山东省潍坊市坊子区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0704行初53号 原告刘相元，男，1968年1月27日生，汉族，农民，住潍坊市坊子区。 委托代理人李明禹，山东王杨律师事务所律师。 被告潍坊市自然资源和规划局，住所地：潍坊市奎文区文化路**。 法定代表人刘建成，该局局长。 出庭负责人朱立明，男，1969年12月18日生，潍坊市自然资源和规划局坊子分局副局长，住潍坊市坊子区。 委托代理人谭树文，男，1972年8月19日生，潍坊市自然资源和规划局坊子分局执法监察大队副大队长，住潍坊市坊子区。 委托代理人宋乔玉，山东元仓律师事务所律师。 原告刘相元不服被告潍坊市自然资源和规划局作出的潍自然资行罚字[2019]第61号行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月17日立案，于2019年9月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭审理了本案。原告刘相元及委托代理人李明禹、被告的出庭负责人朱立明及委托代理人谭树文、宋乔玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月24日，被告对原告刘相元违法占地一案立案调查。经查，原告刘相元未经依法批准，于2017年11月份擅自占用坊子区凤凰街道郭家村水浇地1093平方米（土地利用总体规划为基本农田，不符合规划）建设车间的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，属违法占地行为。对此,被告潍坊市自然资源和规划局依法作出潍自然资行罚字[2019]第61号行政处罚决定书，原告不服，向本院提起行政诉讼。 原告刘相元诉称，2006年，原告就在涉案土地上建设了养殖大棚且一直使用至今，后对其进行了部分整修，且在2008年9月份，被告就已经对本案原告在同一地块的所谓违法占地行为进行了行政处罚，当时处以5984元罚款，该罚款原告已经缴纳，而本次处罚决定是对同一行为的重复处罚。况且在第一次行政处罚后，被告已经将涉案地块规划为设施农用地，其制作的土地总体规划图中已将涉案土地列为“现状建设用地”，并不存在被告所称的“于2017年11月份非法占用基本农田、水浇地”的情形。另外，被告在作出本次行政处罚过程中存在程序违法的行政行为。综上，原告不存在违法占地行为，被告作出的行政处罚决定违背事实、缺乏依据、程序违法，且存在对同一行为进行两次罚款的行政处罚情形，应对该处罚决定依法予以撤销。特诉至法院：1、请求依法撤销被告作出的潍自然资行罚字[2019]第61号行政处罚决定;2、请求依法判令本案诉讼费用由被告承担。 原告刘相元向本院提交了以下证据、依据：1、山东省代收罚没款收据一份，证明被告已于2008年9月份对原告当时所谓的违法占地建设行为进行了行政处罚，对原告罚款5984元，该款原告已如数缴纳，后被告处将该地块规划为“现状建设用地”至今。所以，本次行政处罚决定再次针对同一行为进行罚款处罚违反行政处罚法第24条规定，且涉案地块已经规划为建设用地，原告也不存在违法占用基本农田、水浇地的情形。2、由坊子区人民政府编制、潍坊市国土资源局坊子分局制图的《凤凰街道土地利用总体规划图》纸质版一份、由潍坊市国土资源局坊子分局编制的《坊子区永久基本农田分布图》和《2006-2020年坊子区土地利用总体规划图》电子版各一份（下载于坊子区政府信息公开专栏官网，网址：××／ＱＧＴＺＹＦＪ／201803／ｔ20180328_401222.ｈｔｍ），证明通过官方提供的这三幅图可知，涉案地块已规划为“现状建设用地”，而非被告所称的基本农田和水浇地，说明原告的养殖大棚已经获得规划许可，并通过审核，该养殖大棚并不属于违法占地。3、国土档案查询截图，证明通过被告系统内部查询，涉案土地（即截图显示的252号地块）已经通过山东省自然资源厅的卫星图斑审查，证明原告的养殖大棚已经得到国家认可，符合总体规划，不应认定为违法占地。4、《国土资源行政处罚办法》法条，证明该办法详细规定了国土资源行政处罚的流程，包括立案、调查、审理和决定，本案中被告提供的证据中至今只有立案、调查和决定的相关材料，却没有审理程序的任何材料。根据该办法第二十四条规定：“案件调查终结，案件承办人员应当提交调查报告...”，第二十五条规定：“国土资源主管部门在审理案件调查报告时，应当就下列事项进行审理：...经审理发现调查报告存在问题的，可以要求调查人员重新调查或者补充调查”。很显然，在本案中，被告调查人员在本次行政处罚中没有作出调查报告并审理，明显缺乏审理程序，违反法定程序，因此应当予以撤销该行政处罚决定。 被告潍坊市自然资源和规划局辩称，我局对原告刘相元作出的行政处罚的具体行政行为，认定事实清楚、程序合法。1、原告刘相元在未经批准的情况下，擅自于2017年11月非法占用位于坊子区以南潍莱高速以北水浇地1093平方米建设车间，属于非法占地行为。2、我局对原告刘相元的行政处罚程序合法。我局发现刘相元违法占地建设车间行为后，我局于2019年5月16日依法向其下达了责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书，责令其立即改正土地违法行为，但原告刘相元在规定的时限内未予整改。我局于2019年5月24日予以立案，通过询问有关当事人、现场勘验和查阅资料，确认原告刘相元未经批准擅自在集体土地上建设车间的非法占地行为。