安徽省马鞍山市雨山区人民法院行 政 判 决 书（2019）皖0504行初44号原告马鞍山市金鼎建材有限责任公司，住所地安徽省马鞍山市雨山区向山镇陶村。法定代表人汪涛，该公司经理。委托代理人刘金柱，安徽净源律师事务所律师。被告马鞍山市自然资源和规划局,住所地安徽省马鞍山市雨山区太白大道**。法定代表人方成，该局局长。委托代理人赵琛，该局工作人员。委托代理人李小平，安徽长城律师事务所律师。原告马鞍山市金鼎建材有限责任公司（下称金鼎建材公司）不服被告马鞍山市自然资源和规划局于2019年5月7日作出的马自然资规罚字（2019）2号行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告金鼎建材公司的委托代理人刘金柱，被告马鞍山市自然资源和规划局的委托代理人赵琛、李小平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告马鞍山市自然资源和规划局于2019年5月7日作出马自然资规罚字（2019）2号《行政处罚决定书》，该决定书载明的内容如下：“马鞍山市金鼎建材有限责任公司:你单位未经批准，非法占用土地用于建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第四十四条的规定。上述违法事实有下列证据证实:1.涉案人员询问笔录；2.违法主体与向山镇陶村村民签订的《自愿书》3.违法主体资质证明及涉案人员身份证明；4.相关文字资料等附件。我局已于2018年12月29日依法向你单位下达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，拟对你单位非法占地20805.15平方米土地进行行政处罚。因你单位对我局拟处罚内容不服，于2019年1月2日向我局提交了《听证申请书》。我局于2019年1月29日就你单位非法占地一案组织召开听证会，经我局行政处罚案件审理委员会集体研究后决定:核减你单位部分面积，核减后非法占地面积为11625.27平方米，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，处罚决定如下：1.责令马鞍山市金鼎建材有限责任公司在收到本决定书之日起15日内退还非法占用的11625.27平方米土地；2.限马鞍山市金鼎建材有限责任公司在收到本决定书之日起30日内拆除在非法占用的11625.27平方米土地上的547.72平方米的建筑物及水泥硬化部分，恢复土地原状(其中包括8538.62平方米水塘)。3.处以罚款，占用农用地按20元/平方米处以罚款，共计人民币贰拾叁万贰仟伍佰零伍圆肆角(￥232505.4)。行政处罚履行方式和期限:依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十六条第三款之规定，你单位应当在自收到本处罚决定书之日起十五日内将罚没款缴至马鞍山市非税收入管理局。本决定书送达你单位，即发生法律效力。你单位如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起60日内向马鞍山市人民政府或安徽省自然资源厅申请行政复议，或者6个月内直接向人民法院提起诉讼。对于责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到本决定书之日起15日内，向人民法院提起诉讼，逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。”原告金鼎建材公司诉称：1、依法撤销马自然资规罚字(2019)2号行政处罚决定书；2、诉讼费用由被告承担。事实与理由：2019年5月7日，被告以原告非法占用土地用于建设为由作出马自然资规罚字(2019)2号行政处罚决定书，决定书决定责令原告退回非法占用的11625.27平方米土地，拆除土地上547.72平方米的建筑物及水泥硬化部分，恢复土地原状(包括8538.62平方米水塘)，并处罚金人民币232505.4元。对此处罚，原告认为被告的处罚决定事实不清，证据不足。一、被告认定原告非法占用土地11625.27平方米是性质错误。原告位于陶村村，在拥有土地使用权的土地上建有厂房等生产设施，因原告生产影响部分村民的林地，经双方协商，村民和村委会同意将林地租赁给原告，原告一次性支付了二十年期间的租赁费用，所以原告的租赁行为符合我国法律规定，并无非法占用行为。二、租赁的林地，其原本就存在三个大小不一的水塘，也就是被告在处罚决定书中所列的8538.62平方米水塘，所以被告将水塘面积部分认定为非法占用并进行行政处罚并无任何法律依据。