广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终3543号上诉人（原审原告）：陈志荣，男，1959年2月13日出生，汉族，住广州市荔湾区八甫水脚****，公民身份号码440**31959********。被上诉人（原审被告）：广州市白云区城市管理和综合执法局（原广州市城市管理综合执法局白云分局）。住所地：广州市白云区************。法定代表人：冯志锋，局长。委托代理人：朱岚，该局工作人员。委托代理人：官少鸣，广东广信君达（东莞）律师事务所律师。上诉人陈志荣因与被上诉人广州市白云区城市管理和综合执法局（以下简称白云城管执法局）城建行政处理纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2165号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了书面审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，陈志荣是广州市白云区***********业主。2018年2月28日，陈志荣向原广州市城市管理综合执法局白云分局（以下简称原城管执法白云分局）举报二楼业主私自变更改变房屋使用用途，未征得楼上、楼下业主同意和未征得政府部门同意报批，私建变电房，违反了《中华人民共和国物权法》第五十五条的规定。2018年3月29日，原城管执法白云分局作出39号处理意见，内容为“经查，西槎路478号上步花园A栋二楼业主是在其合法产权房屋内设置变电房，现场并无加建、扩建现象。业主提供供电局审批的文件。”陈志荣不服，于2018年4月4日向广州市白云区人民政府（以下简称白云区政府）提起行政复议。白云区政府于2018年9月20日作出《行政复议决定书》（云府行复〔2018〕161号），认为39号处理意见未对上步花园A1栋二楼业主是否存在擅自改变房屋使用用途进行回复，决定撤销39号处理意见，责令原城管执法白云分局于决定书生效之日起60日内重新作出答复意见并送达陈志荣。2018年10月15日，原城管执法白云分局向原广州市白云区国土资源和规划局（以下简称原白云国规局）发出《广州市白云区城市管理局关于商业性房产改装变电房是否属于擅自改变建筑物（房屋）使用用途的咨询函》（云城管函〔2018〕739号），咨询事项为“一、西槎路478号上步花园A栋二楼、三楼业主在其商业用途的房屋内设置变电房是否属于擅自改变房屋使用用途的行为；二、西槎路478号上步花园A栋二楼、三楼业主在其商业用途的房屋内设置变电房的行为是否需要规划部门审批许可。”2018年12月12日，原白云国规局向原城管执法白云分局作出《广州市白云区国土资源和规划局关于西槎路478号上步花园A栋改装变电房意见的复函》（穗云国规函〔2018〕3817号），函复内容为“经核，西槎路478号上步花园A栋前经穗城规云建字〔1993〕146号批准，现已办理产权，二、三层登记为商业功能。前期已有多位市民反映该建筑二层商业改建公寓、住宅并加建变电房等，根据《广州市违法建设查处条例》和职责分工，我局已以《关于查处涉嫌违法建设的转办函》（穗国土规划业务函〔2018〕5668号）函告你部门，请贵局依法跟进查处。”2018年11月8日，原城管执法白云分局对涉案商铺进行现场检查并拍照。检查内容如下：1.现场为1栋9层建筑物，该建筑物二、三层处于停工状态，没有投入使用；2.该处二、三层装修当事人是广州市帕城投资管理有限公司，根据当事人提供的不动产权证（粤（2016）广州市不动产证明第00212264、00212263号），用途为商业，总建筑面积为3850.18平方米；3.当事人于2017年1月28日办理《建筑工程施工许可证》（编号：440************101）并进行施工，施工许可证到期，当事人停止了该处的装修施工。现场检查未发现施工情况，未完工也没有投入使用。2019年2月19日，原城管执法白云分局作出云执法综案〔2019〕17号《关于陈志荣投诉违法建设的分类处理告知书》，内容为“经查，上步花园Al栋二、三楼装修当事人已于2017年1月28日办理《建筑工程施工许可证》（编号:440************101）并进行施工。该装修工程的《建筑工程施工许可证》到期后，该处的装修施工一直处于停工状态。现场未完工也没有投入使用，二、三楼业主是否改变使用性质、更改用途现场无法确认。2019年1月7日属地执法队接到关于上步花园A1栋二、三楼业主施工投诉后立即派队员到现场进行处理，当事人现场未能向属地执法队提供相关施工手续，属地执法队现场责令施工队撤场(附撤场照片)。2019年1月15日、1月18日属地执法队到现场进行检查均未发现施工情况。关于投诉建设变电房情况：根据白云供电局《关于白云区西槎路478号上步花园A1栋41号铺楼上专变选址异议问题的说明》得知用户向供电局办理相关手续后委托进行按图施工，于2014年6月16日送电。专变安装位置属于产权范围内，专变供电方未超出产权范围，工程验收未发现用电安全隐患，电房消防设施完备并预留检修通道。目前，现场未发现新存在违法建设行为。”