广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3052号上诉人（原审原告）：江坤，男，汉族，1983年3月26日出生，住广州市荔湾区*****，公民身份号码420************112。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：程鑫，该局工作人员。委托代理人：李娟，北京市中伦文德（广州）律师事务所律师。原审第三人：梁丽华，女，汉族，1960年3月9日出生，住广州市荔湾区简溪首约****，公民身份号码440************545。上诉人江坤因诉被上诉人广州市规划和自然资源局建设工程规划许可一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初421号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年11月17日，梁丽华等业主就位于白云区金信路金兰街34号（以下简称涉案住宅楼）加建电梯工程向原广州市国土资源和规划委员会(以下简称原市国规委）申请办理《建设工程规划许可》咨询服务，并提交了立案申请表、申请函、授权委托书及同意书、申请人身份证、本次申请的单体建筑设计方案图、绘制在1/500现状地形图上的总平面规划图、房屋权属证明及房屋权属持证人证明文件、结构安全说明、消防说明、第三方证明文件、规划历次批复文件、同意增设电梯业主的书面意见、电子文件。2017年11月30日，原市国规委作出穗国土规划咨询〔2017〕2612号《广州市国土资源和规划委员会审批咨询服务意见反馈表》，要求梁丽华等业主对拟加建电梯工程进行现场和网上批前公示；对受到加建影响的现状雨水管、排烟管、空调机架及冷凝水管、电缆线等作出统一安排；并继续做好邻里及相关利害关系人的解释、沟通等工作。同年12月13日，原市国规委在其政务网站及涉案地址现场对上述建设工程的情况（项目立案号201********990）予以批前公示，公示内容为梁丽华等业主拟在白云区金信路金兰街34号加建电梯井道及连廊工程，并向原市国规委提出申请，根据《行政许可法》等规定，现将增设电梯间方案向利害关系人进行公示，公开征询意见，公示时间为20天，公示期限为2017年12月13日至2018年1月1日。公示期间原市国规委收到涉案住宅楼部分业主的反馈意见，反映加装电梯影响通风、采光等问题。2018年6月24日，金兰街34号103、104、105、106房业主作为甲方与金兰街34号加装电梯筹建小组作为乙方签订了《金兰街34号加装电梯补偿协议》约定：一、参照相关补偿标准，由乙方组织参与加装电梯的业主出资一次性补偿甲方人民币120000元；二、如因电梯施工造成甲方房屋或其他相关设施受损的由乙方负责修复；三、补偿款由乙方分两期支付：1、电梯工程动土日支付补偿款的50%；2、电梯井竣工支付余下50%的补偿款；3、如逾期支付，每天按照逾期未付的补偿款的1%支付滞纳金……6月25日，涉案住宅楼首层4户业主（106、103、104、105房）在《金兰街34号决首层补偿分配协议》上签名确认该补偿方案。2018年6月26日，广州市白云区景泰街隆康社区*民委员会向原市国规委的派出机构广州市白云区国土资源和规划局作出《关于金信路金兰街34号旧楼加装电梯协调情况说明函》载明：该辖区内金信路金兰街34号旧楼加装电梯规划公示期间，该大楼103、104、105、106房业主和308房业主分别提出了反对意见。经该居委会多次沟通并于2018年6月24日上午在居委会召开了旧楼加装电梯协调会，协调会上参与加装电梯的业主代表与103、104、105、106房业主签订了补偿协议。308房的业主会前将会议的书面通知退回居委会并表示不予商谈，其没有到会且拒绝了协调。2018年7月31日，涉案住宅楼加装电梯筹建小组向广州市白云区国土资源和规划局作出《关于与金信路金兰街34号大楼308房协调的情况说明》，主要内容为：涉案住宅楼加建电梯设计方案对308户有影响（不属于“严重遮挡”），前期已与308户协商，主要矛盾为赔偿金额问题。该筹备小组将尽可能处理好邻里关系，做好与308户的沟通协调工作，后续如出现与308户纠纷等情况，该筹备小组将积极协调并承担相关责任。2018年8月8日，梁丽华等业主就涉案住宅楼向原市国规委申领《建设工程规划许可证》，并提交了房屋权属证明文件持证人身份证明文件复印件、规划部门历史批复文件复印件、申请函、代理人身份证明复印件、绘制在1/500现状地形图上的总平面规划图、结构安全说明、消防安全说明、授权委托书、批前公示情况、公示照片、申报的单体建筑设计方案图、建筑设计方案电子文件、立案申请表、同意增设电梯以及同意所送审的建筑设计方案的书面意见、现场照片、第三方证明文件、协调文件等材料。