广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行终194号上诉人（原审被告）英德市自然资源局。住所地：广东省英德市************。组织机构代码：1144********124888。法定代表人任大伟，局长。委托代理人李小兰，该局干部。委托代理人刘文静，广东相映红律师事务所律师。被上诉人（原审原告）何桂荣，男，1978年9月17日出生，汉族，住广东省英德市*********，公民身份号码：441************239。委托代理人陆智慧，广东浈阳律师事务所律师。原审被告清远市自然资源局。住所地：广东省清远市清城区*******交通大厦二层至六层。组织机构代码：11441800MB2C91429Y。法定代表人林英营，局长。委托代理人张文俊，该局干部。上诉人英德市自然资源局因与被上诉人何桂荣、原审被告清远市自然资源局不动产登记行政纠纷一案，不服清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。2018年4月4日，原英德市国土资源局作出粤（2018）英德市不动产权第0008172号《不动产权证书》登记，何桂荣不服该不动产权证书中登记的内容，向原清远市国土资源局申请行政复议。2019年1月22日，清远市自然资源局作出清自然资复决〔2019〕1号《行政复议决定书》（下称涉案《行政复议决定书》），维持原英德市国土资源局的上述登记行为。何桂荣不服，遂诉至原审法院。原审法院经审理查明，1988年7月20日，原英德县国土局在何世玉申请的《私人申请用地建房呈批表》上审批同意“英城镇房地产开发公司原征土地转让80㎡给何世玉作建房之用”。1992年4月13日，原英德县国土局认为何世玉转让80㎡建设用地给何仕祥“符合英府发[1992]1号文精神和省有关法规，同意办理转让手续。”在《转让非农建设用地呈报表》上审批“同意转让”。1992年4月17日，何仕祥取得原英德县城乡建设办公室核发编号为（92）0255号的《建设工程规划许可证》，建设项目为私人住宅。1997年10月10日，何仕祥申请办理了由英德市人民政府核发的英德市府国用字（97）第1154号《国有土地使用权证》，证载地类（用途）为住宅[50]。该证盖有“出让土地”字样，但没有填写土地使用年限；1999年5月17日，何仕祥取得粤房地证字第17634**《房地产权证》，该证记载的房屋坐落英德市**********，记载土地权属性质为“国有”，土地用途为“商住”。原告何桂荣于2011年4月18日依法继承了何仕祥的遗产，取得涉案房屋的粤房地产权证英德字第**00122486号《房地产权证》，记载土地性质为“国有”，规划用途为“商住”。2018年2月24日，原告何桂荣持英德市府国用字（97）第1154号《国有土地使用权证》、粤房地产权证英德字第**00122486号《房地产权证》申请办理涉案土地、房屋的不动产登记。原英德市国土资源局通过英德市不动产信息登记平台查询涉案土地的《土地登记卡》，该《土地登记卡》记载的土地权属性质是“国有土地使用权”，使用权类型为“划拨”，土地权属来源文件类型、编号、日期是“1、《建设工程规划许可证》，编号为（92）0255号，英德县城乡建设办公室，1992年4月17日。2、《转让非农建设用地呈报表》，英德县国土局，1992年4月13日。”原英德市国土资源局遂根据该《土地登记卡》，于2018年4月4日登记核发粤（2018）英德市不动产权第0008172号《不动产权证书》给原告何桂荣，并将英德市府国用字（97）第1154号《国有土地使用证》注销。该《不动产权证书》记载的房屋座落于英德市**********，权利类型为“国有建设用地使用权/房屋（构筑物）所有权”，记载权利性质为“划拨/自建房”，用途登记为“城镇住宅用地/住宅”。原告何桂荣不服上述《不动产权证书》的登记行为，向原清远市国土资源局申请行政复议。原清远市国土资源局于12月7日立案受理，同时向原英德市国土资源局发出《提交答复通知书》。被告清远市自然资源局认为原英德市国土资源局根据《中华人民共和国物权法》、《不动产登记暂行条例实施细则》等法律法规，将原告不动产用途登记为“城镇住宅用地/住宅”，权利性质登记为“划拨”，属认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当，于2019年1月22日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出涉案《行政复议决定书》，维持了原英德市国土资源局作出的不动产登记行为。