广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终1115号上诉人（原审原告）：林洪发，男，汉族，1962年6月25日出生。委托代理人：张振海、吴婷婷，广东华商律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠州市惠阳区镇隆镇人民政府。法定代表人：胡冠文，镇长。出庭负责人：黄海兵，镇隆镇镇委委员。委托代理人：赖婕妤，镇隆镇人民政府工作人员。委托代理人：许敏，广东卓凡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠州市惠阳区人民政府。法定代表人：刘光滨，区长。委托代理人：彭卫华，惠阳区国土资源分局工作人员。委托代理人：李红艳，广东卓凡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠州市人民政府。法定代表人：刘吉，市长。委托代理人：白俊，惠州市国土资源局惠阳区分局工作人员。委托代理人：李红艳，广东卓凡律师事务所律师。上诉人林洪发因诉惠州市惠阳区镇隆镇人民政府（下称镇隆镇政府）、惠州市惠阳区人民政府（以下简称惠阳区政府）、惠州市人民政府（以下简称惠州市政府）土地征收及行政赔偿纠纷一案，不服惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第108号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案土地位于惠州市惠阳区镇隆镇长龙村委会七车陂地段，原告林洪发于2003年开始通过签订承包合同方式取得涉案土地承包经营权。2010年7月12日，原告林洪发经向工商部门申请在涉案土地上注册成立惠州市惠阳区镇隆景美饭店并建有相关配套设施。因惠深高速公路惠州段扩建工程项目需要，涉案土地被征收用于高速公路互通立交和商业服务区建设，经现场勘查，原告林洪发在互通范围内的地上附着物（其中房屋和道路2.48亩，水塘0.595亩，绿化树2.77亩）总面积为8.605亩，在服务区范围内地上附着物（其中房屋和道路8.3亩，水塘3.381亩，果园7.001亩，绿化树6.79亩）总面积为25.472亩，合计34.077亩，原告林洪发亦在《惠深高速公路（镇隆段）长龙村委林洪发地面附着物总图》上签名确认上述地上附着物的种类、数量和面积。对占用原告林洪发的承包地及种植树木等补偿问题，被告镇隆镇政府与原告林洪发经协商，镇隆镇政府先行支付果树补偿款502180元，原告林洪发对此没有异议。2014年9月30日，被告镇隆镇政府与原告林洪发经协商又签订一份《预付款协议书》，内容如下：“甲方惠州市惠阳区镇隆镇人民政府、乙方林洪发先生：关于惠州市惠盐高速扩建工程征收惠州市惠阳区镇隆景美饭店（饭店权属人为林洪发先生，经营场所总投影面积约34亩，约22705平方米）用地及地面种植物、建筑设施等，经甲乙双方协商，拟定如下协议：1、甲方预付人民币300万元给乙方作为甲方开展征收工作预付款。2、乙方收到预付款之日起一个月内将互通范围内（以双方确认图为界，约占总面积25%）绿化树、地面设施搬迁完毕，服务区范围内饭店办理歇业手续，将服务区范围内（以双方确认图为界，约占总面积75%）40%的绿化树搬迁完毕……。”协议签订后，被告镇隆镇政府依约支付了300万元给原告林洪发，后被告镇隆镇政府又通过银行转账支付给原告林洪发征地补偿款1857761.8元。2015年1月4日，经被告镇隆镇政府委托，广东省惠州市惠阳公证处出具（2014）粤惠惠阳第011138号《公证书》，对涉案土地上房屋、树木等地上附着物现状进行了证据保全。2015年1月19日，被告镇隆镇政府向原告林洪发发出《通知》，内容如下：“……我镇征地工作人员已多次与你协商，但协商未果（补偿金额与你要求的出入较大）。我镇于2015年1月4日已申请司法程序对你的房屋等进行了公正。请你在接到本通知之日起2天内与镇征地工作人员协商补偿事宜，逾期不协商或协商未果的，走完法律程序后依法进行补偿和清偿。”