四川省成都高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0191行初473号 原告泸州市金源汽车服务有限公司。住所地：泸州市龙马潭区龙南路******。 法定代表人邓传芳，经理。 委托诉讼代理人郭露，男，1994年9月8日出生，汉族，住四川省叙永县。系原告公司员工。 被告成都市交通运输局。住所。住所地：成都高新区交子北二路div> 负责人王翼刚，局长。 委托诉讼代理人吴秀艳，被告成都市交通运输局工作人员。 委托诉讼代理人李琪，国浩律师（成都）事务所律师。 被告四川省交通运输厅。住所地：四川省成都市武侯祠大街**。 负责人汪**，厅长。 委托诉讼代理人盛枫，北京金诚同达（成都）律师事务所律师。 委托诉讼代理人姜君权，北京金诚同达（成都）律师事务所律师。 第三人肖坤友，男，1981年3月21日，汉族，住四川省泸州市江阳区。 原告泸州市金源汽车服务有限公司（以下简称“泸州金源公司”）与被告成都市交通运输局（以下简称“市交通局”）交通行政强制和被告四川省交通运输厅（以下简称“省交通厅”）行政复议一案，本院于2019年11月11日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院经审查，认为肖坤友为必要共同诉讼原告，依法通知其作为本案原告参加诉讼，但肖坤友既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利，故本院依法追加其为第三人。本院依法组成合议庭，分别于2019年12月10日、12月30日公开开庭审理了本案。原告泸州金源公司的委托诉讼代理人郭露，被告市交通局委托诉讼代理人吴秀艳、李琪及被告市交通局负责人委托的工作人员唐建昌，被告省交通厅政策法规处副处长孙秋明及委托诉讼代理人姜君权到庭参加诉讼；第三人肖坤友经本院合法传唤无正当理由，未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 2019年7月30日，被告市交通局作出《行政强制措施决定书》（成交执扣〔2019〕0203073002号），载明：“当事人肖坤友。2019年7月30日，你（单位）涉嫌未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营。依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条的规定，本机关决定对你（单位）的川Ｅ×××××号车实施扣押30日的行政强制措施，期限为2019年7月30日至2019年8月28日。”原告不服，向被告省交通厅申请行政复议。2019年10月12日，被告省交通厅作出《行政复议决定书》（川交复字〔2019〕12号），维持了被告市交通局作出的行政强制措施决定。 原告泸州金源公司诉称，2019年7月30日，被告依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条的规定，作出《行政强制措施决定书》，对原告名下的川Ｅ×××××号车辆（以下简称“案涉车辆”）实施扣押。但原告所有的案涉车辆已取得道路运输证，被拦下时车辆驾驶员也向被告出示了道路运输证，被告工作人员人员只扣车不扣证。原告不服向被告省交通厅提起行政复议，后于2019年10月15日收到被告省交通厅作出的《行政复议决定书》（川交复字〔2019〕12号），维持市交通局作出的行政强制措施决定。原告认为，原告是具有道路运输经营许可证的企业，案涉车辆具有道路运输证，被告市交通局适用《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条的规定扣押车辆适用法律错误。故原告提起本案诉讼，请求判令：1.确认被告市交通局作出《行政强制措施决定书》扣押川Ｅ×××××号车辆的行为违法；2、撤销被告省交通厅作出的《行政复议决定书》（川交复字〔2019〕12号）。 原告泸州金源公司为证明其主张，向本院提交以下证据材料： 第一组：原告泸州金源公司的道路运输经营许可证、案涉车辆的道路运输证和行驶证，案涉车辆投保单、监测报告及案涉车辆的二级维护报告，证明案涉车辆获得营运许可，具有经营许可证件。 第二组：原告向交通运输部官方网站就“没有车辆营运证如何理解”进行询问的答复意见，证明超范围营运不属于“没有车辆营运证”，被告适用法律错误。 