云南省文山市人民法院行 政 判 决 书(2019)云2601行初24号原告万某某，男，汉族，1966年3月12日生，云南省麻栗坡县人，现住文山市，居民身份证号码：×××1335。委托代理人张权珏、张前方，云南杨柏王律师事务所律师，特别授权。被告文山市城乡管理综合执法局（以下简称市执法局），统一社会信用代码：11532621574655129W。住所地：文山市西正街88号。法定代表人邱昌海，职务：局长。委托代理人木生将，云南七乡律师事务所律师，特别授权。被告文山市人民政府卧龙街道办事处（以下简称卧龙街道办），统一社会信用代码：115326210522206388。住所地：文山市开化北路45号。法定代表人陈桂秀，职务：办事处主任。负责人熊友发，卧龙街道办副主任。委托代理人侬宁，云南七乡律师事务所律师，特别授权。原告万某某诉被告市执法局、卧龙街道办一案，本院于2019年6月5日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月20日公开开庭审理了本案。原告万某某及其委托代理人张权珏、张前方，被告市执法局的法定代表人邱昌海及委托代理人木生将，被告卧龙街道办的负责人熊友发及委托代理人侬宁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年6月14日，二被告对原告建盖的房屋予以行政强制拆除，原告不服二被告的行政强制行为，诉至本院。原告诉称，原告自2012年下旬起即居住于文山市，居住期间并无任何行政部门告知原告属违法居住责令搬离等。直至2018年3月，被告在未依法向原告下发任何法律文书的情形下即以原告房屋属于违法建筑为由责令原告限期自行拆除房屋，否则将进行行政强制拆除，至2018年6月14日，被告及其工作人员来到原告房屋处，强行对原告房屋进行拆除并造成原告部分财产损失，并且，被告在强制拆除后，也未及时告知原告相应的权益救济权利。原告认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条的程序规定，即行政机关在强制执行前应当履行作出事先催告书并依法送、充分听取当事人陈述申辩、作出强制执行决定书并依法送达、告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼的权利和期限等义务。但被告对原告养殖场圈舍进行强制拆除时，均未履行上述义务，且在实施强制拆除行为过程中，亦未给予原告陈述、申辩的权利。因此，被告的强制拆除行为并未按照法律规定的程序进行，其强制拆除原告养殖场的圈舍行为属程序违法。同时，因被告的上述强拆行为，在强拆中造成原告养殖场内部分生猪死亡以及迫使原告不得不对养殖场进行紧急处理，将养殖场内的猪部分低价出售，造成了原告巨大的经济损失。综上，被告对原告养殖场圈舍强制拆除的行为程序违法，损害了原告的合法权益，且被告应当赔偿对原告造成的损失，为此，诉至法院请求判决被告的强制拆除行为违法，本案诉讼费用由被告承担。原告为证明其主张，向本院提供以下证据（均为复印件）：第一组：土地转让协议2份，证明原告与罗荣德、付永能签订土地转让协议，合法取得受让土地的管理、使用权。第二组：证明2份，证明原告户籍地麻栗坡县政府及和平村委会没有任何住房。第三组：照片8张、光碟1张，证明2018年6月14日，被告在未向原告下发任何行政强制文书的情形下，即对原告养殖圈舍进行强制拆除，被告在实施行政强制行为中并未依法告知原告具有的相应提起复议或者诉讼的权益救济权利，强制拆除过程中造成原告房屋及屋内木床、衣柜、书桌、碗柜等家具损失。被告市执法局辩称，一、被告主体不适格。原告在文山市灰土寨盘龙河边建盖砖墙石棉瓦用于居住和养猪。根据《文山市人民政府办公室关于印发文山市畜禽养殖禁养区限养区划定方案的通知》（文市政办发【2018】88号）文件规定，原告建盖的石棉瓦房位于盘龙河河堤两岸500米范围内，属于在禁养区范围，原告在盘龙河河边建盖石棉瓦用于居住和养殖的行为已严重污染盘龙河。根据《中共文山市委办公室文山市人民政府办公室关于印发》的通知（文市办通【2018】19号）文件规定，确定“各乡镇人民政府、街道办事处负责对本辖区内盘龙河排污等情况进行调查摸底，摸清盘龙河沿河两岸违法违规建筑情况，并提出处理意见……”，并确定“市执法局负责盘龙河城区段污水管网管护工作和环境卫生整治工作，配合做好盘龙河沿河违章建筑的依法拆除工作”。