怀化铁路运输法院行 政 判 决 书(2019)湘8603行初114号原告湖南省湘维有限公司，地址湖南省溆浦县。法定代表人周金华，董事长。原告文艺，女，1973年3月6日出生，汉族，住所地湖南省溆浦县。原告共同委托代理人石修礼，湖南宏峰律师事务所律师。原告共同委托代理人苏艳清，湖南宏峰律师事务所律师。被告怀化市人力资源和社会保障局，地址湖南省怀化市鹤城区迎丰东路2号。法定代表人余建勇，局长。委托代理人吉玲，女，该局工作人员。委托代理人杨梅，湖南天地人(怀化)律师事务所律师。被告湖南省人力资源和社会保障厅，地址湖南省长沙市天心区银杏路6号。法定代表人胡奇，厅长。委托代理人王宝库，该厅养老保险处工作人员。委托代理人周乐乐，北京德恒(长沙)律师事务所律师。原告湖南省湘维有限公司(以下简称湘维公司)、文艺因不服被告怀化市人力资源和社会保障局(以下简称市人社局)劳动、社会保障行政批准及被告湖南省人力资源和社会保障厅(以下简称省人社厅)行政复议决定一案，于2019年8月1日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月1日立案后，于2019年8月5日分别向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月22日公开开庭审理了本案。原告湘维公司、文艺及其委托代理人石修礼、苏艳清、被告市人社局委托代理人吉玲、杨梅、被告省人社厅委托代理人周乐乐到庭参加了诉讼。本院于2019年11月22日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本案现已审理终结。被告市人社局于2019年2月1日作出怀人社退决字［2019］4号《怀化市人力资源和社会保障局不予批准文艺特殊工种提前退休决定书》。该决定书认为，根据《化学工业部关于颁发“化学工业有毒有害作业工种范围补充表”的通知》(1986年10月18日［86］化劳字第923号)和《化学工业部关于请核批试行“化学工业有毒有害作业工种范围的函》(1978年10月6日［78］化劳字第738号)，文艺从事的聚乙烯醇制造工和醋酸制造工不属于特殊工种，决定不批准文艺的特殊工种提前退休申请。湘维公司、文艺不服，向省人社厅申请行政复议，省人社厅于2019年6月12日作出湘人社复决字[2019]18号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，维持市人社局不予批准文艺特殊工种提前退休决定。原告湘维公司、文艺诉称，被告市人社局于2019年2月1日作出的怀人社退决字［2019］4号《不予批准文艺特殊工种提前退休决定书》，被告省人社厅于2019年6月12日作出的湘人社复决字［2019］18号《行政复议决定书》，认定湘维公司的聚乙烯醇制造工和冰醋酸制造工不属于有毒有害特殊工种，不予批准原告文艺特殊工种提前退休，认定事实错误，适用依据错误。1988年10月，纺织工业部根据原劳动人事部劳人护［1985］6号文《关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》的规定，颁布了［88］纺化字第19号《纺织工业部关于试行“纺织工业化学纤维有毒有害作业提前退休工种范围”的通知》，对纺织工业化学纤维的腈纶、维纶、涤纶、锦纶、丙纶以及粘胶纤维的有毒有害工种范围进行了认定，明确规定维纶企业的电石制造工、聚乙烯醇制造工、纤维整理工(缩醛化操作工)、整理药液配制工、甲醛制造工、甲醇制造工、热处理工认定为有毒有害特殊工种，湘维公司属维纶生产企业，其工种聚乙烯醇制造工属于有毒有害特殊工种；1997年怀化市劳动局根据怀化市劳动卫生职业病防治所的监测结果，认定湘维公司电石制造、水泥制造、树脂制造、聚乙烯醇制造、热处理工等14个工种为有毒有害工种，截止2018年3月，湘维公司电石制造工、维纶制造工、聚乙烯醇制造工等岗位都是被认定为有毒有害特殊工种，湘维公司在2018年3月前，也一直为从事上述工作的职工向被告市人社局申报办理特殊工种退休事宜，且获得了市人社局的批准。2019年，二被告以［88］纺化字第19号文没有收录在《保险福利文件选编(特殊工种专辑)》，不予执行，而认定湘维公司聚乙烯醇制造工不属特殊工种是没有法律及事实依据，属于有法不依；二被告依据［86］化劳字第923号《化学工业部关于颁发“化学工业有毒有害作业工种范围补充表”的通知》作出涉案决定属于适用法律错误、行政决定错误，而且依照［86］化劳字第923号文，湘维公司聚乙烯醇制造工和醋酸制造工也应被认定为有毒有害特殊工种。