河南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）豫行赔终363号上诉人（一审原告）：陈东林，男，汉族，1962年11月11日出生，住河南省新郑市。委托代理人：陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人：汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：郑州航空港经济综合实验区管理委员会，住所地：郑州航空港经济综合实验区新港大道**。法定代表人：张俊峰，该管委会主任。委托代理人：柴现峰，该管委会龙王办事处副主任。委托代理人：樊东辉，河南见地律师事务所律师。上诉人陈东林因与被上诉人郑州航空港经济综合实验区管理委员会（以下简称郑州航空港管委会）行政赔偿一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行赔初18号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈东林及其委托代理人陆迦楠，被上诉人郑州航空港管委会的委托代理人柴现峰、樊东辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，陈东林系新郑市龙王乡龙王村村民。1998年7月10日，新郑市土地矿产管理局为陈东林颁发了新土集建（98）字第6605898号集体土地建设用地使用证，用地面积52.8m2,建筑面积52.8m2,用途商业。陈东林实有建筑面积每层97.74平方米，三层共293.22平方米。在上述房屋的第四层加盖有泡沫板房72.4平方米。2016年8月2日、25日，河南省政府分别作出“河南省政府关于新郑市2016年度第二十七批、第二十六批乡镇建设征收土地的批复”，对新郑市龙王乡龙王村两批次共计47.8234公顷土地进行征收。2016年10月12日新郑市人民政府航空港实验区作出新郑港告[2016]30、31号“关于新郑市2016年度第二十六批、第二十七批乡镇建设征收土地的公告”，郑州航空港经济综合实验区国土资源局作出新国土资港文[2016]68、69号“新郑市国土资源局关于新郑市2016年度第二十六批、第二十七批乡镇建设征收土地征地补偿安置方案的公告”。上述征收土地的通告、征收土地征地补偿安置方案的公告均在龙王办事处龙王村民委员会处张贴公告。2016年5月1日，龙王办事处向陈东林作出“通知”称：陈东林应在2016年4月30日前搬迁拆除到位，根据陈东林的实际情况，可推至2016年5月5日24时整，如2016年5月6日前尚未办理，将扣除各项奖励77000元，同时报请园博园项目建设指挥部同意，将组织人员进行拆除，确保园博园项目建设顺利进行。2016年10月15日，龙王办事处龙王村民委员会作出“补偿决定书”称：根据新郑港告[2016]30、31号通告及新国土资港文[2016]68、69号公告等，龙王办事处决定对陈东林补偿人民币408977元，该补偿款已拨付至龙王办事处龙王行政村三资账户，请陈东林及时与龙王行政村联系签订安置补偿协议。2016年11月7日，龙王办事处龙王村民委员会对陈东林作出“通知书”称：龙王行政村位于园博园项目征地范围内的614.461亩集体土地已全部移交，请陈东林自接到该通知起尽早自行清表所占集体土地上的附属物，若逾期未清表，村委会将对陈东林占用园博园项目龙王村段征地范围内集体土地上的附属物进行清表。2016年11月10日，龙王办事处将陈东林的房屋拆除。2017年9月11日陈东林以郑州航空港管委会为被告提起本案行政诉讼。后经人民法院终审判决确认，郑州航空港管委会拆除陈东林房屋的行为违法。陈东林提起本案诉讼，请求：1.按照国有土地上征收补偿标准对其商业性房屋293.22平方米进行赔偿和安置。2.被郑州航空港管委会强拆房屋造成的物品损失进行赔偿71364元。一审法院另查明：1、按照郑州市人民政府郑政文〔2014〕142号文的补偿标准，砖混结构的楼房为680元/平方米。2、根据郑州航空港管委会提交的龙王乡居民人均可支配收入，2013年为12810元、2012年为11521元、2011年为10160元、2010年为9417元、2009年为7320元，2008年为6478元。3、龙王办事处以会议纪要的方式确定对被征迁人用于商业经营的第一层房屋按照每平方米2040元的标准给予补偿，第二层以上（含第二层）、第三层以下（含第三层）及第一层其他房屋按照郑政文﹝2014﹞142号文的标准据实补偿，房屋建筑超过三层以上的，超出部分一律不予补偿。关于镇区两侧临街门面房第二、三层未建部分，原则同意按照每平方米580元的标准给予资源节约环境保护奖励。一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。本案郑州航空港管委会拆除陈东林房屋的行为已被生效判决确认违法，其因违法行为对陈东林的财产造成的直接损失应予赔偿。双方对于应当赔偿也不持争议，争议焦点在于如何确定赔偿的标准。