广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行终159号上诉人（原审原告）：龚耀行，男，汉族，1964年6月20日出生，住广东省英德市*************。委托诉讼代理人：汤素芬，广东平正信诚律师事务所律师。委托诉讼代理人：向雪清，广东平正信诚律师事务所律师。被上诉人：英德市连江口镇人民政府。住所地：广东省英德市*********。法定代表人：陈光，镇长。委托诉讼代理人：傅树林，该府工作人员。被上诉人：英德市人民政府。住所地：广东省英德市*******行政中心。法定代表人：肖勇科，市长。委托诉讼代理人：冯汝东，英德市司法局干部。原审第三人：龚振鑑，男，1963年11月20日出生，住广东省英德市*******委会黄泥塘组。上诉人龚耀行因与被上诉人英德市连江口镇人民政府（以下简称连江口镇政府）、英德市人民政府（以下简称英德市政府）、原审第三人龚振鑑林地林木权属不予受理决定纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2018）粤1803行初312号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年4月24日，英德市*******委会牛栏街村民小组、黄泥塘村民小组、水沟村民小组三个村民小组共同签订一份《协议书》，对地名“庙岭山”的林地所有权、使用权作出了协商处理。由于龚耀行向英德市人民法院提起侵权责任纠纷民事诉讼，英德市人民法院于2017年12月28日作出（2017）粤1881民初3993号《民事裁定书》，认为“案争‘庙岭山’的山林土地的所有权属于连江口镇小舍村委会牛栏街村民小组、黄泥塘村民小组、水沟村民小组三个村民小组共同所有。现原被告对案争土地的使用权产生纠纷，双方均主张对案争土地拥有使用权，但是，原被告均未提供相关证据证实其对案争土地具拥有法律意义上的完整的使用权及所拥有使用权的土地的明确四至范围，因此，原被告双方的纠纷实质是土地使用权的权属争议，根据相关法律规定，该争议应先由行政部门进行权属确权。对于原告主张被告侵占了其水田，但是，亦未提供充分证据证实，可待山林土地使用权确权后一并处理。”驳回了龚耀行对龚秀军、龚振鑑侵权责任纠纷的起诉。2018年6月18日，龚耀行以龚振鑑为第三人向连江口镇政府提交《林木林地权属争议确权书》，申请对英德市连江口镇“庙岭山”的林地、水田权属进行调处，但同时又填写以英德市************为申请人，以英德市*******委会黄泥塘为被申请人的《广东省林权争议调解处理申请书》，申请对集体组织林地所有权、使用权的调处，并提交了英德市*******委会牛栏街村民小组、黄泥塘村民小组、水沟村民小组三个村民小组共同签订的《协议书》、《村民代表授权委托书》、英德市*******牛栏街村民小组的《代理人授权委托书》、《土地房产所有证》及英德市人民法院（2017）粤1881民初3993号《民事裁定书》等材料。连江口镇政府收到龚耀行的申请后，向龚耀行及英德市*******牛栏街村民小组的代表人龚振泽进行了调查，龚振泽在调查中否认授权委托的事实。经过审查、调查后，连江口镇政府向龚耀行及英德市*******委会牛栏街村民小组进行了告知，限期要求其提交争议林地的四至范围图、权属界址、界线走向及经营管理状况等证据材料。龚耀行及英德市*******委会牛栏街村民小组在限期内都没有提交补充材料。连江口镇政府遂认为龚耀行提供的权属证据不足，不符合立案受理条件，于2018年7月18日依照《英德市内森林林木林地权属争议调解处理工作操作规程》第三章第四节规定及《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十八条、三十一条的规定，作出涉案《不予受理决定书》，对龚耀行的申请不予受理。龚耀行不服，向英德市人民政府申请行政复议。英德市人民政府于2018年9月18日收到龚耀行的行政复议申请后，按照有关复议程序的规定进行了受理、审查，于2018年11月15日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出涉案《行政复议决定书》，维持了连江口镇政府作出的上述《不予受理决定书》。龚耀行仍不服，遂向原审法院提起行政诉讼。在原审庭审中，龚耀行对连江口镇政府、英德市人民政府的行政处理程序均没有异议。原审法院认为，本案系不服林木林地权属不予受理决定纠纷。龚耀行对连江口镇政府、英德市人民政府的行政处理程序均没有异议。