陕西省榆林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）陕08行初48号 原告定边县盐场堡镇周台子村第二村民小组。 负责人刘永鹏，小组长。 委托代理人余加有，男，1952年10月20日出生，汉族，现住陕西省定边县。 委托代理人魏培兵，男，1963年7月29日出生，汉族，现住陕西省定边县。 被告定边县人民政府。住所地:定边县东正街41号。 法定代表人苗玉祥，代县长。 委托代理人张任远，定边县自然资源和规划局工作人员。 委托代理人付生强，定边县人民政府法律顾问。 被告榆林市人民政府。住所地：榆林市榆阳区青山中路。 法定代表人李春临，市长。 委托代理人王舒，榆林市司法局行政复议应诉科工作人员。 委托代理人邸飞，榆林市人民政府法律顾问。 第三人定边县盐场堡镇周台子村第一村民小组。 负责人蒋国荣，小组长。 委托代理人钟明山，陕西宇内律师事务所律师。 委托代理人曹梅，陕西宇内律师事务所律师。 第三人定边县盐场堡镇周台子村第八村民小组。 负责人杨占军，小组长。 委托代理人刘伟，陕西尊尚律师事务所律师。 第三人定边滩羊场。 负责人郝振海，场长。 原告定边县盐场堡镇周台子村第二村民小组与被告定边县人民政府、榆林市人民政府及第三人定边县盐场堡镇周台子村第一村民小组、定边县盐场堡镇周台子村第八村民小组、定边县滩羊场土地行政裁决及土地行政复议一案，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭审理了本案。原告定边县盐场堡镇周台子村第二村民小组的负责人刘永鹏及其委托代理人余加有、魏培兵，被告定边县人民政府的委托代理人张任远、付生强，被告榆林市人民政府的委托代理人王舒、邸飞，第三人定边县盐场堡镇周台子村第一村民小组的负责人蒋国荣及其委托代理人钟明山、曹梅，第三人定边县盐场堡镇周台子村第八村民小组的负责人杨占军及其委托代理人刘伟到庭参加了诉讼，第三人定边县滩羊场经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。 原告定边县盐场堡镇周台子村第二村民小组诉称：一、涉案土地历来属于原告所有。原告所有的魏家四至路麻食梁南滩土地总面积约7000余亩，四至为南至大盐路，北至小盐路，东至师家壕杨凤山走城路西，西至原周台子乡政府走城大路（老路）。因该地块四边为路，故又称四至路地。该地块解放前是魏姓地主私有，实行农业合作化入社时，魏丕俊入到原周台子大队魏井生产队（现周台子村第二村民小组），土地随同魏丕俊带入魏井生产队。农业合作社界定土地权属政策是入社时各生产队以人带地入社。1976年，定边县滩羊场场址选在魏家四至路地，也就是原周台子大队第二生产队地内建厂，为了支援国家建设，发展定边畜牧业，原周台子大队第二生产队（现周台子村二组）支援定边县滩羊场建设用地约2600余亩，四至路地剩余约4000余亩，用来耕种和放牧使用，当时参与建场用地协议的有，原周台子大队革委会代表刘军占（时任支书），原周台子大队第二生产队代表刘国岐（时任队长），有定边县滩羊场地界协议和会议座谈记录为证。记录中有当时公布井大队支书武连升，大队长贺锦福和周台子大队支书刘军占在建厂用地协议座谈会中谈到滩羊场建场用地是魏家四至路的地，也就是现周台子村第二组的土地。在1982年定边县人民政府定政发（1982)111号《关于我县在周台子公社进行草原划管试点工作情况的报告》中所提到原贾圈大队和原周台子大队地界纠纷的问题，有定政发（1982)111号文件第四页第三行至第六行为证。因此，从农业合作化时，四至路这块土地就属于原告所有，有魏丕俊的遗孀韩秀英出具的证言及入社时所带入财产的证据为证。还有1956年周台子乡第一任乡长李雪芳证明了当时将四至路土地划归原告所有的事实。也有1985年至1987年任周台子乡党委书记贺彦山证明四至路土地属原告所有，并由原告按政府要求大搞造林种草决定，在该争议地上造林种草(见李宏鸣乡长的证明），另有包村干部县妇联主任李青的证明，在2000年包我村时向政府林业部门申请的一万元的树苗，由村主任刘生芳带领二组村民在此争议地内大搞植树造林，周台子村一组村民在走城（老路）西植树造林。还有周边村组村民周江、周广有、周广祥、周广金、许占军、许国庆、贺锦福等出具的证言证词，和华北446队在此争议地打井放炮土地赔偿花名册。另有陕西正北律师事务所高云、冯学慧与知情人的谈话笔录，也可以证明四至路的土地归原告所有。2000年，定边县搞城乡公路建设，规划从定边县北园子到周台子修建公路，途径现争议地，公路两侧各有约3000余亩，2010年春季，原告发现第三人原贾圈村在大盐路以北，滩羊场征用地南边，北周公路东边偷的打井平地，原告立即组织全组村民进行阻挡，在阻挡过程中双方发生了肢体冲突。2011年10月下旬，第三人周台子一组原村支书武俊和、原组长董桂荣在没有和原告商定下，将属于原告四至路内（北周公路）以西的3600亩土地及其的1200亩土地，合计4800亩，以70年承包期1200万承包费，每年每亩不到37元廉价承包于个人王立新。在打第一次70%的征地款时，原告发现后立即向周台子乡政府反映，多次调解未果。二、被诉行政行为认定事实错误。土地确权决定认定在解放前、入社、合作化初期的争议地管理使用情况错误，现争议地原告从未放弃过自己的土地。其一，四至路土地解放前属魏姓私有，与刘姓无关，在周台子与公布井两队于1969年发生的土地纠纷及1976年11月10日滩羊场召开地界协商座谈会时，相关人员证明四至路土地原是魏姓土地，无任何人证明与刘姓有关（见滩羊场地界协议后附会议记录），另有（1982)111号文件可以证明。