河北省保定市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀06行初311号原告宋小萌，女，汉族，1987年1月3日出生，住河北省保定市莲池区。委托代理人黄晓丽，北京在明律师事务所律师。被告保定市莲池区人民政府，住所地河北省保定市七一中路**。法定代表人刘晓鹏，职务区长。委托代理人史建忠，法制办主任。委托代理人卢云，河北满星律师事务所律师。原告宋小萌因被告保定市莲池区人民政府收回宅基地使用权批复一案，于2019年11月26日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月26日立案后，于2019年11月28日向被告保定市莲池区人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月16日公开开庭审理了本案。原告宋小萌，被告保定市莲池区人民政府委托代理人史建忠、卢云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月16日，保定市莲池区人民政府作出莲政字[2019]162号《保定市莲池区人民政府关于百楼镇西大夫庄村委会收回宅基地使用权的批复》（以下简称《批复》），载明：“区国土分局：你单位报送的《关于西大夫庄村收回宅基地审查情况报告》收悉。鉴于清苑区政府已将该村宅基地使用管理权限移交我区，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，经研究，区政府同意西大夫庄村委会收回本村全部宅基地使用权。你单位要切实加强监督指导，确保西××××村旧村改造各项工作顺利推进。特此批复。”原告宋小萌诉称，其系保定市莲池区西大夫庄村村民，在本村有宅基地及房屋。近期，宋小萌从本村村民张国彬处了解到保定市莲池区人民政府于2019年8月16日作出《批复》，该批复批准收回了包括宋小萌在内的西大夫庄村全部村民的宅基地。保定市莲池区人民政府作出的《批复》违法，严重侵害了宋小萌的合法权益，依法应当撤销。为维护合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，提起行政诉讼，请求撤销保定市莲池区人民政府作出的《批复》，本案诉讼费由保定市莲池区人民政府负担。原告宋小萌向本院提交以下证据：证据1.宅基地证；证据2.房屋买卖协议；证据3.保定市莲池区百楼镇人民政府《政府信息公开答复书》；证据4.《批复》。证据1-2证明宋小萌在该村有合法的宅基地，和涉案收回宅基地使用权的批复有利害关系。被告保定市莲池区人民政府辩称，一、保定市莲池区人民政府具备作出被诉行政行为的法定职权和主体资格。依据为《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、第六十五条第一款第一项的规定。宋小萌宅基地原批准机关为保定市北市区人民政府，后因区划调整，保定市北市区人民政府和保定市南市区人民政府合并为保定市莲池区人民政府，保定市莲池区人民政府作为其辖区农村村民宅基用地的批准机关，具有对农村集体经济组织收回宅基地使用权事项进行审批的主体资格及法定职权。二、保定市莲池区人民政府作出被诉行政行为的程序合法，法律适用正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第一项规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；……”《河北省农村宅基地管理办法》第十二条第一款第一项规定：“下列宅基地的使用权，由村民委员会向乡（镇）土地管理机构提出申请，经县（市）土地行政主管部门审查、县（市）人民政府批准后，可以收回：（一）为实施村庄和集镇规划进行旧村改造需要调整的宅基地；……”第二款规定：“由于前款第（一）项、第（二）项规定的原因收回宅基地使用权的，村民委员会应当根据地上附着物的评估价格对原宅基地使用权人给予适当补偿。”