陈志荣不服，向原审法院提起诉讼。另查明，白云区西槎路478号201房、301房的原产权人为聂锦荣，2018年6月6日转移登记至林玲名下，不动产权证记载的用途为商业。201房与陈志荣所有的41号铺是上下相邻的两间房屋。2012年，201房内增设了一低压配电房和一专变电房。2014年5月4日，聂锦荣、林玲向广州市帕城投资管理有限公司作出《委托书》，委托广州市帕城投资管理有限公司就上述201房、301房向相关部门办理各项申请规划和报建手续。广州市帕城投资管理有限公司于2017年1月28日取得《建筑工程施工许可证》（编号:440************101），工程名称为白云区上步花园二三层室内装修工程，建设地址位于广州市白云区**********、301，建设规模3850.18平方米。因陈志荣就上述201、301房设置变电房提出异议，广州供电局有限公司白云供电局于2018年1月7日作出《关于白云区西槎路478号上步花园A1栋41号铺楼上专变选址异议问题的说明》，内容为“一、关于白云区西槎路478号上步花园A1栋41号铺楼上专变报装合法性问题。经核查，该专变房为广州市********专变房，地址为白云区西槎路****。该专变由广州市誉峰房地产公司于2012年9月21日向我局申请报装，用户自行委托施工并向我局办理相关手续后，于2014年6月16日送电。……专变安装位置（西槎路478号201房）属于广州市誉峰房地产公司产权范围内，专变供电范围未超出产权范围，工程验收未发现用电安全隐患，电房消防设施完备并预留检修通道，因此该专变报装合法、合规。……”。再查明，陈志荣、江论贞就涉案房屋建变电房产生的相邻关系纠纷向广州市白云区人民法院提起民事诉讼，广州市白云区人民法院于2019年3月27日作出（2018）粤0111民初11270号《民事判决书》，判决聂锦荣、林玲委托有资质的公司对广州市白云区***********鉴定区域不满足承载力要求的原结构板构件进行维修加固至满足安全使用要求。原广州市城市管理综合执法局白云分局于2019年4月17日更名为广州市白云区城市管理和综合执法局。原审法院认为，《广州市城乡规划条例》第四十条规定：“建筑物的使用应当符合建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或者房地产权证书载明的使用性质、用途，不得擅自改变。确因社会经济发展、产业布局调整、城市区域功能调整而需要改变一定区域内建筑物使用性质的，应当符合控制性详细规划和现行土地政策规定，同时不得影响建筑物安全使用，不得侵害他人合法权益。竣工并经各项验收合格投入使用的建筑物，变更房屋权属登记中房屋用途或者开展经营活动，涉及规划管理许可事项的，应当报经城乡规划主管部门批准。”原城管执法白云分局具有查处辖区内擅自改变建筑物（房屋)使用用途违法行为的职权。关于陈志荣投诉涉案房屋建设变电房的问题。涉案房屋为商业用房，商业用房内部设置变电房并无法律规定需另行规划报批。供电部门亦作出说明，证明涉案变电房的报装合法合规。原城管执法白云分局关于变电房的告知内容有事实依据。陈志荣主张涉案商铺设置变电房改变房屋用途，没有法律依据。关于涉案房屋是否存在其他违法建设情形的问题。《广州市城乡规划程序规定》第三十六条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑工程建设的，建设单位或者个人应当取得城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证。属于下列范围的建（构）筑物，建设单位或者个人可以免于申领建设工程规划许可证，但是应当根据市容环卫标准和相关主管部门的要求进行建设：（一）不增加建筑面积、建筑总高度、建筑层数，不涉及修改外立面、建筑结构和变更使用性质的建筑工程，但拆除重建的除外。……”经原城管执法白云分局现场检查，涉案房屋的装修为内部装修，不涉及需要办理建设工程规划许可的情形，且已停止装修，不存在其他违法建设的情形。原城管执法白云分局关于现场情况的告知有事实依据。陈志荣主张涉案房屋建设变电房对整栋楼房屋结构安全产生影响，该事实是否成立不属于原城管执法白云分局查处违法建设的职责范围。该纠纷为民事侵权纠纷，且陈志荣已就该纠纷向广州市白云区人民法院提起民事诉讼。因此，陈志荣的上述主张不是本案审查范围。综上，原城管执法白云分局作出的被诉告知书有事实和法律依据，陈志荣请求撤销被诉告知书，理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈志荣的诉讼请求。上诉人陈志荣不服原审判决，向本院提起上诉称：一、涉案房屋用途原为商业，但变电房属于工业建筑类别的公用性质的建筑范畴，因此根据《广东省城乡规划条例》第四十七条规定，涉案房屋业主擅自将房屋由商用变更为变电房，明显属于变更房屋用途，依法应当办理变更手续，原城管执法白云分局对此负有法定查处职责。二、白云区政府已复议决定撤销原城管执法白云分局作出的39号处理意见，但原城管执法白云分局仍沿用该处理意见的内容作出被诉告知书，对涉案房屋业主是否存在擅自改变房屋使用用途的违法行为进行回避，显属违法。