贵州省安顺市西秀区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔0402行初121号 原告宋廷华，男。 委托诉讼代理人班朝华，贵州圣丰律师事务所律师。 委托诉讼代理人袁仁忠，男。系原告之表弟。 被告紫云苗族布依族自治县人民政府，住所地：紫云自治县政府大院。 法定代表人王永胜，县长。 委托诉讼代理人王宸，贵州朗智律师事务所律师。 委托诉讼代理人汪海，紫云苗族布依族自治县农业局工作人员。 第三人严万超，男。。 委托诉讼代理人吴文，广东易传律师事务所律师。 原告宋廷华不服被告紫云苗族布依族自治县人民政府（以下简称紫云县政府）向第三人严万超颁发的农村土地承包经营权证，于2017年11月9日向安顺市中级人民法院提起行政诉讼。2017年11月13日，安顺市中级人民法院作出裁定指定该案由本院管辖。本院于2018年1月2日立案后，于同年1月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议廷，于2018年3月13日公开开庭审理了本案。原告宋廷华委托诉讼代理人班朝华、袁仁忠，被告紫云县政府委托诉讼代理人王宸、汪海，第三人严万超及其委托诉讼代理人吴文到庭参加诉讼,本案现已审理终结。本院（2019）黔0402行初16号行政裁定，以原告与被诉行政行为无利害关系，不具备本案诉讼主体资格，裁定驳回原告的起诉。原告不服上诉至安顺市中级人民法院，安顺市中级人民法院作出（2019）黔04行终100号行政裁定：撤销一审行政裁定，本案指令本院继续审理。 原告宋廷华诉称：位于紫云县XX坪（小地名），四至范围为东至山顶、南至韦姓界、西至堰沟、北至闵学界的土地,在第一轮土地承包时就发包给原告代表的家廷承包经营。第二轮土地承包时，根据“增人不增地，减人不减地”的原则，前述土地仍然由原告家廷承包经营。被告于2003年5月17日向原告颁发了包括上述土地在内的《农村土地承包经营权证书》，确认原告家廷对上述土地的合法承包经营权。因第三人长期侵犯原告家廷对上述土地的承包经营权，原告多次向村支两委、县、镇人民政府相关部门要求解决未果后，依法向紫云县人民法院提起诉讼,该院于2017年8月30日受理原告的诉讼。在诉讼的过程中，原告方才得知,上述土地中的一部份（即四至范围为左至宋界、右至宋界、下至宋界、上至荒山原有界,完全包含在原告家廷承包土地范围内的土地）,已由被告于2005年11月28日登记在向第三人颁发了《农村土地承包经营权证书》内，将属于原告家廷承包的土地中的一部份，登记成第三人家廷承包的土地。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条、第二十七条规定，承包期内，发包方不得收回承包地，不得调整承包土地。被告不是农村土地承包的发包方，其将已发包给原告承包的上述土地中的一部份登记在向第三人颁发的《农村土地承包经营权证书》上的行为，使属于原告家廷承包的土地中的一部份，变成了第三人家廷承包的土地，客观上改变了原告家廷承包土地的面积和范围，其行为已超越职权且违法了前述法律规定,侵犯了原告依法享有的土地承包经营权，依法应认定为违法并应当给予撤销。为此,依法提起诉讼：一、请求依法确认被告向第三人颁发《农村土地承包经营权证书》时，将已经承包给原告家廷并颁发有《农村土地承包经营权证书》的部份土地，登记在向第三人颁发的《农村土地承包经营权证书》上的行为违法；二、请求依法判决撤销被告向第三人颁发的《农村土地承包经营权证书》中,包含在原告家廷承包土地范围内的土地的登记；三、诉讼费由被告承担。 