江苏省连云港市连云区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0703行初19号 原告连云港新奥燃气有限公司，住所地：连云港市海州区新村路60号，统一社会信用代码×××64Ｕ。 法定代表人韩继深，董事长。 委托代理人马晋桥，江苏和济律师事务所律师。 被告连云港市市场监督管理局，住所地：连云港市海州区振华东路18号，统一社会信用代码×××13Ｎ。 法定代表人华宏铭，局长。 委托代理人孙利娟，江苏苍梧律师事务所律师。 委托代理人田涛，该局工作人员。 被告连云港市人民政府，住所地：连云港市海州区朝阳东路69号，统一社会信用代码×××117。 法定代表人方伟，市长。 委托代理人周毓，连云港市司法局副局长。 委托代理人杨敏，连云港市司法局行政复议处处长。 原告连云港新奥燃气有限公司（以下简称新奥公司）不服原连云港市物价局〔2018〕连价检案8号行政处罚决定书（以下简称8号处罚决定）及被告连云港市人民政府（以下简称市政府）〔2019〕连行复第16号行政复议决定书（以下简称16号复议决定），因本市机构改革，原连云港市物价局（以下简称原市物价局）行政处罚职权由连云港市市场监督管理局（以下简称市市场监管局）继续行使，故以市市场监管局为被告于2019年4月25日向连云港经济技术开发区人民法院提起行政诉讼，该院于同日立案后，于同月28日以本案应由本院管辖为由作出（2019）苏0791行初第211号行政裁定，裁定移送本院管辖。本院于2019年5月24日立案后，于同月27日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。原告新奥公司委托代理人马晋桥、被告市市场监管局副职负责人陈波及委托代理人孙利娟、田涛、被告市政府委托代理人周毓、杨敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原市物价局于2018年12月21日作出8号处罚决定，认定新奥公司：一、在营业场所内，未公示最新的管道天然气工商户用气价格；民用户管道天然气建设工程材料费公示类别不全。二、未及时将2017年9月市区工商业用管道天然气调价款退还缴费者，共计213760.54元。三、2017年9月至11月，以3.40元/立方米的标准收取市区工商业用管道天然气费（规定标准为3.399元/立方米），共计收取市区工商业普表天然气量5991867.7立方米，卡表天然气量6308817立方米，多收金额计12300.68元。四、在执行市区工商业用管道天然气价格政策时，对卡表用户以用户充气量为基础进行气价结算。五、在执行市区民用天然气阶梯价格政策时，对卡表用户以用户充气量为基础进行阶梯气价结算。经集体审议认为：一、新奥公司未按规定明码标价事实明确，陈述理由不予釆纳；二、针对当事人未退价款和超标准收费行为，确实存在文件下发时间滞后等客观原因，且当事人不存在故意多收费行为并主动开展退费工作，可以免除罚款；三、对新奥公司改变计费方式，以用户充气量为基础进行气价结算的价格行为，新奥公司提出以泰州、盐城天然气收费有关规定作为本市天然气收费参照的做法无法律依据，对于新奥公司阐述的取暖用户和工商业用户数量占比以及积极改进等措施，虽有一定的客观性，但无法改变新奥公司特许经营、受众人口广泛以及未主动为用户换算阶梯气价的事实，陈述理由不予采纳。新奥公司的上述行为，违反了《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）第十二条、第十三条第一款、第十九条、原市物价局原连云港市城乡建设局连价工〔2015〕183号《关于完善市区民用天然气阶梯价格制度的通知》（以下简称〔2015〕183号文）、原市物价局连价工〔2017〕114号《关于下调市区非居民用天然气价格的通知》（以下简称〔2017〕114号文）等规定。依据《价格违法行为行政处罚规定》第九条、第十三条第（二）项之规定，决定责令新奥公司改正价格违法行为，并给予新奥公司下列行政处罚：一、对当事人未按规定明码标价的价格违法行为罚款3000.00元;二、没收当事人未予退还的违法所得2011.85元；三、对当事人改变计费方式，以充气量作为工商业卡表用户和居民卡表用户阶梯气价结算方式的价格违法行为罚款400000元。 新奥公司不服，于2019年2月12日向被告市政府申请行政复议，被告市政府于同年4月12日依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，作出16号复议决定，认为8号处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据正确，内容适当，决定维持8号处罚决定。 