山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1726号 上诉人（原审原告）张学建，男，1965年12月24日出生，汉族，住菏泽市定陶区。 委托代理人黄张存，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 委托代理人张复康，山东众成清泰（济南）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）菏泽市定陶区人民政府，住所地菏泽市定陶区北环路新行政中心。 法定代表人朱中华，区长。 委托代理人李强，山东自胜律师事务所律师。 上诉人张学建因诉被上诉人菏泽市定陶区人民政府房屋征收补偿决定一案，不服菏泽市中级人民法院于2019年6月27日作出的(2019)鲁17行初21号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2018年1月26日，菏泽市定陶区人民政府作出《菏泽市定陶区人民政府关于旧城I片区（西城片区）棚户区改造项目房屋征收决定的公告》（菏定政发[2018]3号），决定征收1.陶朱公大街以南，陶驿路以西，济阴路以北，菏商路以东；2.陶朱公大街以北，范蠡商场以东，怡和购物中心—怡和广场以南，隅首街以西（以规划征收红线为准）范围内的房屋，并公布了房屋征收补偿安置方案。经由多数被征收人协商同意，选择山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司作为涉案片区被征收房屋的价值评估机构。山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司是山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司的分支机构。《房屋征收估价报告》由山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司出具。涉案片区涉及被征收户358户，目前仅剩7户没有签订征收补偿安置协议。其余351户均依据山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司出具的《房屋征收估价报告》签订了征收补偿安置协议。 被征收人张学建有临街门市房一间位于征收范围内，丈量编号为2—2M—105。该门市房是张学建于1999年9月出资购买，张学建签订的《房屋转让合同》记载门市房建筑面积23.45平方米。《房屋实地查勘记录表》记载张学建的门市房长7.35米，宽3.35米。评估机构依据《房屋实地查勘记录表》记载计算张学建的门市房建筑面积为7.35*3.35=24.62平方米。2018年4月30日，评估机构出具三鑫定（西城片区）征评（2018）第2-2M-105号《房屋征收估价报告》，并送达张学建。上述《房屋征收估价报告》认定张学建被征收的商业建筑面积为24.62平方米，被征收人如果选择货币补偿，房地产价值201198元，停产停业损失费1108元，房产补偿金额共计202306元；被征收人如果选择产权调换，房地产价值201198元，搬迁费246元，停产停业损失费11079元，房产补偿金额共计212523元。2018年8月6日，征收部门向菏泽市房地产价格评估专家委员会申请专家鉴定，菏泽市房地产评估专家委员会2018年13日出具菏房估价鉴字（2018）D-58号《房地产估价鉴定书》，维持了评估机构的评估结果。经征收部门与张学建协商，双方未达成房屋征收补偿安置协议。被告菏泽市定陶区人民政府于2018年8月29日对原告张学建作出菏定政房补决字[2018]55号房屋征收补偿决定，认定张学建的房屋位于征收范围内，丈量编号为2—2M—105号，确认为商业用房，商业建筑面积24.62平方米。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款、第二十一条、第二十六条规定，决定：一、对坐落于征收范围内被征收人张学建名下的丈量编号为2—2M—105号房屋依法实施征收补偿。房屋权利人是张学建。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。二、被征收人如选择货币补偿，丈量编号为2—2M—105号房屋的货币补偿数额为202306元（含房地产价值、停产停业损失费）。该房屋征收补偿款已专户储存于银行。三、被征收人如选择房屋产权调换，按《旧城I片区（西城片区）棚户区改造项目房屋征收补偿方案》确定的安置地点和安置原则选择安置房屋。四、限被征收人自收到本决定书之日起五日内将该房屋腾空，并到菏泽市定陶区住房和城乡建设局办理房屋征收补偿安置和移交结算手续。原告不服，提起本案行政诉讼。 