为加快城乡一体化建设进程，整合土地资源，改善村民居住条件，西大夫庄村经村民民主议定程序通过了《西大夫庄村庄改造安置补偿方案》，自2019年1月29日，绝大多数村民陆续向西大夫庄村交回宅基地使用权并签订安置补偿协议。未签订协议的村民严重阻碍了西××××村旧村改造的进行，鉴于此，西大夫庄村委会于2019年6月13日向百楼镇人民政府申请收回本村全部宅基地使用权，百楼镇人民政府向莲池区国土分局发函，莲池区国土分局向保定市莲池区人民政府提出审查意见。2019年8月16日，保定市莲池区人民政府作出《批复》。2019年8月30日，西大夫庄村委会将申请审批的情况在村务公开栏进行公示。保定市莲池区人民政府的行为符合法律规定和行政行为正当程序原则。综上所述，保定市莲池区人民政府具备作出被诉行政行为的法定职权和主体资格，程序合法，法律适用正确，宋小萌的诉讼请求依法不能成立。请求人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定驳回宋小萌的诉讼请求。被告保定市莲池区人民政府向本院提交以下证据：证据1.河北省住房和城乡建设厅官方网站截图。证实西大夫庄村纳入保定市莲池区2017—2018年棚户区改造一期项目范围，纳入棚改项目范围后所涉村庄才能进行旧村改造；证据2.西大夫庄村党支部2018年12月12日会议记录。证实西大夫庄党支部会议提议实施旧村改造，并按照西大夫庄村庄改造安置补偿方案进行安置补偿；证据3.西大夫庄村两委2018年12月12日会议记录。证实西大夫庄村委会和党支部会议商议实施西大夫庄旧村改造，并按照《西大夫庄村庄改造安置补偿方案》进行安置补偿；证据4.西大夫庄村党员大会2018年12月13日会议记录。证实西大夫庄村党员大会会议审议西××××村旧村改造相关事宜，通过《西大夫庄村庄改造安置补偿方案》，并按照该方案实施西大夫庄旧村改造；证据5.西大夫庄村民代表会议2018年12月13日会议记录。证实西大夫庄村村民代表大会会议，决议实施西××××村旧村改造，并按照通过《西大夫庄村庄改造安置补偿方案》进行安置补偿；证据6.《西大夫庄村庄改造安置补偿方案》。证实安置补偿方案的具体内容；证据7.西大夫庄村委会2019年1月15日证明。证实对西大夫庄村庄改造安置补偿方案进行公示。证据8.西大夫庄村委会2019年6月13日证明。证实全村涉及480处宅基地，自开始正式签约，截止到2019年6月12日，有430处的村民自愿签订安置补偿协议，交回宅基地使用权，签约率达到90%；证据9.西大夫庄村委会2019年6月13日请示。证实西大夫庄村委会向百楼镇人民政府申请收回本村全部宅基地使用权；证据10.百楼镇人民政府2019年6月14日关于西大夫庄村委会收回宅基地使用权的函。证实百楼镇人民政府在收到西大夫庄村委会的请示后，依法向保定市国土资源局莲池区分局发函，拟同意西大夫庄村委会的申请，请保定市国土资源局莲池区分局审查并提交区政府批准；证据11.保定市国土资源局莲池区分局2019年6月24日关于百楼镇西大夫庄村委会收回宅基地使用权的审查情况报告。证实保定市国土资源局莲池区分局在收到百楼镇人民政府《关于西大夫庄村委会收回宅基地使用权的函》后，原则同意西大夫庄村委会依法收回宅基地使用权，报请保定市莲池区人民政府批准；证据12.清苑区人民政府2019年8月6日复函。证实清苑区人民政府同意将百楼镇西大夫庄村宅基地使用权交由保定市莲池区人民政府管理；证据13.《批复》。证实保定市莲池区人民政府同意西大夫庄村委会收回本村全部宅基地使用权；证据14.收回宅基地使用权申请审批表。证实宅基地使用权申请审批的过程及批准情况；证据15.西大夫庄党支部、村委会2019年8月30日公示及照片。证实获得保定市莲池区人民政府批准收回宅基地使用权后，西大夫庄村党支部、村委会将获得批准的情况在村务公开栏进行公示，并决定收回本村全部宅基地使用权，并按照《西大夫庄村庄改造安置补偿方案》进行安置补偿。经庭审质证，保定市莲池区人民政府对宋小萌提交的证据发表如下质证意见：对证据1，不予认可，禁止宅基地买卖，宅基地买卖协议无效。对证据2和证据3认可。