通知最后附有原告林洪发应得的征地补偿项目统计表。2015年1月20日，惠州市高速公路改扩建工程指挥部印发惠路指[2015]8号《惠深高速公路改扩建工程建设推进会会议纪要》，要求被告惠阳区政府督促被告镇隆镇政府尽快完成征收拆迁工作。另查明，2010年9月26日，广东省发展和改革委员会作出粤发改交通[2010]921号《关于惠深高速公路惠州段改扩建项目申请报告核准的批复》，同意建设惠深高速公路惠州段加宽改扩建工程。2011年5月10日，被告惠阳区政府发布惠阳府（2011）33号《惠州市惠阳区人民政府土地征收预公告》，拟征收惠阳区镇隆镇长龙村……合计共611.68亩土地作为惠深高速公路惠州段改扩建项目用地，涉案土地包含在拟征收的土地范围内。2011年7月5日，惠州市国土资源局惠阳区分局（下称惠阳国土分局）向被告惠阳区政府上报《关于审定的请示》(惠阳国土请字[2011]167号),请求惠阳区政府审定《惠深高速公路惠阳段扩建工程征地补偿方案》。2011年7月19日，被告惠阳区政府作出惠阳府办函（2011）77号《关于同意实施惠深高速公路惠阳段改扩建工程征地补偿方案的复函》，同意实施惠阳国土分局制定的《惠深高速公路惠阳段扩建工程征地补偿方案》。2013年12月20日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字（2013）1254号《关于惠深高速公路惠州段加宽改扩建工程建设项目用地的批复》，经省人民政府批准，同意被告惠州市政府上报的关于惠深高速公路惠州段加宽改扩建工程建设项目农用地转用方案和征收土地方案，同意惠州市政府将所涉集体农用地转为建设用地，并办理征收为国有土地手续。2013年10月，被告镇隆镇政府组织工作人员对涉案土地上房屋、树木等地上附着物的种类、数量和面积进行了丈量，并制作了《征用土地、青苗及附着物补偿登记表》，原告林洪发与其母亲李桂娣在该表上有签名确认。因原告林洪发与被告镇隆镇政府对除果树外的其他地上附着物的征地补偿数额无法达成一致，2013年11月28日，惠州市惠阳区金土地房地产评估事务所受惠州市惠阳区征地服务中心委托，对涉案土地地上附着物（不含所占用土地）的市场价值进行评估，并分别出具了惠金（征）估字[2013]第ZS1213ZL号、第ZS1214ZL号《房地产评估报告书》。2014年6月4日，深圳市鹏信资产评估土地房地产估价有限公司受惠阳国土分局委托，对原告林洪发所需苗木搬迁费用进行评估，并分别出具了鹏信咨询字[2014]第333号、第334号《关于惠深高速公路扩建工程项目征地所涉及林洪发位于镇隆镇长龙村委会七车陂村小组所有的苗木搬迁费用的资产评估报告书》。2014年9月5日，惠州市政府发布惠府（2014）99号《惠州市人民政府关于惠深高速路惠州段加宽改扩建工程建设项目用地土地征收的公告》，决定征收包含镇隆镇长龙村在内共933亩集体土地（涉案土地包含在内），作为惠深高速公路惠州段加宽改扩建工程建设项目用地，后惠阳国土分局与惠阳区长龙村委会七车陂、下排等村民小组签订了《征地补偿协议书》。再查明，原告林洪发不服被告惠州市政府、惠阳区政府和镇隆镇政府组织实施的征地行为，于2015年4月14日以镇隆镇政府为被告向惠阳区法院提起诉讼，诉讼请求为要求被告立即停止非法拆迁行为，并赔偿其经济损失。2015年4月24日，原告林洪发将诉讼请求变更为要求被告停止侵犯其土地承包经营权和财产所有权，并赔偿其经济损失。在被告镇隆镇政府提交答辩状及相关证据后，原告林洪发于2015年6月10日向惠阳区法院申请追加惠阳区政府和惠州市政府为被告，同时申请将该案移送原审法院进行审理。2015年7月6日，惠阳区法院作出（2015）惠阳法行初字第26号行政裁定，将本案移送原审法院审理。2015年11月27日，因原告林洪发诉讼请求不明确且涉及不同的行政机关，原审法院依据行政诉讼法的相关规定向其释明并作了询问笔录，原告林洪发当场提交一份新的行政起诉状，并称以该份行政起诉状的内容为准。