宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院行 政 判 决 书（2019）宁0104行初24号原告：宁夏功亿隆工贸有限公司，住所地宁夏回族自治区宁东回民巷村。法定代表人：刘海功，系该公司总经理。委托诉讼代理人：张涛，宁夏天盛律师事务所律师。被告：灵武市宁东镇人民政府，住所地宁夏回族自治区灵武市长城路。法定代表人：杨大伟，宁东镇镇长。出庭人员：卢建宁，该镇土地办公室主任。委托诉讼代理人：叶凯楠，宁夏辅德律师事务所律师。被告：宁夏回族自治区宁东化工基地管理委员会综合执法局，住所地宁夏回族自治区灵武市宁东镇宁东中心区。负责人：蒋筱宁，该执法局局长。出庭人员：陶志文，该局工作人员委托诉讼代理人：彭雪盈，宁夏浩晟律师事务所律师。第三人：灵武市宁东镇回民巷村村民委员会（以下简称回民巷村委会），住所地宁夏回族自治区灵武市宁东镇回民巷村。法定代表人：杨伏，该委员会主任。委托诉讼代理人：陈骁，北京市中银（银川）律师事务所律师。原告宁夏功亿隆工贸有限公司（以下简称功亿隆公司）因要求撤销被告灵武市宁东镇人民政府（以下简称宁东镇政府）、宁夏回族自治区宁东化工基地管理委员会综合执法局（宁东综合执法局）所作的宁东镇强拆字（2018）第063号《强制拆除决定书》，于2018年11月22日向本院提起行政诉讼。2018年12月25日，本院作出（2018）宁0104行初375号行政裁定书，驳回原告的起诉。原告不服提起上诉。2019年5月23日，银川市中级人民法院作出（2019）宁01行终108号行政裁定书，裁定撤销本院（2018）宁0104行初375号行政裁定书，指令本院继续审理。本院于2019年7月9日立案后依法重新组成本院，于2019年9月24日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人张涛，被告宁东镇政府工作人员卢建宁及其委托诉讼代理人叶凯楠，被告宁东综合执法局工作人员陶志文及其委托诉讼代理人彭雪盈，第三人回民巷村委会委托诉讼代理人陈骁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，自2010年起，原告在宁东镇回民巷村投资200多万元开设洗煤厂，取得了营业执照，与第三人回民巷村委会签订了《土地租赁合同》，按时向第三人缴纳租金，并按照政府要求缴纳了工业园区修路的费用。在长达八年的时间里原告一直守法经营。2018年8月初，二被告却在原告的厂区张贴《强制拆除决定书》，要求原告无条件立即拆除厂房及地上附着物而不给任何补偿。原告认为二被告的行为违反法律规定。请求判决：一、确认被告作出的强制拆除原告构建的建筑物、构筑物的宁东镇强拆字（2018）第063强制拆除决定书的行政决定违法；二、案件受理费由被告承担。原告为支持其诉讼请求提交了以下证据：证据一.《强制拆除决定书》、《限期拆除通知书》、《违法建筑物限期拆除公告》打印件各1份；证据二.村集体经济组织收款收据复印件5张；证据三.营业执照、宁东镇发﹝2017﹞177号《关于开展宁东辖区煤场、砂石料场安全检查的通知》、《宁东镇回民巷村2017年度目标管理责任书》、宁东能源化工基地工商行政管理局《违法违章警示通知书》复印件各1份；证据四.（2019）宁8601行初30号行政判决书、（2019）宁01行终148号行政判决书原件各一份。被告宁东镇政府辩称，涉案的房屋等建筑物没有经过行政审批程序，也未依法取得建设工程规划许可证、国有土地使用权证、临时建设手续等，属于违法建筑，宁东镇政府依照相关法律规定可以做出行政强制决定，并依法采取了在涉案违法建筑物现场张贴法律文书的方式予以电话通知及留置送达，依法保障了原告的合法权益。被告宁东镇政府为支持其辩称理由提交了以下证据：证据一.宁东管办发[2018]92号《关于印发的通知》原件1份；证据二.《询问（调查）笔录》、《煤厂土地租赁协议》复印件各1份；证据三.《违法建筑物限期拆除公告》、宁东镇限拆决字（2018）065号《限期拆除通知书》、宁东镇催告字（2018）063号《催告通知书》、宁东镇强拆字（2018）063号《强制拆除决定书》复印件各1份；证据四.《送达回证》原件3份、《执法记录仪视频》5段、《照片》18张。被告宁东综合执法局辩称，被告作出的宁东镇强拆字（2018）第063号《强制拆除决定书》未影响原告的实体权利，原告的起诉不符合起诉条件，不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围。涉案涉案建筑物、构筑物未办理任何建设规划许可和批准，属于违法建筑。原告与回民巷村村委会签订的《煤厂土地租赁协议》无效，原告虽已向回民巷村委会缴纳租金等其他费用，但不能替代办理行政审批或许可手续，也不能成为原告将违法建筑合法化、正当化的事由。