广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂01行初320号 原告李荣昌。 原告李荣林。 原告李荣金。 原告李荣梅。 上述原告的共同委托代理人邓年光。 原告杨细妹。 原告李华斌。 被告南宁市青秀区人民政府，办公所在地南宁市青秀区仙葫大道1号。 法定代表人李建华，该区区长。 行政机关出庭负责人陈建军，该城区政府副调研员。 委托代理人常晶晶，广西思贝律师事务所律师。 被告南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室，办公所在地南宁市悦宾路1号青秀区社区综合服务中心15楼1520号房。 法定代表人莫绍军，该办主任。 委托代理人牛利娟，广西思贝律师事务所律师。 原告李荣昌、李荣林、李荣金、李荣梅、杨细妹、李华斌诉被告南宁市青秀区人民政府、南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室（以下简称青秀区征拆办）行政强拆及行政赔偿纠纷一案，原告于2018年6月29日向本院提起诉讼，本院同日立案受理后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月21日公开开庭审理了本案。原告李荣昌、李荣林、李荣金、李荣梅及其共同委托代理人邓年光、被告青秀区政府的行政负责人陈建军、委托代理人常晶晶，被告青秀区征拆办主任莫绍军及委托代理人牛利娟到庭参加诉讼。在本案审理过程中，本案起诉人李荣全于2019年6月10日病故，其继承人杨细妹、李华斌作为原告参加本案诉讼，其继承人李冬莲明确不参加本案诉讼。本案现已审理终结。 2017年6月5日，青秀区征拆办对上述原告继承的位于南宁市青秀区厢竹大道46号旁的房屋实施拆除。 原告李荣昌、李荣林、李荣金、李荣梅、杨细妹、李华斌诉称，原告祖辈在南宁市××大道××号附近生活并建有居住用房。经被告有关工作部门确认，住宅用房为砖木（泥砖土瓦）结构、占地和建筑面积均为110.98平方米，另有两处砖木结构附属用房，建筑面积分别为32.97平方米和28.12平方米。因原告祖辈已去世，由本案原告共同继承。2017年6月5日，两被告组织无执法证的社会闲散人员500余人将原告继承的上述房屋强制拆除，造成原告严重损失，依法应承担赔偿责任。为此，原告提起本案诉讼，请求人民法院：一、确认被告强拆原告房屋的行为违法，附带审查中华人民共和国国土资源部作出的国土资厅函[2003]208号《南宁市征地制度改革试点方案》、南府函[2003]20号《南宁市征地制度改革试点方案》、南国土资发[2005]1号、南府发[2009]37号文件的合法性。二、判决两被告按照南府发[2009]37号文件确定的人均80平方米标准（合计22人）给予原告产权调换房屋172.07平方米。三、判决两被告赔偿原告地上附着物损失2975元（红砖围墙8.3×2×25+7.8×10×20+水井1口×1000元/口）。四、判决两被告赔偿原告房屋内财产损失8万元。五、判决两被告赔偿搬迁补助费1720.7元、搬迁误工费2500元、临时过渡补助费76560元。六、判决被告承担本案诉讼费由。 原告李荣昌、李荣林、李荣金、李荣梅、杨细妹、李华斌为其主张，向本院提交了以下证据材料：1.身份证、居民户口簿、居住证、延期寄住登记证，2.结婚证，3.被拆房屋原貌照片，4.特警基地项目房屋拆除补助标准、上访材料回执单，5.房屋所有人确认书、房屋所有人证明，6.特警基地项目征地地上附着物登记作价表，7.被拆房屋室内财物及地上附着物登记作价表，8.强拆房屋照片，9.证明（三份），10.土地、建房权利说明书，11.广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法，12.南宁市人民政府南府发[2016]5号《关于南宁市市区范围内实施不动产统一登记的通告》，13.、《国有土地上房屋征收与补偿条例》，南宁市人民政府南府发[2013]11号、南府发[2012]6号，南府规[2013]11号、南府规[2016]20号文件；14.南府发[2009]62号、南府发[2013]10号文。15.传票、（2016）桂01行初168号行政裁定书、《南宁市集体土地上住宅房屋拆迁补偿安置协议书》，以上证据共同证明原告房屋等财物被毁损情况。 被告南宁市青秀区人民政府、南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室辩称，第一，本案征地行为合法，被告拆除原告房屋并无不当。根据南宁市土地利用总体规划、城市建设规划、土地利用计划安排和市规划管理局核发的《建设用地规划许可证》，南宁市国土资源局发布南国土征预[2009]98号《关于特警基地项目用地征收土地预公告》。南府发[2008]15号《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法》第三条第三款规定：“城区人民政府及开发区管委会负责组织本辖区依法成立的征地拆迁机构及相关部门实施征地拆迁的具体工作。”