河南省开封市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫02行初152号原告张美芳，女，汉族，1956年12月12日生，住河南省周口市川汇区。被告周口市人民政府。法定代表人丁福浩，市长。委托代理人王博，周口市人民政府工作人员，一般代理。委托代理人胥丽娜，河南众望律师事务所律师，一般代理。原告张美芳因诉被告周口市人民政府行政补偿一案，于2019年1月16日向本院提起诉讼。本院受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等有关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2019年6月18日公开开庭审理了本案。原告张美芳，被告委托代理人王博、胥丽娜均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2014年12月11日，被告以《关于印发周口市荷花市场整合升级实施方案的通知》（周政【2014】54号）的形式确定了对荷花市场进行关停整合的方案，并于2015年11月20日正式关闭荷花市场，导致原告享有物权的私有房产被封堵。荷花市场关闭三年多来，被告并未对荷花市场进行升级改造和开发建设，因被告封堵、清理等管制措施，致使原告无法继续享有私有房产物权，既不能实现出租收益，也不能实现经营收益和居住用途，给原告造成经营性损失和替代性租房租金损失，共计7.2万元。被告的行为违反了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》的规定，侵害了原告合法物权和财产权。根据相关法律规定及最高人民法院行申（2017）第5584号行政裁定书“至于被诉行政行为引发的行政补偿问题，再审申请人可另案主张”，因被告行政行为给原告造成的损失，应由被告对原告予以补偿。请求判令被告补偿原告因荷花市场关闭造成的损失7.2万元。原告为证明其诉讼主张，向本院提交如下证据：1.周口市人民政府《关于印发周口市荷花市场整合升级实施方案的通知》;2.周口市川汇区公安消防大队《关于提请对荷花市场进行停产停业的请示》;3.周口市川汇区人民政府《关于关停荷花市场的请示》;4.周口市规划局《改造荷花市场的城乡规划依据》;5.周口市川汇区人民政府《关于依法启动荷花市场关闭程序有关情况的汇报》;6.周口市规划局《依法改造荷花市场有关情况汇报暨依法关闭荷花市场的请示》;7.周口市荷花市场整合升级领导小组办公室公告（第六号）;8.周口市荷花市场整合升级领导小组办公室公告（第七号）;9.周口市荷花市场营业房使用权证书;10.租赁房协议和收款收据;11.周口市人民政府办公会议纪要《关于荷花市场有关问题会议纪要》;12.原告缴纳消防基金凭证;13.周口市防火安全委员会《关于印发的通知》;14.（2017）最高法行申5584号行政裁定书；15.河南省高级人民法院（2018）豫行终2843号判决书；16.周口日报5版《荷花市场综合改造项目论证会召开》；17.川汇区三权公开网《周口市荷花市场及周边地区升级改造项目》；18.周口市周润置业有限公司《周口市荷花市场及周边棚户区综合改造开发建设项目备案》；19.周口市人民政府办公室《关于荷花市场异地开发建设工作指挥部的通知》；20.中共周口市委四届六次全会（扩大）会议暨市委经济工作会议“四大突破”第二部分开放招商与项目建设实现突破：启动荷花市场、万达广场以及恒大、建业城市综合体建设；21.周口日报7版《周口市荷花市场及周边改造工作指挥部办公室周口市川汇区荷花市场及周边改造工作指挥部办公室公告》；22.川汇区招商引资项目集中签约仪式，原荷花市场地块建设碧桂商贸综合体；23.中国政府采购网《周口市荷花市场及周边地区搞糟概念性详细规划及城市设计成交公示》；24.河南省商务厅《2019年河南省招商引资项目（第三批）》原荷花市场及周边地区综合改造项目；25.川汇区区委办公室区政府办公室《关于成立川汇区荷花市场异地安置建设项目指挥部的通知》。被告周口市人民政府答辩称，1.法院的生效判决认定答辩人关停荷花市场的行政行为合法。