广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤13行终341号上诉人（一审被告）：博罗县**监督管理局，住所地：广东省惠州市博罗县***********。法定代表人：徐辉，局长。诉讼负责人：黄伟球，副局长。委托诉讼代理人：郭庆锋，广东伟伦律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：龚景斌，男，汉族，1986年6月20日出生，公民身份号码：362************439，住江西省抚州市临川区*********。委托诉讼代理人：王永龙，广东鹏合律师事务所律师。委托诉讼代理人：成杰，广东颖诚律师事务所律师。一审被告：惠州市市*监督管理局（原惠州市工商行政管理局），住所地：广东省惠州市惠城区*********。法定代表人：邝兆雄，局长。委托诉讼代理人：王家敏，该局法规科副科长。一审第三人：余乐，男，汉族，1986年11月13日出生，公民身份号码：362************412，住江西省抚州市临川区东岳观**。上诉人博罗县**监督管理局、一审被告惠州市市*监督管理局与被上诉人龚景斌、一审第三人余乐因工商行政登记及行政复议纠纷一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2018）粤1302行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明：2016年4月23日，合隆公司制订了公司《章程》，《章程》第八条：公司注册资本人民币500万元；第十条：公司股东2个：余乐、龚景斌；第十五条：余乐认缴出资250万元，龚景斌认缴出资250万元等。龚景斌、余乐在《章程》最后签名及捺指模。2016年4月23日，合隆公司股东会表决通过：“选举龚景斌公司执行董事（法定代表人）兼经理，任期三年；选举余乐公司监事，任期三年。在《法定代表人、经理、监事任命书》的“股东签名”一栏有龚景斌、余乐的签名及指模。2016年4月23日，合隆公司向博罗县**监督管理局递交：公司登记（备案）申请书（有法定代表人龚景斌的签名及指模）、公司设立登记审核表、股东（发起人）出资情况（余乐、龚景斌各认缴出资250万元，各占出资比例50%）、联络员信息（内有龚景斌签名及指模、身份证复印件）、财务负责人信息（内有龚景斌签名及指模、身份证复印件）、法定代表人、经理、监事任命书、公司章程、余乐和龚景斌的身份证（均有签名及指模）、法定代表人信息（内有龚景斌签名及指模、身份证复印件）、董事、监事、经理信息（内有余乐、龚景斌签名及指模、身份证复印件）、场地租赁文件、指定代表或者共同委托代理人授权委托书（在“指定代表或者委托代理人”一栏写明“肖榕光”、有肖榕光身份证复印件、龚景斌、余乐的签名及指模）、承诺书（有龚景斌签名及指模）等申请材料，申请许可设立合隆公司。当日，博罗县**监督管理局经审核，发出《企业名称预先核准通知书》。2016年4月26日，博罗县**监督管理局向合隆公司核发《企业法人营业执照》。2017年12月28日，博罗县**监督管理局收到龚景斌委托王永龙律师递交的《行政处罚申请书》，请求：1.对合隆公司工商注册中提供虚假材料的行为进行调查核实；2.对合隆公司工商注册中的违法行为作出行政处理，包括但不限于：（1）对余乐进行行政处罚；（2）撤销合隆公司的工商登记。2018年1月3日，博罗县**监督管理局向龚景斌作出《回复》，认为根据法律、法规的规定，公司登记采取形式审查，不对申请材料的真实性负责。申请人提交的材料符合齐全和法定形式的，公司登记机关必须给予登记。龚景斌如认为申请登记材料中龚景斌的签名并非其本人所签，可根据《改革方案通知》第三条第（三）项规定提起民事诉讼等。龚景斌不服博罗县**监督管理局的《回复》，于2018年1月29日向惠州市工商行政管理局提出行政复议申请。当日，惠州市工商行政管理局向龚景斌发出《行政复议受理案件通知书》（惠工商行复字[2018]5号），决定受理龚景斌的行政复议申请。当日，惠州市工商行政管理局向博罗县**监督管理局发出《行政复议答复通知书》，要求在收到通知书之日起10日内提交答复书及当初作出该行政行为的证据、依据和其他有关材料。2018年2月6日，博罗县**监督管理局向惠州市工商行政管理局提交了答复书及当初作出行政行为的证据、依据等材料。2018年2月27日，惠州市工商行政管理局向余乐发出《行政复议答复通知书》。2018年3月9日，余乐向惠州市工商行政管理局提交答复书及相关证据。2018年3月15日，惠州市工商行政管理局负责行政复议工作的工作人员向该机关负责人提出《关于龚景斌行政复议案件审结报告》（惠工商行复字[2018]4号），建议维持博罗县**监督管理局于2018年1月3日作出的《回复》。2018年3月19日，惠州市工商行政管理局作出行政复议决定，维持博罗县**监督管理局于2018年1月3日作出的《回复》。