河北省正定县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀0123行初46号 原告陈计华，男，1966年6月26日出生，汉族，住正定县。 委托代理人马利学，河北冀督律师事务所律师。 被告正定县自然资源和规划局，住所地正定新区商务中心。 法定代表人张建房，局长。 委托代理人牛玉川。 委托代理人秦亮。 被告石家庄市自然资源和规划局，住所地石家庄市平安南大街建胜路18号。 法定代表人李惠林，局长。 委托代理人李冉。 委托代理人姚少虎，河北冀梦律师事务所律师。 原告陈计华不服被告正定县自然资源和规划局、石家庄市自然资源和规划局土地行政处罚和行政复议决定行政行为一案，于2019年7月29日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月1日立案后，于2019年8月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。期间原告陈计华于2019年6月13日向被告石家庄市自然资源和规划局提出了行政复议申请，石家庄市自然资源和规划局受理后于2019年8月8日作出石资源和规划复字（2019）17号行政复议决定书，维持了正定县自然资源和规划局行政处罚决定，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，依法通知石家庄市自然资源和规划局为共同被告参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月5日公开开庭审理了本案。原告陈计华及其委托代理人马利学，被告正定县自然资源和规划局的委托代理人牛玉川、秦亮，被告石家庄市自然资源和规划局的委托代理人李冉、姚少虎到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告正定县自然资源和规划局于2019年4月17日作出正定（2018）0009126号《行政处罚决定书》，认定原告陈计华2013年8月未经县级以上人民政府批准，违法占用正定县南牛乡塔屯村集体土地419.5平方米（合0.63亩），地类为建设用地，不符合土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43、44条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第76条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条等法律法规的规定，对原告陈计华作出如下处罚：1、责令退还非法占用的419.5平方米（合0.63亩）土地；2、限期拆除在非法占用的419.5平方米（合0.63亩）土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对非法占用的419.5平方米（合0.63亩）土地处以每平方米人民币10元的罚款，共计人民币4195元整（大写：肆仟壹佰玖拾伍元整）。 被告石家庄市自然资源和规划局于2019年8月8日作出石资源和规划复字（2019）17号《行政复议决定书》，认为申请人（原告陈计华）在2013年翻建房屋时未经市、县人民政府批准，违反了《中华人民共和国土地管理法》第44条的规定。申请人是土地违法行为的实施者，被申请人（正定县自然资源和规划局）以申请人为处罚对象并无不妥。被申请人的行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出如下决定：维持被申请人作出的正定（2018）0009126号《行政处罚决定书》。 原告陈计华诉称，1、依法撤销正定县自然资源和规划局作出的正定（2018）0009126号行政处罚决定书；2、诉讼费用由被告承担。事实和理由：正定县自然资源和规划局作出的正定（2018）0009126号行政处罚决定书所涉土地系原告通过租赁方式取得，2005年11月30日原告与正定县南牛乡塔屯村民委员会就其所属的纸箱厂土地及地上建筑物租赁事宜订立租赁合同，所涉土地上建筑物有房屋、厂房及大棚等（见租赁合同交接清单）。租赁合同系双方真实意思表示，且不违反法律强制性规定，并经正定县公证处予以公证，合同双方均依约履行，原告也已交纳租金至2018年，故行政处罚所涉土地占有使用的租赁合同合法有效；另原村委会隶属的纸箱厂为依法核准登记的单位，即其占用行政处罚所涉土地并建造房屋、厂房等建筑物经土地权利人（村委会）批准，且符合当时正定县土地利用总体规划，故正定县南牛乡塔屯村民委员会及其隶属的纸箱厂占用行政处罚所涉土地正当合法，原告以租赁方式从出租人处取得占用所涉土地及地上建筑物的使用权亦当然合法。 