安康铁路运输法院 安康铁路运输法院行政判决书（2019）陕7101行初56号原告旬阳县润农房地产开发有限公司。住所地:陕西省安康市旬阳县城关镇滨河东路23号1-301-303室，统一社会信用代码：91610928559370563M。法定代表人江世舫，总经理。委托代理人杨林，陕西法力律师事务所律师。被告旬阳县住房和城乡建设局。住所地：旬阳县商贸街4巷县住建局办公楼，统一社会信用代码：11610928016058485F。法定代表人朱礼军，局长。出庭负责人胡荫芳，总工程师。委托代理人张登产，陕西法力律师事务所律师。原告旬阳县润农房地产开发有限公司（以下简称“润农公司”）请求被告旬阳县住房和城乡建设局（以下简称“旬阳县住建局”）履行法定职责一案，于2019年2月12日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2019年2月14日向被告旬阳县住建局送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告润农公司的总经理江世舫及其委托代理人杨林，被告旬阳县住建局的总工程师胡荫芳及其委托代理人张登产到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   原告润农公司诉称，2009年12月，原告以出让方式获得位于旬阳县小河北社区一组“太极城阳鱼岛”122亩的国有土地使用权，容积率为1.5，建筑密度30%。旬阳县水利局在2010年就已按照招拍挂公告要求进行设计，并向原告提供了《小河北河堤工程设计》图纸，原告依次投资近亿元，进行修建河堤造地。然而，自2010年前被告虽启动了小河北商住小区的规划设计工作，先后委托了上海同济大学、武汉铁四院、重庆规划设计院，近期委托清华建筑学院等设计院进行规划设计，但是一直没有向原告提供评审后的设计规划方案。综上，被告作为规划设计的法定职责单位，本应按照土地挂牌公告要求为原告进行小区建设的规划，被告行政不作为导致小区开发建设被搁置10年，投资数亿元而无法开发经营，造成民营企业巨额经济损失。请求判令被告立即按照2009年11月24日土地挂牌公告的指标要求（土地用途为商住用地，面积122亩，容积率为1.5，建筑密度为30%），作出旬阳县小河北阳鱼岛开发建设项目的修建性详细规划，并判令被告承担本案的诉讼费。原告润农公司为证明其主张，向本院提交如下证据、依据：第一组：土地挂牌公告、旬阳县人民政府旬政地发[2010]22号审批土地件、国有土地使用权出让合同、不动产权证书、已修建河堤的照片及施工合同，拟证明原告通过出让方式取得太极城阳鱼岛的土地使用权，该地块是政府设定的重要地段，应由规划部门按照挂牌公告上容积率1.5、建筑密度30%的规划指标要求，依法编制修建性详细规划。第二组：2009年被告委托中铁第四勘察设计院作出的《太极城修建性详细规划图》、2015年被告委托重庆大学规划设计研究院作出的《旬阳.阳鱼岛修建性详细规划初稿》、2017年被告委托清华设计院作出的《山水太极城旅游修建性详细规划平面布局图》，拟证明被告先后委托多家设计院编制修建性详细规划，但一直在变更、完善之中，至今没有形成通过评审的修建性详细规划。第三组：2013年原告润农公司向旬阳县城乡规划局提交的《情况汇报》、旬阳县城乡规划局旬城规函[2013]83号《关于小河北拍卖地块有关指标的函》、旬阳县国土资源局旬国土资字[2014]12号《关于小河北阳鱼岛项目相差容积率建议方案的报告》，拟证明被告修改完善修建性详细规划，新的规划未作出、未报批，以及旬阳县人民政府认可土地挂牌公告容积率指标为1.5，建筑面积122000平方米的事实。第四组法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第二十一条。被告旬阳县住建局辩称：一、原告取得的商住建设用地，应符合被告作为城乡建设规划主管部门的控制性详细规划，出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，应作为国有土地出让合同的组成部分，而不是要求被告按照出让公告实施城市规划。因此，原告要求被告按照国土资源局挂牌公告的商住地用地122亩，容积率为1.5，建筑密度30%的指标作出规划是不符合法律规定的。