贵州省纳雍县人民法院民 事 判 决 书（2018）黔0525民初2794号原告：纳雍县某某居民委员会，住所地贵州省纳雍县。代表人：郭英。委托诉讼代理人（特别授权）：刘煜，贵州煜昌祥律师事务所律师。执业证号15224201110921398。委托诉讼代理人：刘柱，贵州煜昌祥律师事务所实习律师。被告：郭某某，男，1979年4月14日出生，汉族，住贵州省纳雍县。第三人：伍某某，男1968年7月14日出生，穿青人，住贵州省纳雍县。被告郭某某、第三人伍某某的共同委托诉讼代理人（特别授权）：尹咏梅，贵州法治时代律师事务所律师。执业证号15201200311163488。被告郭某某、第三人伍某某的共同委托诉讼代理人（特别授权）：梅刚，贵州佳合律师事务所律师。执业证号15201200410844270。第三人：纳雍县金熙开发投资有限公司，住所地贵州省毕节市纳雍县开发区办公大楼**。统一社会信用代码91520525577131769U。法定代表人：伍超，该公司负责人。委托诉讼代理人：陈风清，该公司员工。委托诉讼代理人：聂梅，贵州合敬律师事务所律师。执业证号152012001911078174。原告纳雍县某某居民委员会（以下至处理意见主文前简称“文昌社区居委会”）与被告郭某某、第三人伍某某确认合同无效及返还土地纠纷一案。本院于2018年9月18日立案受理后，依法适用简易程序进行审理。诉讼中，被告郭某某对适用程序提出异议并申请追加案外人万秋阳等20人作为第三人参加诉讼。同时，伍某某以其与被告郭某某系合伙关系，案件的审理结果与其有法律上的利害关系为由申请作为第三人参加本案诉讼。本院经审查，同意追加伍某某作为第三人参加诉讼，对被告郭某某追加万秋阳等20人作为第三人参加诉讼的申请依法予以驳回。因案情复杂，本案转为适用普通程序并于同年11月15日公开开庭进行了审理。原告文昌社区居委会的委托诉讼代理人刘煜、刘柱，被告郭某某、第三人伍某某及其共同委托诉讼代理人尹咏梅、梅刚到庭参加诉讼。为查明案件事实，本院在第一次庭审后依原告申请对涉案土地进行丈量，并依职权到纳雍县铁路建设指挥部及纳雍县自然资源局调取涉案土地的相关材料。2019年8月5日，本院审判委员会讨论决定追加纳雍县金熙开发投资有限公司（以下简称“金熙公司”）作为第三人参加诉讼。在审理过程中，由于原合议庭组成人员中的人民陪审员罗朝林、周训谟任期届满，不能继续参与本案的审理。经请示，由本院院长决定更换合议庭组成人员，由审判员张政担任审判长，与审判员史云峰、人民陪审员刘静重新组成合议庭继续审理本案，并于2019年9月23日再次公开开庭进行了审理。原告文昌社区居委会的委托诉讼代理人刘煜，被告郭某某、第三人伍某某及其共同委托诉讼代理人尹咏梅、梅刚，第三人金熙公司的委托诉讼代理人陈风清、聂梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告文昌社区居委会向本院提出如下诉讼请求：1、确认原告文昌社区居委会与被告郭某某于2016年6月22日签订的《文昌社区洗车场、停车场及物流中转合作协议》（以下简称“合作协议”）无效；2、判令被告郭某某返还原告经三路和高速交界处铁路弃土场11亩土地并恢复原状；3、由被告承担本案诉讼费用。事实及理由：2016年6月，原告文昌社区居委会准备在经××和高速路交界处××土场共计11亩土地上开办洗车场、停车场及物流中转站。因缺乏资金，社区原党支部书记陈典吉和原主任简常纯商量后决定将该项目与郭某某合作，郭某某与简常纯于2016年6月22日签订《合作协议》，约定郭某某每年向原告交纳租金3万元，合作期限为15年。简常纯与陈典吉因犯受贿罪于2018年2月18日被纳雍县人民法院判处有期徒刑。文昌社区居委会从该判决书中得知郭某某向简常纯行贿15万元，以远远低于市场价格的价款取得该土地进行投资开发。简常纯与郭某某恶意串通签订的协议损害了文昌社区居委会的集体利益，因此，应认定《合作协议》无效。被告郭某某辩称，我没有与简常纯及陈典吉恶意串通，项目得以实施是经原告单位集体研究决定的，原告的起诉与客观事实不符。《合作协议》的签订是原、被告真实意思表示，已经成立并生效且实际履行了一年多的时间，依法应受到法律保护。