山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终2137号 上诉人（原审原告）李淑庆，女，1965年10月23日出生，汉族，现住莱西市。 委托代理人张彦利，山东传习律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）莱西市人民政府，住所地莱西市北京中路**。 法定代表人姜水清，市长。 委托代理人王华全，莱西市司法局工作人员。 李淑庆因诉莱西市人民政府(以下简称莱西市政府)行政复议一案，不服青岛市中级人民法院于2019年7月25日作出的（2019）鲁02行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2018年8月24日，原告向莱西市人力资源和社会保障局（以下简称莱西市人社局）邮寄《稽核投诉书》，被投诉人为青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司(以下简称东庄头公司)，投诉请求为依法责令被投诉人为投诉人补办、补缴自1998年3月1日起至2014年12月31日止期间五项社保费用（养老、医疗、工伤、失业、生育），落款处有“此致莱西市社会保险稽核管理中心”(莱西市社会保险稽核管理中心以下简称社保中心)。莱西市人社局于2018年8月27日收到上述《稽核投诉书》，并将该《稽核投诉书》移交给了其负责社会保险稽核工作的莱西市社会劳动保险事业办公室（以下简称社保办）办理。 2018年9月18日，社保办作出西劳险稽自通字[2018]第0003号《社会保险稽核自查通知书》，告知东庄头公司于2018年9月24日前将1993年3月-2018年8月期间的社会保险费缴纳情况进行自查，并将自查情况以书面形式报送社保中心。同日，社保办作出西劳险稽通字[2018]第0003号《社会保险稽核通知书》，告知东庄头公司，社保办于2018年9月24日起依法对其社会保险等相关情况进行稽核，请将有关资料准备齐全，并请积极配合，提供必要的工作条件。上述两份通知书及附件被稽核单位准备和提供的资料清单于2018年9月18日向东庄头公司直接送达。 2018年12月18日，社保办致山东震声律师事务所复函一份，将《对王美连、于敢成等32人投诉青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司欠缴社保费稽核一案的法律说明》和王美连等32人的《稽核投诉书》有关情况复函，主要内容为：一、2018年8月30日，东庄头公司向社保办报送《情况说明》，表示王美连等32人都不是东庄头公司的员工，与东庄头公司不存在劳动关系，经进一步调查及一体化系统查询，发现王美连等32人中16人已在万福、利客来、劳动代理中心等单位名下参保缴费，其中9人已办理退休手续，余下16人中9人已超过法定退休年龄，1人未要求补缴起止时间。二、2018年9月20日东庄头公司报送相关资料及《社保稽核自查报告》，称东庄头公司原名为青岛莱西市东庄头蔬菜批发市场服务有限公司，现股东青岛泛美投资有限公司于2016年12月14日经股权转让收购后于2017年5月变更公司名称为东庄头公司，“因原来单位最早为村办企业，档案意识不强，企业运营不规范，后股权又几次变更易主，所以导致2016年9月之前的财物相关材料在股权收购移交存档时情况不明，资料不齐，甚至遗失，故未能提供”。三、东庄头公司现股东青岛泛美投资有限公司经股权转让收购后，发现管理不规范，未参加社会保险缴费，且原股东办理交接存档资料时未提供2016年9月之前的财务相关资料，只能从2016年9月开始参保缴费；通过到东庄头公司进行实地核查，因无2016年9月之前的财务相关档案，不具备稽核条件，无法对上述期间的社会保险费缴纳情况进行核查。若王美连等32人要求补缴社会保险费，无法依规办理，建议到有关部门确认劳动关系。 2019年1月3日，原告以莱西市人社局为被申请人向被告莱西市政府提出行政复议申请，复议请求为：依法责令被申请人对东庄头公司立即履行社会保险稽核法定职责，为申请人补办、补缴自1998年3月1日起至2014年12月31日止期间五项社保费用（养老、医疗、工伤、失业、生育）。被告莱西市政府于2019年1月7日作出西政复受字[2019]8号《行政复议受理通知书》，决定对原告提出的行政复议申请予以受理。同日，被告莱西市政府作出西政复答字[2019]8号《提出行政复议答复通知书》，告知莱西市人社局自接到申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复，并提交相关的证据、依据和其他有关材料。