二、被告已经履行了法定职责，相继编制了城市总体规划、该宗地的控制性规划和修建性详细规划，原告坚持要以土地挂牌出让公告的指标要求进行规划无法实现。被告最终形成的2010-2030县城总体规划和控制性详细规划地块开发控制图则，容积率不是1.5。综上，被告已经依法履行了规划职责，请法院依法裁判。被告旬阳县住建局向本院提交了下列证据、依据：第一组：旬阳县人民政府旬政地发[2010]22号审批土地件、国有土地使用权出让合同，拟证明该地块在出让合同中对建筑容积率的约定为按照城建总体规划执行，并未确定容积率为1.5。第二组：旬阳县城控制性详细规划（上海同济城市规划设计研究院）、旬阳县县城总体规划（2010-2030）、2009年武汉中铁第四勘察设计院作出的《太极城修建性详细规划图》、《旬阳县太极城修建性详细规划》评审会议程及评审委员会名单、评审会纪要、评审会签到册、旬阳县城乡规划建设委员会纪要（第2期），拟证明被告已按照旬阳县控制性详细规划要求依法作出修建性详细规划，且原告受让的土地在旬阳县控制性详细规划中划分为不同地块，每个地块有不同的容积率，被告不能按照原告1.5容积率的要求对该区域实施规划。第三组法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第七条、第九条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十三条，《陕西省城乡规划条例》。本案审理过程中，为查明案件事实，本院依法要求原告润农公司补充提交了下列证据：第一组：陕西咸阳万方工程建设监理有限公司出具的证明、建设工程委托监理合同、旬阳县人民政府政府网站截图、旬阳县水利局《关于启动汉江综合整治旬阳县城防洪工程建设的工作报告》，拟证明涉案的小河北阳鱼岛堤防工程于2010年11月开工，并于2011年12月完工。第二组：原告润农公司向被告旬阳县住建局提交的旬润农地产发（2018）001号《关于小河北阳鱼岛存在问题急需汇报的情况报告》、《关于请求尽快解决小河北阳鱼岛土地及堤防造地工程项目遗留问题的请示》、请字（2018）010号《关于请求尽快解决小河北阳鱼岛土地及堤防造地工程项目遗留问题的请示》，拟证明原告润农公司多次向被告旬阳县住建局请求解决小河北阳鱼岛遗留问题，并对该宗土地作出规划。经庭审举证质证，本院对各方当事人提交的证据分析认定如下：（一）、关于原告提交的证据1、对第一组证据，被告对其真实性均无异议，但对挂牌公告内容的合法性提出异议，认为挂牌公告中对于涉案地块按照1.5的容积率予以公布，不符合旬阳县控制性详细规划要求。经审查，该挂牌公告系旬阳县国土资源局依职权作出，各方对该公告本身的真实性、合法性无异议，故本院对该公告予以确认，至于其所记载的容积率是否符合控制性详细规划要求，不属本案审查范围。对该组其他证据，各方均无异议，本院对其真实性、合法性、关联性均予以确认。 2、对第二组证据，被告对2015年及2017年两份修建性详细规划的证明目的提出异议，认为并非是对2009年中铁第四勘察设计院作出的《太极城修建性详细规划图》的变更。经审查，虽然该两份修建性详细规划涉及阳鱼岛的修建规划，因被告否认其制作目的，且原告无其他证据予以印证，故对该两份修建性详细规划的关联性及证明目的不予确认。对2009年中铁第四勘察设计院作出的《太极城修建性详细规划图》的真实性、合法性和关联性，本院予以确认。3、对第三组证据，被告对该组证据的真实性、合法性无异议，但认为出让土地必须遵守旬阳县控制性规划要求，被告无权改变控规要求，并按照挂牌公告的容积率指标作出规划。经审查，该组证据来源合法，内容真实，故本院对其真实性、合法性和关联性予以确认，至于旬阳县国土局的报告中所涉及的有关内容是否符合旬阳县控制性规划要求，不属本案审查内容。（二）、关于被告提交的证据1、对第一组证据，原告对该组证据的真实性、合法性无异议，对其证明目的提出异议，认为挂牌公告所载容积率正是根据当时规划部门提供的指标予以公布的。经审查，无论挂牌公告所载明的容积率是否符合旬阳县控制性详细规划要求，均不影响被告旬阳县住建局履行其作出修建性详细规划的职责，故本院对该组证据的真实性、合法性和关联性予以确认，但对其证明目的不予确认。