广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1247号 上诉人（一审被告）北流市应急管理局。住所地：北流市永顺五区067号。 法定代表人韦剑文，局长。 出庭应诉负责人吴志勇，副局长。 委托代理人郑业浩，广西锦康律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）龙海盛，男，1969年6月18日出生，汉族，住南宁市青秀区。系广西铜石岭旅游发展集团有限公司原法定代表人。 委托代理人卢水全，广西鸿州律师事务所律师。 委托代理人梁干，广西鸿州律师事务所实习律师。 一审被告北流市人民政府。住所地：北流市陵宁路0008号。 法定代表人李岗，市长。 委托代理人谢雨珍，北流市人民政府行政复议办公室工作人员。 委托代理人林延维，北流市人民政府行政复议办公室工作人员。 上诉人北流市应急管理局因被上诉人龙海盛诉其及一审被告北流市人民政府（以下简称北流市政府）安全生产行政处罚一案，不服玉林市中级人民法院（2019）桂09行初2号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月18日公开开庭审理了本案。上诉人北流市应急管理局出庭应诉负责人吴志勇副局长及委托代理人郑业浩，被上诉人龙海盛委托代理人卢水全、梁干，一审被告北流市政府委托代理人谢雨珍、林延维，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 玉林市中级人民法院一审查明：广西铜石岭旅游发展集团有限公司（以下简称铜石岭公司）成立于2014年6月30日。2017年底，黄伟星与时任铜石岭公司法定代表人龙海盛联系后，于2018年1月25日携带两架动力悬挂滑翔机和一架滑翔伞在广西铜石岭国际旅游度假区经营飞行项目，在其经营期间没有办理相关飞行手续和向北流市当地有关部门登记备案。2018年2月19日下午17时30分左右，由黄伟星的儿子黄俊彪作为飞行驾驶员，驾驶一架动力悬挂滑翔机搭载一名乘客进行观光飞行，在降落过程中由于黄俊彪操作不当，导致滑翔机最终发生坠落，造成黄俊彪当场死亡和有关物品损毁约60多万元的直接经济损失。事故发生后，北流市政府成立了广西铜石岭国际旅游度假区“2·19”事故调查组，对事故进行调查，并于2018年6月5日作出《广西铜石岭国际旅游度假区“2·19”事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）。2018年6月7日，原北流市安全生产监督管理局（以下简称原北流市安监局）以北安监请〔2018〕12号《关于上报的请示》向北流市政府提出请示，北流市政府于2018年6月16日作出北政函〔2018〕122号《北流市人民政府关于广西铜石岭国际旅游度假区“2·19”事故调查报告的批复》（以下简称122号批复）。122号批复内容为：一、原则同意《事故调查报告》；二、请有关单位认真落实对事故责任人员和责任单位的处理意见，进一步加强安全生产监督，全面抓好事故防范措施的落实，确保人民生命财产安全。 2018年9月18日，原北流市安监局作出（北）安监罚〔2018〕23号《行政处罚决定书（个人）》（以下简称23号处罚决定）。23号处罚决定认定，2018年2月19日17时30分左右，在北流××××广西铜石岭国际旅游度假区发生了一起动力悬挂滑翔机坠机事故，事故造成一名动力悬挂滑翔机飞行员死亡的一般生产安全责任事故。龙海盛作为铜石岭公司的法定代表人，和黄伟星就经营动力悬挂滑翔机载客观光项目没有签订合同，没有约定双方的安全责任，没有指派专门的安全责任负责人；在工作中，没有督促、检查本单位安全生产工作，没有及时消除生产安全事故隐患，龙海盛的上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第十八第五款的规定，依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第五条第一款的规定，决定给予警告的行政处罚。同时，对铜石岭公司作出（北）安监罚〔2018〕22号《行政处罚决定书（公司）》（以下简称22号处罚决定），决定处以20万元罚款的行政处罚。龙海盛不服，提起本案行政诉讼，请求撤销北流市政府作出的122号批复和原北流市安监局作出的23号处罚决定。同时，铜石岭公司也提起另案行政诉讼，请求撤销北流市政府作出的122号批复和原北流市安监局作出的22号处罚决定。 另查明，因北流市政府2019年2月实行机构改革，原北流市安监局已不再保留，其职权依法由新组建成立的北流市应急管理局行使，故一审法院依法变更一审被告为北流市应急管理局。 玉林市中级人民法院一审认为：本案争议焦点为：铜石岭公司能否对122号批复和23号处罚决定一并提起诉讼；122号批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；122号批复和23号处罚决定是否具备合法性。 首先，关于能否将122号批复和23号处罚决定一并提起诉讼的问题。122号批复和23号处罚决定虽然是由不同的行政机关作出的行政行为，但该两个行为均是针对“2·19”事故即同一事件作出的，相互之间具有关联性，而且行政诉讼法和司法解释都没有关于一个行政诉讼案件中不能审两个或者两个以上行政行为的规定，相反行政诉讼法专门规定了合并审理，相互关联的几个被诉行政行为合并一案审理，恰恰有利于纠纷的解决。