广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申482号 再审申请人（一审原告，二审上诉人）白鉴平，男，1944年8月16日出生，汉族，住柳州市柳南区。 再审申请人（一审原告，二审上诉人）汪美玉，女，1949年12月10日出生，汉族，住柳州市柳南区。 委托代理人白鉴平，系汪美玉丈夫。 被申请人（一审被告，二审被上诉人）柳州市食品药品监督管理局，住所地:柳州市海关路西一巷2号。 被申请人（一审被告，二审被上诉人）柳州市柳北区食品药品监督管理局，住所地:柳州市广雅路22号。 被申请人（一审第三人，二审被上诉人）《幸福老人报》报社，住所地:辽宁省沈阳市浑南区世纪路4号。 被申请人（一审第三人，二审被上诉人）柳州市鑫茂生物科技有限公司，住所地:柳州市柳南区飞鹅二路1号谷埠街国际商城K1栋10-29。 再审申请人白鉴平、汪美玉因其诉柳州市柳北区食品药品监督管理局(以下简称柳北区食药监局）、柳州市食品药品监督管理局（以下简称柳州市食药监局)行政答复及行政复议一案，不服柳州市中级人民法院于2019年2月22日作出的（2019）桂02行终34号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 柳州市柳北区人民法院一审查明：柳州市柳北区北站路八号综合楼3楼1号是《幸福老人报》报社在柳州市的授权发行站地点，该场所为柳州市柳北区荣北食品经营部，经营者是张斌，经营范围有预包装食品、保健品、乳制品、日用品、办公用品、家用电器、日用百货批发零售、会务会展服务。2017年10月15日至17日三天，荣北食品经营部以《幸福老人报》的名义组织了一次《幸福老人报》读者庆典活动。柳州市鑫茂生物科技有限公司（以下简称鑫茂公司）邀请了一个自称叫“蒋青松”的人在活动上做宣讲，以此推销“富元牌虫草王胶囊”。白鉴平、汪美丽参加了该次活动，并在2017年10月17日购买了18盒共计54000元的“富元牌虫草王胶囊”。白鉴平、汪美丽购买之后，认为“富元牌虫草王胶囊”说明书上所写的功效与“蒋青松”在活动上所讲的功效不一致，于2017年11月6日，向柳州市食药监局投诉并提交《投诉状》一份，被投诉人为《幸福老人报》报社和“蒋青松”。白鉴平、汪美丽在《投诉状》中称：“两被投诉人不仅以欺诈手段推销其虫草王，而更重要的是两被投诉人明知该虫草王不符合食品安全标准”，故请求：1.责成两被投诉人返还投诉人已支付的三份货款；2.责成两被投诉人向投诉人支付价款十倍的赔偿金。柳州市食药监局于2017年11月7日受理白鉴平、汪美丽的投诉，并将该投诉转交柳北区食药监局办理。2017年11月9日，柳北区食药监局前往《幸福老人报》报社授权的发行站地点柳州市北站路八号三楼即荣北食品经营部进行调查、询问，发现该经营部持有营业执照，并办理有《食品经营许可证》，现场未发现白鉴平、汪美丽投诉的“富元牌虫草王胶囊”，同时询问了荣北食品经营部的经营者张斌，张斌确认经营部确实有销售“富元牌虫草王胶囊”，但是代鑫茂公司销售，并提供了“富元牌虫草王胶囊”的《保健食品批准证书》、《发放副本通知书》、《准许食品、药品添加剂生产许可决定书》、广西金域医学检验中心有限公司《检测报告》、《授权书》、广东精诚保健品有限公司营业执照、广州市赛健生物科技有限公司营业执照及食品生产许可证、鑫茂公司营业执照及食品经营许可证、柳州市柳北区荣北食品经营部营业执照及食品经营许可证、《经销协议》等相关材料。从以上材料可知，“富元牌虫草王胶囊”已获得卫生部保健食品批准文号，并由申报单位广州市怡康保健品公司转让给广东精诚保健品有限公司，广东精诚保健品有限公司委托广州市赛健生物科技有限公司生产该保健品，广东省食品药品监督管理局审查后对此下发生产许可决定书。“富元牌虫草王胶囊”经检验符合相关标准要求，广东精诚保健品有限公司授权广州储康医药有限公司在全国销售“富元牌虫草王胶囊”。“富元牌虫草王胶囊”在柳州市的供货商是鑫茂公司，该公司与荣北食品经营部签订《经销协议》，授权荣北食品经营部经销“富元牌虫草王胶囊”，荣北食品经营部按销售金额的4%收取手续费。此外，柳北区食药监局查询了国家食品药品监督管理总局的数据库，查询到该保健品标签标准的批准文号、保健功能等信息与荣北食品经营部提供的相关材料内容一致。2017年11月20日，柳北区食药监局作出《关于食品药品安全投诉举报事项调查处理情况的回复》（以下简称《回复》），告知白鉴平、汪美丽：经调查未发现其投诉的荣北食品经营部（幸福老人报）存在违反食品安全法律法规行为，也未发现“富元牌虫草王胶囊”存在不符合食品安全标准的问题；对于要求被投诉人退还货款并给予赔偿的诉求，柳北区食药监局无裁定赔偿责任的职权，不能责令被投诉人退还货款，也不能强制调解，已建议被投诉人主动联系白鉴平、汪美丽协商解释，同时建议白鉴平、汪美丽通过消费者协会或司法途径维护自身合法权益。