云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云01行初217号原告：刘祖德，男，1974年7月30日出生，傣族，住昆明市盘龙区。原告：谢宗萍，女，1975年12月25日出生，汉族，住昆明市盘龙区。两原告委托代理人：徐峰，云南德凯律师事务所律师，特别授权代理。被告：昆明市盘龙区人民政府。住所地：云南省昆明市盘龙区白云路327号。法定代表人：沃磊，区长。委托代理人：黄治，泰和泰（昆明）律师事务所律师，一般授权代理。委托代理人：赵东红，一般授权代理。原告刘祖德、谢宗萍不服被告昆明市盘龙区人民政府（以下简称：盘龙区政府）所作国有土地上房屋征收决定，向本院提起诉讼，本院于2019年9月3日立案受理后，于2019年9月16日向被告盘龙区政府送达起诉状副本及应诉通知书，于2019年10月9日向原告送达答辩状并进行证据交换。本院依法组成合议庭，于2019年11月28日对本案进行公开开庭审理，原告委托代理人徐峰律师，被告盘龙区政府相应工作人员赵东红及委托代理人黄治律师到庭参加诉讼。经合议庭评议，本案现已审理终结。被告盘龙区政府于2019年3月27日作出《昆明市盘龙区人民政府关于对昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段工程建设项目国有土地上房屋征收的决定》（以下简称：《房屋征收决定》），决定对辖区内“东临南苑山庄小区，南临晨曦街洋房、西南林业大学，西临白龙路，北临东三环”范围内的国有土地上房屋进行征收，并决定按《昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段工程建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称：《房屋征收补偿方案》）补偿。原告诉称：因昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段工程建设项目的实施，2019年3月27日，被告到原告住所地处（即昆明市盘龙区院内）张贴公布了《房屋征收决定》及《房屋征收补偿方案》。该房屋征收决定载明：为加快推进地铁世博段工程建设项目的实施，坚持“公平补偿、决策民主、程序正当、结果公开”的原则，……决定对地铁世博段工程建设项目国有土地上的房屋进行征收。一、征收主体：盘龙区政府……四、征收范围：地铁世博段工程建设项目位于盘龙区青云街道办事处，四至范围：东临南苑山庄小区，南临晨曦街洋房、西南林业大学，西临白龙路，北临东三环。……七、补偿办法：本项目征收范围内的房屋征收补偿标准严格按照房屋征收补偿方案执行。房屋征收补偿方案又载明：……同时，为保障被征收房屋所有权人的合法权益，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》、《昆明市国有土地上房屋征收与补偿指导意见》、《昆明市地铁工程建设项目房屋土地征收实施意见》等相关规定，结合本项目实际情况，特制定本方案。……七、住宅的征收补偿方式：（一）货币补偿……（二）产权调换（异地安置）1、被征收人选择房屋产权调换的，征收人就近提供用于产权调换的房屋，具体地点及户型由征收部门与被征收人协商确定。征收人需与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。2019年7月份，经地铁世博段工程建设项目的部分被征收人向相关政府机关申请政府信息公开后才获知：1、尽管云南省住房和城乡建设厅于2016年6月29日核发了昆明市线工程建设项目（工程可行性研究报告推荐的路径选址方案）的《建设项目选址意见书》（选字第530000201600037号），但该证书有效期为壹年；2、地铁世博段工程建设项目至今都未依法向相关行政机关主管部门申请办理过建设用地的规划许可手续，即至今都未取得过《建设用地规划许可证》。根据上述事实，原告认为：第一，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》、《昆明市国有土地上房屋征收与补偿指导意见》的规定，涉案的房屋征收补偿方案中所载明的“产权调换（异地安置）”的补偿内容没有依法确定用于产权调换房屋的具体地点、户型和选房方法，其内容不仅违法，而且不具有可操作性，客观上不可能实施，对包括原告在内的所有被征收人显失公平，严重违背了“给予公平补偿”的法定的国有土地上房屋征收原则。第二，依照《城乡规划法》的规定，地铁世博段工程建设项目在核准了建设项目选址意见书后，应当在其有效期内及时向昆明市人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由该行政主管部门依据控制性详细规划核定其建设用地的具体位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。然而，截止到房屋征收决定公布之日，地铁世博段工程建设项目不但没有取得建设用地规划许可证，而且省住建厅核发的《建设项目选址意见书》也早已失效。因此，涉案房屋征收决定中所载的征收范围至今并未依法核定，其范围大小根本没有合法的征收依据。第三，由于地铁世博段工程建设项目至今没有依法履行其项目用地申请前的法定前置行政审批程序，没有取得《建设用地规划许可证》，该项目根本不具备合法的建设用地申请条件，可被告却违法提前启动政府供地程序，做出房屋征收决定，因此，做出该房屋征收决定的程序明显违法，且无法定依据。基于上述理由，为维护自身合法权益，原告特诉至人民法院，请求：依法确认被告于2019年3月27日做出的关于对昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段工程建设项目国有土地上房屋征收的决定无效。