贵州省松桃苗族自治县人民法院 民 事 判 决 书 （2019）黔0628民初2427号 原告：余某某，男，1963年12月24日出生，汉族，住贵州省松桃苗族自治县。 被告：松桃苗族自治县寨英镇罗家寨村民委员会（以下简称：罗家寨村委会），住所地：贵州省松桃苗族自治县寨英镇罗家寨村。 法定代表人：罗会炳，系该村村主任。 被告：松桃苗族自治县寨英镇人民政府（以下简称：寨英政府），住所地：贵州省松桃苗族自治县寨英镇新街政府大楼。 法定代表人：姜波，系该镇镇长。 委托诉讼代理人：李某，寨英镇司法所负责人，特别授权。 共同委托诉讼代理人：梁某某，贵州思嘉律师事务所律师，特别授权。 原告余某某与被告罗家寨村委会、寨英政府确认合同效力纠纷一案，本院于2019年3月27日作出（2019）黔0628民初78号民事判决驳回原告余某某的诉讼请求。原告余某某不服判决提起上诉。铜仁市中级人民法院于2019年7月18日作出（2019）黔06民终931号民事裁定“撤销贵州省松桃苗族自治县人民法院（2018）黔0628民初78号民事判决书；本案发回松桃苗族自治县人民法院重审”。本院已于2019年8月14日立案受理，并依法适用普通程序于2019年10月22日公开开庭进行了审理。原告余某某及被告委托诉讼代理人李某、梁某某到庭参加诉讼。现本案已审理终结。 原告余某某向本院提出诉讼请求：1.依法确认原告与被告签订的《征地协议书》无效；2.判令二被告返还该《征地协议书》中涉及的土地及超占用的原告的其他土地并恢复原状；3.本案诉讼费由两被告共同承担。事实及理由：2013年，寨英政府为加快推进寨英镇示范小镇建设，根据铜仁市人民政府《加快推进特色小镇建设工作方案》（铜府办【2012】235号）文件精神，松桃县将寨英镇城北新区打造城旅游景观型小镇。2014年，寨英政府以寨府呈【2014】51号报请松桃县人民政府获批3.3333公顷（50亩）作为新农村建设用地。寨英政府和罗家寨村委会在未召开村民会议且未与罗家寨村村民达成一致征地意见的情况下，强行开工实施新农村建设。且被告采取抓、打、强迫村民签字，村领导代村民签名，其他村民代村民签名等非法手段强行在开工后与村民订立《征地协议书》。其中罗家寨村委会与原告的《征地协议书》系由原告的嫂嫂杨冬云代签（原告未授权由杨冬云代签，且原告对杨冬云代签该协议不知情）。另外，罗家寨村委会作为基层群众自治组织，不是该征收合同的适格主体。2016年，省人民政府以《省人民政府办公厅关于印发贵州省2016年异地扶贫搬迁工程实施方案的通知》（黔府办法【2016】1号）文件，将寨英镇城北新区安置点作为异地扶贫搬迁工程。寨英人民政府便在原告的土地上修建了异地扶贫搬迁房屋。原告就本案多次上访，铜仁市人民政府于2016年5月27日，以铜府信复函【2016】7号《关于对余某某信访事项的复核意见》认定：“余某某的土地在超占范围内，寨英政府征地过程中存在少批多占的违法行为。”该复函认定了原告反映的事项属实，但却没有明确的处理意见。综上所述，该《征地协议书》是被告以胁迫手段订立的合同，并非由原告签字确认，且合同签订主体不适格，应属无效。为维护原告的合法权益，特向人民法院提起如前所诉。 被告罗家寨村委会、寨英政府均辩称，贵州省异地移民搬迁政策是贵州省政府为其全面建成小康社会的重大利民政策，是党中央提出的“2020年全面小康”国家战略；其中寨英镇是贵州省70个市（州）级示范小城镇之一，也是松桃县古往今来的重要商贸集散型小城镇。根据贵州省住房和城乡建设厅的意见：要把寨英古镇打造成“小而精、小而美、小而富、小而特”的特色；松府函（2014）185号文件已明确把该罗家寨村3.3333公顷的集体土地改为建设用地。松府函（2016）11号文件已明确把罗家寨村的100亩村集体用地，作为异地移民搬迁安置点建设项目用地。为了落实贵州省政府为其全面建成小康社会的重大利民政策的需要，为了社会公共利益，寨英政府因建设发展需要，依照法律规定的权限和程序，在寨英镇罗家寨村征收集体耕地。罗家寨村委会受政府指派主持协调征地工作，在征地工作中充分征求了村民的同意，签订了征地协议，并依法发放了征地补偿金。其中与原告家庭承包人口杨冬云充分协商后签订的征地协议，是双方当事人真实意思表示，原告已领取了土地补偿款、安置费、青苗补偿费和相应社会保障费用，双方协议内容已经履行完毕且不违反法律规定，《征收协议》合法有效。 本院经审理认定事实如下： （一）2013年5月22日，松发改投资[2013]326号关于《寨英镇罗家寨村新农村建设项目建议书》的批复：“一、同意建设寨英镇罗家寨村新农村项目。二、建设性质：新建。三、项目单位：寨英镇人民政府。…。七、建设地点：松桃苗族自治县寨英镇罗家寨村。…”。