原审法院认为：一、被告菏泽市定陶区人民政府对涉案棚户区改造项目已经作出房屋征收决定，该决定具有法律效力。涉案片区被征收户358户，仅剩7户没有签订征收补偿安置协议，可见多数被征收户对涉案棚户区改造项目是认可的。个别被征收户的房屋现状不能改变整个被征收片区是棚户区的性质认定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条之规定，在房屋征收部门与原告于征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情况下，被告定陶区人民政府有按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定的法定职权。 二、关于评估机构的选定是否合法问题。被告菏泽市定陶区人民政府提供的多份被征收户同意山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司为评估机构的书面证据表明，原告房屋所在片区的房屋价值评估机构是经多数被征收人协商同意选定的。山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司是山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司的分支机构，且估价报告是山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司出具。因此，涉案房屋征收项目评估机构的选择，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定。涉案房屋征收片区的绝大多数被征收人已经依据选定的评估机构出具的评估报告签订房屋征收补偿安置协议的事实，也能印证选定的评估机构是得到了绝大多数被征收人认可的评估机构。 三、被告菏泽市定陶区人民政府作出的被诉征收补偿决定在认定事实方面，评估机构依据《房屋实地查勘记录》，出具了房屋征收估价报告。被告菏泽市定陶区人民政府依据房屋征收估价报告作出的被诉征收补偿决定，在认定原告房屋面积、房屋性质、房地产价值等方面，事实清楚，证据充分。原告购房合同记载，其一间门市房面积23.45平方米，被诉征收补偿决定认定的原告该一间门市房面积24.62平方米。因此，原告所称少计算了门市房面积的主张与事实不符。原告被征收房屋的价值，是评估机构依据调查的多处商业用房价格作为比较基准评估得出。原告提供的两份房屋买卖合同涉及的房屋，在房屋结构、建成年代、层高等方面，与本案被征收的原告房屋均有差别，其单价不具有可比性，如商品房买卖合同（合同编号：001901108）涉及的房屋层高为4.8米、框剪结构，原告房屋的层高约3.5米、砖混结构。因此，原告诉称其被征收房屋价值评估太低的主张，无充足证据予以支持。 综上，原告请求撤销涉案征收补偿决定的证据和理由不足，对其诉讼请求，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张学建的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张学建负担。 张学建不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销原审法院判决；2.撤销被上诉人作出的菏定政房补决字[2018]55号房屋征收补偿决定书；3.一二案件受理费由被上诉人承担。事实与理由如下：一、原审法院判决认定事实错误，应当依法予以撤销。1.被上诉人在原审中未提供证据证明选定评估机构签字表中的签字超过被征收人的半数，而部分被征收人签订房屋征收补偿安置协议不能说明选定评估机构的合法性，且签字表中的签字存在重复、造假的情形。涉案评估机构山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司无独立法人资格，其不具有参选资格，据此做出的房屋征收估价报告不具有合法性。原审法院在缺乏有效证据的情况下，认定“被征收人选定评估机构”合法错误。2.原审法院判决中，多处内容证实被上诉人提交的证据《房地产估价报告》系伪造，但原审法院却认定为合法的评估报告，明显不当。第一，涉案评估报告是其在未取得“房地产估价机构备案证书”的情况下作出的，据此做出的评估报告明显是评估机构造假所得。第二，被上诉人向法庭提交的《房屋实地查勘记录表》中测量面积的关键数据系伪造，案涉《房屋征收估价报告》中“装饰装修费”为零，证明评估机构并未实际入户勘查测量，且房屋附属物并没有列入评估报告中，实地勘察记录表中无被征收人签字，评估报告所体现的比准价格、容积率无任何法律依据。二、原审法院认为“原告提供的两份房屋买卖合同涉及的房屋，在房屋结构、建成年代、层高等方面，与本案被征收的原告房屋均有差别，其单价不具有可比性”错误。