西安铁路运输法院 行 政 判 决 书  （2019）陕7102行初1599号原告西安报业传媒多媒体信息有限公司。住所地西安市高新区沣惠南路34号数字大厦1幢1单元10501号房。法定代表人郝小奇，执行董事。委托代理人宋东风，该单位员工。委托代理人余洋，陕西寇弘律师事务所律师。被告西安市雁塔区城市管理和综合执法局,住所地陕西省雁塔区丈八东路石油大学学生公寓西侧。负责人**，局长。委托代理人刘蕾，单位工作人员。委托代理人王翠，陕西伯尔律师事务所律师。原告西安报业传媒多媒体信息有限公司(以下简称报业传媒公司)诉被告西安市雁塔区城市管理和综合执法局（以下简称雁塔区城管局）行政强制一案。本院于2019年4月17日立案后，依法向被告雁塔区城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月14日公开开庭审理了本案。原告报业传媒公司委托代理人余洋、宋东风，被告雁塔区城管局的委托代理人刘蕾、王翠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告报业传媒公司诉称，2019年1月14日，被告西安市雁塔区城市管理综合行政执法局向崔燕妮出具了陕西省罚没财务暂扣凭证(编号为NO・A0029466)，拆除并罚没了原告所有的位于西安市雁塔区丈八东路东口的报刊亭。原告所建设的报刊亭是根据中共西安市委宣传部文件(市宣发【2011】25号)《关于加快建设党报阅读报栏及便民报刊亭的通知》、2011年5月13日关于“西安日报社西安市党报便民报刊亭及阅报栏布点规划”、西安市园林局2012年3月15日的《关于西安日报社党报阅报栏和便民售报亭设计方案的复函》及2013年西安市社区建设指导委员会办公室下发的《关于做好社区垫资报刊屏和报刊亭设立试点工作的通知》文件，经原告与西安市园林局派员现场考察确定位置后进行建设，至今报刊亭已正常运行7年之久，报刊亭建成后原告出租给崔燕妮进行管理，被告在未调查清楚报刊亭所有人的情况下擅自拆除报刊亭并向崔燕妮出具暂扣凭证，行政处罚对象错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条规定:“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定:(二)由两名以上行政执法人员实施”，而被告出具的《陕西省罚没财务暂扣凭证》上只有一名执法人员的签字，行政处罚程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十五条规定:“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项:(一)履行义务的期限；(二)履行义务的方式；(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权”，被告在拆除原告的报刊亭之前，未履行催告义务，没有给原告陈述和申辩的机会，行政处罚程序违法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定:“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款:(一)未经批准进行临时建设的;(二)未按照批准内容进行临时建设的;(三)临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的”，第六十八条规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取査封施工现场、强制拆除等措施”，因此，做出强制拆除的行政机关只能是县级以上地方人民政府，被告无权拆除原告合法建设的报刊亭，被告强制拆除原告报刊亭的行政行为违法。被告拆除和罚没的报亭是原告通过合法程序报批，依法建设的所有权属于原告，原告并未违反行政管理秩序，被告擅自拆除报刊亭，行政程序违法、行为违法，行政处罚对象错误，并给原告造成了重大的损失。为了维护原告的合法权益，请求一、依法确认被告于2019年1月14日作出的扣押原告财产的行政行为违法；二、本案诉讼费由被告承担。 原告为证明其诉讼请求，提供如下证据：1.设立西安报鑫文化传媒有限公司出资协议、企业名称变更核准通知书，证明原告公司名称是由西安报鑫文化传媒有限公司变更而来，原告公司成立的目的就是为了建设电子阅报栏（屏）和智能化报刊亭项目，公司股东西安日报社负责办理相关手续和审批，照明公司负责建设、制作和安装。2.陕西省新闻出版广电局关于我省新型电子阅报栏（屏）项目有关情况的报告，证明电子阅报栏项目符合政府文化改革发展规划要求，且已经办理了相关规划审批手续，原告作为电子阅报栏项目的具体实施和建设者，报刊亭的所有权属于原告，原告有权对被告的违法行政行为提起诉讼。3.报刊亭承包合同，证明被告拆除和扣押的报刊亭所有权属于原告，被告向桂燕妮xx出具财务暂扣凭证，属于事实认定错误，处罚对象错误。4.陕西省罚没财物暂扣凭证NO·A0029466A00294xx，证明被告实际上是强制拆除并扣押了原告的报刊亭，不是简单的扣押财物，被告在拆除原告报刊亭前未告知原告相关权利义务，未给被告适当的履行期限，且扣押单上只有一名执法人员签字，程序违法。5.西安市规划局关于对西安日报社党报阅报栏和便民售报亭涉及方案的复函，证明原告建设报刊亭依法向政府相关部门办理了审批手续，建设报刊亭的行为合法。被告无权拆除，被告强制拆除原告报刊亭的行政行为违法。6.西安市市容园林局关于对西安日报社党报阅报栏和便民售报亭建设方案的复函，证明原告建设报刊亭依法向政府相关部门办理了审批手续，建设报刊亭的行为合法。被告无权拆除，被告强制拆除原告报刊亭的行政行为违法。7.西安市发展和改革委员会关于印发西安报业传媒多媒体信息有限公司“电子阅报栏（屏）和智能化报刊亭”项目备案确认书的通知，证明原告建设报刊亭依法向政府相关部门办理了审批手续，建设报刊亭的行为合法。被告无权拆除，被告强制拆除原告报刊亭的行政行为违法。8.西安市党报便民报刊亭及阅报栏布点规划，证明报刊亭的布点规划方案已经过政府部门审批，符合政府要求，被告拆除的报刊亭包含在布点归还方案内，不属于违法建造，被告强制拆除并扣押原告财务的行政行为违法。9.西安市城市管理和综合执法局关于停止占用城市道路绿地设置报刊亭的告知函，证明原告建设报刊亭已经过市政府的同意。