广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书(2019)粤0606行初943号原告梁炽棉，男，1962年6月17日出生，汉族，住佛山市南海区************，公民身份号码：440************711。委托代理人黄志坚，广东智友律师事务所律师。被告佛山市南海区城市管理和综合执法局，住所地佛山市南海区**********。法定代表人植荣桢，局长。委托代理人刘贡，该局工作人员。委托代理人叶炜曜，广东科韵律师事务所律师。被告佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区********。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人曾晓璐，佛山市南海区司法局工作人员。委托代理人黄震，广东通建律师事务所律师。原告梁炽棉不服原佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称原南海区国土局）作出的南城管拆决[2019]0006号《责令限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》）以及被告佛山市南海区人民政府（以下简称南海区府）作出的南海府行复〔2019〕344号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》）一案，于2019年7月29日向本院提起行政诉讼，本院同年8月22日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年9月26日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人黄志坚，被告佛山市南海区城市管理和综合执法局（以下简称南海区城管局）的委托代理人刘贡、叶炜曜，被告南海区府的委托代理人曾晓璐、黄震到庭均参加诉讼。本案现已审理终结。2019年3月13日，原南海区国土局作出《限期拆除决定书》，决定书查明原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，于2000年在南海区狮山镇小塘新境西门村“牛栏尾”擅自建设M1号砖房（M1建筑面积326.64平方米，层数两层，M2为M1阳台，建筑面积32.78平方米）、M3号砖房（M3建筑面积313.74平方米，层数两层，M4为M3阳台，建筑面积32.64平方米），建筑总面积为705.8平方米。上述建筑物经佛山市国土资源和城乡规划局认定该建设行为未取得《建设工程规划许可证》，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响，属于违法情节一般。原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告自《限期拆除决定书》送达之日起十五日内自行拆除在南海区狮山镇小塘新境西门村“牛栏尾”违法建设的合计总建筑面积为705.8平方米的M1（M2为M1阳台）、M3（M4为M3阳台）号砖房。原告不服该决定书，向被告南海区府申请行政复议，被告南海区府经调查后于2019年7月15日作出《复议决定书》，决定维持原南海区国土局作出的《限期拆除决定书》。原告诉称，被告南海区城管局并非是《限期拆除决定书》的行政处理主体，被告南海区府在受理原告的行政复议后以通知书的形式要求变更被申请人，显属违法。《限期拆除决定书》是由原南海区国土局于2019年3月13日作出并向原告送达，故作出的行政主体机关是原南海区国土局而非被告南海区城管局。原告对此不服而提起行政复议时，以该局作为被申请人向被告南海区府提交复议资料，被告南海区府在受理案件审查过程中却以《补正行政复议申请材料通知书》的方式，强行要求原告将被申请人更正为被告南海区城管局，否则视作原告放弃行政复议申请。原告为维护自身的合法权益，不得不听从被告南海区府的指令而作出了更正。这完全是被告南海区府在审查复议过程中明知原南海区国土局没有得到国家权力机构授权其具备违章建筑拆除的行政执法职权，因为根据被告南海区府网站公示的原南海区国土局“职能简介”第三条“主要职责”中第(四)项“负责城市房屋拆迁管理工作”的规定，该局对城市房屋只有拆迁管理权，而没有对违章建筑的拆除执法权，而该项职权却只有被告南海区城管局才具备。故此被告南海区府为达到该决定书不被撤销而行使霸权，是违法强政的具体体现。而在复议过程中，两被告均没有对政府机构改革的职权分配作出举证，无相应的证据支持，强行更换了行政复议主体，请法院纠正。