广东省珠海市金湾区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0404行初241号原告：莫庆民，男，1986年10月17日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。被告：珠海市香洲区城市更新局，住所地：广东省珠海市香洲区教育路青春一街1号。法定代表人：谢联辉，职务：局长。委托诉讼代理人：蒙日伟，北京德恒(珠海)律师事务所律师。委托诉讼代理人：何王鲁，工作人员。原告莫庆民诉被告珠海市香洲区城市更新局行政答复一案，本院于2019年6月21日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年8月15日公开开庭进行了审理，原告莫庆民，被告珠海市香洲区城市更新局的委托诉讼代理人蒙日伟、何王鲁到庭参加诉讼。本案现已审查终结。2019年1月29日，被告珠海市香洲区城市更新局作出《关于的答复》，就原告莫庆民针对珠香住更函〔2018〕442号《关于提供联安旧村片区更新规划条件有关意见的函》所提出的异议诉求予以答复，原告不服该答复，向本院起诉。原告莫庆民诉称，第一，2018年11月14日珠海市香洲区城市更新局（原珠海市香洲区住房和城市更新局），向珠海市联安股份合作有限公司作出的《关于提供联安旧村片区更新规划条件有关意见的函》(珠香住更函[2018]442号)，被告公示的内容中指出：联安村生活自留用地面积62585.01平方米及提供规划研究范围图，依据规划研究范围图所示，联安村更新规划范围：东面靠近丽景花园，南面为粤海东路，西面为莲花路，北面为联安路。但公示内容中没有提供合理的联安村留用地安置比例面积，联安村村民、珠海市联安股份合作有限公司股东莫庆民，于2018年11月18日下午，向珠海市香洲区城市更新局提供的联系人：罗秋兰，联系电话：263×××2，通过电话方式提出异议诉求。2018年12月7日，以书面方式向被告递交一份《关于联安旧村片区更新规划条件有关意见的函异议诉求》，在2019年1月29日得到接受处理及回复。第二，原告在《关于联安旧村片区更新规划条件有关意见的函异议诉求》提出：依据《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办[2016]30号）内容中明确指出：明确留用地安置具体要求，“合理确定留用地安置比例。留用地按实际征收农村集体经济组织土地面积（不包含征收后用于安置该农村集体经济组织的土地面积）的10%至15%安排，具体由地级以上市人民政府根据城乡规划和留用地安置的位置、用途、净用地比例、容积率、周边配套设施完善程度等情况确定；留用地安置面积为规划建设用地面积，包含道路、绿化等公共配套用地面积。征收土地用于农村基础设施、公益事业、拆迁安置、旧村改造等建设，农村集体经济组织同意按低于10%的比例安排留用地或不安排留用地的，由该农村集体经济组织按照《广东省农村集体经济组织管理规定》（粤府令第189号）及其组织章程等相关规定，经农村集体经济组织成员表决通过并出具书面意见后，可按实际情况确定留用地安置比例或不安排留用地。”第三，依据《珠海市人民政府关于印发珠海市城中旧村更新实施细则通知》（珠府[2015]123号）的内容中明确指出：“第十七条在更新单元规划中，村集体经济发展用地应尽量独立划定，保留其用地来源为划拨，用于原有村集体物业补偿安置和建设新增村集体经济发展物业，不得用于经营性房地产开发。新增村集体经济发展物业计容积率建筑面积不得低于回迁补偿计容积率建筑面积的10%。”第四，联安村土地性质为集体土地性质。依据《珠海市城中旧村更新补偿规定摘选》（拱北街道城市更新工作领导小组办公室），2018年10月8日在联安村村内公告栏作出的公示内容指出：据珠海市规划国土局于2000年11月20日核发的《建设用地批准书》（珠海市[2000]准字第427号）及2000年11月21日核发的《建设用地规划许可证》（2000拨字234号），联安村的土地性质为生活自留用地。相关的案例：珠海城市更新管理办公室（珠更新办(2013)78号），香洲区前山梅溪工业区地块总用地面积82212.13平方米，其中16467平方米保留划拨性质给梅溪股份公司。该留用地安置比例达到相关法规政策，保障村民生活及村集体发展使用。第五，原告为珠海市联安股份合作有限公司具有表决权的合法股东，在2018年期间没有授权任何人代表参与关于“联安村留用地安置比例或不安排留用地”的股东大会表决活动，同时亦没有收到上述的珠海市联安股份合作有限公司在联安村内公示的股东大会表决通知。请被告提供珠海市联安股份合作有限公司出具的书面意见及全体股东的表决结果的事实依据。原告认为该被告缺乏事实依据，原告在公示期间提出的《联安旧村片区更新规划条件有关意见的函的异议诉求》，被告的答复事实不清、证据不足。