福建省厦门市思明区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）闽0203行赔初6号 原告厦门市公益公交有限公司，住所地厦门市思明区塔埔东路171号1304室之二。 法定代表人张艳春，执行董事。 委托代理人陈福良、陈青青，公司员工。 被告厦门市交通运输局，住所地厦门市思明区鹭江道265号。 法定代表人王文杰，局长。 出庭行政机关负责人王文果，党委委员。 委托代理人陈雪、曾小有，福建英合律师事务所律师。 被告厦门市财政局，住所地厦门市思明区湖滨北路98号财经大厦。 法定代表人黄珠龙，局长。 出庭行政机关负责人王明汉，副局长。 委托代理人张志龙、王连秀，福建远大联盟律师事务所律师。 原告厦门市公益公交有限公司不服被告厦门市交通运输局（下称市交通局）行政赔偿决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。第一次开庭审理时，原告委托代理人原委托代理人董志武、杨董洁，被告市交通局委托代理人陈雪、曾小有及党委委员王文果到庭参加诉讼。审理期间，因发现厦门市财政局（下称市财政局）与本案存在利害关系，故依法通知市财政局作为共同被告参加诉讼。第二次开庭审理期间，原告委托代理人陈福良、陈青青，被告市交通局工作人员林琳及委托代理人曾小有，被告市财政局副局长王明汉及委托代理人张志龙、王连秀到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告厦门市公益公交有限公司诉称，2005年，厦门市人民政府为整顿公交市场，将14家无城市公交经营资质，通过私人车辆挂靠违规经营的中巴企业全部注销，由政府主导成立城市公交公司，为此原告取得城市公交的特许经营资质。原告成立后，实施正规的公司化运营和总经理负责制，公司共有11条线路，172台公交车辆，是厦门市规模最大的民营公交公司。在创造就业、税收收入的同时，原告在民营党建工作中取得突出成绩，先后获得了国家级、福建省以及厦门市的诸多肯定和荣誉。 然而自2009年开始，两被告主导制订的《厦门市交通委员会厦门市财政局关于发放2009年度公交车辆燃油补贴的通知》、《厦门市交通运输局、厦门市财政局关于发放2010年度公交、农客、出租汽车燃油补贴的通知》、《厦门市交通运输局、厦门市财政局关于发放2012年度公交、农客车辆燃油补贴的通知》、《厦门市交通运输局、厦门市财政局关于发放2013年度城市公交行业成品油价格改革财政补贴清算资金的通知》（厦交综运〔2015〕71号）、《厦门市交通运输局、厦门市财政局关于发放2014年度城市公交、农村道路客运行业成品油价格改革财政补贴清算资金的通知》（厦交综运〔2015〕73号），均在发放财政补贴方面为原告设立了特殊流程，即原告必须履行包括“召开经营者会议”、“组织填写补贴发放登记表”、“公示”、“向个人发放”、“发放登记表并报送被上诉人备案”等一系列流程后，并强制原告将财政补贴直接发放到所谓“挂靠车主”个人手中。 为此，原告于2016年提起行政诉讼，要求确认两被告对原告发放燃油补贴的程序要求违法。经过二审终审，厦门市中级人民法院作出(2016)闽02行终175号行政判决认为，要求燃油补贴直接由中巴经营者领取，并将具体补贴对象签名的登记表报运管处备案的相关规定，缺乏法律依据，也给原告增设了不必要的义务，故两被告在相关通知中有关发放程序的要求，依法应予撤销。 2019年4月16日，原告向两被告提出国家赔偿请求，要求两被告连带赔偿原告损失23546368元，两被告分别作出不予赔偿决定，拒绝原告的赔偿请求。事实上，在（2014）厦民终字第664号案件审理过程中，法院系根据两被告案涉通知文件内容，认定公交企业应当将燃油补贴款等发放到具体的补贴对象，故将补贴给原告2799596.2元判决给个人。同时根据《公益公交2012年度专项审计报告》，挂靠车主陈玉沙等人还根据该特别程序领走10992006.72元，故原告合法的财产权益因两被告的违法行为受到明显损害。