广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申555号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）卓志高，男，1947年5月25日出生，土家族，住桂林市象山区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）桂林市市场监督管理局，住所地：桂林市临桂区青莲路建设大厦19楼。 法定代表人：唐述东，局长。 一审第三人广西桂林国药医药有限责任公司，住所地：桂林市象山区福旺街南环路55-57号，统一社会信用代码：×××39Ｒ。 法定代表人：廖毅承，董事长。 一审第三人吕玉堂，男，1974年9月21日出生，汉族，住桂林市叠彩区。 一审第三人唐玉新，男，1964年11月22日出生，汉族，住桂林市叠彩区。 一审第三人时小涛，男，1971年9月11日出生，汉族，住桂林市叠彩区。 一审第三人张伟，男，1976年10月5日出生，汉族，住桂林市象山区。 一审第三人廖毅承，男，1969年12月6日出生，汉族，住桂林市叠彩区。 一审第三人缪安林，男，1957年10月10日出生，汉族，住桂林市叠彩区。 一审第三人秦云，男，1972年11月29日出生，汉族，住桂林市叠彩区。 一审第三人秦忠华，男，1955年8月30日出生，汉族，住桂林市叠彩区。 一审第三人雷兵，男，1967年3月18日出生，汉族，住桂林市秀峰区。 一审第三人莫桂凤，女，1961年10月11日出生，汉族，住桂林市秀峰区。 一审第三人籍庆学，男，1959年3月1日出生，汉族，住桂林市象山区。 一审第三人莫发有，男，1949年8月18日出生，汉族，住桂林市。 一审第三人高顶香，女，1962年10月18日出生，汉族，住桂林市叠彩区。 一审第三人蒋秀英，女，1956年4月24日出生，汉族，住桂林市七星区。 一审第三人李小玲，女，1963年1月25日出生，汉族，住桂林市叠彩区。 一审第三人邹创立，女，1959年11月11日出生，汉族，住桂林市象山区。 一审第三人阳红升，男，1963年9月21日出生，汉族，住桂林市叠彩区。 一审第三人朱宪球，男，1957年5月28日出生，瑶族，住桂林市叠彩区。 一审第三人陈鸿，女，1969年2月19日出生，汉族，住桂林市象山区。 一审第三人张慧玲，女，1960年10月14日出生，汉族，住桂林市秀峰区。 一审第三人张清芝，男，1957年1月31日出生，汉族，住桂林市象山区。 一审第三人刘平，男，1957年11月26日出生，汉族，住桂林市叠彩区。 一审第三人李细妹，女，1964年7月24日出生，汉族，住桂林市秀峰区。 一审第三人梁建达，男，1972年9月26日出生，汉族，住桂林市。 一审第三人陈之天，男，1969年6月11日出生，汉族，住桂林市叠彩区。 一审第三人王俊杰，男，住桂林市秀峰区。 一审第三人宋言章，男，住桂林市。 再审申请人卓志高因与被申请人桂林市市场监督管理局、一审第三人广西桂林国药医药有限责任公司、吕玉堂、唐玉新、时小涛、张伟、廖毅承、缪安林、秦云、秦忠华、雷兵、莫桂凤、籍庆学、莫发有、高顶香、蒋秀英、李小玲、邹创立、阳红升、朱宪球、陈鸿、张慧玲、张清芝、刘平、李细妹、梁建达、陈之天、王俊杰、宋言章等工商变更登记一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行终26号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 桂林市秀峰区人民法院一审查明：2005年1月31日，桂林药材批发站经桂林市人民政府批准“同意组建为内部职工持股的有限责任公司”。4月15日，桂林药材批发站经职工大会决议通过新公司名称、卓志高代表企业改制工作领导小组提出的《关于企业改制分两步到位的议案》以及卓志高、宋言章、王俊杰当选公司股东代表。其中《关于企业改制分两步到位的议案》载明“企业改制分两步到位。第一阶段，采取模拟全体员工投资参股的办法，全体员工都被视为投资者和股东。由于注册资本是向兄弟单位借来的，事后必须还回去的，实际没有任何一个投资者，没有任何一个股东。……第二阶段，在还清现有债务，没有倒闭破产威胁，能够正常运作，可以保证股东权益的情况下，根据企业发展需要，组织广大员工（含各级领导个人）实际投资参股，严格按照《公司法》规定，选举股东代表、董事会、监事会，由董事会决定聘任经理班子等。