吉林省四平市中级人民法院行政判决书（2019）吉03行初69号原告：双辽市茂林镇喜善村绿园苗圃。法定代表人：刘洋，经营者。委托诉讼代理人：李长东，北京市京师律师事务所律师。委托诉讼代理人：王某。被告：双辽市人民政府。法定代表人：王忠源，市长。委托诉讼代理人：李**，吉林吉化律师事务所律师。被告：双辽市交通运输局。法定代表人：李爱民，局长。行政机关负责人:王长辉，副局长。委托诉讼代理人：艾晓平，双辽法律援助中心法律工作者。被告：双辽市茂林镇人民政府。法定代表人：赵忠问，镇长。行政机关负责人:刘啸鸣,双辽市茂林镇人民政府武装部长。委托诉讼代理人:杨海军,双辽市柳条乡法律服务所法律工作者。原告双辽市茂林镇喜善村绿园苗圃诉被告双辽市交通运输局、双辽市茂林镇人民政府、双辽市人民政府确认行政政行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告双辽市茂林镇喜善村绿园苗圃的委托诉讼代理人李长东，双辽市人民政府的委托诉讼代理人李**，被告双辽市交通运输局的行政机关负责人王长辉、委托诉讼代理人艾晓平，双辽市茂林镇人民政府的行政机关负责人刘啸鸣、委托诉讼代理人杨海军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告双辽市茂林镇喜善村绿园苗圃诉称;原告系依法从事农业生产经营的个体工商户,被告在未经原告同意，未履行法定程序的情形下于2018年6月22日、2018年8月11日两次直接将原告经营的苗圃全部毁损，原告以双辽市交通运输局、双辽市茂林镇人民政府为被告向双辽市人民法院提起诉讼,后双辽市人民法院作出生效(2019)吉0382行初**行政裁定书认为双辽市人民政府应当为适格被告,故原告特再次提起诉讼,请求法院确认被告强制拆除行为违法。一、被告认定事实错误，原告大棚为育种育苗场所,不应当被拆除。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》一、合理界定设施农用地范围的相关规定:根据现代农业生产特点,从有利于支持设施农业和规模化粮食生产发展、规范用地管理出发,将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。(一)进一步明确生产设施用地。生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括:1、工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等;2、规模化养殖中畜禽舍(含场区内通道)、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地;3、水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地;4、育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等。本案中,原告系依法从事农业生产经营的个体工商户,原告在茂林镇喜善村通过合法手续获得土地承包经营权，并依法进行黑果花楸、抗寒月季的种植，为种植黑果花楸、抗寒月季需要搭建的大棚是属于上述法律规定的育种育苗场所,实质上是为了农业生产需要而搭建,但被告将其定性为破坏干扰征地拆迁工作,是严重的事实认定错误。二、被告实施强制拆除行为没有履行法定程序，严重违法。本案被诉行政行为发生在双辽至洮南高速公路征收拆迁期间,被告双辽市茂林镇人民政府只是在2018年4月18日向原告下达《告知书》即将原告育种育苗大棚强制拆除,根据《中华人民共和国行政强制法》第35条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”被告作出强制拆除行为前没有根据法律的规定,向原告进行催告,直接将原告的用于农业生产的育种育苗大棚强制拆除，属于严重的程序违法。