广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4750号上诉人（原审原告）：广州市天河区猎德街猎德股份合作经济联社。住所地：广州市天河区******。负责人：李炽煐，董事长。委托代理人：胡欣然，北京大成（广州）律师事务所律师。委托代理人：郭桥欣，北京大成（广州）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：广州市天河区人民政府猎德街道办事处。住所地：广州市天河区**********誉城苑1-2楼。法定代表人：林穗炜，主任。委托代理人：李同心，该办事处工作人员。委托代理人：叶慧怡，广东格林律师事务所律师。原审第三人：李锦沛，男。原审第三人：罗银英，女。原审第三人：李皓棋（曾用名李润棋），男。上诉人广州市天河区猎德街猎德股份合作经济联社（以下简称猎德经济联社）因与被上诉人广州市天河区人民政府猎德街道办事处（以下简称猎德街道办）以及原审第三人李锦沛、罗银英、李皓棋集体经济组织成员资格及福利待遇行政处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1607号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，李锦沛、罗银英均为猎德经济联社成员。李锦沛、罗银英于1992年10月3日政策外生育第三孩李皓棋，李皓棋于1993年2月26日入户猎德经济联社处至今，入户时户口性质为农业户口，现户口性质为居民户口。猎德经济联社分别于1995年、1997年、2005年制定、实施《广州市天河区******股份合作经济联社章程》（以下简称章程），其中1995年、1997年章程第五条规定：“……从一九六六年开始至一九九三年底止，在此期间年满十六周岁至男六十周岁，女五十五周岁的村民……参加本村集体生产劳动者，均有权享受股权待遇，按当年劳动满一年为一股计算，最高股数28股。”1997年章程第六条与1995年章程第六条、第七条规定基本一致，但将原人口股细分为劳动力安置股和福利股。1995年章程第七条第5点第（2）项规定：“有下列情形的股民计股办法：……5.凡违反计划生育的股东，除按镇计划生育工作若干规定处罚条例外，同时按我村计划生育工作对劳动股及人口股处罚规定执行……（2）一九九二年一月一日后超生第三胎的夫妇，只能配劳动股权的50%，第三胎小孩不计入人口股范围之内……”1997年章程第六条第一款及第二款第5点第（2）项规定：“劳动力安置股、福利股从一九九四年十二月三十一日止，属享受我村福利待遇的村民……均可享受劳动力安置股80股和福利股20股。有下列情形的股民计股办法：……5.凡违反计划生育的股东，除按镇计划生育工作若干规定处罚条例外，同时按我村机关生育工作对劳动股及劳动力安置股、福利股处罚规定执行……(2)一九九二年一月一日后超生第三胎的夫妇，只能配劳动股的50%，第三胎小孩不计入劳动力安置股、福利股之内……”2005年章程第五条将股东分为社区股东（即村民待遇股东）和社会股东（即非村民待遇股东）两类。该章程第六条规定：“本组织各股东身份和股权配置，已在1997年的章程进行确认，不存在任何异议。本章程再次重申1997年章程确定的配股原则和配股方法，不涉及股东和股权的调整。”第七条规定：“配股原则……3.1992年1月1日后超生的第三胎小孩不配置劳动力安置股、福利股……”第八条第（二）项规定：“股类设置和配股办法：……（二）配股办法：……2.劳动力安置股、福利股的配股办法：1994年12月31日时享受本村福利待遇的在生村民，均可配置劳动力安置股80股和福利股20股。有下列情形的人员配股办法：……6.1992年1月1日后超生第三胎的夫妇，只能配劳动股的50%。”猎德经济联社依照1995年章程规定，认为李锦沛、罗银英属于1992年1月1日后超生第三胎的夫妇，只能配劳动股的50%，即只给李锦沛配置劳动股10股，但给其分配了全部人口股100股（含福利股20股，劳动力安置股80股），共计110股；给罗银英配置劳动股3股，人口股100股（含福利股20股，劳动力安置股80股），共计103股。认为李皓棋属于1992年1月1日后超生的第三胎小孩，自1995年股份改革以来未确认其股东资格，未予配置任何股份。2016年4月1日，李锦沛、罗银英、李皓棋向猎德街道办提交行政处理申请，请求事项为：1.猎德经济联社向李锦沛、罗银英支付自1994年至今扣除二人的所有股份分红及其他福利待遇，并重新确认李锦沛、罗银英应享受的股份配股数额；2.请求确认李皓棋属于猎德经济联社的成员，依法享有配股资格和享受股份分红的权利，并支付李皓棋自出生之后应享受集体经济组织的股份分红及其他福利待遇。2017年4月14日，猎德街道办作出穗天猎字〔2017〕21号《行政处理决定书》，决定如下：一、确认李皓棋享有猎德经济联社社区股东资格；二、猎德经济联社于本决定书生效之日起十日内向李皓棋支付1995年起至2016年止的福利股20股、劳动力安置股80股相对应的股份分红；三、驳回申请人（李锦沛、罗银英、李皓棋）的其他请求。