原告新奥公司诉称，―、行政处罚决定和行政复议决定不具有合法性，适用法律、法规错误。1、原市物价局并未规定工商业卡表用户实行阶梯气价的结算方式，而8号处罚决定第三项显然是适用法律、法规错误。2、没有法律法规或者文件规定工商业卡表用户和居民卡表用户不能以充气量的方式作为阶梯气价的结算方式。作为行政处罚依据的〔2015〕183号文中并未规定燃气卡表用户不能以充气量的方式作为阶梯气价的结算方式。在没有禁止性规定的情况下，原告结合生产、生活实际情况，参考本省其他省辖市物价部门的规定，对IC卡智能燃气表（以下简称IC卡表）用户以充气量作为居民卡表用户阶梯气价结算方式合法、合理。 二、行政处罚决定和行政复议决定不具有合理性，适用法律、法规明显不当。〔2015〕183号文严重脱离生产、生活实际情况，不具有可操作性，违反社会进步和科技进步的大趋势,在全国大力普及IC卡表，减少燃气企业入户抄表的情况下，仍然要求逐户抄表统计用气量，给原告造成巨大困扰。用一块永久的IC卡作为购、用气中介，“先付费，后用气”，用户随购随用，极大地方便了管理部门和用户。 2015年8月10日江苏省泰州市物价局泰价工〔2015〕71号《关于调整市区居民管道天然气价格并实施阶梯气价的通知》规定：“具备阶梯价格计量功能的机械表用户，执行阶梯气价。不具备阶梯价格计量功能的IC卡表用户，按购买气量执行阶梯气价，或按当年实际充值金额折算的充值气量执行阶梯气价。”2016年12月6日江苏省盐城市物价局《关于调整盐城市区居民民用管道天然气价格的通知》规定：“IC卡表用户，按1月1日后购买气量执行新的阶梯气价”。两个省辖市的物价局都规定“IC卡表用户按购买气量执行阶梯气价”。而〔2015〕183号文中并未明确区分机械表用户和IC卡表用户，仅仅规定“因抄表时间差异，收费时应按原价、新价及相应的用气量分别计算。”、“在实施过程中，要精细化抄表（计量），通过账单、短信等方式及时提供消费信息。”这是简单地要求原告退回到原始的人工抄表，这样规定是一种倒退。 连云港地区目前使用的燃气表分为普通膜式燃气表（以下简称机械表）和IC卡表。早期安装的主要是机械表，需要入户抄表，根据抄表结果统计用户的用气量。在实行阶梯气价前，连云港的30多万天然气民用户中近80%的用户己经用上了IC卡表，原告的目标也是逐步将机械表全部更换为IC卡表。原市物价局在制定〔2015〕183号文时，没有充分考虑两种表的实际情况，仅仅从机械表用户的抄表统计用气量的情况制定。在发现这一情况后，原告参考江苏省盐城市、泰州市等其他省辖市物价部门的规定，对不具备阶梯价格计量功能的IC卡表用户按照购买气量执行阶梯气价，原告的行为不违反价格法的相关规定。 综上所述，8号处罚决定和16号复议决定不具有合法性、合理性，适用法律、法规错误，明显不当。8号处罚决定是原市物价局利用自己制定文件时的错误和疏漏处罚原告，侵害了原告的合法权益，应予撤销。16号复议决定书维持原处罚决定，没有从合理性和合法性两方面充分考虑原告的理由，也应当予以撤销。请求法院：1.依法撤销被告市市场监管局于2018年12月21日作出的8号处罚决定；2.依法撤销被告市政府于2019年4月12日作出的16号复议决定；3.诉讼费由被告承担。 原告新奥公司向本院提交了以下证据: 证据1.8号处罚决定、16号复议决定。 证明被诉行政行为，原告有权提起行政诉讼。 证据2.百度百科中关于IC卡燃气表的词条解释。 证明IC卡表极大地方便了管理部门及用户，代表着未来管道燃气计费管理的发展方向，要求原告入户抄表统计用气量，明显不具有现实性和合理性。 证据3.原市物价局连价工〔2015〕181号文件关于调整市区非居民用天然气价格的通知（以下简称〔2015〕181号文）。 证明连云港市区非居民用天然气价格并未实行阶梯气价，该文件中未规定具体的结算方式，也未规定IC卡表用户不能以充气量作为结算方式。8号处罚决定认为IC卡表用户以充气量作为结算方式就是改变计费方式的违法行为显然是错误的。 证据4.〔2015〕183号文。 证明该文脱离连云港地区燃气表分为机械表和IC卡表两种计费方式的实际情况，仅从机械表用户的抄表统计用气量的情况进行规定。 证据5.2016年12月6日江苏省盐城市物价局《关于调整盐城市区居民用管道天然气价格的通知》、2015年8月10日江苏省泰州市物价局泰价工〔2015〕71号《关于调整市区居民管道天然气价格并实施阶梯气价的通知》（复印件）。 证明江苏省其他省辖市的物价部门在制定阶梯气价价格文件时，能够从生产、生活实际情况出发，充分考虑了机械表用户和IC卡表用户的不同，作出不同的规定。