江苏省灌南县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0724行初5号 原告方明明，男，1986年9月3日生，汉族，居民，住江苏省沭阳县。 委托代理人何雨，江苏华德律师事务所律师。 被告连云港市水利局，住所地连云港市海州区凌州路**。 法定代表人宋波，该局局长。 出庭应诉负责人毛善通，该局副局长。 委托代理人尹翔，该局干部。 委托代理人李刚，江苏永信律师事务所律师。 原告方明明因不服被告连云港市水利局（以下简称“市水利局”）行政强制及行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月20日立案，于2019年6月26日向被告市水利局送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月12日公开开庭进行了合并审理。原告方明明的委托代理人何雨，被告市水利局的出庭应诉负责人毛某及委托代理人尹翔、李刚均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月28日，连云港市水利局作出连水扣[2019]2号扣押（暂扣）通知书，认定：方明明在南辰大桥下游200米禁采区、禁采期采砂行为，涉嫌违反《江苏省河道管理条例》第四十一条规定，依据《江苏省河道管理条例》第五十四条的规定，决定对方明明的有关物品（16寸二泵自打自卸采砂船2艘，50方运砂船2艘，两条船柴油型发动机6台，柴油油筒200升/筒2个、50升/筒1个，空油筒200升/筒5个）予以扣押30日，上述物品暂存在石梁河水库管理处保管。2019年4月28日，连云港市水利局作出连水罚[2019］2号行政处罚决定书，认定：2018年10月2日凌晨，方明明在禁采期内组织安排徐某现场指挥李某、王某1刚各驾驶1艘16寸自打自卸采砂船，王某2、王某3各驾驶1艘荷载量为60立方米的运砂船在新沭河南××下××区内水域采砂，违反了《江苏省水库管理条例》第四十一条第二款和《公路安全保护条例》第二十条的规定，属于违法水事行为。根据《江苏省河道管理条例》第五十四条第一、三款规定，根据《石梁河水库2018年采砂公告》相关内容，并参照《行政处罚自由载量权参照执行标准》相关内容，决定对方明明罚款25万元、没收非法采砂船舶(采砂船2艘、运砂船2艘)。方明明不服上述行政强制和行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。 原告方明明诉称：被告于2018年10月2日以原告涉嫌在禁采区、禁采期非法采砂行为扣押方明明相关船舶、设备等物品30日，于2018年11月1日延长扣押期限30日，于2018年11月28日作出罚款45万元、没收非法采砂船舶4艘的行政处罚决定，在原告申请复议后，又于2019年3月22日自行撤销，但于2019年3月28日解除扣押并重新扣押，并于2019年4月28日重新作出罚款25万元、没收非法采砂船舶4艘的行政处罚决定，至今未返还涉案物品。被告实施的证据先行登记保存行为未经内部审批程序，并变相延长扣押期限，违反我国《行政强制法》关于扣押的规定。同时，被告于2019年4月28日作出的处罚决定书将方明明安排徐某现场修船调试行为错误认定为非法采砂行为且未告知方明明禁采区、禁采期规定，又违反我国《行政处罚法》关于行政处罚种类的规定、错误适用《江苏省河道管理条例》行政处罚自由裁量标准和援引《公路安全保护条例》规定以及禁采区、禁采期规定作出处罚，处罚决定也未经法制审核和集体讨论程序，且存在伪造证据、询问程序违法以及至今仍扣押一艘运砂船未返还的违法行为。综上，请求确认被告于2019年3月28日作出的连水扣[2019]2号《扣押（暂扣）通知书》违法并返还船只，撤销被告于2019年4月28日作出的连水罚[2019]2号《行政处罚决定书》。 