广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂07行初104号 原告刘科，男，1966年11月4日出生，汉族，住广西钦州市钦**。 原告刘大斌，男，1953年4月1日出生，汉族，住广西钦州市钦**。 以上两原告的共同委托代理人袁钦桂，广西源群律师事务所律师。 被告钦州市钦南区沙埠镇人民政府，住所地钦州市钦**南珠东大街**。 法定代表人冯传春，镇长。 委托代理人王廷威，沙埠司法所所长。 被告钦州市钦南区人民政府，，住所地钦州市钦**金海湾东大街** 法定代表人胡颎，区长。 委托代理人劳桂旭，广西金湾律师事务所律师。 委托代理人陆霞，钦南区司法局行政复议与应诉股股长。 原告刘科、刘大斌诉被告钦州市钦南区沙埠镇人民政府（以下简称沙埠镇政府）、钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）确认强拆违法及行政赔偿一案，本院于2018年12月28日作出了（2018）桂07行初62号行政裁定书，裁定驳回原告刘科、刘大斌的起诉，原告刘科、刘大斌不服，向广西壮族自治区高级人民法院提出上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2019年5月5日作出（2019）桂行终708号行政裁定书，指令本院继续审理。本院于2019年7月23日公开开庭审理了本案，原告刘大斌及其委托代理人袁钦桂、被告沙埠镇政府的委托代理人王廷威、被告钦南区政府的委托代理人劳桂旭、陆霞到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告刘科、刘大斌诉称，2018年6月15日，两被告以原告位于沙埠镇沙埠村委会黎合江村牛岭的黎合江中心大型停车场（占地面积73亩）给周边造成污染为由，在没有出具任何书面通知的情况下，组织多个部门执法人员继续强制拆除原告停车场的其余钢结构板房，同年6月24日两被告将拆毁的钢结构板房全部拉走。两被告的强拆行为违反了相关法律、行政法规，是违法的。两被告强制拆除原告所建钢结构板房，造成原告损失，属于国家赔偿范围。被告禁止涉案场地停放车辆等行为也侵犯了原告的租赁权，该损失也属于国家赔偿范围。原告的钢结构板房建筑面积为1715平方米，总造价为600250元；原告经营的停车场年利润为557500元，至租赁期限2029年还有十一年，以上合计6732750元。为维护原告的合法权益，请求人民法院：一、确认两被告强制拆除原告钢结构板房及禁止涉案场地停放车辆等的行政行为违法；二、判决两被告共同赔偿因强制拆除钢结构板房及禁止涉案场地停放车辆等行政行为给原告造成的各项经济损失共计6732750元；三、本案诉讼费由两被告承担（包含鉴定费等）。 原告刘科、刘大斌提供了以下证据： 1、平面地图、卫星地图，证明原告的停车场所处的地理位置。 2、停车场照片（附光盘一张），证明两被告于2018年6月15日及16日拆毁原告停车场钢结构板房，同年24日将拆毁的板房材料运走。 3、《租地协议》（三份），证明原告于2014年向余居治、余华钦、余进钦三户人家租赁土地（牛岭）73亩，期限为15年，每亩租金3000元。 4、《证明》，证明2015年3月25日沙埠居委会和黎合江生产队长余业文同时出具书面材料证实原告租赁的牛岭系本村村民余居治、余华钦、余进钦的自留山及坡地，没有权属纠纷。 5、证明原告于2015年3月向钦州市交通局提出书面申请，要求将牛岭用作临时停车场，交通局批复在不影响城市规划下实施。 6、《收条、收据、回执》，证明原告于2014年至2018年向村民余居治、余华钦、余进钦缴纳租金的情况。 7、《合同清单》、《协议书》，证明原告于2015年至2018年将部分停车场空地转租他人，2018年合计年租金收入为401500元，现两被告的行政行为造成原告的租金损失。 8、停车场停车收入部分情况，证明两被告的行政行为造成原告停车费收入的损失。 9、停车场损失统计，证明两被告的行政行为给原告造成1376750元的损失。 