内蒙古自治区包头市中级人民法院行政裁定书（2019）内02行初10号原告李红际，男，1984年11月16日出生，住址内蒙古自治区包头市。委托代理人王旭华，内蒙古东方玉德律师事务所律师。委托代理人于雅臣，内蒙古东方玉德律师事务所律师。被告包头市青山区人民政府。法定代表人胡荣。委托代理人云慧智。委托代理人刘弘宇，内蒙古天祺律师事务所律师。原告李红际诉被告包头市青山区人民政府（以下简称青山区政府）行政强制拆除行为一案，本院于2019年1月7日受理后，依法组成合议庭，于2019年5月29日公开开庭审理了本案。原告李红际的委托代理人王旭华、于雅臣，被告青山区政府的委托代理人云慧智、刘弘宇到庭参加诉讼,本案现已审理终结。原告李红际诉称，原告是包头市九原区兴胜镇王老大村村民。2007年12月29日，经包头市规划局审批，将王老大村村集体所有的北郊防洪沟以北、王老大村以东，面积为301383.51平方米的土地办理了征用划拨手续，变更为专业养殖区，并颁发了包规划管字（村2007）第010号建设用地规划许可证。2010年6月，王老大村委会经过包头市青山区兴胜镇人民政府初审，包头市规划局青山区规划分局、包头市国土资源监察大队青山大队、包头市青山区兴胜镇人民政府、包头市青山区监察局、包头市青山区农牧林水局等五部门批准，在已经经过包头市规划局审批的建设用地规划许可区域的养殖区内建设砖混结构的房屋，进行养殖产业。涉案土地一直未耕种，属于荒废地。王老大村委会通过抓阄方式以退出同样大小的其他土地为条件，对该养殖地进行分配，原告抓到了养殖地2.02亩，温室大棚1亩，原告将其他地方的旱地3.02亩交回村里。后按照兴胜镇政府要求统一进行了养殖房建设，2010年7月，原告支出数十万在该养殖地上建设了一栋面积约为550平方米的砖混、彩钢板房顶的房屋，两间40平方米的门房，进行养殖，在1亩大棚地上盖大棚进行种植。后因养殖亏损，入不敷出，原告无奈将该房屋当成库房使用。2018年9月，青山区政府为了贯彻落实自治区农牧业厅、国土资源厅《关于在全区设施农业项目用地清理整治专项行动的通知》，按照《内蒙古自治区开展设施农业项目用地清理整治专项行动方案》，认定原告的房屋是种植农业大棚房，作出了强制拆除房屋的决定，并将房屋强制拆除。原告认为，原告的养殖地是用其他耕地互换取得，2007年经审批转变为养殖地，不属于耕地和永久基本农田。2010年建房时，亦经过了五个部门的相关审批，不是违法建筑，是养殖房而不是农业大棚房，不属于自治区农牧业厅、国土资源厅《关于在全区开展设施农业项目用地清理整治专项行动的通知》中提到的大棚房，也不属于青山区政府《关于在全区开展设施农用项目用地清理专项行动的通告》中的整治范围。虽然原告最近一年因养殖业亏损没有在该地块上继续进行养殖业，但被告不应当将原告的房屋按违规大棚房进行强制拆除，被告应当采取责令原告恢复养殖业建房原貌。被告在强制拆除房屋时，没有向原告单独下发拆除通知，没有告知原告违法之处，也没有告知原告采取补救措施，只是下发了《关于在全区开展设施农用项目用地清理专项行动的通告》，违反了《行政强制法》的相关规定。另外，在原告养殖房建成后，各级政府及有关部门对原告房屋进行了配套设施。在近九年的时间里，各级政府及有关部门均认可原告房屋的合法性，不能因大棚房需要整改了，就将原告的房屋认定为违法建筑。故请求：1、确认被告强制拆除原告房屋行为违法；2、诉讼费由被告承担。被告青山区政府辩称，一、本案基本事实与原告陈述不相符。1、涉案土地最初批准的土地性质为农用地，土地用途为养殖用地，该事实有包头市国土资源局《关于青山区兴胜镇王老大村规模化养殖用地备案的通知》予以证明。故原告应在涉案土地上发展农业，而非其他活动。2、青山区政府2007年批准王老大村发展养殖业，但2009年王老大村自行发展日光温室，之后政府予以认可，并下发《建设行为“五位一体”调查认定表》确认该土地应发展日光温室。