安徽省马鞍山市雨山区人民法院行 政 判 决 书（2019）皖0504行初41号原告王兴功,男,汉族,1973年08月09日出生,住安徽省鞍山市雨山区。被告马鞍山市公安局雨山分局,住所地安徽省马鞍山市雨山区湖西南路**。法定代表人吕兵，该分局局长。委托代理人王一洲,该分局工作人员。委托代理人杜婧，该分局工作人员。原告王兴功不服被告马鞍山市公安局雨山分局（下称雨山公安分局）作出的马雨公（佳）行罚决字（2019）275号《行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭审理了本案。原告王兴功，被告雨山公安分局副局长胡卫彬及被告的委托代理人王一洲、杜婧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告雨山公安分局于2019年9月21日作出马雨公（佳）行罚决字（2019）275号《行政处罚决定书》，该《决定书》的内容如下：“违法行为人王兴功，男，46岁，1973年8月9日生，居民身份证:3405051973********,户籍所在地:安徽省××××村岗一队**，现住安徽马鞍山市××万嘉××室。违法经历:2014年3月因扰乱公共场所秩序被雨山分局行政拘留10日；2017年4月因扰乱公共场所秩序被雨山分局行政拘留10日。现查明违法行为人王兴功的信访事项经三级终结后，该王于2019年9月4日伙同王兴有二人携带信访资料至国家信访局刷身份证登记越级上访，后被马鞍山驻京接返人员发现后接回至马鞍山;2019年9月17日，违法行为人王兴功伙同王某、胡定丽在国庆70周年安保期间携带信访材料至北京大兴检查站时，被该站民警查获，并由马鞍山驻京接返人员等工作人员将其带回马鞍山。以上事实有王兴功的陈述、王某、胡定丽的陈述、雷和平、冯建红、夏宗勤、吴书文的陈述、书证（报案材料、三级信访终结材料、信访材料、国家信访局登记记录、接返情况说明）、户户籍资料、科材料予以证实等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，给予王兴功行政拘留十日的处罚。执行方式和期限:由马鞍山市公安局雨山分局将王兴功送至马鞍山市拘留所执行。如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向马鞍山市人民政府或马鞍山市公安局申请行政复议或者在六个月内依法向雨山区人民法院提起行政诉讼。”原告王兴功诉称：1.请求撤销马鞍山市公安局雨山分局作出马雨公（佳）行罚决字（2019）275号行政处罚；2、依法确认被告马雨公（佳）行罚决字［2019］275号《行政处罚决定书》对原告作出拘留行政处罚的行政行为系违法行为。事实与理由：原告于2019年9月4日到国家信访局按规定正常上访和2019年9月17日被王某聘请开车到北京的行为。被告下属佳山派出所于2019年9月21日就原告的行为，佳山派出所依据《中华人民共和国治安管理处罚法》中第二十三条第一款第（一）项以涉嫌“虚构事实扰乱公共秩序”对原告作出行政拘留10日的处罚。该行政处罚已于2019年9月21日至10月1日执行完毕。原告认为，被告下属佳山派出所对被告作出的行政处罚缺乏事实依据且重违法。具体理由如下:在《中华人民共和国治安管理处罚法》中第二十三条，有下列行为之-的，处警告或者200元以下罚款;情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款:（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。原告的信访虽然终结后，但赔偿事项至今没有了结，说明事情没有终结。在原告房屋野蛮拆毁十年来到各级政府上访了无数次，最近一次是2019年6月24日到安徽省信访局上访，并有手机短信回复，因此不存在越级上访。《信访条例》规定了信访的一系列程序，要求信访人依法信访，并对信访人在信访过程中的行为作了限制性和禁止性的规定，但是，对信访程序终结后的再次信访行为并没有作违法认定，也就是说，即使信访程序终结后（复查、复核后），信访人仍然可以采用走访形式反映自己的问题，充其量此种行为的后果是《信访条例》第三十五条第三款规定的“各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”而已。