西安铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）陕7102行初3418号 原告陕西今视阳光文化传播有限责任公司。住所地陕西省西安市碑林区。法定代表人叶文雄，总经理。委托代理人李浩，陕西博硕律师事务所律师。委托代理人袁蕊娟，陕西博硕律师事务所实习律师。被告西安市城市管理和综合执法局。住所地陕西省西安市未央区。法定代表人李平伟，局长。委托代理人曲秀峰，该局干部。委托代理人魏永杰，该局干部。原告陕西今视阳光文化传播有限责任公司（以下简称今视阳光公司）诉被告西安市城市管理和综合执法局（以下简称市城管局）城建行政补偿一案，于2019年10月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月29日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月18日公开开庭审理了本案。原告今视阳光公司的委托代理人李浩、袁蕊娟，被告市城管局委托代理人曲秀峰、魏永杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。市城管局于2016年3月18日召开《关于拆除北二环与XX路十字西南角单立柱广告的专题会议》并作出决议。原告今视阳光公司诉称，原告在西安市XX路立交桥西南角拥有单立柱广告牌一个。2016年1月13日，被告收取原告壹年的广告牌空间占用费7万元，延期原告的广告牌设置许可从2016年1月14日至2017年1月13日。但在2016年3月18日，被告作出《关于拆除北二环与XX路十字西南角单立柱广告的专题会议》决议，要求被告自会议结束后一周内拆除现有的单立柱广告牌，然后可在未央区范围内二环外，三环沿线重新设置单立柱广告，并由被告完善相关手续。2016年3月23日，被告再次向原告发出通知，限期在2016年3月28日之前自行拆除，如逾期未拆，被告将强行拆除。原告无奈于2016年3月28日自行拆除了广告牌。此后，原告多次按《专题会议》决议第二条内容，在指定区域内申请被告完善设置单立柱广告牌的相关手续，但均被否认。2019年3月底，原告起诉被告，要求确认被告未履行承诺是行政违法行为。2019年6月25日，西安铁路运输法院作出（2019）陕7102行初1429号行政判决书，以“被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义”为由，确认《关于拆除北二环与XX路十字西南角单立柱广告的专题会议》决议违法。被告的违法行为，不但使原告丢失了客户，还使企业处于歇业状态，给原告造成了巨大经济损失！现根据《行政许可法》第八条的规定，特要求被告进行以下补偿：1.退还多支付的空间占用费55417.00元（2016.3.29-2017.3.13）；2.广告牌建造费损失249500.00元；3.土地租赁费15000.00元；4.广告牌拆除费20300.00元；5.人员工资费用188600.00元；6.已收取的租金损失及诉讼费788200.00元；7.未收取的租金损失1054167.00元。原告向本院提交以下证据：第一组证据：1.西安铁路运输法院行政判决书。证明目的：2016年3月18日，被告在原告设置广告牌的合法期限内，做出决定：让原告拆除广告牌（未提前30天通知），并承诺让原告重新设置广告牌。该决定被人民法院确认违法；2.拆除合同及拆除照片。证明目的：1、2016年3月28日，原告在被告的督促下拆除了合法的广告牌，遭受了损失。2、原告支付拆除费用是20300元；3.空间使用费收据。证明目的：被告的行为造成原告9个半月（2016.3.29-2017.1.13）空间使用费55417元的损失；4.场地租用协议。证明目的：原告为了设置广告牌，租赁场地一次性缴纳15年的土地租金3万元（2008.9.1-2023.8.30），现被告让原告拆除广告牌，给原告造成15000元的土地租用费损失。5.涉案广告牌钢结构质量和安全性检测行报告（2014.2.24和2016.1.10）、工程施工合同（2009.7.27）。证明目的：从2014年和2016年检测报告对广告牌涂层腐蚀程度的结论，说明原告在2013年对广告牌进行了翻建，且广告牌实际的长宽高也大于审批的范围。结合2009年类似广告牌的安装成本，被告应当承担向原告赔偿广告牌的建造成本损失249500元。6.原告公司员工工资表、银行流水、企业报税表。证明目的：2016年3月28日，原告拆除广告牌后，因仅有一块广告牌而处于歇业状态，每月零报税。但被告承诺让原告重新设置广告牌，所以原告继续聘用员工，造成经营成本损失188600元（2016.4-2017.1），以上费用应该由被告承担。