安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖08行初128号 原告王爱军，男，1970年10月5日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。 委托代理人王拓，安徽润天律师事务所律师。 委托代理人石仁强，广东昊乾律师事务所律师。 被告宿松县人民政府,住所地安徽省安庆市宿松县新北新城县政府办公楼。 法定代表人王赵春,该县县长。 出庭负责人汪百春，该县副县长。 委托代理人刘佩良，安徽松圣律师事务所律师。 被告宿松县孚玉镇人民政府,住所地安徽省安庆市宿松县孚玉镇孚玉西路534号。 法定代表人何明金,该镇镇长。 出庭负责人杨作斌，该镇党委政法委员。 委托代理人汪定波，安徽松圣律师事务所律师。 被告宿松县自然资源和规划局,住所地安徽省安庆市宿松县人民路184号。 法定代表人石雅煌,该局局长。 委托代理人胡松本，该局工作人员。 委托代理人何华军，安徽八里江律师事务所律师。 原告王爱军诉宿松县人民政府（以下简称宿松县政府）、宿松县孚玉镇人民政府（以下简称孚玉镇政府）、宿松县自然资源和规划局土地征收行政补偿一案，于2019年10月17日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告王爱军及其委托代理人王拓、石仁强，被告宿松县政府出庭负责人汪百春及委托代理人刘佩良，被告孚玉镇政府出庭负责人杨作斌及委托代理人汪定波，被告宿松县自然资源和规划局法定代表人石雅煌及委托代理人胡松本、何华军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 王爱军诉称：原告系宿松县孚玉镇光明社区许屋原居民，因政府推进城镇化建设工作的需要,光明社区范围内的户籍人口已转为非农人口即城镇居民。2012年被告因龙门南路项目建设用地的需要,启动一期土地征收程序,将光明社区许屋范围内的自留地、宅基地、隙基空坦以及住宅进行登记造册,予以征收,补偿款按市场评估价2430元／平方米执行。许屋除了原告、张林生及王接春三处与大河村毗邻的土地外，均已按上述标准支付了征地拆迁补偿款。 2013年,宿松县政府委托孚玉镇政府组织实施龙门南路建设项目二期征地拆迁工作，宿松县自然资源和规划局在其测绘图上将原告位于光明社区许屋的土地划归大河村,按二期农用地标准进行征收。同时，孚玉镇政府在二期征收拆迁过程中，未能依法履行职责，在没有通知原告且没有签订征收协议书的前提下,采取“先用后征”强制施工的方式占用原告土地。许屋与孚玉镇政府签订的征地协议书，不符合征地的法定程序,既没有行政相对人的签字或盖章,也没有注明签订时间,因而不具有法律效力。 本案中,被告在龙门南路项目建设中,违反“同地同价”的原则,采用双重标准，将应当按一期征地标准进行征收的原告土地,擅自划归到大河村并按农用地标准进行补偿,显然侵害了原告的合法权益。针对被告的上述行政侵权行为,原告曾多次以各种正当方式和合法渠道,向政府表达合理诉求,并同意作必要让步,但均未得到妥善解决。为了维护自己的合法权益,特再次提起诉讼。请求判决:一、确认孚玉镇政府与光明社区许屋签订的征地面积为1.2058亩的《征地协议书》无效;二、判令被告依据“同地同价”的原则赔偿原告征地补偿款302219.10元（124.37平方米×2430元／平方米）；三、案件受理费由被告方承担。 原告在举证期限内向本院提交的证据有： 1、原告身份证及户口簿，证明原告主体资格及家庭成员信息。 2、征地协议书，证明案涉土地未经法定程序征收,“先用后征”，补偿款未支付。 3、分户测算表，证明同组居民洪怀英户按照2430元/平方米的标准获得补偿。 4、情况说明，证明原告在许屋有面积为125平方米（实测124.37平方米）的土地。 ，证明原告有面积为124.37平方米的土地。5、测绘图，证明原告有面积为124.37平方米的土地。 6、松发改委[2011]71号，证明案涉工程已经立项审批，建设单位应依法给予征地补偿。 宿松县政府辩称：一、被答辩人对征地补偿标准有争议，未经人民政府裁决即起诉，不符合法定程序。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对征地补偿标准的争议协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。