福建省三明市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽04行初53号 原告黄文辉，男，1967年10月1日出生，汉族，农民，住福建省龙岩市新罗区。 委托代理人汪庆丰、陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。 被告龙岩市人民政府，住所地福建省龙岩市新罗区龙岩大道1号。 法定代表人林兴禄，市长。 委托代理人陈思蓉，龙岩市司法局工作人员。 原告黄文辉不服被告龙岩市人民政府驳回行政复议申请决定，于2019年11月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月12日立案后，于2019年11月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理了本案。原告黄文辉及其委托代理人汪庆丰、陆迦楠，被告龙岩市人民政府的委托代理人陈思蓉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月21日，龙岩市人民政府作出《驳回行政复议申请决定书》(龙政行复驳〔2019〕2号)，决定驳回黄文辉的行政复议申请。 原告黄文辉诉称，原告在龙岩市××××湖二村拥有合法承包地，龙门镇湖二村村民委员会村务公开栏内张贴了龙岩市新罗区住房和城乡建设局（以下简称新罗区住建局）作出的《关于南三龙铁路龙门安置小区项目集体土地房屋征收实施计划和补偿方案的公告》（以下简称《房屋征收补偿方案公告》），所列征收范围涉及原告合法承包地。原告向被告龙岩市人民政府提起行政复议，被告龙岩市人民政府认为《房屋征收补偿方案公告》的作出主体是新罗区住建局，依法应向该部门的上一级主管部门或龙岩市新罗区人民政府（以下简称新罗区政府）申请行政复议；《房屋征收补偿方案公告》是房屋征收补偿决定的前置阶段性行为，属于行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，并不单独对外产生效力，依法不属于行政复议的受案范围，驳回了原告的复议申请。原告认为，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和国务院《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法［2011］35号）的规定，《房屋征收补偿方案公告》并非前置性阶段性行为，《房屋征收补偿方案公告》应当经县级人民政府批准，并向县级人民政府的上一级人民政府提起行政复议。《房屋征收补偿方案公告》的作出机关只能是市、县人民政府，政府工作部门无权作出，故以新罗区政府为被申请人申请复议，为了查明事实，一并将新罗区住建局作为共同申请人，原告申请行政复议，被申请人适格。综上，请求撤销被告龙岩市人民政府作出的龙政行复驳〔2019〕2号《驳回行政复议申请决定书》，依法受理原告的复议申请。 原告黄文辉向本院提交了以下证据: 1.农村土地承包经营权证，以证实原告对涉案土地有合法的使用权，主体适格。 2.《房屋征收补偿方案公告》、龙门镇湖二村村务公开栏照片2张，以证实涉案行政行为存在且违法。 3.《行政复议申请书》、《补正说明》，以证实原告向被告提起复议申请，并且针对被告的补正要求作出补正。 4.《驳回行政复议申请决定书》(龙政行复驳〔2019〕2号)、快递单及网络追踪图，以证实原告起诉未超过15天。 5.《政府信息公开申请表》、《政府信息公开告知书》及新罗区政府提供的信息，以证实原告曾向新罗区政府申请公开征收相关材料的信息，新罗区政府提供的信息包含本案行政复议争议的文件，说明其认可补偿安置方案是其批准作出。 被告龙岩市人民政府答辩称，被告作出《驳回行政复议申请决定书》是履行职责行为，主体合法。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三条、第十三条的规定，被告是公民、法人或者其他组织不服本行政区域内各县（市、区）人民政府作出行政行为提出行政复议申请的行政复议机关。二、被告作出《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确。根据审理查明的事实，被告认为，《南三龙铁路龙门安置小区项目集体土地房屋征收实施计划和补偿安置方案》（以下简称《房屋征收补偿安置方案》）系由新罗区住建局作出，根据法律规定，原告应当向该部门的上一级主管部门或新罗区政府申请行政复议。《房屋征收补偿安置方案》并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式，是房屋征收补偿决定的前置阶段性行为，不单独对外产生效力，不产生独立的法律后果,故原告提出的行政复议申请依法不属于行政复议的受案范围，不符合行政复议的受理条件。被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第四十八条第一款第二项的规定作出《驳回行政复议申请决定书》，适用依据正确。三、被告作出《驳回行政复议申请决定书》符合法定程序。原告对新罗区政府作出征收补偿安置方案的行为不服，于2019年9月2日向被告申请行政复议。被告于2019年9月12日收到补正材料后依法予以受理，并通知新罗区政府对该行政复议申请提出书面答复，提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年10月21日，被告作出《驳回行政复议申请决定书》，并于2019年10月31日邮寄送达给原告，程序合法。请求依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告龙岩市人民政府向本院提交了以下证据、依据： 1.《行政复议申请书》及附件，以证实原告于2019年9月2日提出复议申请。 2.《补正行政复议申请通知书》、补正材料，以证实被告于2019年9月4日通知原告补正材料，于2019年9月12日收到补正材料。 3.《行政复议答复通知书》、行政复议答辩状及附件，以证实被告依法通知新罗区政府答辩，新罗区政府提出书面答复及有关材料。 4.《驳回行政复议申请决定书》（龙政行复驳〔2019〕2号），以证实被告于2019年10月21日依法作出驳回行政复议申请决定。 