广东省东莞市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1971行初754号原告冯凯琳，女，2002年4月6日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市***********************，公民身份号码：441************360。法定代理人麦美容，女，1970年8月2日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市***********************，公民身份号码：442************366。委托代理人邓培启，北京市盈科（广州）律师事务所律师。委托代理人施娇娇，北京市盈科（广州）律师事务所实习律师。被告东莞市长安镇人民政府，住所地：广东省东莞市长安镇政府大院内，统一社会信用代码：114**********218XJ。负责人郭荣新，镇长。委托代理人邝华轩，广东方中天律师事务所律师。第三人东莞市长安镇咸西股份经济联合社，住所地：广东省咸西社区莲花新村办公大楼，组织机构代码：28185559-X。负责人麦春秋。委托代理人杨加放，广东万言律师事务所律师。委托代理人马淑萌，广东万言律师事务所律师助理。原告冯凯琳诉被告东莞市长安镇人民政府、第三人东莞市长安镇咸西股份经济联合社不履行法定职责纠纷一案，原告于2019年9月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月23日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年11月5日公开开庭审理了本案。原告冯凯琳的委托代理人邓培启、施娇娇，被告东莞市长安镇人民政府的负责人郭荣新及委托代理人邝华轩，第三人东莞市长安镇咸西股份经济联合社的负责人麦春秋及委托代理人杨加放到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告东莞市长安镇人民政府于2019年5月22日作出《信访诉求依法履职答复书》，对原告等人“关于反映外嫁女的子女需要自行出资10万元购买社区集体股份的问题”作出答复。原告冯凯琳诉称，一、原告具有合作经济社股东资格。原告系东莞市长安镇咸西社区（以下简称“咸西社区”）的外嫁女麦美容之女。根据《中共东莞市委、东莞市人民政府印发的通知》第四部分“农村股份合作制改革的工作步骤和基本内容”第六条，“股东资格应按照‘依据法律、尊重历史、公平合理’的原则，以村民的户籍、承包责任田、享受集体分配和履行村民义务等情况为基本依据进行界定”的规定，原告在确认股份前户口在原籍，享有合作经济社股东资格，并应当享受股东分红等福利待遇。2004年咸西社区进行股份制改革，对集体资产进行确权，对2004年9月1日前户籍在本社区的居民进行配股。股东大会表决通过的《咸西股份经济联合社章程》和《咸西村实施细则》中规定，外嫁女的子女未列入配股范围。在本社区众多外嫁女强烈反对下，咸西社区制定了《咸西社区股份合作经济组织发行募集股方案》（以下简称“《募集股方案》”），并报经长安镇人民政府批准。《募集股方案》中规定，允许外嫁女以10万元一股（每个外嫁女限购一股）的价格为其子女购买募集股，募集股与配股同股同权。原告以10万元购买取得了第三人（即东莞市长安镇咸西股份经济联合社）的股东身份。原告认为，上述章程条款实质上是对外嫁女子女权利作出了不同于其他成员的规定，属于对外嫁女子女权利的限制，违反《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条“因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益”，相关条款应属无效。原告自出生起即享有咸西社区居民身份，应当天然享有咸西股份经济联合社股东资格，无需另行出资购买。被告应当责令第三人修改相关章程条款、退回购股款。二、被告未依法责令第三人改正。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第三项、第六项，被告有权对提出村民待遇的申请作出行政处理决定。