湖南省临澧县人民法院民 事 判 决 书（2019）湘0724民初1305号原告：湖南奔骥环保能源科技有限责任公司，住所地湖南省临澧县经济开发区安福工业园。法定代表人：肖国华，该公司总经理。委托诉讼代理人：孙丹，北京盈科（长沙）律师事务所律师。委托诉讼代理人：樊红普，北京盈科（长沙）律师事务所律师。被告：临澧工业和信息化局，住所地湖南省临澧县安福镇人民街688号。法定代表人：唐琳，该局局长。委托诉讼代理人：滕永祥，该局副局长。委托诉讼代理人：杨成华，该局法律顾问。原告湖南奔骥环保能源科技有限责任公司（以下简称奔骥环保公司）与被告临澧工业和信息化局（以下简称临澧工信局）租赁合同纠纷一案，本院于2019年7月25日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告奔骥环保公司的法定代表人肖国华及其委托诉讼代理人孙丹、樊红普、被告临澧工信局的委托诉讼代理人滕永祥、杨成华二次开庭均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。奔骥环保公司向本院提出诉讼请求：判令临澧工信局支付赔偿款1068.4497万元。事实及理由：2012年底，奔骥环保公司响应临澧县人民政府招商引资号召并成立，公司成立后，奔骥环保公司原计划在位于临澧县工业园的厂区内建立设备与技术演示基地，但由于工业园不属化工产业园性质，故没有建成，后经政府出面协调，最后确定在县属国有土地停弦渡镇原县船厂建立产品演示基地。2013年5月16日，临澧工信局前身即临澧县企业改革领导小组办公室（以下简称原县企改办）与奔骥环保公司签订《土地租赁合同》，约定将位于停弦渡镇红岩村靠澧水河即原县航运公司船舶厂的部分闲置土地租赁给奔骥环保公司，用于建设环保能源设备演示基地，约定租赁期限为20年，从2013年6月1日起至2033年5月31日止，租金2万元／年，合同第三条第2款明确：合同期间，租赁土地不得擅自收回，出租方如提前收回土地，需提前6个月通知承租方，并且在收回土地后给予承租方补偿，补偿标准由双方根据土地上的建筑物和附着物残值、拆迁费等因素协商确定，协商不能确定的，可依法裁决。奔骥环保公司在签署协议并按约定支付租金后，花费大量时间及投入大量资金建成了红岩演示基地，该演示基地是奔骥环保公司的重要组成部分，是客户了解公司产品的重要窗口，也是奔骥环保公司相较于竞争对手所特有的优势。2018年5月，由于政府各部门相关分工进行了调整和明确，原县企改办并入临澧工信局，成为其内设机构，由临澧工信局对上述租赁土地进行管理和租金的收取。2018年10月30日，临澧工信局向奔骥环保公司送达《解除合同预先告知书》，告知奔骥环保公司将在告知书送达之日起六个月内提前收回演示基地租赁土地，为配合国家政策实施，奔骥环保公司同意临澧工信局收回土地，双方协商：奔骥环保公司接受临澧工信局委托拆除演示基地相关设施，临澧工信局支付奔骥环保公司50万元拆除费用，其他损失另行协商。现奔骥环保公司收回土地上的基础设施已经拆除完毕，但就赔偿事宜双方不能达成一致，奔骥环保公司遂提起诉讼。临澧工信局辩称，一、临澧工信局解除租赁合同理由充分，没有违约。双方签订的《土地租赁合同》约定的期限为20年，并可以提前收回，2018年8月23日，湖南省第5号河长令《关于开展河湖“清四乱”专项整治行动的决定》中明确提出要对阻碍河流行洪的所有障碍物进行清理整顿，并要求在2019年5月31日前完成，临澧县河长制工作委员会于2018年11月9日出台具体“清四乱”问题交办清单，要求临澧工信局于2019年3月31日前负责对奔骥环保公司所属位于澧水河行洪区的演示基地建筑物进行拆除前的协调谈判等工作，出租土地提前收回。因此双方的租赁合同履行过程中遇重大政策调整，致使合同不能继续履行。按照《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条规定，属于合同履行过程中不可归责于双方当事人发生的重大变化，临澧工信局依据情势变更提出解除合同没有违约。二、临澧工信局解除双方签订的土地租赁合同符合双方约定，2018年10月30日，临澧工信局书面通知奔骥环保公司提前解除合同，收回租赁土地，符合合同第三条第二款的约定，且双方于2019年4月28日签订了拆除协议，并给奔骥环保公司预留充分时间拆除。