广西壮族自治区来宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂13行初100号 原告潘丽媛，女，壮族，2000年7月28日出生，住广西象州县。 委托代理人韦文栋，广西岱威优律师事务所律师。 被告象州县人民政府，住所地象州县金象路1号。 法定代表人熊健，该县县长。 行政机关负责人蓝柳杨，该县副县长。 委托代理人江雄润，该县自然资源局副局长。 委托代理人韦社标，广西象法律师事务所律师。 原告潘丽媛诉被告象州县人民政府确认行政强制交付土地行为违法纠纷一案，于2019年8月30日向本院提起诉讼，本院于2019年9月2日受理后，依法向被告象州县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、限期举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告潘丽媛的委托代理人韦文栋，被告象州县人民政府行政机关负责人蓝柳杨、委托代理人江雄润、韦社标到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月3日，被告象州县人民政府对位于象州县象州镇××村委水××村村背岭老桃槽岭（也称陈家槽岭）、水口槽岭（老孟槽岭）的集体土地进行强制清表，并将原告种植的3.373亩林木予以全部砍伐。 原告潘丽媛诉称，位于象州县象州镇××村委水××村村背岭（又称老桃槽岭）自古以来都由水口村民小组管理使用。1975年协议中虽然约定该岭岭顶倒水西面划给象州二队、花平队，但水口村民小组在西面原有就已经耕种的岭地，仍由水口村民小组耕种管理。1982年生产队分田、地到户时，水口村集体遂将上述西面耕种管理土地中的约7亩分包给原告户耕种。原告户即耕种管理至今，无任何纷争。自2014年起，原告户才在上述土地上种植尾叶桉树，已成材。2018年9月县里有关部门工作人员通知原告按7000元/亩领取青苗补偿费，但称土地属于象州二队、花坪村的，原告户不能领取土地补偿费。2019年6月10日、6月25日，被告象州县人民政府及其相关部门两次送达《关于限期清除地上附着物的通知》后，于同年7月3日将原告的7亩桉树强行砍伐清场。被告在征收原告林地时，原告从未见到征地批文、土地征收公告及征地补偿安置方案公告，也未得签订任何征收补偿安置协议，被告象州县人民政府违反了“两公告一登记”。另被告没有作出《责令交出土地的决定》，也没有申请人民法院强制执行，仅凭一“清表”通知，遂将原告种植的桉树大部分强行砍伐，违反了《土地管理法实施条例》第45条规定。被告的涉案强制砍伐林木行为没有职权依据，其强制执行行为当属违法。为此，请求法院：1.依法确认被告象州县人民政府清表行政行为违法；2.责令被告象州县人民政府返还土地7亩；3.判令被告象州县人民政府承担诉讼费用。 原告潘丽媛向本院提供的证据有：1.用地通知，证明被告未经过两公告一登记，就通知征用原告的7亩林地。2.关于限时清除地上附着物的通知及照片，证明被告仅凭一“清表”通知，遂强行将原告的桉树林砍伐。 被告象州县人民政府答辩称，由于象州缺少居民休闲场所，群众散步锻炼身体只能沿着公路进行，群众意见较大，为解决居民的休闲娱乐，提高人民的幸福感、获得感，经县人大代表提议，多方征求广大群众意见，经政府集体研究，决定建设花山休闲体育公园，该公园属于公益性质，建成后免费向公众开放，可以满足群众休闲、锻炼等需求，得到广大群众的支持拥护。经土地部门调查勘测且在不违反城市规划的情况下，公园选址在花山社区陈家槽（即老桃槽）和水口槽（又名老孟槽），在没改变土地性质的前提下征用象州镇象州二队、花坪村小组位于水口村民小组、陈家糖等土地213534.401平方米（折320.30亩，其中水田84.80亩，果地233.50亩，荒地2.00亩）建设该公园。