国家信访局门口的喇叭每天也在循环播放终结后的信访仍然以同一事实和理由上访，国家信访局不受理，不下达。本案的原告信访终结后至今没有处理结束，并且有多个证据证明这个终结的信访内容颠倒黑白，国家信访局受理并且下达给我们当地政府，说明原告的行为根本不符合本处罚法第二十三条之规定，更谈不上情节较重。处罚决定书第二个指控原告在2019年9月17日伙同王某、胡定丽携带上访材料在北京××公路检查站被检查人员查获，认定违法。实际原告是被王某聘请开车的，在王某的花山派出所询问笔录里和其本人都可以证实。被查获的原因是王某租用的车上有车主印制的条幅，公路检查人员发现这个条幅，将归还的证件再次要回，导致到北京没有完成，这一行为也不符合本处罚法的任一规定，也更谈不上情节严重。条幅以及上面的内容和原告没有任何关系。被告臆断认为原告伙同他们到北京上访。根据《中华人民共和国宪法》第四十一条规定公民对国家机关和国家工作人员有批评、控告和检举的权利。原告即使是到北京反映地方政府侵害群众利益的投诉，而且并不存在捏造事实诬告陷害他人的情况。佳山派出所以涉嫌“虚构事实扰乱公共秩序”对原告作出行政处罚缺乏事实和法律依据。按照《宪法》规定，上诉人作为中国公民，有批评权、建议权，申诉权、控告权、检举权。根据《信访条例》规定:公民有权采用走访的形式，向县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。虽然，《信访条例》规定了信访的一系列程序，要求信访人依法信访，并对信访人在信访过程中的行为作了限制性和禁止性的规定，但是，对信访程序终结后的再次信访行为并没有作违法认定，也就是说，即使信访程序终结后（复查、复核后），信访人仍然可以采用走访形式反映自己的问题，充其量此种行为的后果是《信访条例》第三十五条第三款规定的“各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”而已。原告房屋被非法拆毁后，反映十年至今没有得到处理.因此，有权向国家有关机关和部门提出批评、建议、申诉、控告，有权采用走访形式向国家有权机关反映情况、提出意见、投诉请求，至于原告的要求是否合情、合理、合法，是否能够达到目的，并不重要，在此过程中，只要不违反《信访条例》第18条，第20条规定的情形都不是法律禁止的。从被告查实的情形看，原告既没有违反《信访条例》第18条、第20条的限制性和禁止性规定，也没有违反《治安管理处罚条例》第二十三条第一款第一项的规定。被告处罚认为，原告扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；但情节严重，所以援引《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，对原告处以十日治安拘留，但是，没有任何证据证明原告采用了哪一种行为、方式或手段、违反了哪一个地方的机关、团体、企业、事业单位等公共场所的秩序，也没有任何证据证明原告给哪-个地方的机关、团体、企业、事业单位造成了什么样的严重后果，相反，被告查实的情况仅仅是原告开车去北京的行为。被告援引的处罚依据与实际查实的情况对不上号，与实际情况不相符。上访人就是到北京准备去上访的行为并不违法（没有任何一部法律的任何一个条款将此种行为列为禁止性或限制性规定）;被告处罚的依据找不出对应的事实依据；对准备上访行为被处罚没有法律依据。被告处罚事实不清，程序违法。首先，原告没有在任何区域有“违法上访行为”，所谓的“违法上访行为”地在北京，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定，被告要行使“发生在北京的违法行为”管辖权，也是北京公安机关移送而来的管辖权，也应该首先由北京的公安机关先行处理为前置条件，然后再由北京的公安机关移送给被告。没有北京的公安机关先行处理，被告直接受理本案程序错误。该款规定的移送管辖必须是违法行为地公安机关和适宜管辖地公安机关之间的执法移送，不是其他任何单位和公安机关的移送。其次，按照《公安机关办理行政案件程序规定》第三十八条规定，公安机关调查的案件事实包括违法行为是否存在，实施违法行为的时间、地、地点段、后果以及其他情节等六大内容，然而，被告并未调查原告采用什么手段扰乱了哪一个地方的机关、团体、企业、事业单位的治安秩序，也没有调查造成了什么后果，也就说，被告的实施处罚之前没有任何调查，完全是听命于政府，照搬信访局的文件资料。