安徽省亳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖16行终185号 上诉人（一审原告）安徽禾田肥业有限责任公司，住所地安徽省涡阳县城东经济开发区王寅路，统一社会信用代码91341621669479009N（1-1）。 法定代表人郭凤波，总经理。 委托代理人尹袁，安徽众城高昕律师事务所律师。 委托代理人胡世全，安徽众城高昕律师事务所实习律师。 上诉人（一审被告）涡阳县城市管理局，住所地安徽省涡阳县世纪大道666号，统一社会信用代码11341621MB1876944E。 法定代表人郭建华，局长。 委托代理人李长波，涡阳县城市管理局城建大队长。 委托代理人赵杰，安徽皖杰律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）涡阳县人民政府，住所地安徽省涡阳县城关街道紫光大道，统一社会信用代码11341621070918642W。 法定代表人熊国洪，县长。 委托代理人马涛，涡阳县司法局行政复议股工作人员。 上诉人安徽禾田肥业有限责任公司（以下简称禾田公司）诉上诉人涡阳县城市管理局（以下简称涡阳县城管局）行政处罚、涡阳县人民政府（以下简称涡阳县政府）行政复议一案，不服安徽省涡阳县人民法院（2019）皖1621行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人禾田肥业公司的法定代表人郭凤波及委托代理人尹袁，上诉人涡阳县城市管理局的委托代理人李长波、赵杰，被上诉人涡阳县政府的委托代理人马涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明：原告安徽禾田肥业有限责任公司系自然人独资。该公司是2011年原涡阳县人民政府城东街道办事处招商引资企业，2011年6月1日原告与马寨居委会签订土地租赁协议，租赁原城东街道办事处马寨居委会王寅路东侧29.5亩土地进行建造厂房。租地后，原告投资建设了钢构大棚，成立安徽禾田肥业有限责任公司，2011年6月18日，涡阳县经济委员会作出涡经[2011]30号文件，同意对原告公司《新上复合肥生产线项目》进行备案，请原告按照有关规定办理环境保护、资源利用、城市规划、安全生产、国产设备抵扣所得税确认等手续。县政府涡政秘[2013]100号文件，授予包括原告公司在内的67家企业为2012年度新进规模工业企业称号，并予以奖励1万元。2017年9月涡阳县环境保护局涡环表[2017]43号文件，通过了对《安徽禾田肥业有限责任公司年产10万吨掺混肥生产线建设项目环境影响报告》的审批，2019年的3月份，原涡阳县国土资源局给原告公司供地了12亩土地，本案涉案的构筑物及其占地建筑物不在该12亩土地范围之内。原告公司建钢构厂房时没有办理土地使用证和规划许可证。 在2017年8月全省环保督查工作中，因原告公司距离涡阳县祥峰液化气公司安全距离不够，涡阳县政府要求拆除安全距离内的钢构大棚，原告公司积极配合拆除工作。由于拆除后的钢构无法利用，为了减少企业损失和发展需求，根据原告的申请，原城东街道国土规划建设管理委员会研究，同意在原告公司在其公司南侧的一处空地范围内建设简易钢构大棚，面积1500平方米，没有办理土地使用证和规划许可证。 2019年1月29日，涡阳县城管局依据上级交办，认为原告公司于2013年4月、2017年6月在涡阳县××××王寅路东侧，未取得《建设工程规划许可证》进行搭建钢构大棚两栋。该建设违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，进行立案调查。当日填写了《立案呈批表》，并于当日进行呈批。1月30日被告进行了调查取证、现场勘验。1月31日，涡阳县城管局作出了涡城管（规划）告［2019］3002号《行政处罚告知书》，限原告三日内自行拆除建筑物，并于当天送达原告。原告要求听证，涡阳县城管局同日作出涡城管（规划）告［2019］3002号《行政处罚听证告知书》，并于当天送达原告。2月2日，涡阳县城乡规划局回函，原告所建设的钢构大棚未办理《建设工程规划许可证》。