福建省南靖县人民法院 民 事 判 决 书 （2019）闽0627民初2399号 原告：南靖县书洋镇人民政府，住所地南靖县书洋镇书山路12号，统一社会信用代码：11350627003923097M。 法定代表人：简清水，镇长。 委托诉讼代理人：林景川，福建南州律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈伟鹏，福建南州律师事务所实习律师。 被告：联华国际大酒店（南靖）有限公司，住所地南靖县书洋镇田中村，统一社会信用代码：913506275509516600。 法定代表人：黄国平，执行董事兼总经理。 原告南靖县书洋镇人民政府（以下简称：书洋镇政府）与被告联华国际大酒店（南靖）有限公司（以下简称：联华酒店公司）合同纠纷一案，本院于2019年9月12日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人林景川、陈伟鹏、被告联华酒店公司的法定代表人黄国平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 书洋镇政府向本院提出诉讼请求：1、确认原告与被告签订的《福建土楼生态文化综合旅游区旅游项目建设合作协议书》中第6.3款、第6.4款关于回拨土地出让金的约定无效。2、判令被告向原告返还违规拨付的土地出让金人民币445.76万元，并支付从2014年8月31日起至实际返还上述款项之日止按中国人民银行同期同类贷款利率计算的利息。3、判令被告返还G2009-18号地块的土地使用权,并没收保证金100万元。4、判令被告承担本案的诉讼费用。庭审中，书洋镇政府撤回诉讼请求的第3条。事实与理由：2009年5月25日,书洋镇政府作为甲方与被告联华酒店公司作为乙方签订了《福建土楼生态文化综合旅游区旅游项目建设合作协议书》,由原、被告合作开发建设联华酒店公司项目。协议书第4.1条、第4.2条、第6.1条约定,双方商定该项目建设用地以每亩1.5万元为土地成本转让价为主进行计算,确定项目用地面积约30亩,用地出让年限为商业用地40年。第6.3条约定,土地挂牌出让时,被告必须按土地出让挂牌的有关规定缴纳竞买保证金和土地出让金参与该项目用地出让的竞买,挂牌底价按市政府批准的起始价为准。若无其他竞买者,则由原告按照挂牌底价与被告签订土地使用权出让合同,挂牌底价与本协议地价之间的差额,由原告全额回拨给被告,作为原告对被告进行基础设施配套建设的补助;若有其他竞买者竞价,被告竞得,则挂牌成交价超出挂牌底价的部分双方按3:7比例分成,70%由原告拨给被告,作为原告对被告进行基础设施配套建设的补助。后被告竞得合同中约定的地块南靖县书洋镇田中村G2009-18号国有建设用地使用权,面积18.05亩,成交总价507万元(其中200万元为竞买保证金,307万元为土地出让金)。被告联华酒店公司于2010年8月26日缴清507万元的土地出让金。之后,南靖县财政局共向被告联华酒店公司返还土地出让金共计445.76万元。2014年7月25日,南靖县财政局根据《国有土地使用权出让收支管理办法》有关规定和上级要求,以书面形式向被告联华酒店公司发出通知,要求被告联华酒店公司退回本案中违规返还的土地出让金445.76万元。协议书第10.3条:乙方必须在甲方交付酒店建设用地后1个月内动工并在18个月内建成三星级酒店;乙方在签订协议之日起3个月内未动工建设,24个月内未建成三星级酒店,甲方将无条件收回该宗土地并取消该项目保证金。后被告至今仍未能如约建成协议书约定的三星级酒店,已构成严重违约。综上所述,原告认为,被告逾期返还的行为已侵犯了原告的合法权益，请求依法维护原告的合法权益。 联华酒店公司辩称，1、本案已经超过诉讼时效。从合同签订到兑现又到通知收回，至今已经超过3年，已经超过法定的诉讼时效，依法应驳回原告的诉讼请求。2、根据国发【2015】25号文件《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》第三条规定“各地与企业已签订的合同中的优惠政策继续有效，对已兑现部分不溯及既往”的规定。因为政策已经兑现，应继续有效，原告的诉讼请求不能成立。综上，不论是诉讼时效还是法律政策的适用，原告的诉求既不合情又不合法，应当予以驳回。 书洋镇政府向本院提交以下证据：1、《福建土楼生态文化综合旅游区旅游项目建设合作协议书》，证明双方存在合同关系，但合同第6.3款、第6.4款关于土地出让金返还的约定，属于违反法律、行政法规的强制性规定，应当认定为无效条款。同时可以证明被告严重违反合同约定，应当承担违约责任。2、银行转账凭证，证明原告违规返还给被告土地出让金445.76万元，被告应当返还给原告。3、照片，证明被告至今未能按照合同约定建成三星级酒店。4、中共南靖县委、南靖县人民政府《关于加快南靖旅游产业发展的若干意见》、《南靖县关于加快旅游产业发展若干意见的实施细则》，共同证明原告发布了两个政策文件，被告没有按照合同约定与两个政策的规定建成三星级酒店，不能享受有关旅游的优惠政策。