西安铁路运输法院 行 政 判 决 书        （2019）陕7102行初347号原告孙问学，男，汉族，1952年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，户籍地西安市雁塔区，住西安市雁塔区。委托代理人李金平、陈伟，北京市才良律师事务所律师。 被告西安市城市管理和综合执法局，住所地西安市未央区。法定代表人李平伟，局长。委托代理人李建东，该单位工作人员。委托代理人乔春怀，陕西洪振律师事务所律师。原告孙问学不服被告西安市城市管理和综合执法局（以下简称市城管执法局）作出的行政处罚行为，于2019年1月3日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月4日公开开庭审理了本案。原告孙问学及委托代理人李金平、陈伟，被告市城管执法局委托代理人李建东、乔春怀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告孙问学诉称，2018年11月20日西安市城市管理综合执法局对孙问学作出《行政处罚决定书》（西城管执罚字高新01［2018］第8185号），称“经调查核实，你单位（或者个人）实施予以下违法行为：在未取得建设工程规划许可证的情况下在位于XX路XX段XX城XX段XX村XX层砖混结构房屋（两层以上为违法建设）行为”，“根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条、《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条之规定，决定对你单位（或者个人）作出如下行政处罚：责令你于决定送达一日内拆除违法建筑物。”2018年11月26日，西安高新技术产业开发区管理委员会根据该《行政处罚决定书》作出《行政强制拆除决定书》（西高新强拆字「［2018］第8185号）。2018年11月27日上午，原告房屋被西安高新技术产业开发区管理委员会强制拆除。原告认为西安市城市管理综合执法局没有作出涉案行政处罚的法定职权，认定房屋二层以上为违法建设没有事实与法律依据，《行政处罚决定书》（西城管执罚字高新01［2018］第8185号）是违法，请求撤销西安市城市管理综合执法局对孙问学作出的《行政处罚决定书》（西城管执罚字高新01［2018］第8185号）。原告向本院提交以下证据：1.行政处罚决定书，证明被告对原告作出行政处罚决定。2.限期整改通知书，证明被告作出限期整改的通知书。3.行政处罚预先拆除决定书，证明被告预先告知及告知内容，证明被告告知后第二天就实施违法行为。4.集体建设用地使用证，证明原告的主体资格适格。5.行政强制拆除决定书，证明高新管委会对原告作出行政强制拆除决定书。被告市城管执法局辩称，一、原告违法建房的行为违反了我国法律，属于违法建设。原告所建房屋至今未取得规划审批手续，违反了我国法律。《XX庄XX镇规划建设管理条例》（1993年11月01日生效）第二十一条：“在村庄、集镇规划区内，凡建筑跨度、跨径或者高度超出规定范围的乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业的建筑工程，以及二层（含二层）以上的住宅，必须由取得相应的设计资质证书的单位进行设计，或者选用通用设计、标准设计。跨度、跨径和高度的限定，由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的部门规定。”《西安市XX镇建设条例》第三十五条：“村民建设跨度超过九米或者二层以上的房屋，应当由具有相应资质的单位进行设计，也可选用建设行政主管部门认可的通用设计或标准设计。承接前款所列工程的施工单位应当具有相应的资质。”第三十六条：“在镇规划区内进行村民住宅建设的，须持乡村建设规划许可证和用地批准文件，向规划行政管理部门提出开工申请，经现场验线后，方可开工。在镇规划区以外进行村民住宅建设的，须持用地批准文件，XX村XX线后，方可开工。现场验线、定点放线应当确定宅基地的位置、面积、四至、基础标高、房屋层高。”《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据上述法律规定，原告未经规划许可在城镇规划范围内进行建设，属于违法建设。二、被告有行政处罚的法定职权。依据《西安市城市管理综合行政执法条例》第十条城管执法部门具有下列执法职责（二）款：依据XX乡规划和建筑市场管理方面法律、法规、规章的规定，查处未经批准擅自修建临街建筑物、构筑物等行为及建筑施工中影响市容环境的行为，配合规划部门拆除违法建筑；因此，被告有权依据《西安市城市管理综合行政执法条例》的规定对原告的违法建设采取行政处罚。依据2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》第三项关于违法建设查处的规定：按照XX乡规划法相关规定和实际管理要求，本着“查、处分离”的原则开展我市违法建设查处工作。即违法建设的巡查、认定由规划部门负责；违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除等具体执法工作由城市管理部门负责并组织实施。依据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》第二条内容的规定：城管部门根据规划部门的认定意见，按照法定程序下达法律文书，并负责违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除、没收等具体执法工作。