山东省青岛市市南区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0202行初123号 原告付晓，男，汉族，1982年11月7日出生，住山东省烟台经济技术开发区。 委托代理人秦宏，男，汉族，1968年7月14日出生，住山东省泰安市泰山区，泰安高新兴业法律服务所法律工作者。 被告青岛市行政审批服务局，住所地青岛市市**香港中路**。 法定代表人陈立新，局长。 出庭负责人崔永兴，青岛市行政审批服务局副局长。 委托代理人肖宝贵，青岛市行政审批服务局工作人员。 委托代理人王新栋，山东琴岛律师事务所律师。 第三人青岛利家铭国际贸易有限公司，，住所地青岛市保税区上海路**三段**5239 法定代表人范立鹏，经理。 原告付晓诉被告青岛市行政审批服务局、第三人青岛利家铭国际贸易有限公司股东登记一案，于2019年7月5日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。后本院依法组成合议庭，于2019年9月11日公开开庭审理了本案。原告付晓及委托代理人秦宏，被告青岛市行政审批服务局出庭负责人崔永兴及委托代理人肖宝贵、王新栋，第三人青岛利家铭国际贸易有限公司法定代表人范立鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年7月21日，被告青岛市行政审批服务局核准了青岛利家铭国际贸易有限公司的设立登记，同时将原告付晓登记为该公司股东。 原告付晓诉称，第三人冒用原告身份信息及伪造原告签名，向青岛市市场监督管理局申请注册青岛利家铭国际贸易有限公司股东，被告于2016年7月21日经审查进行了注册。原告于2019年7月1日接到泰安市泰山区人民法院（2019）鲁0902财保175号民事裁定书，发现了上述情况。被告在进行公司设立登记时，未尽审查义务，在原告未到场，也未审核原告签名是否属实的情况下，就将原告登记为青岛利家铭国际贸易有限公司股东，严重侵犯了原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条、《关于审理公司登记行政案件若干问题的会议纪要》第一条之规定，原告特诉至本院，请求依法判令：1、撤销被告于2016年7月21日在青岛利家铭国际贸易有限公司设立登记中将原告付晓登记为股东的注册登记行政行为；2、诉讼费用由被告承担。 原告向本院以下证据： 1、身份证原件一份，证明原告身份信息； 2、工商登记查询信息一组，证明原告被冒名注册为第三人公司股东，注册登记材料所有原告签名均非本人所签，原告未参与该公司经营，未获得收益，对股东注册不知情，属于被冒名注册登记； 3、泰安市泰山区人民法院民事裁定书一份，证明原告2019年7月1日收到该裁定书时才发现被冒名注册登记； 4、原告本人签名比对件一份，证明原告本人书写的名字三十份，用以比对登记材料中的签名不是原告本人所签； 5、国家市场监督管理总局网站下载件一份，证明2019年6月28日国家市场监督管理总局对冒用他人身份信息取得公司登记下发指导意见，根据该意见原告被冒名注册登记应予撤销； 6、撤销申请书2份，证明2019年7月2日原告分别向青岛市前湾保税港区市场监督管理局和青岛市市场监督管理局提交书面申请，要求撤销冒名登记行为，但未被两行政机关受理，无奈诉至法院请求依法判决。 被告青岛市行政审批服务局辩称，一、本案所涉公司股东登记行为,其成立与生效均符合现行有效的公司登记法律法规及规范性文件的规定,具有合法性。1、符合《公司登记管理条例》第二条第二款“申请办理公司登记,申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”根据现行的工商登记审查原则,被告已尽到登记机关的形式审查义务。除具足第二十七条规定的申请文件、材料(该部分文件材料即前第二条第二款所指由申请人负责真实性的文件)外,被告依法对《指定代表人或共同委托代理人授权委托书》该授权文件上的申请人身份、代理人身份、代理人签字进行审查,经审查认定其符合法定形式。2、符合国发[2014]7号《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》,即行政法规《注册资本登记制度改革方案》第三条第三项“工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。”之规定，本案所涉公司的全部申请文件材料形式审查合法。3、符合工商企字[2014]29号《工商总局关于印发的通知》所制定的《指定代表人或共同委托代理人授权委托书》之格式、内容、签写主体要求。申请人签章完整清晰,代理人授权明确有效、身份真实可考。除此文件外,其他文件材料的真实性由申请人或其授权委托的代理人负责,被告依法不具有实质审查义务,也不具有实质审查之权利,法无规定不可为,尤其不可在简化商事登记手续的法律制度下,增加办事人员的义务。二、原告的诉求实质上是确认民事合同无效,不属于行政诉讼受案范围,原告应当通过民事诉讼解决。