内蒙古自治区通辽市中级人民法院行政判决书（2019）内05行初53号原告科左中旗康远养殖场，住所地内蒙古自治区通辽市科尔沁左翼中旗花吐古拉镇腰伯吐养猪小区。法定代表人（投资人）康某，该养殖场总经理。委托诉讼代理人崔某，北京吴少博律师事务所律师。被告内蒙古自治区通辽市科尔沁左翼中旗人民政府，住所地内蒙古自治区通辽市科尔沁左翼中旗保康镇。法定代表人张某，该旗旗长。委托诉讼代理人刘某，该旗农牧局副局长。委托诉讼代理人曹某，北京市尚衡律师事务所通辽分所律师。原告科左中旗康远养殖场诉被告科尔沁左翼中旗人民政府（下称“科左中旗人民政府”）畜牧行政补偿一案，于2019年4月18日向本院提起行政诉讼。原告补齐材料后，本院于2019年8月21日立案，8月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。原告科左中旗康远养殖场法定代表人康某及其委托诉讼代理人崔某，被告科尔沁左翼中旗人民政府委托诉讼代理人刘某、曹某到庭参加诉讼。被告科尔沁左翼中旗人民政府负责人未出庭。本案现已审理终结。科左中旗人民政府2018年5月29日印发《关于禁养区内规模养殖场关停的通知》（左政字[2018]26号），内容为：“敖包苏木腰宝日吐嘎查康大（康远）养猪场：经营人：康某，身份证号：×××。为全面落实国务院《水污染防治行动计划》，推动农业源减排，推进畜禽养殖污染防治，促进全旗畜禽养殖业持续健康发展，保障人民群众身体健康，推动生态文明建设，依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国畜禽规模养殖污染防治条例》（国务院令第643号）、《动物防疫条件审查办法》（农业部令2010年第7号）和《科左中旗畜禽禁养区划定方案》等有关法律、法规、文件。经查，你养殖场位于禁养区内，设计养殖规模已经达到《内蒙古自治区畜禽规模养殖（小区）规模标准（试行）》标准，按相关法律、法规、文件要求，请你养殖场自行停止畜禽养殖”。科左中旗人民政府2018年5月25日印发《科左中旗依法关闭或搬迁畜禽禁养区内规模养殖场工作方案》（左政字[2018]27号）。原告科左中旗康远养殖场诉称，一、请求法院判令科左中旗人民政府依法履行《关于禁养区内规模养殖场关停的通知》（左政字[2018]26号）和《科左中旗依法关闭或搬迁畜禽禁养区内规模养殖场工作方案》（左政字[2018]27号），给予原告投资人康某进行补偿；二、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：2018年6月2日，原告科左中旗康远养殖场投资人康某已按照《关于禁养区内规模养殖场关停的通知》（左政字[2018]26号）和《科左中旗依法关闭或搬迁畜禽禁养区内规模养殖场工作方案》（左政字[2018]27号）自动履行将科左中旗康远养殖场关闭。但是，科左中旗人民政府未按《科左中旗依法关闭或搬迁畜禽禁养区内规模养殖场工作方案》（左政字[2018]27号）中组织实施工作方案对科左中旗康远养殖场资产完成评估、签订《关闭或搬迁协议》、7天内公示并申请财政局进行及时补偿等事项。为此，原告向法院提起诉讼，请求法院判令被告科左中旗人民政府依法履行《关于禁养区内规模养殖场关停的通知》（左政字[2018]26号）和《科左中旗依法关闭或搬迁畜禽禁养区内规模养殖场工作方案》（左政字[2018]27号），给予原告康某进行补偿、并承担本案诉讼费。另，2009年5月27日原告通过ems快递方式快递单号1107546374425，向被告邮寄补偿申请书，请求被告依法履行左政字[2018]26号和左政字[2018]27号文的规定对原告养殖场的损失进行评估，并给予补偿。被告于5月28日签收申请书，至原告起诉时已超过2个月。未与原告协商关停补偿事宜。