广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2963号上诉人（原审原告）：尹秋连，女，1968年2月29日出生，汉族，身份证住址湖南省洞口县******毛田组，公民身份号码432************729。被上诉人（原审被告）：广州市白云区人力资源和社会保障局。住所地：广东省广州市白云区**********。法定代表人：张坤艳，局长。上诉人尹秋连因与被上诉人广州市白云区人力资源和社会保障局（以下简称白云人社局）社会保险行政管理行政纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5999号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，尹秋连，女，1968年2月29日出生，户籍所在地为湖南省洞口县，自称从2002年12月起入职广州寿星大厦有限公司工作，担任养老护理员，从事看护、照顾老人生活的工作。2010年9月，尹秋连以广州寿星大厦有限公司为用人单位在广州市首次参加养老保险，后又于2012年3月以广州寿星大厦有限公司为单位补缴2003年1月至2010年8月的社保，至2017年12月在广州市参加的城镇企业职工养老保险缴费年限已达到15年。2018年7月18日，尹秋连向白云人社局信访部门申诉反映关于临时基本养老保险账户及办理退休手续的问题，白云人社局于2018年7月26日向尹秋连作出穗云人社信〔2018〕13号《关于廖双元等人来访事项的处理意见》答复尹秋连，根据国务院办公厅国办发〔2009〕66号文《关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》第五条第（二）项及人力资源社会保障部人社部规〔2016〕5号文《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》第三点的规定，因其在广州市首次参保时已经超过40周岁，故在广州市建立的是临时基本养老保险缴费账户，养老保险待遇领取地应为户籍地。尹秋连对该处理意见不服，遂向法院起诉。原审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条规定：“国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”白云人社局作为白云区人民政府社会保险行政部门，有权对辖区内社会保险工作进行处理。本案所争议的问题是，尹秋连作为湖南籍进城务工人员，跨省流动到广东省广州市就业前在其户籍所在地未建立基本养老保险缴费帐户，于2010年9月在广州市建立临时基本养老保险缴费账户参保，达到法定退休年龄时，基本养老保险待遇应由何地社保经办机构进行计算、予以支付。对于个人跨统筹地区就业的情况，我国社会保险法第十九条明确，个人达到法定退休年龄时，基本养老金如何计算、支付的具体办法由国务院规定。首先，从原则上来说，养老保险是我国社会保险制度中重要的一项，该制度处于不断完善发展当中。该制度坚持社会保险广覆盖、保基本、多层次、可持续的发展方针，所保障范围、程度在不断调整，保险层次也从单一向多层次体系化转变，来保证保障水平与经济社会发展水平相适应。自2011年7月1日起实施的社会保险法，在基本养老保险制度一章列出城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险三种不同的保险制度。其中，城镇职工基本养老保险的参保对象主要是城市中的企业职工，农村社会养老保险制度则主要面向农村户籍人口。由于社会保险地区统筹模式、户籍制度、城乡二元结构以及内地落后地区和沿海发达地区的差距等因素的影响，跨统筹区就业人员享受养老保险待遇的机制也在逐步完善当中。负责全国的社会保险管理工作的国务院社会保险行政部门以及其他有关部门均在各自的职责范围内，不断试点研究，发布政策文件，以促进我国社会保障制度的体系化、全面化。其次，从各类社会养老保险政策文件的历史沿革来看，进城务工经商农民群体曾纳入农村养老保险基本制度体系进行规范，对于跨统筹区参保的该类人员在各类型养老保险制度间如何衔接，国务院社会保险行政以及其他有关部门也通过相关政策文件规定予以逐步统一。2009年，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保方案，参保对象是年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民。同一时期，国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》提出了临时基本养老保险缴费账户的概念，规定女性年满40周岁的，在新参保地建立临时基本养老保险缴费账户。2010年，人力资源社会保障部发布的《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的意见》明确女性年满40周岁的人员，2010年1月1日之后在非户籍所在地首次参保的，参保地应为其建立临时基本养老保险缴费账户，只有此类账户的参保人员在建立临时基本养老保险缴费账户期间达到待遇领取条件时，由户籍所在地负责归集归并，并在办理转入手续的同时进行参保信息登记。2016年，人力资源社会保障部发布《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》明确临时基本养老保险缴费账户参保人员补缴建立临时基本养老保险缴费账户前应缴未缴的养老保险费的，其临时基本养老保险缴费账户性质不予改变。依照国办发〔2009〕66号文《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》第五条、人社部发〔2010〕70号文《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的意见》第四条以及人社部规〔2016〕5号文《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》第三条、第八条等规定，只要是在2010年1月1日之后，已年满40周岁的女性人员首次在非户籍所在地参保的，参保地社保机构应按上述规定为其建立临时基本养老保险缴费账户，且无论以后是否补缴之前应缴未缴的养老保险费，其临时基本养老保险缴费帐户性质不变。同时，如参保人员达到待遇领取条件时，非户籍所在地社保机构将临时基本养老保险缴费账户中的全部缴费本息，转移归集到待遇领取地，即参保人员的户籍所在地。