广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行终170号上诉人（原审原告）：沈素环，女，汉族，1960年9月17日出生，住广东省阳山县***************。上诉人（原审原告）：邱燕妮，女，汉族，1962年12月26日出生，住广东省阳山县***************。上诉人（原审原告）：李英，女，汉族，1953年4月29日出生，住广东省阳山县***************。上诉人（原审原告）：梁建英，女，汉族，1967年4月20日出生，住广东省阳山县***************。上诉人（原审原告）：陈家爱，女，汉族，1951年4月17日出生，住广东省阳山县***************。上诉人（原审原告）：何袁妹，女，汉族，1954年3月16日出生，住广东省阳山县***************。上诉人（原审原告）：邓木娣，女，汉族，1957年12月30日出生，住广东省阳山县***************。上诉人（原审原告）：陈玉珍，女，汉族，1957年12月7日出生，住广东省阳山县*****************。上诉人（原审原告）：邓勇辉，男，汉族，1960年8月23日出生，住广东省阳山县*************。上诉人（原审原告）：李怡芳，男，汉族，1964年11月21日出生，住广东省阳山县***************。上诉人（原审原告）：郑美霞，女，汉族，1963年8月6日出生，住广东省珠海市斗门区城东金坑南一苑**。上诉人（原审原告）：罗坚贞，女，汉族，1961年11月28日出生，住广东省阳山县***************。上诉人（原审原告）：罗永红，男，汉族，1960年1月2日出生，住广东省阳山县******************。上述十三名上诉人共同委托诉讼代理人：曾国华，男，汉族，1948年7月28日出生，住广东省阳山县***************。被上诉人：阳山县自然资源局。住所地：广东省阳山县*******。法定代表人：梁国敏，局长。出庭负责人：梁国营，副局长。委托诉讼代理人：梁建华，该局干部。沈素环等十三名上诉人因与被上诉人阳山县自然资源局行政许可决定纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原阳山县花鸡咀水电站（已注销）是原阳山县水务局属下的集体事业单位，原阳山县花鸡咀水电站在阳山县阳城镇城西花鸡咀（即沿江路32号）有面积1053.8㎡的土地使用权。2000年，原阳山县花鸡咀水电站在上述地址建了8层单体楼房，楼高25m，沈素环等13人均为该楼房的业主。2017年6月9日，沈素环等13人向原阳山县水务局申请自费加装电梯，并取得该局同意，沈素环等13人遂委托阳山诚达建筑勘验设计有限公司对拟加装电梯进行设计。2018年8月1日，沈素环等13人向原阳山县规划市政局申请办理建设工程规划报批手续（加装电梯）。同日，原阳山县规划市政局受理了沈素环等13人的申请。通过审查沈素环等13人提供的材料及现场勘验，原阳山县规划市政局于同年11月8日作出阳规市（决）〔2018〕3号《不予行政许可决定书》，载明“阳山县花鸡咀水电站：你（单位）申请办理建设工程规划报批手续（加装电梯），经我局2018年第六次局务会议讨论，认为不符合法定条件和相关规定，决定不予行政许可，理由如下：鉴于该电梯建设占用人行通道，同时对城市道路的整体景观环境存在一定影响，不同意办理，需另行选址再报我局审批。”沈素环等13人不服，遂向原审法院提起行政诉讼。原审诉讼中，经原审法院实地勘验，涉案房屋南边沿江三路的机动车道宽度为9.75m（即下图DE段），首层墙体南边有1.3m的水泥路面（即下图AB段，在1.8m滴水线内），水泥路面南边至沿江三路机动车道距离为4.9m（即下图BD段，含0.5m滴水线内），拟加装电梯建筑占地4.14㎡[1.8m（南北向、含墙体）×2.3m（东西向、含墙体）]在涉案房屋的土地红线范围内，电梯井的南边线与涉案房屋的土地红线的南边线（即滴水线）重叠，该线距离沿江三路机动车道为4.4m（即下图CD段）。（详见《现场勘验截面图》）。另查明，沿江三路属于阳山县******，规划为18m的城市道路。阳山县未对既有建筑加装电梯方面制定相关规范性文件。阳山县的城市规划管理，参照原清远市城乡规划局于2010年7月14日制定的《清远市城市规划管理技术规定》执行。因机构改革，原阳山县规划市政局有关城市规划方面的职能已于2019年6月并入阳山县自然资源局。原审法院认为，本案系因既有住宅增设电梯而引起的不服行政许可决定纠纷。根据沈素环等13人的起诉、阳山县自然资源局的答辩、双方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：沈素环等13人申请增设电梯是否符合城市规划及相关技术规范，其申请是否应予许可。