河北省唐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀02行初89号 原告陈唐林，男，1960年6月12日生，汉族，住遵化市。 委托代理人陈永芊，北京京师（天津）律师事务所律师。代理权限：一般代理。 被告遵化市人民政府。住所地：遵化市海都道**。 法定代表人王凤海，市长。 委托代理人李亚力。代理权限：一般代理。 委托代理人曹小连，北京市才良律师事务所律师。代理权限：一般代理。 被告唐山市人民政府。住所地：唐山市路**西山道**。 法定代表人丁绣峰，市长。 委托代理人李泽强，代理权限：一般代理。 原告陈唐林不服被告遵化市人民政府作出的《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附着物补偿安置方案》及唐山市人民政府作出的唐政复决字〔2017〕41号行政复议决定一案，于2017年11月17日向本院提起行政诉讼，本院于2018年5月25日作出（2017）冀02行初111号行政判决书，判决驳回原告陈唐林的诉讼请求。陈唐林不服上诉，上诉至河北省高级人民法院，该院于2018年12月6日作出（2018）冀行终755号行政裁定书，裁定撤销本院（2017）冀02行初111号行政判决书并发回重审。本院于2019年7月4日立案并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。原告陈唐林及委托代理人陈永芊，被告遵化市人民政府委托代理人李亚力、曹小连，被告唐山市人民政府委托代理人李泽强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告遵化市人民政府于2016年1月20日作出《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附着物补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）。 被告唐山市人民政府于2017年10月26日作出唐政复决字〔2017〕41号行政复议决定（以下简称《复议决定》），确认遵化市人民政府作出的《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附着物补偿安置方案》违法。 原告陈唐林诉称，原告在河北省遵化市平安城镇依法经营遵化市东门水泵厂，2004年3月24日在遵化市工商行政管理局登记成立。因遵化市京哈北线高速公路建设项目，水泵厂所在地被征收。因对安置补偿标准不满意，始终未能达成补偿协议。为核实征收合法性，于2017年5月24日原告通过信息公开获知被告遵化市人民政府作出的《补偿安置方案》。原告认为，被告遵化市人民政府作出的《补偿安置方案》中的补偿标准明显不合理，未依法征求公众意见，实体和程序上均违法，侵害了原告的合法权益，特向被告唐山市人民政府申请行政复议。被告唐山市人民政府未能查明事实，仅作出了确认违法的复议决定。原告认为，被告未能依法履行复议决定，侵害了原告的合法权益，诉至法院，请求：1.撤销被告唐山市人民政府作出的唐政复决字〔2017〕41号行政复议决定；2.撤销被告遵化市人民政府作出的《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附着物补偿安置方案》；3.诉讼费用由被告承担。 原告陈唐林向本院提交了以下证据： 证据1.个体工商户营业执照。证明原告主体适格。 证据2.信息公开答复、邮寄单、行政复议告知书、向被告邮寄的行政复议申请书、邮寄单。证明在法定期限内申请复议。 证据3.《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附着物补偿安置方案》。证明存在违法的行政行为。 证据4.唐政复决字〔2017〕41号复议决定书、邮寄单。证明被告未完全履行复议职责，原告在法定期限内提起诉讼。 证据5.补正行政复议申请书及补正邮寄单。证明被告对原告提起的复议申请时效性进行了审查。 证据6.协议书。 证据7.遵出让国用（1997）字第××号国有土地使用证。 证据6、7证明原告主体适格。 被告遵化市人民政府辩称，1.《补偿安置方案》不具有可诉性，不属于人民法院受案范围，《补偿安置方案》其性质属于过程性文件，对原告的权利义务不产生实际影响，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）、（十）项的规定，《补偿安置方案》不具有可诉性，上述观点最高人民法院都作出了相应的裁判案例，即2019年3月29日最高人民法院作出的（2018）最高法行申9268号行政裁定书和2018年6月25日最高人民法院作出的（2018）最高法行申1255号行政裁定书。