三、除了原告在土地上建有建筑物及水泥硬化部分547.72平方米，剩下的11625.27-8538.62-547.72=2538.93平方米土地，是水塘以及小路、草地等，仍保持原租赁时面貌，被告对此处罚无依据。综上所述，原告认为被告作出的行政处罚事实不清，况且对于此部分司法机关正在进行刑事审查，根据行政处罚法的规定，被告也不应违法处罚，先于刑事作出行政处罚，为此，特提起行政诉讼。原告金鼎建材公司向本院提供如下证据：1、原告营业执照，证明原告主体适格；2、行政处罚决定书，证明被告实施的具体行政行为，同时也可以证明被告的行政行为缺乏事实；3、催告书，证明被告具体行政行为处罚的送达时间；4、起诉书，证明同样地块，认为法人刑事犯罪，不能一地两判；而且司法机关正在进行司法审查，被告处罚程序违法；5、卫星云图复印件，证明原存在的是三个水塘。被告马鞍山市自然资源和规划局辩称，一、原告非法占用集体土地事实清楚、定性准确。原告因采选矿生产需要，2008年7月通过租赁的方式，将从陶村部分村民手中租赁来的11625.27㎡集体土地用于非农建设。对此，原告和陶村村委会相关负责人、出租土地的村民在接受其调查询问时都明确承认出租土地事实的存在。经其认定，原告租赁的11625.27㎡集体土地全部为农用地。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定:“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”原告为自身生产需要占用新的土地，应当按照此条规定，通过法定的程序申请办理农用地转用审批手续(即通常所说的“征地”)，将集体土地征为国有，再通过出让取得国有土地使用权，方为合法使用。非如此，仅通过租赁就使用集体所有的农用地，违反前述规定，属于违法行为，应定性为非法占地。至于租赁的土地是何地类，租赁后是否改变了地形地貌(比如原告声称自己租赁的土地是三口水塘)并不是定性的依据。定性的依据是，租赁后的实际用途(即是否改变了原土地用途)或所占有、使用的土地是否经过法定程序批准。所以，其将原告租赁所得的集体土地用于自身生产的行为定性为违法占地是准确无误的。二、其对原告作出的行政处罚合法。其依照法定的职权，履行职责。在接到原告违法行为线索后，及时指派执法人员开展调查。通过询问涉案人员，现场测量，卫星图片比对、收集相关证据及对原告所占农用地进行土地利用总体规划、土地利用现状比对等，查清了原告违法占地事实。在下达行政处罚决定前，依法给予原告听证权利，并对其合法合理的申辩意见予以采纳。最后正确适用土地管理法律法规对原告作出行政处罚决定。其作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，符合法定程序，适用法律正确。综上，其认为，对原告违法占地行为作出的行政处罚事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律正确，原告的诉讼请求不符合法律规定，理应不能得到支持。被告马鞍山市自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据：1.被告法定代表人身份证明，证明被告主体适格；2.统一社会信用代码证书，证明被告主体适格；3.原马鞍山市国土资源局职能(部分)，证明被告具有查处土地违法案件的职能；4.马鞍山市自然资源和规划局职能(部分)，证明被告具有查处土地违法案件的职能；5.安徽省行政执法证，证明办案人员依法行使职权；6.安徽省行政执法，证明办案人员依法行使职权；7.被告《立案呈批表》、8.被告《行政处罚告知书》及送达回证（2018.12.28）、9.被告《行政处罚听证告知书》及送达回证(2018.12.29)、10.原告《听证申请书》（2019.1.2）、11.被告《听证通知书》及送达回证(2019.1.21)、12.被告《马鞍山市金鼎建材有限公司听证笔录》(2019.1.29)、13.被告《行政处罚决定书》送达回证、14.原告《授权委托书》(2018.12.27)，均证明被告作出的具体行政行为程序合法；15.汪新国询问笔录、16.汪理荣询问笔录、17.蔡广友询问笔录、18.郭起勤询问笔录、19.郭起涛询问笔录、20.郭继定询问笔录、21.曹保根询问笔录、22.马鞍山经纬测绘有限责任公司《马鞍山市金鼎建材有限责任公司宗地测量资料》(2018.12.8)、23.被告《向山镇土地利用总体规划(局部)2006-2020》、24.被告《雨山区土地利用现状图（局部）》、25.马鞍山经纬测绘有限责任公司《马鞍山市金鼎建材有限责任公司宗地测量资料》(2019、01、29)、26.被告《向山镇土地利用总体规划(局部)2006-2020》、27.