文书内容湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘12行初42号原告新晃八江口温泉旅游开发有限责任公司，地址新晃侗族自治县国土资源局一楼。法定代表人施方荣，董事长。委托代理人王旭辉，男,1963年5月12日出生,汉族,住湖南省怀化市鹤城区。被告新晃侗族自治县人民政府,地址晃山路行政中心一号楼,组织机构代码0066663X。法定代表人陆志前,县长。委托代理人常航，湖南人和人律师事务所律师。委托代理人张杰，湖南人和人律师事务所律师。原告新晃八江口温泉旅游开发有限责任公司（以下简称八江口温泉公司）与被告新晃侗族自治县人民政府（以下简称新晃县政府）行政协议纠纷一案，于2016年6月22日向本院提起行政诉讼，本院于2017年10月31日作出（2016）湘12行初129号行政判决，双方不服该行政判决，均向湖南省高级人民法院提出上诉，湖南省高级人民法院于2019年5月28日作出（2018）湘行终154号行政裁定：1、撤销湖南省怀化市中级人民法院（2016）湘12行初129号行政判决；2、发回湖南省怀化市中级人民法院重审。本院于2019年7月3日受理后，于同年12月4日组织双方证据交换，于同月19日上午九时在第九审判庭公开开庭审理，原告法定代表人施方荣、委托代理人王旭辉，被告负责人向开林、委托代理人张杰、常航到庭参加了本案诉讼。本案现已审理终结。2009年12月15日，原、被告双方签订《八江口·夜郎王(国际)温泉生态旅游度假区项目投资协议》。同年12月22日签订了《八江口·夜郎王(国际)温泉生态旅游度假区项目投资补充协议》。2015年7月29日，新晃县政府单方解除该投资协议及补充协议。原告八江口温泉公司诉称，根据被告推出的新晃八江口·夜郎王（国际）温泉生态旅游度假区招商项目，原告分别于2009年12月15日和2009年12月22日与被告签订《八江口·夜郎王（国际）温泉生态旅游度假区项目投资协议》（以下简称《投资协议》）与《八江口·夜郎王（国际）温泉生态旅游度假区项目投资补充协议》（以下简称《补充协议》）。随着项目建设的推进，诸多不利因素不断出现。让原告无法理解的是，被告的一些行为表现给项目建设带来了重大影响，而被告在没有全面履行《投资协议》等相关承诺导致项目建设陷入极端困难的情况下，简单粗暴地向原告发出6次解除《投资协议》的函告。在此期间，原告与被告进行多次沟通、协调，但均没有实现应有的效果。2015年7月29日，正当原告对项目“温泉泡池及景观”等工程进行招标工作，并与多家施工单位签订施工合同之际，被告以会议约谈方式，正式通知原告：解除《投资协议》；强令项目建设停工；根据委托评估审定意见，退回不低于原告实际投入的资金，由被告收回项目；被告重启项目招商。被告单方强制解除《投资协议》的行为，完全背离了双方签订的《投资协议》及相关法律的规定，纯属利用手中公权利进行的行政乱作为，其行为直接导致原告4800余万元的投资资产闲置、原告被迫与在建施工单位解约退场、项目被叫停、无人接管（收回）等等，造成原告经济损失日益加大。对此，被告没有采取任何妥善处置措施，任由项目日渐沦为烂尾项目。据此，原告被迫提起诉讼，请求：判决确认被告解除《八江口·夜郎王(国际)温泉生态旅游度假区项目投资协议》及《八江口·夜郎王(国际)温泉生态旅游度假区项目投资补充协议》的行政行为违法，釆取相关补救措施，并对原告造成的经济损失予以补偿。本院第一次庭审中，原告明确要求被告采取补救措施是指要求被告赔偿经济损失4344.87万元，并从2017年4月1日起以3672.2万元为基数，按年利率11.5464%计算利息。原告为证明自己的主张，向本院举证如下：证据1、《八江口·夜郎王(国际)温泉生态旅游度假区项目投资协议》及《八江口·夜郎王(国际)温泉生态旅游度假区项目投资补充协议》,拟证明原告与被告经过招商,就温泉资源开发和利用。签订《协议》。明确了双方的权利和义务,同时特别规定了“甲方保证乙方在新晃投资充分享受国家、怀化市及本县的相关优惠政策,现行可按《新晃侗族自治县经济发展40条》执行……”等相关事实;证据2、(1)2013年8月26日晃政函(2013)76号“关于切实履行《八江口·夜郎王(国际)温泉生态旅游度假区项目投资协议》及《八江口·夜郎王(国际)温泉生态旅游度假区项目投资补充协议》的函”；(2)2014年6月5日晃温指函(2014)01号“关于要求在2014年国庆前切实履行《八江口·夜郎王(国际)温泉生态旅游度假区项目投资协议》及《八江口·夜郎王(国际)温泉生态旅游度假区项目投资补充协议》的函”；(3)2014年6月17日晃温指函(2014)02号“关于切实要求八江口温泉必须在2014年国庆实现试营业的函；(4)2014年8月8日晃温指函(2014)3号“关于依法解除八江口(夜郎王)温泉生态景区开发项目投资协议的函”；(5)2014年10月28日晃温指函(2014)4号“关于切实要求八江口温泉必须在2014年年底前实现试营业的函”；(6)2014年12月19日晃温指函(2014)5号“关于依法解除八江口(夜郎王)温泉生态景区开发项目投资协议的函”,该六份“函”拟证明被告在没有全面履行《协议》及相关承诺等,并给项目建设造成重大影响和困难的前提下,不顾项目建设客观存在的事实,且违反相关法律的规定简单、粗暴地向原告发出多份解除《协议》函告的事实;证据3、原告给被告的函告:(1)2013年9月5日“关于认真履行[八江口·夜郎王温泉生态旅游度假项目]投资协议等有关问题的回函”；(2)2015年9月25日“关于《八江口·夜郎王(国际)温泉生态旅游度假区项目投资协议》及《补充协议》双方违约情况的统计汇报”；(3)2010年8月31日新晃侗族自治县人民政府常务会纪要,第八期；(4)2011年3月29日中共新晃县委常委办公会议纪要(2011)第1号；(5)2012年2月7日中共新晃侗族自治县委员会常委办公会议纪要第一期；(6)2013年2月4日中共新晃侗族自治县委员会常委办公会议纪要第一期；(7)2016年4月27日“关于温泉项目勒令解除协议如何妥善解决原投资人退出等相关问题的函”,拟证明:(1)项目建设处在来自项目本身和外部环境、条件极其不利的情况下,原告仍然艰难地推进项目建设；(2)原告在此期间,采取书面等多种方式,向