云南省昆明市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云01行终254号上诉人（一审原告）云南天丰汽车驾驶学校有限公司。住所：昆明经开区洛羊水海子（安石公路旁）。统一社会信用代码：91530100676594179N。法定代表人赵张夫，总经理。委托诉讼代理人李卫、张燮平，浙江越光律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（一审被告）昆明经济技术开发区管理委员会。住所：昆明经济技术开发区信息产业基地春漫大道16号。统一社会信用代码证号：11530116015113788Y。法定代表人李河流，管委会主任。委托诉讼代理人段彪永、王志华，云南曲直律师事务所律师。特别授权代理。上诉人云南天丰汽车驾驶学校有限公司因与被上诉人昆明经济技术开发区管理委员会土地行政管理(土地)行政补偿协议一案，不服昆明市呈贡区人民法院（2018）云0114行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年11月6日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。云南天丰汽车驾驶学校有限公司诉至一审法院，请求：一、判令被告立即向原告支付补偿款224,714,799.83元(截止到2014年5月31日)，以及该款项从2014年5月31日起按同期中国人民银行基准利率(年利率4.75%)计算至判决确定支付之日的利息(截至到起诉之日2018年3月20日为40,619,508.78元)，截至到2018年3月20日本息合计265,334,308.6元；二、判令本案的诉讼费用由被告承担。一审法院针对云南天丰汽车驾驶学校有限公司起诉是否符合法定条件进行审查，查明：1996年9月12日，原告云南天丰驾校与呈贡县洛羊镇黄土坡办事处水海子村民委员会签订《租用土地合同》，约定原告云南天丰驾校租用呈贡县洛羊镇黄土坡办事处水海子村荒山290亩，低产果园地30亩，用地期为1996年6月1日-2046年5月31日。原告云南天丰驾校在未办理建设用地相关手续的情况下，于1996年9月进行开发建设，经查违法用地面积为400.15亩。2003年12月9日，原告云南天丰驾校与呈贡县洛羊镇黄土坡村民委员会签订《征地协议》，将原承包集体荒山的土地变更为一次性征用。2004年，经相关部门审批同意完善用地手续。原告云南天丰驾校在2005年8月31日缴纳9086519元完善用地费用，于2005年11月24日取得编号为昆国用（2004）第01124号的地块一的《土地使用权证》，使用权面积266764.62平方米（400.15亩）。2008年9月23日，经呈贡县、经开区城乡规划、国土、建设、房管、监察等部门调查，呈贡县清理整顿土地市场秩序工作领导小组认定地块一应纳入政府储备。2010年3月20日，昆明经济技术开发区清理整顿土地市场秩序领导小组出具《审验通知书》，经昆明经开区管委会主任办公会议审定，地块一的审批意见为“纳入政府收储”，原告云南天丰驾校领取了该《审验通知书》。2012年9月26日，原、被告双方签订编号为KCJ2012-7号《国有土地使用权收购协议》一份，约定由被告收购原告以出让方式取得的位于昆明经济技术开发区普照海子片区6-17＃、6-13＃地块，面积为266764.6平方米（约为400.15亩）的国有土地使用权，《国有土地使用证》的编号为昆国用〔2004〕第01124号。收购补偿范围包括前述地块国有土地使用权及相应地上附着物、各项配套设施等。约定收购补偿总金额为344,679,251.00元，分二期付清。第一期在本协议生效，本宗地公开交易成交之次日起的10个工作日内支付土地使用权收购补偿费15000万元。第二期在本宗地公开交易成交，甲乙双方签署土地移交确认书之日起的10个工作日内支付土地使用权收购补偿费19467.9251万元。2012年11月23日，双方又签订一份编号为KCJ2012-7-5《国有土地使用权收购协议》，约定被告收购原告以划拨方式取得的位于昆明经济技术开发区普照海子片区6-13＃地块，面积为6000平方米（约为9亩）的国有土地使用权，《国有土地使用证》的编号为呈国用〔1999〕第0062号。约定收购补偿费（含地上建筑物）按20万元/亩计算，总的收购补偿金额为180万元。付款方式和时间为在本宗地公开交易成交，甲乙双方签署土地移交确认书之日起的10个工作日内支付本宗土地180万元土地使用权收购补偿费。2013年2月，谢已文（已被判刑）利用其担任昆明市土地矿产储备中心昆明国家经济技术开发区分中心副主任，可以加快上报土地材料进度的职务便利，在原告云南天丰驾校土地材料报件过程中，收受原告云南天丰驾校负责人钱伟芬所送的50000元。2013年6月9日，昆明市国土资源局发布《昆明市国有建设用地使用权拍卖出让公告》，对位于昆明经济技术开发区普照海子片区6-13号、6-17号地块进行公开拍卖。2013年6月13日，昆明市国土资源局发布《中止公告》，明确前述两地块拍卖出让公告因故中止交易。2014年3月5日，被告昆明经开区管委会通过会议纪要的形式，与原告云南天丰驾校就天丰驾校土地收储中的问题进行协商，纪要如下：一、经开区认为原签订的土地收储协议，尚存在一些法律法规上的问题，为妥善处理，双方同意原协议作进一步修改完善。