安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）皖05行初51号 原告马鞍山市江南船舶制造有限公司，住所地安徽省马鞍山市雨山区银塘镇陈家村，统一社会信用代码91340500791898805B。 法定代表人钟涛，该公司总经理。 委托代理人沈勇明，北京市隆安（南京）律师事务所律师。 委托代理人吴晔，江苏唯衡律师事务所律师。 被告马鞍山市雨山区人民政府，住所地安徽省马鞍山市雨山区湖西南路11号，统一社会信用代码113405046941470738。 法定代表人左年文，该区区长。 委托代理人徐瑞宝，该区司法局工作人员。 委托代理人卢节来，安徽长城（合肥）律师事务所律师。 原告马鞍山市江南船舶制造有限公司（以下简称江南船舶公司）诉被告马鞍山市雨山区人民政府（以下简称雨山区政府）行政强制违法一案，于2018年3月21日向本院提起行政诉讼，本院于2018年12月27日作出（2018）皖05行初36号行政判决，确认雨山区政府强制拆除江南船舶公司设施设备的行为违法。江南船舶公司、雨山区政府均提起上诉，安徽省高级人民法院于2019年6月3日作出（2019）皖行终466号行政裁定，裁定本院重新审理。本院依法重新组成合议庭，于2019年9月17日公开开庭审理了本案。原告江南船舶公司的委托代理人沈勇明、吴晔，被告雨山区政府的委托代理人徐瑞宝、卢节来到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告江南船舶公司诉称，其成立于2006年9月1日，注册资本为1000万元，成立至今，投资数千万元，在马鞍山市××××船行政村一块滩涂地上修建了船舶制造和维修场地专用舾装码头，购置了各种机械设备。长期以来，原告一直从事船舶制造与维修业务，具有安徽省船舶工业管理办公室及渔业船舶检验局颁发的建造钢质渔船资质。2014年6月6日，经安徽省地方海事局、港航管理局及船舶检验局联合批准为安徽省内河船型标准化第一批定点船厂。 2017年12月20日至2018年1月，雨山区政府在未履行法定程序、也未事先通知的情况下，组织人员对原告的经营场所进行破坏性的强制拆除和搬迁，包括使用中的龙门吊在内的各种生产设备及其他合法财产被非法拆除、搬迁，不知去向，导致原告的生产经营活动无法开展。2018年1月8日，在原告的强烈要求下，被告才出具了一份函件，但依然没有告知财产去向，对原告的赔偿请求也置之不理，被告的违法行政行为严重侵害了原告的生产经营权和企业财产权。根据安徽华瑞保险公估有限公司出具的《马鞍山江南船舶制造有限公司水上及岸线财产价值检验公估报告》及《后记》，经初步估算，原告遭受的直接财产损失高达1300万元，尚不包括停产停业损失和人员安置费用。 被告雨山区政府对原告生产经营场所及生产设备、合法财产实施的强制拆除、搬迁行为不具有合法性、正当性、合理性，给原告造成了巨大损失，严重侵害了原告的合法权益，特提起诉讼，请求确认雨山区政府强制拆除和搬迁原告合法生产经营场所的具体行政行为违法。 被告雨山区政府辩称：1.被告雨山区政府非本案适格被告。取缔原告企业系由马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作领导小组（以下简称领导小组）作出的决定，领导小组根据相关部门的认定确定了全市船舶修造企业环境污染专项整治分类处理名单，原告属于被取缔企业。雨山区政府接受领导小组的委托接受拆除任务，拆除行为是履行领导小组交办任务的职务行为，故雨山区政府被告主体不适格，原告起诉雨山区政府系起诉主体错误。2.拆除原告设备设施之前已多次通知原告，并采取保护性拆除措施。2017年5月，雨山区防汛抗旱指挥部曾向原告发出通知，要求其于2017年6月6日前清除沙堆及配套设施，恢复堤防管理范围内的原貌，但原告一直未予恢复。雨山区长江水文资料情况说明中明确了原告所建造的建筑物不符合行洪要求，违反了《防洪法》第二十二条的规定。拆除原告相关设施设备是河道行洪的需要，依法应予以拆除。