7.西安市雁塔区人民法院（2019）陕0113民初1930号民事判决书。证明目的：2014年3月14日，原告已将涉案的广告牌租赁给西安目标广告文化传播有限责任公司，期限从2014.8.1-2016.7.31。被告的行为导致原告无法继续履行合同，经法院判决原告应退费和承担诉讼费共计788200元，以上费用应有被告承担。现被告已被雁塔区人民法院强制执行，原告承诺在12月底前还清，还款手续及司法文书在本月底估计能提供给法庭。第二组证据：1.情况说明（西安维尔广告有限责任公司及原告）；2.工商登记信息；3.西安市户外广告媒体设置使用审批表（2006.5.30）；4.情况说明（西安目标广告文化传播有限责任公司）；5.户外广告发布合同书（2006.8.1-2016.7.31）。证明涉案的广告牌始建于2006年，原来的设置人是西安维尔广告有限责任公司。广告牌建成后一直由西安目标广告文化传播有限责任公司租用。2012年8月22日，西安维尔广告有限责任公司被吊销营业执照，由原告继承了广告牌的业务和资产。2013年，原告出资对该广告牌进行了翻建。在原告按被告的要求拆除广告牌前（即2016年3月28日前），西安目标广告文化传播有限责任公司已经与原告协商广告续签事宜，但因被告的行为导致原告无法续签合同，造成原告1054167元的经营损失，应该由被告予以赔偿。被告市城管局辩称：一、西安市城市管理局关于撤回授予原告的户外广告设置许可的行为不违法。2016年1月，原告向原西安市城市管理局提出户外广告媒体设置使用申请（地点：XX路立交桥西南角；类别：单立柱；属延续许可），被批准同意从2016年1月14日至2017年1月13日设置广告，并于2月底交纳户外广告牌空间占用费7万元整，取得《西安市户外广告设置许可证（市城管局（2016）0045号）》。2016年3月18日，因城市市容环境整治工作要求，原西安市城市管理局召集原告等3家广告公司召开专题会议，依据《行政许可法》第八条第二款和《西安市户外广告设置管理条例》第四十二条第二款的规定，通知原告等需撤回原作出的行政许可，并由原告自行拆除所设置的单立柱。以上原西安市城市管理局撤回行政许可的行为，属于《行政许可法》第八条第二款中的“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可”的情形；亦属于《西安市户外广告设置管理条例》第四十二条第二款“因公共利益需要，户外广告设置行政管理部门可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可”的情形，有法可据，并不违法。原告以西安铁路运输法院（行政判决书（2019）陕7102行初1429号）确认《关于拆除北二环与XX路十字西南角单立柱广告的专题会议》决议违法，要求我局补偿，我们认为是对判决的误读。西安铁路运输法院行政判决书（2019）陕7102行初1429号认为，《关于拆除北二环与XX路十字西南角单立柱广告的专题会议》决议是可诉的，且该决议第二项内容（原告在未央区范围内二环外、三环沿线重新设置单立柱，市城管局完善相关手续）与此后生效的地方性法规强制性规定（《西安市户外广告设置管理条例实施细则》第四条“全市范围内原则上不再设置立柱式户外广告”）相冲突，客观上已不可能履行，违反了信赖保护原则。因此，确认《关于拆除北二环与XX路十字西南角单立柱广告的专题会议》决议违法。可见，判决并未确认原西安市城市管理局撤回原告户外广告设置许可的行为违法。二、被告就撤回行政许可的相关行政补偿事宜一直与原告协商未果。如上所述，原西安市城市管理局因为城市市容整治的公共利益的需要，撤回了授予原告的行政许可。根据《行政许可法》第八条第三款的规定，户外广告设置行政管理部门应当向设置权人退还剩余期限的户外广告设置使用费，给予财产损失补偿。为合法合理处理补偿事宜，原西安市城市管理局和我局多次与原告洽谈，协商补偿问题。我局依据上述法律法规，按照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额”提出补偿方案：“退换许可剩余期限的户外广告设置空间使用费56000元，补偿按照2016年央行同期贷款利率计算的占用费（利息）2375元，两项合计58375元。”但是，由于原告始终不接受该补偿方案，因此补偿事宜没有结果。三、原告诉请被告承担其广告牌建造费、土地租赁费、广告牌拆除费、人员工资费、已收取的租金及诉讼费、未收取的租金损失费，没有法律依据，不符合公平正义原则，被告依法不应承担。本案中原告拆除的单立柱，据户外广告信息系统记载，建于2011年初，并自该年3月初取得户外广告设置许可，一直发布户外广告直至2016男3月28 日。