广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂0103行初195号 原告梁德启，男，1945年6月14日出生，壮族，住南宁市邕宁区。 委托代理人张波，北京京平律师事务所律师。 委托代理人伍柳，北京京平律师事务所律师。 被告南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局，地址：南宁市青秀区仙葫大道**。 负责人梁鸿涛，该局局长。 委托代理人李军，该局法规室主任。 委托代理人李昊明，广西伟宁律师事务所律师。 原告梁德启不服被告南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局（以下简称邕宁区城管局）作出的行政处罚决定一案，于2018年9月26日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月27日立案后，于2018年10月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月16日公开开庭审理了本案。原告梁德启及其委托代理人张波、伍柳，被告的委托代理人李军、李昊明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告邕宁区城管局于2018年3月30日对原告梁德启作出邕城管（规）决字〔2018〕第0149号《行政处罚决定书》，主要内容为：经查明，被处罚人未经城乡规划行政主管部门批准，擅自在邕宁××××良信村那粒坡建设房屋。以上事实有现场勘察笔录、现场照片等证据予以证实。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条第一款的规定，依据城乡规划法第六十四条的规定，作出以下处罚决定：限被处罚人自收到本决定书之日起三日内自行拆除上述位于邕宁××××良信村那粒坡违法建设部分。 原告梁德启诉称，其为南宁市××区××良信村村民，在该村承包地上从事种养殖及经营，并依法办理了相关手续。为了家人居住和经营需要，建设了相关房屋。近年来，原告房屋周边存在拆迁现象，但原告一直没看见合法拆迁手续，也因征收方补偿价格极低，故原告一直未与征收方签署安置补偿协议。而后，原告于2018年4月2日在房屋看见被告张贴的邕城管（规）决字〔2018〕第0149号《行政处罚决定书》。原告认为，被告作出的《行政处罚决定书》无论在实体上还是程序上均存在严重违法情形，侵犯了原告的合法权益。为维护自身的合法权益，现依法诉至法院，请求法院判决撤销被告2018年3月30日作出的邕城管（规）决字〔2018〕第0149号《行政处罚决定书》，本案诉讼费用由被告承担。 原告梁德启向本院提供了以下证据： 1、邕城管（规）决字〔2018〕第0149号《行政处罚决定书》，证明案涉行政行为的存在及违法； 2、《申请书》，证明原告曾经就案涉房屋建设向村委会提出申请，得到了村委会的同意； 3、南宁市××区××良信村民委员会（以下简称良信村委会）《证明》，证明原告曾在案涉房屋经营的事实； 4、南宁市梁德启养殖场的个人独资企业营业执照； 5、南宁市梁德启小卖部的个体工商户营业执照； 6、南宁市梁友农家庄的个体工商户营业执照； 7、桂餐证字2013450109000127《餐饮服务许可证》； 8、《食品流通许可证》（许可证编号：SP4501091350103642）； 9、《烟草专卖零售许可证》（许可证号450109150516）； 证据4-9证明原告在案涉房屋中经营的事实及经营的时间，并非被告认定的是正在建设的房屋； 10、照片（8张），证明案涉房屋的存在。 被告邕宁区城管局辩称，一、被告是本案查处原告违法建筑的适格行政主体。根据《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发〔2017〕24号）之规定，城市管理综合行政执法机关行使城乡规划管理、城乡建设方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权。被告作为南宁市邕宁区城市管理综合行政执法机关，具有查处本案中原告违法建设案涉建筑的法定职权，行政主体适格。二、被告所作行政处罚决定事实清楚、程序正当、于法有据。根据城乡规划法第四十条、第四十一条等有关规定，进行建筑物、构筑物、道路、管线等建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设规划许可证。涉及占用农用地的，还须按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定办理农用地转用手续后再由城乡规划主管部门核发建设规划许可证，之后才能办理用地审批手续。被告在执法检查过程中，发现原告有建设中的建筑未张贴规划、施工证照，其中有部分已建成投入使用，遂依法展开调查。被告于2018年2月13日向原告送达了《行政执法检查通知书》，要求原告携带有关规划审批手续、用地审批手续等资料接受检查，但原告未予理会。随后，被告分别于2018年2月24日、3月26日向原告送达了《责令停止违法建设行为通知书》、《行政处罚告知书》，依法告知原告有陈述、申辩的权利，但原告未停止违法建设行为。在原告向被告提供的证据中，邕集建（91）字第01111240号《集体土地建设用地使用证》中所载原告名下用地面积仅有79㎡（8.16m×9.68m）地块）地块规划、施工相关证件，与被告现场勘查的高达5亩的建设范围相距甚远，原告违法建设、超范围建设的事实明确。2018年3月30日，被告对原告拒不纠正违法建设行为作出限期拆除违法建设部分建筑的行政处罚决定，并依法向其送达了邕城管（规）决字〔2018〕第0149号《行政处罚决定书》。