广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤13行终350号上诉人（原审原告）惠州市清源污水处理有限公司。法定代表人陈恒文，总经理。委托代理人丁志云，广东梦想律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局。法定代表人周文高，局长。委托代理人昌珩，惠州市惠城区环境保护监测站工作人员。委托代理人谢文辉，北京市盈科（惠州）律师事务所律师。上诉人惠州市清源污水处理有限公司因环保行政处罚一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2018）粤1302行初210号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人惠州市清源污水处理有限公司法定代表人陈恒文及委托代理人丁志云，被上诉人惠州市生态环境局委托代理人昌珩、谢文辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，原告是经市场监督管理部门于2011年12月31日依法许可设立的法人企业，其经营范围：污水处理及再生利用。2010年5月7日，被告对原告（惠州市第四污水处理厂二期）作出《关于惠州市第四污水处理厂二期工程项目环境影响报告表审批意见的函》{惠市环建[2010]S036号}，批复该项目尾水排放执行广东省《水污染物排放限值》（DB44/26-2001)第二时段一级标准和《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002)—级标准A类标准的要求。2012年6月18日，被告向原告（惠州市第四污水处理厂二期）颁发《污染物排放许可证》（许可证编号：441********94601）。2018年2月28日，惠城区环境保护监测站于2018年2月6日在原告的废水处理后排口采样，原告的副厂长廖*兵（居民身份证：441************432）全程监督，并在《污染源废水采样原始记录表》上签名确认。2018年2月28日，惠城区环境保护监测站出具059号《监测报告》，监测结论：“执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级标准A标准。该企业废水处理设施处理后排口所测项目pH值偏碱0.89个单位。”2018年3月7日，被告对原告涉嫌超标排放浸染物进行立案处理。2018年3月7日，被告执法人员（苏*：执法证号L072***；陈*宏，执法证号L072***）对原告的副厂长廖*兵进行调查询问并制作了《调查询问笔录》，在笔录中，廖*兵确认并陈述：1、执法人员出示了执法证件；2、执法人员已告知相应权利及义务；3、2018年2月6日环境保护监测站工作人员在该厂采样时，生产正常，生活污水处理设施有运行；4、采样人员佩戴采样资格证，采样操作流程规范，采样位置是生活污水处理设施处理后排放口；5、所测项目pH偏碱0.89个单位（超标）原因不清楚，因为处理过程中都没有添加含碱的物质，而进水的pH只有7.26，出水却变成9.89；6、接下来将加强管理，确保废水达标排放。2018年4月9日，被告的下属惠城区分局召开案审小组会（第3期），认为：“根据2018年2月28日监测报告显示，惠州市清源污水处理有限公司于2018年2月6日存在超标排放水污染物的行为，该行为违法事实清楚，证据确凿，调查程序合法，决定根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条的规定，责令立即改正违法行为，并处以拾万元人员币罚款。”2018年4月27日，被告向原告送达《行政处罚事先（听证）告知书》{惠市环（惠城）罚告[2018]105号}，告知书有拟被处罚人的基本情况、拟处罚的事实根据、相关证据、拟被处罚人违反的相关法律、拟作出的行政处罚及法律依据，拟被处罚人享有的陈述申辩权及申请听证权及行使期限、作出告知书机关及时间等内容。原告的副厂长廖*兵签收了该告知书。在告知书规定的期限内，原告没有向被告进行陈述和申辩，没有申请听证。2018年5月7日，被告作出《处罚决定》，决定责令原告立即改正违法行为，并处以10万元罚款。《处罚决定》还有被处罚人的基本情况、违法事实和证据、原告所违反的法律、作出处罚决定的法律依据、不服行政处罚决定后可采取行政和司法救济的期限及途径、不履行《处罚决定》的后果、作出行政决定的机关及时间等内容。2018年5月16日，原告签收了《处罚决定》。原告不服被告作出的《处罚决定》，向原审法院提起本案诉讼，请求判如所请。另查明一，惠城区环境保护监测站系事业单位法人，统一社会信用代码：124************504，业务范围：重点污染的监测，“三同时”及限期治理的竣工验收监测，有《资质认定证书》（证书编号：2016192112U）。