其二，定边县平宝测绘工程有限公司的勘测数据无任何依据，原告及相关人员均未参与测绘过程。《定边县滩羊场地界协议》会议记录中写到“征用土地属于魏家的，魏家四至路”，“东至东梁畔”，而东梁畔准确位置目前无人确定，并且在滩羊场协议中各方代表人均未签字按印，具体征用土地面积无法确定，所以确权给定边县滩羊场围成面积670.38亩土地属于国有土地没有依据。平宝测绘公司对滩羊场的用地进行勘测，以滩羊场大门为中心，测量出东800米，西800米没有依据。其三，李发清所持的林权证的土地不在争议地内。其四，80年代初期，阿拉善左旗巴润别立镇岗格嘎查村村民曾来现争议地放过牧，并付给周台子村第一村小组村民每人300斤口粮作为补偿，原告认为都是扎场费不是管理费。其五，第三人周台子村第一村民小组将4801.31亩盐碱荒地经村委会决定承包给王立新经营，承包合同经全体村民签字，按手印，原周台子乡政府及本村村委会盖章，为合法有效协议。此行为侵犯了原告的土地所有权，原村长周河对此承包土地并不知情，具体证据见2010年11月12日榆林日报记者采访报道的事实。其六，一组村民潘荣（时任村支书）在争议地内种草验收合格1300亩属伪造事实，虚瞒假报骗取国家林业补偿13000元。三、被告定边县人民政府对于上一级人民政府几次作出的撤销其处理决定，并责令其重新作出具体行政行为，被告定边县人民政府数次以相同的内容作出处理决定，违反法律规定。诉讼请求：1、依法撤销定边县人民政府作出的定政发[2018]85号《关于盐场堡镇周台子村第二村民小组、周台子村贾圈第八村民小组、定边县滩羊场与周台子村第一村民小组土地权属争议的处理决定》；2、依法撤销被告榆林市人民政府作出的榆政复字[2019]6号行政复议决定；3、判令由被告承担本案诉讼费用。 原告为支持其诉讼请求向本院提供以下七组证据： 第一组证据：1、土地确权申请书，2、定边县人民政府文件定政发[2013]21号土地权属争议的处理决定，3、2013年行政复议申请书，4、榆林市人民政府榆政复字[2013]15号行政复议决定书，5、榆林市中级人民法院（2014）榆中行初字第00007号行政裁定书，6、定边县人民政府定政发[2015]19号土地权属争议的处理决定，7、2015年行政复议申请书，8、榆林市人民政府榆政复字[2015]19号行政复议决定书，9、定边县人民政府定政发[2017]26号土地权属争议的处理决定，10、2017年行政复议申请书，11、榆林市人民政府榆政复字[2017]33号行政复议决定书，12、定边县人民政府定政发[2018]85号土地权属争议的处理决定，13、2019年行政复议申请书，14、榆林市人民政府榆政复字[2019]6号行政复议决定书。证明目的：被告2010年将原告的土地对外发包，原告于2010年11月5日向定边县人民政府提出土地确权申请，定边县人民政府于2013年5月15日作出处理决定，原告对该处理决定不服，向榆林市政府提起行政复议，市政府撤销了定边县人民政府的处理决定。被告不服榆林市人民政府作出的[2013]15号行政复议决定，向市法院提起诉讼，随后撤回起诉，后申请土地确权，定边县政府作出定政发[2015]19号处理决定。原告不服，二次向榆林市人民政府提起行政复议。市政府复议撤销原定边县政府作出的定政发[2018]19号处理决定。原告申请土地确权，定边县政府作出了定政发[2017]26号处理决定。原告对该处理决定不服，三次向市政府提起行政复议。 第二组证据：15、2010年11月12日榆林日报记者关于周台子村一组非法将原告的土地转租的报道。证明目的：2010年10月周台子村在未经全体村民大会和村委会会议决定的情况下，村支部书记武俊擅自将4800亩土地廉价承包给个人王某，原告提出异议，向周台子乡反映情况的事实。 第三组证据：16、1976年11月10日定边县滩羊场地界协议及会议谈话笔录。证明目的：此地原属魏家四至路的土地，当时是原告的土地。 第四组证据：17、定边县人民政府定政发（1982）111号《关于周台子公社进行草原划管试点工作情况的报告》。证明目的：1、周台子公社与贾圈公社发生地界纠纷后，定边县政府确定以大盐路南北为界划分，周台子村二组土地在大盐路以北，贾圈村土地在大盐路以南；2、贾圈村三组的土地不在本案的争议土地界限内，争议土地与第三人贾圈村三组没有关联性。 第五组证据：18、周台子乡第一任乡长李雪芳的证明、1985年至1987年曾任周台子乡党委书记贺彦山的证明、1987年至2001年曾任周台子乡副书记纪光明的证明、公布井村主任贺锦福的证明。证明目的：四至路土地从历史到现在都是魏井队即周台子村二组的土地。 第六组证据：19、原魏丕成遗孀韩秀英出具的证明材料一份，20、原周台子乡乡长李宏鸣的证明，21、定边县妇联副主任李青的证明，22、周边村许占军的证明，23、许国庆的证明，24、周光详、周光有的证明；25、周光金、周江的证明。证明目的：四至路土地是周台子村二组的，上述人员在周台子村二组四至路土地植过树、造过林、种过地。 第七组证据：魏井村华北局446队土地赔偿花名册一份。证明目的：原告也在该争议地上放过牧。 被告定边县人民政府辩称：一、对原告提出诉讼理由的答辩。（一）原告认为争议地解放前是魏姓私有土地，合作化时由魏丕俊带入魏井生产队。经走访周台子村周边知情人调查，现争议地在解放前属刘姓、魏姓私有土地，入社时刘姓入到原周台子大队萝卜井生产队（现周台子村第一村民小组），魏姓入到原周台子大队魏井生产队（现周台子村第二村民小组），土地则带入各自生产队。合作化初期，原魏井生产队曾在现争议地内东侧及现滩羊场占用的部分土地管理过一小部分土地，原萝卜井生产队则管理争议地内西侧大部分土地。