广东省惠州市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）粤13民终6593号上诉人（原审原告）：惠州仲恺高新技术产业开发区沥林镇人民政府，住所：广东省惠州市仲恺高新区*******沥林镇人民政府。法定代表人：杨智锋，镇长。委托诉讼代理人：黄建新，男，沥林司法所所长。委托诉讼代理人：李晓明，广东人为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：崔木琼，女，1978年10月4日出生，汉族，住址：广东省惠州市惠城区********，公民身份号码：440************820。委托诉讼代理人：王永平，广东卓凡律师事务所律师。委托诉讼代理人：余泽华，广东卓凡律师事务所实习律师。上诉人惠州仲恺高新技术产业开发区沥林镇人民政府因与被上诉人崔木琼合同纠纷一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302民初1665号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。惠州仲恺高新技术产业开发区沥林镇人民政府上诉请求：1.撤销惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302民初1665号民事判决。2.依法改判解除上诉人与被上诉人于2010年12月7日签订的《沥林镇中心幼儿园名称授权使用协议》和2011年5月20日签订的《合作补充协议》。3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、根据上诉人和被上诉人双方之间《“沥林镇中心幼儿园”名称授权使用协议》（以下简称《协议》）第四条约定，和我国合同法第九十一条第（七）项规定，上诉人有权解除双方之间《协议》和2011年5月20日签订的《合作补充协议》（以下简称《补充协议》）。上诉人作为甲方与被上诉人作为乙方于2010年12月7日签订了《协议》,该协议第四条约定：“若甲、乙方违规提前终止合同，则必须赔偿对方人民币五十万元。”这是双方关于提前终止合同的约定，是双方真实的意思表示，具有法律效力。我国合同法第九十一条规定：“有下列情形之一的，合同权利义务终止：……,（七）法律规定或者当事人约定终止的其他情形。”因此，上诉人提前解除《协议》和《补充协议》，符合双方上述《协议》第四条约定和我国合同法第九十一条第（七）项规定。合同法第九十八条规定：“合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清理条款的效力。”合同法第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”故此，上诉人在提前终止合同后，应按2010年12月7日签订的《协议》第四条约定，向被上诉人赔偿人民币500000元。被上诉人也有权要求上诉人依约赔偿。二、上诉人与被上诉人签订《协议》后，因惠州仲恺高新区管委会和惠州市教育局对包括沥林镇中心小学在内公办学校招收幼儿入学实行“就近入学”和“积分入学”政策，致使新生入学客观情况发生了变化。因国家政策变化致双方协议成立基础丧失，不能实现让被上诉人全部幼儿入读中心小学的目的，导致双方之间协议出现不能履行，亦不能强制履行的情形，故该协议应依法予以解除。《协议》第七条约定：“甲方规定中心小学一年级学位优先满足中心幼儿园学前班幼儿入读”，由于该条款涉及沥林镇中心小学学位，而沥林镇中心小学是非企业独立法人，有办学自主权，该校的学位是有限的，按政策规定该校接收符合“就近入学”和“积分入学”条件的幼儿上一年级，根本无法满足被上诉人的所有幼儿（包括不符合“就近入学”和“积分入学”条件的幼儿）全数入读该校一年级。