西安铁路运输法院 行政判决书 （2019）陕7102行初2242号 原告张颖华，女，汉族。委托代理人李峰，男，汉族。被告西安市新城区城中村和棚户区改造事务中心，住所地西安市新城区尚勤路68号。法定代表人刘毅，主任。委托代理人吴博，系该单位工作人员。委托代理人涂俊，陕西迎旭律师事务所律师。原告张颖华诉被告西安市新城区城中村和棚户区改造事务中心（以下简称新城区棚改中心）行政合同一案，于2019年6月6日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月24日公开开庭审理了本案。原告张颖华委托代理人李峰，被告新城区棚改中心委托代理人吴博、涂俊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。                                                                                      原告诉称，被告自2017年上半年进驻西安市新城区韩森路37号工商银行家属院开展房屋征收工作时声称,该工作是西安市人民政府的总体规划,有西安市人民政府颁发的合法的房屋征收文件。但是被告的房屋征收工作过程并不符合国家的相关规定,没有出示相关的合法房屋征收文件,没有经过法律法规所规定的房屋征收流程。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定:房屋征收部门拟定征收补偿方案,报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十三条规定:市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传解释工作。房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:有下列情形之一的,合同无效:……(五)违反法律、行政法规的强制性规定。综上所述,原告为维护其合法权益，请求法院依法判令：1.确认原告张颖华与被告于2017年7月8日签订的《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》无效。2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：1.新城区政府依申请公开政府信息告知书。证明原告张颖华与被告就涉案房屋已签订了《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》。2.中国工商银行陕西省分行营业部韩森林支行竞标协议书、房屋协议。证明涉案房屋的权人是原告，原告主体资格适格。被告新城区棚改中心辩称，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求,维护被告的合法权益。理由如下：一、被告在韩南、韩北村城中村改造项目过程中合理合法行政。韩南、韩北村城中村改造项目是我市的重点项目,由于受极个别“钉子户”的影响,在实施长达8年的时间里仍未完成群众回迁,造成了极坏的社会影响,被市政府列入我市重点督办并亟待解决的39个超期回迁项目之一。项目于2008年7月2日经西安市城中村(棚户区)改造办公室(市城改发〔2008〕113号文件)批准列入了城中村改造计划;2011年4月29日,取得了西安市城中村(棚户区)改造办公室《关于新城区韩南韩北村城中村改造方案的批复》(市城改发〔2011〕106号);2011年7月15日,取得了西安市城中村(棚户区)改造办公室《关于新城区韩南韩北村城中村改造拆迁安置方案的批复》(市城改发〔2011〕175号);2011年7月14日，西安市城中村(棚户区)改造办公室下发《拆迁公告》;2011年11月2日,区政府下发了《关于韩北村城中村改造项目拆迁工作的通告》(新政告字〔2011〕2号)。相关手续也已经在2011年12月韩北村城中村改造启动时,通过报纸、展板、宣传册进行公开。根据《西安市城中村改造管理办法》第二十六条规定的“实施改造城中村范围内的少量国有土地,可以根据城中村改造需要,由政府土地储备机构依法收购或置换,用于城中村改造。”原告房屋系工商银行韩森寨支行家属楼,房屋四周被韩北村集体土地包围,因此一并纳入韩北村城中村改造拆迁范围。根据市城改办《关于新城区韩南韩北村城中村改造拆迁安置方案的批复》(市城改发〔2011〕175号)批准的拆迁范围一:东起幸福中路,西至康城家属院、华山家属院,南起爱民路,北至青年巷、十七街坊。(具体范围以规划定点图及测量成果表为准);以及西安市勘查测绘院出具的征地成果表,工商银行韩森寨支行及其家属楼均位于项目拆迁改造范围。