山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终2144号 上诉人（原审被告)高唐县人民政府，住所地聊城市高唐县政通路中段。 法定代表人刘奎忠，县长。 委托代理人胡安瑞，山东舜天律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)临清市华兴纺织有限公司，住所地临清市金郝庄栗官屯村。 法定代表人唐学坡，经理。 高唐县人民政府(以下简称高唐县政府)因临清市华兴纺织有限公司(以下简称华兴纺织公司)诉其行政批复一案，不服聊城市中级人民法院于2019年8月30日作出的（2019）鲁15行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2018年11月15日，高唐县省道322“7·05”一般道路交通事故调查组（以下简称事故调查组）作出《高唐县省道322“7·05”一般道路交通事故调查报告》（以下简称《调查报告》），该报告主要内容为：2018年7月5日15时许，李显成驾驶的鲁Ｐ×××××（核载25人，实载13人）客车与王向荣驾驶的蒙Ｃ×××××货车相撞，造成鲁Ｐ×××××乘坐人2人受伤经抢救无效死亡，李显成及鲁Ｐ×××××乘坐人11人受伤，两车不同程度损坏的道路交通事故。次日，被告批准成立了由县公安局、县公安交警大队、县交通局、县总工会、县人社局、县安监局等部门组成的事故调查组。事故调查组经过对事故当事人及相关人员进行调查、现场勘验、检测鉴定等，形成案涉事故调查报告。报告认定，事故为一起一般生产经营性道路交通责任事故。事故直接原因，李显成未取得Ａ1驾驶证驾驶大型客车，在交叉路口未按规定让行，是造成事故发生的主要原因；王向荣驾驶机动车超速行驶及事故现场路口两侧绿化带遮挡视线，是造成事故发生的次要原因。事故间接原因，华兴纺织公司租赁通勤车时未签订合同及安全管理协议，未审核驾驶员李显成是否具备驾驶资格，未对车辆运行进行必要的安全管理，对事故发生负有主要管理责任；临清市通达公交汽车有限公司（以下简称通达公交公司），未建立车辆租赁相关安全管理制度，未审核驾驶员李显成是否具有驾驶资格，未对车辆运行进行必要的安全管理，对事故发生负有重要管理责任；临清市交通运输局，作为通达公交公司的主管部门，对企业安全生产监督检查工作不细致，管理不严格，对事故发生负有监管责任。事故调查报告还对相关责任单位和责任人的处理提出建议。 被告于2018年11月22日作出高政字[2018]97号《关于省道322“7·05”一般道路交通事故调查报告的批复》（以下简称《批复》）。内容为：同意事故调查组提交的报告；事故调查组的组成和工作程序符合有关规定；同意事故调查组对事故的原因分析和责任认定，该事故是一起一般生产经营性道路交通责任事故；同意事故调查组对有关责任人和责任单位的处理建议；同意事故调查组提出的事故防范和整改措施；县安监局、县交警大队、县交通运输局等县政府有关部门和三十里铺镇人民政府要依照法律法规规定和权限等要求，落实事故调查处理意见。原告对该《批复》不服，提起本案行政诉讼称，原告与通达公交公司订立有口头形式的合同，原告不是道路旅客运输安全生产的责任主体，亦依法不负有签订安全管理协议、审核驾驶员驾驶资格、对车辆进行安全管理的法定义务。事故车辆驾驶员与通达公交公司存在劳动关系，原告并非用人单位，不负有相应安全管理职责，依法不应承担任何事故责任。请求撤销被告作出的《批复》。 原审法院认为： 关于案涉《批复》是否可诉的问题。被告将案涉《批复》内容告知原告，即已将案涉《批复》的内容外化。况且，《批复》所涉及的《高唐县省道322“7·05”一般道路交通事故调查报告》对案涉事故的原因和性质进行了定性，并对事故相关责任人及责任单位提出了处理建议，其对原告的权益造成了一定影响。被告辩称《批复》系行政部门之间的内部行政行为，案涉《批复》不具有可诉性，该答辩理由不能成立。 《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”第二十二条规定：“事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。”第二十五条规定：“事故调查组履行下列职责：（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；（二）认定事故的性质和事故责任；（三）提出对事故责任者的处理建议；（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；（五）提交事故调查报告。”第二十七条规定：“事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定。技术鉴定所需时间不计入事故调查期限。”