广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂06行初69号 原告上思县思阳镇易和村六甘第一村民小组。 诉讼代表人徐平强，村民。 原告上思县思阳镇易和村六甘第二村民小组。 诉讼代表人钟永恒，村民。 上列原告共同委托代理人林日高，上思县法律事务中心法律工作者。 被告上思县人民政府。 法定代表人覃森，县长。 委托代理人何其贤、黄元芝，上思县司法局工作人员。 被告防城港市人民政府。 法定代表人班忠柏，市长。 委托代理人黄允毅、唐于琳，防城港市司法局工作人员。 第三人上思县思阳镇人民政府。 法定代表人黄鸿翔，镇长。 委托代理人何汉武，上思县思阳镇司法所工作人员。 第三人上思县思阳镇易和村六甘第三村民小组。 诉讼代表人甘英物，组长。 第三人上思县思阳镇易和村六甘第四村民小组。 诉讼代表人黄桂昌，组长。 第三人刘有学，男，成年，上思县村民。 第三人黄桂珍，男，成年，上思县村民。 第三人刘有雄，男，成年，上思县村民。 第三人黄桂知，男，成年，上思县村民。 第三人黄桂碧，男，成年，上思县村民。 第三人韦耀珠，男，成年，上思县村民。 第三人黄桂昌，男，成年，上思县村民（组长）。 第三人黄桂扬，男，成年，上思县村民。 第三人黎建璜，男，成年，上思县村民。 上列第三人的共同委托代理人黄英山，广西南港律师事务所律师。 原告上思县思阳镇易和村六甘第一村民小组、上思县思阳镇易和村六甘第二村民小组(以下简称六甘一、二组)因土地权属纠纷不服被告上思县人民政府(以下简称上思县政府)作出的上政裁[2018]16号处理决定和被告防城港市人民政府(以下简称防城港市政府)作出的防政复决[2019]25号行政复议决定，于2019年10月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，在法定期限内向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案。原告六甘一、二组的诉讼代表人徐平强、钟永恒及共同委托代理人林日高，被告上思县政府的委托代理人何其贤、黄元芝，被告防城港市政府的委托代理人黄允毅、唐于琳，第三人上思县思阳镇副镇长梁颖民及委托代理人何汉武，第三人上思县思阳镇易和村六甘第三村民小组、上思县思阳镇易和村六甘第四村民小组（以下简称六甘三、四组）的诉讼代表人甘英物、黄桂昌）以及第三人六甘三、四组和第三人刘有学、黄桂珍、刘有雄、黄桂知、黄桂碧、韦耀珠、黄桂昌、黄桂扬、黎建璜（以下简称刘有学等9人）的共同委托代理人黄英山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 上思县政府于2018年12月20日作出上政裁[2018]16号《上思县人民政府关于“板铺山”土地权属纠纷行政处理决定书》，认定如下事实：一、各方争议的“板铺山”土地（以下简称争议地）位于易和村六甘屯附近鸡斗一带山场中的板铺山，面积为58.248亩。二、争议地自解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期，争议各方未提供政府确定归属证据。三、1975年11月，思阳公社（现改为思阳镇政府，下同）在玉学大队、易和大队交界的鸡斗山建立社办农场即俗称“鸡斗农场”，当时思阳公社革委会、思阳公社农场与那立生产队、那豆生产队、六甘一队、六甘二队、玉学大队革委会、易和大队革委会签订《思阳公社农场同有关大队、生产队地界划分的协议书》（以下简称《协议书》），由那立生产队、那豆生产队、六甘一队、六甘二队等生产队划出一定土地给鸡斗农场使用。本案争议地位于鸡斗农场范围内。四、1984年1月，思阳乡（镇）政府口头将包含本案争议地范围内的“鸡斗农场”土地200亩发包给方奇珍经营种植甘蔗。1992年12月，方奇珍因其他原因对该承包地疏于管理，该蔗地被周边村屯的群众放牛践踏。1994年，六甘屯刘有学等人对方奇珍种植的蔗根进行翻犁并重新种植了甘蔗，从而引起财产损害赔偿纠纷。1997年，方奇珍以刘有学等人毁坏其宿根蔗造成损失为由民事诉讼至人民法院，防城港市中级人民法院于1998年6月18日作出(1998)防中法民终字第34号民事判决书，法院认为，方奇珍与思阳乡人民政府协商后承包鸡斗农场的土地垦荒种蔗，其承包经营权应受法律保护，刘有学等12人在方奇珍与思阳乡人民政府未解除承包关系的情况下，明知方奇珍承包的土地仍有甘蔗宿根而犁耕种蔗，确实造成方奇珍的损失，应依法承担损害赔偿责任，判决刘有学等12人赔偿方奇珍的经济损失3080元。五、1975年，六甘屯分有六甘一队和六甘二队两个生产队。1979年，六甘一队分为六甘第一生产队（现六甘一组）和第二生产队（现六甘二组）；六甘二队分为六甘第三生产队（现六甘三组）和六甘第四生产队（现六甘四组）。六、思阳乡党委于1992年6月18日作出思党发[1992]15号文件，决定从1992年7月1日起，原思阳公社农场由思阳乡人民政府接管，原农场的一切事务由思阳乡人民政府负责。2007年6月12日印发思政发[2007]2号《关于成立上思县鸡斗甘蔗良种繁育中心的通知》，成立上思县鸡斗甘蔗良种繁育中心，撤销原思阳公社鸡斗农场，原鸡斗农场的资产归上思县鸡斗甘蔗良种繁育中心管理。七、1980年1月，思阳公社划出思阳大队和县城居民委员会成立思阳镇。1984年，思阳公社改为思阳乡人民政府。2002年，原思阳乡人民政府和思阳镇人民政府合并为思阳镇人民政府。八、2009年5月，本案争议地因钦崇高速公路征用，而引起权属纠纷。县政府于2009年11月24日、2011年9月7日分别作出上政裁[2009]43号、上政裁[2011]25号《行政处理决定书》，将本案争议地均明确为思阳镇农民集体所有。六甘一至四组及第三人刘有学等9人不服那两次行政处理决定依法向人民法院提起行政诉讼。