后原魏井生产队逐渐放弃管理，原萝卜井生产队便将争议地作为放牧草场使用。原告所述的造林种草等管理情况，无相关证据佐证。(二）原告认为滩羊场占地解放前属魏姓私有土地。但我府工作人员多次走访调查，证实现争议地在解放前既有魏姓私有土地也有刘姓私有土地，合作化时双方带入了各自的生产队，由于现争议地内只有滩羊场一小部分土地，因此滩羊场占地解放前是否属魏姓私有土地无法考证。(三）原告认为定政发[2018]85号处理决定中勘测数据无依据。我府以2011年争议各方共同确认形成的勘测笔录、勘测图为依据，为勘测成果的准确性，聘请定边县平宝测绘工程有限公司，用原勘测成果，测出争议地的精确面积。2011年对争议地形成勘测笔录、勘测图，且经争议各方当事人现场确认签字形成的。(四）原告认为周台子第一村民小组村民李发清持有的证号为陕定林证字（2007)第000016546林权证所载的100亩林地不在争议地范围内。据现场勘测确认，该宗林地在争议地范围内，且确属周台子第一村民小组对争议地内部分土地的权属证书。(五）原告认为阿拉善左旗巴润别立刚格嘎查村和兽医站当时在周台子村一组地界扎场，所以给周台子村一组的是扎场费而不是放牧费。1983年原周台子乡兽医站在争议地内放牧，在自然灾害及大集体的背景下，不可能有管理费。但据阿拉善左旗巴润别立刚格嘎查村村委会出具的证明证实给周台子第一村民小组支付的确为放牧费，而非所谓的扎场费。周台子兽医站出具的证明证实，该站给周台子一组每年支付放牧草场管理费确属实情。且1983年家庭联产承包责任制已经完成，各集体生产资料分配清楚，不可能出现无偿占用其他集体生产资料。二、被诉处理决定认定的主要事实是经大量的调查取证，证据确凿。三、被诉处理决定适用的法律依据：(一）《中华人民共和国土地管理法》第十六条：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。(二)《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第一、三项：《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：签订过土地转移等有关协议的；进行过一定补偿或安置劳动力的。(三)《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款：农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。综上所述，被诉处理决定认定事实清楚，适用法律准确，证据确凿，程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告定边县人民政府在法定举证期限内，向本院提供以下九组证据： 第一组证据：1、土地权属争议案件申请书、受理表，2、立案通知书，3、土地确权申请书，4、送达回证，5、答辩材料、被申请人委托书及身份证明，6、现场勘测笔录，7、现场勘测图。证明目的：受理该案后，按照程序将土地确权申请书副本送达被申请人进行了答辩，并明确要求提供证据材料，完善身份证明授权委托书相关事宜，召集争议各方对争议地予以确认。 第二组证据：1、证人证言，2、询问笔录。证明目的：现争议地在解放前属刘姓、魏姓私有土地，入社时刘姓入到原周台子大队萝卜井生产队，魏姓入到原周台子大队魏井生产队，土地则带入各自生产队。合作化初期，原魏井生产队曾在现争议地内东侧及现滩羊场占用的部分土地管理过一小部分土地，原萝卜井生产队则管理争议地内西侧大部分土地。后原魏井生产队逐渐放弃管理，原萝卜井生产队便将争议地作为放牧草场使用。 第三组证据：1、1976年11月10日形成的《定边县滩羊场地界协议》，2、1978年6月10日形成的《定边县滩羊场地界协议》。证明目的：1978年6月10日最后确认形成的《定边县滩羊场地界协议》明确了滩羊场的位置、四至范围及面积。 第四组证据：1、草原划管协议，2、证明，3、询问笔录，4、定政发（1982)111号文件。证明目的：明确了贾圈大队与周台子大队两村的地界以争议地的南界为界。 第五组证据：1、阿拉善左旗巴润别立镇岗格嘎查村证明；2、阿拉善左旗刘孙涛证明；3、周台子乡畜牧兽医站证明；4、周台子乡人民政府证明；5、武俊、王兵证明。证明目的：争议地由周台子村第一村民小组管理的事实。 第六组证据：1、2003年承包五荒地合同,2、退耕还林草补助及种苗费补助表,3、林权证,4、一组与李发军荒地承包合同,5、周政发[2010]145号文件批复,6、集体土地承包合同书,7、座谈会议记录。证明目的：争议地除滩羊场用地外，剩余土地都有周台子村第一村民小组管理使用的事实。 第七组证据：1、2009年《土地权属界限协议书》,2、第二次土地调查《土地权属界限协议书》标志物指认。证明目的：第二次土地调查贾圈村与周台子村于2009年4月21日实地调绘共同认定两村边界从东梁界起，沿大盐路向东到师家壕走城路十字，再向东北过碱滩地到羊场地界止，经现场指认，师家壕走城路位于现争议地东，即现北周路东，根据该协议两村的界限以争议地的南界大盐路为界，进一步确认争议地的归属与贾圈村无关。 第八组证据：1、周台子定北9井借用道路付款花名表,2、定北9井借、征地赔款清单。证明目的：2011年华北石油借用现争议地以东土地作为定北9井的道路，补偿款也由周台子第一村民小组领取，其他村组未提出异议，进一步说明周台子村第一村民小组的土地南界为大盐路。 第九组证据：1、调解座谈会记录,2、定政发[2018]85号处理决定及送达回证。