海南省陵水黎族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼9028行初91号 原告：胡月梅，女，1964年8月10日出生，黎族，住陵水黎族自治县。 被告：陵水黎族自治县综合行政执法局，住所地：陵水黎族自治县椰林镇新丰路37号。 法定代表人：李祖玉，局长。 委托诉讼代理人：专磊，国浩律师（海南）事务所律师。 委托诉讼代理人：黎经俊，男，系陵水黎族自治县综合行政执法局工作人员。 原告胡月梅因对被告陵水黎族自治县综合行政执法局（以下简称县综合行政执法局）于2019年8月2日强制拆除其建设在陵水县南平农场南平居南平医院对面的261.9平方米的房屋行为不服，于2019年11月21日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2019年12月26日依法组成合议庭对该案公开开庭进行了审理。原告胡月梅及被告委托诉讼代理人专磊、黎经俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，一、关于本案基本事实。原告系国营南平农场居民，自出生开始落户南平农场，常年在此生活居住。2014年，原告的多年好友王小书、郝刚夫妇，将其住宅地中约120平方米左右土地无偿赠与原告使用，为此，原告四处筹借资金，于同年在地上修建一栋261.9平方的两层房屋用于家人居住。期间，原告多次以书面的形式向农场相关部门递交建房申请，但至今都未能得到回复。2019年5月6日，被告对原告送达陵综执法讯通字【2019】第02012号《询问调查通知书》，告知原告建房违法并要求原告到被告处接受调查。2019年7月8日，被告对原告送达陵综执罚告字【2019】第99号《行政处罚事先告知书》，认定原告在未取得乡村规划许可证的情况下在××县框架结构楼房为违法建筑，并以此为由对原告作出限3日内拆除的行政处罚。期间，原告在3日内到被告处进行申辩，被告处工作只是在办公室楼道处对原告进行简单询问，并未认真听取申辩意见。2019年7月26日，被告再次向原告送达陵综执强拆决字【2019】第19号《强制拆除决定书》，决定于5日内拆除原告房屋。2019年8月2日，被告在未作任何通知的情况下，突然组织大批人员将原告所建的房屋整栋强行拆除。二、被告的强拆行为明显违法。原告认为，涉案地属农场住宅用地，原告对该宗地享有合法使用权。原告在该地上修建房屋只是为满足家人居住需要，并非一般意义上的乱搭违建，原告建房时，场部内的用地和建房审批权还属南平农场，南平农场对原告用地及建房行为从未告知违法，且全农场职工居民用地建房都是如此，与原告同时建房的不下10户。但是，被告未经认真调查核实，在没有保障原告申辩和陈述的权利及没有任何事实与法律依据的情况下，错误认定原告违建，将原告兴建的房屋强拆的行为，严重违法。理由如下：1.在实施强制拆除前未发出公告，依据《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条的规定，被告应当以书面的形式通知当事人清理有关物品，被告的强拆行为致使原告房屋内空调、水塔等众多物品损坏，造成严重经济损失。2.被告实施强制拆除前未催告当事人履行义务不当。3.《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法拆除”，《强制拆除决定书》于2019年7月26日送达原告，被告在原告行政复议或者行政诉讼期限尚未届满的情况下于2019年8月2日就实施强制拆除，不符合法定程序。故原告向本院提起行政诉讼，请求法院判令，1.确认被告强制拆除原告建于陵水黎族自治县群英乡南平居南平医院对面的261.9平方米房屋的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告为证明其主张向本院提交以下证据：证据1《居民身份证》，证明原告具备诉讼主体资格；证据2《询问调查通知书》、《行政处罚事先告知书》、《强制拆除决定书》，证明被告行政处罚事实不清、行为违法；补充证据3、照片六张，证明跟我们一排建的房子也是罚过款的，都没有拆，只有我们的拆了。 