同时，被告应当依照合同约定承担违约责任，向原告支付土地出让金。5、国有土地使用权出让合同，合同第16条明确约定被告应当在2012年3月20日之前竣工，但被告至今未建成酒店，被告违反相应的合同约定。 联华酒店公司对上述证据均没有异议，但提出返还的400多万元土地款是用于三通一平的费用，有向施工单位的转账及发票，手续齐全。协议第4.3款写明是现状交地，因该土地是弃土场，落差十几米，土地平整及挡土墙均用该费用支付的。 对当事人没有异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 2009年5月25日,书洋镇政府（甲方）与联华酒店公司（乙方）签订了《福建土楼生态文化综合旅游区旅游项目建设合作协议书》（以下简称：协议书）,由甲、乙方合作开发建设联华酒店公司项目。协议书第四条：合作项目用地面积约30亩,用地出让年限为商业用地40年；甲方所出让的上述用地为征用土地的现状。第六条土地价款及供地方式：6.1双方商定上述建设用地每亩之地价为土地成本价转让1.5万元。6.3土地挂牌出让时,乙方必须按土地挂牌的有关规定缴纳竞买保证金和土地出让金并参与挂牌的竞买,挂牌底价按市政府批准的起始价为准。若无其他竞买者,则由甲方按照挂牌底价与乙方签订土地使用权出让合同,挂牌底价与本协议地价之间差额,由甲方全额回拨给乙方,作为甲方对乙方进行基础设施配套建设的补助;若有其他竞买者竞价,乙方竞得,则挂牌成交价超出挂牌底价的部分甲乙双方按3:7比例分成,70%由甲方拨给乙方,作为甲方对乙方进行基础设施配套建设的补助。6.4甲方根据本协议6.3条约定应拨给乙方的款项，应在乙方全额缴纳土地出让金后10个工作日内通过县财政拨给乙方。第七条优惠政策：7.1土地报批过程中有关税费的优惠政策。7.2开发建设过程中有关税费的优惠政策。第十条乙方的其他责任：10.3乙方必须在甲方交付酒店建设用地后1个月内动工并在18个月内建成三星级酒店；乙方在签订协议之日起3个月内未动工建设，24个月内未建成三星级酒店，甲方将无条件收回该宗土地并取消该项目保证金；若甲方未能完成对乙方的全部供地，迟延供地直接影响到乙方的开发进度，则乙方有权提出延期建设等内容。 中共南靖县委、南靖县人民政府于2009年1月6日出台《关于加快南靖旅游产业发展的若干意见》（靖委发[2009]3号）（以下简称：若干意见），该意见第（九）条关于用地的有关规定：......，地价可按前期开发成本价收取（开发成本价包括征地、赔青、拆迁、安置的费用），对全县旅游业具有带动作用的重大旅游项目，还可实行“一事一议、特事特办”。第（十）条是关于税费补贴的有关规定。2010年4月15日，中共南靖县委办、政府办出台《南靖县关于加快旅游产业发展若干意见的实施细则》（靖委办[2010]19号）（以下简称：实施细则），实施细则对旅游项目补助和奖励兑现、土地成本价、税费优惠政策等进行了规定。 联华酒店公司竞得协议书约定地块G2009-18号的国有建设用地使用权,并于2010年3月19日与南靖县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：G2009－18号宗地面积15292平方米,出让价507万元；受让人同意在本合同项下宗地范围内同步修建下列工程配套，并在建成后无偿移交给政府：市政配套设施；受让人同意本合同项下宗地建设项目在2010年3月21日之前开工，在2012年3月20日之前竣工等。联华酒店公司于2010年8月26日缴清507万元的土地出让金。2010年10月21日，南靖县财政局向联华酒店公司拨付人民币445.76万元，用途为基础设施配套资金。 联华酒店公司取得G2009-18号地块的国有建设用地使用权后，有在该地块进行酒店建设，根据照片显示，该酒店已封顶并进行了外装修，但至今未营业。 庭审中，书洋镇政府确认南靖县财政局没有向联华酒店公司发出要求退回违规返还的土地出让金的通知，联华酒店公司也确认未收到该通知。 双方争议的焦点为：一、双方签订的协议书中第6.3款、第6.4款的效力问题。二、联华酒店公司应否返还书洋镇政府土地出让金并支付利息。对此本院分析、认定如下： 一、双方签订的协议书中第6.3款、第6.4款的效力问题。 本院认为，若干意见和实施细则，是政府为全面改善和优化旅游投资环境，加快旅游产业发展而针对不特定对象作出的承诺。联华酒店公司与书洋镇政府就福建土楼生态文化综合旅游区配套酒店建设签订协议书，并参与了挂牌建设用地的竞买，在竞得该土地后也全额缴交了土地出让金。至此，联华酒店公司并未拖欠土地出让金。政府在全额收取了土地出让金后，为履行承诺，在履行了审批手续后，将挂牌底价与协议地价之间的差额，全额支付给联华酒店公司，作为基础设施配套建设的补助，该款项是基础设施配套建设补助款，不是返还土地出让金。而《国有建设用地使用权出让合同》也约定联华酒店公司须在竞得的土地上同步修建市政配套设施，并在建成后无偿移交给政府，故政府对基础设施建设进行补助也符合要求。