重庆市大渡口区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)渝0104行初87号 原告李祯全，男，1947年3月5日出生，汉族，住重庆市巴南区。 委托代理人李文丽（系李祯全之女），女，1971年9月29日出生，汉族，住重庆市巴南区。 委托代理人刘笑，北京市盛廷律师事务所律师。 被告重庆市规划和自然资源局，住所地：重庆市渝北区龙山街道龙山大道339号。 法定代表人董建国，局长。 委托代理人王利广，该局工作人员。 委托代理人孙兵，重庆坤源衡泰律师事务所律师。 被告重庆市人民政府，住所地:重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人何皓，市司法局工作人员。 委托代理人高东，市司法局工作人员。 原告李祯全不服被告重庆市规划和自然资源局（简称市规划自然资源局）作出的《重庆市规划和自然资源局关于对李祯全申请事项的回复》（简称《回复》）和被告重庆市人民政府（简称市人民政府）作出的渝府复[2018]877号行政复议决定，于2019年3月18日向重庆市渝中区人民法院提起行政诉讼。重庆市渝中区人民法院于2019年4月29日立案后报请重庆市第五中级人民法院指定管辖，重庆市第五中级人民法院指定由本院管辖。本院于2019年6月6日日立案后，于2019年6月10日向被告市规划自然资源局、被告市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月26日公开开庭审理了本案。原告李祯全及委托代理人李文丽、刘笑，被告市规划自然资源局的委托代理人王利广、孙兵，被告市人民政府的委托代理人高东到庭参加诉讼。两被告的负责人虽因工作原因未出庭应诉，但函告本院。本案现已审理终结。 原告李祯全诉称，原告所在海棠村XXX社自2013年起，村集体土地（包括耕地、林地和宅基地）陆陆续续被征收。经原告多方调查，2018年8月31日才得知，原告所在XXX社有市人民政府征地批文：渝府地[2013]600号、渝府地[2014]882号、渝府地[2015]1296号、渝府地[2015]1235号，共计征用土地6.4874公顷，合97.311亩。XXX社拥有集体土地354.582亩，但目前XXX社所有土地除李XX家的宅基地外，其他土地已全部被征收，有257.271亩土地尚未取得市人民政府或国务院的征地审批手续的情况下，于2014年就已经被征收。原告认为，重庆市巴南区国土资源局分局、界石镇人民政府、海棠村村民委员会等部门征收XXX社的集体土地时，存在未批先占、少批多征的违法情形。原告于2018年9月16日向被告市规划自然资源局寄交了《土地违法查处申请书》，请求对未批先占、少批多征等违法行为予以立案查处。市规划自然资源局于2018年11月12日作出《回复》，称“不构成违法征地的土地违法行为”。原告认为，被告未依法履行查处法定职责，对应当立案调查而不予立案调查，导致XXX社有二百多亩集体土地存在未批先占、少批多征的违法情形。原告不服，向市人民政府申请行政复议，市人民政府于2019年2月28日作出行政复议决定，维持市规划自然资源局作出的《回复》。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条规定，国家征收土地的，必须按照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。在我国，只有省、自治区、直辖市人民政府或国务院才有权批准征收，在未经批准征收的情况下，任何部门和个人无权组织实施，更无权对农村集体土地进行清理补偿。重庆市巴南区人民政府于2013年3月18日发出通知，要求开展界石镇XX村19、20、21社及海棠村XXX、王家坝集体土地清理工作，随后巴南区征地办公室依据现行征地政策对XXX组集体土地进行补偿，这种行为属于未批先征、少批多征的违法行为。对于这种土地违法行为，作为自然资源主管部门，被告市规划自然资源局无视违法事实，无视法律规定，错误的作出《回复》。综上，被告市规划自然资源局作出的《回复》、被告市人民政府作出的行政复议决定，均属事实认定不清、适用法律错误，故请求一、依法撤销被告市规划自然资源局作出的《回复》，并责令被告依法履行查处职责，对原告反映的案涉未批先占、少批多征违法行为进行查处；二、撤销被告市人民政府作出的《行政复议决定书》（渝府复[2018]877号）；三、本案诉讼费由二被告承担。原告李祯全向本院提交并当庭举示以下证据：1.土地违法查处申请书；2.李祯全身份证复印件；3.常住人口登记卡；4.EMS邮政特快专递单（1050293251626）；5.海棠村村民委员会《回复》；6.照片；证据1-6拟证明原告向被告提出土地违法查处申请，海棠村村民委员会作出的回复中案涉土地已经移交公路物流基地。7.卫星地图照片，拟证明界石镇XX村XXX社已施工建设。8.