四川省九龙县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川3324行初2号 原告成都市鑫创华诚商贸有限公司（原成都市高新区美诚小额贷款有限责任公司），住所地：成都市高新区天府大道北段966号四号楼7楼。 法定代表人陈晋川，系该公司总经理。 委托代理人宿晓琴，北京市中银（成都）律师事务所律师，一般代理。 被告康定市水利局，住所地：四川省康定市炉城镇榆林新区情歌路369号。 法定代表人李旭川，系该局局长。 出庭负责人张玉磊，系该局副局长。 委托代理人周波，四川民苑律师事务所律师。一般代理。 被告康定市人民政府，住所地：四川省康定市炉城镇榆林新区茶马路。 法定代表人加么，系该市市长。 出庭负责人杨林，系该市副市长。 委托代理人施俊英，四川鼎立律师事务所律师。一般代理。 原告成都市鑫创华诚商贸有限公司（以下简称华诚公司）与四川省甘孜藏族自治州康定市水利局水利行政管理(水利)行政登记、康定市人民政府行政复议一案，2019年11月1日由四川省甘孜藏族自治州中级人民法院以（2019）川33行辖3号行政裁定书指定本院管辖。本院于2019年11月7日立案后，于2019年11月11日依法向二被告人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等。2019年12月16日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告委托代理人宿晓琴，被告康定市水利局副局长张玉磊、委托代理人周波，被告康定市人民政府副市长杨林、委托代理人施俊英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告华诚公司诉称：2014年9月26日，康定市人民政府下发康府发【2014】100号文件《康定县人民政府关于确定贷款抵押担保登记机关的通知》（以下简称康府发【2014】100号）。根据该文件，康定市水利局自2014年9月26日起具备了为康定市境内中、小型水电站办理抵押物登记的行政职权。2014年9月28日，原告与四川省野牛电力开发有限公司（以下简称野牛电力）签订《最高额授信合同》和《最高额抵押担保合同》。2014年10月17日，被告康定市水利局出具康水务【2014】234号文件《关于小沟电站在建工程抵押贷款登记的函》（以下简称康水务【2014】234号），原告对小沟电站在建工程3000万元的抵押权据此设立。原告于2018年10月15日在成都市中级人民法院开庭审理野牛电力的案件时得知：2009年2月11日，中国农业银行股份有限公司康定市支行（以下简称农行康定支行）与野牛电力签订了《固定资产借款合同》和编号为：51902200900004440的《抵押合同》；同日，被告康定市水利局向农行康定支行出具康水函【2009】03号文件《关于同意康定县野牛电力开发有限公司小沟电站在建工程资产用于抵押贷款登记的函》（以下简称康水函【2009】03号），农行康定支行对小沟电站在建工程的抵押权据此设立，该抵押权因登记在先，故其顺位优先于原告对小沟电站在建工程的抵押权。原告华诚公司认为：被告康定市水利局在2014年9月26日康定市人民政府下发康府发【2014】100号后才具有办理电站资产抵押登记的行政职权，其2009年作出康水函【2009】03号时，康定市人民政府尚未授予其办理电站抵押权登记的行政职权，康定市人民政府2004年11月10日的康府发【2004】82号文件《康定县人民政府关于确定贷款抵押担保登记机关的通知》是针对“四川金康电力发展有限公司金康电站项目贷款登记“的个案批复，且并非抽象的行政授权行为，被告康定市水利局不能据此享有办理康定县范围内所有的电站抵押权登记的职权。康定市水利局违法作出康水函【2009】03号，使农行康定支行对于小沟电站在建工程的抵押权顺位优先于原告，直接导致原告对抵押物小沟电站在建工程的优先受偿权难以实现，侵犯了原告的合法权益。原告认为康定市水利局作出康水函【2009】03号系超越职权或滥用职权，属于违法行政行为，应当予以撤销，遂向康定市人民政府申请行政复议。2019年7月9日，原告收悉康定市人民政府作出的康府行复决字【2019】2号《行政复议决定书》，复议决定维持康定市水利局作出的康水函【2009】03号。