被告有根据南宁市国土资源局出具的《委托书》开展项目用地范围内的征地拆迁工作职权，在原告拒不交出土地的情形下，被告对原告房屋实施拆除并无不妥。第二，原告要求被告赔偿各项损失没有事实和法律依据。根据本案的土地权属情况和房屋建设情况，应按照南宁市集体土地征收与补偿安置的相关政策对原告进行补偿，国有土地征收与补偿安置的相关政策在本案中不具有适用前提。原告按照国有土地的征收补偿标准计算其损失属于适用法律错误。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，原告并未提交涉案房屋依法获得批准建设的建设工程规划许可证，应当被认定为违法建设，原告对涉案房屋没有合法权益。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该规定，涉案房屋被认定为违法建设，原告不具有获得赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”原告要求被告赔偿相关财物损失，但原告并未提供证据证明这些损失系由被告的行政行为造成。原告也未提供证据证明前述损失实际发生，不应获得支持。第三，原告并非涉案房屋的唯一继承人，依法应追加其他继承人参加本案诉讼活动。《最高人民法院关于适用的解释》第三十条规定：“其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”原告主张涉案房屋是继承而来，根据《中华人民共和国继承法》的规定，继承分为法定继承和遗嘱继承，本案原告并未举证证明其为遗嘱继承得到房屋，因此应认定为法定继承，为确保全部法定继承人的合法权益不受侵害，人民法院应追加相关人员参加本案诉讼。 被告南宁市青秀区人民政府、南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室为其辩解，向本院提交以下证据材料：1.南国土征预[2009]98号《南宁市国土资源局关于特警基地项目用地征收土地预公告》，2.委托书，3.南府发[2013]10号《南宁市人民政府关于印发南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》第三条、第八条，4.南宁市人民政府协调会议纪要（2013）237号《研究特警基地项目用地范围内房屋拆除有关问题会议纪要》，5.南宁市划拨国有土地补偿协议书，6.特警基地项目征地地上附着物登记作价表（李荣昌、李荣林、李荣全），7.2009年《用地测量图》，8.拆迁之前的航拍图，9.房屋的调查图片及视频光盘，10.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《广西壮族自治区实施办法》第三十一条、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、《广西壮族自治区实施办法》第三十五条、第四十四条、第四十五条、《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》第四条、第七条。以上证据共同证明两被告执法程序未造成原告合法权益损失。 经庭审举证质证，原告对被告证据的合法性和证明目的不认可，被告对原告证据的真实性、合法性和关联性均不予认可，综合双方的举证和质证意见，本院对双方证据认证如下：被告提交的证据，原告对其真实性无异议，可以作为认定本案有关事实的依据。原告提供的身份信息、有关房屋及附着物的照片、附作物登记作价表，被告对其关联性无异议，可以作为认定涉案房屋及附着物的依据，原告提交的其他证据，与本案无关，本院对其关联性不予认可。 经审理查明，2009年6月30日，南宁市国土资源局向青秀区征拆办作出（2009）0057号《委托书》，委托该办对南宁市公安局申请特警基地项目（厢竹路东面，面积约123.51亩）开展以下工作：发送征收土地预公告，协调项目所在的城区房屋和征地拆迁办公室尽快开展土地补偿（征地）工作。2009年7月2日，南宁市国土资源局作出南国土征预[2009]98号《关于特警基地项目用地征收土地预公告》拟对厢竹路东面，规划定点红线范围内的8.2341公顷土地实施征地拆迁工作。明确拟征地范围内的土地补偿标准和安置方案按照《南宁市人民政府关于印发的通知》（南府发[2008]15号）规定执行。2010年5月6日，南宁市青秀区房屋和征地拆迁办公室主持南宁市公安局（甲方）与广西壮族自治区国营高峰林场（乙方）针对上述特警基地合计116.655亩签订《南宁市划拨国有土地补偿协议书》，约定土地补偿费3499650元、安置补助费5599440元、征地红线范围内55.702亩青苗的补偿费222808元。 原告主张在上述被收回的土地范围内继承有住宅房屋及附属设施，其继承的住宅房屋为占地面积和建筑面积为110.98平方米的砖木盖瓦结构房屋，其继承的附属设施有建筑面积分别为32.97平方米和28.12平方米的简易结构房屋两处。有关征拆部门制定的《特警基地项目征地地上附着物登记作价表》确认涉案房屋的砖木结构房屋（泥砖土瓦）建筑面积为110.98平方米，简易结构建筑28.12平方米，砖木结构建筑32.97平方米，红砖围墙16.6平方米，水泥地面（厚10厘米以下）78平方米，简易水井1口。