河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2861号上诉人(原审原告)梁孟珍,女,汉族,1947年12月12日出生,住河南省洛阳市洛龙区。委托代理人董聚堂，男，汉族，1954年4月28日出生，住河南省洛阳市洛龙区。被上诉人（原审被告）洛阳市洛龙区人民政府，住所地河南省洛阳市洛龙区开元大道**。法定代表人张玉杰，系该区区长。委托代理人葛长顺，系该区政府工作人员。原审第三人洛阳市洛龙区农业农村局（原洛阳市洛龙区农林局），住，住所地河南省洛阳市洛龙区开元大道**/div>法定代表人赵胜利，系该局局长。委托代理人刘克，系该局工作人员。委托代理人翟恩超，河南思宏律师事务所律师。原审第三人洛阳市洛龙区科技园街道办事处小营村村民委员会。法定代表人卢龙勋，系该村民委员会主任。委托代理人李宗朴，系该村民委员会工作人员。上诉人梁孟珍因与被上诉人洛阳市洛龙区人民政府（以下简称洛龙区政府），原审第三人洛阳市洛龙区农业农村局（以下简称洛龙区农业农村局）、洛阳市洛龙区科技园街道办事处小营村村民委员会（以下简称小营村委会）撤销承包经营权证一案，不服河南省洛阳市中级人民法院（以下简称原审法院）（2019）豫03行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人梁孟珍的委托代理人董聚堂，被上诉人洛龙区政府的委托代理人葛长顺，原审第三人洛龙区农业农村局的委托代理人刘克、翟恩超，原审第三人小营村委会的委托代理人李宗朴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人梁孟珍原审诉讼请求：1、撤销洛龙区政府及原审第三人颁发给梁孟珍的豫(2017)020660号农村土地承包经营权证;2、判令洛龙区政府及原审第三人履行法定职责，限期依照确权政策重新颁发土地承包经营权证书给梁孟珍;3、诉讼费由洛龙区政府承担。原审法院经审理查明：涉诉土地是位于洛阳市洛龙区科技园街道办事处小营村的集体土地。2017年3月2日，小营村村委会向洛龙区政府提交实行“确权确股不确地”申请书，称“因我村早已纳入城市规划区，大块土地已被政府征收，剩余山坡少量土地，人均不足0.3亩，部分土地被流转种树，四至模糊等原因，本轮土地承包无法确权到户，经召开村民代表大会，经村民代表表决，三分之二以上村民同意，根据《农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》豫农确权办(2016)1号的规定，我村本轮土地承包经营权确权登记颁证以确权确股不确地方式进行，请准予批准”。经洛龙区科技园街道办事处审核后，2017年3月10日，洛龙区农林局予以批准。2018年下半年,证号为豫(2017)洛龙区农村土地承包经营权第020660的土地承包经营权证书由小营村委会发放给梁孟珍。证书显示了承包土地的面积,但未显示坐落(四至)、是否属于基本农田等信息。证书的发证机关为洛龙区人民政府，填发机关为洛龙区农林局，落款时间为2017年4月28日。后因小营村村民卢万秀向农林局申请公开其土地承包经营权证中承包地块的位置、四至及是否属于基本农田等信息，2018年11月14日，洛龙区农林局作出政府信息公开申请答复书，表明：在这次土地确权中，科技园街道办事处小营村属于确权确股不确地，依据是《河南省农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》，确权确股不确地原则上要符合《意见》第三条“适用范围”规定的条件。土地确权公司按照小营村和科技园街道办事处提供的相关影像资料依法办理，其影像资料可到北京中农信达信息技术有限公司(驻洛办事处)查询，并告知了具体的联系人及联系方式。至于你们组的地属不属于基本农田，农林局界定不了。另查明，洛龙区农林局提交小营村登记模式表决表、召开土地确权会议照片、确权确股不确地工作方案、农村土地承包经营权现场勘查确认表、农村土地承包经营权农户基本信息调查表、小营村农村土地承包经营权股份量化登记表、洛龙区农村土地承包经营权确权项目科技园办事处小营村信息公示表等证据，表明小营村委会开展过调查摸底、地籍确、地籍确认积、公示确认等工作，其中登记模式表决表显示，参加户数828户，每户一人代表；签名按指印人数746户；未签名按指印人数82户；未表态人数66户；同意人数723户；同意者占人数比例86.23%，确权确股不确地经小营村三分之二以上成员表决同意。