本案主要审查的是连江口镇政府作出的涉案《不予受理决定书》及英德市人民政府作出的涉案《行政复议决定书》认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确。《广东省土地权属纠纷处理条例》第五条第一项、第二项规定“土地权属纠纷实行地域管辖、分级调处：（一）个人与个人之间、个人与法人之间的土地使用权纠纷由乡（镇）或县级人民政府调处。（二）法人与法人之间的土地权属纠纷，由争议土地所在地的县级人民政府或市以上人民政府调处。……”及《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十四条规定“县级以上人民政府依法受理和调处本行政区域内的林权争议。但是，乡镇、街道行政区域内个人之间、集体组织与个人之间林地使用权、林木所有权、林木使用权的争议，由所在地乡镇人民政府、街道办事处受理和调处。”第二十八条规定“申请人为集体组织的，应当由本组织十八周岁以上成员或者本组织成员代表会议过半数同意申请调处，并推选参加调处的代表。代表人数为三至五人，由集体组织予以授权委托。当事人可以委托一至两名代理人参加调处活动。代理人从事林权争议调处代理活动，应当遵守有关法律法规的规定，不得提供或者协助当事人提供虚假证据材料，不得煽动、教唆当事人或者其他人扰乱调处秩序。村（居）法律顾问应当参加调处活动。”根据以上法规的规定，连江口镇政府对个人与个人之间的土地权属纠纷、林权争议纠纷都有调解处理的职责。本案中，龚耀行提交申请，对英德市连江口镇“庙岭山”的林地、水田土地权属一并申请进行调处，由于土地权属纠纷、林权争议纠纷调处的职能部门、调处程序不同，应分别申请调处为宜。龚耀行在提交个人与个人林木林地权属争议调处申请的同时，又提交对集体组织林地所有权、使用权的调处申请，而且集体组织的授权委托不符合法律、法规的规定，因此申请主体并不明确。龚耀行及村集体组织在期限内仍然没有按连江口镇政府的要求提交补充材料，连江口镇政府认为龚耀行的申请不符合立案受理条件并无明显不当。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十一条第一款规定“当事人申请林权争议调处，有下列情形之一的，不予受理：（一）权属清楚无争议，因林木林地承包、转包、租赁、转让、互换、抵押、合作等流转行为发生争议，属于民事侵权行为或者合同纠纷的；（二）个人对林地所有权提出申请的；（三）法律法规规定的其他情形。”本案中，龚耀行申请对英德市连江口镇“庙岭山”林地权属的调处，但其提交权属依据之《协议书》中已经明确“庙岭山”林地的所有权属于英德市*******委会牛栏街村民小组、黄泥塘村民小组、水沟村民小组三个村民小组共同所有，且该《协议书》对“庙岭山”林地的使用权也作了相应处理。龚耀行未能补充提交对争议“庙岭山”林地的四至范围、权属界址、界线走向及经营管理状况等证据材料，连江口镇政府认为龚耀行提供的权属证据不足，不符合立案受理条件并无明显不当。英德市人民政府收到龚耀行的行政复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》有关复议程序的规定进行了受理、审查，确保了各方当事人的权利。在此基础上，其根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持了连江口镇政府作出的上述涉案《不予受理决定书》，英德市人民政府作出的涉案《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，龚耀行认为连江口镇政府作出的《不予受理决定书》、英德市人民政府作出的上述《行政复议决定书》应予撤销的主张，依据不足，理由不充分，原审法院不予支持。连江口镇政府、英德市人民政府的抗辩理由成立，原审法院予以采纳。如果龚耀行确实认为其在“庙岭山”林地或土地的权益受到侵害，可以重新以符合法定条件的形式，提交相关证据材料向连江口镇政府申请林地使用权或土地使用权的调解处理。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回龚耀行的诉讼请求。本案受理费50元，由龚耀行负担。上诉人龚耀行不服上述一审判决向本院提起上诉，请求：1.依法撤销清远市清新区人民法院作出的（2018）粤1803行初312号行政判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求，即请求撤销被上诉人连江口镇政府作出的连府决字〔2018〕1号《林木林地权属争议不予受理决定书》，撤销被上诉人英德市人民政府作出的英府复决〔2018〕27号《英德市人民政府行政复议决定书》；2.