2、对第二组证据，原告对该组证据的证明目的提出异议，认为被告针对中铁第四勘察设计院所作修建性详细规划尚在修订阶段，尚未公布。经审查，原告的质证意见成立，本院对该组证据的真实性、合法性和关联性予以确认，但对其证明目的不予确认，具体理由将结合本案其他证据，在本院认为部分详细论述。（三）关于原告补充提交的证据，被告对第一组证据中陕西咸阳万方工程建设监理有限公司出具的证明中原告施工完成的河堤高程233米提出异议，对其他证据无异议，认为原告实际完成高程应为232米。经审查，对原告补充提交的证据，其来源合法，被告对其主要内容无异议，且与本案相关联，本院予以确认，关于原告实际修建河堤的高程与本案无关，故对该事实不予确认。根据以上对证据的分析与认定，确认以下案件事实： 2009年11月24日旬阳县国土资源局发布《挂牌出让小河北社区一组即阳鱼岛一宗国有建设用地使用权的公告》，将位于旬阳县城关镇小河北社区一组靠近旬河的一宗国有建设用地使用权公开挂牌出让。该公告载明：规划土地用途为商住用地，面积122亩，计81337平方米；规划指标要求为容积率1.5，建筑密度30%，出让年限70年。该公告还载明，竞买者必须在取得土地使用权后六个月内按照县政府审定的小河北商住小区详规要求进行开发建设，并不得改变土地用途，同时竞买者必须承担该地段的大道河堤建设、大道景观建设、大道路面硬化铺设及电力、电信下地排供水工程及绿化亮化工程建设，整个工程建设必须按照水利、城建部门设计评审方案组织施工，河堤工程建设必须依据县水利局提供的《小河北河堤工程设计》组织实施。2010年8月27日，旬阳县人民政府作出旬政地发[2010]22号《关于旬阳县润农房地产开发有限公司竞买国有土地使用权的批复》的审批土地件，该批复载明，润农公司通过挂牌方式竞得位于旬阳县城关小河北社区一组（太极城阳鱼岛）国有土地使用权122亩，该地作为润农公司房地产开发商住用地，其中71亩为商住用地，51亩为修建河堤、道路公益性基础设施用地，其他有关事宜严格按照挂牌公告和城建、水利部门规划要求执行。同日，原告润农公司与旬阳县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同约定：出让人出让给受让人的宗地位于城关镇小河北社区一组（太极城阳鱼岛），宗地总面积81333.74平方米（122亩），土地使用权出让金为2109.9万元，主体建筑物性质商住，附属建筑物性质河堤道路为公益，建筑容积率按城建总体规划执行，建筑密度30％，建筑限高按城建规划要求执行。该合同还约定受让人在本合同项下宗地范围内一并修建河堤道路，并在建成后无偿移交给政府。2010年11月5日，原告润农公司按照旬阳县水利局提供的《小河北河堤工程设计》开工建设河堤工程，至2011年12月底基本完工。此后，原告润农公司即多次请求被告旬阳县住建局对该宗土地的商住用地部分作出修建性详细规划。2012年3月1日，旬阳县人民政府组织国土、规划、住建、水利等部门及省市专家、设计单位召开评审会议，对中铁第四勘察设计院设计的《旬阳县太极城修建性详细规划》进行评审。经评审委员会研究讨论后，原则通过《旬阳县太极城修建性详细规划》评审，同时对存在的问题提出了相关修改意见。2013年2月28日，原告润农公司向原旬阳县城乡规划管理局提交《情况汇报》，对中铁第四勘察设计院设计的《旬阳县太极城修建性详细规划》提出了调整方案。2013年7月26日，旬阳县人民政府召开了旬阳县城乡规划建设委员会会议，会议确定原则通过《太极城（阳鱼岛）修建性详细规划》，由县规划局负责督促设计单位，按照会议讨论意见尽快修改完善，提交正式成果。2013年8月20日，原旬阳县城乡规划管理局向旬阳县国土资源局发出旬城规函[2013]83号《关于小河北拍卖地块有关指标的函》，该函载明：2009年我局委托设计单位编制了《太极城修建性详细规划》，该规划于2012年3月1日通过评审，2013年6月县城乡建设规划委员会就该规划有关问题进行了明确，设计单位根据评审意见和规划委员会纪要，对方案进行了修改完善，根据最新修改的方案（未报批），该地块总建筑面积约66130平方米，容积率为1.36。