海南省陵水黎族自治县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）琼9028行初26号 原告：郑进山，男，1966年6月2日出生，汉族，海南省陵水黎族自治县人，渔民，住陵水黎族自治县。 原告：郑陈英，女，1969年12月28日出生，汉族，海南省陵水黎族自治县人，渔民，住陵水黎族自治县。 原告：郑国团，男，1992年11月15日出生，汉族，海南省陵水黎族自治县人，渔民，住陵水黎族自治县。 原告：郑国亮，男，1981年1月23日出生，汉族，海南省陵水黎族自治县人，渔民，住陵水黎族自治县。 原告：陈亚娘，女，1959年11月18日出生，汉族，海南省陵水黎族自治县人，渔民，住陵水黎族自治县。 原告：郑国光，男，1984年3月16日出生，汉族，海南省陵水黎族自治县人，渔民，住陵水黎族自治县。 六位原告共同委托诉讼代理人：邱琼帅，男，1967年12月20日出生，汉族，住海口市。 被告：陵水黎族自治县黎安镇人民政府，住所地：陵水黎族自治县黎安镇黎安大道39号。 法定代表人：李其勇，职务：镇长。 委托诉讼代理人：邱国航，男，海南尚邦律师事务所律师。 第三人：郑进劝，女，1971年11月20日出生，汉族，海南省陵水黎族自治县人，渔民，现住陵水黎族自治县。 第三人：郑进壮，男，1974年9月30日出生，汉族，海南省陵水黎族自治县人，渔民，现住陵水黎族自治县。 二位第三人共同委托诉讼代理人：邓明忠，男，陵水黎族自治县椰林法律事务所法律工作者。 原告郑进山、郑陈英、郑国团、郑国亮、陈亚娘、郑国光诉被告陵水黎族自治县黎安镇人民政府（以下简称被告黎安镇政府）、第三人郑进劝、郑进壮土地行政许可纠纷发回重审一案，本院于2019年6月11日按一审普通程序立案审理，并在法定期间内向被告黎安镇政府及第三人郑进劝、郑进壮送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月22日公开开庭审理了本案。原告郑进山、郑陈英、郑国团、陈亚娘、郑国光以及委托诉讼代理人邱琼帅，被告黎安镇政府委托诉讼代理人邱国航、第三人郑进劝、郑进壮以及委托诉讼代理人邓明忠到庭参加诉讼，被告黎安镇政府法定代表人李其勇经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。 六位原告诉称：本案争议宅基地位于××县内，该宅基地原属于原告郑进山、第三人郑进劝、郑进壮父母亲开荒留下的土地，后由村集体认定为宅基地给家族使用。父母亲曾在争议土地上种植椰子树。父亲去世后家族成员之间默认争议土地归郑氏家族占有使用，并不属于任何个人。2018年初，六位原告发现第三人郑进劝、郑进壮要与他人交易涉案土地，于是六位原告与第三人郑进劝、郑进壮之间发生争议。2018年5月10日，六位原告收到法院传票得知第三人郑进劝、郑进壮就涉案土地争议向法院提起民事诉讼。六位原告通过第三人郑进劝、郑进壮提交的证据材料才知道被告黎安镇政府分别于2000年1月10日和2003年6月20日向第三人郑进劝、郑进壮颁发了《陵水县黎安镇宅基地使用证明书》。上述两份证明书中虽然记载的土地位置是在父辈留下的土地范围内，但记载的四至自相矛盾。特别是第三人郑进壮持有的陵黎土证2003年16号《陵水县黎安镇宅基地使用证明书》，四至记载“北至杨有章界地”，事实上村里有叫杨有章的村民，但是他的宅基地与涉案宅基地不是相邻的。另外，被告黎安镇政府在颁发上述两份证明书时，既没有查清土地的事实状态，进行实地测绘，在审批程序上也存在严重违法情形。综上，被告黎安镇政府向第三人郑进劝、郑进壮颁发《陵水县黎安镇宅基地使用证明书》的行政行为已严重侵害六位原告的合法权益，依法应予以撤销，六位原告为维护合法权益，特诉至法院。