原告宋廷华向本院提交了以下证据： 证据一组，原告的身份证明，用于证明原告诉讼主体资格； 证据二组，宋廷华土地承包经营权证书、调查登记表，用于证明涉案土地柿油平发包给原告并在先颁发《农村土地承包经营权证书》； 证据三组，严万超土地承包经营权证书、调查登记表，用于证明被告将已发包给原告在先颁证的土地中的一部分，在后登记在其向第三人颁发的《土地承包经营权证书》上的事实 证据四组，（2017）黔0425民处959号民事裁定书，用于证明原告诉被告土地承包经营权纠纷案件过程中，才得知被告的违法行政侵犯原告土地承包经营权的事实； 证据五组，1993年调解意见，用于证明争议土地在1993年经过猴场镇政府调解后属于原告所有； 证据六组，紫云县法院（1994）猴民初字第31号民事判决书、（2001）安市民再字第9号民事裁定书，用于证明土地权属归原告享有； 证据七组，紫府行决（2004）3号决定、（2015）安市行初字第189号行政判决书、（2016）黔行终3号行政判决书，用于证明被告撤销原告土地证的行为违法，原告的土地证依然有效。 证据八组，案涉土地图片，用于证明涉案土地的现状。 被告紫云县政府辩称：根据1998年9月4日原告与发包人紫云县猴场镇瓦厂村订立的《土地承包合同》，原告2003年5月7日的《土地承包经营权证书》中各地块与《土地承包合同》中所示完全不一致。1998年第二轮土地承包经营权登记时因原告的承包土地存在争议，故并未对争议土地进行登记。根据《物权法》相关规定，原告诉请撤销的争议土地的土地承包经营权证书与 原告无实质联系，被告没有作出对原告合法权益产生实际影响的行政行为,原告不是被诉行政登记行为的相对人。根据1998年9月4日第三人严万超与发包人紫云县猴场镇瓦厂村订立的《土地承包合同》，1998年第二轮土地承包经营权登记时因第三人的承包土地存在争议,故也未对争议土地进行登记。原告于2009年8月25日以信访形式，通过紫云县信访局向紫云县农业局交送的《请示报告》，原告于2009年8月28日即得知2005年9月19日紫云县人民政府下文通知猴场镇人民政府对争议地进行重新发包,并将争议土地发包给本案第三人严万超的行为。自其知道上述行为至原告起诉时，已达8年有余,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”第六十九条条第二款规定“超过法定起诉期限且无正当理由的,已经立案的,应当裁定驳回起诉。”原告在2009年8月即已经知道争议土地发包给本案第三人严万超的行为,至其起诉之日已超过法定起诉期限，依法应予驳回原告的起诉。 被告紫云县政府向本院提供了以下证据： 证据一组，统一社会信用代码证、法定代表人身份证明书，用于证明被告的诉讼主体资格； 证据二组，宋廷华户土地承包合同、严万超户土地承包合同，用于证明原告和第三人土地承包情况及被告并未将争议土地登记在土地承包合同上的事实； 证据三组，紫信函[2009]113号函，用于证明原告2009年8月就知道争议土地发包给第三人的情况； 第三人严万超述称：柿油坪系1981年第一轮土地承包时就发包给第三人，1989年，因到广西双江躲避计划生育政策,将该地交与三合村郾沟上组的曾正江代耕。1992年春，原告于第三人发生争议,认为该地系他的责任地，强行耕种，经村委处理，宋廷华同意就此罢休，把两袋玉米还给第三人。争议发生后，1993年3月19日猴场镇人民政府作出《关于瓦厂村湾头组宋廷华与严万超土地纠纷的调解意见》,将争议地确认给原告，故第三人向紫云县法院提起了民事诉讼，紫云、安顺两级法院判决土地使用权归第三人。2001年8月16日,安顺中院裁定撤销了前述两级法院判决,认为不符合民事诉讼的受理条件。2002年12月10日,猴场镇政府作出《关于瓦厂村湾头组严万超与宋廷华土地纠纷的处理决定》将争议地确认给第三人，但是宋廷华于2OO3年持《调解意见》找村委会要求填发《土地承包经营权证》。之后,第三人向法院提起行政诉讼,要求撤销1993年的《调解意见》。在诉讼过程中,猴场镇政府下文撤销了《调解意见》，2002年的《处理决定》也一并被撤销了。2005年9月19日,瓦厂村委会作出柿油坪争议地收回决定,明确“争议地柿油坪由村委会收回另行发包。”同年11月27日，村委会作出《重新发包柿油坪争议地使用权的决定》,将争议地发包给第三人，据此取得了土地承包经营权证。