人民法院判决认为，根据国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第三款“乡（镇）或村办企事业单位采取协议方式或占用集体土地，但目前土地利用不合理，如荒废、闲置等，应将全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按照有关规定进行处理”的规定：县政府两次行政处理决定认定事实不清，处理依据不足，从而被人民法院予以撤销。县政府于2015年10月16日作出上政裁[2015]14号《行政处理决定书》，将本案争议地均明确为思阳镇易和村六甘第一、二、三、四村民小组集体所有。六甘第一、二村民小组不服上政裁[2015]14号行政处理决定依法向人民法院提起行政诉讼。人民法院判决认为没有查明争议地原属哪个生产队，就直接确权属于六甘第一、二、三、四村民小组集体所有属认定事实不清，并认为以争议地不合理利用为由，将争议地退还给原集体证据不足，缺乏事实依据，从而再次被人民法院予以撤销。九、1975年争议地属六甘第一、二生产队（即现六甘第一、二、三、四村民小组）集体所有。十、六甘第一、二、三、四村民小组一致要求将争议地确权属为六甘第一、二、三、四村民小组集体所有。十一、从1975年至今，政府未对争议地权属进行变更颁证。 上思县政府认为，双方争议的58.248亩土地位于思阳镇易和村六甘屯附近鸡斗山一带山场的板铺山。虽然六甘一、二队即现六甘一至四组已于1975年11月将包含争议地在内的部分集体土地无偿划给思阳公社兴办集体农场（俗称“鸡斗农场”）使用，双方签订有《协议书》。双方发生权属争议后，县政府曾两次作出行政处理决定将争议地确定为思阳镇农民集体所有，但因认定事实不清，依据不足而被人民法院予以撤销。思阳镇政府当年兴办的鸡斗农场早已无主体存在，后来思阳镇政府成立的上思县鸡斗甘蔗良种繁育中心接管鸡斗农场资产作为主体仍不予认定。因此，思阳镇人民政府主张争议地权属，县政府不予支持。争议地自1994年以来已被六甘屯村民开垦种蔗至今，县政府从有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则出发，并且1975年争议地属六甘第一、二生产队（即现六甘第一、二、三、四村民小组）集体所有，从1975年至今，政府未对争议地权属进行变更颁证，争议地权属所有权没有发生过转移。六甘一至四组要求将争议地确权归其集体所有的主张，县政府予以支持。案经调解未果，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第四条的规定决定：本案争议地权属归上思县思阳镇易和村六甘第一、二、二、四村民小组集体所有。根据本决定书制作的权属界线附图与本决定具有同等的法律效力。 六甘一、二组不服该处理决定，于2019年5月13日向防城港市政府提出行政复议申请。防城港市政府于2019年9月18日作出防政复决[2019]25号行政复议决定，维持上思县政府作出的处理决定。 原告六甘一、二组诉称，一、上政裁[2018]16号行政处理决定认定事实不清，程序违法，适用法律错误，内容不当。(一）认定事实不清，请求事项认定不清。争议的“板铺山”产生权属争议后，原告的组长虽然与第三人六甘三、四组共同向上思县政府申请将争议地确权给六甘一、二、三、四组集体所有，但意思并非确权给六甘一、二、三、四组（原一、二队）集体共有，而是请求将争议地中原属各自（原六甘一队、二队）给鸡斗农场所有。原告的这一意思表示是十分明确的，有原告不服上政裁(2015)14号处理决定的行政复议申请书、防政复决{2016}5号行政复议决定书、(2016)06行初40号和(2016)桂行终971号行政判决及2018年5月24日六甘一、二组超过三分之二以上村民签字的“关于保护六甘一、二组合法的声明”等为据。但上思县政府既没有对原告的村民作任何调查了解，也未对上述证据作任何的综合考虑，即认定原告与第三人六甘三、四组共同申请将争议地确权属六甘第一、二、三、四村民小组集体所有，即“集体共有”。2、争议地原来属于哪个生产队（组）没有查明认定。争议地原来是原告六甘一、二组（原六甘一队）的土地，这一事实从当年协议给思阳乡办企业使用的附图对照产生争议后现场踏查图的指认即可证实。也正因为如此，上思县政府作出的上政裁[2015]14号将争议地确权归六甘一、二、三、四组共有的决定后，原告不服才向防城港市政府申请行政复议。而防城港市政府及一、二审人民法院均认为上政裁(2015)14号处理决定“未查明争议地原属哪个生产队，就直接确权属六甘一、二、三、四村民小组集体所有属认定事实不清”而予以撤销后，上思县政府在作出上政裁[2018]16号处理决定时，仍未对该部份事实予查明认定。(二）上政裁[2018]16号处理决定程序违法。上思县政府作出的上政裁[2015]14号处理决定被防城港市政府防政复决[2016]5号行政复议决定书及一、二审人民法院予以撤销的理由是对争议地“原属哪个生产队未予查明”，属“认定事实不清”。而上政裁[2018]16号照样在对该问题未作任何查明、没有任何新证据的情况下，即凭空作出“1975年争议地属六甘一、二生产队（即现六甘第一、二、三、四村民小组）集体所有”，“六甘一、二、三、四村民小组一致要求将争议地确权属为六甘一、二、三、四村民小组集体所有”的所谓查明，以同一事实和理由作出与己被撤销的上政裁[2015]14号处理决定书的处理结果完全相同的结果，明显违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。(三）上政裁[2018]16号处理决定适用法律错误，内容不当。争议地原来是原告“协议”给思阳乡办企业的土地，该企业解散后，根据国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第三款“乡、（镇)或村办企事业单位采取协议方式或占用集体土地，但目前土地利用不合理，如荒废、闲置等，应得全部或部份土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理”的规定，应将该土地退给原告。