请求：1、请求撤销被告黎安镇政府给第三人郑进劝颁发的《陵水县黎安镇宅基地使用证明书》（编号：陵黎土证2000年1号）；2、请求撤销被告黎安镇政府给第三人郑进壮颁发的《陵水县黎安镇宅基地使用证明书》（编号：陵黎土证2003年16号）；3、本案诉讼费用由被告黎安镇政府负担。 六位原告为证明其主张提交3份证据：证据1、《陵水县黎安镇宅基地使用证明书》（编号：陵黎土证2000年1号），证据2、《陵水县黎安镇宅基地使用证明书》（编号：陵黎土证2003年16号），证据1、2共同证明被告黎安镇政府分别于2000年1月10日和2003年6月20日向第三人郑进劝、郑进壮颁发了《陵水县黎安镇宅基地使用证明书》，两份证明书载明的土地使用四至自相矛盾，且村里并没有证据2“北至杨有章界地”记载的杨有章这个人；证据3、《证明》，证明1、涉案两块宅基地的××县民委员会于2018年11月12日确认案涉宅基地的使用权原属于原告郑进山、被告郑进劝和郑进壮的父亲郑里清，但在郑里清亡故后该宅基地使用权留归郑进山、郑进连和郑进壮三个儿子共同享有，外人不得干涉的事实。2、同时黎明村民委员会确认郑进连亡故后其长子原告郑国亮、郑国光亦享有案涉宅基地使用权的事实。 被告黎安镇政府辩称：一、被告作出的两份土地证明书不属于人民法院行政诉讼的范围，因为依照行政诉讼法司法解释，即法释（2018.1号）第一条第二款第六项的规定，行政机关作出行政行为而实施的准备、论证、研究不属于人民法院诉讼的适用范围，本案中，被告作出的两份证明书的内容显示，明确了其土地使用权遵照土地管理法的有关规定实行，而依照1998年实行的土地管理法的相关规定，宅基地的使用权由乡镇人民政府审核，报县级以上人民政府批准，显然，被告作为乡镇一级人民政府是明知无权进行确权，虽作出的证明书称之为宅基地使用证明书而非宅基地使用权证，足以证明被告作出的两份证明书属于交报上级政府批准而实施的准备行为，不具有可诉性；二、如被诉的行为被认定为具体行政行为，因原告不是被诉行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民，无权提起本案诉讼，应当驳回起诉，理由有以下三点：1、依照行政诉讼法第四十九条第一款规定，提起行政诉讼首先要具备提起行政诉讼的主体资格，即要求与行政行为的相对人或者利害关系人，在本案中，被诉的行为是被告作出将位于黎安镇黎明村内的涉案土地确权给第三人使用的一个行为，该行为的相对人是第三人，而不是原告；2、原告在2019琼行终60号案中所提交的××县委会出具的证明属于伪造证据，不具有证明的能力，故因以此作为原告对涉案土地享有合法权益的存在利害关系的事实依据；3、除了第二点的相应证据以外，原告并没有向法庭提交其享有利害关系的证据，那么，其可以认定与行政行为之间不存在利害关系，应予驳回起诉。 被告黎安镇政府未提交证据。 第三人郑进劝、郑进壮述称：-、六位原告与涉诉地使用权没有任何法律利害关系。位于黎明村外线坡二宗宅基地使用权（简称涉诉地）该地不是父亲开荒地及家庭共有地。六位原告（简称原告）与二答辩人（简称答辩人）不是家庭成员关系。其一，原告虽与答辩人具有直系血缘关系，但原告与答辩人分户后，已分为四个独立的主体家庭，分户登记之日起，原告与答辩人不再是家庭成员关系。其二，涉诉地规划为村建房用地之前，该地属集体所有管理，村集体从未发包或划分给村民承包及作为自留地使用。因此，原告诉称涉诉地为家庭共有不符事实。其三，涉诉的二宗宅基地，是答辩人个人名义申请取得，不是其父亲开荒或遗有的个人合法财产。原告起诉认为享有该地使用权没有事实根据和法律依据。二、黎安镇政府出具的主宅基地使用证明书不属于法定行政行为，且六位原告不是涉诉地利害关系人，不具有可诉主体资格，请求人民法院驳回六位原告起诉。关于农村集本土地确认法律问题，我国《土地管理法》第十一条明文规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县一级人民政府登记造册，核发证书确认建设使用权。