大连海事法院行 政 裁 定 书（2019）辽72行初121号原告：董文仲，男，1962年11月23日出生，汉族，住辽宁省大连市旅顺口区。委托代理人：***，辽宁鸿品律师事务所律师。委托代理人：刘春萍，辽宁鸿品律师事务所律师。被告：大连市旅顺口区农业农村局，住所地大连市旅顺口区新城大街1号。法定代表人：原忠志，系局长。委托代理人：王家慧，系大连市旅顺口区农业农村局副局长。委托代理人：**，辽宁芳鑫律师事务所律师。原告董文仲诉被告大连市旅顺口区农业农村局（以下简称旅顺农村局）确认发放《辽宁省水产苗种生产许可证》的行为违法并赔偿一案，于2019年2月11日向大连市中山区人民法院提起行政诉讼，大连市中山区人民法院于2019年4月20日作出（2019）辽0202行初19号行政裁定书移送本院审理。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原告董文仲向本院提出诉讼请求：判决确认旅顺农村局发放《辽宁省水产苗种生产许可证》的行为违法，并依法给予赔偿。事实与理由：2000年10月29日，董文仲与旅顺铁山镇牧羊城村民委员会(于家村)签订了《池塘、荒滩承包经营合同》，约定村委会将所拥有的池塘和池塘周围的荒滩承包给董文仲经营水产养殖，承包期自2000年10月1日至2030年10月1日止，共计三十年。2001年3月20日，董文仲向旅顺口区计划经济委员会递交了《关于休闲渔业养殖的呈请》，该委于2001年3月30日向董文仲作出《关于建设养鱼项目的立项批复》（旅计经发【2001】第43号），并抄送规划土地局、水产局、环保局，主要内容为同意董文仲在于家村大沽崖荒滩建设养鱼项目，建设规模占地8000平方米，建筑面积2500平方米，要求继续做好项目论证等前期工作，其他事宜据此批复到有关部门办理。其后，董文仲据此批复到旅顺口区海洋与渔业局（以下简称旅顺海渔局）处申请办理《辽宁省水产苗种生产许可证》，2002年7月，旅顺海渔局给董文仲颁发了《辽宁省水产苗种生产许可证》，该证每三年换发一次。2014年7月，旅顺海渔局依董文仲申请延续核发《辽宁省水产苗种生产许可证》，有效期自2014年7月12日至2017年7月11日。2017年1月25曰，旅顺口区人民政府依据其于2016年作出的第1号政府令对董文仲养殖场采取强制查封关闭措施，董文仲对此行政行为提出异议期间得知：依据《自然保护区管理条例》规定，2000年11月，国家环保总局印发《关于蛇岛-老铁山国家级自然保护区总体规划审核意见的复函》，明确案涉于家村区域属于核心区，2005年，国办印发《国务院办公厅关于调整内蒙古锡林郭勒草原等国家自然保护区的通知》（国办函[2005]29号）、国家环保总局印发《关于调整辽宁蛇岛老铁山国家自然保护区有关的问题通知》（环函[2005]161号），明确将于家村区域调整为缓冲区，2011年3月，国家环保部印发《关于发布辽宁蛇岛老铁山等3处国家级自然保护区范围和功能区划的通知》，明确于家村区域调整为实验区。因此，旅顺海渔局在明知董文仲养殖场在2000年就被划为自然保护区核心区，2006年被划为“一类海域”为“禁止区域”，不允许建设任何生产设施，仍违法向董文仲发放许可证，导致董文仲在案涉区域投入大量资金从事生产经营，现经营场所被旅顺口区人民政府强制查封关闭造成直接损失1500余万元，依据《行政许可法》第七条、第六十九条、第七十六条的规定，基于行政许可的信赖利益保护原则，请求人民法院确认发放前述许可证的行政许可行为违法，并赔偿因此给董文仲造成的经济损失1500万元。被告旅顺农村局辩称，1.因机构职能改革，旅顺海渔局的渔业渔政管理职责已整合至旅顺农村局，不再保留旅顺海渔局，董文仲不应列旅顺海渔局为本案被告；2.《辽宁省水产苗种生产许可证》载明的发证机关为大连市海洋与渔业局（以下简称大连海渔局），董文仲诉请确认发放《辽宁省水产苗种生产许可证》的行为违法，被告主体不适格；3.大连海渔局在旅顺海渔局已经审查合格的基础上为董文仲颁发《辽宁省水产苗种生产许可证》，事实认定清楚，程序合法，符合法律规定;4.董文仲未能取得续期审批与颁发《辽宁省水产苗种生产许可证》并非同一行政行为，董文仲已不满足水产苗种生产许可的前提条件，旅顺海渔局有权不予受理续期申请。经审查，大连海渔局向海富佳水产养殖场颁发了《辽宁省水产苗种生产许可证》，证书编号为辽（大连市）2014第030号，董文仲系海富佳水产养殖场法定代表人，证件有效期至2017年7月11日。2017年12月16日，董文仲代表海富佳水产养殖场向旅顺海渔局提出赔偿申请，称2006年旅顺海渔局已知其场区被划为一类海域，仍对其发放许可证，属于违法行政许可，请求给与赔偿；2018年2月5日，旅顺海渔局向海富佳水产养殖场答复其审批（审查）的《辽宁省水产苗种生产许可证》符合法律规定，不予赔偿；2018年6月26日，董文仲再次以海富佳水产养殖场法定代表人的身份向旅顺海渔局提出补偿申请，称因《辽宁省水产苗种生产许可证》到期，旅顺海渔局不予受理续期属于撤回已经生效的行政许可，应给予海富佳水产养殖场补偿，2018年7月20日，旅顺海渔局作出《关于旅顺海富佳水产养殖场提出的补偿请求的答复》，称其作出的不予受理续期申请不属于撤回已经生效的行政许可，对海富佳水产养殖场的补偿请求不予支持。