江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初853号 原告启东市启秀砂石经营部，住所地启东市北新镇建西村十五组。 经营者施井安，男，1957年1月4日生，××族，住启东市。 委托代理人施锦辉(施井安弟弟)，男，1964年8月25日生，××族，住启东市。 委托代理人倪汉忠，江苏禾东律师事务所律师。 被告启东市北新镇人民政府，住所地启东市北新镇北新街826号。 法定代表人张丹，职务镇长。 应诉负责人沈赛兵，职务政法书记。 委托代理人周海滨，江苏周海滨律师事务所律师。 委托代理人彭丽，江苏周海滨律师事务所律师。 原告启东市启秀砂石经营部（以下简称启秀经营部）诉被告启东市北新镇人民政府（以下简称北新镇政府）行政强制及行政赔偿一案，原告于2019年7月8日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼。本院于7月15日立案后，于7月16日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月9日公开开庭审理了本案。原告启秀经营部经营者施井安及委托代理人倪汉忠，被告北新镇政府应诉负责人沈赛兵及委托代理人彭丽到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告启秀经营部诉称，2001年始，原告租用北新镇建西村的荒地经营砂石生意，每年给付租金，领取了营业执照，依法缴纳税费。原告在砂石场建有小楼1幢，内有生活设施、吊机两台、地磅两台和其他设施。2018年12月11日，砂石场被被告强制拆除。原告系合法经营的个体工商户，有工商登记且依法纳税，被告在没有经过法定程序、没有任何法律手续的情况下，组织他人强制拆除原告的经营场所，明显违法。而且《行政强制法》规定只有法律授权的行政机关和人民法院才有行政强制执行权，北新镇政府是基层人民政府，法律没有授予其强制执行权，其强拆行为明显越权，属违法行政。因被告的强拆，造成原告财物损失共计人民币135.28万元，被告没有登记，也没有请第三方评估，责任在被告。原告于2019年3月18日向被告申请国家赔偿，被告至今未作出赔偿决定。请求：1.确认被告强制拆除原告的砂石场的行为违法；2.判令被告赔偿原告的全部财产损失和经营损失人民币135.27万元。 原告启秀经营部向本院提交以下证据： 1.国家赔偿申请书、损失明细表、国内挂号信函收据，证明原告曾于2019年3月18日向被告提出国家赔偿申请。 2.北新镇政府的告知单、关于“散乱污”企业整治通知书、砂石堆场、码头企业整治标准告知单，证明被告曾向原告发出告知单、通知书，要求原告立即停止经营，并自行清理现场，否则将对其实施强制措施。 3.营业执照，证明原告领取了营业执照，系合法经营。 4.租地协议、临时用地申请及临时用地协议，证明原告有合法的用地手续。 5.通航航政[2003]6号《市航道处关于施锦安在新三和港河新建吊机有关通航标准和技术要求的函复》、江苏省行政事业性收费收据、（启）水（2009）占字第（027）号《河道工程占用证》，证明原告系经依法许可使用航道。 6.照片一组，证明被告组织人员强拆原告的码头和砂石厂。 7.原告砂石厂楼房、吊机等设备照片，证明原告在砂石厂有两台吊机、两个水泥罐、两个地泵和房屋情况。 8.拆除前后照片，证明被告强拆了原告砂石厂的房屋、设备及砂石。 9.证明、居民身份证复印件，证明原告被拆物品的价值、来源及目前的市场价。 10.损失明细表，证明被告拆除原告砂石厂造成的损失明细。 11.村民吴连兵等人证明，证明村民看到拆除时的情况。 12.启政发[1998]78号《市政府关于印发的通知》，证明案涉土地性质是水利工程用地。 被告北新镇政府辩称，1.原告的起诉已超过法定起诉期限。原告陈述其砂石场于2018年12月11日被被告强制拆除，却至2019年7月8日才提起诉讼，已超过六个月的起诉期限。2.因原告非法占用基本农田用于砂场码头作业的行为违反了《中华人民共和国土地管理办法》第十七条的规定，且根据启东市人民政府办公室文件(启政办发[2017]128号)规定精神，原告属于“散乱污”企业，没有扬尘污染防治和水污染防治设施建设，不符合《中华人民共和国环境保护法》的相关要求，被告于2018年6月21日向原告送达了《砂石堆场、码头企业整治标准告知单》，要求原告按此标准进行整改。后于2018年7月12日向原告送达了《关于“散乱污”企业整治通知书》，要求原告停止经营活动，并在7月25日前完成现场原材料、机械设备、生活设施等全面“三清”工作。但原告一直未进行停业整顿，继续违法占用基本农田进行非法作业，并不能达到“散乱污”企业的整治标准。故被告于2018年12月11日组织相关执法机构人员对原告的违法码头、堆场进行了拆除，且仅仅拆除了原告的地磅设施，一幢违建二层小楼及一些临时违建房并进行了土地复耕。