安徽省阜阳市颍泉区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖1204行初83号 原告：张会珍，女，汉族，1951年7月出生，文盲，农民，住阜阳市颍泉区。 委托代理人：刘海军，安徽颍胜律师事务所律师。 被告：阜阳市自然资源和规划局，住所地阜阳市市民中心南侧规划馆楼上，统一社会信用代码11341200MB19391321。 法定代表人：杨增泓，该局局长。 委托代理人：闫西强，该局颍泉分局监察大队工作人员。 委托代理人：李丽，安徽仲天律师事务所律师。 被告：阜阳市人民政府，住所地阜阳市清河东路539号，统一社会信用代码11341200003159850N。 法定代表人：孙正东，市长 委托代理人：葛玉莹，市司法局行政复议与应诉科工作人员。 委托代理人：陶勇，安徽弘大律师事务所律师。 原告张会珍不服被告阜阳市自然资源和规划局2019年8月22日作出的阜自然资源和规划（监）字[2019]97号行政处罚决定、被告阜阳市人民政府2019年11月21日作出的阜复字[2019]119号行政复议决定，于2018年12月5日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月27日公开开庭审理了本案。原告张会珍的委托代理人刘海军，被告阜阳市自然资源和规划局的委托代理人闫西强、李丽，被告阜阳市人民政府的委托代理人葛玉莹、陶勇等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年8月22日，被告阜阳市自然资源和规划局作出阜自然资源和规划（监）字[2019]97号行政处罚决定，认定张会珍于2013年3月未经依法批准，非法占用颍泉区中市办事处中北社区古城集体土地157.3平方米建住宅，新建房屋471.9平方米，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，决定对张会珍作出责令退还非法占用的土地157.3平方米和限十五日内拆除其在非法占用的土地上新建的房屋471.9平方米的行政处罚。2019年11月21日，被告阜阳市人民政府作出阜复字[2019]119号行政复议决定，维持了被告阜阳市自然资源和规划局作出的阜自然资源和规划（监）字[2019]97号行政处罚决定。 被告阜阳市自然资源和规划局在举证期限内提供的证据为：1.统一社会信用代码证书，证明被告具有诉讼主体资格。2.违法线索登记表、违法案件核查报告、立案呈批表、询问笔录、责令停止违法行为通知书及送达回证，证明被告在接到群众举报后，依法对原告张会珍非法占地建住宅的行为进行立案调查，认定其存在违法行为，及时发出《责令停止违法行为通知书》,并依法送达原告张会珍。3.现场勘测笔录、现场照片、土地利用现状图和土地利用总体规划图（2010-2020）、农村土地承包经营许可证，证明原告张会珍于2013年未经依法批准，非法占用颍泉区中市办事处中北社区古城集体土地157.3平方米建住宅，其行为违反了《土地管理法》第六十二条之规定，被告作出行政处罚决定依据的事实清楚、证据充分。4.行政处罚告知书及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证，证明被告在作出行政处罚决定之前，依法向原告张会珍告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利，被告作出行政处罚决定的程序合法。适用法律的依据：《土地管理法》第六十二条条、第七十七条。 被告阜阳市人民政府在法定举证期限内提供的主体资格方面的依据：统一社会信用代码证书，证明被告的主体资格合法。认定事实和程序方面依据：1.行政复议申请书；2.行政复议案件受理审批表；3.行政复议答复通知书及送达回证；4.阜阳市自然资源和规划局行政复议答复书；5.行政复议延期通知书和送达回证；6.行政复议决定书及送达回证。上述证据证明原告提出行政复议申请，被告依法受理后，依照法律规定要求阜阳市自然资源和规划局作出答复，在法律规定的期限内依法认定事实、作出行政复议决定并送达给原告等。适用法律依据：《行政复议法》第二十八条，证明被告作出的行政复议决定适用法律正确。 原告张会珍诉称：1.2012年，阜阳市颍泉区政府依照市政府乡(镇)整体规划建设的要求，对中市办中北社区乡村公路红旗路进行修扩建路改造时，需要占用原告在乡村公路(古城段)红旗路东侧唯一宅基住房,随后将原告该宅基住房进行拆迁补偿，并安排原告在新修扩建后的乡村公路(古城段)红旗路西侧重新建宅基住房。原告的宅基住房建成后，申请人已居住7年之久。由于颍泉区政府及中北社区的原因，申请人新建安置宅基住房手续始终没有落实到位。在原告多次强烈要求下,2017年10月25日,颍泉区中市办中北社区再次为原告呈报《颍泉区农村村民建房申请备案表》。