三、临澧公信局不是本案适格被告，临澧工信局与奔骥环保公司签订土地租赁合同，临澧工信局只是租赁合同的出租方，奔骥环保公司所称的损害事实是“清四乱”的具体行政行为带来的法律后果，相关责任部门也出具了清障决定等法律文书，即使奔骥环保公司的损害存在，应该以具体行政行为为依据起诉。四、对于奔骥环保公司的损失，已经进行了相应补偿，2019年4月28日，双方签订拆除协议，该协议是双方在平等自愿的基础上签订的，依法成立并履行完毕，临澧工信局已经支付50万元拆除费用，奔骥环保公司也已经按照协议的内容自行组织拆除，双方签订的《土地租赁合同》自拆除协议签订之日终止，且在拆除协议中，奔骥环保公司并未就损失部分向临澧工信局提出明确的主张。五、奔骥环保公司提出的赔偿请求与事实不符，依照土地租赁合同的约定，奔骥环保公司主张补偿的前提是保证财产的合法性，而事实上，奔骥环保公司主张的案涉建筑物均位于澧水河的滩涂上，且系国有土地，对澧水河的行洪造成影响，必须清障，且奔骥环保公司在建设时，并未办理相关审批手续，亦没有取得合法的土地使用权证，建筑物系违章建筑，依照法律规定，对于违章建筑应予以拆除，且没有补偿，奔骥环保公司已拆除并移走机器设备，主张的实际损失与诉请的金额不符，对其实际损失应该提供证据予以证实。综上，请求驳回奔骥环保公司的诉讼请求。当事人围绕诉讼请求提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。奔骥环保公司提交了下列证据材料：1、奔骥环保公司的营业执照复印件及临澧工信局的登记信息各1份，2、原县企改办与奔骥环保公司签订的《土地租赁合同》1份，3、行政事业单位往来结算收据1份，4、解除合同预先告知书1份，5、湖南正德通达资产评估有限公司出具的能达资评报字（2019）第013号奔骥环保公司红岩演示基地部分资产评估报告1份，6、临澧县公正处（2019）湘常临证民字第284号公证书1份，7、奔骥环保演示基地拆除协议1份。临澧工信局对证据1、2、3、4没有异议，对证据5真实性、合法性、关联性均有异议，认为出具评估报告的前提是需要提交资产权属文件，但被评估方没有提交任何权属证明，整个报告中没有合法有效的权属证书，鉴定报告中生产性生物资产及可移除的机器设备不是奔骥环保公司的实际损失，对证据6的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，只能证明财产存在，不能证明财产的所有权及价值情况，对证据7没有异议。临澧工信局提交了下列证据材料：1、临澧工信局的《统一社会信用代码证书》复印件1份；2、湖南省总河长令第5号《关于开展河湖“清四乱”专项整治行动的决定》复印件1份；3、临澧县河长制工作委员会临河委（2018）5号《关于交办河湖“清四乱”问题清单的通知》复印件1份；4、临澧县防汛抗旱指挥部临防指清（2019）5号《清障决定书》1份；5、奔骥环保演示基地拆除协议1份；6、《设备技术演示基地的拆除清理工作方案》复印件1份；7、国有土地使用权证复印件1份；8、临发（2015）9号《临澧县人民政府职能转变和机构改革实施意见》、临办发（2019）2号《临澧县改革实施方案》复印件各1份；9、临澧县水利局临水事档（2019）4号临澧县水事违法案件卷宗复印件1份。奔骥环保公司对证据1没有异议，对证据2、3、4、5的真实性没有异议，对关联性有异议，认为证据2、3、4与本案无关，证据5只能证明双方签订了协议，对涉案设备、建筑进行了拆除，但对损失没有约定，不应免除临澧工信局的违约责任，对证据6的真实性、合法性、关联性均有异议，没有加盖公章，也没有送达奔骥环保公司，对证据7的关联性有异议，认为案涉土地具有合法的使用权证，奔骥环保公司有权租赁该土地进行使用，对证据8没有异议，对证据9的关联性有异议，认为相关部门的处罚决定不影响租赁合同的履行，处罚决定不能免除县工信局的赔偿责任。本院组织当事人进行了证据交换和质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。