重庆市第五中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）渝05行初664号原告重庆板楯甜茶种植专业合作社。住所地：重庆市万盛区南桐镇民权村斧头坝社周家塆。法定代表人张元春，理事长。被告重庆市万盛经济技术开发区管理委员会。住所地：重庆市万盛经开区新田路**。法定代表人袁光灿，主任。委托代理人刘德洪，重庆市万盛经开区法制办科长。委托代理人何柯，重庆市万盛经开区交通局工作人员。被告重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路**。法定代表人唐良智，市长。委托代理人曾静，重庆市司法局工作人员。委托代理人陈一凡，重庆市司法局工作人员。原告重庆板楯甜茶种植专业合作社不服被告重庆市万盛经济技术开发区交通局（简称万盛经开区交通局）复函、重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议一案，于2019年10月9日向本院提起行政诉讼。本院受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、行政机关负责人出庭通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭进行了审理。被告重庆市万盛经济技术开发区管理委员会（简称万盛经开区管委会）、被告重庆市政府的负责人未到庭应诉，向本院提交了负责人不能出庭的情况说明。原告法定代表人张元春，被告重庆市万盛经开区管委会的委托代理人刘德洪、何柯，被告重庆市政府的委托代理人曾静到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初599号案涉被告重庆市人民政府渝府复﹝2019﹞724号《行政复议决定书》限期被告万盛经开区管委会履行法定职责后，被告万盛经开区管委会仍违法不予履行法定职责而违法作出其万盛经开交函﹝2019﹞140号《复函》，违法致使原告合法权益得不到保护并遭受损失。原告收到被告万盛经开区管委会仍违法不予履行法定职责而违法作出的万盛经开交函﹝2019﹞140号《复函》后，依法以《行政复议申请书》提请被告重庆市政府行政保护合法权益。被告重庆市政府收到原告上述以《行政复议申请书》向其提交的行政保护请求后，明知被告万盛经开区管委会违法而作出渝府复﹝2019﹞860号《行政复议决定书》系违法行政。因此，请求：1、依法判决撤销被告重庆市政府渝府复﹝2019﹞860号《行政复议决定书》、万盛经开区交通局万盛经开交函﹝2019﹞140号复函，限期被告重新履行其法定职责；2、判决确认被告承担本案全部诉讼费用。被告万盛经开区管委会辩称，1、万盛经开区交通局具有编制农村公路建设项目年度计划的职权。根据《农村公路建设管理办法》（中华人民共和国交通运输部令2018年第4号，下同）第十四条第一款规定:“县级以上地方交通运输主管部门应当根据农村公路建设规划项目库，统筹考虑财政投入、年度建设重点、养护能力等因素，会同同级有关部门编制农村公路建设项目年度计划”之规定，万盛经开区交通局具有编制农村公路建设项目年度计划的职权。因此，万盛经开区交通局有权作出《关于南桐镇金龙村花桥至渝南庙公路改扩建的复函》（万盛经开交函﹝2019﹞140号，简称《复函》）。2019年2月8日，重庆市万盛经开区农村公路工作领导小组办公室印发了《关于下达2019年“四好农村路”（通组公路）建设计划的通知》（万盛经开农路办发﹝2019﹞2号），下达了2019年农村公路建设计划。2、万盛经开区交通局《复函》认定事实清楚、证据确凿。经查询万盛经开区公路年报系统，其中南桐镇农村公路路线明细表显示，南桐镇已有农村公路包含了（序号55）路线编号为C126500110，路线名称为花桥路口—新建晒谷坝的农村公路。原告所称改扩建花桥至渝南庙公路即该公路，该公路未纳入万盛经开区2019年农村公路建设计划。万盛经开区交通局《复函》认定花桥至渝南庙公路为村道事实清楚、证据确凿。3、万盛经开区交通局《复函》适用依据正确。《农村公路建设管理办法》第五条第二款规定:“乡级人民政府负责本行政区域内乡道、村道建设管理工作。”该法第五条第三款规定:“村民委员会在乡级人民政府的指导下，可以按照村民自愿，民主决策的原则和一事一议制度组织村道建设。”万盛经开区交通局根据上述规定，告知原告向南桐镇人民政府提出建设计划，适用法律依据正确。四、万盛经开区交通局《复函》程序合法。原告于2019年4月12日向万盛经开区交通局递交了《项目公路申请书》，万盛经开区交通局于4月13日收到该申请后没有做出书面答复，原告于2019年6月14日向重庆市政府提交行政复议申请书，请求确认万盛经开区交通局不履行其法定职责违法。