黑龙江省鸡东县人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑0321行初21号原告鸡东县百合房地产开发有限公司，所在地址黑龙江省鸡西市鸡东县鸡东镇新建路5号门市。法定代表人扈明阳，男，职务经理。委托代理人牛立强，男，鸡东县鸡东镇法律服务所法律工作者。被告鸡东县城镇规划管理处，所在地址黑龙江省鸡东县鸡东镇城建路。法定代表人周立民，男，职务主任。委托代理人刘宗梅，女，黑龙江天利律师事务所律师。原告鸡东县百合房地产开发有限公司不服被告鸡东县城镇规划管理处行政强制执行一案，于2019年7月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案适用简易程序审理，因被告不同意适用简易程序，本院于2019年7月30日裁定转为普通程序审理，并于2019年7月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月24日公开开庭审理了本案。原告鸡东县百合房地产开发有限公司委托代理人牛立强、被告鸡东县城镇规划管理处法定代表人周立民及委托代理人刘宗梅到庭参加诉讼。本案现以审理终结。被告鸡东县城镇规划管理处于2019年6月21日对原告作出鸡规告字（2019）第001号《告知书》，内容为：根据鸡东县人民政府专题会议纪要【2015】38号的文件《关于对金鼎辉煌小区违法建筑处罚的会议纪要》和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，被告于2015年9月28日对原告作出没收该违法建筑物1199.42平方米的行政处罚决定，没收后的产权由鸡东县人民政府安排。同时被告对该建筑物贴上封条。原告鸡东县百合房地产开发有限公司诉称，2012年鸡东县金鼎辉煌小区项目施工建设，项目分为一、二期先后进行，通过规划审批，二期工程中有400平方米水房、热力泵房及物业用房。2013年末，一期工程建设完毕，部分居民可以入住，为保证居民正常生活用水、供热及物业等事宜，在一期建设了水房、工人泵房及物业用房。原告在规划范围内尚有规划批准的800平方米没有建设，加上二期已通过规划审批的400平方米面积，原告在2014年底二期工程完工后，在二期范围内建设了附属设施用房1199.42平方米。2014年原告完成小区全部建设项目，经相关部门验收合格，小区整体投入使用。2015年9月28日被告作出了没收1199.42平方米附属设施用房的《行政处罚决定书》，但被告至今未向法院申请强制执行。2019年6月21日，被告在涉案附属设施用房门上贴了封条及《告知书》，查封了案涉附属设施用房并称房屋被没收了。原告认为，被告在作出没收决定的《行政处罚决定书》后至今未申请强制执行，已超过申请执行时效，被告自身不具有强制执行权，故该行政处罚决定书已不具有执行性。该1199.42平方米是小区的必须附属设施用房，且包含在规划批准的400平方米，另有800平方米在整个规划范围内有批准，1199.42平方米是合法的附属设施用房，被告应按法律规定给予合理规划予以解决。请求法院依法确认查封行为违法。原告鸡东县百合房地产开发有限公司在举证期间内向本院提交了以下证据、依据：鸡规告字（2019）第001号告知书、照片两张，证明被告对原告所有的房产实施违法查封的事实。被告鸡东县城镇规划管理处辩称，一、被告作出的鸡规罚字（2015）第006号《行政处罚决定书》合法有效，被没收的违建房屋已经转化为国有资产，原告无所有权，不享有诉权。原告在鸡东镇北华大街北侧、荷兰城东侧进行的商品房开发建设中，违法在金鼎辉煌小区的西侧建设商业用房1199.42平方米。2015年对原告作出鸡规罚字（2015）第006号《行政处罚决定书》，没收其违法建设的商业用房1199.42平方米，依法告知了救济途径，并于当日送达。原告在法定期限内既未申请行政复议又未提起行政诉讼，该行政行为已发生效力。被没收的违建商业用房自没收之日起已转化为国有资产，归国家所有，原告无权属，原告与本案不具有利害关系，不享有诉权。二、被告于2019年6月21日向原告送达鸡规告字（2019）第001号《告知书》，告知其被没收的违建商业用房1199.42平方米“没收后的产权由鸡东县人民政府安排”，并未对其作出《行政强制法》规定的查封行为。因被没收的违建商业用房已转化为国有资产，归国家所有，被告在国有资产房屋上贴封条是一种封存资产的方式。被告向财政局上缴没收财产是内部行政管理行为，不是对违法相对人采取行政强制措施或者行政强制执行，不产生外部法律效力，对原告的权利义务不产生实际影响。