当事人有异议的下列证据，本院确认如下：奔骥环保公司提交的证据6系公证文书，来源合法，县工信局对真实性没有异议，对该证据的真实性本院予以确认，证据5系奔骥环保公司单方委托作出，县工信局关于鉴定结论中未收集建筑物的相关权属证书，鉴定依据不足的质证意见客观，本院予以采纳，对证据5的证明力本院不予确认。县工信局提交的证据2、3系政府文件，奔骥环保公司对真实性没有异议，证据4、9是相关管理部门根据证据2、3的文件精神作出，上述证据与本案具有关联，故对县工信局提交的证据2、3、4、9的证明力本院予以确认，县工信局提交的证据5客观真实，其真实性本院予以确认，对其关联性将在“本院认为”中进行分析认定，证据6仅系工作方案，且未实际实施，亦未送达奔骥环保公司，对其证明力本院不予确认，证据7用以证实案涉土地性质及使用权归属情况，与本案具有关联，其证明力本院予以确认。结合当事人陈述及审查确认的证据，本院确认如下事实：奔骥环保公司成立于2013年1月22日，是一家从事能源设备制造、销售，环保能源设备的技术开发、技术咨询、技术转让、技术服务，环保能源设备和机械化工设备的设计，服装加工、销售的自然人投资或控股的企业。2013年5月16日，奔骥环保公司作为承租方（乙方）与出租方（甲方）原县企改办签订《土地租赁合同》1份，约定原县企改办将受委托代管的位于停弦渡镇红岩村靠澧水河、原县航运公司船舶厂的部分土地租赁给奔骥环保公司用于为建设环保能源设备生产示范线，第一条“租赁地点及面积”明确约定了租赁的具体位置，且该地属县管国有土地，并约定甲方同意将在该地面上已经处于危房的房屋归乙方自行处理，能用则用，不能用的可以拆除或翻建，其租金含在总租金内。租赁期限为20年，从2013年6月1日起至2033年5月31日止，第三条“甲方的权利与义务”约定有：1、租赁土地的所有权属于甲方，甲方有权向乙方收取租赁费，租赁费为2万元／年，今后每5年为一次调价时间，增加幅度不超过10%，2、合同期间，租赁土地不得擅自收回，因县级以上人民政府规划的社会公共利益需要，甲方可以收回租赁土地。提前收回租赁土地时，甲方应在收回土地6个月前，将收回土地的座落、涉及范围，收回理由，收回日期书面通知乙方，提前收回土地，甲方应当给乙方补偿，补偿标准由甲乙双方根据土地上的建筑物和附着物残值、拆迁费等因素协商确定，协商不能确定，依法裁判。第四条“乙方的权利和义务”约定有：2、乙方在土地租赁期间翻建和新建的建筑物以及各种设备设施均属乙方所有，租赁期满，由乙方自行拆除。合同还对其他内容作出了约定，包括“双方遇有法律主体、合同主体发生变化应由利益接受和管理者继续执行，或协商解决”。合同签订后，双方均按约定履行了义务，原县企改办将土地交付奔骥环保公司，奔骥环保公司于2013年6月19日交纳了0.5万元危房处理款，亦按约交纳了2013年起至2018年的租赁费。租赁期内，奔骥环保公司根据生产需要，在租赁范围内对原租赁的危房进行改造，并新建了办公楼、厂房，配备了机械设备。2018年8月23日，湖南省总河长令第5号文件《关于开展河湖“清四乱”专项整治行动的决定》决定自发布之日起至2019年7月20日，在全省河湖开展乱占、乱采、乱堆、乱建等突出问题专项整治行动（简称“清四乱”专项整治行动），决定按照属地管理原则，对“乱占”行为，按照“谁占用、谁恢复”原则依法责令限期恢复原貌，对非法建设及壅水、阻水严重等乱建行为，要按照“谁建设、谁拆除”的原则依法责令限期拆除或者依法强制拆除。2018年10月30日，临澧县科技和工业信息化局（以下简称县科工局）向奔骥环保公司送达《解除合同预先告知书》，告知书载明“因国家政策调整，今年8月23日省委书记杜家豪省长许达哲联合签发的湖南省第5号总河长令《关于开展河（湖）“清四乱”专项整治行动的决定》，需收回该租赁土地，故依据该《土地租赁合同》第三条第二款的约定提前六个月通知贵公司解除合同，我单位将自本告知书送达之日起六个月后收回租赁土地，请贵公司提前做好撤离准备，确保近期交付原租赁物。”奔骥环保公司收到该告知书后，由其法定代表人肖国华在告知书上签名，并在告知书尾部备注“通知收到，贵局解除与奔骥环保公司的协议，但我方决不放弃对设备演示基地的资产等各种补偿的权利。”县科工局机构类型属机关单位，2016年8月15日成立，2019年3月25日变更为县工信局。