安徽省萧县人民法院 行 政 判 决 书 (2018)皖1322行初93号 原告：张大战，男，汉族，1974年4月3日出生，住安徽省砀山县。 委托代理人：吴占伟,安徽安康事务所律师。 委托代理人：冯高荣,安徽梨都事务所律师。 被告：砀山县李庄镇人民政府，住所地安徽省砀山县李庄镇振兴路**，统一社会信用代码113113210031938800。 法定代表人：孙书振，镇长。 出庭应诉人员：唐恒浩，该镇工作人员。 委托代理人：王春雷，安徽序力律师事务所律师。 原告张大战诉被告砀山县李庄镇人民政府行政强制行为违法一案，安徽省宿州市中级人民法院作出（2018）皖13行辖12号行政裁定书指定本院管辖，本院于2018年7月9日立案，于7月13日向砀山县李庄镇人民政府送达了行政诉状副本及应诉通知书，分别于2018年9月25日、2018年12月14日公开开庭审理了本案。本案在审理期间，因鉴定扣除审限，并因主审法官退休，本院依法变更合议庭成员，于2019年11月13日公开开庭审理了本案。原告张大战及其委托代理人吴占伟、被告砀山县李庄镇人民政府的出庭应诉人员唐恒浩及委托代理人王春雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年1月29日，砀山县李庄镇人民政府（简称李庄镇政府）对张大战位于砀山县李××新村丰屯村的养殖场进行了拆除。 张大战诉称，2016年8月14日其在自己承包地投资八万元兴建养殖场，又投资四万元购买仔猪100头，进行养殖，合法经营，污水污物及时处理，一切运转正常。2018年1月27日砀山县国土资源局李庄国土资源所（简称李庄国土所）副所长邵高朋向张大战送达了限期拆除通知书，要求其于2018年元月27日前自行拆除养殖场，退出所占有的土地，恢复原状。逾期不拆除，李庄镇政府将择机组织力量依法强行拆除，由此引起的经济损失和法律责任由张大战承担。当时养殖场有生猪100多头，在短时间内要求其强行拆除养殖场，根本不能完成。且2018年元月28号、29号下大雪，无法搬迁。2018年元月30日李庄镇政府即安排李庄国土所副所长邵高朋及镇政府工作人员李飞带领十几人，不顾张大战劝阻，强行拆除其养殖场。该行为致使张大战因一时无法寻找养殖场地，直接导致其损失20000元。张大战在自己承包的土地上搭建涉农设施用于养殖，属于农业生产经营活动的合法行为，应受国家法律的保护。即使张大战所建养殖场属于违建需拆除，因李庄镇政府未给其留有行使权利的时间，当天就强制拆除，程序违法。综上，张大战认为在自己承包的土地内建养殖场的行为合法，李庄镇政府强制拆除张大战养殖场行为程序违法。为此，张大战提起诉讼，请求：1.依法确认李庄镇政府拆除张大战养殖场行政行为违法；2.案件诉讼费由李庄镇政府承担。 张大战提交的证据为：1.李庄镇政府砀李信处字（2018）8号《关于张大战信访事项的处理意见书》(简称处理意见书)，证明李庄镇政府实施了对张大战养殖场的违法强拆行为，是适格的被告，对张大战的损失应承担赔偿责任；该文件记载强拆行为的时间节点，能说明强拆行为程序违法。2.2018年3月15日砀山县李庄镇海升新村村民村委会证明一份（简称村委会证明），证明张大战在自己承包地建的养殖场不属于违章建筑。3.《限期拆除通知书》一份，证明李庄镇政府在2018年元月27日向张大战下达限期拆除通知书，要求其在当天拆除正常使用的养殖场，其强拆行为程序违法。4.录音光盘一张，包含张大战和李庄镇国土资源所工作人员之间的谈话录音（简称录音1）及张大战和李庄镇政府信访办公室工作人员之间的谈话录音（简称录音2），证明李庄镇政府实施了强拆行为，其是适格被告。5.照片20张，证明强拆现场有李庄镇政府的工作人员邵高朋在现场指挥，并出动强拆机械。 李庄镇政府辩称，李庄镇政府对张大战主张的行政强制执法行为不知情，也未参与其诉称的行政强制执法行为，其不是执法主体，不是适格被告。请法院依法裁定驳回张大战对李庄镇政府的起诉。 李庄镇政府向法庭提供了以下证据，1.关于涉案土地的卫星定位图片2张（简称卫星图片），砀山县李庄镇2017年度违法用地情况及整改意见明细表（简称明细表），该组证据来源李庄国土所，证明张大战未经依法批准擅自改变承包地性质及用途，并在承包地上建造的养殖场的违法事实，其建设的养殖场属于违章建筑。2.限期拆除通知书及送达回证的照片，证明鉴于张大战存在擅自改变承包地性质及用途，并违反城乡规划法及砀山县李庄镇总体规划，根据砀山县国土资源局提供的卫星图片及违法用地整改意见，李庄镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》（简称土地管理法）、《中华人民共和国城乡规划法》（简称城乡规划法）之规定对其作出限期拆除通知，由其自行拆除违章建筑，退出所占用的土地，恢复原状，具有事实依据和法律依据，不存在违法性。 经庭审质证，（一）李庄镇政府对张大战的证据质证为，1.对证据1的真实性不认可，张大战没有提供证据原件，对该文件的证明目的也不认可。2.