西安铁路运输法院 行政判决书 (2019)陕7102行初3550号 原告朱文善，男，汉族，1954年3月27日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。委托代理人许香利，女，汉族，1956年3月1日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区，系原告之妻。被告西安高新技术产业开发区管理委员会。住所地陕西省西安市高新区。法定代表人杨仁华，主任。委托代理人何平，该单位工作人员。委托代理人李凯，陕西洪振律师事务所律师。原告朱文善诉被告西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月7日立案后，于2019年11月12日依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月16日对本案进行了公开审理。原告朱文善的委托代理人许香利，被告高新管委会委托代理人何平、李凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月12日，被告高新管委会向原告作出行政强制拆除决定书，决定强制拆除原告位于甘家寨社区的违法建筑物。后被告组织相关人员对原告所加盖的建筑物予以全部拆除。原告朱文善诉称，其房屋位于西安市高新区XX社区XX号楼XX单元。2018年9月12日，被告向原告作出了《行政强制拆除决定书》（西高新强拆字高新违建[2018]第182号）。2018年10月1日开始，被告组织人员将原告房屋的加建部分强制拆除。原告认为被告强拆原告房屋的行为违法，理由如下：一、被告没有强拆原告房屋的法定职权；二、被告强拆原告房屋实体违法；三、被告强拆原告房屋的程序违法；四、被告强拆原告的房屋没有任何法律依据。为维护自身合法权益，原告依据《行政诉讼法》及相关法律的规定，对被告的强拆行为提起行政诉讼，请求：1.确认被告于2018年10月1日强拆原告位于XX社区XX号楼XX单元房屋的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：照片、行政强制拆除决定书。证明被告对原告作出强拆决定书，原告与本案有利害关系。被告高新管委会辩称，一、被告具有作出《行政强制拆除决定书》并责成有关部门进行强制拆除的相应职权。《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条：XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《西安市XX乡规划条例》第七十一条规定：城市管理部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，有关部门也可依法申请人民法院强制执行。根据以上法律和地方性法规的规定，建设工程所在地县级以上地方人民政府有权责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。另根据《西安市开发区条例》第四条“西安市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员会和西安经济技术开发区管理委员会。管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权”以及第十条“开发区管理委员会行使下列职权：（四）负责开发区内的国土资源、规划、建设、房屋、市容、市政公用、环境保护、园林绿化的管理”的规定，被告作为西安市人民政府的派出机构，对开发区内的房屋违建行为行使市级政府的管理职权。《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》第二条内容的规定：……强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，被告作为西安市人民政府的派出机构，对开发区内的房屋违建行为管理行使市级政府的管理职权，根据《行政强制法》第三十七条、《XX乡规划法》第六十八条、《西安市XX乡规划条例》第七十一条的规定有权作出《行政强制拆除决定书》并责成有关部门进行拆除。二、原告未经规划部门经审批加盖房屋的行为违反了我国法律及规章的规定，其加盖的房屋属于违法建设。原告称强拆其房屋实体违法与事实不符。2007年，XX村XX村被依法征收拆迁，政府相关部门在统一设计规划的前提下，为该村包括原告在内的近千户村民按照每户一栋独立三层（每层约120㎡）标准进行回迁安置，且均已获得了相应的补偿。但原告在其独立三层房屋的基础上又加盖了多层房屋。根据我国《XX乡规划法》第四十条：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证……《西安市XX乡规划条例》第四十条也规定：在城市、镇规划区内新建、改建、XX镇XX房的，应当向规划行政管理部门提交下列材料，书面申请办理建设工程规划许可证。另根据《西安市产业片区规划范围图》对城市规划区的划定，原告所加盖的违法建设也位于城市规划区范围内。鉴于此，2018年5月15日，西安市规划局高新分局根据《西安市规划局西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》（市规罚[2017]50号）规定的职权，依法作出了《西安市规划局高新分局关于甘家寨社区违法建设认定的函》（西高规函（2018）6、87、129号），明确认定了原告加盖的房屋未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑物，就要求西安市城市管理和综合执法局（以下简称市城管局）依法拆除，经执法局现场核查后情况属实。