黑龙江哈尔滨市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黑01行终727号 上诉人（一审原告）温亚秋，女，1961年11月2日出生，汉族，无业，住哈尔滨市南岗区。 被上诉人（一审被告）哈尔滨市南岗区城市管理行政执法局，住所地哈尔滨市南岗区通达街50号。 法定代表人孔繁志，局长。 上诉人温亚秋因诉哈尔滨市南岗区城市管理行政执法局（以下简称南岗区执法局）确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服哈尔滨市南岗区人民法院（2019）黑0103行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决认定，涉案房屋位于南岗区××南侧××测绘路××号（××、××4.18米砖混结构），面积约为30.93平方米。南岗区执法局经过现场踏查，进行调查取证，向原哈尔滨市城乡规划局（现并入哈尔滨市自然资源和规划局）发函针对涉案建设是否存在规划审批手续进行确认，市规划部门于2018年12月6日回函称未查到与涉案房屋姓名、地址、建筑面积信息相符的档案。同时，南岗区执法局参照市规划局作出《关于门斗、棚厦等建筑是否有规划审批手续的复函》，规划部门自成立以来仅对大型公共建筑和成片开发改造项目进行审批，对门斗、棚厦、地下室等小型建筑因存在无统一规划、影响市容环境等问题，原则上不予审批。另查明，南岗区执法局于2019年3月19日向南岗区消防部门发函对启智一道街案涉房屋进行消防安全认定，2019年3月22日消防部门回函称房屋耐火等级不足，存在私自乱接电线情况，且涉案房屋占用了规划城市道路范围进行建设，阻碍消防车辆正常通行，如不及时消除，极易严重威胁公共安全。南岗区执法局于2019年4月9日作出《限期搬离通知书》，通知违法建设所有人或使用人：南岗区执法局拟对测绘路、启智一道街区域内的违法建设进行强制拆除，特限于2019年4月12日前搬离腾空房屋。逾期搬离，一切责任后果自负。南岗区政府于2019年4月12日作出公告字〔2019〕第0026号《公告》，告知温亚秋：对位于启智一道街（原铁北胡同）南侧，现编号C43的建筑，已经相关行政主管部门确定为违法，且危害消防安全（或危害楼体安全），需要立即清除。因情况紧急，如相关当事人不能清除，相关执法单位将依法代为清除。在庭审过程中，南岗区执法局陈述其接受南岗区人民政府指令于2019年4月24日对涉案房屋实施强制清除。 一审法院认为，根据《哈尔滨市城乡规划条例》第三条的规定，南岗区执法局具有对其辖区内的城市规划违法违规行为进行查处的行政职权，故南岗区执法局为本案适格被告。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。本案中，南岗区执法局对涉案房屋进行实际调查，并结合哈尔滨市城乡规划局作出的《复函》及其向哈尔滨市城乡规划局调取涉案房屋所在地址的建设工程审批图及规划平面图，能够证明涉案房屋未经规划部门作出规划并未予以办理相关审批手续，该事实认定清楚，证据确凿。南岗执法局对温亚秋作出限期拆除告知书、限期拆除决定书、催告通知书、限期拆除公告、强制拆除决定书，程序并无不当。故温亚秋主张确认涉案限期拆除决定违法并予以撤销的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。 关于温亚秋要求南岗区执法局对其房屋进行赔偿的诉讼请求。鉴于南岗区执法局并非依据涉案限期拆除决定、强制拆除决定对涉案违法建设实施强制拆除行为，南岗区执法局自述其系接受南岗区政府指令对涉案违法建设进行强制拆除，同时依据南岗区政府发布《公告》对房屋实施的拆除行为，南岗区执法局作为南岗区政府组成部门，其接受区政府指令对涉案违法建设进行强制拆除并无不当，且结合公告内容及实施事项能证实强制拆除系在南岗区政府主导下进行，故温亚秋现向代为接受指令实施拆除行为的南岗区执法局主张赔偿并不适当。故温亚秋的此项诉讼请求，亦因缺乏事实根据与法律依据，其诉讼请求不能成立，不予支持。 关于温亚秋称其曾向南岗区保健路街道办事处支付相关土地使用费用并经其允许搭建涉案房屋问题。