西安铁路运输法院 行 政 判 决 书        （2019）陕7102行初2321号原告许康康，男，汉族，1983年生，公民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。被告西安市城市管理和综合执法局，住所地西安市未央区。法定代表人李平伟，局长。委托代理人张海强，单位工作人员。委托代理人徐靖，陕西洪振律师事务所律师。被告西安市人民政府，住所地西安市未央区。法定代表人李明远，市长。委托代理人刘宏，单位工作人员。原告许康康不服被告西安市城市管理和综合执法局（以下简称市城管执法局）作出的行政强制行为及被告西安市人民政府作出的行政复议行为，于2019年6月13日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告委托代理人许康康，被告市城管执法局代理人张海强、徐靖，市政府代理人刘宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告许康康诉称，原告是西安市雁塔区XX街XX村XX号XX号住户，并修建有房屋一处。2019年4月28日，被告市城管执法局向原告下达行政强制拆除公告，同日下达行政强制拆除决定书，认定原告二层以上的房屋是违建。2006年，原告在修建3-5层房屋时规划局没有给原告下发违法建设通知书、停止建设。2019年4月24日，给原告下达拆除公告，4月28日，下达拆除决定书，属超期下达行为，但是未经法院裁定执行。2019年4月29日，直接将原告的房屋拆除，但是同年4月28日被告市城管执法局给原告下达的拆除决定送，告知原告60日内向市政府申请行政复议，6个月内向铁路法院起诉。同年4月29日，原告向被告市政府提交行政复议申请书，被告市政府于6月10日作出市政复决字（2019）241号《行政复议决定书》，维持被告市城管执法局作出的西城管强拆字高新01（2019）第8296号《行政强制拆除决定书》。同年6月1日，原告收到该复议决定书，原告认为，被告市城管执法局作出的行政强制决定书内容为二层以上为违建，一、二层应是合法建筑，为什么将五层全部拆除。在行政复议和行政诉讼期间，拆除文书没有发生效力，拆除原告房屋是否合法。行政处罚法1996年实施，被告市城管执法局下达的文书程序违法。原告的村已经委托高新管辖，被告城管执法局下发的公告和决定书，公章系被告市城管执法局，但是抬头是高新的编号。现提起行政诉讼，一、依法撤销市政府2019年6月10日作出的市政复决字（2019）214号行政复议决定书；二、依法撤销市城管2019年4月28日给原告作出行政强制拆除决定书（西城管强拆字）高新01（2019）第8296号；三、诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据：1.许康康户口本及许金胜户口本；2.申请书；3.许金胜证明、身份证；4.宅基地收款条；5.拆除公告；6.拆除决定书；7.行政复议申请书；8.行政复议决定书；9.照片；10.通告两份。证明原告房屋1-5层是合法的；二被告行政行为违法即被告以拆违代拆迁。被告市城管执法局辩称，一、被答辩人未经审批加盖房屋的行为，违反我国法律规定，属于违法建设。根据我国《XX乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”和《西安市XX乡规划条例》第四十条：“在城市、镇规划区内新建、改建、XX镇XX房的，应当向规划行政管理部门提交下列材料，书面申请办理建设工程规划许可证：……”。因此加建房屋需要经规划部门审批，且应取得《建设工程规划许可证》，但被答辩人加建房屋未办理任何审批手续，不但违反了我国对城市建筑空间布局进行管理和控制，也置他人的生命和财产于不顾，其行为属于未取得规划许可建设的违法行为。2019年1月24日，西安市规划局高新分局作出《西安市规划局高新分局关于陈林村许康康、许娟、许媛媛等八户违法建设认定的函》（西高规函（2019）29号），明确认定了被答辩人在内未取得建设工程规划许可证进行建设，属于违法建设行为，并要求行政机关依法进行拆除。二、答辩人作出《行政强制拆除决定书》程序合法。（一）答辩人依法对被答辩人作出行政处罚，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。1、答辩人对被答辩人的违建行为具有处罚权。《西安市城市管理综合行政执法条例》第十条（二）款关于城管执法部门执法职责的规定：XX乡XX市场管理方面法律、法规、规章的规定，查处未经批准擅自修建临街建筑物、构筑物等行为及建筑施工中影响市容环境的行为，配合规划部门拆除违法建设。因此，市城管局有权依据《西安市城市管理综合行政执法条例》的规定对被答辩人的违法建设采取强制拆除等措施。2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》第三项：按照XX乡规划法相关规定和实际管理要求，本着“查、处分离”的原则开展我市违法建设查处工作。即违法建设的巡查、认定由规划部门负责；违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除等具体执法工作由城市管理部门负责并组织实施。另依据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》第二条：城管部门根据规划部门的认定意见，按照法定程序下达法律文书，并负责违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除、没收等具体执法工作。