辽宁省营口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽08行初88号原告：于正基，男，1964年6月6日出生，汉族，住所地盖州市。委托诉讼代理人：崔娇利，辽宁昌赢律师事务所律师。被告：营口市鲅鱼圈区熊岳镇人民政府，住所地辽宁省营口市鲅鱼圈区山海大道中段。法定代表人：杨学欣，职务副镇长。委托诉讼代理人董晓龙，职务镇政府工作人员。委托诉讼代理人孙玮，辽宁华君律师事务所营口分所律师。原告于正基诉被告营口市鲅鱼圈区熊岳镇人民政府撤销《挂牌成交确认书》并返还土地保证金一案，原告于2019年8月8日向本院提出诉讼，本院受理后向被告送达起诉状副本，本院依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案，原告于正基委托诉讼代理人崔娇利、被告营口市鲅鱼圈区熊岳镇人民政府委托诉讼代理人董晓龙、孙玮到庭参加诉讼，本案现已审理终结。营口市鲅鱼圈区熊岳镇人民政府与于正基于2011年6月29日签订《挂牌成交确认书》，内容为：出让人营口市鲅鱼圈区熊岳镇人民政府竞得人于正基出让人于2011年6月29日前，在熊岳国土资源局分局实行国有建设用地使用权挂牌式。在2011年6月29日营口市国土资源局熊岳分局举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，于正基竞得位于辽宁省果树科研所李杏园西侧、地块编号2011-O-3，面积69,391㎡的国有建设用地使用权，土地用途：住宅用地，现将有关事项确认如下：一、竞得人经认真审阅土地使用权拍卖文件，并实地踏勘拍卖地后，向出让人提交《竞买申请书》，经出让人审查通过后，交付竞买保证金，取得竞买资格。二、出让人与竞得人正式确认，在本次国有建设用地使用权挂牌会上，竞得人以单价每平方米980元，总价68,003,180元的应价成交。同时并交纳成交总额4%的契约，即人民币2,720,127.20元；成交价总额1%的价格调节基金，即人民币680,031.80元。三、本成交确认书签订后，竞得人交纳的竞买保证金自动转作受让地块的土地出让金。于正基应持本挂牌成交确认书十日内与营口市国土资源局熊岳分局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并于一年内缴纳全部土地出让价款。四、竞得人开出的银行支票或汇票在有效期内不能兑现或不能全部兑现的，以及竞得人不在规定的时间签订土地出让合同的，均被视为违约。出让人可取消竞得人的竞得资格。原告于正基起诉称，1、撤销被告2011年6月29日签订挂牌成交确认书的行政行为。2、要求被告立即双倍返还收取的土地保证金2040万即4080万元，并承担银行同期贷款利息。事实与理由为，2011年6月29日营口市国土资源局熊岳分局举办的国有建设用地使用权挂牌出让，原告竞得了位于辽宁省果树科研所李杏园西侧、地块编号2011-O-3，面积69,391㎡的国有建设用地使用权，原告竞得上述土地后，被告与原告签订了该份土地的挂牌成交确认书，并向原告收取了该挂牌土地的保证金2040万元。被告之后并没有将挂牌土地交付原告，后来原告得知，被告签订的挂牌成交确认书中的土地并非国有建设用地，该土地系辽宁省果树科研所所有，被告签订的挂牌成交确认书无事实依据，双方签订的挂牌成交确认书中明确约定“本成交确认书签订后，竞得人交纳的竞买保证金自动转作受让地块的土地出让金”，故原告认为，原告交纳的保证金属于定金性质，所以原告起诉撤销行政行为，双倍返还定金，并承担银行同期贷款利息。原告向本院提出证据为：1、挂牌成交确认书一份，证明原告竞得位于铁东小学西侧、地块编号2011-O-3，面积69,391㎡的国有建设用地使用权；2、收款收据，证明被告收取保证金2040万元；3、照片三张，证明原告竞买的土地并非国有建设用地。被告营口市鲅鱼圈区熊岳镇人民政府答辩称：1、涉案土地已经辽宁省人民政府批准，将集体土地转为建设用地；2、土地在挂牌时已经明确土地使用权人是辽宁省果树科研所，案涉土地的挂牌条件之一是竞买人需要提供二倍的土地面积与挂牌出让土地进行置换。