山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终2013号 上诉人（原审原告）济南森林木业有限公司，住所地济南市天桥区水屯北路19号。 法定代表人张晓男，执行董事。 委托代理人刘跃，该公司工作人员。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市龙鼎大道1号龙奥大厦。 被上诉人（原审被告）济南市天桥区人民政府，住所地济南市天桥区堤口路53号。 法定代表人窦虎，区长。 委托代理人徐光城，济南市天桥区司法局工作人员。 委托代理人尚高峰，济南市国土资源局天桥分局工作人员。 原审第三人济南市天桥区社区居民委员会，住所地济南市天桥区北园大街中段东大杨庄342号。 法定代表人张洪刚，主任。 上诉人济南森林木业有限公司要求被上诉人济南市人民政府（以下简称市政府）、济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）、原审第三人济南市天桥区社区居民委员会（以下简称杨庄居委会）支付地上物补偿款一案，不服山东省济南市中级人民法院（2015）济行初字第302号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告森林木业公司诉称，该公司经营地址位于，占用了杨庄居委会的部分土地，并根据经营需要在院内建设了仓库和经营用房。2010年8月，被告市政府要征用杨庄居委会的部分集体土地，其中包括原告占用的水屯北路19号土地。市政府是土地征用人，有义务根据法律规定向原告直接支付地上物补偿款。征地前，被告市政府所属的济南市小清河建设开发投融资管理中心（该中心隶属于济南市财政局）与被告天桥区政府、第三人杨庄居委会签订了合作开发协议，并组织人员对原告所有的地上物进行了调查登记。经被告指定的山东弘裕土地房地产评估有限公司对原告所有的地上物进行了确权及价格评估，评估结果为：原告所有的地上物价值为6274088元。此后，杨庄居委会与原告签订了拆迁协议，进一步明确了原告所有地上物的价值，并要求原告于2010年10月底前拆除地上物。为了支持征地工作顺利进行，原告按时拆除了地上物并向杨庄居委会移交了土地。上述土地于2011年1月由山东省人民政府批准征收。2011年初，杨庄居委会从济南市财政局小清河建设开发投融资管理中心预付的征地补偿款中转付给原告2823339.6元，尚欠3450748.4元。自2011年起，原告多次向市政府催要欠款，被告拒不支付并让原告起诉杨庄居委会。原告起诉杨庄居委会的案件，经法院审理认为地上物补偿款的支付应由被告方土地局、财政局、审计局按补偿方案监督落实，不属于法院民事案件受理范围。原告又向市政府索要补偿款，被告在转办过程中仍认为此事应由法院按行政案件处理。被告未按照国家土地管理法规及市政府［2010］第238号令的规定支付征地补偿款，原告提起本案诉讼，请求法院：1.判令被告公布济南市（2010）天桥区第5批次关于征用杨庄居委会土地的补偿方案；2.判令被告依法支付地上物补偿款3450748.4元及相应利息损失（自2011年1月1日起以3450748.4元为基数，按银行同期贷款利率计算至判决生效之日）。 原审经审理查明，2008年4月26日，济南市旧城改造工作领导小组作出济旧改发[2008]2号《关于北园大街两侧和小清河沿线新增国有建设用地招拍挂出让有关问题的通知》，内容为：“一、北园大街两侧、小清河沿线重点片区范围内的集体土地，由承担重点工程的投融资管理中心先垫付征地补偿安置费用，按程序依法征为国有建设用地。二、上述土地征为国有建设用地后，其中，经营性用地以招拍挂方式出让，土地出让总价款的60%先行拨付到所在的区政府。对先行拨付的资金，有关区政府要设立专户管理，……专款用于被征地村（居）的征地和拆迁补偿支出……”。2010年8月19日，济南市小清河开发建设投融资管理中心、天桥区政府、杨庄居委会三方签订《滨河新区北湖片区开发改造项目合作协议》，约定济南市小清河开发建设投融资管理中心向天桥区政府先行支付前期拆迁启动费8810.4万元，土地招拍挂出让完成后该笔费用及利息从杨庄居委会所得的土地补偿款中扣减，杨庄居委会收到拆迁启动费后于2010年12月31日前完成地上建筑物及构筑物的拆迁工作并向济南市小清河开发建设投融资管理中心移交土地。2010年9月3日和9月30日，杨庄居委会向天桥区小清河指挥部出具北湖片区拆迁启动费收款收据各1张，金额分别为4400万元和4410.4万元。2010年10月25日，杨庄居委会（甲方）与原告（乙方）签订《杨庄居属企业拆迁协议书》，内容为：“一、乙方企业在2010年11月1日搬迁完毕，按时完成搬迁任务，甲方奖励乙方企业负责人现金一万元，超过期限，每超一天罚乙方企业负责人现金五千元。二、乙方企业房屋经山东弘裕土地房地产评估公司评估：评估总价为人民币627.4088万元（分项见评估报告）。三、评估公司为小清河改造工程指挥部所聘，为山东弘裕土地房地产评估公司。”协议签订后，原告自行拆除了地上物并向杨庄居委会移交了土地。2011年1月20日，山东弘裕土地房地产评估有限公司作出鲁弘评[2011]字第017号《房产评估报告》对原告的地上物拆迁补偿价值进行了评估，评估总价合计为6274088元。杨庄居委会自2011年初已向原告支付了补偿款2823339.6元。因余款未付，原告于2013年以杨庄居委会为被告向济南市天桥区人民法院提起民事诉讼，要求杨庄居委会支付剩余补偿款及利息。济南市天桥区人民法院于2013年11月13日作出（2012）天民园初字第570号民事裁定，认为本案争议的拆迁安置补偿问题是在集体土地上进行的，集体土地上房屋的拆迁安置补偿问题尚无立法依据，如何进行安置补偿一般按照民主议定原则予以确定，因拆迁安置补偿涉及的事宜属于居民委员会自治的事项，应当由居民自治组织自行解决，原告的起诉不属于人民法院受理民事诉讼的范围，裁定驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉。