广西壮族自治区天峨县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂1222行初60号 原告李词妹，女，1979年9月17日出生，壮族，库区移民，原住广西天峨县纳直乡那里村拉孟屯12号。现住广西天峨县。 委托代理人罗国英，广西凤山律师事务所律师。 被告天峨县扶贫开发和库区易地安置办公室（原为天峨县水库移民工作管理局）。住所地：广西天峨县六排镇城西路112号。统一社会信用代码：114527260080758673。 法定代表人田明斌，该办主任。 委托代理人韦升，广西弘生律师事务所律师。 委托代理人朱明军，男，1977年7月14日出生，住广西天峨县。系该办工作人员。 原告李词妹不服被告天峨县扶贫开发和库区易地安置办公室峨扶安办复字[2019]2号《关于李词妹诉求问题的答复意见》一案，于2019年8月28日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月29日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告李词妹及其委托代理人罗国英、被告天峨县扶贫开发和库区易地安置办公室委托代理人韦升、朱明军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李词妹于2017年11月2日向被告天峨县扶贫开发和库区易地安置办公室提出《关于要求解决龙滩库区移民搬迁补偿费的报告》申请，被告于2018年4月8日作出《关于李词妹要求解决龙滩库区移民搬迁补偿费的报告的答复》，原告不服该答复意见，于2018年5月11日向天峨县人民政府提出行政复议，2018年8月3日，天峨县人民政府作出峨政复决字[2018]3号行政复议决定书，撤销被告于2018年4月8日作出《关于李词妹要求解决龙滩库区移民搬迁补偿费的报告的答复》，由被告依法处理。2019年6月10日，被告作出峨扶安办复字[2019]2号《关于李词妹诉求问题的答复意见》，根据龙滩库区淹没搬迁人口认定条件，在对天峨县纳直乡那里村拉孟屯搬迁人口认定时，原告户口不在拉孟屯，不符合认定为龙滩库区淹没搬迁人口，不能享受龙滩库区移民搬迁基础设施费、搬迁补偿费、后期扶持待遇。享受参加集体资金分配问题由原告与原村民小组协商解决，协商达不成协议的可以通过仲裁和诉讼解决。原告对答复意见不服向河池市水库和扶贫易地安置局提出复议，2019年7月19日，该局依据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，认为原告申请的事项不属于行政复议范围，被告作出峨扶安办复字[2019]2号《关于李词妹诉求问题的答复意见》是信访答复，信访答复是受理的行政机关对信访事项的解释性答复，应属于《信访条例》的调整范围。故作出不予受理告知书，决定对原告提出的行政复议申请不予受理。原告不服，遂诉至本院。 原告诉称：2009年初，原告就已向被告天峨县水库移民工作局提交了要求解决龙滩移民搬迁补偿费报告，被告已于2012年9月12日以峨移函[2012]31号对原告的报告作出书面答复。2017年11月2日原告再次向被告提交了《关于要求解决龙滩库区移民搬迁补偿费的报告》，被告于2018年4月8日向原告作出了《关于李词妹要求解决龙滩库区移民搬迁补偿的报告的答复》，原告对被告的答复不服，于2018年5月11日向天峨县人民政府申请行政复议，天峨县人民政府于2018年8月3日作出了峨政复决字[2018]3号行政复议决定书，该行政复议决定书明确指出：“原告向被告提交了《关于要求解决龙滩库区移民搬迁补偿费的报告》，要求解决原告在龙滩水电站库区移民的搬迁基础设施费、搬迁费、后期扶持费、参加集体资金分配等四个问题。被告在接到申请后，作出了《关于要求解决库区移民搬迁补偿费的报告的答复》，该答复属于具体行政行为，具有行政管理职责的机关作出具体行政行为时，应当准确适用相应依据，而被告所作的具体行政行为没有任何法津、法规、规章、规范性文件等依据，属于无依据的具体行政行为。原告在《关于要求解决龙滩库区移民搬迁补偿费的报告》中提出的要求参加集体资金分配的请求事项，该请求属于原告与原来所在的农民集体之间土地补偿费等资金分配争议，依法属于民事争议，被告在作出具体行为时，否定了原告的民事权益争议的权利，属于超越职权的行政行为。原告是否具有其原所在的农民集体成员资格，是确定原告是否可以获得水电站库区安置人口资格的前提条件，被告没有提供原告原所在的农民集体的民主决议的直接证据就认定原告不符合龙滩水电站库区移民搬迁安置人口条件，属于主要事实不清、证据不足。根据《行政复议法》第38条第3项的规定，本机关决定：一、撤销被告天峨县水库移民工作管理局2018年4月8日作出的《关于李词妹要求解决龙滩库区移民搬迁补偿费的报告的答复》，二、由被告天峨县水库移民工作管理局收到本决定后依法理。”被告在2018年8月6日签收该行政复议决定书的，但并没有在收到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼，也没有依照《行政复议法》第26条之规定对原告李词妹是否获得库区移民搬迁补偿费的事宜作出行政处理决定，在原告若干次亲自到被告的单位或若干次打电话找单位领导催促其下文处理原告是否获得龙滩库区移民搬迁补偿费的事宜。被告却以目前找不到律师写答复意见而拖延履行天峨县人民政府峨政复决字[2018]3号行政复议决定书的义务。