重庆市万州区人民法院行 政 判 决 书(2019)渝0101行初43号原告重庆洲灿农业发展有限公司，住所地重庆市忠县涂井乡龙滩村2社，统一社会信用代码：91500233688901009R。法定代表人秦文兰，总经理。委托诉讼代理人周灿，重庆洲灿农业发展有限公司职工，一般代理。委托诉讼代理人谭宗泽，重庆瑞月永华律师事务所律师，一般代理。被告忠县农业和农村委员会，住所地重庆市忠县忠州街道果园路3号，统一社会信用代码：1150023375005127XM。法定代表人徐正龙，主任。委托诉讼代理人陈柯宇，忠县农委工作人员，一般代理。委托诉讼代理人王朝霞，重庆坤源衡泰律师事务所律师，一般代理。被告重庆市农业农村委员会，住所地重庆市渝北区黄山大道186号，统一社会信用代码：11500000MB1763499T。法定代表人路伟，主任。委托代理人彭杰：重庆市农业农村委员会法规科工作人员，一般代理。委托代理人孙兵，重庆坤源衡泰律师事务所律师，一般代理。原告重庆洲灿农业发展有限公司（以下简称洲灿农业公司）不服被告忠县农业和农村委员会（以下简称忠县农委）行政处罚决定及被告重庆市农业农村委员会（以下简称重庆市农委）的维持行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告洲灿农业公司的委托诉讼代理人周灿、谭宗泽，被告忠县农委的委托诉讼代理人陈柯宇、王朝霞，被告重庆市农委的委托诉讼代理人彭杰、孙兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告忠县农委于2018年10月26日作出忠农（渔业）罚【2018】13号行政处罚决定书，认定原告洲灿农业公司铺设养殖拦河网设施在国有水域从事渔业养殖生产。该行为违反了《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款之规定，依据《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款之规定，责令原告洲灿农业公司停止未依法取得养殖证在全民所有的水域从事养殖生产的违法行为，并对原告洲灿农业公司作出行政处罚：2018年11月18日之前拆除铺设于忠县忠州街道复旦村困牛石大桥河溪入江干道处的全部养殖设施。原告洲灿农业公司不服，向被告重庆市农委申请行政复议，被告重庆市农委于2019年1月31日作出渝农复议【2018】6号行政复议决定书，维持了忠县农委作出的忠农（渔业）罚【2018】13号行政处罚决定书的处罚决定。原告洲灿农业公司诉称，请求依法撤销被告忠县农委所作的忠农（渔业）罚【2018】13号《忠县农业委员会行政处罚决定书》，撤销被告重庆市农委所作的渝农复议【2018】6号《行政复议决定书》。诉讼中，原告洲灿农业公司提出本案行政行为的可诉性，同时对忠县人民政府的规范性文件《忠县人民政府关于印发忠县国有水域、滩涂生态养殖管理规定的通知》（忠府发【2016】49号）进行合法性审查。事实及理由：被告忠县农委作出的忠农（渔业）罚【2018】13号行政处罚决定书认定的违法事实不成立。1.原告洲灿农业公司未取得《养殖证》完全是被告忠县农委不依法行政造成的，其责任应由被告忠县农委承担。原告洲灿农业公司2008年12月12日立项筹备，2009年9月23日取得《重庆市企业投资项目备案证》，2013年3月即申请办理养殖审批手续。由于被告忠县农委不作为，原告洲灿农业公司为避免损失，于2014年1月30日才设置拦网养殖。2015年7月21日，忠县人民政府常务会同意郭河至复旦水域给原告洲灿农业公司用于养殖，原告再次申请并催促，被告忠县农委以原告洲灿农业公司未能提供相关资料为由不予上报办理《养殖证》；2.处罚决定适用法律错误，处罚明显不当。《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款规定，“未依法取得养殖证擅自在全面所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施”，补救措施在先；3.被告重庆市农委所作行政复议未依法办事，行政复议决定是错误。被告重庆市农委2019年1月4日的复议决定确认被告忠县农委不上报申办养殖证违法，已责令被告忠县农委重新作出具体行政行为。原告洲灿农业公司向本院提供如下证据、依据：1.原告洲灿农业公司的法定代表人身份证明书；2.原告洲灿农业公司的营业执照；3.原告洲灿农业公司法定代表人及委托诉讼代理人的身份证复印件；4.《忠县农业委员会行政处罚决定书》[忠农（渔业）罚【2018】13号]；5.