1、原告提起行政诉讼要求撤销股东登记,诉讼所要解决的核心问题并非审查工商登记形式审查是否合法,而是必须审查原告于诉状中所提及的《公司登记(备案)申请书》《章程》《股东会决议》、《指定代表人或共同委托代理人授权委托书》等民事合同或文件是否有效,但以上争讼标的是原告股东和公司、原告股东和其他股东之间的民事纠纷性质,原告应当提起民事诉讼。2、《合同法》规定只有人民法院或仲裁机构有权对合同的效力作出认定,故而合同效力的实质审查本来就不属于被告的法定职权范围,因此而不具有对形式审查合法的工商登记不经宣告合同无效而径行撤销的权利,也没有义务介入原告与本案所涉公司、股东之间就申请文件材料真实性的司法鉴定、民事合同效力等实质审查所引发的民事纠纷甚至刑事追责中。仅当原告请求人民法院确认《公司登记(备案)申请书》《章程》《股东会决议》、《指定代表人或共同委托代理人授权委托书》等民事合同或文件无效后,被告方可依据生效法律文书所确定的内容,对现有的登记进行更改。3、2014年国务院实行商事登记制度改革,国发[2014]7号文件通知颁发《注册资本登记制度改革方案》第三条第三项明确规定:“工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时,当事人依法向人民法院提起民事诉讼,寻求司法救济。”据此,无论从法理上还是从法律条文上,原告均应提起民事诉讼。其欲通过行政诉讼要求法院直接行使行政权的做法和思路,不符合现行有效的行政法规。综上,被告的行政行为合法有效,请求贵院依法驳回原告起诉,晓之先以民事诉讼处理“股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发的民事纠纷”。 被告向本院提交工商登记档案一宗，证明第三人公司的设立符合现行有效的公司登记法律规范，具有合法性。其中，指定代表或者共同委托代理人授权委托书中代理人签字系其本人签字，落款处申请人签字清晰、可考，与该公司设立登记时提交的股东身份信息一致，且与股东会决议中落款处的股东签字一致，因此第三人公司设立时所提交的申请材料形式上符合公司设立的条件，被告依法必须予以核准设立登记。另外，被告除对指定代表或共同委托代理人授权委托书中代理人的签字负责核实外，对于其他签字均不具有核实的义务，也没有核实的权力。 第三人青岛利家铭国际贸易有限公司法定代表人范立鹏称，我作为法定代表人也是被冒名注册的，我不是实际控制人，登记材料里的签字都不是我签的。请法院依法判决。 第三人无证据向本院提交。 经庭审质证，被告对原告证据质证如下： 对证据1真实性无异议，但该身份证与第三人公司设立时提交的身份证件完全一致，说明原告自身份证办理之日起（2016年6月29日）没有丢失过身份证，而申请材料中原告的身份证也是复印件，因此原告应当就其身份如何被冒用举证说明；对证据2真实性无异议，但被告已经尽到形式审查义务；对证据3真实性无法确认，且被告认为该证据无法证明原告是刚知晓其作为股东成立公司的事情；对证据4真实性不认可，第一证据四签字并非原告当面签写，第二即使该证据为原告亲笔所写也无法证明与工商登记材料中的签字不是同一人所签，原告应当提交有资质的鉴定机构出具的鉴定报告；对证据5文件真实性无异议；对证据6真实性不认可，证明事项有异议，原告称2019年7月1日接到泰山区法院裁定书，但申请书时间为2019年7月2日，从时间上推断原告不可能在接到裁定书次日便前往被告处提交书面撤销登记的申请，除非原告事先已准备好。 原告对被告证据真实性及证明目的均有异议。材料中所有付晓签名并非本人所签，原告对该公司的注册登记不知情，根本不认识该公司的登记法人范立鹏，也从未授权委托任何人办理注册登记事项，授权委托书的签名也不是付晓本人所签，属于被冒名注册登记成为公司股东，请依法予以撤销登记的行政行为。 第三人法定代表人范立鹏对被告证据有异议，认为被告证据登记材料中范立鹏的签字并非本人签字，也非本人经办。注册公司这个事情我知道，宋娜（朋友）和姓胡的（胡善利）注册公司，之后告诉我了。具体经营是宋娜负责，我没有参与公司经营，宋娜是失信人不能注册公司法人，就注册我为公司法人，我只是帮忙。 本院对原、被告证据认定如下： 对原告证据的认定，被告及第三人对原告证据1、2、3、5真实性均无异议，本院予以确认；证据4系法院生效裁定，本院予以确认；证据6系原告向青岛市市场鉴定管理局局和保税区市场监督管理局提交的申请书，与本案待证事实无关，本院不予确认。 对被告证据的认定，该组证据客观反映了被告对公司设立登记申请进行形式审查的事实，本院对登记程序予以确认，对该行政程序中涉及原告的签字以及相关材料的真实性问题，需结合其他事实予以确认，本院将在事实认定及本院认为部分进行分析。 经审理查明，被告提交的涉案登记材料显示，2016年7月21日，原告付晓、案外人范立鹏委托案外人张增花向原青岛市工商行政管理局保税区分局（根据鲁编办[2002]号文，系原青岛市工商行政管理局派出机构，根据市局授权办理企业的登记注册和监管）申请设立青岛利家铭国际贸易有限公司，并提交了《公司登记（备案）申请书》、《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》、指定委托代理人身份信息、法定代表人信息及身份证明、董事、监事、经理信息及身份证明、公司股东（发起人）出资情况、财务负责人及联络员信息、《股东会决议》、《公司章程》、《企业名称预先核准通知书》及住所使用证明等相关申请材料，上述材料中均有股东签字及身份证复印件证明。