云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云01行终223号上诉人（一审原告）张福亮，男，汉族，1955年8月2日生，身份证登记地址：云南省昆明市西山区。委托代理人普文华，西山区民族法律服务所法律工作者，特别授权代理。被上诉人（一审被告）昆明市自然资源和规划局。住所：云南省昆明市呈贡新区锦绣大街1号市级行政中心4号楼5楼（南楼）。负责人王涛，局长。委托代理人李瑜，北京大成（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人姜云峰，特别授权代理。被上诉人（一审第三人）张攀，男，汉族，1978年12月26日生，身份证登记地址：云南省昆明市西山区，现住：昆明市。被上诉人（一审第三人）陈芳，女，汉族，1951年2月13日生，身份证登记地址：云南省昆明市西山区，现住：昆明市。第三人张福明，男，汉族，1953年8月11日生，身份证登记地址：云南省昆明市西山区，现住：昆明市西山区。第三人张福云，男，汉族，1945年2月25日生，身份证登记地址：昆明市西山区。上诉人张福亮因与被上诉人昆明市自然资源和规划局、张攀、陈芳，第三人张福云、张福明土地行政登记一案，不服昆明市西山区人民法院（2018）云0112行初151号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月18日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、询问、合议庭评议，本案现已审理终结。一审人民法院认定以下案件事实：第三人张福云、张福光、张福明、张福亮系亲兄弟。第三人张攀系张福光之子。1981年4月14日原告张福亮等四兄弟及其父母针对父母赡养、房屋权属及财产等问题进行协商后立下分单，约定了父母由谁负责赡养及家中房屋及其它财产如何进行分配。1991年11月20日，张福光就其居住面积98.1平方米住房要求拆除重新翻建向张家一社、张峰办事处申请，经审查后，上述部门同意张福光改建旧房98.1平方米并扩建21.3平方米房屋。后张福光去世。2003年2月19日，第三人张攀向西山国土局马街管理所申请办理187号，面积为150平方米房屋初始登记，提交了《土地登记申请书》。2003年10月21日，西山国土局马街管理所对地籍、权属进行调查，并形成《地籍调查表》，权属调查记事及调查员意见为：经初审，土地权属、界限清楚，四邻无争议，建议颁发土地使用证，地籍调查结果审核意见：经审核，权属清楚、四邻无争议，面积准确，拟准予登记发证。2004年5月12日，第三人张攀向西山国土局提交《土地权属来源证明》，载明：兹有张峰社区居委会张家一居民小组，张攀坐落于张家一居民小组的土地，面积150平方米。张家一居民小组、张峰居委会、西山国土局马街管理所加盖公章。同日，第三人张攀就张峰社区居委会张家一居民小组187号办理土地使用权证，提交《申请书》，张家一居民小组同意办理土地使用证，张峰居委会意见为情况属实，西山国土局马街管理所意见为同意办理。2004年6月20日，第三人张攀向西山国土局马街管理所提交《西山区农村宅基地用地审批表》，对张攀新申请宅基地面积150平方米进行审查。张家一居民小组、张峰居委会、西山国土局马街管理所、马街街道办事处、西山国土局等上述各部门的审批意见为情况属实，均加盖了公章。第三人张攀提交《土地登记审批表》，张家一居民小组、张峰居委会、西山国土局马街管理所、西山国土局、昆明市西山区人民政府审批同意后加盖公章。被告向张攀颁发了土地使用权证。原告就涉案不动产以共有物分割为由，于2018年1月15日向一审法院提起诉讼，于2018年11月21日撤回起诉。原告于2019年1月1日再次向一审法院提起诉讼，于2019年5月10日撤回起诉。庭审中，一审法院向原告释明应先处理涉及共有纠纷的不动产争议后再向一审法院提起行政诉讼，原告庭审中明确坚持诉讼请求。一审人民法院认为，本案系公民不服土地登记主管机关的登记行为而提起的行政诉讼，依法属于人民法院行政诉讼受案范围及一审法院管辖。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条：“国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作，机构设置由省、自治区、直辖市根据实际情况确定。乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。”及根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”第六款之规定，原昆明市国土资源局现更名为昆明市自然资源和规划局，履行原昆明市国土资源局法定职权，故昆明市自然资源和规划局系本案适格被告。第三人张攀为涉案土地登记的使用权人，原告起诉与其有利害关系，应作为本案第三人参加诉讼。因原告所起诉案件事实及所涉及争议房屋与第三人陈芳、张福云、张福明有利害关系，应作为本案第三人参加诉讼。本案中，原、被告、第三人陈芳、张福云、张福明各方争议的焦点问题是：一审法院应否对原告张福亮提出的诉讼请求予以支持？对此，一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第一条：“因不动产物权的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议，当事人提起民事诉讼的，应当依法受理。当事人已经在行政诉讼中申请一并解决上述民事争议，且人民法院一并审理的除外。”之规定，根据上述规定，一审法院庭审中向原告进行释明，原告坚持要求撤销西国用（2004）字第3292号《国有土地使用证》，现原告与第三人张攀等人之间共有关系不明确，原告应先确定其对土地享有相应权利，原告所享有的权利明确后，原告可以以被告登记错误或者违法向被告主张撤销登记。