江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初732号 原告杨某，男，1964年2月13日生，××族，住启东市。 委托代理人陆海荣，江苏禾东律师事务所律师。 被告启东市人力资源和社会保障局，住所地启东市江海中路**。 法定代表人杨海燕，职务局长。 应诉负责人季旭东，职务副局长。 委托代理人高博、樊杰，该局工作人员。 第三人启东市某保安服务有限公司（原启东市保安服务有限公司），住，住所地启东市紫薇西路**/div> 法定代表人施某，职务总经理。 委托代理人黄建元，江苏东疆律师事务所律师。 原告杨某诉被告启东市人力资源和社会保障局（以下简称启东人社局）劳动行政确认一案，本院于2019年6月12日立案受理，于6月17日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书、举证通知书，被告于6月20日向本院提供了答辩材料。本院依法追加启东市某保安服务有限公司（以下简称某公司）为第三人参加诉讼，并组成合议庭于10月16日公开开庭审理了本案。原告杨某及委托代理人陆海荣，被告应诉负责人季旭东及委托代理人高博、樊杰，第三人的委托代理人黄建元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月19日，启东人社局作出启人社工决字[2019]0258号不予认定工伤决定书（以下简称258号决定书），认为原告受到的伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，决定不予认定或者视同伤害。 原告杨某诉称，原告系某公司（原启东市保安服务公司）的员工，于2010年被派至启东××××中学从事保安工作。2017年3月9日18时许，原告驾驶电动自行车在下班途中，由东向西行驶至南阳镇西锦路四组路段时，突然有一辆电动车在原告的对向由西向东行驶而来，因快到入宅小路，原告即向右侧转弯，刚转过去就发现另有一辆电动车在其右后侧由东向西行驶，原告当即采取制动措施，碰到路边的一块石板摔倒，致使左某受伤。上述事故发生后，原告即至村医处诊疗，后至启东市人民医院进行治疗，诊断为左某玻璃体积血、左某出血性脉络膜脱离、视网膜脱离等，并于2017年3月28日出院。因原告不清楚用人单位是否为其缴纳保险，且不明相关法律规定，事后并没有及时向交警部门报案。2018年1月8日，原告向启东市公安局交通警察大队南阳中队进行事故报案，交警部门制作了相应询问笔录。原告认为，上述事故伤害是下班途中受到的非本人主要责任的交通事故，按照《工伤保险条例》第十四条的规定，应当认定为工伤。2019年1月22日申请工伤认定后，被告于2019年3月19日作出258号决定书，不予认定工伤，明显有违事实和法律规定。综上所述，请求法院撤销被告作出的案涉258号决定书。 原告向本院提供了以下证据材料：1.启东市公安部门的询问笔录三份，证明原告在2017年3月9日18时许发生交通事故的事实；2.南通大学附属医院的病历记录，证明原告在发生交通事故后入院治疗；3.工伤认定申请受理决定书，证明用人单位向被告提出了工伤认定申请；4.原告具写的申请书，证明原告在发生事故后要求单位进行工伤认定；5.案涉258号决定书，证明被告不予认定工伤。 被告启东人社局辩称，一是按照《工伤保险条例》的规定，被告拥有对本区域内工伤认定申请事项进行处理的职权。二是被告所作出的258号决定书合法正确。2017年12月27日，第三人向被告提出工伤认定申请，称原告2017年3月9日骑电瓶车在西锦村四组的路上不慎摔倒，致使左某受伤。2019年1月22日收到补齐材料后，被告受理了该申请。根据启东市公安局交通警察大队不予受理通知书，无法证明原告受到了非本人主要责任的交通事故伤害，无有权机构或者生效裁判文书对此予以认定，原告无法出具有效材料证明是其非本人主要责任的交通事故。且在原告本人所写的有关材料中表述“我心里一吓，突然急刹车，就摔到水泥路边的一块石板上”，再根据公安机关的询问笔录，可以看出摔倒是原告自己操作不当造成的，故原告所受到的伤害不能认定为工伤或者视同工伤。综上所述，请求法院维持案涉258号决定书，驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供以下证据：1.《工伤认定申请表》、杨某的身份证复印件，证明第三人于2017年12月27日向被告提交工伤认定申请；2.证明、值勤记录、考勤表，证明原告为南阳中学保安；3.病历、检查报告、病情证明书、出院记录，证明原告就医后的诊断情况及受伤事实；4.道路交通事故路线图，证明原告受伤时的路线；5.原告的申请、证人证言2份、茅某,4和朱振兵的身份证复印件，证明原告受伤时由于自身操作不当造成的；6.事业单位法人证书，证明用工单位的主体资格；7.《工伤认定补充材料通知书》，证明发出补充材料通知；8.启东市公安局交通警察大队不予受理通知书、情况说明，证明没有有效证据证明原告2017年3月9日受到非本人主要责任的交通事故伤害；9.劳动合同；10.委托书、施军利身份证复印件、营业执照、证明，证明第三人委托施军利办理杨某工伤事宜；11.《工伤认定申请受理决定书》，证明依法受理工伤认定申请；12.