山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行初1000号 原告魏国元，男，1963年4月24日出生，汉族，住济南市。 委托代理人张培田，山东诚信人律师事务所律师。 委托代理人张蕾，山东诚信人律师事务所实习律师。 被告济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人韩强，济南市长清区自然资源局工作人员。 委托代理人周旭光，山东天齐律师事务所律师。 被告济南市自然资源和规划局，住所地济南市。 法定代表人翟军，局长。 委托代理人韩强，济南市长清区自然资源局工作人员。 委托代理人周旭光，山东天齐律师事务所律师。 被告济南市长清区自然资源局，住所地济南市。 法定代表人高远胜，局长。 委托代理人韩强，济南市长清区自然资源局工作人员。 委托代理人周旭光，山东天齐律师事务所律师。 被告济南市长清区人民政府归德街道办事处，住所地济南市。 法定代表人王允松，主任。 委托代理人孙建伟，该街道人大工作室主任。 委托代理人殷培刚，济南长清诚业法律服务所法律工作者。 第三人济南市长清区人民政府归德街道办事处张街村村民委员会，住所地济南市。 法定代表人国超峰，主任。 原告魏红河因认为济南市人民政府（以下简称济南市政府）、济南市自然资源和规划局（以下简称济南市资源局）、济南市长清区自然资源局（以下简称长清区资源局）、济南市长清区人民政府归德街道办事处（以下简称归德街道办）不履行补偿安置职责，于2019年10月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭审理了本案。原告魏国元及其委托代理人张培田、张蕾，被告济南市政府、济南市资源局、长清区资源局的委托代理人韩强、周旭光，被告归德街道办的委托代理人孙建伟、殷培刚，第三人济南市长清区人民政府归德街道办事处张街村村民委员会（以下简称张街村委会）的法定代表人国超峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告魏国元起诉称，原告为济南市（以下简称张街村）村民，共承包本村土地7.7亩。2019年5月6日济南市政府发布了《济南市人民政府拟征收土地公告》（济拟征公告〔2019〕346号）(以下简称346号公告)，因济南市长平滩区护城堤工程的需要，对张街村的部分土地进行征收。公告中载明：土地征收补偿安置费为每亩补偿7.4万元；地上附着物和青苗补偿标准为采用包干方式，按照3.6万元/亩予以补偿。原告承包的3.42亩土地在此次征收范围内。被告应当与原告签订征收补偿协议并支付原告地上附着物和青苗补偿费123120元。但被告在具体实施土地征收过程中，在未与原告沟通协商、未签订征收补偿协议的情况下，便对涉案土地进行丈量并将涉案土地强行征收。被告未支付原告地上附着物和青苗补偿费，未履行补偿职责。被告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定和346号公告中的补偿标准，损害了原告的合法权益。现依法提起诉讼，请求：1.判令被告依法履行行政职责，补偿原告地上附着物及青苗补偿费123120元（以被告实际征用的土地数额为基础，按照346号公告中确定的包干方式3.6万元/亩的标准予以补偿）；2.诉讼费由被告负担。 原告向本院提交了如下证据： 1.魏国元名下土地证一份（附张街村农户承包地块示意图一份）； 2.土地承包合同一份； 上述证据证明原告共合法承包张街村土地7.7亩，承包期限自1998年12月31日起至2028年12月30日止，所附示意图可见原告承包的3.42亩土地在此次征收范围内； 3.346号公告； 4.（2019）379号《济南市自然资源和规划局关于张街村拟征收土地补偿安置方案》（以下简称379号方案）； 5.济南市长清区黄河滩区居民迁建护城堤和旧村台改造提升工程建设指挥部（以下简称建设指挥部）关于印发《济南市长平滩区护城堤工程长清段项目征地拆迁安置方案》的通知（长护村指〔2019〕1号）； 上述证据证明为济南市长平滩区护城堤工程的需要，被告对张街村的部分土地进行征收。此次征地补偿中地上附着物和青苗补偿标准采用包干方式，按照3.6万元/亩予以补偿。 6.济南市长平滩区护城堤工程（长清段）归德街道办事处张街村护城堤工程用地移交确认书一份，证明被告在具体实施土地征收过程中，在未与原告沟通协商、未签订征收补偿协议的情况下，便与张街村委会进行土地交接并将涉案土地强行征收，侵犯了原告依法获得土地赔偿的权利； 7.