安徽省合肥市包河区人民法院 民 事 判 决 书 （2018）皖0111民初12146号 原告：合肥市包河区义城街道大陈村民委员会，住所地合肥市包河区义城街道包河大道12公里，组织机构代码69108340-6。 法定代表人：陈伟，该村委会主任。 委托代理人：张剑雄，安徽安泰达律师事务所律师。 委托代理人：阮飞，安徽安泰达律师事务所律师。 被告：安徽省安居房地产开发有限公司，住所地合肥市瑶海区嘉山路90号鑫源花园小区I#商102，统一社会信用代码91340100705044281E。 法定代表人：汪邦才，董事长兼总经理。 委托代理人：殷玉航，北京京润律师事务所律师。 委托代理人：张琰，北京京润律师事务所（实习）律师。 第三人：合肥市包河区义城街道办事处，住所地合肥市包河区义城街道汪燎路50号，统一社会信用代码113401110029909417。 法定代表人：骆令武，该办事处主任。 委托代理人：丁菊梅，安徽和源律师事务所律师。 委托代理人：陈安，安徽和源律师事务所（实习）律师。 原告合肥市包河区义城街道大陈村民委员会（以下简称大陈村委会）诉被告安徽省安居房地产开发有限公司（以下简称安居公司）、第三人合肥市包河区义城街道办事处（义城街道）确认合同无效纠纷一案。本院立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告大陈村委会委托代理人张剑雄、阮飞，被告安居公司委托代理人殷玉航、张琰，第三人义城街道委托代理人丁菊梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告大陈村委会向本院提出诉讼请求：1、请求确认原、被告于2000年8月16日签订的《征地协议书》及第三人与被告于2002年5月18日签订的《补充条款》为无效合同；2、判令被告返还占用的约70亩土地；3、本案全部诉讼费用由被告承担。事实与理由：2000年8月16日，原告大陈村委会与被告安居公司签订《征地协议书》。协议约定：被告征用大陈村委会土地约160亩（包括荒岗地、菜地）作为经济开发区（工业区及部分住宅），四周边界，西侧合巢路，北至大陈路，东南以墨线图为准，实际面积以测绘为准。同时，就费用补偿、付款方式等也进行了约定。合同签订后，第三人义城街道在《征地协议书》后页加盖了印章。2002年5月18日，义城街道与被告安居公司签订了一份《补充条款》。《补充条款》要求被告在原告处征用的土地必须有80亩用于建立工业园区，其他土地可用于商品房开发。《征地协议书》和《补充条款》所涉及的标的土地160亩为同一标的土地为农民集体所有，土地性质为基本农田。2002年5月27日，据包政筹[2002]28号《关于印发合安高速公路合肥南区连接线工程征地拆迁实施细则的通知》，《征地协议书》所涉及的标的土地约90亩被合安高速公路合肥南区连接线工程使用。被告根据《征地协议书》实际占用原告农地约70亩。被告占用该70亩土地后，未在土地上建设工业园区，也未进行商品房开发，现土地全部用于栽种苗木。被告长期占用案涉土地约70亩，引发原告村民强烈不满。原告曾多次与被告沟通，并要求返还占用的土地，均无果而终。《土地管理法》第二条规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”，第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条第一、二款规定，“征用下列土地的，由国务院批准:(一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；(三）其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治冈、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”，第四十六条第一款规定，“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据上述法律规定，被告占用的案涉土地未经依法审批及由县级以上地方人民政府组织实施，前述《征地协议书》和《补充条款》明显违反了法律、行政法规的强制性规定，应为无效合同。综上所述，并根据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，被告应当返还占用的土地。鉴于双方多次沟通未果，原告特向法院具状起诉，望判如所请。 被告安居公司辩称：诉争的标的属于行政协议，对该协议的起诉不属于民事诉讼的受案范围。具体规定根据民事诉讼法第119条第四款属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖的属于民事诉讼的起诉条件。案涉的协议实行当时，合肥市郊区人民政府以及当时的郊区义城镇政府的招商引资协议，由政府主导，让本案的原告与被告签订案涉协议。由此产生的纠纷属于行政案件。案涉的协议并不违反法律规定。应当为有效协议，协议本身约定的由政府完善各项用地手续，既是有政府代为本案的被告进行征地，那么这一规定不违反法律规定，同时根据协议的约定，作为原告在收到被告支付的土地款项之后，把土地交付给被告使用也是符合法律规定的。所以案涉协议为有效的协议。 第三人义城街道参诉称，第三人无该土地征收的审批权，也没有实施权。相关协议违反了法律的强制性规定，应属于无效合同。 经审理查明：2000年8月16日，原告大陈村委会与被告安居公司签订《征地协议书》。协议约定：被告安居公司征用原告大陈村委会土地约160亩（包括荒岗地、菜地）作为经济开发区（工业区及部分住宅），所征用土地均按综合地价每亩2.4万元计算，大陈村委会应积极支持安居公司办好土地、规划、城镇优惠政策等一切手续。2002年5月18日，第三人义城街道与被告第三人义城街道签订《补充条款》。