被告汇报项目建设存在的问题和困难及被告不全面履行《协议》等相关承诺,给项目建设造成的重大影响和严重后果；(3)被告是明知其履行《协议》及相关承诺严重不足,在双方的无数次沟通、交流中,其以特许的强势地位只强调单权利的基本事实；(4)自被告强令解除《协议》至今,未对《协议》解除、项目停建等一系列问题进行处理和安排,导致原告巨额资金损失不断加大,损害后果日趋严重的事实;证据4、原告与被迫暂停退场的三家施工单位的合同和一家合作单位的函告:(1)2015年4月11日签订的《装饰装修工程施工承包合同》；(2)2015年6月29日签订的《消防安装施工合同》；(3)2015年7月6日签订的《空调销售安装合同》；(4)2015年10月31日‘关于暂停“湖南夜郎王(天沐)温泉”品牌经营合作的函拟证明:(1)在被告强令解除《协议》前,原告的项目建设正处于全面进行中；(2)由于被告单位单方强令解除《协议》的行为,导致项目建设停止,施工和合作单位暂停退场的严重后果;证据5(1)红网新晃站2012年7月30日讯:凉玉公路改建工程于2012年7月29日举行开工典礼；(2)红网新晃站讯；凉玉公路玉屏段今日破土动工,拟证明:(1)按《协议》规定,应当在2010年12月30日完工的凉玉公路,被告推迟至2012年7月29日才举行开工仪式的事实。该报道也证实了被告深知,此公路的贯通对项目投资及建设的推动,有着极其重要的作用；(2)凉玉公路贵州段,被告推迟至2015年6月24日动工;证据6、红网新晃站2010年6月22日以标题为“夜郎王温泉”的报道。拟证明被告于2009年7月已将该项目列为待开发旅游项目之首。证据7、新晃县委书记、县长就解除八江口温泉投资协议与投资方代表施方荣约谈会议记录[时间:2015年11月5日](仅提交书面文字记录)(当庭播放录音)。拟证明1、解除投资协议是县委、县政府集体决策;2、同意据实补偿;证据8、县发改局(2010)62号、(2011)194号关于温泉项目立项及项目变更的2次文件批复。拟证明项目建设经过县政府批准同意及相关职能部门和依法批准;证据9、县建设局颁发《建设项目选址意见书》,拟证明项目选址、征地、占地合法;证据10、县建设局颁发《建设用地规划许可证》及用地红线图,拟证明项目总用地51249平方米,施工建设合法;证据11、县建设局颁发《建设工程规划许可证》,拟证明项目总建筑规划合法;证据12、县建设局颁发《建筑工程施工许可证》,拟证明工程施工合法;证据13、县环保局核发《环评意见》,拟证明项目建设符合环境要求;证据14、项目消防审核意见,拟证明项目建设符合消防要求;证据15、新晃加快经济发展四十条,拟证明“一事一议”各项约定视为合同条约；证据16、征地委托协议,拟证明土地价外支付180.22万元的依据;证据17、项目建设办公设备设施购置成本清单,拟证明工程项目建设直接成本支出形成的资产;证据18、土地使用权证5本,拟证明依法享有使用权益及法定用地面积;证据19、新招商投资合同及工商执照,拟证明县政府实质启动重新招商程序;证据20、2015年月投资方泡池区招标文件,拟证明投资方继续投资开发行为。被告辩称，1、答辩人既未单方解除案涉《投资协议》及《补充协议》，亦未与原告公司协商一致解除案涉协议，并未作出原告所诉称的解除行政协议的行政行为；2、根据《投资协议》的约定，当原告出现资金不足、投资强度不够的情形时，答辩人享有单方解除权并不承担赔偿或补偿责任；3、《投资协议》及《补充协议》无法继续履行的原因系原告资金不足、未达到投资强度，并非答辩人的行政行为造成，不能根据项目停工的客观结果倒推答辩人行政行为违法；4、原告要求答辩人承担国家赔偿责任应以答辩人所实施的行政行为违法为前提，答辩人没有实施违法行政行为，不应当承担赔偿责任；5、在答辩人行政行为不违法的基础上，即使答辩人需要承担补偿责任，也应当先由答辩人采取补救措施，而非以司法权代替行政权，直接判令答辩人采取补救措施的具体方式；6、原第一审程序的判决逻辑存在严重问题，判令答辩人按评估价全额接收八江口温泉项目资产，没有事实根据、合同依据和法律依据，且违背市场风险自担的商事交易规则，显失公平；7、原第一审程序中的鉴定程序不合法，未随机选择鉴定机构，鉴定方法错误，鉴定结果虚高，该鉴定意见不应当予以采信。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告新晃县政府向本院提交了以下证据、依据：证据1、投资协议书,拟证明双方在第7条约定:(2)2010年1月-2011年12月,乙方投入4000万元人民币进行项目一期建设(第一年不低于2000万元),建设项目包括洗浴中心、运动中心及综合接待楼等，使该温泉度假区具备1000人/日的接待能力。……（5）2012年1月，该项目开始对外营业。(6)2012年1月-2015年12月,乙方投入8000万元人民币进行二期建设(其中,每年不低于2000万固定资产投资),至2015年12月31日之前完成全部投资,全面达到4A景区标准,并获得国家旅游部门授牌。第二十七条约定“如项目出现资金不能按约定按时到位及停建、撤建或改变土地用途等情况,甲方有权终止该协议。乙方的固定资产投入部分无偿归甲方所有。”合同内容就项目名称、投资规模、开发内容及开发期限、项目开发事项、甲方权利及义务、乙方权利及义务、合同生效及责任承担作出了明确具体约定;证据2、补充协议,拟证明1、乙方需按法定程序支付全部费用后依法取得景区土地的使用权；2、在项目建设及经营期间,乙方应于每年元月30日前向甲方支付当年的土地代管经费(即以水田每年800斤稻谷/亩,旱土每年400斤/亩的标准,按当年稻谷市场价折现。);证据3、晃政函[2013]76号(第一次),拟证明乙方履行协议的情况:在规定的期限内动工建设,注册了公司,但投资仅达2300万元,远远低于约定的要求,也未能按照协议书第七条的约定于2012年1月该项目开始对外营业。催促乙方按约定履行协议,并告知如未能在2013年10月28日试营业,将按投资协议书第26条、27条的约定解除协议;证据4、晃温指函(2014)01号(第二次),拟证明要求乙方在2014年10月1日前完成青年馆的改建;水疗馆以及接待大厅的装修;室外泡池区的建设;核心景区广场的绿化;进入景区道路的建设,确保2014年10月1日试营业。