四平市铁西区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）吉0302民初777号 原告四平市人民防空办公室。 法定代表人张玉楼，主任。 委托代理人刘永学，吉林辅民律师事务所律师。 被告赵丽娟，女，蒙古族，1956年11月5日生，住吉林省四平市铁西区。 被告吴平平，女，蒙古族，1982年4月13日生，住吉林省四平市铁西区。 被告吴小平，女，蒙古族，1986年12月25日生，住吉林省四平市铁西区。 三被告共同委托代理人霍岩平，吉林霍岩平律师事务所律师。 第三人四平市铁西区房屋征收经办中心。 法定代表人曲东，主任。 委托代理人林海，吉林东泰律师事务所律师。 原告四平市人民防空办公室（以下简称市人防办）诉被告赵丽娟、吴平平、吴小平、第三人四平市铁西区房屋征收经办中心（以下简称铁西区房屋征收办）确认合同无效纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告市人防办的委托代理人刘永学，被告赵丽娟、吴平平、吴小平的共同委托代理人霍岩平，第三人铁西区房屋征收办的委托代理人林海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告市人防办诉称：被告赵丽娟、吴平平、吴小平系吴非的继承人（妻子和二个女儿），三被告的被继承人吴非（已病故）与原告四平市人民防空办公室于2005年7月21日签订了人防工事及设施出售《协议书》，该协议约定，将甲方四平市辖区内位于铁西区站前街百货小区的人防工事及附属设备、设施50年使用权（出租）及两处口部房产权出售给乙方吴非，共计金额为85万元。由于政府征收需要，2017年3月5日，被告赵丽娟、吴平平、吴小平用案涉房产为征收标的分别与第三人四平市铁西区房屋征收经办中心签订了一份吉林省城市房屋征收补偿安置协议《货币补偿协议书》和二份吉林省城市房屋征收补偿安置协议《产权调换协议书》。被告赵丽娟获取了291.3万元人民币的房屋租金损失，被告吴平平、吴小平与第三人四平市铁西区房屋征收经办中心签订的两份《吉林省城市房屋征收补偿安置协议-产权调换协议书》中约定的48.06平方米共96.12平方米的回迁房屋合同权益（尚未实际回迁）。根据《中华人民共和国人民防空法》《人民防空国有资产管理规定》等法律法规的规定，人防工程系国防资产，原告四平市人防办只是国家法律授权人防资产的监管人而不是人防资产的所有人，依法无权出售人防资产，出售国防人防工程资产不仅未经依法审批和追认而未生效，属于无权处分，其转让行为无效。同时，该《协议书》也违背了合同法第52条的相关情形，属于无效合同。一、双方签订的《协议书》中，将两处口部房产权（75万元）出售给乙方吴非的合同内容部分无效，并将两处口部房产权的征收所获得的相关权益返还给原告。第一，原告四平市人民防空办公室作为人防主管部门及单位员工家属吴非都深知人防国有资产的管理法规，却违法签订出售人防工事及设施的《协议书》，造成国有人防资产的流失，损害了国家利益。第二，《协议书》出售的位于四平市铁西区站前街百货小区的人防工事及其附属设备、设施及两处口部房系人防战备设施及人防工程，是四平市相关区域人们在战时保护生命的地方，该合同直接损害社会公共利益。第三，原告四平市人民防空办公室与吴非签订的出售人防工事及设施的《协议书》违反了法律法规的强制性规定。《中华人民共和国物权法》第五十六条规定：“国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。”《人民防空国有资产管理规定》第六条规定：“人防国有资产的权益受国家法律保护，任何部门、单位和个人不得以任何理由侵占、损害。”第四，《协议书》将四平市黄金商业地带的“地下人防工事净使用面积为702平方米及其附属设备、设施50年的使用权，以10万元（平均每年的使用费2000元）出售给乙方”完全是以合法的合同形式掩盖非法侵占的目的。根据《合同法》第212条规定：“租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。”案涉的702平方米地下人防工事的房屋使用权的“出售”50年，本质是租赁关系而不是出售买卖关系，即名为转让实为租赁。双方的《协议书》中故意用“出售使用权”形式，达到掩盖侵占50年的非法目的，其合同内容依法无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”因此，2005年7月21日原告四平市人民防空办公室与吴非签订的出售人防工事及设施的《协议书》中出售人防工事所有权部分无效。二、《协议》中约定的位于铁西区站前街百货小区的人防工事及其附属设备、设施50年使用权出售（实为租赁）中超过20年的部分（即2024年7月21日至2054年7月20日的期限部分）无效。根据《合同法》第214条规定：“租赁期限不得超过20年。超过20年的超过部分无效。”因此，双方签订的《协议书》中，位于铁西区站前街百货小区的人防工事及其附属设备、设施50年使用权出售（实为租赁）中超过20年的部分（即2024年7月21日至2054年7月20日的期限部分）无效。