安徽省五河县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0322行初68号 原告五河县大智种养殖家庭农场，住所地五河县小溪镇路李村133号，统一社会信用代码91340322MA2NB50M5A（1-1）。 负责人杜瑞，该农场负责人。 委托代理人陈亮，北京京益律师事务所律师。 被告五河县自然资源和规划局，住所地五河县城关惠民路8号政府办公大楼二楼，统一社会信用代码113403220030461276。 法定代表人张从磊，该局局长。 出庭人员姜球，该局副局长。 委托代理人谢长林，该局监察大队大队长。 委托代理人付建，安徽君智律师事务所律师。 被告五河县小溪镇人民政府，住所地五河县小溪镇金山路，统一社会信用代码113403227529961114。 法定代表人聂恒吉，该镇镇长。 委托代理人朱献虎，该单位工作人员。 委托代理人张瑶，安徽君智律师事务所律师。 原告五河县大智种养殖家庭农场（以下简称大智种养殖农场）不服被告五河县自然资源和规划局（以下简称五河县资源局）、五河县小溪镇人民政府（以下简称小溪镇政府）行政强拆一案，于2019年10月17日向本院提起诉讼。本院立案后，于同年10月22日依法向被告五河县资源局、小溪镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月22日公开开庭审理了本案。原告大智种养殖农场负责人杜瑞、委托代理人陈亮、被告五河县资源局的副局长姜球、委托代理人谢长林、付建、被告小溪镇政府的委托代理人朱献虎、张瑶等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 五河县资源局于2019年6月18日向小溪镇政府作出五自然资函[2019]44号《违法用地告知函》，认定大智种养殖农场违法用地，要求小溪镇政府对违法用地上的新建建筑物进行拆除。小溪镇政府于当日向大智种养殖农场作出《拆除通知》，要求其在24小时内拆除所有违章建筑，否则将按照告知函要求组织拆除。小溪镇政府和小溪国土所于2019年6月21日对大智种养殖农场的违法建筑物进行拆除。 原告大智种养殖农场诉称，原告负责人杜瑞系五河县小溪镇路李村村民，在本村拥有合法承包地。2008年与本村村民调换了承包地，在调换后的承包地上建设了猪养殖场，从事生猪养殖经营活动。2019年6月18日，被告小溪镇政府向原告作出《拆除通知》，要求原告在24小时内拆除所有建筑，否则将组织强拆。2019年6月20日，原告负责人杜瑞针对《拆除通知》向五河县人民政府提起行政复议申请。2019年6月21日，被告小溪镇政府以及被告五河县资源局下属单位小溪镇国土所组织人员、机械，对原告的养殖场实施了强制拆除，原告的养殖场全部被损毁。二被告组织实施的强制拆除行为，违反法律规定且侵犯了原告的合法权益。因此，请求依法确认二被告于2019年6月21日对原告位于路李村的养殖场实施强制拆除的行政行为违法。原告向本院提交的证据有：证据1、2019年9月11日证明、强制拆除前养殖场照片、营业执照，证明原告负责人杜瑞与本村村民调换了承包地，并在调换后的承包地上建设了猪养殖场，是本案适格原告；证据2、《拆除通知》及《行政复议延期通知书》，证明2019年6月18日小溪镇政府向原告作出《拆除通知》，对此，原告于2019年6月20日提起行政复议申请；证据3、强拆现场视频及强拆后的照片，证明原告养殖场被强拆时以及强拆后现场情况；证据4、证明一份，证明原告建设的养殖场经村两委和小溪镇政府同意建成；证据5、通话录音，证明被告小溪镇政府提交的王国发书写情况说明与实际情况不符。 被告五河县资源局辩称，一、原告占用基本农田建房是违法用地。经调查，2009年8月份，小溪镇路李村村民杜瑞未经批准，在位于小溪××××后北侧100米处调换他人的承包地上，建一排简易养猪棚和两间饲料存放及管护房。2011年5月杜瑞又在养猪场后面建一排瓦房。经特力惠信息科技股份有限公司勘测定界认定，大智种养殖农场用地面积为556平方米（合0.834亩），不符合土地利用总体规划，土地性质为基本农田。因此，原告违法占用基本农田建厂房和瓦房，至今没有办理用地审批和建设规划手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十四条、第四十四条的规定，属于违法用地和违法建房。二、原告违法建房，依法应当受到处罚。