郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）豫71行终262号上诉人（原审被告）偃师市财政局，住所地偃师市华夏路中段24号。法定代表人武长勋，局长。委托代理人穆洪涛，该局工作人员。上诉人（原审第三人）偃师市正宏机动车驾驶员培训有限公司，住所地偃师市顾县镇顾县村。法定代表人张梁峰，校长。委托代理人李金环，河南博同律师事务所律师。被上诉人（原审原告）偃师市顺通驾驶员培训学校，住所地偃师市缑氏镇开发区207国道口。法定代表人石纪武，校长。委托代理人陈羽中，河南绿剑律师事务所律师。原审被告偃师市人民政府，住所地偃师市民主路27号。法定代表人何武周，市长。委托代理人付成武，该市司法局工作人员。上诉人偃师市财政局(以下简称偃师财政局)、偃师市正宏机动车驾驶员培训有限公司（以下简称正宏公司）因与被上诉人偃师市顺通驾驶员培训学校（以下简称顺通驾校）及原审被告偃师市人民政府（以下简称偃师市政府）行政决定、行政复议一案，不服洛阳铁路运输法院（2019）豫7102行再1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人偃师财政局的委托代理人穆洪涛，上诉人正宏公司的法定代表人张梁峰及其委托代理人李金环，被上诉人顺通驾校的法定代表人石纪武及其委托代理人陈羽中，原审被告偃师市政府的委托代理人付成武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。洛阳铁路运输法院审理查明，2017年10月26日，偃师交警大队委托河南龙华工程咨询有限公司（以下简称龙华公司）发布了政府购买社会考场服务招标公告，要求参加谈判的供应商应当符合政府采购法第二十二条和无行贿犯罪记录等条件。同年11月3日，龙华公司组织顺通驾校、正宏公司和其他两所驾校进行了评标，确定第一中标候选人为正宏公司。11月8日，偃师交警大队确认正宏公司中标，龙华公司作出了中标通知书。11月14日，顺通驾校向偃师交警大队和龙华公司提出质疑，认为正宏公司在参加政府采购活动前已被河南交警总队取消了社会考场资格，应当取消正宏公司的中标资格。11月29日，因偃师交警大队和龙华公司未作出书面回复，顺通驾校向偃师财政局提交了投诉书。偃师财政局于2018年1月15日作出偃财决〔2018〕1号政府采购投诉处理决定书（以下简称1号处理决定），认为顺通驾校投诉理由成立，决定取消正宏公司中标资格，重新招标。正宏公司不服1号处理决定，向偃师市政府提出复议。偃师市政府于同年4月28日作出偃政复决〔2018〕6号行政复议决定书，撤销1号处理决定，责令偃师财政局在法定期限内重新作出处理决定。6月8日，偃师财政局作出3号处理决定。顺通驾校不服，向偃师市政府提出复议。8月8日，偃师市政府作出14号行政复议决定。另查明，2016年5月19日，河南省周口市中级人民法院作出（2015）周刑终字第00265号刑事判决书，认定正宏公司为使增建的考场通过审批，于2014年8月向河南交警总队车驾管支队支队长行贿面值均为5000元的购物卡两张。2016年7月12日，河南交警总队作出275号取消社会考场资格通知，认为正宏公司等驾校在社会考场验收等事项中存在行贿行为，决定取消正宏公司等驾校社会考场资格，停止受理其报考申请三个月。7月20日，洛阳交警支队驾管所依据该通知向所辖各驾校进行了通报。再查明，本案原审定于2018年10月25日8时30分在本院第一法庭开庭，偃师财政局和偃师市政府的委托诉讼代理人均按时到庭，顺通驾校和正宏公司当时均未到庭。9时整，法院宣布本案原审按照撤诉处理。约9时20分，顺通驾校委托诉讼代理人到庭，称因堵车才晚到，要求开庭。洛阳铁路运输法院认为，按照撤诉处理是一种带有惩处性质的司法措施，根据一事不再理原则，原告无正当理由拒不到庭而被按照撤诉处理后，不得再以同一事实和理由重新起诉。原审将原告未准时到庭认定为拒不到庭，并且当庭宣布按照撤诉处理，既不符合事实，又导致原告申明未按时到庭理由的权利无法行使，进而相关行政争议被搁置，原告的合法权益得不到保护。这显然有悖行政诉讼法的立法目的，应予纠正。政府采购法第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责；《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）对供应商依法向财政部门提起投诉以及财政部门受理投诉、作出处理决定等作出了详细规定。