直到2019年6月10日才收到被告作出的天峨具扶贫开发和库区易地安置办公室峨扶安办[2019]2号《关于李词妹诉求问题的答复意见》。该《答复意见》与被告在2018年4月8日作出的《关于李词妹要求解决龙滩库区移民搬迁补偿费的报告的答复》的内容是一模一样的，被告作为库区移民的行政管理的职能部门，对于原告该不该享受移民搬迁的待遇问题。应该要弄清原告是否具有其原所在的农民集体成员资格。原告在1978年9月17日出生于库区天峨县纳直乡那里村孟拉屯12号，是该屯李慈辉户主的三女，《家庭成员情况表》编号为：TBNZ0104008，记载一清二楚，且1984年作为发包方的拉孟生产队在落实农业、林业生产责任制时，原告作为李慈辉户主的一员获得生产队划分给的责任田、责任地、责任山林其中一份额的土地承包权。龙滩水电站××县库区（××）××二落实人口一览表（该表由天峨县科技局制作》证明该事实。原告1998年出嫁到天峨县更新××××法屯的黄学光为妻后至今虽生育了两个小孩，但在小法屯是没有分得田、地、山林等承包地，有更新乡安亭村委的证实。但被告在《答复意见》中却以“因你与天峨县更新××××法屯黄学光结合发生户口自然迁移，在1998年重新启用新的常住人口登记时，你的丈夫将你的户口迁移至更新××××法屯，因此，虽然1999年至2002年期间的龙滩库区淹没实物指标落实手册你登记在册，根据龙滩库区淹没搬迁人口认定条件，在对拉孟屯搬迁人口进行复核认定时，你户口不在拉孟屯，不符合认定为龙滩淹没搬迁人口，不能享受龙滩库区移民搬迁补偿费的待遇。”被告在《答复意见》中这一认定，即使是有当时的政策依据，但是当时的政策依据与法律规定相悖的。2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会通过的《农村土地承包法》第30条明确规定：“承包期内，妇女结婚，在新居地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地，妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或不在居住地生活但在新住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”今年刚刚修正的《农村土地承包法》第三十一条也作出如此规定。《妇女权益保障法》第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营，集体经济组织的收益、分配、土地征用或者征用土地补偿使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”原告主张被告给付龙滩库区移民搬迁补偿费的待遇是有法可依，而被告认定原告不能享受龙滩库区移民搬迁补偿费的《答复意见》却无法可依。综上所述，原告认为，被告不顾事实和法律，于2019年6月10日作出的峨扶安办复字[2019]2号《关于李词妹诉求问题的答复意见》，该《答复意见》是剥夺了原告承包期内因国家征用原告的承包地作为龙滩水电站建设用地而应该获得国家补偿费的待遇权利。原告对本答复意见不服。按《答复意见》中赋予的权利，向河池市水库和扶贫易地安置局提出《行政复议申请书》，该局认为，天峨县扶贫开发和库区易地安置办公室作出的峨扶安办复字[2019]2号《关于李词妹诉求问题的答复意见》向原告作出的信访答复，应该属于《信访条例》的调整范围，并作出不予受理告知书。被告对原告该不该享受库区移民待遇问题是行政机关的第一责任人，被告把原告该享有的民事权益用信访答复方式回复原告，导致原告权益难以实现。为此，特提起行政诉讼，请求判令被告履行行政管理职责，按天峨县人民政府峨政复决字[2018]3号行政复议决定书的第一、二项决定对原告是否享有库区移民搬迁待遇作出行政处理决定，不能以信访“答复意见”的行政不作为的方式应付原告的诉求，并承担本案的诉讼费用。 原告为支持其主张，提供下列证据：1、居民身份证，证明原告李词妹个人基本信息。2、天峨县人民政府峨政复决字[2018]3号行政复议决定书，证明被告不履行该决定对原告作出行政处理的义务，而再次用答复意见的行政不作为应对原告的请求，致使原告主张权利途径无路可行。3、《被告关于李词妹诉求问题的答复意见》峨扶安办复字[2019]2号，证明被告拒不履行天峨县人民政府峨政复决字[2018]3号行政复议决定书的义务，对原告的诉求仍然用信访答复的行政不作为应对原告的诉求。4、补偿手册复印件，证明原告嫁到天峨县更新××××法屯前是天峨县纳直乡那里村拉孟屯的集体经济组织成员，获得土地承包田地的份额，2007年国家将承包田地建电站后，未获得任何搬迁补偿。5、天峨县更新乡安亭村委证明，证明原告嫁到天峨县更新××××法屯黄光学为妻后，在小法屯未获得承包地。6、《协议书》，证明原告是原天峨县纳直乡那里村拉孟屯的集体经济组织成员，原告符合应享有库区移民搬迁补偿待遇的条件。 经质证，被告认为，原告提供证据1的三性无异议。证据2的三性无异议，但证明的对象和诉求没有直接因果关系。证据3的三性无异议，被告已经履行义务进行了答复。证据4的三性有异议，不能证明原告在移民补偿时符合移民补偿的政策，而且是复印件，其真实性无法核实。证据5、6的三性有异议，作为证据的来源和谁写的都没有标明，从证据的效力来讲没有效力，该证据与原告诉求没有关联性。 被告辩称：一、被告的信访答复不属于人民法院受理案件的范围，应依法驳回原告的起诉。