四川省资阳市雁江区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川2002行初45号 原告资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂，住四川省资阳市雁江区迎接镇龙凼村五社。 投资人兰瑞华。 委托代理人席炎飞，系北京在明律师事务所律师。 被告资阳市自然资源和规划局，住所地四川省资阳市雁江区娇子大道118号。 法定代表人于小丰，职务局长。 委托代理人甘露，系资阳市国土资源局高新技术产业园区分局工作人员。 委托代理人鲁建红，系四川豁达律师事务所律师。 第三人兰瑞华，女，1960年6月21日生，汉族，住四川省资阳市雁江区。 委托代理人席炎飞，系北京在明律师事务所律师。 原告资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂诉被告资阳市自然资源和规划局行政处罚纠纷一案，于2019年9月23日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年9月24日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。因兰瑞华与本案有法律上的利害关系，故追加其为本院第三人。本院依法组成合议庭，分别于2019年10月31日、2019年12月5日公开开庭进行了审理，原告资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂投资人兰瑞华、委托代理人席炎飞，被告资阳市自然资源和规划局委托代理人甘露、鲁建红，第三人兰瑞华及其委托代理人席炎飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂诉称，2011年1月1日，原告投资人兰瑞华作为承租人之一，与资阳市雁江区迎接镇龙凼村5社村民李成珍、朱开菊、李成富、李学文签订土地租用合同，租用龙凼村五社土地共计4.628亩，约定租期为18年，土地用途由乙方（即原告投资人一方）决定。前述合同均经五社社长文英签字、龙凼村村民委员会盖章予以认可。后原告投资人出资，在前述地块建设厂房共计3496平方米，用于经营资阳市雁江区瑞华腌腊制品加工坊。2017年1月23日，原告依法办理了资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂营业执照，企业类型为个人独资企业，住所地为四川省资阳市雁江区迎接镇龙凼村五社。办理期间，迎接镇人民政府曾向资阳市雁江区工商局出具证明，证明了原告租用了龙凼村五社土地用于建厂，租期为18年，政府同意将该土地建厂用于生产经营长期使用。2017年6月13日，原告申领了食品生产许可证，证载住所、生产地址均为资阳市雁江区迎接镇龙凼村五社。2018年，原告所处的龙凼村5社的土地被纳入征收范围，原告尚未就其资产与征收方达成补偿协议。2019年4月28日，被告作出被诉的资自然资高罚【2019】01号《行政处罚决定书》，称原告投资人在龙凼村五社修建砖木、彩钢结构建（构）筑物，属未经批准的非法占地行为。处罚原告：1、责令退还非法占用的土地4.52亩；2、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。原告认为，原告投资人与村民签订土地租赁协议，承租了涉案土地，已经合法取得了土地使用权，建设厂房，符合当地的建房用地习惯，亦经龙凼村村委会、迎接镇政府许可，符合《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》的文件精神，被告作出的《行政处罚决定书》，事实依据不足，程序违法，严重侵害了原告的合法权益。故起诉至法院，请求撤销被告于2019年4月28日作出的资自然资高罚【2019】01号《行政处罚决定书》。 原告资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂为了证明自己的主张，提供如下证据： 1、资阳市雁江区迎接镇龙凼村五社土地租用合同。拟证明原告投资人兰瑞华作为承租人之一，与资阳市雁江区迎接镇龙凼村5社村民李成珍、朱开菊、李成富、李学文签订土地租用合同，租用龙凼村五社土地共计4.628亩，约定租期为18年，土地用途由乙方即原告投资人一方决定。前述合同均经五社社长文英签字、龙凼村村民委员会盖章予以认可。 2、资阳市雁江区瑞华腌腊制品加工坊营业执照。 3、资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂营业执照。 4、资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂食品生产许可。 