广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂01行初319号 原告李荣昌。 原告宾伟群。 上述两原告的共同委托代理人邓年光。 被告南宁市青秀区人民政府，办公所在地南宁市青秀区仙葫大道1号。 法定代表人李建华，该区区长。 行政机关出庭负责人陈建军，副调研员。 委托代理人常晶晶，广西思贝律师事务所律师。 被告南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室，办公所在地南宁市悦宾路1号青秀区社区综合服务中心15楼1520号房。 法定代表人莫绍军，该办主任。 委托代理人牛利娟，广西思贝律师事务所律师。 原告李荣昌、宾伟群诉被告南宁市青秀区人民政府、南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室行政强制执行并行政赔偿纠纷一案，原告李荣昌、宾伟群于2018年6月29日向本院提起诉讼，本院同日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月21日公开开庭审理了本案。原告李荣昌、宾伟群及其委托代理人邓年光，被告南宁市青秀区人民政府的行政负责人陈建军、委托代理人常晶晶，南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室主任莫绍军及委托代理人牛利娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年6月5日，南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室对原告位于南宁市青秀区厢竹大道46号旁的房屋实施拆除。 原告李荣昌、宾伟群起诉称，两被告于2017年6月5日，组织无执法证社会闲散人员500余人，强制拆除二原告位于厢竹大道46号旁的居住房屋及附属设施。两被告强拆原告程序违法，造成原告严重损失，依法应承担全部赔偿责任。为此，提起本案诉讼，请求人民法院：一、确认被告强拆原告房屋的行为违法，附带审查中华人民共和国国土资源部作出的国土资厅函[2003]208号《南宁市征地制度改革试点方案》、南府函[2003]20号《南宁市征地制度改革试点方案》、南国土资发[2005]1号、南府发[2009]37号文件的合法性。二、判决两被告按照南府发[2009]37号文件确定的人均80平方米标准（合计6人）给予原告产权调换房屋297.63平方米。三、判决赔偿原告砖木结构房屋损失477284.70元（总建筑面积276.03平方米×1490元/平方米），其他附属设施损失4745元。四、判决被告赔偿原告简易结构农配房损失16440.1元。五、判决被告赔偿原告砖木结构养殖房损失9235.20元（71.04平方米×130元/平方米）。六、判决被告赔偿原告砖柱盖瓦棚舍损失24618.6元（410.31平方米×60元/平方米）。七、判决被告赔偿原告砖柱盖瓦棚舍损失27156元（452.6平方米×60元/平方米）。八、判决被告赔偿原告1.02亩蔬菜损失5100元（1.02亩×5000元/亩）。九、判决被告赔偿原告零星种植的各类附着物损失8850元（柿子树5株，芭蕉未结果280株、结果20株、高0.3-1米的50株，龙眼树4株、荔枝树5株、黄皮果树10株、木瓜树5株）。十、判决被告赔偿原告地上附属设施损失4745元（包括红砖挡土墙、水泥地面、水井）。十一、判决被告赔偿原告屋内财物（包括生产工具、生活用品、家用电器、床铺被席、衣服鞋帽、柴米油盐酱醋）损失8万元。十二、判决被告赔偿原告搬迁补助费5736.6元、搬迁误工费500元、临时过渡补助费20880元。十三、判决被告承担本案诉讼费用。 原告李荣昌、宾伟群为其主张，向本院提交了以下证据材料：1.身份证、居民户口簿、居住证、延期寄住登记证，2.结婚证，3.被拆房屋原貌照片，4.特警基地项目房屋拆除补助标准、上访材料回执单，5.房屋所有人确认书、房屋所有人证明，6.特警基地项目征地地上附着物登记作价表，7.被拆房屋室内财物及地上附着物登记作价表，8.强拆房屋照片，9.证明（三份），10.土地、建房权利说明书，11.广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法，12.南宁市人民政府南府发[2016]5号《关于南宁市市区范围内实施不动产统一登记的通告》，13.《国有土地上房屋征收与补偿条例》，南宁市人民政府南府发[2013]11号、南府发[2012]6号，南府规[2013]11号、南府规[2016]20号文件；14.