四川省广安市前锋区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1603行初294号 原告广安市广安区先国葡萄种植基地，住所地广安市广安区广门乡石谷村9组。 经营者邓先国。 委托代理人石耀，四川爱众律师事务所律师。 委托代理人李玲，四川爱众律师事务所实习律师。 被告广安市广安区广门乡人民政府，住所地广安市广安区广门乡龙盘路303号。 法定代表人杨建军，乡长。 委托代理人潘海帆，四川信和信律师事务所律师。 委托代理人徐波，广安市广安区广门乡人民政府工作人员。 被告川渝合作示范区广安枣山物流商贸园区管理委员会，住所地广安市广安区站前大道东段1号。 法定代表人刘永明。 委托代理人李军，川渝合作示范区广安枣山物流商贸园区管理委员会工作人员。 委托代理人黄沁雪，四川信和信律师事务所律师。 原告广安市广安区先国葡萄种植基地诉被告广安市广安区广门乡人民政府（以下简称广门乡政府）、被告川渝合作示范区广安枣山物流商贸园区管理委员会（以下简称枣山园区管委会）行政强制及行政赔偿两案，本院于2019年9月11日分别立案受理后，向被告送达了起诉状副本、举证通知书和开庭传票等法律文书，并依法组成合议庭，于2019年11月29日对两案合并进行了公开开庭审理。原告的经营者邓先国及委托代理人石耀，被告广门乡政府的委托代理人潘海帆、徐波，被告枣山园区管委会的委托代理人李军、黄沁雪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月15日，被告广门乡政府组织相关人员对原告搭建的部分彩钢大鹏及塑料大棚实施了强制拆除。原告不服，提起诉讼。 原告诉称，2011年广门乡张红林领导引进到亩，用于种植和养殖禽畜。2012年先后与广门签订了《土地租赁合同》，随后一期投资118万元，现金68万元，借贷50万元。在石谷村租地上搭建修住房200多个平方。屋前边搭建的是彩钢棚，是挡风挡雨防阳光的，右边是停车过路的通道，通道前是养猪，后面搭建的是三个大棚：一个大棚是钢管搭建的，别外两个是彩钢搭建的，通道前面搭建了3个棚是养猪的，占地面积大约3亩左右。这些都是在2011年11月中旬至2012年搭建的，还有政府补助。2014年，枣山国土所李军让原告配合他办理《临时用地许可证》，但是提交了一系列手续之后，一直杳无音信。以后也没有任何单位或部门来通知原告办手续。2011年到2018年都没有说过原告违规，当初是政府让原告来投资的，直到2018年7月25日收到乡政府通知说是邓先国擅自在土地上搭建违规彩钢棚，给原告发了《责令改正违法行为通知书》，原告按期完成了整改。2019年6月15日上午，原告的养殖大棚、彩钢棚在未通知原告的情况下全部被乡政府组织的挖机挖倒在地上。2019年6月原告向广门乡政府信访办反映情况，广门乡政府2019年7月22日作出《信访事项处理意见书》，对原告的诉求不予支持，向枣山物流园区管理委员会反映也不予受理，该行政行为严重违法。为维护原告的合法权益，请求确认二被告对原告的大棚实施的行政强拆行为违法。 原告对自己的主张提供了以下证据： 1、原告营业执照及身份证复印件； 2、土地租赁合同3份及补充协议1份； 3、证明两份； 4、照片28张； 5、邓先国损失清单； 6、收款收据； 7、光盘3张； 8、中共广安市广安区委办公室广安市广安区人民政府办公室关于印发《广安区2012年发展现代农业奖励扶持办法》的通知（广区委办发[2012]1号）。 被告广门乡政府辩称，原告本次起诉已超过法定起诉期限；被告组织拆除违章建筑，是广安市国土资源局的《责令改正违法行为通知书》中明确的原告的义务，被告并未超出其以外的行政行为，故不是本案适格被告；原告擅自改变农业用地用途，违法大面积修建建筑物用于非农业，事实清楚，被告在《责令改正违法行为通知书》的范围内多次催促原告拆除整改，原告置之不理，被告代原告予以拆除其违章建筑的行为合法。综上请求依法驳回原告的起诉。 被告广门乡政府向法院提交了以下证据、依据： 1、责令改正违法行为通知书及送达照片； 2、农村农业部自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知； 3、广安市国土资源局广安市农业局关于印发《广安市“大棚房”问题专项清理整治坚决遏制农地非农化乱象行动方案》的通知； 4、“大棚房”问题专项清理整治行动限期拆除整改通知书两份（2018年12月11日、2019年1月18日）； 5、广门乡“双违”企业调查基本情况； 6、限期拆除整改通知书及照片； 7、广门乡“双违”治理拆除方案； 8、拆除大棚现场视频资料（光盘一张）； 9、中华人民共和国土地管理法； 10、中华人民共和国行政强制法； 11、中华人民共和国城乡规划法。 被告枣山园区管委会辩称，其系广安市政府的派出机构，不具备诉讼主体资格；原告的起诉已超过起诉期限；被告没有实施行政违法行为。