本案不属于行政诉讼的受案范围，不具有行政可诉性。三、被告向财政局上缴没收财产的行为合法。罚没财物上缴财政，需先后填写《黑龙江省扣押财物清单》和《黑龙江省罚没物品上缴清单》。被告于2019年6月21日填写《黑龙江省罚没物品上缴清单》，并在国有资产上贴封条，将已转化为国有的商业用房1199.42平方米上缴到鸡东县财政局罚没收支管理办公室。四、被告作出行政行为前，确认原告未经规划部门批准，建设商业用房1199.42平方米的违法事实，因此作出没收决定，且该决定已生效。原告主张“1199.42平方米是合法的附属设施用房”与其诉讼请求无关，不能对抗鸡规罚字（2015）第006号《行政处罚决定书》确认的事实，且该项主张不在其诉讼请求范围内。鸡东县城镇规划管理处在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1.鸡规罚字（2015）第006号《行政处罚决定书》存根及送达回证存根；2.鸡规案宗字（2015）第004号行政处罚案件卷宗。以上证据证明原告在鸡东镇北华大街北侧、荷兰城东侧进行的商品房开发建设中，违法在金鼎辉煌小区的西侧建设商业用房1199.42平方米。2015年对原告作出鸡规罚字（2015）第006号《行政处罚决定书》，没收其违法建设的商业用房1199.42平方米，依法告知了救济途径，并于当日送达。该房屋自没收之日起已转化为国有资产，归国家所有。3.鸡规告字（2019）第001号《告知书》存根、送达回证存根及张贴照片，证明被告向原告的告知内容是“没收后的产权由鸡东县人民政府安排”，并未对其作出查封行为；4.《黑龙江省扣押财物清单》、《黑龙江省罚没物品上缴清单》、贴封条的照片，证明被告按程序将没收的违建商业用房1199.42平方米上缴到财政，贴封条是一种封存资产的方式。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》，证明被告的行政执法权依据。经庭审质证，原告鸡东县百合房地产开发有限公司对被告鸡东县城镇规划管理处提交的证据1、证据2真实性无异议，对证明目的有异议，处罚决定书虽然生效，但没有经过法院执行程序，1199.42平方米商业用房的所有权并未发生转移，仍然归原告所有，被告主张归国家所有没有法律依据。对证据3的真实性没有异议，证明目的有异议，被告未经法定执行程序，房屋产权归原告所有，被告对原告享有所有权的房屋张贴封条的行为属于行政强制法的查封行为。对证据4的真实性没有异议，证明目的有异议，被告未经执行程序，房屋产权仍归原告所有，被告无权进行内部封存，无法定依据张贴封条进行查封的行为违法。被告对原告提交的证据真实性没有异议，证明目的有异议，不能证明被告实施了行政强制法规定的查封行为，被告的告知内容并没有查封的意思表示，对内部查封行为的一种示明，至于贴封条是内部资产封存的一种方式，不具有对外的法律效力。本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据能够证明2015年9月28日被告对原告作出鸡规罚字（2015）第006号《行政处罚决定书》，且该行政行为已发生法律效力。2019年6月21日被告作出鸡规告字（2019）第001号《告知书》，并张贴封条的事实存在，本院予以采纳。经审理查明，2014年原告在鸡东镇北华大街北侧、荷兰城东侧进行的商品房开发建设中，在金鼎辉煌小区的西侧建设商业用房1199.42平方米。2015年4月21日，经被告巡查发现原告建设该工程未经规划部门审批，存在违法行为，被告受理后，并于2015年4月23日登记立案。被告调查后于2015年4月30日作出鸡规改正字【2015】第001号《责令改正通知书》，内容为：责令立即改正，七日内自行拆除违法建筑，并于2015年5月8日前将情况汇报。逾期未改正的，将依法进行行政处罚。2015年5月12日被告作出鸡规告字【2015】第001号《行政处罚事先告知书》，内容为：1.自行拆除违法建设的商业用房1199.42平方米；2.处建设工程造价百分十的罚款。2015年5月19日，被告经集体讨论，并于2015年5月20日被告对原告作出鸡规罚字（2015）第005号《行政处罚决定书》，要求原告接到处罚决定之日七日内自行拆除金鼎辉煌西侧商品用房1199.42平方米，并缴纳罚款。2015年5月29日被告作出鸡规催字【2015】第003号履行行政决定催告书，要求原告履行义务。2015年6月10日因原告拒不履行法律规定的义务，被告作出2015第001号《鸡东县城镇规划管理处公告》，要求原告履行义务。