西安铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）陕7102行初2419号     原告西安指南针置业有限公司，住所地西安经济技术开发区。    法定代表人翟先峰，经理。被告西安市人力资源和社会保障局，住所地西安市未央区凤城八路109号。负责人杨庆，副局长。委托代理人李刚，该局工作人员。委托代理人李兵，该局工作人员。  被告陕西省人力资源和社会保障厅，住所地西安市新城区新城广场省政府大楼五楼。    负责人张光进，厅长。委托代理人钱洁敏，工作人员。委托代理人赵杰，陕西永嘉信律师事务所律师。    原告西安指南针置业有限公司（以下简称指南针置业公司）不服被告西安市人力资源和社会保障局（以下简称西安市人社局）劳动行政处罚及陕西省人力资源和社会保障厅（以下简称陕西省人社厅）行政复议决定，于2019年6月26日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月29日对本案进行了公开审理。原告法定代表人翟先峰，被告西安市人社局的委托代理人李刚、李兵，被告陕西省人社厅的委托代理人钱洁敏、赵杰出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告指南针置业公司诉称，原告于2019年6月14日收到被告陕西省人社厅作出的陕人社复决字〔2019〕23号行政复议决定书（以下简称23号复议决定）。2019年1月18日收到被告西安市人社局作出的市人社预罚字【JK2019】2003号行政处罚预先告知书。2019年2月26日又收到该局作出的市人社理字[JK2019]2003号行政处罚决定书（以下简称2003号处罚决定），该处罚决定书载明因原告拖欠王亚云等4名员工的工资违反了相关法律规定，对其行政处罚20 000元整。原告认为：一、被告西安市人社局作出的处罚决定所依据的事实不清。原告并没有恶意拖欠员工工资的行为，作出处罚依据的证据是员工提供的情况说明，该说明系员工王某某和王某利用职务便利盖章，并未征得原告相关责任人的同意，应认定无效。由于这两名员工利用职务便利，相互串通，私分并侵占公司财务，给公司造成重大损失。为此，原告已向辖区公安机关报案。被告西安市人社局认为原告拖欠工资一事，给投诉人造成困难，处罚金额符合陕人社发[2011]162号《陕西省人力资源和社会保障系统行政处罚自由裁量权适用规定》第十条第（四）项规定的从重处罚情形。原告认为该份文件已过法律时效，在陕西省人社厅官网上明确本件有效期为三年，被告依据已失效的法律文书作出的处罚决定不具有法律效力。二、被告西安市人社局作出的处罚决定处罚金额不合理，适用法律错误。就原告拖欠员工工资一事，在接到限期整改令以及预处罚告知书后迅速与被告西安市人社局取得联系，并表明态度说明情况，并非恶意推脱。但被告依据《劳动保障监察条例》第30条规定按照最高标准处罚20 000元，显然不公，与国家保护民营企业精神不符，加重了原告的经济负担。同时，被告西安市人社局对于员工的违法违规行为置若罔闻，却不问缘由一味地追究原告责任，与法不符。根据《劳动保障监察条例》第18条规定，发现违法案件不属于劳动保障监察事项的应当及时移送有关部门处理；涉嫌犯罪的，应当移送司法机关。根据先刑后民的原则，应先追究员工的刑事犯罪，待刑事案件审理终结后，才能提起民事诉讼。综上，被告违法作出的处理行为应予撤销。诉讼请求：1.请求撤销陕西省人力资源和社会保障厅2019年6月14日作出的陕人社复决字〔2019〕23号行政复议决定书；2.请求撤销被告西安市人力资源和社会保障局2019年2月26日作出的市人社罚字[JK2019]2003号行政处罚决定书。原告向本院提交以下证据：1.行政处罚决定书、行政处罚预先告知书、行政复议决定书，证明被告作出的行政处罚无事实依据。2.报警回执，证明2018年12月3日报警事实。3.情况说明4份，证明四份情况说明无原告董事长、法定代表人签字，因原告印章由王某某和王某保管，其二人利用职务便利，私盖公章，伪造证据。4.2018年10月、11月工资表，证明王某某和王某利用职务便利，伪造该份工资表，以此掩盖自己侵占公司财务罪行的事实。5.营业执照，证明公司的住所地与报警的案发地点是同一个地点。6.陕西省人力资源和社会保障厅陕人社发[2011]162号文件网站截图，证明《陕西省人力资源和社会保障系统行政处罚书自由裁量权适用规定》有效期为三年，现在为失效的法律文书。被告西安市人社局辩称，首先，就案件查处过程，2018年12月25日，被告下设劳动保障监察支队经开大队接到原告的员工王某某等7人投诉拖欠工资，其中4人持有被告盖章确认工资金额的情况说明。