安徽省萧县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1322行初37号 原告：刘怀彬，男，汉族，1943年8月5日出生，住安徽省宿州市萧县。 被告：萧县人民政府，住所地：安徽省宿州市萧县龙城镇大同街138号，统一社会信用代码：11341322752962659M。 法定代表人：武戈，该县政府县长。 出庭负责人：王化猛，萧县司法局副局长。 委托诉讼代理人：曹耿，萧县司法局行政复议及应诉股股长。 被告：萧县大屯镇人民政府，住所地：安徽省宿州市萧县大屯镇侯楼，统一社会信用代码：11313220031963440。 法定代表人：张华，该镇政府镇长。 出庭负责人：王忠峦，该镇政府工作人员。 委托诉讼代理人：郭吉升，萧县大屯镇司法所工作人员。 第三人：萧县大屯镇许楼行政村，住所地：安徽省宿州市萧县大屯镇许楼行政村。 负责人：陈中华，该村民委员会主任。 第三人：李文华，男，1960年7月13日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。 原告刘怀彬诉被告萧县人民政府（以下简称萧县政府）、萧县大屯镇人民政府（以下简称大屯镇政府）土地管理行政确认及行政复议一案，于2019年5月9日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期间内依法向被告萧县政府、大屯镇政府送达了应诉通知书、起诉状副本。因萧县大屯镇许楼行政村（以下简称许楼行政村）、李文华与本案处理结果有利害关系，依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，先后两次公开开庭审理了本案。原告刘怀彬，被告萧县政府行政复议及应诉部门负责人王化猛及委托诉讼代理人曹耿，被告大屯镇政府部门负责人王忠峦及委托诉讼代理人郭吉升，第三人许楼村委会负责人陈中华及第三人李文华均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 刘怀彬诉称，2019年4月29日，萧县政府根据安徽省宿州市中级人民法院（以下简称宿州中院）（2019）皖13行初17号行政判决（以下简称17号行政判决）结果，重新作出了萧复决字（2018）76-1号复议决定（以下简称76-1号复议决定），决定维持大屯镇政府于2018年11月12日作出的不予受理的错误结果。其不服，认为76-1号复议决定认定事实错误，未通知第三人参加复议，程序严重违法，请求予以撤销；因其与李文华之间的土地使用权争议一直未得到实质性解决，大屯镇政府应根据其申请事项作出实体审查，重新作出土地行政管理处理决定。为此，刘怀彬向人民法院提起行政诉讼，请求依法判令：1.撤销被诉处理意见和被诉复议决定；2.责令大屯镇政府限期针对其原申请事项重作处理决定。 刘怀彬向本院提交以下证据：1.被诉处理意见和被诉复议决定，欲证明二被诉行政行为存在，均违反法律规定，应被撤销；2.17号行政判决，欲证明萧县政府作出的萧复决字（2018）76号复议决定（以下简称76号复议决定）已被二审法院以适法不当为由，予以撤销并责令重作；3.行政复议申请、补充申请，欲证明被申请人有李文华、许楼行政村，但被诉处理意见漏列第三人许楼行政村，结果认定却对其有利；4.（1998）萧民初字第2531-1号民事判决（以下简称2531-1号民事判决），欲证明谭楼村委会赔偿其被清理果树造成的部分损失的判决已生效且已履行完毕，从而证明争议土地属刘怀彬所有；5.（2017）皖1322民初1342号民事裁定（以下简称1342号民事裁定），欲证明在该案中，刘怀彬请求确认原谭楼行政村卫生室（现李文华住宅）占地0.7亩及原附着物三间闸屋、院子等财产的土地承包经营权、使用权、居住权、管理权归其所有，法院确认案涉闸屋及院子已不存在，无法确认其所有权，但告知其依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定“土地所有权和使用权争议应由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”，所以刘怀彬不能直接向法院提起涉及土地使用权争议的诉讼。