湖北省襄阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂06行初210号原告马江涛，男，1989年7月28日出生，汉族，住湖北省襄阳市樊城区，被告襄阳市樊城区人民政府，住所地樊城区长虹路23号。法定代表人王建军，樊城区人民政府代理区长。出庭负责人王光杰，樊城区人民政府副区长。委托代理人方博，襄阳市樊城区人民政府干部，代理权限为一般授权。委托代理人杨自瑞，湖北三国律师事务所律师，代理权限为一般授权。原告马江涛因不服被告樊城区人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（樊政行复驳字〔2019〕第1号）一案，于2019年9月19日向本院提起诉讼。本院受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭审理了本案。原告马江涛，被告樊城区人民政府的出庭负责人王光杰及委托代理人方博、杨自瑞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月11日，襄阳市樊城区城市管理执法局向原告作出NO.20190640号《襄阳市樊城区城市管理行政执法责令限期改正通知书》，其内容为“你2019年6月11日在人民西路临街，未经规划审批擅自建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，请你于2019年6月13日前自行拆除，并接受复查，逾期仍不改正的，将按有关法律、法规、规章的规定进行处罚”。原告不服该《通知书》向被告申请行政复议。被告于2019年8月23日作出《驳回行政复议申请决定书》（樊政行复驳字〔2019〕第1号），驳回原告的行政复议申请。原告诉称，一是《襄阳市樊城区城市管理行政执法责令限期改正通知书》内容实质已经属于具体行政决定行为，此通知行为已纳入行政行为的组成部分，通过通知文件呈现原告面前，已对原告权利义务产生影响。二是城管部门对于违法建设只有执行权而无认定权，《襄阳市樊城区城市管理行政执法责令限期改正通知书》适用法律错误，主要证据不足且超越职权，依法应予撤销。故请求人民法院依法撤销《樊政行复驳字〔2019〕第1号》行政复议决定书，责令被告依法履职。原告向本院提交了以下证据：1.身份证复印件一份，证明原告的身份。2.《驳回行政复议申请决定书》（樊政行复驳字〔2019〕第1号）一份，证明被告对其作出了行政行为。3.NO.20190640号《襄阳市樊城区城市管理行政执法责令限期改正通知书》一份，证明襄阳市樊城区城市管理执法局对其作出了行政行为。4.城管局作出的《接受调查通知书》一份。5.《停止违法行为通知书》一份。6.《行政处罚事先（听证）告知书》一份。被告辩称，一是被告不适格，请求人民法院依法驳回原告的起诉。二是被告作出的樊政行复驳字〔2019〕第1号《行政复议决定书》没有对原告的权利义务产生影响，且认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。被告向本院提交了以下证据：1.《行政复议申请书》复印件一份，证明原告向其提起行政复议。2.《行政复议受理通知书》证明其受理了原告的申请。3.《驳回行政复议申请决定书》及其送达回证，证明其及时作出了行政复议并送达给原告。4.《责令限期改正通知书》，证明襄阳市樊城区城市管理执法局实施的行政行为。经庭审质证，原告、被告双方对对方当事人所举证据均无异议，本院对原告、被告双方提供的证据均予以采信。经审理查明，2019年6月11日，襄阳市樊城区城市管理执法局向原告作出NO.20190640号《襄阳市樊城区城市管理行政执法责令限期改正通知书》，其内容为“你2019年6月11日在人民西路临街，未经规划审批擅自建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，请你于2019年6月13日前自行拆除，并接受复查，逾期仍不改正的，将按有关法律、法规、规章的规定进行处罚”。原告不服该《通知书》向樊城区人民政府申请行政复议。被告于2019年8月23日作出《驳回行政复议申请决定书》（樊政行复驳字〔2019〕第1号）行政复议，驳回原告的行政复议申请。原告不服该行政复议，于2019年9月19日向本院提起诉讼。另查明，2019年11月18日，襄阳市樊城区城市管理执法局对马江涛作出《接受调查通知书》（NO20190020）和《停止违法行为通知书》（NO20190121）。2019年12月9日襄阳市樊城区城市管理执法局对马江涛作出《行政处罚事先（听证）告知书》（NO20190079）。本院认为，被告对原告作出《驳回行政复议申请决定书》（樊政行复驳字〔2019〕第1号），理由是不属于行政复议受案范围，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条的规定，这并不属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形，不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款关于共同被告的规定，因此被告作为复议机关是行政诉讼的适格被告。襄阳市樊城区城市管理执法局对原告作出的NO.20190640号《襄阳市樊城区城市管理行政执法责令限期改正通知书》，虽然要求原告履行相关的义务，看似对原告的权利义务产生了影响，但同时在《襄阳市樊城区城市管理行政执法责令限期改正通知书》中，又载明“逾期不改正，将按有关法律、法规、规章进行处罚”，可以看出这只是一个过程性的行为，并没有对原告权利义务产生实际的影响，并不具有强制性效力，它的目的在于希望行政相对人自行作出有关行为。另外，襄阳市樊城区城市管理执法局对原告于2019年11月18日作出的《接受调查通知书》（NO20190020）、《停止违法行为通知书》（NO20190121）和12月9日作出的《行政处罚事先（听证）告知书》（NO20190079），也能充分说明《襄阳市樊城区城市管理行政执法责令限期改正通知书》是一个过程性行为。根据行政行为成熟性原则，行政程序中对相对人权利义务未产生实际影响的过程性行为，行政复议权和行政诉讼权不应过早介入，以免破坏行政权的独立性和完整性，同时也能避免循环复议一个完整行政程序中的各个行为，避免浪费行政复议资源和诉讼资源。因此，《襄阳市樊城区城市管理行政执法责令限期改正通知书》，不属于行政复议的受案范围，被告作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告马江涛的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马江涛承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  王杰锋审判员  曾建彬审判员  梁慧星二〇一九年十二月二十五日书记员  冯海洋法律链接：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。第二十六条第二款经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第六十九条行政行为正确确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第（六）项、第（十）项下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条第一款第（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。第一百三十三条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。《中华人民共和国行政复议法》第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。