现法院终审判决已认定案涉发放程序违法，并予撤销，原告上述损失与两被告案涉违法行为之间具有因果关系，故两被告理应依法承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》（下称《国家赔偿法》）第十三条规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。”在收到原告的赔偿请求后，两被告未与原告协商赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额，径直拒绝赔偿，违反法律规定。综上，请求判令确认两被告作出不予赔偿决定违法，并赔偿原告损失共计13891602.9元。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交下列证据： 1.行政诉讼起诉状； 证据1证明，原告对两被告作出的一系列通知文件不服，提起行政诉讼。 2.（2016）闽0203行初59号行政判决书； 3.（2016）闽02行终175号行政判决书； 证据2-3证明，经过诉讼，法院生效判决撤销《厦门市交通运输局、厦门市财政局关于发放2013年度城市公交行业成品油价格改革财政补贴清算资金的通知》、《厦门市交通运输局、厦门市财政局关于发放2014年度城市公交、农村道路客运行业成品油价格改革财政补贴清算资金的通知》当中对于特别发放程序的要求。 4.（2014）厦民终字第664号民事判决书； 证据4证明，根据两被告关于特别发放程序的规定，法院在相关民事案件中判决将原补贴发放给个人。 5.行政赔偿申请书； 证据5证明，原告依法向两被告提出赔偿请求。 6.不予赔偿决定两份； 证据6证明，两被告分别作出不予赔偿决定。 被告市交通局辩称，一、案涉不予赔偿决定书性质上属先行处理的程序性行为，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《国家赔偿法》第二条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款、第二十一条等规定，本案被告市交通局作出案涉不予赔偿决定仅系赔偿义务机关对赔偿请求人的赔偿请求进行先行处理的程序性行为，非为独立可诉讼的行政行为，既不设定义务，也不减损其权利，不产生独立的、最终的行政法律效力。原告在本案中提出撤销不予赔偿决定，实质是申请行政赔偿，应直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。二、市交通局作出案涉不予赔偿决定亦不违法。《国家赔偿法》第十三条第一款、第二款规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。市交通局于2019年4月19日收到原告提交的行政赔偿申请书，经过审查，确定不符合国家赔偿的条件，遂于2019年6月12日作出不予赔偿决定，说明不予赔偿的理由，并送达原告，符合程序性规定。 原告已取得2013年度的燃油补贴资金111698.8元及2014年度的燃油补贴资金10973.42元，且未履行厦交综运〔2015〕71号、73号通知规定的特别发放程序，不存在需要采取补救的情形。该事实亦载于已发生法律效力的（2016）闽02行终175号行政判决书。同时，根据已经发生法律效力的（2014）厦民终字第664号民事判决书，燃油补贴款归属于挂靠的中巴车主。因此，原告主张赔偿就厦交综运〔2015〕71号、73号通知规定的特别发放程序所造成的损失无事实与法律依据，市交通局作出案涉不予赔偿决定合法有据。 综上所述，原告的诉求于法无据，请求依法驳回原告起诉或诉讼请求。 被告市交通局提供以下证据及依据： 1.行政赔偿申请书； 2.不予赔偿决定书； 3.快递单及物流查询截图； 证据1-3证明，市交通局针对原告提交的赔偿请求作出不予赔偿决定。 4.（2016）闽02行终175号行政判决书； 证据4证明，原告不存在需要采取补救的情形。 5.（2014）厦民终字第664号民事判决书； 6.（2014）闽民申字第1749号民事裁定书； 7.（2017）闽02民申391号民事裁定书； 证据5-7证明，关于挂靠车主的燃油补贴归属问题，经过司法程序，法院均确认燃油补贴归属于中巴车主，而非原告。 