本案黎安镇政府出具的陵证2000年1号，2003年16号《陵水县黎安镇宅基地使用证明书》，该二份宅基地使用权证明书所载内容，注明“其土地使用证应遵照《中华人民共和国土地管理法》有关规定实行”。按照我国《土地管理法》从1988年公布实施至1998年第一次修改后，乡镇人民政府无权颁发农村土地使用权证，因此，黎安镇政府出具涉诉宅基地使用证明书不是确认土地使用权行政行为，不符合我国《行政诉讼法》第十一条规定行政政府作为或不作为职责范围。对六原告不产生实际影响。故原审法院根据以上事实，认定六原告不是涉诉宅基地占有人或法律上利害关系人，依法作出的（2018）琼9028行初21号《行政裁定书》，认定事实清楚，适用法律正确。六位原告与答辩人并不是家庭成员关系。涉诉地既不是家庭共有承包地或自留地，也不属于父亲遗留的个人合法财产。总而言之，六位原告与涉诉地并不存在任何法律利害关系，不具备本案可诉主体资格。综上事实与法律规定，黎安镇政府出具的宅基地使用证明书对六位原告不产生权益侵害。依照《最高级人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第一条第六项规定，本案属土地争议法律问题，不属于人民法院管辖范围，请求人民法院驳回六位原告的起诉。 第三人郑进劝、郑进壮为证明其主张，提交如下证据：当庭提交证据1.户口登记本，证明两位第三人与6位原告不属于同一个户口家庭关系；证据2.黎明村委会青苗地上附着物征地图，证明1、两位第三人在涉诉宅基地上种植青苗及构建物，并领取征地青苗补偿费，与6位原告无关；2、证明涉诉地不是家庭共同共有地或者是父亲遗留下的个人财产；证据3.《陵水县黎安镇宅基地使用证明书》（编号：陵黎土证二000年1号）、《陵水县黎安镇宅基地使用证明书》（编号：陵黎土证二00三年16号），证明黎安镇人民政府出具的宅基地证明书不是法定行政行为，仅属于审核第三人申请涉诉土地使用范围面积，并不是行政行为确认宅基地登记的法定职责，故对6位原告不产生事实的影响；证据4.《证明》，证明黎明村委会关于6位原告出具的黎明村委会盖章的内容是私下偷盖公章，证明内容与事实不符，该证据来源违法；证据5.两第三人用地平面布置图，证明第三人种地四至及面积，红线图上标明记载的145平方米和持有的陵黎土证二000年1号、陵黎土证二00三年16号面积与原记载的480平方米土地是同一块地；证据6.黎明村委会2018年11月12日的会议记录，证明黎明村委会并没有关于出具给6位原告证明的内容。 经庭审质证，本院对原告及第三人所举证据作如下确认： 一、对六位原告所举证据的确认。六位原告所举3份证据，经被告黎安镇政府质证后，对证据1、2真实性、合法性、关联性无异议，对其证明内容有异议，第三人提交的用地平面布置图，证明两份证明书载明的四至范围清楚，不存互相矛盾的问题；对证据3真实性、合法性、关联性无异议。对证明内容有异议，因为原告基于本案第三人被诉其侵权行为提起的民事诉讼，在本案还没作出裁判时，不能证明原告据此有权提起本案行政诉讼。第三人质证后，对证据1、2真实性、合法性、关联性无异议，被告颁证行为合法；对证据3真实性、合法性、关联性无异议。经审查，六位原告所举证据，来源清楚，能真实反映案情事实，本院对真实性予以确认。 二、对第三人郑进劝、郑进壮所举证据的确认。第三人所举3份证据，原告质证后，对证据1真实性、合法性、关联性均有异议，该两份证明书虽然经过被告盖章，但没有提交该两份证明书审批的证据材料，无法证明该两份证明书来源合法，也不能证明涉案二宗土地使用权归属第三人；对证据2真实性、合法性、关联性均有异议，因为该证据来源不清楚，无法证明该两宗土地符合规划，也进一步证实该两份证明书四至是不清晰的。被告黎安镇政府质证后，对3份证据真实性、合法性、关联性以及证明目的均无异议。经审查，第三人所举证据1与原告证据相一致，本院对真实性予以确认；证据2、3本院对真实性也予以确认。 