案涉《房地产估价报告》中，有关比准价格的认定缺乏有效证据，严重偏低，系被上诉人任意伪造，在被上诉人及评估机构未能合法说明比准价格如何取得、如何得出比准价格的前提下，原审法院就认定其是依法作出的行政行为，明显错误。上诉人向法庭提交的周边商品房买卖合同原件及收款收据能够证明，评估报告所确定的房屋价值，完全不能体现出该房的实际价值。三、原审庭审中，上诉人多次表示，被上诉人提交的《房屋实地查勘记录表》中没有被征收人签字，被上诉人在原审中称对于该问题需要庭后落实，至于最终落实情况，上诉人并不了解。四、原审法院判决认定，“被上诉人的征收目的为棚户区改造”错误。从被上诉人在原审中提交的证据能够证明征收该地块的目的为商品房开发，并非被上诉人认为的棚户区改造，被上诉人征收目的违反法律规定，并且被上诉人并未将该地块报请省级主管部门批准，据此做出的征收补偿决定也是违法的，依法应予撤销。五、原审法院认定，被上诉人给予上诉人补偿的事项符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》错误。 被上诉人菏泽市定陶区人民政府向本院提交书面答辩意见称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。1.被上诉人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《定陶区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的规定，对涉案片区依法进行征收，《菏定政发[2018]3号》(以下简称征收决定)事实清楚，程序合法，适用法律正确。2.被上诉人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《征收决定》等规定，通过合法的方式选定了评估机构，对张学建的房屋依法进行评估，严格遵守相关法律、法规的规定，被上诉人作出的“菏定政房补决字[2018]55号”《关于张学建房屋征收补偿的决定》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原审法院对此予以认定符合法律规定。二、张学建的上诉请求及理由没有事实根据和法律依据，应依法予以驳回。1.《征收决定》与《征收补偿决定》系两个行政行为，《征收决定》不是本案审查的范围，上诉人的诉称没有事实和法律依据。2.关于选定评估机构问题及评估程序问题，2018年1月26日菏泽市定陶区住房和城乡建设局在征收范围内发布了房屋征收选定评估机构的公告。根据《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十九条第一款房屋征收部门应当在房屋征收决定作出后，将房地产价格评估机构选定方式等相关事项在房屋征收范围内予以公布，并告知被征收人有协商选定房地产价格评估机构的权利。被征收人协商选定房地产价格评估机构的期限为十日。超过半数的被征收人共同签字认可的房地产价格评估机构，视为共同协商选定。在本案中，在2018年2月6日，已有过半数被征收人签字确认选定评估机构，应当视为共同选定评估机构。涉案房屋征收片区的绝大多数人已经依据选定的评估机构出具的评估报告签订房屋征收补偿安置协议的事实，也能印证选定评估机构合法。评估机构依照法定程序，对张学建的房屋依法进行评估，符合相关法律、法规的规定。上诉人称选定评估机构程序不合法，评估过程暗箱操作、评估机构没有法人资格等没有事实和法律依据。3.棚户区改造是为改善棚户区居住环境，完善城市配套设施而进行的，是国家为了改善城市居民的基本住房环境而进行的一项惠民工程。棚户区是一片区域，根据房屋的结构、建筑密度、使用年限、房屋质量、建筑安全隐患、使用功能和配套设施而定，与房屋的使用性质无关。房屋是住房还是商业用房，不影响其是否属于棚户区的范围内。涉案的房屋征收决定是根据定陶区的实际情况，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《定陶区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的规定，对涉案片区依法进行征收，事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人的诉称没有事实和法律依据。4.关于评估时点问题，根据《菏泽市国有土地上房屋征收评估办法》第十二条被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。在本案中，2018年1月26日，被上诉人作出菏定政发[2018]3号《关于旧城区Ⅰ片区(西城片区)棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，房屋征收决定公告之日为2018年1月26日，评估机构以此为评估时点符合相关法律规定。