简常纯和陈典吉涉及刑事犯罪不影响原、被告之间《合作协议》的继续履行，陈典吉、简常纯被追究刑事责任涉及很多犯罪事实，该判决认定的事实是陈典吉等人向我索贿，不存在我与陈典吉等人恶意串通；协议约定涉及土地11亩，每年分成款3万元不能说明我与陈典吉等人恶意串通，更不能证明损害了文昌社区居委会的集体利益，双方签订的协议应认定为有效合同。虽然与原告签订协议的相对方是我，但原告也知道伍某某与我共同投资开发，我与伍某某投入了大量资金，短时间内难以收回。原告违背诚实信用原则、违反合同约定要求确认合同无效并返还土地的行为，将给我及伍某某造成巨大经济损失，因原告的违约行为造成我及伍某某的损失应依照合同法的规定进行赔偿。第三人伍某某述称的意见与郭某某基本一致。同时称，被告和我与原告合作投资建设的洗车场、停车场及物流中转站，是得到上级有关部门肯定的，认为我们做得好，相关主管部门还组织全县村级组织到现场参观学习。第三人金熙公司述称，原告文昌社区居委会与被告郭某某签订《合作协议》的情况我公司不知情。从（2017）黔0525刑初232号刑事判决中得知，涉案项目是通过行贿受贿方式等恶意串通手段取得，原告办事人员为了收取受贿款与被告签订的《合作协议》应认定为无效协议。我方于2019年1月8日通过合法程序从纳雍县自然资源局取得包括涉案土地在内的部分土地使用权。在此之前，涉案土地属原纳雍县国土资源局所有，原告对涉案土地自始无处分权，没有履行《合作协议》的法律依据。被告郭某某和伍某某在我公司对涉案土地取得使用权后仍继续利用该土地进行盈利的行为，侵犯了我公司的合法权益，请求确认《合作协议》无效，由被告和伍某某将涉案土地恢复原状后返还给我公司。至于郭某某和伍某某的损失该不该赔偿、由谁赔偿，应另案处理。原告文昌社区居委会为支持其诉讼主张，提供以下证据：1、《合作协议》1份2页，证明被告与原告签订《合作协议》的事实；2、照片2张，证明涉案土地现状；3、《贵州省纳雍县人民法院（2017）黔0525刑初232号刑事判决书》（以下简称“232号刑事判决书”）1份，证明被告向文昌社区居委会原主任简常纯及支部书记陈典吉行贿15万元，被告与原告签订的《合作协议》系双方恶意串通的情况下所签订，损害了原告的利益，依法应认定为无效协议；4、提供《租赁合同》1份，证明《合作协议》的签订损害了原告集体利益；5、申请法院对涉案土地的实际占地面积进行勘验的图片和笔录，证明被告郭某某和第三人伍某某现实际占用的土地现状和面积。被告郭某某和第三人伍某某的质证意见是：《合作协议》是按照中共纳雍县委组织部文件组织实施的项目，真实有效且原告已收取了两年租金；现场图片是真实的，是被告及伍某某建成开发项目后的现状；《232号刑事判决书》恰恰证明了简常纯和陈典吉向郭某某索贿，当时二人告知被告这笔钱是用于支付农户的土地赔偿款，该证据即使能证明简常纯和陈典吉与被告有行贿、索贿的行为，也不能必然推断出被告郭某某与简常纯、陈典吉有恶意串通签订《合作协议》的事实，因原告未提供其他证据佐证，达不到其证明目的；对《租赁合同》及法院丈量的土地面积，因属举证期限届满后提交和收集，不予质证。第三人金熙公司质证意见是：《合作协议》是原告之前与被告郭某某签订的，真实性请法庭综合认定，合法性不予认可。《232号刑事判决书》证明了《合作协议》的签订属于恶意串通，损害国家利益及我公司合法权益应为无效，对其他证据无异议。经审查，原告提供的第1、2、3组证据符合民事诉讼证据“三性”特征，依法采信作为认定案件事实的依据；对第5组证据，本院依原告申请，现场丈量被告郭某某及第三人伍某某实际投资开发利用的土地（面积为7650.80平方米、折算为11.47亩）有双方当事人在现场参与丈量、监督并签字确认，本院予以确认。对第4组证据《租赁合同》签订时涉及的土地现状与本案《合作协议》签订时的土地现状不同，需投入的成本亦不同，对二者之间的租金不具有可比性，本院不作为证据采信。