广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行初795号原告：广东顺德喜来尔房地产有限公司。住所地：广东省佛山市顺德区北滘镇北滘社区*民委员会五长沙喜来尔花园酒店601室。法定代表人：霍文亮。被告：广东省发展和改革委员会。住所地：广东省广州市越秀区********。法定代表人：葛长伟，主任。原告广东顺德喜来尔房地产有限公司因不服被告广东省发展和改革委员会（以下简称省发改委）作出的《关于佛山市城市******线工程可行性研究报告的批复》（粤发改交通函〔2015〕4101号，以下简称《批复》），于2019年9月24日向本院提起诉讼，本院依法组成合议庭，现已审理终结。原告广东顺德喜来尔房地产有限公司诉称，原告在佛山市北滘镇北滘社区*民委员会五长沙拥有一处国有土地上的七层建筑，建筑面积6249.55平方米（房地产权证号：粤房地权证佛字第0313063702号），因佛山市******线工程建设项目，原告的上述房屋被纳入征收范围。2019年6月3日，原告向佛山市中级人民法院提起诉讼，请求撤销佛山市顺德区人民政府作出的顺府发〔2018〕34号《佛山市顺德区人民政府关于佛山市城市******线工程（北滘段）项目房屋征收的决定书》，2019年6月28日收到佛山市中级人民法院送达的顺德区人民政府答辩状及证据材料，在该证据材料中得知被告曾于2015年9月18日作出粤发改交通函〔2015〕4101号《关于佛山市城市******线工程可行性研究报告的批复》，原告始获悉该被诉行政行为。该批复主要内容包括：同意建设佛山市城市******线工程，项目南起容桂站，北至狮山站，线路全长71.3公里，共设容桂、德胜、大良、荔村、伦教、三洪奇、北滘新城、高村、东平等36座车站。原告认为，经批准的可行性研究报告是项目建设和文件编制的依据，也是土地征拆部门的重要文件依据之一，原告在涉案地块享有合法的国有土地使用权，并对其上建有的房屋享有合法物权，被告作出的涉案行政行为导致原告享有合法使用权的土地被征收占用，侵犯了原告的合法权益，与原告有法律上的利害关系。此外，被告作出争议行政行为时，未听取原告的意见，亦未告知原告是否请求举行听证，严重违反法定程序。被告作出的《批复》事实不清，证据不足，违反法定程序，缺乏法律依据。故请求法院：1.判令撤销被告作出的粤发改交通函〔2015〕4101号《关于佛山市城市******线工程可行性研究报告的批复》；2.本案诉讼费用由被告承担。被告广东省发展和改革委员会答辩称：一、《批复》是上级行政机关对下级行政机关“请示”内容的批复意见，是政府内部行为，不直接产生外部法律效力，不属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，《批复》是对《佛山市发展和改革局关于呈报佛山市城市******线工程可行性研究报告（最终稿）的请示》（佛发改产业交通〔2015〕8号）的批复，这是被告作为佛山市发展和改革局的上级行政机关，对下级行政机关“请示”内容的批复，属于行政机关内部的请示批复，不直接产生外部法律效力，依法不属于行政诉讼的受案范围。二、原告既不是《批复》的相对人，与《批复》也没有利害关系，不具有提起本案行政诉讼的资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告广东顺德喜来尔房地产有限公司既不是《批复》的相对人，与《批复》也没有利害关系，无权提起本案行政诉讼。（一）原告不是《批复》的相对人，《批复》的受文对象是佛山市发展和改革局，原告广东顺德喜来尔房地产有限公司不是《批复》的行政相对人；（二）原告与《批复》没有利害关系。根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）等规定，发改部门对政府投资项目的审批，是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公告利益、防止出现垄断等方面进行判断，不考量项目用地范围内的个别土地使用权人或房屋所有权人的权益保障问题，更不审查具体征地拆迁、安置补偿等与相对人具体权利义务相关的事宜。本案中，被告作出的《批复》，是按照上述审查范围，批复同意佛山市建设涉案项目，以及项目的建设内容、技术标准、投资规模等。《批复》内容不涉及对原告的房屋土地进行审查，原告以项目影响其房屋、土地被征收占用为由提起本案行政诉讼，这显然与《批复》没有利害关系。对此，《最高人民法院关于发展改革部门项目审核批复行政案件原告资格问题的答复》（〔2016〕最高法行他145号）已明确，国家发展改革委《关于统一投资项目管理类行政复议案件受理标准的通知》（发改办法规〔2017〕1259号）也进行了强调。三、被告作出《批复》符合法定条件、法定程序，原告认为《批复》未听取意见、未告知原告违反法定程序没有法律依据。被告在作出《批复》之前，对《佛山市发展和改革局关于呈报佛山市城市******线工程可行性研究报告（最终稿）的请示》（佛发改产业交通〔2015〕8号）以及《广东省发展改革委关于佛山市城市******线工程节能评估报告书的审查意见》（粤发改资环函〔2014〕4971号）、《建设项目选址意见书》（选字第440********0319号）、粤国土资（预）函〔2014〕41号《广东省国土资源厅关于佛山市城市******线工程建设项目用地的预审意见》、《佛山市人民政府办公室关于佛山市******线工程社会稳定风险评估的复函》（佛府办函〔2013〕580号）、《佛山市环境保护局关于佛山市城市******线工程环境影响报告书的批复》（佛环函〔2015〕916号）进行了审查，而且，被告还通过其门户网站进行“佛山市城市******线工程可行性研究报告审批前公示”，向社会公示，未收到反馈意见。