南府发[2009]62号、南府发[2013]10号文。15.传票、（2016）桂01行初168号行政裁定书、《南宁市集体土地上住宅房屋拆迁补偿安置协议书》，以上证据共同证明原告房屋等财物被毁损情况。 被告南宁市青秀区人民政府、南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室辩称，第一，本案征地行为合法，被告拆除原告房屋并无不当。根据南宁市土地利用总体规划、城市建设规划、土地利用计划安排和市规划管理局核发的《建设用地规划许可证》，南宁市国土资源局发布南国土征预[2009]98号《关于特警基地项目用地征收土地预公告》。南府发[2008]15号《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法》第三条第三款规定：“城区人民政府及开发区管委会负责组织本辖区依法成立的征地拆迁机构及相关部门实施征地拆迁的具体工作。”被告有根据南宁市国土资源局出具的《委托书》开展项目用地范围内的征地拆迁工作职权，在原告拒不交出土地的情形下，被告对原告房屋实施拆除并无不妥。第二，原告要求被告赔偿各项损失没有事实和法律依据。根据本案的土地权属情况和房屋建设情况，应按照南宁市集体土地征收与补偿安置的相关政策对原告进行补偿，国有土地征收与补偿安置的相关政策在本案中不具有适用前提。针对涉案房屋的补助费，原告已与南宁市公安局签订《房屋拆迁补助协议书》，原告也已实际收取该费用。原告按照国有土地的征收补偿标准计算其损失属于适用法律错误。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，原告并未提交涉案房屋依法获得批准建设的建设工程规划许可证，应当被认定为违法建设，不属于原告的合法权益。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该规定，涉案房屋被认定为违法建设，原告不具有获得赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”原告提出的第四项至第十一项诉讼请求要求被告赔偿相关损失，但原告并未提供证据证明这些损失系由被告的行政行为造成。原告也未提供证据证明前述损失实际发生，不应获得支持。 被告南宁市青秀区人民政府、南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室为其辩解，向本院提交以下证据材料：1.南国土征预[2009]98号《南宁市国土资源局关于特警基地项目用地征收土地预公告》，2.委托书，3.南府发[2013]10号《南宁市人民政府关于印发南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》第三条、第八条，4.南宁市人民政府协调会议纪要（2013）237号《研究特警基地项目用地范围内房屋拆除有关问题会议纪要》，5.南宁市划拨国有土地补偿协议书，6.特警基地项目征地地上附着物登记作价表（李荣昌），7.2009年《用地测量图》，8.拆迁之前的航拍图，9.房屋的调查图片，证明原告已将房屋内物品搬空。10.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《广西壮族自治区实施办法》第三十一条、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、《广西壮族自治区实施办法》第三十五条、第四十四条、第四十五条、《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》第四条、第七条。以上证据共同证明两被告执法程序未造成原告合法权益损失。 经庭审举证质证，原告对被告证据的合法性和证明目的不认可，被告对原告证据的真实性、合法性和关联性均不予认可，综合双方的举证和质证意见，本院对双方证据认证如下：被告提交的证据，原告对其真实性无异议，可以作为认定本案有关事实的依据。原告提供的身份信息、有关房屋及附着物的照片、附作物登记作价表，被告对其关联性无异议，可以作为认定涉案房屋及附着物的依据，原告提交的其他证据，与本案无关，本院对其关联性不予认可。 经审理查明，2009年6月30日，南宁市国土资源局向南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室作出（2009）0057号《委托书》，委托该办对南宁市公安局申请特警基地项目（厢竹路东面，面积约123.51亩）开展以下工作：发送征收土地预公告，协调项目所在的城区房屋和征地拆迁办公室尽快开展土地补偿（征地）工作。