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定履行关闭禁养区养殖场的职责以及给予补偿的义务。被告科左中旗人民政府答辩称，一、原告提起的行政诉讼已经超过6个月的法定诉讼时效期间，应予裁定驳回起诉。根据《行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉:（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”规定，本案中原告在2018年6月2日就接到被告作出的左政字[2018]26号通知，至原告起诉已过6个月的法定诉讼时效期间，根据上述法律规定和事实，应驳回原告的起诉。二、被告的具体行政行为为合法行为且没有给原告造成任何损失，被告依法不予承担补偿责任。1.原告的养殖场并没有迁移，其于2018年6月关闭的主要原因是市场生猪行情不好导致其经营亏损情况下关闭的。2.原告没有任何实际损失，其补偿无事实依据和法律依据。三、左政字[2018]27号文件不具备可诉性，该文件不具备外部行政效力。左政字[2018]27号文件是政府内部规范性文件，不具备外部行政效力，其只对行政机关内部产生效力，规范的是内部行政权力的行使流程，该文件未对原告产生任何外部行政效力。四、原告与被告之间未签署补偿协议、其资产也未进行评估，同时被告也未对原告养殖场的营业执照进行吊销、变更，原告没有实际损失，其要求被告予以补偿没有事实和法律依据。原告的养殖场没有因被告的具体行政行为造成任何实际损失，被告也未对原告经营的养殖场采取进一步限定措施，原告要求被告按左政字[2018]27号文件给予补偿没有法律依据。综上所述，原告没有任何实际损失，被告作出的行政行为无不当之处，请求法院驳回原告的诉讼请求。本案的争议焦点：1.原告的起诉是否超过起诉期限。2.被告科左中旗人民政府是否应该对原告进行补偿。针对第一个争议焦点，原告科左中旗康远养殖场提供如下证据：1.补偿申请书。2.快递单封皮。3.EMS快递回执。4.EMS快递查询网页截图。5.科左中旗邮政公司出具的证明一份。证明原告于2009年5月27日向被告邮寄了补偿申请书，被告于5月28日签收，距离原告起诉时已经超过了两个月，根据行政诉讼法的规定原告在6个月内进行了起诉并未超期。原告在8月7日将补正的材料交于法院，之后才由法院立案受理并由原告进行交费。因此本案的正式的立案时间应当在2019年8月份，这时距离被告应当在两个月内进行答复的期限才过了不到一个月，并未超过行政诉讼法规定的6个月期限。第二点本案的诉讼请求是要求被告履职，而不是确认涉案两份文件违法或予以撤销，因此不能从原告收到两份文件的日期开始计算起诉期限。被告在送达两份文件26、27号文件时并未告知原告起诉期限，根据行政诉讼法司法解释第六十四条的规定，原告可以在一年内进行起诉。原告于2019年4月18日曾到法院进行立案起诉，但当时被告知由原告另行与政府进行协商再来决定是否起诉。因此原告要求被告补偿最早提出的时间可以确定为2019年4月18日。因此，无论是2019年8月7日还是2019年4月18日原告的起诉都没有超过法定期限。被告科左中旗人民政府意见为：对这个补偿申请书，EMS封皮及单号真实性没有异议，对邮递内容有异议及是否被告实际签收有异议，按照国家法律政策快递行业投递邮件给国家机关必须加盖国家机关公章，或是国家工作人员指定签收。原告提供的科左中旗邮政分公司的证明文件不能证明被告收到了原告所述土地的补偿申请书，不能证明原告想要证明的内容。同时根据行政诉讼法及相关司法解释规定行政诉讼的诉讼时效期间为6个月，原告的起诉不论何种事由都超过该法定期限。针对第一个争议焦点，被告科左中旗人民政府提交如下证据：1.谈话记录。2.