陈东林主张的房屋损失共计两项，一是房屋本身的损失；二是房屋内财产的损失。关于陈东林房屋的损失计算标准，郑州航空港管委会同意按照此前其所制定的补偿标准给予赔偿。陈东林则要求按照国有土地上征收补偿标准对其房屋按照商业性用房进行赔偿。该院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因此，陈东林所主张的权益是否为合法权益，是确定是否应当赔偿需要首先判断的问题。本案陈东林涉案房屋取得了新郑市土地矿产管理局为其颁发的新土集建（98）字第6605898号集体土地建设用地使用证，并且注明用于商业。但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。也就是说根据上述法律规定，使用农民集体土地用于建设，只能用于兴办乡镇企业和村民建设住宅，或者用于乡（镇）村公共设施和公益事业。显然，陈东林使用集体土地用于个人商业经营，不符合上述土地管理法规定的使用集体土地的条件，因此陈东林主张对其房屋按照国有土地上的商业用房标准予以赔偿，没有法律依据，该院不予支持。但考虑到有关政府部门给陈东林颁发了集体土地使用证，并许可其用于非农业建设，陈东林基于对该行为的信赖所产生的利益应当予以适当的保护，且郑州航空港管委会也同意对其予以赔偿，故该院在参照郑州航空港管委会补偿标准的基础上酌定对陈东林的赔偿数额，以彰显出对陈东林的体恤。郑州航空港管委会在本次园博园项目征收中对涉案同类房屋的补偿标准为“用于商业经营的第一层房屋按照每平方米2040元的标准给予补偿，第二层以上（含第二层）、第三层以下（含第三层）及第一层其他房屋按照郑政文﹝2014﹞142号文的标准据实补偿，房屋建筑超过三层以上的，超出部分一律不予补偿。关于镇区两侧临街门面房第二、三层未建部分，原则同意按照每平方米580元的标准给予资源节约环境保护奖励。”该补偿标准考虑了商业用房的实际情况，比法律规定的集体土地上的房屋征收补偿标准高出数倍，综合考虑当地龙王乡居民人均可支配收入的情况，以及涉及本次拆迁的同类房屋的绝大多数人均已经按照郑州航空港管委会制定的安置补偿标准拆迁的事实，该院认为该补偿标准具有合理性。为体现出对郑州航空港管委会违法行为的惩戒，该院在该补偿标准的基础上上浮30%对陈东林证载建筑面积按照二层进行赔偿。陈东林证载建筑面积为52.8平方米，许可其建筑2层，52.8*2=105.6平方米，按照单价2652元每平方米计算金额为280051.2元。陈东林证载面积以外的房屋，根据双方认可陈东林一层共实有建筑面积97.74平方米，三层共293.22平方米，减去其证载面积105.6平方米，三层共计187.62平方米。该部分建筑，陈东林未提供证据证明其已取得合法用地手续和建筑许可手续，不能认定为合法建筑，鉴于此前郑州航空港管委会在征收阶段对第三层没有建筑房屋的还给予每平方米580元的节约资源奖励，故本着对陈东林最大限度的救济，对该部分建筑按照每平方米580元标准给予赔偿。陈东林证载房屋面积以外的房屋共赔偿108819.6元。以上房屋合计赔偿388870.8元。关于陈东林主张的物品损失问题。根据生效判决认定的事实看，本案涉案房屋在被纳入征收范围后，2016年10月12日新郑市人民政府航空港实验区、郑州航空港经济综合实验区国土资源局相继发布了乡镇建设征收土地的公告、乡镇建设征收土地征地补偿安置方案的公告。上述征收土地的通告、征收土地征地补偿安置方案的公告均在龙王办事处龙王村民委员会处张贴。在涉案房屋被拆除前，龙王办事处龙王村民委员会对陈东林作出“通知书”称：龙王行政村位于园博园项目征地范围内的614.461亩集体土地已全部移交，请陈东林自接到该通知起尽早自行清表所占集体土地上的附属物，若逾期未清表，村委会将对陈东林占用园博园项目龙王村段征地范围内集体土地上的附属物进行清表。因此陈东林对上述房屋被征收、即将被强制拆除的情况应当有所预期，有所准备，而且完全有能力在拆迁之前对其屋内物品的情况进行举证，故本案并不适用于被告举证责任倒置的情况。但因被告拆除行为违法导致原告举证能力受到影响或者限制的，可以适当减轻原告的举证责任。本案陈东林未提交任何证据证明其屋内物品的情况，仅在诉讼中自己制作物品清单不能作为其物品损失的证据，但其中的物品在郑州航空港管委会的录像资料中显示存在的，该院予以认定。陈东林在其物品清单列举的物品主张求偿金额为71364元，其中包含第四层房屋材料费24000元，一至三层的楼梯护栏三套共计4900元，不锈钢窗户4套1520元，其他物品等。陈东林所主张的楼梯护栏、不锈钢窗户均是附着于房屋不可移动的一部分，其价值包含在陈东林的房屋价值里，不属于屋内物品损失，陈东林对该部分物品请求赔偿6420元，该院不予支持。陈东林在物品清单中请求赔偿的第四层房屋材料费24000元。根据双方认可的房屋普查表可以认定，陈东林所称的第四层房屋为泡沫板房72.4平方米。该板房在陈东林房屋的第四层，未取得任何建筑许可手续，不属于合法建筑，该院酌定按照对于拆除违章建筑一般应当给予的拆工费每平方米150元计算赔偿金额为10860元。陈东林在清单中主张的其他物品损失40944元。