经审理查明，六位原告郑进山、郑陈英、郑国团、郑国亮、陈亚娘、郑国光与第三人郑进劝、郑进壮系族亲，且原告郑进山与第三人郑进劝、郑进壮系兄弟姐妹，结婚后均已分立门户居住生活。涉案争议二宗宅基地位于××县委会外线坡荒坡地，该地系黎明村委会集体所有。上世纪八、九十年代期间，黎明村委会将外线坡荒坡地规划为宅基地安排给村民建房使用。2000年1月10日，被告黎安镇政府向第三人郑进劝颁发陵黎土证2000年1号《陵水县黎安镇宅基地使用证明书》，确认该宗宅基地第三人郑进劝家庭享有使用权，该宗宅基地四至：东至空地、西至公路、南至郑如雄宅基、北至郑进壮宅基，宅基地使用面积480平方米（长30米、宽16米），证明书备注栏载明“补办”。2003年6月20日，被告黎安镇政府向第三人郑进壮颁发陵黎土证2003年16号《陵水县黎安镇宅基地使用证明书》，确认该宗宅基地第三人郑进壮家庭享有使用权，该宗宅基地四至：东至空地、西至公路、南至郑如雄界地、北至杨有章界地，宅基地使用面积480平方米（长30米、宽16米），证明书备注栏载明“换发89年8月原旧土地证”。涉案争议二宗宅基地经本院现场勘察，系相连的二宗宅基地。2018年上半年，涉案争议二宗宅基地因侵权纠纷，六位原告（民案被告）与第三人郑进壮（民案原告）进行民事诉讼。尔后，六位原告以被告黎安镇政府作出颁发陵黎土证2000年1号和陵黎土证2003年16号《陵水县黎安镇宅基地使用证明书》给第三人郑进劝、郑进壮的行政行为，侵害其合法享有使用权权益诉诸本院，请求依法撤销上述两证。另，郑进壮、郑进劝、郑进山的父亲郑里清于2015年去世，留下唯一遗产即老宅基地上的一套老房子，该宅基地与涉案土地并非一块土地。 本院认为，本案争议焦点：原告郑进山、郑陈英、郑国团、郑国亮、陈亚娘、郑国光以被告陵水县黎安镇政府颁发给郑进壮、郑进劝的《陵水县黎安镇宅基地使用证明书》侵害其合法权益要求撤销该两份证明书是否应予支持。本案中，六原告主张涉案土地为家族共有财产，而黎安镇政府却颁证确权给了本案第三人，侵害其共有财产权。六原告提供了黎明村委会的证明用以证明其对涉案土地享有共有权，庭审中第三人也向本院提交了一份黎明村委会的证明，用以证明六原告的“证明”不是村委会的真实意思表示，记载的内容也不真实，且有法定代表人签名。鉴于此，本院前往黎明村委会调查核实，村委会负责人进一步明确村委会并没有给六原告开过该证明材料，且证明材料里面的内容不正确，该村委会不存在开荒地。故六原告主张涉案财产为家族共有财产，黎安镇政府颁证给第三人侵害其共有财产权没有事实依据。 虽然一审、二审中当事人陈述其父亲郑里清曾在涉案土地上种树，但没有证据证明种树的时间，且该两份土地证在2000年、2003年颁发，当时郑里清还在世，如果当时颁证侵害其合法权益，其完全可以通过诉讼解决。关于郑进壮的土地证备注“换发1989年原旧土地证”，该事实并不能证明涉案土地权属为郑里清所有，如果该事实记录有误，相对人可以依照法定程序申请变更登记，而非本案原告。故六原告以黎安镇政府颁证行为损害其合法权益并以此提出诉讼的理由不成立。既然颁证行为并不存在损害六原告合法权益，六原告与本案行政诉讼中颁证行为并不存在利害关系。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告郑进山、郑陈英、郑国团、郑国亮、陈亚娘、郑国光的起诉。 案件受理费50元，由原告郑进山、郑陈英、郑国团、郑国亮、陈亚娘、郑国光负担。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 长  方小宇 人民陪审员  吴一潮 人民陪审员  林少敏 二〇一九年十二月八日 书 记 员  陈海涛 相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 第四十九条【起诉条件】提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。