白鉴平、汪美丽对以上回复不服，于2017年12月12日向柳州市食药监局申请复议。柳州市食药监局于2018年3月16日作出柳食药复决〔2017〕10号《行政复议决定书》（以下简称10号复议决定），维持柳北区食药监局作出的《回复》。白鉴平、汪美丽仍不服，诉至法院，请求：撤销《回复》和10号复议决定，责令两被告对第三人《幸福老年报》报社和鑫茂公司的违法行为依法查处。另查明，白鉴平、汪美丽购买“富元牌虫草王胶囊”的款项已经荣北食品经营部张斌之手退还给白鉴平、汪美丽。 柳州市柳北区人民法院一审认为：《食品药品投诉举报管理办法》第五条规定，地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作，主要履行下列职责：（一）根据本办法制定本行政区域的食品药品投诉举报管理制度和政策并监督实施；（二）调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息；（三）通报并向上级报告本行政区域的食品药品投诉举报管理工作情况；（四）协调指导同级食品药品投诉举报机构的具体工作。本案中，柳北区食药监局作为该辖区食品药品监督管理部门，其对于柳州市食药监局转办的涉案投诉举报事项具有受理并依法作出调查处理的职责，其执法主体适格。对于白鉴平、汪美丽投诉其购买的“富元牌虫草王胶囊”不符合食品安全标准的举报，柳北区食药监局根据白鉴平、汪美丽提供的线索，到涉案地址××北××路××楼进行现场调查，发现该地址的经营单位为荣北食品经营部，经营者张斌亦承认白鉴平、汪美丽所购买的“富元牌虫草王胶囊”是由该经营部代鑫茂公司销售的产品，柳北区食药监局经检查，“富元牌虫草王胶囊”有卫生部颁发的《保健食品批准证书》并经检测为合格产品，而荣北食品经营部亦持有有效的营业执照、食品经营许可证，故柳北区食药监局在此基础上作出《回复》称未发现荣北食品经营部存在违反食品安全法律法规行为，也未发现富元牌虫草王胶囊存在不符合食品安全标准的问题，事实清楚，证据充分。白鉴平、汪美丽称，其投诉的是《幸福老人报》报社和“蒋青松”，并非荣北食品经营部，柳北区食药监局调查对象错误。对此一审法院认为，根据白鉴平、汪美丽递交的《投诉状》内容来看，其投诉的理由是“两被投诉人不仅以欺诈的手段推销其虫草王，而更重要的是两被投诉人明知该虫草王不符合食品安全标准，故依据食品安全法第一百四十八条第二款的规定，请求贵局依法处理。”由此可见，白鉴平、汪美丽的投诉内容包含两项，一是被投诉人以欺诈手段推销产品，二是该产品不符合食品安全标准。柳北区食药监局根据白鉴平、汪美丽的投诉内容，到销售“富元牌虫草王胶囊”的地点即荣北食品经营部进行检查，并对“富元牌虫草王胶囊”是否符合食品安全标准进行调查，并在充分调查之后，认定荣北食品经营部有销售保健食品的资质，并且“富元牌虫草王胶囊”也符合食品安全标准，故据此进行回复，并无不当，合法合理。对于白鉴平、汪美丽投诉的另一项内容——被投诉人以欺诈手段推销产品，该投诉内容涉及是否对食品作虚假宣传，根据白鉴平、汪美丽提交的有关《幸福老人报》发放的传单看，传单的内容并未有关于“富元牌虫草王胶囊”的宣传内容，而白鉴平、汪美丽提及的作虚假宣传的个人“蒋青松”，白鉴平、汪美丽并未提交任何证据证实“蒋青松”的真实身份，也没有提供宣讲活动中有关宣讲稿件、视频、照片等涉及宣讲内容的证据，虚假宣传的举报事项并无实证证实，故柳北区食药监局对此未作处理，并无不当。至于白鉴平、汪美丽在《投诉状》中要求柳北区食药监局责成《幸福老人报》报社、“蒋青松”返还已支付的货款以及赔偿支付价款10倍的赔偿金，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百四十条第二款、第三款“广告经营者、发布者设计、制作、发布虚假食品广告，使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品生产经营者承担连带责任。社会团体或者其他组织、个人在虚假广告或者其他虚假宣传中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品生产经营者承担连带责任。”的规定，如广告经营者、广告发布者、有关组织、个人发布虚假公告或者虚假宣传推荐食品，且致使消费者利益受损，则广告经营者、广告发布者、有关组织、个人应当与食品生产者承担连带责任，该法条规定的连带责任，属于民事赔偿责任，即受到损害的消费者可以通过提起民事诉讼要求以上责任人进行赔偿。