广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申631号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘惠清，女，1951年3月10日出生，汉族，住柳州市城中区。 被申请人(一审被告、二审被上诉人)柳州市自然资源和规划局，住所地：柳州市高新一路北一巷7号。 法定代表人李继昭，局长。 被申请人(一审被告、二审被上诉人)广西壮族自治区自然资源厅，住所地：南宁市青秀区中新路2号。 法定代表人陈建军，厅长。 委托代理人黄雪莲，该厅工作人员。 委托代理人陈炎坤，广西桂海天律师事务所律师。 再审申请人刘惠清因与被申请人柳州市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）、广西壮族自治区自然资源厅（以下简称自治区自然资源厅）行政处理和行政复议一案，不服南宁铁路运输中级法院（2019）桂71行终177号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 柳州铁路运输法院一审查明：刘惠清经批准使用位于柳州市城中区××112.5平方米的集体土地，其在该土地上修建房屋，占地面积为112.83平方米。2009年12月28日，柳州市发展和改革委员会作出柳发改规划〔2009〕495号文件批复同意柳州市土地交易储备中心报请的《关于柳州市土地交易储备中心桂柳路东段东侧城中村改造项目立项的请示》。2010年2月8日，柳州市规划局核发《建设用地规划许可证》（地字第450201201000031号），将桂柳路东段东侧的集体土地571204.95平方米确定为桂柳路东段东侧城中村改造项目用地，刘惠清房屋所占用的土地位于此项目规划用地红线范围内。2010年5月31日，柳州市人民政府以《柳州市人民政府关于同意〈柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案〉的批复》（柳政函〔2010〕222号）同意原柳州市国土资源局（以下简称原市国土局）作出的《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》。2010年8月27日，国土资源部作出国土资函〔2010〕605号《国土资源部关于南宁市和柳州市2010年农用地转用和土地征收方案的批复》，同意广西壮族自治区人民政府呈报的南宁市和柳州市农用地转用和土地征收方案，其中包括柳州市在内的农用地转用292.7392公顷。2010年9月19日，柳州市人民政府报请广西壮族自治区人民政府审核《柳州市2010年度中心城市第一批次农用地转用和土地征收实施方案的请示》（柳政报〔2010〕第118号），广西壮族自治区人民政府于2010年12月17日作出桂政土批函〔2010〕739号文件批复同意该方案，该方案中包含“桂柳路东段东侧城中村改造项目”,城中区G地块面积57.154公顷。2011年1月27日，柳州市人民政府作出柳政函〔2011〕41号文件同意原市国土局申请的《关于公告柳州市2010年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的请示》。2011年2月24日，柳州市人民政府作出《柳州市人民政府征地公告》（〔2011〕6号）并予以张贴公告，公告了建设用地项目名称、用途、征收土地位置，被征地村（组）、地类、面积及补偿费用标准等，告知被征收土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人在2011年2月25日至2011年3月10日期间持土地权属证书或其它有关证明材料办理补偿登记手续等。2011年3月24日原市国土局作出《柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告》（〔2011〕8号）并予以张贴公告，公告了建设用地项目名称、用途、征收土地位置，被征地村（组），地类，面积，征地补偿标准，被征地村（组）需要安置的农业人口数量及农业人员安置途径，土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费的支付方式和支付对象，地上附着物补偿标准等，告知被征地的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向原市国土局提出等。在公告期间，被征地的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对上述公告均无人提出不同意见，亦无人要求举行听证会。2011年4月20日原市国土局向柳州市人民政府呈报《关于申请审批柳州市2010年第一批次城市建设用地（城中区G地块）征地补偿安置方案（〔2011〕第8号）的请示》，柳州市人民政府于2011年5月9日作出《柳州市人民政府关于同意柳州市2010年第一批次城市建设用地（城中区G地块）征地补偿安置方案（〔2011〕第8号）的批复》，同意按原市国土局所呈报的征地补偿安置方案执行。原市国土局依法完成征地程序后，柳州市城中区征地办公室分别于2018年9月6日、2018年10月8日向刘惠清送达了《房屋拆迁通知》《办理房屋拆迁手续通知书》，告知其在2018年10月15日前到城中区征地部门办理房屋拆迁补偿安置等拆迁手续，并腾空房屋等。但刘惠清未在规定期限内到拆迁部门办理房屋拆迁补偿安置等手续，也未腾空房屋、交出土地。2018年10月31日，原市国土局作出柳国土执交字〔2018〕105号《责令限期交出土地处理决定》（以下简称105号交地决定），责令刘惠清在接到本处理决定书之日起5日内搬出已被征收土地上的房屋及附属设施，交出房屋及附属设施所占用的土地113.36平方米。刘惠清不服，于2018年12月14日向自治区自然资源厅申请复议，自治区自然资源厅于2019年3月18日作出桂自然资复〔2018〕15号《行政复议决定书》（以下简称15号复议决定），维持了原市国土局作出的交地决定。刘惠清不服，诉至法院要求判决撤销原市国土局作出105号交地决定及自治区自然资源厅15号复议决定。 另查明，根据《中共柳州市委员会柳州市人民政府》（柳委〔2019〕24号）文的要求，2019年2月19日起，原市国土局与原柳州市规划局合并组建为市自然资源和规划局，不再保留原市国土局。 