广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0107行初196号 原告南宁市武鸣区华凯木业有限责任公司，住所地南宁市武鸣区林产品加工基地（原南宁武鸣县福坛机砖厂内）。 法定代表人卢耀松，总经理。 委托代理人李志鹏、廖小雅，广西创想律师事务所律师。 被告南宁市武鸣区林业局，所在地南宁市武鸣区城厢镇东鸣路延长线。 法定代表人黄全，局长。 委托代理人周天林，该局工作人员。 委托代理人褚武兵，广西新鸣律师事务所律师。 原告南宁市武鸣区华凯木业有限责任公司（以下简称华凯木业公司）不服被告南宁市武鸣区林业局（以下简称武鸣区林业局）林业行政许可一案，于2019年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理，并在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2019年11月5日公开开庭审理了本案。原告华凯木业公司的委托代理人李志鹏、廖小雅，被告武鸣区林业局的委托代理人周天林、褚武兵，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告武鸣区林业局于2019年9月17日向原告华凯木业公司作出《关于申请颁发林木采伐许可证的答复》，决定对原告提交的颁发林木采伐许可证的申请不予安排林木采伐指标。 原告华凯木业公司诉称，2014年6月23日,被告(原为武鸣县林业局)向原告颁发的武林政字(2014)第000845号《林权证》、武林政字(2014)第000846号《林权证》、武林政字(2014)第000847号《林权证》,确认原告对坐落于府城镇和平村山界内面积分别为523亩、2043亩、2374亩的巨尾桉用材林的林木享有所有权。林木成材后,原告于2019年3月向被告申请办理《林木采伐许可证》。2019年7月22日,被告向原告颁发武鸣县采字[2019]0722030-46号《林木采伐许可证》,许可原告采伐合计面积68.65公顷(约合1029.75亩)范围内的林木；2019年7月23日,被告向原告颁发武鸣县采字[2019]0723013-40号《林木采伐许可证》,许可原告采伐合计面积74.83公顷(约合1122.45亩)范围内的林木。对于剩余约600亩的林木,被告2019年9月17日向原告作出《关于申请颁发林木采伐许可证的答复》决定不许可颁发《林木采伐许可证》,理由为:2014年1月16日,武鸣建林木业有限公司(原林木所有人,以下简称建林公司)在申请该范围内的林木采伐证时作出采伐后不再种植、抚育桉树的承诺,现因原告申请采伐证的范围与建林公司承诺范围重叠,因此根据被告下发的《关于限制发展桉树种植的通告》(以下简称《通告》)的规定,被告对原告申请采伐的该范围内的林木不予许可。 原告认为,被告作出不许可颁发《林木采伐许可证》的行政行为违反法律规定。 一、被告不许可颁发《林木采伐许可证》没有事实和法律依据。《通告》规范的对象是“农户(经营承包者)”而非“林地”。建林公司所作承诺仅对其自身具有法律约束力,其按《通告》内容履行承诺的后果应由其自行承担,而不应由林地受让人、林木所有人原告承担。因此,建林公司的承诺对原告没有约束力,被告以此为由不予向原告颁发《林木采伐许可证》没有事实和法律依据。 二、被告不许可颁发《林木采伐许可证》适用法律错误。(一)原告对诉争林地享有经营处分权。原告依法受让取得上述林木的所有权并经被告颁发《林权证》予以确认,故原告对上述林木享有所有权,有权对其经营处分。因此,原告申请办理《林木采伐许可证》符合《行政许可法》、《森林法》、《广西壮族自治区林木采伐管理办法》的有关规定,被告应当依法颁发《林木采伐许可证》。(二)被告依据《通告》决定不予颁发《林木许可证》适用法律错误。被告自行作出《通告》为申请办理《林木采伐许可证》设立行政许可前置条件,并据此决定不予向原告颁发《林木采伐许可证》违反法律规定。 综上所述,被告作出不许可颁发《林木采伐许可证》的行政行为没有事实和法律依据,适用法律错误。