同时，《协议》违反了《广东省教育厅关于中小学生学籍管理的实施细则（试行）》（粤教基[2014]24号第四条“义务教育阶段公办学校对适龄儿童、少年实行就近入学”的规定，违反了《广东省惠州市中小学学生电子学籍管理工作实施细则（试行）》（惠市教基[2010]43号文件“义务教育阶段公办学校对适龄儿童、少年实行免试就近入学”的规定，以及《惠州仲恺高新区管委会常务会议纪要》（惠仲常务纪[2014]3号文件关于“外来务工人员子女入读义务教育阶段公办学校起始年级，实施积分入学”的规定。目前许多在被上诉人的中心幼儿园就读的部分学前班幼儿，由于不符合入读沥林镇中心小学一年级学位的条件，无法入读中心小学，引起家长上访。因此，惠州仲恺高新技术产业开发区宣教文卫办公室向上诉人发函，要求终止《协议》有关条款（《协议第六、七条》）。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”。本案中，上诉人与被上诉人签订《协议》后，因国家政策变化致协议成立基础丧失，不能实现让被上诉人全部幼儿入读中心小学的目的，导致协议出现不能履行，亦不能强制履行的情形，故该协议应依法予以解除。本案中《补充协议》是双方对《协议》的补充，因此《补充协议》和《协议》应一并解除。综上，一审判决未充分考虑本案实际情况，适用法律错误，以致实体处理不当。请二审法院根据本案实际情况，依法作出公正判决。崔木琼辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。一、被答辩人没有解除合同的依据。一是涉案《协议》没有约定协议解除的条款，也没有赋予被答辩人单方解除权；二是《协议》没有出现法定解除的情形，被答辩人也没有举证证明。重审一审判决裁判理由部分也明确论述被答辩人没有解除合同依据，此处不再赘述。二、被答辩人企图提前终止合同，属于违约方，也没有行使合同解除权的资格。解除合同的权利是法律赋予守约方的权利。被答辩人作为违约方，如果可以从法律上获得随意解除合同的权利，无疑会打击现行市场交易稳定秩序，也不符合诚实守信原则。被答辩人通过提起诉讼方式让司法机关为其违约行为背书更不能获得支持，将有损司法权威。三、本案不符合情势变更规则的适用条件。首先是程序上应当上报广东省高级人民法院。最高人民法院在2009年出台文件，关于《正确适用服务党和国家的工作大局的通知》，其中明确提到各级法院务必正确理解、慎重适用情势变更规则，如果确需在个案中适用的，应当由高级人民法院审核，必要时报最高院审核。本案如适用情势变更规则，应当按照上述规定进行上报审核。在原二审判决中，也明确指出原一审判决适用情势变更规则明显存在法律适用不当。其次是实体上也不符合适用条件。被答辩人所称“因国家政策变化”没有依据。第一，（2010）43号文件，在《协议》签订前就已经存在，不符合“客观情况变化发生在合同成立后”的要件；第二，（2014）24号文件与（2010）43号文件均是关于“学籍管理”的文件，答辩人查阅前述文件，也未发现存在与涉案《协议》冲突的地方；第三，被答辩人作为政府单位，本身对于政策的把控能力就远高于答辩人，涉案《协议》是在被答辩人招商引资，打造沥林教育强镇背景下签订的，显然不能将责任与风险都推给答辩人，这是对答辩人的不公平。四、《协议》可以履行且至今也在履行中，可以实现合同目的，进一步印证本案不符合情势变更规则的适用条件。第一，根据答辩人在原审中提交的证据，2016年至2018年，中心幼儿园的幼儿均入读第四小学。被答辩人在原二审及发回重审一审时均认可。第二，本次庭审答辩人补充提交《2019年仲恺高新区积分入学录取名单公示（仲恺第四小学）》，显示2019年中心幼儿园的幼儿也都入读了第四小学。第三，按照仲恺宣教文卫办公示的入学情况，其他不符合积分入学要求的幼儿仍然可以入读第四小学，则没有理由拒绝中心幼儿园幼儿入读第四小学，且中心幼儿园入读第四小学的幼儿人数仅占全部入读人数不到一半的比例，也在第四小学承载范围内。第四，重审一审判决也明确裁判认为“涉案《协议》涉及沥林镇中心幼儿园名称的使用权、投资建校、自主办学、教师聘任、校园学前班小孩入读小学是否优先等一系列问题，双方实际合作办学已有几年时间，基本达到合作办学的合同目的”。第五，答辩人在原审已经采取向仲恺宣教文卫办申请信息公开、向法院申请调查取证等措施，调取2016-2018年第四小学入读名单，惠城区法院也开具调查委托令，但仲恺宣教文卫办均拒绝配合法院调查。