广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申509号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）罗国夫，男，1957年9月5日出生，壮族，住柳州市柳北区。 委托代理人罗青柳，女，1984年4月11日出生，壮族，住柳州市柳北区，系罗国夫之女。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）柳州市社会保险事业局，住所地：柳州市高新一路北一巷7号。 法定代表人张永强，局长。 再审申请人罗国夫因其诉柳州市社会保险事业局（以下简称柳州市社保局）社会保障行政确认一案，不服柳州市中级人民法院（2019）桂02行终35号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 柳州市城中区人民法院一审查明：罗国夫于2017年9月1日达到退休日期后向柳州市社保局申请支付基本养老金待遇。2017年9月，柳州市社保局作出《基本养老金核定表》，按桂政发〔2006〕54号《广西壮族自治区人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（以下简称54号文件）规定，以全区城镇单位在岗职工月平均工资4581.9元为标准，核定从2017年10月起，罗国夫的月基本养老金按3272.1元发给。2017年11月10日，广西壮族自治区人力资源和社会保障厅、财政厅印发桂人社发〔2017〕65号《关于2017年度基本养老保险缴费和计发待遇基数有关问题的通知》（以下简称65号文件），规定在核定2017年基本养老保险缴费和计发待遇使用到上年度全区城镇单位在岗职工平均工资时，以年均56685元为依据。据此，柳州市社保局对罗国夫的基本养老金重新进行了核定，从2018年1月起按3362.4元发放给罗国夫，并补齐了之前的差额部分。罗国夫认为54号文件系自治区人民政府颁发的地方性政策性法规，至今仍有效。该文件第五条（二）中明确了全区城镇单位在岗职工月平均工资、全区职工月平均工资以每年自治区统计局公布的数字为准。2017年6月2日，广西壮族自治区统计局官方网站公布2016年全区在岗职工年平均工资60239元，应以60239元为依据核发养老金。柳州市社保局在2017年12月进行养老金重算并补发时，并未按照54号文件的规定计发罗国夫养老金，而是按照65号文件凭空指定的年均56685元为依据，其作出的《基本养老金核定表》侵犯罗国夫合法权益。65号文件违反54号文件规定，没有法律依据。请法院判令：1．撤销2017年9月27日柳州市社保局向罗国夫作出的《基本养老金核定表》；2．柳州市社保局按照54号文件，采用自治区统计局公布的2016年度在岗职工年平均工资60239元，即以月平均工资5019.90元为基数，从2017年10月起，计发罗国夫的养老金待遇。 另查明：根据54号文件的规定，全区城镇单位在岗职工月平均工资以每年自治区统计局公布的数字为准。在2012年之前，广西壮族自治区人力资源和社会保障厅均以自治区统计局提供的全区城镇单位在岗职工年平均工资作为计费依据。从2013年起，自治区统计局公布的数据变为全区城镇非私营单位在岗职工平均工资，但广西壮族自治区人力资源和社会保障厅仍以上述数据作为计费依据。直至2017年11月10日，广西壮族自治区人力资源和社会保障厅、财政厅印发了65号文件，规定在核定2017年基本养老保险缴费和计发待遇使用到上年度全区城镇单位在岗职工平均工资时，以年均56685元为依据。而自治区统计局2017年公布的2016年度全区城镇非私营单位在岗职工年平均工资为60239元。罗国夫认为应当以60239元作为计算其基本养老金的依据，并要求对65号文件进行一并审查。据此，一审法院向广西壮族自治区人力资源和社会保障厅以及财政厅分别发出了《关于听取65号文件合法性相关意见的函》，就该文件中“年均56685元”的确定依据以及该文件的制订程序等问题，听取制定机关的意见。广西壮族自治区人力资源和社会保障厅以及财政厅分别给一审法院复函，认为根据54号文件的规定，全区城镇单位在岗职工月平均工资以每年自治区统计局公布的数字为准。但自治区统计部门所公布统计指标中的“城镇单位在岗职工平均工资”中的“城镇单位”均指“城镇非私营单位”，不包含城镇私营单位，也没有公布全口径的城镇单位在岗职工平均工资。因此，不断有参保单位和参保个人反映缴费基数过高，工资水平被“虚高”，同时企业负担加重，企业成本增高。在此情况下，广西壮族自治区人力资源和社会保障厅以及财政厅商议草拟成稿后，先后完成了征求意见、风险评估以及书面请示自治区人民政府审定等规定环节工作，并在最终得到自治区人民政府批复同意后，以两厅名义印发。至于年均56685元的具体金额，是以2014年全区在岗职工平均工资46846元为基数，参考2010年至2014年5年来全区在岗职工平均工资的平均增长率约10%计算得出。与2015年全区城镇非私营单位在岗职工平均工资54983元相比，只增长了3.1%，一方面减轻了企业缴费负担；另一方面2017年计算所得基本养老保险待遇比2016年略有增长，不会造成退休人员待遇下降。