上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）沪7101行初604号原告李徐荣，男，1950年11月14日出生，汉族，户籍所在地上海市普陀区。委托代理人蒋青锋，北京盈科(上海)律师事务所律师。委托代理人姚姝，北京盈科(上海)律师事务所律师。被告上海市普陀区规划和自然资源局，住所地上海市普陀区。法定代表人彭波。委托代理人陈涯翱。委托代理人高兴发，上海市信本律师事务所律师。第三人上海市普陀区建设用地事务所，住所地上海市普陀区。法定代表人笪顺林。委托代理人凤元鑫。原告李徐荣不服被告上海市普陀区规划和自然资源局(以下简称“普陀资源局”)作出的责令交地决定，向本院提起行政诉讼。本院经审查于2019年7月4日立案，并在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。因上海市普陀区建设用地事务所(以下简称“普陀建设用地事务所”)与本案审理具有法律上的利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。原告李徐荣的委托代理人蒋青锋、姚姝，被告普陀资源局的委托代理人陈涯翱、高兴发，第三人普陀建设用地事务所的委托代理人凤元鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原上海市普陀区规划和土地管理局(以下简称“原普陀规土局”)于2019年1月7日作出沪(普)征地责令【2018】016号《责令交出土地决定书》，主要内容为：原告户房屋坐落于云岭西路李家宅XXX号(以下简称“37号房屋”)，《农村宅基地使用证》上记载的户主为原告李徐荣，房屋建筑面积为181.39平方米(其中楼房104.52平方米，平房27.12平方米，灶间17.45平方米，阳台32.3平方米)；原告户符合原当地农村村民建房申请条件人数4人，为李徐荣、罗莲妹、李雅君、毕宏达，无可建未建建筑面积，应安置建筑面积为181.39平方米。上海市普陀区人民政府(以下简称“普陀区政府”)规定该区域土地使用权基价为人民币3,450元/m2(以下币种均为人民币)，价格补贴30%。经上海涌力土地房地产估价有限公司(以下简称“涌力公司”)评估，该房屋建安重置结合成新单价为：楼房718元/m2，平房651元/m2，灶间626元/m2，房屋装修补偿款37,534元，附属物补偿款10,987元。原告户应得房屋补偿款978,394.41元、房屋装饰补偿款37,534元、房屋附属物补偿款10,987元、无证建筑补贴材料费40,000元、副业棚补偿款7,644元、家用设备移装费补贴款3,770元、产权调换房屋补贴金额1,309,037.57元，各项补偿、补贴款合计2,387,366.98元。安置房源为真北路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积83.85平方米；武威东路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积49.14平方米；菊泉街XXX弄XXX号XXX室，建筑面积74.84平方米。3套产权调换房屋总建筑面积207.83平方米，供应价格合计2,452,228.97元。上述各项补偿、补贴款与产权调换房屋价款折抵后，原告户应支付区建设用地事务所差价款64,861.99元。因双方未能达成协议，原告户亦未接受上述具体补偿方案，原普陀规土局根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第二十六条的规定决定：责令原告户在收到该决定书之日起十五日内，搬离云岭西路李家宅XXX号房屋，交出土地，搬至真北路XXX弄XXX号XXX室、武威东路XXX弄XXX号XXX室、菊泉街XXX弄XXX号XXX室，并向区建设用地事务所支付折抵费用64,861.99元，且告知救济途径及法律后果。原告李徐荣诉称，第一，原告户已于2012年11月20日与第三人签订沪征居房(普陀)补协字第N-2-2-48号《上海市征收集体土地居住房屋补偿协议(农民)》(以下简称“N-2-2-48号补偿协议”)就37号房屋补偿安置事宜进行了约定。该协议第二十五条关于协议生效条件存在矛盾，第一款中签约期内签约比例达到90%协议方生效的约定，已于2013年9月18日被普陀区政府取消。根据合同法关于格式合同解释的规定，N-2-2-48号补偿协议应按照第二十五条第二款约定的经双方签字盖章后生效的条款执行，且普陀建设用地事务所曾向法院提起民事诉讼，要求原告户履行该补偿协议，故原告与第三人之间签订的N-2-2-48号补偿协议合法有效。