2019年1月16日，莱西市人社局向被告莱西市政府提交《答复书》，主要内容为：2018年8月27日，答复人收到包括申请人在内的32封稽核投诉书和名叫张彦利律师的法律说明，答复人立即与申请人投诉的东庄头公司取得联系，东庄头公司于2018年8月30日向答复人报送了《情况说明》，称包括申请人在内的32人都不是其公司员工，与其公司不存在劳动关系。2018年9月18日答复人又对东庄头公司下达西劳险稽自通字[2018]第0003号《社会保险稽核自查通知书》和西劳险稽通字[2018]第0003号《社会保险稽核通知书》，答复人工作人员也对东庄头公司进行实地核查和一体化信息平台查询，查明东庄头公司自2016年9月办理社会保险登记并开始参保，并无欠费记录，公司之前的相关财务资料和档案，几经股权变更，相关材料已经无法提供，此情况东庄头公司在其2018年9月20日提交的《社保稽核自查报告》里也予以说明。答复人的工作人员业已将上述情况和处理此事的途径详尽告知了当事人的委托代理人张彦利律师。综上，答复人在对申请人投诉的东庄头公司的社会保险稽核工作中全面履行法定职责，本案将莱西市人社局列为被申请人属于主体不适格，请求依法驳回申请人的申请。2019年3月5日，被告莱西市政府作出西政复延字[2019]10号《行政复议决定延期通知书》，因本案情况复杂，不能在法定期限内作出复议决定，决定延期至2019年4月7日前作出。2019年4月1日，被告莱西市政府对原告不服莱西市人社局不履行法定职责一案进行听证。2019年4月4日，被告莱西市政府作出西政复决字[2019]22号《行政复议决定书》，认为原告是向社保中心提出的稽核投诉，社保中心以社保办为主体作出西劳险稽自通字[2018]第0003号《社会保险稽核自查通知书》、西劳险稽通字[2018]第0003号《社会保险稽核通知书》及西劳险稽告字[2018]第0003号《社会保险稽核结果告知书》，莱西市人社局并非《社会保险稽核办法》规定的社会保险经办机构，被申请人主体不适格。原告以莱西市人社局为被申请人申请行政复议明显不当，亦无事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告对此不服，提起本案行政诉讼。请求：1、撤销莱西市政府作出的西政复决字[2019]22号行政复议决定书；2、判决被告立即履行法定职责，责令被告受理原告复议请求事项并依法作出处理；3、本案诉讼费用由被告承担。 另查明，2011年7月7日，莱西市政府印发西政办发[2011]44号《莱西市人民政府办公室关于印发莱西市人力资源和社会保障局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称《44号通知》），其中第五条“其他事项”第（八）项规定“撤销原市社会劳动保险事业处内设机构社会保险基金稽核科和市国家机关事业单位社会保险事业办公室内设机构稽核科，成立市社会保险稽核管理中心，为隶属于市人力资源和社会保障局的全额拨款股级事业单位，核定编制5名，设主任1名。主要职责是：负责用人单位及其职工参加社会保险情况的稽核工作”。第（十）项规定“原市劳动和社会保障局下属副科级事业单位市社会劳动保险事业处更名为市社会劳动保险事业办公室，经费形式改为全额拨款，隶属于市人力资源和社会保障局。核定编制34名，设主任1名、副主任3名；内设综合科、财务科、统筹科、养老待遇支付科、工伤待遇支付科、生育福利科和市企业离退休职工活动中心，均为股级，各设科长（主任）1名。”庭审中，被告莱西市政府对上述规定解释称：社保中心是社保办的内设机构，社保中心以社保办的名义对外发出法律文书。 2015年12月15日，莱西市政府发布西政发[2015]65号《莱西市人民政府关于公布市级行政执法主体资格的通知》（以下简称《65号通知》），确认81个市级行政执法单位具有行政执法主体资格，法定行政机关25个、法律法规授权的组织46个、依法受委托执法的组织10个，其中法律法规授权的组织包括莱西市国家机关事业单位社会保险事业办公室。 原审法院认为，本案的焦点问题为被告作出西政复决字[2019]22号《行政复议决定书》的合法性问题。 一、关于被告以原告申请行政复议所列被申请人不适格而驳回原告行政复议申请是否正确的问题 《中华人民共和国社会保险法》第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”第五十八条规定：“用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。未办理社会保险登记的，由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费。”第八十二条规定：“任何组织或者个人有权对违反社会保险法律、法规的行为进行举报、投诉。