广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1565号 上诉人（一审原告）梁东川，男，1966年5月20日出生，汉族，现住来宾市兴宾区。 委托代理人莫良志，广西同望律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市兴宾区人民政府。住所地：来宾市兴宾区城南新区城南大道1号。 法定代表人周廷新，区长。 委托代理人唐阳琴，来宾市兴宾区征地办政策法规股股长。 委托代理人蒙国寿，广西天际律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市人民政府。住所地：来宾市兴宾区人民路1号。 法定代表人雷应敏，市长。 委托代理人谭刘豪，来宾市自然资源局征地办公室主任。 委托代理人谭康平，广西天际律师事务所律师。 上诉人梁东川因其诉被上诉人来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区政府）、来宾市人民政府（以下简称来宾市政府）房屋拆除行政强制及行政赔偿一案，不服来宾市中级人民法院（2019）桂13行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，并于2019年12月9日组织各方当事人进行询问。上诉人梁东川及委托代理人莫良志，被上诉人兴宾区政府委托代理人唐阳琴、蒙国寿，被上诉人来宾市政府委托代理人谭刘豪、谭康平，到庭参加询问活动。经过阅卷、调查和询问当事人，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 来宾市中级人民法院一审查明，2003年12月12日，广西壮族自治区人民政府下发桂政土批函〔2003〕336号《关于来宾市2003年第二批城市建设用地的批复》，同意将来宾市来宾镇古三村所属有关村民小组的集体农用地共38.2499公顷（水田11.411公顷、旱地20.7589公顷、园地2.735公顷、牧草地0.277公顷、水面1.787公顷、农田水利用地0.4455公顷、农村道路0.8355公顷）转为建设用地，另使用上述有关集体的建设用地12.1395公顷，共计批准建设用地50.3894公顷。2004年3月23日，来宾市政府发布〔2004〕第1号《来宾市人民政府征用土地方案公告》，征用包括古三村在内的集体土地共199.5051公顷作为来宾市2003年第二批次城市建设用地。2017年6月30日，兴宾区政府作出《关于来宾市兴宾区城北街道古三村整体搬迁有关事项的公告》，要求古三村整体搬迁项目涉及到的未进行丈量的土地、房屋、金坛的户主在2017年7月5日前到街道办事处登记配合丈量和自行搬迁，对已丈量但未腾空的房屋在7月5日前自行腾空，逾期未按要求丈量和搬迁，政府将依法搬迁。梁东川的房屋处于被征收范围内，其房屋持有来集建（1991）字第0806010141号《集体土地建设用地使用证》，登记用地面积为489.33平方米，建设占地面积为215.57平方米。2017年11月17日，兴宾区政府对梁东川位于古三村141号的房屋进行了丈量，制作了来宾市古三村整体搬迁项目征收（用）土地建（构）筑物调查登记表，由相关工作人员在场签字确认，当日兴宾区政府即组织人员对梁东川的房屋进行了强制拆除。2019年6月26日，梁东川提起本案行政诉讼，请求：1.判决确认兴宾区政府、来宾市政府强制拆除梁东川房屋的行政行为违法；2.判令兴宾区政府、来宾市政府对梁东川家庭成员共3人进行拆迁补偿安置或按规定给支付安置补偿款；3.判令兴宾区政府、来宾市政府赔偿梁东川被拆房屋损失100万元及土地补偿费30万元，合计130万元（具体参照国有土地上房屋征收补偿标准，按判决赔偿时被拆房屋周边同类型房地产的市场价格给予赔偿，对土地使用费用进行评估给予补偿）；4.判令兴宾区政府、来宾市政府赔偿梁东川临时安置补助费用共3万元；5.判决生效后兴宾区政府、来宾市政府应在六个月内履行赔偿及安置义务；6.本案的诉讼费用由兴宾区政府、来宾市政府承担。 庭审中，兴宾区政府确认对案涉房屋进行强制拆除的行为主体为兴宾区政府，确认梁东川应得的房屋补偿为127458元，该款提存于来宾市兴宾区征地搬迁安置工作办公室（以下简称兴宾区征地办）。 另查明，梁东川位于来宾市人民医院新址上的另一处房屋于2009年被征收时，梁东川与来宾市征地办公室签订《人民医院新址征地拆迁安置补偿协议》，并选择每人领取20万元安置费用的安置方式。2011年11月15日，梁东川领取该户4人共80万元的安置补偿费用。 来宾市中级人民法院一审认为，兴宾区政府是案涉房屋实施强制拆除的组织实施者，具有作出本案被诉行政行为的诉讼主体资格，来宾市政府依法不应承担本案违法强制拆除的责任。对本案争议焦点，分述如下： 一、关于兴宾区政府的行政强制拆除行为是否违法的问题。