综上，因当年非法出售涉案等人防工程，已造成原告相关单位依靠涉案等人防工程使用经营收入开支的职工无法开资，并集体到各级政府上访，造成了不良社会影响。此案件已被吉林省人民防空办公室及监察委列为重点督办事项，为维护国有人防资产的增值保值及免受非法侵害，现起诉至法院，请求一、确认原告四平市人民防空办公室与赵丽娟、吴平平、吴小平等三被告的被继承人吴非于2005年7月21日签订的人防工事及设施出售《协议书》中，将两处口部房产权（75万元）出售给乙方吴非的该部分合同内容无效，并将两处口部房产权房屋征收所获得的相关权益即2017年3月5日被告吴小平、吴平平与第三人四平市铁西区房屋征收经办中心签订的两份《吉林省城市房屋征收补偿安置协议-产权调换协议书》中约定的48.06平方米共96.12平方米的回迁房屋权益返还给原告；二、确认原告四平市人民防空办公室与赵丽娟、吴平平、吴小平等三被告的被继承人吴非于2005年7月21日签订的人防工事及设施出售《协议书》中，位于铁西区站前街百货小区的人防工事及其附属设备、设施50年使用权出售（实为租赁）中超过20年的部分（即2024年7月21日至2054年7月20日的期限部分）无效；三、本案诉讼费由三被告承担。 被告赵丽娟、吴平平、吴小平辩称，1、原告起诉超过诉讼时效，原告是法律授权人防工程及其附属设施的管理人，原告与被告是通过合同行为确认的民事法律关系，所以原告的起诉不受国有资产未经授权而受到侵害诉讼时效保护的情况。2、原告所称不是2个出售口部房的所有权人，与事实不符，原告在出售口部房前，已经依法获得了口部房的产权证照，后与被告形成了买卖关系，3、原告称口部房为国防工程，与事实不符，根据防空法及人防工程相应的行政规定，人防工程为地下室部分、不包括口部房，且该口部房并不是原始地下建筑的连接结构，在2000年步行街改造时，口部房改造为仅具有出入功能的房屋，4、原告称侵害了职工工资利益，与事实不符，2005年人防办对于所接收的所有的合同制工人进行了劳动关系改制，所出售房屋的价款就是为了安置接受改制的工人，原告这点陈述与事实不符5、原告所述的租赁合同50年是以合法形式掩盖非法目的，这点是关于合同无效的法律规定，但是原告的诉讼请求是对租赁合同中超过30年的部分诉求无效，原告的自己的诉求和理由事实混乱相互矛盾，6、原告称口部房的出售违反了合同法的52条，根据52条原告列举了全部五种法定情形，原告应当对这五种情形是否成立承担举证责任。7、原告所称出售口部房现在价值较大，但是根据房产部门档案，当年出售评估的价值每个口部房只有6万元，被告是以当年高于评估价值近7倍的实际交易价格完成交易，不存在价格过低的情况，现在房屋的价值是被告买后，应当获得的合同利益，本案不存在情势变更的问题，8、关于被告获得的290余万元的拆迁补偿，原告根本不了解该补偿的构成，就恶意推断被告获得了非法利益，是对事实的严重不尊重，9、本案即便原告在处置时存在一定的瑕疵，但被告依据物权法属于善意取得，原告认为吴非是原告单位的员工，双方签订的合同，就明知是违反法律规定而签订，是没有依据的推断，依法不能成立。10、请求本案合议庭全面依法认定案件事实，认定本案原告与被告之间的合同关于口部房出售部分内容合法有效，或者认定该内容为善意取得，原告无权追索，对于租赁合同50年，超过20年的部分可以依法调整，但是原告应当酌情返还调整后应当返还的租金，原告并未对租赁合同的价款提出任何诉求，11、第三人在本案中是依据产权证照确认的所有权人，依据国务院590号令，依法依规对被告进行的征收补偿，第三人无过错。原告对第三人的告诉。也是滥用诉权，请求法院驳回原告对第三人的告诉。 第三人铁西区房屋征收办述称，严格依照590号令对案涉标的实施的征收，如果法院确认案涉协议部分无效，被告应将征收权益及征收补偿款返还给征收人，而不是返还给原告，由征收人上缴财政。 经审理查明，被告赵丽娟、吴平平、吴小平系案涉2005年7月21日《协议书》签约方吴非（已病故）的法定继承人。 2005年7月21日，原告市人防办与吴非签订《协议书》（以下简称7-21协议）一份，协议约定：“……市人防办（甲方）将位于四平市铁西区仁兴街百货大楼前步行街地下人防工事（面积702平方米）及南北两处口部房（面积71.82平方米）分别出租、转让与吴非（乙方）。其中，地下人防工事及其附属设施的50年使用权，费用共计为100000元；两处口部房的转让、款为750000元；甲方在收到乙方的前述款项后，7日内负责办理口部房的产权登记手续并交予乙方；在履行协议过程中如遇到城市改造必须拆迁房屋时，回迁面积继续由乙方使用（拆迁损失赔偿费归乙方所有），如拆迁后未予产权调换的，则拆迁房屋的全部赔偿归乙方所有……”。协议签订后，双方于2005年8月4日办理了口部房权属变更登记手续。2017年3月5日，因四平百货大楼（旧城改造）项目建设需要，案涉的两处口部房被列入政府核准的征收范围内。同日，第三人铁西区房屋征收办与三被告分别签订《吉林省城市房屋征收补偿安置协议产权调换协议书》《吉林省城市房屋征收补偿安置协议货币补偿协议书》，其中，按《产权调换协议书》约定，被告吴平平、吴小平各自名下的口部房均按面积48.06平方米回迁；按《货币补偿协议书》约定，被告赵丽娟应取得租金损失补偿2913000元。