被告郭某某和第三人伍某某为支持其抗辩主张，向法庭提交以下证据供质证：1、《合作协议》1份、中共纳雍县委组织部文件1份、照片一组16张，综合证明被告与原告签订的《合作协议》是在平等自愿的基础上所签订，且原告工作人员多次到现场督促并要求被告加快投资建设进度，足以证实该协议是依法签订的；2、收款收据2张，证明原告于2017年、2018年分别收取被告交纳的合作分成款共6万元，证实被告一直按约定履行义务，原告不得利用行政权力任意毁约；3、《投资合作协议》1份，证明涉案《合作协议》的项目是被告郭某某与第三人伍某某共同投资、共同经营的事实；4、文昌社区猫场村八十三户农户联名证明1组，证明被告郭某某与第三人伍某某共同投资开发的案涉项目是得到猫场村村民同意的，符合村民的意愿；5、《232号刑事判决书》1份，证明被告郭某某的行贿行为是因简常纯和陈典吉利用职权向被告索贿，而且告知被告郭某某该款项是用于支付案涉土地的赔偿款，《合作协议》是经过原告核实并经集体研究决定的，应为有效协议；6、合同10份、收据11份，证明被告与伍某某对案涉项目投资总额为4630200元，未收回成本，《合作协议》已经履行1年多，若轻易认定无效，将给被告郭某某和第三人伍某某造成巨大经济损失，社会影响恶劣，原告应本着诚实信用的原则继续履行《合作协议》：7、文昌社区居委会“证明”2份、纳雍县城乡规划执法大队“建筑材料准运证”2份，证明被告对案涉土地的投资建设经过相关部门批准，依《合作协议》约定合法投资、合法经营。原告文昌社区居委会的质证意见是：对《合作协议》真实性无异议，但认为达不到被告的证明目的。认为中共纳雍县委组织部文件与本案无关联性，对照片“三性”均有异议。对“收款收据”真实性无异议，但认为达不到证明目的；对《投资合作协议》认为与本案无关；对《证明》的“三性”有异议，认为不能证明全体村民均同意的事实；对《232号刑事判决书》真实性无异议，但认为达不到被告郭某某及第三人伍某某的证明目的；对被告郭某某及第三人伍某某合伙投资情况的“三性”均有异议，认为收据系被告郭某某个人出具，与本案没有关联性；对文昌社区《证明》及《准运证》等真实性无异议，对关联性有异议。第三人金熙公司质证意见是：原、被告及第三人伍某某的合作情况我公司不知情，对他们签订《合作协议》的真实性无法考证，请法院综合判断。对原、被告之间签订协议的合法性不予认可，因该协议是原告单位原来的负责人通过索贿及恶意串通行为所形成且原告对该对土地没有使用权，该协议应认定为无效。被告郭某某所称造成的巨大损失系被告自己的原因造成，其明知是通过索贿手段而形成的协议，仍然投资开发，其应对自己的行为所导致的后果负责。被告郭某某及第三人伍某某提供的文昌社区居委会《证明》及纳雍县城乡规划执法大队材料《准运证》等不能证明被告的投资、经营均合法，因该协议签订程序违法，不能排除是原经办人为达到索贿目的疏通相关单位而开启绿灯，而且第三人已于2019年1月8日通过合法途径取得案涉土地使用权，《合作协议》没有继续履行的基础，故应认定为无效。经审查，被告郭某某及第三人伍某某提交的第1、2、3、5、7组证据符合民事诉讼证据的“三性”特征，依法予以采信；对第4组证据，因属证人证言，相关证人未出庭接受质询，不能确认真实性，不予采信；对郭某某和伍某某投资开发案涉土地的事实予以认定，但投资金额4630200元的准确性和真实性因无结算依据及相应的有效证据印证，本院不予采信。第三人金熙公司提交以下证据供质证：1、《国有建设用地使用权出让合同》、《不动产权证》，证明金熙公司已于2019年1月8日取得涉案土地使用权；2、文件4份，证明涉案土地经纳雍县国土资源局、纳雍县人民政府及毕节市人民政府批复并挂牌出让；3、《规划设计通知书》1份、《挂牌出让通告》1份，《挂牌出让须知》1份、《受理回执单》1份、《竞买人资格确认书》1份、《入场交易证明书》1份、《缴款通知书》1份、《一般缴款书收据》2份、《成交确认书》1份，证明金熙公司通过合法、合规的手段参与政府组织的涉案土地招拍挂程序竞买得包含涉案土地在内的土地使用权并交纳了土地出让金，金熙公司对涉案土地享有合法使用权，依法对本案讼争标的物具有独立请求权。原告文昌社区居委会质证无异议。被告郭某某和第三人伍某某的质证意见是：我们投资的项目是按2015年中共纳雍县委组织部的文件组织实施。我们不知道涉案土地已经挂牌出让给第三人金熙公司，在《合作协议》约定的期限内金熙公司没有权利收回案涉土地。金熙公司提供的不动产证登记时间为2019年7月3日，是在第一次庭审后才取得，相距1年多，属于事后取得。对该证据的真实性没有异议，但认为与本案没有关联性，也不具有合法性，不予认可。经审查，第三人金熙公司提供的证据符合证据的“三性”特征，依法予以采信。