湘维公司聚乙烯醇制造过程中接触的主要毒物为“乙醛、粉尘、甲醇、醋酸乙烯、硫酸、苯”，与［86］化劳字第923号文规定的特殊工种聚乙烯醇缩醛制造工的劳动条件基本一致。根据［86］化劳字第923号文第四条的规定，“产品相同，工艺路线虽然不同但接触毒物毒性相似，又都符合划入标准，不再另列工种。中间体、合成单位已经包括在表列产品范围的，《补充表》也不再另列工种，以免重复”。聚乙烯醇制造工和醋酸制造工应属有毒有害特殊工种。根据纺织工业部《关于试行“纺织工业化学纤维有毒有害作业提前退休工种范围”的通知》，《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第二款的规定，劳动人事部劳人护［1985］6号《关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》第一条的规定，原告文艺从事高温、有毒有害特殊工种工作累计年限和年龄均已达到特殊工种提前退休条件，被告应按照国家政策给予办理特殊工种提前退休手续。［88］纺化字第19号文经法定程序发布，应属合法有效的规范性文件，不存在与上位法相抵触，与国务院其他有关部门颁布的特殊工种提前退休文件相冲突的情形，国务院、原纺织工业部也没有任何撤销、改变或不予执行该规范性文件的规定；且［88］纺化字第19号文在全国大多数省份被当地的人社部门遵照执行，因此，2018年9月8日省人社厅《对怀化市人民政府的复函》称“对于纺织工业部《关于试行纺织工业化学纤维有毒有害作业提前退休工种范围的通知》文件执行问题，经请示原劳动部答复，按照劳动人事部劳人护［1985］6号文件规定，19号文未经劳动部备案，不予执行”的意见明显错误，没有事实和法律依据。综上，被告市人社局作出的不予批准文艺特殊工种提前退休的决定以及被告省人社厅经复议决定维持原决定，与事实不符，适用依据错误，损害了二原告的利益，原告遂向法院提起行政诉讼，请求撤销怀人社退决字［2019］4号《不予批准文艺特殊工种提前退休决定书》和湘人社复决字［2019］18号《行政复议决定书》，责令被告市人社局重新作出行政行为，准予原告文艺以特殊工种提前退休；对省人社厅《对怀化市人民政府的复函》的合法性进行审查；被告承担本案的诉讼费用。原告湘维公司、文艺向本院提交了以下证据：1.怀人社退决字［2019］4号《怀化市人力资源和社会保障局不予批准文艺特殊工种提前退休决定书》复印件，拟证明被告市人社局确认湘维公司聚乙烯醇、醋酸制造工不属于有毒有害特殊工种，因此作出不批准文艺特殊工种提前退休决定；2.省人社厅湘人社复决字［2019］第18号《行政复议决定书》复印件，拟证明二原告不服怀人社退决字［2019］4号市人社局不予批准文艺特殊工种提前退休决定，向省人社厅提起行政复议，省人社厅作出了维持原决定的复议决定；3.省人社厅《对怀化市人民政府的复函》复印件，拟证明该复函明确要求对原纺织工业部［88］纺化字第19号文不予执行；4.湖南省人民政府办公厅关于同意《湖南省维尼纶厂建立现代化企业制度试点实施方案》的批复复印件，拟证明湘维公司系在1996年由湖南省维尼纶厂改组的国有企业；5.科学技术文献出版社重庆分社1989年8月出版的《中国维纶工业》一书的节选页面复印件，拟证明原湖南维尼纶厂维纶生产路线采用电石乙炔法，生产聚乙烯醇、维纶短纤、甲醛等；6.湖南省纺织工业厅《关于年产五千吨冰醋酸技术改造项目的批复》复印件，拟证明湘维公司建设冰醋酸项目，采取电石乙炔法生产冰醋酸；7.《湖南省湘维有限公司维纶生产工艺流程图》及(湘)WH安许［2017］H4-0123《安全生产许可证》复印件，拟证明湘维公司电石制造→聚乙烯醇制造→维纶制造整个工艺流程及生产所需原辅材料、中间产品、副产品，说明维纶、聚乙烯醇生产过程中接触的有毒有害物质主要为甲醛、乙醛、甲醇、醋酸、醋酸乙烯、苯和硫酸，其中醋酸、醋酸乙烯为湘维公司的中间产品，甲醇、乙醛为副产品；8.湘维公司作业文件《危险化学品安全技术说明书》复印件，拟证明湘维公司生产过程中使用了大量的危险化学品，其中有毒有害的达五十多种，属于特殊工种目录列明的劳动条件接触的毒物范围；9.视频资料U盘一个，拟证明2012年提交给市人社局用于认定湘维公司特殊工种证据，反映了湘维公司的生产现场和有毒有害因素；10.