律的执行人，承担着宪法和法律赋予的法律执行功能，足以使人相信其权威性，这种信任和权威是法律得以遵守和执行的基础。如果因为相信法律相信政府，而遭受无端的损失。遵守法律的基础、依法治国与法治政府的权威性就会被动摇。被告的行为是在挑战我国基本的民事制度和行政诉讼制度，继承权的享有或放弃是民事权利的范畴。我国《行政诉讼法》对行政行为作出后利害关系人行使权利的期限有统一规定载明。综上，双方签订的协议没有违背法律的禁止性规定，被告也没有单方解除协议的权利。请求法院确认被告解除协议的通知违法，责令继续履行该协议；并赔偿因此给原告造成的损失。庭审中原告撤回了“赔偿损失（双倍支付停发期间的过渡费）”的诉讼请求。被告管城区政府辩称：1.原告与拆迁指挥部所签订的安置补偿协议，违反了客观事实与继承法的相关规定，经过郑州市管城回族区司法局司法建议后，解除协议符合法律规定。2.原告与拆迁指挥部签订安置补偿协议不符合物权法的相关规定，依法解除也是符合法律规定的。3.张萍丽多次诉讼要求主张权利，与张利强原拆迁安置补偿协议解除了，更有利于张利强、张萍丽2人共同利益的解决。综上，原告起诉没有事实根据和法律依据，依法应当驳回。原告向法庭提交了以下证据：第一份证据是原告和被告签订的安置补偿协议，证明在2015年9月25日双方已按照拆迁补偿安置方案，签订协议。并且被告已按照方案审查了原告所提交的所有材料后双方依法签订的协议。第二份证据是被告向原告下发的解除拆迁补偿安置协议通知书，是2019年10月9号。这份通知在没有送达原告的时候，被告就已经停发了原告的安置补偿费，就先停发后发通知。第三份是被告所附的法律意见书，该份法律意见书不符合公文的相关规定只有公章，不知道谁制作的，不符合行政程序的要求。被告发表质证意见如下：对证据一的真实性没有异议，对证明目的有异议。该份协议上面所显示宅基地使用证名称是张钦瑞，因此张利强所签订该份协议并不是依据其自身的权益所签订的，而是依据其父亲张钦瑞的宅基地使用证所显示的权益所签订的，那么张利强和张清瑞的宅基地使用证之间是存在有继承法上的继承关系。这个该份协议里面所显示的安置人口仅仅只包括了张利强的家庭成员，并没有包括张萍利的家庭成员，从安置补偿的享有继承权益的人员里面，也是不适当的。证据二和证据三的真实性无异议，对原告停发过渡费恰恰是因为践行了该通知的内容，从下发通知以及解除合同停发过渡费均符合程序。被告在法定期限内提交了以下证据：1.郑州铁路运输中级法院行政判决书（2017）豫71行初290号。2.河南省高级人民法院行政判决书（2017）豫行终2743号。3.管城区政府关于对张萍丽等4人的处理意见。4.郑州铁路运输中级法院行政判决书(2018)豫71行初377号。5.河南省高级人民法院行政判决书(2018)豫行终2724号。6.郑州铁路运输中级法院执行裁定书（2018）豫71执58号。7.郑州铁路运输中级法院执行裁定书（2019）豫71执异2号。8.刘二攀兑付档案资料。9.刘利梅兑付档案资料。10.关于小流村新化宅基地申请的情况说明。11.郑州市管城回族区人民政府关于调整部分行政村村民宅基地用地标准的通知（管政二零零七一百零八号）。证据12.管城回族区18里河镇小刘村合村并城项目拆迁补偿安置方案。13.管城回族区合村并城房屋调查登记表（编号3-011）及相关资料。14.管城回族区十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地拆迁补偿安置协议书（档案编号078）及相关资料。15.行政再审申请书。16.法治意见书。上述16份证据综合证明原告所签订的拆迁安置补偿协议内容，违反了继承法和物权法的相关规定，解除与原告的拆迁安置补偿协议符合法律规定。原告的起诉没有事实根据，依法不能成立。原告综合发表质证意见如下：原告审查被告所提交的16组证据材料发现，被告没有就该案向法庭提交与该案相关的证据，被告所提交的证据与本案无关。对证据1-7的真实性没有异议，证据8、9、10与本案没有关系。对证据第11、12项没有异议。证据13对真实性没有异议。证据14、15、16的真实性没有异议，对证明对象有异议。经过庭审质证，本院对原告、被告双方的证据统一认证如下：本院对原告证据的真实性、合法性和关联性予以认可；对被告提交证据的真实性、合法性予以认可，对其关联性不予认可，对其证明目的将综合阐述。本院经审理查明，认定以下案件事实:2015年9月21日，拆迁方（甲方）管城回族区十八里河镇小刘村合村并城改造指挥部与被拆迁方（乙方）张利强签订《管城回族区十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地拆迁补偿安置协议》一份，协议认定乙方家庭合法宅基地证号为92012**，使用证面积333.33平方米，享受村民待遇人口五人，并约定了过渡费的支付标准及支付方式。