综上所述,原告认为,被告实施的被诉行政行为没有事实认定错误，程序违法,严重侵犯了原告合法权益，故原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》之相关规定提起行政诉讼，请求人民法院判决被告强拆原告苗圃大棚及毁坏其他设施财产的行为违法;本案诉讼费用由被告承担。被告双辽市人民政府辩称，被答辩人的诉讼请求是“请求人民法院判决被告强拆原告苗圃大棚及毁坏其他设施财产的行为违法”，该诉讼请求与答辩人无关，答辩人从未实施强拆被答辩人的苗圃大棚及毁坏其他设施财产的行为,因此，被答辩的诉讼请求没有事实依据和法律依据，应予驳回。被告双辽市交通运输局辩称，一、原告建大棚的行为违法（一）原告建大棚属于设施农业。根据《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发（2014）127号及吉林省人民政府办公厅《关于进一步规范设施农用地管理的通知》吉政办明电（2016）6号，其中规定:设施农业用地（单层，小于15平方米);应与乡镇政府签订用地协议;设施农业用地备案管理。本案原告大棚的面积远远大于15平方米;未与乡镇政府签订用地协议;同时该设施农业用地并未向国土资源部门备案，以上三项规定原告均未按要求办理。由此，原告设施农业用地不具有合法性。（二）原告建大棚违反双辽市规范性文件规定。双辽至洮南高速公路建设项目是吉林省“十三五”重大建设项目，具有合法性。双辽市人民政府于2017年4月14日在该项目区域发布了公告“双辽市人民政府关于预留双辽至洮南高速公路建设用地的公告”，公告第二、三项注明“二、根据双辽市人民政府《关于禁止在公路建设中进行恶意投资行为的通知》（双政发【2012】11号规定)，双辽至洮南高速公路预留用地控制范围以内禁止挖沙、取土、开山采矿等行为，禁止搭建各种建设物（包括房屋、畜舍、温室大棚等)”。“三、禁止在控制区内种植各种树木花草，禁止开发新的经营项目，停止控制区内的山林、土地的转包、转让和其他交易活动”，在发布公告同时对拆迁区域进行了航拍，而本案原告办理营业执照、建大棚的行为都发生在公告之后，因此，原告的行为违反了政府的规范性文件规定。上述，原告建大棚的行为不具有合法性且违反了政府强制性规定，应当予以拆除，答辩人行政行为合法。二、强制拆除行为履行法定程序，符合法律规定。2018年4月18日双辽市人民政府委托答辩人向原告当面下达了告知书，告知原告拆除大棚，同时确定了原告自行拆除期限，该行为已经明确告知原告拆除其设施（大棚)，并明确了拆除期限，已经对原告进行了催促告知。因此，强制拆除行为合法。三、原告诉答辩人主体错误。双辽市人民法院生效判决已经确定答辩人主体不适格，原告拒不变更一审法院下达的裁定，现原告再次将答辩人列为被告，原告属于重复诉讼。被告双辽市茂林镇人民政府辩称，双辽至洮南高速公路是我省十三五重大建设项目，吉林省人民政府办公厅吉政办发〔2015)66号文件关于加快推进高速公路建设的意见，第五条第三款载明“落实各地政府职责。市（州）、县（市）政府作为公路建设征拆工作的责任主体，要建立征拆管理机制，落实相关部门责任，根据项目建设时间要求，依法合规完成征拆工作并筹集落实征地拆迁费用。要严格公路建设用地控制，及时发布征拆公告，对公路建筑控制区以内违章建筑物、构筑物及随意改变土地性质和擅自出让转让、征拆公告发布后在拟建公路界内抢建的房屋、设施和抢种的树木以及农作物，一律不予补偿，无偿拆除。”根据省政府办公厅文件要求，2017年4月14日双辽市人民政府下发了《双辽市人民政府关于预留双辽至洮南高速公路建设用地的公告》，公告:禁止在高速公路预留用地控制范围内禁止搭建各种建筑物，包括温室大棚，并且禁止在控制区内新植各种树木、花草，禁止开发新的经营项目，停止控制区内的土地转包、转让和其他交易活动。并且在2017年7月1日对沿线用地现状进行了航拍,在影像中没有该苗围影像的存在。所以原告的苗圃大棚是在双辽市人民政府下发预留征地公告、并且航拍后所建，原告位于高速公路预留用地控制区内的苗圃大棚及其他设施属于违法建筑物、构筑物，不属于合法权益范畴。