南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）赣7101行初1135号原告方巧玉，女，1955年7月22日出生，汉族，住江西省南昌市经济技术开发区。委托代理人方杰（系原告儿子），男，1982年7月19日出生，汉族，住江西省南昌市经济技术开发区。委托代理人贾飞，北京市京师律师事务所律师，执业证号11101201310761075。被告南昌经济技术开发区住房保障与建设管理局，住所地南昌市经济技术开发区枫林西大街568号。负责人饶海鹏，该局局长。委托代理人陈萍，该局副局长。委托代理人顾文斌，北京德和衡（南昌）律师事务所律师，执业证号13601201020266624。第三人南昌经济技术开发区房屋征收与补偿办公室，住所地南昌市经济技术开发区枫林西大街568号。负责人黄伟铭，该办公室主任。委托代理人顾文斌，北京德和衡（南昌）律师事务所律师，执业证号13601201020266624。原告方巧玉诉被告南昌经济技术开发区住房保障与建设管理局（以下简称经开住建局）房屋征收补偿协议一案，原告向本院提起诉讼。本院于2019年9月11日立案后，分别依法向被告、第三人南昌经济技术开发区房屋征收与补偿办公室（以下简称经开征补办）送达起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月17日公开开庭审理了本案。原告方巧玉及其委托代理人方杰、贾飞，被告经开住建局委托代理人陈萍，第三人经开征补办负责人黄伟铭，被告、第三人委托代理人顾文斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年6月30日，原告方巧玉与被告经开住建局、第三人经开征补办签订了经征协字（汽-014）号《住（非）宅货补偿协议书》(以下简称《货补协议》)，就房屋状况、住宅房货币补偿、非住宅房货币补偿、搬家补助费和临时安置补偿费、协议奖励、违约责任等进行了约定。原告诉称，2018年6月30日，原告与被告基于洪府（经开）征字﹝2018﹞第1号《南昌经济技术开发区管委会房屋征收决定书》（以下简称《征收决定》）签订了《货补协议》。后《征收决定》及公告于2018年9月30日被南昌经济技术开发区管理委员会洪经管字﹝2018﹞17号《关于撤销昌九快速改造二期项目房屋征收决定书及公告的通知》（以下简称《撤销通知》）予以撤销。原告认为《货补协议》的前提已被依法撤销，该《货补协议》属于可撤销的情形，亦依法应予以撤销。原告诉至法院，请求：1.依法撤销《货补协议》；2.本案诉讼费用由被告承担。原告为证明其主张，向本院提交了如下证据：1.身份证2.房屋所有权证、土地使用权证3.《货补协议》4.《撤销通知》5.《承诺书》6.《昌九大道快速二期房屋征收装修估价分户报告（18栋41号）》7.（2019）赣7101行初1167号行政裁定书8.案外人刘爱玲诉南昌市青山湖区住房保障与房产管理局（2019）赣7101行初1166号一案中南昌市青山湖区住房保障和房产管理局出具的答辩状，用以证明被告以《承诺书》的方式骗取原告签订案涉协议，且该协议所依据的基础行政行为即征收决定已经被撤销，不具有合法性，依法应当予以撤销。被告经开住建局辩称，一、《货补协议》不存在可撤销的法定情形。二、《货补协议》是双方协商一致的结果，征收决定及其公告不是该协议的缔约基础。三、《货补协议》签订后，被告已经按约定支付房款（含装修款），原告也按约按时搬迁并交付房屋，案涉房屋及附属设施已拆除，已无法恢复原状，协议已经履行完毕。综上，案涉补偿协议的缔约基础是平等、自愿，反映了双方的真实意思，体现了契约自由原则，不存在法律规定的可撤销合同的情形，原告的诉请不能成立。被告经开住建局为支持其主张，向本院提交了以下证据：第一组证据：1.洪发﹝1992﹞5号《中共南昌市委、南昌市人民政府关于成立南昌市昌北开放开发区管理委员会的通知》2.洪政发﹝1996﹞58号《南昌市人民政府关于昌北开放开发区行政管辖权的决定》3.洪经工委﹝2015﹞17号《关于印发的通知》4.洪经工管办字﹝2011﹞147号《关于成立南昌经济技术开发区房屋征收与补偿办公室的通知》5.南昌经济技术开发区组织人事和社会保障部《关于报送区拟调整“三定”方案内设机构及下设处室工作职责的函》6.南昌经济技术开发区住房保障与建设管理局《关于报送“三定”方案调整意见的函》，用以证明被告主体适格。第二组证据：7.洪府厅字﹝2015﹞337号南昌市人民政府办公厅《关于同意昌九大道快速路(昌北立交-昌西南立交)道路交通详细规划的批复》8.《建设项目选址意见书》（选字第360100201600002号）9.