广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤19行初34号原告：潘某，男，1954年11月24日出生，香港特别行政区居民，委托代理人：刘有辉，广东尚融律师事务所律师。委托代理人：冯金梅，广东尚融律师事务所律师。被告：东莞市应急管理局。住所地：东莞市东城区八一路一号机关二号大院。法定代表人：张志强，该局局长。委托代理人：廖振撰，该单位工作人员。委托代理人：余海培，广东广和（东莞）律师事务所律师。第三人：黎某，男，1972年7月4日出生，汉族，住原告潘某不服被告东莞市应急管理局作出的（东凤岗）应急罚〔2019〕10号《行政处罚决定书》，于2019年7月9日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月11日立案后，于2019年8月2日向被告东莞市应急管理局和第三人黎某送达了起诉状副本等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2019年10月18日公开开庭审理了本案。原告潘某委托代理人冯金梅，被告东莞市应急管理局委托代理人廖振撰、余海培到庭参加诉讼，第三人黎某经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告东莞市应急管理局于2019年5月29日作出（东凤岗）应急罚〔2019〕10号《行政处罚决定书》，认为：经调查，潘某存在以下违法行为：未与承租单位签订专门的安全生产管理协议，未在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责。证据有：1.现场检查记录；2.责令限期整改指令书；3.潘某询问笔录；4.黎某询问笔录；5.租赁合同等。东莞市应急管理局认为，以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第二款的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百条第二款的规定，决定给予处人民币30000元罚款的行政处罚。原告潘某诉称，一、被告东莞市应急管理局向原告潘某作出的行政处罚违反法律程序，处罚的事实和理由依据不足，应予撤销。被告在作出行政处罚之前，没有听取原告的陈述和申辩，没有给予原告举行听证的权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定，被告作出的行政处罚决定不能成立。2019年4月3日早上，被告派员来到涉案租赁场所进行检查，要求原告提供租赁合同、登记身份证件。当日，被告要求第三人黎某（承租人）将存放在承租铁皮房的物品搬到被告指定的存放地点。当日被告并没有向原告发出任何书面文件(包括《责令限期整改指令书》、《行政处罚告知书》等文件)。5月9日，被告对第三人作出处罚后，第三人将被告指定存放地的物品和仍存放在租赁场所的其它物品全部清理运走。5月22日，被告的工作人员通知原告领取文件，才交付给原告2019年4月30日《责令限期整改指令书》、2019年5月14日《行政处罚告知书》。当时原告有意见，被告工作人员说可以写求情书反映情况。5月29日原告将求情信（即申辩意见）交到东莞市应急管理局凤岗分局时，被告工作人员没看，并随即将《行政处罚决定书》和《东莞市非税收入罚款通知书》交给原告。原告从始到终都积极配合。2019年5月22日，第三人早已将承租房内的物品清空完毕并与原告终止了租约，交了被告的罚款，被告还要求于2019年5月20日前整改完毕，被告还向原告发出《责令限期整改指令书》和《行政处罚告知书》，而上述两份文书的签发日期分别为2019年4月30日、5月14日，明显是不符合事实、程序违法，也剥夺原告要求听证、进行陈述和申辩的权利。二、原告将铁皮房租给第三人只是用于存放物品，第三人并没有在租赁地方进行生产经营，第三人未向原告告知存放的物件属于危险品，原告不知道也无法辨别，因此，原告无需“与承租单位签订安全生产管理协议”,而且原告与第三人签订的租赁合同已明确约定第三人需要“合法经营，不得做违反国家法律行为”，“要做好消防、环保卫生、做好防火，要符合国家要求”，“乙方不得随便改变用途或厂房结构”等等。因此，被告以原告“未与承租单位签订专门的安全生产管理协议，未在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责”为由，对原告进行处罚，事实和理由依据不足。三、原告已在被告要求的期限内整改完毕，应当免予处罚。