广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3846号上诉人（原审原告）：广州市华贤五金工业有限公司，住所地广东省广州市番禺区***********侧。法定代表人：曾玉菁，总经理。委托诉讼代理人：梁钊明，广东中穗律师事务所律师。委托诉讼代理人：周可爱，广东中穗律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州住房公积金管理中心，住所地广东省广州市天河区**********。法定代表人：夏卫兵，主任。委托代理人：杨萌，该中心工作人员。委托代理人：高海，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府，住所地广东省广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。原审第三人：胡雪飘，女，1976年6月2日出生，汉族，住广东省广州市番禺区***************，公民身份号码440************22X。上诉人广州市华贤五金工业有限公司（以下简称华贤五金公司）因与被上诉人广州住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）、被上诉人广州市人民政府（下称市政府）、原审第三人胡雪飘公积金行政处理及行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2102号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年11月19日，第三人胡雪飘向公积金中心递交投诉信，请求公积金中心为其追讨2002年7月至2002年9月及2007年5月至2014年4月华贤五金公司欠缴部分住房公积金。第三人向公积金中心提交了养老保险缴费历史明细表、纳税清单、历年工资总额明细表等材料。2018年11月21日，公积金中心向华贤五金公司作出《核查通知书》（穗公积金中心番禺核通字〔2018〕68-1号），通知华贤五金公司第三人反映其少缴/未缴2002年7月至2002年9月及2007年5月至2014年4月期间住房公积金8654元，要求华贤五金公司对其与第三人之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为第三人缴存了住房公积金及住房公积金缴存起始时间，第三人相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实；同时告知华贤五金公司如对第三人所反映的事实、补缴数额有异议，可以在收到通知书之日起10个工作日内提出异议并附上相关证明资料。2018年11月22日，公积金中心向华贤五金公司依法送达上述《核查通知书》《住房公积金应缴数额统计表》等文件。2018年12月18日，公积金中心经核查后，向华贤五金公司作出涉案决定书，查实华贤五金公司未按规定为第三人缴存2002年7月至2002年9月及2007年5月至2014年4月期间的住房公积金，根据国务院《住房公积金管理条例》第二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第三十七条、第三十八条、第四十七条、《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）第六条、《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管〔2006〕52号）等有关规定，责令华贤五金公司在收到决定书之日起10个工作日内为第三人补缴2002年7月至2002年9月及2007年5月至2014年4月期间的单位应缴存部分住房公积金合计8654元到职工住房公积金账户内。该决定书中2002年7月至2002年9月住房公积金缴存基数来源依据为该期间养老保险缴费基数，2007年5月至2014年4月住房公积金缴存基数来源依据为该期间纳税清单证明的工资。华贤五金公司于次日签收。2019年1月29日，华贤五金公司不服上述决定书，向市政府申请行政复议。市政府于次日向公积金中心作出《提出行政复议答复通知书》。2019年3月25日，市政府作出穗府行复〔2019〕95号《行政复议决定书》（下称涉案复议决定），决定维持公积金中心作出的涉案决定书，并于次日邮寄送达华贤五金公司。华贤五金公司仍不服，诉至原审法院。原审法院认为：《住房公积金管理条例》第十条第一款规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”因此，公积金中心负有辖区内住房公积金管理的职责。《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”参照建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。未按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准的住房公积金缴存比例，应予以纠正。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，公积金中心责令华贤五金公司补缴的住房公积金数额，有养老保险缴费历史明细、纳税清单、历年工资总额明细表等证据予以证明，华贤五金公司虽对《住房公积金应缴数额统计表》中的缴存基数及缴存金额有异议，但华贤五金公司未能举证予以说明，因而公积金中心以养老保险缴费基数、纳税清单记载的工资收入作为第三人的住房公积金缴存基数，符合法律规定，故原审法院对公积金中心提交的《住房公积金应缴数额统计表》予以采纳。公积金中心根据养老保险缴费历史明细、历年工资总额明细表等证据证实华贤五金公司与第三人存在劳动关系，以第三人提供的相关证据作为基础，初步查明华贤五金公司欠缴第三人的住房公积金情况后向华贤五金公司发出《核查通知书》，通知华贤五金公司对相关事实进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予华贤五金公司陈述、申辩的机会及举证的权利，程序合法正当。华贤五金公司接到核查通知后，仍未为第三人缴存劳动关系存续期间的住房公积金，公积金中心作出涉案决定书并依法送达华贤五金公司，具有事实和法律依据，程序合法。关于华贤五金公司提出涉案决定书不符合《劳动保障监察条例》中关于查处、诉讼时效规定的主张。首先，《劳动保障监察条例》规范的是劳动保障行政部门的行政行为，而非规范公积金管理部门的行政行为；其次，根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。