在《复议决定书》中，有当事人的基本情况、案件由来、申请人请求及事实理由、被申请人及第三人的答复、复议机关查明的事实、复议机关的观点、适用的法律及作出的具体复议决定、不服复议决定进行司法救济的时间及途径、作出复议决定的机关及时间等内容。随后，惠州市工商行政管理局向相关当事人寄送了决定书。龚景斌不服博罗县**监督管理局作出的《回复》及惠州市工商行政管理局作出的《复议决定书》，向本院提起本案诉讼，请求判如所请。在诉讼中，当事人主要对下列问题发生争议：一、龚景斌提起本案诉讼是否为救济方式错误；二、博罗县**监督管理局对龚景斌提出的行政处理申请作出的《回复》是否合法；三、惠州市工商行政管理局作出的《复议决定书》是否合法。另查明，余乐在答辩状及在对相关当事人的证据的质证、法庭辩论中，一再强调设立合隆公司是龚景斌与余乐的合意，是龚景斌委托余乐及案外人李笑丽办理工商营业执照及消防许可。还查明，2016年，龚景斌以余乐、案外人曾琴荣为被告，以案外人丁江松、余建荣、余敏为第三人，向广东省东莞市第二人民法院提起民事诉讼，案由是民间借贷纠纷，诉讼请求是余乐、曾琴荣连带偿还借款40万元及相应利息。东莞市第二人民法院经审理，作出（2016）粤1972民初12195号民事判决，驳回龚景斌的诉讼请求。龚景斌不服，向广东省东莞市中级人民法院上诉（仅就20万元上诉）。2018年8月2日，广东省东莞市中级人民法院经审理，作出（2018）粤19民终1666号民事判决。在二审判决的“本院认为”中有“余乐提交的证据只能证明其与龚景斌存在合伙经营网吧的事实，但不能证明案涉款项确为合伙投资款”的认定表述。一审法院认为：龚景斌提起本案诉讼是否为救济方式错误的问题。《登记改革通知》的第三条第（三）项规定：“严格市场主体监督管理，依法维护市场秩序。（三）强化司法救济和刑事惩治。明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限。尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。……。”该通知是国务院的规范性文件，其法律地位可以看成是规章。对于哪些争议应当提起民事诉讼，哪些争议应当提起行政诉讼，这是程序法律制度的安排问题，依照《中华人民共和国立法法》的规定及我国的立法惯例，对此问题应当由全国人民代表大会、全国人大常委会或者最高人民法院作出规定，不宜也不会由作为我国最高行政机关的国务院作出规定。同时，该通知并无规定股东或者其他利害关系人对工商行政管理机关的登记行为不服只能“另辟民事救济途径”进行救济。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”从博罗县**监督管理局的登记结果看，龚景斌是合隆公司的两个股东之一，占该公司50%股份，系该公司的法定代表人。很明显，龚景斌是博罗县**监督管理局登记行为的相对人、利害关系人。龚景斌提起本案诉讼，符合上述法律规定。关于博罗县**监督管理局对龚景斌提出的行政处罚申请作出的《回复》是否合法的问题。首先，博罗县**监督管理局在《回复》中引用了《行政许可法》、《公司登记管理条例》、《省商事登记条例》及《改革方案通知》，但并无适用具体的法条规定，适用法律不明确。其次，博罗县**监督管理局所适用的法律、法规、规章中，并无规定行政相对人或者与登记行为有利害的当事人，对工商注册登记行为有争议时只能进行民事诉讼救济。其三，《行政许可法》第六十九条第一款第（五）项、第二款规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”《公司登记管理条例》第六十五条规定：“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”《企业登记程序规定》第十七条第一款第（四）项、第二款规定：“有下列情形之一的，企业登记机关或者其上级机关根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销登记：（四）依法可以撤销作出准予登记决定的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得登记的，应当予以撤销。”龚景斌在《行政处罚申请书》中明确提出了合隆公司设立登记时，申请材料中的“龚景斌”签名均不是其所签，是余乐伪造的。在此情形下，博罗县**监督管理局以《改革方案通知》第三条第（三）项“向人民法院提起民事诉讼”规定为由作出《回复》，不作调查处理，明显与上述法律、法规、规章的规定相违背，且是曲解《改革方案通知》第三条第（三）项规定。关于惠州市工商行政管理局作出的《复议决定书》是否合法的问题。前面已述，博罗县**监督管理局作出的《回复》，适用法律不明确，错误理解、曲解法律。在此情形下，惠州市工商行政管理局却适用《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持博罗县**监督管理局作出的《回复》的行政复议决定，认定事实不清、适用法律错误。