广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行初135号 原告南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第4生产队。 诉讼代表人韦礼相，该队队长。 原告南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第16生产队。 诉讼代表人韦少滕，该队队长。 两原告共同委托代理人董梦雪，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被告南宁市人民政府，办公所在地南宁市青秀区嘉宾路1号。 法定代表人周红波，该市市长。 委托代理人潘金凤，南宁市行政复议办公室工作人员。 第三人南宁市良庆区人民政府，办公所在地南宁市歌海路9号。统一社会信用代码11450108775964657G。 法定代表人王川，该区区长。 行政机关出庭负责人陈飞，南宁市良庆区人民政府副区长。 委托代理人邹小松，广西中钧律师事务所律师。 第三人南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会。 诉讼代表人韦国席，该委员会主任。 委托代理人熊本全，广西南国雄鹰律师事务所律师。 委托代理人潘波成，广西南国雄鹰律师事务所律师。 原告南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第4生产队、南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第16生产队与被告南宁市人民政府行政复议决定纠纷一案，于2017年11月17日向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月21日作出（2017）桂01行初390号行政裁定，广西壮族自治区高级人民法院于2018年12月24日作出（2018）桂行终1159号行政裁定指定本院继续审理，本院2019年4月9日重新立案后，依法向各方当事人送达诉讼材料并组成合议庭，于2019年7月4日公开开庭审理了本案。两原告的共同委托代理人董梦雪，被告南宁市人民政府的委托代理人潘金凤，第三人南宁市良庆区人民政府（以下简称良庆区政府）副区长陈飞、委托代理人邹小松，第三人南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会（以下简称那黄村委会）的委托代理人熊本全，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁市人民政府于2017年9月29日作出南府复议[2015]396号《行政复议决定书》，载明：2010年11月25日，良庆区政府分别作出良政行处字[2010]19号和良政行处字[2010]18号处理决定，将涉案争议地（那黄村委会称为顶榨油，4、16队称为仲瓦山）分别确权给4队和16队，此后，因争议各方当事人在法定期限内均未提出行政复议申请，上述处理决定已经生效。之后，那黄村委会因不服良政行处字[2010]19号和良政行处字[2010]18号处理决定，于2011年4月6日向良庆区政府提交《请求撤销良政行处字[2010]18、19号处理决定并重新对仲瓦山权属进行确权报告》，提出重新确权申请，良庆区政府经审核后，作出本案良政不受字[2011]2号决定，决定不予受理那黄村委会提出的重新确权申请。该决定的内容为“经调查，查明：申请人（那黄村委会）与良庆镇那黄村第16生产队、良庆镇那黄村第4生产队土地权属争议案件，本机关于2010年12月25日已分别作出良政行处字[2010]18号和良政行处字[2010]19号处理决定，在法定期限内，争议各方当事人没有申请行政复议，良政行处字[2010]18号和19号处理决定已发生法律效力。本机关认为，申请人提出的权属纠纷调处申请不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条规定的条件，依法应不予受理。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十三条第一款规定，本机关决定：不予受理申请人于2011年4月6日提出的土地权属重新确权申请。”那黄村委会不服良政不受字[2011]2号决定，申请行政复议。行政复议期间，南宁市人民政府进一步查明案件事实，于2012年7月13日向南宁市国土资源局调取了相关土地登记情况材料，并于2013年4月24日召开行政复议案件听证会，且于2013年9月4日向市国土局发函调查相关情况，又于2016年4月14日派员到良庆区调查相关知情人员。