综上，被告所作《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序正当，处理结果符合城乡规划法、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）相关规定。请人民法院依法审查，驳回原告的全部诉讼请求。 被告邕宁区城管局向本院提交了以下证据、依据： 依据有： 1、《中华人民共和国土地管理法》； 2、城乡规划法； 3、行政处罚法； 4、《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发〔2017〕24号）。 证据有： 1、统一社会信用代码证书，证明被告是作出本案行政处罚的适格行政主体，具有作出城乡规划、城乡建设方面行政处罚的法定职权； 2、邕城管（规）检字〔2018〕第0280号《行政执法检查通知书》及公文送达回执单、现场取证照片； 3、现场勘验笔录、现场勘验示意图； 4、邕城管（规）停字〔2018〕0129号《责令停止违法建设行为通知书》及公文送达回执单、现场取证照片； 5、邕城管（规）告字〔2018〕第0122号《行政处罚告知书》及公文送达回执单、现场取证照片； 6、梁德启的居民身份证及户口簿、梁炳昌的户口簿、邕集建（91）字第01111240号《集体土地建设用地使用证》、南宁市梁德启养殖场的个人独资企业营业执照、南宁市梁德启小卖部的个体工商户营业执照、南宁市梁友农家庄的个体工商户营业执照、桂餐证字2013450109000127《餐饮服务许可证》、《食品流通许可证》（许可证编号：SP4501091350103642）、《烟草专卖零售许可证》（许可证号450109150516）； 7、邕城管（规）决字〔2018〕第0149号《行政处罚决定书》及公文送达回执单、现场取证照片； 8、邕规（两违）2018-001号《协查函》、南宁市规划管理局邕宁分局《关于核查邕宁××××良信村那粒坡房屋规划审批情况的复函》； 证据2-8证明被告作出本案行政处罚决定事实清楚、程序正当，各阶段文书均依法送达，案涉建筑经被告向规划部门函证，无相关规划建设审批记录及档案。 经庭审质证： 一、被告对原告提供的证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2、3的真实性无异议，但认为与本案没有关联性，不能证明原告所要证明的事实；对证据4-8的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为该证据不能作为原告合法建设的依据，也不能作为其对所占用的土地合法使用的依据；对证据9的真实性无异议，但无法确认是否与本案有关；对证据10的真实性无异议，但认为拍摄地点无法确认是否为案涉房屋，也与原告的建设行为是否违法无关。 二、原告对被告提供的证据1认为真实性无法核实，因无原件；对证据2中《行政执法检查通知书》的真实性、合法性、关联性有异议，认为原告未见过该通知书，被告无法证明其已合法送达，也无法核实是否与本案有关。对公文送达回执单的真实性、合法性、关联性及证明目的有异议，认为相关工作人员和见证人身份不明，拒收理由是空白的，无证据证明留置送达符合相关法律规定。对现场照片的真实性、合法性有异议，因无原件，且不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定，从照片中也看不出《行政执法检查通知书》已进行过张贴，更不知是何时何人何处拍摄的照片；对证据3的真实性、合法性、关联性及证明目的有异议，认为工作人员无相应的工作证明，示意图无制作过程和丈量、查勘记录，见证人身份不明，笔录上没有原告的签字或原告拒不签字的理由说明，笔录记载情况与实际不符，现场的具体地点不明确；对证据4中《责令停止违法建设行为通知书》的真实性、合法性有异议，认为原告未见过该通知书，且本案不属于行政处罚，被告不具有相应的职权，对于案涉房屋的建设地点、面积、范围、房屋的结构等均无任何的事实调查认定，案涉房屋早已建设完毕，不存在正在建设的行为，故被告要求原告停止建设没有事实依据；对证据5中《行政处罚告知书》的真实性、合法性有异议，理由同证据4；对证据4、5中公文送达回执单、照片的质证意见同证据2；对证据6的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议；对证据7中《行政处罚决定书》的真实性无异议，对合法性有异议。对公文送达回执单的质证意见同证据2。对照片的真实性无法核实，但原告确实看到过《行政处罚决定书》；对证据8中《协查函》的真实性无异议，对合法性有异议，认为该函的发函时间是2018年7月12日，此时被告已作出本案《行政处罚决定书》，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，该证据应不予采信。对证据8中复函的真实性无异议，对合法性有异议，除了形成时间外，该复函没有明确案涉房屋是否应予拆除，也无任何文字指明是针对原告作出。 本院对上述证据认证如下： 一、原告提供的证据1、10来源合法，且与本案具有关联性，本院依法予以确认；证据2-9不能确定与本案具有关联性，本院不予确认。 二、被告提供的证据1，证据2、4、5、7中《行政执法检查通知书》、《责令停止违法建设行为通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》和照片，证据6中梁德启的居民身份证及户口簿、《集体土地建设用地使用证》，来源合法，且与本案具有关联性，本院依法予以确认；证据2、4、5、7中公文送达回执单，上面均记载留置送达，但未注明留置送达的事由，且见证人身份情况不明，不符合有关留置送达的规定，故本院不予确认；证据3因原告在庭审中确认示意图中绘制的建筑确实存在及符合实际，故本院对证据3的真实性予以确认；证据6中梁炳昌的户口簿、个人独资企业营业执照、个体工商户营业执照、《餐饮服务许可证》、《食品流通许可证》、《烟草专卖零售许可证》不能确定与本案具有关联性，本院不予确认；证据8系被告在作出本案《行政处罚决定书》后收集的证据，故不作为本案的定案依据，本院不予确认。 