西安铁路运输法院     行政裁定书         (2019)陕7102行初577号   原告卢苗苗，女，汉族，1983年出生，公民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，现住陕西省咸阳市秦都区。   委托代理人贾飞，北京市京师律师事务所律师。   被告陕西省西咸新区XX城国土资源与房屋管理局，住所地陕西省咸阳市秦都区楼。   法定代表人王发乾，局长。   副职负责人王海亮 ，该单位副局长（出庭）。   委托代理人刘奕欣，陕西稼轩律师事务所律师。   被告陕西省西咸新区XX城城市管理局，住所地陕西省咸阳市秦都区。   法定代表人魏明，局长。   委托代理人韩蓉，该单位工作人员。   被告陕西省西咸新区XX城规划建设局，住所地陕西省咸阳市秦都区。   法定代表人万宁，局长。   委托代理人王小明，该单位工作人员。   被告咸阳市秦都区钓台街道办事处，住址地陕西省咸阳市秦都区。   法定代表人刘红兵，主任。   委托代理人冯伟，该单位工作人员。   委托代理人郭宁，陕西金镝律师事务所律师。   原告卢苗苗诉被告陕西省西咸新区XX城国土资源与房屋管理局、陕西省西咸新区XX城城市管理局、陕西省西咸新区XX城规划建设局、咸阳市秦都区钓台街道办事处其他行政管理行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。   原告卢苗苗诉称，四被告于2019年1月4日共同作出涉案的《责令限期拆除通知书》，该通知书中称原告擅自建设违反《XX乡规划法》、《土地管理法》、《陕西省XX乡规划条例》、《陕西省实施办法》之有关规定，属于违法行为。根据《XX乡规划法》、《土地法》之规定，限原告三日内自行拆除新建的建筑物、构筑物和其他设施，回复土地原貌。逾期不自行拆除的将组织有关部门依法予以强制拆除。原告认为，该通知事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法，涉嫌以拆违代拆迁。故请求：一、撤销四被告于2019年1月4日共同作出的《责令限期拆除通知书》；二、本案诉讼费用由被告承担。   被告陕西省西咸新区XX城国土资源与房屋管理局、陕西省西咸新区XX城城市管理局、陕西省西咸新区XX城规划建设局辩称，一、原告诉请事项属于行政复议前置情形，原告未申请复议直接提起诉讼的，不属于法院受理范围。原告诉请撤销被告作出的《责令限期拆除通知书》的前提为原告认为被告作出的《责令限期拆除通知书》侵犯了其已经依法取得的宅基地使用权。根据《陕西省实施中华人民共和国土地管理法>办法》第九条规定:“当事人认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地所有权或者土地使用权的，应当先向作出该具体行政行为机关的上一级行政机关申请复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”另，根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条规定：“法律、法规规定应当先申请复议公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”据此，原告诉请事项属于行政复议前置情形，原告未申请复议直接提起诉讼的，不属于法院受理范围。二、原告擅自建设的行为应属违法行为，被告作出《责令限期拆除通知书》的事实认定清楚。根据秦都区土地利用现状图显示，原告涉案房屋所占土地性质为农用地。经核实原告未按《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十二条规定办理农用地转用审批手续。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《陕西省乡村规划建设条例》第三十七条至第三十九条、第五十条，《陕西省实施中华人民共和国土地管理法>办法》第四十七条规定，原告在农用地上建筑房屋且未经申请、批准、定点放线等程序擅自建设的行为应属违法行为。据此，被告作出《责令限期拆除通知书》的事实认定清楚。三、被告具备作出《责令限期拆除通知书》的主体资格，且适用法律正确、程序合法合规。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准…非法占用土地的，由县级以上人民政府土地主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”据此，被告具备作出《责令限期拆除通知书》的主体资格。被告根据原告在农用地上建筑房屋且未经申请、批准、定点放线等程序擅自建设的事实，依据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《陕西省乡村规划建设条例》第三十七条至第三十九条、第五十条，《陕西省实施中华人民共和国土地管理法>办法》第四十七条规定作出《责令限期拆除通知书》，适用法律正确，程序合法合规。综上所述，被告具备作出《责令限期拆除通知书》的主体资格，且事实认定清楚、适用法律正确、程序合法合规。原告诉请撤销《责令限期拆除通知书》于法无据。为维护被告的合法权益，请法院依法裁判。   