送达回执。3.原告签署的保证书。证明被告作出具体行政行为的时间即原告知道被告作出该具体行政行为的时间是2018年6月2日。证明原告的起诉超过法定期限。原告质证意见：被告应当在收到起诉状的15日内举证和提交行政行为合法性的依据，然而被告超过法定期限提交证据材料明显违法对此原告不予质证。针对第二个争议焦点，原告科左中旗康远养殖场提交如下证据：第一组证据：1.营业执照；2.养猪小区合同；3.资产转让协议、收据；4.2008字第××号房权证；5.土地管理费收据。证明原告养殖场依法取得上级政府的批准以及村委会和全体代表的同意并经过科左中旗国土局的准许，是按照合同原告投资人以购买的方式依法取得涉案养殖场之后原告投资人依法设立企业进行规模养殖。第二组证据：1.左政字[2018]26号、27号文件；2.谈话记录；3.文书送达回执；证明2018年6月2日被告下达了关停原告养殖场的通知文件并告知原告在7天内处理掉现有的生猪，原告依据上述文件按时关闭了养殖场，并将当时存栏的900头生猪低价处理，给原告造成了巨大的经济损失。第三组证据：照片18张。2019年10月17日原告拍摄涉案养殖场的现状的照片，用来证明关停后的养殖场现状。被告科左中旗人民政府质证意见：对第一组证据没有异议。对第二组证据的真实性合法性没有异议，对想要证明的证明指向有异议，首先被告没有向原告送达27号文件。同时27号文件不具备外部行政效力具有不可诉性，该文件主要内容为调整规范被告所管辖单位如财政局、农牧局、环保局等机关单位按自身职责及上级政府部门要求做好本职工作，保证专项环保工作具体落实，按照该文件规定对原告养殖场负责评估、补偿的义务机关不是被告，而是被告管辖的其他单位。对第三组证据的真实性合法性、证明指向均有异议。证明不了原告想要证明的问题，也证明不了原告的养殖场何时关闭，现在处于什么情况。针对第二个争议焦点被告科左中旗人民政府无证据。经庭审质证，本院对证据作如下认证：针对第一个争议焦点原告提交的五份证据予以采信，被告的证据无正当理由未在举证期限内提交，不予采信。针对第二个争议焦点原告提交的证据予以采信。经审理查明，科左中旗人民政府2018年5月29日印发《关于禁养区内规模养殖场关停的通知》（左政字[2018]26号），内容为：“敖包苏木腰宝日吐嘎查康大（康远）养猪场：经营人：康某，身份证号：×××。为全面落实国务院《水污染防治行动计划》，推动农业源减排，推进畜禽养殖污染防治，促进全旗畜禽养殖业持续健康发展，保障人民群众身体健康，推动生态文明建设，依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国畜禽规模养殖污染防治条例》（国务院令第643号）、《动物防疫条件审查办法》（农业部令2010年第7号）和《科左中旗畜禽禁养区划定方案》等有关法律、法规、文件。经查，你养殖场位于禁养区内，设计养殖规模已经达到《内蒙古自治区畜禽规模养殖（小区）规模标准（试行）》标准，按相关法律、法规、文件要求，请你养殖场自行停止畜禽养殖”。并于2018年6月2日向康某送达。科左中旗人民政府2018年5月25日印发《科左中旗依法关闭或搬迁畜禽禁养区内规模养殖场工作方案》（左政字[2018]27号），该方案“（二）加强工作部署，循序推进落实”中规定“2.组织实施（2018年7月1日-12月31日）。（1）下达关停通知书，要求拟关闭或搬迁的养殖场停止畜禽养殖活动。（2）聘请评估公司对拟关闭或搬迁养殖场进行资产评估。（3）签订《关闭或搬迁协议》，要求养殖场业主在规定期限内自行做好关闭或搬迁工作。（4）依法吊销或变更已经关闭或搬迁养殖场营业执照。（5）对规定期限内不自行关闭或搬迁的养殖场，由旗政府牵头，组织有关单位部门依法实施强制关闭或搬迁。