因此，柳北区食药监局在回复中告知其无职权责成被投诉人赔偿，以及建议白鉴平、汪美丽通过消费者协会或者司法途径进行维权，符合法律规定，并无不当。《食品药品投诉举报管理办法》第十九条规定：“投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。”第二十条规定：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。”本案中，柳北区食药监局于2017年11月7日收到白鉴平、汪美丽的投诉举报后，经过了立案、现场调查、询问当事人、收集证据、网上调查等程序，于2017年11月20日作出《回复》，程序上并无不当，应予以确认。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第三十一条规定“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，柳州市食药监局于2017年12月12日接收了白鉴平、汪美丽的《行政复议申请书》，该接收时间有柳州市食药监局的工作人员在《行政复议申请书》上方签字及落款时间为证，在受理该复议申请后，柳州市食药监局于2018年3月16日才作出10号复议决定，并且也未提供延长处理期限的证据，已明显超过法律规定的60日作出复议决定的期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定及《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法；”的规定，柳州市食药监局作出的10号复议决定处理期限逾期，属于程序轻微违法，应确认违法。综上，柳北区食药监局作出的《回复》事实认定清楚、证据充足，适用法律正确，程序合法；柳州市食药监局作出的10号复议决定程序轻微违法，应确认违法，但不撤销。因原行政行为合法，且目前无充分证据证实第三人《幸福老人报》报社和鑫茂公司在此次投诉举报中有违法行为，故对白鉴平、汪美丽要求责令对其的违法行为进行查处的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条、第一百三十六条第五款，参照《食品药品投诉举报管理办法》第十九条、第二十条之规定，一审判决：一、确认柳州市食药监局于2018年3月16日作出的10号复议决定程序违法；二、驳回白鉴平、汪美玉要求撤销柳北区食药监局于2017年11月20日作出的《回复》的诉讼请求；三、驳回白鉴平、汪美玉的其他诉讼请求。 柳州市中级人民法院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 柳州市中级人民法院二审认为：行政机关作出行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法的，依法应予维持。本案中，被上诉人柳州市食药监局收到上诉人白鉴平、汪美玉的投诉后，依法将投诉转至被上诉人柳北区食药监局办理。柳北区食药监局根据举报线索进行了调查、询问、现场检查，并将处理结果反馈至白鉴平、汪美玉。柳北区食药监局的行为符合《食品药品投诉举报管理办法》的规定，并无不当。柳州市食药监局的10号复议决定虽然程序有瑕疵，但不足影响以当事人的实际权利，一审判决确认10号复议决定违法，本院予以支持。关于白鉴平、汪美玉认为柳北区食药监局没有调查《幸福老人报》报社及“蒋青松”，“蒋青松”涉嫌欺诈，要求支付10倍赔偿金等上诉理由。本院认为，首先，由于白鉴平、汪美玉未能提供“蒋青松”的真实身份、住址、涉嫌违法的证据等详细信息，故柳北区食药监局对“蒋青松”的举报未作处理并无不当。其次，《幸福老人报》报社只是授权位于柳州市城中区××综合楼××楼的发行站进行宣传和赠阅报纸，该地点以及“富元牌虫草王胶囊”的实际经营实体是荣北食品经营部，而且向白鉴平、汪美玉出具收款收据的是鑫茂公司，白鉴平、汪美玉并未能提供《幸福老人报》报社收取货款的相关证据。故柳北区食药监局对《幸福老人报》报社的举报未作处理亦无不当。若白鉴平、汪美玉认为其合法权益受到损害，可以通过调解、诉讼、仲裁等方式解决，法律并未规定药品监督管理部门有职权责成被投诉人赔偿的权利。关于白鉴平、汪美玉认为一审判决程序违法等上诉理由。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》（法〔2016〕260号）第三条的规定，出庭应诉的行政机关负责人，既包括正职负责人，也包括副职负责人以及其他参与分管的负责人。