福建省宁德市蕉城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0902行初110号 原告：唐山达峰盐业有限责任公司福建第一分公司，住所地福建省泉州市丰泽区东海街道海星小区2幢1801室。 法定代表人：李洪福，总经理。 委托诉讼代理人：朱炎钦，男，系原告公司员工。 被告：古田县市场监督管理局，住所地福建省古田县街道六一四中路98号。 法定代表人：陆文成，局长。 委托诉讼代理人：杜昌基，男，系被告单位工作人员。 委托诉讼代理人：李昌进，福建立胜律师事务所律师。 被告：古田县人民政府，住所地福建省古田县解放路169号。 法定代表人：党帅，县长。 委托诉讼代理人：白剑，男，系古田县人民政府工作人员。 委托诉讼代理人：林铃斌，福建华忠盛律师事务所律师。 原告唐山达峰盐业有限责任公司福建第一分公司（以下简称达峰盐业分公司）诉被告古田县市场监督管理局（以下简称古田监管局）行政强制、古田县人民政府行政复议一案，于2019年8月12日向本院提起诉讼，本院于2019年8月12日立案并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人朱炎钦，被告古田监管局的副局长黄东曦及委托诉讼代理人杜昌基、李昌进，被告古田县人民政府的委托诉讼代理人白剑、林铃斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告古田监管局于2019年6月13日作出古市监施强字﹝2019﹞7号《实施强制措施决定书》（以下简称被诉行政强制），认定：达峰盐业分公司涉嫌未经许可批发食盐，依据《食盐专营办法》第二十三条第一款第（三）项规定，决定扣押位于古田县城西街道城西路198-133号场所内的1998箱军花牌“精制海盐”。原告达峰盐业分公司不服，向被告古田县人民政府申请行政复议，被告古田县人民政府于2019年7月23日作出古政复决字﹝2019﹞5号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议），决定：维持古田监管局作出的《实施强制措施决定书》（古市监施强字﹝2019﹞7号）。 原告达峰盐业分公司诉称，古田监管局于2019年6月13日作出被诉行政强制，扣押了原告1998箱“精制海盐”，原告不服，向古田县人民政府申请行政复议，古田县人民政府于2019年7月23日作出被诉行政复议维持原决定。上述认定主要事实错误、法律适用不当、程序违法，应予撤销。 一、二被告认定古田县城西街道城西路198-133号场所为原告的食盐经营店，认定事实错误。原告承租古田县城西街道城西路198-133号场所，系为了租赁该场所用于存放食盐，属于备用仓库，而非销售经营点，原告并未在该场所销售任何食盐，且平时仓库门都是关着的。被告认定该场所为原告的食盐经营点，缺乏证据证明，且与事实不符。 二、二被告认定原告业务员在现场未提供《食盐定点批发企业证书》、《营业执照》和《食品经营许可证》等资质材料，与事实不符。古田监管局在现场检查时，原告员工已向办案人员出示了唐山达峰盐业有限责任公司《营业执照》和《食品经营许可证》等资质材料，并向其出示了福建省市场监督管理局的信件答复内容。 三、被告认定原告未取得《食盐定点批发企业证书》，涉嫌违反《食盐专营办法》第十二条规定，系事实认定错误。唐山达峰盐业有限责任公司已依法取得《食盐定点批发企业证书》、《食盐定点生产企业证书》，作为该公司的分公司，原告与唐山达峰盐业有限责任公司属于同一家企业，在依法取得《食品经营许可证》的情况下，依法按规可以进行食盐销售经营。 四、古田监管局作出《实施强制措施决定书》程序违法。其一，宁德市盐务局并无执法权，且与原告的业务存在竞争关系，古田监管局联合宁德市盐务局开展专项整治，并对案涉场所进行联合执法检查，程序严重违法。其二，古田监管局采取扣押行政强制时，并未通知原告到场，也未邀请见证人到场，其行为违反了《行政强制法》第十八条第（四）、（九）项的规定。