2018年11月9日，临澧县河长制工作委员会作出临河委（2018）5号《关于交办河湖“清四乱”问题清单的通知》将包括案涉租赁范围内的“澧水停弦渡镇彭家河村县氮肥厂段房屋建筑面积4000㎡”的整改责任交县科工局，并要求确保在2019年4月31日前完成集中整治。2019年4月22日，临澧县防汛抗旱指挥部向奔骥环保公司送达临防指清（2019）5号《清障决定书》，内容为：经调查，你公司在澧水临澧县侵占岸线建厂，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”之规定。现依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，限你公司于2019年4月30日前完成清障；逾期不清除的，我部将组织强行清除，所需费用由你公司承担。你公司收到本决定书之日起三个工作日内到我部进行陈述和申辩，逾期视为放弃陈述和申辩的权利。2019年4月19日，奔骥环保公司委托临澧县公证处对位于临澧县的产品演示基地办公楼、厂房及相关设备设施的现状进行证据保全，临澧县公证处于2019年4月24日出具（2019）湘常临证民字第284号《公证书》。2019年4月23日，奔骥环保公司委托湖南正德能达资产评估有限公司（以下简称正德公司）对演示基地的固定资产-房屋建筑物及构筑物、机器设备搬迁费用、生产性生物资产（树木）进行评估，正德公司于2019年6月10日出具能达资评报字（2019）第013号《部分资产评估报告》，结论为：奔骥环保公司红岩演示基地的部分资产（固定资产-房屋建筑物及构筑物、机械设备搬迁费用、生产性生物资产（树木）等）评估基准日评估价值为1068.4497万元。2019年4月28日，县工信局作为甲方与乙方奔骥环保公司签订《湖南奔骥环保演示基地拆除协议》（以下简称拆除协议），载明根据省市县河湖“清四乱”专项行动方案的相关规定，现须对奔骥环保演示基地进行限期拆除，协议第一条“拆除方式及时限”约定：1、该演示基地由奔骥环保公司自行拆除。2、2019年5月10日前奔骥环保公司必须对围墙和5间办公楼及所有钢棚予以拆除，并对所有垃圾进行清理。3、2019年5月30日前需对其它所有设备设施进行彻底清理，达到“两断三清”。第二条“付款方式”约定：此项拆除清理费用共计50万元。2019年5月30日止，乙方对其演示基地的钢棚、围墙、办公楼拆除完毕，设备设施搬迁完成，所有垃圾清运，达到彻底两断三清后，由甲方于2019年6月6日前付给乙方拆除费用50万元，否则视为违约。第三条“其它事项”中约定：3、原县企改办的职责已并入甲方，原乙方与原县企改办于2013年5月16日签订的《土地租赁合同》，自本协议签订之日起即行终止。拆除协议签订后，奔骥环保公司按约定对租赁土地上的建筑物、构筑物、设施设备等自行组织进行了拆除、迁移和清理，2019年5月28日，拆除工作全部完成，县工信局在奔骥环保公司完成拆除工作后向奔骥环保公司支付了50万元。本院认为，原县企改办与奔骥环保公司签订的《土地租赁合同》是平等的民事主体之间发生的民事法律行为，奔骥环保公司现以《土地租赁合同》为依据提起赔偿之诉，县工信局作为原县企改办权利义务的承继者，实际享有了合同的权利和义务，作为合同相对方是本案适格的诉讼主体，故对县工信局关于不是本案适格被告的辩解主张，本院不予采信。根据当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为：一、《土地租赁合同》的效力；二、县工信局是否应对奔骥环保公司主张的损失承担赔偿责任。案涉原使用权人为临澧县船舶厂的土地处于澧水管理范围内，2013年5月16日，原县企改办作为临澧县船舶厂的主管部门对委托代管的案涉土地与奔骥环保公司签订《土地租赁合同》，将案涉土地租赁给奔骥环保公司作为设备生产示范线，违反了1998年1月1日起施行的《中华人民共和国防洪法》（以下简称防洪法）第二十二条规定“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。”规定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”规定，原县企改办与奔骥环保公司签订的《土地租赁合同》无效。奔骥环保公司关于《土地租赁合同》合法有效的主张，与本院查明的事实不符，且于法不符，本院不予采信。