2015年6月17日，被告向鸡东县人民政府发出《关于依法强制拆除鸡东县百合房地产开发有限公司违法建筑的请示》，请示鸡东县政府是否对原告违法建筑采取措施依法强制拆除。2015年8月25日，鸡东县人民政府召开关于对金鼎辉煌小区违法建筑处罚的会议，会议决定对金鼎辉煌小区的违法建筑没收处理。2015年9月23日被告作出《鸡东县城镇规划管理处关于撤销鸡规罚字【2015】第005号的决定》，内容为：一、根据鸡东县人民政府专题会议纪要【2015】38号《关于对金鼎辉煌小区违法建筑处罚的会议纪要》，规划处决定撤销鸡规罚字【2015】第005号《行政处罚决定书》的决定；二、鸡规罚字【2015】第005号《行政处罚决定书》撤销后，重新作出处罚决定。2015年9月24日，被告对原告作出鸡规告字【2015】第003号《行政处罚事先告知书》。2015年9月28日，被告对原告作出鸡规罚字【2015】第006号《行政处罚决定书》，内容为：没收违法建设的商品用房1199.42平方米。2015年10月14日，被告作出鸡规呈【2015】15号《关于依法没收鸡东县百合房地产开发有限公司违法建筑的报告》，内容为：被告于2015年9月28日依法作出没收该违法建筑物1199.42平方米的行政处罚决定，该违法建筑物没收的法定程序现已履行完毕。被告于2015年10月20日结案。2019年6月21日，被告向原告作出鸡规告字【2019】第001号告知书，内容为：根据鸡东县人民政府专题会议纪要【2015】38号的文件《关于对金鼎辉煌小区违法建筑处罚的会议纪要》和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，被告于2015年9月28日对其作出没收该违法建筑物1199.42平方米的行政处罚决定，没收后的产权由鸡东县人民政府安排。被告于同日在违法建筑物上贴封条，并向原告出具《黑龙江省扣押财物清单》。2019年7月1日，被告作出《黑龙江省罚没物品上缴清单》，将没收的金鼎辉煌小区西侧违法建设商品用房1199.42平方米，上缴鸡东县财政局罚没收支管理办公室。另查明，该违法建筑物原告未将房屋用作水房、热水泵房及物业用房使用，而且用于租赁经营。本院认为，关于原告是否具备行政诉讼原告主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”最高人民法院《关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：。（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。本案中，首先，原告所建房屋未经规划部门批准违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定未取得建设规划许可证，违法事实存在。被告于2015年9月28日对原告作出鸡规罚字（2015）第006号《行政处罚决定书》，没收其违法建设房屋1199.42平方米，依法向其告知了救济途径，原告签收后，在法定期限内既未申请行政复议，又未提起行政诉讼，该处罚决定已生效。本案中处罚决定生效时，被没收1199.42平方米房屋与原告没有利害关系，原告已不具备行政诉讼的主体资格。其次，原告不具有“诉的利益”，即不具备行政诉讼的原告主体资格。诉的利益是正当权利应当予以保护，即权利保护资格，同时必须防止权利的泛化。无利益便无诉权，诉权是诉的利益实现手段和途径。并非所有的利益都是权利的基础，法律所保护的是合法权益。本案中，鸡规罚字（2015）第006号《行政处罚决定书》已生效，没收违建房屋产权由鸡东县人民政府安排，被告已通过公告方式向原告释明。被告的查封行为不是行政强制措施，是被告将没收的违建房屋强制执行行为，其将该房屋上缴到财政是其法定职责和行政机关内部管理行为，不产生外部法律效力，也不会对原告合法权益产生实际影响。因此原告的起诉不具备诉的利益，故不符合行政诉讼所要求的行政诉讼原告主体资格，人民法院应当依法予以驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告鸡东县百合房地产开发有限公司的起诉。案件受理费50.00元，由原告鸡东县百合房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省鸡西市中级人民法院。审 判 长  周晓华人民陪审员  王琳琳人民陪审员  邱淑峰二〇一九年十二月十八日法官助理陈茜书记员宫兆敏