四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川01行初843号 原告余建松，男，1973年1月21日出生，汉族，住四川省眉山市东坡区。 委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。 委托代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。 被告眉山市人民政府。住所地：四川省眉山市眉州大道西一段**。 法定代表人罗佳明，市长。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 被告四川省人民政府。住所地：四川省成都市锦江区督院街**。 法定代表人尹力，省长。 委托代理人舒弋，四川瀛领禾石律师事务所律师。 原告余建松诉被告眉山市人民政府（以下简称眉山市政府）其他行政行为及被告四川省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月16日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。原告余建松及其委托代理人汪庆丰、陆迦楠，被告眉山市政府负责人委派的工作人员周炜及被告眉山市政府的委托代理人刘科，被告省政府负责人委派的工作人员王玮立及被告省政府的委托代理人舒弋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月27日，被告省政府作出川府复驳〔2019〕93号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称93号驳回复议决定），其主要内容为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十五条第三款的规定，本案中原眉山市国土资源局东坡分局（以下简称眉山国土东坡分局）作出眉东国土资公〔2010〕2号《关于眉山市2009年第二批城市建设用地征地补偿、安置方案的公告》（以下简称2号补偿安置方案公告）和眉东国土资公〔2010〕3号《关于眉山市2009年第四批城市建设用地征地补偿、安置方案的公告》（以下简称3号补偿安置方案公告），其安置途径为统建安置或货币安置，具体安置政策按眉府发〔2006〕22号《关于印发的通知》（以下简称22号拆迁安置办法）规定执行，22号拆迁安置办法规定安置方式为货币安置和统建安置，对选择统建安置方式的，农民安置区按商品住宅小区模式进行规划建设，政府无偿为被安置对象提供住房30平方米／人和商业用房10平方米／人。2号、3号补偿安置方案公告作出后，2019年6月17日前，眉山市政府未作出是否同意该二方案的相应批复。眉山市政府于2019年6月17日作出的眉府函〔2019〕40号《关于眉山市东坡区征地就业安置方案的批复》（以下简称40号批复）是关于补偿安置方案的正式文件，该文件未规定无偿为被安置对象提供商业用房10平方米／人。根据眉山市政府向省政府作出的眉府〔2009〕28号《眉山市人民政府关于眉山市2009年第二批城市建设用地补偿安置方案的报告》（以下简称28号报告）、眉府〔2009〕68号《眉山市人民政府关于眉山市2009年第四批城市建设用地补偿安置方案的报告》（以下简称68号报告）、向余建松提供的《东坡岛、东坡湖南片区征地拆迁安置工作宣传提纲》（以下简称《宣传提纲（一）》）以及相关规划，眉山市政府确曾规划在东坡岛和东坡湖南片区内建设商业用房并无偿为被安置对象提供商业用房10平方米／人，但由于《关于保护东坡城市湿地公园的决定》等规定调整，相关规划已发生改变，原商业用地调整为公共绿地。综上，眉山市政府不具有按照28号报告和68号报告等履行商业用房10平方米／人以及基于商业用房10平方米／人进行货币补偿的职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第一项的规定，决定驳回余建松的行政复议申请。 原告余建松诉称，原告户为东坡区××村×组经济组织成员。原告宅基地已被国家征收，征地文号为省政府作出的川府土〔2009〕74号《四川省人民政府关于眉山市2009年第二批城市建设用地的批复》（以下简称74号批复）和川府土〔2010〕3号《四川省人民政府关于眉山市2009年第四批城市建设用地的批复》（以下简称3号批复），征地实施主体为眉山市政府。