西安铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）陕7102行初3111号 原告陈顺利，男，汉族。委托代理人王丽，女，汉族。被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处，住所地陕西省西安市灞桥区。负责人刘建峰，书记。委托代理人侯云锋，西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处工作人员。委托代理人周怡，陕西秦原律师事务所律师。原告陈顺利诉被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处（以下简称新筑街办）行政强制一案，于2019年9月17日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月14日依法公开开庭审理了本案。原告陈顺利及其委托代理人王丽，被告新筑街办委托代理人侯云锋、周怡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告出生在西安国际港务区新筑街办XX村XX组，母亲系该村村民。1984年,由于家里的房屋年久失修,不能继续居住，原告将居住的房屋进行了重新翻盖。1988年,原告因工作关系,户口迁出XX村XX组转为非农业户口，但一直随父母在原户籍地址XX村XX组居住。父母去世后，原告计划退休后回家居住养老。2018年2月,原告所在村纳入地铁14号线车辆段项目施工征地拆迁范围，按照搬迁安置补偿政策，原告符合“祖某某”安置条件。但被告一直未与原告签订补偿安置协议。2019年7月30日，原告家的房屋在本人毫不知情的情况下，在未进行现场评估、未签订协议、未签字确认的情况下，被被告强行拆除。房屋被拆除已一月余，原告数次和被告进行交涉，被告至今不予赔偿，为维护自身权益，原告起诉至法院，请求法院依法判令：1.确认被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处2019年7月30日拆除原告位于XX街XX村XX组房屋的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.录音光盘。证明2019年7月30日，被告新筑街办强制拆除原告家房屋的事实。2.照片一张。证明2019年7月30日，被告新筑街办强制拆除原告家房屋的事实。3.证明。证明被告新筑街办强制拆除的房屋属于原告家所有的事实。4.西安国际港务区地铁14号线车辆段项目骏马村搬迁安置补偿政策解读手册。证明骏马村的搬迁安置补偿标准。5.西安国际港务区管理委员会关于实施骏马村整体搬迁工作的通告。证明政府对骏马村实施整体搬迁的事实。被告辩称，被告新筑街办并非拆除房屋的责任单位，并非本案适格被告。新筑街办的组织机构代码证上记载的机构性质为行政派出机构，并非行政机关,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派岀机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起行政诉讼的，应当以该行政机关为被告。”之规定，结合本案，新筑街办的组建单位为西安市灞桥区人民政府，2016年7月15日，西安市委、西安市政府在国际港务区召开国际港务区托管灞桥区新筑、新合街道移交大会，当日起,西安国际港务区全面履行托管区域经济社会管理职能。2018年2月1日,西安国际港务区管理委员会发布《关于实施骏马村整体搬迁工作的通告》（西港告字［2018］1号）。该通告第二条规定，西安地铁14号线车辆段项目搬迁人是西安国际港务区土地储备中心，征地搬迁安置补偿的组织实施单位是项目所在的街道办事处，被搬迁人是搬迁范围内的合法建(构)筑物及其附属物的所有权人。陕西省人民政府分别做出陕政土批［2011］203号、［2011］205号、［2019］283号、［2019］492号审批土地件,XX街XX村、贺韶、XX村XX组的集体用地依法征收为国有。结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）第五条“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督,并对其行为后果承担法律责任”之规定, 新筑街办作为行政派出机构,在房屋征收部门委托的范围内实施的房屋征收与补偿行为,法律后果应当由房屋征收部门即西安地铁14号线项目的搬迁人承担后果。综上,被告新筑街办并非本案的适格被告,请求法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：1.《西安国际港务区管理委员会关于实施骏马村整体搬迁工作的通告》（西港告字［2018］1号）。