原告主张涉案老房由其祖父李佩兰建设，此后由各原告继承，但原告不能提供涉案房屋具体建设年限的有效证据。广西壮族自治区国营高峰林场确认原告建房用地为其林场用地范围并于1985年3月15日取得山权林权证。原告自认未取得涉案土地权属，但主张其自出生即随亲在此生活居住，从无人阻拦，主张其因长期实际使用土地已经合法取得土地使用权。被诉强拆行为由被告青秀区征拆办具体实施。 2013年11月7日，南宁市人民政府组织有关部门及南宁市青秀区人民政府召开专题会议，研究特警基地项目用地范围内房屋拆除有关问题。会议确定以下内容：特警基地项目用地范围内建有的2万多平方米房屋是历年来我市城区乡镇、外来人员临时使用高峰林场土地所建，均未办有任何批建手续。考虑到上述房屋多数已使用较长时间，部分建于上世纪80、90年代，属历史遗留问题，从维护社会稳定及保障民生的角度考虑，在住户配合拆除房屋的前提下，可考虑给予房屋居住者适当的补助：一、在南国土资发[2005]1号文发布前搭建的房屋，按照房屋结构根据南府发[2013]10号文规定的重置价标准予以补助；二、在南国土资发[2005]1号文发布之日至特警基地项目征地预公告发布之日搭建的房屋，按照房屋结构给予材料费补助；三、在特警基地项目征地预公告发布后搭建的房屋；原则上不予补偿（补助），住户及时自行拆除的，可按政策标准给予助拆费补助；四、该项目用地上的住户不符合我市现行政策规定的安置条件，不予以安置，请青秀区政府做好政策解释工作。如居住者不配合拆除房屋，则启动违法用地、违法建设处置程序，依法予以拆除。由青秀区政府负责拟定上述房屋补助和拆除方案，并在2013年11月4日前报市政府研究。在本案审理过程中，经本院协调，被告主张如原告同意通过协商方式解决案涉争议，仍可按照上述会议纪要精神给予其房屋材料补助费，但原告李荣昌因另有其他房屋争议未获解决而拒绝与被告通过协商方式解决涉案房屋争议，本案协调未果。 本院向广西壮自治区国有高峰林场发函协助调查涉案房屋及原告情况，该林场于2019年9月27日向本院回函说明，涉案土地位于高峰林场二塘13林班4、5小班范围内。二塘分场林地原属于广西省立茅桥林场经营范围的国有林地。茅桥林场前身为南宁林场。始创于民国一十六年，由当时的国民政府农林机构管辖，后因为内战和日寇入侵，林场的经营管理工作及日常业务陷入极度困境，至解放前夕已破坏殆尽，完全处于瘫痪状态。全国解放后，1951年人民政府将南宁林场恢复为广西省立茅桥林场，场部设在茅桥××南宁市水泥厂内。广西省立茅桥林场恢复后，于1951年至1955年间，在大力恢复和改造旧林区的同时，积极按新规划开展林区的绿化造林工作，经营管理总面积77250亩。1955年12月，广西省立茅桥林场移交并入广西高峰林场，移交时不仅有大量的宜林荒山，还有水田、畲地等土地。此后，在原茅桥林场的基础上，于1956年设立二塘分场，负责经营管理原茅桥林场的山林土地。1985年林业“三定”工作中，市政府发证工作组依照党中央、国务院和自治区人民政府的有关政策和法规，根据尊重历史和照顾现实的原则，经反复调查和现场实地踏勘，认定涉案地块的山林土地来源合法，界线明确，权属清楚，于1985年3月15日登记造册并核发了山权林权证。杨细妹（李荣全的配偶）、李荣昌、李荣林并非高峰林场职工，经向二塘分场了解，老护林员均称其为上世纪七八十年代，因西津水库建设移民到涉案土地建房居住，建房行为并未经过林场同意。 原告提供的、南宁农工商集团有限公司于2016年5月4日出具《证明》载明：李荣全、李荣林、李荣昌、宾伟群、杨细妹五人曾于1983年至1992年在原××园艺××队承包土地进行农业生产。1992年后已不在红光园艺场三队承包土地，也不居住在红光园艺场范围。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，应以组建该机构的行政机关为被告。涉案房屋由南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室所拆，但该办系被告南宁市青秀区人民政府下属的事业单位，其行政管理职能并未获得法律、法规或者规章的直接授权，不具有直接作为行政诉讼被告的主体资格，本案应由其所属的南宁市青秀区人民政府作为适格被告参加诉讼。原告将二者列为共同被告不妥，鉴于原告不同意撤回对青秀区征拆办的起诉，本院对此予以驳回。 原、被告在庭审中共同确认涉案的拆除行为发生在2017年6月5日，在被告实施拆除行为时尚生效施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释[2000]8号）第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人起诉期限的，起诉期限最长不得超过2年。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。据此可知，原告本案起诉期限应分段计算，自2018年2月8日起继续计算不得超过1年期限且从知道之日起最长不得超过2年期限，原告于2018年6月29日提起本案诉讼未超过法定起诉期限。