被告市交通局辩称，被告作为县级以上地方人民政府交通主管部门，负责组织领导成都市行政区域的道路运输管理工作，有权依照《中华人民共和国道路运输条例》和《四川省道路运输条例》之规定，依法查处未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的行为，并根据实际情况对于无法当场提供有效营运证明的车辆采取扣押强制措施的职权。2019年7月30日，被告执法人员在成都查获肖坤友驾驶川Ｅ×××××号江淮牌小型汽车，从宜宾运载6名乘客至成都，现场案涉车辆驾驶员肖坤友无法出示任何营运手续，乘客到达目的地后将向驾驶员支付车费。驾驶员肖坤友在执法现场笔录和强制措施现场笔录上签字确认。经核实，案涉车辆虽具有《机动车驾驶证》和《道路运输证（待理证）》，但驾驶证上使用性质载明是“租赁”，同时《道路运输证》载明该车的经营范围为“客车租赁”。依照《四川省道路运输条例》第四十八条的规定，客车租赁经营者不得从事经营性运输，不得向承租人提供或者变相提供驾驶劳务。案涉车辆只能用于租赁，不能从事经营性运输，而肖坤友驾驶案涉车辆并未与6名乘客签订过租赁合同，且肖坤友未能当场提供其从事本次运输依法应当具有的相应的运营许可证件及运营手续，属于《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条规定的执法机构可对案涉车辆实施暂扣的情形。因此，为制止违法行为、防止证据损毁和避免危害发生，被告执法人员当场依法采取了扣押车辆强制措施，该行政强制措施事实清楚、证据确凿。因案情复杂，被告经负责人批准后于2019年8月22日决定延长扣押期限，扣押期限延长至9月27日，并将延长扣押决定告知原告。2019年9月20日，被告依法解除了车辆扣押强制措施，肖坤友于9月28日将车辆取回。综上，被告作出的扣押案涉车辆强制措施事实清楚，符合法定程序，适用法律、法规正确，请求驳回原告的诉讼请求。 为证明《行政强制措施决定书》（成交执扣〔2019〕0203073002号）的合法性，被告市交通局在法定期限内向本院提交下列证据材料和依据： 第一组：被告市交通局统一社会信用代码证、《中华人民共和国道路运输条例》第七条、第六十二条，证明被告市交通局具有对未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的行为进行查处、采取扣押强制措施的行政职权。 第二组：《现场笔录》，对肖坤友的违法行为进行执法调查的现场视频资料，《行政强制措施现场笔录》，对驾驶员肖坤友的《询问笔录》、通话文字记录及肖坤友身份证复印件、机动车驾驶证、《法律文书送达确认书》，案涉车辆《机动车行驶证》、案涉车辆照片，对乘客周燕波、丁超的《询问笔录》及周燕波、丁超身份证复印件，对原告委托代理人郭露的《询问笔录》及通话文字记录，《行政强制措施审批表》，《行政强制措施决定书》（成交执扣〔2019〕0203073001号）及送达回证，《关于撤回成交执扣〔2019〕0203073001号及重新送达行政强制措施决定书的通知》、《行政强制措施决定书》（成交执扣〔2019〕0203073002号）及邮寄送达凭证，《行政强制措施期限延长通知书》及快递单、查询记录，《解除行政强制措施通知书》及快递单、查询记录，《行政复议申请书》及《行政复议决定书》（川交复字〔2019〕12号）。该组证据证明，经被告市交通局依法调查取证，肖坤友涉嫌未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的违法行为，为查明案件事实，防止证据损毁，被告市交通局依法采取扣押车辆的行政强制措施，并在法定扣押期限届满前解除扣押措施，被告市交通局扣押车辆决定事实清楚、证据确实充分，程序合法。 被告省交通厅辩称，省交通厅于2019年8月20日收到原告邮寄的行政复议申请书后，于当日予以受理。次日，省交通厅将《行政复议答复通知书》等相关资料送达给被告市交通局。2019年10月12日，省交通厅作出《行政复议决定书》（川交复字〔2019〕12号）。被告省交通厅作为市交通局的上一级主管部门，在收到原告以市交通局为被申请人的行政复议申请后予以受理，并在法定期限内作出行政复议决定，复议程序合法。针对原告提起的行政复议申请事项，被告省交通厅经审查，市交通局作为成都市人民政府交通主管部门，有权依法查处擅自从事道路旅客运输经营的行为。根据《中华人民共和国道路运输条例》第十条的规定，从事客运经营的，应取得道路旅客运输经营许可。同时，根据《四川省道路运输条例》第四十八条的规定，登记使用性质为客运租赁的车辆，不得从事道路旅客运输经营的行为。