河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3628号上诉人（一审原告）：周口利升公路建设有限公司。法定代表人：钟六六，该公司总经理。委托代理人：杨明明，浙江杭一律师事务所律师。委托代理人：尹宁欣，河南仟问律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：周口市人民政府。法定代表人：丁福浩，该市政府市长。委托代理人：姜耀升，周口市人民政府法律顾问。委托代理人：秦华，周口市公路局工作人员。周口利升公路建设有限公司（以下简称利升公司）因与周口市人民政府（以下简称周口市政府）行政补偿一案，不服开封市中级人民法院（2019）豫02行初373号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。利升公司法定代表人钟六六和委托代理人杨明明、尹宁欣以及周口市政府的委托代理人姜耀升、秦华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，利升公司成立于1997年1月8日，公司类型为有限责任公司（台港澳与境内合作），经营范围为承建、经营311国道从四通镇经太康到扶沟全长76.52公里二级路，营业期限自1997年1月8日至2022年1月7日。2010年10月15日，周口市交通基本建设工程质量监督管理站作出周交质〔2010〕26号《关于G311太康收费经营性路段路面质量评定情况的报告》：根据省交通厅的要求，对G311太康收费经营性路段路面质量进行了评定，该路段优良路段1公里，中等路段15公里，次、差等路段47公里，全线MQI值为65.7，综合评定为次等路。2011年1月24日，周口市交通运输局对利升公司作出周交建管〔2011〕3号《关于G311太康经营性路段大修的通知》，并提出具体要求。利升公司未按要求上报大修方案，也未对路面进行修复，2011年6月28日，周口市交通运输局向省交通厅报送周交路政〔2011〕3号《周口市交通运输局关于G311线太康收费站暂停收费问题的请示》，根据《收费公路管理条例》的规定，建议省厅下发通知，责令暂停收费。2012年4月6日，河南省人民政府办公厅作出豫政办〔2012〕48号《河南省人民政府办公厅转发省交通运输厅等部门关于加快推进普通干线经营性收费公路回归公益工作指导意见的通知》，对普通干线经营性收费公路回归公益工作的总体要求和基本原则等作出了规定，要求按照“明确目标、市县为主，依法依规、政府回购，合理补偿、逐年偿还，安置人员、确保稳定”的原则，由相关省辖市、省直管试点县（市）政府组织实施。针对该文件精神，2013年1月12日，河南省交通运输厅、河南省发展和改革委员会、河南省财政厅作出豫交文〔2013〕1号《关于印发的通知》，对奖励范围和奖励办法等作出规定，同时明确回购收费经营权的最高补偿金额的计算，有关数据及事项由审计部门进一步核实确认后锁定补偿金额。2013年6月20日，河南省交通运输厅、河南省发展和改革委员会、河南省财政厅、河南省政府纠正行业不正之风办公室作出豫交文〔2013〕399号《关于继续加快全省普通干线经营性收费公路回归公益的意见》，继续强调上述文件精神。2012年6月11日，河南省交通运输厅作出豫交文〔2012〕418号《关于G311线周口利升公路建设有限公司太康收费站暂停收费问题的批复》，对周口市交通运输局周交路政〔2012〕2号《关于G311线周口利升公路建设有限公司太康收费站暂停收费问题的请示》作出批复，同意暂停G311线太康收费站收费，暂停收费时间为2012年6月16日上午10时整，自暂停收费之日起30日内实施大修工程，经验收合格，报经省政府相关部门批准后方可恢复收费站的收费行为。2012年7月1日，利升公司向周口市交通运输局递交《关于响应省政府公路回归公益政策并提请回购收费站的请示》，称经公司研究认为公司现状已不具备该路段大修的经济条件，决定不再投入资金进行大修，同意撤销该收费站，该路段管养和使用权等从即日起全部移交当地交通公路主管部门，同时响应省政府出台的意见，提请政府回购。2012年7月，甲方利升公司、乙方周口市公路管理局、丙方太康县公路管理局、丁方扶沟县公路管理局签订《协议书》（即五方协议，周口市交通运输局作为监管方加盖公章），约定，立即撤销G311太康收费站，即日起将原经营76.52公里路段经营管理权移交乙方，其中，按照乙方的管理体制和管辖权将淮阳四通镇至太康扶沟交界路段移交给丙方太康县公路管理局，将扶沟境内路段移交给丁方扶沟县公路管理局；移交后公路的日常建设、养护和管理权归太康县和扶沟县公路管理局；该路段经营权回购问题按照河南省人民政府办公厅《转发省交通运输厅等部门关于加快推进普通干线经营性收费公路回归公益工作的指导意见》规定，由相关各方协商实施……2016年12月14日，周口市政府向利升公司发函，认为按照权利义务相一致的基本原则，如果你公司要求回购补偿，必须先承担G311国道淮阳四通镇至扶沟县城段大修工程款的建设费用，使该公路符合法律规定的移交条件，然后由签订回购协议的五方主体进行洽谈协商，按程序完成回购工作。后，利升公司就经营权回购问题多次和太康县公路管理局、周口市公路管理局、周口市政府协商，未能达成一致。2018年8月2日，受周口市公路管理局、利升公司委托，希格玛会计师事务所河南分所作出专项审计报告。2018年12月24日，周口市公路管理局向利升公司发函，对希格玛会计师事务所河南分所出具的专项审计报告提出质疑，认为按照《收费公路权益转让办法》第四十条的规定，利升公司应当归还太康县政府垫付的撤站费用和市、县公路局动用国有资金对该收费公路危桥、水毁及大中修等的养护维修费用后，方可进行回购。利升公司遂向本院提起诉讼。