江苏省东台市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏0981行初10号 原告：胡海浪，性别××年××月××日出生，××族，居民。 委托代理人：丁平，江苏瀛鑫律师事务所律师。 被告：射阳县农业农村局，住所地射阳县幸福大道与海润路交界处射阳县国投大厦3-5层。 法定代表人：乔干群，该局局长。 委托代理人：闻以军，江苏崇本律师事务所律师。 被告：射阳县水利局，住所地射阳县解放东路百盛花苑1号楼。 法定代表人：苏广军，该局局长。 委托代理人：王立林，江苏崇本律师事务所律师。 委托代理人：张斌，江苏公正律师事务所律师。 被告：射阳县交通运输局，住所地射阳县德发大道166号。 法定代表人：胡建国，该局局长。 委托代理人：王泽民，该局党委委员。 委托代理人：张永中，江苏公正律师事务所律师。 被告：射阳县公安局，住所地射阳县合德镇解放西路110号。 法定代表人：丁红兵，该局局长。 委托代理人：周刚，该局民警。 原告胡海浪不服被告射阳县农业农村局、射阳县水利局、射阳县交通运输局、射阳县公安局于2019年1月28日作出的《限期拆除违法设置渔罾通知书》（以下简称《通知书》），向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月25日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月11日公开开庭审理了本案。原告胡海浪及其委托代理人丁平，被告射阳县农业农村局的副主任科员庞松峻及委托代理人闻以军，被告射阳县水利局的副局长皋古娟及委托代理人王立林，被告射阳县交通运输局的党委委员王泽民及委托代理人张永中，被告射阳县公安局的副局长贾副亮及委托代理人周刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告胡海浪诉称，2019年1月28日，原射阳县海洋与渔业局、射阳县水利局、射阳县交通运输局、射阳县公安局共同向原告发出《通知书》。该《通知书》认定原告在射阳河违法设置渔罾，在规定期限内未自行拆除，责令原告于2019年2月3日自行拆除，逾期不拆除的，将根据《江苏省河道管理条例》第五十条规定，由职能部门组织依法强行拆除。因机构调整改革，2019年2月25日原射阳县海洋与渔业局撤并，职能由射阳县农业农村局继续行使。原告认为，四被告认定原告在射阳河违法设置渔罾没有任何依据，且四被告共同作出《通知书》违反法定程序，剥夺了原告应享有的陈述、申辩和听证的权利，亦未告知原告相应的救济途径即申请行政复议和提起行政诉讼的权利。为维护原告的合法权益，原告诉至法院，要求依法撤销被告射阳县农业农村局、射阳县水利局、射阳县交通运输局、射阳县公安局于2019年1月28日作出的《通知书》。 原告胡海浪向本院提交了以下证据： 1.《通知书》1份。拟证明在该《通知书》中明确要求原告于2019年2月3日前自行拆除渔罾，逾期不拆除则将依法强行拆除，该《通知书》对原告的权利义务产生了影响，具有可诉性。 2.2019年4月17日分别对案外人邱安定、崇加坤、姜维呈、董军先所作的调查笔录4份。拟证明被告射阳县水利局对姜维呈进行调查的时间以及射阳县合德镇××村村民委员会出具情况说明的时间都是在2019年4月2日，而不是笔录上记载的2018年12月28日。行政机关在作出行政处罚之后调查形成的证据不能作为证据来使用。 3.2012年3月9日射阳县合德镇人民政府、射阳县旅游局、射阳县交通运输局联合向射阳县政府请示的文件、2011年9月29日《扬子晚报》A24版面以及宣传画册各1份。拟证明案涉渔罾是射阳县交通运输局和射阳县合德镇人民政府、射阳县旅游局招商引资的项目，曾在《扬子晚报》宣传过，射阳县旅游局制作的宣传册也对蒲港村的渔罾进行了宣传。 被告射阳县农业农村局辩称，1、2019年1月28日射阳县海洋与渔业局会同射阳县水利局、射阳县交通运输局、射阳县公安局作出《通知书》的依据是2018年12月24日盐城市人民政府（以下简称盐城市政府）办公室印发的《关于在全市开展清理整治违法设置渔罾渔簖网箱专项行动的通知》和盐城市海洋与渔业局、盐城市水利局、盐城市交通运输局、盐城市公安局联合发布的《关于清理整治违法设置的渔罾渔簖及养殖网箱的通告》。根据上述通知和通告文件的精神，盐城市政府要求在100天之内（2018年12月至2019年3月底）整治完成全市省级骨干河道和七级以上航道内违法设置的所有渔罾、渔簖和养殖网箱。2、原告自2005年从他人手中购买位于射阳县××镇××河段××*150米的渔罾，截止被责令拆除时无任何合法批准手续。