山东省潍坊市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）鲁07民终6797号 上诉人（原审被告）：潍坊市泽瑞源农业科技有限公司，住所地潍坊市坊子区坊城街办莲花池村村北。 法定代表人：孙瑞，该公司总经理。 委托诉讼代理人：马来军，山东齐鲁（潍坊）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李玲，女，该公司职工。 被上诉人（原审原告）：潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处，住所地潍坊市坊子区长宁街西首。 负责人：乔仕杰，该街道办事处主任。 委托诉讼代理人：安邦，山东双和律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王兴华，男，该单位职工。 被上诉人（原审第三人）：潍坊市坊子区园林绿化中心（原坊子区园林管理局），住所地潍坊市坊子区朝凤路**。 法定代表人：丁忠，该中心主任。 委托诉讼代理人：朱松峰，男，该单位职工。 上诉人潍坊市泽瑞源农业科技有限公司（以下简称泽瑞源公司）因与被上诉人潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处（以下简称坊城街办）、潍坊市坊子区园林绿化中心（以下简称坊子园林绿化中心）土地承包经营权纠纷一案，不服山东省潍坊市坊子区人民法院（2018）鲁0704民初2703号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 泽瑞源公司上诉请求：撤销一审判决，依法改判或发回重审；诉讼费由对方负担。事实与理由：被上诉人没有证据证明将设计方案交给上诉人，故不存在未按规划设计图纸标准进行建设的问题。因被上诉人负责的5-8亩建设用地指标一直未落实，故科普展示区、采摘体验区、休闲露营区等功能未设立，完全是因被上诉人过错所导致；上诉人建设蔬菜大棚、藕池不属于违约行为；上诉人亦未将景区停车场转租用于储存沙子。被上诉人存在大量违约行为，比如提供的基础设施存在设计缺陷和质量问题、不能解决建设用地问题、奖补资金不到位等问题；被上诉人还阻止上诉人积极履行合同。本案中被上诉人的违约行为并非根本性违约，涉案合同仍可继续履行，在上诉人花费巨额投入的情况下，判令解除合同，将给上诉人造成巨额损失。 被上诉人坊城街办、坊子园林绿化中心均答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回上诉，维持原判。 坊城街办向一审法院提起诉讼请求：1.解除双方于2016年11月1日签订的玫瑰东园项目区开发协议；2.本案全部诉讼费用由对方负担。审理过程中增加诉讼请求：依法判令泽瑞源公司返还占用的玫瑰园项目中观赏区的228亩土地。 一审法院认定事实：坊城街办、泽瑞源公司及坊子园林绿化中心根据中共潍坊市坊子区委办公室潍坊市坊子区政府办公室于2017年6月印发《关于加快推进现代农业示范园区建设的意见》要求，在涉案土地上建设现代农业示范园区。坊城街办、泽瑞源公司及坊子园林绿化中心于2016年11月1日签订《百里花廊-玫瑰东园项目区开发协议书》，甲方：潍坊市坊子区坊城街道办事处、乙方：潍坊市泽瑞园农业科技有限公司、丙方：坊子区园林局。该协议书载明：“一、项目概况：（一）项目内容：玫瑰园项目区位于潍坊市白浪河水库上游（东岸），分为观赏区和生产区两个部分，共占地约1170亩。项目分两期实施，一期观赏区占地228亩，主要种植月季、玫瑰等观赏类花卉和游客中心及研发中心建设；二期生产区占地942亩，主要用于种植高收益类花卉、药材、果树等经济作物，形成花卉、药材、果树等经济作物，形成集花卉、药材、果树的生产销售和研发于一体的生态观光园区。（三）观赏区土地流转期限：自2016年2月23日至2046年2月22日，共三十年。二、权利和义务:（一）甲方的权利与义务。1、观赏区设计由甲方与丙方上报区政府后确定，协议签订前的观赏区设计费用由甲方承担。2、甲方负责整个玫瑰园项目区的土地流转工作，其中观赏区用地流转已由甲方完成，自2015年9月8日至2020年2月22日（共计4年6.5个月）的土地流转费用由甲方承担，自2020年2月23日起观赏区的土地流转费由乙方承担。生产区用地的土地流转待乙方提出后由甲方组织实施。……4、甲方负责在本协议签订后2年解决观赏区内5至10亩的建设用地土地指标并承担相关费用，乙方通过招拍挂方式取得土地使用权后用于建设游客接待中心、研发中心及其他经营场所。……（二）乙方的权利与义务：2、乙方所承担建设的观赏区绿化及部分配套设施，须按照甲方和丙方经区政府批准的设计图纸进行，核心区域的花卉及苗木种植品种、规格须严格按照设计标准执行。工程建设完成后需经丙方验收通过，核心区域建成后应严格按照甲、丙方的要求进行管理。”该协议书第三页载明：“观赏区建成后，乙方须按照设计要求保持核心区域68亩范围内花卉苗木的品种及规格，未经甲、丙方同意不得擅自变更种植内容。若出现严重与设计不符的情况，甲方、丙方有权解除本协议并收回观赏区土地。”2015年2月，潍坊市市政工程设计研究院有限公司出具《百里花廊-玫瑰东园绿化方案设计》一份，方案对观赏区种植苗木品种及设计进行了规划。