原告占有使用行政处罚所涉土地基于合法租赁方式取得，占有使用租赁合同项下土地及地上建筑物的租赁权益应依法予以保护，非经法定程序不得予以剥夺，被告以行政处罚的形式变相确认原告与出租方所签订租赁合同无效，无职权更无法律依据；因原告租赁方式取得占用，即便所涉土地属于非法占地性质，非法占用人应为土地及地上建筑物的出租方即村委会，而非作为承租人的原告，被处罚主体也是错误的；原告在原租赁建筑物基础上改建和修建系行使租赁合同权利及正常经营需要，并未在所租赁范围内予以新建，行政处罚以原告新建非法占地为由作出行政处罚，明显无事实依据及适用法律明显错误；被告以违反正定县土地利用总体规划图（2010-2020）、正定县土地利用现状图（2009）为由作出处罚事实依据错误，原告租赁取得所涉土地及地上建筑物使用权益在2002年，即早于所依据的土地利用规划图及现状图时间，行政处罚所依据的规划图及现状图不具有追溯力，对颁布之前的行为不具有法律约束力，应以2009年之前及村委会纸箱厂占用土地时的土地利用规划或现状图作为处罚依据，另被告从未向原告出具或公开所依据的土地利用总体规划图及现状图，违反了公开、公正的行政执法原则，侵犯了原告的知情权，行政处罚程序严重违法。综上，正定县自然资源和规划局作出的正定（2018）0009126号行政处罚决定书无事实及法律依据，且程序违法，故应予撤销。为维护原告合法权益，特起诉于贵院，望依法支持诉讼请求。 被告石家庄市自然资源和规划局作出的石资源和规划复字（2019）17号《行政复议决定书》，认定无事实及法律依据，严重违法，特提起行政诉讼予以纠正。 原告陈计华向本院提交了以下证据：1、行政处罚决定书；2、协议书；3、公证租赁合同；4、租赁费收据；5、行政复议决定书；6、正定县委文件；7、村委会会议记录。以证明原告的行为不违反租赁协议约定和法律规定。 被告正定县自然资源和规划局辩称，就原告陈计华诉求撤销被告作出的正定（2018）0009126号《行政处罚决定书》中第二项，即责令原告限期拆除的行政处罚决定一案，现作出如下答辩：一、被告行政行为依据的事实清楚，证据充分，适用法律正确。根据举报线索，被告经初步调查核实认为，原告未经县级以上人民政府批准，于2013年8月在正定县，违法占用村集体土地约0.5亩建房，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条的规定。立案后，经现场勘测丈量，违法占地建房地块位于，四至为：东至空院、南至院子、西至厂房、北至道路，面积419.5平方米。勘测结果与现状一致，原告无异议。该地块土地利用现状图上显示为建设用地，不符合《正定县土地利用总体规划（2010-2020）》，属于违法占地建房。询问笔录中，原告承认建房时间为2013年，行为是由原告垫资为塔屯村委会所建。但塔屯村委会2019年3月29日出具的证明，建房情况村委会不知情，属于个人行为，与村集体没有任何关系。基于上述事实，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第76条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条、《河北省土地管理条例》第65条、《中华人民共和国行政处罚法》第51条、《河北省国土资源行政处罚裁量基准》的规定作出的行政处罚。违法主体认定准确、事实清楚、证据充分，适用法律法规正确。二、被告行政行为符合法定程序。从接到举报的情况核查、立案、现场勘测、调查询问、地类及规划认定、案件会审、处罚告知、听证告知、直至作出《行政处罚决定书》及相关法律文书送达，每个环节和步骤都完全符合《国土资源行政处罚规程》所规定的法定程序及操作规范，程序违法之说不成立。综上所述，被告的行政行为完全合法，原告的起诉没有事实依据和法律依据，应依法驳回其诉讼请求。 被告正定县自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1、违法线索登记表；2、责令停止违法行为通知书；3、法律文书送达回证；4、抄告单；5、送达回证；6、核查报告；7、立案呈批表；8、接受调查通知书；9、送达回证；10、询问笔录；11、现场勘测笔录；12、现场勘测图；13、现场照片；14、地类和规划认定意见表；15、规划截图；16、违法案件调查报告；17、违法案件审理记录；18、告知函；19、送达回证；20、塔屯村委会证明；21、违法案件调查报告；22、违法案件审理记录；23、违法案件处理决定呈批表；24、行政处罚告知书；25、法律文书送达回证；26、行政处罚听证告知书；27、送达回证；28、行政处罚决定书；29、送达回证。以证明被告行政行为事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法。 