上海市第二中级人民法院民 事 判 决 书（2018）沪02民初144号原告：上海冠松集团有限公司，住所地上海市浦东新区。法定代表人：黄关松，董事长。委托诉讼代理人：李佩芳，上海市光明律师事务所律师。被告：上海录润置业有限公司，住所地上海市杨浦区。法定代表人：黎志强，董事长。委托诉讼代理人：薛冰，北京金诚同达(上海)律师事务所律师。委托诉讼代理人：孔慧君，北京金诚同达(上海)律师事务所律师。被告：上海市规划和自然资源局，住所地上海市黄浦区。法定代表人：徐毅松，局长。委托诉讼代理人：闻旭东，男。委托诉讼代理人：徐刚，男。原告上海冠松集团有限公司(以下简称“冠松集团”)诉被告上海录润置业有限公司(以下简称“录润公司”)、上海市规划和自然资源局(以下简称“上海市规划局”)确认合同无效纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。冠松集团的委托诉讼代理人李佩芳，录润公司的委托诉讼代理人薛冰，上海市规划局的委托诉讼代理人闻旭东、徐刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。冠松集团向本院提出诉讼请求：判令确认录润公司与上海市规划局于2008年4月22日签订的【沪房地资(2008)出让合同第8号】《上海市国有土地使用权出让合同》(以下简称“《2008年出让合同》”)无效。事实和理由：2008年4月22日，上海市规划局在没有采取招标、拍卖或挂牌等方式公开出让土地的情况下，以协议转让方式与录润公司签订出让合同，且以低于市场的价格【受让涉案土地的楼面地价为：人民币(以下币种均为人民币)164,283,900元÷26,456.6m2÷4(容积率)=1,552.39元/m2】将新江湾城23-5地块26,456.6平方米国有土地协议出让给录润公司，侵害了国家利益且违反法律、法规的强制性规定。冠松集团于2004年5月10日开始承租坐落于上海市淞沪路XXX号(原为上海市杨浦区江湾机场)面积为8,100平方米的场地，用于经营汽车销售服务，租赁期限至2014年9月30日为止。上述《2008年出让合同》出让的土地中包括了冠松集团承租的8,100平方米场地。在中国人民解放军空军上海房地产管理分局(甲方，以下简称“空军上海房管分局”)于2004年8月31日与录润公司(乙方)签订的《补充协议(一)》中载明：甲方同意将紧邻录润公司受让地块、目前由甲方出租的8,100平方米土地一并转让给乙方，土地转让费用仍按开发量3.3万平方米，楼面地价2,634元/平方米计算，乙方仍按86,922,000元支付总地价款。2006年6月，空军上海房管分局与录润公司签订的《军用土地使用权转让补充合同》【以下简称“《补充协议(二)》”】中约定增加开发量3.96万平方米，地块转让价格由86,922,000元调整为164,283,900元。2006年7月，空军上海房管分局与录润公司签订的《补充协议(三)》将地块开发量由7.26万平方米增加至10.56万平方米，但记载的转让价格未做任何调整，即增加的3.3万平方米开发量未计入上述《补充协议(二)》的总价中，故上述8,100平方米土地的出让属于无偿出让，显然损害了国家利益。冠松集团作为承租人的优先购买权亦遭受了重大侵害。同时，上述8,100平方米土地未经中国人民解放军总后勤部(以下简称“总后勤部”)批准出让，违反总后勤部有关转让军队空余土地的规定。综上，上海市规划局作为土地行政主管部门，对国有建设用地的出让具有管理职责。上海市规划局既不公开上述国有建设用地的出让信息，又不采取招、拍、挂等方式公开出让国有建设用地，属于程序违法。上海市规划局将冠松集团承租的8,100平方米土地无偿转让给录润公司，严重损害国家利益及冠松集团的优先购买权，故《2008年出让合同》应属无效。被告录润公司辩称，录润公司与上海市规划局签订的《2008年出让合同》符合法律、法规的规定，不存在冠松集团所述的“未进行公开拍卖、低于政府规定的价格转让等”情况。涉案地块新江湾城23-5地块原属于军队空余地块，其转让可采用“由军队单位按照总后勤部的有关规定组织公开转让，确定受让人，市、县国土资源管理部门按规定与受让人签订《国有土地使用权出让合同》，按市场价格核定土地出让收益”的模式进行，故本案不可能再采用“招拍挂”的形式重新选择受让人，冠松集团属于故意混淆军队空余土地转让与普通国有建设用地出让在适用法律上的规定。涉案土地的转让，总后勤部分别在2005年5月30日和2006年8月4日有批文，后一批文的内容涉及同意土地转让面积由60亩减为48.3亩，土地转让费则因容积率增加而由86,922,000元增加为164,283,900元。