证据2-4拟证明原告投资人在涉案土地的经营情况，原告系于2017年1月23日才成立的个人独资企业，原告并未实施被告所作处罚决定中的建设厂房行为，被告认定事实存在严重错误。 5、证明（迎接镇人民政府向资阳市雁江区工商局出具，用于办理营业执照）。拟证明原告投资人在原告成立前的建设厂房行为的合法性已经被迎接镇人民政府许可，符合乡、村庄规划。 6、川府土【2018】949号《四川省人民政府关于资阳市2018年第27批城市建设用地的批复》。 7、兰瑞华初步评估结果意见交换函及附表。 证据6、7拟证明原告的经营用房已经被纳入征收范围，涉案资产已经经过初步评估，原告及投资人应当享有征收补偿利益。 8、资国土资高罚【2018】01号行政处罚决定书、资国土资高发【2019】1号《资阳市国土资源局高新技术产业园区分局关于撤销行政处罚决定的决定》。拟证明资阳市国土资源局高新技术产业园区分局曾经就原告存在的所谓违法行为进行过行政处罚，该次处罚内容与被告作出的被诉行政行为基本一致，但已经由资阳市国土资源局高新区分局自行决定撤销。 9、资自然资高罚【2019】01号《行政处罚决定书》。拟证明被诉行政行为事实不清、法律适用错误、程序违法、应当予以撤销。 被告资阳市自然资源和规划局辩称，一、被告作出的资自然资高罚【2019】01号《行政处罚决定书》的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；二、原告认为与村民签订土地租赁协议，承租了涉案土地，建设厂房符合当地建房用地习惯，亦经龙凼村村委会和迎接镇人民政府许可，已经合法取得土地使用权。原告该观点不符合《中华人民共和国土地管理法》等法律法规关于土地用途管理制度的规定，原告建设腌腊制品厂的占地行为属未经批准的非法占地行为。综上，被告作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告资阳市自然资源和规划局为了证明自己的主张，提出如下证据： 1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明。拟证明被告基本信息。 2、“12336”举报违规违法线索登记表、违法线索登记表、《关于资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂涉嫌非法占地线索的核查报告》、立案呈批表、《资阳市国土资源局案件承办人指定书》、国土资源执法监察证。拟证明2018年1月18日原资阳市国土资源局对原告违法占地建设腌腊制品厂一案予以立案，并指定王燕、甘露为案件承办人。 3、《责令停止国土资源违法行为通知书》（资国土资【停】【2017】18号）和送达回证、《责令改正国土资源违法行为通知书》（资国土资【改】【2018】01号）和送达回证。拟证明原资阳市国土资源局责令原告停止违法建设行为和改正违法行为，恢复土地原貌。 4、《资阳市国土资源局高新技术产业园区分局关于撤销行政处罚决定的决定》（资国土资高发【2019】1号）、《资阳市自然资源和规划局关于依法处置雁江区迎接镇龙凼村兰湍华腌腊制品厂违法占地案的回复》（资自然资函【2019】31号）、《行政处罚决定书》（资国土资高罚【2018】01号）。拟证明2018年3月资阳市国土资源局高新技术产业园区分局对原告建设腌腊制品厂非法占地行为作出（资国土资高罚【2018】01号）行政处罚决定。因执法主体不合法，2019年3月29日资阳市国土资源局高新技术产业园区分局撤销了该行政处罚决定。 5、《接受调查通知书》（资国土资【调】01号）和送达回证、身份证复印件、营业执照复印件、资阳市雁江区迎接镇龙凼村五组土地租用合同四份、资阳市雁江区迎接镇人民政府证明一份、食品生产许可证复印件、税收完税证明、对兰瑞华的询问笔录、现场勘测笔录、现场核实非法占用土地上新建建筑物和其他设施清单、现场照片、资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂范围勘测定界图、《协助调查函》（资国土资罚【协】【2018】01号）、资阳市雁江区龙凼村村民委员会证明叁份。拟证明原资阳市国土资源局调查、收集、制作的证明原告建设腌腊制品厂非法占地行为的相关证据材料。 6、《关于资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂非法占地案的调查报告》、违法案件审理记录。拟证明原资阳市国土资源局在作出行政处罚决定前的集体讨论情况。 7、《行政处罚告知书》（资自然资高罚【告】【2019】01号）和送达回证、《行政处罚听证告知书》（资自然资高罚【听】【2019】01号）和送达回证、《行政处罚决定书》（资自然资高罚【2019】01号）、送达回证。拟证明2019年4月8日被告告知原告其对被告拟作出的行政处罚享有陈述、申辩和听证的权利。