原告林洪发在该份行政起诉状中确定其诉讼请求是：一、确认被告征收位于惠州市惠阳区镇隆镇长龙村委会下排村民所属七车陂三坑尾土地违法；二、确认被告拆迁、铲除位于惠州市惠阳区镇隆镇长龙村委会下排村民小组所属七车陂三坑尾地上所属原告地上附着物违法；三、被告立即停止非法拆迁行为；四、被告赔偿原告直接经济损失人民币18361836.20元，赔偿原告承包上述地块剩余58年的经营损失费19764364.20元，合计38126200.20元；五、本案的诉讼费由被告承担。庭审中，原告林洪发请求将第三项诉讼请求“判决被告立即停止非法拆迁行为”变更为“确认被告拆迁行为违法”，并将第三项诉讼请求合并到第二项诉讼请求当中，因此，其最终确定的诉讼请求有三项：一、确认征收土地行为违法；二、确认强制拆除行为违法；三、赔偿原告损失。2016年1月27日，被告镇隆镇政府向原审法院提交《证人出庭申请书》，申请其工作人员吴国耀作为证人出庭作证，本案庭审时，被告镇隆镇政府已撤回该申请。2016年1月29日，原告林洪发向原审法院申请追加广东省国土资源厅为被告，同时申请原审法院调取以下证据：1、调取惠州市惠阳区与新圩镇产径、新联村，镇隆镇长龙、大光、甘陂、皇后、联溪、楼下村及其各村小组，以及75203部队的征收土地合同；2、调取仲恺高新区与惠环街道中星居委会何屋、中洞、三坳村小组和平南村立新、四大围、上横岭村小组的征收土地合同。对原告林洪发提出的追加被告申请，经合议庭合议后，原审法院决定不予追加并在庭审时当庭告知了原告林洪发。2016年6月27日，原告林洪发向原审法院提交《财产评估申请书》，请求原审法院委托评估机构对被征收土地上（服务区）剩余14677棵绿化树（苗木）的价值、景美饭店动产损失的价值、景美饭店经营损失以及承包土地经营损失进行评估。2016年10月27日，被告镇隆镇政府向原审法院提交一份书面函，内容如下：“……2016年10月9日上午，我镇约了原告林洪发进行庭外调解，坐下来面对面的协商，并针对案件焦点双方提出各自看法和意见，我镇在依法依规内能补偿100万左右，林洪发提出要求补偿500万，双方因补偿金额相距太大，协商无果，该案仍未得到有效的调处。”2016年11月3日，原告林洪发通过邮寄方式向原审法院提出中止审理申请，以被告实际征收土地面积超出广东省国土资源局厅批复的面积，原审法院应在被告取得国务院批准后再行审理本案。2016年12月22日，原告林洪发向原审法院提交了一份《补充证据清单》，内含三份证据材料：1、广东省国土资源厅于2016年11月24日作出的粤国土资公开告知[2016]205号《关于政府信息公开申请的答复》；2、广东省国土资源厅于2016年12月7日作出的粤国土资公开告知[2016]223号《关于政府信息公开申请的答复》；3、惠阳区政府作出的[2016]004号《关于政府信息公开申请的答复》。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二条第二款规定，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。本案中，原告林洪发以惠州市政府、惠阳区政府和镇隆镇政府为被告提起行政诉讼，请求原审法院：一、确认被告征收土地行为违法；二、确认被告强制拆除地上附着物的行为违法；三、要求被告赔偿经济损失。由于征收土地行为包括征地审批、征地公告、征地补偿安置方案审批和公示、征地补偿协议签订、征地补偿安置、责令交出土地等一系列行政行为，且不同的行政行为涉及的行政主体并不相同，原告林洪发笼统要求确认被告征地行为违法，属于诉讼请求不明确。根据上述法律规定，只有明确被诉行政行为，行政诉讼才有明确的审理对象，也才能认定原告林洪发的起诉有具体的诉讼请求，针对原告林洪发提出的诉讼请求和起诉理由，原审法院阐述意见如下：对于原告林洪发所提的第一项诉讼请求，如前所述，征收土地行为是由一系列行政行为构成的，原告林洪发笼统要求确认被告征收土地行为违法，并没有说明对征地过程中哪个行政机关作出的哪个行政行为不服，显然属于诉讼请求不明确，原审法院在庭审之前已经向原告林洪发释明，但原告林洪发仍坚持其诉讼请求不予变更。