结合本案，原告已就遵化市平安镇人民政府实施的强制拆除行为提起诉讼，遵化市人民法院作出（2018）冀0281号行政判决书，判决确认强迁行为违法。原告已提起行政赔偿诉讼，原告的损失将在行政赔偿诉讼中得到救济，《补偿安置方案》不对原告产生实际影响，属于不可诉行为。虽然复议机关作出了复议决定书，但不能以复议机关作出了确认违法的复议决定而改变其不可诉性。2.原告申请行政复议已超过法定期限。依据《行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”之规定，答辩人作出《补偿安置方案》后即于2016年1月20日发布公告，原告向唐山市人民政府提出行政复议申请应当公告发出之日起六十日内提出行政复议申请。而本案原告是在2017年9月4日才向唐山市人民政府提出的复议申请，原告在复议过程中提供的《关于陈唐林“政府信息公开申请表”申请事项的告知书》涉嫌利用信息公开程序规避其已超过行政复议申请期限的事实。因《补偿安置方案》是2016年1月20日发布的，故此，本案原告无论是提出行政复议申请还是提出行政诉讼均已超过法定期限。3.答辩人有作出《补偿安置方案》的法定职权。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、《河北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第四条、《土地管理法实施条例》第二十五条的规定答辩人有负责本行政区域的房屋征收与补偿工作的法定职权。4.答辩人作出的《补偿安置方案》程序合法。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条之规定，答辩人在作出《补偿安置方案》前已依法发布征求意见稿，并在征地范围沿线各村干部参加的动员大会上公布征求意见，听取被征地沿线各村村民以及主要负责人意见。且本案并非因旧城区改建需要征收房屋，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款以及《河北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第八条的规定故不存在告知被征地村民申请听证的情况以及组织由被征收人和公众代表参加听证会的情况。故此答辩人作出的涉案《方案》程序合法。5.答辩人作出的《补偿安置方案》中的补偿安置标准合法合理。因本案京秦高路公路二期工程是京秦高速的重要组成部分，是打通国网断头路的重点工程，是河北省重点项目，项目的特点就是时间紧任务重。答辩人通过组建成立遵化市京哈北线高速公路建设地方工作领导小组办公室，并与被征地的平安城镇人民政府、遵化市物价局多次召开会议研究补偿安置办法。根据《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《唐山市征收土地地上附着物补偿标准暂行规定》，参照唐山市住建局、国土资源局、交通运输局联合印发的《河北省清东陵高速公路项目征收土地、房屋补偿安置实施方案》，结合遵化市实际，制定了涉案的《补偿安置方案》。答辩人也依法对原告的水泵厂进行了评估，故此答辩人作出的《补偿安置方案》中的补偿安置标准合法合理。6.分配方案不应当撤销。即使涉案分配方案违法、可诉，但现在涉案征收范围内绝大多数被征收人也已经签订协议，且公路已经施工，不具可恢复性，如撤销造成公益利益的重大损害，因此依据《行政诉讼法》第七十四条规定也不应当撤销。综上所述，《补偿安置方案》是不可诉的，原告申请行政复议超过法定期限，请求依法驳回原告的起诉。 被告遵化市人民政府向本院提交了以下证据： 证据1.《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附着物补偿安置方案》。证明涉案方案制定程序合法。 证据2.京秦高速公路二期补偿安置办法征求意见公告及公示照片。证明涉案方案制定程序合法。 证据3.京秦高速公路二期补偿安置办法征求意见公告情况汇总。证明涉案方案制定程序合法。 证据4.涉征户意见反馈。证明涉案方案制定程序合法。 证据5.《河北省清东陵高速公路项目征收土地、房屋补偿安置实施方案》。证明涉案补偿安置方案是依据《河北省清东陵高速公路项目征收土地、房屋补偿安置实施方案》，该方案合法合理。 证据6.《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附着物补偿安置方案》及张贴的公示照片。证明涉案方案是2016年1月18日制定并印发，2016年1月20日公示。 证据7.证明。