因此，龙海盛一并提起对122号批复和23号处罚决定的起诉并没有违反法律规定，恰恰有利于纠纷的解决。对北流市政府关于龙海盛一并提起对122号批复和23号处罚决定的起诉违反法定程序的主张不予支持。 其次，关于122号批复是否可诉的问题。根据法释〔2018〕1号《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款关于“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定，122号批复只是针对原北流市安监局的请示作出的内部批示回复行为，没有对铜石岭公司直接作出处理，既没有增加其义务，也没有减损其权益，对龙海盛的权利义务并没有产生实际影响，对龙海盛权利义务直接产生实际影响的是之后的22号处罚决定，故122号批复属于批示性的内部行政行为，不具有可诉性，龙海盛提起对122号批复的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对龙海盛关于122号批复的起诉应予以驳回，并另行制作驳回起诉的裁定。 其三，关于玉林市中级人民法院对龙海盛不服23号处罚决定提起诉讼是否有管辖权的问题。23号处罚决定的作出机关是原北流市安监局，如龙海盛单独提起对22号处罚决定的诉讼，一审管辖法院应为北流市人民法院，但龙海盛在本案诉讼中，将与23号处罚决定有相关联性122号批复一并提起诉讼，玉林市中级人民法院作为上级人民法院已经对本案一并进行立案，尽管122号批复不具有可诉性，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款关于“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定，鉴于本案已经开庭审理，从减少当事人讼累角度出发，不再将本案交由下级法院管辖，直接审理裁判并不违法。 其四，关于122号批复是否具备合法性的问题。由于122号批复前述已认定属于不可诉的行政行为，因此对其实体上的合法性不作审查评判。 其五，关于23号处罚决定是否具备合法性问题。23号处罚决定不具备合法性，理由是：1.23号处罚决定认定事实不清，主要证据不足。主要表现为认定铜石岭公司是“2·19”事故发生的生产经营单位的事实不清，综合本案各方提供的证据，不能认定铜石岭公司是“2·19”事故动力悬挂滑翔机飞行项目的经营者，因此不能认定“2·19”事故动力悬挂滑翔机飞行项目的生产经营单位的主要负责人是龙海盛。一是在2018年2月21日北流市公安局对黄伟星的询问中，黄伟星承认该项目是其个人经营；二是北流市政府提供不出证据证明铜石岭公司对该项目实施了经营活动；三是没有证据证明铜石岭公司对该项目的经营所得有支配权，也没有证据证明铜石岭公司在该项目中有违法所得；四是对铜石公司提供场地给黄伟星使用的性质认定不清，铜石岭公司到底是发包、出租或者无偿出借等，23号处罚决定没有作出认定，此明显属于事实不清的表现之一。2.22号处罚决定适用法律错误。一是正如前面所述，由于不能认定铜石岭公司是“2·19”事故动力悬挂滑翔机飞行项目的生产经营单位，因此不能认定龙海盛是该项目生产经营单位的主要负责人，故23号处罚决定认定龙海盛违反《安全生产法》第十八条第五款的规定，适用《安全生产法违法行为行政处罚办法》第五条第一款的规定进行处罚是错误的；二是《安全生产法》第十八条只有一款，并没有第五款的规定，23号处罚决定适用第五款的规定显然是错误的。 综上所述，23号处罚决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，不具备合法性，应予撤销。龙海盛请求撤销22号处罚决定有事实根据和法律依据，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决：撤销23号处罚决定。 上诉人北流市应急管理局上诉称:一、一审法院认为铜石岭公司不是“2·19”事故动力悬挂滑翔机飞行项目的经营者，因此不认定龙海盛是该项目生产经营单位的主要负责人是错误的。而且铜石岭公司明显违反《安全生产法》第四十五条规定，不管是否项目的经营者，上诉人均有权对其作出相应处罚。1.《现代汉语词典》对“经营”的解释是“策划并管理（企业等）”，案涉悬挂滑翔机飞行项目是铜石岭公司时任法定代表人龙海盛和黄伟星商议开办，铜石岭公司对该飞行项目进行了资金投入和场地建设，虽不直接收取该项目游客费用但从景区大门票中获取该飞行项目收益，又多渠道对该项目进行广告宣传，上述事实有微信聊天记录、证人证言等证据证实，可见铜石岭公司对“2·19”事故动力悬挂滑翔机飞行项目进行了策划、实施，并由此获得了利益，是该项目的经营者。2.一审法院依据“2018年2月21日北流市公安局对黄伟星的询问笔录中，黄伟星承认该项目系其个人经营”，认定铜石岭公司不是该项目经营者，是断章取义，黄伟星的意思是该项目不是广东东莞蓝鹰航空科技有限公司经营，并不是指铜石岭公司不参与经营。3.在一审庭审中，铜石岭公司称其免费提供场地给黄伟星使用，不是发包或出租，因此不能适用《安全生产法》第四十六条对其予以处罚。上诉人认为，铜石岭公司提供场地给不具备安全生产条件或相应资质的黄伟星使用，无论性质如何均可适用该条规定予以处罚。同时，铜石岭公司与黄伟星在同一作业区内进行生产经营活动，没有签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调，亦违反《安全生产法》第四十五条规定。