10、《关于钦南区黎合江中心大型停车场造成环境污染的问题调查处理情况的报告》，证明2018年6月15日至16日被告钦南区政府组织被告沙埠镇政府、交警等对原告停车场建筑进行拆除并对停放车辆进行驱赶。 11、《沙埠镇重拳出击打击非法采砂行为》，证明2018年6月15日至16日被告钦南区政府组织被告沙埠镇政府、交警等对原告停车场建筑进行拆除并对停放车辆进行驱赶。 12、停车场收费记录，证明原告停车场2018年1月至5月收费记录。 13、停车场损失统计，证明原告因被告的违法行为导致的经济损失6732750元。 14、《钦南区人民政府关于钦南区黎合江中心大型停车场造成环境污染大问题调查处理情况的报告》，证明报告中钦南区政府承认其于2017年6月15日组织人员对黎合江大型停车场进行拆除（详见：6月15日，区委政法委牵头组织沙埠镇、区城监大队联合对黎合江大型停车场的违法建筑及乱搭乱建修车厂进行全面整治，出动130多人，拆除违法建筑12间，面积约1600㎡）。 15、《群众信访举报转办和边督边改公开情况一览表》（第七批2018年6月21日），证明被告钦南区人民政府对黎合江大型停车场进行了强制拆除（详见第3号内容）。 16、《钦南区沙埠镇人民政府关于广西钦州市钦北区刘大斌信访事项的处理答复意见书》，证明被告沙埠镇人民政府自认其系配合上级政府开展强制拆除工作。 被告钦南区政府在庭审中辩称，一、钦南区政府不是本案适格被告，在强制拆除房屋过程中，原告应当对适格被告承担初步证明责任，钦南区政府并没有发出过对原告停车场征收决定，也没有对原告违章建筑作出确认，钦南区政府也没有对原告违章建筑强行拆除的决定，也没有组织人员对原告违章建筑进行强制拆除，因此，钦南区政府不是本案适格被告；二、根据城乡规划法第68条（略），庭前我方提交了有关证据，证实了钦南区综合执法局出具的有关拆除通知，但是原告没有履行，按照法律规定，钦南区城市综合执法局有强制拆除权利，根据行政强制法第44条第4点（略），所以根据本案情况以及有关法律规定，钦南区政府不是本案适格被告，也不是本案赔偿案的主体。 被告沙埠镇政府与钦南区政府答辩意见基本一致。 被告钦南区政府提交了以下证据： 1、钦州市钦南区城市管理综合执法局《限期拆除通知书》钦南城管拆字（2016）第FA168号；2、钦州市钦南区城市管理综合执法局《限期拆除通知书》钦南城管拆字（2016）第FA161号；3、钦州市钦南区城市管理综合执法局《限期拆除通知书》钦南城管拆字（2016）第FA174号；4、钦州市钦南区城市管理综合执法局《限期拆除通知书》钦南城管拆字（2016）第FA176号；5、钦州市钦南区城市管理综合执法局《限期拆除通知书》钦南城管拆字（2016）第FA172号；6、钦州市钦南区城市管理综合执法局《限期拆除通知书》钦南城管拆字（2016）第FA170号；7、钦州市钦南区城市管理综合执法局《限期拆除通知书》钦南城管拆字（2016）第FA178号；8、钦州市钦南区城市管理综合执法局《限期拆除通知书》钦南城管拆字（2016）第FA029号；9、钦州市钦南区城市管理综合执法局《限期拆除通知书》钦南城管拆字（2016）第FA028号；10、钦州市钦南区城市管理综合执法局《限期拆除通知书》钦南城管拆字（2016）第FA030号，以上证据证明强制拆除原告停车场内的非法建筑物并非是被告钦州市钦南区人民政府决定，也不是钦南区人民政府组织实施的行为，被告钦州市钦南区人民政府不是本案的适格被告。 被告沙埠镇政府无证据向本院提交。 当事人对被告南区政府举证证据的质证意见： 原告对证据1-10，原告认为这些通知书没有原件核对，原告方未收到这些通知书，不认可其真实性、合法性；被告沙埠政府对证据1-10没有异议。 