通知书（忠县农委所作出不予上报的通知书）；6.《重庆市农业农村委员会行政复议决定书》（渝农复议【2018】4号）；7.《重庆市农业农村委员会行政复议决定书》（渝农复议【2018】6号）。被告忠县农委辩称，1.忠县农委具备作出忠农（渔业）罚【2018】13号行政处罚决定书的主体资格。忠县农委系地方人民政府渔业行政主管部门，对本行政区域内的渔业工作负有管理职责；2.原告洲灿农业公司应拆除的养殖设施位于忠县忠州街道复旦村困牛石大桥河溪入江处，处于忠县困牛石库汊水域和龙滩河支流的涂井乡郭河水域等175米水位线范围内水域，属于国有的“消落区”范围；3.2018年7月19日，被告忠县农委执法人员发现原告洲灿农业公司在国有水域铺设养殖拦河网设施从事渔业养殖生产，依法送达了《责令整改通知书》、《行政处罚事先告知书》，并于同年10月26日，作出忠农（渔业）罚【2018】13号行政处罚决定书。行政处罚适用法律、法规正确，程序合法；4.被告忠县农委作出的本案行政处罚合法。原告洲灿农业公司设置养殖拦河网设施是违法行为，被告忠县农委以较为严格的行政处罚程序责令原告洲灿农业公司限期拆除养殖设施，该行政行为合法；5.本案行政行为处罚适当。《中华人民共和国渔业法》相关“补办养殖证或者限期拆除养殖设施”的规定中，“补办养殖证”与“限期拆除养殖设施”是并列关系；原告洲灿农业公司无证养殖影响渔业管理秩序，具有危害性和限期拆除必要性；6.原告洲灿农业公司的证据不能证明养殖行为的合法性。本案处罚是基于原告无证养殖的事实，原告洲灿农业公司未取得养殖证的根本原因是其不具备办理养殖证的条件，不是行政机关不履职或者拖延履职，原告洲灿农业公司的证据也不能证明其取得所养殖水域的使用权。综上，原告洲灿农业公司虽然取得了一些规划手续、签订了协议，但是与办理《养殖证》没有必然联系，应驳回原告洲灿农业公司的诉讼请求。被告重庆市农委辩称，行政复议决定于法有据，程序合法。被告忠县农委对原告洲灿农业公司在忠县行政区域内国有水域非法养殖的调查处理，属于履行渔业监管法定职责；认定原告洲灿农业公司未依法取得养殖证在全民所有的水域从事养殖生产违反相关法律而作出的行政处罚适用法律并无不当。被告忠县农委对颁发养殖证是否有不履职的行为、是否应该予以赔偿可另行处理，不是原告洲灿农业公司免于处罚的法定理由。被告忠县农委及被告重庆市农委提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：第一组.忠县农业委员会行政处罚立案审批表、现场检查（勘验）笔录（2018年7月19日勘验涂井乡汝溪河坪山大桥东偏北郭河流域现场）、证据提取单（2018年7月19日现场照片）、现场检查（勘验）笔录（2018年7月19日执法人员对忠县忠州街道复旦村困牛石桥河溪进行现场检查）、证据提取单（2018年7月19日上午11时20分困牛石桥河溪流域现场养殖拦河网照片、卫星图共计4张）、限期接收调查询问通知书、责令改正通知书及送达回证、现场检查（勘验）笔录（2018年9月3日对困牛石大桥东桥头现场检查）、证据提取单（2018年9月3日现场照片）、更正说明（对牛石大桥的名称说明）及说明人的居民身份证。以上证据证明被告忠县农委对原告洲灿农业公司未依法取得养殖证擅自在全民所有水域从事养殖生产依法立案调查；第二组.原告洲灿农业公司基本情况、变更情况、投资人变更前信息、营业执照、负责人居民身份证。证明原告洲灿农业公司相关工商登记、法定代表人身份信息等情况；第三组.证据提取单（2018年10月10日原告洲灿农业公司养殖拦网卫星图二张）、证据提取单（2018年10月18日被告忠县农委与原告洲灿农业公司负责人秦文兰关于地址的微信联系截图）、限期接受调查询问通知书及送达回执、询问笔录五份（被询问人分别为周灿、罗华文、雷顺生、杨秀华、莫震华、）及被询问人居民身份证复印件、授权委托书、忠县林业局关于撤除忠县湿地自然保护区违法养殖的函、忠县农业委员会关于在忠县自然保护区不得从事养殖捕捞等生产经营活动的通知、忠县农业委员会关于印发《重庆洲灿农业发展有限公司非法养殖等违法行为专项整治工作方案》的通知、《忠县人民政府办公室关于印发自然保护地大检查大整治问题整改方案的通知》。证明对原告洲灿农业公司决定立案调查后，被告忠县农委针对其未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的违法行为依法进行调查；第四组.被告忠县农委行政处罚案件集体研究会议记录及案件处理意见书、忠县农委行政处罚事先告知书及送达依据、忠县农委行政处罚决定审批表、忠县农委行政处罚决定书[忠农（渔业）罚【2018】13号]及送达回执。