洪发改投字〔2015〕96号《关于昌九大道快速路改造二期工程（昌航大道立交-黄家湖立交段及长堎立交-昌南立交段）项目建议书的批复》10.洪国土资函〔2016〕9号《关于对南昌市昌九大道快速路改造二期工程建设用地的预审意见》11.《社会稳定风险评估报告》12.《房屋征收补偿委托协议》及补充协议13.《兴业银行资信证明书存款证明》14.《征收决定》及《南昌市昌九大道快速路改造二期建设工程国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）15.《南昌经济技术开发区管委会房屋征收公告》（以下简称《征收公告》）16.《关于昌九快速路改造二期建设项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》17.《货补协议》《昌九大道快速二期房屋征收装修估价分户报告》及附件18.《撤销通知》19.《昌九大道改造二期建设工程（国有土地上）房屋征收宣传手册》，用以证明①案涉项目涉及重大公共利益；②案涉项目征收程序基本符合法律规定；③《货补协议》如被撤销，会造成社会公共利益重大损失。第三组证据：20.《南昌昌九大道快速路改造二期项目资产评估机构抽签表》21.杭州永正房地产土地评估有限公司（以下简称永正评估公司）营业执照、房地产估价机构备案证书复印件22.江西诚达房地产土地资产评估咨询有限公司营业执照、房地产估价机构备案证书复印件23.《房地产征收评估报告》及附件24.江西国际汽车城店面、住宅估价复核申请书25.《关于对江西国际汽车城部分被征收店面、住宅复估的回复函》，用以证明①《货补协议》的签订源于自愿；②案涉房屋征收补偿价格依照合法评估机构评估结果确定，补偿价格公平合理；③房屋征收决定对原告签订协议无实际影响，《货补协议》不应被撤销。第四组证据：26.银行进账单27.拆迁图片，用以证明《货补协议》已履行完毕。第三人经开征补办的述称意见与被告经开住建局的答辩意见一致，并提出被告经开住建局提交的证据即为第三人的证据。经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据的真实性、合法性有异议，关联性无异议，认为被告作为本案诉讼主体适格，但不能证明其具有签订案涉协议的主体资格。原告对第二组证据中证据7～9的真实性有异议，合法性、关联性无异议。对证据10的真实性、合法性有异议，认为未广泛征求社会意见，程序违法。对证据11～19的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为《社会稳定风险评估报告》的作出主体不具有资质，且未广泛征求社会意见，程序违法；《房屋征收补偿委托协议》及补充协议不完整，且被委托人没有实施征收的法定职权；存款证明形式不合法；案涉征收决定已经被撤销，《征收决定》《补偿方案》《征收公告》《关于昌九快速路改造二期建设项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》均已失去法律效力；《货补协议》的签订主体不合法，基础性行政行为已经被撤销，该协议也应当被撤销；《昌九大道改造二期建设工程（国有土地上）房屋征收宣传手册》只是被告实施项目时的宣传材料，不能作为证据使用。原告对第二组证据的证明目的有异议，认为案涉项目缺少施工、规划和必要的用地手续，且不能因涉及公共利益就否认个人的合法权益。原告对第三组证据的三性无异议，但对证明目的有异议，认为被告在与原告签订《货补协议》后，给予之后的征收对象更高的补偿标准，《货补协议》中补偿数额与评估报告中的数额并非一致，补偿价格不公平合理。原告对第四组证据的三性无异议，但对证明目的有异议，认为原告房屋未被完全拆除，协议履行情况与撤销《货补协议》无必然关系。被告对原告提交的证据三性均无异议，但对证据的证明目的有异议，提出《承诺书》的内容为“如今后房产评估价提高，承诺按后期调整后的评估价补足”，案涉房屋评估价并未提高，不存在需要补足的情形，不存在欺诈；因征收对象房屋装修状况不同以及整栋奖等因素，导致补偿总价存在差异；案外人刘爱玲的案件尚未生效，刘爱玲也未与被告签订货补协议，与本案无关。第三人对原告提交的证据的质证意见与被告意见一致，对被告提交的证据三性均无异议。本院对上述证据认证如下：对各方无异议的证据予以采信，有争议证据的质证意见均是围绕原告行使案涉协议撤销权是否有法律依据，亦为本案的争议焦点问题，将在文书说理部分予以分析。经审理查明，2015年9月10日，南昌市人民政府办公厅作出洪府厅字﹝2015﹞337号《关于同意昌九大道快速路（昌北立交-昌西南立交）道路交通详细规划的批复》，同意市规划局呈报的昌九大道快速路（昌北立交-昌西南立交）道路交通详细规划。