原市国规委经现场踏勘及审查材料，认为申请材料符合许可条件，未接纳反对意见，于2018年8月23日向梁丽华等业主核发了穗国土规划建证〔2018〕3328号《建设工程规划许可证》，该证载明：建设单位（个人）为梁丽华等业主，建设项目名称为加建电梯井道及连廊工程，建设位置为白云区金兰花园34号，建设规模为1幢，地上**，68平方米。附图及附件名称：一、附图：规划报建图1份；二、附件：1.建筑功能指标明细表1份；2.《建设工程审核书》1份。《建设工程审核书》载明：“一、同意按1/500实测地形图所标示位置、建筑间距和有关要求建设以下工程：白云区金兰花园34号楼加建电梯及连廊工程1幢……六、涉及结构安全、房屋管理、环境保护等专业管理问题，应自行征求相关专业管理部门意见，并按其专业管理的规定办理……十、应继续做好邻里及相关权益人的解释、沟通等相关工作，如因住宅楼拟加建电梯间、连廊工程引起相关利益人投诉以及纠纷的，应由你们业主之间自行协商解决，维护社区内的安定和谐及承担因此而产生的一切经济纠纷和法律责任。十一、建设工程完工后应办理规划验收。如因不按《建设工程规划许可证》附图进行建设而造成不能通过规划验收的，应由你们业主自行负责。后原市国规委在其官网对被诉许可证进行批后公示。另查明，涉案住宅楼为1幢9层住宅楼，共68户，首层6户、2楼至9楼每层8户，其中303房、304房为同一业主，501房、502房为同一业主，故总户数按68户计（其中01房面积约为69平方米，02房约为69平方米，03房约为47平方米，04房约为38平方米，05房约为38平方米，06房约为47平方米，07房约为71平方米，08房约为67平方米）。涉案住宅楼有49户业主同意增设电梯，并提供了房地产权证和身份证明。2017年5月25日，广东省信托房产开发公司向涉案住宅楼加装电梯筹建小组作出《关于回复金兰街34号加装电梯意见函》载明：金信路金兰花园金兰街34号101房（原自编B1C101房）是该司持有物业，对涉案住宅楼加建电梯该司不持反对意见，不参与该住宅楼的电梯加装。因江坤就涉案住宅楼加装电梯事项分别向广东省信访局、广州市信访局提出信访，2018年12月17日，广州市白云区国土资源和规划局向江坤作出穗云国规函〔2018〕3870号《广州市白云区国土资源和规划局关于江坤反映白云区金信路金兰花园34号加装电梯事项的复函》，函复江坤涉案住宅楼加装电梯事项的审查过程，并告知江坤对被诉许可证不服的救济途径及期限。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一、二款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”据此，原市国规委作为广州市人民政府城乡规划主管部门，具有向城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的建设单位或者个人办理建设工程规划许可证的法定职责。《中华人民共和国物权法》第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：……（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条第一款规定：“既有住宅增设电梯的意向和建筑设计方案应当听取拟增设电梯所在物业管理区域范围内业主的意见，并应当经本单元或者本幢房屋专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意。增设电梯拟占用业主专有部分的，还应当征得该专有部分的业主同意。”第十一条规定：“既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证，按照以下程序办理：（一）申请人按照本办法的规定提交申请资料。（二）国土规划行政管理部门审查建筑设计方案。（三）国土规划行政管理部门按照本办法的规定组织批前公示。（四）批前公示结束后，国土规划行政管理部门依法核发增设电梯的建设工程规划许可证。申请人应当在建设工程规划许可证的有效期内动工建设。国土规划行政管理部门应当为既有住宅申请增设电梯事项提供审批咨询服务。”第十二条第一、二款规定：“既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证，应当提交以下资料：（一）申请书及立案申请表。（二）申请人身份证明文件。申请人为单位的，应当提交《中华人民共和国组织机构代码证》或者其他有效证明文件；申请人为业主的，应当提交业主身份证明；接受委托代为提出申请的，还应当提交代理人身份证明文件、授权委托书。