原告在本院指定举证期限内提交以下证据材料：第一组：1、原告身份证；2、房屋所有权证；3、结婚证；本组证据材料欲证明：原告房屋的位置、权属状况及原告具有主体资格。第二组：4、关于对昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段工程建设项目国有土地上房屋征收决定的公告及其决定；5、昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案；本组证据材料欲证明：盘龙区政府是适格被告，原告在法定期限内提起了诉讼，且被告制定的房屋征收补偿方案中，房屋产权调换内容违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第9条的强制性规定，且不具有可操作性，客观上无法实施，严重违背了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条规定的“对被征收人给予公平补偿”的基本原则。第三组：6、昆明市规划局依申请公开政府信息受理回执及其政务信息公开答复书（编号：XF－2019－039）；7、云南省自然资源厅依申请政府信息公开告知书（云自然资公开告知〔2019〕65号）；8、云南省自然资源厅依申请政府信息公开告知书（云自然资公开告知〔2019〕87号）；9、《建设项目选址意见书》（选字第530000201600037号）扫描件；本组证据材料欲证明：在被告2019年3月27日作出和公布世博房屋征收决定时，《建设项目选址意见书》早已丧失法律效力，属于无效文件，不是涉案国有土地上房屋征收依据；昆明市自然资源和规划局、云南省自然资源厅均没有收到过昆明地铁5号线世博车辆段工程建设项目的建设用地规划许可报件，也没有对其核发过《建设用地规划许可证》，世博房屋征收决定中所确定的国有土地上房屋征收范围和规模没有任何法律依据；在世博工程建设项目没有依法取得《建设用地规划许可证》，也没有取得昆明市政府对其颁发的《建设用地批准书》的情况下，被告就提前启动该项目的供地程序，提前作出和公布世博房屋征收决定，不仅违反了《城乡规划法》第三十七条关于用地申请的强制性规定，也违反了《土地管理法》第五十三条及《土地管理法实施条例》第二十二条关于建设项目用地取得的行政审批程序的具体规定。被告盘龙区政府答辩称：（一）盘龙区政府是合法的征收主体。根据2011年10月20日《昆明市盘龙区人民政府常务会议纪要》［14-82］，昆明市盘龙区旧城改造和拆迁管理局（后更名为昆明市盘龙区城市更新改造局）为本区范围内国有土地上房屋征收部门。盘龙区城市更新改造局委托盘龙区政府青云街道办事处为昆明市地铁5号线世博车辆段工程建设项目的征收实施单位。昆明市盘龙区城市更新改造局是盘龙区政府确定的征收部门，征收部门依法可以委托盘龙区政府青云街道办事处作为征收实施单位。征收的主体资格及授权方式合法。（二）被告作出征收决定的行政行为是为了社会公共利益的需要，符合国务院590号令第八条之规定。国务院590号令第八条第二项规定了房屋征收所适用的条件之一，即“由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要”。被告作出房屋征收决定是为了交通基础设施建设的需要，理由如下：轨道交通地铁5号线工程对扩大昆明主城轨道交通网络覆盖范围，加快昆明轨道交通线网的组网运营，进一步改善昆明主城的交通拥堵和提升轨道交通客流吸引力及发挥运营效益，发展世博园和滇池片区旅游业具有重大意义。盘龙区政府此次征收符合公共利益总体要求和具体要求。从公益性目的出发，有必要作出征收决定。（三）被告对被征收房屋的各项建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。征收决定的程序合法，符合国务院590号令第九条之规定。根据《昆明市盘龙区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《盘龙区土地利用总体规划》（2015-2020年）、《昆明市盘龙区控制性详细规划》、《昆明市国土资源局关于昆明市线工程规划审查意见》（昆国土资规［2016］60号）、《国家发展改革委员会关于印发昆明市城市轨道交通近期建设规划（2013-2019年）的通知》、《建设项目选址意见书》，昆明市地铁5号线世博车辆段工程建设项目房屋征收活动及建设工程符合盘龙区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划及专项规划要求。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”该规定是对市、县级人民政府作出征收决定的前置条件的规定，相关前置条件不具备，市、县级人民政府不得作出征收决定。但根据最高人民法院《陶小刚、湖南省长沙市天心区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书》［（2019）最高法行申1637号判决书］中可知：“符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并非要求征收房屋决定作出之前，相关建设单位必须取得涉案土地的《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、《建设用地施工许可证》等进行开发建设施工的法定手续，只要相关部门经审查认为，征收房屋的各项建设活动符合相关土地、规划要求即可。实际上，要求市、县级人民政府在房屋征收决定作出之前，就将尚未征收、仍属于被征收人的土地出让给建设单位，并办理《国有土地使用权证》以及其他开展施工建设的许可手续，也不符合法律的相关规定。”