拆除过程中雨山区政府通过下属单位采石街道委托相关专业机构实施拆除，拆除行为并未造成原告损失。3.原告未能提供包括土地厂房权属证书、规划许可文件、码头建设主管部门及防洪部门出具的审批文件等证明其厂房设备设施合法的相关文件。亦未查询到原告具有相关审批文件或合法手续。故其所占用的土地、建设的房屋及地上设备设施均属于违法用地和建设，依法应予拆除，对其直接拆除符合相关法律规定，同时也是社会公共利益的需要。综上，被告雨山区政府拆除原告设施设备的行为合法，原告要求确认违法没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 原告江南船舶公司向本院提供的证据有： 第一组关于原告江南船舶公司的企业资质； 1.企业法人营业执照一份；2.《船舶生产企业等级证书》一份；3.《关于批准江南船舶公司建造钢质渔船资质的通知》一份；4.《安徽省内河船型标准化第一批定点船厂名单公示》一份；以上证据证明原告系依法成立的企业法人，具备相应的生产、经营资质，历年来经营正常，年检正常。 第二组关于被告雨山区政府的违法行政行为； 5.被告发给原告的函件一份；6.被告组织人员进行强拆的现场照片九页；以上证据证明被告对原告的生产经营场所实施了强制拆除、搬迁的具体行政行为，且该行为不具备合法性、正当性、合理性。 第三组关于被告违法行政行为给原告造成的损失； 7.涉案现场被被告实施强拆前的照片6页；8.涉案现场被被告实施强拆前的航拍资料光盘一张；9.涉案现场被被告实施强拆后的照片12页；10.《检验公估报告》及《后记》44页；以上证据证明被告对原告的生产经营场所（船厂及舾装码头）以及生产设备，合法财产实施强制拆除、搬迁违法行为给原告造成了巨大的财产损失。 第四组：11.《船舶生产企业等级证书》及其评审记录；12.市区两级关于专用舾装码头趸船建设的批文两页；13.环评文件及评估报告；14.《内河防污染备案证明》；15.洪评批准文件及其评审专家组名单；16.造船基地及舾装码头工程地形报告；17.《岩土工程勘察报告》；以上证据证明原告造船厂基地及舾装码头的建设均依照程序履行了报批手续，并取得了政府相关主管部门的批准，符合政府要求和法律规定。 第五组：18.《关于申报2013年省军民结合高技术产业发展专项资金项目的报告》一页，证明原告建设的舾装码头的造价且该项目获得了政府相关部门的确认；19.土地租赁协议及租赁费用交款凭证；证明原告造船厂及码头的生产经营用地系合法取得，自2001年起按约交纳租金并使用至今。 被告雨山区政府向本院提交下列证据： 1.《关于公布全市船舶修造企业环境污染专项整治分类处置名单的通知》一份，证明原告被领导小组认定为取缔企业，被告应领导小组的通知对原告相关设备设施进行拆除； 2.《关于进一步加快船舶修造企业污染专项整治工作的督办函》、《关于报送有关船舶修造企业取缔拆除时限的紧急通知》各一份，证明被告受领导小组的安排对原告进行取缔拆除，是履行职务行为； 3.《马鞍山市船舶修造企业环境专项整治工作方案》一份，证明该文件系马鞍山市人民政府办公室印发，根据该文件第五条第十一条的内容，被告仅负责整治工作的具体落实； 4.《马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治要求》一份，该文件由领导小组印发，证明对船舶修造企业依法取缔工作的要求是断水、断电、清除原料、清除产品、清除设备以及生态复绿，被告拆除设施是取缔工作要求； 5.《限期清除通知》及《送达回证》各一份，证明马鞍山市雨山区防洪防旱指挥部因原告造船等活动妨碍河道行洪，曾于2017年5月通知原告恢复堤防原貌。 6.马鞍山市雨山区农业农村水利局出具的雨山区长江水文资料情况说明一份，证明原告所建造的建筑物不符合行洪要求，违反了《防洪法》第二十二条的规定，依法也应予以拆除。 7.《承揽合同》一份，证明雨山区政府对原告码头部分设施采取保护性拆除，并未造成原告的物品损失。 经庭审质证，原告江南船舶公司对被告雨山区政府提交的证据质证意见为：证据1-4，真实性认可，关联性和合法性不认可。