陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2017）陕行终27号 上诉人（一审被告）：富县人民政府。住所地：陕西省富县（富城镇）。法定代表人：李彦侠，县长。出庭负贺大南，责人：，副县长。委托诉讼代理人：田丰旺，陕西邦维律师事务所律师。委托诉讼代理人：李莉，陕西邦维律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：陈宏儒，男，汉族，1949年9月8日出生，住广东省深圳市福田区。委托诉讼代理人：何伟雄，北京市华城律师事务所律师。委托诉讼代理人：何致琛，广东元善律师事务所律师。上诉人富县人民政府因被上诉人陈宏儒诉其强拆行为违法一案，不服陕西省延安市中级人民法院（2016）陕（06）行初58号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人富县人民政府委托诉讼代理人田丰旺、李莉，被上诉人陈宏儒及其委托诉讼代理人何伟雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审审理查明：1993年2月2日，富县人民政府与陈宏儒签订《土地转让与开发建设合同》，约定向陈宏儒有偿出让8320平方米土地，用于商住综合开发，土地使用年限自1993年3月24日至2063年3月23日止。同年3月24日，富县土地管理局向陈宏儒颁发富土国有（93）字第壹号国有土地使用证。陈宏儒经富县人民政府相关部门审批后，修建两层商住楼及附属设施，建设规模2300平方米（该数据来源于1993年建设工程规划许可证）。1995年至1998年期间，陈宏儒将所建房屋出让给60户自然人，实际建设房屋2800多平方米，占地2294.56平方米（该数据来源于富县人民政府提供的评估报告）。1996年至2001年间，陈宏儒对剩余土地连续申请建设工程规划许可。2001年至2009年，富县人民政府及其富县城乡建设局出具“证明”“复函”，对陈宏儒享有的土地使用权予以认可。2015年10月29日，富县人民政府作出《关于富县沙梁社区棚户区改造房屋征收决定》，确定征收范围包括陈宏儒的8320平方米土地。2015年11月，富县房屋征收管理局委托陕西建业房地产估价有限公司延安分公司（以下简称建业延安分公司）对陈宏儒附属设施及空地5 982.3平方米进行了评估（包括装饰装修，共评估价值净值7 884 436.47元），评估报告送达陈宏儒后又被收回。2016年1月27日，富县人民政府拆除自然人购置的房屋时，在未查明水房等附属设施所有权人的情况下一并拆除，对陈宏儒的5 982.3平方米土地未履行法定程序而收回。陈宏儒提起行政诉讼，请求确认富县人民政府对其土地上的合法建筑实施的强拆行为违法，要求立即停止违法行为，并赔偿因违法强拆行为造成的损失，诉讼费由富县人民政府承担。一审认为：1993年，陈宏儒通过受让取得8320平方米土地的合法使用权。1994年，陈宏儒开发建设房屋占地2294.56平方米。原《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条规定：房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占地范围内的土地使用权同时转让、抵押。第二十条规定：国家对土地使用者依法取得土地使用权，在出让合同规定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。陈宏儒对未建设土地多次连续申报建设，富县人民政府也作了相应回复，故陈宏儒对该土地仍然享有使用权。富县人民政府此次征用该土地未经法定程序，也未给予相应的补偿，提前收回该土地之行为违法。对水房及附属设施在未查明所有权人情况下拆除之行为违法。富县人民政府作出的涉案征收决定征收范围包含陈宏儒的地块，陈宏儒与本次征收具有法律上的利害关系，故富县人民政府、陈宏儒均适格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十四条第二款第一项的规定，判决确认富县人民政府未按法定程序收回陈宏儒的5982.3平方米土地使用权和拆除水房及附属设施之行政行为违法。案件诉讼费50元，由富县人民政府承担。上诉人富县人民政府上诉称：（一）一审审理程序违法。1.原告、被告均不适格。陈宏儒非本次征收范围内房屋的所有权人，与富县房屋征收管理局对被征收房屋的拆除行为没有利害关系，不是适格的原告。富县房屋征收管理局根据法律赋予的职权，对征收范围内的房屋予以征收并依法拆除，县政府并未实施拆除行为，不是适格的被告。2.本案起诉超过起诉期限。