证明忠县农委作出的行政处罚决定程序合法；第五组.《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国渔业法》、《重庆市三峡水库消落区管理暂行办法》、重庆市人民政府关于发布重庆市生态保护红线的通知[渝府发【2018】25号]、《重庆市忠县生态保护红线划定方案》、《重庆市忠县养殖水域滩涂规划》、《忠县渔业水域滩涂养殖规划》、关于印发《重庆市“绿盾2017”自然保护区监督检查专项行动工作方案》的通知[渝环【2017】139号]、关于印发《忠县“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动工作方案》的通知[忠环发【2018】25号]、重庆洲灿农业发展有限公司渔场占用自然保护区现场勘查报告等法律、法规等依据，证明被告忠县农委作出的本案行政处罚于法有据。被告重庆市农委向本院提交了证明复议程序合法的以下证据、依据：第一组1.忠县人民政府与重庆市农业投资集团有限公司于2010年10月18日签订的《三峡库区天然生态水域牧场示范工程建设协议书》；2.忠县人民政府法制办公室《关于重庆洲灿农业发展有限公司申请复议案相关问题的报告》[忠府法文【2014】6号]；3.忠县人民政府2015年7月21日召开的第78次常务会议纪要；4.忠县人民政府2017年8月7日召开的第26次常务会议纪要；5.《忠县涂井乡人民政府关于洲灿农业发展有限公司涉嫌非法从事渔业养殖的函》[涂井府函【2017】23号]；6.重庆洲灿农业发展有限公司2017年3月31日向忠县农业委员会申请办理《特许渔业捕捞许可证》的申请书；7.忠县水务局《行政处罚决定书》[忠水罚字【2017】01号]；8.忠县水务局《行政处罚强制执行申请书》[忠水法强申【2017】第01号]；9.重庆市忠县人民法院（2017）渝0233行审70号《行政裁定书》；10.（2015）No：001227843《非税收入一般缴款书（存根）5》；11.《忠县人民政府关于同意建立长江三峡忠州湿地自然保护区的批复》[忠府【2008】35号]；12.重庆市农业农村委员会行政复议人员2018年11月19日对忠县渔政渔港监督管理站站长周兴华的《调查笔录》；13.忠县渔政渔港监督管理站站长周兴华提交的重庆洲灿农业发展有限公司于2017年6月12日签字盖章但忠县人民政府未签字盖章的《忠县国有水域、滩涂养殖使用权出让合同》；14.忠县渔政渔港监督管理站站长周兴华提交的重庆洲灿农业发展有限公司2014年2月23日《申请》；15.《忠州镇顺溪片渔业队关于要求取消河溪沟拦河养鱼的申请报告》；16.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月4日对周灿的《询问笔录》；17.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月14日对周灿的《询问笔录》；18.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年2月8日对吴启刚的《询问笔录》；19.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年2月8日对吴顺祥的《询问笔录》；20.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年2月8日对曾福庆的《询问笔录》；21.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年2月8日对周世成的《询问笔录》；22.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年2月8日对曾凡祥的《询问笔录》；23.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年2月8日对李洪旭的《询问笔录》；24.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年2月12日对曾凡权的《询问笔录》；25.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年2月12日对雷道祥的《询问笔录》；26.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年2月12日对雷道勇的《询问笔录》；27.