根据《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》第二条“既有住宅需要使用共有部位增设电梯，或者因增设电梯需要改变共有部位的外形或结构时，本着公开透明、充分协商、兼顾各方的原则，根据《中华人民共和国物权法》的有关规定，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。”的规定，沈素环等13人申请增设电梯已获得专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意，其申请主体符合相关规定。根据《城市道路管理条例》第二条“本条例所称城市道路，是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。”《清远市城市规划管理技术规定》第三十七条“城市道路（不含小区内部道路）的横断面及附属设施应符合以下规定：（一）横断面……（二）人行道……（三）道路绿化……（四）路灯……”的规定，城市道路不单指机动车道，还包括非机动车道、人行道、绿化隔离带及其他附属设施。本案中，阳山县*******规划为18m的道路，属于阳山县******，故其城市道路范围不仅包括9.75m的机动车道（即《现场勘验截面图》DE段），还包括机动车道北侧的4.4m人行道（即《现场勘验截面图》CD段）、南侧的2.7m人行道（即《现场勘验截面图》EF段）等。根据《清远市城市规划管理技术规定》第十九条规定，建筑退让道路红线应当符合最小距离，其中建筑高度H≤24m的，建筑退让城市主干道（60m≥L≥36m）及城市次干道（36m＞L≥24m）5m，退让城市支路、小区道路（24m＞L≥7m）3m；建筑高度60m＞H≥24m的，建筑退让城市主干道（60m≥L≥36m）10m，退让城市次干道（36m＞L≥24m）5m，退让城市支路、小区道路（24m＞L≥7m）5m。经本院勘验，城市道路沿江三路的南北宽度实际为16.85m（4.4m+9.75m+2.7m，未含河边护栏）。沈素环等13人拟增设的电梯首层南边线（即涉案房屋滴水线、土地红线）与城市道路规划控制线重合，不符合《清远市城市规划管理技术规定》第十九条规定的退让距离。根据《广东省城乡规划条例》第四十一条第二款“城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府依据经批准的城乡规划、规划条件、相关技术标准和规范对建设工程设计方案进行审查，提出审查意见。符合条件的，核发建设工程规划许可证。”的规定，原阳山县规划市政局作出涉案《不予行政许可决定书》，对沈素环等13人办理建设工程规划报批手续的申请不予行政许可，实体处理并无不当。但是，原审法院注意到原阳山县规划市政局作出的涉案《不予行政许可决定书》存在以下问题。首先，沈素环等13人是以涉案房屋业主的身份申请增设电梯，而《不予行政许可决定书》载明的行政相对人却是已办理注销登记的原阳山县花鸡咀水电站。其次，原阳山县规划市政局认为沈素环等13人拟增设的电梯“对城市道路的整体景观环境存在一定影响”，但未明确属于正面的影响还是负面的影响，且原阳山县规划市政局该判断并未提供任何依据予以证实。再次，原阳山县规划市政局不同意沈素环等13人办理建设工程规划报批手续，但《不予行政许可决定书》未载明适用了什么法律法规或相关技术标准和规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定，因沈素环等13人在涉案房屋南边申请增设电梯不符合实质条件，故本院依法确认原阳山县规划市政局作出《不予行政许可决定书》的行政行为违法，但保留其效力。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决如下：确认原阳山县规划市政局于2018年11月2日作出阳规市（决）〔2018〕3号《不予行政许可决定书》的行政行为违法。本案受理费50元，由阳山县自然资源局负担。沈素环等十三名上诉人不服上述一审判决向本院提起上诉，请求：1.撤销（或更改）被上诉方《不予行政许可决定书》，准予上诉方安装观光电梯；2.本案诉讼费由被上诉方负担。事实与理由：2019年7月18日，上诉人收到本案一审行政判决书。被上诉人虽然违法，但保留其效力。究其原因，法院是依据双方提供的证据来判的，上诉人理解。现在，上诉人就被上诉人一审中利用旧的规定作为证据不服。一审庭上，上诉人曾提出清远市旧楼加装电梯有新的规定，被上诉人既不否认，也不承认。作为主管部门，不主动提供新的旧楼安装电梯的规定，显然是不作为。故此，上诉人虽赢了一审官司，却仍安装不了电梯。现提供新的证据：《清远市既有住宅增装电梯管理办法》和《清远市规划区建（构）筑物退让规划管理办法》。第一项证据表明：这是我市增装电梯的最新依据。