二、23号处罚决定适用法律正确。铜石岭公司是“2·19”事故动力悬挂滑翔机飞行项目的经营者，上诉人以其违反《安全生产法》第十八条第五款、第九十二条的规定，适用《安全生产法违法行为行政处罚办法》第五条第一项的规定进行处罚完全正确，处罚决定虽然对具体条文的款项表述存在笔误，但不影响最终处罚结果的正确性。综上，一审判决错误，请求撤销一审判决，改判驳回龙海盛的诉讼请求。 被上诉人龙海盛答辩称：铜石岭公司不是本案事故的生产经营单位，与黄伟星之间没有共同经营事实，在主体适格性、行为违法性、行为与损害结果之间的因果关系等方面均不符合法定条件，故铜石岭公司与龙海盛均不应负事故责任。滑翔机载客飞行项目生产经营单位及主要负责人是黄伟星，与铜石岭公司、龙海盛无关。23号处罚决定认定事实及适用法律错误，一审判决予以撤销并无不当。请求驳回上诉，维持原判。 一审被告北流市政府述称：23号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚结果适当。请求撤销一审判决，改判驳回龙海盛的诉讼请求。 经审理，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 另查明，案涉《事故调查报告》作出以下认定：一、事故发生单位情况：（一）铜石岭公司。类型为其他服务有限责任公司，于2014年6月30日成立，营业期限2014年6月30日至2064年6月29日，经营范围：对旅游项目、游乐项目、水电项目、文体项目、医疗项目、养老院开发的投资管理服务，……。公司持有营业执照，法定代表人为龙海盛。（二）黄伟星与铜石岭公司时任法定代表人龙海盛联系后，于2018年1月25日携带自己的两驾动力悬挂滑翔机和一架滑翔伞在没有办理好相关飞行手续和向北流市当地有关部门登记备案就在铜石岭景区经营飞行项目。该项目为黄伟星管理和收费，项目的盈亏全是黄伟星个人承担。在铜石岭景区经营飞行项目的工作人员全部是黄伟星自己临时聘请。（三）黄俊彪为黄伟星儿子，于2015年12月取得航空运动飞行驾驶员执照。在黄伟星××度假区经营飞行项目中担任动力悬挂滑翔机飞行员，负责驾驶动力悬挂滑翔机搭载乘客进行观光飞行。……二、事故发生经过和事故救援情况。……三、事故造成的人员伤亡和直接经济损失。……四、事故发生的原因和事故性质。（一）本案事故发生的直接原因是驾驶员黄俊彪操作不当。（二）本案事故发生的间接原因：1.飞行项目组织者黄伟星未按照《动力悬挂滑翔运动管理办法》第二十条规定办理相关许可手续就开始运营；2.黄伟星明知道动力悬挂滑翔机所用的场地不符合《动力悬挂滑翔运动管理办法》第二十三条规定而使用该场地；3.黄伟星没有对其所聘请的驾驶员和相关工作人员进行安全培训教育；4.驾驶员黄俊彪持超2年未年检的无效驾驶证驾驶动力悬挂滑翔机；5.铜石岭公司没有对黄伟星是否具备相关的合法手续进行验证，便提供景区内的场地由其进行动力悬挂滑翔机载客观光飞行使用；6.铜石岭公司主要负责人没有对景区范围内进行动力悬挂滑翔机载客观光飞行项目进行安全管理。（三）本案事故性质：为一起造成一人死亡、直接经济损失60万元的一般生产安全责任事故。五、事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议。（一）事故责任认定：黄俊彪对“2·19”事故发生负主要责任，黄伟星和铜石岭公司负次要责任。（二）对事故责任者的处理建议：1.黄俊彪已经死亡，其应负的法律责任应不予追究；2.由原北流市安监局对铜石岭景区滑翔机载客观光飞行项目的组织者黄伟星进行行政处罚；3.由原北流市安监局依法对铜石岭公司和其法定代表人龙海盛进行行政处罚；4.责令铜石岭公司追究事故发生负有责任的相关责任人员责任。六、事故防范和整改措施。……《事故调查报告》有调查组成员签字。 还查明，玉林市中级人民法院作出（2019）桂09行初2号行政裁定，以122号批复不可诉为由，裁定驳回龙海盛对北流市政府的起诉。在法定上诉期限内，各方当事人均未对该裁定提起上诉。 二审审理过程中，龙海盛申请撤回本案起诉，但北流市应急管理局不同意，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十八条第一款规定，对其撤回起诉申请，本院不予准许。 本院认为，对原北流市安监局及现北流市应急管理局具有对本行政区域内的安全生产违法行为依法行政处罚的法定职权，以及23号处罚决定符合程序，各方当事人均没有提出上诉，本院经审查，予以确认。对一审裁定驳回对122号批复的起诉，各方均未提出上诉，本院在本案中不予理涉。根据各方诉辩意见，本案二审审查重点是23号处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、处罚结果是否恰当。 关于事实认定。《安全生产法》第十八条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责:（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（七）及时、如实报告生产安全事故。”本案中，关于铜石岭公司违反《安全生产法》第四十五条、第四十六条规定的事实，本院已在另案的（2019）桂行终1246号行政判决予以论述，在本案中不再赘述。案涉《事故调查报告》认定铜石岭公司对本案事故负次要责任及“铜石岭公司主要负责人没有对景区范围内进行动力悬挂滑翔机载客观光飞行项目的安全管理”。