福建省建宁县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0430行初42号 原告余迭长，男，1963年5月10日出生，汉族，住福建省明溪县。 原告陈福生，男，1955年5月30日出生，汉族，住福建省明溪县。 两原告委托代理人余凯（原告余迭长的儿子，原告陈福生的外甥），男，1988年12月24日出生，汉族，住福建省明溪县。 被告明溪县自然资源局，住所地福建省明溪县雪峰镇河滨北路149号。 法定代表人郑长龙，局长。 出庭行政负责人朱玉明，副局长。 委托代理人唐福勇，福建康唐律师事务所律师。 第三人谢美聪，女，1988年2月7日出生，汉族，住福建省明溪县。 原告余迭长、陈福生不服被告明溪县自然资源局宗地合并一案，于2019年8月20日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月23日立案后，于2019年8月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭进行了审理。原告余迭长、陈福生及其委托代理人余凯、被告明溪县自然资源局行政负责人朱玉明及其委托代理人唐福勇到庭参加诉讼，第三人谢美聪经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告余迭长、陈福生诉称，1998年原告余迭长和原告陈福生在明溪县雪峰镇××楼房，原告余迭长以出让方式取得国有建设用地使用权，原告陈福生以划拨方式取得国有建设用地使用权，房屋建成后双方分别取得了《中华人民共和国国有土地使用证》和《中华人民共和国房屋所有权证》。2018年5月13日，原告余迭长与第三人签订《房屋买卖合同》，将位于明溪县雪峰镇××室的房屋出售给第三人，于2018年5月向明溪县自然资源局不动产登记中心申请办理转让登记。被告在审核原告余迭长和第三人提交的材料后，认为原告余迭长所持的《中华人民共和国国有土地使用证》〔明土国用（2001）字第00××93号〕和《中华人民共和国房屋所有权证》〔明房权字第××号〕出现房地不一致的情形，属于历史遗留问题导致无法办理转让登记，需要原告陈福生将其以划拨方式取得的《中华人民共和国国有土地使用证》〔明土国用（2001）字第00××92号〕所载土地使用权转化为出让方式取得后与原告余迭长的土地进行合宗或者等待县政府出台解决历史遗留问题的文件，原告余迭长和第三人才可以办理转让登记。经过半年的等待，2018年11月2日，原告余迭长又向被告申请办理不动产转让登记，被告告知解决历史遗留问题的文件还未出台，如需办理转让登记必须将原告陈福生的土地转化成出让方式取得后与原告余迭长的土地进行合宗。迫于履行《房屋买卖合同》的现实压力，原告余迭长与原告陈福生于2019年1月15日按照被告的要求向其申请将《中华人民共和国国有土地使用证》〔明土国用（2001）字第00××93号〕和《中华人民共和国国有土地使用证》〔明土国用（2001）字第00××92号〕进行合宗，原告陈福生于2019年2月18日与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》并于2019年2月19日缴纳了土地出让金和相关税费，2019年3月1日原告余迭长与原告陈福生又办理了1.78平方米的土地使用权转让手续。2019年3月6日取得新的不动产权证书。但办理不动产权证书后，原告经咨询得知土地合宗无需以建设用地使用权取得方式相同为前置条件，现实中有不少地方可以不转化用地取得方式直接办理合并宗地。因此，被告要求原告陈福生需补缴土地出让金将其案涉土地使用权转化为出让方式取得后才可以与原告余迭长的土地进行合宗没有法律依据，请求人民法院纠正被告的行政行为，以保障原告的合法权益。诉讼请求：请求法院撤销被告合并宗地〔明土用（2001）第00××93号〕和〔明土国用（2001）第00××92号〕的具体行政行为，恢复〔明土国用（2001）第00××92号〕为划拨方式取得建设用地使用权，责令重新作出宗地合并行为。 原告余迭长、陈福生向本院提交了以下证据： 1.