并且被告授权于双辽市人民政府在拆除之前多次做原告的工作，让其自行拆除，还对原告下发了告知书等相关通知。所以被告的行为并未违法，相反是原告无视政府公告，涉嫌在公路建设控制区内恶意投资，欲以非法谋利。拆除原告苗圃及其他设施财产的行为完全是双辽市人民政府多部门共同的行为，并非是本乡镇自己的行为。原告诉我双辽市茂林镇人民政府拆除行为违法属于主体错误。基于以上事实，请求法院依法驳回原告对被告双辽市茂林镇人民政府的诉讼。原告双辽市茂林镇喜善村绿园苗圃向本院提交了以下证据、依据：1.原告营业执照及经营人身份证复印件。证明：原告主体适格。2.强拆照片。证明：被告强制拆除原告房屋行为违法。3.强拆现场的视频刻录光盘。证明：被告强制拆除原告房屋行为违法。4.（2019）吉0382行初1号行政裁定书。证明：双辽市人民法院认为行政机关授权其内设、派出机构属于委托，应当以双辽市人民政府为被告。5.信息公开答复。6.拟征地告知书、征地补偿安置方案。证据5和6证明：双辽市政府发布了拟征地公告，应当对涉案范围内的强拆行为承担法律责任。补充提交证据:林木种子生产经营许可证。颁发机关:双辽市林业局。2017.6.14颁发。证明1、原告的物权。2、原告的权利取得是在政府发布预征地公告之前。被告双辽市人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.2017年4月20日吉林省发展改革委员会文件吉发改审批【2017】51号《吉林省发展改革委关于大庆至广州高速公路联络线双辽至洮南段工程可行性研究报告的批复》复印件一份。证明：大广高速被列为国家十三五规划。2、2017年4月14日《双辽市人民政府关于预留双辽至洮南高速公路建设用地的公告》复印件一份。证明因为大广高速列为国家十三五规划双辽市政府根据相关规定作出公告。严禁该高速公路预留地两侧控制范围内进行挖沙取土种植各种花草树木。3、2012年5月24日双辽市人民政府文件双政发【2012】11号《双辽市人民政府关于印发禁止在公路建设中进行恶意投资的通知》复印件1份。证明：政府2017.4.14发出公告的依据，相关法律法规为《吉林省土地管理条例》第二十七条。被告双辽市交通运输局向本院提交了以下证据、依据：1.占地草图（交通局测绘部门测绘）。证明：原告占地面积1万平方米及占用土地性质为耕地，属于基本农田;占地位置图。证明：原告使用土地位置。与草图相互佐证。2、告知书。证明：茂林镇政府在强拆前对原告进行告知，并附有照片及在场人员签字。3、原告注册成立时间是2017.5.27，在工商局档案查到的。证明：原告是在政府发布拆迁公告后成立的。被告双辽市茂林镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.征收公告。证明：原告建设的大棚是禁止的，不合法的。2、情况说明及航拍图。证明：2017.7.1在航拍时原告苗圃没有大棚；大棚在7.1之后建设，属于违法建设。3、告知书及照片。证明：茂林镇政府在强拆前对原告进行告知。双辽市茂林镇喜善村绿园苗圃对被告双辽市人民政府提交的证据质证:证据1.真实性合法性关联性及证明目的不予认可。可行性批复仅涉及项目立项问题，与征收用地并无直接关联，不能证明强拆行为合法。对证据2：真实性合法性关联性及证明目的不予认可。该公告并没有向包括原告在内的相关单位及个人送达。预留公告显示发布日期是2017.4.14，如果向相关单位送达那么双辽市场监督管理局就不会在2017.5.27向原告颁发营业执照。双辽市林业局就不会在2017.6.14向原告发放林木经营许可证。喜善村不会将林承包给原告。原告陆续办理相关证照说明预留公告没有依法送达。相关政府部门及普通民众没有收到上述公告。该证据合法性不予认可。预留公告属于规划用地，仅是规划用地、预期用地。随时可能因规划修改发生变化，并没有实际用地效果。建设用地预留公告并非拟征地公告。