原告每年按西安市户外广告收费标准，向政府交纳户外广告空间使用费7万整。除此，均无其他费用。原告利用单立柱发布户外广告，则完全按照市场经济规律运行，是纯粹的商业活动，营利高低均为自取，商业风险由其自担。本案中，原告与第三方产生的租金问题，属于原告经营活动中的商业风险问题；原告的广告牌建造费、土地租赁费、人员工资、广告牌拆除费，属于原告的商业经营成本。这些许可或撤回许可行为与商业主体的经营行为有所关联，就认为应由行政许可机关承担商业主体的商业活动风险和运行成本，是没有法律依据的，也是不符合公平正义原则的。因此，被告不应承担原告诉请的上述费用。原告与西安目标广告文化传播有限责任公司签订的广告租用合同，其实质为转让户外广告设置权，未按照《西安市户外广告设置管理条例》第二十八条变更登记手续，属于违法行为。综上，恳请法院依法判决，驳回原告不合法诉求。被告市城管局向本院提交以下证据、依据：1、铁路运输法院行政判决书，证明被告撤回原告户外广告设置许可的行为不违法，只是以许诺的方式撤回不合法；2、西安市城管局关于单立柱广告拆除相关退费和补偿有关事宜的请示，证明被告就撤回行政许可的相关行政补偿事宜一直与原告进行协商解决，但因原告提出补偿费用明显不合理而协商未果；3、西安市户外广告媒体设置使用审批表及审批信息，证明被告同意原告设置户外广告，证明许可的时间、期限，并规定户外广告的发布不得转让；4、陕西省政府非税收入一般缴款书，证明原告向政府交纳户外广告空间使用费7万整，再无其他费用；5、陕西今视阳光文化传播有限责任公司广告许可信息截图，证明原告被许可的户外广告设置使用权截止2016年1月份；6.补充提交原告与被告协商赔偿事宜时提交的广告位租用合同复印件。该份合同的签订是2015年12月26日，合同期限是2016年1月1日至2017年12月31日，该份合同与本案原告证据7的判决书中所涉及的合同不一致。经庭审质证，被告对原告证据1真实性、合法性无异议，证明目的不认可，认为说明被告撤回行政许可是程序存在问题，不能证明撤回行政许可行为是错误的，只是说明以许诺的方式撤回方式不合法；证据2，照片真实性认可，合同的真实性不认可。没有相关票据证实。证据3认可。证据4不认可，认为作出的行政许可是1年，最多应当赔偿9个半月的损失，也就是1000多元，土地租赁使用费与被告撤回行政许可没有关系。证据5不认可，物品是原告自己拆除的，对广告牌没有损失，许可是2016年2月，建造时间是2009年，不涉及建造费用，许可的时候原告的广告牌已经存在。证据6，是原告自己的经营损失，原告已经将户外广告进行了转让，没有经过被告许可，且广告牌已经转让，不需要这么多的工作人员。证据7，按照西安市户外广告设置条例的规定，原告将户外广告的发布权转让给了第三人，且其在申请行政许可的时候隐瞒了其转让户外广告发布权的事实，原告取得行政许可是2016年2月，签订合同的时间是2015年12月26日，合同的期限也超出行政许可的期限，不应当由被告赔偿相关费用。证据8与本案无关，未取得的租金损失与本案无关。原告对被告证据1没有异议，证明目的不认可。被告的行为已经法院确认违法。证据2真实性没有异议，但是不完整，应当还有一个附表，附表中表明被告的拆除行为是违法的，没有提前30天通知，原告要求的是赔偿不是补偿。证据3真实性认可，证明内容和证明目的不认可。设置规格和实际的广告牌标准不一致，索赔的范围是2016年1月14日至2017年1月13日期间的。审批信息的备注信息中是自己设定的，不是西安市户外广告设置条例的规定，被告撤销时并未说明原告隐瞒出租的事实。证据4真实性没有异议，证明目的不认可。还有建造成本、经营成本。证据5真实性认可，证明目的不认可。广告位是2006年设置的，中间变更过设置权人，还进行过翻建。对被告补充的广告位租用合同复印件，真实性不认可，认为是在商谈中提供的，参照民事诉讼证据规定，在协商中形成的文件不应当作为证据使用，也不是诉讼中形成的。与本案无关。本院对上述证据认证如下：被告市城管局提交本院的全部证据客观真实、来源合法，与本案具有关联性，予以确认。原告提交本院你的证据1、2、3客观真实、来源合法，与本案具有关联性，予以确认。证据4、5、6、7与本案无关，不予确认。证据8中情况说明无其他证据佐证，不予确认，工商登记信息和户外广告媒体设置审批表真实性予以确认，证明目的不予确认。广告位租用合同与本案无关，不予确认。经审理查明，2016年2月29日，被告市城管局向原告今视阳光公司颁发了市城管局(2016) 0045号《西安市户外广告设置许可证》，确定涉案广告牌设置时限为2016年1月14日至2017年1月13日，并收取户外广告设置空间使用费7万元。市城管局于2016年3月18日召集沙龙广告公司、今视阳光广告公司、文武圣地广告公司，召开《关于拆除北二环与XX路十字西南角单立柱广告的专题会议》并作出决议，决议内容为“1.