河北省唐山市丰润区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）冀0208行初67号 原告李向丽，女，1986年5月29日出生，汉族，农民，住唐山市丰润区。 委托代理人陈华，北京市农权律师事务所律师,特别代理。 委托代理人朱宁龙，北京市农权律师事务所实习律师，特别代理。 被告唐山市自然资源和规划局丰润区分局，住所地唐山市丰润区团结路44号。 法定代表人李山华，局长。 委托代理人张立芹，河北耕涛律师事务所律师，一般代理。 委托代理人郝福鸣，一般代理。 被告唐山市丰润区任各庄镇人民政府，住所地唐山市丰润区任各庄镇任各庄村。 法定代表人梁海龙，镇长。 委托代理人王长福，河北京唐律师事务所律师，特别代理。 被告唐山市人民政府，住所地唐山市路北区西山道3号。 法定代表人丁绣峰，市长。 原告李向丽诉被告唐山市丰润区任各庄镇人民政府、唐山市自然资源和规划局丰润区分局、唐山市人民政府拆除通知及行政复议一案，本院于2019年9月11日立案后，于2019年9月16日、9月18日向三位被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月28日公开开庭审理了本案。原告李向丽及委托代理人陈华、朱宁龙、被告唐山市自然资源和规划局丰润区分局的委托代理人张立芹、郝福鸣、被告唐山市丰润区任各庄镇人民政府的委托代理人王长福到庭参加诉讼。唐山市人民政府经传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李向丽诉称，一、复议机关认定事实不清。没有审查大量原告提供的重要事实证据。原告住宅用地已经过被告唐山市丰润区任各庄镇人民政府审核确认，并收取了原告宅基地使用款，原告按照农村村民建住宅需要使用宅基地审核流程进行了办理，也具备合法审批要件。 原告于2014年经被告唐山市丰润区任各庄镇人民政府和唐山市丰润区任各庄镇任各庄村委会批准同意取得建房申请资格，并向被告唐山市丰润区任各庄镇政府和丰润区任各庄镇任各庄村委会分别缴纳了宅基地使用款和建房“三通一平”费用（附具现金收据）。村委会还为建房提供便利完成通水通电通路，一家一户的电表，一家一户的入户自来水井。被告明确表示原告建房符合村、镇规划，还向原告出具建房申请表填写四至范围，选址勘测，调查核实同意原告建房。原告申请宅基地建房符合农村村民建住宅需要使用宅基地的审核流程，原告房屋是合法房屋。退一步讲，被告先后两次实施拆迁，第一次于2018年10月拆迁时声称：“拆除越界的门房和院墙，主房是完全合法、有效的建筑（录音）”。原告当时也配合被告完成实施拆除。然而被告于2019年4月再一次对原告主房实施拆迁，显然没有法律依据。恰恰说明原告至少主房是合法有效的建筑，要不然被告也没有必要分两次对原告同一建筑实施拆迁，可见原告建房是有合法依据的，被拆除建筑系原告合法建筑，具备合法审批要件。 二、被告唐山市自然资源和规划局丰润区分局作为派出机构，无权与被告镇政府共同作出拆除通知单，丰润区分局不具有法定职权也不可以单独承担法律责任。 根据《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》：“一、理顺省级以下国土资源行政管理体制：“调整省级以下国土资源主管部门干部管理体制，是加强地方国土资源主管部门领导班子建设的重要举措，各地要认真按照中央组织部门的有关规定执行。同时，要进一步理顺省级以下国土资源行政管理体制。市（州、盟）、县（市、旗）因土资源主管部门是同级人民政府的工作部门，其机构编制仍由同级人民政府管理；地区国土资源主管部门的机构编制仍由行署管理。市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构。乡（镇）国土资源管理所的机构编制上受到县（市、旗）人民政府管理，县（市、旗）可以根据实际情况和工作需要，按乡（镇）或区域设置国土资源管理所，为县（市、旗）国土资源主管部门的派出机构”。可见被告唐山市自然资源和规划局丰润区分局作为派出机构，无权与被告镇政府共同作出拆除通知单，丰润区分局不具有法定职权，也不可以单独承担法律责任。 三、原告的房屋没有经过有权机关作出违章建筑的认定，直接作出《拆除通知单》进行强制拆除，是严重违反法定程序规定的。 根据《城乡规划法》第40条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项日，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布”。可见，原告的房屋必须由城乡规划部门进行认定。没有经过认定直接作出《拆除通知单》进行强制拆除是严重违反法定程序规定的。 