山东省青岛市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)鲁02行初190号原告宫瑞亭，男，1955年3月23日出生，汉族，住青岛市市**（原四方区）瑞昌路137号3号楼108户，智力残疾肆级。法定代理人王建萍，女，1956年1月8日出生，汉族，住青岛市市**（原四方区）瑞昌路137号3号楼108户。委托代理人王立江，北京京平律师事务所律师。被告青岛市市北区人民政府，住所地青岛市市**延吉路**。法定代表人张永国，代区长。出庭负责人刘传伟，该区政府党组成员（分管法制工作）。委托代理人吕政，青岛市市北区人民政府四方街道办事处工作人员。委托代理人邓雨明，山东博论律师事务所律师。原告宫瑞亭不服被告青岛市市北区人民政府作出的《未登记建筑认定结果告知书》，于2019年8月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月26日在第二十七审判庭公开开庭审理了本案。原告宫瑞亭及其法定代理人王建萍、委托代理人王立江，被告青岛市市北区人民政府（以下简称市北区政府）的出庭负责人党组成员刘传伟及委托代理人吕政、邓雨明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市北区政府于2017年6月20日作出《未登记建筑认定结果告知书》，认为原告宫瑞亭提出的要求认定青岛市市北区瑞昌路137号3号楼108户面积约40平方米的未登记房屋，经市北区政府组织召开的未登记建筑认定会议讨论并确定：该未登记建筑不符合认定条件，不予以认定。原告宫瑞亭诉称，原告是青岛市市北区瑞昌路137号3号楼108户（以下简称瑞昌路137号3号楼108户）房屋的产权人，原告加建部分自建房，且与涉案瑞昌路137号3号楼108户房屋相连接，用以居住并从事经营，该加建房屋是上个世纪70年代所建，现该区片房屋面临征收。原告于2019年7月11日才得知并见到被告市北区政府对原告作出的《未登记建筑认定结果告知书》复印件，从其内容上看，对原告瑞昌路137号3号楼108户房屋旁的未登记建筑不予认定，依据仅仅是市北区政府的会议讨论，显然该认定缺乏事实依据和法律依据，严重侵犯了原告的合法权利。为维护自身合法权益，原告现依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，提起本案行政诉讼，请求依法撤销被告作出的《未登记建筑认定结果告知书》；依法判令被告承担诉讼费用。原告宫瑞亭庭审时向本院提交以下证据：1、房地产权证，证明原告主体资格，另外涉案未登记建筑与房地产权证上登记的房屋相连。2、营业执照副本，证明原告在市北区瑞昌路137号3号楼108户房屋办理了工商营业执照从事经营，符合认定条件，应当予以合法补偿。被告市北区政府答辩称，原告所提交材料不符合青政发〔2013〕16号《关于贯彻实施的通知》的具体条件，不应予以认定。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：市或者区（市）人民政府应当组织国土资源、房管、建设、规划、城管执法、财政等有关部门，依法对拟征收房屋范围内未经登记和权属、用途不清的房屋进行调查、认定和处理。具体办法由市人民政府制定。根据该条例的授权，青岛市人民政府制定了青政发〔2013〕16号《关于贯彻实施的通知》。该通知第五条对于未登记建筑的认定程序规定为：区政府负责组织规划、建设、国土资源、房管、城管执法、财政等部门对调查情况进行认定，并出具意见。同时该条对于可以按照房屋征收补偿方案予以补偿的未登记建筑的认定的实体要件规定为：1、在1989年9月1日《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》施行以前建成，使用人在房屋内有常住户口或工商营业登记、其他社会组织登记，具备居住条件或使用功能的未登记建筑，建筑面积以房地产测绘机构实测为准。2、已依法取得规划或施工建设相关手续并按规定建成的，其建筑面积以批准手续载明的建筑面积为准。如已建成的未登记建筑面积小于规划或施工建设批准手续载明面积的，以房地产测绘机构实测的建筑面积为准。3、已取得国有土地使用证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证的在建工程，以批准手续载明的建筑面积为准。涉案瑞昌路137号3号楼108户房屋的产权人为原告宫瑞亭，位于瑞昌路三角地征收项目改造范围内，在该瑞昌路137号3号楼108户房屋旁有未登记房屋，经调查，原告主张的该未登记房屋未取得规划或施工建设相关手续，未有国有土地使用证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证，且该未登记房屋内未有常住户口，不符合未登记房屋予以认定补偿的实体要件。