根据上述规定，偃师财政局作为偃师市政府财政部门，对政府采购活动具有监督管理职责，有权对投诉事项作出相应处理。顺通驾校作为供应商，因政府采购社会考场项目进行投诉，偃师财政局依法受理，经审查后作出处理决定，积极履行了行政职责。本案的争议焦点为正宏公司是否符合政府购买社会考场项目供应商条件，偃师财政局的行政处理决定、偃师市政府的行政复议决定是否合法？对此，洛阳铁路运输法院评判如下：参加政府采购活动的供应商，必须符合法定条件和采购人规定的特定条件，才能成为合格供应商。政府采购法第二十二条第一款第五项规定，供应商参加政府采购活动应当具备“参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录”条件。政府采购法实施条例第十九条规定，政府采购法第二十二条所称的重大违法记录是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。根据上述规定，应当考查的是供应商参加政府采购活动前三年内，是否受到刑事处罚和行政处罚，将处罚时间作为重大违法记录起算时间，而不是考查违法行为，将违法行为时间作为重大违法记录起算时间。偃师市政府将行贿行为作为考查内容，进而认为该行为发生在法律规定的时限之外，不符合法律本意。行政行为具有公定力，其一经作出，不论实质上是否合法，都具有被推定为合法而要求所有机关、组织或者个人予以尊重的法律效力。未依法定程序撤销、废止或宣布为无效的行政行为，任何机关、组织或者个人都不得否定其效力。河南交警总队作出了275号取消社会考场资格通知，洛阳交警支队驾管所已将通知内容通报所辖各驾校。偃师财政局无权否定275号取消社会考场资格通知的效力，其关于该通知效力无法确定的辩解有违行政行为理论，不予采纳。正宏公司在参加政府采购社会考场活动前三年内，没有受到刑事处罚，其被河南交警总队取消社会考场资格是否属于受到行政处罚，涉及对取消社会考场资格的法律性质认定问题。偃师财政局和偃师市政府对此均作出了似是而非的认定，需要进一步厘清。《中华人民共和国行政许可法》第十二条第三项规定，提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，可以设定行政许可。作为机动车驾驶人考试的社会考场，必须符合公安部发布的《机动车驾驶人考试场地及其设施设置规范》、《机动车驾驶人考试系统通用技术条件》、《机动车驾驶人考试监管系统通用技术条件》等特殊要求，行政机关可以根据该事项设定行政许可。公安机关交通管理部门通过验收，赋予合格的驾驶人培训学校以社会考场资格，属于行政许可。行政机关撤销行政许可则不属于行政处罚。理由在于：行政许可法第六章监督检查第六十九条第二款对被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的撤销作了规定。第七章法律责任第七十九条规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚。依照行政许可法的上述规定，撤销被许可人以贿赂等不正当手段取得的行政许可，是对违法行为的纠正，是行政处理措施，不是行政处罚。本案中，河南交警总队取消正宏公司的社会考场资格，是对以行贿方式通过社会考场验收、获得社会考场资格的违法行为的纠正，既非偃师财政局所称未严格依照法律程序作出的行政处罚，亦非偃师市政府所称具有行政处罚性质，但并非严格意义上的行政处罚。综上所述，正宏公司在参加政府采购社会考场活动前三年内既未受到刑事处罚，也未受到行政处罚，不存在重大违法记录。政府采购法第二十二条第一款第二项规定，供应商参加政府采购活动应当具有良好的商业信誉。良好的商业信誉源自供应商在经营活动中一贯遵纪守法、诚实守信。正宏公司曾经为了社会考场事宜而行贿，违反了诚实信用原则，商业信誉不佳。《机动车驾驶人考试工作规范》（公安部公交管〔2016〕137号）第六章考试监督和责任追究第六十七条对以贿赂等不正当手段申请设立考场的，作出了取消考场资格或解除购买服务合同，社会考场所属的法人、企业等单位及其法定代表人、企业负责人等不得再次参与考场政府购买服务的规定。《河南省机动车驾驶人考场管理规定（试行）》（豫公通〔2017〕57号）第六章考场监督第三十一条也作出了相同规定。正宏公司的违法行为属于以贿赂手段申请设立考场的情形，参照上述规章，该公司及其相关人员不得再次参加政府采购活动。