《重庆市规划和自然资源局关于对李祯全申请事项的回复》，拟证明被告市规划自然资源局未履行查处土地违法行为的法定职责。9.《行政复议决定书》（渝府复[2018]877号），拟证明被告市人民政府作出的行政复议决定认定事实不清、适用法律错误，行政复议决定违法。10.2019年2月27日照片，拟证明XXX社土地不再被XXX社农民集体占用，已被公路物流基地控制。11.《重庆市巴南区国土资源管理分局关于界石镇海棠村申田湾组村民李祯全反映问题调查情况的报告》；12.《重庆市巴南区人民政府征地办公室关于海棠村申田湾村民李祯全反映问题的情况说明》；13.《重庆市人民政府关于开展界石镇钟湾村19、20、21社及海棠村申田湾、王家坝社集体土地清理工作的通知》（巴南府发[2013]43号）；证据11-13拟证明巴南区国土分局、巴南区征地办公室、界石镇人民政府、海棠村村委会违法征地未批先征、少批多占的违法行为。 被告市规划自然资源局及被告市人民政府辩称，市规划自然资源局具有对原告所反映问题进行核查处理的职权职责；市规划自然资源局对原告反映的问题进行了及时核查处理，并依法进行了书面回复，履职行为程序合法；市规划自然资源局作出《回复》认定事实清楚、适用法律正确。被告市人民政府作出的《行政复议决定书》（渝府复[2018]877号）主体适格、程序合法、认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。故恳请人民法院判决驳回原告的诉讼请求。被告市规划自然资源局及被告市人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.土地违法查处申请书、李祯全身份信息、海棠村村民委员会《回复》、照片、EMS全球邮政特快专递（1050293251626）；2.重庆市国土资源和房屋管理局内部签报笺；3.重庆市国土资源房屋执法监察总队线索处理笺；4.《重庆市规划和自然资源局关于对李祯全申请事项的回复》；5.邮寄凭证（XA29481552950）；证据1-5拟证明：（1）2018年9月17日，市规划自然资源局收到李祯全通过邮局提交的土地违法查处申请书一份；（2）市规划自然资源局按照职责分工将该申请书交由直属单位执法总队进行核查处理。（3）市规划自然资源局于2018年11月12日制作了《回复》，并于11月14日以挂号信方式向原告李祯全进行了邮寄。6.《关于界石镇海棠村申田湾组村民李祯全反映问题的情况报告》；7.《重庆市巴南区国土资源管理分局关于界石镇海棠村申田湾组村民李祯全反映问题调查情况的报告》；8.《重庆市巴南区人民政府征地办公室关于海棠村申田湾组村民李祯全反映问题的情况说明》；9.《界石镇向总队情况说明》；证据6-9拟证明（1）执法总队对原告反映的巴南区界石镇海棠村申田湾社的土地征收情况进行了实地核查，并收集了相关证据。（2）按照要求，界石国土资源管理所向巴南区国土分局进行了书面报告，巴南区国土分局向执法总队提交了书面报告，巴南区政府征地办与镇政府也分别按要求向执法总队提交了书面情况说明。10.《重庆市巴南区人民政府关于开展界石镇钟湾村19、20、21社及海棠村申田湾、王家坝社集体土地清理工作的通知》（巴南府发[2013]43号）；11.《重庆市人民政府关于巴南区建设重庆公路物流基地东城大道北段一期工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2013]600号）；12.《重庆市人民政府关于巴南区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2014]882号）；13.《重庆市人民政府关于巴南区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2015]1235号）；14.《重庆市人民政府关于巴南区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2015]1296号）；15.李祯全户拆迁补偿安置相关资料（征地房屋拆迁住房货币安置协议、征地农转非人员安置协议书、征地房屋清理丈量记录表、房屋复查申请、重庆宗申车谷项目拆房验收表、李祯全身份证复印件、王XX身份证复印件）；证据10-15拟证明（1）申田湾社集体土地的征收与补偿工作由巴南区政府征地办在镇政府与村委会的配合与协调下负责实施，相关补偿协议均由区征地办负责签订；（2）截止原告李祯全提出查处申请时，申田湾社有6.4874公顷集体土地已经市政府相关批文批准征收为国有土地；（3）该社除李祯全儿子李XX户外其余社员包括李祯全本人均自愿与区政府征地办签订了补偿协议、自愿拆除房屋。16.询问卢XX笔录、证明及身份证复印件；17.执法总队对巴南区李祯全举报事项现场核查照片；证据16-17拟证明市人民政府相关批文未覆盖的申田湾社剩余集体土地上未发现有建设行为实施，土地保持原状，尚有村民在土地上继续耕种。李文才户因未签订相关补偿协议，至今仍居住生活在原房屋内，承包土地也未被强行占用。