但上思县政府却在未查明原土地属于谁的情况下，即以刘有学等九个第三人的抢占经营行为为经营事实，而凭此适用“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”原则，将争议地所有权处理归六甘一、二、三、四组集体所有，显然是适用法律错误，且因此造成了处理内容不恰当。二、防政复决（2019)25号《行政复议决定书》认定事实不清。防城港市政府虽然履行了复议机关应履行的复议程序，但没有认真履行复议机关作为层级监督机关的监督职责。具体表现在在没有对被诉的上政裁[2018]16号行政处理决定所查明认定的事实进行认真审查的情况下，仅履行了一下程序即作出予以维持的复议决定，显然是认定事实不清，是错误的。综上所述，请求：一、撤销上思县政府、防城港市政府分别作出的上政裁[2018]行政处理决定、防政复决[2019]25号行政复议决定书，责令上思县政府重新作出处理决定；二、本案诉讼费由两被告承担。 原告六甘一、二组向本院提交了以下证据：1、关于保护六甘一、二组合法财产的声明，证实六甘一、二组90%以上的群众在本案的具体行政行为没有出台前就申请要求明确保护六甘一、二组的财产，也就是本案的土地。2、六甘一队的山界林权审批表，证实本案的土地在“林业三定”时已经由当时的大队和县政府审批给六甘一队。 被告上思县政府辩称，一、上政裁[2018]16号行政处理决定程序合法。受理六甘1-4组与上思县思阳镇人民政府关于对本案争议地权属纠纷后，经组织双方实地踏查，收集证据材料，进行调解，调解不成后从而作出本处理决定书，程序合法。二、上政载[2018]16号行政处理决定查明事实清楚，处理正确。（一）各方争议的“板铺山”土地位于易和村六甘屯附近鸡斗一带山场中的板铺山，面积为58.248亩。（二）争议地自解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期，争议各方未提供政府确定归属证据。（三）1975年11月，思阳公社（现改为思阳镇政府，下同）在玉学大队、易和大队交界的鸡斗山建立社办农场即俗称“鸡斗农场”，当时思阳公社革委会、思阳公社农场与那立生产队、那豆生产队、六甘一队、六甘二队、玉学大队革委会、易和大队革委会签订《思阳公社农场同有关大队、生产队地界划分的协议书》，由那立生产队、那豆生产队、六甘一队、六甘二队等生产队划出一定土地给鸡斗农场使用。本案争议地位于鸡斗农场范围内。（四）1984年1月，思阳乡（镇）政府口头将包含本案争议地范围内的“鸡斗农场”土地200亩发包给方奇珍经营种植甘蔗。1992年12月，方奇珍因其他原因对该承包地疏于管理，该蔗地被周边村屯的群众放牛践踏。1994年，申请人六甘屯刘有学等人对方奇珍种植的蔗根进行翻犁并重新种植了甘蔗，从而引起财产损害赔偿纠纷。1997年，方奇珍以刘有学等人毁坏其宿根蔗造成损失为由民事诉讼至人民法院，防城港市中级人民法院于1998年6月18日作出(1998)防中法民终字第34号民事判决书，法院以为，方奇珍与思阳乡人民政府协商后承包鸡斗农场的土地垦荒种蔗，其承包经营权应受法律保护，刘有学等12人在方奇珍与思阳乡人民政府未解除承包系的情况下，明知方奇珍承包的土地仍有甘蔗宿根而犁耕种蔗，确实造成方奇珍的损失，应依法承担损害赔偿责任，判决刘有学等12人赔偿方奇珍的经济损失3080元。（五）1975年，六甘屯分有六甘一队和六甘二队两个生产队。1979年，六甘一队分为六甘第一生产队和第二生产队；六甘二队分为六甘第三生产队和六甘第四生产队。（六）思阳乡党委于1992年6月18日作出思党发(1992)15号文件，决定从1992年7月1日起，原思阳公社农场由思阳乡政府接管，原农场的一切事务由思阳乡政府负责。2007年6月12日印发思政发(2007)2号《关于成立上思县鸡斗甘蔗良种繁育中心的通知》，成立上思县鸡斗甘蔗良种繁育中心，撤销原思阳公社鸡斗农场，原鸡斗农场的资产归上思县鸡斗甘蔗良种繁育中心管理。（七）1980年1月，思阳公社划出思阳大队和县城居民委员会成立思阳镇。1984年，思阳公社改为思阳乡人民政府。2002年，原思阳乡人民政府和思阳镇人民政府合并为思阳镇人民政府。（八）2009年5月，本案争议地因钦崇高速公路征用，而引起权属纠纷。县攻府于2009年II月24日、2011年9月7日分别作出上政裁(2009)43号、上政裁(2011)25号行政处理决定，将本案争议地均明确为思阳镇农民集体所有。六甘一至四组及第三人刘有学等9人不服那两次行政处理决定依法向人民法院提起行政诉讼。人民法院判决认为，根据国家土地管理局[1995]国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第三款“乡（镇）或村办企事业单位采取协议方式或占用集体土地，但目前土地利用不合理，如荒废、闲置等，应将全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按照有关规定进行处理”的规定，县政府两次行政处理决定认定事实不清，处理依据不足，从而被人民法院予以撤销。县政府于2015年10月16日作出上政裁[2015]14号行政处理决定，将本案争议地均明确为六甘第一、二、三、四村民小组集体所有。六甘第一、二村民小组不服上政裁[2015]14号行政处理决定依法向人民法院提起行政诉讼。人民法院判决认为没有查明争议地原属哪个生产队，就直接确权属于六甘第一、二、三、四村民小组集体所有属认定事实不清，并认为以争议地不合理利用为由，将争议地退还给原集体证据不足，缺乏事实依据，从而再次被人民法院予以撤销。（九）1975年争议地属六甘第一、二生产队集体所有。（十）六甘第一、二、三、四村民小组一致要求将争议地确权属为六甘第一、二、三、四村民小组集体所有。