证明目的：我府在查清事实、分清权属关系的基础上先行组织调解、调解未果后，作出定政发[2018]85号处理决定，送达各方当事人。 被告榆林市人民政府答辩称：一、答辩人作出的榆政复字[2019]6号行政复议决定书程序合法。2019年2月18日，答辩人依法受理。后于2019年5月17日作出榆政复字[2019]6号行政复议决定书，依法维持了原处理决定，并送达各方当事人。行政复议程序合法。二、答辩人作出的榆政复字[2019]6号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。定边县人民政府在作出处理决定前，通过调查取证、现场勘验确认等方式，对案件事实进行了仔细的调查、分析、论证。结合争议地的管理使用现状，采信的定边县滩羊场地界协议、草原划管试点工作情况报告、周台子村与贾圈村签订的《土地权属界线协议书》等证据客观真实、能够相互印证，形成证据链，做出处理决定主要事实清楚，证据确凿。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，答辩人依法作出榆政复字[2019]6号行政复议决定书，维持原处理决定，事实清楚，适用法律正确。请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告榆林市人民政府法定举证期限内，向本院提供以下一组证据： 1、行政复议申请书，2、申请人及其委托代理人的身份证明和授权委托书，3、行政复议受理通知书，4、行政复议答复通知书，5、被申请人行政复议答复书，6、被申请人法定代表人身份证明，7、第三人参加行政诉讼复议通知书，8、第三人提出的书面意见书，9、第三人负责人身份证明，10、第三人参加行政复议通知书，11、第三人提出的书面意见书，12、第三人负责人身份证明，13、第三人参加行政复议通知书（定边县滩羊场），14、延期审理通知书，15、送达回证（15份）。证明目的：榆林市人民政府作出的榆政复字[2019]6号行政复议决定书程序合法。 第三人定边县盐场堡镇周台子村第一村民小组述称：一、二被行政行为认定事实清楚，证据确实充分。案涉争议地位于北周公路西侧，周台子走城路东侧，大盐路北侧，小盐路南侧，面积约3600余亩。争议地名为南席笈滩又叫麻食梁南滩，为五荒地。该地解放前属刘姓所有，解放初期开始由答辩人一直管理、使用、放牧，栽种柠条、红柳等。原告位于答辩人以北二公里处，荒地位于该组北面，并未对争议地进行过管理。原告所称魏姓地现全部被滩羊场占用，魏姓地东靠师家壕杨峰山走城路，南靠大盐路，西靠北周路东边小路，北靠小盐路，总面积不到2000亩,是人所共知的“四至路”，并不在争议地内。80年代初，阿拉善左旗相根达来公社七大队由小分子村村民冯玉介绍至原周台子公社，经公社安排包括争议地在内的答辩人土地上放牧，并付给村民每人三百斤口粮作为放牧补偿。1983年，原周台子乡兽医站在争议地放牧，答辩人村民发现后阻挡，经协商每年付200元草场管理费，1990年后增加至每年300元。期间，原告从未提出异议。2003年5月5日，答辩人将争议地内400亩土地发包给本组村民李发清、周龙用于植树造林，周台子村委会亦在承包合同上盖章确认，原告并未提出异议。原告诉称曾进行阻挡并由村委会主任组织调解，与客观事实不符。2007年6月26日，定边县林业局对其中验收合格的100亩林地向答辩人村民李发清颁发了林权证。原告诉称李发清所持100亩林权证土地在小盐路以北，不在争议地范围内，与客观事实不符。李发清、周龙所承包的400亩土地均在争议地内，小盐路以北并未种植柠条，不可能颁发林权证。同年12月21日，定边县林业局向村民李发清、周龙发放2003年分户退耕护还林草300亩种苗费3000元。2004年6月8日，周台子乡开展植树造林活动，答辩人在争议地内造林约50亩，乡政府出具证明明确该土地及林木由答辩人管护，所有权归答辩人。2007年4月7日，答辩人将争议地内500亩土地发包给村民李发军建兔场，周台子村委会在承包合同上盖章确认。2009年至2011年，华北石油局446队在争议地内勘探，相关补偿款由答辩人领取。2008年，华北石油局定北9号井借用争议地道路补偿款也由答辩人领取。2010年11月11日，经周台子乡人民政府批复同意，答辩人将包括争议地在内的4800亩地承包给王立新。2012年，定边县移动公司在争议地内架设通信杆路的补偿款由答辩人领取。2013年，中石化云南分公司及四川分公司在争议地内勘探石油放炮875眼，兑付补偿款85750元由答辩人领取。故二被行政行为认定事实清楚，证据确实充分。二、二被行政行为程序合法，适用法律、法规正确。被告定边县人民政府在受理案件后，按照法定程序向各方当事人送达案件相关材料，并召集争议各方对争议地予以确认。调查权属关系后，召开调解座谈会调解未果，正确适用法律、法规，作出处理意见，合法合理。被告榆林市人民政府受理案件后，依法听取争议各方的意见，对被告定边县人民政府作出的处理决定所认定的事实、采信的证据、适用的法律、法规进行了全面审查，在此基础上作出复议决定，程序合法。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人定边县盐场堡镇周台子村第一村民小组向本院提供以下两组证据： 第一组证据：1、申请、承包五荒地合同、证明退耕还林补助表、林权证各一份,2、关于争议地内造林及管护的证明一份,3、荒地承包合同一份,4、《关于周台子村第一村民小组向外发包盐碱滩的批复》（周政发[2010]145号）,5、关于周台子村一组与二组土地所属权的证明一份,6、证明一份,7、证人证言5份,8、证明一份、移动载电杆赔款花名册一份,9、协议一份、证明一份。