庭审中，泽瑞源公司自认在履行本协议过程中，种植草莓、建设蔬菜大棚及藕池等，景区停车场已用于储沙子。2018年9月25日坊城街办向泽瑞源公司下达《解除合同告知书》。 另查明（一），诉讼过程中，坊城街办、泽瑞源公司均认可坊城街办无法完成按照双方之间签订的《开发协议》所约定的为泽瑞源公司在协议签订后2年内解决观赏区内5至10亩建设用地土地指标的承诺。 另查明（二），坊城街办向法院申请对泽瑞源公司在玫瑰园项目中的资产价值进行评估，具体为玫瑰园项目区中的观赏区的228亩土地的地上附着物价值进行评估，包括所有苗木植被和大棚的价值，但不包括道路、厕所、路灯等基础设施的价值，法院技术室接受坊城街办申请后委托山东乾业土地房地产资产评估有限公司对相关鉴定事项进行评估，但该评估公司于2019年4月17日以泽瑞源公司不配合和阻扰导致委估资产查勘无法进行为由将该评估委托退回。经庭审质证，坊城街办与坊子园林绿化中心表示认可该函，泽瑞源公司对该函真实性无异议，但不认可其内容。 另查明（三），原坊子区园林管理局现已更名为潍坊市坊子区园林绿化中心。 一审法院认为，协议书是指当事人之间经过充分协商，就各自的权利义务达成一致意见后，依据各自的真实意思表示所签署的书面契约；其目的是约束各自的行为，保护各自的权利，确保各自的义务的履行。因此，在不违反当事人真实意思表示，不违背法律、行政法规强制性规定的前提下，当事人均应当严格按照所签订的协议履行各自的义务，享有各自的权利。本案中，坊城街办、泽瑞源公司之间签订《百里花廊——玫瑰东园项目区开发协议书》，系双方真实意思表示，不违背法律、行政法规的强制性规定，受到法律保护。当事人应当严格按照协议约定履行各自的义务，享有相应的权利。双方的主要争议焦点为：一、坊城街办、泽瑞源公司间构成何种法律关系及是否属于民事诉讼受案范围；二、坊城街办、泽瑞源公司是否存在违约行为；三、坊城街办的诉讼请求是否符合法律规定及合同约定。 关于第一个争议焦点问题，根据《中华人民共和国合同法》第二条第一款之规定，本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。由此可见，民事协议与行政协议的主要区别在于：签订协议的当事人是否系平等主体，协议内容是否为实现公共利益或行政管理目标等行政行为。经审查，本案坊城街办、泽瑞源公司及坊子园林绿化中心之间签订的《百里花廊-玫瑰东园项目区开发协议书》系针对位于潍坊市白浪河水库上游（东岸）的土地进行开发建设而签订的协议，涉及的是坊城街办及泽瑞源公司之间的利益，与公共利益及行政管理无关。双方作为平等的民事主体根据涉案土地开发需要就各自的权利义务进行充分协商后签订了涉案协议。在该协议的签订过程中，坊城街办虽为行政机关，但其签订该协议的行为不属于行政行为，因而不属于人民法院行政诉讼的受案范围。理由是：1、泽瑞源公司所依据的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》中关于行政协议的相关规定已于2018年2月8日被最高人民法院全文废止。2、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条以及第十二条的规定，本案并非公民、法人或者其他组织起诉行政机关，也不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条行政诉讼的受案范围，故对泽瑞源公司主张本案属于行政诉讼受案范围的辩解不予认可。3、行政行为应该是行政主体及其工作人员行使行政职权对行政相对人作出的能够产生行政法律效果的行为，通常具有单方意志性。坊城街办、泽瑞源公司及坊子园林绿化中心之间签订的《百里花廊-玫瑰东园项目区开发协议书》对各方的权利义务及违约责任均做出了约定，对各方都具有法律约束力，而并非单方意志的体现，泽瑞源公司也并非因此而履行行政法上的义务。综上，坊城街办、泽瑞源公司之间签订的《百里花廊-玫瑰东园项目区开发协议书》系各方当事人真实意思的表示，且不违反法律、行政法规强制性规定，构成合法有效的民事合同法律关系。泽瑞源公司关于涉案协议为行政协议，故本案应属于行政诉讼受案范围的主张，无事实和法律依据，不予采信。 关于第二个争议焦点问题，坊城街办、泽瑞源公司均存在违约行为，直接导致不能实现合同的目的。理由是：1.泽瑞源公司未严格按照所签订的协议履行施工并栽种相关苗木的合同主要义务。坊城街办提供了相关证据证明泽瑞源公司未按照合同约定种植符合合同约定的苗木，并对设计规划进行了擅自改动；泽瑞源公司虽对坊城街办的主张不予认可，但未提供相反证据予以反驳。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第五条第二款规定“对合同是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。”本案中坊城街办、泽瑞源公司之间对泽瑞源公司是否按照《百里花廊-玫瑰东园项目区开发协议书》要求进行施工并栽种相关苗木有争议，泽瑞源公司作为施工义务方，应对是否履行协议承担举证责任。庭审过程中泽瑞源公司提供的证据不足以证明其按协议内容履行协议，应承担举证不能的责任。2.坊城街办亦存在根本违约行为。