云南省文山市人民法院行 政 判 决 书(2019)云2601行初21号原告何某，女，壮族，1962年11月5日生，云南省文山市人，家住文山市。委托代理人刘畅，云南壮乡苗岭律师事务所律师，特别授权。被告文山市城乡管理综合执法局（以下简称市执法局），统一社会信用代码：11532621574655129W。住所地：文山市西正街**。法定代表人邱昌海，职务：局长。委托代理人木生将，云南七乡律师事务所律师，特别授权。委托代理人曹建祥，特别授权。被告文山市人民政府卧龙街道办事处（以下简称卧龙街道办），统一社会信用代码：115326210522206388。住所地：文山市开化北路**法定代表人陈桂秀，职务：办事处主任。负责人熊友发，卧龙街道办副主任。委托代理人侬宁，云南七乡律师事务所律师，特别授权。原告何某诉被告市执法局、卧龙街道办一案，本院于2019年5月29日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月3日公开开庭审理了本案。原告何某及其委托代理人刘畅，被告市执法局的委托代理人木生将、曹建祥，被告卧龙街道办的负责人熊友发及委托代理人侬宁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年6月13日，二被告对原告建盖的养殖场予以行政强制拆除，原告不服二被告的行政强制行为，诉至本院。原告诉称，原告系文山市卧龙街道××花社区灰土××村民。1986年与退役军人李克书结婚后一直与父母哥哥一家居住在灰土寨。2007年，原告在希望桥旁的父母哥哥家承包地搭建圈舍养猪，为养猪方便搭建了一点临时住房。2009年6月5日原告向七花社区灰土寨第二居民小组提出建房申请，2013年5月16日得到居民小组的同意，2013年8月15日得到七花社区的同意，原告的建房申请在逐级审批中，原告仍然以养猪为主，至2018年6月13日，原告的养猪场建有30格猪圈约600平方米、化粪池一个、水池一个，住，住房及仓库70平方米猪有210头。2018年6月13日被告在没有发出强制执行决定书、没有进行公告、催告的情况下，对原告的养殖场强拆。原告认为，原告在自家的承包地上建猪圈养猪，仍然是用于农业，属于设施农用地，根据我国法律法规规定设施农用地按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，并不需要办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，被告在没有做出强制执行决定书，没有公告、没有催告，也没有告知原告的建筑是违反了什么法律法规，没有保障原告的诉权，就对原告的房屋实行强制拆除，明显违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定，依法应认定为违法。后原告看到在文山州人民政府官方网站上2018年6月11日报道的“文山市成功打响文山市城区畜禽禁养区养殖场拆迁关闭工作第一枪”新闻报道称拆除希望桥旁的违法建筑猪圈等是成功打响文山市城区畜禽禁养区养殖场拆迁关闭工作“第一枪”。也就是说被告对原告的拆除是依据原告的养殖场属于畜禽禁养区的养殖场被拆迁关闭的。但是文山市人民政府文件文市政复（2018）604号《文山市人民政府关于对禁养区养殖场关闭搬迁补偿方案的批复》中原告却没有得到禁养区养殖场关闭补偿。为此诉至法院，请求判令被告的强制拆除行为违法，本案诉讼费用由被告承担。原告为证明其主张，向本院提供以下证据（均为复印件）：第一组：居民户口册，证明原告是卧龙街道××花社区灰土××村村民。第二组：集体土地承包合同，证明原告用于建盖养殖场的土地是集体发包给用于农业生产的承包田。第三组：建房申请，证明原告申请在承包地上建房，得到了居民小组和社区的同意。第四组：退休军人登记表，证明原告丈夫李克书是1982年入伍，受过嘉奖三次，1985年退役，其退役后与原告一起开办养殖场。第五组：云南畜禽免疫户口册，证明原告养殖场的生猪进行了免疫。