西安市城中村(棚户区)改造办公室(市城改发〔2013〕67号)文件明确:对于全部或大部分为集体土地的城中村改造拆迁工作,依据《西安市城中村改造管理办法》和相关审批程序审核后,对符合条件的项目,下达拆迁安置补偿方案的批复和《拆迁公告》。《拆迁许可证》和公告与拆迁安置补偿方案的批复和公告具有同等法律效力。因此2011年启动的韩北村城中村改造实施程序合法,手续齐全。二、原告与被告签订的《城中村改造拆迁安置协议书》是双方在充分协商、完全自愿的情况下签订且已履行.2017年7月8日, 原告与被告经充分协商,原告完全自愿的情形下,依据《西安市城中村改造管理办法》、《西安市棚户区改造管理办法》的规定，签订了《城中村改造拆迁安置协议书》。协议签订后,双方已履行了该协议:原告已将房屋移交被告,并已签收房屋拆除通知、领取实物安置补差价31280元、安置房屋顺序卡等。原告对协议的签订和履行从未有任何异议。三、原告的诉讼理由和依据不成立。被告与原告签订《城中村改造拆迁安置协议书》的依据是《西安市城中村改造管理办法》、《西安市棚户区改造管理办法》,这是西安市政府规章,是合法生效的规范性文件,且《西安市棚户区改造管理办法》是在《国有土地上房屋征收与补偿条例》生效后，西安市依据该条例制定的实施规定,其内容完全符合条例的规定。《西安市城中村改造管理办法》是西安市唯一的关于城中村改造的地方政府规章,其内容不违背上位法的精神。韩南、韩北村的改造是被市政府确定的城中村改造的规划项目,其实施应当依据《西安市城中村改造管理办法》,被告依据上述规定与原告签订并履行协议,实施拆迁改造法律依据充分。根据《中华人民共和国行政许可法》的规定,行政许可的方式有证照式许可和非证照式许可,批复等批准文件也是行政许可的合法方式。关于城中村改造或棚户区改造中的拆迁许可证我国现无统一制式证件,在棚户区改造适用的“拆迁许可证”实施前,西安市的城中村改造一直以市城改办的批复作为拆迁许可文件,文件形式和内容完全符合《行政许可法》的规定。韩南、韩北村是在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施前， 已经批准的城中村改造项目,应当按照《西安市城中村改造管理办法》的规定实施,且被告的行为也不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的精神,遵循了先补偿后拆迁的程序原则。因此,以棚户区改造界定城中村改造无事实和法律的理由,原告的诉讼理由和依据不成立。综上,请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告新城区棚改中心向本院提交以下证据：1.《西安市城中村改造管理办公会关于新城区韩南韩北村城中村改造方案的批复》（市城改发［2011］106号）、《关于的批复》（市城改发［2011］175号）、西安市城中村改造办公室房屋拆迁安置公告、《西安市新城区人民政府关于韩北村城中村改造项目拆迁工作的通告》（新政告字［2011］2号）、西安市勘察测绘院征地成果表（略图）、新城区韩北村城中改造拆迁工作全面启动（2011年12月8日西安晚报第六版）、《西安市棚户区改造办公室关于新城改字（2013）9号相关问题请示的批复》（市城改发［2013］67号）。证明原告房屋位于韩北村城中村改造范围内，韩北村改造项目是经过市政府相关部门批复，韩北村城中村改造手续齐全，程序合法。2.竞标协议书、房屋协议、房屋拆除通知单、困难补助申请、高买申请、承诺书、安置房屋顺序卡、领款条、招商银行定期存款存单、张颖华身份证复印件及户口本复印件、《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》。证明原告自愿与被告达成并签订拆迁安置协议，签署有关手续、提供有关房屋产权证明与身份证明文件，并已经办结相关协议及领款手续，该协议内容双方已经履行。经庭审质证，原告张颖华对被告提交的1中的《西安市城中村改造管理办公会关于新城区韩南韩北村城中村改造方案的批复》，文件下发日期为2011年4月29日，有效期为一年，需要办理年审申请，否则失效，涉案的《拆迁安置协议书》是2017年7月8日签订的，已经超过该文件的有效期，该文件载明的内容已经无效；对被告提交的证据1中的《关于的批复》，因该批复载明的拆迁期限是2011年7月19日至2011年9月19日，然原告与被告签订涉案《拆迁安置协议书》的日期是2017年7月8日，已经超过商户拆迁的期限，该批复没有法律依据，文件载明内容不再有效期内，不能作为被告2017年对涉案房屋实施征收行为的依据。