湖北省孝感市孝南区人民法院民 事 判 决 书(2019)鄂0902民初2106号原告（反诉被告）：孝感市众悦机动车驾驶员培训有限公司，住所地：孝感市孝**航空路丹阳4路**。统一社会信用代码：91420902343442337G。法定代表人：陈权民，该公司总经理。委托诉讼代理人：郑腾蛟，湖北山川律师事务所律师。代理权限为代为参加诉讼活动，代为承认、放弃、变更诉讼请求、代为调解，代收法律文书，代为申请执行等。被告（反诉原告）：郑登平，男，1967年3月27日出生，汉族，湖北省孝感市人，住湖北省孝感市孝**。委托诉讼代理人：周正天，湖北律之心律师事务所律师。代理权限为：一般代理。委托诉讼代理人：秦兆霞，湖北律之心律师事务所律师。代理权限为：一般代理。被告：孝感市孝南区朋兴乡新集社区居民委员会，住所地：孝感市孝**朋航空路丹阳4路**。法定代表人：郑红艳，该社区主任。委托诉讼代理人：石西毛，湖北山川律师事务所律师，代理权限为：一般代理。委托诉讼代理人：郑进平，该社区工作人员，代理权限为代为提起诉讼、参加诉讼活动，代为调解、和解，签收法律文书等。原告孝感市众悦机动车驾驶员培训有限公司（以下简称众悦驾校公司）与被告郑登平、孝感市孝南区朋兴乡新集社区居民委员会（以下简称新集社区）土地使用权租赁合同纠纷一案，本院于2019年5月10日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告众悦驾校公司的委托诉讼代理人郑腾蛟，被告郑登平及其委托诉讼代理人周正天、新集社区的委托诉讼代理人郑进平、石西毛均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告（反诉被告）众悦驾校公司向本院提出诉讼请求：1．确认原、被告之间的土地租赁合同无效；2．判令二被告赔偿原告损失费共计4,799,350元；3．判令被告郑登平返还原告土地租金共计42.9万元；4．判令二被告赔偿原告资金占用费暂定10万元（以5,228,350元为基数，按年利率6%计算，自2018年5月起算，至实际赔偿完毕日止）；5．本案诉讼费由二被告承担。事实与理由：2014年11月24日，原告为开办驾驶培顺学校，需要场地，并与被告郑登平签订了一份土地租赁合同。合同约定租期为10年（自2015年1月1日止2024年12月31日），租金保底为每年18万元，一年一给付。时至今日，原告以给付被告三年共计42.9万元的租金。后经了解，该土地该为被告新集社区的农村集体用地，该性质的土地不得出租用于非农业建设，其出租行为违反了《中华人民共和国土地管理法》相关的强制性规定，因此涉案土地租赁合同无效。在签订涉案租赁合同时，被告郑登平宣称正拟征用该涉案土地，其已经进行了在四周建设了院墙，农民补偿已经支付，土地证待后续申请办理（见证据2—土地租赁合同第一条）。2015年3月后，被告郑登平被告新集社区同意后，接着在朋兴乡政府取得证明盖章（见证据3），帮助原告在孝南区运管处顺利取得驾校经营资质。原告在签订该合同以后，在该土地上投资建设大量的办学培顺设施。2018年5月，原告的办学培顺设施被朋兴乡人民政府强制拆除，被禁止使用该土地。时至今日，原告开办的驾校培顺机构一直处于关闭状态。原告因此遭受严重的经济损失（其中钢构工程38万元，办公楼、食堂、场地基础设施及配套工程共计425万元，购买车棚、电脑电器、办公家具办公设施备共计169,350元），所有投资基本上血本无归，被告应当为此承担责任。原告的投资款多数是通过亲朋好友借款筹集，还要向他们持续的支付利息，原告经多次向被告商讨赔偿事宜，为维护原告的合法权益，原告遂具状诉至法院，请求人民法院支持原告前述诉讼请求。被告（反诉原告）郑登平辩称，1．原告众悦驾校公司所诉事实与本案的基本事实不符。