天峨县人民政府是水库移民安置规划和后期扶持规划的责任主体、工作主体和实施主体，负责移民搬迁人口的审核。天峨县人民政府在此前已明确原告李词妹不能认定为库区移民安置搬迁人口。被告“峨扶安办复字[2019]2号”只是依据信访条例的相关规定针对原告信访事项，按照县人民政府的认定进行答复和解释，并没有改变县人民政府原先依职权的认定，更不是对原告是否具有库区搬迁人口资格进行又一次认定。被告的答复意见，对原告已依法享有的实体权利并未产生任何实质影响，是对原告的诉求内容作出明确的说明，是告知行为，不能引起原告权利义务的变更和灭失。被告的答复不是行政法上的行政行为，不属于人民法院受理行政案件范围，因此，原告对被告的答复不能提起行政诉讼，应依法驳回原告的起诉。二、被告不是库区移民安置搬迁人口的认定机关，不存在行政不作为。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十六条“移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。”、第三十八条“移民安置区县级以上地方人民政府应当编制水库移民后期扶持规划，报上一级人民政府或者其移民管理机构批准后实施。”和《广西壮族自治区大中型水库移民后期扶持人口核定登记办法》第十一条“县级人民政府是后期扶持人口核定登记工作的责任主体、工作主体和实施主体。后期扶持人口由其户籍所在地的县级人民政府负责核定登记。”以及按照“天峨县移民安置领导小组关于印发《关于落实峨政发[2008]18号文件精神的工作方案》的通知”，对“外嫁女”要求作为移民搬迁人口的认定由县移民安置组进行审核，被告只负责上报材料。被告无认定库区搬迁人口身份和落实享受移民待遇的职权，因此，原告诉被告不作为的理由不成立。三、原告不符合库区搬迁人口的条件，被告作出的信访答复意见有事实依据，符合相关移民政策精神。1、原告出生在纳直乡××孟屯，出生后户籍登记在拉孟屯的李慈辉户。1998年起，原告即到天峨县更新乡安亭村与黄光学以夫妻名义同居生活。期间，原告生育两个小孩，两个小孩及原告的户籍均登记在更新乡安亭村。当年，黄光学以原告实际居住生活地在更××这××事实为其××乡安亭村的户籍登记手续。同年，李慈辉户主重新启用新的户口簿，因李慈辉的女婿黄光学之前已将原告的户籍登记在更新乡安亭村的事实告知了李慈辉，因此在重新启用的户口簿后，李慈辉就没有将原告的户籍登记在常住人口登记栏。到2007年9月19日，原告还持更新乡安亭村的户口薄到更新乡派出所领取居民身份证一张，到2008年10月4日才持该身份证及户口簿到纳直派出所申请办理户口迁移手续，将其户口迁到纳直乡那里村拉孟屯。原告坚持其的户口一直在原籍并没未迁出，但根据天峨县公安局治安管理大队于2012年9月17日出具的《关于李艳（李词妹）户籍登记的调查报告》调查证实：李艳（李词妹）现已有户籍，户籍在纳直乡那里村拉孟屯，不存在恢复户口。至于其从1998年至2008年期间没有从纳直乡办理户口迁移而在更新乡登记为常住户口问题。其原因是其丈夫按实际居地通过关系向派出所申报了李艳（李词妹）的户籍登记，从而导致了李艳（李词妹）户口自然迁移。原告对该调查报告不服向天峨县人民法院提起行政诉讼要求撤销调查报告，天峨县人民法院于2014年8月27日作出了（2014）峨行立字第1号行政裁决书，对其的起诉不予受理。因此，天峨县公安局作为户籍管理机关，其出具的《关于李艳（李词妹）户籍登记的调查报告》是真实有效的，能够证实原告的户口迁移情况。原告提供的王仁周、杨先本、黄光能等个人证明材料不能证明1998年至2008年期间其户口在纳直乡那里村拉孟屯。2、在负责拉孟屯村民小组移民搬迁人口工作的县工作组手持从被告处打印的拉孟屯、丘袍组的《(290-375)二00二年落实人口一览表》（该表中有原告的名字）到实地开展调了解工作时，最终核实到原告已外嫁到更新乡安亭村，户籍也登记在安亭村，且原告婚后实际在安亭村××、生活的基本事实，加上召开群众会议，才形成决议认定原告不属于拉孟屯移民搬迁人口的材料，才将原告从表中除名，原告因此没有被登记在2007年2月的《龙滩水电站天峨县库区（330-355M）二00七年二月二十日止落实搬迁人口及安置去向一览表》及《龙滩水电站天峨县库区(330-355M)二00七年二月二十日止落实搬迁人口实际安置去向统计表》中，该两份表，经过工作组的签字，经过纳直乡人民政府盖章，同时还经过包片的县领导覃生贤（时任天峨县委常委、组织部部长）签字确认。后来，因原告不服这一认定，申诉信访，被告接到相关部门移转的信访诉求材料，调取相关证据材料，对照相关移民搬迁人口认定的政策文件，经过综合分析，认为天峨县人民政府挂点工作组基于上述事实，依据相关外嫁女的文件规定认定原告不是纳直乡××孟屯移民搬迁人口是正确的。这一认定，有事实基础，也有证据足以证实。被告于2012年9月10日对原告作出峨移[2012]31号信访答复。直到2013年7月4日，天峨县人民政府领导龙招波（时任副县长）召开纳直乡人民政府、县直挂点等单位及其他单位、个人就原告是否符合移民搬迁人口的会议，仍明确原告不能认定为库区移民安置搬迁人口。被告针对原告的信访答复完全符合相关移民和外嫁女的政策文件规定精神，有事实依据，是客观公正地答复原告不能认定为移民搬迁人口的原因，不是故意刁难原告。四、原告要求享受搬迁基础设施费、搬迁费待遇，无事实依据，不符合法律法规和移民政策规定。