对证据2的真实无异议，对证明目的有异议，该证明可以看出张大战建筑猪圈占用的土地是承包地，是违法占地，猪圈建筑物是违法建筑物，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，即便存在强制拆除行为也不应赔偿。3.对证据3的真实性无异议，对证明目的有异议，不能证明李庄镇政府实施了强制拆除行为，且张大战提供的录音也印证了是其自行拆除的事实。4.对录音1的真实性不予认可，且无法核实是张大战和李庄国土所所长的谈话录音，该录音可以证明李庄镇政府没有实施强拆行为，相关部门已于2018年元月17日通知张大战对养殖场进行拆除，已给其足够的时间拆除养殖场并安置养殖物；张大战明知相关部门将对养殖场进行拆除而拒签限期拆除通知书，因其行为造成的损失依法不应由李庄镇政府承担。对录音2的三性均不认可，该录音材料无法证明是张大战和谁之间的录音，不能作为镇政府实施强制行为的依据。张大战辩驳，认为1.处理意见书明确载明是2018年元月26日砀山县国土资源局提出建议，2018年元月27日李庄镇政府发出限期拆除通知书，李庄镇政府在强拆之前未向张大战下发行政处罚决定书，更未给张大战留有行使救济权利的时间；张大战养殖场有生猪100多头，当时无法安置。在该情况下，2018年元月30日，李庄镇政府强行拆除张大战的养殖场，程序严重违法且超越职权，即使张大战的养殖场属于违法建筑，也应由县级人民政府责成有关部门进行合理执法；李庄镇政府提出录音中可以听出张大战前期自行拆除且已经下发通知，属于认定错误；录音中，李庄镇政府信访办公室人员代表李庄镇政府明确答复要强行拆除张大战的养殖场，限期拆除通知书是李庄镇政府下发的，该证据足以说明李庄镇政府实施了强拆行为，如其怀疑被录音人员的身份，应由其负责人提供说明。（二）张大战对李庄镇政府的证据质证，认为1.证据1的卫星图片未显示张大战的养殖场属于违法建筑，且来源不明，对其真实性不认可。整改明细表是李庄镇政府私自制作，且没有主管部门的审批意见，对其真实性不予认可。2.李庄镇政府表明是根据砀山县国土资源局意见下发的限期拆除通知书，处理意见书中载明李庄镇政府是在2018年元月26日收到砀山县国土资源局的信息，其制作限期拆除通知的时间是2018年元月27日，而其送达回执上送达时间是2018年元月25日，故李庄镇政府称2018年元月25日向张大战送达限期拆除通知书的理由不成立，其作出的限期拆除通知书明显违法。李庄镇政府辩驳，认为1.对张大战的违法占地事实，李庄镇政府一直是知情的，但是考虑到其利益，在接到卫星图斑及上级要求对张大战违法占地进行整改时，才提前对张大战进行了通知，后来又收到了国土局的通知，故在2018年元月27日又再次通知张大战限期进行拆除。2.李庄镇政府下发限期拆除通知书是事实，但没有参与和张大战前期协商拆除，也没有实施具体的行政强拆行为。（三）对邵高朋及杜书谦的询问笔录，张大战质证认为邵高朋在笔录中陈述不是事实，其不可能指挥邵高朋等人拆除，其提交的录音中邵高鹏认可其是代表李庄镇政府对张大战的养殖场进行了强拆。李庄镇政府质证认为，邵高朋和杜书谦不是其工作人员，李庄镇政府也没有授权两人实施相应的行为，根据邵高朋的陈述案涉养殖场的屋顶、梁、瓦等均是张大战自行拆除，后因为墙体其无法自行拆除，才要求邵高朋协助拆除，可以看出张大战对其自行拆除养殖场和邵高朋协助拆除是予以认可的，李庄镇政府并未实施强制拆除。 本院对上述证据认证为：（一）对张大战的证据认证为，1.处理意见书上有文号和印签，因是复印件，对其真实性法庭两次要求李庄镇政府进行核实，限期将结果回复法庭，但李庄镇政府均未予以落实，且李庄镇政府称是依据该处理意见书中国土局意见下发限期拆除通知书，说明其认可该处理意见书部分内容，故对其质疑不予采信，对该意见书的真实性予以认定。2.对证据2村委会证明和证据3限期拆除通知书的真实性李庄镇政府均无异议,故对其真实性予以认定。3.录音虽无原始载体，但其记录的内容与其他证据的证明事实基本一致，对其证明目的及事实予以认定。（二）对李庄镇政府的证据认证为，1.卫星图片和明细表记录的事实，未经有权机关依法认定，作出处理决定，达不到李庄镇政府的证明目的，故对该证据的证明目的不予认定。2.证据2送达回证收件人未签字，日期填写为2018年元月25日，见证人签字日期是2018年元月27日，张大战举证的限期拆除通知书的落款日期是2018年元月27日，处理意见书中国土部门提供意见时间为2018年元月26日，故李庄镇政府证明2018年元月25日送达限期拆除通知书明显虚假，对其送达回证的证明目的不予认定。（三）邵高朋及杜书谦的证言可相互印证，可证明其是受李庄镇政府的安排对案涉养殖场进行拆除，对其证言效力予以认定。 根据上述证据的分析与认定，及庭审中当事人陈述，本院查明事实如下：张大战系砀山县李庄镇丰屯行政村丰屯村村民，2016年7月在该村自己所承包地上建设六间猪舍养殖生猪，未办理相关用地批准手续，未取得乡村建设许可证。