安康铁路运输法院 安康铁路运输法院行政判决书（2019）陕7101行初55号  原告旬阳县润农房地产开发有限公司。住所地:陕西省安康市旬阳县城关镇滨河东路23号1-301-303室，统一社会信用代码：91610928559370563M。法定代表人江世舫，总经理。委托代理人杨林，陕西法力律师事务所律师。被告旬阳县住房和城乡建设局。住所地：旬阳县商贸街4巷县住建局办公楼，统一社会信用代码：11610928016058485F。法定代表人朱礼军，局长。出庭负责人胡荫芳，总工程师。委托代理人张登产，陕西法力律师事务所律师。原告旬阳县润农房地产开发有限公司（以下简称“润农公司”）请求确认被告旬阳县住房和城乡建设局（以下简称“旬阳县住建局”）修路占地行为违法一案，于2019年2月12日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2019年2月14日向被告旬阳县住建局送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告润农公司的总经理江世舫及其委托代理人杨林，被告旬阳县住建局的总工程师胡荫芳及其委托代理人张登产到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   原告润农公司诉称，2009年12月，原告以出让方式获得位于旬阳县小河北社区一组“太极城阳鱼岛”122亩的国有土地使用权。同年，原告按照挂牌公告要求，依据旬阳县水利局设计的《小河北河堤工程设计方案》，投资上亿资金修建河堤，进行了堤防造地。2018年12月，被告在未履行任何法律手续的情况下，违法占用原告土地31.5683亩，修建了“旬阳县太极城棚户区改造项目四期道路工程”，该工程即将投入使用，被告非法占用原告土地的行为已成为不可回转的既定事实。原告认为，原告是该宗国有土地的合法使用权人，享有完整的土地权利，该权利应受法律保护。被告在原告享有合法使用权的宗地范围内违法修建大道，占用土地，严重侵害了原告企业的合法权利，造成原告无法弥补和回转的巨大经济损失。故起诉，请求确认被告占用原告31.5683亩国有土地的行政行为违法，并由被告承担本案诉讼费等费用。原告为证明其主张，向本院提交了如下证据：第一组：土地挂牌公告、旬阳县人民政府旬政地发[2010]22号审批土地件、国有土地使用权出让合同、不动产权证书及所附宗地图，拟证明原告润农公司以出让方式有偿取得122亩国有土地使用权。第二组：旬阳县发展和改革局旬发改投资[2018]17号《关于旬阳县太极城棚户区改造四期项目可研报告的批复》、旬阳县太极城棚改四期项目道路工程施工招标文件、陕西省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标中标通知书，拟证明被告旬阳县住建局系“旬阳县太极城棚户区改造四期项目”的业主单位，其修建的河堤大道属于该项目中的道路工程。 第三组：旬阳县朝阳国土测绘有限公司出具的原告造地面积测绘图及旬阳县滨河北路占用原告润农公司土地面积用地图、现场照片5张。拟证明被告旬阳县住建局修建滨河北路占用原告土地31.5683亩的事实。被告旬阳县住建局辩称：一、我局实施道路公益性建设的行为符合相关规定。原告诉称2016年12月，被告在没有履行任何法律手续，违法占用原告土地31.5683亩的土地修建河堤大道的事实是不成立的。首先，从原告提供的营业执照看，2009年12月出让旬阳县城“太极城阳鱼岛”122亩国有土地使用权时，原告公司尚未成立，故原告诉讼主体不适格。其次，原告取得的该宗土地，其中包括了道路建设用地，且其取得的土地使用权应当依据被告提出的控制性详细规划和水利局的评审方案等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。2009年11月24日，旬阳县国土资源局对该宗土地的出让公告中明确其堤路结合占地51亩。2010年8月27日，旬阳县人民政府的土地审批件中，也明确该宗122亩国有土地中的51亩为修建河堤、道路公益性基础设施用地。因此，出让的国有土地用于道路建设，是城建与水利部门的规划用地，也是土地出让合同本身的内容。最后，原告怠于履行义务，被告为公共利益需要代为履行道路建设，并无不当。原告获得土地使用权后，应当进行相应的道路基础设施建设，但原告没有实施这方面的工作，为了完善城市的道路建设，最大限度的维护公共利益，最终由被告实施建设。二、原告起诉超过法定起诉期限。从原告提供的该宗地一期施工招标文件可知，原告应当在2016年11月8日就知道旬阳县城乡建设开发投资有限公司作为建设单位实施的修建道路行为，故应当以此时间计算起诉期限。