根据《天峨县人民政府关于印发龙淮水电站天峨县库区外嫁女有关问题的处理意见的通知》峨政发[2008]19号第一条“关于搬迁人口问题：库区原村民小组或自然屯搬迁时，户口仍在库区的‘外嫁女’库区原村民小组或自然屯搬迁时，户口仍在库区的‘外嫁女’，具备下列条件之一作为库区搬迁人口登记。（一）1999年龙滩水电站库区淹没实物指标复核时登记在册的或2002天峨县库区淹没实物指标权属落实时登记在册的。”规定，认定为搬迁人口的前提条件是“搬迁时户口仍在库区”。在开展“外嫁女”登记核实工作时，工作组在纳直乡派出所没有查到原告在拉孟屯的户籍记录，并且根据《关于李艳（李词妹）户籍登记的调查报告》已证实，从1998年至2008年期间原告的户口自然迁移，1998年重新启用新的常住人口登记在李慈辉户没有原告李词妹的常住人口登记表，其在纳直无户口。因此，虽然1999年至2002年期间的龙滩库区淹没实物指标落实补偿手册原告登记在册，但根据峨政发[2008]19号文件要求，原告并不符合“外嫁女”登记条件，更不能享受搬迁基础设施费、搬迁费待遇。五、原告要求享受库区移民后期扶持费也不符合法律法规和移民政策规定。根据《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》国发〔2006〕17号和《广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区大中型水库移民后期扶持政策方案及其配套文件的通知》桂政发〔2006〕33号规定，后期扶持范围为我区境内的大中型水库的农村移民。如前所述，原告不符合“外嫁女”的搬迁人口认定条件，不能纳入后期扶持人口范围，不能享受库区移民后期扶持费。六、关于原要求享受参加集体资金分配问题，被告依法不能干涉。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依据法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予以支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”和根据《天峨县人民政府关于印发龙滩水电站天峨县库区外嫁女有关问题的处理意见的通知》峨政发（2008）19号第二条规定：“外嫁女”在原村民小组或自然屯有承包责任田地而在嫁入地没有分到责任田地的，要求作为原村民小组集体经济组织成员享受集续资金分配的，由“外嫁女”与原村民小组协商解决，协商达不成协议的可以申请仲裁机构仲裁或依法通过司法程序解决。因此，原告要求享受参加集体资金分配问题，其可通过与拉孟屯村民小组协商解决，也可申请仲裁机构仲裁或依法通过诉讼程序解决。被告依据职能不能干预村民小组的集体资金分配问题。 综上所述，被告不是移民搬迁人口的认定主体，被告的答复意见是对县人民政府关于原告不符合移民搬迁人口认定条件及其请求内容所作的解释说明，对原告的实体权利未产生任何实质影响，不是行政法上的行政行为，不属于人民法院行政案件的受案范围，原告依法不能提起行政诉讼，请求人民法院依法驳回原告的起诉。 被告为支持其主张，提供下列证据： 第一组认定事实方面的证据。1、《龙滩水电站××县库区（××）××二年落实人口一览表》。2、《龙滩水电站天峨县库区（330-355m)二00七年二月二十日止落实搬迁人口及安置去向一览表》。3、《龙滩水电站天峨县库区库区（330-355m)二00七年二月二十日止落实搬迁人口实际安置去向统计表》。4、《关于“外嫁女”李艳的情况汇报》。5、《关于李词妹（李艳）要求享受水库移民搬迁人口待遇问题的答复》峨移函[2012]31号。6、《关于李艳（李词妹）户籍登记的调查报告》。7、《天峨县水库移民工作管理局会议备忘录》。8、《龙招波副县长下访会议（解决外嫁女问题）》。9、《天峨县水库移民工作管理局关于纳直乡那里村李词妹信访事件的情况汇报》峨移报[2013]33号。10、《河池市水库移民工作管理局信访事项调查结果告知书》。证明经负责拉孟龙的移民挂点工作组及天峨县公安局治安大队依法经过展开调查核实工作，了解到李词妹已嫁到更新乡，并生育儿女，实际居住及生活所在地均是更新乡而不是纳直乡的拉孟龙屯，经纳直乡人民政府及时任天峨县包片领导覃生贤的核实，已认定李词妹不属于纳直乡拉孟龙屯的移民搬迁安置人口。天峨县移民工作管理局在接到李词妹关于要求享受水库移民搬迁人口待遇问题的请求时，据此答复李词妹不属于纳直乡拉孟龙移民搬迁人口，依法不能享受该待遇。后来，针对李词妹不服天峨县水库移民工作管理局的答复情况，天峨县人民政府负责处理该事项的时任副县长龙招波同志组织纳直乡人民政府、负责拉孟龙移民工作的挂点单位县科技局，以及县移民局、信访局、公安局、纳直乡那里村党支书、拉孟龙村民小组组长，以及李词妹及其亲兄弟，李词妹的老公黄光学等人到场，就李词妹反映的问题召开会议，在会议上就李词妹为什么不能依法享有移民搬迁人口补偿待遇的问题依法作出解释说明，并再一次明确答复李词妹不符合移民搬迁人口的条件，不能认定李词妹属于库区移民人口。基于上述事实，被告才作出信访答复意见。 第二组程序合法的证据。1、《关于要求解决龙滩库区移民搬迁补偿费的报告》及李词妹提交的证据材料。2、《关于李词妹要求解决龙滩库区移民搬迁补偿费的报告的答复》。3、《行政复议申请书》。4、《提出行政复议答复通知书》。5、《天峨县水库移民工作管理局关于对李词妹提出行政复议的答复》。6、《行政复议决定书》峨政复决[2018]3号。