《湖南省湘维有限公司2008年-2019年在职死亡人员名册》《湖南省湘维有限公司2018年退休职工死亡人员名单》、湘维公司2019年《溆浦县参加企业职工基本养老保险人员减少变化情况申报表》复印件，拟证明2018年-2019年在职员工死亡32人，均为病故；2018年离退休人员死亡36人，均为病故，平均年龄74.5岁，2019年截至10月底，退休人员死亡39人，人均寿命75.3岁；11.吉林化学工业公司设计院编，轻工业出版社1975年8月出版的《聚乙烯醇生产工艺》节选页面复印件，拟证明聚乙烯醇的基本生产流程及生产工艺，以及聚乙烯醇生产过程中接触的主要有毒有害物质；12.南昌市人力资源和社会保障局网页截屏复印件，拟证明［88］纺化字第19号文件目前仍然是有效的规范性文件，且被江西省人力资源和社会保障部门执行；13.山东人民出版社2000年4月出版的《特殊工种实用名录》封面、目录及后记复印件，拟证明［88］纺化字第19号文件收录在该书中，该书是出于社会保险和企业劳资工作的需要编写的；14.山东人民出版社2000年4月出版的《特殊工种实用名录》影印本封面复印件，拟证明湖北省人力资源和社会保障厅没有组织编写特殊工种法规汇编，直接引用了该书，该书影印本在湖北省人力资源和社会保障系统发行使用；15.广西壮族自治区劳动厅1995年12月编的《国营企事业提前退休工种文件汇编》封面及目录复印件，拟证明［88］纺化字第19号文件收录在该汇编之中，仍在适用；16.福建省社会养老保险协会编的《特殊工种实用名录》目录及节选页面复印件，拟证明［88］纺化字第19号文件收录在该名录中，仍然为有效文件；17.两份《贵阳市企业职工退休审批公示》复印件，拟证明贵阳市人力资源和社会保障局于2017年对两名聚乙烯醇制造工办理特殊工种退休进行审批公示；18.怀劳(1999)26号《关于湘维有限公司特殊工种认定的函》复印件，拟证明湘维公司于1997年12月上报给原省劳动厅《关于申请确定我公司特殊工种的请示》，省厅于1998年3月将该请示转给原怀化市劳动局办理，原怀化市劳动局根据怀化市劳动卫生职业病防治所的监测结果，根据省劳动和社会保障厅《关于严格实行的通知》精神，在劳动和社会保障部新的特殊工种名录公布之前，暂行比照纺织、化工、电力、建材、冶金、石化、机械等行业国家已公布的有关特殊工种，认定湘维公司电石制造、水泥制造、树脂制造、聚乙烯醇制造工、醋酸操作工、热处理操作等14个工种为有毒有害工种；19.《湖南省湘维有限公司关于特殊工种认定的报告》及市人社局的《工作纪要》复印件，拟证明2012年12月25日，湘维公司向市人社局和省人社厅提交关于特殊工种认定的报告，2013年1月16日，市人社局领导与湘维公司人员一行到省人社厅就湘维公司特殊工种认定的范围进行汇报，省人社厅领导在听取汇报后就湘维公司特殊工种认定问题明确了要尊重历史，湘维公司一直按照纺织系统的特殊工种目录认定特殊工种，以前认定的特殊工种，今后继续认定，从实际出发，在化工行业特殊工种目录中属于特殊工种的应予以认定；20.《湖南省企业职工特殊工种认定表》复印件，拟证明湘维公司职工向明介等18人于2018年1月前以维纶制造工、聚乙烯醇制造工种办理了特殊工种退休；21.文艺同志工作经历证明复印件，拟证明文艺在湘维公司从事聚乙烯醇制造工和醋酸制造工的年限。被告市人社局辩称，1988年10月纺织工业部颁布的［88］纺化字第19号《纺织工业部关于试行“纺织工业化学纤维有毒有害作业提前退休工种范围”的通知》为纺织工业部针对特殊工种范围的确定制定的规范性文件，应当报劳动行政部门批准，而该文件未报劳动行政部门批准备案，制定程序违法。1996年湖南省在组织编印《保险福利文件汇编》(特殊工种专辑)时，曾就［88］纺化字第19号文件执行问题，经请示原劳动部答复：按照劳动人事部劳人护［1985］6号文件规定，19号文未经劳动部备案，不予执行。因此，被告未按［88］纺化字第19号文件规定认定特殊工种范围，不予批准文艺特殊工种提前退休决定适用法律、法规正确；根据1978年10月6日［78］化劳字第738号《化学工业部关于请核批准试行“化学工业有毒有害作业工种范围”的函》规定，“冰醋酸采用的生产工艺为电石法，采取酒精氧化法制造出来的醋酸未被该文件纳入特殊工种目录范围，采用酒精氧化法的醋酸制造工不属于有毒有害的特殊工种。