证明西安国际港务区地铁14号线项目的搬迁人是西安国际港务区土地储备中心，受补偿实施办法及拆迁工作通告的工作内容安排，征地安置补偿的组织实施单位是被征地拆迁村庄所在的街道办事处。因此被告系受西安国际港务区委托组织实施征地补偿工作，被告不是本案适格被告。2.《关于西安市2009年度第三十四批次农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批［2011］203号）、《关于西安市2009年度第二十四批次农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批［2011］205号）、《关于西安市2018年度第五批统一征收集体建设用地的批复》（陕政土批［2019］283号）、《关于西安市2018年度第四批次农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批［2019］492号）。XX街XX村、贺韶、XX村XX组的集体用地依法征收为国有。3.照片、西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处社会信用代码证书。证明被告的组建单位为西安市灞桥区人民政府，2016年7月15日，西安市市委、西安市政府在西安国际港务区召开西安国际港务区托管灞桥区新筑、新合街道移交大会。当事人不服提起行政诉讼的，应当以行政机关为被告。而被告组织机构代码证书上记载的机构性质为行政派出机构。4.证明、灞桥区XX乡村民宅基地使用证及说明、骏马村搬迁房屋移交验收单（存根）及骏马村搬迁房屋移交验收单（被搬迁人）。证明原告陈顺利不是本案适格原告，被告在组织实施拆除的过程中，尽到了程序方面的审查义务，陈某甲及骏马村村委会向拆迁指挥部提交的说明，两院宅基地都登记在陈某甲名下，陈某甲对其名下的两院宅基地有占有使用收益处分的权益，本案纠纷属于家庭内部纠纷，与被告无关，被告的征收行为没有过错。经庭审质证，原告对被告提交的证据1，真实性认可，证明目的不认可，被告是实施征地拆迁补偿工作的主体。对被告提交的证据2，真实性和证明目的均认可。对被告提交的证据3，真实性认可，证明目的不认可，原告接触的搬迁工作人员，都是被告的工作人员，被告一直负责前期宣传和实施搬迁工作，原告并未接触过西安国际港务区管理委员会的工作人员。对原告提交的证据4中的证明，形式的真实性认可，但是对内容不认可，内容和原告提交的证明内容相互矛盾；对被告提交的证据4中的灞桥区XX乡村民宅基地使用证及说明，真实性不认可，宅基地使用证不符合证据的形式要件，没有批准的时间和宅基地的四至，说明和本案无关；对被告提交的证据4中的骏马村搬迁房屋移交验收单（存根）及骏马村搬迁房屋移交验收单（被搬迁人），真实性不认可，原告不清楚，对该组证据的证明目的不认可。被告对原告提交的证据1，真实性合法性不认可，该组证据属于窃听窃录的证据，原告哥哥陈某甲已经否认被告对该院落的房屋拆迁属于强制拆迁。对原告提交的证据2，真实性认可，该组证据存在瑕疵，照片属于视听资料中的一种，因照片未注明拍摄时间、地点和拍摄人，不符合证据的法定形式，证明目的不认可。对原告提交的证据3，真实性认可，仅有村委会的公章，该组证据证明的是原告陈顺利父母在村上有宅基地，但是陈顺利不是其父母唯一的儿子，不能证明涉案房屋归陈顺利所有，证明目的不认可。对原告提交的证据4、5，真实性和证明目的均认可。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据3，因证据形式合法、内容真实，且陈某甲也认可涉案宅基地的合法权属人是其母亲陈某乙，对该组证据依法予以确认。对原告提交的其他证据，因客观真实、来源合法，对真实性依法予以确认。对被告提交的证据1-3，因证据客观真实，来源合法，对其真实性依法予以确认。对被告提交的证据4中的证明，因证明中仅陈述了陈某甲有两处宅基地，并未明确涉案宅基地就是其中的一处宅基地，故对其真实性依法予以确认；对被告提交的证据4中的灞桥区XX乡村民宅基地使用证及说明，因与本案无关，依法不予确认；对被告提交的证据4中的骏马村搬迁房屋移交验收单（存根）及骏马村搬迁房屋移交验收单（被搬迁人），因被告在法院规定的时间内未向本院提交涉案房屋已签订的《拆迁安置补偿协议书》，且陈某甲户的宅基地上房屋已与被告签订《拆迁安置补偿协议书》，对该份证据仅认可形式的真实性。经审理查明，原告曾系西安市灞桥区新筑街办XX村XX组村民，后因工作原因于1988年将其户口迁出骏马村。原告母亲陈某乙系骏马村原村民，其在XX村XX组有合法的宅基地，并在该宅基地上建造了涉案的房屋。陕西省人民政府分别做出陕政土批［2011］203号、［2011］205号、［2019］283号、［2019］492号审批土地件,同意XX街XX村、贺韶、XX村XX组的集体用地依法征收为国有。