山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终2205号 上诉人（原审原告）许建设，男，1965年6月12日出生，汉族，住济南市槐荫区。 被上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府，住所地济南市槐荫区经十路**。 法定代表人朱玉明，区长。 委托代理人崔耀，济南槐荫法苑法律服务所法律工作者。 许建设因诉济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）房屋征收补偿决定一案，不服济南市中级人民法院于2019年10月8日作出的（2019）鲁01行初624号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明：原告许建设在济南市槐荫区14号楼4-101拥有房产一处。被告槐荫区政府于2018年7月30日作出济（槐荫）征字〔2018〕14号《房屋征收决定书》（以下简称14号征收决定），决定对济南国际医学科学中心项目一期规划用地范围内国有土地上的房屋实施征收，并于同日作出济（槐荫）征告字［2018］14号《房屋征收决定公告》，附有《济南国际医学科学中心一期建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《房屋征收补偿方案》），载明：“征收范围内未经登记的建筑，由槐荫区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定和处理工作组依据有关规定进行调查处理，出具认定结论。认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑，依据相关规定给予相应补偿；认定为违法建筑的不予补偿。”在14号征收决定限定的补偿签约期限之内，许建设未就涉案房屋与房屋征收部门签订补偿协议。2018年12月4日，槐荫区城市更新局向槐荫区政府作出关于对国际医学科学中心项目一期在征收签约期限内未达成征收补偿协议的被征收人下达《房屋征收补偿决定》的汇报。同日槐荫区政府作出关于对国际医学科学中心项目一期在签约期限内未达成征收补偿协议的被征收人下达《房屋征收补偿决定》的决定。2019年1月2日，被告作出槐荫政房征补决字（2019）004号《房屋征收补偿决定书》（以下简称4号补偿决定），在征收范围内进行了公告，并于2019年1月4日向原告进行了送达。主要内容如下：为保证本次改造项目的顺利进行，维护公共利益，槐荫区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第十七条、第二十一条、第二十六条等相关规定，作出房屋征收补偿决定如下：一、对被征收人许建设名下的槐荫区济西铁路宿舍14号楼4-101的房屋实施征收补偿，按照《房屋征收补偿方案》的规定，给予货币补偿或产权调换。二、如被征收人选择货币补偿，根据山东中旭土地房地产评估咨询有限公司对房屋及室内装修及房屋附属物的评估和《房屋征收补偿方案》的规定，被征收人应得的货币补偿数额为：1、房屋价值人民币703377.6元；2、房屋价值2%的货币奖励人民币14067.55元；3、住宅房屋搬迁费每平方米人民币30元，按被征收房屋实测建筑面积47.27平方米计算，总额不足人民币2000元的，按人民币2000元计发，总计人民币2000元；4、住宅房屋临时安置费每月每平方米人民币30元，按被征收房屋实测建筑面积47.27平方米计算，每月总额不足人民币1500元的，按人民币1500元计发，选择货币补偿的一次性给予6个月临时安置费，共计9000元；5、装修补偿费人民币16255元；6、附属物补偿费人民币1140元；7、设备迁移补助费830元。以上7项合计为人民币746670.15元，全部储存于齐鲁银行济南西站支行。三、如果被征收人选择房屋产权调换，被征收人房屋的评估价值为人民币703377.6元，安置于槐荫区，建筑面积73.41平方米，安置房屋价值为人民币1052332.35元。按照政策优惠扣减后安置房总价款人民币883545.85元，被征收人应向房屋征收部门结清产权调换差价款人民币180168.25元，另房屋征收部门应向被征收人支付：1、住宅房屋搬迁费每平方米人民币30元，按被征收房屋实测建筑面积47.27平方米计算，总额不足人民币2000元的，按人民币2000元计发，共计人民币2000元，两次搬家费共计人民币4000元；2、装修补偿费人民币16255元；3、附属物补偿费人民币1140元；4、设备迁移补助费人民币830元；5、住宅房屋临时安置费每月每平方米人民币30元，按被征收房屋实测建筑面积47.27平方米计算，每月总额不足人民币1500元的，按人民币1500元计发，选择产权调换的先行发放18个月临时安置费，共计人民币27000元。以上5项合计为人民币49225元，全部储存于齐鲁银行济南西站支行。四、如被征收人对上述货币补偿和产权调换方案的权属信息、测绘数据、附属物、装修价值、补偿金额等有异议的自收到本决定书之日起5日内可持相关资料向房屋征收部门提出。五、限被征收人自收到本决定书之日起5日内，到济南国际医学科学中心国有土地上房屋征收项目部选择补偿方式。六、被征收人自收到本决定书之日起20日内，到济南国际医学科学中心国有土地上房屋征收项目部与槐荫区房屋征收服务中心办理房屋征收补偿安置手续，并将被征收房屋腾空搬迁，移交槐荫区房屋征收服务中心拆除。