5.关于评估机构的程序和结果问题，评估机构依照法定程序进行实地勘察，出具了评估报告，并依法向上诉人进行了送达，根据《国有土地房屋征收补偿条例》第十九条第二款的规定，上诉人对评估结果有异议，可以申请复核，对复核结果有异议，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。而上诉人在收到该评估报告后，未申请复核评估，也未提出异议，应视为上诉人认可该评估报告。上诉人现称评估报告不合理没有事实和法律依据。6.关于容积率的问题，被上诉人按照《定陶区国有土地上房屋征收补偿办法》的规定严格执行，依据《旧城Ⅰ片区(西城片区)棚户区改造项目房屋征收补偿方案》、《菏泽市国有土地上房屋征收评估方法和技术路线》的规定，评估机构认定上诉人房屋基准容积率为0.7并无不当。7.关于比准价格与补偿标准问题，被上诉人按照《菏泽市国有土地上房屋征收评估办法和技术路线》和《定陶区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的规定严格执行，根据《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《菏泽市国有土地上房屋征收评估办法》等规定被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。评估机构根据房屋的区位、用途和新旧程度等依法进行评估。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》，对房地产市场价格进行了调查，对临近小区御龙湾、镜湖一号、华景铭城、嘉华陶然居等多个小区进行调查，作出了《2018旧城片区棚户区改造房屋征收确定比准价格的说明》和商品用房比准价格表(2018.2)，评估机构确定该片区商品房比准价格为9200元符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条等相关法律规定。上诉人的该项诉称没有任何事实根据。综上，上诉人的上诉请求没有实施和法律依据，请求依法驳回。 双方当事人在原审中提交的证据已经质证。本院二审查明的事实与原审法院查明的事实一致。二审中，张学建向本院提交两份新证据：1.菏泽市中级人民法院于2018年11月21日作出的（2018）鲁17行初678号行政判决书；2.山东省高级人民法院于2019年11月6日作出的（2019）鲁行终1745号行政判决。 本院认为，本案审查的重点是被上诉人菏泽市定陶区人民政府作出的征收补偿决定是否合法。首先，关于评估机构的选定是否合法的问题。上诉人主张评估机构并非协商选择，山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司无独立法人资格，不具有参选资格，其作出的房屋征收估价报告不具有合法性。本院认为，原审中被上诉人菏泽市定陶区人民政府提供的多份被征收户同意山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司为评估机构的书面证据表明，上诉人房屋所在片区的房屋价值评估机构是经多数被征收人协商同意选定的。山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司是山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司的分支机构，且估价报告是山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司出具。因此，涉案房屋征收项目评估机构的选择，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定。同时，结合涉案房屋征收片区的绝大多数被征收人已经依据选定的评估机构出具的评估报告签订房屋征收补偿安置协议的事实，也能印证选定的评估机构得到了绝大多数被征收人认可或追认。 其次，关于评估机构作出房屋征收估价报告前是否入户实地查勘，是否存在少计算房屋面积的问题。《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》第四十七条第二款、第三款规定：“被征收人应当协助注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，提供或者协助搜集被征收房屋价值评估所必需的情况和资料。房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明”。