张街村两委会出具的通知一份，证明被告在未与原告沟通协商、未签订征收补偿协议的情况下，便将原告合法占有使用的土地强行征收征用； 8.归德街道办于2019年8月22日作出的济长归信[2019]20号信访事项处理意见书；2019年11月4日作出的关于刘庆爱信访问题的告知书；济南市长清区人民政府于2019年9月16日作出的告知书。证明原告就本案所涉问题先后多次向政府主张权利要求解决未果，被告归德街道办明确告知原告通过诉讼解决。 被告济南市政府辩称，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定及《山东省土地征收管理办法》第十六条的规定，征地过程中的具体补偿安置工作由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，济南市政府并非具体实施补偿安置工作的主体，原告起诉济南市政府主体不适格，应当予以驳回。 济南市资源局辩称，济南市资源局在本案涉及的集体土地征收中，依法依规完成了截止本案起诉时的征收工作，不存在未依法履职的行为。2019年5月6日，济南市政府发布346号公告，并于当日在原告所在村委会公示栏张贴公示。济南市资源局作出379号方案，并于当日在张街村公示栏张贴公示，原告所在村委会未提出异议和听证要求。2019年10月11日，长清区资源局、张街村委会、济南市长清区财政局、济南市长清区人力资源和社会保障局共同签订了《土地征收补偿安置协议》。原告所诉的青苗和地上物补偿费由建设指挥部、归德街道办负责支付到村。 长清区资源局的答辩意见与济南市资源局的答辩意见一致。 济南市政府、济南市资源局、长清区资源局共同向本院提交以下证据： 1.土地预审复函; 2.发改委立项; 3.规划选址意见; 4.建设指挥部下发该项目拆迁补偿安置方案; 5.346号公告; 6.张贴公告照片; 7.公证处对地上物品清点公证书; 8.土地征收勘测调查登记表; 9.379号方案； 10.张贴公告照片； 11.放弃听证记载证明； 12.征地补偿安置协议； 13.土地勘测定界图； 证据1-13证明征地程序合法。 归德街道办辩称，一、原告诉求归德街道办不履行法定职责不具有事实根据和法律依据，其起诉不符合起诉的条件。本案中，原告诉请判令归德街道办事处履行行政职责，补偿其地上附属物及青苗补偿费123120元。根据张街村委会依法讨论并通过的涵盖涉案承包土地在内的被征收土地采取大包干方式补偿方案及具体实施办法，各土地承包户不能按照3.6万元/亩获得补偿，按照3.6万元/亩向集体经济组织包干。张街村亦通过银行转账的形式向原告的粮食补贴帐号按补偿方案的实施意见对承包地附属物补偿款、再次分配补偿款分四次进行了现金转款75099元。二、原告未曾就其诉讼事项提起申请，缺乏直接提起履行法定职责的前置要件。三、对被征收地上附属物补偿争议分配不属于街道办事处职权范围。街道办事处并非涉案土地征收补偿安置义务主体，街道办事处亦不具有对集体土地上的征收行为作出征收补偿的法定职责。四、原告诉称指向的具体事项属于民事纠纷，不属于所谓征收补偿行为，不应作为行政案件处理。原告诉求的事项主要涉及承包地征收补偿费用分配问题,据此产生的纠纷,属于承包地征收补偿费用分配纠纷。原告与相关各方首先进行协商处理;协商不成的,应通过民事诉讼等法定途径维权，据此本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。五、本案因土地补偿存有异议产生争议，理应先由行政机关裁决，方能提起行政诉讼。本案补偿争议未经行政机关先行裁决，不属于法院行政案件受理范围。 归德街道办向本院提交以下证据： 1.379号方案; 2.2019年3月27日济南市长平滩区护城堤补偿方案，证明补偿方式为据实清点及以村为单位的大包干； 3.护城堤征收补偿款指导性意见； 4.银行转账明细； 5.长政办发[2001]78号文件； 6.公证书一份，证明据实清点情况； 7.张街村民主议定公开、公示程序资料，证明张街村委会召开党支部、村委会、村民代表会等确定分配方案为据实清算，剩余资金统一分配至本集体组织成员； 8.2019年8月22日信访事项处理意见书； 9.2019年9月16日长清区人民政府信访事项复查意见书； 10.信访件基本情况； 11.