武汉铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）鄂71行初171号原告武汉市蔡甸区沌阳供销合作社，住所地武汉经济技术开发区沌阳街。法定代表人屈绍红，该供销社主任。委托诉讼代理人郑亚军，湖北申简通律师事务所律师。委托诉讼代理人祝诚，湖北申简通律师事务所律师。被告武汉经济技术开发区（汉南区）管理委员会，住所地武汉市武汉经济技术开发区东风大道**。法定代表人彭浩，该委员会主任。委托诉讼代理人梅明，湖北得伟君尚律师事务所律师。被告武汉市人民政府，，住所地武汉市沿江大道**法定代表人周先旺，该市市长。委托诉讼代理人陈刚，武汉市司法局复议处工作人员。委托诉讼代理人王剑博，湖北瀛楚律师事务所律师。武汉市蔡甸区沌阳供销合作社（以下简称“供销社”）诉武汉经济技术开发区（汉南区）管理委员会（以下简称“汉南管委会”）、武汉市人民政府（以下简称“市政府”）不予行政许可决定及行政复议一案，湖北省高级人民法院作出（2019）鄂行辖163号行政裁定，指定该案由本院管辖。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月15日公开开庭审理了本案。原告供销社的委托诉讼代理人郑亚军、祝诚，被告汉南管委会的出庭负责人张德华及委托诉讼代理人梅明，被告市政府的委托诉讼代理人陈刚、王剑博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。汉南管委会于2019年1月11日作出武经开行审不许字[2019]001号《不予行政许可决定书》（以下简称：《不予许可决定》），认为供销社经营场所用地在现行武汉市城市控制性详细规划中用地性质为防护绿地，经营场所用地与规划用途不符，根据《湖北省城乡规划条例》第三十一条、《城市绿化管理条例》第十八条、第十九条、第二十一条规定，不予行政许可。市政府于2019年6月4日作出武政复决〔2019〕第144号《行政复议决定书》（以下简称：《复议决定》），维持了《不予许可决定》。原告供销社诉称，其提交办理《危险化学品经营许可证》的文件、材料合法完备，符合《危险化学品经营许可证管理办法》和《行政许可法》的规定，汉南管委会罔顾供销社土地使用权取得在先的事实，错误认定其经营用地与规划用地不符，系事实认定错误；以《湖北省城乡规划条例》和《城市绿地管理条例》为依据系法律适用错误。市政府超越职权，对《危险化学品经营许可证管理办法》第六条第一款第一项的规定进行扩大解释，应予纠正。综上，请求法院撤销市政府作出的《复议决定》；撤销武汉经济技术开发区（汉南区）行政审批局（以下简称“行政审批局”）作出的《不予许可决定》，责令汉南管委会依法为原告颁发《危险化学品经营许可证》。汉南管委会辩称，其作出《不予许可决定》主体合法、事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序、内容均合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。市政府辩称，其作出《复议决定》，程序合法，事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回供销社的全部诉讼请求。汉南管委会向本院提交有以下证据：1.《申请书》；2.《受理通知单》；3.全力加油站（中润加油站）点位实测图；4.武汉市“多规合一”业务协同平台控规导则查询图；5.供销社全力加油站点位控制性详细规划复核图；6.《市人民政府关于主城区A0101等65片和都市发展区新城组群B0101等155片控制性详细规划导则的批复》；7.《不予许可决定》，拟共同证明供销社申请《危险化学品经营许可证》经营场所地块现已规划为防护绿地，申请经营场所不符合法定条件及法律规定，汉南管委会作出《不予许可决定》主体、程序、内容均合法。供销社对汉南管委会提交的证据1、2、7无异议；认为证据3系中润加油站，原告系全力加油站，此证据与本案无关；认为证据4、5系电脑截图，不能证明原告加油站用地规划已变更；对证据6的真实性无异议，但文件代号不明，所处位置不明，不能证明与本案有关。市政府对汉南管委会的证据均无异议。市政府向本院提交有以下证据：1.市政府法制办复议案件立案审批表、行政复议申请书，2.行政复议延长审理期限通知书、送达回证，3.武政复决[2019]第144号行政复议决定书、送达回证，证据1至3拟共同证明市政府作出《复议决定》符合法律程序；4.《国有土地使用证》，5.武汉市自然资源和规划局出具《行政复议答复书》，6.蔡甸区人民政府出具《关于蔡甸区沌阳街供销合作社土地使用证情况说明》，7.《市人民政府关于主城区A0101等65片和都市发展区新城组群B0101等155片控制性详细规划导则的批复》，8.武汉市“多规合一”业务协同平台控规导则查询图，9.武汉市自然资源和规划局提交的武汉市规划“一张图”系统查询记录截图，10.