本次庭审申请法院调取2019年第四小学入读名单。五、纵观本案背景及历时一年半的诉讼发展，被答辩人为了打造教育强镇、迎接评审，通过招商引资与答辩人签订涉案《协议》，答辩人为此投资数千万建设教学楼，购买教学设施设备，如实履行《协议》，做出了应有贡献。但被答辩人达到其评审教育强镇目的后，不管是为了更大的利益还是作为政府单位的任性，企图撕毁协议，在诉讼中肆意违背客观事实，污蔑答辩人违约，甚至涉嫌伪造证据，在三次庭审中共提交了三份完全不同的《协议》。这样的目的及一系列不诚信甚至违法的行为如果获得司法支持，不仅严重违背中央关于保护民营经济的精神，也将对答辩人造成极大的损失。（一）《协议》签订背景。涉案《协议》签订时间为2010年底，正值仲恺区和沥林镇要建设教育强区和强镇之时。由于当时沥林镇幼儿教育资源和资金匮乏，便找到一直从事幼教事业的答辩人，请求其支持政府的工作。于是，经双方多次磋商，自愿依法达成《协议》，由答辩人投资并享有被答辩人授权的“沥林镇中心幼儿园”冠名权，同时，给予幼儿优先入读第四小学的政策扶持。故《协议》是为了帮助沥林镇政府完成评上教育强镇（拥有合格的镇中心幼儿园是必备条件）的前提下，双方达成的互惠互利合作。为此，答辩人直接投入已达2千多万元。（二）被答辩人达到目的后，为了解除《协议》，在原一审中肆意违背客观事实，污蔑答辩人违约，但最终被证伪。在原一审中，被答辩人主张答辩人从2015年开始没有按照《协议》向被答辩人缴纳管理费，以此认为答辩人违约。经原一审法院查明，系被答辩人想解除《协议》，所以不收管理费。以上可见原一审判决载明事实。（三）除了污蔑答辩人违约之外，被答辩人在原一审、二审、重审一审三次庭审中，共计提交了三份各不相同的《协议》，且均与答辩人持有的《协议》不一样，涉嫌伪造证据来达到目的。1.被答辩人在三次庭审中，提交了三份不同的《协议》，且与答辩人提交的《协议》不同，这种行为本身就不符合常理，答辩人自始至终都没有在庭审之外见过被答辩人提交的《协议》；2.原一审中，被答辩人提交的《协议》，没有原件，且人为进行涂改；3.原二审中，被答辩人提交的《协议》，仍然没有原件，但这次没有人为涂改痕迹，而是进行了换页，因为第一页和第二页字体明显不同；4.重审一审中，被答辩人提交的《协议》，称来源于宣教文卫办。但是，被答辩人在原二审提交《协议》时，也是称该《协议》来源于宣教文卫办，以上可以查看庭审笔录印证。显然，两份不同的《协议》用同一套说辞，自相矛盾和明显违背常理。5.关于被答辩人提交《协议》涉嫌伪造问题，答辩人在原审程序中已经提请法庭注意这一问题，并请求法院追究伪造证据责任。为此①向法庭主张申请宣教文卫办工作人员作为证人出庭，②申请法院调取存放于仲恺宣教文卫办的《协议》原件，③请求司法鉴定，④向原审法院提出要求被答辩人出示证据原件，⑤主动前往宣教文卫办了解《协议》原件情况，宣教文卫办教育科副科长张柳青答复：他们没有这样的《协议》原件。可见，被答辩人故意向法庭作出虚假陈述，只为达到撕毁协议的目的。（四）在本次庭审中，被答辩人终于没有再提交第四份《协议》，而是在《起诉状》中称可以赔偿50万（此前被答辩人连50万都明确表示不给，因而想尽各种办法解除），这种千方百计想要违约、且手段极其不高尚的行为既严重损害了政府的公信力，也严重违背了民事活动的诚实信用原则，不应获得司法支持。（五）中央关于保护民营经济的精神应予以贯彻，依法保护答辩人合法权益。2018年11月7日，广东省委办公厅、广东省政府办公厅印发《关于促进民营经济高质量发展的若干政策措施》（民营经济十条），其中明确提到“不得以规范性文件、会议纪要等任何形式对民间资本设置附加条件、歧视性条款和准入门槛”、“强化对民营企业的合法权益保护”。11月10日，司法部出台《关于充分发挥职能作用为民营企业发展营造良好法治环境的意见》，明确提到“通过立法加强政府政务诚信建设，防止随意违约毁约”，在当前保护民营企业合法权利和保障依法开展经营的背景下，应当公平、客观处理双方争议。