原告认为：康定市人民政府依据康府发【2004】82号认定康定市水利局从2004年11月10日起“就有县级以上地方人民政府贷款抵押担保登记机关的合法授权”，作出维持康定市水利局行政行为的康府行复决字【2019】2号《行政复议决定书》违法，应当予以撤销。为维护原告的合法权益，请求人民法院：1、确认被告康定市水利局作出的康水函【2009】03号违法，并予以撤销；2、确认被告康定市人民政府作出的康府行复决字【2019】2号《行政复议决定书》违法，并予以撤销；3、判令本案诉讼费用由二被告承担。 原告华诚公司向本院提交了以下证据： 1、华诚公司营业执照复印件、华诚公司法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件、准予变更登记通知书，证明原告基本情况及主体资格。 2、康府发【2014】100号，证明康定市水利局根据该通知的内容，自2014年9月26日起具备了为康定市境内中、小型水电站办理抵押物登记的行政职权。 3、《最高额授信合同》、康水务【2014】234号，证明康定市水利局确定小沟电站在建工程不得重复抵押，原告据此对小沟电站在建工程享有排他性的抵押权。 4、成都市中级人民法院（2018）川01民终14197号民事判决书、《抵押合同》(51902200900004440）、康水函【2009】03号，证明原告在2018年10月15日在成都市中级人民法院二审庭审中才知晓：康定市水利局向农行康定支行出具康水函【2009】03号。 5、《行政复议受理通知书》康府行复字【2019】2号、《行政复议延期审理通知书》（康府行复延字【2019】1号）、《行政复议决定书》（康府行复决字【2019】2号）、康定市人民政府向原告的邮寄单及签收情况，证明康定市人民政府于2019年4月10日受理原告行政复议申请，并于2019年7月7日作出行政复议决定，原告于2019年7月9日签收行政复议决定书。 被告康定市水利局辩称： 1、2004年11月10日康定县人民政府的康府发【2004】82号文件已确定电站资产抵押登记机关为康定县水利局，2009年2月11日，康定县水利局对野牛电力的申请依据康府发【2004】82号的授权向农行康定支行发出康水函【2009】03号。2014年9月26日，康府发【2014】100号文件再一次明确“凡以我县境内中小型水电站为抵押物进行登记的，由县水务局办理”。康定市水利局依据《中华人民共和国担保法》第四十二条和康定县人民政府的康府发【2004】82号文件作出的康水函【2009】03号的行政行为合法。 2、原告针对被告康定市水利局2009年的行政行为起诉已过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的诉讼时效。综上，请求人民法院作出维持康定市水利局该合法行政行为的决定，如法院认定原告已过诉讼时效请予裁定不予受理。 被告康定市水利局向本院提交了以下证据： 1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、委派函、出庭负责人身份证复印件，证明被告康定市水利局基本情况及主体资格。 2、康府发【2004】82号，证明康定市人民政府2004年11月10日已授权康定市水利局对电站资产抵押登记，同时也授权康定市水利局对金康电力的贷款登记进行办理。 3、康水函【2009】03号，证明康定市水利局根据康府发【2004】82号文件的授权作出的康水函【2009】03号，康定市水利局在作出康水函【2009】03号时并没有登记抵押的金额。 4、康府发【2014】100号，证明2014年“康定县水务局”已经变更为“康定市水利局”，因机构名称已变更，康定市人民政府再次下文明确授权康定市水利局对康定市境内中、小型电站为抵押物进行贷款登记。 被告康定市人民政府辩称：康定市人民政府是按照《行政复议法》规定履行行政复议职责的行政机关，其作出康行复决字【2019】2号《行政复议决定书》程序合法，其对康水函【2009】03号予以维持，事实清楚，符合《行政复议法》第二十八条第一项的规定。综上，康定市人民政府作出康行复决字【2018】2号《行政复议决定书》的具体行政行为程序合法，适用法律正确，答复内容合法。原告的起诉期限已过，请求驳回原告的起诉。 