进一步证明〔2015〕183号文脱离生产、生活实际，是粗疏和错误的。 证据6.百度百科中“法无禁止即可为，法无授权即禁止”的词条解释（复印件）。 证明原市物价局价格文件中并未禁止原告对IC卡表用户按照充气量作为阶梯价格结算方式，原告对全市28万IC卡表用户按照充气量作为阶梯价格结算方式，不违反原市物价局文件的相关规定。 被告市市场监管局辩称，一、原告住所地和经营地均在连云港，根据《价格法》第十二条、第三十三条的规定，原市物价局作为市级价格主管部门，有权对辖区内价格违法行为开展检查，并依据法律法规进行行政处罚，作为行政处罚主体是适格的。 二、对原告价格违法行为的认定证据充分，足以证明8号处罚决定认定的原告价格违法行为，8号处罚决定认定事实清楚。 三、认定原告价格违法行为定性准确。1、原告在营业场所内，未公示最新管道天然气工商户用气价格和未全部公示民用户管道天然气建设工程材料费价格，违反了《价格法》第十三条第一款及原市物价局连价工〔2017〕150号《关于上调市区非居民用天然气价格的通知》、连价服字〔2004〕90号《关于管道天然气建设工程、材料费标准的批复》、连价服字〔2006〕188号《关于取消管道天然气民用采暖用户建设工程材料收费的通知》等有关规定，属于未按规定明码标价的行为。2、原告未及时将市区工商业用管道天然气调价款退还缴费者和以3.40元/立方米的标准收取市区工商业管道天然气的价格行为，违反了〔2017〕114号文的规定，属于不执行政府指导价、政府定价的价格违法行为。3、原告按照充气量对工商业IC卡表用户和居民IC卡表用户进行气价结算，在规定调价时点上未主动对气价进行换算，导致部分卡表用户未享受调价政策而多付费，违反〔2017〕114号文、〔2015〕183号文的规定，属于改变计费方式，变相提高标准的不执行政府定价、政府指导价行为。 四、行政处罚程序合法。在作出行政处罚决定前，履行了告知程序。2018年8月13日，原市物价局向原告送达了[2018]连价检案8号行政处罚事先告知书，告知原告改正价格违法行为；告知拟对其作出的行政处罚以及其依法享有的陈述申辩和申请听证的权利；次日,原告提出了书面陈述申辩，说明其提供的2017年9月工商业退费数据有误，原市物价局复核后确认。同年11月9日，向原告送达了《责令退还多收价款通知书》，责令原告将多收价款在15日内退还交费者；交费者难以查找的，应当公告查找；对退款情况进行了复核，以上符合《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十一条、《价格法》第四十一条、《价格违法行为行政处罚规定》第十六条有关程序的规定。 五、行政处罚自由裁量恰当。原告于2018年8月14日提交了陈述申辩材料，对其未按规定明码标价、对卡表用户以用户充气量为基础进行气价结算等价格违法行为作出了解释和说明，恳请免除行政处罚。根据《价格法》第三十九条、《价格违法行为行政处罚规定》第九条、第十三条第（二）项、第十八条、《江苏省价格行政处罚自由裁量权适用规则》第九条、第十一条的规定，经集体研究决定：一、原告未按规定明码标价事实明确且不存在从轻或从重处罚的情形，给予一般处罚，罚款3000；二、原告未及时将市区工商业用管道天然气调价款退还缴费者和超过规定标准收取市区工商业管道天然气的价格行为，确实存在文件下发时间滞后等客观原因，且原告不存在故意多收费行为，并主动开展退费工作，给予减轻处罚，即没收原告未予退还的违法所得2011.85元，免除罚款；三、原告改变计费方式，以用户充气量为基础进行气价结算的价格行为，提出以泰州、盐城天然气收费有关规定作为本市天然气收费参照的做法无法律依据；对于原告阐述的取暖用户和工商业用户数量占比以及积极改进等措施，虽有一定的客观性，但无法改变原告市区天然气销售特许经营、受众人口多、影响广泛以及未主动为用户换算阶梯气价的事实，给予从重处罚，罚款400000元。 六、关于原告提出行政处罚依据的〔2015〕183号文不具有可操作性问题，被告无权进行解释。因机构改革，制定市区民用天然气价格的职能已经划转到连云港市发展和改革委员会，且上述文件是报经市政府同意后下发的，该文件是否具有可操作性、是否合法，需要连云港市发展和改革委员会和市政府认定。 综上所述，8号处罚决定主体适格，事实清楚，证据充分，程序合法，定性准确，处罚恰当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市市场监管局及被告市政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据： 证据1.