广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤19行终477号上诉人（原审被告）：东莞市高埗镇人民政府，住所地：广东省东莞市*埗*******。统一社会信用代码：114***********526U。法定代表人：邓炳华，镇长。委托代理人：谭舟杨，广东莞信律师事务所律师。委托代理人：陆彪，广东莞信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：廖景芬，男，1978年2月20日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市**************，公民身份号码：441************637。原审被告：东莞市人民政府，住所地：广东省东莞市******，组织机构代码：70773468-1。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：叶仲明，市司法局工作人员。委托代理人：黎伟明，市司法局工作人员。上诉人东莞市高埗镇人民政府（以下简称“高埗镇政府”）与被上诉人廖景芬以及原审被告东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）政府信息公开及行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年2月11日，廖景芬向原审法院提起诉讼，请求判令：一、撤销高埗镇政府2018年10月31日作出的高（2018）第19号复；二、责令高埗镇政府对廖景芬2018年10月11日的《政府信息公开申请表》重新作出处理；三、依法撤销东莞市政府2018年12月25日作出的东府行复[2018]619号；四、由高埗镇政府和东莞市政府承担诉讼费。原审法院查明：廖景芬系高埗镇塘厦村居民，于2018年10月11日向高埗镇政府提交了一份《政府信息公开申请表》，以自身生产、生活需要为由，申请公开东国土资流转出让字[2013]2号《集体建设用地使用权流转申请表》会议记录备案资料及会议表决通过的备案资料。2018年10月31日，高埗镇政府作出高（2018）第19号复《关于申请政府信息公开的答复》，认为廖景芬申请的信息系过程性信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”的规定，决定不予公开，并邮寄送达给廖景芬。廖景芬不服，向东莞市政府申请复议。东莞市政府收到廖景芬复议申请后，于2018年11月6日受理并出具东府行复[2018]619号《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》，并分别送达给廖景芬和高埗镇政府。2018年11月21日，高埗镇政府向东莞市政府提交了答复材料。东莞市政府经审查，于2018年12月25日作出东府行复[2018]619号《行政复议决定书》，维持了高埗镇政府的上述答复，并分别送达。廖景芬仍不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：本案为政府信息公开纠纷，由于廖景芬对于高埗镇政府和东莞市政府的职权和程序问题均无异议，原审法院不再赘述。本案的争议焦点是廖景芬申请的信息是否属于不予公开的过程性信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”由此可知，过程性信息均不予公开的前提是处于讨论、研究或者审查过程中，一旦行政程序结束，就丧失了不予公开的前提。反观本案，东国土资流转出让字[2013]2号《集体建设用地使用权流转申请表》对应的会议记录备案资料及会议表决通过的备案资料属于在集体建设用地使用权流转审批过程中申请人应当提交的材料，在建设用地使用权流转审批中属于过程性信息，可以不予公开，但审批完成后，则属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日实施）第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”规定的政府信息，应当予以公开。但是，高埗镇政府依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款的规定，作出高（2018）第19号复《关于申请政府信息公开的答复》，认为上述信息属于过程性信息，不予公开，存在适用法律错误的问题，依法应予撤销，并应当重新针对廖景芬的申请进行答复。东莞市政府在行政复议中未能纠正该问题，作出的《行政复议决定书》亦应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销高埗镇政府于2018年10月31日作出的高（2018）第19号复《关于申请政府信息公开的答复》及东莞市政府于2018年12月25日作出的东府行复[2018]619号《行政复议决定书》；二、责令高埗镇政府于本判决生效之日起15个工作日内重新针对廖景芬的政府信息公开申请作出答复。本案案件受理费50元，由高埗镇政府及东莞市政府承担。一审宣判后，高埗镇政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决，改判并驳回廖景芬的全部诉讼请求；2.由廖景芬承担本案诉讼费。事实和理由：高埗镇政府认为，原审法院对《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条的规定存在法律理解偏差，系适用法律错误。首先，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定的前半段已经明确行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可在诉讼或行政程序中作为书证使用，这也是作为公开的政府信息的基础属性。而廖景芬申请公开的（东国土流转出让字【2013】2号）《集体建设用地使用权流转申请表》会议记录备案资料及会议表决通过的备案资料，均系高埗镇政府讨论、研究过程中产生的过程性信息，是高埗镇政府做出最终行政行为在讨论、研究过程中产生的意见性信息及资料等，不具有正式性、准确性及完整性，廖景芬也无法以会议纪要等信息在生产、生活和科研中正式使用，也不能在诉讼或行政程序中作为书证使用，其不具有应公开的政府信息的基础属性。其次，高埗镇政府认为，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，是静态的，是指行政机构在处于讨论、研究或者审查阶段中产生的信息，因其不具有正式性、准确性及完整性，无论讨论、审批阶段是否结束，均不影响其基础属性，属于过程性文件，均可以不予公开，故过程性信息一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。最后，2019年5月15日新实施的《政府信息公开条例》第十六条第二款的规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”也明确了和验证了“过程性信息是静态的，不论讨论、审查阶段是否结束，均可以不予公开”的法律逻辑和立法本意。综上，高埗镇政府作出的案涉《关于申请政府信息公开的答复》内容清楚明确，符合法定程序，并无不当。被上诉人廖景芬在二审法定期间没有提交新的答辩意见。原审被告东莞市政府在二审期间坚持其原审答辩意见，未再提出新的答辩意见。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。本院认为，本案系政府信息公开及行政复议纠纷。《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日实施）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”。本案中，廖景芬申请公开的是“东国土资流转出让字[2013]2号《集体建设用地使用权流转申请表》会议记录备案资料及会议表决通过的备案资料”，这些信息均属于高埗镇政府及各部门的相关人员在讨论集体建设用地使用权流转事宜时所发表的非终极性意见，对外部不产生直接约束力，属内部信息。廖景芬申请公开的内容不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。高埗镇政府作出高（2018）第19号复《关于申请政府信息公开的答复》，符合法律规定，并无不当。东莞市政府经复议予以维持亦无不当。综上所述，原审法院判决对关键事实定性不当，导致处理结果有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省东莞市第一人民法院作出的（2019）粤1971行初142号行政判决；二、驳回廖景芬的全部诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，均由廖景芬负担。由于高埗镇政府已预付二审受理费，故本院应予退回。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇一九年十二月二十三日书记员  韩思琦