山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1883号 上诉人（原审原告）山东合懋房地产开发有限公司，住所地鱼台县王鲁镇七所楼村。 法定代表人王建辉，经理。 委托代理人兑义，山东英辩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）鱼台县人民政府，住所地鱼台县北外环路**。 法定代表人刘学圣，县长。 委托代理人朱睿，国浩律师（济南）事务所律师。 委托代理人赵庆，国浩律师（济南）事务所实习律师。 山东合懋房地产开发有限公司（以下简称合懋公司）诉鱼台县人民政府行政协议一案，不服济宁市中级人民法院于2019年6月17日作出的（2019）鲁08行初143号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明：2013年11月18日，原告合懋公司与被告鱼台县人民政府签订《框架协议》，约定由原告负责对王鲁镇佃户李片区地块进行拆迁资金的供给，本项目开发用地净地出让单价（均价）为90万元／亩，出让规划建设用地约296.2亩，总土地出让金约26658万元。。地块一、地块二、地块三、地块四整体出让根据情况可分期进行招拍挂。在签订商住用地土地合同后，原告在三年内完成全部建设，享受鱼台县招商引资的各项优惠政策，特殊情况一事一议，付款方式为本协议签订之日起15日内原告先行向被告支付3000万元土地出让金定金。被告根据实际情况，将土地成熟一块出让一块，在每宗土地7日内必须交至该地块总价款的50%，原告摘牌成功后7日内付清出让地块的全部出让金，被告于原告付清全部出让金一个月内，将该地块土地证发放给乙方。项目临界的市政、综合管线配套由被告负责等。 2014年10月15日，原告通过摘牌取得地块一的土地，原、被告签订鱼台－01－2014－022号《国有建设用地使用权出让合同》，原告缴纳了第一期土地出让价款3960万元。该宗土地出让后，因被告未能在承诺期限内完成拆迁任务，致使原告未能按期开工建设。另由于原告资金问题，也未能按照合同约定的期限缴纳剩余的土地价款，致使双方无法如期履行上述合同，双方于2016年4月13日签订协议书解除了上述合同。2016年8月25日，原告通过摘牌再次取得地块一的部分土地，原被告签订鱼台－01－2016－022号《国有建设用地使用权出让合同》，原告进行了开发建设，后期将上述土地及所有在建的商品房一并转让给山东尚源置业有限公司完成后续建设。2017年8月25日，山东尚源置业有限公司通过摘牌取得地块一的剩余部分土地，与被告签订鱼台－01－2017－026号《国有建设用地使用权出让合同》，并进行了开发建设。2019年4月24日，被告向原告发出《解除合同通知书》，以原告方未按约定完成项目建设，擅自转让整体项目，内部股东纠纷，导致拖欠工资、工程停工、逾期交房，引发大量工人及购房者上访，严重影响工程建设和社会稳定，已失去继续履行的能力为由，通知原告解除《框架协议》。另查明，2016年6月8日，鱼台县鑫兴城市建设开发有限公司通过摘牌取得地块二的土地，与被告签订鱼台－01－2016－021号《国有建设用地使用权出让合同》。现地块三、、地块四也已被其他单位摘牌取得《框架协议》中约定的四块土地均已出让完毕。 原告提起本案诉讼，请求撤销被告单方解除合同的行政行为，判令被告继续履行《框架协议》,诉讼费由被告承担。 原审法院认为，（一）关于本案是否属于行政诉讼受案范围。原、被告签订的《框架协议》是为了振兴地方经济，促进城中村改造进程，原告享受被告招商引资各项优惠政策，被告具有为实现公共利益及行政管理目标而订立协议的目的。且被告解除该《框架协议》的理由亦是为了公共利益及行政管理的需要，故该《框架协议》属于行政协议，本案属于行政诉讼受案范围。（二）关于原告诉讼请求能否支持。原告要求被告继续履行协议，并将《框架协议》中约定的地块交付其使用，但双方签订的《框架协议》第4条写明,乙方摘牌成功后7日内付清出让地块的全部出让金，甲方于乙方付清全部出让金一个月内将该地块土地证发放给乙方。由此说明，原告应通过招拍挂程序，签订国有土地使用权出让合同，交纳土地出让金后方可取得土地使用权。且原告对地块一的二次竟得均是通过招拍挂的程序摘牌取得。在未经招拍挂程序公开竟拍的情况下，原告即要求被告直接交付土地，没有法律依据。且原告在履行地块一的《国有建设用地使用权出让合同》过程中，因资金问题、公司内部股东纠纷、整体转让项目等问题影响了工程建设和社会稳定，原告也没有竞拍到其他地块的使用权。现《框架协议》中的四个地块的土地均已出让完毕，原告要求被告继续履行协议并交付其他土地已不具可能性，故对原告的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 合懋公司不服原审法院判决提出上诉，请求：1.撤销原审法院判决；2.依法改判支持上诉人诉讼请求；3.诉讼费用由被上诉人负担。主要事实与理由如下：（一）原审法院判决认定事实错误。1.被上诉人恶意违反《框架协议》，封锁地块三、四的招拍挂消息，经暗箱操作将地块二、、地块三、地块四虚假出让给其他公司违背《框架协议》的约定，是恶意拒绝履行协议，应负法律责任。原审法院判决以涉案四个地块的土地已出让完毕为由驳回上诉人要求被上诉人继续履行协议的诉讼请求，认定事实错误。2.原审法院判决认为上诉人在履行《国有建设用地使用权出让合同》过程中，因资金问题、公司内部股东纠纷等问题影响工程建设和社会稳定，缺乏事实依据。