因该项诉讼请求所指向的被诉行政行为不明确，该项起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。另外，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，……。”本案中，惠阳区政府在征地方案报批前，发布了征地预公告并审定了征地补偿方案，惠州市政府在征地方案批准后发布了土地征收公告，镇隆镇政府仅是配合惠阳区政府实施具体征迁工作，因此，涉案土地的征收主体为惠州市政府和惠阳区政府，镇隆镇政府并非征地主体，原告林洪发请求确认镇隆镇政府的征地行为违法没有法律依据，依法应予驳回。对于原告林洪发提出的第二项诉讼请求，请求确认被告强制拆除涉案土地地上附着物的行为违法。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，惠阳区政府和镇隆镇政府提交的答辩状和证据可以证实，被诉强制拆除行为系惠阳区政府组织，镇隆镇政府实施，惠州市政府并未实际参与拆迁工作，原告林洪发也并未提供证据证明惠州市政府有实施强制拆除行为。因此，原告林洪发请求确认惠州市政府强制拆除地上附着物的行为违法并赔偿其经济损失，没有法律依据，依法应予驳回。关于原告林洪发是否有权对惠阳区政府和镇隆镇政府作出的强制拆除涉行为提起行政诉讼以及该强制拆除行为是否违法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”、第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，原告林洪发通过签订承包合同方式取得了涉案土地承包经营权，并投资进行开发建设，惠阳区政府和镇隆镇政府作出的被诉强制拆除行为涉及到其集体土地承包经营权，作为涉案土地承包人，原告林洪发与该强制拆除行为存在利害关系，具有提起行政诉讼的原告主体资格。因此，原告林洪发认为被诉强制拆除行为侵犯了其合法权益，有权以自己的名义提起行政诉讼，被告惠阳区政府主张林洪发原告主体不适格，没有法律依据，原审法院不予支持。关于惠阳区政府和镇隆镇政府作出的被诉强制拆除行为是否违法的问题。根据本案查明的事实，涉案土地征收经过了广东省人民政府批准同意，惠州市政府发布了土地征收公告，惠阳区政府审定了征地补偿方案，惠阳国土分局与涉案土地所有权人也签订了征地补偿协议，征地程序符合土地管理法及实施条例的相关规定。在涉案土地征收过程中，就地上附着物的补偿问题，镇隆镇政府与原告林洪发多次进行过沟通协调，并共同对地上附着物的种类、数量和面积进行了清点确认。原告林洪发与镇隆镇政府自愿签订了《预付款协议书》，约定由镇隆镇政府先行预付征地补偿款，原告林洪发收到预付款后自行搬迁处理地上附着物。镇隆镇政府按协议约定支付了征地补偿款（含搬迁费用），原告林洪发本应在约定期限内自行拆除地上附着物并清理场地，但原告林洪发逾期未处理。镇隆镇政府在实施被诉强制拆除行为之前，亦向原告林洪发发出了书面通知，要求其自行拆除地上附着物并委托公证处进行了证据保全，因此，镇隆镇政府在通知催告原告林洪发仍未清理的情况下，依据上述《预付款协议书》的约定对涉案土地地上附着物进行强制拆除并无不当，原告林洪发认为惠阳区政府和镇隆镇政府组织实施的强制拆除行为违法，没有事实根据和法律依据，原审法院不予支持。对于原告林洪发提出的第三项诉讼请求，要求被告赔偿其经济损失的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条第（三）项规定：原告对下列事项承担举证责任：（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”本案中，原告林洪发应当对被诉强制拆除行为给其合法财产造成损害的事实提供证据，但原告林洪发并未提交有效证据予以证实，且如前所述，镇隆镇政府实施的强制拆除行为在实体和程序上并不违法，因此，原告林洪发请求惠阳区政府和镇隆镇政府赔偿其经济损失，没有事实根据和法律依据，原审法院不予支持。