原英德市国土资源局于2018年12月10日作出《关于何桂荣反映“房产证和土地证记载内容不一致”问题的调查情况告知书》，认为根据2018年11月30日广东省自然资源厅《关于加快处理不动产登记历史遗留问题的指导意见》，如原告何桂荣要求按照原来的土地、房屋登记的用途不变进行办理不动产登记，可再向不动产登记中心申请办理。并告知了原告何桂荣申请复议或提起诉讼的权利。原告何桂荣遂于2019年2月1日向原审法院提起行政诉讼。在庭审中，原告撤销了要求被告英德市自然资源局重新颁发《不动产权证书》将用途由“住宅”更改为“商住”的诉讼请求。另查，根据机构改革方案，原英德市国土资源局的职责已经整合到新组建的英德市自然资源局，原清远市国土资源局的职责已经整合到新组建的清远市自然资源局。原审法院认为，本案是不动产登记纠纷。人民法院审理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审查。本案主要审查的是原英德市国土资源局作出粤（2018）英德市不动产权第0008172号《不动产权证书》登记行为及被告清远市自然资源局作出的涉案《行政复议决定书》是否合法。《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条规定“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：（一）申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请主体是否一致；（二）权属来源材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致；（三）不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确；（四）法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全。”第二十七条第五项规定“因下列情形导致不动产权利转移的，当事人可以向不动产登记机构申请转移登记：（五）继承、受遗赠导致权利发生转移的；”第三十八条第一款规定“申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）买卖、互换、赠与合同；（三）继承或者受遗赠的材料；（四）分割、合并协议；（五）人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书；（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（七）相关税费缴纳凭证；（八）其他必要材料。”本案中，原告何桂荣依法继承了何仕祥的遗产，持英德市府国用字（97）第1154号《国有土地使用权证》、粤房地产权证英德字第**00122486号《房地产权证》等材料申请办理涉案土地、房屋不动产的转移登记，符合上述法律、法规的规定。从涉案土地的《土地登记卡》可以知道，涉案土地原来的权属来源文件是原英德县国土局1992年4月13日审批的《转让非农建设用地呈报表》，原英德县国土局认为何世玉转让80㎡建设用地给何仕祥“符合英府发[1992]1号文精神和省有关法规”，已经审批同意转让。权属来源文件已经表明涉案土地的权利性质是“出让”。但原英德市国土资源局作出粤（2018）英德市不动产权第0008172号《不动产权证书》登记行为时，擅自改变原权属来源材料的登记内容，将涉案土地权利性质登记为“划拨”，没有查验权属来源材料与登记的内容是否一致，未尽到审慎审查义务。英德市不动产信息登记平台查询的涉案《土地登记卡》并非原始的不动产登记簿，原英德市国土资源局以其英德市不动产信息登记平台查询结果认定涉案土地权利性质为“划拨”的主要证据不足，本院不予采纳。综上，原英德市国土资源局作出粤（2018）英德市不动产权第0008172号《不动产权证书》登记行为的主要证据不足，认定事实不清，依法应予撤销。被告清远市自然资源局未尽到审查职责，未纠正原英德市国土资源局的错误行为，作出的涉案《行政处理决定书》同属认定事实不清，依法应予以撤销。原告的诉讼理由成立，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第六项，《不动产登记暂行条例》第二十条的规定，判决如下：一、撤销原英德市国土资源局作出的粤（2018）英德市不动产权第0008172号《不动产权证书》。二、撤销被告清远市自然资源局于2019年1月22日作出的清自然资复决〔2019〕1号《行政复议决定书》。