安徽省含山县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖0522行初31号 原告：含山县中宝彩叶苗木种植专业合作社，住所地含山县林头镇福山行政村沙石嘴村，统一社会信用代码933405223487099424。 法定代表人：蒋中宝，该公司董事长。 委托代理人：赵恒，江苏苏源律师事务所律师。 被告：含山县土地和房屋征收管理中心，住所地含山县环峰镇昭关大厦**,统一社会信用代码12340522051497803W。 法定代表人：黄世松，该中心主任。 出庭负责人：张德纯，男，汉族，该中心副主任。 委托代理人：卢本涛，安徽吴楚律师事务所律师。 被告：含山县林头镇人民政府，住所地含山县林头镇太湖山路**，统一社会信用代码113405220032762990。 法定代表人：马恒生，该镇镇长。 出庭负责人：丁勇，男，汉族，该镇副镇长。 委托代理人：林晓彬，安徽吴楚律师事务所律师。 原告含山县中宝彩叶苗木种植专业合作社诉被告含山县土地和房屋征收管理中心、含山县林头镇人民政府不履行行政征收协议一案，由马鞍山市中级人民法院移送本院审理。本院于2019年10月8日立案后，于2019年10月8日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月16日公开开庭审理了本案。原告含山县中宝彩叶苗木种植专业合作社的法定代表人蒋中宝、委托代理人赵恒，被告含山县土地和房屋征收管理中心出庭负责人张德纯、委托代理人卢本涛，被告含山县林头镇人民政府出庭负责人丁勇、委托代理人林晓彬到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告含山县中宝彩叶苗木种植专业合作社诉称,2018年5月15日，含山县人民政府以含政秘（2018）63号文件确定合巢芜高速公路林头段拓宽房屋征收项目的征收主体（征收人）为含山县人民政府，征收部门为含山县土地和房屋征收管理局（现已更名为含山县土地和房屋征收管理中心），委托实施单位为含山县林头镇人民政府。2018年5月21日，含山县林头镇人民政府和原告依法签订苗木征收补偿协议，协议约定：对已经清点数量、品种、规格的征收苗木推荐评估机构予以评估、补偿。2018年5月25日，原告依协议约定，将案涉征收的苗木全部交付含山县林头镇人民政府，涉及该路段的拓宽工程得以顺利进行。后含山县林头镇人民政府拒绝履行与原告签订的协议。原告无奈，诉至法院，案件审理中，被告同意由法院指定的鉴定机构对案涉的苗木予以鉴定，原告撤诉。现经鉴定（鉴定费50000元由原告垫付），案涉苗木价值人民币1503133元，但含山县林头镇人民政府拒不支付该补偿款。原告认为，受委托征收实施单位含山县林头镇人民政府拒不支付苗木征收补偿款的行为，侵犯了原告的合法权益，故依法提起诉讼，请求法院依法判决1.被告履行协议第三条的内容，即按照正诚鉴字（2018）第181206号鉴定报告履行补偿协议；2.本案诉讼费、评估费由被告承担。 原告含山县中宝彩叶苗木种植专业合作社向本院提交了以下证据： 证据一、原告的营业执照、法定代表人身份证明及法定代表人身份证，证明原告的主体资格； 证据二、含山县人民政府含政秘（2018）63号文件，证明合巢芜高速公路林头段征收主体是含山县人民政府，征收部门为含山县土地和房屋征收管理局，委托实施单位为含山县林头镇人民政府； 证据三、协议书，证明原、被告已经对案涉苗木的数量、品种、规格进行了清点，并达成补偿协议； 证据四、中宝苗木合作社的苗木资产评估明细表，证明案涉的征收苗木数量、品种、规格等已经确认； 证据五、方位图，证明原告所有的案涉征收苗木地块分布情况； 证据六、现场摄像资料及图片的刻录光盘，证明案涉苗木征收前的整体概况； 证据七、照片一组，证明原告依照协议约定将案涉的苗木交付给含山县林头镇人民政府，原告已履约； 证据八、鉴定报告书，证明案涉的苗木经鉴定价格为1503133元。 被告含山县土地和房屋征收管理中心辩称，原告与含山县林头镇人民政府签订了协议书，含山县林头镇人民政府系土地征收实施部门，原告对协议的签订和履行没有不同意见，仅要求履行该协议，原告应起诉含山县林头镇人民政府。