被告厦门市财政局辩称，(2016）闽02行终175号行政判决撤销两被告于2015年9月10日作出的厦交综运〔2015〕71号及厦交综运〔2015〕73号通知中对原告特别规定的发放程序要求，但同时确认原告已获得2013年度及2014年度的燃油补贴资金且未履行案涉发放程序的事实，市财政局及市交通局也未要求其履行，因此不存在需要采取补救的情形。 根据《国家赔偿法》第二章第一节关于赔偿范围的规定中第四条规定，原告在赔偿申请中所谓厦交综运〔2015〕71号及厦交综运〔2015〕73号通知造成的7项损失，均不属于《国家赔偿法》第二章第一节所列的赔偿范围。原告的有关赔偿请求缺乏事实与法律依据，不符合《国家赔偿法》中规定的应当给予国家赔偿的情形，决定不予赔偿，符合法律规定，内容适当。市财政局受理原告行政赔偿的期限、形式符合《国家赔偿法》的规定，针对其行政赔偿申请作出答复的期限、形式亦符合前述法律规定。综上，请求驳回原告诉讼请求。 被告市财政局向本院提供如下证据： 1.行政赔偿申请书、邮寄材料； 证据1证明，市财政局收到原告提交的行政赔偿申请。 2.厦财法〔2019〕6号不予赔偿决定及邮寄情况； 证据2证明，市财政局经过审查依法作出不予赔偿决定。 3.（2016）闽0203行初59号行政判决书、（2016）闽02行终175号行政判决书以及（2017）闽行申632号行政裁定书； 证据3证明，两被告于2015年9月10日作出的厦交综运〔2015〕71号及厦交综运〔2015〕73号通知中对原告特别规定的发放程序要求被法院生效判决撤销，但同时确认原告已获得2013年度及2014年度的燃油补贴资金且未履行案涉发放程序的事实。 被告市财政局还提交以下法律依据： 1.《国家赔偿法》。 经庭审质证，各方对对方提供的证据的真实性均无异议，对此本院予以确认。各方对于法院相关生效判决内容存在理解分歧，对此本院随后予以评述。 经审理查明，根据厦运管公〔2005〕5号《关于同意鹭煌等14家中巴企业重组整合成立公益公交有限公司的批复》，经有关部门批准，原告于2005年3月4日正式成立，经营范围为公交客运。 2015年9月10日，两被告联合发出厦交综运〔2015〕71号及73号文，分别对2013年度及2014年度城市公交行业成品油价格改革财政补贴清算资金的有关事项进行通知。其中，厦交综运〔2015〕71号通知明确，根据相关规定清算，2013年度应分配给原告的补贴资金为11.17万元，并规定：城市公交行业的燃油补贴，应由市交通局审核，市财政局直接划拨给相关企业。相关企业在市交通局的监督下，根据政府规定的补贴标准和程序将补贴发放到具体补贴对象。具体来说，厦门公交集团有限公司和厦门市快速公交运营有限公司按照燃油补贴标准和要求向市运管处提出申请，市运管处审核通过后报市交通局审定，市财政局根据审定情况将补贴资金直接划拨给企业。原告则在上述程序的基础上，在补贴资金到位后，应召开中巴经营者会议，组织中巴经营者填写补贴资金发放登记表，并在企业内醒目位置向补贴对象公示5天，无异议后组织发放，发放完后应将有领取对象签章确认的发放登记表加盖公司公章后报市运管处备案；厦交综运〔2015〕73号通知则确定，2014年度应该分配给原告的燃油补贴为1.1万元。具体的发放程序与厦交综运〔2015〕71号通知一致。 原告不服两被告对其要求的发放程序规定，诉至本院。本院经过审理，于2016年9月18日作出（2016）闽0203行初59号行政判决书，认为两被告针对原告发放燃油价格补贴时的特殊程序规定有事实依据，并无不当，遂判决驳回原告诉讼请求。原告不服上述判决，上诉至厦门市中级人民法院。厦门市中级人民法院经过审理，于2017年4月12日作出（2016）闽行终175号行政判决书，认为：要求燃油补贴直接由中巴经营者领取(召开中巴经营者会议、组织填写登记表、进行公示后组织发放)，并将具体补贴对象签名的登记表报运管处备案的相关规定，缺乏法律依据，也给原告增设了不必要的义务，故两被告在相关通知中有关发放程序的要求，依法应予撤销。根据在案证据，原告在上诉前已获得2013年度及2014年度的燃油补贴资金且未履行案涉发放程序，两被告也未要求其履行，因此不存在需要采取补救的情形。最终，厦门市中级人民法院判决撤销上述一审判决，并撤销上述两份通知关于补贴发放的特殊程序要求，驳回原告其他诉讼请求。