山西省朔州市中级人民法院行政裁定书(2019)晋06行终39号上诉人(原审原告)李秉忠，男，汉族，1951年3月21日生，住所地朔州市。委托代理人李秉程，男，1955年4月27日生，住所地朔城区市。系李秉忠弟弟。被上诉人（原审被告）朔州市朔城区人民政府，所在地址朔城区鄯阳街。负责人孟维君，职务区长。委托代理人落来文，朔州市朔城区人民政府办公室副主任。委托代理人刘润芳，山西业盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）朔州市朔城区神头街道办事处。所在地址朔城区原神头一电厂内。负责人王鹏邦，职务主任。委托代理人闫长春，朔州市朔城区神头街道办事处副主任。委托代理人付生宇，山西朔风律师事务所律师。上诉人李秉忠因与被上诉人朔州市朔城区人民政府、朔州市朔城区神头街道办事处行政征收一案，不服怀仁市人民法院作出的(2019)晋0624行初19号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。上诉人李秉忠上诉称，一、原判认定事实不清；二、原审判决证据不足；三、原审判决“驳回原告李秉忠的第二项诉讼请求”适用法律错误。综上所述,上诉人在一审的第二项诉讼请求是依照朔城区农业委员会“答复”被上诉人神头街道办事处“并将符合上述42条规定的土地以你办正式文件申请补办确权手续”提出的,且符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定,被上诉人神头街道办事处应当履行法定的行政职责,针对上诉人递交的农村土地承包经营权确权登记颁证申请,以正式文件为上诉人申请补办确权手续,原审判决的第三项判决内容即:“三、驳回原告李秉忠的第二项诉讼请求”显然判决不当,依法应当撤销。为此,上诉人特向贵院提起上诉,请求：1、依法撤销怀仁市人民法院作出的(2019)晋0624行初19号《行政判决书》第三项判决并依法改判。2、支持上诉人在一审的全部诉讼请求,判令被上诉人神头街道办事处履行法定职责,以正式文件为上诉人申请补办确权手续。3、诉讼费用由二被上诉人承担。被上诉人朔州市朔城区人民政府辩称，一、被答辩人李秉忠起诉时的诉求与向答辩人申请复议时的请求已经发生变更,且通过一审审理,被答辩人李秉忠当庭无法明确到底是“确权",还是“颁证",属于典型的诉讼请求不明确,应当依法驳回其诉讼请求。1、从被答辩人李秉忠向被上诉人朔城区神头街道办事处提交的《农村土地承包经营权登记颁证申请书》来看,是请求被上诉人神电办为其办理农村土地承包经营权注册登记,在被上诉人神电办不作为的情况下，向答辩人申请行政复议的请求是“责令被申请人神电办针对申请人提出的农村土地承包经营权确权登记颁证申请作出具体行政行为”。后被答辩人李秉忠针对被上诉人朔城区神头街道办事处作出的本案被诉《答复意见》,被答辩人李秉忠向答辩人申请行政复议,复议请求是“责令被申请人针对申请人李秉忠提交的农村土地承包经营权确权登记颁证申请履行法定职责,签署初审意见”,但现在提起的本案之诉是“判令答辩人朔城区神头街道办事处针对被答辩人李秉忠的申请确权土地以正式文件申请补办确权手续”,很显然,被答辩人的第二项诉求与复议时及提出申请时已发生变更。2、从被答辩人多次的请求来看,将土地确权和农村土地承包经营权颁证混淆在一起,很显然两者适用的法律依据及履行的法定程序是不同的,申请土地确权依据《土地管理法》的规定,而申请农村土地承包经营权颁证则依据的是《农村土地承包法》及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等规定。3、先确权后颁证这是法定的程序,对于农村集体土地而言,不管是家庭承包方式还是其他方式的承包,只有村委会同意将集体土地发包给村集体成员并与村民签订承包合同,村民即已经取得了农村土地承包经营权,后经法定程序才存在颁发土地承包经营权证书。否则只要权属有争议,或是未经村委会的发包,被上诉人无权为被答辩人李秉忠依据《农村土地承包法》及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定办理与颁证有关的任何手续。4、至于被答辩人李秉忠提出的“以正式文件申请补办确权手续”的诉求,来源是原农委于2018年6月21日针对被上诉人神电办的报告作出的“关于司马泊村李秉忠申请土地确权的答复”,该答复明确要求被上诉人神电办将被答辩人李秉忠符合《朔城区农村土地承包经营权登记颁证工作政策问题解答》42条规定的土地“以你办正式文件申请补办确权手续”,从被答辩人的诉讼主张来看，显然与本案被诉《答复意见》不是基于同一法律事实,适用的法律依据也不同。综上所述,一、一审判决认定被答辩人李秉忠的诉讼请求不明确并判决驳回其第二项诉讼请求事实清楚、证据充分、适用法律正确。二、被上诉人神电办作出的《答复意见》适当。