江苏省扬州市邗江区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏1003行初125号 原告王琴，女，1970年12月27日生，汉族，原住扬州市广陵区。 委托代理人王有银，北京圣运律师事务所律师。 委托代理人李宁，北京圣运律师事务所实习律师。 被告扬州市广陵区人民政府文峰街道办事处，住所地在扬州市广陵区渡江南路**。 法定代表人过璟玮，该办事处主任。 委托代理人胡庆生，江苏尚鼎律师事务所律师。 被告扬州市广陵区住房和城乡建设局，住，住所地在扬州市广陵区运河北路**/div> 法定代表人郭庆禄，该局代局长。 委托代理人王生干，江苏石立律师事务所律师。 被告扬州市广陵区人民政府，住，住所地在扬州市文昌中路**/div> 法定代表人徐长金，该区区长。 委托代理人夏晗，该区司法局副局长。 委托代理人滕梅森，江苏理华律师事务所律师。 第三人扬州市房屋征收管理中心，住所地，住所地在扬州市徐凝门大街**iv> 法定代表人高万国，主任。 委托代理人张文，该中心工作人员。 第三人扬州市广陵区拆迁管理办公室，住所地在，住所地在扬州市广陵区政务服务中心612v> 法定代表人薛少平，该办公室主任。 委托代理人朱雨晨，该办公室工作人员。 委托代理人李显，江苏朱玉明律师事务所律师。 第三人扬州天润房屋征收服务有限公司，住所地在，住所地在扬州市汶河北路****楼v> 法定代表人沈红军。 委托代理人张宗举，该公司总经理。 原告王琴诉被告扬州市广陵区人民政府文峰街道办事处（以下简称文峰街办）、扬州市广陵区城乡建设局（现已合并为扬州市广陵区住房和城乡建设局，以下简称广陵住建局）、扬州市广陵区人民政府（以下简称广陵区政府），第三人扬州市拆迁管理办公室（现更名为扬州市房屋征收管理中心，以下简称扬州市征收中心）、扬州市广陵区拆迁管理办公室（以下简称广陵拆管办）、扬州天润房屋征收服务有限公司（以下简称天润公司）要求确认拆迁补偿协议无效一案，于2019年1月23日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月19日公开开庭审理了本案。原告王琴委托代理人王有银、李宁，被告文峰街办出庭负责人张宏滨及其委托代理人胡庆生，被告广陵住建局出庭负责人景正祥及其委托代理人王生干，被告广陵区政府法定代表人徐长金及其委托代理人夏晗、滕梅森，第三人扬州市征收中心委托代理人张文，第三人广陵拆管办委托代理人李显、朱雨晨，第三人天润公司委托代理人张宗举到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准，延长审限六个月，现已审理终结。 2017年8月7日，原告王琴之夫孙学松（已去世）与被告文峰街办签订了扬州市广陵区集体土地房屋拆迁补偿协议，就原告户位于扬州市××杨庄组的房屋拆迁补偿问题，双方达成如下协议：被拆迁房屋各类补偿合计2346278元。 原告王琴诉称：原告系文峰街办杨庄组村民，2017年8月7日，孙学松与被告文峰街办订立了一份扬州市广陵区集体土地房屋拆迁补偿协议，依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《土地征收公告办法》、《扬州市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（市政府59号令）和《扬州市市区集体土地上住宅房屋拆迁货币化补偿实施办法（试行）》（扬府办发[2014]33号文）及《关于扬州市广陵区城乡建设局七里河综合整治工程项目环境影响报告表的批复》等相关规定，案涉征收主体为广陵区政府，广陵住建局系征收部门，文峰街办系征收实施单位，其法律责任后果应由广陵区政府和征收部门广陵住建局承担。原告通过政府信息公开得知，原告户房屋所在地块尚未被征收，没有省政府批准的征收批复没有安置补偿方案等合法的征收手续。原告认为，三被告以国家征收的名义与原告签订的扬州市广陵区集体土地房屋拆迁补偿协议书，其本身并无协议存在的前提，且违反法律强制性规定系无效的行为，故请求确认孙学松与被告文峰街办签订的扬州市广陵区集体土地房屋拆迁补偿协议无效。 