证据1原告从未收到相关取缔文件；证据2是被告内部文件；证据3、4文件没有收到，没有法律依据，证据5三性均不认可，签收人陶林的签名系伪造，被告从未向原告进行送达，且送达文件与本案无关联性。证据6三性均不认可，该证据加盖马鞍山市雨山区农业农村水利局的公章，但内容并非所证明的马鞍山市的水文资料，且行洪或者说《防洪法》的要求与本案的污染专项整治没有关联性。证据7，承揽合同恰巧证明是被告的派出机构采石街道办事处实施了拆除行为，应由雨山区政府来承担法律责任，雨山区政府主体适格。因此雨山区政府市是本案的适格被告。拆除不是保护性拆除，设备拆除后价值减损，给原告造成经济损失。 被告雨山区政府对原告江南船舶公司提供的证据质证意见为：证据1、2、3、4的真实性没有异议，但与本案没有关联；被告拆除的是相关设备设施，前提是原告在生产经营过程中占地、建筑没有合法手续，而且在规划、环境污染整治过程中没有提供合法文件，上述证据只能证明注册合法，不能证明其经营手续合法；证据5说明被告拆除原告建筑是按照上级部门的相关文件要求进行的，也证明双方是有沟通的。证据6相关照片，不能证明被告对原告进行强拆，被告是严格按照上级相关文件进行的，不存在强拆行为，而且拆除没有逾越文件的要求，原告若有异议可向文件出具单位提出。对证据7、8、9真实性不认可，且照片不能证明被告对原告实施了强拆行为，因此不应履行赔偿责任。评估报告出具的时间与报告载明的相关时间均不相符，不具合法性关联性。很多资产在拆除前原告已经搬离，部分设备实施保护性拆除，被告没有造成原告的物品丢失损坏，故原告以资产价值的评估报告作为赔偿款的计算依据不具备事实和法律依据。证据11-19与本案不具有关联性，无法确认真实性，不能证明原告的相关建设、设备设施的合法性。 本院对证据作如下确认，原告提交的证据1-5、11-17以及被告提供的证据具有真实性、合法性予以认定，对上述证据的证明效力，进行综合认定。对原告提供的证据6-10三性不予认可，证据18-19与本案不具关联性，本院不予采信。 经审理查明，原告江南船舶公司成立于2006年9月1日，住所地为马鞍山市雨山区银塘镇陈家村，注册资本为1000万元，经营范围为船舶制造与维修（钢制二级Ⅱ类）（依法需经批准的项目经相关部门批准后方可开展经营活动）。 2010年1月29日江南船舶公司取得芜海防污备1007号内河防污染备案证明。2013年4月9日马鞍山市发展和改革委员会作出马发改文[2013]13号《关于市江南船舶制造有限公司专用舾装码头项目开展前期工作的函》，内容为同意江南船舶公司专用舾装码头开展前期工作，江南船舶公司接文后应开展项目使用岸线、环评、防洪、通航安全等专题研究工作，待材料齐全后报送审查，未经核准，项目不得开工建设。2015年5月7日，安徽省长江河道管理局作出长工管[2015]164号《关于马鞍山市江南船舶制造有限公司临时舾装码头工程涉河道建设方案的批复》，内容为基本同意所报的舾装码头工程涉河建设方案，长江岸线占用需服从相关规划要求，并取得书面批准，建设单位应尽快完善船舶制造基地相关报批手续，工程在建和运行期，涉及防洪安全事宜应接受河道管理部门的检查、监督和指导，并无条件服从防汛、建设与管理的需要，工程完工后，建设单位应及时清场，并向河道主管机关申请涉河工程专项验收，验收合格后方可启用。2015年6月26日，江南船舶公司取得安徽省船舶工业管理办公室下发的编号为050《船舶生产企业等级证书》，具备钢质一般船舶二级Ⅱ类生产能力。 2017年5月22日，马鞍山市雨山区防汛抗旱指挥部向江南船舶公司下发雨汛限清[2017]12号《限期清除通知书》，主要内容为“经查，你单位在陈家圩江堤管理范围内从事造船等妨碍行洪的活动，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十条第二款的规定，根据该法第五十五条规定，你单位应于2017年6月6日前清除沙堆及配套设施，恢复堤防管理范围内原貌”。马鞍山市雨山区农业农村水利局出具《雨山区长江水文资料情况说明》，江南船舶公司在陈家圩堤防迎水侧滩地上妨碍行洪的建筑物，不符合行洪要求。 