鲁国土资字[2017]383号山东省国土资源厅、山东省财政厅《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（以下简称383号文），证明补偿标准依照该规定； 补充证据：12.济南市长清区人民法院（2019）鲁0103民初3686号受理案件通知书及起诉状一份，证明涉及承包地征收补偿费用与原告相邻的刘街村因征收后承包地的分配事宜、长清区法院已按承包地征收补偿费用立案受理并已开庭。以此确定原告诉求的承包地内的地上附着物补偿款属民事纠纷。 13.张街村保存与街道办双代管地上附着物拨款明细表一份，证明按3.6万元/亩对附着物的补偿，该包干形式是以村为单位的大包干，而不是以户为单位，所有涉案征地的土地补偿款、地上物补偿款已全额拨付至第三人，第三人已按拨款明细表分发至本集体组织成员。 第三人张街村委会述称，张街村委会根据有关文件，依法合规对相关费用进行分配，其他意见同归德街道办一致。 经庭审质证，被告济南市政府、济南市资源局、长清区资源局对原告提交的证据质证意见如下：对证据1无异议。对证据2-5无异议，但对证明目的有异议，3.6万元/亩的补偿费是否全部进行补偿是由第三人张街村委会村民会议作出的具体分配决定，与被告无关。对证据6真实性无异议，对证明目的有异议，被告实施的征地行为合法、合规。证据7没有张街村委会的印章，对真实性有异议。对证据8真实性无异议，但只能证明原告提出过信访的诉求，与本案无关。 归德办事处对原告提交的证据质证意见如下：对证据1-6的真实性无异议，但与本案无关联性，上述证据均是反映原告在承包土地过程中因征收补偿费用与被告发生纠纷，现在属于承包地征收补偿费用事项，并非被告履行法定职责之诉。对证据7的真实性有异议，不能证实原告的主张。对证据8的真实性无异议，该告知书与原告无关。 原告对济南市政府、济南市资源局、长清区资源局提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性没有异议，但对证明目的有异议。涉案项目没有取得国务院批准的征地文件，被告济南市政府在涉案项目的土地征收过程中存在着未批先用、未批先征的违法行为。对证据2、3的真实性无异议，对证明目的有异议。不能证明涉案项目所占用范围内的土地已得到国务院的征地批文，也不能证明被告在土地征收过程中依法依规完成征收工作，履行了将地上附着物和青苗补偿费发放给原告的职责。对证据4、5、9的真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议。被告在具体实施土地征收过程中，未按补偿标准向原告支付补偿款。对证据6、10的真实性无异议，被告应当按照公告标准向原告发放地上附着物和青苗补偿费。对证据7公证书真实性无异议，但对关联性有异议，对青苗和地上附着物调查登记表的合法性和关联性均有异议。该登记表中载明补偿资金由本村集体组织成员平均分配，该决议明显违反了实施条例的规定，侵犯了原告的合法权益，且该公证书中明确载明原告拒绝在登记表中签字，由此可见原告并未同意该项决议。对证据8的真实性无异议，但未经原告等实际被征收土地的权利人参与和确认。对证据11无异议，被告应当按照346号公告和379号方案确定的标准向原告支付地上附着物和青苗补偿费。对证据12的真实性无异议，对合法性有异议。该证据系被告与第三人张街村委会和其他主体签订的土地征收补偿安置协议，原告并非该协议的主体。该协议只能涉及协议中各方主体的权利和义务，不应当设定、限制和处分原告的权利和义务。协议中将本应当支付原告的附着物和青苗补偿费拨付到第三人张街村委会的账户没有依据，并且直接导致了原告无法足额取得补偿款。被告应当就附着物和青苗补偿与原告签订合同并将补偿款直接支付给原告本人，且协议规定长清区财政局拨付到村委会账户中涉及地上附着物及青苗部分，张街村委会应当在到款之日起10个工作日内直接拨付给产权人。对证据13无异议。 被告归德街道办、第三人张街村委会对被告济南市政府、济南市资源局、长清区资源局提交的证据无异议。 原告对归德街道办提交的证据质证意见如下：对证据1、2无异议。对证据3中地上附着物和青苗补偿款发放指导性意见的合法性有异议，对集体经济组织成员资格认定指导意见无异议。对证据4的关联性和证明目的有异议。从该转账明细中的打款数额可以看出，被告并非按照3.6万元/亩的大包干的方式对原告做出补偿，其并未按征收补偿规定足额支付原告所有补偿款。对证据5的关联性有异议。该证据系政府内部工作细则，是其内部的工作规范，与涉案事实并无关联性。