海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2019）琼97行初223号   1   海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2019）琼97行初223号   原告陈某，女，1979年10月13日出生，汉族，住海南省。   委托诉讼代理人唐某，男，1944年12月2日出生，汉族，住海南省儋州市。   被告洋浦经济开发区管理委员会，住所地海南省洋浦经济开发区洋浦大厦。   法定代表人任某，该管委会主任。   委托诉讼代理人许某，洋浦经济开发区干冲区办事处工作人员。   委托诉讼代理人岳某，北京德和衡（海口）律师事务所律师。   原告陈某诉被告洋浦经济开发区管理委员会（以下简称洋浦管委会）行政处罚暨行政强制拆除纠纷一案，于2019年10月28日向本院提起行政诉讼，本院于2019年11月5日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告陈某及其委托诉讼代理人唐某，被告洋浦管委会的委托诉讼代理人许某、岳某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被诉行政行为：2019年6月18日，洋浦管委会向陈某作出浦管执（干冲）罚字〔2019〕第2-08号《行政处罚决定书》（以下简称2-08号处罚决定），认定陈某未经洋浦规划建设行政主管部门批准，在没有取得建设工程规划许可证的情况下，在位于洋浦经济开发区干冲疏港路第二期项目用地范围内，占用已征收的土地，擅自建设169平方米，砖混结构的建筑物、构筑物（房屋编号：A41）的行为，违反了原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条和现《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于违法建筑物、构筑物。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令陈某于2019年6月23日前自行拆除该建筑物、构筑物。逾期不拆除的，洋浦管委会将组织强制拆除。   2019年8月16日、11月28日洋浦管委会强制拆除了陈某169平方米的房屋。   原告陈某诉称，1992年洋浦地区的土地除集体留用地外，全部被征用，但二十多年来未搬迁，造成居民失耕、失住。洋浦管委会曾作出指示“要自谋职业、自主创业”，准许没有房屋和房屋已破漏不能居住的居民可以建房居住。洋浦地区现居住的房屋和个人企业建的房屋都是1992年征地后所建，均无房屋权属证明及土地使用权证明和报建手续证明。原告于2002年结婚，因没有房屋居住，经人提供土地，原告与其丈夫在洋浦疏港路旁边建一层169平方米的水泥混合结构的房屋用于居住和作铺面商店。2016年，原告与其丈夫离婚，经法院协商，丈夫同意把该房屋给原告居住与使用。十七年来，没有任何单位和个人对原告居住地提出异议。2019年6月，被告要求原告自行拆除该房屋，但不给补偿，违反了洋浦管委会原初的规定和现在的有关搬迁政策的规定。新英湾区搬迁每户居民房屋都给予一套安置房和47757元经济补助，还有30年的经济补助。原告不同意自行拆除，被告认定原告建筑违法。被告于2019年6月18日作出2-08号处罚决定，并于2019年8月16日强拆原告的房屋。造成原告的经济损失342000元，其中房屋338000元，家具40000元(以法院评估为标准)。原告认为，被告作出的2-08号处罚决定认定事实错误、适用法律错误。洋浦地区30平方公里的土地被征收为国有土地，洋浦管理局领导口头批准居民暂建房居住，但居民没有权利取得国有土地使用证和申请办理建设工程许可证等。这是被告不搬迁，不进行安置房而造成的后果，责任应该由被告承担，故不是原告违法建筑。被告拆除原告的房屋程序违法。被告作出2-08号处罚决定之前，没有告知原告的陈述、申辩、听证的权利，剥夺了原告的陈述、申辩、听证的权利。被告制作2-08号处罚决定后，不给原告行政复议、行政诉讼的权利，违法了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。被告强拆原告的房屋时，没有告知其强拆的时间、相关依据，没有邀请见证人到现场，未制作笔录和摄制录像，未制作财务清单，未准许原告进屋里搬走东西，未将屋里的东西搬完出外面，造成家具被毁坏，如衣柜、椅、桌、凳、衣服等被压在屋里面，造成经济损失约40000元以上。诉讼请求：1.依法撤销被告作出的2-08号处罚决定；2.依法确认被告强拆原告169平方米的水泥混合结构的房屋（房屋编号A41）的行政行为违法。   