贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)黔0321行初580号 原告遵义市红花岗区南关街道南山村胡寨组。 负责人何文光，该组组长。 委托代理人陆久良，男，汉族，1950年4月30日出生，遵义市红花岗区人，住贵州省遵义市红花岗区。 原告遵义市红花岗区南关街道南山村跳灯组，又称跳磴组。 负责人陈学勇，该组组长。 委托代理人陈学良，男，汉族，1949年8月28日出生，遵义市红花岗区人，住贵州省遵义市红花岗区。 二原告共同委托代理人刘雪梅，北京市长济律师事务所律师。 原告遵义市红花岗区南关街道南山村村民委员会。住所地：遵义市南部新区南山路666号。统一社会信用代码：54520302750199936G。 法定代表人樊兴龙，代理村主任。 委托代理人付春燕，贵州他山律师事务所律师。 被告遵义市红花岗区人民政府，住所地：遵义市红花岗区海尔大道。组织机构代码证：00950508-0。 法定代表人游劲松，区长。 委托代理人周旦伟，遵义市红花岗区南关街道办事处工作人员。 委托代理人胡良刚，贵州子尹律师事务所律师。 被告遵义市人民政府。住所地：遵义市新蒲新区府黔路城投大厦。统一社会信用代码：115203000095002207。 法定代表人黄伟，代理市长。 委托代理人朱坤旺，遵义市人民政府行政复议办公室工作人员。 委托代理人李兴开，贵州君磊律师事务所律师。 第三人遵义市红花岗区南关镇南山村营山组。 负责人罗仕杰，组长。 第三人遵义市红花岗区南关镇南山村吴寨组。 负责人吴义昌，组长。 第三人遵义市红花岗区南关镇南山村谢寨组。 负责人郭开平，组长。 第三人遵义市红花岗区南关镇南山村石围组。 负责人许章华，组长。 第三人遵义市红花岗区南关镇南山村罗石组。 负责人冯云飞，组长。 第三人遵义市红花岗区南关镇南山村大堰组。 负责人杨生荣，组长。 第三人遵义市红花岗区南关镇南山村半坎组。 负责人韦忠跃，组长。 第三人遵义市红花岗区南关镇南山村高堰组。 负责人贺仕兵，组长。 第三人遵义市红花岗区南关镇南山村双堰组。 负责人肖润生，组长。 第三人遵义市红花岗区南关镇南山村花园组。 负责人苏彬，组长。 第三人遵义市红花岗区南关镇南山村拱桥组。 负责人廖忠吉，组长。 第三人遵义市红花岗区南关镇南山村坪桥组。 负责人苏之伍，组长。 第三人遵义市红花岗区南关镇南山村埃河组。 负责人孙万红，组长。 第三人遵义市红花岗区南关镇南山村林顶组。 负责人刘裕涛，组长。 第三人遵义市红花岗区南关镇南山村檬桩组。 负责人杨兰清，组长。 原告遵义市红花岗区南关街道南山村胡寨组（以下简称“胡寨组”）、原告遵义市红花岗区南关街道南山村跳灯组（以下简称“跳灯组”）、原告遵义市红花岗区南关街道南山村村民委员会（以下简称“南山村委会”）不服被告遵义市红花岗区人民政府(以下简称“红花岗区政府”)作出的土地确权处理决定和被告遵义市人民政府(以下简称“遵义市政府”)作出的行政复议决定，原告胡寨组、跳灯组于2019年10月8日向遵义市中级人民法院提起行政诉讼，原告南山村委会于2019年10月9日向遵义市中级人民法院提起行政诉讼，遵义市中级人民法院分别登记立案后，裁定移交本院审理。本院于2019年11月13日立案受理后，依法合并进行审理。本院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知第三人遵义市红花岗区南关镇南山村营山组（以下简称“营山组”）、遵义市红花岗区南关镇南山村吴寨组（以下简称“吴寨组”）、遵义市红花岗区南关镇南山村谢寨组（以下简称“谢寨组”）、遵义市红花岗区南关镇南山村石围组（以下简称“石围组”）、遵义市红花岗区南关镇南山村罗石组（以下简称“罗石组”）、遵义市红花岗区南关镇南山村大堰组（以下简称“大堰组”）、遵义市红花岗区南关镇南山村半坎组（以下简称“半坎组”）、遵义市红花岗区南关镇南山村高堰组（以下简称“高堰组”）、遵义市红花岗区南关镇南山村双堰组（以下简称“双堰组”）、遵义市红花岗区南关镇南山村花园组（以下简称“花园组”）、遵义市红花岗区南关镇南山村拱桥组（以下简称“拱桥组”）、遵义市红花岗区南关镇南山村坪桥组（以下简称“坪桥组”）、遵义市红花岗区南关镇南山村埃河组（以下简称“埃河组”）、遵义市红花岗区南关镇南山村林顶组（以下简称“林顶组”）、遵义市红花岗区南关镇南山村檬桩组（以下简称“檬桩组”）参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告胡寨组负责人何文光及其委托代理人陆久良，原告跳灯组负责人陈学勇及其委托代理陈学良，原告胡寨组、跳灯组共同委托代理人刘雪梅，原告南山村委会委托代理人付春燕，被告红花岗区政府委托代理人周旦伟、胡良刚，被告遵义市政府委托代理人朱坤旺、李兴开，第三人营山组负责人罗仕杰、吴寨组负责人吴义昌、谢寨组负责人郭开平、石围组负责人许章华到庭参加诉讼，第三人罗石组、大堰组、半坎组、高堰组、双堰组、花园组、拱桥组、坪桥组、埃河组、林顶组、村檬桩组负责人未到庭，也未委托代理人到庭，也未说明未到庭原因。