原告方明明向本院提交了以下证据： （1）连水罚[2019]2号行政处罚决定书，连水立[2018]35号立案审批表，采取扣押措施审批表，连某扣[2018]1号扣押（暂扣）通知书、送达回证及签收照片，连某保存物（2018）01号证据先行登记保存物品清单，连某扣[2018]1号延长扣押（暂扣）期限通知书及物品清单，连水扣[2019]2号解除扣押（暂扣）审批表及通知书，连水扣[2019]2号扣押（暂扣）审批表、通知书、物品清单及送达回证，连水罚（2018）34号行政处罚决定书、行政复议申请受理通知书、行政复议终止决定书、市水利局关于撤销行政处罚决定书的决定. （2）申请复议听证笔录，市水利局连水（2017）22号文件，行政答复书，市水利局2019年4月23日的负责人集体讨论记录。 被告市水利局辩称：方明明组织人员驾驶船只非法采砂事实清楚，其辩称事发时为修船调试并准备出售以及不知道禁采区、禁采期的观点均不成立，市水利局依《江苏省河道管理条例》规定，并参照相关裁量标准予以处罚并无不当，且已充分告知、保障方明明相关权利，程序合法；同时，市水利局于2019年3月22日撤销其于2018年11月28日作出的行政处罚决定，并于2019年3月27日重新立案后对违法采砂船舶、物品予以扣押，符合法律规定，方明明提出的连石扣[2018]1号扣押通知书及连某保存物[2018]1号证据先行登记保存物品清单与本案无关。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告市水利局向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：连水立[2018]35号立案审批表，以证明立案依据。 第二组证据：采取扣押（暂扣）措施审批表、连某扣[2018]1号扣押（暂扣）通知书、连某扣（2018）01号延长扣押（暂扣）期限通知书、连某保存物[2018]01号证据先行登记保存物品清单和送达回证，通知书载明方明明在南辰大桥下游200米禁采区、禁采期非法采砂的行为，涉嫌违反《江苏省河道管理条例》第四十一条的规定，依据《江苏省河道管理条例》第五十四条的规定，决定对有关物品予以扣押30日，后又延长扣押期限；送达回证载明扣押通知书送达地点为南辰大桥值班点，由范肖龙于2018年10月2日代收，备注是方明明外出由表弟代签，以证明扣押程序合法。 第三组证据：行政执法人员对方明明、徐某、王某3、刘某、李某、王某2、王某1刚的调查询问笔录，以证明本案非法采砂及运砂行为等。 第四组证据：行政执法照片20张，以证实本案采砂作业及运砂行为。 第五组证据：采砂作业地点标注图，以证明采砂地点。 第六组证据：禁采期公告照片3张，以证明市水利局、公安局于2018年3月7日发布公告，石梁河水域严禁无证采砂和在禁采区采砂，采砂时限为每日6时至19时。 第七组证据：调查终结报告、审批表及负责人集体讨论记录，以证明案件调查、审批以及行政机关负责人集体讨论等情况。 第八组证据：连水罚[2018]34号行政处罚事先告知书及送达回证，以证明市水利局告知方明明陈述申辩听证情况，送达回证显示文书于2018年11月19日由周文宝代签，备注显示方明明出差，周文宝与方明明系朋友。 第九组证据：连水罚[2018]34号行政处罚决定书及送达回证，以证明市水利局于2018年11月28日对方明明作出罚款45万元、没收非法采砂船舶4艘（采砂船及运砂船各2艘）的行政处罚决定，并于2018年12月24日送达方明明。 第十组证据：行政复议申请书、行政复议答复书载明方明明提出行政复议，市水利局作出答复等情况。 第十一组证据：市水利局连水政[2019]5号关于撤销行政处罚决定书的决定及送达回证、行政复议终止决定书，以证明市水利局于2019年3月22日主动撤销连水罚[2018]34号行政处罚决定并重新依法作出处理，后于当月25日向方明明送达，市政府于当月25日终止行政复议。 第十二组证据：连水立[2019]2号立案审批表，以证明本案所涉非法采砂事宜于2019年3月27日重新立案。 第十二组证据：解除扣押（暂扣）审批表、连水解扣[2019]2号解除扣押（暂扣）通知书及清单），载明因市水利局作出撤销行政处罚决定，遂于2019年3月28日解除2018年10月2日扣押物品，以证明解除扣押程序合法。 