七、被征收人应当在房屋腾空之日起5日内到济南国际医学科学中心项目国有土地上房屋征收项目部与槐荫区房屋征收服务中心结算补偿款及相关费用，逾期不领取的，由房屋征收部门提存至征收补偿资金专户。许建设对4号补偿决定不服，向提起行政诉讼，请求撤销槐荫区政府作出的4号补偿决定；案件受理费由槐荫区政府负担。 另查明，2017年12月18日，济南市城市更新局发布《关于协商选定济南国际医学科学中心项目一期建设项目房屋征收预评估机构的公告》，告知被征收人协商选定预评估机构。2017年12月29日，济南国际医学科学中心项目建设指挥部作出《关于投票选定济南国际医学科学中心项目一期建设项目房屋征收预评估机构被征收人代表名单的公告》，告知将依法采取被征收人代表投票的方式选定征收房地产预评估机构。2018年1月4日，济南市槐荫公证处作出《公证书》，对现场以投票表决的方式选出评估公司6家予以公证。2018年1月5日，济南市城市更新局作出《济南国际医学科学中心项目一期建设项目房屋征收房地产预评估机构选定结果公告》，选定6家房地产价格评估机构。2018年7月30日，济南市城市更新局作出《关于确定济南国际医学科学中心项目一期建设项目房屋征收评估机构的公告》，征求被征收人意见。后槐荫区城市更新局分别与山东正诚土地房地产评估有限公司、山东诚志房地产土地评估咨询有限公司、山东中旭土地房地产评估咨询有限公司、山东广和房地产土地评估咨询有限公司、山东铭浩房地产评估策划有限公司、山东蓝禾房地产土地评估有限公司签订房屋征收评估委托合同。2018年8月2日，6家房地产价格评估机构共同作出《济南国际医学科学中心项目一期被征收住宅房屋价格评估说明》，确定价值时点为2018年7月30日（征收决定公告之日），济西铁路宿舍14号楼4-101的评估单价为每平方米14880元，济南国际医学科学中心项目一期产权调换房屋基准单价为每平方米14545元。2018年8月7日，山东中旭土地房地产评估咨询有限公司对许建设的房屋作出分户评估报告和房屋室内装饰装修估价结果报告，确定涉案房屋单价为14880元/㎡，装饰装修评估总价为16255元，并于2018年8月27日向许建设送达。 又查明，案外人刘希良不服14号征收决定提起诉讼，2019年4月18日济南市中级人民法院作出（2019）鲁01行初42号行政判决，认为14号征收决定程序合法，证据充分，适用法律正确，判决驳回刘希良的诉讼请求。刘希良不服该判决提起上诉，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终959号行政裁定，准许刘希良撤诉。 原审法院认为，一、关于被告槐荫区政府作出4号补偿决定的条件、权限及程序问题。槐荫区政府作出14号征收决定后，原告许建设与房屋征收部门就涉案房屋在签约期限内未签订补偿安置协议，槐荫区政府根据《征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定，有权作出征收补偿决定。槐荫区政府作出4号补偿决定后，在征收范围内进行了公告，并送达给许建设，补偿决定载明了其享有的复议和诉讼权利，相应程序符合法律规定。 二、关于被告槐荫区政府作出的4号补偿决定内容的合法性。《征收与补偿条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”房屋被依法征收后，被征收人有权选择货币补偿或房屋产权调换。涉案补偿决定保障了原告选择货币补偿和产权调换的权利。 （一）关于货币补偿问题。《征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。” 1、关于被征收房屋价值的补偿问题。《征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房地产征收评估办法评估确定。”《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《征收评估办法》）第四条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案房屋评估机构的选定，因被征收人在公告期内未能协商选定评机构，故房屋征收部门以被征收人代表投票的方式进行投票，并由济南市槐荫公证处对投票选举过程进行现场监督，最终选定广和评估公司等6家公司为涉案片区的评估机构。上述评估机构产生的过程符合规定。本案评估报告确定的评估时点为房屋征收决定公告之日2018年7月30日，评估时点的确定符合法律规定。《征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请复核鉴定。”本案分户评估报告送达原告后，原告并未申请复核，即已表示其认可该评估结果，现其在诉讼过程中对分户评估报告的内容提出异议，不予认可。综上，被告槐荫区政府依据协商选定的评估机构出具的评估结果确定对原告许建设被征收房屋货币补偿的价值，并无不当。 2、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿与奖励问题。《征收与补偿条例》第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平……”。本案涉案房屋系住宅，不涉及停产停业损失的补偿。关于因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，4号补偿决定对搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限做出了明确规定，项目、标准和数额符合《补偿方案》的规定，体现了公平补偿原则，充分保障了原告在过渡期限内获得安置补偿的合法权益。 