重庆市人民政府于2019年8月8日作出《行政复议决定书》（渝府复﹝2019﹞724号），责令万盛经开区交通局收到决定书之日起30日内履行回复职责。万盛经开区法制办于2019年8月14日收到该决定书后，即交办给万盛经开区交通局，要求万盛经开区交通局于2019年9月10日前回复原告。2019年8月22日，万盛经开区交通局作出了该《复函》，并于8月26日送达原告法定代表人张元春收，切实履行了收到决定书之日起30日内回复的职责，因此作出的具体行政行为程序合法。5、被告万盛经开区管委会及万盛经开区交通局不应承担赔偿责任。首先，被告万盛经开区管委会认为原告所称失去应获得50000亿元投资的事实不成立。其次，被告万盛经开区管委会认为原告场地损失与万盛经开区交通局的行为没有因果关系。因此，被告万盛经开区管委会及万盛经开区交通局不应承担赔偿责任。因此，请求驳回原告的诉讼请求。被告重庆市政府辩称，被告重庆市政府是作出涉案行政复议决定书的适格主体，所作决定书程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求依法判决驳回原告的诉讼请求。本院认为，原告提起本案诉讼的实质目的在于请求万盛经开区交通局履行审批同意其投资改扩建及新建公路的法定职责，在诉讼类型上属于履行法定职责之诉。但是，提起履行法定职责之诉，对于原告而言，其所申请事项必须具有实体法上的请求权基础。具体到本案，首先，本案原告诉称因项目运行需要，申请投资改、扩建南桐镇金龙村花桥到渝南庙的乡村公路及新建南桐镇沙坝村桐梓沟到“茶林观”公路，且对公路宽度及长度提出明确要求，如改、扩建的公路最窄处要有20米宽，长度约为10公里。尽管《中华人民共和国公路法》第四条第二款规定“国家鼓励、引导国内外经济组织依法投资建设、经营公路”，但该法第十二条规定：“公路规划应当根据国民经济和社会发展以及国防建设的需要编制，与城市建设发展规划和其他方式的交通运输发展规划相协调”，第十三条规定：“公路建设用地规划应当符合土地利用总体规划，当年建设用地应当纳入年度建设用地计划”，同时该法第六条亦规定：“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。具体划分标准由国务院交通主管部门规定。新建公路应当符合技术等级的要求。原有不符合最低技术等级要求的等外公路，应当采取措施，逐步改造为符合技术等级要求的公路。”根据上述规定，公路建设既要符合相应发展规划及土地规划，也要符合相应技术等级要求。国家鼓励经济组织依法投资建设公路，其前提仍然是依法且符合相应要求。其次，《中华人民共和国公路法》第八条第三款规定：“乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。”该法第十四条第四款规定：“乡道规划由县级人民政府交通主管部门协助乡、民族乡、镇人民政府编制，报县级人民政府批准。”《农村公路建设管理办法》系专门规范农村公路建设管理，而根据《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》等法律、行政法规制定的部门规章，该办法第二条第一款明确规定：“农村公路新建、改建、扩建的管理，适用本办法。”本案中，原告所申请投资改、扩建的南桐镇金龙村花桥到渝南庙的乡村公路及新建的南桐镇沙坝村桐梓沟到“茶林观”公路属于农村公路，应当适用上述办法的规定。该办法第五条第二款规定：“乡级人民政府负责本行政区域内乡道、村道建设管理工作。”第二条第二款规定：“本办法所称农村公路是指纳入农村公路规划，并按照公路工程技术标准修建的县道、乡道、村道及其所属设施，包括经省级交通运输主管部门认定并纳入统计年报里程的农村公路。公路包括公路桥梁、隧道和渡口。”根据上述规定，原告所申请改、扩建和新建的农村公路，需先纳入农村公路规划。而《重庆市万盛经开区农村公路工作领导小组办公室关于下达2019年“四好农村路”（通组公路）建设计划的通知》显示，原告所申请改、扩建和新建的农村公路尚未纳入2019年度农村公路的建设计划。因此，上述法律规定均未赋予原告直接投资修建农村公路的请求权，原告起诉并不符合履行法定职责之诉的构成要件。万盛经开区交通局在《复函》中告知原告，先向南桐镇人民政府提出建设计划，充分论证该项目可行性及技术标准，并按相关程序报批，也未对原告的合法权益产生实际影响。综上所述，原告不具有直接投资修建农村公路的实体法上的请求权，万盛经开区交通局作出的《复函》对原告合法权益不产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告重庆板楯甜茶种植专业合作社的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长  乐 巍人民陪审员  金祥惠人民陪审员  姚天玲二〇一九年十二月三十一日书 记 员  金昱希