被告雁塔区城管局辩称: 一、本案处罚对象不存在错误。2018年12月，西安市内着力整改未经审批违法占用城市道路设立报亭行为，本案中，崔燕妮崔xx经营的报亭先设立在汇成天玺酒店大门前南侧，因其未办理占道许可手续，被告告知其般离，后其未经审批又将报亭设立在汇成天玺xx酒店大门前北侧。由于崔燕妮拒不改正其行为，我局于2019年1月14日作出暂扣报亭的措施，要求崔燕妮崔xx3日内到被告处接受处理，但崔燕妮并未在约定的时间内到达，自愿放弃其陈述和答辩的权利。故被告实施处罚措施适当，处罚对象正确。二、本案执法程序合法。本案执法人员为2人，2019年1月14日的陕西省罚没财物暂扣凭证中执法人员处实为韩、唐两名执法人员，只写了姓氏，未写完整的名字，虽有瑕疵，但确为2人共同执法，执法程序合法。三、被告有权扣押报亭，强制措施适当。崔燕妮崔xx经营的报刊亭是由西安市市政公用局审批和管理的，该许可经营为一年一证，一亭一证，非原告认为的一个公司整体办理一个占道许可证，且原告的占道许可证早已超过一年的许可期限，本案扣押措施适当。故依据《西安市城市市容和环境卫生管理条例》第十四条、五十一条、五十七条之规定，对未经审批手续，擅自占用城市道路设立报亭，被告有扣押的权利。综上所述:本案执法对象正确，执法程序合法，被告对未经审批设立的报亭，有权扣押，故应依法驳回原告诉请。被告雁塔区城管局向本院提交以下证据：第一组证据：1.西安市城市管理局文件(西安市城市管理局关于依法规范报刊亭设置的通知)；2.西安晚报2019年4月10日第6版的文章。证明：1、被告暂扣桂燕妮xx实际经营的报刊亭未经审批，未办理占道许可，违法占用城市公共空间，属于非法经营，应予取缔。2、桂燕妮桂xx为实际经营人，被告有权针对其违法行为采取强制措施，至于原告与桂燕妮桂xx的关系，属其2人的约定。第二组证据：3.执法证；4.执法现场照片。证明本案执法人员具备执法资格，且为二人共同执法，执法主体合法。第三组证据：5.陕西省罚没财物暂扣凭证，证明：1、桂燕妮桂xx经营的报亭先设立在汇成天玺xx酒店大门前南侧，因其未办理占道许可手续，被告告知其般离，后其未经审批又将报亭设立在汇成天玺xx酒店大门前北侧，随意挪动，严重影响市容且拒不改正，被告依据《西安市城市市容与环境卫生管理条例》向其作出暂扣措施，并向其书面告知3日内到长延堡中队接受处理。2、桂燕妮桂xx并未到长延堡中队接受处理，自愿放弃其权利，故被告采取强制措施并无不当。3、被告有暂扣违法物品的权利。经庭审质证，原告对被告证据除西安晚报刊载的文章外，其余证据的真实性认可，但是不认可其证明目的。被告对原告提交的所有证据的真实性无异议，但是不认可其证明目的。本院对上述证据认证如下:原、被告提供的证据客观真实、来源合法，与本案具有关联性，予以确认。经审理查明，原告报业传媒公司在西安市雁塔区汇成天玺xx酒店北侧设立有报刊亭一处，2019年1月14日，被告根据《西安市城市市容和环境卫生管理条例》的规定，给桂燕妮桂xx出具编号为NOA0029466NOA00294xx《陕西省罚没财物暂扣凭证》，暂扣亭子一间，至今。2016年8月31日，原告将涉案的报刊亭出租给桂燕妮桂xx用于经营。本院认为，本案的争议焦点是被告实施的暂扣涉案报刊亭的行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称强制法）第二十二条规定，查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。第二十四条规定，行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单：查封、扣押决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）查封、扣押的理由、依据和期限；（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。第二十五条 查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。第二十七条 行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。第二十八条 有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：（一）当事人没有违法行为；（二）查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；（四）查封、扣押期限已经届满；（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。本案中，首先，《西安市城市市容和环境卫生管理条例》并未授权被告直接采取暂扣“违法”物的权利，被告在无法律、法规授权的情况下采取暂扣涉案物品的行为属于超越职权的情形。其次，根据审理查明的事实，涉案物品的实际权利人系本案的原告，而非桂燕妮，被告在实施暂扣涉案物品时，认定的行政相对人错误，属认定事实不清。再次，被告在实施涉案暂扣原告物品时并未依照《强制法》第二十四条的规定制作并当场交付查封、扣押决定书和清单，亦未告知当事人复议、诉讼的权利；同时被告在采取暂扣涉案物品后截止审理期间，已经超过三十日，在被告未提交延期暂扣的证据及未作出处理决定的情况下，被告并未作出解除暂扣予以返还，属于执法程序违法的情形。综上，被告雁塔城管局作出暂扣涉案物品的行政行为属事实不清、证据不足、超越职权、程序违法的情形，依法应予撤销，但因该暂扣行为属事实行为，不具有可撤销内容，故依法应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（四）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告西安市雁塔区城市管理和综合执法局于2019年1月14日暂扣原告西安报业传媒多媒体信息有限公司所有的位于雁塔区汇成天玺xx酒店北侧报刊亭的行政行为违法。案件受理费50元，由被告西安市雁塔区城市管理和综合执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长     张成金人民陪审员     乔汉林人民陪审员     孙玉革 二〇一九年十二月十六日 书  记  员     鲁亚菊    1