南宁市人民政府南府复议[2015]396号《行政复议决定书》认为，关于良政不受字[2011]2号决定认定事实和适用法律是否正确的问题。一、良庆区政府在良政不受字[2011]2号决定中以本案土地权属争议案件已作出过确权处理决定并已发生法律效力，作为该府不予受理那黄村委会重新调处的唯一理由，这与《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（注：2002年版）第二十条第（五）项关于“虽经依法确定权属，但有证据证明已经确定的权属确有错误的”规定，也未对那黄村委会提交的材料阐述不认可的理由，属于法律适用错误。二、良政不受字[2011]2号决定以那黄村委会提出的权属纠纷调处申请不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（注：2002年版）第二十条规定的条件，作为该府作出不予受理决定的法律依据，但该条例第二十条规定的受理条件一共有五项，即“（一）申请人与权属纠纷有直接利害关系；（二）有具体的权属请求和事实根据；（三）有明确的对方当事人；（四）属于土地、山林、水利所有权或者使用权争议；（五）争议的土地、山林、水利所有权或者使用权未经依法确定权属，或者虽经依法确定权属，但有证据证明已经确定的权属确有错误的。”良庆区政府在适用该规定时只适用到条，未适用到款和项，仅从良政不受字[2011]2号决定的文字内容上看，无法确定良庆区政府认为那黄村委会的调处申请不符合的是上述五项受理条件中的哪一项，属于适用法律不准确。综上，良庆区政府作出本案良政不受字[2011]2号决定时，不予受理适用法律依据错误。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定撤销良庆区人民政府作出的《不予受理决定书》（良政不受字[2011]2号）。 原告南宁市良庆区那黄村民委员会第4生产队、南宁市良庆区那黄村民委员会第16生产队诉称，就两原告与那黄村委会的土地争议，良庆区政府于2010年12月25日作出良政行处字[2010]18号、19号处理决定，将争议地确权给两原告。各方在法定期限内均未申请行政复议。2011年4月6日，那黄村委会向良庆区政府申请撤销良政行处字[2010]18号、19号处理决定并要求重新确权。2011年7月1日，良庆区政府作出良政不受字[2011]2号《不予受理决定书》（以下简称2号不予受理决定）。南宁市人民政府于2017年9月29日作出南府复议[2015]396号《行政复议决定书》（以下简称396号复议决定），撤销了良庆区政府的2号不予受理决定。南宁市人民政府作出的行政复议决定违法，应予撤销。理由如下：一、396号复议决定违反行政法上的信赖利益保护原则。良庆区政府作出的良政行处字[2010]18号、19号处理决定业已生效。第三人那黄村委会不服处理决定未在法定期限内申请行政复议，已放弃诉权。良庆区政府作出2号不予受理决定正确。二、该争议地已被政府征收，补偿款经行政确权后已于当年全部发放给各农户，被告的行政复议决定违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定的“三个有利于”原则。另外，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（2002年12月施行）已废止，根据该条例第二十条关于受理条件的规定，被告的行政复议决定已无可撤销的内容。三、被告作出396号复议决定已超过《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定的行政复议最长期限，程序违法。综上，请求本院依法判决：1、撤销被告南宁市人民政府作出的396号复议决定。2、案件诉讼费由被告南宁市人民政府承担。 原告南宁市良庆区那黄村民委员会第4生产队、南宁市良庆区那黄村民委员会第16生产队向本院提交了以下证据材料：1.原告于2017年11月6日签收复议决定的送达回证，2.南府复议[2015]396号行政复议决定。 被告南宁市人民政府答辩称，一、良庆区政府在2号不予受理决定中以本案土地权属争议案件已作出确权处理决定并已发生法律效力，作为不予受理那黄村委会申请重新调处的唯一理由，这与《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条第（五）项“虽经依法确定权属，但有证据证明已经确定的权属确有错误”的规定相冲突，也未阐述不认可那黄村委会有关材料的理由，属于适用法律错误。二、2号不予受理决定以那黄村委会提出的权属纠纷调处申请不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条规定，但该条例第二十条规定的受理条件共有五项。