本次选出的股东代表的历史使命到时自行终止。……”。10月18日，桂林药材批发站经工商变更登记为广西桂林国药医药有限责任公司，登记注册资本为80万元、股东为卓志高、宋言章、王俊杰，持股比例分别为37.5%、31.25%、31.25%。2006年4月13日，广西桂林国药医药有限责任公司获准核发《企业法人营业执照》，载明成立日期为1989年7月17日。 2015年5月6日，桂林市国有企业改革领导小组办公室就广西桂林国药医药有限责任公司落实职工股权问题请示桂林市人民政府。经桂林市人民政府批示同意，桂林市××企业改革领导小组办公室于2015年12月7日作出市企改办函〔2015〕6号《关于广西桂林国药医药有限责任公司有关变更登记事项的复函》，函复桂林市工商行政管理局“一、我办向市政府请示批准国药公司将《落实职工股权的方案》（草案）、《股权设置与管理办法.9草案》、《公司章程》（草案）分别提交企业职工大会、股东大会审议通过组织实施、并准许市工商局在国药公司落实职工股权、完善相关手续后，给予该公司办理股东变更登记。2015年6月23日，市政府有关领导在审阅《桂林市人民政府办公室文件处理2015年5月6日》后批示同意我办请示事项。二、在市国企改革工作组的监督和指导下，目前国药公司《落实职工股权的方案》（草案）、《股权设置与管理办法》（草案）、《公司章程》（草案）已提交企业职工大会、股东大会审议通过，并完成选举新的董事会、监事会等完善企业法人治理结构工作。我办同意以国药公司股东大会选举出的25名股东进行工商变更登记，即由原三名股东（卓志高出资30万元、宋言章出资25万元、王俊杰出资25万元）变更为以国药公司股东大会选出的25名股东，注册资本金额不变。（25名新股东姓名及出资额附后）。三、请贵局依据《桂林市人民政府办公室文件处理笺2015年5月6日》及我办复函、国药公司职工大会、股东大会有关决议尽快为其办理相关变更登记手续为盼”。2015年12月8日，广西桂林国药医药有限责任公司向桂林市工商行政管理局递交《公司登记（备案）申请书》《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》《法定代表人信息》《股东（发起人）出资情况》《联络员信息》《董事、监事、经理信息》《广西桂林国药医药有限责任公司股东认缴、实缴出资额一览表》《广西桂林国药医药有限责任公司股东大会决议》及《附表》《广西桂林国药医药有限责任公司第一次董事会决议》《选举职工监事决议》《第一次监事会决议》《章程》以申请办理股东及法定代表人变更登记，桂林市工商行政管理局于2015年12月29日作出（桂林）登记企核变字〔2015〕第2805号准予变更登记通知，广西桂林国药医药有限责任公司法定代表人由卓志高变更为吕玉堂，登记股东由卓志高、宋言章、王俊杰变更为吕玉堂、唐玉新、时小涛、张伟、廖毅承、缪安林、秦云、秦忠华、雷兵、莫桂凤、籍庆学、莫发有、高顶香、蒋秀英、李小玲、邹创立、阳红升、朱宪球、陈鸿、张慧玲、张清芝、刘平、李细妹、梁建达、陈之天。 桂林市秀峰区人民法院一审认为：桂林药材批发站原系国有企业，其于2005年1月31日经桂林市人民政府同意改制为内部职工持股的有限责任公司，企业职工大会并决议通过“企业改制分两步，第一阶段模拟全体员工投资参股而事实没有一个股东的情况下由企业领导集体筹备、开办新公司；第二阶段组织员工实际投资参股，原股东代表历史使命终止”的两步到位议案，故桂林药材批发站于2005年10月18日变更名称为广西桂林国药医药有限责任公司并由卓志高与宋言章、王俊杰作为股东代表予以登记仅系桂林药材批发站进行国有企业改制的其中一个步骤。此后桂林市国有企业改革领导小组办公室又于2015年5月6日就落实职工股权请示桂林市人民政府获肯定批示，并复函桂林市工商行政管理局予以协助办理相关变更登记，故讼争2015年12月29日工商变更登记所涉事项非通常意义上的因股权变动而引发的股东变更，而是继续企业改制进程、落实职工大会决议第二阶段内容的行为，故而桂林市工商行政管理局适用《非公司企业法人按〈公司法〉改制变更登记提交材料规范》对讼争登记事项进行审查正确。