并耕种至今。第三人承包经营权证颁发是依据村委会的决定。它相当于承包合同,是颁发承包证的前提。原告承包证没有依据,它依据1993年的《调解意见》得到,而该《调解意见》在诉讼过程中,已被猴场镇政府撤销了，村委会并未与他签订合同，承包证的颁发失去了依据,相应没有了效力。另外,原告的承包证曾于2004年9月14日被紫云县政府下文撤销,只不过向他送达时的文书找不到了。综上,请法院驳回原告的诉讼请求,维持县政府的颁证行为。 第三人严万超向本院提供了以下证据： 证据一组，2005年9月19日，瓦厂村委会《柿油坪争议地收回决定》，用于证明柿油坪土地已由村集体收回； 证据二组，2004年9月2日，瓦厂村委会证明，用于证明村委会未与宋廷华签订承包合同，仅依据猴场镇政府1993年的调解意见填发承包证。 证据三组，2003年10月27日猴场镇政府关于撤销《关于瓦厂村湾头组宋廷华与严万超土地纠纷的调解意见》及《关于瓦厂村湾头组宋廷华与严万超土地纠纷的处理决定》的决定，用于证明1993年猴场镇的调解意见已撤销； 证据四组，2005年11月27日瓦厂村委会《关于重新发包柿油坪争议地使用权的决定》、严万超土地承包经营权证，用于证明决定与承包经营权证记载内容一致； 证据五组，紫云县法院（1994）猴民初字第31号民事判决书、安顺市中级人民法院（2001）安市民再字第9号民事裁定书，用于证明1994年，法院将争议地判决给第三人； 证据六组，2002年12月10日《关于瓦厂湾头组严万超与宋廷华土地纠纷的处理决定》，用于猴场镇政府于2002年将争议地作出决定由第三人经耕种； 证据七组，紫府行决（2004）3号决定，（2004）紫行初字第8号行政裁定书，用于证明第三人起诉撤销原告的经营权证； 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定本案有关事实的证据；被告紫云县政府提交的证据具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定本案有关事实的证据；第三人严万超提交的证据具有有真实性、合法性、关联性，可以作为认定本案有关事实的证据。 根据上述有效证据，本院认定以下事实： 原告宋廷华与第三人严万超同属紫云自治县猴场镇瓦厂村村民。2003年5月7日，紫云县政府向原告颁发《土地承包经营权证书》承包土地明细登记中载明：地块名称“柿油坪”，类别为旱地，面积处为空白，坐落东至山顶、南至韦姓界、西至堰沟、北至闵学界。1998年9月3日，紫云县政府在实施延长土地承包期工作中，制作的严万超《紫云苗族布依族自治县延长农村土地承包情况调查登记表》（以下简称调查登记表）的承包土地明细登记为空白。同年9月4日，瓦厂村村民委员会与严万超以调查登记表记载的土地作为承包标的签订农村土地承包合同。2005年9月19日，瓦厂村村民委员会作出《柿油坪争议地收回决定》载明“关于我村湾头组宋廷华和严万超柿油坪争议，经村会多次核查，双方没有第一轮土地使用证，第二轮土地承包经营权证，之后，经我村支两委会议讨论研究决定。该争议地柿油坪由村委会收回另行发包。”同年11月27日，瓦厂村村民委员会作出《关于重新发包柿油坪争议地使用权的决定》载明“我村湾头组宋廷华和严万超两户因柿油坪2块的权属问题发生纠纷，经村委会多次调查核实，并于2005年11月24日经村委会及湾头组全体村民核查后，明确该争议地权属应属于严万超，经2005年11月27日村委会研究决定将该争议地重新发包给严万超管理使用。发包的两块地四至界线分别为(以地为坐向）：第一块左至宋廷华责任地,右至宋廷华责任地,下至宋廷华责任地,上至原有荒山边界；第二块左至廷华责任地边界，右至宋廷华责任边界，下至宋廷华责任边界,上至原来的荒山边界。从2005年l1月27日起该争议地使用权归严万超。”