依据：《行政复议法》第三条、第十三条、第二十三条、第三十一条，《复议法实施条例》第二十八条、第二十九条、第四十八条。 经庭前交换证据，原告对被告提交的证据均无异议；被告对原告提交的证据1农村土地承包经营权证和证据5政府信息公开材料的关联性有异议，对原告提交的其他证据不持异议。 本院对上述证据认证如下：双方当事人对对方当事人所提交证据的真实性均不持异议，对双方当事人所提交证据的真实性应予确认；对原告提交的证据1和证据5，本院将综合全案情况审查认定相关证据的证明效力。 经审理查明，黄文辉之父黄守林在新罗区××××组拥有总面积2.19亩的承包地，承包期限自1999年1月1日至2028年12月31日。2019年8月2日，新罗区住建局发布《房屋征收补偿方案公告》，其附件为《房屋征收补偿安置方案》，并张贴公示于龙门镇湖二村村务公开栏。2019年8月23日，黄文辉向新罗区政府申请公开该府“决定征收南三龙铁路龙门安置小区项目规划红线范围内的相关文件”，新罗区政府提供了《房屋征收补偿方案公告》等材料。2019年8月28日，黄文辉以新罗区政府为被申请人，向龙岩市人民政府提出行政复议申请,其复议请求为：请求撤销《房屋征收补偿安置方案》。龙岩市人民政府于2019年9月2日收到黄文辉的行政复议申请后，书面通知黄文辉明确行政复议请求及事由、被申请人，并告知其主张补偿标准有争议应向新罗区政府申请协调，协调不成的由批准征收土地的人民政府裁决。黄文辉的委托代理人于2019年9月9日提交《补正说明》，认为其行政复议请求明确、以新罗区政府为被申请人符合法律规定、对于补偿标准的异议仅是其申请复议理由而不是请求。龙岩市人民政府于2019年9月12日受理黄文辉的行政复议申请，并于2019年9月16日通知新罗区政府提出书面答复并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。新罗区政府于2019年9月25日提交行政复议答辩状和相关证据、依据。2019年10月21日，龙岩市人民政府作出《驳回行政复议申请决定书》（龙政行复驳〔2019〕2号），认为《房屋征收补偿安置方案》系新罗区住建局作出，根据《行政复议法》第十二条规定，黄文辉对新罗区住建局的行为不服，应当向该部门的上一级主管部门或新罗区政府申请行政复议。另外，《房屋征收补偿安置方案》并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式，是房屋征收补偿决定的前置阶段性行为，属于行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，并不单独对外产生效力，依法不属于行政复议的受案范围。因此，黄文辉提出的行政复议申请不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围，不符合《复议法实施条例》第二十八条第五项规定的受理条件。根据《复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，决定驳回黄文辉的行政复议申请。黄文辉于2019年11月5日收到上述决定书后不服,遂于2019年11月12日提起本案诉讼。 本院认为，原告黄文辉以新罗区政府为被申请人，向被告龙岩市人民政府提出行政复议申请，请求撤销《房屋征收补偿安置方案》。根据《行政复议法》第三条、第十三条的规定，龙岩市人民政府是依法履行行政复议职责的行政复议机关，具有作出行政复议决定的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”规定，征地补偿标准争议应通过先协调后裁决的方式解决。而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收土地由国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准。因此，征地补偿标准争议应由国务院或省、自治区、直辖市人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法[2011]35号)规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”即自该通知下发，被征地集体经济组织和农民对征地补偿安置方案不服要求裁决的，不再向批准征地的省级人民政府或者国务院申请裁决，而是向批准征地补偿、安置方案的市、县人民政府的上一级地方人民政府申请裁决。本案中，黄文辉对《房屋征收补偿安置方案》不服，可依据上述规定向批准该方案的市、县人民政府的上一级地方人民政府申请裁决。黄文辉以申请行政复议的方式请求撤销《房屋征收补偿安置方案》，缺乏法律依据。征地补偿、安置方案是针对征收范围内所有被征收人作出的征收补偿标准和方式，对被征收人权利义务产生实际影响的是有关部门在组织实施征收过程中的具体行政行为，龙岩市人民政府认定黄文辉提出的行政复议申请不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围，事实清楚，于法有据。另黄文辉针对新罗区住建局作出的《房屋征收补偿安置方案》申请行政复议，并非针对市、县人民政府批准该方案的行为提出申请，龙岩市人民政府认定黄文辉以新罗区政府为被申请人向其申请复议不符合《行政复议法》第十二条规定并无不当。龙岩市人民政府经通知补正、受理、通知答复等程序，根据《复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，作出驳回行政复议申请的决定并送达给黄文辉，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告黄文辉的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告黄文辉的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告黄文辉负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  吴小琼 审 判 员  李 中 人民陪审员  骆志雄 二〇一九年十二月二十六日 书 记 员  林冬妮 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。