广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书粤71行终4512号上诉人（原审原告）：李宜，男，1979年3月10日出生，汉族，住广东省广州市增城区************，公民身份号码440************116。委托代理人：莫敏灵，广东经纶律师事务所律师。委托代理人：陈秋人，广东英得纳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市增城区中新镇人民政府。住所地：广东省广州市增城区*********。法定代表人：叶舒畅，镇长。委托代理人：陈金泰，该单位工作人员。委托代理人：刘水发，广东兆鹏律师事务所律师。上诉人李宜因诉被上诉人广州市增城区中新镇人民政府（下称中新镇政府）强拆行为及行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初267号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明，原告李宜是广东省增城区中新镇慈岭村竹元经济合作社村民。2017年7月12日，原告李宜向被告中新镇政府提交编号为中农建备慈岭村00001号《中新镇农村建房登记备案表》，申请理由为：“住房紧张，拆旧建新，符合村中规划，一户一宅”，申请拟建房情况为“1、拟建地址：中新镇慈岭村竹园路1号，2、拟建内容：框架结构，房屋占地100㎡，建筑面积300㎡，建筑高度14m，层数三层……符合‘一户一宅’政策……”。原告李宜所在的中新镇慈岭村竹元经济合作社和中新镇慈岭村村民委员会加盖公章同意报建。2017年9月24日广州市增城区*****规划建设办公室在该申请表中的“中新镇农村建房登记备案证明”处盖章，该证明的内容为“慈岭村竹元社李宜（身份证号码：440************116）报来位于竹元社的拟建房申请（申请编号：中农建备慈岭村00001号），经我镇相关部门会审通过，同意登记备案。请严格按照相关规定执行。”该申请表后附测绘图。原告李宜向原审法院起诉时提交的被告中新镇“新农办”登记备案查询信息显示申请人李宜的备案申请签收日期为2017年7月11日，测量日期为2017年7月18日，“国土所”意见为“果园用地”，“农技中心”意见为“无占用林地”，“建设办”意见为“与总规路网无冲突”，“水务办”意见为“未占用水利设施用地”，会审日期为2017年9月11日，会审结果为“通过”。庭审中原告李宜再次提交被告中新镇“新农办”登记备案查询信息，显示综合结果为“取消”，备注为“涉嫌公安立案”。被告称未对涉案房屋进行备案登记。根据原、被告向法庭提交的照片，2018年7月原告李宜与其前妻胡志平在广州市增城区******************半楼房，占地面积199.63平方米，三层半框架主体结构已经封顶，外墙面未装修。2018年7月28日，中新镇慈岭村村民委员会出具《证明》，称：“……兹有胡志平（女，身份证号码：430************586），李宜（男，身份证号码：440************116）共同建房占地面积199.63平方米，只是部分面积属于是拆旧建新。李宜另有一处居住房屋，不符合‘一户一宅’条件。”2018年8月17日，被告将涉案房屋强制拆除。在庭审过程中，原告申请变更第二项诉讼请求为：判令被告赔偿原告因房屋被拆除而产生的房屋价值损失6000000元（建筑面积300平方米，暂按每平方米20000元的房价标准计算，最终赔偿数额以法院判定的赔偿标准为准）；并自2018年8月17日拆除之日至实际清付所有款项之日止按银行同期贷款利率赔偿原告的利息损失，暂计算至2018年11月16日为74316.67元；上述一至二项金额合计6074316.67元。原告李宜在起诉时向原审法院提交的户籍资料显示：登记日期为2016年11月11日的常住人口登记卡显示地段号为440118103210，户号为261003021，住址为广东省广州市增城区************的户主为李华，李宜作为儿子登记在该户口本上。庭审后，李宜向原审法院提交了登记日期为2018年11月28日的户口簿，显示地段号为440118103210，户号为261003098，住址为广州市增城区************的户主为李宜。原审法院依职权到涉案房屋强拆现场、李宜的住处进行了现场勘验，并到中新镇慈岭村村民委员会了解相关情况。李宜现居住于中新镇慈岭村竹园一路7号的一幢四层小楼，自称每层建筑面积六十多平方米，共两百多平方米，与其父亲李华同住。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定，城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。该条例第二十条第三款规定，未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合。被告中新镇政府对其辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设具有查处的职权，并对逾期不改正的违法建设，具有强制拆除的职权。