23号处罚决定认定龙海盛“在和黄伟星就经营动力悬挂滑翔机载客观光项目没有签订合同，没有约定双方的安全责任，没有指派专门的安全责任负责人；在工作中，没有督促、检查本单位安全生产工作，没有及时消除生产安全事故隐患”。上述认定具有事实根据，23号处罚决定据此认定龙海盛的行为已经违反了《安全生产法》第十八条规定并无不当。一审判决对此认定错误，依法应予以撤销。 关于法律适用及处罚结果。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。《安全生产法》第九十二条第一项规定，生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款。本案发生一般的安全生产事故，铜石岭公司负有次要责任，龙海盛作为铜石岭公司的主要负责人，北流市应急管理局本应根据上述规定对其处以上一年年收入百分之三十的罚款。23号处罚决定却仅根据《安全生产违法行为行政处罚办法（2015修正）》第五条第一项处以警告，因该条只是规定“安全生产违法行为行政处罚的种类”，是对处罚种类的一般性规定，并未明确具体安全生产违法行为所对应的行政处罚，故23号处罚决定显然适用法律错误，处罚明显不当。对此，本院予以特别指正。对23号处罚决定在法条适用的款项上存在笔误的问题，本院也一并予以指正。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。据此，虽然23号处罚决定明显不当，但依法不能判决加重对龙海盛的处罚，是否依职权纠错，由北流市应急管理局自行决定。 综上所述，一审判决认定事实及适用法律错误，导致判决结果不当，本院予以撤销。龙海盛的起诉请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 1、撤销玉林市中级人民法院（2019）桂09行初2号行政判决； 2、驳回龙海盛的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由龙海盛负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇一九年十二月二十三日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青 附：相关法律法规、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。 人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。 2.中华人民共和国安全生产法(2014修正) 第十八条生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责： （一）建立、健全本单位安全生产责任制； （二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程； （三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划； （四）保证本单位安全生产投入的有效实施； （五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患； （六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案； （七）及时、如实报告生产安全事故。 第九十二条生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款： （一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款； （二）发生较大事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款； （三）发生重大事故的，处上一年年收入百分之六十的罚款； （四）发生特别重大事故的，处上一年年收入百分之八十的罚款。 3.中华人民共和国行政处罚法 第四条行政处罚遵循公正、公开的原则。 设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。 对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。 4.安全生产违法行为行政处罚办法（2015修正） 第五条安全生产违法行为行政处罚的种类： （一）警告； （二）罚款； （三）没收违法所得、没收非法开采的煤炭产品、采掘设备； （四）责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工； （五）暂扣或者吊销有关许可证，暂停或者撤销有关执业资格、岗位证书； （六）关闭； （七）拘留； （八）安全生产法律、行政法规规定的其他行政处罚。 5.最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释 第三百三十八条在第二审程序中，原审原告申请撤回起诉，经其他当事人同意，且不损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的，人民法院可以准许。准许撤诉的，应当一并裁定撤销一审裁判。 原审原告在第二审程序中撤回起诉后重复起诉的，人民法院不予受理。