广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终1487号 上诉人（一审原告）杨新光，男，1973年5月8日出生，汉族，住南宁市。 上诉人（一审原告）谭开郁，女，1973年2月27日出生，汉族，住南宁市。（系杨新光的妻子） 谭开郁的委托代理人杨新光，身份情况同上。 被上诉人（一审被告）南宁市江南区人民政府。住所地：南宁市壮锦大道19号。 法定代表人谢文华，区长。 一审第三人南宁市江南区住房和城乡建设局。住所地：南宁市壮锦大道19号。 法定代表人：覃冬平，局长。 上诉人杨新光、谭开郁因诉被上诉人南宁市江南区人民政府（以下简称江南区政府）及一审第三人南宁市江南区住房和城乡建设局（以下简称江南区住建局）房屋行政强制及要求履行补偿安置法定职责一案，不服广西壮族自治区南宁市中级人民法院（2019）桂01行初133号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。 一审法院查明，2014年9月22日，南宁市人民政府发布《关于对轨道交通2号线体育馆站项目实施房屋征收决定的公告》，杨新光、谭开郁所有的位于南宁市江南区星光大道14号2单元509、510号的房屋被纳入征收范围内。该房屋征收决定明确房屋征收部门为南宁市城乡建设委员会，日常管理工作由南宁市国有土地房屋征收补偿办公室负责；江南区政府为房屋征收实施单位。该房屋征收决定同时明确房屋征收签约期限自房屋征收决定公告期限届满之日起4个月内，逾期不能达成补偿协议的，由南宁市人民政府依法作出补偿决定。2015年7月14日，南宁市言鼎房地产评估测绘有限公司根据南宁市江南区房屋征收补偿和征地拆迁办公室的委托对杨新光、谭开郁的涉案房屋出具了《南宁市轨道交通2号线体育馆站房屋征收估价分户评估报告（结果报告）》。杨新光、谭开郁未能在房屋征收决定规定的签约期限内达成补偿协议。 2016年11月20日，广西南宁全固工程质量检测有限公司受江南区住建局的委托对涉案房屋所在的14栋住宅楼进行建筑结构安全性鉴定，并出具《工程质量检测报告》，该报告对14栋住宅楼的安全性鉴定评级均为D级，安全性不符合标准对A级的要求，严重影响整体承载，报告建议为保障人员生命安全及财产安全，对14栋住宅楼停止使用。2017年4月6日，中铁九局集团有限公司南宁市轨道交通2号线工程土建施工TJSG-01标项目部向江南区政府提交《关于南宁地铁二号线南宁剧场站三号出入口南侧14号楼存在严重安全隐患的通报》，为保证南宁地铁2号线顺利通车及14号楼居民生命财产安全，请求城区政府对该14号楼及时进行拆除。2017年4月10日，江南区住建局作出《关于立即搬离南宁市物资小区14栋危房的通知》，通知南宁市物资小区14栋住户立即自行搬离物资小区14栋危险房屋，腾空房屋，停止使用。江南区住建局将该通知张贴于该14栋房屋上。 2017年4月28日，江南区住建局对涉案房屋实施了强制拆除行为。杨新光、谭开郁不服，于2017年10月23日向一审法院提起行政诉讼，一审法院以杨新光、谭开郁诉讼请求不明确为由作出（2017）桂01行初358号行政裁定，驳回杨新光、谭开郁的起诉。杨新光、谭开郁不服，提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2018年12月27日作出（2018）桂行终519号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”。本案杨新光、谭开郁的诉讼请求中，既要求江南区政府对其房屋按照征地补偿政策采取补救措施，又要求江南区政府对其房屋被拆除时造成的室内物品的损失进行赔偿，实质上是针对了两个行政机关的两种不同性质的行为提起了诉讼。一是要求履行房屋征收补偿的法定职责。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”，而本案房屋征收部门南宁市城乡建设委员会与杨新光、谭开郁在征收补偿方案确定的“自项目房屋征收决定公告期限届满之日起4个月内”签约期限内未能达成补偿协议，根据上述条例的规定，应当由作为房屋征收部门的南宁市城乡建设委员会报请作出房屋征收决定的南宁市人民政府作出补偿决定。