四川省广安市前锋区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1603行初359号 原告广安市鑫森源养殖中心，住所地广安市广安区广门乡石谷村8组。 投资人熊远碧。 委托代理人李玲，四川爱众律师事务所律师。 委托代理人李小君，男，生于1981年3月19日，汉族，住四川省广安市广安区。 被告广安市广安区广门乡人民政府，住所地广安市广安区广门乡龙盘路303号。 法定代表人杨建军，乡长。 委托代理人潘海帆，四川信和信律师事务所律师。 委托代理人徐波，广安市广安区广门乡人民政府工作人员。 被告川渝合作示范区广安枣山物流商贸园区管理委员会，住所地广安市广安区站前大道东段1号。 法定代表人刘永明。 委托代理人陶周全，川渝合作示范区广安枣山物流商贸园区管理委员会工作人员。 委托代理人黄沁雪，四川信和信律师事务所律师。 原告广安市鑫森源养殖中心诉被告广安市广安区广门乡人民政府（以下简称广门乡政府）、被告川渝合作示范区广安枣山物流商贸园区管理委员会（以下简称枣山园区管委会）行政强制及行政赔偿两案，本院于2019年11月7日分别立案受理后，向被告送达了起诉状副本、举证通知书和开庭传票等法律文书，并依法组成合议庭，于2019年12月9日对两案合并进行了公开开庭审理。原告的委托代理人李玲、李小君，被告广门乡政府的委托代理人潘海帆、徐波，被告枣山园区管委会的委托代理人陶周全、黄沁雪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月15日，被告广门乡政府组织相关人员对原告搭建的彩钢大鹏实施了强制拆除。原告不服，提起诉讼。 原告诉称，2010年广安市广门乡招商引资，原告得知后，回到老家从事农业养殖，广门乡政府积极指导原告的工作。随即原告与广门乡政府签订了承包合同，约定把广门乡石谷村8、9、10组的24亩土地流转出来，并且合同第三款明确约定了允许搭建农业养殖棚，前届领导同意建棚并且有群体申请缴费为据。施工竣工后，棚外养殖黄鳝、泥鳅，里面进行鸡、鸭养殖，出现病疫，造成了经济损失。原告在湖南长沙市馨碧园农科学习养蛆、蚯蚓作饲料喂养的特种技术，必用养殖的配殖棚。由于无自然流水、流动水质的原因，造成配殖棚闲置。事后只能部分养殖，棚内存放了养殖饲料、养殖塑料管及其他商品。在饲养经营的这几年中一直都没有发生过纠纷，但是，本届政府突然限令5日拆除所有的大棚和经营的养殖业，在复议无果的情况下，原告无奈只得积极搬运，但由于时间短，数量多，无法按期搬完。2019年6月15日，在原告没有得到任何通知的情况下，被告就组织相关工作人员在暴雨中强制拆除大棚以及生活区内的物品，使原告遭受了巨大的经济损失。为维护原告的合法权益，请求确认二被告对原告的大棚实施的行政强拆行为违法。 原告对自己的主张提供了以下证据： 1、原告营业执照及身份证复印件、结婚证复印件； 2、土地承包（租赁）合同3份、《养殖场合作合同》； 3、光盘一张； 4、销货清单、收款收据、收据、损失清单。 被告广门乡政府辩称，原告本次起诉已超过法定起诉期限；被告是具体履行广安市国土资源局作出的《责令改正违法行为通知书》中原告的义务，故不是本案适格被告；本案涉案财物可能涉及李小君的利益，故应将其列为第三人；原告擅自改变农业用地用途修建大棚，出租给李俊龙用作仓储，其违法事实清楚，被告在执行上级行政行为时，通知原告限期拆除整改，在限定期限满后才代履行，进行违法建筑的拆除，符合法定程序。综上请求依法驳回原告的起诉。 被告广门乡政府向法院提交了以下证据、依据： 1、农村农业部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知； 2、广安市国土资源局广安市农业局关于印发《广安市“大棚房”问题专项清理整治坚决遏制农地非农化乱象行动方案》的通知； 3、“大棚房”问题专项清理整治行动限期拆除整改通知书； 4、广门乡“双违”企业调查基本情况表； 5、限期拆除整改通知书及照片； 6、广门乡“双违”治理拆除方案； 7、拆除大棚房现场照片； 8、《中华人民共和国土地管理法》； 9、《中华人民共和国城乡规划法》； 10、《中华人民共和国行政强制法》。 