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列程序办理：……（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”根据上述规定，在被告所辖区域内农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，由被告批准。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《广州市***民住宅建设用地管理规定》第八条第二款规定：“农村村民一户只能拥有一处住宅建设用地。新批准的住宅建设用地面积按如下标准执行：平原地区80平方米以下；丘陵地区120平米以下；山区150平方米以下。”本案中，根据原告李宜提交的户籍资料以及中新镇慈岭村村民委员会出具《证明》，原告李宜在申请住宅时并不符合“一户一宅”的条件，其有居住房屋，按照上述法律规定，原告李宜的申请应当不予批准，其所建涉案房屋不符合上述法律的规定，被告认定涉案房屋为违法建筑，强制拆除原告李宜的房屋并无不当。对于原告李宜称其申请获得了相关部门的备案登记，涉案房屋合法，被告强制拆除没有依据的问题。行政审批应当按照法律的规定审批，对于不符合法律规定条件的，应当不予批准；即使本案原告李宜获得行政部门的备案登记，但并不因此推定其所建房屋为合法建筑；涉案房屋是否为合法建筑应当依照法律的规定来认定，而不能以行政机关的备案登记来认定。因此，原告李宜的上述主张没有依据，原审法院不予采纳。《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定，城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除时，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。被告强制拆除涉案房屋的行为违反了上述法律的规定，其强制拆除涉案房屋的行为程序不合法。对于原告李宜的行政赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”原告李宜向被告申请建房时，并不符合“一户一宅”政策，其并未向所在村、社及被告提交真实的申请材料，原告因其提供虚假材料获得备案登记，所建房屋并非合法建筑，涉案房屋被强制拆除所产生的损失并非原告李宜合法利益的损失，对原告李宜的赔偿请求，原审法院不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告广州市增城区中新镇人民政府强制拆除原告李宜位于广州市增城区***********的房屋程序违法；二、驳回原告李宜的其他诉讼请求。上诉人李宜不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人符合“一户一宅”的建房条件，原审判决认定上诉人申请住宅时不符合“一户一宅”条件，证据不足，认定事实和适用法律错误。上诉人已结婚并生育子女，没有房屋，现一家四口被迫寄居于老父亲李华的房屋，而李华的子孙较多，同住的还有上诉人的兄弟李元及其家属、李明锟及其家属。上诉人没有自己的房屋，本案中亦并非另行申请宅基地，而是在李华给子女分配的、已有残旧危房的土地上拆旧建新，并未超过“一宅”的限制。原审判决仅凭户口簿认定上诉人在申报时不符合“一户”条件，属适用依据错误。慈岭村委会出具的证明前后矛盾，2017年7月13日，上诉人逐级报建时，先后经所属经济社及慈岭村委会审核、认可和批准，《中新镇农村建房登记备案表》不仅有经济社和村委会的公章，还分别由经济社社长和村主任签名、签日期，有村集体及负责人对报批资料及审批内容的真实性、合法性负责。而2018年7月28日的村委会证明无任何负责人或经办人签名，且未安排证人派员出庭参加质证，不应作为认定案件事实的依据。上诉人与胡志平的房屋相互独立，各有上下楼梯，不存在合并建房的情况，原审判决认定上诉人与胡志平共建房屋毫无事实依据。二、上诉人报建时是以真实、合法、有效申报资料如实申报。上诉人于2017年7月12日报建时如实提交了自己的户口簿和身份证复印件，申报材料真实、合法、有效，并不存在通过提交虚假申报文件或隐瞒真实情况骗取建房资格的行为。至于上诉人2018年办理分户手续，不影响其于2017年报建时所提供材料的真实性和合法性。三、登记备案的效力应等同于乡村建设规划许可证。中新镇从来没有公布施行过任何建设规划，申办乡村建设规划许可证根本无从谈起。经被上诉人核发的备案登记表具有与乡村建设规划许可证同等的行政许可效力。中新镇村民在集体土地上建设房屋普遍存在着只有部分建设手续或者完全缺乏建设手续的客观现实情况，是由于社会发展和政府管理方面的综合原因造成的，不是农民居民能够克服和解决的问题，上诉人对此本身不存在过错，其基于对政府审批行为的信赖而建的房屋属于上诉人的合法财产，应获得法律保护。四、被上诉人的违法行为侵害上诉人的合法财产，应按市场交易价赔偿上诉人的财产损失。被上诉人拆除案涉房屋的行为已被原审判决确认违法，被上诉人应对其违法行为造成的财产损失承担相应赔偿责任。上诉请求：1.撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初267号行政判决第二项；2.依法改判被上诉人赔偿上诉人因房屋被拆除而产生的房屋价值损失6000000元（建筑面积300平方米，暂按每平方米20000元房价标准计算），并自2018年8月17日拆除之日至实际清付所有款项之日止按银行同期贷款利率赔偿上诉人的利息损失，暂计算至2018年11月16日为74316.67元，上述金额合计6074316.67元；3.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人中新镇政府二审答辩称：一、上诉人与胡志平是事实上的合建，且上诉人另有住房，不符合“一户一宅”，其建房不是真正的拆旧建新，未申请建房未备案未审批通过。上诉人没有指定测量单位，没有为建房放线，未审批公示，没有核发乡村规划许可证，备案在法律效果上充其量是建房资格的审查手段。原审的录音不合法、真实，无法确认说话人的身份，无法证明上诉人需要证明的内容。二、根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款、《广东省城乡规划条例》第五十一条、《广州市违法建设查处条例》第二条的规定，上诉人在乡村规划区内建设房屋，未取得乡村建设规划许可，未经被上诉人批准即擅自进行房屋建设，其所建房屋依法属于违法建设。三、根据城乡规划法第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第四条第二款的规定，被上诉人对辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设具有查处职权，并对逾期不改正的违法建设具有强制拆除的职权，故被上诉人拆除案涉违法建设是合法行政行为。四、上诉人身为共产党员，违反国家法律法规规定，在其本人已申请农村自建房，且明知其胞兄已有一处农村自建房的情况下，仍违反土地管理法关于农村住宅“一户一宅”的规定，私自以其胞兄名义新报建农村自建房并进行违法建设的行为，已被中共广州市增城区纪委认定构成违纪，并对上诉人给予党内警告处分。其因上述违法建设受到党内处分的事件，被广州市纪委监委以漠视侵害群众利益典型问题于2019年9月27日在《廉洁广州》公众号上通报。五、根据国家赔偿法第二条的规定，上诉人进行的是违法建设，我府拆除的房屋是违法建筑，没有造成上诉人合法权益的损害，其请求被上诉人赔偿经济损失没有法律依据。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。经审查，对原审法院查明的本案事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《广东省实施办法》第三十五条第二款规定，农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。第三十六条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，新批准宅基地的面积按如下标准执行：平原地区和城市郊区八十平方米以下；丘陵地区一百二十平方米以下；山区一百五十平方米以下。根据前述法律规定，宅基地属于农民集体所有，是农村集体经济组织分配给本集体经济组织成员作为住宅建设使用的土地，在农村集体土地上新建房屋应该按照法定程序报经批准。本案中，根据上诉人李宜提交的户籍资料以及中新镇慈岭村村民委员会出具的《证明》，上诉人李宜另住有中新镇慈岭村竹园一路7号一幢四层小楼，被上诉人还称上诉人另有其他宅基地房屋。此外，涉案房屋建设发生在2017年，还应根据《中华人民共和国城乡规划法》《村庄和集镇规划建设管理条例》《广东省城乡规划条例》等法律法规的规定，需依法经过批准取得相关许可。行政审批应当依照法律规定的权限、程序进行，对于不符合法律规定条件的，应当不予批准，即使本案上诉人李宜曾向有关行政部门报备登记，但并不因此推定其所建房屋为合法建筑。综上，上诉人申请宅基地建设案涉房屋并不符合“一户一宅”的条件，其建设案涉房屋既是违法占地的行为，也属于违反规划的行为，且不具有需要法律格外保护的生存权性质的利益。被上诉人认定涉案房屋属于违法建设并无不当。被上诉人强制拆除涉案房屋未遵循行政强制法关于公告、催告等程序规定，原审判决认定被上诉人强制拆除行为程序违法，本院亦予以确认。关于本案赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”涉案房屋被认定为违法建设，上诉人对其不享有合法权益。被上诉人强制拆除涉案房屋的行为虽然被确认为程序违法，但上诉人并未提供相应证据证明该程序违法行为已造成上诉人合法财产损失。故原审法院不予支持上诉人提出的赔偿请求，亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。上诉人的上诉请求没有事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人李宜负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇一九年十二月十六日法官助理 余 娇书 记 员 李 岚