第六组：文山州人民政府官方网站“文山市成功打响文山市城区畜禽禁养区养殖场拆迁关闭工作第一枪”报道，证明被告对原告的拆除是依据原告的养殖场属于畜禽禁养区的养殖场被拆迁关闭的，原告应获得补偿。第七组：被告市城执法局关于田海等信访事项的答复意见书，证明2018年6月13日是被告对原告的养殖场进行强拆，被告是适格的被告，被告在强拆时没有告知原告诉权和起诉期限，原告的起诉从2018年6月13日被强拆之日起有一年的起诉期限。第八组：2018年10月12日文山市信访局报文山市人民政府《关于卧龙街道灰土寨片区养殖户被强拆给予合理补偿的情况报告》，证明经文山市信访局查实，原告养殖场占地1.5亩，猪舍999平方米，化粪池两个，水池一个，仓库、临时住房130平方米，养殖280头生猪。被告市执法局辩称，一、被告主体不适格。原告在文山市灰土寨盘龙河边建盖砖墙石棉瓦用于居住和养猪。根据《文山市人民政府办公室关于印发文山市畜禽养殖禁养区限养区划定方案的通知》（文市政办发【2018】88号）文件规定，原告建盖的石棉瓦房位于盘龙河河堤两岸500米范围内，属于在禁养区范围，原告在盘龙河河边建盖石棉瓦用于居住和养殖的行为已严重污染盘龙河。根据《中共文山市委办公室文山市人民政府办公室关于印发》的通知（文市办通【2018】19号）文件规定，确定“各乡镇人民政府、街道办事处负责对本辖区内盘龙河排污等情况进行调查摸底，摸清盘龙河沿河两岸违法违规建筑情况，并提出处理意见……”，并确定“市执法局负责盘龙河城区段污水管网管护工作和环境卫生整治工作，配合做好盘龙河沿河违章建筑的依法拆除工作”。之后，中央环境保护督察组进驻文山进行环境督查，并形成中央环境保护督查反馈问题整改意见，要求对其发现的问题进行整改，根据《文山市人民政府办公室关于印发文山市畜禽养殖禁养区养殖场关闭搬迁工作方案的通知》（文市政办发（2018）168号）文件规定，明确了“拆迁范围及对象是全市所有在畜禽养殖禁养区内确定需要关闭或搬迁的各类畜禽养殖场。拆迁时限是2018年8月底前完成所有关闭搬迁工作。责任划分是按照属地管理原则，各乡镇人民政府、街道办事处是本辖区内关闭搬迁工作的责任主体，主要领导是第一责任人，分管领导是直接责任人，市农科局、环保局等部门全程全力配合。同时按照行业主管原则，在重新选址新建阶段的市级牵头协调部门为市环保局，市农科局、国土局、发改局、规划局、林业局、水务局、执法局等部门按职能职责，履行协助配合责任，主要领导是第一责任人，分管领导是直接责任人。”在明确责任主体后，《文山市人民政府卧龙街道办事处关于印发××龙河××街道辖区段专项整治工作方案>的通知》（文卧办发【2018】34号），其中明确了工作目标。因此，从上述来看，在文山市城区畜禽禁养区养殖场拆迁关闭工作中，卧龙街道办才是实施主体，被告仅是起到协调配合的作用，并不是实施文山市城区畜禽禁养区养殖场拆迁关闭工作的责任主体。故被告主体不适格。二、原告在文山市灰土寨河边建盖的石棉瓦房属违法建筑。为履行配合义务，2018年3月起被告及其他联合部门对七花社区灰土寨希望桥盘龙河边承包土地上私自搭建房屋的情况进行了走访调查，经调查：灰土寨希望桥旁盘龙河边包括原告何某等共有116户存在擅自占用农用地搭建行为，用于养殖和居住，占地面积77520平方米，建筑面积32345.11平方米，当事人均未办理任何建房、申请占用设施农用地等相关手续违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》相关条例法规，应认定为违法建筑。2018年3月16日，被告向原告下发了《责令改正通知书》，要求原告在规定时间内拆除其建盖的砖墙石棉瓦房，原告在规定时限内未履行相应的义务。2018年6月13日，文山市城区畜禽禁养区养殖场拆迁关闭工作组对原告养殖的畜禽进行拆迁，并拆除了原告建盖的砖墙石棉瓦房违法建筑，在拆迁当天，被告履行了相应的协助义务，但被告并不是实施搬迁和拆迁的主体。综上，被告在拆迁关闭工作中仅是起到了协调配合的作用，并不是实施主体，故被告不是本案适格被告，依法应驳回原告的起诉。