原告的营业执照、开户许可证及法定代表人的身份证明。 证明被告（转隶前为原市物价局）对案件具有管辖权。 证据2.原告出具的授权委托书及被委托人身份证明。 证明原告授权并委托周某负责配合执法检查。 证据3.《连云港市城市管道燃气特许经营协议》。 证明原告有市区管道燃气特许经营权。 证据4.原市物价局〔2018〕连价检通009号检查通知书、对新奥公司总会计师周某的调查询问笔录。 证明被告执法人员依法执法，告知原告权利义务及开展执法检查的过程。 证据5.检查登记表（5份）、调查询问笔录（2017年1月17日、1月29日、3月27日）、价格公示现场照片、退费清单、新奥燃气2017年9月工商业卡表用户及普表用户未退款明细表、江苏增值税专用发票、工商业气原始数据及统计表、居民阶梯用户外调数据及统计表、居民充气量原始数据及统计表。 证明原告于2016年1月1日至2017年12月31日期间存在的相关价格违法行为。 证据6.立案呈批表。 证明被告于2018年6月1日对本案立案查处。 证据7.原市物价局〔2018〕连价检案8号行政处罚事先告知书及送达回证。 证明该通知书在法定期限内送达，书面告知原告拟对其作出的行政处罚决定以及作出行政处罚决定的事实、理由、依据，并告知原告依法享有的陈述、申辩和申请听证的权利。 证据8.当事人放弃权利报告。 证明原告放弃要求举行听证的权利。 证据9.原告递交的陈述申辩材料及《陈述申辩复核报告》。 证明原告在规定期限内提出陈述申辩；被告对原告在陈述申辩中提出的事实、理由和证据进行复核。 证据10.原市物价局〔2018〕连价检案8号责令退还多收价款通知书及送达回证。 证明被告在法定期限内送达文书,在作出行政处罚决定前，对原告因价格违法行为致使交费者多付价款的，责令原告限期退还，难以查找多付价款的交费者的，责令公告查找。 证据11.原告递交的退款材料及《责令退款复核报告》。 证明原告在规定期限内的退款情况，被告对原告的退款情况进行复核。 证据12.8号处罚决定及送达回证。 证明被告作出并在法定期限内送达书面行政处罚决定，并告知原告依法享有申请行政复议的权利。 证据13.原市物价局案件讨论记录（2018年8月3日、11月7日、12月11日）。 证明被告作出的行政处罚事先告知书、责令退还多收价款通知书、行政处罚决定书等均经过集体讨论研究决定，符合法定程序。 依据： 1.《价格法》； 2.《行政处罚法》； 3.《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）； 4.《价格违法行为行政处罚规定》； 5.《江苏省价格条例》； 6.《价格行政处罚程序规定》； 7.《江苏省定价目录》； 8.《江苏省价格行政处罚自由裁量权适用规则》； 9.原市物价局连价工〔2017〕150号《关于上调市区非居民用天然气价格的通知》； 10.原市物价局连价服字〔2004〕90号《关于管道天然气建设工程、材料费标准的批复》； 11.原市物价局连价服字〔2006〕188号《关于取消管道天然气民用采暖用户建设工程材料收费的通知》； 12.〔2017〕114号文； 13.〔2015〕183号文。 被告市政府辩称，一、行政复议行为主体合法。依据《行政复议法》第十二条第一款的规定，原告对市市场监管局作出的具体行政行为不服,可向市政府或省市场监督管理局申请行政复议。原告选择向市政府申请行政复议，市政府办理原告的行政复议申请主体合法。 二、行政复议程序合法。1、原告是在法定的期限内申请行政复议。2019年2月12日，原告申请行政复议，未超过申请行政复议的期限。市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定予以受理。2、市政府依法通知市市场监管局答复和举证。市政府于受理原告行政复议申请次日，依据《行政复议法》第二十三条的规定，向市市场监管局送达了《行政复议答复通知书》，市市场监管局在规定的举证时间内提交了答复书和证据材料。3、经听证审查，市政府于2019年4月12日作出16号行政复议决定，未超过法定期限，符合《行政复议法》的规定。 三、行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。市政府经审理查明，2018年1月9日，根据省物价局苏价办发〔2017〕55号《关于开展城市供水、供气、供暖、电信领域价格重点检查的通知》要求和工作安排，市市场监管局作出〔2018〕连价检通009号《连云港市物价局检查通知书》，并于次日向原告送达，通知原告2018年1月10日开始对其价格（收费）行为进行检查，原告于当日即派员予以配合。