在原告刘相元拒不停止违法占地行为的情况下，我局于2019年6月16日依法向其下达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，向其告知了作出行政处罚决定的事实、理由及依据和其享有的权利，但原告刘相元未予申请听证。我局于2019年6月28日向其下达了行政处罚决定书，依法给予了行政处罚，处罚措施及数额均符合法律、法规的规定。3、我局对原告刘相元进行行政处罚适用法律正确。原告刘相元未经批准在坊子区以南潍莱高速以北地块上，占用集体土地1093平方米建设车间的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属于非法占地行为。我局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定及《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，对其作出行政处罚，事实清楚，程序合法，且处罚措施适当。综上所述，我局对原告刘相元依法作出的行政处罚的具体行政行为，认定事实清楚，处罚程序合法。请求法院依法驳回原告的起诉，诉讼费用由原告承担。 被告潍坊市自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据：1、责令停止违法行为通知书、送达回证。2、责令改正违法行为通知书、送达回证。3、立案呈批表。4、询问笔录、身份证复印件、法人代表身份证书。5、现场勘测笔录、违法占地现场勘测图、现场照片。6、坊子区土地利用现状图。证据1-6证明我局发现原告刘相元违法占地建设车间行为后，于2019年5月16日依法向其下达了责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书，责令其立即改正土地违法行为，但原告刘相元在规定的时限内未予整改。我局于2019年5月24日予以立案，通过询问有关当事人、现场勘验和查阅资料。确认原告刘相元未经批准擅自在集体土地上建设车间的非法占地行为，我局对原告刘相元的行政处罚程序合法。7、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证。8、行政处罚决定书、送达回证。证据7-8证明在原告刘相元拒不停止违法占地行为的情况下，我局于2019年6月19日依法向其下达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，向其告知了作出行政处罚决定的事实、理由及依据和其享有的权利，但原告刘相元未予申请听证。我局于2019年6月28日向原告刘相元下达了行政处罚决定书，依法给予了行政处罚，处罚措施及数额均符合法律、法规的规定。 经庭审质证，对于原告提交的4份证据，被告对证据1单据真实性庭后核实，庭后核实为真实的，原告未提交相应的处罚决定书，仅通过该收据无法判定处罚事项，因此该处罚收据无法证明与本案的关联性，对证明目的不认可；对证据2真实性无异议，对其标注的位置不予认可；对证据3不予认可，该证据无法看清，无法证明原告所述事项；对证据4真实性无异议，但被告处罚过程中并未遗漏审理程序，在提交证据时虽未在证据清单中标注“违法案件审理记录”，但在提交的相关证据中已经提交本案违法案件审理记录，该程序并无遗漏，处罚程序合法。 对于被告潍坊市自然资源和规划局提供的8份证据，原告对证据1-2真实性无异议，对证明目的有异议，其记载2017年11月份占用土地搞建设与事实不符，原告养殖大棚是在2006年已经建成，而且已经受过行政处罚，该地块已经划规为现有建设用地，已经不存在违法占地行为。对证据3的真实性无法核实，证明目的同对证据1-2的质证意见。对证据4的真实性和证明目的均有异议。对原告的询问笔录并不是现场作出并由当事人签字形成，而是被告工作人员以欺骗的方式，诱使原告在空白的纸上签字，笔录内容是由被告后续添加，原告对该笔录不知晓、不认可，该证据属于非法证据，不能作为定案证据使用。对于郭永刚、郭建利的询问笔录真实性无法核实，另外该笔录属于第三方陈述，属于证人证言，按照行政诉讼法证据规则，郭永刚、郭建利应该出庭作证，并接受质证，否则缺乏证明效力。对证据5中的现场勘测笔录，当事人签字部分和上面的笔录内容不是同一时间形成，对现场勘测图真实性有异议，勘测图是由山东森迈图测绘地理信息有限公司出具，被告提供的证据不能证明该公司享有相应勘测资质，而且系单方出具，测绘的地点是否是原告的养殖大棚也无从查证。且标题定义为“刘相元违法占地现场勘测图”，其明显无权定性原告行为的合法性和违法性。该地块已经规划为现有建设用地，已经不存在违法占地行为，原告养殖大棚是在2006年已经建成，而且已经受过行政处罚。对现场照片真实性无异议。证明原告养殖大棚是在2006年已经建成，后对其进行了部分整修。对证据6真实性及证明目的均不认可。首先，该证据名称是“坊子区土地利用现状图、规划图”，但该图片没有任何坊子区行政区划的标识，没有图例，无法确定被告所称的原告违法占地地块位置和土地性质；其次，该图片出具单位也是山东森迈图测绘地理信息有限公司，不能证明其有相关资质，甚至该两份图片没有加盖其公章；最后，根据图片文字，涉案地块现为水浇地，规划为基本农田，无法从图片看出。对证据7、8真实性无异议，证明目的有异议。其记载2017年11月份占用土地搞建设与事实不符，原告养殖大棚是在2006年已经建成，而且已经受过行政处罚，该地块已经规划为现有建设用地，已经不存在违法占地行为。 