苏州市吴中区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏0506行初22号 原告：苏州市吴中区长桥街道西塘北巷9号业主委员会，住所地苏州市吴中区东吴北路西塘北巷**。 负责人：沈文达，主任。 委托代理人：张立民，苏州市姑苏区府前法律服务所法律工作者。 被告：苏州市自然资源和规划局，住所地苏州市姑苏区干将西路**。 负责人：黄戟，该局局长。 委托代理人：姚雪，该单位工作人员。 委托代理人：梁月星，江苏力信律师事务所律师。 第三人：苏州市机关事务管理局，住所，住所地苏州市姑苏区三香路**div> 负责人：金伟康，该局局长。 委托代理人：张杰，江苏钟山明镜（苏州）律师事务所律师。 委托代理人：张小盼，江苏钟山明镜（苏州）律师事务所实习律师。 原告苏州市吴中区长桥街道西塘北巷9号业主委员会（下称西塘北巷9号业委会）诉被告苏州市自然资源和规划局（下称苏州资规局）其他城建行政行为一案，本院于2019年6月10日立案受理。因苏州市机关事务管理局（下称苏州机务局）与本案处理结果有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年8月29日公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。 原告西塘北巷9号业委会诉称：其于2018年8月2日去被告直属吴中分局，索取本小区地籍调查表得知，本商品房小区国有土地使用权竟然属于已经注销了16年的原“机关事务管理局房屋建筑站”。其于2018年11月12日正式向被告直属吴中分局任华副局长提交“土地权属申请书”及证据材料，申请事项：撤销原权利人“机关事务管理局房屋（建筑站）”，依法变更为全体业主共有。2018年11月28日，吴中分局地籍科徐科长奉命答复其，保留划拨方式的依据是苏土字96号文件。2018年12月27日，吴中分局任华副局长及3位科长联席答复原告，1998年发的土地使用权证已经失效，2002年进行了商品房的权属分割，剩余权属分割仍未最终完成，正式权证尚未更换，原权利人持有的证自己找不到了。2018年12月29日、2019年1月2日，其上访被告不动产登记中心顾玉根局长，再次提交“土地权属申请书”，顾玉根安排回到吴中分局重新启动调查。后吴中分局拒不立案，后其多次上访顾玉根局长，但被告和其直属吴中分局相互推诿。2019年4月25日，其第五次上诉顾玉根局长，书面提交“土地权属依法变更的再申请”和“2019年业主大会书面表决”，占比73.55%的业主坚决要求相关政府部门执政为民，尊重民意，彻底改变“不作为”的工作恶习，依法依规要为人民办实事、办好事。故请求确认被告对其要求依法调查、变更商品房小区“苏州市吴中区南门二村北区（公安编号西塘北巷9号）”土地权属的申请未予受理的行为违法，限被告于本判决生效之日起按《中华人民共和国物权法》和《不动产登记暂行条例实施细则》的规定履行法定职责。审理中，原告表示其要求被告变更南门二村北区土地权属实际上就是要求被告将所在小区的道路、绿化、公共建筑占用范围的土地使用权登记为全体业主共有。 原告向本院提交以下证据： 1、苏地行计复（82）字第107号江苏省苏州地区行政公署计划委员会批复复印件，证明南门二村北区715平方米公共建筑来源和建造成本的摊派。 2、编号为1867的吴县建筑执照申请表复印件、关于在南门二村建造机关住宅情况的说明复印件，证明1867号是其中一幢，是1990年盖的，另外六幢是2000年以后建造，涉案房屋在小区规划范围内。 3、苏计投（1998）266号苏州市计划委员会关于苏州市卧龙房地产有限公司建造商住宅项目计划任务书的批复复印件，证明南门二村北区1-6幢商品房住宅建造批准情况。 4、南门二村北区详细规划复印件，证明南门二村北区715平方米公共建筑的规划认定及1-6幢实施规划。 5、吴规（98）工字188号建设工程规划许可证复印件1份，证明南门二村北区1号楼的建造许可批复，同时与证据4共同证明：（1）“南门二村北区详细规划”图的法律凭证效力；（2）污水处理工程废弃留下的两幢二层楼房重新认定为715平米公共建筑；（3）当时建设时拆除1号楼东侧原有仓库350平米，拆除1号楼北侧16间原有仓库（后称汽车库），重新规划为绿化带，仓库仍在，相关部门已认定为违建。 