本案一审、二审受理费由被上诉人承担。事实与理由：原审法院适用法律错误、属认定事实错误，证据不足。请贵院在查清事实的基础上，依法撤销原判决，改判支持上诉人的诉讼请求，以维护上诉人的合法权益。被上诉人连江口镇政府答辩称：一、被答辩人提出的权属争议申请为山林权属纠纷，并非是土地使用权属争议，原审法院认定事实清楚。根据2017年12月28日英德市人民法院作出的（2017）粤1881民初3993号《民事裁定书》载明，本案已被确定纠纷的定性为山林权属纠纷。况且，该山林权属争议已于2015年4月24日，经英德市山林调处办、连江口镇山林调处办协调，连江口镇小舍村牛栏街村民小组、黄泥塘村民小组、水沟村民小组三个村民小组已签署《协议书》且已生效，该山林权属清晰无争议，确认“庙岭山”山林的林地所有权属于三个村民小组集体共同所有。该协议对该山的林地所有权、使用权、林木使用权均作出了明确的处置。被答辩人在其原《林木林地权属争议确权申请书》中其申请事项中提出对“庙岭山”的林地、水田的“面积”和四至权属确权申请，而林地、水田分别属于不同职能部门的调处，况且，被答辩人又在《行政复议申请书》中提出“土地使用权属争议”，自相予盾。作为不同的权属纠纷，被答辩人应当分别提出申请。二、被答辩人提供的申请主体不明确，且材料不符合立案受理条件，在答辩人告知其补齐的情况下拒不提交相关材料，连江口镇政府作出不予受理决定适用法律正确，程序合法。2018年6月28日，答辩人收到了被答辩人提出的关于连江口小舍村委会牛栏街与连江口小舍村委会黄泥塘对于“庙岭”山林地所有权、林地使用权的争议调解处理及“庙岭山”（也叫“庙角”）的林地《林木林地权属争议确权书》的申请材料，因被答辩人申请调处的山林属三村共同所有，山林权属为集体山林。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十八条的规定，申请人为集体组织的，应当由集体组织予以授权委托。答辩人根据《英德市内森林林木林地权属争议调解处理工作操作规程》及《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十九条规定，依法接受申请并对申请人提供的材料进行审查。经审查被答辩人提供的材料不完整且部分材料虚假，镇山林调处办于2018年6月27日书面通知申请人补交证据材料，但至答辩人2018年7月18日作出《林木林地权属争议不予受理决定书》，仍未收到被答辩人补交的任何证据材料。因被答辩人提供的材料不符合立案受理条件，答辩人下达《林木林地权属争议不予受理决定书》，书面告知申请人不予受理的理由。三、本案被答辩人与第三人分属不同村民小组，被答辩人作为单个村民，无权代表村小组提出山林权属争议，因此，被答辩人主体不适格。2018年6月8日，被答辩人龚耀行在其《林木林地权属争议确权申请书》中载明：申请人为“龚耀行”系小舍村委会牛栏街村民小组人，被申请人为“龚振鑑”系小舍村委会黄泥塘村村民小组人，第三人为“龚秀军”系小舍村委会水沟村民小组人，因此，对于分属三个不同村民小组的村民，如有山林权属争议，也应当分别以各自的村民小组名义提出权属争议申请。被答辩人作为小舍村委会牛栏街村民小组的单个村民，无权代表村集体向其他两个村集体提出山林或土地权属。本案被答辩人根本无证据证明其获得了牛栏街村民小组的充分授权，其也只是代表个人，因此，被答辩人主体不适格。综上，被答辩人提出的权属为山林权属纠纷，且其提供的申请材料不符合立案受理条件．原审法院依法查明事实，适用法律法规正确，程序合法。请二审法院依法审查，驳回被答辩人的上诉。被上诉人英德市政府答辩称：一、答辩人的行政复议程序合法，行政复议决定认定事实清楚，适用法律准确，行政复议结论正确。（一）连江口镇政府于2018年7月18日作出了《林木林地权属争议不予受理决定书》。被答辩人不服，于2018年9月17日向本府申请行政复议，符合行政复议法第九条的规定。答辩人于2018年9月18日作出《行政复议受理通知书》（英府复立〔2018〕27号）受理该申请，并向连江口镇政府发出《提出行政复议答复通知书》（英府复答〔2018〕27号），符合行政复议法第十条、第十七条的规定。由此可见，答辩人的复议受理程序合法。（二）连江口镇政府收到申请书副本十日内提交了答复书和证据依据，其行为符合行政复议法第二十三条的规定。