《办理不动产变更登记的申请》，以证明原告余迭长向被告提出不动产转让登记的事实； 2.《申请报告》，以证明原告按照被告要求申请土地合宗的事实； 3.《国有建设用地使用权出让合同》（明自然〔2019〕补出让8号），以证明原告陈福生按照被告要求签订国有建设用地使用权出让合同的事实； 4.福建省国有土地使用权出让金票据，以证明原告陈福生向被告缴纳土地出让金的事实； 5.“E三明”平台市自然资源局关于案涉土地如何登记的回复，以证明原告陈福生无需补缴土地出让金就可以办理相关手续以及被告应当如何办理； 6.银行转账存根，以证明土地出让金实际是由原告余迭长缴交。 被告明溪县自然资源局辩称，原告陈福生是原告余迭长的妻舅。1998年原告余迭长在明溪县雪峰镇××号以出让方式取得国有建设土地使用权58.4㎡,2001年7月23日经明溪县土地管理局发给土地使用证为【明土国用（2001）00××93号】，地号为101-1-30-Ｂ；同期，原告陈福生在明溪县雪峰镇××号以划拨方式取得国有建设使用权58.4㎡，2001年7月23日经明溪县土地管理局发给【明土国用（2001）00××92号】，地号为101-1-30-Ａ，两宗地相邻。2000年，原告余迭长以取得的该国有出让土地使用权申请建盖住宅，2000年11月27日取得建设用地规划许可证，11月29日取得建设工程规划许可证，二证注明的用地面积为60㎡。原告陈福生在上述相同时间以取得的该国有划拨土地使用权申请建盖住宅并取得建设用地和建设工程规划许可证，二证注明的用地面积为60㎡。由于二宗地占地面积各只有60㎡，于是原告余迭长和原告陈福生协议双方共建房屋（双方共建房屋违反了建设工程规划许可和建设用地规划许可）。房屋建好后，双方对房屋进行了分割，向明溪县房管所申办房产证，原告余迭长2001年3月20日取得了明房权字第××号房屋所有权证，按分割协议，原告余迭长享有373.84㎡的建筑面积，原告陈福生2001年3月20日取得了明房权字第××号房屋所有权证，按分割协议，享有的建筑面积351.81㎡。2018年5月原告余迭长拟将分割给其所有的1802号501室房屋出售给第三人，向被告所属不动产登记中心办理转让登记，在审核原告余迭长提交的材料后，发现了【明土国用（2001）00××93】土地证和明房权字第××号房屋所有权证房地不一致问题，即一个不动产单元有两个以上不动产权力和事项，也就是原告余迭长拟出售的501室涉及的宗地跨越两宗，一宗为划拨地，一宗为出让地。在这种情况下，被告明确告知原告余迭长这种情形属于历史遗留问题，需要政府出台政策对此类问题一并解决，否则，无法办理房屋转移登记。如原告余迭长实在需要办理，必须将原告余迭长的土地与原告陈福生的土地合宗后才可办理。2018年11月，原告余迭长再次要求被告给予办理与第三人501室房屋买卖转移登记，但政府此时依旧未出台政策。考虑到当事人的实际需求，也是为了给当事人寻求一个解决办法，被告依照《国土资源部关于规范土地登记的意见》《不动产登记操作规范》、《不动产登记暂行条例及实施细则》、《中华人民共和国国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《划拨土地管理办法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》相关法规及规章的规定，参照外地对此类问题的解决办法，被告向原告余迭长建议：由原告余迭长与原告陈福生协商，由原告陈福生与国土资源局补签国有土地出让合同，补交土地出让金，将两宗地合并为一宗地，将宗地性质统一变更为国有出让地，由国土资源部门重新核发土地使用权证，再由双方按地面上实际分割所有房屋分摊土地使用面积，只有这样，原告余迭长才可顺利将房屋出售并办理转移登记。原告余迭长听完被告的建议，觉得确实可行，于是自行和原告陈福生协商，在原告陈福生自愿的情况下，两人一同向明溪县自然资源局递交土地合宗申请，由原告陈福生在2019年2月18日与明溪县自然资源局补签了国有土地出让合同，补缴了土地出让金56180.8元。