被告枣山园区管委会辩称，其系广安市政府的派出机构，不具备诉讼主体资格；原告的起诉已超过起诉期限；被告没有实施行政违法行为。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告枣山园区管委会向法院提交了以下证据、依据： 1、中共广安市委机构编制委员会关于印发川渝合作示范区广安枣山物流商贸园区管理委员会主要职责工作机构和人员编制规定的通知（广委编发[2013]32号）； 2、农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知； 3、四川省国土资源厅四川省农业厅印发《四川省关于开展“大棚房”问题专项清理整治坚决遏制农地非农化乱象行动方案》的通知（川国土资发[2018]37号）； 4、关于开展“大棚房”另案处理违法违规项目整治整改“半年攻坚”的通知； 5、四川省“大棚房”清理整治行动简报“大棚房”整改问题解答（二）； 6、广安市国土资源局广安市农业局关于印发《广安市“大棚房”问题专项清理整治坚决遏制农地非农化乱象行动方案》的通知。 经庭审质证，本院对上述证据作如下确认： 对被告广门乡政府提交的证据，原告对证据1-4、6的三性无异议；对证据5的真实性有异议；对证据7的三性无异议，同时认照片只是被告单方面片段截取，不能证明拆除行为的合法性，达不到被告的证明目的；对证据8-10无异议，但认为被告适用错误。被告枣山园区管委会对被告广门乡政府提交的证据的三性没有异议。对被告枣山园区管委会提交的证据，原告对证据的真实性无异议，对关联性有异议，认为达不到其证明目的。被告广门乡政府对被告枣山园区管委会提交的证据的三性没有异议。对原告提交的证据，被告广门乡政府对证据1的三性无异议；对证据2的真实性无异议，但认为租的农用地，用途只能农业，原告用于经营仓库，改变了性质，同时认为李小君应作为本案第三人；对证据3的真实性无异议，但是达不到原告的证明目；对证据4，认为真实性无法确认，也达不到原告的证明目的。对原告提交的证据，被告枣山园区管委会对证据1的三性无异议；对证据2的质证意见与被告广门乡政府的质证意见一致；对证据3的真实性无异议，但认为达不到原告的证明目的；对证据4的三性均不认可。本院认为，原、被告双方提交的证据形式上真实、来源合法、与本案有关联，可以作为本案认定事实的依据，但对其证明内容及证明力的大小应结合案情综合加以评定。 经审理查明，2010年12月陈清江（与熊远碧系夫妻关系）分别与原广门乡石谷村八组、九组、十组签订土地承包（租赁）合同，共租用土地23.84亩，合同载明“……第二条：租赁物的用途。乙方根据生产经营业务状况的需要，自行决定用于建养殖种植等农业及其配套的建筑物、构筑物。第三条：租赁期限。租期暂定18年，自2010年12月1日至2028年11月31日止；租赁期限届满，乙方享有优先承租权，经甲乙双方商定同意后可续租。……”。后原告在租用的土地上修建了管理用房，搭建了彩钢大棚。 2018年12月11日，被告广门乡政府作出《“大棚房”问题专项清理整治行动限期拆除整改通知书》，其上载明“租地业主：陈清江经营业主李俊龙：根据全国‘大棚房’问题专项清理整治行动电视电话会议精神要求，经排查发现，你所在广安市广安区广门乡新店子社区（原石谷村8、9组）8、9组租用的土地，存在下述违法、违规行为：一、存在违法、违规建设建筑物、构筑物问题。二、存在违法、违规改变耕地现状，硬化地面的问题。三、存在擅自改变租地用途，从事非农业生产、经营、仓储等问题。请你于2018年12月17日前对违法、违规构建筑物自行拆除，自行搬走设施设备及材料，并对土地进行复耕。逾期不整改的，我乡将根据法律法规及政策要求，组织相关部门实施强制拆除，所产生的费用由涉事业主承担。”，尾部接收人处载明“业主不在现场，电话联系传达”。 2019年3月30日-31日，被告广门乡政府对广门乡“双违”企业进行了走访调查，并制作调查情况表。调查表中载明，鑫森源养殖中心法人代表是熊远碧，有两个股东，另一个股东叫李小君。熊远碧先后在租赁的23.84亩土地上修建了1层砖混结构的管理用房82.5㎡，2座彩钢大棚共1056.7㎡。 