广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初849号原告周汉贤，男，1971年2月18日出生，汉族，住佛山市高明区。委托代理人苏玉鸿，北京市盈科（广州）律师事务所律师。委托代理人洪萍，北京市盈科（广州）律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路**。法定代表人杨小晶，该局局长。委托代理人伍湖，该局工作人员。委托代理人罗婉红，广东广宽律师事务所律师。第三人佛山市高明区人民医院，住所地佛山市高明区荷城街道康宁路**。法定代表人姜骏，该院院长。委托代理人王明清，广东强邦律师事务所律师。原告周汉贤诉被告佛山市自然资源局行政许可纠纷一案，原告于2019年7月19日向本院提起行政诉讼。本院于同月22日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佛山市高明区人民医院与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，于2019年9月9日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人洪萍，被告的委托代理人伍湖、罗婉红，第三人的委托代理人王明清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2018年9月21日作出建字第440608XXX号《建设工程规划许可证》，许可第三人建设位于高明区荷城街道丽江路663号，建设高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼，地上**，地下**，总建筑面积为42002.67平方米（其中地下建筑面积为11837.91平方米），总计容建筑面积为30011.19平方米。原告诉称，原告是位于佛山市高明区荷城街道荷富路803号佛山市高明区西江新城丽日名都的业主。第三人拟在佛山市高明区荷城街道丽江路663号建设高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼项目，该项目毗邻原告住所丽日名都小区东面，并向原佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称原佛山市规划局）申请建设工程规划许可证。2018年9月21日，原佛山市规划局向第三人核发了建字第440608XXX号《建设工程规划许可证》，准予其在佛山市高明区荷城街道丽江路663号建设高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼项目。原告认为，原告享有在健康、安全的环境中生活的权利，而医养结合大楼属于医疗与养老相结合的卫生机构并设有太平间，毗邻原告住所，根据相关规定应履行相应级别的环境影响评价手续，全面客观评估医养结合大楼对周围环境的影响，原佛山市规划局向其核发《建设工程规划许可证》的行政行为违反法律规定，对原告造成影响，理由如下：一、第三人未就医养结合大楼制作环境影响评价报告书，原佛山市规划局向其核发《建设工程规划许可证》的行为违法，且严重威胁原告依法享有的生命健康权。环境影响评价手续是国家为了评估建设项目实施后对周围环境造成不良影响程度以及能否提供相应的预防措施，而强制要求建设方向行政机关申请《建设工程规划许可证》时应履行的前置程序，目的是防止建设项目对环境造成严重影响，危及周遭居民生命健康。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，医院、专科防治院（所、站）、社区医疗、卫生院（所、站）、血站、急救中心、疗养院等卫生机构新建或扩展床位100张及以上的，应当制作环境影响评价报告书。医养结合大楼属于医疗与养老相结合的卫生机构，其设计床位约700张，且包含为养老群众提供诊断治疗一般常见病的医疗康复中心，在大楼负二层车库靠边的位置还设有太平间，理应被认定为与医院性质相似的医疗机构，应当制作环境影响评价报告书，就医养结合大楼对周围环境的影响作出更为全面、客观的评估，确保对周围环境不造成影响，但第三人仅对该项目填报建设项目环境影响登记表，未制作环境影响评价报告书，故被告对第三人核发的《建设工程规划许可证》违法且严重损害原告的合法权益，对原告的生命健康造成威胁，应予以撤销。二、医养结合大楼毗邻西江新城第一小学，不符合相关规定。中华人民共和国住房城乡建设部发布的国家标准GB5009001《中小学校设计规范》规定：“中小学校建设应远离殡仪馆、医院的太平间、传染病院等建筑。”然而，医养结合大楼项目中，拟建的停尸间与西江新城第一小学仅有一墙之隔，将携带大量有害病菌、细菌的停尸间建在小学旁，将给入学至该校的学生身心健康带来巨大威胁。综上，原告起诉请求：1.撤销原佛山市规划局对第三人核发的建字第440608XXX号《建设工程规划许可证》；2.诉讼费由被告承担。庭审中，原告对事实理由补充如下：1.原佛山市规划局作出涉案行政许可依据不充分，根据《城市建（构）筑物建设工程规划许可办事指南》规定的申报材料第五项、第九项要求，被告未提交证据证明第三人提交该规定第五项、第九项要求的人防审核意见以及规划条件中明确要求征得其他部门意见的材料，具体是环保、消防、卫生、供电部门的意见。根据规划条件中要求环保部门意见可知，涉案建设项目是否已根据法律规定办理环评手续是规划审批的前置要件。2.原佛山市规划局作出涉案行政许可的程序不合法，根据《广东省城乡规划条例》第三十一条的规定，规划许可批准后十五日内，许可或审批机关应在政府网站上进行公告，原佛山市规划局未按照上述规定在作出行政许可后进行公告。原告在诉讼中提交了以下证据：1.建字第440608XXX号《建设工程规划许可证》，证明原佛山市规划局准许第三人在佛山市高明区荷城街道丽江路663号（即丽日名都）东面建设医养结合大楼。2.