贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔0321行初437号 原告杜兴辉，男，1957年7月13日出生，汉族，贵州省绥阳县人，住绥阳县。 委托代理人郑楠，贵州他山律师事务所律师，特别授权。 委托代理人杨依毅，贵州他山律师事务所律师，特别授权。 被告绥阳县综合行政执法局（以下简称县综合执法局），住所地:贵州省绥阳县洋川镇解放南路**，统一社会信用代码：11520323MB1826090K。 法定代表人高联友，系该局局长。 出庭负责人高志刚。 委托代理人凤婵。 委托代理人高晓萍，贵州严正律师事务所律师。 被告遵义市人民政府（以下简称遵义市政府），，住所地：遵义市新蒲新区府前路建投大厦统一社会信用代码:115203000095002207。 法定代表人黄伟，系该市代理市长。 委托代理人徐敏。 委托代理人郭丰，新蒲新区新城法律服务所法律工作者。 原告杜兴辉不服被告县综合执法局作出的绥综执行处字[2019]01-2（037）号行政处罚决定和遵义市政府作出的遵府行复[2019]157号行政复议决定，于2019年8月15日向本院提起诉讼，本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知。本院依法组成合议庭，于2019年12月6日公开开庭审理。原告杜兴辉及其委托代理人郑楠、杨依毅、被告县综合执法局之出庭负责人高志刚及其委托代理人凤婵、高晓萍、被告遵义市政府之委托代理人徐敏、郭丰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告县综合执法局认定原告未取得用地审批手续，非法占用绥阳县洋川镇民兴村小地名为白果湾的809㎡集体土地，于2017年8月动工修建了占地面积为310.27㎡、建筑面积为1243.75㎡的建筑物。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十二条的规定，依据《土地管理法》第七十七条、第八十三条的规定，于2019年5月16日作出绥综执行处字[2019]01-2（037）号行政处罚决定，限令原告将非法占用的809㎡土地上新建建筑面积310.27㎡、建筑总面积为1243.75㎡的建筑物自行拆除。 原告杜兴辉诉称，杜家堰坎古宅院系清代留存的文物。为对其进行保护，原告接受了政府提出的先搬出后想办法解决房屋和宅基地的意见，自愿将本人原有的三层楼房与当时杜家宅院内的一户小型农舍进行了调换，随后该小型农舍被拆除。这几年原告一直在县城租房居住，其宅基地及居住问题也一直未得到真正解决。2014年、2015年、2017年原告曾分别向村委会、国土所等部门申请，但均未得到书面答复。原告迫于无奈才自行修建。假设原告的房屋被勒令拆除后，原告一家两户21口人均为本地农村户口，再行申请宅基地也应当得到批准。由于政府相关部门不作为，现拆除原告所修建的房屋，原告经批准后重新建房，那么现在的拆除行为又有什么意义，这样的行为不符合行政法比例原则中的必要性原则，也不符合对行政相对人损害最少的原则，是对资源的极大浪费。况且根据《贵州省加强农村宅基地管理的实施意见》第一条第二款第（一）项的规定，按照4人及4人以上农户宅基地面积人均30㎡计算，原告宅基地的面积也小于上述规定的宅基地用地面积的限额，完全可以不予拆除。原告基于对政府的信任做出了牺牲自己的房屋，现却被县综合执法局处罚，显然不符合信赖保护原则的要求。为维护原告的合法权益，故请求撤销被告县综合执法局作出的绥综执行处字[2019]01-2（037）号行政处罚决定和遵义市政府作出的遵府行复[2019]157号行政复议决定。 原告杜兴辉为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据： 第一组证据：杜兴辉身份证复印件一份、户口簿复印件一份。证明杜兴辉系绥阳县洋川镇民兴村任大坝11组的集体成员，有权获得宅基地。 第二组证据：1、关于申报清代古建筑——杜氏古庭院为县级文物保护单位的请示，2、关于支持申请绥阳县杜家堰坎古庭院为第五批“省级文物保护单位”的报告，3、省人民政府关于公布第五批省级文物保护单位的通知，证明杜家堰坎古宅院系清代留存的文物，由县级文物保护单位逐步升级为省级文物保护单位，为了对其进行保护，杜兴辉在杜家宅院内的房屋被拆除，因此失去了宅基地，有权重新申请宅基地。 第三组证据：1、提交洋川镇国土所的申请，2、提交绥阳县文体广电局的申请，3、土地调换协议，4洋川镇非规划区居民建房用地申报表，5、杜文乾、彭朝德的出庭证言。证明杜兴辉一直在县城租房居住，其在2014年至2017年期间分别向村委会、国土所等部门作出了申请，但均未得到书面答复。 被告县综合执法局辩称，没有证据证明原告杜兴辉原有的三层楼住宅是纳入文物保护范围需要拆迁。原告将原有房屋与当时杜家宅院内的另一户人家自愿进行调换，是两人之间的私下调换，没有办理合法的宅基地使用权转让手续。但根据物权法第一百五十三条的规定，其互换行为可视为互转让宅基地使用权及房屋。其新占用宅基地也需要经过合法的审批手续才能建设。