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告枣山园区管委会向法院提交了以下证据、依据： 1、中共广安市委机构编制委员会关于印发川渝合作示范区广安枣山物流商贸园区管理委员会主要职责工作机构和人员编制规定的通知（广委编发[2013]32号）； 2、农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知； 3、四川省国土资源厅四川省农业厅印发《四川省关于开展“大棚房”问题专项清理整治坚决遏制农业非农化乱象行动方案》的通知（川国土资发[2018]37号）； 4、关于开展“大棚房”另案处理违法违规项目整治整改“半年攻坚”的通知； 5、四川省“大棚房”清理整治行动简报“大棚房”整改问题解答（二）； 6、广安市国土资源局广安市农业局关于印发《广安市“大棚房”问题专项清理整治坚决遏制农地非农化乱象行动方案》的通知（广市国土资函[2018]261号）； 7、中华人民共和国行政强制法； 8、中华人民共和国国家赔偿法。 经庭审质证，本院对上述证据作如下确认： 对被告广门乡政府提交的证据，原告对证据1-3的真实性无异议，但认为与本案没有关联性，达不到被告的证明目的；对证据4的三性均不予以认可，认为没有收到相应的通知书；对证据5，认为系被告的单方行为，没有原告的任何签字及认可，对其三性均不认可；对证据6的三性不予认可；对证据7的三性无异议，但认为达不到被告的证明目的，能够证明这次拆除行为就是由本案的二被告所为；对证据8的真实性无异议，但认为达不到被告的证明目的；对证据9-11的真实性无异议，但认为被告适用错误。被告枣山园区管委会对被告广门乡政府提交的证据的三性没有异议。对被告枣山园区管委会提交的证据，原告对证据的真实性无异议，但认为该些证据不是证明本案具体行政行为合法的依据。被告广门乡政府对被告枣山园区管委会提交的证据的三性没有异议。对原告提交的证据，被告广门乡政府对证据1的三性无异议；对证据2的真实性无异议，对其关联性和证明目的有异议；对证据3的三性均有异议；对证据4中的部分照片的真实性有异议，同时认为达不到原告的证明目的；证据5，认为其本身不能作为证据使用；对证据6，认为不具有证据合法性和真实性，与本案亦没有关联性；证据7的真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的；对证据8的真实性无异议，对关联性有异议，认为文件要求发展农业，本案大棚房不是用于农业。对原告提交的证据，被告枣山园区管委会认可被告广门乡政府的质证意见，同时认为原告没有证据来证实进行了整改，损失清单与票据之间没有关联性，也无法证明具体损失数额，且收款收据中很多项目及硬件设施设备是在2012年和2013年购买，其价值不代表现在的价值。对原、被告双方提交的证据形式上真实、来源合法、与本案有关联，可以作为本案认定事实的依据，但对其证明内容及证明力的大小应结合案情综合加以评定。 经审理查明，2012年原告的经营者邓先国分别与原广门乡石谷村八组、九组、十组签订土地租赁合同，共租用土地43.04亩，合同约定的租赁用途为种、养殖业。后原告在租用的土地上搭建了彩钢大鹏及塑料大棚。 2018年7月25日，广安市国土资源局向原告作出并送达《责令改正违法行为通知书》，其上载明“广安市广安区先国葡萄种植基地（邓先国）：经我局调查你（单位）未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准擅自占用广门乡石谷村集体土地搭建彩钢棚的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第77条的规定，现责令你（单位）自收到本通知之日起5日内予以改正，恢复土地原状。逾期不改正的，将依法追究法律责任。”。 2018年12月11日，被告广门乡政府作出《“大棚房”问题专项清理整治行动限期拆除整改通知书》，其上载明“经营业主邓先国：根据全国‘大棚房’问题专项清理整治行动电视电话会议精神要求，经排查发现，你所在广安市广安区广门乡新店子社区（原石谷村8、9、10组）8、9、10组租用的土地，存在下述违法、违规行为：一、存在违法、违规建设建筑物、构筑物问题。二、存在违法、违规改变耕地现状，硬化地面的问题。三、存在擅自改变租地用途，从事非农业生产、经营、仓储等问题。请你于2018年12月17日前对违法、违规构建筑物自行拆除，自行搬走设施设备及材料，并对土地进行复耕。逾期不整改的，我乡将根据法律法规及政策要求，组织相关部门实施强制拆除，所产生的费用由涉事业主承担。”，尾部接收人处载明“该业主拒绝签字”。2019年1月18日，被告广门乡政府再次作出“大棚房”问题专项清理整治行动限期拆除整改通知书》，其上载明“邓先国：经园区国土局核实，你所在广安市广安区租用的原养殖场用作泡沫生产，现存在改变土地用途，从事非农业生产、经营、仓储等违法行为，属于典型的‘大棚房’问题。根据全国‘大棚房’问题清理整治专项行动工作部署以及四川省、广安市、枣山物流商贸园区管委会‘大棚房’问题专项清理整治领导小组办公室工作要求，请你于2019年1月30日前自行搬走大棚（房）内设施设备及材料，并拆除复耕。逾期不整改或整改不到位的，我乡将会同园区相关部门实施强制拆除，对不支持、不配合此次清理整治专项行动的，将按照国土相关法律法规依法追究当事人的法律责任。”，尾部接收人处载明“业主拒绝签字”。 