河北省正定县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）冀0123行初53号 原告河北信为本广告有限公司，住所地石家庄高新区天山大街162号。 法定代表人张旭，董事长。 委托代理人张国辉，该公司职员。 委托代理人于彦杰，北京市端澄律师事务所律师。 被告正定县公安交通警察大队，住所地正定县恒州南街23号。 法定代表人姜保军，大队长。 委托代理人王天明，石家庄市正定成德法律服务所法律工作者。 原告河北信为本广告有限公司（以下简称信为本公司）诉被告正定县公安交通警察大队（以下简称交警大队）行政协议纠纷一案。本院作出（2018）冀0123行初12号行政裁定后，原告不服该裁定，向石家庄市中级人民法院提起上诉。石家庄市中级人民法院于2018年9月27日作出（2018）冀01行终445号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王天明，被告的委托代理人张国辉、于彦杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2005年11月14日，信为本公司与交警大队就建设交通指示牌签订了《合同》，约定合同履行期限为15年。2017年9月、10月，交警大队将信为本公司设立的指示牌拆除，终止履行合同。 原告信为本公司诉称：1、请求法院判令被告单方终止《合同》并拆除正定县交通指示牌的行为违法；2、请求法院判令被告补偿原告成本及损失费等共计166.07万元，庭审时成本及损失费用变更为137.6748万元；3、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：为促进经济发展，加快正定县交通设施建设，减少政府财政负担，原告与被告于2005年11月14日签订《合同》，约定：原告按被告的要求安装交通指示牌，并由原告承担指示牌的材料费、制作费、运输费、安装费。被告同意原告在指示牌的背面版面上进行商业广告发布、经营活动等行为。原告拥有指示牌独家经营权，期限为十五年，如遇城区改造，需要拆除已设置的指示牌，被告应在拆除前5日内书面通知原告并在其他适当位置准许原告按拆除已设置的指示牌的数量重新设立同等数量的指示牌。并约定：如被告单方面提前终止原告的产权和广告经营权，被告负责赔偿由此给原告带来的经济损失。经济损失的计算方法为：以原告当年单个广告牌子的平均收费标准乘以广告牌子总数再乘以合同约定期的剩余时间，再加上牌子设立时的成本费。《合同》签订后，原告按被告的要求进行建设和经营。被告以政策变化为由，在没有履行任何手续的前提下，拆除了原告出资建设的交通指示牌，单方面终止了该《合同》的履行。 原告认为，原告2005在正定县建设交通指示牌，是为促进经济发展，加快正定县交通设施建设，减少政府财政负担。原被告签订了合同后，原告依被告的要求建设了交通指示牌，为政府的公共事业做出了巨大投资，被告应依双方合同的约定让原告在指示牌的背面进行商业广告发布、经营活动等。现被告因政策变化为理由在没有履行任何手续的前提下，单方面拆除了交通指示牌，终止该合同的行为，既不符合政府的诚信原则，也无法律依据，且让原告遭受了巨大损失。原告与被告虽多次协商赔偿问题，但始终没有得到有效解决。为维护原告的合法权益，现根据法律的规定及合同的约定向贵院提起诉讼，望贵院依法判决。支持原告的诉讼请求。 原告信为本公司向本院提交了以下证据、依据：1、发票（2005年）；2、发票（2006年）；3、《合同》；4、正定县指示牌位置分布图；5、指示牌建设成本明细表；6、成本票据；7、指示牌实景照片；8、指示牌拆除现场照片；9、2006年至2016年户外广告收益情况汇总表；10、2006年至2016年户外广告收益情况逐年明细表；11、户外广告发布合同（2016年—2017年）。依据：邯郸市交通道路指路和指示标志工程造价鉴定意见书（冀价鉴（HBZX2019)07-09号）。 