广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行初286号原告：英德市黎溪镇铁溪村委会塘村民小组。负责人：朱海建，组长。委托诉讼代理人：朱顺针，男，1968年6月26日出生，汉族，住广东省英德市。被告：英德市人民政府。住所地：广东省英德市金子山大道。法定代表人：肖勇科，市长。委托诉讼代理人：何远友，英德市自然资源局干部。委托诉讼代理人：李娜，广东浈阳律师事务所律师。第三人：英德市黎溪镇铁溪村委会黄鱼沙村民小组。负责人：李换来，组长。委托诉讼代理人：赵灿坡，广东八骏律师事务所律师。委托诉讼代理人：李焕飞，男，1969年11月18日出生，住广东省英德市。原告英德市黎溪镇铁溪村委会塘村民小组（以下简称塘村）因与被告英德市人民政府，第三人英德市黎溪镇铁溪村委会黄鱼沙村民小组（以下简称黄鱼沙村）林业行政处理纠纷一案，于2019年8月29日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及举证通知书、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭审理了本案。原告塘村的负责人朱海建及其委托诉讼代理人朱顺针，被告英德市人民政府的委托诉讼代理人何远友、李娜律师，第三人黄鱼沙村的负责人李换来及其委托诉讼代理人赵灿坡律师、李焕飞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告塘村起诉请求（经释明后变更为）：撤销英德市人民政府作出的英府决〔2019〕12号《终止处理决定书》（以下简称终止处理决定），责令英德市人民政府在法定时限内对争议山场重新作出行政行为。事实和理由：一、被告作出的终止处理决定主要证据不足，应依法撤销。1.被告没有出示第三人是以何处林地，以何相关的规范性文件证明在争议期间可以该依据换发英府林证字（2006）第20xx5号《林权证》和勾绘附图;2.出示核查制成的争议图只能证明争议山场存在争议（原告称背底，第三人称黄鱼沙山），并指出争议的背底山场A部分47.65亩在2006年被告为第三人登记换发的英府林证字（2006）第20xx5号《林权证》的红线图内，该行政行为是否合法并没有释明就作出终止处理决定。二、被告为第三人登记、换发英府林证字（2006）第20xx5号《林权证》的行政行为主要证据不足，违反了国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第十一条及《广东省林地林权登记换发证的工作方案》第一节第七条和《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第四条禁止性规定，属认定权属来源不清，主要证据不足。其次，被告给第三人换发英府林证字（2006）第20xx5号《林权证》的行政行为违反法定程序，违反了林地林权权属争议期间不能换发证的强制性规定。故英府林证字（2006）第20xx5号《林权证》的四至范围包含了原告依法取得背底山场的A部分约47.65亩，应依法予以撤销，对争议的背底山场应依法重新作出具体行政行为。三、背底山场四至范围权属，有法律和规范性文件证实归原告集体所有。1.争议地背底山场，面积115.65亩，四至是:东至田边、南至大坑、西至田、北至大石岩，该山场历来归原告集体所有，1981年12月26日登记于英德市（县）英林证字№0005xx9《山权林权所有证》第一栏。原告的1981年证是一份合法有效且未被撤销的山权林权所有证，争议山场的权属归原告集体所有。2.对争议的山场，第三人没有任何权属依据，被告因违法在争议期间为第三人登记、换发证的行政行为，不具有法律效力。综上，请法院支持原告的诉讼请求。原告塘村为其主张向本院提供如下证据：1981年12月26日填发的英林证字№0005xx9《山权林权所有证》第一栏。被告英德市人民政府答辩称：一、英德市人民政府作出终止处理决定书认定事实清楚，适用法律正确，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。英德市人民政府在受理了塘村就背底（黄鱼沙村称黄鱼沙）林地权属问题的申请后，依法核查并制成《英德市黎溪镇背底山林地林木权属争议范围图》，面积115.65亩，经调查，该争议地的权属清楚，争议地的所有权已登记在黄鱼沙村及塘村名下，在黄鱼沙村持有的英府林证字（2006）第20xx5号《林权证》及塘村持有的英府林证字（2006）第20xx6号《林权证》红线图范围内，英德市人民政府依据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定，在调查核实双方的林权证真实合法有效后，认定争议地背底山林地权属清楚，并作出终止处理的决定，事实清楚，适用法律正确。二、英德市人民政府核发的黄鱼沙村持有的英府林证字（2006）第20xx5号《林权证》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。2004年6月11日，黄鱼沙村向英德市林权换发证办公室递交《广东省林地林权登记申请表》，要求将座落于黄鱼沙村的小地名“黄鱼沙”山场的林地所有权登记在其名下，申请原因为1981年漏发证，现申请补发，英德市林权换发证办公室审查核实黄鱼沙村提交的申请表及相关的权属依据、材料，经现场勘查，制作了《林权核查登记表》，并进行了公告、提交复审、终审后，最终由英德市人民政府审核同意发证。