证明目的：原告周台子村第二村民小组与第三人周台子村第一村民小组的争议地，一直由第三人占有、使用、管理。因争议地所得的补偿款均由第三人领取，争议地为第三人所有。 第二组证据：10、定边县人民政府定政发（1982)111号《关于我县在周台子公社进行草原计管试点工作情况的报告》，11、征（借）土地协议书、征（借）土地现场勘察登记表、关于定北9号井借用道路情况说明、周台子村定北9号井借用道路付款花名册各一份。证明目的：贾圈大队与周台子大队的地界早于1982年便由定边县人民政府确定以争议地的南界大盐路为界。盐场堡镇周台子村贾圈第八村民小组与第三人周台子村第一村民小组的争议地，一直由第三人占有、管理、使用。因争议地所得的补偿款均由第三人领取，争议地为第三人所有。 第三人定边县盐场堡镇周台子村贾圈第八村民小组述称：一、定边县人民政府作出的土地行政裁决与客观事实不符，采信证据错误，原告的诉讼请求成立，但起诉理由没有事实依据，案涉争议地属于答辩人所有。1、案涉争议地一直由答辩人管理、耕种。在定边县人民政府调查、裁决案涉争议地权属的过程中，答辩人已经提供过第三人定边县滩羊场的领导、职工郝振海、许志强、许占斌、姚锦荣、宋志玉、李德春、郭建章等人的证言，证明滩羊场自设立之初，就应答辩人的请求，利用滩羊场的播种机连续几年为答辩人在争议地内大面积播种柠条，足以说明案涉争议地一直由答辩人管理、使用的事实。2、定边县政府未采信1982年9月11日《草原划管地界协议书》错误。1982年9月11日《草原划管地界协议书》载明“原贾圈大队与周台子大队的南北界限为：东起公布井走城小盐路至滩羊场南边烂房院（大盐路北）到刺疙瘩至大盐路交叉处”。确权决定认定“1982年草原划管时，原贾圈大队与周台子大队因土地界限不清，县政府工作组进行过处理，使其问题得到解决。当时形成的《草原划管地界协议书》中描述的地界标志物由于年久已无法认定……”，并因此不予采信1982年9月11日《草原划管地界协议书》，但确权决定又认定“经调查证实，滩羊场的地界北界以原场部房后墙（遗址）向南100米，东西以场部门前原大路中线向东西各延伸800米。”同样的一处地界标志物(滩羊场原场部房院）在确权决定中认定不一。3、2009年4月21日《土地权属界线协议书》形成过程并不真实，不具有法律效力，依法不应予以采信。首先，据在该协议书上签字的时任贾圈村负责人蒋岗回忆，县国土资源局当时并未组织实地测绘，要求蒋岗在二页空白纸上予以签字（贾圈第七、第八组与东梁第一、二、三、四组之间同样存在一份日期相同的协议书）。其次，该协议书前后字体差别明显，显然是不同时书写形成。最后，涉及村组集体土地界限确认事宜的，根据《村民委员会组织法》第二十四条的规定，应经过村民会议讨论方可决定，仅有负责人蒋岗的签字，不具有法律效力。二、榆林市人民政府的复议决定书维持定边县人民政府的行政行为，同样属于认定案件事实不清，依法应予撤销。原告周台子二组的起诉理由没有事实与法律依据，应予驳回。 第三人定边县盐场堡镇周台子村贾圈第八村民小组向本院提供以下两组证据： 第一组证据：1、《草原划管地界协议书》，2、《定边县草原工作站证明》各一份。证明目的：贾圈八组（原周台子公社贾圈大队）与周台子之间的土地南北界限为东起井走城小盐路至滩羊场南边烂方院到刺疙瘩至大盐路交叉处的事实。 第二组证据：定边县滩羊场原职工郝志海、许志强、许占斌、姚锦荣、郭建章证言2份。证明目的：定边县滩羊场职工应贾圈八组（原贾圈第三生产队）请求，使用滩羊场的播种机于1983年至1985年在案涉争议地内种植柠条，案涉争议地一直由贾圈八组管理、使用的事实。 经庭审质证，原告对被告定边县人民政府提供的以上九组证据质证认为，对该九组证据的真实性有异议，与本案不具有关联性，不能证明其证明目的；李发清承包的土地不在争议地范围内，400亩的土地只有100亩的林权证与事实不符，通过卫星定位作出的土地划分是错误的，9号井的补偿款不是争议地内的补偿款，与本案没有关系，也不是事实；第二组证据第一份证人证言不符合作证的主体资格，与案涉争议地具有利害关系，所以该组证据不应予以采信。兽医站出具的证明不在争议地范围内，事实是不是谁在地上放牧土地就属于谁所有。被告榆林市人民政府、第三人定边县盐场堡镇周台子村第一村民小组对被告定边县人民政府提供的证据均无异议。第三人定边县盐场堡镇周台子村贾圈第八村民小组对被告定边县人民政府提供的证据质证认为，对第一组证据无异议；对第二组证据形式上的真实性没有异议，对内容的真实性不认可，该组证据的结论与定边县草原工作站于1982年9月11日组织贾圈大队与周台子大队签署的地界协议书内容互相矛盾，从形式上的合法性及内容的准确性上来讲，1982年的地界协议书的效力明显高于2010年之后形成的本组证据；对第三组证据没有异议，根据1978年协议，滩羊场的四至为北起椿树向南1100米，西起定周简易公路向东1600米，确权决定确认的滩羊场四至、面积丈量方式错误；对第四组证据中的第1、2份证据没有异议，对第3份证据询问笔录不认可，两名被谈话人的陈述内容中多次出现“据听说……”，均不具有确定性；对定政发（1982)111号文件不认可，该文件从性质上属于政府报告，内容上是一种笼统的表述，具体的地界应以1982年9月11日《草原划管地界协议书》记载为准，通过实地查看得知，该《协议书》记载的南北界限明显在大盐路的北面，而非与大盐路重合；对第五组证据不认可，1981年内蒙地区因干旱导致水、草短缺，政府要求扶持牧民放牧，所以阿拉善左旗牧民来此放牧时，没有任何人出面阻挡，但因为是由周台子一组村民介绍来此放牧的，所以阿拉善左旗牧民给周台子一组补助了口粮，兽医站的证明并没有明确是否在案涉争议地内放牧，与周台子乡政府的证明没有明确植树造林的准确地理位置，因此均与本案没有关联性；石油勘探补偿情况应由第三方中石化勘探公司予以证明，周台子村委会自证其说的证明，没有法律效力；对第六组证据不予认可，周台子一组的土地承包行为属于侵权行为，也正因此才引发了本案，所以不能以周台子一组的侵权行为为依据认定实际管理情况；对第七组证据不认可。