山东省济南市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）鲁01行赔初94号 原告卢玉仙，女，1967年9月19日出生，汉族，住济南市。 被告济南市槐荫区人民政府，住所地济南市。 法定代表人朱玉明，区长。 出庭负责人高珂，副区长。 委托代理人赵晖，济南市槐荫区人民政府工作人员。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 被告济南市槐荫区人民政府段店北路街道办事处，住所地济南市。 法定代表人李君，主任。 委托代理人周桂华，山东正唐律师事务所律师。 委托代理人李庆成，山东正唐律师事务所实习律师。 第三人济南大业房地产有限公司，住所地济南市。 法定代表人刘继宽，总经理。 委托代理人井远宁，山东舜翔律师事务所律师。 委托代理人张昭，山东舜翔律师事务所实习律师。 第三人济南大业兴济河商城有限公司，住所地济南市。 法定代表人刘继宽，总经理。 委托代理人井远宁，山东舜翔律师事务所律师。 委托代理人张昭，山东舜翔律师事务所实习律师。 原告因与被告济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）、济南市槐荫区人民政府段店北路街道办事处（以下简称段北街道办）行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月15日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书。为查明案情，本院依法追加济南大业房地产有限公司（以下简称大业公司）、济南大业兴济河商城有限公司（以下简称兴济河商城公司）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月28日公开开庭审理了本案，原告卢玉仙，被告槐荫区政府副区长高珂及委托代理人赵晖、冯艳，被告段北街道办主任李君及委托代理人周桂华、李庆成，第三人大业公司、第三人兴济河商城公司共同委托代理人井远宁、张昭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告起诉称，济南市槐荫区兴济河商城项目是以槐荫区政府名义主导建设、对外招商的项目，原告基于政府的公信力获得商城有关物权，但兴济河商城项目被被告违法拆除，给原告造成了损失，根据信赖利益保护原则和有关规定，被告应赔偿相应的损失。理由如下：1.被告槐荫区政府依职权主导建设兴济河商城项目，先后向济南市政府等政府部门申报兴济河商城建设项目，提交了书面请示或报告，副市长、济南市城市管理局、济南市发展计划委员会作出相应批复或意见。2.被告槐荫区政府将兴济河棚盖治理以及商城建设项目列为槐荫区重点项目，成立了槐荫区兴济河棚盖工程指挥部，并确定第三人大业公司作为施工主体进行建设。3.上述工程完工后，被告槐荫区政府主导“兴济河社区经济园”建设，并邀请当时省领导参加兴济河商城项目入驻启动仪式，引导民众购买兴济河商城使用权，原告基于政府公信力而购买兴济河商城商铺。被告槐荫区政府主导，招商局批复同意成立“兴济河社区经济园”，对招商引资作了广泛宣传推介，许诺给予政策优惠。广大业户因为相信政府的公信力而投资购买50年的兴济河商城商铺使用权。4.槐荫区公证处对兴济河商城物权的公证及济南市中级人民法院、商河县人民法院的裁判，又直接证明兴济河商城的合法性。5.基于上述兴济河商城项目合法性的公示，原告依法投资，并获得相应物权。6.两被告违法对兴济河商城项目组织招标拆迁、暴力强拆。被告没有证据能够证明“兴济河商城项目”是违法、违章建设项目。被告在众多业户起诉《公告》《通知》行为确认违法案件中，两被告通过招标的方式，就兴济河商城项目拆迁在中国政府采购网上对外招标并公布了中标单位。2018年4月25日深夜，两被告不顾现场六、七十名业户的强烈反对，放任社会闲散人员使用暴力手段强行把业户从兴济河商城拖拽出去，广大业户商品甚至包括贵重物品被违法强拆行为埋在现场。7.济南市中级人民法院及山东省高级人民法院已经判决两被告以及济南市槐荫区城市管理行政执法局联合下发拆迁《公告》违法，确认上述《公告》对原告利益产生实际影响。