西安铁路运输法院 行政判决书 (2019)陕7102行初3091号 原告西安锦晟建材有限公司。住所地西安市临潼区。法定代表人李京强，该公司总经理。委托代理人董为民，陕西昭应律师事务所律师。被告西安市临潼区文化和旅游体育局。住所地西安市临潼区。法定代表人王建，局长。委托代理人陈江，该局工作人员。委托代理人赵新平，陕西彬泽律师事务所律师。原告西安锦晟建材有限公司（以下简称锦晟公司）因不服被告西安市临潼区文化和旅游体育局（以下简称临潼区文体局）于2019年3月11日向其作出的陕西安临潼文物（罚）【2019】0311号行政处罚决定，于2019年9月6日向本院提起行政诉讼，本院于2019年10月8日受理后，于2019年10月11日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月2日公开开庭审理了本案。原告锦晟公司的委托代理人董为民，被告临潼区文体局的委托代理人陈江、赵新平到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。被告临潼区文体局于2019年3月11日向原告锦晟公司作出陕西安临潼文物（罚）【2019】0311号行政处罚决定，内容为“责令当事人改正违法行为，拆除位于全国重点文物保护单位秦始皇陵保护范围内、108国道东侧、秦陵街办至王村北组建筑面积约12624平方米钢构料房4间，并对当事人处30万元罚款的行政处罚”。并于当日送达原告。原告锦晟公司诉称，原告作为商砼生产企业，根据西安市人民政府2014年关于治污减霾工作推进方案及西安市XX委2014年关于进一步加强预拌混凝土及预拌砂浆生产企业杨尘治理工作的通知精神，于2016年元月份开始在原废弃砖厂（2010年已硬化成料场）的基础上建立了临时料棚以满足环保要求，整个施工过程未进行爆破、钻探、挖掘等作业，未对文物有任何损害行为，更谈不上造成严重后果，且所建料棚并不在文物保护的严禁区。但被告的处罚决定认定事实错误，对原告在秦始皇陵建设控制地带的正常环保作业错误认定为在全国重点文物保护单位范围内的违法行为，且毫无根据的认定为造成严重后果，并错误适用《文物保护法》第66条第（一）项进行处罚。故原告诉至法院，请求1、撤销被告临潼文体局作出的陕西安临潼文物（罚）【2019】0311号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1、土地租赁合同。证明原告租赁的土地原来就是砖厂，且原告方所处位置只是秦始皇陵控制建设地带。2、治污减霾三份文件。证明涉案建筑是市政府及市XX委的指导，是治污减霾工作需要，仅是对料物的封闭，没有进行挖掘和爆破等工作；3、工程承包合同书。证明施工时间是2014年7月20日至2014年11月1日，证明本案查处过了法定追溯期。被告临潼区文体局辩称，1、案涉建筑物位于秦始皇陵保护区范围内；2、秦始皇陵保护保护区范围内，不得新建、改建、扩建与文物保护无关的建设工程。根据《文物保护法》第十七条、《陕西省秦始皇陵保护条例》第十二条、《陕西省秦始皇陵保护条例》第十三条等法律法规的规定，本案原告在改建、扩建案涉建筑物时，应当逐级报经省人民政府批准，同时在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。但原告未按照法定程序报批，擅自在秦始皇陵保护区内违法建设，故被告行为严重违法。3、原告的违法行为不应以未造成直接的或是看得见的实际损害为由而免除处罚。根据《文物保护法》第一条、第四条、第七条、第十一条以及《陕西省秦始皇陵保护条例》第一条等法律法规的规定，秦始皇陵的保护，保持秦始皇陵的历史风貌和自然环境的真实性、完整性、协调性。本案中原告的违法行为虽然没有直接或是看得见的造成实际损害，但是该行为已经破坏了秦始皇陵的历史风貌和自然环境的真实性、完整性、协调性。原告的违法行为不应以未造成直接的或是看得见的实际损害为由而免除处罚；4、本案违法事实清楚，证据确凿，应当依法处罚。根据《文物保护法》第六十六条规定，原告未经文物行政部门审批，擅自在秦始皇陵保护区范围内改建、扩建案涉建筑物。同时原告在执法过程中两次征求秦始皇帝陵博物院的意见，秦始皇帝陵博物院均认为原告的行为破坏了秦始皇陵的历史风貌和自然环境的真实性、完整性、协调性，已造成严重后果，因此，本案违法事实清楚，证据确凿，应当依据《文物保护法》第六十六条规定予以处罚。