江苏省昆山市人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）苏0583行赔初4号原告谢江新，男，1961年10月7日出生，汉族，住江苏省。原告奚海姣，女，1988年9月16日出生，汉族，住江苏省。委托代理人谢江新，男，1961年10月7日出生，汉族，住江苏省。被告张家港市教育局，住所地江苏省张家港市老宅路**。法定代表人杨志刚，该局局长。出庭负责人钱洁雅，该局副局长。委托代理人章安琦，江苏漫修(上海)律师事务所律师。被告张家港市杨舍镇人民政府，住所地江苏省张家港市国泰南路**。法定代表人卢懂平，该镇党委书记。出庭负责人展亚东，该镇副镇长。委托代理人王磊，该镇工作人员。委托代理人景炜，江苏国瑞律师事务所律师。原告谢江新、奚海姣与被告张家港市教育局（以下简称“教育局”）、张家港市杨舍镇人民政府（以下简称“镇政府”）行政赔偿一案，本院于2019年8月19日立案后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理了本案。原告谢江新本人、奚海姣的委托代理人谢江新，被告教育局出庭负责人钱洁雅及委托代理人章安琦、被告镇政府出庭负责人展亚东及委托代理人王磊、景炜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告谢江新、奚海姣诉称，一、原告成立的杨舍镇泗港好孩子看护中心合乎政府文件的要求，符合政府政策的方向。经相关行政机构的批准，经营活动依法依规，应该受到法律的保护。苏州市人民政府的文件从法律高度和现实角度肯定且承认了民间看护中心的法律地位，强调和引导看护中心在符合条件的基础上转化为正式幼儿园。原告在投资建设的看护中心经人民政府、消防、卫生、教育等相关部门的书面确认，完全具有合法性，是法律保护的实体性权益。二、2019年6月16日，被告教育局经机关集体讨论拒绝行政赔偿，其行为违反国家法律规定精神，对于这种无视法律、践踏法律的行为，应予以严厉追究相关人员的法律责任。三、被告教育局与被告镇政府在未认定事实作出相关具体的行政行为的前提下，单方面作出强制关闭的强制行为，严重违反了行政机关依法行政的程序；其二，根据国务院依法行政实施纲要的规定，从国务院层面强调的行政机关的行政指导行为是作为行政处罚、行政执法的前置程序；其三被告教育局在执法程序未履行之前，采取了相应的强制行为，同样也违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定。事实上，被告教育局和镇政府是在2018年9月17日实施强制关闭的行为，9月17日，两被告向看护中心的幼儿家长下发了通知，把看护中心的幼儿分流到旭东和闸上幼儿园老校舍内，该具体行政行为无视了原告的合法权益。剥夺了原告的陈述申辩和正常经营活动的权力。四、被告的行政违法行为与原告的直接经营权损失和财产损失之间有直接的因果关系。财产损失是直接的经济损失而非间接的经济损失。2015年2月12日，张家港市教育局对奚海姣下发了《关于同意筹建“张家港市好孩子看护中心”的批复》，该批复行为是行政机关依法作出的行政许可，具有法律效力，不能作为以后被告教育局和杨舍镇人民政府单方面强制关闭的理由。在2018年，被告教育局和杨舍镇政府再没有任何生效的法律文书和行政决定的前提下，强行关闭原告依法投资运行的看护中心，导致对原告看护中心的房屋装修和设施设备等财产造成直接损失，价值达300万之巨。故原告诉至法院，依法请求判令：一、确认张家港市教育局2019年6月16日的答复行为违法；二、二被告共同赔偿二原告的装修及设备费用损失共计人民币300万元。原告谢江新、奚海姣向本院提交以下证据：证据1、行政处罚决定书；证据2、行政复议决定书；证据3、给予行政赔偿的申请书；证据4、(2019)苏05行终113号行政裁定书；证据5、(2018)苏0582行初282号行政裁定书；证据6、(2016)苏05行终71号行政裁定书；证据7、(2019)苏0582行初111号行政裁定书；证据8、餐饮许可证；证据9、批复；证据10、告学生家长书；当庭补充提交证据11、照片28张；证据12、光盘一份(包括22段强拆视频)；证据13、行政处罚听证会时原告方提供的26份证据如下：(1)、苏州市人民政府办(2013)96号文件；(2)、张家港市教育局文件张教[2013]37号文件；(3)、张家港市教育局文件张教[2015]21号文件；(4)、苏州市中级人民法院(2016)苏05行终246号