《不予许可决定》及《告知函》，证据4至10拟共同证明市政府查明的事实有相关证据证明，《行政复议决定书》认定的事实清楚，适用法律正确。供销社对市政府提交的证据1、2、3的真实性无异议，但认为行政复议时未听取原告意见，程序违法；对证据4、5、6无异议，对证据7实性无异议，但文件代号不明，所处位置不明，不能证明于本案有关；认为证据8、9系电脑截图，不能证明原告加油站用地规划已变更；对证据10未发表质证意见。汉南管委会对市政府提交的证据均无异议。供销社向本院提交有以下证据：1.受理通知书、2《不予许可决定》，拟证明2019年1月7日，其就所属全力加油站依法向行政审批局提交申请材料，申请颁发《危险化学品经营许可证》，1月11日汉南管委会作出不予行政许可决定；3.受理通知书、4.《复议决定》，拟证明市政府于2019年3月12日受理了行政复议申请，6月4日作出维持的复议决定；5.快递单、6.快递查询明细，拟证明2019年6月10日收到《复议决定》；7.一次性告知书，拟证明危险化学品经营许可证受理条件、申请人需提交材料及要求；8.加油站项目开办申报表，拟证明其向湖北省商务厅提出加油站项目开办申请，行政审批局、武汉市商务局、湖北省商务厅均批准同意；9.国有土地证，拟证明其对案涉土地享有合法权利且土地使用证明确载明该地块用途为加油站；10.湖北省商务厅文件鄂商批（2017）25号，拟证明省商务厅同意武汉全力加油站新建；11.湖北省企业投资项目备案证，拟证明其经武汉经济技术开发区（汉南区）发展和改革局批准进行了改建；12.危险化学品建设项目安全设施设计审查意见书、13.危险化学品建设项目安全条件审查意见书，拟证明行政审批局分别于2017年7月13日、7月24日同意原告改建项目的安全审查申请以及安全设施设计审查申请；14.生产经营单位生产安全事故应急预案备案登记表，拟证明武汉经济技术开发区（汉南区）安全生产监督管理局同意对原告安全事故应急预案予以备案；15.企业名称预先核准通知书，拟证明武汉市工商行政管理局同意原告核准名称为武汉市蔡甸区沌阳供销合作社全力加油站；16.全力加油站改建项目安全验收评价报告，拟证明武汉兴业安全技术服务有限责任公司对原告进行安全验收评价并出具评价报告；17武汉市环境保护委员会办公室文件武环委办（2017）12号、18.武汉市国土资源和规划局文件武土资规（2014）100号，拟证明原告“拆前建后”、“油罐更新”是依据两部门文件要求，合法合规。汉南管委会对供销社提交的证据1至6均无异议；对证据7、8的真实性无异议，但对其证明目的有异议，不代表如果存在法律禁止性的条件仍应予以许可；认为证据9达不到原告的证明目的，用地规划已变更，应以规划现状为准；证据10至15与危险化学品经营许可无关，不代表如果存在法律禁止性的条件仍应予以许可；证据16系原告单方面制作，对真实性、证明目的均不认可；证据17、18达不到原告的证明目的，不代表如果存在法律禁止性的条件仍应予以许可。市政府的质证意见与汉南管委会一致。本院对双方提交的证据认证如下：一、汉南管委会所提交证据。证据1、2、7原告并无异议，本院予以认可；证据3至6原告虽有异议，但原告未提交证据证实其主张，且被告所提证据间可以相互印证，本院对上述证据的真实性予以认定，作为本案认定事实的根据。二、市政府所提交的证据。证据1、2、3、10的真实性原告并无异议，本院将其作为本案认定事实的根据；对证据4至9原告虽有异议，但原告未提交证据证实其主张，且被告所提证据间可以相互印证，本院对上述证据的真实性予以认定，作为本案认定事实的根据。三、原告证据。对证据1至6，两被告均无异议，本院已于认可；对证据7至15的真实性，两被告均无异议，本院对上述证据的真实性予以认定，作为本案认定事实的根据；对证据16虽系原告单方面制作，但两被告均未提供相应反证，本院对该证据予以认可；证据17、18系有关环保及拆迁还建的政府行政部门文件，与本案没有关联性，本院不予认定。经审理查明：1996年8月13日，经原蔡甸区人民政府批准，供销社取得案涉土地国有土地使用权，并在其上经营加油业务，土地证号为蔡国用〔1996〕2**，面积707平方米，地址，地址为蔡甸区沌阳街全力村用途为供销社加油站，使用权类型为划拨。后因加油站设施和设备老化，消防基础设施不完善，供销社对加油站进行改造，改造范围包括更换油罐，办公室、院墙粉刷及加装安防设施，加油站站房、罩棚、油罐室点位未动。行政审批局通过了供销社加油站危险化学品建设项目安全设施设计审查和危险化学品建设项目安全条件审查。2017年经湖北省商务厅批准，同意供销社在案涉土地上新建加油站。2019年1月7日，供销社就所属全力加油站向汉南管委会提交申请材料，申请颁发《危险化学品经营许可证》。2019年1月11日，行政审批局以供销社经营场所用地在现行武汉市城市控制性详细规划中用地性质为防护绿地，经营场所用地与规划用途不符，根据《湖北省城乡规划条例》第三十一条、《城市绿化管理条例》第十八条、第十九条、第二十一条规定，不予行政许可。