改造项目涉及的房屋于2016年1月27日被拆除，陈宏儒应于此时起六个月内起诉，由富县人民政府于2016年8月17日收到应诉通知等材料，可以推断陈宏儒起诉时间为2016年8月8日之后，已经超过六个月的起诉期限。3.一审判决内容超出了陈宏儒的诉讼请求。陈宏儒的诉讼请求是确认富县人民政府对其土地上的合法建筑实施的强拆行为违法，要求立即停止在涉案土地上实施的违法行为，赔偿因违法强拆行为造成的损失，但一审判决确认富县人民政府未按法定程序收回陈宏儒的5982.3平方米土地使用权和拆除水房及附属设施之行政行为违法，超出了诉讼请求范围。4.一审判决径行确认陈宏儒对5982.3平方米空地享有土地使用权，在行政诉讼中处理了民事确权纠纷，程序不当。5.一审认定证据违反规定。陈宏儒一审提供的8份证据材料中，部分没有原件，部分与本案没有关联，部分为自己拍摄的无法确定来源和真实性的照片，一审判决仅用“予以确认”予以认定，未阐述理由，明显违法。县政府提供的证据材料基本均是政府部门的相关文件和产权登记文件以及另一案判决书，一审判决对部分证据不予确认，是对该部分证据证明的对象和目的的不当否认。（二）一审判决认定基本事实不清，证据不足。1.一审判决认定陈宏儒享有所谓的剩余土地的使用权，认定事实错误。陈宏儒通过受让取得本次征收范围内8320平方米土地后，经审批同意其已全部开发，并将开发建设的房屋全部出售。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十一条的规定，房地产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移，陈宏儒不再享有该8320平方米土地的任何权利。一审判决以2001年至2009年间县政府及富县城乡建设局出具的“复函”“证明”确定陈宏儒享有土地使用权，该“复函”及规划证的合法性、关联性县政府均不予认可，“证明”仅有复印件无法确定其真实性，一审判决全部采信这些证据，违背证据规则。1996年、1997年规划许可证申请人并非陈宏儒，建设单位分别是鄜州商贸楼、鄜州商贸中心，均与陈宏儒无关，不能证明陈宏儒对规划许可使用的土地享有权利。一审判决依据建业公司延安分公司的评估报告认定土地的权利人为陈宏儒，缺乏事实依据。2.一审判决认定县政府未查明水房及附属设施的所有权人有误。陈宏儒未提供任何证据证明其对该财产享有所有权，一审判决该认定无事实依据。（三）被诉拆除行为合理合法。富县房屋征收管理局负责征收与补偿工作是法律赋予的职权，该局在与征收范围内的房屋所有权人签订补偿协议、被征收人领取补偿费且腾空房屋后交付该局拆除，并非强拆，该行为合法。请求撤销一审判决，驳回陈宏儒的全部诉讼请求。被上诉人陈宏儒答辩称：（一）其与富县人民政府是本案的适格诉讼主体。其是被征收房屋共有部分的所有权人，具有原告资格。本案实施拆除行为的是富县房屋征收管理局，该局是受县政府委托实施的拆除行为，县政府是适格的被告。（二）拆除行为违法。县政府在未提供任何证据证明其房屋已被征收，或者签订征收补偿合同情况下，实施拆除行为违法。（三）一审判决认定其享有剩余土地的使用权正确，其对该土地及被拆除的水房等设施享有合法权利。（四）本案存在一审判决对涉案征收决定范围内的水房及附属设施权属认定存在问题，请求将本案发回重审。经审理查明：1993年2月2日，富县人民政府与陈宏儒签订《土地转让与开发建设合同》，约定向陈宏儒有偿出让8320平方米土地，用于商住综合开发，土地使用年限自1993年3月24日至2063年3月23日止。同年3月24日，富县人民政府向陈宏儒颁发富土国有（93）字第壹号国有土地使用证。1993年3月11日，富县城乡建设环境保护局向陈宏儒颁发了9301号建设用地规划许可证。该证载明：用地单位陈宏儒，用地项目名称商贸开发建设，用地面积11742.63平方米（其中道路占用3422.63平方米）。1993年7月23日，富县城乡建设环境保护局又针对该块土地颁发了9316号建设用地规划许可证。该证载明：用地单位富县富州商贸中心，用地项目名称新建商贸中心，用地面积8320平方米（实用）。1996年8月20日，富县城乡建设环境保护局向用地单位鄜州商贸中心颁发了（96）14号建设用地规划许可证。该证载明：用地单位鄜州商贸中心，用地项目名称新建商住楼，用地面积260平方米；（96）14建设工程规划许可证记载，建设规模785平方米。1997年4月24日，富县城乡建设环境保护局向鄜州商贸楼颁发了（97）10号建设用地规划许可证。该证载明：用地单位鄜州商贸楼，用地项目名称新建商贸楼，用地面积260平方米；（97）10建设工程规划许可证载明，建设规模780平方米。