郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）豫71行终259号上诉人（原审被告）河南省自然资源厅，住所地河南省郑州市金水东路18号。法定代表人刘金山，副厅长。委托代理人王少霆，河南省自然资源厅工作人员。委托代理人张梦梦，河南大正律师事务所律师。被上诉人（原审原告）南阳市万信矿业有限公司，住所地南阳市独山大道与滨河路交汇处三川盛唐19幢2单元1403号。法定代表人杨书香，执行董事。委托代理人方天柱，南阳市万信矿业有限公司工作人员。委托代理人梁殿武，河南昊宏律师事务所律师。上诉人河南省自然资源厅（以下简称省资源厅）因与被上诉人南阳市万信矿业有限公司（以下简称万信公司）行政许可一案，不服郑州铁路运输法院（2019）豫7101行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人省资源厅的委托代理人王少霆、张梦梦，被上诉人万信公司的委托代理人方天柱、梁殿武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州铁路运输法院一审查明，2016年11月4日原省国土厅为万信公司颁发探矿权，勘查许可证号T41120090602031025，勘查项目为“河南省淅川县老君垭钒矿详查”，勘查面积6.73平方公里。并注明，该探矿权为保留，有效期为2016年6月29日至2018年6月28日。2018年8月3日办理了第二次保留手续，有效期至2020年6月28日。2018年3月9日，万信公司向南阳市国土资源局提交《关于“淅川县老君垭钒矿详查”探矿权（保留）变更为勘探探矿权的申请》。2018年5月4日，南阳市国土资源局受原省国土厅委托作出《不予许可决定书》（宛国土资矿探许不予决字〔2018〕第2号）。万信公司不服，向自然资源部提出行政复议。自然资源部于2018年8月24日作出自然资复议〔2018〕403号（决）行政复议决定书，以适用依据错误为由，责令省国土厅重新作出处理。2019年2月28日，省资源厅作出了豫采不予决字2019年复字1号《不予许可决定书》，对万信公司的申请事项决定不予批准。郑州铁路运输法院一审认为，《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十一条规定，探矿权人在勘查许可证有效期内探明可供开采的矿体后，经登记管理机关批准，可以停止相应区块的最低勘查投入，并可以在勘查许可证有效期届满的30日前，申请保留探矿权。但是，国家为了公共利益或者因技术条件暂时难以利用等情况，需要延期开采的除外。保留探矿权的期限，最长不得超过2年，需要延长保留期的，可以申请延长2次，每次不得超过2年；保留探矿权的范围为可供开采的矿体范围。在停止最低勘查投入期间或者探矿权保留期间，探矿权人应当依照本办法的规定，缴纳探矿权使用费。探矿权保留期届满，勘查许可证应当予以注销。第二十二条规定，有下列情形之一的，探矿权人应当在勘查许可证有效期内，向登记管理机关申请变更登记：（一）扩大或者缩小勘查区块范围的；（二）改变勘查工作对象的；（三）经依法批准转让探矿权的；（四）探矿权人改变名称或者地址的。豫国土资办发〔2011〕28号《河南省国土资源厅办公室关于保留探矿权达不到采矿要求勘查程序有关问题的通知》（以下简称豫国土资办发〔2011〕28号文）中规定，“详查以下勘查程度已保留的探矿权，在有效期内，可申请提高勘查阶段的继续勘查。勘查工作结束后，达到办理划定矿区范围要求的，原则上办理2年有效期的保留手续，并在有效期内办理采矿登记；达不到办理划定矿区范围要求的，不再办理保留手续。”本案中，万信公司详查探矿权保留期间，向省资源厅申请提高勘查阶段的继续勘查，将详查探矿权（保留）变更为勘探探矿权。而《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十一条、二十二条的规定并未涉及探矿权保留后探矿权人是否有权申请继续依法进行勘查，提高勘查阶段。根据《河南省行政规范性文件管理办法》第二十九条的规定，规范性文件清理工作结束后，制定机关应当通过本级人民政府门户网站和部门网站向社会统一公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录。未列入继续有效文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。豫国土资办发〔2011〕28号文系原省国土厅制定的规范性文件，省资源厅未提供该规范性文件废止并予以公布的相关证据，也未提供“对保留期间的探矿权，一律不再升级继续提高勘查阶段”的其他依据。故省资源厅作出豫采不予决字2019年复字1号《不予许可决定书》，适用法规错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决：一、撤销省资源厅豫采不予决字2019年复字1号《不予许可决定书》；二、省资源厅于本判决生效后40日内对万信公司的申请重新作出处理。