被告于2019年5月22日以《信访诉求依法履职答复书》，无视《咸西股份经济联合社章程》、《咸西村实施细则》、《咸西社区股份合作经济组织发行募集股方案》与法律规定的冲突，没有做出任何责令第三人改正的措施，而仅仅要求原告根据《中华人民共和国物权法》第六十三条规定，请求人民法院予以撤销，为行政不作为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告向法院提起诉讼，请求法院判令：1.认定被告2019年5月22日作出的《信访诉求依法履职答复书》违法，是行政不作为；2.判令被告指令并监督第三人退回原告购股费用10万元。原告冯凯琳向本院提交了以下证据：1.《信访诉求依法履职答复书》，证明被告该答复书没有作出任何责令第三人改正的措施，属于行政不作为的行为；2.身份证，证明原告村民身份；3.户口本，证明原告是咸西社区居民；4.股权证书，证明原告持有东莞市长安镇咸西股份经济联合社股份即股东；5．收据、中国农业银行现金缴款单，证明原告冯凯琳曾向第三人交10万元股权购入款。被告东莞市长安镇人民政府辩称，一、被告作出《信访诉求依法履职答复书》已对于原告信访诉求作出书面回复，经调查核实，对原告信访诉求作出解释工作，针对咸西经联社存在的问题，已责令其予以纠正。原告称被告行政不作为，与事实不符。二、被告依据《信访条例》作出《信访诉求依法履职答复书》不属于行政诉讼受案范围，应当依法驳回原告的起诉。依(2005)行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》“一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”依《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，应当裁定驳回起诉。三、根据原告《请愿书》、《申诉书》、《关于2019年3月15日咸西社区居民福利管理规定的异议》等材料，归纳其信访事项为：1.外嫁女在居委就业享受不到与当地人同等的工资待遇的问题。2.咸西社区的外嫁女及子女不享受沙头利民厂分发福利的问题。3.外嫁女的子女需要自行出资10万元购买社区集体股份的问题。4.要求外嫁女及子女与原居民相同福利待遇（包括子女学费及奖学金、社保医疗）的问题。5.咸西社区居民代表大会2019年3月15日通过的《咸西社区居民福利管理规定》违反国家相关法律法规，损害外嫁女及其子女的合法权益的问题。四、依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”原告反映的属于第三人自治管理范围的事项。在接到原告反映上述事项后，被告已依法对第三人给予指导意见，同时根据《信访条例》第十四条“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”被告已在《信访诉求依法履职答复书》中告知原告可依法通过诉讼的途径解决投诉的有关请求。五、原告自愿向第三人支付购股费用10万元，现诉请被告指令并监督第三人退回购股费用是没有法律依据的。1.《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第三人依法行使自治权利，制定《咸西社区股份合作经济组织发行募集股方案》，原告的法定监护人早于2004年知悉，并自愿同意依《募集股方案》向第三人支付购股费用，符合民事自治原则。2.案涉购股费用已于2004年支付，无论属于行政诉讼的受案范围还是民事诉讼的受案范围，均已超过起诉期限、诉讼时效。六、原告本案起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当驳回。1.根据《物权法》第六十三条及《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》的规定，农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷，不属于行政诉讼处理的范围。据此，如原告认为对沙头利民厂分红的权益受到损害，应通过民事诉讼程序解决。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（三）行政指导行为；……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”综上，本案中的信访答复对于原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告东莞市长安镇人民政府向本院提交了以下证据：一、1．