湖北省襄阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂06行终168号上诉人（原审原告）李荣，女，1963年7月1日生，汉族，住南漳县，上诉人（原审原告）李明军，男，1971年1月28日生，汉族，住保康县，二上诉人委托代理人刘涛，湖北思扬律师事务所律师，代理权限为特别授权。被上诉人宜城市水利局，住所地宜城市龙门路7号，统一社会信用代码11420684011186496A。法定代表人张红波，宜城市水利局局长。委托代理人王远芳，湖北崇法律师事务所律师，代理权限为特别授权。上诉人李荣、李明军因与宜城市水利局行政处理决定一案，不服湖北省宜城市人民法院（2019）鄂0684行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对双方当事人进行了询问。本案现已审理终结。原审判决认定，宜城市人民政府于2002年11月29日印发宜政发（2002）45号文件，成立了汉江治沙和开发工作领导小组，明确由宜城市林业局统一行使宜城境内汉江滩涂的经营管理权，进行植树造林治沙，建成汉江两岸绿色长廊，防沙固沙的生态屏障。2004年2月21日，宜城市林业局（甲方）与杨佶、朱志敬（乙方）签订滩涂承包合同，约定杨佶、朱志敬承包的滩涂位于北至南营办事处安脑村南端，南至流水雅口北端，东至老河漮下边缘，西至石坝西端河漮，套滩群中的一部分荒滩，有权种植、养殖、经营管理和收益，合同无具体面积，期限为30年。同年2月23日，经宜城市林业局同意，杨佶、朱志敬与刘德富签订滩涂转包合同，将原承包合同的权利义务转让给刘德富，刘德富栽植了部分杨树。2005年12月8日，经宜城市林业局同意，刘德富与李明军签订滩涂承包转让合同，将原承包合同的权利义务及栽植的部分树木转让给李明军。2006年1月11日，宜城市林业局为刘德富办理了宜政林证字（2006）第002141号林权证，同日变更登记为李明军，登记的面积为1410亩。由于汉江连年涨水，导致李明军受让的滩涂地形、面积及高度发生变化，宜城市林业局与李明军于2008年5月20日签订国有滩涂承包经营补充协议，约定原承包合同期限不变，宜城市林业局根据李明军的申请为其办理855亩，期限10年的林权证。同日，宜城市林业局为李明军办理宜政林证字（2008）第000041号林权证，使用期限为10年，登记的面积为855亩。2008年5月26日，李明军与李荣签订林木所有权和林地使用权股权转让合同，约定双方各占50%股份。宜城市林业局根据申请将宜政林证字（2006）第002141号及宜政林证字（2008）第000041号林权证变更登记为李明军、李荣共有。在李明军单独经营和李明军与李荣共同经营期间，因汉江年年涨水冲刷，每年都补栽树木。宜城市林业局于2019年1月9日和1月24日两次书面催告李明军、李荣，855亩10年期林权证期限届满，应清除承包地上的林木。2019年1月10日，宜城市林业局作出宜林决字（2018）002号解除滩涂承包合同的决定，决定解除与李明军、李荣受让的国有滩涂承包经营合同及协议书，并向李明军、李荣发出书面通知。2019年1月24日和1月26日，宜城市林业局对李明军、李荣分别作出宜林决字（2019）001号、002号撤销宜政林证字（2008）第000041号林权证的决定，以及宜林公（2019）001号、002号撤销林权证的公告。2019年1月26日对李明军、李荣作出宜林决字（2019）003号撤销宜政林证字（2006）第002141号林权证的决定及宜林公（2019）003号撤销林权证的公告。宜城市水务局于2019年1月1日对李明军、李荣在汉江河道种植阻碍行洪林木的行为立案查处。同日对李明军作出宜水执字（2018）515号责令停止违法行为通知书，责令李明军停止违法行为。2019年1月27日对李荣作出宜水执字（2019）10号责令停止违法行为通知书，责令李荣停止违法行为。2019年1月24日和1月30日，对李明军、李荣分别作出宜水执字（2018）560号和（2019）11号行政处理决定书，限二人自行清除阻碍行洪的林木，恢复原状。并告知提起行政复议和行政诉讼的期限和途径。因李明军、李荣未履行，宜城市水利局于2019年1月30日和2月3日分别作出宜水执字（2019）12号、13号履行行政决定催告书，催告李明军、李荣履行行政决定并告知陈述申辩权利。因李明军、李荣仍未履行，宜城市水务局于2019年2月3日和2月14日分别作出宜水执字（2019）14号、15号行政强制执行决定书。决定于2019年2月20日开始强制执行清除河道管理范围内的林木及高杆作物，告知了提起行政复议和行政诉讼的期限和途径。2019年3月1日，中共宜城市委印发《中共宜城市委、宜城市人民政府关于宜城市市级机构改革的实施意见》，将宜城市水务局变更名称为宜城市水利局。因李明军、李荣仍未履行，宜城市水利局根据行政强制法第五十二条规定，于2019年4月4日作出宜水执字（2019）22号和23号《立即代履行决定书》，决定立即实施代履行。