依据该规范，广西桂林国药医药有限责任公司持批准改制文、股东大会决议、改制后的公司章程、董事会决议等办理讼争股东及法定代表人变更登记符合形式及程序要求，故讼争工商变更登记行为证据确凿，适用法律、法规正确且符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条的规定，判决驳回卓志高的诉讼请求。 桂林市中级人民法院对一审判决认定事实予以确认。另查明：一、根据《桂林市机构改革方案》，桂林市将市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局的职责，以及市发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，市商务局的经营者集中反垄断执法，市科学技术局的知识产权相关职责等整合，组建市市场监督管理局，作为市政府工作部门。原桂林市工商行政管理局的职责由新成立的桂林市市场监督管理局承担。二、经向二审法院立案部门核查，卓志高提起的上诉并没有超过法律规定的上诉期限。 桂林市中级人民法院二审认为：本案争议焦点为工商变更登记行为是否合法。根据查明的事实，桂林市人民政府于2005年1月31日出具《桂林市政府关于桂林药材批发站改组为有限责任公司有关问题的批复》，同意国有企业桂林药材批发站改组为内部职工持股的有限责任公司。桂林药材批发站于2005年4月15日在职工大会决议上通过了《关于企业改制分两步到位的议案》，议案要求“第一步，由企业领导集体按上级文件要求，负责新公司的筹备、开办。第二步，待公司还清现有债务，没有倒闭破产威胁，能够正常运作，可以保证股东权益的情况下，再根据企业发展需要，组织广大员工（含各级领导个人）投资参股。”这其中的核心内容便是通过这两个步骤，将桂林药材批发站改制为一个内部职工持股的有限责任公司，这样才算是完成了国企改制。桂林药材批发站于2005年10月18日变更名称为广西桂林国药医药有限责任公司并由卓志高、宋言章与王俊杰作为股东代表，此时并不算真正的完成了改制。因此，本案讼争的2015年12月29日工商变更登记所涉事项非通常意义上的因股权变动而引发的股东变更，而是继续国有企业改制进程、落实职工大会决议第二阶段内容，以桂林市人民政府文件为依据，将股东置换为符合改制规定的原桂林药材批发站职工。故在改制未完成的情况下，原桂林市工商行政管理局适用国家工商总局《内资企业登记提交材料规范》之四《非公司企业法人按改制登记提交材料规范》对登记事项进行审查，适用法律正确。依据该规范，广西桂林国药医药有限责任公司持批准改制文、股东大会决议、改制后的公司章程、董事会决议等办理股东及法定代表人变更登记符合程序要求。关于卓志高在上诉状中提到的“应当从形式上和实质上对公司变更材料进行审查”的问题，根据《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发〔2014〕7号文）第三条第（三）项“工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查”的规定，可知进行工商登记只应对申请材料进行形式审查，即登记机关对申请材料是否齐全和符合法定形式进行审查，原桂林市工商行政管理局作出的变更登记符合上述要求，故涉案变更登记行为合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。 再审申请人卓志高申请再审称：一、原审判决认定的基本事实错误。原审判决认定本案公司股东变更登记属于“继续企业改制进程”错误。公司原为国有企业，已遵照政府要求改制成立民营企业，获得《企业法人营业执照》。民营企业进行股东变更登记，必须依照公司法的规定办理。本案第三人申请股东变更登记的材料不合法。二、原审判决适用法律错误。被申请人在申请人未到场且没有授权手续的情况下，未履行审查职责，错误将公司由代表全体职工的3名股东变更为只代表一部分人的25名股东。原审判决未适用公司法相关规定判决撤销本案工商变更登记错误。三、原审判决的结果是从法律的角度对少数人侵占公司多数职工的合法权益给予了确认。公司股东变更登记前，有上亿资产，股东变更登记后，公司没有进行生产经营，致使少数人侵占公司全体职工上亿资产。请求撤销一、二审判决，对本案进行再审，并改判撤销被申请人对广西桂林国药医药有限责任公司的股东变更登记。 被申请人桂林市市场监督管理局答辩称：一、本案并非通常意义上的公司股东变更登记，而是在改制企业桂林药材批发站改制为广西桂林国药医药有限责任公司未依桂林市人民政府的规定完成的情况下，依获得桂林市人民政府授权的桂林市××企业改革领导小组办公室的要求落实职工股权而进行的改制企业股权登记。