原告陈某向本院提交以下证据：1.2-08号处罚决定，证明被告已作出行政处罚决定，并强拆原告的房屋；2.浦管执（干冲）催字〔2019〕第2-08号《履行行政处罚决定催告书》（以下简称2-08号催告书），证明被告已履行行政处罚决定催告。   被告洋浦管委会辩称，因洋浦干冲区疏港公路二期工程项目建设（电厂路扩建）需要，2019年5月24日，洋浦经济开发区干冲区办事处（以下简称干冲办事处）按照浦管〔2019〕26号《疏港路二期项目用地范围搬迁安置工作实施方案》向洋浦经济开发区综合行政执法局（以下简称洋浦执法局）发布了浦干办函〔2019〕43号《干冲区办事处关于对疏港公路二期项目用地违法建筑调查认定的函》(以下简称43号函)，决定对第二批共47处被认定为安置对象的被搬迁房屋进行调查，认定为违法建筑的依法予以拆除。原告的自建房屋位于洋浦干冲区疏港路二期项目用地范围内，占用洋浦1992年土地征收后的土地，建设砖混结构、面积169平方米建筑物、构筑物（房屋编号：A41）。1992年洋浦近30平方公里的土地已被国家征用（含A41房屋），土地款已拨付给原土地所有权的集体经济组织，至此该土地不再属哪个居民所有，不存在祖宗地、自留地。1992年3月原儋县干冲镇等部门对洋浦30平方公里内的建筑物、构筑物进行调查、登记、备案（俗称92年房屋底册），有92年房屋底册的，搬迁安置部门将根据洋浦搬迁政策和底册的房屋予以补偿和安置。2019年5月31日，经查实，原告房屋没有1992年房屋调查底册，也没有规划报建手续，该建筑物属违法建筑物，该违法建设行为至今仍未改正，呈继续状态。鉴于上述事实，为维护公共利益，保证项目建设顺利进行，被告于2019年6月18日作出2-08号处罚决定，责令原告于2019年6月23日前自行拆除该建筑物、构筑物。故被告作出2-08号处罚决定认定事实清楚。根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，原告在洋浦疏港路二期项目用地上的房屋（编号A41），无92年房屋调查底册，无土地规划、报建等相关许可，被告作出2-08号行政处罚决定，适用法律法规正确。2019年6月3日，洋浦执法局依法履行询问和现场勘验检查程序。2019年6月10日，洋浦经济开发区市政管理局（以下简称洋浦管理局）进行行政处罚案件会审。2019年6月11日，被告向原告送达《行政处罚事先告知书》，告知其享有陈述、申辩或申请举行听证的权利。2019年6月17日，被告依照原告提交的《陈述申请书》作出《关于陈述申请的回复》。原告提交陈述申辩意见理由不成立，被告作出2-08号行政处罚决定，程序合法。被告分别于2019年6月18日、6月24日向原告送达了2-08号处罚决定和2-08号催告书，要求原告在2019年6月30日前自行拆除上述违法建筑物、构筑物，但原告一直未履行该处罚决定，亦未在催告期内进行陈述申辩，被告于2019年7月1日发布浦管执（干冲）公告字〔2019〕第2-08号《强制拆除公告》（以下简称2-08号公告），于2019年7月4日作出浦管执（干冲）执字〔2019〕第2-08号《强制执行决定书》（以下简称2-08号执行决定）。被告作出的强制拆除行政行为合法。综上所述，被告作出2-08号处罚决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，原告的诉讼请求无事实根据和法律依据，依法应予驳回。   被告洋浦管委会向本院提交以下证据：1.《立案呈批表》、43号函；2.《询问调查通知书》及送达回证、送达照片；3.《现场勘验检查笔录》；4.浦市管函〔2019〕102号《关于查询干冲区李保光等48户在1992年房屋调查底册的函》、浦搬办函〔2019〕37号《关于查询干冲区李保光等48户1992年房屋底册的复函》；5.浦市管函〔2019〕101号《关于紧急查询干冲区李保光等48户居民办理规划报建手续的函》、浦建函〔2019〕146号《关于干冲区李保光等48位居民房屋规划报建情况查询结果的函》，证据1-5均证明陈某未经洋浦土地规划建设行政主管部门批准，在没有取得土地规划建设许可证的情况下，在洋浦干冲区疏港二期项目用地范围内，占用洋浦1992年土地征收后的土地，建成砖混结构面积169平方米建筑物、构筑物，属于违法建筑物；6.《行政处罚案件处理审批表》；7.浦管执（干冲）告字〔2019〕2-08号《行政处罚事先告知书》及送达回证、送达照片、《关于陈述申请的答复》及送达回证、送达照片；8.2-08号处罚决定及送达回证、送达照片，证据6-8均证明，洋浦管委会出于维护公共利益的需要依法作出处罚决定，且告知陈某其享有陈述、申辩或申请举证听证的权利，程序合法；9.2-08号催告书及送达回证、送达照片；10.2-08号公告及送达回证、送达照片；11.2-08号执行决定及送达回证、送达照片、《拆除陈某违法建筑现场照片》，证据9-11均证明陈某一直未履行行政处罚决定，也没有在催告期内进行陈述申辩，为了维护社会公共利益，保障项目建设顺利实施，洋浦管委会拆除涉案房屋的行政行为合法；12.