因此，答辩人有权依据2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》和《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》关于违法建设查处的规定，对被答辩人的违法建设采取处罚、拆除等具体执法工作。2、答辩人对被答辩人行政处罚合法有效。答辩人对违建现场进行勘验，制作了《现场勘验笔录》，确认了违法事实；于2019年1月25日向被答辩人送达了《限期整改通知书》，责令被答辩人在2019年1月26日前自行拆除，但被答辩人并未履行该义务；答辩人据此又于2018年1月28日，依法向被答辩人下发了《行政处罚预先告知书》，责令被答辩人一日内自行拆除违法建筑物；在被答辩人拒绝履行的情况下，答辩人于2019年1月30日向被答辩人下发了《行政处罚决定书》，责令被答辩人一日内自行拆除违法建筑物；在被答辩人拒绝履行的情况下，答辩人于2019年2月1日向被答辩人下发了《催告通知书》，责令被答辩人一日内自行拆除违法建筑物。在被答辩人拒绝履行的情况下，答辩人于2019年4月24日向被答辩人下发了《行政强制拆除公告》，责令被答辩人一日内自行拆除违法建筑物。（二）答辩人作出的《行政强制拆除决定书》合法有效。在答辩人公告后被答辩人既没有履行指定的义务也没有陈述和申辩的情况下，2019年4月28日，答辩人依法向被答辩人作出并送达了《行政强制拆除决定书》（西城管强拆字【2019（高新01）】第8296号）。在《强制拆除决定书》送达过程中，因被答辩人拒绝配合，答辩人根据《民事诉讼法》第八十六条规定，被答辩人将相关法律文书留置于被答辩人的住所，并采取了拍照方式记录了送达过程，文书的送达程序合法有效。因此，答辩人依法作出《行政强制拆除决定书》，依据的事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、法程序合法。综上所述，答辩人作出的《强制拆除决定书》合法有效，并依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条等相关规定，进行强制拆除的行为符合法律的规定，应当驳回原告请求。被告市城管执法局提交以下证据：1.《关于陈林村许康康、许娟、许媛媛等八户违法建设认定的函》及附件（照片），证明原告的建设项目已经西安市规划局高新分局认定为违法建筑，被告是依据函告内容对原告的建设项目下发相关文书。2.现场勘验笔录；3.限期整改通知书及送达回证；  4.行政处罚预先告知书及送达回证；  5.行政处罚决定书及送达回证；  6.催告通知书及送达回证 ； 7.行政强制拆除公告及送达回证；  8.行政强制拆除决定书及送达回证。证明被告作出行政处罚及行政强制的行为符合相关法律规定，被告的行政行为程序合法。被告市政府辩称，原告于2019年4月29日向被告申请行政复议，被告受理后，于5月6日向西安市城市管理和综合执法局送达了市政复答字[2019]214号《行政复议答复通知书》。在收到市城市管理和综合执法局《行政复议答复书》及相关证据材料后，被告于2019年6月10日依法作出市政复决字[2019]214号《行政复议决定书》，并送达给各方当事人，被告的复议程序合法。被告市政府提交以下证据：1、许康康行政复议申请书；2、《行政复议答复通知书》（市政复答字[2019]214号）；3、西安市城市管理和综合执法局《行政复议答复书》；4、《西安市人民政府行政复议决定书》（市政复决字[2019]214号）；5、送达回证。证明市政府作出《西安市人民政府行政复议决定书》（市政复决字[2019]214号）程序合法。经庭审举证，原、被告的质证意见为：原告对被告市城管执法局提交的证据1、3-8的真实性认可，对证据2现场勘验笔录真实性不认可。6份送达回证原告拒收了4份，有2份没收到通知原告。照片中第一张5层的是原告家，真实性只原告认可第一张。因被告以拆违代替城改，故对所有证据的证明目的不认可。被告市政府对被告市城管执法局提交的证据的真实性认可，证明目的认可。原告对被告市政府提交的证据真实性认可，证明目的不予认可，因被告市城管执法局的行为违法而被告市政府维持亦违法。被告市城管执法局对被告市政府提交的所有证据的真实性及证明目的均认可。被告市城管执法局及市政府对原告的提交的证据户口本真实无法确定，但认可其是该村村民；申请书、宅基地收款条、通告的真实性不认可；拆出公告、拆除决定书、复议申请书、复议决定、照片第1、2张的真实性认可，所有证据的证明目的不认可。本院对上述证据作如下认证：因原、被告提交的所有证据与本案待证事实相关联且符合证据的形式要件，本院对原、被告提交的所有证据的真实性予以确认，但以下证据除外，被告市城管执法局提交的证据1的附件中照片编号为1以外的及原告提交的照片3、4、5。经审理查明，原告许康康是西安市雁塔区XX街XX村XX号XX号住户，并修建有房屋一处。2019年1月24日，被告市城管执法局下属单位高新分局接到西安市规划局高新分局移交的《关于陈林村许康康、许娟、许媛媛等八户违法建设认定的函》，函称“我局接其他部门转办，认定位于科技八路以北，XX村XX层砖混结构房屋（业主为许康康），其中两层以上为超建部分，建筑面积约587.46㎡，存在以下违法事实，超建部分未取得建设工程规划许可证进行建设，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条之规定，属于违法建设。现将该情况函告贵局，请依法查处。处理建议如下，超建部分属于无法采取改正措施消除影响的，请贵局予以拆除”。2019年1月25日，被告市XX城管执整字高新01（2019）第8296号《限期整改通知书》，内容：你……因涉案两层以上房屋违反了《XX乡规划法》第四十条规定，现责令……在2019年1月26日之前自行拆除整改，该文书留置送达给了原告。