备案号2018440608XXX《建设项目环境影响登记表》，证明第三人仅就该项目填报《建设项目环境影响登记表》。3.《关于周汉贤等业主反对佛山市高明区福利中心、区人民医院〈医养结合大楼〉项目违规选址的问题的处理意见书》，证明原告等业主曾向相关部门提出对该项目的反对意见。4.2019年1月7日佛山市顺德区人民法院网上立案信息截图、广东省佛山市顺德区人民法院补充诉讼材料通知书、2019年7月4日佛山市顺德区人民法院网上立案信息截图，证明原告在内的十一名业主于2019年1月7日向佛山市顺德区人民法院起诉被告及第三人，佛山市顺德区人民法院以应当由业主委员会或专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主为主体起诉为由要求补充材料方可立案。原告于2019年7月4日向佛山市顺德区人民法院起诉被告及第三人。5.《关于对请求制止佛山高明区妇幼保健院新建医养结合大楼（停尸间）的情况反映的回复》、佛卫信函〔2018〕31号《信访事项复查意见书》，证明2018年9月27日佛山市卫生和计划生育局查明高明区环境保护局已要求第三人重新开展环境影响评价，取得环评批复文件前不得开工，规划部门还未对项目进行规划许可，未动工建设。6.佛山市（高明区）不动产登记信息查询结果，证明原告是丽日名都的业主。被告辩称，一、关于被告的主体资格。2019年1月，佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》，第二点第3小点（1）明确：组建市自然资源局。将市国土资源和城乡规划局的职责，以及市发展和改革局的配合组织编制主体功能区规划职责……地质公园管理职责等整合，组建市自然资源局。市自然资源局在区设分局，作为市自然资源局的派出机构——实行市以下垂直管理体制。不再保留市国土资源和城乡规划局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”因本案属于原佛山市规划局的职责，在机构改革后，原佛山市规划局的职责已整合至佛山市自然资源局。根据上述行政诉讼法的规定，被告为继续行使原佛山市规划局职责的行政机关，主体适格。二、原佛山市规划局作出的案涉《建设工程规划许可证》的行政行为合法。（一）作出案涉《建设工程规划许可证》是原佛山市规划局的职责范围。根据《中华人民共和国行政许可法》（2003年修订）第二十二条规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”建规（1990）66号《建设部关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》第三条规定：“建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，设市城市由市人民政府城市规划行政主管部门核发；县人民政府所在地镇和其他建制镇，由县人民政府城市规划行政主管部门核发。”此外，根据佛府办〔2011〕100号《佛山市人民政府办公室印发佛山市国土资源和城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定，第一点职责调整：将原市国土资源局、原市城乡规划局的职责整合划入市国土资源和城乡规划局。第二点主要职责：（三）负责城乡规划区内各类建设项目（含市政工程）的规划管理，组织审核重大建设项目的设计方案，核发跨区及市级重大建设项目的《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程规划验收合格通知》。案涉建设项目在佛山市内，原佛山市规划局是市人民政府城市规划行政主管部门，故对案涉建设项目依法进行管理、对建设工程规划许可进行审批、核发《建设工程规划许可证》是原佛山市规划局的行政职权范围。2012年12月26日，原佛山市规划局出具《佛山市国土资源和城乡规划局事权委托书》，把划拔用地建设项目规划选址许可审批（全部权限，跨市跨区及市政府指定的项目外）、城市建（构）筑物建设工程规划许可（全部权限，跨市跨区及市政府指定的项目外）等事项委托给原佛山市高明区发展规划和统计局办理。2016年12月9日，明办发〔2016〕70号《中共佛山市高明区委办公室关于印发〈关于理顺部分党政部门职责及运作机制的方案〉的通知》第一点规定：“调整城乡规划职责将区发展规划和统计局的城乡规划职责整体划入区国土城建和水务局。”（二）原佛山市规划局作出案涉行政许可的依据充分。2018年3月1日，第三人向原佛山市规划局申请高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼项目的建设工程规划许可。在申请时，第三人提交了《佛山市规划建设项目登记表》《佛山市建（构）筑物工程许可申请表》《医疗机构执业许可证》《事业单位法人证书》、法定代表人身份证复印件、法人授权委托书、代理身份证复印件、粤（2017）佛高不动产权第0033XXX号土地证（附宗地图）、明办函〔2016〕215号《区委常委会议决定事项通知》、明发改资〔2017〕《关于对高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼项目的批复》、佛规明（荷）建函〔2009〕27号《高明区土地使用规划设计条件》、、地字第**《建设用地规划许可证》单体图纸及电子光盘、《佛山市建设项目技术经济指标申报表》、高明区电子报批技术审核意见、《高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼总平面规划图》等。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。”《广东省城乡规划条例》第四十一条第一款规定：“建设单位或者个人申领建设工程规划许可证，应当持使用土地的证明文件、建设工程设计方案和法律、法规规定的其他材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府提出申请。