第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”第三十二条第一款规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。”本案中，案涉事故发生后，被告批准成立了由县公安局、县公安交警大队、县交通局、县总工会、县人社局、县安监局等部门组成的事故调查组。事故调查组经过对事故当事人及相关人员进行调查、现场勘验、检测鉴定等，查明了事故相关单位、车辆、人员、道路、环境等基本情况，事故发生经过和应急处置情况，事故造成的人员伤亡和直接经济损失情况，对事故的性质、发生原因及责任作出了认定，对事故责任人及责任单位提出了处理建议，提出了防范和整改措施，最终形成案涉事故调查报告。 关于鲁Ｐ×××××客车驾驶员李显成是否属于原告华兴纺织公司员工的问题。2018年7月6日聊城市公安局交巡警支队高唐大队对李显成的询问笔录，李显成称2017年3月华兴纺织公司租赁通达公交公司的车，通达公交公司没有安排司机，华兴纺织公司介绍其开车。租赁的车专门为接送三十里铺的工人，每天一趟，没事时便回家，不开车时也不在华兴纺织公司呆着。从2017年3月份至2018年1月份通达公交公司发工资2500元到李显成银行卡上，2018年2月份起华兴纺织公司给付李显成现金2500元。通达公交公司没有组织过正式的学习和教育培训，开车前通达公交公司的汪经理（汪林）核实过其驾驶证，知道李显成有中型客车的驾驶资格（Ａ2证）。通达公交公司每月20号左右通知李显成去公司检修车辆，车辆年检也是通达公交公司负责。2018年7月13日高唐县安监局对陶庆东的询问笔录，陶庆东称华兴纺织公司租赁通达公交公司的车辆，租赁费一开始一个月7500元，后来是6500元，包含李显成的工资。2018年春节后，通达公交公司汪经理（汪林）给其打电话说别让李显成来回跑了，李显成的工资直接由华兴纺织公司代发。这样华兴纺织公司每月给李显成2500元，给通达公交公司打款4000元。另，通达公交公司收取了李显成相应的风险金并向李显成发放了工作牌和臂章，工作牌载明，单位是通达公交公司，职务是“司机”。《调查报告》认定李显成为原告员工，进而认为原告对事故发生负有主要管理责任。根据以上证据，上述认定不当。被告作出同意《调查报告》的《批复》，属认定事实不清，依法应予撤销。被告应在依法审查的基础上，重新作出相应批复。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决高唐县政府作出的涉案《批复》，并责令其依法重新作出批复。案件受理费50元，由被告高唐县政府负担。 高唐县政府不服原审法院判决，请求：⒈撤销聊城市中级人民法院作出的（2019）鲁15行初55号行政判决书第一项、第二项判决；⒉依法改判驳回被上诉人的诉讼请求或依法发回原审法院重审；⒊一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要理由如下：⒈涉案行政行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，不具有可诉性。上诉人未将《批复》内容告知过华兴纺织公司，原审法院判决认定《批复》外化的事实错误。《批复》是行政部门之间的内部行政行为，不产生外部法律效力。⒉原审遗漏必须参加诉讼的当事人，程序违法。涉案行政行为涉及多名利害关系人，应通知利害关系人作为第三人参加诉讼。⒊原审判决对关键事实认定错误，《调查报告》并没有认定李显成系华兴纺织公司员工，而是基于华兴纺织公司作为通勤业务外包方、通勤车承租方应承担相应的义务作出的建议。⒋上诉人作出的涉案《批复》符合法定程序，认定事实清楚，适用法律正确。 被上诉人华兴纺织公司未提交书面答辩意见。 双方当事人在原审中提交的证据，在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均没有新证据提交。 本院认为：本案争议焦点问题有两个，一是涉案《批复》是否具有可诉性；二是华兴纺织公司的诉讼请求是否成立。 关于第一个焦点问题。通常而言，上级行政机关基于下级行政机关的请示所作批复在性质上属于上下级行政机关之间的内部行为，并不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。但该批复如果直接对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响，就不能作为通常理解去认定。根据《条例》第十九条第二款、第二十五条、第二十九条、第三十条第一款之规定，一般事故的调查由县级人民政府负责，其可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查组履行的职责包括认定事故性质和事故责任。事故责任的认定是事故调查组提交的事故调查报告应当包括的内容。