之后，中央环境保护督察组进驻文山进行环境督查，并形成中央环境保护督查反馈问题整改意见，要求对其发现的问题进行整改，根据《文山市人民政府办公室关于印发文山市畜禽养殖禁养区养殖场关闭搬迁工作方案的通知》（文市政办发（2018）168号）文件规定，明确了“拆迁范围及对象是全市所有在畜禽养殖禁养区内确定需要关闭或搬迁的各类畜禽养殖场。拆迁时限是2018年8月底前完成所有关闭搬迁工作。责任划分是按照属地管理原则，各乡镇人民政府、街道办事处是本辖区内关闭搬迁工作的责任主体，主要领导是第一责任人，分管领导是直接责任人，市农科局、环保局等部门全程全力配合。同时按照行业主管原则，在重新选址新建阶段的市级牵头协调部门为市环保局，市农科局、国土局、发改局、规划局、林业局、水务局、执法局等部门按职能职责，履行协助配合责任，主要领导是第一责任人，分管领导是直接责任人。”在明确责任主体后，《文山市人民政府卧龙街道办事处关于段专项整治工作方案>的通知》（文卧办发【2018】34号），其中明确了工作目标。因此，从上述来看，在文山市城区畜禽禁养区养殖场拆迁关闭工作中，卧龙街道办才是实施主体，被告仅是起到协调配合的作用，并不是实施文山市城区畜禽禁养区养殖场拆迁关闭工作的责任主体。故被告主体不适格。二、原告在文山市灰土寨河边建盖的石棉瓦房属违法建筑。为履行配合义务，2018年3月起被告及其他联合部门对七花社区灰土寨希望桥盘龙河边承包土地上私自搭建房屋的情况进行了走访调查，经调查：灰土寨希望桥旁盘龙河边包括原告万某某等共有116户存在擅自占用农用地搭建行为，用于养殖和居住，占地面积77520平方米，建筑面积32345.11平方米，当事人均未办理任何建房、申请占用设施农用地等相关手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》相关条例法规，应认定为违法建筑。2018年3月16日，被告向原告下发了《责令改正通知书》，要求原告在规定时间内拆除其建盖的砖墙石棉瓦房，原告在规定时限内未履行相应的义务。2018年6月13日，文山市城区畜禽禁养区养殖场拆迁关闭工作组对原告养殖的畜禽进行拆迁，并拆除了原告建盖的砖墙石棉瓦房违法建筑，在拆迁当天，被告履行了相应的协助义务，但被告并不是实施搬迁和拆迁的主体。综上，被告在拆迁关闭工作中仅是起到了协调配合的作用，并不是实施主体，故被告不是本案适格被告，依法应驳回原告的起诉。被告市执法局在法定期限内向本院提供了以下证据、依据（均为复印件）：文市政办发［2018］88号文件、文市办通［2018］19号文件、文市政办发［2018］168号文件、文卧办发［2018］34号文件，证明原告建盖的石棉瓦房位于盘龙河河堤两岸500米范围内，属于在禁养区范围，原告在盘龙河河边建盖石棉瓦房用于居住和养殖。在文山市城区畜禽禁养区养殖场拆迁关闭工作中，文山市办才是实施主体，被告仅是起到协调配合的作用，并不是实施文山市城区畜禽禁养区养殖场拆迁关闭工作的责任主体，被告不是本案适格被告。被告卧龙街道办辩称，被告不是本案的适格被告。被告没有对原告作出任何具体行政行为。原告诉称其位于希望桥的养殖场被拆除，根据原告提供的证据来看，对原告养殖场实施强制拆除的主体是被告市执法局。被告并没有向原告发出任何行政文书，没有对原告作出任何具体行政行为，被告不是本案的行政处罚主体，也不是强制拆除的主体，因此不是本案适格被告。综上，原告对被告的起诉无任何事实和法律依据，依法不能成立，应驳回原告的起诉。被告卧龙街道办在法定期限内未向本院提交证据。经开庭前证据交换、庭审举证、质证，原告对被告市执法局提供的第一组证据的真实性无异议，合法性、关联性有异议，该组证据中的文件不能作为被告行政强制行为合法性的依据，且与本案无关联，不能证明被告市执法局的证明观点。被告市执法局对原告提交的第一、二、三组证据的三性及证明观点均不认可。被告卧龙街道办对原告提交的第一组证据的三性及证明观点不予认可；对第二组证据的真实性、合法性予以认可，对关联性及证明观点不予认可；对第三组证据的真实性认可，对合法性、关联性和证明观点不予认可。被告卧龙街道办对被告市执法局提交的第一组证据三性予以认可，对部分证明观点不予认可。