广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂06行初24号 原告四川省嘉华水泥厂防城港市水泥制品厂，住所地防城港市港口区公车镇冲孔村，组织机构代码：20118708-6。 法定代表人：李弼华，总经理。 委托代理人杜红丽，律师。 委托代理人赵晓东，律师。 被告防城港市人民政府，住所地：防城港市港口区迎宾路（市中心区）。 法定代表人班忠柏。 委托代理人黄允毅，防城港市司法局干部。 委托代理人朱金凤，防城港市司法局干部。 被告防城港市防城区人民政府，住所地：广西壮族自治区防城港市防城区防城北路102号。 法定代表人荣毅宏，区长。 委托代理人骆平良，防城区自然资源局干部。 被告防城港市港口区人民政府，住所地：防城港市港口区渔洲坪建政路。 法定代表人朱靓，区长。 委托代理人阮洪涛，港口区司法局干部。 委托代理人陈荣健。广西幸程律师事务所律师。 被告防城港市自然资源局，住所地：防城港市港口区云南路。 法定代表人郑东，局长。 委托代理人陆盈，防城港市自然资源局监法科科员。 委托代理人李瑞银，广西欣和律师事务所律师。 被告防城港市住房和城乡建设委员会，住所地：防城港市港口区北部湾大道136号。 法定代表人张常路，主任。 委托代理人黄瑞炤，防城港市住建局干部。 原告四川省嘉华水泥厂防城港市水泥制品厂（以下简称嘉华防城港公司）不服防城港市防城区人民政府、防城港市人民政府、防城港市港口区人民政府、防城港市自然资源局土地行政征收纠纷一案。于2018年12月25日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月20日受理后，向被告方送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月5日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人杜红丽、赵晓东，被告防城港市人民政府的委托代理人黄允毅、朱金凤，被告防城港市防城区人民政府的委托代理人骆平良，被告防城港市港口区人民政府的委托代理人阮洪涛、陈荣健，被告防城港市自然资源局的委托代理人陆盈、李瑞银，被告防城港市住房和城乡建设委员会的委托代理人黄瑞炤到庭参加诉讼。为实质化解双方争议，本案经多次庭外和解，依法延长审理期限，但双方仍未能在法定期限内达成和解。本案现已审理终结。 原告嘉华防城港公司（原名四川嘉华水泥厂）于1993年取得位于防城港市××城区××城乡××村河××队土地的国有土地使用权[防国用（1993)字第06050703号]，土地使用者为“四川嘉华水泥厂”。使用面积26856.8㎡（约40.2852亩），建筑占地8825.43㎡（约13.24亩）。其后获颁国有土地使用权证[防国用（1993）字第06050703号]项下的五份房屋产权证书[分别为防港防权证港口区字第C9910004、C9910005、C9910006、C9910007、C9910008号，合计134284平方米。现该土地已为防城港市北站南路建设而部分占用。 原告嘉华防城港公司诉称，原告系嘉华特种水泥股份有限公司（原名四川嘉华水泥厂）全资子公司。嘉华特种水泥股份有限公司于1993年合法取得位于防城港市××城区××城乡××村河××队土地的国有土地使用权[防国用（1993)字第06050703号]，该宗土地跨越目前防城港市防城区和港口区两个行政区域。原告在土地上修建有生产厂房及相关地上建筑物、附着物，并合法取得房屋产权证书[分别为防港防权证港口区字第C9910004、C9910005、C9910006、C9910007、C9910008号]。目前，被告未经过法定程序、未履行任何补偿安置义务的情况下拆除上述全部房屋。原告为此先后向五被告申请信息公开，防城港市国土资源局称该土地因公共利益需要被占用，防城港市人民政府称对该土地实施收回，但被告均未提供占用、拆除房屋的任何合法程序文件。期间，虽然被告表示应当给予补偿，但迄今无任何进展。原告认为，享有案涉地上厂房及其附属建筑物、附着物所有权，并合法持有房屋产权证书，根据《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。根据《土地管理法实施条例》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，任何行政机关均无权针对征收范围内的合法房屋实施行政强拆，而只能通过作出责令交出土地决定或者征收补偿决定的合法方式申请人民法院强制执行。