原告林洪发提出的“广东省国土资源厅越权审批、非法批准征地以及申请追加广东省国土资源厅为被告”问题，原审法院认为，广东省国土资源厅于2013年12月20日作出的粤国土资（建）字（2013）1254号《关于惠深高速公路惠州段加宽改扩建工程建设项目用地的批复》，明确说明该批复内容已经过广东省人民政府的批准同意，且该征地审批行为并非本案审查范围，因此，原告林洪发申请追加广东省国土资源厅为本案被告，并要求原审法院对该征地审批行为进行审理没有法律依据，原审法院不予支持。原告林洪发提出的“安置补偿标准过低”的问题，原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，应由县级以上地方人民政府协调，协调不成，由批准征地的人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”原告林洪发对土地补偿标准不服，未经行政机关先行裁决，直接向原审法院提起诉讼，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，不属于本案审查范围。原告林洪发提出的“中止本案审理申请”的问题，原审法院认为，原告林洪发以被告实际征收的土地面积超出批复的面积为由，向原审法院申请中止本案审理，该理由并不符合《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十一条规定的中止诉讼情形，且原告林洪发并非涉案土地所有权人，作为土地承包人，其与本案所涉征地面积多少不存在利害关系，因此，对其提出的中止本案审理申请，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告林洪发的诉讼请求。上诉人林洪发不服，上诉请求撤销原审判决，并将本案发回重审。主要理由是：被上诉人实施土地征收依据的相关事实如征地批复的面积范围内是否包含基本农田、实施征地公告的公示内容等，一审未全面查明相关事实，便草率判决；被上诉人的整个拆迁行为违法，侵害了上诉人的合法权益；上诉人在原审程序中请求判令被上诉人依法补偿的是拆迁行为给上诉人造成的经济损失，而非因补偿标准过低而起诉；上诉人在原审有明确的诉讼请求：确认征收土地行为违法、确认强制拆除行为违法和赔偿经济损失，原审判决认定上诉人没有明确诉讼请求错误等。被上诉人惠州市政府、惠阳区政府答辩称，一审判决事实清楚，不存在遗漏关键事实未查明的情况；涉案征地拆迁程序合法，本次征地不涉及基本农田问题；征地实施机关已经依法将相关文件予以公示公开，项目建设合法有效，不存在逾期建设的情况；上诉人的主张没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持一审判决。被上诉人镇隆镇政府答辩称，涉案土地的征收主体是惠州市政府和惠阳区政府，镇隆镇政府并非征地主体；被诉强制拆除行为系惠阳区政府组织，镇隆镇政府实施。在本案中，镇隆镇政府政府与上诉人多次沟通协商，共同对地上附着物的种类、数量和面积进行了清点确认。上诉人与镇隆镇政府自愿签订了《预付款协议书》，约定由镇政府先行预付征地补偿款，上诉人在收到预付款后自行搬迁处理地上附着物。镇隆镇政府按协议约定支付了征地补偿款（含搬迁费用）。因上诉人逾期未处理，镇隆镇政府在实施强制拆除行为之前，向上诉人发出了书面通知，要求其自行拆除地上附着物，并委托公证处进行了证据保全。镇隆镇政府在通知上诉人仍未清理的情况下，依据上述《预付款协议书》的约定对涉案土地地上附着物进行强制拆除并无不当。一审法院判决正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：2003年10月28日，上诉人(乙方)与惠阳区镇隆镇长龙村委会下排村民小组（甲方）签署了《承包合同》，合同约定：自2003年12月1日起，长龙村委会下排村民小组全体村民所属的三坑尾斜坡地、旱田地约35亩交付给承包使用，使用期限从2003年12月1日起至2073年11月30日止，承包合同费用为人民币20万元整。