《关于麦靖娇等群众信访处理情况的复函》；2.班子联席会议记录；3.党群联席会议记录，以上证据一证明针对原告信访的诉求，被告已责令长安镇咸西社区居民委员会进行整改，长安镇咸西社区居民委员会经与原告等群众进行座谈沟通整改意见方案。二、1．群众来访登记表；2．申诉书；3．关于2019年3月15日咸西社区居民福利管理规定的异议；4．受理事项详表；5.请愿书；6.回访记录，以上证据二证明原告就案涉的福利问题向政府进行信访，已经信访部门处理。三、《信访诉求依法履职答复书》，证明针对原告信访的诉求，被告经调查后进行答复。第三人东莞市长安镇咸西股份经济联合社述称，第三人在接到被告整改的指示后，整改内容有：将2019年3月15日第三人出台的《咸西社区居民福利管理规定》进行废止，向原告补发了之前的学费、奖学金等的补贴，并通过民主决议的形式将咸西社区原有的有关学费、奖学金、免费医疗等居民福利取消，因此，原告等外嫁女子女已经与现有咸西社区居民享有同等的福利待遇。第三人对于历史问题进行了多方面研讨，但是对于年代久远且当时处于特定历史时期情况下所作出的有关的村民福利待遇的决定，并不存在违反法律、侵害原告利益的情形。首先，咸西社区及其下属社区工作不存在区别对待外嫁女及其子女的情形，本次诉讼当中外嫁女的子女有冯凯琳等四人，其出生时间于1998年至2003年期间，有关外嫁女为其子女购买咸西社区购买股份的问题是在2004年期间，外嫁女以自愿为原则按照《咸西村股份合作经济组织发行募集股方案》以10万元为一股自愿购买，从该方案出台到外嫁女出资购买股权到其信访之前这10几年期间，第三人从未收到任何人的异议。所以无论从民事诉讼或行政诉讼的角度，原告对10多年前的一次自愿的民事行为提出撤销的要求，既不合法也不合理。综上所述，第三人已根据被告的要求对于明显与法律相冲突的问题进行纠正，第三人不存在违反法律侵害原告权利的情形，且被告也已经履行了其相关职责。第三人东莞市长安镇咸西股份经济联合社向本院提交了以下证据：1.《公告》；2.东莞市利民实业投资有限公司章程，证据1-2证明咸西社区在2003年设立利民厂，设立方案经过公告，得到社区居民同意；3.咸西村股份合作经济组织发行募集股方案；4.咸西村实施《长安镇农村股份合作经济组织股东资格界定若干规定》细则；5.长安镇咸西社区股份经济联合社章程，以上证据3-5共同证明咸西社区在2004年根据市镇要求进行股份制改革，改革方案经过公告，方案得到社区居民同意；6．《关于麦靖娇等群众信访处理情况的复函》及附件，证明咸西社区已根据长安镇政府要求撤销了2019年3月15日通过的《咸西社区居民福利管理规定》，并向群众回复了利民公司的情况；7.劳动关系终止协议及银行流水，证明职工系自愿与咸西社区终止劳动关系，且离职员工已领取经济补偿；8.支出凭单及银行流水，证明咸西社区已向原告支付了子女学费及奖学金、社保医疗等款项。经庭审质证，原告对被告东莞市长安镇人民政府提交的《关于麦靖娇等群众信访处理情况的复函》及《信访诉求依法履职答复书》的真实性、关联性确认，合法性不确认。第三人咸西经联社对原告提交的证据的真实性、关联性确认，合法性不确认。原告对第三人提交的证据1至证据5的真实性不确认，对第三人提交的证据的关联性均不确认。各方对本案其他证据的真实性、合法性及关联性无异议。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据能够反映原告提出诉求及被告相关处理情况，且相互印证，与本案审查具有关联，本院予以采信。第三人提交的证据1、证据7、证据8与本案原告请求“判令被告指令并监督第三人退回原告购股费用10万元”的诉求并无关联，本院不予认证。其他证据的真实性，各方并无异议，本院经审查，予以确认。经审理查明，原告冯凯琳于2002年4月6日出生，为东莞市长安镇咸西社区*民麦美容之女。麦美容为结婚后户口和居住地仍在咸西社区的嫁出村外的农村妇女（俗称“外嫁女”）。2004年，咸西社区按照东莞市****集体经济股份制改革的要求进行股份制改革，将集体资产进行确权，对2004年9月1日前户籍在该社区的居民进行配股。咸西股份经济联合社股东大会制定通过《东莞市长安镇咸西股份经济联合社章程》；咸西村村民委员会于2004年9月1日制定、发布《咸西村实施细则》。