浙江省乐清市人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0382行初160号原告叶长忠，男，1963年5月13日出生，汉族，住永嘉县。委托代理人闫申虎，北京市京师律师事务所律师。被告永嘉县人民政府南城街道办事处，住所地永嘉县南城街道繁华路17号。法定代表人金京明，主任。出庭应诉负责人叶升川，副主任。委托代理人周耀斌，浙江中辛律师事务所律师。被告永嘉县综合行政执法局，住所地：永嘉县东城街道永建路235号。法定代表人潘陈一，局长。出庭应诉负责人谷明陆，副局长。委托代理人夏宗明，浙江泽商律师事务所律师。委托代理人黄玉章，浙江泽商律师事务所律师。原告叶长忠不服被告永嘉县人民政府南城街道办事处（以下简称南城街道）、永嘉县综合行政执法局（以下简称永嘉执法局）城建行政强制，于2019年7月29日向本院提起诉讼。经补正材料后，本院于2019年8月7日立案，于次日向被告南城街道、永嘉执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月27日公开开庭进行了审理。原告叶长忠及其委托代理人闫申虎、被告南城街道副职负责人叶升川、委托代理人周耀斌，被告永嘉执法局副职负责人谷明陆、委托代理人黄玉章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月7日，被告南城街道对原告叶长忠位于永嘉县××街道××村××街××弄××号房屋进行了强制拆除（以下简称被诉强拆行为）。原告叶长忠诉称，原告合法拥有的房屋位于永嘉县××街道××村××街××弄××号，建筑面积为218.35平方米。2018年永嘉县人民政府决定对永嘉县南城街道下塘片进行城中村改造，原告的房屋在改造项目内。2019年7月6日，原告收到了被告永嘉执法局作出的《永嘉县综合行政执法局限期拆除事先告知书》（以下简称《限拆告知书》），认为原告的房屋其中168.35平方米是违法建筑并限期30日内自行拆除。2019年7月7日，在原告及其家人不知情且没有得到任何安置补偿的情况下，原告的房屋全部被被告南城街道以拆违建为名强行拆除，屋内的财产全部毁损灭失，因此给原告造成了重大的经济损失。永嘉执法局向原告作出的《限拆告知书》严重侵害了原告的合法利益，剥夺了原告相应的救济权利。被告永嘉执法局没有制作《限拆告知书》的法定职权同时在作出程序上严重违法。原告的房屋是在自家宅基地上建筑的房屋，属于乡村规划区内，应该适用《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条，而非六十四条的规定，《限拆告知书》适用法律严重错误。由此可见，被告认定原告房屋是违法建筑于法无据，实质被告是以拆违促征收。综上所述，被告作为国家行政机关，不坚持依法行政的基本原则，其作出的强拆行为在程序上和实体上均违法，严重的侵犯了原告的合法权益，严重违反了《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律法规关于征收的法定程序，于法无据。为维护原告的合法权益，现原告向人民法院起诉请求判决：1.确认两被告于2019年7月7日强拆原告房屋的行政行为违法。2.本案诉讼费用由被告承担。原告在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.原告的身份证复印件、2.《集体土地建设用地使用证》、3.《村镇建房用地申请表》、4.《证明》，以证明原告的身份，是房屋的所有权人，是本案的适格原告。第二组证据：5.《限拆告知书》、6.《永嘉县人民政府办公室关于印发永嘉县未登记权属房屋调查认定办法的通知》、7.《永嘉县未登记权属房屋调查认定办法》、8.《永嘉县人民政府关于确定近5年（2017-2021年）城中村（旧村）改造项目建设计划的通告》、9.《2017-2021城中村（旧村）改造项目计划清单》、10.《永嘉县人民政府关于加强上塘镇冻结范围内危房拆建管理工作意见的批复》、11.《关于要求扩大上塘镇规划区的请求》、12.《永嘉县人民政府关于同意扩大上塘镇规划区的批复》、13.《永嘉县综合行政执法局调查（询问）通知书》、14.原告房屋被强拆的相关照片和视频，以证明《限拆告知书》的违法性，被告的强拆行为违法。原告当庭提供上桥头村社区证明，以证明叶长忠地基建于1980年，房屋始建于1998年7月份，二层楼房，2006年5月加长加高建为三层的事实。被告南城街道答辩称，一、案涉房屋没有建房审批手续，属于违法建筑。从1997年3月6日起，案涉房屋所在地块纳入上塘镇规划区。从1997年10月份的地形图上可以看出，案涉房屋所在地点并无房屋。2009年10月份地形图显示，原先空地部分新建三层楼房屋。说明叶长忠的房屋建造于1997年10月份之后，在纳入规划区之后。