社会保险行政部门、卫生行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构和财政部门、审计机关对属于本部门、本机构职责范围的举报、投诉，应当依法处理；对不属于本部门、本机构职责范围的，应当书面通知并移交有权处理的部门、机构处理。有权处理的部门、机构应当及时处理，不得推诿。”《社会保险费征缴暂行条例》第十八条规定：“按照省、自治区、直辖市人民政府关于社会保险费征缴机构的规定，劳动保障行政部门或者税务机关依法对单位缴费情况进行检查时，被检查的单位应当提供与缴纳社会保险费有关的用人情况、工资表、财务报表等资料，如实反映情况，不得拒绝检查，不得谎报、瞒报。劳动保障行政部门或者税务机关可以记录、录音、录像、照相和复制有关资料；但是，应当为缴费单位保密。”第十九条规定：“劳动保障行政部门或者税务机关调查社会保险费征缴违法案件时，有关部门、单位应当给予支持、协助。”第二十条规定：“社会保险经办机构受劳动保障行政部门的委托，可以进行与社会保险费征缴有关的检查、调查工作。”可见，按照相关法律和行政法规的规定，不同部门、机构应按照各自权限规定处理社保领域相关职责范围内的事项，且相关法律和行政法规中并没有关于稽核、稽查的概念表述。 《社会保险稽核办法》第二条规定，本办法所称稽核是指社会保险经办机构依法对社会保险费缴纳情况和社会保险待遇领取情况进行的核查。第十一条规定，被稽核对象少报、瞒报缴费基数和缴费人数，社会保险经办机构应当责令其改正；拒不改正的，社会保险经办机构应当报请劳动保障行政部门依法处罚。《山东省社会保险稽查办法》第二条规定，本办法所称社会保险稽查，是指劳动和社会保障部门依法对参加社会保险的单位或者个人遵守社会保险法律、法规，依法缴纳社会保险费和领取社会保险待遇情况，以及对社会保险基金筹集、支付、管理、运营等情况进行检查，并对违反社会保险法律、法规的行为依法作出处理的行政执法活动。第五条规定，县级以上人民政府劳动和社会保障行政部门主管本行政区域内的社会保险稽查工作。劳动和社会保障行政部门可以委托社会保险经办机构具体承办本统筹范围内的社会保险稽查工作。据此，稽核、稽查的概念分别规定于部门规章和政府规章中。 本案中，原告提交的是《稽核投诉书》，落款处也明确是提交给社保中心，可见其要求的是社保中心履行稽核职责。原告将该投诉书邮寄给莱西市人社局后，该局按照原告《稽核投诉书》的投诉内容移交给了其负责社会保险稽核工作的社保办，该办公室根据有关稽核的工作规定，向涉案的东庄头公司发出《社会保险稽核自查通知书》、《社会保险稽核通知书》，并针对稽核情况给原告代理人复函。据此可见，社保办按照原告的《稽核投诉书》开展了相应的稽核工作。关于社保中心和社保办的关系，原审法院认为，从《44号通知》有关规定来看，社保中心系由原市社会劳动保险事业处内设机构社会保险基金稽核科和市国家机关事业单位社会保险事业办公室内设机构稽核科组建而来，社保办系由原市劳动和社会保障局下属副科级事业单位市社会劳动保险事业处更名而来，此前，稽核科就属于原市社会劳动保险事业处的内设机构。目前，社保中心仍是一个全额拨款股级事业单位，因此，被告主张社保中心是社保办的内设机构、社保中心以社保办的名义对外发出法律文书，与上述文件规定并不相悖。据此，社保办是莱西市人社局具体从事稽核工作的社会保险经办机构，且具备独立行政执法主体资格，因此，其有权作为独立执法主体开展社保稽核工作。被告针对原告投诉要求履行稽核职责的复议申请事项，认为莱西市人社局作为行政复议被申请人不适格并无不当。 二、关于被告的行政复议程序是否合法问题 被告莱西市政府收到原告的行政复议申请后，依法作出受理通知，要求莱西市人社局提交答复意见及相关证据，依法作出延期通知，并在延长期限内作出行政复议决定，依法送达原告和莱西市人社局，复议程序符合法律规定。 综上，被告莱西市政府作出西政复决字[2019]22号《行政复议决定书》的行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求没有法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 李淑庆不服原审法院判决，上诉称：⒈上诉人向莱西市人社局申请社会保险稽核投诉，主张适用《山东省社会保险稽查办法》第五条规定，莱西市人社局是涉案行政复议的适格主体。被上诉人莱西市政府认为稽核与稽查不同，应适用《社会保险稽核办法》第三条规定，莱西市人社局不是涉案行政复议的适格主体。但被上诉人原审期间提交的相关证据均明确记载其执法依据为《山东省社会保险稽查办法》等办法条例。对此，应予明确社会保险稽核与社会保险稽查的性质及是否应予适用《山东省社会保险稽查办法》。