根据调查核实，上列用地权属清楚，分别为象州镇城南社区第二居民小组及象州镇沐恩村委花坪村民小组，在充分征求两个小组的同意后，由象州土地储备中心分别与两个村集体签订了《征收土地协议书》，后按征地补偿标准支付了土地补偿费等费用为32357154元。在征地时因涉及到青苗补偿问题，原告不同意按《象州县人民政府办公室关于印发象州城区集体土地及房屋征收标准的通知》（象政办发〔2017〕27号）执行，导致青苗补偿无法解决。涉及争议的青苗补偿费32357154元上交到象州公证处，由施工单位将土地上的附着物进行清表。据此，被告认为：一、政府征地用于建设公益性休闲运动场所，未违反相关法律规定，原告以补偿费低为由，不同意交出土地并自行清除附着物。为确保工程如期完工，政府只能在把补偿费交到公证处后进行清表。就当前土地现状来看，虽然土地已清表，但实际又种植上各类风景树木，目前公园已初步建成，群众反响热烈，其社会效果巨大，如要求改正，恢复原样，不仅造成经济上的损失，也违背民心，得不到广大群众的支持。二、鉴于土地权属与原告无关联性，且也不属于土地权属集体的村民，故其主张返还土地的做法，主体不符理由也不充分。三、该征宗土为2012年-2013年完成所有征地工作，支付了相应的补偿费用（包括青苗补偿费）。原告却在2014年在已被征用地上种植经济作物（尾叶桉），应属非法占种，但被告本着社会和谐考虑支付了青苗补偿费，原告的行为不排除非法性。其作为原告主体资格要求确认被告行为是否合法，属于主体不合格。综上，请求法院根据相关法律规定及本案的客观情况，作出公正的判决。 被告象州县人民政府向本院提供的证据有：第一组：1.协议书(七五协议)；2.协议书（象州二队与花坪村）；3.象州镇人民政府权属纠纷调解协议书，证明“水口槽”及“陈家槽”土地权属为象州镇二队、花坪小组所有。第二组：林改图，证明潘立标等人未在征用地内办理有林权证。第三组：征收土地协议书及土地补偿费转账凭证，证明被征收土地已支付土地补偿费。第四组：地上附着物现场记录表及象州县人民政府关于印发象州城区集体土地及房屋征收补偿标准的通知，证明被告按清点的青苗数量根据补偿标准支付青苗补偿费。第五组：1.用地通知、关于限时清除地上附着物的通知；2.银行进账单，证明被告在通知原告清除地上附着物及领取青苗补偿费遭拒后，已将青苗补偿费打入象州公证处。第六组：相片，证明种植风景树后的土地现状。庭上提交证据：第七组：证明1城南社区的证明、证明2沐恩村委证明，证明目的是本案涉及的土地所有权是这两个村委下的村民小组，土地不是原告所在集体的所有，原告不是涉案土地的经济成员，原告不是土地的所有者。 经开庭审理，原告潘丽媛对被告象州县人民政府提供的证据质证意见如下：对第一组证据中的证据1的真实性、合法性、关联性没有异议，证明目的有异议，该协议明确了涉案土地由原告所在的村小组占有、使用、收益，期限是无期限，对于处分权利协议中并没有体现，根据物权法第39条的规定，对所有权的规定，所有权包括占有、使用、收益、处分四个方面，原告对此已四占其三，协议并未否定原告及其他协议主体处分涉案土地的权利，所以处分权不明确，从当时签订协议的历史条件以及土地改革和我国土地改革的进程来看，原告所在村民小组实际享有了涉案土地所有权。对证据2的真实性没有办法确认，由于我们不是两个协议签订方的主体，将应当属于我方的土地进行非法处分，协议不合法，认可关联性，但不能作为被告征收涉案土地后非法将相关补偿费发放给其他主体的依据。对证据3，我们不是参与主体，真实性无法确认，我方是涉案土地的实际所有人，调解协议没有涉及到我方，仅提到其他两方进行调解，不认可合法性，认可关联性，不能作为被告非法征收涉案土地后，没有将相应补偿费用向原告或者原告所在村民小组发放的依据。对第二组证据的真实性没有异议，由象州林改办出具、打印的林改图没有将原告实际在涉案土地中享有的权利体现，不认可合法性，认可关联性，被告认为涉案土地跟原告无关，那么为何向原告下达用地通知、清除通知等，并将青苗补偿费向公证处提存，因此此份证据本身是矛盾的。