原告直接提起行政诉讼，人民法院应不予受理或驳回起诉。 二、答辩人具有征收集体土地的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。” 三、答辩人委托孚玉镇政府、原宿松县国土资源局实施的征收案涉集体农用地行政行为符合法定程序。孚玉镇政府和原宿松县国土资源局依据答辩人的授权委托，依照法定的程序实施了案涉征地行为，依法作出了土地征收决定，依法制定并公告了土地征收补偿方案，与案涉集体农用地的所有权人签订了征收协议，依据征收协议发放了征地补偿款。被答辩人诉称答辩人征收案涉集体所有的农用地没有签订征地协议、采取“先用后征”的强制施工方式，该陈述与事实不符。 四、答辩人征收案涉集体农用地并依法给予38500元/亩补偿款，有事实和法律依据。2016年10月15日，安徽省人民政府以皖政地[2016]1125号文批准宿松县政府报批的宿松县2016年第3批城镇、集镇建设用地，同意包括孚玉镇大河村在内10.1888公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有。《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政[2015]24号）规定宿松县孚玉镇农用地征地补偿标准为38500元/亩。 五、被答辩人要求按照龙门南路一期征收房屋和建设用地评估价2340元／平方米享受征地补偿没有事实和法律依据。答辩人此次征收的不是房屋和建设用地，依法不应按房屋和建设用地的评估价进行补偿。答辩人此次征收的集体农用地征收和补偿的对象均是该集体土地的所有权人，补偿费标准根据法律规定、征地补偿方案和征收协议确定为38500元/亩。集体农用地征收补偿费如何分配，应由村民会议讨论决定。被答辩人不是所征集体农用地所有权人，其无权要求答辩人对其予以补偿。 六、被答辩人不是被征收集体农用地的所有权人，根据合同的相对性原则，被答辩人无权请求确认征地协议无效。 综上所述，答辩人征收案涉集体农用地的行政行为合法有效，应予维持，被答辩人的起诉不符合法定程序，且属重复起诉，应依法驳回其起诉。 宿松县政府在举证期限内向本院提交的证据有： 1、宿松县发改委松发改投[2011]71号文、宿松县人民政府松政征补[2016]1号文、宿松县环城公路南段房屋征收补偿方案、安徽省人民政府皖政地[2016]1125号建设用地批复各一份，证明省政府批准宿松县2016年第3批城镇、集镇建设用地，同意包括孚玉镇大河村在内10.1888公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，涉案土地征收程序合法。 2、《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政[2015]24号）、《宿松县人民政府关于做好新征地补偿标准实施工作的通知》（松政办[2015]16号）各一份，证明根据省政府规定，宿松县孚玉镇、破凉镇、五里乡农用地征地补偿标准为38500元/亩。 3、宿松县人民政府松会纪[2016]8号会议纪要、松环城指纪字[2016]002号、004号会议纪要各一份，证明涉案土地性质为农用地，应按农用地标准进行补偿。 孚玉镇政府辩称：一、原告不是涉案土地的所有权人，不是《征地协议书》的一方当事人，其不具备请求确认征地协议无效的原告主体资格，人民法院应裁定驳回其该项起诉。二、原告要求被告依据“同地同价”的原则赔偿原告征地补偿款302219.10元，没有事实和法律依据。1、原告诉称因城镇化需要，光明社区许屋居民户籍由农业人口转为城镇户口不是事实。事实上，随着宿松县县城规划建成区不断扩大，许屋的大多数农用地被征收为国有土地，用于城区建设。但是，仍然有部分农用地未被征收，其中原告诉称的涉案土地就属于许屋集体所有的农用地。2、原告诉称许屋除了王接春、张林生、王爱军三处与大河村毗邻的土地外，均已按2430元／平方米的标准支付征地补偿款不是事实。原告地处光明社区许屋与孚玉镇大河村毗邻的农用地，地面上没有建筑物和构筑物，也不是村民组分配给原告的宅基地。