本案现已审理终结。 被告红花岗区政府于2019年5月18日作出红府决字（2019）6号行政处理决定，认定南山村由胡寨、跳灯、花园、石围等17个村民组组成。1981年家庭联产承包和1998年地二轮土地承包，都只对耕地进行了家庭联产承包。跳灯、胡寨两组申请对131.82亩土地所有权进行确权，该土地来源是根据当时和平大道、八七厂搬迁等项目征地红线范围面积减去丈量赔付面积所得，几个项目征地范围包含胡寨、跳灯、石围、吴寨、营山等五个村民组。从土改至今，没有具体的村民组界限证据。1998年南山村委会制作的《红花岗区第二轮土地承包登记表》记载了17个村民组名称及两轮承包的承包人口、耕地面积对照，各村民组均维持第一轮土地承包的基本状况，未打破村民主界限重新承包。而2003年、2012年土地所有权登记颁证时，各村民组之间的权属界线不清，也无资料和图件进行佐证。2009年11月，因建设湘江工业园区，胡寨、跳灯两村民组的集体土地被全部征收，并陆续得到贵州省人民政府批准转为建设用地。2018年，遵义市两级人民法院两审终审判决撤销红花岗区政府颁发给南山村委的遵红区集有（2003）字第005号、遵红区集有（2012）第0028号集体土地所有证及其对应的农村集体土地所有权登记。决定：一、撤销本府向南关镇南山村民委员会颁发的遵红区有（2003）字第005号《集体土地所有证》、遵红区集有（2012）第0028号集体土地所有证及其对应的农村集体土地所有权登记；二、该案所涉土地征收前土地所有权属申请人南山村胡寨组、南山村跳灯组和第三人营山组、罗石组、吴寨组、谢寨组、大堰组、半坎组、高堰组、双堰组、花园组、拱桥组、坪桥组、石围组、埃河组、林顶组、村檬桩组17个村民组农民集体所有。三原告均申请行政复议。遵义市政府于2019年9月8日作出遵府行复（2019）186号行政复议决定，维持红府决字（2019）6号行政处理决定。 原告胡寨组、跳灯组诉称：一、两原告申请处理的是两村民组已征收的土地在征收前的土地所有权，遵义市中级人民法院司法建议也仅建议明确胡寨、跳灯两组涉案土地征收前的土地所有权。两被告作出的行政处理决定和复议决定超出遵义市中级人民法院司法建议范围和胡寨、跳灯两村民组申请范围进行确权，违反不告不理原则，超越职权。二、处理决定和复议决定认定“各村民组之间权属界线不清，也无资料和图件进行佐证”，事实不清，证据不足：两组土地权属界线有红花岗区自然资源局出具的物件和文字说明为证，周边相邻村民组有明确指界，南山村委会在另案中提出的《南山村胡寨组征地补偿汇总表》、《南山村跳灯组征地补偿汇总表》、《胡寨、跳灯两村民组耕地被征收安置费、土地补偿费、青苗费发放总表》等确认两村民组被征收耕地556.574亩，两村民组被征收的131.82亩宅基地、猪牛圈、晒坝、荒地应当责令南山村委会出具该土地调查统计表和征收补偿汇总表，已有人民法院生效判决确认胡寨、跳灯两村民组土地已全部征收，不存在无法确认的界限不清问题。三、两被告作出的行政处理决定和行政复议决定，未按规定进行地籍调查、权属审核，违反法定程序。四、两被告作出的行政处理决定和行政复议决定适用依据错误。关于涉案土地所有权登记的人民法院生效判决确认“1981年和1998年两轮土地承包均未突破村民小组（原生产队）界限，村民组各自享有各自土地的权利，应当将所有权人登记为南山村XX村民小组农民集体”，国土资发（2011）60号、国土资发（2011）178号等文件明确规定土地“应当确权到具有所有权的农民集体经济组织”。二被告的处理决定和复议决定明显违反人民法院生效判决和上述文件规定。被告红花岗区政府在复议机关责令其重新作出行政行为的情况下，又以同一事实和理由作出与原行政行为完全相同的行政行为，显属违法，复议机关遵义市政府前后两次作出的复议决定自相矛盾，第二次做出的复议决定明显对两原告更为不利，违反《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定。请求撤销红府决字（2019）6号行政处理决定和遵府行复（2019）186号行政复议决定，判令红花岗区人民政府重新作出具体行政行为，依法确认跳灯组、胡寨组已被征收的全部土地在征收前属于胡寨、跳灯两村民组所有。 