我于2011年3月28日与被告新集社区签订《新集招商引资协议》，花费180万元购买40余亩涉诉土地的使用权，并另外支付了土地承包人的青苗补偿等费用后，再与原告众悦驾校公司签订《场地使用合同》，其合同已明确告知土地证待以后申请办理，土地上只能建设临时设施，原告众悦驾校公司为被告新集社区及孝感市孝南区朋兴乡人民政府引进的企业。2．原告众悦驾校公司支付我的费用不是土地租金，而是占用场地的资金占用费，所签的合同有效或是合同效力待定。因为涉案土地虽没有土地证，但已规划为建设用地，只要经过规划部门的批准，该合同即为有效。原告众悦驾校公司因拖欠资金占用费3个月以上，按合同的规定，我通过各种方式向原告众悦驾校公司下达解除合同通知书，其合同解除有效，因原告众悦驾校公司在涉诉土地上建设永久性建筑物而违法被拆除，应由原告众悦驾校公司自行承担。故应驳回原告众悦驾校公司的诉讼请求3．原告（反诉被告）众悦驾校公司在履行合同过程中违反合同的约定，逾期拖延资金占用费3个月以上，按合同的约定，结欠资金占用费120,849元未付，在占用土地使用期间又向我借款15万元。故提起反诉，请求人民法院依法判令反诉被告众悦驾校公司支付下欠证据占用费12,089元及逾期付款违约金，以120,849元为基数，从2018年1月1日起，按日1/1000的利率，计算至还款完毕之日止；判决反诉被告众悦驾校公司偿还借款15万元及利息，其中的5万元，自2018年6月4日至实际偿还之日按月利率2%计算，另外的10万元自2018年10月20日至实际偿还之日按年利率6%计算。原告（反诉被告）众悦驾校公司对被告（反诉原告）郑登平的反诉请求辩称，所谓的资金占用费就是土地租赁资金，所谓的下欠资金占用费120,849元没有依据。所谓的违约金日千分之一过高，且合同无效，故有关违约金的约定也无效；所谓的反诉原告要求偿还借款15万元缺乏依据，且有关15万的诉请与本案的土地租赁纠纷不是同一法律关系，也不是同一事实，不应提起反诉，应当另行起诉。请求人民法院驳回有关15万的诉请。被告新集社区辩称，1．原告众悦驾校公司所诉事实与客观事实严重不符。2014年3月10日，原告众悦驾校公司为取得驾校经营资质，请求孝感市孝南区朋兴乡人民政府与其签订《场地租赁协议》，另外签订三方的确认书确认《场地租赁协议》只用于办理手续专用而不发生实体的权利、义务关系，以原告众悦驾校公司与被告郑登平签订的协议为准。2．被告新集社区不是涉案《场地使用合同书》的当事人，作为本案被告的主体不适格。根据合同法的相对性原则，原告众悦驾校公司无权对无合同关系的第三人提出设定合同义务的诉求。3．被告新集社区与被告郑登平签订的《新集村招商引资协议》没有违反《中华人民共和国土地管理法》相关的强制性规定。其协议经村民代表大会讨论同意，符合法律规定，其涉案土地确定为工业用地，补偿款已发放到农户中。4．原告众悦驾校公司建筑物被拆除是由于未办理建设工程规划许可证，系违法建筑，与土地的性质无关。因原告众悦驾校公司的建筑行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，且未申请办理建设工程规划许可证，系违法建筑。故请求人民法院驳回原告众悦驾校公司对被告新集社区的诉讼请求。本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了庭审举证质证。对当事人无异议的证据，本院予以确定并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院对原告晨朝合作社提交的证据认定如下：1．原告众悦驾校公司提交的证据二系《场地使用合同书》，与被告郑登平提交的证据四相同，其合同书约定由被告郑登平收取原告众悦驾校公司土地使用的资金占用费，系有偿使用、按年收取，符合租赁的性质，本院依法予以采信；2．原告众悦驾校公司提交的证据三系孝感市孝南区朋兴乡人民政府、被告新集社区联合出具的证明，其内容表现真实，被告郑登平未在证明上签字，但在被告新集社区提交的证据三中的确认书上予以印证被告郑登平参入其相应的活动，故本院依法予以采信；3．