另查明二，原告自称，原告具有合格证的工作人员在同时间段对pH检测结果为：2月6日进水7.00、出水6.57，2月7日进水7.05、出水6.66，2月8日进水7.20、出水6.80，2月9日进水7.01、出水6.59，2月10日进水7.11、出水6.67，2月11日进水7.22、出水6.82，PH检测结果符合标准限值6-9，其他项目也均达标。原告自行委托广东**检测技术股份有限公司对该公司的废水进行检测和分析。2018年2月23日，**公司作出的贝环境检测QB字（2018）第0472号《检测报告》：采样时间2018-02-08，分析时间2018-02-13，PH检测结果废水排放口6.74，符合标准限值6-9，其他检测项目也均达标。原审法院认为，本案当事人争议的焦点问题主要是：一、被告作出《处罚决定》的证据是否确凿、事实是否清楚？二、被告作出《处罚决定》的程序是否合法？三、被告作出的《处罚决定》内容是否合法？关于被告作出《处罚决定》的证据是否确凿、事实是否清楚的问题。首先，惠城区环境保护监测站是事业法人单位，具有检验检测的合法资质，其业务范围是“重点污染的监测”等。其次，2018年2月6日，惠城区环境保护监测站在原告企业废水处理设施处理后排口采样，采样工作人员佩戴采样资格证，采样操作流程规范。其三，被告向原告的副厂长廖*兵调查询问，廖*兵确认惠城区环境保护监测站采样没有不当之处。其四，惠城区环境保护监测站出具的059号《监测报告》确认原告的废水处理设施处理后排口所测项目pH值偏碱0.89个单位。其五，惠城区环境保护监测站的采样，被告的认定事实，均符合《环境行政处罚办法》第三十七条、原国家环境保护总局发布的《关于环保部门现场检查中排污监测方法问题的解释》（国家环境保护总局公告2007年第16号的规定。上述证据、依据，足以证明原告排放废水行为违法，被告作出《处罚决定》证据确凿，事实清楚；对原告自行委托**公司对其企业所排放废水进行检测和分析，法庭不排除其检测的真实性及正确性。但是，原告没有证据证明**公司采样的废水与惠城区环境保护监测站采样是同一时间节点的废水。因此，即使**公司出具的检测结果是正确、准确的，也不能动摇惠城区环境保护监测站出具的059号《监测报告》的正确性和准确性。关于被告作出《处罚决定》的程序是否合法的问题。本案中，第一，惠城区环境保护监测站对原告企业所排放的废水进行采样，工作人员采样时进佩戴资格证，原告工作人员在场并在采样原始记录表上签名确认。第二，监测机构出具059号《监测报告》。第三，根据监测机构的监测结果，被告决定立案处理。第四，进行进一步调查核实。第五，因可能给予的行政处罚数额巨大，被告进行集体讨论决定。第六，向原告发出《行政处罚事先（听证）告知书》。第七，作出《处罚决定》并送达给原告等。综上，被告被诉行政行为，符合《行政处罚法》、《环境行政处罚办法》的程序要求，原告的程序权利得到充分保障；原告认为，被告没有向其送达059号《监测报告》，是程序违法。鉴于现行有关环保的法律、法规、规章以及规范文件，并无要求环境保护主管部门应当将《监测报告》送达给行政相对人，并无赋予行政相对人有申请复检复测的权利。因此，在没有证据证明环境保护行政主管部门程序明显违法的情形下，被告没有将059号《监测报告》送达给原告，不能认定其程序违法。关于被告作出的《处罚决定》的内容是否合法的问题。原告只是强调案涉《处罚决定》内容不合法，却没有指出哪个内容不合法，怎么不合法。原审法院经审查，被告作出的《处罚决定》内容翔实、适当，完全能满足《行政处罚法》、《环境行政处罚办法》的要求。《水污染防治法》第十条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”根据上述分析、认定，原告企业排放废水超标，被告根据上述法律规定，认定原告的行为构成环境违法，适用法律正确。《水污染防治法》第八十三条第（二）项规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处以十万元以上一百元以下的罚；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停产、关闭：（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的。”本案中，被告综合考量原告的违法性质、程度、对环境造成的影响等因素，决定给予原告“并处以拾万元人民币罚款”，符合上述法律规定，过罚相当；原告认为被告的处罚过重，理由不充分，于法无据。综上所述，被告被诉行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；原告的诉请，理由不充分，于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及上述所适用的法律、规章和规范性文件的规定，判决如下：驳回原告惠州市清源污水处理有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告惠州市清源污水处理有限公司负担。