广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1503号 上诉人(一审原告)钦州市钦南区大番坡镇沙坡村委会第六村民小组。 诉讼代表人叶逢敬，组长。 委托代理人梁卫军，广西创想律师事务所律师。 委托代理人黄庆生，广西创想律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）钦州市钦南区人民政府，住所地钦州市钦**金海湾东大街**。 法定代表人胡颎，区长。 委托代理人容兴雯，钦州市钦南区自然资源局干部。 委托代理人何文霞，广西金湾律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）钦州市人民政府，住，住所地钦州市永福东大街**/div> 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人邓红，钦州市司法局工作人员。 委托代理人张湘东，广西源群律师事务所律师。 第三人钦州市钦南区大番坡镇沙坡村委会第四村民小组。 诉讼代表人李振有，组长。 第三人钦州市钦南区大番坡镇沙坡村委会第五村民小组。 诉讼代表人周福新，组长。 以上二第三人共同委托代理人黄开团，广西政大律师事务所律师。 上诉人钦州市钦南区大番坡镇沙坡村委会第六村民小组（以下简称第六组）因被上诉人钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）作出的钦南政处字[2018]1号《钦州市钦南区人民政府土地权属纠纷案处理决定书》（以下简称《处理决定》），以及被上诉人钦州市人民政府（以下简称市政府）作出的钦政复决字[2018]65号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）土地行政裁决及行政复议，不服钦州市中级人民法院（2019）桂07行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭进行了审理，上诉人第六组的诉讼代表人叶逢敬、委托代理人梁卫军、黄庆生，被上诉人钦南区政府的委托代理人容兴雯、何文霞，被上诉人市政府的委托代理人邓红、张湘东，第三人钦州市钦南区大番坡镇沙坡村委会第四村民小组、钦州市钦南区大番坡镇沙坡村委会第五村民小组（以下简称第四组、第五组）的共同委托代理人黄开团到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审查明，争议的三幅土地位于钦州市钦南区大番坡镇沙坡村委会的葵子江边的咸塘江基塍头，坚心围自然村旁，与葵子大队斩板生产队及坚南、坚北村民小组的土地交界，具体名称、面积和四至为：1、乌龙岔（第六组称为仙坪顶），东至葵子江边为界，南至A点-B点直线为界，西至B点-C点直线为界，北至葵子江边塘塍头为界，面积约60亩（见附图）；2、扁塘（第六组称为大坪后），东至葵子江边为界，南至斩板村民小组虾塘水沟边为界，西至E点-F点直线为界，北至F点-G点直线为界，面积约25亩（见附图）；3、大窝边（第六组称为沙螺径江尾），东至虾塘水沟边为界，南至斩板队虾塘水沟边为界，西至坚南队虾塘水沟边为界，北至虾塘水沟边为界，面积约35亩（见附图）。上述三幅土地属坚心围土地的一部分。争议土地在解放前是两广总督陈济棠从江口塞围至麓岭炮台所形成，称为坚心围，由陈济棠族人及坚心围村人管理。解放后土改时，没有证据证明确权属何人所有，但合作化以后由第六组耕种管理，主要种植铁锤（红米），每年种植一造（称为中造田），曾经引进淡水种植稻谷白米。1961年下半年，葵子大队分为葵子、沙坡、大番坡三个大队，并进行了划分生产区，现争议土地划到沙坡大队的管辖区。1962年“四固定”时，没有证据能证明已固定落实给哪个生产队所有。上世纪七十年代初，第四、第五组也对争议土地进行过耕种管理。1981年农村实行家庭联产承包责任制时，第六组将争议的土地分配到本组各农户耕作，无人提出异议。2000年第六组与合浦县邓治旺等六人签订《咸酸田使用权承包合同》，将争议坚心围土地（包含争议地）承包给邓治旺等六人改建成虾塘进行水产养殖，承包期限15年，租金150元/每年、每亩由第六组收取，期间，无人提出异议。2003年第六组申领了包含争议土地在内坚心围的《土地承包经营权证书》，大番坡镇人民政府（以下简称镇政府）保存的钦南区《土地承包经营权证书》申领登记卡记载的坚心围土地是220亩，第六组持有的《土地承包经营权证书》涂改为320亩。2014年，第六组又与浙江省缙云县新建镇雪峰村的李日吉签订《钦州市钦南区大番坡镇沙坡村委会果子冲六队虾塘承包协议书》将包含争议土地在内的坚心围土地以1100元/每年、每亩发包给李日吉进行水产养殖，期间，亦无人提出异议。