公司职工股东身份的获得不是来自于卓志高等3人的股权转让，而是来自于桂林市国有企业改革领导小组办公室的复函和函件所附的桂林市人民政府办公室文件处理函及公司25名股东出资额一览表。公司提交了包括桂林市××企业改革领导小组办公室批文在内的改制企业登记需要的全部材料，被申请人的登记行为合法。二、被申请人对登记材料的审查，属于形式审查，不对申请材料的真实性负责。而且申请人庭审时已确认登记材料的真实性。三、原审判决的结果正是在对桂林药材批发站改制过程中，员工内部持股的要求的基础和原则上对员工合法权益的合理保护。申请人将股权登记在自己等3人名下，才是真正对其他员工利益的损害和造成国有资产的流失。请求驳回卓志高的再审申请。 一审第三人广西桂林国药医药有限责任公司述称：一、公司股权变更是由政府对国有企业改制进行纠偏而进行的变更，不是通常意义上的自然人出资成立的民营企业的股权变更，原审判决认定的基本事实清楚正确。在桂林药材批发站改制分两步走的方案中，明确约定大家没有出一分钱，大家都视为股东，卓志高他们代表大家借来的80万注册资金验资后即刻归还。另两个股东王俊杰、宋言章也表明“他们没有出资，也不是实际股东”。卓志高在公司职工代表籍庆学就股东身份提起诉讼的案件庭审中也明确其没有出资。二、公司申请股东变更登记的材料，是在桂林市××企业改革领导小组办公室的全程指导、监督和见证下召开改制职工大会通过完成的。卓志高故意低价处置公司资产的行为引起广大改制职工强烈不满，经桂林市国资委协调，达成了由公司、改制职工代表对公章实施共同管理，不存在遗失。三、原审判决的结果真正从法律上维护了广大改制职工的合法权益。公司改制基准日在职在册的职工为219人，最终有199人按照规定完成入股手续真正成为股东，并领取了股东出资证明书。原注册股东宋言章、王俊杰均签署了《自愿参资入股确认书》，但宋言章没有在规定时间出资，自动丧失股东资格，王俊杰在规定的时间出资，签署了代持股协议，成为真正完成改制后的股东，挂在25名注册股东之一张清芝名下。公司2015年12月29日工商变更登记完成时，账户余额仅有20.17元，经过大家共同努力，在职员工能按时领到工资，且补发了拖欠几年的工资，还了550多万养老金。请求驳回卓志高的再审申请。 一审第三人吕玉堂、唐玉新、时小涛、张伟、廖毅承、缪安林、秦云、秦忠华、雷兵、莫桂凤、籍庆学、莫发有、高顶香、蒋秀英、李小玲、邹创立、阳红升、朱宪球、陈鸿、张慧玲、张清芝、刘平、李细妹、梁建达、陈之天、王俊杰、宋言章未提交书面答辩意见。 本院经审查认为：本案争议焦点是广西桂林国药医药有限责任公司申请办理股东及法定代表人变更登记属于为完成国有企业改制进程而进行的变更登记还是普通意义上公司因股权变动而引发的股东及法定代表人变更登记？根据案件查明的事实，原审判决将本案工商变更登记定性为继续国有企业改制进程、落实职工大会决议第二阶段内容，以桂林市人民政府文件为依据，将股东置换为符合改制规定的原桂林药材批发站职工是正确的，本院予以确认，理由如下： 第一，桂林市人民政府于2005年1月31日出具《关于桂林药材批发站改组为有限责任公司有关问题的批复》，同意国有企业桂林药材批发站改组为内部职工持股的有限责任公司。桂林药材批发站经职工大会决议，于2005年4月15日通过了《关于企业改制分两步到位的议案》，议案要求“第一阶段，采取模拟全体员工投资参股的办法，全体员工都被视为投资者和股东。由于注册资本是向兄弟单位借来的，事后必须还回去的，实际没有任何一个投资者，没有任何一个股东。……第二阶段，在还清现有债务，没有倒闭破产威胁，能够正常运作，可以保证股东权益的情况下，根据企业发展需要，组织广大员工（含各级领导个人）实际投资参股，严格按照《公司法》规定，选举股东代表、董事会、监事会，由董事会决定聘任经理班子等。本次选出的股东代表的历史使命到时自行终止。”这其中的核心内容便是通过这两个步骤，将桂林药材批发站改制为一个内部职工持股的有限责任公司，这样才算完成国有企业改制。 第二，原桂林药材批发站职工籍庆学多次要求广西桂林国药医药有限责任公司确定其应占有的股权份额，并就股东身份问题向人民法院提起民事诉讼。桂林市象山区人民法院作出（2008）象民二初字第201号民事裁定，驳回籍庆学的起诉。