河北省唐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀02行初88号 原告许贵忠，男，1937年2月22日生，汉族，住唐山市丰南区。 委托代理人许江，男，1965年5月23日生，汉族，住唐山市丰南区，系原告之子。代理权限：特别授权。 委托代理人商小咏，唐山市丰润区爱馨法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权。 被告唐山市人民政府。住所地：唐山市路北区西山道3号。 法定代表人丁绣峰，市长。 委托代理人李泽强。代理权限：一般代理。 第三人唐山市自然资源和规划局。住所地：唐山市路北区北新道23号。 法定代表人高怀军，局长。 第三人许贵佩，男，1950年5月17日生，汉族，住唐山市丰润区，现住唐山市丰润区。 委托代理人刘彩平，河北唐润律师事务所律师。代理权限：一般代理。 原告许贵忠不服被告唐山市人民政府作出的行政复议决定向本院提起行政诉讼。本院立案后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因唐山市自然资源和规划局及许贵佩与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月25日公开开庭审理了本案。原告委托代理人许江、商小咏，被告唐山市人民政府之委托代理人李泽强，第三人许贵佩及委托代理人刘彩平到庭参加诉讼。第三人唐山市自然资源和规划局经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 被告唐山市人民政府于2019年4月21日作出唐政复决字〔2019〕38号行政复议决定书，决定撤销唐山市自然资源和规划局为原告颁发的宅基地使用证。 原告许贵忠诉称，原告在2019年6月5日收到被告作出的行政复议决定书，原告认为该复议决定书内容及程序均违法，应予撤销。1．原告与第三人系兄弟关系，1973年3月经父母做主、亲友见证对诉争的老宅基地给兄弟二人分家析产。1976年唐山大地震时，因房产座落在震中附近，加上房子结构老化严重，第三人分得的房产在地震中全部夷为平地。震后第二年第三人举家迁往当时的唐山新区，同时户口迁出原籍，从那时起第三人一家就不再是本村村民，不应再享有本村宅基地使用权。2.1982年年底原告经过当时的村委会和第三人口头同意，在原、被告双方原有的宅基地上，原告自己出资建设正房两间。2002年5月10日原丰润县人民政府向原告颁发集体土地建设用地使用证，并在扉页加盖“本次发证有效3”的印章，原告一直占有该宅基地至今。3．第三人许贵佩举家迁出原籍已不再是本案村民，其原有宅基地上也没有任何正式建筑物，无权取得本村宅基地使用权，且原告在上面建设房产多年，第三人也未提出异议，视为认可原告的宅基地使用权。第三人自始也没有取得宅基地使用证或者其他名称的证书。复议机关作出的复议决定依据的是1988年的丰润县宅基地清理登记表，虽然该登记表上记载的是第三人，但该登记表没有经过县级政府批准，且清理登记表记载的内容与事实不符，第三人自始没有取得过该宅基地使用权。4．复议程序违法。第三人提出复议时早已超过60天的复议期限，且复议机关在复议时没有通知原告参加复议和申辩，剥夺了原告的复议权利。复议决定书存在明显错误，包括原告姓名、权利证书的名称、日期等。综上，原告请求撤销被告唐山市人民政府作出的唐政复决字〔2019〕38号行政复议决定书。 原告许贵忠向本院提交以下证据： 证据1．送达回证，证明原告提起行政诉讼符合法律规定。 证据2．原告的集体土地建设用地使用证，证明原告宅基地情况，同时证明原告是涉案土地持有证件的所有权人，第三人从未实际取得过土地使用证。 证据3．原告的宅基地清理登记表，证明原告宅基地与第三人许贵佩无关。 证据4．许贵佩的宅基地清理登记表，证明该登记表中未经当时的土管机关确认，该清登表是虚假登记，未被相关土地部门确认。 证据5．行政复议答复书，证明原告的宅基地合法有效。 证据6．行政复议决定书，证明许贵佩申请复议超出了复议期限，同时证明被告对没有取得土地使用证的人受理了行政复议，违反行政复议法31条。 证据7．