故柳北区食药监局的副局长曾锐和柳州市食药监局的党组成员谢军作为行政机关负责人出庭应诉并未违反法律的规定。而且，一审判决载明的柳北区食药监局、柳州市食药监局的委托代理人均为两人，并未超出法律规定的人数。综上，白鉴平、汪美玉的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。 再审申请人白鉴平、汪美玉申请再审称：一、《幸福老人报》和蒋青松无证合伙推销“富元牌虫草王胶囊”违法，柳北区食药监局对此未予认定错误。二、柳北区食药监局自称没有赔偿裁定权没有法律依据。三、一审程序违法，柳北区食药监局和柳州市食药监局的法定代表人均未出庭，违反法律规定。二审没有开庭审理，也没有调查和询问两上诉人，不符合法律规定。请求再审本案。 被申请人柳北区食药监局、柳州市食药监局未作答辩。 一审第三人《幸福老人报》报社、柳州市鑫茂生物科技有限公司未作答辩。 本院经审查认为：根据《食品药品投诉举报管理办法》第二条“食品药品投诉举报是指公民、法人或者其他组织向各级食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品（含食品添加剂）生产、经营环节中有关食品安全方面，药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营、使用等环节中有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为。”以及第十七条、第二十条规定，食品药品机构受理一般投诉举报后，按照属地和监管职责划分3日内转交有关部门办理。承办部门应当自举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果。本案中，2017年11月5日，柳州市食药监局收到再审申请人白鉴平、汪美玉的投诉后，按照属地原则将投诉材料转至柳北区食药监局办理。柳北区食药监局经过调查、询问、现场检查，未发现荣北食品经营部存在违反食品安全法律法规行为，也未发现富元牌虫草王胶囊存在不符合食品安全标准的问题。2017年11月20日，柳北区食药监局作出被诉《回复》，将调查核实的结果告知再审申请人，并告知再审申请人其退货及赔偿请求向相关职能部门申请处理。柳北区食药监局作出被诉《回复》，符合上述法律规定。柳州市食药监局作出复议决定维持被诉《回复》，并无不当。由于复议决定超过法定期限作出，程序违法，原审判决已经依法予以确认。因此，原审判决认定被诉复议决定违法，驳回白鉴平、汪美玉诉讼请求，认定事实清楚、适用法律正确。 关于柳北区食药监局没有对再审申请人举报的《幸福老人报》报社及“蒋青松”进行查处的问题。首先，白鉴平、汪美玉投诉的是无证经营保健品以及销售富元牌虫草王胶囊不符合食品安全标准。其所投诉对象以及“富元牌虫草王胶囊”的销售地点实际是荣北食品经营部。其次，白鉴平、汪美玉所投诉的“蒋青松”，未能提供其真实身份、住址、涉嫌违法的证据等详细信息。此外，没有证据证实《幸福老人报》报社与被投诉商品有关联。因此，柳北区食药监局未对“蒋青松”和《幸福老人报》报社作出处理并无不当。 关于柳北区食药监局是否具有处理退赔货款纠纷的职权问题。根据《食品药品投诉举报管理办法》第五条、第七条的规定，药品监督管理部门没有责成被投诉人赔偿的法定职权，因此，白鉴平、汪美玉要求柳北区食药监局责成《幸福老人报》报社、“蒋青松”返还货款以及赔偿的请求没有法律依据，本院不予支持。 关于行政机关法定代表人未出庭应诉，以及本案二审未开庭审理，审判程序是否合法的问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》第三条的规定，出庭应诉的行政机关负责人，既包括正职负责人，也包括副职负责人以及其他参与分管的负责人。本案中，柳北区食药监局的副局长曾锐和柳州市食药监局分管此项工作的局领导谢军作为行政机关负责人出庭应诉符合法律规定。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对上诉案件案件合议庭认为事实清楚不需要开庭审理的，可以进行书面审理，二审法院书面审理本案没有违反法律规定。 综上，白鉴平、汪美玉的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的应当再审的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回白鉴平、汪美玉的再审申请。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇一九年十二月二十七日 法官助理 李华思 书 记 员 孙宇欣