来源遵化市京哈北线高速公路建设地方工作领导小组办公室。证明涉案建设项目为河北省重点项目，属于公共利益范畴。被征收范围内共涉及666户，其中已签订协议的为664户并履行，且分配方案的制定程序合法，内容合法，对原告的权利不产生实际影响，分配方案不应被撤销，撤销将对公共利益造成重大不利影响。 证据8.证明。来源河北省高速公路京哈北线管理处。证明涉案建设项目为河北省重点项目，属于公共利益范畴，分配方案的制定程序合法，内容合法，对原告的权利不产生实际影响，分配方案不应被撤销，撤销将对公共利益造成重大不利影响。 证据9.遵化市人民法院（2018）冀0281行初25号行政判决书。证明原告应通过主张强制拆除违法赔偿的程序维护自己权益。 被告唐山市人民政府辩称，1.答辩人作出的唐政复决字〔2017〕41号行政复议决定事实清楚，证据充分。经审理查明：原告陈唐林在遵化市经营的遵化市东门水泵厂，在京秦高速公路津冀界至建设项目的征收范围内。原告因对安置补偿标准不满意，始终未能与遵化市人民政府达成补偿协议。，原告通过信息公开获知遵化市人民政府作出的《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附着物补偿安置方案》。，原告向遵化市人民政府提出行政复议申请。，遵化市人民政府作出《行政复议告知书》，告知原告应向唐山市人民政府申请行政复议。以上事实有身份证复印件、营业执照（副本）、《关于陈唐林“政府信息公开申请表”申请事项的告知书》及邮寄单复印件、行政复议ＥＭＳ邮寄单复印件、《行政复议告知书》、遵政字〔2016〕2号等证据证明。根据《河北省土地转用征收报批办法》第八条规定：“市、县国土资源局应当在被征收土地所在村的村务公开栏内张贴《征地告知书》，告知被征地村及有关农户征地用途、地块位置、补偿标准、安置途径等情况，并告知对土地权属、补偿标准、安置途径享有申请听证的权利。”遵化市人民政府在制定《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附着物补偿安置方案》过程中，虽然作出了《京秦高速二期补偿安置办法征求意见公告》，对《遵化市京秦高速公路二期地上附着物补偿安置办法》进行公示，征求项目征迁范围内公众意见。而后又作出《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附着物补偿安置方案》并公示，但遵化市人民政府始终未告知被征地村及有关农户对土地权属、补偿标准、安置途径享有申请听证的权利。因此，遵化市人民政府作出的《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附着物补偿安置方案》违反法定程序。因遵化市人民政府作出的《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附着物补偿安置方案》中的补偿标准，是依据《唐山市征收土地地上附着物补偿标准暂行规定》，结合遵化市实际作出的。因此原告提出的补偿标准不合理问题，不符合客观事实。综上所述，答辩人作出确认被申请人作出《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附着物补偿安置方案》的具体行政行为违法的行政复议决定事实清楚，证据充分。2.答辩人作出的唐政复决字〔2017〕41号行政复议决定，程序合法。答辩人于收到原告提起的行政复议申请材料。经过立案审查，答辩人依法予以受理，并作出《行政复议答复通知书》送达遵化市人民政府。遵化市人民政府及时提交答复意见及相关材料。经过认真审理，，答辩人作出唐政复决字〔2017〕41号行政复议决定书，并及时送达原告与遵化市人民政府，因此该案行政复议程序合法。3.答辩人作出的唐政复决字〔2017〕41号行政复议决定适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目的规定：违反法定程序的，决定撤销、变更或者确认具体行政行为违法。因此，答辩人作出唐政复决字〔2017〕41号行政复议决定适用法律正确。综上，答辩人作出的唐政复决字〔2017〕41号行政复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求人民法院依法予以维持，驳回原告的诉讼请求。 被告唐山市人民政府向本院提交了以下证据： 证据1.行政复议申请书。 证据2.行政复议案件立案审批表。 证据3.行政复议答复通知书。 证据4.行政复议结案审批表。 证据5.行政复议决定书及送达回证 证据1-5证明程序合法。 证据6.营业执照（副本）。 证据7.《关于陈唐林“政府信息公开申请表”申请事项的告知书》及邮寄单复印件。 证据8.