松桃苗族自治县人民政府结合省住房和城乡建设厅《松桃县寨英镇总体规划（2013-2030年）》（以下简称《总体规划》）评审意见，于2013年10月30日以松府函[2013]225号批复：“一、原则同意《松桃县寨英镇总体规划（2013-2030年）》。近期至2015年，规划人口0.7万人，城市建设用地73.63公顷；中期至2020年，规划人口1.2万人，城市建设用地148.47公顷；…。二、同意《总体规划》确定的城市规划范围为：北侧包括寿木盖以及水源的范围，东至余钱沟的范围，南至莫家坡，西侧包括建设区西延大约500米的范围，规划面积303.07公顷。三、同意《总体规划》确定的城市性质为：是整个寨英镇的政治、经济、文化中心，是以生态环境和历史文化为特色，以旅游为主导的梵净山东麓中心城镇，历史文化城镇。…”。2014年8月13日，松国土资呈[2014]114号关于《寨英镇罗家寨村新农村建设项目用地》的审查意见，拟用铜仁行署以《关于松桃苗族自治县2012年第三批次农村集体建设用地的批复》（铜府函[2012]358号）12.5公顷中的3.3333公顷集体土地划拨给寨英镇罗家寨村，作为新农村建设项目用地。2014年8月15日，松府函[2014]185号关于《寨英镇罗家寨村新农村建设项目用地》的批复，同意使用位于寨英镇罗家寨村的集体土地3.333公顷，作为兴建罗家寨新农村建设项目使用。2015年10月15日，松桃苗族自治县城乡规划局颁发了地字第520000201507559号建设用地规划许可证。2016年1月12日，黔府办法[2016]1号关于《省人民政府办公厅关于引发贵州省2016年异地扶贫搬迁工程实施方案的通知》，将寨英镇城北新区安置点作为异地扶贫搬迁工程。松府函[2016]81号批文，同意将铜仁市人民政府以《关于松桃苗族自治县2015第二批次农村集体建设用地申请农用的转用的批复》（铜府函[2015]278号）文件批复的建设用地20公顷中的3公顷，划拨给寨英镇罗家寨村作为2016年异地扶贫搬迁工程用地。 （二）2013年8月22日，甲方罗家寨村委会与乙方罗家寨村郭家湾组村民杨冬云签订《征地协议书》，约定甲方征用乙方位于6、69、203（规划许可证编号）共三块地（图斑及面积）。根据铜府函（2013）199号文件规定，现行耕地（田、土）补偿标准40,896.00元/亩；建设用地补偿标准37,488.00元/亩，乙方被征收的土地共2.5837亩，折合人民币105,663.00元，青苗0.6861亩，折合人民币480.3元，共计106,143.30元，同时约定优惠政策和其他事项。该《征地协议书》首部：甲方为罗家寨村委会；乙方为罗家寨村郭家湾组村民“余佳林”。但尾部：甲方是罗家寨村委会签字并盖章；乙方由罗家寨村郭家湾组村民杨冬云签字并按手印。合同签订后，杨冬云为余某某领取了上述款项106,143.30元，余某某也收取了杨冬云为其领取的106,143.30元。之后，原告余某某以该《征地协议书》中被征收的土地系其承包经营，不断地向上级人民政府反映并进京进行信访。2016年5月27日，铜仁市人民政府通过现场调查后，以铜府信复函[2016]7号《关于对余某某信访事项的复核意见》认定：“该异地扶贫搬迁工程实际用地面积125亩，超过批准面积75亩，且信访复核申请人余某某的土地在超占范围内”。2017年2月27日，余某某连同寨英镇罗家寨村22户村民，以《征地协议书》签订不合法，向贵州省铜仁市碧江区人民法院提起行政诉讼，请求撤销罗家寨村委会《征地协议书》。2017年3月22日，碧江区人民法院以“起诉人经补正后，仍不符合立案条件，起诉人仍然坚持要求登记立案。不符合法律规定”为由，作出（2017）黔0602行初13号行政裁定“不予立案”。余某某等22户村民不服该裁定提起上诉。2017年5月17日，铜仁市中级人民法院以“寨英镇罗家寨村委会与村民签订的‘征地协议’，该‘征地’土地用途为村镇建设用地，未改变土地集体所有的性质，该‘征地协议书’不属于行政协议。故上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围。上诉人所提交的行政诉状材料亦不符合法律规定的起诉条件。”为由，作出（2017）黔06行终33号行政裁定“驳回上诉，维持原裁定”。庭审中，原告陈述涉案《征地协议书》中被征用的三块土地，地名分别是“庙当门”、“火田”、“蚂蝗邱”，该三块地登记在以余代昌为户主的家庭承包户名下，共同承包成员有原告余某某、其父亲余代昌（已去世）、母亲罗玉兰（已去世）、奶奶刘三妹、叔叔余代文、哥哥余家良、弟弟余家实（已去世）、弟弟余建强（已去世）、妹妹余建香（已出嫁），杨冬云与余家良系夫妻关系。 （三）同时还查明，位于6、69、203（规划许可证编号）共三块地（图斑及面积），6号地面积0.9662亩、69号地面积0.9764亩、203号地0.6411亩。 