分单，证明1972年原告与第三人分房产的情况。 证据8.2019年7月16日许某的证明及其身份证复印件，证明涉案房屋系原告所建，与第三人无关。 证据9.2019年7月18日许桂芝（原告的妹妹）的证明及其身份证复印件，证明涉案房屋系原告所建。 证据10．侯某的证明及身份证复印件，证明行政复议程序违法，同时证明行政复议实体违法，第三人无权提起行政复议。 证据11.2018年村委会的证明，证明许贵佩申请复议超期，同时证明第三人无房产证、土地使用证，无权复议。 证据12．行政复议申请书，证明许贵佩复议已超期，无权申请复议，被告受理复议违法。 证据13．许贵佩关于案件事实经过的自述，证明许贵佩因地震房屋毁坏后举家搬迁，已不是大荣各庄村村民，无权申请宅基地建房，证明被告受理行政复议违法。 证据14．许贵佩复议时提交的村委会证明，证明许贵佩申请复议时已经超出了复议的法定期限，证明第三人弄虚作假，对该证据进行了涂改遮掩进行了复印，上面村委会盖的章是第三人骗取盖章的，现在村委会盖章进行了说明更正。 证据15.2019年1月11日加盖唐山市丰南区岔河镇大荣各庄村村民委员会印章的丰润县宅基地清理登记表，证明许贵佩伪造证据的事实及第三人并无土地使用证无权申请行政复议。 证据16．村书记于春和的录像资料，证明当时的村主任证实原告的土地证是真实有效的，土地使用证的取得与第三人没有关联性。 证据17．快递单，证明被告唐山市人民政府没有将第三人参加复议的通知送达给原告，不是原告签收，原告不知情。 证据18．快递单查询结果，证明快递是由他人签收，原告不知情。 证据19．许贵山的证明，证明丰润区宅基地清理登记表中四邻签证，许贵山没有在现场签字，证明许贵佩弄虚作假制造假证。 证据20．许贵普证明，证明涉案房屋系原告建造。 证据21.2019年7月13日许某的证明及身份证复印件。 证据22.2019年7月15日许贵芝的证明及身份证复印件，证明许贵佩在2015年就已经知道涉案房产及许贵忠有集体土地建设用地使用证，许贵佩申请复议超期，其没有土地使用证没有房产。 证据23．录音资料，证明复议决定是原告自取的，不是复议机关依法送达，同时证明被告要求原告弄虚作假，把签收日期提前。 证据24.2019年10月23日唐山市丰南区岔河镇大荣各庄村村民委员会出具的证明，证明许桂中、许贵中与许贵忠是同一人。 证据25.2019年10月22日唐山市丰南区岔河镇大荣各庄村村民委员会加盖印章的丰润县宅基地清理登记表，证明许贵佩提交的宅基地清理登记表不是原件的复印件，不是2019年1月11日提取的，其伪造证据。 证据26．许贵晓的证明，证明原告父母租住许贵晓的房屋及年限，而非第三人说的租住他的房子。同时证明第三人说的他自己的房屋根本不存在，他没有房屋。 证据27．证人许某出庭作证，证明许桂忠1982年盖房原告帮忙的情况。 证据28．证人侯某出庭作证，证明其是邮局的工作人员，对于行政复议处发的文件，在与收件人电话联系不上后，送到村委会交给村副书记黄振清了。 被告唐山市人民政府辩称，一、被告作出的行政复议决定事实清楚，证据充分。复议决定经审理查明的内容有许贵佩的身份证复印件、丰润县宅基地清理登记表三份、分单、大荣各庄村委会证明两份等证据予以证实。二、被告作出的复议决定程序合法。被告于2019年1月28日收到行政复议申请材料，经过立案审查，被告依法予以受理，并作出行政复议答复通知书送达唐山市自然资源和规划局。唐山市自然资源和规划局及时提交答复意见及相关材料。经过延期审理，2019年4月21日被告作出涉案行政复议决定，并及时送达当事人，故本案复议程序合法。3．被告作出的复议决定适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1、3目的规定，事实不清、证据不足的；违反法定程序的，决定撤销、变更或者确认具体行政行为违法，故本案适用法律正确。综上，被告请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告唐山市人民政府向本院提交了以下证据、依据： 证据1．行政复议申请书； 证据2．立案审批表； 证据3．行政复议答复通知书； 证据4．延期审理通知书； 证据5．