辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽02行初157号原告周宗潜，男，1969年11月21日出生，汉族，住大连市旅顺口区。委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。委托代理人冯英飞，浙江之星律师事务所律师。被告大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。负责人谭成旭，市长。委托代理人慈元相，大连市司法局工作人员。委托代理人董云非，辽宁本道律师事务所律师。原告周宗潜不服被告大连市人民政府行政复议决定一案，于2019年6月17日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年6月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月10日公开开庭审理了本案。原告周宗潜的委托代理人袁裕来，被告大连市人民政府的委托代理人慈元相、董云非到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告周宗潜诉称，请求撤销被告作出的大政行复字[2019]18号驳回行政复议申请决定，责令被告重新作出行政复议决定。主要理由是：原告是大连市旅顺口区双岛湾街道大甸子村水域滩涂养殖户，持有国海证022101337号海域使用权证书和旅顺区府（海）养证[2009]第G0013号水域滩涂养殖使用证，用海面积17.13公顷即17.13万平方米，两证的有效期均至2018年10月14日。原告自取得海域使用证后，继续在该海域内进行海参养殖，同时每年按时向海洋渔业局交纳海域使用金。事实上，原告早在2003年即开始在此海域养殖，上述海域使用权证和养殖使用权证只是对这一事实进行了确认。2014年7月25日，大连市旅顺口区人民政府发布《关于旅顺双岛湾海域清理的通告》。《通告》第一条明确清理范围：“对原国有盐田南侧海域，东至大坨予山，西至西湖嘴度假村的海域进行清理”；第二条明确清理时限：“清理期限从2014年7月25日至2014年10月25日”；第三条明确：“自本通告发布之日起，拟清理海域范围内禁止新增任何水产养殖生产项目，停止养殖池清理改造、投放苗种等一切新的养殖生产活动”；第四条明确：“区政府将适时公示海域清理实施方案”；第六条明确：“此次清理工作由海洋与渔业局组织实施”。原告的257亩养殖海域在此范围内。2014年11月27日，旅顺口区海洋与渔业局委托专家对原告257亩海域周围养殖生产进行现场认定，结论是已具备海参养殖条件，且正在养殖海参。由此，原告停止了养殖生产，积极配合政府的动迁工作。但是，动迁补偿工作并未如期进行下去，旅顺口区人民政府企图不给补偿，逼迫原告搬迁。2015年2月10日，旅顺口区人民政府突然作出《关于撤销022101337号海域使用证书的决定》[旅政发（2015)4号]。原告不服，向被告提出行政复议申请。2017年5月15日，被告作出大政行复字[2015]23号行政复议决定，撤销了旅顺口区人民政府上述决定。但是，旅顺口区人民政府并未恢复动迁补偿工作。2017年6月28日，原告向被告提出复议申请，请求被告责令旅顺口区人民政府限期对原告的养殖海域进行清理、补偿。同年7月6曰，被告作出《补正行政复议申请通知书》，要求原告提供曾经向旅顺口区人民政府提出要求履行清理、补偿职责的证明材料。7月11日，原告回复被告，本案不属于因申请履行法定职责的情况，本案是旅顺口区人民政府主动依职权作出了清理决定，其应该主动履行（执行）自己作出的行政决定，无需原告另行提出申请。在法定期限内，被告未作出行政复议决定。2017年9月15日，原告向人民法院提起行政诉讼。2019年4月2日，辽宁省高级人民法院作出（2019)辽行终51号行政判决，责令被告在法定期限内依法作出行政复议决定。2019年5月31日，被告作出的大政行复字[2019]18号驳回行政复议申请决定，理由是:“申请人请求履行补偿职责的主要依据是2014年7月25日的《通告》，而《通告》中仅有对海域的清理范围、清理期限、清理期间的相应措施等进行表述，并未实际公布海域清理实施方案也非对案涉海域征用的行政决定。从现有证据看，被申请人未在《通告》确定的期限内对案涉海域进行清理，海域的征用工作并未实际展开，申请人的海域使用权并未被收回，双方亦未达成任何清理、补偿协议，故申请人要求被申请人对案涉海域进行清理补偿没有事实依据和法律依据”。2019年6月5日，原告收到被告作出的驳回行政复议决定书，其落款日期错写为2018年5月31日。