广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申345号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴俊安，男，1969年8月5日出生，汉族，居民，住柳州市城中区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）文受仁，男，1964年7月28日出生，汉族，居民，住灌阳县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）尹春霞，女，1976年7月24日出生，汉族，居民，住湖南省衡南县。 上述三申请人共同委托代理人石国玉，广西万合律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）南丹县市场监督管理局，住所地：南丹县城关镇民行中路**。 法定代表人莫祖平，局长。 再审申请人吴俊安、文受仁、尹春霞因其诉南丹县市场监督管理局（以下简称南丹县市场监管局）行政处罚一案，不服河池市中级人民法院（2019）桂12行终8号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 环江毛南族自治县人民法院一审查明：2014年1月25日至4月18日期间，南丹县市场监管局（原南丹县工商行政管理和质量技术监督局）执法人员在检查吴俊安、文受仁、尹春霞合伙经营的选矿厂过程中，查获了一批锡精矿，该批锡精矿不属于吴俊安、文受仁分别与广西华锡集团股份有限公司再生资源分公司（以下简称再生资源分公司）签订的承揽合同中约定加工生产的产品。 南丹县市场监管局因在调查过程中认为吴俊安、文受仁、尹春霞涉嫌犯罪，遂将案件移送南丹县公安局。南丹县公安局立案侦查后撤销该案，于2016年9月5日将案件移送南丹县市场监管局。南丹县市场监管局于2016年9月12日重新立案调查，于2017年9月13日作出丹工商质监处字〔2017〕8号《行政处罚决定书》（以下简称8号处罚决定）。该决定书查明2008年11月至2014年1月25日期间，当事人不止合伙从事锡精矿承揽加工业务，还利用吴俊安选矿厂与再生资源分公司的砂坪选矿厂精选尾承揽加工点、总泵尾点承揽加工点毗邻的便利条件，对吴俊安选矿厂进行改建扩建，通过清理绿荫塘一号塘尾矿库挖掘所得的尾砂和私自拦截再生资源分公司的尾砂水方式从事锡精矿选洗加工经营活动。此期间，吴俊安选矿厂生产出的锡精矿不再上交再生资源分公司，从事洗选过程中产生的废砂水私自通过再生资源分公司的尾矿输送系统排放，经营期间有对外销售锡精矿行为，被查获的117.148吨待售锡精矿及577公斤低度锡尾矿属三名当事人所有，再生资源分公司也声明上述锡精矿不属于承揽加工的产品，对锡精矿无所有权和处置权。当事人合伙从事矿产品生产经营活动的行为超出了核准登记从事承揽选矿加工作业（凡涉及许可证的项目凭许可证在有效期限内经营）的经营范围，且所经营的锡精矿属于国家指定经营矿产品，从事经营活动未在南丹县发展和改革局、南丹县国土资源局和南丹县环境保护局办理相关许可证和批准文件，经南丹县环境保护局认定属于环保违法违规建设项目，同时经南丹县安监局认定存在重大安全隐患。当事人合伙从事矿产品洗选加工经营活动未取得许可证或者其他批准文件的行为，构成《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第（五）项规定的无照经营行为，违反了《无照经营查处取缔办法》第二条的规定，依据《无照经营查处取缔办法》第十四条“无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物，并处5万元以上50万元以下的罚款”的规定，决定：（一）依法取缔当事人的无照经营行为；（二）没收产品锡精矿117.148吨及低度锡尾矿577公斤；（三）并处人民叁拾伍万元（￥350000元）的罚款。吴俊安、文受仁、尹春霞不服，向南丹县人民法院提起行政诉讼，请求撤销8号处罚决定的第（二）、（三）项处罚内容；同时南丹县市场监管局应以没收产品拍卖后所得的6310702元为基数，按中国人民银行同期同类贷款利率计算，向吴俊安、文受仁、尹春霞支付利息。因南丹县人民法院不宜对该案行使管辖权，本案由河池市中级人民法院指定环江毛南族自治县人民法院审理。 环江毛南族自治县人民法院一审认为：关于吴俊安、文受仁、尹春霞的行为是否构成超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为的问题。首先，吴俊安、文受仁、尹春霞合伙从事锡精矿洗选经营活动期间所使用的凭证是吴俊安办理的《个体工商户营业执照》，据该营业执照记载，其经营范围及方式是承揽选矿加工作业（凡涉及许可证的项目凭许可证在有效期内经营）。