辽宁省锦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽07行初78号 原告营口当代集团有限公司，住所地辽宁省营口市鲅鱼圈区鑫发15当代实业公司综合楼。 法定代表人温笑可，该公司总经理。 委托代理人冯纪超，辽宁华君律师事务所律师。 被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会，住所地辽宁省锦州市滨海新区昆仑山路**。 法定代表人郑文彬，该委员会主任。 委托代理人吕纯富，锦州自然资源局滨海新区分局工作人员。 委托代理人张玲，辽宁华英律师事务所律师。 原告营口当代集团有限公司因与被告锦州滨海新区管理委员会（以下简称滨海新区管委会）确认行政行为违法及行政赔偿一案，于2019年10月11日向本院提起行政诉讼，本院受理后，向被告滨海新区管委会送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭审理了本案。原告营口当代集团有限公司的委托代理人冯纪超，被告滨海新区管委会工作人员吕纯富及其委托代理人张玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 涉案行政行为：2017年12月22日，被告作出《关于营口当代实业集团股份有限公司履行申请的答复》。具体内容为：“一、按照1997年12月18日，原开发区管委会做出的《关于对营口当代实业有限公司土地调整的处理意见》（锦开土字【1997】20号）履行相关约定。二、为更好解决争议，执行判决，希望贵公司接到答复后来人或来函，尽快与我管委沟通，以便有针对性的解决问题。” 原告营口当代集团有限公司诉称，1993年1月12日原告与被告签订《协议书》，约定被告转让位于XX路东侧，XX路以北至XX环路的A、B、C三区，总面积9.5962公顷的土地使用权给原告，并办理了国有土地使用证及建设用地规划许可证。原告按约定支付了土地出让金共计人民币3670546.5元，22亩土地出让金为561024.23元。1997年12月18日，被告作出锦开土字【1997】20号《关于对营口当代实业有限公司土地调整的处理意见》（以下简称20号文件），规定原告将B区面积22亩（约14667.3平方米）的土地交由被告调整使用，待原告再建设时，被告从锦州经济技术开发区中调整等同面积土地给原告使用。后被告将该土地使用权转让给锦州经济技术开发区农村信用合作社联合社营业部使用。鉴于原告多次要求被告履行20号文件，而被告未作答复，原告于2017年2月24日向贵院提起诉讼，请求贵院确认被告不履行20号文件的行政行为违法，并赔偿原告损失。贵院经审理，于2017年11月7日作出（2017）辽07行初8号行政判决，责令被告于判决生效之日起十日内针对原告的履行申请给予明确答复。被告虽于2017年12月22日作出同意履行20号文件的答复，但历时一年，被告至今未进行任何实质性调整土地的工作。被告不作为的行为情节恶劣，严重损害原告合法权益。原告为维护自身合法权益，现向贵院提起诉讼，要求：一、确认被告不履行2017年12月22日作出的《关于对营口当代实业集团股份有限公司履行申请的答复》的行为违法；二、赔偿损失19815522.3元。 原告营口当代集团有限公司为证实自己的主张，提交如下证据：1．辽宁省锦州市中级人民法院（2017）辽07行初8号行政判决书；证明被告不履行锦开土字【1997】20号文件行政不作为一案已有判决确认。2．关于营口当代实业集团股份有限公司履行申请的答复；证明被告同意履行锦开土字【1997】20号文件。3．沟通函；4.EMS快递单单号：1051643466628；5.EMS快递查询单号：1051643466628；6．沟通函；7.EMS快递单单号：1051643467028；8.EMS快递查询单号：1051643467028；3-8证明原告于2018年6月25日分别向锦州滨海新区管理委员会主任王宏及其指定联系人吕纯富邮寄沟通函，要求被告调整22亩土地给原告。9．