上诉人省资源厅上诉称，万信公司提出的“探矿权保留期内的升级勘查申请”属于行政许可事项，对照《河南省国土资源厅行政职权目录》中关于行政许可服务事项的规定，上诉人没有该项职权，依法不能作出批准决定。根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可事项的设立必须有明确的法律依据，但纵观当前法律法规的规定，万信公司提出的申请缺乏相应法律规定。豫国土资办发〔2011〕28号文已于2014年12月4日废止，且该文件只是规范性文件，不能设定行政许可事项，不能作为万信公司的申请依据，原审法院认为该文件的废止未向社会统一公布，不能视为废止，但根据《河南省行政规范性文件管理办法》第二十九条的规定，该文件不在有效文件目录内，依法不能作为行政管理的依据，原审法院适用法律法规错误。综上，万信公司提出的《关于“淅川县老君垭钒矿详查”探矿权（保留）变更为勘探探矿权的申请》，不属于上诉人的职权范围，其申请缺乏行政许可的法律依据，依法不能得到批准，上诉人作出的案涉《不予许可决定》认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持，原审判决适用法律错误，依法应予纠正。上诉人省资源厅向本院提交豫国土资办发〔2014〕43号《河南省国土资源厅办公室关于废止豫国土资办发〔2011〕28号文件的通知》（以下简称豫国土资办发〔2014〕43号文）作为证据，证明豫国土资办发〔2011〕28号文已于2014年12月4日废止，不能作为本案审判的法律依据。被上诉人万信公司辩称，上诉人在上诉状中自认的事实与一审判决认定的事实相一致，上诉人所述的一审判决认定事实不清的上诉理由不能成立。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十一条、二十二条均未涉及探矿权保留后，探矿权人是否有权申请继续勘查的问题。河南省人民政府文件中明确规定探矿权登记属于上诉人的行政职权，且上诉人一审庭审中也承认，多年来一直行使探矿权保留期内批准继续勘查的行政职权，上诉人对被上诉人的申请事项不予批准属于适用法律错误。豫国土资办发〔2011〕28号文不存在与上位法相抵触的情形，依法具有法律效力，上诉人对该文件废止时间的陈述前后矛盾，文件废止的理由也无证据予以证明。综上，上诉人作出的豫采不予决字2019年复字1号《不予许可决定书》适用法律错误，一审判决符合法律规定，请求驳回上诉，维持原判决。被上诉人万信公司向本院提交以下证据：1.豫政〔2018〕21号《河南省人民政府关于取消和调整省政府部门行政职权事项的认定》；2.河南省国土资源厅办公室向被上诉人出具的《收文意见明细表》。两份证据证明上诉人具有办理探矿权保留期间升级勘探的行政职权。经庭审质证，被上诉人对上诉人提交证据的真实性、合法性不予认可，上诉人对被上诉人提交证据的证明目的不予认可。本院认为，上诉人提交的证据系内网下载文件，不能证明其已向社会公布废止豫国土资办发〔2011〕28号文，本院对其真实性予以确认，但对其证明目的不予采信；被上诉人提交的证据与本案具有关联性，且上诉人对其真实性无异议，本院予以采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第五条规定，“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。”《河南省行政规范性文件管理办法》第二十九条规定，“规范性文件清理工作结束后，制定机关应当通过本级人民政府门户网站和部门网站向社会统一公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录。”本案中，万信公司向省资源厅提出详查探矿权（保留）变更申请的主要依据为豫国土资办发〔2011〕28号文，该规范性文件一经公布即对社会公众产生公信力，万信公司基于对豫国土资办发〔2011〕28号文的信赖，在探明可供开采矿体后选择保留详查探矿权，并期待保留期内通过变更申请，升级为勘探探矿权后继续勘查。省资源厅辩称豫国土资办发〔2011〕28号文已被废止，但其无法确定废止的准确时间，也未向法庭提供已向社会公布废止该文件的相关证据，即便省资源厅作出过豫国土资办发〔2014〕43号文，也因未向社会公布，不符合《中华人民共和国行政许可法》及《河南省行政规范性文件管理办法》的上述规定，不能对外产生废止豫国土资办发〔2011〕28号文的法律效力。此外，省资源厅辩称，根据《河南省国土资源厅行政职权目录》的规定，其无受理“探矿权保留期内升级勘查申请”的职权，但从省资源厅作出不予许可决定的结果可见，其不予准许的处理意见属于实体性审查结果，省资源厅的辩解理由与处理结果不相符，本院依法不予采信。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人河南省自然资源厅承担。本判决为终审判决。审 判 长  王 伟审 判 员  王高峰审 判 员  王新国二〇一九年十二月二十日法官助理谷会迎代理书记员  李炜豪附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。