规划条件要求编制修建性详细规划的，应当同时提交经审定的修建性详细规划。属于原有建筑物改建、扩建的，应当同时提供房屋产权证明。”本案中，第三人关于高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼项目建设工程规划许可申请提交的材料符合上述法律的规定，以及符合原佛山市规划局《城市建（构）筑物建设工程规划许可办事指南》的要求。原佛山市规划局对申请材料审查后，核发案涉《建设工程规划许可证》有充分的依据。（三）原佛山市规划局作出案涉具体行政行为的程序合法。1.原佛山市高明区国土城建和水务局（以下简称原高明区国土局）收到第三人的建设工程规划许可申请材料后，经审查，于2018年3月20日作出明规示〔2018〕125号《关于医养结合大楼建设工程规划许可提前公示的通告》，对案涉规划审批事项的申请单位、项目名称、项目位置、申报类型等信息在高明区政府网站及高明区人民医院妇幼院区大门予以公示，公开听取意见。公示期间为2018年3月20日至3月29日。公示期间，原高明区国土局收到群众提出的异议。后原高明区国土局于2018年4月12日在佛山市高明区政府网上发布《关于举行高明区人民医院（妇幼院区）总平面修改方案及医养结合大楼规划方案听证会的公告》，公告听证的相关信息。于2018年5月9日作出《听证通知书》，告知原告等人听证的具体时间为2018年5月16日上午9：00及相关具体情况。听证会于2018年5月16日依法进行。2018年9月7日，佛山市高明区人民政府办公室作出〔2018〕83号《佛山市高明区福利中心区人民医院医养结合项目建设问题协调会会议纪要》提出工作要求：区国土城建和水务局要配合做好医养结合项目规划报建工作，并按要求出具项目建设工程规划许可证等。经原佛山市规划局审查，案涉送审的医养结合大楼项目建筑方案，符合2018年9月20日批准的总体规划方案和《佛山市城市规划管理技术规定》（修订版）等相关规划要求，原佛山市规划局于2018年9月21日核发案涉《建设工程规划许可证》。2.根据《中华人民共和国行政许可法》（2015年修正）第三十七条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。”第三十八条规定：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”第三十九条第一款规定：“行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件：（一）许可证、执照或者其他许可证书。”第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”《广东省城乡规划条例》第二十九条规定：“规划许可或者审批机关作出许可或者审批决定前，应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目现场进行公示，公示时间不得少于十日。申请人、利害关系人对许可或者审批事项提出异议的，许可或者审批机关应当及时处理，并回复处理结果。必要时可以采取听证会或者论证会等方式听取各方意见。”《建设部关于印发〈建设行政许可听证工作规定〉的通知》第三条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者主管机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，主管机关应当向社会公告，并举行听证。”第四条规定：“主管机关在作出行政许可决定前，应当审查该许可事项是否直接涉及申请人与他人之间重大利益关系；直接涉及的，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利，必要时可发布公告。申请人、利害关系人在被告知听证权利或公告发布之日起五日内，提出听证申请的，主管机关应当在二十日内组织听证。”第五条第一款规定：“主管机关对第三条规定的事项举行听证的，应当在举行听证会三十日前，向社会公告听证会的时间、地点、内容、听证会代表、地点法、申请参加听证会须知。”第十二条第一款规定：“主管机关应制作《听证通知书》，并在举行听证七日前将《听证通知书》送听证会代表或许可申请人、利害关系人。”第十六条规定：“主管机关应当根据听证笔录作出行政许可决定，听证参加人有权查阅听证笔录。”原佛山市规划局核发案涉《建设工程规划许可证》的程序符合上述法律、法规的规定，行政行为程序合法。三、关于原告提出的环境影响评价报告书及医养结合大楼对周围环境影响的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《广东省城乡规划条例》第四十一条没有要求在申请建设规划许可时需要提供建设项目的环境影响评价报告，故环境影响评价报告非建设工程规划许可审批时应提交的材料，非案涉建设工程规划许可审查的内容。综上，原佛山市规划局作出案涉的具体行政行为合法。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告在本案中提供如下证据：1.统一社会信用代码证书、佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》，证明原佛山市规划局的职责整合划入至佛山市自然资源局，故被告为继续行使原佛山市规划局职责的行政机关。2.佛府办〔2011〕100号《佛山市人民政府办公室印发佛山市国土资源和城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、《佛山市国土资源和城乡规划局事权委托书》、明办发〔2016〕70号《中共佛山市高明区委办公室关于印发〈关于理顺部分党政部门职责及运作机制的方案〉的通知》，证明原佛山市规划局作出的案涉行政许可的职权来源。