广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂行终285号 上诉人(一审原告)兴安县严关镇杉树村委会江西坪自然村第4村民小组。 诉讼代表人蒋荣华，组长。 上诉人(一审原告)兴安县严关镇杉树村委会江西坪自然村第5村民小组。 诉讼代表人罗前刚，组长。 上诉人(一审原告)兴安县严关镇杉树村委会江西坪自然村第6村民小组。 诉讼代表人罗志军，组长。 上列三上诉人共同委托代理人唐本万，桂林市维度法律事务所法律工作者。 上诉人(一审第三人)兴安县严关镇塘保村委会老埔自然村第8村民小组。 诉讼代表人唐谱忠，组长。 委托代理人梁锋，广西星湖律师事务所律师。 委托代理人唐连峰，男，1978年3月7日出生，汉族，住兴安县。 被上诉人(一审被告)兴安县人民政府，住所地：兴安县兴安镇三台路**。 法定代表人黄钦，县长。 委托代理人蒋文峰，兴安县林业局调处办主任。 委托代理人常邦国，兴安县林业局调处办副主任。 被上诉人(一审被告)桂林市人民政府，，住所地：桂林市临桂区西城中路** 法定代表人秦春成，市长。 一审第三人兴安县严关镇人民政府，住，住所地：兴安县严关镇/div> 法定代表人蒋艳琼，镇长。 上诉人兴安县严关镇杉树村委会江西坪自然村第4、5、6村民小组（以下简称江西坪村4、5、6村民小组）、上诉人兴安县严关镇塘保村委会老埔自然村第8村民小组（以下简称老埔村）因江西坪村4、5、6村民小组诉兴安县人民政府、桂林市人民政府土地行政裁决、行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2016）桂03行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：争议山场的地名：江西坪村称牛坪井眼、棺木盖；老埔村称牛坪井眼漕、荒田冲。争议山场位于太平寨水库西侧，其四至界限（以座山示）：上凭山崎，上至258高地旁的高凸止；右凭陆家湾通往大族堂村的公路为界；下凭荒田冲田骨宽，沿田骨宽经过小漕上至大坝下的公路，从大坝下的公路下至水库水位线以上的山骨宽，沿山骨宽横至通往××公路止；左凭黑石山公路上至高凸止。面积约80亩。解放后至1957年，争议山场归塘堡乡太平寨村所有。1957年，政府修建太平寨水库，原太平寨村民开始搬迁至塘堡、杉树两乡（后大队、村公所、村委，下同）生活。杉树村接受安置搬迁移民的生产队有大拱桥、潘家村、水兰田、寨背、江西坪等生产队。塘堡乡接受安置搬迁移民的生产队有塘堡村、小枧江、土寨、陆家湾等生产队。争议山场是否由该村搬迁移民带入搬迁后所属的生产队，各方说法不一，没有文字记载，政府无法查清。1960年，考虑到居住环境，原太平寨村搬迁的12户唐姓村民包括搬至江西坪村的两唐姓，自发在老埔村修建房屋并长期居住，形成老埔村。之后，因行政变革，为严关镇塘堡村委第8村民小组，属塘堡村委管辖。江西坪自然村归杉树村委管辖。1979年，严关公社建办经济二场，与杉树大队、塘堡大队及两大队所属相关生产队签订《严关公社水果场扩大面积占用土地协议书》（以下简称“79占地协议”）。协议签定后，不慎遗失，现协议为1988年元月10日严关乡企办抄录原件保存的抄写本（以下简称“88抄写协议”），该协议载明：经严关公社党委领导与有关土地权的杉树大队四、五、六、十九、二十队，塘堡大队九、十一队干部商量，决定马漕子、年秀山等山场土地约计三百多亩土地山场划归公社水果场种植水果。山界划分：北面，水南田十九队、二十队山场从石井眼起，下凭水田，上凭横路至毛粟冲附坝顶止漕下到田。江西坪片由毛粟冲附坝漕起，下凭水田止，上凭山脊为界至塘堡附坝止。南面山从塘堡瓦厂熟地漕断，腾漕上至烧石灰窑后面凹子止，又腾漕往南下至水田直腾水田上至土地凹子止，丁子女路断，上凭脊子止又往北至塘堡附坝止。这一范围内的土地都划公社水果场经营。争议山场属经济二场的管业范围。“79占地协议”有原公社干部唐普天、王正刚的签字。杉树各队代表栏内记载有杉树大队第四队29亩、第五队34亩、第六队44亩、第七队20亩。塘堡大队第九队51.5亩、十一队22亩。老埔村未参加协议的签订事宜。“79占地协议”签订之后，相关生产队和严关镇人民政府均按以上协议执行，各生产队亦领取了石灰和补偿款。经济二场包括争议山场于上世纪80年代中后期，由严关镇人民政府先后承包给罗荣辉、蒋和兴、罗杰保等人管理。