依据《江苏省渔业管理条例》第三十六条的规定，射阳县农业农村局对原告违法设置渔罾的非法捕捞行为可以作“没收渔获物和违法所得，并处以五千元以下的罚款；情节严重的，可以没收渔具和渔船”的行政处罚。但根据市政府办公室通知精神，本次联合整治只责令拆除，必要时组织强制拆除。根据射阳县人民政府（以下简称射阳县政府）领导会办要求，原告的违法渔罾拆除工作由射阳县水利局协助射阳县合德镇人民政府负责拆除，射阳县农业农村局负责千秋镇等六镇地段违法设置渔罾渔簖网箱的拆除工作。射阳县水利局和合德镇人民政府依法已向原告告知相关政策和法律规定，原告的渔罾已于2019年4月18日被拆除。3、盐城市政府组织集中清理整治专项行动应当是依据2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》七.19的要求“积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点”所作的探索。射阳县农业农村局根据盐城市政府的通知精神，会同相关执法部门向原告发出案涉《通知书》，要求原告限期拆除违法设置的渔罾并无不当。请求依法驳回原告对被告射阳县农业农村局的诉讼请求。 被告射阳县农业农村局向本院提交了以下证据： 2018年12月24日盐城市政府办公室发布的《关于在全市开展清理整治违法设置渔罾渔簖网箱专项行动的通知》（盐政传发[2018]371号）1份。拟证明盐城市政府发布通知，自2018年12月12日至2019年3月底，要求将全市所有七级以上航道和省级骨干河道上的所有违法设置的渔罾渔簖网箱全部清理完毕，并强调限期不能完成的，由纪委、监察委进行问责。2018年12月27日，原盐城市海洋与渔业局、盐城市水利局、盐城市交通运输局、盐城市公安局联合发布《关于清理整治违法设置的渔罾渔簖及养殖网箱的通告》。后四被告依据上述通知及通告精神，向原告发出了案涉《通知书》。 被告射阳县农业农村局向法院提交了以下依据： 1.《江苏省渔业管理条例》（节录）。 2.《江苏省河道管理条例》（节录）。 被告射阳县水利局辩称，1、《通知书》认定原告在射阳河违法设置渔罾的事实，有现场照片、情况说明等资料为证，事实认定准确，证据充分。2、根据《江苏省河道管理条例》第五十条第二款“设置鱼罾、鱼簖等捕鱼设施，影响行洪、排涝、输水的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期拆除；逾期不拆除的，强行拆除”的规定，射阳县水利局是合法的行政职权机关，作出《通知书》符合法律规定。3、清理河道障碍是市、县政府高度重视的专项行动。案涉《通知书》作出之前，射阳县水利局已经作出清理公告，原告未在清理公告规定的期限内清理，射阳县水利局才作出限期拆除通知的行为，符合程序合理的基本要求。4、案涉被诉行政行为不属于行政处罚，也不属于行政强制，不能以行政处罚法和行政强制法的程序规定来规范本案被诉的行政行为。案涉行政行为是责令限期拆除渔罾，这种行为属于一般的行政决定。作为无特殊程序性要求的行政决定，只要遵循基本的程序正当原则，就应当视为程序合法。案涉《通知书》在发出之前，行政机关已向原告告知了盐城市政府有关部门关于清理渔罾的规定，也向原告告知了射阳县政府关于限期清理渔罾的规定，行政机关作出行政决定之前已履行了告知和行政劝导的义务，符合基本的程序正当原则。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告射阳县水利局向本院提交了以下证据： 1.射阳县水利局对姜维呈、陈必高的调查笔录各1份。 2.落款时间为2018年12月28日由射阳县合德镇××村村民委员会、射阳县合德水利站出具的《关于胡海浪大罾经营情况说明》1份。 3.射阳县合德镇××村村民委员会、射阳县合德水利站出具的《关于胡海浪大罾经营情况说明》1份，说明中有“邱安定、董军先、崇加坤、姜为成”的签字。 上述证据1-3，拟共同证明案涉的渔罾是由原告实际控制和经营，且是未经批准而违法设置的渔罾。 4.案涉《通知书》1份。 5.2018年12月15日射阳县政府发布的《关于清除行洪河道内阻水障碍物的公告》1份。 6.2018年12月27日原盐城市海洋与渔业局、盐城市水利局、盐城市交通运输局、盐城市公安局联合发布的《关于清理整治违法设置的渔罾渔簖及养殖网箱的通告》1份。 7.射阳县水利局在合德镇蒲港村胡海浪大罾经营处张贴原盐城市海洋与渔业局、盐城市水利局、盐城市交通运输局、盐城市公安局联合发布的《关于清理整治违法设置的渔罾渔簖及养殖网箱的通告》的照片打印件以及张贴的《关于清理整治违法设置的渔罾渔簖及养殖网箱的通告》被撕毁后现场补贴的照片打印件各1份。 