《补充条款》要求被告在原告处征用的土地必须有80亩用于建立工业园区，其他土地可用于商品房开发。第三人义城街道有义务帮助安居公司完善各项用地手续。安居公司在5个月内完成四幢厂房建设。安居公司同意成立《安徽省安居房地产开发有限公司》变更住所为义城镇，并在义城镇纳税，接受义城镇工作指导，如遇国家重点工程建设用地，义城镇从安居公司征地旁补足所占土地，义城镇应从有利于安居公司建设、发展出发支持安居公司工作。《征地协议书》和《补充条款》签订后，安居公司向大陈村委会交付土地转让款及补偿款等122万元。安居公司占用和使用了案涉土地。另，合肥市包河区人民政府2002年5月27日作出包政筹【2002】28号《关于印发合安高速公路合肥南区连接线工程征地拆迁实施细则的通知》，案涉《征地协议书》和《补充条款》中的土地有约90亩被合安高速公路合肥南区连接线工程使用。被告安居公司现实际占用和使用的土地约70亩，并用于栽种苗木等。原告大陈村委会多次与被告安居公司沟通要求返还占用的土地，但无果。2018年10月22日，原告大陈村委会诉讼来院。 另2019年2月20日，被告安居公司以包河区政府为被告、大陈村委会为第三人履行案涉协议义务一案，向合肥市中级人民法院提起行政诉讼，案经审理，被判决驳回。安居公司不服该判决上诉至安徽省高级人民法院，安徽省高级人民法院作出维持原判，并认定义城街道继承义城镇的权利和义务。 上述事实，有原告大陈村委会提供的国家企业信息查询单、征地协议书、关于印发合安高速公路合肥蓝区连接线工程征地拆迁实施细则的通知，被告安居公司提供的义城镇人民政府在当时向包河区地税局及省工商局出具的证明、付款凭证、陈志怀的情况说明2002年11月28日原告出具的占用征地弥补情况的说明、2019皖01行初86号行政判决书、证人陈某证言以及当事人的当庭陈述等在卷佐证。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。征用下列土地的，由国务院批准:(一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；(三）其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治冈、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。在本案中，原告大陈村委会与被告安居公司签订《征地协议书》以及第三人义城街道与被告第三人义城街道签订《补充条款》中，被告安居公司所涉及占用和使用的农用土地，欲征收使用，必须依法办理农用地转用审批，并由县级以上地方人民政府组织实施。被告安居公司虽为原告大陈村委会及第三人义城街道招商引资企业，但也不能违反土地管理法的强制性规定，现占用和使用的农用土地未能履行该审批手续和程序应是违法，其双方签订的《征地协议书》和《补充条款》因原告大陈村委会及第三人义城街道无审批和办理权限而无效，。本院对原告大陈村委会诉请的要求确认其与被告安居公司于2000年8月16日签订的《征地协议书》及第三人义城街道与被告安居公司于2002年5月18日签订的《补充条款》无效及要求判令被告安居公司返还占用的约70亩土地予以支持，但原告大陈村委会也应承担一定的过错责任。对于被告安居公司辩称的本案诉争的标的属于行政协议，不属于民事诉讼的受案范围，且属于行政案件，以及案涉的协议并不违反法律规定。因案涉第三人义城街道作为行政机关，其在《征地协议书》和《补充条款》中并未行使行政管理行为,也无实质行政权利和义务，本院对被告安居公司该辩称不予采纳。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条、第四十六条，《中华人民共和国合同法》第五十六条、第五十八条之规定，判决如下： 一、确认原告合肥市包河区义城街道大陈村民委员会与被告安徽省安居房地产开发有限公司于2000年8月16日签订的《征地协议书》及第三人合肥市包河区义城街道办事处与被告安徽省安居房地产开发有限公司于2002年5月18日签订的《补充条款》无效； 二、被告安徽省安居房地产开发有限公司于本判决生效之日起十日内返还占用和使用的案涉约70亩土地给原告合肥市包河区义城街道大陈村民委员会。 被告如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费19920元，由原告合肥市包河区义城街道大陈村民委员会负担9960元，由被告安徽省安居房地产开发有限公司负担9960元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  倪友柱 人民陪审员  刘汉侠 人民陪审员  马 玲 二〇一九年十二月十四日 书 记 员  谢璟璟 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国土地管理法》 第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。 第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。 第四十六条征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。 《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： (一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； (二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； (三)以合法形式掩盖非法目的； (四)损害社会公共利益； (五)违反法律、行政法规的强制性规定。 第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。