在征收过程中，2013年11月28日，金土地房地产评估事务所受惠阳区征地服务中心委托出具评估报告，对李桂娣(上诉人林洪发之母)在“服务区”的建筑物及附属设施的估值为人民币3437226.00元【惠金(征)估字(2013)第ZS1213ZL号】,对李桂娣在“互通”的建筑物及附属设施的估值为人民币672148.00元【惠金(征)估字(2013)第ZS1214ZL号】，上述两项评估共计4109374元，是假设建筑物为合法建筑为前提。林洪发在起诉状称“减去无争议拆迁李桂娣的房屋补偿款4109374元”，对上述房屋拆迁补偿款未持异议。深圳市鹏信资产评估土地房地产估价有限公司受惠州市惠阳区国土资源局惠阳分局委托，对上诉人的苗木搬迁费进行评估，2014年6月4日，评估机构以2014年5月26日为评估基准日，做出两份《关于惠深高速公路扩建工程项目征地所涉林洪发位于镇隆长龙村委会七车陂村小组所有的苗木搬迁费用的资产评估》【鹏信咨询(2014)第333号、第334号】，搬迁补偿总价：578196元。国众联资产评估土地房地产估价有限公司受惠阳区征地服务中心委托，对景美饭店所占用土地的挖土方、填土方价值进行评估。该评估机构以2014年12月04日为资产评估基准日，于2015年1月7日作出《惠州市惠阳区镇隆景美饭店因惠深高速公路改扩建工程设施建设征地拆迁占用经营场地造成的挖土方、填土方资产评估报告书》【国众联评字（2015）第7—2001号】，评估价格为160550元。当地征收机构通过与上诉人协商或者委托评估等方式,确定对上诉人的补偿项目及价款为：果树补偿款为502180元；服务区和互通的房屋及附属设施的补偿款为4109374.00元；对服务区和互通区的苗木的搬迁补偿款为578196元；挖土方、填土方补偿款为160550元；按惠州市人民政府第86号令《惠州市加强建设项目征地拆迁管理规定》相关规定，鱼塘水面核定补偿款为9641.8元；经营损失核定补偿款(补偿给实际经营者)为478024.4元,以上各项补偿款合计5837966.2元。镇隆镇政府根据上述核定结果,在2015年1月21日区镇两级征收机构组织对美景山庄实施清场之前,总共向上诉人账上支付了5359941.8元，其中于2014年1月2日划入上诉人账户354530元，于2014年6月13日划入上诉人账户147650元(以上两笔是果树补偿款，共计502180元)，于2014年9月30日划入上诉人账户3000000元，于2015年1月20日划入上诉人账户1857761.8元。由于林洪发与案外人（黄仕发）就美景山庄的实际经营者问题存在争议，镇隆镇政府暂未发放经营损失补偿款478024.4元。在征收过程中,由于当地征收机构根据评估结果对林洪发仅补偿服务区和互通区的苗木搬迁款578196元,未能全面补偿林洪发的苗木因强制清理造成的实际损失。经本院二审法庭调查确定，由征收双方另行委托评估，以合理确定2015年01月23日当地征收机构实施现场清理行为时，林洪发所剩苗木的市场价值。同时，镇隆镇政府等行政机关表示，将以新的评估结果为基础与林洪发协商涉案苗木的补偿问题，如双方协商未能和解协议，考虑到2015年01月23日征收机构实施现场清理行为时，2013年10月28日经征收双方实际清点确认的苗木已经过一年的生长，苗木生长状态已发生一定的变化，同意由法庭酌定上浮一定比例（不高于30%）的补偿款。2019年3月28日,镇隆镇政府和林洪发共同委托广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司（以下简称国众联评估公司）进行资产评估，评估对象为：惠深高速服务区项目涉及的绿化树征收补偿：范围是惠深高速服务区所涉及的绿化树【按照三方确认，以2013年10月28日实际清点数量为准，清点登记表共二十三页（上述23页《征用土地、青苗及附着物补偿登记表》形成于2013年10月25日至2013年10月30日期间，负责清点的当地镇村代表和林洪发均予以签名确认），数量为24462棵绿化树（包括树苗）补偿】。具评估基准日确定为2015年01月23日（即当地征收机构实施现场清理行为日期）。