眉山市政府作出的28号报告、68号报告和其委托眉山市东坡区人民政府（以下简称东坡区政府）制作的《宣传提纲（一）》均明确了对原告户的安置方式包括了无偿提供商业用房10平方米/人，但此项权益被眉山市政府以“优化调整、公共利益需要”而取消，其行为违反了信赖保护原则，伤害了原告等村民的利益。原告向被告省政府申请行政复议，但省政府作出93号驳回复议决定，驳回原告的行政复议申请，侵害了原告的合法权益。故请求判决撤销省政府作出的93号驳回复议决定；责令眉山市政府履行商业用房10平方米/人的补偿安置方案，如无法履行，请求按照该地段商业用房10平方米/人的市场价格进行货币补偿。 被告眉山市政府辩称，1.实施东坡岛征地拆迁时，有效安置文件为眉府发〔2010〕6号《关于印发的通知》（以下简称6号补偿安置办法），该办法中安置方式为货币安置，眉山市政府已依法履行安置义务，即已依法履行了向原告所在居民小组和向原告支付相关征地拆迁补偿补助费的义务，并积极依法履行了对包括原告在内的东坡岛被征地拆迁人员的安置义务，原告系因自身原因未办理安置入住手续；2.眉山市政府实行就业货币化安置方式符合相关法律法规政策规定及客观情况，且未降低原告安置利益，原告请求按照东坡岛商业用房的市场价进行货币补偿不具有合理性，无事实及法律依据。综上，眉山市政府并无根据28号报告、68号报告等履行商业用房10平方米/人以及基于商业用房10平方米/人进行货币补偿的法定职责，请求驳回原告的诉讼请求。 被告省政府辩称，省政府作出的93号驳回复议决定证据充分，适用法律法律正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2018年12月3日，包括原告余建松在内的9人共同向被告眉山市政府递交《申请履行补偿安置方案商业用房10平方米/人的承诺申请书》（以下简称《申请书》），申请眉山市政府按照补偿安置方案的规定履行安置商业用房10平方米/人的承诺。2019年2月1日，东坡区政府经眉山市政府委托，向余建松等9人作出《关于回复彭某、雷某等9人申请履行安置商业用房承诺意见的函》（以下简称《回复函》），其主要内容为：“一、眉山市政府有权制定眉山城市规划区集体土地征收涉及农业人员的具体安置途径和政策......二、眉山市城市规划区集体土地征收涉及农业人员的具体安置途径和政策优于四川省征地补偿安置政策标准......三、东坡岛被征地拆迁居民93%左右已办理安置入住手续，眉山市政府已依法对你们进行拆迁补偿，履行了你们申请所述的安置义务，你们系因自身原因未办理安置手续。政府在实施征地拆迁时已依法足额对你们的集体土地上房屋及地面附着物进行了补偿，并按时计发了生产生活过渡费，被征地人员全部纳入城镇社会保障体系，政府无偿给予每人40平方米安置住房。在落实安置过程中，因公共利益需要，东坡岛规划优化调整，原规划用于建设就业安置的综合商业用房地依法调整为公共绿地，东坡岛被征地拆迁居民就业安置一律实行货币化安置，根据10平方米/人的商业服务用房就业安置指标可置换20平方米/人安置住房的政策和眉山市房地产服务中心提供的2017年4月1日至2018年3月31日东坡岛普通商品住房备案均价7362元/平方米计算，补偿安置方案中10平方米/人商业服务用房就业安置依法调整为14.724万元/人的就业安置补助，并对在规定时间内签订就业安置合同的，一次性奖励1万元/人，其他具体安置政策详见东坡区政府2018年5月《东坡岛××、金龙安置小区安置入住宣传提纲》（以下简称《宣传提纲（二）》）。前述安置政策未降低你们的安置利益......市、区政府还将继续组织抽签选房，请你们按以下联系方式及时到工作组办理安置手续......切实维护自身合法权益”。该函于次日向余建松等9人邮寄送达。余建松不服，认为《回复函》所载补偿安置方案系眉山市政府违法变更，于2019年3月25日以邮寄方式向被告省政府提出《行政复议申请书》，请求责令眉山市政府履行商业用房10平方米/人的补偿安置方案规定，如无法履行，请求按照该地段商业用房10平方米/人的市场价格进行货币补偿。被告省政府次日收到该申请，于4月1日受理，同日向余建松和眉山市政府分别作出《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》，并于次日邮寄送达。