后因黄龙病危害，柑桔树逐年死亡，无经济收益，罗杰保于2008年6月18日向严关镇人民政府企办申请终止承包合同（以下简称“080618申请”），请求另行发包。2008年6月24日，严关镇企业管理办公室再次将经济二场及争议范围承包给江西坪村罗前周、罗燕明、罗杰锋、罗前刚等四人经营。双方签有《土地承包合同》（以下简称“080624承包合同”）。2008年，老埔村在争议山场种植林木时，江西坪村4、5、6村民小组出面阻止引发山林权属纠纷。老埔村于2013年11月21日，向兴安县人民政府申请对争议山场依法确权。兴安县人民政府认为争议山场1979年划归严关镇人民政府经济二场建场使用，被占用土地的相关生产队也领取了一定补偿，经济二场从建场以来一直对争议山场进行了管业，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》和国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》［1995］国土［籍］字第26号（以下简称［1995］国土［籍］字第26号文）相关规定，作出兴政行决字［2014］第03号行政处理决定（以下简称03号处理决定）将争议山场确权归国家所有，由严关镇人民政府管理使用。江西坪村4、5、6村民小组不服，向桂林市人民政府申请行政复议。桂林市人民政府于2015年5月18日决定立案受理，于2016年3月9日作出维持兴安县人民政府行政处理决定的市政复决字［2016］51号行政复议决定（以下简称51号复议决定）。江西坪村4、5、6村民小组提起本案诉讼，请求：撤销兴安县人民政府的03号处理决定及桂林市人民政府51号复议决定。 桂林市中级人民法院一审认为：一、本案的争议焦点是兴安县人民政府将争议山场确权给严关镇人民政府的是否有事实和法律依据。本案争议山场于1979年划归严关镇人民政府建办经济二场，根据严关镇人民政府与相关生产队签订的《严关公社水果场扩大面积占用土地协议书》，严关镇人民政府按协议书约定给予相关生产队补偿。“79占地协议”签订之后，相关生产队和严关镇人民政府均按以上协议执行，各生产队亦领取了石灰和补偿款。根据[1995]国土[籍]字第26号文第十六条规定：一九六二年九月《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用农民集体所有的土地，进行了一定补偿或安置劳动力的，属于国家所有。因此，兴安县人民政府将争议山场确权归国家所有，由严关镇人民政府使用，事实清楚，适用法律正确。江西坪村4、5、6村民小组提出的诉讼请求不能成立。 二、关于江西坪村4、5、6村民小组提出严关镇人民政府1979年占用争议山场建办经济二场是租赁或承包集体土地，不是征用，土地所有权仍为农民集体所有的问题。［1995］国土［籍］字第26号文第十六条规定：一九六二年九月《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位使用农民集体所有的土地，没有区分征用、租用或承包。只要进行了一定补偿或安置劳动力的，就属于国家所有。且从本案的证据材料也看，也不能有效证明争议山场就是承包或租用性质。“79占地协议”写的是“占用土地协议书”，第一段写的是“决定将…划归公社水果场种植水果”，协议书约定严关公社（严关镇人民政府前身）前五年付给有关生产队石灰和挂果后按挂果面积水果总收入百分之五的比例付给有关生产队，不一定就是租金或承包费性质，也可以是土地补偿费性质。“08补偿费报告”即2008年江西坪村4、5、6村民小组等相关生产队向严关镇企业办提出提高土地补偿费的申请和“2009领条”即江西坪村4、5、6村民小组向严关镇企办领取土地补偿费的领条，明确写的都是土地补偿费而非土地承包费。此外，“080624承包合同”的发包方是严关镇企业管理办公室。“080618申请”是原承包人罗杰保向严关镇企业办提出终止合同的申请，这两份证据说明争议山场在划归经济××后××直××镇人民政府××而非江西××、5、6村民小组或老埔村管业的事实。因此，江西坪村4、5、6村民小组提出争议山场系政府租用或承包集体土地，争议山场土地所有权仍归农民集体所有的主张不能成立。 三、关于江西坪村4、5、6村民小组提出，1995年1月6日其与杉树大队签订了《杉树村公所关于雷劈岭山口外至荒田冲水坝××荒山××给××村和大拱桥管业的决议》，证明争议山场已于1995年由杉树大队划归其和大拱桥管业问题。