江西省吉安市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）赣08民初156号原告：吉安市鼎盛房地产开发有限公司，住所地：江西省吉安市吉州区正丙角路口时代广场内，统一社会信用代码：913608007419589456。法定代表人：郑元升，职务，总经理。委托诉讼代理人：肖苍，该公司项目负责人。委托诉讼代理人：郑学平，江西添翼律师事务所律师。被告：吉安市自然资源局，住所地：江西省吉安市吉州区城南新区井冈山大道新**。法定代表人：罗军红，职务，局长。委托诉讼代理人：黄节涛，江西智桥律师事务所律师。被告：吉安市吉州区人民政府，，住所地：江西省吉安市吉州区吉安北大道**吉州区行政中心法定代表人：尹冬苟，职务，区长。委托诉讼代理人：周鑫，吉州区司法局工作人员。委托诉讼代理人：徐辉，江西秉志律师事务所律师。原告吉安市鼎盛房地产开发有限公司（以下简称鼎盛公司）与被告吉安市自然资源局、吉安市吉州区人民政府（以下简称吉州区政府）合同纠纷一案，本院于2019年7月25日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告鼎盛公司的委托诉讼代理人肖苍、郑学平，被告吉安市自然资源局委托诉讼代理人黄节涛、被告吉州区政府委托诉讼代理人徐辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告鼎盛公司向本院提出诉讼请求：1、请求判令吉安市自然资源局、吉州区政府支付原告因其收回国有用地的补偿款人民币19952000元；2、请求法院判令吉安市自然资源局、吉州区政府支付因其违约给原告造成的损失2427690元；3、本案诉讼费用及其他费用由二被告承担。事实和理由：2002年6月，原告经吉州区政府招商引资，依法取得吉安市吉州区书街9620平方米土地使用权，用于开发农贸市场、公寓式写字楼及商住楼。该项目经吉安市人民政府批准按（B）优化规划方案，即由南往北分为A、B、C三楼。A幢作为多层商住楼（用于弥补市场建设的风险），B、C二幢为农贸市场和公寓式写字楼。合同签订后，原告依约完成了B、C幢的建设。就在原告准备建设A幢的情况下，吉安市城市规划管理处于2003年通知原告要重新核定南侧A幢楼的规划建筑设计方案，要求原告暂停A幢的建设。原告只得先建设了B、C两幢，而早已作好筹建准备的A栋项目经多次请示均无果。2019年3月21日得知吉安市人民政府已下发文件，要求将原告的A幢土地有偿收回，不能再建设。吉安市自然资源局于2019年4月30日下发关于书街农贸市场A幢用地回收问题的函。至此，原告依法取得的A栋土地无法继续开发。原告依法委托鉴定机构对案涉土地的价格进行评估，涉地块价值为人民币1995.20万元。原告于2002年成立公司，投资1500多万元购买土地，并投资2000多万元用于开发，历时17年，最终无法完成项目，给原告造成预期可获利润损失。被告吉安市自然资源局答辩：一、吉安市自然资源局对原告所诉收回其土地的事实无异议，但实际收回土地使用权面积应为2334.81平方米，其容积率为1.55，用地性质为商业、居住。吉安市自然资源局因城市基础设施建设需要，调整了原告建设使用权土地的规划，并由吉安市自然资源局函告原告收回国有建设用地使用权，其宗地面积为2334.81平方米，原告对此未提出异议，目前该宗地有一部分已被政府建设所使用。二、土地使用权收回补偿款应当以人民法院委托有资质评估机构的评估结果为准，原告单方委托评估结论不应采信。三、原告按照现有土地价值主张土地收回补偿款，该土地的升值部分足以填补原告所主张的损失，其不能重复主张赔偿。被告吉州区政府答辩：一、吉州区政府已经履行了与原告约定的具体事项，完成了自己的义务，并不存在违约的情况，也未给原告造成任何损失。二、吉州区政府并非出让涉案土地的主体，也不是收回涉案土地的主体，并非本案适格的被告。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。原告提交如下证据：1.建设合同书，2.建设用地规划许可证，3.国有土地使用权出让合同，4.政府抄告单，5.用地回收问题的函，6.评估报告及费用清单，证明土地的价格及原告的损失，7.土地证一份，证明案涉土地的实际面积为2494平方米，8.吉市建中验字（2004）6号关于书街的会议纪要。被告吉安市自然资源局质证：对证据1、2、3、4、5、8的真实性、关联性、合法性予以认可。对证据6的真实性、关联性、合法性不予认可，评估是单方委托，收回土地面积和政府函告收回的面积不一致，并且估价基准时间与土地实际收回的时间不一致，另外评估采用容积率是规划调整之前的容积率，调整后实际容积率为1.55。政府按照现价收购，溢价部分足以弥补其损失。证据7案涉土地虽然是单独办了证，但并不代表被告全部收回土地，面积应当以吉安市自然资源局函告为准。被告吉州区政府质证：对证据1真实性没有异议，吉州区政府履行了合同的义务，该证据与本案争议的土地没有直接的关联。