李锦沛、罗银英、李皓棋不服该处理决定中第三项内容，向广州市天河区人民政府申请行政复议，该府于2017年8月8日作出天河府行复〔2017〕57号《行政复议决定书》，决定维持猎德经济联社作出的穗天猎字〔2017〕21号《行政处理决定书》。猎德经济联社及李锦沛、罗银英、李皓棋不服上述行政处理决定与行政复议决定，均向原广州铁路运输第一法院提起行政诉讼，广州铁路运输第一法院作出（2017）粤7101行初3059号《行政判决书》，判决如下：一、撤销猎德街道办猎德街道办于2017年4月14日作出的穗天猎字〔2017〕21号《行政处理决定书》中的第二、第三项决定；二、猎德街道办猎德街道办在本判决生效之日起六十日内对2016年4月1日行政处理申请书第一项、第二项中“并支付第三申请人（李皓棋）自出生之后应享受集体经济组织的股份分红及其他福利待遇”的请求事项重新作出行政处理决定；三、撤销广州市天河区人民政府于2017年8月8日作出的天河府行复〔2017〕57号《行政复议决定书》；四、驳回李锦沛、罗银英、李皓棋的其他诉讼请求；五、驳回猎德经济联社的其他诉讼请求。猎德经济联社与猎德街道办均不服，上诉于本院，本院于2018年12月26日作出（2018）粤71行终1246号《行政判决书》，该判决认为：“一、被诉行政处理决定第一项针对李皓棋确认其依法享有猎德经济联社股东资格的请求处理是否正确的问题……猎德街道办确认李皓棋享有猎德经济联社社区股东资格，符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，原审法院予以支持，并无不当，本院予以维持。二、被诉行政处理决定第二项针对李皓棋要求支付自出生之后所有股份分红的请求处理是否正确的问题……第一，如果李皓棋作为社区股东参与补分配之前二十余年的分红，将稀释原每股分红金额，猎德街道办简单根据其他社区股东之前相对应的股份分红作出处理错误。第二，并无证据显示，李皓棋在2016年4月1日向猎德街道办提起本次行政处理之前，已就其是否享有股东资格及股份分红等福利待遇事项向有权主管机关提出过申请。因此，在李皓棋申请本次行政处理之前，猎德经济联社已实际发放完毕的股份分红，猎德街道办不应再作出处理。据此，猎德街道办未查清情况，即责令猎德经济联社为李皓棋支付1995年至2016年止的福利股20股、劳动力安置股80股相对应的股份分红欠妥，原审法院撤销被诉行政处理决定中的第二项决定，理由虽然不当，但处理结果正确，本院予以维持。三、被诉行政处理决定第三项针对李锦沛、罗银英要求猎德经济联社支付自1995年至今扣除的所有股份分红及其他福利待遇、李皓棋要求猎德经济联社支付出生之后应当享受的集体经济组织的其他福利待遇（除股份分红外）的请求处理是否正确的问题……经审查，李锦沛、罗银英要求猎德经济联社支付从1995年至今扣除的股份分红及其他福利待遇，应指的是截止其本次行政处理申请之日止扣除的股份分红及其他福利待遇。鉴于上述第二点阐述的理由，股份分红及其他福利待遇处理应从申请人向行政机关提出申请之日起算，故猎德街道办不予支持李锦沛、罗银英要求猎德经济联社支付自1995年至今扣除的所有股份分红及其他福利待遇请求的理由虽然不妥，但处理并无不当。李皓棋要求猎德经济联社支付其出生之后应当享受的集体经济组织其他福利待遇（除股份分红外），但其在行政处理期间并未明确其他福利待遇的具体内容，猎德街道办依职权调查时，猎德经济联社亦未就其他福利待遇的具体内容提出主张和证据，在此情况下，猎德街道办不予支持李皓棋要求其他福利待遇的请求，亦无不妥。因此，原审法院判决撤销被诉行政处理决定第三项决定错误，本院予以纠正……天河区政府作出的被诉行政复议决定书维持了被诉行政处理决定书第一、第三项决定正确，维持第二项决定错误。”因此，遂判决如下：一、维持广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初3059号行政判决第三项；二、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初3069号行政判决第一、二、四、五项；三、撤销猎德街道办于2017年4月14日作出的穗天猎字〔2017〕21号行政处理决定第二项决定；四、猎德街道办在本判决发生法律效力之日起六十日内对2016年4月1日《行政处理申请书》第二项中“责令猎德经济联社支付李皓棋自出生之后享受集体经济组织的股份分红”的请求事项重新作出行政处理决定。上述判决作出后，猎德街道办分别向猎德经济联社及李皓棋发出举证告知书，分别对双方重新进行调查询问并收集了猎德经济联社2016年至2018年股份分红的相关材料。猎德经济联社相关分配方案显示，2016年劳动股、劳动力安置股与福利股按280元/股的标准进行分配；历年公司劳动股、劳动力安置股、福利股累计未分配收益按80元/股分配。2017年劳动股、劳动力安置股与福利股按300元/股的标准进行分配。