广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤02行初134号（2019）粤02行赔初35号原告陈伟东，男，1970年10月2日出生，汉族，住广东省新丰县****办事处涧下村民委员会第五村民小组5号。委托代理人欧阳颖，广东恩慈律师事务所律师。被告新丰县人民政府。住所地广东省新丰县************。法定代表人区毅明，县长。委托代理人李海华，新丰县司法局行政复议应诉股股长。委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。原告陈伟东诉被告新丰县人民政府（以下简称新丰县政府）土地行政强制、行政赔偿两案，于2019年9月6日向本院提起行政诉讼。本院2019年9月10日立案后，于2019年9月16日向被告新丰县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭审理了本案。原告陈伟东及其委托代理人欧阳颖，被告新丰县政府的委托代理人李海华、江志平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告系新丰县农户，耕种地块位于韶关市新丰县丰城镇（街道）涧下村。2018年，被告发布《新丰县人民政府关于拟征收新丰县第三水厂项目用地的预公告》，原告耕种地块位于新丰县第三水厂项目征收红线范围之内。经政府工作人员测量，被告征收原告位于征收红线范围之内的土地面积约7.7亩，每亩补偿土地补偿费和安置补助费43333.33元。青苗补偿结算如下：油茶树（小）1967株，每株10元；杨梅树（特大）6株，每株300元；李树（特大）4株，每株200元；枇杷树（特大）两株，每株300元。拟征收土地上的青苗系政府工作人员单方面测量，原告并未在场。油茶树数量测定为1967株，且均为小株，与事实不符。除上述7.7亩土地，被告于征收红线之外，另行征收原告旱地约1亩。被告已征收原告位于征收红线范围之内的土地约7.7亩，位于征收红线之外的旱地约1亩，上述土地种植的青苗亦被被告在2019年5月17日全数推平。2019年6月30日，原告向广东省人民政府办公厅申请公开新丰县第三水厂项目征地批文（申请编号：1906300****)。2019年7月12日，广东省人民政府办公厅委托省自然资源厅在法定期限内代为答复。2019年7月29日，广东省自然资源厅向原告送达本次政府信息公开申请的答复：“你要求获取的政府信息‘位于韶关市新丰县丰城镇（街道）涧下村土地，因韶关市新丰县第三水厂建设被征收的相关征地批文’，因所涉项目尚处于组卷报批阶段，故该政府信息不存在”。至此，原告始知悉本次行政征收行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定和广东省自然资源厅之答复，涉案征地项目尚处于组卷报批阶段，未取得征地批文，被告动工平整土地及补偿的行为不符合法律规定的土地征收和补偿程序，系违法征收。诉讼请求：一、确认被告在新丰县第三水厂项目中的征收行为违法（包括破坏青苗、平整、占用土地等行为）；二、请求判令被告立即停止征收新丰县第三水厂项目用地的征收和施工行为；三、请求判令被告返还案涉土地（位于征收红线范围之内的土地约7.7亩，位于征收红线之外的旱地1亩），并恢复原状；四、请求判令被告赔偿违法征地行为造成的青苗损失费用（其中，征收红线范围之内的约7.7亩土地以每年12709.9元/亩的标准，征收红线之外的约1亩旱地以每年10147元/亩的标准，均从2019年5月17日起计至涉案土地恢复原状之日止）；五、判令被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交了以下证据：一、《新丰县人民政府关于拟征收新丰县第三水厂项目用地的预公告》，证明被告拟征收第三水厂项目用地。征收土地补偿费和安置补助费标准按粤国土资规字[2016]1号文件执行；青苗、地坟、地上建（构）筑物补偿标准，按照新府[2015]35号《新丰县土地及房屋征收补偿安置办法》执行。二、征收现场清点丈量表，证明被告拟征收原告土地约7.7亩。三、关于限期确认土地丈量面积和青苗清点数量通知书;四、土地附着物征收补偿结算付款清单，证据三、四共同证明经政府工作人员单方面测量，青苗数量及补偿结算如下：油茶树（小）1967株，每株10元；杨梅树（特大）6株，每株300元；李树（特大）4株，每株200元；枇杷树（特大）两株，每株300元。五、新府[2015]35号《新丰县土地及房屋征收补偿安置办法》，证明依照该文件规定,原告位于征收红线内的被征收土地属于水田，依法应按实际被征收面积的15%安排留用地；被告制定的青苗补偿标准为：小棵油茶(树直径2cm以上），每棵补偿10元。六、广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿保护标准(2016年修订调整）的通知，证明依照该文件规定，七类耕地每公顷支付征收土地补偿费和安置补助费65万元。