原告王琴提供的证据有： 1、原告的身份证复印件及权属证明文件等，证明原告与本案有利害关系，是本案适格原告； 2、扬州市广陵区集体土地拆迁补偿协议书，证明文峰街办于2017年8月7日与孙学松签订房屋拆迁补偿协议； 3、扬广环审（2015）40号关于扬州市广陵区城乡建设局七里河综合整治工程项目环境影响报告表的批复，证明案涉七里河综合整治工程项目由广陵住建局负责实施征收，被告广陵住建局作为本案的征收实施机关与本案具有利害关系，系本案适格被告； 4、广陵住建局各科室情况××图、××河环境综合××文峰村××组集体土地房屋预拆迁通知，证明广陵拆管办系广陵住建局的下设科室，文峰街办征收拆迁管理办公室隶属于广陵拆管办，案涉预拆迁通知系文峰街办征收拆迁管理办公室发布，故广陵住建局与本案有利害关系，是本案适格被告； 5、朱启国户扬州市广陵区集体土地拆迁补偿协议书，证明同为七里河综合整治拆迁项目，朱启国所签订协议条款中，有产权安置选项，原告所签协议条款中并无该条款，案涉协议签订违反了公平公正原则，侵害了包括原告在内的文峰街道杨庄组、陆庄组全体被拆迁人的利益，应被确认无效； 6、江苏省国土资源厅作出的政府信息公开告知书，扬州市国土资源局作出的政府信息公开告知书，扬州市国土资源局广陵分局作出的政府信息公开告知书，证明案涉原告房屋所占集体土地并未征收，案涉协议违反法律禁止性规定，应被确认无效。 被告文峰街办辩称：原告房屋所在地居民长期对其居住环境、社会治安状态存在诟病，并多次寄语市长要求改善。为此，被告作为基层政府，为了改善居民居住环境，尽可能减少在整治时对居民的生活影响，采取了在征收土地前自愿前提下的预先拆迁工作。该工作不存在任何违反法律、法规强制性规定的情形，相反是设身处地为民办实事的正当行为。被告的预拆迁行为不具有行政强制性，客观上被告也没有采取任何强制拆迁措施。目前尚有多户不同意预拆迁的居民没有拆迁，将等待正式拆迁。被告向包括原告在内的居民发放了预拆迁通知，在通知中明确了本次拆迁是预拆迁，原告对本次拆迁属于预拆迁的性质是明确知晓并同意的，预拆迁完全是双方自愿的行为，且已履行完毕。对照《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，案涉协议不存在无效情形，不存在被告以欺诈、胁迫的手段订立合同和损害国家利益的情形，也不存在双方恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的情形，更不存在以合法形式掩盖非法目的或损害社会公共利益的情形，不属于无效合同。《中华人民共和国土地管理法》对征地程序的相关规定是对征地活动的管理性规定，不是强制性效力规范，原告以协议违反法律强制性规定系无效协议的理由不能成立。被告与原告签订的拆迁补偿协议没有违反任何法律、行政法规的强制性规定，不属于无效合同。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告文峰街办向本院提交了以下证据： 1、扬州市政府网上的寄语市长截图，证明案涉房屋所在地的居民长期多次向市政府反映，对其居住环境存在诟病，并要求改变环境； 2、关于印发《全区社会治安重点地区挂牌整治工作实施方案》的通知（扬公广局[2015]76号），证明2015年5月25日开始，扬州市广陵区综合治理办公室、扬州市公安局广陵分局将案涉所在地治安状况列入整治范围； 3、《七里河环境综合整治文峰村杨庄（东）组集体土地房屋预拆迁通知》，证明文峰街办为了改善案涉房屋所在地居民的居住状况，发布预拆迁通知，该通知明确这次预拆迁的性质是自愿，不具有行政强制性； 4、孙学松与文峰街办签订的扬州市广陵区集体土地房屋拆迁补偿协议书、孙学松集体土地使用证、扬州市房屋拆迁补偿评估表、房屋拆除交接单、孙学松补偿款领取发放凭证，证明双方签订拆迁补偿协议系自愿行为，且双方均已经按约履行完毕，其标准均是参照征收、拆迁的法律法规和政策实施的，最大程度地保障了原告的合法权益； 5、江苏省自然资源厅关于同意扬州市2018年度农用地转用和土地征收第3批次实施方案的函（苏自然资函[2019]1090号）及附图，证明案涉地块现已依法征收。 被告广陵区政府辩称：从原告提交的行政起诉状及相关证据材料来看，原告系针对其与文峰街办签订的房屋拆迁补偿协议提起的诉讼，请求确认该协议无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定，本案属于行政协议之诉。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条规定，在行政协议中“可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”，在民事合同法律规范中，合同相对性原则具有基础地位。本案中，文峰街办与原告签订的房屋拆迁补偿协议，原告只能以协议的相对方为被告，其以合同相对方以外的其他主体为被告提起诉讼，违背了合同相对性原则。被告不是协议的签订人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条等规定，被告不是该行政协议之诉的适格被告，故请求依法驳回原告的起诉。 被告广陵区政府未提供证据。 