被答辩人为招商引资，向答辩人承诺政策优惠，答辩人为此投入数千万用于教学楼建设、设备设施采购安装、教师聘请等，并维持幼儿园良好运转，诚恳履行了自己的义务，为沥林镇打造教育强镇，提升教育质量作出了应有贡献，答辩人亦应当按照《协议》如实履行义务。综上，被答辩人请求解除合同没有法律及事实依据，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人惠州仲恺高新技术产业开发区沥林镇人民政府向一审法院起诉请求：1.请求解除原、被告于2010年12月7日签订的《“沥林镇中心幼儿园”名称授权使用协议》和2011年5月20日签订的《合作补充协议》；2.本案的诉讼费由被告承担。一审法院认定事实：2010年12月7日，原告（甲方）与被告（乙方）签订了《“沥林镇中心幼儿园”名称授权使用协议》（以下简称《协议》），约定甲方将“惠州仲恺高新区沥林镇中心幼儿园”的名称授权给乙方，作为唯一单独使用，本着双方资源互利原则，作如下协议：一、使用期限从2011年9月1日至2041年8月31日止，共计30年；二、乙方拥有自主经营权，合法经营活动不受政府干涉，隶属政府教育行政管理；三、乙方每年9月份向政府指定部门交纳名称使用管理费人民币叁万元，政府开具行政事业收费单据；四、若甲、乙方违规提前终止合同，则必须赔偿对方人民币伍拾万元；五、乙方经营期间出现追债内容以及经济纠纷或劳资纠纷与甲方无关；六、在乙方就读学前班的幼儿，若为本地户口且符合入学条件的则接收入读中心小学一年级;七、双方当事人提交了不同版本的条款。《协议》还对其他事项进行了约定。2011年5月20日，原告（甲方）与被告（乙方）签订一份《合作补充协议》，约定：变更原协议第一条使用期限（即双方合作期限）从2011年9月1日至2050年8月31日止，共计39年；甲方负责办理中心幼儿园所需要的一切手续，该幼儿园的一切投资及经营管理由乙方负责；合作期间，甲方只按照原协议约定收取管理费，中心幼儿园的其他收益归于乙方；合作期满，中心幼儿园的不动产归沥林村委会所有；《合作补充协议》还对幼儿园的回购、教师安排等其他事项进行了约定。原、被告双方签订协议后，2015年8月27日，被告向惠州仲恺高新区沥林镇经济发展办公室交纳2015年9月-2016年8月管理费30000元，该经济发展办公室有开具广东省其他非税收入通用票据。被告进行投资办学，原告为被告申请办理了民办学校办学许可证（有效期限2016年6月1日至2020年5月31日）。2014年12月9日，惠州仲恺高新技术产业开发区宣教文卫办公室向原告发出仲恺高新区关于要求终止《“沥林镇中心幼儿园”名称授权使用协议》有关条款的函，内容为：“根据《中华人民共和国合同法》第七条和第五十二条的规定，你单位2010年12月6日与崔木琼（身份证号：440************820）签订的《“沥林镇中心幼儿园”名称授权使用协议》第七条条款“甲方规定中心小学一年级学位优先满足中心幼儿园学前班幼儿入读”不符合《广东省教育厅关于中小学生学籍管理实施细则（试行）》（粤教基[2014]24号）第四条和《广东省惠州市中小学学生电子学籍管理工作实施细则（试行）》（惠市教基[2010]43号）第四条的规定，也与《仲恺高新区外来务工人员子女申请积分入读义务教育阶段公办学校起始年级工作方案》（惠仲常务纪[2014]3号）的精神不一致，请你单位与当事人协商终止该条款的实施，特此函告”。2016年11月7日，原告向被告发出关于终止执行《沥林镇中心幼儿园名称授权使用协议》优先条款的函，内容为：“根据《广东省教育厅关于中小学生学籍管理实施细则（试行）》（粤教基[2014]24号）及《广东省惠州市中小学学生电子学籍管理工作实施细则（试行）》（惠市教基[2010]43号）的有关规定，我区小学新生招生对本地生源的年龄**籍及住所有明确的要求，外来务工人员子女实施积分入学，我镇的小学入学招生也在此管理规定范围之内，因此我镇政府与你在2010年12月7日签订的《沥林镇中心幼儿园名称授权使用协议》中第六条、第七条的“优先条款”的执行条件已经不复存在，因此应予终止执行。……”此后，双方当事人产生纠纷，2018年3月8日原告向一审法院提起诉讼。