2017年10月27日，马鞍山市人民政府办公室作出马政办秘[2017]135号《马鞍山市人民政府办公室关于印发马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作方案的通知》，将包括江南船舶公司在内的36家船舶制造、维修、拆解企业列入整治范围，其中职责分工中规定，各县区、开发园区按照属地原则，履行对本行政区域内船舶修造企业环境污染专项整治工作的主体责任，负责整治工作的具体落实。2017年10月31日，马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作领导小组下发马船企污专整[2017]1号《关于公布全市船舶修造企业环境污染专项整治分类处置名单的通知》，江南船舶公司被列入取缔企业名单。2017年12月20日至2018年元月期间，雨山区政府组织拆除了原告江南船舶公司的设施设备。拆除过程中，雨山区政府对江南船舶公司的部分设备进行了保护性拆除。 本案开庭前，江南船舶公司向本院递交追加被告与变更诉讼请求申请，要求追加马鞍山市人民政府、雨山区采石街道办事处为被告并将诉讼请求变更为，确认被告马鞍山市人民政府、雨山区政府和雨山区采石街道办事处对原告合法生产经营场所（船厂及舾装码头）进行强制拆除和搬迁的具体行政行为违法。 为支持上述申请，原告向本院提交三组证据：1.《关于公布全市船舶修造企业环境污染专项整治分类处置名单的通知》、《关于进一步加快船舶修造企业环境污染专项整治工作的督办函》、《关于报送有关船舶企业取缔拆除时限的紧急通知》、《马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作方案》，证明案涉拆除行为由马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作领导小组认定、决定并要求雨山区政府实施。该小组由马鞍山市人民政府成立，应追加马鞍山市人民政府为被告。2.《江南船厂门式起重机拆除工程承揽合同》，证明案涉拆除行为由雨山区政府通过下属单位雨山区采石街道办事处委托其他单位实施，故该办事处应追加为被告。3.安徽省高级人民法院（2019）皖行终466号行政裁定书，证明安徽省高级人民法院通过审理认为，案涉专项整治活动参与单位众多，没有明晰参与单位相应职责，行政机关相互推诿责任。 针对原告提出的上述申请，本院经审查认为，其申请追加被告和变更诉讼请求的理由不能成立，本院于2019年9月17日作出（2019）皖05行初51-1号行政裁定书，驳回江南船舶公司的申请。 本院认为，本案的争议焦点是江南船舶公司的诉讼请求是否属于人民法院受案范围。 雨山区政府为实现国家和社会公共利益，维护人民群众切身权益，营造沿江美好生态环境，在开展长江沿线环境污染治理专项整治中按照要求取缔包括江南船舶公司在内的不达标企业。对沿江船舶修造企业进行的专项整治，是多部门参与的多阶段多环节的处置过程，处置的依据交织有法律规定及相关政策。被取缔企业有其自身建设、经营过程中存在违法的情形，也有政策调整的因素。江南船舶公司因缺乏相关规划、许可手续等原因，无法规范提升，被列入取缔范围。本案是地方政府严格控制长江岸线开发使用，对历史形成的不合规船舶企业开展的专项整治，涉及众多企业，是政策性取缔，由此引发的争议宜由地方政府依据具体情况进行处理。江南船舶公司的诉请不属于行政诉讼受案范围。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告马鞍山市江南船舶制造有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在接到裁定书之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 花卉审判员齐萍 审判员 刘     畅 二〇一九年十二月三十日 书记员 夏     丽 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。