上述章程、细则将结婚后户口和居住地仍在咸西社区的嫁出村外的农村妇女划分在享受配股、分红的人员之列，但并未将外嫁女的子女列入配股人员范围。由于外嫁女强烈要求对其子女配股，而大多数居民不同意对外嫁女的子女无偿配股，为平衡利益关系，保证股份制改革的顺利实施，咸西村村民委员会制定了《咸西村股份合作经济组织发行募集股方案》，其中对2004年9月1日零时，户口在咸西村且已享受本村集体福利的外嫁女的符合计划生育政策生育的子女发行募集股，募集股为10万元一股，符合条件的子女可自愿认购一股，募集股与配股同股同权。该方案经村民代表会议表决通过，并报镇“村改居”和农村股份合作制改革领导小组批准后执行。2004年12月16日，原告向第三人咸西经联社支付10万元购买募集股一股，成为第三人咸西经联社股东。2019年3月29日，原告就外嫁女的子女需要自行出资10万元购买社区集体股份、损害外嫁女及其子女的合法权益等问题向被告东莞市长安镇人民政府进行走访申诉，要求被告依法履行法定职责予以纠正。2019年5月22日，被告作出《信访诉求依法履职答复书》，对原告等人诉求予以答复，其中对于原告反映的“关于外嫁女的子女需要自行出资10万元购买社区集体股份的问题”调查结果予以释明，并告知若原告等人认为咸西社区股份制改革方案侵害其合法权益，原告可以根据《中华人民共和国物权法》第六十三条的规定，请求人民法院予以撤销。原告认为，被告的上述《信访诉求依法履职答复书》并未实际解决原告的诉求，属于行政不作为，故起诉至本院，请求判令被告责令并监督第三人退回原告的购股费用10万元。另查明，原告在立案时原诉讼请求包括“3.判令被告责令、监督给原告每人补发沙头利民厂从2003年开始至2019年7月3日的分红75000元”。后2019年12月12日，原告以其与第三人达成调解协议为由，向本院申请撤回对该项诉讼请求的起诉。本院认为，本案为起诉镇政府不履行法定职责纠纷。综合各方诉辩意见，本案争议焦点为：1.原告提出的本案诉求是否属于行政诉讼的受案范围；2.若原告的起诉符合起诉条件，原告请求被告责令第三人向其退还购股费用10万元是否具有法律依据。关于争议焦点一，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。根据上述规定，被告长安镇政府作为镇一级人民政府，负责辖区内的行政管理工作，具有保护本行政区域内农村集体经济组织成员的平等权益以及监督农村集体经济组织活动的法定职责。原告就外嫁女的子女需要自行出资10万元购买社区集体股份、损害外嫁女及其子女的合法权益等问题向被告提出履职申请，被告具有指导和监督职责，故本案属于行政诉讼的受案范围。而被告主张原告诉求属于村民自治范围的事项，被告无权干预并通过信访答复的方式予以处理，存在不当，本院予以指正。关于争议焦点二，首先，根据《咸西村股份合作经济组织发行募集股方案》、原告的股权证及购股款收款收据，原告于2004年12月16日向第三人咸西经联社自行支付10万元购买募集股，成为第三人咸西经联社股东，该时间距今15年之久。在此期间，原告并未针对该事由提出复议或诉讼。其次，根据《东莞市**股份合作经济组织股东资格界定若干规定》，股东资格界定要遵循“依据法律、尊重历史、公平合理”原则。由于外嫁女及其子女权益问题属于特定时期的历史遗留问题，应坚持依法监督和尊重群众自治原则，兼顾利益平衡。《咸西村股份合作经济组织发行募集股方案》经村民代表会议表决通过，原告等人于2004年自愿认购募集股后享受同股同权；通过该次配股方案，基本解决了原告等人的配股分红及福利待遇问题。从稳定改革成果和维护诚实信用原则角度出发，该募集股方案不宜撤销、变更。综上，原告请求被告责令第三人向其退还购股费用10万元，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告冯凯琳的全部诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告冯凯琳负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。审 判 长  余润忠审 判 员  朱珍珍人民陪审员  邓笑华二〇一九年十二月二十六日书 记 员  陈晓华书 记 员  李镇安附：相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。