6、吴规（2000）工字110号建设工程规划许可证复印件，证明南门二村北区2号楼的建造许可批复。 7、吴规（2001）工字44-1号建设工程规划许可证复印件，证明南门二村3、4号楼建造许可批复。 8、吴规（2001）工字44-2号建设工程规划许可证复印件，证明南门二村5、6号楼建造许可批复。 9、苏改办复[2003]27号苏州市企业改制办公室关于同意苏州市市级机关事务管理局房屋建筑站转企改制的批复节选7页，证明南门二村北区715平米公共建筑不是国有资产，已规划属于私企苏州卧龙房产公司，并应依法转为业主共有。 10、回复函，证明苏州市机关事务局承认两幢二层楼中北侧一幢属南门二村配套服务用房，该局占用后对外出租获利。 11、转让协议复印件，证明两幢二层楼中南侧一幢由私企苏州卧龙房产公司卖给私人获利。 12、地籍调查、地籍调查表复印件二村北区规划土地建设图，两幢二层715平方米房屋在土地规划之内，其与开发商打民事诉讼官司时，房产公司称不在规划之内。 13、南门二村北区业主大会书面表决、土地权属申请以及再申请，证明其起诉前已经和被告沟通很久，但被告始终不作为，没有结果所以就起诉了。 被告苏州资规局辩称：1、本案的事实经过。1994年3月7日，包括西塘北巷9号在内的地块上开始初始登记发证，该土地位于原××新区街道人民××路××号，登记证号3500007号，土地总面积为114亩，用途为干部职工宿舍。范围包括现在的西塘新村（南门二村）、西塘北巷9号、沧南小学、水厂等。1966年11月5日，原吴县市开始对东吴北路西塘北巷地块（为1994年地块的部分）开展地籍调查工作，地籍资料，地籍资料显示建成的房屋，还包括了南门二村36幢（1990年建造）和车库等。1998年10月22日，利用1996年地籍调查资料，原吴县市人民政府完成了该地块的初始登记工作，该地块权证的编号为“吴县市国用（1998）00208”，用地面积为10543.1平方米，使用权类型为划拨，用途为机关、宣传（42），土地使用者为苏州市市级机关事务管理局。同时，1994年的总证收回注销。1999年至2002年，由苏州市市级机关事务管理局的下属单位苏州市卧龙房地产有限公司（具有房地产开发资质）在1998年总证的地块内进行1至6幢房屋的开发建设（拆除部分已有房屋，建造新的房屋）。其中2幢于1999年12月23日由苏州市卧龙房地产有限公司申请进行分割登记；1幢于2001年2月19日由苏州市卧龙房地产有限公司进行分割登记；3、4、5、6幢于2002年4月5日由苏州市卧龙房地产有限公司进行分割登记。目前分割后土地使用权均已登记在小业主名下。涉案土地按逐宗核减的模式操作，即每开发完成一次，就分割一宗，就在国有土地使用证（1998年总证）的附页栏中核减一宗宗地面积。苏州市卧龙房地产有限公司开发完毕上述六幢房屋后，该地块上的剩余土地面积未再次进行登记（1998年总证未收回注销），剩余土地仍登记在苏州市市级机关事务管理局名下，同时，该剩余土地上还包括了苏州市市级机关事务管理局1996年已经建成但也未经登记的房屋等。2、原告主体资格不适格。首先，根据《江苏省物业管理条例》规定，业主委员会成立后应向物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门和街道办事处（乡镇人民政府）备案。所涉物业位于苏州市吴中区，原告未举证证明其已经向苏州市吴中区建设局进行备案，其并非合法主体。其次，其答复行为未涉及苏州吴中区长桥街道西塘北巷9号小区业主共有利益，原告作为业委会，不能以自己的名义提起诉讼。3、原告的起诉已过起诉期限。原告诉请虽是请求确认对申请未予受理的行为违法，其实质是对权利人为“苏州市市级机关事务管理局（房建站）”的土地证持有异议，该土地证的发证时间是1998年10月22日，也就是说该行政行为作出至原告起诉之日已超过20年，即已超过最长起诉期限。此外，涉案小区自2002年建成至今，相关配套用房（包括配套用房所占有的土地）已经使用了17年左右，小区土地登记在谁的名下，原告是知道或应当知道的，现原告提起本案诉讼，也已超过法定起诉期限。