湖北省孝感市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)鄂09行初57号原告孙南华，男，1971年9月21日出生，住孝昌县，原告孙建民，男，1981年12月3日出生，住孝昌县，原告孙仁亮，男，1948年1月24日出生，住孝昌县，原告孙仁胜，男，1946年7月7日出生，住孝昌县，原告孙敦建，男，1952年8月22日出生，住孝昌县，以上五原告委托诉讼代理人蔡纲、吴京徽（实习），北京市盈科律师事务所律师。代理权限：代为提交相关案件材料，提起诉讼，出庭、辩论、陈述法律意见，参加调解、协商，代为承认、变更诉讼请求，代为撤诉，签收法律文书等。被告孝昌县人民政府。住所地：孝昌县东洪花大道1号。法定代表人胡斌，该县县长。出庭负责人李志平，该县副县长。委托诉讼代理人王建江，湖北中伟律师事务所律师。代理权限：一般代理。被告孝昌县自然资源和规划局。住所地：孝昌县孟宗大道8号法定代表人陈国文，该局局长。出庭负责人邓文涛，该局副局长。委托诉讼代理人徐辉，湖北中伟律师事务所律师。代理权限：一般代理。第三人孝昌县经济开发区管理委员会。住所地：孝昌县东洪花大道3号法定代表人周冬凌，主任。委托诉讼代理人张朋，该管委会城建局局长。代理权限：一般代理。委托诉讼代理人徐辉，湖北中伟律师事务所律师。代理权限：一般代理。原告孙南华、孙建民、孙仁亮、孙仁胜、孙敦建请求确认被告孝昌县人民政府、孝昌县自然资源和规划局强行占用耕地并铲除地上附着物的行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告孙南华、孙建民、孙仁亮、孙仁胜、孙敦建诉称，原告孙南华、孙建民、孙仁亮、孙仁胜、孙敦建系孝感市孝昌县经开区牌坊村(社区）村民，依法承包本集体的土地。2019年3月初，经济开发区管委会声称：“其受孝昌县人民政府委托，因七里湖综合治理项目需征收耕地”。随即管委会工作人民强行占用了原告耕种的土地（涉及耕地面积约5亩）并铲除了地上农作物。在征收土地期间，原告未见到相关政府征地批复、征收土地公告，且未办理征地补偿登记和签订安置补偿协议。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”被告孝昌县人民政府是土地征收行为的实施主体。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报巿、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿安置争议不影响征收土地方案的实施。”被告孝昌县自然资源和规划局是补偿安置方案的实施主体。综上，被告的违法占地行为给原告造成巨大的损失，严重损害了原告的合法权益，违反了《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》等相关规定，依法诉至法院。诉讼请求：1.依法确认被告孝昌县人民政府、孝昌县自然资源和规划局强行占用原告耕地并铲除地上物的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。被告孝昌县政府答辩称，（一）被答辩人起诉的基本事实不成立，无原告主体资格。被答辩人起诉所涉地块，性质为国有建设用地，并非“耕地”，与被答辩人无利害关系。其所称“耕种”，既非客观事实，即或“耕种”事实成立，其在国有建设用地上“耕种”，也属侵权行为。故，原告诉请基本事实不成立，无原告主体资格。（二）答辩人对集体土地的征收行为合法。土地（包括本案所涉地块）征收行为已依法完成，本案所涉地块位于孝昌县年申报的“孝昌县年度第八批次建设用地”范围内。2011年3月8日经湖北省人民政府批准，该批次土地转为国有建设用地，批准文书为《省国土资源厅关于批准孝昌县年度第八批次建设用地的函》（鄂土资【2011】1549号），征收程序合法。（三）被答辩人诉讼请求不具体，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征地涉及征地批准行为、征地补偿安置方案公告行为、补偿安置协议签订行为及强制拆除房屋行为等，各个行为由不同的行政主体根据各自的行政职权依法作出。这些行为都是独立的，不能在一个诉讼中进行审查。因此，被答辩人对本案的诉讼请求未明确所诉的具体行政行为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，原告提起诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第一款规定，具体的诉讼请求系指请求判决撤销或者变更行政行为、请求判决确认行政行为违法、请求判决确认行政行为无效等具体情形。同时，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，上述所称行政行为，一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条规定，集体土地征收既包括国务院或者省、自治区、直辖市人民政府相关征收土地方案批准行为，也包括县级以上地方人民政府、县级以上地方人民政府土地行政主管部门相关组织实施行为。且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条规定，该相关组织实施行为还包括征地公告、征地补偿登记、征地补偿、安置方案拟定、公示和报请批准、补偿标准争议裁决、责令交出土地等一系列彼此相关但实施主体、实施内容等相互有别的行为。因此，集体土地征收是由不同行政机关依法定程序、先后组织实施的多个行为形成的复合性行政行为，而人民法院并不能在一起行政诉讼案件中就该多个行政行为一并做出合法性评价。因被答辩人诉讼请求未明确指向答辩人或孝昌县自然资源和规划局组织实施集体土地征收中某一具体的行政行为，故被答辩人提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定情形。