眉山市政府在法定期限内向省政府递交了《行政复议答复书》及相关证据。2019年5月29日，因案件情况复杂，省政府向双方作出并邮寄送达《延期审理通知书》，决定延期30日作出行政复议决定。2019年6月27日，省政府作出93号驳回复议决定，次日向余建松邮寄送达。余建松仍不服，遂提起本案诉讼。 另查明，2006年8月17日，眉山市政府作出22号拆迁安置办法，载明安置方式为货币安置和统建安置，由征地拆迁农民自愿选择，其中对选择统建安置方式的，农民安置区按商品住宅小区模式进行规划建设，政府无偿为被安置对象提供住房30平方米/人和商业用房10平方米/人，无需商业用房的，可将10平方米商业用房置换为20平方米住房或将10平方米商业用房按政府与开发业主约定的返购价回购。 2009年4月28日、9月17日，眉山市政府分别向省政府提交28号报告和68号报告。两份报告中称农房拆除后主要采取货币安置和统建安置方式安置，农民安置区按商品住宅小区模式进行规划建设，政府除按政策支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和房屋拆迁补偿费外，无偿为被安置对象提供住房30平方米/人和商业用房10平方米/人。 2009年7月7日、2010年1月16日，省政府分别作出74号批复和3号批复，均同意眉山市政府呈报的征收土地方案，方案中的安置途径均明确为货币安置。 2010年3月22日，眉山市政府作出6号补偿安置办法，载明对征收土地拆迁安置对象实行货币安置。 2010年4月7日，眉山市政府作出眉府函〔2010〕65号《关于眉山东坡岛控制性详细规划的批复》（以下简称65号批复），载明规划东坡岛中部北侧、南侧两块商业用地。 2010年7月1日，眉山市政府作出眉府通〔2010〕2号《关于2009年第二批城市建设用地征收土地的通告》（以下简称2号通告）和〔2010〕3号《关于2009年第四批城市建设用地征收土地的通告》（以下简称3号通告）。 2010年7月8日，眉山国土东坡分局作出2号补偿安置方案公告和3号补偿安置方案公告，其安置途径为统建安置或者货币安置，具体安置政策按22号拆迁安置办法规定执行。同时规定被征地村组、农村村民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见或者要求举行听证会的，应当在公告之日起10个工作日内提出。 2011年3月18日，眉山市政府同意《东坡岛开发建设工作方案》，该方案货币安置操作细则中规定政府向征收土地拆迁安置对象支付住房货币安置费，同时无偿提供每人10平方米的商业用房用于解决就业安置，具体由政府投资在东坡岛内规划建设2个综合商贸市场。 2012年7月，东坡区政府作出《宣传提纲（一）》，宣传由东坡区政府在东坡岛和东坡湖南片区内按眉山市城市规划委员会批准的片区控制详规、规划设计等条件选址和建设经营性商业服务业用房，就业安置不实行单间门市安置，对符合条件的征地拆迁安置对象无偿提供经营性商业服务业用房解决就业安置。 2013年7月8日，眉山市政府作出眉府函〔2013〕106号《关于眉山城市东坡湖片区控制性详细规划和城市设计的批复》（以下简称106号批复），载明规划东坡岛中部北侧、南侧两块商业用地。 2016年4月21日，眉山市城市规划委员会作出会议纪要，将东坡岛中部北侧、南侧两块商业用地调整为公园绿地。 2016年10月21日，眉山市第三届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过《关于保护东坡城市湿地公园的决定》，划定东坡城市湿地公园的保护范围，东坡岛中部北侧、南侧原商业用地在保护范围内。 2017年12月29日，东坡区政府、原眉山市国土资源局向眉山市政府提交眉东府〔2017〕176号《关于启动东坡岛商业安置工作的请示》（以下简称176号请示），请示对东坡岛商业安置一律采用货币化方式安置。 2018年1月11日，眉山市政府原则同意176号请示。 2018年1月12日，眉山市城市规划委员会作出会议纪要，原则同意《眉山市主城区控制性详细规划维护》，东坡岛中部北侧、南侧原商业用地规划为公共绿地。 2018年5月，东坡区政府作出《宣传提纲（二）》。 2018年5月31日，眉山市政府作出关于《眉山市主城区控制性详细规划维护》的批复，东坡岛中部北侧、南侧原商业用地规划为公共绿地。 