辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终816号上诉人（一审原告）刘忠礼，男，1969年2月25日出生，满族，住址辽宁省兴城市。委托诉讼代理人桑兆玉，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）葫芦岛市人民政府，住所地辽宁省葫芦岛市龙港区龙湾大街15号。法定代表人王力威，该市政府市长。委托诉讼代理人蔡久峰，该市司法局工作人员。上诉人刘忠礼因诉葫芦岛市人民政府（以下简称葫芦岛市政府）驳回行政复议申请决定一案，不服葫芦岛市中级人民法院（2019）辽14行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2019年11月22日组织双方当事人进行询问。上诉人刘忠礼及其委托诉讼代理人桑兆玉，被上诉人葫芦岛市政府的委托诉讼代理人蔡久峰到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，刘忠礼系兴城市四家屯街道邴家村邴家屯村民，其于2017年5月3日向兴城市国土资源局邮寄《查处申请书》，要求兴城市国土资源局依法履行查处违法用地职责，未得到答复。刘忠礼又于2017年7月19日以兴城市国土资源局不履行法定职责为由提起行政诉讼，该案经人民法院一、二审判决，结果为责令兴城市国土资源局履行法定职责。该判决生效后兴城市国土资源局未实际履行，刘忠礼向葫芦岛市连山区人民法院申请强制执行，兴城市国土资源局于2018年10月23日作出《执行情况说明》，后附兴政地字（2013）72号《关于向辽宁龙田置业有限责任公司出让土地使用权的批复》（以下简称72号批复）。刘忠礼获悉72号批复后，向葫芦岛市政府提出行政复议申请。葫芦岛市政府认为，辽宁龙田置业有限责任公司（以下简称龙田公司）已竞得编号201345A地块的国有建设用地使用权，并于2013年12月18日与兴城市国土资源局签订成交确认书，兴城市政府作出72号批复的相对人是龙田公司而不是刘忠礼，说明72号批复是国有建设用地使用权竞得人办理土地使用权登记手续的条件之一，属于为进行土地使用权登记而作出的过程性行为，对刘忠礼的合法权益并未造成直接影响，因此刘忠礼对72号批复提出的行政复议申请不符合受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条第一款第（二）项、第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回刘忠礼的行政复议申请。刘忠礼不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销被诉驳回行政复议申请决定。一审法院认为，包括刘忠礼所转包的集体土地被征收后，龙田公司竞得编号201345A地块的国有建设用地使用权，兴城市政府作出72号批复是为竞得人办理土地使用权登记手续并领取土地使用证而实施的准备工作，是对领取土地使用证的内部指导性行为，系内部行政行为。集体土地被征收为国有并出让后，该土地与原土地权利人不存在法律上的利害关系，刘忠礼向葫芦岛市政府提出行政复议申请，请求撤销72号批复不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项的规定，葫芦岛市政府根据该条例第四十八条第一款第（二）项的规定驳回刘忠礼的行政复议申请认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。刘忠礼请求撤销被诉驳回行政复议申请决定的理由不能成立，该院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回刘忠礼的诉讼请求。案件受理费50元，由刘忠礼负担。上诉人刘忠礼上诉称，兴城市国土资源局于2016年3月28日作出的（2016）第2号《政府信息不存在告知书》能够证明案涉地块尚未办理征地批复，至今仍为集体土地性质；被上诉人也未向一审法院提供征地批复和征地红线图来证明案涉集体土地已被征为国有。72号批复已因兴城市国土资源局的直接付诸实施而外化，不属于内部行政行为，对上诉人的合法权益产生重大影响。上诉人所转包土地虽被违法征收，但上诉人至今仍未获得任何补偿，故与72号批复具有法律上的利害关系，上诉人的行政复议申请属于行政复议法规定的受理范围。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人葫芦岛市政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，双方当事人对一审法院认定事实均无异议。一审法院认定事实正确，本院予以确认。另查明，刘忠礼于2016年以兴城市政府、兴城市城乡规划建设局及兴城市四家屯街道办事处为共同被告，提起确认行政强制执行行为违法之诉。葫芦岛市中级人民法院于2017年9月28日作出（2016）辽14行初139号行政裁定，驳回刘忠礼的起诉。本院于2018年12月20日作出（2018）辽行终823号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。该生效行政裁定认定以下事实：2014年3月，辽宁省政府作出辽政地挂（2014）33号《辽宁省人民政府关于兴城市增减挂钩项目第3批次建新地块用地的批复》，批准征收包括刘忠礼所转包地在内的四家屯街道办事处辖区部分土地为国有。本院认为，刘忠礼在起诉状中载明的诉讼请求为：依法撤销（2018）葫行复决字63号行政复议决定，并责令葫芦岛市政府受理其行政复议申请。本案的焦点问题是刘忠礼的行政复议申请是否符合法定受理条件。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，被诉行政行为虽名为“行政复议决定书”，但决定内容是以刘忠礼提出的行政复议申请不符合受理条件为由驳回其行政复议申请，故被诉行政行为实为“驳回行政复议申请决定书”。刘忠礼申请行政复议的72号批复系兴城市政府于2013年12月26日针对龙田公司作出，该批复的主要内容为：1、同意将位于四家屯街道邴家村地块55227.67平方米土地使用权出让给龙田公司作为商住用地。2、居住用地分摊占地面积为50227.67平方米，商业用地分摊占地面积为5000平方米；容积率为大于1.0且不超过2.0，居住用地出让年限为70年，商业用地出让年限为40年；土地出让金总额为9941万元。3、未经批准不允许改变用途，如确需改变用途，请到市土地行政主管部门办理相关手续。4、接到此批复后，请依法到兴城市国土资源局办理土地使用权登记手续，领取土地使用证。由此可见，72号批复是兴城市政府作出的同意向龙田公司出让国有建设用地使用权的批准行为，该行政行为已经对外发生法律效力，既非葫芦岛市政府认定的过程性行为，亦非一审法院认定的内部行政行为，72号批复依法属于行政复议的受案范围，本院对此予以纠正。生效行政裁定已经认定，辽宁省政府于2014年3月25日作出辽政地挂（2014）33号征地批复后，包括刘忠礼所转包地在内的四家屯街道办事处辖区的部分土地已被征为国有。辽政地挂（2014）33号征地批复作出后，刘忠礼作为原集体土地使用人仅与集体土地征为国有过程中的征地安置补偿等行政行为存在法律上的利害关系，其与集体土地征为国有之后的出让等行政行为并不存在法律上的利害关系，即刘忠礼不具有针对72号批复申请行政复议的申请人资格。一审法院对此认定正确，本院予以确认。虽然被诉驳回行政复议申请决定的理由不当，但其结论正确，一审法院判决驳回刘忠礼关于撤销被诉驳回行政复议申请决定的诉讼请求并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果得当，依法应予维持。上诉人刘忠礼的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘忠礼负担。本判决为终审判决。审判长  刘少方审判员  李 蕊审判员  闫劲松二〇一九年十二月二十五日法官助理范文书记员张馨予（代）