被告市执法局在法定期限内向本院提供了以下证据、依据（均为复印件）：第一组：文市政办发［2018］88号文件、文市办通［2018］19号文件、文市政办发［2018］168号文件、文卧办发［2018］34号文件，证明原告建盖的石棉瓦房位于盘龙河河堤两岸500米范围内，属于在禁养区范围，原告在盘龙河河边建盖石棉瓦房用于居住和养殖。在文山市城区畜禽禁养区养殖场拆迁关闭工作中，文山市办才是实施主体，被告仅是起到协调配合的作用，并不是实施文山市城区畜禽禁养区养殖场拆迁关闭工作的责任主体，被告不是本案适格被告。第二组：《责令改正通知书》、文书送达回证、照片，证明2018年3月16日，被告向原告下发了《责令改正通知书》，要求原告在规定时限内拆除其建盖的砖墙石棉瓦房的事实，被告依照相应的文件精神履行了协调配合的义务。被告卧龙街道办辩称，一、被告不是本案的适格被告。被告没有对原告作出任何具体行政行为。原告诉称其位于卧龙街道××花社区灰土××村希望桥的养殖场被拆除，根据原告提供的证据来看，对原告养殖场实施强制拆除的主体是被告市执法局。被告并没有向原告发出任何行政文书，没有对原告作出任何具体行政行为，因此，被告不是本案的适格主体，原告对被告的起诉无任何事实和法律依据，依法不能成立。二、原告诉称其养殖场被拆除是依据养殖场属于畜禽禁养区被拆迁关闭的，这一观点与被告没有任何关系。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条、第二十五条的规定，县级以上人民政府以及各职能部门才是对畜禽养殖污染防治工作的主体，被告既不是本案行政处罚的主体，也不是强制拆除的主体，原告对被告的起诉无任何事实和法律依据。综上，原告对被告的起诉无任何事实和法律依据，依法不能成立，应驳回原告的起诉。被告卧龙街道办在法定期限内未向本院提交证据。经开庭前证据交换、庭审举证、质证，原告对被告市执法局提供的第一组证据认为如果被告依据该组证据作为其行政行为的依据，原告就依法享有与其他被关闭养殖场同等获得行政补偿的权利，被告应承担行政强制没有依据和程序违法的后果，文市办通（2019）19号文件确定的范围是河道堤坝两岸，并没有扩大到河道两岸500米范围内，被告强拆原告养殖场没有依据，文卧办发（2018）34号文件是以被告卧龙街道办名义作出，被告卧龙街道办是本案适格被告，被告市执法局以自己的名义作出了责令改正通知书并派出工作人员参与强拆工作，因此也是适格被告；对第二组证据认为被告没有提供实施行政强制阶段的任何证据，包括行政强制决定书、催告书、公告等一系列依据，因此被告行政强制行为是没有证据的，是违法的。被告市执法局作出的责令改正通知书并没有立案决定书、也没有相关调查，被告作出的责令改正通知书没有事实基础，是违法的。被告市执法局对原告提交的第一、七组证据真实性、合法性无意见，不认可关联性及证明观点；对第二、六证据真实性无意见，合法性存疑，不认可关联性及证明观点；对第三、四、五、八组证据三性及证明观点均不认可。被告卧龙街道办对原告提交的第一、二、四、五、六、八组证据的真实性、合法性予以认可，不认可以上几组证据的关联性及证明观点；对第三组证据真实性认可，对合法性、关联性和证明观点不予认可；对第七组证据三性均予以认可，但不认可证明观点。被告卧龙街道办对被告市执法局提交的全部证据三性予以认可，对证明观点部分不予认可。本院对上述证据认证如下：原告提交的第一、二组证据客观、真实，与本案相关联，能证明本案原告的基本情况，本院予以采信；第三、四、五、六、八组证据与本案不具有关联性，本院不予采信；第七组证据客观、真实，与本案具有关联性，本院予以采信。被告市执法局提交的第一组证据中文市政办发（2018）168号文件与本案不具有关联性，不能证明本案的基本事实，本院不予采信。该组其余证据以及第二组证据客观、真实，与本案相关联，能证明本案基本事实，本院予以采信。经审理查明：原告何某系文山市民。原告在盘龙河河堤两岸500米禁养区范围内建盖了砖墙石棉瓦房屋用于居住及生猪养殖。