河南省新县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1523行初52号原告:高守刚,男,1965年4月11日生,汉族。委托诉讼代理人:王建霞,河南千源律师事务所律师。被告:商城县达权店镇人民政府，住所地:商城县达权店镇。统一社会信用代码:11411524006117541F。法定代表人:胡公伟,该镇镇长。出庭负责人:杨天星,该镇副镇长。委托诉讼代理人:王家平,该单位工作人员。第三人:杨传海,男,1945年8月12日生,汉族。原告高守刚诉商城县达权店镇人民政府、第三人杨传海不履行土地争议调查处理，于2019年8月19日提起行政诉讼。河南省信阳市中级人民法院指定本院管辖，本院于2019年10月11日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告高守刚委托诉讼代理人王建霞、被告商城县达权店镇政府出庭负责人杨天星、委托诉讼代理人王家平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，1985年,达权店乡油河村将方凹、黑潭、锅二寨、楂园等四处的自留山分给原告的爷爷高绪生,同年8月10日商城县人民政府颁发给高绪生自留山证,该证明明确注明达权店乡油河村自留山四处,其中方凹处的自留山的范围:东至人行路到屋山角。1986年,原告的爷爷高绪生病逝,1998年,原告的父亲高德友也去世,原告继承了该自留山的使用权。自2010年开始至今,第三人屡次妨碍原告的自留山的使用权,表现如下：1.2010年,第三人建房时,故意用挖掘机损坏了原告自留山上的一棵板栗树,当时原告找油河村老支书叶先明处理,让第三人赔树,叶先明说:树还没死,死了再赔。2011年,树死了,第三人至今没有赔。2.2016年1月24日(农历2015年腊月15),李建成准备在原告家自留山上葬棺,砍了两棵杉树,第三人说杉树是他家的,并强行把杉树拖回他家了。3.第三人公开地说:原告家位于方凹处的自留山东边从人行路到屋山角都是他家的。为此,原告于2016年3月20日将第三人诉至商城县人民法院,要求判决第三人返还原告两棵杉树,第三人才将他的自留山证交到法院,并于2016年5月19日15时在商城县人民法院工作人员现场勘验时亲口陈述:他的自留山证上与原告的自留山证上重叠的部分是后来填上去的。至此,原告才知晓第三人私自涂改了他的自留山证,其在自留山证上后来添加上去的两栏与原告自留山证上的第一栏相重叠,第三人如此作为,严重侵犯了原告的合法权益。自2016年7月20日起,原告向被告多次提出申请,要求被告对原告与第三人所持有的自留山证上重叠部分确定为原告所有,并依法收缴第三人私自涂改的自留山证。2016年12月1日,被告达权店镇人民政府组织的调查组(由镇纪委、信访林业中心、油河村主任等人组成)经过调查了解后口头认定争议的山林属原告,并安排原告在争议山林部分的空地上栽树,12月2日,原告在争议山林的空地上栽种了茶树,第三人当即就将原告栽种的茶树全部砍光。2017年3月31日,原告向商城县信访局提出申诉,被告商城县达权店镇人民政府于2017年5月20日向原告送达了商城县达权店镇人民政府达政文【2017】38号《关于高守刚信访反映问题的调查处理报告》,在该处理报告的调查情况栏明确表示:“判定争议山林应属高守刚”,但在处理意见上却又不予处理,建议信访人走司法程序解决问题。被告将“皮球”又踢向了法院,明显是行政不作为。为减少诉累,之后,原告又无数次找商城县达权店政府的领导要求处理此事,达权店镇武装部的王部长接收了原告的申请材料,说做第三人的调解工作,让原告等答复,但原告一直未得到任何处理结果。无奈,于2018年11月1日,原告又向商城县人民政府递交了“林木林地权属争议处理申请书”,商城县政府于2018年11月16日正式受理了原告的申请,商城县政府法制办周世强主任、商城县政府刘庆东、黄炜副县长均签批:“请达权店镇政府对信访人反映土地进行确权”。从2018年11月底至今原告继续无数次奔走于商城县达权店镇政府,希望镇政府领导能够对自己反映的问题进行处理,但镇政府领导仍然推诿,至今原告反映的问题未得到处理。综上所述,第三人私自涂改其自留山证,企图侵占原告承包的自留山,被告应依职权进行确权,并依法收缴第三人私自涂改的自留山证,而被告却行政不作为,导致原告与第三人纠纷不断。根据《林木林地权属争议处理办法》及《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定,特向贵院提起诉讼,恳请贵院依法判决,以维护法律的尊严及原告的合法权益不受侵犯。