7、《天峨县扶贫开发和库区易地安置办公室关于李词妹诉求问题的答复意见》峨扶安办复字[2019]2号。8、《送达回证》。证明被告在接到李词妹的信访报告后，及时了解情况并给予其书面答复。在李词妹申请行政复议后，被告亦进行行政复议书面答复，并根据行政复议决定书向李词妹重新作出答复意见。 第三组法律法规、政策依据。1、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；省、自治区、直辖市人民政府规定的移民管理机构，负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督。”、第二十六条“移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。”、第三十八条“移民安置区县级以上地方人民政府应当编制水库移民后期扶持规划，报上一级人民政府或者其移民管理机构批准后实施。2、《广西壮族自治区大中型水库移民后期扶持人口核定登记办法》第十一条“县级人民政府是后期扶持人口核定登记工作的责任主体、工作主体和实施主体。后期扶持人口由其户籍所在地的县级人民政府负责核定登记。”3、《广西壮族自治区人民政府关于禁止在龙滩水电站淹没区内新增建设项目和迁入人口的通告》。4、峨政报[2008]17号《天峨县人民政府关于要求批准龙滩水电站天峨县库区外嫁女有关问题的处理意见的请示》。5、河政函[2008]58号《河池市人民政府关于龙滩水电站天峨县库区“外嫁女”有关问题处理意见的批复》。6、峨政发[2008]19号《天峨县人民政府关于印发龙滩水电站天峨县库区外嫁女有关问题的处理意见的通知》。7、天峨县移民安置领导小组关于印发《关于落实峨政发[2008]18号文件精神的工作方案》的通知。8、《中华人民共和国信访条例》第二条、第三十二条、第三十四条、第三十五条的规定。 经质证，原告认为，被告提供第一组认定事实方面的证据、第二组程序合法的证据、第三组法律法规、政策依据的三性均有异议，被告所举的证据认定原告不符合移民搬迁补偿条件不合法，峨政发[2008]19号文件与农村土地承包法相悖的。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第三十六条规定，“农村移民安置用地应当依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》办理有关手续”。被告所有的答复意见依据天峨县人民政府峨政发[2008]19号文件，属没有适用法律。 经庭审质证，本院对证据作如下确认： 被告对原告提供证据1、2、3的三性无异议，应作为本案的证据使用，本院予以采信。证据4、5、6的三性有异议，但被告未能提供其他证据予以佐证。原告对被告提供第一组认定事实方面的证据、第二组程序合法的证据、第三组法律法规、政策依据的三性均有异议，所举的证据认定原告不符合移民搬迁补偿条件不合法，峨政发[2008]19号文件与农村土地承包法、土地管理法相悖的。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第三十六条规定，“农村移民安置用地应当依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》办理有关手续”。被告所有的答复意见依据天峨县人民政府峨政发[2008]19号文件，属没有适用法律。但原告对被告提供的三组证据，未能提供其他证据予以佐证。因此，原、被告双方提交的无异议的证据，本院予以采信。有异议的证据，虽然原、被告双方未能提供其他证据予以佐证，但具有真实性、合法性、及与本案有关联性，本院予以采信。 本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实： 原告1978年9月17日出生于库区××县××那里××号，是该屯李慈辉户主的三女，《家庭成员情况表》编号为：TBNZ0104008。1984年作为发包方的拉孟生产队在落实农业、林业生产责任制时，原告作为李慈辉户主的一员获得生产队划分给的责任田、责任地、责任山林其中一份额的土地承包权。1998年原告与天峨县更新××××法屯的黄学光同居至今，生育了两个小孩，在小法屯是没有分得田、地、山林等承包地。龙滩水电站进行淹没实物指标调查时，原告尚统计在龙滩水电站××县库区（××）××二落实人口一览表内（该表由天峨县科技局制作》。2000年黄光学在没有办理户口迁出手续的情况下，利用关系在天峨县更新乡派出所将原告的户口登记在更新××××法屯其家户口内。2005年驻屯移民工作组进行搬迁人口复核时，认为原告已外嫁在拉孟屯没有户口登记，不符合库区移民搬迁人口安置条件，未将原告列入拉孟屯的搬迁移民名单上报，因此，原告无法享受移民搬迁的经济补偿及扶持待遇。2009年3月12日原告向被告及天峨县人民政府书面报告，要求给予龙滩库区移民应享有补偿，被告及天峨县人民政府一直没有作出书面回复及决定，2012年7月24日，原告到自治区移民局上访，区移民局批转河池市移民局，河池市移民局以河移信访函（2012）13号转被告处理，被告天峨县水库移民工作管理局经调查后作出峨移函（2012）31号《关于李词妹（李艳）要求享受水库移民搬迁人口待遇的答复》，并在该函告知如对上述答复意见有异议，可依照《信访条例》的相关规定向我局的上级主管部门河池市水库移民工作管理局申请复核。