贵州省遵义市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔03行初517号 原告：陈张赤，男，汉族，1994年12月18日生，贵州省正安县人，住正安县。 委托代理人：资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。 委托代理人：宾杜芷梦，重庆憬谦律师事务所实习律师。 被告：正安县人民政府。住所地正安县行政中心。 法定代表人：吴起，县长。 委托代理人：刘小松。 委托代理人：刘安丽，贵州山一（正安）律师事务所律师。 原告陈张赤诉被告正安县人民政府撤销行政决定一案，于2019年8月8日向本院提起诉讼。本院受理后，依法向被告正安县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月5日公开开庭进行了审理。原告陈张赤委托代理人资云峰、宾杜芷梦，被告正安县人民政府委托代理人刘小松、刘安丽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：原告在安场镇建政居新龙小组有房屋218.92平方米，该房位于正安经济开发区的搬迁范围之内。2016年12月26日，原告（乙方）和被告委托的正安县安场镇人民政府（甲方）签订《房屋拆迁与补偿协议（货币补偿）》：约定由甲方拆迁乙方位于安场镇建政居委会新龙小组的房屋123.38平方米，由乙方选择安置方案，乙方现场选择货币安置。经计算，货币补偿金额为166563元，同时给予搬迁补偿费740.28元、3个月过渡费2590.98元。同时约定：1.乙方交清被拆迁房屋后，甲方应一次性付清货币补偿款；2.乙方私自搭建未列入的违法设施应在12月31日前自行拆除。合同签订后，乙方依约定将房屋交与甲方，但甲方却一再拖延不支付款项。后原告向凤冈县人民法院提起行政诉讼。诉讼中，被告出示的证据证明甲方作出了一个行政决定，即《安场镇人民政府关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》，该决定载明：娄波、陈张弛：经群众举报，你户位于贵州正安经济开发区基础设施建设项目的房屋（编号：Ｂ-150-7-2、协议编号68号）属于抢建违章建筑，并经指挥部调查核实，群众反映情况属实，依法不应当进行拆迁补偿。经镇人民政府研究决定，撤销房屋征收补偿合同（编号：Ｂ-150-7-2，协议编号：68）。实际情况，原告共有房屋218.92平方米，分两份安置协议处置，一份是123.38平方米选择货币安置，签订的是本案诉讼的《房屋拆迁与补偿协议（货币补偿）》，编号是Ｂ-150-7-2，协议编号：68号。目前在诉讼程序中，另一份是95.54平方米，签订的《房屋拆迁与补偿协议（产权调换）》，编号也是Ｂ-150-7-2号，协议编号：68号。根据《中华人民共和国合同法》第54条之规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销:1.因重大误解订立的；2.在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或仲裁机构不得撤销。依照法律规定，被告如果认为，原被告之间签订的《房屋拆迁与补偿协议》具有上述情形，应当予以撤销，也应依法行政，向有管辖权的人民法院提起诉讼方可撤销。而不应该是以权代法的违法行政，造成目前这种恶性局面。本案原告房屋没有房屋产权证明是事实，但并非违法建筑，更不是被告所称的违法抢建。另外，连陈张赤的赤也会打错，而且作为公文正式发行，足见被告委托人任性妄为。第三，安场镇政府只是被告的委托机构，没有拆迁补偿安置的法定职责，其对拆迁安置根本无权实施，无论什么行为，都必须以被告的名义作出才有效。第四，被告委托安场镇人民政府作出的关于撤销陈张弛拆迁合同的决定，主体不适格，程序违法，实体内容违法，无法律依据，依法应予撤销。为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第49条的规定，特提起诉讼，请支持原告的诉讼请求。 原告提交了下列证据： 1.安场镇人民政府关于撤销陈张赤房屋拆迁合同的决定。证明被诉行政行为存在。 2.（2019）黔03行初127号行政裁定书。证明原告的合法权利因被告的行为造成了严重影响，原告有权提起本案诉讼。 被告正安县人民政府答辩称：一、答辩人是行政机关，其和陈张赤签订的《房屋拆迁与补偿协议》（编号：068号，房屋编号B-150-7-2号）属于行政协议，并非民事协议，其适用法律应为相关行政法律法规，而不是适用《中华人民共和国合同法》及《中华人民共和国民事诉讼法》。