应裁定驳回起诉。因此，被答辩人无主体资格且诉讼请求不明确，应驳回起诉；其诉请没有事实与法律依据，应予驳回。被告孝昌县自然资源和规划局答辩称，（一）被答辩人起诉的基本事实不成立，无原告主体资格。被答辩人起诉所涉地块，性质为国有建设用地，并非“耕地”,与被答辩人无利害关系。其所称"耕种"，既非客观事实，即或“耕种”事实成立，其在国有建设用地上“耕种”，也属侵权行为。故，原告诉请基本事实不成立，无原告主体资格。（二）土地〔包括本案所涉地块）征收行为已依法完成。本案所涉地块位于孝昌县年申报的"孝昌县年度第八批次建设用地"范围内。2011年3月8日经湖北省人民政府批准，该批次土地转为国有建设用地，批准文书为《省国土资源厅关于批准孝昌县年度第八批次建设用地的》（鄂土资【2011】1549号）（三）被征地单位或个人未对安置补偿方案提出异议，且绝大多数群众已领取安置补助费用。（四）原告的事实与理由与其诉请不具有关联性，不能支持其行政确认的具体诉请。原告的事实与理由，主要是认为征收土地的行为程序违法，在土地已经批准转为国有建设用地的前提下，这一理由并不能支持其国家依法使用建设用地行为（包括在国有建设用地上的清理行为）违法的具体诉请。（五）被答辩人诉请的主体错误，答辩人不应成为被告。被答辩人诉请的所有“占地”“铲除”行为，即或存在，也不是答辩人作出的行为。故，答辩人不是本案适格被告。因此，被答辩人无主体资格，答辩人也不是本案适格主体，应驳回被答辩人起诉或驳回其诉讼请求。第三人孝昌县经济开发区管委会述称，被答辩人诉请的主体并不涉及答辩人，故，被答辩人将答辩人列为第三人显然没有法律依据。答辩人没有作出被答辩人所诉请的行为，故将答辩人列为第三人，主体不适格。答辩人在七里湖综合治理项目中，处于协调地位，没有也不可能有具体的“占地”或“铲除”行为。因此，答辩人与本案没有利害关系，不应成为本案第三人，不应承担任何责任。经审理查明，原告孙南华、孙建民、孙仁亮、孙仁胜、孙敦建系原孝昌县花园镇牌坊村六组村民，牌坊村后划归到孝昌县××开发区牌坊社区。孝昌县人民政府于1999年向孙南华、孙仁艳（孙建民之父）、孙仁亮、孙仁胜、孙敦建颁发《土地承包经营权证》。2010年10月，孝昌县人民政府向湖北省人民政府请示：孝昌县年第八批次建设用地征收孝昌县花园镇牌坊村、北桥村集体土地26.5286公顷，其中耕地25.0568公顷。2011年3月8日，湖北省国土资源厅向孝昌县人民政府下达鄂土资函（2011）1549号《关于批准孝昌县年度第8批次建设用地的函》，同意孝昌县花园镇北桥村、牌坊村集体农用地25.4885公顷（其中耕地25.0568公顷）作为建设用地并办理征地手续，另征收集体建设用地1.0401公顷，总计批准建设用地26.5286公顷。2011年3月19日，孝昌县国土资源局发布孝昌征告字（2010）第8号征收土地公告，该公告对建设用地项目名称，征地批准机关、批准文号、批准时间和用途，征地补偿标准和农业安置途径，办理征地补偿登记的期限和地点及其他有关事项予以公告。五原告承包地在孝昌县年第八批次建设用地征收范围内。五原告所属花园镇牌坊村民委员会与孝昌县国土资源局签订了《土地征收协议书》。其征地补偿费及地上附着物补偿款已汇入牌坊社区账户。2019年3月，孝昌县人民政府在国有建设用地上动工建设七里湖综合治理项目。2019年4月23日，原告孙南华、孙建民等19人向孝昌县人民政府提交《查处违法征地行为申请书》，请求对第三人孝昌县经济开发区管委会破坏村民承包土地上农作物及违法占地行为予以查处。同年5月14日，孝昌县人民政府作出回复：反映的地块属于经省政府批准转为国有建设用地，并非耕地，不存在违法占地行为。该地块在项目建设前并未耕种农作物，处于抛荒和杂树丛生状态，不存在破坏农作物行为。同时告知七里湖综合治理项目是孝昌县公益性项目，该项目已与绝大多数农户签订拆迁安置协议，除极少数群众未领取补偿安置费用，其他绝大多数群众已领取到位。本案五原告只领取了争议土地上相关附着物的补偿，其土地补偿费在社区登记造册存放，但五原告至本案提起诉讼时认为属于违法占地而未领取，于2019年8月5日向本院提起行政诉讼，请求确认被告孝昌县人民政府、被告孝昌县自然资源和规划局强行占用原告耕地并铲除地上物的行为违法。本院认为，孙南华、孙建民、孙仁亮、孙仁胜、孙敦建所诉耕地原系孝昌县花园镇牌坊村集体土地，经孝昌县人民政府报湖北省人民政府批准，于2011年3月8日转为国有建设用地，属于孝昌县年第八批次建设用地征收孝昌县花园镇牌坊村农用地范围内。诉争土地经省政府批准为国有建设用地过程中，孝昌县人民政府发布了征地公告，与集体经济组织牌坊村签订了土地征收协议，将土地补偿款及青苗补偿费汇到了牌坊社区账户，原告也领取了部分地上附着物的补偿款。故诉争土地经省政府批准转为国有建设用地，并非耕地，孝昌县人民政府在此国有建设用地上进行项目建设是为了公益事业发展，不属于强行占用。原告诉称其地上附着物被铲除，未提交种植附着物的相关证据，事实上在土地征收过程中对地上附着物及青苗进行了相应补偿，只是土地补偿费没有实际领取。现原告诉称被告违法占用耕地并铲除地上附着物的行为违法，缺乏事实根据。故此，对原告孙南华、孙建民、孙仁亮、孙仁胜、孙敦建的起诉，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第(三)项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告孙南华、孙建民、孙仁亮、孙仁胜、孙敦建的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  祁国华审判员  黄 伟审判员  彭 娟二〇一九年十二月二十六日法官助理吴冬梅书记员罗自阳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：(三)有具体的诉讼请求和事实根据；《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；