目前，红旗路(古城段)两侧,新建房屋有56户之多,均是在农用地上建房,均无合法建房手续。2.本行政处罚决定书事实认定和适用法律错误。行政处罚决定书认定原告于2013年3月未经批准,非法古用颍泉区中市办事处中北社区古城集体土地157.3平方米，新建房屋471.9平方米，是错误的。首先，原告不是在2013年3月建房，而是在2012年底建房。其次，原告不是非法占用集体土地建宅基住房,而是颍泉区政府及中北社区在乡村公路(古城段)修扩建红旗路时,需要占用拆迁原告唯一老宅基住房,在拆迁补偿后，由政府及社区领导拆迁还原安置，原告在自己的农用地建宅基住房，并于2017年10月25日由社区建房申请备案。再次，致使原告拆迁还原安置的宅基住房手续不齐全,完全是颍泉区政府及中北社区落实拆迁还原安置不作为责任所致,并不是原告的原因造成的。最后，原告宅基住房与其他56户不同,是政府及社区修扩建乡村公路需要占用拆迁原告老宅基住房，还原安置的新宅基住房,完全符合国家一户一宅的方针及颍泉区政府乡(镇)整体规划政策规定,根本不属于违法新建宅基住房的拆迁范围，这就是本案客观公正的事实。因此，原告现在宅基住房手续现状,不应当认为是非法占用集体土地违法建新宅基住房，只能认为原告的宅基住房是因为政府及社区主客观原因所致的建房手续不齐全存在瑕疵，应予以补齐相关手续，不应予以拆除。对本案应适用《行政处罚法》第四条、第五条的法律规定,行政处罚遵循公正、公开的原则,实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合,来处理本案更为妥当。3.本行政处罚决定书程序违法。原告于2019年8月8日向被告阜阳市自然资源和规划局提出听证申请,并进行陈述申辩意见。此时,被告的领导李朝友、李静静劝阻原告不必要求举行听证,并且说只是走程序形式过场,最多罚点钱了事不会拆迁你的房子的。原告作为农民(68岁)，既不识字，又不懂法，更怕政府领导威言,就信以为真。4.被告阜阳市人民政府作出的行政复议决定书程序违法。根据《行政复议听证制度》规定，案情复杂、重大、疑难的应当举行听证。被告阜阳市人民政府于2019年11月7日以情况复杂为由作出《决定延期通知书》，显然本案应举行听证，仍然违法作出复议决定。现为了维护原告的合法权益，特提起诉讼，现请求：1.撤销被告阜阳市自然资源和规划局作出的阜自然资源和规划（监）字（2019）第97号《行政处罚决定书》；2.撤销被告阜阳市人民政府作出的阜复字(2019)119号《行政复议决定书》。 原告张会珍为支持自己的诉讼请求提供的证据为：1.身份证，证明原告的主体资格。2.行政处罚决定书，证明原告起诉的依据。3.行政复议决定书，证明原告起诉的依据。4.颍泉区农村村民建房申请备案表，证明原告目前所建的房屋是在原有房屋被拆的情况下，经社区同意进行建造的，建筑面积为400平方米。5.农村宅基地地基调查表，证明原告老房子被拆掉了三分之一，由颍泉区进行了拆迁补偿，未补偿到位，原宅基房屋面积121.1平方米，由于拆掉三分之一后，不能满足原告及家人的住房需要，在这种情况下，社区才给原告出具了此表。6.原告户口本，证明原告家庭成员情况，原告原住房已经不能适合原告的住房要求。地基调查表中的刘永志系张会珍的丈夫，现已去世。7.视频及录音光盘（原告家人与被告相关工作人员的谈话录音），证明被告采取蒙蔽说法，没有告知其有听证的权利，对行政处罚事情不知道；本案房屋与周边房屋现状，像原告类似情况存在很多。 被告阜阳市自然资源和规划局辩称：1.阜阳市自然资源和规划局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿。2013年3月，原告张会珍未经依法批准，非法占用阜阳市颍泉区中市街道办事处中北社区古城土地153.3平方米建住宅，依据《土地管理法》第六十二条规定，农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划:农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准，其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。原告建房占用的土地为农用地(耕地)，且不符合土地利用总体规划。经阜阳市自然资源和规划局工作人员对原告进行询问，原告认可其违法占用土地建房的事实。2.阜阳市自然资源和规划局作出的行政处罚决定程序合法，适用法律正确。2019年4月29日，接到群众举报原告非法占地建房的线索，于2019年5月9日向原告送达了《责令停止违法行为通知书》。核实有关案件事实后，发现原告建房占用的土地为农用地(耕地)，且不符合土地利用总体规划，违反了《土地管理法》第六十二条的规定，应当依据《土地管理法》第七十七条之规定进行处罚。