18.《行政判决书》（2017）渝0103行初259号，拟证明若相关机构仅与被征收人签订了征地补偿协议，支付了补偿款，但土地没有被征地者实际控制、平整场地、动工建设等，则不应当认定违法征地。19.《行政复议决定书》（渝府复[2018]877号），拟证明市人民政府作出复议决定书维持了市规划自然资源局于2018年11月12日作出的回复。20.《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源违法行为查处工作规程》。 被告市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.行政复议申请书；2.《行政复议答复通知书》（渝府复[2018]877号）、送达回证及EMS邮政特快专递（1043886663032、1043886660932）；3.《延期审理通知书》（渝府复[2018]877号）、送达回证及EMS邮政特快专递（1058301756633、1058301757033）；4.《行政复议决定书》（渝府复[2018]877号）、送达回证及EMS全球邮政特快专递（1058301348033、1058301349333）；证据1-4拟证明被告作出的复议决定程序合法。5.《中华人民共和国行政复议法》。 经庭审质证，原告对被告市规划自然资源局及被告市人民政府所举证明原行政行为合法性的证据质证意见如下：对证据1-5的关联性、合法性、真实性无异议；对证据6-16、19的关联性、真实性无异议，合法性有异议；对证据17的关联性无异议，合法性、真实性有异议；对证据18的真实性无异议，关联性、合法性有异议。原告对被告市人民政府所举证明复议程序合法性的证据关联性、真实性无异议，程序的合法性也无异议，但认为被告市人民政府认定事实和适用法律不合法。被告市规划自然资源局对被告市人民政府所举证明复议程序合法性的证据关联性、合法性、真实性无异议。 被告市规划自然资源局、市人民政府对原告李祯全所举证据的质证意见为：对证据1-4、8、9、11-13的关联性、合法性、真实性无异议，但认为达不到原告的证明目的；对证据5、6的真实性有异议，认为村委会的回复与被告的调查笔录是冲突的，原告也未举示其他证据印证该回复的内容；对证据7认为不符合证据的形式要求；对证据10认为不能证明巴南区国土分局和区征地办实施了违法征收。 本院对上述证据认证如下：原告所举证据具有关联性、合法性、真实性，依法予以采纳。被告市规划自然资源局及被告市人民政府所举证明原行政行为合法性的证据18因不具有关联性，依法不予采纳；其余证据均具有关联性、合法性、真实性，依法予以采纳。被告市人民政府所举证明复议程序合法性的证据均具有关联性、合法性、真实性，依法予以采纳。 经审理查明，2018年9月16日，原告李祯全通过邮政特快专递方式向重庆市国土资源和房屋管理局提交《土地违法查处申请书》。《土地违法查处申请书》载明的请求为：“请求就重庆市巴南区国土资源局分局、界石镇人民政府、海棠村村民委员会等部门征收申请人所在申田湾社的集体土地时，存在未批先占、少批多征的违法情形进行查处，并依法追究相关人员的法律责任。”重庆市国土资源和房屋管理局在收到《土地违法查处申请书》后，通过到当地对被征地的村社负责人进行调查询问以及实地核实土地状况等方式进行调查后，未发现构成违法征地的土地违法行为的事实。2018年11月12日，被告市规划自然资源局向原告李祯全作出《回复》，并于2018年11月14日通过挂号信方式向原告李祯全送达。《回复》载明的主要内容为：“一、反映区国土分局等部门实施土地征收与补偿的问题。界石镇海棠村申田湾社集体土地的征收与补偿工作由巴南区人民政府征地办公室、镇政府与村委会负责。相关补偿协议均由区征地办签订。二、反映申田湾社存在违法征地的问题。截止你向我局提出查处申请时，申田湾社有6.4874公顷集体土地经市政府相关批文批准征收为国有土地（其中：渝府地[2013]600号批准0.8609公顷，[2014]882号批准征收3.1195公顷，[2015]1235号批准征收2.0806公顷，[2015]1296号批准征收0.4264公顷）。按照巴南区人民政府相关通知要求，本着群众自愿的原则，区征地办会同镇政府、村委会和集体经济组织对该社剩余集体土地进行了清理。除李文才户外，该社其余社员均自愿与区征地办公室签订了补偿协议并将房屋拆除。经我局核实，申田湾社剩余集体土地上未实施建设行为，土地保持原状，尚有村民在土地上继续耕种。按照《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，不构成违法征地的土地违法行为。”原告李祯全不服该回复，向被告市人民政府提起行政复议申请。2018年12月3日，被告市人民政府受理后依法向被告市规划自然资源局发出《行政复议答复通知书》（渝府复[2018]877号），告知被告市规划自然资源局应当履行的答辩及举证责任。