西安铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）陕7102行初3599号 原告张宝明，男，1958年1月8日生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市户县。委托代理人陈桂凤，女，1962年2月5日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市户县，系原告张宝明配偶。委托代理人袁光移，西安市鄠邑区余下法律服务所法律工作者。被告西安市鄠邑区石井镇人民政府，住所地陕西省西安市鄠邑区。法定代表人曹珂瑜，镇长。委托代理人万怡，该单位工作人员。委托代理人马瑾莎，陕西谷正律师事务所律师。原告张宝明诉被告西安市鄠邑区石井镇人民政府（以下简称石井镇政府）行政强制一案，向本院提起诉讼。本院于2019年11月12日立案后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月29日公开开庭审理了本案。原告张宝明的委托代理人陈桂凤、袁光移，被告石井镇政府委托代理人万怡、马瑾莎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张宝明诉称，原告2007年10月18日响应国家新农村的政策，取得鄠邑区XX镇XX村XX村XX小组全体成员同意，签订《宅基地转让出租协议》并缴纳了相关费用，建成民宅至今已居住12年。2019年6月2日，被告鄠邑区石井镇人民政府向原告下发了《责令整改通知书》，其主要内容为新兴村村民委员会私自转让集体土地使用权，原告擅自在该土地上建设房屋行为违法，责令新兴村村民委员会、张宝明立即予以改正，如对本责令改正决定不服，可以自收到本通知之日起，六十日内向鄠邑区人民政府申请复议，或向有管辖权的人民法院起诉。2019年6月4日，被告石井镇人民政府及有关部门采用暴力手段强行拆除原告房屋，不给原告转移屋内财产的机会，致原告遭受经济损失。被告行政行为严重侵害了原告的合法权益。原告认为，被告2019年6月2日下发的是责令整改通知书，并非是限期拆除决定书，由于整改内容不明确、措施不清楚，被告在原告无任何抗辩和转移财产情况下非法强拆，根据《中华人民共和国土地管理法》第77条之规定，“农村村民未经批准或者采取欺骗手段，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令退还非法占用土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。本案中被告石井镇人民政府超越权限作出责令整改通知书，该通知又无具体措施，即使原告非法占有了土地，也该由县级以上土地主管部门处理，但被告作为镇人民政府显然超越权限。况且原告是以民事合同的形式合法取得了宅基地租赁下的使用权，原告租用宅基地完全符合该村社会主义新农村建设的要求和规划，并非秦岭生态环境保护条例的范围。故原告诉至法院，诉讼请求：1.判令被告2019年6月4日强拆原告位于鄠邑区XX镇XX村XX组XX街道XX层砖混结构楼房的行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：证据一：宅基地转让出租协议。证明2007年10月28日原告和原户县石井镇新兴村村民委员会及第一村民小组签订租赁协议，并且使用12年的事实；原告与新兴村村民享有同等待遇的事实；宅基地相关审批手续双方明确约定由新兴村办理的事实。证据二：宅基地化粪池协议。证明原告已经享有该村村民同等待遇的事实。证据三：签名名单。证明一组村民同意租赁宅基地的事实。证据四：宅基地平面位置图。证明原告租赁宅基地在新兴村规划内、并非乱建违建的事实。证据五：XX村XX组村民领取转让宅基地费清单。证明一组村民已经领取转让租赁宅基地费用的事实。证据六：西安市秦岭生态环境保护条例。