宋小萌对保定市莲池区人民政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1，真实性、合法性、关联性及证明目均不认可。首先，网页截屏不能代替网页，不是原件，该网页无法证明原告所在的村被列入棚户区改造范围,该网页无法证实原告所在的村庄属于棚户区。其次，依据保定市人民政府制定的《主城区城中村改造工作程序》，原告所在的村庄如果纳入城中村改造范围，应征得市规划部门同意，纳入市政府棚户区改造项目库。依据河北省及保定市的地方法规，应当提供列入审批范围的市政府批准同意的批复文件。再次，从本身内容来看，棚户区改造项目依据的是《土地管理法》第四十五条第（三）项的规定。被告无任何证据证明其进行了相应的征收程序；对证据2，真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。首先，根据《保定市人民政府关于加快推进主城区城中村改造工作的意见》第二条第一款的规定，村党支部会议及党员大会均不是城中村改造过程中的权力主体，其形成的相关会议记录无法律依据，与本案无关联性。其次，根据被告提供的证据6，党支部同意实施《安置补偿方案》的时间早于方案的指定时间。再次，会议记录中四人的发言一样，不合常理；对证据3，真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。质证意见与证据2前两组质证意见一致。另外，根据《保定市城乡规划管理暂行办法》第十三条、第十四条，《河北省城乡规划条例》第十三条第二款、第十四条的规定，村庄的规划必须由乡镇人民政府编制，并报市县人民政府批准；如果纳入了城市建设用地的范围则不能再制定村庄规划。此证据中出现的“对我村土地进行统一规划”是严重的违法行为；对证据4，真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，质证意见同证据2。对证据5，合法性、证明目的不认可。决议事项违法，村民代表大会无权决定实施“旧村改造”，并按照《西大夫村庄安置补偿方案》进行安置补偿。依据《村民委员会组织法》及保定市政府《主城区城中村改造工作程序》的规定，该事项应当经全体村民大会90%以上村民同意。该会议决定的事项违反了《村民委员会组织法》第二十四条第（九）项的规定。但被告并未提交证据证明相关的授权文件。所以村民代表会议是违法的会议，其会议记录的合法性、关联性及证明目的均不认可。违反了保定市政府《主城区城中村改造工作程序》的规定；对证据6，合法性及证明目的不认可。制定主体违法，应当经区政府制定。制定内容违法，没有货币安置内容，剥夺了村民的安置补偿选择权。违反了《河北省人民政府关于加快棚户区改造工作的实施意见》第（四）项、《保定市人民政府关于加快推进主城区城中村改造工作的意见》第二项的相关规定；对证据7，合法性、真实性及证明目的均不认可。首先，形式不合法，不符合《行政诉讼法》第一百零一条、《民事诉讼法司法解释》第一百一十五条规定。其次，《西大夫庄村庄安置补偿方案》的制作主体之一是西大夫庄村民委员会，其与本案有直接的利害关系，该证明没有证明力。再次，证明中内容亦不真实。最后，补偿方案本身违法，送达无意义；对证据8，合法性、真实性、证明目的不认可。证据意见同证据七的前两项质证意见；对证据9，合法性不认可。西大夫村称其纳入城中村改造范围，附件中未提供其已被保定市政府批准被纳入城中村改造范围的批准文件，其收回的前提不存在，且其提供的村民民主会议记录有违法内容，民主议定程序基础不存在，不是全体村民的意见。《西大夫庄村庄改造安置方案》是该村委会和党支部制定的，没有经过全体村民会议表决通过，违反法律规定，要求收回的请示没有事实基础也不符合法律规定；对证据10，合法性不认可，百楼镇政府没有尽到审核义务，没有正确行使监督权，对西大夫庄村委会提交的明显违反法律规定的事项批准同意并进行上报，属于滥用职权；对证据11，合法性不认可。法律适用错误，其依据《河北省农村宅基地管理办法》第十二条第（一）项，该条的使用是有前提的，前提是应当列入城中村改造范围，那么依据保定市城中村改造规定，应当提供其经市规划批准的文件。