被告辩称，一、原告未依法办理农用地转用审批手续，属违法占地修建房屋。原告与另案原告王小书系邻居。2016年，因王小书未办理农用地转用审批手续，擅自在土地利用现状为其他园地的土地上修建房屋，违反了《土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，原陵水县国土局依法对其作出行政处罚。原告所使用的土地与王小书的土地相邻，截至目前，该地块的土地利用现状未发生变化。因此，原告在未办理农用地转用审批手续的情况下在涉案土地上建设私人房屋，属违法占地建房。二、原告未取得乡村建设规划许可证，擅自在群英乡南平居建设私人房屋，应当依法查处。2019年4月25日，答辩人执法人员联合群英乡人民政府南平居工作人员，对原告所建涉案房屋进行实地核查，经调查核实，原告未取得乡村建设规划许可证擅自建设私人住宅，涉嫌违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定”、《海南省城乡规划条例》第四十四条“在乡村开发边界内使用原有宅基地建设农村村民住宅的，农村村民应当持户籍证明、宅基地使用证明、村民委员会签署的书面意见等有效文件，向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府依据乡、村庄规划审查，核发乡村建设规划许可证。具体办法由省人民政府制定”的规定，应当依法予以查处。三、答辩人具有对原告违法建设行为进行行政处罚和行政强制的法定职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”、《海南省人民政府印发的通知》（琼府[2017]19号）“在‘多规合一’管控方面，落实《海南省总体规划（空间类2015-2030）》关于加强各类生态空间和开发空间管控的要求，市县政府各职能部门管控主体功能区规划、生态保护红线规划、城镇体系规划、土地利用规划、林地保护和利用规划涉及的行政处罚权集中到市县跨领域综合行政执法部门，主要包括：住房城乡建设部门对城乡违法建设，以及开发建设活动违法侵占、破坏风景名胜、历史文化空间资源的行政处罚权”、以及《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”的规定，答辩人作为行使相对集中行政处罚权的行政机关，具有依法对本辖区内的违法建设行为进行行政处罚和行政强制的权力。四、答辩人作出涉案强制拆除的行政行为，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。在答辩人对涉案违法建筑依法立案调查后，经过现场勘查、委托测绘公司实地勘测，涉案房屋建筑总占地面积：113.70平方米，建筑总面积：261.90平方米（其中地面以上建筑261.90平方米）。2019年5月6日，答辩人向原告送达了《陵水黎族自治县综合执法局询问调查通知书》，但原告未按时到答辩人处接受调查询问。为进一步查明案件事实，答辩人于5月14日对群英乡南平居城管服务中心工作许小勇、南平农场公司工作人员李亚强进行了调查询问，从其询问笔录可知，原告所建涉案房屋系在没有取得报建审批手续的情况下于2015年施工建设。2019年5月15日，答辩人向群英乡人民政府作出《陵水黎族自治县综合行政执法局关于协助认定张之业、张雄、王健云、胡月梅违法建设的函》，请求对涉案违法建筑的规划报建情况进行函告。经群英乡人民政府回函确认，原告建设的私人房屋并未取得合法报建手续，属未批先建。根据现场勘查笔录、现场照片、调查询问笔录、测绘报告、群英乡人民政府复函等证据材料，在调查终结后，答辩人依法进行了重大执法决定法制审核和集体讨论，拟决定对原告作出限期拆除违法建筑的行政处罚。2019年7月8日，答辩人向原告留置送达了《行政处罚事先告知书》，内容为拟对原告作出限3日内拆除涉案违法建筑的行政处罚，并告知其可在收到告知书之日起3日内提出陈述、申辩或者要求听证。在原告未提出陈述、申辩及申请听证的情况下，答辩人依据《城乡规划法》第六十五条之规定，作出陵综执罚决字【2019】第99号《行政处罚决定书》（以下简称“99号处罚决定”），责令原告限期自行拆除涉案违法建筑，同时告知其申请复议及提起诉讼的权利，并以留置送达方式送达给原告。