原告陈福生在办完前述手续后，被告将原告余迭长与原告陈福生的两宗地合宗，将原告余迭长【明土国用（2001）00××93号】土地使用权证变更为闽【2019明溪县不动产权（第0000640号）、（0000641号）、（0000642号）、（0000643号）、（0000644号）】《不动产权证书》；将原告陈福生【明土国用（2001）00××92号】土地使用权证变更为闽【2019明溪县不动产权（第0000635号）、（0000636号）、（0000637号）、（0000638号）、（0000639号）】《不动产权证书》。双方按地面上实际分割所有房屋按一宗地分摊了土地使用面积。原告余迭长取得不动产权证后，顺利与第三人办理了产权转移登记手续。综上所述，被告认为，被告将原告余迭长【明土国用（2001）00××93号】土地使用权证与原告陈福生【明土国用（2001）00××92号】土地使用权证进行合宗的行为是基于为当事人解决历史遗留和现实问题的根本目的出发，也是为解决当事人有所求而采取的比较稳妥的方式，这种做法也是依法有据，有利于一次性解决原告余迭长与原告陈福生房产存在的历史遗留问题；有利于原告余迭长与原告陈福生房产的增值保值；有利于今后原告余迭长与原告陈福生对所属房产的处置。国有土地实行有偿使用制度，国有划拨地和国有出让地土地合宗只能是合宗为国有出让地，不可能合宗为划拨地。既然是出让地，原告陈福生就应当补交出让金。上述行为皆是出自原告余迭长和原告陈福生自愿，并非被告强行要求。至于原告诉称“现实当中，不少地方可以不转化用地取得方式办理合并宗地，土地合宗无须以建设用地取得方式相同为前置条件”，那是治标不治本的做法，也不符合立法本意，没有解决根本问题，试想一下：原告余迭长转让的501室建筑面积118㎡左右，而占地只有60㎡，原告余迭长怎么让分割其所有的地面上373.84㎡的建筑面积在宗地只有60㎡的国有出让土地使用权上分摊土地面积？因此，被告对原告余迭长和原告陈福生的两宗土地合宗行为认定事实清楚、证据确凿、行为适当、依法有据，不能撤销。 被告明溪县自然资源局向本院提供了以下证据、依据： 1.土地登记审批表（二份），以证明2001年5月在被告处土地登记簿上记载原告余迭长于1998年12月24日以出让方式在明溪县××路取得国有土地使用权58.4㎡，地号101-1-30-Ａ，土地证号00××93，原告陈福生以划拨方式在明溪县××路取得国有土地使用权58.4㎡，地号101-1-30-Ａ，土地证号00××92； 2.房屋所有权证存根（二份），以证明原告2001年3月20日取得明房权第××号房产证。第三人取得明房权第××号房产证； 3.明溪县城镇私有房屋所有权登记申请表（二份），以证明原告余迭长、陈福生于2000年11月28日向明溪县房管所申请登记房屋的基本情况； 4.建设用地规划许可证申请审批表、建设工程规划许可证申请审批表（各二份），以证明2000年11月28日明溪县建设局分别批准给原告余迭长、陈福生建设和规划用地的占地面积分别只有60㎡； 5.申请报告、关于要求补办土地使用权出让手续的请求，以证明原告余迭长、陈福生于2019年1月15日共同向被告提出申请，要求将00××92、00××93土地证进行合宗，补交土地出让金； 6.明溪县自然资源局关于宗地合并的意见，以证明被告于2019年2月1日同意原告余迭长、陈福生土地合宗申请； 7.国有建设用地使用权出让合同明自然（2019）补出让8号，以证明原告2019年2月19日与被告补签国有土地出让合同，补交土地出让金； 8.明溪县人民政府关于调整明溪县基准地价的通知明政【2017】37号，以证明原告补交土地出让金的计算依据； 9.【2019明溪县不动产权第（0000640号）、（0000641号）、（0000642号）、（0000643号）、（0000644号）第（0000635号）、（0000636号）、（0000637号）、（0000638号）、（0000639号）】《不动产权证书》登记信息，以证明被告将原告余迭长、陈福生的00××93、00××92两宗土地使用权证并宗后和分别发给原告余迭长、陈福生新的不动产权证，原告余迭长将（0000643号）不动产办理转移登记给第三人谢美聪。 10.