西安铁路运输法院 行政判决书 (2019)陕7102行初2907号 原告李广全，男，1954年5月13日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市未央区。委托代理人李育松,北京大成（西安）律师事务所律师。委托代理人门萍, 北京大成（西安）律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局。住所地西安市未央区楼。法定代表人冯涛，局长。委托代理人夏斐，该局工作人员。委托代理人雍秦权，陕西宝伦律师事务所律师。被告西安市未央区住房和城市建设局，住所地西安市未央区。法定代表人胡醒亚，局长。委托代理人高原，该局工作人员。委托代理人赵涛，陕西端木律师事务所律师。被告西安市未央区城市管理和综合执法局，住所地西安市未央区未央宫街道纬三十一街政府办公楼。负责人杨雪鹏，局长。委托代理人王建厂，该局工作人员。委托代理人吴敏梦，陕西海普睿诚律师事务所律师。被告西安市未央区城中村和棚户区XX中心，住所地西安市。负责人王晓熊，主任。委托代理人马莉，该中心工作人员。委托代理人赵淼，陕西智冠律师事务所律师。被告西安市未央区未央宫街道办事处，住所地西安市未央区。负责人王均利，主任。委托代理人雷军，该街办工作人员。委托代理人肖娜，陕西同州律师事务所律师。原告李广全因要求确认被告西安市自然资源和规划局、西安市未央区住房和城市建设局（以下简称未央城建局）、西安市未央区城市管理和综合执法局（以下简称未央城管局）、西安市未央区城中村和棚户区XX中心（XX城XX中心）、西安市未央区未央宫街道办事处（以下简称未央宫街办）强制拆除行政行为违法，于2019年8月15日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月18日公开开庭审理了本案。原告李广全的委托代理人李育松、门萍，被告西安市自然资源和规划局的委托代理人夏斐、雍秦权，被告未央城建局的委托代理人高原、赵涛，被告未央城管局的委托代理人王建厂、吴敏梦，被告未央城改中心的委托代理人马莉、赵淼，被告未央宫街办的委托代理人雷军、肖娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李广全诉称，原告系XX村村民，XX村XX村委会签订租赁协议，在XX村的集体土地上修建了房屋。2019年5月8日，被告在XX村内部分建筑物上张贴《关于拆除违法建设项目的通告》。2019年5月15日，被告在没有向原告送达过任何书面文件，也没有通知原告的情况下，强制拆除了原告所建设的房屋，毁坏了房屋及屋内全部财产。原告认为该强制拆除行为没有事实依据、违反法律规定，侵犯了原告的合法权益。现诉至法院，请求：一、依法确认被告2019年5月15日强制拆除原告位于XX村西北角房屋的行政行为违法；二、被告承担本案诉讼费用。原告李广全向本院提交以下证据：第一组：李广全户口本复印件，证明原告系XX村村民，是适格原告，强拆行为损害其合法权益，享有诉权。第二组：1、土地未审批罚款票据；2、未土用字（98）第472号《关于XX乡XX村“李广全养羊场”临时用地的批复》；3、协议书；4、租金票据。证明目的：原告自上世纪90年代起使用土地，XX房XX村委会合法租赁，获得主管部门审批，按时缴纳租金，手续合法，属于原告的合法财产。第三组：《关于拆除违法建设项目的通告》，证明五被告联合作出了强制拆除的《通告》，是本案适格被告。第四组：1、强拆现场照片13张；2、李广全的接处警登记表；3、强拆视频19段（光盘及说明），证明被告在强拆时工作人员并未出具执法身份证件，未听取原告陈述申辩，也未告知原告相应的救济权利，属于严重程序违法。被告西安市自然资源和规划局辩称，涉案建设项目属于违法建设，依法应予拆除；在确认原告违法建设行为后，相关职能部门联合向原告下发了拆除通知，履行了拆除前的告知义务。原告拒不在告知的期限内拆除违法建设，也未就涉案项目向违法认定部门提出其合法建设的依据。在街办的组织下，相关职能部门对该违法项目进行了拆除，被告西安市自然资源和规划局并未参与拆除工作，应当驳回原告的起诉。被告西安市自然资源和规划局未向法庭提交证据。被告未央城建局辩称，被告并未实施原告诉称的拆除行为，且涉案建筑物属于违法建筑，原告诉请被告强制拆除违法没有任何事实和法律依据，依法应当驳回原告的诉讼请求。被告未央城建局未向法庭提交证据。被告未央城管局辩称，一、拆除行为证据确凿，适用法律、法规正确；二、被告联合作出的拆除行为，系在未央宫街办的主导下参与的联合执法行动，拆除行为符合法定程序。应驳回原告的诉讼请求。被告未央城管局未向法庭提交证据。被告未央城改中心辩称，一、被告未实施原告所诉的拆除行为，被告不是适格的被告；二、被告在通告上盖章系行使职权行为，应依法驳回原告的起诉。被告未央城改中心向本院提交以下证据：“四改两拆”方案，证明盖章是行使职权的行为，是对违法建筑的告知行为。被告未央宫街办辩称，一、原告李广全主体不适格，其对本案没有诉权；二、被告与其他行政机关共同出具的《关于拆除违法建设项目的通告》是过程性行为，对原告的权利义务不产生实际影响；三、被告是“XX村项目”拆除改造的合法主体，原告所诉的建设项目未取得合法用地手续，未经规划许可，属于违法用地建设。