二、被告南海区府以涉案违章建筑持续存在为由，认为被告南海区城管局适用新城乡法为法律处理依据是正确的认定完全错误，请法院不予支持。第一、本案是适用《城乡规划法》的相关规定作为处理依据的。原南海区国土局在决定书中作出对原告所有的位于南海区狮山镇小塘新境西门村“牛栏尾”的建筑物予以拆除的处理决定所依据的法律是《城乡规划法》第四十条第一款的规定。很显然，该局适用的是于2008年1月1日起施行的《城乡规划法》，而不是1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》），因为该法第四十条只有一项内容，没有分款。第二、本案只能适用《城市规划法》的规定作为处理依据。该法明确规定施行时间为1990年4月1日起，而《城乡规划法》规定施行时间为2008年1月1日起。原告兴建涉案厂房发生的时间在1999年初，故根据《中华人民共和国立法法》第九十三条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往”的相关规定，原告只能依照当时正在施行的《城市规划法》来处理厂房报建相关手续，而根本不可能等到《城乡规划法》施行后作为厂房报建的法律依据。第三、依《城市规划法》的规定，原告在兴建涉案厂房时无需办理报建手续。该法第三条规定：“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。”而涉案厂房是位于当时的南海市小塘镇新境管理区西门村，根本不在上述法律规定的城市规划区范围内。而在处理及听证近程中，原南海区国土局也没有就涉案违章建筑的土地在原告兴建厂房时已纳入城市规划区进行举证证实，应承担举证不能的法律后果。为此，原告根本无需依照《城市规划法》第四十条的规定，在兴建厂房时需向有关部门办理建设工程规划许可证件，更不可能要求原告适用8年多后才开始实施的《城乡规划法》的规定办理相关手续。故此，原南海区国土局以原告违反上述条款规定作出拆除建筑物的处理决定，显属适用法律错误。三、原告利用涉案厂房开办企业，业已得到相关部门的批准同意。涉案厂房的用地是原告于1998年1月1日与南海市小塘镇新境西门村经济合作社签订《（出租土地）经济合同书》的方式取得使用权，由原告在1999年初开始兴建厂房，并用此厂房开办了“广顺塑料五金厂”，于2000年5月11日得到小塘镇新境村委会、小塘镇城镇建设办公室及环境保护办公室批复同意。故此，涉案厂房的兴建，是经过上述相关部门同意的，并不属于违章建筑。原南海区国土局认定涉案厂房为违章建筑属认定事实错误，被告南海区府却认可，这完全是错误的。原告起诉请求：1.撤销原南海区国土局作出的《限期拆除决定书》及撤销被告南海区府作出的《复议决定书》；2.本案诉讼费由两被告承担。原告在诉讼中提供了下列证据：1.原告的身份证，证明原告的诉讼主体资格。2.《限期拆除决定书》、补正行政复议申请材料通知书、《复议决定书》，证明被告南海区府在行政复议期间强行以补正通知书的方式要求原告以被告南海区城管局作为被申请人进行复议，而作出该决定书的非被告南海区城管局，且当时两被告已明知作出决定书的单位已经进行了机构改革的情况而没有将其相关主体变更证据送达原告发表书面意见，其在本案诉讼过程中违反了法律规定，属于另行提交的新证据，请法院不予采信。被告南海区城管局辩称，一、被告南海区城管局是作出《限期拆除决定书》的适格主体。根据《中华人民共和国行政处罚法》《城乡规划法》、国务院法制办公室作出的国法函〔2001〕200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、粤府〔2003〕41号《关于在佛山市南海区开展相对集中行政处罚权工作的公告》、南发〔2019〕3号《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于印发〈佛山市南海区机构改革方案〉的通知》的规定，被告南海区城管局对未取得建设工程规划许可证进行建设的行为依法具有责令限期拆除的职权。原南海区国土局的城市管理执法职权已于2019年5月起划入由南海区城管局负责行使。因此，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，被告南海区城管局作为继续行使城市规划管理方面行政处罚权的行政机关，有权作出案涉《限期拆除决定书》。二、被告南海区城管局具有查处涉案违法建设的职能，案涉行政程序符合法律规定。根据《佛山市南海区实施相对集中行政处罚权规定》以及《佛山市违法建设查处暂行办法》第六条第三款的规定，被告南海区城管局具备查处佛山市南海区内违法建设行为的职权。