广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行初948号原告：温子罗，男。原告：彭元珍，女。原告：温志良，男。原告：温靖琳，女。以上四名原告共同委托代理人：李剑锋、王翠怡，广东杰信律师事务所律师。被告：广州市增城区人民政府。住所地：广州市增城区********。法定代表人：赵国生，区长。出庭负责人：袁显，副区长。委托代理人：刘远新，广州市增城区司法局工作人员。委托代理人：朱国良，广东兆广律师事务所律师。第三人：广州市增城区**镇沙滘村中坊经济合作社。住所地：广州市增城区**镇沙滘村中坊经济合作社。负责人：温国志，社长。原告温子罗、彭元珍、温志良、温靖琳（以下简称四名原告）诉广州市增城区人民政府（以下简称增城区政府）、第三人广州市增城区**镇沙滘村中坊经济合作社（以下简称中坊合作社）行政复议决定一案，于2019年11月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法适用普通程序，于2019年12月23日公开开庭审理了本案。四名原告的委托代理人李剑锋，被告增城区政府副区长袁显、委托代理人朱国良，以及第三人中坊合作社社长温国志到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。四名原告起诉称:2019年6月30日，因第三人中坊合作社拒绝承认四名原告的集体经济组织成员资格、拒绝向其支付征地补偿款问题，四名原告向广州市增城区**镇人民政府（以下简称仙村镇政府）提出行政处理申请。仙村镇政府经调查核实，于2019年6月18日作出〔2019〕增仙府行决字第14号《行政处理决定书》（以下简称14号处理决定），决定中坊合作社应向四名原告每人支付土地补偿款9700元，四人合计38800元。后第三人中坊合作社不服，向被告增城区政府提出行政复议申请。被告于2019年10月25日作出增府行复〔2019〕164号《行政复议决定书》（以下简称164号复议决定），决定撤销14号处理决定，并责令仙村镇政府重新作出处理。原告认为被告作出的164号复议决定无事实和法律依据，事实和理由如下：一、四名原告具有第三人中坊合作社的集体经济组织成员资格，享有村民同等待遇。四名原告在行政处理过程中向仙村镇政府提交了《关于沙滘村中坊合作社返迁人员与中坊社员享有集体一切权利的征求意见》（以下简称《征求意见》）等相关证据材料，该《征求意见》就中坊合作社返迁人员与中坊社员享有集体一切权利问题进行表决，共有229人签字，其中返迁人员及未成年人等不符合表决条件的共44人，剔除不符合表决条件的人员后，共有中坊合作社年满18周岁的185名原社员签字，超过到会人数过半数同意。随后，中坊合作社按照法律规定向全体社员公示，公示期间没有社员提出反对意见。该《征求意见》符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定，真实合法有效。二、164号复议决定严重忽视了仙村镇政府的调查结果，在没有查清事实的情况下撤销14号处理决定，极不负责任，损害了所有返迁村民的合法权益。首先，中坊合作社在行政复议中提交了《村民表决》，但广州市增城区**镇沙滘村村民委员会于2019年10月18日出具了《声明》称：本村委于2019年8月13日出具……由于该份《证明》未经核实，现本村委声明该份《证明》作废，作废后该份《证明》自始无效。”故中坊合作社提交的《村民表决》无效，其不具有行政复议申请人资格。其次，即使中坊合作社在行政复议中提交的《村民表决》是真实的，但该文违反规律规定，违反了禁止反言原则，其先后就同一问题作出两种完全相反的处理方案，故《村民表决》系无效决议，不应采信。三、中坊合作社在行政复议中提交的《村民表决》系在14号处理决定作出后重新作出的，违反了证据原则。根据《最高人民法院关于适用审判监督程序若干问题的解释》第十条的规定，中坊合作社提交的《村民表决》不能视为新的证据，其应当在举证期间提交相关证据，否则应当承担举证不能的后果。四、四名原告已履行作为社员应尽的义务，应当享有作为社员的权利，但中坊合作社在社员权利上却存在区别对待。