广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申629号 再审申请人（一审第三人）宋荫生，男，1944年9月27日出生，汉族，住藤县。 委托代理人欧培新，广西益远（藤县）律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）宋佐生，男，1951年3月10日出生，汉族，住藤县。 委托代理人宋业祥，男，1977年10月26日出生，汉族，住藤县。系宋佐生之子。 委托代理人邝淑华，梧州市万秀区臻诚法律服务所法律工作者。 一审被告、二审上诉人藤县古龙镇人民政府，住所地：藤县古龙镇古龙街。 法定代表人李高波，镇长。 委托代理人黄灿，藤县古龙镇人民政府党委副书记。 委托代理人黄敏强，广西广合（梧州）律师事务所律师。 一审被告藤县人民政府，住所地：藤县藤州镇登俊路57号。 法定代表人覃仕平，县长。 委托代理人黄婉珊，藤县司法局干部。 委托代理人朱翰霖，藤县人民政府法律顾问助理。 再审申请人宋荫生因宋佐生诉藤县古龙镇人民政府（以下简称古龙镇政府）、藤县人民政府（以下简称藤县政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服梧州市中级人民法院（2019）桂04行终28号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 原审查明事实如下：宋荫生与宋佐生均为藤县古龙镇金凤村凤村××组（以下简称凤村××组）村民，本案争议地属凤村××组所有。争议地位于原××国道边金凤村××路段北面，四至为东至宋贻全屋水沟，南至公路水沟边，西至宋汝生屋水沟，北至宋荫生责任山，面积约90平方米，挖掘过，未搬平整。地上附着物为：外边缘有二棵苦楝树（胸径约60公分），大部分面积长着野生杂草。宋佐生于1989年前在争议地位置搬泥开地，始终没有搬平建房。凤村××组于1995年落实山林承包责任制到户，就包括争议地在内的四秀冲公路旁开挖宅基地、宅基地背后责任山进行了分配，宅基地背后责任山与宅基地分给了不同村民户。宋荫生分得本案争议地背后责任山的使用权。2012年初，宋佐生欲在争议地建房，宋荫生阻止，从而引发纠纷。2013年4月20日，宋荫生向古龙镇政府申请调处。 古龙镇政府于2014年4月15日作出古龙镇政府古政决〔2015〕1号处理决定（以下简称〔2015〕1号处理决定），将争议地使用权处归宋荫生所有。宋佐生不服，申请复议。藤县政府于2016年3月22日作出藤政复决字〔2016〕3号复议决定（以下简称〔2016〕3号复议决定），予以维持。宋佐生仍不服，提起行政诉讼。藤县人民法院于2016年6月30日作出（2016）桂0422行初9号行政判决（以下简称9号行政判决），撤销〔2015〕1号处理决定及〔2016〕3号复议决定，责令古龙镇政府重新作出行政行为。宋荫生不服，提起上诉。梧州市中级人民法院于2016年作出（2016）桂04行终38号行政判决（以下简称简称38号行政判决），驳回上诉，维持原判。该案已经发生法律效力。 藤县人民法院9号行政判决及梧州市中级人民法院38号行政判决均认定，宋佐生于1989年前在本案争议位置开挖宅基地，计划建房，但尚未平整至与公路齐平。凤村××组在落实林业生产承包责任制前还有宋梅盛（宋盛生）、宋海生、宋素祥、宋焕祥等户在同一地段开挖了宅基地，其中宋梅盛、宋海生、宋素祥户现已建房，宋焕祥、宋佐生户未建房。1995年间，宋佐生和宋荫生所在的凤村××组落实林业生产承包责任制，将本组山林承包到户经营管理，当时各户主就如何分山进行了集中讨论。各户主首先形成了口头协议，内容为：“开荒地按分跟山去，在四秀冲公路旁原来谁出人力搬过的山地就归谁人用作屋地，并且按照原来的泥口不得往山里再搬。”落实林业生产承包责任制之前四秀冲公路旁的山地按口头协议划分，之后其他山林按书面决议划分。分山书面决议内容为：“经本队户主一致决定，凡在本队山林上开荒地一律山主管理（入丈量除外），四秀冲车路××路底由山主管理，特立此据，1995年12月13日。”宋佐生开挖宅基地的地块即争议地后面的责任山分给了宋荫生户经营管理。原在四秀冲公路旁所开挖宅基地后面的责任山均不是由开挖宅基地者本户分得。以上事实有古龙镇政府对落实责任制时凤村××组组长宋钊祥、书面决议书写人宋梅盛（宋盛生）的询问笔录以及原案原告代理人陈鉴林对村民宋杨生、宋祚祥、宋钊祥等人的询问笔录予以证实。 