广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申591号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）简佩兰，女，汉族，1947年10月3日出生，住广西平南县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）简志才，男，汉族，1953年2月16日出生，住广西平南县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）简佩杏，女，汉族，1955年3月4日出生，住广西贵港市港南区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄杏宽，女，汉族，1962年10月29日出生，住广西平南县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）简志雄，男，汉族，1968年12月22日出生，住广东省珠海市香洲区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）简壁星，男，汉族，1987年3月11日出生，住广西平南县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）简月照，汉族，女，1991年9月28日出生，住广西平南县。 七再审申请人共同委托代理人曹江海，广西万大律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）平南县自然资源局，住所地：广西平南县平南街道二环大道905号。 法定代表人陈剑，局长。 委托代理人刘睿，男，汉族，1995年1月出生，平南县自然资源局工作人员。 委托代理人宾康，男，汉族，1973年1月出生，平南县自然资源局工作人员。 原审第三人平南县丹竹水运第二公司，住所地：平南县丹竹镇正街37号。 法定代表人容俊杰，经理。 再审申请人简佩兰、简志才、简佩杏、黄杏宽、简志雄、简壁星、简月照（以下简称简佩兰等七人）因其诉平南县自然资源局土地行政登记一案，不服贵港市中级人民法院作出的（2019）桂08行终41号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 平南县人民法院一审查明：平南县人民政府于1990年3月26日向第三人平南县丹竹水运第二公司（以下简称丹竹水运公司）颁发了“平国用（丹）字”第2340号《国有土地使用证》（以下简称2340号《国有土地使用证》）。2004年9月2日，丹竹水运公司申请土地证书年检，平南县人民政府根据有关文件要求，于同日给其换发新证“平国用（2004）字”第150004014号《国有土地使用证》（以下简称150004014号《国有土地使用证》）。简佩兰等七人于2016年11月15日知道平南县自然资源局颁发国有土地使用证给丹竹水运公司后，于2019年3月6日向法院提起行政诉讼，请求撤销150004014号《国有土地使用证》。 平南县人民法院一审认为：本案属因不动产提起的行政诉讼案件，自平南县人民政府于1990年3月26日向丹竹水运公司颁发2340号《国有土地使用证》，到简佩兰等七人于2019年3月6日向法院提起本案行政诉讼的时间，已经超过了二十年。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：“因不动产提起行政诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，简佩兰等七人提起行政诉讼，已明显超过法律规定的二十年的起诉期限。对于简佩兰等七人起诉，依法应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回简佩兰等七人的起诉。 贵港市中级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 贵港市中级人民法院二审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起行政诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案属不动产提起的行政诉讼案件，自平南县人民政府于1990年3月26日向丹竹水运公司颁发2340号《国有土地使用证》，到简佩兰等七人于2019年3月6日向法院提起本案行政诉讼的时间，已经超过了二十年。简佩兰等七人的起诉已超过法定的起诉期限，一审法院裁定驳回简佩兰等七人的起诉正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。 再审申请人简佩兰等七人申请再审称：一、原审裁定认定再审申请人的起诉已超过法定起诉期限是错误的。再审申请人于2016年11月15日知道丹竹水运公司2004年办理有150004014号《国有土地使用证》，于2019年5月8日知道平南县人民政府1990年3月26日向丹竹水运公司颁发2340号《国有土地使用证》，从1975年至2016年，再审申请人就涉案土地被丹竹水运公司侵权之事一直不间断地向丹竹镇人民政府、平南县人民政府以及自治区人民政府有关部门反映要求处理，本案的起诉期限已经中断，再审申请人的起诉并没有超过法定起诉期限。二、平南县人民政府颁发2340号《国有土地使用证》行政行为不合法，至始无效，不存在起诉期限限制问题，原审裁定在没有查清被诉颁证行为是否合法的前提下，认定再审申请人的起诉超过法定起诉期限是错误的。三、原审裁定适用法律错误。涉案土地一直由再审申请人使用，从来没有被征收或收归国有，本案属于物权请求权，应当适用《民法通则》第一百九十六条第一、第二款的规定，不适用起诉期限。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求再审本案。 本院认为：行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，起诉人的起诉符合法定起诉期限是行政诉讼立案的法定条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的门槛问题。行政行为具有公定力，行政行为作出后除了关系到行政相对人的权利义务，还影响到社会公众对行政机关的信赖利益。如果允许当事人超过起诉期限提起行政诉讼，则会使行政行为一直处于效力不明的状态，面临随时可能被撤销或者变更的可能。一旦行政行为被撤销或变更，行政相对人、利害关系人、相关行政机关的权利义务都随之发生不确定，导致社会管理成本提高，行政机关的社会公信力降低。法律规定起诉期限的目的，就是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，使社会关系达到稳定的状态。本案被诉的是平南县人民政府颁证行为的合法性，该行为属于行政行为，而不是民事行为，属于行政诉讼法调整的范畴，而不属于民事诉讼法和物权法调整的范畴，因此，再审申请人主张本案应当适用物权法的有关规定没有法律依据。再审申请人对平南县人民政府颁证行为不服，应当在行政诉讼法规定的法定起诉期限内提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案中，被诉的150004014号《国有土地使用证》是基于平南县人民政府1990年3月26日向丹竹水运公司颁发2340号《国有土地使用证》基础上换发的新证，两证登记的内容一致，因此被诉颁证行为的起诉期限应从1990年3月26日起计算，再审申请人于2019年3月6日提起行政诉讼，已超过上述法律规定的最长二十年保护期限。原审裁定驳回再审申请人的起诉，符合上述法律规定。一、二审裁定认定事实清楚，适用法律正确。关于再审申请人提出从1975年至2016年，其就涉案土地被丹竹水运公司侵权之事一直不间断地向有关部门反映要求处理，本案的起诉期限已经中断的问题。由于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款所规定的二十年期限是最长诉讼保护期限，为不变期间，即行政机关针对不动产案件作出的行政行为，不论当事人是否知道或者应当知道，只要自作出行政行为之日起超过二十年，不能再提起行政诉讼。故再审申请人该项主张不符合行政诉讼法中有关起诉期限扣除或中断、延长的规定，本院不予支持。此外，关于再审申请人提出本案一、二审法院应当对颁证行为的合法性进行实体审查的问题。由于起诉期限问题是进入行政诉讼实体审查的门槛，本案再审申请人的起诉已超过法定起诉期限，再审申请人要求一、二审法院对颁证行为的合法性进行实体审查没有法律依据。 综上，简佩兰等七人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的应当再审情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回简佩兰、简志才、简佩杏、黄杏宽、简志雄、简壁星、简月照的再审申请。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇一九年十二月十九日 法官助理 刘韦唯 书 记 员 孙宇欣