良庆区政府在适用该规定时只适用到条，未适用到款和项，仅从2号不予受理决定的文字内容看，无法确定良庆区政府认为那黄村委会提出的调处申请不符合的是上述五项受理条件中的哪一项，属适用法律不正确。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，南宁市人民政府决定撤销2号不予受理决定。综上，请求本院依法驳回原告的诉讼请求。 被告南宁市人民政府向本院提交了以下证据材料：1.行政复议申请书、法定代表人身份证明书、身份证复印件、委托书、证据材料等，2.《不予受理决定书》（良政不受字[2011]2号），3.行政复议案件受理通知书、行复议案件提交答复通知书、第三人参加行政复议通知书，4.行政复议答复书、证据材料，5.原告提交的答辩及相关材料，6.关于召开行政复议案件听证会的通知及听证笔录等，7.行政复议案件调查笔录；行政复议协助调查函及其复函等相关材料，8.行政复议决定书，9.行政复议文书送达事项确认书及送达回证。 第三人良庆区政府述称，一、本案所涉及的关于土地权属争议的问题，其已作出良政行处字[2010]18、19号处理决定，两份决定已经生效。对此，396号复议决定也已作出确认。那黄村委会未在法定期限内行使其应有权利，致使权利丧失后，又于2011年4月6日向其提交确权报告，违背了一事不再理的原则，其不予受理的决定正确。而且，那黄村委会对其不受理确权申请提出复议，实质是认为其未履行法定职责，但其已履行了土地确权的法定职责。因此其作出2号不予受理决定法律依据充分。二、良庆区政府作出的2号不予受理决定不存在法律适用错误的情形。第一，鉴于我国尚未建立完备的具体行政行为说明理由制度，向当事人解释具体行政行为的理由并非法律的强制性规定，其未对那黄村委会提交的材料阐述不认可的理由，只能属于文书质量上的瑕疵，不能认定为法律适用错误。第二，在法律法规、最高人民法院的指导性案例中，虽对作出具体行政行为援引法律有所要求，但其程度仅限于有无引用，至于引用程度并无强制性规定或要求。其在2号不予受理决定中对《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条的适用，虽只适用到条，没有详尽到款、项，但客观上不会导致那黄村委会对作出具体行政行为所依据的法规是什么而造成误解。综上，2号不予受理决定法律适用及具体结论均正确，请求本院依法判决。第三，原告于2011年4月6日向良庆区政府提交申请材料时，仅提供申请书，未附上任何证据材料，无论是按照2002年或2013年的调处条例，都不符合受理条件。 良庆区政府向本院提交以下证据材料：1.南宁市良庆区人民政府良政行处字[2010]18号《关于良庆镇那黄村第16生产队与那黄村民委员会就仲瓦山土地权属纠纷的处理决定》，2.南宁市良庆区人民政府良政行处字[2010]19号《关于良庆镇那黄村第4生产队与那黄村民委员会就仲瓦山土地权属纠纷的处理决定》。 第三人那黄村委会述称，一、原告与被诉行政行为没有直接利害关系，被诉复议决定撤销了不予受理决定，但并未对争议土地进行确权，并没有涉及到原告的利益关系，依法应当裁定驳回原告起诉；二、南宁市人民政府受理[2015]396号案件合法。南宁市人民政府作出的行政复议决定是依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（2002年）第二十条第（五）项的规定，有充分的事实依据和法律依据，应当予以维持。三、原告称南府复议[2015]396号复议决定违反行政法上的信赖利益保护原则错误，这与条例第二十条第（五）项的规定相违背，与实事求是、有错必纠的办案原则相违背。四、原告称争议地被政府征收，征地补偿款已经分到各家各户，南宁市人民政府的复议决定违反了三个有利于原则的主张错误。综上，南宁市人民政府作出南府复议[2015]396号《行政复议决定书》认定事实和适用法律正确，应当予以维持。 第三人那黄村委会未向本院提交证据材料。 经庭审举证质证，各方当事人对上述证据的真实性无异议，本院予以确认。 经审理查明，原告南宁市良庆区那黄村民委员会第4生产队、南宁市良庆区那黄村民委员会第16生产队因与第三人那黄村委会因仲瓦山土地权属发生争议，分别向第三人良庆区人民政府提起调处申请，2010年11月25日，良庆区人民政府作出《关于良庆镇那黄村第16生产队与那黄村民委员会就仲瓦山土地权属纠纷的处理决定》（良政行处字[2010]18号）、《关于良庆镇那黄村第4生产队与那黄村民委员会就仲瓦山土地权属纠纷的处理决定》（良政行处字[2010]19号）。在法定期限内，各方当事人均没有申请行政复议。上述两份处理决定已经生效。