四、退一步讲，即使属于违章建筑，也不一定非要拆除，按照法律规定原告可以补办相关手续。况且被告镇政府已经收钱填写建房申请表明确四至范围，选址勘测，调查核实同意原告建房。 根据《城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的。由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。可见即使属于违章建筑，也不一定非要拆除。按照法律规定原告可以补办相关手续，本案况且被告镇政府已经收钱并承诺可以建房。 五、退一步讲，即使属于违章建筑，也必须进行调查确认，告知原告陈述权和申辩权，被告直接下发《拆除通知单》没有告知诉权，也没有写明建筑的具体位置及面积，处罚对象不明确，程序严重违法。 根据《行政强制法》第十八条规定“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定（一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章。当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”之规定，被告直接下发《拆除通知单》没有告知诉权，也没有写建筑的具体位置及面积，处罚对象不明确，程序严重违法。 六、退一步讲，即使属于违章建筑，《拆除通知单》“责令限期拆除”是行政处罚，也远远超过了两年的处罚时效。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”原告在2014年开始建造房屋，所以原告的违法行为追诉时效是从2014年开始计算两年为止，《拆除通知单》限令拆除已经远远的超过了处罚时效。 七、原告在法定时间内依法提起行政复议申请，被告不依法办事，不顾原告合法要求，强行实施拆迁，严重违反法律规定。 根据《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。而本案原告在法定时间内依法提起行政复议申请，在行政复议期间，被告不得以任何理由拆除房屋。被告不依法办事，不顾原告需求，强行实施拆迁，严重违反法律规定。 八、被告认为是基本农田，应当予以举证证明，实施绿化项目没有办理相关合法征地及用地手续严重违法。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的。必须依法申请使用国有土地……”。第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……”。第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”可见被告进行绿化的行为没有办理相关合法征地及用地手续，严重违法。 九、被告强制拆除房屋的行为是严重违法无效的，给原告造成的损失应当予以赔偿。 综上，原告依照法定程序申请宅基地，被告收取了原告的宅基地使用款和“三通一平”费用，明确告知原告可以建房。因此原告的房屋建筑属于合法房屋。被告未经有权机关调查、认定，直接作出《拆除通知单》违法。被告唐山市人民政府在未全面调查、调取相关证据情况下作出复议维持决定，严重错误，应予撤销。为维护原告合法权益不受侵害，依据《行政诉讼法》相关规定，特向贵院提起诉讼，望判如所请。 原告李向丽当庭向法庭提交了如下证据：1.拆除通知单一份；2.行政复议决定书，原告提起了行政复议，在行政复议还没有结果、没有开听证会的情况下，大约在四月份被告就陆续强制拆除了；3.宅基地款收据；4.“三通一平”现金收据；5.照片8张；6.拆除通知前页，通过这一点说明被告歪曲事实，另一方面证明要拆除超出批准的面积至少有一部分主房被被告认为不合法建筑。 被告唐山市自然资源和规划局丰润区分局辩称，答辩人对被答辩人作出的《拆除通知单》事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应当予以维持。 一、答辩人依法具有法定职权。依据唐山市机构编制委员会文件《关于市国土资源局机构调整和丰润丰南两区改设国土资源分局的批复》（唐机编字[2005]13号）:“1、将丰润区，丰南区国土资源局改设为唐山市国土资源局丰润区分局，丰南区分局（挂海洋局牌子）为市国土资源局的派出机构；2、为保持两区各项工作的衔接，由两区分局继续履行原丰润区、丰南区国土资源局的各项职能”，我局具有法定职权。 二、被答辩人被限期拆除的房屋没有合法的审批手续。《河北省农村宅基地管理办法》第八条：农村村民需要使用宅基地的，应当向村民委员会提出申请，由村民委员会公布并提交村民会议或者村民代表会议讨论。经讨论同意并公布后，逐级报乡（镇）土地管理机构、县（市）土地行政主管部门审核和县（市）人民政府审批。