2018年2月1日,西安国际港务区管理委员会发布《关于实施骏马村整体搬迁工作的通告》（以下称《通告》），该《通告》规定：西安地铁14号线车辆段项目的搬迁范围为东至纺渭路，西至港务大道，北至柳新路，XX路XX村范围。搬迁人是西安国际港务区土地储备中心，征地搬迁安置补偿的组织实施单位是项目所在的街道办事处，被搬迁人是搬迁范围内的合法建(构)筑物及其附属物的所有权人。涉案房屋在西安地铁14号线车辆段项目的搬迁范围内。西安地铁14号线车辆段项目启动后，被告就涉案房屋的搬迁安置与原告陈顺利、原告的哥哥陈某甲多次进行沟通，因原告与其哥哥陈某甲就涉案房屋安置不能达成一致意见，致使被告就涉案房屋拆迁安置未能与被搬迁人达成一致意见，也未能签订《拆迁安置补偿协议》。2019年7月30日，被告新筑街办拆除了涉案房屋。原告认为，涉案房屋应当按照祖某某进行安置，原告作为祖某某，被告在未与原告达成拆迁安置补偿协议，即拆除涉案房屋的行为违法，故诉至本院。另查明，陈某乙和陈某丙系夫妻。陈某丙并非骏马村村民，其生前为非农户口。陈某丙于2005年去世，陈某乙于2007年去世。二人生前有两个孩子，大儿子陈某甲，小儿子陈顺利。大儿子陈某甲在骏马村有独立的宅基地，在骏马村的搬迁过程中，已与被告新筑街办签订了《拆迁安置补偿协议书》。本院认为，本案的焦点为：一、新筑街办是否是本案的适格被告；二、原告的主体资格是否适格；三、被告实施的拆除行为是否合法。一、关于新筑街办是否是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，《通告》确定西安地铁14号线车辆段项目的搬迁人是西安国际港务区土地储备中心，征地搬迁安置补偿的组织实施单位是项目所在的街道办事处。结合庭审中查明的，被告新筑街办认可其于2019年7月30日拆除了位于XX村XX组的涉案房屋。本案实施拆除行为的主体应为被告新筑街办，故涉案房屋是被告新筑街办拆除的，新筑街办是本案的适格被告。至于被告主张的其为派出机构不具有行政诉讼的主体资格的意见，因被告能够独立承担行政主体责任，故对被告的上述主张，本院依法不予支持。二、关于被告实施的拆除行为是否合法。《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》第27条规定：“实施房屋征收，应当先补偿、后搬迁”。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，集体土地征收应当实施补偿。本案中，涉案房屋是在西安地铁14号线车辆段项目实施的过程中，被告未与被搬迁人达成拆迁安置协议的情况下，因征地拆迁被被告拆除而引起的行政争议。根据我国现行的法律规定，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下，由行政机关申请人民法院强制执行或者由具有强制执行权的行政机关依照法定程序执行。在征收补偿工作完成前，仍应保障被搬迁人对被征收房屋的合法占有权益，被搬迁人未获得安置补偿前，不能予以强制执行。即征收土地和房屋应当遵循 “先补偿、后拆迁”的原则，否则，被搬迁人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。一般而言，被搬迁人获得安置补偿包含两种情况：一是搬迁机关与被搬迁人就安置补偿达成一致并签订安置补偿协议，搬迁机关开始按照安置补偿协议主动履行相关义务；二是在与被搬迁人达不成协议的情况下，征收机关依据征地补偿安置方案依法作出补偿决定或补偿行为，即安置地点和面积已经明确，补偿款已经支付或者专户储存。本案中，被告并未就涉案房屋与被搬迁人签订《拆迁安置补偿协议》，也未就涉案房屋的搬迁安置作出补偿决定，遂于2019年7月30日，拆除了涉案房屋，被告的拆除行为明显违反法律法规的规定，属于违法的拆除行为，但又因拆除房屋的行为属于事实行为，没有可撤销的内容，故被告新筑街办于2019年7月30日拆除位于XX村XX组的涉案房屋，依法应当确认违法。至于被告主张的原告陈顺利不是本案适格主体的意见，原告陈顺利虽在庭审中主张涉案房屋是他们与父母共同建造的，但均未向法院提交证据，因涉案宅基地的合法权属人为原告母亲陈某乙，故涉案房屋的合法权属人为陈某乙。因涉案房屋的权属人陈某乙已去世，原告作为其儿子，有权利对涉案房屋主张权利，对被告的上述意见，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处于2019年7月30日拆除原告母亲陈某乙（已故）位于XX村XX组房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                    审  判  长     冯  悦审  判  员     王  静人民陪审员     刘京菊 二〇一九年十二月三十一日                        书  记  员     周  阳    1