此外，我区公布的数据比国家统计局公布的全国城镇单位从业人员平均工资57394元低710元，这与近年来全国所公布的在职人员平均工资水平及排位基本相一致。 一审判决认为：关于柳州市社保局依据65号文件确定的年平均工资核定罗国夫的基本养老保险金是否合法的问题。根据54号文件的规定，城镇单位在岗职工月平均工资是指包括机关、事业单位和企业在内的全部城镇单位在岗职工月收入的平均值，全区城镇单位在岗职工月平均工资以每年自治区统计局公布的数字为准。罗国夫2017年退休时，自治区统计局不再公布全区城镇单位在岗职工月平均工资数据，其公布的数据60239元是全区城镇非私营单位在岗职工年平均工资，对私营单位在岗职工年平均工资未统计在内，并不符合54号文件规定的“包括机关、事业单位和企业在内的全部城镇单位在岗职工月收入的平均值”，因此罗国夫要求以全区城镇非私营单位在岗职工年平均工资60239元作为其基本养老金的计算依据，理由不充分，依法不予支持。65号文件是由广西壮族自治区人力资源和社会保障厅以及财政厅共同商议确定，经自治区人民政府批准后印发，其确定的年均56685元参考了历年的全区在岗职工平均工资额以及平均增长率，也与其他省市进行了比对，既考虑了减轻企业缴费负担问题，也确保了不降低退休人员待遇，以该数据作为全区城镇单位在岗职工年平均工资并不违反54号文件规定。因此柳州市社保局依据65号文件核定罗国夫的基本养老保险金并不违反法律、法规及规章的规定，依法予以支持。综上，罗国夫要求撤销柳州市社保局核定的基本养老待遇理由不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回罗国夫的诉讼请求。 柳州市中级人民法院二审查明的事实与一审判决认定的基本事实一致。该院二审认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定：“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”从在案证据来看，65号文件并无上述违法情形，罗国夫的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。 再审申请人罗国夫申请再审称：广西壮族自治区人力资源和社会保障厅以及财政厅没有职权制定社会保险缴费和计发待遇基数，其共同作出的65号文件违反上位法的规定，不能作为核定基本养老保险金的计算标准。柳州市社保局以65号文件为依据向罗国夫作出《基本养老金核定表》亦违法。请求再审撤销一审、二审判决和柳州市社保局作出的《基本养老金核定表》；判令柳州市社保局按照54号文件，采用自治区统计局公布的2016年度在岗职工年平均工资60239元，即以月平均工资5019.90元为基数，从2017年10月起，计发罗国夫的养老金待遇并补齐差额。 本院经审查认为：关于柳州市社保局依据65号文件向罗国夫作出《基本养老金核定表》是否合法的问题。54号文件第五条规定：“城镇单位在岗职工月平均工资是指包括机关、事业单位和企业在内的全部城镇单位在岗职工月工资收入的平均值。”该条同时规定，全区城镇单位在岗职工月平均工资、全区职工月平均工资以每年自治区统计局公布的数字为准。2017年自治区统计局公布2016年度广西城镇非私营单位就业人员平均工资为57878元，其中，全区在岗职工年平均工资60239元。公布附件对城镇非私营单位及全区在岗职工的范围进行了解释：“在岗职工是指在本单位工作且与本单位签订劳动合同，并由单位支付各项工资和社会保险、住房公积金的人员。城镇非私营单位具体包括国有单位、城镇集体单位、联营经济、股份制经济、外商投资经济、港澳台投资经济等单位。工资统计是统计单位的就业人员，而个体就业人员、自由职业者等非单位就业人员不在工资统计范围内。”由此可知，2017年自治区统计局公布的城镇非私营单位就业人员平均工资、全区在岗职工年平均工资与54号文件中的城镇单位在岗职工月平均工资并非同一个概念及范畴。由于自治区统计局公布的数据已没有54号文件中的全区城镇单位在岗职工月平均工资这一概念，而且按照自治区统计局公布的城镇非私营单位就业人员平均工资、全区在岗职工年平均工资作为社保缴费基数，又不断有参保单位和参保个人反映缴费基数过高，工资水平被“虚高”，造成企业负担加重，企业成本增高。因此，经广西壮族自治区人民政府同意，广西壮族自治区人力资源和社会保障厅以及财政厅联合作出65号文件确定城镇单位在岗职工平均工资数值不违反上位法规定，没有明显不当之处。罗国夫认为54号文件规定的城镇单位在岗职工与自治区统计局公布在岗职工为同一概念与事实不符，其要求按照自治区统计局公布的2016年度在岗职工年平均工资60239元为依据计发养老金待遇没有法律依据，本院不予支持。 综上，罗国夫的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回罗国夫的再审申请。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 班 艳 审 判 员 陈伟红 二〇一九年十二月二十六日 法官助理 封 宇 书 记 员 贾茜茜