按照安徽省人民政府皖政［2015］24号文件，原告涉案的集体农用地征地补偿标准应为38500元／亩，原告要求按照龙门南路建设工程项目第一期征地补偿标准的国有土地上的房屋拆迁补偿标准，即2430元／平方米对其进行补偿，没有事实和法律依据。3.原告诉称答辩人将其位于光明社区许屋与大河村毗邻的土地划归大河村，按二期农用地标准征收不是事实，答辩人没有将光明社区许屋的任何农用地划归大河村。4.原告诉称在二期拆迁工作中，在没有与其签订《征地协议书》的情形下，将其土地夷为平地不是事实。首先，在二期拆迁工作中，宿松县政府分别于2015年9月16日、2016年4月12日发布了《关于实施环城公路南段（宿松路至龙门××）道路工程建设通告》和《宿松县环城公路南段（宿松路至龙门××）、龙门南路（Ｋ0＋360-Ｋ1＋868）房屋征收决定书》及《房屋征收补偿方案》。其次，征地职能部门没有与原告签订《征地协议书》，是因为原告不是被征用土地的所有权人，征地职能部门已经依法与被征用土地所有权人即村民组签订了《征地协议书》。综上，请求裁定驳回原告的起诉。 孚玉镇政府在举证期限内向本院提交的证据有： 1、身份证明，证明法定代表人的身份。 2、宿松县发改委松发改投[2011]71号文，证明龙门南路建设工程依法立项。 3、《关于实施环城公路南段（宿松路至龙门××）道路工程建设通告》，证明龙门南路工程建设经法定程序公告。 4、《宿松县环城公路南段（宿松路至龙门××）、龙门南路（Ｋ0＋360-Ｋ1＋868）房屋征收决定书》，证明龙门南路建设用地上的房屋征收的决定。 5、征收补偿方案，证明龙门南路建设用地上房屋征收方式和补偿价格。 6、会议纪要，证明龙门南路建设用地相关征地、拆迁相关决定。 7、会议纪要，证明龙门南路建设用地涉及张林生的土地补偿处理意见。 8、征地协议书，证明征地单位与村民组签订征地协议，不与村民个人签约。 9、批复文件，证明王争风任大河村党总支书记。 10、征收管理办法，证明集体土地征收办法中涉及征地补偿款严格拨付程序。 11、《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政[2015]24号），证明宿松县孚玉镇集体所有土地征收补偿标准38500元／亩。 宿松县自然资源和规划局答辩称：一、被答辩人无权请求确认征地协议无效。首先，该征地协议签订的主体为孚玉镇政府与孚玉镇光明社区居民委员会，被答辩人不是合同相对人，违背合同相对性原则。其次，被答辩人未获得协议当事人光明社区的授权代表其诉讼。再者，协议书并未设立、变更、消灭被答辩人的权利和义务，对被答辩人的合法权益明显不产生实际影响。 二、补偿标准争议纠纷不属行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定的，在集体土地征收过程中，被征收土地权利人对征地补偿安置方案中确定的补偿标准不服，应当先行向市、县人民政府申请协调，协调不成的，向上一级地方人民政府申请复议或裁决，因征收土地方案属于行政机关依法履行的职责内容，征地补偿协议的内容是“补偿标准”而非“征地”，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。 三、被答辩人的起诉已超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道行政行为之日起六个月内提出。被答辩人诉状陈述“2013年，县政府、孚玉镇政府组织实施龙门南路建设项目二期征地拆迁工作……”。据此，被答辩人提起本案诉讼已超过法定起诉期限，应裁定驳回被答辩人的起诉。 四、本案被答辩人起诉的事实不能成立，诉求应依法予以驳回。2011年8月11日，宿松县发改委以松发改投［2011］71号文批准宿松县住建委××路建设工程项目建议书，2016年4月2日，宿松县政府发布《宿松县环城公路南段（宿松路至龙门××）、龙门南路（Ｋ0＋360—Ｋ1＋868）房屋征收决定书》，对涉案地块进行征收，并依据《宿松县环城公路南段（宿松路至龙门××）、龙门南路（Ｋ0＋360—Ｋ1＋868）房屋征收补偿方案》对被征收地块进行补偿。2016年10月15日，安徽省人民政府以皖政地［2016］1125号文批准宿松县政府报批的宿松县2016年第3批城镇、集镇建设用地，同意包括孚玉镇大河村在内10.1888公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有。