广东省博罗县人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1322行初412号原告吴凤玲，女，汉族，1980年8月26日出生，身份证住址：广东省惠州市惠阳区**************。委托代理人吴桂明，男，汉族，1978年8月14日出生，身份证住址：广东省惠州市惠阳区*************。原告刘华，男，汉族，1978年6月19日出生，身份证住址：广东省惠州市惠阳区**************。原告刘某1，男，汉族，2001年6月20日出生，户籍住址：广东省惠州市惠阳区**************。原告刘某2，男，汉族，2007年9月29日出生，户籍住址：广东省惠州市惠阳区**************。被告惠州市惠阳区镇隆镇人民政府，住所地：广东省惠州市惠阳区********。法定代表人陈吉，镇长。诉讼负责人黄海兵，该府委员、领导班子成员。委托代理人黄远超，该府党委委员、纪委书记。委托代理人许敏，广东卓凡律师事务所。第三人惠州市惠阳区镇隆镇井龙村井新经济合作社，住所地：广东省惠州市惠阳区******。负责人吴冬青，社长。原告吴凤玲、刘华、刘某1、刘某2诉被告惠州市惠阳区镇隆镇人民政府，第三人惠州市惠阳区镇隆镇井龙村井新经济合作社履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告吴凤玲、刘华及原告吴凤玲委托代理人吴桂明，被告诉讼负责人黄海兵及委托代理人许敏，第三人负责人吴冬青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告吴凤玲是第三人土生土长的自然人，享有土地承包权。在2001年5月8日与原告刘华合法登记结婚，于2001年6月20日、2007年9月29日生育原告刘某1和原告刘某2，户口随母入户，原告吴凤玲户口至今保留在第三人处，从未迁出或迁入，积极履行相应义务，也没有参加夫家原籍地分配等权益。原告刘华因婚姻关系在2003年7月4日将户口从重庆市（原四川省）迁入第三人处，婚后四人共同生活在第三人处，积极履行相应义务，自从户口迁入第三人处后从未享受原籍地任何分配等权益。然而，第三人却以“女性成员出嫁或有婚姻事实、男性成员入赘”等为由拒绝承认原告四人集体经济组织成员资格。原告与第三人沟通无果后于2019年7月3日向被告邮寄《确认集体经济组织成员申请书》，被告于2019年7月4日签收，请求被告确认原告四人为第三人集体经济组织成员身份资格，然而，被告却以口头告知属“村民自治范畴、村规民约、没有职权处理”等为由拒绝向原告出具《行政决定书》。众所周知，实行男女平等是我国基本国策。而被告作为乡镇一级人民政府，对“村规民约”、村民会议或者村民代表会议内容与国家法律法规相抵触和侵犯村民人身权利、民主权利、合法财产时，被告不依法予以责令改正或撤销，反而支持或默认第三人侵害妇女权益的行为，甘愿被第三人“绑架”，实在令人费解。将所谓“村民自治、村规民约”凌驾于法律之上，严重违反法律规定，农村不是法外之地，就本案而言，被告是否依法行政，是否公平正义，相信法律会给出公正的答案。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、二款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十条规定：“国家保障妇女享有与男子平等的财产权利。”；第三十三条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。”《中华人民共和国婚姻法》第九条规定：“登记结婚后，根据男女双方约定，女方可以成为男方家庭的成员，男方可以成为女方的家庭的成员。”中共惠州市委办公室、惠州市人民政府办公室“关于切实维护农村妇女财产权益的通知”（惠市委办发〔2008〕3号）……。又根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。由此可见，集体经济组织成员资格的认定应由法律直接规定或法律赋予审查权的行政机关作出认定，被告作为惠州市惠阳区政府的派出机构，承担乡镇一级政府的行政职能，具有监督、改正行政职责和法定职权进行处理，因此，被告有权依据上述规定对原告四人是否属于第三人集体经济组织成员资格作出认定。再根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。”原告向被告提交的申请已超两个月仍未处理，已违反法律规定，构成行政不作为。综上所述，为了维护原告四人的合法权益，彰显法治和公义，特向法院提起行政诉讼，请法院依法判如原告所请。诉讼请求：1、判决确认被告对原告于2019年7月3日的申请没有作出行政处理行为违法；二、判令被告对原告于2019年7月3日提交确认集体经济组织成员申请书作出处理并出具书面《行政决定书》；三、本案的诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1、原告吴凤玲身份证复印件；2、原告刘华身份证复印件；3、原告四人户口本复印件，证据1-3证明身份户籍。