经审理查明：2018年2月13日，被告邕宁区城管局对原告梁德启发出《行政执法检查通知书》，认为其位于邕宁××××良信村那粒坡建设的砖混工程项目需要进行规划执法检查，请其于2018年2月23日前携带相关材料到邕宁区城管局接受调查。当日，被告还制作了现场勘察笔录和示意图，笔录记载“在邕宁××××良信村那粒坡，有一处新建农庄，经实地测量，占地面积约为8亩，建筑面积约为620㎡”；示意图绘制了案涉房屋的位置及各部分面积。2018年2月24日，被告对原告作出《责令停止违法建设行为通知书》，责令原告立即停止违法建设行为，如不停止建设的，被告将采取查封施工现场、强制拆除等措施。2018年3月26日，被告对原告作出《行政处罚告知书》，认为其未经城乡规划行政主管部门批准，擅自在邕宁××××良信村那粒坡建设房屋的行为，违反了城乡规划法第四十条第一款的规定，依据城乡规划法第六十四条的规定，拟对其作出限期自行拆除房屋的行政处罚，并告知其有陈述申辩的权利。2018年3月30日，被告对原告作出邕城管（规）决字〔2018〕第0149号《行政处罚决定书》，限其自收到决定书之日起三日内自行拆除上述位于邕宁××××良信村那粒坡违法建设部分。上述行政执法文书，被告在案涉房屋上进行了张贴并拍照记录。原告因不服被告作出的《行政处罚决定书》，遂向本院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求，被告则答辩如前。庭审中，原告自述案涉房屋系其在2006年至2009年间建设，建设时申请过办理建设工程规划许可证，但未获批准。 本院认为：依据行政处罚法第十六条、《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第五条第（五）项及《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发〔2017〕24号）的规定，被告邕宁区城管局作为城市管理综合行政执法机关，对其辖区范围内未经规划部门许可的违法建设行为具有行政处罚的法定职权。 城乡规划法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”据此，一般而言，规划行政主管部门应视违法建设的具体情形作出责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入等措施或处罚。而对于“限期拆除”的，应当符合“无法采取改正措施消除影响的”情形。本案中，原告梁德启虽未经规划许可即在南宁市××区××良信村那粒坡建设案涉房屋，但被告在邕城管（规）决字〔2018〕第0149号《行政处罚决定书》中适用城乡规划法第六十四条规定对原告作出处罚时，只是认定其未经城乡规划行政主管部门批准擅自建房的事实，即作出“限期拆除”的决定，而对于案涉房屋是否符合“无法采取改正措施消除影响的”情形并无任何说明。被告在本案中亦未能提供相应的证据证明案涉房屋存在严重影响城市规划、无法采取改正措施消除影响而必须限期拆除的情形。故，被告作出本案《行政处罚决定书》，事实不清，证据不足。 行政处罚法第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”本案中，被告在作出处罚决定之前，虽然作出了《行政处罚告知书》，告知原告作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知享有陈述和申辩的权利，但该告知书并未依法送达原告。被告在作出处罚决定之前，未能依法保障原告行使陈述、申辩的权利，故其处罚程序违法。 综上所述，被告作出本案《行政处罚决定书》，认定事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。原告的诉讼请求合法有据，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下： 撤销被告南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局于2018年3月30日对原告梁德启作出的邕城管（规）决字〔2018〕第0149号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元（原告梁德启已预缴），由被告南宁市邕宁区城市管理综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  滕 莹 人民陪审员  赵小珍 人民陪审员  赖泳燕 二〇一九年十二月十八日 书 记 员  罗 婕 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政处罚法》 第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。 第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。 《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》 第五条第（五）项城市管理综合行政执法机关依照法律、法规、规章规定行使下列行政处罚权：（五）城乡规划管理方面对未经规划部门许可的违法建设行为的行政处罚权； 《中华人民共和国城乡规划法》 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的； （六）明显不当的。