姑且不论冠松公司所陈述的基准地价数额是否真实及是否可作简单价格类比，当时该区域地块的商业用途基准地价(市、县以上人民政府对不同级别的土地按照不同用途评估的土地使用权的平均价格)为2,175元/m2，70%即为1,522.5元，而录润公司获取地块的楼面价为1,552.39元/m2(暂且按冠松公司的主张)，也大于基准地价的70%。冠松集团与涉案地块的原权利主体即空军上海房管分局就其中8,100平方米土地的租赁合同在2014年9月30日就到期了，冠松集团无权主张所谓的“优先购买权”。冠松公司不但长期拒绝归还承租土地，且恶意提起多起诉讼，目的是谋取非法利益。被告上海市规划局辩称，冠松集团主张《2008年出让合同》无效及享有优先购买权缺乏法律依据。涉案地块系江湾机场部队留用土地，部队与录润公司签订了土地转让合同并经总后勤部批准同意，取得《军队土地补办出让手续许可证》，按照国土资源部、财政部、总后勤部于2007年1月31日发布的《关于加强军队空余土地转让管理有关问题的通知》【国土资发[2007]29号】《关于加强军队空余土地转让管理有关问题的通知》的规定，《2008年出让合同》符合相关规定，未违反法律、法规的效力性强制性规定。因涉案土地属于军队空余土地，有别于地方政府组织的以协议方式出让的土地使用权，其土地使用权出让金金额是由军队土地主管部门审核批准，且根据国土资发【2007】29号文的规定，军队空余土地由军队自行组织公开转让的，转让收入归军队所有，故地方政府国土资源管理部门对此种情况下的地块出让并不规定指导价或最低价。根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2004年6月18日，空军上海房管分局(甲方)与录润公司(乙方)签订的《军用土地使用权转让合同》约定，甲方将位于上海市杨浦区淞沪路XXX号内空军江湾机场原址空直沪字第5236号坐落，宗地编号为新江湾城3坊1丘地块，总用地面积60亩、净建设用地面积22.05亩，合1.47万平方米(最终以政府土地管理部门勘测定界的面积为准)有偿转让给乙方。本合同转让地块的开发建设用途为综合建设用地，开发总量为3.3万平方米。本合同所涉军用土地使用权转让的楼面地价2,634元/m2，土地使用权转让价格为86,922,000元。2004年8月31日，空军上海房管分局(甲方)与录润公司(乙方)签订《补充协议(一)》约定，由于规划调整，使转让给乙方地块中的部分建设用地规划为市政预留用地，为此，甲方同意将紧邻乙方受让地块、目前由甲方出租的8,100平方米土地一并转让给乙方，土地转让费用仍按开发量3.3万平方米，楼面地价2,634元/平方米计算，乙方仍按86,922,000元支付总地价款。乙方现受让地块的开发量为2.94万平方米，相比原定开发量少3,600平方米……。2005年5月30日，总后勤部向空军后勤部发出《关于空军原上海江湾机场部分土地转让给上海录润公司事》批复一份【[2005]后营字第397号】，载明：“[2004]后营字第484号请示悉。经研究，同意你部将位于上海市杨浦区淞沪路XXX号原江湾机场的40,000平方米土地(宗地编号为新江湾城3坊1丘，分幅图街坊编号23号)，有偿转让给上海录润置业有限公司(以下简称录润公司)。录润公司支付土地转让费86,922,000元，获取土地使用权期限为50年。期满，……。”2005年6月23日，中国人民解放军土地管理局向上海市国土资源和房屋管理局发出(2005)军地证字第1275号《军用土地补办出让手续许可证》，内容为经(2005)后营字第397号文件批准，空军上海房管分局坐落在上海市新江湾城3方1丘，面积40,000平方米(盖章调整为32,200平方米)土地，准予补办出让手续，免交土地出让金，特发此证。2006年6月，空军上海房管分局(甲方)与录润公司(乙方)签订《补充协议(二)》载明，2006年，上海市对五角场副中心控制性详细规划进行了调整，……对转让给乙方的23号地块的用地界限进行局部调整，地块面积由60亩调整为48.3亩。23号地块经调整后，开发量增加3.96万平方米，地块的转让价格由86,922,000元调整为164,283,900元，增加77,361,900元。2006年7月，空军上海房管分局(甲方)与录润公司(乙方)签订《补充协议(三)》载明，2006年6月30日的《补充协议(二)》对乙方受让地块的用地界限和开发量进行了调整，地块面积由60亩调整为48.3亩，开发量增加3.96万平方米。现经双方确认，乙方受让地块的开发量为10.56万平方米，比2004年转让合同实际增加7.26万平方米，有3.3万平方米增加开发量未计入《补充合同》。