湖北省宜昌市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂05行初110号原告朱作悌，男，1967年6月6日出生，汉族，住湖北省当阳市。被告当阳市人民政府，住所地湖北省当阳市子龙路4号。法定代表人张世敏，该市人民政府市长。委托诉讼代理人李建华，该市司法局副局长。特别授权代理。委托诉讼代理人许刚耀，湖北克兢律师事务所律师。一般授权代理。原告朱作悌诉被告当阳市人民政府采砂治理行政强制及行政赔偿一案，本院于2019年10月22日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本，被告在法定期限内提交了答辩状和证据材料，本院依法将被告提交的答辩状和证据材料送达给原告。2019年11月27日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告朱作悌，被告当阳市人民政府的委托诉讼代理人李建华、许刚耀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告朱作悌诉称，原告系当阳旭光砂石场经营户，自2013年起承包村砂场经营砂石料业务，原告与旭光村委会签订的《砂厂承包合同》于2021年9月17日到期。原告在经营期间均取得了当阳水利局核发的《河道采砂许可证》，并足额缴纳了相关费用。2017年12月29日，被告下发了当办发（2017）52号文件，即《当阳全面禁止采砂工作实施方案的通知》，要求自2018年1月1日起在全市境内中小河流全面禁止河道采砂，在2018年4月30日前拆除清理一切在河道管理范围内储存的砂石料、砂场建（构）筑物、设备设施，关闭所有砂场。被告在未下达任何法律文书，也未提出任何补偿方案的前提下，于2018年4月1日派出执法队将原告的设备设施和工具予以关闭、切割、销毁、处理。被告的违法行为给原告造成1121万元的损失，其中：链斗式挖砂船一艘36万元；运砂船两艘50万元；滚砂、洗砂、传送设备两套30万元；运砂车辆两台16万元；抽砂船两艘20万元；电机及光缆设备5.5万元；砂场专用道路5万元；2013年至2021年承包费20万元；福田装载机18.5万元；徐工270加长挖掘机125万元；2018年至2021年经营损失800万元。被告在没有任何明确上位法依据的前提下，一刀切关闭河道采砂场所，没有按照法定程序作出关闭决定，也没有给予公平合理的补偿，是典型的乱作为，严重侵害当事人的合法权益。被告未依照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款、第四十七条第一款，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，告知砂石场享有要求听证的权利，履行催告义务，听取采砂场的陈述申辩意见，故被告强制关闭砂石场的行政行为程序违法，应予撤销。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款和《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，因行政机关违法实施行政强制受到损害的，按照直接损失给予赔偿。综上，请求法院判决：1.确认被告于2018年1月1日关闭砂石场、2018年4月28日强制拆除砂石场的制砂挖砂设备的行政行为违法；2.被告赔偿原告损失1121万元（暂估价）及相应利息（自被告作出关闭决定之日至赔偿款实际支付之日止，按银行同期贷款利率计算）；3.被告承担本案诉讼费、鉴定费、律师费。被告当阳市人民政府辩称，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，在行政诉讼中，应当按照“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定适格被告。本案中，当阳市人民政府没有对原告作出行政行为，故不是适格的被告。二、原告的《河道采砂许可证》已注销，应当终止采砂行为。原告于2017年3月31日向当阳水利局申请办理采砂许可证，当阳水利局于2017年6月核发了鄂河砂字（2017）05号《河道采砂许可证》，开采时间为2017年1月1日至12月31日止，有效期届满后采砂许可证自行失效。原告的采砂许可证已于2017年12月31日自行失效，当阳水利局于2018年1月2日对原告的采砂许可证予以注销，并向原告送达通知，告知原告应撤除相应生产设施设备。2018年2月11日，当阳水利局作出《关于拆除河道管理范围内建（构）筑物、采砂机具的通知》，已告知原告应自行处理生产设施设备。三、原告经营的砂场为旭光砂石场，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，旭光砂石场才是本案适格原告，朱作悌不是本案适格原告。综上，被告没有对原告实施行政行为，原告的诉请没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的起诉。根据双方当事人提交的有效证据及庭审中当事人陈述，本院认定以下案件事实：原告经营的旭光砂石场位于当阳××庙××××光村河段。原告于2012年11月12日在当阳市工商局办理了个体工商户注册登记，《营业执照》载明经营范围为：河砂开采（漳河×××光段）（涉及许可经营项目，应取得相关部门许可后方可经营）。此后，原告承包了旭光村委会的砂场，并以旭光砂石场的名义在当阳水利局办理了《河道采砂许可证》，在漳河×××光段从事河砂开采经营。《河道采砂许可证》每年办理一次，每次许可的开采时间为一年。2017年6月，当阳水利局为旭光砂石场最后一次核发了《河道采砂许可证》，证号为鄂河砂字（2017）05号，许可的开采时间为2017年1月1日至12月31日止，并注明采砂许可证有效期届满或申请年采砂量采完时，采砂许可证自行失效。2017年12月29日，中共当阳市委办公室与当阳市政府办公室联合向下属单位下发了当办发（2017）52号文件，即《关于印发的通知》，该实施方案制定了目标任务，成立了当阳全面禁止河道采砂工作领导小组，明确了当阳全面禁止河道采砂工作成员单位职责分工。