《行政复议EMS邮寄单复印件》。 证据9.《行政复议告知书》。 证据10.遵化市人民政府关于印发《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附着物补偿安置方案》的通知（遵政字〔2016〕2号）。 证据6-10证明事实清楚、证据确凿。 证据11.河北省土地征收转用报批办法。 证据12.《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。 证据11-12证明适用法律正确。 经庭审质证，原告陈唐林对被告遵化市人民政府提交的证据发表质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性不认可，该份意见稿落款无日期无公章无制定机关。对证据2的真实性、合法性、关联性不认可，该份证据中的照片有两张与本案无关，是分别在中滩村与夏家峪村的村委会拍摄的，照片内容拍摄十分模糊，无法显示出照片中张贴的相关文书具体是何文书。该份证据形式不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第12条的规定，未出示原始载体。对证据3、4的真实性、合法性、关联性不认可，证据形式不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题规定》的第10条的规定，反馈本身应属书证证据种类。对证据5的真实性无异议，合法性及关联性不认可，京秦二期的补偿方案并不一定要参考清东陵的补偿方案，且根据《国土资源部进一步做好征地管理工作的通知》，征地补偿标准实行动态调整机制，根据经济发展及实际情况每2到3年应进行调整，该份证据于2011年作出，京秦二期安置补偿方案是在2016年作出的，已超过时效。对证据6是本案所诉的原具体行政行为，非证据种类，不发表质证意见，其张贴公示的照片质证意见同证据2照片的质证意见。证据7、8与本案无关联性，国家重点项目实施不能成为方案实体违法性的前提及依障。证据9与本案无关，强拆判决与本次诉讼无关系。 被告唐山市人民政府对被告遵化市人民政府提交的证据发表质证意见如下：对证据1-5的真实性、合法性、关联性无异议，但该五份证据不能证明行政行为程序的合法性。对证据6-9无异议。 原告陈唐林对被告唐山市人民政府提交的证据发表质证意见如下：对证据1-5的真实性、关联性无异议，对合法性不认可。该五份证据只证明被告唐山市人民政府履行了行政复议绝大部分的流程性规定，但根据行政复议法第23条规定，本案中被告所提交的材料显然无被申请人遵化市政府作出的原具体行政行为作出时的证据依据及材料。由此可见唐山市人民政府审查了原具体行政行为程序的合法性，但未审查原具体行政行为实体的合法性。证据6-10为原告提起行政复议时提交的材料，不能成为被告合法作出行政复议的证据。证据11-12是法律规范，不是证据种类。 被告遵化市人民政府对被告唐山市人民政府提交的证据无异议。 被告遵化市人民政府对原告陈唐林提交的证据发表质证意见如下：对证据1、3的真实性、合法性、关联性无异议，对证据3的证明目的不认可，方案为被诉行为本身。对证据2、5的真实性无异议，但不具有关联性及合法性，被告已于2016年1月20日对补偿方案进行了公示，原告提起行政复议申请已经超期。对证据4的真实性无异议，但合法性有异议，原告提起的行政复议申请已经超期，唐山市人民政府应当驳回原告的复议申请。对证据6的真实性无异议，但合法性有异议，依据合同法的规定，租赁的最长期限为20年。其协议中约定的长期违反法律规定。对证据7的真实性、合法性无异议，关联性有异议，使用权人为东门庄村委会，并非本案原告，不能作为原告的证据。 被告唐山市人民政府对原告陈唐林提交的证据发表质证意见如下：对证据1、2、3、5的真实性、合法性、关联性无异议。对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，被告在行政复议过程中已经尽职履行。对证据6、7的意见同意被告遵化市人民政府的意见。 本院对原告陈唐林提交的证据认证如下：证据1能够证明原告的身份，本院予以确认。证据2、3、4、5能够证明原告申请信息公开的过程并获得申请的信息，本院予以确认。证据6能够说明签订协议情况，本院予以确认。证据7能够说明涉案土地颁发了国有土地使用权证，本院予以确认。 本院对被告遵化市人民政府提交的证据认证如下：证据1-4、6-8能够证明作出征收补偿方案的程序、背景及现状，本院予以确认。证据5系作出征收补偿方案时所参考的文件，本院予以确认。证据9能够证明原告所经营的水泵厂被拆除，针对拆除行为遵化市人民法院判决确认遵化市平安镇人民政府于2017年6月16日拆除原告水泵厂部分厂房行为违法，但不予撤销拆除行为，本院予以确认。 