同年6月1日，原市物价局决定对原告涉嫌价格违法行为立案。同年8月13日，原市物价局作出并向原告送达〔2018〕连价检案8号行政处罚事先告知书，告知存在的违法行为和拟作出的处罚内容。同年8月14日，原告向原市物价局提出陈述、申辩。同年11月7日，原市物价局〔2018〕连价检案8号责令退还多收价款通知书。同年11月20日，原告向市市场监管局提交《未退款说明》，说明原告无法退款。同年12月10日，原市物价局对原告提出的陈述申辩经过复核后作出《陈述申辩复核报告》。同年12月11日，原市物价局举办案件讨论会，拟对原告作出行政处罚决定书进行集体讨论。同月21日，原市物价局作出并向原告送达8号处罚决定，原告存在上述五类价格行为，违反《价格法》、〔2015〕183号文、〔2017〕114号文等规定，按照《行政处罚法》、《价格法》和《价格违法行为行政处罚规定》的相关规定，原市物价局经集体研究决定责令原告改正价格违法行为，并给予行政处罚，同时告知原告申请行政复议的权利。以上事实有市市场监管局提供的证据予以证实。 原告作为天然气销售及收费企业，应当严格执行价格法律法规和原市物价局制定的价格政策。原告以用户充气量作为工商业卡表用户气价结算方式和居民卡表用户阶梯气价结算方式，且在规定调价时点上未主动对气价进行换算，其行为显然违反了〔2015〕183号文、〔2017〕114号文等规定，客观上也导致部分卡表用户未享受调价政策而多付费的情形。原告所参照的其他部分城市的价格政策不适用于我市。原告也称现在已有比IC卡表更为先进的互联网燃气表可以实时监测用户的用气量，具有可操作性。因此,原告存在价格违法行为的事实清楚，证据充分。 四、行政复议决定适用依据正确。市政府根据市市场监管局提供的证据材料对其作出的8号处罚决定进行审查，经审查后认为其认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据正确，内容适当，应予维持。市政府依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出了16号复议决定，维持8号处罚决定,适用依据正确。 综上，市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿,适用依据正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据： 第一组证据 证据1.8号处罚决定。 证据2.行政复议申请书。 第一组证据证明行政复议的被申请人是市市场监管局，市政府行政复议行为主体合法。 第二组证据 证据3.行政复议申请受理通知书。 证据4.行政复议答复通知书。 证据5.市市场监管局行政复议答复书。 证据6.行政复议听证通知书。 证据7.听证笔录。 证据8.送达回执。 第二组证据证明行政复议程序合法。 第三组证据 证据9.16号复议决定。 第三组证据证明行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。 依据: 1.《行政复议法》； 2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》。 经庭审质证，原告新奥公司对被告市市场监管局及被告市政府所举证明原行政行为合法性的证据的质证意见为：对证据1-证据4、证据6-证据9的真实性、合法性无异议。对证据5中由原告盖章或者工作人员签字的相关文件真实性无异议，其他证据不认可。证据10-证据12的真实性无异议，但造成多收价款的原因是被告的定价到小数点后三位，而人民银行规定人民币结算到后两位，原告的收费系统无法输入小数点后三位，所以四舍五入后计算燃气费，目前多收的气费已经全部退还。对8号处罚决定中第一项、第二项处罚，原告无异议且已经履行完毕，对第三项处罚有异议。证据13应当在法庭上出示，可以查明8号处罚决定是否参考了制定价格文件工价处工作人员的意见。如未参考，证明被告没有充分考虑物价文件是否具有可操作性，结合被告答辩称对文件是否有可操作性无权解释，说明8号处罚决定以充气量计算阶梯气价进行处罚不具有合理性，被告依据该文件作出处罚也是错误。鉴于被告将证据13收回，原告申请法院责令被告提交，原告质证。 原告对被告市政府所举证据的质证意见为：对证据1-证据8的真实性、合法性无异议。对复议程序无异议，但是适用法律错误。复议听证中，原告提问对IC卡表用户如何操作不违法，市市场监管局没回答，市政府也没有要求回答，导致错误复议结果。对证据9的真实性无异议。 被告市市场监管局对被告市政府所举证据的真实性、合法性、关联性无异议。 