强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，被告有权依据《西安市城市管理综合行政执法条例》、《西安市人民政府专项问题会议》和《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》关于违法建设查处的规定对原告的违法建设采取处罚的具体执法工作。三、行政处罚决定书认定事实正确、程序适当，应予维持。2018年11月1日，被告接到西安市规划局高新分局移交的《关于西滩村孙问学、孙静两户违法建设认定的函》（西高规函[2018]267号）,函称“近日，我局接上级交办,位于XX路XX段XX城高速河池寨立交出口段交汇处，西滩村孙问学、孙静两户建设三层砖混结构房屋(两层以上为违法建设)，第三层建筑面积约380㎡,存在以下违法事实：未取得建设工程规划许可证进行建设，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第四十条之规定，属于违法建设。现将该项目函告贵局，请依法查处。处理建议如下：该项目属于无法采取改正措施消除影响的，请贵局予以拆除。”该函附图:1、西滩村孙问学、孙静违法建设现场照片。2、西滩村孙问学、孙静违法建设位置示意图。收到该函后，按照职责分工，被告于2018年11月7日对原告的违法建设进行了现场调查调查，并作出询问笔录、勘验笔录、勘验图和现场照片。经核查，原告构建的砖混结构建筑面积约224.775平方米的房屋在西安市规划局高新分局《关于西滩村孙问学、孙静两户违法建设认定的函》的区域内，系违法建设。2018年11月7日，被告针对原告做出了《限期整改通知书》（西城管执整字高新01【2018】第8185号），告知原告建设违章建筑的行为违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第四十条的规定，限原告于2018年11月12日之前自行拆除。在原告未在指定期限内自行拆除的情况下，2018年11月19日，被告针对原告做出了《行政处罚预先告知书》（西城管执告字高新01【2018】第8185号），告知原告建设违章建筑的行为违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第四十条的规定，现根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条的规定，对原告作出了限期1日内自行拆除违法建设，如强制拆除将由原告承担拆除费用。同时告知原告如对该处罚意见有异议，可在接到本告知之日起7日内向被告提出陈述和申辩，逾期未提出陈述或申辩，视为原告放弃陈述和申辩的权利。2018年11月20日，被告对原告的违章建设作出了《行政处罚决定书》（西城管执罚字高新01【2018】第8185号），告知原告建设违章建设的行为违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第四十条的规定，现根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条的规定，对原告作出了限期1日内自行拆除违法建设，并告知原告如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内向西安市人民政府申请行政复议，也可以在6个月内向西安铁路运输法院提起行政诉讼。上述法律文书均进行了合法送达，依法发生法律效力。综上所述，被告认定违法事实清楚，证据确实充分，程序合法，被告作出的《行政处罚决定书》符合法律的规定，应当予以维持。被告市城管执法局提交以下证据：第一组证据：1.违法建设认定函 ；2.调查询问笔录；  3.现场勘验笔录。证明被告作出《行政处罚决定书》依据的事实清楚、证据确实充分。第二组证据：4.限期整改通知书；5.送达回证；6.行政处罚预先告知书； 7.送达回证。证明被告《行政处罚决定书》前的整改通知、预先告均已经完成，文书均合法送达。第三组证据：8.行政处罚决定书；  9.送达回证。证明被告作出《行政处罚决定书》依据的事实清楚、证据确实充分，程序合法，应当依法维持。第四组证据：10.西安市规划局关于西高新函【2006】58号的回复，证明根据该函内容，原告所加盖违建处土地属于城市规划区。在城市规划区内加建房屋需要经规划部门审批，且应取得《建设工程规划许可证》，但原告加建房屋未办理任何审批手续，不但违反了我国对城市建筑空间布局进行管理和控制，也置他人的生命和财产于不顾，其行为属于未取得规划许可建设的违法行为。第五组证据：11.西安市人民政府专项问题会议 ；12.西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知。证明被告有权依据2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》和《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》关于违法建设查处的规定对原告的违法建设采取处罚、拆除等具体执法工作。被告的行政行为没有超越法律规定的权限，行政行为应当予以维持。经庭审举证，原、被告的质证意见为：原告对被告市城管执法局提交的第二、三、五组证据的真实性认可，对第一、四组证据的真实性不予认可，对所有证据的证明目的不予认可。