广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂0103行初70号 原告宋桂恩，男，1965年10月29日出生，汉族，住南宁市。 委托代理人贾飞，北京市京师律师事务所律师。 被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局，地址：南宁市西乡塘区鲁班路1-51号金水湾小区南区29栋。 负责人何方来，该局局长。 委托代理人罗强，广西永泰和律师事务所律师。 原告宋桂恩不服被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局（以下简称西乡塘区城管局）作出的行政处罚决定一案，于2018年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月14日立案后，于2018年3月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月23日公开开庭审理了本案。原告宋桂恩及其委托代理人贾飞，被告西乡塘区城管局的副局长丘谋及委托代理人罗强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告西乡塘区城管局于2018年3月9日作出SY3995号《行政处罚决定书》，主要内容为：经查明，被处罚人（陈东村SY3995房屋建设人）未办理建设工程规划许可证，擅自在南宁市××路××号建设房屋，以上事实有现场勘察笔录、现场照片等证据予以证实，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条的规定，依据城乡规划法第六十四条的规定，作出以下处罚决定：限期在本决定书送达之日起三日内，自行拆除以上位于南宁市××路××号建设的房屋。 原告宋桂恩诉称，被告于2018年3月9日作出SY3995号《行政处罚决定书》，并张贴在原告所有的位于陈东村××路××号的房屋大门上，告知原告因其未办理工程规划许可证，在大化××××号建设房屋，违反了城乡规划法第四十条之规定，构成违法建设，依法限原告于送达之日起三日内自行拆除以上违法建设的房屋。案涉房屋为原告租赁陈东村集体所有的土地后依法建设的。原告认为，被告作出的《行政处罚决定书》超越职权，认定事实不清，适用法律错误，程序违法，应予撤销。为维护自身合法权益，特诉至法院，请求法院：1、撤销被告于2018年3月9日作出的SY3995号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告宋桂恩向本院提供了以下证据：1、《场地承包合同》；2、《自愿退出〈场地承包合同〉报告》；3、南宁集用（2012）第702497号《集体土地使用证》；4、郊建字第0182号《准建证》；证据1-4证明原告对案涉房屋的土地具有使用权，建设房屋经过相关主管部门批准，所建房屋符合规划。 被告西乡塘区城管局辩称，一、被告作出的行政处罚合法。被告已经进行现场勘验，下发《调查通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》，告知了相关权利，如陈述申辩权、诉权、复议权。根据广西壮族自治区人民政府《关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》和《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》的有关规定，对于本案规划行政处罚由城市管理机关进行，故被告具有相关职权。被告依据城乡规划法第四十条、第六十四条的规定作出行政处罚合法。二、原告诉请没有事实和法律依据。案涉房屋未取得相关的建设工程规划许可证等文件即开工建设，属于违法建设，依法应当进行行政处罚。 被告西乡塘区城管局向本院提交了以下证据：1、现场勘察笔录、违法建（构）筑物与周边关系及各种规划控制线示意图；2、现场取证照片；3、SY3995号《调查通知书》及公文送达回执单、现场照片；4、SY3995号《行政处罚告知书》及公文送达回执单、现场照片；5、SY3995号《行政处罚决定书》及公文送达回执单、现场照片；证据1-5证明被告作出限期拆除决定经过了调查、勘察，告知了相关权利，程序合法、适用法律正确；6、南宁市西乡塘区人民政府上尧街道办事处《证明》及张宏球、梁芸珲的居民身份证，证明见证人身份合法；7、卢耀荣、潘有敏的行政执法证，证明现场执法人员资格。 经庭审质证： 一、被告对原告提供的证据1、2的真实性无异议，认为该证据证明原告拆除原有的危房后没有取得相关规划手续进行违法建设的事实；对证据3的真实性无异议，对关联性有异议，认为不能证明原告的待证事实；对证据4的真实性、关联性有异议，认为该证据只能证明当时土地上原有危房是在1986年建设，但在2010年已被原告拆除。 二、原告对被告提供的证据1的真实性有异议，认为现场勘察笔录制作之前未通知原告到场，记载当事人拒签内容虚假；对证据2的真实性有异议，认为该证据没有制作人签字，没有原始照片的制作方式，无法确定形成时间及内容是否经过修改；对证据3中《调查通知书》的真实性无法确认，因未有效送达原告。对照片及送达回执的真实性有异议，质证意见同证据1；对证据4的真实性有异议，认为《行政处罚告知书》未有效送达原告，送达回执注明当事人拒绝签收内容虚假，留置送达不符合法律规定；对证据5的真实性无异议，但认为送达方式不符合法律规定；对证据6的真实性、合法性有异议，因无原件核对，且证明上无经办人签章，未附有见证人的工作证件或劳动合同，不符合证据的法定形式；对证据7的真实性有异议，因无原件核对。 本院对上述证据认证如下： 一、原告提供的证据1-4来源合法，且与本案具有关联性，本院依法予以确认。 