山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终1922号 上诉人（原审原告）李中革，男，1968年6月21日出生，汉族，户籍所在地辽宁省鞍山市铁**，现住广东省珠海市香洲区， 被上诉人（原审被告）中华人民共和国青岛大港海关，住所地山东省青岛市市**新疆路**。 法定代表人初克基，关长。 委托代理人边锐，该单位工作人员。 委托代理人郑大勇，该单位工作人员。 被上诉人（原审被告）中华人民共和国青岛海关，，住所地山东省青岛市市**西陵峡二路** 法定代表人贺水山，关长。 委托代理人韩星忠，该单位工作人员。 委托代理人曹璐，该单位工作人员。 李中革因诉中华人民共和国青岛大港海关(以下简称“大港海关”)、中华人民共和国青岛海关(以下简称“青岛海关”)行政处理及行政复议一案，不服青岛市中级人民法院于2019年5月13日作出的（2018）鲁02行初262号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2018年4月28日，原告以“青岛金拓博贸易有限公司”为被举报人，向被告大港海关(原青岛出入境检验检疫局)邮寄《投诉举报信》称，其购买了该公司进口的(编号：370100113019907《卫生证书》)“健美生牌红酒提取物和葡萄籽浓缩复合胶囊”(生产日期为2013年2月28日)，该产品涉嫌违法如下：1、该产品分别粘贴两款不同的中文标签，且均与外文标签不一致，涉嫌篡改中文标签，违反《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第七十一条第三款的规定；2、该产品的配料“红酒提取物”，在我国无传统食用习惯，属于未经申请安全性评估的非食品原料。该产品配料“植物性硬脂酸镁”和“二氧化硅”属于超范围食用食品添加剂，违反《食品安全法》第三十四条的规定；3、该产品属于胶囊状特殊态型产品，在我国尚无食品安全国家标准，涉嫌违反《食品安全法》第九十三条的规定；4、该公司涉嫌违法行为可能已经超过行政处罚期限，但其标签备案涉嫌违法，应依法予以撤销，同时涉案产品大量进入流通领域，应依法责令相关企业召回或者移交有权处理机构责令相关企业召回。2018年5月9日，被告大港海关向原告作出《投诉举报受理告知书》，决定受理该投诉举报。2018年5月14日，被告大港海关向上海市食品药品监督管理局及青岛市食品药品监督管理局作出大港关办函[2018]23号《关于移交消费者投诉举报信息的函》称：“近日，我关(原青岛出入境检验检疫局)接到消费者投诉举报进口产品的信息。因有关被投诉举报行为发生在销售领域，根据《食品安全法》的规定，现将上述案件移交你局。”2018年6月6日，被告大港海关向广州市食品药品监督管理局作出大港关办函[2018]28号《关于移交投诉举报信件的函》称：“近日，我关(原青岛检验检疫局)接到消费者投诉举报进口产品的信息。因有关被投诉举报行为发生在销售领域，根据《食品安全法》的规定，现移交你局。”2018年6月29日，被告大港海关作出大港关办函[2018]32号《投诉举报处理情况告知书》（以下简称《告知书》），告知原告：“经查，《中华人民共和国出入境检验检疫卫生证书》(370100113019907)项下‘红酒提取物和葡萄籽浓缩复合胶囊’配料中的'红酒提取物'，为红酒经浓缩、固化形成的物质。国家相关法律法规以及食品安全标准中，没有对普通食品的产品形态作出规定和要求。根据《食品安全法》有关规定，我关已将你投诉举报中涉及流通领域的投诉举报内容移交上海市食品药品监督管理局、青岛市食品药品监督管理局和广州市食品药品监督管理局。”原告不服该《告知书》，向被告青岛海关提出行政复议申请。2018年9月5日，被告青岛海关向原告作出青岛海关复字[2018]03号《行政复议申请受理通知书》称，其于2018年8月31日收到原告的行政复议申请，于同日予以受理。2018年9月5日，被告青岛海关向被告大港海关作出青岛海关复字[2018]03号《行政复议答复通知书》，要求被告大港海关提交书面答复及作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。2018年9月17日，被告大港海关向被告青岛海关提交《行政复议答复书》及相关证据材料。