广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申496号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）钟寿欣，男，1969年4月12日出生，汉族，住昭平县。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区自然资源厅，住所地:南宁市青秀区中新路2号。 法定代表人陈建军，厅长。 委托代理人黄雪莲，广西壮族自治区自然资源厅工作人员。 委托代理人廖平军，北京大成（南宁）律师事务所律师。 再审申请人钟寿欣因诉广西壮族自治区自然资源厅（原广西壮族自治区国土资源厅，以下简称自治区自然资源厅）不履行查处法定职责一案，不服南宁铁路运输中级法院（2019）桂71行终10号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 南宁铁路运输法院一审查明：2012年11月10日，原昭平县国土资源局对昭平县城市建设投资有限公司在昭平县江滨大道违法占地行为立案，并于2012年11月26日作出昭国土资罚字〔2012〕第65号《行政处罚决定书》，没收昭平县城市建设投资有限公司在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以罚款59800元。2015年8月18日，原昭平县国土资源局接到昭平县纪委转来的信访件，于2015年9月11日对钟寿欣作出《关于钟寿欣来信反映昭平县国土资源局有关人员不作为等问题的答复》。2017年2月26日，钟寿欣向原贺州市国土资源局检举昭平县住房和城乡建设局和昭平县江滨新区（新型城镇化）管理委员会违法、越权征收其承包地的违法事实。2017年3月29日，原贺州市国土资源局对钟寿欣作出《关于举报土地违法线索的答复》。钟寿欣不服，于2017年4月13日向自治区自然资源厅执法监察局举报，要求自治区自然资源厅执法监察局调查处理。2017年8月7日，自治区自然资源厅执法监察局作出《国土资源举报线索处理情况告知书》，告知钟寿欣：“你举报昭平县人民政府违法征地、请求查处等问题，根据《广西壮族自治区人民政府关于公布自治区发改委等14个部门权力清单和责任清单的通知》（桂政发〔2015〕32号），该举报材料属于实行市、县（市、区）属地管理类行政权力事项，我局已将有关材料转贺州市国土资源局调查处理，具体处理情况咨询贺州市国土资源局。”原贺州市国土资源局接到自治区自然资源厅执法监察局转来的材料后，于2017年11月6日对钟寿欣作出《关于国土资源举报线索答复》。钟寿欣不服该答复，于2017年12月向自治区自然资源厅执法监察局提交《关于土地违法问题的反映、举报》，请求确认征地程序违法、行为违法，履行征收本户承包土地的程序手续。自治区自然资源厅于2018年1月4日对钟寿欣的举报作出《国土资源违法线索登记表》。2018年1月17日，钟寿欣向自治区自然资源厅递交《查处土地征收程序违法、行为违法申请书》，请求对昭平县人民政府征收钟寿欣承包地的程序违法、行为违法进行全面依法、依规查处；请求对贺州市国土资源局有关工作人员不履行法定职责、查处不力的问题进行处理，并将查处结果向钟寿欣书面回复。2018年1月24日，自治区自然资源厅对钟寿欣的申请作出《国土资源违法线索登记表》。2018年2月1日，自治区自然资源厅执法监察局以《广西国土资源违法违规线索信件转办单》转原贺州市国土资源局调查核实，同时以《广西国土资源举报线索告知书》告知钟寿欣。2018年4月，钟寿欣向国家土地督察广州局提交《查处非法批地、征用、占地违法行为申请》，请求：一、对昭平县人民政府、昭平县住房和城乡建设局、昭平县新型城镇化管委会（昭平县江滨新区管理委员会）、昭平县城市建设投资有限公司非法批地、征用、占地的违法行为予以立案查处，并书面告知查处结果；二、或者根据《国土资源领域违法违规案件公开通报和挂牌督土办法》予以督办。国家土地督察广州局将钟寿欣的申请材料邮寄至自治区自然资源厅。自治区自然资源厅执法监察局于2018年5月23日以《广西国土资源违法违规线索信件转办单》转原贺州市国土资源局调查核实。2018年6月13日，昭平县国土资源局作出《关于钟寿欣举报事项有关情况的告知书》，就“江滨中路及其路网项目建设的有关情况、奶牛场被拆除情况、昭平县城市建设投资有限公司非法占地的处理情况”作出了答复，并于当日向钟寿欣送达。钟寿欣不服，提起本案行政诉讼，请求法院判决：自治区自然资源厅立即对钟寿欣提交的《查处土地征收程序违法、行为违法申请书》依法履行立案查处的法定职责。 南宁铁路运输法院一审认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第四项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。