被告依职权拆除违法建设，适用法律、法规正确，应依法驳回原告的诉讼请求。被告未央宫街办向本院提交以下证据：一、未政发【2018】38号《西安市未央区人民政府关于XX村棚户区改造房屋征收的决定》，证明被告是合法的拆迁主体，有权作出拆迁。二、《关于拆除违法建设项目的通告》，证明被告作出拆迁的依据，适用法律法规正确。三、照片，证明被告张贴通告的事实。四、公告，证明根据公告的内容，原告的主体不适格，不具有诉讼主体资格。经庭审质证，原告XX城XX中心提交的证据的质证意见为：不具备证据的形式要件，该证据是对内部的划分，只是监督检查行为，与该通告的内容严重不符，该证据的第9页对被告的工作职责有严格的划分，原告已经承担了证明被告违法强拆的初步证明责任。被告西安市自然资源和规划局对该组证据的质证意见为：真实性认可，符合证据的形式要件，与证明是否违法没有关联性。其他三被告对该组证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均无异议。原告对被告未央宫街办提交的证据的质证意见为：证据一的真实性予以认可，合法性、关联性、证明目的均不予认可，理由：1、该证据已于2019年7月1日被西安铁路运输中级法院作出的（2019）陕71行初227号判决书确认违法；2、负责征收实施工作不等于拥有强制拆除建筑物的权利，根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条规定，只有县级以上人民政府有权责令城市规划行政主管部门拆除违章建筑。因此被告无权强制拆除并不属于违章建筑的幼儿园及便民市场。对证据二的真实性予以认可，合法性、关联性、证明目的均不予认可，理由：1、被告证据中提供的《通告》对象是XX村商业街，而不是原告的建筑物，与本案没有关联性；2、被告认为该《通告》是其作出强拆行为的依据错误，该《通告》载明“已经规划部门认定，属违法建设”，但原告没有收到任何认定违法建筑的行政处罚决定书，被告也未能提供证据佐证，更没有告知原告，侵犯了原告的知情权、陈述权、申辩权；只有在确认违法建筑的处罚决定书发生法律效力时，才可以依法拆除违章建筑。因此被告强制拆除的程序违法，纯属于擅自毁坏原告合法财产。3、五被告既没有强制执行权，也未提供证据证明其在强制拆除涉案房屋时，按照法律规定履行了告知权利、听取陈述申辩、制作现场笔录等法定职责，其行为严重与法律规定相悖。4、原告用地是向村委会租赁，每年缴纳租金，该组证据并不能证明原告的建筑物违法。对证据三照片真实性、合法性、关联性以及证明目的均不予认可，理由：1、未见张贴的时间、地点、送达对象以及范围；其次，“张贴通告”不等于“告知当事人”，原告从未收到过被告送达的该通告。2、张贴通告的照片不能证明被告向原告履行了告知义务，更不能证明报告拆除程序合法。对证据四真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可，理由：1、原告是被告违法强拆建筑物的所有权人，诉讼主体适格。2、该份公告对象是XX村商业街，原告所建设的建筑物并不包含在内；3、原告从未收到过XX村委会发出的该份公告，该公告对原告及原告的租赁合同不产生法律效力；4、无论该份公告是否真实作出是否有效送达，原告所投资建设的建筑物均是原告的合法财产，被告违反法律规定拆除已经损害了原告的权益，该公告不能成为被告违法强拆行为的保护伞。5、该公告证明原告是被拆除房屋的所有权人。其余被告对被告未央宫街办提供的证据均无异议。被告对原告提交的证据的质证意见如下：第一组证据真实性认可，证明目的不认可，该组证据只能证明原告的身份信息，不能证明是涉案合法权益的享有者。第二组证据1真实性认可；证据2真实性认可；证据3真实性不认可，村委会没有权利出租村集体的土地；证据4真实性认可。对该组证据的证明目的不认可，并不能证明案涉房屋是谁建设的，不能证明原告与村委会所建立的是合法的租赁关系。第三组证据的真实性认可，证明目的不认可，李广全不是该通告的相对人。第四组证据照片的真实性、证明目的均不予认可，照片不能明确具体位置；对接处警登记表真实性认可，证明目的不认可，不能证明是强拆行为。通告的真实性认可，证明目的不认可，被告作为拆迁主体，作出通告并张贴程序合法。本院上述证据作如下认证：对原告向本院提交的第一组证据，第二组证据1、2、4，第三组证据的真实性双方无异议，故对其内容予以确认；对原告提交的第二组证据3的内容予以确认；对原告提交的第四组证据证明案涉建筑物被拆除的事实予以确认。XX城XX中心提交的证据的内容予以确认。对被告未央宫街办提交的证据一、二的真实性双方无异议，且该证据与本案诉争的事实具有关联性，对该组证据的内容予以认可；对被告未央宫街办提交的证据三不符合证据的法定形式要件，不予采信；对被告未央宫街办提交的证据四的内容予以确认。经审理查明，2003年12月1日，枣园村民委员会（四组）与李广全签订《协议书》，协议约定“枣园村民委员会（四组）同意把村西北土地租给李广全作为农用使用，面积为0.85亩，每地租金为1400元，合同期限为10年，即从2003年12月1日起至2012年12月1日为止，用地手续李广全自己办理，所需费用自负”。