并告知如未按约定履行协议,将按协议的约定解除协议;证据5、晃温指函(2014)02号(第三次),拟证明乙方必须在7月10日前复工,并确保在7月底前有在建工程;必须2014年10月1日前完成青年馆的改建;水疗馆以及接待大厅的装修;室外泡池区的建设;核心景区广场的绿化;进入景区道路的建设,确保2014年10月1日试营业。并告知如未按约定履行协议,将按协议的约定解除协议;证据6、晃温指函(2014)03号(第四次),拟证明因乙方2014年工程建设停滞不前,未能达到“贵公司必须在7月10日前进场复工,并确保7月底前有在建工程”,未能在7月31日前实现建设目标,通知乙方协商解除相关投资协议;证据7、晃温指函(2014)04号(第五次),拟证明乙方在收到解除协议函后,建设进度加快,公司董事会与县政府领导会商,如不解除协议必须在2014年12月31日前试营业,如乙方未能实现此目标将依法解除投资协议;证据8、晃温指函(2014)05号(第六次),拟证明乙方在2014年建设工程停滞不前,乙既不能按约履行投资协议及补充协议,根据当前工程进度,贵公司也未能实现函件所要求的进度,通知乙方在10个工作日内来新晃协商解除相关投资协议；证据9、关于认真履行“八江口·夜朗王温泉生态旅游度假项目”投资协议等有关问题的回函,拟证明1、认可晃政函[2013]76号对项目工程建设没有达到协议书相关条款约定与进度的评价实事求是;2、认可乙方违约的事实客观存在;证据10、晃温旅开字(2014)第04号,拟证明收到晃温指函(2014)02号后,承诺在7月10日前全面开展水疗馆和员工宿舍的改建工作;针对10月1日试营业本着“白+黑”和“5+2”的建设热情与干劲,向2014年国庆试营业的工作目标,发起冲刺;证据11、晃温旅开字(2014)第07号,拟证明1、县委、县政府先后将项目申报列入新晃县及怀化市2013-2014年度全市社会产业发展重点工程项目,同时,于2011年、2013年两次纳入湖南省湘西地区开发第三轮和四轮省规划产业项目重点工程,享受湘西开发财政贴息。2、县政府在2011年、2012年期间,在景区直接投资修建了鼓楼、风雨桥、表演广场、防洪堤过境公路、公路桥、停车场、村寨亮化、拆迁安置等七八个配套项目。3、因董事会决策失误、用人失误、管理疏忽执行不力,导致项目推进不力,进而违约，习李新政、廉政风暴使公款消费一夜间消失,市场消费呈萎缩状态;证据12、新晃县凉伞变-黄雷35KV送电线路改道工程,拟证明为配合八江口温泉景区建设,县政府改造凉伞变一黄雷35KV送电线投资301589.06元;证据13、新晃县八江口侗寨10KV电网改迁工程,拟证明为配合八江口温泉景区建设,县政府为八江口电网改迁工程投资659790.80元;证据14、07889615号财政直接支付凭证,拟证明为配合八江口温泉景区建设,县政府为冲首村直接投资100000元;证据15、征拆办垫付款,拟证明为配合八江口温泉景区建,2011年6-8月份从经建投借八江口征地补偿款2500000元;证据16、住建局停车场及安置区土石方和路面硬化工程,拟证明为配合八江口温泉景区建设,县政府为八江口景区停车场及安置区投资A1标3832166元,A2标3418471元;证据17国土局土地出让款,拟证明为配合八江口温泉景区建设,新晃县人民政府已为八江口公司依法依约定供地,八江口公司应缴土地出让金金额14260000元及相应的契税、价格调节基金，但八江口仅按每亩五万元打包缴纳计380余万元;证据18、教育局八江口小学,拟证明为配合八江口温泉景区建设,县政府为八江口小学投资720500元;证据19、交通局玉屏至新晃凉伞公路改造工程,拟证明为配合八江口温泉景区建设,县政府为凉伞公路投资,至2015年10月底已支付工程款及费用77597137.65元,其中:第一合同段34061825元,第二合同段38298634元。零星投资1851348元,待摊投资7298838.22元;证据20、新晃县凉伞镇冲首村通达公路,拟证明为配合八江口温泉景区建设,县政府为冲首村通达公路投资6606567元;证据21、旅游局穿衣戴帽,拟证明为配合八江口温泉景区建设县政府为冲首村投资穿衣戴帽投资402458.76元;证据22、水利局八江口河道治理,拟证明为配合八江口温泉景区建设,县政府为八江口河道治理投资2079745元。这22份证据和2016年11月16日原一审的证据交换一致。证据的证明目的有几点需要补充，证据一投资协议书第25条明确约定，原告在项目建设中如果要与他方合作、投资开发应当要征得县人民政府的书面同意。第26条约定如果原告没有达成合同约定的投资总额，县政府有权单方面解除协议，并不作出任何的补偿。原告的投资额度需要经过县财政评审认定。证据三至证据八补充证明目的，所有发函的单位都是项目指挥部，加盖的公章也是项目指挥的公章，并不是县政府对原告发的函件。证据九原告在向被告的回函中明确表示，项目存在规划、建筑设计方面的欠缺，曾多次调整；项目公司管理体制不健全，不科学；用人失误，监督不力等问题。原告承认项目的股东投资信心受损，是项目不能进行的重要原因。证据十原告在向被告的回函中明确表态会在2014年国庆节开业，但是2014年国庆节的时候，X066线路贵州段，提质改造工程尚未开工，可见X066线道的开工不是项目营业的必要条件。经庭前交换证据，各方当事人质证意见如下：（一）原告对被告所举证据的质证意见：对证据1真实性、合法性没有异议,对关联性有异议,被告片面指出原告方的责任,对甲方即政府的责任没有说明;对证据2真实性合法性没有异议,对关联性有异议,被告片面指出原告方的责任,对甲方即政府的责任没有说明;对证据3-8的真实性、合法性均无异议,对关联性均有异议,被告本身没有履行责任,但片面强调乙方即原告的责任,要求原告在多少天完工,但自己却没有按照合同履行贵任;对证据9真实性、合法性均无异议,对证明目的有异议,在甲方没有完成的前提下导致乙方无法按期完成投资;对证据10-11真实性、合法性均无异议,对关联性有异议,原告要求甲方尽快按照协议履行;对证据12-18、20-22的真实性、合法性我们无法考证,对证明目的有异议,这些证据仅能证明被告在合同中履行了部分责任,按照合同的要求没有全面履行,不能达到被告的证明目的;对证据19的证明目的有异议,按照合同规定应该在2010年12月31日之前完工,实际的开工时间是2012年7月29日,凉玉公路贵州段推迟到2015年6月24日开工。