对第三组证据的真实性没有异议，由于协议书非法排除了原告应该享有的土地权利，不认可合法性，认可关联性，证明了被告所作的征收土地的行为是征收而非征用，且征收对象错误。对第四组证据的地上附着物现场记录表的真实性认可、不认可合法性，征收补偿费发放对象错误，原告所在村民小组才是发放对象，认可关联性，该证据证明了原告对涉案土地进行了实际的占有、使用、收益，原告依法享有土地相关权利。象州县人民政府关于印发象州城区集体土地及房屋征收补偿标准的通知真实性、合法性、关联性认可，该证据证明了被告对涉案土地作出的行政行为为征收而非征用，根据相关规定，土地征收需要向被征收对象支付土地补偿金，而征用不需要支付该费用，结合被告支付的土地补偿费的事实，被告故意混淆征用与征收的关系，明显与事实和法律不符。第五组：证据1用地通知的真实性、关联性认可，不认可合法性，用地通知是在被告没有任何征收土地的相关文件以及行政强制职权的情况下向原告下达的，没有法律依据，原告根据行政强制法的规定可以拒绝，该证据明确清楚的显示了被告作出相关行政行为违法。证据2银行进账单的真实性、关联性认可，不认可合法性，被告认为涉案土地与原告无关，为何将补偿费提存公证处，根据法律规定，提存依据的合法应当是在民事活动中具有同等地位的主体就债权债务之间的消灭，产生的义务，根据司法部提存公证规则第九条第二项的规定，提存应当提交合同、担保书及行政决定，被告明显缺失行政决定相关文件，公证处依法不应当接受被告的提存，该提存行为不具有合法性，体现被告存在违法的事实。对第六组证据的真实性、关联性没有异议，不认可合法性，该照片体现涉案土地现状是根据被告违法行政行为之后得出的结果，不能因为违法事实行为就能将违法行为转化为合法，该证据证明了被告存在的违法行为。第七组的证明1、证明2，对于证据中的两个村民小组名称变更没有异议，沐恩村与城南社区在取得土地补偿款后自行将土地作为自己享有的行为没有法律效力，不能改变土地权利，依照法律事实，应该明确为原告享有。 被告象州县人民政府对原告潘丽媛提供的证据1的真实性、合法性、关联性没有异议，不认可证明目的，原告在其证明目的中主张认为原告的7亩林果地，对于土地的所有权来说，原告既不是所属生产队土地的使用者及承包者，其主张的林地果地的面积没有证据来证明。对证据2的真实性、合法性、关联性没有异议，不认可证明目的，虽然被告在原告没有交出土地的时候应该申请法院强制执行，但是强制清表有客观原因，第一是鉴于原告对种植物的行为不合法，所以没有申请法院强制执行，第二是集体土地已经被征用，被告对涉案土地有处置权，鉴于以上两个客观原因没有申请法院强制执行。 根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对当事人提交的证据，本院作认证如下：对原告提供的证据1.用地通知；证据2.关于限时清除地上附着物的通知及照片，被告提供的证据第一组：1.协议书(七五协议)、2.协议书（象州二队与花坪村）、3.象州镇人民政府权属纠纷调解协议书；第二组：林改图；第三组：征收土地协议书及土地补偿费转账凭证；第四组：地上附着物现场记录表及象州县人民政府关于印发象州城区集体土地及房屋征收补偿标准的通知；第五组：1.用地通知、关于限时清除地上附着物的通知；2.银行进账单；第六组：相片；第七组：1.城南社区的证明、2.沐恩村委证明。上述证据材料具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认，作为本案认定事实的证据。 根据以上确认的证据，本院经审理查明，原告系象州象州镇石里村民委水口村民小组村民，涉案土地位于该村村背岭的老桃槽岭（也称陈家槽岭）、水口槽（又名老孟槽）一带。