设置在北二环与XX路十字附近的三个单立柱广告自会议结束后一周内完成自拆。2.上述三个单立柱广告可在未央区范围内二环内以外，三环沿线重新设置单立柱广告。并由市城管局完善相关手续。”2016年3月23日，被告市城管局向原告今视阳光公司发出通知，主要内容为“2016年3月18日下午被告以会议形式已向贵公司口头告知你公司设置在XX路立交西南角单立柱广告媒体应立即拆除，现限期于2016年3月28日前自行拆除，如逾期未拆，被告将强行拆除。”2016年3月28日，原告今视阳光公司自行将涉案单立柱广告拆除。2016年5月24日，西安市人民政府作出市政告字[2016] 2号《西安市人民政府关于开展户外广告及牌匾标识整治工作的通告》，其中第四项为“自通告发布之日起，不再办理所有立柱式户外广告及围挡外户外广告行政审批手续。法律、法规另有规定的从其规定。”本案庭审中，原告自认，已将涉案广告牌拆除后出卖。另查明，2019年3月26日，陕西今视阳光文化传播有限责任公司以西安市城市管理和综合执法局为被告提起确认之诉，请求“确认被告未按照2016年3月18日《专题会议》决议第二条的内容履行职责是行政违法行为”。本院审理后，于2019年6月25日作出（2019）陕7102行初1429号行政判决书，认为“涉诉会议决议的第二项内容与此后生效的地方性法规强制性规定相冲突，客观上已不可能履行。该专题会议决议违反了信赖保护原则，应当确认违法。”，判决“确认被告西安市城市管理和综合执法局于2016年3月18日作出的《关于拆除北二环与XX路十字西南角单立柱广告的专题会议》决议违法。”本院认为，《西安市户外广告设置管理条例》第五条规定“市城市管理部门是本市户外广告设置行政主管部门，负责户外广告设置监督管理工作，并对新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区的户外广告设置进行管理。”被告市城管局作为本市城市管理部门，具有对户外广告设置工作进行监督管理以及对城六区户外广告设置进行管理的法定职责。本院认为，行政法的基本原则包含合法行政原则、合理行政原则、程序正当原则、高效便民原则、诚实守信原则和权责统一原则。其中诚实守信原则要求行政机关非因法定事由并经法定程序，不得撤销、变更已经生效的行政决定。确因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此受到的信赖利益损失依法予以补偿。本案中，市城管局于2016年3月18日作出的《关于拆除北二环与XX路十字西南角单立柱广告的专题会议》，因第二项内容与此后生效的地方性法规强制性规定相冲突，客观上已不可能履行。该专题会议决议违反了信赖保护原则，已被本院生效判决确认违法。被告市城管局应当对行政相对人因此受到的信赖利益损失依法予以补偿。关于补偿应当包含的内容，亦即信赖利益损失的补偿范围。与民法中信赖利益损失不同，信赖利益保护原则的立法本意是政府实施行政行为必须诚实信用，补偿不是赔偿，赔偿一般适用“填平原则”，即受损多少赔偿多少，而补偿仅是其中的一部分，需要结合相对人的受损情况，行政机关的受益情况等决定补偿的数额，即间接损失和期待利益并不包含在内。本案庭审中，原告已经自认，已将涉案广告牌拆除后出卖，则补偿费用不应再包含广告牌的价值。广告牌的翻建、维护费用与本案无关，不予支持。人员工资、已收取的租金损失及诉讼费均不属于信赖利益损失也非直接损失，不予支持。多支付的土地租赁费，系因合同无法继续履行，不属于信赖利益损失，原告可另行通过其他合法途径解决。未收取的租金属于期待利益，亦不予支持。综上，被告市城管局应支付原告今视阳光公司许可剩余期限（2016.3.29-2017.3.13）的户外广告设置空间使用费55417元（70000÷12×9.5），拆除费用20300元。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决如下：被告西安市城市管理和综合执法局于判决生效之日起30日内支付原告陕西今视阳光文化传播有限责任公司75717元。本案案件受理费50元，由被告西安市城市管理和综合执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审 判 长  翟汉卿人民陪审员    孙玉革人民陪审员    李  红 二〇一九年十二月二十五日 书 记 员  王亚文    附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条 人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。1