原告众悦驾校公司提交的证据四系朋政函（2018）27号函，已明确涉诉土地违法违规用地，对其真实性、合法性、关联性，本院依法予以采信；4．原告众悦驾校公司提交的证据五系钢构工程税票，系承建钢构的公司对原告众悦驾校公司出具的完税发票，具有真实性、合法性、关联性，对其所付38万元的钢构款，本院依法予以采信；5．原告众悦驾校公司提交的证据六系施工合同及支付工程款425万元证明，被告郑登平在原告众悦驾校公司第一次起诉时承认其弟郑三平收取工程款415万元，对其证明收取425万元工程款未提交相应的证据予以反证，故本院依法予以采信；6．原告众悦驾校公司提交的证据七系开办进行购买电脑系列、办公家具、空调、电视等支付的费用，因其为可移动物品，未损坏其价值可再利用，故对其证明为损失的目的不予采信，其劳务安装车棚维修费用5.1万元，因其已拆除无使用价值，本院依法予以采信。7．被告郑登平提交的证据三系被告新集社区暂收被告郑登平土地征收款100万元凭证、被告新集社区出具80万元征地补偿款的专用凭证各一份，能够证明被告郑登平购买土地的用途系征用农用地使用，本院依法予以采信；8．原告众悦驾校公司提交的证据八系系其公司财务审计损益表，为原告众悦驾校公司单方审计，其真实性不足，证明力不大，本院依法不予采信；9．原告众悦驾校公司提交的证据九系孝感市孝南区朋兴乡社会综合治理委员会办公室出具违建拆除问题的情况说明，其内容虽注明不作为任何法律证据使用，无相关经办人签名，有瑕疵，本院对违规出租、承租注明的内容依法予以采信。10．被告郑登平提交的证据十二系借条二份，因借条系民间借贷关系与本案无关，且借条约定附条件的期限未成就，故本院不予采信；11．被告郑登平提交的证据十四系孝感市孝南区朋兴乡人民政府征地的汇报情况，只能证明涉诉土地将为工业园努力，不能证明涉诉土地已经确认为工业用地的事实，故对其证明目的不予采信；12．被告郑登平提交的证据十五系涉诉土地规划图，只能证明涉诉土地拟定为建设用地，并未已成事实，故对被告郑登平的证明目的不予采信；被告郑登平提交的证据十六、十七、十八系农户领取征用土地的补偿费、青苗费等补偿款的凭证及清单，孝感高新技术产业开发区丹阳办事处与孝感市孝南区朋兴乡人民政府、新集社区签订征地结算备忘录，建设项目备案的请示，只能证明农用地拟变为工业用地的事实，实际上未落实，尚未对项目进行备案，故对被告郑登平的证明目的不予采信；13．被告郑登平提交的证据十九系众悦驾校公司的承诺书，系朋兴乡人民政府垫付费用，与本案没有关联，故对被告郑登平的证明目的不予采信。14．被告新集社区提交的证据二系孝感市总体规划图、新集社区对众悦驾校公司兴建进行的情况说明、新集社区对区纪委的情况说明、新集村招商引资协议、新集村村民代表会议记录，其证明涉诉土地为工业用地出租与被告郑登平的证明目的，与涉诉土地登记为农用地的性质不符，故本院依法不予采信；15．被告新集社区提交的证据三系《场地租赁协议》、证明、确认书，原告众悦驾校公司与被告郑登平、新集社区均事前明知涉诉土地已为被告郑登平购买使用，其签订的《场地租赁协议》、证明、确认书应不能对抗被告郑登平举证二的效力，故本院依法不予采信；16．被告新集社区提交的证据四系情况说明、新集社区征地结算备忘录、征用土地协议书，该组证据只能证明新集社区已完善部分征用土地的工作，但涉诉土地至今没有经相关土地职能部门确认为商用的工业用地，故对被告新集社区的证明目的不予采信。根据当事人提交的证据，本院查明事实如下，2011年3月28日，被告郑登平与孝感市孝南区朋兴乡新集村民委员会签订《新集村招商引资协议》，约定，被告郑登平征用孝感市孝南区朋兴乡新集村民委员会农户耕地28亩及村集体水塘约40亩土地（以实际测量为准），用于改扩建住房项目使用；征地价格为6万元/亩（含耕地补偿费、劳力安置费、青苗补偿费），合同签订后10日内支付100万元，余款待土地指标和规划方案落实办理土地出让手续时付清；还建房屋已明确界定，除拆迁农户还建的房屋外，其余房屋的产权由被告郑登平自行处置；孝感市孝南区朋兴乡新集村民委员会配合被告郑登平按土地利用总体规划要求和城市建设总体规划要求，向区、乡两级主管部门申报被告郑登平所需的建设和用地手续，税费由被告郑登平承担；被告郑登平必须主动完善该块土地利用计划和建设规划方案的审批，应经国土部门和规划部门确认的为准，否则，不得动工。