2018年劳动股、劳动力安置股与福利股按320元/股的标准进行分配。李皓棋2016年至2018年应分配的劳动力安置股、福利股分红累计为98000元。2019年3月6日，猎德街道办作出穗天猎字〔2019〕4号《行政处理决定书》，认为：一、根据（2018）粤71行终1246号《行政判决书》、猎德街道办穗天猎字〔2017〕21号《行政处理决定书》的裁决内容，李皓棋具有猎德经济联社社区股东资格，应享有社区股股东同等福利待遇。二、根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条的规定，李皓棋作为猎德经济联社的股东，有权享受猎德经济联社的集体经济资产的经营收益，但是对于李皓棋要求猎德经济联社支付自出生之后享受股份分红的问题，将李皓棋作为社区股股东参与补分配之前二十余年的股份分红，将稀释原每股分红金额，如根据其他社区股东之前相对应的股份分红进行处理将出现错误，且李皓棋于2016年4月1日才就是否享有股东资格及股权分红福利待遇向猎德街道办提出申请，故对李皓棋在2016年4月1日向猎德街道办提出行政处理申请之前，猎德经济联社已经实际发放完毕的股份分红不再处理，遂决定如下：（一）猎德经济联社自本决定书生效之日起十日内向李皓棋支付2016年度至2018年度福利股20股、劳动力安置股80股的股份分红款，共计98000元；（二）猎德经济联社从2019年度开始及之后每年度按时按标准向李皓棋发放相应的社区股股东年度股份分红款。猎德经济联社不服，诉至原审法院。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款及《广州市**办事处工作规定》第二条、第十三条规定，乡、镇人民政府具有保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利的法定职权。猎德街道办作为广州市天河区政府的派出机关，在天河区政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，有权对辖区居民要求确认集体经济组织成员资格及股份分配、分红事宜作出处理决定。猎德经济联社认为股东资格确认、股份分红属于村民自治事项，猎德街道办无权进行干预的主张，于法相悖，不予支持。关于李皓棋的股东资格、补发其他福利待遇及李锦沛、罗银英补发股份分红与其他福利待遇等问题，本院（2018）粤71行终1246号生效判决已作出认定与处理，不属于本案审理范围。本案中，猎德街道办依照上述生效判决，对〔2017〕于2016年4月1日提出的行政处理申请第二项中“责令猎德经济联社支付李皓棋自出生之后享受集体经济组织的股份分红”的请求事项重新作出处理，因此，本案审查的内容为猎德街道办对李皓棋的股份分红申请重新作出的处理决定是否合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条规定：“农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益……”依据上述规定，享受集体经济组织资产收益分配的前提是具有该集体经济组织成员资格。因此李皓棋应自其提出申请，并经确认具有集体经济组织成员资格后，方能享受相应的成员分配待遇。李皓棋于2016年4月1日向猎德街道办提出确认其成员资格及待遇的行政处理申请，并无证据显示其在此之前已就相同事项向有权处理机关提出过申请，因此行政机关应以2016年4月1日李皓棋提出行政处理申请的时间，作为对其股份分红及福利待遇处理的起始时间。李皓棋主张提出成员资格确认申请之前的待遇分配，于法无据，且相关待遇已发放完毕，猎德经济联社亦不同意给予李皓棋补发，猎德街道办对李皓棋2016年提出成员资格确认申请前的待遇不再处理，并责令猎德经济联社支付李皓棋2016年之后依法应享有的成员待遇，并无不当。猎德经济联社请求撤销猎德街道办作出的穗天猎字〔2019〕4号《行政处理决定书》，理由不成立，不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回广州市天河区猎德街猎德股份合作经济联社的诉讼请求。上诉人猎德经济联社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、“股东资格”和“股份分红”事项属于村民内部自治范畴，需要通过村民大会或村民代表大会表决通过，被上诉人及法院均无权越过村民大会或村民代表大会进行实质性干预。猎德街道办所作被诉处理决定第一、二项的内容属于超越法律职权的行为。二、原审法院适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五、十六条的规定而确认超生三孩的股东资格、股份分红有误，该规定颁布日期为2006年7月14日，而其联社《章程》订立日期为2005年1月20日，违背了法不溯及既往的原则，应予撤销。三、猎德经济联社根据其《章程》，召开全体股东大会对超生三孩的股东资格、股份分红事宜进行表决，并未违反上位法。