广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3537号上诉人（原审被告）：广州市增城区新塘镇人民政府。住所地：广州市增城区*********。法定代表人：潘国，镇长。被上诉人（原审原告）：陈焕光，男，1968年4月3日出生，汉族，住广州市增城区**************，公民身份号码440************355。上诉人广州市增城区新塘镇人民政府（以下简称新塘镇政府）因与被上诉人陈焕光整改通知书一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初614号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年1月10日，广州市增城区人民政府办公室发布增府办函[2017]3号《广州市增城区人民政府办公室关于印发增城区禁养区畜禽养殖场清理整治工作实施方案的通知》，该通知称经区政府同意，向相关部门印发《增城区畜禽养殖场清理整治工作实施方案》，该方案内容为：“为贯彻落实《关于印发的通知》（粤农[2016]222号）、《广州市农业局关于印发广州市农业面源污染防治及禁养区限养区畜禽养殖业清理整治工作方案的通知》（穗农[2016]139号）和《广州市增城区人民政府办公室关于印发增城区农业面源污染综合防治及禁养区限养区畜禽养殖业清理整治工作方案的通知》（增府办函[2016]84号），以及按照广州市黑臭河涌整治工作和广州市水污染防治工作的部署，为进一步规范我区畜禽养殖管理……制定本实施方案。一、指导思想。认真贯彻落实、省、市工作部署，正确处理好畜禽养殖与生态环境治理保护的关系……稳妥有序地开展禁养区畜禽养殖场的清理整治工作，保护生态环境，控制动物疫情风险……三、畜禽养殖禁养区域。根据《增城市生猪养殖管理办法》第二条和第二十六条的规定，我区畜禽养殖禁养区域如下：……（五）荔新公路、增滩公路、新新公路、增派公路、荔三公路、增龙公路、坪中公路、广汕公路、广深公路、广惠高速、广河高速、增从高速、增莞高速、广园快速、广深高速、铁路等增城范围内的主要交通干线外缘500米范围内；……四、清理整治范围。清理整治范围为禁养区内的畜禽养殖场。……六、责任分工。（一）各镇街：负责制定并组织实施本行政区域禁养区畜禽养殖场清理整治工作方案；组织开展本行政区域禁养区畜禽养殖场的调查摸底工作；做好宣传发动工作，动员、引导养殖场自觉配合清理整治工作；对不自行清理的要依法组织进行拆除，实行综合治理……”陈焕光在广州市增城区******陈家林马山嘴承租土地并经营养鸽场，该鸽场位于前述《增城区畜禽养殖场清理整治工作实施方案》第三条第（五）项规定的禁养区范围。2018年11月14日，广州市增城区新塘镇企业管理与经济服务办公室（以下简称新塘镇企业办公室）向陈焕光发出《整改通知书》，其中称陈焕光经营的位于新塘镇陈家林马山嘴的无证照养殖场，涉嫌存在无证照经营等六项违法经营行为，故责令其于2018年11月16日前即日起停产停业搬迁。新塘镇企业办公室是新塘镇政府的内设机构。陈焕光不服被诉整改通知书，诉至原审法院。庭审中，新塘镇政府陈述称其作出本案整改通知书是基于禁养区的划定，整改通知书所列六项行为均没有勾选，故并未认定该六项情形。原审法院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。……乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。”第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。……”《广东省环境保护条例》第七十七条规定：“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”依上述规定，畜禽养殖污染防治的监督管理主体为县级以上人民政府环境保护主管部门，对于在禁养区内从事畜禽养殖业的行为，依法应由县级以上人民政府环境保护主管部门进行查处，责令拆除或关闭应报县级以上人民政府实施。本案新塘镇政府作为镇一级人民政府，其内设机构以自己名义向陈焕光发出整改通知书，对陈焕光在禁养区内的养殖行为予以查处并责令其停产停业搬迁，超越上述法律规定的职权范围。《无证无照经营查处办法》第六条规定：“经营者未依法取得营业执照从事经营活动的，由履行工商行政管理职责的部门（以下称工商行政管理部门）予以查处。”