2018年3月13日，中共文山市委办公室、文山市人民政府办公室下发《中共文山市委办公室文山市人民政府办公室关于印发的通知》（文市办通【2018】19号，以下简称19号通知），对盘龙河专项整治工作进行全方面的部署，并设立4个联合执法工作组，由各乡镇、街道以及市级各单位人员抽调组成。19号通知第5页载明联合执法工作组的主要工作任务“具体负责盘龙河各排污口的整治工作，依据相关法律、法规，调查摸清盘龙河排污现状，对排污个体经营户及排污企业调查取证、督促整改、采取强力措施，查处沿河违章建筑，移交市拆委指挥部依法拆除，……。”，第7页职责分工载明各乡镇人民政府、街道办事处负责调查摸底、对沿河村寨垃圾、环境卫生清理整治、对垃圾的堆放采取必要的措施等工作，第8页载明市执法局负责盘龙河城区段污水管网管护、环境整治以及配合做好盘龙河沿河违章建筑的依法拆除工作。2018年3月16日，被告卧龙街道办下发《文山市人民政府卧龙街道办事处关于印发××龙河××街道辖区段专项整治工作方案>的通知》（文卧办发【2018】34号，以下简称34号通知），对盘龙河卧龙街道辖区段的整治工作进行部署，卧龙街道辖区设立5个联合执法工作组。34号通知第五页载明卧龙街道5个工作组的主要工作任务为“具体负责辖区内污口的整治工作，依据相关法律、法规，调查摸清盘龙河排污现状，对排污个体经营户及排污企业调查取证、督促整改、采取强力措施，查处沿河违章建筑，移交市拆委指挥部依法拆除，……。”，第7页载明第二联合执法组（组长：卧龙街道办副主任熊友发）的工作职责为对整治范围内37户违章养殖建筑、4处违章建筑进行下发通知，于3月20日前全面清除，第五联合执法组（组长：卧龙街道城管执法大队副大队长李燕）的工作职责为负责卧龙街道辖区河段两侧清理、打捞及处理。2018年4月13日文山市人民政府办公室下发《文山市人民政府办公室关于印发的通知》（文市政办发【2018】88号，以下简称88号文件），对文山市畜禽养殖的禁养区、限养区作出了详细的划定方案。88号通知第12页载明街道办事处职责为在上级要求的时限内组织关闭或搬迁各自辖区内禁养区内的养殖场，第13页载明被告市执法局的职责为协助做好畜禽养殖禁养区内养殖场关闭或搬迁有关工作。2018年3月16日，被告市执法局向原告下发《责令改正通知书》，要求原告在规定时限内限期拆除其建盖的用于养猪的砖墙石棉瓦房。2018年6月13日，被告卧龙街道办组织卧龙辖区联合工作小组成员单位（含被告市执法局）,对原告建盖的砖墙石棉瓦房予以强制拆除。2019年5月29日，原告对被告的强制拆除行为不服，诉至本院。本院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，行政诉讼被告的确认应依据“谁作出，谁负责”的基本原则，即行政机关依据自身的意思表示，针对特定的行政相对人或相关人作出增减其权利义务的行为，该行政机关即为被告。结合本案证据，被告卧龙街道办组建了卧龙辖区盘龙河专项整治工作领导小组，被告市执法局系领导小组成员单位，被告卧龙街道办、市执法局及其余成员单位开展联合执法行为对原告养殖场予以强制拆除，对原告的实体权利产生了实际的影响，故二被告主体适格，二被告认为不属于本案适格被告的主张，本院不予支持。结合庭审归纳及审理情况，本案的争议焦点应为：1.二被告谁是本案的责任主体；2.责任主体的强制拆除行为是否合法。针对焦点1，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建机构的行政机关为被告。”的规定，行政诉讼中责任主体确认须遵循被诉行政机关应具有独立承担法律责任能力这一基本条件。结合本案证据，被告卧龙街道办系具有独立承担法律责任能力的行政机关。34号通知是由被告卧龙街道办依据文山市委办公室、文山市政府办公室的19号通知所作出的对外生效的法律性行政文书。34号通知中明确载明其为盘龙河专项整治工作卧龙街道辖区领导小组组长，下设五个联合执法工作组，工作组包含被告市执法局等单位成员，各工作组根据工作需要实行有分有合，由街道整治工作领导小组统一调配。