2019年4月28日依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修改）第七十六条的规定，被告作出《行政处罚决定书》（资自然资高罚【2019】01号），并将该处罚决定送达原告。 8、《中华人民共和国土地管理法（2004年修正）》、《中华人民共和国行政处罚法（2017年修正）》、《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）。拟证明被告作出行政处罚决定主要依据的法律和部门规章。 第三人兰瑞华诉称，第三人的参诉意见与原告的起诉意见一致。 第三人兰瑞华并未提供任何证据。 经庭审质证，原告资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂对被告资阳市自然资源和规划局提交的证据发表如下质证意见：对证据1三性无异议；对证据2真实性无异议，对线索登记表和违法线索登记表、《关于资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂涉嫌非法占地线索的核查报告》、立案呈批表、《资阳市国土资源局案件承办人指定书》形成时间在2017年，被告作出的处罚决定是建设厂房占用土地的行为，该行为在2012年6月开始，历时3个月，被告于2017年才开始调查，后续作出处罚超过了行政处罚法确定的处罚时效。在核查报告中关于原告的名称均有错误，写成了兰瑞华，实际上被告并没有进行严格调查，立案呈批表中记载原告2011年租用土地修建厂房与实际不符，原告是2017年才注册成立的；对证据3《责令停止国土资源违法行为通知书》（资国土资【停】【2017】18号）存在事实认定错误，原告姓名错误，关于原告房屋建设时间同样是说在原告尚未成立的2011年，明显与事实不符，该通知书要求责令立即停止的行为为建设厂房行为，2016年原告就已经建设完毕，那么建设行为没有可停止的意义，《责令改正国土资源违法行为通知书》存在同《责令停止国土资源违法行为通知书》一样的错误，其合法性不予认可，不能达到被告的证明目的；对证据4中《资阳市国土资源局高新技术产业园区分局关于撤销行政处罚决定的决定》（资国土资高发【2019】1号）与本案无关，其他证据与本案无关；对证据5《接受调查通知书》同样存在姓名错误，认定事实错误，身份证复印件、营业执照复印件、资阳市雁江区迎接镇龙凼村五组土地租用合同四份、资阳市雁江区迎接镇人民政府证明、食品生产许可证复印件、税收完税证明三性无异议，但是该组证据不能达到被告的证明目的，原告修建厂房不属于违法建筑，对兰瑞华的询问笔录存在原告姓名记录错误，现场勘测笔录、现场核实非法占用土地上新建建筑物和其他设施清单同样存在原告姓名错误的问题，对现场照片三性无异议，但是不能达到被告的证明目的，对资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂范围勘测定界图三性予以认可，但是证明目的不予认可，该图纸明确标示了该块土地的利用符合土地利用的规划；对《协助调查函》（资国土资罚【协】【2018】01号）同样存在原告名称错误，回复意见中显示原告的土地利用符合土地规划，对资阳市雁江区龙凼村村民委员会证明叁份三性无异议，证明目的不予认可，这份证据证明原告投资人在涉案土地上建设厂房经过了该村的许可，而且原告的投资人的经营行为取得了良好的社会效应；对证据6中《关于资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂非法占地案的调查报告》基本事实认定部分存在事实认定错误，对违法案件审理记录基本事实部分同样存在认定错误，该组证据的真实性、合法性不予认可，也不能达到被告的证明目的；对证据7《行政处罚告知书》（资自然资高罚【告】【2019】01号）、《行政处罚听证告知书》（资自然资高罚【听】【2019】01号）同样存在关于建房时间认定错误的问题与第6组质证意见一致、《行政处罚决定书》（资自然资高罚【2019】01号）事实认定不清，程序不当，法律适用不当，应当撤销，送达回证写的是当面送达，但是并没有经过原告投资人签字或原告盖章；对证据8《中华人民共和国土地管理法（2004年修正）》、《中华人民共和国行政处罚法（2017年修正）》、《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）不属于证据。 