原告胡寨组、跳灯组向本院提交了下列证据： 1、遵义市中级人民法院（2018）黔03行终135号司法建议；2、遵义市中级人民法院（2015）遵市法民初字272号民事判决书；3、南山村委会在另案中提交的胡寨组、跳灯组两村民组耕地被征收安置费、土地补偿费、青苗费发放汇总表；4、遵义市红花岗区自然资源局出具的图纸及周边三个村民组确认指界、涉及原告两村民组土地征收的三个土地批文（黔府用地函（2010）158号、138号、（2011）3号）；5、本院（2018）黔0321行初5号行政判决书、遵义市中级人民法院（2018）黔03行终135号行政判决书。证明争议由来、村民之间土地界限清楚、被告遗漏直接涉及原告两村民组的批地函、被告未调查争议地地籍基本情况、土地登记已经被人民法院生效判决撤销、人民法院司法建议的范围等事实。 原告南山村委会诉称：被诉行政处理决定和行政复议决定认定村民组之间权属界线不清，也没有任何资料和图件进行佐证，认定事实清楚。但又称“未打破村民组界限重新承包”，前言不搭后语，自相矛盾。既然确认村民组之间界限不清，就应当按照国土资发（2011）178号等文件关于“村民组之间界限不存在的…明确由村农民集体所有”的规定，将所有权确认给南山村农民集体所有。但二被告却将涉案土地确认给17个村民组农民集体所有，适用依据错误，结果不明晰。请求撤销红府决字（2019）6号行政处理决定和遵府行复（2019）186号行政复议决定，判令红花岗区人民政府重新作出具体行政行为，依法确认涉案土地在征收前属于南山村农民集体所有。 原告南山村委会提交了以下证据： 1、七份情况说明；2、图片；3、人口计划生育档案卡；4、土地承包登记卡。证明南山村的集体荒地不存明显界限。 被告红花岗区政府辩称：南山村委所管辖的村民组之间从未划分过权属界线。2003年土地登记和2013年变更登记时，均按照要求将南山村委所属土地采取组有村管的方式，将土地所有权证发放到村，由村委会代管，为体现村民小组农民集体的所有权主体地位，土地所有人一栏填写为各村民小组集体所有。因此，所涉土地在征收前所有权属于17个村民组农民集体所有。区政府根据《中华人民共和国土地管理法》授权，在规定期限内作出处理决定并送达各方当事人。处理决定主体适格，程序合法，事实清楚，证据充分，符合法律规定，处理适当。请驳回原告的诉讼请求。 被告红花岗区政府在举证期限内向本院提交了下列证据和依据： 第一组：1、2003年11月14日《土地登记申请表》；2、村委主任吴广元《当选证书》、身份证明；3、2003年9月23日《南山村集体土地权属调查表》、2003年12月《土地登记审批表》；4、遵红区集有（2003）字第005号集体土地所有证；5、2012年11月3日《土地登记申请表》；6、村委吴雄基职务证明；7、2012年11月9日地籍调查表；8、2012年11月17日《土地登记审批表》；9、遵红区集有（2012）第0028号集体土地所有证。证明被告作出的红府决字（2019）6号行政处理决定书事实清楚、程序合法、适用法律正确。 第二组：10、贵州省人民政府黔府用地函（2012）32号、150号、455号、469号、484号、499号、563号、662号；黔府用地函（2012）245号；黔府用地函（2013）11号、15号、24号、175号、178号、235号；黔府用地函（2015）351号；黔府用地函（2016）355号、536号；黔府用地函（2017）32号、38号、52号、319号；证明涉案土地已经批准为建设用地并征为国有。 第三组：11、遵义市红花岗区人民政府区府办发（2003）90号《转发区国土资源局关于红花岗区集体土地所有权登记发证工作方案的通知》；12、遵义市红花岗区南关镇人民政府南府发（2003）19号《关于成立农民集体土地所有权登记颁证工作领导小组的通知》；13、遵义市红花岗区南关镇人民政府南府发（2003）36号《南关镇集体土地所有权登记发证工作方案》及《南关镇集体土地所有权登记发证技术方案》；证明2003年初始登记。 第四组：14、本院（2017）黔0321行初70号行政判决书；15、遵义市中级人民法院（2017）黔03行终222号行政裁定书；16、本院（2018）黔0321行初5号行政判决书；17、遵义市中级人民法院（2018）黔03行终135号行政判决书；证明本案诉讼过程，法院经审查认定的事实，判决撤销土地证的事实。 