判决书；(5)、关于开设泗港好孩子看护中心的申请；(6)、张家港市学前儿童看护点申报登记表；(7)、好孩子看护中心餐饮服务卫生许可证；(8)、好孩子看护中心消防验收凭证；(9)、好孩子看护中心教师房屋检定合格书；(10)、关于泗港好孩子看护中心有限公司与新中介咨询服务及阳光休闲会所为谢江新一家人开办证明；(11)、关于地上房屋情况的证明文件；(12)、关于租用杨舍镇七里庙村集体土地600平方建操场，由村委同意盖章，杨舍镇人民政府支持同意盖章的证明；(13)、对租用七里庙集体土地600平方米的勘测定界的规划部门同意签字，并加盖了杨舍镇人民政府公章的证明；(14)、杨舍镇教育管理办公室告知书；(15)、昆山市人民法院行政裁定书(2015)昆行初字第0210号；(16)、苏州中级人民法院行政裁定书(2016)苏05行终246号；(17)、复函；(18)、行政处罚告知书；(19)、行政处罚陈述和申辩书；(20)、告知书(2018年9月17日)；(21)、告学生家长书(2018年9月17日)；(22)、教育行政处罚听证通知书(张教听[2018]1号文件)；(23)、有关涉及好孩子看护中心受暴力强拆和强制分流时其他违规照片；(24)、杨舍镇人民政府不公开的“函”件(2015年3月4日)；(25)、杨舍镇批准好孩子看护中心室外活动用地租用面积勘测定界图；(26)、告知书；证据14、筹建投资计估投资明细表。被告张家港市教育局辩称，一、原告的财产权未受任何实质性损害。依据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款规定及第四条规定，原告只有在其合法财产权益受到行政行为直接损害时，才能获得行政赔偿。本案中，答辩人的张教罚字[2018]第20号行政处罚决定书虽然被复议机关撤销，但无论从复议决定书的说理上看，还是从被撤销的行政处罚决定书的具体内容及执行情况看，原告均未有财产权利受损。原告诉称，其经营权受到侵害，但基于证据链得出的事实是，原告从未取得过答辩人颁发的办学许可证，自然也不存在所谓的经营权损失。二、原告未对其主张的300万损失承担举证责任。依据《国家赔偿法》第十五条及第三十八条第二款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。本案中，原告提出300万元损失的赔偿主张，却未见任何举证以证明其300万元的构成及相应证据支撑。原告一方面称其为办学的举办人提起赔偿，另一方面又否认违法办学与其有任何关联。无论如何，答辩人的张教罚字[2018]第20号行政处罚决定对原告均未产生直接的财产损害。三、答辩人的书面答复程序合法。本案中，原告在2019年4月18日向答辩人提出行政赔偿的申请，答辩人收到申请后于2019年6月13日进行了集体讨论后于6月16日作出《答复》，并依法对两原告进行了送达。答辩人作出的答复经过合法程序。综上，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，答辩人的行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，原告的请求也没有任何事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。答辩人作出的答复适用法律正确，程序合法，不应由答辩人赔偿。被告教育局向本院提交了以下证据、依据：证据1、教育局关于同意筹建“张家港市杨舍镇泗港好孩子看护中心”的批复(张教[2015]21号)；证据2、复函；证据3、张家港市杨舍镇泗港好孩子看护中心经营承包房屋租赁合同；证据4、张家港市人民政府行政复议决定书；证据5、集体讨论笔录；证据6、对杨舍镇泗港好孩子看护中心申请行政赔偿的答复；证据7、送达回证；证据8、公告、送达过程性记录。被告镇政府述称，一、本案纠纷为行政赔偿，但原告谢江新、奚海姣未能提供要求答辩人承担行政赔偿的事实依据。就本案而言，答辩人没有实施《国家赔偿法》所规定侵害人身或财产的具体行为，原告谢江新、奚海姣在本案中提及的与答辩人的行政诉讼一、二审法院均认定拆违主体不是答辩人，该两份裁判文书现已经生效，足以排除对其进行行政赔偿的情形。二、原告谢江新、奚海姣提起该起行政赔偿之前应当依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定先行单独提出赔偿，但本案的原告谢江新、奚海姣事先并没有就行政赔偿事宜向答辩人提出具体诉求，其径行向法院提起诉讼的行为违反了“须以赔偿义务机关先行处理”为前提的规定，程序不合法。