3.原告要求被告进行赔偿没有事实与法律依据。原告被拆除的建筑、临时设施均没有相应的建设批准文件且非法占用基本农田，属违法建筑物，故不具有合法性。原告的黄沙、石子以及机械设施设备等，被告并没有对此进行处置，系原告自行处置，不存在损失问题。请求依法驳回原告的诉讼请求。 2019年7月31日，被告北新镇政府向本院提供了以下证据、依据： 1.北新镇建西村原施井安租用地范围测绘技术报告,证明原告非法占用基本农田的事实。 2.砂石堆场、码头企业整治标准告知单、关于“散乱污”企业整治通知书，证明被告已履行告知义务。 法律法规依据：《中华人民共和国土地管理办法》、启东市人民政府办公室文件(启政办发[2017]128)、《关于印发＜全市砂石堆场、码头企业专项整治验收和市场准入标准＞的通知》、《关于加快推进堆场码头企业整治工作的通知》。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1中测绘技术报告不予认可，认为测绘公司不具有评估案涉土地是否为基本农田的资质，对其中局部规划图认为该地块并没有规划，也不是基本农田；对证据2的真实性无异议，但认为发送给原告的通知书并没有附“散乱污”企业名单。被告对原告提供的证据1-3无异议；对证据4认为根据土地管理法的规定，协议无效，从临时用地申请可知原告对土地性质及需要进行审批的情况是明知的；对证据5认为与本案没有关联性；对证据6-8，被告认可其对原告的房屋进行强拆的事实，即对原告没有取得建设工程许可证的违建平房和两层楼房进行强拆，对固化的地面进行了复耕；对证据9的真实性不予认可；对证据10认为不是证据；对证据11认为证人未到庭，但被告承认实施了强拆行为；对证据12认为从文件无法看出土地性质为水利工程用地，不能达到原告的证明目的。 本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。对被告提供的证据真实性予以认定，但不能证明实施的行政强制行为合法。原告提供的证据4、5、9-12不能达到其证明目的；证据6-8被告当庭认可其实施了强制行为，能够达到原告证明目的，至于拆除房屋、设备等所涉赔偿问题，在本院认为部分一并阐述。 经审理查明，2003年左右，施井安陆续与启东市北新镇建西村十五组的村民签订了租地协议，在三和港河西侧经营砂石，后未取得规划许可手续在租赁的土地上擅自建造了平房和两层楼房，添置了水泥罐、吊机、筛石机、地磅等设施。2009年10月20日，办理了《河道工程占用证》（有效限期至2014年10月20日）。该证期限届满后，原告未能办理新证。 2018年6月8日，被告向原告送达《告知单》，告知原告根据启政办发[2017]128号文件对全市“散乱污”企业进行专项整治要求，对不符合产业政策或不符合产业布局规划、未办理相关审批手续（包括发改、国土、环保、市管、安监、电力、消防等）、无治污设施或治污设施不能满足稳定达标排放要求的企业进行全面清理。原告单位经相关部门现场审核被列入本次“散乱污”整治对象，要求原告自接到告知单后立即停止生产和营业，自行将原料、设备、产品及配套生活设施等在6月18日晚前清理出现场，6月19日起被告将根据市统一安排进行断电断水，并展开全面取缔。6月21日，被告向原告送达《砂石堆场、码头企业整治标准告知单》，告知“散乱污”企业中整顿类砂石堆场、码头企业整治标准。7月12日，被告向原告送达《关于“散乱污”企业整治通知书》，告知因原告单位已占用基本农田，被告决定对原告展开整治清理工作，要求原告配合在7月16-17日完成“两断”工作，现场停止经营活动，并自行在7月25日前完成现场原材料、机械设备、生活设施等全面“三清”工作，逾期未完成或拒不配合不理的，被告将展开联合执法。12月11日，被告组织人员对原告的平房、两层楼房、水泥场地实施了强制拆除，并拆卸了场地内的吊机、水泥罐、地磅、筛子机等设备。拆除时房屋已由原告清空，拆卸的设备已被原告自行处置。 2019年3月18日，原告向被告邮寄《国家赔偿申请书》及损失明细表，要求被告赔偿财产损失和经营损失99.27万元。被告未作答复。 另，施井安在启东市××××组建有住宅。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.原告起诉有无超过法定起诉期限。2.被告实施的拆除行为是否合法。3.原告要求行政赔偿的主张能否成立。 关于原告起诉有无超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，虽然被告实施强制拆除行为发生于2018年12月11日，但并未告知原告起诉期限，应适用最长一年的起诉期限，原告于2019年7月8日提起本案诉讼并未超过最长一年的起诉期限。 