2019年8月22日，该社组织召开股东代表大会对自2015年6月起申请行政处理的12户超生的第三胎小孩的股东资格及股份分红发放事宜进行表决，表决结果为不同意确认自2015年6月起申请行政处理的12户超生的第三胎小孩的股东资格，不予以每人重新配置劳动力安置股80股和福利股20股，不同意补发自2015年（含2015年）至今的股份分红款，不同意自2019年度起按时按标准向上述超生第三胎小孩发放相应的社区股东年度股份分红款。该表决符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十六条及《广东省农村集体经济组织管理规定》第十条的规定，合法有效。四、本案判决影响深远，不具备可执行性。上诉人自1995年开始，劳动力安置股和福利股已经固化，不再配置。若需重新为超生三孩配股，则打破和推翻了天河区行政辖区内的终极配股方案，影响重大。计划生育国策规定了不实行计划生育是违法行为，超生父母对于其超生的违法后果是有预见的。若确认超生第三胎的股东资格并支付其股份分红，势必要从联社的集体资产中重新予以分配，这将严重损害之前依法依规的绝大多数村民利益，引发社会矛盾。若根据现有法律或国策推翻已经生效且执行的章程，将违反法不溯及既往原则，破坏村民自治的基本原则，导致广州市***的治理出现混乱。综上，原审判决认定事实不清、适用法律错误。二审请求：1.撤销原审判决；2.撤销被诉处理决定中第一、第二项决定；3.判决由被上诉人重新作出处理决定；4.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人猎德街道办二审答辩意见与原审基本一致，且认为原审判决事实认定清楚，法律适用正确，程序正当，请求二审驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。原审第三人李锦沛、罗银英、李皓棋二审期间未提交陈述意见。本院经审查，原审法院查明的事实清楚并有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，对于农村集体经济组织成员超生子女的成员权及相应福利待遇是否应予支持这一问题，原审法院及本院在此前生效裁判文书中业已援引法律法规依据并说理，故不再重复援引相关法律条文。需要重申的是，根据相关法律及政策，人民法院综合考虑当事人的生产生活状况、户口登记情况、是否已获得其他替代性基本生活保障等因素，慎重、从严地认定农村集体经济组织成员资格的丧失，同时最大限度地保障妇女、儿童的合法权益。上述处断原则与现行法律规定及历史政策、法规均不冲突，不因时代变迁、相关政策变化而有所改变。如果农村集体经济组织成员超生的子女，出生后落户在在集体经济组织处生产、生活，没有证据显示其已经获得其他替代性生活保障，而是依赖集体经济组织资产为其基本生活保障的，应当认定其具有成员身份并享有与其他成员平等的福利待遇分配权。对于上诉人所提本案判决不具备现实可执行性的相关主张，本院经审查，有必要对此阐明如下：首先，本案裁判并不与股权固化的产权制度改革政策相冲突，该政策既已明确“生不增，死不减；进不增，出不减”原则，那么结合本案具体情况，对于股权固化以前出生的集体经济组织的适格成员，当时未予承认成员资格并配发相应股份的，现在仍应配股，当时集体经济组织章程中对于上述超生子女的成员权利进行不当限制的条款，应属无效，对于股权固化以后出生的成员，自可遵照“生不增”的原则执行。符合本案所涉情况的在股权固化以前出生的超生子女，相较于合法生育的子女尚属少数，不足以对农村集体经济组织的长期存在的福利分配体制产生颠覆性的影响。其次，上诉人所提出的被诉行政处理决定将影响守法村民的分红权益、且将产生鼓励违法超生之不良导向的相关意见。对此，本院亦有所考量。从价值取向方面看，对于保障超生子女基本生存权这一价值与违法超生行为在不同政策时期应同等处理、违法者不能因违法行为而获益这一价值，二者之间如果存在冲突，则优先考虑保障前者。从另一角度看，上诉人历史上对于存在超生情况的成员，其章程中规定了对超生父母、超生家庭停发、限制发放若干年度股份分红乃至折半配股等惩罚性措施，对此相关事实本院不作评价。但是，举重以明轻，其章程对于超生第三孩规定了“不计入劳动力安置股、福利股之内”，事实上造成了相关孩子作为集体经济组织成员享受不到任何集体资产保障的后果，对其权利的不利限制相较于其超生父母更为严厉，明显不合理，应予纠正。对本院所持的上述观点，上诉人自可向其集体经济组织全体成员进行释明，以从实质上妥善解决历史问题及争议。综上所述，被诉行政处理决定合法有据、处理正确，原审判决认定事实清楚、适用法律准确、程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元由上诉人广州市天河区猎德街猎德股份合作经济联社负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 王 荣审判员 闵天挺二〇一九年十二月五日书记员 罗子晴