2019年5月30日，被告广门乡政府作出《限期拆除整改通知书》，其上载明“陈清江：经查，你位于广安市广安区租用集体土地修建构建筑物，用于管件库房使用，未经园区国土、规划建设等行政主管部门批准，擅自占用、破坏土地，改变土地用途，私搭乱建的违法行为，请你在收到本通知5日内自行搬走违章建筑内的设施设备及材料，并拆除违章建筑。逾期不整改或整改不到位的，我乡将会同园区相关部门实施强制拆除，对不支持、不配合此次清理整治专项行动的，将按照‘双违’治理相关法律法规依法追究当事人的法律责任。”，尾部接收人处载明“由现场看守人员陈朝玉转交”。2019年6月15日，被告广门乡政府组织人员使用挖掘机等工具对原告搭建的彩钢大棚进行了拆除。原告认为被告的行政行为违法，提起本次行政诉讼，请求判令如诉所请。 另查明，庭审中，原告及被告广门乡政府均认为2019年6月15日被拆除的彩钢棚面积约1000㎡左右。 本院认为，综合原、被告的诉辩意见，本案争议的焦点为原告起诉是否超过法定起诉期限；广门乡政府、枣山园区管委会是否为本案被诉行政强制行为的主体；被诉行政强制行为是否合法。 关于起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，原告所诉系发生于2019年6月15日的强制拆除行为，并非之前相关部门作出通知的行政行为，该拆除行为至起诉时间尚不足3个月，未超过法定起诉期限。二被告认为原告超过起诉期限的理由不能成立。 关于实施本案被诉行政强制行为主体的问题。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。广门乡政府提供的拆除方案，该方案载明依据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》实施拆除双违建设，实施主体为广门乡政府，且实际也系广门乡政府组织实施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，作出行政行为的行政机关是被告。因此，广门乡政府系本案适格被告，广门乡政府认为其不是适格被告的理由不能成立。同时，原告举示的证据不足以证实枣山园区参与了拆除大棚。故，原告认为枣山园区参与了拆除大棚亦应承担相应责任的主张，本院不予支持。 关于被诉行政强制行为是否合法的问题。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。租赁农村集体土地，在未获得批准的情况下，只能从事农业生产，而不得擅自改变土地用途进行非农建设。本案中，原告在其租赁的集体土地上未办理相关审批手续搭建案涉彩钢大棚，被告广门乡政府根据调查核实情况，认为原告从事非农业生产的彩钢大棚系违章建筑并无不妥。但即使是对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除，也应当依法进行。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”、第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”之规定，行政机关已经依法作出行政决定、存在已经生效的行政决定是行政强制执行的前提之一，并且行政机关作出强制拆除决定前，应当以书面形式事先催告当事人，并直接送达当事人，对违建需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强拆。本案中被告广门乡政府在未履行上述法律规定的相关程序的情况下，对原告搭建的案涉彩钢大棚实施拆除的行为，属于程序违法。 综上，原告要求确认被告广门乡政府拆除其大棚的行政强制行为违法的诉请，本院依法予以支持；由于枣山园区管委会不是适格被告，原告对枣山园区管委会提起的诉请本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”之规定，判决如下： 确认被告广安市广安区广门乡人民政府于2019年6月15日对原告广安市鑫森源养殖中心搭建的大棚进行拆除的行为违法。 案件受理费50元，由被告广安市广安区广门乡人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。 审 判 长  胡全胜 人民陪审员  刘柏平 人民陪审员  朱春恩 二〇一九年十二月二十七日 书 记 员  刘 洲