柳州铁路运输法院一审认为：关于原市国土局作出的105号交地决定是否违法的问题。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第（十九）条的规定，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。《国土资源部关于印发的通知》（国土资发〔2004〕237号）第（十四）条规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。本案中的农用地转用和土地征收方案于2010年经国土资源部及广西壮族自治区人民政府批复同意，2011年，柳州市人民政府发布了《柳州市人民政府征收土地公告》，原市国土局发布了《柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告》，并未违反上述规定，故刘惠清关于涉案征地的相关文件已经失效的意见不予采纳。刘惠清称原市国土局未征求被征地集体经济组织的意见及未组织听证，程序违法的意见。根据2011年3月24日的《柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告》中规定，被征地的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向原市国土局书面提出。鉴于在该期间内无人提出不同意见，亦无人要求举行听证会，原市国土局将该方案报柳州市人民政府审批，符合规定，刘惠清该意见不予采纳。原市国土局征收刘惠清使用的集体土地，取得了相关政府部门的批准，且履行了征收集体土地的“两公告一登记”手续，程序合法。原市国土局适用征地补偿安置方案作出货币补偿安置和产权调换安置两种方案，并制作了《房屋拆迁通知》及《办理房屋拆迁手续通知书》送达给刘惠清，符合法律的规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。刘惠清对方案中的补偿标准有异议，但并未在规定的时间内提出书面意见，也未申请批准征用土地的人民政府裁决，其拒不交出已被国家依法征收的土地，阻挠国家建设征收土地，事实清楚。关于刘惠清称原市国土局未按法律规定对其先补偿安置后拆迁，所作出105号交地决定程序违法的问题。鉴于刘惠清在规定期内并未按法律规定进行登记，既不接受征地补偿安置方案作出的货币补偿安置，也不同意进行产权调换安置，故其主张无法律依据，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回刘惠清的诉讼请求。 南宁铁路运输中级法院对一审判决认定事实予以确认。该院二审认为：关于原市国土局作出的105号交地决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律、法规是否正确的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地决定的前提条件是征收土地方案已经有权机关依法批准，市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施了征地行为，被征地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已影响到征收工作的正常进行。而根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征收土地方案被批准后，需经“两公告一登记”等法定程序。同时，根据《征收土地公告办法》第三条及第六条第二款之规定，征地方案和补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告；权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。本案中，涉案征收土地方案已经有权机关依法批准且未失效。涉案农用地转用和土地征收方案已于2010年分别经国土资源部、广西壮族自治区人民政府书面批复同意，柳州市人民政府于2011年2月、原市国土局于2011年3月分别发布征收土地公告、征地补偿安置方案公告，柳州市人民政府于2011年5月批复同意按原市国土局所呈报的征地补偿安置方案组织实施。可见，批准与实施征地补偿之间时间相距并未超出2年，不属于规定的征地批准文件自动失效的情形。土地征收实施完毕需要一个较长过程，拆迁补偿等工作至今仍在持续进行中，刘惠清以获得批准后两年内未用地或未实施征地补偿安置方案为由主张征地批准文件自动失效，与本案查明事实不相符，不予采纳。《柳州市人民政府征地公告》《柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告》已经在静兰村村务公务栏等地予以张贴公告，告知相关权利人应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向原市国土局书面提出不同意见或要求举行听证会。鉴于公告期间无人提出不同意见或要求举行听证会，原市国土局将征地补偿安置方案报经柳州市人民政府审核批准。至此，原市国土局及柳州市人民政府等部门已履行了征收集体土地的“两公告一登记”法定程序。关于刘惠清提出原市国土局在征地报批前未进行拟征地公告的问题。国土资源部门在征地报批前向被征地集体经济组织和农户告知和确认拟征土地相关情况的工作，是征地报批的准备和土地征收中的过程性行为，只对征地能否得到批准产生一定影响，并不直接对被征地农民产生法律上的效果，本案中原市国土局及柳州市人民政府履行了“两公告一登记”程序，已充分保障了被征地农民的知情权。刘惠清无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地。原市国土局适用经批准的征地补偿安置方案，作出货币补偿安置和产权调换安置两种方案，工作人员多次与刘惠清协商拆迁补偿与动迁事宜，并向其送达了《房屋拆迁通知》及《办理房屋拆迁手续通知书》，符合法律规定。刘惠清对征地补偿安置方案的补偿标准有异议，但未在规定的时间内提出书面意见，也未申请批准征用土地的人民政府裁决，无正当理由拒绝接受货币补偿安置或产权调换安置方案，拒不交出已被国家依法征收的土地，已影响到征收工作的正常进行。原市国土局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，作出105号交地决定，合法有据。