5、原告认可其违法行为，并且已经履行部分罚款。原告曾向被告提交申请书，因其资金问题请求暂缓或者分期缴纳罚款，并于2017年11月7日缴纳罚款50000元。故原告认可其违法行为，只是不想履行而已。6、被告在执法过程中，所有程序合法。本案中，提交的证据均可证明被告在执法过程中，从立案、现场勘验、处罚告知、听证告知到最后的处罚决定，严格按照行政执法程序处理。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告临潼区文体局向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据《中华人民共和国文物保护法》第66条的规定；事实依据方面，第一组：1、市规临函[2017]3号《西安市规划局临潼分局关于西安锦晟建设有限公司涉嫌占用文物古迹用地建设项目通报函》；2、卫星图照片2张；3、案件登记表1份；第二组：1、立案审批表1份；2、行政执法现场勘验笔录1份，原告现场勘验图1张，现场照片3张；3、限期改正违法行为通知书，送达回证各1份；4、协助调查函1份；5              、原告的授权委托书及被委托人任选斌身份证复印件1份；6、询问笔录3页；7              、文物行政执法征求意见联系函及送达回证1份；8、锦晟建材案情分析会记录1份；第三组：1、行政处罚告知书，行政处罚听证告知书，送达回证各1份；2、行政处罚决定书，送达回证各1份；3、行政处罚催告书，送达回证各1份；第四组：1、原告申请暂缓分期缴纳罚款申请书1份；2、陕西省政府非税收入一般缴款书1份。法律依据方面，依据《中华人民共和国文物保护法》第66条的规定；程序依据方面，证据为第一组：1、行政处罚撤销决定书，送达回证各1份；2、行政处罚告知书，行政处罚听证告知书，送达回证各1份；3、原告听证申请书1份；4、行政处罚听证通知书，送达回证各1份；5、原告的授权委托书及被委托人董为民律师执业证复印件1份；6、会议记录1份；第二组：1、文物行政执法征求意见联系函1份；第三组：1、行政处罚决定书，送达回证，执法记录各1份。适当性方面，依据《中华人民共和国文物保护法》第66条的规定。经庭审质证，原告对被告临潼区文体局的职权依据无异议；对事实依据中第一组证据的真实性无异议；对第二组证据的2真实性不予认可，认为无被检查人及参加人签字、现场勘验图亦无原告签字且与事实不符，对该组证据的其余证据真实性均予认可；对第三组证据的真实性无异议，对证明目的不予认可，认为该组证据已被撤销；对第四组证据的真实性和证明目的均不认可，认为该组证据均已被撤销。对法律依据不予认可，认为被告应当适用《文物保护法实施条例》第57条及《文物保护法》66条第一款第二项的规定。对程序证据的真实性及证明其程序合法性的证明目的均无异议。对适当性不予认可，认为被告认为原告情节严重缺乏事实依据。被告对原告提交的证据1真实性及证明目的均不认可，认为原为砖厂不是原告现在建筑构筑的合理理由，涉案现场是保护地带；对证据2，3的真实性认可，但是违法建筑属持续状态。原告无建设审批手续，其建设动土行为会危害文物。本院对原被告双方的证据认证如下：对原告提交的证据1、3真实性予以认可，对其余证据因与本案待证事实无关，故本院不予采信；对被告临潼区文体局提交的证据因来源合法、内容真实，有原件核对，故对其真实性均予以确认。经审理查明，2010年4月19日，原告锦晟公司（乙方）与临潼区秦陵街道办事处至王村村民委员会（甲方）签订《土地租赁合同》，约定甲方将位于西安市临潼区秦陵街办至王村北组原砖厂的土地七十亩租赁给乙方，作为乙方综合用地和建设商混站使用，该XX组鱼塘，西至苗家组村民土地，南至北组原村民土地，北至原北组村民土地，该宗土地通往108国道的道路一条甲方已经与临潼区XX街XX村XX组签订租赁合同，现同意将该条道路一并租赁给乙方。土地租赁期限自2010年4月19日起至2040年4月19日止，共30年，甲方于2010年5月19日必须将上述土地交付给乙方使用。后原告（甲方）与西安市临潼区骊华钢结构有限公司（乙方）签订《承包合同书》，约定甲方将位于西安市临潼区秦陵街办至王村北组的“四连跨弓型大棚”工程施工委托乙方承担，工程期限从2014年7月20日至2014年11月1日，共计102天。