本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据能证明原告在灰土寨建房居住的事实，本院予以采信，但该组证据是否合法，在本案中不予判断，部分证明观点本院不予采纳；第二组证据与本案不具有关联性，本院不予采信；第三组证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信，部分证明观点因无其他证据予以佐证且与本案不具有关联性，本院不予采纳。被告市执法局提交的证据中文市政办发（2018）168号文件与本案不具有关联性，不能证明本案的基本事实，本院不予采信，该组其余证据客观、真实，与本案相关联，能证明本案基本事实，本院予以采信。经审理查明：原告万某某与文山市民罗荣德、付永能签订土地转让协议，并在位于盘龙河河堤两岸500米禁养区范围内的土地上建盖了房屋。2018年3月13日中共文山市委办公室、文山市人民政府办公室下发《中共文山市委办公室文山市人民政府办公室关于印发的通知》（文市办通【2018】19号，以下简称19号通知），对盘龙河专项整治工作进行全方面的部署，并设立4个联合执法工作组，由各乡镇、街道以及市级各单位人员抽调组成。19号通知第5页载明联合执法工作组的主要工作任务“具体负责盘龙河各排污口的整治工作，依据相关法律、法规，调查摸清盘龙河排污现状，对排污个体经营户及排污企业调查取证、督促整改、采取强力措施，查处沿河违章建筑，移交市拆委指挥部依法拆除，……。”，第7页职责分工载明各乡镇人民政府、街道办事处负责调查摸底、对沿河村寨垃圾、环境卫生清理整治、对垃圾的堆放采取必要的措施等工作，第8页载明市执法局负责盘龙河城区段污水管网管护、环境整治以及配合做好盘龙河沿河违章建筑的依法拆除工作。2018年3月16日，被告卧龙街道办下发《文山市人民政府卧龙街道办事处关于段专项整治工作方案>的通知》（文卧办发【2018】34号，以下简称34号通知），对盘龙河卧龙街道辖区段的整治工作进行部署，卧龙街道辖区设立5个联合执法工作组。34号通知第五页载明卧龙街道5个工作组的主要工作任务为“具体负责辖区内污口的整治工作，依据相关法律、法规，调查摸清盘龙河排污现状，对排污个体经营户及排污企业调查取证、督促整改、采取强力措施，查处沿河违章建筑，移交市拆委指挥部依法拆除，……。”，第7页载明第二联合执法组（组长：卧龙街道办副主任熊友发）的工作职责为对整治范围内37户违章养殖建筑、4处违章建筑进行下发通知，于3月20日前全面清除，第五联合执法组（组长：卧龙街道城管执法大队副大队长李燕）的工作职责为负责卧龙街道辖区河段两侧清理、打捞及处理。2018年4月13日文山市人民政府办公室下发《文山市人民政府办公室关于印发的通知》（文市政办发【2018】88号，以下简称88号通知），对文山市畜禽养殖的禁养区、限养区作出了详细的划定方案。88号通知第12页载明街道办事处职责为在上级要求的时限内组织关闭或搬迁各自辖区内禁养区内的养殖场，第13页载明被告市执法局的职责为协助做好畜禽养殖禁养区内养殖场关闭或搬迁有关工作。2018年6月14日，被告卧龙街道办组织卧龙辖区联合工作小组成员单位（含被告市执法局）,对原告建盖的房屋予以强制拆除。2019年6月5日，原告对被告的强制拆除行为不服，诉至本院。本院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，行政诉讼被告的确认应依据“谁作出，谁负责”的基本原则，即行政机关依据自身的意思表示，针对特定的行政相对人或相关人作出增减其权利义务的行为，该行政机关即为被告。结合本案证据，被告卧龙街道办组建了卧龙辖区盘龙河专项整治工作领导小组，被告市执法局系领导小组成员单位，被告卧龙街道办、市执法局及其余成员单位开展联合执法行为对原告房屋予以强制拆除，对原告的实体权利产生了实际的影响，故二被告主体适格，二被告认为不属于本案适格被告的主张，本院不予支持。结合庭审双方辩论焦点及审理情况，本案的争议焦点应为：1.二被告谁是本案的责任主体；2.责任主体的强制拆除行为是否合法。针对焦点1，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建机构的行政机关为被告。”的规定，行政诉讼中责任主体确认须遵循被诉行政机关应具有独立承担法律责任能力这一基本条件。