三、责令被告英德市自然资源局在本判决发生法律效力之日起30日内重新对原告的申请作出不动产登记手续。本案受理费50元，由被告英德市自然资源局承担。英德市自然资源局不服上述一审判决向本院提起上诉，上诉请求：一、请求撤销清远市清新区人民法院作出的（2019）粤1803行初101号行政判决，并改判驳回被上诉人的诉讼请求；二、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决认定“原英德国土局认为何世玉转让80㎡建设用地给何仕祥‘符合英府发〔1992〕1号文精神和省有关法规’，已经审批同意转让”，故而认定涉案土地的权利性质是“出让”是错误的。根据英府发〔1992〕1号《关于收回宅基地处理问题的补充通知》的精神，由原英德县国土局负责对收回的宅基地的土地使用权进行出让和转让。显然，出让和转让是两个不同的概念。而《转让非农建设用地呈批表》中，非农建设用地，指的是非农业建设用地，并非指国有建设用地。该呈批表中英德县国土局建设用地股的审批意见：“经审核，符合英府发〔1992〕1号文精神和省有关法规，同意办理捌拾平方米土地的转让手续。”很显然，原英德县国土局仅是同意涉案土地的使用权由何世玉转让给何仕祥并由何仕祥办理国有土地使用证，并非是英德县国土局同意将涉案土地出让给何仕祥。一审判决明显误读了该审核意见。此外，根据上诉人在一审提交的英国土字〔1992〕46号《关于转让国有土地使用权收取土地出让金的通知》，英德市在1992年10月份才开始正式收取土地出让金，由此亦可以佐证《转让非农建设用地呈批表》中原英德县国土局在1992年4月13日的审核意见所要表述的意思仅仅是涉案土地使用权由何世玉转让给何仕祥。二、一审判决认定“英德不动产信息登记平台查询的涉案《土地登记卡》并非原始的不动产登记簿”认定事实错误。因国家政策要求不动产统一整合登记，各地纷纷成立不动产登记中心，英德市*******也是在此政策法规下成立的。成立英德市********，英德市土地登记的工作也由该中心负责。但英德市*******是隶属于上诉人的事业单位，且土地登记的职能原一直在上诉人处，故当时的土地登记数据库由上诉人的地籍股直接与英德市*******对接，所有土地登记数据均直接转入不动产登记中心的系统里。故由不动产登记中心出具的《土地登记卡》所查询到的涉案土地的信息就是最原始的数据信息，一审法院认定该《土地登记卡》并非原始的不动产登记簿是错误的。《土地登记卡》上“使用权类型”一栏明确写明：划拨。虽然英德市府国用字（97）第1154号《国有土地使用证》上盖上“出让土地”章，但被上诉人在一审庭审中亦说不清该字是怎么盖上去的，而“出让土地”四个字，随便就可以找人雕刻盖上去，以此四字并不足以证明涉案土地是出让土地。相反，根据《物权法》第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准”之规定，涉案土地性质应以《土地登记卡》上记载的“划拨”为准。综上所述，一审判决认定事实错误，故而适用法律错误，请二审法院查明事实，并依法改判，支持上诉人的上诉请求。二审期间，被上诉人何桂荣答辩认为：一审判决认定“原英德国土局认为何世玉转让80平方米建设用地给何仕祥‘符合英府发〔1992〕1号文精神和省有关法规’，已经审批同意转让。权属来源文件已经表明涉案土地的权利性质是‘出让’”是完全正确的。首先，《土地登记卡》并非原始的不动产登记簿。英德市不动产信息登记平台查询功能只是近几年才建设投入使用的一个信息查询平台，其查询的《土地登记卡》信息也是人为后期录入的，故此，该中心出具的《土地登记卡》记载信息有可能在系统录入过程中出现录入错误，所以《土地登记卡》所查询到的土地信息并非最原始的数据信息，只有原不动产登记簿记载的事项及原始纸质档案才是最原始、真实的数据体现。结合《不动产登记卡》最后一栏土地权属来源证明文件类型、编号、日期显示，涉案土地原来的权属来源文件是原英德县国土局1992年4月13日审批的《转让非农建设用地呈报表》以及编号（92）0255号《建设工程规划许可证复件》。其次，根据原始权属来源文件中显示，涉案土地是“非农建设用地”，何仕祥是通过受让何世玉取得涉案土地使用权。原始权属来源文件中从未显示土地性质属于“划拨”所得。再次，综合本案证据材料，涉案土地是在1988年何世玉从英城镇房地产开发公司受让取得使用权，然后何世玉再转让给何仕祥的。根据相关法律法规规定，如果涉案土地是划拨地的话，是不允许转让的，必须先由政府收回，再行出让。涉案土地历经三次转让当时的国土部门均同意，由此也可以反证明涉案土地并非划拨性质。