上述规划建设项目建成后，实际用地2814.56平方米。陈鸿儒将所建房屋出售给60余户业主。1998年5月25日，富县XX乡XX环XX中心颁发了（98）10建设用地规划许可证。该证载明：用地单位鄜州商贸中心，用地项目名称新建商业4—5号楼，用地面积450平方米；（98）10建设工程规划许可证载明，建设规模897.27平方米。2001年5月9日，富县XX乡XX环XX中心颁发了富城建发（2001）21号建设用地规划许可证。该证载明：用地单位鄜州商贸中心，用地项目名称商住楼，用地面积630平方米；附图及附件名称注明“根据建筑工程规划许可证”。2001年3月9日，富县城乡建设局审批的XX城XX号建设项目选址意见书载明：建设项目名称富洲商贸开发办商品楼，建设单位名称富洲商贸开发办，建设规模2454平方米。上述规划用地项目因故未实际建设。2001年9月10日，富县城乡建设局向鄜州开发办出具证明，内容为：2001年3月为该办审批办理的“鄜州商贸开发办商品楼”工程手续，即XX城XX号建设项目选址意见书”及两证，工程因种种原因无法实施，该局决定该工程手续时限延长至工程协调完毕实施建设之日仍然有效。2009年3月24日，富县人民政府就富州商贸中心开发事宜复函陈宏儒，“去年5月份，县政府蔺县长与相关部门领导已与贵某某就富州商贸中心开发有关事宜进行了洽谈，就该宗土地开发利用有关事项达成了初步意见，并要求且规划局、国土局等相关部门按照各自职能，积极做好前期各项工作。拟建的富州商贸中心位于XX街XX市场，根据富县县城总体规划和该区域控制性详细规划，该宗地为商业用地，总占地10734.47平方米，容积率2.5，建筑密度45%，具备开发条件。但目前贵某某土地使用权仅有8320平方米，特请贵某某派人前来面谈开发有关事项，并同时对土地进行测量核实，对超出的土地按照相关程序办理土地使用手续。”2012年3月25日、6月15日，2014年2月12日，陈宏儒分别向“富县人民政府蔺县长及有关各位领导”“富县人民政府李县长及相关各位领导”发出《关于要求加快富县富州商贸中心建设的意见函》，提出加快商贸中心建设的意见，表示愿意对剩余地块投资建设，希望尽快启动该项目。2015年10月29日，富县人民政府作出《关于富县沙梁社区棚户区改造房屋征收决定》，确定征收范围包括陈宏儒于1993年受让的8320平方米土地。2015年11月，富县房屋征收管理局委托陕西建业房地产估价有限公司延安分公司（以下简称建业延安分公司）对陈宏儒附属设施及空地5982.3平方米进行了评估，评估价值净值7884436.47元。该评估报告送达陈宏儒后又被收回。2016年1月27日，富县房屋征收管理局拆除涉案土地上已出售的房屋时，水房等附属设施也一并被拆除。2016年5月23日，陈宏儒起诉请求撤销富县人民政府作出的《关于富县沙梁社区棚户区改造项目房屋征收公告》。2016年7月7日，该案开庭时，陈宏儒将诉讼请求变更为：请求撤销富县人民政府《关于富县沙梁社区棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称涉案征收决定案）。2016年8月16日，陈宏儒提起本案诉讼。请求确认富县人民政府对其土地上的合法建筑实施的强拆行为违法，要求立即停止违法行为，并赔偿因违法强拆行为造成的损失，诉讼费由富县人民政府承担。另查明：1989年，原富县工商管理局建设大棚一座，后改建为东兴超市，占地1172.34平方米。1993年，陈宏儒受让的8320平方米土地中包含了该块土地。此后，东兴超市招商者王恩顺与富洲商贸中心签订场地租赁合同，向陈宏儒支付土地租赁费。再查明：本案所涉规划许可证的项目，虽然用地单位名称有富县富州商贸中心、鄜州商贸中心、鄜州商贸楼、富洲商贸开发办等，但实际权利人均为陈宏儒。证明上述事实的证据有：《土地转让与开发建设合同》、富土国有（93）字第壹号国有土地使用证、9301号建设用地规划许可证、9316号建设用地规划许可证、（96）14号建设用地规划许可证及（96）14号建设工程规划许可证、（97）10号建设用地规划许可证及（97）10号建设工程规划许可证、（98）10号建设用地规划许可证及（98）10号建设工程规划许可证、富城建发（2001）21号建设用地规划许可证、2001第03号建设项目选址意见书、富县城乡建设局向鄜州开发办出具的证明、富县人民政府复函、《关于要求加快富县富州商贸中心建设的意见函》、《关于富县沙梁社区棚户区改造房屋征收决定》、陕西建业房地产估价有限公司延安分公司估价报告《陈宏儒被征收房屋补偿评估报告书》、场地租赁合同、起诉状、庭审笔录、协调记录等在案佐证。本院认为：根据《行政诉讼法》第一条的规定，化解行政争议是行政诉讼法的立法目的之一，通过人民法院协调实质化解行政争议符合行政诉讼法的立法目的。