同时，在认定程序上，由市北区分管领导主持召开房屋征收项目未登记建筑认定会议，会议上规划、建设等相关部门均出席，并对相关情况进行了讨论，最后得出结论并出具了青北政专〔2017〕第2-21期《政务专报》，公布了相关认定结果。为此，被告作出本案被诉《未登记建筑认定结果告知书》并依法送达，程序合法。综上，原告起诉已超过法律规定的起诉期限，请法院查明事实后驳回原告的起诉。被告市北区政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1、房屋征收决定、房屋征收公告、征收补偿方案、奖励办法，共同证明被告于2015年5月16日决定正式启动市北区瑞昌路三角地片区改造项目的房屋征收与补偿工作，同时发布征收公告补偿方案及奖励办法。2、房地产权证及青北补决字〔2018〕497号《房屋征收补偿决定书》，证明原告房屋情况。3、《情况说明》、身份证复印件、未登记房屋现场照片、《通知》，共同证明原告户口在涉案瑞昌路****楼**房屋内。证据2-3同时证明房屋征收部门对原告涉案未登记房屋进行调查摸底情况。4、青北政专〔2017〕第2-21期《政务专报》，证明被告组织相关部门对调查情况进行认定，并出具意见。4、《未登记建筑认定结果告知书》、送达回证、《证明》、光盘，证明被告出具认定意见并将《未登记建筑认定结果告知书》送达原告。庭审时，原告对被告证据1房屋征收决定及房屋征收公告的真实性、关联性没有异议，但合法性不予认可，称本案并非房屋征收决定之诉，故具体理由不作详细阐述，但就其形成日期看是2015年5月16日，早于涉案告知书的形成时间，也恰恰证实了涉案告知书程序不合法；对房屋征收补偿方案及奖励办法真实性没有异议，但合法性、关联性不予认可，具体理由不作详细阐述。对证据2中的房地产权证没有异议，对房屋征收补偿决定的真实性、关联性没有异议，但合法性不认可，已另案提起诉讼。对证据3中的《情况说明》没有意见，因涉案未登记房屋与原告有证房屋相连，该说明意见恰恰证实了涉案一整套房屋内有常住人口，符合青岛市人民政府有关认定文件的规定；对身份证复印件、未登记房屋现场照片中的房屋均没有异议，是原告房屋；对《通知》不能确定，原告没有见到。对证据4真实性、关联性没有异议，但合法性不认可，涉案《政务专报》是被告调查认定的结果，但缺乏政府召开会议的会议纪要予以佐证，故其认定程序、事实是不合法的；该《政务专报》结果公示栏对原告涉案未登记建筑的信息也进行了认定，即该未登记房屋建成年代是70年代，具备居住和使用功能，由此说明原告该未登记房屋符合认定条件，且根据证据3中的《情况说明》，原告户籍也在户籍也在该未登记房屋上。中的电话录音真实性没有异议，但无法显示具体的通话时间，且电话录音显示涉案告知书早就作出，被告本应依法送达给原告，但从该告知书作出时间2017年6月20日到所谓的送达时间2018年10月25日看，送达程序不合理，也不合法；另外，拆迁方明知原告不在涉案房屋内居住，原告妻子王建萍在录音中也表明不在此居住，因此拆迁方此时更应当采取直接送达的方式，而不是仅张贴于原告门上就算送达，且王建萍后来也没有到拆迁办去看告知书，因此不能认定被告已将涉案告知书送达给原告；对证据5中《证明》的真实性没有异议，但因居委会两位工作人员未到庭作证，故无法核对见证内容的真实性。被告对原告证据的真实性均没有异议，但对其证明内容有异议，认为涉案未登记房屋与涉案房产证登记房屋是否相连不是未登记建筑的认定实体要件，营业执照注明的经营场所系涉案房产证上登记的房屋，而非原告所主张的涉案未登记建筑。经庭审质证，本院认为，原告、被告提交的所有证据均形式合法，内容客观，且与本案待证事实相关联，本院均作为证据使用。经审理查明，1、2015年5月16日，被告市北区政府作出青北政发〔2015〕15号《关于瑞昌路三角地片区改造项目房屋征收决定》，决定自该日起正式启动瑞昌路三角地片区改造项目的房屋征收与补偿工作。该决定载明：房屋征收部门为青岛市市北区房屋征收安置管理办公室；房屋征收组织协调单位为青岛市市北区人民政府四方街道办事处；房屋征收范围为人民路326号……杭州路183号……瑞昌路137号3号楼的合法房屋。同日，被告市北区政府发布《关于对瑞昌路三角地片区改造项目实施房屋征收的公告》，同时公告了《瑞昌路三角地片区改造项目房屋征收补偿方案》。该补偿方案第十条“未登记建筑和临时建筑处理办法”第一项规定，征收范围内未经登记的建筑，由区政府组织规划、建设、国土资源、房管、城管执法等部门进行认定，并出具意见。