七、录音（附CD光盘）及文字版，证明被告承诺的补偿标准前后不一。八、农村土地承包经营权证，证明原告属于新丰县集体经济组织成员，享有家庭承包经营权证的事实。九、粤府半公开(2019)187号广东省政府信息公开告知书;十、粤自然资公开告知(2019)497号广东省自然资源厅关于信息公开申请的答复，证据九、十共同证明位于韶关市新丰县丰城镇（街道）涧下村土地关于“韶关市新丰县第三水厂建设”征地项目尚属于组卷报批阶段，未正式获得省政府的批准征收文件，被告属于违法征收。十一、涉案土地的现状图片，证明涉案土地己被被告推平。十二、涉案土地旁相邻土地的测量结果图片及视频（附CD光盘），证明该地块每亩的面积大小及每亩种植的茶树数量为486株，涉案土地在计算青苗费时的数量标准不应该低于每亩486株。十三、新府办(2018)7号新丰县国有留用地开发利用实施办法（试行），证明被告应当保障被征地农村集体经济组织和农民的合法权益，为原告及村委会依法保留自留地，且集体自留地可依法转为国有自留地。被告答辩称：一、原告不具备起诉的主体资格。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款、第四条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。也就是说，只有村民委员会或者农村集体经济组织、超过半数的村民以及土地使用权人或者实际使用人，才有权对涉及农村集体土地的行政行为提起行政诉讼，村民个人起诉没有原告资格。原告作为新丰县*******民，以个人名义提起本案诉讼，请求确认被告征收土地行为违法，不具有提起本案行政诉讼的原告资格。二、原告诉请不明确，不符合法定起诉条件。原告的诉请多达五项，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，应当有具体的诉讼请求和事实根据。被诉行政行为不明确的，不符合法定起诉条件。征收集体土地行为是由不同行政机关实施的一系列不同行政行为构成的，存在多个环节、多个主体、多个行为，包括批准征地行为、发布征收公告和征收补偿方案公告行为、征收补偿安置行为、强制搬迁行为等一系列行政行为。原告的诉讼请求为确认征收土地行为违法的，被诉行政行为不明确，人民法院应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款的规定向当事人释明，要求其予以明确。当事人不能明确被诉行政行为的，提起行政诉讼不符合法定条件，人民法院应当依法裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。三、原告请求缺乏事实和法律依据。被告于2018年2月2日发布关于《新丰县人民政府关于拟征收新丰县第三水厂项目用地的预公告》，拟征收涧下村等地段集体土地。工作组人员多次通知陈伟东户确认土地面积及青苗数量，通知无果后，于4月9日对陈伟东户发放《关于限期确认土地丈量面积和青苗清点数量通知书》，并对土地及土地附着物补偿款进行公示。经工作组与村干部多次入户与陈伟东户确认土地及土地附着物补偿款未果后，已将公示后的陈伟东户征地款拨付至涧下村委会，并多次通知陈伟东户来村委会领取补偿款，陈伟东户不予理会。因此，请求驳回原告的诉讼请求。被告新丰县政府向本院提供了以下证据：一、被告关于拟征收新丰县第三水厂项目用地的预公告，证明该项目征地符合《征收土地公告办法》的规定。二、2019年4月9日NO：0000075征地补偿收款收据。三、2019年4月9日NO：0007641土地附着物征收补偿结算付款清单。四、2019年4月9日NO：0000076征地补偿收款收据。五、2019年3月5日NO：0006905土地征收补偿结算付款清单。六、2019年3月5日NO：0007550土地附着物征收补偿结算付款清单。证据二至六共同证明原告不具备起诉的主体资格、诉请不明确、不符合法定起诉条件、请求缺乏事实和法律依据。七、2018年12月8日征收土地协议书，证明本案涉及的土地征收，被征收人及村民委员会已经经过民主议定程序通过，且已经签订了征地协议，具体实施征地补偿的部门是原新丰县国土资源局。经庭审质证：原告对被告提供的证据一的真实性、合法性、关联性无异议。对证据二至六的真实性、合法性无异议，关联性有异议。对证据七的关联性有异议，真实性不予认可。被告对原告提供的证据一的真实性、合法性、关联性无异议。对证据二的真实性、合法性、关联性无异议。对证据三的真实性、合法性、关联性无异议。清点通知已经告知原告，原告没有根据通知书的时间到场清点。对证据五的真实性、合法性、关联性无异议。对证据六的真实性、合法性、关联性无异议。对证据七的真实性、合法性、关联性有异议，对证明内容不认可。对证据八的真实性、合法性、关联性无异议。对证据九、十的真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容不认可。对证据十一的真实性、合法性无异议，关联性及证明内容有异议。