根据郑州航空港管委会提供的视频所反映的情况，陈东林的物品基本上已经全部搬空，剩余可以分辨的物品有货架（木质）、柜子（2个）、缝纫机（一台），木梯（一个），床（一张）、其他不能分辨的细碎杂物等。对上述物品该院酌定郑州航空港管委会赔偿陈东林15000元，足以弥补陈东林的物品损失。对陈东林主张中超出该数额的部分，该院不予支持。以上各项赔偿数额共计人民币414730.8元。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第三、四、八项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，一审法院判决：一、郑州航空港管委会于判决生效之日起60日内赔偿陈东林各项损失共计人民币414730.8元。二、驳回陈东林的其他赔偿请求。陈东林上诉称，一、陈东林的房屋属于商业集体用地是客观情况，符合法律规定，而且可以上市交易流转，一审法院认定集体土地用于商业不符合法律规定错误。陈东林办理集体土地相关手续付出了高额代价，将案涉房屋与没有办理任何手续的房屋按照统一标准进行补偿，对陈东林不公平。二、一审法院认定事实不清。一审法院认定河南省人民政府作出的关于新郑市2016年度第二十六批、二十七批乡镇建设征收土地的批复包括案涉房屋所在区域没有确凿证据予以证明。三、郑州航空港管委会当庭提交证据违反证据规则应当排除。案涉补偿安置方案没有经过市县人民政府同意，也没有进行公告征求群众意见，直接公告实施应为无效。四、一审法院举证规则适用违法，本案应当适用行政诉讼的证据规则而非民事诉讼证据规则。五、陈东林依据国有土地上房屋征收补偿标准请求予以赔偿合情合理合法。综上，请求撤销一审判决，改判支持陈东林的一审诉讼请求。郑州航空港管委会辨称，一、一审法院认定对陈东林的房屋不适用国有土地上商业房屋标准予以赔偿符合法律规定。郑州航空港管委会制定的补偿方案和补偿标准已经充分考虑了陈东林房屋用途的特殊性，给予了合理的补偿价格，且一审判决又在此基础上上浮了30%予以惩罚性赔偿，已经充分保护了陈东林的权益。二、一审法院认定事实清楚。案涉土地是否在河南省人民政府作出的关于新郑市2016年度第二十六批、二十七批乡镇建设征收土地的批复范围内，不属于本案审理范围。三、一审法院没有违反举证规则。本案系行政赔偿诉讼，审理的争议问题是郑州航空港管委会是否应当赔偿和赔偿金额问题，而非郑州航空港管委会作出的具体行政行为是否合法问题，故一审法院综合案情对证据进行认定符合法律规定。综上，应驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明，陈东林非新郑市龙王乡龙王村村民。其他事实与一审查明一致。本院认为，郑州航空港管委会拆除陈东林房屋的行为已被生效判决确认违法，其对由此产生的损失应对陈东林承担相应的国家赔偿责任。新郑市土地矿产管理局为案涉土地颁发的是集体土地建设用地使用证，案涉土地在性质上属于集体土地，陈东林上诉主张按照国有商业用地上的房屋标准进行赔偿的理由不能成立，本院不予支持。一审法院在安置补偿方案确定的关于房屋损失补偿标准的基础上上浮30%，对陈东林证载建筑面积按照二层进行赔偿，已经综合考虑了案涉房屋用于商业经营及其他实际情况，体现了对被拆迁人陈东林合法权益的保护和对郑州航空港管委会违法行为的惩戒，本院予以认可，对案涉房屋证载面积以内的第一、二层部分的赔偿数额280051.2元不再进行调整；对证载面积以外的第三层房屋，由于被拆迁人已经进行了实际建设，支付了相应的材料和成本，一审法院按照资源节约环境保护奖励每平米580元进行赔偿不当，该部分损失参照郑州市人民政府郑政〔2014〕142号文规定的砖混结构楼房为680元/平方米标准给予赔偿，该部分损失赔偿数额为：187.62*680=127581.6元。一审法院结合陈东林的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌定陈东林第四层房屋材料费10860元和其他物品损失15000元，属于依法行使自由裁量权，且无明显失当，本院予以维持。陈东林的其他上诉理由均不能成立，本院均不予采纳。综上，郑州航空港管委会应当赔偿陈东林因房屋被违法拆除造成的各项损失为433492.8（280051.2+127581.6+10860+15000=433492.8）元。综上，陈东林的部分上诉请求成立，本院予以支持。一审法院认定事实清楚，但部分实体处理不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销郑州市中级人民法院（2019）豫01行赔初18号行政赔偿判决第二项；二、变更郑州市中级人民法院（2019）豫01行赔初18号行政赔偿判决第一项为：郑州航空港经济综合实验区管理委员会于本判决生效之日起60日内赔偿陈东林各项损失共计人民币433492.8元；三、驳回陈东林的其他诉讼请求。本判决为终审判决。审判长  李红芬审判员  张书强审判员  黄志远二〇一九年十二月九日法官助理王沙沙书记员伊浩天