辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终1095号上诉人（一审原告）辽宁正大上河建设集团有限公司，住所地辽宁省锦州市凌河区百股村140号。法定代表人尹民，该公司董事长。委托诉讼代理人张洪娇，北京大成（沈阳）律师事务所律师。委托诉讼代理人张学峰，锦州市七星法律服务所法律工作者。上诉人（一审被告）锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会，住所地锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）昆仑山路2号。法定代表人郑文彬，该管委会主任。委托诉讼代理人景向铁，锦州滨海新区住建和交通运输局科长。委托诉讼代理人靖瑛琳，辽宁华英律师事务所律师。一审原告辽宁正大上河建设集团有限公司（以下简称正大上河公司）诉一审被告锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）管理委员会（以下简称滨海新区管委会）行政承诺并赔偿一案，正大上河公司和滨海新区管委会不服锦州市中级人民法院（2017）辽07行初42号行政裁定，均向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年12月2日组织双方当事人进行询问。上诉人正大上河公司的法定代表人尹民及其委托诉讼代理人张学峰、张洪娇，上诉人滨海新区管委会的委托诉讼代理人景向铁、靖瑛琳到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2012年5月31日，锦州××××新区管委会与正大上河公司签订《辽宁正大上河集团五星级酒店项目协议书》及《辽宁正大上河集团五星级酒店项目补充协议书》，约定正大上河公司在龙栖湾新区投资兴建五星级酒店项目，锦州××××新区管委会积极协助正大上河公司办理有关审批手续，相关费用由正大上河公司承担。2012年11月28日，锦州××××新区管委会出具《承诺函》，承诺30个工作日内给予正大上河公司办理完成建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、开工许可证及商品房销售许可证等相关手续。2012年12月24日，锦州市国土资源局与正大上河公司签订《锦州市国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》。2012年12月31日，锦州市国土资源局与正大上河公司签订《国有建设用地使用权出让合同》两份。2013年5月20日，锦州市国土资源局作出锦国土资执罚（2012）090号行政处罚决定书，责令正大上河公司退还非法占用的土地，没收非法占地上新建建筑物和其他设施。2013年5月28日，锦州××××新区管委会作出锦龙管函（2013）12号《关于说明没收辽宁正大上河建设集团有限公司在非法占用土地上新建建筑物和其它设施情况的函》，主要内容为：2012年12月，正大上河公司未经国土部门批准，擅自在锦州××××新区世博园北侧规划区内国有建设用地上建楼房。锦州××××新区管委会已依法没收正大上河公司在非法占用土地上新建的楼房及其附属设施，待此地块出让时一并处理。2019年1月30日，该院收到因滨海新区管委会申请并支付鉴定费95万元而作出的《龙仙圣境项目工程造价司法鉴定意见书》后送达给正大上河公司，并于1月31日送达给滨海新区管委会。2019年4月2日，该院收到鉴定机构出具的《关于辽宁正大上河建设集团有限公司异议的答复》，并于当日送达给正大上河公司及滨海新区管委会。2019年5月15日，该院通知正大上河公司在7日内交纳诉讼费，但正大上河公司未按时交纳。一审法院认为，锦州××××新区管委会出具的《承诺函》是为履行其与正大上河公司签订的《辽宁正大上河集团五星级酒店项目协议》而作出的过程性行为，该《承诺函》是对2012年5月31日签订的《辽宁正大上河集团五星级酒店项目协议书》第七项所作的进一步补充，依法不具有可诉性。正大上河公司请求赔偿损失和增加赔偿损失额的诉讼请求，因其未按时交纳诉讼费，按自动撤诉处理。2019年5月14日，正大上河公司增加的“若不能履行承诺，请求解除协议及相关补充协议”的诉讼请求，属于新提出的诉讼请求。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条之规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。正大上河公司提出新的诉讼请求没有充分的理由，本案不予审理，正大上河公司可另行起诉。本案工程造价鉴定系滨海新区管委会申请并支付鉴定费，该鉴定费由滨海新区管委会承担。