2017年8月原告用自己位于绥阳县村民杜光芬进行土地调换，在未取得用地批准手续的情况下非法占用809㎡的集体土地修建房屋。2019年1月24日，原绥阳县国土资源局将案件移送我局处理。2019年1月31日我局执法人员到现场进行核实时，该建筑物三楼一底砖混结构主体已完工，建筑物占地面积为310.27㎡、建筑总面积为1243.75㎡。我局于2019年3月29日向原告下发了行政处罚事先告知书和听证告知书，原告依法申请了听证，我局充分听取了原告的申辩意见。我局作出的绥综执行处字［2019］01-2（037）号行政处罚决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当，请求人民法院依法予以维持。 被告县综合执法局为支持其诉讼主张，在举证期内向本院提供了以下证据： 第一组证据：1、对杜兴辉的询问笔录，2、现场勘验记录，3、现场照片，4、执法人员现场制止施工并下达责停通知书的图片，5、土地利用现状图，6、绥阳县土地利用总体规划图，7、原告身份证复印件、户口本复印件，8、绥阳县洋川镇民兴村村民委员会证明，9、土地调换协议，10、向村委、洋川镇国土所、绥阳县文体广电局提交建房的申请，11原绥阳县国土资源局移送的证据材料，证明原告违法占地面积和建筑面积的事实。 第二组证据：1、责令停止违法行为通知书及送达回执，2、立案审批表，3、立案通知书及送达回证，4、调查报告，5、行政处罚案件集体讨论记录，6、行政处罚案件有关事项审批表，7、行政处罚事先告知书及送达回证，8、听证告知书及送达回证，9、听证申请，10、听证笔录及听证资料，11、行政处罚案件有关事项审批表，12行政处罚决定书及送达回证。证明作出的行政行为程序合法。 被告遵义市政府辩称，原告将原有三层住房与杜文乾互换，没有办理变更登记，其宅基地使用权未予变更，导致原告不符合再申请宅基地的法定条件。原告在未获得建房用地审批的前提下擅自占地修建房屋的行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，绥阳县县综合执法局作出的处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、处罚适当。我府按照行政复议法规定向原告与县综合执法局送达了受理通知书和提出行政复议通知书，并在法定期限内作出的行政复议决定，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告遵义市政府为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了下列证据，证明其复议程序合法： 1、行政复议申请书，2、行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书及送达回证，3、行政复议答复书，4、行政复议决定书及送达回证。 经庭审质证，被告对原告提供的第一组证据三性无异议；对第二组证据合法性及证明目的有异议，该批文是伪造的批文，所以对证明目的不予认可；对第三组证据的真实性和合法性没有异议，但不能达到原告的证明目的；对第四组证据三性无异议，对证明目的有异议。 原告对被告提供的证据的三性均无异议，但对证明目的均有异议。被告对原告提供的证据的真实性无异议，但对证明目的有异议。 本院经审查认为，对双方提供的无争议的证据，本院予以采纳。 根据上述合法有效的证据和当事人当庭无争议陈述，本院确认事实如下：原告系绥阳县村民。2009年位于绥阳县的“杜家堰坎古庭院”被绥阳县人民政府批准为“县级文物保护单位”。为了对该庭院进行维护，原告便自愿将其所有的一楼一底砖瓦房调换给属于维护范围内的杜文乾居住。原告在多次向国土部门申请用地批复未果后，于2017年3月将其位于绥阳县村民杜林位于小地名为白果湾的责任地进行土地调换用于新建房屋。2018年8月原告在未得到洋川镇土地行政管理部门的同意下，便开始动工修建涉案房屋。2019年1月涉案房屋主体完工，共修建四层，砖混结构，其用地面积为809㎡、占地面积为310.27㎡、建筑面积为1243.75㎡。 2019年1月23日，原绥阳县国土资源局以涉案房屋系违法占地，向被告县综合执法局移送了相关材料后，县综合执法局于2019年1月31日向原告送达了绥综执责停字[2019]01-2（024）号责令停止违法行为通知书。2019年2月21日，县综合执法局以原告非法占地进行立案受理，并向原告送达了立案通知书。2019年3月26日，经县综合执法局集体讨论，决定限期拆除涉案房屋。2019年3月29日，向原告进行了书面告知。2019年4月17日，县综合执法局组织听证。2019年4月19日办理了延长办案期限的审批手续。2019年5月16日作出了绥综执行处字[2019]01-2（037）号行政处罚决定，要求其在十五日内自行拆除所修建的建筑物。 原告不服该行政处罚决定，向遵义市政府申请行政复议。遵义市政府于2019年6月6日予以受理，并于2019年6月12日向县综合执法局送达了行政复议答复通知书。2019年7月29日，遵义市政府根据县综合执法局提供的证据，作出遵府行复[2019]157号行政复议决定，维持县综合执法局作出行政处罚决定书。 