2018年9月13日，狮山城市管理局收到《佛山市南海区环境保护委员会办公室关于协助查处我区饮用水水源地违规项目的函》，要求被告南海区城管局对饮用水源保护区内、已取得土地使用证但未取得《建设工程规划许可证》或未按照《建设工程规划许可证》内容进行建设的违法建设行为，依法进行立案查处。根据线索排查，2018年10月18日，被告南海区城管局的执法人员检查发现原告在佛山市南海区**********“牛栏尾”建设M1(M2为M1阳台），M3(M4为M3阳台）建筑物涉嫌违法构建，后当场进行现场勘查并拍摄现场照片，发现情况基本属实，于当日立案审批。同年11月6日，原告到被告南海区城管局处接受询问调查并制作了询问笔录。在询问调查期间，原告承认其于2000年在承租地块上的建（构）筑物，建筑情况与被告南海区城管局于同年10月18日所作的勘查笔录一致，并表示无法提供建筑物的《建设工程规划许可证》。同年12月10日，经佛山市国土资源和城乡规划局认定：“梁炽棉在佛山市南海区**********‘牛栏尾’建设的M1建筑物及其阳台M2，M3建筑物及其阳台M4的行为属于无法采取改正措施消除对规划影响的行为”。根据上述调查取证结果，被告南海区城管局在2018年12月25日经内部审批后履行了告知程序，作出了南城管处告[2019]0081236号《接受处理告知书》，告知原告违法事实及告知其陈述、申辩的权利。因案件所涉建筑物造价较高，被告南海区城管局同时送达了南城管听告[2019]0020572号《行政处理听证告知书》，依法告知原告申请听证的权利。根据原告的申请，被告南海区城管局于2019年1月22日向原告送达《行政处罚听证通知书》，同年1月29日举办案件听证会，原告在听证会上陈述申辩上述加建的建（构）筑物属于历史遗留的问题，被告南海区城管局根据听证会情况，依法制作了听证笔录，并形成听证报告，提交局领导集体讨论。经集体讨论认为本案认定事实清楚，证据充分，案件办理符合法定程序，拟作出的处罚决定符合法律规定，原告所述理由不属于从轻、减轻或免于处罚的法定条件，被告南海区城管局不予采纳。被告南海区城管局依据《城乡规划法》第四十条第一款及第六十四条的规定，对原告作出《限期拆除决定书》，程序合法，适用法律正确。三、涉案建筑物至今仍然存在，属于违法事实并未终了的情况，应当适用于新法。根据原告于2018年11月6日所作《询问笔录》以及其与佛山市*****桥工程有限公司小塘混凝土分公司[该公司后在2016年5月31日经工商更名为佛山市联益建筑材料有限公司小塘混凝土分公司（以下简称联益建筑材料公司）]签订的租赁合同，原告在2000年初兴建的涉案建筑物仍然持续至今，该建设行为的违法状态持续至今，原告认为其房屋建设是在2000年，而《城乡规划法》是2008年开始实施，其建设房屋不应受该法调整的观点是错误的，认为其房屋不能定性为违法建筑的观点也是错误的。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚……违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，而如今涉案的违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起两年内发现的，应当对违法行为进行处罚。被告南海区城管局于2018年10月18日发现其违法行为后按新法进行处罚。因此应当适用自2008年1月1日起施行的《城乡规划法》。四、原告提供的证据无法证明案涉建筑物合法。《佛山市违法建设查处暂行办法》第三条第一款第（一）项规定：“本办法所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；……”根据原告的辩称，小塘镇新境村委会、小塘镇城镇建设办公室及环境保护办公室均非城乡规划主管部门，其是否同意原告建设案涉建筑物并不影响本案违法建设的定性。五、行政复议认定事实清楚，适用法律正确。2019年7月15日被告南海区府作出《复议决定书》，维持被告南海区城管局作出的《限期拆除决定书》。因此，被告南海区城管局作出《限期拆除决定书》的程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。被告南海区城管局在诉讼中提交了下列证据：1.被告南海区城管局的统一信用代码证书、法定代表人身份证明书，证明被告南海区城管局的主体适格。2.《南海区国土城建和水务局（城管）关于印发饮用水源保护区违规项目清理工作方案的通知》、立案审批表，证明本案经审批依法立案。3.案件处理审批表，证明原南海区国土局依法履行案件处理内部审批程序。4.现场勘查笔录、现场照片4页、平面简图，证明原南海区国土局依法进行现场勘查，以及证明建筑物的位置和基本情况。