综上，请法院判令：一、撤销被告珠海市香洲区城市更新局作出的《关于的答复》；二、要求明确指出联安村集体经济组织发展的10%至15%留用地具体位置和实际面积及村民表决资料及原始材料的副本，进行重新作出答复。原告莫庆民向本院提交如下证据：1.珠香住更函〔2018〕442号《关于提供联安旧村片区更新规划条件有关意见的函》;2.《关于联安旧村片区更新规划条件有关意见的函的异议诉求》;3.《关于的答复》;4.《珠海市城中旧村更新补偿规定摘选》;5.《集体土地建设用地使用证》。被告珠海市香洲区城市更新局辩称，第一，被告作出的《关于的答复》并非行政法上的具体行政行为，不具有可诉性，不属于法院的受理范围，原告的起诉依法应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”之规定，可诉的行政行为是指能对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条第二款第（五）项规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”之规定，对当事人的权益不产生实质性的影响的行政行为是不可诉的。本案中，被告所作出的《关于的答复》是基于原告就《联安旧村片区更新单元规划条件有关意见函》的公示内容向被告提出异议请求所作出的答复意见，该答复是对原告异议内容逐项作了明确的说明，是告知行为，从性质上说，该答复行为在法律上不能产生、创设、改变或者消灭原告行政法上的权利义务的结果，不具有行政法上的权利义务内容，不改变原告行政法上的权利义务状态，不产生行政法上的法律效果，因此，该答复显然不具备具体行政行为的特征。由于该答复不会引起原告权利、义务的变更和灭失，对原告的权益并不产生任何实际的影响，所以是不可诉的行政行为。原告以被告的该答复向法院提起诉讼的，不属于人民法院的受案范围，依法应予以驳回其起诉。第二，原告要求被告明确指出联安村集体经济组织发展的10%至15%留用地具体范围和实际面积，以及提供村民表决资料副本的诉讼请求没有事实和法律依据。1.根据《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（以下简称《意见》）第一条第（一）款“留用地按实际征收农村集体经济组织土地面积（不包含征收后用于安置该农村集体经济组织的土地面积）的10%至15%安排”之规定，安排10%至15%留用地的前提是政府实际征收农村集体经济组织的土地（即征收集体土地）。但是，本案中，联安旧村场用地属于国有土地，而非集体土地，且，联安旧村改造项目不属于政府征收集体土地项目。因此，该《意见》并不适用于本项目，原告主张按该《意见》第一条第（一）项的规定安排10%至15%留用地，显属适用法律错误。2.由于联安村生产留用地未纳入联安村旧村更新改造范围，村集体在旧村场内的可补偿面积有限，不足以为其独立划定村集体经济发展用地，不足以为其独立划定村集体经济发展用地，所以，联安旧村改造更新单元规划中不安排独立划定的村集体经济发展用地。因此，原告要求的“明确指出联安村集体经济组织发展的10%至15%留用地具体范围和实际面积”没有事实依据。3.原告要求被告提供村民表决资料副本，就该行为定性而言，应属于政府信息公开。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”本案中，村民表决资料并不是被告制作，也不负责保存该资料。因此，原告要求被告提供村民表决资料副本的请求没有法律依据，原告应当向联安股份合作公司等相关单位查询。综上，被告认为，原告的起诉不属于法院的受理范围，其诉讼请求亦没有任何事实和法律依据，恳请法院依法驳回原告的起诉。被告珠海市香洲区城市更新局在举证期内向本院提交如下证据、依据：1.《关于的答复》；2.《关于研究拱北片区联安旧村片区更新规划条件有关意见的复函》；3.珠府批〔2017〕28号《珠海市人民政府关于珠海市拱北口岸地区控制性详细规划修改的批复》；4.珠香住更函〔2018〕442号《关于提供联安旧村片区更新规划条件有关意见的函》；5.《关于的复函》；6.《关于联安旧村片区更新规划条件有关意见的函的异议诉求》《信访文书送达回证》《信访文书送达回执》；7.粤府办〔2016〕30号《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》《中华人民共和国政府信息公开条例》。经审理查明，2016年3月11日,珠海市国土资源局香洲分局作出《关于〈关于请求提供拱北联安、关闸、高沙三条自然村土地征地时间等资料的函〉的复函》，答复拱北街道办：经查市国土局征地档案，拱北关闸乡（联安村、关闸村、高沙村）的统征时间为1985年2月，未见该乡散征花名册。2017年2月28日，珠海市人民政府向市住房和城乡规划建设局作出珠府批〔2017〕28号《珠海市人民政府关于珠海市拱北口岸地区控制性详细规划修改的批复》，该批复载明：你局珠规建艺〔2017〕7号文收悉，市人民政府原则同意《珠海市拱北口岸地区控制性详细规划修改》，请你局会同有关部门依法依规组织实施。