一审肯定了上诉人申请安装电梯的增设条件、申请及审批程序。上诉人完全符合新规定的住宅增设电梯技术规程。电梯距离红线不是被上诉人在一审时始终强调的5米，而是4米。字里行间没有退让距离一说。第二项证据表明：退让红线是13米，而不是18米。2017年3月《清远市规划区建（构）筑物退让规划管理办法》第二章第四条表1明确规定：城市主干路，建（构）筑物最小退让距离为13米。沿江三路景观风貌早就在2000年形成，绝大部分不足18米。上诉人大楼比其它建筑物明显多了一块地坪。因此，对被上诉人在一审开庭时提供的2009年的规划图反驳上诉人的合理性存疑。第五条指出：对已批准修建性详细规划的项目、周边建筑已基本建成、整段道路的景观风貌已基本形成的街区，执行第四条退让距离确有困难时，规划主管部门应根据实际情况参照执行。当已批控制性详细规划和已核发规划设计条件的项目所要求的退让距离大于本章规定时按退让要求执行。第二项证据还表明：为适应城市高层发展趋势，已经取消H≤24米，增加退让距离5米的限制，改为第九条，H≤100米。退让距离增加10米。所以，新规定调整退让红线是13米。令上诉人不解的是，被上诉人在执行退让问题上，不但不按2017年的退让办法执行，而是继续沿用2010年的办法执行，确实不妥。而且，在同一地段采用“双重标准”，更是难以令人信服。大楼下首的航标综合楼（底层办公，二至九楼老人宿舍）是2014年竣工的，而且，是按照上诉人大楼的滴水位等规格折旧建新的（按其一审提供的2009年的证据：其一，与退让18米红线严重不符；其二，证据第四点强调：在严格控制区内禁止旧房的加建改建及折旧建新，以便统一规划建设）。须知，上诉人大楼与航标综合楼都在同一水平线上，被上诉人为什么批准航标综合楼折旧建新，而不批准上诉人？而且，近月，航标综合楼还在大楼外加铺了地砖（即加铺至原围墙段）。被上诉人在一审庭上提交《阳山县人民政府关于阳山县城南城北片区控制性详细规划的批复》：城市主干道规划18米红线的规划图，又批准航道综合楼折旧重建。这发生在2017年新规定之前，显然是违法、违纪、违规的。旧楼加装电梯，是党和政府从鼓励到支持，最近，还加大对旧城的改造力度。由于被上诉人在一审开庭时，只提供2010年清远市退让红线18米，而不是提供2017年清远市退让红线的新规定，致使原审法院作出确认被告违法，但保留其效力的判决。综上，上诉人强烈要求二审法院支持上诉人的上诉请求。被上诉人阳山县自然资源局答辩称：一、答辩人认为一审法院认定事实清楚，适用法律准确，作出的（2019）粤1803行初79号行政判决是正确的，依法应予以维持；上诉人提出的上诉请求及事实理由，与现行的法律法规不相符，依法应予以驳回。二、上诉人提出增设电梯的申请不符合城市规划要求，原阳山县规划市政局作出《不予行政许可决定书》的行政行为认定事实清楚、适用法律正确。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《广东城乡规划条例》第四十一条第一、二款规定：“建设单位或者个人申领建设工程规划许可证，应当持使用土地的证明文件、建设工程设计方案和法律、法规规定的其他材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府提出申请。规划条件要求编制修建性详细规划的，应当同时提交经审定的修建性详细规划。属于原有建筑物改建、扩建的，应当同时提供房屋产权证明。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府依据经批准的城乡规划、规划条件、相关技术标准和规范对建设工程设计方案进行审查，提出审查意见。符合条件的，核发建设工程规划许可证。”按上述规定，上诉人应当向原阳山县规划市政局提出办理增设电梯的申请。在上诉人提出申请后，原阳山县规划市政局于2018年8月1日受理了上诉人提交的申请材料。经过对上诉人材料的审查和现场勘查，原阳山县规划市政局发现上诉人申请增设电梯的位置占用人行通道，且增设电梯后不符合建筑退让道路红线的最小距离要求。参照《清远市城市规划管理技术规定》要求建筑物应退离城市道路红线距离不少于5米，上诉人申请增设电梯的位置不符合退让要求。原阳山县规划市政局认定上诉人申请增设电梯的位置占用人行通道，且对城市道路的整体景观环境存在一定的影响，不符合城市规划及技术规定等要求。因此，原阳山县规划市政局于2018年11月2日作出阳规市（决）〔2018〕3号《不予行政许可决定书》认定事实清楚，适用法律正确。三、原阳山县市政规划局对上诉人提出增设电梯的申请作出《不予行政许可决定书》的程序合法。原阳山县规划市政局在受理上诉人递交增设电梯的申请后，依法向上诉人出具了《受理通知书》并送达给上诉人。经过对上诉人提交的资料进行审查，并现场勘查，原阳山县规划市政局认为上诉人申请增设电梯的位置占用人行通道，且对城市道路的整体景观环境存在一定的影响。