《条例》第三十二条第一款、第二款规定，一般事故处理的基本程序，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复，然后由有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位或有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。可见，县级人民政府对一般事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生不利影响，故根据上述规定所作的批复具有可诉性。本案中，高唐县政府依法行使法定职权作出的涉案《批复》，对《调查报告》予以同意及要求县安监局等有关单位落实对事故调查的处理意见，确定了华兴纺织公司等相关人员应当承担法律责任、行政责任及行政处罚方式。其后，高唐县安监局对华兴纺织公司作出行政处罚也是受《批复》的拘束，明确以该《批复》为据作出行政处罚决定书。因此，涉案《批复》构成针对特定主体就特定事项作出的行政处理决定，已对华兴纺织公司的权利义务直接产生实际影响，该《批复》构成可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人该项上诉理由不成立，本院不予支持。 关于第二个焦点问题。《中华人民共和国安全生产法》第二十二条规定，“生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：（一）组织或者参与拟订本单位安全生产规章制度、操作规程和生产安全事故应急救援预案；（二）组织或者参与本单位安全生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况；（三）督促落实本单位重大危险源的安全管理措施；（四）组织或者参与本单位应急救援演练；（五）检查本单位的安全生产状况，及时排查生产安全事故隐患，提出改进安全生产管理的建议；（六）制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程的行为；（七）督促落实本单位安全生产整改措施。”第二十五条第二款规定，“生产经营单位使用被派遣劳动者的，应当将被派遣劳动者纳入本单位从业人员统一管理，对被派遣劳动者进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训。劳务派遣单位应当对被派遣劳动者进行必要的安全生产教育和培训。”第四十六条规定，“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”本案中，华兴纺织公司作为生产经营单位将其通勤车的运行以租赁通达公交公司车辆形式发包给通达公交公司。根据上述法律规定，华兴纺织公司应当与承包单位通达公交公司签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责。应当将被派遣的驾驶员纳入本单位从业人员统一管理，对其进行必要的岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训，涵盖了审核其驾驶资格。应当对通勤车的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题时，应当及时督促整改，即对通勤车的运行进行必要的安全管理。但是，华兴纺织公司并未履行上述法定义务。《调查报告》关于“华兴纺织公司租赁通勤车时未签订合同及安全管理协议，未审核驾驶员李显成是否具备驾驶资格，未对车辆运行进行必要的安全管理，对事故发生负有主要管理责任”的认定，事实清楚，证据充分。《调查报告》对事故责任的认定为：李显成是造成事故发生的主要原因，王向荣是造成事故发生的次要原因，华兴纺织公司对事故发生负有主要管理责任，通达公交公司对事故发生负有重要管理责任，临清市交通运输局对事故发生负有监管责任。该事故责任划分清楚，责任认定正确。因此，高唐县政府作出的同意该《调查报告》的《批复》，事实清楚，证据确凿，适用法律规定正确。原审法院以《调查报告》认定李显成为华兴纺织公司员工错误为由，撤销涉案《批复》不当。华兴纺织公司的诉讼请求不能成立，应予驳回。 综上，上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销聊城市中级人民法院作出的（2019）鲁15行初55号行政判决书； 二、驳回临清市华兴纺织有限公司的诉讼请求。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由被上诉人临清市华兴纺织有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  郝万莹 审判员  孙晓峰 审判员  蒋炎焱 二〇一九年××月××日 书记员  王 璐