其中第二联合执法组系由被告卧龙街道办直接领导的小组，职责为对37户违章养殖建筑、4处违章建筑进行下发通知，于3月20日前全面清除，第五联合执法组系由被告市执法局直接领导的小组，职责为负责卧龙街道辖区河段两侧清理、打捞及处理等工作。上述领导小组及联合执法工作组在行政诉讼法意义上是并不具备独立承担法律责任能力的机构。被告卧龙街道办以对外生效文件形式成立的领导小组及联合执法工作小组，进行联合执法，并对各成员单位的执法时间、方式、目的、职责范围等进行具体安排部署。虽然被告市执法局及其余成员单位直接实施了本案被诉强制拆除行为，但市执法局及其余成员单位必须依照市级党委政府19号通知及被告卧龙街道办34号通知规定的职责范围协助配合并完成被告卧龙街道办交办的工作事项，并且被告市执法局依据被告卧龙街道办34号通知确定的职责范围只是负责卧龙街道辖区河段两侧清理、打捞及处理等工作，故被告市执法局实际是以盘龙河专项整治工作卧龙街道领导小组及联合执法工作组的名义参与对原告的行政强制拆除工作，其在是否执法以及具体执法方式上没有自行判断权和选择权，即被告市执法局在被告卧龙街道办组建的领导小组中不具有独立承担法律责任能力，本案责任主体应为卧龙街道辖区内盘龙河专项整治领导小组及联合执法工作的组建单位被告卧龙街道办。被告市执法局依据34号通知的规定，向原告下发了《责令改正通知书》，该行为系被告市执法局作出行政处理决定前的程序性环节，对原告的权利义务的增减不会产生实际影响，不具有终局性，且该程序性行为也是在被告卧龙街道办的组织领导下，被告市执法局予以配合的行为，被告市执法局对其不承担责任的辩称，本院予以支持。针对焦点2，根据《中华人民共和国行政强制法》第四条“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”、第八条第一款“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；……”的规定，本案强制拆除属行政强制范畴，应当有行政法律、法规及规章的授权，即法无授权不可为，也应当遵守行政法律、法规及规章的法定执行程序，即程序正当原则。本案被告卧龙街道办组织实施的强制拆除行为并无法律、法规及规章的授权，系无权实施，且在文山市通知中明确载明对违章建筑的拆除应移交市拆委指挥部依法拆除，故被告卧龙街道办组织领导的拆除行为既不符合法律规定也无上级人民政府的批准、授权或委托，该拆除行为违反法律规定。被告卧龙街道办在强制拆除过程中，并未按照法律、法规及规章的法定程序进行，未告知原告依法享有的权利，也未作出最终生效的行政处理决定，而实施强制拆除行为，程序违法。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，被告卧龙街道办在法定期限内未向本院提交证据证明其行政强制拆除行为的合法性，其主张本案被诉强制拆除行为系被告市执法局单独作出也无证据予以佐证，故应承担举证不能的法律后果，被告卧龙街道办认为其不应承担责任的主张本院不予支持。综上，本案的强制拆除行为系被告卧龙街道办组建的无独立承担法律责任能力的领导小组及联合执法工作组作出的行政行为，被告市执法局不是本案的责任主体，不承担责任后果。被告卧龙街道办系本案责任主体，强制拆除行为违反法律规定，且不具有可撤销的内容，被告卧龙街道办亦未在法定期限内针对其强制拆除行为提交相应证据，该行政行为违法。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、被告文山市人民政府卧龙街道办事处于2018年6月13日对原告何某建盖的位于文山市养猪场的强制拆除行为违法；二、驳回原告何某的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告文山市人民政府卧龙街道办事处承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于文山壮族苗族自治州中级人民法院。审判长  庞呈丰审判员  张永奎审判员  许 跃二〇一九年十二月二日书记员  骆诗艳