根据双方于2004年8月31日签订的《补充协议(一)》第4款之规定，鉴于乙方受让地块内有12亩出租场地(详见【2004】局房租合字110178号，租期至2014年9月30日)，因租赁合同未到期不能立即开发，且该场地位于乙方受让地块正中位置，对乙方整体开发的效果、品质和周期影响较大，增加了未来预期投资风险，经双方协商，未计入《补充合同》的3.3万平方米增加开发量，甲方不再向乙方收取土地转让费。2006年8月4日，总后勤部向空军后勤部发出《关于变更空军上海江湾机场上海录润公司土地转让项目事》批复一份【后营[2006]612号】，载明：“后营[2006]300号请示悉。为支持和配合上海市政府对新江湾城和五角场副中心控制性详细规划进行调整，按照调整后的市政路网结构和规划容积率，同意变更本部[2005]后营字第397号批复，你部转让给上海录润置业有限公司位于上海市杨浦区淞沪路XXX号(宗地编号为新江湾城3坊1丘，分幅图街坊编号23号)土地的面积由40,000平方米变更为32,200平方米，因地块规划容积率变更，土地转让经费由86,922,000元增加到160,428,039元，……。”2007年6月29日，上海市城市规划管理局沪规建(2007)641号文件《关于核定空军江湾机场部分留用土地第二批规划设计条件的复函》16项载明，23-5地块用地单位为录润公司。2008年1月25日，上海市发展和改革委员会发出《上海市发展改革委关于空军江湾机场部分留用土地开发建设征询意见函的复函》，原则同意空军江湾机场留用土地中26幅地块(详见附件)按照规划要求实施商品房项目开发，按照国家和本市有关规定办理土地出让手续，严格按照建设程序，有序推进该地区商品房项目开发建设。附件表16项载明用地单位录润公司，地块编号23-5，面积26,460平方米。2008年4月22日，上海市房屋土地资源管理局(甲方)与录润公司(乙方)签订《上海市国有土地使用权出让合同》一份，载明，甲方出让给乙方的土地位于上海市杨浦区江湾机场留用土地23-5地块，地块总面积26,456.6平方米，合同项下宗地的土地价款为164,283,900元，根据(1993)财综字第159号，收取的土地出让业务费为3,285,678元；合同签订之日起的15天内，即2008年5月7日前，乙方应当向地方国库支付标准本合同切实履行的定金350,000元，合同签订之日起的60天内，即2008年6月21日前，乙方应当向地方国库付清土地价款余额2,935,678元；乙方按照合同约定付清土地价款，并在办理土地使用权登记领取房地产权证后，可以按照法律规定及合同附加一的约定，依法将合同项下的土地使用权进行转让、承租、抵押、甲方有权在土地使用期限内，对出让地块的开发利用、转让、出租、抵押等进行监督检查；……。2008年8月16日，新江湾城街道412街坊9丘权利人登记至录润公司名下；宗地(丘)面积26,457平方米，使用权面积和独用面积为26,456.6平方米；取得方式为出让；用途商业、办公。本院另查明，2004年5月10日，空军上海房管分局(甲方)与冠松集团(乙方)签订《军队房地产租赁合同》一份，约定甲方将杨浦区江湾机场原地内空直沪字第A236A的场地面积8,100平方米出租给乙方使用，租赁用途为汽车销售服务；租赁期限自2004年10月1日起至2014年9月30日止；年租金1,241,730元，租金按季度结算，乙方于每季度的前十日交付甲方，付款方式为现金或支票；……乙方必须在租赁期满时将所承租的房地产及按本合同约定权属归甲方的全部财产完好无损地无条件交还甲方，需要继续承租该房地产的，应当在租赁期满前三个月提出，经甲方同意，重新签订租赁合同，办理有关审批手续；……。本院再查明，上海市人民政府办公厅于2009年1月30日印发的《上海市规划和国土资源管理局主要职责内设机构和人员编制规定》第一条“职责调整”第(二)项记载：“将原上海市房屋土地资源管理局有关土地和矿产资源管理的职责划入上海市规划和国土资源管理局”。中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅于2019年2月1日印发的《上海市规划和自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条“上海市规划和自然资源局的主要职责”第(十一)项记载：“负责有关自然资源有偿使用工作……”。审理中，上海市规划局就涉案土地编号出具情况说明称，涉案国有土地使用权出让合同中出让土地位于江湾机场留用土地23-5地块，其出让范围以《房屋土地权属调查报告书》为依据。至于《2004年转让合同》及相关补充协议中所列“空直沪字第5236号坐落”为部队对该土地所编编号。就涉案土地出让面积问题，根据总后勤部后营[2006]612号批复，转让给录润公司的土地面积为32,200平方米。因其中包含市政用地，故出让面积为26,456.6平方米，这并未超出军队(批复)转让给录润公司的土地面积。