2018年11月13日，珠海市住房和城乡规划建设局作出《关于研究拱北片区联安旧村片区更新规划条件有关意见的复函》，函复香洲区住房和城市更新局：一、基本情况。联安旧村位于拱北××北区，莲花路东侧，是我市拱北口岸重要门户节点。本次规划研究范围总用地面积约8.52万平方米，其中：联安村生活自留用地面积62585.01平方米；联安旧村周边零散用地面积约1.47万平方米；其余为国有未出让用地。为打通项目周边道路交通路网，本次规划考虑整合联安旧村周边零散用地，实施统一规划，将西北侧私人用地、香洲区房产管理所、广州市公安局、金都酒店、九洲集团房产部、九洲综合大厦以及西域艺术公司等地块一并纳入项目规划研究范围。二、规划条件研究情况。根据2017年2月经市政府批复的《珠海市拱北口岸地区控制性详细规划修改》，联安旧村片区规划范围总用地面积约8.52万平方米，总建筑面积约26.39万平方米（折算毛容积率3.1）。具体规划条件如下：（一）规划二类居住用地面积51862.37平方米，总建筑面积237916.23平方米。具体分为以下三块用地：地块一用地面积21430平方米，建筑面积102864平方米（容积率4.8），建筑高度100米，含配套设施幼儿园；地块二用地面积24308.4平方米，建筑面积116680.32平方米（容积率4.8），建筑高度100米，配套设施二级邻里中心、垃圾收集点；地块三用地面积6123.97平方米，建筑面积18371.91平方米（容积率3.0），规划为现状保留。（二）规划商务用地面积5197.08平方米，建筑面积25985.4平方米（容积率5.0），建筑高度100米。（三）规划广场用地11549.48平方米，配套设施社会停车场及公共厕所。（四）规划道路用地16593.22平方米。三、有关意见。（一）规划考虑拱北口岸南区至北区打造一条口岸广场至将军山的公共活力轴，连接贯穿拱北口岸整个地下空间。联安旧村片区更新改造应统筹考虑地下空间综合开发，并与口岸广场、城轨站、粤澳新通道等交通设施合理衔接。（二）联安村与关闸村、高沙村均位于拱北××××区，为顺利推动各旧村改造工作，应统一旧村及周边零散用地的拆迁补偿标准，合理确定开发规模，保障政策的连续性与一致性。（三）根据《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）规定，我市“三旧”改造项目地价计收实施单宗地价评估，建议充分考虑旧村项目地价优惠政策，细化明确旧村拆迁安置成本项，以便于加快推进旧村改造工作。2018年11月14日，珠海市香洲区住房和城市更新局向珠海市香洲联安股份合作公司发出珠香住更函〔2018〕442号《关于提供联安旧村片区更新规划条件有关意见的函》，该函载明：一、规划研究范围。联安旧村位于拱北××北区，莲花路东侧，是我市拱北口岸重要门户节点。本次规划研究范围总用地面积约8.52万平方米，其中：联安村生活自留用地面积62585.01平方米；联安旧村周边零散用地面积约1.47万平方米；其余为国有未出让用地。为打通项目周边道路交通路网，本次规划考虑整合联安旧村周边零散用地，实施统一规划，将西北侧私人用地、香洲区房产管理所、广州市公安局、金都酒店、九洲集团房产部、九洲综合大厦以及西域艺术公司等地块一并纳入项目规划研究范围。二、规划条件研究情况。根据2017年2月经市政府批复的《珠海市拱北口岸地区控制性详细规划修改》，联安旧村片区规划范围总用地面积约8.52万平方米，总建筑面积约26.39万平方米（折算毛容积率3.1）。具体规划条件如下：（一）规划二类居住用地面积51862.37平方米，总建筑面积237916.23平方米。具体分为以下三块用地：地块一用地面积21430平方米，建筑面积102864平方米（容积率4.8），建筑高度100米，含配套设施幼儿园；地块二用地面积24308.4平方米，建筑面积116680.32平方米（容积率4.8），建筑高度100米，配套设施二级邻里中心、垃圾收集点；地块三用地面积6123.97平方米，建筑面积18371.91平方米（容积率3.0），规划为现状保留。（二）规划商务用地面积5197.08平方米，建筑面积25985.4平方米（容积率5.0），建筑高度100米。（三）规划广场用地11549.48平方米，配套设施社会停车场及公共厕所。（四）规划道路用地16593.22平方米。三、有关意见。（一）规划考虑拱北口岸南区至北区打造一条口岸广场至将军山的公共活力轴，连接贯穿拱北口岸整个地下空间。联安旧村片区更新改造应统筹考虑地下空间综合开发，并与口岸广场、城轨站、粤澳新通道等交通设施合理衔接。（二）联安村与关闸村、高沙村均位于拱北××××区，为顺利推动各旧村改造工作，应统一旧村及周边零散用地的拆迁补偿标准，合理确定开发规模，保障政策的连续性与一致性。