第五组：18、2019年5月29日、2013年4月12日南山村委会证明一份、辞职申请；吴广元、刘照刚、陈学明、陈学勇、何文光、罗仕吉、陈绍桥、吴义昌、郭开平、杨生荣、韦忠跃、贺仕兵、肖润生、苏彬、廖忠吉、苏之武、费佐芳、孙万红、刘裕涛、杨兰青调查笔录；证明南山村各组（包括胡寨、跳登）组界不清，无组界图纸资料，但各组管护清楚的事实。 第六组：19、南山村委会《红花岗区第二轮土地承包登记表》；证明各村民组的基本状况，未打破村民组界限重新承包。 被告遵义市政府辩称：复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律法规及依据正确，程序合法，处理适当。请驳回原告的诉讼请求。 被告遵义市政府在举证期限内提交了下列证据： 第一组：1、遵义市红花岗区人民政府红府决字（2019）6号《行政处理决定书》；2、南山村委会行政复议申请书；3、南山村委会申请复议提交樊兴龙任职证明、遵义市红花岗区人民政府红府决字（2018）8号《行政处理决定书》、遵义市人民政府遵府行复（2019）24号《行政复议决定书》；4、胡寨、跳登组行政复议申请书；证明本案属于行政复议受案范围。 第二组：5、行政复议受理通知书；6、提出行政复议答复通知书；7、第三人参与行政复议通知书；8、当事人送达地址确认书；9、行政复议文书委托送达函；10、行政复议文书送达回执。证明行政复议受理程序合法。 第三组：11、红花岗区政府行政复议答复书；12、区政府作出行政处理决定的证据、依据和其他有关材料；13、遵府行复（2019）186号行政复议决定；14、行政复议决定书委托送达函、法院专递邮寄单，送达回证。 第三人营山组、石围组当庭述称：各村民组之间虽有界限交错插花，但界限清楚。 第三人吴寨组当庭述称：各村民组的界限清楚，土地分为几次征收，原告胡寨组、跳蹬组诉状中所述的500多亩土地，其中有100多亩系我组与营山组的。 第三人谢寨组当庭述称：各村民组之间耕地和住房均有交叉，界限不清楚。 第三人罗石组、大堰组、半坎组、高堰组、双堰组、花园组、拱桥组、坪桥组、埃河组、林顶组、村檬桩组未作陈述。 第三人均未提交证据。 各方当事人提交的证据，经庭审质证： 对原告胡寨、跳灯组提交的证据，原告南山村委会的质证意见是：对1号证据真实性没有异议，但司法建议书不是作出行政确权的依据，且该文书也存在瑕疵；对2号证据判决书真实性没有意见，对证明目的有异议，判决书没有认定征地款属于胡寨和跳灯；3号证据安置费汇总表不能证明涉案131亩土地包含在内，该表是村民自己承包的耕地、林地、自留地，不能证明权属清楚。4号证据不能证明就是涉案土地的批地文件，即使是也不能说明属于跳灯和胡寨两个村民组，其中图纸的三性及证明目的均不认可，图纸是不是自然资源局出具不能确认，出具的依据是什么没有说明；对5号证据真实性没有异议，对合法性及证明目的有异议，达不到原告证明目的。被告红花岗区政府的质证意见是：对胡寨组、跳灯组耕地被征收安置费、土地补偿费、青苗费发放汇总表证明目的不予认可。对其他证据的真实性没有异议，对关联性有异议。被告遵义市政府的质证意见是：司法建议仅是建议，确权主体仍是政府；对生效判决书真实性没有意见；对图纸三性及证明目的均有异议；对批地函真实性没有意见。第三人吴寨组的质证意见是：批地函所涉138亩里面有我组的土地，其他无异议。第三人营山组、谢寨组、石围组不持异议。 对原告南山村委会提交的证据，原告胡寨组、跳灯组、被告红花岗区政府、遵义市政府对证据三性及证明目的均不认可，均系自书材料。第三人营山组、吴寨组认为土地、居民住地有插花、交叉，第三人谢寨组、石围组不持异议。 对被告红花岗区政府提交的证据，原告胡寨组、跳灯组的质证意见是：第一组证据三性及证明目的均不认可。该组证据是区政府在颁发遵红区集有（2003）字第005号集体土地所有权证时的档案材料，但该证已经被法院确认违法，应被撤销，该证据与本案无关。本案诉争的是（2019）6号行政处理决定是否有依据，该证据是2003年形成，是无效证据；对第二组证据真实性、关联性及证明目的不认可，其中被告将原告两村民组的三份批地函故意隐去，误导法院裁判，说明政府缺乏诚信，原告两村民组是第一批被征收的村组，其他村民组后续陆续被征收。同时，该组证据也可以看出在征收过程中是按照不同村民组征地，南山村集体土地不是整体，也不是十七个村民组共同享有，更不是村委会的。现目前还有三个村民组的土地处于征收过程中。第三组11号证据三性及证明目的均不认可，没有公章，出处不明，该文件是2003年颁发土地所有证的依据，本案诉争的是2019年对土地进行确权，与本案没有关联。12号、13号证据三性及证明目的均不认可，是2003的依据。同时与从中央到省级文件相违背，土地应当为三级所有，不能证明2019年确权的合法性。