四名原告在中坊合作社拥有宅基地、自留地，也交过公粮、余粮，证明四名原告已履行作为社员应尽的义务；四名原告返迁后，该社恢复了四名原告的选举权、被选举权、表决权，四名原告参加本届社委的选举活动并收到每人10元的选举误工补贴，该社已在事实上承认了四名原告具有社员资格，但该社在2016年仍剥夺了四名原告的分配权。故请求：1.撤销被告增城区政府作出的164号复议决定；2.维持仙村镇政府作出的14号处理决定；3.本案诉讼费用由被告承担。被告增城区政府答辩称：一、仙村镇政府作出的14号处理决定主要事实不清，证据不足，增城区政府依法作出撤销并责令重新作出的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，内容适当。1.仙村镇政府未对四名原告社员资格进行认定，属于主要事实不清，遗漏处理申请请求内容的行为。原告向仙村镇政府提交行政处理申请书中第一项请求为确认其具有中坊合作社的社员资格，然而14号处理决定并未对这一事项进行处理，未查明四名原告是否具有中坊合作社社员资格并进行确认，属于事实不清，遗漏处理，被告依法撤销被诉处理决定并责令重新作出，并无不妥。2.仙村镇政府依据四名原告提交的《征求意见》作出责令第三人向四名原告支付土地补偿款的决定，亦属事实不清、证据不足。四名原告于2015年将户口迁至第三人处，属于户口迁入人员，不能当然取得第三人的成员资格。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第一款规定，第三人是否给予四名原告集体经济组织成员资格及福利待遇问题，属于该农村集体经济组织村民自治范畴，依法应由其成员大会讨论决定。本案中，现有证据显示并未通过成员大会讨论决定上述事项。四名原告提交的《征求意见》并不是第三人召开成员大会表决的决议，内容上既无关于第三人表决其具有成员资格的内容，亦未记载应到会人数和实到会人数，也无具体的表决结果（同意人数、反对人数，形成决议的比例等）。同时，第三人的部分社员也不承认该《征求意见》是表决同意四名原告具有社员资格及村民同等福利待遇的村民成员大会的决议，并召开成员大会表决决定四名原告不具有第三人成员资格及福利待遇，并决定对此提起行政复议。故被告依法撤销被诉处理决定并责令重新作出处理，于法有据。二、被诉164号复议决定符合法定程序，属合法有效的行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（三）项以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款的相关规定，被告依法受理第三人的行政复议申请、通知仙村镇政府与四名原告参加行政复议，在规定的期限内作出行政复议决定并送达给各方当事人，符合法律规定，程序合法。综上，被告作出的164号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，内容适当，程序合法，请求依法判决驳回四名原告的诉讼请求。本院经审理查明，原告温子罗与彭元珍系夫妻关系，二人生育一子温志良，温志良又生育一女温靖琳。温子罗原系中坊合作社社员，因工作调动原因将户口迁出沙滘村中坊合作社，2015年12月15日返迁，彭元珍、温志良、温靖琳亦随温子罗迁入、迁出中坊合作社。现祖孙三代四人均居住在中坊合作社。2016年10月，四名原告取得《关于沙滘村中坊合作社返迁人与中坊社员享有集体一切权利的征求意见》，该《征求意见》下附有中坊合作社年满18周岁的185名原社员签字，并盖有中坊合作社公章。2017年6月30日，四名原告因迁入中坊合作社处后未获得该社分配广州铁路枢纽东北货车外绕线的第一期土地补偿款，向仙村镇政府提出行政处理申请，请求该府：1.确认四人具有中坊合作社社员资格；2.责令被申请人中坊合作社恢复四人的村民股份分红、集体福利待遇，并将广州铁路枢纽东北货车外绕线的土地补偿款合计9700元/人一次性发给四申请人。仙村镇政府受理该行政处理申请后，对申请人和被申请人进行了询问调查、对申请人提供的相关证据进行了审查。2019年5月15日，中坊合作社现任社长温国志向仙村镇政府出具《说明》一份，称“《征求意见》共九页，共有229人签字，剔除不符合表决条件的返迁人员及未成年人后，共有该社年满18周岁的185名原社员签字，对于该《征求意见》的合法性及真实性，该社予以认可，同意按上述表决结果进行处理”，该《说明》附有温国志的签名及该社公章。