在原告逾期未履行自行拆除违法建筑行政处罚的情况，答辩人根据《城乡规划法》第六十八条的规定，将逾期未拆除的情况书面报告陵水县人民政府，并制定了《工作方案》和《应急预案》，报请县政府批准依法实施强制拆除，县政府作出同意批示。而后，答辩人根据《行政强制法》第三十五条的规定，于2019年7月22日向原告作出陵综执催告字【2019】第48号《行政决定履行催告书》，告知其自收到催告书之日起3日内自行拆除涉案违法建筑，逾期不拆除的，将依法强制拆除。在原告仍不履行自行拆除违法建筑义务，也未提出陈述、申辩的情况下，答辩人根据《城乡规划法》以及《行政强制法》的规定，于2019年7月26日作出陵综执强拆决字【2019】第19号《强制拆除决定书》（以下简称“19号强拆决定”）以及强制拆除公告，依法告知原告实施强制拆除的时间、相关依据、享有的权利等，并依法送达。截至原告提起本诉时，涉案违法建筑已被依法拆除。由此可见，答辩人作出的涉案强制拆除违法建筑行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。五、原告所提诉讼请求缺乏事实和法律根据，应依法予以驳回。如前所述，原告在未取得乡村建设规划许可证的情况下，擅自在群英乡南平居建设私人房屋，违反了《城乡规划法》第四十一条第二款之规定。答辩人根据现场勘查笔录、调查询问笔录、测绘报告、群英乡人民政府复函等证据材料，经法定程序，依法作出99号处罚决定。在原告逾期未履行拆除义务，经催告后无正当理由仍未履行拆除义务的情况下，答辩人经法定程序，依法作出19号强拆决定，并对涉案房屋予以强制拆除。可见，上述两份决定的作出，以及强制拆除涉案房屋的行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告违法建设房屋证据确凿，其主张答辩人作出的涉案强制拆除的行政行为认定事实不清、程序违法、适用法律错误，致其合法权益受到侵害，理由并不充分，所提确认涉案强制拆除行为违法的诉讼请求缺乏事实和法律根据，应当依法予以驳回。综上，原告属违法占地修建房屋，且未取得乡村建设规许可证，其违法建设行为证据确凿；答辩人具有对违法建设行为进行行政处罚和行政强制的法定职权；涉案强制拆除的仃政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确；原告所提诉讼请求缺乏事实和法律根据，恳请人民法院依法查明事实，驳回原告诉讼请求。 被告县综合行政执法局向本院提供以下证据： 第一组，证据1、陵水黎族自治县综合行政执法局建设活动初步调查登记表。证据2、委托书。证据3、陵水黎族自治县综合行政执法局关于协助调查南平居违法建设当事人身份信息的函及附图。证据4、关于南平居违法建设当事人身份信息的情况说明。证据5、海南省陵水黎族自治县综合行政执法局行政违法案件立案审批表。证据6、涉案房屋现场照片。证据7、海南省陵水黎族自治县综合行政执法局行政执法现场勘查（检查）笔录。证据8、陵水黎族自治县综合行政执法局询问调查通知书。证据9、关于胡月梅调查询问的情况说明。证据10、海南省陵水黎族自治县综合行政执法局行政处罚案件调查询问笔录（旁证）。证据11、陵水黎族自治县综合行政执法局关于协助认定张之业、张雄、王健云、胡月梅违法建设的函及附件。证据12、陵水黎族自治县群英乡人民政府《关于协助认定张之业、张雄、王健云、胡月梅违法建设的函》的复函。以上证据共同证明：1、经陵水县执法局执法人员联合群英乡人民政府南平居工作人员实地核查，发现原告位于群英乡南平居县第二人民医院旁边建设的私人房屋涉嫌未批先建，依法立案进行调查；2、经现场勘查、调查询问，以及陵水县群英乡人民政府回函确认，原告建设的私人房屋并未取得合法报建手续，属未批先建。 第二组，证据13、陵水黎族自治县综合行政执法局案件调查终结报告。证据14、陵水黎族自治县综合行政执法局重大执法决定法制审核表。证据15、陵水黎族自治县综合行政执法局集体讨论记录。证据16、陵水黎族自治县综合行政执法局行政违法案件处罚审批表。证据17、陵水黎族自治县综合行政执法局行政处罚事先告知书及送达回证、送达照片。