其三，在决定书中，古田监管局告知原告如对决定不服的，可以向古田县人民法院提起行政诉讼，而非向有管辖权的蕉城区法院提起诉讼，程序亦违法。 五、二被告作出决定书，适用法律法规错误。如上所述，原告属于唐山达峰盐业有限责任公司在福建省内设立的分公司，无论是法律法规，还是省级主管部门的答复，均允许原告可在福建省范围内开展食盐批发销售活动，无需再办理《食盐定点批发企业证书》。二被告均认定原告行为违反《食盐专营办法》第十二条，并使用该法第二十三条第三款的规定，属于适用法律错误。 六、古田监管局不是食盐专营管理机关，无权对原告作出行政强制。无论是国务院关于盐业改革的通知，还是《食盐专营办法》，均是将食盐专营管理的职权归于经济和信息化管理机关，将食盐的质量安全管理职权归于食品和药品监督管理局。而古田监管局做出案涉行政强制扣押决定的理由是“未经许可批发食盐”，这是食盐专营管理职权问题。古田监管局无食盐专营管理职权，执法程序违法，认定事实错误。 综上，原告诉请判令：1.撤销古市监施强字﹝2019﹞7号《实施强制措施决定书》；2.撤销古政复决字﹝2019﹞5号《行政复议决定书》。 被告古田监管局辩称，一、古田监管局依法对涉案1998箱“军花”牌精制海盐予以扣押，认定事实清楚，原告主张的诉讼理由不能成立。（一）古田监管局系古田县人民政府确定的盐业主管部门，负责管理本行政区域的食盐专营工作，根据国务院颁布的《食盐专营办法》第二十三条规定，古田监管局在依法履行监督检查职责过程中，有权扣押与涉嫌盐业违法行为有关的食盐及原材料等。（二）古田监管局在采取扣押措施时，原告涉嫌以下违法行为：1.在涉案地点设立经营场所并销售食盐，未依法领取《食品经营许可证》，违反了《中华人民共和国食品安全法》、《食品经营许可管理办法》关于食品生产经营许可制度、食品经营许可实行一地一证原则的法律规定。原告在诉状上称“该场所属于备货仓库，而并非是销售经营点”，该理由不能成立。2.在涉案地点销售食盐，应认定涉案地点为原告的营业场所，营业场所属于法定的分公司登记事项，但原告并未依法申请变更登记，违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》关于分公司营业场所变更必须申请变更登记的强制规定。3.根据《食盐专营办法》规定，国家实行食盐定点批发制度，食盐定点批发企业须依法领取《食盐定点批发企业证书》方可从事经营食盐批发业务。原告的总公司唐山达峰盐业有限责任公司虽持有《食盐定点批发企业证书》，但作为分公司的原告并不必然一定具有食盐定点批发经营资质，原告不能提供相关材料证明其具有食盐定点批发经营资质并可在涉案地点经营批发食盐。故，原告在涉案地点批发食盐，违反了《食盐专营办法》的相关规定。二、被诉行政强制程序合法。古田监管局依法定职权对本案予以立案调查，在调查过程中依法扣押了涉案食盐；在实施扣押强制措施时，根据《行政强制法》第十八条规定的法定程序，依法履行了制作现场笔录、告知采取行政强制措施的理由、依据及享有的权利、救济途径、听取当事人的陈述与申辩等法定程序。原告在诉状中称“未通知原告到场”与客观事实不符，在原告实施强制措施时，原告委托其职工卢家良在场全程配合接受检查、询问，并在现场笔录上签名确认。原告在诉状中称被告按“宁德市盐务局工作人员的要求强行违法扣押”等相关主张，不能成立。被告在实施强制措施时，是根据法定程序依法由被告执法人员进行，并非是“按宁德市盐务局工作人员的要求”进行。三、被诉行政强制适用法律正确。颁布的《食盐专营办法》第二十三条第一款第（三）项规定，盐业主管部门依法履行监督检查职责时，有权扣押与涉嫌盐业违法行为有关的食盐。 被告古田县人民政府辩称，一、古田县人民政府作出的行政复议决议程序合法。原告因不服古田监管局作出的被诉行政强制，于2019年6月17日向古田县人民政府提起行政复议申请。经审核原告的复议申请属于行政复议范畴，古田县人民政府在2019年6月19日予以立案受理。2019年7月23日，古田县人民政府经审查后作出被诉行政复议，并依法向原告送达了行政复议决定书。