本次征迁项目中，《建设项目选址意见书》已明确涉案项目符合城乡规划，已具备作出征收决定的前置条件之一，即符合城乡规划，而有没有办理《建设用地规划许可证》并不影响征收决定的作出，原告以《建设用地规划许可证》作为法定前置行政审批程序，是对法律规定的征收补偿决定前置条件的误解，于法无据。因此被告对被征收房屋的各项建设活动符合国务院590号令第九条关于“四个规划”的相关规定，程序合法。（四）被告在作出征收决定之前制订征收补偿方案的制定程序符合国务院第590号令第十条、第十一条的规定。征收决定的发布经过政府常务会议讨论通过，符合国务院第590号令第十二条之规定。2018年12月12日，盘龙区政府组织相关部门就拟定的房屋征收补偿方案开论证会进行论证，论证会讨论了《昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案（征询意见稿）》，各部门提出相关意见。2019年1月19日，盘龙区政府发布了《昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案（征询意见稿）公开征求公众意见的公告》，附具了《昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案（征询意见稿）》，并征求了全体被征收人的意见，征求意见的期限不少于30天。根据征求意见的结果，盘龙区政府青云街道办事处修改了房屋征收补偿方案，形成了《昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案（送审稿）》并于2019年3月2日对昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见及修改情况进行公示。2019年3月8日，青云街道办事处向区政府上报《关于发布昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段工程建设项目房屋征收决定公告和房屋征收的决定的请示》，并将《房屋征收的公告》、《房屋征收的决定》、《房屋征收决定的公告》等文件的代拟稿作为附件一同上报。2019年3月22日，盘龙区第十六届人民政府第四十四次常务会议审议通过了上述请示及附件。2019年3月27日，盘龙区政府正式公布《房屋征收决定》并附具该征收补偿方案。该方案的制订经历了拟定、上报、论证、征求公众意见、修改并公告等程序，符合国务院第590号令第十条、第十一条的规定。征收决定涉及人数较多，为此政府常务会议讨论通过后才予以发布，符合国务院第590号令第十二条之规定。（五）本项目征收补偿方案保障了被征收人货币补偿以及房屋产权调换方式的选择权。《房屋征收补偿方案》第七条“住宅的征收补偿方式”中明确：产权人可以选择货币补偿也可以选择房屋产权调换两种方式进行补偿，并写明被征收人选择房屋产权调换的，征收人就近提供用于产权调换的房屋，具体地点及户型由征收部门与被征收人协商确定。项目的征收补偿方案充分保障了被征收人选择货币补偿以及房屋产权调换补偿方式的权利，符合国务院第590号令第二十一条之规定。（六）被告在作出征收决定之前进行了风险评估，符合国务院第590号令第十二条第一款之规定。根据国务院590号令第十二条第一款的规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”。本次征收决定作出之前已经通过专题会议、专家论证、社会各界座谈、群众听证、走访群众、问卷调查等方式进行了社会稳定风险评估，综合各部门意见形成了社会稳定风险评估报告，符合国务院590号令第十二条第一款的规定。（七）被告作出房屋征收决定前，征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用。根据专户拨付资金流水可知，昆明轨道交通五号线投资管理有限公司是本项目的资金保障方，专户存储的款项已足额到位、专户存储、专款专用，符合国务院第590号令第十二条的规定。（八）房屋评估机构的选定程序，符合国务院第590号令第二十条的规定。2019年3月30日，昆明市盘龙区城市更新改造局发布了《关于昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段工程建设项目国有土地上房屋征收评估机构协商选定事宜的通知》，通知上写明协商选定的原则、时间和未协商选定的则采用公证摇号、抽签等随机方式确定评估机构，但协商选定时间届满后，被征收人并未按照通知的要求提交协商选定评估的结果。因此昆明市盘龙区城市更新改造局于2019年4月8日发布了《关于昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段工程建设项目国有土地上房屋征收评估机构公开选定事宜的通知》并于2019年4月9日在公证员的见证下确定了房屋评估机构。在2019年4月30日向被征收人寄送了分户评估的结果并送达分户评估结果。综上所述，被告作出征收决定这一具体行政行为符合国务院590号令关于“公共利益”这一实质要件，符合四规划，进行了社会风险评估，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，补偿方案保障被征收人货币补偿和产权调换的权利，房屋评估机构确定程序合规，同时也满足该条例关于作出征收决定和征收补偿方案的程序性要件，行政行为合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告盘龙区政府在本院指定的举证期限内提交以下证据材料及法律依据：第一组：1、盘龙区政府组织机构代码证；欲证明盘龙区政府是国务院590号令规定的征收人。2、盘龙区政府常务会议纪要（2011年10月20日）[14-82]；3、昆明市盘龙区城市更新改造局机构代码证、机构设置批复及机构职能文件；欲证明盘龙区城市更新改造局是盘龙区政府确定的国有土地上房屋征收部门。