广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终1242号 上诉人（一审原告）融安县长安镇大坡村古袍村民小组。 诉讼代表人陈广宁，组长。 委托代理人覃鸿腾，男，1964年8月26日出生，汉族，住融安县。 被上诉人（一审被告）融安县人民政府，住所地：融安县长安镇立新街126号。 法定代表人陈文敏，县长。 委托代理人韦厚登，融安县调处办干部。 委托代理人杨明鑫，融安县林业局干部。 被上诉人（一审被告）柳州市人民政府，住所地：柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人韦怡，柳州市司法局工作人员。 委托代理人莫妮旎，柳州市司法局工作人员。 一审第三人融安县长安镇大坡村赖家村民小组。 诉讼代表人赖敏，组长。 委托代理人罗仕龙，融安县法律服务所法律工作者。 上诉人融安县长安镇大坡村古袍村民小组（以下简称古袍村民小组）诉融安县人民政府（以下简称融安县政府）、柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）土地行政确权、行政复议一案，不服柳州市中级人民法院（2017）桂02行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年12月14日公开开庭审理了本案。上诉人古袍村民小组的委托代理人覃鸿腾，被上诉人融安县政府的委托代理人韦厚登、杨明鑫，被上诉人柳州市政府的委托代理人韦怡、莫妮旎，一审第三人融安县长安镇大坡村赖家村民小组（以下简称赖家村民小组）的诉讼代表人赖敏、委托代理人罗仕龙等到庭参加诉讼。审理过程中，因古袍村民小组已向柳州市中级人民法院提起请求撤销本案确权的证据融安县政府颁发的融林证字（2011）第0507140011号《林权证》的行政诉讼，本院于2019年1月8日作出（2018）桂行终1242号行政裁定，裁定本案中止诉讼；2019年11月26日古袍村民小组对涉案《林权证》提起的撤销之诉二审审理终结，本案恢复诉讼。本案现已审理终结。 柳州市中级人民法院一审查明：争议地“弯背岭”（又称“湾背岭”、“弯背”）位于融安境内，面积28亩，四至范围为东以170.5米高程点和沙子坳西面的小路为界；西南面以原小路为界；西北面以“弯背”岭脚田边为界。现争议地内，有古袍村民小组村民种植的板栗、柚子、八角、桂花、茶树、杨梅树、竹子等农作物。2011年5月15日，融安县政府向赖家村民小组颁发融林证字（2011）第0507140011号《林权证》。2013年7月28日，古袍村民小组向融安长安镇政府提出林木林地确权申请，请求将争议地“湾背岭”林木林地的所有权确定为古袍村民小组所有。融安县政府立案受理后，组织古袍村民小组、赖家村民小组村民代表，大坡村委代表，融安长安镇林业站代表进行了现场勘验，并制作了古袍村民小组与赖家村民小组“弯背岭”林地纠纷图及《现场勘查笔录》，其后也进行了多次调解，但均未达成协议。2016年9月20日，融安县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国森林法》第十七条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款、第二十五条、第三十三条第一、七项、第三十四条第六项之规定，作出融政处字〔2016〕11号《山林权属纠纷处理决定书》（以下简称11号处理决定），决定：争议地28亩林地权属确定为赖家村民小组集体所有；林木权属确定为古袍村民小组种植者所有。古袍村民小组不服，向柳州市政府申请行政复议。柳州市政府于2016年12月5日作出柳政复字〔2016〕69号《行政复议决定书》（以下简称69号复议决定），维持了11号处理决定。古袍村民小组仍不服，向法院提起本案诉讼，请求撤销11号处理决定、69号复议决定，责令融安县政府重新作出处理决定。 一审另查明：经查证对照，融林证字（2011）第0507140011号《林权证》及《林权边界确认表（单位之间）》均包含本案全部争议地。 柳州市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”之规定，融安县政府作为县级人民政府有权处理村集体之间山林土地权属纠纷并作出行政裁决，是本案适格被告。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，柳州市政府作为融安县政府的上一级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权，亦是本案适格被告。 关于权属认定问题。权属纠纷的调处，必须以事实为依据，以法律为准绳，综合考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商，遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则。同时，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，在调处过程中，有权属凭证的依据权属凭证确认权属，没有权属凭证的，当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和相关凭证可作为确认权属的依据。