证明该条例2013年6月27日经西安市人代会通过，2013年10月1日起施行的事实；证明原告和新兴村签订协议是2007年10月18日，原告住宅并非在秦岭生态环境保护条例时间范围内的事实。证据七：原告住宅照片。证明原告房屋被强拆前状况。证据八：原告家被拆后照片。证明原告房屋被强拆后状况。证据九：责令整改通知书。证明2019年6月2日被告下发责令整改通知书的事实；被告通知原告与村委会予以立即改正的事实；原告不服可以自收到本通知后60日内向鄠邑区人民政府复议或向法院起诉的事实。证据十：照片。证明原告民房于2019年6月4日下午被被告强拆的事实。证据十一：收款收据。XX镇XX村委会缴纳宅基地租赁费等其他费用35300元的事实；证据十二：党务政务公开栏照片一张。证明强拆原告房屋时，被告书记、镇长等领导参加强拆的事实。证据十三：情况说明。证明原告建房以前并非耕地，而是原住村民一排住房村民不要的低洼地，是一个长期被群众乱倒垃圾杂物的深坑，根本无法居住和耕种的事实；证明由于村上想解决饮水问题、要修水塔、埋管道、资金匮乏，实在无法筹凑，才出租土地，让原告租赁空闲宅基地的事实。证据十四：视频光碟。证明被告组织相关部门强拆原告房屋的事实被告石井镇政府辩称，被告不是拆除原告房屋的适格主体，被告既未决策又未和有关行政部门拆除原告房屋，原告所述无事实依据。原告房屋不符合被告土地利用总体规划，其通过购买宅基地的形式建盖房屋，未办理任何相关手续，虽系违法建筑，但被告无权对其房屋进行拆除，也未实施拆除，被告仅在其自己的职权范围内对原告不符合土地利用总体规划的行为进行告知，下发了《责令整改通知书》，现原告仅以被告对其下发了《责令整改通知书》就认为被告与有关行政部门强行拆除其房屋，其认识是错误的，无认何事实依据。XX镇XX村签订《宅基地转让出租协议》因违反法律的强制性规定而无效。原告并不是新兴村村民，其与新兴村村委会签订的宅基地租用合同实属为宅基地买卖合同，本就是违反《土地管理法》相关法律规定的无效合同，原告在无权获取的宅基地上未履行任何审批手续建盖房屋本就是违法建筑，不以是否签订所谓民事合同及交纳相关费用、建盖或居住时间长短来判断购买宅基地行为的合法性。原告与新兴村签订的宅基地租用合同因违反法律的强制性规定而无效。原告所建房屋位于新兴村，根据《西安市秦岭生态环境保护办法》第六条“本市秦岭生态环境保护范围四至界限为：(二)周至县、户县、长安区行政区XX道以北一千米……。”对秦岭生态环境保护范围四至界限作了明确的界定，而新兴村就在环山路以南，属于秦岭生态环境保护的范围，原告所建房屋在秦岭生态环境保护的范围内。综上，被告未组织也未和有关行政部门实施强拆原告的房屋，原告不能以被告下发了责令整改通知书就认为被告拆除了原告的房屋，请求法院依法驳回原告诉讼。被告石井镇政府向本院提交了以下证据：证据一：责令整改通知书。证明原告房屋不符合被告土地利用整体规划，即违反了规划法相关规定，被告向原告下发责令整改通知书；被告不是强拆的适格主体。证据二：原告与村委会签订的宅基地转让出租协议。证明2007年双方签订的租用合同无效；XX房XX镇土地利用总体规划；所建房屋范围内的宅基地系村集体土地，不得出让出租，原告违反相关规定；原告不是所在村集体成员，其所建房屋无审批手续，未按规定定点放线；原告所建房屋在秦岭生态环境保护范围内。经庭审质证，被告石井镇政府对原告的证据质证意见为：对证据一宅基地转让出租协议不予认可，原告提交的出租协议有改动痕迹，签订出租协议违反法律强制性规定，且所谓的宅基地也不符合石井镇土地利用总体规划。对证据二宅基地化粪池协议、证据三签字名单的真实性认可；对证据四宅基地平面位置图真实性不予认可，系原告单方制作；对证据五村民领取转让宅基地费清单不予认可，原告提交的复印件无法核对；对以上证据的证明目的均不认可；对证据六西安市秦岭生态环境保护条例真实性认可，证明目的不认可，原告签订房屋买卖合同虽然在早，但其违法行为一直存续。