根据皖政［2015］24号文件规定，宿松县孚玉镇、破凉镇、五里乡农用地征地补偿标准为38500元／亩，涉案土地征收已按标准进行了补偿，被答辩人的全部诉求无法律依据。 综上，被答辩人主体不适格，被诉行为不具有可诉性，不属行政诉讼受案范围，且已超过法定起诉期限。其起诉的事实不能成立，主张的诉求无法律依据，请求裁定驳回原告起诉或判决驳回其诉讼请求。 宿松县自然资源和规划局向本院提交的证据与宿松县政府提交的证据一致。 经庭审质证，被告宿松县政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1，真实性无异议，但不能证明其具有提起本案诉讼的主体资格。对证据2，真实性无异议，但达不到证明目的，征地协议书上所确定的土地程序完全合法。对证据3关联性有异议，洪怀英户与原告户不具有可比性，洪怀英是土地上有房子的征收对象，且土地性质为国有，补偿标准不应相同。对证据4的真实性、合法性均不予认可，情况说明没有负责人签名，不合法。对证据5来源不明，真实性无法核实。对证据6真实性无异议，被告征收涉案土地均是按照法定程序进行且已经完成。 被告孚玉镇政府、宿松县自然资源和规划局对原告证据的质证意见同宿松县政府的质证意见。 原告对被告宿松县政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1，真实性、合法性无异议，但征收补偿方案明确要求征收要签订补偿协议，对到期不能签订征收补偿协议的由县级政府做出征收补偿决定，但原告至今未收到征收补偿决定。因此，涉案土地的征收不合法。对证据2，真实性、合法性无异议，但原告非集体经济组织成员，也没有农用地，原告所有的土地性质及用途均不适用该文件规定，被告也未明确告知原告适用该标准，同时被告在一期征收过程中并不是按该标准对相对人进行补偿的。对证据3真实性合法性无异议，但根据该纪要规定同意比照龙门南路一期的征收规定，原告同为许屋居民未享受同一补偿标准，被告认定原告的土地为农用地没有事实和法律依据。 其他二被告对宿松县政府证据无异议。 原告对孚玉镇政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2、3无异议；对证据4真实性无异议，对其证明目的有异议，该征收决定是对国有、集体土地上的房屋及其附属物的征收补偿，本案是对土地的补偿；证据5是对房屋征收的补偿价，与本案没有关联性，涉案的是土地不是房屋；对证据6三性无异议；对证据7，该份证据认定张林生土地为集体农用地没有事实和法律依据；对证据8、9真实性无异议，但原告系光明社区居民而非大河村村民，该征地协议书及批复文件与本案无关；证据10、11与本案无关联性，原告土地属于国有土地。 其他二被告对孚玉镇政府的证据均无异议。 原告对宿松县自然资源和规划局提交的证据发表如下质证意见：同对宿松县政府的质证意见，需要补充说明的是，原告至今未收到龙门南路二期建设项目的任何补偿款项。 其他二被告对宿松县自然资源和规划局的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据可以证明其有一块面积为124.37平方米的承包地因龙门南路道路建设被征收。各被告提交的证据符合证据“三性”，本院予以确认，对其证明目的本院将综合予以认定。 经审理查明：原告王爱军、王接春、张林生均系宿松县孚玉镇光明社区许屋居民，三人在孚玉镇大河村官厅组与光明社区许屋交界处各拥有一块承包地（地上无房屋建筑），其中张林生土地面积787.89平方米，王接春土地面积446.95平方米，王爱军土地面积124.37平方米。上述三块土地相互接壤，除张林生部分土地位于官厅组外，其余土地均在许屋范围内。2016年，宿松县政府启动龙门南路二期征地拆迁工作，原告的上述承包地因属于该项目征迁范围内，故被征收用于龙门南路二期道路建设。涉案土地被征收后，被告孚玉镇政府草拟了一份征地协议书，甲方为孚玉镇政府，乙方为光明社区许屋，协议约定征收王接春、王爱军、张林生等三户承包的上述许屋范围内的集体土地共计1.2058亩，但是该协议没有乙方光明社区许屋的盖章或者村民代表的签字，也没有注明协议签订日期，同时也未将协议约定的土地补偿款支付到许屋。