认定上述事实，有当事人陈述、土地承包经营权证、相关人民政府及行政管理部门文件、《征地协议书》、《行政裁定书》等在卷佐证。 本院认为，本案征收涉及的位于6、69、203（规划许可证编号）共三块地（图斑及面积），系余某某之父余代昌第一轮土地承包时以户主承包的土地，现仍由其家庭成员继续承包经营，并由余某某实际经营管理，依法受法律保护；罗家寨村委会作为集体土地的发包方，应切实履行土地承包合同，确保土地承包者的承包经营权不受侵犯。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。本案涉及的6号、69号、203号土地虽然铜府信复函[2016]7号关于对《余某某信访事项的复核意见》中，认定“该异地扶贫搬迁工程实际用地面积125亩，超过批准面积75亩，且信访复核申请人余某某的土地在超占范围内”。但是，就被征的6号、69号地块，仍是在铜府函[2012]358号铜仁行署《关于松桃苗族自治县2012第三批次农村集体建设用地的批复》的12.5公顷和铜府函[2015]278号文件批复的建设用地20公顷范围内。而203号地块，虽然在松府函[2013]225号批复的《松桃县寨英镇总体规划（2013-2030年）》内，但是寨英政府自认该块地目前还并没有获得审批。本案《征地协议》虽然没有证据证明已根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（八）项及第二十八条规定依法召开村民小组会议或村民代表会议。但是《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条是对经村民会议讨论决定方可办理的事项的规定；第二十八条是对民主议定程序进行的规定。该规定均属于程序性、管理性事项的规定，并非效力性强制规范，不能产生合同无效的法律后果。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’是指效力性强制性规定”。因此，双方签订的《征地协议》中，对涉及的6号、69号地块部分并不违反法律、行政法规的强制性规定；对203号地块部分因未经依法批准用于非农建设，属于违反法律的效力性强制性规定而无效。 对罗家寨村委会以自己的名义与杨冬云签订涉案6号、69号、203号土地《征地协议》的效力问题。首先，寨英政府自认罗家寨村委会是受其委托，且征地补偿款也是由其发放给被征地农户。因此，罗家寨村委会的法律行为应依法由寨英政府承担；其次，杨冬云虽然未受余某某的委托，无权代理余某某签订《征地协议》，但是余某某领取了杨冬云转交的征地补偿款，其行为应视为对杨冬云为其签订《征地协议》行为的追认。因此，《征地协议》涉及的6号、69号地的部分合法有效；对涉及203号地的部分无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，寨英政府应将未使用的203号地返还给余某某继续管理耕种。同时余某某应将其已领取203号地的征地补偿款26,218.43元（0.6411亩×40,896.00元/亩），应依法予以返还给寨英政府。对余某某主张《征地协议书》外超占用的其他土地，即地名：蚂蟥丘，自述其承包证上没有登记，是用其承包证上“火田”与余代云调换的，并未提供相关证据予以证明，应承担举证不能的法律后果，故其请求，依法不予支持。 综上所述，原告的诉讼请求部分成立。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，《中华人民共和国民法总则》第一百五十六条，《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条第五项、第五十八条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十二条、第十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决如下： 一、原告余某某与被告松桃苗族自治县寨英镇罗家寨村民委员会签订的《征地协议书》涉及的6号和69号地部分合法有效；其中涉及的203号地部分无效； 二、原告余某某继续承包耕种《征地协议书》中203号土地，同时返还给被告松桃苗族自治县寨英镇人民政府已支付的相应征地补偿款26,218.43元； 三、驳回原告余某某的其诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延期间的债务利息。 案件受理费60.00元，由被告松桃苗族自治县寨英镇人民政府负担。 如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。 审 判 长  喻虹钧 审 判 员  刘 伟 人民陪审员  田如成 二〇一九年十二月二十六日 书 记 员  韩 娟