本案中，原告根本没有收到上述任何一份行政决定，更不用提人民法院的执行裁定了。“先补偿，后搬迁”、“无补偿，不搬迁”是征收项目所必须遵循的法定原则，本案中，原告迄今未获取任何补偿安置。被告收回土地和征收国有土地上房屋理应做到合法合规，其未经通知、未经补偿安置的情况下径自将原告合法所有的地上建筑物、构筑物拆除的行为明显违反了相关法律法规规定，违背党的十九大“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”精神，严重侵害了原告合法权益，依法应确认违法。为此，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，向贵院提起诉讼，请求贵院查明案件事实，依法支持原告诉请：1.确认被告未经法定程序及未履行补偿安置义务拆除原告位于港口区公车镇冲孔村的厂房及其附属建筑物、构筑物的行政行为违法；本案诉讼费由被告承担。 原告为其诉请提交相关证据：1、国有土地使用证，证明被占用土地权属证明；2、房屋产权证五本，证明被拆除房屋权属；3、广西政府行政复议决定书；4、防城港市国土局复函2份；5、防城港市住建委复函；6、防城港市征拆办复函，证据3-6证明土地被占用事实。7、四川嘉华水泥厂变更为嘉华特种水泥股份有限公司历次变更证明材料及土地证办证内部档案，证明原告主体资格；8、土地回收协议书，证明案涉土地曾部分回收。 被告防城港市人民政府辩称，一、房屋所有权人与土地使用权人主体不一致。我国物权法为避免建筑物和宅基地分别归属于不同主体造成法律关系的复杂化，创设建筑物所有权与宅基地使用权必须同归一人，并且建筑物与宅基地必须一并抵押的强制性规则，即所谓“房随地、地随房”原则。但是本案位于防城港××××路涉案土地的使用权人为四川嘉华水泥厂，而涉案土地的房屋所有权人为原告四川省嘉华水泥厂防城港市水泥制品厂，原告无法证明两个主体为同一个主体或者是存在利害关系，因此，原告所获得的《房屋产权证》来源不合法的问题，还需进一步审查。二、答辩人回收国有土地的行为符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的”。答辩人因公共利益需要，将位于防城港××××路涉案土地回收，并不存在征收问题，符合法律规定。答辩人依法保障土地使用权人四川嘉华水泥厂及原告的权利，在对涉案土地回收前，答辩人的相关部门已多次试图联系土地使用权人四川嘉华水泥厂，但无法联系，同时，被告又联系涉案土地的房屋所有权人原告四川省嘉华水泥厂防城港市水泥制品厂，也因原告在我市没有生产经营活动，无法联系，原告因没有及时进行工商登记，于2016年06月16日被防城港市工商行政管理局港口区分局做出港工商处字[2016]455号行政处罚，吊销其执照(登记证)，导致我市土地回收部门只能为公共利益的需要修建公路，才先行使用该土地。三、涉案土地及房屋补偿问题存在国有资产的流失。房屋所有权人与土地使用权人主体不一致，导致我市土地回收部门无法将土地补偿安置或者厂房、附属建筑物、构筑物补偿确认给那一方主体；同时，该土地及房屋都属国有性质，不能确认主体资格，如果补偿给任一方主体，都会导致国有资产的流失，因此，并不是我市土地回收部门不履行法定职责，而是因为主体资格问题的存在，无法履行义务。 被告防城港市人民政府未提交证据。 被告防城区政府答辩称，防城区政府不是适格主体。本案中，被答辩人取得位于防城港市防城区附城乡冲孔村（1993年行政区域调整为公车镇冲孔村）河丫队土地的国有土地使用权证（防国用（1993)字第06050703号〕以及房屋产权证〔防港防权证港口区字第C9910004、C9910005、C9910006、C9910007、C9910008〕位于港口区辖区登记发证，档案也未存在我区土地或房产主管部门。防城区人民政府以及防城区征地拆迁部门没有强拆过被答辩人的房屋。被答辩人以防城区人民政府为被告提起行政诉讼，其起诉时的诉讼请求为“确认被告未经法定程序及未履行补偿安置义务拆除其位于港口区公车镇冲孔村的厂房及其建筑物、构筑物的行政行为违法”。但防城区人民政府以及防城区征地拆迁部门没有强拆过被答辩人的位于港口区公车镇冲孔村的厂房及其建筑物、构筑物。综上所述，答辩人不是本案的适格主体，请法院驳回被答辩人的诉讼请求。 防城区政府未提交证据。 被告港口区政府答辩称，港口区政府不是本案的适格被告，港口区政府是无权拆除原告的房屋，港口区政府也没有对原告的房屋进行拆除。 