原告依据程序违法和内容错误的鉴定意见提出诉请，属于没有事实根据。案涉的苗木补偿问题，县高速公路指挥管理部门已经委托了鉴定机构进行了苗木价值评估，而江苏正诚价格评估有限公司没有充分对鉴定评估对象进行全面的了解，也未听取各方当事人的意见，没有对现场苗木、苗木数量、苗木具体情况进行质证，而出具评估报告，程序违法，其结论错误。综上，原告以被告含山县土地和房屋征收管理中心为主体提起行政诉讼，无事实和法律依据，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告含山县土地和房屋征收管理中心在规定的期限内向本院提交了以下证据、依据： 证据一、含山县土地和房屋征收管理中心统一社会信用代码，证明被告的主体资格及基本情况； 证据二、协议、原告诉状，证明原告与含山县林头镇人民政府就本案苗木补偿问题已经签订了补偿协议，原告诉请是履行补偿协议，含山县土地和房屋征收管理中心不是协议的相对人； 证据三、森林资源资产委评报告书，证明案涉的苗木价值为263469元； 证据四、苗木资产评估明细表（二页），证明该明细表有指挥部、卧虎行政村、林头镇政府、中宝合作社参与现场勘查人签字确认，该表载明的苗木资产情况，包括品名、树高、地径、数量等； 证据五、规范文件，证明被告的行为符合法律规定。 被告含山县林头镇人民政府辩称，本案征收及补偿双方已签订协议，经林业部门推荐含山县高速公路指挥部委托安徽江汇林业评估有限公司进行评估，评估依据是各方所确认的苗木清单，结论是苗木价值总计263469元，被告同意按照上述标准对原告进行补偿，但原告不同意，违反了协议的约定。原告于2018年提起诉讼，要求对所征收的苗木予以补偿。经含山县人民法院委托江苏正诚价格评估有限公司作出评估，但法院委托评估后，原告撤诉。撤诉后，2019年1月28日鉴定机构作出评估报告，该评估报告并非在诉讼期间内作出的，也未经过人民法院的送达及质证程序，不具有合法性和关联性，同时评估单价比原告实际采购的苗木价值高出数倍，也明显高于本地市场价格，因此该评估报告不具有科学性，不能作出原告请求补偿的依据。在征收开始前，原告有抢种抢栽的行为，对于该部分苗木损失被告不予认可。被告请求法院重新委托具有鉴定资质的机构，就案涉苗木的科学栽种密度进行鉴定，在此基础上，对合理栽种密度的苗木价值进行评估，以保证国有资产不受损失。综上所述，对原告被征收的合理苗木损失，被告愿意给予合理合法的补偿。 被告含山县林头镇人民政府在规定的期限内向本院提交了以下证据、依据： 证据一、含政秘（2018）63号文件，证明本案征收安置补偿的政策依据； 证据二、会议记录一份，证明林头镇人民政府于2018年1月30日召开合巢芜改建工程苗木补偿协调会，宣传、强调补偿的相关政策； 证据三、协议书一份，证明原告与林头镇政府就征收苗木补偿达成一致，认可由第三方评估结果作为补偿依据； 证据四、评估明细表一份，由各方参加对原告的苗木种类、数量及基本状况进行确认； 证据五、评估报告书一份，证明经评估原告苗木价值为263469元； 证据六、照片一组及光盘一张，证明原告栽种苗木的基本情况，原告存在抢种抢栽的情况； 证据七、法律法规，国有土地上房屋征收及补偿条例，证明被告的行为是符合法律规定的。 经庭审质证，原告对被告含山县土地和房屋征收管理中心提交的证据一、四、五的三性无异议；对证据二的真实性、合法性无异议，但证明目的不予认可，根据《协议书》第三条约定：“由县林业部门推荐一家具有苗木和盆景专业评估资质的第三方评估机构，经县高速公路地方工作指挥部和含山县中宝彩叶苗木种植专业合作社共同认可……评估结果作为此次征收苗木补偿依据”，而被告并未履行其法定职责。对证据三的三性均有异议，证据三的形成时间和经过原告不知情，同时该森林资源资产评估报告书的落款日期为2018年5月11日，而签订协议的日期为2018年5月21日，在原、被告双方未就案涉苗木征收协商一致的情况下，被告径行安排评估机构进行鉴定，严重违反法定程序。 