4、原告无权就剩余土地的使用权主张权利。本案的开发类型不同于目前主流的商品房开发模式。现在的商品房开发类型是开发商通过招投标或竞价的模式取得整块宗地，宗地开发完毕，开发商将整宗土地进行分割，其中属于小业主所有的，转移登记给小业主；属于全体业主共有的（包括道路、绿地、公共设施、物业服务用房的占地），则登记为小区业主共有，不会出现权属不明的情况。本案所涉宗地，原属于国家机关苏州市市级机关事务管理局，在1999年开发之前已经有地上建筑物，然后由苏州市市级机关事务管理局的下级单位苏州市卧龙房地产有限公司在该宗地上逐步进行开发建设，基本上是建设完成一幢房屋就分割出去一部分土地（相当于在总证上减去已开发的部分），最后6幢开发完成后，卧龙公司并未将剩余土地的使用权人登记为该小区全体业主（从权证的角度来讲，剩余土地及地上物的权利人仍为苏州市市级机关事务管理局）。因此，不能简单地就推论，剩余土地就当然属于该小区的公用用地，归小区业主共有，原告也就当然享有主张转移登记的权利。综上，原告不具备行政诉讼主体资格且已超过法定起诉期限，请求法院驳回原告起诉。 被告向本院提交的证据是：1、编号为吴县市国用（1998）字第00208号国有土地使用证复印件、土地登记申请书、地籍调查、地籍调查法人代表身份证明书书、地籍调查、地籍调查表1）涉案土地证发证时间为1998年10月；（2）1999年卧龙房地产公司开发前，该地块上已有建筑物（包括南门二村36幢、东面的污水厂、其他房屋等），所有权人是苏州市机关事务管理局。2、目前1996年宗地平面图、现状平面图、现状图局部，证明该地块目前地上物现状。3、分割转让许可证、变更登记申请书等材料，证明小业主土地分割登记情况。 被告提供的法律法规依据是：1、《江苏省物业管理条例》第四条、第二十二条；2、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条。 第三人苏州机务局述称：1、当前涉案土地的使用权人为第三人。根据吴县市国用（1998）字第00208号国有土地使用证，国有土地使用权人是原苏州市市级机关事务管理局，根据《苏州市人民政府职能转变和机构改革实施意见》（苏委发[2014]34号），“苏州市市级机关事务管理局”正式更名为“苏州市机关事务管理局”，即本案第三人。2、关于原告主张的“本小区规划批文中715平方米公共建筑名下的土地，应依法确认为业主共有”，首先，原告提及的715平方米的公共建筑，仅是规划图的综合技术指标，没有经过相应的审批程序，也没有实际建造。其次，涉案小区建造之前已经存在的两幢二层楼房并非规划批文中的公共建筑。坐落于小区大门口北侧的两栋**楼房分别建设于1986年、1989年，在开发建设西塘北巷9号小区之前就已经存在。南门二村北区商品房住宅共6幢，除此之外，该小区没有申请过其他建筑的建设许可手续。因此，该两幢二层楼房并非小区的公共建筑，其所占用土地的使用权并非小区业主共有。该两幢二层楼房所占用土地的使用权登记在第三人名下，土地使用权人为第三人。 第三人未向本院提供证据。 经庭审质证，对于被告所举证据，原告认可其真实性，但认为已经失效，2002年商品房权属分割以后，旧证应当作废，但新的权证还没有发；2003年国企改制，土地性质应当从划拨改为出让，被告未履行监管职责，导致国库损失400多万元。第三人对证据真实性、关联性无异议。 对于原告所举证据，被告对证据1、4、5-8真实性、合法性认可，但关联性不认可。证据2真实性、合法性认可，但关联性不认可，南门二村36幢在1990年完成建设，卧龙房地产公司开发西塘北巷9号的1-6幢房产是在1998-2002年，另案有争议的房产在开发西塘北巷9号1-6幢前已经存在，但仅仅是未像南门二村36幢一样办理分割登记，不能简单推定剩余土地使用权归西塘北巷9号业主所有。证据3真实性、合法性认可，关联性不认可，该批复同意卧龙房产公司在南门二村北区建设住宅，并没有说在西塘北巷9号开发项目，且只有建筑面积，未明确开发项目的土地面积，因此无法证明剩余土地属于小区共有土地。