该大队依法立案，进入调查程序，依法送达劳动保障监察询问通知书和限期改正指令书，要求原告提供资料接受调查及支付4名有情况说明的员工工资，但其拒绝提供资料接受调查并拒绝支付工资。该大队遂告知没有情况说明及其他拖欠工资证据材料的3名员工通过仲裁途径解决其诉求。其次，被告作出的市人社罚字[JK2019]2003号行政处罚决定书的具体行政行为事实清楚，适用法律准确。如上所述，被告下设监察大队在接到投诉者投诉后，向原告履行了询问调查，责令限期改正等程序，但其均未提供材料并改正。2019年1月18日，被告向原告下达《行政处罚先告知书》。2019年1月20日，原告向监察经开大队提供申辩书称“单位已经向公安机关报案并起诉”，但被告一直未收到原告提供的公安机关调查结果或法院起诉判决相关资料。2019年2月26日，被告依据《劳动保障监察条例》的第十八条规定下达了2003号行政处罚决定书。最后，原告主张理由不能成立。原告主张非恶意拖欠，该主张并非国家规定可以延期支付工资的法定理由。根据《工资支付暂行规定》第十八条第（一）项及《对有关问题的补充规定》第四条规定，其主张不成立。对于处罚金额，被告依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款规定：有下列情况之一的，由劳动保障行政部门责令改正，对有第（一）项、第（二）项、或者第（三）项规定行为的，处2000元以上2万元以下的罚款；（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的处理决定的。本案中经被告下发限期整改指令书后，该单位逾期仍未整改，故作出行政处罚决定适用法律正确。在接到7人投诉原告拖欠工资后，指南针置业公司从2018年10月持续截止答复意见之日，仍未支付投诉人工资。期间又逢2019年春节，致使投诉人无法置办春节必备生活用品，给投诉人的生活造成了严重困难，以及家庭带来极大地伤害。被告的处罚金额符合陕人社发[2011]162号《陕西省人力资源和社会会保障系统行政处罚自由裁量权适用规定》第十条第（四）项规定的从重处罚情形：违法行为严重损害被侵权人权益，涉及人数较多、涉案金额巨大、违法行为持续时间较长，情节恶劣、后果严重。本案在调查过程中，劳动保障监察部门没有发现原告员工存在涉嫌犯罪行为，所以不存在《劳动保障监察条例》第十八条规定的情形。同时，该案不是民事诉讼案件，原告也无法提供公安机关调查结果或法院起诉判决相关资料，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第136条第5款规定的情形。原告混淆了行政执法案件与民事诉讼案件。至于陕人社发[2011]162号《陕西省人力资源和社会会保障系统行政处罚自由裁量权适用规定》在陕西省人社厅官网2011年12月12日公布，公布期限有效期三年，不是该规定有效期三年。该规定在有效期内。保护民营企业精神并非对违法行为进行包容，有法必依、执法必严才将有利于对利害关系人的权益保护，本案系原告不履行配合调查义务，被告以劳动者提供证据认定，于法有据，无偏袒之实。综上所述，原告的诉讼理由不成立。被告作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法，证据确凿、引用法律法规准确，依法予以维持。被告西安市人社局向本院提交了以下证据：1.投诉书、投诉登记表，证明投诉人投诉的事实和内容。2.对投诉人王某某所做劳动保障监察调查笔录及王某某提供的情况说明 ；3.对投诉人王小某所做笔录及王小某提供的情况说明；    4.对投诉人杨某某所做笔录及杨某某提供的情况说明；    5.投诉人王某提供的情况说明；上述证据证明，被告履行调查义务，投诉人与原告存在劳动关系及原告拖欠投诉人工资的事实。6.市人社监询字[JK2019]007号《询问通知书》、询问通知书张贴照片；7.市人社监令字[JK2019]028号《限期改正指令书》及送达回证；8.行政处罚预先告知书及送达回证；9.行政处罚决定及送达回证；10.法律文书送达地址确认书（翟先峰签字）。上述证据证明被告执法程序合法。    被告陕西省人社厅辩称，一、被告作出的行政复议决定书事实认定清楚，证据确凿，符合法律规定，原告的诉讼请求依法应当驳回。2019年4月30日，被告受理原告提交的复议申请后，经过调查依法确认的事实与被申请人西安市人社局调查的事实一致。原告在西安市人社局调查期间，未按规定提供资料接受询问，其收到行政预先处罚告知书后虽进行申辩，但未能提供证据，故其申请撤销行政处罚决定书的证据不足。