被告《雨山区土地利用现状图(局部)》、28.马鞍山经纬测绘有限责任公司《马鞍山市金鼎建材有限责任公司宗地测量资料》(2019.2.25)、29.《向山镇土地利用总体规划(局部)2006-2020》、30.《雨山区土地利用现状图(局部)》、31.《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)(摘录)、32.被告卫星图片10张，证明被告作出的具体行政行为所依据的事实；依据:《中华人民共和国土地管理法》(摘录)、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(摘录)，证明被告依法做出具体行政行为。经庭审质证，一、原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1-6的真实性、关联性无异议；对证据7-14的真实性无异议，但不能证明被告的观点，违反了中办（2011）8号关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见，当时刑事案件还未结束，违反程序；对证据15-21的真实性无异议，但不能证明被告所说的事实清楚，充分反映案涉土地来源是租赁方式，我们认为是合法取得，取得后，车棚占了500多平，被告没有证据证明原告进行非农建设，案涉土地上都是树；对证据22-23的真实性无异议，但达不到被告的证明目的，案涉土地是因为工厂因雨水冲刷污染物导致不能种地，原告进行租赁改造成林地，被告作出的行政处罚缺少事实依据。对依据没有意见，土地可以依法进行转让的，被告合法取得案涉土地。二、被告对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1不质证；对证据2、3的三性认可；对证据4不认可；对证据5的三性不认可。本院对上述证据认证如下：一、被告提交的上述证据具有真实性，且与本案具有关联性，其证明目的均成立，均予以采信作为定案的参考依据。二、原告提交的证据1、3、5的证明目的成立；证据2、4的证明目的不成立。经审理查明，2006年10月，金鼎建材公司法定代表人汪涛与雨山区向山镇陶村村委会时任主任蔡广友签订了一份《荒地租赁合同》，合同约定陶村将位于313省道山东岘段北侧，原陶村集体石料二厂所占面积为47.8亩土地租赁给该公司用于生产建设。土地租赁期限为30年，即从2006年11月1日起至2036年10月31日止。租赁期限内，陶村村委会按照每亩400元的标准收取金鼎建材公司租金，总租金为57.36万元，该租金已全部支付。2008年6月至2008年10月期间，金鼎建材公司与雨山区向山镇陶村山东岘村民组郭继定、曹保根等6户村民签订了《租赁协议》，协议约定将上述6户村民共19.5亩集体土地租赁给金鼎建材公司用于生产建设，土地租赁费为每年每亩680元，租赁期限为2008年7月至2025年6月，上述总租赁费已由金鼎建材公司向上述村民一次性付清。雨山区向山镇陶村村民委员会在上述租赁协议上加盖公章予以见证。金鼎建材公司的授权委托人汪新国在接受被告的工作人员调查询问时陈述因生产用水需要，金鼎建材公司在上述租赁的土地上开挖了水塘。2017年1月，因生产建设需要，金鼎建材公司的法定代表人汪涛与雨山区向山镇陶村党总支书记汪理荣签订了一份《临时用地补偿协议》，协议约定将金鼎建材公司北侧山林24.6亩土地交给该公司使用，补偿费按照临时用地每亩5000元支付，计人民币12.3万元；林木恢复保证金每亩10000元支付，计人民币24.6万元，共计支付人民币36.9万元。受马鞍山市国土资源监察支队的委托，马鞍山经纬测绘有限责任公司在金鼎建材公司委托的相关人员参与下，对金鼎建材公司占地面积进行了实地测量，后经原马鞍山市国土资源局规划与耕地保护科认定，金鼎建材公司非法占地面积为11625.27平方米，全部规划为农用地，不符合调整完善后的《向山镇土地利用总体规划（2006-2020年）》，不占永久基本农田。马鞍山市自然资源和规划局认为金鼎建材公司未经批准，非法占用11625.27平方米土地用于生产建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关的规定，于2019年5月7日作出案涉之马自然资规罚字（2019）2号《行政处罚决定书》并向金鼎建材公司予以送达，该《决定书》的相关内容如下：“马鞍山市金鼎建材有限责任公司:你单位未经批准，非法占用土地用于建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第四十四条的规定。上述违法事实有下列证据证实:1.涉案人员询问笔录；2.