西安市城中村改造办公室房屋拆迁安置公告不是由《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的市县级人民政府发布的，并且公告内容中没有载明《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条规定的征收补偿方案、行政诉讼权利等事项，该公告内容违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条规定，没有法律依据，公告内容无效；对被告提交的证据1中的《西安市新城区人民政府关于韩北村城中村改造项目拆迁工作的通告》，其签发日期为2011年11月2日，涉案项目的拆迁和安置工作由被告具体负责，事实上文件载明被告在2011年3月29日前，已经向西安市城中村改造办公室提交了涉案房屋的房屋征收改造方案，并且该房屋征收改造方案交付的审核部门并非规定的相关人民政府，因此，被告2017年对涉案房屋进行的房屋征收工作，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第10条的规定，被告在2017年对涉案房屋实施的征收工作没有法律依据；对被告提交的证据1中的其他证据，均无异议。对被告提交的证据2中的竞标协议书、房屋协议、承诺书、张颖华身份证复印件及户口本复印件、《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》真实性认可，其余证据真实性均不认可，证明目的不认可。房屋拆除通知单证据原告并未见过，也没有在上面签字，房屋拆除通知单载明签订日期是2017年7月8日，领款条证明原告是2017年7月19日领取的补偿费，这两份证据的签订日期前后矛盾，原告未领取补偿款，不可能签署房屋拆除通知单，这不是正常人会作出的事情，原告认为房屋拆除通知单上原告的签名是伪造的，不应该具备法律效力。困难补助申请，原告并未申请领取困难补助申请，这份申请载明是2017年7月8日书写的，但是原告并非写过该申请，按正常流程，这份申请应该在拆迁协议签订之前书写并得到批复确定后，原告才可能同意与被告签订拆迁安置协议书，原告与被告签订的拆迁安置协议书是2017年7月8日，难道说这个申请原告当天递交相关单位就当天批复了，原告认为困难补助申请上的签名是伪造的，不具备法律效力。高买申请原告并未见过，也没有在上面签字，高买申请没有载明申请日期，只有原告单方签字，没有拆迁方的签字，不符合合同法第32条的规定，原告认为该高买申请上原告的签名是伪造的，不具备法律效力。领款条原告并未见过，也并未在上面签字，也没有领取过该款项，领款条中未载明领取的款项是哪个单位发放的，只是载明由项目拆迁指挥部发放，西安市的项目拆迁指挥部何其多，这份文件不能证明是被告项目拆迁指挥部发放的，该款项载明的发放日期是2017年7月19日，原告在2017年7月8日晚上经原告代理人提醒已经意识到自己上当受骗，随后并未在拆迁安置协议上的补偿明细表上签字，其他相关后续文件原告并未见过，不可能在2017年7月19日领取补偿费，如果原告领取了该款项，为什么被告没有要求原告在补偿明细表上签字确认，被告不能证明向原告发放了补偿款，原告未从被告处领取补偿款，该证据没有法律效力。招商银行定期存款存单原告并未见过。。被告对原告提交的证据，真实性和证明目的均认可。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据，因证据来源合法，内容真实，且被告对原告提交的证据无异议，依法予以确认。对被告提交的证据，因内容真实，形式合法，依法予以确认。经审理查明，原告张颖华系西安市韩森寨37号工商银行家属院1号楼2单元7楼东户房屋的合法权属人。2011年4月29日和2011年7月15日，西安市城中村改造办公室先后作出《西安市城中村改造管理办公会关于新城区韩南韩北村城中村改造方案的批复》（市城改发［2011］106号）、《关于的批复》（市城改发［2011］175号），决定对“东起幸福中路,西至康城家属院、华山家属院,南起爱民路,北至青年巷、十七街坊”的房屋进行征收，包括原告涉案房屋在内的工商银行韩森寨支行家属楼位于项目拆迁改造范围。2011年11月2日，西安市新城区人民政府作出《西安市新城区人民政府关于韩北村城中村改造项目拆迁工作的通告》（新政告字［2011］2号），确定韩北村城中村改造项目拆迁和安置工作由新城区城中村改造办公室具体负责。2011年12月8日，西安晚报专版发布了新城区韩北村城中村改造拆迁工作全面启动，并在该版面向社会公开了《关于的批复》、《西安市城中村改造办公室房屋拆迁安置公告》、《西安市新城区人民政府关于韩北村城中村改造项目拆迁工作的通告》和《致韩北村及周边地区被拆迁单位和群众的公开信》等文件。2017年，被告开始与原告商谈房屋征收一事，在原告了解了《新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案》后，原告该《方案》的补偿标准和内容，结合被征收房屋的具体情况和自身的需要，决定向被告购买20平米的安置房面积，并向被告递交了高买申请。