根据1986年10月18日［86］化劳字第923号《化学工业部关于颁发“化学工业有毒有害作业工种范围补充表”的通知》续表规定，聚乙烯醇制造工并未规定在该表化学工业有毒有害作业工种范围，不属于有毒有害工种。根据湘维公司提供的材料，文艺从事的醋酸制造采用的生产工艺均为酒精氧化法，不属于有毒有害特殊工种的范围，文艺从事的聚乙烯醇制造工和醋酸制造工均不属于特殊工种，因此，被告不予批准文艺特殊工种提前退休的决定认定事实清楚，证据确凿；根据《国务院办公厅关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》第二条第(二)项的规定，加强企业职工退休审批工作的管理……从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康的工种，因病或非因工致残完全丧失劳动能力的企业职工退休，改由地级劳动保障部门审批……。市人社局为地级劳动保障部门，有权对原告提出的特殊工种提前退休申请进行审批。市人社局在2018年5月23日收到湘维档案托管中心提交的《关于申请特殊工种提前退休档案复审的报告》后，依法对其申报的特殊工种提前退休人员的档案进行了复审，并于2018年12月13日作出了《怀化市人力资源和社会保障局提前退休审核结果事先告知书》，并送达给湘维公司，2018年12月21日，市人社局收到湘维公司的《陈述和申辩材料》，在对该材料进行审查后，于2019年1月14日作出《怀化市人力资源和社会保障局补正决定书》，将送达对象变更为湘维公司及文艺等人，2019年1月14日至1月17日送达给了原告，2019年1月22日，市人社局收到原告集体提交的《补正材料》，2019年2月1日，市人社局对原告作出《怀化市人力资源和社会保障局不予批准文艺特殊工种提前退休决定书》并送达给了原告，程序合法。据此，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告市人社局向本院提交了以下证据和依据：1.《关于申请特殊工种提前退休档案复审的报告》及文艺的《湘维有限公司职工特殊工种情况表》复印件，拟证明2018年5月23日湘维档案托管中心向市人社局申请对文艺等人特殊工种提前退休档案进行复审，湘维公司并提供了文艺从事工种及时间的情况；2.《怀化市人力资源和社会保障局提前退休审核结果事先告知书》复印件，拟证明市人社局对湘维档案托管中心的档案复审申请做了回复；3.《陈述与申辩材料》《补正材料》《湖南省湘维有限公司冰醋酸生产工艺说明》复印件，拟证明湘维公司向市人社局提交了陈述和申辩材料；4.《怀化市人力资源和社会保障局补正决定书》复印件，拟证明市人社局对提前退休审核结果事先告知书进行了补正；5.《对怀化市人民政府的复函》复印件，拟证明怀化市人民政府就湘维公司特殊工种提前退休有关问题向省人社厅进行了请示，省人社厅给予了答复；6.《怀化市人力资源和社会保障局不予批准文艺特殊工种提前退休决定书》复印件，拟证明被告市人社局对文艺作出了不予批准特殊工种提前退休的决定；7.《怀化市人力资源和社会保障局行政法律文书送达回证》复印件，拟证明被告市人社局给原告送达了相关法律文书；8.被告市人社局作出行政行为的依据：《化学工业部关于请核批准试行“化学工业部有毒有害作业工种范围”的函》(［78］化劳字第738号)、《化学工业部关于颁发“化学工业有毒有害作业工种范围补充表”的通知》(［86］化劳字第923号)。被告省人社厅辩称，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，对县级以上人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，可以向上一级主管部门申请行政复议。