西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2019）陕71行初882号 原告西安市德鑫矿业有限公司。住所地蓝田县蓝关街道向阳公司大院内。 法定代表人朱显德，董事长。 委托代理人陈以宏，该公司工作人员。 委托代理人郭兴平，陕西达明行律师事务所律师 被告蓝田县人民政府。住所地蓝田县县。 法定代表人任涛，县长。 委托代理人张曼，蓝田县司法局工作人员。 委托代理人吴涛，陕西仁和万国律师事务所律师。 原告西安市德鑫矿业有限公司（以下简称德鑫公司）诉被告蓝田县人民政府（以下简称蓝田县政府）不履行法定职责一案，于2019年11月8日向本院提起诉讼。本院立案后于2019年11月11日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告德鑫公司的委托代理人陈以宏、郭兴平，被告蓝田县人民政府委托代理人张曼、吴涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告德鑫公司诉称，原告系蓝田县湘子岔金矿资产及采矿权人,采矿许可证号:C61XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX,采矿期限自2018年1月5日至2021年1月5日,矿区面积0.48平方公里,标高从1500米至1214米。2017年8月14日蓝田县水土保持监督站(蓝水保监发[2017]04)文件批复了公司的水土保持方案。2018年12月28日换发了新的安全生产许可证编号:(陕西)FM安许证字[0127],有效期自2018年9月16日至2021年9月15日。2018年6月蓝田县国土资源局和安全生产监督管理局现场检查符合开工条件,同意开工。2018年8月3日蓝田县秦岭北麓违建排查核查专项整治工作领导小组专题会议纪要决定,要求灞源镇湘子岔金矿临时停工对存在地质灾害隐患的矿石及废渣提出整治方案并予以整改,原告按要求整改2018年10月29日蓝田县国土资源局经现场核查,符合复工条件，但同时告知根据文件要求须经县政府研究同意。嗣后,原告分别于2018年11月4日、2018年12月5日、2019年1月10日、2019年8月8日向蓝田县国土资源局申请复工，国土资源局分别以蓝国土字[2018]321号、蓝国土字[2018]342号、蓝国土字[2019]4号、蓝国土字[2019]284号文件请示蓝田县政府至今均未获得答复,致使不能复工。综上所述,原告持有涉案矿山开采所需的合法手续,完全具备复工条件,但被告不正当的不作为导致不能复工。请求：1.依法确认被告不予批复原告在蓝田县湘子岔金矿复工不作为的行政行为违法；2.本案的诉讼费由被告承担。 被告蓝田县政府答辩称，一、蓝田县政府在本案中被告主体资格不适格。1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(二)项规定,提起行政诉讼要有“明确的被告”,根据职权法定基本原则,被告必须适格;蓝田县政府不是矿山管理的职能部门。2.原告也从未向蓝田县政府提出过蓝田县湘子岔金矿的复工申请。3.蓝田县政府是否批准原蓝田县国土资源局关于其申请复工的请示系内部行政行为,受内部行政组织规范的调整只对行政组织内部产生法律效力,不针对第三人,不产生外部法律效力。据上所述,蓝田县政府不是本案的适格被告。二、涉案复工申请应当向蓝田县国土资源局(现蓝田县自然资源和规划局)提交,并非蓝田县政府;故原告的起诉缺乏事实及法律依据。涉案金矿系由原蓝田县国土资源局于2018年8月3日向原告下发停工整改通知书后停工。原告称其分别于2018年11月4日、2018年12月5日、2019年1月10日、2019年8月8日向蓝田县国土资源局申请复工。该复工申请受理的行政机关为蓝田县国土资源局,并非蓝田县政府。且蓝田县政府从未收到原告要求履行本案行政行为的申请。三、蓝田县湘子岔金矿位于秦岭北麓生态环境保护辖区内,属于政府“保护生态、应退尽退”原则所要求整治的矿业。因秦岭生态环境破坏严重,西安市人民政府办公厅2015年4月13日下发文件市政办发(2015)25号文件《西安市秦岭北麓矿山专项整治方案》、陕西省人民政府办公厅2018年7月31日下发陕政办发[2018]39号文件《陕西省涉及保护区矿业权有序退出的指导意见》、西安市自然资源和规划局、西安市财政局文件,市资源发(2019)249号文件《西安市矿业权退出管理办法》的通知均以保护生态、应退尽退为基本原则,矿权数量逐步减少,有序退出为目标,严格执行达到国家级绿色矿山建设标准。德鑫公司所有的蓝田县湘子岔金矿位于西安市秦岭生态保护辖区内,属于政府“保护生态、应退尽退”原则所要求整治退出矿业。四、德鑫公司购买蓝田县灞源湘子岔金矿在开采过程中存在未及时清理矿区矿石及废渣存在地质灾害隐患的违法行为,需予以整改。虽然蓝田县灞源湘子岔金矿属于《西安市秦岭生态环境保护条例》颁布实施前的既存矿产,但还是应该严格执行《西安市秦岭北麓矿山整治方案》有关规定,自觉接受秦岭保护机构和网络化监督。2018年6月11日蓝田县秦岭北麓矿山专项整治领导小组原则同意了原告涉案矿开工批复。但原告在金矿开工后,并没有严格按照规定实施生产,其开釆的矿石废渣存在地质灾害隐患。故根据西安市人民政府办公厅2015年4月13日下发文件市政办发(2015)25号文件《西安市秦岭北麓矿山专项整治方案》第三条第一项严厉打击非法开采行为、严肃查处违法违规行为的规定(要求清理废石废渣、消除重大安全、地质灾害隐患)应予依法整改,由原蓝田县国土资源局给德鑫公司下发了停业整改通知。综上所述,蓝田县人民政府并非本案适格被告,原告要求确认蓝田县政府不作为的行政行为违法,没有任何事实和法律依据,请求依法驳回原告起诉。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定,“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的；……”这类诉讼在学理上通常称为请求履行法定职责之诉,有时也称为“请求应为行政处分之诉”。这两个概念本身,就比较清楚地阐明了这类诉讼的要义——所谓“请求履行法定职责”,是指请求行政机关履行的,必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。“请求应为行政处分”则是强调,请求行政机关作出的,只能是具有外部效力的调整。那些仅限于行政内部领域的措施,例如请求上级行政机关对下级行政机关作出一个命令、对下级行政机关实施监管监督,因其不具有对外性、不直接设定新的权利义务,通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。本案中，德鑫公司请求确认蓝田县政府不予批复其在蓝田县湘子岔金矿复工不作为的行政行为违法。但德鑫公司在向蓝田县国土资源局提交申请后，系由蓝田县国土资源局向蓝田县政府以文件的形式予以请示，据此德鑫公司直接起诉蓝田县政府，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项的规定。 其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……”。本案中，原告因认为蓝田县政府未履行相应职责，未对蓝田县国土资源局的多次请示作出批复而提起诉讼。虽然蓝田县政府具有管理其所属工作部门的职责,但这种职责系基于上下级行政机关之间的层级监督管理关系,属于行政机关的内部监督管理范畴。上级行政机关对下级行政机关监督管理职责的履行与否,并不直接设定当事人新的权利义务。此外,从诉的利益考虑,当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益,可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济。 综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告西安市德鑫矿业有限公司的起诉。 案件受理费50元，退还原告西安市德鑫矿业有限公司。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  侯文锋 审 判 员  侯 斌 人民陪审员  王 聪 二〇一九年十二月十八日 书 记 员  赵成园 1