擅自动工造成的一切损失由被告郑登平自负，孝感市孝南区朋兴乡新集村民委员会有权收回该块土地的土地使用权；如孝感市孝南区朋兴乡新集村民委员会违约，则按被告郑登平投资额的10%赔偿，如被告郑登平违约，则孝感市孝南区朋兴乡新集村民委员有权收回或处理该宗土地及所有房屋等内容。被告郑登平于2013年9月2日向孝感市孝南区朋兴乡新集村民委员支付土地征用款100万元，又于2104年6月23日支付80万元后将诉争土地砌墙围院。2014年11月24日，原告众悦驾校公司（甲方）与被告郑登平（乙方）签订签订《场地使用合同》，约定，①乙方正在征用的拟给甲方办理驾校场地大约40亩（与新集村招商引资协议约定的土地一致），土地已经平整，土地证待以后申请办理；②乙方将场地交付甲方使用，使用期为10年，从2015年1月1日至2024年12月31日止，到期可协商顺延；③甲方有偿使用，支付乙方资金占用费按18万元/年计算，在每年度终结后的次年的元月5日以前将占用费支付乙方，逾期支付，则按日1‰支付乙方违约金；④甲方只能在土地上建设临时性设施，合同期满或合同解除，土地上的附属物无条件归乙方所有；⑤存在下列情形之一的：拖欠占用费超过3个月以上、将土地转租给第三人的、该土地政府规划为商住用地，一方获得土地使用权的，乙方有权解除合同。出现第三种情形的，乙方按甲方投入该土地上剩余价值赔偿。如甲方中途违约，导致合同解除，或者合同期满，甲方应及时将土地返还给甲方，甲方不搬走土地上的物品，视为甲方放弃物品的权利，乙方有权单方面处理甲方承诺不向乙方赔偿。甲方逾期返还土地，按合同约定占用费标准向乙方支付违约金；⑥甲方地面上的建设工程在同等条件下，优先乙方承建；⑦合同期间内，乙方的土地手续办理完毕，乙方提出终止合同的，土地上投入的附属设施的补偿款归甲方所有。合同期内，乙方不得擅自解除合同，否则，赔偿甲方的一切损失等内容。原告众悦驾校公司的法定代表人陈权民及当时的股东杨帆作为甲方代表，被告郑登平作为乙方代表在《场地使用合同》签名及加盖原告众悦驾校公司印章。2014年12月31日，原告众悦驾校公司与被告郑登平之弟郑三平签订施工合同，约定，原告众悦驾校公司将此驾校的办公楼、食堂、场地基础设施及配套工程发包与被告郑登平之弟承建，工程总价452.785万元，该工程于2015年3月底竣工后投入使用，原告众悦驾校公司实际支付被告郑登平之弟郑三平工程款425万元。另外，原告众悦驾校公司支付案外人钢结构工程款38万元，支付安装车棚及维修费5.1万元。随后，原告众悦驾校公司购买电脑、空调等办公用品及食堂用具（价值30万余元）于2015年6月2日对外招收学员正式营业。在此期间，原告众悦驾校公司与被告郑登平联合向被告新集社区报告请求确认原告众悦驾校公司系合法租用涉诉土地，2015年3月18日，被告新集社区出具其盖章证明，载明，“上级主管领导：兹有我村工业园用地约70亩，该地块位于横四号路，东邻丹阳办工业园引进企业台湾新丽园区，西北为我村社区三组湾。目前我工业园40余亩地进行招租，引进众悦驾校进行使用该地。孝感市孝南区朋兴乡人民政府于2015年5月21日在此证明上注明情况属实，并加盖其政府印章”。2015年4月20日，原告众悦驾校公司向国土、城管部门书面申请临时建筑报告，未获得相关职能部门的批准。原告众悦驾校公司第一次起诉时主张按《场地使用合同》已支付被告郑登平2015年-2016年租金18万元；支付2016年-2017年租金5万元及以车抵租金8.4万元；2018年3月9日转账支付租金12万元与被告郑登平，即实际支付租金43.4万元，原告众悦驾校公司在本次起诉时主张已付租金42.9万元，被告郑登平予以认可。