广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1518号 上诉人（一审原告）林家良，男，1937年7月17日出生，汉族，住桂林市阳朔县。 委托代理人马建波，北京市闻泽律师事务所律师。 委托代理人何欣怡，北京市闻泽律师事务所实习律师。 上诉人（一审被告）阳朔县人民政府，住所地：阳朔县阳朔镇县前街1号。 法定代表人周彦，县长。 委托代理人王斌，阳朔县司法局副局长。 被上诉人（一审被告）阳朔县阳朔镇人民政府，住所地：阳朔县阳朔镇蟠桃路1号。 法定代表人覃惟华，镇长。 委托代理人王春，阳朔镇人大副主席。 被上诉人（一审被告）阳朔县公安局，住所地：阳朔县阳朔镇城北路39号。 法定代表人韦星，局长。 出庭应诉负责人龙作勤，副局长。 委托代理人丘克克，阳朔县公安局法制大队大队长。 委托代理人黄桂良，阳朔县公安局法制大队民警。 林家良诉阳朔县人民政府、阳朔县阳朔镇人民政府（以下简称阳朔镇人民政府）、阳朔县公安局行政强制执行一案，桂林市中级人民法院已作出（2019）桂03行初96号行政判决，林家良及阳朔县人民政府不服，分别向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年12月20日公开开庭审理了本案。上诉人林家良的委托代理人马建波、何欣怡，上诉人阳朔县人民政府的委托代理人王斌，被上诉人阳朔镇人民政府的委托代理人王春，被上诉人阳朔县公安局的出庭应诉负责人龙作勤及委托代理人丘克克到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：林家良在本村有一块使用土地，该地上有房屋、临时建筑、厂棚、树木，阳朔县新城区建设指挥部委托新图测绘公司在2018年12月5日对林家良该地上的房屋建筑进行丈量测绘，测绘结果为：老宅房屋121.122㎡，二处砖木结构的临时建筑39.757㎡，厂棚40.111㎡。因林家良不同意签订征收补偿协议，阳朔县新城区建设指挥部按照阳朔县新城区征地拆迁补偿标准，计算出共需补偿林家良152852.8元。2019年1月25日，阳朔县新城区建设指挥部的工作人员与阳朔县公证处的公证人员将阳朔县人民政府应补偿给林家良的补偿费的现金支票送给林家良，林家良拒收。同月30日，阳朔县人民政府雇请他人将林家良房屋（包括临时建筑、厂棚）予以拆除，受阳朔县人民政府委托的阳朔镇人民政府派人参加了拆房行为，阳朔县公安局派人到拆房现场维护秩序。现林家良房屋地已被修林溪路使用。 桂林市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案林家良诉了三个共同被告，提交的证据只是三个共同被告的一些工作人员到拆房现场的照片，阳朔县人民政府已当庭明确说明阳朔镇人民政府的工作人员参与拆房是因为阳朔镇人民政府受阳朔县人民政府的委托具体实施征地工作，阳朔县公安局派人到场仅是维持现场治安秩序，没有参与实施拆房行为。阳朔镇人民政府和阳朔县公安局也辩称其不是适格被告，林家良提交的照片证实不了阳朔镇人民政府和阳朔县公安局是实施拆房主体。因此，林家良将阳朔镇人民政府和阳朔县公安局诉为共同被告，没有事实根据，其对阳朔镇人民政府和阳朔县公安局的起诉应予驳回。 行政机关应当依法行政，阳朔县人民政府基于林家良使用的土地及地上房屋已被征收的事实而强制拆除其房屋，但在本案诉讼过程中，阳朔县人民政府并没有提供林溪路修路项目征地批文和征地红线图以证实林家良的房屋在林溪路修路项目征收范围内。虽然阳朔县人民政府提交了《测绘结果报告》、补偿费的现金支票、工作记录、拆迁登记表、照片等证据，但这些证据只能证明阳朔县人民政府做了一些征收补偿的相关工作，并不能证实林家良使用的土地及地上房屋已被合法征收。因此，阳朔县人民政府强拆林家良的房屋无合法的事实依据。 即使林家良的房屋位于林溪路项目用地的征收范围内，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，林家良拒不交出被征收的土地，也应由阳朔县土地行政主管部门作出责令其交出土地的决定，并在法定的行政复议或起诉期限届满后林家良不申请行政复议或不提起行政诉讼，又不履行交出土地决定的情况下，作出决定的行政机关可依法申请人民法院强制执行。