4、盘龙区政府青云街道办事处机构代码证；5、房屋征收委托协议；欲证明青云街道办事处是征收部门委托的征收实施单位。6、昆明市人民政府办公厅关于印发昆明市地铁工程检车项目房屋土地征收实施意见的通知；7、昆明轨道交通五号线投资管理有限公司企业基本信息；欲证明昆明轨道交通五号线投资管理有限公司是本项目的资金保障方。第二组：8、《云南省发展和改革委员会关于昆明市线工程可行性研究报告的批复》（云发改铁路［2016］186号）；欲证明轨道交通地铁5号线工程对扩大昆明主城轨道交通网络覆盖范围，加快昆明轨道交通线网的组网运营，进一步改善昆明主城的交通拥堵和提升轨道交通客流吸引力及发挥运营效益，发展世博园和滇池片区旅游业具有重大意义。对项目范围内的房屋进行征收是为了公共利益的需要，符合590号令第八条第（二）项的规定。第三组：9、盘龙区政府关于印发《昆明市盘龙区国民经济与社会发展十三五规划纲要》的通知（节选）；10、盘龙区土地利用总体规划图（2015年-2020年）；11、《昆明市国土资源局关于昆明市线工程规划审查意见》（昆国土资规［2016］60号）；12、昆明市盘龙区控制性详细规划；13、《建设项目选址意见书》（选字第530000201600037号）；14、《国家发展改革委员会关于印发昆明市城市轨道交通近期建设规划（2013-2019年）的通知》（发改基础〔2013〕813号的通知）；欲证明：征收房屋的各项建设活动符合土地利用总体规划、城乡规划、专项规划；改造项目已列入区国民经济与社会发展十三五年规划纲要；本次征收的各项建设活动符合国务院590号令第九条关于“四个规划”的规定。第四组：15、《关于开展昆明市地铁5号线世博车辆段工程建设项目意见征询及调查的通告》；16、《昆明市地铁5号线世博车辆段工程建设项目民意征询调查表》（节选）；17、《昆明市地铁5号线世博车辆段工程建设项目单位民意征询调查统计表》；18、昆明市地铁5号线世博车辆段工程建设项目“三调”结果公示及照片；本次征收前已对被征收人的意愿及房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查，调查结果在征收范围内进行了公布，符合国务院590号令第十五条的规定。第五组：19、昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案（代拟稿）；20、关于召开昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）论证会的通知；21、《昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》论证会会议议程；22、《昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》论证会会议议程签到表；23、昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案论证会意见；24、《昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案论证后修改稿》；25、关于对《昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿）公开征求公众意见的公告及公示照片；26、关于昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见及修改情况公示的通告；27、关于昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见及修改情况公示；28、关于昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见及修改情况公示照片一组；欲证明：征收补偿方案由征收部门拟定后上报盘龙区政府，区政府组织了有关部门对征收补偿方案进行了论证；征收部门根据论证会的结果将征收补偿方案公开征求被征收人的意见，征求意见期限不少于30天；征收实施单位根据反馈意见的结果进行了汇总并对方案进行了修改，形成了修改稿，并进行公示；征收补偿方案的制定程序符合590号令第十条、第十一条的要求。第六组：29、重大事项社会稳定风险评估报备表；30、重大事项社会稳定风险评估方案；31、重大事项社会稳定风险评估座谈会会议记录；32、重大事项社会稳定风险评估民意测评表（节选）；33、重大事项社会稳定风险评估走访记录（节选）；34、重大事项社会稳定风险评估座谈会审会议记录；35、重大事项社会稳定风险评估群众听证记录；36、重大事项社会稳定风险评估专家论证情况记录；37、重大事项社会稳定风险评估报告；38、重大事项社会稳定风险评估意见书；39、重大事项社会稳定风险评估备案回执表；欲证明：本次征收已经进行社会稳定风险评估，符合590号令第十二条第一款的规定。第七组：40、云南省行政事业单位资金往来结算票据；欲证明：征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，符合590号令第十二条第二款的规定。第八组：41、关于发布昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段工程建设项目《房屋征收决定的公告》和《房屋征收决定》的请示；42、盘龙区政府常务会议纪要16-44；43、盘龙区政府关于对昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段工程建设项目国有土地上房屋征收决定的公告；44、盘龙区政府关于对昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段工程建设项目国有土地上房屋征收的决定；45、昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案；46、公示照片一组；欲证明：经盘龙区政府常务会议讨论决定，盘龙区政府于2019年3月27日作出征收决定并进行了公告，征收补偿方案随征收决定一并公告，并告知了被征收人权利救济途径。