广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2019)粤71行终2708号上诉人（原审原告）：张波，男，1982年8月11日出生，侗族，住湖南省洪江市******立山组，公民身份号码431************412。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区**监督管理局（原广州市南沙区**和质量监督管理局）。住所地：广东省广州市南沙区********侧工商综合服务大楼。法定代表人：邱晓钧，局长。委托代理人：邓阳子，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：广州市市*监督管理局（原广州市食品药品监督管理局）。住所地：广东省广州市天河区*******。法定代表人：姚建明，局长。上诉人张波因诉被上诉人广州市南沙区**监督管理局（原广州市南沙区**和质量监督管理局、以下简称南沙区市场监管局）投诉举报答复及被上诉人广州市市*监督管理局（原广州市食品药品监督管理局，以下简称市食药监局）行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初6167号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审查查明，2017年11月29日，南沙区市场监管局收到张波的投诉举报信，称其于广州璐丰百货有限公司（以下简称璐丰公司）购买了价值3.5元的仙宇卤料（调味料）1盒，其认为该产品为包装的食品，依照《调味料产品生产许可证审查细则（2006版）》中关于固态调味料对于生产流程的规定，第三步骤需要将原料粉碎（制粉），但上述产品的原料却是完整的原料，违反了《调味料产品生产许可证审查细则（2006版）》的规定，举报请求为：1、确定璐丰公司销售仙宇卤料（调味料）的行为违法；2、对璐丰公司销售仙宇卤料（调味料）的行为进行行政处罚，处罚完毕后奖励举报人；3、书面受理举报人的诉求，并在案件办结后告知举报人处罚后果。南沙区市场监管局于2017年12月1日受理后，于2018年3月30日作出穗南市质监管复〔2018〕116号《关于对举报广州璐丰百货有限公司涉嫌销售不符合食品安全标准的仙宇卤料调查情况的答复》（以下简称116号答复），告知张波未发现璐丰公司销售的“仙宇卤料”不符合《调味料产品生产许可证审查细则（2006版）》的相关规定，因此本案不符合《食品药品行政处罚程序规定》第十八条规定的立案条件，该局作出不予立案的决定，因张波的举报不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条的规定，对张波的奖励请求不予支持。张波不服，向市食药监局申请行政复议。2018年5月28日，市食药监局作出穗食药监行复〔2018〕321号《行政复议决定书》（以下简称321号复议决定），认为：一、南沙区市场监管局对张波举报的处理程序违法。根据《食品药品投诉举报管理办法》第十五条第一款、第二十条的规定，南沙区市场监管局于2017年11月29日收到张波的举报材料，于2017年12月1日依法受理并对举报事项展开了现场检查核实和调查取证。后因案件调查需要，南沙区市场监管局于2018年1月10日向产品生产商所在地食品药品监督管理部门发函协查，并于2018年1月12日书面告知张波相关协查事项，后南沙区市场监管局于2018年1月29日收到协查机关复函，于2018年3月30日作出涉案最终答复告知张波举报处理结果。累计办理期限已超60个工作日，且未通过适当方式告知张波延期办理举报事项，程序违法。二、涉案举报答复认定事实不清、证据不足。根据《中华人民共和国食品安全法》第三十条、《调味料产品生产许可证审查细则（2006版）》第四点的规定，涉案产品执行标准《固态调味料》（Q/HXTS0001S-2016）业经湖北省卫计委备案生效，其标准中第4.2感官要求表1“组织形态/性状要求是呈均匀一致的粉状、颗粒状、无结块”，涉案产品仅内置粉包为粉碎物，产品主体部分仍为配料原料，不符合该标准的规定，应予查处。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条第一款、《食品药品投诉举报管理办法》第二十条的规定，决定撤销南沙区市场监管局于2018年3月30日作出的116号答复，并责令其于收到复议决定书之日起60个工作日内重新作出具体行政行为。南沙区市场监管局收到上述行政复议决定书后，于2018年7月31日作出穗南市质监管复〔2018〕445号《关于对举报璐丰百货涉嫌销售不符合食品安全标准的仙宇卤料（调味料）调查情况的答复》（以下简称445号答复，即本案被诉答复），答复张波：关于涉诉产品的原料未进行粉碎处理的问题。经查，涉诉公司销售的涉诉产品仅内置粉包为粉碎物，产品主体部分仍为配料原料，不符合涉诉产品业经湖北省卫计委备案生效的《固态调味料》（Q/HXTS0001S-2016）中第4.2感官要求表1“组织形态/性状要求是呈均匀一致的粉状、颗粒状、无结块”的规定，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十三）项的规定，属于标签不符合食品安全标准的食品，涉诉公司销售涉诉产品应依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第二款的规定予以处罚。但根据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条的规定，决定给予涉诉公司免予行政处罚。因张波的举报不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条的规定，对其奖励请求不予支持。张波不服，于2018年8月5日向市食药监局邮寄申请行政复议，复议请求为：1.确认南沙区市场监管局作出的445号答复违法；2.撤销南沙区市场监管局作出的445号答复，并责令其重作。市食药监局于2018年8月7日收到上述行政复议申请材料，于2018年10月29日作出穗食药监行复〔2018〕854号《行政复议决定书》（以下简称854号复议决定，即本案被诉复议决定），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持445号答复。张波不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国食品安全法》（2015修订）第一百一十五条第一款规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理……”因此，本案中，南沙区市场监管局依法有权处理、答复张波的投诉举报，系本案适格的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”依照上述法律规定，公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。