另查明，涉案房屋属于绥阳县土地利用总体规划的旅游用地范围。 本院认为，根据2004年修订的《土地管理法》七十七条第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”之规定，被告县综合执法局具有对农村村民涉嫌违法占地的行为具有限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋的职权。 本案争议焦点是原告是否具有再次申请宅基地的资格，涉案房屋是否有拆除的必要。 原告认为因其支持文物保护，将原有房屋调换给杜文乾居住，自己从杜文乾手中取得的房屋已被拆除，自己有权再次获得宅基地修建房屋，拆除现有房屋，不符合比例原则中的必要性原则，被告不应拆除。县综合执法局认为，原告与杜文乾进行房屋调换时，没有办理合法的宅基地使用权转让手续，原告与杜文乾的互换行为视为转让宅基地使用权的行为。原告新建房屋需要经过合法审批后才能建设。现原告没有取得用地审批手续，故应拆除。 本院认为，根据《土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”以及第四款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”之规定，农村村民申请宅基地需要具备农村村民资格，并且只能拥有一处宅基地。如果因出卖、出租住房而丧失宅基地的，也不能申请。对于本案而言，原告明知将调换得到的宅基地并未得到使用，但出于公共利益的需要，仍然将其原有的宅基地调换给杜文乾无偿使用，该行为中，原告并未获得对价。故原告与杜文乾之间的调换行为，不属于买卖或出租的行为。原告具有在本村民组再次申请宅基地的资格。对县综合执法局认为原告不再拥有宅基地资格的主张，本院不予采纳。 虽然原告具有再次申请宅基地的资格，但根据《土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”以及第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”之规定，也应办理用地审批手续。在有关行政机关对其宅基地申请未及时答复的情况下，原告可以通过多种途径进行权利救济。根据《贵州省土地管理条例》第三十条第一款“农村村民建住宅的用地限额（包括原有住房宅基地面积及附属设施用地）为：城市郊区、坝子地区、每户不得超过130平方米；丘陵地区，每户不得超过170平方米；山区、牧区，每户不得超过200平方米”以及参照《贵州省加强农村宅基地管理的实施意见》关于农村宅基地用地面积标准“宅基地的用地面积限额为：3人及3人以下的农户80平方米以内；4人及4人以上的农户，宅基地用地面积按照人均30平方米计算，最高不得超过上述最高标准”和《贵州省人民政府关于做好村庄规划加强农民建房和宅基地管理促进新农村建设的意见》对村庄及农房设计要求“新建农房要符合宅基地用地限额和建筑面积的规定，原则上不超过三层”之规定，原告现修建的房屋远远超过农村宅基地用地限额和建筑面积。故对原告认为其修建的房屋并未超过标准的主张，本院不予支持。原告在未取得用地审批手续的情况下，擅自违法占地开工建设，所建建筑也不符合总体规划，县综合执法局根据《土地管理法》第七十七条第一款以及第二款“超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处”之规定，对其进行处罚，适用法律正确，本院予以支持。 至于原告认为拆除涉案房屋不符合比例原则中的必要性原则，没有必要拆除的主张。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”以及第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”之规定，说明行政执法中行政裁量必须遵循执法成本和执法收益的均衡，应当符合比例原则。本案中，原告虽然用地申请一旦得到批准，也需要重新修建房屋，强制拆除房屋原告经济损失必然存在。但原告现修建的房屋不仅违反了绥阳县土地利用的总体规划和村庄、农房的设计规划，而且还超出宅基地的用地限额和建筑面积，部分拆除也会影响房屋的整体结构，造成安全隐患。如果不拆除，也会造成当地村民不办理用地手续或超面积修建的现象发生，带来不良的社会效果。综合上述因素，被告对原告的处罚量罚适当，本院予以支持。对原告认为房屋不必拆除的主张，本院不予采纳。 遵义市政府根据县综合执法局提供的证据，作出维持绥综执行处字[2019]01-2（097）号《行政处罚决定书》的行政复议决定事实清楚，证据充分程序合法，适用法律正确，本院予以支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下： 驳回原告杜兴辉的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杜兴辉承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长 马 琳 人民陪审员 欧 进 人民陪审员 毛成荣 二〇一九年十二月六日 法官助理韦文舟 书记员敖海雪