2011年4月6日，那黄村委会向良庆区政府提交《请求撤销良政行处字[2010]18号、19号处理决定并重新对仲瓦山权属进行确权报告》，良庆区政府认为该申请不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条规定的条件，依法应不予受理，遂于2011年7月1日作出2号不予受理决定，对其申请不予受理。那黄村委会不服该决定书，于2011年8月31日向南宁市人民政府提出复议申请。南宁市人民政府受理后认为良庆区政府作出不予受理决定书适用法律依据错误，于2017年9月29日作出396号行政复议决定，撤销了良庆区政府作出的2号不予受理决定。南宁市良庆区那黄村民委员会第4生产队、南宁市良庆区那黄村民委员会第16生产队对此不服，提起本案诉讼。本院于2018年8月21日作出（2017）桂01行初390号行政裁定，以两原告起诉不符合受理条件为由裁定驳回其起诉。广西壮族自治区高级人民法院于2018年12月24日作出（2018）桂行终1159号行政裁定指定本院继续审理。 本院认为，广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终1159号行政裁定已认定南宁市良庆区那黄村民委员会第4生产队、南宁市良庆区那黄村民委员会第16生产队具有本案的原告诉讼主体资格，本院予以确认。综合双方当事人的诉辩意见，良庆区政府作出的18号、19号处理决定并非本案直接审查对象。本案焦点争议问题是：因第三人那黄村委会申请重新确权而展开的纠错审查及复议程序是否属于人民法院受案范围以及被告撤销良庆区政府的不予受理决定有无事实和法律依据？ 当事人是否可以重新申请确权并申请行政复议，此实际涉及到行政行为发生法律效力后，行政机关在什么情况下可以或者应当启动相应行政程序的问题。根据行政法的一般原理，行政行为一经成立，即产生行政法律效果，无论是行政机关或者行政相对人，均受其约束。除非相关法律法规明确规定行政相对人或利害关系人可在法定救济期限届满后要求行政机关启动针对原行政行为的纠错审查程序，当事人一般只能在法定救济期限内直接针对原行政行为申请行政复议或者提起行政诉讼。因此，当事人在错过直接针对原行政行为的行政诉讼和行政复议救济机会后，是否可以通过行政诉讼或行政复议要求行政机关启动对原行政行为的纠错审查程序，关键的是看相关法律法规等是否将此明确为行政机关必须对外履行的法定职责。在山林土地权属纠纷中，因2002年生效施行的《广西壮族自治区山林水利土地调解处理条例》明确规定，当事人要求行政机关对已经确权的土地重新申请确权的，行政机关应当审查该申请是否符合受理条件。此即意味着地方性法规已将行政机关的此项程序明确为对外履行的法定职责。如申请人认为行政机关所作处理构成行政不作为或者存在履职不充分的，可以通过行政复议或者行政诉讼程序予以救济。本案中，第三人那黄村委会认为第三人良庆区政府的不予受理决定存在履职不充分，造成其特定法定救济程序终结而申请行政复议的，依照《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项的规定，属于行政复议范围。因广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终1159号行政裁定认定复议机关的撤销行为导致原告负有配合相应行政程序的义务而认定原告与被诉行政行为有利害关系，本院予以确认。因第三人终结纠错审查程序确实未明确法律依据，南宁市人民政府予以撤销并无不妥，本院予以支持。原告主张该处理结果错误没有事实和法律依据，本院不予支持。需要指出的是，从实质解决行政争议角度出发，在原行政机关作出的处理存有不当情形的，复议机关本应全面审查当事人提出的重新确权申请是否符合受理条件。南宁市人民政府在复议程序中未直接对当事人的重新申请是否符合受理条件作出认定，第三人良庆区政府仍有必要对当事人的重新确权申请作全面审查并最终决定是否受理。此外，被告南宁市人民政府以复议程序受理第三人那黄村委会的申请，但其未在法定复议期限内作出复议决定确有不妥，鉴于此部分因复议中协调程序而耽误且当事人均未直接对行政复议机关的超期复议行为主张诉权，本院仅予以指正。综上，被告的复议结果正确，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第4生产队、南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第16生产队的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第4生产队、南宁市良庆区良庆镇那黄村民委员会第16生产队共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，或提出缓交申请不被批准仍不预交的，按自动撤回上诉处理。 审判长  戴声长 审判员  宁 静 审判员  晏 琼 二〇一九年十二月十九日 书记员  黄昇翔