在新协议未协商签订之前双方保留各自的权益，原协议暂停执行。为对原收储协议中的征地拆迁补偿价格按照天丰驾校实际成本依法依规合理认定，会议确定由天丰驾校选择推荐一家有资质的审计公司，经开区国土分局、土地储备中心、监察审计局按照相关程序上报主任办公会审定，双方共同委托审计公司，对地块征地拆迁成本再次审计认定，审计过程中经开区管委会与天丰驾校指定专人全程配合。审计过程中对天丰驾校提供的成本存在异议的，列出相应明细，上报昆明市人民政府请市政府与天丰驾校协调解决，审计结果经双方确认后，经开区与天丰驾校重新签订该土地收储协议，原签订协议终止。2014年5月8日，原、被告与第三方昆明精诚会计师事务所有限责任公司签订《审计业务约定书》，委托昆明精诚会计师事务所有限责任公司对云南天丰驾校所属约272764.62平方米的土地成本进行审计。2014年8月19日，昆明精诚会计师事务所有限责任公司作出昆精会事专审字（2014）第17号《审核报告》，审核结论：天丰驾校272764.62平方米（约409.15亩）土地取得成本审核确认金额224342633.63元，本次中介机构审计费3721666.20元，土地收储成本合计224714799.83元。被告昆明经开区管委会不认可《审核报告》的结论，致原、被告未重新签订该土地收储协议。2012年11月16日，编号为昆国用（2004）第01124号的《土地使用权证》被昆明市国土资源局收回。2012年12月10日，编号为呈国用（1999）字第0062号的《土地使用权证》被昆明市国土资源局收回并注销。一审法院认为：分析本案诉争产生的原因，主要是原、被告对《云南天丰驾校有限公司地块收储交易工作推进会议纪要》第二条“为对原收储协议中的征地拆迁补偿价格按照云南天丰驾校实际成本依法依规合理认定”中的“实际成本”的含义产生了不同的认识，原告认为云南天丰驾校土地取得成本应包含浙江赐富公司支付股权转让的成本，被告认为土地取得成本应根据“8.31”用地政策按取得当时的价格加上同期银行贷款的利息计算。原、被告对“实际成本”的分歧，实际就是对补偿标准的争议。《土地储备管理办法》第九条规定：“收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级国土资源主管部门和财政部门确认，或地方法规规定的其他机构确认。”《昆明市土地储备管理办法》第二十三条规定：“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，报同级政府批准确认。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款这样的规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”。原、被告应进一步对补偿标准进行协商，协商有结果的，应报同级政府批准确认；协商无结果的，应报同级政府协调、或裁决补偿标准。根据上述法律规定，对补偿标准的批准确认权、协调裁决权是同级政府依法享有的行政权。原告未经同级政府对补偿标准协调、确认、裁决，即向法院提起行政诉讼，不具备法定的起诉要件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《土地储备管理办法》第九条、《昆明市土地储备管理办法》第二十三条第一款的规定,遂裁定，驳回原告云南天丰汽车驾驶学校有限公司的起诉。宣判后，上诉人云南天丰汽车驾驶学校有限公司不服一审裁定，向本院提起上诉。请求：一、撤销昆明市呈贡区人民法院(2018)云0114行初30号行政裁定书，改判支持上诉人一审诉讼请求。二、本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一审法院驳回上诉人的起诉，系适用法律错误。具体理由为:一、本案补偿标准明确，补偿金额已经确认，无须经“协调、确认、裁决”。1、本案根本不适用政府裁决补偿条款。原裁定适用《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，认为“协商无结果的，应报同级政府协调或裁决补偿标准”。但该条是针对土地征收行为才适用，而本案所涉的是基于土地收储的土地收购行为，是两类不同的行政行为。根据《宪法》第十条规定，土地征收或征用是指“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用给予补偿”，作为该行政行为，目的是基于“公共利益”，行为带有强制性，行政相对方必须接受。但本案所涉的土地收储，根据《土地储备管理办法》第二条规定，是指“市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储备以备供应土地的行为。”因此，两类行为目的不同。并且土地收储，根据该办法第十二条规定，必须与土地使用权人签订收购合同，而不能强制征收。其收购程序上，也根本没有政府裁决补偿标准的问题。故原裁定将政府裁决作为前置条件，是错误的。2、本案收购合同已成立并生效，不需要再协商、确认。原裁定援引的《土地收储管理办法》的协商、确认，系在土地收储机构与土地使用权人签订土地使用权收购合同之前所经的程序。在收购合同签订后，不存在再评估、协商、确认的问题。并且，评估、协商、确认程序系土地收储机构收储时应自行遵守的程序，而非系合同相对方应遵守的程序。