因此，涉案土地上的建筑物应为种植农业大棚房而不是厂房。原告称自己的房屋不属于种植农业大棚房与事实不符。3、涉案土地中五块土地有三块地部分在基本农田范围内。4、不存在养殖区项目建成投产大会，事实上是王老大村召开的青山区城乡一体化项目启动仪式。5、本次强拆所依据的内蒙古自治区农牧业厅、内蒙古自治区国土资源厅《关于在全区开展设施农业项目用地清理整治专项行动的通知》的根本目的是规范设施农业发展，打击违法违规行为。原告断章取义，不符合该文件主要思想。综上，原告诉状陈述内容与事实不符。所涉土地的实际发展情况是：2007年包头市规划局审批拟对该块土地下发建设用地规划许可证，规划完毕后报国土资源局审核，国土局认为该土地占用部分基本农田，应重新规划。故涉案土地性质仍为农用地，土地用途为养殖地。后王老大村村委会申请兴建农业种植大棚，2010年上级领导同意并出具五位一体认定表，包头市青山区国土局进行描点定桩，王老大村委会在实践中发现有的农户土地被部分割裂，为了方便管理，要求涉案土地发展日光大棚。自此，涉案土地应全面发展大棚种植农业，而不是进行养殖业或厂房建设。二、被告批准原告在涉案土地上发展设施农业（日光温室），而原告另作他用，违反了关于规范设施农业的规定。本案所涉土地无论是大棚种植还是养殖业，都属于设施农用地，当然适用关于调整设施农用地的法律法规，纳入本次整治范围。原告在取得审批后擅自改变土地用途，以发展农业地为名而建设房屋属于违章建筑，亦应纳入本次整治范围。三、根据《“大棚房”问题有关政策解答》中对大棚房的解释以及内蒙古自治区“大棚房”问题清理整治领导小组办公室发布的《内蒙古自治区“大棚房”问题清理整治相关政策问答》中的解释，本案涉案土地属于“大棚房”问题清理整治范围。四、涉案土地上的建筑物在备案期内也许部分属于符合法规的发展设施农用地，但超过备案期又没有进行延期申请，地上建筑物均属违章建筑。五、被告在拆除前，作出了关于在全区开展设施农业项目用地清理整治专项行动的通告，且通告中明确要求自行拆除，已具备强制拆除的条件，被告清理“大棚房”行为在程序上并无瑕疵。六、本次整改行动时间紧、力度大，各级政府要求重点整治大棚房问题，并重申对违法建筑必须予以拆除。被告必须贯彻执行上级政府和机关所下发的命令要求才是依法履职。本院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，被告青山区政府拆除涉案房屋的主要依据为内蒙古自治区农牧厅、国土资源厅《关于在全区开展设施农业项目用地清理整治专项行动的通知》、内蒙古自治区大棚房问题清理整治领导小组办公室《大棚房问题清理整治相关政策问答》、包头市农牧业局、包头市国土资源局《关于进一步深入推进大棚房问题专项清理整治行动的通知》等相关政策性文件，本质上属于落实上级政府关于清理整治大棚房这一政策性问题，具有较强的政策性特点，不属于人民法院行政诉讼合法性审查范围。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第十二条、第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项之规定，经审委会讨论，裁定如下：驳回原告李红际的起诉。案件受理费50元退还原告李红际。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审 判 长 张 磊审 判 员 王雅琴审 判 员 任晓莉 二○一九年十二月二十五日法官助理 赵丹萍书 记 员 张释元附注：本案所适用的相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。