对证据十二的真实性、合法性、关联性有异议，对证明内容不认可。对证据十三的真实性、合法性、关联性有异议，对证明内容不认可。经审理查明：2017年11月12日，被告颁发《农村土地承包经营权证》。发包方为：新丰县****涧下村第五经济合作社。承包方为：陈伟东。承包方式：家庭承包。承包方住址：广东省新丰县*******。承包期限：1998年1月1日起至2027年12月31日止。2018年2月2日，被告作出《新丰县人民政府关于拟征收新丰县第三水厂项目用地的预公告》，主要内容有：“根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理条例》和《广东省实施办法》有关规定，县政府决定拟征收位于丰城街道涧下村、坳头村、横坑村、松园村、农科所、林科所、岳城林场和马头镇大陂村地段集体土地.现将有关事项预公告如下：一、用地项目名称：新丰县第三水厂建设项目。二、拟征收土地位置及面积。丰城街道润下村、坳头村、横坑村、松园村、农科所、林科所、岳城林场和马头镇大陂村地段集体土地。三、征收土地补偿费和安置补助费标准及青苗、地坟、地上建筑物补偿标准。1、征收土地补偿费和安置补助费标准按粤国土资规字[2016]1号文执行。地区类别：七类，耕地：43333.33，园地33333.33，林地：15066.67，养殖水面：45000，未利用地：13333.33；地区类别：八类，耕地：38133.33，园地29333.33，林地：13800，养殖水面：39600，未利用地：11733.33。2、青苗、地坟、地上建（构）筑物补偿标准，按照《新丰县土地及房屋征收补偿安置办法》（新府[2015]35号）。四、其他事项。1、自预公告发布之日起十五曰内，征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人持土地权属证书或其他相关证明材料，到所在村委会办理补偿登记手续，并请相互告知；逾期，将视为放弃应有权益处理。2、自预公告发布之日起，凡是在征地范围内抢建、抢种的建（构）筑物及青苗等由相关单位组织人员清除，且一律不予办理补偿登记。2018年12月8日，甲方新丰县国土资源局与乙方丰城镇（街道）涧下村委会第4、5、3、6村民小组签订了《征收土地协议》：主要内容有：“乙方同意甲方征收其上述范围的土地，具体四至见征地红线图所示，面积按实际测绘或丈量为准。二、补偿标准：1、征收土地的土地补偿费、安置补助费标准按粤国土资规字[2016]1号文执行。地类：耕地，土地补偿、安置补助费（元/亩）：43333.33元，地类：园地，土地补偿、安置补助费（元/亩）：33333.33，地类：林地，土地补偿、安置补助费（元/亩）：15066.67元。2、建设用地(农村集体)、未利用地的补偿标准：建设用地(农村集体）的土地补偿标准按耕地单价标准补偿；未利用地的土地补偿标准按耕地单低二分之一的标准补偿。3、开垦费的补偿标准：以林地开垦种植农作物的，每亩给予开垦者800元的开垦费补偿，地类按林地计价给土地所有权人。4、地上附者物的补偿标准：果、竹、茶、林木，坟地补偿标准按照《新丰县土地及房屋征收补偿安置办法》（新府[2015]35号）执行。三、征地公告发布后，抢种、抢建的青苗和附着物、建筑物等一律不予补偿。2019年3月5日，4月9日，新丰县****办事处等相关部门对陈伟东的附着物进行了清点丈量登记，登记的《土地附着物征收补偿结算付款清单》记载：户主陈伟东，地段鹧鸪坑，耕地面积0.2489亩，补偿单价43333.33，补偿金额10785.67；耕地面积0.0721亩，补偿单价43333.33，补偿金额3124.33；耕地面积0.2133亩，补偿单价43333.33，补偿金额9243.00；耕地面积6.2218亩，补偿单价43333.33，补偿金额269611.31；耕地，面积0.3761亩，补偿单价43333.33，补偿金额16297.67，鱼塘挖工，数量1.2188亩，补偿单价3500元，补偿金额4265.80元；茶（小棵），数量1967株，补偿单价10元，补偿金额19670.00；杨梅（特大棵），数量6株，补偿单价300.00，补偿金额1800.00；李（特大棵），数量4株，补偿单价200.00，补偿金额800.00；枇杷（特大棵），数量2棵，补偿单价300.00，补偿金额600.00。以上土地面积共计为7.1322亩，土地补偿安置补助费309061.98元，地上挖鱼塘补偿费4265.80元，附着物补偿费22870.00元，共计336197.78元。2019年，原告对涉案土地是否符合审批的法定程序向广东省自然资源厅申请信息公开。2019年7月23日，广东省自然资源厅作出粤自然资公开告知[2019]497号《广东省自然资源厅关于政府信息公开申请的答复》，主要内容有：“……你要求获取的政府信息“位于韶关市新丰县丰城镇（街道）涧下村土地，因韶关市新丰县第三水厂建设被征收的相关征地批文”，因所涉项目尚处于组卷报批阶段，故该政府信息不存在，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定，特予以告知。”