重庆市高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）渝行终514号 上诉人（一审原告）龙方木，男，汉族，1971年11月7日出生，住重庆市永川区。 上诉人（一审原告）吕修学，女，汉族，1973年10月6日出生，住重庆市永川区。 共同委托代理人吕修奎，系吕修学之弟。 被上诉人（一审被告）重庆市永川区人民政府，住所地重庆市永川区人民大道191号。 法定代表人张果，区长。 委托代理人张学平，重庆市永川区人民政府工作人员。 被上诉人（一审被告）重庆市永川区规划和自然资源局，住所地重庆市永川区人民北路6号。 法定代表人蒋勇，局长。 委托代理人白中奎，重庆市永川区规划和自然资源局工作人员。 委托代理人张建，重庆索通律师事务所律师。 一审第三人重庆市永川区兴永建设发展有限公司，住所地重庆市永川区凤凰大道777号。 法定代表人王寒峰，董事长。 一审第三人重庆渝奥工程项目管理有限公司，住所地重庆市沙坪坝区柏树村23-2-7-1号。 法定代表人陈昌容，总经理。 龙方木、吕修学因诉重庆市永川区人民政府（简称永川区政府）、重庆市永川区规划和自然资源局（简称永川区规资局，原重庆市永川区国土资源和房屋管理局简称原永川区国土房管局，现已撤销，其职能整合入重庆市永川区规划和自然资源局）、一审第三人重庆市永川区兴永建设发展有限公司（简称兴永建司）、一审第三人重庆渝奥工程项目管理有限公司（简称渝奥公司）请求确认强拆行为违法一案，不服重庆市第五中级人民法院（2018）渝05行初628号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2019年12月10日公开开庭进行了审理。龙方木、吕修学委托代理人吕修奎，永川区政府委托诉讼代理人张学平，永川区规资局委托诉讼代理人白中奎、张建到庭参加诉讼，一审第三人兴永建司、渝奥公司经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2017年6月12日，重庆市人民政府（简称市政府）作出《重庆市人民政府关于永川区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2017〕664号），该批复载明：同意你区将胜利路街道丰田村黄泥坡村民小组等2个村4个村民小组集体农用地10.1003公顷（其中耕地8.0618公顷）转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地0.5530公顷。2017年7月28日，永川区政府作出《重庆市永川区人民政府关于征收集体土地的公告》（永川府征公〔2017〕45号），对征地有关事宜进行了公告。同年8月8日，原永川区国土房管局发布《关于征胜利路街道丰田村黄泥坡村民小组等2个村4个村民小组集体土地的补偿安置方案的公告》（永国房征补公〔2017〕44号），将其拟定的征地补偿安置方案进行了公告。同年8月24日，原永川区国土房管局向永川区政府报送《关于实施城市规划建设征地拆迁补偿安置实施方案的请示》（永国房文〔2017〕271号）。同年9月4日，永川区政府作出《重庆市永川区人民政府关于实施城市规划建设征地拆迁补偿安置实施方案的批复》（永川府地〔2017〕184号），同意实施前述补偿安置方案。龙方木、吕修学取得有《乡村房屋所有权证》（永乡房产字第×××号）载明：所有权人：龙方木；共有权人：吕修学；建筑面积：176.51平方米；结构：砖混结构2层8间；房屋用途：住宅；房屋坐落：胜办处潮水村六社，后因建制调整，潮水村六社现为重庆市永川区胜利路街道办事处丰田村黄泥坡村民小组。该房屋在此次征地红线范围内。 龙方木、吕修学与原永川区国土房管局经多次协商，均未能就征地安置补偿达成一致意见。2017年12月8日，原永川区国土房管局向龙方木、吕修学作出《责令交出土地告知书》（永国房告〔2017〕23号），要求龙方木、吕修学户限期交出已征收的土地。2017年12月18日，原永川区国土房管局向龙方木、吕修学作出《责令交出土地决定书》（永国房决字〔2017〕23号）并于同日送达，该决定书责令龙方木、吕修学户在收到该决定书之日起15日内，搬迁腾空批准征收土地上的房屋，交出已被征收的土地。 龙方木、吕修学未对安置方式进行选择。2018年2月12日，原永川区国土房管局将两种安置方式中安置补偿金额较高的货币安置方式计算的补偿费546179.16元以定期存单存入重庆市农村商业银行（账号：×××，户名：龙方木）。2018年2月13日，原永川区国土房管局向龙方木、吕修学作出《催领通知》并于同日送达，该通知要求龙方木、吕修学到永川区胜利路街道办事处或重庆市永川区土地房屋征收中心完善相关手续并领取该补偿款。 