其中，法定代表人信息显示范立鹏为该公司法定代表人，董事、监事、经理信息显示付晓为公司监事，公司股东（发起人）出资信息显示出资人为范立鹏、付晓，出资比例分别为49%、51%。原青岛市工商行政管理局于2016年7月21日受理上述申请，经审查，于同日核准了青岛利家铭国际贸易有限公司的设立登记，并颁发了营业执照。原告对其被登记为股东的行为不服，遂提起本案行政诉讼。 另查明，原青岛市工商行政管理局等相关部门组建为青岛市市场监督管理局，本案原告于2019年7月21日向本院提起行政诉讼时，起诉的被告为青岛市市场监督管理局。青岛市市场监督管理局于诉讼中向本院提交《青岛市行政审批服务局职能配置、内设机构和人员编制规定》，该文件载明青岛市行政审批服务局“对划转的行政许可和相关政务服务事项，依法履行法定职责，并对行政审批行为承担相应的法律责任”，下设市场主体登记处，“负责市场主体设立等相关审批服务事项的受理、审查、决定等工作”。经本院释明，原告向本院提交申请，将被告青岛市市场监督管理局变更为青岛市行政审批服务局。 再查明，本院在诉讼中，曾就公司登记相关问题对范立鹏进行了询问，范立鹏在询问笔录中称“大约在公司注册的时间2016年7月21日前后，胡善立（朋友介绍认识的）和宋娜（我的同学和朋友）找到我和付晓说想注册公司，要求我们两人顶名成立公司，要借用我们的身份证，原件还是复印件我不记得了，后来公司注册成功，但是我没有去工商部门签名。我不认识付晓，听说付晓和胡善利是朋友，听说胡善利找的付晓，我不确定付晓是否同意顶名的事”，其还称“宋娜解释说因为有贷款不能注册公司，我当时就同意了，我知道公司成立了，我是法定代表人，但是具体公司业务我并没有参与。胡善利找的付晓，后来泰山法院有个案子涉及到青岛利家铭国际贸易有限公司，也有我和付晓、宋娜作为被告”。其还称“泰山法院有个案子涉及到青岛利嘉铭国际贸易有限公司”，“17、18年还有两个案子涉及到第三人公司”。 又查明，案外人魏传文因采购合同纠纷将青岛利家铭国际贸易有限公司、范立鹏、付晓、宋娜诉至泰安市泰山区人民法院，并申请查封上述当事人名下银行存款100万元。 本案在庭审中，原告付晓申请对涉案登记材料中的委托书、股东会决议等所有材料中“付晓”的签字是否系其本人所签进行司法鉴定。 本院认为，依照《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条之规定“工商行政管理机关是公司登记机关……”《青岛市行政审批服务局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第九项“对划转的行政许可和相关政务服务事项，依法履行法定职责，并对行政审批行为承担相应的法律责任”之规定及第四条“市场主体登记处负责市场主体设立等相关审批服务事项的受理、审查、决定等工作”，作出涉案行政行为的职权现已依法划转为青岛市行政审批服务局，故青岛市行政审批服务局系本案的适格被告。本案系原告不服股东登记案件，应从事实认定、适用法律和程序方面全面审查被告行政行为的合法性。《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”《中华人民共和国公司管理条例》第二条规定：“有限责任公司和股份有限公司设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”第二十条之规定：“设立有限责任公司，应当由全体股东指定的代表或者共同委托的代理人向公司登记机关申请设立登记。……申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；（三）公司章程；（四）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；（五）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；（六）公司法定代表人任职文件和身份证明；（七）企业名称预先核准通知书；（八）公司住所证明；（九）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。法律、行政法规或者国务院决定规定设立有限责任公司必须报经批准的，还应当提交有关批准文件。”第五十一条规定：“公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定：（一）申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理。”