被告治安拘留原告完全是“法外施刑”，实际的处罚依据是马鞍山地方政府官员的所谓维稳要求，不是在依法执法。《立法法》第8条、《行政处罚法》第9条第2款均明确规定:限制人身自由的行政处罚只能由法律规定，其他任何文件都不得设置限制人身自由的规定。前已述及，被告援引《治安管理处罚法》拘留原告，却找不出与援引条款相对应的事实依据。而被告处罚原告的真正原因就是因为原告带上访资料到北京的行为，当地政府认为原告的行为可能会给当地带来负面影响，可能会影响当地官员的乌纱政绩，所以，只有对其加以处罚。殊不知，《信访条例》中没有对信访时间、季节、节庆假日做限制性或禁止性规定，相反，国家重大节假日，国家信访总局的信访窗口远比平时多得多，所谓的“在敏感时间去北京上访就是非法上访”的说辞，其实是没有法律依据的，是马鞍山地方政府错误的维稳观所致。希望法庭依法、独立、客观、公正、良知判案。《行政诉讼法》第四条规定:人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。第五十二条第一款规定:人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件上诉人既然援引《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，就必须找出证据证明被上诉人有相应的违法事实，不能含糊地将所谓的非法信访行为定义为扰乱公共秩序的违法行为。被告既然在处罚原告的信访事实行为，那么，也必须在《信访条例》中找到该信访行为应该被拘留的法律依据。如果，执法机关不依法行政，司法机关不依法判案，每个人，包括他自己、他的家人、亲友今后都可能是这种不按规则办事的牺牲品，因此，希望雨山区人民法院能够立法、独立，客观、公正审理本案，并以最大的良知判决案件。原告王兴功为支持其诉讼请求向本院提供了书面证据材料及申请证人王某到庭作证，具体如下：马鞍山市雨山区土地征迁安置事务管理局征迁通知一份，证明原告的信访事项终结内容中明显错误；证人王某的证言，证明原告2019年9月16日进京系被王某聘请开车的。被告雨山公安分局辩称，王兴功违法经历:1、2011年6月因扰乱公共场所秩序被马鞍山市公安局雨山分局行政拘留十日。（马雨公（佳）行决字［2011］第181号）2、2014年3月因扰乱公共场所秩序被马鞍山市公安局雨山分局行政拘留十日。（马雨公（佳）行决字［2014］第2017号）3、2017年4月因扰乱公共场所秩序被马鞍山市公安局雨山分局行政拘留十日。（马雨公（佳）行罚决字［2017］第238号）4、2019年9月因扰乱单位秩序被马鞍山市公安局雨山分局行政拘留十日。（马雨公（佳）行罚决字［2019］第275号）一、本案事实清楚，证据确实、充分:2019年9月20日，我局以王兴功扰乱单位秩序一案受理此案并展开调查。现查明:违法行为人王兴功的信访事项经三级终结后，该王于2019年9月4日伙同王兴有二人携带信访资料至国家信访局刷身份证登记缠访，后被马鞍山驻京接返人员发现后接回至马鞍山;2019年9月17日，违法行为人王兴功伙同王某、胡定丽在国庆70周年安保期间携带信访材料至北京大兴检查站时，被该站民警查获，并由马鞍山驻京接返人员等工作人员将其带回马鞍山。以上事实有王兴功的陈述、王某的陈述、胡定丽的陈述、雷和平、冯建红、夏宗勤、吴书文的陈述、书证（报案材料、三级信访终结材料、信访材料、国家信访局登记记录、接返情况说明）、户户籍资料、法经历等证据证实。2019年9月21日，我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定给予王兴功行政拘留十日的处罚。二、本案定性准确，适用法律正确，量处适当:《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款;情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款:（一）、扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。本案中，已经查明违法行为人王兴功的信访事项已于2014年9月2日经三级依法终结，该王仍然以同一事实和理由提出投诉请求，于2017年3月15日到北京中南海周边非访（马雨公（佳）行罚决字［2017］238号行政处罚决定书）、2019年6月到安徽省信访局信访、9月4日又到国家信访局登记身份证信访。