西安铁路运输法院 行政判决书 （2019）陕7102行初3189号 原告西安冠城置业有限公司，住所地西安市高新区。法定代表人马继辉，董事长。委托代理人李健，陕西稼轩律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局。住所地西安市未央区。法定代表人冯涛，局长。委托代理人彭军平，该局工作人员。委托代理人高雅丽，陕西宝伦律师事务所律师。被告陕西省自然资源厅，住所地陕西省西安市莲湖区。法定代表人薛建兴，厅长。委托代理人李万荣，该厅工作人员。委托代理人**，陕西永嘉信律师事务所律师。原告西安冠城置业有限公司（以下简称冠城公司）因不服被告西安市自然资源和规划局（以下简称市自然局）于2019年6月17日向其作出的市国土发【2019】4-15号行政处罚决定及陕西省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）于2019年8月27日作出的陕自然资复【2019】34号行政复议决定，于2019年9月16日向本院提起行政诉讼，本院于2019年10月11日受理后，于2019年10月15日向二被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月25日公开开庭审理了本案。原告冠城公司的委托代理人李健，被告市自然资源和规划局的委托代理人彭军平、高雅丽，被告省自然资源厅的委托代理人李万荣、**到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。被告市自然资源和规划局于2019年6月17日向原告冠城公司作出市国土发【2019】4-15号行政处罚决定，内容为“一、没收西安冠城置业有限公司非法占用的24644平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施；二、对西安冠城置业有限公司非法占用的36.966亩（折合24644平方米）集体土地的行为，处以每平方米15元的罚款，共计人民币369660元。”并于2018年6月25日送达原告。被告省自然资源厅于2019年8月27日向原告作出陕自然资复【2019】34行政复议决定，维持了被告市自然资源和规划局的行政处罚决定，并于2019年9月1日邮寄送达原告。原告冠城公司诉称，2019年6月17日，被告市自然局向原告作出市国土发【2019】4-15号行政处罚决定，没收原告新建建筑物和其他设施，并对原告处人民币369660元罚款，原告认为涉案项目属于东张村城改项目，已取得城改审批手续，其用地并非擅自占地行为，且被告未考虑到项目实际购买者利益，其处罚决定违反“最小损害行政相对人利益”原则，应予撤销，故原告向被告省自然资源厅申请复议，该被告维持了该处罚决定，原告不服，故诉至法院，请求1、撤销被告市自然资源和规划局作出的市国土发[2019]4-15号《行政处罚决定书》；2.撤销被告省自然资源厅作出的陕国土资复[2019]34号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费由两被告承担。原告向本院提交了以下证据：1、市国土发【2019】4-15《行政处罚决定书》（非本案处罚决定书）、市国土强催字【2019】4-21号《履行行政处罚决定催告书》；证明被告市自然局作出了两份编号一样的处罚决定书，原告先收到的是要求补办相关审批手续的处罚决定书，违反一事不再罚原则。2、东张村城改项目报批手续9份（1、城中村改造项目协议书；2、关于东张村城中村改造拆迁问题的备忘录；3、补充协议；4、关于XX城XX村XX小组的决议；5、关于XX城XX村XX小组人员有关问题的通知；6、东张村委会关于XX村XX城中村改造有关问题的请示；7、未央宫街道办关于XX村XX城中村改造的请示；8、未央区城改办关于XX村XX城中村改造计划的请示；9、西安市城改办关于XX村XX城中村改造计划的通知）。该组所有文件原件均遗失，该组证据证明被告作出处罚时违反最小损害行政相对人利益原则。被告市自然局辩称，1、被告作出的涉案土地违法案件行政处罚决定认定违法占地事实清楚、证据确凿；2、涉案土地违法案件行政处罚决定程序合法、内容适当；3、涉案土地违法案件行政处罚决定适用法律正确、处罚适当，原告诉称的事实和理由均不成立，根据《行政诉讼法》第六十九条之规定，请求驳回其诉讼请求。被告市自然局向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据《土地管理法》第76条的规定；事实依据方面，1、企业法人营业执照              ；2、法人委托书；3、身份证复印件；4、违法线索登记表；5、现场勘测笔录；6、调查记录。证明被告认定事实清楚、证据确凿充分。法律依据方面，依据《土地管理法》第43、76条；《土地管理法实施条例》第42条；《行政处罚法》第4条的规定。程序依据方面，1、违法线索登记表；2、现场勘测笔录；3、调查记录；4、行政处罚告知书；5、行政处罚听证告知书及送达回证（2份）；6、立案呈批表；7、土地违法案件调查报告；8、违法案件处理决定呈批表；9、西安冠城置业有限公司案件审理记录；9、土地违法案件行政处罚决定书（市国土发（2019）4-15号）及送达回证。以上证据证明被告处罚程序正确。被告省自然资源厅辩称，2019年7月16日，原告对被告市自然局作出的处罚决定申请被告省自然厅复议，同日，被告省自然厅向被告市自然局发出行政复议答复通知书，要求其限期举证，8月27日，被告省自然厅作出了维持涉案处罚决定的复议决定，并于9月1日送达原告。被告作出的复议决定程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。被告省自然资源厅向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据《行政复议法》第12条的规定；程序证据方面，1、行政复议申请书及证据；2、行政复议答复通知书；3、行政复议答复书及证据；4、申请人阅卷笔录；5、行政复议决定书；6、EMS全球邮政特快专递单。证明涉案复议决定事实清楚、程序合法、内容适当、适用依据正确。经庭审质证，原告对被告市自然资源和规划局的职权依据无异议，对事实方面的证据真实性、合法性均无异议，对证明目的均不予认可，认为原告违法占地事出有因；对该被告适用法律无异议，对被告程序方面的证据真实性、合法性均不认可，认为涉案处罚决定书的送达回证为原告委托代理人签收，听证告知书及处罚告知书非原告委托代理人所签。对被告省自然资源厅的职权依据、法律依据及证明程序合法性的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议，对该被告证明被告市自然局事实认定正确的事实方面的证据真实性无异议，对证明目的不予认可。