仙村镇政府又查明，该《征求意见》有185名社员签字同意，同时根据被申请人提交的《沙滘村中坊社18岁以上社员登记名册》显示，中坊合作社共有在册人员335名。仙村镇政府据此认为，对曾经是集体经济组织成员，因工作、农转居等原因将户口迁出后再迁入原户籍所在地是否应享受村民待遇问题，应按照《中华人民共和国村民委员会组织法》有关村民自治的原则处理，听取该集体经济组织成员意见，尊重成员民主表决。该《征求意见》经过半数成员表决同意，并经被申请人公示，符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十条的规定，故对四申请人请求支付涉案土地补偿款的请求予以支持。2019年6月18日，仙村镇政府作出14号处理决定，决定如下：由被申请人中坊合作社向申请人温子罗、彭元珍、温志良、温靖琳每人支付土地补偿款9700元，合计38800元。涉案14号处理决定向双方当事人送达后，中坊合作社部分社员对该处理决定不服，就14号处理决定向增城区政府提出行政复议申请，请求该府：1.撤销仙村镇政府所作14号处理决定；2.确定中坊合作社无须向温子罗、彭元珍、温志良、温靖琳支付每人9700元的土地补偿款。2019年7月26日，中坊合作社就“针对（2019）仙府行决字第2-17号处理决定提起行政复议、诉讼和聘请律师代理复议、诉讼一事”进行村民表决，共有270人签名同意。就“是否同意向返迁户及返迁人员分配征地补偿或分红款一事”进行村民表决，其中签署“不同意分配”人数超过三分之二。2019年8月13日，中坊合作社就“推举温炽均等四人作为提起行政复议、行政诉讼的代表一事”进行表决，共有276人同意。2019年8月27日，中坊合作社向增城区政府补正了行政复议申请材料后，该府受理了该社的行政复议申请。该府审查后认为，被申请人仙村镇政府对温子罗、彭元珍、温志良、温靖琳提出的有关社员资格确认和征地补偿款分配方面的请求有权作出处理，但是14号处理决定存在两个方面的问题，一是针对社员资格确认的申请事项没有作出处理，二是没有查明《征求意见》的真实性和有效性。增城区政府据此认为，仙村镇政府作出责令中坊合作社向温子罗、彭元珍、温志良、温靖琳每人支付9700元土地补偿款的处理决定，事实查明不清，证据不足。2019年10月25日，增城区政府作出164号复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，决定：1.撤销14号处理决定；2.责令仙村镇政府在收到本复议决定之日起60日内对温子罗、彭元珍、温志良、温靖琳的行政处理请求重新作出处理。四名原告于2018年11月8日签收了该164号复议决定，其不服该决定继而提起本案诉讼。以上事实，有《行政复议申请书》《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》《行政复议答复书》《第三人参加行政复议通知书》及送达回证、仙村镇政府作出行政处理决定所依据的证据材料、被告增城区政府作出被诉复议决定所依据的证据材料等证据证实，原、被告双方及第三人亦当庭陈述意见在案。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十三条第一款规定，公民、法人和其他组织对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，可以在知道该具体行政行为之日起六十日内，向上一级地方人民政府申请行政复议。因此，中坊合作社不服仙村镇政府所作处理决定，有权在法定期限内向增城区政府申请行政复议，增城区政府对于中坊合作社的行政复议申请进行调查、处理并作出复议决定，具有法定的职权依据。本案的争议焦点在于原行政行为的合法性问题即四名原告是否具有中坊合作社的集体经济组织成员资格以及是否应享受相关土地补偿款分配，被告增城区政府作出被诉复议决定，理据是否充分。首先，对于涉案处理决定、被诉复议决定的合法性问题。行政诉讼中存在全面审查原则，即在行政案件审理过程中，对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职权权限等各方面进行合法性审查，不受诉讼请求和理由的拘束。因此，原行政行为的合法性亦属于本案审查范围。