广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3379号上诉人（原审被告）：广州市人力资源和社会保障局，住所地：广州市越秀区******。法定代表人：郭志勇，局长。被上诉人（原审原告）：王娟，女，汉族，1966年12月4日出生，住广州市越秀区***********，公民身份号码650************700。委托代理人：梁礼祥，广东华盈律师事务所律师。上诉人广州市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）因与被上诉人王娟视同缴费年限审核决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2354号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：王娟于2017年2月28日向市人社局申请视同缴费年限审核并提交了《广州市养老保险被保险人视同缴费年限审核申请表》，申请审核其1989年7月至1995年11月在新疆轻工业供销公司的工作时间及1995年12月至2000年6月在新疆自治区地税局的工作时间视同缴费年限。王娟原始档案资料记载，其先后在新疆维吾尔自治区轻工业供销公司、新疆维吾尔自治区地方税务局工作。2000年6月，新疆维吾尔自治区地方税务局作出新地税人教字〔2000〕072号《关于同意王娟辞职的批复》，载明：“根据《国家公务员辞职辞退暂行规定》第四条，经研究，同意王娟辞职，终止其与地方税务局及下属单位的一切任用关系。”市人社局据此于2017年4月26日作出穗人社工龄决〔2017〕0445号《视同缴费年限审核决定书》，认定上述工作时间不能视同缴费年限，并列明法律依据为人发〔1997〕83号国家人事部《关于国家公务员辞职或被辞退后有关问题的通知》。王娟于2017年6月6日向广州市人民政府提起行政复议。广州市人民政府于2017年9月1日作出穗府行复〔2017〕567号《行政复议决定书》，决定予以维持。王娟不服向原审法院提起诉讼，原审法院于2018年3月2日作出（2017）粤7101行初3228号《行政判决书》，认为人发〔1997〕83号国家人事部《关于国家公务员辞职或被辞退后有关问题的通知》已被废止，判决撤销市人社局作出的穗人社工龄决〔2017〕0445号《视同缴费年限审核决定书》及广州市人民政府作出的穗府行复〔2017〕567号《行政复议决定书》。市人社局不服，提起上诉。本院于2018年12月28日作出（2018）粤71行终1381号《行政判决书》，驳回上诉，维持原判。市人社局根据行政判决于2019年4月9日作出穗人社工龄决〔2019〕0475号《视同缴费年限审核决定书》，载明：“根据你档案资料记载：你1989年07月起先后在新疆维吾尔自治区轻工业供销公司、新疆维吾尔自治区地方税务局等单位工作，2000年06月辞职。因你辞职，在2014年10月1日机关事业单位养老保险制度改革时已不在机关事业单位编制内，故原工作时间不能视同缴费年限。”并列明法律依据为：《广东省社会养老保险条例》第二条、国发〔2015〕2号《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》、人社部发〔2015〕28号《人力资源社会保障部、财政部关于贯彻落实的通知》第五条。该决定书于2019年4月12日送达给王娟。王娟不服，诉至原审法院。原审法院认为：本案争议焦点为王娟在2000年6月前工作年限是否可视同缴费年限的问题。人力资源和社会保障部于2009年7月24日发布的人社部发〔2009〕69号《公务员辞去公职规定（试行）》第十四条规定：“公务员辞去公职后重新就业的，其辞去公职前在机关的工作年限合并计算。”国发〔2015〕2号《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》第七点明确“参保人员跨统筹范围流动或在机关事业单位与企业之间流动，在转移养老保险关系的同时，基本养老保险个人账户储存额随同转移……转移后基本养老保险缴费年限（含视同缴费年限）、个人账户储存额累计计算。”《人力资源社会保障部、财政部关于贯彻落实的通知》第五点规定：“……改革后，对于符合纳入机关事业单位基本养老保险条件的人员，其改革前在机关事业单位的工作年限作为视同缴费年限，退休时按照有关规定计发待遇……”本案中，王娟于1995年12月至2000年6月在新疆自治区地税局工作，于2000年6月辞职，于2017年2月28日提出视同缴费年限申请。前述文件规定均认可国家公务员辞职后工龄连续计算，虽然文件规定自公布之日起施行，但王娟辞职行为发生在前述文件规定施行之前，王娟的视同缴费申请及市人社局处理行为发生在前述文件规定施行之后。根据法律规范适用“从旧兼有利”的原则，应当适用对行政相对人合法权益更为有利的法律规范予以认定。因此，市人社局仅以王娟辞职行为发生在前述文件规定之前而不予认定，主要依据不足，依法应予撤销，并由市人社局重新审核认定。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销市人社局于2019年4月9日作出的穗人社工龄决〔2019〕0475号《视同缴费年限审核决定书》；二、市人社局应于判决生效之日起六十日内对王娟2000年6月前的工作年限是否可视同缴费年限重新作出审核决定。