广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂12行终185号 上诉人（一审起诉人）：容先稳，女，1959年8月2日出生，壮族，住广西河池市金城江区； 上诉人容先稳因其他（不服行政机关不履行法定职责）行政纠纷一案，不服河池市金城江区人民法院（2019）桂1202行初52号行政裁定，向本院提起上诉。 容先稳上诉请求：判令两被告履行《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款规定的法定职责，对上诉人申请事项作出处理决定。事实与理由：原告在（2019）桂1202行初47号案中的诉讼请求是“请求法院判令被告履行对原告的申请事项作出处理决定”，即被告改变了原告申请事项没有法律依据，不按原告的申请答复，是侵权行为；本次起诉是“请求人民法院判决两被告履行《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款规定，依法履行调查处理职责，作出处理决定”；两个案件的诉求明显不同，不是重复诉讼。根据《行政复议法》第三十条第一款关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”的规定，要诉金城江区自然资源局不履行职责，必须经河池市自然资源局复议，才能启动诉权。河自然资复〔2019〕20号《行政复议不予受理决定书》都给予上诉人起诉权利，告知“申请人不服本决定，自收到本决定书之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼”，一审法院对原告的本次起诉不予立案违反法律规定。上诉人2019年7月5日收到河自然资复〔2019〕20号《行政复议不予受理决定书》，于当月13日向金城江区人民法院提起行政诉讼，金城江区人民法院31日通知原告到法院作笔录，于8月15日作出不予立案的裁定，违反《行政诉讼法》第五十一条规定，超期作出的裁定依法无效。关于诉请“判令第三人桥卜下任二组返还征地补偿费40625元给上诉人”，依据《行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，人民法院可以一并审理。总之，上诉人诉请立案理由成立，恳请河池市中级人民法院予以立案审理。 本院审理查明：上诉人容先稳作为原告，以河池市金城江区自然资源局和河池市自然资源局为被告，以河池市金城江区金城江街道办事处桥卜社区下任二组（以下简称下任二组）为第三人，向一审法院递交《行政起诉状》，请求：1．判决被告履行《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款规定，依法履行调查处理职责，作出处理决定；2．判决第三人桥卜社区下任二组返还征地补偿费40625元给原告。事实与理由：1981年至1984年，原告等四人（李某均、容先稳、韦某桃、韦某盾）因婚姻关系先后将户籍迁入下任二组。1985年，下任二组遵照有关文件精神进行土地承包小调整，原告获得了1亩承包地，至2002年10月份以后政府征地，原告已经经营该土地长达17年之久。2002年10月份政府开始征地，下任二组的群众受利益驱动，声称原告在“小调整”时只应分得0.5亩人口承包地，另外的0.5亩劳动力菜地系原告擅自耕种，主张收回该0.5亩土地，从而双方发生了争议。2003年6月2日金城江区人民政府作出《关于下任二组要求收回容先稳等四人土地的调处意见》，维持1985年土地承包小调整时原告分得的1亩土地的承包经营权，对下任二组的异议不予支持；同年，金城江区税改办经查实后作出批示，仍按金城江镇人民政府上述调处意见核定原告1亩土地的承包经营权。2005年政府全面征用下任二组的土地，第三人下任二组不顾金城江镇人民政府和金城江区税改办等部门的调处意见和相关批示，武断地将原告的0.5亩劳动力菜地补偿费强行扣下。2005年12月30日，原告向金城江区人民法院起诉请求判决下任二组支付承包地征收补偿费用3.8万元给原告，该院审理认为“原告诉请支付承包地征收补偿费用，实质是要求对土地承包经营权的保护，土地承包经营权保障的前提是土地承包经营权是确定的，没有争议的。原告的土地承包经营权尚不明确，双方尚有争议，原告应向有关行政主管部门申请解决。”并驳回原告的起诉。2019年6月6日，原告等四人（李某均、容先稳、韦某桃、韦某盾）向被告河池市金城江区自然资源局提交《关于对0.5亩征地补偿费请求确权的报告》，该局对此作出《关于请求对0.5亩耕地补偿费确权的调查处理意见》认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条、第五十五条规定，原告与下任二组的土地承包经营纠纷“不属于我局行政管理范畴”；原告等四人申请复议后，被告河池市自然资源局又作出河自然资复〔2019〕20号《行政复议不予受理决定书》。原告认为，土地承包经营权纠纷是在征地前政府是否发放承包证，原告不必理会，本案发生土地权属争议是在征地后，下任二组扣押的征地补偿费，应属土地使用权确权处理的案件。对原告等四人（李某均、容先稳、韦某桃、韦某盾）的《关于对0.5亩耕地征地补偿费请求确权的报告》，被告河池市金城江区自然资源局有作出调查处理的法定职权和职责；该局在《调查处理意见》中将原告的请求事项“征地补偿费”更改为“耕地补偿费”，将原告与下任二组的土地权属争议定性为土地承包经营权纠纷，告知原告申请调解或者申请仲裁，意图剥夺原告的诉权，该更改行为是侵权的，原告已另作起诉。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，本案的土地权属争议应是金城江区自然资源局行政管理范畴，该局作出的《关于请求对0.5亩耕地补偿费确权的调查处理意见》违反了上述法律规定；而被告河池市自然资源局对原告申请复议作出的《行政复议不予受理决定书》侵害了原告的合法权益，应予以撤销。被告应依法调查处理土地权属争议却拒不履行法定职责，构成不作为，实质是不保护原告的承包经营权，侵害了原告的合法权益。为此，原告特依据行政诉讼法第四十五条规定提起本案行政诉讼。 一审法院审查认为，当事人提起行政诉讼应当符合行政诉讼法的相关规定。