综上所述，本案中，上诉人提交的《土地登记卡》并非原始的不动产登记簿，涉案土地原来的权属来源文件是原英德县国土局1992年4月13日审批的《转让非农建设用地呈报表》以及编号（92）0255号《建设工程规划许可证复件》。而根据土地原始权属来源文件并未显示涉案土地为“划拨”性质，且明显是“出让”土地性质。故《土地登记卡》上使用权性质显示为“划拨”是人为录入错误，应当予以纠正。一审判决认定事实清楚，证据充分，请求法院予以维持。原审被告清远市自然资源局二审陈述称：一、答辩人的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查……”，第二十三条第一款规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。……补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限”。被上诉人不服原英德市国土资源局于2018年4月4日颁发的粤（2018）英德市不动产权第0008172号不动产权证书，于2018年11月30日向答辩人申请行政复议，12月4日补正材料，答辩人经审查于12月7日立案受理（案号：清国土资复受〔2018〕7号），并向被上诉人邮寄送达了《受理通知书》，同时向原英德市国土资源局发出《提交答复通知书》。答辩人相关行政复议受理程序符合前述规定要求。二、答辩人的行政复议审查程序合法。原英德市国土资源局于2018年12月12日收到答辩人发出的《提交答复通知书》，12月17日向答辩人提交了《行政答复书》及相关证据材料，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条关于“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印之日起10日内，提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”的规定。经审查相关证据、依据和其他有关材料，答辩人查明：（一）何仕祥于1992年4月从何世玉手上转户取得一块80平方米的宅基地地块使用权，后经收回改为建设用地，并取得编号为（92）0255的建设工程规划许可证，建设项目为私人住宅；1997年10月10日申请补办了国有土地使用证（英德市府国用字97第1154号），面积80平方米，证载土地用途为住宅，没有注明土地使用年限；1999年5月取得粤房房地证字第17634**地产权证，该证土地情况栏目记载用地面积80平方米、使用期限未注明、用途为商住。（二）被上诉人于2011年通过继承何仕祥房产遗产，取得粤房地产权证英德字第**00122486号房地产权证，房屋规划用途登记为商住，该证土地情况栏目未注明土地使用权取得方式、土地使用年限等。（三）被上诉人于2018年2月24日申请办理继承何仕祥土地登记，提交的英德国用（1997）1154号《国有土地使用证》盖有“出让土地”字样，但其提交的三份票据分别是转让费、报建费及土地转让税，均不是缴交土地出让金的相关依据或票据。（四）2018年2月24日，被上诉人申请办理继承何仕祥土地登记时，原英德市国土资源局调查发现该房屋的国有土地使用证记载的土地用途与房产证所记载的规划用途不一致，根据房地一体登记原则以及何仕祥国有土地使用证记载的地类用途“住宅”和何仕祥建设工程规划许可证记载“私人住宅”的相关内容，原英德市国土资源局将被上诉人不动产用途登记为“城镇住宅用地/住宅”；原英德市国土资源局通过英德市不动产信息登记平台所查询的被上诉人土地权利性质记载为“划拨”，原英德市国土资源局将被上诉人不动产权利性质登记为“划拨”。答辩人认为：（1）被上诉人1997年10月10日申请补办的国有土地使用证（英德市府国用字97第1154号），证载用途为住宅，没有注明土地使用年限，被上诉人提交的三份票据均不是缴交土地出让金的相关依据或票据，并经过英德市不动产信息登记平台查询被上诉人的土地权利性质记载为“划拨”，被上诉人地块应属划拨土地。（2）原英德市国土资源局经调查发现该房屋的国有土地使用证记载的土地用途与房产证所记载的规划用途不一致，根据房地一体登记原则以及何仕祥国有土地使用证记载的地类用途“住宅”和何仕祥建设工程规划许可证记载“私人住宅”的相关内容，被上诉人不动产用途应登记为“城镇住宅用地/住宅”。（3）原英德市国土资源局根据《物权法》《不动产登记暂行条例实施细则》等法律法规，将被上诉人不动产用途登记为“城镇住宅用地/住宅，权利性质登记为‘划拨’”认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。