被告交警大队辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围,人民法院应依法驳回原告的起诉。 二、本案合同不能继续履行,属于不可抗力,答辩人不应承担赔偿责任。原告与其客户签订的广告合同中,均把道路拓宽、政府政策变化列为不可抗力,双方均不承担责任。本案合同不能履行,也是因为道路拓宽、政府的政策变化而造成,因此,也应当属于不可抗力,答辩人不应承担违约责任。 三、原告现在补充提交的位置图,没有双方的签字盖章确认,因此,该图的真实性不能认定。原告主张的广告牌安装数量,没有证据支持,不能认定。 四、原告在原一审中提交的票据,全部是白条,真实性不能认定。 五、原告提供的成本费用证据,均不能证明该费用是用于涉案工程,因此原告证据关联性不能认定。 六、根据法律规定,原告主张损失,应当提供损失的依据和计算方法,现在原告安装的数量不能认定,成本数额不能认定,因此原告的损失无法计算,其诉求不应支持。 经庭审质证，对原告提交的11组证据，被告质证称，对证据1、2中对签订合同后的正规票据真实性认可，但对收据、收条真实性不认可；对证据3的真实性无异议；对证据4真实性不能认定，位置分布图是原告自行制作的，应当依据合同附件中安装位置图认定；对证据7不认可，不能证实原告安装了55块指示牌；对证据9、10不认可；对证据11户外广告发布合同，广告发布块数不认可，拆除时没有31块；对原告提供依据邯郸鉴定报告价格认定成本不认可，原告不能证实本案与邯郸市指示牌规格一致，故不认可参照该鉴定结果。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的11组证据，证据1、2签订合同后的正规票据真实性被告无异议，本院予以采纳，收据、收条本院不予采纳；证据3、8被告对真实性无异议，本院予以采纳；证据4、7、11被告虽然提出异议，但是符合行政诉讼证据规定的关联性、合法性、真实性原则，可以作为本案认定事实的依据；证据1、2、5、9、10对原告证明的事实不具证明力，不能作为本案认定事实的依据。 经审理查明，2005年11月14日，被告交警大队为在正定县区域内设置“交通道路指示标志牌”，与原告信为本公司签订了《合同》，约定了：乙方（原告）依照甲方（被告）规划在正定县城区内为甲方建立新的交通指示标牌；乙方独家享有正定县城区内所有交通指示牌（已经建设和未来建设）背面的广告开发权；乙方对指示牌的产权、独家经营权拥有十五年。 原告依据合同约定建设了55块交通指示牌，并提供了交通指示牌的百度实景截图。2017年正定县委县政府为“创建全国文明城市”，对各道路、街道、建筑以及设施等统一进行了规划整治，原告设立的交通指示标牌也被拆除改造。2017年5月，原告收到被告电话通知，停止合作。自2017年9月开始，被告将原告设立的交通指示牌拆除。 原告依据《合同》中关于违约责任的约定：“如甲方单方面提前终止乙方的产权和广告经营权，甲方负责赔偿由此给乙方带来的经济损失。经济损失的计算方法为：以乙方当年单个广告牌子的平均收费标准乘以广告牌子总数再乘以合同约定期的剩余时间，再加上牌子设立时的成本费（已有票据可查的凭证为准）。”，要求被告补偿因其提前终止合同为原告造成的损失。原告主张的损失：一、交通指示牌成本725748元。广告牌数量依据百度实景图显示55块，成本价格因申请鉴定，两次摇号，鉴定机构都没鉴定成功，参照原告在石家庄中级人民法院一相似案件的鉴定意见，每块成本13195.4188元，55块共计725748元。二、合同未履行期间的广告收益损失651000元。以原告电话通知终止合作时（2017年5月）计算，未履行合同期间为3.5年。2016年户外广告发布收费标准为6000元，共计31块广告牌（见《户外广告发布合同》），广告收益损失共计651000元。 