据此，执法局对现场进行了勘验、拍照，并制作了《现场勘验笔录》和《勘验图》固定了上述事实证据。综上所述，加建房屋法律规定需要经规划部门审批，且应取得《建设工程规划许可证》，但原告加建房屋未办理任何审批手续的事实清楚，证据确凿充分，其行为不但违反了我国对城市建筑空间布局进行管理和控制，也置他人的生命和财产安全于不顾，其行为属于违法行为。三、被告作出《行政强制拆除决定书》程序合法。（一）市城管局对原告作出的行政处罚，具备相应职权、认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，执法程序合法。1、市城管局对原告的违建行为具有处罚权。《西安市城市管理综合行政执法条例》第十条（二）款关于城管执法部门执法职责的规定：XX乡XX市场管理方面法律、法规、规章的规定，查处未经批准擅自修建临街建筑物、构筑物等行为及建筑施工中影响市容环境的行为，配合规划部门拆除违法建设。因此，市城管局有权依据《西安市城市管理综合行政执法条例》的规定对原告的违法建设采取强制拆除等措施。2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》第三项：按照XX乡规划法相关规定和实际管理要求，本着查、处分离的原则开展我市违法建设查处工作。即违法建设的巡查、认定由规划部门负责；违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除等具体执法工作由城市管理部门负责并组织实施。另依据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》第二条：城管部门根据规划部门的认定意见，按照法定程序下达法律文书，并负责违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除、没收等具体执法工作。强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，市城管局有权依据2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》和《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》关于违法建设查处的规定，对原告的违法建设采取处罚、拆除等具体执法工作。2、市城管局对原告进行行政处罚的程序合法有效。市城管局在对违建现场进行勘验、拍照后制作了《现场勘验笔录》和《勘验图》，并于2018年8月18日向原告送达了《责令停止行政违法行为通知书》，责令原告在8月19日前停止违法行为，但原告并未履行该义务；市城管局据此又于2018年8月20日，依法向原告下发了《行政处罚预先告知书》，责令原告二日内自行拆除违法建筑物；在原告拒绝履行的情况下，市城管局于8月24日向原告下发了《行政处罚决定书》，责令原告三日内自行拆除违法建筑物；在原告拒绝履行的情况下，市城管局于8月28日向原告下发了《催告通知书》，责令原告三日内自行拆除违法建筑物。但经执法局催告，原告仍拒不履行《行政处罚决定书》所确定的义务。因此，被告依据上述事实情况向原告作出并于2018年9月12日送达了《行政强制拆除决定书》。（二）被告依据市城管局作出的《行政处罚决定书》和《催告通知书》，作出《行政强制拆除决定书》合法有效。在市城管局催告后原告既没有履行确定义务也没有陈述和申辩的情况下，2018年9月12日，被告依法向原告作出并送达了《行政强制拆除决定书》。在《强制拆除决定书》送达过程中，因原告拒绝配合，市城管局根据《民事诉讼法》第八十六条规定，将相关法律文书留置于原告的住所，并采取了拍照方式记录了送达过程，文书的送达程序合法有效。因此，被告依据市城管局作出的行政处罚决定和行政催告后，依法作出《行政强制拆除决定书》，依据的事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。（三）被告责成有关部门对违法建筑实施强拆，符合法律的规定。上已述及，依据《西安市开发区条例》、《西安市人民政府办公厅关于印发西安市违法建设治理五年实施方案的通知》以及《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》的相关规定，对于违法建设的查处，被告是第一责任主体，强制拆除工作由被告负责组织实施，被告责成有关部门对违法建筑实施强拆，完全符合上述规定。另外针对甘家寨的违法建设问题，被告已经按《行政强制法》第四十四条的规定进行公告。早在强制拆除前的2018年8月23日，被告即组织相关市城管局对甘家寨违法建设的行为发布了《关于全面拆除违法建设项目的联合通告》，通告明确未取得规划许可证的建设行为均属违法建设，限期自拆，否则政府将予以强制拆除。此外，法律并未规定行政相对人对公告有任何救济权利，公告仅仅是强制拆除前的一个形式上的程序而已。另外，在被告作出《行政强制拆除决定书》前也已向包括原告在内的每一位违建人作出并送达了《催告通知书》，明确告知并督促其履行义务。而且如前所述，在强制拆除以前市城管局作已向原告作出并送达了《行政处罚预先告知书》等诸多法律文书，但原告均未行使陈述和申辩权。