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条和第三十七条的规定，行政机关在作出强制执行决定前，应事先催告当事人履行义务并告知当事人享有的陈述权和申辩权，当事人逾期仍不履行行政决定的，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，并告知当事人强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限；行政机关在实施行政强制执行措施前，应当作出行政强制决定。本案中，兴宾区政府在实施行政强制行为前，并没有按照上述法律规定作出行政决定即采取行政强制措施，已构成程序违法，侵犯了梁东川的合法权益，梁东川请求确认兴宾区政府行政行为违法的理由成立，一审法院予以支持，但鉴于案涉房屋已经被强制拆除，强制拆除行为已经实施完毕，没有可撤销的内容，可只确认兴宾区政府强制拆除梁东川房屋的行政行为违法。 二、关于梁东川请求赔偿被拆房屋的问题。虽然兴宾区政府实施的行政强制拆除行为违法，但兴宾区政府在实施强制拆除行为之前，对被拆除房屋已经进行了丈量，并按来宾市政府公布的拆迁补偿标准计算了应补偿的费用。庭审中，兴宾区政府已经确认梁东川的房屋价值应得补偿款127458元，且已经提存在兴宾区人民政府征地办，梁东川所提出的130万元房屋损失赔偿及安置的请求，属于对房屋价值的补偿标准存在异议，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。梁东川对于房屋的补偿标准有异议的可依上述规定选择救济途径，不属于本案审查的范围。 三、关于梁东川请求对其家庭成员进行拆迁补偿安置或按规定给支付安置补偿款的问题。根据来宾市政府来政办阅〔2010〕95号《关于古三村整体拆迁第三次会议会议纪要》第三点第六项的规定：凡已领取20万元货币安置的人员，不再给予任何安置。梁东川之前在来宾市人民医院新址上的房屋已经按照相关规定给予安置，故再提出对其家庭成员进行第二次安置的请求不符合上述规定，一审法院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认兴宾区政府2017年11月17日强制拆除梁东川房屋的行为违法；二、驳回梁东川的其他诉讼请求。 上诉人梁东川上诉称：一、一审判决有部分事实认定不清。案涉房屋在被强制拆除前，一直由上诉人及其家庭成员正常居住和使用，屋内必然存在日常生活所必需的家用电器、家具等物品，两被上诉人野蛮强拆导致上诉人屋内价值几万元的家用电器如电冰箱、洗衣机、抽油烟机、灶具及床铺、衣柜、沙发、衣物等物品被掩埋灭失，导致上诉人无法准确提供被损坏屋内物品的数量和实际价值的依据，一审法院应对该部分事实予以认定并判决赔偿。二、一审判决适用法律错误。本案的性质属于行政强制违法赔偿纠纷，并非“对安置补偿标准存在异议”的拆迁补偿纠纷，上诉人一审请求的是赔偿，而非补偿，更不是“对房屋价值的补偿标准存在异议”。一审判决既然已确认被诉强制拆除行为违法，就证明被上诉人的违法行为造成的损失具备应当依法判决赔偿的法定前提和条件。一审法院应当按照国家赔偿法等法律规定判决赔偿，却拒绝审查和判决上诉人请求行政赔偿的诉讼请求，属于适用法律错误。如果人民法院将违法拆除房屋的赔偿诉求又回到补偿程序中，再由实施具体违法行为的行政机关协调，无疑是支持行政机关先违法强制拆除后再单方决定赔偿标准，难以保障上诉人的合法权益。三、在庭审过程中，两被上诉人均确认上诉人的房屋为合法建筑。因房屋所在地早被列入城市规划区范围内，应当按照国有土地上房屋在赔偿时有效的房地产市场评估价格计付赔偿。上诉人未像同一征地项目的其他被拆迁人一样同时获得土地补偿费，两被上诉人还应当赔偿土地补偿费。上诉人请求对家庭成员按有关规定进行安置有事实和法律依据。综上，请求：一、维持一审判决第一项；二、撤销一审判决第二项，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人兴宾区政府答辩称：一、一审认定事实清楚。包括上诉人所在集体古三村等村在内共计199.5051公顷集体土地已被征收用于来宾市城北新区建设用地，2017年6月30日，兴宾区政府作出《关于来宾市城北街道古三村整体搬迁有关事项的公告》，要求户主2017年7月5日之前办理征收登记工作并自行腾空房屋搬迁。上诉人在古三村整体搬迁中，因另一处房屋拆迁时，已经领取20万元/人、全户共计80万元的一次性安置费。2017年11月17日，兴宾区政府对上诉人案涉房屋进行了丈量及调查登记。按来宾市政府公布的拆迁补偿标准计算，案涉房屋补偿款为127458元，该款项已提存于兴宾区征地办。二、一审判决适用法律正确。本案涉及集体土地上房屋征收，上诉人提起本案行政诉讼是对被拆除房屋价值的补偿标准存在异议，实质是拆迁补偿纠纷，一审判决适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条等法律是正确的。三、上诉人在古三村整体搬迁中，已经领取了20万元/人的一次性安置费，本应按其当时的承诺配合政府的征收拆迁工作，签订拆迁协议，领取拆迁补偿款。古三村整体搬迁项目区域内涉及约804户人家，只有不到20户尚未签订拆迁协议。