第三人参加行政复议通知书及邮单； 证据6．结案审批表； 证据7．复议决定书及送达证。 上述证据1-7证明被告作出的复议决定程序合法。 证据8．身份证复印件； 证据9．丰润县宅基地清理登记表三份； 证据10．分单； 证据11．大荣各庄村委会证明二份。 上述证据8-11证明被告作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿充分。 证据12．行政复议法第二十八条，证明被告作出的复议决定适用法律正确。 第三人唐山市自然资源和规划局未向本院提交答辩意见，亦未向本院提交证据。 第三人许贵佩述称，一、被告作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。1．复议期间第三人依法提交了相关证据，证明原丰润县政府2001年清登将第三人宅基地使用权确权给原告，发证错误。2．原告所述建房及第三人迁出原籍丧失土地使用权与事实不符。1988年清登时，在村委会任职的原告协助第三人将诉争房产登记在第三人名下，而在2001年清登时原丰润县人民政府未经任何合法程序违反法律规定，直接变更第三人的宅基地使用权给原告。3.1988年登记表的两个章仍然可以证明第三人享有宅基地使用权。1988年政府宅基地的清登工作至少在大荣各庄是以村镇两级单位的章为准，并没有加盖县政府的章。二、被告作出的行政复议决定程序合法。1．第三人的复议并未超过申请期限。2019年1月11日大荣各庄村民委员会向第三人出示2001年丰润县宅基地清理登记表时，第三人才确定知道原丰润县人民政府违法确权行为。2．被告在复议时未通知到原告参加复议符合法律规定。行政复议法及相关法律只是规定对于第三人可以参加行政复议，而不是必须参加行政复议。至于原告的名字及日期，因证书在原告处，被告以清理登记表上记载的名字及原始登记日期所确定的宅基地使用权并无过错。三、被告作出的行政复议决定适用法律正确。依据丰政〔1987〕140号第10条的规定，全家户口在外，本村原有正式住房，又具备合法手续的应予以确权发证。1995年5月1日施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第48条规定，非农业户口居民原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。按照此规定，第三人在1995年依然享有诉争宅基地使用权。2001年清登时原丰润县人民政府重新为原告清登时，未经任何合法途径直接剥夺了第三人的权利，且未向第三人送达任何法律文书，其行为违法。综上，被告作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。 第三人许贵佩向本院提交如下证据： 证据1．大荣各庄村村委会2019年7月7日出具的证明，证明1988年清登时该村所有的清登表上的章全部是村、镇两级的章。依据两级政府章给该村村民颁发的土地使用证，一直是作为权利证明使用，由此可以证明1988年对第三人宅基地清理登记表上的两个章已经可以确定第三人对该宅基地有使用权。 证据2.2019年7月7日大荣各庄村委会出具的许贵忠另一处宅基地清登表，证明该表上加盖的也是村镇两级行政章，许贵忠至今也在占有使用另一宗土地，进一步佐证，1988年没有县级政府的盖章，也能确定许贵佩享有涉案土地的使用权。 证据3．许桂晓出具的证言一份，证明1977年许贵佩在唐山大地震后在本案涉案宅基地上建起了住房，1988年清登确权时许贵忠代许贵佩办理了土地使用证，同时证明在1988年许贵忠作为该村村干部是其协助许贵佩取得的宅基地使用证，说明在1988年许贵忠对许贵佩取得的宅基地使用权是明知、认可的。 证据4．证人王某出庭作证，证明许贵佩的老房子是震前震后这段时间的，他们1977年迁到新区白家沟，地震后房子倒了，原址不敢盖正式房子，盖临时简易房，后来1976年9月份在原址上盖的房子，1977年迁到新区白家沟，他们的房子他父母住。2018年春节我去看我舅看到这个房子还有，边上长有草。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见为：对证据1-4、6原件的真实性予以认可，证据8-11复印件的真实性不予认可。