原告高守刚提交以下证据：1、高守刚身份证复印件、高绪生自留山证复印件、达权店镇油河村村民委员会证明一份：证明原告有自留山承包权；2、高守刚自留山证复印件及四边界线表、现场勘验笔录；3、两张照片,证明争议地块是林地；4、调查笔录：证明被告答辩的理由不属实,进一步证明争议林地属原告所有；5、信访事项处理意见书、商城县达权店镇人民政府达政文(2017)38号关于高守刚信访反映问题的调查处理报告：证明2017.5.22商城县工作人员经过仔细核对认为第三人自留山证有涂改痕迹,争议林地为高守刚所有；6、高守刚向县政府递交的林木林地权属争议处理申请书、商城县人民政府群众来访受理处理签,证明原告申请后,商城县政府指令商城县达权店镇政府进行土地确权,但镇政府一直没有确权；7、2017.6.19的高守刚向镇政府武装部王部长（尾号3831）和办公室姓潘的工作人员递交的林木林地权属争议处理申请书,该申请是在2017.6.20递交给镇政府的武装部部长；8、录音文件一份(2019.7.31)与陈立的录音通话记录,证明原告一直向被告镇政府递交申请处理确权事宜,但是被告一直没有处理结果。经庭审质证，被告对证据1村委会证明有异议,只能证明高守刚继承了其爷爷的山林承包权,不能证明争议林地是高守刚的。对商城县法院笔录的真实性无异议,但杨传海没有说自留山有后添加和涂改的意思。对证据3两张图片有异议,认为无法辨认。对证据4李建成笔录,认为其不是油河村村民，证言不可信。李姓祖坟一直在这里安葬,有一二百年了,该地块已丧失山林属性,不可能以山林属性确权给原告。我们说明了对第三人是否涂改自留山证不具有鉴定资质,建议其向林业登记机关鉴定。对证据6林权调查处理申请是向县政府提交的,与被告方无关。群众来访处理签仅证明原告递交了申请,是信访内部的批文,不能作为行政机关的文书。向达权店镇政府王部长提交的申请书,目前我们是第一次看到,之前是依据双方的调解,且当时只是调解,没有确权申请,经过与王部长沟通该申请书没有交到王部长手里,只是口头上向政府反映过。对证据8录音,这个原告是到政府反映过,政府也安排过调解,但是不能证明其正式递交过申请。被告商城县达权店镇政府辩称，一、本案争议处已经丧失山林属性,无法按照《林木林地权属争议处理办法》进行确权,同时按照当地风俗习惯已经不具备进行山林确权的可能性。本案原告与第三人所争议的标的面积约有一百平方左右,该争议处实际上是案外人李姓的祖坟所在。李姓宗族自祖上百余年前开始在此地进行坟葬,后人陆续不断在该处行坟葬事宜。目前已经形成该争议地方90%为坟墓占用事实仅剩十余平方米面积也是李姓后人进行祭祖的拜台。并且该祭祖拜台李姓后人多年前已用石摆的形式进行修砌,已经属于祖坟的一部分。我镇处于大别山深山区,当地普遍存在“有坟无山”农村风俗,从土改到人民公社再到土地经营承包以至于到现在当地群众普遍遵循该习俗;鉴于争议地已经全部被坟地覆盖,造成该处完全成了坟地性质的,已经彻底失去山林的属性的事实。因此该争议地根据当地风俗习惯根本无确权的可能性。《土地利用现状分类》国家标准把土地共分为农用地、未利用土地和建设用地三大类,而坟地被划归为建设用地。也就是说,坟地既是二级类,同时又是建设用地,因此坟地属性是与林地属性是不同的类别的土地分类。结合本案实际情况看,争议处已经形成全部被坟地占用事实,其性质上客观事实上已经成为非山林属性的用地,因此本案纠纷无法按照《林木林地权属争议处理办法》进行确权的。该处争议地事实上已非山林属性,无论之前权属如何，依现状均不可能确认给任何人。二、本案不存在权属争议,没有政府进行确权的事由。本案原告与本案第三人持有的自留山证均是由县政府在1985年颁发的。从油河村委会将自留山发包给当事人双方至今三十多年的时间内双方并未起纷争。也就是说在自山证颁发时双方对四至边界是不存在争议的,对各自的权属是明确的,也即直接与油河村委会发生自留山承包关系的原告的爷爷高绪生和本案第三人对四至边界是认可的,不存权属纷争的。三十年后的今天,作为当时与油河村委会直接发生承包关系的高绪生的孙子高守刚却与第三人因证书登记问题产生纠纷。那么造成目前的情况只有是如下原因:本案原告不是当时直接承包人(直接承包人是其爷爷高绪生),本案原告不知道当时的真实情况,对四至边界含义的理解与其爷爷高绪生理解不一致。农村山林证四至边界填写是颁证时是基层村组织配合县政府林业部门在直接承包人认可下填写的。于当时工作人员的文化程度和业务素质以及中国文字特有的模糊性造成自留山证书上四至边界填写后,其他人对其出现不同理解是客观存在的。但是当时在实地划分边界是“脚到手指”且直接发包人高绪生与杨传海是当场认可的因此争议地直接承包人与第三人对实际的山林边界是不存在争议的,而本案原告与第三人存在争议原因是本案原告对当时实际情况不明造成的。同时我们要强调的是我们镇处于深山区,地形复杂,在土地山林权属范围上犬牙交错,你中有我,我中有他,存在四至上貌似包含与被包含的关系,但权属上各是你我的情况,正如本案如果按原告山林证上的四至边界那么第三人的房,池及案外人的房屋等权属也是属于原告的,显然是不现实的。