两被告对原告所举证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议。对证据2证明目的有异议，原告作为法人公司，应当在从事民生服务时严格依法经营，不能在经营的过程中损害用户群众利益获利。对证据3的证明目的有异议，该文件针对非居民用天然气价格的上调、下浮进行了规定，原告理解错误，8号处罚决定中是对居民用气采用阶梯计价收费，非居民用气（商业用气）不采用阶梯计价收费。对证据4的证明目的有异议，原告自身的盈利建立在居民损失上。对证据5、证据6的真实性、合法性、关联性及证明目的有异议。原告注册所在地是连云港市，应依照连云港市的文件依法经营。 本院根据行政诉讼证据规则，结合原、被告质证意见，对上述证据认证如下： 对两被告所举证据1-证据4、证据6-证据9、被告市政府所举证据1-证据8的真实性、合法性，原告无异议，本院予以确认；因其具有证明本案待证事实的可能性，本院对其关联性予以确认。对两被告所举均加盖新奥公司印章的证据5、证据10-证据12、市政府所举证据9（原告所举证据1同两被告所举证据12、市政府所举证据9）的真实性，原告无异议，本院予以确认。两被告所举证据13系案件讨论记录，涉及参与讨论人员个人意见，可以按被告要求保密，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十八条、第三十七条的规定，不在开庭时公开质证，由本院直接审查。从证据13形成的原因，结合本案的具体情况，本院对其真实性予以确认。原告所举证据2、证据5、证据6，经核实属实，本院对其真实性予以确认。因两被告所举证据5、证据10-证据13、市政府所举证据9及原告所举证据2、证据5、证据6的证据形式合法、来源合法、无影响证据效力的违法情形，且具有证明本案待证事实的可能性，本院对其合法性、关联性予以确认。对原告所举证据3、证据4的真实性、合法性、关联性，当事人未提出异议，本院予以确认。 经审理查明，2006年6月2日，原连云港市建设局（甲方）经被告市政府授权与原告新奥公司（乙方）签订了连云港市城市管道燃气特许经营协议，其中对价格机制制定程序约定：价格机制规定的制定程序先由政府物价部门会同甲方通过调查研究和测算制定价格方案，再提交价格听证会通过以后，物价部门下文发布执行。2018年1月9日，原市物价局作出〔2018〕连价检通009号检查通知书，通知原告2018年1月10日开始对其价格（收费）行为进行检查，并告知原告检查组成员。次日，原市物价局将该通知直接送达原告。当日，原告法定代表人委托公司总会计师周某配合物价检查。原市物价局执法人员告知周某应提供账簿、单据等材料，并制作了调查询问笔录。同月16日，原市物价局执法人员为检查原告明码标价情况在原告经营场所拍摄了5张价格公示现场照片，原告加盖公司印章确认属实。 2018年1月17日，原市物价局执法人员就原告收费、阶梯气价的计费方式等询问了原告财务主任陈常，并制作了调查询问笔录。同日，原市物价局执法人员在查询并提取、复制了有关单据、凭证文件等材料后，对原告2016年1月1日至2017年12月31日期间的价格和收费检查情况制作了5份检查登记表，确认原告存在：1、在营业场所内，未公示最新的管道天然气工商户用气价格；民用户管道天然气建设工程材料费公示类别不全。2、未及时将2017年9月市区工商业用管道天然气费用全部退还缴费者。目前，已退款工商业用户10户，共计17586.60元；剩余未退款工商业卡表用户680户，共计167522.64元；剩余未退款工商业普表用户209户，共计38130.46元。以上两项合计未退还缴费者燃气费205653.10元。3、2017年9月至11月，以3.40元/立方米的标准收取市区工商业用管道天然气费（实际标准为3.399元/立方米），共计收取市区工商业普表天然气量5991867.7立方米，卡表天然气量6308817立方米。4、在执行市区工商业用管道天然气价格政策时，对卡表用户以用户充气量为基础进行气价结算。5、在执行市区民用天然气阶梯价格政策时，对卡表用户以用户充气量（天燃气价格按照充气时间点的气价执行）为基础进行阶梯气价结算。原告在检查登记表加盖公司印章确认属实。 2018年1月29日、3月27日，原市物价局执法人员对原告财务会计专员徐某进行了询问，并制作了调查询问笔录。同年6月1日，原市物价局经内部审批后对原告立案查处，并制作了立案呈批表。同年8月3日，原市物价局对该案的处理进行了集体讨论，并制作了案件讨论记录。