西安铁路运输法院 行政判决书 （2019）陕7102行初3112号 原告王锋，男，汉族，1971年6月28日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市长安区。委托代理人张钢印，陕西宝伦律师事务所律师。委托代理人丁英健，陕西宝伦律师事务所实习律师。被告西安市自然资源和规划局。住所地西安市。法定代表人冯涛，局长。委托代理人李东君，该局工作人员。委托代理人张晗，陕西云德律师事务所律师。原告王锋因不服被告西安市自然资源和规划局（以下简称市自然局）于2019年8月9日向其作出的市国土监字（2019）9-86号行政处罚决定，于2019年9月9日向本院提起行政诉讼，本院于2019年10月9日受理后，于2019年10月14日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告王锋及其委托代理人张钢印、丁英健，被告市自然局的委托代理人李东君、张晗到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。被告市自然局于2019年8月9日向原告王锋作出市国土监字（2019）9-86号《土地行政处罚决定书》，内容为“一、限15日内自行拆除非法占地9.181亩上新建的四座钢构厂房、两座简易房、一座活动房、硬化地面及其他设施，恢复土地原貌；二、对非法占地9.181亩合计6120.677平方米处以每平方米23元罚款，共计140775.00元。”并于2019年8月26日送达原告。原告王锋诉称，原长安县黄良乡葛村村南砖窑厂从上世纪70年代集体开办经营二十余年后废弃，因过度取土失去耕种条件导致该宗土地和地面厂房等设施荒废多年。1999年4月，XX村XX号召，按程序向原长安县土地管理局提出申请利用该宗荒废地拟成立实体发展个体经济，并经当时的县乡村三级组织批准该宗土地为建设用地（用地期限为1999年4月1日至2029年4月1日），原长安县土地局并向原告发放了建设用地许可证，原告也按期逐年通过用地年审，并对地面厂房、设施、围墙等修缮翻建后继续经营利用。随后2005年和2011年原告与葛村村委会两次补充完善了该宗土地的承包合同。近20年来原告一直合法利用该宗土地，村集体组织和各级土地管理部门未有任何非议。2019年8月26日原告收到被告西安市国土资源局作出的市国土监字（2019）9-86号《土地行政处罚决定书》。该决定书认为原告从2006年违法占地，依据在原告合法利用土地多年后才出台的长安区XX街道土地利用总体规划（2006-2020）认定该块土地包含一般农地区XX镇建设用地0.58亩，同时依据外域的2005年长安县子午镇土地利用现状图的虚假显示又认定该宗土地为水浇地。进而又错误适用《中华人民共和国土地管理法》关于土地复垦的相关规定决定对原告处罚：1、限15日内自行拆除非法占地9.181亩上新建的四座钢构厂房、两座简易房、一座活动房、硬化地面及其他设施，恢复土地原貌；2、对非法占地9.181亩合计6120.677平方米处以每平方米23元罚款，共计140775元。原告认为，根据西安市机构改革方案，2019年2月1日西安市自然资源和规划局挂牌成立即对外承担全市国土管理职责，被告在2019年8月自行对原告予以行政处罚主体不适格；被告作出的行政处罚决定遗漏重要历史占地审批事实，认定事实不全面不客观导致错误；违反法不朔及既往原则并不切实际对该宗土地错误定性，又错误适用法律实施处罚；处罚程序不合法；该宗土地原址为废弃砖厂，要求恢复土地原貌难以实行且将会有损公共利益，故诉至法院，请求1、撤销被告作出的市国土监字（2019）9-86号《土地行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交的证据为六张照片（2000年左右对砖厂留存的建筑危房拍照）。证明该宗土地原为废弃砖厂，建筑垃圾遍地，照片显示存有工业生产停产后危房多间，该宗土地的用地类型一直为建设用地，原告在获得当时县级政府的建设用地许可后，在原危房基础上翻建建筑物，合法利用建设用地，20年来从未有任何政府部门提出异议。被告将涉案地块认定为农用地错误，原告用地合法。被告市自然局辩称，被告作出的处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法，依法应当驳回原告的诉讼请求。1、原告未经批准占用土地修建厂房，属于违法行为；2、被告作出的《土地行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当。3、被告作出的市国土监字（2019）9-86号《土地行政处罚决定书》程序合法。综上，市国土监字（2019）9-86号《土地处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法，依法应当驳回原告的诉讼请求。