福建省南靖县人民法院 民 事 判 决 书 （2019）闽0627民初2398号 原告：南靖县山城镇人民政府，住所地南靖县山城镇人民路5号，统一社会信用代码：11350627003923011T。 法定代表人：余智勇，镇长。 委托诉讼代理人：林景川，福建南州律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈伟鹏，福建南州律师事务所实习律师。 被告：福建南靖大土楼酒店有限公司，住所地南靖县山城镇翠眉村（东环与桥东路交接处），统一社会信用代码：91350627699001006P。 法定代表人：黄美玲，执行董事。 委托诉讼代理人：魏友展，福建律睿律师事务所律师。 被告：南靖县恒华纸制品有限公司，住所地南靖县龙山镇东爱村，统一社会信用代码：91350627680870156C。 法定代表人：杨茂昌，执行董事兼总经理。 委托诉讼代理人：杨茂德，男，1954年9月6日出生，汉族，系该公司经理，住南靖县。 原告南靖县山城镇人民政府（以下简称：山城镇政府）与被告福建南靖大土楼酒店有限公司（以下简称：大土楼酒店公司）、南靖县恒华纸制品有限公司（以下简称：恒华公司）合同纠纷一案，本院于2019年9月12日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告山城镇政府的委托诉讼代理人林景川、陈伟鹏、被告大土楼酒店公司的法定代表人黄美玲及委托诉讼代理人魏友展、恒华公司的委托诉讼代理人杨茂德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 山城镇政府向本院提出诉讼请求：1、确认原告与被告恒华公司签订的《福建（南靖）大土楼酒店项目投资协议书》中第6.4款关于返还土地出让金的约定无效。2、判令被告大土楼酒店公司、被告恒华公司共同连带向原告返还土地出让金755.46万元，并支付从2014年8月31日起至实际返还上述款项之日止按中国人民银行同期同类贷款利率计算的利息。3、被告返还G2010-42号地块的土地使用权。4、判令被告承担本案诉讼费。事实与理由：2009年8月24日,山城镇政府作为甲方与被告恒华公司作为乙方签订了《福建(南靖)大土楼酒店项目投资协议书》,由被告恒华公司开发建设福建(南靖)大土楼酒店项目。协议书第4.1条、第4.2条、第6.1条约定,双方商定该项目建设用地协议地价以征地成本价为主进行计算,确定项目用地面积约30亩,用地出让年限为40年。协议地价包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、镇、村征地工作费。第6.4条约定,土地挂牌出让时,被告恒华公司必须按土地出让挂牌的有关规定参与该项目用地出让的竞买,挂牌出让起价按市政府批准的起始价为准。若无其他竞买者,则由原告协调有关主管部门按照挂牌价与恒华公司签订土地使用权出让合同,挂牌价与本协议地价之间的差额,由原告根据《中共南靖县委、南靖县人民政府关于加快南靖旅游产业发展的若干意见》及其补充的实施细则的规定回拨给被告恒华公司,作为原告对恒华公司进行基础设施配套建设的补助;若有其他竞买者竞价,恒华公司竞得,则挂牌成交价超出挂牌价的部分按70%由原告拨给恒华公司,作为原告对恒华公司进行基础设施配套建设的补助。后恒华公司竞得合同中约定的地块南靖县山城镇翠眉村G2010一42号国有建设用地使用权,面积30.075亩,出让总价款946万元,并由恒华公司成立的项目公司即被告大土楼酒店公司于2011年7月1日缴清946万元的土地出让价款。之后,南靖县财政局共向被告大土楼酒店公司返还土地出让金共计人民币755.46万元。2014年7月25日,南靖县财政局根据《国有土地使用权出让收支管理办法》有关规定和上级要求,以书面形式向被告大土楼酒店公司发出通知,要求被告大土楼酒店公司退回本案中违规返还的土地出让金755.46万元。双方在协议书第10.3条约定:乙方要在2012年底前建成三星级酒店,若未能达到建设期限要求的,按《土地闲置处置办法》处理,政府有权无偿收回该项目土地使用权。协议书10.4条约定乙方在取得土地使用权之后,建成一家三星级酒店标准,若未能达到星级标准,则不享受政府关联旅游产业发展的优惠政策,同时要足额补缴挂牌出让的土地出让金和相关税费。之后被告未按照协议书约定建成三星级酒店,严重违反约定,已构成违约。