第三，为了更好地保障城乡参保人员特别是广大农民工的养老保险权益，解决城乡养老保险制度的衔接问题，人力资源社会保障部、财政部印发了《关于印发＜城乡养老保险制度衔接暂行办法＞的通知》，使得城镇职工基本养老保险与新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度的衔接工作有据可循。为避免参保人员因办理制度衔接手续而在城乡之间、两地之间往返奔波，参保人员城镇职工基本养老保险关系所在地的社保经办机构应积极协助待遇领取地社会保险经办机构办理养老保险制度衔接的审核、确认、转移衔接等程序，切实维护城乡参保人员特别是广大农民工的养老保险权益。所以，尹秋连出生于1968年2月，户籍所在地为湖南省洞口县。2002年跨省流动到广东省广州市就业前在其户籍所在地未建立基本养老保险缴费帐户。2010年9月，已年满40周岁的尹秋连在非户籍所在地广州市首次参保，在广州市建立临时基本养老保险缴费账户。虽然在2012年3月，尹秋连补缴了建立临时基本养老保险缴费账户前应缴未缴的养老保险费，但其临时基本养老保险缴费账户性质不予改变。因此，白云人社局作出书面处理意见告知尹秋连，其在广州市建立的养老保险缴费账户为临时基本养老保险缴费帐户，在达到待遇领取条件时，应向户籍所在地社保经办机构申请办理待遇领取手续，并无不当。尹秋连要求撤销涉案处理意见、办理其退休手续等诉讼请求，于法无据，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回尹秋连的诉讼请求。上诉人尹秋连不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人白云人社局在接受上诉人参保时，在未明确告知上诉人并经确认的情况下，就将上诉人归入“临时基本养老保险账户”人员，其行政行为违反诚信原则，该行为带来的负面影响不应由上诉人来承担，更不能以此作为否定上诉人合法权益的理由。二、被上诉人白云人社局以人社部规〔2016〕5号文《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》和一份内部会议纪要进行执法，拒绝为上诉人办理退休及变更登记，违背了“法不溯及既往”的行政法原则，其行政行为明显缺乏依据。根据《中华人民共和国立法法》的规定，“法不溯及既往”应为“有利于行政相对人”的准则，即执法者应依据行政行为作出时有效的旧法进行执法，而不能以新法作出对行政相对人不利的处理，除非新法的规定更有利于保护行政相对人的权益。此外，在2016年之前与2017年年初时，不少外来务工人员和上诉人同属“临时基本养老保险账户”人员，但由于退休时间早，依然在广州市办理了退休手续。在原审庭审中，白云人社局表示该局有一份内部会议纪要，内容明确从2017年起不再为外地“临时基本养老保险账户”人员办理退休，此举明显违反公平公正原则，缺乏法律依据。三、被上诉人白云人社局要求上诉人将其养老保险关系转移回户籍地、由户籍地办理待遇领取手续的做法，将严重损害上诉人的合法权益，违背了设立“临时基本养老保险账户”的立法初衷和目的。上诉人请求：1.撤销原审判决；2.确认被上诉人拒绝为上诉人变更社会保险登记和核准养老保险待遇的行政行为违法，并责令其重新作出行政处理行为；3.判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人白云人社局二审未提交答辩意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，被上诉人白云人社局作出的被诉穗云人社信〔2018〕13号《关于廖双元等人来访事项的处理意见》所适用的法律依据，是《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（国办发〔2009〕66号）、《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》（人社部规〔2016〕5号），该规范性文件旨在解决养老保险参保人员跨省流动就业情形下较为复杂的养老保险关系转移接续以及参保人员退休领取养老保险待遇问题，目的在于消除养老保险省际壁垒，为养老保险参保人员提供便利，而非设置障碍。经查阅在案证据，尹秋连于2002年11月入职广州寿星大厦有限公司工作，2002年11月前并未以任何其他单位员工名义在户籍地或其他地方建立基本养老保险账户并参保，即尹秋连一直在广州寿星大厦有限公司工作直至退休，所以不存在跨省多地流动就业的情形，也不存在养老保险账户需要归集归并的问题，其情形不属于上述规范性文件的调整范围。被上诉人要求由上诉人基本养老保险账户所在地或者户籍所在地对上诉人的养老保险账户进行归集归并，属适用法律错误。上诉人于2010年9月首次参保时，被上诉人白云人社局并未告知上诉人其养老保险账户为临时账户，并且根据账户记载内容也无法判断上诉人的养老保险账户为临时账户。《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》（人社部发〔2010〕70号）于2010年9月26日印发，该通知和意见亦不应适用于处理本案上诉人的养老保险账户问题。被上诉人适用国办发〔2009〕66号文第五条第（二）项的规定，认定上诉人之前在广州建立的养老保险账户为临时账户，并据此要求上诉人到异地申请归集归并养老保险账户，违反行政诚信原则，限缩了行政相对人的权利，损害了行政相对人取得的信赖利益，不应支持。另外，上诉人尹秋连于2012年3月补缴了2003年1月至2010年8月的基本养老保险费，税务和社保机关并未拒绝，故该补缴养老保险行为发生与实际缴纳养老保险行为同等的效力，应计入上诉人实际缴纳养老保险年限，据此上诉人累计缴费年限15年。原审判决将补缴期间排除在实际缴费年限之外，认定上诉人累计缴费年限未满10年，支持被上诉人作出的要求上诉人到异地申领退休养老保险待遇的决定，属理解和适用法律错误。综上所述，上诉人提出的上诉理由成立，应予支持。原审判决认定事实清楚，但是适用法律错误，实体处理不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2018）粤71行初5999号行政判决；二、撤销被上诉人广州市白云区人力资源和社会保障局作出的穗云人社信〔2018〕13号《关于廖双元等人来访事项的处理意见》中对上诉人尹秋连关于申办养老待遇的处理意见；三、被上诉人广州市白云区人力资源和社会保障局于本判决生效之日起30日内对上诉人尹秋连关于办理养老待遇的申请重新作出处理。本案一、二审案件受理费各50元由被上诉人广州市白云区人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 闵天挺二〇一九年十二月二十三日书记员 罗子晴