综上所述，博罗县**监督管理局和惠州市工商行政管理局作出的被诉行政行为，与法相悖，且博罗县**监督管理局的被诉行政行为还存在行政不作为的情形，应依法撤销。龚景斌的诉请于法有据，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项及上述所适用的法律、法规、规章的规定，一审法院判决如下：一、撤销博罗县**监督管理局于2018年1月3日作出的《回复》；二、撤销惠州市工商行政管理局于2018年3月19日作出的《行政复议决定书》（惠工商行复字[2018]5号）；三、责令博罗县**监督管理局在判决发生法律效力之日起六十日内作出行政行为。案件受理费50元，由博罗县**监督管理局、惠州市工商行政管理局负担。上诉人博罗县**监督管理局不服一审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销广东省惠州市惠城区人民法院（2018）粤1302行初73号行政判决；2.本案上诉费用由龚景斌承担。上诉理由如下：一、一审法院审判程序严重违法。龚景斌于2018年4月4日向一审法院提起行政诉讼，一审法院于4月8日作出立案决定，作出判决书的时间是2019年7月28日，判决书送达博罗县**监督管理局的时间是2019年8月2日，审理时间总计为一年零三个月。从一审作出判决的过程来看，一审法院构成了两大程序违法。第一，审理期限违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条规定，人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。第二，本案不属于有特殊情况可延长审理期限的情形。即使属于，一审法院也并没有按照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条和《最高人民法院关于适用的解释》第五十条第三款的规定，即基层人民法院有特殊情况需要延长的，必须直接向广东省高级人民法院申请延长审理期限，并经高级人民法院批准方能延长。此外，还要同时报中级人民法院备案，从一审法院判决书上看不到一审法院走了上述程序。人民法院是讲法、守法和司法的部门，作出的裁决必须严格遵守审判程序，并以事实为根据，以法律为准绳。只有依法作出的判决书，才能让当事人感受到司法审判的公平正义。现一审法院不按照法律规定审理本案，该判决书能合法吗？从另一法律层面上来看，一是如果博罗县**监督管理局不按规定的期限办理公司登记，人民法院能认为合法吗？二是法律规定的期限可以不遵守的话，法律立此规定还有什么意义，实际上，法律规定的程序是一道防火墙，就是要求审理案件必须严格依照法律规定的方式、步骤、权限和时限审理，违反则无效。二、违反行政诉讼法律审理规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条明确规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。因企业登记采取的是形式审查，不对申请材料的真实性负责，为此，衡量企业登记合法性的标准不是以申请材料是否真实作为认定登记是否程序合法的法律依据，而是应当根据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条和《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十一条规定，即以申请材料是否齐全和符合法定形式作为合不合法的唯一标准。博罗县**监督管理局核准合隆公司登记，从受理、审查、作出准予登记、核发营业执照均严格按照《中华人民共和国公司登记管理条例》、《企业登记程序规定》等规定办理，没有不当之处，且龚景斌也没有证据证明博罗县**监督管理局的核准登记行为违反什么法律、法规和规章的规定或者程序违法的事实。可见，一审法院在博罗县**监督管理局合法登记的情况下，超出行政案件合法性审理原则，并认定程序违法，显然违反上述法律规定。三、博罗县**监督管理局作出的《回复》是依法和依职权的合法行为，且依法有据。2017年12月28日，博罗县**监督管理局收到龚景斌递交的《行政处理申请书》，申请书申请的事项有两项，因公司登记采取的是形式审查，不对申请人提交的申请材料真实性负责，龚景斌如对设立登记有异议，可通过民事诉讼予以救济。据此，博罗县**监督管理局于2018年1月3日书面给予龚景斌《回复》，告知龚景斌另寻民事救济途径，主要依据有：一是严格执行法律、法规、规章规定。《中华人民共和国行政许可法》第三十一条、第三十四条；《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款、第五十一条；《广东省商事登记条例》第四条第二款、第六条和《企业登记程序规定》第八条、第九条明确规定公司登记采取的是形式审查，不对申请人提交的申请登记材料的真实性负责。二是认真执行国务院的决定。