云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云01行终236号上诉人（一审原告）杨本芬，女，1954年12月1日出生，汉族，身份证住址：云南省昆明市五华区。上诉人（一审原告）洪金凤，女，1964年8月8日出生，汉族，身份证住址：云南省昆明市五华区。上诉人（一审原告）洪永仙，女，1974年5月29日出生，汉族，身份证住址：云南省昆明市五华区。上诉人（一审原告）梁彩英，女，1954年8月14日出生，汉族，身份证住址：云南省昆明市五华区。上诉人（一审原告）洪品英，女，1970年9月5日出生，汉族，身份证住址：云南省昆明市五华区。上述上诉人共同委托代理人翟根才、马中美，北京市盛廷律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（一审被告）云南省自然资源厅。住址：云南省昆明市盘龙区北京路1018号。法定代表人刘佳晨，厅长。委托代理人郑晓琴,云南瑞阳律师事务所律师,特别授权代理。委托代理人周志明，特别授权代理。上诉人杨本芬、洪金凤、洪永仙、梁彩英、洪品英因与被上诉人云南省自然资源厅行政复议纠纷一案，不服昆明市盘龙区人民法院作出的（2019）云0103行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。经询问、合议庭评议，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2019年2月2日,原告杨本芬等五人以其对昆明市国土资源局作出的昆明市洪家营村黄土坡城中村编号为J2012-034-07-003、J2012-034-07-004《国有土地使用权出让合同》不服，向被告提交《行政复议申请书》，请求撤销以上两份《国有土地使用权出让合同》。2019年2月13日，被告云南省自然资源厅作出云自然资复〔2019〕1号《行政复议不予受理决定书》，以原告杨本芬等五人不是《国有土地使用权出让合同》的相对人，该出让合同不对其权益产生直接影响，原告杨本芬等五人与该出让合同没有行政法律上的利害关系，其就该出让合同提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件为由，决定对原告杨本芬等五人提出的行政复议申请不予受理。原告杨本芬等五人认为系涉案出让土地的利害关系人，有权就涉案土地的出让行为提起行政复议，被告作出的《行政复议不予受理决定书》系事实不清，处理结果错误，故提出前述诉讼请求。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，本案争议焦点为：被告云南省自然资源厅向原告杨本芬等五人作出云自然资复〔2019〕1号《行政复议不予受理决定书》是否符合法律规定。（一）原、被告主体问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”及第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”之规定，被告云南省自然资源厅系昆明市国土资源局的上一级主管部门，于2019年2月2日受理了原告杨本芬等五人的行政复议申请，并于2019年2月13日作出不予受理决定书，是本案适格被告；原告杨本芬等五人作为被告的回复对象，且对回复内容不服提起行政诉讼，是本案适格原告。（二）关于被告云南省自然资源厅向原告杨本芬等五人作出云自然资复〔2019〕1号《行政复议不予受理决定书》是否符合法律规定的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”之规定，行政复议系指与行政行为具有法律上利害关系的人认为行政机关作出的行政行为侵犯其合法权益，依法向具有法定权限的行政机关申请复议，由复议机关依法对被申请行政行为合法性和合理性进行审查并作出决定的一种制度。原告杨本芬等五人以昆明市国土资源局为被申请人，向被告云南省自然资源厅提出复议申请，请求撤销昆明市洪家营村黄土坡城中村编号为J2012-034-07-030、J2012-034-07-004《国有土地使用权出让合同》，但昆明市国土资源局并未针原告杨本芬等五人作出任何行政行为，且行政协议并不在以上法定可申请行政复议的行政行为范围内。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”之规定，对违反土地管理法律、法规的行为，土地行政主管部门有权进行监督检查，并责令整改，即在本案中，如原告杨本芬等五人认为昆明市国土资源局与第三人签订的上述两份《国有土地使用权出让合同》存在违法行为，则应以要求被告履行监督检查职责的方式来维护自身权益，而非采取复议方式。故被告作出的云自然资复〔2019〕1号《行政复议不予受理决定书》并无不当，一审法院对原告杨本芬等五人的诉请不予支持。经法庭询问，原、被告均认可在被告作出的云自然资复〔2019〕1号《行政复议不予受理决定书》中关于“杨本珍”的表述为笔误，实为本案原告“杨本芬”，一审法院在此予以纠正。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条，《中华人民共和国行政复议法》第六条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第２目、第二十九条第一款的规定，判决：驳回原告杨本芬等五人的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告杨本芬等五人承担。