第二，普陀区政府取消90%的协议生效比例要求后，第三人要求已签约居民就搬迁期限、过渡费发放等相关事宜签订补充协议。补充协议系对原补偿协议的补充，并非重新签订协议，只有签订了补充协议才会发生补偿协议生效条件变更的情形，原告户未签订补充协议，安置补偿协议当然生效，故被告作出被诉责令交地决定无事实根据。此外，被诉责令交地决定安置给原告户的产权调换房屋与原告户签订的安置补偿协议差距较大，且N-2-2-48号补偿协议约定的房源已被被告另作他用，导致协议无法继续履行，被告应当承担相应责任。第三，被诉责令交地决定依据2012年的分户评估报告为依据对原告户进行补偿，涉案房屋所在地块属“已征未拆”的集体土地，且目前已被纳入城市规划区，应根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，按照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿。被告以2012年为评估时点，且对原告户无证建筑面积173.86平方米仅补偿40,000元，补偿金额显失公平。综上，原告故请求法院判决撤销上述被诉责令交地决定。被告普陀资源局辩称，第一，原告与第三人签订的补偿协议第二十五条第一款约定，签约期内签约数达到涉案地块总户数的90%协议生效。因涉案地块签约人数未在签约期内达到90%，故原告与第三人签订的安置补偿协议不具备协议生效条件。第二，普陀区政府取消上述90%的协议生效比例后，第三人与被征收地块居民重新签订补充协议，补偿金额以及生效条款均以补充协议约定为准，原告户拒绝签订补充协议及接受安置补偿，被诉责令交地决定作出条件已成就。第三，征地房屋补偿的评估时点为征地房屋补偿方案公告之日，原告户房屋所在地块的征地房屋补偿方案于2012年作出，故被告以上述时间作为评估时点并无不当，评估报告已按照规定向原告户送达，原告收到后亦未提出异议。且评估内容已写入原告与第三人签订的N-2-2-48号补偿协议，原告在协议上签字证明其认可评估内容。被诉责令交地决定系按照被征收地块补偿方案进行安置补偿，补偿方式及内容均符合法律规定，已经保障了原告户的合法权益。综上，被诉责令交地决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，故请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人普陀建设用地事务所述称，同意被告的答辩意见，请求法院驳回原告诉讼请求。经审理查明，2010年9月16日，上海市人民政府作出沪府土〔2010〕649号《关于批准普陀区人民政府2010年第一批次建设项目征收土地的通知》，批准普陀区政府征用原属普陀区长征镇有关村队农村集体土地236,298.6平方米。2012年10月8日，原普陀规土局将拟定的真北村地块(二期)征地房屋补偿方案予以公告。普陀区政府于同年11月9日批准上述真北村地块(二期)征地房屋补偿方案及补偿实施办法。由普陀建设用地事务所负责该地块征地房屋补偿工作，普陀建设用地事务所委托上海市普陀第一房屋征收服务事务所有限公司(以下简称“普陀一征所”)负责具体实施，签约期限为2012年11月17日至2013年1月21日止。原告户的37号房屋位于上述征地房屋补偿方案确定的范围内，《农村宅基地使用证》记载的宅基地使用人为李徐荣。原告户在册户籍4人，分别为李徐荣、其妻罗莲妹、女儿李雅君、女婿毕宏达，均符合原当地农村村民建房申请条件。原告户房屋建筑面积合计181.39平方米，其中楼房104.52平方米、平房27.12平方米、灶间17.45平方米、阳台32.3平方米，无证建筑面积173.86平方米，无可建未建建筑面积。涌力公司以2012年10月8日为评估时点对原告房屋进行评估，房屋建安重置结合成新单价分别为：楼房718元/m2，平房651元/m2，灶间626元/m2，有证房屋装修评估合计37,534元，房屋附属设施评估合计10,987元。分户评估报告于2012年11月4日送达原告。2012年11月20日，原告与第三人签订N-2-2-48号补偿协议，约定补偿原告户共计2,202,947.41元；第三人安置原告户位于真北路402坊2号楼西单元1103室、1203室及5号楼东单元1601室三套产权置换房屋，总价款为1,017,688.04元；第三人支付原告差价款1,185,259.37元。该协议第二十五条约定“本协议经甲乙双方签名或盖章后成立，在规定的签约期内，本征地房屋补偿范围签约比例达到本地块征地补偿总产权户数的90%时，本协议生效”和“本协议经甲乙双方签名或盖章后生效。”