甘肃省张掖市中级人民法院   行政判决书   （2019）甘07行初16号   原告：杨某，男，1979年2月16日出生，汉族，甘肃省敦煌市人，现住敦煌市。   委托诉讼代理人：李某1，北京圣运（天津）律师事务所律师。   被告：酒泉市人民政府。办公地址：甘肃省酒泉市肃州区富康路29号市政大厦西辅楼3楼。   法定代表人：张某，市长。   委托诉讼代理人：李某2，酒泉市司法局行政复议与应诉科副科长。   委托诉讼代理人：刘某，酒泉市政府法律顾问。   原告杨某诉被告酒泉市人民政府（以下简称“酒泉市政府”）不服行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼，本院于2019年11月12日立案后，于2019年11月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，并经双方同意的情况下，于2019年12月3日公开开庭审理了本案。原告杨某及其委托诉讼代理人李某1、被告酒泉市政府委托诉讼代理人李某2、刘某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告杨某诉称,原告在敦煌市××镇拥有宅基地，该处土地因“飞天公园”项目涉及征收。原告在2019年4月29日收到敦煌市国土资源局（现敦煌市自然资源局）信息公开答复，才得知敦征地安置〔2015〕第17号征地补偿安置方案。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和村民的意见。被申请人未依法组织办理征收土地公告程序，实际上侵害了原告的合法权益，遂于2019年8月8日，复议至被告，要求撤销被告敦煌市政府作出的安置补偿方案，但被告于2019年10月16日，作出驳回行政复议申请决定，原告认为违反事实和法律依据。请求：1、依法撤销被告作出的酒政复决字〔2019〕2号行政复议决定，并重新履行复议职责；2、本案诉讼费用由被告承担。   原告杨某为证明其诉讼主张，向法庭提交了以下证据：   1、提交杨明敦地临字第12109号《甘肃省土地临时土地使用权证》、敦煌市国土资源局2018年5月2日作出的《责令交出土地通知书》，证明原告诉讼主体适格。提交酒泉市人民政府酒政复决字〔2019〕2号《驳回行政复议申请决定书》，证明被告实施具体行政行为侵犯原告合法权益。   被告酒泉市政府辩称，本案的焦点问题是本案是否超过申请行政复议的期限。依据原告2017年3月12日签订《征地补偿协议》的事实,以及领取了571603元补偿款的事实，可以推定原告在2017年3月12日之前，已经知道敦征地安置〔2015〕第17号《敦煌市国土资源局征地补偿安置方案公告》的存在。自2017年3月12日起，至2019年5月10日申请行政复议，早已超过期限。依据2018年5月2日的《责令交出土地通知》，可以进一步印证，2017年3月12日原告签订《征地补偿协议》时，已经知道敦征地安置〔2015〕第17号《敦煌市国土资源局征地补偿安置方案公告》的存在。从有利于保护行政复议申请权的原则出发，既便自2018年5月2日起算，至2019年5月10日申请行政复议，也已超过期限。敦征地安置〔2015〕第17号《敦煌市国土资源局征地补偿安置方案公告》于2015年9月5日作出。依据《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。从有利于保护行政复议申请权的原则出发，既便自2018年5月2日起算，至2019年5月10日申请行政复议，也已超过最长期限。综上所述，杨某诉求无理，应予判决驳回诉讼请求。   被告酒泉市政府在法定举证期限内向本院提交了被诉房屋征收行为的下列证据：   第一组证据，证明程序合法性：1.行政复议申请书、酒泉市司法局收文各1份。证明：被告于2019年8月13日收到原告的行政复议申请书；2.行政复议申请补正通知书（酒复补字〔2019〕2号）、行政复议文书送达回证、EMS快递物流信息单，各1份。证明：被告于2019年8月15日书面通知原告补正材料，原告于2019年8月16日收到补正通知书；3.行政复议材料补正说明1份。证明：被告于2019年8月22日收到原告邮寄的补正材料；4.