二、被诉行政强制认定事实清楚，依据充分，且程序合法，古田县人民政府作出予以维持的复议决定有事实和法律依据。1.古田监管局系古田县盐业主管部门，其在依法履行监督检查职责时，有权扣押涉嫌盐业违法行为有关的食盐。2.因原告的业务人员在古田监管局进行现场检查时无法提供《食盐定点批发企业证书》以及该场所的《营业执照》和《食品经营许可证》等资质证书，古田监管局根据现场检查情况认为原告涉嫌违法有事实依据。3.根据《行政强制法》第二条和《食盐专营办法》第二十三条规定，盐业主管部门有权查封、扣押涉嫌盐业违法行为的食盐及原材料。因此，古田监管局对原告1998箱“精制海盐”实施扣押有法律依据。4.古田监管局在作出行政强制时，已经依法履行法定程序，包括出示执法证件，通知原告到场，告知采取强制措施的理由、依据及享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述与申辩，制作现场笔录等程序。 被告古田监管局及被告古田县人民政府在法定期限内向本院提供的证据、依据有： 1.《立案审批表》，证明古田监管局于2019年6月13日依法对原告涉嫌无证批发食盐进行立案调查。 2.《申请强制措施有关事项审批》，证明被告古田监管局于2019年6月13日的实施行政强制措施前依法向负责人报告并经批准。 3.《现场笔录》、《证据照片专用页》； 4.《实施行政强制措施决定书》及《财物清单》、《送达回证》； 证据3-4共同证明①被告古田监管局于2019年6月13日依法扣押了原告位于古田县城西街道城西路198-133号经营场所内1998箱“军花”牌精制海盐；②被告在实施行政强制措施时依法制作现场笔录；③被告两名执法人员依法出示了执法证件，告知采取行政强制措施的理由、依据及享有的权利、救济途径，并依法听取当事人的陈述与申辩；④在被告依法实施强制措施时，原告委托代理人卢家良在场全程配合接受检查、询问；⑤被告古田监管局于2019年6月13日送达了《实施行政强制措施决定书》。 5.《延长强制措施期限有关事项审批》； 6.《延长行政强制措施期限决定书》、《财物清单》、《送达回证》； 证据5-6共同证明被告古田监管局依法延长涉案物品扣押期限，并于2019年7月12日向原告送达了《延长行政强制措施期限决定书》。 7.执法人员证书，证明被告检查人员依法具有行政执法资质。 8.《举报信》，证明宁德盐业有限责任公司古田分公司向被告举报涉案场所可能涉嫌无证批发经营。 9.《营业执照》及李洪福身份证复印件，证明原告基本信息，营业场所为泉州市丰泽区东海街道海星小区2幢1801室；成立时间2019年3月4日。 10.《食品经营许可证》，证明《食品经营许可证》上许可原告的经营场所为泉州市丰泽区东海街道海星小区2幢1801室，且该许可证还记载了原告应当在核准的许可范围内开展经营活动，如改变许可事项应当申请变更食品经营许可。 11.《租赁合同》，证明涉案店面系由江作梅租赁给原告使用。 12.姚海桦、杜昌金询问笔录及增值税发票，证明原告在涉案地点从事经营活动，将涉案“军花”牌精制海盐销售给他人，涉案地点系经营场所而非“备货仓库”。 13.《授权委托书》及卢家良、江镇身份证复印件，证明原告委托其职工卢家良、江镇代为接受调查询问、提交材料、签收文书、陈述、申辩。 14.中共古市监党组﹝2019﹞8号文件，证明被告综合执法工作由黄东曦负责分管。 15.《食盐专营办法》、《古田县市场监督管理局职能配置内设机构和人员编制规定》（古委办﹝2019﹞27号），系古田监管局的职权依据。 16.《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款，《食盐专营办法》第十二条、第十三条、第二十三条，《中华人民共和国食品安全法》第三十五条，《食品经营许可管理办法（修正）》第二条第一款、第四条、第二十三条、第二十七条，《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十六条第一款、第四十八条第一款，《食盐定点生产企业和食盐定点批发企业规范条件》第二条，系被诉行政强制的法律依据。 