而吴俊安、文受仁、尹春霞自行获取原料生产销售锡矿产品并获取非法利润，其行为显然超出了原核准登记的承揽选矿加工作业经营范围。其次，根据《无照经营查处取缔办法》（2011年修订）第二条“任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，从事无照经营”、国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知（国办发〔2007〕64号）“实行备案制的企业投资项目，项目单位必须首先向发展改革等备案管理部门办理备案手续，备案后，分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地和环评审批手续。”的规定，吴俊安、文受仁、尹春霞不论是在与再生资源分公司锡精矿承揽加工合同经营期间，还是在与再生资源分公司从事锡精矿承揽加工合同结束之后，以吴俊安选矿厂为生产基地，在建厂选址之初即应当首先向发展改革等备案管理部门办理备案手续，然后分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地和环评审批手续。然而，吴俊安、文受仁、尹春霞合伙经营的选矿厂并未经过上述规定的审批手续和取得相应的许可证或批准文件。因此，吴俊安、文受仁、尹春霞的行为属于《无照经营查处取缔办法》（2011年修订）第四条第（五）项所列的情形。三人合伙经营的选矿厂被南丹县环境保护局认定属于环保违法违规建设项目，存在破坏环境资源行为；被南丹县安全生产监督管理局认定不具备安全生产条件，存在重大安全事故隐患；同时该违法行为具有持续时间长，规模大的特点。南丹县市场监管局依据《无照经营查处取缔办法》（2011年修订）第十四条规定作出取缔违法经营行为、没收违法产品及处以35万元罚款的处罚量罚适当。 对于吴俊安、文受仁、尹春霞提出索赔的请求。因为吴俊安、文受仁、尹春霞行为确属超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为，且所没收的产品均为吴俊安、文受仁、尹春霞于2008年11月至2014年1月25日期间违法经营所得，并未给吴俊安、文受仁、尹春霞造成合法的经济损失。无损害则无赔偿。因此，对吴俊安、文受仁、尹春霞的该项请求，不予支持。 南丹县市场监管局在作出行政处罚决定前，已向吴俊安、文受仁、尹春霞发出《行政处罚听证告知书》，告知拟作出行政处罚决定的违法事实、理由及依据，告知其有权向南丹县市场监管局提出陈述、申辩或举行听证的权利。因此，8号处罚决定程序合法。吴俊安、文受仁、尹春霞起诉的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴俊安、文受仁、尹春霞的诉讼请求。 河池市中级人民法院二审查明的事实与一审判决认定的基本事实一致。 河池市中级人民法院二审认为：上世纪九十年代至今，国家对锡矿产品的开采、选冶、加工、销售等环节实行管理，主要体现在下列规定中：《国务院关于将钨锡锑离子型稀土矿产列为国家实行保护性开采特定矿种的通知》（国发[1991]5号），国务院依据《矿产资源法》第十五条的规定，决定将锡矿产列为国家实行保护性开采的特定矿种，从开采、选冶、加工到市场销售、出口等各个环节，实行有计划的统一管理。《地质矿产部、物资部、中国有色金属工业总公司、国家工商行政管理局印发通知》（地（地发[1991]**禁止无照收购和销售锡精矿。2005年7月13日实施的《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加强钨锡锑行业管理意见的通知》（国办发[2005]38号，2015年11月27日失效）、2007年1月1日实施的《国家发展和改革委员会公告（2006年第94号）——锡行业准入条件》（2016年1月15日失效）、2016年1月15日实施的《工业和信息化部公告2015年第89号――锡行业规范条件》，对新建和改扩建锡冶炼项目在投资管理、土地管理、城市规划和建设、环境保护、能耗、资源综合利用、产品质量、安全生产和职业病防治、劳动保险等方面的准入条件进行了规定。同时，2004年11月25日施行的《国家发展和改革委员会关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》(发改投资[2004]2656号，2017年12月27日失效)、2005年7月20日施行的《广西壮族自治区企业投资项目备案暂行办法》（桂政发[2005]34号，2018年7月25日失效）规定，企业不使用政府性资金在广西境内投资建设《政府核准的企业投资项目目录》以外的项目，除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目以外，按属地原则向地方人民政府投资主管部门备案，向项目备案机关依法备案并取得项目备案文件后，方可到政府有关部门办理项目相关许可等手续和开工建设。