河南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）豫行赔终704号上诉人（一审原告）：王玉新，男，汉族，1955年10月28日出生，住郑州市管城回族区。被上诉人（一审被告）：郑州市管城回族区人民政府。住所地：郑州市商城路**。法定代表人：张艳敏，该区政府区长。委托代理人：李晨炜，该区政府工作人员。委托代理人：陈阳，金博大律师事务所北京分所律师。王玉新与郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）行政赔偿一案，不服郑州铁路运输中级法院（以下简称一审法院）（2018）豫71行赔初146号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，开庭审理了本案。王玉新及管城区政府的委托代理人李晨炜、陈阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，管城区原十八里河乡人民政府于1988年发出关于兴建“郑新市场”的通告，在该乡十八河村兴建市场（以下称市场街）。市场建设采用以商户自建为主的办法，谁建设谁使用。1992年9月18日，管城区土地管理局对涉案土地颁发了集体土地建设用地使用证。王玉新在该市场内先后取得两处砖混房屋，用于经营。2013年管城区政府对该区域进行城中村改造，2013年7月4日管城区政府组织有关人员入户调查，对王玉新所属房屋面积进行了测量。同年11月27日，十八里河改造指挥部发出《致广大商户的一封信》，要求市场街内商户于2013年12月10日之前搬迁完毕，逾期不搬将予停水停电。2013年11月27日、2015年12月27日，十八里河改造指挥部召开会议研究十八里河村市场街商户的拆迁安置补偿事宜，并分别作出管十指（2013）3号和管十指（2015）3号会议纪要，对市场街商户相关补偿事宜作出规定，主要内容：1．取得1992年颁发的《集体土地建设用地使用证》，按证上注明的使用面积或缴纳的地款面积两层以下77%的建筑面积，按3800元/㎡由商户出资购买进行安置；两层以下剩余23%建筑面积按600元/㎡给予货币补偿；三层按实际建筑面积给予600元/㎡货币补偿；四层以上（含四层）按实际建筑面积给予300元/㎡的拆工费。2．一次性货币补偿的，按1992年颁发的《集体土地建设用地使用证》注明的使用面积或缴纳的地款面积，两层以下（含两层）按实际建筑面积给予1800元/㎡货币补偿；三层按实际建筑面积给予600元/㎡货币补偿；四层以上（含四层）按实际建筑面积给予300元/㎡拆工费。管城区政府在未与王玉新签订拆迁补偿安置协议的情况下，于2014年1月将涉案房屋强制拆除，该强制拆除王玉新涉案房屋行为，被生效判决确认违法。2016年9月19日，王玉新向管城区政府提起行政赔偿申请，2016年11月20日，管城区政府作出管政行赔字［2016］第6号行政赔偿决定书，决定：1．房屋赔偿N-01房屋：按照《郑州市管城区十八里河镇城中村改造工作指挥部会议纪要》管十指（2015）第3号的规定，赔偿请求人如果选择货币补偿，证内1-2层面积184.08㎡，按照1800元/㎡补偿金额331344元；证外面积7.18㎡，按照300元/㎡补偿金额2154元。如赔偿请求人不选择货币补偿，可选择按照2000元/㎡购买安置房141.74㎡。房屋赔偿N-02房屋：赔偿请求人如果选择货币补偿，证内1-2层面积276.12㎡，按照1800元/㎡补偿金额497016元；证外面积10.77㎡，按照300元/㎡补偿金额3231元。如赔偿请求人不选择货币补偿，可选择按照2000元/㎡购买安置房212.61㎡；2.N-01房屋附属物和屋内物品为：铁皮棚面积24.46㎡，按照100元/㎡补偿2445.50元，空调挂机1台，按照150元/台补偿150元。N-02房屋附属物和屋内物品为：铁皮棚面积36.68㎡，按照100元/㎡补偿3668.25元，空调挂机1台，按照150元/台补偿150元。并认为王玉新要求赔偿的屋内物品和经营损失证据不足，依据不充分，不予赔偿。王玉新为此诉至该院。本案在审理过程中，该院依法委托评估机构对涉案房屋价值进行评估鉴定。评估机构作出终止鉴定函，理由为：集体建设用地上经营性房屋价值评估缺相关法律依据，评估依据不足，决定终止对该项目的鉴定评估。一审法院认为，（一）关于王玉新被违法强制拆除房屋损失的赔偿方式问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。鉴于本案情况，王玉新的房屋及财产已实际不可能返还或者恢复原状，王玉新提起本案行政赔偿诉讼，提出房屋置换或货币赔偿的选择性诉请，不符合上述法律规定，该院不予支持。管城区政府应当就违法拆除行为给王玉新造成的直接损失支付赔偿金，管城区政府对违法拆除王玉新房屋的损失作出货币补偿或定价购置安置房屋的赔偿方式，不符合国家赔偿法的立法精神，管城区政府作出的管政行赔字［2016］第6号行政赔偿决定明显不当，该院不予支持。（二）关于王玉新主张房屋损失的赔偿问题。根据国家土地管理法规的相关规定，农村集体土地的用途包括农业生产用地、宅基地、集体建设经营性用地三种。本案涉案房屋系管城区原十八里河乡于1988年为招商引资筹建市场时，由王玉新自建房屋，具有一定历史原因。王玉新诉请按照国有土地上临街商铺用房市场价赔偿于法无据，该院不予支持。本案在审理过程中，双方对房屋价值确定争议较大，本案依法委托评估公司评估，因集体建设用地上经营性房屋价值评估缺相关法律依据，评估依据不足，故无法进行房产价值评估。在对包括王玉新在内的市场街商户的相关补偿问题，管城区政府成立的十八里河改造指挥部专门作出管十指（2015）3号会议纪要，分别对房屋货币补偿和实物补偿标准作出了规定。