另外，依据日常生活经验法则，已被取消考场资格的驾校，也不具备参加政府购买社会考场项目活动的条件。因此，将正宏公司作为成交供应商既不符合法律和规章，也不符合常理。偃师财政局、偃师市政府所辩和正宏公司所述均不成立，不予采纳；顺通驾校所诉成立，予以支持。综上所述，正宏公司不符合参加政府采购活动的法定条件，不能被确定为成交供应商。偃师财政局作出3号处理决定，偃师市政府作出14号行政复议决定，适用法律错误，应予撤销。原审裁定认定事实不当，适用法律错误，亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第一百零一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百零七条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决：一、撤销（2018）豫7102行初74号行政裁定；二、撤销偃师财政局于2018年6月8日作出偃财决〔2018〕3号偃师市政府采购投诉处理决定书的行政行为；三、撤销偃师市政府于2018年8月8日作出偃政复决〔2018〕14号行政复议决定书的行政行为；四、责令偃师财政局在判决生效后三十个工作日内对偃师市顺通驾驶员培训学校的投诉事项重新作出处理决定。偃师财政局、正宏公司上诉称，一、作为再审案件，法院认为原审当庭宣布按照撤诉处理，既不符合事实，又导致原审原告申明未按时到庭理由的权利无法行使，以此理由撤销一审裁定再审本案，程序违法。二、正宏公司在参加政府采购社会考场活动前三年内，既未受到刑事处罚，也未受到行政处罚，不存在重大违法记录。三、偃师财政局作出的3号处理决定和偃师市政府作出的14号行政复议决定合法有效。四、再审法院依据的规范性文件不能作为认定行政行为的法律依据。综上，再审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法改判，驳回顺通驾校诉讼请求或发回重审。顺通驾校辩称，一、上诉人所提出的再审法院所作出的再审裁定的质疑是不成立的。首先，顺通驾校在第一时间内向原审法官提出了对其撤诉决定的质疑，同时也向法院相关部门提出了申诉，上诉人所称的未经申诉是根本不存在的，原审法院重新再审该案件，完全符合相关法律规定。二、原审法院适用法律得当，所作出的判决，也符合相应法律的规定。上诉人所列举的种种事项和理由，在一审当中都已经阐述过了，顺通驾校提出的证据足以驳回上诉人在上诉状中所提到的观点。再审法院的判决是符合客观事实，也符合相关法律规定。偃师市政府述称，再审程序严重违法，中标通知书上显示的招标人是偃师公安交通警察大队，监督人也是财政局，招标代理机构是河南龙华工程咨询有限公司，再审遗漏案件当事人。再审判决事实不清，适用法律错误。其他答辩意见同上诉人上诉意见。本院二审审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第一款规定，供应商参加政府采购活动，应当具有良好的商业信誉和在参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录。政府采购法是为规范政府采购行为，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设而制定的。《机动车驾驶人考试工作规范》第六十七条和《河南省机动车驾驶人考场管理规定（试行）》第三十一条规定，以贿赂等不正当手段申请设立考场的，取消考场资格、解除购买服务合同，社会考场所属的法人、企业等单位及其法定代表人、企业负责人等不得再次参与考场政府购买服务。该规定是在政府采购法规定的基础上提出的特殊要求，与政府采购法的规定并不冲突。正宏公司曾经为了社会考场事宜而行贿，商业信誉不佳，不符合政府采购法促进廉政建设的宗旨。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。偃师财政局、正宏公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人偃师市财政局、偃师市正宏机动车驾驶员培训有限公司各负担50元。本判决为终审判决。审 判 长  冀汇涛审 判 员  李建锋审 判 员  赵 艳二〇一九年十二月十一日代理书记员  晁冬华附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；