三、本案不属于权属争议,不应该由政府确权。《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》亦明确:“土地权属争议是指土地登记前,土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后，第三人对其结果提出异议的,利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记,也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼……”结合本案中,争议标的早在1985年已经登记发证,明确了使用权主体,且历经几代人未起纷争。本案原告和第三人的争议明显不属于权属证书登记前,利害关系人因所有和使用权的归属而发生的争议,而是在发证三十多年后产生的争议,故本案不属于权属争议。本案原告和第三人的争议是在使用权依法登记三十多年后提出异议的,那么相关利害关系人应该向原登记机关申请更正登记,也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。《林木和林地权属登记管理办法》第二条规定县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。因此本案不适用镇政府进行确权。四、本案原告陈述的事实不构成政府确权的理由原告在其陈述中主张造成纷争的起因是本案第三人的山林证件存在私人涂改行为引起的。也就是说依照原告的陈述本案实质上是原告和第三人就登记证中个别事项记载的真实性问题产生歧义,根据《林木和林地权属登记管理办法》第十七条规定:发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的,有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办第二条县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。以及《物权法》第十七条,第十九条及其《物权法解释(-)》第二条等法律法规的相关规定,本案原告应该向登记机关进行查询后通过更正登记程序予以救济而非申请政府进行确权。总之,无论从争议地实际现状还是从当地风俗习惯来讲,已不具备进行山林确权给任何人的物质基础和法律基础;无论从纠纷发生原因即原告对四至边界理解有误造成的，还是存在原告所说的本案第三人存在私自涂改行为造成的均不是申请政府进行确权的理由,应该向登记机关申请更正登记。因此请求驳回原告的诉请。被告商城县达权店镇政府提交其绘制的现场描绘图一份,不作为证据,供法庭参考。原告高守刚认为被告绘制的现场图中李姓祖坟区域没有这么大,被告这个图不符合实际,原告的山林有60平方米。李姓祖坟这块地也占了原告自留山地区域。被告这张图不能证明原告的自留山丧失其属性。被告自己下的达政文已经认定权属应归原告。第三人杨传海与商城县达权店镇政府的意见一致。第三人杨传海未提供证据。经审理查明，原告高守刚系商城县达权店乡油河村陶畈组村民，其因与同组村民第三人杨传海存在林地使用权争议，于2017年通过信访途径向达权店镇政府反映情况。达权店镇政府于2017年5月22日作出达政文【2017】38号信访调查处理报告，建议原告走司法途径解决。本院认为，人民法院审理行政案件，以事实为依据，以法律为准绳，对被诉行政行为的合法性予以审查。依据“司法不干预行政”原理，司法机关尊重行政机关的首次判断权。《中华人民共和国土地管理法》规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”原告高守刚要求乡级政府对自然人之间的土地权属进行调查处理，符合相关法律法规规定。同时，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料”。《土地权属争议调查处理办法》规定：“当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。”故，本案中，原告应当先依照上述规定提交相应的申请。被告在收到申请后亦应在法定期限内依法履职。故，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告高守刚的诉讼请求。案件受理费50元，决定由原告高守刚负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。审 判 长  聂晓静审 判 员  余丽娟人民陪审员  张 炜二〇一九年十二月三十一日书 记 员  黄茂森