在国家信访局明确回复:告知来访人此问题已经复核，按照信访条例不再受理，如有异议，可向复核单位马鞍山市政府反映。王兴功仍以同一事实和理由于2019年9月17日与王某、胡定丽在国庆70周年安保期间携带信访材料租车欲前往北京信访，后被北京大兴检查站民警查获，并由马鞍山驻京接返工作人员将其带回马鞍山。在此过程中，王兴功兄弟二人还以要求报销去北京的来回车费要挟对其劝返的政府工作人员，否则不回马鞍山解决问题。综上，根据《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》及《治安管理处罚法》，王兴功的行为性质属于信访诉求已经依法解决，仍以同一事实和理由提出投诉请求，在信访接待场所多次缠访的行为，我局对王兴功以扰乱单位秩序行为处以行政拘留十日的处罚，定性准确、适用法律正确、量处适当。三、本案程序合法：根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条之规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。因此，原告扰乱单位秩序一案我局在管辖权上程序合法。我局在处罚前依法对王兴功在平湖派出所办案区进行了告知，王兴功拒绝在处罚告知笔录上面签字，我单位两名民警在处罚告知笔录上已注明告知内容及时间，程序合法。综上所述，原告王兴功扰乱单位秩序一案，事实清楚，被告对原告进行处罚，证据确实充分、定性准确、程序合法、适用法律正确，量处适当。据此，请求驳回原告的诉讼请求，维持马雨公（佳）行罚决字［2019］第275号行政处罚决定，以维护法律的尊严和正常的社会秩序，保障公安机关依法行使职权。被告雨山公安分局向本院提交了以下证据：行政处罚决定书、调查终结报告、受案登记表、报案材料、到案经过、询问笔录、证据保全决定书、证据保全清单、信访材料、接受证据材料清单、相关证据材料、违法行为人户户籍资料、科材料、行政处罚告知笔录、行政拘留执行回执、行政拘留通知书、其他材料，证明被告对原告进行处罚,证据确实充分、定性准确、程序合法、适用法律正确,量处适当。经庭审质证，一、原告王兴功对被告雨山公安分局提交的上述证据发表如下质证意见：三级信访终结材料应向原告予以送达，原告才看到三级信访终结材料，不符合法律规定；没有规定信访终结后不允许上访，且原告信访的事情没有处理终结，原告有继续向上级领导反映的权利；被告没有证据证明原告开车去北京是上访。二、被告雨山公安分局对原告王兴功提供的证据及证人证言发表如下质证意见：证人王某的证言证实王兴功与其一道进京时携带了上访材料，王兴功多年来无数次上访的经历也证实王兴功进京的目的就是其征迁问题继续上访，且王兴功与证人王某等进京上访系国庆70周年重大活动敏感时期越级上访。本院对上述证据认证如下：一、被告雨山公安分局提交的上述证据均具有真实性，与本案具有关联性，其证明目的均能够成立，故予以采信作为定案的参考依据。二、原告王兴功提供的证据及申请作证的证人证言的达不到其证明目的。经审理查明，原告王兴功因其所涉拆迁补偿安置事项多次向区、市、省和国家相关部门进行信访。2014年9月2日，安徽省信访事项复核委员会作出皖信终字（2014）43号《关于王兴功信访事项依法终结的决定》，该《决定》的内容如下：“马鞍山市联席会议办公室：你市报来的关于王兴功同志信访事项依法终结申请，业经省土地征收征用信访事项评议团2014年7月23日集体评议表决通过（7票全票赞成）。根据《安徽省信访事项依法终结暂行办法》第十七条之规定，同意该信访事项依法终结，请信访事项办理机关将依法终结情况书面告知信访人，并继续做好后续管理等工作。”2014年3月29日，雨山公安分局以王兴功于2014年3月28日到北京市中南海周边上访的行为已构成扰乱公共场所秩序而作出了马雨公（佳）行罚决字（2014）2017号《行政处罚决定书》决定给予王兴功行政拘留十日的行政处罚。2017年4月28日，雨山公安分局以王兴功于2017年3月15日到北京市中南海周边上访的行为已构成扰乱公共场所秩序而作出了马雨公（佳）行罚决字（2017）238号《行政处罚决定书》决定给予王兴功行政拘留十日的处罚。2019年9月4日，王兴功与王兴有二人携带信访材料至国家信访局刷身份证登记越级上访，后被马鞍山市驻京接返人员发现后接回至马鞍山市。