原告认为,被告逾期返还的行为已侵犯了原告的合法权益，请求依法维护原告的合法权益。 大土楼酒店公司辩称，一、答辩人不是协议书的当事人，原告不能向答辩人提出合同上的请求及诉讼，答辩人不是本案适格的主体。二、原告诉求答辩人连带向其返还土地出让金，没有事实和法律依据。1、答辩人与原告没有合同上的法律关系，原告也从未向答辩人支付土地出让金，原告诉求答辩人连带向其返还土地出让金，没有客观事实。2、原告提供的预算拨款凭证记载的付款单位是南靖县财政局，拨付款项用途为基础设施配套建设资金。原告不是款项的付款人，诉求答辩人返还该款项，没有法律依据。三、原告请求答辩人返还G2010-42号地块的土地使用权，没有法律依据。1、G2010-42号地块的土地使用权是答辩人参与挂牌竞买的，已付清全部土地出让金，并取得了国有土地所有权证。答辩人按照合同约定和土地规划许可，对建设用地进行开发建设，既没有出现合同约定的违约情形，也没有《闲置土地处置办法》第二条规定的情形。2、收回国有土地所有权属于行政行为，原告不具有闲置土地调查、认定、处置的主体资格，无权以民事诉讼的形式请求收回国有建设用地使用权。四、假如原告诉状中所陈述的2014年7月25日南靖县财政局有提出主张，要求返还土地出让金，到现在已经5年多了，已经超过诉讼时效。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 恒华公司辩称，当时征用这块土地的主体必须是公司，现由大土楼酒店公司现有的股东共同使用，其没有在大土楼酒店公司投资或分红，也没有参与经营。 山城镇政府向本院提供以下证据：1、《福建(南靖)大土楼酒店项目投资协议书》，证明双方存在合同关系，但协议书的第6.4条关于土地出让金条款，属于违反法律、行政法规的强制性规定，应当认定为无效条款。第10.3、10.4条款约定若乙方（被告）未如期建成三星级酒店，则政府有权无偿收回该项目土地使用权，同时乙方要足额补缴挂牌出让的土地出让金和相关税费。因被告已经严重违约，需要承担合同中约定的相关责任。2、银行转账凭证，证明原告违规返还给被告大土楼酒店公司土地出让金755.46万元，被告应当返还给原告。3、照片，证明被告未能按照合同约定按期建成三星级酒店，严重违反合同约定，原告有权收回土地使用权。且被告需足额补缴挂牌出让的土地出让金和相关税费。4、关于要求返还缴交土地出让金用于基础配套建设的请示，证明被告是根据县政府专题会议纪要及旅游项目各项优惠政策领取相关的优惠款项，因被告严重违约，不应再享受相关的优惠政策，应退还原告优惠款项，并且原告有权收回该土地的使用权。5、中共南靖县委、南靖县人民政府《关于加快南靖旅游产业发展若干意见》和中共南靖县委办公室、南靖县人民政府办公室《关于印发（南靖县关于加快旅游产业发展若干意见的实施细则）的通知》，证明被告是根据该意见领取相关的优惠款项。但被告严重违约，根据该意见应返还相应的款项。 大土楼酒店公司提出以下质证意见：1、对证据1真实性、合法性、关联性由恒华公司确认，但不能证明原告所要证明的事实。签订该协议书时，大土楼酒店公司未成立，该协议书属于意向性协议，也证明大土楼酒店公司不是合同一方当事人的事实。2、对证据2的表面真实性没有异议，但不能证明原告所要证明的事实。该证据的拨款单位是南靖县财政局，用途是基础设施配套建设资金，该建设资金是纳入地方财政预算的资金。3、对证据3的表面真实性没有异议，但不能证明原告所要证明的事实。该证据能够与被告提供的证据相互印证，证明被告按出让合同约定和土地、建设规划部门的规定进行建设的事实。4、对证据4的表面真实性没有异议，但不能证明原告所要证明的事实。同时可以证明大土楼酒店公司已足额缴纳土地出让金，南靖县财政局经请示，从土地出让金收入中拨付基础设施配套建设费用，符合相关规定，该证据与原告的诉求不具有关联性。5、证据5的表面真实性没有异议，但不能证明原告所要证明的事实，与原告的诉求不具有关联性。 恒华公司对证据1、3的真实性没有异议，对证据2、4、5、不清楚。 大土楼酒店公司提供以下证据：1、章程、企业信息，证明大土楼酒店公司于2009年12月8日登记成立，股东为陈丽娟、黄美玲、柯北香、沈鸿、郑海根、杨茂德。2、建设用地预审意见书，证明2010年3月12日，南靖县国土资源局对本案建设用地经预审符合南靖县土地利用总体规划。3、竞买人资格确认书，证明大土楼酒店公司具备参加G2010-42号地块的用地使用权挂牌竞买资格。