被告根据我国《XX乡规划法》第六十八条：XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。责成市城管局依法强制拆除，责成行为显然是内部程序，被告责成市城管局强制拆除符合法律规定。四、原告的起诉已经超过法定的诉讼时效期间。原告在其起诉状中自认，其加盖的房屋是从2018年12月开始强制拆除。那么自拆除事实发生时至其起诉时，已然超过六个月。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。依据该条法律规定，本案原告的起诉已经超过法定的诉讼时效期间。因此依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(二)超过法定起诉期限且无正当理由的;……依据本案诉讼时效已经经过的事实以及上述法律规定，被告请求贵院依法裁定驳回原告起诉。综上所述，被告根据市城管局作出的行政处罚决定和催告通知作出《强制拆除决定书》，并依据《XX乡规划法》第六十八的规定，责成有关部门进行强制拆除的行为符合法律的规定，应当驳回其诉讼请求。此外，市城管局作出行政处罚后，行政强制拆除行为并未增加其权利和义务，不具有行政诉讼的利益，应当驳回其诉讼请求。被告高新管委会向本院了提交以下证据：2018年9月12日下达行政强制决定书，证明原告的起诉超过了6个月的起诉期限；职权依据方面：1、《XX乡规划法》第68条；2、《西安市XX乡规划条例》第71条；3、《西安市开发区条例》第4条；4、《西安市规划局、西安市城市管理局关违法建设查处职责分工的通知》；5、《西安市人民政府办公厅关于印发西安市违法建设治理五年实施方案的通知》；6、《西安市人民政府关于印发市级部门行政职权目录的通知》（市政发〔2016〕27号）（节选）；事实依据方面：第一组1：《西安市产业片区规划范围图》，第二组2：《西安市规划局高新分局关于甘家寨社区违法建设认定的函》，证明原告加盖房屋是违法建筑；法律依据方面：《XX乡规划法》第40、68条；《西安市XX乡规划条例》40、71条。程序依据方面：1、《行政处罚决定书》；2、《催告通知书》及送达回证、照片；3、《行政强制拆除决定书》及送达回证、照片；4、《联合通告》；5、《两委会通告》。证明1、西安市城市管理综合行政执法局对原告违法建设的案件调查事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，查处程序合法，处罚限度合理，行政处罚合法有效；2、西安市城市管理局执法人员根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，在原告拒绝签收法律文书的情况下，由见证人见证将相关法律文书留置于原告的住所，并采取拍照方式记录了送达过程，文书的送达程序合法有效；3、被告依据西安市城市管理综合行政执法局的调查结果及处罚决定，作出《行政强制拆除决定书》证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，限度合理，拆除决定合法有效。经庭审质证，原告对被告提交的证据的质证意见为：对行政强制决定书证明目的不认可，原告起诉没有超过起诉期限；对被告的职权依据认可，对事实证据中第一组证据的真实性认可，证明目的不认可，认为原告加盖房屋行为合法，对第二组证据真实性和证明目的均不认可；对被告的法律依据不认可，认为被告适用法律错误；对程序证据中处罚决定书的真实性关联性无异议，证明目的不认可，对催告书及送达回证、照片真实性、关联性无异议，合法性、证明目的不认可，认为送达程序不合法，原告没见过送达回证，对强拆决定书、送达回证照片真实性、关联性无异议，合法性、证明目的不认可，认为强拆程序违法，没见过送达回证，对联合通告及两委会通告真实性认可，但程序违法，文书是后补的。被告对原告提交的证据的质证意见为：对强制拆除决定书的真实性认可，证明目的不认可。对12月9日的照片真实性认可，证明目的不认可，认为被告拆除行为合法。本院对原被告提交的证据因客观真实，来源合法，与本案有关联性，故对真实性均予以确认。经审理查明，2018年7月13日，西安市规划局高新分局向西安市城市管理综合行政执法局高新分局作出西高规函（2018）87号《关于甘家寨社区违法建设认定的函》，该函称在位于科技四路北侧，科技二路南侧，白沙路西侧，甘家寨社区东西两区存在楼顶违法加盖行为（三层以上均为违法加盖部分），共计78户，建筑面积约24240㎡，上述建筑均未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第四十条之规定，属于违法建设；建议责令停止违法建设，予以拆除。为此，甘家寨社区两委会于2018年8月13日作出通告，2018年8月23日西安高新技术产业开发区城市管理局等12家单位联合作出《关于全面拆除违法建设的联合通告》。2018年8月24日，市XX城管执罚字高新违建[2018]第184号《行政处罚决定书》，责令原告在该决定书送达之日起一日内自行拆除违法建筑物，同时该决定书还告知原告：“如不服本决定，可在接到决定书之日起六十日内向西安市人民政府申请复议，也可以在六个月内直接向西安铁路运输法院起诉”。2018年8月28日，市XX城管强催告字[2018]第（184）号《催告通知书》，内容为限原告三日内限期拆除，如有异议可以提出陈述申辩，逾期不履行处罚决定且无正当理由的，市城管局将作出强制执行决定。此后，原告未主动拆除违法建设的构筑物。