不久，当地政府立项要对坚心围土地开发成金融商务区，征地时征收到被申请人316亩虾塘，第四、第五组对坚心围土地提出约120亩的权属主张，从而引发纠纷。2014年12月，第四、第五组向镇政府提出土地权属调处申请，大番坡镇司法所经调查后，于2015年9月23日组织争议双方进行调解，但没有达成调解协议。同年9月30日，第四、第五组向被告钦南区政府提出权属调处。2016年10月25日钦南区政府作出钦南政处字[2016]5号《钦州市钦南区人民政府土地权属纠纷处理决定书》（以下简称5号处理决定），决定把争议的土地确认为第六组集体所有。第四、第五组不服，向被告市政府申请行政复议。复议期间,被告市政府依第四、第五组的申请，向大番坡镇司法所调取了调处期间收集的证据材料和调查了第六组在挖建虾塘时第四、第**提出过异议的知情人。2017年2月15日，被告市政府以被告钦南区政府作出的5号处理决定认定主要事实不清、证据不足，适用法律依据错误为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、第2目和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条的规定作出钦政复决字[2017]10号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称10号复议决定）：一、撤销钦南区政府作出的5号处理决定；二、责令钦南区政府在法定期限内重新调查取证并作出行政行为。第六组不服，于2017年3月15日向法院提起诉讼。一审法院经审理于2017年9月14日作出（2017）桂07行初18号判决，驳回了第六组的诉讼请求。第六组没有上诉。被告钦南区政府经重新调查取证后，于2018年10月9日对第六组与第四、第五组争议的三幅土地重新作出《处理决定》。第六组不服，向被告市政府申请复议，被告市政府经复议，于2018年12月17日作出《复议决定》。 钦州市中级人民法院一审认为，争议的三幅土地在土改、合作化及四固定时期，就目前被告钦南区政府、市政府提供调查的证据来看，争议双方均无证据能证实这几个特定时期已确权属哪方所有。就管理事实来看，被告钦南区政府、市政府提供调查的证据能证实争议双方均在争议土地上进行过管理，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条“下列书证，可作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”的规定，被告钦南区政府、市政府根据调查证据所查明的事实，在兼顾各方利益的基础上，本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，将争议的土地分为两部分分别确权给争议的双方，体现了被告钦南区政府、市政府作出行政行为的公平、公正。因此，原告第六组的诉讼主张不能成立，故不予支持。被告钦南区政府、市政府的行政行为查明事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回第六组的诉讼请求。 上诉人第六组上诉称，一、一审法院认定事实不清，主要证据不足，判决驳回上诉人诉讼请求错误。1、争议的土地自解放开始至今一直是第六组长期占有、管理、使用和收益。2、沙坡村委各生产队耕作区界址分明。3、第四、第五组主张“坚心围”的土地权属，毫无事实根据。第四、第五组根本没有提供任何证据证实其在“坚心围”有过土地和管理过土地。钦政复决字［2017］10号复议决定书把大番坡司法所的调查笔录作为认定第四、第五组在上世纪七十年代前对争议土地有过短期耕作的事实仍属错误的认定。大番坡镇政府在调解过程中，违反《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，超越法定职权，在没有法定的调查取证权和没有上级政府授权下，指派无处理权的大番坡司法所根据第四、第五村民小组提供的证人单某进行调查取证违法。2015年9月30日，钦南区政府受理该起纠纷后重新调查，这些证人均否认原来的证言，证明争议地属于第六组所有及管理使用的事实。4、第四、第五组没有土地在“坚心围”，也没有耕作管理过。第二，一审判决适用法律、法规错误。上诉人对争议地土地从解放开始至今一直长期占有、管理、使用和收益是不争的事实，本案应适用《调处条例》第三十条第一款第（一）项，“人民政府处理土地、山林和水利权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理:（一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定”的规定，一审判决维持钦南区政府处理决定和钦州市人民政府复议决定并驳回上诉人的诉讼请求，适用法律错误。