4、南靖县国有建设用地使用权挂牌出让竞买报价单，证明2010年12月28日，大土楼酒店公司参与G2010-42号地块竞买报价。5、靖国土资（2011）公2号公告，证明2011年1月6日，南靖县国土资源局确认大土楼酒店公司对G2010-42地块的竞买报价结果有效。6、国有建设用地使用权出让合同，证明2011年1月12日，大土楼酒店公司与南靖县国土资源局签订合同，合同对相关事项作出明确约定。7、福建省国有土地使用权出让金票据，证明2011年7月1日，大土楼酒店公司按照约定缴纳G2010-42号地块的土地出让金946万元。8、建设用地规划许可证，证明大土楼酒店公司于2011年6月21日取得规划许可证。9、建筑工程规划许可证，证明大土楼酒店公司于2011年9月6日取得工程规划许可证。10、建筑工程施工许可证，证明大土楼酒店公司于2013年3月5日取得施工许可证。11、国有土地所有权证，证明大土楼酒店公司于2011年7月25日取得土地所有权证。12、福建南靖大土楼酒店设计方案，证明2010年1月11日，设计方案经审查通过。13、南靖县建设工程竣工规划条件核实意见书，证明2015年7月1日，南靖县城乡规划建设局经验收确认，大土楼酒店项目总体符合规划要求。 山城镇政府提出以下质证意见：对证据1的真实性没有异议，但对证明事实有异议。杨茂德是本案两家公司的股东，大土楼酒店公司系恒华公司根据项目投资协议书所成立的项目公司，与本案有直接的关联。应承担返还款项的责任。对证据2至13的真实性没有异议，也证明被告没有按照国有土地出让合同和投资协议的规定如期建成三星级酒店，存在严重违约行为。 恒华公司对大土楼公司提交的证据均无异议。 对当事人没有异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 2009年8月24日，山城镇政府（甲方）与恒华公司（乙方，当时的法定代表人为杨茂德）签订了《福建(南靖)大土楼酒店项目投资协议书》（以下简称：协议书）,恒华公司拟在南靖县城投资建设福建(南靖)大土楼酒店项目。协议书第四条：项目用地面积约30亩,用地出让年限为40年。第五条：项目中必须建设一家三星级酒店。第六条：6.1双方商定该项目建设用地协议地价以征地成本价进行计算,征地成本价包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、镇、村征地工作费。6.4土地挂牌出让时,乙方必须按土地出让挂牌的有关规定参与该项目用地出让的竞买,挂牌出让起价按市政府批准的起始价为准。若无其他竞买者,则由甲方协调有关主管部门按照挂牌价与乙方签订土地使用权出让合同,挂牌价与本协议地价之间的差额,由甲方根据《中共南靖县委、南靖县人民政府关于加快南靖旅游产业发展的若干意见》及其补充的实施细则的规定回拨给乙方,作为甲方对乙方进行基础设施配套建设的补助;若有其他竞买者竞价,乙方竞得,则挂牌成交价超出挂牌价的部分按70%由甲方拨给乙方,作为甲方对乙方进行基础设施配套建设的补助。第十条：......。10.3乙方要在2012年底前建成三星级酒店，若未能达到建设期限要求的，按《土地闲置处置办法》处理，政府有权无偿收回该项目土地使用权。若甲方未能完成对乙方的全部供地，迟延供地直接影响到乙方的开发进度，则顺延建设期。10.4乙方在取得土地使用权后，要严格按协议要求，建成一家三星级酒店标准，若未能达到星级标准，则不享受政府关联旅游产业发展的优惠政策，同时要足额补缴挂牌出让的土地出让金和相关税费等内容。 中共南靖县委、南靖县人民政府于2009年1月6日出台《关于加快南靖旅游产业发展的若干意见》（靖委发[2009]3号）（以下简称：若干意见），该意见第（九）条关于用地的有关规定：......，地价可按前期开发成本价收取（开发成本价包括征地、赔青、拆迁、安置的费用），对全县旅游业具有带动作用的重大旅游项目，还可实行“一事一议、特事特办”。第（十）条是关于税费补贴的有关规定。2010年4月15日，中共南靖县委办、政府办出台《南靖县关于加快旅游产业发展若干意见的实施细则》（靖委办[2010]19号）（以下简称：实施细则），实施细则对旅游项目补助和奖励兑现、土地成本价、税费优惠政策等进行了规定。 大土楼酒店公司于2009年12月8日注册成立，股东为陈丽娟、黄美玲、柯北香、沈鸿、郑海根、杨茂德。