争议山场于1979年划归经济二场使用时起权属就发生变化，就已经属于国家所有。根据我国法律规定，对于国家所有的财产，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。杉树大队无权将争议山场划归江西坪村4、5、6村民小组及大拱桥管业。且本案争议山场在1957年修建太平寨水库后，在划归经济二场使用前是否属于杉树村委所有，没有权属证明证据。因此，江西坪村4、5、6村民小组的此事实主张不能成立，不予采纳。 四、关于老埔村提出争议山场土地所有权归其所有的主张。根据“53”协议，本案争议山场在1957年修建太平寨水库以前归太平寨村所有。1957年修建政府太平寨水库。原太平寨村民搬迁至塘堡、杉树两乡生活。争议山场的土地权属是否由该村搬迁移民带入搬迁后所属的生产队，还是由塘堡乡所有或归杉树乡或塘堡、杉树乡共同所有，各方说法不一，没有文字记载，政府无法查清。但因太平寨村消失，争议山场权属发生变化是不争的事实。老埔村村民作为从原太平寨村搬迁出的村民之一，无法证明原属于太平寨村所有的山场属于老埔村所有。此外，争议山场自1979年划归政府建办经济二场后，一直是经济二场在管业。老埔村对经济二场管业的事实也没有提供证据予以推翻。老埔村认为其对争议山场中的60亩管业的事实，也不能提供充分证据予以支持。因此，老埔村对争议山场主张权属缺乏事实依据。 此外，江西坪村4、5、6村民小组与老埔村自上世纪九十年代以来，围绕争议山场冲突不断，严重影响了社会稳定，严重影响争议山场的使用效益。从经济二场现场看，其他没有争议的地方种植的是成片桂花树等经济林木，争议山场只是零星的种植杉木、灌木等林木。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“调解处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”之规定，兴安县人民政府将争议山场确权国家所有，由严关镇人民政府管理使用也是正确的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回江西坪村4、5、6村民小组的诉讼请求。 上诉人江西坪村4、5、6村民小组上诉称：兴安县人民政府作出争议山场确权给严关镇人民政府的行政处理决定认定事实不清，适用法律错误。1.从1957年后，争议山场为杉树大队统一管业，严关公社建办经济场时使用争议山场土地，其使用性质属于承包租赁，政府给付的每亩400斤石灰应相当于租金或者说是承包费，而且之后至纠纷发生期间，政府也一直支付每年的承包费用，被上诉人及一审法院认定属于土地补偿款，事实认定错误。2.被上诉人适用[1995]国土[籍]字第26号文第十六条第二款第3项等相关规定，将争议山场确权归国家所有是错误的。严关镇人民政府建办的经济二场，不是该条款规定的全民所有制单位或是城市集体所有制单位，与规定明显不符，适用法律错误。请求二审法院：1.撤销一审判决；2.撤销兴安县人民政府的03号处理决定及桂林市人民政府作出的51号复议决定，判令兴安县人民政府重新作出处理决定。 上诉人老埔村上诉称：1.争议山场除了荒田冲约20亩山场承包给了严关镇人民政府，其余的约60亩山场一直是老埔村管业的。2.兴安县人民政府处理决定仅凭没有任何当事人签字的“79占地协议”的抄写本“88抄写协议”就认定争议山场80亩都划归给了镇政府办经济二场，证据不足，属认定事实错误。请求二审法院：1.撤销一审判决；2.撤销兴安县人民政府的03号处理决定及桂林市人民政府作出的51号复议决定，判令兴安县人民政府重新作出处理决定。 被上诉人兴安县人民政府答辩称：1.争议山场权属于上世纪70年代已发生变更，严关镇人民政府委托严关企业管理办公室对争议山场进行了长期管业。“2009领条”、“2014领条”证明严关镇人民政府支付的是土地补偿费而不是承包费。上诉人江西坪村4、5、6村民小组主张严关公社建办经济场时使用争议山场土地属于承包租赁性质的理由不成立。2.上诉人老埔村主张争议山场中的60亩管业事实没有充分证据支持。3.根据[1995]国土[籍]字第26号文第十六条规定，全民所有制单位使用农民集体所有的土地，没有区分征用、租用或承包，只要进行了一定的补偿或安置劳动力的，就属于国家所有。