2009年7月2日，南宁市国土资源局南国土征预[2009]98号《关于特警基地项目用地征收土地预公告》拟对厢竹路东面，规划定点红线范围内的8.2341公顷土地实施征地拆迁工作。明确拟征地范围内的土地补偿标准和安置方案按照《南宁市人民政府关于印发的通知》（南府发[2008]15号）规定执行。2010年5月6日，南宁市青秀区房屋和征地拆迁办公室主持南宁市公安局（甲方）与广西壮族自治区国营高峰林场（乙方）对上述特警基地合计116.655亩签订《南宁市划拨国有土地补偿协议书》，约定土地补偿费3499650元、安置补助费5599440元、征地红线范围内55.702亩青苗的补偿费222808元。 原告主张其随亲来南宁生活并在上述被征收的土地上（南宁市厢竹大道46号附近）建房居住，在该区域内具体建有以下附着物：一栋3层砖混结构住房、建筑总面积249.9平方米；一栋2层砖混结构住房、建筑面积47.7平方米；两处砖木结构房屋合计建筑面积276.03平方米；砖木结构养殖房建筑面积71.04平方米；砖柱盖瓦棚舍410.31平方米及简易结构农配房23.43平方米。此外，原告李荣昌还主张有一批树木和1.02亩蔬菜地被毁。 李荣昌（乙方）与南宁市公安局在南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室的主持下签订《房屋拆迁补助协议书》，约定因特警基地项目建设需要，需拆除乙方位于厢竹路东面该项目地块上的房屋和其他地上附着物，就房屋和其他地上附着物补助达成如下协议：1.乙方应得房屋和其他地上附着物补助款共计人民币224573.9元。2搬迁补助费3317.30元、搬迁误工费500元。3.甲方应在本协议生效后十个工作日内将乙方补助款的80%支付给乙方。乙方在收到上述款项后七个工作日内必须自行搬迁完毕（结清相关水电费用），并与甲方办理交接手续。甲方付清剩余款项。该协议所附的《特警基地项目征地地上附着物登记作价表》确认原告红线范围内附着物有：一处砖木结构住房135.55平方米，一处砖木结构住房140.48平方米，一处砖混结构住房47.7平方米，一处砖木结构养殖房71.04平方米，两处砖柱盖瓦棚舍养殖房分别为170.28平方米、240.03平方米，简易结构农配房23.43平方米，红砖挡土墙7.69米、水泥砖挡土墙5.76米，水泥地面（10厘米以下）22.5平方米，水池砌机砖砌体3.56立方米，简易水井1口。芭蕉（高1米以上未结果）280株，芭蕉（高0.3-1米）50株，柿子树5株、荔枝树5株、龙眼树4株、黄皮树10株、木瓜（已结果）5株、芭蕉（已结果）20株。原告确认已收到上述协议的各项补助款，但主张该协议未涉及建筑面积为249.9平方米的三层砖混结构房屋及1.02亩蔬菜地。被告确认原告在特警基地项目征地红线范围外建有一栋砖混结构、建筑面积为249.9平方米的三层房屋，因该房屋位于特警基地红线范围外，未能达成补助协议。 2013年11月7日，南宁市人民政府组织有关部门及南宁市青秀区人民政府召开专题会议，研究特警基地项目用地范围内房屋拆除有关问题。会议确定以下内容：特警基地项目用地范围内建有的2万多平方米房屋是历年来我市城区乡镇、外来人员临时使用高峰林场土地所建，均未办有任何批建手续。考虑到上述房屋多数已使用较长时间，部分建于上世纪80、90年代，属历史遗留问题，从维护社会稳定及保障民生的角度考虑，在住户配合拆除房屋的前提下，可考虑给予房屋居住者适当的补助：一、在南国土资发[2005]1号文发布前搭建的房屋，按照房屋结构根据南府发[2013]10号文规定的重置价标准予以补助；二、在南国土资发[2005]1号文发布之日至特警基地项目征地预公告发布之日搭建的房屋，按照房屋结构给予材料费补助；三、在特警基地项目征地预公告发布后搭建的房屋；原则上不予补偿（补助），住户及时自行拆除的，可按政策标准给予助拆费补助；四、该项目用地上的住户不符合我市现行政策规定的安置条件，不予以安置，请青秀区政府做好政策解释工作。如居住者不配合拆除房屋，则启动违法用地、违法建设处置程序，依法予以拆除。由青秀区政府负责拟定上述房屋补助和拆除方案，并在2013年11月4日前报市政府研究。 原告李荣昌户籍登记信息反映其为非农业家庭户，出生地为广西××自治区藤县，其于1997年4月28日由广西藤县金鸡镇陶塘村转至现址南宁市兴宁区济南路北一里27号。原告无有效证据证明其自小在涉案区域生活居住，亦未能提供有效证据证明涉案房屋的建设时间。