同年11月28日，紫云县政府向第三人颁发《土地承包经营权证》承包土地明细登记载明2块柿油坪承包地：1、地块名称柿油平，类型旱地，面积2亩，坐落（四至界限）左至宋界、右至宋界、下至宋界、上至原有荒山界；2、地块名称柿油平，类型旱地，面积0.5亩，坐落（四至界限）左至宋界、右至宋界、下至宋界、上至荒山原有界。原告认为被告将“柿油坪”土地承包经营权登记给第三人侵犯其合法权益，故向本院提起诉讼要求撤销第三人《土地承包经营权证书》中“柿油坪”土地承包经营权登记。 同时查明，庭审中，原告宋廷华与第三人严万超均认可双方土地承包经营权证书中的“柿油坪”和“柿油平”为同一块土地。 本院认为，本案的争议焦点为被告紫云县政府作出的将案涉“柿油坪”土地承包经营权记载于第三人严万超土地承包经营权证的农村土地承包经营权行政确认登记行为是否合法。本案中，原告宋廷华与第三人严万超的土地承包经营权证记载的“柿油坪”承包地为同一块土地，故原告与被诉行政行为有利害关系，具有提起本案行政诉讼的主体资格。 根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条规定“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”第九条规定：“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。”上述法律条款明确了承包合同生效时承包方取得土地承包经营权，行政机关作出土地承包经营权确认登记应以生效的农村土地承包合同为依据，且农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。本案中，被告紫云县政府作出被诉行政登记行为以承包合同及调查登记表为依据，调查登记表的承包土地明细登记为空白，而发包方瓦厂村村民委员会与承包方严万超则以调查登记表记载的土地作为承包标的签订农村土地承包合同，因此，被告向第三人严万超颁发的农村土地承包经营权证与农村土地承包合同记载的事项不一致，被诉行政行为存在事实不清，证据不足，依法应予以撤销。关于第三人严万超提出的瓦厂村村民委员会已重新将“柿油坪”土地发包给其使用，其取得该土地承包经营权具有合法依据的诉讼理由。根据前述法律规定，承包方取得土地承包经营权应以承包合同为依据。第三人提交的瓦厂村村民委员会《柿油坪争议地收回决定》和《关于重新发包柿油坪争议地使用权的决定》不具有农村土地承包合同的法定形式及其内容，故不属于土地承包经营权确认登记的合法依据，且根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条的规定，证据的证明力上，国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证。因此，原告宋廷华提交的《农村土地承包经营权证》在证明力上优于第三人提交的瓦厂村村民委员会《柿油坪争议地收回决定》和《关于重新发包柿油坪争议地使用权的决定》等证据，故第三人的上述诉讼理由，本院不予采信。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 撤销被告紫云县政府作出的将案涉“柿油坪”土地承包经营权记载于第三人严万超土地承包经营权证的农村土地承包经营权行政确认登记行为。[该登记行为的具体内容为：严万超《土地承包经营权证》承包土地明细登记记载：1、地块名称柿油平，类型旱地，面积2亩，坐落（四至界限）左至宋界、右至宋界、下至宋界、上至原有荒山界；2、地块名称柿油平，类型旱地，面积0.5亩，坐落（四至界限）左至宋界、右至宋界、下至宋界、上至荒山原有界。] 本案受理费50元，由被告紫云县政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。 审 判 长 谢    川 人民陪审员 莫  豫  川 人民陪审员 胡    蓉 二〇一九年十二月十日 法官助理朱莹鄂 书 记 员 张巧遇（代）