现原告市人防办以“7-21协议”中转让口部房的约定侵害了国家利益、出售地下人防工事及附属设施50年使用权违反法律规定为由，要求确认该协议中的转让口部房及超过20年使用权期限的约定无效，并由被告吴平平、吴小平返还口部房的回迁权益共计96.12平方米。 诉讼过程中，针对原告的主张及被告的抗辩，本院就案涉“口部房”是否应为人防国有资产，向吉林省人民防空办公室发函。吉林省人民防空办公室函复认为，人防工程“口部房”是与人防工程主体一体规划、一体设计、一体建设的，与人防工程主体是一个统一的整体。任何一个人防工程的“口部房”都是人防工程不可分割的组成部分，是典型的人防工程附属设施。 上述事实有《协议书》、《吉林省城市房屋征收补偿安置协议产权调换协议书》、《吉林省城市房屋征收补偿安置协议货币补偿协议书》《自管房产产权登记审批表》《房屋产权转让书》，及当事人陈述等在卷证明。 本院认为，本案系确认合同效力纠纷。关于原告市人防办起诉是否已过诉讼时效期间。原告市人防办所主张的权利并非债权请求权，而系请求裁判机关对于涉讼双方之间是否存在某一特定民事法律关系予以审查确认，原告所享有的该项权利不应受诉讼时效期间的限制，故参照《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第一条之规定，对于三被告的诉讼时效期间已过的抗辩不予采信。关于《7-21协议》效力的问题。《7-21协议》项下的标的物包括出售的“口部房”及50年使用期限的“地下人防工事及其附属设施”。首先，原告市人防办作为四平市人民政府所辖区域内人防国有资产的主管部门，其有责任依照法律、法规及国家的有关规定，严格履行对于人防国有资产的管理、转让、变更、报损等的审批程序，以实现人防资产的保值增值，保障国家利益。在原告市人防办明知“口部房”为人防国有资产且未办理相关报批手续的情况下，仍与他人签订非法处置人防资产的转让协议，该行为已严重损害国家利益及社会公共利益，故依据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条之规定，案涉协议书中转让“口部房”的约定应依法确认无效。鉴于“口部房”已更名过户且被拆迁，且目前存在着回迁房屋的状况尚不明确的情形，由于原告要求返还回迁房屋权益的主张，考虑到回迁面积增加至96.12平方米的约定系三被告与征收单位之间协商的结果，该约定能否得到履行亦无法确定，故由双方互相配合将“口部房”办理恢复至原始登记状态即原告市人防办名下显然更为合理；本院亦注意到案涉“口部房”的登记面积与回迁面积之间相差24.3平方米的问题，但鉴于案涉产权调换协议系被告与第三人所签，该协议效力待定且价格亦未评估，该问题无法在本次诉讼中一并处理，此应待回迁房屋交付时，双方可根据实际情况另行进行主张。其次，根据《7-21协议》中约定的出售“地下人防工事及其附属设施的50年使用期限”相应条款的文义，实际上系双方对于该人防工事的租赁所达成的合意，依据《中华人民共和国合同法》第二百一十四条之规定，双方约定的租赁期限已超过法律规定，故对于超过法定期限的自2024年7月21日至2054年7月20日部分应认定无效。基此，《7-21协议》中约定的转让“口部房”及“地下人防工事及附属设施”租赁期限超过法律规定的部分均应确认为无效，原告市人防办应向三被告返还收取的转让款750000元、超过法定租赁期限部分的费用60000元。 综上，依据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条第四项、第五十八条、第二百一十四条之规定，判决如下： 一、确认原告四平市人民防空办公室与被告赵丽娟、吴平平、吴小平的被继承人吴非于2005年7月21日签订的《协议书》中转让“口部房”及“地下人防工事及附属设施”租赁期限超过二十年部分（2024年7月21日至2054年7月20日）的约定无效； 二、被告赵丽娟、吴平平、吴小平于本判决发生法律效力之日起五日内协助、配合将四字第086772号、086773号产权证项下的房屋（面积分别为40.14平方米、31.68平方米）变更登记至原告四平市人民防空办公室名下； 三、原告四平市人民防空办公室自被告赵丽娟、吴平平、吴小平履行完毕上述第二项之日起三日内，向三被告返还“口部房”转让款750000元及租赁期限超过部分的费用60000元，合计810000元； 四、驳回原告四平市人民防空办公室的其他诉讼请求； 五、第三人四平市铁西区房屋征收经办中心不承担民事责任。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费11300元，由被告赵丽娟、吴平平、吴小平负担5650元，原告四平市人民防空办公室负担5650元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于吉林省四平市中级人民法院。 审判长 牛旭峰人民陪审员施露人民陪审员李际秋 二〇一九年十二月二十七日 书记员 邢        芳        芳