（三）具有相应资质的建筑设计单位出具的建筑设计方案图纸一式两份（含绘制在1/500现状地图上的总平面图、各楼层平面图、各向立面图、剖面图）。（四）建筑设计单位出具的结构安全说明和满足消防设计规范说明。（五）专有部分占该幢（单元）建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意增设电梯的书面文件及其同意所送审的建筑设计方案的书面意见，并附有同意增设电梯业主的不动产权属证书或者登记证明复印件。（六）申请人与相关业主进行协商的书面材料。（七）其他法定资料。前款第（六）项规定的资料，应当由居民委员会、原房改售房单位、律师事务所或者公证机构等第三方进行现场见证或者公证，并出具见证意见或者公证证明。”第十四条规定：“批前公示期间，对增设电梯事项有异议的，业主应当自行协商。业主经过协商仍无法达成一致意见的，可以请求居民委员会、原房改售房单位、业主委员会或者增设电梯咨询服务机构等第三方组织协商或者调解，并由组织协商或者调解的第三方出具协商情况说明或者调解意见。”第二十六条规定：“业主认为因增设电梯侵犯其所有权和相邻权等民事权益而提出补偿等要求的，由业主之间协商解决。属地镇政府或者街道办事处人民调解委员会、相关行政管理部门应当应业主请求依照法定职权和程序组织调解，促使相关业主在平等协商基础上自愿达成调解协议。业主之间协商或者调解不成的，依法通过民事诉讼途径解决。”本案中，广州市白云区**********业主梁丽华等人向原市国规委申请办理涉案住宅楼加建电梯间及连廊的建设工程规划许可证，并提交了相关资料，原市国规委经现场踏勘、批前公示，并审查梁丽华等人提交的相关资料，认为梁丽华等业主的申请符合上述规定，满足了“两个三分之二同意”的法定许可条件，并于2018年8月23日向梁丽华等业主核发了穗国土规划建证〔2018〕3328号《建设工程规划许可证》，该颁证行为适用法律正确、程序合法，原审法院予以维持。江坤关于原市国规委在没有消防审核、楼宇结构安全检测的情况下核发被诉许可证的主张，与梁丽华等业主在申请办理涉案住宅楼加建电梯间及连廊的建设工程规划许可证时提交了相关资料提交了结构安全说明、消防安全说明等材料的事实不符，原审法院不予支持。江坤关于原市国规委违反公示和审批等行政程序，没有事实依据，原审法院亦不予支持。江坤关于原市国规委未取得其书面同意核发被诉许可证违法的主张，于法无据，原审法院不予支持。江坤关于涉案住宅楼加建电梯影响其厕所、厨房采光与通风的主张，涉案住宅楼加建电梯工程并未明显影响江坤房屋的居住使用功能，不属于《广州市既有住宅增设电梯技术规程》规定的严重遮挡的情形，故对江坤的上述主张，原审法院不予支持。综上所述，江坤诉请撤销被诉许可证，于法无据，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回江坤的诉讼请求。上诉人江坤不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清。（一）送审方案设计对106、308房直接产生影响，106房为底层用户不参与、不反对，308房主要因补偿方案未达成共识。梁丽华等业主代表提出，如在批前公示期间106、308房对电梯加建或设计方案提出反对意见，将与其沟通并取得同意后再进行申报，308房同意该解决方案，意即取得308房业主同意系颁发被诉许可证的前提条件。批前公示期间，江坤作为308房业主明确向原市国规委表达了反对意见，原市国规委在已知晓的情况下，仍违法核发了被诉许可证。（二）根据梁丽华等业主提供的证据，无法证明涉案工程的设计方案是否符合控制性详细规划和规划条件，不符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定。二、原审判决适用法律错误。（一）涉案住宅楼加建电梯工程属于建筑物的新建，而非建筑物的改建，不适用《中华人民共和国物权法》第七十六条。（二）涉案住宅楼加建电梯工程所占用的道路、绿地等是全体业主的共有财产，属于共有部分，全体业主对其享有共有权，而该共有又是共同共有，应适用《中华人民共和国物权法》第九十七条规定，经全体业主同意。（三）在涉案住宅楼加建电梯工程施工过程中，江坤多次致电原市国规委要求暂停，原市国规委无任何回复，导致该工程已完工，严重损害了江坤的物权等利益，造成江坤物业贬值、通风采光直接受影响，身心健康也受损，故江坤综合多方面因素，要求原市国规委赔偿人民币15万元。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决；2.撤销原市国规委核发的穗国土规划建证〔2018〕3328号《建设工程规划许可证》；3.