湖北省襄阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂06行终169号上诉人（原审被告）：谷城县自然资源和规划局。住所地谷城县城关镇粉阳路18号。法定代表人杨伏生，该局局长。委托代理人蔡金虎，该局法规科科长，代理权限为一般授权。委托诉讼代理人程东海，谷城谷伯律师事务所律师，代理权限为一般授权。被上诉人（原审原告）：谷城县恒升矿业有限公司。住所地谷城县庙滩镇宣武街138号。法定代表人庄启全，该公司总经理。委托代理人涂武江，该公司股东，代理权限为特别授权。谷城县恒升矿业有限公司不服谷城县自然资源和规划局国土资源行政处罚决定及要求履行法定职责一案，上诉人谷城县自然资源和规划局因不服湖北省谷城县人民法院（2018）鄂0625行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对双方当事人进行了询问。本案现已审理终结。原审判决认定，原告谷城县恒升矿业有限公司成立于2007年4月，2007年6月取得采矿许可证，有效期限9年，后因矿产资源量未达到采矿许可的资源量，于2010年申请在庙滩镇××村重新划定矿区新立采矿权。2010年9月，武汉地质工程勘察院受被告谷城县自然资源和规划局的委托，依据该局出具的矿区现状图，对谷城县郭峪建材用硅石矿进行地质普查工作。在初步查明矿区地质构造、矿体形态、产状规模及分布规律后，编制了《湖北省谷城县郭峪建材用硅石矿普查地质报告》，该报告主要载明内容：“郭峪建材用硅石矿段位于谷城县境内，面积约0.203km2，矿区普查范围坐标（西安80坐标）：1、X：3553213Y：37564628；2、X：3553089Y：37565074；3、X：3550628Y：37562848；4、X：3550499Y：37562771；5、X：3550568Y：37562295；6、X：3550778Y：37562299；7、X：3550728Y：37562925；8、X：3552986Y：37564970；9、X：3553101Y：37564616；高程+200--+460m。矿体特征分为两个露天矿体，Ⅰ矿体（即郭峪矿段）出露长350m，平面形态呈树叶状，宽150m，由块状硅石层及条带状硅石构成，硅石层厚1.5-4m，平均3.4m；Ⅱ矿体（即古林寺矿段）出露长约360m、出露宽约40m，平面形态呈板状，由块状硅石及条带状硅石构成，硅石层厚约3.5m；矿区范围内矿体均处于海拔200m之上，高于当地最低侵蚀基准面180m的高度，矿体主要分布在山脊；在矿区范围，因矿石质量、厚度稳定，基本无夹石，矿体裸露，矿体的圈定东、南、西、北边以矿区矿体露头为界；测量矿区333资源量50.22万吨，其中郭峪矿段40.18万吨，古林寺矿段10.04万吨。”2010年10月，武汉地质工程勘察院编制了《湖北省谷城县郭峪建材用硅石矿矿产资源开发利用方案》。2010年12月10日，被告谷城县自然资源和规划局组织湖北省第八地质大队高级工程师对《湖北省谷城县郭峪建材用硅石矿普查地质报告》进行评审并形成了评审意见书。2011年3月28日，被告谷城县自然资源和规划局对普查报告所提交的建筑用硅石矿储存333资源量50.22万吨予以备案，作为矿山储量占用登记的依据。2011年4月12日，谷城县自然资源和规划局委托江西信达矿业咨询服务有限公司对郭峪建材用硅石矿采矿权价款进行了评估，该公司于2011年4月28日作出评估报告书，确定郭峪建材用硅石矿采矿权价款为47.68万元。自2005年至2012年，原告谷城县恒升矿业有限公司先后与矿区所在的山林经营者李顺次、王乐成、任春福、余付国等签订了山林转让协议。2011年5月25日，被告谷城县自然资源和规划局对位于谷城县古林寺村、郭峪村的郭峪建材用硅石矿区进行了挂牌出让公告。公示的矿区坐标范围为普查报告中的矿区坐标范围。2011年6月10日，谷城县恒升矿业有限公司申请竞买该矿区并提供了相关资料。同日，被告确认谷城县恒升矿业有限公司的采矿权竞买资格。2011年6月14日至2011年6月27日经过挂牌出让活动，谷城县恒升矿业有限公司以48万元成交价竞得湖北省谷城县郭峪建材用硅石矿采矿权。2011年8月3日，原、被告签订了采矿权出让合同。合同约定，被告将武汉地质勘察院编制的《湖北省谷城县郭峪建材用硅石矿普查地质报告》中所载明的二个矿段，9个拐点坐标圈定的矿区范围出让给原告。原告分别支付竞投保证金10万元和采矿权价款38万元及矿山地质环境恢复治理备用金359000元。2013年4月25日，谷城县自然资源和规划局为谷城县恒升矿业有限公司颁发了《中华人民共和国采矿许可证》。