因此，杨新光、谭开郁要求对其房屋按照征地补偿政策采取补救措施的诉讼请求实质是要求南宁市人民政府履行作出补偿决定的法定职责，而该诉讼请求的适格被告应为南宁市人民政府。杨新光、谭开郁另外诉讼请求要求确认对其房屋实施的拆除行为违法并要求就拆除时所造成的室内物品的损失进行赔偿。对于该拆除行为实施主体的认定，虽然杨新光、谭开郁房屋位于征地拆迁范围内，但该房屋是由于被认定为危房被拆除。根据《城市危险房屋管理规定》第五条第二款的规定，“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作”。江南区住建局作为江南区政府房地产行政主管部门，对江南区的城市危险房屋具备管理职责。在江南区住建局自认其对涉案房屋实施了强制拆除行为，且江南区住建局具有对城市危险房屋进行管理的法定职责，而江南区住建局亦对涉案房屋实施了实际管理行为，向涉案房屋的住户作出搬离通知的情况下，应当认定涉案房屋系第三人江南区住建局所拆除。而至于杨新光、谭开郁依据相关部门的信访答复，认为是江南区政府实施强制拆除行为的主张，由于作出相关信访答复的部门在信访答复中均称“据了解”，因此，对相关部门信访答复中所称的“江南区政府”应作广义的理解，而不能以此信访答复认定强制拆除行为的实施机关为江南区政府，杨新光、谭开郁认为是江南区政府实施强制拆除行为的主张不成立。杨新光、谭开郁如要求确认强制拆除行为违法并要求赔偿由此造成的室内物品损失，应当以江南区住建局为被告。 综上所述，杨新光、谭开郁的诉讼请求指向了两个独立的行政行为，而这两个独立的行政行为又分属于不同的行政机关作出，根据行政诉讼法“一行为一诉”的审理原则，对于杨新光、谭开郁的诉讼请求无法在一个案件里审理。经释明，杨新光、谭开郁仍然要求在本案中坚持其诉讼请求不变更，且其两个诉讼请求所列被告均错误且拒绝变更。因此，杨新光、谭开郁的诉讼请求不明确，不符合行政诉讼案件的受理条件。另外，杨新光、谭开郁在提起本案诉讼之前已经就本案的诉讼标的提起过行政诉讼，因为其诉讼请求不明确且拒绝变更，已经被法院驳回起诉。现杨新光、谭开郁的诉讼请求仍然不明确，且经法院释明后仍然拒绝变更，极大浪费司法资源。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项及第（三）项的规定，裁定驳回杨新光、谭开郁的起诉。 上诉人杨新光、谭开郁不服一审裁定，上诉称，江南区政府是对杨新光、谭开郁房屋实施强制拆除的行为人，是适格的被告。江南区政府及第三人江南区住建局提供的证据无法合法有效地证明14号住宅楼属严重危房，一审裁定认定14号住宅楼是江南区住建局所拆除是错误的，杨新光、谭开郁在一审提出的诉讼请求完全符合行政诉讼法的相关规定。请二审法院撤销一审裁定，指令一审法院对案件进行实体审理，依法支持杨新光、谭开郁的全部诉讼请求，本案一、二审全部诉讼费用由江南区政府承担。 本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，杨新光、谭开郁的诉讼请求涉及国有土地上房屋征收补偿过程中两个独立的行政行为，而这两个行政行为是由不同层级的行政机关依照不同的程序作出，对应的管辖法院不同，起诉条件亦不相同，故对于杨新光、谭开郁的诉讼请求不宜在一个诉讼里审理。一审法院查明本案适格被告后进行了释明，杨新光、谭开郁仍然坚持其诉讼请求及所列被告拒绝变更。根据最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（三）错列被告且拒绝变更”的规定，一审法院裁定驳回杨新光、谭开郁的起诉，于法有据，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 潘 莉 审判员 李玉玲 审判员 李俊思 二〇一九年十二月十六日 书记员 周俊玲