原告主张特警基地项目用地红线范围外的砖混结构房屋（建筑面积为249.9平方米）为拆旧建新房屋，原告提供的照片反映该房屋外墙成色较新，该房屋二层以上尚处未完工状态，该房屋第三层顶部搭建有框架结构简易设施。 本院向广西壮自治区国有高峰林场发函协助调查涉案房屋及原告情况，该林场于2019年9月27日向本院回函说明，涉案土地位于高峰林场二塘13林班4、5小班范围内。二塘分场林地原属于广西省立茅桥林场经营范围的国有林地。茅桥林场前身为南宁林场。始创于民国一十六年，由当时的国民政府农林机构管辖，后因为内战和日寇入侵，林场的经营管理工作及日常业务陷入极度困境，至解放前夕已破坏殆尽，完全处于瘫痪状态。全国解放后，1951年人民政府将南宁林场恢复为广西省立茅桥林场，场部设在茅桥××南宁市水泥厂内。广西省立茅桥林场恢复后，于1951年至1955年间，在大力恢复和改造旧林区的同时，积极按新规划开展林区的绿化造林工作，经营管理总面积77250亩。1955年12月，广西省立茅桥林场移交并入广西高峰林场，移交时不仅有大量的宜林荒山，还有水田、畲地等土地。此后，在原茅桥林场的基础上，于1956年设立二塘分场，负责经营管理原茅桥林场的山林土地。1985年林业“三定”工作中，市政府发证工作组依照党中央、国务院和自治区人民政府的有关政策和法规，根据尊重历史和照顾现实的原则，经反复调查和现场实地踏勘，认定涉案地块的山林土地来源合法，界线明确，权属清楚，于1985年3月15日登记造册并核发了山权林权证。李荣昌并非高峰林场职工，经向二塘分场了解，老护林员均称其为上世纪七八十年代，因西津水库建设移民到涉案土地建房居住，建房行为并未经过林场同意。 原告提供的、南宁农工商集团有限公司于2016年5月4日出具《证明》载明：李荣昌、宾伟群曾于1983年至1992年在原××园艺××队承包土地进行农业生产。1992年后已不在红光园艺场三队承包土地，也不居住在红光园艺场范围。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，应以组建该机构的行政机关为被告。涉案房屋由南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室所拆，但该办系被告南宁市青秀区人民政府下属的事业单位，其行政管理职能并未获得法律、法规或者规章的直接授权，不具有直接作为行政诉讼被告的主体资格，本案应由其所属的南宁市青秀区人民政府作为适格被告参加诉讼。原告将二者列为共同被告不妥，鉴于原告不同意撤回对南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室的起诉，本院对此予以驳回。 原、被告在庭审中共同确认涉案的拆除行为发生在2017年6月5日，在被告实施拆除行为时尚生效施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释[2000]8号）第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人起诉期限的，起诉期限最长不得超过2年。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。据此可知，原告本案起诉期限应分段计算，自2018年2月8日起继续计算不得超过1年期限且从知道之日起最长不得超过2年期限，原告于2018年6月29日提起诉讼未超过法定起诉期限。原告本案诉讼符合法定受理条件。原告要求附带审查的规范性文件与被诉强拆行为合法性无关，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条一并审查的条件，本院不予支持。综合双方当事人的诉辩意见，本案焦点争议问题是：被诉拆除行为的合法性如何认定，原告主张的各项赔偿请求有无事实和法律依据。 关于被诉强拆行为的合法性问题。本案中，原告已就部分建筑物及附属物与南宁市公安局签订补助协议并实际领取补助费，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，如被告认为原告不交出涉案土地构成阻挠征收行为，应按照法定程序责令原告交出土地及附着物，被告未提供证据证明其已按照相关法律法规履行相应程序，原告主张被告拆除行为违法于法有据，本院予以支持。至于原告位于特警基地项目用地红线范围外的房屋（249.9平方米的三层房屋），《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等规定，违反土地管理法或者城乡规划法规定建设的，有关主管部门有权予以查处并予以拆除。