山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁01行初633号 原告唐晓娟，女，1967年5月16日出生，汉族，住河南省信阳市。 委托代理人丁振涛，北京市中伦文德（济南）律师事务所律师。 委托代理人付春法，北京市中伦文德（济南）律师事务所律师。 被告济南市槐荫区人民政府，住所地济南市。 法定代表人朱玉明，区长。 出庭负责人高珂，副区长。 委托代理人赵晖，济南市槐荫区人民政府工作人员。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 被告济南市槐荫区人民政府段店北路街道办事处，住所地济南市。 法定代表人李君，主任。 委托代理人周桂华，山东正唐律师事务所律师。 委托代理人李庆成，山东正唐律师事务所实习律师。 第三人济南大业房地产有限公司，住所地济南市。 法定代表人刘继宽，总经理。 委托代理人井远宁，山东舜翔律师事务所律师。 委托代理人张昭，山东舜翔律师事务所实习律师。 第三人济南大业兴济河商城有限公司，住所地济南市。 法定代表人刘继宽，总经理。 委托代理人井远宁，山东舜翔律师事务所律师。 委托代理人张昭，山东舜翔律师事务所实习律师。 原告唐晓娟因与被告济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）、济南市槐荫区人民政府段北街道办事处（以下简称段北街道办）行政违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月1日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书。为查明案情，本院依法追加济南大业房地产有限公司（以下简称大业公司）、济南大业兴济河商城有限公司（以下简称兴济河商城公司）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭审理了本案，原告唐晓娟及其委托代理人丁振涛、付春法，被告槐荫区政府副区长高珂及委托代理人赵晖、冯艳，被告段北街道办主任李君及委托代理人周桂华、李庆成，第三人大业公司、第三人兴济河商城公司共同委托代理人井远宁、张昭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告起诉称，1.被告槐荫区政府依职权主导建设兴济河商城项目，先后向济南市政府等政府部门申报兴济河商城建设项目，提交了书面请示或报告，副市长、济南市城市管理局、济南市发展计划委员会作出相应批复或意见。2.被告槐荫区政府将兴济河棚盖治理以及商城建设项目列为槐荫区重点项目，成立了槐荫区兴济河棚盖工程指挥部，并确定第三人大业公司作为施工主体进行建设。3.上述工程完工后，被告槐荫区政府主导“兴济河社区经济园”建设，并邀请当时省领导参加兴济河商城项目入驻启动仪式，引导民众购买兴济河商城使用权，原告基于政府公信力而购买兴济河商城商铺。被告槐荫区政府主导，招商局批复同意成立“兴济河社区经济园”，对招商引资作了广泛宣传推介，许诺给予政策优惠。广大业户因为相信政府的公信力而投资购买50年的兴济河商城商铺使用权。4.两被告违法对兴济河商城项目组织招标拆迁、暴力强拆。被告没有证据能够证明“兴济河商城项目”是违法、违章建设项目。被告在众多业户起诉《公告》《通知》行为确认违法案件中，两被告通过招标的方式，就兴济河商城项目拆迁在中国政府采购网上对外招标并公布了中标单位。2018年4月25日深夜，两被告不顾现场六、七十名业户的强烈反对，放任社会闲散人员使用暴力手段强行把业户从兴济河商城拖拽出去，广大业户商品甚至包括贵重物品被违法强拆行为埋在现场。5.济南市中级人民法院及山东省高级人民法院已经判决两被告以及济南市槐荫区城市管理行政执法局联合下发拆迁《公告》违法，确认上述《公告》对原告利益产生实际影响。除本案原告外，因被告违法行为受到影响的业户还有近300户，产生群体性社会矛盾纠纷突出，此种现象均是由被告不作为、乱作为、违法暴力强拆等行为导致。请求贵院基于信赖保护原则，依法支持原告的诉讼请求，维护原告的合法权益。诉讼请求：1.确认两被告2018年4月25日强拆兴济河商城违法；2.案件受理费由被告承担。 被告槐荫区政府辩称，1.原告起诉超过起诉期限。本案涉案建筑物于2018年4月25日被拆除，原告应在2018年10月25日前提起行政诉讼。即使本案拆除行为未告知当事人诉权或起诉期限，原告最迟也应当在2019年4月25日提起行政诉讼。