为查明涉案土地的性质，本院依职权调取《纳雍县人民政府与中铁十一局织纳铁路工程指挥部取（弃）土场移交协议》、《贵州省人民政府关于纳雍县2014年度第六批次城镇建设项目使用土地的批复》及《国有建设用地使用权出让合同》供原、被告及第三人质证，原告文昌社区居委会质证无异议，被告郭某某和第三人伍某某质证认为因本院依职权调取证据违反法定程序，不予质证。第三人金熙公司质证无异议。经审查，本院依职权调取的证据是根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第二款“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。”的规定所收集，目的是为了查清案件事实，明确涉案土地的性质，未违反法定程序，应作为定案依据。结合原、被告及第三人的陈述及本院采信的证据，本案认定如下事实：2015年12月1日，中共纳雍县委组织部下发《关于强力推进2015年省级、市级、村级集体经济试点工作的通知》纳组通（2015）65号文件，要求各村大力发展壮大村级集体经济。原告文昌社区居委会结合该社区的实际，拟在辖区经三路和高速路交界处利用铁路弃土场开办洗车场、停车场和物流中转站。由于无资金投入，遂以引资入股的形式实施该项目。经协商，以原告文昌社区居委会作为甲方与被告郭某某作为乙方于2016年6月22日签订《合作协议》。该协议载明投资合伙人为郭某某。约定甲方的责任是：（1）负责土地纠纷等协调，若在建设中出现土地等问题扯皮均由甲方负责；（2）负责出具乙方办理手续所需证明，手续费用由乙方自行解决；甲乙双方合作期限暂定十五年，十五年之内管理权属乙方，如中途国家建设需要此场地，用地单位按文件必须对乙方建设项目进行赔偿后方可使用，不准修砖混房屋。乙方的责任是：（1）负责项目投资费用，出资办理相关手续；（2）每年向文昌社区交纳分成款叁万元。协议期满后如无任何变化，可以续签，甲方原主任简常纯与乙方郭某某在协议上签字，同时加盖文昌社区居委会印章，未约定土地使用面积。《合作协议》签订后，被告郭某某和第三人伍某某按约定投入资金，对涉案场地进行回填、平整、硬化并建设成简易房屋（大棚）。在建设过程中，纳雍县人民政府文昌街道办事处相关人员在文昌社区居委会向郭某某和伍某某申请办理“建筑材料准运证”的证明上签署“情况属实”字样并加盖印章。之后，纳雍县城乡规划执法大队及纳雍县人民政府文昌街道办事处规划建设管理站相继为郭某某办理了“建筑材料准运证”，允许郭某某运输砂石等材料硬化案涉场地并修建简易房屋。本院生效的(2017)黔0525刑初字232号刑事判决书认定简常纯供述证实文昌社区居委会利用涉案弃土场开设洗车场、停车场和物流中转站项目是报经纳雍县文昌街道办事处同意后实施。被告郭某某与第三人伍某某在涉案土地上修建的简易房屋，除小部分由自己经营超市外，大部分用于出租给万秋阳等二十余家个体工商户经营钢材、瓷砖等建筑材料，租期大部分为五年，有两三户为三年。被告郭某某和第三人伍某某自认按年收取租金，每年为60万元，已收取三年的租金180万元。郭某某已经向原告交纳了两年的分成款6万元。后文昌社区居委会原书记陈典吉和主任简常纯因犯罪，本院于2018年2月11日作出判决认定简常纯和陈典吉与郭某某签订《合作协议》后向郭某某索贿15万元。原告据此认为《合作协议》在签订过程中有恶意串通的事实，使被告用远远低于市场价的价格取得涉案土地使用权，损害了原告的集体利益，请求确认合同无效、恢复土地原状并返还土地。庭审中，郭某某和伍某某称《合作协议》签订在前，简常纯和陈典吉的索贿事实发生在后，事前双方不存在恶意串通，请求驳回原告的诉讼请求。另查明，本案《合作协议》涉及的土地原为文昌社区村民管理和使用，属于文昌社区集体所有，该土地已按原毕节地区行署毕署复（2011）87号征地补偿标准对相关农户进行了补偿，已报经贵州省人民政府以黔府用地函（2014）598号文件批准征收为国有土地（面积为28.278亩，包含涉案土地在内）。后因织纳铁路建设需要被征用作为弃土场，铁路修建完毕后涉案土地由中铁十一局织纳铁路工程指挥部移交给纳雍县人民政府并列为国有资产进行管理，不再属于文昌社区集体所有。2019年1月8日，纳雍县自然资源局与金熙公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将包含涉案土地在内的土地57416平方米整体出让给金熙公司作为仓储用地。