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年2月14日对雷顺敏的《询问笔录》；28.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月6日对李洪旭的《询问笔录》；29.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月6日对雷道祥的《询问笔录》；30.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月6日对雷道勇的《询问笔录》；31.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月6日对曾凡祥的《询问笔录》；32.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月6日对贺秀琼的《询问笔录》；33.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月7日对张才玉的《询问笔录》；34.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月7日对赵洪武的《询问笔录》；35.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月10日对贺弟全的《询问笔录》；36.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月10日对吴启刚的《询问笔录》；37.忠县渔政渔港监督管理站执法人员2014年3月10日对张贤莉的《询问笔录》。该组证据证明：1.原告洲灿农业公司在忠县从事养殖中申请办理许可证以及忠县农委作出回复的事实；2.相关人员调查笔录证明至今原告原告洲灿农业公司没有取得养殖许可证的事实；3.养殖区域是在湿地保护区，不能责令作出补办，只能责令限期拆除。第二组1.2019年1月10日《行政复议听证会笔录》及全程录音录像光盘；2.忠县农委委托代理人李明星提交的《质证意见》；3.重庆市农委行政复议人员2018年12月14日对周灿的《调查笔录》；4.重庆市农委渝农复议【2018】5号《行政复议终止决定书》；5.重庆市农委渝农复议【2018】4号《行政复议决定书》；6.《行政复议申请书》；7.重庆市农委渝农复议【2018】6号《行政复议受理通知书》；8.重庆市农委渝农复议【2018】6号《停止执行行政处罚决定通知书》；9.重庆市农委渝农复议【2018】6号《行政复议听证通知书》；10.重庆市农委渝农复议【2018】6号《延长作出行政复议决定通知书》；11.重庆市农委2019年第3次主任办公会议纪要；12.重庆市农委渝农复议【2018】6号《行政复议决定书》。该组证据证明复议程序进行了听证、研究讨论，程序合法。经庭审质证，原告洲灿农业公司对被告忠县农委提交证据的质证意见：第一组证据没有异议，但不能证明行政行为合法；第二组证据没有异议；第三组证据的合法性关联性不予认可，不能达到被告忠县农委的证明目的；第四组证据中秦文兰没有签收行政处罚决定书，对行政处罚事先告知书真实性认可；第五组证据未在规定期限提交，不发表质证意见。被告重庆市农委对被告忠县农委提交证据的质证意见：对当庭提交的第五组证据真实性无异议，合法性、关联性由合议庭审查；其余证据无异议。认为原告洲灿农业公司接受调查处理并提出复议即应视为收到行政处罚决定书，且在复议过程中，原告洲灿农业公司也未对送达程序提出任何异议。原告洲灿农业公司对于被告重庆市农委提交证据的质证意见：第一组证据没有异议，但是说明了被告重庆市农委复议期间不履行法定职责；对第二组证据没有异议。被告忠县农委对被告重庆市农委提交证据的质证意见：收到原告洲灿农业公司第一次申请办理养殖证的时间是2014年2月，当时整个区域都已经处于生态红线以内，不存在补办养殖证的可能性了。对原告洲灿农业公司提交的证据，被告忠县农委质证认为真实性无异议，但与本案无关联；被告重庆市农委对真实性、合法性无异议。本院对上述证据认证如下，对于原、被告双方均无异议的证据予以确认在卷。对争议证据认证如下：被告忠县农委提交的第三组证据，系对原告养殖行为的调查、违法告知等程序性事项，是被告忠县农委履行行政管理行为，与第一、二组证据相互印证，对本案具有证明力；对第四组证据中关于行政处罚决定书的送达，原告洲灿农业公司法定代表人秦文兰通过短信方式向被告忠县农委告知了邮寄送达的地址，忠县农委以该地址进行寄送，确认为“本人收”，且原告洲灿农业公司已进行了行政复议，该送达为有效送达。