其在2019年10月提起本案诉讼，超过法定的起诉期限。2.原告不具备诉讼主体资格。涉案建筑物系第三人大业公司建造，原告仅是基于其与第三人大业公司签订的民事合同取得了部分商铺的经营使用权。如果原告认为其合法权益在履行合同过程中受到侵害，应当通过其他相应的法律途径解决。因此，原告与其诉称的强制拆除行为之间不具有行政法上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告资格。3.原告诉称强拆没有事实依据。2017年，兴济河商城被济南市依法整治违法违章建设领导小组认定为违章建筑，列入全市拆违拆临行动第三期拆除任务台帐。涉案被拆除建筑系第三人大业公司建造，其在涉案建筑内商户搬离完毕后，于2018年4月24日将涉案建筑交由拆除公司拆除。因此，涉案建筑物的拆除系基于建筑物建造人无力自行拆除而实施的助拆，而非原告诉称的强拆。综上所述，请求贵院依法驳回原告起诉。 被告段北街道办辩称，1.涉案商城系合法拆除，不存在强制拆除的情形，即本案拆除行为系助拆行为并非是行政强制行为。2018年4月24日，涉案商城建造人及产权人将具备拆除条件的涉案商城的钥匙交付给拆除队伍，被告段店北路街道办系助拆并非行政强制行为，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和第十二条的规定，本案不属于行政案件受案范围，应当依法驳回原告的起诉。2.涉案房屋性质为违章建筑。涉案房屋没有合法的审批手续，依照法律规定为违章建筑。3.原告主体不适格，应当依法驳回起诉。首先，涉案商城的原建造人及产权人系第三人大业公司，对于涉案商城是否被行政机关认定为违章建筑，是否应予强制拆除，具有行政法律上的利害关系，产生直接影响的也是建造人和产权人，现原告诉求涉案商城强拆违法系主体不适格。其次，因涉案商城具备拆除条件，房屋内并无物品，原告合法权益并未受到侵害，因此涉案商城的拆除与原告不存在行政法规定的利害关系，其不具备诉讼主体资格，应当依法驳回原告的起诉。4.原告曾经起诉涉及强制搬离的《公告》违法一案，与本案并无关联性。虽然经认定《公告》违法，但是本案所涉及的拆迁并非是依据《公告》而进行的拆迁，故不能据该《公告》违法即认定本案拆迁行为违法，两者并没有直接的联系。5.原告起诉已经超过起诉期限。请求依法驳回原告的起诉。 第三人大业公司、兴济河商城公司陈述称，原告的起诉与我公司无关，请法院依法裁判。 经审理查明：李寿美、唐晓娟、张生军、顾书庆、赵学荣因不服槐荫区政府、济南市槐荫区城市管理行政执法局、段北街道办限期搬迁《公告》行政违法一案，向济南市中级人民法院提起诉讼，2018年7月6日，济南市中级人民法院作出（2018）鲁01行初382号行政判决，确认该案三被告于2018年1月19日向李寿美等人联合作出的限期搬离《公告》违法。本院（2018）鲁01行初382号行政判决“本院认为部分”载明：“涉案商城原建造人及产权人系济南大业房地产开发有限公司，原告等业户自与济南大业兴济河商城有限公司签订经营使用权使用合同并向济南大业兴济河商城有限公司交纳租赁使用费用后，原告等业户即与济南大业兴济河商城有限公司之间已经建立并形成了民事合同法律关系。因此，从上述原告等业户与济南大业兴济河商城有限公司签订经营使用权租赁使用合同的事实看，原告等业户并非涉案商城的建造人及产权人，而是取得长期经营使用权的承租人。”该案三被告不服上述判决，上诉至山东省高级人民法院。2019年3月26日，山东省高级人民法院作出（2018）鲁行终2046号行政判决，判决：驳回上诉，维持原判。 兴济河商城项目系本案第三人大业公司建设项目，项目建成后，唐晓娟（曾用名唐小娟）与第三人兴济河商城公司（甲方）签订《商铺经营使用权合同》，约定由甲方将兴济河商城商铺一处的经营使用权租于乙方。如遇政府重大规划，需搬迁商城，造成乙方无法经营使用时，甲方将无条件退还未使用年限租金。 涉案商城拆除前，被告曾下发公告、通告，要求商城内业户限期搬迁。商城大门口张贴有大型的兴济河商城清空倒计时牌，提示距离商城腾空最后时限剩余的天数。 被告提交的第三人2018年3月20日、2018年3月28日的通知、2018年4月2日的公告、2018年4月23日的公告等证据表明，第三人于2018年3月28日下发通知要求涉案1、2、8号商城承租户在2018年4月2日之前办理退租手续；第三人于2018年4月2日在齐鲁晚报发布公告，要求涉案商城的承租户与其对账；第三人于2018年4月23日下发公告说明涉案商城即将拆除，要求涉案商城的承租户进行对账办理。