被告石家庄市自然资源和规划局辩称，因被答辩人撤销正定县自然资源和规划局作出的正定（2018）0009126号行政处罚决定书一案，答辩人现发表答辩意见如下：一、答辩人作出行政复议决定程序合法。被答辩人对正定县自然资源和规划局作出的正定（2018）0009126号行政处罚决定书不服，于2019年6月13日向答辩人申请行政复议，请求撤销（2018）0009126号行政处罚决定书。答辩人充分听取了被答辩人和正定县自然资源和规划局两方的意见，审查了双方提交的证据材料，认为正定县自然资源和规划局作出的正定（2018）0009126号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，经行政复议机关的负责人同意后，决定维持其复议决定。 二、答辩人作出行政复议决定适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项规定：行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。 《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。 《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。 被答辩人在作为争议土地的承租人，使用该土地时应按照法律规定使用，但被答辩人于2013年翻建房屋时并未经过市、县人民政府批准，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，所以答辩人维持了正定县自然资源和规划局作出的正定（2018）0009126号《行政处罚决定书》。综上所述，答辩人所作出的行政复议决定程序合法、适用法律正确，请求正定县人民法院驳回被答辩人的诉讼请求。 被告石家庄市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1、行政复议审批表；2、行政复议受案登记表；3、陈计华所提交的申请书及证据；4、行政复议提出答复通知书；5、正定县自然资源和规划局答复意见书及证据材料；6送达回证。以证明被告行政复议认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。 经庭审质证，对原告提供的7组证据，被告正定县自然资源和规划局质证称，原告提供的2、3、4、6、7组证据，与本案不具有关联性，也无法证明原告的行为合法。 对被告正定县自然资源和规划局提供的29组证据，原告质证称，对被告提供的证据真实性无异议，被告作出行政处罚未依据客观事实，对原告取得占用土地及使用建筑物的权利事实未进行客观调查，被告陈述不具有客观全面性，证据也不具有全面性。 对被告石家庄市自然资源和规划局提交的6组证据，原告质证称，被告认为县局作出的行政处罚事实、程序、法律依据均正确是错误的，复议决定及结论不具有客观合法性。 本院对上述证据认证如下：原告提供的第1、5组证据，是本案诉讼标的，不能作为本案定案依据。原告提供的其他证据，只是证明了其租赁使用村集体厂房和土地的事实，以及正定县委、县政府（2013）13号文件中之一是要求“清理修整有碍观瞻的坍塌房屋、残墙断壁，拆除村内侵街占道的私搭乱建，使村内街道整洁通畅。......”是针对全县农村面貌改造提升行动的规范。不能作为原告行为合法的定案依据。 被告正定县自然资源和规划局提供的第28组证据，是本案诉讼标的，不能作为本案定案依据。其他证据，虽然原告提出异议，但是符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的关联性、合法性、真实性原则，可以作为本案定案依据。 被告石家庄市自然资源和规划局提交的6组证据，虽然原告提出异议，但是符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的三性原则，可以作为本案定案依据。 经审理查明，原告（乙方）与正定县南牛乡塔屯村民委员会（甲方）2002年11月30日签订《租赁原纸箱厂协议》，约定：“一、租赁期限20年，自2002年11月30日至2022年11月30日止。三、租赁期间，甲方将原纸箱厂院落，院内的房产（详见纸箱厂交接清单）交给乙方无偿使用，不含前院东边大棚，房产如需维修，由乙方负责并支付有关费用。......六、协议期内，如厂内房产需改建时，乙方必须提前申请和甲方协商，甲方同意后才能动工。费用乙方自负。”纸箱厂财产交接表：1、铁大门扇1付；2、大门西门房2间；3、邻道北房3间；4、男、女厕所各1个；5、前院西边棚子7间；6、前院办公室宿舍共12间；7、大院内西边铁大棚13间；8、大院内东边铁大棚8间；9、车间和库房共25间；10、100W变压器1台；11、水塔1座；12、大院东边木头大棚3间。