原告洲灿农业公司认为无法证明其收到行政处罚决定书的质证意见，本院不予认可。经审查查明，原告洲灿农业公司于2008年12月开始筹备。2009年3月，忠县城乡规划设计院为其编制规划图，明确“涂井乡以东的汝溪河流域，以南经困牛石大桥所形成的长江支流及182.00米（黄海高程）以下（含182.00米）库岸纳入规划范围”。同年3月17日，忠县三峡水库管理局,在规划图上签署意见，“同意按此规划做前期工作，涉及使用消落区土地，必须按程序审批”。同年3月26日，忠县建委在规划图上签注“符合县城总体规划，同意该项目实施”。同年4月27日，洲灿农业公司成立，注册资本伍千万元，营业范围：农业开发、花卉种植、林木种植，……。公司住所重庆市忠县涂井乡龙滩村2社。同年6月23日，忠县涂井乡人民政府与原告洲灿农业公司签订《三峡橘海生态渡假港湾建设项目协议》。其中第二条约定，项目建设地点为“涂家村、龙滩村移民柑橘园及三映库区涂井乡涂家村、龙滩村、青坪树所有长江支流水城”；第九条约定,“甲方(忠县涂井乡人民政府)负责处理协调现有水域拦网养鱼在2009年底全部撒除,并做好当地村社及群众工作,协助乙方(重庆洲灿农业发展有限公司)处理好乙方与当地群众发生的纠纷,甲方不得在园区及本水域范围内从事任何项目”；第十二条约定,“甲方(忠县涂井乡人民政府)不得安排并禁止第二家在本区域内建设同类或其他项目”。同年9月23日，忠县发改委给原告洲灿农业公司颁发了《重庆市企业投资项目备案证》。2014年1月，原告洲灿农业公司与其开发水域涉及的办证渔民签订《协议》，就办证渔民变更捕捞区域、补偿价格等相关事宜达成一致意见并进行了补偿。1月28日，原告洲灿农业公司在其与忠县涂井乡人民政府协议水域下网养鱼。2月23日，原告洲灿农业公司向忠县渔政所（被告忠县农委直属单位）提交办理生态养鱼相关手续的申请。3月5日，忠县农委作出了《忠县农业委员会不予受理重庆洲灿农业发展有限公司申办生态养鱼相关手续的函》。函中说明，根据《重庆市人民政府关于加快推进三峡库区天然生态渔场建设的意见》(渝府发【2010】85号)的规定，三峡水库重庆库区的生态渔业只允许了市农垦集团组建的重庆市三峡生态渔业发展有限公司进行试验示范，其他单位及个人不能开展此项工作，也就不能受理其他单位及个人的申请，所以对于洲灿农业公司申办生态养鱼相关手续不予受理。原告洲灿农业公司向忠县人民政府申请复议。2014年7月16日，忠县人民政府作出忠府复决字（2014）6号《行政复议决定书》，撤销《忠县农业委员会不予受理重庆洲灿农业发展有限公司申办生态养鱼相关手续的函》，“责令忠县农业委员会在收到本复议决定后10日内受理重庆洲灿农业发展有限公司申办生态养渔的申请”。随后，被告忠县农委向原告送达了《行政许可申请材料补正告知书》，原告洲灿农业公司提交了相关材料后，被告忠县农委于同年7月29日又向原告洲灿农业公司送达了《通知)，认为提交材料不齐，要求原告洲灿农业公司按《行政许可申请材料补正告知书》补正申请材料。同年8月14日，原告洲灿农业公司又提交了部分材料，忠县农委职能部门渔政渔港监督管理负责人于当日在递交的申请材料清单上签注:“申请材料清单注明的材料已收到。缺少县级以上地方人民政府依法规划或者以其他形式确定该申请水域、滩涂可以用于水产养殖业的证明材料。”2014年8月29日，忠县农委作出忠农渔罚【2014】01号《行政处罚决定书》，认定原告未依法取得养殖证擅自在国有水域从事养殖生产,依照《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款之规定,作出处罚决定：一、责令重庆洲灿农业发展有限公司改正未依法取得养殖证擅自在国有水域从事养殖生产的违法行为；二、限15日内自行拆除在忠县忠州镇复旦村五组库汊水域河溪沟烂泥嘴和忠县涂井乡涂家村8组库汊水域七洞水所设置的全部养殖设施。同年9月9日，洲灿农业公司向重庆市农委提出行政复议申请同时提交了《停止执行行政处罚决定申请书》。同年12月9日，被告忠县农委撤销了忠农渔罚【2014】01号《行政处罚决定书》。同年12月10日，洲灿农业公司向重庆市农委撤回行政复议申请，12月12日，重庆市农委作出渝农复【2014】2号《行政复议终止决定书》，准予撤回行政复议申请，行政复议终止。2015年4月，经相关部门协调，原告洲灿农业公司与重庆市三峡生态渔业发展有限公司形成《关于忠县库区困牛石库汊水域生态养殖有关问题的会议纪要》：重庆市三峡生态渔业发展有限公司“同意退出龙滩河水域牧场支流的涂井乡郭河水城……网栏向内郭河水域至忠州复旦村河溪口水域由洲灿农业公司开展生态水域牧场建设……两公司《水域滩涂养殖证》的办理,在其依法取得国有水域养殖使用权手续,完善好相关申请资料后,报县农委审查,市农委审核,市政府发证。