广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申548号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩德平，男，1970年8月12日出生，汉族，住乐业县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨书（曾用名杨昌书），男，1974年6月6日出生，汉族，住乐业县。 上列二再审申请人共同委托代理人王凤才，百色市右江区经济法律服务所法律工作者。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）乐业县林业局。住所地：乐业县同乐镇迎宾大道。 法定代表人陈志壮，局长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）百色市林业局。住所地：百色市右江区城北一路17号。 法定代表人周永智，局长。 一审第三人杨秀亮，男，1961年5月14日出生，汉族，住乐业县。 再审申请人韩德平、杨书因其诉被申请人乐业县林业局、百色市林业局、一审第三人杨秀亮不履行查处法定职责及行政复议一案，不服百色市中级人民法院（2018）桂10行终278号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 百色市右江区人民法院一审查明：2017年10月11日，韩德平、杨书通过邮政特快专递向乐业县林业局邮寄《履行法定职责申请书》，要求查处杨秀亮毁坏森林、林木行为和违法使用林地行为。乐业县林业局收到该申请书后，派工作人员到实地调查，发现乐业县幼平乡上里村介上屯冉环、杨秀培、韩德军未到林业主管部门办理占用林地审批许可手续，在“沙岭上”集体林地内建设饮用水池、扩宽公路，但并未发现《履行法定职责申请书》中所称“杨秀亮毁坏森林、林木行为和违法使用林地行为”的事实存在。2018年1月25日，乐业县林业局对冉环、杨秀培、韩德军分别作出了行政处罚决定，对杨秀亮未作任何行政决定。2018年1月18日，韩德平、杨书向百色市林业局提交《行政复议申请书》，请求确认乐业县林业局不依法依其申请查处杨秀亮毁坏森林、林木和违法使用林地的行为违法，并责令乐业县林业局在一定期限内对韩德平、杨书的申请作出查处决定。百色市林业局依法受理后，于2018年2月1日向韩德平、杨书发出《告知书》，同时向乐业县林业局发出《关于要求提交案件办理情况报告的通知》，同月7日，韩德平、杨书代理人针对《告知书》向百色市林业局提交意见书，同月9日，乐业县林业局作出《关于乐业县幼平乡上里村介上屯杨秀培修建水柜占用林地的调查处理情况报告》和《关于查处杨秀亮违法毁坏林木、违法占用林地案的答复》，提交百色市林业局。2018年2月24日，乐业县林业局向百色市林业局提交《关于乐业县幼平乡上里村介上屯韩德平、杨书两人举报杨秀亮毁坏森林、林木行为和违法使用林地行为调查处理情况说明》。百色市林业局经调查核实认为，乐业县林业局已在其法定职责范围内依照有关法律法规规定对冉环、杨秀培、韩德军违法使用林地行为予以查处完毕，不存在不履行法定职责和行政不作为行为，遂于2018年3月12日作出百林行复（2018）1号《行政复议决定书》（以下简称1号复议决定），维持乐业县林业局对韩德平、杨书《履行法定职责申请书》的具体行政行为。韩德平、杨书不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销百色市林业局1号复议决定，并责令其重新作出行政复议决定；2.确认乐业县林业局在法定期限内未履行查处毁坏森林、林木和违法使用林地职责的行为违法。在一审诉讼过程中，韩德平、杨书变更第一项诉讼请求为确认1号复议决定违法。 另查明，2016年4月25日，韩德平向乐业县人民法院起诉杨秀田、杨再文及冉仙等六人的土地承包经营权确认纠纷一案，请求确认位于“沙岭上”的林地约六亩归韩德平家庭户经营使用，杨秀田、杨再文及冉仙等六人停止对韩德平位于“沙岭上”的林地的侵权妨害。2016年10月25日，乐业县人民法院作出（2016）桂1028民初232号民事裁定书，认定双方对“沙岭上”争议属于土地所有权和使用权争议，应先经人民政府确权后方可主张侵权，并驳回韩德平的起诉。韩德平不服，提起上诉。2017年4月12日，百色市中级人民法院作出（2016）桂10民终512号民事裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。韩德平仍不服，申请再审。2018年3月20日，广西壮族自治区高级人民法院同理驳回韩德平的再审申请。 百色市右江区人民法院一审认为：韩德平诉冉仙等人涉及“沙岭上”地块的土地承包经营权纠纷的民事诉讼经人民法院一审、二审审理及再审审查，以涉案林地争议属于土地权属纠纷，应由人民政府先行处理为由，驳回韩德平的起诉。