县（市）人民政府批准后，村民委员会应当公布批准使用的宅基地，申请建房户方可开工建设。 被答辩人所建房屋未经县级人民政府批准建房，属于违法建筑。 三、答辩人做出的《拆除通知单》属于行政强制措施，不存在程序不合法问题。答辩人在下达《拆除通知单》前，进行了调查核实。被答辩人所建房屋紧邻二环路，距离二环路不足100米。唐山市人民政府办公室下发有唐山市人民政府办公室关于印发《二环路绿化新建及一环路绿化提升工作方案》的通知（唐政办字[2019]12号）,其中第二点建设标准中要求：道路绿化宽度均为两侧各100米，为保证道路绿化的连续性，道路两侧各22.75米范围内土地需拆迁腾清进行绿化；22.75米之外合法建筑、场院可保留，违法建筑、违法占地应拆尽拆，应绿尽绿。责令限期拆除行为系行政机关为了纠正消除违法行为，恢复合法状态做出的强制性决定，具有行政管理属性，属于行政强制措施，而并非行政处罚，不存在程序不合法问题。 综上所述，被答辩人在没有获得审批手续的情况下违法建设住宅，答辩人依照事实和法律对被答辩人作出《拆除通知单》是正确的，依法应当予以维持。 被告唐山市自然资源和规划局丰润区分局向本院提交了如下证据及依据：1.唐机编字[2005]13号关于市国土资源局机构调整和丰润丰南两区改设国土资源分局的批复，证实被告继续履行原丰润区国土资源局的各项职能，结合相关法律规定，被告对原告的违法行为依法行使法定职权并无不当；2.唐政办字[2019]12号唐山市人民政府办公室关于印发《二环路绿化新建及一环路绿化提升工作方案》的通知，经被告核查，原告所建住宅均未获得审批，建住宅的行为违法事实存在，依据法律规定结合唐山市人民政府办公室印发的相应通知，被告对原告下发拆除通知，事实清楚，证据充分，程序正当，并无不当。依据：1.《中华人民共和国土地管理法》第七十七条；2.《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条；3.《唐山市农村宅基地管理办法》第六条；4.《河北省农村宅基地管理办法》第九条。 被告唐山市丰润区任各庄镇人民政府辩称，1、处罚有事实根据。被答辩人在耕地上建房，被答辩人在起诉状中认定该事实，没有审批合法文件，答辩人没查到被答辩人建房经过了审批，没有审批档案，未经审批在土地上建房，违法事实清楚；2、处罚有法律依据。《河北省农村宅基地管理办法》第十九条规定、《土地管理法》第七十七条规定、第七十八条规定、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，根据以上法律规定，被答辩人在土地上建房未经批准没有法律依据；3、处罚未超过法律时效，《行政处罚法》第二十九条规定，4、处罚程序合法，被答辩人起诉的理由没有法律依据，请求法庭予以驳回。 被告丰润区任各庄镇人民政府在举证期限内未向本院提交证据。丰润区任各庄镇人民政府提交的依据：1.《中华人民共和国土地管理法》第七十七条；2.《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条；3.《唐山市农村宅基地管理办法》第六条；4.《河北省农村宅基地管理办法》第九条；5.《河北省农村宅基地管理办法》第十九条。 被告唐山市人民政府未答辩，在举证期限内亦未向本院提交证据。 经庭审质证，被告唐山市自然资源和规划局丰润区分局对原告李向丽提交的证据的质证意见如下：对证据1，被告代理人无异议；对证据2，被告代理人认为对该情况我们不了解，我们没有实施拆除；对证据3、4，被告代理人认为，第一、收费的单位并非我局，故此对该情况我局不知情，同时对该组证据的真实性请法庭依法核实后再予以认定，我局不发表意见，第二、该份证据与本案没有关联性，无法证实原告已经取得了审批是经审批后再建房，房屋是否是合法建筑应以县级人民政府审批为准；对证据5，被告代理人认为对于房屋当时的现状及拆除情况，我局不知情，不是我局拆的，但通过原告提交的照片，可以看出原告所建房屋紧临二环路，有的照片可以看出是耕地，在占用基本农田上建房违反法律规定；对证据6，被告代理人无异议。 被告唐山市丰润区任各庄镇人民政府对原告李向丽提交的证据的质证意见如下：对证据1，被告代理人无异议；对证据2，被告代理人认为第二被告（任各庄镇人民政府）不是拆除主体，也不是第二被告雇人拆除的，拆除时间不清楚；对证据3、4，被告代理人认为按照审批权限，作为村委会和镇农工商联合社没有审批权限，申请宅基地的程序在《河北省农村宅基地管理办法》中有具体规定，作为没有审批权限的单位，收取款项不能证明合法收取；对证据5，被告代理人无异议；对证据6，被告代理人无异议，但这上面没有说超出的是哪部分面积。 