对证据2、3没有异议，对证据4的真实性没有异议，但对关联性有异议，收回土地的主体并非吉州区政府，对证据6的三性均有异议，与吉州区政府没有关联，不应承担土地收回款和损失，对证据7真实性无异议，对关联性有异议。对证据8的三性均无异议。本院认证，证据1、2、3、4、5、7、8真实性、关联性、合法性本院予以认定，可以证明就案涉土地，原告与被告签订了土地出让合同，并取得土地证，因公共建设需要，案涉土地被收回。证据6系原告单方委托，其关联性本院不予采信。被告吉安市自然资源局提交关于书街农贸市场A栋用地回收问题的函和土地平面图，证明回收土地的面积和容积率。原告质证：容积率不应以函件上计算的为准，在拍卖土地的时候，就已经明确了容积率2.08。原告没有违反规划，并没有超容积率。被告吉州区政府对该证据无异议。本院认证，关于书街农贸市场A栋用地回收问题的函和土地平面图真实性、关联性本院予以认定，该函件并非发给原告，不能证明原告认可吉安市自然资源局核定的面积和容积率。根据当事人陈述和经审查确认的证据,本院认定事实如下:2002年7月1日，原告与吉州区政府签订《吉州区书街农贸市场开发建设合同书》，约定吉州区政府出让土地，由原告投资对书街背进行旧城改造，建设书街农贸市场。2002年12月10日，原告与吉安市自然资源局（原称吉安市国土资源局）签订《国有土地使用权出让合同》。吉安市自然资源局出让书街背土地使用权给原告，宗地面积9620.69平方米，土地用途为商业、住宅用地，土地使用权出让年限为商业40年，住宅70年。价款为每平方米1634.99元，总价为1572.9642万元，土地新建建筑容积率2.08。政府保留对合同项下宗地的城市规划调整权，原土地利用规划如有修改，该宗地已有建筑物不受影响。出让人对受让人依法取得的土地使用权，在合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回土地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据剩余土地使用权价格给予受让人相应的补偿。同年，书街综合农贸市场规划方案即由A（住宅）、B（农贸市场）、C（商业）三栋建筑组成的方案通过市政府审定。2002年12月20日吉安市自然资源局为A（住宅））地块颁发了国有土地使用权证土地证号为：吉州国用（2002）字第Ι-2**；用途为住宅，权限终止日期2072年12月10日。随后，原告对B、C建筑进行了开发建设，并于2004年原告完成B、C栋房屋的建设并交付使用。因该A地块规划建设与吉安大桥半互通立交建设存在关联影响，2003年3月12日，吉安市城市规划管理处书面通知原告，要求重新核定A幢楼的规划建筑设计方案，原告只得暂停A幢楼的开发建设。后原告多次与政府部门沟通，要求启动建设均无果。2017年年底吉安大桥西岸互通工程开工建设。2019年3月21日，吉安市人民政府办公室就吉州区政府关于“书街背A栋项目”有关问题的请示，下发抄告单，其内容如下：1、鉴于该地块面积小，紧邻城市主干道，区域交通流量大，按照城市规划管理有关规定，不宜新建建筑，同意将该地块以有偿方式收回，作为书街农贸市场提升改造的配套设施用地。2、由市住建部门（规划部门）对已开发地块进行竣工验收，并根据土地出让合同约定的规划条件，分别核定已开发地块和拟收回地块的范围、面积、用途和容积率。3、土地回收价格由吉州区政府委托具有土地评估资质的中介机构，依据市住建部门（规划部门）核定的拟收回土地的面积、用途和容积率进行评估，并依据评估结果依法确定。4、具体回收工作由吉州区政府负责，回收资金由市本级承担。2019年4月30日，吉安市自然资源局向吉州区政府发函：按照2005年现状公示A栋建筑方案与B栋农贸市场间距为12米事实，确定以12米的中线以南用地予以回收，用地面积为2334.81平方米，用地性质为商业、居住，回收用地的容积率计算为：1.整个项目计算容积率的总面积9620.625×2.08=20010.9平方米；2.整个项目剩余可建计算容积率的面积20010.9-（14043+2054+285）=3628.9平方米；3.回收用地的容积率为3628.9/2334.81=1.55。其后原告与被告协商补偿价格，双方无法达成一致，遂诉至本院。诉讼中，原告主张按照土地证面积2494平方米，2019年收回土地的基准时间认定补偿价格。吉安市自然资源局抗辩涉案土地收回面积为2334.81平方米，容积率1.55，价格基准时间应当为2017年12月。双方分别向本院申请鉴定，本院依法委托鉴定机构对当事人的申请分别作出鉴定。江西居易房地产土地资产评估咨询有限公司评估如下：1.评估期日为2017年12月，容积率1.55，总地价1223.67万元；2.评估期日为2019年3月21日，容积率1.455，总地价1684.95万元。本院认为，本案争议的焦点为：一、吉州区政府是否为本案适格被告，应否承担补偿款支付责任；二、案涉土地收回补偿款如何计算；三、原告主张的违约赔偿金应否支持。关于争议焦点一，吉州区政府为了进行书街背旧城改造，建设书街农贸市场，与原告签订《吉州区书街农贸市场开发建设合同书》，吉安市自然资源局代表国家与原告签订《国有土地使用权出让合同》，上述合同约定各自权利义务，合法有效。