被告在《责令限期整改指令书》中要求原告在2019年5月20日前整改完毕。如前所述，2019年4月3日，被告在涉案租赁地检查当日，第三人已将物品搬到被告指定的存放地点，被告对第三人已经作出了处罚。2019年5月9日，被告与第三人一起所存放在指定点的物品和出租房里仍存放的其他物品已全部清理运走，原告已整改完毕。四、被告不能以处罚单位的标准对原告进行处罚，原告及第三人均是以个人名义进行出租和承租，第三人只是用于存放物品，并没有在此进行加工生产。因此，被告适用《中华人民共和国安全生产法》第一百条第二款时，应当适用该条款规定的“对其直接负责的主管人员和其它直接责任人员”作为处罚对象，而不是处罚单位。五、被告违反法定程序向原告出具《行政处罚决定书》以及《东莞市非税收入罚款通知书》，决定书中明确“到期不缴每日按罚款数额的3％加处罚款”，原告为了避免损失的进一步扩大，无奈缴纳了3万元罚款。据此，被告出具《行政处罚决定书》的程序违法、理由不足，应当予以撤销；被告应当向原告退还以上罚款。原告请求法院判令：一、撤销被告于2019年5月29日作出的（东凤岗）应急罚〔2019〕10号《行政处罚决定书》；二、东莞市应急管理局向原告退还罚款3万元。三、本案诉讼费由被告承担。原告潘某向本院提交了如下证据：1.厂房租赁合同，拟证明原告将厂房分租给第三人合法经营，且双方签署了《厂房租赁合同》，合同上第一条、第七条、第八条、第九条明确对原告和第三人的权利义务进行了约定，明确第三人安全生产管理的职责，要求第三人合法经营，不得违反法律，做好消防、防火工作，需符合国家要求。据此，被告以原告未约定各自生产管理职责为由进行处罚，事实和理由明显不足；2.香港明发公司租地合约，拟证明原告是从东莞市凤岗雁田长表村处租赁的土地，合同约定原告有转租、分租的权利，其原告本人并非土地的所有人；3.《责令限期整改指令书》，拟证明该指令书中所称存在的问题为“未明确各自的安全生产管理职责”不是事实。该指令书中落款日期为2019年4月30日，但实际上被告将该指令书送达给原告的时间是2019年5月22日，在2019年4月3日至2019年5月22日期间均未出具任何的书面文件给原告，也从来没有告知原告限期整改指令；4.《行政处罚告知书》，拟证明告知书中所称的“以上事实主要证据如下”中所称的证据不符合事实，《责令限期整改指令书》与《行政处罚告知书》均是2019年5月22日送达给原告的，程序违法。5.《致尊敬的东莞应急管理局》，拟证明原告在2019年5月22日收到被告交付的《责令限期整改指令书》以及《行政处罚告知书》后，于2019年5月29日提交申辩意见给被告，但被告完全忽视原告的申辩，在完全没有看任何内容的情况下接受文件后，马上向原告出具处罚决定;6.《行政处罚决定书》、《东莞市非税收入罚款通知书》，拟证明原告违反法定程序，先行制作决定书，无视原告的申辩，严重剥夺了原告的申诉抗辩权；7.缴费票据，拟证明原告为了避免损失的进一步扩大，依据要求缴纳了3万元罚款。被告东莞市应急管理局答辩称，一、东莞市应急管理局作出的行政处罚事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。（一）本案事实清楚，证据确实充分。2018年4月20日开始，原告将位于东莞市凤岗镇雁田村长石路91号铁皮房出租给深圳市怡和庆达注塑机配件有限公司（以下简称“怡和公司”）作为仓库使用。2019年4月30日，被告工作人员根据对怡和公司非法储存危险化学品案的调查处理，及对作为出租人的原告位于东莞市凤岗镇雁田村长石路91号铁皮房仓库的检查情况，发现原告存在涉嫌安全生产承包租赁类违法的行为，对原告出租的铁皮房仓库进行了执行检查。检查过程中，被告发现怡和公司在车间存放了庆达高效脱模剂、庆达模具清洗剂、怡和好迪模具清洗剂。发现原告未与承租单位怡和公司签订专门的安全生产管理协议，未在租赁合同中明确各自的安全生产管理职责。未对承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。第三人黎某也在笔录中确认了原告未对租赁的仓库进行过安全检查，没有签订专门的安全生产管理协议，原告笔录也承认没有约定业主自身的安全生产管理职责，没有进行统一管理，自己没有安全检查记录，在合同中只是约定“租客在租用期间要做好消防，环保卫生、做好卫生，要符合国家要求”，没有再签订专门的安全生产管理协议，也没有在合同中约定生产经营单位与承租单位各自在安全生产管理中的权利、义务以及事故发生的承担等问题进行协商确定。