原告请求法院依法判决：一、请求判决撤销被告作出的《关于申请颁发林木采伐许可证的答复》；二、请求判决被告对《申请贵局颁发林木采伐许可证的申请书》重新作出决定；三、本案诉讼费由被告承担。 原告在开庭前向本院提交增加诉讼请求申请书，增加诉讼请求为：申请对《关于限制发展桉树种植的通告》进行合法性审查。本院依法予以准许。 原告华凯木业公司在举证期限内向本院提供了以下证据：1、武林政字（2014）第000845号《林权证》、武林政字（2014）第000846号《林权证》、武林政字第（2014）第000847号《林权证》，证明原告是涉案林木所有权人。2、《关于申请颁发林木采伐许可证的答复》，3、红线图，以上证据2-3证明被告不予许可颁发《林木采伐许可证》以及不予颁发《林木采伐许可证》的范围。 原告华凯木业公司当庭向本院提供了以下证据：4、《采伐证》45份，证明被告批准了1260多亩的申请采伐范围。 被告武鸣区林业局辩称：2004年武鸣建林木业有限公司通过承包合同取得涉案讼争林地的承包经营权。2013年6月30日原告与武鸣建林木业有限公司签定《林地转包经营协议书》，原告通过转包取得涉案林地经营权。2013年4月22日被告根据上级部门的部署发出《关于限制发展桉树种植的通告》。2014年1月16日武鸣建林木业有限公司向被告申请采伐涉案林木时承诺“该山林采伐后将更新种植马尾松、杉木等树种，不再种植经营速生桉，如有违反，贵局在下个轮伐期中可不再安排采伐指标”。涉案林地向那打水库一面坡，属于《南宁市饮用水水源保护条例》（2009年4月1日起施行2014修正)及《广西壮族自治区饮用水水源保护条例》规定的“禁止种植速生桉树”的范围。 2013年6月30日，原告与武鸣建林木业有限公司签定《林地转包经营协议书》，该林地转包经营协议书第五条约定“本协议书签定生效后，乙方（本案原告）即享有甲方（武鸣建林木业有限公司）与和平村委四组丁家进、丁家胜、丁维安于二00四年九月十四日签订的《林地使用权承包合同书》中的全部权利、履行全部的义务”。武鸣建林木业有限公司向被告申请采伐涉案林木时作出“该山林采伐后将更新种植马尾松、杉木等树种，不再种植经营速生桉，如有违反，贵局在下个轮伐期中可不再安排采伐指标”的承诺，原告要概括接受。 2019年3月原告向被告申请《林木采伐许可证》，被告已依法核发符合法律规定的，不属于饮用水源保护范围的林木的采伐许可证。剩余不予核发采伐证的面积，则属涉案林地向那打水库一面坡，属于《南宁市饮用水水源保护条例》（2009年4月1日起施行2014修正)及《广西壮族自治区饮用水水源保护条例》规定的“禁止种植速生桉树”的范围。保护饮用水源人人有责，原告也不例外。原告概括接受了武鸣建林木业有限公司与和平村委四组丁家进、丁家胜、丁维安《林地使用权承包合同书》中的全部权利、履行全部的义务，亦接受武鸣建林木业有限公司向被告申请采伐涉案林木时作出“该山林采伐后将更新种植马尾松、杉木等树种，不再种植经营速生桉，如有违反，贵局在下个轮伐期中可不再安排采伐指标”的承诺。 根据《中华人民共和国行政许可法》第六十六条的规定：“被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正；被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。”原告未依法履行利用公共资源义务，遂被告从保护饮用水资源维护公共利益出发，不予核发《林木采伐许可》。 综上所述，被告不予受理原告涉案林地林木采伐许可申请认定事实清楚，适用法律正确。被告请求西乡塘区人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告武鸣区林业局于答辩期内向本院提供了以下的证据、依据：1、正文办事一次性告知清单标准，证明被告有《林木采伐许可证》核发的主体资格，《林木采伐许可证》核发的法律依据及流程。2、《中华人民共和国行政许可法》、《广西壮族自治区引用水源保护条例》、《南宁市饮用水源保护条例》、《关于限制发展桉树种植的通告》，证明被告对原告作出《关于申请颁发林木采伐许可证的答复》的法律依据。