另查明，本案所涉龙方木、吕修学所有的房屋于2018年6月22日被强制拆除。在本案诉讼过程中，永川区政府、永川区规资局及兴永建司、渝奥公司均否认实施了龙方木、吕修学所诉称的强制拆除行为。龙方木、吕修学不服，诉至法院，请求确认永川区政府、原永川区国土房管局于2018年6月22日强制拆除龙方木、吕修学所有的房屋的行政行为违法。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项之规定，提起行政诉讼应当有明确的被告。在立案登记制背景下，起诉人在起诉无书面决定的事实行为时，只要能够提供初步证据证明该事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应当视为已经初步履行了适格被告的举证责任。本案中，龙方木、吕修学将永川区政府、永川区规资局列为共同被告，即是认为永川区政府、永川区规资局共同实施了所述事实行为。为达到该证明目的，龙方木、吕修学在举证期限内举示了网站新闻、扫黑除恶举报线索核查结果告知书、征地公告及询问笔录等证据。但是，上述证据仅能证明龙方木、吕修学的房屋被强制拆除系政府行为，无法证明该行为系由永川区政府、永川区规资局共同实施。 在永川区政府、永川区规资局均否认实施了龙方木、吕修学所诉事实行为，且也未举示任何证据证明涉案房屋系在其不知情的情况下由其他主体实施，只能依据相关法律法规进行推定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。由此可知，征地程序由多个法定环节组成，市、县人民政府及土地行政主管部门亦具有不同的法定职责。因此，推定所诉事实行为实施主体应当结合行为发生所处环节阶段、行政机关职责范围等因素予以综合考量。本案中，龙方木、吕修学所诉事实行为发生于原永川区国土房管局作出责令交地决定后，该阶段也正由原永川区国土房管局负责与龙方木、吕修学协商安置补偿事宜，故应当推定强制拆除行为系原永川区国土房管局实施。该种推定既符合征地过程中的现实情况，也不会对龙方木、吕修学下一步申请行政赔偿造成任何不利影响。 综上，龙方木、吕修学所举示的证据不能证明所诉事实行为由永川区政府、永川区规资局共同实施，应当根据相关法律法规推定系由永川区规资局实施，永川区政府不是本案适格被告。一审法院通过电话征求了龙方木、吕修学的委托代理人吕修奎的意见，其坚持认为所诉强拆行为系由永川区政府实施，拒绝变更被告。据此，一审法院遂裁定驳回龙方木、吕修学对永川区政府的起诉。 龙方木、吕修学不服一审裁定，向本院提起上诉称，1.一审法院审理程序违法，故意撤减了起诉状内容，对代理人资格审查不严格；2.一审法院证据采信错误，导致认定事实不清，前后矛盾，明显偏袒永川区规资局；3.一审裁定适用法律错误，根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例等相关规定，永川区政府不是实施主体也应是协调、组织主体，同时也是涉案征地项目的受益主体，故本案被诉强拆行为应当认定为永川区政府和永川区规资局共同实施。综上，请求撤销一审裁定，并指令一审法院重新审理本案。 永川区政府答辩称，永川区政府并未拆除龙方木、吕修学的房屋，不是责任主体。请求驳回龙方木、吕修学的上诉请求。 永川区规资局答辩称，原永川区国土房管局并没有实施拆除龙方木、吕修学的房屋行为。请求驳回龙方木、吕修学的上诉请求。 兴永建司、渝奥公司二审中未向本院提交书面意见。 本院认为，针对龙方木、吕修学诉永川区政府、永川区规资局，一审第三人兴永建司、渝奥公司请求确认强拆行为违法一案，不服重庆市第五中级人民法院（2018）渝05行初628号行政判决提起的上诉，本院已依法作出（2019）渝行终514号行政判决。本案裁定系依附于该判决而对案件相关程序性事项所作出的处理，该判决已然围绕涉案强制拆除房屋行为是否系永川区政府、永川区规资局两个行政机关共同实施，抑或兴永建司、渝奥公司接受上述行政机关委托而实施等争议焦点，以及龙方木、吕修学上诉提出一审证据采信错误、被拆房屋及构筑物面积漏登等问题展开说理，并结合龙方木、吕修学的一审诉讼请求和主张进行了详尽阐述裁判理由，故本裁定可以简化释法说理内容，不再赘述。因判决从法律角度已评价永川区政府不是该案适格被告，故一审法院从程序上裁定驳回龙方木、吕修学对永川区政府的起诉，并无不当。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇一九年十二月十日 法官助理 王 堃 书 记 员 李小燕