本院对被告唐山市人民政府提交的证据认证如下：其提交的证据能够证明作出被诉复议决定所履行的相关程序，本院予以确认。 经审理查明，1998年7月遵化市人民政府颁发遵出让国用（1997）字第××号国有土地使用证，该证载明：“土地使用者东门庄村委会，地址平安城镇东门庄村，用途水泵厂，批准使用期限40年，土地总面积0.99亩”。1999年2月13日原告陈唐林与平安城镇东门庄村民委员会签订协议书，该协议书载明：“一、按使用证的面积永久使用。二、如出现土地纠纷时，按使用证的面积处理……”。2004年3月原告陈唐林取得遵化市东门水泵厂个体工商户营业执照。2016年1月11日遵化市京哈北线高速公路建设地方工作领导小组办公室作出《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附着物补偿安置方案》（征求意见稿）并发布征求意见公告，将其张贴于平安城镇东门庄村民委员会等地。征求意见公告期满后，2016年1月18日遵化市人民政府作出遵政字〔2016〕2号关于印发《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附着物补偿安置方案》的通知并于2016年1月20日印发和公告张贴。原告陈唐林经营的水泵厂在征收范围内，2017年5月4日遵化市人民政府收到陈唐林的政府信息公开申请，于同年5月24日作出申请事项的告知书并将被诉补偿安置方案作为附件送达原告，该告知书答复如下：“一、我市已完成京秦高速公路津冀界至平安城××建设项目转用征收组卷，现已上报唐山市国土资源局，再由唐山市国土资源局统一上报到河北省人民政府审批。目前，尚未取得省政府用地批复。二、遵化市东门水泵厂在被征收范围内。按上级有关文件要求，属于先行用地范围，目前，泵厂的补偿费用已提存至公证处，因此，对您所占有的泵厂进行合理补偿、拆迁、征用乃至开工建设合法。”原告就该补偿安置方案向遵化市人民政府提出行政复议申请，2017年8月9日遵化市人民政府作出遵政复告字〔2017〕2号行政复议告知书，告知其应向唐山市人民政府提出行政复议申请，并同时告知自提出行政复议申请之日起至收到该告知书之日止的时间不计入法定申请期限。2017年8月16日被告唐山市人民政府收到原告的行政复议申请，于同年8月21日作出唐政复补字〔2017〕12号补正行政复议申请通知书，2017年9月4日被告唐山市人民政府立案受理，2017年9月6日被告唐山市人民政府作出唐政复答字〔2017〕61号行政复议答复通知书并送达遵化市人民政府，经审查2017年10月26日唐山市人民政府作出唐政复决字〔2017〕41号行政复议决定书，并送达当事人，该复议决定认为根据《河北省土地转用征收报批办法》第八条之规定，遵化市人民政府未告知被征地村及有关农户享有申请听证的权利，以涉案补偿安置方案违反法定程序为由确认《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附着物补偿安置方案》行为违法。原告不服，于2017年11月17日诉至本院。2018年12月20日遵化市人民法院作出（2018）冀0281行初25号行政判决，确认遵化市平安城镇人民政府于2017年6月16日拆除原告水泵厂部分厂房行为违法，该判决已生效。针对拆除厂房行为，原告已向遵化市人民法院提起行政赔偿之诉。 本院认为，原告陈唐林所经营的水泵厂在东门庄村委会所有的国有土地上，因其认为被诉的《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附着物补偿安置方案》补偿标准不合理，经向唐山市人民政府复议后，向本院提起诉讼，原、被告的主体身份适格。本案中，涉案补偿安置方案的补偿标准是依据《唐山市征收土地地上附着物补偿标准暂行规定》，结合遵化市实际作出的，符合客观实际，并无明显不当。涉案补偿安置方案包括集体土地和国有土地的征收，遵化市人民政府在征收过程中，未告知被征地村及农户对土地权属、补偿标准等内容有申请听证的权利，补偿安置方案违反法定程序，故唐山市人民政府据此作出确认补偿安置方案程序违法的复议决定结论正确，应予维持。原告陈唐林的诉讼请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告陈唐林的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈唐林负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审判长  刘志强 审判员  刘天永 审判员  杨春艳 二〇一九年十二月十六日 书记员  吕梦薇