当事人对于信访事项处理结果不服，转变为请求行政机关履行法定职责案件提起诉讼，其实质是对信访处理结果不服提起的诉讼。本案中，钟寿欣在向自治区自然资源厅提出2018年1月17日的《查处土地征收程序违法、行为违法申请书》前，已向自治区自然资源厅提出过相关的申请，自治区自然资源厅将其申请事项转由原贺州市国土资源局办理，原贺州市国土资源局已书面对其进行了答复。且钟寿欣在向自治区自然资源厅提交《查处土地征收程序违法、行为违法申请书》后，又于2018年4月向国家土地督察广州局提交了《查处非法批地、征用、占地违法行为申请》，要求对昭平县人民政府、昭平县住房和城乡建设局、昭平县新型城镇化管委会（昭平县江滨新区管理委员会）、昭平县城市建设投资有限公司非法批地、征用、占地的违法行为予以立案查处，国家土地督察广州局收到申请后转自治区自然资源厅处理，自治区自然资源厅转给原贺州国土资源局，原昭平县国土资源局又对钟寿欣作出书面告知书。钟寿欣针对2018年1月17日的《查处土地征收程序违法、行为违法申请书》，要求自治区自然资源厅履行法定职责，实质是对此前原昭平县国土资源局、原贺州市国土资源局的答复和处理不服提起的诉讼，是对已处理过的事项再次请求处理。根据上述规定，钟寿欣的起诉事项不属于行政诉讼的受案范围，应裁定驳回钟寿欣的起诉。 关于钟寿欣要求自治区自然资源厅对原贺州市国土资源局有关工作人员不履行法定职责、查处不力进行处理的问题。上级行政机关对下级行政机关及其工作人员是否遵守国家法律和纪律或者对有关事件的处理是否符合法律和政策予以检查、调查、处理，是行政机关的内部监督。钟寿欣要求自治区自然资源厅对原贺州市国土资源局有关工作人员不履行法定职责、查处不力进行处理，实质是要求自治区自然资源厅履行对其下级机关的内部监督职责，内部监督行为实施与否不会对钟寿欣的权利义务产生影响。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定，不属于法院行政诉讼的受案范围，故钟寿欣要求自治区自然资源厅对原贺州市国土资源局有关工作人员不履行法定职责、查处不力进行处理的请求不属于法院行政诉讼的受案范围，应当予以驳回。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九第一款第四项的规定，裁定：驳回钟寿欣的起诉。 南宁铁路运输中级法院二审认为：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第四项、第八项的规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，均不属于行政案件受案范围。本案中，钟寿欣在本案诉讼前，就相同事项多次向自治区自然资源厅进行举报，自治区自然资源厅、原贺州市国土资源局、原昭平县国土资源局分别多次对钟寿欣的请求事项作出答复、处理。钟寿欣要求自治区自然资源厅对贺州市人民政府、原贺州市国土资源局进行查处，均属于上级行政机关基于内部层级监督关系进行的内部管理行为，不对外产生法律效力，不具有可诉性。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一项的规定，钟寿欣对自治区自然资源厅的起诉不属于行政案件受案范围，一审法院驳回钟寿欣对自治区自然资源厅的起诉正确，二审予以确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 钟寿欣申请再审称：一、钟寿欣为维护自身合法权益，依法逐级举报土地违法行为，并申请自治区自然资源厅依法履行查处土地违法行为的法定职责，但均被当作信访对待。钟寿欣诉请自治区自然资源厅履行查处土地违法法定职责，与钟寿欣有利害关系，该诉请有明确的行为人，有明确的事项，不属于信访，人民法院应当受理。一、二审认定钟寿欣的起诉不符合行政诉讼受案范围错误。二、一、二审法院未对原昭平县国土资源局于2012年11月26日作出的《行政处罚决定书》的合法性进行审查不当。三、钟寿欣与贺州市自然资源局有关工作人员不履行查处土地违法行为的法定职责有利害关系，钟寿欣向自治区自然资源厅投诉，要求对其下级工作人员未履行查处土地违法行为法定职责进行处理，符合法律规定。一、二审法院认定对钟寿欣的权利义务不产生影响、不属于法院行政诉讼受案范围，是错误的。综上，一、二审法院审理程序和采信证据违法，认定事实和适用法律错误，请求撤销一、二审裁定，依法再审。 自治区自然资源厅答辩称：一、钟寿欣就同一事项多次向自治区自然资源厅等国土资源部门申请信访、查处，有关部门已进行处理，并将有关调查核实情况告知钟寿欣。钟寿欣提起本案诉讼，实质上是对此前原昭平县国土资源局、原贺州市国土资源局的答复和处理不服提起诉讼，是对已处理过的事项再次请求处理，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、钟寿欣就其所主张的昭平县住房和城乡建设局、昭平县江滨新区管理委员会违反法定程序、越权征收土地的事项要求自治区自然资源厅履行查处职责。