原市国规委赔偿江坤物权等损失共计人民币15万元。被上诉人广州市规划和自然资源局二审答辩称：一、原市国规委作出被诉许可证有事实依据。（一）2017年11月17日，梁丽华等业主向原市国规委咨询涉案住宅楼加建电梯工程的建筑设计方案，咨询时提交了协商调解材料、业主书面同意加建电梯签名意见、业主房产证复印件及身份证复印件、结构安全说明等材料，原市国规委按要求进行了现场踏勘并依法对申请材料、设计方案等进行了审核。为充分保障利害关系的利益和规划知情权，根据《广州市城乡规划程序规定》第十八条、《广州市既有住宅增设电梯办法》第十三条的有关要求，原市国规委于2017年11月30日要求梁丽华等业主对拟加建电梯工程进行现场与网上批前公示，公示期限从2017年12月13日至2018年1月1日，共20日，已公示完毕。（二）批前公示期间，原市国规委收到江坤及部分业主的反馈意见，主要反映影响通风采光、噪音污染、影响房价等问题。根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第十三条规定，原市国规委已及时将反馈意见如实告知申请人，并要求其加强与相关业主的沟通、协调，申请人表示会请求社区居民委员会协调做好相关工作。（三）2018年8月8日，梁丽华等业主再次向原市国规委递交资料申领涉案住宅楼加建电梯工程的规划许可证，原市国规委作了进一步核查，并于同月15日再次到现场查勘，具体情况如下：涉案住宅楼同意加建电梯的业主人数已满足法定条件，同时该工程已按规定批前公示完毕，送审加建电梯设计方案不存在对住户严重遮挡的情况，满足有关城市规划、建筑设计、结构安全和消防安全等规范标准的要求及相关技术规定，对公示期间江坤提出的影响通风采光、造成噪音污染、影响房产价值等问题，公示阶段已如实告知申请人并请其进一步加强沟通、自行协商，申请人提供了白云区景泰街隆康社区居民委员会出具的《关于金信路金兰街34号旧楼加装电梯协调情况说明函》。综上，原市国规委于2018年8月23日作出了被诉许可证，并本着和谐社会的原则，在许可证附件中明确“应继续做好邻里及相关利益人的解释、沟通等相关工作，如因住宅楼拟加建电梯间、连廊工程引起相关利益人投诉以及纠纷的，应由你们业主之间自行协调解决，维护社区内的安定和谐及承担因此而产生的一切经济纠纷和法律责任”，之后按程序进行了批后公布。二、原市国规委作出被诉许可证有《中华人民共和国城乡规划法》《广州市城乡规划程序规定》《广州市既有住宅增设电梯办法》等法律依据。三、其他问题说明。（一）原市国规委同意业主提出的解决方案，但并不作为行政审批的前置条件。（二）既有住宅增设电梯工程是一项惠民工程，是对原有建筑的完善和补充，根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第十条规定，不需办理规划选址、建设用地规划许可和供地审批手续。（三）既有住宅增设电梯属于改建建筑物及其附属设施范畴，主要依据应为《中华人民共和国物权法》第七十六条及《广州市既有住宅增设电梯办法》等规定。（四）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条、《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，原市国规委在诉讼期间不停止行政行为的执行，江坤无权要求停止施工。（五）原市国规委作出被诉许可，并没有造成江坤损失，江坤也未有证据证实，其要求赔偿损失的诉求于法无据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人梁丽华二审未提交书面陈述意见。经审查，原审判决查明的事实清楚并有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第七十六条规定，改建、重建建筑物及其附属设施，由业主共同决定，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第九条规定：“物权法第七十六条第二款规定的业主人数和总人数，可以按照下列方法认定：（一）业主人数，按照专有部分的数量计算，一个专有部分按一人计算。但建设单位尚未出售和虽已出售但尚未交付的部分，以及同一买受人拥有一个以上专有部分的，按一人计算；（二）总人数，按照前项的统计总和计算。”《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条第一款规定：“既有住宅增设电梯的意向和建筑设计方案应当听取拟增设电梯所在物业管理区域范围内业主的意见，并应当经本单元或者本幢房屋专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意。