国有水域养殖使用权手续获取的方式和期限,由忠县人民政府确定。”同年6月11,原告洲灿农业公司工作人员向相关部门反映养殖证至今未办理的事项并要求“及时办理养殖证”。同年8月10日，被告忠县农委对此答复“待《忠县国有水域、滩涂养殖管理规定》颁布及对养殖水域环境评估、出让价格、出让方式及年限等具体细则出台后,你公司提供相关资料到我委审查后,再按程序上报县政府、市农委审批后,再经市政府同意后,才能取得国有水域滩涂养殖许可证"。同年7月21日,忠县人民政府第78次常务会议审议了《忠具国有水域、滩涂养殖管理规定（送审稿）》、《忠县农业委员会关于重庆市三峡生态渔业发展有限公司和重庆洲灿农业发展有限公司水域牧场建设养殖使用权出让方式的请示》。会议决定：（一）、原则同意出台《忠具国有水域、滩涂养殖管理规定》，明确国有水域、滩涂生态养殖使用权出让必须报经县政府同意,由县农委负责出让的具体工作；（二）、《规定》第九条第三款修改为“依法应当提交的其他证明材料(《国有水域、滩涂生态养殖使用权出让合同》、河道主管部门出具的涉河建设项目审查同意书、环保部门环境报告书、航道部门和海事部门意见等)……;(三)……以协议出让方式将忠州街道困牛石库汊水域和龙滩河支流的涂井乡郭河水域国有水域养殖使用权出让给重庆洲灿农业发展有限公司从事生态水产养殖……。同年9月29日，由原告洲灿农业公司与重庆市三峡生态渔业发展有限公司签订了《忠县龙滩河支流涂井乡郭河水域划界协议书)。该协议书载明：重庆市三峡生态渔业发展有限公司同意在2015年11月16日退出忠县龙滩河水域牧场支流的涂井乡郭河水城，交由洲灿农业公司开展生态水域牧场建设使用。同年11月16日，双方实际履行该协议。2016年4月，原告洲灿农业公司再次申请办理《养殖证》时，因原告洲灿农业公司与被告忠县农委对《忠县国有水域、滩涂养殖使用权出让合同》中条款出现歧义，而未签订该合同。2017年2月10日,忠县涂井乡人民政府向原告洲灿农业公司负责人发出《拆除通知》:“你在涂家村七组未经批准占地建设,有造成人员伤亡的严重安全隐患……现责令你立即停工拆除、否则按照相关法律法规进行从重处理”。同年年2月13日,忠县移民局向洲灿农业公司发出《关于立即清除侵占三峡水库消落区乱搭乱建构建物的通知》(忠移发【2017】4号),“我局收到群众举报反映你公司在忠县涂井乡涂家村七组175米水位线下违法修建构(建)筑物……该行为严重侵占了三峡水库防洪岸容，影响该区的行洪,存在极大安全隐患.…现特通知你公司立即停止施工作业，自行拆除违法建筑，并恢复原貌，否则我局将按有关规定移送相关部门进行处理”。当日，忠县水务局给洲灿公司发出《责令停止水事违法行为通知书》（忠水政字【2017】第01号），“经查，你单位在忠县涂井乡黄金坝河道管理范围内修建房屋，违反了《重庆市河道管理条例》第十四条第一款的规定，现责令立即停止违法行为，听候处理”。同日，忠县水条局向洲灿农业公司发出《告知理由、告知权利通知书》。同年3月31日，忠县水务局对洲灿农业公司作出《行政处罚决定书》(忠水罚字【2017】01号)，作出如下行政处理:1.立即停止水事违法行为；2.接到本处罚决定书之日起30日内自行拆除违法建筑物，恢复原状；3.处罚款壹万元人民币整。此后，洲灿农业公司于2017年11月22日缴纳了罚款壹万元整。2017年3月1日，忠县涂井乡人民政府向被告忠县农委送达《关于洲灿农业发展有限公司涉嫌非法从事渔业养殖的函》(涂井府函【2017】23号)，认为原告洲灿农业公司“未办理渔业渔船及渔业养殖等相关合法许可手续”,建议被告忠县农委“对该企业及时采取相应强制和惩罚措施,责令其立即停止非法生产作业”。同年3月20日、29日、5月2日、5月8日、5月10日、6月9日，原告洲灿农业公司与被告忠县农委就养殖办理相关手续进行函复、材料提交、询问、催办等进行了工作衔接。同年6月12日,原告洲灿农业公司在《忠县国有水域、滩涂养殖使用权出让合同》文本上签字盖章。同年8月7日,忠县人民政府第26次常务会议审议了《忠县农业委员会关于的请示》,决定“（一）、原则通过《忠县国有水域、滩涂养殖使用权出让合同》。1.同意出让忠县困牛石库汊水域和龙滩河支流的涂井乡郭河水域等175米水位线范围内4281.492亩水域面积的养殖使用权；2.出让单价以忠县财政投资评审中心对此水域养殖使用权测算的租全为准；……（三）、由县农委牵头,县环保局、县水务局、涂井乡配合，督促重庆市洲灿农业发展有限公司拆除违法建构筑物、完善相关设施设备后、再签订《养殖使用权出让合同)”。