《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发[2014]7号，2014年2月7日公布并施行）第三条第（三）项规定“明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限。尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。”基于行政案件合法性审查的法定原则，合法性的标准是以申请材料齐全和符合法定形式为依据的。本案合隆公司提交的设立登记申请材料完全符合申请材料齐全和符合法定形式要求，至于申请材料的真实性问题只有通过民事诉讼才能查清事实真相，理由是签名不实不等于不是当事人的真实意愿。如果仅仅以签名不实而不弄清事实真相就认定登记违法有悖我国法律的立法宗旨。可见，博罗县**监督管理局的《回复》恰恰是保护相关当事人的合法权益的依职权行为。需要注意的是，一审法院对博罗县**监督管理局执行《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》规定作出的《回复》，以该通知是规范性文件为由否定该通知的法律效力，显然是对法律、法规的曲解。对行政许可的创设，《中华人民共和国行政许可法》第十四条第二款赋予国务院发布行政许可决定的职权。《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》是以国务院名义发布的一项决定，对公司登记机关如何处理股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时的处理有着现实的指导、操作意义。四、合隆公司设立登记材料证明龚景斌是知情的，且龚景斌没有证据支持其签名不实的主张。第一，合隆公司设立登记申请材料提交有龚景斌的身份证原件。龚景斌没有对其身份证是怎么被他人拿走并冒用的前因后果进行陈述申辩，同时也没有拿出其向公安机关报警的凭证。第二，余乐的答辩状及其提交的证据足以证明龚景斌是知情和同意设立合隆公司的。第三，假设排除真实意愿，仅就龚景斌的签名是否真伪问题，龚景斌也并未向人民法院申请笔迹司法鉴定，一审法院仅凭龚景斌一面之词认定笔迹不真实缺乏证据的支持。五、博罗县**监督管理局是严格按照公司登记程序办理合隆公司的设立登记的。一是依程序受理申请设立登记材料；二是依程序进行审查；三是依程序作出准予设立登记决定；四是依程序颁发《企业法人营业执照》；五是一审法院没有证据证明合隆公司提交的设立登记申请材料不齐全和不符合法定形式。综上所述，博罗县**监督管理局依据《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》第三条第（三）项规定作出的《回复》是依法和依职权的行为，一审判决认定博罗县**监督管理局的设立登记行为违法，既违背事实也违反法律规定，请求二审法院判如所请。被上诉人龚景斌答辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。一、博罗县**监督管理局提出的“工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查”，只适用于工商注册登记环节，而对于行政相对人针对注册过程中的虚假文件提出异议，要求进行行政调查及行政处理的环节，行政机关应当启动行政处理程序。二、龚景斌在行政处理申请之初已经提交了工商注册文件中龚景斌的签名并非其本人签名的证据，现在再次单独提交作为上诉状附件。余乐已经确认工商注册申请材料中龚景斌的身份证复印件、签名均为其提交和代签名，且龚景斌并未授权余乐代为提交注册文件或签名，因此，博罗县**监督管理局应当进行立案调查及作出相应的行政处理。一审被告惠州市市*监督管理局对博罗县**监督管理局提出的上诉没有异议，对龚景斌的答辩没有发表意见。一审第三人余乐口头答辩称，对博罗县**监督管理局上诉的事实与理由予以认同，一审判决认定事实和适用法律错误。第一，本案从形式上看，工商行政管理部门只是进行形式审查，没有义务核实材料的真实性，从公司注册双方的合意来看，余乐提供的录音、证人证言等均可证实余乐与龚景斌存在真实的合伙意思表示。第二，注册公司营业执照原件是经办人李孝利亲手交给龚景斌的，至今仍在龚景斌处保存。第三，公司成立之初是三个人合伙，通过录音可以显示三人对合伙已经充分达成协议。第四，龚景斌撤销营业执照的真实目的是为了抽逃出资，逃避应当承担的出资义务，以逃避出资的40万元，由于余乐身患白血病，龚景斌见投资不能收回，所以将投资款说成民间借贷，然后形成本案，如果撤销公司的工商登记，将造成市场秩序的不稳定以及损害公司债权人的合法权益。经二审审理查明：二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院因此确认一审查明的事实。本院认为，本案是工商登记行政纠纷，二审争议焦点是：博罗县**监督管理局向龚景斌作出的《回复》是否合法。