原审法院认为，确权确股不确地是指在村或组的范围内,农民不再拥有数量确切、四至清楚的承包土地,而是获得由承包地资源等量化计算出的股份,通过拥有的股份获得相应收益,属于土地确权的一种特殊形式。农业部等6部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》(农经发[2015]2号)文件规定“实行确权确股不确地的条件和程序,由省级人民政府有关部门作出规定，切实保障农民土地承包权益”,《河南省农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》第三条规定，对于人均家庭承包耕地已不足0.3亩,不适宜一家一户分散经营的村组，在农村土地承包经营权确权登记颁证过程中可以实行确权确股不确地。本案中，就小营村本轮土地确权中采取确权确股不确地方式,小营村委会经过对各承包户土地的调查摸底、指界测绘、公示、制定实施方案等工作,并经小营村三分之二以上成员同意。洛龙区人民政府根据小营村委会的申请,及科技园街道办事处的审核意见、洛龙区农林局批准意见,向梁孟珍颁发涉诉土地承包经营权证、实行确权确股不确地并无不当。梁孟珍要求撤销被诉土地承包经营权证的理由不成立,原审法院不予支持。综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回梁孟珍的诉讼请求。上诉人梁孟珍不服原审判决，提起上诉称：1.梁孟珍从1991年起承包涉案土地至今，涉案土地位置明确,界址四邻清楚，有政府颁发的土地承包经营权证，洛龙区政府、洛龙区农业农村局对梁孟珍承包的涉案土地以确权确股不确地的土地确权方式进行登记违反了中央和河南省关于农村土地承包和土地确权的相关法律规定和文件精神。2.涉案农村土地承包权证书的制做时间是2017年4月8日,而农村土地承包经营权证所依据的农户信息调查表及登记模式表决表签名的时间却是2018年9月26日,农村土地承包权证书颁发一年半之后才填写农户信息调查表及登记模式表决表，违背土地确权先调查登记后发证的程序。3.小营村委会未召开村民会议对确权确股不确地实施方案进行投票表决，大部分村民不知道确权确股不确地相关材料签字确认一事，洛龙区政府、洛龙区农业农村局及小营村委会提交的证明已经过2/3以上成员同意的登记模式表决表、股份量化登记表等材料中存在他人代签、已死亡村民签名等问题。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求撤销原判,依法改判；一、二审诉讼费由洛龙区政府、洛龙区农业农村局承担。被上诉人洛龙区政府答辩称：1.梁孟珍诉求撤销农村土地承包经营权证，直接为其制作颁发土地承包经营权证，不符合法定程序。2.农村土地承包经营权是以农村土地承包经营合同而设立，洛龙区政府颁发土地承包经营权证书，起到一种公示作用，没有改变土地承包经营合同等，不具有可撤销的行为。3.洛龙区政府按照国家省市的相关要求，根据相关的法律法规的规定，结合梁孟珍所在村的实际情况，颁发给梁孟珍的土地承包经营权证书，事实清楚，程序合法。综上，请求人民法院依法驳回梁孟珍的诉讼请求。洛龙区农业农村局答辩称：1.因本轮土地确权并不是重新发包土地，而是对第二轮土地承包的再次确认，本轮确权登记的仍然是原土地承包经营权人，即使本人已经死亡，登记的名字仍然不变。少数村民因年纪大不会写字，委托小组长代签，本人按的指印。以上原因导致登记模式表决表、股份量化登记表等材料中存在他人代签、已死亡村民签名等问题。2.因小营村村委会办公楼搬迁过程中相关土地确权资料丢失，且村民对土地确权方式仍然有争议，小营村再次组织村民进行表决，绝大多数村民仍同意按照确权确股不确地的方式进行土地确权并重新签字确认。因此，小营村委会提交的相关资料显示时间才会晚于证书的制作时间。3.