广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂03行终249号 上诉人（一审原告）廖子俭，男，1975年6月28日出生，壮族，住龙胜各族自治县。 委托代理人舒彬，龙胜各族自治县龙胜镇法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）龙胜各族自治县自然资源局，住所地龙胜各族自治县龙胜镇建设街**。 法定代表人龙文瑞，局长。 委托代理人王梓任，该局政策法规与调处信访股股长。 委托代理人曾祥东，广西中远律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）龙胜各族自治县人民政府，住所地：龙胜各族自治县龙胜镇古龙街**。 法定代表人吴永合，县长。 委托代理人邓仁瑞，龙胜各族自治县司法局工作人员。 一审第三人广西龙胜龙脊梯田国家湿地公园风景名胜区管理处，住所地：龙胜各族自治县龙脊镇和平街。 法定代表人范米成，主任。 出庭应诉负责人申淑源，该管理处副主任。 委托代理人胡小军，该管理处综合股股长。 委托代理人曾祥东，广西中远律师事务所律师。 上诉人廖子俭因被上诉人龙胜各族自治县自然资源局（以下简称龙胜县自然资源局）、龙胜各族自治县人民政府（以下简称龙胜县政府）及一审第三人广西龙胜龙脊梯田国家湿地公园风景名胜区管理处（以下简称龙脊梯田管理处）行政处罚及行政复议一案，不服广西壮族自治区龙胜各族自治县人民法院（2019）桂0328行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人廖子俭及其委托代理人舒彬，被上诉人龙胜县自然资源局的委托代理人王梓任、曾祥东，被上诉人龙胜县政府的委托代理人邓仁瑞，一审第三人龙脊梯田管理处的出庭应诉负责人申淑源及委托代理人胡小军、曾祥东到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，廖子俭未经风景名胜区管理机构（原龙脊景区管理局）审核批准，擅自在龙脊风景名胜区平安景区“九龙五虎”观景台往南50米处雨兰公路外侧选址进行住房建设，该建筑占地面积长12米、宽9米。原龙脊景区管理局于2018年7月26日在建设现场对廖子俭进行了询问调查，制作并送达停止违法行为通知书，要求其立即停止建设。2018年8月22日，相关部门采取断电措施，但廖子俭使用柴油机发电继续施工。2018年10月11日，原龙脊景区管理局再次调查，作出并送达了《责令停止违法行为通知书》。2018年11月12日，原龙脊景区管理局送达《行政处罚事先告知书》，告知廖子俭在三个工作日内有陈述申辩和提出听证的权利，廖子俭于2018年11月15日提出陈述申辩的书面材料，承认未批先建事实，并提出愿意接受罚款处罚，要求准予建房的请求。2018年11月20日，原龙脊景区管理局作出龙景行罚字〔2018〕8号行政处罚决定（以下简称〔2018〕8号处罚决定），决定：当事人廖子俭立即停止违法行为，在收到本处罚决定后限期7日内自行拆除违法建筑并处罚款贰万元，到期没缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。廖子俭不服，于2018年11月28日向龙胜县政府申请复议，龙胜县政府于2019年1月17日作出龙政复决字〔2018〕13号行政复议决定（以下简称〔2018〕13号复议决定），维持原龙脊景区管理局2018年11月20日作出的龙景行罚字〔2018〕8号行政处罚决定，该复议决定于2019年5月6日送达廖子俭，廖子俭于2019年5月20日向本院提起行政诉讼。 另查明2019年3月份龙胜各族自治县进行行政机构改革，原龙脊景区管理局已更名为“龙脊景区管理处”，属事业单位，不再继续行使行政职权，其行政职权由自然资源局继续行使。原龙脊景区管理局作出行政处罚时，廖子俭房屋建成一层混凝土结构建筑，诉讼过程中，廖子俭房屋已建设至三层。 再查明，龙脊风景名胜区总体规划已于2005年2月28日经广西壮族自治区人民政府批准，龙脊风景名胜区详细规划于2015年7月21日经广西壮族自治区住房和城乡建设厅批准。其中，总体规划中的“核心景区”由平安、金坑二个区域组成：平安景区范围为东至二龙桥停车场、鱼磨村、龙喉村、江茶寨，西至龙脊古壮寨；南至金竹壮寨、黄洛瑶寨；北至竹山、岩湾村、岩板村。金坑区范围为东至小寨；西至白石岩；南至下埠、中禄；北至福平包南麓。廖子俭建设的房屋位于龙脊风景名胜区总体规划及平安景区详细规划的“山林环境保护区”范围。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，原龙脊景区管理局的行政管理职权已于2019年3月底由自然资源局继续行使，故自然资源局作为本案的被告适格。龙脊风景名胜区总体规划已于2005年2月28日经广西壮族自治区人民政府批准，龙脊风景名胜区详细规划于2015年7月21日经广西壮族自治区住房和城乡建设厅批准。在风景区内生产、生活、建设、游览等一切经济活动，必须依据《总体规划》的原则实施管理和调控，对核心景区要实行严格的保护与控制措施。廖子俭建设的房屋处于龙脊风景名胜区平安景区详细规划范围内，其建设房屋前应当经过风景名胜区管理机构审批，并依照有关法律法规的规定办理其他审批手续后，方可施工。