原告对市人社局作出的不予批准特殊工种提前退休决定不服，向省人社厅申请行政复议，省人社厅具有作出行政复议决定的法定职责；《化学工业部关于颁发“化学工业有毒有害作业工种范围补充表”的通知》(［86］化劳字第923号)没有将聚乙烯醇制造工列入特殊工种目录范围，也不执行［88］纺化字第19号《纺织工业部关于试行“纺织工业化学纤维有毒有害作业提前退休工种范围”的通知》，因此，原告文艺从事的聚乙烯醇制造工不能认定为特殊工种，同时文艺在其他岗位工作年限未达到可提前退休的法定要求，根据劳动人事部《关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》(劳人护［1985］6号)第一条的规定，从事高空和特别繁重体力劳动工作累计满10年的，从事井下高温工作累计满9年的，从事其他有害身体健康工作累计满8年的工人，均可以按照《国务院关于工人退休、退职的暂行办法第一条第(二)款的规定办理退休，而文艺从事的醋酸制造采用的酒精氧化法，未被纳入特殊工种；省人社厅对市人社局提交的《关于湖南省湘维有限公司特殊工种提前退休有关问题的函》的回复，是针对湘维公司特殊工种提前退休有关问题所作出的具体答复，不能适用规范性文件事后监督审查规定；省人社厅收到原告行政复议申请后，因原告申请中第四项涉及原劳动部在1996年对原湖南省劳动厅关于纺织工业部《关于试行“纺织工业化学纤维有毒有害作业提前退休工种范围”的通知》文件执行问题的答复的合法性审查，但原告未提交该文件，省人社厅要求原告补正相关材料，并制作了《补正行政复议申请通知书》向原告送达，原告在指定期限内未提交相关资料，视为放弃该项请求。后省人社厅依法受理并制作了《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》，并依法向各当事人送达。因原告的复议请求中要求对文件的合法性进行审查，属于省人社厅无权处理的事项，因此，省人社厅依法转送湖南省人民政府处理，遂将行政复议依法中止。收到湖南省人民政府的回复后，省人社厅依法恢复对本复议案件的处理，并作出维持原决定的行政复议决定，并将《行政复议决定书》送达给各当事人，整个复议过程是严格依程序进行，程序合法。因此，省人社厅作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律法规正确、符合法定程序，请求法院依法予以维持，驳回原告的诉讼请求。被告省人社厅向本院提交了以下证据和依据：1.《行政复议申请书》《湖南省人力资源和社会保障厅行政复议材料签收表》复印件，拟证明原告因不服市人社局作出的不予批准文艺特殊工种提前退休决定，于2019年3月25日向省人社厅申请行政复议；2.《补正行政复议申请通知书》《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》复印件，拟证明省人社厅收到原告的行政复议申请后，因原告申请缺少必要材料，于2019年3月25日要求原告补正；2019年3月29日省人社厅依法受理原告的复议申请，并于当日作出要求市人社局进行行政复议答复的通知；3.《行政复议决定中止通知书》《行政复议转送函》《规范性文件转送函》复印件，拟证明由于原告提出的复议申请中存在对文件进行合法性审查的内容，因不属于省人社厅处理权限范围事项，遂将该事项转送湖南省人民政府处理，并依法中止行政复议审理；4.省人社厅关于《对怀化市人民政府的复函》的答复意见复印件，拟证明省人社厅在收到湖南省人民政府的《规范性文件审查答复通知书》后，对湘维公司特殊工种退休有关问题进行了研究，并对省政府进行了书面回复；5.关于《湖南省人力资源和社会保障厅对怀化市人民政府的复函》复印件，拟证明原告提出的文件合法性审查请求，经省政府审查认为被告对怀化市人民政府的复函，是针对对湘维公司特殊工种提前退休有关问题所作出的具体答复，不能适用规范性文件的合法性审查程序；6.《行政复议决定书》复印件，拟证明省人社厅于2019年6月12月作出了维持原决定的复议决定，并依法送达当事人；7.邮寄单复印件，拟证明省人社厅送达相关法律文书情况；8.被告省人社厅作出行政行为的依据：《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条；劳动人事部《关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》第一条；《化学工业部关于颁发“化学工业有毒有害作业工种范围补充表”的通知》；《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第十七条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第三十一条；《行政复议法实施条例》第二十九条。