针对检查过程中发现的问题，执法人员现场下达了案涉《现场检查记录》、《责令限期整改指令书》，对原告存在未与承租单位签订专门安全生产管理协议，未在租赁合同中明确约定各自的安全生产管理职责违法行为，责令限期整改。原告在两份文书上签名盖章认可了以上检查情况。2019年5月22日，被告对原告进行复查，原告已整改完毕，对怡和公司涉嫌非法储存危险化学品的行为已在2019年4月8日立案调查，并处罚款人民币75000元。（二）本案程序合法，适用法律正确，处罚恰当。检查发现原告存在违法事实后，被告依法对原告进行了立案调查。并依法对原告进行了行政处罚事先告知，并通过直接送达方式于2019年5月22日向原告送达了《行政处罚告知书》和听证告知书，告知了原告具有陈述、申辩及听证的权利，逾期不提出申请视为放弃相应权利。原告并未于收到后的三日内提出申辩、听证等，所以被告于2019年5月29日向原告送达《行政处罚决定书》，当天，原告向被告提交一份《致尊敬的东莞应急管理局》作为申辩。由于原告未在三日内申请听证，被告没有权利再对原告举行听证。所以被告依据法定程序对原告作出《行政处罚决定书》，程序合法。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百条第二款的规定，在责令限期整改的同时，给予原告罚款三万元的行政处罚，本案处罚程序合法，适用法律正确，处罚金额恰当。二、原告的行政诉讼请求理由不成立。（一）被告向原告告知了陈述申辩及听证权利。被告在2019年5月14日作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，原告于2019年5月22日签收，原告在收到《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》后3日内未向被告进行陈述和申辩，被告并未剥夺原告的听证、陈述和申辩的权利，是原告放弃了听证的权利。（二）原告应积极主动履行法律规定的义务。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百条第二款的规定，可以在责令原告限期整改的同时作出罚款的决定。原告虽已整改完毕，但之前其确实存在违法行为，不能因其在行政机关的强制限期监督下进行了整改就认定其之前履行了相应的安全生产管理职责不予处罚。3.原告构成生产经营单位。结合《广东省安全生产条例》第五十二条第（一）项、原国家安全生产监督管理总局政法函〔2007〕39号文《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》第二条第一款明确的规定，原告长期从事房屋出租经营活动，从中获取经营利益，构成生产经营单位，不能因其是自然人进行生产经营活动就可逃避安全生产法相关规定的监管。东莞市应急管理局进行处罚适用法律正确。被告东莞市应急管理局向本院提交了如下证据：1.《现场检查方案》、《现场检查记录》、《责令限期整改指令书》，拟证明本案事实清楚、程序合法及执法检查情况；2.立案审批表、《关于潘某未与承租单位签订专门安全生产管理协议案件的调查报告》、（东凤岗）应急罚集〔2019〕10号《行政处罚集体讨论记录》、（东凤岗）应急处呈〔2019〕10号《案件处理呈批表》、（东凤岗）应急罚告〔2019〕10号《行政处罚告知书》、（东凤岗）应急听告〔2019〕10号《行政处罚听证告知书》、原告提交的《致尊敬的东莞应急管理局》、《案件处理呈批表》、（东凤岗）应急罚〔2019〕10号《行政处罚决定书》、NO：DG01902000053《东莞市非税收入罚款通知书》、（东凤岗）应急回〔2019〕10号《文书送达回执》，拟证明被告作出行政处罚的程序及内容；3.潘某询问笔录（2份）、港澳居民来往内地通行证复印件、黎某询问笔录（2份）、黎某身份证复印件、执法人员的执法证复印件，拟证明本案的事实及询问情况；4.厂房租赁合同、香港明发公司租地合约、送达地址确认书、整改复查意见书、广东省非税收入（电子票据），拟证明本案的事实清楚及当事人提交的书证、整改复查情况，同时证明原告是案涉厂房生产经营场所的出租人；5.关于调取怡和公司未将危险化学品储存在专用仓库内案的证据清单、怡和公司营业执照、现场检查照片、抽样取证凭证、鉴定委托书、委托试验合同、化学品危险性鉴定分类报告、关于怡和公司未将危险化学品储存在专用仓库内案件的调查报告、对怡和公司《行政处罚决定书（单位）》，证明本案事实清楚及第三人的处罚情况。第三人承租了原告的厂房，并且违反了生产经营法；6.《东莞市人民政府关于重新公布市直部门权责清单的通知》、《行政委托协议》、《关于进一步明确安全生产行政执法有关事项的通知》，拟证明本案适用法律正确，被告有管辖权和案件经办权利。