因此答辩人依职权作出《安场镇人民政府关于撤销陈张赤房屋拆迁合同的决定》，并无不当，也符合相关法律规定，理由如下：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一、十二、十三、十四的规定，撤销行政协议属于行政法律法规适用范畴。答辩人单方撤销与陈张赤签订的《房屋拆迁与补偿协议》符合法律规定，答辩人认为应适用《中华人民共和国合同法》第54条的规定，行使撤销权的理由不能成立。二、涉案房屋违法事实存在，依法不应获得征收补偿。2016年10月，答辩人委托安场镇人民政府对我县经开区40万平方米标准厂房及配套设施建设项目范围内的房屋拆迁、签约、兑现补偿款和安置工作，被答辩人（陈建勇）家庭的房屋属于该征收范围内。被答辩人的父亲陈建勇在房屋征收拆迁中谋取利益最大化，在县人民政府出台征收公告、划定征收红线、在对房屋已经进行固化后，仍在其房屋旁边突击抢建违法建筑，并用娄波和陈张赤的名字，通过欺骗手段与正安县人民政府签订了《房屋拆迁与补偿协议》，该协议签订后不久，随即被知情人员举报，拆迁工作组立即进行调查核实，查实确系突击违法抢建的违法建筑，依法不应当获得征收补偿。鉴于涉案房屋系违法建筑，双方签订的《房屋拆迁与补偿协议》是陈张赤、陈建勇父子通过欺骗手段所得，不是双方的真实意思表示，故答辩人作出撤销该协议的决定，符合本案客观事实。 三、涉案违法建筑并非是正安县人民政府拆除的，而是由正安县城乡规划管理局会同相关部门对“一城三区”内的“两违”建筑，依法进行强制拆除，程序合法。在查证涉案房屋系违法建筑后，正安县城乡规划管理局于2016年9月30日下达了《责令限期拆除违法建筑通知书》，安场镇人民政府于2016年12月30日撤销了该《房屋拆迁与补偿协议》，并以正安县经济开发区新区拓展指挥部的名义在陈建勇、陈张赤住所张贴了《撤销决定》和《关于陈张弛房屋属于违法违章建筑的通告》，书面告知了被答辩人所签协议及房屋拆迁补偿结算作废。2017年4月，正安县城乡规划管理局会同相关部门对“一城三区”内的“两违”建筑依法进行强拆时，予以强制拆除。 四、安场镇人民政府作出的《关于撤销陈张赤房屋拆迁合同的决定》，系依法律规定作出的行政行为，事实上也是被答辩人认可的法律行为。1.安场镇人民政府系正安县人民政府授权签订的《房屋拆迁与补偿协议》和作出《关于撤销陈张赤房屋拆迁合同的决定》的授权机关，代表正安县人民政府作出相应行政行为并无不当，应具有法律效力。2.2019年3月4日，被答辩人起诉答辩人履行房屋补偿协议纠纷案件[（2019）黔03行初127号行政裁定]是诉请履行《房屋拆迁与补偿协议》（协议编号：068号，房屋编号：B-150-7-2号），而该协议系安场镇人民政府与被答辩人签订，在诉状中，被答辩人请求第一项为“判决被告履行原告与其委托的安场镇人民政府于2016年12月16日签订的房屋拆迁与补偿协议”，证明被答辩人认可安场镇人民政府代表答辩人履行相应职责。3.如果被答辩人认为安场镇人民政府无权作出《安场镇人民政府关于撤销陈张赤房屋拆迁合同的决定》，该决定不合法，则《房屋拆迁与补偿协议》也必然存在主体不合法，应属无效协议。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的规定，请人民法院驳回被答辩人的诉讼请求。 被告提交了下列证据： 第一组证据：1.《房屋拆迁与补偿协议（货币补偿）》（房屋编号：B-150-7-2，协议编号：068号）。2.正安县经开区新园区拓展拆迁房屋-货币补偿-结算表。证明《房屋拆迁与补偿协议》性质上属于行政协议，其适用法律应为相关行政法律法规，而不适用《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国民事诉讼法》。 第二组证据：1.正安县城乡规划局调查询问笔录（2014年3月7日）；2.正安县国土资源局《调查笔录》（2014年3月7日）；3.正安县整治“两违”建设调查清理现场勘查图（2014年3月7日）；4.正安县城乡规划管理局《关于正安县一事的有关情况说明》（2016年12月25日）。证明涉案房屋属于原告的父亲陈建勇在正安县经开区新区拓展规划范围内突击抢建的违法建筑，依法不应当获得征收补偿。 第三组：1.正规通（2016）670号《责令限期拆除违法建筑通知书》（2016年9月30日）；2.贵州正安经济开发区新区拓展指挥部《关于陈张池房屋属于违法违章建筑通告》（2016年12月30日）；3.安场镇人民政府《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》（2016年12月30日）；4.安府复[2017]17号《安场镇人民政府关于省委第三巡视组信访172-0012件的回复》（2017年12月24日）；5.（2019）黔03行初127号行政裁定书。证明：1.涉案房屋系违法建筑。2.案外人陈建勇采取欺骗的方式，以其子即本案原告陈张赤和娄波的名义签订《房屋拆迁与补偿协议》，故该行政协议不是双方的真实意思表示，依法应予撤销。