（十一）从1975年至今，政府未对争议地权属进行变更颁证。三、上政载[2018]16号行政处理决定适用法律法规正确。上政裁[2018]16号行政处理决定是根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第四条的规定作出，适用法律法规正确。综上，双方争议的58.248亩土地位于思阳镇易和村六甘屯附近鸡斗山一带山场的板铺山。虽然六甘一、二队即现六甘一至四组已于1975年11月将包含争议地在内的部分集体土地无偿划给思阳公社兴办集体农场（俗称“鸡斗农场”）使用，双方签订有《协议书》。双方发生权属争议后，县政府曾两次作出行政处理决定将争议地确定为思阳镇农民集体所有，但因认定事实不清，依据不足而被人民法院予以撤销。思阳镇政府当年兴办的鸡斗农场早已无主体存在，后来思阳镇政府成立的上思县鸡斗甘蔗良种繁育中心接管鸡斗农场资产作为主体仍不予认定。因此，思阳镇人民政府主张争议地权属，县政府不予支持。争议地自1994年以来已被六甘屯村民开垦种蔗至今，县政府从有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则出发，并且1975年争议地属六甘第一、二生产队集体所有，从1975年至今，政府对争议地权属进行变更颁证，争议地权属所有权没有发生过转移。六甘一至四组要求将争议地确权归其集体所有的主张，县政府予以支持。原告的诉讼请求没有事实与法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告上思县政府向本院提交了以下证据：1、上思县县领导公开大接访登记表，证实2009年9月黄桂昌等8人信访，县领导批示对本案进行立案调处。2、《强烈要求思阳镇政府对“板铺山”的权属归我六甘屯集体所有的报告》，证实2009年7月7日易和村六甘屯一、二、三、四组共同申请县政府要求将“板铺山”的权属归其屯四个村民小组集体所有。3、权属纠纷调处告知书、送达回证，证实思阳镇政府签收权属纠纷调处告知书。4、2009年9月19日询问苏如福的笔录，证实1975年六甘屯将土地划给思阳乡鸡斗农场时已签有协议。5、2009年9月18日询问何东能的笔录，证实1975年六甘屯将土地划给思阳乡鸡斗农场时已签有协议。6、2009年9月18日调查甘秉韬的笔录，证实1975年划分土地给“鸡斗农场”时六甘屯有六甘一队和六甘二队，两队的耕作区是以“板浦山”的山脊为界，东是二队，西是一队；现在的六甘一、二组是当年六甘一队分出来，六甘三、四组是当年六甘二队分出来。7、2009年9月18日调查甘英康的笔录，证实1979年前六甘屯分有六甘一、二队，1979年后六甘一队划分现在六甘一、二组，六甘二队划分现在的六甘三、四组；现争议的土地是当年的六甘一队（现六甘一、二组）土地，不是六甘二队（现六甘三、四组）土地。8、2009年10月19日调查苏如福的笔录，证实其亲自参加1975年协议划界工作，现争议的“板浦山”土地是当年六甘一队（现六甘一、二组）划给思阳公社农场；2、1980-1990年思阳乡政府将农场土地发包给方奇珍，方奇珍因事不能经营时，涉及现争议地的有9户擅自占用经营。9、2009年10月19日调查甘春仕的笔录，证实其亲自参加1975年协议划界工作，现争议的“板浦山”土地是当年六甘一队（现六甘一、二组）划给思阳公社农场；1980-1990年思阳乡政府将农场土地发包给方奇珍，方奇珍因事不能经营时，涉及现争议地的有9户擅自占用经营。10、2009年10月22日调查林开和的笔录，证实鸡斗农场使用的土地是由易和大队六甘屯和玉学大队那豆、中原等屯划给；当年农场管理不善而将该土地发包给方奇珍；现农场还有职工。11、2009年10月22日调查韦耀金的笔录，证实1975年各生产队协议拨给鸡斗农场，农场建址是在原鸡斗屯而得名，因管理不善公社农场将该土地发包给方奇珍，方奇珍因事不能经营后，该土地被六甘人占用。12、《协议书》及附图，证实1975年各生产队划给思阳公社农场土地而签订协议，该想协议划给农场使用的土地已包含现争议土地。13、2009年10月19日现场勘查笔录及勘查图，证实办案人员组织各方当事人到实地指认有关山地名及确认争议山场范围，争议地现状由六甘四队刘有雄等7户和六甘一队韦耀珠等2户共9户种蔗。14、2009年10月29日调查韦可华的笔录，证实其户名义落户六甘屯，实际居住鸡斗农场，现其户所耕作的土地是由鸡斗农场安排，并向思阳镇交承包土地承包费。15、2009年10月29日调查欧家国的笔录，证实被调查人系鸡斗农场负责人之一，一直以来均居住鸡斗农场，其户所耕作的土地是由鸡斗农场安排，并向思阳镇交承包土地承包费。16、2009年10月22日调解笔录，证实办案人员组织争议各方进行调解，调解不成。上政裁[2009]43号行政处理决定，证实县政府决定争议地属于思阳镇农民集体所有由思阳镇政府管理使用。18、上思县人民法院（2010）上行初字第29号行政判决书，证实上思县人民法院作出判决维持上政裁（2009）43号行政处理决定。19、防城港市中级人民法院（2010）防市行终字第50号行政判决书，证实中级法院判决：撤销上思县法院（2010）上行初字第29号行政判决和上政裁[2009]43号决定，由政府重新作出。20、上政裁[2011]25号行政处理决定，证实县政府作出决定：争议地为思阳镇农民集体所有，有上思县鸡斗甘蔗良种繁育中心使用。21、上思县人民法院（2013）上行初字第3号行政判决书，证实上思县人民法院撤销上政裁[2011]25号行政处理决定。22、防城港市中级人民法院（2013）防市行终字第17号行政判决书，证实中级法院维持上思县人民法院（2013）上行初字第3号行政判决书，驳回思阳镇政府上诉。23、上政裁[2015]14号行政处理决定，证实县政府作出决定：争议地为六甘第一、二、三、四村民小组集体所有。