当事人对原告举证证据的质证意见： 被告南区政府对证据1，没有异议；对证据2，真实性合法性不予认可；对证据3，因为土地来源和土地权属不明，合同是否有效由法院认定，不能证明被告实施了行政行为，所以对其关联性不予认可；对证据4，因没有原件，不予认可；对证据5，报告不能代表停车场是合法的，对本案主体、赔偿没有关联性，要求查看原件；对证据6，与本案争议焦点没有关联性，也不能证明实施拆除行为的是钦南区政府；对证据7合法性有异议，原告未能举证证明承租的土地权属证明，与本案没有关联性；对证据8，复印件看不清，与本案没有关联性；对证据9，是原告单方凭空想象、预期将来的损失，没有充分证据证明其真正造成损失的实际金额，对该证据关联性合法性真实性有异议；对证据10，里面内容不能证明涉案行政行为是南区政府所为，因为也不是赔偿的主体，对其合法性关联性有异议；对证据11，对证明南区政府实施被诉行政行为没有关联性，来源不具有合法性，是否真实也有异议；对证据12，收入不代表损失，真实性合法性关联性有异议；对证据13与证据9都是损失统计，是原告凭空想象、将来逾期作出的数字，对其三性均有异议；对证据14，没有直接证明被告钦南区政府是实施者，是钦南区城监大队去拆迁，是区政法委牵头，牵头人并不是实施者，实施单位应该是城管大队，真正实施者不是钦南区政府；对证据15，不能证明是南区政府组织相关人员去实施拆迁行为，作为辖区内的工作情况报告，不能反映南区政府实施强拆行为； 证人余居治出庭作证证明：证实2018年6月15日对停车场强拆之前没有接到任何通知书，没有走法律程序。 证人刘大邦出庭作证证明：证实2018年6月15日沙埠镇政府工作人员带一台钩机过来拆除停车场的事实。6月24日，政府派车拉走拆除的停车场钢结构。 原告对证人出庭作证的证言质证认为：两位证人说的很清楚，系钦南区政府及沙埠镇政府工作人员到现场拆除，证明两被告实施了违法行政行为。 被告钦南区政府对证人出庭作证的证言质证认为：两位证人与停车场之间有利害关系，一个是停车场出租人，一个是停车场工作人员，其证言与本案存在利害关系，证人证言不具有真实性，不应采信。 被告沙埠镇政府同意被告钦南区政府对证人出庭作证的质证意见。 本院对当事人举证认证如下： 被告钦南区政府提供的证据1-10，均为钦南区城市管理综合执法局出具的《限期拆除通知书》和钦南区人民政府文件，对其真实性本院予以认可。 原告提供的证据1-5，能证实停车场的基本情况，本院对其真实性予以认可；对证据6-9，不符合证据的三性，本院不予认可；对证据10、11、14、15、16，对其真实性予以认可；对证据12、13，不能证明被告的行政行为对其合法权益造成直接损失，本院不予采信。 对两位证人的证言，本院认为两证人与本案原告有一定的利害关系，且证明内容不具体，对以上证人证言本院均不予采信。 经审理查明，原告刘科、刘大斌于2014年租赁余居治、余华钦、余振钦三户人家的自留山及坡地（位于钦州市钦**牛岭）作为临时停车场，并签订了《租地协议》。此后，原告在未取得建设用地规划审批许可的情况下在上述租赁地建设了黎合江中心大型停车场，场地内提供了大型运输车辆停放、维修服务等。该停车场内有汽修店、腻子粉厂、养猪场，还有停车棚、瓦房、民工宿舍等建筑，所有建筑均没有经过任何部门批准而擅自建设。2018年6月14日，钦州市钦南区城市管理综合执法局作出钦南城管拆字（2018）第ＦＡ028号、ＦＡ029、ＦＡ030《限期拆除通知书》认定位于钦南区建设的砖墙石棉瓦顶构筑物、砖墙镀锌瓦房、镀锌瓦棚，未取得建设工程规划许可证，擅自建设。责令上述建筑物的建设者、所有人在接到通知书之日起一日内自行拆除。原告刘科、刘大斌提交的刊登在钦南区政府门户网站的《【中央环保督查“回头看”】沙埠镇重拳出击打击非法采砂行为》一文，该文记载：针对中央环保督察组反馈的黎合江大型停车场环保问题，……6月15日，沙埠镇与区委政法委、区城监大队联合对黎合江大型停车场的违法建筑及乱搭建修车厂进行全面整治，共出动130多人，拆除违法建筑12间，面积约1600平方米……，6月16日，继续联合公安、交通、区城监、区查违办、供电等部门对停车场内的腻子粉厂、养猪场等违法建筑依法进行全部拆除。 另查明，钦州市钦南区城市管理综合执法局出具的《限期拆除通知书》中记载“逾期不拆除，将由建设工程所在地县级及以上地方人民政府责成有关部门强制拆除”。 