结合本案证据，被告卧龙街道办系具有独立承担法律责任能力的行政机关。34号通知是由被告卧龙街道办依据文山市委办公室、文山市政府办公室的19号通知所作出的对外生效的法律性行政文书。34号通知中明确载明其为盘龙河专项整治工作卧龙街道辖区领导小组组长，下设五个联合执法工作组，工作组包含被告市执法局等单位成员，各工作组根据工作需要实行有分有合，由街道整治工作领导小组统一调配。其中第二联合执法组系由被告卧龙街道办直接领导的小组，职责为对37户违章养殖建筑、4处违章建筑进行下发通知，于3月20日前全面清除，第五联合执法组系由被告市执法局直接领导的小组，职责为负责卧龙街道辖区河段两侧清理、打捞及处理等工作。上述领导小组及联合执法工作组在行政诉讼法意义上是并不具备独立承担法律责任能力的机构。被告卧龙街道办以对外生效文件形式成立的领导小组及联合执法工作小组，进行联合执法，并对各成员单位的执法时间、方式、目的、职责范围等进行具体安排部署。虽然被告市执法局及其余成员单位直接实施了本案被诉强制拆除行为，但市执法局及其余成员单位必须依照市级党委政府19号通知及被告卧龙街道办34号通知规定的职责范围协助配合并完成被告卧龙街道办交办的工作事项，并且被告市执法局依据被告卧龙街道办34号通知确定的职责范围只是负责卧龙街道辖区河段两侧清理、打捞及处理等工作，故被告市执法局实际是以盘龙河专项整治工作卧龙街道领导小组及联合执法工作组的名义参与对原告的行政强制拆除工作，其在是否执法以及具体执法方式上没有自行判断权和选择权，即被告市执法局在被告卧龙街道办组建的领导小组中不具有独立承担法律责任能力，本案责任主体应为卧龙街道辖区内盘龙河专项整治领导小组及联合执法工作的组建单位被告卧龙街道办，被告市执法局对其不承担责任的辩称，本院予以支持。针对焦点2，根据《中华人民共和国行政强制法》第四条“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”、第八条第一款“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；……”的规定，本案强制拆除属行政强制范畴，应当有行政法律、法规及规章的授权，即法无授权不可为，也应当遵守行政法律、法规及规章的法定执行程序，即程序正当原则。本案被告卧龙街道办组织实施的强制拆除行为并无法律、法规及规章的授权，系无权实施，且在文山市19号通知中明确载明对违章建筑的拆除应移交市拆委指挥部依法拆除，故被告卧龙街道办组织领导的拆除行为既不符合法律规定也无上级人民政府的批准、授权或委托，该拆除行为违反法律规定。被告卧龙街道办在强制拆除过程中，并未按照法律、法规及规章的法定程序进行，未告知原告依法享有的权利，也未作出最终生效的行政处理决定，而实施强制拆除行为，程序违法。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，被告卧龙街道办在法定期限内未向本院提交证据证明其行政强制拆除行为的合法性，其主张本案被诉强制拆除行为系被告市执法局单独作出也无证据予以佐证，故应承担举证不能的法律后果，被告卧龙街道办认为其不应承担责任的主张本院不予支持。综上，本案的强制拆除行为系被告卧龙街道办组建的无独立承担法律责任能力的领导小组及联合执法工作组作出的行政行为，被告市执法局不是本案的责任主体，不承担责任后果。被告卧龙街道办系本案责任主体，强制拆除行为违反法律规定，且不具有可撤销的内容，被告卧龙街道办亦未在法定期限内针对其强制拆除行为提交相应证据，该行政行为违法。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、被告文山市人民政府卧龙街道办事处于2018年6月13日对原告万某某建盖的位于文山市房屋的强制拆除行为违法；二、驳回原告万某某的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告文山市人民政府卧龙街道办事处承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于文山壮族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  庞呈丰审 判 员  王珊红人民陪审员  张永达二〇一九年十二月二日书 记 员  骆诗艳