对证据真实性我们没有异议，对被告举证意见以原一审的质证意见为准，但需补充说明一点，新晃县人民政府所举的证据的投资并不仅仅是温泉项目的投资，还有其他两个乡镇的投资。补充意见质证：第一点我不明白被告的证明目的想证明什么。第二点补充证明意见，指挥部是谁的指挥部，是政府的指挥部，我们不认可这个意见。第三点我们股东信心不足的原因是因为政府没有兑现承诺导致的。第四点我们不认可，我们同意营业的前提是政府将路修好，政府没有将路修好，导致我们无法开业。（二）被告对原告所举证据的质证意见：对证据1-2真实性、合法性、关联性均无异议,但对拟证明的事项有异议,不能达到原告的证明目的;对证据3中的第(1)中的“因我方原因其对‘履约’的影响是客观存在的”没有异议,对(1)中的“他外在原因,对“履约’的影响不容忽视”真实性有异议。对证据3中的(2)的真实性、合法性均有异议,这份证据是原告方单方面制作的,对原告单方面统计的县政府的所谓的速约行为均与事实不符。证据3中的(3)-(6)是复印件,需与原件核对后才能判断其真实性。对证据3中的(7)真实性有异议。对整个证据3的拟证明的事项均有异议,不能达到其证明目的;对证据4真实性被告不知情,无法判断,与本案没有关联性;对证据5真实性、合法性、关联性均无异议,但是不能达到原告的证明目的,反而证明在对方没有依约履约的情况下,被告方还单方面对凉玉公路进行提质改造;证据6这是一份新闻报道,新闻报道的内容本身不能作为证据使用,与本案无关。以原一审质证意见为准，补充以下意见，证据1、投资协议第7条，对原告的投资强度进行了明确的约定，第24、25条原告应当以自有资金进行建设，第26条约定原告的投资额度需要经过县财政的评审。原告如果要解除投资协议的话，应当就投资额度进行评审，对评审有争议的情况下才能提起起诉。第26、27条中有约定原告没有达到投资额度，被告有权解除合同，并不做任何补偿。原告应当遵守合同约定，承担违约责任。证据2、项目指挥部是温泉项目实施的协调机构，只能行使项目协调权，项目指挥部发出的函件，系依据合同监督原告尽快履行约定投资的义务，不能由项目部代替被告行使合同解除权，被告也未向项目指挥部授予过解除合同的权利。合同解除权属于形成权，只有内容明确，具体的通知书才产生解除效力，该组证据的六份函件都只有催促原告尽快履行合同义务，并告知不履行合同义务的法律后果，没有明确表示解除合同的意思。证据3、根据原告向被告的回函，原告指责被告的违约行为主要是X066线道没有开通，其他原因都是原告自身的原因，比如回函中提到的，项目定位不清晰，设计方案多次调整，公司内部失误，管理脱节，景区功能内部单一，都是原告自身决策的原因。证据3的第7份证据补充，原告向被告发出的赔偿函中《关于温泉项目勒令解除协议如何妥善解决原投资人退出等相关问题的函》，2015年7月31日原告明确表示实际投入的数额3377万元，该数额低于财务审计报告的3672万元。证据4中第4份证据，原告未经被告许可，与天沐进行了品牌经营合作。对证据7-证据19与原一审质证意见一致，没有补充。对证据7因播放的录音听不清楚,无法发表质证意见;对证据8予以认可;对证据9予以认可;对证据10、11、12、13、14、15真实性、关联性予以认可,但均不能达到其证明目的;对证据16以相关司法鉴定意见为准;对证据17被告不清楚;对证据18予以认可;对证据19中营业执照予以认可,对协议书不清楚,且对方也没有提供原件;对证据20真实性、合法性、关联性均不予认可。被告对怀方兴司鉴所【2017】会鉴字第4号《司法鉴定意见书》的质证意见：1、评估的结果比原告自认的金额多了300多万元。2、评估报告的第11页第8小点，显示温泉公司发生财务费用62.7万元，第13页第10小点显示，温泉公司在怀化市鹤城区农村合作信用社贷款700万元，到2017年3月产生了132.5万元的利息，原告的贷款行为违反合同约定。利息和财务费用是原告违约对外融资产生的开支，不能作为原告损失的依据。3、评定的方法违反了相应的事实关系。4、我们坚持有必要进行重新评估鉴定。本案在本院第一次审理过程中，原告对怀化市方兴司法鉴定所所作的司法鉴定意见、资产评估报告的质证意见是：土地资产评估有漏项及不实，规划设计费用成本漏项等，要求补正；对资产评估报告不认可，否认了被告解除协议给原告造成的损失，对原告不公平。被告对怀化市方兴司法鉴定所所作的司法鉴定意见、资产评估报告的质证意见：对司法鉴定意见不认可，超范围鉴定，把资产与成本费用混为一谈，鉴定意见与委托事项自相矛盾；对评估报告不认可，适用的评估假设不当，取价依据不当，没有考虑贬值因素，不符合客观情况。本案在本院第一次审理过程中，根据原、被告分别提出的司法鉴定申请，怀化市方兴司法鉴定所接受本院的委托，对原告提出的其对八江口温泉项目实际资产的投入及被告提出的原告在八江口温泉项目现有资产的价值（基准日2015年7月31日）进行司法鉴定。2017年6月22日、6月29日，本院分别组织双方当事人对鉴定所依据的证据材料进行质证，并由双方对鉴定人员进行咨询。在征询双方意见后，怀化市方兴司法鉴定所于2017年7月2日对原告提出的鉴定申请作出怀方兴司鉴所（2017）会鉴字第4号司法鉴定意见：1、新晃八江口温泉旅游有限责任公司八江口温泉项目截止2015年7月31日在建工程实际成本总额28351858.68元，其中前期工程2322193.00元、水疗馆5740085.37元、青年旅馆2822785.31元、酒店综合楼112256.00元、基础设施10273295元、泡池区工程1230666.40元、温泉小镇110000.00元、VIP接待中心31103.86元、拦河坝6000.00元、其他63604.23元、待摊支出（土地费用）5639868.78元。2、新晃八江口温泉旅游有限责任公司2010年5月至2015年7月实际发生的管理费用金额为5972926.47元。3、新晃八江口温泉旅游有限责任公司2010年5月至2015年7月实际发生的财务费用金额为627305.62元。4、新晃八江口温泉旅游有限责任公司2015年8月至2017年3月实际发生的工资为444360.00元。