荷花市场关停时亦不能居住，不能出租经营，存在重大安全隐患，严重影响公共安全和公众利益，不具备出租或自住的条件。如出租或居住，则违反消防法的规定。关停行为从根本上对原告是有着长远利益的。同时，假设停产停业损失是合法的，也应在对荷花市场实施征收后再定。被告对荷花市场的原商户及房屋所有权人在购买新搬迁的市场华耀城的商铺时，均给予了相当的优惠政策和措施，采取了补救措施。2.正式关闭荷花市场是2015年11月10日，原告起诉要求对其进行补偿已超过法定的起诉期限。原告主张经营性损失和替代性住房租金损失无事实及法律依据，请求驳回原告诉讼请求。被告为证明其诉讼主张，向本院提交如下证据：1.开封市中级人民法院（2016）豫02行初9号行政判决书；2.河南省高级人民法院（2016）豫行终1504号行政判决书；3.国家发展和改革委员会主任何立峰就市场关闭后商户搬迁有关问题的记者会回复。上述证据均经庭审质证，本院查明事实如下：原告在周口市荷花市场拥有经营用房，案涉房屋用于出租。因荷花市场存在重大消防安全隐患，周口市人民政府于2014年12月11日下发《周口市荷花市场整合升级实施方案》（周政【2014】54号），决定对荷花市场进行整合升级。2015年11月4日，经周口市人民政府常务会议研究决定，自2015年11月10日至2015年11月20日，正式关闭荷花市场。2015年11月24日荷花市场正式清场关闭。荷花市场经营商户不服周口市人民政府作出的关停行为，于2015年12月向本院提起行政诉讼，请求确认周口市人民政府实施的关停行为违法，并赔偿因关停行为造成的经济损失。本院经审理于2016年6月12日作出（2016）豫02行初9号行政判决书，驳回原告的诉讼请求。该案原告不服，上诉至河南省高级人民法院，河南省高级人民法院于2016年12月16日作出（2016）豫行终1504号行政判决书，驳回上诉，维持原判。原告等人仍不服，向最高人民法院提起再审申请，最高人民法院于2017年10月27日作出（2017）最高法行申5584号行政裁定书，驳回原告等人的再审申请。现原告向本院提起本案之诉，请求判令被告补偿其因荷花市场关闭造成的损失。本院认为，荷花市场因存在重大消防危险被周口市人民政府关停，该关停行为已经被人民法院生效判决确认合法。造成荷花市场重大消防危险的责任主体不是周口市人民政府，周口市人民政府不应对原告的涉案损失承担补偿责任。第一，导致荷花市场被关停的“重大消防危险”并非周口市人民政府造成。荷花市场存在重大消防危险，一方面是历史原因造成的，早期市场建设时消防安全技术和标准与现行《中华人民共和国消防法》要求差距较大，市场已使用近三十年时间，经常规消防改造仍不能符合法律要求；另一方面，市场后期开发者与市场管理者对荷花市场关停前存在的重大消防危险负有建设和管理责任；市场商户私拉电线、占用消防通道的行为也加剧了消防安全隐患。原告要求周口市人民政府补偿因关停荷花市场给其造成的损失，没有事实依据。第二，依法关停荷花市场系周口市人民政府依法履行管理服务职责的行为。《中华人民共和国消防法》第三条和第七条规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作；责令停产停业，对经济和社会生活影响较大的，由公安机关消防机构提出意见，并由公安机关报请本级人民政府依法决定。本级人民政府组织公安机关等部门实施。本案中，周口市人民政府在荷花市场存在危及广大商户、消费者乃至周围居民生命、财产安全的重大消防危险，被多次要求整改，仍不能达标的紧迫情况下，经过宣传发动、澄清底子、制定政策、整合升级、开发改造等工作，决定对荷花市场进行整合升级，集中清场、依法关闭。而原告所主张的损失是荷花市场关停期间其若正常出租或使用而产生的收益，该损失缺乏正当性，没有法律依据。综上，原告要求周口市人民政府补偿因关停荷花市场给其造成的损失，缺乏事实根据和法律依据，其起诉主体错误。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张美芳的起诉。案件受理费50元不予收取，待裁定书生效后予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 昂审判员 周卫华审判员 赵晓松二〇一九年十二月二十日书记员 李延茹