5.《关于协助对南海区狮山镇小塘新境管理区西门村“牛栏尾”涉嫌违建建筑物违法性质进行认定的函》《关于对小塘镇西门村民委员会建筑物违法性质认定的复函》《测绘报告》、地块位置示意图（2017）2张，证明狮山城市管理局委托广州建通测绘地理信息技术股份有限公司对佛山市南海区**********“牛栏尾”的厂房建筑物进行测绘，该测绘报告作为附件一并发至规划部门定性，经规划部门认定原告擅自搭建的建筑物M1(M2为阳台)、M3(M4为阳台)基底贴用地红线，属“无法消除对城乡规划实施造成的影响”，应当予以拆除。6.原南海区国土局于2018年11月6日对原告所作的询问笔录、新境西门经济社（出租土地）经济合同书、土地租赁合同、补充协议、租用梁炽棉用地平面图、梁炽棉厂房拆卸平面图、相关部门的审批意见、狮山镇土地承包合同、狮山镇农村集体组织民主议事表决情况表、集体土地使用证、核准变更登记通知书、联益建筑材料公司的企业档案变更登记资料、原告的身份证、联益建筑材料公司小塘混凝土分公司与联益建筑材料公司的营业执照，证明本案所涉建筑物土地使用证所有权人为小塘西门村民委员会，涉案建筑物由申请人于2000年所出资建设，建设时未经规划部门审批。在建成建筑物后租给联益建筑材料公司小塘混凝土分公司使用。7.《接受处理告知书》《行政处罚（处理）听证告知书》及回执、《行政处罚听证通知书》及送达回证2份，证明原南海区国土局依法作出文书，并直接送达原告。8.听证笔录、听证报告、情况说明，证明原南海区国土局依原告申请举办案件听证会，原告进行了陈述申辩，以及原南海区国土局经审查认为原告的意见不属从轻或减轻等情形。9.《限期拆除决定书》及送达回证，证明原南海区国土局依法作出行政决定，该决定已依法送达原告。10.行政复议申请书、提出行政复议答复通知书、行政复议答复书、《复议决定书》，证明行政复议认定原南海区国土局对本案作出的行为事实清楚，适用法律正确。被告南海区城管局在诉讼中向本院提交了以下法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》《城乡规划法》《佛山市违法建设查处暂行办法》、国法函〔2001〕200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、粤府〔2013〕41号《关于在佛山市南海区开展相对集中行政处罚权工作的公告》、南发〔2019〕3号《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于印发〈佛山市南海区机构改革方案〉的通知》。被告南海区府辩称，一、被告南海区府有权作出涉案行政复议决定。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。根据上述规定，被告南海区府作为县级人民政府，有权受理原告不服原南海区国土局作出的《限期拆除决定书》提出的行政复议申请，并依法作出行政复议决定。二、被告南海区府作出涉案行政复议决定的程序合法。本案中，被告南海区府于2019年5月14日收到原告通过邮寄方式提出的行政复议申请后，于次日向其发出《补正行政复议申请材料通知书》告知其补正材料。同年5月20日，被告南海区府收到原告的补正材料，于同日依法予以受理，并于同月23日向被申请人送达《提出行政复议答复通知书》。被申请人于同年6月3日提出书面答复并提交相关证据材料。2019年7月15日，被告南海区府作出《复议决定书》，并依法向各方当事人送达。整个行政复议过程符合行政复议法所规定的期限和要求，程序合法。三、被告南海区府作出涉案行政复议决定的内容合法。被告南海区府经复议查明了《复议决定书》中认定的事实。本案的争议焦点是：原南海区国土局作出的《限期拆除决定书》是否合法。《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，根据《现场勘查笔录》及现场照片、询问笔录、原佛山市国土资源和城乡规划局出具的《关于对小塘镇西门村民委员会建筑物违法性质认定的复函》《测绘报告》、听证笔录等证据材料，可证实原告于2000年在佛山市南海区**********“牛栏尾”地块上违法建设了编号为M1号砖房（M2为M1阳台）、M3号砖房（M4为M3阳台），建筑总面积705.8平方米，原告未取得《建设工程规划许可证》的事实。原告的行为违反上述规定，违法事实清楚、证据充分。《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，从原佛山市国土资源和城乡规划局出具的《关于对小塘镇西门村民委员会建筑物违法性质认定的复函》来看，案涉M1（M2为M1阳台）、M3（M4为M3阳台）号砖房属于无法消除对城乡规划实施造成的影响的情形，原南海区国土局据此根据上述规定责令原告限期拆除案涉违法建筑物，合法有据。