鉴于涉案房屋已经存在20年之久，相关行政机关在作出《公告》及组织强制拆除涉案房屋过程中，应考虑涉案房屋存在一定历史遗留问题情形，妥善处理因强制拆除涉案房屋可能引发的新问题。至于温亚秋主张其所遭受的实际损失，其亦可通过相关途径向有关部门主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回温亚秋诉讼请求。 上诉人温亚秋上诉称，温亚秋的房屋建成至今20年有余，期间没有任何行政机关进行查处，已超过法定的追诉期限，应属历史形成的无证房。温亚秋建造房屋时，已经辖区办事处同意，并收取费用。2009年南岗区人民政府对铁北胡同(现启智一道街)整修街道时，相关规划管理部门，考虑到温亚秋的房屋位置和状况，留出了足够的空间，不存在影响消防的情况。温亚秋的房屋系历史形成的无证无照民宅，不属于门斗、棚厦。《中华人民共和国城乡规划法》颁布于2007年，涉案房屋建于1998年，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往。新法对于新法颁布之前存在的违法行为没有溯及力，南岗区执法局不应用《中华人民共和国城乡规划法》来认定涉案房屋性质。温亚秋于2019年4月20日向南岗区人民法院提起行政诉讼，请求撤销哈南行执强执字[2019]3270093号强制执行决定书，但南岗区执法局违反《中华人民共和国行政强制法》，违反《强制执行决定书》确定执行日期，于2019年4月24日上午，在行政诉讼期间对案涉房屋强制拆除。温亚秋认为，中共十八届四中全会《决定》指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。《法治政府建设实施纲要》（2015-2020年）第12条规定：规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理依据。南岗区执法局2019年4月24日的强拆行为系典型的拆违代征。《中华人民共和国宪法》第四十一条第三款规定，由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第十款规定，公民、法人或其他组织的合法权益受到行政机关或行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。为了维护温亚秋的合法权益，依法追究南岗区执法局及其工作人员的行政侵权赔偿责任，纠正其错误，特依《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条的规定，上诉至二审法院，请求依法公正地审理此案，责成南岗区执法局赔偿所造成的经济损失。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，南岗区执法局对涉案房屋进行实际调查，并结合哈尔滨市城乡规划局作出的《复函》及其向哈尔滨市城乡规划局调取涉案房屋所在地址的建设工程审批图及规划平面图，能够证明涉案房屋未经规划部门作出规划并未予以办理相关审批手续，南岗执法局依据上述事实作出限期拆除告知书、限期拆除决定书，认定事实清楚，证据确实充分。温亚秋在限期拆除决定的期限内，没有履行义务，南岗执法局作出催告通知，并听取了温亚秋的陈述、申辩。经催告，温亚秋逾期仍不履行义务，南岗执法局作出哈南行执限拆字[2019]第3270122号限期拆除决定书。南岗执法局作出的限期拆除决定认定事实清楚，程序合法，温亚秋请求确认哈南行执限拆字[2019]第3270122号限期拆除决定书违法并予以撤销的诉讼请求缺乏事实和法律依据。另，行政赔偿应以行政行为被确认违法为前提,因哈南行执限拆字[2019]第3270122号限期拆除决定书认定事实清楚，程序合法，故温亚秋要求南岗执法局按照8000元/平方米的标准给予以赔偿的请求不能成立，一审判决驳回温亚秋的诉讼请求正确，本院予以维持。温亚秋上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人温亚秋负担。 本判决为终审判决。 审判长  范晓军 审判员  王福民 审判员  刘 颖 二〇一九年十二月二十三日 法官助理陈晓玲 书记员徐畅