现刘怀彬向大屯镇政府提出土地管理行政处理申请，符合法律规定；6.（2016)皖13民终411号民事判决（以下简称411号民事判决），欲证明原潭楼村卫生室搬迁后由李文华居住至今和刘怀彬的住处现与李文华并排，中间隔有楼房两间及一条3米左右的生产路的事实已经法院确认，且与实相符，能证明被诉处理意见中认定的“争议土地一直属于许楼村委会集体不属于任何个人”的事实与事实不符；7.（2018）皖13民终2314号民事裁定（以下简称2314号民事裁定），欲证明该案与（2010）萧民再字第0004-1号案件（以下简称004-1号民事判决）构成重复起诉，虽然刘怀彬赔偿之诉被驳回，但法院已明确告知刘怀彬与李文华争议的土地使用权权属不明，应以政府确认为前提。004-1号案件上诉后，已经（2013）宿中民一再终字第00005号民事判决予以维持。因此，大屯镇政府应当受理其提出的土地使用权行政处理申请；8.农村集体土地承包合同（1994年10月大屯镇政府加章）；9.村民联名证明；10.补签的承包合同;11.水利局证明;12.同类土地、林权证;13.自绘原村卫生室平面图，以上证据8-13均系复印件，欲证明争议土地在第四生产队统一分配给刘怀彬的宅基地和果园范围之内，1994月10月村委会跟刘怀彬补签了土地承包合同，已生效，其对争议土地享有承包经营权和合法使用权。 大屯镇政府辩称，刘怀彬主张与李文华之间就争议土地存在使用权纠纷请求行政处理，无事实和法律依据，镇政府决定予以驳回，并于2018年11月12日作出不予受理的处理意见，事实清楚，证据充分，符合法律规定，不存在程序违法之处。刘怀彬在二十多年间对萧县政府、萧县水利局、大屯镇政府、原谭楼村委会（现合并为许楼行政村）、李文华曾提起过劳动争议、财产损害、排除妨碍、恢复原状、土地经营权争议、土地侵权争议等数十次诉讼，以上诉讼均围绕同一事实，即，刘怀彬住闸屋并在闸屋周围属于村组集体土地上栽种果树从事农业经营，1996年，村组收回土地及闸屋，并在原址建起村卫生室。现刘怀彬认为闸屋及周边土地其久占为己，建村卫生室侵害了其合法权益，遂开始缠访缠诉，不断变换案由及诉讼方式，数十次重复提起诉讼，浪费公共资源。其向镇政府提出土地管理行政处理的申请，要求处理土地使用权争议，只是变换了方式而已。之前系列诉讼，无事实和法律依据，已被判决驳回诉讼请求，或因构成重复诉讼，被裁定驳回。综上，请求人民法院依法驳回刘怀彬的诉讼请求。 大屯镇政府在法定期限内向本院提交以下证据：1.2531-1号民事判决，欲证明刘怀彬被清理的果木损失得到赔偿，法院并未认定栽种果木的争议土地使用权归其所有，仍属于集体所有；2.（2017）皖1322民初4753号民事判决（以下简称4753号民事判决），欲证明在该案中，刘怀彬以大屯镇政府、许楼行政村侵占其三间闸屋、院子及土地（0.7亩）造成其损失30000元要求予以赔偿。法院查明的事实是：1976年萧县大屯镇新毛河挖通后建闸，刘怀彬在该闸上看闸。1996年3月，原谭楼村委会决定在刘怀彬平整土地的果园内建一卫生室，李文华经大屯镇政府批准、受行政村委托，组织人员将三间闸屋扒掉建造了卫生室。刘怀彬为此多次诉讼无果，其只是看闸期间居住，虽进行了修理，但并未取得闸屋所有权。根据以上查明的事实，法院已判决驳回刘怀彬的诉讼请求。综上，可证明刘怀彬对争议土地并无合法使用权，承包合同是其自己填写的，且无原件佐证，故争议土地一直归村集体所有。 萧县政府辩称，刘怀彬向大屯镇政府提出处理土地使用权争议的有关申请事项已经（2016）皖13民终2413号民事裁定（以下简称2413民事裁定）和411号民事判决法律诉讼途径处理完毕，大屯镇政府不应受理其申请。综上，76-1号复议决定维持被诉处理意见，事实清楚，自己充分，适法正确，结果并无不当。故，请求人民法院依法驳回刘怀彬的诉讼请求。 萧县政府在法定举证期限内向本院提交以下证据：1.行政复议申请、被诉处理意见、17号行政判决、送达回证，欲证明被诉复议程序合法；2.2413民事裁定，欲证明构成重复起诉，已被驳回。诉讼主体同2531-1号民事判决、（2004）萧民一初字第1092号民事判决一样，诉讼请求都是围绕“要求大屯镇政府、许楼行政村、李文华赔偿其0.7亩河滩地及住宅三间、轧井、地基、两间屋石墙、果树损失并停止侵害”的目的，通过诉讼途径已得到处理，不应再向镇政府提出土地管理的行政处理申请；3.411号民事判决，欲证明原村卫生室占用的土地属于集体所有，不属于李文华或刘怀彬任何个人，刘怀彬主张享有承包经营权但并未提供有效证据佐证，土地承包合同系复印件证明不了其享有土地使用权的土地范围包括原卫生室所占土地。