5、新晃八江口温泉旅游有限责任公司2015年8月至2017年3月实际支付的贷款利息为1325589.87元。6、新晃八江口温泉旅游有限责任公司实际发生的在建工程、管理费用、财务费用按年利率11.5464%（不计复利）计算的2015年8月1日至2017年3月31日占用资金财务成本为6726180.35元。以上第1-5项合计金额为36722040.64元，均为新晃八江口温泉旅游有限责任公司2010年5月至2017年3月期间八江口温泉项目实际发生的成本费用。第6项为按照新晃八江口温泉旅游有限责任公司实际贷款利率计算的2015年8月1日至2017年3月31日期间占用资金的财务成本。2017年7月24日，怀化市方兴司法鉴定所对被告提出的鉴定申请作出怀方评报字（2017）第089号资产评估报告，委托评估资产的评估值为3189.93万元（评估基准日2015年7月31日），其中固定资产1719.37万元、绿化林木20.52万元、无形资产（土地使用权）1450.04万元。本院对各方证据认证如下：（一）对原告证据的认证：原告提交的证据1与被告提交的证据1、2相同，原告提交的证据2与被告提交的证据3-8相同，原告提交的证据3中的（1）与被告提交的证据9相同，可以证实原、被告双方签订的投资及补充协议的内容、签订时间、履行方式等一系列事实，予以采信；原告提交的证据3中的（2）-（7），可以证实原被告因履行行政协议期间发生的一系列的事实，予以采信；证据4，可以证实原告为履行投资协议及补充协议，与案外人签订的一系工程装饰装修、消防安装施工等一系列事实，予以采信；证据5、可以证实凉玉公路到2012年7月30日开工的事实，予以采信；证据6，可以证实新晃县政府已将八江口温泉项目列为待开发旅游项目之首的事实，予以采信；证据7、可以证实被告解除投资协议系县委、县政府集体决策的事实，予以采信；证据8-20，可以证实为履行投资及补充协议的内容，原告获取建设项目用地规划许可、工程规划许可、工程施工许可等一系列批复批文及行政审批手续的事实、被告依法审批审核的事实，予以采信。（二）对被告证据的认证：被告提交的证据1和2与原告提交证据1相同，被告提交的证据3-8与原告提交的证据2与相同，被告提交的证据9与原告提交的证据3中的（1）相同，可以证实原、被告双方签订的投资及补充协议的内容、签订时间、履行方式等一系列事实，予以采信；被告提交的证据10，可以证实原告承诺的事项一是确保在7月10日之前，全面开展改建工作，二是10月1日前完成相应工程，确保2014年10月1日试营业的要求的相关事实，予以采信；证据11拟证明原告收到政府函告后，给被告新晃县政府的协商函的事实，予以采信；证据12-22，可以证实被告为履行投资及补充协议内容，进行了一系列配套建设和建设工作事实，予以采信。经审理查明，为实施新晃侗族自治县”旅游活县”战略，重点开发建设新晃八江口·夜郎王（国际）温泉生态旅游度假区，新晃县政府（甲方）与温泉公司法定代表人施方荣（乙方）先后于2009年12月15日与2009年12月22日签订《八江口·夜郎王（国际）温泉生态旅游度假区项目投资协议》与《八江口·夜郎王（国际）温泉生态旅游度假区项目投资补充协议》，上述协议对项目的总投资、开发期限及投资额、经营时间及要求、双方的权利义务、违约责任、经营期间的政策优惠等相关事宜进行了约定，其中约定项目开发期限40年，分为项目建设和项目经营两个阶段，即从2010年1月1日至2049年12月31日止。双方对工程建设进度及资金投入强度的约定是：2010年1月-2011年12月，乙方投入4000万元进行项目一期建设（第1年不低于2000万元），使项目具备1000人／日的接待能力；2012年1月该项目对外营业；2012年1月-2015年12月，乙方投入8000万元进行项目第二期建设（每年不低于2000万元固定资产投资），2015年12月31日完成全部投资，项目达到AAAA景区标准，并获得国家旅游部门授牌。新晃县政府以温泉资源所有权及前期开发投入等，视同对该项目的支持。项目正式营业（即2012年1月）后的第1-8年乙方自愿支付给甲方温泉资源占用费50万元，第9-38年按景区门票（除宾馆客房以外的大小泡池收入均视同门票收入）的20％交纳温泉资源占用费。甲方协助乙方办理土地使用的各种手续，协调与当地的各种矛盾，确保项目建设顺利进行。甲方保证乙方在新晃投资充分享受国家、怀化及新晃县的相关优惠政策，现行可按《新晃侗族自治县经济发展40条》执行。协议约定被告新晃县政府负责X066线和温泉景区过境公路与原告一期工程同步进行，并于2010年12月31日以前完工。新晃县政府还承诺开发期内不得批准第三方在县境内开发温泉项目。2010年5月20日，新晃侗族自治县建设局批准八江口温泉项目选址地点、面积等。5月25日，新晃侗族自治县建设局向原告颁发《建设用地规划许可证》，准许八江口温泉项目建设用地面积51249平方米。2011年8月10日至2012年12月18日，新晃侗族自治县住房和城乡建设局颁发《建设工程规划许可证》，准许八江口温泉项目中的员工综合楼、酒店温泉综合楼、温泉VIP接待中心、（温泉）水疗馆综合楼的建设许可，2012年4月9日，新晃侗族自治县住房和城乡建设局颁发《建设工程施工许可证》，准许八江口温泉项目员工综合楼、温泉VIP接待中心、VIP女宾部、VIP男宾部的建设施工。2010年6月4日，新晃侗族自治县发展和改革局对八江口温泉项目进行备案批准，项目总投资7881万元，由温泉公司自筹解决。2011年12月8日，根据原告申请变更投资规模的报告，新晃侗族自治县发展和改革局作出晃发改（2011）194号文件，批准八江口温泉项目增加投资4045万元，所增加资金由原告自筹解决。2010年9月，八江口温泉项目开始动工建设，对此，新晃县政府成立了新晃县八江口（夜郎王）温泉生态景区开发指挥部（以下简称指挥部），负责指挥与协调各部门工作，确保八江口温泉项目保质、保期顺利进行。由于原告既未能依约于2011年12月31日前投入4000万元，也未能在2012年1月项目开始对外营业，2013年8月23日，新晃县政府发出晃政函（2013）76号《新晃侗族自治县人民政府关于切实履行及的函》，要求原告按照原告2013年8月13日出示的时间安排表抓紧工程进度，确保于2013年10月28日试营业，否则将根据《投资协议》第二十六条、第二十七条的约定解除《投资协议》及《补充协议》。