2012年12月26日，原佛山市规划局将划拔用地建设项目规划选址许可审批（全部权限，跨市跨区及市政府指定的项目外）、城市建（构）筑物建设工程规划许可（全部权限，跨市跨区及市政府指定的项目外）等事项委托给原佛山市高明区发展规划和统计局办理。2016年12月9日，原佛山高明区发展规划和统计局的城乡规划职责整体划入佛山市高明区国土城建和水务局。3.《佛山市规划建设项目登记表》《佛山市建（构）筑物工程许可申请表》、医疗机构执业许可证复印件、事业单位法人证书及法定代表人身份证复印件各一份、法人授权委托书及两受托人身份证复印件各一份、粤（2017）佛高不动产权第0033XXX号土地证（及宗地图）一份、明办函〔2016〕215号《区委常委会议决定事项通知》（不公开）、明发改资〔2017〕41号《关于对高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼项目的批复》及附件（项目审批部门招标核准意见）、佛规明（荷）建函【2009】27号《高明区土地使用规划设计条件》及附图、地字第44060820、地字第**《建设用地规划许可证》市建设项目技术经济指标申报表》《高明区电子报批技术审核意见》《高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼总平面规划图》、资质证书、〔2018〕21号《关于减免高明区福利中心区人民医院医养结合大楼项目城市基础设施配套费等相关建设费用的事项》（不公开）、《广东省城乡规划条例（节选）》、城市建（构）筑物建设工程规划许可办事指南，证明申请人申请案涉建设工程规划许可时提交的材料充分，符合法律规定。4.明规示〔2018〕125号《关于医养结合大楼建设工程规划许可批前公示的通告》及佛山市高明区政府网截图、通告张贴位置照片、《关于举行高明区人民医院（妇幼院区）总平面修改方案及医养结合大楼规划方案听证会的公告》、听证通知书、《高明区国土城建和水务局（城乡规划）行政许可听证笔录》、〔2018〕83号《佛山市高明区福利中心区人民医院医养结合项目建设问题协调会会议纪要》（不公开）、建设工程规划审批记录表、建字第440608XXX号建设工程规划许可证、《建设部关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》、建法〔2004〕108号《建设部关于印发〈建设行政许可听证工作规定〉的通知》，证明原佛山市规划局作出案涉具体行政行为的程序合法。被告在诉讼中提交了以下法律依据：《中华人民共和国行政许可法》（2015年修正）、《中华人民共和国城乡规划法》《广东省城乡规划法》。第三人述称，一、高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼项目的床位性质由“医学养老床位”调整为“养老床位”，项目规划应定性为“养老院”性质，依照《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定只需填报环境影响登记表。2018年8月16日，佛山市高明区人民政府作出明府办复〔2018〕43号《佛山市高明区人民政府办公室关于同意调整高明区福利中心区人民医院医养结合项目相关事项的批复》，同意项目中床位的性质由“医学养老床位”调整为“养老床位”。2018年8月31日佛山市高明区卫计局批复同意项目中床位的性质由“医学养老床位”调整为“养老床位”。2018年9月6日佛山市高明区发展规划和统计局作出明发改资〔2018〕62号《关于对高明区福利中心区人民医院医养大楼项目立项内容调整的批复》，批复同意项目中床位的性质由“医学养老床位”调整为“养老床位”。自此，高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼项目的性质由“医学养老性质”调整为“养老性质”。依照中华人民共和国生态环境部《建设项目环境影响评价分类管理名录》“项目类别”第113类的规定，建设“学校、幼儿园、托儿所、福利院、养老院”，建设单位只需填报《环境影响登记表》。2018年8月29日，第三人在佛山市高明区环保局的指导下，填报完成《建设项目环境影响登记表》。同时，《中华人民共和国城乡规划法》《广东省城乡规划条例》等均没有要求在申请建设规划许可时需要提供建设项目的环境影响评价报告书，故环境影响评价报告书非建设工程规划许可审批时应提交的材料，非案涉建设工程规划许可审查的内容。二、原佛山市规划局是在职责范围内作出建字第440608XXX号《建设工程规划许可证》。根据《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”建规（1990）66号《建设部关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》第三条规定：“建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，设市城市由市人民政府城市规划行政主管部门核发；县人民政府所在地镇和其他建制镇，由县人民政府城市规划行政主管部门核发。”佛府办〔2011〕100号《佛山市人民政府办公室印发佛山市国土资源和城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定，第一点职责调整：将原市国土资源局、原市城乡规划局的职责整合划入市国土资源和城乡规划局。第二点主要职责：（三）负责城乡规划区内各类建设项目（含市政工程）的规划管理，组织审核重大建设项目的设计方案，核发跨区及市级重大建设项目的《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设工程规划验收合格通知》。案涉建设项目位于佛山市行政区域内，原佛山市规划局是市人民政府城市规划行政主管部门，故对案涉建设项目依法进行管理，对建设工程规划许可进行审批、核发《建设工程规划许可证》是原佛山市规划局的行政职权范围。