上诉人杨本芬、洪金凤、洪永仙、梁彩英、洪品英不服一审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销昆明市盘龙区人民法院（2019）云0103行初14号行政判决；二、撤销云自然资复1号《行政复议不予受理决定书》；三、责令被上诉人依法受理上诉人的行政复议申请。事实及理由：一、涉案的《国有土地使用权出让合同》与上诉人有利害关系。上诉人均系昆明市五华区洪家营村的居民，在该村拥有合法土地使用权、房屋所有权。本案上诉人均持有《国有土地使用权证》，依据“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护”，上诉人对涉案土地依法享有使用权，在未依法定程序收回并作出补偿的情况下，昆明市国土资源局将案涉的土地出让给案外人，并已签订《国有土地使用权出让合同》，违反了“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”的规定。被上诉人认为上诉人不是涉案《国有土地使用权出让合同》的相对人，规避了昆明市国土资源局与案外人签订《国有土地使用权出让合同》，将上诉人依法享有土地使用权的涉案土地违法出让的事实，显然是不符合客观事实。二、本案是否属于行政复议的范围问题。《行政复议法》虽未明确规定行政协议属于行政复议范围，但《行政复议法》第六条第（十一）项明确规定，认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的属于行政复议范围。本案昆明市国土资源局案外人签订的《国有土地使用权出让合同》，系依据《土地管理法》行使职权的行政行为，如果侵犯他人合法权益的，依前款规定当然属于行政复议范围。一审判决认为本案不属于行政复议范围，属于超范围审查。本案的《行政复议不予受理决定书》不予受理的理由是上诉人不是涉案出让合同的相对人，该合同不对上诉人权益产生直接影响，而一审判决却抛开《行政复议不予受理决定书》载明的理由，直接依据《土地管理法》第六十六条，认为对被上诉人违法行为可以要求有关部门“监督”等等，违背了“人民法院审理行政案件对行政行为是否合法进行审查”的规定，在被诉行政行为之外，寻找驳回上诉人诉讼请求的理由。总之，一审判决认定事实不清，适用法律明显不当。被上诉人云南省自然资源厅未提交书面答辩状，二审询问中答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉，没有事实和法律依据，恳请驳回上诉，维持一审判决。各方当事人在一审诉讼中提交的证据材料均已随案移送本院，经本院二审审查，一审人民法院认定案件事实正确，本院依法予以确认。另查明：经查询关联案件，上诉人已向法院提起过“撤销征收决定”、“强拆行为确违及赔偿”等诉讼，本院均已立案审理，案号分别为（2019）云01行初164号、（2019）云01行初165号、（2019）云01行初166号、（2019）云01行初167号、（2019）云01行初172号等。2013年11月22日，昆明市五华区人民政府发布了《昆明市五华区人民政府关于五华区黄土坡中、南村片区城中村改造项目国有土地及房屋征收公告》，该征收公告载明对案涉“项目国有土地及房屋进行征收并给予补偿”，并明确了征收范围。本院认为，各方当事人对被上诉人云南省自然资源厅的主体资格和权限及被上诉人作出被诉《行政复议不予受理决定书》的程序均无异议。本案的争议焦点在于上诉人与案涉《国有土地使用权出让合同》之间是否存在利害关系。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”根据该规定，申请人提起行政复议，应当具备相应的资格条件，其中第二项要求申请人与具体行政行为有利害关系。就本案而言，上诉人要求撤销案涉《国有土地使用权出让合同》的前提是其与该土地出让合同具有利害关系。根据本案查明的事实，2013年11月22日，昆明市五华区人民政府发布了《昆明市五华区人民政府关于五华区黄土坡中、南村片区城中村改造项目国有土地及房屋征收公告》，该征收公告载明对案涉“项目国有土地及房屋进行征收并给予补偿”，并明确了征收范围。上诉人提交的《国有土地使用权证》能够对应上述征收公告的征收范围。因上述征收公告一经作出即发生法律效力，且该征收公告至今未被撤销，仍具有法律效力。因此，上诉人主张具有使用权的土地已被实质收回。现上诉人主张撤销案涉《国有土地使用权出让合同》，系对土地收回及房屋征收后续的土地出让行为不服。如前所述，上诉人主张具有使用权的土地已被实质收回，其与土地收回及房屋征收后续的土地出让行为即案涉《国有土地使用权出让合同》不具有利害关系。上诉人若认为征收阶段的行为侵犯其合法权益，可以在征收阶段主张相应救济。经查询关联案件，上诉人针对其土地、房屋等损失，也提起了确认强拆违法并要求赔偿之诉，上诉人所主张的土地及地上房屋等权益，完全可以在征收阶段通过其已提起的相应诉讼的方式得到救济。现上诉人在提起确认强拆违法并要求赔偿之诉后，又对征收后的土地出让行为提起行政复议，因征收受损的权益可以得到救济的前提下，其对征收后续土地出让等行政行为不具有利害关系，无权对后续土地出让行为提起复议。因此，被上诉人云南省自然资源厅依据《行政复议法》第十七条及《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，以“上诉人与出让合同没有行政法律上的利害关系”为由，作出被诉《行政复议不予受理决定书》，具有事实及法律依据。故对上诉人的上诉主张，本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨本芬、洪金凤、洪永仙、梁彩英、洪品英负担。本判决为终审判决。审判长  颜瑶瑶审判员  赵鸿章审判员  张 锐二〇一九年十二月二十四日书记员  叶 倩保卓成