当阳市人民政府办公室的职责是：负责督办、协调全面禁止河道采砂工作及各成员单位工作职责落实情况。当阳水利局的职责是：牵头组织全面禁止河道采砂工作，对涉河违法行为进行调查取证、立案查处；负责水利行业建设工地禁用河砂；总结成果经验，完善规划制度，建立河道采砂管理长效机制。2017年12月29日，被告发布了《关于全面禁止河道采砂的通告》，主要内容为：从2018年1月1日起，全市境内中小河流河道管理范围内均为禁采区，禁采区内全年禁止采砂活动；自通告施行之日起，全市所有河流河道行洪区范围内的采砂、运砂船只及采砂作业设备一律撤离，固定设施及附属物应全面予以拆除、清除，对2018年4月30日止仍未拆除、清除的，将予强制拆除或依法没收采砂设备；各行政主管部门要切实履行职责，相互配合，共同做好全面禁止河道采砂工作；通告自2018年1月1日起施行。2018年1月2日，当阳水利局以旭光砂石场的河道采砂许可有效期届满为由，作出当水注（2018）65号《河道采砂许可证注销通知书》与当水告（2018）68号《行政告知书》，并予以送达。《河道采砂许可证注销通知书》的主要内容为：对鄂河砂字（2017）05号《河道采砂许可证》予以注销。《行政告知书》的主要内容为：自2018年1月1日起，全市境内所有中小河流河道管理范围内均为禁采区，禁采区内全年禁止采砂活动；自2018年1月1日起，旭光砂石场必须停止在河道管理范围加工生产砂石料，2018年2月15日前对旭光砂石场停止供电，2018年4月30日前库存砂石料、弃料全部自行清除，建（构）筑物和加工生产设施设备全部拆除并撤出河道管理范围，2019年3月31日前完成责任区域内的岸线河道恢复治理工作，并妥善解决与当地的各类矛盾纠纷；对逾期未停止违法行为或执行不到位的，暂扣、封存或拆除建（构）筑物、采砂设备机具，没收非法所得，并依法进行处罚；对拒不执行处罚决定的，依法强制执行，对涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。2018年2月11日，当阳水利局对旭光砂石场作出《关于拆除河道管理范围内建（构）筑物、采砂机具的通知》，原告予以签收。该通知主要内容为：2018年3月5日起，全面拆除全市范围内砂石场分筛楼、建（构）筑物和加工生产设施设备；2018年3月5日至2018年3月15日，由砂石场自行拆除建（构）筑物和加工生产设施设备，并撤出河道管理范围；2018年3月16日起，对逾期未停止违法行为或执行不到位的，由市禁采专班强制拆除建（构）筑物、采砂设备机具，相关拆除费用由砂石场自行承担，涉嫌犯罪，依法追究刑事责任；2018年4月30日前清除堆放在河道管理范围内的储存砂石料。2018年4月28日，原告经营的砂石场的制砂设施设备被拆除。原告认为，被告于2017年12月29日召集会议、下发文件，决定自2018年1月1日起全市砂石场禁采，关闭了原告的砂石场。同时，2019年4月28日，被告单位相关负责人带领当阳水利局等相关部门及施工队强制拆除了原告的制砂设施设备。原告现以当阳市人民政府为被告提起行政诉讼，请求法院确认被告关闭原告砂石场与强拆制砂设施设备的行政行为违法，并由被告对原告的损失予以赔偿。本院认为，原告所诉的行政行为是关闭其砂石场以及拆除其砂石场设施设备的行为。结合双方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点为当阳市人民政府是否系本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据上述法律规定，公民、法人或其他组织提起行政诉讼的一个前提就是被告实施了侵犯其合法权益的行政行为，若原告不能提供被告实施了被诉行政行为的事实根据，该起诉就不符行政诉讼的受案条件。本案中，原告以被告关闭了其砂石场、拆除了其砂石场设施设备为由提起本次诉讼。本院认为，要确定当阳市人民政府是否属于适格被告，关键在于审查其是否实施了被诉行政行为。从职权法定的角度来看，根据《湖北省河道采砂管理办法》第三条、第四条第一款的规定，被告作为县级人民政府只是负有辖区内河道采砂管理工作的领导、组织、协调职责，当阳水利局作为县级政府下属的水行政主管部门，才具有对辖区内河道采砂行使行政管理和监督检查的法定职权。从当事人提交的证据来看，当阳水利局对旭光砂石场作出的《河道采砂许可证注销通知书》、《行政告知书》、《关于拆除河道管理范围内建（构）筑物、采砂机具的通知》等证据以及双方当事人的庭审陈述，可以证实对原告经营的砂石场实施行政管理的相关行为，并非被告直接实施的行政行为，应是当阳水利局行使河道采砂行政管理法定职权的行为。对于原告所主张的强制拆除行为，也不应是被告所为。在诉讼过程中，原告提交了被告召集禁止河道采砂会议、下发河道禁止采砂文件、发布河道禁止采砂通告、被告单位相关负责人出现在拆除现场的证据，并以此主张是被告实施了关闭原告砂石场及拆除采砂设施设备的行政行为。本院经审查后认为，被告的行为仅仅是通过统筹协调方式促使行政管理中的相关职能部门相互配合从而确保行政目标实现的手段，该组织行为仅作用于各行政机关内部，不对原告的权利义务产生直接影响，而对原告权利义务产生实际影响的是当阳水利局依照法定职责实施的行政管理行为。当阳水利局作为独立的行政主体，实施的行政行为所产生的法律后果应由其自行承担。原告提交的证据不能证明被告直接实施了关闭原告砂石场及拆除采砂设施设备的行政行为，故当阳市人民政府不是本案的适格被告。同时，被告发布的河道禁止采砂通告，也是行政机关制定并发布的具有普遍约束力的决定、命令，不属于可诉的行政行为。综上，原告所诉的行为不是被告实施的行政行为，当阳市人民政府不是本案的适格被告，经本院释明，原告坚持起诉意见。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项的规定，裁定如下：驳回原告朱作悌的起诉。本案按规定不收取诉讼费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长 钟 波审判员 胡振元审判员 曹 斌二〇一九年十二月二十六日书记员 杜 璐