2019年9月6日，原告向本院提起行政诉讼，诉讼请求：一、确认被告在新丰县第三水厂项目中的征收行为违法（包括破坏青苗、平整、占用土地等行为）；二、请求判令被告立即停止征收新丰县第三水厂项目用地的征收和施工行为；三、请求判令被告返还案涉土地（位于征收红线范围之内的土地约7.7亩，位于征收红线之外的旱地1亩），并恢复原状；四、请求判令被告赔偿违法征地行为造成的青苗损失费用（其中，征收红线范围之内的约7.7亩土地以每年12709.9元/亩的标准，征收红线之外的约1亩旱地以每年10147元/亩的标准，均从2019年5月17日起计至涉案土地恢复原状之日止）；五、判令被告承担本案诉讼费用。另查明：2015年4月30日，被告作出新府[2015]35号关于印发《新丰县土地及房屋征收补偿安置办法》的通知，附件2《集体土地征收补偿标准》，七类土地执行标准为32000元；八类土地执行标准为27000元；附件5《竹、木、果树补偿标准二》，李树特大棵每棵200元；枇杷、杨梅树特大棵每棵300元；茶叶树、油茶树小棵每棵10元。再查明：《广东省国土资源厅关于印发广东省征收补偿保护标准（2016年修订调整）的通知》粤国土资规字[2016]1号，七类土地保护标准为每公顷为65万元，折算为每亩43333.33元。新丰县为七类地区。又查明，在开庭审理中，经本院释明，原告明确其诉讼请求为，被告于2019年5月11日的强制行为违法；要求恢复原状、赔偿损失。此外，原告主张红线外的一亩旱地补偿款已经登记补偿在其嫂子和二哥的名下。本院认为，本案的焦点：被告清除原告使用的耕地及其附着物的行为是否合法；被告是否应当承担赔偿责任。一、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”新丰县政府是涉案土地的征收单位，涉案土地未办理合法征收审批手续，对原告合法使用的耕地及其附着物进行清除，程序违法。二、对原告请求赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权得：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”根据上述规定，新丰县政府违法征收清除原告使用的耕地及其附着物的行为应当承担赔偿责任。原告使用的耕地经新丰县****办事处等相关部门实地丈量登记为7.1322亩，按2015年4月30日新丰县政府作出的新府[2015]35号关于印发《新丰县土地及房屋征收补偿安置办法》的通知，七类土地执行标准为32000元；而按照《广东省国土资源厅关于印发广东省征收补偿保护标准（2016年修订调整）的通知》粤国土资规字[2016]1号，七类土地保护标准每亩43333.33元。新丰县政府按照《广东省国土资源厅关于印发广东省征收补偿保护标准（2016年修订调整）的通知》每亩43333.33元作为补偿标准应该予以支持，即7.1322元的补偿款实际为309061.98元。对其他附着物的补偿款，按照2015年4月30日新丰县政府作出的新府[2015]35号关于印发《新丰县土地及房屋征收补偿安置办法》的通知进行补偿，即鱼塘挖工1.2188亩，补偿单价3500元，补偿款为4265.8元；茶树（小）棵1967棵，补偿金额19670元；杨梅树6株，补偿金额1800元；李树（特大棵）4棵，每棵200元，补偿金额800元；枇杷2棵，每棵300元，补偿金额600元；以上共计补偿款为336197.78元。留用地依照新丰县政府作出的新府[2015]35号关于印发《新丰县土地及房屋征收补偿安置办法》的通知第四十一条规定，按15%的比例安排留用地，折算补偿款为46359.3元，以上三项补偿款共计为382557.08元。上述补偿款项可作为涉案赔偿标准的依据。原告请求恢复原状、并按7.7亩的耕地每年12709.9元/亩的标准从2019年5月17日起计至涉案土地恢复原状之日止。虽然涉案耕地尚未经过合法审批，但考虑到新丰县政府征收的土地属于城市建设需要，而且征收的土地和村集体于2018年12月8日签订了《征地土地协议》，大部分村民已经领取了补偿款，如果撤销征地行为恢复原状将会给国家利益、社会公共利益造成重大损失。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”的规定，对原告上述请求不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告新丰县政府清除原告陈伟东使用的耕地及其附着物的行为违法；二、被告新丰县政府在本判决生效之日起三十日内支付382557.08元给原告陈伟东。一审案件受理费50元由被告新丰县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇一九年十二月九日法官助理  罗 艳书 记 员  郑翠莹