原告对被告含山县林头镇人民政府提交的证据一、四的三性无异议；对证据二的三性均有异议；对证据三的真实性、合法性无异议，但不能证明被告的证明目的；对证据五的三性均有异议，该报告书的形成时间和经过原告不知情，同时该森林资源资产评估报告书的落款日期为2018年5月11日，而签订协议的日期为2018年5月21日，在原、被告双方未就案涉苗木征收协商一致的情况下，被告径行安排评估机构进行鉴定，严重违反法定程序；对证据六的三性均有异议，原告不存在抢种抢栽的情形；对证据七的真实性无异议，但与本案无关联性，不是本案被告作出补偿决定的依据。 被告含山县土地和房屋征收管理中心对原告提交的证据一的三性无异议；对证据二、证据三的三性无异议，但不能证明原告的证明目的；对证据四、证据五的三性无异议，但不能作为本案的定案依据，因为协议第二条明确约定对原告被征收的苗木需重新核实；对证据六、证据七的三性有异议，因为该两组证据系原告单方制作；对证据八真实性、合法性无异议，但与本案没有关联性，因为该鉴定报告所作的鉴定意见是依据证据四即资产评估明细表，该明细表没有经过重新核实，故该鉴定意见不能作为定案依据。 被告含山县林头镇人民政府对原告提交的证据一、证据二的三性无异议；对证据三的真实性、合法性无异议，但该协议书中约定的重新复核苗木数量工作并未完成；对证据四、证据五的三性无异议，但该明细表通过后期调查不能真实反映原告苗木栽种情况，不能作为对原告补偿的依据；对证据六、七的三性均有异议，该证据系原告单方制作，不具有客观性和真实性，故对其证明目的不予认可；对证据八的三性均有异议，该鉴定报告并非在诉讼期间形成，也未向被告依法送达，不具有合法性，且该鉴定报告依据的苗木明细表不具有真实性，该鉴定报告评估的财产价值明显过高，不具有科学性，故该证据不能作为对原告补偿的依据。 两被告对对方提交证据的三性均无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的江苏正诚价格评估有限公司作出的鉴定报告和两被告提交的安徽江汇林业评估有限公司作出的鉴定报告，因双方评估机构对同一标的物在同一评估基准日内所作出的评估价格差距过大，且两评估机构均未作出合理解释，故对该两份评估报告不予认定；原、被告提交的其他证据真实、合法，能够证明本案客观事实，本院予以认定。 经审理查明，因合巢芜高速公路拓宽，需要征收涉及到原告栽种的苗木。2018年5月15日，含山县人民政府作出《含山县人民政府关于同意合巢芜高速公路林头段拓宽房屋征收补偿安置政策的批复》（含政秘[2018]63号），同意合巢芜高速公路林头段拓宽房屋征收补偿安置政策参照《含山县人民政府关于省道226改建工程含山段（二期）征地和房屋征收补偿安置方案的批复》（含政秘[2015]41号）标准执行，对该方案中未明确补偿标准的地面附着物可参照《安徽省国土资源厅关于含山县、和县、当涂县和博望区农村土地上青苗及房屋等附着物征收补偿标准复审意见的函》（皖国土资[2015]1850号）批复的备案标准执行。方案确定本项目征收主体（征收人）为含山县人民政府，征收部门为含山县土地和房屋征收管理局，委托实施单位为含山县林头镇人民政府。原告含山县中宝彩叶苗木种植专业合作社在含山县林头镇卧虎行政村宫大庄村境内栽种苗木在该拓宽路段中。2018年5月21日，含山县林头镇人民政府与含山县中宝彩叶苗木种植专业合作社在含山县高速公路地方工作指挥部的见证下签订了《协议书》，《协议书》第二条规定：由县高速公路地方工作指挥部、林头镇、县林业局和县公证处共同参与，组织对此次涉及到含山县中宝彩叶苗木种植专业合作社的苗木数量进行现场重新核实确认。第三条规定：由县林业部门推荐一家具备苗木及盆景专业评估资质的第三方评估机构，经县高速公路地方工作指挥部和含山县中宝彩叶苗木种植专业合作社共同认可，参照含山县内的相关标准对用地红线范围内的苗木资产进行市场价值评估，评估结果作为此次工程征收苗木补偿依据。同日，含山县高速公路地方工作指挥部工作人员、含山县林头镇人民政府工作人员、含山县林头镇卧虎行政村村委会工作人员、含山县中宝彩叶苗木种植专业合作社法定代表人经现场清点，确认了含山县中宝彩叶苗木种植专业合作社被征收苗木的品种、规格和数量并制作了资产评估明细表，后四方工作人员在明细表上签字确认。