本案系管城区政府强拆违法行为引发的赔偿诉讼，对于强拆行为给王玉新造成的房屋损失，依法应当予以赔偿。涉案房屋价值参照上述会议纪要确定的购买价值计算，对涉案房屋两层以下（含两层）证内面积3800元/㎡的价值计算，三层面积按1800元/㎡价格计算，四层及证外面积按600元/㎡价格计算，铁楼梯及铁皮棚面积按300元/㎡价格计算。管城区政府应赔偿王玉新涉案房屋：1.N-01房屋，两层以下（含两层）证内面积184.08㎡，按照3800元/㎡赔偿金额699504元；证外面积7.18㎡，按照600元/㎡赔偿金额4308元；铁皮棚面积24.46㎡，按照300元/㎡赔偿金额7338元。2.N-02房屋：两层以下（含两层）证内面积276.12㎡，按照3800元/㎡赔偿金额1049256元；证外面积10.77㎡，按照600元/㎡赔偿金额6462元；铁皮棚面积36.68㎡，按照300元/㎡赔偿金额11004元。共计1777872元（三）关于王玉新主张管城区政府强拆行为造成财产损失的赔偿问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，管城区政府的违法拆除行为致使王玉新无法对物品受损情况举证，故该具体损失情况依法应由管城区政府承担举证责任。管城区政府未提供证据证明管城区政府拆除王玉新涉案房屋时，依法对屋内物品进行清点、登记造册并由王玉新签字确认，或者在王玉新在场或公证机关在场的情况下对屋内物品进行拍照、录像固定证据。对该部分损失难以具体确定，结合登记兑付表及被拆除房屋的实际情况，考虑房屋用途，生活水平等情况，基于符合常理和公平原则，酌情确认管城区政府赔偿王玉新室内物品损失人民币25000元。（四）关于王玉新主张经营损失的赔偿问题。该项赔偿既不属于集体土地上房屋的赔偿范围，也不属于国家赔偿所规定的直接损失，该院对该项请求不予支持。综上，管城区政府作出的管政行赔字［2016］第6号行政赔偿决定明显不当，依法应予撤销。一审法院遂于2019年10月29日作出（2018）豫71行赔初146号行政赔偿判决，判决：一、撤销郑州市管城回族区人民政府管政行赔字［2016］第6号行政赔偿决定书；二、郑州市管城回族区人民政府于判决生效之日起三十日内赔偿王玉新各项损失共计人民币1802872元；三、驳回王玉新的其他赔偿请求。王玉新上诉称，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，但上诉人要求产权调换的赔偿方式也符合法律规定，应至少按照1：1比例进行产权置换，一审不支持该请求适用法律错误；一审在无法对涉案房屋进行评估的情况下，不应以管城区政府制定的涉案房屋补偿标准确定赔偿价值，应不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格；涉案房屋系商业，实际用于经营，一审对经营损失及附属物损失不予赔偿明显违法。请求依法撤销一审判决，改判支持上诉人赔偿请求。管城区政府答辩称，作出的行政赔偿决定内容、程序合法，涉案房屋属于违法建筑，且在庭审中未出具房产证件，对其主体资格存疑，补偿标准已考虑了当事人的利益，一审以该标准判决符合法律规定，不应支持当事人经营损失。本院二审查明的案件事实与一审查明的事实一致。本院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项的规定，行政机关及其工作人员在行使职权时，违法征收、征用财产，侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，管城区政府对涉案房屋实施强制拆迁行为已被确认违法，王玉新主张该行为造成的房屋损失及其他损失，管城区政府应当承担国家赔偿责任。关于赔偿方式问题。因涉案房屋被拆除后，上诉人虽主张按照1：1.13面积赔偿商业用房，在客观上不能进行房屋置换的情况下，一审判决货币赔偿符合法律规定，上诉人的该项上诉请求无法支持。关于涉案房屋的价值问题。因王玉新的房屋已被拆除，客观上无法对该房屋重新评估。一审对N-01、N-02涉案房屋两层以下证内面积460.2平方米（184.08㎡+276.12㎡）按照3800元作为赔偿标准，但该赔偿标准没有体现涉案房屋的实际价值，不能保证王玉新的基本权利，亦未充分实现对被拆迁人的权利救济和利益保护，本院对此予以纠正。综合考虑本案实际及其他被拆迁人利益同等保护原则，对于涉案房屋460.2平方米以内价值损失，酌情在3800元的基础上应予适当调整，酌情确定王玉新涉案房屋460.2平方米以内单价为4500元，故王玉新4**.2平方米房屋价值损失为2070900元（4500元/㎡×460.2㎡）；维持一审对N-01、N-02涉案房屋其他部分价值的判决，即该部分价值为29112元（4308元+7338元+6462元+11004元）。以上涉案房屋价值共计2100012元。上诉人王玉新主张的过高部分，不予支持。关于强拆行为造成的财产损失问题。一审酌情考虑房屋用途、生活水平等情况，酌情确定室内物损25000元，符合案件实际情况。上诉人王玉新主张的过高部分，不予支持。关于经营损失问题。因该部分损失不属于国家赔偿法所规定的直接损失，一审不予支持上诉人的该项损失符合法律规定。上诉人的该项上诉请求无法支持。综上，王玉新的部分上诉请求成立，本院予以支持。一审判决部分实体处理不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行赔初146号行政赔偿判决；二、郑州市管城回族区人民政府于判决生效之日起三十日内赔偿王玉新房屋价值2100012元、室内物品损失25000元，以上各项损失共计2125012元；三、驳回王玉新其他诉讼请求。本判决为终审判决。审判长  付景辉审判员  王文科审判员  王 刚二〇一九年十二月二十四日书记员  王夷恒