五河县国土局（现五河县资源局）于2015年就向杜瑞送达了《责令改正违法行为通知书》，杜瑞签收后拒不履行通知书规定的义务，使违法行为处于持续状态。2019年5月22日，我局收到蚌埠市市长热线办公室转来群众反映杜瑞在基本农田上建养猪场问题的信访件，蚌埠市市长热线办公室要求限时办结。我局经过调查后，向小溪镇政府作出了《违法用地告知函》，告知杜瑞违法占用土地建设的情况，请小溪镇政府按照县委文件要求，依法按程序履行拆除职责，我局将全力配合做好相关工作。三、主体错误。在该处违建拆除时，我局国土所人员是在小溪镇政府的安排下到现场参与拆迁工作，我局不是拆迁主体，原告起诉我局是主体错误。综上，原告违法占地建设事实清楚，被告没有强制拆除，原告起诉我局进行强拆没有事实依据，请求驳回原告诉讼请求。 被告五河县资源局在法定期限内向本院提交了证明被诉行政行为合法性的以下证据和依据：1、询问笔录，证明杜瑞认可调换土地建猪圈和房屋的事实；2、现场勘测笔录、宗地图、现场照片，证明杜瑞违法用地的现场状况；3、杜瑞陈述，证明占用基本农田建房未经批准；4、陈代忠证言，5、杜文平证言，证明村干部没有批准杜瑞建房；6、现场勘验笔录、勘测示意图，证明违建现场经杜瑞指认定界；7、特力惠信息科技股份有限公司《五河县小溪镇杜庄养殖场勘测定界技术报告书》，证明原告占用基本农田违法建设及占用的具体面积；8、关于杜瑞养猪场违建拆除情况说明，证明杜瑞父亲请他家亲戚王国发与政府协议拆除，不是强拆；9、人民来信登记表、杜瑞身份证复印件、举报杜瑞违法用地举报信，证明案件来源；10、调查取证，证明经调查杜瑞违建事实清楚；11、责令改正违法行为通知书，证明履行了告知程序；12、市长热线管理平台，证明上级督办案件，限期处理；13、违法用地告知函，证明根据县委文件告知小溪镇政府拆除违建；14、拆除通知书，证明小溪镇政府根据相关法律、县委文件和五河县资源局告知函通知原告拆除违建；15、关于违法用地告知函回复，证明按照县委文件和上级规定报告工作进展；16、中共五河县委文件《关于进一步强化土地管理工作的实施意见》（五发[2010]13号）、《关于印发〈五河县查处违法建设工作暂行规定〉的通知》（五发[2011]2号），证明县委要求各级，各部门严查违法用地，对不履行或怠于履职的人员追究责任；17、《中华人民共和国土地管理法》第三十四条、第四十四条、第七十六条，证明作出《违法用地告知函》的法律依据。 被告小溪镇政府辩称，一、原告占用基本农田建房是违法用地。原告违法占用基本农田0.834亩（556平方米）建厂房和瓦房，分别用于养猪和居住，至今没有办理用地审批手续和建设规划手续。二、小溪镇政府是受委托执法。五河县资源局于2019年6月18日向我镇作出五自然资函[2019]44号《违法用地告知函》，要求我镇48小时内组织人员对违法用地上新建的建筑物进行拆除，待拆除后12小时内以书面形式，将拆除情况上报五河县查处违法建设领导小组。根据中共五河县委文件《关于进一步强化土地管理工作的实施意见》（五发[2010]13号）、《关于印发〈五河县查处违法建设工作暂行规定〉的通知》（五发[2011]2号）规定，我镇必须按照要求立即执行。三、原告是自愿拆除违法建设。接到五河县资源局的违法用地告知函后，我镇向原告作出了《拆除通知》。杜瑞和其父亲找到他家亲戚王国发，和镇里协商，要求以保留他家违建的住房为条件，同意拆除猪圈和仓库。镇里按照他们的要求，同意暂时保留住房，并由镇里出钱雇请挖掘机拆除违建。在拆除时，杜瑞又反悔。经王国发电话联系，最后以保留仓库和住房为条件，拆除其他违建。在双方达成一致的情况下，镇里出资帮助杜瑞拆除违建。在拆除过程中，杜瑞的父亲还指挥挖掘机如何拆除，不存在实施违法强制拆除的行政行为。综上，原告违法建设事实清楚，自愿拆除违法建设，小溪镇政府没有强制拆除，请求驳回原告诉讼请求。 被告小溪镇政府在法定期限内向本院提交了证明被诉行政行为合法性的以下证据和依据：1、保证书，证明杜瑞承认违法用地并同意拆除；2、《违法用地告知函》，证明小溪镇政府履职履责行为；3、《拆除通知书》，证明小溪镇政府要求原告限期拆除；4、情况说明，证明原告是自愿拆除；5、《关于违法用地告知函的回复》，证明小溪镇政府按照文件要求已经履责；6、《城乡规划法》第六十五条、中共五河县委文件《关于进一步强化土地管理工作的实施意见》（五发[2010]13号）、《关于印发〈五河县查处违法建设工作暂行规定〉的通知》（五发[2011]2号），证明作出《拆除通知》的法律依据。 