3、关于室内装修价值补偿及房屋附属物补偿问题。《征收评估办法》第十四条第二款规定：“被征收房屋室内装饰装修价值、机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定，协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。”本案中，根据山东中旭土地房地产评估咨询有限公司对许建设的房屋室内装饰装修作出的估价结果报告、被征收房屋附属物勘测表，被告作出的4号补偿决定确定涉案房屋室内装饰装修价值补偿16255元、附属物补偿1140元、设备迁移补助费830元，并无不当。 （二）关于房屋产权调换问题。《征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产前调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”被告槐荫区政府用于产权调换的房屋位于槐荫区，建筑面积73.41平方米，超过被征收房屋的建筑面积，充分体现了对原告许建设同类地段同等面积的对等安置方式。同时，槐荫区政府在保证许建设得到同等安置面积的情况下，对超过安置面积的房屋结清差价，体现了对等公平原则，未损害其实质利益。 （三）关于未经登记的建筑的补偿问题。《征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”《征收评估办法》第九条第一、二款规定：“房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”《房屋征收补偿方案》中规定：“征收范围内未经登记的建筑，由槐荫区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定和处理工作组依据有关规定进行调查处理，出具认定结论。认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑，依据相关规定给予相应补偿；认定为违法建筑的不予补偿。”具体到本案，根据上述规定，对征收范围内未经登记的建筑，应由“槐荫区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定和处理工作组”进行调查、认定和处理，出具认定结论并根据认定结论决定是否予以补偿。但被告在涉案房屋征收及补偿过程中，未对原告未登记建筑进行调查、认定和处理，且作出的补偿决定中对此事项亦未作出安排，系属补偿决定遗漏补偿事项。在征收补偿类案件中，如果行政机关作出的征收补偿决定遗漏补偿事项，当事人对此不服提起行政诉讼的，人民法院一般应当撤销补偿决定，同时一并责令行政机关履行补偿职责。考虑到撤销补偿决定往往会影响征收补偿进度和社会公共利益，甚至会让当事人之间的争议久拖不决、循环反复；补偿决定是授益性行为，属于征收主体给予被征收人所享受的安置补偿利益，即使该行为存在违法之处，适用确认违法判决也有所不妥。因此，对于需要纠正的授益性行为，有必要进一步完善撤销之诉的裁判方式，人民法院可以根据案件具体情况，作出一个补充判决，对于遗漏的补偿事项予以加判或责令行政机关进行处理，这样既有利于及时有效地保护当事人合法权益，又可以更好地维护社会公共利益。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决驳回原告要求撤销4号补偿决定的诉讼请求；责令被告对原告的未登记建筑进行调查、处理和认定，并根据认定结论另行作出补充性补偿决定。案件受理费50元，由被告负担。 许建设不服原审法院判决提出上诉，请求：撤销原审法院判决书，发回重审或改判支持上诉人在原审中的诉讼请求。主要理由如下:原审法院判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。1.根据《征收与补偿条例》第二十四条之规定，上诉人除房屋证载面积外，还拥有合法建筑。拆迁办工作人员已到上诉人家中测量，而被上诉人作出补偿决定前对此没有进行认定。2.根据《征收与补偿条例》第十九条、第二十条之规定，被上诉人没有提交任何合法有效的评估机构协商选定的证据，无法证明评估机构选定合法。原审法院认定评估机构选定合法、评估报告合法有效，明显有违公正，依法应当予以撤销。3.原审法院认定证据过于片面，显失中立、公平、公正。被上诉人提交的证据，大部分均为机打复印件且未加盖公章，不能证明其真实性及合法性。而上诉人提交的证据均为符合证据真实性、合法性及关联性的合法有效证据，且当庭提供所有证据原件供被上诉人质证。原审法院采信被上诉人所提交的无效证据，认定被上诉人征收补偿决定合法明显有失公正，没有尽到合理审查义务，严重侵害了上诉人的合法权益。 被上诉人槐荫区政府提交答辩意见称，⒈关于上诉人提出的对未登记建筑进行调查、认定和处理及补偿问题，原审法院判决已对此进行处理。⒉关于上诉人提出的评估机构选定问题。根据《征收与补偿条例》第二十条、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十条第一款、《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第六条及第九条之规定，在被征收人在规定时间内未对协商选择评估机构达成一致意见的情况下，涉案项目房屋征收部门组织被征收人代表投票选定了涉案项目房屋征收房地产预评估机构，并公告选定结果，故评估机构的产生依法合规。