1、被答辩人李秉忠向被上诉人神电办递交的材料是《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》,从申请内容来看,是要求被上诉人朔城区神头街道办事处就其申请的农村土地承包经营权注册登记,但根据《农村土地承包法》《农村土地承包经营权管理办法》等有关规定,被上诉人朔城区神头街道办事处并无此项法定职责。2、从中央到省再到市县,关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作始终坚持依法依规的原则,要求严格执行《物权法》《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》等相关法律法规和政策规定。根据上述规定,土地承包合同生效后,只有在发包方将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料上报至乡(镇)人民政府农村经营管理部门后,乡(镇)人民政府农村经营管理部门才对发包方报送的材料予以初审。现被答辩人的情况，村委会并未上报任何材料,也不同意将土地发包给被答辩人,故被上诉人也不可能为其出具初审意见。3、从被答辩人李秉忠提交的《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》、《协议书》、《营业执照》等材料来看,涉及在河滩地挖塘养鱼,根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第三条第二款的规定,承包草原、水面、滩涂从事养殖业生产活动的,依照《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》等有关规定确权发证。同时,结合《渔业法》、《山西省实施办法》、《水域滩涂养殖发证登记办法》的规定,关于承包水面、滩涂从事养殖业生产活动的确权发证工作由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门负责,因此,不是被上诉人朔城区神头街道办事处的职责。综上所述,从在案证据材料可以映证被答辩人多次反映问题及被上诉人两次上报原区农委的事实,且根据上述三方面的分析,被上诉人在其职权范围内确实无法就被答辩人反映情况进行审定,因此,被上诉人神电办作出的《答复意见》适当。三、答辩人朔州市朔城区人民政府作出的《驳回行政复议决定书》合法。2019年1月26日,答辩人受理了被答辩人李秉忠的复议申请,后根据答辩人朔城区神头街道办事处作出的《行政复议答复书》和提供的相关证据材料,经审查,被答辩人李秉忠的土地确权申请事项不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权管理办法》规定的签署初审意见的情形,答辩人朔城区神头街道办事处作出的《答复意见》,答复被答辩人李秉忠在职权范围内无法准确为其审定,建议其继续到区农委专业科室进行咨询审定,不违反规定,也不存在撤销的情形。在复议期限内,答辩人依法及时作出了复议决定,因此,复议决定合法。综上,请求人民法院依法驳回被答辩人的上诉请求,依法作出公正判决。被上诉人朔州市朔城区神头街道办事处辩称，1、一审驳回上诉人诉求适用法律正确，认定事实清楚。2、被上诉人神头街道办事处无补办确权手续的法定职责，3、农村土地承包与土地租赁是有本质区别的，本案上诉人并非土地承包人，无权主张土地确权。上诉人李秉忠在二审中提交的证据：朔城区神头街道办事处文件朔区神办法（2018）17号。证明目的：朔城区农委要求被上诉人神头街道办按照这个文件的形式和程序为上诉人申办土地确权手续。其他同一审证据。被上诉人朔城区人民政府对上诉人的证据发表质证意见，一审证据同一审质证意见一致，二审新证据与本案被诉答复意见没有关联性。被上诉人朔州市朔城区神头街道办事处对上诉人的证据发表质证意见，一审证据同一审质证意见一致，这份文件与本案无关，理由：这是2018年上诉人对二轮承包土地的亩数与测量面积不符，申请重新测量，被上诉人神电办向区农委发出的报告与土地确权登记没有直接必然联系。经庭审质证，各方当事人对一、二审主要证据的真实性予以认可，二审查明的事实与一审基本一致，本院予以确认。本院认为，原审判决对原告与村委会是否签订土地承包合同，该合同是否有效，并未查明。涉案土地就土地承包权人是否存在争议，存在怎样的争议，并未查实。行政部门为什么对涉案土地不进行确权登记，存在什么问题，是否需要补充相关材料，亦未作出说明。综上，原审判决事实不清，证据不足，以原告诉讼请求不明确为由，判决驳回原告的第二项诉讼请求，并不妥当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销山西省怀仁市人民法院(2019)晋0624行初19号行政判决；发回山西省怀仁市人民法院重审。审判长 郭明霞审判员 智秀兰审判员 李中祥 二〇一九年十二月二十五日书记员 杨戈燕书记员 曹晋阳