后大土楼酒店公司竞得协议书中约定的地块即南靖县山城镇翠眉村G2010一42号的国有建设用地使用权,并于2011年1月12日与南靖县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：G2010－42号宗地面积20050平方米,出让价946万元；受让人同意在本合同项下宗地范围内同步修建下列工程配套，并在建成后无偿移交给政府：市政配套设施；受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年1月6日之前开工，在2012年12月31日之前竣工等内容。大土楼酒店公司于2011年7月1日缴清946万元的土地出让价款。2011年7月4日，大土楼酒店公司向县政府出具书面请示,要求按会议纪要及旅游项目各项优惠政策的规定返还土地出让金755.46万元用于基础设施建设。南靖县财政局于2011年7月8日、2011年12月27日、2012年3月1日、2012年10月16日分四次共向大土楼酒店公司拨付款项人民币755.46万元，用途为基础设施配套资金。 2011年7月25日，大土楼酒店公司取得G2010－42号地块的土地所有权证。后大土楼酒店公司在该地块进行酒店建设，根据照片显示，该酒店已封顶并进行了外装修，但至今未营业。 庭审中，山城镇政府确认南靖县财政局没有向大土楼酒店公司发出要求退回违规返还土地出让金的通知，大土楼酒店公司也确认未收到该通知。 双方争议的焦点为：一、双方签订的协议书中第6.4关于返还土地出让金条款的效力问题。二、大土楼酒店公司、恒华公司应否返还山城镇政府土地出让金并支付利息和返还G2010－42号地块的土地使用权。对此本院分析、认定如下： 一、双方签订的协议书中第6.4关于返还土地出让金条款的效力问题。 本院认为，若干意见和实施细则，是政府为全面改善和优化旅游投资环境，加快旅游产业发展而针对不特定对象作出的承诺。恒华公司与山城镇政府就福建(南靖)大土楼酒店项目签订协议书，此时，大土楼酒店公司并未成立。在大土楼酒店公司注册成立后，其参与了协议书约定的挂牌建设用地的竞买，在竞得该土地后也全额缴交了土地出让金，至此，大土楼酒店公司并未拖欠土地出让金。政府在全额收取了土地出让金后，为履行承诺，在履行了审批手续后，将挂牌底价与协议地价之间的差额，全额支付给大土楼酒店公司，作为基础设施配套建设的补助，该款项是基础设施配套建设补助款，不是返还土地出让金。而《国有建设用地使用权出让合同》也约定大土楼酒店公司须在竞得的土地上同步修建市政配套设施，并在建成后无偿移交给政府，故政府对基础设施建设进行补助也符合要求。现山城镇政府以返还土地出让金的行为违反《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）第十条的规定，应认定无效，因该管理办法属部门规章，而违反规章一般情况下不影响合同效力。综上，协议书中第6.4款的约定是双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为有效条款。政府依据该条款在收取土地出让金后，履行了对基础设施建设进行补助的承诺，符合协议书的约定，也符合政府招商引资、扶持项目建设的合同目的。 二、大土楼酒店公司、恒华公司应否返还山城镇政府土地出让金并支付利息和返还G2010－42号地块的土地使用权。 本院认为，恒华公司（当时的法定代表人为杨茂德）与山城镇政府就福建(南靖)大土楼酒店项目签订协议书时，大土楼酒店公司并未成立。在大土楼酒店公司（杨茂德是该公司的股东）注册成立后，其参与了协议书约定的挂牌建设用地的竞买，在竞得该土地后也全额缴交了土地出让金，也在该地块进行酒店建设。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（三）》第二条的规定，因大土楼酒店公司已实际享有协议书的权利和履行协议书的义务，故因协议书而产生的相关责任应由大土楼酒店公司承担，恒华公司不用承担协议书上的责任。南靖县财政局最后一次支付给大土楼酒店公司基础设施配套建设补助款的时间是在2012年10月16日。