答辩人经审查相关证据、依据和其他有关材料后认为：申请人向被申请人申请调处的“庙岭山”林地权属争议，在2015年4月24日，经英德市山林调处办、连江口镇山林调处办协调，连江口镇小舍村牛栏街村民小组、黄泥塘村民小组、水沟村民小组三方签署《协议书》，确认“庙岭山”山林地所有权属于该三个村民小组集体共同所有。该协议对该山的林地所有权、使用权、林木使用权均作出了明确的处置。因林权争议与土地权属争议分属不同的调处制度，由不同的法律法规规范调整，被答辩人以《广东省林木林地权属争议调解处理条例》为依据申请调处“庙岭山”水田权属争议不当。被答辩人提出行政复议申请，以《土地管理法》《广东省土地权属纠纷处理条例》为依据主张撤销连江口镇政府作出的《林木林地权属争议不予受理决定书》，受理被答辩人林木林地权属争议，理据不足，本府不予支持。连江口镇政府作出的《林木林地权属争议不予受理决定书》，适用依据正确，程序合法。由此可见，连江口镇政府的复议审查程序合法。（三）根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，答辩人于2018年11月15日作出被诉的行政复议决定，并送达给当事人。由此可见，答辩人的复议决定程序合法。综上，答辩人在办理该行政复议案件过程中，从立案、受理、审查、文书送达等环节均遵守法律规定，程序合法。行政复议决定认定事实清楚，适用法律准确，行政复议结论正确。二、清远市清新区人民法院行政诉讼审判程序合法，作出的一审判决认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。被答辩人不服连江口镇政府作出的《林木林地权属争议不予受理决定书》（连府决〔2018〕1号）以及答辩人作出的《英德市人民政府行政复议决定书》（英府复决〔2018〕27号），向清远市清新区人民法院提起行政诉讼，清远市清新区人民法院组成合议庭对案件进行全面审理。清远市清新区人民法院查明后，认为答辩人与连江口镇政府作出的具体行政行为认定事实清楚，法律依据充分，程序合法，故确认了《林木林地权属争议不予受理决定书》（连府决〔2018〕1号）以及《英德市人民政府行政复议决定书》（英府复决〔2018〕27号）的合法性。因此，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。综上所述，为维护答辩人的合法权益，请依法判决维持原判，驳回上诉。二审期间，本案各方当事人均未向本院提交新证据。本院经审理查明，一审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案是林木林地确权不予受理及行政复议决定纠纷。本案二审的争议焦点为：被上诉人连江口镇政府作出的连府决〔2018〕1号《林木林地权属争议不予受理决定书》及英德市政府作出的英府复决〔2018〕27号《行政复议决定书》认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确。《土地权属争议调查处理办法》第十条：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：一、申请人于争议的土地有直接利害关系；二、有明确请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十一条第一款规定“当事人申请林权争议调处，有下列情形之一的，不予受理：（一）权属清楚无争议，因林木林地承包、转包、租赁、转让、互换、抵押、合作等流转行为发生争议，属于民事侵权行为或者合同纠纷的；（二）个人对林地所有权提出申请的；（三）法律法规规定的其他情形。”根据以上的规定，申请人申请土地、林木林地权属行政调处均需要符合一定的立案受理条件，不符合条件的，行政调处机关不予受理。首先，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十八条规定“申请人为集体组织的，应当由本组织十八周岁以上成员或者本组织成员代表会议过半数同意申请调处，并推选参加调处的代表。代表人数为三至五人，由集体组织予以授权委托。当事人可以委托一至两名代理人参加调处活动。代理人从事林权争议调处代理活动，应当遵守有关法律法规的规定，不得提供或者协助当事人提供虚假证据材料，不得煽动、教唆当事人或者其他人扰乱调处秩序。村（居）法律顾问应当参加调处活动。”本案中，上诉人因与原审第三人对英德市连江口镇“庙岭山”的林地、水田的权属发生争议，遂向被上诉人连江口镇政府提交《林木林地权属争议确权书》，申请调处。