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定：“有限责任公司和股份有限公司（以下统称公司）设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”第二十条第一款规定：“设立有限责任公司，应当由全体股东指定的代表或者共同委托的代理人向公司登记机关申请设立登记……。”第二十条第二款规定：“申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；（三）公司章程；（四）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；（五）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；（六）公司法定代表人任职文件和身份证明；（七）企业名称预先核准通知书；（八））公司住所证明（九）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。”第五十三条第一款第（一）项规定：“公司登记机关对决定予以受理的登记申请，应当分别情况在规定的期限内作出是否准予登记的决定：（一）对申请人到公司登记机关提出的申请予以受理的，应当当场作出准予登记的决定。”《企业登记程序规定》第三条规定：“企业登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，依法进行核实。”第八条规定：“申请人应当如实向企业登记机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”从上述法律规定可知，工商行政管理机关在办理公司登记时只需要对申请材料进行形式性审查而非实质性审查，即对申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全、是否符合法定形式进行审查，申请人提交的申请材料是否真实应当由申请人负责。本案中，合隆公司申请公司登记时向博罗县**监督管理局提交了上述材料，博罗县**监督管理局在对合隆公司提交的申请公司设立登记材料进行形式审查后认为材料齐全且符合法定要求，作出准予设立登记，并颁发营业执照的行为符合上述法律规定，且已尽到了审慎审查义务，该登记行为并无不当。《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条规定：“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”《企业登记程序规定》第十七条第二款规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得登记的，应当予以撤销。”根据上述规定，工商行政管理机关在办理公司登记时虽然只需要对申请材料进行形式审查，但在确有证据证明工商登记行为所依据的材料是虚假或错误时，工商行政管理机关也应当予以撤销。本案中，龚景斌以合隆公司设立登记申请相关材料上龚景斌的签名不是其本人所签为由，认为合隆公司提供虚假材料骗取公司设立登记，要求博罗县**监督管理局对此进行调查核实，并对违法行为人进行行政处罚以及撤销合隆公司的工商设立登记。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十六条“工商行政管理机关依据监督检查职权，或者通过投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办等途径发现、查处违法行为。”和第十七条“工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。”的规定，博罗县**监督管理局收到龚景斌的行政处理申请后，应当对其投诉的事项予以核查，并决定是否立案。如经调查取证后发现确实存在因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，博罗县**监督管理局依法应当予以更正并对违法行为人进行行政处罚。博罗县**监督管理局在未对龚景斌投诉的违法行为进行立案调查的情况下，直接作出《回复》要求龚景斌另行提起民事诉讼解决，处理欠妥，一审判决据此撤销博罗县**监督管理局作出的《回复》并要求其重新作出具体行政行为并无不当，依法应予维持。综上所述，上诉人博罗县**监督管理局的上诉，理由不成立，本院予以驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费人民币50元，由上诉人博罗县**监督管理局负担。本判决为终审判决。审 判 长 钟日红审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇一九年十二月三十日法官助理 刘江涛书 记 员 陈伟杰附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。