山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行初984号 原告田延良，男，1969年4月10日出生，汉族，现住济南市历城区雪山合苑5号楼1单元1602室。 委托代理人党明德，济南历下东关法律服务所基层法律服务工作者。 委托代理人陈晚清，济南历下东关法律服务所基层法律服务工作者。 被告济南市历城区人民政府，住所地济南市。 法定代表人曹殿军，代区长。 委托代理人张学臣，济南市历城区人民政府唐冶街道办事处工作人员。 委托代理人马晓红，山东元序律师事务所律师。 第三人孔宪勤，男，1940年6月3日出生，汉族，住济南市。 委托代理人孔虎（系第三人孔宪勤之子），男，1974年2月17日出生，汉族，住址同上。 委托代理人吉光峰，济南历城彩石法律服务所基层法律服务工作者。 原告田延良不服被告济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）与第三人孔宪勤签订的《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋回收协议》，于2019年10月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭，分别于2019年11月27日、2019年12月18日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人党明德、陈晚清，被告历城区政府的委托代理人张学臣、马晓红参加了两次庭审，原告田延良及第三人孔宪勤的委托代理人孔虎、吉光峰到庭参加了第二次庭审。本案现已审理终结。 原告起诉称，2005年3月4日其购买了第三人孔宪勤坐落在历城区安家村安置楼4号楼2单元302的住房一套，有购房协议书、第三人取得房屋的公证书、历城法院（2017）鲁0112民初4952号《民事裁定书》为据。依据《城市房屋拆迁管理条例》第4条第3项之规定，原告应为被告拆迁项目的被拆迁人。被告委托的济南市历城区雪山片区建设指挥部具体实施前述片区土地征收拆迁安置改造，需拆除原告的房屋，应与原告签定安置及房屋回收协议，理由是待拆迁的房屋权属于原告并由原告居住使用。被告与原告相同情况的人签订了安置收回协议，构成行政不公平。原告认为被告所依据的指挥部文件认定第三人为被拆迁人并与其签订安置及收回房屋协议错误，理由：1.指挥部文件是非规范性文件，无法律效力；2.第三人不持有涉案房屋归其所有的任何文书，被告认定其是被拆迁人并与其签订安置协议，无事实根据。故原告提起诉讼，请求：1.撤销被告历城区政府与第三人孔宪勤签订的《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋回收协议》；2.判令被告与原告方签订上述协议；3.诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1.购房《协议书》； 2.《公证书》； 3.济南市历城区人民法院（2017）鲁0112民初4952号民事裁定书； 4.《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》； 5.领钥匙证明； 6.安家小区安置楼房公证书收到证明。 被告历城区政府答辩称，一.原告所诉不符合法律规定，依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款第(一)项规定，原告起诉要求行政机关履行一定职责应当以先向行政机关提出为前提，但被告未收到原告要求“历城区人民政府与其签订拆迁安置及房屋回收协议”的书面申请材料。因此原告直接诉至法院不符合法律规定，依法应驳回其诉求。二.原告不符合雪山片区安置政策，其起诉历城区政府无事实依据，依法应驳回其诉讼请求。原告诉称其于2005年3月4日从案外人孔宪勤之子孔虎处购买了位于济南市历城区安家村安置楼4号楼2单元302室住房，后因雪山片区开发建设需要将安家小区安置楼房置换成雪山合苑安置楼房。依据2012年9月15日济南市历城区雪山片区建设指挥部制定的《雪山片区四村整合拆迁安置办法》第13条规定“对于原安家小区安置后将房屋出售的，只对应原房主安置。”因此原告并不是安家村安置楼4号楼2单元302室房屋的原房主，不应予以房屋安置。另外，2019年11月13日，被告委托雪山片区建设指挥部与原告协商并签订《暂时安置协议》，先由原告交出安家小区4号楼2单元302室房屋，被告暂时给原告提供居住用房。待原告与第三人协商完毕房屋的权属后，被告再根据实际情况与权利人签订拆迁安置及房屋收回协议。目前，原告已经将安家小区4号楼2单元302室房屋交给了被告。综上，原告所诉不符合法律规定且原告不符合雪山片区安置政策，其起诉无事实依据。请求查清事实，依法驳回原告诉求。 被告历城区政府向本院提交《雪山片区四村整合拆迁安置办法》作为证据。 第三人述称，一、原告不符合安置分配条件；第二、原告与第三人签订的房屋买卖合同涉及的房屋属于政府安置房，不具有所有权，不属于行政诉讼受理范围，所签订的合同属于民事诉讼争议范畴；第三、第三人已按照政府的拆迁安置办法签订了《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》。 