山东省潍坊市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）鲁07民终7343号 上诉人（原审被告）：张贵州，男，1975年5月10日生，汉族，农民，住寿光市。 委托诉讼代理人：赵海城，北京鼎鉴律师事务所律师。 委托诉讼代理人：林丽鸿，北京鼎鉴律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：寿光市文家街道前游家庄村民委员会。 法定代表人：游富宏，村主任。 上诉人张贵州因与被上诉人寿光市文家街道前游家庄村民委员会（以下简称前游家庄村委会）宅基地使用权纠纷一案，不服山东省寿光市人民法院（2018）鲁0783民初5709号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 张贵州上诉请求：撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。事实与理由：1、上诉人对自己的房屋享有所有权，非经上诉人同意，任何个人和组织均无权予以剥夺。2、一审将上诉人与被上诉人之间的“收回宅基地”纠纷认定为民事争议，属认定事实错误，双方之间的纠纷属行政争议范畴。3、被上诉人的补偿方案显失公平，一审认定补偿方案公平，属认定事实错误。4、城中村建设系当地政府管辖范围，法院没有权利管辖，法院按民事程序审理双方的纠纷是错误的。在当地政府没有作出批复的情况下，一审确认并批准被上诉人的方案，客观上行使了政府职能，本身就是错误的。综上，请求二审法院查明事实，支持上诉人的上诉请求。 前游家庄村委未提交书面答辩意见。 前游家庄村委向一审法院起诉请求：1、判令张贵州交回位于宅基地一处（东至游景刚、南至张光德、西至张佩华、北至张建军），腾空并搬离宅基地上的房屋，将房屋交付前游家庄村委会；2、本案诉讼费用由张贵州负担。 一审法院认定事实：2008年3月22日，寿光市人民政府批复，同意寿光市文家街道办事处所属的、包括前游家庄村在内的三个村庄通过招商方式进行旧村改造和土地整理。 2010年4月7日，前游家庄村委会与案外人寿光市圣泰置业有限公司签订开发合同，约定由前游家庄村委会负责旧房拆迁，该公司负责开发、建设腾出的土地。该公司为前游家庄村委会建设安置房270套及车库、老年公寓一处，以及小区相关配套设施。合同约定了违约责任，其中包括：如果因为前游家庄村委会原因不能全部按时、按期拆迁或村民拒绝、延迟搬迁，应按照该公司投资款额35000000元每日支付1‰的违约金。 2011年7月，该村部分村民不同意拆迁而上访。7月13日，前游家庄村委会及寿光市文家街道办事处承诺不干扰不同意拆迁的村民的正常生活，不采取任何强制措施，不对不同意拆迁的村民进行丈量、评估、强拆。同年10月，该村村委会曾做过民意调查，多数村民希望自己建设楼房。 2012年10月7日、11月13日、11月14日、11月15日，该村连续召开有村两委会成员、党员议事会成员、村民代表参加的会议，研究村庄改造方案，制定了《前游村改造方案》，于11月16日对改造方案进行了公布。 此后，经前游家庄村委会与村民协商，该村村民陆续同意拆迁，并与村委签订了拆迁协议，截止本案起诉之日，该村253户村民中的245户已与前游家庄村委会签订拆迁协议。其他8户，至今未与前游家庄村委会签订拆迁协议。 2018年10月4日，寿光市人民政府批复，同意前游家庄村委会依法收回包括本案张贵州在内的6户村民的宅基地使用权。 另查明，2018年8月31日，前游家庄村委会委托山东求实房地产土地评估有限公司（以下简称“山东求实评估公司”）对张贵州宅基地上的地上附着物进行了评估，认定全部地上附着物共计价值283000元。根据前游家庄村委会的拆迁方案，张贵州如同意拆迁，除可获得上述地上附着物价值补偿外，另可免费获得面积为145平方米的安置房一套（配车库一个及免费安装防盗窗、数字电视等），另可获得10.5米×6米的土地一处（位于前游小区北侧、后游家庄村南侧、健康街以北），允许张贵州在其上自主建设4层保障房一套，可用于居住，亦可用于商业用途。张贵州未拆迁的房屋曾从事宾馆经营，持有个体工商户营业执照。因8户村民至今尚未拆迁，该村旧村改造计划尚未完成。 