⒉被上诉人在原审期间提交的相关证据足以证实，社保中心具有独立事业法人资格，隶属于莱西市人社局，与社保办不具有隶属关系，更不是其内设机构。上诉人向社保中心投诉，应由莱西市人社局承担责任，莱西市人社局具有行政复议的主体资格。⒊原审认为社保中心属于社保办的内设机构，但原稽核科还包括原莱西市国家机关事业单位社会保险事业办公室，社保中心还可认定是现莱西市国家机关事业单位社会保险事业办公室的内设机构。对此，应予明确社保中心是不是社保办的内设机构，社保中心不具有独立执法主体资格，是不是应由其开办机构莱西市人社局名义行文。请求：⒈撤销原审法院判决；⒉改判被上诉人立即履行法定职责，受理上诉人的行政复议申请；⒊一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人莱西市政府提交答辩意见称，莱西市政府作出的涉案行政复议决定，事实清楚，适用依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国社会保险法》第八条、第八十二条第二款，《社会保险稽核办法》第二条、第三条之规定，社保办系社保经办机构，是合法的事业单位法人，具有行政执法主体资格，且经莱西市政府《65号通知》确认并公布。从莱西市人社局三定方案可以看出，社保中心属于社保办的内设机构，不具有行政执法主体资格，对外是以社保办的名义行使稽核权。社保办具有行政复议被申请人主体资格。通过参保证明看，丁卫中是社保办工作人员，上诉人提交的丁卫中的电话录音不能证明莱西市人社局已经受理其投诉。请求驳回上诉，维持一审法院判决。 双方当事人在原审中提交的证据，在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院判决查明的案件事实。 本院认为，本案争议的焦点问题是莱西市政府作出的涉案行政复议决定是否合法正确。根据《中华人民共和国社会保险法》第八条、第五十八条第一款规定，以及原劳动和社会保障部颁布的《社会保险稽核办法》第二条和第三条“县级以上社会保险经办机构负责社会保险稽核工作。县级以上社会保险经办机构的稽核部门具体承办社会保险稽核工作。”之规定，社会保险登记和稽核工作，应属于社会保险经办机构的职责范围。根据《中华人民共和国社会保险法》第八十二条“任何组织或者个人有权对违反社会保险法律、法规的行为进行举报、投诉。社会保险行政部门、卫生行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构和财政部门、审计机关对属于本部门、本机构职责范围的举报、投诉，应当依法处理；对不属于本部门、本机构职责范围的，应当书面通知并移交有权处理的部门、机构处理。有权处理的部门、机构应当及时处理，不得推诿。”之规定，对违反社会保险法律、法规行为的举报、投诉，应根据举报、投诉内容及处理情况，分属不同部门的职责。其中，对社会保险稽核的举报、投诉应属于社会保险经办机构处理。本案中，上诉人提起的行政复议请求是责令被申请人履行社会保险稽核的法定职责，由东庄头公司为其补办、补缴社保费用。根据上述法律和部门规章的规定，上诉人应以社会保险经办机构为被申请人。根据莱西市政府印发的《44号通知》，莱西市人社局并非社会保险经办机构。上诉人行政复议要求莱西市人社局履行社会保险稽核职责，系行政复议被申请人主体不适格，莱西市政府驳回其行政复议申请，事实清楚，证据充分，适用法律正确。另，2019年1月3日，上诉人提出行政复议申请。莱西市政府于2019年1月7日作出行政复议受理通知，于同日告知莱西市人社局出书面答复，并提交相关的证据、依据和其他有关材料。2019年3月5日，莱西市政府作出行政复议决定延期通知，决定延期至2019年4月7日前作出。2019年4月1日，莱西市政府对此案进行听证，并于2019年4月4日作出涉案行政复议决定书。上述行政复议程序符合法律规定。 关于上诉人提出的社保中心的隶属关系问题。社保中心具有事业单位法人资格，其业务范围包括社会保险稽核、对欠缴单位进行催缴等业务。上诉人以社保中心不具有独立执法资格为由，主张应由莱西市人社局承担对外行政主体责任，实际是要求莱西市人社局履行上述社会保险经办机构职责，违反上述法律和部门规章的规定，本院不予支持。关于社会保险稽核与稽查的区别等上诉主张，不属于本案审查认定范围,本院不予评判。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李淑庆负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋炎焱 审判员  孙晓峰 审判员  郝万莹 二〇一九年十二月十九日 书记员  王 璐