向原告送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知了原告陈述、申辩、申请听证的权利，原告在法定期限内未提出陈述或申辩，未要求听证。请依法驳回原告的诉讼请求，维护法律的公正实施。 被告阜阳市人民政府辩称：1.阜阳市人民政府作出的阜复字(2019)119号《行政复议决定书》程序合法。阜阳市人民政府于2019年9月11日收到原告的行政复议申请后予当日受理，9月16日将答复通知书连同行政复议申请书副本送达给阜阳市自然资源和规划局。阜阳市自然资源和规划局在法定期间内向阜阳市人民政府提交行政复议答复书及相关证据材料。2019年11月21日，阜阳市人民政府作出阜复字(2019)119号《行政复议决定书》，告知原告诉权，并依法送达给原告。2.阜阳市人民政府作出的阜复字(2019)119号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律依据正确。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定:“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十二条规定:“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第七十七条规定:“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”原告未经有权机关批准，占用农用地进行建房，违反了上述法律规定。阜阳市自然资源和规划局在依法立案、调查的基础上，根据调查询问笔录、土地利用规划图等证据材料认定原告未经批准非法占用土地建住宅的事实成立。阜阳市自然资源和规划局作出行政处罚决定前履行了调查、处罚告知、听证告知、决定送达等程序，作出的处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定，阜阳市人民政府维持阜阳市自然资源和规划局作出的处罚决定。请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 经庭审质证，双方当事人的质辨意见如下： 原告张会珍对被告阜阳市自然资源和规划局提供的证1无异议，证2部分有异议，认为只有一个张会珍的笔录，张会珍是文盲并且年龄大，对事实不一定记得很准确，被告应当有其他证据来证明原告是否有违法的事实；证3的真实性无异议，张会珍的土地是农村承包的性质，其是在拥有承包权的基础上建的房，对土地拥有一定的使用权利；证4真实性有异议，有证据证明相关办案人员并未告知原告具有听证权利，存在违法操作的嫌疑。认为被告作出行政处罚决定不应只考虑适用一部法律，特别是涉及城乡结合部的房屋，应当结合实际情况适用《城市规划法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律。 原告张会珍对被告阜阳市人民政府提供的证据的真实性均无异议。对认定事实和程序方面依据有异议，认为被告阜阳市人民政府并未提供原告可以申请听证的依据，作出延期通知说明其认定案件是复杂案件，应当举行听证，但是没有进行听证告知，存在程序违法。被告阜阳市人民政府辩驳意见认为本案不属于应当听证的情形，且原告未主动提出听证申请。 被告阜阳市自然资源和规划局对原告张会珍提供的证1、证2、证3均无异议，证4，认为其只能证明张会珍提出了建房申请，并不能证明其建房申请得到了有权部门的同意，更不能证明其建房行为是合法的。证5调查表，是1992年制发的，建房是2013年建的，与本案没有关联性。证6的真实性、合法性均无异议，但与本案没有关联性。证7视频显示的内容与本案无关联性，录音内容部分不够清晰，且内容是工作人员对原告违法行为及其后果的告知，录音的形成时间及原始存储介质无法确定。被告阜阳市人民政府对原告张会珍提供证据的质证意见同意被告阜阳市自然资源和规划局的质证意见，同时认为证4仅仅是申请表，不能证明其已得到有关部门的正式批准，达不到其证明目的，证5与本案无关且无原件，无法核对其真实性。证7中的录音时间、地点及对象不能明确，不能达到原告的证明目的，不能作为本案定案依据。被告阜阳市自然资源和规划局对原告违法行为的告知及听证权利的告知已通过书面形式向原告送达，相关听证程序的告知应当以书面材料为准，原告张会珍作为完全民事行为能力人应当对其行为承担责任；认为视频部分的时间、地点及对象不能明确，更不能证明其他多户人员存在违法建房的行为，即使其他人员存在违法行为，虽暂未查处，也不能证明原告的违法建房的行为不成立。原告张会珍辩驳意见认为，户口本载明的是六口人，根据国家政策达不到原告住房的要求；录音上时间及相关人员标注地很清楚；原告所在的区域范围内已经形成一定的建筑规模，被告对其他违法行为不处理，仅仅处罚原告，显失公平。 