第四组证据真实性、合法性认可，但不能证明被告的主张，四份判决依法撤销被告向南山村委会违法颁发的2003年和2012年土地使用权证书，播州区法院5号和遵义市中级人民法院135号判决书，实际上是对土地确权给出答复，土地应当是村民小组所有，行政机关在土地确权时应当依据现有的生效判决，生效判决书也是作出行政确权的依据，现被告的行为违反了生效判决书，是违法行政行为。第五组证据三性及证明目的不认可，调查笔录形成有疑点，调查笔录没有调查人签字，调查人身份不明，没有出示身份证明，不知道是否是合法的履职行为，被调查人的身份也不明，该调查笔录应当属于证人证言，证人应当出庭接受法庭询问。第六组证据不全，不能看清，认可证明目的。原告南山村委会的质证意见是：对第一组证据中3、7、8号证据合法性和证明目的有异议；对第二组证据真实性、合法性不持异议，对关联性不予认可，涉案土地是否包含在内存疑；对第三组证据证明目的不认可，均是被告及下属南关镇政府作出，均违反了土地管理法权属明晰的要求；对第四证据真实性、合法性不持异议，对证明目的有异议，法院仅是撤销土地证，并没有对土地的权属进行认定，被告依据四份文书认定涉案土地归属十七个村民组所有的处理决定认定错误；对第五组证据的调查笔录不予认可，调查人中也有今天的原告跳灯组和胡寨组的诉讼代表人；第六组证据只涉及第二轮土地承包登记，没有涉案土地，不是赔付村民的房屋、耕地等，达不到证明目的。第三人营山组、吴寨组、石围组认为组与组间的界限清楚，第三人谢寨组认为组与组之间的界限不清楚。 对被告遵义市政府提交的证据，原告胡寨组、跳灯组的质证意见是：根据行政复议阶段区政府向市政府出示的证据清单显示，区政府是2018年8月20日向市政府提交证据，市政府送达时间是2018年7月11日，超期举证；其余无异议。原告南山村委会同意原告跳灯组、胡寨组的质证意见，市政府行政复议程序违法。被告红花岗区政府、第三人营山组、吴寨组、谢寨组、石围组不持异议。 本院认证如下：原告胡寨组、跳灯组提交的证据，原告南山村委会提供的证据，来源合法，内容真实可信，与案件事实相关联，足以证明案件事实，本院予以确认。但原告南山村委会提交的证据仅能证明各村民组村民有交叉居住于其他村民组地界，耕地有交叉插花现象，不足以证明各组边界是否清楚。被告红花岗区政府提交的第一组、第二组、第三组、第四组、第六组证据来源真实，与案件事实相关联，能证明案件基本事实和历史渊源，本院予以确认。但第一组、第三组证据均系被人民法院生效判决撤销的登记行为及其依据，不能证明被告红花岗区政府处理决定合法；第二组证据有明显遗漏，欠缺本案原告胡寨组、跳灯组申请确权的土地征收转用批件。被告红花岗区政府提交的第五组证据中的村委会关于各村民组长任职证明、辞职信，本院予以确认；其中的调查笔录20份，均没有调查人员签名，其中15份调查笔录即为对本案15名第三人负责人的调查，除被调查人基本信息以外，内容完全一致，庭审中，到庭4名第三人负责人中，3人当庭陈述与调查笔录内容相反，这些调查笔录程序不合法，内容不可信，记录不规范，本院不予采信。被告遵义市政府提交的证据，能证明复议程序，本院予以确认。 根据上述认证结果，结合当事人陈述，本院认定本案如下事实：遵义市红花岗区南关镇南山村前身为南山大队，由胡寨、跳灯、花园、埃河、石围等17个生产队组成。1981年实行家庭联产承包责任制时，跳灯生产队和胡寨生产队分别作为土地发包方与农户签订《农业承包合同手册》，并在《农业承包合同手册》第一条规定由生产队对土地实行统一领导和管理。其时，跳灯生产队有人口144人，承包土地169亩；胡寨生产队有人口116人，承包土地136亩。1983-1984年间农村基层政社分设，南山大队改为南山村，17个生产队改为原告胡寨、跳灯和第三人营山、花园、埃河、石围等17个村民组。1998年，按照长期不变、增人不增地、减人不减地原则，延长承包期50年，坚持不打散重来、不打破村民组界线、不留集体机动地的方式，实行第二轮土地承包。时跳灯组有承包人口142人，承包土地166.8亩；胡寨组有承包人口109人，承包土地127.81亩。南山村委盖章的《红花岗区第二轮土地承包登记表》登记了17个村民组名称及两轮承包的承包人口、承包耕地面积对照，各村民组均维持第一轮承包基本状况，未打破村民组界线重新承包。 2003年，遵义市红花岗区开展农村集体土地所有权初始登记颁证工作，区政府及其下属的南关镇人民政府分别制定了工作方案，南关镇政府制定了技术方案。方案规定：“以行政村为单位、调查土地的所有权及其界线、界址点”；“村民小组农民集体所有的土地采取‘组有村管’的方式，调查到村但要在权属调查表中相应注明个村民小组农村集体经济组织的名称、土地现状”。