陕西省西乡县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）陕0724行初5号 原告西乡县春旺农业科技发展有限公司。地址西乡县城南街道办事处史家湾村一组。 法定代表人周军，该公司董事长。 被告西乡县自然资源局。地址：西乡县城北街道办事处金牛路148号。 负责人李涛，该局副局长。 委托代理人黄志懋，该局工作人员。 原告西乡县春旺农业科技发展有限公司（以下简称西乡春旺农科公司）不服西乡县自然资源局行政处罚决定一案，本院于2019年6月24日受理后，于同年6月26日向被告送达了诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告法定代表人周军、被告委托代理人黄志懋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告西乡春旺农科公司诉称，西乡县自然资源局于2018年12月25日下发的西国土资罚字（2018）33号行政处罚决定书，认定原告未经审批于2012年12月擅自圈围位于城南街道办事处和平社区八组（原史家湾村一组）4.13亩国有建设用地修建房屋、硬化场地等建筑物构筑物和其他设施，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，属非法占地，责令退还该4.13亩土地并处罚款27523元。原告为发展西乡县域经济，扩大西乡县无公害蔬菜生产规模，在城南史家湾村一组流转土地300亩建设加工厂及配置其它设备场所。被告在行政处罚决定书中，列明原告违法占有国有建设用地的依据是陕政土批[2011]1014号批复文件中，同意将西乡县灾后重建土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内城关镇和平村、史家湾等有关村组25.2778公顷集体农用地转为建设用地。但这份文件是2011年12月31日由陕西省人民政府向汉中市自然资源局下达的。2013年11月25日，由西乡县自然资源局和西乡县城关镇史家湾村一组、西乡县城关镇史家湾村委会签订了征收土地合同。原告在2010年2月15日向西乡县国土局提出建设项目用地核准的申请，经镇政府实地考察论证了项目的可行性，2010年12月1日西乡县城关镇人民政府向西乡县国土局提出关于该大棚蔬菜基地设施农用地备案的申请。2010年12月16日，西乡县农业局批复同意春旺农业科技发展有限公司大棚蔬菜基地建设立项。2012年12月27日，经西乡县发改局批准西乡县城关镇500亩设施有机蔬菜基地建设项目的备案。故原告系在陕西省政府陕政土批[2011]1014号《关于西乡县2011年度第四批次农用地转用土地征收（灾后重建）的批复》之前，就已经将本案涉及的土地与村组签订了合同，同时报城关镇政府，城关镇政府也向被告提出了大棚蔬菜基地设施农用地备案的申请。故而原告取得该土地的使用权是在上述土地转换为建设用地之前，并不属于《土地管理法》第七十六条规定的情形。综上所述，原告认为，被告对原告作出的行政处罚缺乏事实依据且严重违法，故请求撤销被告的西国土资罚字（2018）33号行政处罚决定。 被告西乡县自然资源局辩称，被告作出的西国土资罚字（2018）33号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当，应依法维持。原告于2012年12月修建围墙、房屋、硬化场地等占用的4.13亩土地，原为集体农用地，于2011年12月31日，经陕西省人民政府批准已转为国有建设用地。被告2013年11月25日和史家湾村委会签订征收土地合同，是依法履行安置、补偿程序，而不是指在2013年11月25日才将土地征收为国有，征收集体土地是法律赋予一种强制性行政行为，从征收批文下发之日起，被征收的集体农用地已转为国有建设用地。原告作为企业法人，如果需要使用国有建设用地，必须通过招拍挂方式参与竞买。但原告并未通过招拍挂方式参与竞买，在未获得4.13亩国有建设用地使用权的情况下，擅自圈占并修建房屋、硬化场地，属非法占用土地，应当依据《土地管理法》第七十六条规定，对建筑物予以没收，责令退还非法占用土地，并处以罚款。被告在作出处罚决定前，告知了原告陈述、申辩、听证权利，依法送达了处罚决定书，告知了复议和起诉期限，作出的处罚决定程序合法，原告非法占地事实，有调查笔录和实物照片证实。因此，被告作出西国土资罚字（2018）33号行政处罚决定合法、有效，应依法维持。另外，原告未经审批，擅自改变流转土地的农业用途，应依法处罚。原告2010年10月9日与史家湾村委会签订土地流转协议，流转集体土地100亩。农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》第3条规定，农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途。但原告却改变了流转土地的农业用途，修建围墙、房屋、硬化场地。虽然原城关镇人民政府于2011年12月1日向被告申请对原告设施农业用地备案，但未获得批准备案。原告2012年2月15日向被告申请建设项目用地核准，也未获得核准。