随后，含山县高速公路指挥部在含山县林业局的推荐下，委托安徽江汇林业评估有限公司对含山县中宝彩叶苗木种植专业合作社的苗木资产进行评估，评估结果为含山县中宝彩叶苗木种植专业合作社被征收的苗木资产价值共计263469元。原告认为该评估没有经过双方的认可，系含山县高速公路指挥部单方委托，不能作为补偿的依据，故于2018年8月9日向本院提起行政诉讼，请求法院判决被告含山县土地和房屋征收管理中心履行协议书的内容。诉讼中，经双方共同申请，本院委托江苏正诚价格评估有限公司根据双方认可的苗木明细表对含山县中宝彩叶苗木种植专业合作社被征收的苗木价值进行评估，评估的总价值为1503133元。原告于2018年12月16日向本院申请撤回起诉，本院予以准许。2019年7月20日，原告以含山县土地和房屋征收管理中心、含山县人民政府、含山县林头镇人民政府为被告，起诉至马鞍山市中级人民法院，审理中，原告撤回了对含山县人民政府的起诉，马鞍山市中级人民法院将该案移送至本院审理。 另查明，2019年3月30日，含山县土地和房屋征收管理局根据含山县人民政府办（2019）36号文件更名为含山县土地和房屋征收管理中心。 根据原告的诉请，结合两被告的答辩意见，本案争议焦点为：1.含山县土地和房屋征收管理中心是否是本案适格被告；2.含山县土地和房屋征收管理中心、含山县林头镇人民政府是否有履行《协议书》的义务；3.原告要求两被告按照正诚鉴字（2018）第181206号鉴定报告履行补偿协议的诉讼请求是否有事实和法律依据。 本院认为，1.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作中作出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。根据上述规定，含山县土地和房屋征收管理中心是含山县人民政府确定的合巢芜高速公路林头段拓宽房屋征收补偿安置工作的征收部门，含山县林头镇人民政府是受委托实施部门，故含山县土地和房屋征收管理中心是本案适格的被告。2.《协议书》是含山县林头镇人民政府依据《含山县人民政府关于同意合巢芜高速公路林头段拓宽房屋征收补偿安置政策的批复》（含政秘[2018]63号）与含山县中宝彩叶苗木种植专业合作社签订的，是双方真实意思表示，同时《协议书》不违反法律、法规的规定，且目前原告含山县中宝彩叶苗木种植专业合作社已经将被征收的苗木交由含山县林头镇人民政府处理，合巢芜高速公路林头段拓宽工程已顺利进行，因此，含山县土地和房屋征收管理中心、含山县林头镇人民政府有履行《协议书》的义务，对原告含山县中宝彩叶苗木种植专业合作社进行补偿。3.因江苏正诚价格评估有限公司作出的正诚鉴字（2018）第181206号鉴定报告未被本院作为证据予以采纳，不能作为补偿的依据。故原告的该项诉请没有事实依据。且原告的该项诉请系行政权的范畴，司法权不能代替行政权，故原告要求被告按正诚鉴字（2018）第181206号鉴定报告履行补偿协议的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第一款之规定，判决如下： 一、责令被告含山县土地和房屋征收管理中心、含山县林头镇人民政府履行与原告含山县中宝彩叶苗木种植专业合作社于2018年5月21日签订的《协议书》第三条所确定的内容； 二、驳回原告含山县中宝彩叶苗木种植专业合作社的其他诉讼请求。 本案诉讼费50元，由被告含山县土地和房屋征收管理中心、含山县林头镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。 审 判 长  石秀华 审 判 员  陶保海 人民陪审员  钟 泉 二〇一九年十二月二十五日 书 记 员  肖贤巧 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十八条被告不依法履行，未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。