证据18、陵水黎族自治县综合行政执法局行政处罚决定书及送达回证、送达照片。以上证据共同证明：1、经集体讨论、重大执法决定法制审核，陵水县执法局拟决定作出限期拆除的处罚决定；2、陵水县执法局作出涉案处罚决定书之前，依法告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述、申辩以及申请听证的权利。在原告未在规定的日期内提出陈述、申辩或申请听证的情况下，陵水县执法局依法作出涉案行政处罚决定书，该决定书认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。 第三组，证据19、陵水黎族自治县综合行政执法局关于依法强制拆除群英乡南平居张之业等五户人五栋违法建筑的请示及附件。证据20、县政府收文呈批表。证据21、陵水黎族自治县综合行政执法局行政决定履行催告书及送达回证、送达照片。证据22、陵水黎族自治县综合行政执法局强制拆除决定书及送达回证、送达照片。证据23、陵水黎族自治县综合行政执法局强制拆除公告、送达照片。以上证据共同证明：在原告逾期未履行自行拆除违法建筑行政处罚的情况下，经县政府批示同意，陵水县执法局依法作出涉案强制拆除决定书，该决定书认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。 经庭审质证，对原告提供证据1三性予以认可，证据2真实性予以认可，是否能证明被告行为违法在本院认为部分论述，证据3真实性予以认可，证明内容与本案并无关联。对被告提供证据真实性予以认可，是否能证明被告行为合法在本院认为部分论述。 经审理查明，2019年4月25日，县综合行政执法局初步调查发现胡月梅在陵水县群英乡南平居县人民第二医院旁边建设一栋房屋涉嫌擅自建设。并委托海南义邦测绘工程有限公司对该房屋进行实地勘测，涉案房屋占地面积113.70平方米，为框架、钢架结构，建2层，已封顶、未装修，建筑总面积261.90平方米。 2019年4月29日，被告去函群英乡政府让其协助调查涉案房主身份信息；2019年5月30日，海南农垦南平农场有限公司向群英乡政府提交书面情况说明了涉案房屋的户主胡月梅信息。 2019年5月5日，被告对涉案违法建筑以涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定立案调查。同日，对涉案房屋做了现场测绘。 2019年5月6日，被告向原告发出《询问调查通知书》，通知胡月梅在2019年5月8日到被告单位201室接受调查询问，但胡月梅并没有按通知的时间和地点接受调查询问。 2019年5月14日，县综合行政执法局对农场主任许小勇和土地主管李亚强做了调查询问得知，涉案房屋为胡月梅建设，胡月梅为南平居居民，房屋建设时间在2015年左右，当时胡月梅有申请农场审批，但农场并没有审批权限，故涉案房屋建设未取得审批手续。 2019年5月15日，县综合行政执法局向群英乡政府去函要求群英乡政府协助其调查涉案房屋是否报建、明确涉案土地权属性质以及该违法建筑是否可采取改正措施消除。 2019年6月6日，群英乡政府回函县综合行政执法局，涉案建筑土地权属属于海南农垦南平投资公司、土地性质为国有土地、属于未批先建，关于是否可以采取改正措施，无法作出明确意见。 2019年6月10日，县综合行政执法局作出《案件调查终结报告》，建议作出限期拆除决定。 2019年7月4日，县综合行政执法局作出《重大执法决定法制审核表》，建议对涉案建筑作出限期拆除处理。 2019年7月8日，经县综合行政执法局集体讨论决定对涉案房屋作出限期拆除的处罚决定。同日经领导审批通过。 2019年7月8日，县综合行政执法局作出陵综执罚告字【2019】第99号《行政处罚事先告知书》，告知胡月梅违法事实并拟作出处罚，限其3日内拆除违法建筑，同时告知其陈述、申辩和申请听证的权利。同日，采取留置送达方式向胡月梅送达。 2019年7月12日，县综合行政执法局作出陵综执罚决字【2019】第99号《行政处罚决定书》，限胡月梅在2019年7月16日前自行拆除涉案建筑，并告知其申请行政复议和行政诉讼的权利。