除本案原告外，因被告违法行为受到影响的业户还有近300户，产生群体性社会矛盾纠纷突出。请求贵院基于信赖保护原则，依法支持原告的诉讼请求，维护原告的合法权益。诉讼请求:1.判决两被告就违法拆除的兴济河商城商铺就近地段类似房屋予以调换或赔偿房屋损失1258740元；2.请求两被告赔偿原告搬迁费和安置费1万元；3.请求两被告赔偿原告停产停业损失5万元；4.判决两被告承担案件受理费。原告当庭提交《兴济河商城违法强拆要求赔偿表》，列明了损失项目及请求赔偿金额。 被告槐荫区政府辩称，1.原告不具备诉讼主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款的规定，公民认为行政机关或行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民，有权提起诉讼。本案中，涉案建筑物系第三人建造，对该建筑物主张权利的只能是第三人，原告与拆除行为没有利害关系，不具备原告主体资格。2.涉案建筑物的拆除并未侵害原告的合法权益。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。本案中涉案的拆除行为不存在违法的情形，亦不存在损害原告财物的情形。3.涉案建筑系违法建筑，没有可保护的合法利益。综上，请求贵院依法驳回原告起诉。 被告段北街道办辩称，1.原告起诉不符合受理条件，依法应驳回其起诉。依据《中华人民共和国国家赔偿法》之规定，行政机关及行政机关工作人员行使职权时侵犯公民财产权的情形及受害人有权依据法律之规定，方可取得国家赔偿，但涉案商城并非是行政强制拆除的情形，故原告并不存在因被告行使职权而存在权利受损的情形。原告起诉不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》规定的行政赔偿受理条件，即原告所诉的拆除行为既尚未确认违法且未经赔偿义务机关先行处理的法定前置程序。2.涉案房屋性质为违章建筑，应当予以拆除，拆除违章建筑不予补偿。依据中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅《关于全面拆除违法建设的通知》以及济南市依法整治违法建筑建设领导小组“济整违字[2017]19-3号文件”的内容，涉案被拆除的房屋系违章建筑并在济南市政府确定的拆违拆临范围之内。涉案房屋没有合法的审批手续，依照法律规定为违章建筑。3.原告主体不适格。涉案商城的原建造人及产权人系大业公司，涉案商城被拆除，产生直接影响的也是建造人和产权人。涉案商城具备拆除条件，房屋内并无物品，原告合法权益并未受到侵害，因此涉案商城的拆除与原告不存在行政法规定的利害关系，其不具备诉讼主体资格。4.原告与第三人之间已经建立并形成了民事合同法律关系，是取得了长期经营使用权的承租人，其在签订合同时对于涉案商城状况及法律风险均是知晓的。综上所述，请求依法驳回原告的起诉。 第三人大业公司、兴济河商城公司陈述称，原告的起诉与我公司无关，请法院依法裁判。 经审理查明，李寿美、唐晓娟、张生军、顾书庆、赵学荣因不服槐荫区政府、济南市槐荫区城市管理行政执法局、段北街道办限期搬迁《公告》行政违法一案，向济南市中级人民法院提起诉讼，2018年7月6日，济南市中级人民法院作出（2018）鲁01行初382号行政判决，确认该案三被告于2018年1月19日向李寿美等人联合作出的限期搬离《公告》违法。本院（2018）鲁01行初382号行政判决“本院认为部分”载明：“涉案商城原建造人及产权人系济南大业房地产开发有限公司，原告等业户自与济南大业兴济河商城有限公司签订经营使用权使用合同并向济南大业兴济河商城有限公司交纳租赁使用费用后，原告等业户即与济南大业兴济河商城有限公司之间已经建立并形成了民事合同法律关系。因此，从上述原告等业户与济南大业兴济河商城有限公司签订经营使用权租赁使用合同的事实看，原告等业户并非涉案商城的建造人及产权人，而是取得长期经营使用权的承租人。”该案三被告不服上述判决，上诉至山东省高级人民法院。