调整属于重新规划和安排，收回村民的宅基地需另行安排宅基地，不安排就属于征收，而本案中依据河北省城中村改造的法规，涉及集体土地的要走征收程序，其适用法律错误。被告依据《土地管理法》第65条第（一）项的规定，而涉案城中村改造不是为了村里的公共设施和公益事业，按照河北省城中村改造规定，要办理征收手续，将村民变为居民，集体土地变为国有土地，本案的情况不适用于该条规定。《河北省住房和城乡建设厅等关于进一步加强全省棚户区改造工作的通知》要求，棚户区改造范围内涉及集体所有土地的，依法办理农用地转用和征收手续，做好补偿安置。对个别以不合理缘由拒绝签约搬迁，影响其他群众按期回迁的住户，可通过司法渠道解决,对具备强制执行条件的重大案件，可向法院申请准予强制执行；对证据12，合法性不认可。依据《行政区划管理条例》第八条的规定，西大夫庄村的宅基地使用权为清苑县人民政府批准，其行政区域的变更应当经河北省人民政府批准并报国务院备案，而不是由两个区政府自行协商管辖范围，该函属于超越职权的行为，不具有法律效力；对证据13，合法性不认可。批复主体错误，西大夫庄村的宅基地使用权为清苑县人民政府批准。批准程序违法，被告批准西大夫村委会收回包括在内原告的全部村民的宅基地，直接影响原告的重大利益，被告作出被诉批复前，应当给予原告陈述和申辩的权利，并核实与收回有关的要件，被告未给予原告相关权利，违反了正当程序的要求，批复事实依据不足，适用法律错误；对证据14，真实性认可，合法性不认可。根据《河北省农村宅基地管理办法》第十二条的规定，本案中被告没有提交任何的西大夫村的村庄规划，适用本条的大前提不存在。2018年12月12日村党支部会议记录中明确说明西大夫村的土地用于保定深圳高新技术产业园建设，与西大夫村的公共设施和公益事业建设没有任何关系，不符合《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第一项的规定；对证据15，合法性及证明目的不认可。没有原件，没有拍摄人和制作时间，无法证明其向原告进行了公示及送达。本院对上述证据认证如下，原告提交的证据4系被诉行政行为，被告提交的证据1，网页截图本身无法对其信息进行核实，且无法直接显示与本案被诉行政行为的关系，因此对该证据的真实性、合法性和关联性均不予认可。原、被告提交的其他证据具有真实性、合法性和关联性，本院予以确认。经审理查明，宋小萌系保定市莲池区**镇西大夫庄村村民，宋小萌称，2008年其与本村村民张春贺签订房屋买卖协议，并获得张春贺宅基证项下宅基地。2018年12月12日、2018年12月13日，百楼镇西大夫庄村针对“实施西大夫庄旧村改造，并按照《西大夫庄村庄改造安置补偿方案》进行安置补偿”的问题，分别召开了村党支部会议，党支部、村委会会议，党员大会，村民代表会议，几次会议均表决通过“实施西大夫庄旧村改造，并按照《西大夫庄村庄改造安置补偿方案》进行安置补偿”。2018年12月13日，西大夫庄村民委员会制定《西大夫庄村庄改造安置补偿方案》，对安置补偿，地，地上建筑物着物补偿，过渡安置费，特殊问题处理等问题做了说明。2019年6月13日，百楼镇西大夫庄村民委员会向百楼镇人民政府提出《关于进行旧村改造收回宅基地使用权的请示》，请示载明“我村按照村民民主议定程序通过了《西大夫庄村庄改造安置补偿方案》，广大村民积极拥护，现绝大多数村民已经主动交回宅基地并与村委会签订了安置补偿协议。鉴于此，特申请收回本村全部宅基地使用权，特请政府予以批准。”2019年6月14日，百楼镇人民政府向保定市国土资源局莲池区分局发出《关于西大夫庄村收回宅基地的函》，函称“我镇收到西大夫庄村民委员会《关于西大夫庄村进行旧村改造收回宅基地的请示》，经对其提交的相关材料进行审查，认为该村的村民民主议定程序合法合规，提交的资料齐全，现绝大多数村民已经主动交会宅基地并与村委会签订了安置补偿协议，已经具备收回宅基地的条件，因此拟同意其申请，请贵单位予以审查并提交区政府批准。”