江西省于都县人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣0731行初200号原告赖泽华，男，1957年2月19日出生，汉族。委托代理人李彦，江西南芳（瑞金）律师事务所律师，一般代理。被告瑞金市自然资源局。法定代表人汤春生，该局局长。行政机关出庭负责人陈泽茂，党组成员。委托代理人高慧权，该局法律顾问，一般代理。委托代理人刘智群，该局法规科科长，一般代理。原告赖泽华诉被告瑞金市自然资源局林业许可一案。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告及其委托代理人李彦，被告机关负责人陈泽茂及其委托代理人高慧权、刘智群均到庭参加诉讼。现已审理终结。瑞金市城乡规划建设局于2018年12月3日向原告作出瑞规建字【2018】245号《关于撤回(瑞规开字第2017-8-11号）、(瑞规建字【2018】82号）的通知》。原告向本院提出诉讼请求：判决撤销原瑞金市城乡规划建设局作出的瑞规建字【2018】245号《关于撤回(瑞规开字第2017-8-11号）、(瑞规建字【2018】82号）的通知》。事实与理由：原告祖居瑞金市××镇××村溪口子巷（现解放西路西段）。1980年代初，原告从本村廖屋小组购得约900平方米土地并建了一栋两层、占地300多平米的老式红砖房。1996年3月办理了684.4平方米的《国有土地使用权证》，1999年12月办理了《房屋所有权证》（砖混结构，建筑面积489平方米），一家四代近20口人一直在此居住。2002年原告所在的瑞金市象湖镇政府以招商引资的方式引进香港一家公司进行房地产开发，并成立了“瑞金市凯力房地产开发有限公司”（以下简称凯力公司）开发建设“凯力商业街”。当时该公司在未履行土地公开出让、也未缴纳土地出让金及依法办理征收拆迁手续的情况下，将街道两边的所有民用住宅和空闲地都纳入其规划红线，并于2006年违规办理了十九本《国有土地使用权证》，其中原告已办证的480平方米土地被登记在该公司名下。因为他们系暗箱操作、从未公告公示，所以原告一直蒙在鼓里。自此以后，利用骗取的土地使用证，或割地出让或抵押贷款或非法集资，除了1#楼自己开发，其他地块都转让给个人进行开发并多次非法转包。此后，原告周边被凯力公司非法倒卖的土地，都在进行私人建房并全部建起了七层高楼，导致原告家地势低洼，一下雨周围的雨水、污水都囤积此处，房屋受淹、无法出行，年代久远的房屋经多年浸泡成了危房。凯力公司的违法、无序开发，引发了诸多矛盾纠纷，最终瑞金市人民政府于2012年9月下发专门文件，终止了该建设项目。同年，原告向原瑞金市城乡规划建设局（现瑞金市住房和城乡建设局）提出了改建申请，经政府各有关部门反复调查核实，该局于2014年批准了原告的改建申请。谁知2015年因凯力公司无力偿还银行贷款，瑞金市人民法院通知本人祖居的房屋土地要强制拍卖时，本人方知自己合法拥有的土地已被违法登记在凯力公司名下，原告房屋改建只能暂停。此后，原告在信访申诉无果的情形下，被迫于2016年3月向赣州市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销瑞金市人民政府错误颁发给凯力公司的土地使用权证，消除原告不动产权利障碍。2016年12月经过中院、高院的两级审理，最终判决撤销了凯力公司违法取得的土地使用权证，原告用地纠纷方得解决。虽然原告的土地权属纠纷得到解决，但在此后的改建过程中，凯力公司时不时跳出来，向政府相关部门和领导诬告原告“违法建房”及规划部门“违规审批”，企图通过颠倒黑白、混淆视听来给政府施压，阻挠本人合法建房。而瑞金市城乡规划建设局则在其要挟下朝令夕改、反复无常，不惜通过违法行政来迎合该公司攫取土地、谋取非法利益的目的。2017年原告要求该局履行此前的改建申请，同年8月原告按要求缴纳了相关税费39470元，该局也向原告颁发了《建设项目定位放线通知单》、《开工通知书》（瑞规开字第2017-8-11号）等相关建设文件。为此，原告自2017年9月初开始搬迁，并对危旧房屋实施拆除。