被告康定市人民政府向本院提交了以下证据： 1、法定代表人身份证明、委派函、情况说明、出庭负责人身份证复印件，证明被告康定市人民政府基本情况及主体资格。 2、《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》、《行政复议延期审理通知书》、《第三人参加行政复议通知书》、《行政复议决定书》等，证明康定市人民政府作出的行政行为程序合法。 3、康府发【2004】82号，证明2004年11月10日，康定市水利局被康定市人民政府确定为贷款抵押担保登记的机关，获得办理康定市境内电站资产抵押贷款登记的行政职权。 4、康水函【2009】03号，证明2009年2月11日，康定市水利局依据康定市人民政府授权，为野牛电力出具康水函【2009】03号。 5、康府发【2014】100号，证明2014年9月26日，康定市人民政府对康定市水利局“办理我县境内中、小型水电站所涉建筑物的贷款抵押登记”再次确认授权。 6、康水务【2014】234号、《抵押合同》(51902200900004440），证明2014年10月17日，康定市水利局向原告出具康水务【2014】234号。 7、四川省甘孜藏族自治州中级人民法院（2017）川33民初9号民事判决书、四川省成都市中级人民法院（2018）川民终14197号民事判决书，证明该两份判决对康水函【2009】03号予以司法确认。 原、被告提交的上述证据当庭举证、质证。 经庭审质证，原告、被告对各方出示的证明主体资格证据均无异议，本院予以确认。 原告对康定市水利局出示的第2、3、4份证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，原告认为不能根据康府发【2004】82号认定被告康定市水利局就具有相关抵押登记的权利，只能证明其对金康电站有抵押登记的权利，此份文件是对个案的批复，并不是政府授权康定市水利局对水电站抵押登记；要求被告康定市水利局明确康水函【2009】03号的抵押登记金额；认为康府发【2014】100号恰好证明康定市人民政府在2014年9月26日才授权给康定市水利局对电站抵押登记，康定市水利局2004年只对个案有登记权。 原告对被告康定市人民政府出示的第2份证据的三性无异议，认为《行政复议决定书》恰好证明原告的起诉没有超过期限；对第3份证据质证意见同康定市水利局该份证据的意见；对第4、5、6份证据无异议，认为被告康定市水利局康水务【2009】03号的错误导致这两份判决书的判决影响了原告的权利，康水务【2009】03号的错误抵押登记使农行康定支行享有对小沟电站的优先受偿权。 被告康定市水利局对原告出示的第2份证据三性无异议，对原告的证明目的有异议，认为康定市水利局在2004年11月10日康定县人民政府下发康府发【2004】82号文件时已具有办理电站资产抵押登记的权限；对第3份证据中的《最高额授信合同》的真实性不予认可，认为该合同系复印件；对第4份证据中的民事判决书和康水函【2009】03号无异议，对《抵押合同》(51902200900004440）的真实性不予认可，认为原告的起诉时间已过。对第五组证据的三性无异议，但对原告的证明目的有意见，认为根据行政诉讼法的规定，原告的起诉已超过起诉期限。 被告康定市人民政府对原告出示的第2份证据的三性无异议，但对原告的证明目的有意见，认为康定市水利局在2004年已经有办理电站资产抵押登记的职权。对第3份证据无异议，但认为原告的证据不充分，不能证明存在重复抵押。对第4份证据中的民事判决书和康水函【2009】03号无异议，对《抵押合同》(51902200900004440）的真实性不予认可，认为原告的起诉时间已过。对第5份证据无异议，对原告的证明目的有意见，认为原告已超过起诉期限。 被告康定市人民政府对被告康定市水利局出示的证据均无异议。认为政府发文件授权的时候，所发文件具有相关的延续性，行政职权一旦确定，就有连续性，康定市人民政府康府发【2004】82号是对康定市水利局的初次授权，一经作出就有连续性和稳定性，而康府发【2014】100号是机构名称变更后的调整，是对康定市水利局的再次授权。 被告康定市水利局对被告康定市人民政府出示的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据具有真实性，本院均予以采信。 