吉州区政府为《吉州区书街农贸市场开发建设合同书》的合同主体，涉案土地的拆迁安置、土地移交、收回的具体实施机关，与本案存在利害关系，为本案适格被告。但本案土地建设规划由吉安市城市规划处批准，土地使用权由吉安市自然资源局代表国家出让给原告，土地权证由吉安市自然资源局颁发，土地收回决定由吉安市人民政府作出，在吉安市人民政府的收回土地使用权的抄告单中也明确回收资金由市级负担。故本案土地使用权收回补偿的最终责任承担者应当为市级行政机关，即吉安市自然资源局。关于争议焦点二，原被告对于收回土地使用权按照市场评估价值予以补偿无异议，本院予以确认。对于影响土地市场评估价值的如下三个因素，双方存有争议：一是收回土地使用权面积；二是评估基准日；三是规划建筑容积率。首先，案涉收回土地，吉安市自然资源局已经依法给原告核发了国有土地使用权证，登记面积为2494平方米，用途为住宅用地。吉安市自然资源局认为A栋项目土地159.2平方米应当属于原告已建成了B、C栋建筑的退让面积，故核定收回面积为2334.8平方米，对此本院不予支持，理由如下：1、行政机关颁发的权证具有社会公信力及诉讼证明力，吉安市自然资源局并未提供证据证明该登记面积错误，应当采信登记记载2494平方米面积。2、吉安市自然资源局余留159.2平方米不收回，土地权利人无法实现剩余土地的价值，有损土地权利人的利益，登记面积为2494平方米土地为整块土地，政府因公共利益需要收回土地，应当予以整体收回。3、原告已经建成的B、C栋建筑属于商业用地性质，上述建筑已经竣工验收；而本案土地属于住宅用地，如果将159.2平方米划归为B、C栋建筑的退让土地，则非法变更了该部分土地性质，损害土地权利人的利益。故对于因公共利益、规划变更导致的土地收回，收回土地的行政机关应当承担其收回成本，以保护权利人利益，维护政府公信力。其次，关于土地使用权价值评估基准日，因公共利益需要收回已交付使用的国有土地使用权是国家享有的一种权利，也是国家行使社会管理职能的具体行政行为，该行政行为必须依法作出，符合法定程序。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，收回国有土地使用权，必须由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。只有依法经过审批，方可收回国有土地使用权；未经法定机关批准，不得收回土地使用者的土地使用权。吉安市自然资源局抗辩吉安大桥西岸互通工程建设时，实际占用了部分案涉土地，故收回土地日期应以2017年12月为准，这不符合法定程序，本院不予采信。2019年3月21日吉安市人民政府印发抄告单，正式批准将案涉地块有偿收回，作为书街农贸市场提升改造的配套设施用地。故应当以国家收回土地批准之日即2019年3月21日作为补偿收回土地款的评估基准日。最后，关于规划建筑容积率，原告与吉安市资源局签订的《国有土地使用权出让合同》中，确定整块土地面积为9620.625平方米，建筑容积率2.08，这样可建面积为20010.9平方米（9620.62平方米×2.08），原告应当遵照合同约定的受让土地条件执行。现B、C地块上的建成竣工的建筑面积为16382平方米，故在A栋项目地块上可建面积为3628.9平方米（20010.9平方米-16382平方米），容积率为1.455（3628.9÷2494）。根据上述土地面积、容积率、评估基准日，江西居易房地产土地资产评估咨询有限公司评估案涉收回土地使用权价值为1684.95万元，对此价值本院予以认定，吉安市自然资源局应当补偿给原告。关于争议焦点三，吉安市自然资源局代表国家与原告签订《国有土地使用权出让合同》明确约定，在特殊情况下，出让人可以根据社会公共利益需要提前收回土地使用权，并根据土地使用权价格给以受让人相应的补偿。现被告因建设吉安大桥西岸互通工程需要收回A栋项目土地，并不存在违约行为。并且对收回的土地按照现在市场价值补偿给原告，土地的升值部分足以弥补原告的可得利益损失，原告要求被告赔偿违约损失没有事实与法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第八条，第《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定，判决如下：一、被告吉安市自然资源局在本判决生效之日起三十日内支付原告吉安市鼎盛房地产开发有限公司土地收回补偿款1684.95万元；二、驳回原告吉安市鼎盛房地产开发有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费153464元，由被告吉安市自然资源局负担115784元，吉安市鼎盛房地产开发有限公司负担37680元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长  张雪春审判员  李爱平审判员  张才长二〇一九年十二月十六日书记员  李婷婷