关于被告实施的拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。 程序正当原则是行政执法应当遵行的重要原则之一，暂且不论被告是否具有实施强制行为的法定职权，实施强制行为也应当符合法定程序。不管案涉强制拆除行为的性质是属于为制止违法行为采取的行政强制措施还是属于行政强制执行行为，根据《行政强制法》的规定，实行行政强制措施和行政强制执行前都必须履行催告程序，并给予当事人陈述和申辩的权利。被告未给予原告陈述和申辩的权利，明显违反法定程序，应确认被告实施的强制拆除行为违法。 需要特别指出的是，上世纪八十年代我国就确立了保护环境的基本国策，“绿水青山就是金山银山”，保护环境利国利民，也符合广大人民群众对美好生活向往的追求，应当得到支持。土地资源是有限的资源，对土地资源特别是耕地的保护同样是我国的基本国策，十八亿亩耕地是我国耕地保护的底线，不容突破。本案被告的行为目的是正当的，但其作出行政行为的方法、程序失当，导致违法，本院确认被告实施强拆行为违法并不意味着对环境违法行为和土地违法行为的纵容，更不是否定行政机关依法对环境违法行为和土地违法行为进行处罚。全面依法治国是我国“四个全面”战略之一，最终目标是建立法治国家、法治政府、法治社会，而依法行政是建设法治政府应有的题中之义，也是依法治国方略的具体体现，依法行政意味着行政机关要按照各自法定职责、依照法律程序作出行政行为，而不能超越职权或者明显违反法定程序实施行政管理。 关于原告的赔偿请求能否成立的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案中，原告要求赔偿损失为两台吊机19.5万元、两个水泥罐6.4万元、两台地磅5.25万元、一台筛子机2万元、平房2万元、两层楼房15万元、码头、地磅、吊机地基14万元、土地租金4万元、配电设施和线路4万元、黄沙1.56万元、石子1.56万元、经营损失60万元，合计135.27万元。《中华人民共和国土地管理》第四十三条条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案原告所占用的土地属于基本农田，没有办理农用地转用审批手续，建造的房屋亦未办理建设规划许可手续，故原告所建房屋、固化水泥场地等属于违法建筑。任何人不能因违法行为而获利，故原告要求赔偿房屋、码头、地磅、吊机地基的损失没有法律依据。至于吊机、水泥罐、地磅、筛子机、配电设施和线路等设施设备，被告陈述采用能拆卸螺丝则拆卸螺丝，螺丝生锈无法拆卸则将固定的水泥基座拆除，整体吊出等方式拆除，且拆除后系由原告自行处置。原告陈述被告确实未将设施设备带走，系其当废品卖掉，故对于原告主张的设施设备的损失，本院不予支持。至于原告主张的经营损失、土地租金，原告虽然办理过《河道工程占用证》，但该证于2014年10月期限届满，原告并未能续展期限，故原告后续的经营行为属于违法经营，要求赔偿经营损失显然没有依据。原告租用土地进行非农建设，改变土地性质，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，要求赔偿土地租金同样缺乏依据。至于黄沙、石子损失，原告主张各有150吨黄沙、石子未清理出，但原告承认其自行请人清理了黄沙、石子。被告则承认现场当时有少部分黄沙、石子未清理，由于案涉土地已经复耕，无法统计出具体数量，也就无法评估出黄沙、石子的损失价值，从原告拍摄的照片看，结合原告承认请人清理的事实，本院酌情判定损失黄沙、石子1.5万元，该部分损失系原告合法财产损失，被告应予赔偿。 综上，被告实施强制拆除行为程序违法，原告要求确认违法的主张应予支持。原告要求赔偿黄沙、石子的部分主张，本院予以支持，其他赔偿主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告启东市北新镇人民政府2018年12月11日强制拆除原告启东市启秀砂石经营部房屋、设施的行为违法。 二、被告启东市北新镇人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿原告启东市启秀砂石经营部黄沙、石子损失人民币15000元。 三、驳回原告启东市启秀砂石经营部的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告启东市北新镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  齐海生 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  吴 灿 二〇一九年十二月二十日 书 记 员  顾梦窈 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。