24、防政复决（2016)5号行政复议决定书，证实市政府认为本决定没有查清鸡斗农场成立时，本案争议地属于哪个生产队，认定上政裁（2015）14号行政处理决定事实不清，从而撤销该决定。25、2018年4月25日《声明》证实六甘一、二、三、四组组长及部分群众代表向县政府提交《声明》，要求将本案争议地处理归六甘一、二、三、四组集体所有。26、2018年4月16日调解会议记录，证实鸡斗农场与1975年成立，1977年解散，鸡斗农场成立之前，本案争议地是属于六甘四个生产队集体共有，请县政府尽快处理，将本案争议地处理归六甘四个组集体共有。27、28、2018年5月28日调处何苗政、方加永、欧加国、何美甘的笔录，被调查人证实均证实本案争议地属于六甘屯集体所有。29、易和村委会《证明》，证实2018年4月24日村委会证实六甘四个组组长姓名。30、上政裁（2018）16号行政处理决定书，证实2018年12月20日县政府作出决定：本案争议地权属归六甘一、二、三、四组集体所有。31、2019年1月3日送达回证，证实送给六甘一至四组的上政裁[2018]16号处理决定，全部由黄桂昌签收带领。32、2019年4月9日村民会议记录，证实六甘一、二组村民会议推荐徐平强、钟永恒等2人作为本案诉讼代理人。33、2019年5月6日易和村村委会《证明》，证实村委会证实六甘一、二组村民会议推荐徐平强、钟永恒等2人作为本案诉讼代理人。34、2019年5月6日送达回证，证实六甘一、二组签收上政裁（2018）16号行政处理决定。35、（1998）防中法民终字第34号民事判决书，证实法院判决刘有学等12人赔偿方奇珍经济损失3080元。36、思党发（1992）15号《通知》，证实从1992年7月1日起，原思阳公社农场由思阳乡政府接管，一起事务由思阳乡政府负责。37、思政发（2007）2号《通知》，证实思阳镇政府成立鸡斗甘蔗良种繁育中心，原农场的资产归该中心管理。38、关于思阳镇与思阳乡合并为思阳镇的工作方案，证实2002年思阳镇政府与思阳乡政府合并为思阳镇政府。 被告防城港市政府辩称，一、防政复决〔2019〕25号复议决定程序合法。1、防城港市政府依法有权受理本案行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：对县级以上地方各级人民政府的具体行政行为不服的，可以向上一级人民政府申请行政复议。防城港市人民政府作为上思县人民政府的上一级地方人民政府，依法可以受理原告不服上思县人民政府的具体行政行为而申请的行政复议。2、防城港市政府依法作出行政复议决定。受理申请行政复议后，对案件进行审查，并依法作出防政复决〔2019〕25号复议决定，该程序符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》有关程序的规定。二、防政复决〔2019〕25号复议决定认定事实清楚，证据确凿。经审查，查明：1、本案争议的“板铺山”土地位于易和村六甘屯附近鸡斗一带山场中的板铺山，面积为58.248亩，经争议当事双方六甘一、二组与六甘三、四组的代表在《现场勘查图一、二》签字确认，明确争议地位于鸡斗农场范围内。2、本案争议地于解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期，争议双方都未能提供政府确定归属的证据。3、1975年11月，思阳公社革委会、思阳公社农场与那立生产队、那豆生产队、六甘一队、六甘二队、玉学大队革委会、易和大队革委会签订《思阳公社农场同有关大队生产队地界划分的协议书》，由那立生产队与那豆生产队、六甘一队、六甘二队等生产队在玉学大队、易和大队交界的鸡斗山划出一定的土地给思阳公社建立社办农场（即俗称鸡斗农场）。4、1975年，六甘屯分为六甘一队和六甘二队两个生产队。1979年，六甘一队分为六甘第一生产队和六甘第二生产队；六甘二队分为六甘第三生产队和六甘第四生产队。5、1984年1月，思阳乡政府口头将包含本案争议地范围内的“鸡斗农场”200亩土地发包给方奇珍经营种植甘蔗。1992年12月，方奇珍因对该承包地疏于管理，该蔗地被周边村屯的群众放牛践踏。1994年，六甘屯刘有学等人对方奇珍种植的蔗根进行翻犁并重新种植甘蔗，引起财产损害赔偿纠纷。1997年，方奇珍以刘有学等人毁坏其甘蔗宿根造成损失为由提起民事诉讼至人民法院，防城港市中级法院于1998年6月18日作出（1998)防中法民终字第34号民事判决，认为方奇珍与思阳乡人民政府协商后承包鸡斗农场的土地垦荒种蔗，其承包经营权应受法律保护。刘有学等12人在方奇珍与思阳乡人民政府未解除承包关系的情况下，明知方奇珍承包的土地仍有甘蔗宿根而犁耕种蔗，确实造成方奇珍的损失，应依法承担损害赔偿责任，判决刘有学等12人赔偿方奇珍经济损失3080元。6、1980年1月，思阳公社划出思阳大队和县城居民委员会成立思阳镇。1984年，思阳公社改为思阳乡人民政府。2002年，原思阳乡政府和思阳镇政府合并为思阳镇政府。7、思阳乡党委于1992年6月18日作出思党发〔1992〕15号文件，决定从1992年7月1日起，原思阳公社农场由思阳乡政府接管，原农场的一切事务由思阳乡政府负责。2007年6月12日印发思政发〔2007〕2号《关于成立上思县鸡斗甘蔗霞种繁育中心的通知》，成立上思县鸡斗甘蔗良种繁育中心，撤销原思阳公社鸡斗农场，原鸡斗农场的资产归上思县鸡斗甘蔗良种繁育中心管理。8、2009年5月，争议地因钦崇高速公路征用而引起权属纠纷。该权属纠纷案件经上思县政府于2009年11日2日、2011年9月7日分别作出上政裁〔2009〕43号、上政裁〔2011〕25号行政处理决定，防城港市政府曾分别作出复议决定维持上政裁〔2009〕43号、上政裁〔2011〕25号行政处理决定，但均被人民法院生效判决以“事实不清、证据不足”为由所撤销。