三、原告谢江新、奚海姣不是本案的适格原告。据答辩人了解，原告谢江新、奚海姣对本案案涉房产的所有权并不拥有所有权，而拟筹建成立的看护中心如果最后通过验收合格可以投产使用的话，也应当以相关部门核准的名称作为对外享有权利、承担责任的主体，故本案中以谢江新、奚海姣作为原告提起诉讼是主体不适格。四、行政赔偿法律有严格而明确的规定，且以行政机关及其工作人员存在违法行为为前提，本案中没有任何证据表明答辩人作为行政机关存在着国家赔偿法规定的任何违法情形，原告谢江新、奚海姣要求答辩人承担行政赔偿责任缺乏前提条件。五、原告谢江新、奚海姣诉状中的诉讼请求仅要求认定本案被告教育局作出的答复违法并要求其赔偿300万元，原告谢江新、奚海姣的诉讼请求与答辩人无关，答辩人也不是本案的适格被告，应当驳回原告谢江新、奚海姣对答辩人的起诉。六、补充答辩，原告是基于答辩人作出的行政行为违法主张的赔偿损失，虽然原告称被告教育局参与其中，但是答辩人认为被告教育局作出的行政答复与答辩人没有任何关系。基于该理由，答辩人不应当与被告教育局承担连带赔偿责任。被告杨舍镇政府未向本院提交证据。经庭审质证，本院对原被告所提交的证据认证如下：原告所举证据，被告教育局对证据1、2、6真实性认可，证明目的不认可；对证据3－5认可，但是强制拆除和行政赔偿是两个法律关系，与本案无关；对证据7、8、9、10认可，被告教育局表示同意筹建看护中心而不是幼儿园，且在文件中明确要求筹建完毕必须在提供的园舍内取得房屋质量安全检测合格、消防验收合格、卫生许可证及其他需证明的材料齐全后再向市教育局提出书面备案申请，经验收评估后再确认是否正式审批；证据11-14被告教育局认为原告均超出举证期限提交，法院不应当采纳，其中对证据11真实性无法确认，证明目的也不认可；证据12强拆视频与被告教育局无关；对证据13认可；对证据14认为原告自行作出的，并不是权威的评估机构评估，对真实性及证明目的均不认可。被告镇政府对证据1、2、4、5、6、7、8、9、10真实性认可，但是不认可其证明目的。本案原告要求政府部门对其进行行政赔偿的基础是应当规范办学，合法办学，但是原告到目前为止，仅持有教育部门的筹建批复，而没有验收报告和批复，因此，无论原告开设的是办学点还是幼儿园都是处于不合法的状态，所以原告要求进行行政赔偿的基础不存在；对证据3是原告单方面向教育机构提交的，对该份证据真实性不清楚，而且行政赔偿的主体仅限于教育部门；证据11真实性及证明目的均不予认可；对证据12与本案无关联性，有关拆违纠纷二原告已诉讼，通过生效法律文书确认镇政府不是拆违主体，因此该视频与本案无关联性；对证据13不清楚；对证据14不认可其合法性及关联性，首先该报告不是第三方专业机构出具，其次报告中提及的物件是否存在与拆迁评估报告重叠存在不确定性。本院认为，原告所举证据1-3、7-9本院予以确认；证据4、5、6、10、11-13与本案行政赔偿之诉无关联性，本院不予采信；证据14系二原告单方制作，并非有资质的机构出具，同时也无证据证实系二被告拆除了明细表中的相应财产，故本院对此不予采信。被告教育局所举证据，二原告对证据1没有意见，但认为属于看护中心，并非幼儿园；对证据2表示收到过的，反而证明被告教育局是参与这个行政行为的；对证据3真实性认可，确实是承包给刘俊等人，二原告并不参与经营；对证据4认可，但认为整个行政处罚过程都不合法；对证据5表示没有看到，不清楚；对证据6的答复，是原告奚海姣先收到，被告教育局工作人员打电话给原告谢江新，但谢江新没有去签收，谢江新是第二天知道行政处罚结果的；证据7、8认可的。被告镇政府对被告教育局所举证据无异议。本院认为被告教育局所举证据均为其在行政程序过程中所形成，本院予以确认。经审理查明，2018年11月22日，被告教育局对原告谢江新、奚海姣作出了张教罚字[2018]第20号《行政处罚决定书》，内容为谢江新、奚海姣在张家港市杨舍镇泗港村X组泗新路XX号举办的好孩子看护中心未经教育局正式备案，于2015年9月至2018年9月间违法招生运营。该看护中心未取得合法有效的园舍房屋、消防、卫生及其它合格证明材料，未取得户外活动场地土地使用权，不符合《苏州市学前儿童看护点建设管理暂行办法》所规定的看护点设置要求，存在安全隐患。本机关认为上述行为违反了《中华人民共和国教育法》第二十七条第三款、违反了《中华人民共和国民办教育促进法》第十一条、违反了《教育行政处罚暂行实施办法》第十条。