违法主体与向山镇陶村村民签订的《自愿书》3.违法主体资质证明及涉案人员身份证明；4.相关文字资料等附件。我局已于2018年12月29日依法向你单位下达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，拟对你单位非法占地20805.15平方米土地进行行政处罚。因你单位对我局拟处罚内容不服，于2019年1月2日向我局提交了《听证申请书》。我局于2019年1月29日就你单位非法占地一案组织召开听证会，经我局行政处罚案件审理委员会集体研究后决定:核减你单位部分面积，核减后非法占地面积为11625.27平方米，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，处罚决定如下：1.责令马鞍山市金鼎建材有限责任公司在收到本决定书之日起15日内退还非法占用的11625.27平方米土地；2.限马鞍山市金鼎建材有限责任公司在收到本决定书之日起30日内拆除在非法占用的11625.27平方米土地上的547.72平方米的建筑物及水泥硬化部分，恢复土地原状(其中包括8538.62平方米水塘)。3.处以罚款，占用农用地按20元/平方米处以罚款，共计人民币贰拾叁万贰仟伍佰零伍圆肆角(￥232505.4)。行政处罚履行方式和期限:依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十六条第三款之规定，你单位应当在自收到本处罚决定书之日起十五日内将罚没款缴至马鞍山市非税收入管理局。本决定书送达你单位，即发生法律效力。你单位如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起60日内向马鞍山市人民政府或安徽省自然资源厅申请行政复议，或者6个月内直接向人民法院提起诉讼。对于责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到本决定书之日起15日内，向人民法院提起诉讼，逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。”现因金鼎建材公司对上述行政处罚决定不服，以致成讼。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。据此，就本案已审理查明的相关法律事实而言，金鼎建材公司未能提供相关证据证明其因生产建设和生产用水需要占用上述案涉11625.27平方米集体农用地办理了相应的用地审批手续，故金鼎建材公司在未取得合法用地审批手续的情形下占用上述案涉11625.27平方米集体农用地服务其相关生产建设需要的行为显然违反了上述法律规定，当属违法占用土地。中办发（2011）8号《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》中载明：“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当移交案件的全部材料，同时将案件移送书及有关材料目录抄送人民检察院。行政机关在移送案件时已经做出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院。”国土资发（2008）203号国土资源部、最高人民检察院、公安部《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》第（六）部分规定：“对国土资源违法行为已经作出行政处罚决定的，应当同时移送行政处罚决定书和作出行政处罚决定的证据资料。”据此，马鞍山市自然资源和规划局在作出案涉行政处罚决定之后将该案涉嫌犯罪向相关公安机关移送的行为并没有违反上述相关规定的规定，当属程序正当。综上，被告马鞍山市自然资源和规划局作出的案涉行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。故本院依法对原告金鼎建材公司提出的案涉之诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告马鞍山市金鼎建材有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马鞍山市金鼎建材有限责任公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。审 判 长  丁荣超人民陪审员  吴继红人民陪审员  高小培二〇一九年十二月二十四日书 记 员  邢涵敏附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。