1975年6月22日，原象州公社革命委员会石里大队石里生产队（现分为象州象州镇石里村民委员会石里村民小组和水口村民小组两个村民小组）、花平生产队（现为象州象州镇沐恩村民委员会花坪村村民小组）、象州公社革命委员会象州大队第二生产队（现为象州镇城南社区居民委员会第二村民小组）三方代表讨论通过明确土地山林界限问题，并达成协议书（以下简称“七五”协议）：1.石里与象州二队、花平队划分区域，以山顶东西分水为界，东面属石里管区，凡属石里管区，象州、花平不能开垦种地。西面属象州、花平管区；2.倒水西面陈家槽（即老桃槽）和水口槽（又名老孟槽）原属石里耕作区，为了便利生产管理，划归花平和象州二队管理；3.西面由石崖以上至岑顶分水的地方，石里、花平、象州二队三方都可以垦荒种地。但是，三方都不准造林植树；4.西面三方开荒新种的经济作物都要保护，不得放牧损坏作物，如损坏者，要给予赔偿损失，若有意破坏者，三方都要共同协助追查严处；5.以上所定，三方由协议之日起，以后共同遵守，任何一方不能违背。2012年5月15日，象州镇城南社区居民委员会第二村民小组与象州象州镇沐恩村民委员会花坪村村民小组因水口槽、陈家槽土地权属问题发生纠纷，经县调处办等相关部门调解后达成如下协议：1.“两槽”纠纷总面积604.80亩，以“七五协议书”规定为基础进行划分；2.象州镇城南社区居民委员会第二村民小组取得“两槽”划分的320.30亩，象州镇沐恩村民委员会花坪村村民小组取得“两槽”划分的284.50亩；3.以后国家征收该范围的土地，按协议上确定的面积征收。2012年5月30日，象州镇城南社区居民委员会第二村民小组与象州土地储备中心签订征收土地协议书，征收象州镇城南社区居民委员会第二村民小组位于水口槽（垌）、××土地××拟作××教育园区建设规划用地，并于2012年6月28日向象州镇城南社区居民委员会第二村民小组支付土地补偿费、安置补助费共计14914740.43元，之后亦陆续向该村民小组及村民支付了青苗补偿费。2013年3月20日，象州镇沐恩村民委员会花坪村村民小组与象州土地储备中心签订征收土地协议书，征收象州镇沐恩村民委员会花坪村村民小组位于花山××土地××（××（垌）、××土地××）拟作××教育园区建设规划用地，并于2013年4月26日向象州镇沐恩村民委员会花坪村民小组支付土地补偿费、安置补助费共计17442413.83元，之后亦陆续向该村民小组及村民支付了青苗补偿费。2014年起，原告在涉案土地上种植尾叶桉树。2018年10月29日，被告组织相关部门对原告种植的上述土地地上附着物进行登记，并经核查确认原告种植的地上附着物名称：杂树，地块编号：SK01，面积：0.601亩；SK02，面积：2.772亩，两地块合计3.373亩，应得青苗补偿款及奖励金按照象州县人民政府办公室文件象政办发〔2017〕27号《象州县人民政府办公室关于印发象州城区集体土地及房屋征收补偿标准的通知》进行计算，合计23611元。2018年10月30日象州县征地办及象州县人民政府组织原告等人到象州征地办召开青苗补偿协调会，会上明确告知原告户于2018年11月12日前到象州征地办办理青苗补偿手续。因原告没有办理领款手续，被告于2018年11月28日将涉案土地青苗补偿款提存到象州公证处。2018年12月13日，被告象州县人民政府与广西裕达集团有限公司签订协议，将上述规划用于“象州教育园区体育公园”的土地交由广西裕达集团有限公司投资建设，投资总额不低于2500万元。之后，象州象州镇人民政府、象州土地储备中心分别在2019年6月10日、2019年6月25日向原告户发出《关于限时清除地上附着物的通知》。因原告没有自行清除涉案土地地上附着物，2019年7月3日被告象州县人民政府组织相关部门对涉案土地进行强制清表。原告潘丽媛不服被告的强制清表行政行为，向本院提起诉讼，请求：1.依法确认被告象州县人民政府清表行政行为违法；2.责令被告象州县人民政府返还土地7亩；3.判令被告象州县人民政府承担诉讼费用。 另查明，1.