《批复》不涉及征地问题，作出《批复》不需要、事实上也无法明确涉案项目征用的土地范围，因此，不存在单独听取原告意见、单独告知原告的事实基础和法律依据的可能。综上，《批复》是上级行政机关对下级行政机关“请示”内容的批复，属于行政机关内部的请示批复行为，不属于行政诉讼受案范围；原告广东顺德喜来尔房地产有限公司既不是《批复》的相对人，与《批复》也没有利害关系，无权提起本案行政诉讼；被告作出《批复》，符合法定权限、法定条件、法定程序。故请求法院依法驳回原告起诉或驳回原告的诉讼请求。经审查，原告广东顺德喜来尔房地产有限公司所有的房屋位于佛山市顺德区北滘镇北滘社区*民委员会五长沙。2015年9月18日，被告省发改委为对《佛山市发展和改革局关于呈报佛山市城市******线工程可行性研究报告（最终稿）的请示》（佛发改产业交通〔2015〕8号）进行回应，作出了《批复》，《批复》如下：“……一、为完善佛山市综合交通运输体系，缓解城市交通压力，引导城市空间合理布局，根据《国家发展改革委关于印发佛山市城市**交通近期建设规划（2011～2018年）的通知》（发改基础〔2012〕2801号），同意建设佛山市城市******线工程。二、项目南起容桂站，北至狮山站，线路全长71.3公里，其中地下线65.8公里，高架线4.8公里，过渡段长0.7公里，共设容桂、德胜、大良、荔村、伦教、三洪奇、北滘新城、高村、北滘、东平、桂城、南海广场、火车站、佛山机场、罗村、佛山西站、狮山等36座车站……”2015年9月7日，被告在批复前通过其门户网站进行“佛山市城市******线工程可行性研究报告审批前公示”，向社会公示，未收到反馈意见。2018年12月17日，顺府发〔2018〕34号《佛山市顺德区人民政府关于佛山市城市******线工程（北滘段）项目房屋征收的决定书》中载明：“为推进佛山市城市******线工程（北滘段）项目的建设，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）有关规定，本府决定对该项目范围内的房屋予以征收。（一）征收范围，佛山市城市******线工程（北滘段）项目范围内国有土地上的2间房屋（具体位置详见附件1）……”《附件1佛山市城市******线项目（北滘段）房屋征收范围平面图》中房屋征收范围包括：1.梁献文、马芬兰、梁建民；2.广东顺德喜来尔房地产有限公司。原告所有的房屋在征收范围之内。原告认为《批复》是土地征拆部门的重要文件依据之一，《批复》导致原告享有合法使用权的土地被征收占用，侵犯了原告的合法权益，与原告有利害关系，故提起本诉。另查明，《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）中载明，……政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止垄断等方面进行核准……政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。上述事实，有佛发改产业交通〔2015〕8号《佛山市发展和改革局关于呈报佛山市城市******线工程可行性研究报告（最终稿）的请示》、粤发改交通函〔2015〕4101号《关于佛山市城市******线工程可行性研究报告的批复》、顺府发〔2018〕34号《佛山市顺德区人民政府关于佛山市城市******线工程（北滘段）项目房屋征收的决定书》及其附件、粤房地权证佛字第0313063702号、国发〔2004〕20号《国务院关于投资体制改革的决定》等证据证明。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项的规定，提起行政诉讼的原告应当与行政行为利害关系。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条的……”本案中，被告省发改委对佛山市发展和改革局作出的案涉《批复》，是发展改革部门对政府投资项目的审批行为，主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面对政府投资项目进行判断考察，作出项目审批行为并不涉及项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，无需考虑项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。因此，广东顺德喜来尔房地产有限公司以其房屋被纳入案涉项目征收范围为由提起本案诉讼，其与项目审批行为不具有利害关系，不具有原告主体资格，对其提起的本次起诉应裁定驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）（十）项，第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告广东顺德喜来尔房地产有限公司的起诉。本案不收取案件受理费，已预交的受理费50元待本裁定发生法律效力后退还原告广东顺德喜来尔房地产有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至广东省高级人民法院。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇一九年十二月六日法官助理 余 娇书 记 员 李 岚