（6）对已经完成关闭或搬迁工作的养殖场，进行为期7天的公示，无异议后，申请旗财政局及时拨付补偿资金。（7）对关闭或搬迁工作的相关资料进行梳理汇总建档，档案移交旗档案局存档。（8）各苏木乡镇要加强对辖区内已关闭养殖场的日常巡查和监管，严防‘反弹’和‘复养’现象发生。”另查明，2018年11月24日，科左中旗人民政府作出《关于报送科左中旗畜禽禁养区、限养区划定情况的函》（左政函[2018]68号），将停产的科左中旗康远养殖场划为限养区。2019年4月18日原告科左中旗康远养殖场到本院起诉，因该案系起诉被告不履行法定职责的案件，本院告知原告可以先与被告协商或者依法提交原告向被告提出申请的证据材料。原告科左中旗康远养殖场于2009年5月27日向被告邮寄了补偿申请书，被告科左中旗人民政府于5月28日签收。2019年8月7日，原告科左中旗康远养殖场向本院补齐材料，本院依法立案。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。一、原告科左中旗康远养殖场的起诉未超过起诉期限。2019年4月18日原告科左中旗康远养殖场到本院起诉，因该案系起诉被告不履行法定职责的案件，本院告知原告可以先与被告协商或者依法提交原告向被告提出申请的证据材料。原告科左中旗康远养殖场于2009年5月27日向被告邮寄了补偿申请书，被告科左中旗人民政府于5月28日签收。因被告科左中旗人民政府在收到申请之日起两个月内未答复，2019年8月7日，原告科左中旗康远养殖场向本院补齐向被告提出申请的证据材料，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条之规定未超过起诉期限。二、被告科左中旗人民政府应当对原告科左中旗康远养殖场进行补偿。科左中旗人民政府2018年5月25日印发《科左中旗依法关闭或搬迁畜禽禁养区内规模养殖场工作方案》（左政字[2018]27号），该工作方案中明确了关闭或搬迁畜禽禁养区内规模养殖场的程序：（1）下达关停通知书，要求拟关闭或搬迁的养殖场停止畜禽养殖活动。（2）聘请评估公司对拟关闭或搬迁养殖场进行资产评估。（3）签订《关闭或搬迁协议》，要求养殖场业主在规定期限内自行做好关闭或搬迁工作。（4）依法吊销或变更已经关闭或搬迁养殖场营业执照。（5）对规定期限内不自行关闭或搬迁的养殖场，由旗政府牵头，组织有关单位部门依法实施强制关闭或搬迁。（6）对已经完成关闭或搬迁工作的养殖场，进行为期7天的公示，无异议后，申请旗财政局及时拨付补偿资金。而被告科左中旗人民政府2018年5月29日对原告科左中旗康远养殖场作出的《关于禁养区内规模养殖场关停的通知》（左政字[2018]26号）系在被告科左中旗人民政府2018年5月25日作出《科左中旗依法关闭或搬迁畜禽禁养区内规模养殖场工作方案》的日期之后作出，且被告作出的《关于禁养区内规模养殖场关停的通知》（左政字[2018]26号）中认定原告位于禁养区内。原告已按照《关于禁养区内规模养殖场关停的通知》（左政字[2018]26号）的要求自行停止养殖活动。故被告应当执行《科左中旗依法关闭或搬迁畜禽禁养区内规模养殖场工作方案》（左政字[2018]27号）。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，判决如下：被告科尔沁左翼中旗人民政府自判决生效之日起三个月内按照《科左中旗依法关闭或搬迁畜禽禁养区内规模养殖场工作方案》（左政字[2018]27号）对原告科左中旗康远养殖场进行评估补偿。一审案件受理费50元，由被告科尔沁左翼中旗人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审 判 长 韩静华审 判 员 盖蓬蓬人民陪审员 王鸿伟 二○一九年十二月十一日书 记 员 陈雅琦