光盘及现场照片，证明被告在拆除原告房屋前将原告的物品搬至屋外，原告自行处理。   经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下：   （一）关于原告提交的证据。被告质证称，对证据1-2的真实性、合法性、关联性均予以认可。   （二）关于被告提交的证据。原告质证称，对证据1-4、证据8-11的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据5-7的真实性、关联性均无异议，对其合法性有异议；对证据12有异议。   本院对各方当事人提交的证据认证如下：   （一）关于原告提交的证据。本院认为，证据1系本案被诉行政行为的书面材料，不作为证据使用；对证据的真实性、合法性、关联性，被告均无异议，本院予以确认。   （二）关于被告提交的证据。本院认为被告提交的证据来源真实，与本案争议事实具有关联性，本院予以采纳，作为认定案件相关事实的根据。   经审理查明，2019年5月24日，干冲办事处对洋浦执法局作出43号函，将第二批共47处未被认定为安置对象的被搬迁房屋移交给洋浦执法局，请该局进行调查，认定违法建筑的依法予以拆除。本案原告涉案房屋在该批未被认定为安置对象的被搬迁房屋内。同日，被告职能部门洋浦执法局进行立案。2019年5月31日，洋浦管理局向洋浦经济开发区规划建设土地局（以下简称洋浦规划局）作出浦市管函〔2019〕101号《关于紧急查询干冲区李保光等48户居民办理规划报建手续的函》，要求洋浦规划局核实李保光等48户（含原告在内）是否办理土地规划报建手续。同日，洋浦管理局对洋浦经济开发区搬迁安置办公室（以下简称搬迁办）作出浦市管函〔2019〕102号《关于查询干冲区李保光等48户在1992年房屋调查底册的函》，要求搬迁办提供李保光等48户（含原告在内）在项目用地范围内1992年房屋调查底册和相关安置、补偿协议。2019年6月3日，洋浦执法局对原告作出浦综执询调字〔2019〕干冲2-08号《询问调查通知书》，要求原告在2019年6月4日16:30时到该局接受调查询问。原告于同日收到上述通知书。同日，洋浦执法局进行现场勘验检查并形成笔录，载明现场有钢混建筑物约169平方米。2019年6月5日，洋浦规划局向洋浦管理局作出浦建函〔2019〕146号《关于紧急查询干冲区李保光等48户居民房屋规划报建情况查询结果的函》，载明未有干冲区李保光等48户居民（含原告在内）申请办理房屋规划报建的记录和报建审批材料。2019年6月11日，搬迁办向洋浦管理局作出浦搬办函〔2019〕37号《关于查询干冲区李保光等48户在1992年房屋调查底册的复函》，载明原告房屋无1992年房屋调查底册及安置协议情况。2019年6月10日，洋浦执法局作出《行政处罚案件处理审批表》。2019年6月11日，被告向原告作出浦管执（干冲）告字〔2019〕2-08号《行政处罚事先告知书》，载明拟对原告涉案房屋作出限期拆除的行政处罚决定，并告知原告3天内进行陈述、申辩或申请听证。该告知书留置送达原告。2019年6月14日，原告向被告提交《陈述申请书》，洋浦执法局于2019年6月17日对原告作出《关于陈述申请的答复》，答复不予采纳原告的陈述申辩理由。该答复于当日留置送达原告。2019年6月18日，被告向原告作出2-08号处罚决定，要求原告于2019年6月23日自行拆除涉案房屋，并告知原告不服该决定，可在接到该决定之日起60日内向海南省人民政府申请复议或在六个月内向本院提起行政诉讼。该决定于2019年6月19日留置送达给原告。2019年6月24日，被告向原告作出2-08号催告书，催告原告在2019年6月30日之前自行拆除涉案房屋，该催告书于同日留置送达原告。2019年7月1日，被告向原告作出2-08号公告，载明被告决定在2019年7月4日起组织实施强制拆除涉案房屋，要求原告在7月3日前自行清空涉案房屋内物品和自行拆除涉案房屋。该公告于同日留置送达原告。2019年7月4日，被告向原告作出2-08号执行决定，决定于2019年7月4日起组织实施强制拆除涉案房屋，并告知原告不服该决定，可在接到该决定之日起60日内向海南省人民政府申请复议或在六个月内向法院提起行政诉讼。2019年8月16日，被告将原告涉案房屋一楼物品搬至屋外堆放，原告亦在拆除现场，当日强制拆除涉案房屋部分房间。2019年11月28日，被告对未拆的房屋进行全部拆除。原告不服，向本院提起本案诉讼，且一并另案提起赔偿诉讼。   另查明，原告涉案房屋所占土地已于1992年被洋浦管委会征收，原告陈述其于2002年新建涉案房屋时未取得该土地使用权及未办理建设工程许可证等相关程序。   