3、2014年我们建林公司的《承诺书》、原告林权证申请审批相关材料，证明被告对原告作出《关于申请颁发林木采伐许可的答复》的事实根据。4、《关于申请颁发林木采伐的许可的答复》，证明被告于2019年9月17日对原告申请林木采伐许可证的答复。未批准采伐的林地属于二级饮用水保护区，在原告在接手林地之前，广西建林木业有限公司已经作出承诺，依据《广西壮族自治区引用水源保护条例》、《南宁市饮用水源保护条例》对林地进行改造，种植轮伐期超过十年的林木，但原告接手林木后没有按照建林公司的承诺进行改造，就算不改造，轮伐期也是十年以上，因此不予采伐。 本院在庭审过程中要求被告庭后重新提交《武鸣建立木业有限公司府城镇和平村造林基地林木采伐及更新设计图》的彩印版，用红色和绿色分别标出核发原告采伐的范围及没有核发原告采伐的范围，并载明批准面积及未批准面积。被告在庭后向本院提供了以下证据：5，桂林发[2014]28号《广西壮族自治区林业厅关于印发进一步调整优化全区森林树种结构实施方案（2015-2020年）的通知》,6，南环委办[2017]36号《南宁市环境保护委员会办公室关于转发自治区人民政府的通知》，7，2019已审批地形图2张，8，《广西南宁市速生桉种植规划（2016-2025年）》附表8速生桉调整规划小班一览表。本院于2019年11月28日组织原被告双方对上述证据进行了质证。 本院对原告和被告提交的证据认证如下：原告及被告提交的证据，均与本案具备关联性，可以作为本案的定案依据。 经审理查明，原告向被告提交了《申请贵局颁发林木采伐许可证的申请书》，就原告所有的武林证字（2014）第000845号《林权证》、武林证字（2014）第000846号《林权证》、武林证字第（2014）第000847号《林权证》范围内的林木向被告申请采伐证。被告没有受理原告的申请，并退回了原告的申请书。2019年7月22日,被告向原告颁发《林木采伐许可证》（编号：武鸣县采字[2019]0722030号-武鸣县采字[2019]0722046号）,许可原告采伐合计面积68.65公顷范围内的林木；2019年7月23日,被告向原告颁发《林木采伐许可证》（武鸣县采字[2019]0723013号-武鸣县采字[2019]0723040号）,许可原告采伐合计面积74.83公顷范围内的林木。对于原告申请采伐的剩余约600亩林木，2019年9月17日，被告向原告作出《关于申请颁发林木采伐许可证的答复》决定不许可颁发《林木采伐许可证》,理由为:2014年1月16日,武鸣建林木业有限公司在申请该范围内的林木采伐证时作出采伐后不再种植、抚育桉树的承诺,现因原告申请采伐证的范围与建林公司承诺范围重叠,因此根据被告下发的《关于限制发展桉树种植的通告》的规定,被告对原告申请采伐的该范围内的林木不予许可。 另查明，原告于2013年6月30日与武鸣建林木业有限公司签订《林地转包经营协议书》，受让了武鸣建林木业有限公司承包的涉案林地使用权。2014年1月16日，武鸣建林木业有限公司向被告作出《承诺书》，内容为：“我公司现拟申请采伐我公司在府城镇和平村委承包山的速生桉树林¨¨因该林地位于那打水库周边，为保护水资源，实现自然生态良性循环，为此，本公司向贵局承诺，该山林采伐后，将更新种植马尾松、杉木等树种，不再种植经营速生桉树，如有违反，贵局在下个轮伐期中可不再安排采伐指标”。 2014年6月23日原告取得了涉案林地的《林权证》，即武林证字（2014）第000845号《林权证》、武林证字（2014）第000846号《林权证》、武林证字第（2014）第000847号《林权证》。上述《林权证》中登记的树种类型为巨尾桉。 再查明，2013年4月20日，被告发布《关于限制发展桉树种植的通告》，主要内容为：近年来，由于农户（承包经营者）没有按照适地适树和科学种植桉树的要求，盲目发展桉树种植，全县桉树种植面积剧增。同时，桉树对水肥要求高以及人为铲草除草频繁等，导致林地的保水蓄水能力锐减，水库的来水蓄水减少，直接影响到我县的农业生产、人畜饮水和生态环境。根据“不断扩大森林资源，实现自然生态良性循环”的要求。特通告如下：一、目前未种植桉树的水库周边林地，不准种植桉树。