若对个别村民拒签拆迁协议而提出的高额赔偿要求予以支持，将会助长村民拒绝配合政府拆迁工作、非法阻挠国家建设之风，损害公共利益，对其他已经签订拆迁协议的大部分村民也不公平。请求：驳回上诉，维持原判。 被上诉人来宾市政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，请求二审法院予以维持。二、上诉人的上诉无理，请予以驳回。（一）征收土地行政行为合法，拆除案涉房屋前经过了用地审批、征收方案公告等一系列程序。（二）梁东川一户有4人符合安置条件，已经领取了20万元/人、共计80万元的一次性货币安置，拆迁第二处房屋只能按征收文件标准收取补偿费，不能要求二次安置。（三）梁东川要求赔偿房屋损失100万元及土地补偿费30万元、临时安置补助费3万元等请求，没有事实和法律依据。根据本次项目拆迁安置补偿标准，梁东川案涉房屋补偿款应为127458元。临时安置、奖励等费用，由梁东川主动到兴宾区征地办提供相关资料进行补偿登记、签订补偿协议，按协议约定实施。（四）本案实质是对征收拆迁补偿标准有异议，应向有关政府申请协调、裁决，梁东川直接起诉要求赔偿房屋损失没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 本院认为，关于来宾市政府是否适格被告问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案中，强制拆除案涉房屋的行为系兴宾区政府组织实施，来宾市政府不是强拆主体，依法不是本案适格被告，一审法院未驳回对来宾市政府的起诉不当，本院另行裁定处理。 关于被诉强拆行为合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。据此，集体土地征收过程中，应当在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法强制执行。本案中，兴宾区政府既没有依法作出责令交出土地决定，也没有依法申请人民法院强制执行，且在没有完成安置补偿工作的情况下，直接对案涉房屋实施强制拆除行为，超越职权，程序违法。一审判决确认兴宾区政府强制拆除案涉房屋的行为违法，结果正确，本院予以维持。 关于上诉人请求对被拆房屋给予赔偿的问题。一审诉讼中，兴宾区政府提供补偿明细表，按照来政办发〔2008〕45号、〔2009〕196号文件确定的拆迁补偿标准核算梁东川应得的房屋补偿（含搬迁补助费、临时过度住房补助费、搬迁奖励等）为127458元。梁东川主张按国有土地上房屋现市场价值赔偿房屋损失100万元。双方的分歧实质是补偿标准的争议，应通过《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的征地补偿标准争议程序解决。梁东川对案涉房屋的赔偿金额，依法应以案涉房屋补偿金额为准，两者的金额是一致的，即赔偿请求权与补偿请求权竞合。在补偿金额尚未通过补偿标准争议程序作出明确结论的情况下，赔偿金额亦无法确定。补偿金额确定后，赔偿金额以补偿金额的方式实现，赔偿请求人不再享有超出补偿金额的赔偿请求权。据此，一审判决驳回梁东川对案涉房屋的赔偿请求，并无不当。 关于梁东川请求安置人口及土地补偿费、安置补助费的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案中，梁东川主张向其支付土地补偿费的请求，与土地补偿费归农村集体经济组织所有的法律法规规定不符，一审法院不予支持并无不当。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定，征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。来政办阅〔2010〕95号《关于古三村整体拆迁第三次会议会议纪要》第三点（六）项规定：“凡已领取20万元货币安置的人员，不再给予任何安置。”梁东川请求安置人口，但经核查，2009年来宾市人民医院新址征地拆迁安置中，梁东川户因他处房屋在征收范围内，已签订《人民医院新址征地拆迁安置协议书》，以梁东川为户主的该户4人即梁东川、吴秀兰、梁承柏、梁媛均已得到安置，每人均已领取20万元安置费。现梁东川因“一户多宅”要求二次安置该户人口及支付安置补助费，不符合安置补偿的相关法律规定及当地安置政策，一审法院不予支持亦无不当。 关于屋内物品的赔偿请求。经查，梁东川在一审诉讼中并未提出对案涉房屋屋内物品的赔偿请求。一审判决未针对该请求作出判项并无不当。对在二审诉讼过程中新增加的屋内物品损失赔偿请求，经调解未果，梁东川可另行寻求救济。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人梁东川负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇一九年十二月三十日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青