原审法院认为，《中华人民共和国水法》第三十七条第一款和《中华人民共和国防洪法》第二十二条第三款均明确规定，禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。目的是为了有效保护江河、湖泊、水库、运河、渠道的行洪安全和人民生命财产安全。汉江作为长江流域的重要支流和自然生态系统的重要组成部分，在调蓄洪水、提供水源、美化景观、提供生物栖息地、维护生态多样性、调节气候等方面发挥着不可替代的作用。保护汉江河道行洪安全，对保护汉江沿岸及长江中下游地区人民生命财产安全尤为重要。原告李明军、李荣受让案外人承包合同，持续不断的栽植树木，宜城市林业调查规划设计队制作的林木位置图显示，李明军、李荣栽植的树木明显位于汉江河道行洪区内。李明军、李荣在汉江河道行洪区内持续不断的栽植树木，明显违反法律禁止性规定，严重影响汉江行洪安全，且违法行为持续至今。根据《中华人民共和国水法》第六十六条规定，应由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款。宜城市水利局作为水行政主管部门，对本区域内汉江河道防洪及水资源保护依法负有法定监督和管理职责，其根据《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，向李明军、李荣先后下达《责令停止违法行为通知书》《行政处理决定书》《履行行政决定催告书》，李明军、李荣一直未履行。宜城市水利局根据《中华人民共和国行政强制法》的规定作出《行政强制执行决定书》，告知了强制执行的期限、方式、强制执行范围以及相关权利。宜城市水利局在李明军、李荣不履行的情况下，根据防洪形势的需要，依照行政强制法的规定作出《立即代履行决定书》并向二原告送达，符合法律规定。原告李明军、李荣认为其在汉江滩涂种植树木是响应宜城市人民政府号召的合法行为，汉江雅口航运枢纽工程属国家大中型水利水电工程建设项目，宜城市人民政府未依法征迁和给予补偿，宜城市水利局作出《责令停止违法行为通知书》《行政处理决定书》《履行行政决定催告书》《行政强制执行决定书》《立即代履行决定书》违法为由，先后提起多个诉讼，请求撤销宜城市水利局的行政行为，又提起本案诉讼，请求撤销宜城市水利局作出的《立即代履行决定书》。经查，行政法律法规为有效保护水资源，防止河道滩地、堤防和河岸水土流失，允许在江河湖泊堤岸一定距离范围内栽植护堤护岸林木，《中华人民共和国水法》《中华人民共和国河道管理条例》也有护堤护岸林木的相关规定。宜城市人民政府为了防沙治沙，建成汉江两岸绿色长廊，防沙固沙的生态屏障，印发宜政发（2002）45号文件鼓励造林，并非允许在河道行洪区内种植阻碍行洪的林木。李明军、李荣在汉江河道行洪区内种植林木的行为，不仅与宜城市人民政府宜政发（2002）45号文件的目的和要求不符，且违反了法律禁止性规定。宜城市林业局依法自行纠错撤销了为二原告办理的林权证。汉江雅口航运枢纽工程是否属国家大中型水利水电工程建设项目，不属于本案审查范围。由于原告李明军、李荣的违法行为持续存在，经催告仍不履行清除汉江河道行洪区内林木的义务，宜城市水务局据此作出行政强制执行决定和立即代履行决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告李明军、李荣要求撤销宜城市水务局作出的《立即代履行决定书》与事实和法律不符，不予支持。依照《中华人民共和国水法》第三十七条第一款、第六十六条第（一）项、《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李明军、李荣要求撤销宜城市水利局作出的《立即代履行决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李明军、李荣负担。宣判后，李荣、李明军不服，向本院提起上诉称，一、被上诉人作出的《行政处罚决定书》、《责令停止违法行为通知书》、《履行行政决定催告书》、《行政强制执行决定书》严重违法，应予撤销。二、被上诉人作出的一系列行政行为，目的不正当，应当予以撤销。三、被上诉人宜城市水利局作出的《代履行决定书》，告知内容严重不全，严重违法，应当予以撤销。四、被上诉人作出的一系列行政行为也不符合项目建设审批文件的规定。因此，请求撤销原审判决，依法改判支持原告一审诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人宜城市水利局答辩称，一、上诉人种植的林木位于汉江河道中间，明显属于行洪区内，违反法律禁止性规定，严重影响汉江行洪安全；宜城市人民政府虽鼓励在汉江堤岸一定距离范围内种植堤护岸林木，但并非允许在河道行洪区内种植阻碍行洪的林木；林业局在本案审理前已自行纠错，依法解除了与上诉人签订的滩涂承包合同，并经宜城市人民政府批准撤销了向上诉人颁发的林权证。