虽然原告未取得涉案土地使用权的建设行为不符合法律规定，有关主管部门可以在依法作出行政处罚后按照法定程序实施拆除，但被告并未提供任何证据证明其已经按照法定程序对原告违法行为作出处罚，被告迳行拆除该房屋存在程序不当问题。 关于原告主张的各项赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第九条和第三十六条等规定，国家行政机关及其工作人员执法行为造成当事人损失的，应当承担赔偿责任，但赔偿责任以当事人享有直接的合法利益为限。原告位于特警基地项目用地红线范围内的全部附着物已经通过协议方式获得补助，且原告未针对该协议起诉，故本院对原告主张的此部分附着物损失主张不予审查。至于原告在特警基地红线范围外建成的249.9平方米三层砖混结构房屋损失，此为原告占用他人享有合法权属的土地建成，且该违法情形不属于可以通过相关程序予以补正的情形，依法不属于原告可以获得赔偿的合法权益范围。原告因该房屋被拆除而主张房屋价值损失、过渡费、误工费等均无法律依据，本院不予支持。至于原告主张南宁市人民政府已就特警基地项目房屋拆除补助形成会议纪要，被告应当按照该会议纪要之规定对其红线外的房屋予以赔偿，因该会议纪要是行政机关从客观现实出发，为降低执法成本而实施的柔性执法手段，行政机关需要按照会议纪要履行补助义务的前提是有关行政机关已经依照该会议纪要与原告就涉案房屋的拆除达成了相关行政协议，因原告未能就该249.9平方米房屋与被告达成行政协议，原告要求被告按此会议纪要履行赔偿职责没有事实和法律依据，本院不予支持。原告主张其可因长期占用土地而合法取得涉案土地权属，但原告所使用的土地早已明确由广西壮自治区国有高峰林场享有权属，其占用土地实为侵权行为，原告不可据此取得土地权属，本院对其主张不予支持。 虽然原告不能就涉案房屋本身主张赔偿，但如涉案房屋内有财物因被告不当执法行为而损毁的、或合法拆除红线范围外的249.9平方米房屋可使原告回收部分建筑材料的，因被告违反法定程序导致原告此类损失的，原告可以主张赔偿。从原告提供初步证据材料来看，不能排除涉案房屋在被拆除前用于居住，且被告未提供有效证据证明其在拆除涉案房屋已经将屋内财物合法向原告进行移交，不能排除原告有财物因被告不当拆除行为而受损，在各方当事人均无法举证证明具体损失额度且无法通过司法评估鉴定手段予以确定情形下，本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第四十七条第三款的规定，对原告此类损失分别酌定如下：原告被拆除房屋内的财物损失，原告仅提供财物清单和房屋外貌照片，不能证明其有巨额财物因拆除行为损毁，且考虑原告此前已经与南宁市公安局签订补助协议、原告在南宁市另有户籍地址等情形，本院按照生活常识酌定原告因被告强拆行为造成1.5万元财物损失。虽然原告红线范围外的249.9平方米房屋为违法建设，但原告提供照片反映该建筑上的门窗及位于第三层的简易框架结构仍有部分建筑材料可以回收利用，本院酌定此类损失为1万元。原告主张其有1.02亩的菜地被毁损未获补偿，虽然原告未提供充分证据予以证明，但考虑到原告确实在此生活，就近种植一些蔬菜符合常理常识，且被告亦未提供证据证明其有催促原告在一定期限内自行清理原告占用林场土地种植的蔬菜等附着物，鉴于各方当事人已无法确认种植面积、数量及种类，本院酌定此类损失共计2000元。据此，本院酌定原告因被诉强拆行为导致的各类损失合计为2.7万元，此由被告承担赔偿责任。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第六十九条第一款第（三）项的规定，判决如下： 一、驳回原告李荣昌、宾伟群对南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室的起诉。 二、确认被告南宁市青秀区人民政府于2017年6月5日对涉案房屋的拆除行为违法。 三、被告南宁市青秀区人民政府于本判决生效之日起60个工作日内赔偿原告李荣昌、宾伟群各项经济损失合计人民币2.7万元及利息（利息自2017年6月5日被诉强拆行为发生之日起开始依照中国人民银行公布的一年期整存整取定期存款基准利率计付）。 四、驳回原告李荣昌、宾伟群的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告南宁市青秀区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审判长  戴声长 审判员  黄影颖 审判员  彭晓霞 二〇一九年十二月十日 书记员  何丽莎