自治区自然资源厅经审查认为原市国土局作出的105号交地决定事实清楚、适用法律正确、程序合法，在规定期限内作出复议维持决定并及时向各方当事人送达《行政复议决定书》，复议决定程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。 再审申请人刘惠清申请再审称：一、105号交地决定缺乏事实依据和法律依据，程序违法。1.涉案农用地转用和土地征收方案自2010年分别经国土资源部、广西壮族自治区人民政府批复同意后，截止至2018年9月6日既未用地，也未实施征地补偿安置方案，涉案征地批复自动失效。2.征地程序严重违法。征地报批前未进行拟征地公告程序，未依法履行“两公告一登记”程序，剥夺了被征地农民的知情权、参与权、听证权。3.明显不符合公平补偿原则并且补偿安置并未到位。现有证据不能认定对申请人的补偿安置已到位，违反先补偿安置后拆迁的原则。二、15号复议决定认定事实不清、适用法律错误、程序违法。1.复议机关未提供作出复议决定的两名以上专职行政复议人员名单及所取得行政复议资格的证据，审理复议案件的人员资格不合法。2.15号复议决定未经复议机关负责人同意或集体讨论通过。3.复议机关没有履行对105号交地决定的全面审查职责。请求撤销一、二审判决，将本案发回重审或查清事实后改判。 被申请人广西壮族自治区自然资源厅答辩称：一、涉案征地批复没有失效。本案的农用地转用和土地征收方案于2010年经国土资源部及广西壮族自治区人民政府批复同意。2011年柳州市人民政府发布了《柳州市人民政府征收土地公告》，原市国土局发布了《征地补偿安置方案公告》，已实施相应的征地补偿安置行为，且征地工作一直在持续中。二、原市国土局作出的《征地补偿安置方案公告》规定，被征地的村民集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在公告之日起10个工作日内提出。但该期间无人提出不同意见，也无人要求听证。三、申请人以补偿标准过低为由，拒绝接受安置补偿，拒不交出土地，影响到项目的征收工作，原市国土局依法有权作出105号交地决定。四、15号复议决定认定事实清楚、程序合法。被申请人的法制机构工作人员对案件情况进行充分讨论研究，并经分管领导批准同意后作出复议决定，符合行政复议法的相关规定。请求驳回刘惠清的再审申请。 被申请人市自然资源和规划局未提交书面答辩意见。 本院经审查认为：本案被诉的行政行为是105号交地决定以及15号复议决定。关于征地批复是否失效以及征地程序是否违法的问题，只是作为105号交地决定的前置行为进行审查，如无明显不当之处，不能因此否认105号交地决定的合法性。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十九条规定：“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。”《国土资源部关于印发的通知》（国土资发〔2004〕237号）第十四条规定：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。”涉案农用地转用和土地征收方案已于2010年分别经国土资源部、广西壮族自治区人民政府书面批复同意，柳州市人民政府、原市国土局分别于2011年2月、2011年3月发布《柳州市人民政府征收土地公告》《柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告》，柳州市人民政府于2011年5月9日作出《柳州市人民政府关于同意柳州市2010年第一批次城市建设用地（城中区G地块）征地补偿安置方案（〔2011〕第8号）的批复》，同意按原市国土局所呈报的征地补偿安置方案组织实施。可见，本案批准与实施征地补偿之间时间相距并未超出2年，不属于上述规定的征地批准文件自动失效的情形。原审判决认定土地征收实施完毕需要一个较长过程，拆迁补偿等工作仍在持续进行中，刘惠清以获得批准后两年内未用地或未实施征地补偿安置方案为由主张征地批准文件自动失效，与本案查明事实不相符，不予采纳刘惠清的意见并无不当。《柳州市人民政府征地公告》《柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告》已经在静兰村村务公开栏等地予以张贴公告，告知相关权利人应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向原市国土局书面提出不同意见或要求举行听证会。鉴于公告期间无人提出不同意见或要求举行听证会，原市国土局将征地补偿安置方案报经柳州市人民政府审核批准。原市国土局及柳州市人民政府已履行了征收集体土地的“两公告一登记”法定程序，充分保障了被征地农民的知情权。因此，原市国土局征收刘惠清使用的集体土地，取得了相关政府部门的批准，且履行了征收集体土地的“两公告一登记”手续，程序合法。原市国土局适用征地补偿安置方案作出货币补偿安置和产权调换安置两种方案，并制作了《房屋拆迁通知》及《办理房屋拆迁手续通知书》送达给刘惠清，符合法律的规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”刘惠清对方案中的补偿标准有异议，但并未在规定的时间内提出书面意见，也未申请批准征用土地的人民政府裁决，其拒不交出已被国家依法征收的土地，阻挠国家建设征收土地，事实清楚。鉴于刘惠清在规定期内并未按法律规定进行登记，既不接受征地补偿安置方案作出的货币补偿安置，也不同意进行产权调换安置，原市国土局作出105号交地决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。刘惠清提出行政复议申请后，自治区自然资源厅在法定期限内受理和审查，因案件情况复杂，作出延长三十日审查的决定并通知刘惠清、市自然资源和规划局，后依法作出15号复议决定，程序没有明显不当之处，15号复议决定维持105号交地决定正确。 综上所述，刘惠清的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回刘惠清的再审申请。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 王小成 审 判 员 班 艳 二〇一九年十二月二十四日 法官助理 封 宇 书 记 员 贾茜茜