第十三组证据：采取扣押（暂扣）措施审批表、连水扣[2019]2号扣押（暂扣）通知书及清单，载明方明明在南辰大桥下游200米禁采区、禁采期采砂的行为，涉嫌违反《江苏省河道管理条例》第四十一条的规定，依据《江苏省河道管理条例》第五十四条的规定，决定对方明明有关物品（16寸二泵自打自卸采砂船2艘，50方运砂船2艘，两条船柴油型发动机6台，柴油油筒200升/筒2个、50升/筒1个，空油筒200升/筒5个）予以扣押30日，以证明扣押程序合法。 第十四组证据：调查终结报告、调查终结审批表、负责人集体讨论记录，载明案件调查、审批和行政机关负责人集体讨论等情况，以证明程序合法。 第十五组证据：连水罚告[2019]2号行政处罚事先告知书及送达回证，以证明市水利局告知方明明陈述申辩听证情况，并于2019年4月24日送达方明明。 第十六组证据：连水罚[2019]2号行政处罚决定书及送达回证和签收快递单据，以证明市水利局于2019年4月28日作出罚款25万元、没收非法采砂船舶（采砂船2艘、运砂船2艘）的行政处罚决定，并于次日送达方明明。 第十七组证据：违法现场视听资料一份，以证明方明明组织人员违法采砂事实。 经庭审质证，本院对被告市水利局提交的证据认证如下： （1）第一组证据，原告对记载内容和审批时间有异议。经查，该份证据系被告对原告涉嫌非法采砂进行登记立案的审批材料，审核落款时间不影响立案审批效力，本院予以采信。（2）第二组证据，原告认为内容不属实、程序违法。经查，该组证据系被告对原告相关物品进行扣押的内部审批及扣押通知书送达情况，证据来源合法，客观真实，本院予以采信。（3）第三组证据，原告对真实性无异议，但提出对其的两份笔录为同一时间制作，对李某、王某1刚的调查笔录也系同一时间制作。经查，该组证据来源于被告调查询问本案有关人员时制作，笔录内容均由相关人员签字确认，能够反映案件真实情况，证据来源和形式符合法律规定，本院予以采信。（4）第四、五、六组证据，原告不予认可。经查，该三组证据系被告行政执法人员在行政执法中所拍摄或标注，载明本案所涉禁采期、禁采区规定内容，反映本案案发地点及案发时相关情况，证据来源和形式合法，本院予以采信。（5）第七组证据，原告不予认可。经查，该组证据系被告履行案件调查报告、审批及负责人集体讨论等程序的证据，且有相关人员签字确认，本院予以采信。（6）第八、九组证据，原告不予认可。经查，该两组证据反映被告履行告知程序以及作出行政处罚决定并向原告送达情况，本院予以采信。（7）第十、十一组证据，原告认为行政复议答复书有所变动，对其他证据无异议。经查，该组证据能够反映本案所涉行政复议情况，本院予以采信。（8）第十二、十三组证据，原告均不予认可，认为程序违法、记载内容和审批时间互相矛盾。经查，该两组证据反映了被告解除扣押举措以及重新立案情况，证据来源和形式符合法律规定，本院予以采信。（9）第十三组证据，原告均不予认可，认为记载扣押内容与证据先行登记保存清单不符，扣押审批及程序违法。经查，该组证据反映被告重新立案后扣押本案所涉物品情况，本院予以采信。（10）第十四组证据，原告不予认可。经查，该组证据反映被告对本案重新立案受理后的调查、汇报和负责人集体讨论情况，本院予以采信。（11）第十五、十六组证据，原告认为不能作为证据使用。经查，该两组证据反映被告对本案重新立案后履行告知等程序，并重新作出行政处罚决定以及送达的情况，证据来源和形式符合法律规定，本院予以采信。（12）第十七组证据，原告不予认可。经查，该组证据系被告现场执法视频，证据来源和形式合法，本院予以采信。 经庭审质证，本院对原告方明明提交的证据认证如下：（1）原告所提交的证据中与被告提交的证据重复的部分，认证意见同上，不再赘述。（2）申请复议听证笔录、市水利局连水[2017]22号文件，被告均无异议，本院经审查予以确认。 经审理查明，方明明未办理采砂许可证于2018年10月2日凌晨组织安排徐某在禁止采砂时间，指挥李某和王某1刚各驾驶1艘16寸自打自卸采砂船、王某2和王某3各驾驶1艘运砂船，在石梁河水库××河南××下××区内水域采砂。连云港市石梁河水库管理处水政大队执法人员巡查时发现上述采砂行为，现场责令停止采砂并将王某3带回调查，后又对相关人员进行了调查询问。 2018年10月2日，市水利局出具证据先行登记保存物品清单并由方明明签名确认，载明物品为：16寸二泵自打自卸采砂船2艘，50方运砂船3艘，两条船柴油型发动机6台，柴油油筒200升/筒2个、50升/筒1个，空油筒200升/筒5个。