2013年9月5日，原告进行了回函，承认原告在决策、管理方面存在不足，给工程建设造成了不可挽回的经济损失及延误工期等严重后果，但也指出景区配套建设未能达到预期、项目建设环境较差给履约的影响不容忽视。建议双方通力合作，消除影响施工的因素，否则难以保证按照8月13日出台的建设计划时间完工，请被告予以理解和支持。2014年6月5日，指挥部给原告发出晃温指函（2014）01号《关于要求在2014年国庆前切实履行及的函》，指出时至2014年5月，原告未能按照协议及函件要求履行有关义务，为推进工程进度，再次要求原告按照2014年6月4日县长办公会议纪要要求于2014年10月1日试营业，并请原告于6月20日前就2014年的建设计划、资金投入、时间安排出具书面保证书，否则将根据《投资协议》第二十六条、第二十七条的约定解除《投资协议》及《补充协议》。2014年6月17日，指挥部向原告发出晃温指函（2014）02号《关于切实要求八江口温泉在2014年国庆节实现试营业的函》，要求原告必须在7月10日前进场复工，确保7月底前有在建工程，否则依法解除原投资协议；要求原告按照晃温旅开字（2014）03号回函的时间点要求进行工程建设，确保2014年10月1日试营业，否则也将依法解除原投资协议。原告收悉后于2014年6月19日作出晃温旅开字（2014）第04号《关于切实履行八江口温泉指挥部要求必须在2014年国庆节投入营业的第二次回函》，表示：一、公司当全力以赴，确保于7月10日前全面开展水疗馆和员工宿舍的改建工作，7月底前开展泡池区的修建工程。若因天气等客观因素造成工程延误，请予谅解。同时原告也会重新安排施工进度，增加夜间施工，抢抓工期；二、公司将建立严格的绩效考核制度，并本着“白十黑”和“5+2”的建设热情与干劲，向2014年国庆试营业的工作目标发起冲刺。2014年8月8日，指挥部向原告发出晃温指函（2014）3号《关于依法解除八江口（夜郎王）温泉生态景区开发投资协议的函》，指出2014年原告工程建设停滞不前，在指挥部发出晃温指函（2014）02号函件后，截止7月31日原告仍未能按要求实现建设目标，根据《投资协议》第二十六条、第二十七条的约定，经被告新晃县政府同意，正式通知解除相关《投资协议》。经原告董事会与新晃县政府领导协商，新晃县政府领导口头承诺如不解除投资协议，温泉必须2014年内试营业。此后，原告对温泉项目建设的进度明显加快。2014年10月28日，指挥部向原告发出晃温指函（2014）4号《关于切实要求八江口温泉必须在2014年底前实现试营业的函》，主要内容是：一、原告必须按照《投资协议》及《补充协议》的约定完成投资，如原告未能根据协议完成投资，被告新晃县政府将依法解除原投资协议；二、原告必须抓紧时间进行建设，完成相关工程项目建设，确保2014年12月31日前试营业，如原告未能实现此目标，被告新晃县政府将依法解除原投资协议。2014年12月19日，指挥部向原告发出晃温指函（2014）5号《关于依法解除八江口（夜郎王）温泉生态景区开发投资协议的函》，指出根据当前工程建设进度，原告未能实现2014年底试营业的目标，按照晃温指函（2014）4号函件的要求，经新晃县政府同意，正式通知原告于10个工作日内来新晃协商解除相关投资协议。2015年7月29日，时任新晃县政府分管旅游的副县长对温泉公司负责人进行了约谈，双方对解除投资协议进行了协商。7月31日，长沙公立资产评估有限公司接受指挥部的委托，对温泉公司的资产（包括流动资产、固定资产和负债）进行评估，评估基准日是2015年7月31日。2015年8月10日，长沙公立资产评估有限公司作出的评估结论是：包括在建工程2748.56万元（包括政府土地返还款11043690元和前期工程、水疗馆工程等11个项目）在内的资产总计4833.78万元，负债715.42万元，净资产4118.36万元（包括政府土地返还款11043690元和公司历年累计财务及管理费用629.44万元）。此后，八江口温泉项目停工。由于双方协商未果，2016年6月28日，原告提起行政诉讼，要求确认被告解除投资协议及补充协议的行政行为违法，并采取补救措施。本院另查明：2011年10月21日，新晃侗族自治县国土资源局与温泉公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，出让宗地编号为晃（2011）-49，面积为51249平方米，出让价款为1426万元（每平方米278.24元），原告实际支付土地价款384.38万元。2012年6月25日，被告新晃县政府向原告颁发晃国用（2012）第273-277号《国有土地使用权证》。因修建“养身苑”需新征20亩土地，原告支付土地拆迁补偿款179.61万元，但该20亩土地并未实施征收。原告承认2010年实际投资1300万元（约定第1年投资不低于2000万元），至2015年7月，总共投资近4000万元（约定投资1.2亿元，于2015年12月31日完成全部投资）。被告新晃县政府在《投资协议》第十三条承诺负责X066线道和温泉景区过境公路于2010年12月31日以前完工，但该X066线公路改建工程湖南段于2012年7月29日开工；贵州段至2015年6月24日才开工，现均已完工。在审理中，原告温泉公司申请对其开发的八江口项目实际资产投入进行司法鉴定，怀化市方兴司法鉴定所作出怀方兴司鉴所（2017）会鉴字第4号司法鉴定意见，认为原告在建工程实际成本总额28357858.68元、管理费用5972926.47元、财务费用627305.62元、工资444360元、实际支付的贷款利息1325589.87元，合计金额36722040.64元；被告新晃县政府申请对原告开发的八江口项目现有资产进行评估，怀化市方兴司法鉴定所作出怀方评报字（2017）89号资产评估报告认为，固定资产为1719.37万元，无形资产为1450.04万元；2017年2月，新晃县政府与永和控股集团有限公司签订《新晃侗族自治县八江口生态休闲旅游度假区项目合作框架协议书》，该项目以八江口温泉为核心项目，位于新晃县。目前，上述协议书中的八江口生态休闲旅游度假区项目并未实际实施。被告新晃县政府围绕八江口温泉项目的建设，花大量资金在新晃县进行了道路、村容村貌建设、特色村寨、移动通信、电力等配套建设。