洛龙区农业农村局对小营村委会提供的土地确权资料进行审查，认为符合规定以后，进行登记、发证的行为并不违反法律规定和土地确权确股不确地的文件精神，梁孟珍不能以其本人及少数其他村民不同意该方案为由，否定小营村委会土地确权确股不确地颁证行为的合法性。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回梁孟珍的上诉请求。小营村委会辩称：小营村800多户以召开小组组长会议的形式通过了确权确股不确地的方案。经过确权以后，以前各户分多少地，现在还种多少地。本院二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为：（一）本案所涉小营村不符合确权确股不确地的条件。《农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》规定，凡是集体土地已经承包到户、并且能够确权确地到户的村组，都要确权确地。还规定实施确权确股不确地原则上要符合以下条件：1、经济发达地区和城市近郊、已经实行集体经济组织股份制改革的村组。2、纳入城市发展规划、产业集聚区建设规划和国家重点建设项目规划等，已经办理土地征地手续或两年内将被征收的承包土地。3、已经实行土地股份合作、股权明晰的村组。4、人均家庭承包耕地0.3亩以下，不适宜一家一户分散经营的村组。5、一直以来坚持集体经营的村组。6、已经实现大面积土地流转且四至边界早已打破的村组。7、其他不适宜确权确地到户的村组。本案中，小营村委会已经将集体土地承包到户，村民也实际按原来承包土地的面积和四至进行耕种，从洛龙区政府提供的证据看，没有直接证据证明该村不适宜一家一户分散经营，并且，洛龙区政府也没有提供证据证明本案确权确股不确地符合上述指导意见规定的其他条件。故，洛龙区政府颁发被诉的土地承包经营权证，确权确股不确地，事实依据不充分。（二）本案所涉土地确权确股不确地程序违法。《农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》规定，确权确股不确地由行政村和或村民小组提出申请和具体方案，整村组实行“确权确股不确地”的，必须经本集体组织三分之二成员同意；同时，所涉及的农户，要自愿填写实行“确权确股不确地”申请书，由乡镇人民政府对方案进行审查，核实无误后，报县级人民政府或者经授权的同级农业行政主管部门批准。本案中，在所涉土地确权确股不确地审批过程中，洛龙区政府没有提交农户填写“确权确股不确地”申请书的证据，并且，土地承包经营权证制作时间是2017年4月8日,而洛龙区政府提交的农户信息调查表及登记模式表决表签名的时间却是2018年9月26日,违反先调查后登记确权的程序，应当认定洛龙区政府颁发土地承包经营权证不符合上述指导意见中规定的程序。（三）洛龙区政府应当为梁孟珍重新颁发土地承包经营权证。洛龙区政府为梁孟珍颁发豫(2017)洛龙区农村土地承包经营权第020660号农村土地承包经营权证事实依据不充分，颁证程序违法，依法应当撤销。但是，土地承包经营权证被撤销之后，案涉土地仍需要确权登记发证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，被诉行政行为因主要证据不足或者违反法定程序被撤销，可以判决行政机关重新作出行政行为。本案符合上述法律规定的情形，梁孟珍请求判令洛龙区政府限期颁发土地承包经营权证，应予支持，考虑到案件的实际情况，洛龙区政府在六个月内重新确权颁证较妥。综上，上诉人梁孟珍的上诉理由成立，依法应予支持，一审判决错误，予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初50号行政判决；二、撤销洛阳市洛龙区人民政府为梁孟珍颁发的豫(2017)洛龙区农村土地承包经营权第020660号农村土地承包经营权证；三、责令洛阳市洛龙区人民政府在六个月内重新为梁孟珍颁发土地承包经营权证。本案一、二审诉讼费各50元，由洛阳市洛龙区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 杨 巍审判员 田伍龙审判员 荆向丽二〇一九年十二月三十日法官助理张俊书记员金硕