原告述称案涉建筑物是在1990年施行的《城市规划法》施行期间建设的，被申请人适用2008年施行的《城乡规划法》作出本案处理属于适用法律依据错误。但违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。本案中，原告所实施的未取得《建设工程规划许可证》进行建设的违法行为自《城乡规划法》施行后一直处于继续状态，被申请人于2018年10月18日发现其违法行为后按该法进行处罚，并无不当。原告的该项理由缺乏法律依据，不能成立。原告述称其兴建厂房得到了小塘镇新境村委会、小塘镇城镇建设办公室及环境保护办公室同意，故不属于违章建筑。《佛山市违法建设查处暂行办法》第三条第一款第（一）项规定：“本办法所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；……”本案中，原告所建设的案涉M1（M2为M1阳台）、M3（M4为M3阳台）号砖房客观上未取得建设工程规划许可证，依法属于违法建设范畴。且小塘镇新境村委会、小塘镇城镇建设办公室及环境保护办公室均非城乡规划主管部门，其是否同意原告建设案涉建筑物并不影响本案违法建设的认定。原告该项理由缺乏法律依据，不能成立。但原南海区国土局在上述《限期拆除决定书》仅载明案涉M1（M2为M1阳台）、M3（M4为M3阳台）号砖房的编号，未标明其具体坐标、位置或相应附图，存在不当；鉴于原告在《现场勘查笔录》及现场照片、《听证笔录》等材料中均已明确M1（M2为M1阳台）、M3（M4为M3阳台）号砖房的具体位置，故该项不当不会引发当事人的误解，仅属认定瑕疵，被告南海区府已在《复议决定书》中予以指正。故被告南海区府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持原南海区国土局于2019年3月13日作出的《限期拆除决定书》，内容合法有效。综上所述，被告南海区府作出的《复议决定书》程序符合法律规定，复议结果合法有效，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告南海区府向本院提交了下列证据：1.行政复议申请书、《限期拆除决定书》及送达回证、原告的身份证、授权委托书、律师所函、黄志坚的律师证、代理人陈嘉倩的身份证、土地证、当事人送达地址确认书、EMS邮寄单2份（单号：1089337491031、1089337488331），证明被告南海区府于2019年5月14日收到原告提出的行政复议申请，并于同月20日收到原告的补正材料。2.行政复议答复书、行政复议证据提交清单，证明被告南海区城管局在法定期限内对案件进行了答复，并提交了相关证据材料。3.补正行政复议申请材料通知书及EMS邮寄单（单号：1078532698529）、邮件查询记录、行政复议受理通知书及EMS邮寄单（单号：1078532719029）、邮件查询记录、提出行政复议答复通知书及送达回证、《复议决定书》及EMS邮寄单（单号：1005825693733）、邮件查询记录、送达回证，证明行政复议程序合法，被告南海区府依法作出行政复议决定并送达各方当事人。被告南海区府向本院提交了以下法律依据：《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政复议法》《城乡规划法》《佛山市违法建设查处暂行办法》。经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：原告提交的证据，两被告均无异议。经查，上述证据与本案认定事实有关联，本院予以采纳。被告南海区城管局提供的证据1，原告对被告南海区城管局的主体有异议，认为其不是本案的适格被告主体。本院对该证据的真实性予以确认，至于被告南海区城管局是否是本案的适格被告，将在后文予以阐述。被告南海区城管局提交的证据2～4，原告及被告南海区府对上述证据均无异议。经查，上述证据形式真实、来源合法、与本案具有关联性，本院予以采纳。被告南海区城管局提供的证据5～6，原告及被告南海区府对该组证据的真实性无异议，本院确认该组证据的真实性。被告南海区城管局提交的证据7～9，为作出案涉《限期拆除决定书》程序方面的证据材料，上述证据符合证据的真实性、合法性、关联性要求，本院予以采纳。被告南海区城管局提交的证据10，为复议阶段的证据材料，本院予以采纳。被告南海区府提供的证据1、3，原告及被告南海区城管局对该证据的真实性无异议，本院确认该组证据的真实性。被告南海区府提交的证据2，原告及被告南海区城管局无异议。