17.行政复议申请书，证明原告因不服古田监管局作出的被诉行政强制，申请行政复议； 18.实施行政强制措施决定书及财物清单； 19.授权材料； 20.营业执照、食盐定点企业生产企业证书、食盐定点批发企业证书； 21.福建省食品药品监督管理局回复； 22.关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知； 23.关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知； 证据18-23系原告申请行政复议时提供的证据，经古田县人民政府审查认为该几份证据不足以证明原告要求撤销被诉行政强制的复议请求。 24.行政复议决定书，证明古田县人民政府对原告的复议申请进行全面审查后，于2019年7月23日作出被诉行政复议。 25.立案审批表，证明古田县人民政府在2019年6月17日收到原告的复议申请，经审查，认为属于复议范围，依法于2019年6月19日予以立案受理。 26.送达回证及邮件查询信息单，证明古田县人民政府行政复议程序合法，全部法律文书都在规定期限内依法送达各方当事人。 27.行政强制法、食盐专营办法、食盐定点生产企业和食盐定点批发企业规范条件、行政复议法；系古田县人民政府作出被诉行政复议的法律依据。 经庭审质证，本院对以上证据作如下确认： 原告对被告古田监管局、古田县人民政府提供的上述证据的真实性没有异议，对证明目的持有异议，本院经审查认为，被告古田监管局提交的证据11、12系被诉行政强制作出后收集的，不能用以证明被诉行政强制的合法性，本院不予采纳。本院对被告古田监管局、古田县人民政府提交的其他证据的真实性、合法性、关联性予以确认，本院将结合焦点审查对其证明目的予以分析。 根据上述有效证据及庭审调查，本院认定如下事实： 2019年6月13日，古田监管局对位于古田县城西街道城西路198-133号的场所开展检查，发现该场所有1998箱“精制海盐”产品。同日，古田监管局制作《立案审批表》并经审批，作出被诉行政强制，决定：扣押该1998箱“精制海盐”产品，并于当日送达原告。原告不服被诉行政强制，向古田县人民政府申请行政复议。古田县人民政府于2019年7月23日作出被诉行政复议，决定维持被诉行政强制，并送达相关当事人。 2019年7月11日，古田监管局作出古市监延扣字﹝2019﹞7号《延长行政强制措施期限决定书》，决定：因情况复杂，将被诉行政强制的期限延长至2019年8月12日，并于当日送达原告。 另查明，达峰盐业分公司所属总公司为唐山达峰盐业有限责任公司，已取得《食盐定点批发企业证书》和《食盐定点生产企业证书》。古田监管局在对原告场所进行检查时，原告向其出示了唐山达峰盐业有限责任公司的《食盐定点批发企业证书》和《食盐定点生产企业证书》。 本院认为，《食盐专营办法》第四条第一款规定，国务院盐业主管部门主管全国盐业工作，负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。《古田县市场监督管理局职能配置内设机构和人员编制规定》的通知（古委办﹝2019﹞27号）第三条第（二十一）有关职责分工，1.有关盐业管理的职责分工……县市场监管局负责拟定并组织实施食盐质量安全监管相关政策文件，承担食盐生产经营环节的监督管理，保障食盐质量安全。负责全县盐政执法工作，推荐食盐信用体系建设等。根据上述规定可知，古田监管局具有本案执法主体资格。 根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：总公司已取得食盐定点批发企业证书，其依法组建的分公司销售食盐是否还需另行申请？本院对此分析认定如下： 《食盐专营办法》第十二条规定，国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。《食盐定点生产企业和食盐定点批发企业规范条件》第二项“食盐定点批发企业批发经营能力”第四条规定，省级食盐定点批发企业除在本省（自治区、直辖市）开展食盐批发销售业务外，可在其他省（自治区、直辖市）开展食盐批发销售业务。