二、被申请人西安市人社局作出的行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。根据《工资支付暂行规定》第十八条第（一）项及《对有关问题的补充规定》第四条、《陕西省企业工资支付条例》第三十三条规定，结合投诉人提交的证据材料，能够认定原告存在未按时发放劳动者工资的情况。该案经依法立案后，被申请人依法履行了询问调查、责令限期改正、预先处罚告知程序，最终作出处罚决定并送达。虽然，原告称员工有私盖公章之行为，但截至复议决定作出前，原告也未提供公安机关有关调查结果或法院相关资料。三、案涉处罚决定处罚金额合理合法。《劳动保障监察条例》第三十条第一款规定“有下列情况之一的，由劳动保障行政部门责令改正，对有第（一）项、第（二）项、或者第（三）项规定行为的，处2000元以上2万元以下的罚款；……（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的处理决定的。”综上所述，被告作出的行政复议行为事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。    被告陕西省人社厅向本院提交了以下证据：    第一组证据：    1.行政复议受理通知书、邮寄凭证；    2.行政复议决定书邮寄凭证；    证明被告陕西省人社厅作出的复议决定程序合法。    第二组证据：    1.西安市劳动保障监察支队投诉（举报）登记表；    2.投诉书；    3.投诉书劳动保障监察调查笔录（5份）；    4.情况说明（4份）；    5.微信聊天记录；    6.投诉人身份证复印件；    7.西安市劳动保障监察询问通知书；    8.原告公司照片；    9.西安市劳动保障监察限期改正指令书；    10.限期改正指令书送达回证；11.西安市劳动保障监察支队法律文书送达地址确认书；12.西安市人力资源和社会保障局行政处理及处罚预先告知书；    13.行政处罚预先告知书送达回证；14.西安市人力资源和社会保障局行政处理决定书及行政处罚决定书；    15. 行政处理决定书及行政处罚决定书送达回证。上述证据证明：1.西安市人社局作出的行政处罚决定程序合法；2.原告存在拖欠职工工资的情况；3.原告未提供关于投诉人工资支付的相关证据，也未提供证据证明其主张的投诉人利用职务便利私盖公章挪用之行为；4.原告未按照限期改正指令书、行政处罚预先告知书的要求支付拖欠投诉人的工资；5.西安市人社局作出的行政处罚决定事实认定清楚，程序合法，适用法律正确，原告请求撤销西安市人社局作出的行政处罚决定和陕西省人社厅作出的行政复议决定书的诉讼请求依法应当驳回。 经庭审质证，原告对被告西安市人社局提交证据2-5情况说明的真实性不认可，认为员工私盖公章，其不存在拖欠工资的事实，被告西安市人社局作出的处罚决定无事实依据。对其余证据真实性无异议；原告对被告陕西省人社厅提交证据真实性认可，证明目的不认可，意见同市人社局提交证据的质证意见一致。被告西安市人社局对原告提交证据1、2、3、7的真实性认可但对证明目的不认可；对证据4、5的真实性及证明目的均不认可，对证据6无异议。被告陕西省人社厅对原告提交证据的质证意见与西安市人社局意见一致。二被告对各自提交的证据真实性及证明目的均无异议。    本院对上述证据认证如下，对被告西安市人社局和被告陕西省人社厅提交证据的真实性予以确认；对原告提交证据除工资表外的证据的真实性予以确认。    经审理查明，2018年12月25日，被告西安市人社局接到原告单位多名员工投诉后，称原告存在拖延发放劳动者工资情况，对投诉人进行了询问调查。2019年1月4日，被告作出市人社监询字[JK2019]007号询问通知书，要求原告提供单位的用工资料并就投诉人拖欠工资问题提交书面说明材料并留置送达，送达地址为西安市凤城十二路首创富北高银26号楼2101室。因原告未在规定期限内提供，被告西安市人社局于2019年1月10日作出市人社监令字[JK2019]028号限期改正指令书，责令原告在三日内支付所拖欠员工工资，并在三日内将改正情况和意见及材料书面报被告执法监察机构。原告法定代表人当天予以签收。2019年1月11日，原告向市人社局书面反映其单位员工也即投诉人等人私盖公章挪用公款，非法侵占公司财产，并已向西安市公安局经开分局明光路派出所报警，启动法律起诉程序追究责任。2019年1月18日，被告根据以上事实作出市人社预罚字【JK2019】2003号行政处罚预先告知书，拟对其罚款18 000元，并告知其陈述和申辩权。