本案中，2008年11月至2014年1月25日期间，吴俊安、文受仁、尹春霞从事锡矿产品的洗选加工经营活动并未向南丹县发展和改革局、南丹县工业和信息化局备案，亦未取得南丹县国土资源局、南丹县环境保护局、南丹县安全生产监督管理局等部门的许可或者批准文件。根据2011年01月08日施行的《无照经营查处取缔办法》（2017年10月01日失效）第四条第一款第（五）项的规定，超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处。吴俊安原取得的个体工商户营业执照载明经营范围及方式为承揽选矿加工作业（加工、零售），所谓承揽加工就是承揽人以自己的技能、设备和劳力，按照定作人的要求，将定作人提供的原材料加工为成品，定作人接受该成品并支付报酬的民事行为。吴俊安、文受仁、尹春霞在合伙经营过程中，利用清理绿荫塘一号塘尾矿库挖掘所得的尾砂和私自拦截再生资源分公司的尾砂水作为原料从事锡精矿洗选加工经营活动已经超出了承揽选矿加工作业的经营范围，且在2014年1月25日案发时吴俊安原取得的个体工商户营业执照已经失效。综上所述，吴俊安、文受仁、尹春霞存在违法经营行为，南丹县市场监管局依据职权作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。 南丹县市场监管局在作出行政处罚决定前，已向吴俊安、文受仁、尹春霞送达《行政处罚听证告知书》，告知拟作出行政处罚决定的违法事实、理由及依据，告知提出陈述、申辩或举行听证的权利。吴俊安、文受仁、尹春霞未在法定期限内提出陈述、申辩或举行听证，南丹县市场监管局根据查明的案件事实作出行政处罚决定的程序合法。 根据《无照经营查处取缔办法》第十四条第一款的规定，吴俊安、文受仁、尹春霞从事洗选过程中所产生的废砂水私自通过华锡再生资源公司的尾矿输送系统排放至鲁塘尾矿库，生产经营过程中一直未开展环境影响评价和取得环保审批手续，未办理安全生产许可证。吴俊安、文受仁、尹春霞存在上述规定中的无照经营行为，南丹县市场监管局作出取缔无照经营行为、没收违法所得并处三十五万元罚款的行政处罚适用法律正确，处罚幅度适当。吴俊安、文受仁、尹春霞主张不存在危害人体健康、重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源不成立，主张处罚过重亦不成立，不予支持。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，南丹县市场监管局对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，南丹县市场监管局提供的证据中虽未附有作出行政处罚决定所依据的规范性文件，但送达给吴俊安、文受仁、尹春霞的行政处罚决定及答辩状中阐述了所依据的规范性文件，并不存在未保障吴俊安、文受仁、尹春霞权益的情形。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，吴俊安、文受仁、尹春霞的起诉状于2018年1月18日送达南丹县市场监管局，之后吴俊安、文受仁、尹春霞于2018年3月8日提交《增加诉讼请求申请书》，南丹县人民法院于2018年3月12日送达南丹县市场监管局，吴俊安、文受仁、尹春霞提出新的诉讼请求是在起诉状副本送达南丹县市场监管局之后，且没有正当理由，人民法院应当不予准许。虽然原审判决对此未进行表述，但实体判决是判决驳回吴俊安、文受仁、尹春霞的诉讼请求，并未损害吴俊安、文受仁、尹春霞的实体权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。 再审申请人吴俊安、文受仁、尹春霞申请再审称：1.吴俊安等人从事加工和零售锡矿产品是在营业执照有效期内生产，且经营范围不仅包括承揽来料加工，还包括自找原料生产及自行销售。申请人没有超出经营范围。2.现无法律法规规定对锡矿原料进行洗选、生产需要办理行政许可审批等手续，二审判决引用的通知等文件不属于法律、法规，在行政处罚和行政判决中均不能作为法律依据。同时，在申请人申请办理营业执照时，原南丹县工商质监局也没有告知要先行办理项目备案和行政许可。在核发营业执照八年后，被申请人认定申请人无照经营是没有事实和法律依据的。3.中检评价技术有限公司作出的《安全风险评估报告》不具有客观真实性，不能作为行政处罚的证据使用。南丹县市场监管局没有充分证据证明申请人的矿厂危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源。4.根据《无照经营查处取缔办法》第十四条规定，只有同时存在“危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源”，才能没收矿产品。由于申请人的矿厂不存在上述危害，南丹县市场监管局适用该条款进行处罚属于事实不清、适用法律错误。