综上，以上证据结合在一起，足以证明刘怀彬所申请的复议事项已经民事诉讼程序处理完毕。4.法律依据：《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项。 许楼行政村陈述称，同大屯镇政府答辩意见一样，请求驳回刘怀彬的诉讼请求。许楼行政村未向本院提交证据。 李文华陈述称，原村卫生室所在土地及地上建筑物属于李文华，不属于刘怀彬，不存在土地使用权争议，其持有分地手续，故刘怀彬向大屯镇政府申请土地管理行政处理的事项实质上构成滥诉，之前同样诉讼请求同样诉讼目的的诉讼已经法律途径解决，所以大屯镇政府作出不予受理的结果正确；但大屯镇政府认定争议土地属于村集体不属于任何个人与事实不符，且大屯镇政府和萧县政府均未向其核实有关事实或通知提交证据，未听取其意见，导致该部分事实认定错误，应予以纠正。 李文华向本院提交证据如下：1.2413号民事裁定、2017皖13民终2091号民事裁定、2018皖13民终2412号民事裁定、2314号民事裁定、411号民事判决各一份，欲证明刘怀彬以侵权要求赔偿的诉讼请求已被判决驳回，重复起诉的已被裁定驳回；2.宅基地证和大田地分地记录等部分材料，欲证明李文华对所谓争议土地有享有合法使用权，不存在权属不明的情形。 经庭审质证，（一）刘怀彬提交的证据：1.萧县政府认可证据1-7的真实性、关联性、合法性，不认可证明目的。在2531-1号案件中，法院并未认定争议土地归刘怀彬所有，在1342号案件中，法院已驳回刘怀彬的起诉，在411号案件中，法院已确认原卫生室现由李文华实际居住使用，但占用土地属于集体所有不属于任何人，在2314号案件中，法院以构成重复起诉驳回刘怀彬的起诉，以上证据结合在一起，足以证明刘怀彬向大屯镇政府提出的申请事项已经法律途径处理完毕，大屯镇政府作出不予受理的行政处理意见，事实清楚，证据充分，结果正确；不认可证据8-13的真实性，均系复印件且无原件佐证；2.大屯镇政府、许楼行政村质证意见同萧县政府一致，水利局委托镇政府将闸屋交给村委会管理，村委会安排刘怀彬看闸居住，为了一次性解决争议通过法院调解支付其2万元，并未认可刘怀彬享有合法的承包经营权和使用权；3.李文华认可证据1-7真实性，不认可证据8-13的真实性，认可二被诉行政行为违法的证明目的，但不认可刘怀彬其他证明目的。 （二）萧县政府提交的证据、依据：1.刘怀彬认可证据1真实性，第三人未接到通知，程序违法；认可证据2、3真实性，不认可证明目的。在411号案件中，已查明原卫生室土地及地上建筑物由李文华实际占用，但镇政府查明的事实却是争议土地一直属村集体不属于任何人，严重与事实不符，2413号案件与2531-1号、1092号案件构成重复诉讼，但法院并未对争议土地的使用权归属作出处理，且1342号案件已释明争议土地使用权的权属不明争议应以政府确认为前提；2.大屯镇政府、许楼行政村对证据1-3和法律依据均无异议；3.李文华认可证据1-3的真实性，不认可证明目的；村集体分地手续足以证明其享有合法使用权；镇政府处理期间和县政府复议审查期间，并未通知其作为第三人参加，程序违法。 （三）大屯镇政府提交的证据：1.刘怀彬认可证据1的真实性，不认可2531-1号民事判决证明目的；不认可证据2的效力，4753号民事判决已被（2018）皖13民终485号民事调解书代替；2.萧县政府、许楼行政村认可证据1-2的真实性、关联性、合法性，2531-1号民事判决已认定刘怀彬对争议土地没有使用权，4753号民事判决已认定争议土地属许楼行政村所有；3.李文华认可证据1-2的真实性，认可2531-1号民事判决证明目的，不认可4753号民事判决的证明目的。 （四）李文华所举证据：1.刘怀彬认可证据1-2真实性，不认可证明目的，要求必须经过政府确权；2.萧县政府认可证据1-2真实性，不认可证明目的；3.大屯镇政府、许楼行政村认可证据1-2真实性，不认可证明目的。 （五）2019年12月20日现场调查笔录和李文华当场绘制、刘怀彬签字确认的平面图一组，经当庭质证，本案当事人均认可真实性、关联性、合法性，刘怀彬认为刘怀彬与李文华之间存在土地使用权争议有待解决；萧县政府、大屯镇政府和许楼行政村认为土地使用权争议已经法律途径解决；李文华认为不存在土地争议，无须行政确权。 本院对上述证据认证如下:（一）刘怀彬所举证据1-7，对真实性、关联性、合法性予以认定；对证据8-13，因未提交原件予以比对，不予认定；（二）大屯镇政府所举证据1真实性、关联性、合法性，予以认定；证据2中4753号民事判决已被撤销，不予认定；（三）萧县政府所举的证据1，对真实性、关联性予以认定，程序证据不完整，合法性不予认定；对证据2、3真实性、关联性、合法性予以认定；程序违法，未予以纠正错误，认定适法不当；（四）李文华所举证据1-2真实性、关联性、合法性，予以认定；（五）调查笔录及勘验图真实性、关联性、合法性予以认定。综上，本案争议土地即原村卫生室占用的土地，李文华及其家人实际居住使用至今，李文华未领取土地承包经营权证或办理宅基地使用权证。 经审理查明，2017年12月至2018年3月期间，刘怀彬三次递交申请，请求大屯镇政府处理其与李文华之间对原搬迁村卫生室占用土地（东西20.3米、南北23米）争议，并申请追加许楼行政村为第三人，刘怀彬认为其享有承包经营权和使用权。大屯镇政府于2018年11月12日作出处理意见，认定三间闸屋及院墙为萧县水利局建设，刘怀彬因看护集体果园曾在此居住并修理，但闸屋所有权一直没有转移，闸屋及院墙占用范围内的土地属于梁庄集体所有，其所有权及使用权至今没有发生改变，不属于任何村民个人所有和使用，决定驳回刘怀彬要求处理土地使用权争议的申请，不予受理。刘怀彬不服，于2018年11月14日申请行政复议。萧县人民政府受理后，于2019年1月14日作出76号复议决定，以刘怀彬申请复议的事项请求已经宿州中院485号民事调解书调解完毕、大屯镇政府已经履行完毕为由，认为刘怀彬再以行政复议方式主张权利不符合法律规定，决定驳回刘怀彬行政复议申请。刘怀彬不服提出上诉，认为生效的民事调解书仅处理其主张的闸屋及院子，并未处理其与李文华之间的土地争议。宿州中院于2019年3月20日作出17号行政判决，认定刘怀彬不服大屯镇政府处理意见申请行政复议，符合行政复议申请条件；同时认定萧县政府作出复议决定驳回刘怀彬复议申请错误，属适用法律不当；还认定未提交通知许楼村委会、李文华参加复议的证据，未向其送达复议决定书，复议程序违法。最后，判决撤销76号复议决定并责令萧县政府限期重新作出复议决定。 据此，萧县政府受理了刘怀彬的复议申请，经审理后，认定刘怀彬申请复议事项已经宿州中院2413号民事裁定和411号民事判决处理完毕，大屯镇政府决定驳回申请，不予受理并无不妥，同时认定刘怀彬并无确实有效证据证实其享有该土地的承包经营权，于2019年4月29日作出76-1号复议决定，根据复议法第二十八条第一款（一）项之规定维持了被诉处理意见。于2019年5月8日向刘怀彬和大屯镇政府送达复议决定。刘怀彬不服，认为被诉处理意见和复议决定认定争议土地属于第三人许楼行政村，与土地使用现状不符，其与李文华存在土地使用权属不明的争议已经（2010）萧民再字第0004-2号民事判决确认，应当以政府权属确认为前提，而411号民事判决仅处理的是拆除果木造成的财产损失，并未处理其与李文华之间的土地使用权属不明的争议。因此，刘怀彬向本院提起行政诉讼，要求撤销被诉复议决定和被诉处理意见，并要求责令大屯镇政府处理其与李文华之间对原搬迁村卫生室占用土地（东西20.3米、南北23米）争议，认定其享有承包经营权和使用权。 另查明，被诉处理意见上未列许楼行政村为第三人。被诉复议决定显示已将许楼行政村和李文华均列为复议第三人，本案审理期间，萧县政府未向本院提交其通知第三人参加复议的证据和向其送达复议决定书的证据。 根据认证结果，又查明：4753号民事判决未生效不具有证据效力；2531-1号民事判决处理的是刘怀彬因案涉争议土地上果木清理请求赔偿的民事纠纷；1342号民事裁定已明确案涉争议土地权属确认不属于人民法院管辖应先向乡级人民政府申请处理；411号民事判决确认了案涉争议土地自原村卫生室搬迁后由李文华家庭使用至今的事实；2314号民事裁定再次明确并释明案涉争议土地权属不明，应先行向政府请求行政确认。 