被告咸阳市秦都区钓台街道办事处辩称，一、涉案相关事实如下：原告卢苗苗，女，1983年4月21日生，非马家寨村原始村民，其系因与马家寨原始村民马二龙结婚将户口迁移至马家寨村，与其丈夫及XX村XX街一处老桩基。2018年，原告与其丈夫马二龙离婚，离婚后原告户口仍在马家寨村内未予迁出，但其本人在马家寨村组除上述前夫家的老庄基外，并无经批复的其他独立桩基。卢苗苗未经批复擅自在马家寨村西北处建设的房屋无建设规划相关证件，且该房屋所占用土地系耕地，并非宅基用地。二、原告卢苗苗未经批准擅自占用耕地，且无证建设，其行为违法。被告依法向其做出《责令限期拆除的通知书》合法有效。故应当依法驳回原告的全部诉讼请求。原告在马家寨村西北处建设的房屋所占用土地为耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括XX乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”之规定，卢苗苗擅自变更土地用途的行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”之规定，卢苗苗并无上述土地的确权证书，且其将该土地用于非农业建设、未经县级人民政府登记造册并核发证书。根据《中国人民共和国XX乡规划法》第四十一条第三款“在乡、村庄规划区XX镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府XX乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”、第四款“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”。以及《陕西省乡村规划建设条例》第三十七条“村民在规划区内建设住宅需要申请宅基地的，应当先向村民小组或者村民委员会提出申请，经村民会议或者村民代表会议讨论通过，并报乡（镇）人民政府审核，经县级建设行政主管部门审査同意并出具选址意见书后，依照《陕西省实施中华人民共和国土地管理法>办法》有关规定执行。”、第三十八条“村民委员会在乡（镇）人民政府指导下，依据土地行政管理部门的宅基地使用批准文件进行定点放线后，村民方可开工建设住宅。”之规定，卢苗苗擅自建设的行为未向村委会申请，亦未征得村民会议或村民代表会议讨论通过，更未报街道办审批，其擅自占用农用地且未经审批进行建设的行为严重违反相关法律法规的规定。根据《陕西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十七条：“违反本办法规定，擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”，以及《中国人民共和国城多规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”以及《陕西省乡村规划建设条例》第五十条“违反本条例第三十八条规定，XX村XX组XX线，或者不按照确定的宅基地位置、面积、四至、基础标高、房屋层高建设住宅，严重影响乡村规划的，由县XX乡（镇）人民政府责令停止建设，限期拆除”之规定，被答辨人卢苗苗违法建设，被告钓台街道办事处有权责令其限期拆除。三、被告向被答辫人发出的《责令限期拆除通知书》仅是强制拆除决定书作出的前置程序，不具有可诉性，应当依法驳回原告的起诉。被告向原告发出《责令限期拆除通知书》，仅仅是通知原告其擅自建设行为违法，要求其依法自行拆除。原告不按通知要求拆除并不当然引起强制拆除的后果，现卢苗苗涉案房屋仍保留原状并未拆除，上述事实更能证明《责令限期拆除通知书》的发出并未对卢苗苗的财产权益产生实际影响，《责令限期拆除通知书》仅是行政机关针对违法建筑作出最终《强制拆除决定书》的前置通知程序，并不具有可诉性。综上，原告卢苗苗擅自违法建设的行为违反相关法律法规之规定，被告依法向其做出《责令限期拆除通知书》符合法律规定。且，《责令限期拆除通知书》仅是行政机关针对违法建筑作出最终《强制拆除决定书》的前置通知程序，并不具有可诉性。故，应当依法驳回原告对被告的起诉。   本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……。本案中，四被告陕西省西咸新区XX城国土资源与房屋管理局、陕西省西咸新区XX城城市管理局、陕西省西咸新区XX城规划建设局、咸阳市秦都区钓台街道办事处向原告卢苗苗作出的《责令限期拆除通知书》，仅是要求原告卢苗苗在三日内自行拆除涉案建筑物、构筑物及其他设施的通知，并将逾期不自行拆除拟采取的措施予以程序性的告知，属于实施拆除程序中的过程性告知和督促行为，不具有强制约束力和执行力，被告作出通知的行为对原告卢苗苗的权利义务不产生实质性影响，不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定如下：   驳回原告卢苗苗的起诉。   案件受理费50元，退还原告卢苗苗。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长 张成金   人民陪审员 乔汉林   人民陪审员 孙玉革     二〇一九年十二月五日     书记员 鲁亚菊        1