防城港市国土资源局辩称，一、06050703号《国有土地使用证》项下部分土地已经由土地管理部门通过合法手续收回。防城港市国土资源局港口分局(简称“港口分局”)四川嘉华企业（集团）股份有限公司（简称“嘉华股份公司”）签订《土地回收协议书》，约定因防城港企沙铁路支线建设需要，双方同意港口分局收回06050703号土地中6.09亩国有建设用地使用权。合同签订后，港口分局向嘉华股份公司支付了1433500元土地、房屋、设备及其他地上物补偿款。2011年9月28日，港口分局与嘉华股份公司签订《收回国有建设用地使用权协议书》，约定因广西沿海铁路项目建设需要，双方同意港口分局收回06050703号土地中807.34平方米（折合1.211亩）国有建设用地使用权。合同签订后，广西铁路扩能工程钦防段项目防港段港口区征地办向嘉华股份公司支付了651921元土地及地上附着物补偿款。因此，土地管理部门已经通过合法手续收回了上述两块土地合计7.301亩。二、假如有其他单位占用了06050703号土地中的其它地块，并不是基于答辩人所作出的批复等具体行政行为而实施的，答辩人不是本案的适格被告。据了解，防城港市北站南路规划路建设可能需要占用06050703号土地中的一部分土地。按照规划法和土地管理法的相关规定，土地使用人需要使用土地的，需要先由规划部门作出规划后，由新规划土地使用人将相关材料报土地管理部门，再由土地管理部门对土地进行调整或者作其他相应处理。但目前答辩人并没有收到新规划土地使用人报送的正式办理涉案土地建设用地使用手续中请材料，原告诉称的涉案土地被占用，并不是基于答辩人所作出了批复等具体行政行为而实施的，答辩人不是本案的适格被告。综上，请法院驳回原告的诉讼清求。 防城港市国土资源局提交了相关证据：《土地回收协议书》（2007）及付款凭证，《收回国有建设用地使用权协议书》（2011）及付款凭证，证明土地管理部门已通过合法手续收回了7.301亩土地。 被告防城港市住房和城乡建设局答辩称，一、答辩人不是本案适格的被告主体。(一）答辩人原有的城乡规划管理职权已发生变更。根据2019年1月23日中共防城港市委员会防城港市人民政府《关于印发〈防城港市机构改革方案〉的通知》（防发〔2019〕1号）第五页：“3.新组建和优化职责的机构：（1)组建市自然资源局。将市国土资源局的职责，以及市发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，市住房和城乡建设委员会的城乡规划管理职责，市水利局的水资源调查和确权登记管理职责，市农业委员会的草原（地）、森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，市海洋局的海洋自然资源调查和确权登记管理职责等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门，加挂市不动产登记局牌子。”的文件精神，我市住房和城乡建设委员会的城乡规划管理职责已划入自然资源局。答辩人行政职能已发生变更。根据《行政诉讼法》第二十六条：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，我局不是本案适格被告主体。综上所述，因行政职权的变更，答辩人不是本案的适格被告主体，请求法院驳回原告对答辩人的起诉，向其释明应以继续行使相应职权的行政机关作为被告进行起诉。 被告防城港市住房和城乡建设局提交了相关证据：《关于印发〈防城港市机构改革方案〉的通知》（防发〔2019〕1号），证明被告防城港市住房和城乡建设局的行政职能已发生变更，不是适格被告。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：庭审各方提交的证据均符合证据的真实性、合法性、关联性，其中原告提交的证据7，四川嘉华水泥厂变更为嘉华特种水泥股份有限公司历次变更证明材料及土地证办证内部档案，经合议庭去四川省工商部门核实，符合客观事实，均作为本案定案依据及参考依据。 经审理查明，（一）关于原告名称变更问题。1.四川省嘉华水泥厂于1980年8月25日经该局核准设立登记为地方国营性质企业；2.四川省嘉华水泥厂于1993年6月3日经该局核准变更登记为四川嘉华企业（集团）公司；3.四川嘉华企业（集团）公司于1994年3月10日，经核准进行股份制改革，组建四川嘉华企业（集团）股份有限公司；4.2015年2月16日四川省乐山市工商行政管理局出具《准予变更登记通知书》，核准四川嘉华企业（集团）公司变更企业名称为“嘉华特种水泥股份有限公司”。