2018年1月4日，被告郑登平向原告众悦驾校公司邮寄送达解除合同通知书，载明，“由于原告众悦驾校公司没有按照合同约定支付场地占用费，虽经数次索要，仍然没有支付，依据合同法及双方签订的合同第五条第一款的规定，解除双方签订的《场地使用合同》，在7日内将场地交付本人，逾期不搬迁的，其财产视为放弃等内容”。原告众悦驾校公司于2018年1月24日收到解除合同书后继续营业。2018年5月14日，因原告众悦驾校公司所建土地上的附属物未取得建设工程规划许可证，孝感市孝南区朋兴乡人民政府向原告众悦驾校公司送达违法建设自行拆除通知书，同年5月28日，孝感市孝南区朋兴乡对原告众悦驾校公司地上附属物予以强制拆除。另查明，原告众悦驾校公司成立时，被告郑登平为原告众悦驾校公司经工商登记的股东之一，投资60万元，占股10%。2018年2月13日，被告郑登平将其股份10%经登记有偿转让他人。原告众悦驾校公司在被拆除之后仅提走6台空调，其他附属残留物至诉讼前均留存在租赁土地院内。原、被告所签《场地使用合同》的土地，在诉讼时，其土地性质一直为农户承包的耕地及集体所有的水塘，均为农用地。针对当事人争议的事实，本院认为存在以下焦点：1．原、被告签订的《场地使用合同》是否有效，如何确定原、被告的责任；2．原告众悦驾校公司的损失如何确定，被告郑登平的反诉是否支持。关于原、被告签订的《场地使用合同》是否有效，如何确定原、被告的责任问题。本院认为，被告郑登平与被告新集社区所属新集村民委员会签订《新集村招商引资协议》时，被告郑登平的目的是用于改扩建住房项目使用，将农户承包的耕地及村集体土地转为建设用地，而被告郑登平事实上至今取得农用地转为建设用地的审批手续。根据国家实行土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。被告郑登平虽然已将诉争土地部分平整、砌墙围院，在农用地未转为建设用地前必须按照农用地的性质从事农业生产。而被告郑登平作为众悦驾校公司的股东与原告众悦驾校公司签订《场地使用合同》，在诉争的土地上兴建驾校从事机动车驾驶员培训，其农用地用于非农业生产，明显超出农用地使用用途性质的范畴。故原告众悦驾校公司与被告郑登平签订的《场地使用合同》违反法律强制性的规定而无效。原、被告签订《场地使用合同》的内容系对农用地使用权的有偿租赁，原告众悦驾校公司明知诉争土地为农用地而承租，被告郑登平明知在农用地未转化为建设用地前而出租，且成为原告众悦驾校公司的股东之一，原、被告为共同利益而合意达成《场地使用合同》违反法律的规定，双方均有相同的过错，对原告众悦驾校公司工程带来的损失应负同等过错的责任。至于被告新集社区及案外人孝感市孝南区朋兴乡人民政府违规协助原、被告筹建驾校行为引起的后果，根据合同的相对性，非本案审理的范围。关于原告众悦驾校公司的损失如何确定，被告郑登平的反诉是否支持的问题。本院认为，原告众悦驾校公司的损失构成为案外人郑三平承建驾校工程425万元、驾校钢结构工程38万元、劳务安装车棚维修费用5.1万元及被告郑登平收取农用地出租金42.9万元。原告众悦驾校公司所诉驾校电脑、空调、办公家具等价值30万余元的物品，未损坏，不影响其单独使用的价值，故非本案确定的损失。原告众悦驾校公司所属驾校工程价值总计468.1万元（驾校工程425万元+驾校钢结构工程38万元+劳务安装车棚维修费用5.1万元），自其公司成立使用至被拆除之日已有近3年之久，自然存在物质损耗，其损耗率本院酌定为10%，故原告众悦驾校公司所属驾校工程损失确定为421.29万元〔468.1万元×（100%-10%）〕，其驾校工程残留物归原告众悦驾校公司所有。被告郑登平收取农用地出租金42.9万元，因原、被告签订的《场地使用合同》无效，按无效合同的处理，被告郑登平应退还原告众悦驾校公司。