因此，华贤五金公司的上述主张，于法无据，原审法院不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，市政府依照法律规定在法定期限内作出涉案复议决定维持公积金中心作出的涉案决定书，认定事实清楚、程序合法。综上所述，华贤五金公司要求撤销公积金中心作出的涉案决定书及市政府作出的涉案复议决定的请求理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回华贤五金公司的诉讼请求。上诉人华贤五金公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院未查清华贤五金公司与第三人在追缴时间段是否存在劳动关系。华贤五金公司不确认涉及的缴存时间段双方存在劳动关系，公积金中心无权仅凭社保缴费历史或纳税清单来确定双方具有劳动关系及劳动关系的存续期间。公积金中心作为住房公积金的管理单位，应当对双方是否存在劳动关系进行核查，或要求第三人提供充分证据证实双方之间的劳动关系，若无法核实或第三人不能提供证据的，则应驳回其请求。二、一审法院没有适用两年时效方面的法律规定。公积金中心作为公积金管理机构，保障劳动者在享有公积金待遇方面的权利，其在履行职权时应当遵守、参照《劳动保障监察条例》的相关规定。接受投诉时，除了对是否存在劳动关系进行审查，还应对其补缴年限进行审查，对于超过两年追溯时效的请求不予受理或不予处理。三、即使一审法院认定华贤五金公司与第三人存在劳动关系，也不应直接以养老保险缴费基数作为数据来源。根据《住房公基金管理条例》第十六条规定，公积金的缴存基数为职工本人上一年度月平均工资，而非养老保险缴费基数。根据关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定，在单位不提供职工工资情况或职工对提供的工资情况有异议的情况下，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。本案中，因涉及补缴年限超过两年，华贤五金公司客观上无法提供长时间的工资台账，并非故意不提供，而且双方不存在劳动关系，华贤五金公司无法提供第三人的工资情况。公积金不能以未经劳动部门、司法部门核定的养老保险缴费基数作为缴存基数。四、一审法院罔顾追溯时效，判决华贤五金公司补缴长达十余年的公积金，将会造成重大的社会影响。光是补缴公积金这个资金数额，会让华贤五金公司资金困难，甚至倒闭。而且华贤五金公司已于2017年下半年主动为各员工缴存公积金，若像华贤五金公司这种主动为员工开始缴存公积金的企业得不到政策的保障，最终换来的是被追缴公积金而面临破产倒闭的局面，这必然会破坏社会经济秩序的稳定。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，改判撤销公积金中心作出的《责令限期办理决定书》以及市政府作出的《行政复议决定书》，本案的一二审诉讼费由两被上诉人承担。被上诉人公积金中心二审期间答辩称：一、华贤五金公司是法定的住房公积金缴存义务单位。根据《住房公积金管理条例》第二条第二款规定，华贤五金公司的工商登记记载其开业日期为1997年3月27日，商事主体类型为有限责任公司，属于该条规定的住房公积金缴存义务单位。二、公积金中心作出的《责令限期办理决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法。三、住房公积金的追缴不受时效的限制。公积金中心作出的《责令限期办理决定书》属于行政行为，不是民事纠纷，故不适用《中华人民共和国民事诉讼法》关于时效的规定。且《住房公积金管理条例》对住房公积金的补缴追缴时效没有作出限制性的规定，根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）规定，单位从未缴存住房公积金的，应当补缴。四、根据《住房公积金管理条例》第十六条规定，公积金中心采用养老保险的缴费基数证明作为本案第三人住房公积金的缴存基数来源依据正确无误，有法可依。被上诉人市政府二审期间未提交答辩意见。原审第三人胡雪飘二审期间未提交答辩意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点主要有以下两点：一、被上诉人公积金中心责令上诉人为原审第三人补缴涉案期间住房公积金的依据是否充分。《住房公积金管理条例》第二条规定：“本条例适用于中华人民共和国境内住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督。本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。”第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。”第十九条规定：“职工个人缴存的住房公积金，由所在单位每月从其工资中代扣代缴。单位应当于每月发放职工工资之日起5日内将单位缴存的和为职工代缴的住房公积金汇缴到住房公积金专户内，由受委托银行计入职工住房公积金账户。”第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”本案中，根据原审第三人的养老保险缴费历史明细表、纳税清单等证据可证实上诉人与原审第三人之间在追缴时间段内存在劳动关系，因上诉人未履行按时为原审第三人缴存相应期间住房公积金的义务，被上诉人经核查后，作出被诉责令限期办理决定,责令上诉人为原审第三人缴存应缴存的住房公积金，符合上述行政法规的规定，被上诉人市政府复议维持被诉责令限期办理决定，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，符合法定程序，原审判决予以支持并无不当，本院予以维持。上诉人认为缴存时间段其与原审第三人之间不存在劳动关系，以及被诉《责令限期办理决定书》公积金缴存基数依据不足的意见,无事实依据，本院不予支持。二、追缴行为是否应参照适用《劳动保障监察条例》两年时效限制。住房公积金是用人单位及职工必须依法缴存的长期住房储金，相关法律法规对住房公积金追缴时效并无限制性规定。对于未依法缴存住房公积金的用人单位，被上诉人公积金中心依法履行追缴行政职责，与劳动保障违法查处行为属于不同的行政行为，不适用《劳动保障监察条例》所规定的两年查处时效。上诉人主张被上诉人公积金中心的追缴行为应参照适用《劳动保障监察条例》两年时效限制缺乏法律依据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。华贤五金公司的上诉理由缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市华贤五金工业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈作斌审 判 员 张 珣审 判 员 王 硕二〇一九年十二月三日法官助理 梁婕妤书 记 员 朱 婷