河南省平顶山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫04行初144号原告阎保岭，男，1960年7月19日出生，汉族，住河南省平顶山市卫东区。委托代理人黄姗，北京市京师律师事务所律师。委托代理人孟雷，北京市京师律师事务所律师。被告平顶山市卫东区人民政府，住所地平顶山市建设路东段888号。法定代表人安保亮，区长。委托代理人赵旭东，该政府工作人员。委托代理人何佳，河南金豫律师事务所律师。原告阎保岭请求确认被告平顶山市卫东区人民政府（以下简称卫东区政府）未作出房屋征收决定行政不作为违法一案，于2019年8月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年8月29日向被告卫东区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭审理了本案。原告阎保岭及其委托代理人黄姗、孟雷，被告卫东区政府的委托代理人赵旭东、何佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告阎保岭诉称，阎保岭在平顶山市卫东区建设路街道办事处诸葛庙社区新李堂合法拥有房屋，2018年5月31日，卫东区政府房屋征收办公室发布了《关于房屋征收评估机构确定的通知》，通知于2018年5月29日在卫东区政府三楼西会议室，通过抽签随机选定了河南东烁房地产评估公司对阎保岭的“被征收”房屋进行评估，2019年2月13日卫东区政府房屋征收办公室作出《通知》，通知阎保岭的房屋在新李堂村改造范围内，告知其受卫东区政府的委托对阎保岭的房屋进行补偿。但是阎保岭从未见到过卫东区政府公布过征收决定。2019年1月15日阎保岭向卫东区政府申请公开征收其房屋的《房屋征收决定》和房屋征收范围图，2019年1月29日卫东区政府作出平卫政办依申复[2019]1号《政府信息公开申请答复书》，告知阎保岭没有查询到该信息。阎保岭认为卫东区政府在没有作出房屋征收决定的前提下，征收其房屋，征收程序违法，卫东区政府未履行作出房屋征收决定的法定职责，行政不作为违法。具体理由如下：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，为了旧城改造项目建设，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。对本案而言，征收阎保岭房屋进行旧城改造的，应当首先由卫东区政府依法作出房屋征收决定并公告，卫东区政府在征收阎保岭房屋前有依法作出房屋征收决定的职责。但是根据阎保岭申请信息公开的结果，结合阎保岭同征收部门工作人员协商的结果，卫东区政府至今一直没有作出房屋征收决定。阎保岭认为卫东区政府在组织征收工作时，未履行作出房屋征收决定的法定职责，属于严重的行政不作为违法。在未履行作出房屋征收决定的情形下，房屋征收部门一直持续开展征收工作，逼迫阎保岭签订补偿协议，威胁2019年6月底强拆阎保岭房屋，阎保岭无法通过法律途径维护自身的合法权益，卫东区政府未作出房屋征收决定的行政不作为，严重侵害了阎保岭的合法权益，为维护自身合法权益，阎保岭依据《中华人民共和国行政诉讼法》与相关司法解释的规定，特提出以下诉讼请求：一、请求依法确认卫东区政府未作出房屋征收决定行政不作为违法。二、本案诉讼费用由卫东区政府承担。原告阎保岭提交的证据：一、阎保岭的身份证复印件；二、房屋所有权证和房产所有证；三、2016年4月12日卫东区政府征收办公室《关于卫东区鹰城国际商务中心棚户区改造项目拟征收房屋重新入户调查的公告》；四、2018年3月22日卫东区政府征收办公室作出的《告知书》；五、2018年4月12日卫东区政府征收办公室作出的《入户调查通知书》；六、2018年5月9日卫东区政府征收办公室作出《关于协商选定评估机构的通知》；七、2018年5月9日卫东区政府征收办公室作出《关于拟征收房屋调查结果的通知》；八、2018年5月23日卫东区政府房屋征收办公室发布了《关于随机选定房屋征收评估机构的通知》；九、2018年5月31日卫东区政府房屋征收办公室发布了《关于房屋征收评估机构确定的通知》；十、2018年6月16日卫东区政府房屋征收办公室作出《关于尽快领取你户被征收房屋评估报告的通知》；十一、2018年7月31日卫东区政府征收办公室作出《通知》；十二、2018年12月29日卫东区政府征收办公室作出《签订李堂村区域旧城改造项目拆迁安置补偿协议及选择安置房通知书》；十三、2019年2月13日卫东区政府房屋征收办公室作出《通知》；十四、2019年1月29日卫东区政府作出平卫政办依申复[2019]1号《政府信息公开申请答复书》；十五、平顶山市国土资源局在报纸上刊登的《平顶山市国土资源局恢复土地挂牌公告》；十六、平顶山市国土资源局官网上公告的平公示[2016]012号《国有建设用地使用权挂牌出让成交结果公示》照片2张；十七、平顶山市国土资源局官网上公告的供地结果信息照片2张（打印件）；十八、阎保岭房屋周围被施工破坏的照片4张（打印件）；十九、“鹰城国际商务中心项目”施工牌照片打印件；二十、不动产首次登记的公告。