宁东综合执法局按照《宁东基地煤场综合治理实施方案》的要求，依法定职权作出的宁东镇强拆字（2018）第063号《强制拆除决定书》证据充分、适用法律处正确、程序合法，原告起诉缺乏依据。被告宁东综合执法局为支持其辩称理由提交了以下证据：证据一.《关于调整自治区宁东能源化工基地管理委员会部分事业机构编制事项的通知》复印件1份；证据二.宁东基地管委会办公室宁东管办发[2018]92号《关于印发的通知》及《宁东基地煤场综合治理实施方案》、《宁夏回族自治区中央环境保护督察“回头看”及水环境问题专项督察反馈意见》的通知及央环保保护督察“回头看”及水环境问题专项督察反馈意见》复印件各1份；证据三.照片5张。第三人回民巷村委会述称，原告于2010年开始在第三人回民巷村集体所属土地上经营煤炭生意，但一直未与第三人回民巷村签订土地租赁协议，原告也未按双方口头约定交纳租赁费，一直存有拖欠，也拒不与第三人签订租赁协议。根据第三人与其他承租人签订的《煤场土地租赁协议》约定，租赁土地只用于储煤配煤，承租人必须申请国土及有关部门办理土地临时用地手续，如遇国家征用，必须无条件退出。承租人不得在租赁场地内建设永久性建筑，搭建临时建筑时必须办理相关手续，如遇违章自行拆除，如不拆除将依法拆除。原告在第三人所属土地上建设厂房，未依法办理临时用地和建设手续，属违法行为，原告必须无条件退出。鉴于国家和自治区有关环保治理的规定，第三人协助宁东镇政府、宁东综合执法局于2018年7月向原告书面送达《催告通知书》、《限期拆除通知书》、《违法建筑物限期拆除公告》，但原告拒不腾退，亦不配合自行拆除。原告的行为，严重违反了双方约定，且严重违背中央环保督察组和自治区、宁东管委会有关环保治理的规定。第三人回民巷村委会未向法庭提交证据。经庭审质证，原告对被告宁东镇政府所举的证据一、证据三的真实性、关联性无异议，对合法性及证明目的不认可；对证据二中的《煤厂土地租赁协议》无异议，对其他证据均不认可；对证据四的真实性无异议，对关联性、合法性及证明目的有异议。被告宁东综合执法局和第三人回民巷村委会对被告宁东镇政府所举的证据均无异议。原告对被告宁东综合执法局所举的证据一、证据三无异议，对证据二的真实性无异议，对关联性、合法性及证明目的有异议。被告宁东镇政府和第三人回民巷村委会对被告宁东综合执法局所举的证据均无异议。被告宁东镇政府对原告所举的证据一的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不认可；对证据二的真实性认可，对合法性、关联性及证明目的不认可；对证据三中营业执照、宁东镇发﹝2017﹞177号《关于开展宁东辖区煤场、砂石料场安全检查的通知》的真实性、合法性、关联性无异议。对《违法违章警示通知书》的真实性无异议，对合法性有异议。对《宁东镇回民巷村2017年度目标管理责任书》不予认可；对证据四的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议。被告宁东综合执法局对原告所举的证据一真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不认可；对证据二的关联性和证明目的有异议；对证据三中的政府文件和营业执照无异议；对证据四的真实性无异议，对关联性有异议。第三人对原告所举的证据一、证据二无异议；对证据三的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不认可；对证据四真实性无异议，对关联性有异议。经庭审质证，本院对原、被告提交的上述证据认定如下：被告宁东镇政府和宁东综合执法局所举的证据客观真实，但不能实现其证明目的；原告提交的证据一中的营业执照、证据二、证据三与本案不具有关联性，本院不予采信。原告提交的证据四符合证据的真实性、合法性、关联性，被告对该证据的真实性无异议，本院予以采信。经审理查明：原告功亿隆公司成立于2013年8月30日，自2010年开始，原告在宁东回民巷村集体土地上从事煤炭销售，其在未取得建设工程规划许可证、临时建设用地许可等行政许可的情形下建设厂房用于洗煤储煤等业务。2018年6月，宁东镇政府与宁东综合执法局对辖区内的煤炭销售企业开展联合巡查，确认原告煤场所占用的土地系租用宁东镇回民巷村的集体土地，该厂区内的建筑物、构筑物未取得建设工程规划许可证、临时建设用地许可等审批手续。2018年7月19日，宁东镇政府与宁东综合执法局共同作出《违法建筑物限期拆除公告》，并在原告厂房所在地进行张贴公示。同日宁东镇政府和宁东综合执法局共同作出宁东镇限拆决字【2018】第065号《限期拆除通知书》，责令原告于三日内拆除宁东镇回民巷村建设的违法建筑物、构筑物，逾期不拆除，将进行强制拆除。2018年7月25日，宁东镇政府与宁东综合执法局共同作出宁东镇催告字【2018】第063号《催告通知书》，要求原告于2018年7月28日前履行，并告知如有异议，在三日内进行陈述和申辩。