嘉华特种水泥股份有限公司是原告的全资控股企业。 （二）关于原告方产权证情况。1.1992年10月5日，四川省嘉华水泥厂向防城港各族自治县人民政府出具《关于征用土地的报告》。2.1992年10月17日，防城各族自治县计划委员会向四川省嘉华水泥厂（该函抬头）出具《关于建设四川嘉华水泥厂广西石棉水泥制品厂项目可行性研究报告的批复》；1992年11月5日，防城各族自治县人民政府办公室出具《关于同意成立“四川省嘉华水泥厂广西防城石棉水泥制品分厂”的复函》，答复“同意你厂在我县投资兴办‘四川省嘉华水泥厂广西防城石棉水泥制品分厂’，其主管单位为四川省嘉华水泥厂”。3.1993年2月15日、8月13日，四川省嘉华水泥厂向防城县地产公司各出具一份《关于申请用地报告》；1992年12月3日，防城各族自治县地产公司向防城县土地管理局提交《关于要求征用土地划拨给四川嘉华水泥厂作兴建广西石棉水泥厂的请示》；1993年3月6日，防城各族自治县土地管理局向钦州地区土地管理局提交《于防城县地产公司要求征用土地并划拨给四川嘉华水泥厂兴建石棉水泥厂的请示》；1993年3月16日，钦州地区行署土地管理局出具《关于防城县地产公司征地并划拨给四川嘉华水泥厂使用的批复》。4.1993年9月16日颁发《国有土地使用证》[防国用（1993）字第06050703号]，土地使用者为“四川嘉华水泥厂”。使用面积26856.8㎡（约40.2852亩），建筑占地8825.43㎡（约13.24亩）。5.1992年11月25日，防城各族自治县地产公司出具收据，“今收到四川省嘉华水泥厂石棉水泥制品厂征地预付220000元”；1993年9月9日，防城各族自治县地产公司出具“土地款”收据，“今收到防城石棉水泥制品厂（四川嘉华）交来土地款284230元”。6.原告获颁国有土地使用权证[防国用（1993）字第06050703号]项下的五份房屋产权证书[分别为防港防权证港口区字第C9910004、C9910005、C9910006、C9910007、C9910008号，合计134284平方米。经核实，上述房屋确已拆除。 （三）关于原、被告方就案涉土地的交涉情况。2017年11月27日，防城港市国土资源局出具《关于对嘉华特种水泥股份有限公司申请提供有关材料的复函》，答复称“我市北站南路建设部分占用了你公司用地”。2017年12月12日，防城港市住房和城乡建设委员会出具《关于提供四川省嘉华水泥厂用地涉及相关规划道路资料的复函》，答复“经核，涉及四川省嘉华水泥厂用地部分影响的道路为北站南路，该道路红线宽40米……”并附图。2018年4月10日，防城港市国土资源局出具《关于对政府信息申请公开的复函》，答复“你公司位于我市行政中心区（原防城乡冲孔村）用地已不适宜作为工业项目进行建设，且被公共利益项目需要占用”。 （四）关于被告方曾经回收部分原告的土地的情况。2007年6月15日，防城港市港口区国土资源局与四川嘉华企业（集团）股份有限公司签订了《土地回收协议书》，约定回收位于防城港市港口区公车镇冲孔村豪丫组面积6.09亩的土地。2011年9月28日，防城港市国土资源局港口区分局与四川嘉华企业（集团）股份有限公司签订了《收回国有建设用地使用权协议书》，约定回收位于防城港市港口区公车镇冲孔村豪丫组面积1.211亩的土地。被告方总计已协议回收土地合计7.301亩。 本院认为，本案争议焦点为：1、原告的主体是否适格；2、谁是适格被告；3、被告方拆除原告方的房屋等地上附着物的行为是否合法。 关于争议焦点一。首先，根据查明的事实及调查核实，1992年11月5日，防城各族自治县人民政府办公室出具《关于同意成立“四川省嘉华水泥厂广西防城石棉水泥制品分厂”的复函》，答复“同意你厂在我县投资兴办‘四川省嘉华水泥厂广西防城石棉水泥制品分厂’，其主管单位为四川省嘉华水泥厂”，四川嘉华水泥厂即为原四川省嘉华水泥厂，现嘉华特种水泥股份有限公司；四川嘉华水泥厂是《国有土地使用证》[防国用（1993）字第06050703号]的产权人；嘉华特种水泥股份有限公司是原告的全资控股企业。综上可见，虽然案涉国有土地证和其项下房屋权属不同，但两个主体间有管理与被管理的关系。其次，原告已提交了五本具有存续力的房屋产权证作为证据，尽到了初步证明责任。如被告方在收回国有土地上房屋时，发现确实存在房屋、土地权利人不一致的情况，应对错误登记的证件及时采取撤销或更正登记的方式处理，且应依法查明、确认房屋登记主体是否房屋权属主体，现被告方并未采取任何方式处理，以己方不作为且不尽到实质权属主体查明义务来作为答辩理由，本院不予采纳。 