被告市城管执法局对原告提交的证据1、2、3的真实性认可，对证据4 的真实性不予认可，对证据5的关联性不予认可，对所有证据的证明目的不认可。本院对上述证据作如下认证：因原、被告提交的所有证据与本案待证事实相关联且符合证据的形式要件，本院对原、被告提交的所有（除原告提交的证据5，因与本案的待证事实不具有关联性）证据的真实性予以确认。经审理查明，原告孙问学在原丈八沟街道办西滩（南湖）村南湖十一排1号有宅基地一处，并自建房屋。2018年10月30日，西安市规划局高新分局向被告发送西高规函（2018）267号《关于西滩村孙问学、孙静两户违法建设认定的函》，函称“近日，我局接上级交办,位于XX路XX段XX城高速河池寨立交出口段交汇处，西滩村孙问学、孙静两户建设三层砖混结构房屋(两层以上为违法建设)，第三层建筑面积约380㎡,存在以下违法事实：未取得建设工程规划许可证进行建设，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第四十条之规定，属于违法建设。现将该项目函告贵局，请依法查处。处理建议如下：该项目属于无法采取改正措施消除影响的，请贵局予以拆除”，该函附图:1、西滩村孙问学、孙静违法建设现场照片；2、西滩村孙问学、孙静违法建设位置示意图。被告于2018年11月7日对原告的违法建设进行了现场调查调查，并作出询问笔录、勘验笔录、勘验图和现场照片。2018年11月7日，被告针对原告做出了《限期整改通知书》（西城管执整字高新01【2018】第8185号），告知原告建设违章建筑的行为违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第四十条的规定，限原告于2018年11月12日之前自行拆除。2018年11月19日，被告针对原告做出了《行政处罚预先告知书》（西城管执告字高新01【2018】第8185号），因原告的建设行为行为违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第四十条的规定，现根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条的规定，对原告作出了限期1日内自行拆除违法建设，如强制拆除将由原告承担拆除费用。同时告知原告如对该处罚意见有异议，可在接到本告知之日起7日内向被告提出陈述和申辩，逾期未提出陈述或申辩，视为原告放弃陈述和申辩的权利。2018年11月20日，被告对原告的违章建设作出了《行政处罚决定书》（西城管执罚字高新01【2018】第8185号），因原告的建设行为行为违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第四十条的规定，现根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条的规定，对原告作出了限期1日内自行拆除违法建设，并告知原告如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内向西安市人民政府申请行政复议，也可以在6个月内向西安铁路运输法院提起行政诉讼。另查明，原告所在的村系改造村。本院认为，本案的争议焦点是被告作出的（西城管执罚字高新01【2018】第8185号）《行政处罚决定书》的合法性。原告孙问学在原丈八沟街道办西滩（南湖）村南湖十一排1号有宅基地一处，并自建房屋。本案系因涉案房屋所在的村处在土地征收及城中村改造过程中，因征迁而发生本案的行政处罚争议。西安市规划局高新分局以原告所有的部分房屋未取得建设工程规划许可证进行建设，认定原告的部分房屋属于违法建筑，并于2018年10月30日向被告市城管执法局下属单位高新分局发送西高规函（2018）267号《关于西滩村孙问学、孙静两户违法建设认定的函》，2018年11月20日，被告作出（西城管执罚字高新01【2018】第8185号）《行政处罚决定书》。由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，不是农村居民能够克服和解决的，其不存在过错，且本案原告不存在突击加建的行为。被告将涉案房屋认定为违法建筑并作出涉案的行政行为，其执法目的不是为了整治违法建设行为，而是为了加快推进城改工作的进程，其执法目的不具有正当性，属于滥用职权的情形，即被告作出的（西城管执罚字高新01【2018】第8185号）《行政处罚决定书》法律文书的合法性，本院不予认可，依法予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（五）项的规定，判决如下：依法撤销被告西安市城市管理和综合行政执法局于2018年11月20日作出的（西城管执罚字高新01【2018】第8185号）《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告西安市城市管理和综合行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                             审  判  长     张成金                         人民陪审员     孙玉革人民陪审员     乔汉林                           二〇一九年十二月十日                          书   记  员    鲁亚菊   1