经庭前证据交换和法庭调查，原告、被告对对方向本院提交的证据发表了以下质证意见：对原告向本院提交的证据，被告市人社局提出以下质证意见：证据1、证据2，无异议；证据3，无异议，但证明目的有异议；证据4，真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据5，真实性、关联性有异议，只是学术观点；证据6，关联性有异议；证据7、证据8、证据9、证据10，关联性有异议；证据11，真实性无异议，关联性有异议，只是学术观点，与本案无关；证据12、证据13、证据14、证据15、证据16、证据17，关联性有异议；证据18，真实性、合法性、关联性有异议；证据19，关联性有异议；证据20，合法性、关联性有异议；证据21，无异议。对原告向本院提交的证据，被告省人社厅提出如下质证意见：证据5、证据12、证据13、证据14、证据16、证据17，与本案没有关联，不能作为证据使用，其他证据的质证意见同意被告市人社局的意见。对被告人社局向本院提交的证据，原告提出以下质证意见：证据1、证据2、证据3，无异议；证据4、证据5、证据6，真实性无异议，合法性有异议；证据7、无异议。被告省人社厅对被告人社局提交的证据均无异议。对被告省人社厅向本院提交的证据，原告提出如下质证意见：证据1、证据2、证据3，真实性、合法性无异议；证据4，真实性无异议，合法性有异议；证据5，真实性无异议，证明的内容不合法，与事实不符；证据6，真实性无异议；证据7，无异议。被告市人社局对被告省人社厅提交的证据没有异议。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1、证据2、被告市人社局提交的证据6、被告省人社厅提交的证据6，系行政机关作出的行政行为，是本案行政诉讼的审查对象，不作证据使用。对原告提交的证据3、被告市人社局提交的证据5，系同一份证据，本院予以采信；对原告提交的证据4、证据5、证据6、证据7、证据8、证据9、证据10、证据11，与本案没有关联，本院不予采信；证据12、证据13、证据14、证据15、证据16、证据17，虽然均系客观存在的事实，但与本案并无关联，本院不予采信；证据18、证据19、证据20，反映了湘维公司以前职工特殊工种提前退休认定的事实，本院予以采信。对被告市人社局提交的证据1、证据2、证据3、证据4、证据7，本院均予以采信；对被告省人社厅提交的证据1、证据2、证据3、证据4、证据5、证据7，本院均予以采信。经审理查明，2018年5月23日，湘维档案托管中心向被告市人社局申请对文艺等5人特殊工种提前退休档案进行复审，12月13日，市人社局作出怀人社特退核告字［2018］4号《怀化市人力资源和社会保障局特殊工种提前退休审核结果事先告知书》，拟不批准文艺等五人的特殊工种提前退休申请，并告知对审核结果有异议，可自收到该告知书之日起15日内进行陈述和申辩，12月14日，市人社局向湘维档案托管中心送达并抄送向青、文艺、黄林、薛德爱、向跃楚，12月20日，湘维档案托管中心作出《陈述和申辩材料》，并提交市人社局。2019年1月14日，市人社局作出怀人社特退核告字［2018］4-1号《怀化市人力资源和社会保障局补正决定书》，将湘维档案托管中心有关名称更正为湖南省湘维有限公司并(或)黄林、薛德爱、向青、文艺、向跃楚，并于1月14日、1月17日先后送达给湘维公司及文艺等五人。2019年1月21日，湘维公司作出《补正材料》，1月22日，文艺等五人在该材料中签名并“同意上述材料”后于当日提交市人社局。2019年2月1日，被告市人社局根据《化学工业部关于颁发“化学工业有毒有害作业工种范围补充表”的通知》(［86］化劳字第923号)和《化学工业部关于请核批试行“化学工业有毒有害作业工种范围的函》(［78］化劳字第738号)的规定，认定文艺从事的聚乙烯醇制造工和醋酸制造工不属于特殊工种，作出不予批准文艺等五人特殊工种提前退休决定。原告不服，于2019年3月25日向被告省人社厅申请行政复议，因原告申请中第四项涉及原劳动部在1996年对原湖南省劳动厅关于纺织工业部《关于试行“纺织工业化学纤维有毒有害作业提前退休工种范围”的通知》文件执行问题的答复的合法性审查，但原告未提交该文件，省人社厅于2019年3月25日作出《补正行政复议申请通知书》，并送达给原告，要求原告在接到通知书后十日内补正相关材料，并告知原告无正当理由逾期不补正的，视为放弃行政复议申请。2019年3月29日，省人社厅依法受理并制作了《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》，并依法向各当事人送达。