行政复议受理通知书、答复通知书、送达回证、快递跟踪详单，各1份。证明：被告行政复议受理及要求答复程序合法；5.敦煌市人民政府行政复议答复书（敦政复答字〔2019〕1号）。证明：被申请人敦煌市人民政府于2019年9月6日向被告作出了书面答复，符合法律规定的答复时限。6、酒泉市人民政府驳回行政复议申请决定书（酒政复决字〔2019〕2号）、送达回证、快递跟踪详单，各1份。证明：被告作出行政复议决定及其送达程序合法。   第二组证据，证明被告认定事实清楚：7.《敦煌市国土资源局征地补偿安置方案公告》（敦征地安置〔2015〕17号）；8.敦煌市国土资源局2018年5月2日向申请人作出的《责令交出土地通知》；9.敦煌市国土资源局2015年9月8日在××镇征收范围内张贴公告的照片；10.2017年3月12日申请人杨某与兰州村委会签订的《征地补偿协议》；11.《敦煌市人民政府征收土地公告》（敦征地〔2015〕第21号）；以上事实证据综合证明，原告至迟在2017年3月12日就已知悉敦征地安置〔2015〕第17号《敦煌市国土资源局征地补偿安置方案公告》存在。三、法律依据主要是《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条、第二十三条、第三十一条、第十五条、第四十八条。   第三组证据，征地范围相关证据：《中共敦煌市委办公室敦煌市人民政府办公室关于印发敦煌市村组行政区划调整实施方案的通知》（市委办发〔2007〕6号）、《甘肃省民政厅关于撤销敦煌市杨家桥乡设立月牙泉镇的批复》（甘民复〔2010〕103号），证明本次征收范围行政区划的变更问题。   经庭审质证，对被告酒泉市政府提交的上述证据，原告质证意见为:   对于第一组证据中行政复议申请书、酒泉市司法局收文的真实性、合法性无异议。对行政复议申请补正通知书（酒复补字〔2019〕2号）、行政复议文书送达回证、EMS快递物流信息单也没有异议；对行政复议材料补正说明没有异议；对行政复议受理通知书、答复通知书、送达回证、快递跟踪详单，对真实性均无异议，对证明目的有异议，因其不能证明被告行政复议受理及要求答复合法，依据《甘肃省行政复议若干规定》第24条第一项，行政复议申请受理通知书应当载明受理的日期、案件受理人员，告知申请回避，举行听证的权利。被告作出的受理通知书中并没有告知案件审理人员及其是否具有行政复议资质的证据材料，也没有告知申请人可以进行申请回避的权利，以及举行听证的权利。并且，被告举证的复议申请的材料中，没有提交复议人员的身份信息，及其具有复议资质的证据材料，因此可以认为被告行政复议程序违法，应予撤销。对敦煌市人民政府行政复议答复书（敦政复答字〔2019〕1号），对该答复书的真实性无异议，对答复的内容有异议，且该行政答复书并没有提交其作出答复时的证据材料，依据行政复议法二十三条规定，被申请人应当自收到申请书副本之日起，十日内提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，被告单位只依据该行政复议答复书，作出该驳回行政复议申请决定是错误的，在没有证据的情况下是无法作出真实的事实认定的。对酒泉市人民政府驳回行政复议申请决定书（酒政复决字〔2019〕2号）、送达回证、快递跟踪详单真实性无异议，对证明的目的及作出的事实认定有异议，该复议决定第七页倒数第十行，2018年5月2日申请人收到敦煌市国土资源局责令交出土地通知，根据土地征收程序，申请人至迟在2018年5月2日就应当知悉安置征收补偿方案的存在的说法是错误的，责令交出土地通知书中，并没有关于敦煌市国土资源局征地补偿安置方案公告的任何内容表述，原告不可能在该责令交出土地通知书中知道该征收土地的内容，且在复议过程中被复议单位也未曾向被告提交该责令交出土地通知书作为证据，因此该决定应予撤销。对于第二组事实证据，没有标注证据的保存单位，且复印件中也没有经与原件核对无误的记载及保管单位进行签章确认，因此无法认定该证据的真实性。对征地补偿安置方案公告的内容有异议，该公告并没有进行听证，也没有在原告居住的处所进行张贴。对责令交出土地通知书，该通知书的真实性无异议，对证明目的有异议。该通知书正文内容共十行，在其内容中没有敦煌市国土资源局征地补偿安置方案公告的任何字样，被告在答辩中称责令交出土地通知书后原告就应当知晓征地补偿方案的内容是错误的。