2018年7月31日，宁东镇政府与宁东综合执法局共同作出宁东镇强拆字【2018】第063号《强制拆除决定书》，决定对功亿隆公司违法建筑物、构筑物自2018年7月31日起强制拆除。因原告厂区无人值班，原告法定代表人无法联系，宁东镇政府和宁东综合执法局在上述行政文书送达回证上注明公告送达后，将上述行政文书张贴于原告厂区建筑物外墙上。本案审理期间，原告涉案厂区内的地上建筑构、构筑物已拆除。另查明：与本案案情相同的宁夏宁东恒祥达商贸有限公司诉宁东镇政府、宁东综合执法局及第三人回民巷村委会行政强制一案中，银川铁路运输法院于2019年4月8日作出（2019）宁8601行初30号行政判决书，认为宁东镇政府、宁东综合执法局“在未能有效保障恒祥达商贸公司正常行使陈述和申辩权的情形下，直接作出《强制拆除决定书》，属行政程序违法”，判决确认宁东镇政府、宁东综合执法局于2018年7月31日作出的宁东镇强拆字[2018]066号《强制拆除决定书》违法。宁东镇政府、宁东综合执法局不服该判决，提起上诉。2019年8月2日，银川市中级人民法院作出（2019）宁01行终148号行政判决书，认为“二上诉人于2018年7月25日公告送达《催告通知书》，在公告期未满的情况下，于2018年7月31日公告送达《强制拆除决定书》，不符合法律规定。故一审法院认定二上诉人作出的《强制拆除决定书》的程序违法，并无不当。综上，二上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。”，判决驳回上诉，维持原判。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条、第四十四条的规定，在城市、镇、乡、村庄规划区内进行乡镇企业、建筑物、构筑物建设的，建设单位或者个人应当办理建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或临时建设用地许可证。本案原告在未取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、临时建设用地许可证的情形下，在回民巷村集体土地上建设厂房违反法律规定，被告宁东镇政府、宁东综合执法局具有对原告违法建设行为进行查处的法定职责。二被告依法作出《限期拆除通知书》，责令原告自行拆除违法建筑，在作出涉案《强制拆除决定书》前对原告进行了催告，《催告通知书》告知了原告具有陈述和申辩的权利。二被告作出的《强制拆除决定书》告知了原告可以申请行政复议或提起行政诉讼的权利，符合法律规定。关于涉案《强制拆除决定书》送达程序是否合法的问题，《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。……。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十八条规定：“公告送达可以在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告，也可以在报纸、信息网络等媒体上刊登公告，发出公告日期以最后张贴或刊登的日期为准。对公告送达方式有特殊要求的，应当按要求的方式进行。公告期满，即视为送达。人民法院在受送达人住所地张贴公告的，应当采取拍照、录像等方式记录张贴过程。”本案二被告在无法联系原告，原告厂区内无人值守，穷尽送达方式无法向原告送达的情况下，将行政文书张贴在原告厂区予以公告送达，并采取拍照、录像的手段记录送达过程，符合法律规定。但二被告于2018年7月25日公告送达《催告通知书》，在公告期未满的情况下，于2018年7月31日公告送达《强制拆除决定书》，不符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告灵武市宁东镇人民政府、宁夏回族自治区宁东化工基地管理委员会综合执法局于2018年7月31日作出的宁东镇强拆字（2018）第063号《强制拆除决定书》违法。案件受理费50元，由灵武市宁东镇人民政府、宁夏回族自治区宁东化工基地管理委员会综合执法局共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审 判 长  万 东人民陪审员  张秀爱人民陪审员  古甜甜二〇一九年十一月二十六日书 记 员  季宇萌附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。第四十一条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。第四十四条在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。