2012年12月26日，原佛山市规划局出具《佛山市国土资源和城乡规划局事权委托书》，把划拔用地建设项目规划选址许可审批(全部权限，跨市跨区及市政府指定的项目外)、城市建(构)筑物建设工程规划许可(全部权限，跨市跨区及市政府指定的项目外)等事项委托给原佛山市高明区发展规划和统计局办理。2016年12月9日，明办发〔2016〕70号《中共佛山市高明区委办公室关于印发〈关于理顺部分党政部门职责及运作机制的方案〉的通知》第一点、调整城乡规划职责将区发展规划和统计局的城乡规划职责整体划入区国土城建和水务局。2019年1月，佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》，第二点第3小点(1)明确：组建市自然资源局。将市国土资源和城乡规划局的职责，以及市发展和改革局的配合组织编制主体功能区规划职责……地质公园管理职责等整合，组建市自然资源局。市自然资源局在区设分局，作为市自然资源局的派出机构——实行市以下垂直管理体制。不再保留市国土资源和城乡规划局。机构改革后，原佛山市规划局的职责已整合至佛山市自然资源局。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款关于“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定本案属于原佛山市规划局即现佛山市自然资源局的职责范围。三、原佛山市规划局作出案涉行政许可的依据充分。2018年3月1日，第三人向原佛山市规划局申请高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼项目的建设工程规划许可。在申请时，第三人提交了《佛山市规划建设项目登记表》《佛山市建(构)筑物工程许可中请表》《医疗机构执业许可证》《事业单位法人证书》、法定代表人身份证复印件、法人授权委托书、代理身份证复印件、粤（2017）佛高不动产权第0033XXX号土地证(附宗地图)、明办函〔2016〕215号《区委常委会议决定事项通知》、明发改资〔2017〕《关于对高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼项目的批复》、佛规明(荷)建函〔2009〕27号《高明区土地使用规划设计条件》、地字第44060820091XXX号《建设用地、地字第**《建设用地规划许可证》标申报表》、高明区电子报批技术审核意见、《高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼总平面规划图》等相关材料。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。”《广东省城乡规划条例》第四十一条第一款规定：“建设单位或者个人申领建设工程规划许可证，应当持使用土地的证明文件、建设工程设计方案和法律、法规规定的其他材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府提出申请。规划条件要求编制修建性详细规划的，应当同时提交经审定的修建性详细规划。属于原有建筑物改建、扩建的，应当同时提供房屋产权证明。”本案中，第三人关于高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼项目建设工程规划许可申请提交的材料符合上述法律的规定，以及符合原佛山市规划局《城市建(构)筑物建设工程规划许可办事指南》的要求。原佛山市规划局对申请材料审查后，核发建字第440608XXX号《建设工程规划许可证》有充分的依据。四、原佛山市规划局作出案涉具体行政行为的程序合法。原高明区国土局收到第三人的建设工程规划许可申请材料后，经审查，于2018年3月20日作出明规示〔2018〕125号《关于医养结合大楼建设工程规划许可提前公示的通告》，对案涉规划审批事项的申请单位、项目名称、项目位置、申报类型等信息在高明区政府网站及高明区人民医院妇幼院区大门予以公示，公开听取意见。公示期间为2018年3月20日至3月29日。公示期间，原高明区国土局收到群众提出的异议。后原高明区国土局于2018年4月12日在佛山市高明区政府网上发布《关于举行高明区人民医院(妇幼院区)总平面修改方案及医养结合大楼规划方案听证会的公告》，公告听证的相关信息，于2018年5月9日作出《听证通知书》，告知原告等人听证的具体时间为2018年5月16日上午9:00及相关具体情况。听证会于2018年5月16日依法如期进行。2018年9月7日，佛山市高明区人民政府办公室作出〔2018〕83号《佛山市高明区福利中心区人民医院医养结合项目建设问题协调会会议纪要》，提出工作要求：区国土城建和水务局要配合做好医养结合项目规划报建工作，并按要求出具项目建设工程规划许可证等。经原佛山市规划局审查，案涉送审的医养结合大楼项目建筑方案符合2018年9月20日批准的总体规划方案和《佛山市城市规划管理技术规定》（修订版）等相关规划要求，原佛山市规划局于2018年9月21日核发建字第440608XXX号《建设工程规划许可证》。《中华人民共和国行政许可法》（2015年修正）第三十七条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。”第三十八条规定：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”第三十九条第一款规定：“行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件：（一）许可证、执照或者其他许可证书。”第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利：申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”《广东省城乡规划条例》第二十九条规定：“规划许可或者审批机关作出许可或者审批决定前，应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目现场进行公示，公示时间不得少于十日。