⒊评估机构的评估行为及评估过程、估价行为等是不同于征收补偿行为和过程的，与征收行政行为合法性与否无关。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉请求。 双方当事人在原审中提交的证据，在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院判决查明的案件事实。 本院认为，本案的审理重点是槐荫区政府作出涉案房屋征收补偿决定是否合法。对此，原审法院判决对该房屋征收补偿决定作出的条件、权限、程序及内容的认定比较详尽，且事实清楚，证据充分，适用法律正确，本院不再赘述。根据二审期间双方诉辩意见，争议的焦点问题是未经登记建筑的补偿问题，评估机构的协商选定程序问题，及原审法院对证据的采信认定问题。 关于未经登记建筑的补偿问题。根据涉案《房屋征收补偿方案》规定，对征收范围内未登记的建筑，应由“槐荫区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定和处理工作组”进行调查、认定和处理，出具认定结论并根据认定结论决定是否予以补偿。被上诉人在涉案房屋征收补偿过程中未对上诉人未登记建筑进行调查、认定和处理，属遗漏补偿事项，原审法院判决已对此进行认定。但考虑到补偿决定是授益性行为等因素，原审法院判决驳回上诉人要求撤销涉案房屋征收补偿决定的诉讼请求，责令槐荫区政府依法对上诉人该未登记建筑进行调查、处理和认定，并根据认定结论另行作出补充性补偿决定，这样既有利于及时有效地保护当事人合法权益，又可以更好地维护社会公共利益，上诉人如对补充性补偿决定不服，仍可通过诉讼途径予以救济。故，原审法院判决对于上诉人未登记建筑补偿问题的处理，并无不当之处。 关于协商选定评估机构的问题。《征收与补偿条例》第十九条、第二十条规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十九条规定，“房屋征收部门应当在房屋征收决定作出后，将房地产价格评估机构选定方式等相关事项在房屋征收范围内予以公布，并告知被征收人有协商选定房地产价格评估机构的权利。被征收人协商选定房地产价格评估机构的期限为十日。超过半数的被征收人共同签字认可的房地产价格评估机构，视为共同协商选定。”《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十三条规定，“被征收房屋和用于产权调换房屋的价值，应当由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定。评估时点为房屋征收决定公告之日。房屋征收评估具体实施办法，由市房屋征收部门依法制定。”《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第七条规定，“征收决定发布后，市房屋征收部门以公告、通知等形式，在征收范围内将拟征收项目的名称、范围、房地产价格评估机构选定方式、协商选定征收评估机构的期限（不少于10天）等相关事项告知被征收人。征收评估机构可由被征收房屋所在地街道办事处、居委会组织被征收人协商选择。”第八条规定，“被征收人在公告的协商期限内以协商的方式选定征收评估机构的，区房屋征收部门应在协商期限届满后三日内向市房屋征收部门提交超过三分之二被征收人协商一致的证明材料和协商结果......”根据上述条例办法之规定，国有土地上房屋征收时，对房屋价值进行评估的相关评估机构的选定，由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。关于协商选定的具体方式，被征收人可自行协商也可在被征收房屋所在地街道办事处、居委会组织下协商选择评估机构。本案中，济南市城市更新局于2017年12月18日发布《关于协商选定济南国际医学科学中心项目一期建设项目房屋征收预评估机构的公告》，明确告知被征收人自本公告发布之日起10日内，可协商选定6家房地产价格评估机构，并载明济南市具有相应资质承揽房屋征收评估业务的评估机构名录的网址。同时载明，拟征收范围内超过三分之二被征收人在公告的协商期限内协商一致的，将协商一致的证明材料及协商结果书面报至项目征收指挥部，并详细记载该指挥部的地址、联系人和电话。另载明，公告期内协商不成的，将依法采取被征收人代表投票的方式选定征收房地产预评估机构。因此，涉案项目评估机构的选定程序已充分保障了被征收人协商选定评估机构的权利。协商期限内，在被征收人未能将协商一致选定结果书面报至上述公告指示的项目征收指挥部的情况下，被上诉人组织被征收人代表投票的方式并经公证处公证选定评估机构，符合上述条例办法的规定。因此，上诉人以槐荫区政府未提交协商选定评估机构的证据为由主张涉案项目评估机构选定程序不合法，缺乏法律依据，不能成立。该上诉主张，本院不予支持。 关于原审法院对证据的采信认定问题。经查，对于上诉人与被上诉人原审期间提供的证据，原审法院经庭审质证，认定双方当事人提交的证据均具有真实性、合法性，且与本案具有关联性，均予以采信，原审法院对证据的采信，符合法律规定。上诉人主张原审法院对证据的认定显失中立、公平、公正，缺乏事实和法律依据，不能成立。 综上，原审法院判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人许建设负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋炎焱 审判员  孙晓峰 审判员  郝万莹 二〇一九年十二月十九日 书记员  王 璐