对《敦煌市人民政府征收土地公告》（敦征地〔2015〕第21号），对该证据的三性不予认可，且该土地公告的土地位置是月牙泉镇杨家桥村，而原告所处的地理位置是月牙泉镇兰州村，该公告的征收土地并未涉及原告所在村，因此该证据与原告无关联。对敦煌市国土资源局2015年9月8日在××镇征收范围内张贴公告的照片，对该证据三性及证明目的有异议，被告应当提供该照片的原始载体，以证明其出处和证据的真实性，在该份照片中，无法显示其张贴位置，且只有一张照片，在照片的背景当中没有原告所在村位置的任何标志信息，作为专业的土地征收部门，进行土地公告过程中，应当进行现场的录像及拍照多份照片，保障能够确认其张贴公告所在具体位置。本案中，被告张贴的公告无法证明其在原告所在的兰州村委会公告栏进行张贴。对2017年3月12日申请人杨某与兰州村委会签订的《征地补偿协议》，依据土地管理法实施条例第二十五条规定，征收补偿协议应当是市县级人民政府土地行政主管部门授权，村委会签订的补偿协议属于无效协议，并且本案中并没有附市县级人民政府委托兰州村进行签订该补偿协议的授权，且征地补偿协议的甲方并未签章，同时村委会在签订该补偿协议时，并没有将敦煌市国土资源局土地安置补偿方案告知原告，该补偿协议中也没有关于政府补偿安置公告任何的相关信息，被告用该征地补偿协议证明原告应当知道安置补偿方案协议是错误的。依据最高人民法院关于行政复议证据第十条，提供有关部门的书证均应为原件，并由部门加盖印章，提交图纸报表应附有彩印，原被告诉讼地位平等，被告在提交证据时应该提交证据原件，作为诉讼证据，并非是行政复议的根据，被告作为市级政府，依据自己的职权，是应当拿到所有的证据原件在出庭过程中交由原告质证，且被告提交的复议过程中的答复书后并没有附有其作出行政复议的事实认定相关证据，应当视为被告在进行行政复议过程中没有审核原机关作出决定的证据，其作出事实的认定是缺少证据支持的。对于第三组证据中《中共敦煌市委办公室敦煌市人民政府办公室关于印发敦煌市村组行政区划调整实施方案的通知》（市委办发〔2007〕6号），并没有注明证据的保存机关以及确认该证据与原件内容核对无误的认定及签章，且在调整实施方案的第六页，第三段内容为“将鸣沙村并入为月牙泉村，村名为月牙泉村，将兰亭村并为兰州村，村名为兰州村”该项内容中并没有杨家桥村与原告所在兰州村有合并的内容的表述，因此可以认定为兰州村与杨家桥村分属不同的村组织。兰州村和兰亭村合并为兰州村，和杨家桥村没有关系。《甘肃省民政厅关于撤销敦煌市杨家桥乡设立月牙泉镇的批复》（甘民复〔2010〕103号），并未涉及村庄合并的问题，与本案无关联性。   对原告提交的证据，被告酒泉市政府的质证意见为：   对原告提交的证据无异议。但其所述的土地使用权证实质是土地临时使用证，编号是敦地临字第12109号。   本院对被告、原告提交的上述证据认证如下：   被告酒泉市政府提交的第一组证据具有真实性，经原告质证，对真实性亦无异议，法庭予以认定。对被告提交的第二组证据、第三组证据虽为复印件，但相关文件有政府机关文号，由相关部门做出落款有政府机构加盖印章，并有出具复印件的单位加盖骑缝章，对真实性予以认定。   原告提交的证据，具有真实性，经被告质证，对真实性亦无异议，法庭予以认定。   经审理查明，原告杨某持有由敦煌市土地管理局颁发的其父亲杨明敦地临字第12109号甘肃省土地临时使用证，载明使用户名为杨明，土地坐落：杨家桥乡兰亭村三队，用途：住宅用地，面积：260平方米，土地所有制性质：集体，四至：东至距小园至本人墙外线，南至邻耕地至本人墙外线，西至邻耕地至本人墙外线，北至邻耕地至本人墙外线，备注“据兰亭村委会92年1月20日证明，杨明宅基地面积错登，现应以改正，实际面积应为22米×15米=330平方米”。2010年12月13日，经甘肃省民政厅《关于撤销敦煌市杨家桥乡设立月牙泉镇的批复》（甘民复〔2010〕103号）同意，撤销杨家桥乡，设立月牙泉镇。   2015年9月5日，敦煌市国土资源局发布敦征地安置〔2015〕第17号《征地补偿安置方案公告》，拟对敦煌市月牙泉镇兰州村土地进行征收。该公告在征收范围内进行张贴。