2019年3月26日，山东省高级人民法院作出（2018）鲁行终2046号行政判决，判决：驳回上诉，维持原判。 兴济河商城项目系本案第三人大业公司建设项目，项目建成后，原告（乙方）与第三人兴济河商城公司（甲方）签订《商铺经营使用权合同》，约定由甲方将兴济河商城商铺一处的经营使用权租于乙方。如遇政府重大规划，需搬迁商城，造成乙方无法经营使用时，甲方将无条件退还未使用年限租金。 涉案商城拆除前，被告曾下发公告、通告，要求商城内业户限期搬迁。商城大门口张贴有大型的兴济河商城清空倒计时牌，提示距离商城腾空最后时限剩余的天数。 被告提交的第三人2018年3月20日、2018年3月28日的通知、2018年4月2日的公告、2018年4月23日的公告等证据表明，第三人于2018年3月28日下发通知要求涉案1、2、8号商城承租户在2018年4月2日之前办理退租手续；第三人于2018年4月2日在齐鲁晚报发布公告，要求涉案商城的承租户与其对账；第三人于2018年4月23日下发公告说明涉案商城即将拆除，要求涉案商城的承租户进行对账办理。但截至商城被拆除，原告尚未办理退租手续。 被告提交的兴济河商城1、2、8号楼钥匙交接记录载明：“兴济河商城1、2、8号楼业户已搬离完毕，达到拆除条件，现将所有楼钥匙交由兴济河商城1、2、8号楼拆迁队伍处置。”下方有大业公司交接人赵祥及兴济河商城1、2、8号楼拆迁负责人颜景奎签字。此外，被告提交照片一组，拟证明商城已经清空，不存在原告诉称的强制拆除。第三人对上述交接记录发表质证意见认为，该证据未加盖第三人公章，可以确定的是其中交接人赵祥在公司工作过，但公司未与其签订任何形式的协议或合同，所载具体交接事宜公司未向载明的2人出具任何形式的书面授权，具体交接情况公司并不知情。 被告提交的全市第三期违法建设拆除任务台账显示，兴济河商城1、2、8号楼被列入全市第三期违法建设拆除任务台账。具体名称为：经十路至张庄路兴济河道商城临建1、2、8，辖区街道为段北办事处。 被告提交公证书接待笔录拟证明部分购买人在签订涉案《经营使用权合同》时办理了公证，购买人对于涉案商城购买时的状况是知晓的。 以上事实，有原、被告提交的证据各一宗，并有当事人陈述在案为凭。 本院认为，本案争议焦点问题是：原告所主张的各项请求是否应当获得支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。依照该规定，原告提出国家赔偿，即必须满足违法行使职权、侵犯合法权益且造成损害这三个条件才能获得国家赔偿。本案中,被告认为，涉案房屋建设在城市河道之上，且提交证据证实涉案商铺已列入全市第三期违法建设拆除任务台账，故被告以涉案商铺系违法建筑为由对其进行拆除，理由并无不当，本院予以支持。原告与第三人之间签订的合同系租赁合同，即使如原告所称双方实际系买卖关系，但因涉案商铺并未取得合法手续，原告未实际取得商铺产权，双方仍然属于合同关系。两被告强拆涉案商铺的行为虽经一审判决（未生效）确认存在程序违法,但该违法行为并未侵害原告的不动产物权。故原告就涉案建筑物要求赔偿与国家赔偿法规定的立法精神不符，本院不予支持。 案涉商城系因违法建筑而被强制拆除，并非被政府征收，故原告向被告主张搬迁费和安置费均无法律依据，本院不予支持。 关于原告所主张的停产停业损失问题，因原告与第三人签订的《商铺经营使用权合同》中有“如遇政府重大规划，需搬迁商城，造成乙方无法经营使用时，甲方将无条件退还未使用年限租金。”的条款，故属于民事合同履行过程中产生的纠纷，应通过民事途径予以解决，原告向两被告主张赔偿，没有事实和法律依据，本院不予支持。原告《兴济河商城违法强拆要求赔偿表》中超出起诉状诉讼请求部分的赔偿项目及赔偿请求，属于提出新的诉讼请求，依照《最高人民法院关于适用的解释》第七十条的规定，不予准许。 综上所述，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告卢玉仙的诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长 张振明 审 判 员 张启胜 审 判 员 曹 磊 二〇一九年十二月二十四日 法官助理 石璐璐 书 记 员 韩琳琳