因原告的复议申请中要求对文件的合法性进行审查，属于省人社厅无权处理的事项，2019年4月1日、4月3日，省人社厅作出《行政复议转送函》《行政复议决定中止通知书》《规范性文件转送函》，将原告行政复议申请中“请求对湖南省人力资源和社会保障厅《对怀化市人民政府的复函》的合法性进行审查”，转送湖南省人民政府依法处理，处理期间，中止行政复议。2019年5月22日，湖南省人民政府作出关于《湖南省人力资源和社会保障厅对怀化市人民政府的复函》合法性审查申请的回复，省人社厅依法恢复对本复议案件的处理。2019年6月12日，省人社厅作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，决定维持原决定。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，本案争议的焦点是原纺织工业部［88］纺化字第19号《纺织工业部关于试行“纺织工业化学纤维有毒有害作业提前退休工种范围”的通知》是否适用。我国特殊工种提前退休政策产生于计划经济时期，目前，仍然沿用1951年《劳动保险条例》以及1978年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发［1978］104号)的相关规定，在计划经济时期劳动生产力落后、保障渠道单一的情况下，特殊工种提前退休政策对职工的身体健康起到了积极的保护作用。目前执行的工种目录中，大多数是上世纪八九十年代经行业主管部门提出工作名称、制定具体标准，原劳动部审批公布的。根据《劳动人事部关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》(劳人护［1985］6号)，决定将由劳动人事部统一审批的提前退休工种，改为分别由国务院各有关主管部门审批，并规定各有关主管部门在审批提前退休工种工作中，遇有部门之间互相类似的工种需要进行协调、平衡时，应征求劳动人事部的意见后再行审批；每次审批提前退休工种的文件，请同时抄送劳动人事部和有关企业、事业单位所在的省、自治区、直辖市劳动部门。根据《劳动部关于加强提前退休工种审批工作的通知》(劳部发［1993］120号)，1978年以来，劳动人事部根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发［1978］104号)的要求，负责全国提前退休工种的审批工作，1985年根据劳人护［1985］6号文，将提前退休工种改由国务院各有关主管部门审批，送劳动人事部备案。由于有的部门对提前退休工种审批过宽，有的审批程序不健全，有的没有按规定程序进行审批，特别是对审批条件掌握不一，随意开口子，导致提前退休人员过量增多，类似工种在各部门之间产生攀比，影响社会保险制度的改革，遂决定从1993年7月3日起，国务院各有关主管部门停止审批新的提前退休工种；按国发［1978］104号文件规定，提前退休工种由国务院主管部门审核后，报劳动部审批；将根据实际情况对各部门已审批的提前退休工种进行清理和调整。湖南省在1996年组织编印《保险福利文件汇编》(特殊工种专辑)时，对于原纺织工业部［88］化字第19号文件的执行问题请示原劳动部，原劳动部作为统筹社会保险政策的国家权力机构，认为“19号文未经劳动部备案，不予执行”，是对社会保险政策的统筹，对养老保险政策实施的监督管理，具有相应的法律依据。因此，原告提出办理特殊工种提前退休应适用原纺织工业部［88］纺化字第19号文件，本院不予支持。随着我国社会主义市场经济体制改革的逐步推进，建立起了统一的城镇企业职工基本养老保险制度，特殊工种提前退休政策的相关背景和实施条件都已经发生了很大变化，已经不能适应多种经济成份并存、劳动条件改善、养老体制机制转变、责任主体明晰等新情况。对职工而言，退休后的养老金水平与在职时缴费水平高低、缴费年限长短相关，提前退休将直接影响到职工的切身利益；对养老制度而言，提前退休造成了减收增支，加大了基金支付压力，进一步降低人口抚养比，不利于养老保险制度公平可持续发展。针对一些地方自行扩大特殊工种提前退休的人员范围、放宽认定标准和工种名录、违规办理提前退休行为增多的情况，按照国务院的要求，原劳动保障部印发了《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》(劳社部发［1999］8号)，明确要求加强特殊工种的管理，特殊工种目录仍按原国家劳动行政部门和各行业主管部门批准的执行，暂不批准新的特殊工种，国家也不再新开提前退休政策口子。