本院对上述证据认证如下：对于原告提交的4份证据，证据1、2、4内容真实，来源合法，与本案有关联性，本院认定为有效证据；证据3不清晰，对内容无法核实，对该证据本院依法不予认定。 对于被告潍坊市自然资源和规划局的8份证据，证据1、2、7、8及证据5中的现场照片，原告对证据真实性无异议，该证据来源合法，与本案有关联性，本院认定为有效证据；证据3经本院审查，内容真实合法，且与本案有关联，本院依法认定为有效证据；证据4及证据5中的现场勘测笔录，原告对真实性有异议，主张笔录内容系被告后期添加，勘测笔录当事人签字和笔录内容不是同一时间形成，但未提交证据予以证明，庭后亦未在规定的时间内提交鉴定申请，对该证据本院依法认定为有效证据；证据6、证据5中的违法占地现场勘测图，原告有异议，经本院审查，山东森迈图测绘地理信息有限公司系经招标产生的六家有资质的单位之一，对该证据本院依法认定为有效证据。 经审理查明，原告刘相元未经依法批准，于2017年11月份擅自占用坊子区凤凰街道郭家村水浇地1093平方米（土地利用总体规划为基本农田，不符合规划）建设车间的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，属违法占地行为。对此,被告潍坊市自然资源和规划局于2019年6月28日依法作出潍自然资行罚字[2019]第61号行政处罚决定书，其处罚内容为：“1、责令将非法占用的1093平方米土地退还给坊子区凤凰街道郭家村民委员会；2、限期在十五日内拆除在非法占用的1093平方米基本农田上建设的车间1093平方米；3、处以每平方米30元的罚款，共计人民币32790元，大写：叁万贰仟柒佰玖拾元整。”潍坊市自然资源和规划局坊子分局于2019年6月29日将行政处罚决定书送达原告,原告拒签。 另查明，原告刘相元未经批准，擅自于2007年5月占用坊子区凤凰街道郭家村集体土地272平方米建设养殖房和其他附属设施，被告作出潍国土资行罚字[2008]第321号行政处罚决定书，该处罚决定第二项内容为：“没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施”。原告刘相元于2008年9月10日缴纳罚款5984元。 本院认为，关于被告潍坊市自然资源和规划局作出的被诉行政行为认定事实是否清楚，适用法律是否正确。原告主张被告作出的潍国土资行罚字[2008]第321号与潍自然资行罚字[2019]第61号行政处罚决定书系对同一行为的重复处罚，根据被告提供的询问笔录，原告刘相元自认建设系“大约于2017年11月6日下午开始动工建设地基，预埋地桩……后于2017年11月底夜间突击偷建，建成钢构车间”，该询问笔录有原告刘相元的签字捺印，且有郭永刚、郭建利的询问笔录相佐证，因此，潍自然资行罚字[2019]第61号行政处罚决定书系对2017年新建设车间的处罚，与2008年处罚并非针对同一行为，对原告的该主张本院依法不予支持。原告刘相元未经依法批准，于2017年11月份擅自占用坊子区凤凰街道郭家村水浇地1093平方米（土地利用总体规划为基本农田，不符合规划）建设车间的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，属违法占地行为。被告潍坊市自然资源和规划局作出的被诉行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。 关于被告潍坊市自然资源和规划局作出的被诉行政行为程序是否合法。被告发现原告刘相元违法占地建设车间行为后，于2019年5月16日依法向其下达了责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书，责令其立即改正土地违法行为，但原告刘相元在规定的时限内未予整改。被告于2019年5月24日予以立案，通过询问有关当事人、现场勘验和查阅资料，确认原告刘相元未经批准擅自在集体土地上建设车间的非法占地行为。被告于2019年6月16日依法向其下达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，向其告知了作出行政处罚决定的事实、理由及依据和其享有的权利，原告刘相元未予申请听证。被告于2019年6月28日作出行政处罚决定书，并于6月29日向原告送达。原告主张被告在本次行政处罚中没有作出调查报告并审理，缺乏审理程序，被告提交行政处罚卷宗原件中的《违法案件审理记录》，原告对此不予认可，本院认为该《违法案件审理记录》系被告复印漏缺，不影响程序合法性，对原告的该项主张，本院依法不予支持。因此，被告潍坊市自然资源和规划局作出的被诉行政行为程序合法。 综上所述，被告潍坊市自然资源和规划局作出被诉行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。依据依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告刘相元的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘相元承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于潍坊市中级人民法院。 审 判 长  单连东 人民陪审员  张明习 人民陪审员  李永存 二〇一九年十二月二十三日 法官 助理  李伟丽 书 记 员  王 雪