2019年4月8日，国众联评估公司出具粤国众联评字[2019]第H2-7204001号《惠州市惠阳区镇隆镇人民政府因惠深高速服务区项目征地红线内景美饭店进行绿化树征收补偿涉及林洪发名下苗木的市场价值追溯性资产评估报告》，采用市场法，对林洪发名下的苗木于评估基准日2015年1月23日的市场价值进行了追溯性评估，上述苗木评估基准日的市场价值为：￥934，603.00元（大写：人民币玖拾叁万肆仟陆佰零叁元整）。本院认为，本案中，上诉人林洪发以惠州市政府、惠阳区政府和镇隆镇政府为被告向原审法院提起行政诉讼，请求：一、确认被上诉人征收土地行为违法；二、确认被上诉人强制拆除地上附着物的行为违法；三、要求被上诉人赔偿经济损失。关于惠州市政府组织实施涉案征地行为是否违法问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，……。”本案中，惠深高速公路惠州段改扩建项目2010年经广东省发展改革委立项，并由广东省国土资源厅经省人民政府同意后，作出粤国土资(建)字[2013]1254号《广东省国土资源厅关于惠深高速公路惠州段加宽改扩建工程建设项目用地的批复》。2014年9月惠州市政府发布了惠府[2014]99号《惠州市人民政府关于惠深高速公路惠州段加宽改扩建工程建设项目用地土地征收的公告》，在被征地农村集体经济组织所在地，对征收土地的有关情况及补偿标准等内容一并进行了公告。惠阳区国土局按照经批准的征地补偿安置方案，与镇隆镇长龙村委会下排村民小组(即涉案土地所属的村民小组)签订了《征地补偿协议书》，土地权属人下排村民小组对征地程序和补偿标准等均无异议。至发生本案争议时，惠州市政府下属征收机构已经按协议约定或者经评估确认的补偿数额将征地补偿款支付给相关集体经济组织和包括上诉人在内的被征收方。因此，本案惠州市政府作为涉案项目土地征收实施主体，在征地方案获得批准后组织下属机构实施的涉案征地行为，总体上符合法律规定，上诉人起诉主张涉案征地行为违法，欠缺理据，原审法院予以判决驳回，并无不当。上诉人在诉讼中主张，涉案征地行为涉及基本农田，依法应由国务院审批，一审未全面查明相关事实如征地批复的面积范围内是否包含基本农田、实施征地公告的公示内容等，便草率判决驳回上诉人诉求错误等，上诉请求改判。因上诉人所承包使用的涉案土地为村集体坡地、旱地，其主张的违法事由与之不具有关联性，且上诉人在诉讼期间未能提供相关证据证明其主张，故上诉人该项上诉主张因理据不足，本院不予采纳。关于惠阳区政府和镇隆镇政府实施强制清理林洪发涉案地上附着物行为是否构成违法问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”2015年1月23日当地征收机构组织对林洪发承包的土地实施现场清理行为。关于具体实施主体问题，原审法院经审理认定，本案中，根据惠阳区政府和镇隆镇政府提交的答辩状和证据可以证实，被诉强制拆除行为系惠阳区政府组织，镇隆镇政府实施，惠州市政府并未实际参与拆迁工作，上诉人林洪发也并未提供证据证明惠州市政府有实施强制清理行为。因此，林洪发请求确认惠州市政府强制拆除地上附着物的行为违法并赔偿其经济损失，没有事实根据。经本院审查，原审法院上述事实认定并无不当，本院予以确认。关于惠阳区政府和镇隆镇政府实施涉案强制清理行为是否构成违法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案惠阳区政府和镇隆镇政府负责其辖区内路段的具体征收工作，在征收机构未与上诉人林洪发就涉案征地补偿问题达成全面补偿协议，上诉人对部分补偿项目的补偿数额尚存在争议且未同意交付全部涉案土地的情况下，虽然惠阳区政府和镇隆镇政府在实施强制清理行为之前,根据征收机构此前与林洪发已经达成的部分协议的约定内容和经委托评估后确定相关补偿项目的补偿数额，主动向林洪发银行帐户支付相关的征地补偿款，履行了大部分安置补偿的义务。但在相关职能部门未依法作出责令交出涉案土地的行政决定，也未依法申请人民法院作出准许强制执行行政裁定的情况下，惠阳区政府和镇隆镇政府便自行组织相关人员对林洪发承包的土地进行现场清理施工，不符合上述法规规定的程序要求，应当判决确认被诉强制清理行为违法。