2003年11月14日，南山村委向红花岗区政府递交土地登记申请表，载明土地所有者为“南关镇南山村”，并提交了负责人时任村委主任吴广元的身份、职务情况证明及2003年9月23日至10月17日作出的地籍调查表，2003年12月25日，红花岗区政府作出土地登记审批表，载明：地号002-001-001，图号G-48-22-（15），该村辖区总面积708.27公顷，扣除国有土地、飞地43.12公顷，该宗地总面积665.15公顷，其中农用地545.37公顷、建设用地46.9公顷、未利用地72.88公顷，土地所有者为南关镇南山村所辖17个村民组。同月，红花岗区政府向南山村委颁发遵红区集有（2003）字第005号集体土地所有证，载明：土地所有者为“遵义市红花岗区南关镇南山村村民委员会”，备注“土地所有者包括南山村所辖17个村民组”，其余内容与审批表一致。2012年，因行政区域调整，需根据新的行政区域界线对土地进行变更登记并重新颁证。2012年11月3日，南山村村民委员会向被告红花岗区国土分局递交土地登记申请表，记载：土地所有人为“南关镇南山村村民委员会”，提交了2012年11月9日作出的有村委负责人吴雄基签字的地籍调查表，2012年11月17日，红花岗区政府作出土地登记审批表，记载：土地所有者为“遵义市红花岗区南关镇南山村村民委员会”，地号520302102002JA00001，土地总面积为447.64公顷。2012年11月21日，红花岗区政府向南山村村民委员会颁发遵红区集有（2012）第0028号集体土地所有证，内容与登记审批表一致。 2009年11月，遵义市红花岗区因建设湘江工业园区，原告两村民组的集体土地被全部征收，并陆续得到贵州省人民政府批准转为建设用地并征为国有。经红花岗区自然资源局出具土地图并签章确认，黔府用地函（2011）3号、（2010）138号、（2010）158号批准征收并转为建设用地的南山村土地即为原告胡寨组、跳灯组集体土地，第三人石围组、营山组、吴寨组及相邻的遵义市播州区龙坑街道谢家社区在图上签字确认与原告胡寨组、跳灯组边界清楚。原告两村民组因与南山村委征收补偿款纠纷于2015年8月13日向遵义市中级人民法院提起民事诉讼，遵义市中级人民法院于2016年4月21日作出（2015）遵市民初字第272号民事判决，认为原告两村民组的集体土地，虽以南山村名义征收，但不能改变属于原告两村民组农民集体所有的性质，南山村委截留补偿款没有法律依据，判决南山村委会返还截留的原告两村民组的征收补偿款。南山村委不服提起上诉，贵州省高级人民法院于2016年11月19日作出（2016）黔民终419号民事裁定，认为应当按登记情况确认土地所有权，涉案被征收土地登记所有，所有权不属于原告两村民组，土地被征收，补偿款分配属南山村村民自治范围，不属法院民事受案范围，裁定撤销原判，驳回原告两村民组的起诉。原告两村民组不服，申请再审，最高人民法院于2017年6月22日作出（2017）最高法民申2300号民事裁定，认为在经合法程序撤销土地所有权登记前，本案所涉土地所有权登记及权利证书仍属合法有效，裁定驳回原告两村民组的再审申请。原告跳灯组、胡寨组向法院提起行政诉讼，请求撤销遵红区集有（2003）字第005号和遵红区集有（2012）第0028号集体土地所有证及相对应的登记事项。本院于2018年4月23日作出（2018）黔0321行初5号行政判决，撤销遵义市红花岗区人民政府向遵义市红花岗区南关镇南山村村民委员会颁发的遵红区集有（2003）字第005号《集体土地所有证》、遵红区集有（2012）第0028号《集体土地所有证》及其对应的农村集体土地所有权登记。红花岗区政府上诉后，遵义市中级人民法院于2018年8月8日作出（2018）黔03行终135号行政判决，驳回上诉，维持原判，同时向被告红花岗区政府发出（2018）黔03行终135号司法建议，建议红花岗区政府：针对南山村所辖村民小组土地未突破小组界限承包的事实，结合跳灯组、胡寨组耕管和使用土地的实际情况，明确涉案地块在征收前的权属，对涉案土地及相关附属设施的款项组织各方妥善分配，妥善化解争议。 红花岗区政府将原告胡寨组、跳灯组列为申请人，将原告南山村委会列为被申请人，于2018年12月7日作出红府决字（2018）8号行政处理决定书，未列第三人，写明申请人胡寨组、跳灯组请求针对两村民组131.82亩“根据国家政策及人民法院生效判决，办理村民组土地所有权及村民组集体土地征用补偿款、管理费的偿还”。