证据9真实性、合法性认可，但与本案无关，第三人虽然进行了转制，但是吴县市国用（1998）字第00208号土地使用权人仍为第三人。证据10、11真实性不予认可，与本案无关。证据12真实性、合法性认可，该证据恰恰可以证明该地块1999年卧龙房产公司开发前地块上已有建筑物，包括南门二村36幢、东面污水厂、其他房屋等。证据13中业委会表决予以认可，但是不能证明已经经过备案程序；土地权属申请未向其提交，不能证明原告已提交相关材料。 第三人对原告的证据1-10、12真实性认可，但是证据11、13真实性不予认可，且所有证据与本案无任何关联，原告没有任何证据证明行政机关不作为。另外，证据10是由第三人下属物管中心出具，物管中心只有出租权，无权对房屋权属作出说明，所以回复函称相关房屋属于南门二村配套用房的表述是不准确的，其不能认可。 本院对上述证据认证如下：被告所举证据1-3系南门二村北区土地权属及相应登记材料，与本案有关，本院予以认定。原告所举证据1-9、12、13均与本案有关，本院予以认定。证据10、11因与本案无关，本院在本案中不予认定。 经审理查明，1998年10月7日，原苏州市计划委员会批复同意苏州市卧龙房地产有限公司（下称卧龙公司，已于2007年注销）在南门二村北区建造商品住宅，计建筑面积11961平方米。此后，原吴县市规划主管部门分别于1998年、2000年及2001年向卧龙公司颁发了南门二村北区六幢房屋的建设工程规划许可证，以上项目建设位置均位于西塘北巷9号。在卧龙公司委托的设计单位吴县市规划设计室于2000年5月出具的南门二村北区详细规划图上显示，“小区住宅总建筑面积10568m2，公共建筑总面积715m2；人均公共绿地面积4.35m2/人”。 另查明，1998年10月22日，位于苏州市吴中区西塘北巷10543.1平方米的土地登记于原苏州市市级机关事务管理局（2004年更名为苏州市机关事务管理局，即本案第三人）名下，使用权类型为划拨，用途为机关宣传，国有土地使用证号是吴县市国用（1998）字第00208号。后卧龙公司陆续在该地块上开发建设南门二村北区1-6幢房屋,并逐户完成土地使用权的分割登记。目前，该土地证未收回注销，亦未就剩余的土地面积进行重新登记。 审理中，原告称，其数次当面向被告及其直属吴中分局提交土地权属变更申请，吴中分局还当面向其作出两次口头答复。因为被告未向其出具收据或其他证明材料，其无法证明确实提交，但可以查看被告的监控。2018年7月29日，无锡市锡山区人民法院民一庭陈庭长到吴中国土分局调取材料，向其询问为何西塘北巷9号小区土地使用权还登记在第三人名下，这时其才知道本小区土地使用权的登记情况，其于2018年8月2日又到吴中国土分局调取，才确认小区土地确实还登记在第三人名下。按照被告的说法，2002年小区业主的土地分割登记之后，应当将小区的公共建筑、物业用房、公共道路、绿化等进行分割，但被告没有进行分割，实际上是履职不到位。第三人存在违法情形，被告没有进行纠正。现在其申请被告履职，但被告还是未明确道路、绿化及公共建筑范围内的土地使用权归全体业主共有，还是不肯解决问题，且既然1998年的土地使用证已经失效，被告应当督促第三人主动换证。 经本院询问，被告向本院提交书面说明一份，并称其和下属吴中分局确实收到过原告提交的变更土地权属的申请，并和原告负责人沈文达进行了对接，也做了有关调查和协调工作，但由于第三人苏州机务局不同意变更，所以对权属问题无法处理，也同时告知原告可以走异议程序，但原告不同意，所以也就到此为止了。南门二村北区是否有公共道路、绿化等，其不清楚。南门二村北区开发不同于现在新的商品房小区，当年开发一幢，就将相关土地分割出去，每分割一次，就在土地证原件附页栏中以手写加盖章的形式进行面积核减，剩余土地的归属当时没有明确的说法，土地使用权仍登记在原权利人即苏州机务局名下。因为原权利人还保留部分剩余土地，且换证需要第三人自己申请，所以1998年核发的土地证至今未换证。鉴于这种情况，无法直接将剩余土地直接登记在业主名下，只有通过确权才能进行变更登记。 本院认为，被告苏州资规局作为设区的市、县（市）自然资源主管部门，负责本行政区域内不动产登记工作，是本案适格被告。