湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂行终1166号上诉人（一审原告）张书团，男，1949年1月7日出生，汉族，住湖北省监利县。委托诉讼代理人李家忠，监利县荆南法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）湖北省监利县人民政府，住所地湖北省监利县容城镇荆台大道**。法定代表人韩旭，县长。委托诉讼代理人谢小茂，该县司法局副局长。委托诉讼代理人胡毅，湖北司典律师事务所律师。被上诉人（一审被告）湖北省监利县农村经济经营管理局，住所地湖北省监利县容城镇天府大道**。委托诉讼代理人谢申高，该局工作人员。法定代表人赵火清，局长。原审第三人张书职，男，1948年1月5日出生，汉族，住湖北省监利县。上诉人张书团因诉湖北省监利县人民政府（以下简称监利县政府）、湖北省监利县农村经济经营管理局（以下简称监利县经管局）农村土地承包经营权证一案，不服湖北省荆州市中级人民法院（2019）鄂10行初79号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经过阅卷、调查和询问，现已审理终结。原告张书团起诉称，一、农民外出务工不能成为行政机关剥夺其土地承包经营权的理由。原告张书团是土生土长的双鸣**村民，全家人靠耕种8.91亩农田生存。1983年第一轮土地承包时，由当时的黄歇公社颁发有8.91亩土地承包经营权证。2000年春节过完后，原告外出务工。在2000年至2005年，将原告张书团的8.91亩中的8.6亩水田全部登记在第三人的名下，其中第三人张书职占有张书团0.6亩耕地。2005年春节时，原告张书团得知自己的责任承包地被非法流转给第三人，即时向当地村民小组、双鸣村村民委员会、周老嘴镇人民政府和监利县政府反映并主张权利，周老嘴镇人民政府于2009年派新河总支书记及二名干部到双鸣召开大会，并要求双鸣村民委员会、双鸣四组、第三人即时归还其被占用的耕地面积。然而，由于各种干扰，被告的行政不作为和滥作为，导致2017年又为第三人颁发土地承包经营权证。2009年，双鸣四组村民绝大多数农户联合签名并承诺在2009年10月份归还田亩的协议成为泡影。二、被告为第三人颁证的程序违法、颁证的内容违法、颁证的主体错误。1983年张书团获得第一轮土地承包的经营权证，面积8.91亩，行政机关在颁证前应慎重查阅档案材料，被告在接到原告要求归还田亩的诉求后，在不告知当事人也不询问当事人，不走访村组干部情况下，于2015年、2017年两次我行我素置张书团依法获取的土地承包经营权于不顾，违法流转并登记给第三人。因被告不履行法定职责，在为第三人颁证的内容有四至界线重复且错误，具有重大瑕疵，应予撤销。三、关于本案适用的法律依据和被告两次颁证的违法性。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条明确规定：耕地的承包期为三十年……，原告从1983年至2013年是该8.6亩的承包人，被告将原告在承包期内合法权益非法剥夺并在2005年流转登记到第三人的名下是一种严重的违法行为。根据《中华人民共和国物权法》的规定，原告张书团早在1983年就获得该8.6亩耕地的地役权。农业部关于《农村土地承包经营权流转管理办法》第八条，承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书……没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。即使到了2005年和2017年也不能非法剥夺。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第二十条、第五十四条和《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（七）项，请求法院：1.依法撤销2017年8月2日为第三人张书职颁发的第052124号土地承包经营权证；2.依法判令两被告为原告颁发8.91亩新土地承包经营权证；3.因被告具体行政行为错误导致原告从2005年丧失国家各项粮补的经济损失5000元，由第二被告承担；4.诉讼费用由第二被告承担。一审法院认为，本案争议的焦点是张书团是否有权直接请求法院撤销监利县政府为第三人张书职颁发的土地承包经营权证，即原告张书团是否是适格的原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。具体到农村土地承包经营领域，县级以上地方人民政府依照土地承包合同的约定颁发土地承包经营权证后，土地承包合同之外的第三人如果认为该证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼，其直接针对颁证行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，不具有原告资格。本案中，原告要求撤销第三人张书职的农村土地承包经营权证，而被告监利县政府则主张其是依据双鸣村民村委会与第三人签订的农村土地承包合同为第三人颁发的农村土地承包经营权证，故双鸣村民委员会与第三人张书职签订农村土地承包合同是否真实有效是审理本案的前提和基础。原告张书团认为监利县政府的颁证行为侵犯其土地承包经营权，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼，在涉及争议土地的土地承包合同未予审理的情况下，原告直接提起行政诉讼，不具有法律上的利害关系，不具有原告的主体资格。同理，在原告张书团与双鸣村民委员会土地承包合同纠纷未解决的情况下，原告第二、三项的诉讼请求不具备审理的前提条件。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告张书团的起诉。张书团上诉称，一审法院没有向上诉人发出传票、通知开庭、告知合议庭成员，审判程序违法；上诉人在第一轮土地承包时已取得8.91亩土地承包经营权，被上诉人将其中8.6亩承包地登记在了第三人名下，侵犯了上诉人的合法权益，上诉人提起本案诉讼主体完全适格；被上诉人未征求原土地承包人意见，未依法审查1983年该承包地已经登记的档案资料，是造成同一块土地存在两个证件的最大错误。请求撤销一审裁定，改判支持一审全部诉讼请求或发回重审。监利县政府辩称，在农村土地承包经营领域，县级以上地方人民政府依照土地承包合同颁发土地承包经营权证后，土地承包合同之外的第三人如果认为该证记载的内容侵犯其权益的，应当针对土地承包合同提起民事诉讼，直接针对颁证行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，不具有诉讼主体资格。一审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。监利县经管局辩称，同意监利县政府答辩意见。张书职述称，本人承认上诉人确实有0.6亩耕地面积登记在本人持有的052124号土地承包经营权证内。被上诉人将上诉人的0.6亩耕地颁证给我，既没有本人的书面申请及签名，也没有上诉人出具的土地流转委托书。请求撤销本人的052124号土地承包经营权证，将记录在该证中的0.6亩耕地返还上诉人。本院认为，张书团是否具有本案行政诉讼的主体资格是本案的焦点。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为属于对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。本案中，被上诉人监利县政府对涉案土地是否尽到应有的审慎义务而颁证；上诉人张书团所持有的1983年监利县政府盖章的《农业承包合同》是否真实有效；第三人张书职陈述其并未签订涉案土地承包经营合同并申请颁证，其持有的土地承包经营权证是否如其所述侵占了张书团的承包地；一审法院对上述问题均未审查，直接认定张书团不具有本案诉讼主体资格，对当事人的诉权构成了侵害。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款规定，裁定如下：一、撤销湖北省荆州市中级人民法院（2019）鄂10行初79号行政裁定；二、本案指令湖北省荆州市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 胡 文审判员 张辅伦审判员 林志农二〇一九年十二月三十一日书记员 董晓晗