征收部门对征收决定进行了多种形式的宣传解释，符合590号令第十三条的规定。第九组：47、关于昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段工程建设项目国有土地上房屋征收评估机构协商选定事宜的通知；48、关于昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段工程建设项目国有土地上房屋征收评估机构公开选定事宜的通知及公证书一份；49、关于昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段工程建设项目国有土地上房屋征收评估机构公开选定的公证书；50、房屋评估送达公证书；欲证明：对于房屋评估机构的选定先与被征收人协商，协商不成，通过随机选定的方式确定，符合590号令第二十条的规定。第十组：51、法律、法规依据：《国有土地上房屋征收补偿条例》。系作出房屋征收决定主要所依据的法律、法规。为查明被诉征收决定所确定的征收范围，也为查明未来的建设活动是否符合城乡规划及征收是否必要，在庭审结束后，本院责令被告补充提交可证明未来车辆段建设的位置、规模、占地红线的证据材料。被告于2019年12月24日向本院提交：52、世博车辆段征地拆迁图；53、昆明市线工程可行性研究报告［主报告］节选（被告已提供该主报告的完整版本供查阅）；54、5号线工程线路平面图。被告拟用三项证据材料证明世博车辆段建设工程的具体位置和界限。此外，应本院要求，被告提交了《昆明市盘龙区国民经济与社会发展十三五规划纲要》全文供核对，此前被告已将该纲要的部分内容作为证据材料提交，即被告的第9项证据材料。经庭审质证，原、被告均当庭出示证据并由对方质证，当事人提交的书面质证意见已附卷留存。对本院责令被告补充提交的证据材料，也已组织质证并将质证意见记入笔录。本院对双方提交的证据材料认定如下：被告盘龙区政府提交的证据材料中，第九组证据材料（第47项至50项）是在被诉征收决定作出之后，因依照征收决定及其附件征收补偿方案确定的规则，组织评估机构选定并送达《房地产估价报告》而形成，不是被诉征收决定的作出依据，对本案所争议的被诉征收决定的合法性不具证明意义，与待证事实无关联性，不作为本案证据。其余证据材料，包括本院责令被告补充提交的证据材料，均符合证据的关联性、真实性、合法性要求，可作为本案证据；原告提交的证据材料均符合证据的关联性、真实性、合法性要求，可作为本案证据。经本院审理查明：2013年4月25日，国家发展和改革委员会向云南省发展和改革委员会作出发改基础〔2013〕813号《国家发展改革委关于印发昆明市城市轨道交通近期建设规划（2013—2019年）的通知》，称《昆明市城市轨道交通近期建设规划（2013—2019年）》已经国务院批准，请按照执行，并就规划实施的有关事项作了通知。根据批准的《昆明市城市轨道交通近期建设规划（2013—2019年）》，昆明市城市轨道交通的近期建设规划中，包括“5号线工程自世博园站至，线路长24公里，设站20座，投资129.11亿元，规划建设期为2015—2018年”，在“近期建设规划：实施保障”部分，要求“统筹协调地铁建设与周边生态、环境以及建设工程的关系，深入研究规划线路选线问题；专项规划设计车辆周边土地利用和交通接驳，重点控制好车辆段和停车场建设用地，积极探索利用土地开发保障城市轨道交通持续发展的途径”。2016年1月30日，云南省发展和改革委员会作出云发改铁路［2016］186号《关于昆明市线工程可行性研究报告的批复》，该批复在“项目建设的必要性”部分称“轨道交通5号线工程为昆明市东北--西南向的轨道线路，连接主城与北片区、西南片区，该工程建设对扩大昆明主城轨道交通网络覆盖范围，加快昆明轨道交通线网的组网运营，进一步改善昆明主城的交通拥堵和提升轨道交通客流吸引力及发挥运营效益，发展世博园和滇池片区旅游业具有重要意义，尽快建设轨道交通5号线非常必要，同意建设昆明轨道交通5号线”；该批复在“主要建设内容：线路走向”部分称“轨道交通5号线工程北起于世博园站，沿白龙路、米轨走廊、五一路、滇池路及环湖东路布设，设世博园站、龙庆路站……会展中心站及宝丰村站等22座车站”；该批复在“主要建设内容：建设规模”部分称“轨道交通5号线工程全长约25.9公里，均为地下线……本工程设世博车辆段一座，设宝丰村停车场一座（与2、8号线共用），设牵引变电所一座（广福路附近）”；该批复在“投资来源及建设安排”部分称“工程建设投资总额213.51亿元。资本金85.4亿元，约占总投资的40%，由省、市财政共同筹集，其余60%通过银行贷款等渠道解决。工程建设周期51个月”。2016年6月29日，云南省住房和程序建设厅作出《建设项目选址意见书》（选字第530000201600037号），认定建设单位昆明轨道交通集团有限公司的“昆明市线工程建设项目（工程可行性研究报告推荐的路径选址方案）”符合城乡规划要求，故颁发建设项目选址意见书，该意见书载明有效期为一年。2016年7月，盘龙区政府制定、发布《昆明市盘龙区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，该纲要的第四章“打造高品质现代都市城市：提升城市建设品质：完善市政基础设施建设”部分，要求“加快推进轨道交通3号线、4号线、5号线、6号线二期工程盘龙段建设，努力实现市内各种交通运输方式的‘无缝对接’”。