但截至商城被拆除，原告尚未办理退租手续。 被告提交的兴济河商城1、2、8号楼钥匙交接记录载明：“兴济河商城1、2、8号楼业户已搬离完毕，达到拆除条件，现将所有楼钥匙交由兴济河商城1、2、8号楼拆迁队伍处置。”下方有大业公司交接人赵祥及兴济河商城1、2、8号楼拆迁负责人颜景奎签字。此外，被告提交照片一组，拟证明商城已经清空，不存在原告诉称的强制拆除。第三人对上述交接记录发表质证意见认为，该证据未加盖第三人公章，可以确定的是其中交接人赵祥在公司工作过，但公司未与其签订任何形式的协议或合同，所载具体交接事宜公司未向载明的2人出具任何形式的书面授权，具体交接情况公司并不知情。 被告提交的全市第三期违法建设拆除任务台账显示，兴济河商城1、2、8号楼被列入全市第三期违法建设拆除任务台账。具体名称为：经十路至张庄路兴济河道商城临建1、2、8，辖区街道为段北办事处。 被告提交公证书接待笔录拟证明部分购买人在签订涉案《经营使用权合同》时办理了公证，购买人对于涉案商城购买时的状况是知晓的。 以上事实，有原、被告提交的证据各一宗，并有当事人陈述在案为凭。 本院认为，本案的主要争议焦点问题有两个:一、本案是否符合起诉条件；二、被告对商城的拆除行为是否违法。 关于争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”原告系兴济河商城商铺的承租人，房屋被拆除时，其尚未与第三人解除承租合同并办理退租事宜，被告的拆除行为导致原告与第三人之间的合同无法继续履行，原告与被告的强制拆除行为存在利害关系，属于适格原告。 关于拆除主体及拆除性质问题。结合相关公告、通知等证据及庭审陈述，可以认定两被告系涉案建筑物拆除的实施主体。被告称其系“协助”第三人进行拆除，但对此并未提供充分的证据对此予以证实，本院对该辩称不予采信，两被告的行为应认定为强制拆除。 关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。涉案商铺被拆除前后，原告及其他承租人一直在通过各种方式积极主张权利，部分经营者对两被告及案外人济南市槐荫区城市管理行政执法局发布的公告提起了行政诉讼，山东省高级人民法院于2019年3月26日作出（2018）鲁行终2046号行政判决确认了公告违法。该判决所认定的事实与本案相关事实的认定存在密切联系，一定程度上系本案提起诉讼的基础，原告等待该案生效判决作出后提起本案诉讼，理由正当。本案自上述生效判决作出时计算起诉期限，不违反行政案件中起诉期限设置的立法目的。故被告主张本案超过法定起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。 基于以上分析，本案原、被告主体适格，原告的起诉并未超过起诉期限，案件符合起诉条件。 关于争议焦点二，原告及两第三人并未提供涉案建筑物的土地使用手续、规划、建设许可手续及不动产登记手续。被告认为，涉案房屋建设在城市河道之上，且提交证据证实涉案商铺已列入全市第三期违法建设拆除任务台账，故被告以涉案商铺系违章建筑为由对其进行拆除，理由并无不当，本院予以支持。但是，行政机关对于违章建筑的拆除，亦必须依法进行。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”该规定主要是对于违法建筑物拆除的程序性规定，即有权机关对于其实施强制拆除行为应当遵循的法定程序。有权机关在实施强制拆除行为之前，应当发出限期拆除公告，并告知当事人可以在法定期限内申请行政复议、提起行政诉讼等事项。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”在本案中，两被告未提供证据证明其依照上述规定履行了法定程序，其强制拆除行为应当被确认程序违法。 综上所述，原告的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告济南市槐荫区人民政府、济南市槐荫区人民政府段北街道办事处强制拆除涉案商城的行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市槐荫区人民政府、济南市槐荫区人民政府段北街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长 张振明 审 判 员 张启胜 审 判 员 曹 磊 二〇一九年十二月二十三日 法官助理 靳 颖 书 记 员 高 岚