原审法院于2014年12月9日作出（2014）济民一终字第13号民事裁定，认为根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《济南市土地征收管理办法》第十条、第十五条、第十九条、第三十一条、第三十二条、第三十五条的规定，本案地上附着物的补偿纠纷不是人民法院民事案件的受案范围，裁定驳回上诉，维持原裁定。 另查明，2010年11月4日，济南市国土资源局向杨庄居委会作出[2010]272号《征收土地告知书》。2010年11月15日，济南市国土资源局向杨庄居委会作出国土资听告字[2010]267号《征地听证告知书》。2011年1月12日，山东省人民政府作出鲁政土字[2011]259号《关于济南市天桥区2010年第五批次城市建设用地的批复》，同意征收包括杨庄居委会在内的集体建设用地用于城市建设。2011年1月25日，市政府作出[2011]143号征收土地公告，将鲁政土字[2011]259号《关于济南市天桥区2010年第五批次城市建设用地的批复》批准的涉及杨庄居委会的征收土地方案主要内容和有关事项予以公告。2011年3月8日，济南市国土资源局作出[2011]123号征收土地补偿安置方案公告，将杨庄居委会的征收土地补偿安置方案内容和有关事项予以公告，补偿安置费共计3076.2127万元（其中地上附着物补偿费为293.7772万元）。 2014年1月21日，原告向市政府办公厅、市规划局、市国土资源局函询涉案房屋拆迁是否存在土地征收行为。2014年2月10日，济南市国土资源局天桥分局作出《关于函字26号的办理意见》，内容为：“经落实，该单位位于天桥区居委会，系村属企业，其住地已于2010年按济南市天桥区2010年第五批次上报省政府批准征收（鲁政土字［2011］259号文件）。该片区经济南市规划局审核并颁发（地字第370105201000117号）建设规划许可证，用于北湖片区开发建设使用。征收该地块土地时采用的是房地分离形式，地上房产由济南市小清河开发建设投融资管理中心与北园办事处和杨庄居委会具体实施，经核实，济南市小清河开发建设投融资管理中心已拨付给杨庄居委会40万元／亩拆迁启动资金，用于土地补偿和地上物拆除工作”。济南市征地办公室在该份办理意见上注明“情况属实”并加盖公章。2015年5月25日，济南市天桥区人民政府北园街道办事处信访办公室向原告工作人员刘跃作出济天北访告字［2015］第10号《来访事项不予受理告知单》，对其通过信访渠道反映的原告拆迁补偿问题不予受理。原告提起本案诉讼后，在庭审中表示放弃要求判令被告公布济南市（2010）天桥区第5批次关于征用杨庄居委会土地补偿方案的诉讼请求。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。本案中，原告签订的拆迁协议是由第三人杨庄居委会与原告签订的，该协议是杨庄居委会作为集体土地的所有权人与土地使用人就收回土地时涉及的搬迁时间和地上物补偿数额进行的约定。根据鲁政土字[2011]259号征地批复的报请和实施过程来看，济南市国土资源局公告的杨庄社区征地补偿安置方案并不涉及原告的地上物补偿。原告向市政府办公厅、市规划局、市国土资源局函询涉案房屋拆迁是否存在土地征收行为，济南市国土资源局天桥分局作出《关于函字26号的办理意见》中也已经明确告知原告，征收土地时采用的是房地分离形式，地上房产由济南市小清河开发建设投融资管理中心与北园办事处和杨庄居委会具体实施。杨庄居委会并非基于法律法规的授权或是行政机关的委托而对原告的地上物进行拆迁补偿的，因此，原告与杨庄居委会签订的拆迁协议不是具有行政协议性质的土地、房屋等征收征用补偿协议。原告因杨庄居委会未按照协议向其支付全部补偿款而提起的诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告济南森林木业有限公司的起诉。 济南森林木业有限公司不服原审裁定提出上诉，上诉请求：依法撤销原审裁定，依法判令被上诉人支付上诉人的地上物补偿款及相应利息。事实与理由：1.原审认定上诉人与第三人签订的协议不是基于被上诉人的委托与事实不符。第三人接受委托之后才和上诉人签订的拆迁协议，该协议也未明确第三人是支付补偿款的义务人，补偿款的支付义务人还是被上诉人。2.征地的工作程序问题改变不了支付补偿款的义务人，被上诉人未尽到支付义务，也没有尽到监督责任，属于典型的不作为。3.在征地过程中，被上诉人应严格按照征地程序办理，省府的批复文件上也强调做好补偿款的支付工作。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院认定事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，上诉人主张支付地上物补偿款的依据是上诉人与第三人杨庄居委会签订的拆迁协议，该协议的内容是杨庄居委会作为集体土地的所有权人与土地使用人就收回土地时涉及的搬迁时间和地上物补偿数额进行的约定，该协议属于平等主体之间的约定，没有证据证实是杨庄居委会基于法律法规的授权或是行政机关的委托而对上诉人的地上物进行的拆迁补偿，因此，原审认定上诉人与杨庄居委会签订的拆迁协议不属于行政协议，并无不当。上诉人的主张与事实不符，没有证据和法律支持。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人济南森林木业有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘晓华 审判员  张晓宁 审判员  张汉利 二〇一九年十二月三日 书记员  隗 娇