肖坤友驾驶使用性质为客运租赁的案涉车辆从宜宾运载6人至成都，并与乘客议价和收取车费的行为，属擅自从事道路旅客运输经营，市交通局为制止违法行为、防止证据毁损，依照《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条的规定，对案涉车辆采取扣押的行政强制措施，事实清楚，证据充分。市交通局在巡查时对案涉车辆进行检查，发现涉嫌擅自从事道路旅客运输经营行为，经进一步调查核实，认定肖坤友具有擅自从事道路旅客运输经营行为，在肖坤友放弃陈述和申辩权利后，当场作出《行政强制措施决定书》并送达驾驶员肖坤友。后因笔误予以更正，并将更正结果送达肖坤友。在扣押期限届满前，市交通运输局将延长扣押期限决定依法告知肖坤友。因此，市交通运输局对案涉车辆事实扣押的行政强制措施行为，符合法定程序。综上，被告省交通厅作出的复议决定，事实清楚，程序合法，原告请求缺乏事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 为证明《行政复议决定书》（川交复字〔2019〕12号）的合法性，被告省交通厅在法定期限内向本院提交下列证据材料和依据： 第一组：《四川省交通行政复议案件受理审批表》、《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》及送达回证，《关于川Ｅ×××××号车辆行政强制措施案件行政复议答复书》、《行政复议决定书》（川交复字〔2019〕12号）及邮寄单、快递状态查询，证明被告省交通厅按照《中华人民共和国行政复议法》的规定，依法受理、审查、作出复议决定并送达各方，符合法定程序。 第二组：《中华人民共和国行政复议法》第七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条，证明被告省交通厅具有受理行政复议申请并作出复议决定的职权，作出的本案复议决定符合法律规定。 第三人肖坤友未到庭参加诉讼，亦未向本院提交书面答辩意见及相关证据材料。 经庭审举证、质证，原告泸州金源公司对两被告提交的证据的真实性均不持异议，但认为被告市交通局出具的所有证据都是关于驾驶员肖坤友的，扣押的车辆属于原告所有，案涉车辆具有道路运输证，被告市交通局适用法律错误。 本院经审核后作如下认证：原告提交的道路运输经营许可证及案涉车辆的道路运输证，能够证明原告获得从事客车租赁的许可，同时案涉车辆的使用性质为租赁，与本案具有关联性，本院予以采纳；原告提交的案涉车辆的检测报告及二级维护材料与本案不具有关联性，本院不予采纳；原告提交的交通运输部的答复，系其对相关法律适用问题的问答，并非法律法规的规定或解释，不当然适用于本案，故不予采纳。被告市交通局提交的其统一社会信用代码证能够证明其主体身份，本院予以认定；其提交的法律依据，系现行有效的行政法规，能够适用于本案，本院予以认定；被告市交通局提交的第二组证据能够证明被告现场检查、对相关人员进行调查、作出行政强制决定、采取行政强制措施、延长扣押期限通知及解除行政强制措施等事实，与本案具有关联性，本院予以认定。被告省交通厅提交的第一组证据能够证明其受理、审查、作出复议决定及送达复议决定的事实，与本案具有关联性，本院予以认定；被告省交通厅提交的第二组依据系现行有效的法律规定，能够适用于本案，本院予以认定。 经审理查明，2019年7月30日，被告市交通局执法人员在成都巡查时，发现肖坤友驾驶案涉车辆存在载客行为，被告执法人员现场挡获并对案涉车辆进行现场检查，制作现场笔录，载明案涉车辆“车上共7人，其中1人与驾驶员认识，另外5人与该车驾驶员不认识。该次行程从宜宾到成都。乘客与该车驾驶员有商议车费的行为，该车有营运手续。”肖坤友在该现场笔录上签字确认。被告执法人员通过进一步对肖坤友及乘客周燕波、丁超进行调查、询问，认定肖坤友驾驶案涉车辆载客6人，从宜宾到成都，乘客均未签订租赁等运输合同，肖坤友与乘客商议好车费到达目的地后支付；案涉车辆具有道路运输证，载明的使用性质为租赁。被告市交通局制作行政强制措施现场笔录，告知肖坤友涉嫌存在未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的违法行为，违反《中华人民共和国道路运输条例》第十条的规定，根据该条例第六十二条的规定拟采取扣押案涉车辆的强制措施，同时告知肖坤友对强制措施有异议，可以提出陈述和申辩，肖坤友未提出陈述和申辩，并在该行政强制措施现场笔录上签字确认。