本院认为：《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。该处理办法规定土地权属争议案件的调查和调解工作由县级以上国土资源行政主管部门负责，需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。第三十三条规定，乡级人民政府处理土地权属争议参照本办法执行。本案中，刘怀彬向大屯镇政府申请处理其与第三人李文华、许楼行政村之间的土地权属争议，符合法律规定，大屯镇政府应当参照《土地权属争议调查处理办法》的规定予以审查和处理。 《土地权属争议调查处理办法》第十条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。本案中，大屯镇政府应当审查双方当事人提供的有关证据材料，经查证属实，方可作为认定事实的依据。实际上，该政府在未通知第三人举证的情况下，对申请人提供的证据亦未经查证核实，违反程序规定作出争议土地属于村集体不属于任何个人的事实认定，并以申请人与争议的土地不存在直接利害关系，申请事项已经法律途径解决完毕为由，决定驳回申请，并作出不予受理的行政处理意见。在复议审查程序中及本案审理期间，大屯镇政府未能提供作出该行政行为的有效证据和所依据的规范性文件。综上，大屯镇政府作出的被诉行政处理意见，事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应予以撤销。 《行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。第二十八条第一款（三）项规定，具体行政行为有主要事实不清、证据不足的或者适用依据错误的或者违反法定程序的等情形之一的，行政复议机关应决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，萧县政府在复议审查期间，未听取申请人提出的要求，未向有关组织和人员调查情况，未要求听取申请人、被申请人和第三人的意见，且第三人李文华、许楼行政村未接到书面通知和复议决定，属于程序违法；其次，萧县政府认定争议土地一直属于村集体管理使用的事实，与第三人李文华及其家庭实际使用土地的事实不符，属于事实认定不清；最后，萧县政府在原复议决定被撤销后，在重新审查期间，对被申请人大屯镇政府存在的事实不清、主要证据不足以及违反法定程序等违法情形应查明，但未能查明，应予以撤销或确认违法并可责令被申请人重作出行政行为，却未予以撤销，直接作出予以维持的复议结果，属于适法错误，处理结果不当。综上，复议机关作出的76-1号复议决定，事实认定不清、程序违法、适法错误，处理结果不当，应予以撤销，并可责令被申请人对申请人提出土地权属争议重新作出行政处理意见。 综上所述，刘怀彬提出的诉讼请求，符合法律规定，应予以支持；大屯镇政府作出的被诉行政处理意见和萧县政府作出的被诉复议决定均违反法律规定，应予以撤销，同时责令大屯镇政府依据法律规定对刘怀彬与李文华、许楼行政村之间关于原潭楼行政村卫生室土地权属争议在法定期限内重新作出行政处理决定。故，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项和第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告萧县大屯镇人民政府于2018年11月12日作出的行政处理意见； 二、撤销被告萧县人民政府于2019年4月29日作出的萧复决字（2018）76-1号行政复议决定； 三、责令被告萧县大屯镇人民政府在法定期限内对刘怀彬与李文华、许楼行政村之间关于原潭楼行政村卫生室土地权属争议在法定期限内重新作出行政处理决定。 案件受理费50元，由二被告共同负担。 如不服本判决，可在收到本判决之日起十五日内，向本院提交上诉状及上诉费用，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长  吴秀丽 人民陪审员  李文化 人民陪审员  王 强 二〇一九年十二月三十一日  法官助理王芳  书记员王晓琴 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。