2月15日，涡阳县城管局主持召开听证会，2月19日进行集体审议，审议决定依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，原告自接到行政处罚决定之日起三日内自行拆除。2月20日填写案件处理审批表，领导审批同意按照集体审议意见办理，涡阳县城管局认为原告未取得《建设工程规划许证》进行建设钢构大棚房，该处违法建设总面积为6300平方米。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出（涡）城管（规划）罚［2019］3002号行政处罚决定，限原告公司三日内自行拆除。当日，行政处罚决定书送达给了原告。2月21日，涡阳县城管局又作出涡城管（规划）告［2019］3002号《限期拆除公告》，限原告于2019年2月25日前自行拆除6300平方米擅自建设的构筑物，逾期不自行拆除的，将依法作出处理决定，并告知了救济的途径及期限，于当天送达原告。原告不服，向涡阳县政府申请行政复议，县政府于2019年3月9日受理了原告的复议申请，经过复议，县政府于2019年4月28日作出涡政复决字［2019］第10号行政复议决定，决定维持了涡阳县城管局作出的（涡）城管（规划）罚［2019］3002号行政处罚决定、（涡）城管（规划）罚［2019］3002号限期拆除公告。原告认为涡阳县城管局作出的行政行为无法律和事实依据、程序严重违法，依法向本院提起行政诉讼，要求依法撤销涡阳县城管局作出的（涡）城管（规划）罚［2019］3002号行政处罚决定、（涡）城管（规划）告［2019］3002号限期拆除公告及涡阳县政府作出的涡政复决字〔2019〕第10号行政复议决定，本案诉讼费由两被告承担。 从相关案件得知，本案涉案构筑物是涡阳县大棚房专项整治工作任务交办单载明的要求限期拆除的项目。王志强于2019年3月3日开始对涉案构筑物实施了拆除行为，2019年3月6日与原告补签的拆除合同。 另查明：2019年2月8日，亳州市委印发了《中共亳州市委、亳州市人民政府关于市级机构改革的实施意见》（亳发{2019}3号），该文件规定进行机构改革。2019年2月17日，涡阳县委印发了《中共涡阳县委、涡阳县人民政府关于县级机构改革的实施意见》（涡发{2019}3号），该文件规定将县城市管理行政执法局进行整合，组建县城市管理局，实行一个机构，两块牌子。 一审法院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚，处罚程序必须合法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。本案中，原告公司位于县城规划区内，被告依据法律的授权有权对辖区内没有办理建设工程规划许可证的行为进行行政处罚，符合法律规定，故原告认为涡阳县城管局超越职权的主张不能成立，本院不予采信。涡阳县城管局对原告进行行政处罚过程中，集体审议是在听证告知之后做出，违反了先研究拟处罚结果后进行听证告知、根据听证申请再组织听证、最后进行审批的程序规定。另外，涡阳县城管局在行政处罚限定的3日拆除期限还没有到来，行政处罚决定没有生效的情况下，就再次下发限期拆除公告，也没有制作强制执行决定，违反了行政强制法设立的行政机关实施违法建筑强制拆除行为的特别程序规定，因此，程序明显违法。因涡阳县城管局的行政行为程序违法，故对适用法律是否正确的问题,本院不再评价。涡阳县政府在复议期间，没有认真审查涡阳县城管局作出的行政行为，故涡阳县政府作出的行政复议决定也属于违法。涡阳县城管局行政处罚程序严重违法,依法应予撤销，鉴于涡阳县城管局作出的行政行为是落实全县大棚房整治工作任务，如果撤销该行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，且涉案建筑物也被拆除完毕，故对其行为应当确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认被告涡阳县城市管理局于2019年2月21作出的（涡）城管（规划）罚[2019]3002号行政处罚决定和（涡）城管（规划）告[2019]3002号限期拆除公告违法；确认被告涡阳县人民政府于2019年4月28日作出的涡政复决字[2019]第10号行政复议决定违法。