但根据《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》、《广西壮族自治区人民政府关于公布自治区发展改革委等14个部门权力清单和责任清单的通知》、《广西壮族自治区国土资源厅行政权力事项实施清单》的相关规定，自治区自然资源厅不具有对钟寿欣所主张事项直接予以查处的法定职责。三、钟寿欣提交《查处土地征收程序违法、行为违法申请书》要求自治区自然资源厅对有关人员进行查处，实质上是要求自治区自然资源厅对下级机关及有关人员履行内部监督职责，但内部监督行为不会对钟寿欣的权利义务产生影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，一、二审裁定认定事实清楚，适用法律依据正确，请求裁定驳回钟寿欣的再审申请。 本院认为，钟寿欣要求自治区自然资源厅查处违法行为，应以该厅具备相应的法定职责并具有管辖权为前提。《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第六十六条第一款规定:“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”第六条规定：“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。”《国土资源违法行为查处工作规程》对国土资源违法案件的管辖进行了具体规定。《广西壮族自治区人民政府关于公布自治区发展改革委等14个部门权力清单和责任清单的通知》及《广西壮族自治区国土资源厅行政权力事项实施清单》也对自治区自然资源厅保留的行政处罚权力事项进行了具体规定。自治区自然资源厅除管辖法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件和上级交办的案件外，对是否管辖其他国土资源违法案件具有裁量职权。本案中，钟寿欣向自治区自然资源厅递交《查处土地征收程序违法、行为违法申请书》，请求对昭平县人民政府征收其承包地的程序违法、行为违法进行查处。但没有证据表明其要求查处的行为属于必须由自治区自然资源厅查处的违法行为，也没有法律法规规定其反映的情况应由自治区自然资源厅管辖。因此，其主张应由自治区自然资源厅直接负责查处没有事实与法律依据。根据一、二审裁定查明的事实，自治区自然资源厅在收到钟寿欣申请后，以《广西国土资源违法违规线索信件转办单》转原贺州市国土资源局要求其调查核实，并将钟寿欣提交的材料一并转送，且原昭平县国土资源局作出《关于钟寿欣举报事项有关情况的告知书》，并于当日向钟寿欣送达，自治区自然资源厅已经履行了相应的法定职责，不存在不作为情形。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。”行政相对人对于具有管辖权的行政机关的处理不满意，可以向上级行政机关投诉、举报、反映，要求上级行政机关监督、督促具有相应管辖权的行政机关履行职责。行政相对人对上级行政机关的处理不服，并以上级行政机关为被告，要求人民法院责令上级行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，则不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上级行政机关基于层级监督形成的职责属于内部监督管理行为，不改变或者不撤销所属各工作部门及下级行政机关决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级行政机关作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉行政机关不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。本案中，钟寿欣请求原贺州市国土资源局、原昭平县国土资源局对昭平县人民政府征收其承包地的程序违法、行为违法进行查处，在原贺州市国土资源局、原昭平县国土资源局多次处理的情况下，又逐级向自治区自然资源厅、国家土地督察广州局要求责令下级履行职责，无论是向哪一级行政机关申请，由于上级行政机关对下级行政机关的监督均系源于层级监督，系内部监督行为，并不能直接解决钟寿欣的诉求，其基于层级监督法定职责提起的行政诉讼，亦不属于行政诉讼受案范围。 综上，一、二审裁定驳回起诉正确，应予维持。钟寿欣的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回钟寿欣的再审申请。 审 判 长  叶 坚 审 判 员  陆 海 审 判 员  陈 惠 二〇一九年十二月二十四日 法官助理  杜翰洋 书 记 员  许 青