本院认为，本案的争议焦点问题：1.被告作出2-08号处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法；2.被告对原告涉案房屋实施行政强制执行行为是否合法。   首先，被告作出2-08号处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》（1990年4月1日起施行，现已失效）第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，原告陈述其涉案房屋于2002年新建但未提供证据予以证实，被告未予以反驳，则可适用当时生效的法律即《中华人民共和国城市规划法》。根据《中华人民共和国城市规划法》第三十三条的规定，个人建房须向城市规划主管部门提出申请并取得建设工程规划许可证后方可动工。而根据现行生效的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，个人在城镇建房亦应进行报建。结合案件审理查明的事实，原告在未取得涉案土地使用权，又未经报建情况下新建了涉案房屋，违反了上述法律规定。被告认定涉案房屋为违法建筑事实清楚。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”第三十六条规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”本案中，被告经过立案、调查、作出处罚事先告知书、告知行政相对人享有的陈述和申辩权等基本程序后，对原告作出2-08号处罚决定，程序符合法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”被告依据上述法律规定，对原告作出限期拆除涉案房屋的处罚决定适用法律正确，处理结果并无不当。综上，原告主张撤销2-08号处罚决定没有事实及法律依据，本院不予支持。   关于被告对原告涉案房屋实施行政强制执行行为是否合法的问题。本案被告强制拆除原告的涉案建筑物的行为属于行政强制执行，应当遵守《中华人民共和国行政强制法》中行政机关强制执行程序的一般规定。被告在强制拆除原告的涉案建筑物过程中，履行了立案、调查、作出强拆决定、催告、告知行政相对人享有的陈述和申辩权、作出强制执行决定、公告、强制拆除等法定程序，本院予以确认。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据该条法律规定，行政机关实施强制拆除，须当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼。本案中，洋浦管委会于2019年6月18日作出2-08号处罚决定，于2019年8月16日对原告涉案房屋进行强制拆除，即被告作出处罚决定后在法定申请复议或提起行政诉讼的期限尚未届满就对涉案房屋实施强制拆除，违反了上述法律规定，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，应当予以撤销，但鉴于强制拆除行为已经结束，不具有可撤销的内容，应当确认被告强制拆除原告涉案房屋的行为违法。   综上所述，本院认为被告洋浦管委会作出的2-08号处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理结果并无不当，原告请求撤销该决定理由不能成立，本院不予支持；被告强制拆除原告涉案房屋行政行为程序违法，应当确认违法，原告诉求确认强制拆除行为违法的主张成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：   一、驳回原告陈某关于撤销被告洋浦经济开发区管理委员会于2019年6月18日作出浦管执（干冲）罚字〔2019〕第2-08号《行政处罚决定书》的诉讼请求；   二、确认被告洋浦经济开发区管理委员会于2019年8月16日、11月28日强制拆除原告陈某位于洋浦经济开发区干冲疏港路第二期项目用地范围内的169平方米房屋的行政行为违法。   案件受理费50元，由被告洋浦经济开发区管理委员会负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。   审判长 周文娟   审判员 许杏花   审判员 郝良存      二○一九年十二月二十六日   （法官助理 林朝霞   书记员 赵瑛瑛   附：相关的法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。   第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。