以上换证程序符合《中华人民共和国森林法》第三条、《中华人民共和国森林法实施条例》第五条、《林木和林地权属登记管理办法》和广东省人民政府办公厅粤府办〔2002〕53号《印发广东省林地林权登记换发证工作方案的通知》的相关规定，该林权证是合法有效的权属凭证。三、塘村称其对地名为背底，面积共115.65亩的争议地有合法权属凭证，没有事实依据。根据塘村在调处阶段和向法院提交的1981年12月26日填发的英林证字№0005xx9《山权林权所有证》中第一栏背底，四至为:东至田边、南至大坑、西至田、北至大石岩，面积为4亩，与其诉请的面积115.65亩不相符合，该1981年《山权林权所有证》只能证明当时塘村享有地名为背底，面积为4亩的权属，无法证实其对面积为115.65亩的争议地有权属来源，且塘村未提供其长期对争议地经营管理的事实。英德市人民政府核发英府林证字（2006）第20xx5号《林权证》的行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，塘村的诉讼请求理据不足，请求法院判决驳回其诉讼请求。被告英德市人民政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.申请人提交证据材料目录清单、广东省林权争议调解处理申请书（附争议地区范围图）、承诺书、村民代表授权委托书、法定代表人（负责人）身份证明书、组织机构代码证、1981年英林证字№0005xx9《山权林权所有证》、村组长身份证，2.林权争议受理呈批表，3.被申请人提交证据材料目录清单、广东省林权争议调解处理答复书（一）、村民代表授权委托书、法定代表人（负责人）身份证明书、承诺书、组织机构代码证、法定代表人（负责人）身份证明书、村组长身份证、森林、林木、林地四至范围图，4.林权争议受理通知书、维持争议林木林地现状通知书、送达回证，5.林权争议受理公示，6.广东省林地林权登记申请表、林权核查登记表、森林、林木、林地四至范围图、英林证字（2006）第20xx5号《林权证》、广东省林地林权登记公示表，7.英府决〔2019〕12号《终止处理决定书》。第三人黄鱼沙村陈述称：一、鉴于塘村提出争议林地位于黄鱼沙村持有的英府林证字（2006）第20xx5号《林权证》红线图范围内，因此，英德市人民政府根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第十条第二款的规定作出处理决定书，合法有据。二、黄鱼沙村持有的英府林证字（2006）第20xx5号《林权证》发证事实清楚、程序合法，合法有效。1.2006年发证时，由政府部门组织村委会干部、黄鱼沙村、塘村的村小组组长、村民代表一同现场勘界、测绘，并由黄鱼沙村、塘村双方代表签名确认界址，且在同一时期，塘村也发了英府林证字（2006）第20xx6号《林权证》。2.黄鱼沙村持有的英府林证字（2006）第20xx5号《林权证》发证证据充分确凿。黄鱼沙村持有英德县人民政府1981年12月26日颁发英林证字№0005xx5《山权林权所有证》，山名“摇头”、“山塘脑”，在换发证英府林证字（2006）第20xx5号《林权证》中即“黄鱼沙”。三、事实上，黄鱼沙村持有的英府林证字（2006）第20xx5号《林权证》中“黄鱼沙”即黄鱼沙村村民现居住的住宅所在地，是飞来峡水利枢纽水库移民时政府安置的，已居住了二十多年。综上，应当依法驳回塘村的诉讼请求。第三人黄鱼沙村为其主张向本院提交如下证据：1.英林证字（2006）第20xx5号《林权证》，2.1981年12月26日原英德县山林权所有证草表，3.图片。对原、被告及第三人提交的证据，本院组织各方进行了证据交换和当庭质证，本院对各方当事人提交的主要证据的认定意见详见以下部分。本院经审理查明：2019年3月8日，原告塘村因与第三人黄鱼沙村发生林权争议（争议山场位于英德市黎溪镇铁溪村委会，原告塘村称背底，第三人黄鱼沙村称黄鱼沙，面积115.65亩。四至范围如终止处理决定附图所示）向英德市人民政府提出申请，要求确认背底山林权属归其所有。原告塘村以其持有的1981年英林证字№0005xx9《山权林权所有证》作为权属依据，该证第一栏记载：山名背底，四至为:东至田边、南至大坑、西至田、北至大石岩，面积4亩。英德市人民政府受理后，经工作人员现场核查并制成《英德市黎溪镇背底山林地林木权属争议范围图》。英德市人民政府经审查认为，争议地在第三人黄鱼沙村持有的英府林证字（2006）第20xx5号《林权证》和塘村持有的英府林证字（2006）第20xx6号《林权证》的红线图范围内，该林地权属清楚，不能再对该地权属作出处理，遂于2019年7月19日作出英府决〔2019〕12号《终止处理决定书》，原告塘村不服，向本院提起行政诉讼。另查明，2006年5月30日，英德市人民政府向第三人黄鱼沙村颁发了英府林证字（2006）第20xx5号《林权证》，该证主要记载：“小地名：黄鱼沙，座落：黎溪镇铁溪村委黄鱼沙村，面积：90亩，四至：东至山脊及山脚（福田二山交界）、南至坜（塘山交界）、西至山脚、北至山顶天水（福田二山交界）。”该证换发的主要权利依据为1981年漏发证，第三人黄鱼沙村申请补发。