谁知房屋刚拆完正准备动工，该局又于2017年9月30日通知原告暂缓开工并下发了《关于撤销赖泽华?开工通知书?的告知书》，其理由是凯力公司有异议、用地仍存在纠纷。随后，市政府又组织联合调查组历时半年多，最终认定原告的土地来源合法、四邻界址清楚、审批程序合法，该局遂于2018年4月28日向原告下发了《关于赖泽华个人建房复工的通知》。于是原告又开始施工，但工程进行至2018年6月2日，在原告已完成土地平整、桩基础建设和圈梁浇捣、扎好钢筋准备浇捣立柱时，该局执法人员又到工地口头通知停止施工。这次该局未发任何书面通知，也未说明任何理由。在历经数月没有得到任何答复情况下，2018年11月27日原告向入驻瑞金的省委巡视组当面反映，在得到肯定的答复后，为避免造成更大的损失，原告于2018年11月29日再次复工建设。谁知，在原告花费巨资租赁施工机械、购进大批建材、雇请大量工人施工两天后，该局即于11月30日晚12时，通知原告到该局强制原告签字同意放弃施工，遭原告拒绝。2018年12月3日，该局便向原告下达了瑞规建字[2018]245号《关于撤回?开工通知书?（瑞规开字第2017-8-11号）、?关于赖泽华个人建房复工的通知?（瑞规建字[2018]82号）的通知》以及瑞规拆通字［2018］第（118）号《限期拆除通知书》，强行撤销了原告的开工、复工通知书并责令原告停止建设、限期拆除。该局撤销行政许可并作出行政强制的理由，是“我局在未核发《建设工程规划许可证》的前提下，违反审批程序，出具了《开工通知书》（瑞规开字第2017-8-11）、《关于赖泽华个人建房复工的通知》（瑞规建字[2018]82号）。”而事实是，原告此前已依法提交了《建设工程规划许可证申请书》，该局受理后，在法定的20日期限内没有为原告颁发《建设工程规划许可证》，系其怠于履行法定职责，而非原告过错。况且，原告已按该局要求提交了所有报建材料并缴纳了全部规费，该局据此向原告下达《开工通知书》、《复工通知书》的行为，已从事实上给予了原告行政许可，该局应依法为原告补发《建设工程规划许可证》，而非撤销许可并作出违法行政强制措施。基于这一事实和理由，原告随即向该局提出异议并提交了听证申请，但时至原告起诉该局既不依法组织听证，也不纠正自己的违法行政行为。因此，该局的行为违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十八条、第三十九条以及《中华人民共和国行政强制法》第十八条（六）之规定，无论从程序还是实体上均构成违法。为此，原告于2019年4月8日向于都县人民法院提起行政诉讼，要求撤销原瑞金市城乡规划建设局的违法行政行为并予行政赔偿，但被该院以违反行政诉讼一案一诉原则为由，于2019年6月21日裁定驳回起诉。之后，原告通过变更诉讼请求又于2019年7月16日以瑞金市机构改革后的瑞金市住房和城乡建设局为被告，向于都县人民法院重新提起行政诉讼。该院经开庭审理后，认定瑞金市自然资源局为适格被告、瑞金市住房和城乡建设局非适格被告，并于2019年9月27日以（2019）赣0731行初141号行政裁定书驳回原告起诉。综上所述，在原告案涉房屋建设过程中，原瑞金市城乡规划建设局从行政许可到行政强制均存在不作为、乱作为的违法情形，并给原告造成实际损失；同时经法院生效法律文书认定，原瑞金市城乡规划建设局的规划及相应的行政执法职责已变更为被告瑞金市自然资源局行使，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，被告应依法承担违法行政责任。为此，原告特依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条、《中华人民共和国行政处罚法》第六条以及最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条、第七条之规定，向法院提起诉讼，要求依法处理！原告向某提供的证据有：证据1、原告身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格。