上思县政府作出上政裁〔2015〕14号处理决定仍未查清上述事实，因此防城港市政府作出防政复决〔2016〕5号行政复议决定予以撤销，市中级法院及自治区高级法院对市政府作出防政复决〔2016〕5号行政复议决定予以维持。9、从1975年至今，政府未对争议地权属进行变更颁证。自1994年以来已被六甘屯村民开垦种蔗至今。据此，思阳公社（思阳镇政府）当年兴办的“鸡斗农场”，因经营不善而解体、倒闭，以致以争议地荒废、闲置多年。之后思阳镇政府成立的上思县鸡斗甘蔗良种繁育中心作为主体接管鸡斗农场资产，上思县政府不予认定，故思阳镇政府主张争议地权属，上思县政府不予支持。根据国家土地管理局〔1995〕国土〔籍〕字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》二十三条第三款“乡（镇）或村办企事业单位采取协议方式或占用集体土地，但目前土地利用不合理，如荒废、闲置等，应将全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按照有关规定进行处理”的规定，上思县政府从有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，将1975年争议地确权六甘第一、二生产队（即现六甘第一、二、三、四村民小组）集体所有，防城港市政府予以支持。三、防政复决〔2019〕25号复议决定适用法律正确。综上，请维持防城港市政府、上思县政府的决定。 被告防城港市政府向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书，证实原告向防城港市政府申请复议；2、受理通知书、提出答复通知书、参加行政复议通知书，证实防城港市政府依法受理；3；送达回证，证实防城港市政府依法送达；4、行政复议决定书，证实防城港市政府依法作出复议决定。 第三人上思县思阳镇述称，一、上政裁〔2018〕16号行政处理决定书议定事实错误。1、1975年思阳公社（现思阳镇人民政府）在易和大队、玉学村大队交界的“鸡斗山”建立社办农场。同年II月思阳公社、易和大队、玉学大队以及那立生产队、六甘一队、六甘二队与思阳公社革委会、思阳公社农场签订了《思阳公社农场同有关大队、生产队地界划分的协议书》将“鸡斗山”一带的土地、荒山、水田、畚地等无偿划拨农场，该《协议书》中载明属于思阳公社鸡斗农场土地的四至界限已包含了争议山的“板铺”土地。2、思阳公社（现思阳镇人民政府）从1975年11月在现争议范围的“板铺山”进行经营管理至1984年，后因农场经营不善和改制，将该地转交给方奇珍农户经营。直至1992年12月，由于方奇珍家庭发生变故，于1994年六甘屯个别农户开始对现争议地进行强占经营，为此1998年6月18日防城港市中级法院作出了〔1998〕防中法民终字第34号民事裁决书。方奇珍农户得到3080元的经济赔偿。3、1992年6月18日原思阳乡党委作出思党发〔1992〕15号文件，决定从1992年7月1日起原思阳公社农场由思阳乡（现思阳镇）政府接管，原农场一切事务由思阳乡（现思阳镇）政府负责，恩阳镇政府于2007年6月12日印发思政发[2007]2号《关于成立上思县鸡斗甘蔗良种繁育中心的通知》，成立上思县鸡斗甘蔗良种繁育中心，撤销原思阳公社鸡斗农场，原鸡斗农场的资产归上思县鸡斗甘蔗良种繁育中心管理。4、上思县政府于2009年11月24日作出上政裁〔2009〕43号文也是裁定该争议地“板铺山”归思阳镇政府管理使用。二、上政裁〔2018〕16号行政处理决定程序不合法。作出上政裁该行政处理决定前没有组织双方当事人进行调解，致使第三人思阳镇政府没有申请和举证的机会。综上所述，请求撤销上政裁〔2018〕16号的行政处理决定。 第三人上思县思阳镇向本院提交了以下证据：1、地界协议书，证实当时六甘一、二队已将争议山划给思阳公社鸡斗农场；2、思阳公社农场地界图，证实鸡斗农场的范围已包含争议山；3、转包合同，证实思阳公社将鸡斗农场转包的事实。4、思党发〔1992〕15号文件，证实思阳镇党委将农场转由政府管理。5、思政发〔2007〕2号文件，证实思阳镇政府对争议地进行管理。6、上政裁〔2009〕43号文件，证实县政府曾经确权给思阳镇政府。7、身份证，证实第三代理诉讼人的主体资格。8法人证明，证实法人的主体资格。9、委托书，证实出庭应诉的资格。 第三人六甘三、四组、刘有学等人述称，要求驳回原告的起诉。理由是：一、原告申请复议时候超过了期限，所以复议无效，上政裁〔2018〕16号行政处理决定早已经生效，并于2019年1月3日送达给六甘一、二、三、四生产组，六甘一、二组申请复议是2019年5月8日，超过了36天。从法律上看超一天都不得，已经超过36天了没有资格申请复议和起诉。二、现在的原告诉讼代表人是徐平强和钟永恒，不能代表六甘一、二组进行起诉，根据我国法律规定，以公民的推举作为六甘一、二组诉讼代表要经过三分之二村民的群众推举，但是现在没有证据材料证实。这两点都是诉讼上的程序问题，程序不合法，应驳回起诉。 第三人六甘三、四组、刘有学等9人向本院提交了以下证据：1、苏如德《关于领取上政裁〔2018〕16号行政处理决定书的说明》，证实六甘二组领取决定书的事实。2、黎建璜《关于领取上政裁〔2018〕）16号行政处理决定书的说明》，证实六甘一组领取决定书的事实。3、《村民小组征地补偿款分配方案》。 经庭审质证，对被告上思县政府提供的证据，被告防城港市政府、第三人上思县思阳镇对证据的真实性、合法性、关联性的“三性”均无异议。原告六甘一、二组对证据1至34无异议，但强调，证据2原告的意思并不是要求争议地属于六甘一、二、三、四组共有，而是要求各村民小组该有多少就有多少，后面原告不服就申请复议和提出2018年5月24日关于保护财产合法的声明，体现原告虽然与六甘三、四组一起申请权属调处，但是没有要求平均、共有；证据12确实是当年划给农场的附图，已经包含了争议地，但上思县政府作出处理决定没有查明是原告划给的；证据23、24以及这次重新调处后才出现的证据25至28，都不是实体处理上新的证据，体现了之前法院判决认定、市政府复议决定认为案涉土地权属纠纷上思县政府原来作出处理决定没有查清的事实，现在作出的处理决定也照样没有查明；对证据35至38真实性、合法性、关联性的“三性”由法院认定。