2013年9月8日，普陀区政府作出普府〔2013〕107号《上海市普陀区人民政府关于同意取消真北村地块(二期)征地房屋补偿生效比例条款的批复》(以下简称“普府〔2013〕107号文”)，同意取消涉案房屋所在地块征地房屋补偿方案、补偿实施办法中“在签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例达到本地块征地房屋补偿总产权户数(已实际计户数为准)90%，签订的《补偿协议》生效。在全部签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例未达到90%的，《补偿协议》不生效。”“同意关于签订《补充协议》或新签协议的过渡费自2013年8月起算的意见。”上海市普陀区人民法院(以下简称“普陀法院”)作出的(2014)普行初字第92号行政判决，认可普府〔2013〕107号文的合法性，并经上海市第二中级人民法院(2015)沪二中行终字第394号行政判决予以维持。2013年9月24日，普陀建设用地事务所向原告户发送告知书，告知“1、已签订《补偿协议》第二十五条关于生效比例条款予以撤销。2、你(户)于2013年10月31日前，凭原《补偿协议》与普陀用地建设事务所、普陀一征所签订《补充协议》，约定搬迁期限、过渡费发放等相关事宜。……3、若你(户)于2013年10月31日前，未签订《补充协议》的，致原签订的《补偿协议》被撤销或无效的，已选的房源将另行安排使用。”之后征收工作人员多次与原告联系，原告户表示不签订《补充协议》。2016年5月23日，第三人向原告发送催告通知书，要求原告于2016年6月6日前与第三人签订补充协议。2018年5月3日，第三人再次向原告户送达评估报告。2018年8月9日，被告组织原告户及普陀建设用地事务所召开协调会并事先通知原告户。原告及毕宏达参会，经协调双方未达成协议，原告户在协调会上表示不接受具体补偿方案。同年12月5日、17日，第三人两次向原告户送达实施具体补偿通知，原告户未到场接受补偿。2019年1月7日，原普陀规土局对原告户作出责令交地决定。2019年7月3日，原告李徐荣不服原普陀规土局作出的被诉责令交地决定，提起本案诉讼。另查明，2014年11月3日，普陀建设用地事务所、普陀一征所向普陀法院提起(2014)普民(行)初字第55号民事诉讼，请求判令李徐荣户继续履行N-2-2-48号补偿协议，从37号房屋搬离并将该房屋交付拆除，后于同月17日申请撤诉，普陀法院裁定予以准许。2019年4月8日，毕宏达向本院提起(2019)沪7101民初576号行政诉讼，要求确认N-2-2-48号补偿协议不生效，后于2019年7月5日申请撤回起诉，本院裁予以准许。再查明，2019年，因上海市普陀区机构改革，原普陀规土局更名为普陀资源局。又查明，该地块其他被征收户已签订的《补充协议》，内容如下：甲方普陀建设用地事务所，乙方被补偿人。甲、乙双方对补偿协议生效事项重新协商。“一、《补偿协议》第十二条的过渡费支付起算变更为……。二、《补偿协议》第二十条变更为：乙方应当在本《补充协议》签订生效后二十天内搬离原址……三、《补偿协议》第二十五条变更为：本协议经甲乙双方签名或盖章后成立，在规定的签约期满次日生效。……五、本补充协议系《补偿协议》的补充，构成《补偿协议》不可分割的组成部分，并与其具有同等法律效力。本补充协议签署后，《补偿协议》与本补充协议内容不一致的，应当以本补充协议为准。本补充协议未涉事宜，仍按《补偿协议》执行。……”。上述事实有责令交出土地决定书及送达回证、签报、协调会会议通知及送达回证、会议签到单、协调记录、实施具体补偿通知及送达回证2份、李徐荣(户)实施补偿情况记录2份、入户通知单2份、《关于批准普陀区人民政府2010年第一批次建设项目征收土地的通知》、征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告、征地补偿安置方案、征地房屋补偿方案公告及公告照片、《普陀区人民政府关于真北村地块(二期)征地房屋补偿的批复》、征地房屋补偿方案、《真北村地块(二期)征收集体土地居住房屋补偿实施办法》及公告照片、通知、安置房源调拨审批表及房源清单、第三人事业单位法人证书、普陀一征所营业执照、宣传手册、农村宅基地使用证、征收集体土地居住房屋补偿登记表、征收集体土地居住房屋阳台建筑面积测算表、真北村地块(二期)原农民户可建未建证明及公告照片、原告户户口簿及户籍摘录单、上海市征收集体土地居住房屋补偿协议及送达回证、第三人要求原告签订补充协议的通知及送达回证、告知书及送达回证、催告通知书及送达回证、《普陀区人民政府关于长征地区新建多层商品住房土地使用权基价及价格补贴标准事项的通知》、《上海市征收集体土地居住房屋补偿分户报告》及送达回证各2份、《长征镇人