原告提供有向西安市未央区未央宫街道枣园村村民委员会第四村民小组缴纳土地租金至2018年的票据。原告李广全在该涉案土地上修建了房屋。2019年5月8日西安市规划未央分局、西安市国土资源局未央分局和西安市未央区住房和城市建设局、西安市未央区城市管理局、西安市未央区城中村和棚户区XX中心、西安市未央区未央宫街道办事处向XX村商业街违建项目作出《关于拆除违法建设项目的通告》，内容为：“根据《中华人民共和国XX乡规划法》、《西安市XX乡规划条例》等相关法律、法规规定及《未央区“四改两拆”三年攻坚行动实施方案》文件的精神，位于XX村委会东西两侧，该处建设项目未取得合法有效的用地手续，未经规划部门许可，属于违法用地建设，现就拆除该违法建设的有关事项通知如下：一、该项目，已经规划部门认定，属于违法建设，应无条件予以拆除。二、该通告张贴之日起五个工作日内自行拆除擅自建设的建筑物。逾期不拆除者，政府将组织规划、国土、城管、公安等相关部门联合执法，予以强制拆除。拆除费用由违法单位（个人）承担。三、在强制拆除过程中，对于阻挠、寻衅滋事者，公安机关将严格按照《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律、法规予以处置”。2019年5月15日被告未央宫街办对原告位于西安市未央区XX村西北角的建筑物予以拆除。本院认为，本案的争议焦点是：1、原告李广全与被告实施拆除涉案建筑物行为是否具有利害关系；2、案涉拆除行为的实施主体是谁，该拆除行为是否合法。首先，关于李广全与拆除涉案建筑物行为是否具有利害关系的问题。根据原告提交的《协议书》以及缴纳土地租金的票据，结合被告未央宫街办认可其实施拆除原告位于西安市未央区XX村西北角的建筑物的事实，可以认定原告与案涉被拆除的建筑物存在利害关系。关于五被告是否实施对涉案房屋的拆除行为的问题。被告未央宫街办在庭审中明确表示其组织实施对涉案建筑物的拆除工作；被告未央城管局在答辩状中陈述是在被告未央宫街办主导下其联合作出了拆除行为。其委托代理人虽当庭否认参与实施拆除行为，但由于其代理权限为一般代理，其所作出与被告未央城管局提交的答辩状内容不一致的陈述，应当以答辩状的内容为准。其他三被告虽然参与作出《关于拆除违法建设项目的通告》的行为，但在其否认参与实施拆除行为且没有其他证据佐证的情况下，不能认定其参与实施对涉案建筑物的拆除行为；对原告主张被告西安市自然资源和规划局、西安市未央区住房和城市建设局、西安市未央区城中村和棚户区XX中心实施对涉案建筑物的拆除行为，没有事实依据，应当予以驳回。故应认定被告未央城管局及被告未央宫街办在2019年5月15日实施了对涉案房屋的拆除行为。关于被告未央城管局及未央宫街办实施的拆除行为是否合法的问题。根据庭审查明的事实，涉案建筑物是占用村集体土地进行非农建设的行为，属于占用集体土地进行非农建设的行为，该建设行为未经相关部门依法审批，属于非法占用农用地的行为，相关行政机关应当依法予以查处。如果依法确需强制拆除的，有权机关应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定予以实施。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，在被告实施强制对原告建筑物拆除之前，相关行政机关虽然作出了《关于拆除违法建设项目的通告》，但被告未提供证据证明在强制拆除前向原告李广全进行了法定的催告、告知其陈述申辩的权利，且《关于拆除违法建设项目的通告》于2019年5月8日作出，涉案房屋于2019年5月15日被拆除，未满6个月的法定起诉期限，程序确属违法。但因该拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容 ，故依法应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、六十九条的规定，判决如下：一、确认被告西安市未央区未央宫街道办事处、西安市未央区城市管理和综合执法局强制拆除原告李广全位于西安市未央区XX村西北角的房屋的行政行为违法。二、驳回原告李广全对被告西安市自然资源和规划局、西安市未央区住房和城市建设局、西安市未央区城中村和棚户区改造事务中心的诉讼请求。案件受理费50元，由被告西安市未央区城市管理和综合执法局和被告西安市未央区未央宫街道办事处各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                            审  判  长     胡海军                         人民陪审员     魏来计人民陪审员     娄静霜                         二〇一九年十二月十六日 书  记  员     周  扬         附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 1