一旦收购合同签订，即便收储机构没有遵循内部收储规范，也系政府内部追责的问题，也不能据此推翻已经合法有效的收购合同。而涉案土地，已经于2012年9月26日、11月23日签订两份《收购合同》，上诉人已经向被上诉人移交相关权属证书等资料，该收购合同并未因2014年3月5日的《会议纪要》而废止，而是暂停执行。因此，在收购合同已签订并生效的情形下，不存在还需要协商和政府批准确认问题。3、本案补偿价款已经产生，补偿价款明确确定，具备起诉条件。双方已签订收购合同，2014年3月5日的《会议纪要》所约定的补偿价格条款的实体标准、程序及法律效力状态均具不应存在争议。其中在法律效力上，在新补偿价款生效后，按新补偿价款执行，生效之前，双方则保留各自的权益。即若能以有效的新协议条款取代原补偿条款的，按新补偿条款执行。不能取代的，原补偿权益仍旧保留。在实体标准上，系按照“天丰驾校实际成本依法依规合理认定”。在程序上，由双方共同委托审计公司按双方确定的标准进行审计，双方均指定专人全程配合，在审计时对成本有异议的，列出明细，上报市政府与上诉人协调解决，审计结果经双方确认后，重签土地收储协议，后才是原所签订协议废止。因此，根据《会议纪要》的安排，系交由双方共同委托的审计机构审计认定，如有争议应在审计时即提出来，在审计结果已经产生后，只能认为争议己解决或未产生。而被上诉人在审计结果出来后，又主张与《会议纪要》所定“天丰驾校实际成本”概念完全不同的“取得土地成本”。至余审计结果出来后的确认和重签合同，无非是手续上安排。并且，更为重要的是，被上诉人迟迟不确认的行为，系故意迟延，应当认为审计结果己对双方产生约束力。因此，本案补偿价款已经产生，补偿价款明确确定，具备起诉条件。二、涉案《审核报告》应当作为补偿依据，原裁定结论错误涉案《审核报告》审核的补偿价格的标准，按《会议纪要》第二条的约定，系按照“天丰驾校实际成本依法依规合理认定。”其约定的真实和合理的含义，系参照评估时重置成本法，合理估量上诉人的资产价值。由于上诉人全部资产系案涉土地，并无对外债务。因此，股权价值与上诉人资产价值几乎等同。股权转让价可作为衡量上诉人的资产价值的合理依据和方法。因此，审计机构按股权转让价确定上诉人的资产价值既符合《会议纪要》约定，同时具有合理性和正当性。而原裁定将“实际成本”认为系上诉人在2005年取得土地时所支出的费用，多了“取得”二字，价值天壤之别。在上诉人所有的土地使用权已经增值的情况下，显然不会按2005年的支出费用作为补偿基础。特别时上诉人股东前后变更，作为实际控制人的股东赐富公司，不会将2005年支出的费用作为成本。因此，案涉《审核报告》所确定补偿金额，是符合双方的约定，更是合理的。并且，原裁定既然是从程序上驳回对上诉人的起诉，就不应该对实体事项作为认定。被上诉人昆明经济技术开发区管理委员会答辩称：一审裁定适用法律正确。两份国有土地使用权收购协议第一条均载明案涉收购协议系根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规签订，所以一审法院引用土地管理法实施条例第25条第三款是正确的。因为上诉人专门提出适用土地管理法有问题的所以做一个回应。本案的土地属于“831用地”性质，应当适用土地管理法等法律法规。涉案土地的行政行为仍然处在正常的履行过程当中，双方对补偿价款在协商和确认之中。审计结果未得到答辩人的确认和批准，争议期间，答辩人还多次向昆明市政府请示汇报，因此该行政行为正在处于依法行政的过程当中，法院不宜介入行政行为的实施过程。“831用地”的收储价格应依法认定，审核报告不应作为赔偿或者是补偿的依据。综上，原审民事裁定认定事实清楚，法律适用准确，应予以维持。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”。最高人民法院（2017）最高法民终879号《民事裁定书》确定，涉案土地为划拨取得，属于“8.31用地”，政府相关部门的审批意见为“纳入政府收储”，并由昆明经开区管委会与云南天丰汽车驾驶学校有限公司签订收购协议。而涉案土地，已经分别于2012年9月26日、11月23日签订两份《收购合同》，案涉《收购合同》均明确了收购补偿金额，上诉人已经向昆明经开区管委会移交相关权属证书等资料，该收购合同并未因2014年3月5日的《会议纪要》而解除。因此，上诉人认为本案补偿价款已经产生，补偿价款明确确定，具备起诉条件的主张成立，本院予以支持。一审法院以双方对补偿标准有异议作出驳回起诉的裁定明显不当，应予以撤销，本案应由一审法院继续审理。至于上诉人认为涉案《审核报告》是否应当作为补偿依据的问题，本院认为，因一审法院是以收购土地的补偿标准未经同级政府对补偿标准协调、确认、裁决，即向法院提起行政诉讼，不具备法定的起诉要件为由，裁定驳回上诉人的起诉，故一审法院在本案中不应当对《审核报告》是否应当作为补偿依据进行评判。一审法院对此处理有误，本院予以纠正。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（十三）项之规定，裁定如下：一、撤销昆明市呈贡区人民法院（2018）云0114行初30号行政裁定。二、本案指令昆明市呈贡区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 洪 琳审判员 曾蕙菁审判员 黄 红二〇一九年十二月十六日书记员 叶 刚