依据《中华人民共和国教育法》第二十七条第三款、第七十五条、第七十六条，《中华人民共和国民办教育促进法》第十一条，《教育行政处罚暂行实施办法》第十条的规定，决定对原告谢江新、奚海姣作出如下行政处罚：一、撤销违法举办的教育机构、停止招生、停止办学；二、退回已招收幼儿、退回2018年6月至2018年9月间收取的保育教育费、书本费、伙食费等费用，共约壹佰叁拾万元。原告谢江新、奚海姣对该行政处罚决定书不服，向张家港市人民政府提出行政复议。审查后，张家港市人民政府于2019年3月2日作出了[2018]张行复第64号《行政复议决定书》，认为“好孩子看护中心”在未取得办学许可的情况下，以“好孩子幼儿园”名义招生办学，属于违法举办教育机构的行为。被申请人教育局对申请人奚海姣违法举办“好孩子看护中心”进行立案调查后，最终认定申请人奚海姣、谢江新违法举办教育机构“好孩子看护中心”并作出行政处罚，其主要依据是“好孩子看护中心”系由奚海姣、谢江新筹建。但看护中心的筹建活动与违法办学活动属于不同行为，不能据此直接认定筹建人奚海姣、谢江新二人共同实施了违法办学活动。被申请人在调查过程中，没有取得其他能够证实何人为“好孩子看护中心”实际举办者的证据材料。因此，其认定申请人奚海姣、谢江新为“好孩子看护中心”实际举办者的证据不足。被申请人作出的行政处罚告知书、听证通知书、行政处罚决定书等文书，仅向奚海姣一人进行送达，而未向谢江新进行送达，该行政处罚程序不符合法律规定。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，作出了撤销教育局作出的张教罚字〔2018〕第20号行政处罚决定书。二原告于2019年4月18日向被告教育局提交《对杨舍镇泗港好孩子看护中心行政处罚决定违法一案所造成的经济损失和精神损失依法给予行政赔偿的申请书》，要求被告教育局赔偿其筹建、扩建、改造、投入的教育配套设施及精神损失300多万元。同年6月16日，被告教育局作出《对杨舍镇泗港好孩子看护中心申请行政赔偿的答复》，内容为：经本机关集体讨论，认为本机关作出的《行政处罚决定书》(张教罚字〔2018〕第20号)被撤销的主要理由系程序不符合法律规定，并没有任何证据表明因该行政行为违法导致你们人身权或财产权遭受直接损害，不符合《国家赔偿法》关于行政赔偿的规定。该《答复》于同日送达。庭审中，二原告及被告教育局陈述“好孩子看护中心”系被泗港办事处拆除。二原告陈述被告教育局未按张教罚字〔2018〕第20号行政处罚决定书对二原告进行强制执行。本院认为，《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，二原告基于被告教育局向其作出的张教罚字〔2018〕第20号行政处罚决定书被复议机关撤销而要求被告教育局予以行政赔偿，因此被告教育局系本案适格被告。而镇政府并非〔2018〕第20号行政处罚决定书的作出机关，因此镇政府并非本案适格被告，镇政府作为共同被告主体不适格。《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。依照上述法律规定，行政赔偿的前提是公民的合法财产权益受到国家机关和其工作人员作出的行政行为侵犯并造成损害，且该行政行为与损害结果之间存在因果关系。本案中，被告教育局作出了张教罚字〔2018〕第20号行政处罚决定书后，未按决定书内容执行，二原告也无证据证实其合法财产权益受到被告教育局作出的行政行为的侵害并造成损害。因此，二原告主张确认被告教育局作出的答复违法并由被告教育局赔偿各项损失的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。《国家赔偿法》第十三条规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定，赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。本案中，被告教育局于2019年4月18日收到赔偿申请，经审查后于同年6月16日作出《答复》并于同日送达二原告，其程序合法。综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回原告谢江新、奚海姣的赔偿请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。审 判 长  徐 琰人民陪审员  俞雪花人民陪审员  龚惠宝二〇一九年十二月三日书 记 员  晋玉芳