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告旬阳县住建局向本院提交了下列证据：第一组：土地挂牌公告、旬阳县人民政府旬政地发[2010]22号审批土地件、国有土地使用权出让合同，拟证明原告润农公司取得的122亩国有土地使用权中，有51亩土地属堤路结合的公益性基础设施用地，因原告未能按照约定及要求完成该项工程，被告旬阳县住建局为公共利益需要代为修建河堤大道的行为符合法律规定。第二组：旬阳县城关镇江南移民安置小区道路一期工程施工招标文件，拟证明原告润农公司在2016年11月就已经知道被告旬阳县住建局在涉案土地上修建道路工程的事实，故原告起诉超过起诉期限。经庭审举证质证，本院对各方当事人提交的证据分析认定如下：（一）关于原告提交的证据1、对第一组证据，被告对其真实性均无异议，但对挂牌公告内容的合法性提出异议，认为挂牌公告中对于涉案地块按照1.5的容积率予以公布，不符合旬阳县控制性详细规划要求。经审查，该挂牌公告系旬阳县国土资源局依职权作出，各方对该公告本身的真实性、合法性无异议，故本院对该公告予以确认，至于其所记载的容积率是否符合控制性详细规划要求，不属本案审查范围。对该组其他证据，各方均无异议，本院对其真实性、合法性、关联性均予以确认。 2、对第二组证据，被告认为与本案不具有关联性，被告修路占地在51亩公益用地范围，不存在侵权违法的事实。经审查，被告当庭认可其系该河堤大道项目的业主单位，至于其修路占地是否超出公益用地范围，需结合本案其他证据予以认定。因此，对该组证据的真实性、合法性及关联性予以确认。3、对第三组证据，被告对现场照片的真实性无异议，但认为旬阳县朝阳国土测绘有限公司出具的测绘报告系原告单方委托作出的，被告并没有参与，故不具有合法性。经审查，被告质证意见成立，本院对该组证据中的现场照片予以确认，但对旬阳县朝阳国土测绘有限公司出具的测绘报告因不具有合法性，依法不予确认。（二）关于被告提交的证据1、对第一组证据，原告对其真实性、合法性无异议，但对其证明目的有异议，原告有偿取得小河北商住用地，原告是该土地的合法使用权人，被告无权以修路为名占用原告土地。经审查，该组证据来源合法，各方对其真实性、合法性无异议，本院予以确认，至于其证明目的将结合本案其他证据，在本院认为部分详细论述。2、对第二组证据，原告认为2016年的招标文件因未依法立项批准，故实际并未执行，是无效的。经审查，涉案河堤大道项目分别在2016年和2018年进行了两次招标建设，原告质证意见不符合客观事实，依法不予采纳。本院对该组证据的真实性予以确认，但对被告以此认为原告超过起诉期限的证明目的不予确认。根据以上对证据的分析与认定，确认以下案件事实： 2009年11月24日旬阳县国土资源局发布《挂牌出让小河北社区一组即阳鱼岛一宗国有建设用地使用权的公告》，将位于旬阳县城关镇小河北社区一组靠近旬河的一宗国有建设用地使用权公开挂牌出让。该公告载明：规划土地用途为商住用地，面积122亩，计81337平方米；规划指标要求该宗地以商业为主兼住宅用地，容积率为1.5，建筑密度为30%，出让年限为70年。该公告同时载明，竞买者必须在取得土地使用权后六个月内按照县政府审定的小河北商住小区详规要求进行开发建设，并不得改变土地用途，同时竞买者必须承担该地段的大道河堤建设、大道景观建设、大道路面硬化铺设及电力、电信下地排供水工程及绿化亮化工程建设，整个工程建设必须按照水利、城建部门设计评审方案组织施工，河堤工程建设必须依据县水利局提供的《小河北河堤工程设计》组织实施。2010年8月27日，旬阳县人民政府作出旬政地发[2010]22号《关于旬阳县润农房地产开发有限公司竞买国有土地使用权的批复》的审批土地件，该批复载明，润农公司通过挂牌方式竞得位于旬阳县城关小河北社区一组（太极城阳鱼岛）国有土地使用权122亩，该地作为润农公司房地产开发商住用地，其中71亩为商住用地，51亩为修建河堤、道路公益性基础设施用地，其他有关事宜严格按照挂牌公告和城建、水利部门规划要求执行。同日，原告润农公司与旬阳县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同约定：出让人出让给受让人的宗地位于城关镇小河北社区一组（太极城阳鱼岛），宗地总面积81333.74平方米（122亩），土地使用权出让金为2109.9万元，主体建筑物性质商住，附属建筑物性质河堤道路为公益，建筑容积率按城建总体规划执行，建筑密度30％，建筑限高按城建规划要求执行。该合同还约定受让人在本合同项下宗地范围内一并修建河堤道路，并在建成后无偿移交给政府。2010年11月5日，原告润农公司按照旬阳县水利局提供的《小河北河堤工程设计》开工建设河堤工程，至2011年12月底基本完工。2016年12月20日，被告旬阳县住建局以“旬阳县城关镇江南移民安置小区道路一期工程”为项目名称组织招投标，对小河北河堤道路进行施工建设。2018年12月17日，经被告旬阳县住建局以“旬阳县太极城棚改四期项目道路工程”为项目名称再次组织招投标，继续对河堤大道进行施工建设。