2016年10月11日，昆明市国土资源局对昆明市轨道交通集团有限公司及昆明市国土资源局盘龙、官渡、西山、五华分局作出昆国土资规［2016］60号《昆明市国土资源局关于昆明市线工程规划审查意见》，依照该审查意见，昆明市线可行性研究报告经省发改委［2016］186号文批复，该项目已被列入昆明市土地利用总体规划（2006—2020年）规划期内的重点建设项目表，按照云国土资〔2015〕81号精神，重点基础设施项目列入省、市、县、乡土地利用总体规划重点建设项目清单或布局图的，可以按照符合土地利用总体规划办理；该项目用地总面积43.1284公顷……盘龙区用地面积22.0848公顷，全部为建设用地。2016年10月10日，盘龙区城市更新改造局（以下简称：盘龙区城改局）与盘龙区政府青云街道办事处（以下简称：青云街道办）签订《房屋征收委托协议》，约定在昆明市线工程建设项目涉及青云街道办辖区范围内国有土地上房屋征收的，区城改局委托青云街道办作为征收实施单位，特别授权办理委托范围内的房屋征收与补偿、安置具体事宜。2018年11月27日，青云街道办向“各房屋权属单位及权属人”作出《关于开展昆明市地铁5号线世博车辆段工程建设项目意见征询及调查的通告》，称为加快推进地铁5号线世博车辆段建设，确保5号线2020年实现通车，按照盘龙区政府办《关于开展昆明市地铁5号线世博车辆段征地拆迁“三调”工作的通知》，对项目征地拆迁范围内的房屋权属单位及权属人开展意见征询及调查工作，并明确了入户调查的具体时间。青云街道办将房屋的权属、区位、用途、建筑面积、改建意愿等调查结果制成《民意征询调查统计表》，于2018年12月10日作出《关于盘龙区地铁5号线世博车辆段工程建设项目三调结果情况的公示》。2018年12月12日，在盘龙区城改局拟定项目征收补偿方案后，盘龙区政府组织轨道公司、5号线投资公司、区城改局、国土、宏庄拆迁公司、区政府办、法制办、青云街道办等单位人员及法律顾问对《昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案》进行论证，并形成论证会意见及方案修改稿。2019年1月19日，盘龙区政府发布《关于对〈昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案〉（征求意见稿）公开征求公众意见的公告》，将房屋征收补偿方案（征求意见稿）全文予以粘贴公示，公告明确了收集意见范围、反馈意见方式和30日的征求意见期限。2019年3月2日，盘龙区政府发布《关于对〈昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案〉征求公众意见及修改情况公示的通告》，将征求到的意见及是否采纳、修改的具体情况进行了公示，通告显示：公开征求公众意见时间从2019年1月19日起至2019年2月19日止，共收到2家单位和44户产权户的书面反馈意见，有2户产权人对方案有异议，42户产权户不同意拆迁。2019年2月至3月期间，青云街道办采取了召开社会各界人士座谈会、发放民意测评表、对单位及个人走访、群众听证会、专家论证会的方式，对项目进行社会稳定风险评估，形成《重大事项社会稳定风险评估报告》，将风险等级评定为三级。2019年3月13日，由盘龙区城改局作为稳评意见主管单位，青云街道办作为稳评事项责任单位，将地铁5号线世博车辆段工程建设项目向盘龙区维稳办备案，并取得《重大事项社会稳定风险评估备案回执表》，其中的稳评工作建议为“同意青云街道稳评意见：稳定风险3级”，并建议“完善社会稳定风险应急预案，全面排查梳理被拆迁户诉求，针对合理诉求依法依规给出解决方案；落实项目建设资金，切实保障好被拆迁户合法利益；及时公示相关信息，解除被拆迁户疑虑，避免引发不稳定事件的发生”。2019年3月8日，青云街道办向盘龙区政府作出《关于发布昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段工程建设项目〈房屋征收决定的公告〉和〈房屋征收的决定〉的请示》，并附带房屋征收的决定（代拟稿）、房屋征收补偿方案、社会稳定风险评估报告等材料。2019年3月22日，盘龙区政府常务会议认为昆明轨道交通建设是全市综合交通建设而工作的重中之重，各相关单位要加快推进项目征迁工作，确保按规定时限圆满完成任务，会议原则同意《昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案》，同意发布《房屋征收决定公告》和《房屋征收决定》，会议要求盘龙区城改局、青云街道办、盘龙区司法局根据会议要求，对征收决定公告和征收决定再次研究完善后，及时发布。2019年3月27日，盘龙区政府作出《房屋征收决定》并予以公告。该房屋征收决定称：为加快推进昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段工程建设项目的实施，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》、《昆明市国有土地上房屋征收与补偿指导意见的通知》、《昆明市地铁工程建设项目房屋土地征收实施意见》等规定，决定对昆明地铁5号线盘龙区世国车辆段工程建设项目国有土地上的房屋进行征收。征收主体为盘龙区政府；征收部门为盘龙区城改局；征收实施单位为青云街道办；征收范围：项目位于青云街道办，四至范围：东临南苑山庄小区，南临晨曦街洋房、西南林业大学，西临白龙路，北临东三环。项目总用地中占用国有土地约260亩（含国有8.31土地），涉及征迁约18家单位、139个住户，拆除地上建（构）筑物约23万平方米（最终数据以实际测绘为准）。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。