现原告所提交的证据可以证实其与争议土地使用权之间有一定联系，但该证据不足以证实是否属于争议土地权利人，故一审法院对原告提出的诉讼请求难以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”及《诉讼费用交纳办法》第二十九条：“诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。部分胜诉、部分败诉的，人民法院根据案件的具体情况决定当事人各自负担的诉讼费用数额。共同诉讼当事人败诉的，人民法院根据其对诉讼标的的利害关系，决定当事人各自负担的诉讼费用数额。”第一款之规定，判决：驳回原告张福亮的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告张福亮承担。上诉人张福亮不服一审判决向本院提起上诉,请求：1、撤销昆明市西山区人民法院（2018）云0112行初151号行政判决，改判支持上诉人的一审全部诉讼请求；2、判令第一被上诉人承担一、二审诉讼费用。事实及理由：1981年4月14日，张福云、张福光、张福明、张福亮四哥弟分家拆户时，父母亲将位于昆明市西山区的老房子及空地归张福亮家与张福光家共有，也可以说是一家一半，张福亮家拥有约75平方米左右。1991年因张福光家想改建旧房时，张福光找张福亮协商，请求让一部分老房子及土地给其，未来将以货币形式补偿或者对翻新的房屋共同共有，因为两家当时关系很好，张福亮为了兄弟之间的关系和睦，就答应了大家共同共有，改建旧房成功后，张福光的儿子张攀于2004年向西山区国土资源局申请办理《土地使用权证》，国土局登记后由昆明市人民政府颁发了西国用（2004）字第3292号《国有土地使用证》。上诉人认为昆明市人民政府与第一被上诉人作为行政机关并没有尽到依法严格审查的职责，在没有经得该房屋其他权利人、共有人同意，土地权属还具有争议的情况下，违法向张攀一人颁发了土地使用权证，已严重侵犯了上诉人张福亮的合法权益。首先，一审法院认为上诉人应当通过民事诉讼确定对土地享有相应权利，才可以以被上诉人登记错误或者违法主张撤销登记。上诉人认为一审法院这样的论述是错误的。其次，一审法院认为上诉人一审提交的证据可以证实上诉人与争议土地使用权之间有一定联系，但认为上诉人的证据不足以证实是否属于争议土地权利人。上诉人认为一审法院既然认定上诉人与该土地有关系，那么也就证明第一被上诉人违反了《物权法》第十二条、《云南省土地登记条例》之规定，未尽审慎审查义务，属于程序违法。另外，一审法院未对第一被上诉人提交的证据进行全面认真审查，导致一审法院认定案件事实不清，适用法律错误。上诉人认为第一被上诉人提交的证据存在以下问题：第一，证据当中的表格部分没有按照法律法规认真填写，均为空白。第二，证据内容体现先审批后申请的违法违规行为。第三，多处审批表当中出现没有批准或者审查的时间或签字。第四，有的表格有涂改或者修改痕迹。第五，证据和第二被上诉人张攀、陈芳的当庭陈述不一致。第六，证据当中相互矛盾，所记载的面积与张攀、陈芳当庭陈述的面积不一致。因此，第一被上诉人没有尽到依法严格审查的职责，就颁发了被诉的国有土地使用权证。综上，上诉人认为被诉的具体行政行为违反法定程序，缺乏事实及法律依据，应当予以撤销。被上诉人昆明市自然资源和规划局未提交书面答辩状，二审询问中答辩称：我方颁发的土地使用权证，是严格按照法律规定的程序进行，认定事实清楚，适用法律正确，被诉颁证行为合法。被上诉人张攀未提交书面答辩状，二审询问中答辩称：上诉人提交的证据和本案没有关联性，而且系虚假的。被诉颁证行为合法合理。被上诉人陈芳未提交书面答辩状，二审询问中未发表答辩意见。第三人张福明、张福云未提交书面陈述意见，二审询问中未发表意见。各方当事人在一审诉讼中提交的证据材料均已随案移送本院，根据本案收录的有效证据，一审人民法院认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，上诉人张福亮所诉撤销土地使用权证的行政行为，属不动产登记的职责范围，虽然被诉土地登记行为发生在2004年，且系昆明市人民政府作出，但该土地登记职责的职权已发生变更，已由昆明市自然资源和规划局承担，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，昆明市自然资源和规划局系本案适格“被告”。不动产登记，特别是不动产物权的设立登记和转移登记，涉及当事人重大财产权利的取得和丧失，其重要性不言而喻，不动产登记机关应尽到审慎审查职责，应对申请材料进行全面、慎重的审查。具体到本案中，在卷的《土地登记申请书》、《土地权属来源证明》、《西山区农村宅基地用地审批表》、《地籍调查表》及《土地登记审批表》等证据，可以证明经地籍调查和权属审核，案涉地块权属清楚、四邻无争议、面积准确，故当时的登记机关昆明市人民政府在不动产权属来源清楚、界址、面积准确的基础上依法办理被诉登记行为，符合法律规定，且已尽到审慎审查职责。况且，上诉人主张其对案涉土地享有权利的依据是1981年4月14日其与张氏其他兄弟之间所签订的“立分页字据的分单”，而上诉人提起本案诉讼要求撤销的系2004年的土地使用权证的登记行为。上诉人签订的上述“立分页字据的分单”距离被诉土地使用权证的登记行为作出之时已超过20年，不可能通过人民法院的审判获得救济，故上诉人以1981年4月14日签订的“立分页字据的分单”来否认被诉土地使用权证登记行为的合法性，缺乏事实及法律依据，故对其上诉主张，本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张福亮负担。本判决为终审判决。审判长  颜瑶瑶审判员  赵鸿章审判员  张 锐二〇一九年十二月五日书记员  叶 倩保卓成