本院认为，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。（一）被告新晃县政府订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权。原、被告双方签订的《投资协议》、《补充协议》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议，依法应属于行政诉讼受案范围。本案中，被告新晃县政府为实施“旅游活县”战略，重点开发建设八江口温泉项目而与原告签订《投资协议》及《补充协议》，并以温泉资源所有权及前期开发投入等作为对项目的支持，承诺保证原告在新晃投资享受国家、怀化及新晃县的相关优惠政策，该《投资协议》《补充协议》的订立、履行、变更、解除,应当依法依规进行。首先，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）…；（二）…；（三）…；（四）…；（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（七）保护各种经济组织的合法权益；（八）…；（九）…；（十）…；按照上述法律规定，新晃县政府因实现行政管理目的具有订立、履行、变更、解除行政协议法定职权。（二）本案单方解除协议行为的性质判断及法律规范适用问题。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据双方争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用。原告在本院提起的诉讼请求为：判决确认被告解除《投资协议》及《补充协议》的行政行为违法并采取相关补救措施。因而本案原告诉请的审查对象是行政机关单方解除案涉《投资协议》及《补充协议》的行为是否合法。对单方解除行政协议行为性质的判断，决定了如何适用法律规范。对于单方解除协议行为不能一概而论。本案根据案涉《投资协议》已经约定“自项目签约之日起，在规定年限内达不到第一期、第二期工程建设规定的投资进度，以及两期累计投入达不到1.2亿元的投资总额，甲方（即新晃县政府）有权单方解除协议，并可寻求第三方合作伙伴。甲方对乙方的前期投资将不予任何形式的赔偿或补偿。投资额度需经县财政评审认定。如项目出现资金不能按约定按时到位及停建、撤建或改变土地用途等情况，甲方有权终止该协议，乙方的固定资产投入部分无偿归甲方所有”以及后续回函（2013年9月5日）的意思表示，原告八江口温泉公司应切实履行自己的责任和义务，按期完成约定工程的建设项目。可知，本案中新晃县政府解除《投资协议》及《补充协议》的行为是依照双方签订的案涉《投资协议》和《补充协议》的约定以及原告后续回函意思表示解除的。同时《中华人民共和国合同法》第九十四条第三项规定，当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行，一方当事人可以解除合同。本案中，新晃县政府于2014年12月以函的形式解除与原告公司投资合同关系的理由也是基于该公司未能全面履行合同和回函所确定的相关义务。另外，双方签订的《投资协议》中第二十六条、第二十七条关于协议终止的情形不再赘述，与此同时，被告因原告公司工程建设停滞不前、投资乏力，无法推动项目运行、没有完成试营业的准备工作并试营业、未能实现函件所要求的建设目标等为由解除《投资协议》及《补充协议》，亦属于双方约定的解除行政协议的诸多情形。再者，根据《合同法》第九十四条规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。实质上，本案因原、被告双方共同的原因：被告因原告公司工程建设停滞不前、投资乏力，没有完成试营业的准备工作并试营业；原告因被告先期没有按约修建公路而丧失投资信心，且原、被告双方均认为没有继续履行的必要，故解除《投资协议》及《补充协议》，应属现实必要。（三）被告新晃县政府在行政协议的解除过程中是否滥用职权和遵守法定程序。按理来说，《投资协议》及《补充协议》经双方当事人平等协商，系双方当事人的真实意思表示，不违反国家法律、行政法规的强制性规定，一经签订，双方当事人都应该严格遵守并执行。按照约定，被告新晃县政府未能在协议约定的期限（2010年12月31日）内完成X066线和温泉景区过境公路的扩建，有违诚信原则，已经构成不及时履行行政协议所约定义务；同时，原告应于2010年12月31日先期投资2000万元（2011年12月31日前投资4000万元），但原告也没有依照上述协议约定足额投入，亦构成违约，原告同时也没有按期完成建设工程，被告新晃县政府先后6次去函要求原告温泉公司按照协议约定投资和完成工程建设，但其本身也没有履行其该尽的先期义务。在履约过程中，被告新晃县政府为开发建设八江口温泉项目而对《投资协议》及《补充协议》的履行进行监督、指挥部是其依法履职的外在形式。原告诉称被告新晃县政府是于2015年7月29日以约谈的方式单方解除了双方之间的投资协议，对此，被告新晃县政府虽予以否认，但原告温泉公司提交的证据均可以证明原告该主张成立，被告在其后的行动也表明了其同意解除投资协议的意思表示。被告在自身有违约行为的情况下，单方作出解除协议的意思表示并不符合法律规定，是为利用公权利损害原告合法权益且程序违法。依照国务院2004年《全面推进依法行政实施纲要》精神要点，全面推进依法行政，基本实现建设法治政府的目标，坚持依法行政的基本原则，做到合法行政、合理行政、程序正当。程序正当意味着“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”并依照《湖南省行政程序规定》第三条“行政机关应当依照法律、法规、规章，在法定权限内，按照法定程序实施行政行为”的规定，被告新晃县政府欲解除与原告的《投资协议》及《补充协议》（也就是损益性行政行为）是关系到行政相对人即原告自身重大利益的行政行为，行政机关在作出该解除协议决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见和申辩的权利，并听取其陈述和申辩理由；对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷；对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。