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款（六）项之规定，裁定：驳回正大上河公司的起诉。诉讼费50元，退回正大上河公司。上诉人正大上河公司上诉称，被诉的《承诺函》是滨海新区管委会行使行政职权作出的对行政相对人产生实际影响的行政行为，具有可诉性，依法属于行政诉讼的受案范围。被诉《承诺函》严重违法，客观上也不能履行，属于重大且明显违法的行政行为。上诉人在2019年5月14日开庭时变更诉请为判令滨海新区管委会履行承诺，如不能履行则判令其赔偿损失。上诉人在行政诉讼中一并提出赔偿请求是法律赋予的权利，《人民法院诉讼费用交纳办法》规定行政赔偿案件不收案件受理费，一审法院通知上诉人交纳案件受理费723.8万元，并以上诉人未交纳案件受理费为由裁定按撤诉处理违反上述法律规定。综上，一审裁定适用法律错误，请求二审法院撤销一审裁定，依法改判。上诉人滨海新区管委会上诉称，《辽宁正大上河集团五星级酒店项目协议》已是失效的协议，一审法院关于《承诺函》是对该协议第（七）项的补充和履行的认定错误，请求二审法院对此予以纠正。本院经审理查明，双方当事人对一审法院认定事实均无异议，一审法院认定事实正确，本院予以确认。另查明，锦州市政府于2014年9月1日作出锦政地字（2014）21号《关于收回辽宁正大上河建设集团有限公司国有建设用地使用权并解除国有建设用地使用权出让合同的批复》，主要内容为：因正大上河公司经多次催缴仍欠缴2012—65号和2012—69号宗地的出让价款，根据出让合同第三十条的规定，决定收回上述两宗土地的国有建设用地使用权，并解除已签订的两份出让合同，已交纳的定金共计3581万元不予返还。正大上河公司于2014年收到该批复，但并未申请行政复议或提起行政诉讼。本院认为，正大上河公司在起诉状中载明的诉讼请求为：1、判令滨海新区管委会履行《承诺函》所承诺事项并承担违约责任；2、判令滨海新区管委会赔偿给其造成的经济损失约7.16亿元。正大上河公司于2019年5月14日一审庭审中又增加一项诉讼请求，即若不能履行承诺，请求解除协议书及相关补充协议；并变更赔偿数额为14.39亿元。一审法院于2019年5月17日所作的询问笔录载明，正大上河公司主张在交换证据时发现《承诺函》违法，但仍要求法院判令履行《承诺函》，如果不能履行则请求国家赔偿。在二审询问程序中，正大上河公司进一步确认其诉讼请求为判令滨海新区管委会履行《承诺函》所承诺的事项，即按照《承诺函》的内容为其办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、开工许可证及商品房销售许可证，并赔偿因拖延履行《承诺函》给其造成的经济损失。如果因为《承诺函》违法而客观上不能履行，则请求确认《承诺函》违法并判令滨海新区管委会赔偿因不能履行《承诺函》给其造成的经济损失。本案的焦点问题是正大上河公司的起诉是否符合法定条件，主要包括被诉《承诺函》是否属于行政诉讼受案范围、正大上河公司是否具备原告资格以及其起诉是否超过法定期限三个方面。关于被诉《承诺函》是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第四十九条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第（十）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为均不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被诉《承诺函》的主要内容为：正大上河公司于2012年5月在我区投资建设龙仙圣境商住地产项目，由于此项目系世界园艺博览会配套服务设施，为使该项目在2013年4月投入使用，经研究同意在没有办理土地证的情况下进行开工建设。该地块已于11月21日进行公示挂牌，为推进此项目的顺利进行，我区承诺30个工作日内给予正大上河公司办理完成建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、开工许可证及商品房销售许可证等相关手续。据此，被诉《承诺函》的作出并非是对《辽宁正大上河集团五星级酒店项目协议书》第（七）项约定的“锦州××××新区管委会积极协助正大上河公司办理有关审批手续，相关费用由正大上河公司承担”内容的补充，也并非是在履行《辽宁正大上河集团五星级酒店项目协议书》及《辽宁正大上河集团五星级酒店项目补充协议书》中作出的对正大上河公司权利义务不产生实际影响的过程性行为，而是对正大上河公司设定了新的权利义务的对外发生法律效力的行政行为，依法属于行政诉讼的受案范围。