关于争议焦点二。首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”之规定，本案适格被告应为案涉国有土地上房屋的法定征收主体。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”结合本案各方被告答辩来看，被告防城港市政府并未否认其作为案涉地上房屋征收主体，而两城区政府均否认其系征收、拆迁主体的事实，防城港市政府应为案涉房屋征收补偿工作的负责主体。其次，根据该条第二款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”的规定，结合《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条之规定，本案被告本应是防城港市政府指定的房屋征收组织实施的部门，但本案被告方均未举证证明防城港市政府指定过哪个房屋征收部门组织实施案涉的房屋征收与补偿工作，有可能作为此类部门的两被告防城港市住房和城乡建设委员会、防城港市自然资源局也均予否认其为组织实施征收部门，故本案应以负责征收部门，即防城港市政府作为适格被告。 关于争议焦点三。国家因公共利益需要使用城市市区的土地和房屋的，人民政府一般应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序和方式进行。首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，在征收国有土地上房屋时，应当进行风险评估、征收资金、补偿房源、周转房源到位、设立征收项目专款专用账户、拟定并公开补偿方案、评估房屋价值、作出征收、补偿决定并公告、等一系列程序，现被告方未能举证证实其进行了相关程序； 其次，对房屋的权属问题，原告作为案涉房产证登记的权利人，应保障其在征收、拆迁程序中的知情权，以及陈述、申辩等权利。被告认为难以确定原告是否案涉房屋的实质产权人，以及联系不上原告，但未能证明其征收前与原告进行过必要的联系、通知，确实联系不上原告时，及时登报公告等，对该答辩意见不予支持。 其三，经核实，案涉房屋确实已拆除。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条之规定，应由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行，现被告方既未作出作出征收决定，也未申请人民法院强制执行；被告方认为06050703号《国有土地使用证》项下部分土地已经通过协议方式收回，且仅占用原告部分土地，对此答辩意见，本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，现被告未能举证证明其对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了组织调查登记，未能举证证明其征收部分的具体四至界址，未能证明其两次与原告方管理公司四川嘉华企业（集团）股份有限公司签订的协议是否即包括了其所有需要征收部分，应承担举证不能的责任，故对此理由不予认可。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认防城港市人民政府未经法定程序及未履行补偿安置义务拆除原告位于港口区公车镇冲孔村的厂房及其附属建筑物、构筑物的行政行为违法； 二、责令被告防城港市人民政府在法定期限内，履行对原告位于港口区公车镇冲孔村的厂房及其附属建筑物、构筑物的征收补偿义务。 本案诉讼费50元，由被告防城港市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  郭传亿 审 判 员  田 海 人民陪审员  陆雄林 二〇一九年十二月三十日 书 记 员  莫骐祯 本判决依据的法律规定： 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 附：上诉须知： 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元。汇款户名：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20×××77。如逾期未预交又不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。