2017年3月9日，西安市规划局临潼分局向被告作出市规临函[2017]3号《西安市规划局临潼分局关于西安锦晟建设有限公司涉嫌占用文物古迹用地建设项目通报函》，认为“经该分局现场检查，发现西安锦晟建材有限公司在108国道东侧，临潼区秦陵街办至王村北组，建设年产15万立方米预拌混凝土扩建项目，占地面积约30000平方米，建筑面积约12624平方米，该项目在文物古迹用地上建设，现将有关情况函告你局，请及时予以查处。”2017年3月17日，被告对“锦晟建材未经文物部门批准擅自施工”一案进行立案调查，并于同日对涉案现场进行勘验制图，其现场检查笔录上无被检查人及被邀参加人签名确认。同日，被告向原告作出《限期改正违法行为通知书》，责令原告于2017年4月2日前限期拆除、恢复原貌。并于同日直接送达原告。2017年3月23日，被告对原告公司委托代理人进行询问，原告认可其于2013年开始在全国重点文物保护单位秦始皇陵范围内建设4个厂房，建筑面积约11000平方米，2014年建成，未向文物行政主管部门申报审批手续。2017年3月28日，被告向秦始皇陵博物院发出《文物行政执法征求意见联系函》，就“西安锦晟建材有限公司未经文物部门审批擅自在文物保护区扩建厂房项目是否对秦始皇陵文物安全及周边历史风貌造成影响”事宜进行意见征询，该博物院回复称经该院巡查人员实地勘查，该项目位于秦始皇陵保护区，违反了《文物保护法》第十七条及《陕西省秦始皇陵保护条例》第十二条的规定，已对秦始皇陵文物安全及周边历史风貌造成影响，并认为在该区域内不宜进行与文物保护无关的建设工程。2017年4月10日，被告向原告发出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，认为原告违反了《文物保护法》第十七条的规定，故根据该法第六十六条第一款第（一）项的规定，责令其改正违法行为，拟处30万元行政处罚，并告知原告陈述申辩及听证的权利。该两份告知书于4月12日直接送达原告公司。2017年4月19日，被告向原告作出陕西安临潼文物（罚）字【2017】第0317号《行政处罚决定书》，处罚内容为“责令当事人改正违法行为，恢复原貌，并对当事人处30万元罚款的行政处罚。”后被告于2018年11月20日作出陕西安临潼文物（撤）字【2018】第2号《行政处罚撤销决定书》，以上述处罚决中未具体指出所需改正违法行为为由，撤销了该处罚决定，并于次日送达原告，该送达当日，被告向原告再次作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，“责令当事人改正违法行为，拆除位于全国重点文物保护单位秦始皇陵保护范围内、108国道东侧、秦陵街办至王村北组建筑面积约12624平方米钢构料房4间，并对当事人拟处30万元罚款的行政处罚。”，并告知原告陈述申辩及听证的权利，该两份告知书于当日直接送达原告公司。11月23日，原告向被告提出听证申请，12月11日，涉案听证会在被告场所举行，原告委托代理人及被告执法人员参加该听证会。原告认为涉案建设项目未对周边文物风貌造成严重后果。2019年1月16日，被告再次向秦始皇陵博物院发出《文物行政执法征求意见联系函》，就“西安锦晟建材有限公司未经文物部门审批擅自在文物保护区扩建厂房项目是否已造成严重后果征求该单位意见，，该博物院反馈意见为“已造成严重后果”，经该院巡查人员实地勘查，该项目位于秦始皇陵保护区，违反了《文物保护法》第十七条及《陕西省秦始皇陵保护条例》第十二条的规定，破坏了秦始皇陵文物的真实性和完整性，认为在该区域内不宜进行与文物保护无关的建设工程。2019年3月11日，被告临潼区文体局于2019年3月11日向原告锦晟公司作出陕西安临潼文物（罚）【2019】0311号行政处罚决定，内容为“责令当事人改正违法行为，拆除位于全国重点文物保护单位秦始皇陵保护范围内、108国道东侧、秦陵街办至王村北组建筑面积约12624平方米钢构料房4间，并对当事人处30万元罚款的行政处罚”。并于当日送达原告。原告不服，于2019年9月6日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的上述处罚决定。另查明，根据2019年2月3日临字【2019】8号《中共西安市临潼区委西安市临潼区人民政府关于印发〈西安市临潼区机构改革实施方案〉的通知》，将临潼区文化体育广播电视局（区文物局）除新闻出版管理、电影管理以外的职责、区旅游发展委员会的职责整合，组建区文化和旅游体育局，挂区文物局牌子，作为区政府工作部门，不再保留区文化体育广播电视局。