当日，市水利局出具扣押（暂扣）通知书并由方明明表弟范肖龙代收，通知书载明方明明在南辰大桥下游200米禁采区、禁采期非法采砂行为，涉嫌违反《江苏省河道管理条例》第四十一条规定，决定对其有关物品扣押30日，物品扣押在石梁河水库管理处保管。2018年11月1日，市水利局延长扣押期限30日，并出具延长扣押（暂扣）期限物品清单，清单内容与证据先行登记保存物品清单一致，由方明明签字确认。2018年11月12日，市水利局出具行政处罚事先告知书并于当月19日向方明明送达，因其出差由其朋友周文宝代收，方明明未提出陈述、申辩意见或听证要求。当月28日，市水利局作出连水罚[2018]34号行政处罚决定书并于次月24日送达方明明，对其罚款45万元、没收非法采砂船舶（采砂船及运砂船各2艘）。 2019年1月8日，方明明不服向连云港市人民政府申请复议，请求撤销处罚决定。2019年3月22日，市水利局作出连水政[2019]5号关于撤销行政处罚决定书的决定并于当月25日送达方明明，决定主动撤销连水罚[2018]34号《行政处罚决定书》，并重新依法作出处理。同月25日，因方明明撤回行政复议，市政府作出终止行政复议决定。 2019年3月27日，市水利局以连水立[2019]2号对本案重新立案，并于次日出具解除扣押（暂扣）通知书送达方明明，解除本案扣押物品。当月28日，市水利局出具连水扣[2019]2号扣押（暂扣）通知书送达方明明，对其相关物品（16寸二泵自打自卸采砂船2艘，50方运砂船2艘，两条船柴油型发动机6台，柴油油筒200升/筒2个、50升/筒1个，空油筒200升/筒5个）予以扣押30日。同年4月23日，市水利局出具行政处罚事先告知书并于次日送达方明明，方明明未提出陈述、申辩意见或听证要求。当月28日，市水利局作出连水罚[2019]2号行政处罚决定书并于次日送达方明明，认定其在禁采期、禁采区组织船舶采砂行为违反《江苏省河道管理条例》第四十一条、《公路安全保护条例》第二十条规定，根据《江苏省河道管理条例》第五十四条第一、三款规定，根据《石梁河水库2018年采砂公告》相关内容，并参照《行政处罚自由裁量权参照执行标准》内容，对其罚款25万元、没收非法采砂船舶（采砂船及运砂船各2艘）。 本院认为，市水利局是辖区河道的主管部门，负责河道采砂的管理和监督工作，具有查处河道管理范围内非法采砂行为的法定职责。本案的争议焦点主要体现在三个方面：一是被告认定原告实施非法采砂行为是否存在错误；二是被告针对本案所涉物品扣押行为是否违反法律规定；三是被告作出处罚决定援引的法律规定是否存在错误。 关于被告认定原告非法采砂是否存在错误问题。经查，原告在禁采期内组织安排人员在禁采区水域非法采砂被被告当场查获，并有采砂船舶设备、现场勘查照片、现场视听资料、涉案人员调查笔录等证据予以证实，足以认定。关于原告提出事发时修船调试，经查，其所举证据不足以证实该项意见，其也未就修船调试具体内容、调试时间、人员分工、工具配置等作出合理说明，其辩称的修船调试与其在深夜凌晨采砂以及现场人员被查获时四散逃逸等情况逻辑不能自洽，其该项观点不能成立，且即使该项观点成立，亦不影响对其非法采砂行为的认定。关于原告提出认定其组织徐某现场指挥他人采砂没有依据，经查，涉案采砂、运砂船舶等采砂设备均为方明明提供，相关人员调查笔录也明确表述方明明是本案非法采砂的组织者，由其安排徐某现场指挥采砂事宜，故对其该项意见不予采信。关于原告提出不清楚禁采期、禁采区规定，经查，被告在2018年采砂期已在石梁河水库周边张贴关于禁止采砂时间和区域的公告，方明明在接受调查时也陈述知道禁采期规定，被告行政执法人员到场制止非法采砂时相关采砂人员在凌晨四散而逃，故不影响对其违反禁采期、禁采区规定非法采砂的认定，对其该项观点不予采信。 关于被告扣押行为是否违法问题。被告有权扣押本案所涉物品。原告未取得河道采砂许可证在2018年10月2日禁采期内组织人员驾驶船舶在禁止采砂区域非法采砂，危害河道安全，破坏资源环境，其采砂、运砂船舶和发动机、油桶等均属于非法采砂机具，也是认定处理非法采砂行为的重要证据，且可能涉及扣押、没收等法律后果，被告于当日审批立案并对采砂设备先行登记保存，后又现场勘查、拍照相关采砂设备，并于当日作出扣押采砂设备的处理决定，相关行为符合法律规定。