询问笔录，证明被告工作人员向杨某询问事发经过；13.介绍信、询问笔录3份，证明被告工作人员前往公安局调查取证；14.《不予认定工伤决定书》，证明依法不予认定工伤并送达。 依据：《工伤保险条例》第五条、第十四条（六）、《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条。 第三人某公司述陈，对本案258号决定书不持异议。 第三人未向本院提交证据材料。 经审理查明，原告杨某家住南阳镇××组村民，系第三人某公司的职工，某公司将其派至启东××××中学担任门卫。2017年3月9日，杨某从南阳中学下班回家，其约于18时许驾驶电动自行车由东向西行驶至南阳镇西锦路四组路段时，准备转入北侧进宅路时，因故摔倒碰到路边的一块石板上，致使左某受伤。随原告被送至南通大学附属医院进行救治，并于2017年3月28日出院，出院经诊断为左某玻璃体积血，左某出血性脉络膜脱离，左某视网膜脱离，左某前房积血，左某球破裂修补术后，左某外伤性白内障，左某睑挫伤，左面部批复裂伤。2017年9月5日，杨某具写申请书至第三人某公司，要求解决摔伤一事，在申请中详细阐述了事故发生经过。2017年12月28日，第三人某公司向被告递交工伤认定申请材料，申请将原告所受上述伤害认定为工伤。当日，被告向第三人出具补充材料通知书，要求补充公安部门的交通事故认定书、受伤职工劳动合同，委托书及经办人身份证。第三人随后补齐了劳动合同及经办人身份证件等材料。对于公安部门的交通事故认定书，原告杨某遂于2018年1月8日到启东市公安局交通警察大队对上述发生的事故进行报警，启东市公安局交通警察大队对杨某、朱振兵、茅某,4进行询问后，在询问笔录中各方对有关情况进行了陈述，启东市公安局交通警察大队遂作出启公交受字[2018]第400001号不予受理通知书。该通知书载明，当事人报警称2017年3月9日18时左右，驾驶电动自行车沿启东市南阳镇西锦路由东向西行驶时，跌地受伤，因当事人在现场未及时报警，且在事后向公安机关报警后，未提供有效的证据，根据《道路交通事故处理程序规定》第十二条之规定，决定不予受理，当事方就其经济损失赔偿可以通过其他法律途径解决。2018年1月10日，原告将该不予受理通知书递交给被告，并于其后具写材料给被告，要求被告重新进行调查取证，给予解决。2018年11月22日，被告仅从公安机关调取了询问笔录三份。随后，被告于2019年1月22日出具工伤认定申请受理决定书，并向杨某询问了解事故发生情况，杨某做了相关陈述，陈述情况和其之前向第三人提交的申请书材料、在公安机关的回答等并无实质差异。尔后，被告于2019年3月19日作出案涉258号决定书，对原告所受事故伤害决定不予认定或者视同工伤，并予以送达。 以上事实有原、被告双方提供的证据材料及当庭陈述佐证。 本院认为，本案争议在于被告所作出的258号决定书不予认定工伤或者视同工伤，是否合法有据。鉴于各方对被告的程序性事项无异议，且被告在庭审中表述虽第三人提交申请的时间超过单位申请工伤认定的一般期限，但是未超过一年，从保护职工合法权益的角度，在实践中都是予以接受，故本院对此予以尊重，就程序性事项不再予以评析。经审理，案涉258号决定书事实不清，证据不足，应予撤销，理由详见下文分析。 第一，对于事故发生的时间、地点、成、地点告责任大小等公安机关未予实质处理的情况下，社会保险行政部门负有核实认定的职责。诚然，根据《道路交通事故处理程序规定》的规定，交通警察部门具有处理道路交通事故的法定职责，但是在实际发生的道路交通事故中，并不是交通警察部门都能对事故的成因、责任大小等作出认定和判断，更有甚者，在事故发生后，因种种原因，事故受害方并未及时报警处理，此时可能导致交通警察部门对当事人的报案不予受理。在工伤认定过程中，交通事故的成因、大小又是工伤认定过程中的关键因素，在上述种种情形下，公安机关出具的事故证明书也好，不予受理通知书也罢，都不能佐证事故成因、大小等案件事实，此种情况下，社会保险行政部门应该充分履行调查核实义务，在此基础上对案涉关键事实进行分析、判断和认定，这不仅是查明案件事实所需，也是职责所在。《工伤保险条例》第十九条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实。《工伤认定办法》第九条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实。由此可见，社会保险行政部门对交通事故负有调查核实的职责。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定，人民法院审理工伤人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。从该司法解释的规定可以看出，一般情况下，是否属于“本人主要责任”的情形，以有权机构出具的法律文书为准；但是需要注意的是对于是否属于“本人主要责任”的情形，也不是唯“有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书”为依据，存在与上述法律文书认定的事实相冲突的情形时，社会保险行政部门依然需要进行调查核实；再者，对于事故责任无交通事故责任书或者责任不明的情形下，社会保险行政部门更不能依赖于事故责任认定书形式上的有无，应当对相关事故发生的时间、地点、成、地点任大小等进行实质调查，对案涉事故进行实质上认定和判断，在公安机关交通管理部门未能作出事故认定的情形下，应当进一步进行调查核实，依据其获取的除公安机关已制作材料之外的证据材料，做出实体认定和判断。 