二、被告提供的证据1，因原告在庭审中确认案涉房屋与被告制作的示意图大概一致，故本院对证据1的真实性予以确认；证据2、证据3-5中照片，因原告在庭审中确认照片中的房屋确系案涉房屋，故本院对照片的真实性予以确认；证据3-5中《调查通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》来源合法，且与本案具有关联性，本院依法予以确认；证据3-5中公文送达回执单上“受送达人”处均记载为“陈东村SY3995房屋建设人”，被告在未确定具体受送达人的情况下采取留置的方式送达文书，不符合有关留置送达的规定，故本院不予确认；证据6、7来源合法，且与本案具有关联性，本院依法予以确认。 经审理查明：2009年11月20日，原告宋桂恩、蒙立坚（案外人）与南宁市西乡塘区上尧街道办事处陈东村民委员会（以下简称陈东村委会）签订《场地承包合同》，承包陈东村委会位于大化××××号的土地，承包期为25年。合同约定承包期内，宋桂恩、蒙立坚必须对该场地的危房进行拆除并改建成一栋三层以上（含三层）的框架或砖混结构建筑物，占地面积约700平方米，费用由宋桂恩、蒙立坚自负。后蒙立坚退出该承包合同。原告自述签订合同后其开始拆除土地上原有房屋，新建四层房屋于2010年完成，建房时未办理建设工程规划许可证。 2017年8月30日，被告西乡塘区城管局针对“陈东村SY3995房屋建设人”发出SY3995号《调查通知书》，认为其未办理建设工程规划许可证在大化××××号建设房屋的行为，涉嫌违反城乡规划法第四十条第一款的规定，要求其收到本通知书之日起两日内携带相关材料到西乡塘区城管局规划监察大队接受调查。2017年9月18日，被告针对“陈东村SY3995房屋建设人”作出SY3995号《行政处罚告知书》，认为其未办理建设工程规划许可证在大化××××号违法建设房屋的行为，违反了城乡规划法第四十条的规定，依据城乡规划法第六十四条的规定，拟对其作出限期拆除房屋的行政处罚，并告知其有陈述申辩的权利。2018年3月9日，被告针对“陈东村SY3995房屋建设人”作出SY3995号《行政处罚决定书》，限其在决定书送达之日起三日内自行拆除位于大化××××号的房屋。上述《调查通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》，被告在案涉房屋上进行了张贴并拍照记录。原告因不服被告作出的《行政处罚决定书》，遂向本院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求，被告则答辩如前。 本院认为：依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条及《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第五条第（五）项的规定，被告西乡塘区城管局作为城市管理综合行政执法机关，对其辖区范围内未经规划部门许可的违法建设行为具有行政处罚的法定职权。 城乡规划法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”据此，一般而言，规划行政主管部门应视违法建设的具体情形作出责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入等措施或处罚。而对于“限期拆除”的，应当符合“无法采取改正措施消除影响的”情形。本案中，案涉房屋建设时未办理建设工程规划许可证的事实，双方当事人均无异议。但被告在SY3995号《行政处罚决定书》中适用城乡规划法第六十四条规定对房屋建设人作出处罚时，只是认定其未办理建设工程规划许可证擅自建房的事实即作出“限期拆除”的决定，而对于案涉房屋是否符合“无法采取改正措施消除影响的”情形并无任何说明。被告在本案中亦未能提供相应的证据证明案涉房屋存在严重影响城市规划、无法采取改正措施消除影响而必须限期拆除的情形。故，被告作出本案《行政处罚决定书》，事实不清，证据不足。 《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”本案中，被告在作出处罚决定之前，虽然作出了《行政处罚告知书》，告知作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知享有陈述和申辩的权利。但该告知书并未明确具体的执法对象，也未依法送达被处罚人。被告在作出处罚决定之前，未能依法保障被处罚人行使陈述、申辩的权利，故其处罚程序违法。 综上所述，被告作出本案《行政处罚决定书》，认定事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。原告的诉讼请求合法有据，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下： 撤销被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局于2018年3月9日作出的SY3995号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元（原告宋桂恩已预缴），由被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  滕 莹 人民陪审员  周小容 人民陪审员  赖泳燕 二〇一九年十二月二十日 书 记 员  黄 馨 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政处罚法》 第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。 第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。 《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》 第五条第（五）项城市管理综合行政执法机关依照法律、法规、规章规定行使下列行政处罚权：（五）城乡规划管理方面对未经规划部门许可的违法建设行为的行政处罚权； 《中华人民共和国城乡规划法》 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。