被告的举证与原告的土地使用证没有关联性，且不具有合法性，恰恰证明了被告无权受理第三人的复议申请，被告违反行政复议法第31条的规定，被告将登记表理解为证书，混淆了宅基地清理登记和发证的概念，从而错误的进行了行政复议，被告的举证证明了原告的诉请合法。原告没有收到作为第三人参加行政复议的通知书。对证据5不予认可。对证据7有异议，原告的送达回证中签字的是许江，被告要求把日期弄虚作假往前写，有录音为证，是原告找到被告之后才给的复议决定。被告的证据不能证明其主张。被告给第三人送达的时间是2018年4月24日，给原告送达时间是2019年6月5日。 第三人许贵佩对被告提交的证据质证意见为：被告的行为程序合法，对证据均予以认可。 被告对原告提交的证据质证意见为：对证据1、4、5、6、7、11、12、13、14、17、18、24均没有异议。对证据2、3、15的真实性没异议，合法性有异议。对证据8、9的真实性有异议。对证据10、19、20、21、22、26的真实性、关联性及合法性均有异议。对证据16的证明目的有异议，丰润县宅基地清理登记表登记的时候是有效的，录像能证明于春和弄差了应该收归集体，由县政府批准收回，不认可于春和的说法。证据23证明了行政复议送达给原告的过程。对证据25的证明目的有异议。对证据27许某的出庭证言不发表质证意见，因为在复议过程中没有出现。对证据28侯某出庭的证言认为证明了被告在送交第三人参加行政复议通知书过程中交由的送达对象是许贵忠，在未交到许贵忠手中的时候邮局工作人员应该退回，但恰恰相反证人侯某把邮件转交村委会副书记代收且未向被告反馈，因此被告没有责任，行政复议程序合法。 第三人许贵佩对原告提交证据质证意见为：对证据1、4、6、7、11、12、13、14、17、24均没有异议，能证明被告依法行政。对证据2、3的真实性没有异议，合法性有异议。对证据8、9的真实性、关联性、合法性均有异议，两份证据的证明内容完全雷同，并非证明人的真实意思表示，且证人应当出庭作证。证据10的真实性、关联性、合法性有异议，证人应该出庭作证，且该证明与复议结果没有关联性。对证据16的真实性有异议，对其证明的内容有异议，作为于春和个人无法认定行政行为的合法性，无权否定1988年政府已经为第三人颁发土地使用证的事实。对证据18的真实性没有异议，合法性、关联性有异议。对证据19、20、21、22的真实性、关联性均有异议，上述证人均未到庭接受质证不能证明是其真实意思表示，且证明内容与事实不符。对证据23的真实性、合法性、关联性均有异议。对证据25的合法性、证明目的有异议。对证据26有异议，许贵晓的证言与第三人提交的证言内容完全相反，不具有客观真实性。证据27许某出庭作证只能证明在1982年许某曾受原告邀请参与过在许贵佩所使用的宅基地上原有房产基础上的增建活动，而且在原告代理人多次追问许某是否是从开槽挖机开始建造房屋，许某均予以否认，许某的证言不能证明原告对涉案房产具有所有权，而且在庭审过程中许某连原告家中有几个人都不清楚，说明许某不能如实反映客观事实，更不能达到原告代理人所陈述的证明目的。对证据28侯某出庭作证的证言不能有效的证明复议通知书是由其送达的事实，证言与本案没有关联性。 原告对第三人许贵佩提交的证据质证意见为：1．第三人当庭提交证据可以证明被告行政复议不合法。2．许贵晓应该出庭作证否则其证言无效。3．登记不等于发证，登记表不具有发证的法律效力，行政复议法第31条规定只有取得土地使用证的才可以进行复议。4．村委会出具的证明明显是假证，清登后才能发放宅基地使用证，第三人至今不能提供土地使用证，证明其不是依法发放土地使用证的对象。第三人的土地登记表是虚假的，不符合农转非、房产震毁事实，第三人将曾经拥有理解为永远拥有是错误的。第三人违反了国务院国发（1982）29号文件通知第15条的规定，第三人1977年全家农转非，震前宅基地夷为平地，腾出的空地应由村委会重新安排，给原告核发了有效的证件。5．第三人当庭申请证人出庭作证证明被告行政复议违法，行政行为不可以事后补证，第三人申请的证人出庭作证证明的内容不属实。