案件受理费50元，由两被告承担。 禾田公司上诉称，一、一审法院认定行政处罚行为程序违法，但没有对适用法律是否正确作出评价，应当发回重审。上诉人于2011年6月10日与涡阳县人民政府城东街道办事处签订招商引资合作协议。协议签订后，上诉人与马寨居委会居民签订了土地租赁协议书。2011年8月14日，涡阳县国土资源局出具处罚决定书，上诉人缴纳罚款。按照当年各家企业通行做法，正常营业。但由于客观原因，都无法办理土地建设规划许可证。2017年8月，由于上诉人所建厂房与涡阳县祥峰液化气公司安全距离不足，经协调，上诉人积极配合拆迁部分厂房，并经涡阳县人民政府城东街道国土规划建设管理委员会研究同意，上诉人另建厂房1500平方米。综上所述，上诉人系招商引资落户涡阳县，遵守相关法律法规，未办理建设规划许可证并非上诉人自身原因。一审判决仅对程序违法予以认定，没有对适用法律及案件事实予以评价，损害了上诉人的合法权益。二、一审法院违反行政诉讼法关于级别管辖权的规定。根据行政诉讼法第十五条规定，上诉人对涡阳县政府维持复议决定的行政行为不服，依法应当由亳州市中级人民法院管辖。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，依法发回重审。 上诉人禾田公司向一审法院提供如下证据： 第一组证据：1.营业执照、生产许可证、法人代表身份证明、法人身份证复印件。证明上诉人禾田公司的主体资格； 第二组证据：1.涡城管（规划）罚[2019]3002号行政处罚决定书；2.涡城管（规划）告[2019]3002号限期拆除公告；3.涡政复议决字[2019]10号行政复议决定书。证明上诉人禾田公司依法诉讼的对象以及主体，上诉人禾田公司受到了涡阳县城管局行政处罚及涡阳县政府的复议决定。 第三组证据：1.涡国土行罚字[2011]208号行政处罚决定书；2.土地租赁协议；3.招商引资合作协议；4.涡阳县城东街道办事处情况说明；5.涡阳县城东街道马寨居委会证明；6.涡阳县经济委员会文件涡经[2011]30号；8.涡阳县人民政府文件涡政秘[2013]100号；9.涡阳县环境保护局文件涡环表[2017]43号。证明上诉人禾田公司建造的涉案大棚合法，被上诉人作出的涉案行政行为不合法且违背客观事实。综合上述文件，上诉人禾田公司被处罚时的状况是属于招商引资，历年来经营良好的民营企业，所建钢构大棚也在正常使用，可以符合城乡规划法对其责令限期改正并处罚款的决定，予以补办相关手续，以鼓励和扶持民营企业。 涡阳县城管局上诉称，一、一审判决认定上诉人行政处罚程序违法，不能成立。一审判决认定上诉人作出的集体审议是在听证告知之后作出的，程序违法，该认定不当。《行政处罚法》第三十八条第二款规定了“对情节复杂或重大违法行为，给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当进行集体讨论决定”，但是行政处罚法并没有规定集体讨论必须在听证之前作出，听证的目的是听取拟处罚对象的陈述申辩，听证结束后，行政机关根据听证情况，再集体讨论审议，听证之后进行集体审议更符合集体讨论审议的立法初衷。因此，一审判决认定上诉人在听证前没有进行集体审议，作出的行政处罚程序上存在重大程序违法没有法律依据，不能成立。二、一审认定上诉人作出的“限期拆除公告”违法，不能成立。一审认定行政处罚决定没有生效就作出限期拆除公告，违反行政强制法设立的行政机关实施违法建筑物强制拆除行为的特别程序。《行政强制法》第44条规定了对违法建筑物、构筑物等设施需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期拆除。上诉人认为被上诉人的案涉建筑物、构筑物需要强制拆除，依法公告限期拆除，并不是申请法院强制执行，限期拆除公告并不需要行政处罚决定生效才能作出，也没有违反行政强制法的程序规定。因此，一审认定不能成立。综上，一审判决认定错误，且没有法律依据，请依法撤销一审判决或驳回被上诉人的诉讼请求。 上诉人涡阳县城市管理局向一审法院提交如下证据： 第一组证据：《统一社会信用代码证书》及《法定代表人身份证明》各一份。