从上述规定可知，原告隶属的总公司唐山达峰盐业有限责任公司，依法取得食盐定点生产企业证书和食盐批发许可证，可以跨省开展食盐批发业务。 《中华人民共和国公司法》第十二条规定，公司可以设立分公司。设立分公司，应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。分公司是总公司的一个分支机构，不具有独立法人资格，仅能以总公司名义对外参与民事活动。《中华人民共和国民法总则》第七十四条规定，法人可以依法设立分支机构。法律、行政法规规定分支机构应当登记的，依照其规定。分支机构以自己的名义从事民事活动，产生的民事责任由法人承担；也可以先以该分支机构管理的财产承担，不足以承担的，由法人承担。由此可知，分公司是法人在一定区域内设置的从事营业或其他业务活动的机构，是法人的组成部分，不具有独立的法人资格。同时，根据《食盐定点生产企业和食盐定点批发企业规范条件》规定，食盐定点生产企业生产经营能力的条件，其中一是“在中华人民共和国境内具有法人资格”，二是“在本规范条件实施前持有食盐定点生产企业证书”，可见分公司不具备申请条件，根本无法取得食盐定点批发企业证书。 国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅于2017年4月7日印发的《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体〔2017〕604号）第三点第（二）项规定，有序开展自建渠道销售。按照211号文规定，改革过渡期内食盐批发企业可以通过自建分公司或者自建销售网点开展食盐销售业务。自建分公司应按照《公司法》等相关规定依法设立；自建的分公司不具有法人资格，其违法责任由食盐批发企业承担。该部门规章规定与《食盐专营办法》规定不相抵触，可以作为行政执法的依据，人民法院亦可参照使用审查行政行为的合法性。参照该规章可知，食盐批发企业可以通过自建分公司的形式开展食盐销售业务。 被告古田监管局还主张，原告在涉案地点设立经营场所并销售食盐，未依法领取《食品经营许可证》，违反了《中华人民共和国食品安全法》等规定。本院认为，被诉行政强制所载明的违法事由系涉嫌未经许可批发食盐，不是前述所称理由，故对被告古田监管局的该项辩称，本院不予支持。 综上，本院认为，唐山达峰盐业有限责任公司是经批准的食盐定点生产和批发企业，依法取得食盐定点生产企业证书和食盐批发许可证，达峰盐业分公司系其依法成立的分公司，其以分公司形式跨省销售食盐，不违反行政法规及相关部门规章的规定。在相关的法律、法规和规章对已取得食盐定点批发企业证书的总公司组建的分公司销售食盐是否还需另行申请未作出明文规定的情况下，古田监管局以达峰盐业分公司未经许可批发食盐为由作出被诉行政强制，属于适用法律错误，依法应予撤销，被告古田县人民政府作出被诉行政复议维持被诉行政强制，一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项规定，判决如下： 一、撤销被告古田县市场监督管理局于2019年6月13日作出的古市监施强字﹝2019﹞7号《实施强制措施决定书》。 二、撤销被告古田县人民政府于2019年7月23日作出古政复决字﹝2019﹞5号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告古田县市场监督管理局、古田县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日内预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。 审 判 长  陈丽平 人民陪审员  刘金顺 人民陪审员  许云霞 二〇一九年十二月六日 书 记 员  卢文慧 附：本案裁判适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。