经过原阳山县规划市政局局务会议讨论，原阳山县规划市政局决定不同意办理上诉人的申请，要求其另行选址再报审批。故于2018年11月2日作出了阳规市（决）〔2018〕3号《不予行政许可决定书》并送达给了上诉人，同时将上诉人提交的申请资料退回给上诉人。在《不予行政许可决定书》中，原阳山县规划市政局已说明不予许可的理由，并告知上诉人享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。因此，原阳山县规划市政局对上诉人递交增设电梯的申请作出不予行政许可决定书的行为程序合法。四、根据阳山县机构改革方案，组建阳山县自然资源局即答辩人，负责原阳山县规划市政局的城乡规划管理职责。综上所述，原阳山县规划市政局依法作出的《不予行政许可决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予以维持。一审法院作出的（2019）粤1803行初79号行政判决是正确的，依法应予以维持；请二审法院依法查明，驳回上诉人的上诉。二审期间，上诉人提交的证据：《清远市既有住宅增设电梯管理办法》、《清远市规划区建（构）筑物退让规划管理办法》。上诉人提交的上述证据已在一审中提交过，不属于二审期间提交的新证据，本院不再组织双方当事人对以上证据进行质证。本院经审理查明，一审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系既有住宅增设电梯而引起的不服不予行政许可决定纠纷。人民法院审理上诉案件，应当对原审裁判和被诉行政行为进行全面审查。根据双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点是：被上诉人作出的阳规市（决）〔2018〕3号《不予行政许可决定书》认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确。主要审查的是被上诉人认定上诉人提出增设电梯的申请不符合规定，不予行政许可是否正确的问题。对此，原审判决围绕双方当事人的诉辩主张，根据双方当事人提交的证据进行了认定，认为上诉人在涉案房屋南边申请增设电梯不符合实质条件，被上诉人作出的被诉《不予行政许可决定书》实体处理并无不当，本院予以确认。另外，原审法院认为被上诉人作出的被诉《不予行政许可决定书》存在程序轻微违法的情形，亦已在原审判决中予以指出。因此，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，认定被诉《不予行政许可决定书》程序轻微违法，但保留其效力的原审判决，合理合法，且理由阐述充分，本院予以确认，不再复述。至于上诉人提出被上诉人作出的被诉《不予行政许可决定书》适用法律、法规错误的主张。根据上诉人二审期间补充提交的《清远市规划区建（构）筑物退让规划管理办法》。该办法第二章第四条关于“建（构）筑物退让道路红线控制”的标准为：“城市主干道，道路红线参考宽度W（m）：36≤W≤60，建（构）筑物最小退让距离（m）：13”，《清远市城市规划管理技术规定》第十九条关于“建筑退离城市道路红线距离”的标准规定：“建筑高度H≤24m的，建筑退让城市主干道（60m≥L≥36m）及城市次干道（36m＞L≥24m）5m，退让城市支路、小区道路（24m＞L≥7m）3m；建筑高度60m＞H≥24m的，建筑退让城市主干道（60m≥L≥36m）10m，退让城市次干道（36m＞L≥24m）5m，退让城市支路、小区道路（24m＞L≥7m）5m”。经对比，《清远市规划区建（构）筑物退让规划管理办法》关于建（构）筑物最小退让道路红线距离13米的规定与《清远市城市规划管理技术规定》关于建筑退离城市道路红线距离最小5米的标准的规定更严格、更不利于上诉人增装电梯的申请通过审批。因此，被上诉人从阳山县城的实际情况出发，结合有利于上诉人权益方面考虑，遂参照适用《清远市城市规划管理技术规定》中关于“建筑退离城市道路红线距离”的标准作出被诉《不予行政许可决定书》并无不当。因此，上诉人的此项主张，本院不予支持。至于上诉人上诉称被上诉人存在适用“双重标准”审批既有住宅增装电梯的问题。本案二审中，上诉人并未提供相关证据证明该主张，对此，本院不予采信。综上所述，沈素环等十三名上诉人的上诉请求理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由沈素环等十三名上诉人共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 叶以昌审 判 员 黄方然审 判 员 林士嵛二〇一九年十二月三十一日法官助理 叶礼裕书 记 员 范小婷附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；