现书洋镇政府以返还土地出让金的行为违反《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）第十条的规定，应认定无效，因该管理办法属部门规章，而违反规章一般情况下不影响合同效力。综上，协议书中第6.3款、第6.4款的约定是双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为有效条款。政府依据该条款在收取土地出让金后，履行了对基础设施建设进行补助的承诺，符合协议书的约定，也符合政府招商引资、扶持项目建设的合同目的。 二、联华酒店公司应否返还书洋镇政府土地出让金并支付利息。 本院认为，南靖县财政局支付给联华酒店公司的基础设施配套建设补助款是在2010年10月21日。书洋镇政府在起诉状中已自认南靖县财政局于2014年7月25日根据《国有土地使用权出让收支管理办法》有关规定和上级要求,以书面形式向联华酒店公司发出通知,要求联华酒店公司退回本案中违规返还的土地出让金。虽然其提出南靖县财政局没有发出该通知，联华酒店公司在庭审中也确认未收到该通知，但其在本案的诉讼请求中请求支付利息的时间是从2014年8月31日开始，应当认定其在此时已经知道权利被侵害，故诉讼时效应从其知道或者应当知道时开始计算，现其没有提供证据证实诉讼时效有中断、中止的情形，书洋镇政府于2019年9月12日才提起诉讼，已经超过诉讼时效。另外，政府支付基础设施配套建设补助款发生于国务院发布的国发[2014]62号《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》之前，即使双方签订协议书时违反当时国家税收优惠政策，根据国发[2015]25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》精神，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现部分，不溯及既往。综上，联华酒店公司无需向书洋镇政府返还土地出让金并支付利息。 本院认为，书洋镇政府与联华酒店公司签订的协议书，属双方真实意思表示，属有效合同，双方应依约履行。联华酒店公司在竞得G2009-18号地块的国有建设用地使用权后，已按规定全部缴纳了土地出让金。政府在全额收取了土地出让金后，为履行承诺，在履行了审批手续后，将挂牌底价与协议地价之间的差额，全额支付给联华酒店公司，作为基础设施配套建设的补助，符合协议书的约定，也符合政府招商引资、扶持项目建设的合同目的。至于书洋镇政府提出联华酒店公司未按协议书约定建成三星级酒店，已构成违约，因协议书约定违约应承担的责任是“无条件收回该宗土地并取消该项目保证金”。而若干意见和实施细则规定违约的后果是“不能享受旅游产业的优惠政策，项目业主应全额缴清或足额补交土地出让金和相关税费，并按规定补交相应的费用”，因联华酒店公司已按规定全额缴交了土地出让金，不存在拖欠土地出让金的情形，且也没有享受相应的税收优惠政策。另外，书洋镇政府认为南靖县财政局没有在2014年7月25日向联华酒店公司发出要求返还土地出让金的通知，但其在诉讼请求中请求支付利息的时间是从2014年8月31日开始，此时其应当知道权利被侵害，书洋镇政府至今才提出主张，已经超过诉讼时效。再者，政府支付基础设施配套建设补助款发生于国务院发布国发[2014]62号《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》之前，即使双方签订协议书时违反当时国家税收优惠政策，根据国发[2015]25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》精神，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现部分，不溯及既往。因此，书洋镇政府的诉讼请求应予以驳回。联华酒店公司提出应驳回书洋镇政府的诉讼请求，理由正当，应予采纳。本案经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国合同法》第六条、第八条规定，判决如下： 驳回南靖县书洋镇人民政府的全部诉讼请求。 本案受理费42461元，由南靖县书洋镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。 审 判 长  沈国阳 人民陪审员  曾慧斌 人民陪审员  张湘萍 二〇一九年十二月十一日 法官助理吴秀娟 书记员卢録葑 附：主要法律条文 《中华人民共和国合同法》 第六条当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。 第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。 依法成立的合同，受法律保护。