原告认为被告驳回原告行政复议申请的上述理由，显然无法成立：一、案涉《通告》是一个行政命令，原告依法应该服从。《通告》作为行政命令，具体内容很清楚，决定对于案涉海域进行清理，要求原告自《通告》发布之日即停止养殖，旅顺口区人民政府将公布海域清理实施方案，清理工作具体由海洋与渔业局具体承办。二、《通告》发布后，2014年9月2日，顺口区人民政府办公室出台了旅政办发[2014]75号文件——《关于印发旅顺口区双岛湾街道海域征用补偿实施方案》。2014年11月27日，旅顺口区海洋与渔业局委托专家对原告257亩海域周围养殖生产进行现场认定，结论是：已具备海参养殖条件，且正在养殖海参。由于涉及补偿金额巨大，顺口区人民政府停止了补偿工作，企图以不给补偿，非法手段逼迫原告搬迁。三、《通告》发布后，被告并没有发出过放弃清理的通知。至于，清理期限从2014年7月25日至2014年10月25日，仅仅是旅顺口区人民政府计划的清理时间，期限届满并不意味着清理通知失效。四、事实上，不仅原告边上养殖海域此前己经清理补偿完毕，经过申请政府信息公开，案涉地块早在2013年就己经批准给辽宁海洋钻探装备有限公司双岛湾街道工业项目。故原告提起本案诉讼。原告为证明其主张，向本院提交了以下证据：1、辽宁省高级人民法院作出（2019)辽行终51号行政判决，证明旅顺口区政府清理海域的行政行为存在。被告作出的复议决定是对抗法院的生效裁决，是不遵循不服从法院生效裁决意志的行为。2、大连市人民政府大政地旅字（2013）6046号土地批件、图纸及旅顺口区政府旅政办发（2014）75号通知，证明作出复议决定的理由是海域未收回、未清理，原告提供证据说明补偿实施方案发布过。被告大连市人民政府辩称，不同意原告的诉讼请求。被告作出的行政复议决定程序合法、事实清楚、证据确凿、适用法律正确，决定合理。主要理由是：一、2019年4月8日，被告受理原告复议申请，经审查于2019年5月3日作出决定，2019年6月4日送达原告，符合法定程序。二、本案中案涉海域征用工作并未实际展开，原告的海域使用权并未被收回，双方未达成任何清理补偿协议，故原告要求对案涉海域进行清理补偿没有事实和法律依据。被告大连市人民政府向本院提交以下证据，用以证明被诉行政行为的合法性：1、行政复议申请书，附证据清单，EMS查询记录，证明省高院判决市政府于2019年4月8日受理原告的复议申请；2、行政复议答复通知书，EMS邮单、查询记录、证据材料，证明被告于2019年4月15日通知旅顺口区政府提交答复，旅顺口区政府于2019年4月23日答复被告并提交证据材料；3、驳回行政复议申请决定书，EMS邮单及查询记录、复议文书补正决定书及邮单查询记录，证明大连市人民政府于2019年5月31日作出复议决定，2019年6月4日分别送达原告和旅顺口区政府。根据旅顺口区政府在复议阶段提交的证据材料，被告认为案涉海域征收工作未实际展开，故依据行政复议法实施条例48条规定驳回原告的复议申请。经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性没有提出异议，但认为本案所诉的行政行为是违法的，应依法被撤销。被告对原告提交的证据的真实性没有提出异议，但认为：1、根据《中华人民共和国海域使用管理法》的规定，批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权，因此省高院的判决实际上对职权的判决是对根据该法律对政府作出的一般性的职权的判断，并非针对原告所说的他的补偿行为。大连市人民政府曾在辽宁省高级人民法院明确对原告所述的补偿申请提出诉讼时效的抗辩，因此所谓的对于职权依据没有异议是指原告在主体及管辖等方面，并不涉及实体方面。2、关于原告提交的证据2，首先该组证据原告并未在复议阶段向政府进行提交，因此也不是市政府作出行政行为的依据。其次，该组证据土地批件是一个针对土地的批件，两份网上截图也均是针对土地上面的工程建设的表述。关于实施补偿方案，是旅顺口区人民政府对于双岛湾街道办事处等相关单位发布的文件，无证据证明该文件已经对社会进行公布及发生效力。根据原告提交的证据，其中有一份大政行复字（2015）23号行政复议决定书，根据《物权法》规定，人民政府的征收决定具有物权变动的效力。本案的清理通告发布是在2014年7月25日，而到2017年，旅顺口区人民政府和被告依然在为海域使用证的存废进行行政复议，可见当时海域使用权证依然有效，因此也足见实际上人民政府并未对案涉海域进行征收。本院对上述证据认证如下：原告和被告提交的全部证据，均与本案相关，且形式和来源合法，内容真实可信，具有证据效力，均予以采信。