催告函；10.EMS快递单单号：1051624323328；11.EMS快递查询单号：1051624323328；12．催告函；13.EMS快递单单号：1051624324728；14.EMS快递查询单号：1051624324728；9-14证明原告于2018年10月17日分别向锦州滨海新区管理委员会主任王宏及其指定联系人吕纯富邮寄催告函，要求被告调整22亩土地给原告。15．催告函；16.EMS快递单单号：1088946831530；17.EMS快递查询单号：1088946831530；18．催告函；19.EMS快递单单号：1088946830130；20.EMS快递查询单号：1088946830130；15-20证明原告于2019年02月25日分别向锦州滨海新区管理委员会领导及其指定联系人邮寄催告函，要求被告调整22亩土地给原告。21．锦州市人民政府办公厅关于印发锦州市城区土地级别基准地价及出让金租金标准的通知；证明原告根据《锦州市人民政府办公厅关于印发锦州市城区土地级别基准地价及出让金租金标准的通知》中确定的六级商业用地地价1351元/㎡来计算原告的土地损失。 被告对原告提交的证据的质证意见如下：对证据1真实性没有意见，但判决不能证明被告不履行。对证据2-20真实性没有意见。根据2017年12月22日被告给原告出具的答复，选定置换地块需要原告配合，但原告不予配合，所以快递单也不能证明被告不履行。对证据21．真实性、合法性没有意见，但是与原告的诉讼请求不具关联性，被告在1997年20号的意见中明确了在原告需要用地时从锦州经济技术开发区工业小区中调整等同面积的土地由原告使用。所以不涉及土地赔偿问题，只涉及调整地块问题。 滨海新区管委会辩称，应裁定驳回原告的起诉。事实和理由：一、营口当代集团有公司的诉讼请求违反人民法院受理行政案件“一案一诉”的基本原则，诉讼请求涉及两个不同的行政行为和法律关系，应裁定驳回起诉。本案营口当代集团有限公司的诉讼请求包括：一、确认被告不履行锦开土字【1997】20号《关于对营口当代实业有有公司土地调整的处理意见》、《关于营口当代实业集团股份有公司履行申请的答复》的行政行为违法；二、判令被告赔偿原告损失19815522.3元。第一项诉讼请求属于最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十八条第一款（三）请求判决确认行政行为违法；第二项诉讼请求属于最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十八条第一款（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；这二项诉讼请求涉及的法律关系因各项权利的行使依据不同、程序及救济途径不同、法律后果及责任承担亦不同，在本案中营口当代集团有限司将上述请求一并主张不符合我国行政诉讼合并审理的条件，故应驳回其起诉。二、即使营口当代集团有限公司单独主张第二项诉讼请求也是违反法定程序的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条：当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。按照此项规定原告不能在确认行政不作为违法之诉中一并主张赔偿，而应当分别立案。三、从实体上看，营口当代集团有限公司起诉答辩人赔偿损失，不具有《国家赔偿法》所确定的赔偿事由，且其主张土地增值损失并不是直接损失，不属于国家赔偿范围。四、答辩人在《关于营口当代实业集团股份有限公司履行申请的答复》中已经明确要按照《关于对营口当代实业有限公司土地调整的处理意见》锦开土字【1997】20号履行相关约定，并多方协调解决。2017年2月15日，营口当代集团有限公司曾经起诉过原告，请求确认被告不履行锦开土字【1997】20号《关于对营口当代实业有公司土地调整的处理意见》的行政行为违法并赔偿损失。2017年11月7日，锦州市中级人民法院以（2017）辽07行初8号行政判决书判决如下：“一、责令被告锦州滨海新区管理委员会于本判决生效之日起三十日内针对原告的履行申请给予明确答复。