广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终1573号 上诉人（一审原告）：樊安龙，男，1970年3月17日出生，汉族，住广西百色市火车站中区。 委托诉讼代理人：周珊羽（系樊安龙妻子），女，1970年9月17日出生，汉族，住广西百色市火车站中区。 上诉人（一审原告）：肖支道，男，1963年9月17日出生，汉族，住广西百色市火车站中区。 委托诉讼代理人:邓雪梅（系肖支道妻子），女，1965年8月19日出生，汉族，住安徽省巢湖市无为县。 上诉人共同委托诉讼代理人：赵辉，北京市京哲律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：百色市右江区人民政府，住所地广西百色市向阳路**。 法定代表人：杨世爵，区长。 委托诉讼代理人：李自然，百色市右江区司法局工作人员。 委托诉讼代理人：梁丽娟，广西知君律师事务所律师。 上诉人樊安龙、肖支道（以下简称樊安龙等2人）因与被上诉人百色市右江区人民政府（以下简称右江区政府）确认房屋征收决定违法一案，不服百色市中级人民法院（2019）桂10行初60号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，百色市人民政府（以下简称百色市政府）因建设南昆高速铁路百色市火车站站前广场，需要征收位于百色市。樊安龙等2人的商铺列入征收范围。2015年5月28日百色市政府作出《国有土地房屋征收授权书》，将百色市火车站站前广场项目房屋征收的具体工作授权右江区政府组织实施。授权事项为“一、授权事项。（一）编制、报批、发布征收补偿方案、编制社会稳定风险评估报告；（二）对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建设面积等情况的调查、登记等工作；（三）依法作出房屋征收决定和房屋征收补偿决定并公告；（四）按照房屋征收补偿安置方案，就征收补偿安置的具体问题与被征收人协商，并签订征收补偿协议……。三、费用。房屋征收的补偿费、补助费、相关手续办理费等费用和受授权单位为履行授权事项必须的工作经费由授权单位负担……。四、责任。（一）授权单位对受授权单位在本授权权限实施的行为承担相应的行政、法律等责任……。”2015年5月29日，右江区政府作出《百色市火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地上房屋征收补偿安置方案》。2015年5月29日，百色市政府作出《关于百色市火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地上房屋征收补偿安置方案的批复》。2015年6月6日，右江区政府作出右政征决（2015）1号《关于征收迎龙广场小区国有土地上房屋建设火车站站前广场的决定》（以下简称涉案房屋征收决定），樊安龙等2人认为该决定违法，于2017年3月8日向百色市政府申请行政复议，要求撤销该行政行为。2017年7月18日，百色市政府作出百政复决字（2017）第32号《行政复议决定书》（以下简称32号复议决定），以樊安龙等2人申请已超过法定期限为由，驳回樊安龙等2人的行政复议申请。樊安龙等2人不服右江区政府的涉案房屋征收决定和百色市政府的32号复议决定,提起行政诉讼。本案一审法院于2017年12月16日作出（2017）桂10行初171号行政裁定，以樊安龙等2人的起诉超过法定起诉期限为由，裁定予以驳回起诉。樊安龙等2人不服一审判决，向广西壮族自治区高级人民法院（以下简称广西区高院）提起上诉。广西区高院经审理查明“樊安龙等2人在2017年7月19日签收该复议决定书后，于同月27日向一审法院邮寄起诉状提起本案诉讼。”2018年12月25日，广西区高院作出（2018）桂行终357号行政裁定，撤销一审裁定，指令一审法院对樊安龙等2人起诉重新进行审查，对樊安龙等2人进行指导、释明，要求明确被诉行政行为，经樊安龙等2人明确被诉行政行为后，符合起诉条件的依法继续审理。一审法院于2019年4月15日通知樊安龙等2人到庭进行释明，樊安龙等2人明确表示保留第一项诉讼请求，即请求依法确认右江区政府涉案房屋征收决定违法，并予以撤销；放弃第二项诉讼请求，即放弃对百色市政府32号复议决定的起诉。2019年7月2日，一审法院再次对本案进行开庭审理，在庭审的过程中，樊安龙等2人再次明确表示撤回原诉状的第二项诉讼请求，保留第一项诉讼请求，不将百色市政府作为本案的共同被告。 另查，百色市政府征收位于百色市时，同样作为被征收人的唐桂乐不服右江区政府房屋征收行为和涉案房屋征收决定，提起过诉讼。该两案件经一、二审审理后，广西区高院分别作出（2016）桂行终1127号、1128号行政裁定，认为案件的适格被告应当是百色市政府，唐桂乐以右江区政府为被告提起诉讼，不符合行政诉讼案件的受理条件，裁定驳回唐桂乐的起诉。裁定现已生效。经一审法院向樊安龙等2人释明，樊安龙等2人仍不同意变更被告，坚持起诉右江区政府。 一审法院认为，百色市政府出具的授权书载明，授权单位将百色市火车站站前广场项目房屋征收的具体工作授权右江区政府组织实施，授权单位对受授权单位在本授权权限内实施的行为承担相应的行政、法律等责任。根据该授权书，本案项目建设设计的房屋征收部门为百色市政府，右江区政府作出本案的房屋征收行为的法律责任应由百色市政府承担。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，本案的适格被告应是百色市政府。此外，广西区高院作出的（2016）桂行终1128号裁定，对右江区政府的涉案房屋征收决定已经过审理，该生效的裁定亦确认百色市政府为案件适格被告，经释明樊安龙等2人仍坚持右江区政府作为被告，根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条第一款第九项的规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束，已经立案的，应当裁定驳回起诉。经释明，樊安龙等2人坚持起诉右江区政府，属于所起诉的被告不适格，且被诉行政行为已为生效裁定所羁束，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第九项的规定，裁定驳回樊安龙等2人的起诉。 上诉人樊安龙等2人不服一审裁定，向本院上诉称：（一）右江区政府为本案适格被告。1.本案并非行政委托，而是行政授权。百色市政府是签发授权书给右江区政府，并不是委托。如果左江区政府作为受委托机关，应当以委托人名义做出相关行政行为，涉案房屋征收决定应当是以委托人百色市政府名义作出，加盖百色市政府的公章，而不能以右江区政府的名义作出，加盖右江区政府的印章。涉案房屋征收决定上加盖右江区政府印章，证明不是行政委托而是行政授权。