被告作出本案行政行为时涉案土地还没有得到国家征收土地用地批复，被告在庭审中认可征收土地的行为没有完成，并认为被告征收土地的行为实为征用行为。2.原告在起诉书中认可1975年签订的“七五”协议中把涉案土地划给了象州二队（现为象州镇城南社区居民委员会第二村民小组）、花平队（现为象州象州镇沐恩村民委员会花坪村村民小组）集体所有，但原告认为该土地仍由水口村村民耕种管理，1982年分田到户时，水口村民小组已将涉案土地分包给原告户耕作。3.原告未能提供其已合法取得涉案土地承包经营权相关权属凭证和其他证据。4.“七五”协议后，被告未曾受理过原告所在村集体与象州镇城南社区居民委员会第二村民小组、象州象州镇沐恩村民委员会花坪村村民小组之间因协议范围内土地所有权属发生的纠纷。5.“潘立媛”实名为“潘丽媛”。 本院认为，本案被诉行政行为系被告象州县人民政府组织实施的，故被告象州县人民政府是本案适格的被告。本案争议焦点1.被告对涉案土地采取强制清表行政行为是否合法？2.原告请求被告返还涉案土地是否有事实和法律依据？ 一、关于被告作出强制清表涉案林木的行政行为是否合法问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案被告的职能部门象州土地储备中心与象州象州镇沐恩村民委员会花坪村村民小组、象州镇城南社区居民委员会第二村民小组签订征收土地协议书将包括涉案土地在内的集体土地用于投资建设公园公益项目，被告已向象州象州镇沐恩村民委员会花坪村村民小组、象州镇城南社区居民委员会第二村民小组支付了土地补偿款、青苗补偿费，被告实际取得了涉案土地管理使用权。但被告取得了涉案土地管理使用权后，对原告在涉案土地上种植林木的行为没有阻止，且在清表地上林木过程中已向原告提存支付了涉案青苗补偿费，被告的上述行为已默许了涉案林木为原告所有。故被告在原告未按通知要求自行清除地上林木的情况下，既没有作出责令原告交出土地的处理决定，也没有向人民法院申请强制执行，而是直接对原告种植的林木进行清表，超越法定权限，违反法定程序。因地上林木已被清除，标的物已不存在，不具有可撤销内容。故本院确认被告作出强制清表行政行为违法，但不予撤销。 二、关于请求返还涉案土地的问题。本案原告认为老桃槽岭自古以来都由水口村民小组管理使用，1982年分田到户时，水口村民小组已将涉案土地分包给原告户耕作，对于上述事实原告没有提供证据证实，且原告自认1975年签订的“七五”协议中涉案土地划给了象州二队（现为象州镇城南社区居民委员会第二村民小组）、花平队（现为象州象州镇沐恩村民委员会花坪村村民小组）集体所有，且“七五”协议签订后，原告所在村集体与象州镇城南社区居民委员会第二村民小组、象州象州镇沐恩村民委员会花坪村村民小组之间亦没有因协议范围内土地所有权属发生过纠纷，被告及职能相关部门亦未曾立案受理过相关此类纠纷。为此，原告没有证据证实其合法取得涉案土地使用权，其请求返还涉案土地的主张，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下： 一、确认被告象州县人民政府对原告潘丽媛实施强制清表林木的行政行为违法； 二、驳回原告潘丽媛的其他诉讼请求。 本案一审案件受理费50元，由被告象州县人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉至广西壮族自治区高级人民法院。并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元，账户名称：广西壮族自治区高级人民法院，银行：农行南宁市万象支行，账号：20×××77。 审 判 长  罗 旭 审 判 员  闭振鹏 审 判 员  韦柳林 二〇一九年十二月十九日 法官助理  樊鳚聪 书 记 员  韦郑敏 书 记 员  周 莎 附相关法律条文： 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。