依据：（1）《国土资源部关于规范土地登记的意见》（国土资发）【2012134号】第一条；（2）《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）第八条、《不动产登记暂行条例实施细则》（2015年6月29日国土资源部务会议通过）第五条；（3）国土资源部关于印发《不动产登记操作规程（试行）的通知》（国土资规【20166号】）1.2.2、1.3.1、1.3.2、1.5.2、9.2.1、9.2.3条规定；（4）《中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条规定；（5）《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条、第六条、第二十六条规定；（6）《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第十八条、第三十二条、第四十条、第四十三条规定。 第三人谢美聪述称，关于原告余迭长是否自愿缴交土地出让金的情况是这样的，买房后第三人就跟原告余迭长到被告处申请办理不动产转让登记手续，被告告诉我们要么让原告陈福生补缴土地出让金后才可以办理或者等县里出台文件。而后，时间拖了大半年，第三人的丈夫就说如果房子还是没办法办理过户，那就不要这套房子了，而后原告才去办理了相关手续。 原告对被告所举证据质证认为，对原告的证据1合法性、真实性无异议，但无法证明被告要求原告将划拨地转为出让地行为是合法的；对证据2、3的合法性、真实性无异议；对证据4、5、6的合法性、真实性无异议，但不能证明原告所说的内容，恰恰证明原告建房行为符合住建部门的相关要求和规定；对证据7、8、9的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不能证明被告方作出土地合宗的行为符合相关法律规定。 被告对原告所举证据质证认为，对原告提供的证据真实性、合法性均无异议，但补充证据1（证据5）回复仅代表回复部门的意见，没有法律依据，不能作证据使用；补充证据2（证据6）不能证明出让金是原告余迭长缴纳的，被告是与陈福生签订的合同，发票是开给陈福生的，至多只能证明出让金是余迭长代陈福生缴纳的。 本院对原、被告提供的上述证据认证如下：原、被告双方对彼此提供的证据的真实性、合法性均不持异议，本院对原、被告所举证据的真实性、合法性予以确认。 经审理查明，原告余迭长和原告陈福生于1998年分别以出让方式和划拨方式各取得一在明溪县雪峰镇××路用于建设住宅的国有建设用地使用权，用地面积均为58.40平方米，因两宗国有建设用地相邻，两原告合建一楼房，即为明溪县雪峰镇××号7层楼房，楼屋建成后，余迭长取得了【明土国用（2001）00××93号】国有土地使用权证和明房权字第××号房屋所有权证；陈福生取得了【明土国用（2001）00××92号】国有土地使用权证和明房权字第××号房屋所有权证。2018年5月13日，原告余迭长与第三人谢美聪签订《房屋买卖合同》，拟将其位于明溪县雪峰镇××室的房屋卖给第三人，于2018年5月向明溪县自然资源局不动产登记中心申请办理转让登记，被告在审核原告余迭长和第三人提交的材料后，认为原告余迭长所持的〔明土国用（2001）字第00××93号〕国有土地使用证和〔明房权字第××号〕房屋所有权证出现房地不一致的情形，即一个不动产单元有两个以上不动产权力和事项，也就是拟出售的501室房屋涉及的宗地跨越两宗，一宗为划拨地，一宗为出让地，属于历史遗留问题导致无法办理转让登记，需要原告陈福生将其以划拨方式取得的〔明土国用（2001）字第00××92号〕国有土地使用证所载土地使用权转化为出让方式取得后与原告余迭长的土地进行合宗或者等待县政府出台解决历史遗留问题的文件，原告余迭长和第三人才可以办理转让登记。2018年11月2日，原告余迭长又向被告申请办理不动产转让登记，被告告知解决历史遗留问题的文件还未出台，如需办理转让登记必须将原告陈福生的土地转化成出让方式取得后与原告余迭长的土地进行合宗。