4、第三人成员资格界定办法，证明侵害妇女权益。5、邮政快递回执，证明原告向被告申请事实。6、原告吴凤玲委托书；7、委托代理人身份证复印件；8、村委会证明复印件，证据6-8证明委托人与原告吴凤玲是兄妹关系。被告辩称，一、确认村民是否属于集体经济组织成员并不属于被告的职能范围。被告的职责如下：被告作为最基层人民政府，受惠阳区人民政府领导，依据法律、法规的规定，在本辖区内行使相应的政府管理职能。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条之规定，具体为：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。以上行政职能中，并未包含对村民自治工作进行直接干预以及对村民是否属于集体经济组织成员作出认定。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第八条、第十三条第（三）款及第十五条，农村集体经济组织依法享有独立进行经济活动的自主权，农村集体经济组织的成员资格及其权利、义务属于本组织成员大会表决的法定事项之一，即：确定是否具有“农村集体经济组织成员”资格及其权利义务属农村集体经济组织自身的权利，而非乡、镇一级人民政府。因此，确认原告是否具有集体经济组织成员资格并不属于被告的职能范围。二、法无授权不可为，被告不能作出没有法律明确授权应由被告作出的行政决定。依法行政是国家一切行政管理活动都必须严格遵守的原则。任何行政行为均须有法律依据，具有从属法律性，没有法律的明确规定或授权，行政主体不得超越权限作出行政行为。最高人民法院指导案例41号判决（宣某某等诉浙江省XX市国土资源局收回国有土地使用权案）中明确：具体行政行为必须有明确法律依据。宪法、法规、行政法规、地方法规和不与法律法规相抵触的规章，都是行政机关及其工作人员进行管理活动的依据，没有法律依据的行政管理行为是不合法的。法律、法规、规章赋予行政机关何种权力，行政机关便具有何种权力，而不能在法律、法规、规章范围之外随意地创设权力或者剥夺行政相对人的权利。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”，第五条明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”，根据上述法律规定，农村村民依法实行村民自治，对于村中事情，由村民实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。尽管相关法律、法规规定乡、镇人民政府对与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的村民自治章程、村规民约以及村民代表会议的决定，可以责令改正，保障男女平等，但法律、法规并没有规定乡、镇人民政府可以越过村民自治章程、村规民约以及村民代表会议，直接干预属于村民自治范围内的事项，而原告的请求也不是要求被告对与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的村民自治章程、村规民约或村民代表会议的决定作出处理决定，而是要求被告越过村民自治章程直接对其是否具有集体经济组织成员资格作出认定。到目前为止，全国人大、国务院自上而下都没有出台专门的关于集体经济组织成员资格界定的法律、法规以及地方政府规章，也未有法律、法规、规章明确授权乡、镇人民政府有权对村民是否属于集体经济组织成员作出认定。即：我国相关法律、法规、规章对于乡镇人民政府是否具有确认集体经济组织成员的职能以及对农村集体经济组织成员资格如何确定，缺乏国家层面统一的标准和明确的法律依据。对于行政机关而言，“法无授权不可为”，在没有法律、法规明文规定的情形下，被告作为乡、镇一级人民政府无权作出原告是否具有集体经济组织成员资格的决定。三、被告经调查发现，原告已经就是否参与分配相关事宜与农村集体经济组织达成一致意见，被告不应当干预双方达成一致的结果。原告吴凤玲曾于2019年7月3日向被告提出确认集体经济组织成员的申请书。收件后，被告成立了由信访办、农办、妇联等为工作专班的调查处理工作小组，进行了详细调查了解。根据经被告工作组核查，原告吴凤玲于2001年5月婚嫁重庆市荣昌县清江镇，户口未从第三人处迁出。2003年5月，为了将原告刘华、刘某1的户口能从重庆迁入第三人处，原告曾与其所在的井龙村井新小组签订协议书，确认不参与井新村小组的分配。同时，原告亦未能提供在嫁入地或原籍地是否拥有集体经济组织成员身份并参加分配的证明。现原告要求被告确认其具有集体经济组织成员资格，最终目的无非是为了参与村中分配，此应当属于村民自治范畴，被告无权作出行政处理决定。2019年9月23日，被告明确告知原告，建议其可以通过司法途径来维护自身权益。