廖子俭建设房屋未经风景名胜区管理机构批准即擅自进行施工建设，且在原龙脊景区管理局向其送达《责令停止违法建筑通知书》及采取断电的强制措施后，仍采取柴油机发电供电的形式继续施工，原龙脊景区管理局经进行立案、调查取证、现场勘查、责令停止违法行为、交代陈述申辩听证权利等法定程序后，以原告廖子俭行为违反《风景名胜区条例》第二十四条、第二十八条、第四十一条规定，对其作出停止违法行为，限期拆除违法建筑，并处罚款2万元的行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。廖子俭不服该行政处罚，向龙胜县政府提起行政复议，龙胜县政府受理后，依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定听取了双方的意见，于2019年1月17日作出维持该行政处罚的〔2018〕13号行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告廖子俭认为对其作出的该行政处罚显失公平，要求变更行政处罚，证据不足，其提供的证据亦未能证实其建设房屋行为合法以及行政处罚存在明显不当，廖子俭的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，廖子俭起诉请求撤销原龙脊景区管理局作出的龙景行罚〔2018〕8号行政处罚决定，变更行政处罚，理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回廖子俭的诉讼请求。 上诉人廖子俭上诉称：上诉人家庭现有9人，一直住在一起，生活非常不便，为解决住房拥挤问题，经过家庭会议协商决定，兄妹分家各自立户，老房子归妹妹所有，上诉人另选宅基地新建住房，故此，上诉人便在位于平安村通往雨兰水库的公路外侧（本户责任山场内）选中了一块宅基地。2018年3月17日，上诉人向行政主管机关龙脊镇人民政府提交了《关于解决自住建房宅基地的请示》，同时亦向一审第三人提交了建房用地申请，但一审第三人不仅置之不理，而且还将申请报告丢失。4月23日，上诉人建房破土开工，如今已修建至三楼钢筋混凝土构架成型。7月26日，一审第三人派员到上诉人的建房现场，要求上诉人停止施工。8月22日，一审第三人对上诉人采取了断电措施。10月12日，一审第三人下发了《制止违法行为通知书》，同时，对上诉人正在施工的房屋进行了查封。10月16日上诉人再次向一审第三人提交了《建房用地申请报告》。10月22日，上诉人向一审第三人提交了《申诉书》，希望被告解除查封。11月2日，一审第三人收缴了上诉人的柴油发电设备1套，严重影响了上诉人的生产和生活。11月14日，一审第三人向上诉人下发了《行政处罚事先告知书》。11月15日，上诉人向第三人提交了《申辩书》。11月20日，一审第三人作出了〔2018〕8号处罚决定，上诉人不服该处罚决定，申请行政复议。龙胜县人民政府于2019年1月17日作出的〔2018〕13号复议决定，复议维持〔2018〕8号处罚决定。上诉人亦对该行政复议决定不服，提起行政诉讼。上诉理由除在本案一审起诉状提出的两个方面6点理由外，再补充理由如下：在一审开庭审理过程中，一审第三人承认，在该景区共有67户违建房屋，都在等待查处或正在查处过程中。事实上，早在三四年前，该景区就有了大量的违建房屋出现，而上诉人只不过是跟在别人的后面而已。这一事实说明，一审第三人对于景区的管理存在重大过错。假如一审第三人能够及时查处了前面的违建行为，上诉人就不可能跟着建房了。因此,上诉人没有取得批准就建房，完全是一审第三人对景区管理不作为造成的，一审第三人有不可推卸的责任。龙胜县自然资源局、龙胜县政府应当拿出一个可行性方案，全面的对该景区67户违建房屋给以一个公平、公正、公开的处理，而不是选择性执法了事。为此，请二审法院判决撤销原判决，改判变更行处罚决定。 被上诉人龙胜县自然资源局辩称：一、一审第三人作出的〔2018〕8号处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分。2018年7月上诉人擅自在平安景区“九龙五虎”观景台往南50米处雨兰公路外侧选址进行违规建设，违规建设地点位于龙脊风景名胜景区总体规划及平安景区详细规划的“山林环境保护区”范围，根据总体规划的规定：在该范围内，严格禁止与风景名胜资源保护无关的设施建设。上诉人无视总规管理规划，忽视全局利益，擅自违法建设，严重损害了景区的发展。一审第三人是风景名胜景区的职能管理部门，根据上诉人的违法事实，依法作出了行政处罚决定，一审第三人认定事实清楚，证据确凿充分，主体合法。二、一审第三人作出的行政处罚程序合法，适用的法律正确。一审第三人查明事实后，对上诉人送达了《责令停止违法行为通知书》，要求其立即停止施工，并要求其到景区管理部门申请审批后再建设。上诉人不听劝阻继续进行违规建设，答辩人又于2018年8月22日对其采取了断电措施，上诉人采用柴油机发电形式继续施工。答辩人后又于2018年10月11日再次向其送达《责令制止违法行为通知书》，并采取查封（扣押）制止措施，扣押柴油发电机一台，其后送达了《行政处罚事先告知书》，告知其有陈述申辩和听证的权利，2018年11月15日仅提出陈述申辩的书面材料，一审第三人依法作出了行政处罚决定。