2015年7月1日，南昌市发展和改革委员会作出洪发改投字〔2015〕96号《关于昌九大道快速路改造二期工程（昌航大道立交-黄家湖立交段及长堎立交-昌南立交段）项目建议书的批复》。2016年1月14日，南昌市城乡规划局核发选字第360100201600002号《建设项目选址意见书》。2016年2月3日，南昌市国土资源局作出洪国土资函〔2016〕9号《关于对南昌市昌九大道快速路改造二期工程建设用地的预审意见》。2018年2月22日，被告经开住建局发布《关于昌九快速路改造二期建设项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》，因南昌市昌九快速路改造二期工程建设项目需要，拟征收昌航大道立交-黄家湖立交段昌九快速路范围内所有房屋，征求意见期限自2018年2月22日至2018年3月22日。2018年5月8日，南昌经济技术开发区管理委员会发布《征收公告》《征收决定》，决定对昌九大道快速路改造二期项目规划范围内所有房屋实施征收，并作出《补偿方案》。该方案明确征收范围为南昌经济技术开发区昌九大道快速路改造二期建设工程项目规划红线范围内国有土地上房屋及其附属物；房屋征收部门为经开住建局，房屋征收实施单位为经开征补办；签约期限为自征收决定公告之日起至2018年7月20日；搬迁期限为自签订征收补偿协议之日起15天内。同时明确了征收私房住宅的补偿有房屋产权调换与货币补偿两种方式，由被征收人自行选择：选择货币补偿，按市场评估价补偿，即签即办；选择产权调换的补偿：按被征收房屋建筑面积实行“征一还一”，双向评估、互找差价，就近靠档的原则进行安置。征收私房非住宅的补偿按市场评估实行货币补偿。装饰装修补偿明确为，由征收当事人协商确定，协商不成的，可以委托房地产价格评估机构评估确定。该方案并明确了搬迁补偿、临时安置补偿、停产停业补偿、补助及奖励办法。原告方巧玉拥有的江西国际汽车城汽配贸易中心18栋39号房屋（洪房权证经济技术开发区字第100030262号），在本次征收范围内。2018年6月30日，原告与被告经开住建局、第三人经开征补办签订了案涉协议，约定：被征收房屋为砖混结构，建筑面积100.05㎡，其中住宅面积67.84㎡、非住宅建筑面积为32.21㎡；房屋征收选择货币补偿，住宅房货币补偿小计782647元，非住宅房货币补偿小计705259元（含整栋奖3000元），总计1487906元。协议由被告经开住建局、第三人经开征补办加盖了公章，原告签了字。2018年7月31日，补偿款1484906元（扣除整栋奖3000元）汇至原告的银行账户。《货补协议》已实际履行完毕。2018年9月30日，南昌经济技术开发区管理委员会发布《撤销通知》，决定撤销《征收决定》《征收公告》。原告向本院提起诉讼，请求判如所请。本院认为，本案焦点问题在于原告行使案涉协议撤销权是否有法律依据。行政协议是行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现行政管理或者公共服务目标，但与单方行政行为不同的是，行政协议同时又是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者终止某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，除适用行政法律规范的规定外，还可以适用与行政法基本原则不相抵触的民事法律规范；当事人就行政协议产生纠纷适用民事法律规范时，应在合同法的框架内主张权利。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”本案中，订立合同时是否存在显失公平，原告是否存在重大误解，经开住建局、经开征补办是否存在欺诈、胁迫手段或者乘人之危的情形，成为确定原告能否行使撤销权的关键。但本案现有证据不能证明经开住建局、经开征补办采取欺诈、胁迫等手段或者乘人之危逼迫原告违背其真实意思签订合同。同时，案涉房屋征收补偿价格经合法评估公司评估确定，原告对此予以确认，案涉协议系各方基于真实意思自愿达成，协议内容亦未损害原告的合法补偿权益，应当视为公平合理补偿，且原告已实际收款，该协议已经履行完毕，并不存在显失公平，原告也不存在重大误解。故原告主张撤销《货补协议》的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告方巧玉的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告方巧玉负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  周 莉人民陪审员  吴小文人民陪审员  周美珍二〇一九年十二月十六日书 记 员  黄 阳