2014年1月13日，旬阳县国土资源局向旬阳县人民政府作出旬国土资字[2014]12号《关于小河北阳鱼岛项目相差容积率建议方案的报告》，该报告载明：润农公司竞买的小河北阳鱼岛项目土地面积122亩，容积率1.5，建筑面积122000平方米，按阳鱼岛现在的规划容积率，建筑面积为66000平方米，相差56000平方米，经多次与企业协商，用大河南规划片区容积率来弥补相差容积率面积。之后，原告润农公司又多次请求被告旬阳县住建局尽快对小河北阳鱼岛地块作出修建性详细规划，但一直未果。2018年1月8日、2018年8月14日、2018年9月14日，原告润农公司分别向被告旬阳县住建局提交书面报告，请求依法解决小河北阳鱼岛项目遗留问题，并尽快对该宗地作出规划，启动建设。2019年2月12日，原告润农公司向本院提起诉讼，请求判令被告立即按照2009年11月24日土地挂牌公告的指标要求对旬阳县小河北阳鱼岛开发建设项目作出修建性详细规划。  另查明，2019年1月16日，旬阳县不动产登记局为原告润农公司颁发了陕(2019)旬阳县不动产权第0000149号《不动产权证》，并附宗地图。该证载明：土地坐落旬阳县城关镇小河北社区一组，权利性质国有建设用地使用权，宗地面积74165.88平方米(折合111.12亩，包括已修建完成的河堤及公共道路部分)，土地使用期限自2010年8月27日起至2080年8月26日止。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第二十一条规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划”。第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”依据上述规定，对城市规划区内的重要地块，城乡规划主管部门有依据城市总体规划和控制性规划，制定用以指导各项建筑和工程设施的修建性详细规划的法定职责；同时，建设单位只有取得该重要地块的修建性详细规划，才可申请建设工程规划许可证，从而按照修建性详细规划确定的建筑、道路、绿地等空间布置总平面图等规划设计方案进行建设。本案中，原告润农公司以出让方式取得了位于旬阳县城关镇小河北的阳鱼岛国有建设用地使用权，同时，据旬阳县国土资源局的挂牌公告显示，阳鱼岛属于旬阳县城市规划区内的重要地块，竞买者必须按照政府审定的小河北商住小区详规要求进行开发建设，并不得改变土地用途。因此，被告旬阳县住建局作为辖区规划主管部门，具有对小河北商住用地编制修建性详细规划的法定职责。结合本案查明的事实，针对小河北阳鱼岛的修建性详细规划，被告旬阳县住建局虽在2012年3月1日组织相关单位、专家对委托设计单位设计的《旬阳县太极城修建性详细规划》进行了评审，并在2013年召开了旬阳县城乡规划建设委员会会议，对《旬阳县太极城修建性详细规划》进行了讨论，提出修改和完善意见，但却一直未按法定程序对最终修改的规划方案报批并予以公布。之后，在原告润农公司多次请求被告旬阳县住建局依法对小河北阳鱼岛作出修建性详细规划的情况下，被告旬阳县住建局仍未作出合法有效的修建性详细规划，导致该宗土地至今未能依法开工建设。因此，原告润农公司请求被告旬阳县住建局依法对小河北阳鱼岛地块作出修建性详细规划的请求，符合法律规定，应予支持。被告旬阳县住建局辩称其已经作出修建性详细规划并公布实施的理由，无证据证实，本院不予采纳。但至于被告旬阳县住建局能否按照2009年旬阳县国土资源局挂牌公告上的规划指标作出修建性详细规划，需依据相关法律法规的规定，以及旬阳县城市总体规划和控制性规划的具体要求，其属于被告旬阳县住建局城乡规划行政管理的职责和权限，依法不属本案审理范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：责令被告旬阳县住房和城乡建设局在三个月内对旬阳县太极城阳鱼岛商住用地作出修建性详细规划。案件受理费50元，由被告旬阳县住房和城乡建设局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审 判 长  王玉红 审  判  员    郭世军                         人民陪审员    朱  勤 二0一九年十二月十六日 书  记  员    丁晶晶          1