证明上诉人涡阳县城市管理局的主体身份； 第二组证据：1.《行政处罚卷宗》一套（共计36页）；2.《涡阳县查处城镇规划区内违法建设管理办法》一份。证明涡阳县城市管理局作出的行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分、程序合法、使用法律正确。适用城乡规划法第六十四条的规定作出的行政处罚决定，适用法律正确，限期拆除公告也是按照法律规定。 被上诉人涡阳县政府辩称，涡阳县政府依法受理了禾田公司提出的行政复议申请，同日，依法通知涡阳县城管局提出行政复议答辩，涡阳县城管局在规定的时间内提出作出行政行为的事实依据和法律依据，县政府依法作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。 被上诉人涡阳县政府向一审法院提供如下证据： 第一组证据：1.行政复议申请书；2.行政复议答复书。证明涡阳县政府受理复议案件的事实。 第二组证据：1.行政复议受理通知书；2.提出行政复议答复通知书；3.行政复议决定书；4.行政复议法律文书送达回执。证明涡阳县政府依法办理行政复议事项。 上述证据一审法院均随卷移送本院。 经庭审举证、质证，各方当事人对证据的质证意见同一审一致。 经审查，一审法院对证据的认证基本正确，本院予以确认。 一审法院经审理查明的事实基本正确，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。本案中，上诉人禾田公司提供的土地租赁协议书等证据证明，在未依法办理建设工程规划许可证的情况下，禾田公司租赁涡阳县城东街道马寨居民委员会的耕地建设了厂房，显属违法建设，上诉人涡阳县城管局依据法律有权对该违法建设实施处罚。但上诉人涡阳县城管局在作出处罚决定前未依法催告上诉人禾田公司限期自行拆除违法建设，其程序不符合《中华人民共和国行政强制法》第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”等规定，但因涉案违法建设系涡阳县大棚房专项整治工作任务交办单载明的要求限期拆除的项目，且涉案建筑物已被拆除，因此，一审判决确认上诉人涡阳县城管局作出的行政处罚决定违法并无不妥，上诉人涡阳县城管局要求撤销一审判决的上诉理由不能成立。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案中，被上诉人涡阳县政府在复议期间，没有认真审查涡阳县城管局作出的行政行为，未依法确认涡阳县城管局的行为违法，其作出维持原行政行为的复议决定也属于违法，因此，一审判决确认被上诉人涡阳县政府所作的行政复议决定违法并无不当。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。本案中作出原行政行为的机关是涡阳县城市管理局，并非上诉人所称的国务院部门或者县级以上地方人民政府，因此，上诉人禾田公司认为一审法院违反级别管辖规定的上诉理由不能成立。另，对于上诉人提出的一审法院没有对行政行为适用法律是否正确作出评价，应当发回重审的上诉理由，一审判决未对行政行为适用法律是否正确作出评价虽有不妥，但不影响被诉行政行为被确认违法的判决结果，因此，上诉人禾田公司的该上诉理由不能成立。 一审判决对涡阳县城市管理局作出的（涡）城管（规划）罚[2019]3002号行政处罚决定和（涡）城管（规划）告[2019]3002号限期拆除公告两个行政行为作为一个案件受理，并作出一个行政判决不当，在此予以指明。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人安徽禾田肥业有限责任公司与上诉人涡阳县城市管理局各自负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  张秀远 审判员  刘晓慧 审判员  张继民 二〇一九年十二月二十四日 法官助理李英进 书记员孟蕾 附：本案适用的主要法律依据 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。