民政府关于真北村地块(二期)征地房屋补偿估价机构选举结果的报告》、公证书、确定估计机构公告、公告照片、选举选票统计表照片、评估委托书、家用设备移装清单、谈话笔录3份、工作人员身份证明书、《上海市普陀区人民政府关于同意取消真北村地块(二期)征地房屋补偿生效比例条款的批复》、告知书及回执、《李徐荣(户)具体补偿方案》及送达回证、上海市房地产登记簿资料7份、(2014)普行初字第92号行政判决书、(2015)沪二中行终字第394号行政判决书、(2016)沪行申773号再审行政裁定书、普陀建设用地事务所及普陀一征所民事起诉状、(2014)普民(行)初字第55号民事裁定书、毕宏达起诉状及撤诉申请、(2019)沪7101民初576号询问笔录及撤诉笔录、涉案地块被征收户已签订的《补充协议》等证据及当事人的陈述为证，并经质证无误。本院认为，2012年11月20日，原告户与第三人签订了N-2-2-48号补偿协议，该协议第二十五条“本协议经甲乙双方签名或盖章后成立，在规定的签约期内，本征地房屋补偿范围签约比例达到本地块征地补偿总产权户数的90%时，本协议生效”和“本协议经甲乙双方签名或盖章后生效。”该协议属于附生效条件的合同。根据37号房屋所在地块的征地房屋补偿方案和征地房屋补偿实施办法，双方约定合同生效条件的真实意思应为“本协议经甲乙双方签名或盖章后成立，在规定的签约期内，本征地房屋补偿范围签约比例达到本地块征地补偿总产权户数的90%时，本协议生效”而非“本协议经甲乙双方签名或盖章后生效”。至2013年1月21日签约期满，该地块未达到90%的签约比例，N-2-2-48号补偿协议因生效条件未成就而未生效。2013年9月8日，普陀区政府作出普府〔2013〕107号文，同意取消涉案房屋所在地块征地房屋补偿方案和征地房屋补偿实施办法中签约比例达到90%，签订的《补偿协议》才生效的规定。此时，原告户与第三人签订的N-2-2-48号补偿协议约定的生效条件，在客观上被取消，故第三人通知原告需再签订《补充协议》，其中包含对约定的生效条件进行变更。第三人与涉案地块其他签约户签订的《补充协议》对此予以了印证。原告户一直拒绝与第三人签订《补充协议》，双方并未就协议生效条件再进行约定，因此，N-2-2-48号补偿协议并未生效。原告关于N-2-2-48号补偿协议应按照协议第二十五条第二款约定，经双方签字盖章后生效的主张，本院不予采纳。但本院需要指出，被告及第三人作为普陀区土地管理部门与房屋补偿实施单位，为有序推进房屋征收安置补偿工作，应对征收补偿协议的格式规范性及内容一致性予以重视，并在今后工作中加以改进。原告户未就37号房屋与第三人签订《补充协议》至N-2-2-48号补偿协议并未生效。第三人向原告送达具体补偿方案后，经召开协调会，原告户未与其达成一致并未接受补偿，也未在具体补偿方案明确的搬迁期限内搬迁和交出土地。原普陀规土局遂根据原告户的农村宅基地使用证及建筑面积测算表、户口簿及户籍资料摘录等材料的记载，核定原告户安置建筑面积，再根据普陀区政府确定涉案房屋所在区域土地使用权基价、价格补贴及评估公司出具的分户评估报告，确定涉案房屋建安重置结合成新单价，依据《暂行规定》第二十六条作出被诉责令交地决定，适用法律正确，程序合法。关于原告对37号房屋分户评估报告评估时点及按照集体土地上房屋补偿标准安置所提异议，本院认为，根据《暂行规定》第二十四条规定，征地房屋补偿的评估时点为征地房屋补偿方案公告之日，37号房屋所在地块的征地房屋补偿方案公告日期为2012年10月8日，以此作为评估时点并无不当。原告收到分户评估报告后并未对分户评估报告所载的37号房屋建安重置结合成新单价提出异议，故被告将该分户评估报告作为涉案房屋补偿根据并无不当。涉案房屋所在土地原属集体土地，2010年已纳入征地范围，但未实施房屋补偿，属于《暂行规定》第二十八条规定的集体土地已征但房屋未拆、未补的情形，由区(县)征地事务机构编制征地房屋补偿方案，听取相关权利人意见后，由区(县)土地管理部门报区(县)人民政府批准后实施，故被告按照集体土地房屋对37号房屋进行补偿，并无不当。综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李徐荣的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告李徐荣负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  沈 丹人民陪审员  翁大林人民陪审员  祁汉萍二〇一九年十二月六日书 记 员  陈佳妮附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。