被告市自然资源和规划局对原告提交的证据1行政处罚决定书的真实性认可，证明目的不予认可，认为该处罚决定已经作废；对市国土催告字【2019】4-21号的真实性不认可，认为该局从未发出过该份文书。对第二组证据的真实性及关联性不予认可，因为无原件核对。对被告省自然资源厅提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。被告省自然资源厅对原告提交的证据1关联性不予认可；对证据2的关联性及真实性均不予认可，认为不能证明原告违法行为的合法性，对被告市自然局提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。本院对原告提交的证据1中的处罚决定书及证据2因无原件核对，故对其真实性均不予确认，对履行行政处罚决定催告书因与本案待证事实无关，故本院不予采信。对被告市自然局及被告省自然厅提交的证据因来源合法、内容真实、可以证明待证事实，故对其证据的真实性均予以确认。经审理查明，2019年5月16日，被告市自然局对原告冠城公司委托代理人郭维华就原告占用XX街道办事处XX村集体土地进行房地产开发建设一事进行调查询问，原告认可其对涉案“大兴路以北，白家口转盘以北，XX村XX村两委会组织的村民代表会议形成决议并取得土地使用权，未取得相关土地审批手续，被告告知其上述土地范围内出现的违法建设的构筑物属严重违法占地行为，应立即停止涉案违法建设，自行拆除违法建筑物、构筑物。原告对该告知内容予以认可。同日，被告执法人员对原告涉案占地现场进行勘测，确定其占地面积为36.966亩（24644㎡），占地四至为“XX环XX路XX段，XX村XX小区，南至大兴西路，北至汉城湖景区”，原告公司委托代理人在该勘测笔录上签字确认，经套合《西安市未央区土地利用总体规划图（2006-2020）》及《西安市未央区利用现状图》显示，涉案占地类型为城市建设用地。2019年5月20日，被告市自然局向原告冠城公司作出《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，拟对原告作出1、没收违法占地上的建筑物、构筑物等设施；2、并处以每平方米30元以下罚款的行政处罚决定，并告知原告陈述、申辩及听证的权利。并于同日直接送达原告委托代理人郭维华，该代理人在该送达回执上予以签收并表示不申请听证。2019年6月17日，被告向原告作出市国土发[2019]4-15号《行政处罚决定书》，以原告公司擅自占用西安市未央区XX街道办事处XX村集体土地进行建设，占地面积为36.966亩，该宗土地为城市建设用地，原告的行为违反了《土地管理法》第43、44条规定，属于违法占地行为为由，对原告作出“一、没收非法占用的24644平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施；二、对非法占用的36.966亩（折合24644平方米）集体土地的行为，处以每平方米15元的罚款，共计人民币369660元。”并于2019年6月25日送达原告。原告不服，于2019年7月15日向被告省自然厅提出行政复议申请，该被告于次日受理后，于8月27日作出维持该处罚决定的行政复议决定，并于9月1日邮寄送达原告。原告不服，于2019年9月16日向本院提起行政诉讼，要求撤销二被告的涉案行政行为。本院认为，本案的争议焦点为被告市自然资源和规划局作出的市国土发【2019】4-15号行政处罚决定及被告省自然资源厅作出的陕自然资复【2019】34行政复议决定是否合法，是否应当被撤销。针对第一个争议焦点，根据《中华人民共和国土地管理法》 第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，本案中，被告市自然局具有对辖区内的土地违法行为进行查处的法定职权，对此本院依法予以确认。根据本案查明的事实，本院对原告在被告对其调查询问、现场勘测的行政执法程序中均认可其占用西安市未央区XX街道办事处XX村集体土地进行建设，占地面积为36.966亩，该宗土地为城市建设用地，未办理建设审批手续的事实依法予以确认。对于原告认为涉案建设未办理审批手续的种种客观原因，因不能构成其违法行为的法定事由及不可抗力，故本院对其认为被告作出涉案行政处罚依据的事实错误的主张依法不予支持。根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，被告向原告直接送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书并作出土地行政处罚决定书等行为符合法定的程序性要求，本院对此予以认可。根据《土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”及《土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”之规定，被告作出没收原告涉案违法建筑并处每平方米15元罚款的处罚决定符合法律规定，对原告认为的“被告违反最小损害行政相对人利益原则”作出涉案处罚决定因无事实及法律依据，本院依法不予支持。针对第二个争议焦点，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请复议”之规定，被告省自然厅具有作出本案行政复议决定的法定职权，对此本院依法予以确认。根据该法第二十八条第一款“行政复议机关应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”及《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”之规定，本案中，被告市自然局向原告作出的处罚决定事实清楚、证据确凿充分，程序合法，适用法律、法规正确，被告省自然厅在法定期限内作出维持该处罚决定的复议决定符合法律规定，本院予以认可。原告冠城公司主张撤销该复议决定因缺乏事实及法律依据，本院对其请求不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告西安冠城置业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告西安冠城置业有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长      蒋漱玉人民陪审员      王  建人民陪审员      强智才 二Ο一九年十二月十三日 书  记  员      郝建号附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条   行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。   第七十九条  复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。  1