此外，南丹县市场监管局对同类案情的处罚也没有没收矿产品，其处罚存在因人而异、显失公平。因此，南丹县市场监管局应返还没收锡矿变卖所得价款给申请人。5.申请人是在指定管辖法院立案受理前提出增加诉讼请求的，被申请人对此并无异议，应当准许申请人增加诉讼请求。但一审、二审判决没有对申请人的诉讼请求进行回应，属错误判决。请求再审撤销一审、二审判决和本案被诉的8号处罚决定，由南丹县市场监管局返还矿产品变卖价款，并从2014年8月1日起以该变卖价款为基数，按照中国人民银行公布的同期同类贷款基准利率计付利息给申请人。 被申请人南丹县市场监管局答辩称：1.国家对从事锡金属矿产品生产经营活动实行准入经营制，申请人未取得建设选矿厂并从事矿产品生产经营活动的法定资质，属违法的无照经营。2.申请人的无照经营时间长、规模大，存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源等情节，被申请人根据《无照经营查处取缔办法》第十四条对申请人作出行政处罚事实清楚、处罚得当。综上，吴俊安、文受仁、尹春霞的申请再审理由不成立，请求法院驳回其再审申请。 本院经审查认为：首先，关于吴俊安、文受仁、尹春霞的经营行为是否属于无证经营的问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项规定有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项可以设定行政许可。而《中华人民共和国矿产资源法》第三条、第十五条规定，从事矿产资源开采的，必须符合国家规定的资质条件，并依照法律和国家有关规定，由审批机关对其矿区范围、矿山设计或者开采方案、生产技术条件、安全措施和环境保护措施等进行审查；审查合格的，方予批准。又根据《国务院关于将钨锡锑离子型稀土矿产列为国家实行保护性开采特定矿种的通知》（国发[1991]5号）、《地质矿产部、物资部、中国有色金属工业总公司、国家工商行政管理局印发通知》（地发[（地发[1991]**院及部门规范性文件可知，锡矿产为国家实行保护性开采的特定有限自然资源之一，国家对从事锡行业的项目投资、规划、建设、开采、选冶、加工、销售等各个环节设立了特定的准入条件及行政许可等管理规定，禁止无照收购和销售锡精矿。吴俊安、文受仁、尹春霞合伙经营的选矿厂位于再生资源分公司砂坪选矿厂旁。南丹县市场监管局通过现场勘查，到再生资源分公司进行调查，对吴俊安、文受仁、尹春霞及其选矿厂的职工进行询问，经相关行政部门复函说明等，查明吴俊安、文受仁、尹春霞未取得许可证或者其他批准文件从事矿产品洗选加工，亦未办理营业执照，属无照经营行为。吴俊安、文受仁、尹春霞在申请再审期间提供的吴俊安《个体工商户营业执照》登记的经营场所与涉案选矿厂所在位置不同；且营业执照注明了“验照时间每年1月1日至3月31日，验照通过后方能开展经营活动”，但申请人在2010年后未进行验照。因此，吴俊安、文受仁、尹春霞提出锡精矿加工销售不需要获得行政许可，其经营行为尚在有效经营期间、没有超越经营范围的理由不成立，不予支持。 其次，关于吴俊安、文受仁、尹春霞无照经营行为是否危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的问题。根据南丹县发展和改革局、工业和信息化局、环境保护局、国土资源局、安全生产监督管理局出具的情况说明可知，吴俊安、文受仁、尹春霞未获得相应的行政许可。中检评价技术有限公司作出的《安全风险评估报告》认定吴俊安、文受仁、尹春霞经营的选矿厂存在重大安全生产事故隐患。以上证据形成证据链，证明吴俊安、文受仁、尹春霞无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源。南丹县市场监管局作出被诉处罚决定事实清楚、处罚恰当。吴俊安、文受仁、尹春霞认为《安全风险评估报告》不具有客观真实性，但没有提供充分证据否定该报告结论，本院不予支持。 再次，关于南丹县市场监管局是否存在同案不同处罚、处罚显失公平的问题。本案涉及锡精矿117.148吨及低度锡尾矿577公斤，与吴俊安、文受仁、尹春霞提供的其他案件查获的产品锡精矿19.78吨，涉案产品数量不同，不属同类案件。吴俊安、文受仁、尹春霞的上述理由不成立，本院不予支持。 最后，一审判决已经在判决书第四页明确了吴俊安、文受仁、尹春霞起诉后要求增加计付利息的诉讼请求，并在分析其赔偿请求不成立之后，作出了驳回诉讼请求的判决，并未遗漏当事人的诉讼请求。 综上，吴俊安、文受仁、尹春霞的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回吴俊安、文受仁、尹春霞的再审申请。 审 判 长 王小成 审 判 员 班 艳 审 判 员 陈伟红 二〇一九年十二月二十七日 法官助理 封 宇 书 记 员 饶 栖