而阳朔县人民政府仅送达补偿费现金支票给林家良，在林家良拒收的情况下就强制拆除了其房屋，超越职权，程序违法。 综上所述，阳朔镇人民政府和阳朔县公安局不是适格被告，经桂林市中级人民法院当庭释明并征询意见，林家良不愿撤回对阳朔县公安局的起诉。因此，林家良对阳朔镇人民政府和阳朔县公安局的起诉应予驳回。阳朔县人民政府强制拆除林家良的房屋既无事实依据又超越职权，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，判决：一、驳回林家良对阳朔镇人民政府、阳朔县公安局的起诉；二、确认阳朔县人民政府2019年1月30日强制拆除林家良房屋的行为违法。 上诉人林家良上诉称：1.阳朔县人民政府称委托了阳朔镇人民政府参与强拆，但未提供委托手续证明。阳朔县公安局在无人报警的情况下，以维持秩序为由违规参与拆迁，成为地方政府暴力强拆的工具。两者均应对本案强拆行为承担责任。2.阳朔县人民政府的证据未当庭提供原件核对，一审法院不能将其作为定案依据。3.上诉人一审提供的照片可证明上诉人的房屋位于征地红线界碑之外，不属于征地拆迁范围。4.阳朔县人民政府、阳朔镇人民政府的正副职领导均不出庭应诉，亦未书面说明原因，一审法院不评判指正，致使“民告官仍不见官”，我国的法律规定成为“白纸”。综上所述，请求二审法院依法维持一审判决第二项有关确认阳朔县人民政府行为违法的判项，改判第一项为确认阳朔镇人民政府、阳朔县公安局强拆林家良房屋的行为违法或者将本案发回重审。 上诉人阳朔县人民政府上诉称：1.本案征地补偿已经到位，原集体土地已经转为国有土地，上诉人清除地上附着物的行为未损害林家良的合法权益，林家良提起本案诉讼，无原告主体资格。2.本案被诉的是强制清除地上附着物的行为，而不是征地行为，故阳朔县人民政府一审未提供征地批复等相关证据。实际上，涉案土地已经过桂政土批函[2010]47号《广西壮族自治区人民政府关于阳朔县2009年第一批次城市建设用地的批复》（以下简称桂政土批函[2010]47号征地批复）批准征收，列入征地红线范围。一审法院认定涉案房屋不在征收范围内及认定阳朔县人民政府拆除该房屋无合法的事实依据，是错误的。请求二审法院判决撤销一审判决第二项内容，驳回林家良的起诉。 被上诉人阳朔镇人民政府答辩称：1.本府即使参与了强拆，也是受阳朔县人民政府的委托。两级政府均认可授权委托事项，无需再就该事项举证。本案强拆行为的法律后果应由阳朔县人民政府承担，本府不是适格被告。2.赞同阳朔县人民政府的上诉理由，即使涉案强拆行为存在一些程序瑕疵，但未侵犯林家良的合法权益。林家良不配合政府的征地行为，阻碍了阳朔新城区的建设，损害了公共利益，不应得到法院支持。请求二审法院支持阳朔县人民政府的上诉请求，撤销一审判决第二项内容，驳回林家良的起诉或驳回其诉讼请求。 被上诉人阳朔县公安局答辩称：阳朔县公安局从未以自己名义向林家良作出过与涉案行为有关的书面决定，阳朔县公安局负责人到拆房现场的照片，不能直接证明阳朔县公安局实施了拆房行为。按照法律规定，林家良应以实施行为的机构或者部门为被告，阳朔县公安局不是适格被告。请求二审法院判决驳回上诉，维持一审判决。 二审庭审中，上诉人阳朔县人民政府提供桂政土批函[2010]47号征地批复及《阳朔县2009年第一批准（次）城市建设用地勘测定界图》各一份，用以证明涉案被强拆的房屋位于征地范围内，征地已得到批准。上诉人认为上述证据不属于法律规定的“新证据”，且桂政土批函[2010]47号征地批复与2018年涉案被强制清理的土地无关，定界图亦没有载明制作人、制作单位和制作时间，标注的涉案房屋位置错误。被上诉人阳朔镇人民政府及阳朔县公安局同意阳朔县人民政府的举证意见。经本院审查，一审林家良已提出涉案土地不在征地范围内的问题，法院在庭审时也进行调查，但阳朔县人民政府无正当事由未在一审提供相关证据，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，阳朔县人民政府至二审才提供上述证据，本院不予接纳。 