因杨某宅基地及5.25亩承包地在征收范围内，2017年3月12日，杨某与兰州村委员会签订了《征地补偿协议》，就杨某承包5.25亩土地达成补偿协议，并已领取土地及地上附着物补偿款571603元。2018年5月2日，敦煌市国土资源局作出《责令交出土地通知》，责令杨某收到通知后15日内办理补偿手续，并交出土地。杨某以2019年4月29日，收到敦煌市国土资源局（现敦煌市自然资源局）的信息公开答复时，才得知敦征地安置〔2015〕第17号《敦煌市国土资源局征地补偿安置方案公告》为由，于2019年5月10日向敦煌市人民政府申请行政复议，认为该公告侵犯其合法权益，敦煌市政府于2019年7月10日作出敦政行复决字〔2019〕11号《行政复议决定书》告知涉案行为系敦煌市人民政府批准，申请人应当向其上一级酒泉市政府申请复议。原告杨某遂于2019年8月13日向酒泉市政府申请行政复议，酒泉市政府认为杨某提出复议申请的时间已超过法律规定的复议期限，故作出酒政复决字〔2019〕2号《驳回行政复议申请决定书》。原告不服，向本院提起本诉。   本院认为，杨某不服敦煌市国土资源局发布敦征地安置〔2015〕第17号《敦煌市国土资源局征地补偿安置方案公告》，实际是对征地补偿安置方案不服提出的复议。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限”，参照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定”之规定，在行政机关未告知申请行政复议的权利和申请期限的情形下，当事人申请行政复议的有效期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。其中，1年复议申请期限的起算点是“知道或者应当知道”行政行为内容之日起计算。如果当事人“应当知道”的时点已经确定，从“应当知道”之日起超过1年申请行政复议的，属于超过法定申请复议期限的复议申请。本案中，敦煌市国土资源局发布敦征地安置〔2015〕第17号《敦煌市国土资源局征地补偿安置方案公告》，未告知权利人对征收补偿方案不服可申请复议的权利和申请期限，杨某的复议期限应当从其知道或者应当知道补偿安置方案内容之日起计算，最长不得超过1年。2017年3月12日，杨某与兰州村委员会签订了《征地补偿协议》，就杨某承包5.25亩土地达成补偿协议，并已领取土地及地上附着物补偿款571603元。按照普通人正常的理性思维，杨某在此时就应当知道土地被征收的事实及补偿安置方案的具体内容。即使按照酒泉市人民政府认可的杨某至迟应当在2018年5月2日，敦煌市国土资源局作出并送达《责令交出土地通知》时知晓补偿安置方案，杨某至2019年5月10日申请行政复议，已经超过1年的法定申请复议期限。杨某主张至2019年4月29日通过政府信息公开申请后才获知征地补偿安置方案的具体内容，与本案事实不符。因敦煌市国土资源局发布敦征地安置〔2015〕第17号《敦煌市国土资源局征地补偿安置方案公告》，未告知权利人对征收补偿方案不服可申请复议的权利和申请期限，酒泉市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”认定杨某已经超过行政复议申请期限欠妥，但酒泉市人民政府根据杨某签订了《征地补偿协议》，领取土地及地上附着物补偿款及2018年5月2日敦煌市国土资源局作出并送达《责令交出土地通知》的事实，认定杨某已经超过行政复议申请期限并无不当。杨某撤销被告作出的酒政复决字〔2019〕2号行政复议决定的请求不能成立，依法不予支持。   综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告杨某的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告杨某负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。   审 判 长 杨海全   审 判 员 高彩虹   人民陪审员 王彩云     二〇一九年十二月三十日   书 记 员 房岳丽   【附法律条文】   《中华人民共和国行政诉讼法》   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。