同月13日，原市物价局作出并向原告直接送达了〔2018〕连价检案8号行政处罚事先告知书，将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据、处罚内容及拟责令原告限期退还未退款和多收价款数额告知原告，同时告知原告有陈述、申辩和要求举行听证的权利。同月14日，原告向原市物价局提出陈述、申辩，请求免予处罚。原告在指定期间内未提出听证申请。同年11月7日，执法人员对原告应某数额复核确认后，原市物价局对责令原告退款进行了集体讨论，并制作了案件讨论记录。同日，原市物价局制作了〔2018〕连价检案8号责令退还多收价款通知书，责令原告自收到该通知书之日起15日内，将多收价款226061.22元退还交费者。同月9日，原市物价局将该通知书直接送达原告。 2018年11月20日，原告向原市物价局提交了相关材料和未退款说明，对尚有2011.85元未退款的原因进行了说明。同年12月10日，原市物价局执法人员对原告提出的陈述、申辩经过复核后提出了复核意见，撰写了陈述申辩复核报告，经呈批通过。同月11日，原市物价局经集体讨论决定后，于同月21日作出8号处罚决定，告知原告“对本处罚决定如有不服，当事人可以在收到本处罚决定书之日起60日内，向江苏省市场监督管理局或连云港市人民政府申请行政复议。复议期间，本处罚决定不停止执行。” 原告不服8号处罚决定，于2019年2月12日向被告市政府提起行政复议申请，被告市政府于次日作出〔2019〕连行复第16号行政复议申请受理通知书并邮寄送达原告、被告市市场监管局，同时向市市场监管局邮寄送达了复议申请书副本、行政复议提交答复通知书。同月25日，市市场监管局提出了行政复议答复书，并向市政府提交了证据、依据等材料。同月26日，市政府向原告直接送达了〔2019〕连行复第16号听证通知书。同年3月5日，市政府组织了听证，双方委托代理人参加了听证。2019年4月12日，市政府作出16号复议决定，决定维持被申请人对申请人作出的8号处罚决定。同时在决定书中告知当事人：“申请人如不服本决定，可在收到本决定书之日起15日内向连云港经济技术开发区人民法院提起诉讼”。同日，市政府向原告、市市场监管局邮寄送达了该决定书。原告不服，遂提起行政诉讼。 本院认为，根据《价格法》第五条第二款：“县级以上地方各级人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作”、第三十三条：“县级以上各级人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查，并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚”、《价格违法行为行政处罚规定》第三条：“价格违法行为的行政处罚由价格违法行为发生地的地方人民政府价格主管部门决定；国务院价格主管部门规定由其上级价格主管部门决定的，从其规定。”的规定，原市物价局作为市级人民政府价格主管部门，对其行政区域内的价格违法行为赋有行政处罚职权，其撤并后该行政职权由被告市市场监管局继续行使，市市场监管局是本案适格被告。关于〔2015〕183号文、〔2017〕114号文等文件的性质，本院认为，其是针对原告新奥公司这一特定对象作出的行政指示，而不是针对不特定的公民、法人或者其他组织作出，不属于规范性文件，故不属于行政诉讼对规范性文件审查范畴。原告对其有异议，在收文后未及时提出，而参照本省其他城市的规定实施价格行为，显然不当，且于法无据，故对原告相关观点，本院不予采纳。 被告市市场监管局所举证据，能够充分证明8号处罚决定中第一、第二项处罚所根据的事实，且原告对此无异议，故本院确认该两项处罚事实清楚，证据确凿。8号处罚决定中第三项处罚根据的事实是原告在执行市区工商业用管道天然气价格政策时，对卡表用户以用户充气量为基础进行气价结算；在执行市区民用天然气阶梯价格政策时，对卡表用户以用户充气量为基础进行阶梯气价结算。市市场监管局所举证据能够充分证明该事实，市市场监管局据此认为：“原告以充气量作为工商业卡表用户和居民卡表用户阶梯气价结算方式的价格行为”包含工商业卡表用户气价结算方式和居民卡表用户阶梯气价结算方式，并非指工商业卡表用户需要执行阶梯气价。原告按照充气量对工商业IC卡表用户和居民IC卡表用户进行气价结算，在规定调价时点上未主动对气价进行换算，导致部分卡表用户未享受调价政策而多付费，违反〔2017〕114号文、〔2015〕183号文的规定。市市场监管局进而认定原告该价格违法行为，属于原告改变计费方式变相提高标准的不执行政府定价、政府指导价行为，并无不当。原告的相关观点不成立，本院不予采纳。 