2017年7月8日，原、被告经协商一致签订了《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》。《拆迁安置协议书》签订后，原告按照双方的约定，于当日向被告移交了被征收房屋，并领取了被告以招商银行定期存款存单形式向其支付的拆迁补偿款和安置房屋顺序卡。事后，原告认为被告违反法律、行政法规的强制性规定，双方签订的《拆迁安置协议书》无效,遂诉至法院。另查明，2014年8月28日，西安市城中村改造办公室作出《西安市城中村改造办公室关于新城区韩南韩北村城中村改造方案结转的批复》，该批复主要内容：新城区城中村改造办公室，你办上报的《关于报批韩南、韩北村城中村改造方案结转的请示》已收悉，经2014年8月11日第22次主任办公会研究，原则同意该村改造方案进行结转，现将有关事项批复如下：……该方案结转批复有效期为一年。到期后，你办应及时申请办理方案结转手续，逾期未办理的，该批复自动失效。2015年3月5日，西安市城中村改造办公室作出《关于印制和的通知》，该通知明确：“为了规范行政审批行为，简化行政审批程序，维护项目实施方案的严肃性，已经审批的方案继续有序，但我办不再对项目实施方案进行结转，凡已结转的，均以最后一次方案结转批复为准。”2017年6月30日，西安市城中村改造办公室作出《关于延长新城区韩南村、韩北村城中村改造项目拆迁期限的批复》（市城改发［2017］123号），该批复同意将韩南村、韩北村城中村改造项目拆迁期限延长至2018年6月30日。又查明，因西安市事业单位机构改革，西安市新城区城中村（棚户区）改造办公室更名为西安市新城区城中村和棚户区改造事务中心。本院认为，本案的争议焦点为原、被告签订的《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。《西安市城中村改造管理办法》第二十六条规定的“实施改造城中村范围内的少量国有土地,可以根据城中村改造需要,由政府土地储备机构依法收购或置换,用于城中村改造。” 本案中，原告选择了产权调换的补偿方式，被告作为韩南、韩北村城中村改造项目的拆迁人，根据《新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案》的补偿标准和内容，在同意原告购买其高买申请书房屋面积的情况下，双方自愿签订了《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》。该《拆迁安置协议书》明确了被征收人张欣颖选择补偿的方式、安置房屋的面积、补偿费用的明细及被征收人张欣颖高买面积的价格等内容。原、被告告双方签订的《拆迁安置协议书》是双方的真实意思表示，符合法律规定，且根据协议的内容，原告已获得公平、公正、合法的补偿安置，原告要求确认该协议无效，无事实和法律依据，本院不予支持。至于原告主张的关于《西安市城中村改造管理办公会关于新城区韩南韩北村城中村改造方案的批复》其有效期为一年且拆迁时间是2011年7月19日至2011年9月19日，涉案的《拆迁安置协议书》是2017年7月8日签订的，已经超过该文件的有效期和拆迁期限的意见，因被告在上述文件规定的有效期内按照规定的程序办理了结转，且西安市城中村改造办公室作出《关于延长新城区韩南村、韩北村城中村改造项目拆迁期限的批复》，同意将韩南村、韩北村城中村改造项目拆迁期限延长至2018年6月30日，故对于原告的上述主张本院依法不予支持。至于原告主张的涉案房屋的征收违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定的意见，因将包括原告涉案房屋在内的工商银行韩森寨支行家属楼纳入韩南村、韩北村城中村改造项目符合《西安市城中村改造管理办法》第二十六条的规定，故涉案房屋依据《西安市城中村改造管理办法》、《西安市棚户区改造管理办法》征收符合法律的规定，并未违法法律、行政法规的强行性规定，对于原告的上述主张，本院依法不予支持。至于原告主张的困难补助申请、高买申请、领款条上的签字并非原告本人签字的意见，因原告并未对其主张提交证据证明且并就该签字申请笔迹鉴定，故对于原告的上述主张，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张颖华的诉讼请求。本案受理费50元，由原告张颖华负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。  审  判  长    王  静人民陪审员    肖恒有人民陪审员    安  岚 二〇一九年十月十二日 书  记  员    周  阳     附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条  行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。   1