许可证载明：生产规模为5万吨/年，矿区面积为0.203平方公里，开采深度为由460米至200米标高，有效期限自2013年4月25日至2023年4月25日。矿区范围9个拐点坐标与普查报告相同。2014年3月，原告将矿区建成投入生产时，即被郭峪村村民举报其越界开采。自2014年8月至2018年3月，被告对原告越界开采先后处罚停工，但在县政府相关部门核准后又多次复工。在此期间原告多次向谷城县自然资源和规划局反映郭峪矿区拐点坐标错误，要求给予更正（调整）矿区范围。国土资源部门先后组织相关人员对矿区现场实地勘测，但均未作出处理。2017年2月，被告通过卫星照片发现原告有越界开采行为，并结合数年来对原告进行的处罚，于2018年3月14日，作出谷土资执罚（2018）31号国土资源行政处罚决定，没收原告开采的1168吨硅灰石违法所得（计人民币46720元）及处罚款11680元，并吊销原告谷城县恒升矿业有限公司采矿许可证（C4206252013047130129547）。2018年11月28日，原审法院依法从《湖北省谷城县郭峪建材用硅石矿普查地质报告》编制人员王志勇的电脑中调取的初始资料中有一份与提交给被告的普查报告不一致的另一份普查报告，其他内容无差异，仅矿区面积1.029km2和矿区普查范围坐标不一致；附坐标：1、X：3553164Y：19564594；2、X：3553199Y：19564992；3、X：3553062Y：19564995；4、X：3550292Y：19562975；5、X：3550160Y：19562728；6、X：3550262Y：19562590；7、X：3550436Y：19562559；8、X：3550490Y：19562818；9、X：3553022Y：19564591；高程+200---+460m。经王志勇现场在电脑上进行坐标复原，该报告对郭峪矿段5个拐点坐标圈定的范围与现状图以及原、被告均向原审法院举证的郭峪建材用硅石矿资源储量估算图是一致的。2018年12月5日、2019年3月12日，原审法院先后组织原、被告工作人员及被告土地勘测院技术人员分别对郭峪矿段地质地形图（现状图）、采矿许可证（普查报告和出让合同）的5个拐点坐标进行了测定，查明地质地形图（现状图）所圈定的坐标范围为一座山体，而采矿许可证（普查报告和出让合同）所圈定的坐标范围为两山之间的深沟。另查明，2010年9至10月，由武汉地质工程勘察院编制的《湖北省谷城县郭峪建材用硅石矿普查地质报告》和《湖北省谷城县郭峪建材用硅石矿矿产资源开发利用方案》，编制单位落款为武汉地质工程勘察院，实为襄阳市三六零矿山技术服务有限公司（王志勇所在公司）与武汉地质工程勘察院合作编制。此外，王志勇为《湖北省谷城县郭峪建材用硅石矿普查地质报告》评审专家之一。2019年5月8日，谷城县国土资源局机构名称变更为谷城县自然资源和规划局。一审认为，本案的争议焦点为被告是否应当履行变更（调整）采矿许可证坐标范围的职责及被告所作出的谷土资执罚（2018）31号国土资源行政处罚决定是否予以撤销。根据《矿产资源开采登记管理办法》第三条和第十五条之规定，被告谷城县自然资源和规划局具有颁发、变更《采矿许可证》的职责。本案中，原告通过前期踏勘后，申请对郭峪矿区进行矿区划定，被告技术人员实地进行勘测后，出具了矿区地质地形图（现状图），武汉地质工程勘察院受被告委托依据该地质地形图对郭峪矿区进行地质普查工作，并作出了矿区普查地质报告，被告依据该普查报告及江西信达矿业咨询服务有限公司采矿权评估价款47.68万元，进行公开的招拍挂程序，原告取得采矿权，并取得被告颁发的采矿许可证。但原告在第一次实施开采时，即因越界开采受到行政处罚，为此，原告多次以采矿许可证坐标错误为由申请被告变更（调整）矿区坐标范围，但被告均未给予明确答复。在本案中，被告委托的武汉地质工程勘察院在普查地质报告中对郭峪矿区郭峪矿段的情况描述为：“矿体出露长350m，平面形态呈树叶状，宽150m，由块状硅石层及条带状硅石构成，硅石层厚1.5-4m，平均3.4m；矿区范围矿体均处于海拔200m之上，矿体主要分布在山脊；在矿区范围，因矿石质量、厚度稳定，基本无夹石，矿体裸露，矿体的圈定东、南、西、北边以矿区矿体露头为界；本次测矿区333资源量50.22万吨，其中郭峪矿段40.18万吨，古林寺矿段10.04万吨。”从以上描述可以看出，郭峪矿段的矿体呈“树叶状”，矿体分布在“山脊”，矿体“裸露”，郭峪矿段的333资源量为“40.18万吨”，与被告提供的初始的地质地形图和资源储量估算图（见被告证据二十）是一致的。