山城镇政府在起诉状中已自认南靖县财政局于2014年7月25日根据《国有土地使用权出让收支管理办法》有关规定和上级要求,以书面形式向大土楼酒店公司发出通知,要求大土楼酒店公司退回本案中违规返还的土地出让金，虽然其提出南靖县财政局没有发出该通知，大土楼酒店公司在庭审中也确认未收到该通知，但山城镇政府在本案的诉讼请求中请求支付利息的时间是从2014年8月31日开始，应当认定其在此时已经知道权利被侵害，故诉讼时效应从其知道或者应当知道时开始计算，现其没有提供证据证实诉讼时效有中断、中止的情形，山城镇政府于2019年9月12日才提起诉讼，已经超过诉讼时效。另外，政府支付基础设施配套建设补助款发生于国务院发布的国发[2014]62号《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》之前，即使双方签订协议书时违反当时国家税收优惠政策，根据国发[2015]25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》精神，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现部分，不溯及既往。综上，大土楼酒店公司无需向山城镇政府返还土地出让金并支付利息。再者，大土楼酒店公司在竞得该块建设用地后，已全额缴交了土地出让金，也在该土地上建成了酒店，故山城镇政府无权收回该地块。 本院认为，山城镇政府与恒华公司签订的协议书，属双方真实意思表示，属有效合同，双方应依约履行。大土楼酒店公司注册成立后，承接了恒华公司在协议书中的权利义务，其在竞得G2010－42号地块的国有建设用地使用权后，已按规定交纳了全部土地出让金。政府在全额收取了土地出让金后，为履行承诺，在履行了审批手续后，将挂牌底价与协议地价之间的差额，全额支付给大土楼酒店公司，作为基础设施配套建设的补助，符合协议书的约定，也符合政府招商引资、扶持项目建设的合同目的。至于山城镇政府提出大土楼酒店公司未按协议书约定建成三星级酒店，已构成违约，因协议书约定违约应承担的责任是“不享受政府关联旅游产业发展的优惠政策，同时要足额补缴挂牌出让的土地出让金和相关税费”。而若干意见和实施细则规定违约的后果的是“不能享受旅游产业的优惠政策，项目业主应全额缴清或足额补交土地出让金和相关税费，并按规定补交相应的费用”，因大土楼酒店公司已按规定全额缴交了土地出让金，不存在拖欠土地出让金的情形，且也没有享受相应的税收优惠政策。而大土楼酒店公司在竞得该块建设用地后，已全额缴交了土地出让金，也在该土地上建成了酒店，故山城镇政府无权收回该地块。另外，山城镇政府认为南靖县财政局没有在2014年7月25日向大土楼酒店公司发出要求返还土地出让金的通知，但其在诉讼请求中请求支付利息的时间是从2014年8月31日开始，此时其应当知道权利被侵害，山城镇政府至今才提起诉讼，已经超过诉讼时效。再者，政府支付基础设施配套建设补助款发生于国务院发布国发[2014]62号《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》之前，即使双方签订协议书时违反当时国家税收优惠政策，根据国发[2015]25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》精神，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现部分，不溯及既往。因此，山城镇政府的诉讼请求应予以驳回。大土楼酒店公司提出其不是本案适格的被告，与事实不符，不予采信。大土楼酒店公司、恒华公司提出应驳回山城镇政府的诉讼请求，理由正当，应予采纳。本案经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国合同法》第六条、第八条规定，判决如下： 驳回南靖县山城镇人民政府的全部诉讼请求。 本案受理费64682元，由南靖县山城镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。 审 判 长  沈国阳 人民陪审员  黄少丽 人民陪审员  张湘萍 二〇一九年十二月十一日 法官助理吴秀娟 书记员卢録葑 附：主要法律条文 《中华人民共和国合同法》 第六条当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。 第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。 依法成立的合同，受法律保护。