2016年，人力资源和社会保障部、财政部印发《关于进一步加强企业职工基本养老保险基金收支管理的通知》(人社部发［2016］132号)，进一步强调“各地要严格执行国家关于职工退休条件的规定，不得自行扩大提前退休的企业、人员范围”等要求。2018年，人力资源和社会保障部下发《关于进一步加强企业特殊工种提前退休管理工作的通知》(人社部发［2018］73号)，在要求严格执行国家特殊工种提前退休范围和条件规定的基础上，提出了通过建立全国统一的特殊工种岗位人员信息库、强化省级管理责任、规范审批流程及审批标准、实行双公示制度、建立权益告知制度等措施，加强提前退休审批管理。原告提出在2018年3月前，湘维公司职工同样的工种适用原纺织工业部［88］纺化字第19号文件被认定为特殊工种，同时全国其他省份也有将同类工种认定为特殊工种，原纺织工业部［88］纺化字第19号文件仍在执行，这种现象确实存在。正因为此，国家劳动社会保障部门针对一些地方自行扩大特殊工种提前退休的人员范围、放宽认定标准和工种名录、违规办理提前退休行为增多的情况，才不断出台文件，要求加强企业特殊工种提前退休管理工作，并强调要强化省级管理责任。因此，不能以此来评判被告行政行为不具有合法性，原告以此主张被告作出的不予批准企业职工特殊工种提前退休的决定不合法，本院不予支持。根据《化学工业部关于颁发化学工业有毒有害作业工种范围补充表的通知》(［86］化劳字第923号)规定，“考虑到化工产品比较复杂，更新变化快，而我们的提前退休工种范围又规定的比较具体，只能规定大宗产品，今后，凡是本范围表不能包括，但生产中接触主要毒物符合《职业性接触毒物危害程度分级》(国家标准GB5044-85)中的极度危害和高度危害、劳动条件又很差的作业工种，企业可以写出详尽的作业危害报告，由各省、自治区、直辖市化工厅(局)本着从严掌握的原则进行审查，经征得部里同意后审批，并报部备案。”原告提出根据［86］化劳字第923号文件《化学工业有毒有害作业工种范围补充表》第四条的规定，“产品相同，工艺路线虽然不同但接触毒物毒性相似，又都符合划入标准，不再另列工种。中间体、合成单位已经包括在表列产品范围的，《补充表》也不再另列工种，以免重复”，聚乙烯醇制造工和醋酸制造工应属有毒有害特殊工种。但该条规定是针对产品相同，工艺路线不同，接触毒物毒性相似的情况，而［86］化劳字第923号文件《化学工业有毒有害作业工种范围补充表》并没有与之相同的产品名称，并不能适用该条规定，原告认为聚乙烯醇制造工和醋酸制造工属于特殊工种，应当根据该文件的规定，由企业写出详尽的作业危害报告，由省行业主管部门本着从严掌握的原则进行审查，经征得部里同意后审批，并报部备案后，才能认定为特殊工种。因此，原告的此项主张，本院不予支持。原告主张对省人社厅《对怀化市人民政府的复函》的合法性进行审查，由于原告就被告市人社局不予批准特殊工种提前退休决定提起的行政复议中，针对原告提出的对该文件合法性审查的请求，湖南省人民政府审查认为该复函是针对湘维公司特殊工种提前退休有关问题所作出的具体答复，不适用《湖南省规范性文件管理办法》规范性文件事后监督审查规定，因此本院不作审查。原告的此项诉讼请求，本院不予支持。行政机关作出行政行为应当证据充分、程序合法、适用法律准确。本案中，被告市人社局根据相关规范性文件规定，作出不予批准原告文艺特殊工种提前退休决定，被告省人社厅作出维持原决定的行政复议决定，证据充分，适用法律准确，履行了相应的法定程序，程序合法，应予维持。原告的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告湖南省湘维有限公司、文艺的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告湖南省湘维有限公司、文艺负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审判长 苏 立审判员 钟小汉审判员 杨 勇审判员 蒋 斌审判员 唐 明二〇一九年十二月二十六日法官助理杨燕书记员张辰逸附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。