《广东省查处无照经营行为条例》第六条规定：“有下列情形之一的，由工商行政管理部门依法负责查处，有关行政许可审批部门依法在职责范围内予以配合：（一）未依法核准登记领取营业执照，从事经营活动的……”依照上述规定，对未取得营业执照从事经营活动行为的查处职权由工商行政管理部门行使，无论陈焕光是否存在无证照经营行为，本案新塘镇政府作为镇一级人民政府，其内设机构并不属于上述法律规定的工商行政管理部门，无权以未取得营业执照从事经营活动为由向陈焕光发出本案整改通知书，故其作出的本案整改通知属超越职权行为。因此，无论新塘镇政府答辩意见所称的基于无证经营还是庭审中所称的基于禁养区的划定对陈焕光发出本案整改通知，均属超越职权的行为。涉案整改通知对陈焕光设定不利的法律义务，对陈焕光合法权益产生实际影响，故该整改通知依法应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决撤销新塘镇政府2018年11月14日向陈焕光作出的《整改通知书》。上诉人新塘镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、新塘镇政府具有作出被诉整改通知书的法定职权。根据增府办函〔2017〕3号通知的第五条、第六条规定，增城区人民政府将与禁养区内畜禽养殖场签订协议令其自行清理的职责分配给各镇街政府。陈焕光的养殖场位于畜禽禁养区范围内，新塘镇政府有权作出被诉整改通知书，告知其自行清理养殖场。二、新塘镇政府作出被诉整改通知书未对陈焕光的权利义务产生实际影响。陈焕光的养殖场位于畜禽禁养区范围内，新塘镇政府作出诉整改通知书旨在传达增府办函〔2017〕3号通知的精神，告知陈焕光其违法行为，宣传、动员、引导陈焕光自觉进行清理整治工作。综上，原审判决认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院判令：1.撤销原审判决；2.驳回陈焕光的原审诉讼请求；3.本案的一、二审诉讼费用由陈焕光负担。被上诉人陈焕光二审未提交书面答辩意见。经审查，原审判决查明的事实清楚并有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。《无证无照经营查处办法》第六条规定，经营者未依法取得营业执照从事经营活动的，由履行工商行政管理职责的部门予以查处。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项规定，行政行为超越职权的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案中，新塘镇企业办公室作为新塘镇政府的内设机构，不具有独立承担法律责任的能力，故其于2018年11月14日以自己的名义作出被诉整改通知书，认为陈焕光存在无证照经营违法行为，责令陈焕光于2018年11月16日前停产停业搬迁，该行政行为的法律后果应由新塘镇政府承担。但是，新塘镇政府并非工商行政管理部门，根据上述规定，并无查处无证无照经营违法行为的法定职权，被诉整改通知书具有超越职权的情形，原审判决予以撤销并无不当。关于新塘镇政府主张增城区政府将相关职权分配给各镇街政府的问题。本案中，增府办函〔2017〕3号通知仅系增城区人民政府办公室就清理整治增城区禁养区畜禽养殖场制订的工作实施方案，并非法律、法规或者规章，不能作为新塘镇政府享有工商行政管理职权的正当来源，新塘镇政府亦未提供证据证明工商行政管理部门根据上述通知中的责任分工，将查处辖区内畜禽禁养区无证照养殖场的职权委托给其行使，故新塘镇政府的该项上诉理由不成立，本院不予采纳。关于新塘镇政府主张被诉整改通知书未对陈焕光的权利义务产生实际影响的问题。本案中，被诉整改通知书明确责令陈焕光于2018年11月16日前停产停业搬迁，而责令停产停业属于行政处罚范畴，故被诉整改通知书与陈焕光有利害关系，对陈焕光的权利义务产生实际影响，新塘镇政府的该项上诉理由不成立，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。新塘镇政府的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市增城区新塘镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十二月六日法官助理 江妙龄书 记 员 颜悦怡