三、答辩人作出行政复议决定合法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的……，驳回申请人的行政复议申请”；根据《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”。2019年1月22日答辩人依法作出《复议决定书》，维持原英德市国土资源局作出的原具体行政行为，并送达被上诉人、原英德市国土资源局。答辩人作出《复议决定书》的行为符合前述规定要求。综上，答辩人作出的《复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。请求人民法院依法支持上诉人提出的诉讼请求。本院经审理查明，二审期间，各方当事人均未提交新的证据，原审法院经审理查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，根据诉讼各方的意见，本案二审争议的焦点是被上诉人涉案使用的土地究竟是“出让”性质还是“划拨”性质。根据我国土地管理法的相关规定，城镇的土地属于国家所有，城镇土地使用者需要取得国有土地使用权只有两种途经：划拨和出让。划拨土地是指国家依照一定程序将土地使用权无偿地转移给土地使用者的行为，且一般不设定土地使用权的期限，同时，划拨土地的土地使用权人不得转让、出租、抵押等；出让土地是指国家以土地使用者的身份将土地使用权在一定年限内出让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为，出让土地的土地使用权人享有转让、出租、抵押等权利。从上述两者的区别可以看出，国有土地使用权的“转让”权是国有土地使用权“出让”后派生出来的权利，国有土地使用权转让是指现有出让土地使用权者将国有土地使用权以一定价款为代价转移给下一个国有土地使用权者使用的行为。本案中，被上诉人涉案使用的土地最先是于1988年由何世玉从英城镇房地产开发公司受让取得使用权，何世玉向国土局、城建办支付了土地相关税费，然后何世玉再转让给何仕祥的，何仕祥也向原英德市国土资源局交纳了转让费、管理费、土地转让税等，从其土地使用权的取得方式可以认定，何世玉在取得该国有土地使用权时该土地已经属于出让性质。1997年10月10日，英德市人民政府核发给何仕祥的英德市府国用字（97）第1154号《国有土地使用权证》，证载地类（用途）为住宅[50]，该证盖有“出让土地”字样，进一步证明作为当地人民政府土地管理部门也是一直承认涉案土地属于出让土地性质；同时，上述[50]的注记就是土地使用权的使用期限。因此，认定涉案的土地使用权性质是属于出让性质证据理由较充分。至于上诉人提出英德市*******出具的《土地登记卡》所查询到的涉案土地的信息与被上诉人持有的英德市府国用字（97）第1154号《国有土地使用权证》记载的内容不一致的问题。根据《物权法》第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”的规定，不动产登记簿确有错误的，应以不动产权属证书为准。根据上述已查明的事实，本案的《土地登记卡》登记的内容属于确有错误的情形，故应以被上诉人持有的英德市府国用字（97）第1154号《国有土地使用权证》记载的内容为准，认定涉案土地性质属于“出让土地”。上诉人于2018年4月4日登记核发粤（2018）英德市不动产权第0008172号《不动产权证书》给被上诉人何桂荣，记载权利性质为“划拨/自建房”，用途登记为“城镇住宅用地/住宅”，属于认定事实不清，登记的内容及颁发证的结果错误，依法应予撤销并由上诉人重新为被上诉人颁发《不动产权证书》。原审被告清远市自然资源局在行政复议过程中未能正确认定事实，所作出的行政复议决定也属认定事实不清，结果处理不当，也应一并撤销。综上所述，被上诉人一审的诉请理据充分，原审法院予以支持正确。上诉人的上诉请求理由不能成立，本院予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人英德市自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄方然审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇一九年十二月二十七日法官助理 叶礼裕书 记 员 范小婷附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。