理由有三：1、据时任贾圈负责人蒋岗回忆，当时并未组织实际测绘，而仅是要求其在二份空白纸上签字（贾圈与东梁之间的争议中同样存在一份时间相同的协议书），2、该协议前后几页的字体差别较大，明显不是同时签署，3、根据村委会组织法的规定，涉及集体土地地界的确认，应由村民会议讨论决定，该协议未经过此程序，不具有合法性；对第八组证据不认可，并未载明具体借、征地的地理位置，同时北周路以东不在争议地的范围内，各方在此地也从未发生争议，因此与本案不具有关联性；对第九组证据的真实性没有异议，对确权决定程序没有异议，但对其认定的事实与最终的结论不认可。 原告对被告榆林市人民政府提供的证据质证认为，对真实性有异议，对其证明目的不予认可。榆林市人民政府作出的前三次复议决定是撤销，第四次维持县政府的决定没有证据支持。被告定边县人民政府、第三人定边县盐场堡镇周台子村第一村民小组对榆林市人民政府提供的证据均无异议。第三人定边县盐场堡镇周台子村贾圈第八村民小组对榆林市人民政府提供证据的真实性没有异议，对其作出复议决定的程序合法性没有异议，但对其维持定边县政府决定的复议结果不认可。 被告定边县人民政府对原告提供的证据质证认为，对第一组证据真实性无异议，但该证据仅是处理案件的程序与涉案土地权属无关联性；对第二组证据，对报道的形式不持异议，对报道的内容有异议，因为该报道内容失实，与处理机关调查的结果不符，不能作为证据使用；对第三组证据真实性无异议，对证明目的有异议，因为该证据不能证明涉案土地属原告所有；对第四组证据，真实性无异议，对证明目的有异议，因为该证据也不能证明涉案土地属原告所有；对第五、六组证据，均属于证人证言，对其合法性、真实性及关联性均有异议，因为证人未出庭，无法确认证人身份，也无法质证，无法确认证人出具的内容真实，故不予认可；对第七组证据的真实性有异议，该花名册与涉案土地没有关联性，该证据不能作为处理本案的依据。被告榆林市人民政府对原告以上提供的证据质证认为，第一组证据与本案没有关联性，第二组证据来源不合法且没有证明力，第三到七组证据均不能证明涉案土地权属的证明事实。第三人定边县盐场堡镇周台子村第一村民小组对原告提供的证据质证认为，对第一组证据无异议，对第二组证据真实性无异议，证明目的不认可。该报道内容并不属实，不能证明原告的证明目的；对第三组证据中定边县滩羊场地界协议的真实性无异议，座谈会议记录是否真实不清楚，证明目的不认可，该组证据与原告与第三人周台子村一组的争议地无关联性；对第四组证据真实性无异议，但对证明目的中称周台子二组在大盐路以北有异议，周台子二组在小盐路以北；对第五、六组证据的真实性、证明目的均有异议，证人应当出庭作证，接受法庭及各方当事人的质询，否则其证言不得作为定案依据，且原告提交证人证言陈述并不真实，不应当被采信；对第七组证据的真实性和证明目的均有异议，因为没有具体的制作时间、即使有花名册也不能达到原告所要证明的目的。第三人定边县盐场堡镇周台子村贾圈第八村民小组对原告提供的证据质证认为，对第一、二组证据没有异议，对第三组证据不认可，1976年的滩羊场地界协议已经被1978年的协议否定，对第四组证据不认可，定政发（1982)111号文件从性质上属于政府报告，内容上是一种笼统的表述，具体的地界应以1982年9月11日《草原划管地界协议书》记载为准，通过实地查看得知，该《协议书》记载的南北界限明显在大盐路的北面，而非与大盐路重合；对第五、六组证据均不认可，该两份证据的证明效力均低于1982年9月11日《草原划管地界协议书》；对第七组证据不予认可，没有具体的时间，与本案没有关联性。 原告对第三人定边县盐场堡镇周台子村第一村民小组提供的证据质证认为，对该两组证据的真实性和证明目的均有异议，100亩的土地不在争议地的范围内，对乡政府出具的证明也有异议，争议地内没有其要证明的50亩土地；对承包合同有异议，兔场的修建属于违建行为，现在也可以随时随地放牧，所以当时给的不是放牧费；对第一组中第8份证据有异议，原告也阻挡过，对移动公司的补偿款暂时押在村上，花名册是对方擅自作出的行为，对此不予认可；与被告提供的证据相同的证据质证意见不再赘述。被告定边县人民政府县对第三人定边县盐场堡镇周台子村第一村民小组提供的两组证据均无异议。被告榆林市人民政府对第三人定边县盐场堡镇周台子村第一村民小组提供的证据不发表质证意见，具体以县政府的认定事实为准。第三人定边县盐场堡镇周台子村贾圈第八村民小组对第三人定边县盐场堡镇周台子村第一村民小组提供的证据质证认为，对第一组证据不认可，第三人周台子一组在争议地上的行为均是其单方所为，也正因此才引发了本案，至于移动公司、中石化公司的补偿行为均发生在各方当事人发生争议之后，因此不能证明争议地归周台子一组所有；对第二组证据不认可，第10份证据定政发（1982)111号文件从性质上属于政府报告，内容上是一种笼统的表述，具体的地界应以1982年9月11日《草原划管地界协议书》记载为准，通过实地查看得知，该《协议书》记载的南北界限明显在大盐路的北面，而非与大盐路重合；第11份证据中北周路以东不在争议地的范围内，各方在此地也从未发生争议，因此与本案不具有关联性。 原告对第三人定边县盐场堡镇周台子村贾圈第八村民小组提供的证据质证认为，对该两组证据的真实性和证明目的均有异议。