根据《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。永嘉上塘规划局出具证明表示案涉房屋没有建房审批手续，表明案涉房屋属于违法建筑。二、拆除行为符合法律规定。根据《城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。根据永嘉上塘规划局出具的证明，可以证明案涉房屋未取得建设规划许可证且无法采取措施消除影响。综上所述，答辩人作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿、适用法律正确，敬请贵院依法驳回其诉讼请求。被告南城街道在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.证明1，以证明案涉房屋没有建房审批手续的事实。2.证明2，证明案涉房屋属于无法采取措施消除影响的情形。3.未登记房屋建设时间认定处理表及地形图，以证明案涉房屋建造于1997年10月份至2009年10月之间的事实。4.《关于要求扩大上塘镇规划区的请求》和《关于同意扩大上塘镇规划区的批复》，以证明案涉房屋所在地块已于1997年3月6日纳入规划审批的事实。被告永嘉执法局答辩称：一、答辩人未实施案涉的具体行政行为，不是本案适格被告。就2019年7月7日案涉坐落于永嘉县××街道××街××弄××号建筑被拆除行为，答辩人既未单独实施拆除，也未协助其他单位实施拆除，对拆除的事实并不清楚，因此答辩人不是本案的适格被告。二、答辩人未就案涉违章建筑对被答辩人作出影响其权利义务的行政行为。答辩人根据南城街道举报，于2019年6月10日对被答辩人位于永嘉县××街道××街××弄××号的房屋进行现场勘查，发现其存在涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设的情况，故答辩人于7月1日予以立案，并于2019年7月6日向被答辩人送达《限拆告知书》，告知其给予行政处罚的事实、理由和依据，同时告知被答辩人依法享有的权利，然而答辩人的执法人员在7月12日的巡查中发现该房屋已被拆除，故答辩人就被答辩人未取得建设工程规划许可证擅自在永嘉县××街道××街××弄××号违法新建的房屋行为作出结案处理，未向被答辩人作出影响其权利义务的行政行为，而作出及送达《限拆告知书》属于为作出行政行为而实施的过程性行为。三、被答辩人违法事实清楚。根据调查显示，坐落于永嘉县××街道××街××弄××号房屋，当事人为叶长忠。根据永嘉县勘察测绘院提供的1997年10月与2009年10月地形图对比，当事人在1997年10月至2009年10月之间未取得建设工程规划许可证，建设一间三层房屋，违法建筑面积168.35平方米，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的情形，且该违章建筑位于××街道××村，该村已于1997年3月6日纳入到永嘉县上塘镇规划区内，答辩人依法负有执法的职责，因此被答辩人的违法事实清楚。综上，被答辩人诉请缺乏事实与法律依据，恳请贵院驳回被答辩人的诉讼请求。被告永嘉执法局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据1.立案审批表、限拆告知书、送达回证、照片、结案审批表，证明针对原告违章建筑执法过程中，被告未作出影响其权利义务的行政行为；2.身份信息、询问笔录、现场检查（勘验）笔录、现场勘验图、现场照片、无规划审批证明、《关于要求扩大上塘镇规划区的请求》、《关于同意扩大上塘镇规划区的批复》、《未登记房屋建设时间认定处理表》及附图、《关于上塘镇冻结范围内危房拆建管理工作意见的批复》、《永嘉县人民政府关于确定近5年（2017-2021）城中村（旧村）改造项目建设计划的通告》、不可补办审批手续的证明，以证明原告未取得建设工程规划许可证擅自建设案涉房屋的事实。经当庭举证、质证，原告对被告南城街道提交的证据质证意见如下：对证据1真实性无异议，对合法性有异议，案涉房屋由于不合法的旧城改造项目阻却了原告房屋应予审批的事实。对证据2真实性无异议，对合法性有异议，原告房屋及加建部分均早于2017-2021年改造项目通告，且这属于历史遗留问题不存在违法建筑，国家应予补办手续并消除影响，即使在没有手续的情况下征收也应保护合法权利。对证据3真实性、合法性有异议，永嘉执法局不具备认定违法建筑及行政处罚的职权，该认定无效。对证据4真实性无异议，关联性有异议，本案应由被告对其具有强拆决定职权、强制执行权力及程序合法负举证责任。被告永嘉执法局对被告南城街道提交的证据质证意见如下：对证据无异议，2017年9月11日永嘉县人民政府将城镇区域内拆违职权划转到执法局，对案涉房屋属于城镇规划区无异议，执法局有执法职权。