竞买人在竞买须知中签字确认；3、成交确认书明确了签订《国有土地使用权出让合同》的时间，原告没有履行签约义务；4、从原告竞得土地至起诉期间未主张过撤销挂牌成交确认书及返还土地保证金，现请求已过诉讼时效，原告主张赔偿没有法律依据。在庭审时补充答辩称，1、挂牌成交确认书是因原告没能履行相关义务而终止的，所以无需撤销。2、土地保证金已经转为出让金，原告未履约而不予返还。被告营口市鲅鱼圈区熊岳镇人民政府向本院提供的证据为，1、辽宁省人民政府土地批件，证明涉案土地已经批准改为国有建设用地，出让土地符合法定的出让条件；2、熊岳镇人民政府办公室会议纪要第21期；3、挂牌须知；以上二证据证明出让土地为辽宁省果树科研所土地，竞买方需按照原面积的2倍为科研所另选地块作为补偿，土地性质为划拨用地，并需经科研所同意，原告作为竞买人同意以上出让条款。原告没有提供相应土地构成单方面违约；4、挂牌成交确认书，证明原告没有按合同履行签订协议的义务。经庭审质证，原告对于被告证据真实性没有异议，但认为本案被告所提供的证据均不能证明行政行为合法。土地挂牌首先应把农用地转为国有建设用地。才能符合挂牌的条件。挂牌须知是在农用地没有转为国有建设用地的前提下进行的挂牌，所以被告没有事实依据。成交确认书同样也是在签订成交确认时，该块土地不属于国有建设用地，导致本案的原告无法与土地部门签订国有土地使用权出让合同。对于会议纪要，更能证明被告是在还没有土地出让依据的情况下作出的。会议纪要对原告不产生任何效力。对于省政府的土地批件，恰恰能够证明挂牌须知、成交确认书还有会议纪要均是在土地批件前所产生的，恰恰能够证明行政行为是没有事实依据的。被告辩称，被告是根据2006年8月1日实施的《协议出让国有土地使用权规范（试行）》进行的协议出让，而并不是二原告所一直强调的挂牌出让，而根据协议出让的第5条一般的程序可以明确，原告被告的行为已经符合该办法的基本规定。虽然挂牌须知及挂牌成交确认是在土地批件下发之日前签订的，但是挂牌须知及挂牌成交确认书也只是一个意向的协议，最终是要公示及签订土地出让合同为准的。至于成交确认书10日内无法签订土地出让合同，是因为原告并没有完全履行挂牌须知中土地置换的条件，没有为辽宁果树科研所提供相应的土地，所以原告在该挂牌须知的约定下已经构成违约，而被告已经在2011年12月30日、31日取得了相应的土地批件，已经能够继续履行相应的义务，但是二原告却迟迟不肯履行相应的义务，致使双方没有完成最终的土地出让合同的签订，此过错在原告。被告对于原告证据真实性没有异议。提出意见为：原告完成挂牌须知中原告为辽宁省科研所提供两倍的土地面积作为补偿，而且选定的地块需要经过科研所同意的目的，才能继续往下履行土地出让，而原告虽然签订了挂牌成交确认书，但是并未履行挂牌须知中的内容，以至于在被告取得土地批件后，原告仍未完成挂牌须知中的内容，导致后续的合同无法签订。本院经审查，原被告双方证据真实性可以认定，但由于辽宁省人民政府的土地批复文件在挂牌成交确认书签订之后，且没有实际实施，不能证明挂牌成交确认书的合法性。原告交付2040万土地保证金的事实可以证明。经审理查明，2011年6月14日，营口市鲅鱼圈区熊岳镇人民政府作出办公会议纪要，并同日向营口市国土资源局熊岳分局作出挂牌须知，会议纪要与挂牌须知的内容为：对于辽宁省果树科研所总面积331057平方米的农用地交由熊岳镇开发建设，交易中由竞买方提供原面积的2倍作为补偿，另选地块选址方案需辽宁省果树科研所同意，土地性质为划拨用地。挂牌土地及另选土地由竞买方进行动迁。挂牌土地性质为住宅用地，出让底价为980元每平方米，保证金为土地出让金额的30%。之后，于正基在“挂牌须知”上签字，并写明“同意上述土地挂牌条件”。2011年6月17日于正基向被告交付“保证金”2040万。2011年6月29日原被告双方签订挂牌成交确认书。