第三人黄鱼沙村在调处阶段以该证作为争议地的权属依据。同日，英德市人民政府向原告塘村颁发了英府林证字（2006）第20xx6号《林权证》，该证主要记载：“小地名：塘，座落：黎溪镇铁溪村委塘村，面积：68亩，四至：东至水边、南至山脚、西至山脚、北至坜（黄鱼沙山交界）。”该证换发的主要权利依据为1981年英林证字№0005xx9《山权林权所有证》第一栏。以上事实，有当事人的诉讼状、提供的证据材料副本和本院庭审记录等证实。本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案要审查的是被告英德市人民政府作出的英府决〔2019〕12号《终止处理决定书》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条第二款规定：“林权争议有关证据材料的效力，依照最高人民法院关于诉讼证据的有关规定认定。”第二十二条第二款规定：“有下列规定情形之一的，原发证机关应当撤销所发出的林木林地权属证书，原发证机关已经变更或者撤销的，由继续行使原发证机关职权的行政机关行使该职权：（一）发证所依据的证据是伪造的，或者一方当事人隐藏、毁灭有关证据的；（二）有证据证明存在争议且未解决而颁发林木林地权属证书的；（三）发证机关超越行政管辖权限确权发证的；（四）林木林地权属证书附图绘制错误的；（五）违反法律规定和法定程序发放林木林地权属证书的；（六）林木林地权属证书登记的内容与实地无关联的；（七）法律法规规定的其他情形。”根据上述规定，新林权证、林业三定证均是处理林权争议的法定依据，而新林权证的证据效力不绝对优先于林业三定证。人民政府在处理林权争议时，为有效化解争议，有权处理本级人民政府作出的相关林权登记的效力，深入地审查林权证的证据效力。本案中，原告塘村和第三人黄鱼沙村在行政调处阶段为其权属主张均提供了相应的权属证书。原告塘村以1981年英林证字№0005xx9《山权林权所有证》作为依据，第三人黄鱼沙村以其英府林证字（2006）第20xx5号《林权证》作为权属依据。在争议双方均持有权属凭证的情况下，调处机构应当依照最高人民法院关于诉讼证据的有关规定，对权属凭证记载的四至范围、实地情况等进行查证认定后，认定林权争议有关证据材料的效力。经查，被告英德市人民政府在调处本案争议时，并未审查原告塘村1981年英林证字№0005xx9《山权林权所有证》是否已经全部换发新证，是否仍然有效或原告塘村、第三人黄鱼沙村持有的英府林证字（2006）第20xx6、20xx5号《林权证》是否存在《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十二条规定的应当撤销的情形，从而对争议双方提交的权属凭证与争议地之间的关系及相互之间的证明效力大小进行认定，直接以争议林地在双方所持新林权证的红线图范围内为由终止审理本案争议，明显未尽到审查义务，属于认定事实不清，主要证据不足。·另外，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十一条第一款规定：“当事人申请林权争议调处，有下列情形之一的，不予受理：……（三）法律法规规定的其他情形。”第三十三条第一款规定：“林权争议调处申请受理后，经调查，认为申请人提交的证据不足以支持其主张的，由调处机构报本级人民政府作出驳回其申请的决定。申请人对驳回申请决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”根据上述规定，权属清楚的申请，不符合林权争议受理条件；调处机构在受理确权申请之后，发现不符合受理条件的，应当依法作出驳回申请的决定。也就是说，即使英德市人民政府认为争议林地权属清楚，申请人提交的证据不足以支持其主张，亦应当作出驳回其申请的决定，而不是以终止处理决定书的形式不再处理，且英德市人民政府所作的终止处理决定当中，并未援引任何法律、法规，明显缺乏法律依据。综上所述，原告塘村的诉讼请求成立，本院予以支持。涉案终止处理决定，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。鉴于原告的申请是否符合受理条件，尚需被告英德市人民政府调查、裁量，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项和第七十二条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决如下：一、撤销被告英德市人民政府作出的英府决〔2019〕12号《终止处理决定书》；二、责令被告英德市人民政府自本判决发生法律效力之日起法定期限内对本案林权争议重新作出处理决定。本案受理费50元，由被告英德市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 黄方然审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇一九年十二月九日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙附相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。