证据2、赣州市中级人民法院（2016）贛07行初38号行政判决书、江西省高级人民法院（2017）贛行终96号行政裁定书，证明原告于2012年向被告提出房屋改建许可时，被告以原告房屋土地存在权利纠纷不予许可的事实和理由已被排除，原告完全符合改建行政许可条件。证据3、改建请示、用地勘测图、建房公示表、开工通知书、定位放线通知单、责任告知书、建房规费票据，证明原告于2012年提出的改建申请，经过诉讼确权，及完整的行政审批程序，最终于2017年8月11日获得被告准予建房的行政许可。证据4、关于撤销赖泽华《开工通知书》的告知书、关于赖泽华个人建房复工的通知，证明被告系以《开工通知书》作为原告是否可以建房的许可文件；被告对原告所作行政许可审批程序合法有效。证据5、瑞规建字［2018］245号《关于撤回〈开工通知书〉（瑞规开字第2017-8-11号）、〈关于赖泽华个人建房复工的通知〉（瑞规建字［2018］82号）的通知》、瑞规拆通字［2018］第（118）号《限期拆除通知书》、行政处罚听证申请书，证明：1、被告违法撤销行政许可并实施违法行政强制措施；2、被告没有依法组织听证，属程序违法；3、被告同一天作出两种行政决定，属滥用职权行为。证据6、2019年6月21日于都县人民法院（2019）赣0731行初89号行政裁定书、2019年9月27日于都县人民法院（2019）赣0731行初140号行政裁定书，证明原告诉讼请求及被告的诉讼主体资格符合法律规定。证据7、原告房屋拆除前及拆除后现状照片，证明被告的行政行为限制并损害了原告的财产权益。证据8、证人赖某的证言。被告辩称，一、原告瑞金市城乡规划建设局作出的《开工通知书》和《关于赖泽华个人建房复工的通知》，不属于法律意义上的行政许可，是在履行规划主管部门监管职责过程中的程序性文书。因此，原瑞金市城乡规划建设局作出的《关于撤回和的通知》（瑞规建字【2018】245号）也不属于撤销行政许可的行为。二、原瑞金市城乡规划局作出《关于撤回和的通知》（瑞规建字【2018】245号）依据和理由是：未核发《建设工程规划许可》的前提下，为原告出具《开工通知书》和《关于赖泽华个人建房复工的通知》违法审批程序，故撤回通知认定事实清楚，符合法律规定。综上，请驳回原告起诉。被告只向某提供了法律依据：《城乡规划法》第四十条、《行政许可法》第三十九条。经庭审质证，被告对原告提供的证据发表质证意见如下：对证据1三性没有异议；对证据2真实性、合法性没有异议，关联性有异议，该证据不能证明其证明对象；对证据3真实性没有异议，对其合法性、关联性有异议，证据3不属于法律意义上的行政许可行为，原告的建房规费票据也不能替代行政许可的审批行为；对证据4真实性没有异议，但对其合法性、关联性有异议，因为该证据仅仅是规划主管部门履行监管职责过程中程序性的法律文书，不是法定的行政许可的证照，按《城乡规划法》第十四条的规定，在城市规划区内建设要依法申请、办理建设规划许可证，实际上在2017年7月以后，中共瑞金市委印发了瑞字【2017】42号文，明确了组建行政审批局，将建设工程规划许可集中了行政审批局办理，中共瑞金市委办瑞办字【2019】89号文明确了建设工程规划许可职能属于瑞金市行政审批局，所以原告应依法向行政审批局申请办理建设工程规划许可证才能动工建房；对证据5除听证申请书之外的证据的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，该组证据不能证明其证明对象，而且该组证据恰恰可以证明原瑞金市城乡规划建设局作出瑞规建字【2018】245号通知符合法律规定。对听证申请书三性提出异议，该听证申请书是针对规划主管部门监管职责过程中的程序性文件进行听证，这是不符合法律规定的；对证据6真实性、合法性没有意见，但对关联性提出异议，该证据不能证明原告诉讼请求符合法律规定；对证据7真实性没有异议，但对合法性、关联性有异议，被告作出【2018】245号涉诉通知属于规划主管部门履行监管职责过程中的程序性文书。原告未取得建设工程规划许可证进行工程建设的行为违法。