对证据七拆除前照片真实性认可，关联性、证明目的不认可；对证据八拆后照片、证据十拆除现场照片、证据十二公开栏照片真实性认可，关联性、证明目的均不认可，无法证明被告组织、参与拆除原告的房屋。对证据九责令整改通知书予以认可。对证据十一收款收据真实性认可，对证明目的不认可；对证据十三情况说明真实性不认可；对证据十四视频光盘不认可，没有拍到被告向原告下发限期拆除的相关内容，也无法证明被告组织、参与拆除原告房屋的事实。对于被告石井镇政府提交的证据，原告的质证意见为：对证据一责令整改通知书的真实性予以认可，对关联性、证明目的不予认可，原告2007年在所在村建设，但西安市条例是13年颁布的，不在秦岭保护条例范围内。对证据二宅基地转让出租协议真实性认可，但对关联性、证明目的不认可，农村宅基地审批手续应由村委会申报，不是由原告申报，合同也有具体规定，与原告无关。本院对上述证据认证如下：对原告张宝明提交的全部证据的真实性予以确认。对被告石井镇政府提交的证据真实性予以确认，证明目的不予确认。经审理查明，2007年10月28日，原告张宝明与新兴村及该村一组签订宅基地转让出租协议，约定该XX组XX村XX组四排东侧宅基地一部分租给原告，使用期为70年，转让费二万元，新兴村保证原告宅基地的使用权，并协助办理相关手续。后原告在该地址修建三间两层砖混结构楼房。2019年6月2日，被告石井镇政府向原告及新兴村村委会下发了《责令整改通知书》，认为新兴村村民委员会私自转让集体土地使用权给张宝明，张宝明擅自在该宗土地上建设房屋的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》43条、63条、《陕西省XX乡规划条例》第45条、《西安市秦岭生态环境保护条例》第76条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第23条，责令新兴村村民委员会、张宝明立即予以改正。2019年6月4日，原告房屋被强制拆除。本院认为，关于原告的房屋是否为被告所拆。本案原告认为其建于XX镇XX村XX组房屋系被告拆除，原告向法庭提供了被告向其作出并送达的《责令整改通知书》，且提供了房屋拆除时的现场照片和视频资料，证明拆除案涉房屋时有被告工作人员在场。被告辩称其只是向原告发出整改通知，拆除房屋时系受领导委派去现场维稳，并未实际实施拆除行为。原告的房屋被拆除是客观事实，原告向法庭提供的证据已完成其认定拆除行为系被告所为的初步举证责任，被告在无相反证据予以反驳的情况下，应当承担举证不能的后果。故对原告认定实施拆除房屋行为的责任主体为本案被告石井镇政府的主张，本院予以支持。关于被告拆除原告房屋的行为是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”本案被告认为原告建房行为违反了“土地管理法”、“陕西省XX乡规划条例”等规定，向原告作出处罚前告知，责令立即改正。但未按照行政处罚法相关规定告知原告具有陈述和申辩的权利。被告在对原告房屋实施拆除前亦未按照行政强制法的相关规定作出行政强制决定。故被告未按照法定程序的情况下迳行拆除原告房屋的行为显系违法。综上，被告于2019年6月4日对涉案房屋实施强制拆除，该拆除行为违反法定程序，不具有合法性，对原告的诉讼请求，本院予以支持。因涉案房屋已经被拆除,拆除行为属于事实行为,故本院依法确认被告拆除原告涉案房屋的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告西安市鄠邑区石井镇人民政府于2019年6月4日对原告张宝明位于西安市鄠邑区XX镇XX村XX组的房屋实施强制拆除的行为违法；案件受理费50元，由被告西安市鄠邑区石井镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审 判 长  白清阁审  判  员   李理时人民陪审员   张  艳 二〇一九年十二月二十三日 书 记 员  马  伟 1