决定一、撤销本府向南关镇南山村民委员会颁发的遵红区有（2003）字第005号《集体土地所有证》、遵红区集有（2012）第0028号集体土地所有证及其对应的农村集体土地所有权登记；二、该案所涉土地征收前土地所有权属申请人南山村胡寨组、南山村跳灯组和第三人营山组、罗石组、吴寨组、谢寨组、大堰组、半坎组、高堰组、双堰组、花园组、拱桥组、坪桥组、石围组、埃河组、林顶组、村檬桩组17个村民组农民集体所有。原告胡寨组、跳灯组申请行政复议，遵义市政府于2019年3月8日作出遵府行复（2019）24号行政复议决定：一、维持红府决字（2018）8号行政处理决定第一项；二、撤销红府决字（2018）8号行政处理决定第二项；三、责令红花岗区政府在收到复议决定之日起60日内重新作出行政行为。红花岗区政府遂在人后作出本案被诉行政行为。原告胡寨组、跳灯组、南山村委会均申请行政复议，遵义市政府遂作出本案被诉行政复议决定。 本院认为：行政机关作出行政行为，应当在本机关依法享有的行政权限范围内依法作出，行政行为应当做到证据确凿，事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，处理适当。本案中，红花岗区行政区域范围内的原告胡寨组、跳灯组与原告南山村委会发生集体土地征收补偿款分配争议，解决争议需以征收前集体土地所有权确认为依据，本质上是征收前集体土地所有权争议，依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，应当由县级以上人民政府解决。红花岗区政府作出土地确权处理决定，是其法定职权范围。 土地确权，本质上是行政裁决。裁决程序应当依据争议当事人的申请启动，并在争议双方当事人请求解决的争议范围内作出处理决定。本案审理中，被告红花岗区政府未提交任何程序性证据，包括争议当事人的确权申请、变更诉求申请等程序启动依据。其作出的红府决字（2018）8号行政处理决定书记载，系以人民法院司法建议为裁决程序启动依据，又写明申请人跳灯组、胡寨组的请求为申请办理132.82亩土地所有权及村民组集体土地征收补偿款、管理费的偿还。该处理决定被行政复议撤销后，重新作出的被诉行政处理决定又写明申请人胡寨组、跳灯组依据人民法院生效判决请求确定村民组土地所有权。两次处理决定记载，原告南山村委会的诉求均是未分配的土地征收补偿款“待全村土地征收完毕”“再议定分配方案”，说明南山村委会主张的是土地征收补偿款分配。被诉行政裁决行为启动程序合法性没有证据证明，被诉行政行为记载的争议当事人裁决主张不明确。按其记载，原告主张131.28亩土地所有权及征收补偿款，认定事实和裁决理由部分均未认定争议地的地点、边界、面积，处理结果是明确“涉案土地”被征收前的土地所有权。“涉案土地”是全村土地抑或部分土地还是特定地块或特定面积，指向不明，不能确定是否超越争议当事人的争议范围，处理结果与处理决定书记载的争议不相对应。被诉行政行为违反法定程序。 红花岗区政府作出被诉行政行为依据遵红区集有（2003）字第005号、（2012）第0028号集体土地所有证及其关联登记材料，以及对17个村民组长的调查笔录，认定17个村民组之间土地界限不清。但上述两个集体土地所有权证及其对应的登记事项已被人民法院生效判决撤销，对17个村民组长的调查笔录，其中15位第三人负责人的笔录除被调查人身份信息以外，内容完全相同，到庭的4位有3位的当庭陈述完全相反，且调查程序违法，本院不予采信。原告提交的经红花岗区自然资源局签章、相邻的3名第三人签字、播州区相邻社区签章确认的争议地区域图，已明确争议地界限清楚，与人民法院生效判决书确认的两轮土地承包均未突破村民组界限的事实相印证。按照司法审判证据规则，人民法院生效裁判文书确认的事实，当事人无需提供证据加以证明，但有相反证据证明的除外。司法证据规则是最严格的证据规则，行政程序当然应当遵守。本案中，原告已经提供补强人民法院生效判决书认定事实的证据，而被告红花岗区政府违背该规则，在没有相反证据证明的情况下，置人民法院生效判决认定的事实于不顾，径行认定各村民组之间土地界限不清，违反法律。但被诉行政处理决定书又在认定事实部分写上“未打破村民组界限重新承包”，自相矛盾。且被告未收集原告胡寨组、跳灯两村民组区域内被征收土地的批地函。因此，被诉行政行为证据不足，事实不清。 依照《中华人民共和国物权法》第五十九条、第六十条、《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十条和《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条的规定，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；农村集体土地所有权为三级所有制度，即村农民集体所有、村民小组或者村内农村集体经济组织农民集体所有、乡镇农民集体所有，所有权主体为农民集体，集体经济组织、村民委员会、村民小组依法代表集体行使所有权。