桂林市中级人民法院作出（2009）桂市民立终字第11号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。广西壮族自治区人民检察院就该案向本院提出抗诉，本院指定桂林市中级人民法院再审该案。桂林市中级人民法院作出（2011）桂市民抗字第5号民事裁定，认为广西桂林国药医药有限责任公司在桂林市工商行政管理局注册成立时股东变为卓志高、王俊杰、宋言章三人，没有严格执行桂林市人民政府的文件精神，籍庆学要求依法确定其股权数额并发股权证，该诉讼请求是广西桂林国药医药有限责任公司改制过程中的问题，应适用《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第三条“政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中的发生的纠纷，当事人向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定。原审裁定认定事实清楚，实体处理恰当，程序合法，维持了（2009）桂市民立终字第11号民事裁定。 第三，桂林市××企业改革领导小组办公室2015年12月7日向桂林市工商行政管理局作出《关于广西桂林国药医药有限责任公司有关变更登记事项的复函》（市企改办函〔2015〕6号），函复称：“二、在市国企改革办工作组的监督和指导下，目前国药公司《落实职工股权的方案》（草案）、《股权设置与管理办法》（草案）、《公司章程（草案）》已提交企业职工大会、股东大会审议通过，并完成选举新的董事会、监事会等完善企业法人治理结构工作。我办同意以国药公司股东大会选举出的25名股东进行工商变更登记，即由原三名股东（卓志高出资30万元、宋言章出资25万元、王俊杰出资25万元）变更为以国药公司股东大会选出的25名股东，注册资本金额不变（25名新股东姓名及出资额附后）。三、请贵局依据《桂林市人民政府办公室文件处理签2015年5月6日》及我办复函、国药公司职工大会、股东大会有关决议尽快为其办理相关变更登记手续为盼。”《桂林市人民政府办公室文件处理签2015年5月6日》记载：“桂林市国企改革办向桂林市人民政府呈报《关于指导广西桂林国药医药有限责任公司落实职工股权问题的请示》，请求批准国药公司将《落实职工股权方案》（草案）、《股权设置与管理办法》（草案）、《公司章程》（草案）分别提交企业职工大会、股东大会审议通过后组织实施；准许市工商局在国药公司落实职工股权、完善相关手续后，给予该公司办理股东变更登记。桂林市人民政府相关职能部门和政府领导同意该处理意见。” 因此，原审判决认为，桂林药材批发站于2005年10月18日变更名称为广西桂林国药医药有限责任公司并由卓志高、宋言章与王俊杰作为股东代表，此时并不算真正的完成改制，本案讼争的2015年12月29日工商变更登记所涉事项非通常意义上的因股权变动而引发的股东变更，而是继续国有企业改制进程、落实职工大会决议第二阶段内容，以桂林市人民政府文件为依据，将股东换为符合改制规定的原桂林药材批发站职工是正确的。故在改制未完成的情况下，2015年12月8日，广西桂林国药医药有限责任公司向原桂林市工商行政管理局递交《公司登记（备案）申请书》《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》《法定代表人信息》《股东（发起人）出资情况》《联络员信息》《董事、监事、经理信息》《广西桂林国药医药有限责任公司股东认缴、实缴出资额一览表》《广西桂林国药医药有限责任公司股东大会决议》及《附表》《广西桂林国药医药有限责任公司第一次董事会决议》《选举职工监事决议》《第一次监事会决议》《章程》以申请办理股东及法定代表人变更登记。原桂林市工商行政管理局适用国家工商总局《内资企业登记提交材料规范》之四《非公司企业法人按改制登记提交材料规范》对登记事项进行审查，适用法律正确，程序合法，作出的涉案变更登记行为合法。 综上所述，卓志高的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回卓志高的再审申请。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 王小成 审 判 员 班 艳 二〇一九年十二月二十四日 法官助理 封 宇 书 记 员 饶 栖