2019年10月9日，管城回族区十八里河镇小刘村合村并城改造指挥部向张利强发出《解除拆迁安置补偿协议通知》，内容为：该协议系以原告父亲张钦瑞的宅基地证为基础签订的，因其父亲已经去世，因此协议书中应为原告与其姐姐张萍丽共同的补偿安置内容。经郑州市管城回族区司法局下发法制意见书，建议及时纠正。特通知解除。随后，被告停发了原告家庭应享有的安置过渡费。原告不服，提起本案诉讼。另查明，编号为9201257的宅基地证登记在张利强父亲张钦瑞名下，张钦瑞已去世。涉案协议中认定享受村民待遇的五口人分别为：户主王改妞（张钦瑞妻子）、长子张利强、儿媳徐俊霞、孙子张锦宇、孙女张宇婧。本院认为：本案争议的焦点在于被告单方解除双方签订的《管城回族区十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地拆迁补偿安置协议》的行为是否合法。首先，涉案协议是双方真实意思表示，不违反国家法律和行政法规的强制性规定，合法有效。自该协议签订后，双方一直按照约定履行，直至被告发出解除通知，停发原告家庭户所享有的过渡费。其次，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的相关规定，人民法院审理行政协议案件，应对行政机关订立、履行、变更或解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序等进行全面的合法性审查。就本案而言，被告在涉案协议已经履行了四年之后单方予以解除，该解除行为不当。具体分析如下：第一，被告提交的《管城回族区小刘村合村并城项目拆迁补偿安置方案》中明确：村民的房产权属登记依照“一宅一户一证”的原则，结合被告提交的《行政再审申请书》中陈述的内容，被告也认可依据该原则，只有一处宅基地证的，只能按照一户来对待，不能拆分成两户或者多户。因此被告提交的刘二攀及刘利梅的兑付档案均备注为“一宅两户”，与安置方案中确定的“一宅一户一证”原则不符，本院对该两份证据的关联性不予认可，对被告主张因张萍丽多次诉讼主张权利因此解除与张利强签订的安置协议的答辩意见不予采信。第二，依据我国宪法规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。因我国实行土地公有制度，任何组织和个人只能依法取得土地使用权，无法取得所有权，因此不存在所有权的继承问题。涉案补偿安置协议签订的基础是基于原告父亲张钦瑞名下的宅基地证，虽然原告父亲已经去世，但其母亲王改妞仍然健在，在此情形下，被告主张张利强家庭不动产权益的分割与继承，与情理不符，也不宜在行政诉讼中予以评判。第三，行政优益权是行政机关在行政合同中所享有的较行政相对人优先的权利，依法选择合同相对方的权利，对合同履行的指挥权和监督权，单方面变更和解除合同的权利、制裁权等。行政优益权作为一种强制性的行政管理手段，在解决行政协议问题时应慎用。行政协议作为契约的一种类型，无法脱离合同原理的规范和约束，协议问题更适宜由协议本身来解决。本案被告认为涉案协议侵害了张萍丽的权益，因此单方通知解除，主要证据不足，也未能考虑到涉案协议涉及五人，他人的合法权益也应得到尊重和保障。仅仅简单的通知解除既无法达到行政管理之目的，也不利于法治政府和诚信政府的建立。综上所述，被告管城区政府单方解除涉案协议的行为无事实和法律依据，主要证据不足且明显不当，应依法确认该解除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项，第七十八条之规定，判决如下：一、确认被告郑州市管城回族区人民政府解除2015年9月21日与原告张利强签订《管城回族区十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地拆迁补偿安置协议》的行为违法；二、责令被告郑州市管城回族区人民政府继续履行与原告张利强签订《管城回族区十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地拆迁补偿安置协议》。案件受理费50元，由被告郑州市管城回族区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十二份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇一九年十二月二十六日书记员 张 林