被告广陵住建局辩称：原告的诉讼请求是确认原告与被告文峰街办签订的集体土地房屋拆迁补偿协议无效，无论从原告诉称，还是原告提供的协议书复印件均证明案涉协议与被告无关。被告不是案涉协议的一方当事人。原告基于案涉协议只能起诉该协议的相对方，不能起诉被告。被告没有委托文峰街办与原告签订案涉协议。原告起诉被告要求确认其与他人签订的协议无效，没有事实和法律依据，请求依法驳回原告对其的起诉。 被告广陵住建局未提供证据。 第三人扬州市征收中心述称：第三人不具有本案第三人的诉讼主体资格。就本案而言，案涉“七里河综合整治工程项目”集体土地上房屋的拆迁补偿方案并没有报送第三人履行内部的拆迁补偿标准审核程序，故原告的起诉对第三人没有具体的诉讼请求，请求依法驳回原告的起诉。 第三人扬州市征收中心未提供证据。 第三人广陵拆管办述称：第三人有权对原告与文峰街办签订的拆迁补偿协议进行拆迁档案管理和统计工作，以便更好地保障被拆迁人的合法权益。因此，请求法院裁定驳回原告对其的起诉或者判决驳回原告的诉讼请求。 第三人广陵拆管办提供的证据有：事业单位法人证书，证明广陵拆管办有权对广陵区的拆迁档案进行管理和统计，有权对原告与文峰街办签订的拆迁协议进行备案。 第三人天润公司述称：天润公司作为征收机构不是行政服务主体，不是适格的第三人，请求依法驳回原告对其的起诉。 第三人天润公司未提供证据。 经庭审质证，原、被告及第三人提供的证据，证据来源合法，能够证明本案相关事实，本院予以认定。 经审理查明：2017年6月20日，文峰街办根据扬州市委、市政府关于七里河环境综合整治的要求，发布《七里河环境综合整治文峰村杨庄（东）组集体土地房屋预拆迁通知》，该通知明确了预拆迁范围、时间及相关政策。此后，文峰街办委托土地房地产评估公司对孙学松位于文峰村杨庄组的房屋进行评估。2017年8月7日，孙学松与文峰街办签订了扬州市广陵区集体土地房屋拆迁补偿协议。根据《扬州市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》和《扬州市市区集体土地上住宅房屋拆迁货币化补偿实施办法（试行）》及相关文件规定，就原告上述房屋的拆迁补偿问题，双方达成如下协议：被拆迁房屋各类补偿合计2346278元。后原告户分两次领取了全部拆迁补偿款。2018年2月5日，广陵拆管办在协议上鉴证。2019年12月6日江苏省自然资源厅向扬州市人民政府作出关于同意扬州市2018年度农用地转用和土地征收第3批次实施方案的函，案涉土地被征归国有。 本院认为：第一，被告文峰街办基于改善案涉地块范围内居民生活、整治周边治安环境之目的实施预拆迁，原告户在知晓预拆迁及相关情况下，自愿与被告文峰街办签订房屋拆迁补偿协议，该协议不存在《中华人民共和国民法总则》所规定的无效情形；第二，本案在审理过程中，江苏省自然资源厅于2019年12月6日作出了关于同意扬州市2018年度农用地转用和土地征收第3批次实施方案的函，案涉土地已被征归国有，完善了土地征用程序，该协议不违反法律法规强制性规范；第三，孙学松与被告文峰街办签订的协议，其拆迁补偿标准、各类补助奖励等亦在合理范围之内，且被告文峰街办的预拆迁行为具有公益性、该协议应受司法尊重；最后，基于合同相对性，孙学松与被告文峰街办签订房屋拆迁补偿协议，原告王琴要求确认该房屋拆迁协议无效，适格的被告主体应为文峰街办，其所诉其他被告及第三人于法无据。综上，原告要求确认孙学松与被告文峰街办所签的房屋拆迁补偿协议无效的请求依法应予驳回，其对其他被告和第三人的起诉依法应当驳回。本案经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一项）之规定，判决如下： 一、驳回原告王琴要求确认孙学松与被告扬州市广陵区人民政府文峰街道办事处签订的扬州市广陵区集体土地房屋拆迁补偿协议无效的诉讼请求。 二、驳回原告王琴对被告扬州市广陵区住房和城乡建设局、扬州市广陵区人民政府、第三人扬州市房屋征收管理中心、扬州市广陵区拆迁管理办公室、扬州天润房屋征收服务有限公司的起诉。 案件受理费50元，由原告王琴负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院，同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》规定向江苏省扬州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（江苏省扬州市中级人民法院开户行：工商银行扬州分行汶河支行，户名：江苏省扬州市中级人民法院，账号：11×××57）。 审判长  徐小年 审判员  孙安敬 审判员  陈 慧 二〇一九年十二月二十五日 书记员  张 聪