金熙公司交纳了土地出让金1997万元，已办理不动产权证书，取得了包括涉案土地在内的国有建设用地使用权。郭某某及伍某某实际使用的涉案土地面积经本院现场丈量为7650.80平方米，折算为11.47亩。本案争议的焦点是：1、《合作协议》的效力如何认定；2、涉案土地应返还给谁、应否恢复土地原状；3、相关当事人的权利如何救济。本院认为，本案中，《合作协议》涉及的土地性质为国有土地，由国有土地主管部门纳雍县自然资源局（原纳雍县国土资源管理局）管理。由于《合作协议》签订时涉案土地处于闲置状态，加之在签订《合作协议》时，缔约双方明确约定“不准修建砖混结构房屋”，因此，对该土地的使用性质应界定为临时用地。关于《合作协议》效力如何认定的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。”的规定，本案中，涉案土地的使用需报经纳雍县城乡规划局同意，并与涉案土地行政主管部门（原纳雍县国土资源局）签订临时用地合同并支付临时用地补偿费后方能使用。原告未取得涉案土地处分权，其与郭某某签订《合作协议》之前未履行相关的报批程序，也未与土地行政主管部门签订临时用地合同、未支付临时用地补偿费，且《合作协议》约定的土地使用年限为十五年，远远超过“临时使用土地期限一般不超过二年”的强制性规定，作为无处分权人的文昌社区居委会的处分行为未取得国有土地行政主管部门同意，也未取得后来获得涉案土地使用权的金熙公司追认，故《合作协议》因违反相关法律的强制性规定,并根据《中华人民共和国合同法》第五十一条“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”的规定，应认定为无效合同。关于涉案土地应返还给谁及应否恢复土地原状的问题。根据合同相对性原理，作为《合作协议》相对方的文昌社区居委会，有权就《合作协议》的效力主张权利。但其对涉案土地本身没有管理权和使用权，《合作协议》被确认无效后，无权主张返还涉案土地。因此，其提出恢复土地原状并返还土地的诉讼请求本院不予支持。由于金熙公司在2019年1月8日后依法取得包括涉案土地在内的土地使用权，其作为第三人参加诉讼后提出返还土地的主张，故该涉案土地应返还给依法取得土地使用权的第三人金熙公司。至于第三人金熙公司同时主张恢复土地原状的问题，因其是在本案审理过程中才取得包括涉案土地在内的土地的使用权，其取得土地使用权时的土地原状就是郭某某及伍某某投入资金经过回填、平整、硬化并在土地上建起附属物（大棚）后的现状，其对如何恢复和恢复到何种程度主张不明确，加之，郭某某和伍某某未经批准在涉案土地上建起的附属物属于违法建筑，对违法建筑的处理属于人民政府相关职能部门的职权范围，不属于人民法院主管。因此，第三人金熙公司主张返还土地的请求本院予以支持；主张恢复土地原状的请求本院不予支持，应予驳回。关于合同无效后相关当事人的权利如何救济的问题。对于郭某某和伍某某因投资开发涉案土地所遭受的损失，由于郭某某和伍某某在本案中未提起反诉，本院不作处理。《合作协议》被确认无效后，其可以依照法律规定依法另行主张权利。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第五十七条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第九十条之规定，判决如下：一、确认原告纳雍县某某居民委员会与被告郭某某于2016年6月22日签订的《文昌社区洗车场、停车场及物流中转合作协议》无效。二、被告郭某某和第三人伍某某实际占有并使用的位于纳雍县土地（面积7650.80平方米、折算为11.47亩），在本判决生效后十五日内返还给第三人纳雍县金熙开发投资有限公司管理使用；三、驳回原告纳雍县某某居民委员会及第三人纳雍县金熙开发投资有限公司的其他诉讼请求。案件受理费200元，由原告纳雍县人民政府文昌街道办事处文昌社区居民委员会负担50元，被告郭某某和第三人伍某某承担50元，第三人纳雍县金熙开发投资有限公司承担100元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。审 判 长  张 政审 判 员  史云峰人民陪审员  刘 静二〇一九年十二月十七日法官助理赵泽勇书记员何锦科