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人桂林市人民政府及一审第三人兴安县严关镇人民政府未提交书面答辩和陈述意见。 经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效。据此，本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为：一、关于涉案“79占地协议”属于租地协议还是用地协议的问题。判断这个问题，要从当时的政策法律环境与通常做法考虑。1979年行政机关调拨土地的情形较为常见，出租、承包土地的情形较为罕见。通常情况下，租地协议必须具备租地期限和地租等条款。根据一审查明的事实，严关公社（严关镇人民政府前身）与相关生产队签订的“79占地协议”并无类似租地期限的规定。“79占地协议”写的是“占用土地协议书”，第一段写的是“决定将…划归公社水果场种植水果”，第五点也明确由水果场开挖换取生产队的熟地和社员的自留地面积。因此，“79占地协议”从本案的证据材料看，不能有效证明争议山场就是承包或租用性质。协议书约定严关公社（严关镇人民政府前身）前五年付给有关生产队石灰和挂果后按挂果面积水果总收入百分之五的比例付给有关生产队，从当时政策法律环境和通常做法看，不应视为租金或承包费。而且，[1995]国土[籍]字第26号文第十六条规定中也没有区分征用、租用或承包。故上诉人江西坪村4、5、6村民小组上诉主张“79占地协议”性质属于承包租赁，理由不充分，本院不予支持。 二、关于上诉人江西坪村4、5、6村民小组、老埔村分别提出争议山场权属主张是否有事实依据的问题。本案争议山场在1957年修建太平寨水库以前属太平寨村所有。修建水库时原太平寨村民搬迁至塘堡、杉树两村。争议山场的土地权属是否由该村搬迁移民带入搬迁后所属的生产队，没有证据证明，政府也无法查清。因太平寨村迁出，争议山场权属发生变化是不争的事实。老埔村村民作为从原太平寨村搬迁出的村民之一，无法证明原属于太平寨村所有的山场必然属于老埔村所有，其对争议山场主张权属缺乏事实依据。江西坪村4、5、6村民小组提出1995年其与杉树大队签订了《杉树村公所关于雷劈岭山口外至荒田冲水坝××荒山××给××村和大拱桥管业的决议》，用以证明争议山场已于1995年由杉树大队划归江西坪村和大拱桥管业。由于本案争议山场在1957年修建太平寨水库后、划归经济二场使用前，无证据证明属于杉树村委所有。因此，杉树大队无权将争议山场划归江西坪村4、5、6村民小组及大拱桥管业，该决议不能作为主张争议山场权属的证据。且争议山场于1979年划归经济二场使用时起权属就发生变化，实际上争议山场自政府建办经济二场后，也一直是经济二场在管业。故江西坪村4、5、6村民小组对争议山场的权属主张也不能成立，本院不予支持。 三、关于被上诉人兴安县人民政府作出的03号处理决定是否符合“三个有利于”原则的问题。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定“调解处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”。本案中，争议山场1979年划归严关公社经济二场建场使用，被占用土地的相关生产队也依占地协议领取了补偿，争议山场在划归经济××后××直××镇人民政府××而非江西××、5、6村民小组或老埔村管业。江西坪村4、5、6村民小组与老埔村自上世纪九十年代以来，围绕争议山场冲突不断，严重影响了社会稳定，严重影响争议山场的使用效益。兴安县人民政府将争议山场确权归国家所有，由严关镇人民政府管理使用，符合“三个有利于”原则，是正确的。 综上，兴安县人民政府作出的03号处理决定正确，桂林市人民政府51号复议决定维持兴安县人民政府的03号处理决定也正确。一审判决驳回江西坪村4、5、6村民小组的诉讼请求正确，本院予以支持。上诉人江西坪村4、5、6村民小组、老埔村的上诉理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人兴安县严关镇杉树村委会江西坪自然村第4、5、6村民小组、上诉人兴安县严关镇塘保村委会老埔自然村第8村民小组各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  周善能 审判员  宋玉杰 审判员  陆 海 二〇一九年十二月二十六日 书记员  王家兴