被告资阳市自然资源和规划局对原告资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂所举证据质证如下：对证据1与本案的关联性无异议，但是对其合法性有异议，这个合同不符合土地管理法规规定；对证据2、3、4与本案的关联性、合法性、客观性无异议，但是不同意原告的证明目的，这几份证据显示2017年从腌腊制品公司设立后，非法占用土地的行为由公司在做，所以对公司进行处罚，本案针对的是公司违法占用土地的行为进行处罚，不是对违法建设行为进行处罚；对证据5客观性、关联性无异议，但是对其合法性有异议，迎接镇人民政府出的证明不符合土地法律法规；对证据6三性无异议；对证据7客观性、关联性、合法性无异议，但是不能达到原告的证明目的，原告是否享受征收补偿利益不属于本案审理范畴；对证据8三性无异议；对证据9三性无异议，但是对原告的证明目的有异议。 第三人兰瑞华对被告资阳市自然资源和规划局的证据的质证意见与原告的质证意见一致；对原告资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂提供的所有证据三性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告、被告所举证据符合证据合法性、真实性和关联性，应予采信。 经审理查明，2011年1月1日兰瑞华同他人分别与李成珍、朱开菊、李成富、李学文签订《土地租用合同》，共租用位于资阳市雁江区迎接镇龙凼村五社土地约4.628亩。2012年6月期间，未办理用地及规划建设手续，个人出资在上述租用土地上修建砖木、彩钢结构房屋。2017年1月23日，原告资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂经工商注册登记为个人独资企业，投资人为兰瑞华，经营范围为肉制品及副产品加工、销售。投资人兰瑞华将上述租赁土地及所建建筑物投入该厂作为厂房使用。 2017年12月25日原资阳市国土资源局接“12336”电话匿名举报：“兰老板等三户占地上千亩建腌腊制品厂”。于2017年向原告资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂作出资国土资【停】（2017）18号《责令停止国土资源违法行为通知书》，并于2017年12月28日送达给原告。原资阳市国土资源局于2018年1月18日对原告违法占用土地一案立案调查，当日调查询问了原告负责人兰瑞华，于2018年1月29日进行了现场勘察。2018年2月11日，原资阳市国土资源局对原告作出资国土资【改】（2018）01号《责令改正国土资源违法行为通知书》，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，责令原告单位自收到通知书之日起14日内予以改正，恢复土地原貌。逾期不改正的，将依法追究法律责任。被告提供的向原告送达上述通知的《法律文书送达回证》载明：送达日期为2018年2月11日，受送达人为资阳市雁江区迎接镇龙凼村5组，送达地点为资阳市雁江区迎接镇龙凼村5组，送达上签名为申云鹏、于佳珲，备注栏为于佳珲手写的兰瑞华接受拒绝签字，于佳珲。被告未提交于佳珲、申云鹏的身份证明，2018年4月17日被告所属高新技术产业园区分局对原告作出资国土资高罚（2018）01号《行政处罚决定书》，2019年3月29日作出资国土资高发（2019）1号《关于撤销行政处罚决定的决定》，该决定以高新分局执法主体不适格为由撤销了资国土资高罚【2018】01号《行政处罚决定书》。2019年4月6日被告所属高新区分局局长主持对原告违法案件审理，并作《违法案件审理记录》，该记录载明：“撤销原作出的处罚决定，并由资阳市自然资源和规划局重新作出处罚决定”。2019年4月1日，被告资阳市自然资源和规划局分别对原告作出资自然资高罚【告】（2019）01号《行政处罚告知书》、资自然资高罚【听】（2019）01号《行政处罚听证告知书》，告知了拟对原告作出行政处罚的事实，依据及原告享有的陈述、申辩、听证的权利，并于2019年4月8日将上述两份《告知书》送达给了原告负责人兰瑞华签收。被告于2019年4月28日作出资自然资高罚（2019）01号《行政处罚决定书》，载明：“经查，你单位于2011年1月1日与资阳市雁江区迎接镇龙凼村5组李成富、朱开菊、李成珍、李学文签订《土地租用合同》，分别租用其集体土地1.5亩、0.7亩、2.2亩、0.228亩共计4.628亩（经资阳市不动产登记中心实地勘测为4.52亩），在未取得合法用地审批手续的情况下，于2012年6月动用人工和机械设备若干，历时3个月左右完成资阳市雁江区兰湍华腌腊制品厂的施工修建工程，主要是硬化土地、搭建活动板房的彩钢棚作为冻库、化验室、办公室等作为肉制品及副产品加工、销售之用……。你单位的上述行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，属未经批准的非法占地行为……，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，决定处罚：1、责令退还非法占用土地4.52亩；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物（办公用房和冻库等2285平方米）和其他设施（水泥院坝等800平方米）；行政处罚履行方式和期限：自接到本处罚决定之日起，限15日内自动履行”。