该两组证据与本案不具有关联性，故不予质证。被告定边县人民政府对第三人定边县盐场堡镇周台子村贾圈第八村民小组提供的证据质证认为，对第一组证据真实性无异议，但该证据不能证明涉案土地属于贾圈八组所有；第二组证据属于证人证言，对真实性、合法性及关联性均有异议，因为证人未出庭，无法确认证人身份，无法质证，所以就无法确认证人出具内容的真实性，不予认可。被告榆林市人民政府对第三人定边县盐场堡镇周台子村贾圈第八村民小组提供的证据质证认为，该组证据不能作为否定本次行政行为的证据，根据司法解释的有关规定，人民法院应当不予采信。第三人定边县盐场堡镇周台子村第一村民小组对第三人定边县盐场堡镇周台子村贾圈第八村民小组提供的证据质证认为，对第一组证据真实性无异议，证明目的不认可，理由：定边县人民政府已于1982年11月5日作出定政发（1982)111号文件改变了《草原划管地界协议书》的地界划分，确定贾圈大队与周台子大队的地界以大盐路南北划界；对第二组证据真实性、证明目的均有异议，理由：证人应当出庭作证，接受法庭及各方当事人的质询，否则其证言不得作为定案依据。且所涉证人均为滩羊场原职工，系本案一方当事人，与本案有直接的利害关系，其证言不应当被采信。 各方当事人对本院现场拍摄的4张照片的真实性均无异议。 经庭审质证，本院对各方当事人提供的以上证据认证如下： 被告定边县人民政府提供的九组证据，可以证明被告受理该案后，将土地确权申请副本送达对方当事人，告知答辩期及委托事项等，组织各方当事人进行了现场勘测形成勘测图，确定争议地范围及调解未果后作出确权决定，送达各方当事人的事实，并将670.38亩土地确为国有，由定边县滩羊场管理使用，其余面积为3408.24亩争议地的所有权确权给第三人周台子一组的事实依据。 被告榆林市人民政府提供的一组证据除身份证复印件外，均与原件核对无异议，对真实性予以采纳，可以证明行政复议决定程序合法。 原告提供的第一组证据，被告定边县人民政府、二第三人对其真实性均无异议，故对其真实性予以采信，可以证明本案争议地经三次土地确权被复议决定撤销后，重作本案被诉行政行为即确权决定，复议决定予以维持的事实，第二组证据系新闻报道，不能证明争议地归属，第三、四、五、六、七组证据中证明不符合证据形式要件，上述证据不足以证明争议地属原告所有的证明目的，即不足以否定被诉行政行为的合法性，本院不予采纳。 第三人周台子一组提供的第一组证据中的申请未提供原件核对，复印件字迹模糊无法辩认，不符合证据的形式要件，不予采纳；承包五荒地合同等与被告定边县人民政府提供一致的证据是土地确权争议案件处理期间采信的证据，予以采纳，对其他证据不予采纳。 第三人周台子八组提供两组证据不足以证明案涉争议地由其管理、使用的事实，本院不予采纳。 对本院摄取的现场照片4张，因各方当事人均无异议，予以确认。 经审理查明：2010年，周台子村二组、原贾圈村三组现周台子村八组、定边县滩羊场向被告定边县人民政府申请土地确权，定边县人民政府所属定边县国土资源执法监察大队向，周台子村一组发出土地权属争议立案通知书及维持现状通知书、送达申请书副本，告知答辩期及委托事项等。2011年1月21日、6月10日、6月15日定边县人民政府所属定边县国土资源执法监察大队工作人员组织各方当事人进行了现场勘测，形成笔录，确定了争议地名称、位置、四至、面积及现状。 2013年5月15日，被告定边县人民政府作出定政发[2013]21号《关于盐场堡镇周台子村第二村民小组、贾圈村第三村民小组、定边县滩羊场与周台子村第一村民小组土地权属争议的处理决定》，决定由北周公路西道沿向西360米至O点（坐标为：0468151，4175549），O点再向北800米至N点（坐标为：0468053，4176631），从N点再向东500米至北周公路西道沿，面积约为709.5亩土地属国有土地，由定边县滩羊场管理使用，其余3080亩争议地确定给周台子村第一村民小组集体所有，周台子村二组不服，向榆林市人民政府申请行政复议。 2013年12月6日，榆林市人民政府作出榆政复字[2013]15号行政复议决定，认为定边县人民政府认定华北石油局在争议地上曾进行过钻探、修路以及予以补偿过，与实际不符，属认定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，撤销了定边县人民政府作出的定政发[2013]21号处理决定。 2014年周台子村一组不服，向本院提起行政诉讼，后其自愿向本院申请撤回起诉，本院作出（2014）榆中行初字第00007号行政裁定予以准许。 2015年3月31日，被告定边县人民政府作出定政发[2015]19号《关于盐场堡镇周台子村第二村民小组、贾圈村第三村民小组、定边县滩羊场与周台子村第一村民小组土地权属争议的处理决定》，决定由现北周公路西道沿向西360米至O点（坐标为：0468151，4175549），O点再向北800米至N点（坐标为：0468053，4176631），从N点再向东500米至北周公路西道沿，面积约为709.5亩土地属国有土地，由定边县滩羊场管理使用，其余约为3080亩争议地确定给周台子村第一村民小组集体所有。 周台子村二组仍不服，向榆林市人民政府申请行政复议，2015年7月22日，榆林市人民政府作出榆政复字[2015]19号行政复议决定，认为定边县人民政府于2013年对争议地作出的确权处理，因事实不清，证据不足被撤销，在重新处理过程中，没有进行新的调查，作出了与被撤销的行政决定内容相同的处理决定，在复议程序当中亦未提供能够佐证相关征地补偿与争议地有关联性的证据。