经查，该证据与本案认定事实有关联，本院予以采纳。经审理查明，2018年10月18日，原南海区国土局两名工作人员对位于南海区狮山镇小塘新境西门村“牛栏尾”原告涉嫌违法建设的M1(M2为M1阳台)，M3（M4为M3阳台）建筑物进行勘查并制作《现场查勘笔录》，勘查发现：联益建筑材料公司小塘混凝土分公司租赁使用的编号为M1（M2为M1阳台）、M3（M4为M3阳台）号砖房由原告建设。勘查笔录中对案涉建筑物的占地面积、建筑面积进行了测量并附有现场照片，该笔录由原告签字确认。因原告无法出示《建设工程规划许可证》等报建材料，同日，原南海区国土局对原告涉嫌未取得该许可证建设进行立案处理。2018年11月3日，广州建通测绘地理信息技术股份有限公司作出《佛山市南海区狮山镇小塘佛山市联益建筑材料有限公司建筑物测绘报告》，测绘成果为涉案建筑物总建筑面积6593.65平方米，建筑物总占地面积4689.18平方米。2018年11月6日，原南海区国土局再次对原告制作询问笔录，再次确认了案涉建筑物是由原告在2000年出资建设的，并提供了出租土地合同书、集体土地使用证等材料。案涉地块属于集体土地，土地所有者为小塘镇西门村民委员会，该村委会将案涉土地出租给原告使用，原告在案涉土地上建筑了案涉建筑物后，出租给联益建筑材料公司使用。2018年12月5日，南海区狮山城市管理局向佛山市高新区国土规划和城市建设局发出一份《关于协助对南海区狮山镇小塘新境管理区西门村“牛栏尾”涉嫌违建建筑物违法性质进行认定的函》，要求该局协助确定该建筑物是否取得《建设工程规划许可证》，如该建筑物未办理规划审批手续，确定该建筑物是否对规划实施造成影响，如果没有是否可以采取补救措施消除对规划的影响。2018年12月10日，原佛山市国土资源和城乡规划局作出《关于对小塘镇西门村民委员会建筑物违法性质认定的复函》，认为来函所述的建筑物未取得《建设工程规划许可证》，M1（M2为M1阳台）、M3（M4为M3阳台）不符合《佛山市城市规划管理技术规定》的要求，属于“无法消除对城乡规划实施造成的影响”情形。2019年1月18日，原南海区国土局作出南城管处告[2019]0081236号《接受处理告知书》及南城管听告[2019]0020572号《行政处罚（处理）听证告知书》，拟对原告作出以下决定：限期拆除决定书送达之日起十五日内自行拆除案涉违法建筑物，并告知原告收到本告知书之日起三个工作日内有权提出陈述、申辩及要求举行听证的权利。上述文书于同日直接送达原告。同日，原告要求听证。2019年1月21日，原南海区国土局作出南城管听通[2019]C003号《行政处罚听证通知书》，告知原告拟举行听证的事项，原告于同年1月22日签收了该通知书。2019年1月29日，原南海区国土局举行了听证，听取了原告的意见，并形成了听证报告。2019年3月13日，原南海区国土局作出案涉的《限期拆除决定书》，责令原告自收到该决定书之日起15日内自行拆除在南海区狮山镇小塘新境西门村“牛栏尾”违法建设的合计总建筑面积为705.8平方米的M1（M2为M1阳台）、M3（M4为M3阳台）号砖房。同年3月26日，原告本人签收该决定书。原告不服该决定书，于同年5月14日向被告南海区府申请行政复议，被告南海区府受理后，经调查，于2019年7月15日作出《复议决定书》，决定维持原南海区国土局作出的《限期拆除决定书》。原告仍不服，遂向本院提起本案诉讼。另查，广东省人民政府发布粤府〔2003〕41号《关于在佛山市南海区开展相对集中行政处罚权工作的公告》，公告表示城市管理行政执法局的具体职能包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。2019年2月20日，中共佛山市南海区委员会、佛山市南海区人民政府发布南发〔2019〕3号《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于印发〈佛山市南海区机构改革方案〉的通知》，该通知规定组建区城市管理和综合执法局。将区国土城建和水务局的城市管理执法等职责纳入区城市管理和综合执法局。本案被诉《限期拆除决定书》是原南海区国土局基于城市管理执法的职责作出的，因机构改革，该职责已经由南海区城管局承接。本院认为，根据《城乡规划法》第六十四条、第六十八条、粤府〔2003〕41号《关于在佛山市南海区开展相对集中行政处罚权工作的公告》、南发〔2019〕3号《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于印发〈佛山市南海区机构改革方案〉的通知》的规定，原南海区国土局对辖区内违法建（构）筑物有调查处理的职权。