另查明，2016年6月26日，河南省交通厅作出豫交文〔2016〕92号《关于下达河南省2016年干线公路第一批大修改造项目投资计划的通知》，计划安排大修改造项目27个，其中G311线四通镇至扶沟李庄村72.89公里，总投资33667万元（省补助14760万元，市县自筹18907万元）。一审法院认为，2012年7月，利升公司因不具备大修的经济条件，同意撤销收费站，放弃案涉公路收费经营权，与公路所属地方交通公路主管部门签订五方协议，将该路段管养和使用权等移交当地交通公路主管部门。利升公司的上述行为同时也符合河南省人民政府办公厅2012年4月出台的豫政办〔2012〕48号文件精神。但该五方协议并未就经营权回购问题作出具体约定，故此后的回购问题应当依照法律、法规并参照规章、相关规范性文件的规定，经协商一致，达成协议后执行。根据河南省人民政府有关通知精神，普通干线经营性收费公路回归公益工作由相关省辖市、省直管试点县（市）人民政府组织实施，根据收费公路专项清理财务监审和法律监审结果等实际情况，分类制定本辖区内工作方案，由地方政府与收费公路经营方签订收费经营权回购协议，报经省政府批准后实施。本案中，周口市政府作为省辖市，应当组织实施本辖区内的收费公路回归公益工作。事实上，周口市政府已多次组织相关各方进行协商，但由于就补偿问题无法达成共识，未能促成签订回购协议。签订回购协议、停止收费是收费公路回归公益的前提和标志。原告利升公司未与任何地方政府签订经营性收费公路回归公益协议书，其提供的证据无法证明周口市政府具有与其签订回购协议并支付补偿款的义务或职责，其向周口市政府提起的诉讼请求没有事实根据和法律依据。利升公司庭审中称河南省交通运输厅已向周口市政府发放回购案涉公路经营权的省级财政补助资金的主张亦无相关证据支持，也不能成为其向周口市政府主张补偿款的理由。综上，利升公司的诉讼请求不能成立，该院未予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回利升公司的诉讼请求。利升公司上诉称：一，利升公司依法对案涉公路享有经营权，期限为1997年至2022年，2012年将案涉公路回归公益后，周口市政府未支付回购补偿款；二，一审认定利升公司与周口市公路局等单位签订五方协议的原因是错误的，利升公司是根据豫政办〔2012〕48号文件规定移交的经营权；三，一审认定利升公司的证据无法证明周口市政府有义务或职责同利升公司签订回购协议并支付补偿款是错误的。利升公司请求二审撤销一审判决，改判支持其上诉请求。周口市政府答辩称：一、利升公司在上诉状中歪曲案件事实，其目的在于误导二审法院，其上诉请求依法应予驳回；二、一审判决关于《五方协议》签订原因的认定完全正确；三、利升公司一审提起的是行政给付之诉，并非是行政不作为之诉；四、利升公司一审诉讼请求完全没有事实和法律依据，其一审诉讼请求被判决驳回，合法正确；五、就补偿问题未能达成共识，未能签订回购协议不能等同于周口市政府不履行法定职责。综上，请求：1．判决驳回上诉人上诉请求，维持一审判决；2．一、二审诉讼费均由上诉人承担。本院经审理查明的事实与一审查明事实一致。本院认为，2012年7月，利升公司因不具备大修的经济条件，同意撤销收费站，放弃案涉公路收费经营权，与公路所属地方交通公路主管部门签订五方协议，将该路段管养和使用权等移交当地交通公路主管部门。利升公司的上述行为同时也符合河南省人民政府办公厅2012年4月出台的豫政办〔2012〕48号文件精神。该五方协议虽未就经营权回购的细节问题问题作出具体约定，但利升公司的经营权已经提前交回，其回购问题必然要依法解决，不能搁置了事。根据河南省人民政府有关通知精神，普通干线经营性收费公路回归公益工作由相关省辖市、省直管试点县（市）人民政府组织实施，根据收费公路专项清理财务监审和法律监审结果等实际情况，分类制定本辖区内工作方案，由地方政府与收费公路经营方签订收费经营权回购协议，报经省政府批准后实施。本案中，周口市政府作为省辖市，应当组织实施本辖区内的收费公路回归公益工作。周口市政府虽曾组织相关各方进行过协商，但补偿问题未达成共识，因此未能促成签订回购协议。周口市政府据此以自己不是五方协议的签订者，仅应负督促协调的责任、上诉人系因自身原因不能与其他各方达成一致意见为由，认为自己不是本案适格被告，回购问题得不到解决与自己没有关系的辩解，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。周口市政府应当积极行政、主动作为，依法保护民营企业的正当权益。周口市公路管理局对希格玛会计师事务所河南分所出具的专项审计报告提出质疑，认为利升公司应当归还太康县政府垫付的撤站费用和市、县公路局动用国有资金对该收费公路危桥、水毁及大中修等的养护维修费用后，方可进行回购，以及周口市政府认为按照权利义务相一致的基本原则，利升公司申请回购补偿应先承担G311国道淮阳四通镇至扶沟县城段大修工程款的建设费用，使该公路符合法律规定的移交条件，均没有法律依据。综上，利升公司的上诉有理，本院予以支持。一审判决适用法律错误，案件处理结果失当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销开封市中级人民法院（2019）豫02行初373号行政判决；二、责令周口市人民政府于本判决生效之日起90日内与周口利升公路建设有限公司签订G311线太康收费站回购协议。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由周口市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  卜发忠审判员  王文科审判员  王 刚二〇一九年十二月二十五日法官助理吴宏伟书记员王夷恒