关于原告主体资格问题，原告主张涉案房屋由其祖父建成，此后陆续继承而来，但原告并未提供其祖辈、父辈在涉案房屋生活居住的证据材料，且原告提供证据材料亦不能反映涉案房屋建设于解放前后，本院对涉案房屋系由其祖父于早期建成的主张不予确认，鉴于有关工作部门在调查中将涉案房屋登记于李荣昌、李荣全、李荣林名下且各方原告对其共有涉案房屋并无异议，故无论涉案房屋是否由其继承而来，都不影响各原告的参诉资格，本院予以确认。原告要求附带审查的规范性文件与被诉强拆行为合法性无关，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条一并审查的条件，本院不予支持。综合双方当事人的诉辩意见，本案焦点争议问题是：被告拆除行为的合法性如何认定，原告主张的各项赔偿请求有无事实和法律依据。 关于被诉强拆行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国城市规划法》等规定，违反土地管理法或者城乡规划法规定建设的，有关主管部门有权予以查处并依法予以拆除。本案中，虽然原告未取得涉案土地使用权的建设行为不符合法律规定，有关主管部门可以在依法作出行政处罚后按照法定程序实施拆除，但被告并未提供任何证据证明其按照法定程序对原告违法行为作出处罚，其迳行拆除存在程序不当问题。即使按照被告主张的其依照土地房屋征收程序拆除涉案房屋，但《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，如被告认为其已与案外人广西壮自治区国有高峰林场就土地及附着物达成征收补偿协议，原告不交出涉案土地构成阻挠征收行为，被告亦应按照法定程序责令原告交出土地及附着物，但被告亦未提供证据证明其系在已经按照土地房屋征收程序之规定履行相应程序后拆除原告房屋，原告主张被告拆除行为违法于法有据，本院予以支持。 关于原告主张的各项赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第九条和第三十六条等规定，国家行政机关及其工作人员执法行为造成当事人损失的，应当承担赔偿责任，但赔偿责任以当事人享有直接的合法利益为前提。原告所继承的房屋为占用他人享有合法权属的土地建成，且该违法情形不属于可以通过相关程序予以补正的情形，依法不属于原告可以获得赔偿的合法权益范围。原告因该房屋被拆除而主张房屋价值损失、过渡费、误工费等均无法律依据，本院不予支持。至于原告主张南宁市人民政府已就特警基地项目用地所涉房屋拆除补偿补助达成会议纪要，被告应当按照该会议纪要之规定予以赔偿。此会议纪要是行政机关从客观现实出发，为降低执法成本而实施的柔性执法手段，行政机关需要按照会议纪要履行补偿补助义务的前提是有关行政机关依照该会议纪要与原告就涉案房屋的拆除达成了相关行政协议，由于原告单方面拒绝与被告达成行政协议，原告要求被告按此会议纪要履行赔偿职责没有事实和法律依据，本院不予支持。原告主张其因长期占用涉案土地而合法取得涉案土地权属，因原告所使用的土地权属早已明确为广西壮自治区国有高峰林场，其占用土地实为侵权行为，本院对其主张不予支持。虽然原告涉案房屋本身不受法律保护，但如涉案房屋内有财物因被告执法而损坏的、或合法拆除涉案房屋原告可以获得部分材料回收的，因被告违反法定程序导致原告此类损失的，原告可以主张赔偿。从原告提供初步证据材料来看，不能排除涉案房屋在被拆除前用于居住，且被告未提供有效证据证明其在拆除涉案房屋已经将屋内财物合法向原告进行移交，不能排除原告有财物因被告不当拆除行为而遭受毁损，在各方当事人均无法举证证明具体损失额度且无法通过司法评估鉴定手段予以确定情形下，本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第四十七条第三款的规定，酌定原告财物损失及房屋拆除后可回收利用的建筑材料损失共计2万元，此由被告承担赔偿责任。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第六十九条第一款第（三）项的规定，判决如下： 一、驳回原告李荣昌、李荣林、李荣金、李荣梅、杨细妹、李华斌对南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室的起诉。 二、确认被告南宁市青秀区人民政府于2017年6月5日对涉案房屋的拆除行为违法。 三、被告南宁市青秀区人民政府于本判决生效之日起60个工作日内赔偿原告李荣昌、李荣林、李荣金、李荣梅、杨细妹、李华斌各项经济损失合计人民币贰万元及利息（利息自2017年6月5日被诉强制拆除行为发生之日起开始依照中国人民银行公布的一年期整存整取定期存款基准利率计付）。 四、驳回原告李荣昌、李荣林、李荣金、李荣梅、杨细妹、李华斌的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告南宁市青秀区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审判长  戴声长 审判员  黄影颖 审判员  彭晓霞 二〇一九年十二月十日 书记员  何丽莎