二、因雅口航运枢纽工程的建设，根据防洪形势的需要，上诉人种植的案涉林木若不清除将危害行洪安全，根据《行政强制法》第50条之规定，其作出的代履行决定书符合法定情形，对两上诉人种植的案涉林木代为清除也符合法律规定。三、《代履行决定书》是按照湖北省水利厅下发的规范文书制作的，且在代履行前再次书面通知了上诉人，事实是清楚的，程序是合法的。四、案涉林地和林木是否应当作为建设征地处理不是本案审查范围，其作为水利行政主管部门，依法对违法行为作出行政处理决定符合法律规定。因此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，理由充分，恳请二审法院维持原判。经审理，原审判决查明的案件基本事实与本院查明的事实一致，本院予以认定。另查明，湖北省发展和改革委员会2016年3月24日《关于汉江雅口航运枢纽工程可行性研究报告的批复》（鄂发改审批服务〔2016〕72号）批准汉江雅口航运枢纽工程建设工期为49个月，宜城市委办公室、市政府办公室关于印发《雅口航运枢纽库区征迁与水利配套设施建设工作实施方案》的通知（宜办发〔2018〕6号）要求2019年3月雅口航运枢纽蓄水前全面完成库区征地拆迁补偿及相关水利配套设施建设工作，确保雅口航运枢纽按计划顺利蓄水发电。本院认为，李荣、李明军在汉江行洪河道内种植林木已经宜城市人民法院（2019）鄂0684行初8号行政判决和宜城市人民法院（2019）鄂0684行初13号行政判决这两个生效判决确认，在依法撤销前，该确认合法有效，被上诉人作出的一系列行政行为也应当认定为合法有效。宜城市水利局作为当地水利行政主管部门承接之前的行政行为作出的《立即代履行决定书》及处理妨害行洪林木的行为符合法律规定。被上诉人作出的《立即代履行决定书》适用的是《中华人民共和国行政强制法》第五十二条的特殊规定，程序上可以从简，事后告知相关情况符合法律规定。被上诉人作出的一系列行政行为的目的和是否符合项目建设审批文件的规定不在本案审查范围内。综上，李荣、李明军在汉江河道内种植林木，在宜城市水利局作出《行政处罚决定书》、《责令停止违法行为通知书》、《履行行政决定催告书》、《行政强制执行决定书》后，依然拒绝履行清除汉江河道行洪区内林木的义务，雅口水电枢纽蓄水待近，该林木影响航运交通，属于需立即清除的障碍物，宜城市水利局根据《中华人民共和国行政强制法》第五十二条作出《立即代履行决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人李荣、李明军的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李荣、李明军承担。本判决为终审判决。审判长  杨建强审判员  王杰锋审判员  梁慧星二〇一九年十二月三日书记员  冯海洋附：相关法律、法规条款《中华人民共和国水法》第三十七条第一款禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。第六十六条第一款第一项有下列行为之一，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款：（一）在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物的。《中华人民共和国防洪法》第二十二条第三款禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木及高秆作物。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限制当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。第五十条行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。第五十一条代履行应当遵守下列规定：（一）代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；（二）代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；（三）代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；（四）代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名盖章。代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担，但是，法律另有规定的除外。代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。第五十二条需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。