（三）根据《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）规定，本项目地价计收执行单宗地价评估。2018年12月7日，原告莫庆民提出《关于联安旧村片区更新规划条件有关意见的函异议诉求》，具体异议为：1.珠香住更函〔2018〕442号《关于提供联安旧村片区更新规划条件有关意见的函》的内容指出，具体规划条件划分为：（一）规划二类居住用地面积51862.37平方米，分为三块用地：地块一用地面积21430平方米，地块二用地面积24308.4平方米，地块三用地面积6123.97平方米；（二）规划商务用地面积5197.08平方米；（三）规划广场用地11549.48平方米；（四）规划道路用地16593.22平方米；依据为粤府办〔2016〕30号《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》第一条第（一）项、珠府〔2015〕123号《珠海市人民政府关于印发珠海市城中旧村更新实施细则通知》第十七条。具体诉求为：请书面回复原告在电话中提出的异议以及1.请明确指出向珠海市香洲联安股份合作公司的《关于提供联安旧村片区更新规划条件有关意见的函》内容中，属于联安村集体经济组织发展的10%至15%留用地具体位置和实际面积；2.如未有为联安村集体经济组织发展保留的留用地，请珠海市香洲区住房和城市更新局向联安村集体组织的村民成员提供已被表决通过的书面资料（表决结果、表决人数、同意人数、反对人数）及表决的原始资料复印副本。2019年1月29日，被告珠海市香洲区住房和城市更新局作出《关于的答复》，答复原告如下：一、关于安排10%-15%留用地问题。联安旧村改造不属于政府征收项目，并且联安旧村场用地属国有土地性质，因此，您文中提到的《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号）第一条第（一）项关于“留用地按实际征收农村集体经济组织土地面积（不包含征收后用于安置该农村集体经济组织的土地面积）的10%至15%安排”的规定不适用于联安旧村更新改造。二、关于村集体经济发展用地独立划定问题。因联安村生产留用地未纳入联安村更新改造范围，村集体在旧村场内的可补偿面积有限，不足以为其独立划定村集体经济发展用地，所以，联安旧村改造更新单元规划中不安排独立划定的村集体经济发展用地。三、关于提供公开表决材料问题。关于联安旧村改造项目公开表决的相关材料，请径直向联安股份合作公司等相关单位查询。2019年2月2日，原告签收上述答复。本院认为，粤府办〔2016〕30号《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》第一条规定：“一、明确留用地安置具体要求。（一）合理确定留用地安置比例。留用地按实际征收农村集体经济组织土地面积（不包含征收后用于安置该农村集体经济组织的土地面积）的10%至15%安排，具体由地级以上市人民政府根据城乡规划和留用地安置的位置、用途、净用地比例、容积率、周边配套设施完善程度等情况确定；留用地安置面积为规划建设用地面积，包含道路、绿化等公共配套用地面积。征收土地用于农村基础设施、公益事业、拆迁安置、旧村改造等建设，农村集体经济组织同意按低于10%的比例安排留用地或不安排留用地的，由该农村集体经济组织按照《广东省农村集体经济组织管理规定》（粤府令第189号）及其组织章程等相关规定，经农村集体经济组织成员表决通过并出具书面意见后，可按实际情况确定留用地安置比例或不安排留用地……”根据上述意见规定，安排10%至15%留用地的前提是政府实际征收农村集体经济组织的土地，即征收集体土地。本案中，联安旧村场用地属于国有土地，而非集体土地，且联安旧村改造项目不属于政府征收集体土地项目，因此，不适用上述意见规定。被告在被诉答复中告知原告上述意见规定不适用于联安旧村更新改造，认定事实清楚。原告主张联安旧村改造项目应适用上述意见规定，无事实和法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”本案中，村民表决资料不是被告制作的，亦不是被告负责保存的，被告根据上述规定，认为不应由被告负责公开村民表决资料，适用法律正确。被告收到原告的异议诉求，依法开展工作，作出被诉答复，并向原告送达，符合法定程序。综上，被告珠海市香洲区城市更新局作出《关于的答复》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告莫庆民的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告莫庆民负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审 判 长  吴郁郁人民陪审员  吴彦玲人民陪审员  张泉英二〇一九年十二月九日法官助理滕菲书记员伍淑芳