2、原告宫瑞亭在瑞昌路137号3号楼108户有合法房屋一处，房地产权证号为青房地权市字第房改56196号，证载房屋建筑面积31.48㎡，设计用途为住宅。原告主张其有未登记房屋与上述有证房屋相连，并提交营业执照一份，以证明其在涉案未登记房屋内从事经营，符合认定条件。2017年3月11日，青岛市市北区人民政府四方街道办事处在原告涉案瑞昌路137号3号楼108户房屋处张贴了一份《通知》，告知原告：根据青岛市人民政府《关于贯彻实施的通知》（青政发〔2013〕16号）规定，未登记建筑符合下列情形之一的，由房屋征收部门按照房屋征收补偿方案予以补偿：……。你主张瑞昌路137号3号楼108户存在自建房屋应当予以补偿，请你按照上述文件要求提供相关材料到征收现场办公室，逾期不提交将以政府相关部门调查材料进行认定。3、2017年6月19日，青岛市市北区人民政府办公室印发了青北政专〔2017〕第2-21期《政务专报》，该专报载明：2017年5月24日，区委常委、区政府副区长主持召开房屋征收项目第四次认定会议，财政局、开发建设局、综合执法局、房管一处、房管二处、市北区市场监管局、规划市北分局和海伦路街道、辽宁路街道、兴隆路街道、大港街道、即墨路街道、延安路街道、四方街道有关负责同志参加会议，会议听取了开发建设局、相关街道办事处关于未登记建筑、停产停业损失、代管房屋认定情况的汇报，就有关事项确定如下：一、关于未登记建筑认定事宜:1、……2、会议对四方街道、辽宁路街道、兴隆路街道、即墨路街道、延安路街道提报的280户居民（附件2：2017年第四期“未登记建筑未认定补偿情况汇总表”）未登记建筑情况进行了研究，因不符合青政发〔2013〕16号文件规定认定标准，不予认定，其中就包括原告宫瑞亭主张权利的涉案未登记房屋。2017年6月20日，被告对原告作出《未登记建筑认定结果告知书》，告知原告：关于你提出的要求认定瑞昌路137号3号楼108户面积约40平方米的未登记房屋，经市北区政府组织召开的未登记建筑认定会议讨论并确定：以上未登记建筑不符合认定条件，不予以认定，同时告知了原告救济权利和期限。2018年10月25日，被告将该告知书张贴于涉案瑞昌路137号3号楼108户房屋处，并电话通知原告之妻，有见证人现场见证。庭审中，原告之妻认可其收到拆迁办工作人员的电话，但同时称其并未按照电话里的约定到拆迁办看被诉《未登记建筑认定结果告知书》，且因原告一家早就不在涉案有证房屋处居住，被告以张贴形式予以送达程序违法，因而原告也一直不知道该告知书的具体内容，直到原告另案起诉市北区政府房屋征收补偿一案证据交换时，即2019年7月11日才看到该告知书，为此原告才提起本案行政诉讼。另查明，涉案青北政专〔2017〕第2-21期《政务专报》所附的2017年第四期“未登记建筑未认定补偿情况汇总表”关于涉案未登记建筑的信息显示，该房屋于（上世纪）70年代建成，有居住和使用功能，为此原告庭审时主张涉案未登记房屋符合认定条件，且原告户籍信息户籍信息也在该房屋上。交的“情况说明”显示，原告宫瑞亭及其家人的户籍均在户籍均在涉案瑞昌路****楼**房屋内。时还主张，其虽早就不在涉案瑞昌路137号3号楼108户房屋处居住，不过一直在涉案未登记房屋处从事经营。但原告庭审时提交的2016年8月2日核发的营业执照副本显示：经营场所为“青岛市四方区瑞昌路****楼**”。另外，庭审时原、被告均确认，被告就涉案瑞昌路137号3号楼108户房屋所作的房屋征收补偿决定已按照该房屋证载建筑面积给予原告经营性损失补偿。本院认为：一、关于原告的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。庭审时，被告主张其于2018年10月25日将被诉《未登记建筑认定结果告知书》张贴于涉案瑞昌路137号3号楼108户房屋处，该告知书已经告知原告相应的救济权利及期限，且张贴同时还电话通知原告之妻，故原告于2019年8月才提起本案行政诉讼，显然超过了法定的六个月起诉期限。但通过庭审调查可知，原告之妻虽认可其收到拆迁办工作人员的电话，但其并未到拆迁办去看被诉《未登记建筑认定结果告知书》，且被告张贴该告知书时亦知道原告已不在该处居住，在电话中告知时对内容及权利救济也说的不清楚，故不能以2018年10月25日作为原告提起本案行政诉讼的起诉期限起算点。另外，鉴于庭审时原告称其于2019年7月11日在另案起诉市北区政府房屋征收补偿一案证据交换时才看到该告知书，故根据上述规定，原告于2019年8月9日提起本案行政诉讼并未超过法定起诉期限，被告上述主张不能成立。