被告市自然局向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据《西安市机构改革实施方案》的规定；事实依据方面，证据为1、执法工作人员监察证复印件；2、王锋身份证复印件；3、现场勘测笔录；4、土地案件现场勘查平面图；5、测量委托书、营业执照、工作人员证件；6、建筑物面积示意图、界址点成果表；7、调查询问笔录（王锋）；8、调查询问笔录（王力）及身份证复印件；9、违法用地现场勘查照片；10、XX街道（2006-2020年）土地利用总体规划图（局部）调整完善；11、原告提供的证据（原葛村村南旧窑场非耕地承包情况说明、长安县乡（镇）村企事业用地许可证、2005年1月1日签订的承包地合同书、2011年5月12日签订的承包地合同书、长安县人民政府企事业用地申报审批表）；12、土地违法案件调查报告；13、会议记录。证明被告认定事实清楚、证据确凿充分。法律依据方面，依据《土地管理法》第43、44、76、83条及《土地管理法实施条例》第42条的规定。程序依据方面，证据为一、土地违法案件立案呈批表；二、1、现场勘测笔录；2、土地案件现场勘查平面图；3、测量委托书、营业执照、工作人员证件；4、建筑物面积示意图、界址点成果表；5、调查询问笔录（王锋）；6、调查询问笔录（王力）及身份证复印件；7、违法用地现场勘查照片；三、1、法律文书送达地址确认书；2、土地行政处罚告知书；3、土地行政处罚听证告知书；4、送达回证；5、现场照片；6、土地行政处罚告知书；7、土地行政处罚听证告知书；8、邮件交寄单；9、EMS快递单查询截图；10、延期查处申请表。以上证据证明被告处罚程序正确。适当性方面，依据陕西省自然资源厅关于土地行政处罚自由裁量权的规定。经庭审质证，原告对被告市自然局提交的职权依据不予认可，认为根据机构改革方案自2019年1月适格被告应是西安市自然资源和规划局，被告在2019年8月依旧以市国土局名义处罚属于处罚主体错误。对被告提交的事实证据1、2、8、9中的现场勘察照片、11真实性认可，对证据3、4、5、6、7、9中的地图、10、12真实性不予认可，对该组所有证据的证明目的均不予认可，认为《现场勘测笔录》、《土地案件现场勘查平面图》无办案人员、勘测人员签字确认；将勘测现场平面现实状况以“测量成果图”代替，失去现场勘查意义；《测量委托书》中的丰振鹏无审批授权；但现场勘测笔录上没有国土执法人员、测绘人员的签字，推定未实地勘测；测绘程序违法，对勘测结果不应采纳；《询问笔录》无询问人和记录人签名，不能认定是二人以上进行，违反调查程序；长安区黄良街办土地利用总体规划（2006-2020年）是2012年12月才正式批复对外公示，原告在2006年依据合法土地许可手续进行建设，该规划图不具有溯及力，不应作为处罚依据。1999长安县土地局代表县政府向原告颁发了涉案用地许可证，明确该宗土地为建设用地，原告的用地《许可证》合法申报，并由被告审批，一经作出，即具有公信力和确定力，对行政机关产生约束力；被告的调查报告未客观记载事实；《会议记录》缺少负责人或总结人签名，应认定为没有进行集体讨论；《延期查处申请表》未经集体讨论，程序违法。对适用法律不予认可，认为被告处罚决定中适用的《土地管理法》44条未在处罚告知书中体现，不能作为处罚依据；83条未在听证告知书中告知，不能作为处罚依据。对程序证据一真实性、合法性及证明目的均不予认可，对证据二质证意见与其对事实方面的质证意见相同，对证据三真实性认可，对合法性及证明目的均不予认可，认为《土地行政处罚告知书》和《土地行政处罚听证告知书》告知事项不完整，未完整告知处罚的事实、理由和依据，拟罚款的数额，留置送达程序违法，但认可原告通过邮寄方式收到上述文书。对适当性不予认可，认为原告合法用地，被告不应作出处罚。被告对原告提交的证据真实性、合法性、关联系与证明目的均不认可。认为该照片非原始载体，不能证明是涉案土地及其规划用途为建设用地，原告诉称的历史原因应当充分举证，仅凭照片无法证明。本院对原被告提交的证据认证如下：对原告提交的证据因无拍摄时间、地点、来源等，不符合视听资料的法定证据规则形式，故对其真实性、合法性及关联性依法不予确认；对被告提交的证据因来源合法、有原件核对、内容真实、可以证明待证事实，故对其真实性均予以确认。经审理查明，2019年6月6日，被告执法人员对“王锋建厂房一事”进行现场勘测，并于同日委托西安长地勘察测绘有限公司进行现场测绘。同日，被告向原告王锋进行调查询问，原告述称涉案地块为葛村废弃砖厂用地，“1999年4月3日我办了乡镇企业土地使用许可证，企事业名称：陕西易夫实业有限公司，启用时间1999年5月，占地面积9476㎡，每年年审至2006年12月25日，后土地局不年审了，土地使用许可证（证号：长土用字1999（004）号）。同日，被告对原告占地一事进行立案，并认定原告违法事实为2005年原告王锋与黄良街道葛村村委会签订《承包合同书》，租用该村原砖厂用土后的土地建厂房，租地面积12.5亩，租期10年（2005年1月1日-2016年1月1日），租金每年每亩地150元；2011年5月12日，王锋与该村续签承包合同，租期25年（2015年1月1日-2040年1月1日）。2006年7月，XX村XX组土地建房，截至调查之日，已建成四座钢构厂房、两座简易房及一座活动房并硬化地面，实地测量占地总面积9.181亩，根据土地利用总体规划及土地利用现状图显示，该地块为水浇地，违反了土地管理法第四十三、四十四条的规定，属于土地违法行为。