被告郑登平反诉原告众悦驾校公司结欠资金占用费120,849元未付及偿还借款15万元，因《场地使用合同》无效，其结欠资金占用费120,849元亦自然无效，本院对其诉讼请求依法不予支持；又因其书面借款附条件约定在原告众悦驾校公司资产清算完毕时付清，其附条件不成就，且其民间借贷纠纷与本案主诉的法律关系不同，不宜合并审理，故对被告郑登平的反诉请求，本院依法不予支持。综上所述，原、被告签订的《场地使用合同》无效。被告郑登平承担因无效合同造成驾校损失2,106,450元（421.29万元×50%），退还原告众悦驾校公司租金42.9万元，其余损失由原告众悦驾校公司自担，在驾校的残留物归原告众悦驾校公司所有，被告郑登平（反诉原告）的诉讼请求不予支持，被告新集社区不承担赔偿责任。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十七条、第五十八条、第一百二十条、第二百一十二条、第二百一十七条，《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十二条、第三十一条、第四十三条、第四十四条、第六十三条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条的规定，判决如下：一、原告孝感市众悦机动车驾驶员培训有限公司与被告郑登平签订的《场地使用合同》无效；二、被告郑登平赔偿原告孝感市众悦机动车驾驶员培训有限公司的驾校工程损失2,106,450元，退还原告孝感市众悦机动车驾驶员培训有限公司租金429,000元；三、现在孝感市众悦机动车驾驶员培训有限公司院内的工程残留物归原告孝感市众悦机动车驾驶员培训有限公司所有。四、驳回原告孝感市众悦机动车驾驶员培训有限公司其他诉讼请求；五、驳回被告郑登平的反诉请求。上列应付款项，于本判决生效之日起十日内付清。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费49,098元、反诉费3,000元，共计52,098元，由原告孝感市众悦机动车驾驶员培训有限公司负担24,549元，被告郑登平负担27,549元。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省孝感市中级人民法院。审 判 长  张亚斌人民陪审员  张志国人民陪审员  万 皓二〇一九年十二月三十日书 记 员  熊 曾附相关法条：《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第五十七条合同无效、被撤销或者终止的，不影响合同中独立存在的有关解决争议方法的条款的效力。第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。第一百二十条当事人双方都违反合同的，应当各自承担相应的责任。第二百一十二条租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。第二百一十七条承租人应当按照约定的方法使用租赁物。对租赁物的使用方法没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，应当按照租赁物的性质使用。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。《中华人民共和国土地管理法》第四条国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。第十二条依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。第三十一条国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。