被告答复后，原告没有申请复核，向河池市委书记信访，河池市委办指示河池市信访联席办组织信访、公安、移民部门成立工作组，调查原告的信访事项，2014年3月31日河池市移民工作管理局作出《信访事实调查结果告知书》，答复了原告向市委书记的信访事项。2016年原告向天峨县人民法院起诉被告被告天峨县水库移民工作管理局、河池市水库移民工作管理局移民搬迁补偿管理一案未被立案，后又向河池市中级人民法院起诉，河池市中级人民法院于2017年5月12日转天峨县人民法院受理。2017年8月2日，天峨县人民法院作出（2017）桂1222行初6号行政裁定书已经发生法律效力，该裁定认为被告天峨县水库移民工作管理局、河池市水库移民工作管理局作为行政机关，可以以自己的名义作出具体行政行为，并且对其行政行为后果承担法律责任。峨移函（2012）31号《关于李词妹（李艳）要求享受水库移民搬迁人口待遇的答复》属于被告根据自治区移民局、河池市移民局处理信访问题答复的函件进行的信访答复性文件，实际是对原告到上级有关部门信访反映问题的一种答复，而不是对针对原告2009年书面报告要求事项的处理，它属于没有产生法律后果的行政活动，同样，河池市移民工作管理局作出《信访事实调查结果告知书》也是对原告向河池市委领导信访事项的一种答复，也不是对原告请求事项的处理决定，上述被告所进行的行政活动不是具体行政行为，对原告没有产生法律效力。现原告就被告所作出的信访复函提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予以驳回。原告2009年3月12日向被告递交报告要求解决库区移民补偿问题，被告至今未作出具体行政行为。县驻拉孟屯移民工作组统计上报拉孟屯移民搬迁人口报表及乡政府盖章，县挂的领导签字的行为不能作为决定原告不能享受移民待遇的具体行政行为。原告可以继续要求被告根据原告2009年3月12日向被告及天峨县人民政府的报告要求解决的事项作出具体行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第一项的规定，裁定驳回原告李词妹的起诉。 2017年11月2日原告再次向被告提交了《关于要求解决龙滩库区移民搬迁补偿费的报告》，被告于2018年4月8日向原告作出了《关于李词妹要求解决龙滩库区移民搬迁补偿的报告的答复》，答复的全部内容为：经审查，你于1997年出家至更新××××法屯，1998年人口普查时在更新乡派出所有户籍资料登记，2007年在更新派出所首次申领居民身份证，2008年户口由更新乡迁出至纳直乡那里村拉孟屯。2005年9月开展龙滩库区移民搬迁安置工作时，因为你已不再拉孟屯生产生活，并且在那直派出所没有查询到你的户籍记录，不涉及动迁，所以你不符合龙滩库区移民搬迁安置人口条件。所以你提出的四点要求，无事实理由依据，无法享受相关龙滩水电站库区移民搬迁政策。原告对该答复不服，于2018年5月11日向天峨县人民政府申请行政复议，天峨县人民政府于2018年8月3日作出了峨政复决字[2018]3号行政复议决定书已经发生法律效力，该行政复议决定书认为，水电站库区移民的安置、移民后期扶持、遗留问题的处理、移民安置有关政策和法律法规的宣传解释、移民信访和矛盾纠纷的化解等工作，是被告的主要工作职责。原告向被告提交了《关于要求解决龙滩库区移民搬迁补偿费的报告》，要求解决原告在龙滩水电站库区移民的搬迁基础设施费、搬迁费、后期扶持费、参加集体资金分配等四个问题。被告在接到申请后，作出了《关于要求解决库区移民搬迁补偿费的报告的答复》，该答复属于具体行政行为，具有行政管理职责的机关作出具体行政行为时，应当准确适用相应依据，而被告所作的具体行政行为没有任何法津、法规、规章、规范性文件等依据，属于无依据的具体行政行为。原告在《关于要求解决龙滩库区移民搬迁补偿费的报告》中提出的要求参加集体资金分配的请求事项，该请求属于原告与原来所在的农民集体之间土地补偿费等资金分配争议，依法属于民事争议，被告在作出具体行为时，否定了原告的民事权益争议的权利，属于超越职权的行政行为。原告是否具其原所在的农民集体成员资格，是确定原告是否可以获得水电站库区安置人口资格的前提条件，被告没有提供原告原所在的农民集体的民主决议的直接证据就认定原告不符合龙滩水电站库区移民搬迁安置人口条件，属于主要事实不清、证据不足。天峨县人民政府依据《行政复议法》第38条第3项的规定，一、撤销被告天峨县水库移民工作管理局2018年4月8日作出的《关于李词妹要求解决龙滩库区移民搬迁补偿费的报告的答复》，二、由被告天峨县水库移民工作管理局收到本决定后依法处理。”2018年8月6日被告签收该行政复议决定书。被告没有在规定的期限内向人民法院提起行政诉讼，也没有依照《行政复议法》第26条之规定，对原告李词妹是否获得库区移民搬迁补偿费的事宜作出行政处理决定。2019年6月10日，被告作出峨扶安办[2019]2号《关于李词妹诉求问题的答复意见》，与被告在2018年4月8日作出的《关于李词妹要求解决龙滩库区移民搬迁补偿费的报告的答复》的事实和理由相一致。原告对该答复意见不服。按《答复意见》中赋予的权利，向河池市水库和扶贫易地安置局提出《行政复议申请书》，2019年7月19日，该局依据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，认为原告申请的事项不属于行政复议范围，被告作出峨扶安办复字[2019]2号《关于李词妹诉求问题的答复意见》是信访答复，信访答复是受理的行政机关对信访事项的解释性答复，应属于《信访条例》的调整范围。