合同法第五十六条规定“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。”案涉《土地租赁合同》因违反法律法规的强制性规定而自始无效，对合同当事人均无约束力。原县企改办与奔骥环保公司就案涉处于澧水管理范围内的土地签订土地租赁合同，双方的行为违反了防洪法第二十二条的规定，均存在过错。合同法第五十八条规定“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”奔骥环保公司、原县企改办应根据各自的过错承担相应的责任，县工信局作为原县企改办的权利义务承继者应承担其过错责任。租赁期间，奔骥环保公司为进行生产经营，在租赁范围内增添了建筑物、构筑物等，主张应由享有出租权益的县工信局对损失予以赔偿。原县企改办与奔骥环保公司签订的《土地租赁合同》虽约定出租方同意将地面上的危房由承租方自行处理，能用则用，不能用的可以拆除或翻建，但双方的上述约定违反了防洪法的规定，该约定内容无效。《中华人民共和国土地管理法》第二十三条规定“江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十四条第一款规定“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。”依照上述法律规定，奔骥环保公司作为建设方应对其进行的建设活动报经规划主管部门批准并申请办理相关证照，《土地租赁合同》约定出租方同意奔骥环保公司进行拆除和翻建并不能免除奔骥环保公司作为建设方对其建设行为报相关部门审查批准并取得合法建设手续的义务，因此，奔骥环保公司在租赁的土地上修建建筑物、构筑物，未经规划主管部门批准，未办理建设工程规划许可证，违反了法律的强制性规定，存在过错，其建设行为系对损失的扩大行为，对扩大的损失应由奔骥环保公司自行承担。奔骥环保公司与县工信局签订的拆除协议明确了奔骥环保公司对租赁土地上的建筑物、构筑物、设施设备等自行拆除并搬迁，县工信局支付奔骥环保公司拆除费用50万元，《土地租赁合同》终止，因此，该拆除协议系在《土地租赁合同》违反法律法规强制性规定、临澧县防汛抗旱指挥部作出《清障决定书》需要对租赁土地进行清障的情况下签订，拆除协议对奔骥环保公司自行拆除及县工信局支付拆除费50万元的约定实际上是县工信局及奔骥环保公司作为合同相对方对各自合同责任承担的约定。县工信局虽于2018年10月30日向奔骥环保公司送达《解除合同预先告知书》，但合同解除应以合同有效为前提，且该告知书送达后，双方并未就合同解除签订协议，县工信局按约定支付的奔骥环保公司拆除费用50万元亦不是解除合同的损失赔偿，故奔骥环保公司要求县工信局应依据《土地租赁合同》的约定在提前收回土地的情况下应进行补偿的主张，于法不符，本院不予支持。拆除协议是双方真实意思的表示，不违反法律法规的强制性规定，依法成立并生效，协议中关于责任承担的约定内容亦符合合同法第五十八条的规定，双方当事人均应按协议履行。拆除协议签订后，奔骥环保公司自行进行了拆除，县工信局支付了奔骥环保公司50万元，双方均已按约定履行了义务，拆除协议确定的权利义务已终止，因此，奔骥环保公司在县工信局已按合同法第五十八条规定承担合同责任的情况下，再行主张要求县工信局支付赔偿金1068.4497万元的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条第五项、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国防洪法》第二十二条，《中华人民共和国土地管理法》第二十三条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第四十四条第一款规定，判决如下：驳回湖南奔骥环保能源科技有限责任公司的诉讼请求。案件受理费85907元，由湖南奔骥环保能源科技有限责任公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审 判 长  陈 芳人民陪审员  祝中平人民陪审员  郭小娇二〇一九年十二月二十五日法官助理肖富胜书记员邵超