上诉人市人社局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、市人社局作出的穗人社工龄决〔2019〕0475号《视同缴费年限审核决定书》认定事实清楚，适用法律正确。根据《广东省社会养老保险条例》第二条、国发〔2015〕2号《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》及人社部发〔2015〕28号《人力资源社会保障部、财政部关于贯彻落实的通知》第五条的规定，王娟于2014年10月之前已离开事业单位，辞职前的工作经历不能视同缴费年限。二、原审判决法律适用错误。1.原审法院在“本院认为”部分，混淆了“授益性行政行为”与“负担性行政行为”两个不同概念。本案中所涉及的视同缴费年限审核是通过对行政相对人原工作经历审核视同缴费的形式来满足其未来享受养老金的权利，属于授益性行政行为，而非剥夺行政相对人权利或附加其义务的负担性行政行为。按照现行法律规定，视同缴费年限审核的适用人群分为两类：一是《广东省社会养老保险条例》所规定的原国有和县级以上集体所有制企业的原干部和固定职工；二是人社部发〔2015〕28号《人力资源社会保障部、财务部关于贯彻落实的通知》所规定的2014年10月仍在职的机关事业单位职工。由于王娟不属于以上两类适用人群，因此其不具有要求视同缴费权益。2.原审法院在“本院认为”部分，认为应适用的法律规范与“从旧兼有利”原则存在逻辑上的矛盾。人社部发〔2009〕69号《公务员辞去公职规定（试行）》没有规定离开事业单位人员的工作年限可以视同缴费年限。且该规定于2009年发布并实施，王娟于2000年辞职离开机关事业单位，不应适用该规定。根据“新法优于旧法”原则，人社部发〔2015〕28号《人力资源社会保障部、财务部关于贯彻落实的通知》是最新规定，应当优先适用。3.在市人社局之前的视同缴费权益审核实践中，对于合同制职工、工商个体户或者是私营企业职工申请审核视同缴费权益的，市人社局都是以不属于视同缴费审核人群的理由出具的决定书。上述类型决定书所遵循的审核逻辑和适用法律依据，在诉讼中均已多次被各级人民法院认可并通过生效判决予以确定。综上，请求判决：撤销原审判决，维持市人社局作出的穗人社工龄决〔2019〕0475号《视同缴费年限审核决定书》，判令王娟承担一审、二审诉讼费用。被上诉人王娟二审期间未发表答辩意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，缴费年限分为视同缴费年限和实际缴费年限。对于符合身份条件的个人在建立养老保险个人缴费制度之前，其工作时间按照国家规定可以计算为连续工龄的，可以视同缴费年限。视同缴费年限因个人实际并未缴费，对于是否符合适用范围、适用条件等，须以现行有效的政策、法规规定为依据作出审核认定。本案中，市人社局于2019年4月9日作出穗人社工龄决〔2019〕0475号《视同缴费年限审核决定书》，认为王娟在先后在新疆维吾尔自治区轻工业供销公司、新疆维吾尔自治区地方税务局等单位工作，2000年6月辞职，在2014年10月1日机关事业单位养老保险制度改革时已不在机关事业单位编制内，故原工作时间不能视同缴费年限。市人社局作出上述审核决定的法律依据为《广东省社会养老保险条例》第二条，国发〔2015〕2号《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》和人社部发〔2015〕28号《人力资源社会保障部、财政部关于贯彻落实的通知》第五条。但是，《广东省社会养老保险条例》第二条仅是适用范围的规定，该条例中有关“视同缴费年限”的规定也只是针对国有和县级以上集体所有制单位的原干部和固定职工。《人力资源社会保障部、财政部关于贯彻落实的通知》第五条“关于视同缴费年限和视同缴费指数的认定”中，对于改革前曾参加企业职工基本养老保险、改革后参加机关事业单位基本养老保险的工作人员，其参加企业职工基本养老保险的实际缴费年限应予确认，不认定为视同缴费年限，并与参加机关事业单位基本养老保险的实际缴费年限合并计算。但对于其他情形，则按照国家有关规定执行。因此，上述条例、通知及决定中“视同缴费年限”的规定，与王娟此类曾经在机关事业单位工作但早已离职，原工作年限是否视同缴费年限的情形不符。市人社局依据上述条例、通知及决定作出被诉不视同缴费年限审核决定，属于适用法律、法规错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的”的规定，依法应予撤销。原审法院判决撤销被诉《视同缴费年限审核决定书》，并由市人社局限期重新作出处理，依法应予维持。但其援引《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定不当，本院予以纠正。市人社局的上诉理由缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈作斌审 判 员 张 珣审 判 员 王 硕二〇一九年十二月五日法官助理 宋艳云书 记 员 朱 婷