2019年9月16日，在国庆70周年安保期间，王兴功携带信访材料驾车与具有上访目的的王某、胡定丽同行，欲至北京国家信访局上访，2019年9月17日，车至北京大兴检查站时，该站检查人员发现王兴功一行三人均携带信访材料，后被安排由马鞍山市驻京接返人员等工作人员全部带回至马鞍山市。2019年9月21日，雨山区公安分局作出马雨公（佳）行罚决字（2019）275号《行政处罚决定书》，该《决定书》的内容如下：“违法行为人王兴功，男，46岁，1973年8月9日生，居民身份证:3405051973********,户户籍所在地:安徽省××××村岗一队**，住安徽马鞍山市××万嘉××室。违法经历:2014年3月因扰乱公共场所秩序被雨山分局行政拘留10日；2017年4月因扰乱公共场所秩序被雨山分局行政拘留10日。现查明违法行为人王兴功的信访事项经三级终结后，该王于2019年9月4日伙同王兴有二人携带信访资料至国家信访局刷身份证登记越级上访，后被马鞍山驻京接返人员发现后接回至马鞍山;2019年9月17日，违法行为人王兴功伙同王某、胡定丽在国庆70周年安保期间携带信访材料至北京大兴检查站时，被该站民警查获，并由马鞍山驻京接返人员等工作人员将其带回马鞍山。以上事实有王兴功的陈述、王某、胡定丽的陈述、雷和平、冯建红、夏宗勤、吴书文的陈述、书证（报案材料、三级信访终结材料、信访材料、国家信访局登记记录、接返情况说明）、户籍户籍资料、材料予以证实等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，给予王兴功行政拘留十日的处罚。执行方式和期限:由马鞍山市公安局雨山分局将王兴功送至马鞍山市拘留所执行。如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向马鞍山市人民政府或马鞍山市公安局申请行政复议或者在六个月内依法向雨山区人民法院提起行政诉讼。”王兴功不服上述行政处罚，以致成讼。本院认为，皖信联发（2012）5号《安徽省信访事项依法终结暂行办法》第一条规定：“为进一步规范信访事项依法终结工作，维护信访工作秩序，保护信访人合法权益，促进社会和谐稳定，根据国务院《信访条例》、《安徽省信访条例》等有关规定，结合本省实际，制定本办法”；第十七条规定：“省复核委员会根据评议意见，作出依法终结或不予终结的决定，依法终结的退出信访渠道，不予终结的由申报单位继续妥善处理”；第二十一条规定：“信访人对终结意见不服，仍以同一事实和理由继续上访的，有关机关工作人员应当及时劝返接回并进行批评教育；有违反治安管理行为的，由公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。据此，就本案而言，经审理查明的本案法律事实已经明确表明，在安徽省信访事项复核委员会于2014年9月2日作出案涉之皖信终字（2014）43号《关于王兴功信访事项依法终结的决定》之后，王兴功就应当通过信访方式之外的其他合法途径申办其自身所涉拆迁补偿安置事宜，但王兴功仍以同一事实和理由并仍以上访的方式继续到北京市中南海周边上访及到国家信访局刷身份证登记越级上访，并且在国庆70周年安保期间即2019年9月16日携带信访材料与同为信访人的王某、胡定丽同行前往北京上访。王兴功的上述上访行为扰乱了北京市中南海周边的公共秩序及国家信访局等国家机关的正常工作秩序，应当受到相应的治安管理处罚惩戒。被告雨山公安分局作出的案涉之行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，且量处适当。因此，本院对原告王兴功提起的案涉之诉讼请求均依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王兴功的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告王兴功负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。审 判 长  丁荣超人民陪审员  吴继红人民陪审员  高小培二〇一九年十二月二十三日书 记 员  邢涵敏附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。