2018年1月17日正常生产经营期间，李庄镇政府口头通知张大战拆除该养殖场，当日养殖场内有生猪，为能保持养殖场，减少损失，符合验收条件，张大战并不情愿地自行拆除该养殖场北侧的两间猪舍和第三间猪舍的后墙和处理生猪。其中屋顶是人工进行拆除，保证钢梁和石棉瓦二次使用价值，墙体用挖掘机进行拆除。2018年元月27日，李庄镇人民政府向张大战下发了限期拆除通知书，具体内容为：“经查你在李××新村丰屯构建的建筑物、构筑物，无合法用地手续，系违法用地。依据土地管理法、城乡规划法等法律法规的有关规定，现责令你在收到本通知之日起至2018年元月27日之前自行拆除，退出所占的土地，恢复原状。逾期不拆除的，我单位将择机组织力量依法强行拆除，由此引起的一切经济损失和法律责任概由你承担。”2018年1月29日，李庄镇政府指派李庄国土所邵高朋等人及租用挖掘机到案涉养殖场，对张大战剩余4间猪舍进行了拆除。拆除现场没有生猪，拆除猪舍过程中双方没有发生冲突，并采取较为科学、合理的方式进行拆除，对猪舍的建筑材料包括屋顶的钢梁和石棉瓦，按照张大战的请求拆除、摆放。2018年4月20日，张大战向砀山县人民法院提起行政诉讼，请求确认李庄镇政府和砀山县国土资源局拆除张大战养殖场行政行为违法，案件诉讼费由李庄镇政府和砀山县国土资源局承担，诉讼中，张大战于2018年4月23日向该院提出回避申请，安徽省宿州市中级人民法院作出（2018）皖13行辖12号行政裁定书指定本案由本院管辖。在本案审理期间，张大战于2018年12月17日向本院提出撤诉申请，申请撤回对砀山县国土资源局的起诉，本院于2018年12月20日裁定准许张大战撤回对砀山县国土资源局的起诉。 本院认为，本案的争议焦点为：1.李庄镇政府被告主体是否适格；2.拆除张大战养殖场行为是否合法。 一、李庄镇政府被告主体是否适格 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，李庄镇政府作出限期拆除通知书，限期张大战于2018年元月27日前自行拆除案涉养殖场，并在张大战未完全拆除的情况下，指派李庄国土所邵高朋等人带挖掘机到张大战养殖场进行拆除。邵高朋等人行为代表李庄镇政府，故依上述法律规定，李庄镇政府是本案适格被告。李庄镇政府抗辩其未指派邵高朋等人实施强拆张大战养殖场的理由不成立，不予采信。 二、拆除张大战养殖场行为是否合法 土地管理法第七十六条的规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。城乡规划法第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，李庄镇认为张大战违法用地，依照土地管理法的规定作出限期拆除通知书，其执法主体错误，超越职权；其适用城乡规划法的规定作出限期拆除通知书，则属认定事实错误；其同时适用土地管理法和城乡规划法作出限期拆除通知书，属认定事实不清，适用法律错误。《中华人民共和国行政强制法》第五条、第十八条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定了行政强制的实施，应当适当。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，并将催告书、行政强制执行决定书依法直接送达当事人。行政机关在实施行政强制措施时还应当通知当事人到场，制作现场笔录，现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章等。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，李庄镇政府2018年元月27日作出限期拆除通知书，当日送达，要求张大战当日拆除，未告知当事人享有的陈述权、申辩权及救济权利，强制拆除建筑物未予公告等，程序违法。李庄镇政府在未履行上述法定义务，又未与张大战达成协议的情况下，仅一纸限期拆除通知书，即组织执法人员将案涉养殖场拆除，在拆除过程中双方未发生冲突，拆除方式亦比较科学、合理，减少了建筑材料的损失，但该拆除也是违背当事人意愿，拆除行为程序违法。故张大战要求确认李庄镇政府强拆行为违法，本院予以支持。综上，李庄镇政府作出限期拆除通知书认定事实不清，适用法律错误，强制拆除张大战养殖场行为程序违法，但因强制拆除行为不具有可撤销内容，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下： 确认被告砀山县李庄镇人民政府于2018年1月29日强行拆除原告张大战养殖场的行为违法。 案件受理费50元，由被告砀山县李庄镇人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长 袁 元 人民陪审员 王 坤 人民陪审员 张 军 二〇一九年十二月二十七日 书 记 员 倪晓晗 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。