另查，2019年1月，旅顺海渔局的渔业渔政管理职责划归新组建的旅顺农村局，不再保留旅顺海渔局的机构设置。本院认为，关于本案被告的主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”旅顺海渔局渔业渔政管理职能划归旅顺农村局，因此，对旅顺海渔局履行渔业渔政管理职能的行为提起的行政诉讼，应以承接旅顺海渔局渔业渔政管理职能的旅顺农村局为被告，但本案诉请确认发放《辽宁省水产苗种生产许可证》的行政行为违法，根据证件记载发证机关为大连海渔局，因此，本案被告应为大连海渔局，而非旅顺农村局。关于本案的起诉期限，董文仲在代表海富佳水产养殖场向旅顺海渔局申请赔偿时，提出其于2017年12月15日在大连市中级人民法院，对董文仲诉旅顺口区人民政府一案开庭审理时，得知海富佳水产养殖场所处近岸海域于2006年被划为一类海域，旅顺海渔局作为行政管理机关明知此事实，仍延续发放《辽宁省水产苗种生产许可证》属于违法许可。由此可见，对于《辽宁省水产苗种生产许可证》，董文仲在2017年12月15日之前并不认为该发放行为违法，自2017年12月15日起，方认为该证件的发放与相关规定不符，则应自董文仲知悉该情形之日起计算起诉期限，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞》第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”据此，当事人在认为行政行为违法但不知道起诉期限的情形下，应适用一年的起诉期限，董文仲于2017年12月15日认为发放《辽宁省水产苗种生产许可证》与相关规定不符，应在2018年12月16日前提起行政诉讼，其于2019年2月提起确认发放《辽宁省水产苗种生产许可证》行为违法之诉，超过了起诉期限。关于本案的诉讼请求，本案董文仲请求确认行政机关颁发的《辽宁省水产苗种生产许可证》违法并给予赔偿，而同时董文仲同样以旅顺海渔局为被告提起诉讼的（2019）辽72行初120号案，认为行政机关不予受理《辽宁省水产苗种生产许可证》的续期，属于撤回已经生效的行政许可，请求对其进行行政补偿，董文仲提起本案诉讼与（2019）辽72行初120号案诉讼，均是要求行政机关对其不能继续使用《辽宁省水产苗种生产许可证》进行生产经营所造成的损失予以弥补，但却同时提起了认为《辽宁省水产苗种生产许可证》合法的补偿诉讼及认为《辽宁省水产苗种生产许可证》违法的赔偿诉讼，二者相互矛盾，本院向其释明应选择一个请求予以诉讼，但董文仲坚持同时诉讼，并要求合并审理，根据行政诉讼法第四十九条的规定，行政诉讼的起诉条件之一为诉讼请求应当具体明确，董文仲就同样的案件事实提起相互矛盾的两个诉讼，系诉讼请求不明确。关于本案的原告主体资格，董文仲称根据《辽宁省工商行政管理局关于充分发挥工商注册职能做好家庭农场登记工作的指导意见》（以下简称《家庭农场登记意见》）第二条：“家庭农场根据自身条件和发展需要，自主决定是否向工商行政管理机关申请市场主体资格登记”，海富佳水产养殖场未进行工商登记，应以其个人名义进行诉讼，对董文仲的此项主张，根据《家庭农场登记意见》的规定，该意见将“家庭农场”界定为“以家庭或家庭成员为主要投资经营者，从事种植业、养殖业等农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以家庭农场经营收入为家庭主要收入来源的新型农业生产经营主体”，该意见对以家庭农场形式存在的经营主体是否进行工商登记以及如何进行登记予以规定，根据该意见的条文内容，受该意见调整的对象为家庭农场，董文仲主张海富佳水产养殖场根据该意见可不进行登记，则海富佳水产养殖场应属于家庭农场，根据《家庭农场登记意见》第四条：“家庭农场的出资人、经营者户籍住所地应当在农村，但下列情形的可参照本指导意见登记为家庭农场”，可见，家庭农场也系可独立存在的一种形式。对家庭农场的诉讼主体资格，目前没有明确的法律规定，在实际管理过程中，大连海渔局向海富佳水产养殖场颁发了《辽宁省水产苗种生产许可证》，海富佳水产养殖场向旅顺海渔局提出《辽宁省水产苗种生产许可证》的续期申请、赔偿及补偿申请，旅顺海渔局向海富佳水产养殖场作出了不予续期、不予赔偿及补偿的答复，即行政机关在下发《辽宁省水产苗种生产许可证》以及后续的管理活动中，均以海富佳水产养殖场为行为对象，则海富佳水产养殖场与行政机关作出的前述行为之间形成了直接的利害关系，是本案适格的原告，董文仲系海富佳水产养殖场的法定代表人或出资人、经营者，不应以其个人名义进行本案行政诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞》第六十四条第一款、六十九条第一款第（一）项、第（二）项、第（十）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告董文仲的起诉。案件受理费100元，退回原告董文仲。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状四份，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审 判 长  李 爽人民陪审员  任新颖人民陪审员  陶珏文二〇一九年十二月二十日书 记 员  李琳琳