原南海区国土局执法人员经巡查发现涉案建筑涉嫌违法，对涉案建筑物进行了现场勘察并取证拍照，后经鉴定部门测量核定涉案建筑面积，认定涉案建筑的建造人为本案原告。此外原南海区国土局向规划部门发函询问案涉建筑是否具备《建设工程规划许可证》等情况。经调查，原南海区国土局向原告发出《接受处理告知书》和《行政处罚（处理）听证告知书》，向原告表示其涉案建筑物涉嫌违法建设，要求原告自行拆除，并告知了原告享有的陈述、申辩及要求听证的权利。并根据原告的申请召开听证会，听取原告的意见，经讨论后依法作出《限期拆除决定书》并送达原告，程序合法，本院予以确认。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，本案原南海区国土局的城市管理执法方面的相关职权已经由南海区城管局继续行使，因此，被告南海区城管局作为本案被告的主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告南海区府作为原南海区国土局的本级人民政府，有权受理原告不服原南海区国土局作出的《限期拆除决定书》而提起的行政复议申请。被告南海区府在受理原告的复议申请后，经审查在法定期限内作出被诉《复议决定书》，依法告知相关诉讼权利，并将复议决定书送达给原告及被告南海区城管局，程序合法，本院亦予以确认。本案争议焦点为《限期拆除决定书》是否合法。实体方面。本案中，对事实的判断首先要判断原南海区国土局所适用的法律是否正确。本案中原告认为案涉建筑物已在1999年建成，因此不能用现在的法律评判过去的行为。本院认为，无论是1990年4月1日起施行的《城市规划法》，还是2008年1月1日起施行的《城乡规划法》，均规定在城市规划区内进行建设必须向城市规划行政主管部门申领规划许可证，对未经规划许可或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，主管部门应依法作出处理。案涉建筑物为原告所建，建设时间为1999年，依照建设行为发生时的法律法规规定，亦属于违法建设，且这一违法行为存在继续状态，在《城乡规划法》施行之后，此继续状态下的行为仍属违法。对处于继续状态且无法采取改正措施的违法建设行为，原南海区国土局在作出案涉《限期拆除决定书》时适用现行有效的《城乡规划法》规定的罚则作出决定，并未违反法不溯及既往的原则和有利于行政相对人的原则，适用法律并无不当。既然原南海区国土局适用《城乡规划法》并无不当，本案的核心争议在于被诉行政行为是否为认定原告的涉案建筑物为违法建筑的行政行为。根据《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除……”责令限期拆除决定系针对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的情形作出，即认定所涉建筑物属于违法建筑是作出责令限期拆除决定的前提条件或事实基础。本案中，原告在行政机关调查阶段未提供任何证据予以证明案涉建筑物进行了报建，原南海区国土局为此向原佛山市国土资源和城乡规划局发函询问报建等情况，后经原佛山市国土资源和城乡规划局认定案涉建筑物未取得《建设工程规划许可证》，属于“无法消除对城乡规划实施造成的影响”，故原南海区国土局认定案涉建筑物系未取得相应《建筑工程规划许可证》事实清楚、证据充分。因此原南海区国土局认为原告的建设行为违反《城乡规划法》第四十条第一款规定，认定为违法建筑并无不当。原告主张根据其在案涉建筑物处开办企业是经过相关部门的审批同意，案涉厂房不属于违法建筑。对此，本院认为，原告并未将其所述的批复进行举证予以证明其主张。即使存在所谓的批复意见，也无法代替原告建筑案涉厂房所必须取得的《建设工程规划许可证》这一法定要求。因此，对原告的上述主张，本院不予支持。根据《城乡规划法》第六十四条的规定，无论是未取得建设工程规划许可证还是未按建设工程规划许可证的规定进行建设的，无法采取改正措施消除影响的，均可以限期拆除。因此，原南海区国土局依照《城乡规划法》该规定作出限期拆除的行政行为结果正确，本院予以支持。综上，原南海区国土局作出的《限期拆除决定书》事实清楚，适用法律无误，程序合法，结果正确，本院予以确认。南海区府作出的《复议决定书》结果亦处理正确。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告梁炽棉的诉讼请求。本案受理费50元，由原告梁炽棉负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。（本页无正文）审 判 长  许海霞人民陪审员  李嘉敏人民陪审员  罗福华二〇一九年十二月二十三日书 记 员  麦瑞婷