2.根据《最高人民法院关于若干问题的解释》第十九条规定，“当事人不服经上级行政机关批准的行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”即使涉案房屋征收决定需百色市政府授权和批准，但右江区政府在该决定中署名和加盖印章，右江区政府也应为适格被告。（二）本案裁定不受生效裁判的拘束。（2016）桂行终1128号行政裁定并没有对涉案房屋征收决定进行实体审理，该裁定于2016年作出，对行政授权和行政委托的认定错误，且与2018年施行的《最高人民法院关于若干问题的解释》存在冲突。综上，一审裁定在事实认定错误的基础上，适用法律错误，请求二审法院予以撤销，依法改判。 本院经审理，确认一审法院查明的事实。 本院认为，樊安龙等2人以右江区政府作出的涉案房屋征收决定违法为由，起诉请求确认该行为违法并予以撤销，则本案被诉行政行为系涉案房屋征收决定行为。本案争议焦点是右江区政府是否是本案诉讼的适格被告。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”行政行为有作为和不作为，具体行政行为和事实行政行为的区别，被诉行政行为类型不同，对适格被告的判断标准亦有所不同。在行政机关主动履行法定职责作出行政行为的情形下，适格的被告应当是基于履行行政职权行为并对相应后果承担法律责任的行政机关。相应地，在具体案件中，原告所诉被告是否适格，应根据查明的案件事实，结合相关法律规定进行具体分析判断。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”、第八条“确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”、第十条第一款“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府”、第十七条第一款“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿”的规定，市、县级人民政府均有依法作出房屋征收决定的行政职权，相应地，依法作出房屋征收决定的人民政府有对报批的房屋征收补偿方案作出批复并对被征收人依法补偿的法定职责。 本案中，百色市政府向右江区政府出具书面授权书，明确百色市政府将百色市火车站站前广场项目房屋征收的具体工作授权右江区政府组织实施，并明确百色市政府对右江区政府在本授权权限内实施的行为承担相应的行政、法律等责任，其中，授权权限包括“依法作出房屋征收决定和房屋征收补偿决定并公告”。据此可认定，右江区政府作出涉案房屋征收决定的行为在百色市政府授权范围内。又根据右江区政府作出《百色市火车站站前广场项目涉及迎龙广场小区国有土地上房屋征收补偿安置方案》后，报经百色市政府批复同意才实施，征收补偿费用均由百色市政府负责的事实，结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》上述关于房屋征收行政职责主体的规定，应认定百色市政府为本案涉案房屋征收行为的职责主体，本案被诉涉案房屋征收决定行为，是右江区政府履行百色市政府委托授权的行为。一审法院认定，右江区政府不是本案适格被告，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定。樊安龙等2人经一审法院释明，坚持不予变更被告，根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条第一款第三项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(三）错列被告且拒绝变更的”的规定,对其起诉应予以驳回。 同时，本院经审理唐桂乐因不服涉案房屋征收决定提起的行政诉讼一案，作出（2016）桂行终1128号行政裁定，以唐桂乐以右江区政府为被告提起的涉案房屋征收决定行为违法确认之诉被告不适格为由，驳回起诉，裁定已生效，对樊安龙等2人提起本案诉讼之适格被告认定问题产生羁束。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条第一款第九项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的”的规定,对樊安龙等2人的起诉亦应予以驳回。 行政授权是指行政机关在法律、法规明确规定可以授权的情况下，根据行政管理的实际需要，依照法定权限和程序，将行政职权部分或全部授予有关组织，获授权组织据此以自己的名义行使该职权并承受该职权行为效果的法律制度。本案百色市政府有作出涉案房屋征收决定的职权，向右江区政府出具书面授权书的行为，根据本案查明的事实，并不符合行政授权的法律特征。另外，本案涉案房屋征收决定虽以右江区政府名义作出，但不属于经百色市政府批准的情形，樊安龙等2人主张适用《最高人民法院关于若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，确认右江区法院为本案适格被告，与本案查明的事实不符，本院不予支持。 综上，一审法院驳回樊安龙等2人的起诉正确，本院予以维持。樊安龙等2人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇一九年十二月二日 书记员 陈 芳 附有关法律法规、司法解释条文 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （一）国防和外交的需要； （二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要； （三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要； （四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要； （五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； （六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。 第十条第一款房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 第十七条第一款作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括： （一）被征收房屋价值的补偿； （二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿； （三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。