另查明，一、原告提供的2010年12月7日签订的《沥林镇中心幼儿园名称授权使用协议》，第七条中的“全数入读”的“全数”二字已涂改并加盖公章；被告提供的2010年12月7日签订的《沥林镇中心幼儿园名称授权使用协议》，第七条中的“全数入读”四个字是完整的，“全数”二字未作更改。二、原告称因其想与被告解除《协议》，所以未收取2016年9月份后的管理费。一审法院认为，本案是原告与被告合作办学过程中因学位问题而产生的纠纷。2010年12月7日、2011年5月20日，原告与被告签订的《协议》及《合作补充协议》系双方真实意思表示，内容合法有效，应受法律保护。关于本案协议、补充协议是否解除的问题。一、本案双方当事人未就合同解除事由、条件作出相关约定，原告不是以合同约定的事由、条件为理由诉请解除合同，本案不应以合同约定为由解除合同。二、本案是否具备法定的解除合同的条件。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，因不能实现合同目的的，当事人可以解除合同。本案原、被告双方的协议、补充协议涉及沥林镇中心幼儿园名称的使用权、投资建校、自主办学、教师聘任、校园学前班小孩入读小学是否优先等一系列问题；双方实际合作办学已有几年时间，基本达到合作办学的合同目的。目前，虽然，因政策变化，对校园学前班小孩入读小学是否优先双方当事人产生争议，未能协商解决，但是，合作办学中的其他主要方面，双方未有争议，并且被告要求继续履行合同、不同意解除合同。显然，不能仅仅因为学前班小孩入读小学是否优先有争议而终止双方的合作办学。因此，在不具备法定解除条件和约定解除条件的情况下，原告的诉请解除合同，理由不充分，不予支持。双方当事人争议的校园学前班小孩是否“全数”入读公办小学，涉及公办小学招生安排，招生安排属于教育部门的行政管理的范围，并不属于民事诉讼范围，对此，本案不作审理。综上，根据《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，一审法院判决如下：驳回原告惠州仲恺高新技术产业开发区沥林镇人民政府的诉讼请求。案件受理费11300元，由原告惠州仲恺高新技术产业开发区沥林镇人民政府负担。本院二审期间，上诉人惠州仲恺高新技术产业开发区沥林镇人民政府提交一份《“沥林镇中心幼儿园”名称授权使用协议》，被上诉人崔木琼质证认为，对其三性都有异议，证据来源没办法确定，上诉人提交的协议原件与被上诉人提交的这份不同。被上诉人崔木琼向本院提交以下证据：2019仲恺高新区积分入学录取名单公示（仲恺第四小学）。上诉人惠州仲恺高新技术产业开发区沥林镇人民政府质证认为，对证据的真实性无法确认，不能够证明沥林中心小学能够全部接纳被上诉人的所有幼儿入学。本院经审理查明，一审查明事实属实，本院予以确认。本院认为，双方签订的《协议》、《补充协议》没有约定协议解除的条款，也未约定单方解除合同的条件，上诉人主张《协议》第四条有约定“若甲、乙方违规提前终止合同，则必须赔偿对方人民币五十万元”，该条款属于违约责任条款，并非约定单方可以解除合同，因此上诉人以合同约定为由主张解除合同，理由不成立，本院不予采纳。上诉人另主张《协议》签订后出现了政策变化，导致协议不能履行，协议应当予以解除。双方签订的《协议》、《补充协议》涉及沥林镇中心幼儿园名称的使用权、投资建校、自主办学、教师聘任、校园学前班小孩入读小学是否优先等一系列问题，双方实际合作办学已有几年时间，基本达到合作办学的合同目的。上诉人不能仅因为双方对《协议》中的第七条款有争议而终止双方的合作办学，对于有争议的条款，双方可以通过协商予以变更。因此上诉人诉请解除涉案合同，理由不充分，一审不予支持正确，本院予以维持。综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费11300元，由上诉人惠州仲恺高新技术产业开发区沥林镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  沈 巍审 判 员  刘艳妹审 判 员  邓耀辉二〇一九年十二月二十五日法官助理  汤美玲书 记 员  王威立