被告市交通局当场作出《行政强制措施决定书》（成交执扣〔2019〕0203073001号），并附扣押物品清单，当场向肖坤友送达。2019年8月7日，被告市交通局以《行政强制措施决定书》（成交执扣〔2019〕0203073001号）文书内容填写不全为由，作出《关于撤回成交执扣〔2019〕0203073001号及重新送达行政强制措施决定书的通知》，告知肖坤友将重新制作《行政强制措施决定书》（成交执扣〔2019〕0203073002号），同时向肖坤友邮寄送达《行政强制措施决定书》（成交执扣〔2019〕0203073002号）。2019年8月22日，因案件情况复杂，被告市交通局决定延长扣押期限，向肖坤友作出《行政强制措施期限延长通知书》（成交执延〔2019〕10200284号），决定扣押期限延长至2019年9月27日，并向肖坤友邮寄送达该通知书。2019年9月20日，被告市交通局作出《解除行政强制措施通知书》（成交执行解〔2019〕10200284号），决定对案涉车辆解除扣押，肖坤友领回案涉车辆。原告泸州金源公司及第三人肖坤友不服被告市交通局作出的行政强制措施，向被告省交通厅申请行政复议。被告省交通厅于2019年8月20日收到复议申请后，当日予以受理，并向被告市交通局发出《行政复议答复通知书》。2019年8月29日，被告市交通局向被告省交通厅提交《行政复议答复书》及证据材料。被告省交通厅经审理，于2019年10月12日作出《行政复议决定书》（川交复字〔2019〕12号），维持了被告市交通局作出的《行政强制措施决定书》（成交执扣〔2019〕0203073002号）。原告不服，提起本案诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条的规定，县级以上地方人民政府交通主管部门，负责组织领导和具体实施本行政区域的道路运输管理工作。被告成都市交通运输局作为成都市交通主管部门，对于本行政区域内未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的违法行为，具有依法查处并采取相应行政强制措施的职权。 根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第十九条、第二十四条、第二十五条、第二十七条、第二十八条的规定，被告市交通局执法人员在执法检查中向案涉当事人肖坤友出示执法身份证件，制作执法现场检查笔录，向作为驾驶员的第三人肖坤友及当事乘客进行询问、调查，制作询问笔录、强制措施现场笔录，告知拟采取扣押案涉车辆的强制措施，并告知肖坤友享有陈述和申辩的权利，在肖坤友放弃陈述和申辩后，当场作出强制措施决定书，并载明扣押物品清单，经肖坤友签字确认后向其送达。并在实施强制措施后报经被告市交通局负责人审批同意。后被告市交通局发现其作出的《行政强制措施决定书》（成交执扣〔2019〕0203073001号）填写内容不完整，作出撤销决定，重新作出《行政强制措施决定书》（成交执扣〔2019〕0203073002号），就扣押事由进行了补充，对于适用的法律依据及扣押期限均未有任何改变，并将重新作出的决定书向肖坤友送达。同时，被告市交通局在扣押期限内经负责人批准决定延长扣押期限，并将延长扣押决定的理由和延长期限书面告知肖坤友，后在延长扣押期限内解除扣押措施，并将案涉车辆退回肖坤友。综上所述，被告市交通局实施扣押案涉车辆的强制措施，并不违反法定程序。 本案中各方对于案涉车辆属于原告所有，原告具有从事客车租赁的道路运输经营许可证，案涉车辆使用性质载明为“租赁”的基本事实无争议，本案的争议焦点在于被告市交通局适用《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条的规定，以涉嫌存在未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营为由对案涉车辆予以扣押，是否正确。对此，本院作如下评述： “法律之规定，无论如何审慎周详，条分缕析，决难网罗万象、织细无遗，于适用法律时，发生疑义，为事实所难免，故欲求法律之正确适用，须有赖于法律之解释也”。由此可见，法律适用的过程实际上就是一个法律解释的过程。在丰富多样法律解释方法和技术当中，文义解释和系统解释是其中最基本的解释方法，在文义解释无法准确理解其含义时，可以适用系统解释的方法，即把某一法律、条文或规范置于整个法律体系、法律文件中进行比较分析，从其在整个法律体系、法律文件及所属法律部门中的地位、作用、相互联系等来说明该法律、法律条文或法律规范的内容和含义，以求得更全面、准确的理解。 