被告于2018年10月2日扣押非法采砂设备30日，于次月1日延长扣押期限30日，并于该月28日作出没收非法采砂船舶的行政处罚决定，符合我国《行政强制法》相关扣押期限等规定，行政处罚决定书于2018年12月24日送达原告，自该日起即产生没收本案所涉扣押物品的法律效果，被告虽于2019年3月22日作出撤销原行政处罚决定并重新作出处理的决定，但该行政行为并非是对原告非法采砂行为所作出的最终行政处罚决定，后被告基于没收船舶等非法采砂设备的原行政处罚决定被撤销于2019年3月28日出具扣押通知书将4艘采砂船舶及相关设备转为扣押，尽到了审慎义务，所依据的事实清楚，证据充分，程序合法，本院予以确认。关于原告要求返还被扣押船只，其本案所涉采砂船2艘、运砂船2艘已被没收，另1艘运砂船已被市水利局于2019年3月28日解除扣押，原告也签字确认解除扣押情况，现无证据显示被告拒绝退还被该运砂船，原告可自行取回该运砂船，故本院对其该项诉求不予支持。 关于被告作出处罚决定适用法律是否存在错误。经查，市水利局根据《江苏省河道管理条例》第五十四条第一、三款，并参照《行政处罚自由裁量权参照执行标准》相关内容，对方明明在禁采期、禁采区组织船舶采砂行为处以罚款25万元、没收非法采砂船舶。首先，《江苏省河道管理条例》可以作为本案被告进行行政处罚的法律依据。根据我国《行政处罚法》规定，行政处罚的种类包括没收非法财物，地方性法规可以限定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。《江苏省河道管理条例》系由江苏省第十二届人民代表大会常务委员会制定的江苏省现行实施有效的地方性法规，有权设定没收采砂工具的行政处罚，《江苏省河道管理条例》第五十四条关于没收采砂工具的规定可以作为本案被告作出行政处罚的法律依据。其次，被告援引《公路安全保护条例》相关条款以认定禁采区范围并无不当。根据《公路安全保护条例》规定，公路桥梁跨越的河道的上游500米、下游1000米均属于禁止采砂区域，以防止采砂行为危害公路桥梁安全，市水利局相关文件也明确本案石梁河水库禁止采砂范围，被告依此内容作出禁采区范围认定并无不当，故对原告提出被告适用《公路安全保护条例》规定作出相关认定错误的意见不予采纳。再次，《行政处罚自由裁量权参照执行标准》系由江苏省水利厅印发并自2019年2月8日起施行，对省内河道范围内非法采砂行为处理具有参照意义，虽然本案采砂作业行为发生在2018年10月，但被告重新作出行政处罚时间是2019年4月28日，被告参照该标准执行并无不当。另外，原告在禁采期、禁采区内非法采砂事实清楚，证据确实充分，被告据此作出认定和处罚并无不当，故对原告提出被告适用禁采期、禁采区规定对原告进行处罚错误的意见不予采信。 综上，被告于2019年3月28日作出的扣押（暂扣）通知书以及于2019年4月28日作出的连水罚2号行政处罚决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故对原告请求确认该扣押行为违法以及撤销该行政处罚决定的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告方明明的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告方明明承担（已交纳）。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  方 愚 审 判 员  蒯 舒 审 判 员  李迎春 二〇一九年十二月十八日 法官助理  李超敏 书 记 员  廖 童 法律条文附录及上诉须知 法律条文 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条【驳回原告诉讼请求判决】行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院的。 本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。