二、驳回原告营口当代集团有限公司的其他诉讼请求。”2017年12月22日，答辩人根据该行政判决书做出了《关于营口当代实业集团股份有限公司履行申请的答复》。营口当代集团有限公司在签收该答复后，未做出任何反应。直至2018年5月23日向答辩人发敦促函，管委会领导批示要“及时沟通，依法办理”。答辩人对于营口当代集团有限司主张履行的请求，答复始终是明确的，我方积极履行且高度重视，但也需营口当代集团有公司配合，双方共同协商解决问题。综上，请求驳回营口当代集团有公司的起诉。 被告滨海新区管委会为反驳原告的诉讼请求，提交如下证据：1．辽宁省锦州市中级人民法院以（2017）辽07行初8号行政判决书；证明锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会已经出具明确处理意见。2．中国邮政速递物流查询单；3.2017年12月22日邮寄的EMS邮政特快专递单；4.2018年6月6日管委会交办单；5.2019年2月25日管委会交办单；2-5证明锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会已经出具明确处理意见，一直在解决问题。原告邮寄的督促函，管委会均出具了管委会交办单。6.2019年11月7日，被告给原告发送了拟选地块情况以及拟选地块示意图；证明被告在积极的履行职责，给原告提供了四块备选地块。 原告对被告提交的证据的质证意见如下：对证据1真实性没有意见，证明的内容不认可。对证据2-3没有异议。对证据4-5真实性存在异议，该证据是内部审批文件，不能证明被告履行了答复。证据6证明被告可以在原告人员不到场的情况下提供代置换地块及置换方案，被告在庭审前四个工作日才向原告提交，能够证明过去两年被告对履行答复未做任何实质性工作，原告对被告本次提供地块是实际履行答复还是仅为拖延时间。 经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：被告对原告的提交的证据1-5真实性、关联性、合法性无异议。对原告证据6的真实性、合法性予以确认。上述证据虽然被告不认可其证明目的，但能够佐证本案相关事实，本院予以采信。被告滨海新区管委会提交的证据来源合法，客观真实，虽然原告提出异议，但能够佐证本案相关事实，本院予以采信。 经本院审理查明，1993年1月12日，原告营口当代实业股份有限公司与被告锦州滨海新区管理委员会签订《协议书》，约定被告转让位于XX路东侧，XX路以北至XX环路的A、B、C三区总面积9.5962公顷的土地使用权给原告，并办理了国有土地使用证及建设用地规划许可。1997年12月18日，被告锦州滨海新区管理委员会作出（锦开土字【1997】20号）《关于对营口当代实业有限公司土地调整的处理意见》，将原告未开发建设的22亩土地由被告调整使用，待原告再建设时，被告从锦州经济技术开发区工业小区中调整等同面积土地给原告使用。并将该土地使用权转让给锦州经济技术开发区农村信用合作社联合社营业部。原告于2016年12月13日通过邮寄方式向被告锦州滨海新区管理委员会索要土地使用权，被告锦州滨海新区管理委员会未予答复。2017年9月14日，营口当代实业股份有限公司更名为营口当代实业集团（股份）有限公司。 2017年2月24日，原告向本院提起行政诉讼，请求确认被告不履行锦开土字【1997】20号《关于对应看营口当代实业有限公司土地调整的处理意见》的行为违法并要求锦州滨海新区管理委员会赔偿经济损失。2017年11月7日，本院作出（2017）辽07行初8号行政判决，判决：“一、责令被告锦州滨海新区管理委员会于本判决生效之日起三十日内针对原告的履行申请给予明确答复。二、驳回原告营口当代集团有有限公司的其他诉讼请求。”2017年12月22日，被告依据上述行政判决，做出了《关于营口当代实业集团股份有限公司履行申请的答复》。具体内容为：“一、按照1997年12月18日，原开发区管委会做出的《关于对营口当代实业有限公司土地调整的处理意见》（锦开土字【1997】20号）履行相关约定。