2018年9月25日，被告青岛海关分别向原告及被告大港海关作出青岛海关复字[2018]03号《行政复议告知书》，告知原告及被告大港海关该行政复议案件对合议人员中的韩星忠决定回避，另行指派曹璐担任合议人员。2018年10月29日，被告青岛海关作出青岛海关复字[2018]03号《行政复议决定书》认为：1、关于被告大港海关对投诉举报的处理程序问题。被告大港海关在接到原告投诉举报材料后，于2018年5月9日予以受理并告知原告。经过调查、核实于2018年6月29日作出《告知书》，受理、答复、送达等处理程序符合规定；2、关于《投诉举报信》中提到的召回问题。由于被举报人在进口环节的违法行为已经远超《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十九条关于二年时效的规定，因此被告大港海关将销售环节涉嫌违法的举报线索分别移交给被投诉人所在地、产品销售商所在地和产品销售行为地食品药品监督管理部门，符合《食品安全法》第九十五条和六十三条的规定；3、关于《投诉举报信》提到的撤销问题。根据原国家质检总局2012年2月27日发布的《关于实施的公告》(2012年第27号)第八条、第九条、第十条的规定，海关(原出入境检验检疫部门)对预包装食品标签的管理并无撒销备案标签的授权规定。即使预包装食品标签检验不合格，应当根据该公告第十条的规定进行处理，因此，被告大港海关未对标签予以撤销并无不当。但是，被告大港海关对投诉举报进行答复时，对此未予以回复并充分说明理由，存在瑕疵，被告青岛海关予以指正；4、关于《投诉举报信》中提到的其他问题。由于涉案产品进口于2013年，且被投诉人自2013年7月起再无在被告大港海关辖区进口同类产品的行为。因此，在明显可以判断被投诉举报人的涉嫌违法行为已超过《行政处罚法》关于2年时效的规定的情况下，被告大港海关本着节约行政资源的原则，对有关问题不予立案并进行进一步的核实处理的做法并无不当。但是，被告大港海关在对《投诉举报信》答复中，应当告知原告处理决定和理由。即使被告大港海关认为其在2017年处理原告的投诉举报时已作出不予处理、原告理应知晓该处理结果的情况下，被告大港海关也应当告知曾进行处理的结果。对此问题，被告青岛海关予以指正。根据《行政复议法》的有关规定，作出如下行政复议决定：指正被告大港海关在处理《投诉举报信》中的瑕疵。但由于涉案产品进口已超过2年，再责令被告大港海关重新履行已无实际意义，因此不再责令被告大港海关对《投诉举报信》重新进行答复。原告仍不服，提起本案行政诉讼。另查明，2013年6月18日，被告大港海关受理一批“健美生牌红酒提取物和葡萄籽浓缩复合胶囊”的货物报检，收货人为青岛金拓博贸易有限公司，并于2013年7月4日出具编号为370100113019907的《卫生证书》。此后，青岛金拓博贸易有限公司又于2013年6月24日报检一批“健美生牌红酒提取物和葡萄籽浓缩复合胶囊”，被告大港海关于2013年7月11日完成检验检疫。此后，青岛金拓博贸易有限公司再无在被告大港海关辖区进口同类产品记录。 再查明，2017年4月6日，原告以“上海美深投资管理有限公司”、青岛金拓博贸易有限公司”为被举报人就涉案产品提出举报，举报事由为：上海美深投资管理有限公司销售的“健美生牌红酒提取物和葡萄籽浓缩复合胶囊”涉嫌违法及篡改中文标签。(1)该产品外文标签配料表中有“硬脂酸镁”，与中文标签标注配料不符；(2)硬脂酸镁属于超范围使用食品添加剂，违反《食品安全法》第34条的规定。(3)该产品属于胶囊状特殊态型产品，在我国尚无食品安全国家标准，涉嫌违反《食品安全法》第93条的规定。(4)申请调取该产品备案标签信息。被告大港海关于2017年6月1日作出青检食调[2017]005号《投诉举报处理情况的告知书》告知原告：“经查，该货物的报检日期为2013年6月18日，我局检验检疫完成日期为2013年7月4日，企业的相关进口行为已超过两年。该企业对上述产品最后一次相关进口行为已超过《行政处罚法》规定的时效，我局决定不予立案。根据《食品安全法》有关规定，我局已将你关于中国经销商上海美深投资管理有限公司销售的‘健美生牌红酒提取物和葡萄籽浓缩复合胶囊’涉嫌违法及篡改中文标签的举报相关线索移送上海市食品药品监督管理局和青岛市食品药品监督管理局。