2019年1月23日，被告市人民政府作出《延期审理通知书》（渝府复[2018]877号），并依法向原告李祯全、被告市规划自然资源局送达。经复议，被告市人民政府于2019年2月28日作出《行政复议决定书》（渝府复[2018]877号），并依法向原告李祯全、被告市规划自然资源局送达。《行政复议决定书》（渝府复[2018]877号）决定，维持市规划自然资源局于2018年11月12日作出的《回复》。原告李祯全仍不服，遂向人民法院提起行政诉讼。 另查明，2013年3月18日重庆市巴南区人民政府作出《重庆市巴南区人民政府关于开展界石镇钟湾村19、20、21社及海棠村申田湾、王家坝社集体土地清理工作的通知》（巴南府发[2013]43号），告知清理范围、地类及面积为征收界石镇钟湾村19社部分集体土地134.877亩、20社部分集体土地2.352亩、21社部分集体土地5.148亩，海棠村申田湾社部分集体土地289.3155亩、王家坝社部分集体土地626.997亩，共计面积1058.6895亩；清理登记土地用途为……（二）作为本次拟实施征收土地拆迁补偿安置依据。2013年6月20日，重庆市人民政府作出《重庆市人民政府关于巴南区建设重庆公路物流基地东城大道北段一期工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2013]600号）。2014年8月18日，重庆市人民政府作出《重庆市人民政府关于巴南区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2014]882号）。2015年10月10日，重庆市人民政府作出《重庆市人民政府关于巴南区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2015]1235号）。2015年10月18日，重庆市人民政府作出《重庆市人民政府关于巴南区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2015]1296号）。上述四个批复中批准征收海棠村申田湾社合计6.4874公顷集体土地。原告李祯全所有的房屋位于巴南区界石镇海棠湾村申田湾社，未在上述四个批复征地范围内。2014年4月28日，李祯全（户）与重庆市巴南区征地办公室、界石镇人民政府签订《征地房屋拆迁住房货币安置协议》，后领取了相应补偿款。 重庆市巴南区界石镇海棠村申田湾社和应和秋社合并，现为应和秋社。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”、《重庆市土地管理规定》第四条第一款“市土地行政主管部门负责全市城乡土地的统一管理和监督工作”及《国土资源行政处罚办法》的相关规定，市国土房管局具有查处本市国土资源违法案件的法定职责。 根据《国土资源违法行为查处工作规程》5.2违法线索处置“对于有明确违法行为发生地和基本违法事实的国土资源违法线索，应当填写《违法线索登记表》，载明线索来源、联系人基本情况、线索内容等，并提出初步处置建议，报执法监察工作机构负责人签批。执法监察工作机构负责人认为需要对违法线索进行核查的，应当及时安排人员进行核查”和附录A主要土地违法行为、法律依据与法律责任：一、违法批地类（七）查处注意事项2“对违法征地的认定，不能仅以签订征地补偿协议、支付补偿款予以认定，还应确认土地是否被征地者实际控制、平整场地、动工建设等”的规定，被告市规划自然资源局接到原告李祯全提交的查处申请后，经过调查核实，对涉及征地的村社负责人进行询问，并实地核查土地状况，认为李祯全（户）系自愿与区征地办公室签订《征地房屋拆迁补偿安置协议书》，且在调查核实土地状况时，申田湾社剩余集体土地上未实施建设行为，土地保持原状。被告市规划自然资源局根据其调查核实情况，根据《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，认为原告李祯全所反映的违法线索不构成违法征地的土地违法行为，遂于法定期限内向原告李祯全作出《回复》，并无不当。 被告市人民政府在受理原告所提行政复议申请后，经复议，于法定期间内作出《行政复议决定书》（渝府复[2018]877号），符合法定程序。 综上所述，原告李祯全要求撤销被告市规划自然资源局作出的《回复》，并责令被告依法履行查处职责，对原告反映的案涉未批先占、少批多征违法行为进行查处，撤销被告市人民政府作出的《行政复议决定书》（渝府复[2018]877号）的诉讼请求不成立，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告李祯全的诉讼请求。 本案案件受理费50元,由原告李祯全负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。 审 判 长  马志勇 人民陪审员  邓亲平 人民陪审员  雷敬渝 二〇一九年十二月二日 书 记 员  陶朝菊