本案中，融安县政府于2011年5月15日向赖家村民小组颁发的融林证字（2011）第0507140011号《林权证》系县级以上人民政府依法颁发的林木、林地权属证书，该权属证书在未经法定程序予以否定之前应当确认其效力。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（六）项规定，赖家村民小组持有的融林证字（2011）第0507140011号《林权证》可以作为本案山林权属纠纷确权处理的证据。 2013年，古袍村民小组与赖家村民小组就“弯背岭”林木林地权属争议向融安县政府提出确权申请后，融安县政府在经过立案、现场勘查、调查核实，调解，在各方当事人无法达成调解协议的情况下，根据融林证字（2011）第0507140011号《林权证》及《林权边界确认表（单位之间）》等相关证据，作出11号处理决定有事实和法律依据，亦符合尊重历史和考虑经营现状的纠纷调处原则。柳州市政府作出的69号复议决定，认定事实清楚，程序合法，处理正确。至于融林证字（2011）第0507140011号《林权证》的合法性问题，属另一行政法律关系，不予审查。 此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，本案属于行政相对人对行政机关作出的行政行为不服诉至法院，法院仅对被诉行政行为的合法性进行司法审查。为此，古袍村民小组要求判决融安县政府作出确定争议地权属为其所有的决定的诉讼请求，不属于本案审查范围和法院行政审判权限范围，因此，古袍村民小组的该项诉请，一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回古袍村民小组的诉讼请求。 上诉人古袍村民小组上诉称：1．被上诉人融安县政府在处理过程中，认定其组的经营事实，认定第三人赖家村民小组1982年所填“蒙岭”自留山，不包括现争议地“弯背岭”。融安县政府在赖家村民小组没有土地合法来源、没有任何经营管理事实的情况下，否定其组实际经营25年以上的事实，按照赖家村民小组2011年才取得的融林证字（2011）第0507140011号《林权证》，将“弯背岭”28亩林地确认为赖家村民小组集体所有事实不清，证据不足。2．赖家村民小组认为“蒙岭”就是“弯背”，以“蒙岭”主张“弯背”土地权属，属土地来源非法，弯背与蒙岭所处的位置毫无相合联系之处，赖家村民小组没有“湾背岭”土地权属；赖家村民小组在1982年林业“三定”时期只填写了山界林权登记表，并未得到政府颁发的《山界林权证》，赖家村民小组将1982年的集体林地“蒙岭”申报填发新《林权证》，继而，以“蒙岭”就是“弯背”为名，骗取《林权证》，而“蒙岭”不包括争议地，已得到11号处理决定认定，融安县政府向赖家村民小组颁发融林证字（2011）第0507140011号《林权证》的主要证据不足，且融安县政府未经调处、未经外业勘界、未经相关权利人签字确认、未经公示审核结果，就确权发证给赖家村民小组，违反《广西壮族自治区集体林权制度改革发证办法》（试行）第十条、第三十四条、第三十五条、第四十三条规定的程序，应予撤销。请求二审法院撤销一审判决、11号处理决定、69号复议决定，责令融安县政府重新作出确权决定。 被上诉人融安县政府答辩称：1．上诉人古袍村民小组未能提供从土改至今各个历史时期有关争议地的有效权属凭证，一审第三人赖家村民小组提供的融安政府颁发的融林证字（2011）第0507140011号《林权证》及《林权边界确认表（单位之间）》均包含争议地，该《林权证》符合林改政策，取得程序合法，属合法有效证据，充分证明争议地权属归赖家村民小组所有。2．融安县政府对古袍村民小组提出的确权申请立案、核实、调查取证、组织调解后，作出11号处理决定，程序合法，适用法律法规正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人柳州市政府口头答辩称：融安县政府作出11号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，柳州市政府作出69号复议决定，维持11号处理决定符合法律规定。一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人赖家村民小组述称：1．争议地“弯背岭”（其组称“蒙岭”）自古以来到解放后几个历史时期均为其组所有，融安县政府于1982年11月20日给其组颁发26号《山界林权证》登记的四至界线已经把“弯背”的林地确认在“蒙岭”地域范围内，其组又于2011年取得融安县政府颁发的融林证字（2011）第0507140011号《林权证》，登记的范围包含争议地“弯背”，该《林权证》合法有效，应受法律保护。2．上诉人古袍村民小组在争议地上种植林木系强行种植，强行占有，不应获得支持。融安县政府作出的11号处理决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，处理程序合法；柳州市政府作出69号复议决定亦恰当。