请求：1、撤销一审判决；一并撤销钦南政处字［2018］1号处理决定和钦州市人民政府作出的钦政复决字［2018］65号行政复议决定，判决被上诉人重新作出行政行为，认定第六组对诉争土地享有所有权；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人钦南区政府答辩称，第一，答辩人作出的钦南政处字[2018]1号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。答辩人调查了相关的证人证言。这些证据材料证明第六组对争议土地进行过管理使用事实，将争议土地处理给第六组与第四、第五组各一半（各60亩）合法合理。第二，一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。一审法院依据各方当事人提供的证据，对本案各方当事人提供的证据依法认证，对本案有关联性的证据依法采信，判决驳回被答辩人的诉讼请求并无不当。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人市政府辩称，第一，一审判决认定事实清楚正确，程序合法，适用法律正确。第二，答辩人作出的复议决定程序合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确。请求驳回上诉，维持一审判决。 第三人第四、第五组共同述称，第一，现有证据不能证明争议地属于其中一方所有。第二，钦南区大番坡镇大番坡司法所调查的第一手材料证明，答辩人曾在争议地进行生产劳动、管控过争议地。第三，《土地承包经营权证》不属于物权所有权证，不能作为土地权属定论的根据。第四，生效的法律判决书已经确认双方均没有充分证据证明争议地在解放后、合作化、“四固定”时期属其所有。目前争议的土地已全部被征收，钦南区政府根据双方的人口、耕作区域等现实情况，依据政府职权，把争议地确权为双方各自所有是正确的。请求维持一审判决。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条“土地所有权和使用权争议由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。......”之规定，钦南区政府具有作出本案行政处理决定的职权。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，钦州市政府作为钦南区政府的上一级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权。 关于上诉人提出一审认定事实不清、主要证据不足的问题。钦南区政府对涉案争议地权属纠纷进行调处时，履行了调查询问、现场勘查、组织调解等程序。双方最初发生纠纷时，钦南区大坡番镇大番坡司法所在调解时，依职权调查了各历史时期亲历过争议事件的相关人员并形成相应的证据材料，钦南区政府在本案权属处理中将上述证据作为认定事实的依据，符合法律规定。上诉人提出上述材料来源于未经授权的单方违法调查，不能作为本案确权证据，该主张缺乏事实和法律依据，本院不予采信。在钦南区政府对本案土地权属纠纷重新调查过程中，一些在纠纷调处初期接受调查的人员否认原来的证言。由于相关人员在纠纷调处初始阶段接受调查时所作的陈述更为可信，在缺乏充分证据佐证的情况下，不能推翻钦南区政府在充分调查的基础上认定第六组对争议土地进行过管理使用的事实。为此，上诉人提出第四、第五组没有土地在“坚心围”也没有耕作管理，一审认定事实不清、主要证据不足的主张，因与本案证据不符，本院不予支持。 关于上诉人提出一审判决适用法律错误的问题。在本案中，由于双方均未能证明争议的三幅土地在土改、合作化及“四固定”时期已确权归己所有。钦南区政府、市政府根据双方均在争议土地上进行过管理的事实，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条的规定，在兼顾各方利益的基础上，本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，将争议的土地分别确权给双方所有，并无不当。第六组请求撤销钦南区政府钦南政处字[2018]1号《处理决定》及市政府钦政复决字[2018]65号《复议决定》，将全部争议地确权归其一方所有，理据不足，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人第六组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人钦州市钦南区大番坡镇沙坡村委会第六村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 韦志勇 审 判 员 曾亦桦 二〇一九年十二月三十日 法官助理 梁 慧 书 记 员 李璐君