原告明知没有合法用地手续，却修建围墙、房屋、硬化场地，改变土地用途，必须受到处罚。原告提出在省政府批准征收和农用地转用之前，就与村组签订流转协议，并报城关镇政府，已获得土地使用权，不属于《土地管理法》第七十六条的情形，被告认为这是原告对法律理解和认识的错误。原告和村组签订土地流转协议，取得的是土地承包经营权，并不是建设用地使用权。土地承包经营权不改变土地农业用途，属《农村土地承包法》调整范围，建设用地使用权是指将农业用地依法批准改变为建设用地，属《土地管理法》调整范围。《土地管理法》第七十六条规定未经审批，擅自占用土地修建建筑物、构筑物应退还占用土地，拆除或没收建筑物、构筑物，并处罚款。原告非法占地情形符合《土地管理法》七十六条规定情形。 被告向本院提交了以下证据、依据：1.违法线索登记表、违法用地核查报告；2.责令停止违法行为通知书及送达回证；3.立案呈批表；4.执法监察证；5.接受调查通知书及送达回证；6.营业执照、法定代表人身份证明；7.土地流转协议；8.设施农业用地备案申请、项目备案通知、项目立项批复、建设项目用地核准申请、项目环评执行情况；9.陕西省政府关于农业用地转用和土地征收的批复、土地征收合同及地上附着物补偿花名册、银行储蓄存单复印件；10.调查秦涛、史邦学、周军的笔录各一份；11.现场勘测笔录、违法用地现场照片、勘测定界图、土地利用现状图、土地利用总体规划图；12.违法案件会审单、非法占地调查报告、案件审理记录、违法案件审理会议纪要；13.案件处理决定呈批表、行政处罚告知书及送达回证、听证告知书及送达回证；14.处罚决定书及送达回证；15.罚款收据、移交罚没财务报告及清单、政府决定事项通知单；16.被告组织机构代码证、负责人身份证明。 原告未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告提交的地上附着物补偿花名册、银行储蓄存单及询问史邦学笔录内容有异议，认为征地时没人找过原告，对征地和补偿款及储蓄存单均不知晓，史邦学所述周军不同意领取补偿款和补偿款存单的内容是虚假的。原告对被告提交的上述其他证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：被告提交的史邦学证言关于领取补偿款和银行储蓄存单部分内容及地上附着物补偿花名册、银行储蓄存单，原告提出异议，该部分证据也与本案无关联，不予以采信；对被告提交的上述其他证据，予以采信。 经审理查明，2018年11月26日，被告所辖城南土地管理所在设施农业用地清理核查中发现，原告未经审批擅自占用西乡县城南街道办事处和平社区八组（原城关镇史家湾村一组）4.13亩国有土地修建房屋、硬化场地等建筑物、构筑物及其他设施，属非法占地。被告于2018年11月30日决定立案查处。经调查、取证，现场勘测，比对土地利用总体规划和土地利用现状图，被告认定原告占用的该宗土地符合土地利用总体规划，但未按规定办理土地使用审批手续，其行为违反《土地管理法》第二条、第四十三条的规定。被告将拟处罚的事实、依据、处罚内容及享有的陈述、申辩和听证的权利向原告进行了告知，原告逾期未提出陈述、申辩和申请听证。被告于2018年12月25日根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出西国土资罚字（2018）33号行政处罚决定书，决定：1、责令西乡春旺农科公司退还非法占用的4.13亩国有土地，没收非法占用的4.13亩土地上修建的房屋、硬化场地等建筑物、构筑物和其他设施；2、对非法占用4.13亩国有土地的行为处罚款27523元。该处罚决定，告知了申请复议、提起诉讼的权利和期限。西乡春旺农科公司于2018年12月26日收到处罚决定书，2019年5月20日缴纳罚款27523元，同年6月24日向本院提起诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告具有对辖区土地违法行为查处的法定职权。被告在检查中发现原告未经审批占用国有土地修建房屋、硬化场地等建筑物、构筑物及其他设施，决定立案查处。经调查取证和现场勘测，被告认定原告未经审批占用4.13亩国有土地修建房屋、硬化场地等建筑物及其他设施的非法占地行为，有原告法定代表人的陈述、证人证言及现场照片、现场勘察笔录等证据证实；在行政处罚前，被告告知了原告陈述、申辩和听证权利。被告对原告作出的西国土资罚字（2018）33号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，处罚程序符合法律规定。原告要求撤销被告的行政处罚决定，理由不能成立，其请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回西乡县春旺农业科技发展有限公司要求撤销西国土资罚字（2018）33号行政处罚决定的诉讼请求。 案件受理费50元，由西乡县春旺农业科技发展有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。 审 判 长  邱扬华 审 判 员  黄 琼 人民陪审员  蒙继刚 二〇一九年十二月二十日 书 记 员  哈闻博