2019年1月28日，被告市城管执法局针对原告做出了《行政处罚预先告知书》（西城管执告字高新01【2019】第8296号），内容：经调查……因原告建设违章建筑的行为违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条的规定，我局拟根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出了限期1日内自行拆除违法建设……如对该处罚意见有异议，可在接到本告知之日起1日内向被告提出陈述和申辩，逾期未提出陈述或申辩，视为原告放弃陈述和申辩的权利，该文书留置送达给了原告。2019年1月30日，被告市城管执法局对原告作出了《行政处罚决定书》（西城管执罚字高新01【2019】第8296号），内容：经调查核实……违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条的规定，我局根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条的规定，对原告作出了限期1日内自行拆除违法建设……如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内向西安市人民政府申请行政复议，也可以在6个月内向西安铁路运输法院提起行政诉讼，该文书留置送达给了原告。2019年2月1日，被告市城管执法局对原告做出了《催告通知书》，并留置送达给了原告。2019年4月24日，被告针对原告做出了《行政强制拆除公告》（西城管强告字高新01【2019】第8296号），内容：你……根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，限原告3日内自行拆除……如原告在规定期限内不履行拆除义务，本机关将依法强制拆除，该文书留置送达给了原告。2019年4月28日，被告市城管执法局针对原告做出了《行政强制拆除决定书》（西城管强拆字高新01【2019】第8296号）。原告许康康不服，于2019年4月29日向被告市政府申请行政复议，被告受理后，于5月6日向被告市城管执法局送达了市政复答字[2019]214号《行政复议答复通知书》。被告市政府于2019年6月10日依法作出市政复决字[2019]214号《行政复议决定书》，维持市城管执法局作出的西城管强拆字高新01【2019】第8296号《行政强制拆除决定书》。原告不服，诉至本院，诉请如上。另查明，2019年4月29日，涉案房屋被拆除。涉案房屋所在地的土地已经被依法征收，且该村处于改造期间。本院认为，本案的争议焦点是被告市城管执法局作出的西城管强拆字高新01【2019】第8296号《行政强制拆除决定书》及被告市政府作出的市政复决字[2019]214号《行政复议决定书》的合法性。原告许康康系陈林村村民，其在该村集体土地上建有房屋，相关政府部门在土地征收及城中村改造过程中，因拆除原告的上述房屋而发生本案的行政强制争议。西安市规划局高新分局以原告所有的部分房屋未取得建设工程规划许可证进行建设，认定原告的部分房屋属于违法建筑，并于2019年1月24日向被告市城管执法局下属单位高新分局移交《关于陈林村许康康、许娟、许媛媛等八户违法建设认定的函》，被告市城管执法局遂向原告下发催告通知、处罚决定书等法律文书，被告于2019年4月28日作出西城管强拆字高新01【2019】第8296号《行政强制拆除决定书》，涉案房屋已经被拆除。原告认为被告作出涉案的《行政强制拆除决定送》的根本原因不是违法建设，而是由于其未与被告达成安置补偿协议，被告因而依据非法理由、强制推行征收实施工作所致。由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，不是农村居民能够克服和解决的，其不存在过错，且本案原告不存在突击加建的行为。被告以涉案房屋为违法建筑并作出涉案的行政行为，其执法目的不是为了整治违法建设行为，而是为了加快推进陈林村城改工作的进程，其执法目的不具有正当性，属于滥用职权的情形，即被告作出的西城管强拆字高新01【2019】第8296号《行政强制拆除决定书》法律文书的合法性，本院不予认可，依法予以撤销。被告市政府在未查清事实的基础上作出维持被告市城管执法局作出的西城管强拆字高新01【2019】第8296号《行政强制拆除决定书》，属于事实不清、证据不足的情形，依法亦应予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（五）项的规定，判决如下：一、依法撤销被告西安市城市管理和综合执法局于2019年4月28日作出的西城管强拆字高新01【2019】第8296号《行政强制拆除决定书》。二、依法撤销被告西安市人民政府于2019年6月10日依法作出市政复决字[2019]214号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告西安市城市管理和综合执法局负、西安市人民政府共同担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                           审  判  长     张成金                         人民陪审员     孙玉革人民陪审员     乔汉林                         二〇一九年十二月十二日                          书   记  员   邓昌林1