经审查，一审庭审笔录反映阳朔县人民政府在一审庭审提供证据时未能出示原件当庭核对，二审开庭审理时，阳朔县人民政府亦未出示证据原件，一、二审林家良均不认可证据的真实性，亦无其他证据印证，故阳朔县人民政府一审提供的证据不能作为定案依据。一审法院单方核对上述证据的原件，未出示给当事人质证即认可证据的真实性，并依据证据认定相关事实不当，本院予以纠正。除此之外，本院认可一审判决对其他证据的认证意见。 本院审理查明：2019年1月30日，阳朔县人民政府组织有关人员将林家良位于阳朔镇涉案土地上的房屋予以强制拆除。阳朔镇人民政府受阳朔县人民政府的委托参与了强制拆除行动，阳朔县公安局派员到现场维护秩序。2019年2月26日，林家良以阳朔县人民政府、阳朔镇人民政府、阳朔县公安局为被告，向桂林市中级人民法院起诉，请求依法判决确认被告强制拆除其房屋的行为违法。 本院认为：关于适格被告的问题。本案阳朔县人民政府认可作出了涉案强拆行为，认为阳朔镇人民政府受其委托参与行为、阳朔县公安局在现场仅是维持秩序，阳朔县人民政府在一审答辩认为阳朔镇人民政府及阳朔县公安局不是适格被告，对自己作被告未提出异议。阳朔县人民政府主张因为征地而作出强拆行为，林家良未予否认，只是认为涉案土地不在征地范围。对于涉案土地是否在征地范围内的问题，阳朔县人民政府超期举证，有关证据本院不予接纳，该问题可在当事人起诉征地行为的另案中调查核实。但可以肯定的是，阳朔县人民政府实施涉案强拆行为的意图是征地。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，……”因此，本案阳朔县人民政府因征地组织实施涉案强拆行为，相应法律后果应由其承担，一审法院驳回林家良对阳朔镇人民政府、阳朔县公安局的起诉，并无不当。 关于被诉强拆行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案阳朔县人民政府在二审庭审中认可其土地行政主管部门未责令过林家良交出土地，且阳朔县人民政府在未申请人民法院强制执行的情况下，自行作出强制执行行为，违反前述程序规定，故一审判决确认阳朔县人民政府强制拆除林家良涉案房屋的行为违法正确。 关于上诉人林家良一、二审均提出的阳朔县人民政府、阳朔镇人民政府的行政机关负责人未出庭、未书面说明原因的问题。经审查，阳朔县人民政府在一、二审均提交了行政机关负责人不能出庭应诉的情况说明。阳朔镇人民政府在一审虽然没有提交行政机关负责人不能出庭应诉的情况说明，但一审庭审笔录记载林家良认可阳朔镇人大副主席王春作为阳朔镇人民政府委托代理人的身份，对王春自述其也是行政机关负责人之一未提异议。二审中，阳朔镇人民政府向法院提交了行政机关负责人不能出庭应诉的情况说明。本案不存在行政机关负责人无正当理由不出庭应诉的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条关于“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”的规定，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十九条第四款关于“行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果”的规定，阳朔县人民政府、阳朔镇人民政府负责人不能出庭应诉，已经委托了相应的工作人员出庭，上诉人林家良以“阳朔县人民政府、阳朔镇人民政府的行政机关负责人未出庭、未书面说明原因”为由提出上诉，本院不予支持。即使被诉行政机关负责人不出庭应诉也不委托相应的工作人员出庭，需要就此追究有关人员责任的，应当通过《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国监察法》等规定的内部追责程序加以解决，而不属于行政诉讼的受案范围。 综上所述，一审判决认定证据有误，但判决结论正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人林家良及上诉人阳朔县人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  禤达宇 审判员  陈伟红 审判员  班 艳 二〇一九年十二月二十七日 书记员  饶 栖