2019年5月，该河堤道路建成投入使用。原告润农公司认为，被告旬阳县住建局组织修建的小河北河堤道路是在其竞买的国有建设用地上修建的，被告的修路占地行为侵占了其对该宗土地的合法使用权，故向本院提起诉讼，请求确认被告旬阳县住建局占用土地的行为违法。还查明，2019年1月16日，旬阳县不动产登记局为原告润农公司颁发了陕(2019)旬阳县不动产权第0000149号《不动产权证书》，并附宗地图。该证载明：土地坐落旬阳县城关镇小河北社区一组，权利性质国有建设用地使用权，宗地面积74165.88平方米(折合111.12亩，包括已修建完成的河堤及公共道路部分)，土地使用期限自2010年8月27日起至2080年8月26日止。本案审理过程中，为确认被告旬阳县住建局修建河堤道路是否超出该宗土地51亩公益用地的范围，根据被告旬阳县住建局的申请，本院依法由西安铁路运输中级法院司法技术鉴定室委托陕西正衡房地产土地评估有限责任公司对案涉已建成河堤和道路占地总面积进行测量。2019年10月19日，陕西正衡房地产土地评估有限责任公司作出陕西正衡测字[2019]第025号《司法鉴定测量报告》，测量结果为：已建成河堤和道路占地总面积45757.26平方米（折合68.64亩）。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。”该条第二款规定，“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”同时，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”根据上述规定，对土地使用者依法取得的国有土地使用权一般不得提前收回，但如果因为公共利益等特殊原因确需收回，应由土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，且在对土地使用权人依法给予补偿的情况下，才可收回。换言之，国家收回国有土地使用权，必须遵循法定事由和法律程序的基本要求。本案中，旬阳县人民政府早在2010年就将位于旬阳县城关镇小河北社区一组太极城阳鱼岛地块的国有土地出让给原告润农公司建设使用，原告润农公司依法享有该宗土地的合法使用权。从旬阳县人民政府及其相关职能部门的挂牌公告、出让合同及审批土地件的内容上看，均明确载明原告润农公司所取得的该宗土地中，其中51亩为河堤、道路及公益设施用地，其余71亩为原告润农公司的商住用地。然而，被告旬阳县住建局所组织修建的河堤大道，另加上河堤防护工程用地，其实际用地面积经依法测量为68.64亩，明显超出土地出让合同和土地审批件中所载明的51亩公益设施用地范围，该超出51亩公益用地的部分即17.64亩土地，应属原告润农公司合法使用的商住用地。被告旬阳县住建局在未依法按照收回国有土地使用权的程序要求，且未对土地使用权人原告润农公司进行适当补偿的情况下而直接占用该宗部分土地修路，其占用土地的行为明显违反法律规定，应依法确认违法。被告旬阳县住建局辩称其修路是为了公共利益，且修建道路是原告应该承担的土地出让合同义务，以及原告不具有本案诉讼主体资格的理由，与事实和法律不符，本院不予支持。此外，从被告旬阳县住建局第一次对河堤大道项目招投标的时间看，其违法占地的行为开始于2016年底，但2018年底被告又组织了第二次招投标，且该河堤大道直至2019年5月正式建成通车，由此被告的违法占地事实行为从2016年底持续至今，且被告第二次招投标是在2018年12月17日，故本案起诉期限应从第二次招投标公示时间为起算点，原告润农公司2019年2月12日提起本案诉讼，符合法律规定。关于原告润农公司诉讼中认为本案实际出让土地不足122亩，除因小河北社区预留的5亩土地外，另外不足的5亩多土地是因出让该宗土地时河堤外的公益用地本身不足所致，因此本案的河堤和道路实际用地还应加上因公益用地不足而多占用的原告商住用地。经查，原告润农公司竞买所取得的涉案宗地，与政府相关文件上所记载的122亩土地面积不符属实，但原告润农公司对此不足的部分土地可另案主张，其认为其中有5亩公益用地不足的理由，无有效证据证实，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款(一)项之规定，判决如下：确认被告旬阳县住房和城乡建设局占用原告旬阳县润农房地产开发有限公司17.64亩土地的行为违法。案件受理费50元，司法鉴定测绘费22878元，共计22928元由被告旬阳县住房和城乡建设局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审 判 长  王玉红 审  判  员    郭世军                         人民陪审员    朱  勤 二0一九年十二月十六日 书  记  员    丁晶晶   1