同日，采取张贴、拍照留置送达给胡月梅。 2019年7月15日，县综合行政执法局请示陵水县政府决定对涉案房屋实施强制拆除，并制定了行动方案和应急预案。2019年7月16日经领导审批通过。 2019年7月22日，县综合行政执法局作出陵综执催告字【2019】第48号《行政决定履行催告书》，催告胡月梅在收到催告书之日起3日内履行拆除义务，并告知其陈述申辩的权利。同日，在涉案建筑上张贴拍照留置送达胡月梅。 2019年7月26日，县综合行政执法局作出陵综执强拆决字【2019】第19号《强制拆除决定书》，决定5日后对涉案建筑进行强拆，并告知胡月梅取走建筑内所有物品，并在决定书中告知了胡月梅复议和起诉的权利。同日发出《强制拆除公告》，一并在涉案建筑上张贴拍照留置送达胡月梅。 2019年8月2日，县综合行政执法局强制拆除了涉案建筑。 另，经法庭询问，胡月梅建房的土地是在2014年由好友王小书、郝刚夫妇赠与，涉案房屋在2015年建设，没有报建审批。 本院认为，本案焦点问题为：县综合行政执法局强制拆除胡月梅的房屋行为是否违法。原告主张被告强制拆除房屋行为违法的理由主要有：1.原告房屋占用土地来源于他人赠予，为宅基地，原告享有合法使用权，建房并非违建；2.被告执法未听取原告申辩意见作出处罚决定并拆除原告房屋，程序违法；3.被告拆除前未发公告且在法定复议、诉讼期限未满的情况下实施强制拆除行为违法。首先，关于原告房屋是否为合法建筑问题。原告房屋建设在农场土地范围内，为国有土地，原告主张取得土地为案外人赠予但并没有提供赠予人享有合法使用权的证据，原告主张土地为宅基地显然也非事实。原告在国有土地上建设，应依法取得土地使用权并履行相关的报建手续，但原告并没有合法的土地使用权手续且未履行报建义务，故起诉称房屋为合法建筑理由不成立。其次，原告主张被告没有听取其陈述、申辩意见且没有公告，存在程序违法，但被告提供的证据显示在作出的处罚决定中均有告知原告陈述申辩的权利，且发出了强拆公告，原告诉称意见不是事实。且原告主张被告未听取其陈述申辩意见但没有提交证据证明其向被告提出过陈述申辩的书面意见，原告以该理由认定被告强拆行为违法理由不成立。第三，原告主张被告未在法定的复议、诉讼期限届满就实施强制拆除行为违法。本案中被告于2019年7月26日发出强拆公告后，于2019年8月2日便实施了强制拆除行为对原告的违法建筑进行了拆除。根据《行政强制法》第四十四条的规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”县综合行政执法局作出陵综执强拆决字【2019】第19号《强制拆除决定书》告知胡月梅强制执行决定，同时告知相关申请行政复议及提起行政诉讼的权利，并于作出处罚决定书第7天强行拆除胡月梅的建筑物。对此，本院认为，行政强制法第四十四条规定的期限是一种法定期限，即对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除行为规定了比一般行政强制行为更多的前置条件，即应经公告并经法定期限届满后，被执行人仍未自行拆除也未提起行政复议或者行政诉讼的，有强制执行权的行政机关才可以依法施行强制执行。本案被告在作出强拆决定后不到一周的时间即强制拆除了胡月梅的房屋，显然不当，属程序违法。现房屋已被拆除，原告胡月梅请求确认被告作出的强制拆除房屋行为违法，本院予以支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定判决如下： 确认被告陵水黎族自治县综合行政执法局拆除原告胡月梅位于陵水县群英乡南平居医院旁边的涉案房屋行为违法。 案件受理费50元，由被告陵水黎族自治县综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 长  方小宇 人民陪审员  杨亚武 人民陪审员  陈立诚 二〇一九年十二月三十一日 书 记 员  陈海涛 附适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条【确认违法判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。