8.射阳县水利局在合德镇××村胡海浪大罾经营处张贴案涉《通知书》的照片打印件1份。 以上证据4-8，拟共同证明射阳县水利局作出案涉《通知书》的程序合法。 被告射阳县水利局向本院提交了以下依据： 《江苏省河道管理条例》（节录）。 被告射阳县交通运输局辩称，1、经射阳县水利局调查，《通知书》认定原告在射阳县境内河道违法设置渔罾的事实，有现场照片、证人证言、视频录像等为证。2、根据2018年12月27日原盐城市海洋与渔业局、盐城市水利局、盐城市交通运输局、盐城市公安局联合发布的《关于清理整治违法设置的渔罾渔簖及养殖网箱的通告》精神，依据《江苏省河道管理条例》中“禁止在行洪、排涝、输水的主要河道或者通道上设置鱼罾、鱼簖等捕鱼设施”、“设置鱼罾、鱼簖等捕鱼设施，影响行洪、排涝、输水的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期拆除；逾期不拆除的，强行拆除”的规定，四被告作出案涉《通知书》具有相应的法律依据。3、清理河道集中专项整治是省、市、县政府高度重视的工作任务，射阳县交通运输局也具有相应的管理职责。案涉《通知书》作出之前，政府职能部门已经作出了清理公告，因原告未在清理公告规定的期限内主动消除违法情形，故射阳县交通运输局与其他三部门共同作出限期拆除通知，符合法律程序规定。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告射阳县交通运输局未向本院提交证据。 被告射阳县交通运输局向本院提交了以下依据： 《江苏省河道管理条例》（节录）。 被告射阳县公安局辩称，1、《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条规定了“阻碍国家机关工作人员依法执行职务”应受治安处罚的情形，《中华人民共和国刑法》第二百七十七条规定了“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务”应受刑事处罚的情形。射阳县公安局虽不是拆除违法设置渔罾的职能部门，但根据《中华人民共和国人民警察法》第六条之规定，公安机关有预防、制止和侦查违法犯罪活动的职责。据此，射阳县公安局在案涉《通知书》中对原告作了相应的法律宣传，告知当事人对妨碍行政执法人员执行公务，阻挠、抗拒执法的后果。因此，射阳县公安局进行法律宣传、告知当事人违法行为的后果并不违反法律规定。2、案涉《通知书》对原告的权利义务不产生实际影响。请求依法驳回原告的起诉。 被告射阳县公安局未向本院提交证据。 被告射阳县公安局向本院提交了以下依据： 1.《中华人民共和国治安管理处罚法》（节录）。 2.《中华人民共和国刑法》（节录）。 3.《中华人民共和国人民警察法》（节录）。 经庭审质证，被告射阳县农业农村局对原告所举证据的质证意见为：证据1的真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明《通知书》对原告的权利义务产生实际影响；证据2的质证意见与被告射阳县水利局的质证意见一致；证据3的真实性、关联性无异议，合法性有以，该份证据违反《江苏省渔业管理条例》的禁止性规定。被告射阳县水利局对原告所举证据的质证意见为：证据1的真实性、关联性、合法性无异议；证据2的形式上的真实性无异议，笔录内容的真实性有异议；证据3的真实性无异议，合法性有异议，不能证明案涉渔罾符合法律规定。被告射阳县交通运输局对原告所举证据的质证意见为：证据1的真实性、关联性、合法性无异议，《通知书》作出的程序合法；证据2的质证意见与被告射阳县水利局的质证意见一致；证据3的真实性无异议，合法性有异议，不能证明原告设置渔罾的行为合法。被告射阳县公安局对原告所举证据的质证意见为：证据1的真实性、合法性无异议，关联性有异议，射阳县公安局的法律宣传行为对原告不产生实际影响；证据2的质证意见与被告射阳县水利局的质证意见一致；证据3的质证意见与其余三被告的质证意见一致。 原告对被告射阳县农业农村局所举证据的质证意见为：证据的真实性无异议，但因未在法定期限内提交该份职权性依据，应视为没有依据。被告射阳县水利局、射阳县交通运输局、射阳县公安局对被告射阳县农业农村局所举的证据的真实性、关联性、合法性均无异议。 原告对被告射阳县水利局所举证据的质证意见为：证据1的真实性、关联性、合法性有异议，笔录形成时间是2019年4月2日，而不是笔录上注明的2018年12月28日，且笔录的日期有改动的痕迹；证据2、3的合法性有异议，该两份证据都是先盖章后签字，是在行政处罚作出之后补充、伪造的证据；证据4-6的真实性无异议，但未在法定期限内提交，应视为没有证据；证据7、8的真实性无法确认。