经审理查明，周宗潜是大连市旅顺口区双岛湾街道大甸子村水域滩涂养殖户，因大连市旅顺口区政府清理海域未进行动迁补偿，周宗潜于2017年6月30日向大连市政府邮寄行政复议申请书及相关证据材料，请求大连市政府责令旅顺口区政府限期对其位于旅顺口区双岛湾街道大甸子村的养殖海域进行清理补偿。大连市政府于2017年7月3日收到行政复议申请材料，并于7月6日作出《补正行政复议申请通知书》，要求周宗潜根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十一条第（一）项的规定，提供曾经向旅顺口区政府提出要求履行清理补偿职责的证明材料。2017年7月11日，周宗潜邮寄书面材料回复称，因本案是被申请人依职权主动作出了清理决定，故其应当主动履行自己作出的行政决定，无需申请人另行提出申请，不适用《行政复议法实施条例》第二十一条第（一）项的规定。大连市政府收到周宗潜的回复后，认为周宗潜无正当理由逾期不补正，依法视为放弃行政复议申请，故至周宗潜提起（2017）辽02行初180号行政诉讼时未作出行政复议决定。辽宁省高级人民法院于2019年4月2日作出（2019）辽行终51号行政判决，责令大连市人民政府在该判决生效之日起五日内受理周宗潜的行政复议申请并在法定期限内依法作出行政复议决定。2019年5月3日，被告大连市人民政府做出大政行复字[2019]18号驳回行政复议申请决定书，认为申请人请求履行补偿职责的主要依据是2014年7月25日的《通告》，而《通告》中仅有对海域的清理范围、清理期限、清理期间的相应措施等进行表述，并未实际公布海域清理实施方案也非对案涉海域征用的行政决定。从现有证据看，大连市旅顺口区人民政府未在《通告》确定的期限内对案涉海域进行清理，海域的征用工作并未实际展开，周宗潜的海域使用权并未被收回，双方亦未达成任何清理、补偿协议，故周宗潜要求大连市旅顺口区人民政府对案涉海域进行清理补偿没有事实依据和法律依据。因此，该请求因缺乏大连市旅顺口区人民政府征用行为存在这一事实前提而不能成立。大连市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（一）项之规定，决定驳回申请人周宗潜复议申请。该决定落款日期记载为“2018年5月31日”。2019年6月4日被告通过邮寄方式向原告进行了送达。2019年6月14日，大连市人民政府下发《行政复议文书补正决定书》，指明“原决定书中的落款时间为2018年5月31应更正为2019年5月31日，其他部分无变化”。原告周宗潜不服，提出本案诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，被告大连市人民政府作为行政复议机关，具有作出被诉不予受理决定的行政职权。根据辽宁省高级人民法院（2019）辽行终51号行政判决，被告亦应受理周宗潜的行政复议申请并在法定期限内依法作出行政复议决定。本案中，被告认为“《通告》中仅有对海域的清理范围、清理期限、清理期间的相应措施等进行表述，并未实际公布海域清理实施方案也非对案涉海域征用的行政决定”，以原告对案涉海域进行清理补偿没有事实依据和法律依据为由驳回了原告的申请，而原告提供了大连市人民政府大政地旅字（2013）6046号土地批件、图纸及旅顺口区政府旅政办发（2014）75号《旅顺口区人民政府办公室关于印发的通知》，被告对上述相关事实未进行调查即作出案涉复议决定，属于认定事实不清。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。故查清相关事实是被告作出行政复议时的职责，对被告认为原告在申请复议时没有提供上述证据的抗辩意见，本院不予采纳。被告作出的案涉《驳回行政复议申请决定书》属于认定事实不清，主要证据不足，应对与原告申请事项相关的事实全面认定后依法重新作出决定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销大连市人民政府作出的大政行复字[2019]18号《驳回行政复议申请决定书》；二、责令大连市人民政府在法定期限内重新对周宗潜的行政复议申请依法作出行政复议决定。案件受理费人民币50元，由被告大连市人民政府负担（原告周宗潜已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  胡俊杰审判员  刘 杰审判员  马小红二〇一九年十二月十日书记员  周 丹附本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。