行政机关在集体土地所有权确权时，应当按照《国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国土资发（2001）359号）关于“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农民签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。考虑到各地的差异和村民小组组织机构不健全的实际，在具体登记发证时，可以采取两种方式进行：一是有条件的地区可将《集体土地所有证》直接发放到村民小组农民集体；二是采取‘组有村管’的方式，将《集体土地所有证》发放到村，由村委会代管。为体现村民小组农民集体的所有权主体地位，土地所有者一栏仍填写村内各村民小组农民集体的名称，并注明土地所有权分别由村内各村民小组农民集体所有。待条件成熟时，可将《集体土地所有证》换发到组”，《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发（2011）178号）关于“确定农村集体所有权主体遵循‘主体平等’和‘村民自治’原则，按照乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组（原生产队）土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；对于村民小组（原生产队）土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有。在土地登记薄的‘权利人’和土地证书的‘土地所有权人’一栏，集体土地所有权主体按‘xx组（村、乡）农民集体’填写”等规定，红花岗区政府在裁决集体土地所有权争议时，应当查明所有权状况，能够确权到村民组集体的，应当以具体的村民组农民集体为所有权人，不能确权到村民组集体的，应当根据土地状况和历史沿革确权到村农民集体或者乡镇农民集体。但被诉行政行为将“涉案土地”确权给17个村民小组农民集体所有，致使所有权主体不明确，人为增加所有权行使难度，可能引发社会稳定隐患。因此，被诉行政行为适用法律法规错误，处理结果明显不当。 遵红区集有（2003）字第005号、（2012）第0028号集体土地所有证及其对应登记事项，已经人民法院生效判决撤销。按照《中华人民共和国物权法》第二十八条和行政诉讼法规定，人民法院撤销行政行为的裁判文书产生法律效力之日起，被撤销的行政行为即不复存在，除经过审判监督程序改变生效裁判以外，任何机关和组织不得以任何可能产生社会影响的方式另行评价。被诉行政行为将已经被人民法院生效判决撤销的登记行为再行撤销，违反法律规定，且纯属多余。 综上，被诉行政行为证据不足，事实不清，适用法律法规错误，程序违法，处理结果明显不当。虽然被诉行政行为缺乏程序启动依据，但已经启动的程序不可逆转，且人民政府有责任解决其辖区内应当由其处理的土地争议，红花岗区政府应当在准确确定争议当事人的诉求、争议标的的基础上，收集充分证据，查清争议土地面积，依法重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（六）明显不当的”的规定，被诉行政行为应当撤销，并判令红花岗区政府重新作出行政行为。遵义市政府作出的行政复议决定，程序合法，但对红花岗区政府作出的行政处理决定存在的诸多问题没有纠正，并予维持的处理结果错误，应当一并撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）、（六）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告遵义市红花岗区人民政府红府决字（2019）6号行政处理决定和遵义市人民政府遵府行复（2019）186号行政复议决定书； 二、由被告遵义市红花岗区人民政府在判决生效后六个月内重新作出行政行为。 案件受理费五十元，由被告遵义市红花岗区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。 审 判 长  何 林 人民陪审员  敖泽华 人民陪审员  欧 进 二〇一九年十二月十二日 书 记 员  周芸逸