湖北省襄阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂06行终194号上诉人（原审原告）陈霞，女，1973年6月27日生，汉族，住襄阳市鱼梁洲开发区，被上诉人（原审被告）襄阳市自然资源和规划局，襄阳市樊城区中原路22号。法定代表人王明强，襄阳市自然资源和规划局局长。出庭负责人杨巍峰，襄阳市自然资源和规划局鱼梁洲分局副局长。委托代理人陈文胜，湖北周成律师事务所律师，代理权限为一般授权。上诉人陈霞因与襄阳市自然资源和规划局撤销行政行为一案，不服襄阳市襄城区人民法院（2019）鄂0602行初65号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。原审裁定认定，陈霞于1999年6月与原国有土地使用者张自莲(甲方)签订了《国有土地使用权转让合同》，合同约定甲方同意将鱼梁洲上415.8㎡的国有土地使用权转让给乙方陈霞,合同签订后原告一次性付清了土地出让金，并取得了上述土地的国有土地使用权证。2018年11月19日，原襄阳市国土资源局在其官方网站公示其作出的《国有土地使用权收回公告》，该公告称因“为满足公共利益的需要，加快推进襄阳市东西轴线鱼梁洲段和环岛景观带项目建设”的需要，现收回上述两个项目范围内所有国有土地使用权。该公告附件载明：1、襄阳市东西轴线鱼梁洲段涉及收回国有土地使用权的单位和个人明细；2、鱼梁洲环岛景观带项目涉及收回国有土地使用权的单位和个人明细。陈霞通过原襄阳市国土资源局网站知悉上述信息，其土地在该公告范围内，即《国有土地使用权收回公告》附件1“襄阳市东西轴鱼梁洲段涉及收回国有土地使用权的单位和个人明细16号”。陈霞认为，原襄阳市国土资源局作出的《国有土地使用权收回公告》没有法律依据且程序违法，违反了国家相关法律，没有依法行政，应予撤销，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销原襄阳市国土资源局作出的上述《国有土地使用权收回公告》。另查明，2019年1月23日，中共襄阳市委、襄阳市人民政府发布《关于襄阳市市级机构改革的实施意见》，新组建的襄阳市自然资源和规划局整合了原襄阳市国土资源局、襄阳市林业局、襄阳市城乡规划局的职责，不再保留襄阳市国土资源局。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。这里的行政行为是指能对公民、法人或者其他组织的实体权益产生实际影响的行为。本案中原襄阳市国土资源局在其网站发布的《国有土地使用权收回公告》只是对包含陈霞在内的各权利人拟收回国有土地使用权的一种告知，而非收回国有土地使用权决定，公告内容并不涉及陈霞的权利义务的设定和限制，对陈霞的实体权益不产生实质影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项之规定，上述《公告》系对公民、法人或者其它组织权利义务不产生实质影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应当驳回陈霞的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回陈霞的起诉。原审法院宣判后，陈霞不服，向本院提起上诉称，一是被上诉人作出的《国有土地使用权收回公告》对其权利义务产生了实质性的影响。二是被上诉人没有证据证明其作出的《国有土地使用权收回公告》“未产生收回上诉人土地使用权的实际效果和没有影响其任何权益”的主张，违反法律规定的举证规则。三是襄城区人民法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，认为上诉人对被上诉人作出的《国有土地使用权收回公告》提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围是适用法律错误。上诉人向本院提交了新的证据“银行回复函”，证明被上诉人作出的《国有土地使用权收回公告》影响了其土地的抵押。同时提交了《宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案》指导案例供本院参考。被上诉人答辩称，一是其所说的对于上诉人的土地实际使用效果没有产生实质性的影响，指的是该份收回公告，仅仅是告知上诉人有权利到市自然资源和规划局去主张权利，发表意见。该公告不是收回决定，且对上诉人有益，尊重了上诉人的知情权、听证权和发表意见的权利。二是该收回公告因为不是收回决定，尚未外化对上诉人的权益产生实质性的影响，上诉人拥有的土地使用权权属至今尚未发生改变，故对上诉人的土地使用权的属性尚未产生实质影响。三是上诉人认为发布该公告即造成其损失，其认为是把两类不相干的事情联系在一起，按照《土地管理法》的第五十八条的相关规定，基于公共利益，政府可以收回国有土地的使用权，当然也应该将收回的有关情况告知权利人，该告知于法有据，上诉人因为该告知臆想对其造成经济损失，于法无据，请求依法不予支持。经庭审质证，被上诉人认为一是上诉人所提供的新的证据“银行回复函”与本案无关，不能达到上诉人的证明目的。二是关于参考案例，我国不是案例法国家，案例不能作为裁判案件的法律依据；该案例是衢州市政府收回国有土地使用权，其实质是发布收回决定，而本案所提的公告是提醒上诉人在内的权利人可以依法行使权利的公告，二者性质截然不同，也不能参考适用。对上诉人提交的新的证据“银行回复函”，本院认为该证据与本案无关，不予采纳。本院经审理查明，原审裁定查明的案件基本事实与本院查明的事实一致，本院予以认定。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款之规定，被上诉人襄阳市自然资源和规划局作为本行政区域土地主管部门，为公共利益之需要，在经有批准权的襄阳市人民政府批准后，有权收回国有土地使用权。本案被诉的国有土地使用权收回公告中，明确告知包括上诉人在内的相关土地使用权人，“为满足公共利益的需要，加快推进襄阳市东西轴线鱼梁洲段和鱼梁洲环岛景观带项目建设，依据土地管理法律法规的有关规定，经市政府批准，现收回上述两个项目范围内所有国有土地使用权。”即上诉人陈霞的国有土地使用权已经襄阳市人民政府批准，被土地行政主管部门收回了，该公告的内容对上诉人陈霞的权利义务产生了实际影响，陈霞起诉该公告属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，原审裁定认定事实清楚，但是用法律错误，依法应予纠正。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销襄城区人民法院（2019）鄂0602行初65号行政裁定；二、本案指令襄城区人民法院继续审理。审判长  王杰锋审判员  曾建彬审判员  梁慧星二〇一九年十二月三十日书记员  冯海洋法律链接:《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条第（一）项、第（八）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。