经庭审质证，虽然原告对被告提交的部分证据的真实性和合法性不予以确认，但以上证据均系有权机关作出，且原告未提供充分证据证明以上证据的真实性和合法性存在问题。对原告提交的与本案事实认定有关的证据，被告均予以确认真实性。综上，本院对原告和被告提交的与本案事实有关的证据的真实性均予以确认。经审理查明：原告潘某与第三人黎某签订了《厂房租赁合同》，合同约定：原告将东莞市凤岗镇雁田长表工业区靠水库边铁皮厂房的一部分分租给第三人，租赁期限为2018年4月20日至2020年4月19日，合同并未约定租赁用途。合同还约定，第三人在租赁期间要做好消防、环保卫生，做好防火，要符合国家要求；第三人在租用期限不得拒绝业主派遣之人员，在适当时间入屋检视该楼宇近况或需要进行维修工程。前述合同上还手写注明了潘某个人在中国银行东莞凤岗雁田支行的个人账户。2019年4月3日，被告东莞市应急管理局对潘某租赁给黎某的仓库进行检查，发现该仓库存放有怡和公司的庆达高效脱模剂、怡和好迪模具清洗剂、庆达模具清洗剂等物品。同日，被告对原告进行了询问，并制作了《询问笔录》，原告述称，其并不知道案涉仓库内存放的是危险物品，并且其有时会去仓库走走看看。2019年4月8日，被告向第三人进行调查询问，第三人述称，怡和公司没有申办危险化学品经营许可证，没有采取防火、防爆、通风、防静电等安全措施，仓库也没有张贴安全警示标志，仓库管理人员没有危险化学品从业人员操作资格，未建立专门安全生产管理制度，也没有经过消防部门验收合格。2019年4月4日，被告委托化学工业合成材料老化质量监督检验中心对在案涉仓库内查获的庆达高效脱模剂、怡和好迪模具清洗剂、庆达模具清洗剂进行鉴定。2019年4月16日，前述检验中心分别出具编号为NO.WH19040118、NO.WH19040119、NO.WH19040120的《化学品危险性鉴定分类报告》，鉴定结论均为鉴定样品属于危险化学品。2019年4月30日，被告再次对原告进行询问，潘某述称，其与存放物品的怡和公司并没有签订安全生产管理协议，在与第三人签订的《厂房租赁合同》中也没有约定业主自身安全生产管理职责，只是要求租客做好安全管理，案涉的租金由潘某本人收取。该日，被告出示现场检查记录，检查情况记载，案涉仓库内存放有怡和公司的庆达高效脱模剂、庆达模具清洗剂、怡和好迪模具清洗剂，怡和公司涉嫌非法储存危险化学品，原告未与怡和公司签订专门的安全生产管理协议，未在租赁合同中约定明确各自的安全生产管理职责。同日，被告向原告下达《责令限期整改指令书》，就原告存在的前述问题，责令其在2019年5月20日前整改完毕。2019年4月30日，被告对原告潘某未与承租单位签订专门的安全生产管理协议案进行立案。2019年5月14日，东莞市应急管理局作出（东凤岗）应急罚告〔2019〕10号《行政处罚告知书》、（东凤岗）应急听告〔2019〕10号《行政处罚听证告知书》，于2019年5月22日向原告送达，告知原告其前述行为违反了《中华人民共和国安全生产管理法》第四十六条第二款之规定，拟对其处罚3万元罚款，并告知在接到通知书之日起3日内向被告提出书面听证申请和陈述、申辩的权利，逾期不提出，视为放弃相应权利。2019年5月29日，原告向被告提交《致尊敬的东莞应急管理局》，原告在其中陈述了其创业的艰辛历程，并请求政府协助其走出目前的困境。2019年5月29日，被告东莞市应急管理局作出（东凤岗）应急罚〔2019〕10号《行政处罚决定书》，对原告的案涉行为处以3万元的罚款，并告知其提起行政诉讼或者行政复议的权利及相应期限、途径。同日，被告将前述《行政处罚决定书》及相应的《东莞市非税收入罚款通知书》送达给原告。原告不服案涉处罚决定，向本院提起行政诉讼。另查明，被告于2019年5月22日对案涉仓库进行整改复查，制作《整改复查意见书》，整改复查意见为已整改。再查明，第三人黎某系怡和公司法定代表人。本院认为：本案系应急管理行政处罚纠纷。本案的争议焦点是被告作出的（东凤岗）应急罚〔2019〕10号《行政处罚决定书》是否合法有效。首先，关于本案处罚对象是否正确的问题。本案中，案涉《厂房租赁合同》的合同相对人分别为原告和第三人，该合同项下的租金均由第三人指定的人员直接支付给原告本人，原告从事的是经营活动，《广东省安全生产条例》第五十二条第一款第（一）项规定：“本条例下列用语的含义：（一）生产经营单位包括从事生产或者经营活动的企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”原告是安全生产领域的生产经营单位，被告将其列为本案的行政处罚对象，并无不当。