二、为更好解决争议，执行判决，希望贵公司接到答复后来人或来函，尽快与我管委沟通，以便有针对性的解决问题。” 2019年11月7日，被告通过发送电子邮件的方式向原告提供了拟选地块情况以及拟选地块示意图。原告收到后，未给被告答复，后向本院提起本案诉讼。 另查明，本案在审理过程中，被告于2019年11月15日作出《营口当代实业股份有限公司调整土地实施方案》，内容如下：“依据锦开土字【1997】20号文件精神，滨海新区管委会同意为营口当代实业股份有限公司提供置换土地。 初步提供备选土地位置如下：A地块，位于XX物流公司以东、XX街以北，规划用地为仓储用地。B地块，位于昆山××以东，XX物流公司以北，规划用途为仓储用地。C地块，位于XX大街以东、XX公司以南、XX街以西、XX有限公司以北，规划用途为工业用地。D地块，位于XX街××、××大街以西、××以北，规划用地为工业用地。 供地方式、土地出让价款以及相关费税情况：土地供应，依据国家相关法律法规执行，采取招拍挂方式，营口当代实业股份有限公司按规定参加竞买，直至竞得土地使用权；期间产生的一切费用由区管委负责支付；请营口当代实业股份有限公司在履行程序过程中，予以配合。” 原告于2019年11月18日向本院提交了《情况说明》，该情况说明认为“被告滨海新区管委会为我公司提供ABCD四块待选地块规划用途均为工业用地，与我公司被调整土地规划用途不一致，我公司不同意以上述地块进行调整。经与被告代理人吕纯富沟通，被告无法调整商业用地给我公司使用。因此，《关于营口当代实业集团股份有限公司履行申请的答复》不能履行，被告应给付赔偿金。” 本院认为，关于被告不履行《关于对营口当代实业集团股份有限公司履行申请的答复》（以下简称涉案履行申请答复）的行为是否违法的问题。经查，原告因被告不履行《关于对营口当代实业有限公司土地调整的处理意见》（以下简称锦开土字【1997】20号文件）一案已经本院（2017）辽07行初8号行政案件判决审结，被告因此做出涉案履行申请答复。被告本着“尊重历史事实、尊重法律判决”的原则，经被告相关部门集体研究决定作出涉案履行申请答复，并无不妥。从该答复内容上分析，其实质是被告向原告做出同意履行锦开土字【1997】20号文件的承诺，并向原告发出邀请。2019年11月7日，被告通过发送电子邮件的方式向原告提供了拟选地块情况以及拟选地块示意图。原告收到后电子邮件后，未给被告答复，直至向本院提起本案诉讼。依据上述事实，本案不存在被告不履行涉案申请答复的行为，故对于原告的该项诉求，本院不予支持。 关于被告是否应赔偿原告损失的问题。如前所述，为履行锦开土字【1997】20号文件，被告作出了涉案履行申请答复，邀请原告与被告沟通解决。本案在审理过程中，在本院的组织下，被告于2019年11月15日作出了《营口当代实业股份有限公司调整土地实施方案》，再次明确为原告提供用于置换的ABCD四块待选地块，上述地块规划用途为仓储用地或者工业用地。因锦开土字【1997】20号文件的处理意见明确（置换土地）“从锦州经济技术开发区工业小区中调整等同面积土地给原告使用”，即被告从工业小区中提供的规划用途为工业用地或者仓储用地的待选地块并无不妥。故原告提出“被告提供四块待选地块规划用途均为工业用地，与我公司被调整土地规划用途不一致，我公司不同意以上述地块进行调整”的意见，不予采信。本院认为，对于履行锦开土字【1997】20号文件，是原、被告共同的义务，需要双方积极配合，共同协商进行。而上述事实表明，被告正在积极履行锦开土字【1997】20号过程中。现原告主张被告不能履行涉案文件，给其造成损失应予赔偿的诉讼请求，因无事实依据及法律依据，本院不予支持。 综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告营口当代集团有限公司的诉讼请求。 案件诉讼费50元，由原告营口当代集团有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  张小凡 审判员  王锦鹏 审判员  闻 伟 二〇一九年十二月十八日 书记员  张 睿