增设电梯拟占用业主专有部分的，还应当征得该专有部分的业主同意。”第十二条规定：“既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证，应当提交以下资料：（一）申请书及立案申请表。（二）申请人身份证明文件。申请人为单位的，应当提交《中华人民共和国组织机构代码证》或者其他有效证明文件；申请人为业主的，应当提交业主身份证明；接受委托代为提出申请的，还应当提交代理人身份证明文件、授权委托书。（三）具有相应资质的建筑设计单位出具的建筑设计方案图纸一式两份（含绘制在1/500现状地图上的总平面图、各楼层平面图、各向立面图、剖面图）。（四）建筑设计单位出具的结构安全说明和满足消防设计规范说明。（五）专有部分占该幢（单元）建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意增设电梯的书面文件及其同意所送审的建筑设计方案的书面意见，并附有同意增设电梯业主的不动产权属证书或者登记证明复印件。（六）申请人与相关业主进行协商的书面材料。（七）其他法定资料。前款第（六）项规定的资料，应当由居民委员会、原房改售房单位、律师事务所或者公证机构等第三方进行现场见证或者公证，并出具见证意见或者公证证明。申请人接受审批咨询服务所需提交的资料由国土规划行政管理部门依照本办法确定。”本案中，梁丽华等业主就涉案住宅楼加装电梯向原市国规委申请办理《建设工程规划许可证》，并提交了关于《关于金信路金兰街34号旧楼加装电梯协调情况说明函》《关于与金信路金兰街34号大楼308房协调的情况说明》《金兰街34号加装电梯补偿协议》《金兰街34号决首次补偿分配协议》《建筑设计方案图》《消防设计说明》《结构安全说明》及同意增设电梯业主的书面意见、授权委托书、房屋权属证明、房屋权属持证人身份证明、批前公示等资料，原市国规委经现场查勘及审查材料后，认为涉案工程符合规划条件，向梁丽华等业主核发被诉许可证，符合上述规定，并无不当。关于涉案住宅楼加装电梯是否需要取得江坤同意的问题。根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条规定，既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证应当提交的资料包括申请人与相关业主进行协商的书面材料，但该条规定并未要求以书面协议约定的解决方案的实施为申请的前提条件。本案中，梁丽华等业主已向原市国规委提交了广州市白云区景泰街隆康社区*民委员会出具的《关于金信路金兰街34号旧楼加装电梯协调情况说明函》，以书面形式体现了申请加装电梯的业主与不同意加装电梯的业主之间的协商过程，符合上述规定。因此，江坤关于涉案住宅楼加装电梯工程申请许可证需要先取得其同意的上诉理由不能成立，本院不予采纳。若江坤认为梁丽华等业主申请涉案住宅楼加装电梯工程规划许可证未按照解决方案进行，侵犯了其民事权益，可另循法律途径解决。关于涉案住宅楼加装电梯是否适用双“三分之二”规定的问题。根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条第一款规定，既有住宅增设电梯应当经本单元或者本幢房屋专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意。本案中，涉案住宅楼属于既有住宅，其加装电梯当然适用双“三分之二”规定。根据梁丽华等业主提交的材料，涉案住宅楼共有68位业主，其中49位已签名同意加装电梯，超过业主总人数的2/3，其对应的专有部分面积亦超过建筑物总面积的2/3，已符合法定条件。因此，江坤关于涉案住宅楼加装电梯不适用双“三分之二”规定的上诉理由不能成立，本院不予采纳。关于涉案住宅楼加装电梯是否符合规划条件的问题。本案中，涉案住宅楼属于既有住宅，根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第十条第二款规定，其加装电梯不需办理规划选址、建设用地规划许可和供地审批手续。因此，江坤关于涉案住宅楼加装电梯不符合规划条件的上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。江坤要求撤销原审判决及被诉许可证并要求赔偿的上诉请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人江坤负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十一月二十七日法官助理 江妙龄书 记 员 颜悦怡