以上事实，有2004年6月18日《军用土地使用权转让合同》、《补充协议(一)》、《补充协议(二)》、《补充协议(三)》、《补充协议(三)》、《2008年出让合同》、[2005]后营字第397号批复、后营[2006]612号批复、2004年5月10日的《军队房地产租赁合同》及当事人陈述等证据为证，有关证据已经庭审质证，可以认定。本院认为，本案的争议焦点为：一、《2008年出让合同》中涉及的8,100平方米土地是否存在未经总后勤部批准转让及无偿转让的情况；二、涉案土地的出让方式是否违反了法律法规的强制性规定；三、冠松集团能否以其享有优先购买权为由主张《2008年出让合同》无效。一、《2008年出让合同》中涉及的8,100平方米土地是否存在未经总后勤部批准转让及无偿转让的情况。冠松集团认为，上海市规划局将冠松集团承租的8,100平方米场地出让给录润公司未经总后勤部批准，且属于无偿出让，故《2008年出让合同》因录润公司与上海市规划局存在恶意串通损害国家利益的情况而归于无效。录润公司认为，录润公司受让新江湾城23-5地块是经过总后勤部发文批准的，批复中记载了转让的土地面积及转让费，故不存在录润公司与上海市规划局恶意串通损害国家利益的情况。上海市规划局认为，涉案地块系江湾机场部队留用土地，部队与录润公司签订的土地转让合同是经总后勤部批准同意的，故不存在上海市规划局与录润公司恶意串通损害国家利益的情况。本院认为，依据已查明之事实，2006年8月，总后勤部发出的后营[2006]612号批复明确载明同意将上海市杨浦区淞沪路XXX号(分幅图街坊编号23号)转让给录润公司，土地面积由40,000平方米变更为32,200平方米，因地块容积率变更，土地转让费由86,922,000元增加到164,283,900元；2008年2月，上海市发展和改革委员会发出的复函原则同意空军江湾机场留用土地中26幅地块按照规划要求实施商品房项目开发，其中载明用地单位为录润公司，地块编号23-5，面积26,460平方米；《2008年出让合同》载明，上海市规划局出让给录润公司的土地位于上海市杨浦区江湾机场留用土地23-5地块，地块总面积26,460平方米(小于上述批复面积是因为剔除市政用地)，合同项下宗地的土地价款为164,283,900元。故冠松集团关于《2008年出让合同》中涉及的8,100平方米场地出让未经总后勤部批准的说法缺乏事实依据。就8,100平方米土地的转让费用问题，冠松集团基于《补充协议(三)》中有关“原补充协议(一)中涉及的12亩出租场地因租赁合同未到期不能开发增加了预期投资风险，所以上述补充协议(二)中记载的开发总量7.26万平米中没有包括这12亩场地对应的开发量3.3万平米，甲方不再收取土地转让费”的记载认为8,100平方米场地属于无偿转让。而录润公司则认为，“不再收取土地转让费”的约定只是计价方式的表述角度问题，即原定增加后的转让费16,428.39万元对应的开发总量是10.56万平米，就是因为12亩土地开发存在不确定因素，所以这12亩土地上对应的开发量不再另外收取费用，不存在无偿转让12亩土地的问题。本院认为，综合空军上海房管分局与录润公司签订的多份合同的记载，双方最终确定的转让费并非是以土地亩数作为依据，否则也不会因土地亩数减少反而增加转让费，转让费显然是按照开发量来确定的，故上述“不再收取土地转让费”应该指的是就暂无法实现的开发量不再另外收取费用，而不是相应的12亩土地不收取土地转让费，故冠松集团关于《2008年出让合同》中涉及的8,100平方米场地属于无偿转让的说法亦缺乏事实依据。综上，鉴于录润公司支付了土地转让对价，且该价格经总后勤部核准，并无明显低于市场价的情况，故冠松集团以录润公司与上海市规划局签订的《2008年出让合同》系双方恶意串通损害国家利益为由主张合同无效，缺乏事实依据。二、涉案土地的出让方式是否违反了法律法规的强制性规定。冠松集团认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条规定，商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式。国土资源部于2002年4月3日发布的国土资源部令第11号第四条规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。国土资发[2007]29号通知第三条“规范军队空余土地转让行为”中规定,……凡属于商业、旅游、娱乐、商品住宅和工业用途的，必须在当地统一的土地市场公开转让，按价高者得的原则，确定土地使用权人。故涉案土地的出让必须经过招标、拍卖或者挂牌方式。《2008年出让合同》因违反法律法规的上述禁止性规定而属于无效。录润公司认为，涉案土地属于军队空余土地，军队空余土地的转让并非必须采用招标、拍卖或者挂牌方式。