故作出不予受理告知书，决定对原告提出的行政复议申请不予受理。原告不服，遂诉至本院，请求判令被告履行行政管理职责，按天峨县人民政府峨政复决字[2018]3号行政复议决定书的第一、二项决定对原告是否享有库区移民搬迁待遇作出行政处理决定，不能以信访“答复意见”的行政不作为的方式应付原告的诉求，并承担本案的诉讼费用。 本院认为，本案争议焦点：一、被告是否具有主体资格，是本案适格的被告？二、本案是否属于人民法院受理行政案件的受案范围？被告作出的答复意见是否属于具体行政行为？认定的事实的证据是否充分和适用法律是否正确？三、公安机关的户籍证明是否作为具有集体经济组织成员资格依据？四、原告能否享受后期移民扶持待遇，被告应否履行法定职责，是否有事实和法律依据？ 关于第一个争议焦点，被告是否具有主体资格，是本案适格的被告的问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第二十五条的规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。第二十六条的规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。水电站库区移民的安置、移民后期扶持、遗留问题的处理、移民安置有关政策和法律法规的宣传解释、移民信访和矛盾纠纷的化解等工作，是被告的主要工作职责。被告作为行政机关，可以以自己的名义作出具体行政行为，并且对其行政行为后果承担法律责任。因此，被告天峨县水库移民工作管理局具有主体资格，是本案适格的被告，本院予以支持。 关于第二个争议焦点，本案是否属于人民法院受理行政案件的受案范围，被告作出的答复意见是否属于具体行政行为，认定的事实的证据是否充分和适用法律是否正确的问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：“（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的。”、第二款的规定“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”、第二十五条第一款的规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”、第四十九条的规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五十五条第二款的规定，“在征地补偿和移民安置过程中，移民认为其合法权益受到侵害的，可以依法向县级以上人民政府或者其移民管理机构反映，县级以上人民政府或者其移民管理机构应当对移民反映的问题进行核实并妥善解决。移民也可以依法向人民法院提起诉讼。”被告于2019年6月10日作出峨扶安办[2019]2号《关于李词妹诉求问题的答复意见》，依据《中华人民共和国信访条例》第二条、第三十二条、第三十四条、第三十五条的规定，采用信访答复意见，认为原告的诉请属于《信访条例》的调整范围，是受理的行政机关对信访事项的解释性答复，实际是针对原告书面报告要求事项的处理决定，对原告产生法律后果的行政活动，该答复意见属具体行政行为。因此，原告具备适格的主体，有权提起行政诉讼，原告的诉请属于人民法院受理行政案件的受案范围，本院予以支持。被告以县驻拉孟屯移民工作组统计上报拉孟屯移民搬迁人口报表及乡政府盖章，县挂的领导签字的行为，公安机关的户籍登记调查报告作为决定原告不能享受移民待遇的具体行政行为，没有提供原告原所在的农民集体的民主决议的直接证据，认定原告不符合龙滩水电站库区移民搬迁安置人口条件，属于主要事实不清、主要证据不足，适用法律、法规错误。 关于第三个争议焦点，公安机关的户籍证明是否作为具有集体经济组织成员资格依据的问题。本院认为，农村集体经济组织成员资格或社员权是一项基本人权。户口登记反映的是自然人与国家之间的行政管理关系，而这个关系和是否具备集体经济组织成员资格实际没有任何必然联系。农村集体经济组织成员资格的认定，应当以是否形成较为固定的生产、生活，是否依赖于农村集体土地作为生活保障为基本条件，并结合是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口，作为判断农村集体经济组织成员资格的一般原则。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款的规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”，认定农村集体经济组织成员资格属于村民自治事项之一，应当由村民委员会作为认定主体，由集体经济组织召开村民会议讨论决定。村民委员会作为基层群众性自治组织，同时又作为村民的固定代理人，履行管理职责，与成员资格认定息息相关。村民委员会有权对本集体财产行使管理权。村民委员会作为村民自治组织，农村集体经济组织主要成员是农村村民，村民委员会能够在最大程序上体现既定成员的意志，因此，村民委员会应当作为认定成员资格的主体。认定成员资格是涉及村民利益重大事项，应由村民委员会召开村民会议或村民代表会议讨论决定，由集体经济组织成员集体表决，以三分之二同意通过为原则。《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”因此，该集体组织成员对村委会资格认定不服的，可申请复议或向人民法院提起行政诉讼。