2019年6月17日，眉山市政府作出40号批复，明确东坡岛（金龙、××社区及所属居民小组）征地拆迁居民就业安置一律实行货币化安置，对符合条件的就业安置对象，按14.724万元/人的标准给予就业安置补助，对在规定时间内签订就业安置合同的，一次性奖励1万元/人，就业安置指标不允许置换安置住房，其他内容仍按2号补偿安置方案公告、3号补偿安置方案公告执行。 以上事实有《申请书》《回复函》《行政复议申请书》《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》《行政复议答复书》《延期审理通知书》、22号拆迁安置办法、28号报告、68号报告、74号批复、3号批复、6号补偿安置办法、65号批复、2号通告、3号通告、2号补偿安置方案公告、3号补偿安置方案公告、《东坡岛开发建设工作方案》《宣传提纲（一）》、106号批复、会议纪要、《关于保护东坡城市湿地公园的决定》、176号请示、《眉山市主城区控制性详细规划维护》《宣传提纲（二）》、40号批复、93号驳回复议决定、EMS邮单、邮寄凭证、查询单以及当事人的庭审陈述等证据在案佐证。 本院认为，土地管理法实施条例第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，眉山国土东坡分局于2011年7月8日作出2号补偿安置方案公告和3号补偿安置方案公告，载明安置途径为统建安置或货币安置，具体安置政策按被告眉山市政府于2006年8月17日作出的22号拆迁安置办法规定执行，而22号拆迁安置办法载明安置方式为货币安置和统建安置，对选择统建安置方式的，农民安置区按商品住宅小区模式进行规划建设，政府无偿为被安置对象提供住房30平方米/人和商业用房10平方米/人。2号补偿安置方案公告和3号补偿安置方案公告作出后，2019年6月17日前，眉山市政府未作出是否同该二方案的相应批复。眉山市政府直至2019年6月17日方作出案涉征收土地的补偿安置方案批复，即40号批复，该批复是关于补偿安置方案的正式法律文件，该文件未规定无偿为被安置对象提供商业用房10平方米/人。眉山市政府在实施东坡岛征地拆迁时，已按上述文件依法履行了安置职责。根据眉山市政府向省政府作出的28号报告、68号报告、《宣传提纲（一）》以及相关规划，眉山市政府确曾规划在东坡岛和东坡湖南片区内建设商业用房并无偿为被安置对象提供商业用房10平方米/人，但由于《关于保护东坡城市湿地公园的决定》等规定调整，相关规划已发生改变，原商业用地调整为公共绿地。眉山市政府不具有按照28号报告、68号报告等履行商业用房10平方米/人以及基于商业用房10平方米/人进行货币补偿的职责。且省政府作出的74号批复和3号批复中，安置途径中明确为货币安置。综上，被告眉山市政府不具有履行商业用房10平方米/人以及基于商业用房10平方米/人进行货币补偿的职责。 根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）的相关规定，被告省政府对原告余建松提出的行政复议申请具有作出本案复议决定的法定职责。根据行政复议法第十七条、第二十三条、第三十一条的规定，省政府于2019年3月26日收到原告的行政复议申请，经审查于4月1日受理，同日向眉山市政府作出《行政复议答复通知书》，后因案情复杂，经延期30日后于2019年6月27日作出93号驳回复议决定，程序合法。行政复议法实施条例第四十八条第一款第一项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，眉山市政府不具有履行商业用房10平方米/人以及基于商业用房10平方米/人进行货币补偿的法定职责，省政府据此作出93号驳回复议决定，驳回余建松的行政复议申请，适用法律正确。 综上，原告余建松的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告余建松的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告余建松负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  李伟东 审判员  雍卫红 审判员  盛 莉 二〇一九年十二月二十五日 书记员  胥 蕾 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。