经庭审质证，大智种养殖农场对五河县资源局提供的证据质证意见为：对证据1的关联性、合法性和证明目的不认可，真实性无异议，询问人及记录人身份未说明，无法证明出处，且2015年做的笔录与2019年实施的拆除行为时间间隔长达4年，与本案无关；对证据2关联性、合法性和证明目的不认可，真实性无法核实，勘测笔录仅是对养殖设施面积、位置的描述，不能证明养殖场违法用地；对证据3证明目的不认可；对证据4、证据5合法性、证明目的不认可，另外该份证据是询问笔录不是证人证言，不符合证据形式，记录的内容与实际情况不符；对证据6合法性、证明目的不认可，勘测示意图仅有养殖场周边情况，没有养殖场面积等基本信息，无法达到证明目的；对证据7关联性、证明目的不认可，该报告书时间是2019年6月，而强制拆除的时间是2019年6月21日，该报告书有拆除行为实施后才作出的可能，属于行政行为作出后收集的证据，不能作为合法的证据，与本案无关；对证据8三性及证明目的均不认可，与实际情况不符，情况说明作出人王国发职务系村支书，与二被告存在职务上的利害关系，被告提交的口述说明不具有证明效力，该情况说明为强制拆除后收集的证据，与本案无关，证据形式不具有合法性，无法达到证明目的。针对上述证据五河县资源局想证明原告养殖场的相关设施系违法用地，但众所周知农业包括种植业、养殖业等具体农业生产形式，而生猪养殖系农业生产的形式之一，按照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，用于生猪养殖的猪舍、饲料存放、排泄物堆放附属设施用地等，分别属于生产设施用地、附属设施用地及配套设施用地，统称设施农用地，其性质属于农用地，按照农用地管理，无需办理农用地转用审批手续，故原告建设的养殖场不违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十四条、第四十四条的规定。证据9均为复印件，真实性无法核实，该两份证据没有电子登记情况的出处和说明相关来源信息，不具有证明效力，对身份证三性无异议，证明目的不认可；对证据10的质证意见与事实证据质证意见相同；对证据11三性及证明目的不予认可，该通知书作出的时间为2015年8月28日，不符合《国土资源违法行为查处工作规程》12.5中关于时间的规定，与本案强制拆除的行为无关。适用法律错误，原告建设的养殖场与所载法律无关。该通知书未告知权利救济方式及途径，违反法律规定；对证据12真实性无异议，证明目的不予认可，与本案无关；对证据13及证据15，三性及证明目的无异议。该两份证据恰能证明五河县资源局为组织强制拆除的主体，是本案的适格被告。第一被告在强制拆除实施前要求第二被告组织拆除，是本次强制拆除的直接启动人，其派出机构小溪镇国土所的执法人员到现场实际参与拆除，由于国土所作为其派出机构不具有行政主体资格，该法律责任由第一被告承担，第二被告作为直接实施机关，且该镇政府领导朱献虎到场也证明第二被告是本案的实施主体；对《拆除通知书》的证明目的不认可，通知书要求在24小时拆除，在时间上不能达到合理期限的要求；二被告组织拆除程序违法，二被告对原告的养殖场以违法占地为由组织实施拆除，应当符合关于查处国土违法行为行政强制的相关规定，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至三十八条及国土资源违法行为查处相关规定，国土资源管理部门在作出决定前应当履行告知、作出行政强制决定及送达等程序。二被告作出的行政行为无事实及法律依据，二被告无权自行强制拆除原告的养殖设施，而应当依法向人民法院申请强制拆除；证据16达不到证明目的；证据17的法律条文与本案无关。 大智种养殖农场对小溪镇政府提供的证据质证意见为：证据1保证书内容是按照领导要求把猪处理了，把后面的小房子拆除，但与养殖场无关。对法律依据不予认可，被告无证据证明原告所建养殖场处于乡村规划区内。 五河县资源局对大智种养殖农场提供的证据质证意见为：证据1的营业执照已经过期，原告不具备主体资格；2019年9月11日证明不具有合法性；证据2的《拆除通知》真实性无异议，《行政复议延期通知书》的真实性无异议，但被告没有收到；证据3达不到证明目的；对证据4真实性、合法性有异议，无法证明是本人书写也没有加盖公章，与被告提交的问话笔录的内容不一致；证据5证明被告通过王国发来做杜瑞的工作由其自行拆除的事实是存在的。 