申请人、利害关系人对许可或者审批事项提出异议的，许可或者审批机关应当及时处理，并回复处理结果。必要时可以采取听证会或者论证会等方式听取各方意见。”《建设部关于印发〈建设行政许可听证工作规定〉的通知》第三条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项或者主管机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，主管机关应当向社会公告，并举行听证。”第四条规定：“主管机关在作出行政许可决定前，应当审查该许可事项是否直接涉及申请人与他人之间重大利益关系；直接涉及的，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利，必要时可发布公告。申请人、利害关系人在被告知听证权利或公告发布之日起五日内，提出听证申请的，主管机关应当在二十日内组织听证。”第五条第一款规定：“主管机关对第三条规定的事项举行听证的，应当在举行听证会三十日前，向社会公告听证会的时间、地点、内容、听证会代表产生办法、申请参加听证会须知。”第十二条第一款规定、地点管机关应制作《听证通知书》，并在举行听证七日前将《听证通知书》送听证会代表或许可申请人、利害关系人。”第十六条规定：“主管机关应当根据听证笔录作出行政许可决定，听证参加人有权查阅听证笔录。”原佛山市规划局核发建字第440608XXX号《建设工程规划许可证》的程序符合上述法律、法规的规定，行政行为程序合法。综上，原佛山市规划局作出案涉的具体行政行为合法。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。第三人在本案中提供的证据有：1.明府办复〔2018〕43号《佛山市高明区人民政府办公室关于同意调整高明区福利中心区人民医院医养结合项目相关事项的批复》、明发改资〔2018〕62号《关于对高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼项目立项内容调整的批复》，证明2018年8月16日，佛山市高明区人民政府明府办复〔2018〕43号《佛山市高明区人民政府办公室关于同意调整高明区福利中心区人民医院医养结合项目相关事项的批复》，同意项目中床位的性质由“医学养老床位”调整为“养老床位”。2018年9月6日，佛山市高明区发展规划和统计局《关于对高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼项目立项内容调整的批复》同意项目中床位的性质由“医学养老床位”调整为“养老床位”。自此，高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼项目的性质由“医学养老床位”调整为“养老床位”。2.《建设项目环境影响评价分类管理名录》、《建设项目环境影响登记表》，证明《建设项目环境影响评价分类管理名录》“项目类别”第113类的规定，建设“学校、幼儿园、托儿所、福利院、养老院”，建设单位只需填报《建设项目环境影响登记表》；原佛山市规划局作出案涉行政许可的依据充分、程序合法的事实。经庭审质证，本院对下列证据作如下论证：原告提供的证据1、2、3、6，被告及第三人对其真实性均无异议，且上述证据与本案有关联，本院予以采纳。原告提供的证据4，该组证据与本案认定无关，本院不予采纳。关于被告提出起诉期限的问题，因案涉行政行为于2018年9月21日作出，作出案涉行政行为并未告知起诉期限，故起诉期限从原告知道或应当知道之日起最长不超过一年，故根据我院于2019年7月19日立案来看，原告起诉并未超过最长起诉期限。原告提供的证据5，该组证据系原告信访后，相关职能部门对原告信访事项的回复，该回复内容与案涉许可并无关联，本院不予采纳。被告提供的证据1、2、3、4，原告及第三人对其真实性均无异议，且上述证据与本案认定事实有关联，本院予以采纳。第三人提供的证据1、2，原告及被告对其真实性均无异议，第三人提供的上述证据与本案有关联，本院予以采纳。经审理查明，原告房产位于佛山市高明区荷城街道荷富路803号丽日名都17座1801房。第三人建设项目位于佛山市高明区荷城街道丽江路663号，毗邻原告住所丽日名都小区东面。2009年5月4日，原佛山市规划局高明分局作出佛规明（荷）建函【2009】27号《高明区土地使用规划设计条件》，位于高明区荷城街道××、××以北，规划用地面积29948.2平方米土地用地性质为医疗卫生用地。同年，原佛山市规划局向佛山市高明区妇幼保健院颁发《建设用地规划许可证》，核准同意高明区妇幼保健院将妇幼保健院项目建于高明区荷城街道××、××以北。2016年12月10日，高明区人民政府办公室作出明办函〔2016〕215号《区委常委会议决定事项通知》，同意将原设置在杨和镇的区福利中心项目调整为区福利中心、区人民医院医养结合项目，并同意区人民医院取得医养结合服务许可，在区人民医院妇幼院区内东面停车场区域建设高明区福利中心、区人民医院医养结合项目大楼。2017年5月22日，原佛山市高明区发展规划和统计局作出明发改资〔2017〕41号《关于对高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼项目的批复》，同意第三人组织实施高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼项目，项目地点位于西江新城××、××以北地块，同意第三人委托编制的《高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼可行性研究报告》等。