第三人六甘三、四组、刘有学等9人对证据1至35无异议，认为证据25至28是这次重新调处后新的证据，证据2可以从报告看出是六甘一、二、三、四组的组长都签字，主张是争议土地权属属于六甘屯集体所有的的事实，证据25《声明》也反映这一事实；对证据36到证据38认为与本案无关。 对被告防城港市政府提供的证据，被告上思县政府、第三人上思县思阳镇均无异议。原告六甘一、二组亦无异议，但认为说明了原告申请复议没有超过期限，证据4行政复议决定书认定事实不清，处理不当。第三人六甘三、四组、刘有学等9人对证据的真实性、关联性无异议，但认为，证据1原告超过了复议时效的事实，证据2不能证明原告的代理人可以代表六甘一、二组参与行政复议和诉讼的，证据3原告已经超过了复议期限，复议机关不应该受理，证据4是行政行为不当，应予撤销。 对原告六甘一、二组提供的证据，被告防城区政府、防城港市政府、第三人上思县思阳镇对证据的真实性无异议，但认为证据1与本案争议山的权属没有关联，未能提供证据证实争议地为原告集体所有，证据2山界林权审批表没有记载本案争议山，记载的山场面积与争议山不符，不具有关联性。第三人六甘三、四组、刘有学等9人提出异议，认为证据1没有证明力，与六甘一、二、三、四组一起提出的2009年7月7日《强烈要求思阳镇政府对“板铺山”的权属归我六甘屯集体所有的报告》和2018年4月25日《声明》要求将争议山确权为六甘一、二、三、四组集体所有相互矛盾，证据2没有原件，也没有出处，是无效的证据。 对第三人上思县思阳镇提供的证据，证据7至9，系证明其参加诉讼的主体资格，与本案土地权属争议的事实无关，本院不作审查，其他证据与其在人民政府调处或复议过程提供的证据相同，与被告上思县政府提供的证据一致，各方当事人的质证意见与其对被告上思县政府提供的证据的质证意见一致。 对第三人六甘三、四组、刘有学等9人提供的证据，被告防城区政府、防城港市政府、第三人上思县思阳镇对证据1、2无异议，对证据3的真实性、合法性无异议，但认为与本案确权无关联。原告六甘一、二组提出异议，认为均不真实、不合法，没有书面证据证实他们委托黄桂昌帮签领上政裁[2018]16号处理决定书，也没有证据证实他们将上政裁[2018]16号处理决定书张贴。 本院对上述证据认证如下：对被告上思县政府提供的证据（含第三人上思县思阳镇提供相同的证据），证据形式符合要件要求，与本案确权事实及相关事实有关联，各方当事人对其真实性均无异议，予以确认。对被告防城港市政府提供的证据，证据形式符合要件要求，与行政复议程序有关联，证据4是被诉行政复议行为的载体，各方当事人对这些的真实性均无异议，予以确认。对原告六甘一、二组提供的证据，证据1具有真实性，予以参考，结合其他证据综合判断；证据2没有原件，证据来源不清，且该山界林权审批表没有记载本案争议山，且当时争议地尚属于第三人上思县思阳镇的农场用地，如记载包含有争议地则缺乏土地权属来源依据，故不予确认。对第三人六甘三、四组、刘有学等9人提供的证据，证据1、2涉及的事实相关证人没有出庭作证并经法庭质证查实，也没有其他证据佐证，不予确认；证据3予以参考，结合其他证据综合判断。 经审理，查明的事实与上思县政府作出上政裁[2018]16号《上思县人民政府关于“板铺山”土地权属纠纷行政处理决定书》认定的事实一致，本院予以确认。 归纳各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，原告是否适格，被告上思县政府对案涉争议土地作出的行政处理决定及被告防城港市政府作出行政复议决定，程序是否合法，实体处理有无事实根据和法律依据。 本院认为，一、关于被诉的行政行为的程序问题和原告是否适格的问题。原告六甘一、二组主张，被告上思县政府在没有新证据的情况下对争议土地作出上政裁[2018]16号处理决定，以同一事实和理由作出与己被撤销的上政裁[2015]14号处理决定的处理结果完全相同的结果，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定，构成程序违法，经审查，上思县政府对案涉争议土地作出上政裁[2015]14号处理决定经行政复议和行政诉讼被依法撤销后，上思县政府重新调处，调取了新的证据，这些新的证据对案件事实认定和实体处理有实质影响，并经法庭质证查实，上思县政府在此基础上作出上政裁[2018]16号处理决定，并未违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。第三人思阳镇政府主张，被告上思县政府对争议土地作出行政处理决定前没有组织双方当事人进行调解，致使其没有申请和举证的机会，程序不合法，经审查，被告上思县政府对争议土地重新调处过程中，组织当事人调解时没有通知第三人思阳镇政府参加，程序上存在瑕疵，但纵观争议土地的整个调处过程，上思县政府对争议土地反复调处，已经多次组织包括第三人思阳镇政府在内的各方当事人进行调解，作出上政裁[2018]16号处理决定后，其也参加被告防城港市政府复议阶段的组织当事人调解，总体上确保了其参与行政调处、复议过程中陈述、申辩和举证等的权利，程序没有违法。第三人六甘三、四组、刘有学等人主张，原告申请复议时已超过期限，复议程序违法无效，其主张是基于认为，存在2019年1月3日送达给六甘一、二、三、四生产组，六甘一、二组申请复议是2019年5月8日，超过了36天这一事实，经审查，原告对上述事实予以否认，而第三人六甘三、四组、刘有学等人提供证明该事实的证据经庭审质证不予确认，且案涉争议土地涉及原告六甘一、二组全体村民的群体性利益，后来经群众声明并推选诉讼代表，上思县政府据以送达上政裁[2018]16号处理决定书，防城港市政府在复议阶段已作审查并认可符合申请复议条件，故对其主张不予采纳。