被告卫东区政府辩称，一、阎保岭的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼的受案范围，行政不作为包括第三款（申请行政许可,行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的）、第六款（申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的）、第十款（认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的）和第十一款（认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的）规定的情形，人民法院受理的行政不作为案件应当仅包括上述四款情形。而阎保岭诉请的“请求依法确认被告未作出房屋征收决定行政不作为违法”，并不在这四款情形之中，因此阎保岭的诉请不在人民法院受理行政诉讼的范围之内。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第五款明确规定，“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”属于行政诉讼范围，并未将未作出征收决定列入行政诉讼范围。二、阎保岭所述的房屋征收部门开展的房屋情况调查和评估行为不具有行政行为的性质，不具有行政可诉性，也未侵害阎保岭的财产权利和人身权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。根据该规定和最高人民法院的其他规范性文件，可以看出行政行为具有法律授权性、依职权性、法律拘束性等特征，其具备行政可诉性的前提是对外发生法律效力、产生法律效果且这种效力和效果侵害了公民、法人或其他组织的合法权益。而阎保岭所述的房屋征收部门作出的房屋情况调查和评估行为，一是不会也不能发生法律效力，二是没有产生影响公民、法人或其他组织合法权益的法律效果，更没有对阎保岭的财产、人身等合法权益产生任何侵害。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第五款的规定：“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。所以卫东区政府征收办的评估行为不具有行政可诉性，不属于行政诉讼的受案范围，不应将卫东区政府列为被告。综上，阎保岭的诉请不属于人民法院受理行政诉讼的范围，阎保岭所述的房屋征收部门开展的房屋情况调查和评估工作并没有侵害阎保岭的合法权益，其行为也不具有行政可诉性。因此，卫东区政府不存在所谓的行政不作为情形，请求依法驳回阎保岭的起诉。被告卫东区政府在法定举证期限内未提交证据。经审理查明，阎保岭在平顶山市卫东区建设路街道办事处诸葛庙社区新李堂拥有房屋一处（以下简称案涉房屋），并于2001年6月20日办理有平房字第××号《房屋所有权证》。2016年12月，平顶山市国土资源局作出平公示[2016]012号《国有建设用地使用权挂牌出让成交结果公示》，将案涉房屋所在的国有土地出让。2018年开始，卫东区政府房屋征收办公室先后向阎保岭作出《入户调查通知书》《关于拟征收房屋调查结果的通知》《关于协商选定评估机构的通知》《关于随机选定房屋征收评估机构的通知》《关于房屋征收评估机构确定的通知》《关于尽快领取你户被征收房屋评估报告的通知》《通知》《签订新李堂村区域旧城改造项目拆迁安置补偿协议及选择安置房通知书》等。阎保岭于2019年1月15日向卫东区政府邮寄《政府信息公开申请》，申请公开“卫东区人民政府作出的卫东区人民政府作出的征收申请人房屋的《房屋征收决定》、补偿安置方案及房屋征收范围图、相关征收审批材料”，卫东区政府于2019年1月29日作出答复称补偿安置方案复印件已邮寄给阎保岭，“征收申请人房屋的《房屋征收决定》和房屋征收范围图本机关未查询到该信息”，“相关征收审批材料因不够明确，需要进一步明确公开信息事项”。阎保岭据此认为卫东区政府未作出房屋征收决定违法，遂引发本案诉讼。本院确定的上述事实，有双方当事人提交并已经庭审质证的证据，以及当事人陈述、庭审笔录等在卷佐证，足以认定。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第二十四条等规定了房屋征收部门作出房屋征收决定应当履行包括拟定征收补偿方案、组织论证并公布、征求意见、组织听证、风险评估、入户调查并登记、房产价值评估等程序在内的多个前置程序，上述前置程序既相互关联，又彼此承接，既确保征收补偿方案的客观性、公正性，也确保房屋征收决定的公平性、合理性，最终保障被征收人的合法权益。本案，一是被告卫东区政府仅履行了入户调查、选定房产评估机构等部分前置程序，整个前置程序尚未终结，最终的房屋征收决定须待有关行政程序运作完毕后才能作出；二是原告阎保岭的案涉房屋并未被拆除，其合法权益并未受到实际影响；三是现原告阎保岭的诉讼请求为：“请求依法确认被告未作出房屋征收决定行政不作为违法”，其包含着：（一）卫东区政府必须对案涉房屋进行征收并作出房屋征收决定。（二）卫东区政府逾期未作出房屋征收决定违法。但现有法律、法规并未明确规定县级以上人民政府必须征收案涉房屋，即使确需征收的，亦未明确规定作出房屋征收决定的具体期限。综上，在本案情形下，原告阎保岭的诉求缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告阎保岭的诉讼请求。案件受理费50元，由原告阎保岭负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  李新保审判员  宋忠海审判员  张占帅二〇一九年十二月二十五日书记员  王 敏附相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。