对证据6的关联性有异议，从该公证书的内容可以看出被告明显系采取据实清点的方式对原告进行征收补偿，并且该公证书中明确载明原告拒绝在登记表中签字，由此可见原告对于按照据实清点的方式进行补偿存在明显异议。对证据7的合法性和关联性有异议，第三人将本属于原告的款项以民主议事的名义发放给其他村民的行为违反了法律规定，是非法的、无效的。对证据8-10的真实性没有异议。原告曾先后多次向被告提出要求按照公告和按照方案的标准支付附着物和青苗补偿款，但被告均未给予解决。对证据11的真实性无异议，但被告提交的并不全面，在该文件的说明部分第5项中明确规定了地上附着物及青苗补偿可以实行包干的补偿，补偿标准每亩超过5万元的报市政府批准，最高不超过每亩7.2万元。本案中地上附着物及青苗补偿按照3.6万元/亩的标准是市政府批准后公告的，被告应当按照上述标准向原告支付补偿费。证据12、13已经超过了法定举证期限，依法不应当作为有效的证据。 被告济南市政府、济南市资源局、长清区资源局、第三人张街村委会对归德街道办提交的证据无异议。 本院对上述原、被告提交的证据认证如下：原告提交的1-7号证据、被告济南市政府、济南市资源局、长清区资源局提交的证据，被告归德街道办提交的1-7号及11号证据能够反映案件的真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，能够作为认定案件事实的根据。原告提交的证据8以及被告济南市政府、济南市资源局、长清区资源局提交的，被告归德街道办提交的8-10号证据与本案没有关联性，不予采纳。被告归德街道办提交的12、13号证据超过法定举证期限，不予采纳。 经审理查明，原告系张街村村民，2007年9月10日，原告与张街村委会签订土地承包合同，承包该村土地1.8亩，承包期限为15年，自2007年10月10日起至2022年10月10日止。2015年6月30日，济南市长清区人民政府为原告颁发土地经营权证，证载承包地实测总面积为5.9亩，承包地总块数3块，承包期限自1998年12月31日至2028年12月30日。2019年4月9日，建设指挥部印发《济南市长平滩区护城堤工程长清段项目征地拆迁安置方案》的通知，附载《济南市长平滩区护城堤工程长清段项目征地拆迁安置方案》，其中方案第一条载明，本方案所指济南市长平滩区护城堤工程长清段项目建设设计的土地征收（征用）、地上附着物补偿和房屋拆迁安置等相关内容，按本方案执行。第二条载明，征地拆迁安置补偿工作在济南市长清区人民政府的领导下组织实施，建设指挥部为协调主体，归德、文昌、平安街道为项目实施主体，并分别成立“街道办事处济南市长平滩区护城堤工程长清段项目建设指挥部”为推进落实主体。第三条载明，土地征收补偿费按照鲁政字〔2015〕286号文件相关规定执行。地上附着物和青苗补偿费按照鲁国土资字〔2017〕**文件和济国土资函〔2014〕**文件相关规定标准予以补偿。农用地上附着物和青苗补偿费，参照《长清区G220东深线及S105济聊线长清绕城段改建工程征地拆迁安置补偿方案》及《济南市长平滩区护城堤工程实施方案》，除坟墓和电力通讯线路外，采取大包干的方式，暂按3.6万元/亩标准予以补偿。大包干方式不包含的，按照据实清点方式进行。2019年5月6日，济南市政府发布346号公告，拟征收张街村部分土地。拟征收土地补偿安置费IV-2级区片每亩补偿7.4万元，地上，地上附着物和青苗补偿费标准按照**文规定执行附着。地上附着物电力通讯线路外）按包干方式补偿，其中，青苗、树木等种类按照3.6万元/亩予以补偿。被征收土地村（居）的具体土地征收补偿安置方案，待勘测调查完成后，由长清区资源局会同济南市长清区财政、长清区人力资源和社会保障局等有关部门制定并公示。济南市资源局于当日在原告所在村委会公示栏张贴公示。2019年9月2日，山东省济南市长清公证处受归德街道办委托，将《青苗和地上附属物调查登记表》向原告进行了告知公证。2019年9月3日，济南市资源局作出379号方案，载明拟征收张街村土地2.7101公顷。其中拟征收土地补偿安置费总额为345.3499万元，由济南市长清区财政局拨付到张街村委会账户，由村集体经济组织按照村民议事规定研究落实具体分配方案。农用地上附着物和青苗（除坟墓和电力通讯线路外）按3.6万元/亩的包干方式补偿。根据公证机构的公证结果，补偿费总额149.5320万元，并于当日在张街村公示栏张贴公示，至2019年9月9日，公示期满后5个工作日内，原告所在村委会未提出异议和听证要求。