上述判决生效后，市交通局还向福建省高级人民法院申请再审，但未获支持。 另查明，2019年4月16日，原告以上述通知规定的补贴发放程序违法为由，请求两被告赔偿经济损失23546368元。原告还随后附上赔偿损失的清单，共计包括（1）陈玉沙等人根据行政机关文件领走10992006.72元；（2）2012年至2014年期间被法院执行走的补贴款3825000元；（3）2012年脱离公司的车辆事故案被法院执行的补贴款579000元；（4）524线路案件补贴款金额2799596.2元；（5）因案涉诉讼产生额外费用1216000元；（6）诉讼费用、律师费用3048600元；（7）银行账户补贴款利息损失1086166元等。 两被告收到上述赔偿申请后进行各自审查。2019年6月10日，市财政局作出厦财法〔2019〕6号不予赔偿决定，认为：原告所提出的赔偿请求中涉及的7项损失，不属于《国家赔偿法》第二章第一节所列的赔偿范围，不符合法定赔偿情形，故根据《国家赔偿法》第十三条、第十四条之规定，决定不予赔偿。随后，被告市财政局将上述决定送达原告。 2019年6月12日，市交通局作出厦交法〔2019〕10号不予赔偿决定，认为：根据生效（2016）闽行终175号行政判决，可以体现原告已经获得2013年度及2014年度的燃油补贴资金且未履行案涉发放程序，两被告也未要求其履行，因此不存在需要采取补救的情形。况且，根据已生效的（2014）厦民终字第664号民事判决，法院判决燃油补贴款归属中巴车主。因此原告就两份通知规定的特殊发放程序违法造成的损失请求国家赔偿，缺乏事实及法律依据，故根据《国家赔偿法》第十三条、第十四条之规定，决定不予赔偿。随后，市交通局将上述决定送达原告。原告不服提起本次诉讼。 本院认为，根据《国家赔偿法》相关规定，行政赔偿成立的法定要件包括：一是行政行为经法定程序被确认违法；二是相对人的合法权益受到损害；三是违法行政行为与相对人合法权益的损害之间存在因果关系。同时，根据《国家赔偿法》第三十六条等规定，财产类行政赔偿一般应为直接损失。本院结合在案证据分析认为，（2016）闽行终175号行政判决撤销厦交综运〔2015〕71号及73号通知燃油补贴资金发放特定程序。因此，原告提起行政赔偿请求的基础应当建立在上述被确认违法并撤销的行为内容范畴之内。基于上述通知行为所涉特定发放程序是否致使原告合法权益造成损失，各方存在争议。上述特定发放程序明确针对2013年及2014年燃油补贴资金发放事宜，（2016）闽行终175号行政判决确认：原告已经获得2013年度及2014年度的燃油补贴资金且未履行案涉发放程序，两被告也未要求其履行，因此不存在需要釆取补救的情形。原告虽然提交大量数据，但无法证明相关发放程序致使其合法权益受到损失。据此，两被告主张原告并未因上述被确认违法的行为产生损失，具有事实依据。原告还主张2013年及2014年的燃油补贴资金之外的损失，与上述通知行为所涉2013年及2014年的特定发放程序并无关联，本院不予支持。 需要说明的是，日前中共中央、国务院出台支持民营企业改革发展的相关意见。厦门市一直以来高度重视营商环境的建设，也努力为民营经济发展提供良好土壤。两被告作为行政职能部门，应当充分重视此前案件存在的问题并予以改进，更加注重转变行政职能，创新监管模式，助力营商环境建设，依法支持民营企业合法合理的发展诉求。原告作为民营企业，亦应趁当前政策利好努力革新、转型，力争再创辉煌。 综上所述，原告请求案涉行政赔偿，不符合《国家赔偿法》的相关规定，本院不予支持。据此，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 驳回原告厦门市公益公交有限公司的赔偿请求。 如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。 审 判 长  简振环 人民陪审员  陈艺晖 人民陪审员  郑秀蓉 二〇一九年十二月二十七日 法官 助理  吴晨郁 代书 记员  刘 畅 附：本判决所适用的法律法规、司法解释 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。