一审法院关于该《承诺函》不可诉的认定属于适用法律错误，本院予以纠正。关于正大上河公司是否具备原告资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，正大上河公司主张锦州××××新区管委会在被诉《承诺函》中所承诺的事项为：在承诺日起的30个工作日内为正大上河公司虽未摘牌但实际回填、占有的土地及新建地上建筑物办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、开工许可证及商品房销售许可证。即使该《承诺函》作出时，正大上河公司与其具有法律上的利害关系，但锦州市国土资源局已于2013年5月20日作出锦国土资执罚（2012）090号行政处罚决定，认定正大上河公司未经国土资源部门批准，擅自在龙栖湾新区世博园北侧规划区内国有建设用地上建楼房，属于未批先建非法占地行为，责令其退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并按占地总面积每平方米罚款10元，总计2213828.30元。正大上河公司在二审询问中自认其收到该处罚决定后既未申请复议亦未提起诉讼。依据该生效处罚决定，正大上河公司已经丧失对其实际回填、占有但并未摘牌取得合法使用权的国有建设用地的实际使用权以及该土地上建设的建筑物和其他设施的所有权，此时其与《承诺函》亦已丧失法律上的利害关系，不具有提起要求履行《承诺函》之诉的原告资格，对其起诉依法应当裁定予以驳回。正大上河公司虽主张2014年2月21日作出的《锦州市信访联席会议纪要》以及2014年7月30日作出的《关于辽宁正大上河城等问题的主任办公会议纪要》否定了（2012）090号行政处罚决定，但经本院审查，上述两份会议纪要中并没有相关内容，本院对其该项主张不予支持。关于正大上河公司的起诉是否超过法定期限的问题。被诉《承诺函》作出时生效实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十三条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，正大上河公司坚持要求法院判令滨海新区管委会履行《承诺函》，其主张如果《承诺函》因违法而不能履行，请求确认《承诺函》违法并赔偿损失实际上并非一个独立的诉请，而是人民法院在实体裁判时对判决方式的选择，如果案件并不进入实体审理，则不存在对判决方式的选择问题。即使将该主张作为一个独立的诉请来审查，由于正大上河公司于被诉《承诺函》作出之日即2012年11月28日已经知道行政行为的内容，故其最迟应自知道被诉《承诺函》内容之日起的2年内提起确认该《承诺函》违法并赔偿之诉，其于2017年7月提起本案诉讼，显然已经超过法定起诉期限，且未举证证明具有耽误起诉期限的法定事由，故对其起诉依法亦应裁定予以驳回。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第九条第二款规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时实施了造成财产损害的其他违法行为时，受害人有取得赔偿的权利。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出。据此，虽然正大上河公司有权在提起本案诉讼时一并提出行政赔偿请求，但因该行政赔偿请求系基于《承诺函》未履行或违法的诉请而提出，故在该诉请因不符合法定条件而被裁定驳回时，其一并提出的行政赔偿请求亦应一并裁定予以驳回。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条、《诉讼费用交纳办法》第八条第（四）项的规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。行政赔偿案件不交纳案件受理费。本案系一并提起行政赔偿之诉，正大上河公司仅应对其起诉的《承诺函》行为依照《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项的规定，交纳50元案件受理费。一审法院要求正大上河公司针对其提出的赔偿请求交纳723.68万元案件受理费缺乏法律依据，一审法院以正大上河公司未按时交纳诉讼费为由，对其提出的赔偿请求按自动撤诉处理属于适用法律错误，本院予以纠正。综上所述，正大上河公司的起诉不符合法律规定，依法应当裁定予以驳回。一审裁定结果正确，依法可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘少方审判员  李 蕊审判员  闫劲松二〇一九年十二月十八日法官助理张馨予书记员范文（代）