投诉的规范目的在于保障消费者自身的合法权益，如果行政机关对于消费者的投诉不予受理或者不履行法定职责，消费者可以依法提起履行职责之诉。但张波在举报及复议过程中均未提出保障其自身合法权益的申请，而是要求对被举报人销售“仙宇卤料”的行为进行查处，属举报性质。举报的作用主要为行政机关查处违法行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障消费者自身的合法权益。南沙区市场监管局是否对被举报人作出处理，不对张波自身合法权益产生影响，张波与该处理结果之间不存在利害关系，不具有原告主体资格。因此，本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的立案条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉，故对张波的起诉应依法予以裁定驳回。原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告张波的起诉。上诉人张波不服原审裁定，向本院提起上诉称，为维护上诉人的权益，上诉人依法提起本案上诉。从上诉人的举报信可知，上诉人之所以提前请求行政机关确认产品违法，关键在于获取证据用于民事救济途径佐证用。由此可见，上诉人作为消费者，被上诉人对于举报线索的认定，与上诉人存在法律上的必然联系。当然，上诉人查阅过裁判文书网，广东省非广州市以外的地级法院，当地的举报人均与举报线索的认定存在法律上的利害关系。故上诉请求：1.撤销广州铁路运输法院（2018）粤7101行初6167号行政裁定；2.撤销被上诉人南沙区市场监管局作出的穗南市质监管复〔2018〕445号《关于对举报璐丰百货涉嫌销售不符合食品安全标准的仙宇卤料（调味料）调查情况的答复》；3.撤销被上诉人市食药监局作出的穗食药监行复〔2018〕854号《行政复议决定书》；4.本案诉讼费由两被上诉人承担。被上诉人南沙区市场监管局答辩称：一、本案已经过一次行政复议，我局系履行生效行政复议决定书重作，并依法定程序作出的答复。我局于2018年5月29日收到市食药监局作出的321号复议决定，撤销我局于2018年3月30日根据张波2017年11月30日通过电子邮件举报信内容作出的116号答复，责令我局于收到上述复议决定书之日起60个工作日内重新作出具体行政行为。我局遂重新调查取证，于2018年7月31日作出445号答复，并于次日邮寄给张波，符合上述行政复议决定书指定的60个工作日期限，程序合法。二、我局作出的不予行政处罚及不予奖励的决定具有事实和法律依据。经核查，被举报人销售的“仙宇卤料（调味料）”仅内置粉包为粉碎物，产品主体部分仍为配料原料，不符合涉案产品的执行标准Q/HXTS0001S-2016《固态调味料》中第4.2感官要求表1“组织形态/性状要求是呈均匀一致的粉状、颗粒状、无结块”的规定（该标准经湖北省卫计委备案生效，编号：420753S-2016，有效期至2019年5月6日止），属于不符合食品安全标准的食品。上述行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十三）项规定，应依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第二款予以处罚，但被举报人履行了《中华人民共和国食品安全法》第五十三条规定的进货查验义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明进货来源，我局根据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条的规定免予处罚并作出不予行政处罚决定书。故，我局对被举报人作出不予行政处罚的决定，张波的举报不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条之规定，我局决定不予奖励并无不当。三、张波与我局作出的行政处理没有利害关系，不具备本案诉讼的原告主体资格，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第二十五条的规定，本案中，张波也阐述了其知晓现行的举报人与处理结果不存在法律上利害关系的司法观点，我局对被举报人作出的行政处理亦不会对张波的权利义务产生实际影响。但张波在诉状中依然对我局作出该行政处理的事实认定、法律适用及自由裁量等提出了异议，并就上述事项提出诉请，故张波不是本案适格当事人，不具备本案诉讼的原告主体资格。综上，原审法院作出的行政裁定，认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法维持原审裁定。被上诉人广州市市*监督管理局未提交二审答辩意见。经审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。另查明，南沙区市场监管局于2018年6月21日再次向璐丰公司进行调查，并制作了《询问调查笔录》。2019年1月6日，广州市食品药品监督管理局的职责由广州市市*监督管理局承担。原广州市南沙区**和质量监督管理局现已更名为广州市南沙区**监督管理局。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项的规定，投诉人是否具有原告主体资格，取决于被诉行政行为是否对其合法权益造成实际影响。本案中，南沙区市场监管局收到市食药监局关于撤销116号答复的321号复议决定后，再次对被举报人璐丰公司进行了调查，对璐丰公司作出了不予行政处罚决定书，遂根据上述321号复议决定以及调查、处理结果，在规定期限内向张波作出被诉445号答复，认定被举报人销售的“仙宇卤料（调味料）”仅内置粉包为粉碎物，产品主体部分仍为配料原料，不符合涉案产品的执行标准Q/HXTS0001S-2016《固态调味料》中第4.2感官要求表1“组织形态/性状要求是呈均匀一致的粉状、颗粒状、无结块”的规定，属于不符合食品安全标准的食品，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条的规定，且未发现涉案食品造成人身损害，决定给予璐丰公司免予行政处罚，已经将调查情况和处理结果告知了张波，已经履行了调查被举报行为并答复的法定职责。市食药监局受理上诉人张波的复议申请后，经审查作出维持的行政复议决定。被诉答复及行政复议决定并未对张波个人的合法权益产生影响。张波基于不服被诉答复及行政复议决定提起本案撤销之诉缺乏请求权基础，应依法裁定驳回张波的起诉。关于张波上诉提出其投诉举报关键在于获取证据用于民事救济的主张。张波认为被举报人璐丰公司销售涉案产品侵害其民事权益的，可以通过民事途径解决。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 石晓利二〇一九年十二月六日法官助理 余 娇书 记 员 李 岚