原告李向丽对被告唐山市自然资源和规划局丰润区分局当庭提交的证据及依据质证意见如下：对证据1、2，原告代理人认为，1、编委文件的合法性不予认可，证明不了被告证明的目的，作为一个派出机构并不能承担法律责任，无权力独立的承担法律责任，2、市办公室通知的合法性、关联性不认可，第一、该通知没有任何法律依据，第二、该唐山市人民政府文件对抗不了河北省人民政府1992年《农村宅基地管理规定》，第三、被告从来没有对原告丈量过，更没有提供对房屋进行评估的情况，到底原告在22.75米以外还是以内，由被告承担举证不能的法律后果，被告没有证据证明原告的房屋违建，没有按文件的精神去执行。对被告提供法律依据，原告代理人有异议，1、本案被告是丰润区分局作为派出机构，没有权力作出行政行为，2、根据相关法律规定并没有说镇人民政府有这个权利，予以拆除通知，明确规定是县级以上管理部门，镇政府没有这个权限。 原告李向丽对被告唐山市丰润区任各庄镇人民政府提交的依据质证意见同原告对被告唐山市自然资源和规划局丰润区分局提交的依据的质证意见。 本院对上述证据认证如下：原告李向丽提交的证据均具有证据的基本属性，可以作为定案依据，本院予以认定。被告唐山市自然资源和规划局丰润区分局提交的证据均具有证据的基本属性，可以作为定案依据，本院予以认定。 经审理查明，原告李向丽系唐山市丰润区任各庄镇任各庄村村民，在任各庄村无房产。2017年，原告在任各庄镇任各庄村二环路南自家承包地上选址建房。2014年12月22日，原告李向丽向丰润区任各庄镇农工商联合社缴纳宅基地款3600元。2015年4月10日，原告李向丽向丰润区任各庄镇任各庄村村民委员会缴纳“三通一平”费用6400元。唐山市人民政府办公室关于印发《二环路绿化带新建及一环路绿化建设提升工作方案》的通知（唐政办字［2019］12号）工作方案第二点建设标准中要求：道路绿化宽度均为两侧各100米，为保证道路绿化的连续性，道路两侧各22.75米范围内土地需拆迁腾清进行绿化；22.75米之外合法建筑、场院可以保留，违法建筑、违法占地应拆尽拆，应绿尽绿。丰润区任各庄镇人民政府根据上述文件精神，2018年12月10日，对原告李向丽作出通知如下：“根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地实施条例》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，认定你户在于任各庄镇任各庄村二环路南住宅超批准面积部分，属于违法建筑。你户务于2018年12月14日前自行拆除、搬迁完毕。如果逾期不拆除，镇政府将依法进行强制拆除。由此产生的后果自负”。2019年3月，被告丰润区任各庄镇人民政府、唐山市自然资源和规划局丰润区分局作出拆除通知单，内容为“李向丽：坐落于任××北、二环路南侧的建筑，因违反《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》之有关规定，限令你于2019年3月18日前自行拆除，逾期不拆将依法强制拆除。”原告不服，向唐山市人民政府提起行政复议，唐山市人民政府于2019年6月18日作出唐政复决字［2019］67号行政复议决定书，维持了被告丰润区任各庄镇人民政府、唐山市自然资源和规划局丰润区分局作出的拆除通知单。2019年4月，原告房屋被拆除完毕。原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，唐山市自然资源和规划局丰润区分局具有管理本行政区域土地的法定职责。唐山市丰润区任各庄镇人民政府按照属地原则有协助、配合唐山市丰润区其他行政部门实施行政行为的职责。原告李向丽建房选址地是自家联产承包的农用地，地类为耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定，禁止在耕地上建房。根据《河北省农村宅基地管理办法》相关规定，原告李向丽提供的证据不能证明原告建房已经办理了相关宅基地审批、规划手续。二被告作出限期拆除通知书系为了纠正、消除违法行为，恢复合法状态而作出的强制性决定，限期拆除通知书具有行政管理属性，属于行政强制措施，具有强制执行效力，而非行政处罚，故其不属于行政诉讼受案范围。被告唐山市人民政府根据原告的申请，对被诉拆除通知进行审查后，于2019年6月18日作出唐政复决字[2019]67号行政复议决定程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告李向丽的起诉。 案件受理费五十元，免予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。 审 判 长  徐瑞民 审 判 员  徐天鹏 人民陪审员  王长满 二〇一九年十二月二十六日 书 记 员  赵国娟