供销社于2019年3月向市政府提起行政复议，市政府于6月4作出复议决定，维持了汉南管委会的不予行政许可决定。另查明，2015年市政府批复案涉地块控制性详细规划导则，用地性质为防护绿地，但供销社原有国有土地使用权并未收回。还查明，汉南管委会下设有安全生产监督管理局和行政审批局，其中行政审批局系汉南管委会的内设机构，负责生产经营、环保城管、建设交通等行政审批事项的办理及相关行政性收费，并承担相应的法律责任。本院认为，根据《危险化学品经营许可证管理办法》第五条“县级人民政府安全生产监督管理部门（以下简称县级发证机关）负责本行政区域内本条第三款规定以外企业的经营许可证审批、颁发；没有设立县级发证机关的，其经营许可证由市级发证机关审批、颁发。”汉南管委会下设有安全生产监督管理局，但因行政机构改革，汉南管委会辖区内行政审批统一交由行政审批局集中负责对外实施,行政审批局作为汉南管委会的内设部门，做出了本案所涉《不予许可决定》，故汉南管委会系本案的适格被告。市政府经复议维持了汉南管委会的《不予许可决定》，亦是本案的适格共同被告。行政程序应符合程序法制原则，即必须依法定程序作出行为。供销社经营场所用地性质是否符合规划，能否继续使用，应由国土规划部门依据相关程序予以判断。本案系危险化学品经营许可审批，根据《危险化学品经营许可证管理办法》第六条“从事危险化学品经营的单位（以下统称申请人）应当依法登记注册为企业，并具备下列基本条件：（一）经营和储存场所、设施、建筑物符合《建筑设计防火规范》（GB50016）、《石油化工企业设计防火规范》（GB50160）、《汽车加油加气站设计与施工规范》（GB50156）、《石油库设计规范》（GB50074）等相关国家标准、行业标准的规定；（二）企业主要负责人和安全生产管理人员具备与本企业危险化学品经营活动相适应的安全生产知识和管理能力，经专门的安全生产培训和安全生产监督管理部门考核合格，取得相应安全资格证书；特种作业人员经专门的安全作业培训，取得特种作业操作证书；其他从业人员依照有关规定经安全生产教育和专业技术培训合格；（三）有健全的安全生产规章制度和岗位操作规程；（四）有符合国家规定的危险化学品事故应急预案，并配备必要的应急救援器材、设备；（五）法律、法规和国家标准或者行业标准规定的其他安全生产条件。前款规定的安全生产规章制度，是指全员安全生产责任制度、危险化学品购销管理制度、危险化学品安全管理制度（包括防火、防爆、防中毒、防泄漏管理等内容）、安全投入保障制度、安全生产奖惩制度、安全生产教育培训制度、隐患排查治理制度、安全风险管理制度、应急管理制度、事故管理制度、职业卫生管理制度等。”行政审批局虽负责有生产经营、环保城管、建设交通等多项行政审批事项的职权，但在本案中其代为行使的是安全审查监督管理部门的职责，系对安全生产条件的审查。供销社取得案涉土地使用权在先，用地性质变更为防护绿地在后，但仅仅是修改控制性详细规划，并不能当然地否定原合法的土地使用，未经法定收回土地使用权程序，供销社所取得的土地使用权应予以尊重，在保持其原有使用功能不变的情况下，其原则上应可继续使用。供销社提供有合法有效的土地使用权证书且用途明确为供销社、加油站，汉南管委会不应在本案危险化学品经营许可审查中直接否定土地权属证书，而对供销社经营场所用地性质是否符合规划用途予以认定。汉南管委会作出《不予许可决定》的法律依据为《湖北省城乡规划条例》第三十一条，《城市绿化管理条例》第十八条、十九条、二十一条。而《湖北省城乡规划条例》第二条明确规定“在本省行政区域内制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，适用本条例”。本案供销社建设项目安全条件及安全设施设计均已经过汉南管委会审查同意，系建设完成后的危险化学品经营许可审查，不再涉及其他建设活动。另所依据的《城市绿化管理条例》并不存在，该不予行政许可决定适用法律错误。市政府的复议决定程序并无不当，但其维持决定错误。至于供销社请求法院判决责令汉南管委会依法为其颁发《危险化学品经营许可证》的诉讼请求，因是否颁发《危险化学品经营许可证》属于被告行政职权的范围，不能由审判权代替行政权，对此请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十条的规定，判决如下：一、撤销武汉经济技术开发区（汉南区）管理委员会作出的武经开行审不许字[2019]001号《不予行政许可决定书》，责令其在本判决生效后三十日内重新作出相应的行政行为；二、撤销武汉市人民政府作出的武政复决[2019]第144号《行政复议决定书》；三、驳回武汉市蔡甸区沌阳供销合作社的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告武汉经济技术开发区（汉南区）管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  白丽萍审判员  赵 虹审判员  汪 洋二〇一九年十二月二十七日法官助理朱乐平书记员左迪