原告法定代表人当天予以签收。被告市人社局于2019年2月26日作出市人社罚字[JK2019]2003号行政处罚决定书，根据《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（一）项、第三十条第一款第（三）项的规定，对原告作出20000元罚款的处罚，并向原告法定代表人直接送达。后原告向被告陕西省人社厅申请行政复议，请求撤销被告西安市人社局的处罚决定，被告陕西省人社厅于2019年4月30日依法受理。2019年6月14日，被告陕西省人社厅依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出《行政复议决定书》（陕人社复决字〔2019〕23号），依法维持西安市人社局作出的2003号行政处罚决定。原告不服，诉至本院，诉请如上。本院认为，《劳动保障监察条例》第三条规定“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”第十三条规定“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。”第十条第（三）项规定“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：（三）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉”。据此，被告西安市人社局具有受理投诉并依法处理的法定职责。根据《劳动保障监察条例》第十五条规定，劳动保障监察部门可以进行询问调查，要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件资料，并作出解释和说明，必要时可以发出调查询问书。第十八条第（二）项规定“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处罚决定”。本案中，被告西安市人社局在接到原告员工拖欠工资的投诉后，依法向投诉人进行了询问调查，并向原告发出询问书，但原告接到询问书后仅仅提交了认为员工涉嫌违法犯罪的书面反映材料，未能提交公安机关或相关机关认定员工有违法犯罪事实或嫌疑的认定材料，并当庭陈述公安机关告知原告与员工进行协商处理。被告西安市人社局结合原告员工提交的证据材料，认定原告存在拖欠工资事实，并依法作出处罚并无不当。对于处罚金额合理与否一节，被告西安市人社局根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项规定：有下列情况之一的，由劳动保障行政部门责令改正，对有第（一）项、第（二）项、或者第（三）项规定行为的，处2000元以上2万元以下的的罚款；……（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的处理决定的。被告西安市人社局作出的处罚金额并无不妥。至于原告认为被告西安市人社局处罚依据的陕人社发﹝2011﹞162号《陕西省人力资源和社会会保障系统行政处罚自由裁量权适用规定》已失效的意见，二被告已作出合理解释，文件备注有效期系公布的有效期，而非文件适用的有效期。在无其他证据佐证的情况下，本院对原告的意见不予采信。至于程序方面，被告西安市人社局自受理投诉到作出处罚决定，依法履行了调查、询问、权利告知、预处理告知程序，送达程序亦无不当。因此，被告西安市人社局作出的2003号行政处罚决定书认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，应予维持。对于被告陕西省人社厅作出的23号复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”故被告陕西省人社厅具有受理原告行政复议的法定职责。在行政复议中，被告陕西省人社厅依法进行了受理、调查、送达等程序，最终在法定期限内作出维持决定并无不妥。其复议查明事实与本院认定一致，应予维持。    综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：    驳回原告西安指南针置业有限公司的诉讼请求。    本案受理费50元，由原告西安指南针置业有限公司负担。    如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长   赵  欣人民陪审员   刘京菊人民陪审员   楚  琳  二〇一九年十一月二十四日  书  记  员   康新苗 1