原告系西塘北巷9号小区业主委员会，对于行政机关作出或者不作出涉及业主共有利益的行政行为，有权以自己的名义提起诉讼。现原告因主张所在小区即南门二村北区公共面积的国有土地使用权，认为被告不履行不动产登记法定职责，其起诉符合法律规定。原告要求确认被告对其依法调查、变更南门二村北区（西塘北巷9号）土地权属的申请未予受理违法并依法履职，根据原告意见，实际上是要求被告将涉案小区公共区域、设施的土地使用权（转移）登记为全体业主共有，并非系对1998年10月22日的原始土地登记提出异议，根据原、被告所述，南门二村北区2002年左右建成，被告亦确认最后分割登记于2002年4月5日，但相关权属未完全登记至小区业主名下，自该时起计算起诉期限，最长未超过20年；同时，原告称对小区公共土地使用权并不知情，直到2018年7月底因民事案件调查证据才得以知晓，其陈述具有合理性，至原告起诉时未超过一年，故此，本院认定原告的起诉未超过起诉期限，被告关于已过起诉期限的抗辩意见，本院不予采纳。根据《不动产登记暂行条例》第十七条、第二十二条的规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，属于登记职责范围，申请材料齐全，符合法定形式，或申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。登记申请存在违反法律、行政法规或存在尚未解决的权属争议的等情形，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人。现原告作为利害关系人，申请对土地权属变更登记，被告应当分类予以处理，并书面告知原告。被告虽称收到原告申请后进行了一定的调查，但未将处理结果书面告知或答复原告，应属未完全履行法定职责，原告要求确认违法，符合法律规定，本院予以支持。 关于被告是否应按原告申请变更国有土地使用权登记的问题。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十六条规定，办理房屋所有权首次登记时，申请人应当将建筑区划内依法属于业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房及其占用范围内的建设用地使用权一并申请登记为业主共有。业主转让房屋所有权的，其对共有部分享有的权利依法一并转让。此处申请人应指“房地产开发企业”，而南门二村北区的开发建设单位卧龙公司早已经注销，且该小区所在土地的使用权，除分割给小业主以外的部分，至今仍登记在第三人名下；原告作为小区全体业主的代表，可以以自己的名义主张涉案小区公共道路、绿地及公共建筑占用范围下的土地使用权，但其单方申请直接将小区公共土地使用权转移登记至全体业主名下，不符合《不动产登记暂行条例》第十四条、《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条之规定，被告也已明确在本案中表示涉案小区的土地使用权无法直接予以变更或转移登记，判决被告对原告的申请重新作出处理没有任何实际意义，因此本院对原告要求被告继续履行法定职责的请求不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第七十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条之规定，判决如下： 一、确认被告苏州市自然资源和规划局对原告苏州市吴中区长桥街道西塘北巷9号业主委员会要求依法调查、变更吴中区西塘北巷9号南门二村北区土地权属的申请未依法履职的行为违法。 二、驳回原告苏州市吴中区长桥街道西塘北巷9号业主委员会的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告苏州市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏福路支行，账号：10×××76。 审 判 长 周 宏 人民陪审员 林 啸 人民陪审员 居云男 二〇一九年十二月二日 书 记 员 彭讴文