2019年3月30日-31日，被告广门乡政府对广门乡“双违”企业进行了走访调查，并制作调查情况表。调查表中载明，邓先国为土地租赁人，邓先国在租赁的土地上先后修建了生猪养殖圈舍373㎡（已于2018年11月15日污染企业关闭拆除并复耕）、院坝彩钢大棚375㎡、管理房138㎡、简易库房22.5㎡、辉腾石材销售部大棚383㎡、无名塑料厂大棚230㎡，剩余面积用于道路硬化、蔬菜种植和葡萄种植。 2019年5月30日，被告广门乡政府作出并送达《限期拆除整改通知书》，其上载明“邓先国：经查，你位于广安市广安区租用集体土地修建构建筑物，用于厂房使用，未经园区国土、规划建设等行政主管部门批准，擅自占用、破坏土地，改变土地用途，私搭乱建的违法行为，请你在收到本通知5日内自行搬走违章建筑内的设施设备及材料，并拆除违章建筑。逾期不整改或整改不到位的，我乡将会同园区相关部门实施强制拆除，对不支持、不配合此次清理整治专项行动的，将按照‘双违’治理相关法律法规依法追究当事人的法律责任。”。 2019年6月15日，被告广门乡政府组织人员使用挖掘机等工具对原告搭建的塑料大鹏及部分彩钢棚进行了拆除。原告认为被告的行政行为违法，提起本次行政诉讼，请求判令如诉所请。 另查明，根据原告的陈述，2019年6月15日，被拆除的大棚有3个（院坝彩钢棚、曾经租给他人做花岗石的彩钢棚、曾经租给他人做回收泡沫的钢架塑料大棚），铁皮搭建的看护房一个（面积约30㎡至40㎡），其中院坝彩钢棚被部分拆除（约拆除180㎡）。根据被告广门乡政府提供的广门乡“双违”企业调查基本情况，原告陈述的上述三个大棚的面积分别为375㎡、383㎡、230㎡。 本院认为，综合原、被告的诉辩意见，本案争议的焦点为原告起诉是否超过法定起诉期限；广门乡政府、枣山园区管委会是否为本案被诉行政强制行为的主体；被诉行政强制行为是否合法。 关于起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，原告所诉系发生于2019年6月15日的强制拆除行为，并非之前相关部门作出通知的行政行为，该拆除行为至起诉时间尚不足3个月，未超过法定起诉期限。二被告认为原告超过起诉期限的理由不能成立。 关于实施本案被诉行政强制行为主体的问题。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。广门乡政府提供的拆除方案，该方案载明依据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》实施拆除双违建设，实施主体为广门乡政府，且实际也系广门乡政府组织实施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，作出行政行为的行政机关是被告。因此，广门乡政府系本案适格被告，广门乡政府认为其不是适格被告的理由不能成立。同时，原告举示的证据不足以证实枣山园区参与了拆除大棚。故，原告认为枣山园区参与了拆除大棚亦应承担相应责任的主张，本院不予支持。 关于被诉行政强制行为是否合法的问题。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。租赁农村集体土地，在未获得批准的情况下，只能从事农业生产，而不得擅自改变土地用途进行非农建设。本案中，原告在其租赁的集体土地上未办理相关审批手续搭建案涉彩钢大棚、塑料大棚，被告广门乡政府根据调查核实情况，认为原告从事非农业生产的彩钢大棚、塑料大棚系违章建筑并无不妥。但即使是对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除，也应当依法进行。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”、第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”之规定，行政机关已经依法作出行政决定、存在已经生效的行政决定是行政强制执行的前提之一，并且行政机关作出强制拆除决定前，应当以书面形式事先催告当事人，并直接送达当事人，对违建需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强拆。本案中被告广门乡政府在未履行上述法律规定的相关程序的情况下，对原告搭建的案涉彩钢大棚、塑料大棚实施拆除的行为，属于程序违法。 综上，原告要求确认被告广门乡政府拆除其大棚的行政强制行为违法的诉请，本院依法予以支持；由于枣山园区管委会不是适格被告，原告对枣山园区管委会提起的诉请本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”之规定，判决如下： 确认被告广安市广安区广门乡人民政府于2019年6月15日对原告广安市广安区先国葡萄种植基地搭建的大棚进行拆除的行为违法。 案件受理费50元，由被告广安市广安区广门乡人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。 审 判 长  胡全胜 人民陪审员  刘柏平 人民陪审员  朱春恩 二〇一九年十二月二十七日 书 记 员  刘 洲