古龙镇政府于2018年8月7日作出古政决〔2018〕1号《关于金凤村凤三组宋荫生与宋佐生对四秀冲公路北边土地争议案的处理决定》（以下简称〔2018〕1号处理决定）认定，争议地归谁管理使用应当尊重历史、尊重事实、尊重村民户主分山时的书面意见。凤村××组于1995年落实山林承包责任制到户，各户主讨论时形成分山书面决议，是分山时村民户主签字形成的书面证据，虽然是复印件，但经当事人确认签名来源合法，内容真实，应当作为认定本案事实的证据。书面决议中已明确:“凡在本队山林上开荒地一律归山主管理”及“四秀冲车路底车路上由山主管理”，意指坐落在四秀冲车路××路底位置的需要集体认定其使用权属的所有土地都由山主管理，现争议地既坐落在本队山林上也坐落在四秀冲车路上且不具备建房建筑条件，当时是从宋荫生责任山范围内开挖出，宋佐生主张管理使用权理据不足。宋佐生提供的口头协议是在双方发生争执后单方制作要求户主签字形成的，其中签名的户主有8人在宋荫生2017年8月25日提供的《证明》上也签名，所证明内容相互矛盾，从调查询问的18份笔录材料反映，两边签名的理由是为了不得罪双方。该口头协议与分山时形成的历史证据书面决议冲突，宋佐生也不具备利用争议地建房的法定条件，该口头协议不应作为证据采信。古龙镇政府经调解未果并经领导班子集体讨论，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款第一项和第四条规定，决定：将争议地使用权处归宋荫生所有。宋佐生不服，申请行政复议。藤县政府受理后，于2018年10月30日作出藤政复决字〔2018〕5号《藤县人民政府行政复议决定书》（以下简称5号复议决定），予以维持。宋佐生不服，提起本案诉讼，请求撤销〔2018〕1号处理决定和5号复议决定，责令古龙镇政府在六个月内对争议地重新作出处理决定。 藤县人民法院一审认为：已生效的9号与38号行政判决已经认定及采信了相关事实和证据，认定口头协议与书面决议均存在，且分别是凤村××组在落实林业生产承包责任制之前、之后的分山依据。古龙镇政府重新处理中，增加了宋杨生、黄洁梅、宋贻敏、宋岳祥、宋权生、宋梅盛（宋盛生）、宋贻勇等人的询问笔录作为认定案件事实的依据，但无法推翻原生效判决认定的事实和证据，在明知生效行政判决认定了上述相关事实情况下，再次仅认定书面决议而否定口头协议，认为争议地是宋荫生责任山的一部分，据此将争议地处归宋荫生管理使用，从而基于同一事实和理由作出与〔2015〕1号处理决定相同的〔2018〕1号处理决定，不但与生效行政判决认定的事实和证据相悖，也违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定,属于认定事实主要证据不足，应予以撤销。藤县政府5号复议决定予以维持错误，亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十一条和第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第三款的规定，判决：一、撤销〔2018〕1号处理决定；二、撤销5号复议决定；三、责令古龙镇政府在本判决生效之日起六个月内重新作出行政行为。 梧州市中级人民法院二审认为：凤村××组1995年分山书面决议的执笔书写人、生产队队长均证实分山前开挖的宅基地归原来的开挖户使用。该分山决议载明山林上的“开荒地”归山主管理，按照常识判断，开荒地正常理解为开垦出来用于种植农作物的土地，而本案争议地是宋佐生开挖出来用于建房的土地，从来没有种植过农作物。此外，争议地相邻地块均是凤村××组村民在分山前自行挖山得来的土地，且已经建房。因此，有理由采信争议地是由宋佐生使用的证据。况且，上述事实已有生效9号及38号行政判决予以确认。现古龙镇政府在没有充分证据、新的事实和理由情况下，仍以同一事实和理由作出与〔2015〕1号处理决定相同的〔2018〕1号处理决定，藤县政府仍复议维持，违反了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。 宋荫生申请再审称：一、原审判决认定事实及适用法律错误，导致判决错误。〔2018〕1号处理决定并非否定口头协议的存在，而是因宋佐生提供的证据与宋荫生提供的证据互相矛盾而不予采信口头协议。二、〔2018〕1号处理决定认为宋佐生提供的《口头协议》以及宋荫生提供的《证明》互相矛盾，且均为发生纠纷后单方制作，故均不予采信。宋荫生提交的《书面协议》及《分山分组人数表》，属于历史形成的书面证据，且是当时宋荫生与宋佐生所在村组分山时的真实意思表示，可作为定案依据，并已得到生效法律文书确认。