贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔02行终235号上诉人（原审被告）六盘水市自然资源局，住所地六盘水市钟山区钟山中路16号，统一社会信用代码：11520200009450884T。法定代表人曾晓芳，系该局局长。特别授权委托代理人金卫萍，系贵州灏峰律师事务所律师，执业证号：15202201011743931。特别授权委托诉讼代理人：沈律，系贵州灏峰律师事务所律师，执业证号：15202201110454815。被上诉人（原审原告）贵州湘能实业有限公司，住所地贵州省六盘水市钟山区向阳北路，统一社会信用代码：915200007988258447。法定代表人吴正水，系该公司董事长。特别授权委托代理人李金毅，系贵州新黔景律师事务所律师。执业证号：15202201511411864。上诉人六盘水市自然资源局因与被上诉人贵州湘能实业有限公司规划其他行政行为一案，不服贵州省水城县人民法院（2019）黔0221行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月13日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审经审理查明，2012年2月27日，水城县住房和城乡建设局作六盘水中心城区双水片区控制性详细规划图，该规划图注明：湘能公司用地属于双水片区控制性详细规划中B-05-01地块，规划用地性质为商业综合用地（C21）相关经济技术指标，从控制指标看出，地块编码B-05-01的用地性质为C21、容积率6、建筑密度：≤35%、建筑限高：≤100米。水城县人民政府于2012年12月19日向原告湘能公司颁发了水国用（籍）第20120520号土地使用权证，原告依法取得六盘水双水新区人民路东段的土地使用权，该证载明地类（用途）：综合。被告在收到市中级人民法院的（2018）法介字第201号介绍信后，于2018年9月18日作出了《市城乡规划局关于答复市中级人民法院查询地块规划指标的函》，该函载明该地块各项规划指标如下：用地性质：居住用地；容积率：2.5；建筑密度：≤25%；绿地率：≥30%；建筑限高：≤60米。原告认为被告调整该宗土地的用地性质及容积率等参数的行为严重违反物权法定、职权法定原则，导致对原告资产价值造成巨大影响。遂向本院提起诉讼。一审法院认为，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（七）项的规定，因被告出具的《市城乡规划局关于答复市中级人民法院查询地块规划指标的函》的用地性质超出六盘水市中级人民法院的征询范围，且该回复函中容积率等指标与原告持有的水国用（籍）第20120520号土地使用证不一致，对原告的权利产生了直接影响，因此被告辩称该回复函不属于人民法院行政诉讼的受案范围的理由，不予支持。根据《中华人民共和国物权法》第十六条、第十七条规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致。原告取得水国用（籍）第20120520号土地使用权证书中记载地类（用途）为“综合”，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。被告作出的复函，即《市城乡规划局关于答复市中级人民法院查询地块规划指标的函》不仅超出司法机关的征询范围，且回复内容也改变了原告涉案土地的用地性质等指标，减损了原告的权利，属于《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第（二）项规定减损权利的行政行为没有法律规范依据的情形，依法应当确认无效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决：确认被告于2018年9月18日作出《市城市规划局关于答复市中级人民法院查询地块规划指标的函》的行政行为无效；案件受理费50元，由被告六盘水市自然资源局负担。宣判后，上诉人市自然资源局不服，向本院提起上诉称，一审认定是事实不清，适用依据不正确。一、一审法院以上诉人出具的《市城乡规划局关于答复市中级人民法院查询地块规划指标的函》的用地性质超过六盘水市人民法院的征询范围，对被上诉人的权利产生影响属于认定事实错误。上诉人收到市中级人民法院来查询有关地块规划指标的介绍信，在查阅相关资料后，针对法院的要求查询内容，向法院“以现行指标确认”作出回复，函中内容未超过法院的要求，同时该回复是一种司法协助行为，先行指标不是上诉人制定的指标，而是2015年7月29日通过省人民政府批准第四轮城市总规划口制定的控制性详细规划，任何单位都不能突破该指标。一审将现行指标认定是上诉人作出的具体行政行为认定错误。上诉人仅是引用了《六盘水市中心城区单元控制性详细规划-双水片区》规定的现行指标出具给市法院，并不改变被上诉人已经取得国有土地规划指标，被上诉人也没有向法院提供规划设计条件，证明上诉人出具的函损害其权利。上诉人提供的《六盘水市中心城区单元控制性详细规划》是2012年2月27日水城县住房和城乡建设局出具该宗土地的经济技术指标，而市法院要求的“现行指标”是2015年7月29日省人民政府批准后市人民政府制定的指标，上诉人向市法院书面提供并没有过错，也不存在违反职权法定的原则。本案中被上诉人作为土地权利人并未提出用地性质变更申请，市人民政府作为有权变更用地性质的机关更未作出任何变更，该宗土地用地性质由“综合”变为“居住用地”不是上诉人可以变更的。二、上诉人出具的函的内容与被上诉人该宗土地经济价值之间没有因果关系，但与被上诉人是否已经取得该宗土地规划设计有关系，市法院要求提供现行指标主要涉及土地评估价值问题，但真正影响评估价格的因素还有被上诉人取得该宗土地是否经过规划部门批准并出具规划设计条件有关。三、上诉人作出的《市城乡规划局关于答复市中级人民法院查询地块规划指标的函》未超过市中级人民法院的征询范围，对被上诉人的权利未产生实质影响，不是行政机关作出的具体行政行为，是司法协助行为，不具有可诉性。被上诉人湘能公司未向本院提交书面答辩意见除一审查明的事实外，二审另查明，上诉人于2019年10月30日作出《六盘水市自然资源局关于变更的函》载明，原市城乡规划局于2018年9月18日作出《市城乡规划局关于答复市中级人民法院查询地块规划指标的函》作废。本院认为，尽管上诉人自行撤销其于2018年9月18日作出的答复函，但根据《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第三款的规定，仍应对原行政行为是否违法进行确认。一审援引《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第（二）项的规定认为上诉人作出的复函属于重大且明显违法，应确认无效的情形。行政行为没有法律依据，是指行政主体作出行政行为时没有法律、法规、规章等规范性文件的依据，包括：1、行政机关在作出行政行为时，缺乏任何法律依据，包括缺乏各个层级的规范性文件。2、行政行为虽然有规范性文件的依据，但是该规范性文件与上位法直接、明显抵触，视为没有依据。《中华人民共和国城乡规划法》第九条规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。上诉人作出答复有明确的法律依据，显然不属于无效的情形。尽管被上诉诉请要求确认答复函无效，但《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院对被诉行政行为进行合法性审查，不受原告起诉请求的限制。人民法院应根据行政行为违法程序作出裁判。上诉人在没有任何事实依据的情况下，作出的复函内容改变了被上诉人持有的国有土地使用证书中记载的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，属于应予撤销的情形。但鉴于上诉人在上诉过程中已经撤销了复函的内容，二审依法确认违法。综上，原审认定事实清楚，但适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销贵州省水城县人民法院（2019）黔0221行初125号行政判决；二、确认上诉人于2018年9月18日作出《市城乡规划局关于答复市中级人民法院查询地块规划指标的函》违法。二审案件受理费50元，由上诉人六盘水市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  何与芹审判员  宋景伟审判员  张 嘉二〇一九年十二月二十五日法官助理蔡婷书记员江凤鸣附：本判决适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。