首先，从本案起诉人提交诉状的第一项诉求“请求判令被诉人河池市金城江区自然资源局履行《土地权属争议调查处理办法》第五条第（一）款规定的调查处理职责，作出处理决定”来看，与本院已受理（2019）桂1202行初47号一案诉求相一致，该诉请属重复诉请。其次，起诉人第二项诉请“判令第三人桥卜社区下任二组返还征地补偿款40625元给起诉人。”该请求不属于人民法院行政案件的审理范围。对照《中华人民共和国行政诉讼法》关于受案范围的规定，起诉人的诉请不符合人民法院一审行政诉讼案件的立案条件。经该院笔录释明后，起诉人仍坚持提起诉讼，根据《中华人民共和国行政讼诉讼法》第四十九条、第五十一条以及《最高人民法院关于适用的解释》第五十五条，第一百零一条（一）项之规定，裁定：对容先稳的起诉不予立案。 本院另查明，2019年6月26日，李某均、容先稳、韦某桃、韦某盾作为共同原告撰写《行政起诉状》，以河池市金城江区自然资源局为被告，向河池市金城江区人民法院起诉请求：“判令被告履行对原告的申请作出处理决定。”该案已经由金城江区人民法院立案受理。原告李某均、容先稳、韦某桃、韦某盾在《行政起诉状》中陈述的起诉理由是：原告向被告提交了《关于对0.5亩征地补偿费请求确权的报告》，申请的是征地补偿费确权，而不是耕地补偿费确权，被告作出的《关于请求对0.5亩耕地补偿费确权的调查处理意见》将“征地补偿费”变更为“耕地补偿费”是侵权行为；根据《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款规定和金城江区人民法院（2006）金民初字第95、96、97、98号民事裁定书中关于“原告应向有关行政主管部门申请解决”的裁判理由，金城江区自然资源局是本案争议调查处理法定职责管理范畴。 本院认为，对容先稳的诉讼请求和理由，应从以下几个方面进行了评判： 第一，归纳容先稳的本案《行政起诉状》、《行政上诉状》和李某均、容先稳、韦某桃、韦某盾向河池市金城江区自然资源局提交的《关于对0.5亩征地补偿费请求确权的报告》所陈述的理由，其核心内容是：容先稳等四人（李某均、容先稳、韦某桃、韦某盾）在1985年下任二组进行土地承包小调整时已经获得包括本案所涉0.5亩土地在内的1亩土地的承包经营权，因下任二组有异议并扣下该0.5亩土地的征地补偿费，而法院在有关民事诉讼案件的裁定书中又认为“原告的土地承包经营权尚不明确，双方尚有争议，应向有关行政主管部门申请解决”，因此容先稳等四人才提交报告要求河池市金城江区自然资源局就争议的0.5亩土地在被征收前的土地使用权进行确权；又由于河池市金城江区自然资源局作出的《关于请求对0.5亩耕地补偿费确权的调查处理意见》没有对容先稳等四人的土地使用权确权申请进行实体处理，而河池市自然资源局对其复议申请又不予受理，因此上诉人才起诉请求人民法院判决河池市金城江区自然资源局和河池市自然资源局履行《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款规定的调查处理职责并作出处理决定。对此，本院认为，由于本案上诉人容先稳已经和李某均、韦某桃、韦某盾作为共同原告向河池市金城江区人民法院另案起诉被告河池市金城江区自然资源局，请求“判令被告履行对原告的申请作出处理决定”，而该案中原告提出该诉讼请求的理由也是认为被告应当履行《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款规定的调查处理法定职责，且已由金城江区人民法院立案受理，因此，容先稳以河池市金城江区自然资源局为被告提起的本案诉讼是重复诉讼，依法应当裁定不予立案。 第二，《土地权属争议调查处理办法》（2003年1月3日中华人民共和国国土资源部令第17号公布，根据2010年11月30日《国土资源部关于修改部分规章的决定》修正）第五条第一款规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”，由于河池市自然资源局并非县级国土资源行政主管部门，不是该条规章规定的调查处理行政主体，故上诉人起诉请求判决该局履行《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款规定的职责是起诉的被告主体不适格，依法应当裁定不予立案。河池市自然资源局河自然资复〔2019〕20号《行政复议不予受理决定书》交代的诉权是针对该决定本身的，并不能带来上诉人可以提起本案诉讼的后果。 第三，根据现行土地管理法（2004年修订）第十六条第一、第二款关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，处理土地使用权争议的行政主体是乡级人民政府或者县级以上人民政府，而不是人民政府的土地行政主管部门；假如李某均等四人的申请是处理其与下任二组的土地使用权争议，那也应当向有处理权的人民政府提出，而不应向人民政府的土地行政主管部门提出。因此，上诉人起诉请求判决河池市金城江区自然资源局和河池市自然资源局履行法定职责，对案涉土地使用权争议进行确权，是起诉的被告主体不适格，依法应当裁定不予立案。 第四，行政诉讼法第六十一条关于人民法院可以在行政诉讼中一并审理相关民事争议的规定，应当以当事人提起的行政诉讼符合法定起诉条件并同时提起相应的民事诉讼为前提条件。本案上诉人对行政机关提起的行政诉讼不符合法定起诉条件，其在《行政起诉状》中同时请求“判决第三人桥卜社区下任二组返还征地补偿费40625元给原告”，不属于行政诉讼法第六十一条规定的“可以一并审理”情形；又由于该诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故一审法院一并裁定不予立案符合法律规定，其处理结果是正确的。 第五，上诉人关于一审法院超期限作出不予立案的裁定无效的上诉意见没有法律依据，本院不予采纳。 综上所述，容先稳的上诉请求不能成立；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确；依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  覃春燕 审判员  潘伟兰 审判员  廖德旺 二〇一九年十二月三十日 书记员  欧晓霞