2018年3月1日，第三人向原高明区国土局申请高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼项目的建设工程规划许可。在申请时，第三人提交了《佛山市规划建设项目登记表》、《佛山市建（构）筑物工程许可申请表》、《医疗机构执业许可证》、《事业单位法人证书》、法定代表人身份证复印件、法人授权委托书、代理身份证复印件、粤（2017）佛高不动产权第0033XXX号土地证（附宗地图）、明办函〔2016〕215号《区委常委会议决定事项通知》、明发改资〔2017〕《关于对高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼项目的批复》、佛规明（荷）建函〔2009〕27号《高明区土地使用规划设计条件》、地字第4406082009XXX号《建设用地规划许可证》、单体图纸及电子、地字第**《建设用地规划许可证》技术审核意见、《高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼总平面规划图》等。原高明区国土局受理后经审查，于2018年3月20日作出明规示〔2018〕125号《关于医养结合大楼建设工程规划许可批前公示的通告》，对案涉规划审批事项的申请单位、项目名称、项目位置、申报类型、规划图纸等信息在高明区政府网站及高明区人民医院妇幼院区大门予以公示，公开听取意见。公示期间为2018年3月20日至3月29日。公示期间，原高明区国土局收到群众提出的异议。后原高明区国土局于2018年4月12日在佛山市高明区政府网上发布《关于举行高明区人民医院（妇幼院区）总平面修改方案及医养结合大楼规划方案听证会的公告》，公告听证的相关信息；于2018年5月9日作出《听证通知书》，告知原告等人听证的具体时间为2018年5月16日上午9：00及相关具体情况。听证会于2018年5月16日依法进行。2018年9月7日，佛山市高明区人民政府办公室作出〔2018〕83号《佛山市高明区福利中心区人民医院医养结合项目建设问题协调会会议纪要》提出工作要求：区国土城建和水务局要配合做好医养结合项目规划报建工作，并按要求出具项目建设工程规划许可证等。经原佛山市规划局审查，案涉送审的医养结合大楼项目建筑方案，符合2018年9月20日批准的总平面规划方案和《佛山市城市规划管理技术规定》（修订版）等相关规划要求，原佛山市规划局于2018年9月21日核发案涉《建设工程规划许可证》。另查，2018年8月29日，案涉项目填写了《建设项目环境影响登记表》，该登记表已完成备案，备案号为2018440608XXX。再查，2018年8月16日，佛山市高明区人民政府作出明府办复〔2018〕43号《佛山市高明区人民政府办公室关于同意调整高明区福利中心区人民医院医养结合项目相关事项的批复》，同意将区福利中心区人民医院医养结合项目中床位的性质由“医学养老床位”调整为“养老床位”。佛山市高明区发展规划和统计局于2018年9月6日作出明发改资〔2018〕62号《关于对高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼项目立项内容调整的批复》，同意将高明区福利中心、区人民医院医养结合大楼项目中床位的性质由“医学养老床位”调整为“养老床位”。又查，根据佛山市行政机关职权分工和事权下放改革方案的规定，建筑工程规划许可审批职能由原佛山市规划局行使，各区的申请事项由区规划部门具体处理，以原佛山市规划局的名义作出审批意见和行政许可。原高明区发展规划和统计局是佛山市高明区负责规划管理的行政机关。2016年12月9日，高明区政府调整城乡规划职责，将原高明区发展规划和统计局的城乡规划职责整体划入原高明区国土局。因机构改革的原因，原佛山市规划局已撤并，上述相关职责由佛山市自然资源局承接，故佛山市自然资源局应为本案的适格的被告。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”根据上述规定，原佛山市规划局作为佛山市人民政府的城乡规划主管部门，享有负责本行政区域内的城乡规划管理的行政职权，有权就第三人的申请作出案涉行政行为。再者，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”因本案属于原佛山市规划局的职责，在机构改革后，原佛山市规划局的职责已整合至佛山市自然资源局。根据上述规定，被告为继续行使原佛山市规划局职责的行政机关，主体适格。本案的争议焦点是原佛山市规划局核发的《建设工程规划许可证》是否合法。首先关于事实的认定和法律适用的问题，对此本院作如下分析：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”本案中，第三人向原佛山市规划局申请建设工程规划许可证时所提交的材料符合上述法律规定，故第三人提交的材料并无不当，原佛山市规划局依照第三人提供的材料作出的行政许可符合法律规定。关于原告提出因第三人未提交环境影响评价报告书，故原佛山市规划局核发的《建设工程规划许可证》违法。首先，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料……对符合控制性详细规划和规划条件的……核发建设工程规划许可证”。根据《广东省城乡规划条例》第四十一条规定：“建设单位或者个人申领建设工程规划许可证，应当持使用土地的证明文件、建设工程设计方案和法律、法规规定的其他材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府提出申请。”综合以上法律法规可知，环境影响评价报告书并非申请核发建设工程规划许可证所必需的材料；并且，建设工程规划许可的制度目的在于对土地的开发利用强度、空间范围进行控制，表现为使建设工程涉及方案符合控制性详细规划和规划条件，核心指标是容积率、绿地率、建筑密度、日照、建筑退让、对周边交通影响等因素，而环境影响评价报告书其行政管控目的并不涉及土地开发强度和空间范围，不是建设工程规划许可的审查依据或条件。