经审理查明，2004年11月10日，康定市人民政府下发康府发【2004】82号文件《康定县人民政府关于确定贷款抵押担保登记机关的通知》，文件记载：根据《担保法》的有关规定：“已明确的登记部门其担保按原规定。”鉴于电站资产抵押登记在我县上尚属首例，过去没有明确登记机构的实际，经县人民政府研究决定，四川金康电力发展有限公司金康电站项目贷款登记，由康定县水利局办理，县政府和企业主管部门不承担贷款的任何风险保证。2009年2月11日，康定县水利局向农行康定县支行出具康水函【2009】03号文件《关于同意康定县野牛电力开发有限公司小沟电站在建工程资产用于抵押贷款登记的函》，文件记载：根据康定县野牛电力开发有限公司【2009】06号文申请，我局为康定县野牛电力开发有限公司作为抵押贷款登记机关，同意对康定县野牛电力开发有限公司小沟电站在建项目贷款抵押担保予以登记。康定县野牛电力开发有限公司小沟电站在建项目在本次抵押担保登记后，所借贷款本息未还清前，不得将小沟电站在建工程另行设置抵押、转让、出售。2014年9月26日，康定市人民政府下发康府发【2014】100号文件《康定县人民政府关于确定贷款抵押担保登记机关的通知》，文件记载：根据《担保法》的有关规定：“已明确的登记部门其担保按原规定。”鉴于电站资产抵押没有明确登记机构的实际，经研究决定，凡以我县境内中、小型水电站为抵押物进行贷款登记的，由县水务局办理。县政府和县水务局不承担贷款的任何风险保证。2014年10月17日，康定县水务局向原告出具康水务【2014】234号文件《康定县水务局关于小沟电站在建工程抵押贷款登记的函》，文件记载：四川省野牛电力开发有限公司所属小沟电站正处于建设之中，该电站已取得水电项目建设的所有手续，项目的建设符合国家和政府各职能部门相关的法律法规，电站开发，总装机2.4万千瓦，工程总投资1.47亿元，已获得你公司贷款授信3000万元，截止2014年9月末已形成在建工程3.7亿元，由该电站形成的在建工程按用款进度作抵押担保，已在我局办理小沟电站在建工程抵押贷款登记，在未结清贷款本息前，四川省野牛电力开发有限公司不得将小沟电站水电站在建工程另设置抵押、转让。原告华诚公司于2018年12月13日向康定市人民政府提起行政复议申请，要求确认康定市水利局作出的康水函【2009】03号违法，并依法撤销该函。康定市人民政府于2019年4月10日受理了原告的申请，于2019年7月7日作出康府行复决字【2019】2号《行政复议决定书》，维持康定市水利局2009年2月11日作出的康水函【2009】03号。原告于2019年7月9日收悉康定市人民政府的康府行复决字【2019】2号《行政复议决定书》。 对本案的争议焦点作如下评析： 1、被告康定市水利局作出的康水函【2009】03号是否存在超越职权或者滥用职权。 原告提出：被告康定市水利局于2009年2月21日作出康水函【2009】03号时，康定市人民政府尚未授予康定县水利局办理电站抵押权登记的行政职权，被告康定市水利局作出上述具体行政行为，系超越或者滥用职权。被告康定市水利局具有办理抵押登记的职权是2014年9月26日康定市人民政府发康府发【2014】100号之后才取得的，康定市水利局在此之前并未未得到法律法规或上级机关的授权，其作出康水函【2009】03号时不具有法定职权，该行政行为不具有合法性。康定市人民政府2004年11月10日的【2004】82号文件属于个案的批复，并不是对康定市水利局的授权。被告康定市水利局辩称：1、2004年11月10日康定县人民政府的康府发【2004】82号文件既是对个案的批复，也是对康定市水利局的授权，文件中已确定电站资产抵押登记机关为康定县水利局，2009年2月11日，康定县水利局对康定县野牛电力开发有限公司的申请依据康定市人民政府康府发【2004】82号文的授权作出（康水函【2009】03号）函，因“康定县水利局”的机构名称在2014年时已变更为“康定市水务局”，2014年9月26日，康定县人民政府以康府发【2014】100号文，再一次明确“凡以我县境内中小型水电站为抵押物进行登记的，由县水务局办理”，此次发文是康定市人民政府在机构名称变更后对水利局办理抵押登记再次授权。因此，康定市水务局依据《中华人民共和国担保法》第四十二条和康定县人民政府的康府发【2004】82号文件作出的康水函【2009】03号的行政行为合法。