再查明，钦南区人民政府提供的《钦州市钦南区城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》载明：“钦南区城市管理综合执法局为钦南区政府工作部门。……完成区人民政府和市城市管理综合执法局交办的其他工作”。钦南区政府在庭审中称：钦州市钦南区城市管理综合执法局是委托授权性质，其是钦南区政府下属的一个执法机构。 本院认为，一、关于本案两被告是否适格问题。钦南区人民政府提供的《钦州市钦南区城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》载明：“钦南区城市管理综合执法局为钦南区政府工作部门。……完成区人民政府和市城市管理综合执法局交办的其他工作”。钦南区政府在庭审中称：钦州市钦南区城市管理综合执法局是委托授权性质，其是钦南区政府下属的一个执法机构。《中华人民共和国城乡规划法第六十八条》规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，钦南区城市管理综合执法局出具的《限期拆除通知书》中亦记载“逾期不拆除，将由建设工程所在地县级及以上人民政府责成有关部门强制拆除”，同时刘科、刘大斌在诉讼中提交了有关钦南区政府出具的告示的照片，证实了钦南区政府组织实施了本次强制拆除行为，综上，被告钦州市钦南区人民政府系本案适格被告。沙埠镇人民政府参加了钦南区政府组织的强制拆除，但其作为乡镇一级人民政府，不具有《中华人民共和国城乡规划法》规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”县级和县级以上人民政府的主体资格，不是本案的适格被告。原告起诉被告沙埠镇政府没有法律依据，应予驳回。 二、关于被告钦南区政府作出行政强制执行行为程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”。钦南区城市管理综合执法局作出的《限期拆除通知书》之前没有履行上述催告程序，违反上述法律规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定“经催告，当事人逾期人不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期”。钦南区城市管理综合执法局作出《限期拆除通知书》没有告知当事人享有申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，剥夺了当事人应享有的救济权利。综上，被告钦南区人民政府本次强制执行行为程序违法。 三、原告起诉行政赔偿是否有事实和法律依据的问题。原告提出因被告的强制拆除行政行为给原告造成其各项经济损失：1、2018-2029的11年租期可期待停车场利润6132500元；2、钢结构板房造价600250元，合计6732750元。因原告在该停车场内建设的建筑物均未取得《建设工程规划许可证》而擅自建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，不具合法性质，不受法律保护。原告起诉要求上述赔偿没有事实和法律依据，本院不予支持。本案中，没有证据证实被告在本次强制执行行为中履行了对拆除可回收建筑物进行登记造册，告知当事人缮后处理的义务，属程序上的瑕疵。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第二项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、驳回原告对被告沙埠镇人民政府的起诉； 二、确认被告钦州市钦南区人民政府被诉的强制执行行为程序违法； 三、驳回原告要求被告钦南区人民政府赔偿损失6732750元的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘科、刘大斌负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长 宁 盛 审判员 韦乐熙 审判员 钟凌意 二〇一九年十二月二日 书记员 郭杨兴