但普查地质报告及采矿许可证上的郭峪矿段的五个拐点坐标圈定的范围与以上描述不一致，经原审先后两次组织双方当事人及勘测技术人员到现场勘测的情况来看，普查地质报告及采矿许可证上的郭峪矿段的五个拐点坐标圈定的范围绝大部分为两山之间深沟大洼；且在原审法院依法对普查地质报告编制人员王志勇调查取证时，王志勇亦承认提供给被告的普查地质报告关于郭峪矿段五个拐点坐标是与储量范围和实际普查范围是不一致的，原审法院对其保存在电脑中的相关资料依法提取，并要求王志勇现场对提交给被告的普查地质报告和另存在电脑中的另一份普查地质报告进行复原演示，结果显示存放在王志勇电脑中另一份普查地质报告与以上矿区描述、地质地形图及资源储量估算图均一致，也与本案原、被告提供的郭峪建材用硅石矿资源储量估算图是一致的（见原告证据八、被告证据二十）。此外，原告为顺利取得采矿权，已先后与矿区山林经营者达成了山林转让协议。综合以上证据组成的证据链条表明，由王志勇提供给被告的普查地质报告关于郭峪矿段的五个拐点坐标是错误的，而被告依据该报告颁发给原告的采矿许可证也是错误的。原审法院认为，采矿许可证是国家有关主管部门依法向采矿企业颁发的，授予采矿企业以采矿权的正式法律文书。《矿产资源开采登记管理办法》第八条规定，被告不但要确定拐点坐标范围，还应当划定矿区范围，并对拐点坐标进行审查。本案中，原告不具备测定坐标范围的专业技术，而被告显然没有尽到审查义务。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十九条规定，被告颁发给原告的采矿许可证主要内容出现错误，导致原告未能正常生产，其要求被告履行变更（调整）采矿许可证坐标范围的法定职责的诉请应予支持。在庭审中，被告辩称，竞拍是经法定程序进行的，即使原告拍得的是深沟也应由原告自行承担风险责任，该辩称理由不符合行政机关代表国家行使行政管理权的公信力，也不符合行政合同对转让标的物需真实客观的相关要求，故对被告的辩称理由不予支持。关于被告所作出的谷土资执罚（2018）31号国土资源行政处罚决定是否予以撤销的问题。原审法院认为，行政机关在作出行政处罚决定前，应当通过调查核实行政相对人的违法行为，并充分保障行政相对人的陈述、申辩权以申请举行听证的权利，然后作出相应的行政处罚决定。本案中，原告自2014年3月开始，即向被告反映采矿许可证所标注的拐点坐标错误，要求被告予以变更（调整），但被告对原告该项诉求未予答复处理。导致多年来被数次处罚直至本次诉讼。如前所述，被告颁发给原告的采矿许可证明显错误，被告本应主动纠错，以保护行政相对人的合法权益；但被告回避矛盾，未能充分考虑本案的事实的情况，即作出行政处罚决定，有失公允，被告应承担主要责任；鉴于原告在未得到被告变更（调整）矿区坐标范围即动工开采，且开采范围也未在原告初始申请的现状图范围内，故原告应承担相应的责任；因此被告作出的吊销原告采矿许可证的行政处罚决定明显畸重，属适用法律错误，明显不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十二条规定，判决撤销被告谷城县自然资源和规划局于2018年3月14日作出的谷土资执罚（2018）31号《国土资源行政处罚决定》第二项，即吊销谷城县恒升矿业有限公司C4206252013047130129547《采矿许可证》的行政处罚决定；责令被告谷城县自然资源和规划局于本判决生效后三十日内履行更正C4206252013047130129547《采矿许可证》矿区范围拐点坐标的法定职责；驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告谷城县恒升矿业有限公司承担25元，由被告谷城县自然资源和规划局承担25元。宣判后，谷城县自然资源和规划局不服，向本院提起上诉称，一、被上诉人所取得的采矿许可证是其依法从事矿产资源开采活动的唯一合法依据，被上诉人必须在采矿许可证所规定的范围内开采。上诉人已查明，被上诉人自2014年8月至2018年3月长期超越其采矿许可证所规定的范围越界开采矿产资源，在该采矿许可证有效且未被撤销之前，土资执罚（2018）31号国土资源行政处罚决定不存在任何可被撤销的事实和法律上的情形。因此，上诉人所作出的谷土资执罚（2018）31号国土资源行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，依法应予维持，一审判决予以撤销不当。二、上诉人委托武汉地质工程勘察院对该矿区进行了专业勘察，并由该院编制了《湖北省谷城县郭峪建材用硅石矿普查地质报告》，湖北省第八地质大队对该被告进行评审形成评审意见书，确认该矿区的硅石矿储存333资源量，江西信达矿业咨询服务有限公司对该采矿权价款进行了评估，并出具评估报告书，上诉人在依法完成以上法定且专业程序之后进行挂牌出让公告，公告内容完全根据上述专业机构的专业确认作出，被上诉人在充分知晓该情形的情况下申请参加竞买活动并最终取得采矿许可证。