第五十三条规定：“公司登记机关对决定予以受理的登记申请，应当分别情况在规定的期限内作出是否准予登记的决定：（一）对申请人到公司登记机关提出的申请予以受理的，应当当场作出准予登记的决定。”《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发[2014]7号）第三条第三项规定：“明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限。尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。支持配合人民法院履行民事审判职能，依法审理股权纠纷、合同纠纷等经济纠纷案件，保护当事人合法权益。当事人或者利害关系人依照人民法院生效裁判文书或者协助执行通知书要求办理工商登记的，工商行政管理机关应当依法办理。”从上述法律规定可知，公司设立登记作为行政许可的一种，行政机关仅对公司登记环节中的申请材料做形式审查，申请人应对材料的真实性负责。本案中，案外人张增花持“范立鹏”“付晓”的相关委托材料向原青岛市工商行政管理局申请设立青岛利家铭国际贸易有限公司，并提交了《公司登记（备案）申请书》、《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》、指定委托代理人身份信息、法定代表人信息及身份证明、董事、监事、经理信息及身份证明、公司股东（发起人）出资情况、财务负责人及联络员信息、《股东会决议》、《公司章程》、《企业名称预先核准通知书》及住所使用证明等相关申请材料，上述申请材料、文件齐全，符合法定形式，原青岛市工商行政管理局依法受理并作出涉案核准登记的行为，已经尽到了形式审查的义务，且依照上述相关规定当场作出核准登记，符合法定程序。本案的争议焦点为，原告付晓是否系被他人冒用身份提供虚假材料被登记为股东，涉案股东登记是否应被撤销。对此，原告主张其对公司设立毫不知情，申请材料中涉及“付晓”的签字均不是其本人所签，其系被冒用身份登记为股东，并申请司法鉴定。本院认为，《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》(国市监信[2019]128号)第三条规定：“审慎作出撤销登记决定。登记机关调查认定冒用基本事实清楚，或者公司和相关人员无法取得联系或不配合调查且公示期内无利害关系人提出异议，登记机关认为冒名登记成立的，应依法作出撤销登记决定。有证据证明被冒用人对该次登记知情或事后曾予追认，或者公示期内利害关系人提出异议经调查属实，登记机关认定冒名不成立的，应依法作出不予撤销登记决定。”从上述规定可知，对撤销登记应采取审慎的态度，在确有证据证明冒用基本事实清楚的情形下才应予以撤销，就本案而言，涉案公司有范立鹏和付晓两名股东，付晓的认缴出资比例为51%，经本院询问，范立鹏称该公司涉及多起民事诉讼，故一旦撤销对“付晓”的股东登记，涉案公司亦不能成立，势必影响众多案外人的利益，故对原告是否系被冒用身份这一基本事实更应审慎认定。首先，关于原告申请对涉案登记材料中的委托书、股东会决议等所有材料中“付晓”的签字是否系其本人所签进行司法鉴定的主张，范立鹏在接受本院询问时称在公司注册期间，“胡善立”和“宋娜”找到其和付晓，想借用二人身份证顶名注册公司，听说付晓和“胡善利”是朋友，找过付晓，但不确定付晓是否同意顶名的事，即便本院启动司法鉴定程序，鉴定结论认定“付晓”的签字与其在鉴定程序中的签字不是同一人笔迹，也仅能从形式上反映出申请公司登记材料中的签字并非其本人所签，但并不排除付晓对此知情并同意借用身份证顶名设立公司的可能性，并不能有效证明股东会决议等申请材料并非付晓本人真实意思表示，系虚假材料，也即原告申请司法鉴定关联的事实涉及股权效力，该争议与本案不属同一法律关系，原告在本案中申请司法鉴定并没有实质意义，故本院对原告的鉴定申请不予准许；其次，原告称其系被冒用身份登记为股东，但其在本次诉讼中提交的身份证与涉案登记申请材料中的身份证复印件内容完全一致，有效期均系2010年6月29日至2030年6月29日，其并未提交身份证丢失的相关证据，亦未对其身份是如何被冒用的作出合理说明，故对其该主张，本院不予采信。综上，原青岛市工商行政管理局作出涉案公司设立登记的行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。原告的现有证据不足以证明他人冒用其身份提交虚假材料骗取公司登记的事实，故其所诉缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原告与第三人及他人之间的股权争议应通过民事诉讼程序解决，在股权争议确定责任后，原告可依据民事诉讼的结果，依法解决其股权登记存在的问题。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告付晓的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审 判 长  叶长青 人民陪审员  杨步美 人民陪审员  朱文玲 二〇一九年十二月六日 书 记 员  孙 旻