而新晃县政府在本院两次开庭审理中，均未能提交上述履行程序的证据；综上，本案被告新晃县政府因解除《投资协议》和《补充协议》并没有告知原告的陈述、申辩权，违反了程序性规定，损害了行政相对人的合法权益，故原告诉求确认被告解除《投资协议》及《补充协议》行政行为违法的理由成立，本院予以支持。（四）本案原告所诉要求被告采取补救措施理由是否成立。在本案诉讼过程中，基于双方当事人均明确表示《投资协议》及《补充协议》已无继续履行的必要，并从各自的立场提出了相关的司法鉴定申请，以期能协商解决本案纠纷，经本院数次组织协调，双方终因分歧较大，协调未果，参照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》法释（2019）17号第十九条规定，“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”及《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”之规定，被告新晃县政府因未能完全履行《投资协议》的内容，有违诚信，原告诉请判决新晃县政府采取补救措施以弥补原告损失的主张，本院予以支持。（五）原告主张赔偿数额来源及计算方式。截止2015年7月31日，原告在八江口温泉项目现存的固定资产价值1719.37万元，支付的土地价款及拆迁补偿款共563.99万元，合计人民币2283.36万元。为了最大利益地实现八江口温泉项目现存固定资产的价值，确保新晃县“旅游活县”战略的实施，宜将现存的固定资产交由被告处理，故由被告新晃县政府赔偿原告温泉公司人民币2283.36万元，原告将八江口温泉项目现存的固定资产（含土地使用权）移交给被告，同时一并移交建设图纸、国有土地使用证等相关证书、资料。原告在八江口温泉项目中实际投入的资金为36722040.64元，扣除现有固定资产价值（含已付土地价款）2283.36万元，原告的直接损失为13888440.64元。根据《投资协议》及《补充协议》的约定，原告负责投入资金和工程建设，开发建设八江口温泉项目的主体是原告温泉公司，而被告新晃县政府处于辅助地位，主要是协助原告办理相关建设手续，协调原告与当地的关系，确保八江口温泉项目建设顺利进行。现《投资协议》及《补充协议》已不能继续履行，主要原因是原告既未能按期投入资金，也未能按期完成建设工程，不能实现项目按期对外营业的目标，与此同时，被告亦不能依约按期完成公路的改扩建工程，对八江口温泉项目建设工程的进行也产生了一定的影响，故对于原告的直接损失，被告应负相应责任（50％），即承担6944220.32元，其余损失由原告自行承担。现原被告双方均主张因对方对行政协议履行过程中的过错引发本案纠纷，根据证据规则，对行政协议是否履行发生争议，由负有履行义务的当事人承担举证责任。原被告双方均未能充分举证证明，是因对方的完全过错造成本案纠纷，故本案的最后处理结果，以双方对自己的违约行为各自承担相应的赔偿责任。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条、第十五条第一款及《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条之规定，判决如下：一、确认被告新晃侗族自治县人民政府解除与原告2009年12月15日签订的《八江口·夜郎王（国际）温泉生态旅游度假区项目投资协议》及2009年12月22日签订的《八江口·夜郎王（国际）温泉生态旅游度假区项目投资补充协议》的行政行为违法；二、解除原告新晃八江口温泉旅游开发有限责任公司与被告新晃侗族自治县人民政府2009年12月15日签订的《八江口.夜郎王（国际）温泉生态旅游度假区项目投资协议》及2009年12月22日签订的《八江口.夜郎王（国际）温泉生态旅游度假区项目投资补充协议》；三、被告新晃侗族自治县人民政府在本判决生效后30日内赔偿原告新晃八江口温泉旅游开发有限责任公司损失22833600.00元。原告八江口温泉项目现存的固定资产（含土地使用权）同时移交给被告（一并移交建设图纸、国有土地使用证等相关证书、资料）；四、被告新晃侗族自治县人民政府在本判决生效后30日内赔偿原告新晃八江口温泉旅游开发有限责任公司损失6944220.32元。五、驳回原告新晃八江口温泉旅游开发有限责任公司的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由原、被告各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。                          审判长                            王立志                                审判员                            周晓                                审判员                            肖尊启                                二○一九年十二月三十日                                法官助理                            李建丰                                书记员                            龚小芳      附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：…（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。第十五条原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。《中华人民共和国合同法》第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。