6月8日，XX街XX村村民代表王力进行调查询问，后者述称”据我所知，那块地方有土地证，应该是建设用地，我村村民都是诬告，当时王锋在任，为了公事可能得罪了一些村民。”2019年7月16日，被告向原告作出《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，认为原告“未经批准占用黄良街办葛村二组土地建厂房”违反了《土地管理法》第43、59、76条及其实施条例第42条的规定，拟对原告作出限期拆除并处罚款的行政处罚决定，并告知原告陈述申辩及听证的权利。后被告于2019年8月1日重新制作上述两份告知书，并于8月4日邮寄送达原告。8月2日，被告决定对该案进行延期审理，延长期限自2019年8月6日-2019年9月6日。2019年8月9日，被告以其调查认定的“王锋未经批准占用XX街道葛村二组土地建厂房的行为”向原告王锋作出“一、限15日内自行拆除非法占地9.181亩上新建的四座钢构厂房、两座简易房、一座活动房、硬化地面及其他设施，恢复土地原貌；二、对非法占地9.181亩合计6120.677平方米处以每平方米23元罚款，共计140775.00元。”并于2019年8月26日直接送达原告。原告不服，以被告认定事实错误为由于2019年9月9日向本院提起行政诉讼，要求撤销该处罚决定。另根据被告举证期限内向本院提交的证据材料，本院依法查明下列事实：1999年4月5日，陕西易夫实业有限公司向长安县土地管理局提出企事业用地申报申请，该申报审批表中“用地单位名称”栏为陕西易夫实业有限公司，“法定代表或经营人”为王锋，“占地总面积”9476平方米，该申报表中附甲方（陕西易夫实业有限公司）与乙方（长安区黄良乡葛村村民委员会）《用地协议书》，约定甲方根据建设规划，使用乙方位于本村土地9476平方米，用地期限从1999年4月1日至2029年4月1日。长安县土地管理局于1999年4月27日在该表“县政府审批意见”栏中签字盖章，并于同日向陕西易夫实业有限公司颁发长土用字1999（004）号《长安县乡（镇）村企事业用地许可证》，该证载“企事业名称：陕西易夫实业有限公司；负责人：王锋，占地面积9476㎡，被用地村组：葛村；土地类别：建设用地。”2019年1月17日，长安区XX街道XX村委会作出《原葛村村南旧窑场非耕地承包情况说明》，阐述了原告王锋与原葛村村委会于2005年订立涉案宗地土地承包合同，利用原废弃砖厂建设用地申办企业发展个体经济，并取得长安县乡镇村企事业用地许可证的历史概况。本院认为，本案的争议焦点为被告市自然局作出的市国土监字【2019】9-86号行政处罚决定是否合法，是否应当被撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，本案中，被告市自然局具有对辖区内未经批准非法占地的土地违法行为进行查处的法定职权，对此本院依法予以确认。根据《国土资源违法行为查处工作规程》4.2“查处国土资源违法行为，应当遵循严格、规范、公正、文明的原则，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、依据正确、程序合法、处罚适当。”及《行政处罚法》第三十六条“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”之规定，根据本案查明的事实，被告在向原告及涉村村民代表进行调查询问时，上述被询问人均述称存在原告作为负责人申办企业并取得涉案用地许可证的客观事实，且根据被告向本院提交的上述证据，被告在其行政执法调查程序中应掌握并查证原告作为涉案土地用地许可证使用权人的法定代表人，其涉案占地建设行为与该企业用地面积、范围、四址及占地性质之间的关联关系，且被告在本案庭审过程中，亦认可该企业实际用地使用人为本案原告王锋，故本院对被告认为原告未在其立案调查程序中提供其用地合法手续的辩称依法不予认可，对被告认为原告未经批准占用涉案土地进行建设属于非法占地行为因认定事实不清、证据不足，本院对其依据《土地管理法》第四十三条、四十四条、七十六条、八十三条对原告作出限期拆除涉案建筑、恢复土地原貌并处罚款的处罚依据合法性依法不予认可，对原告主张涉案处罚决定违法，应当予以撤销的主张依法予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告西安市自然资源和规划局向原告王锋作出的市国土监字【2019】9-86号行政处罚决定；案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长      蒋漱玉人民陪审员      刘京菊人民陪审员      强智才 二Ο一九年十二月十六日 书  记  员      郝建号附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一） 主要证据不足的；（二） 适用法律、法规错误的；（三） 违反法定程序的；（四） 超越职权的；（五） 滥用职权的；（六） 明显不当的。第七十九条  复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。  1