与此同时，上诉人又填写以英德市************为申请人，以英德市*******委会黄泥塘为被申请人的《广东省林权争议调解处理申请书》，申请对集体组织林地所有权、使用权的调处，并提交了英德市*******委会牛栏街村民小组、黄泥塘村民小组、水沟村民小组三个村民小组共同签订的《协议书》、《村民代表授权委托书》、英德市*******牛栏街村民小组的《代理人授权委托书》、《土地房产所有证》及英德市人民法院（2017）粤1881民初3993号《民事裁定书》等材料。被上诉人连江口镇政府收到上诉人的申请后，向上诉人及英德市*******牛栏街村民小组的代表人龚振泽进行了调查，龚振泽在调查中否认授权委托的事实。经过审查、调查后，被上诉人连江口镇政府向上诉人及英德市*******委会牛栏街村民小组进行了告知，限期要求其提交争议林地的四至范围图、权属界址、界线走向及经营管理状况等证据材料。上诉人及英德市*******委会牛栏街村民小组在限期内都没有提交补充材料。被上诉人连江口镇政府遂认为上诉人提交的集体组织的授权委托不符合法律、法规的规定，据此认定申请调处的主体不适格。且上诉人及英德市*******委会牛栏街村民小组未在期限内按被上诉人连江口镇政府的要求提交补充材料，被上诉人连江口镇政府认为上诉人作为个人无权对林地所有权申请调处，认定上诉人申请调处事项不符合立案受理条件并无不当。其次，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十七条第一款：“当事人申请行政调处的,应当向有管辖权的调处机构提交《林木林地权属争议调解处理申请书》和有关证明材料,以及用于归档的经签字、盖章或者按指印的复印件,并按照被申请方的数量提交副本。”的规定，明确了当事人申请行政调处时应提交申请书及相关的证据，即法律为申请人设定了初步的证明责任，申请人需要证明自己与争议山林之间存在法律上的利害关系。本案中，上诉人申请对英德市连江口镇“庙岭山”林地权属的调处，但其提交权属依据之《土地房产所有证》中“庙岭”一栏并未记载“庙岭”的四至范围，属于四至不清，难以采信。相反，从上诉人提交的《协议书》可知，该《协议书》中明确记载：“庙岭山”的四至范围，“庙岭山”林地的所有权属于英德市*******委会牛栏街村民小组、黄泥塘村民小组、水沟村民小组三个村民小组共同所有，“庙岭山”林地的使用权及林木所有权如何处置等内容，但未涉及上诉人具有使用权的内容。该《协议书》未被撤销、变更或废止，至今仍生效，具有约束协议各方的效力。上诉人提交的《土地房产所有证》等证据不足以反驳《协议书》的效力。因此，被上诉人连江口镇政府认为“庙岭山”林地权属清楚、上诉人未能提供充分的证据证明其与争议山林之间存在法律上的利害关系，遂认定上诉人申请调处事项不符合立案受理条件，依照《英德市内森林林木林地权属争议调解处理工作操作规程》第三章第四节规定及《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十八条、三十一条的规定，作出被诉《不予受理决定书》认定事实清楚，证据充分，处理并无不当。被上诉人英德市人民政府收到上诉人的行政复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》有关复议程序的规定进行了受理、审查，确保了各方当事人的权利。在此基础上，其根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出维持上述《不予受理决定书》的被诉《行政复议决定书》，亦属认定事实清楚，证据充分。另外，原审法院已经为上诉人维权指引了途径，原审判决中告知上诉人，若其确实认为其在“庙岭山”林地或土地的权益受到侵害，可以重新以符合法定条件的形式，补充相关证据材料向被上诉人连江口镇政府申请对林地使用权或土地使用权进行调解处理。对此，本院予以确认。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人龚耀行负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄方然审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇一九年十二月二十八日法官助理 叶礼裕书 记 员 范小婷附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；