在上述土地被征收后，原告等三户与被告协商补偿事宜，原告认为其承包的土地属于国有土地，应该按照龙门南路一期国有土地征收标准2430元／平方米进行补偿，被告则认为原告的土地属于集体所有的农用地，应该按照安徽省人民政府公布的征地标准38500元／亩进行补偿。因双方未能就土地性质及补偿标准达成一致意见，以致成讼。 本院认为：关于原告本次起诉是否构成重复起诉以及是否超过法律规定的起诉期限的问题。本院认为，首先原告的起诉不构成重复起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”本案原告虽然在2017年曾就涉案土地征收问题提起过行政诉讼，但是前诉的诉讼请求是确认征收行为违法及行政赔偿，而本次起诉的诉讼请求实际是要求被告履行征收补偿法定职责，且前后两次起诉的被告也不尽相同。因此，本案不构成重复起诉。其次，原告的起诉也未超过法定的起诉期限。本案土地征收行为虽然发生在几年前，但是原告在土地被征收后，因与政府就土地性质和补偿标准等问题未能达成一致意见，一直未获补偿。现原告认为其土地属于国有土地，请求被告按照国有土地征收的相关政策兑现补偿，虽然其诉讼请求能否成立有待于人民法院的审查，但是其起诉并未超过法定起诉期限。 关于原告要求确认征地协议书无效的诉讼请求能否成立的问题。原告请求撤销的光明社区许屋与孚玉镇政府签订的《征地协议书》第六条明确载明：“本协议一式六份，自双方签字盖章之日起生效”，但是经核对原件，作为合同乙方当事人的光明社区许屋既没有盖章也没有村民代表签字，该协议并没有生效。现原告请求对一份本没有发生法律效力的协议确认无效，该诉讼请求明显没有事实和法律依据，本院不予支持。 关于原告要求被告按照2430元／平方米的标准支付其征地补偿款的诉讼请求能否成立的问题。本案中，原、被告双方未能就补偿问题达成一致意见的根本原因在于，原告认为许屋村民早在1994年就已经全员转为城镇居民，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的规定，原告的土地已经转为国有土地，故应当按照龙门南路一期国有土地征收的相关标准进行补偿；而被告则认为原告的土地仍然属于集体所有的农用地，只能按照集体土地的征收标准对其所在的农村集体经济组织进行补偿。由此可见，该诉讼请求能否成立的关键在于原告的土地是否属于国有土地。对此，本院认为，原告的土地不属于国有土地。1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。对于该规定应当如何理解和适用，曾有不同认识，有的地方未经法定程序批准征收，直接采取将农村集体经济组织成员全部转为城镇居民的方式，将其集体土地转为国有。为此，原国务院法制办公室、原国土资源部经国务院同意，于2005年3月4日作出了《关于对第二条第（五）项的解释意见》，该解释意见明确“该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”。根据该解释的规定，集体土地只有经过依法征收，才能转为国有土地。换言之，未经法定程序征收的，即使农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，其集体所有的土地也不能自动转为国有土地。本案中，经过法庭调查查明，原告承包的涉案土地在本次因龙门南路建设需要征收之前，从未经过征收程序被征收为国有。同时，原告也未提交涉案土地属于国有土地的相关权属证明。因此，原告主张涉案土地属于国有土地没有事实和法律依据，其要求按照2430元／平方米的市场评估价直接对其进行补偿的诉讼请求不能成立。 综上，原告的起诉虽然符合起诉条件，但是其两项诉讼请求均没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王爱军的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王爱军负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  徐珂可 审 判 员  刘 鑫 人民陪审员  王 莉 二〇一九年十二月二十三日 法官助理汪雨情 书记员王岚 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。