到2013年，由于部分房屋、大棚因2009年大雪，以及年久失修坍塌，无法使用，原告对承包使用的部分厂房进行了翻建。 2018年12月，被告正定县自然资源和规划局接到村民举报原告未经批准违法建房，经调查核实，认为原告翻建厂房的行为，未经县级以上人民政府批准，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43、44条的规定，并认定原告所占土地地类为建设用地，不符合正定县2010年至2020年土地利用总体规划，根据《中华人民共和国土地管理法》第76条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条等法律法规的规定，对原告作出如下处罚：1、责令退还非法占用的419.5平方米（合0.63亩）土地；2、限期拆除在非法占用的419.5平方米（合0.63亩）土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对非法占用的419.5平方米（合0.63亩）土地处以每平方米人民币10元的罚款，共计人民币4195元整（大写：肆仟壹佰玖拾伍元整）。 另查明，在被告正定县自然资源和规划局对原告的行为调查处理过程中，被告于2019年3月28日向原告所在的正定县南牛乡政府送达了《告知函》，该《告知函》主要内容：“塔屯村陈计华于2013年在原村办企业：育英纸箱厂院内翻建二层楼（一层为库房，二层为房屋）。……因该地块为原村办企业，是村集体所属建设用地。当事人承认新建二层楼产权归集体所有，根据《河北省农村集体资产管理条例》第八条规定属集体资产。请贵单位和有关部门依据《河北省农村集体资产管理条例》第二十七条规定处理。” 还查明，原告不服被告正定县自然资源和规划局土地行政处罚决定，于2019年6月13日向被告石家庄市自然资源和规划局提出行政复议。被告石家庄市自然资源和规划局受理后，经依法复议审查后，认为被告正定县自然资源和规划局作出的行政处罚事实清楚、程序合法、适用法律正确。于2019年8月8日作出石资源和规划复字（2019）17号《行政复议决定书》，维持了被告正定县自然资源和规划局作出的正定（2018）0009126号《行政处罚决定书》。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”上述法条核心内容是：农用地转为建设用地，必须办理农用地转用审批手续；任何单位和个人进行建设，必须经相关人民政府批准；未经批准或者采取欺骗手段骗取批准的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。其中处罚限期拆除是违法行为违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的情形。本案原告是租赁本村集体原纸箱厂，占地类别属于建设用地，由被告正定县自然资源和规划局《土地违法案件地类和规划情况认定意见表》所确定，不属于《土地管理法》第四十四条规范的范畴。虽然原告未经批准进行翻建租赁厂房的行为违法，但原告是在原有建设用地范围内进行的翻建行为，不符合《土地管理法》第七十六条：“违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地”的规定。因此，被告正定县自然资源和规划局对原告作出的行政处罚认定事实不清、适用法律错误，依法应予纠正。 另外，原告租赁的是本村集体财产，有租赁协议约束双方的行为，并且被告正定县自然资源和规划局在本案调查处理过程中，也书面函告了正定县南牛乡人民政府，按照《河北省农村集体资产管理条例》第二十七条规定处理。就原告未经批准翻建租赁厂房的行为，依据租赁协议的约定或者依据《河北省农村集体资产管理条例》的规定处理较为适宜，既保护了村集体的财产不受损失，也对违法行为进行了应有处罚。 关于行政复议行政行为，被告石家庄市自然资源和规划局在复议过程中，虽然认定原告违法主体、复议程序方面均合法，但是没有认真核实被告正定县自然资源和规划局处罚原告认定土地类别和适用法律是否准确，所以其作出的行政行为应当依法予以纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项、第七十九条的规定，判决如下： 撤销被告正定县自然资源和规划局作出的正定（2018）0009126号《行政处罚决定书》。 撤销被告石家庄市自然资源和规划局作出的石资源和规划复字（2019）17号《行政复议决定书》。 案件受理费50元由被告正定县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省石家庄市中级人民法院。 审 判 长  韦会同 人民陪审员  张 莹 人民陪审员  吴茜茜 二〇一九年十二月二十三日 法官 助理  魏春霞 书 记 员  高 云