该行政处罚适用了《风景名胜区条例》第四十一条和《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第一项、第五十一条的规定。综上所述，〔2018〕8号处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，请依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人龙胜县政府辩称：一、龙胜县政府所作的行政复议决定认定事实清楚，证据充分。上诉人廖子俭在龙脊风景名胜区内的平安景区“九龙五虎”观景台往南50米处雨兰公路外侧选址进行住房建设，建房地址在龙脊风景名胜区总体规划确定的山林环境保护区范围内。2018年7月26日龙脊梯田管理处（2019年3月份全县机构改革，原广西龙胜龙脊梯田国家湿地公园风景名胜区管理局更名为广西龙胜龙脊梯田国家湿地公园风景名胜区管理处）下达了责令停止违法行为通知书，上诉人拒绝签收并继续施工。2018年8月22日广西龙胜龙脊梯田国家湿地公园风景名胜区管理处对上诉人采取了断电措施。但是上诉人随后采用柴油机发电继续施工。2018年10月11日龙脊梯田管理处再次对上诉人下达责令制止违法行为的通知书。并于2018年10月12日、11月2日对上诉人采取了查封（扣押）制止措施，扣押上诉人建房使用的柴油发电机一台。2018年11月12日龙脊梯田管理处向上诉人送达行政处罚事先告知书，告知上诉人在期限内有陈述申辩和申请听证的权利。2018年11月15日上诉人仅提交了书面申辩材料，但未提出听证申请。经调查核实，作出〔2018〕8号处罚决定。上诉人不服申请行政复议。龙胜县政府经查证，〔2018〕8号处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，因此维持了〔2018〕8号处罚决定。二、龙胜县政府所作的〔2018〕13号复议决定程序合法，适用法律正确。龙胜县政府依法受理上诉人的行政复议申请后，向双方当事人送达了受理通知，龙脊梯田管理处依法提交了答辩材料。龙胜县政府依法对〔2018〕8号处罚决定进行审查，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出了维持〔2018〕8号处罚决定的复议决定，程序合法，法律适用正确。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 一审第三人龙脊梯田管理处述称：与被上诉人的意见一致。 经审查，一审判决认定的证据合法、有效，可作为定案依据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为，《风景名胜区条例》第二十四条第一款规定，风景名胜区内的景观和自然环境，应当根据可持续发展的原则，严格保护，不得破坏或者随意改变。第二十八条第一款规定，在风景名胜区内从事本条例第二十六条、第二十七条禁止范围以外的建设活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定办理审批手续。第四十一条规定，违反本条例的规定，在风景名胜区内从事禁止范围以外的建设活动，未经风景名胜区管理机构审核的，由风景名胜区管理机构责令停止建设、限期拆除，对个人处2万元以上5万元以下的罚款，对单位处20万元以上50万元以下的罚款。本案中，廖子俭未经风景名胜区管理机构审核、办理审批手续，擅自在广西龙胜龙脊梯田国家湿地公园风景名胜区内已规划为山林环境保护区的平安景区“九龙五虎”观景台往南50米处雨兰公路外侧进行建房，违反了上述规定，廖子俭对其违法建设的事实并不否认，原龙脊景区管理局经现场检查，制作了《现场检查（勘查）笔录》、调查询问笔录，并向廖子俭下达了《责令停止违法行为通知书》，在作出行政处罚决定前也送达了《行政处罚事先告知书》告知当事人陈述、申辩、要求听证的权利，其作出的〔2018〕8号处罚决定符合法定程序，处罚幅度也在行政法规规定的幅度范围内，并无不当，龙胜县政府经复议作出〔2018〕13号复议决定亦并无不当。一审法院作出驳回廖子俭诉讼请求的判决，事实清楚、程序合法，适用法律正确。廖子俭要求撤销一审判决，变更〔2018〕8号处罚决定的上诉请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。至于廖子俭提出建房是为了解决住房紧张问题，该事实即使存在也不能成为未经依法审批就擅自建设的法定事由，另外廖子俭还提出相关执法机构选择性执法的问题，因其它违法建设行为并非本案审查范围，廖子俭也未提供充分证据证实是否与本案同类情况，不能成为否定本案行政行为合法性的理由。 综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人廖子俭负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  廖 军 审 判 员  邓少荣 审 判 员  吕 明 二〇一九年十二月二日 法官助理  万 强 书 记 员  刘珂颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。