陈宏儒提起本案诉讼和不服房屋征收决定的诉讼，其实质在于解决征收补偿的问题。但是，解决征收补偿的问题，协调化解行政争议应以陈宏儒具有原告资格和可保护的利益为前提。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，虽然富县有关部门于1993年为陈宏儒颁发的建设用地规划许可证中批准用地面积为陈宏儒受让的全部土地，但在其后用地规划许可审批时，有关部门多次批准陈宏儒在受让的8320平方米土地范围内进行建设，表明富县人民政府有关部门认可经1993年用地规划批准后陈宏儒仍然在该范围内享有土地权益，且在受让土地的使用年限内。一审判决认定陈宏儒于1995年至1998年期间建设房屋用地2294.56平方米后还有5982.3平方米土地使用权，是以陈宏儒受让土地8320平方米减去建设用地2294.56平方米后得出的结论，该认定未考虑陈宏儒建设且已出售房屋涉及的道路、绿化、公用楼道等公共部分用地，且未将1996年和1997年建设用地520平方米包含在内，显然不当；富县人民政府认为，陈宏儒建设房屋出售后，其所受让的土地全部转化该区域业主的共有土地，陈宏儒不再享有其受让土地的任何权利，该观点与规划部门多次对涉案土地颁发建设用地规划许可证，且规划许可证未被依照法定程序撤销以及陈宏儒继续享有原大棚所占土地租赁费用等情况亦不相符，故陈宏儒在涉案征收范围内仍然享有土地权益。因此，陈宏儒与本案强制拆除行为具有利害关系，具有可保护的利益，陈宏儒提起本案诉讼，具有原告资格。为了妥善化解本案，在遵循双方当事人意愿的情况下，经本院多次协调，结合陈宏儒可以享有的土地权益，当事人双方确定：陈宏儒在涉案征收范围内享有3000平方米即4.5亩土地权益，并同意通过评估确定该宗土地价格，估价基准日为2018年9月7日，土地用途为商住。2018年10月8日，经陕西公信房地产评估有限公司（以下简称公信公司）对该土地价格进行评估，确定：该宗地单位面积地价每平方米3614.99元（折合每亩241万元），总地价1084.50万元。双方对评估结果均提出异议，公信公司对双方异议分别进行了回复。2019年6月25日，富县人民政府提出公信公司的评估结果未充分考虑该宗土地的用途、使用年限、组成、位置等因素，认为评估价格与当地实际情况不符，再次对该评估结果提出异议。2019年8月9日，公信公司针对上述异议作出说明，并给本院答复和补充如下意见：“一、评估若设定土地为商住用途，土地使用年限为70年，土地已使用25.47年，土地剩余使用年限为44.53年，在考虑地块分割限制的条件下，原估价结论上取修正调整系数为-15%，评估结果为922万元。二、评估若设定在基准地价系数修正法中，将采用商业用地基准地价改为商业和住宅的基准价，比例为5：5。在同时考虑商住比例和地块分割限制条件下，原估价结论上取综合修正调整系数为-22%，评估结果为846万元。”后经本院协调、双方当事人反复磋商，最终就涉案征收范围内陈宏儒享有的权益及其补偿问题，双方达成一致意见并签订《富县棚户区改造房屋征收货币补偿协议》，该协议约定：由富县人民政府补偿陈宏儒780万元，陈宏儒收到全额补偿款后5日内将地上附着物所有权及富土国用（93）第壹号等使用权证交给富县房屋征收管理局，并出具委托书由该局代陈宏儒办理所有权及使用权注销手续，陈宏儒不再享有4.5亩土地及地上实物的任何权利。基于纠纷的彻底化解，陈宏儒书面申请撤回对富县人民政府拆除行为违法一案的起诉，富县人民政府书面申请撤回对本案的上诉。本院认为，陈宏儒撤回起诉，富县人民政府撤回上诉，是当事人的真实意思表示，不损害国家利益、社会公共利益及他人合法权益，符合法律规定，应予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第一百零一条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（十）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十八条的规定，裁定如下：一、准许陈宏儒撤回起诉；二、准许富县人民政府撤回上诉；三、陕西省延安市中级人民法院（2016）陕（06）行初58号行政判决视为撤销。本案一审案件受理费人民币50元，减半收取人民币25元，由被上诉人陈宏儒负担；二审案件受理费人民币50元，减半收取人民币25元，由上诉人富县人民政府负担。    本裁定为终审裁定。   审  判  长   焦 玉 珍审  判  员   杨 成 会审  判  员   王    勇   二〇一九年十二月十九日  书  记  员   鱼 海 洋1