小溪镇政府对大智种养殖农场提供的证据质证意见为：证据1营业执照的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，对其诉讼主体资格有异议，按照规定经营主体每年要向主管机关进行年度报告，否则不得从事经营；2019年9月11日证明能够证明原告的养殖场是在基本农田上建成；证据2的《拆除通知书》、《行政复议延期通知书》真实性无异议；证据3无异议；证据4的真实性、合法性有异议；证据5的真实性无法判断。 本院对上述证据认证如下：原告所举证据1中营业执照，具有真实性、合法性及关联性，能够证明原告主体资格，本院予以确认。证据2中《行政复议延期通知书》，能够证明原告提起行政复议申请，本院予以确认。证据3能够证明原告养殖场在拆除时和拆除后的状况，本院予以确认。证据4没有加盖公章，不具有合法性，本院不予采信。证据5通话录音，无法证实对方身份，本院不予采信。被告五河资源局所举证据不能证明其履行了工作职责及法定程序，其证据不具有合法性，本院不予采信。被告小溪镇政府没有违法用地的行政处罚权及强制执行权，其证据不具有合法性，本院不予采信。 经审理查明，杜瑞于2008年建起养猪场，从事生猪养殖经营活动。2015年8月18日，原五河县国土资源局接群众来信举报杜瑞非法占用耕地建造养猪场。原五河县国土资源局经调查认定杜瑞未经批准占地建养猪场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，于2015年8月28日作出2015（006）号《责令改正违法行为通知书》，责令杜瑞限期改正。杜瑞于2017年1月12日成立五河县大智种养殖家庭农场。2019年5月22日，五河县资源局接到12345市长热线管理平台转办的群众反映杜瑞养猪场是违建的信访件。五河县资源局于2019年5月23日对五河县大智种养殖家庭农场进行了勘测，于2019年6月18日向小溪镇政府作出五自然资函[2019]44号《违法用地告知函》，函告小溪镇政府杜瑞违法占地建养猪场的事实，并要求小溪镇政府在48小时内组织人员对违法用地上的新建建筑物进行拆除。小溪镇政府于同日向五河县大智种养殖家庭农场作出《拆除通知》，要求五河县大智种养殖家庭农场在24小时内拆除所有违章建筑物，否则将组织拆除。五河县大智种养殖家庭农场于2019年6月20日向五河县人民政府申请行政复议。2019年6月21日，小溪镇政府及小溪镇国土所组织人员、机械，对五河县大智种养殖家庭农场实施强制拆除。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定,“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;……”依据上述规定，被告五河县资源局作为本行政区域内土地行政主管部门，有依法对非法占用土地建造建(构)筑物的行为作出处罚的职权。本案中，五河县资源局经调查后，认定原告大智种养殖农场有违法占用土地的事实，应当依法向原告作出处理决定，而不是向小溪镇政府作出《违法用地告知函》。小溪镇政府亦无权向大智种养殖农场作出《拆除通知》。因此，在被告五河县资源局未作出处理决定的情况下，五河县资源局下属单位小溪国土所与小溪镇政府直接实施拆除原告养殖场建筑的行政行为缺乏法律依据，违反法定程序。故对原告要求确认被告五河县资源局与小溪镇政府于2019年6月21日对其养殖场建筑实施拆除的行为违法的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告五河县自然资源和规划局、五河县小溪镇人民政府于2019年6月21日强制拆除原告位于路李村的养殖场建筑的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告五河县自然资源和规划局、五河县小溪镇人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于蚌埠市中级人民法院。 审 判 长  张茂义 审 判 员  王尔朋 人民陪审员  张业宽 二〇一九年十二月二十六日 法官助理宋寻 书记员李杨 附相关法律条文： 《中华人民共和国土地管理法》 第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。