2008年原告委托石家庄信为本广告有限公司代理正定县交通指示牌背面的户外广告业务，并提供了4份石家庄信为本广告有限公司代理的《户外广告发布合同》：1、与石家庄盛世金河市场管理有限公司签订，约定广告牌1座，发布期限1年（2016.1.1—2016.12.31），广告发布费每年每座6000元。2、与河北宇昊建筑工程安装有限公司签订，约定广告牌20座，发布期限1年（2016.1.12—2017.1.12），广告发布费前三个月每月5000元（每座每月250元），后九个月每月6000元（每座每月300元）；3、与正定县盛世幼儿园签订，约定广告牌1座，发布期限1年（2016.5.19—2017.5.18），广告发布费每年每座6000元（每座每月500元）；4、与河北宇昊建筑工程安装有限公司签订，约定广告牌20座，发布期限1年（2017.1.18—2018.1.18），广告发布费每月6000元（每座每月300元）。根据上述合同，截止到2017年5月，原告正在发布广告的广告牌共计21块。 本院认为，行政协议又称行政合同、行政契约，是指行政机关为了履行行政职责实现行政管理目标与相对人经过协商一致所达成的协议。但在特殊情况下，行政机关可以单方变更、解除协议，作出单方变更解除协议的决定，通常是为了更好地实现公共利益或者行政管理目标，而对合同的履行作出单方调整。本案原、被告2005年11月14日签订的《合同》，是根据中国建设部126号令《市政公用事业特许经营管理办法》的相关规定签订的，属于特许经营协议范畴，属于行政合同和行政诉讼受案范围。原、被告在履行合同过程中，被告因政府创建全国文明城活动，提前终止了履行合同，并在拆除指示牌前告知了原告。被告是因意志以外的因素单方终止履行协议、拆除指示牌的，故对原告要求判令被告上述行为违法的主张，本院不予支持。虽然被告提前终止履行合同的行为不属于违法，但原告因此造成的损失，根据公平原则和诚实信用原则，被告应当予以补偿。 关于原告主张的指示牌设立时的成本费，因合同中约定“乙方（原告）依照甲方（被告）规划在正定县城区内为甲方建立新的交通指示标牌。”以及“原告对指示牌的产权、独家经营权拥有十五年”，原告享有的产权期限同合同履行期限。所以原告15年的广告收益已经包含了其建设指示牌的成本费用，原告再单独主张建设指示牌的成本费用属于重复主张费用，故对原告要求补偿其设立指示牌时的成本，本院不予支持。 关于广告牌数量的计算，原告主张按照数年使用的广告牌的数额计算为31块，但是依据原告提供的发布广告合同，在被告拆除指示牌前，原告使用的广告牌数量为21块，本院认为按照数年计算广告牌数量不妥，应当以当时实际使用的广告牌数量计算为宜，即广告牌数量为21块。原告2017年一块广告牌的平均广告收费,根据原告提供广告发布合同，在2017年年度期间有与河北宇昊建筑工程安装有限公司、正定县盛世幼儿园签订了三份合同，依据合同约定的金额计算，每块广告牌每年广告费为：（250元/月×3个月+300元/月×9个月+500元/月×12个月+300元/月×12个月）/3=4350元。 关于未履行的合同期限，原、被告于2005年11月14日签订合同，期限为15年。关于被告通知原告拆除指示牌的时间，被告对原告所称2017年5月份电话通知不认可，原告也未提交其向客户退还广告发布费的时间，原、被告均认可拆除指示牌的时间是2017年9月、10月，故原告指示牌广告剩余期限从拆除指示牌开始计算为宜，剩余期限为3年2个月。 综上，原告广告收益损失为4350元×21块×（3+2/12）年=289275元。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款的规定，判决如下： 被告正定县公安交通警察大队于本判决生效之日起十五日内补偿原告河北信为本广告有限公司289275元； 驳回原告的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省石家庄市中级人民法院。 审 判 长  韦会同 人民陪审员  张 莹 人民陪审员  樊广圆 二〇一九年十二月五日 法官 助理  魏春霞 书 记 员  高 云