并不发生拟征地公告效力。根据《土地管理法》，《土地管理法实施条例》及被告双辽市政府提交的《吉林省土地管理条例》规定，只有在发布拟征地公告后，才发生禁止抢建、抢种的法律后果。双辽市政府在预留公告中就规定了禁止抢建、抢种的规定认为得将拟征地公告提前到预留公告中。其行为明显违法。明显缺乏法律依据。该公告侵犯被征收人的利益。对证据3：该证据属于依据，并非证据。其只是双辽市政府作出的规范性文件。根据行政诉讼法63条规定，法院审理案件依据法律法规，参照规章。双辽市政府该份规范性文件不是规章也不是法律法规没有依据和参照的价值。不能作为强拆合法的依据。对被告双辽市交通运输局提交的证据原告双辽市茂林镇喜善村绿园苗圃质证：真实性没有异议，合法性关联性证明目的不予认可。证据1:草图与原告苗圃实际不符。不能反映客观事实。被告反映占用的是基本农田，被告应该拿出自然资源部门的充分证据予以佐证。证据2:该组证据真实性、关联性予以认可。对合法性和证明目的不认可。告知书所载明内容并没有具体作出行政行为的法依据和事实依据。本身不符合法律规定的形式要件和实质要件。即使有了该告知书，被告应当根据行政强制法规定按照法定程序实施强拆。不能仅依据一份告知书实施强拆。证据3:真实性予以认可。合法性关联性证明目的不予认可。公司注册时间是政府发布预征收公告之前。对被告双辽市茂林镇人民政府提交的证据原告双辽市茂林镇喜善村绿园苗圃质证：对证据1：真实性合法性关联性及证明目的不予认可，真实性不认可。该公告并没有向包括原告在内的相关单位及个人送达。预留公告显示发布日期是2017.4.14，如果向相关单位送达那么双辽市场监督管理局就不会在2017.5.27向原告颁发营业执照。双辽市林业局就不会在2017.6.14向原告发放林木经营许可证。喜善村不会将林承包给原告。原告陆续办理相关证照说明预留公告没有依法送达。相关政府部门及普通民众没有收到上述公告。该证据合法性不予认可。预留公告属于规划用地，仅是规划用地、预期用地。随时可能因规划修改发生变化，并没有实际用地效果。建设用地预留公告并非拟征地公告。并不发生拟征地公告效力。根据《土地管理法》，《土地管理法实施条例》及被告双辽市政府提交的《吉林省土地管理条例》规定，只有在发布拟征地公告后，才发生禁止抢建、抢种的法律后果。双辽市政府在预留公告中就规定了禁止抢建、抢种的规定认为得将拟征地公告提前到预留公告中。其行为明显违法。明显缺乏法律依据。该公告侵犯被征收人的利益。证据2:航拍图真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可。该组证据没有反应出拍摄时间。甚至时间出现涂改，真实性无法证明;就算是2017.7.1拍摄，但高速项目是在2019.2.18发布的拟征地公告。发布时原告早已经经营多年。并未有任何违法行为应当依法予以保护。原告认应当以依据法律以发布征地公告时间为准。对情况说明:三性及证明目的不予认可。根据双辽市人民法院（2019）吉0382行初1号行政裁定书反映的情况来看，嫩双高速双辽征拆迁指挥部是有双辽市政府组建，被告交通局和镇政府都是指挥部成员。强拆行为是在指挥部授意下实施的。现在指挥部为了证明自己强拆行为合法给自己出的情况说明，相当于自己证明自己行政行为合法不符合逻辑。该组证明没有抬头，该情况说明是指挥部向谁作出的原告不清楚。证据3:真实性予以认可。合法性关联性证明目的不予认可。公司注册时间是政府发布预征收公告之前。对原告双辽市茂林镇喜善村绿园苗圃提交的证据，被告双辽市人民政府质证：对证据1:关联性有异议。根据原告证据4，苗圃实际经营人是王某，即本案代理人，本案第三人应当作为诉讼主体证据。证据2、3:没有异议。该两份证据不能证明市政府强拆原告的大棚和设施。证据4:该裁定书能够证明在政府公告发布后，案外人王某与喜善村签订承包合同并以刘洋身份办理相关证照。其目的就是为了恶意取得补偿款。证据5、6:与本案没有关联。对补充证据：明不了物权。政府公告是在4月份作出。证明不了原告取得林业许可证在先，公告在后。