上诉人惠州市清源污水处理有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清、适用法律不当、判决结果显失公正。一、被上诉人作出的惠市环(惠城)罚[2018]87号行政处罚决定依据的是(惠城)环境监测(污-水)字(2018)第059号监测报告认为PH值超出0.89个单位。被上诉人没有将该(惠城)环境监测(污-水)字(2018)第059号监测报告送达给本公司，造成本公司是否要作出行使陈述和申辩权利的决定，严重影响本公司是否要作出要求举行听证的决定，严重影响了要求举行听证的权利。因此惠市环(惠城)罚[2018]87号行政处罚决定程序上是不合法的。二、依据《城镇污水处理厂污染物排放标准》4.1.4.2的规定，认定废水处理设施处理后排口所测项目PH值是否超标，应以24小时日均值认定，不能以瞬时超标认定超标排放。取样频率为至少每2小时一次，取24小时混合样，以日均值计。瞬时超标是否为超标排放，取决于行业排放标准的规定，在污染物排放标准的选用规则中，行业标准优于综合标准。即，存在行业标准时，需要优先适用行业标准，在本案中，本公司是城镇污水处理有限公司，故，《城镇污水处理厂污染物排放标准》应优先适用。三、被上诉人监测的数据是偶发性的，庭审时本公司提交的证据证明了本公司周边有许多工厂，在2017年11月初至今有大量的工业污水排入，工业污水颜色偏黑、气味香，有大量的泡沫，这些工业污水指标进水浓度高，工业污水的排入，严重影响本公司的生化系统，导致生化池产生大量死泥上浮，泡沫满天飞，生化系统受到严重影响，有些指标去除率低，严重影响本公司正常生产，本公司于2017年11月21日向被上诉人递交了“关于工业污水排入污水厂的情况汇报”，本公司工作人员通过电话、微信、短信等方式向被上诉人工作人员反映上述情况，要求处理，但被上诉人未履行职责。因为进水口有工业污水进入，影响到了出水口PH值的监测结果，本公司是生活污水处理厂，一直以来的监测数据都是达标的，因此，被上诉人这次监测的PH值略有超标一点只是偶发性的，之前并没有这种现象，偶发性也是受周边工厂污水进入所造成的，跟被上诉人不及时履行其职责的不作为行为有关联。综上，惠市环(惠城)罚[2018]87号行政处罚决定程序违法，显失公平公正，处罚的事实依据不清，适用法律错误。请求撤销惠市环(惠城)罚[2018]87号行政处罚决定的事实清楚，依据充分。因此请求上级人民法院查清事实，支持本公司的请求。上诉请求：1.请求上级人民法院依法撤销惠城区人民法院（2018）粤1302行初210号行政判决书，查清事实，作出改判：撤销被上诉人于2018年5月7日作出的惠市环（惠城）罚[2018]87号行政处罚决定；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人惠州市生态环境局答辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。二、上诉人认为《监测报告》错误所质疑的主体有误，该主体并非上诉人。案涉《监测报告》系由具备监测资质的惠州市惠城区环境监测站出具，该《监测报告》按照《环境行政处罚办法》第三十五条规定，载明了监测机构的全称、监测机构的国家计量认证标志(CMA)和监测字号等事项，符合法定要求，且惠州市惠城区环境监测站于2018年2月28日出具的案涉《监测报告》的监测结果即“该企业(上诉人)废水处理设施处理后排口所测项目PH值偏碱0.89个单位”系案涉行政处罚决定的主要事实根据，该监测结果的法律责任主体应系惠州市惠城区环境监测站而非惠州市生态环境局。三、上诉人无有效证据证明《监测报告》结论“该企业(上诉人)废水处理设施处理后排口所测项目PH值偏碱0.89个单位”无效或者不存在该事实。1.案涉《监测报告》监测程序和技术标准及结论合法有效。首先，该报告的采样、分析、审核、报告编发和签发，均严格按照相关技术规范进行；2018年2月6日当天，本次监测两名现场采样人员均具备采样上岗证，依据采样计划及相关监测技术规范进行现场采样；现场填写废水采样原始记录，并经上诉人负责人廖*兵签名确认。其次，瞬时采样具备法律依据，且符合法定条件的现场监测数据证明力优先于在线监测数据。《环境行政处罚办法》第三十七条：环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。原环境保护部办公厅《关于“现场即时采样”监测数据认定有关问题的复函》(环办政法函[2017]1624号)：2007年2月27日，原国家环境保护总局发布《关于环保部门现场检查中排污监测方法问题的解释》(国家环境保护总局公告2007年第16号)，规定：“排放标准中规定的污染物排放方式、排放限值等是判定排污行为是否超标的技术依据，在任何时间、任何情况下，排污单位的排污行为均不得违反排放标准中的有关规定。”该公告现行有效。城镇污水处理厂“现场即时采样”即为一次性采样，根据该公告的规定，其监测结果可以作为判定排污行为是否超标的证据。