以上事实，有当事人陈述、寿光市人民政府寿政办复字【2008】12号批复、寿证函【2018】101号批复、村委活动记录、村改造方案、开发合同书、村委及街道承诺函、民意调查表、个体工商户营业执照、卫生许可证及庭审笔录等在案为证。 一审法院认为，本案双方当事人争议的主要问题是前游家庄村委会是否有权收回张贵州所使用的宅基地以及前游家庄村委会的补偿方案是否足以弥补张贵州的损失。针对第一项争议焦点。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，《中华人民共和国物权法》第六十条第（一）项规定：“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”，第十条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。根据上述规定，宅基地系村农民集体所有的土地，由村民委员会代表村民集体行使所有权，权利内容中包括对宅基地的处分权。而宅基地使用权属于用益物权，物权法第一百一十七条对用益物权的权利内容的定义是“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”，第一百五十二条对宅基地使用权权利内容的定义为“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”。由上述规定可见，宅基地使用权系由村集体土地所有权中派生的权利，使用人享有占有和使用的权利，但村集体经济组织或村民委员会享有最终处分权。本案中，前游家庄村委会欲收回宅基地，实际上是行使处分权，对土地的利用进行重新安排，是对所有权人和用益物权人之间民事法律关系的变更行为，属于人民法院受理民事诉讼案件范围。民事法律关系中权利、义务的变更可以依据合同约定进行，亦可依照法律规定而进行，本案双方当事人虽然对宅基地使用权的变更（收回土地）未达成合意，但法律规定的条件成就时，前游家庄村委会有权依照法定理由单方面变更。物权法第一百五十三条规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”而土地管理法第六十五条规定，“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”。综上，前游家庄村委会基于为村公共设施或公益事业的需要，并经原批准的人民政府批准的情形下，可单方面收回土地。本案中，前游家庄村委会收回张贵州宅基地的目的，是为了推动该村的旧村改造，对现有土地整合、集约利用，以实现有限土地资源的利益最大化。旧村改造之后，村集体组织成员在获得原有地上附着物等额价值补偿的基础上，还可免费获得安置房一套、成本价获得保障房一套，老人可入住老年公寓，个人房产价值相比改造前获得提升；建成居民服务中心及小区相关配套设施，跟进现代社区发展需要，可改善村民居住环境；拆除旧村落，建成现代社区环境及沿街商铺，有助于提升该村所在位置的商业环境，融入、连接市区商业大环境，提升区域土地及房产的价值，有利于村民个人财产的增值。村集体组织亦可从商铺出租中获取收益，作为村集体组织成员的共同财产，用于村内公益事业的发展及为村民提供福利保障；按照政府统一规划实行旧村改造，推进城乡一体化建设，也有利于提升整个城市的发展面貌。故，前游家庄村委会主张收回宅基地是为了公益事业之需要，理由成立，予以采纳。同时，原批准机关寿光市人民政府亦作出寿证函【2018】101号批复，同意前游家庄村委会收回土地。综上，前游家庄村委会要求张贵州将涉案的宅基地交还符合《中华人民共和国土地管理法》规定的法定要件，予以支持。其次，因土地与地上建筑物不可分割，涉案宅基地被收回后，张贵州在土地上的地上建筑物应一并拆除，前游家庄村委会则应按照法律规定对于张贵州的财产损失予以补偿。对于张贵州主张旧村改造前部分村民不同意拆迁、多数村民希望自建住宅楼的抗辩理由，法院认为，村民对旧村改造有认识和接受的过程，对个人利益的维护与村委之间有协商一致的过程，沟通、协商之前的意愿不代表村民最终意愿。现该村253户村民中245户已与前游家庄村委会签署拆迁协议，同意拆迁，故应视为多数村民同意拆迁，故张贵州的该抗辩理由不成立，不予支持。其次，城中村的建设应征得人民政府同意，符合城市发展规划，并非可凭个人意愿随意建设，故张贵州以多数村民希望自行建造住宅楼为由否定村委经人民政府批准的旧村改造方案，理由不成立，亦不予支持。