原审判决驳回上诉人关于确认被诉强制清理行为违法的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。关于上诉人要求被上诉人赔偿其因违法强拆行为造成的经济损失问题。根据我国土地管理法及其实施条例的相关规定，上诉人作为涉案土地的承包使用人，依法可主张地上青苗及附着物的补偿，经营损失补偿等项目属于安置补偿范围，可由实际经营者依法主张。经审查，在征收过程中，当地征收机构通过与上诉人协商或者委托评估等方式,确定对上诉人的补偿项目及价款为：1、果树补偿款为502180元；2、服务区和互通区的房屋及附属设施的补偿款为4109374.00元；3、对服务区和互通区的苗木的搬迁补偿款为578196元；4、挖土方、填土方补偿款为160550元；5、按惠州市人民政府第86号令《惠州市加强建设项目征地拆迁管理规定》相关规定，鱼塘水面核定补偿款为9641.8元；6、经营损失核定补偿款(补偿给实际经营者)为478024.4元。对其中第1、2、4、5项补偿结果，系当地征收机构通过与上诉人协商或者委托评估等方式予以确定，上诉人在诉讼中未提出实质性争议，补偿结果基本合理，本院予以确认。对于第3项补偿，由于征收过程中当地征收机构委托评估补偿的项目仅为涉案苗木的搬迁补偿费，上述评估结果未能反映涉案苗木被实施强拆时的市场价值。惠阳区政府和镇隆镇政府根据上述评估结果主动支付的苗木搬迁补偿款并不足以弥补因违法强拆行为给上诉人造成的苗木实际损失，故应当另作赔偿。结合二审程序中国众联评估公司采用市场法出具的追溯性评估报告确定涉案苗木评估基准日（2015年1月23日）的市场价值为：￥934，603.00元，且考虑到2015年01月23日征收机构实施现场清理行为时，2013年10月28日经征收双方实际清点确认的苗木已经过一年多时间的生长，苗木生长状态已发生一定的变化，在征得征收机构同意的情况下，本院在上述评估确定的苗木市场价值￥934，603.00元的基础上，酌定上浮30%，即人民币934，603.00元*130%=1,214,983.9元(已支付苗木搬迁补偿款578196元可视为预付款),作为惠阳区政府和镇隆镇政府赔偿上诉人因违法强拆行为造成的苗木损失的赔偿款。对于第6项补偿(包括用于饭店经营的相关物品、设备等动产损失)问题,属于实际经营损失问题。本案由于上诉人林洪发与案外人（黄仕发）在征收补偿过程中就美景山庄的实际经营者问题存在争议，故当地征收机构暂未发放经营损失补偿款478024.4元，并无不当。上诉人可在依法解决相关争议后，另行主张发放相应的补偿款。至于上诉人在诉讼中主张的其他赔偿项目，因不符合法律规定的征地补偿范围要求，原审判决未予以支持，并无不当。综上，上诉人上诉请求改判的部分理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）（二）项之规定，判决如下：一、撤销惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第108号行政判决；二、确认惠阳区政府和镇隆镇政府实施强制清理林洪发涉案地上附着物的行为违法；三、由惠阳区政府和镇隆镇政府赔偿林洪发因违法强拆行为造成的苗木损失人民币1,214,983.9元(已支付苗木搬迁补偿款578196元可作为预付款扣减)；四、驳回林洪发其他诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，以及二审期间国众联评估公司的评估费用(以评估公司实际收取数额为准)，均由惠阳区政府和镇隆镇政府共同负担。本判决送达后，上诉人可依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十七条规定向惠阳区政府和镇隆镇政府申请支付赔偿金。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年十二月十八日书记员  刘桂宜赖心仪