第二，事故确实发生而交通管理部门又不予受理的情况下，社会保险行政部门不能径直据此作出不予认定工伤的决定。《工伤保险条例》第十四条规定，在上下班途中，受到本人非主要责任交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。《道路交通事故处理程序规定》第四条规定，道路交通事故的调查处理应当由公安机关交通管理部门负责。由此看出，道路交通事故的调查处理，一般应由公安机关交通部门作出处理，依法对事故发生时间、地点、成、地点人责任等作出认定。但本案中，原告杨某在下班途中发生事故伤害，对于该事故伤害发生的时间、地点、成、地点任大小等，启东市公安局交通警察大队在受理原告的报警后，并未对事故作出任何认定和责任划分，只是简要地做了询问笔录三份，随后以《道路交通事故处理程序规定》第十二条的规定，决定不予受理。原《道路交通事故处理程序规定》第十二条规定，当事人未在道路交通事故现场报警，事后请求公安机关交通管理部门处理的，公安机关交通管理部门应当按照本规定第十条的规定予以记录，并在三日内作出是否受理的决定。经核查道路交通事故事实存在的，公安机关交通管理部门应当受理，并告知当事人；经核查无法证明道路交通事故事实存在，或者不属于公安机关交通管理部门管辖的，应当书面告知当事人，并说明理由。但综合全案的情况来看，案涉事故的发生应该是客观存在的，只是案涉事故未涉及到其他人的财产和人身伤害，原告没有及时报警处理而已。工伤保险法律制度属于社会法的范畴，遵循的是倾斜立法、保护弱者的原则，在行政程序和司法程序中都侧重于保护劳动者的权益，对于“本人主要责任”需要有充分的证据予以说明。被告辩称，根据启东市公安局交通警察大队不予受理通知书，无法证明原告遭受非本人主要责任的交通事故，无有权机构或者生效裁判文书对此予以认定，作出案涉258号决定合法正确，该辩解显然不能成立。在事故确实发生、用人单位申请认定工伤、未有有权部门认定杨某对事故负主要责任的情形下，被告应当进一步调查核实。在2018年1月原告将不予受理通知书送交被告后，直至2019年3月作出案涉工伤认定期间，被告未做进一步核查，其显然不能根据交通管理部门的不予受理通知书等径直作出认定。 第三，在事故未经公安机关实质处理而用人单位又主动申请工伤认定的情况下，社会保险行政部门对相关事实的认定和判断应当侧重于保护劳动者权益，对于特殊情形不认定为工伤的，必须提供特殊情形存在的证据。《工伤保险条例》第一条和《江苏省实施＜工伤保险条例＞办法》第一条明确规定，工伤认定是为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工作预防和工伤康复，分散用人单位的工伤风险。由此看出，不管是行政法规还是地方性法规，都遵循和体现的是倾斜立法、保护弱者的原则，在行政程序中要侧重于保护劳动者的权益，司法裁判亦是如此。职工上下班途中发生交通事故，因相关主管部门不进行责任认定或作出无法认定责任的结论，社会保险行政部门以不能证明职工受伤是非本人主要责任为由，拒绝作出工伤认定或不认定为工伤的，必须以相关证据为依据，也即必须有存在特殊情形的证据，如果没有相关证据，而职工受伤害符合认定为工伤的其他条件，则应从保护劳动者权益角度出发认定为工伤，不能以没有有权机构的法律文书为由拖延认定或不予认定。根据行政诉讼法证明责任原则和《工伤保险条例》第十九条的规定，存在特殊情形的证明责任应当由主张不认定为工伤或视同工伤的一方承担。本案中，被告辩称，根据原告所写材料中的表述“我心里一吓，突然急刹车，就摔到水泥路边的一块石板上”，再根据公安机关的询问笔录，可以看出，摔倒是原告自己操作不当造成的，显然缺乏相应的证据予以支撑。从原告向第三人所写的申请材料、在公安机关的询问笔录、被告自行制作的询问笔录来看，原告杨某陈述的事故发生乃是因为其准备右拐进入进宅路时，右后侧来了车辆，其采取制动措施后才产生案涉事故。本着保护弱者的立法精神，从询问笔录和自书材料并不能简单得出事故发生是由原告操作不当所造成的这一结论，更不能判断原告杨某对事故所负责任的大小。 综上所述，在事故伤害确实发生、公安机关未对事故责任作出认定、用人单位申请工伤认定的情形下，被告启东人社局未做进一步调查核实，径直作出案涉258号决定书，显属事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告启东市人力资源和社会保障局于2019年3月19日作出的启人社工决字[2019]0258号不予认定工伤决定书。 案件受理费人民币50元，由被告启东市人力资源和社会保障局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  万流兵 人民陪审员  朱建良 人民陪审员  徐敏杰 二〇一九年十二月九日 书 记 员  刘 佳 附：相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。