被告双辽市交通运输局质证：对证据4:原告起诉交通局和镇政府属于起诉主体错误。对补充证据：同时政府质证意见。被告双辽市茂林镇人民政府质证意见同被告双辽市交通运输局。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1-6及补充证据真实性予以认可。对被告双辽市人民政府提交的证据1-3，虽然原告对真实性有异议，但其未提供证据证明其真实性存疑，故本院对证据1-3真实性予以认可。对被告双辽市交通运输局提交的证据1-3的真实性予以认可。对被告双辽市茂林镇人民政府提交的证据1-3，虽然原告对真实性有异议，但其未提供证据证明其真实性存疑，故本院对证据1-3真实性予以认可。经审理查明，被告双辽市人民政府因双辽至洮南高速公路建设于2017年4月14日发布了《双辽市人民政府关于预留双辽至洮南高速公路建设用地的公告》，公告了高速公路建设范围。该公告第五条规定根据《吉林省土地管理条例》第二十七条规定“对拟征地控制区已登记的地上附属物外，新栽种的农作物、数目和新增建的设施不予补偿，改变已登记的建筑物、附属物使用性质的，按登记时的状况予以补偿”、第七条“本公告发布之日起，公路预留用地控制区由双辽市交通运输局和沿线各乡镇人民政府负责监督管理”。于2019年2月28日发布拟征地告知书。原告双辽市茂林镇喜善村绿园苗圃在上述公告的范围内进行生产经营。原告于2017年5月27日注册，经营者为刘洋，实际经营者为王某。双辽市林业局于2017年6月14日向原告颁发了树木种子生产经营许可证。被告双辽市茂林镇人民政府依照航拍图，被告双辽市交通运输局依照占地草图确定原告的设施为“抢建”，并于2018年4月18日对原告下发了告知书，告知了其7日内自行拆除案涉设施。送达之后，于2018年6月22日、2018年8月11日对原告的设施进行了拆除。本院认为，根据《中华人民共和土地管理法》（2004年）第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，案涉预留建设用地公告、拟征地公告的发布单位均为被告双辽市人民政府，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。双辽市人民政府是本案征收行为的实施主体，其余二被告是根据双辽市政府的相关公告协助其实施征收拆除行为，故双辽市人民政府是本案的适格被告。本案涉及集体土地征收，应当根据《中华人民共和国土地管理法》等土地管理法规，并参照本省对于高速公路建设和土地管理的相关法规确定征收土地的相关政策，被告双辽市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《吉林省土地管理条例》及吉林省人民政府吉政办法[2015]66号文件的精神，于2017年4月14日发布《双辽市人民政府关于预留双辽至洮南高速公路建设用地的公告》符合法律规定。其中第五点明确规定了“抢建”的设施不予补偿，虽然被告双辽市人民政府于2019年2月18日才发布拟征地告知书，但是案涉预留公告旨在告知征收范围内的村民土地即将被征收以及相关征收的政策。本案中，承包土地未经备案，承包人也非本村集体村民且原告成立于预留公告之后，原告的林权证的取得也在其之后。原告所建的设施在2017年7月1日的航拍中也未有显示，因此属于“抢建”，被告双辽市茂林镇人民政府在送达告知书后对其“抢建”的设施予以拆除符合相关法律规定。虽然仅有告知书没有行政强制决定书，程序存在瑕疵，但不影响对原告的处理结果，行政行为应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告双辽市茂林镇喜善村绿园苗圃的诉讼请求。案件受理费50元由原告双辽市茂林镇喜善村绿园苗圃负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长 于 涛审判员 李本直审判员 张智涵 二〇一九年十二月二十日书记员 陈 坤