被告射阳县农业农村局、射阳县交通运输局、射阳县公安局对被告射阳县水利局所举的证据的真实性、关联性、合法性均无异议。 经审理查明，2019年1月28日，原射阳县海洋与渔业局、射阳县水利局、射阳县交通运输局、射阳县公安局联合向原告胡海浪作出案涉《通知书》，主要内容为：“胡海浪：盐城市海洋与渔业局、盐城市水利局、盐城市交通运输局、盐城市公安局于2018年12月27日联合发布了《关于清理整治违法设置的渔罾渔簖及养殖网箱的通告》，根据《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国航道法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《江苏省渔业管理条例》、《江苏省河道管理条例》、《江苏省内河交通管理条例》、《江苏省航道管理条例》、《江苏省水域治安管理条例》等法律法规的规定，限定渔罾渔簖及养殖网箱所有人应在通告发布之日起一个月内自行拆除违法设置的渔罾、渔簖及养殖网箱。现一个月期限已到，你在射阳河违法设置了渔罾，在规定期限内未自行拆除，现责令你于2019年2月3日前自行拆除，逾期不拆除的，将根据《江苏省河道管理条例》第五十条规定，由职能部门组织依法强行拆除。对妨碍行政执法人员执行公务，阻扰、抗拒执法的，构成违反治安管理行为的，公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。特此通知。” 另查明，根据《射阳县机构改革方案》和中共射阳县委机构编制委员会办公室印发的《关于确定县农业农村局职责机构编制转隶方案的通知》，将射阳县委农村工作办公室、射阳县农业委员会和射阳县海洋与渔业局（县农业资源开发局）的职责，以及射阳县发展和改革委员会的农业投资项目、射阳县国土资源局的农田整治项目、射阳县水利局的农田水利建设项目管理职责等整合，组建射阳县农业农村局，不再保留射阳县委农村工作办公室、射阳县农业委员会、射阳县海洋与渔业局（县农业资源开发局）。 审理中，原告胡海浪陈述案涉《通知书》下达后其未拆除鱼罾，其鱼罾是于2019年4月18日被拆除。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据《射阳县机构改革方案》和中共射阳县委机构编制委员会办公室印发的《关于确定县农业农村局职责机构编制转隶方案的通知》，原射阳县海洋与渔业局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建射阳县农业农村局，不再保留射阳县海洋与渔业局。故继续行使原射阳县海洋与渔业局职权的射阳县农业农村局系本案适格的被告。 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼，但应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条第一款第（八）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。”本案中，从案涉《通知书》的形式上看，该通知与强制拆除行为处于不同的时间阶段，属于存在递进关系的不同行政行为。但从实质内容和法律效果上看，涉案鱼罾已被拆除完毕，对原告经营的鱼罾产生实际影响的是强制拆除行为。被诉《通知书》虽在一定程序上为原告设定了义务，对其权利产生了影响，但这种影响相对于强制拆除行为而言仍具有过程性和非终局性，其影响已被后续的行政强制拆除行为所吸收。因此，案涉《通知书》并未对原告的合法权益产生实际影响，原告提起的诉讼不符合行政诉讼的法定起诉条件。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，裁定如下： 驳回原告胡海浪的起诉。 案件受理费50元，于本裁定生效后退给原告胡海浪。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。 审 判 长  张俊宏 审 判 员  丁 惠 人民陪审员  丁祥林 二〇一九年十二月三十一日 法官 助理  汤晓青 书 记 员  丁 玲 附：本裁定适用的相关法律依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2、《最高人民法院关于适用的解释》（法释﹝2018﹞1号） 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。