本案四名原告在向仙村镇政府所提行政处理申请中，第一项请求即为“确认申请人具有中坊合作社社员资格”，而仙村镇政府在案涉行政处理决定中，仅认可涉案《征求意见》为有效的成员资格表决并直接支持原告第二项关于涉案征地分红款的分配请求，并未对原告所提第一项请求作出处理，其遗漏处理申请事项的情况明显存在。被告增城区政府在受理复议申请后，依法通知各方当事人参加复议并提交相关证据材料，对案件相关事实进行了调查，在法定期限内作出涉案复议决定并送达各方当事人，处理程序合法。被告增城区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，认定仙村镇政府在未对原告社员资格进行认定的情况下即作出案涉行政处理决定，属主要事实不清、证据不足，故撤销仙村镇政府所作行政处理决定并责令其限期重作，理据充分，处理正确，本院予以支持。其次，对于涉案《征求意见》能否视为有效的成员资格表决、可否依据该《征求意见》支持原告土地补偿款的请求。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案；……（十）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”。《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第一款规定，农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。第十五条第三款规定，实行以家庭成员经营为基础、统分结合的双层经济体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。可见，对于涉及集体经济组织成员切身利益的重大事项，应当由集体经济组织通过召开村民会议或成员大会的方式进行讨论、表决后方可决定。本案中，有证据证明四名原告存在户口迁入、迁出的情况，其成员资格的认定与否，关系到征地补偿费的使用及分配，属于涉及集体经济组织成员切身利益的重大事项，因此，相关回迁人员的成员资格依法必须通过召开村民会议或成员大会的方式进行表决确定。而涉案《征求意见》及相关公示材料、中坊合作社现任社长出具的《说明》《询问笔录》等材料，基于以下考虑，不能作为四名原告的成员资格已获表决确定的证据。其一，从《征求意见》的形式上看，该《征求意见》全称为《关于沙滘村中坊合作社返迁人员与中坊社员享有集体一切权利的征求意见》，从其文意可知，该《征求意见》仅涉及权利分配问题，并不涉及成员资格问题。其二，从《征求意见》的实质内容看，其仅是一份附有若干中坊合作社村民签字的签名表格，并未涉及任何成员资格表决的内容，也未载明村民会议或成员大会召开时间、地点、具体议案及决议等情况。而本案中显而易见的事实是，中坊合作社大多数社员目前不同意四名原告获得成员资格并获得相应补偿款分配。其三，即使该《征求意见》曾经获得现任社长的提供的《说明》及其本人签名、中坊合作社的盖章作为其效力的背书，但考虑到该社社长在本案中出具明显前后矛盾的陈述意见、该社先予认可而后又不予认可回迁人员的成员资格的现实表现，可以认定中坊合作社对于该社返迁人员成员资格的认定，并无形成统一、稳定的处理意见。因此，该社加盖公章出具的认可或不认可返迁人员成员资格的相关材料，证明力不足，不能作为佐证四名原告成员资格已经集体表决并获得确认的证据采信。仙村镇政府在四名原告的成员资格未获认定的情况下，即直接决定由中坊合作社向四名原告每人支付土地补偿款9700元，没有事实与法律依据，处理明显错误。增城区政府撤销涉案处理决定并责令仙村镇政府重作的处理，有利于查明相关事实、将矛盾解决在基层、从实质上化解行政争议。上述考虑，亦构成本院支持被诉复议决定的另一理由。综上，四名原告所提撤销被诉行政复议决定并维持原行政处理决定效力的诉请，缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告温子罗、彭元珍、温志良、温靖琳的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告温子罗、彭元珍、温志良、温靖琳负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 朱 琳审判员 王 荣审判员 闵天挺二〇一九年十二月二十七日书记员 罗子晴