一审判决恰当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院另查明：古袍村民小组曾向融安县人民法院提起请求撤销融安县政府颁发给赖家村民小组的融林证字（2011）第0507140011号《林权证》的行政诉讼，融安县人民法院于2014年7月24日作出（2014）融安行初字第14号行政判决，认为融安县政府颁证前经过了林权调查、集体林权制度改革方案、林权勘界确认、公示等程序，颁证行为没有违反法定程序，同时，古袍村民小组已向融安县政府提出了重新处理的申请，融安县政府已经立案受理了涉案林地权属争议调处案件，纠纷当事人可以提供相关权属证据，由人民政府重新确定权属，遂判决驳回古袍村民小组的诉讼请求。古袍村民小组不服，提起上诉。柳州市中级人民法院于2014年10月23日作出（2014）柳市行终字第103号行政裁定，认为古袍村民小组先后向融安县政府申请确权和向人民法院提起对融林证字（2011）第0507140011号《林权证》的撤销之诉，其实质是对同一诉讼标的采取不同的救济方式，为避免不同国家机关之间因审查方式、尺度等导致对具体行政行为效力认识的冲突，在行政机关已对其具体行政行为合法性存疑并进行复审的情况下，应根据受理在先原则，由融安县人民政府直接对涉案《林权证》和“湾背岭”土地权属纠纷作出处理，遂裁定撤销融安县人民法院（2014）融安行初字第14号行政判决，驳回古袍村民小组的起诉。融安县政府于2016年9月20日作出被诉11号处理决定、柳州市政府于2016年12月5日作出被诉69号复议决定后，古袍村民小组再次就融林证字（2011）第0507140011号《林权证》向柳州市中级人民法院提起撤销之诉。柳州市中级人民法院于2019年5月29日作出（2018）桂02行初246号行政裁定，认为古袍村民小组提起的诉讼已超过起诉期限，裁定驳回古袍村民小组的起诉。古袍村民小组不服，提起上诉。本院于2019年11月26日作出（2019）桂行终1285号行政裁定，认为古袍村民小组曾于2014年就撤销融林证字（2011）第0507140011号《林权证》提起过行政诉讼，柳州市中级人民法院（2014）柳市行终字第103号行政裁定驳回古袍村民小组的起诉，受（2014）柳市行终字第103号行政裁定裁判结果所羁束，一审驳回起诉的处理结果正确，故裁定驳回上诉，维持原裁定。 本院认为：争议双方均未能提供有效权属凭证证实争议地在土改、合作化、“四固定”时期人民政府已确定过权属。2011年5月15日融安县政府向赖家村民小组核发融林证字（2011）第0507140011号《林权证》，所登记的土地范围包含了全部争议地“弯背”。赖家村民小组曾就融林证字（2011）第0507140011号《林权证》两次提起撤销之诉，均被驳回起诉，本院（2019）桂行终1285号行政裁定还指明：“案涉《林权证》是否作为该案确权证据尚未经生效裁判认定，上述山林权属处理决定的效力待定，古袍村民小组主张争议地权属为其所有的诉讼目的仍可通过上述正在审理中的案件予以解决。”融林证字（2011）第0507140011号《林权证》属于确权案件的证据，因此，本院依法对其进行证据审查。根据《最高人民法院》第五十四条、五十五条、五十六条的规定，人民法院对于证据的审查，主要是从关联性、合法性、真实性进行审查。经审查，融安县政府在颁发融林证字（2011）第0507140011号《林权证》前组织各方勘界，相邻单位古袍村民小组组长陈广宁在《林权边界确认表（单位之间）》上签字确认，故融安县政府颁发融林证字（2011）第0507140011号《林权证》没有违反法定程序；赖家村民小组提交1982年融安县政府核发的26号《山界林权证》及《山界林权登记表》均登记有“蒙岭”，赖家村民小组称争议地“弯背”在“蒙岭”地域范围内，经融安县政府实地核实，“蒙岭”不包含争议地，且赖家村民小组在颁发林权证时对争议地没有管理使用的事实，相反是而古袍村民小组在争议地有种植的事实。故融安县政府给赖家村民小组颁发融林证字（2011）第0507140011号《林权证》没有权属来源，不能作为确权依据。因此，融安县政府以融林证字（2011）第0507140011号《林权证》作为确权依据，作出11号处理决定不当，柳州市政府作出69号复议决定，维持11号处理决定不当。 综上，融安县政府11号处理决定及柳州市政府69号复议决定适用法律、法规错误，依法应予撤销。一审判决适用法律、法规错误，导致判决结果错误，本院依法予以改判。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销柳州市中级人民法院（2017）桂02行初29号行政判决； 二、撤销柳州市人民政府柳政复字〔2016〕69号《行政复议决定书》及融安县人民政府融政处字〔2016〕11号《山林权属纠纷处理决定书》； 三、责令融安县人民政府重新作出处理决定。 一、二审诉讼费各50元，合计100元，由被上诉人融安县人民政府、柳州市人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 班 艳 审 判 员 陈伟红 二〇一九年十二月三日 法官助理 封 宇 书 记 员 饶 栖