第三人向本院提交了《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》作为证据。 经庭审质证，原告对被告提交的《雪山片区四村整合拆迁安置办法》真实性无异议，对证明目的有异议；认可《暂时安置协议》的真实性和证明目的。原告对第三人提交的《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》真实性无异议，但认为该协议没有事实和法律依据，违反相关法律规定也没有实际履行，没有法律效力。被告对原告提交的证据1至3无异议；对证据4的真实性无异议，但主张该协议并未实际履行；对证据5至6的真实性无法确认，认为与涉案片区无关。被告对第三人提交证据的真实性无异议，认为协议并没有实际履行，第三人也没有按照协议约定将房屋交回指挥部。第三人对原告提交的证据1至3真实性无异议，对证明目的有异议；对证据4真实性无异议；认为证据5至6与本案无关。第三人对被告提交的证据无异议；对《暂时安置协议》的真实性无异议，表示对此协议不知情。 本院经审查对各方证据作如下认定：原告提交的证据5、6与本案不具有关联性，本院不予认定。原告提交的证据1至4以及被告、第三人提交的证据与本案待证事实相关联，证据来源和形式符合法律规定，可以作为认定案件事实的依据，本院予以采信。 经审理查明，2005年3月4日，第三人孔宪勤之子孔虎与原告田延良签订《协议书》，将孔宪勤取得的安家居民区拆迁安置楼4号楼2单元302室（即本案诉争房屋）以13.5万元的价格卖给田延良。庭审中，双方均确认该款项已经实际交付。原告田延良取得上述房屋后，一直居住至2019年11月。 另查明，2012年9月15日，济南市历城区雪山片区建设指挥部发布《雪山片区四村整合拆迁安置办法》，规定“凡在四村整合范围内集体土地实施房屋拆迁并需要对被拆迁人房屋安置和货币补偿的，应按照本办法执行。”该《办法》第十三条第（五）项规定：“原安家小区安置后将房屋出售的，只对应原房主安置”。因雪山片区开发建设需要，原安家小区安置楼房需进行相应置换安置。2015年8月3日，济南市历城区雪山片区建设指挥部与第三人孔宪勤签订《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》，约定孔宪勤可选择94平方米的安置房1套，同时孔宪勤名下安家小区内的原安置房由指挥部无偿收归国有并收回公证书。该协议没有实际履行。原告田延良认为自己才是诉争房屋的实际所有人，要求撤销该协议，故诉至本院。 又查明，济南市历城区雪山片区建设指挥部系由被告历城区政府组建成立。 本院认为，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，济南市历城区雪山片区建设指挥部系由被告历城区政府组建，属于不具有独立承担法律责任能力的机构，其实施的行为应当由组建机关历城区区政府承担责任。该指挥部下达了《雪山片区四村整合拆迁安置办法》，后又与第三人孔宪勤签订了《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》致成本案争议，故历城区政府是本案的适格被告。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼。本案中，置换安置行为的相对人或利害关系人可以提起行政诉讼。涉案房屋的性质为拆迁安置房，虽没有办理产权的登记、变更等手续，但各方提交的证据以及庭审中的陈述足以证实：田延良在支付相应对价后，依据购房《协议书》取得了该涉案房屋并一直居住使用。济南市历城区雪山片区建设指挥部于2015年8月3日与第三人孔宪勤签订的《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》，没有将该房屋的购买人、实际使用人即原告田延良列为协议相对方，未能顾及对涉案房屋已实际占有、使用的购房人之相关利益，属于遗漏安置对象，程序不当，该《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》应予以撤销。因涉案房屋在历城区政府行政区域内，济南市历城区雪山片区建设指挥部亦是由被告历城区政府组建成立，为保障相关权利人的合法权利不受影响，应由历城区政府依法在合理的期限内对涉案房屋的置换安置重新作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下： 一、撤销济南市历城区雪山片区建设指挥部与第三人孔宪勤签订的《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》； 二、被告济南市历城区人民政府于本判决生效后三个月内就涉案房屋的置换安置事项重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告济南市历城区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  胡一帆 人民陪审员  王红伟 人民陪审员  张秀梅 二〇一九年十二月二十日 书 记 员  丁 亮