其次，《中华人民共和国环境影响评价法》第二条规定：“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”《中华人民共和国环境保护法》第十九条规定：“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。”由此可见，未经环评的，不得开工建设。环评是在建设开工许可前审核的，不是规划部门在颁发规划许可证之前审核的内容。综上，对原告的上述抗辩意见本院不予支持。原告还提出案涉工程建设在小学旁，违反了《中小学校设计规范》。本院认为，《中小学校设计规范》适用的为城镇和农村中小学校（含非完全小学）的新建、改建和扩建工程的设计。由此可见，该部门规章针对的是学校的新建问题，而非要求其他建筑物建造必须依照该规范指引操作，因此该规范并不适用于本案。此外，该规范规定了强制性的条文必须严格执行，原告所主张的“中小学校建设应远离殡仪馆、医院的太平间、传染病院等建筑”并非是一项强制性的条文，并非强制适用。再者，从法律上来看，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《广东省城乡规划条例》第四十一条没有要求在申请建设规划许可时必须符合《中小学校设计规范》的规定。最后从本案实际情况来看，该地块在2009年就已被规划用地性质为医疗卫生用地，因此从建设工程选址来看已确定了该地块的使用方向。况且从庭审查明的事实来看，案涉医养结合大楼项目建设前高明区妇幼保健院已建成，在高明区妇幼保健院西北角就设有太平间，而本项目的太平间规划比原妇幼保健院太平间位置更加远离小学，故即便有影响也会对小学影响更小。最后原告还认为根据《城市建（构）筑物建设工程规划许可证办事指南》第五项、第九项的规定，办理规划许可必须提供人防及相关部门审核材料，因此第三人提供的材料并不齐全。本院认为《城市建（构）筑物建设工程规划许可证办事指南》只是原佛山市规划局的一个内部指引，该指引并非法律法规，根据《中华人民共和国城乡规划法》及《广东省城乡规划条例》并未要求将人防、消防材料作为申请工程规划许可的必备材料，故对原告的意见本院不予采纳。综上所述，原佛山市规划局所作出的案涉行政行为所认定的事实清楚、适用法律正确。其次关于程序方面。《中华人民共和国行政许可法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。”第三十二条第（五）项规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理……（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。”第四十二条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定……”第四十五条规定：“行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。”第八十二条规定：“本法规定的行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。”《建设部关于印发〈建设行政许可听证工作规定〉的通知》第三条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者主管机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，主管机关应当向社会公告，并举行听证。”第四条规定：“主管机关在作出行政许可决定前，应当审查该许可事项是否直接涉及申请人与他人之间重大利益关系；直接涉及的，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利，必要时可发布公告。申请人、利害关系人在被告知听证权利或公告发布之日起五日内，提出听证申请的，主管机关应当在二十日内组织听证。”第五条第一款规定：“主管机关对第三条规定的事项举行听证的，应当在举行听证会三十日前，向社会公告听证会的时间、地点、内容、听证会代表产生办法、申请参加听证会须知。”第十二条第一款规定：“主管机关应制作《听证、地点》，并在举行听证七日前将《听证通知书》送听证会代表或许可申请人、利害关系人。”第十六条规定：“主管机关应当根据听证笔录作出行政许可决定，听证参加人有权查阅听证笔录。”本案中，第三人于2018年3月1日提交了建设工程规划许可的申请，原高明区国土局经审核，该申请资料齐全，各项指标符合规划要求，并按程序在高明区政务网站组织项目批前公示。批前公示期内，利害关系人提出异议，后于2018年4月12日发布听证公告，同年5月9日作出《听证通知书》，5月16日依法举行听证会。根据上述法律的规定，原高明区国土局举行听证的程序并不违法，但本案的被诉行政行为于2018年9月21日作出，扣除公示期及听证期间，远超过法律规定的作出行政许可的一般期限。原佛山市规划局核发的案涉《建设工程规划许可证》明显违反上述程序性规定，属程序违法。根据上文论述，原佛山市规划局核发的案涉《建设工程规划许可证》认定的事实和适用法律并无不当，仅为程序轻微违法，对原告权利不产生实际影响，故对原佛山市规划局核发的案涉《建设工程规划许可证》本院依法确认违法，但并不撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、确认原佛山市国土资源和城乡规划局作出的建字第440608XXX号《建设工程规划许可证》违法,保留法律效力；二、驳回原告周汉贤的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告佛山市自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈 威人民陪审员  李伟良人民陪审员  李倩彦二〇一九年十二月二十日书 记 员  胡怿之