3.上诉人的诉讼请求为“继续履行协议”并非“请求交付土地”，原审法院判决认定“原告要求被告直接交付土地”，无事实依据。（二）原审法院判决违反法定程序。1.被上诉人在法定期限内并没有提供而在开庭审理过程中提交的，2016年6月8日鱼台县国土资源局与鱼台县鑫兴城市建设开发有限公司针对地块二签订的《国有建设用地使用权出让合同》，不应作为认定案件事实的依据。2.上诉人向原审法院提交了《房屋征收补偿安置合同及补充协议书》、《框架协议》约定的地块一、二、三、四地形图、鱼台县鑫兴城市建设开发有限公司及股东鱼台县鑫达经济开发投资有限公司的《企业信用信息公示报告》、鱼台县城乡规划委员会会议纪要-鱼规委纪【2017】3号、尚源•新城绿洲建设规划设计方案等补充证据，并提交了《调取证据申请书》一份，但原审法院既未组织质证，也未依法调取证据，迳行作出判决，审判程序严重违法。3.原审法院判决仅对上诉人要求履行协议的诉讼请求作出认定和判决，对于上诉人主张的“撤销被告单方解除合同的行政行为”的诉讼请求未作出相应判决，属于漏判。 被上诉人鱼台县人民政府答辩称，1.上诉人丧失履约能力，因自身原因未参与公开招拍挂程序，致使他人竞得剩余三块土地，《框架协议》早已没有履行可能性，原审法院判决认定事实清楚。2.原审法院判决对证据的采信及裁判结果符合法律规定，不违反法定程序。综上，请求驳回上诉请求，维持原判。 各方当事人在原审期间提交的证据材料已随案卷移送本院。经审理，本院同意原审法院判决查明的案件事实。 本院认为，本案是行政协议纠纷，由于行政协议兼具“行政性”与“合同性”的双重属性，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。综合双方诉辩意见，本案争议的焦点是《框架协议》是否解除以及能否继续履行的问题。 （一）关于《框架协议》是否解除，即被上诉人解除《框架协议》的行为是否合法有效的问题。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形”。本案中，根据《框架协议》的约定，上诉人负责涉案项目的开发并享受招商引资各项优惠政策，被上诉人通过招拍挂的形式提供出让土地；上诉人在签订土地出让合同后应按期完成建设。根据已查明的事实，上诉人在取得地块一部分土地后，将项目整体转让给山东尚源置业有限公司开发，，地块一其余部分土地由山东尚源置业有限公司摘牌取得上诉人虽提交了鱼台县发改局核准同意上诉人企业名称更名为山东尚源置业有限公司的文件，但根据工商登记两公司为不同的企业法人，上诉人关于两公司为同一主体、鱼台县发改局核准同意企业更名代表被上诉人认可其转让行为的主张，均缺乏事实和法律依据。因此，上诉人提交的证据不能证明其转让项目的行为经过被上诉人的同意，被上诉人认为上诉人的行为已经构成违约并要求解除合同的理由成立。另外，根据被上诉人提交的上诉人股东之间及与案外人之间纠纷的起诉及报警记录等证据，能够证明上诉人股东内部存在严重纠纷，影响工程建设和社会稳定的情况。由上述事实来看，被上诉人解除协议亦具有合理理由。因此，被上诉人解除《框架协议》的理由具有事实和法律依据，该解除行为合法有效。 （二）关于《框架协议》能否继续履行的问题。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失”。本案中，被上诉人已于2019年4月24日向上诉人发出解除合同通知，该解除行为有效，《框架协议》依法应终止履行。并且，根据被上诉人提交的成交确认书及国有土地使用权出让合同，涉案地块二、三、四已出让完毕，继续履行《框架协议》也不具备现实可能性，故上诉人关于继续履行《框架协议》的请求不能成立，不予支持。 （三）关于原审法院审理程序是否合法和判决结果是否正确的问题。关于上诉人提出原审法院判决遗漏诉讼请求的问题。本案中，上诉人在起诉状中列明的诉讼请求为，撤销被上诉人单方解除合同的行为，判令被上诉人继续履行《框架协议》，但上诉人在原审庭审中明确其诉讼请求为继续履行协议及要求被上诉人交付涉案地块，故原审法院围绕上诉人的诉讼请求进行审理和裁判，并未遗漏诉讼请求。但本案中，在被上诉人已通知上诉人《框架协议》解除的情况下，该解除行为是否合法有效是审查协议能否继续履行的前提，故本案仍应对被上诉人单方解除合同行为的效力予以审查。原审法院判决对上诉人自身存在的违约事实，即被上诉人解除合同的主要理由予以认可，并据此驳回上诉人的诉讼请求，即是对该解除行为效力的认可，该判决结果并无不当。但原审法院判决存在说理不明确、不充分的问题，本院在此予以指出。 关于上诉人提出原审法院判决采纳证据违法的问题。原审法院判决依据被上诉人提交的成交确认书及国有土地使用权出让合同认定涉案地块二、三、四已出让完毕，仅是对该客观事实的认定，而被上诉人的国有土地出让行为是否合法与本案行政协议纠纷属于不同的法律关系，不属于本案的审查范围，上诉人如认为被上诉人的出让行为违法侵害其合法权益，可另行主张权利。上诉人基于被上诉人出让涉案地块二、三、四的行为违法这一主张，提出原审法院判决认定事实及采纳证据违法的上诉理由，均不能成立，本院不予支持。 综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人山东合懋房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋炎焱 审判员  孙晓峰 审判员  郝万莹 二〇一九年十二月六日 书记员  王 璐