国家要求防震正式批地是1981、1983年，1977年第三人去白家沟住了，之前的房屋不是正式房屋，该证人证明是一间半，与现在诉争的2间不是一回事，建设用地使用权是政府确认核发的。 被告对第三人许贵佩提交的证据质证意见为：许贵晓的证明和行政复议中的证明内容表述基本一致；村委会出的证明的真实性予以认可；对登记档案只有村镇两级盖章的情况不清楚，对真实性予以认可；宅基地清登表和村委会证明质证意见一致。对出庭作证的证人证言不发表质证意见，因证人只能证明1977年搬迁之前的事情，后面的事实不能证明。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1-7、11-18、23-25及证据28的真实性予以确认；对证据9、19、20、22、26，因证人均未出庭作证，对其证明内容不予确认；对证据8、21、27，因证人许某出庭作证的内容与原告提交的证人证言的内容不完全一致，且有关建房情况的证言与第三人申请出庭的证人陈述相矛盾，本院不予确认。被告提交的证据能证明被告作出复议决定履行的程序及依据，对其真实性本院予以确认。对第三人许贵佩提交的证据1-2的真实性本院予以确认；对证据3因证人未出庭，故对其证明内容不予确认；对证据4能够证明第三人的房产地震倒塌，且于1977年迁往白家沟的事实，但对于震后建房情况的陈述与原告申请出庭作证证人的陈述相矛盾，对此本院不予确认。 经审理查明，原告许贵忠与第三人许贵佩系兄弟关系，原告户籍地为唐山市丰润区，第三人许贵佩户籍地为唐山市丰润区。1972年3月2日原告与第三人订立分单，该分单载明正房分给第三人许贵佩。1988年丰润县宅基地清理登记表（编号为651）载明，涉案宅基地户主姓名为第三人许贵佩，户主签字为第三人许贵佩。1995年丰润县宅基地清理登记表（编号为343）载明，涉案宅基地户主为原告，但户主签名仍为第三人许贵佩。2001年丰润县宅基地清理登记表（编号为746）载明，涉案宅基地户主为原告，签名亦为原告。2002年丰润县人民政府就涉案宅基地为原告颁发丰集建（宅）字第26-746号集体土地建设用地使用证。2019年1月28日第三人许贵佩向被告唐山市人民政府提出行政复议申请，要求撤销为原告颁发的宅基地使用证。后被告于2019年4月21日作出唐政复决字〔2019〕38号行政复议决定书，认为根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条的规定，涉案宅基地初始登记在第三人许贵佩名下，在没有办理宅基地变更登记手续的情况下，为原告颁发宅基地使用证的行为属于认定事实不清，程序违法，决定撤销为原告颁发的宅基地使用证。原告不服该复议决定，遂向本院提起行政诉讼，要求撤销该复议决定。 本院认为，第三人许贵佩向被告唐山市人民政府申请行政复议，要求撤销为原告颁发的宅基地使用证。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。虽然该条规定没有明确复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。本案中，被告作为复议机关审查的对象是为原告颁发宅基地证的行为，复议的决定结果与持证人原告有着直接的利害关系，故被告应当通知原告参加复议。被告主张已向原告邮寄第三人参加复议通知书，但并无证据证实原告本人已经签收该通知书。原告主张被告并未通知其参加行政复议，且申请邮局工作人员出庭证实原告并未收到被告邮寄的参加行政复议通知书。故此，可以认定被告并未真正通知到原告参加复议。在此情况下，被告唐山市人民政府未听取利害关系人的意见即作出对其不利的行政复议决定，构成严重违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下： 一、撤销被告唐山市人民政府作出的唐政复决字〔2019〕38号行政复议决定书； 二、责令唐山市人民政府重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告唐山市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审判长  杨春艳 审判员  杜 倩 审判员  刘志强 二〇一九年十二月二十日 书记员  钟 源