因此，县驻拉孟屯移民工作组统计上报拉孟屯移民搬迁人口报表及乡政府盖章，县挂的领导签字的行为，公安机关的户籍证明不能作为决定原告不能享受移民待遇的具体行政行为。被告没有提供原告原所在的农民集体的民主决议的直接证据，以公安机关的户籍登记调查报告，作为不具有集体经济组织成员资格依据，认定原告不符合龙滩水电站库区移民搬迁安置人口条件，属于主要事实不清、主要证据不足，违反法定程序。 关于第四个争议焦点，原告能否享受后期移民扶持待遇，被告应否履行法定职责，是否有事实和法律依据的问题。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条的规定，“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款的规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”第二款的规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。”、《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条的规定，“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”《中华人民共和国立法法》第八十八条的规定，“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”、第九十六条的规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销：（二）下位法违反上位法规定的；（四）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；”因此，《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》的法律条款的法律效力高于峨政发（2008）19号文件规定条款的法律效力，被告仅以峨政发（2008）19号文件规定精神认定原告不能享受龙滩库区移民搬迁补偿费待遇与法律规定相悖。原告要求解决龙滩库区移民搬迁补偿费待遇有充分事实证据和法律依据，被告应依法履行法定职责，对原告是否享有库区移民搬迁待遇作出行政处理决定。 综上所述，被告的主要工作职责，负责水电站库区移民的安置、移民后期扶持、遗留问题的处理、移民安置有关政策和法律法规的宣传解释、移民信访和矛盾纠纷的化解等工作。被告作为行政机关，可以以自己的名义作出具体行政行为，并且对其行政行为后果承担法律责任。被告作出峨扶安办[2019]2号《关于李词妹诉求问题的答复意见》，依据《中华人民共和国信访条例》第二条、第三十二条、第三十四条、第三十五条的规定，采用信访答复意见，认为原告的诉请属于《信访条例》的调整范围，是受理的行政机关对信访事项的解释性答复，实际是针对原告书面报告要求事项的处理决定，对原告产生法律后果的行政活动，对原告的实体权利产生影响，是行政法上的行政行为，该答复意见属具体行政行为，但适用法律、法规错误。原告是否具其原所在的农民集体成员资格，是确定原告是否可以获得水电站库区安置人口资格的前提条件，村民委员会作为认定成员资格的主体。应由村民委员会召开村民会议或村民代表会议讨论决定，由集体经济组织成员集体表决，以三分之二同意通过为依据。县驻拉孟屯移民工作组统计上报拉孟屯移民搬迁人口报表及乡政府盖章，县挂的领导签字的行为，公安机关的户籍登记调查报告不能作为决定原告不能享受移民待遇的具体行政行为。被告没有提供原告原所在的农民集体的民主决议的直接证据，认定原告不符合龙滩水电站库区移民搬迁安置人口条件，属于违反法定程序。被告辩称认为其不是移民搬迁人口的认定主体，答复意见是对县人民政府关于原告不符合移民搬迁人口认定条件及其请求内容所作的解释说明，对原告的实体权利未产生任何实质影响，不是行政法上的行政行为，不属于人民法院行政案件的受案范围，原告依法不能提起行政诉讼，请求人民法院依法驳回原告起诉的理由不能不成立，本院不予支持。被告作出峨扶安办[2019]2号《关于李词妹诉求问题的答复意见》，认定事实不清，证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予以撤销。原告要求解决龙滩库区移民搬迁补偿费待遇是被告应依法履行法定职责，不能以信访“答复意见”的行政不作为的方式应付原告的诉求，应重新作出具体行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，判决如下： 一、撤销被告天峨县扶贫开发和库区易地安置办公室于2019年6月10日作出峨扶安办[2019]2号《关于李词妹诉求问题的答复意见》。 二、责令被告天峨县扶贫开发和库区易地安置办公室在本判决生效之日起30个工作日内重新作出具体行政行为。 案件受理费50元（原告已预交），由被告天峨县扶贫开发和库区易地安置办公室承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河池市中级人民法院。 审 判 长  贺仕雄 审 判 员  罗丽英 人民陪审员  叶建强 二〇一九年十二月二十五日 书 记 员  黄彩霞 附录：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当