经审理查明：2019年4月29日，被告阜阳市自然资源和规划局立案调查原告张会珍非法占用集体土地建房一案，2019年5月9日，向原告张会珍送达了《责令停止违法行为通知书》，2019年8月8日，分别向原告张会珍送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，张会珍予以签收。经查，原告张会珍于2013年3月，未经依法批准，非法占用阜阳市颍泉区中市街道办事处中北社区古城土地153.3平方米建住宅，新建房屋471.9平方米。建房占用的土地为农用地（耕地），且不符合土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定。2019年8月22日，被告阜阳市自然资源和规划局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，作出阜自然资源和规划（监）字（2019）97号行政处罚决定，决定对张会珍作出：1.责令退还非法占用的土地157.3平方米；2.限十五日内拆除其在非法占用的土地上新建的房屋471.9平方米的行政处罚。该行政处罚决定于2019年8月28日送达给张会珍，张会珍予以签收。2019年9月11日，原告张会珍向阜阳市人民政府提起行政复议申请，阜阳市人民政府当日受理，并于2019年9月16日将答复通知书、行政复议申请书副本送达给被告阜阳市自然资源和规划局。阜阳市自然资源和规划局在法定期间内提交了行政复议答复书及相关证据材料。2019年11月21日，阜阳市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出阜复字[2019]119号行政复议决定，决定维持被告阜阳市自然资源和规划局作出的阜自然资源和规划（监）字[2019]97号行政处罚决定。该复议决定邮寄送达给原告张会珍。 另查明，2012年4月，原告张会珍原有位于颍泉区中市办事处中北居委会的住房，因修路被政府拆除了47.04平方米，当时补偿安置2万元。原告张会珍提供了颍泉区农村村民建房申请备案表以及庭后提供的居委会出具的证明，用以证明后来通过社区同意后建设的涉案房屋。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十二条第三款规定:“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第七十七条第一款规定:“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”本案中，原告张会珍在询问笔录中自认建房时间是在2013年3月份，占用集体土地面积为157.3平方米，新建房屋面积是471.9平方米的事实，本院予以确认。原告张会珍提供的颍泉区农村村民建房申请备案表，以及庭后提供的居委会出具的证明，均不能证明其建设的涉案房屋已经过有关职能部门批准，不能证明其建设房屋的合法性，本院不予采信。原告张会珍提供的视频录像予以说明还有很多户违法建设没有处理，因与本案不属同一法律关系，亦不能以此证明原告张会珍建设房屋的合法性，本院不予采信。原告诉称的房屋现状，当地政府可根据实际情况，在征收补偿中予以考虑。阜阳市自然资源和规划局在依法立案、调查的基础上，根据询问笔录、现场勘测照片、土地利用规划图等证据材料，认定原告张会珍未经依法批准非法占用土地建住宅的事实清楚，证据充分，本院予以确认。被告阜阳市自然资源和规划局在作出处罚决定前对原告张会珍依法作出并给原告张会珍送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告书，原告张会珍在送达回证上签字，本院应予以确认，故对原告主张的被告未履行告知听证告知义务，本院不予采信。行政复议期间，听证不属于法定程序，且原告张会珍也未提出书面申请，故对原告张会珍提出被告阜阳市人民政府在行政复议期间没有告知听证的程序违法主张，本院不予支持。综上所述，被告阜阳市自然资源和规划局作出的阜自然资源和规划（监）字[2019]97号行政处罚决定书，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，本院应予以维持。被告阜阳市人民政府作出的阜复字[2019]119号《行政复议决定书》，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，本院应予依法维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张会珍的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  吴庆新 人民陪审员  任志宏 人民陪审员  王小林 二〇一九年十二月三十日 书 记 员  李明菲 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。