原告余迭长基于与第三人《房屋买卖合同》的履行考虑，与原告陈福生于2019年1月15日按照被告的意见向其申请将〔明土国用（2001）字第00××93号〕国有土地使用证和〔明土国用（2001）字第00××92号〕国有土地使用证所载土地进行合宗，原告陈福生于2019年2月18日与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，并于2019年2月19日缴纳了土地出让金56180.80（由余迭长代缴），2019年3月1日原告余迭长与原告陈福生又办理了1.78平方米的土地使用权转让手续。两原告于2019年3月6日取得新的不动产权证书，原告余迭长与第三人之间也进行了明溪县雪峰镇××室房屋产权的转移登记。 本院认为，土地以宗地单位进行登记，宗地的划定需要经过地籍调查、权属来源考证程序，宗地的用途、面积是土地利用总体规划和城乡规划制定好的，宗地一经确定，未经有权部门同意不得随意调整。本案原告余迭长拟出售其房屋，需进行不动产转移登记，遂显现了该原分散登记遗留的历史问题：原告余迭长所持的〔明土国用（2001）字第00××93号〕国有土地使用证和〔明房权字第××号〕房屋所有权证出现房地不一致的情形，即一个不动产单元有两个以上不动产权力和事项，也就是房屋（含原拟出售的501室房屋）涉及的宗地跨越两宗，一宗为划拨地，一宗为出让地，系因两原告在1998年各取得一宗性质不同的住宅用土地上合建楼房，楼房建设共同使用的土地为两个权利人的两宗土地，嗣后取得了土地使用权证与房产证。本案的争议焦点为合并宗地是否要以划拨地转为出让地性质以使建设用地使用权取得方式一致为前提。这种类型的土地合宗没有法律法规规章的明确具体规定，即没有规定是否要以划拨地转为出让地性质以使建设用地使用权取得方式一致进行土地合宗，当然不转变划拨地性质进行土地合宗也没有明确具体法律依据，各地实际做法不一。被告方认为需要原告陈福生将其以划拨方式取得的〔明土国用（2001）字第00××92号〕国有土地使用证所载土地使用权转化为出让方式取得后与原告余迭长的土地进行合宗或者等待县政府出台解决历史遗留问题的文件，原告余迭长和第三人才可以办理转让登记。而原告余迭长基于出售房屋的需要，依被告的意见与原告陈福生共同向被告进行了申请，要求对两宗土地进行合宗，被告则依原告申请进行了办理，原告陈福生的建设用土地取得方式变更为出让方式，并交纳了土地出让金，两原告的宗地进行了合并。虽然三明市自然资源局就原告的咨询提出了一些意见，但该意见为一种咨询答复意见，非对被告的正式指导意见或要求其具体实施的意见，如何处理还是要与实际相结合解决相应问题，被告基于两原告的房屋建设用地需进行土地合宗及原告余迭长出售房屋的实际需要，依原告申请对原告的涉诉房屋用地进行涉诉方式的土地合宗并无不当，没有违反法律法规规章规定。 综上所述，本院认为，被告明溪县自然资源局合并宗地行为证据确凿，适用法律正确，程序合法。故原告诉称“现实当中，不少地方可以不转化用地取得方式办理宗地合并”，认为原告陈福生需补缴土地出让金将其案涉土地使用权转化为出让方式取得后才可以与原告余迭长的土地进行合宗没有法律依据，被告提出要求撤销被告合并宗地〔明土用（2001）第00××93号〕和〔明土国用（2001）第00××92号〕的具体行政行为，恢复〔明土国用（2001）第00××92号〕为划拨方式取得建设用地使用权，责令重新作出宗地合并行为的诉讼请求理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告余迭长、陈福生的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告余迭长、陈福生负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省三明市中级人民法院。 审 判 长  潘华东 审 判 员  陈 坤 人民陪审员  丁六凤 二〇一九年十二月二十七日 书 记 员  陈丽敏 附：本判决适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 -6- -5-