上诉人的行政行为不存在任何违法性，而被上诉人在从事采矿活动中是否存在经营风险，是否能够获取预期利益，则完全是纯粹的民事商业范畴，是被上诉人在参加竞买活动时就应当预见到的，一审判决要求行政机关即上诉人为被上诉人的商业风险背书兜底明显是不恰当的。因此，被上诉人所取得的采矿许可证合法有效，上诉人已充分履行了法定职责。被上诉人谷城县恒升矿业有限公司答辩称，一、上诉人明知矿山拐点坐标做反，被上诉人多次向市、县自然资源和规划局及领导申请要求调整（更正）矿区范围和情况放映，上诉人未予任何答复，严重违背了行政行为的合理性、合法性、程序正当的原则。上诉人是代表政府行使行政权力的国家机关，未履行法定职责，且作出的谷土资执罚（2018）31号国土资源行政处罚决定没有事实及法律依据。二、事实上，被上诉人不存在越界开采行为，所谓越界开采系因上诉人以错纠错的把矿山拐点坐标进行招、拍所致。不仅没有对矿区范围设定界柱，更没有对拐点坐标进行审查，导致被上诉人开采地点与坐标拐点范围不一致，进而收到行政处罚，过错在于上诉人，被上诉人没有过错。被上诉人收到处罚与行政行为的合理性原则完全相悖。因此，被上诉人认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。经审理，原审判决查明的案件基本事实与本院查明的事实一致，本院予以认定。本院认为，本案系撤销行政处罚决定及履行法定职责之诉。对行政处罚决定，因上诉人颁发给被上诉人的采矿许可证系第三方业务单位坐标拐点标注错误而导致的明显错误，行政相对人提出履责变更申请后，上诉人本应主动纠错，以保护行政相对人的合法权益；但被告回避矛盾，未能充分考虑本案的事实情况，即作出行政处罚决定，有失公允，应承担主要责任；鉴于被上诉人在未得到被告变更（调整）矿区坐标范围即动工开采，且开采范围也未在原告初始申请的现状图范围内，故也应承担相应的责任，故对罚款的处罚决定应予以支持。另外，上诉人作出的吊销原告采矿许可证的行政处罚决定畸重，明显不当，依法应予撤销，同时上诉人应及时履行变更采矿许可证矿区拐点坐标的法定职责。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人谷城县自然资源和规划局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人谷城县自然资源和规划局承担。本判决为终审判决。审判长  王杰锋审判员  曾建彬审判员  梁慧星二〇一九年十二月四日书记员  冯海洋附相关法律、法规条款：《矿产资源开采登记管理办法》第三条开采下列矿产资源，由国务院地质矿产主管部门审批登记，颁布采矿许可证：（一）国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源；（二）领海及中国管辖的其他海域的矿产资源；（三）外商投资开采的矿产资源；（四）本办法附录所列的矿产资源。开采石油，天然气矿产的，经国务院指定的机关审查同意后，由国务院地质矿产主管部门登记，颁发采矿许可证。开采下列矿产资源，由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证：（一）本条第一款、第二款规定以外的矿产储量规模中型以上的矿产资源；（二）国务院地质矿产主管部门授权省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记的矿产资源。开采本条第一款、第二款、第三款规定以外的矿产资源，由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记，颁发采矿许可证。矿区范围跨县级以上行政区域的，由所涉及行政区域的共同上一级登记管理机关审批登记，颁发采矿许可证。县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门在审批发证后，应当逐级向上一级人民政府负责地质矿产管理工作的部门备案。第十五条有下列情形之一的，采矿权人应当在采矿许可证有效期内，向登记管理机关申请变更登记：（一）变更矿区范围的；（二）变更主要开采矿种的；（三）变更开采方式的；（四）变更矿山企业名称的；（五）经依法批准转让采矿权的。《矿产资源开采登记管理办法》第八条登记管理机关在颁发采矿许可证后，应当通知矿区范围所在地的有关县级人民政府。有关县级人民政府应当自收到通知之日起90日内，对矿区范围予以公告，并可以根据采矿权人的申请，组织埋设界桩或者设置地面标志。《中华人民共和国行政许可法》第四十九条被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。