三、根据《广州市城乡规划程序规定》第三十六条规定，只有不涉及变更使用性质的建筑工程才免于申领建设工程规划许可证。涉案房屋业主擅自改变房屋用途并施工的行为构成违法，原审法院却认定其无需向规划部门进行申报，从而免除原城管执法白云分局的职责并驳回陈志荣的诉请，明显违反法律规定。四、涉案房屋业主对房屋内部和外立面进行了大肆变更、改动，包括对原规划的结构、间隔以及外立面的加建飘台等，尤其是在陈志荣商铺上方私建变电房，不仅改变了房屋使用性质，而且严重影响了楼宇建筑结构，故其虽已办理《建筑工程施工许可证》，但不能凭此认定涉案房屋业主从事的施工行为属内部装修，而应以现场的实际施工为准，原审法院仅凭原城管执法白云分局提供的施工许可证及陈述，便认定涉案房屋改建属于内部装修，事实不清。五、供电部门仅对供电方面的安全使用、安全隐患等方面具有审核权，并不对房屋是否改变原使用性质具有认定职权，原城管执法白云分局以白云区供电局出具的《关于白云区西槎路478号上步花园A1栋41号铺上专变选址异议问题的证明》作为执法依据明显错误。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决；2.撤销被诉告知书；3.责令白云城管执法局依法履行查处西槎路478号201房擅自改变建筑物使用用途违法行为及拆除违法建设的法定职责；4.本案诉讼费用由白云城管执法局负担。被上诉人白云城管执法局局二审答辩称：被诉告知书认定事实清楚、证据确凿，依法应予维持，不存在可撤销情形。由于涉案房屋属于商业用房，内部设置变电房并不需要另行规划报批，穗云国规函〔2018〕3817号《关于西槎路478号上步花园A栋改装变电房意见的复函》没有提及涉案房屋设置变电房构成擅自改变房屋使用用途，亦未要求涉案房屋办理规划审批手续。此外，白云区供电局作出的《关于白云区西槎路478号上步花园A栋41号铺楼上专变选址异议问题的说明》可以证明专变安装位置位于产权范围内，工程验收未发现用电安全隐患，电房消防设施完备并预留检修通道，专变报装合法合规。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审法院查明的事实清楚并有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《广州市违法建设查处条例》第十二条规定，城市管理综合执法机关应当建立违法建设投诉、举报制度，向社会公布信箱、电子邮箱和全市统一的投诉、举报电话，受理投诉、举报。城市管理综合执法机关接到投诉举报后，应当受理、做好登记，并及时进行调查处理，有明确投诉、举报人的，在受理投诉、举报后三十日内将处理情况书面告知投诉、举报人，处理结束后在七日内将处理结果书面告知投诉、举报人。根据《广州市城乡规划程序规定》第三十六条第二款第（一）项规定，不增加建筑面积、建筑总高度、建筑层数，不涉及修改外立面、建筑结构和变更使用性质，且不属于拆除重建的建筑工程，建设单位或者个人可以免于申领建设工程规划许可证，但是应当根据市容环卫标准和相关主管部门的要求进行建设。本案中，陈志荣向原城管执法白云分局投诉涉案房屋私建变电房的问题后，原城管执法白云分局向原白云国规局发出咨询函，并对涉案房屋进行现场检查。经查，涉案房屋已于2017年1月28日办理室内装修工程的施工许可证，目前已到期，原城管执法白云分局检查时未发现施工情况，现场未完工也未投入使用，无法确认业主是否改变使用性质、更改用途，亦未发现新存在违法建设行为。据此，原城管执法白云分局作出被诉告知书，将查处情况告知陈志荣，处理得当，符合上述规定。原审法院判决驳回陈志荣要求撤销被诉告知书的诉讼请求，并无不当。关于涉案房屋建设变电房是否属于擅自变更房屋用途的问题。本案中，原城管执法白云分局经现场检查，查明涉案房屋已停止室内装修，亦无其他违法建设行为，虽设有变电房，但仅凭该事实不足以得出涉案房屋用途已变更为公用的合理结论，故其认为综合现有证据无法确认业主是否改变涉案房屋的使用性质、更改用途，并无不当。陈志荣虽主张涉案房屋建设变电房构成擅自将房屋使用性质自商用变更为公用，但与原城管执法白云分局查明事实不符，亦未能提供证据予以证明，故对其该项上诉理由，本院不予采纳。关于被诉告知书是否与39号处理意见基本相同的问题。原城管执法白云分局之前作出的39号处理意见虽被白云区政府撤销，但其之后重新进行了调查核实，并基于新的事实作出被诉告知书，载明“业主是否改变使用性质、更改用途现场无法确认”，已对业主是否存在擅自改变房屋使用用途违法行为的问题进行回复，不属于以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，陈志荣的该项上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。陈志荣上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈志荣负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十二月十日法官助理 江妙龄书 记 员 颜悦怡