2018年6月5日,忠县林业局向洲灿农业公司发出《关于撤除忠县湿地自然保护区违法养殖的函》(忠林函【2018】47号),该函称:“在重庆市‘绿盾2018’自然保护区监督检查专项行动中,发现你司擅自在忠县湿地县级自然保护区内非法养殖，根据《中华人民共和国自然保护区条例》有关规定，现责令你司及时自行撤除全部生产设备设施，立即停止违法行为，于2018年12月底前退出养殖”。2018年6月12日，被告忠县农委给原告洲灿农业公司发出《忠县农业委员会关于在忠县自然保护区不得从事养殖捕捞等生产经营活动的通知》(忠农委发【2018】72号),告知原告洲灿农业公司“你公司拟申请的渔业养殖水域位于忠县湿地县级自然保护区内……我委不再受理自然保护区养殖，捕捞行政许可”。同年7月19日,被告忠县农委执法中发现，原告洲灿农业公司在忠县忠州街道困牛石库汊河水域至龙滩河支流的涂井乡郭河水域(忠县境内30°36'92"N，108°09'51"E至30°40'91"N，108°13'35"E之间水域)从事渔业养殖生产,并于困牛石大桥河溪入江干道处（30°36'92"N,108°09'51"E)铺设养殖拦河网设施。同年8月17日，被告忠县农委作出《责令改正通知书》，责令原告洲灿农业公司于2018年8月31日前“限期拆除涂井乡图牛石桥河溪流域(30°36'92"N,108°09'51"E)的养殖拦河网具"。但原告洲灿农业公司未在规定时间内拆除。原告洲灿农业公司向重庆市农委申请复议后撤回复议申请，重庆市农委终止了复议。同年10月18日,被告忠县农委向洲灿农业公司作出忠农（渔业)告【2018】13号《忠县农业委员会行政处罚事先告知书》，10月21日,原告洲灿农业公司收到该告知书后，在规定时间内未递交书面陈述意见和申辩,也未申请听证。同年10月26日，被告忠县农委对原告洲灿农业公司作出忠农（渔业）罚【2018】13号号行政处罚决定：2018年11月18日之前拆除铺设于忠县忠州街道复旦村困牛石大桥河溪入江干道处的全部养殖设施。原告洲灿农业公司不服，向被告重庆市农委申请行政复议，被告重庆市农委于2019年1月31日作出渝农复议【2018】6号行政复议决定书，维持了忠县农委作出的忠农（渔业）罚【2018】13号行政处罚决定书的处罚决定。另查明，2018年8月27日,原告洲灿农业公司向被告忠县农委寄送《重庆洲灿农业发展有限公司关于依法办理养殖证的催告函》，8月28日,被告忠县农委作出《通知书》,认为原告洲灿农业公司“未能向我委提供包括《国有水域、滩涂生态养殖使用权出让合同》等相关资料……办理申请不符合相关规定，不予上报申办《中华人民共和国水域滩涂养殖证》”。原告洲灿农业公司不服，于同年9月29日向重庆市农委申请行政复议。2019年1月4日，重庆市农委作出渝农复议【2018】4号行政复议决定,确认被告忠县农委2018年8月28日作出的“不予上报申办《中华人民共和国水域滩涂养殖证》”的《通知书》违法，并责令被告忠县农委在收到行政复议决定书之日起20日内严格依法重新作出具体行政行为。本院认为，《中华人民共和国渔业法》第六条规定:“县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作”，第四十八规定:“本法规定的行政处罚,由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理构决定”。被告忠县农委作为忠县人民政府的渔业行政主管部门,对忠县行政区域内的国有水域非法养殖行为进行调查处理,属于履行渔业工作监管法定职责，有权对非法养殖行为作出行政行为。据此，本案的争议焦点：一、原告养殖行为是否具有违法性；二、被告忠县农委本案中的行政行为是否具有可诉性、是否合法、合理、适当；三、忠县人民政府的规范性文件《忠县人民政府关于印发忠县国有水域、滩涂生态养殖管理规定的通知》（忠府发[2016]49号）的合法性审查。一、原告养殖行为是否具有违法性。《中华人民共和国宪法》第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”；《长江三峡工程建设移民条例》第三十二条规定:“三峡水库消落区的土地属于国家所有,由三峡水利枢纽管理单位负责管理”；《重庆市三峡水库消落区管理暂行办法》第二条、第五条、第二十条的规定，消落区指三峡水库坝前水位从175米逐步消退至防洪限制水位145米之间，在三峡水库重庆库区形成的特殊区域，以及该区域范围内的孤岛、库岸岸线和新增淤积陆地，消落区属国家所有，未经有权限的三峡水库管理部门管理，任何单位和个人不得使用使用消落区。