其次，关于案涉执法主体和执法程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”的规定，被告作为东莞市安全生产监督管理部门，具有对在东莞市行政区域内违反安全生产法律规范的单位进行调查和处罚的法定职权。本案中，被告认为原告违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定，作出案涉《行政处罚决定书》，对原告处以3万元罚款的行政处罚，其执法主体适格，本院依法予以确认。被告于2019年4月30日对涉案安全生产事故立案调查，经东莞市应急管理局集体讨论，于2019年5月14日作出《行政处罚听证告知书》和《行政处罚告知书》，告知原告其违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第二款的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百条第二款之规定，拟对其处3万元罚款，并且告知原告在收到该告知书之日起3日内向被告书面提出听证申请和陈述、申辩。2019年5月22日，被告将《行政处罚听证告知书》和《行政处罚告知书》送达给原告。被告依法保障了原告听证和进行陈述、申辩的权利，执法主体适格，程序合法。案涉《厂房租赁合同》约定的内容是第三人在租赁期间要做好消防、环保卫生，做好防火，要符合国家要求。从该条规定的内容看，并未约定原告和第三人各自的安全生产管理职责。且原告在被告进行调查询问时，亦确认其未与第三人签订专门的安全生产管理协议，没有在案涉的《厂房租赁合同》中约定各自的安全生产管理职责，只约定了第三人需要注意安全事项。被告依据《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第二款“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改”之规定，认定作为出租方的原告将案涉厂房租赁给承租单位即本案第三人，存在并未签订专门的安全生产管理协议，也未在租赁合同中约定各自的安全生产管理职责的违法事实，并无偏颇。被告基于原告的以上违法事实，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百条第二款“生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿”之规定，对其进行行政处罚，于法有据。至于原告主张的其对第三人存放的物品不知为危险化学品，以及其已经在限期内整改完毕，应当免予案涉处罚的问题。首先，根据前述《中华人民共和国安全生产法》第一百条第二款的规定，在本案中，对于原告是否知晓第三人存放何种物品，并不是其违反该条规定的构成要件，即并不影响被告依据该规定对其进行行政处罚。而且，《中华人民共和国安全生产法》第一百条第二款规定，对违反该条规定的，可以并处责令限期改正和罚款，故原告整改的情况亦非免予处罚的理由。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”免予处罚在适用时需同时满足“违法行为轻微、及时纠正、没有造成危害后果”三个条件，缺一不可，原告在涉及安全生产与公众生命及财产安全的重点环节存在明显违法之处，不属于违法行为轻微的情形。因此，原告并无上述免予处罚的事由，本院对其免予处罚的这一主张不予支持。被告在责令限期整改的同时，对原告的违法行为在法定幅度内取较低值给予行政处罚，处罚金额恰当。综上，被告东莞市应急管理局作出的（东凤岗）应急罚〔2019〕10号《行政处罚决定书》，认定原告的违法事实清楚，适用法律准确，程序合法，处理结果并无不当。原告请求撤销前述《行政处罚决定书》并返还已经缴纳的相应罚款，缺乏理据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告潘某的诉讼请求。本案收取案件受理费人民币50元，由原告潘某负担（已预交）。如不服本判决，原告潘某可在判决书送达之日起三十日内，向本院递交上诉状；被告东莞市应急管理局、第三人黎某可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状；各方并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  韦艳芹审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇一九年十二月三十一日书记员  詹舒琪