本案所涉的《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条“未取得道路运输经营许可”的理解，从文义上解释，原、被告产生分歧，可以适用系统解释的方法进行解释。《中华人民共和国道路运输条例》第二章对从事客运、货运及道路运输相关业务经营活动的许可条件进行了详细的规定。同时，《四川省道路运输条例》第二条第三款规定，道路运输相关业务包括道路运输站（场）经营、机动车维修经营、机动车驾驶员培训、客车租赁等；第三十四条规定，道路运输相关业务经营者应当在道路运输经营许可证许可的范围内从事经营活动。通过上述道路运输经营的整个部门体系的规定可知，进行任何道路运输经营，都必须依法取得相应的行政许可，并在该许可项下从事相应运营活动；超出许可范围、超过有效期限，或者使用通过非法转让、租借、伪造等不正当手段获得的车辆营运证，属于《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条规定的“没有车辆营运证”。具体到本案中，案涉车辆所具有的租赁经营性质的道路运输证，根据《四川省道路运输条例》第四十八条的规定，客车租赁经营者应当与承租人签订租赁合同，不得从事经营性运输，不得向承租人提供或者变相提供驾驶劳务。由此可知，“客车租赁”应是乘客自行向客车租赁经营者租赁车辆，原告作为案涉车辆的客车租赁经营者，并未提供证据证明与案涉乘客之间签订有租赁合同。因此，肖坤友驾驶案涉车辆载客6人，从宜宾到成都，并与乘客商议和收取车费的行为，属于“客车租赁”行为以外的其他客运经营行为，应当具备相应客运营运许可证件，案涉车辆所具有的客车租赁运输许可证并不能证明此次运营行为的合法性。因此，被告市交通局在经调查确认肖坤友不能提供其具有客运从业资格证、涉案车辆具有客运道路运输经营许可证件的情况下，认定肖坤友此次载客运营行为涉嫌非法运营，为制止违法行为、防止证据损毁，对肖坤友驾驶的案涉车辆采取扣押的行政强制措施，认定事实清楚，适用法律、法规正确。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告省交通厅作为被告市交通局的上一级行政主管部门，对原告以被告市交通局为被申请人提起的行政复议申请，具有复议审查的职权。本案中，原告对被告省交通厅的行政复议程序不持异议，本院经审查亦符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条等相关程序性规定，本院对被告省交通厅行政复议程序的合法性予以确认。同时，被告省交通厅在受理案涉行政复议申请后，依法审查了被告市交通局向其提交的《行政复议答复书》及所附的证据材料后，认为被告市交通局对肖坤友驾驶的案涉车辆作出的行政强制措施决定，事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出维持市交通局的行政强制措施决定的复议决定，符合法律规定。 综上，原告所有的川Ｅ×××××车辆虽具有道路运输经营许可证，但应在限定于许可的“客车租赁”经营范围内从事经营活动。肖坤友于2019年7月30日驾驶川Ｅ×××××车辆从事的案涉运营行为，非客车租赁活动，同时无法提供其他有效运营许可证件，被告根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条之规定，对川Ｅ×××××车辆采取扣押的行政强制措施，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确；被告省交通厅作出的复议决定，具有事实和法律依据，符合法定程序。原告的诉讼主张不成立，本院不予支持。 据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的……人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下： 驳回原告泸州市金源汽车服务有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告泸州市金源汽车服务有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于成都市中级人民法院。 审 判 长  熊秋艳 人民陪审员  何志霞 人民陪审员  朱灵锋 二〇一九年十二月三十日 书 记 员  严 枫