古龙镇政府据此作出的〔2018〕1号处理决定认定事实清楚，证据确凿。三、调处程序已经过了六年，各方当事人已经穷尽手段收集证据，古龙镇政府在此基础上作出〔2018〕1号处理决定，法院应予尊重。综上，请求撤销一、二审判决，改判驳回宋佐生的诉讼请求。 宋佐生答辩称：一、宋荫生提交的《书面协议》是残缺不全且没有生产队公章的复印件，不具有法律效力，不应采信。二、宋荫生提交的《书面协议》中“入丈量除外”应理解为未分山地之前已开挖成宅基地的山地属于入丈量除外的范围，且在1989年至2012年期间没有人对已开挖的宅基地提出异议。这与宋佐生提供的《口头协议》相互吻合。综上，请求驳回宋荫生的再审申请。 古龙镇政府述称：一、古龙镇政府在重新调查收集事实证据的基础上作出〔2018〕1号处理决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，结果正确。二、宋佐生提供的《口头协议》是在双方发生争执后其单方制作要求户主签名形成的，意图证明十几年前曾经存在口头约定，大部分户主名字为户主亲笔签名，有少数为其户内其他家庭成员代签名，其中有部分签名的户主在宋荫生的《证明》上也签名，所证明内容自相矛盾。三、凤村××组于1995年落实山林承包责任制到户，各户主讨论时形成有书面记录材料《书面协议》《分山分组人数表》，由宋盛生（宋梅盛）于当时执笔书写形成，经核查内容真实，属历史形成的证据，是凤村××组分山时的真实意思表示。综上，请求撤销一、二审判决，改判驳回宋佐生的诉讼请求。 藤县政府述称：〔2018〕1号处理决定、5号复议决定所查明的事实清楚，证据确凿，程序合法。凤村××组于1995年制定的分山决议内容真实，可作为处理本案的主要定案依据。在调处过程中宋佐生提交的口头协议和宋荫生提交的《证明》均是在发生纠纷之后形成，部分村民虽在口头协议和《证明》上签名盖章，但没有充分证据证实是其真实意思表示，宋佐生没有在《证明》签名盖章，宋荫生也没有在口头协议签名盖章，故对口头协议和《证明》证明的内容及证据效力均不应予以采纳。因口头协议和《证明》不足以推翻1995年分山决议的效力，古龙镇政府将争议的尚未平整土地处理归宋荫生管理使用，并无不当。综上，请求撤销一、二审判决，改判驳回宋佐生的诉讼请求。 本院认为，本案争议核心在于凤村××组落实林业生产责任制时对之前开挖的宅基地是如何分配的。对此，已经生效的9号及38号行政判决已认定口头协议与书面决议均存在，如何采信两份协议，应结合在案其他证据并综合考虑证据形成时的当地风俗习惯以及相关管业事实进行认定。在凤村××组落实林业生产承包责任制前，争议地已由宋佐生于1989年前开挖宅基地，另外宋梅盛（宋盛生）、宋海生、宋素祥、宋焕祥等户在同一地段开挖了宅基地，其中宋梅盛、宋海生、宋素祥户现已建房，宋焕祥、宋佐生户未建房。虽然口头协议没有书面形式，且是宋佐生于纠纷产生后单方找有关村民代表签字证明，但是，口头协议内容与前述对同一地段开挖宅基地的经营管理使用情况相互吻合，同时落实责任制时的凤村××组组长宋钊祥、书面决议书写人宋梅盛（宋盛生）的询问笔录以及村民宋杨生、宋祚祥、宋钊祥等人的询问笔录亦证实了上述事实。书面决议载明山林上的“开荒地”归山主管理，但是，本案争议地不属于“开荒地”而是宋佐生在分山前已开挖欲用来建房的土地，没有种植过农作物，同一地段开挖的其他宅基地也均由挖地者建房使用，而非分给山主管理。在生效的9号及38号行政判决已对上述证据和事实作出认定的情况下，古龙镇政府重新处理过程中虽经补充询问了相关证人，但并未能推翻生效判决，却仍基于相同的事实和理由作出结论相同的处理决定，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条的规定。5号复议决定予以维持错误，一、二审判决撤销〔2018〕1号处理决定和5号复议决定正确，本院予以维持。至于宋佐生能否取得在争议地建房的建设规划许可，属于另一法律问题，不属于本案审查范围，本院不予审查。 综上，宋荫生的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回宋荫生的再审申请。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇一九年十二月三十日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青