3.答辩人授权安场镇人民政府签订与撤销《房屋拆迁与补偿协议》均符合法律规定，事实上也得到被答辩人认可，答辩人与原告签订的另一份房屋拆迁与补偿协议也是安场镇人民政府代表县人民政府签订的，双方已经实际履行。4.涉案房屋是正安县城乡规划管理局会同相关部门对“一城两区”违法建筑依法进行强拆的，拆除程序合法。 经庭审举证、质证，本院对原、被告双方出示的证据的真实性，均予确认。 经审理查明：正安县陈张赤、陈张池和陈张弛系同一人。原告家庭共有四人，陈建勇系原告陈张赤父亲、何世芬系原告母亲、陈忠建系原告之弟。原告家庭在正安县，一栋老房屋、一栋砖混结构的二层房屋及一栋砖混结构一层房屋。 正安县因实施正安经济开发区40万平方米厂房及配套基础设施建设项目，于2016年10月1日，由贵州省正安经济开发区新园区拓展指挥部作出《关于贵州正安经济开发区拓展的征地公告》，该公告载明的征收时间是2016年10月12日至2016年12月12日，该公告明确本公告发布后严禁在征收红线图范围内抢种抢栽果树苗木、抢修抢建建筑物等，抢种抢栽的果树和抢修抢建建筑物一律不予补偿。上述项目被告授权和委托安场镇人民政府组织实施具体工作。原告家庭修建的前述房屋均被纳入项目征收范围。针对原告家的老房屋及二层砖混结构的房屋，原告陈述其父母及兄弟已与被告委托的实施单位安场镇人民政府签订了《房屋拆迁与补偿协议》，并履行完毕，无争议。针对原告家的砖混结构一层房屋，面积为218.92平米，2016年12月16日，安场镇人民政府作为甲方，案外人娄波和原告作为乙方，双方签订了两份《房屋拆迁与补偿协议》，两份协议的编号均为：068号，房屋编号均为：Ｂ-150-7-2号，约定由甲方拆除拆迁乙方的前述房屋，第一份协议为货币补偿协议，载明面积123.38平方米，货币补偿总额为166563元、搬迁费补偿740.28元，3个月过渡费2590.98元，第二份协议为产权调换协议，载明面积为95.54平方米、过渡期限为30个月，过渡费为每月668.78元，搬迁费补助为1146.48元。 2016年12月30日，安场镇人民政府作出了主要内容为“娄波、陈张弛：经群众举报，你户位于贵州正安经济开发区基础设施建设项目内的房屋（编号：Ｂ-150-7-2，协议编号68号）属抢建违章建筑，并经指挥部调查核实，群众反映情况属实，依法不应当进行拆迁补偿，经镇人民政府研究决定，撤销房屋征收补偿合同（编号：Ｂ-150-7-2号，协议编号68）”的《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》。同日，贵州正安经济开发新区拓展指挥部作出了主要内容为“广大村民：贵州正安经开区新区拓展40万平方米标准厂房建设及配套基础设施建设房屋征收农户，户主姓名：陈张池，房屋编号：Ｂ-150-7-2（协议编号68号），经指挥部核实该房屋于2016年9月30日县城乡管理局已下达责令限期拆除违法建筑通知书，属违法章建筑，签约协议及房屋拆迁补偿结算款作废。”的《关于陈张池房屋属于违法违章建筑通告》。 2018年8月，原告陈张赤起诉安场镇人民政府履行123.38平米房屋的安置补偿款，凤冈县人民法院经开庭审理后于2018年12月10日作出（2018）黔0327行初143号行政裁定书，以被告主体资格不适为由驳回原告的起诉。在该案诉讼中，凤冈县法院依法追加娄波为第三人，娄波经合法传票传唤未到庭参加诉讼，并明确出具说明和身份证复印件，主张其在外打工，涉案房屋与其无关，不主张涉案房屋的任何权利。在该案开庭审理中，正安县安场镇政府出示了《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》。 2019年3月，原告陈张赤起诉正安县人民政府履行123.38平米房屋的安置补偿款，本院经开庭审理后于2019年7月26日作出（2019）黔03行初127号行政裁定书，驳回原告的起诉。在该案开庭审理中，正安县人民政府出示了《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》。 2019年8月19日，原告对前述《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》有异议，向本院提起诉讼，要求撤销。 另查明，2016年9月30日，正安县城乡规划管理局对原告之父陈建勇作出正规通（2016）670号《责令限期拆除违法建筑通知书》，该通知书载明，陈建勇于2016年9月30日，在建政村××组违法新建一层（面积150平米）的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，责令其于2016年10月1日拆除，逾期将根据该法第六十八条之规定，予以强制拆除。正安县城乡规划管理局将上述通知于当日送达给陈建勇。