2011年12月30日、31日辽宁省人民政府对营口市人民政府作出辽政地字（2011）2637、2767号两个“关于营口市鲅鱼圈区实施乡级规划批次用地的批复”。但该批复并没有得到实施。被告没有返还原告交付的2040万元。原告向本院提出本案诉讼请求。本院认为，原告于正基与被告营口市鲅鱼圈区熊岳镇人民政府签订建设用地“挂牌成交确认书”，系被告作出的行政行为。双方行政行为所指向的标的为面积69,391㎡的国有建设用地使用权，经审查，1、通过原被告的举证，可以看出挂牌成交确认书签订的时间早于省政府的土地批复，而且省政府的批复所针对的系营口市人民政府，两个批复的面积总和为324344平方米，与辽宁省果树科研所土地面积相近似。两个批复规定在两年内未实施具体征地或用地行为的，本批件自动失效，现在被告不能证明对该地实施了征地的具体行为，而且事实上该地也还在辽宁省果树科研所使用中。因此不能认为该地是符合国有建设用地出让条件的土地，挂牌成交确认书没有事实依据。2、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第四项规定：“本规定所称挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更换挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为”；第七条规定：“出让人应当根据招标拍卖挂牌出让地块的情况，编制招标拍卖挂牌出让文件，招标拍卖挂牌出让文件应当包括出让公告、投标或者竞买须知，土地使用条件，标书或者竞买申请书、报价单、中标通知书或者成交确认书、国有建设用使用权出让合同文本”。但本案中被告不能证明曾对于案涉土地实施过何种形式的土地挂牌行为，与原告签订的“挂牌成交确认书”也缺少程序上的依据。“挂牌成交确认书”没有事实依据，程序违法，应予撤销。关于原告起诉要求返还土地保证金的诉讼请求。被告在省政府批复后应当就该地开展相应的征收工作，如果认为原告不符合竞买条件可以对挂牌成交确认书进行相应的处理，但被告没有开展任何工作，应视为不履行职责，现已经不可能再实施土地征收和出让。在本院审理中被告提出原告没有履行“竞买须知”的内容，也没有在约定期间内签订土地出让合同，构成违约，但本案中涉案土地不具备出让条件，被告在条件可能成就时又没有履行土地出让职责，不能先要求原告履行承诺的义务。因此被告占用原告资金没有事实依据，对原告交付的保证金应予返还。关于原告提出的被告应双倍返还定金的赔偿责任。经审查原被告双方签订的挂牌成交确认书，系行政行为，并不会产生行政协议中的违约责任，而且该挂牌成交确认书客观上不能实施，该土地保证金亦不可能转为国有建设用地使用权出让合同的定金。因此原告双倍返还定金的赔偿请求不予支持。关于原告所请求的赔偿损失问题。被告收取了原告的土地“保证金”，在本院撤销挂牌成交确认书的前提下，对于20,400,000元的保证金应予返还，并应承担赔偿责任，损失应以20,400,000元本金为基数，按中国人民银行同期贷款基准利率计算。综上，被告营口市鲅鱼圈区熊岳镇人民政府作出的“挂牌成交确认书”应予撤销，20,400,000元保证金应予返还，并承担赔偿责任。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，判决如下：一、撤销被告营口市鲅鱼圈区熊岳镇人民政府2011年6月29日签订的“挂牌成交确认书”；二、被告营口市鲅鱼圈区熊岳镇人民政府返还土地保证金20,400,000元，并赔偿以20,400,000元为基数，从2011年6月17日计算至本判决给付之日止同期中国人民银行贷款基准利率损失；三、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元由被告承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  吕兴汉审判员  刘文婷审判员  王 娣二〇一九年十二月九日法官助理韩祖伟书记员李梦阳