二、关于被告所作被诉《未登记建筑认定结果告知书》的认定结论是否成立。2013年5月1日施行并于2017年7月28日修订实施的《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：市或者区（市）人民政府应当组织国土资源、房管、建设、规划、城管执法、财政等有关部门，依法对拟征收房屋范围内未经登记和权属、用途不清的房屋进行调查、认定和处理。具体办法由市人民政府制定。根据该条例的授权，青岛市人民政府于2013年6月6日发布实施的青政发〔2013〕16号《青岛市人民政府关于贯彻实施的通知》第五条规定，认真调查，合理认定，做好未登记建筑和用途不清房屋的征收与补偿。（一）未登记建筑是指未取得合法产权证照的住宅房屋、非住宅房屋等建筑物及构筑物。（二）区政府指定区房屋征收部门或其他相关单位对征收范围内未登记建筑和用途不清房屋的权属、区位、用途、建筑面积、结构等情况进行调查的，未登记建筑和用途不清房屋的产权人或使用人应当积极配合。区政府负责组织规划、建设、国土资源、房管、城管执法、财政等部门对调查情况进行认定，并出具意见。（三）未登记建筑符合下列情形之一的，由房屋征收部门按照房屋征收补偿方案予以补偿：1、在1989年9月1日《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》施行以前建成，使用人在房屋内有常住户口或工商营业登户口或工商营业登记、，具备居住条件或使用功能的未登记建筑，建筑面积以房地产测绘机构实测为准。2、已依法取得规划或者施工建设相关手续并按规定建成的，其建筑面积以批准手续载明的建筑面积为准。如已建成的未登记建筑面积小于规划或者施工建设批准手续载明面积的，以房地产测绘机构实测的建筑面积为准。3、已取得国有土地使用证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证的在建工程，以批准手续载明的建筑面积为准。本案中，因涉案未登记房屋既不属于已取得规划或施工建设相关手续并按规定建成的房屋，也不属于已取得国有土地使用证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证的在建工程，因此被告所作被诉告知行为的具体依据应是上述文件第五条第三项中的第一种情形，即建成于1989年9月1日，使用人在房屋内有常住户口或工商营业登户口或工商营业登记、，且具备居住条件或使用功能的未登记建筑，符合认定条件。根据本案现已查明的事实，原告主张权利的涉案未登记房屋于（上世纪）70年代建成，有居住和使用功能，但因原告常住户口登记在原告涉户口登记在原告涉案瑞昌路****楼**有证房屋内，内，且原告提交的营业执照副本也显示所登记的经营场所系该有证房屋，亦不是该未登记房屋。因此，根据上述规定，虽然涉案未登记房屋建成于1989年前且具备居住使用条件，但因该未登记房屋内既没有原告的常住户口登记，也没有工商营业户口登记，不符合应予认定的条件，因此被告市北区政府所作被诉《未登记建筑认定结果告知书》，对原告主张的涉案未登记房屋不予认定，结果并无不当。三、关于被告的认定程序是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。本案中，被告于2015年5月16日作出青北政发〔2015〕15号《关于瑞昌路三角地片区改造项目房屋征收决定》，根据有关单位的调查情况于2017年5月24日组织召开房屋征收项目第四次认定会议，并于2017年6月20日作出被诉《未登记建筑认定结果告知书》，显然违反了上述条例规定的应在房屋征收决定作出前对未登记建筑进行调查、认定和处理的程序，显然不当。但被告的该违法程序对原告的权利义务不产生实际影响，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”之规定，应确认被告上述认定程序违法，综上，被告所作被诉《未登记建筑认定结果告知书》程序违法，本院依法予以确认，但因该认定结果并无不当，本院依法不予撤销。鉴于此，原告要求撤销被告所作被诉《未登记建筑认定结果告知书》的诉讼请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：确认被告青岛市市北区人民政府于2017年6月20日作出的《未登记建筑认定结果告知书》违法。案件受理费人民币50元，由被告青岛市市北区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  李玉兰人民陪审员  王万茂人民陪审员  王进杰二〇一九年十二月十九日法官助理杨竣童书记员赵洪峰书记员王倩倩