据此，房屋征收部门对征收范围内房屋的权属等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合，被征收人不配合或拒绝在在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明。本案中，涉案评估报告中的房屋实地查勘登记表及社区和房屋征收指挥部共同出具的证明，能够证实涉案房屋丈量期间上诉人未到场，房屋实地查勘登记表上也没有上诉人的签字，但在该房屋实地查勘登记表上有房管部门、土地部门、办事处、社区、单位等第三方以及记录人签字，符合上述地方规范性文件的规定。且测量的面积24.62平方米多于上诉人签订的《房屋转让合同》及公证书中记载的23.45平方米，因此上诉人关于部分面积未进行测量的主张，证据不足，本院不予支持。 再次，关于涉案评估报告是否送达、确定的比准价格是否明显偏低的问题。2018年4月30日，评估机构出具三鑫定（西城片区）征评（2018）第2-2M-105号《房屋征收估价报告》，并于2018年6月30日向上诉人进行了送达。在房屋征收估价报告的送达回证中记载了上诉人虽然收到该房屋征收估价报告，但拒绝签字的情况，并有两名见证人签名，因此上诉人主张未收到房屋征收估价报告与事实不符，本院不予支持。另外，被上诉人按照《菏泽市国有土地上房屋征收评估办法和技术路线》和《定陶区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》，认定涉案房屋的基准容积率，并无不当。且上诉人收到房屋征收估价报告后，并未向房地产评估机构提出书面复核评估申请，而征收部门于2018年8月6日向菏泽市房地产价格评估专家委员会申请专家鉴定，菏泽市房地产评估专家委员会2018年13日出具菏房估价鉴字（2018）D-58号《房地产估价鉴定书》，维持了评估机构的评估结果。因此，上诉人关于比准价格明显偏低的主张不能成立，本院不予支持。 最后，关于被诉征收补偿决定是否合法的问题。上诉人向本院提交了两份行政判决书，用以证明被上诉人作出被诉征收补偿决定违反法律规定，但该两份判决书涉及的案件具体情况与本案并不相同，不能作为本案的裁判依据。本案中，被上诉人依据评估报告作出的被诉征收补偿决定在认定房屋性质、房屋面积、房屋价值等方面事实清楚，证据充分。在选择补偿方式上为上诉人提供了货币补偿或产权调换两种补偿方式，保障了上诉人的补偿选择权。且《旧城Ⅰ片区(西城片区)棚户区改造项目房屋征收补偿方案》五、房屋安置载明：“（二）商业用房。被征收商业用房的产权调换房屋位于兴华路以北，陶驿路以西，古塔路以南，菏商路以东商业安置区或就近、相似区位。陶朱公大街以北、范蠡商场以东，怡和购物中心—怡和广场以南、隅首街以西的被征收商业用房的安置房位于，陶朱公大街以北、范蠡商场以东，怡和购物中心以南，青年路以西区域”，据此，被诉征收补偿决定第（三)项“被征收人如选择房屋产权调换，按照《旧城Ⅰ片区(西城片区)棚户区改造项目房屋征收补偿方案》确定的安置地点和安置原则选择安置房屋”，亦明确了产权调换房屋的位置。被上诉人在就涉案房屋补偿安置多次与上诉人商未果的情况下，依据涉案房屋评估报告作出房屋补偿决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款、第二十一条第一款、第二十六条第一款等规定。 本案需要指出的是，原审中上诉人称将涉案房屋租赁于他人做服装生意，属于被征收房屋有承租人的情况。但因被上诉人进行房屋实地查勘时上诉人并未到场，因此在无法确认装饰装修费用补偿对象的情况下，涉案征收估价报告及被诉征收补偿决定均未对室内装修补偿费进行确认。而《旧城I片区（西城片区）棚户区改造项目房屋征收补偿方案》中，被征收房屋价值的确定方法载明“被征收房屋室内外装饰装修的价值按照被征收房屋的合法建筑面积每平方米300原的标准给予一次性包干补偿。被征收房屋有承租人的，如承租人未投资装饰装修，装饰装修包干补偿费用补偿给被征收房屋所有权人。承租人投资装饰装修的，按照租赁合同的约定给付；没有约定的，由出租方和承租方在规定期限内协商确定；在规定期限内协商不成的，征收部门可向公证机关办理证据保全手续后先予征收，待纠纷解决后再予补偿。对确属高档装修的，由当事人向评估机构提出申请，经评估机构认定后，据实评估给予补偿”。因此，根据上述房屋征收补偿方案的规定，被上诉人应当及时组织上诉人与承租方确定补偿对象，并协商或经评估确定装饰装修费的补偿费用后给予补偿。如上诉人对被上诉人确定的装饰装修费用的补偿对象和补偿数额有异议，可另行主张权利。 综上，原审法院判决认定事实基本清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张学建负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋炎焱 审判员  孙晓峰 审判员  郝万莹 二〇一九年十二月二十日 书记员  王 璐