被告康定市人民政府辩称：政府发文件授权的时候，行政职权一旦确定，就具有相关的延续性、稳定性，康定市人民政府康府发【2004】82号是对康定市水利局具有办理抵押登记职权的初次授权，其办理抵押登记的权利就有连续性和稳定性，而康府发【2014】100号是机构名称变更后的调整，是对康定市水利局的再次授权。本院认为，康定市人民政府颁发的【2004】82号是以文件形式发文，发文范围为“县政府有关部门”，其适用对象是针对不特定的对象，在本行政区域或管理范围内具有普遍约束力，是在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政决定，本院对被告康定市人民政府、康定市水利局的辩护意见予以采纳，对原告主张的康定市水利局自2014年9月26日起才具有为康定县水电站办理抵押登记行政职权的意见不予采纳。 2、被告康定市人民政府作出的康府行复决字【2019】2号《行政复议决定书》是否违法。 庭审中，原告对被告康定市人民政府当庭出示的证明其作出行政复议程序合法的相关证据经当庭质证后无异议。经查，被告康定市人民政府受理原告行政复议申请后，经过对被告康定市水利局作出的行政行为的审查，在认定被告康定市水利局查明的事实和证据的基础上，依法作出维持被告康定市水利局作出的康水函【2009】03号的复议决定，事实清楚、适用法律正确，同时，被告康定市人民政府作为行政复议机关，自受理行政复议申请之日起，至作出并送达行政复议决定之日，这一过程遵循的复议程序，亦不违反《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。本院认为，康定市人民政府2019年7月7日作出的康府行复决字【2019】2号《行政复议决定书》维持康定市水利局2009年2月11日作出的康水函【2009】03号的具体行政行为程序合法,适用法律正确。原告主张的被告康定市人民政府作出的康府行复决字【2019】2号《行政复议决定书》违法的诉讼主张没有事实及法律依据，本院不予采纳。 3、原告针对被告康定市水利局2009年的行政行为起诉是否已过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第五十九条公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。经查，本案中，被告康定市人民政府于2019年7月7日作出康府行复决字【2019】2号《行政复议决定书》，并于2019年7月9日送达原告，原告于2019年7月19日向四川省甘孜藏族自治州中级人民法院提起行政诉讼，原告是在收到康定市人民政府的《行政复议决定书》之日起十五日内向人民法院提起诉讼。本院对被告康定市人民政府、康定市水利局提出的原告的起诉期限已过的主张不予采纳。 本院认为：康定市人民政府依据《中华人民共和国担保法》第四十二条的规定，发康府发【2004】82、【2014】100号文件《康定县人民政府关于确定贷款抵押担保登记机关的通知》明确康定市境内电站资产贷款抵押担保登记机关。被告康定市水利局依据康定市人民政府康府发【2004】82号的授权作出康水函【2009】03号行政登记行为程序合法，适用法律正确。依据《行政复议法》第十二条的规定，康定市人民政府具有对康定市人民政府工作部门的具体行政行为复议的资格。本案中，被告康定市人民政府作出的行政复议决定程序合法，适用法律正确。原告请求确认被告康定市水利局作出的康水函【2009】03号《关于同意康定县野牛电力开发有限公司小沟电站在建工程资产用于抵押贷款登记的函》违法并依法撤销；请求确认被告康定市人民政府作出的康府行复决字【2019】2号《行政复议决定书》违法并依法撤销的主张不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告成都市鑫创华诚商贸有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告成都市鑫创华诚商贸有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省甘孜藏族自治州中级人民法院。 审判长 鲁 燕 审判员 骆素蓉 审判员 张 萍 二〇一九年十二月二十七日 书记员 曹立燕 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。