故该处理决定认定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项1之规定，撤销了定边县人民政府作出的定政发[2015]19号处理决定。 2017年5月19日，被告定边县人民政府作出定政发[2017]26号《关于盐场堡镇周台子村第二村民小组、贾圈村第三村民小组、定边县滩羊场与周台子村第一村民小组土地权属争议的处理决定》，决定由现北周公路西道沿向西360米至O点（坐标为：0468151，4175549），O点再向北800米至N点（坐标为：0468053，4176631），从N点再向东500米至北周公路西道沿，面积约为709.5亩土地属国有土地，由定边县滩羊场管理使用，其余面积约为3080亩争议地确定给周台子村第一村民小组集体所有（以上坐标为54坐标）。 周台子村二组还不服，向榆林市人民政府申请行政复议，2017年12月17日，榆林市人民政府作出榆政复字[2017]33号行政复议决定，认为定边县人民政府认定“2013年5月5日，经周台子村民委员会同意，周台子村第一村民小组将现争议地内西北侧的400亩土地承包给本组村民李发清、周龙，用于植树造林”，将该争议地确权给第三人周台子村第一村民小组，与其采信的证据《承包五荒地合同》中地块“东靠公布井村荒地”矛盾。故该处理决定认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项1之规定，撤销了定边县人民政府作出的定政发[2017]26号处理决定。 2018年9月20日，定边县国土资源执法监察大队组织各方当事人进行调解，未果。 2018年12月20日，被告定边县人民政府作出定政发[2018]85号《关于盐场堡镇周台子村第二村民小组、贾圈村第三村民小组、定边县滩羊场与周台子村第一村民小组土地权属争议的处理决定》，依据《中华人民共和国土地管理法第》第十六条、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第一、三项、第二十条第一款之规定，决定：从现北周公路西道沿点J73向西307.76米至J74点，点J74再向北1100米至J71点，从J71点再向东504.82米至北周公路西道沿J72点，围成的面积为670.38亩土地属国有土地，由定边县滩羊场管理使用，其余面积约为3408.24亩争议地的土地所有权确定给周台子村第一村民小组集体所有（具体坐标以定边县平宝测绘工程有限公司勘测成果为准）。 周台子村二组又不服，向榆林市人民政府申请行政复议，请求撤销上述决定，2019年5月17日，榆林市人民政府作出榆政复字[2019]6号行政复议决定，认为定边县人民政府针对上一次行政复议结果指出的问题，对争议地四至界限及面积重新进行现场勘验确认，结合争议地的管理使用现状，采信的定边县滩羊场地界协议、草原划管试点工作情况报告、周台子村与贾圈村签订的《土地权属界限协议书》等证据客观事实，能够相互印证，作出的处理决定主要事实清楚，证据确凿，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持了定边县人民政府作出的定政发[2018]85号《关于盐场堡镇周台子村第二村民小组、贾圈村第三村民小组、定边县滩羊场与周台子村第一村民小组土地权属争议的处理决定》。 周台子村二组不服，向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；第二款规定：单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案原告与第三人土地所有权争议属于集体之间的争议，被告定边县人民政府具有处理本案土地确权的法定职权。被告定边县人民政府受理该案后，将土地确权申请副本送达对方当事人，并告知举证责任及相关事项，各方当事人提供身份证明、授权委托书、证据材料，召集各方当事人现场勘测并形成现场勘测图、现场勘测笔录，确定了争议地名称、位置、四至、面积及现状，在作出确权决定被榆林市人民政府复议决定三次撤销后，对争议地重新进行现场勘验，对争议地管理使用情况进行调查认定，组织调解未果后作出本案被诉确权决定，并送达各方当事人，符合《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。 被告榆林市人民政府依原告的申请进行行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，亦有行政复议的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，复议维持原确权决定，程序合法。 原告认为争议地属其集体所有，经查,其提供用于争议地权属的第三至七组证据中不能相互印证，未形成证据链，其诉讼请求撤销被诉行政行为缺乏证据支持，应予驳回。 综上所述，被诉确权决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，被诉行政复议决定程序合法，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告定边县盐场堡镇周台子村第二村民小组的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告定边县盐场堡镇周台子村第二村民小组负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  王 静 审 判 员  吴 琼 人民陪审员  吴天全 二〇一九年十二月二十六日 书 记 员  麻建雷