诉讼过程中坊城街办、泽瑞源公司均认可坊城街办根本没有能力完成协议所约定的为泽瑞源公司提供观赏区内5至10亩建设用地土地指标的承诺，坊城街办亦向泽瑞源公司明确表示不再履行该项主要债务，且该约定违反《中华人民共和国土地管理法》第四条关于国家实行土地用途管制制度的相关规定。综上，坊城街办、泽瑞源公司均存在严重违约行为，已经直接导致双方之间签订的《百里花廊-玫瑰东园项目区开发协议书》不能实现合同目的。 关于第三个争议焦点问题，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条之规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。本案中，坊城街办、泽瑞源公司的严重违约行为，已经直接导致不能实现合同目的，应当根据坊城街办的请求解除涉案合同。故坊城街办要求解除双方之间签订的《百里花廊-玫瑰东园项目区开发协议书》，符合相关法律规定，予以支持。 根据《中华人民共和国合同法》第九十七条之规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。且坊城街办、泽瑞源公司签订的《百里花廊-玫瑰东园项目区开发协议书》约定：“观赏区建成后，乙方须按照设计要求保持核心区域68亩范围内花卉苗木的品种及规格，未经甲、丙方同意不得擅自变更种植内容。若出现严重与设计不符的情况，甲方、丙方有权解除本协议并收回观赏区土地。”故坊城街办主张在协议解除后泽瑞源公司应当将所占用的228亩土地归还的诉讼请求，符合相关法律规定及合同约定，予以支持。 同时，坊城街办应当就因合同解除给泽瑞源公司造成的经济损失，根据双方违约责任的程度，进行经济赔偿。但本案中，在坊城街办申请法院委托评估机构对泽瑞源公司建设的地上附着物等财产价值进行评估时，因泽瑞源公司的拒不配合导致相应鉴定无法进行，法院委托的鉴定机构将相应的鉴定申请做退案处理。故法院不再对因涉案合同解除造成的损失数额及赔偿责任在本案中进行处理，泽瑞源公司可在取得充分证据后，另行主张自己的合法权利。综上，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第九十三条、第九十四条、第九十七条、第一百零七条,《中华人民共和国土地管理法》第四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条,《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款、第一百六十三条规定，判决如下：一、解除潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处与潍坊市泽瑞源农业科技有限公司及潍坊市坊子区园林绿化中心于2016年11月1日签订的《百里花廊-玫瑰东园项目区开发协议书》；二、潍坊市泽瑞源农业科技有限公司将所占用的涉案玫瑰东园项目观赏区228亩土地返还给潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处，于判决生效后一个月内履行完毕；三、驳回潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处对潍坊市泽瑞源农业科技有限公司的其他诉讼请求。案件受理费100元，由潍坊市泽瑞源农业科技有限公司负担。 二审中，双方均未提供新证据。本院查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。 本院认为，关于违约的问题。上诉人泽瑞源公司主张被上诉人坊城街办未向其交付设计图纸，但在涉案开发协议中明确将按照设计图纸施工约定为上诉人泽瑞源公司所应负担的义务，现上诉人泽瑞源公司实际对涉案项目进行了施工建设，故应对其施工行为是否符合约定承担举证责任，上诉人的该项抗辩不足以否定其所负的合同义务，故上诉人以此为由主张其施工行为符合合同约定，没有事实依据，本院不予支持。上诉人泽瑞源公司另主张被上诉人坊城街办存在奖补资金不到位、基础设施设计缺陷等违约问题，但未提供充分证据予以证明，对其该项主张，本院不予支持。 关于合同解除及涉案土地返还的问题。本案中，除上诉人存在违约行为外，被上诉人亦认可不能按照合同约定解决建设用地指标，故一审法院认定涉案开发协议不能继续履行，并无不当，对上诉人的相应上诉请求，本院不予支持。在涉案开发协议书中明确约定上诉人需按照设计要求保持核心区域68亩范围内花卉苗木的品种及规格，若出现严重与设计不符的情况，坊城街办有权解除涉案协议并收回观赏区土地。结合被上诉人坊城街办提供的照片等及上诉人陈述的情况，可以认定上诉人在履行涉案协议过程中，存在种植草莓、建设蔬菜大棚及藕池等违约行为，故被上诉人坊城街办要求返还涉案土地，有事实及法律依据，对上诉人的相应上诉请求，本院不予支持。因上诉人不配合对其投资情况进行鉴定，故在本案中对其主张的损失情况，本院不予处理。综上，原审判决并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人潍坊市泽瑞园农业科技有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 尹 义 审判员 宫 磊 审判员 陈秀丽 二〇一九年十二月二十七日 书记员 张瑞丰