对证人证言三性均提出异议，《城乡规划法》在2007年就颁布实施了，法律明确规定了，个人或单位要动工建设必须申请并办理建设工程规划许可证，所以按照法律规定也必须要办理取得建设工程规划许可证后才能建设，在2017年后，建设工程规划许可证已经集中在瑞金市行政审批局，证人提出不需要办理建设工程规划许可证是不合法的，也是不符合事实的，基于此，证人的建筑没有取得土地、房屋的不动产登记证书，因为不符合法律规定，这个证人的证言与本案是不相关的。本院对上述证据认证如下：对于原告提供的证据：《关于撤回〈开工通知书〉（瑞规开字第2017-8-11号）、〈关于赖泽华个人建房复工的通知〉（瑞规建字［2018］82号）的通知》瑞规建字［2018］245号是本案审查的对象，不是证据。被告对证据1三性没有异议，予以认定；对证据2、3、4、5、6、7真实性没有异议，对这些证据的真实性予以认定；被告对证据8证人证言的三性均有异议，证人向某陈述的均是证人本人的建房经历，与本案无关联，不予认定。根据原、被告的举证、质证和对证据的审查确认，结合当事人的陈述，本院审理查明事实如下：原告在瑞金市××镇××村半野园拥有一处住宅基地【（瑞）国用（92）字第0107110017号】，面积340.6平方米，并在该处建房。后原告拆旧建新，瑞金市城乡规划建设局于2017年7月8日向原告发出了《开工通知书》（瑞规开字第2017-8-11号）同意原告施工。并向原告发出了《建设项目定位放线通知单》。2017年9月30日，瑞金市城乡规划建设局向原告发出了《关于撤销赖泽华的告知书》，理由是原告在申报过程中，未提供南侧土地相邻利害关系人签名，土地仍存在纠纷。2018年4月28日，瑞金市城乡规划建设局向原告发出了《关于赖泽华个人建房复工的通知》瑞规建字【2018】82号,该通知认为原告土地来源合法，四邻界址清楚，审批程序合法，通知原告按原批准规划进行建房。2018年12月3日，瑞金市城乡规划建设局向原告作出《关于撤回〈开工通知书〉（瑞规开字第2017-8-11号）、〈关于赖泽华个人建房复工的通知〉（瑞规建字［2018］82号）的通知》瑞规建字［2018］245号，该通知认为在未核发《建设工程规划许可证》的前提下出具了《开工通知书》（瑞规开字第2017-8-11号）及《关于赖泽华个人建房复工的通知》瑞规建字【2018】82号，违反审批程序。故撤回《开工通知书》（瑞规开字第2017-8-11号）及《关于赖泽华个人建房复工的通知》瑞规建字【2018】82号。原告认为该通知侵犯了其合法权益，故起诉到法院要求处理。另查明，因机构改革，原瑞金市城乡规划建设局的规划职责整合至瑞金市自然资源局。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”本案中，原告的建设工程并未取得建设工程规划许可证，依法不能进行建设。被告在发出《开工通知书》（瑞规开字第2017-8-11号）及《关于赖泽华个人建房复工的通知》瑞规建字【2018】82号后发现原告并未取得建设工程规划许可证，而后向原告作出《关于撤回〈开工通知书〉（瑞规开字第2017-8-11号）、〈关于赖泽华个人建房复工的通知〉（瑞规建字［2018］82号）的通知》瑞规建字［2018］245号是行政机关自身的纠错行为。原告可依法申请并办理建设工程规划许可证之后继续进行建设行为，该通知并没有对原告的权益产生实际性的影响。故原告要求撤销《关于撤回〈开工通知书〉（瑞规开字第2017-8-11号）、〈关于赖泽华个人建房复工的通知〉（瑞规建字［2018］82号）的通知》瑞规建字［2018］245号的主张，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）之规定，裁定如下：驳回原告赖泽华的起诉。案件受理费50元，退回原告赖泽华。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。审 判 长  郭蓓蕾人民陪审员  何裕华人民陪审员  易友德二〇一九年十二月十七日代理书记员  刘圣明