征收及签约期限：2019年3月27日起至2019年6月30日止。搬迁时限：被征收人应当在征收补偿方案确定的签约期限内签订补偿协议，腾空房屋完成搬迁。补偿办法：本项目征收范围内的房屋征收补偿标准严格按照《房屋征收补偿方案》执行。资金保障：本项目所需补偿资金已经到位，专户存储、专款专用。房屋征收决定规定：对不能达成补偿协议或被征收房屋所有权人不明确时，由征收部门报请房屋征收主体作出补偿决定。房屋征收决定告知了被征收人不服征收决定的复议、诉讼权利及期限。原告的房屋位于征收范围内，因不服盘龙区政府所作房屋征收决定，故提起本案诉讼，请求确认征收决定无效。本院认为：本案是公民要求确认区政府所作国有土地上房屋征收决定无效的诉讼，属行政诉讼受案范围及本院管辖；刘祖德、谢宗萍是被征收房屋产权人，具备原告主体资格；盘龙区政府是被诉房屋征收决定的作出主体，是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条，本院对被诉《房屋征收决定》是否合法进行审查。关于被诉征收决定是否由有权主体作出，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，盘龙区政府是作出被诉房屋征收决定的有权主体，当事人对此并无争议。关于被诉征收决定是否基于公共利益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条，“为了保障国家安全、促进国民经济发展和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……”。世博园站是地铁5号线起点站，因地铁列车的运营、检修等需求，需要设置车辆段，原告从世博车辆段建设所对应的房屋土地征收费税系由昆明轨道交通集团有限公司承担出发，主张车辆段是地铁企业的基建设施，进而否定盘龙区政府房屋征收的公共利益属性。此种主张是将地铁线建设与地铁车辆段建设割裂看待，而忽略建设目的和功能上的整体性，本院不予认可；原告仅以出资建设主体是企业还是政府来判断是否属公共利益，与政府基础设施建设可有多种融资建设模式的现实不符，本院亦不予认可。盘龙区政府因昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段建设工程的需要而征收辖区内房屋，属于政府组织的交通基础设施建设需要，属于公共利益的需要。关于被诉征收决定涉及的未来建设活动是否符合相应规划，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划……”，本案中，被告提交的《昆明市盘龙区国民经济与社会发展十三五规划纲要》，能够证明世博车辆段建设符合国民经济和社会发展规划；被告提交的盘龙区土地利用总体规划图（2015年-2020年）、《昆明市国土资源局关于昆明市线工程规划审查意见》（昆国土资规［2016］60号）能够证明世博车辆段建设所占用的土地均为建设用地，符合土地利用总体规划。此外，被告提交了盘龙区控制性详细规划、《建设项目选址意见书》、经国务院批准的《昆明市城市轨道交通近期建设规划（2013-2019年）》，作为证明世博车辆段建设符合城乡规划和专项规划的证据，被告补充提交的“世博车辆段征地拆迁图”、昆明市线工程可行性研究报告、5号线工程线路平面图，对世博车辆段建设是否符合规划亦有证明意义。原告则主张《建设项目选址意见书》过期，且建设单位至今未申请、未取得过《建设用地规划许可证》，故认为征收范围至今未依法核定，范围大小无合法依据，不具备建设用地申请条件，属违法提前启动政府供地程序。对此本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条对未来建设活动符合城乡规划和专项规划的规定是概括规定，并未明确在房屋尚未被征收、国有土地使用权未被收回更未出让或划拨之时，即应取得何种规划许可文件。根据条例第八条、第九条，因公共利益需要，未来的建设活动确需征收房屋的，方能征收，征收房屋的范围应是建设活动所必须。在此原则下的规划审查，应审查未来的建设活动是否会因规划障碍而无法进行，以至于当前的房屋征收无意义；应审查房屋征收决定所确定的征收范围是否与未来建设活动的位置、用地范围相匹配，是否超范围征收。具体到本案，昆明轨道交通集团有限公司“昆明市线工程建设项目（工程可行性研究报告推荐的路径选址方案）”已经获得云南省住建厅审核认可，认定该建设项目符合城乡规划的要求，并颁发《建设项目选址意见书》，经对照意见书、工程可行性研究报告和5号线工程建设项目路线方案图，世博车辆段的建设选址和用地范围是明确的，且已在云南省住建厅颁发的《建设项目选址意见书》审定范围内。再将世博车辆段的建设选址和用地范围与“世博车辆段征地拆迁图”及被诉《房屋征收决定》所称征收范围相对照，可知房屋征收范围与未来世博车辆段建设范围高度重合，属确需征收房屋。因选址意见书未被有权机关撤销，且有证据证明未来建设活动符合城乡规划，行政机关自行设定的证书有效期，不足以在本案中影响对项目建设符合城乡规划、专项规划的判断，原告主张的“征收范围至今未依法核定、征收范围大小无合法依据、未取得建设用地规划许可证故不符合征收条件”等理由均不成立。被告提交的证据材料，能够证明未来的世博车辆段建设符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，确需进行当前的征收。关于被诉征收决定附带的《昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段国有土地上房屋征收补偿方案》是否合法，根据查明事实，《房屋征收补偿方案》是由房屋征收部门盘龙区城改局委托青云街道办，在对房屋权属、区位、用途、建筑面积、被征收人意愿等情况进行调查并公布调查结果的基础上拟定的，拟定后已报送盘龙区政府，盘龙区政府已经组织有关部门对征收补偿方案进行论证并公布，已征求公众意见且征求意见期限不少于30日；对征求意见情况和根据公众意见修改的情况，盘龙区政府已发布通告及时公布；盘龙区政府作出房屋征收决定公告时，已载明征收补偿方案。