另有《中华人民共和国出入境检验检疫卫生证书》(370100113019907)项下‘红酒提取物和葡萄籽浓缩复合胶囊’标签样张见附件，该货物备案凭证不存在”。庭审中，原告自认，其于2017年4月6日向被告大港海关举报的内容前三项与2018年4月28日向被告大港海关举报的内容前三项基本一致，其未在法定期限内对被告大港海关于2017年6月1日作出的青检食调[2017]005号《投诉举报处理情况的告知书》提起过行政复议和行政诉讼。 庭审中，原告称经营者已将其购买的涉案产品召回，涉案产品的发票原件已返还给经营者，不能提交给原审法院。同时，原告向被告大港海关投诉举报时提交的涉案产品的中文标签与被告大港海关备案的中文标签内容不一致，二被告主张因标签内容不一致，不能证明其购买的产品与被告大港海关检验检疫的货物是同一种货物。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，是行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系是当事人的起诉得以受理并进入实体审查的前提条件。《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行政诉讼法的适用解释》）第十二条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：......(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；......。依照上述法律规定，投诉举报人是否具有提起行政诉讼的原告主体资格取决于所投诉举报事项是否对其合法权益产生实际影响及所投诉机关是否具有处理职责。本案中，《食品安全法》第五条第二款规定：“国务院食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，对食品生产经营活动实施监督管理。”第九十五条第二款规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理部门对国内市场上销售的进口食品、食品添加剂实施监督管理。”第一百十一五条规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。对属于本职能部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。”在原告举报的涉案产品已经完成出入境检验检疫手续并进入国内市场销售环节后，对涉案产品国内市场销售行为的监督管理属于食品药品监督管理部门职权。在进口食品进入国内流通领域后，购买者若发现存在法律规定的违法情形，完全可以通过向食品药品监督管理部门投诉、举报、咨询等方式保护其相关合法权益。海关部门在进口环节对进口食品所作出的相关行政行为与购买者没有直接利害关系。海关对进口食品所进行的检验及监督管理等行政行为的行政相对人为进出口食品生产经营者及出口商、国内进口商、报检人及其代理人，原告并非被告大港海关在进口环节对涉案产品作出相关行政行为的相对人，原告作为涉案产品进入流通领域后的购买者，被告大港海关在进口环节对涉案产品所作出的相关行政行为并不会直接影响到其权利义务，即原告与被告大港海关对原告的投诉举报内容的处理结果之间没有利害关系，原告不具有本案诉讼主体的资格，故原告提起的本案诉讼不符合行政诉讼的受理条件，依法应予裁定驳回起诉。根据《行政诉讼法的适用解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告李中革的起诉。 李中革不服原审法院裁定，上诉称，原审法院认定李中革与大港海关对李中革投诉举报内容的处理结果之间没有利害关系，李中革不具有本案诉讼主体资格的事实错误。主要理由如下：1、上诉人在广州市及上海市商家均购买涉案产品，向大港海关举报涉案产品涉嫌违法，投诉要求大港海关责令被举报企业召回不合格的涉案产品，是上诉人维护自身合法权益向行政机关的投诉举报，与具有处理投诉职责的行政机关作出的处理即被诉《告知书》结果之间有着直接的利害关系，符合《行政诉讼法的适用解释》第十二条第（五）项之规定。2、《告知书》未能核实涉案产品违反《食品安全法》的事实，侵犯了李中革的投诉举报知情权。