被告已就原告的申请进行必要的调查、核实及回复，并不存在原告所说的行政不作为。成员与所在村集体经济组织因确认农村集体经济组织成员资格并享受相应待遇而发生纠纷已屡见不鲜，原告与所在村集体经济组织因确认农村集体经济组织成员资格并享受相应待遇而发生纠纷且无法协调，应向人民法院提起诉讼，起诉惠州市惠阳区***********，这是解决原告自身利益诉求最直接也是最合理的方式。本案中，原告已经就是否参与分配相关事宜与农村集体经济组织达成一致意见，其无视被告不应当干预其与集体经济组织达成一致的结果，且没有法律依据对其请求作出行政处理决定的客观事实，反而将我府列为被告提起行政诉讼，要求被告确认其集体经济组织成员资格，该请求完全没有合法、合理的依据。综上，被告不具有“确认原告是否具有农村集体经济组织成员资格”的法定职责，无权也无义务对其申请作出行政处理决定，原告的请求没有事实依据和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的所有诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：1、《协议》，证明原告吴凤玲与农村集体经济组织就村中分配问题达成一致意见，并签订了协议。2、《关于井龙村井新村小组吴凤玲集体经济组织成员资格情况回复》，证明被告已经就原告的申请作出了调查及回复，不存在原告所说的行政不作为。3、《赵劳界、江门市江海区********办事处再审审查与审判监督行政裁定书》及《赵劳界、江门市江海区********办事处二审行政判决书》，证明最高人民法院关于广东省高级人民法院已经就“涉及成员资格及享有相关权益问题属于农民集体经济组织的自治范畴”作出了相应认定。4、指导案例41号：《宣某某等诉浙江省XX市国土资源局收回国有土地使用权案》，证明作出的具体行政行为应当有明确的法律依据，否则属于适用法律错误。第三人在庭审中述称，我方已经提交了材料，是否有资格是按照我们村的意见办的。第三人向本院提交了以下证据：1、组织机构代码、当选证、小组长身份证复印件。2、协议。3、2019年4月6日井龙村会议记录及镇隆镇井龙村井新村民小组集体组织成员资格界定办法。4、镇隆镇井龙村井新村民小组产权支付改革资产量化实施方案。5、镇隆镇井龙村井新小组股份合作经济社监事会选举结果报告、镇隆镇井龙村井新小组股份合作社理事会选举结果报告。6、镇隆镇井龙村井新村民小组章程表决情况及章程。7、镇隆镇井龙村井新经济合作社成员确认。8、2019年9月22日关于推进股份改革工作会议。9、四人确认及股东花名册。证据1-9证明成员资格认定有相关会议记录等资料。经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，原告吴凤玲于1980年8月26日出生于第三人处，户籍从未迁移出第三人处。2001年5月8日，原告吴凤玲与原告刘华登记结婚，2001年6月20生育了原告刘某1，2007年9月29日生育了原告刘某2。婚后，原告刘华户口因婚姻关系迁入第三人处，原告刘某1、原告刘某2户口随母入户在第三人处。原告称婚前家庭承包所到户的田地其是有份的，婚后居住在第三人处其父亲的房屋，近几年因不够住就搬到镇里居住。原告于2019年7月3日向被告邮寄确认集体经济组织成员申请书，被告于2019年7月4日收到该申请书。2019年9月23日，被告以其下属部门农业办公室的名义向原告作出《关于井龙村井新小组吴凤玲集体经济组织成员资格情况回复》。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。”《广东省实施办法》第二十三条规定“……应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。”参照《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》（粤委办[2006]142号）：“三、加强领导，切实维护农村妇女权益。……对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理”的通知精神，上述规定赋予了被告对原告是否具有农村集体经济组织成员资格依法进行处理的法定职责。故被告在收到原告请求确认其集体经济组织成员资格的申请后，应依法及时作出行政决定，而不是仅以村民自治为由作出回复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决如下：限令被告惠州市惠阳区镇隆镇人民政府于本判决发生法律效力之日起两个月内对原告吴凤玲、刘华、刘某1、刘某2提出确认集体经济组织成员资格的申请作出行政决定。本案受理费50元（原告已缴交），由被告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  陈龚东人民陪审员  林雪芳人民陪审员  刘丽谊二〇一九年十二月四日法官 助理  罗 韬书 记 员  卢惠倩