本院认为，本案的争议焦点为被告临潼区文体局作出的对原告处30万元罚款的行政处罚决定是否合法，是否应当被撤销。根据《文物保护法》第六十六条“有下列行为之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，造成严重后果的，处五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销资质证书：（一）擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的；……”及市规临函[2017]3号《西安市规划局临潼分局关于西安锦晟建设有限公司涉嫌占用文物古迹用地建设项目通报函》之规定，被告临潼区文体局作为县级以上人民政府文物主管部门，具有依据规划部门的认定意见作出涉案行政处罚的法定职权，对此本院依法予以确认。根据本案查明的事实，结合西安市规划局临潼分局对原告建筑性质的认定意见、被告对原告公司人员的调查询问，原告与当地村委会签订的土地租赁合同、原告涉案工程的建设承包合同、被告对原告现场的勘测图示、原告在听证会中陈述及申辩的事实，可以证明原告公司在位于全国重点文物保护单位秦始皇陵保护范围内、108国道东侧、秦陵街办至王村北组建筑面积约12624平方米钢构料房4间，未向文物主管部门申报办理审批手续的客观事实，故被告处罚决定书中认定的事实清楚、证据确凿，对此本院依法予以确认，故被告依据该法第六十六条第一款第（一）项认为原告“擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程”，并对原告作出责令拆除并处罚款的行政处罚决定，适用法律正确。对于原告主张的被告应当适用该条第（二）项“在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，其工程设计方案未经文物行政部门同意、报城乡建设规划部门批准，对文物保护单位的历史风貌造成破坏的；”对原告进行处罚，因其未向本院提交其建设项目位于“文物保护单位的建设控制地带”而非“文物保护单位的保护范围内”的相关证据，且根据被告向秦始皇陵博物院发出的征询意见反馈中，均认可涉案项目建设区域为秦始皇陵文物保护区，故原告的该项主张因缺乏事实依据，本院依法不予支持。行政程序方面，根据本案查明的事实，本院对被告依法给予原告陈述申辩、听证权利及文书送达等程序合法性予以认可；适当性方面，根据《文物保护法》第六十六条“有下列行为之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，造成严重后果的，处五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销资质证书：（一）擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的；……”之规定，并结合涉案秦始皇陵保护部门的征询意见，被告认为原告的涉案建设行为属于情节严重、造成严重后果属于被告在该法定处罚范围及幅度内行使自由裁量权的体现而并无不妥，对此本院予以认可。综上，被告向原告锦晟公司作出的处罚决定事实清楚、证据确凿充分，程序合法，适用法律、法规正确，原告主张撤销该处罚决定因缺乏事实及法律依据，本院对其请求不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告西安锦晟建材有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告西安锦晟建材有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长      蒋漱玉人民陪审员      王  建人民陪审员      强智才 二Ο一九年十二月十三日 书  记  员      郝建号附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条   行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 1