原告对被告永嘉执法局提交的证据质证意见如下：对证据1中的立案审批表、结案审批表的真实性、合法性有异议，原件上签名非本人亲自审批，经办人、中队、法制科、负责人处签字在立案审批表和结案审批表上完全一致，两份审批表未经相应部门审批；对限拆告知书的真实性无异议、对合法性有异议，载明法律依据为《城乡规划法》第四十条，但案涉房屋原先建设及加建部分都是在《城乡规划法》实施之前建设，载明限期30日内拆除，实际上发出告知书后第二天即予拆除，强拆违法且剥夺原告陈述申辩权利；对送达回证及现场照片真实性无异议，被告送达时未予陈述申辩权利故原告拒签。对证据2中的身份信息无异议，对询问笔录的真实性无异议；现场检查（勘验）笔录、现场勘验图没有原告签字；对现场照片无异议；对无规划审批证明、《关于要求扩大上塘镇规划区的请求》、《关于同意扩大上塘镇规划区的批复》质证意见与对被告南城街道提交的证据质证意见相同；对《未登记房屋建设时间认定处理表》及附图三性不予认可，只有审核人签字，复印件上仅标明永嘉县勘察设计院但没有盖章。被告南城街道对被告永嘉执法局提交的证据均无异议。被告南城街道对原告提供的证据质证意见如下：对第一组证据的真实性无异议。对第二组证据无异议，但不能证明待证事实。对当庭提供上桥头社区证明有异议，村委会不具有认定房屋面积职权。被告永嘉执法局对原告提交的证据质证意见如下：同意被告南城街道的质证意见，原告未能提供证据证明被告认定违章部分是合法的，永嘉执法局经职权划转有执法权限。本院对上述证据认证如下：1.对当事人没有争议的证据及其待证事实，本院予以认定。2.对被告南城街道提交的证据1～3的真实性本院予认定，但该三份证据来源于被告永嘉执法局，于2019年8月12日取得，并非被告南城街道在被诉强拆行为程序中形成的证据，不足以证明被诉强拆行为的合法性。对证据4的真实性本院予以认定。3.因庭审中，各方当事人均确认案涉房屋是被被告南城街道强制拆除，故被告永嘉执法局与被诉强拆行为无关，其提交的证据本院不作认证。4.对原告提交的证据的真实性本院均予以认定。经审理查明，永嘉县上塘镇桥头村于1997年3月6日被划入上塘镇规划区。原告房屋坐落在永嘉县××街道××村××街××弄××号，原告母亲叶长青母于1993年4月20日取得案涉房屋的集体土地建设用地使用证［永集建（93）字第0116204号］，原告母亲将该地基分家析产给原告，原告未经许可，于1998年建了两层房屋，后在2006年继续加建了一层。2017年5月5日，原告所在上桥头村被列入城中村改造项目计划清单。2019年7月7日，被告南城街道以原告房屋未取得建设规划许可证且无法采取措施消除影响为由，对原告位于××街××弄××号房屋整屋进行强制拆除。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，原告起诉时认为永嘉执法局作出《限拆告知书》，参与实施了被诉强拆行为，将其列为被告。审理中原告和被告南城街道、永嘉执法局均确认被诉强拆行为是南城街道所为，因此，原告仍将永嘉执法局列为被告系错列被告。案涉房屋是否为违法建筑，被告南城街道未进行立案调查并作出认定，现被告南城街道以案涉房屋未取得建设工程规划许可证，无法采取改正措施消除影响为由对原告房屋整屋进行强制拆除，被诉强拆行为事实不清，主要证据不足。案涉房屋始建于1998年，2006年加层建设，而《城乡规划法》自2008年1月1日起施行，被告适用《城乡规划法》第四十条、第六十四条之规定，对案涉房屋予以强制拆除，违反了法不溯及既往原则，属于法律适用错误。《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除等等。被告南城街道实施被诉强拆行为前，未进行催告、未听取当事人陈述和申辩，未作出强制执行决定，未发布强制拆除公告，被诉强拆行为程序违法。综上，被诉强拆行为主要证据不足，法律适用错误，程序违法，但不具有可撤销的内容，应确认违法。原告诉请，有事实、法律依据，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条一款第（三）项的规定，判决如下：一、驳回原告叶长忠对永嘉县综合行政执法局的起诉。二、确认被告永嘉县人民政府南城街道办事处于2019年7月7日对原告叶长忠位于永嘉县××街道××村××街××弄××号房屋整屋实施强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告永嘉县人民政府南城街道办事处负担。如不服本判决，可在收到本判决书次日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。审 判 长  黄乐珍人民陪审员  李丽萍人民陪审员  周 静二〇一九年十二月三十日书 记 员  周婉倩?附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；