庭审中，原告主张其上述正规通（2016）670号《责令限期拆除违法建筑通知书》针对的是家庭老房屋前面修建的建筑物，并非本案涉案建筑物。 本院认为，被告正安县人民政府因实施正安经济开发区40万平方米厂房及配套基础设施建设项目，授权和委托安场镇人民政府从事相关工作。本案中，安场镇人民政府与原告签订了《房屋拆迁与补偿协议》后作出了《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》，正安县人民政府对安场镇政府作出的上述行为予以认可，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条五款关于“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”之规定，正安县人民政府是本案适格被告。安场镇人民政府受委托与原告签订的《房屋拆迁与补偿协议》系《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定的行政协议，根据该规定，行政机关对于其所签订的行政协议，享有单方解除和变更权。本案被告对其委托安场镇政府签订的协议，其有权实施单方解除权，但法律、司法解释未对行政机关单方行使变更、解除权的条件进行明确规定。一般认为，行政机关只能在国家法律政策和协议基础事实发生，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使，行政机关依职权行使单方变更、解除权，作出相应决定的，应当告知行政相对人享有的复议及诉讼权利，并依法送达行政相对人。本案的争议焦点为被诉《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》证据是否充分，程序是否合法。 首先，安场镇人民政府以原告抢建违章建筑为由，作出了《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》。在诉讼中，被告提供了2014年3月7日正安县城乡规划局调查询问笔录、《关于正安县一事的有关情况说明》、正安县国土资源局《调查笔录》、正安县整治“两违”建设调查清理现场勘查图予以证明，但从前述证据中载明的内容来看，不能证明原告案涉房屋具体是什么时候修建，是否存在抢建。庭审中，被告陈述原告涉案房屋是2014年3月7日后修建，但具体什么时候修建，其并不清楚。被告主张针对本案案涉房屋，正安县城乡规划局已于2016年9月30日作出正规通（2016）670号《责令限期拆除违法建筑通知书》进行认定。原告主张上述《责令限期拆除违法建筑通知书》指向的建筑物系其家庭老房屋前面修建的房屋，并非针对本案涉案房屋。从本案原告提供的证据看，原告家庭老房屋前面确有修建的房屋存在，正规通（2016）670号《责令限期拆除违法建筑通知书》到底指向是本案案涉房屋还是原告之父陈建勇的建筑物，没有相应的依据证明。加之，《责令限期拆除违法建筑通知书》载明的房屋面积为150平米，而本案被诉决定指向的两份协议，面积合计218.92平米，两者面积并不一致，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，行政机关应当对其作出的行政行为负有举证责任，对此，被告应承担举证不能的法律后果。因此，安场镇人民政府作出的《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》事实不清。 其次，安场镇人民政府作出的《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》，将双方此前签订的《房屋拆迁与补偿协议》解除，该行为关涉当事人的重大权利变动，应遵循程序正当原则，在作出决定前，应充分听取当事人的意见，保障当事人陈述、申辩权，以确保作出的决定事实清楚、证据充分，作出的决定应明确载明复议及诉讼权利，作出决定后应当依法及时予以送达，以保障当事人正确维权。本案中，安场镇人民政府作出的决定，并未遵循前述程序，程序不当。 综上，被告委托安场镇人民政府作出的《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》事实不清，程序不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的；……”之规定，判决如下： 撤销被告正安县人民政府委托安场镇人民政府于2016年12月30日作出的《关于撤销陈张弛房屋拆迁合同的决定》。 案件受理费50元，由被告正安县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长  赖丽莉 审 判 员  冯再军 人民陪审员  孙福安 二〇一九年十二月九日 法官助理王喻庆 书记员陈顺