同时告知了原告依法享有的行政复议和行政诉讼的权利，并于当日将《行政处罚决定书》送达给了原告负责人兰瑞华。原告不服处罚决定于2019年9月23日向本院提起行政诉讼，要求：撤销被告于2019年4月28日作出的资自然资高罚（2019）01号《行政处罚决定书》。 另查明：根据2019年1月21日中共资阳市委资委发（2019）3号《关于印发的通知》，不再保留资阳市国土资源局，成立资阳市自然资源和规划局，行使原资阳市国土资源局土地管理行政职责。 本案的争议焦点为：被告作出的涉案《行政处罚决定》是否合法？ 本院认为，2014年7月1日起施行的《国土资源行政处罚办法》第六条规定：“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件”。被告具有对管辖区域内土地违法案件查处的法定职权，是本案适格被告。 《责令改正国土资源违法行为通知书》所涉及的法律法规中虽未对该文书如何送达作出明确规定，但可参照《中华人民共和国行政处罚法》第四十条，《中华人民共和国行政强制法》第三十八条，《中华人民共和国行政复议法》第四十条的规定，行政机关向行政管理相对人送达行政法律文书时，应参照《中华人民共和国民事诉讼法》相关规定进行。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定：“送达诉讼文书，应当直接送交送达人……”上述所规定的直接送达，是指行政机关或人民法院派专人将行政文书或诉讼文书直接交付受送达人签收的送达方式。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请相关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”。上述所规定的留置送达，是指受送达人无理拒收诉讼文书时，送达人依法将诉讼文书放置在受送达人的住所并产生送达的法律效力的送达方式。本案中，原资阳市国土资源局在向原告送达《责令改正国土资源违法行为通知书》采取的送达方式不明确，被告提交的证据《法律文书送达回证》上所写的受送达人为资阳市雁江区迎接镇龙凼村5组，而备注栏注明为兰瑞华接收法律文书但拒绝签字，诉讼中被告未提供证据证明兰瑞华与本份行政文书的受送达人资阳市雁江区迎接镇龙凼村5组的关系证明，也未提供证据证明送达人申云鹏、于佳珲的身份证明、执法证明，故兰瑞华不是原资阳市国土资源局此次送达所指向的直接送达人。被告亦无证据证明已将《责令改正国土资源违法行为通知书》合法送达给了原告，原资阳市国土资源局此次送达《责令改正国土资源违法行为通知书》的送达方式不符合上述《中国人民共和国民事诉讼法》规定的法定条件和法定要件，故被告的上述行政行为程序违法。行政处罚决定的作出必须经过审查程序，建立审查程序的目的，是为了更好地保护行政管理相对人的合法权益，保证行政处罚决定的正确，是一般程序中具体办案与决定处罚分开的体现。为使有决定处罚的人员能够客观、公正的依据事实和法律作出判断和决定，避免先入为主，有权决定处罚的人员保持相对的独立性，为此，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定……”。第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。本案中，被告未提供该机关负责人对此案调查结果进行审查的处理决定及集体讨论决定，故原资阳市国土资源局上述行政行为程序违法。 被告在涉案的《行政处罚决定书》中认定原告于2011年1月1日与龙凼村5组4位村民分别签订《土地租用合同》的事实，与其提交的证据《土地租用合同》内容不符，被告提供的证据证明原告于2017年1月23日经工商注册登记成立，而被告认定原告的违法事实是2012年6月动用人工和设备若干，历时3个月左右完成腌腊制品厂的施工修建工程，显然与事实不符，其作出处罚的行政行为事实不清、证据不足。 综上，被告作出涉案《行政处罚决定书》的行政行为，事实不清、证据不足、程序违法，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下： 撤销被告资阳市自然资源和规划局2019年4月28日作出的资自然资高罚（2019）01号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告资阳市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省资阳市中级人民法院。 审 判 长  张雅丽 人民陪审员  罗雅琴 人民陪审员  王 兰 二〇一九年十二月九日 书 记 员  甘 舸