二、目前在水库周边特别是小（二）型以上水库已种植桉树的，不论是第一代林还是第二、三代林的萌芽林，待成材采伐申请时，农户（承包经营者）要提交林地翻种马尾松、杉木等树种的造林承诺书，方可受理申请。三、为保护林地原生植被，不受理伐区炼山等生产用火申请。四、对不按规定提交翻种造林承诺书或仍保留桉树树种的，不予安排林木采伐指标采伐林木。对没有林木采伐证采伐林木的，按乱砍滥伐林木处理，追究责任人的法律责任。 根据《广西壮族自治区人民政府关于同意南宁市乡镇集中式饮用水水源保护区划定方案的批复》（桂政函[2017]57号）文件的规定，涉案林地位于南宁市××水源保护区中的那打水库面向水库的一面坡边，属于府城镇府城水厂水源地。其水源类型为湖库型，其中一级保护区水域为水库正常水位线以下的全部水域，面积为0.72平方公里；陆域为取水口侧水库正常水位线以上200米范围内的陆域，不超过流域分水岭，面积为2.94平方公里。二级保护区水域为水库上游所有入库支流水域，宽度为10年一遇洪水所能淹没的区域，面积为0.61平方公里；陆域为一、二级保护区水域的汇水区陆域。一级保护区陆域外，面积61.61平方公里。 本院认为，被告辩称其不予受理原告涉案林地林木采伐许可申请认定事实清楚，适用法律正确。而《广西壮族自治区林木采伐管理办法》（桂林政发[2013]16号）第二十四条规定：“有下列情形之一的，不得发放林木采伐许可证：(一)林木权属不清或有争议;(二)申请材料不齐全的;(三)防护林和特种用途林进行非抚育或者非更新性质采伐的，或者采伐封山育林期、封山育林区内林木的;(四)未按规定时间完成更新造林任务的;(五)上年度发生重大滥伐案件、森林火灾或者大面积严重森林病虫害，未采取预防和改进措施的;(六)法律法规禁止发放林木采伐许可证的。”在本案中，申请人向被告申请发放林木采伐许可证，被告应当对申请人的申请材料逐项审查，如若发现申请内容存在前述（一）至（六）项之情形，方能依据前述《办法》第二十五条关于：“核发林木采伐许可证的机关从受理之日起，对符合发证条件的应当在20个工作日内发放林木采伐许可证;对不符合发证条件的，应当场或在5个工作日内以书面形式一次性告知。”的规定，书面一次性告知申请人。但在本案中，被告仅依据其2013年自己作出，且无任何法律依据的《关于限制发展桉树种植的通告》相关内容，未引用任何法律法规条文，即径行对原告作出对不履行承诺要求继续种植、抚育桉树的不予安排林木采伐指标的答复，属适用法律错误。 此外，被告认为原告不符合发证条件，但未在5个工作日内向原告作出书面一次性告知，违反上述《办法》第二十五条所规定的期限，属程序违法。 关于原告请求审查被告发布的《关于限制发展桉树种植的通告》合法性问题，《通告》系针对农户（经营承包者）桉树种植影响到当地的农业生产、人畜饮水和生态环境的情况下作出。从通告发出后的立法来看，2014年7月1日修改的《南宁市饮用水水源保护条例》增添了“在饮用水水源保护区范围内禁止种植速生桉树”的规定，上述《通告》亦符合后来修订的立法的要求，故该《通告》具有一定的合法性。但具体到本案中，被告是依据上述《通告》对原告作出不予安排原告的林木采伐指标，而被诉《答复》中提到的承诺书并非原告作出，故上述通告依法不能作为认定被诉行政行为合法的依据。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项的规定，判决如下： 一、撤销被告南宁市武鸣区林业局于2019年9月17日向原告南宁市武鸣区华凯木业有限责任公司作出的《关于申请颁发林木采伐许可证的答复》； 二、责令被告南宁市武鸣区林业局于本判决生效之日起在法定期限内对原告南宁市武鸣区华凯木业有限责任公司的《申请贵局颁发林木采伐许可证的申请书》重新作出行政行为。 本案案件受理费50元，由被告南宁市武鸣区林业局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  黄子祥 人民陪审员  莫艳林 人民陪审员  卢嘉红 二〇一九年十二月二十六日 法官 助理  黎 恒 书 记 员  冼 娜 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。