第三人六甘三、四组、刘有学等人还主张，现在的原告诉讼代表人是徐平强和钟永恒，不能代表六甘一、二组进行起诉，根据我国法律规定，以公民的推举作为六甘一、二组诉讼代表要经过三分之二村民的群众推举，但是现在没有证据材料证实，应驳回起诉。经审查，原告六甘一、二组提供了《村民会议记录》，载明2019年4月9日经群众代表开会同意推荐徐平强和钟永恒为六甘一、二组对案涉争议土地权属纠纷提出申诉、调处申请、复议、诉讼的代表人，并得到防城港市政府在复议阶段审查并认可，且第三人六甘三、四组、刘有学等人虽提出异议，但未能提供相反的证据足以否认，故不予采纳。 二、关于被诉的行政行为实体处理是否有事实根据和法律依据的问题。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。第三十条第一款规定，人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定；（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》以及相关的法律、法规规定和司法实践，对土地权属纠纷的处理，解放后有权属书证等权属定论的，以该定论为确权依据；没有权属定论的，按照实际经营管理使用的原则处理。本案中，争议地自解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期，未经人民政府确权归属，争议各方未提供政府确定归属证据。1975年11月六甘一、二生产队（即现在的六甘一、二、三、四组）等将包含争议地在内的部分集体土地无偿划给思阳公社兴办集体农场（俗称“鸡斗农场”）使用，双方签订有《协议书》。双方发生权属争议后，上思县政府曾两次作出行政处理决定将争议地确定为思阳镇农民集体所有，但因认定事实不清，依据不足而被人民法院予以撤销。思阳公社（现在思阳镇政府）当年兴办的“鸡斗农场”，因经营不善而解体、倒闭，以致争议地荒废、闲置多年。之后思阳镇政府成立的上思县鸡斗甘蔗良种繁育中心作为主体接管鸡斗农场资产，上思县政府不予认定，且本案符合国家土地管理局〔1995〕国土〔籍〕字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》二十三条第三款“乡（镇）或村办企事业单位采取协议方式或占用集体土地，但目前土地利用不合理，如荒废、闲置等，应将全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按照有关规定进行处理”的规定情形，故第三人思阳镇政府主张争议地权属，没有事实根据和法律依据。争议地自1994年以来已被六甘屯（包含六甘第一、二、三、四村民小组）村民开垦种蔗至今，已经形成六甘第一、二、三、四村民小组长期共同耕种、经营管理的事实，且一直是六甘第一、二、三、四村民小组共同主张权属归四个村民小组集体所有，被告上思县政府重新调处以后补强了证据，基于本案争议地经营管理的事实，对争议地的权属作出处理决定，符合“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的原则。 综上，被告上思县政府作出上政裁[2018]16号处理决定和被告防城港市政府作出的防政复决[2019]25号行政复议决定切合实际，有事实根据和法律、法规依据，实体处理正确。原告六甘一、二组提出的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，理由不充分，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告上思县思阳镇易和村六甘第一村民小组、上思县思阳镇易和村六甘第二村民小组的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告上思县思阳镇易和村六甘第一村民小组、上思县思阳镇易和村六甘第二村民小组共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  凌旭芳 审 判 员  田 海 人民陪审员  陆雄林 二〇一九年十二月三十一日 书 记 员  莫骐祯 附：本判决适用的相关法律、法规 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出判决。 2、《中华人民共和国土地森林法》第十七条第一款单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。 %1、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》 第四条调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则 第三十条第一款人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理： （1）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定； （二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。 附：上诉须知： 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元。汇款户名：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20×××77。如逾期未预交又不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。