原市物价局根据原告的上述价格违法行为，依据《价格违法行为行政处罚规定》第九条：“经营者不执行政府指导价、政府定价，有下列行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款，情节较重的处50万元以上200万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿：（一）超出政府指导价浮动幅度制定价格的；（二）高于或者低于政府定价制定价格的；（三）擅自制定属于政府指导价、政府定价范围内的商品或者服务价格的；（四）提前或者推迟执行政府指导价、政府定价的；（五）自立收费项目或者自定标准收费的；（六）采取分解收费项目、重复收费、扩大收费范围等方式变相提高收费标准的；（七）对政府明令取消的收费项目继续收费的；（八）违反规定以保证金、抵押金等形式变相收费的；（九）强制或者变相强制服务并收费的；（十）不按照规定提供服务而收取费用的；（十一）不执行政府指导价、政府定价的其他行为”、第十三条第（二）项：“经营者违反明码标价规定，有下列行为之一的，责令改正，没收违法所得，可以并处5000元以下的罚款：（二）不按照规定的内容和方式明码标价的”的规定，作出8号处罚决定，本院确认市市场监管局认定事实清楚，适用法律正确。 原市物价局在行使《价格法》第三十四条所列职权时，制作并向原告送达了检查通知书；依法调取了、收集了相关证据，并向有关人员进行了调查；发现原告涉嫌价格违法行为后立案；在作出8号处罚决定前，书面告知原告拟作出的行政处罚决定以及作出行政处罚决定的事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩权利；对原告的陈述、申辩进行了复核；在作出8号处罚决定前，对原告作出了责令退还多收价款通知书，责令原告限期退还；依法作出8号处罚决定后七日内送达原告；在8号处罚决定中告知原告有申请复议的权利；重大决定均经集体讨论；符合《行政处罚法》及《价格行政处罚程序规定》等有关程序的规定，本院确认8号处罚决定符合法定程序。综上，8号处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故对原告要求撤销该处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。 根据《行政复议法》第十二条：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，原告不服8号处罚决定，选择向市政府申请行政复议，市政府对新奥公司的行政复议申请赋有行政复议职权。市政府收到新奥公司的行政复议申请经审查后，于5日内受理并向原告送达了受理通知书；于7日内将行政复议申请副本、行政复议提出答复通知书发送市市场监管局；市市场监管局在指定期限内提出了行政复议答复书，并向市政府提交了证据、依据等材料；举行了听证；于60日内根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出并送达了16号复议决定，同时告知当事人的诉权，符合《行政复议法》第十七条第一款、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条、第三十一条等有关程序规定，适用法律正确。综上，被告市政府作出的16号复议决定，复议程序合法，故对原告要求撤销复议决定的诉讼请求，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下： 驳回原告连云港新奥燃气有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告承担（原告已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交上诉案件受理费50元。连云港市中级人民法院开户行：农行苍梧支行，账号：10×××94（上诉人将上诉费交费凭证连同上诉状一并交与本院）。 审 判 长  金明山 人民陪审员  乔 伟 人民陪审员  刘道根 二〇一九年十二月二十九日 书 记 员  石 梦 法律条文及上诉须知附录 一、法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。” 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百三十六条第一款人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 二、上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。