2018年9月12日，被告高新管委会向原告作出西高新强拆字高新违建[2018]第184号行政强制拆除决定书，决定强制拆除原告位于西安市XX社区XX号楼XX单元的违法建筑物。据此，被告组织相关单位拆除了原告所加盖的建筑物。本院认为，行政机关应当严格按照法定程序实施行政行为，即使对违法建筑的强制拆除，也要严格遵循《行政强制法》的规定。关于被告是否具有实施强制拆除行为的法定职权问题。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条规定：“XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《西安市XX乡规划条例》第七十一条规定：“城市管理部门作出责令停止建设或限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，有关部门也可依法申请人民法院强制执行。强制拆除过程中发生的相关费用，由违法建设的单位或者个人承担。”据此，拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上地方人民政府的法定职权，县级以上人民政府可以责成规划、土地、建设等相关部门具体实施强制执行措施。《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》(行政规章）第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。《陕西省经济技术开发区条例》第四条规定：“开发区设立管理委员会。管理委员会是设立开发区的人民政府的派出机构，代表本级人民政府对开发区行使管理职权。”《西安市开发区条例》第四条规定：“西安市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员会和西安经济技术开发区管理委员会。管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权。”同时，依据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》，强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，被告高新管委会作为西安市人民政府的派出机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，具有实施强制拆除行为的法定职权。关于本案是否超过起诉期限问题。依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”结合本案情况，被告在实施强拆行为时没有向原告告知起诉期限，因此起诉期限最长可达一年。本案被告拆除行为持续至2018年12月中旬，原告2019年11月提起诉讼，并未超过法定起诉期限，故对被告的该项意见依法不予采信。关于被告实施的强拆行为程序是否合法问题。首先，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，被告虽提供了《联合通告》及《两委会通告》，但两份通告的落款时间为2018年8月13日和2018年8月23日，均在强制执行决定作出前；从内容上看，上述通告与行政强制法44条规定的强制拆除公告无关，本案被告在强拆过程中未依法进行公告，属程序违法。其次，2018年8月24日，市城管局向原告作出《行政处罚决定书》载明了当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，法律规定当事人在法定期限内不诉讼不复议又不拆除的，行政机关方可强制拆除。被告高新管委会在诉讼期限未届满的情况下即将原告房屋强制拆除完毕，被告的拆除行为显然不符合行政强制法的规定。综上，被告高新管委会强制拆除行为违反行政强制法的规定，因涉案房屋已被拆除，强制拆除行为不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告西安高新技术产业开发区管理委员会强制拆除原告朱文善位于西安市XX社区XX号楼XX单元的房屋上加盖的建筑物的行为违法。案件受理费50元，由被告西安高新技术产业开发区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长      蒋漱玉审  判  员      强智才审  判  员      王  建 二〇一九年十二月三十日 书  记  员      郝建号附法律条文：第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：  （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；  （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。  行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：  （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；  （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；  （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 1