消落区坚持依据规划、控制使用、严格审批、占补平衡的原则。《重庆市人民政府关于发布重庆市生态保护红线的通知》（渝府发[2018]25号），明确了忠县生态保护红线的管控面积为99.84平方公里，亦为忠县生态保护红线划定方案范围，《重庆市忠县养殖水域滩涂规划》亦将生态保护红线范围划入禁养区。本案原告洲灿农业公司在忠县困牛石库汊水域和龙滩河支流的涂井乡郭河水域(忠县境内30°36'92"N，108°09'51"E至30°40'91"N，108°13'35"E之间水域)175米水位线范围内，并于困牛石大桥河溪入江干道处（30°36'92"N,108°09'51"E)铺设养殖拦河网设施进行养殖。原告洲灿农业公司的养殖场所属于国有消落区范围，原告签署的《忠县国有水域、滩涂养殖使用权出让合同》表明其是知晓的，根据《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款“单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产”和《重庆市实施办法》第九条第四款“三峡水库重庆库区的养殖证由水域所在地区（自治县、市)人民政府渔业行政主管部门审查后，报市渔业行政主管部门审核，由市人民政府颁发”的规定，原告洲灿农业公司须报被告重庆市农委审核，由市人民政府颁发养殖证后，才能在该区域进行养殖生产。原告无养殖证进行渔业养殖生产，已违反行政法律、法规，具有违法性。二、被告忠县农委本案中的“限期拆除养殖设施”行政行为是否具有可诉性、是否合法、合理、适当。“限期拆除养殖设施”既是对违法事实的认定，也规定了改正违法行为的具体期限，是行政管理的一种最终行为。本案中，被告忠县农委对原告洲灿农业公司的养殖行为认定为违法后，作出《责令改正通知书》、《忠县农业委员会行政处罚事先告知书》，选择程序规范较为严格的行政处罚程序，原告洲灿农业公司享有陈述、申辩的权利，被告忠县农委作出“限期拆除养殖设施”的行政行为，符合程序正当要求，具有可诉性；《中华人民共和国渔业法》第四十四条第二款的规定，“未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的,责令改正,补办养殖证或者限期拆除养殖设施"。“补办养殖证或者限期拆除养殖设施”是并列关系，而无递进先后，行政机关根据具体情况依法行政，予以选择适用。据此，被告忠县农委适用“限期拆除养殖设施”的行政行为合法；原告违法设置拦网养殖生产，严重影响渔业行业管理秩序，严重侵占了三峡水库防洪岸容，影响该区的行洪,存在极大安全隐患，有限期拆除的必要性，被告忠县农委本案行政行为合理、适当。三、对忠县人民政府的规范性文件《忠县人民政府关于印发忠县国有水域、滩涂生态养殖管理规定的通知》（忠府发【2016】49号）的合法性审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条之规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。……”。本案中，被告忠县农委作出的忠农（渔业）罚【2018】13号《忠县农业委员会行政处罚决定书》并未依据该规范性文件，亦未引用该规范性文件，原告该项请求不符合一并审查规范性文件的法律规定，本院不予审查。综上，《养殖证》是国家许可单位、个人等对有限自然资源进行合理利用的权利凭证，原告洲灿农业公司在本案中的合法养殖生产须以取得《养殖证》为前置必要条件，其未获得养殖许可即进行养殖生产构成行政法上的违法行为。原告洲灿农业公司以为了避免损失而先行养殖、被告忠县农委怠于履职、拖延履职主张免责的抗辩理由不成立。被告忠县农委作出忠农（渔业）罚【2018】13号《忠县农业委员会行政处罚决定书》,证据充分,适用法律、法规正确,程序合法，处罚适当；被告重庆市农委渝农复议【2018】6号行政复议决定书认定事实清楚，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告重庆洲灿农业发展有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告重庆洲灿农业发展有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。审 判 长  王 翔人民陪审员  牟红伟人民陪审员  丁天明二〇一九年十二月二十三日法官 助理  杨翼龙书 记 员  文 豪