对于前游家庄村委会因收回宅基地而给张贵州造成的财产损失，前游家庄村委会应予以补偿。张贵州的财产损失包括两部分：1、宅基地上的附着物价值损失；2、张贵州因失去宅基地而需另择住房而增加的支出（为维持原居住水准而增加的费用）。对于张贵州的地上附着物损失，山东求实评估公司出具的评估意见，虽系前游家庄村委会单方委托，但鉴定程序及评估结论均未见明显不当，予以采纳。前游家庄村委会依照该评估意见对张贵州的地上附着物进行补偿，未见明显不公，予以认可。在上述地上附着物补偿之外，前游家庄村委会另免费给予张贵州145平方米的安置房一套、给予10.5米×6米的土地允许张贵州自建四层住宅或商铺，以上补偿可弥补张贵州因失去原住宅而造成的财产损失，张贵州亦得到了较为妥善的安置。张贵州以前游家庄村委会所给予补偿不足为由拒绝退还宅基地的理由不成立，不予支持。对于张贵州以其房屋现用于宾馆经营为由要求前游家庄村委会对其经营损失予以额外补偿，法院认为，前游家庄村委会赋予张贵州宅基地使用权的用途是用于其与家庭成员建造自用住宅，而非用于商业目的。张贵州将其用于商业用途是个人行为，与前游家庄村委会无关，所谓经营损失系其交付宅基地使用权时不能预见的损失，其要求前游家庄村委会承担此项损失无合同依据及法律依据，不予支持。综上，张贵州所使用的宅基地属于村集体所有，现前游家庄村委会基于村集体公益事业之需要收回宅基地，且经过了原批准机关寿光市人民政府的同意，其收回理由及程序均符合法律规定；前游家庄村委会收回宅基地后，能够给予张贵州较为合理的安置，所承诺的补偿方案能够弥补前游家庄村委会因失去宅基地及原有住房所造成的损失，故其请求判令张贵州退出房屋并退还宅基地符合法律规定，予以支持。依照《中华人民共和国物权法》第三十九条、第四十条、第五十八条第（一）项、第六十条第（一）项、第一百二十一条、第一百五十三条，《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第六十五条第一款第（一）项、第二款，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定，判决如下：一、张贵州于判决生效后十五日内腾空房屋（含院落），将涉案宅基地（东至游景刚、南至张光德、西至张佩华、北至张建军）及房屋（含院落）交付寿光市文家街道前游家庄村民委员会；二、寿光市文家街道前游家庄村民委员会以承诺的拆迁补偿方案对张贵州予以补偿，包括给予地上附着物补偿款283000元、145平方米的安置房一处（含车库等附属设施）、10.5米×6米的土地使用权，于张贵州履行上述第一项判决义务后十日内交付。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费2000元，由张贵州负担。 本院查明，寿光市人民政府针对涉案宅基地使用权的收回问题作出了批复【寿政函（2018）101号】，张贵州对该具体行政行为不服而提起行政诉讼，生效行政判决书对该问题作出了认定。 另查明，涉案宅基地上的房屋现已被拆除，张贵州再次以寿光市人民政府为被告提起行政诉讼，案件正在审理过程中。 本院认为，寿光市人民政府针对涉案宅基地使用权的收回问题作出批复后，张贵州对该具体行政行为不服而提起行政诉讼，生效行政判决书对该问题作出了认定。涉案宅基地上的房屋现已被拆除，张贵州再次以寿光市人民政府为被告提起行政诉讼。基于上述事实，在双方当事人至今未达成拆迁安置补偿协议的情况下，应认定本案纠纷不属于人民法院民事案件受理范围，对前游家庄村委会的起诉应予驳回。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十条规定，裁定如下： 一、撤销山东省寿光市人民法院（2018）鲁0783民初5709号民事判决； 二、驳回寿光市文家街道前游家庄村民委员会的起诉。 一审案件受理费2000元，退还寿光市文家街道前游家庄村民委员会；上诉人张贵州预交的二审案件受理费2000元予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长 尹 义 审判员 宫 磊 审判员 陈秀丽 二〇一九年十二月十三日 书记员 张瑞丰