2019年6月24日，保定市国土资源局莲池区分局作出向区政府提交《关于西大夫庄村收回宅基地审查情况报告》，报告中建议“根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第一项之规定，收回土地使用权须‘农村集体经济组织报原批准用地的人民政府批准’之规定，因我区西大夫庄村宅基地使用权为原清苑县人民政府批准，建议区政府协调清苑区人民政府予以解决。”2019年8月6日，保定市清苑区人民政府向保定市莲池区人民政府发出《关于百楼镇西大夫庄村、五尧乡乌马庄村宅基地使用权交友莲池区政府管理的复函》，函中载明“我区同意将百楼镇西大夫庄村、五尧乡五马庄村宅基地使用权交由你区管理。”2019年8月16日，保定市莲池区人民政府通过审批，作出《批复》。2019年8月30日，西大夫庄村民委员会、西大夫庄村党支部张贴《西大夫庄村委会关于收回本村全部宅基地使用权的公示》及《收回宅基地使用权申请审批表》。以上事实有百楼镇西大夫庄村党支部2018年12月12日会议记录，百楼镇西大夫庄村党支部、村委会2018年12月12日会议记录，百楼镇西大夫庄村党员大会2018年12月13日会议记录，百楼镇西大夫庄村村民代表大会2018年12月13日会议记录，西大夫庄村改造安置补偿方案，保定市莲池区百楼镇西大夫庄村民委员会关于进行旧村改造收回宅基地使用权的请示，百楼镇人民政府关于西大夫庄村收回宅基地的函，保定市国土资源局莲池区关于西大夫庄村收回宅基地审查情况报告，保定市清苑区人民政府关于百楼镇西大夫庄村、五尧乡乌马庄村宅基地使用权交由莲池区政府管理的复函，西大夫庄村违规关于收回本村全部宅基地使用权的公示及收回宅基地使用权申请审批表等证据予以证实。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。第六十五条第一款第（一）项规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。《河北省农村宅基地管理办法》第十二条规定，下列宅基地的使用权，由村民委员会向乡（镇）土地管理机构提出申请，经县（市）土地行政主管部门审查、县（市）人民政府批准后，可以收回：……（一）为实施村庄和集镇规划进行旧村改造需要调整的宅基地……由于前款第（一）项、第（二）项和第（三）项规定的原因收回宅基地使用权的，村民委员会应当根据地上附着物的评估价格对原宅基地使用权人给予适当补偿。本案中，保定市清苑区人民政府作为西大夫庄村宅基地使用权的原批准机关，已将保定市莲池区百楼镇西大夫庄村宅基地使用权交由保定市莲池区人民政府管理，故保定市莲池区人民政府具有对西大夫庄村农村经济组织收回宅基地使用权事项进行审批的主体资格及法定职权。被告保定市莲池区人民政府提交的西大夫庄村相关会议记录、保定市莲池区百楼镇西大夫庄村村民委员会关于进行旧村改造收回宅基地使用权的请示以及收回宅基地使用权申请审批表均可显示，西大夫庄村民委员会在西××××村旧村改造过程中收回宅基地使用权，其目的是为旧村改造，提升广大村民的生活环境，是符合绝大多数村民的利益的，具有公共利益属性，是符合上述法律及地方规章规定的。西大夫庄村民委员会召开西大夫庄村两委及村民代表会议作出收回宅基地使用权的决定，并依法履行了向保定市莲池区百楼镇人民政府提出申请，经保定市国土资源局莲池区分局审查，保定市莲池区人民政府批准的法定程序，符合《河北省农村宅基地管理办法》第十二条有关收回宅基地使用权的审批程序规定。综上，保定市莲池区人民政府批准西大夫庄村民委员会收回本村宅基地使用权的行为合法。原告宋小萌请求撤销被诉批准行为，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告宋小萌的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宋小萌负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。审 判 长  赵 明审 判 员  褚铁军人民陪审员  杨新生二〇一九年十二月三十日法官助理张雅婷书记员邢伟