2019年10月11日，长清区资源局、张街村委会、济南市长清区财政局、济南市长清区人力资源和社会保障局共同签订了《土地征收补偿安置协议》，约定征收张街村土地共补偿土地征收补偿安置费345.3499万元，地上附着，地上附着物和和青苗补偿费149万元。本次征收土地自有批准权的人民政府依法批准之日起三个月内，由济南市长清区财政局负责将上述费用总额一次性拨入张街村委会账户，其中涉及地上附着物及青苗部分，张街村委会应在收到款项之日起10个工作日内直接拨付给产权人。归德街道办制定《归德街道滩区护城堤征地补偿及地上附着物补偿款发放指导性意见》，其中农用地上附着物和青苗补偿费，除坟墓和电力通讯线路外，采取大包干的方式按照3.6万元/亩标准予以补偿。不采取大包干方式的，或不按大包干方式办理的，据实清点，依法补偿，一村一议。按规定据实补偿地上附着物款项后，剩余部分全部发放至应享受征地款的全体村集体组织成员（包含已享受地上附着物补偿的户）。张街村委会通过“一会四议两公开”，通过了对被征收土地采取大包干方式补偿方案及具体实施办法,对地上附着物(除坟墓和电力通讯线路外)按包干方式以3.6万元/亩补偿给集体经济组织,集体经济组织根据承包户的具体情况对地上附着物据实清点并按照383号文标准补偿。承包户土地上涉及的村集体公产(如沟渠、桥涵、机井、护林房及其他公用设施等)也在3.6万元/亩的补偿范围内。据实补偿地上附着物款项后,剩余部分全部发放至应享受征地款的全体村集体组织成员(包括己享受地上附着物补偿款的户)。原告拒绝在青苗和地上附着物调查登记表上签字。2019年9月2日，归德街道办委托山东省济南市长清公证处对归德街道办委托代理人董新向被征地村民告知青苗补偿标准及被征地村民在《（二）青苗和地上附着物调查登记表》上签字确认该表内容的行为申请办理保全证据公证。同日，该公证处公证归德街道办工作人员于2019年9月2日向原告告知上述青苗和地上附着物补偿标准，并让原告核实《（二）青苗和地上附着物调查登记表》内容并签字，原告拒绝签字。济南市长清区财政局已将149.5320万元地上附着物和青苗补偿款拨付到张街村委会账户。张街村分别于2019年7月10日、2019年10月30以银行转账形式向原告的粮食补贴账号转账18270元、9775元、24054元、23000元。 本院认为，济南市资源局拟定的379号方案中规定本次征收土地涉及地上附着物和青苗补偿标准按照383号文规定的标准执行。农用地地上附着物和青苗补偿（除坟墓和电力通讯线路外），采取大包干的方式按照3.6万元/亩的标准予以补偿，补偿费的总额149.5320万元。包括原告在内的相关权利人未对该方案提出异议。济南市长清区财政局已将149.5320万元地上附着物和青苗补偿款拨付到张街村委会账户。张街村委会认为村委会在涉案土地上有集体资产，在对原告的地上附着物和青苗据实清点后，按照383号文规定的标准进行补偿，剩余财产应归集体。原告不服该分配方式，要求按照3.6万元/亩的标准向其发放补偿款。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第第三款规定：被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。该法律规定的地上附着物应包括村集体在被征收土地上的附着物。根据张街村委会的陈述，被征收土地上有村集体的财产，因此，3.6万元/亩的标准应认定为对被征收人地上附着物和青苗的补偿以及村集体财产的补偿。本案中张街村委会按照383号文件的标准，根据据实清点的结果，将原告的地上附着物和青苗的补偿款汇入原告账户，并不违反法律以及379号方案的规定，原告的合法权益已经得到保护，被告已经履行了补偿安置职责。原告关于履行补偿安置职责的诉讼请求不能得到支持。本案纠纷实质系原告与张街村委会就地上附着物和青苗补偿款的具体分配产生争议，该争议不属于人民法院行政诉讼受案范围。 综上，原告的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告魏国元的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告魏国元负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  孙宝林 人民陪审员  陈 健 人民陪审员  杜宪芳 二〇一九年十二月十八日 法官 助理  孙辉妮 书 记 员  常 玉