综上，征收补偿方案的制定程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十三条、第十五条的规定，程序合法。在《房屋征收补偿方案》的内容方面，该方案已包含《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条至二十三条要求的补偿事项和项目。原告主张根据《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条第（八）项，征收补偿方案应当包括“用于产权调换房屋的地点、户型和选房方法”，而被诉征收决定的征收补偿方案未包括此类容，主张方案违法且不具有可操作性，客观上不能实施，违反“给予公平补偿”的法定征收原则。对此本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款规定“被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价”，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定的补偿原则，货币补偿与产权调换补偿应当等价值，都等同于被征收房屋价值，在原址建设回迁房的情况下，因有“原址回迁房单价不低于被征收房屋”的共识，故“同面积回迁，差异面积结算补差”的常见模式不会引发争议。但因本案被诉征收决定是为地铁世博车辆段建设而征收房屋，之后的建设活动并不包括回迁房建设，故被征收人选择产权调换的，只能通过异地安置的方式实现，此时，由于区位、户型、结构、年代、房屋质量等导致房屋价格客观上存在差异，被征收人对同一房屋价格的主观认知也存在差异，若要求征收人单方在异地找到与被征收房屋单价相同的房屋且获得被征收人认可，客观上可能无法实现，若要求政府事先预备好大量单价相同的异地房屋供被征收人选择，即如原告所称在征收补偿方案中明确用于产权调换房屋的地点、户型，则不具备可操作性，强行实施势必成本过高。在此现实原因下，被诉征收补偿方案将“产权调换（异地安置）”规定为“被征收人选择房屋产权调换的，征收人就近提供用于产权调换的房屋，具体地点及户型由征收部门与被征收人协商确定。征收人需与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价”，事实上已对“产权调换房屋的地点、户型和选房方法”作出规定，即通过“个案协商”加以确定，此种做法符合“货币补偿与产权调换补偿等价值”的原则，符合世博车辆段建设工程无配套原址回迁房的现实，并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条第（八）项关于补偿方式的规定，对原告所提“征收补偿方案未包括‘用于产权调换房屋的地点、户型和选房方法’故违法”的主张，本院不予认可。经审查，《房屋征收补偿方案》的其他内容在事实依据与法律适用上，亦无违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》的情形。关于被诉征收决定是否经风险评估及征收补偿费用是否足额到位，被告盘龙区政府在作出房屋征收决定前，已按规定进行社会稳定风险评估，房屋征收决定是在经政府常务会议讨论决定后作出，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款要求；被告盘龙区政府提交的云南省行政事业单位资金往来结算票据，可证明作出房屋征收决定前的征收补偿费用符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款要求。盘龙区政府作出房屋征收决定后已及时公告，公告已载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款要求。综上，被诉《房屋征收决定》系由有权行政主体作出，是为5号线地铁世博车辆段建设而决定征收房屋，行为具备相应事实和法律依据，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法”的无效情形。在本院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款，向原告释明被诉征收决定不属于无效情形后，原告请求撤销被诉房屋征收决定，本院继续审理。经审理，如前述评析，被诉房屋征收决定系由有权行政主体作出，行政程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》的程序要求，征收具备相应事实依据，适用法律正确，对原告所提撤销房屋征收决定的诉请应不予支持。本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条、第七十五条、第一百零二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款，判决如下：驳回原告刘祖德、谢宗萍所提撤销《昆明市盘龙区人民政府关于对昆明地铁5号线盘龙区世博车辆段工程建设项目国有土地上房屋征收的决定》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘祖德、谢宗萍负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  赵鸿章审判员  颜瑶瑶审判员  张 锐二〇一九年十二月三十日书记员  保卓成叶倩