原环境保护部《关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》(环政法函[2016]98号)：现场监测可视为对企业在线监测设备进行的比对监测。若同一时段的现场监测数据与经过有效性审核的在线监测数据不一致，现场监测数据符合法定的监测标准和监测方法的，以该现场监测数据作为优先证据使用。2.上诉人一审提供的各时段在线监测数据、第三方检测数据均无法证明本局所依据的《监测报告》结论所示的事实不存在。收到《监测报告》后，本局于2018年3月7日再次对上诉人负责人廖*兵确认监测结论，上诉人无异议(详见一审证据：《惠州市环境保护局惠城区分局调查询问笔录》)。据此，在无有效否定案涉监测结果相应事实存在的情形之下，本局依据上述监测结果及其他案涉相应证据作出的案涉之行政处罚决定显然符合相关法律法规之规定。三、行政处罚决定履行了立案、调查程序，程序合法。1.本局已依法履行事先告知的义务，保障上诉人的陈述、申辩及要求听证的权利。按照《环境行政处罚办法》第四十八条的规定，本局于2018年4月27日向上诉人送达了《惠州市环境保护局事先(听证)告知书》，并告知其有关的事实、拟处罚的内容、理由、依据及其享有的陈述申辩和听证的权利。上诉人未提交陈述、申辩材料，并放弃听证。2018年5月16日，本局向上诉人送达了《行政处罚决定书》[惠市环（惠城）罚（2018）87号]，并在决定书中明确告知其不服行政处罚决定的救济途径和期限。2.案涉行政处罚决定经集体审议作出。依据《环境行政处罚办法》第五十二条及第七十八条的规定，案涉行政处罚决定处罚10万元，经集体讨论后作出并予以记录(详见一审证据《局案审小组会》)。综上，本局在处罚程序中，进行了现场检查、调查相关证人，并告知了上诉人应当享有的权利和应当履行的义务，送达了相关法律文书及各类通知，对此上诉人亦无异议，执法程序符合《中华人民共和国行政处罚法》和《环境行政处罚办法》的相关规定，故本局作出行政处罚决定的程序合法。因此，惠市环(惠城)罚[2018]87号行政处罚决定具备事实依据，适用法律、法规正确，程序合法，应予以维持。请求法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”及该法第三十条规定：“环境保护主管部门和其他依照本法规定行使监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查，……”，《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）修改单4.1.2.2修改为：城镇污水处理厂出水排入国家和省确定的重点流域及湖泊、水库等封闭、半封闭水域时，执行一级标准的A标准。被上诉人作为具有作出本案环境行政处罚职权的行政机关，依照其职权，在上诉人的排口即时取样，经其具备合格资质的监测站出具的《监测报告》，确认上诉人的排口所测项目PH值偏碱0.89个单位，未能达到上述排放标准。上述事实有被上诉人对上诉人副厂长廖*兵调查的《询问笔录》、《监测报告》等证据证实，即上诉人超标排放水污染物的事实清楚。但上诉人对被上诉人出具的《监测报告》存疑，据原国家环境保护总局发布的《关于环保部门现场检查中排污监测方法问题的解释》：“根据有关法律规定，排放标准具有强制实施的效力，必须执行。遵守排放标准是排污单位法定义务。排放标准中规定的污染物排放方式、排放限值等是判定排污行为是否超标的技术依据，在任何时间、任何情况下，排污单位的排污行为均不得违反排放标准中的有关规定。环保部门在对排污单位进行监督性检查时，可以环保工作人员现场即时采样或监测的结果作为判定排污行为是否超标以及实施相关环境保护管理措施的依据。”结合上述解释，上诉人自行委托检测机构出具的报告在时间上和空间上均不能否认被上诉人当时采样数据的合法性。因此，被上诉人在上诉人处现场即时采样并以其出具的监测结果作出处罚的依据，符合上述规定。关于是否已送达监测报告的问题，由于未有法律、法规等强制性规定被上诉人必须将《监测报告》送达被处罚人，因此，不能认定被上诉人未送达监测报告属于程序违法。而纵观本案，被上诉人在作出处罚前已经履行了告知程序，上诉人的副厂长也签收了告知书，且其在此期间未提出申诉抗辩的权利，视为已经知悉处罚内容。《监测报告》是否送达被处罚人，并不影响对本案的实质认定。故，被上诉人依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项的规定，作出此次处罚，是认定事实清楚，适用法律正确，处罚额度适当的。综上，被上诉人作出的被诉行政行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人惠州市清源污水处理有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 邱炜炜审 判 员 覃毅华二〇一九年十二月三十一日法官助理 毛泳玲书 记 员 李冬楹