冠松集团故意混淆军队空余土地转让与普通国有建设用地出让在适用法律上的规定。上海市规划局表示同意录润公司的意见。本院认为，确认合同无效的依据是法律和行政法规的强制性规定，且上述强制性规定通常又限于效力性强制规定，或虽为管理性强制规定，但该规定规制的是合同行为本身即只要该合同行为的发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，否则法院不应认定合同无效。冠松集团现据以主张合同无效的《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条明确规定，土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。故根据上述规定的表述来看，采取拍卖、招标方式只是土地使用权出让的方式之一。且即使按照冠松集团提供的国土资发[2007]29号通知第三条“规范军队空余土地转让行为”的规定，军队空余土地转让可以采用三种模式，一种是政府收储后再出让；一种是在当地的土地有形市场公开转让，采取招、拍、挂的形式；另一种是由军队单位按照总后勤部的有关规定组织公开转让，确定受让人再由土地所在地的国土资源管理部门按规定与受让人签订《国有土地使用权出让合同》，按市场价格核定土地出让收益。故军队空余土地的转让并非必须采取招标、拍卖或者挂牌的方式。鉴于总后勤部的相关批复中就涉案转让土地、土地面积、受让人和转让价格均作出了明确记载，且《2008年出让合同》并不存在合同行为的发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的情况，故冠松集团以上海市规划局未采取招标、拍卖或者挂牌等方式出让涉案土地为由主张《2008年出让合同》无效缺乏法律依据，本院不予采纳。三、冠松集团能否以其享有优先购买权为由主张《2008年出让合同》无效。冠松集团认为，《2008年出让合同》侵犯了其作为土地承租方的优先购买权，据此主张《2008年出让合同》无效。录润公司认为，冠松集团与涉案地块的原权利主体即空军上海房管分局就其中8,100平方米土地的租赁合同在2014年9月30日就到期了，冠松集团无权主张所谓的“优先购买权”。上海市规划局表示同意录润公司的意见。本院认为，就优先购买权问题，根据《中华人民共和国合同法》规定，出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。故合同法中规定的优先购买权指的是承租人在同等条件下有优先购买出租人房屋的权利。而本案争议的《2008年出让合同》的标的物为土地。关于土地使用权转让时土地承租人是否享有优先购买权的问题，目前的法律法规及司法解释并无明文规定，合法的土地使用权人并不必然享有优先购买权。且冠松集团与空军上海房管分局签订的《军队房地产租赁合同》租赁的标的物是“场地8,100平方米”，而《2008年出让合同》的标的物为48亩约合32,000平方米土地，远大于冠松集团承租的8,100平方米场地面积，并不存在同等条件下的优先购买权问题，故冠松集团主张享有优先购买权显然与法律规定不符。退一步而言，根据相关司法解释的规定，即使出租人侵犯了承租人的优先购买权，承租人只能请求赔偿损失，而不能要求确认相关房屋买卖合同无效。综上，冠松集团主张上海市规划局与录润公司签订的《2008年出让合同》无效缺乏事实及法律依据，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第二百三十条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释(二)》第十四条之规定，判决如下：上海冠松集团有限公司要求确认上海录润置业有限公司与上海市规划和自然资源局于2008年4月22日签订的【沪房地资(2008)出让合同第8号】《上海市国有土地使用权出让合同》无效的诉讼请求，不予支持。案件受理费863,219.5元，由原告上海冠松集团有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市高级人民法院。审 判 长  卢薇薇审 判 员  邬海蓉人民陪审员  胡正军二〇一九年十二月三十日书 记 员  陈 洁附：相关法律条文附：相关的法律条文《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。第二百三十条出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。《最高人民法院关于使用若干问题的解释(二)》第十四条合同法第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。