3、大港海关未能核实涉案产品是否由被举报企业进口，更没有依法责令被举报企业召回不合格的涉案产品，导致李中革在上海市华润万家购买的涉案产品至今尚无相关企业召回，造成李中革购物财产损失。不符合《食品安全法》第九十四条第三款及《进出口食品安全管理办法》(总局令第144号)第四十八条的相关规定。请求：⒈撤销原审法院作出的行政裁定书；⒉撤销大港海关作出的《告知书》，判令其针对李中革的《投诉举报信》重新作出行政决定；⒊撤销青岛海关复字[2018]03号《行政复议决定书》。 被上诉人大港海关提交答辩意见称，其单位对涉案投诉举报的处理程序符合规定，将涉嫌违法行为移交食品药品监督管理部门的处理合法。涉案产品行为发生在2013年7月，于2018年5月接到上诉人的举报，已超过《行政处罚法》规定的两年追究期限，故对相关行为不予立案，同时将涉嫌流通领域的违法行为移交涉案产品进口商、总经销商和零售商所在地食品药品监督管理部门，并将移交情况书面通知上诉人，符合《行政处罚法》和《食品安全法》的相关规定。对于答复中存在的瑕疵，复议机关已进行了指正，予以认可。另，上诉人人的合法权益已通过民事途径解决，失去了通过行政诉讼维护其权益的请求权基础，系滥用诉权，浪费行政和司法资源。上诉人的上诉理由均不成立，应当驳回其上诉请求。 被上诉人青岛海关未提交答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据，在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院裁定查明的案件事实。 本院认为：本案争议的焦点问题是本案是否符合行政诉讼案件受理条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第二十五条第一款之规定，有权提起行政诉讼的原告必须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。《行政诉讼法的适用解释》第十二条对“与行政行为有利害关系”的认定，规定了六种情形，其中第（五）项，专门对投诉举报人与行政行为具有利害关系的认定，包含两个须同时具备的条件，一是投诉人为维护自身合法权益而进行的投诉，二是受理投诉的行政机关具有处理该投诉的职责。本案中，李中革于2018年4月28日向大港海关举报投诉青岛金拓博贸易有限公司，称其购买该公司进口的(编号：370100113019907《卫生证书》)“健美生牌红酒提取物和葡萄籽浓缩复合胶囊”产品涉嫌篡改中文标签，且其产品配料、产品类型均违反《食品安全法》的相关规定，应依法撤销备案标签并责令召回等内容。大港海关受理李中革的投诉举报后查明，该编号出入境检验检疫卫生证项下产品进口于2013年，自2013年7月起被投诉举报人再未在大港海关辖区进口同类产品，现已超过《行政处罚法》规定的两年处罚期限。大港海关将涉嫌违法的举报线索分别移交给被投诉举报人所在地、产品销售商所在地和产品销售行为地的食品药品监督管理部门，并将投诉处理情况对李中革进行了书面告知。根据《食品安全法》第五条第二款、第九十五条第二款、第一百十一五条之规定，在进口食品进入国内流通领域后，由食品药品监督管理部门对市场上销售的进口食品、食品添加剂实施监督管理职权。因此，在国内市场上购买涉案产品的李中革，系食品药品监督管理部门对国内市场上销售的进口食品进行监督管理行为的行政相对人，并非出入境环节海关对进口食品所进行的检验及监督管理等行政行为的行政相对人，大港海关不具有处理李中革涉案投诉举报内容的监督管理职责。根据《行政诉讼法的适用解释》第十二条第（五）项之规定，李中革与大港海关对其投诉进行告知的行为之间不具有利害关系。因此，原审法院认定李中革提起的本案诉讼不符合行政诉讼的受理条件，并裁定驳回其起诉并无不当。关于李中革提出的其投诉要求责令被举报企业召回不合格的涉案产品，与大港海关处理其投诉行为之间具有利害关系的相关上诉主张，因李中革并未提交证据证实其购买的涉案产品仍在大港海关行使监督管理职责的法定追究期限内，其上诉理由均不成立。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  郝万莹 审判员  孙晓峰 审判员  蒋炎焱 二〇一九年十二月九日 书记员  王 璐