因此，在人民政府未作出处理决定之前，韩德平所提供的证据不足以证实其对争议地享有权利。其向乐业县林业局申请要求查处杨秀亮法毁坏森林、林木行为和违法使用林地行为实质是对杨秀亮的投诉举报行为。对于行政机关的举报处理行为，包括作为和不作为，是否可以提出行政复议或者提起行政诉讼，取决于法律、法规及规章是否有关于行政机关对于举报事项要在一定期限内受理并依法作出处理的明确规定，即规定行政机关的法定职责。只有行政法上对举报处理行为有明确规定而行政机关拒绝处理的，才可能属于行政复议和行政诉讼的管辖范围。本案中，韩德平、杨书向林业部门举报杨秀亮，而《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》等相关法律、法规及规章并未对举报事项要在一定期限内受理并依法作出处理进行明确规定，因此韩德平、杨书的主张不属于行政复议及行政诉讼受案范围。此外，由于涉案土地权属尚未明确，韩德平、杨书诉请不属于维护自身合法权益，乐业县林业局、百色市林业局的履职情况如何，对韩德平、杨书的权利义务不产生任何实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，韩德平、杨书的请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或诉讼范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。对韩德平、杨书的起诉，应予驳回。韩德平、杨书应在人民政府对争议地块进行确权之后，再提起相关主张。韩德平、杨书在诉状中列冉环、杨秀培、韩德军为第三人，因冉环、杨秀培、韩德军与本案被诉行政行为没有直接利害关系，故本裁定不列为第三人。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项、第八项、第一百三十六条第七款之规定，裁定：驳回韩德平、杨书的起诉。韩德平、杨书不服，提起上诉。 百色市中级人民法院二审基于与一审裁定相同的事实与理由，裁定驳回上诉，维持一审裁定。 韩德平、杨书申请再审称：一、申请人向乐业县林业局申请查处，不是投诉举报，乐业县林业局不履行查处职责，属于行政复议和行政诉讼受案范围，且申请人对涉案林地具有合法权益，具有原告资格。原审法院本应实体审理和裁判，却裁定驳回起诉，认定事实及适用法律错误。二、乐业县林业局在复议期间才向申请人作出相关答复，已超过履行职责的法定期限，构成不作为，申请人也是就该不作为行为申请复议，百色市林业局及原审法院对乐业县林业局改变后的行为进行审查，审理对象错误。三、一审不列冉环、杨秀培、韩德军为第三人，属程序违法。四、对涉案林地权属争议，申请人于2017年3月24日向乐业县幼平乡人民政府（以下简称幼平乡政府）申请确权，但幼平乡政府至今未进行处理。综上，请求：撤销一、二审裁定，依法提审或者指令百色中级人民法院再审本案。 被申请人乐业县林业局答辩称：一、二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理结果正确，韩德平、杨书的再审申请理由不成立，请求驳回其再审申请。 被申请人百色县林业局答辩称：一、原审裁定认定事实准确、适用法律正确。韩德平、杨书要求乐业县林业局履行法定职责，及向百色县林业局申请复议的请求，均对其权利义务不产生实际影响，且其提交的证据不足以证明与该行政行政有利害关系，原审法院裁定驳回其起诉正确。冉环、杨秀培、韩德军与被诉行政行为没有直接利害关系，不列其为第三人正确。二、百色县林业局依据《中华人民共和国行政复议法》的规定、程序和事实作出1号复议决定，有事实和法律依据。请求驳回韩德平、杨书的再审申请。 一审第三人杨秀亮未提交书面意见。 本院另查明，韩德平、杨书于2017年3月24日向幼平乡政府提出申请，请求确认争议的“沙岭上”约6亩林地使用权归其所有，幼平乡政府于2017年4月5日作出《权属纠纷调处申请受理通知书》后，至本案受理前未作出处理决定。 本院认为，关于乐业县林业局是否存在不履行法定职责的行为。《中华人民共和国森林法》第十三条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》《违反森林法行政处罚暂行办法》等法律法规及规章对违反森林法有关行为的责任及行政处罚规程作出了相应规定。本案中，乐业县林业局作为当地林业主管部门，具有对当地森林资源的保护、利用、更新实行管理监督及行政执法的法定职权。韩德平、杨书邮寄《履行法定职责申请书》，向乐业县林业局申请查处杨秀亮等人毁坏森林、林木行为和违法使用林地行为。乐业县林业局在职责范围内进行调查核实，发现冉环、杨秀培、韩德军未到林业主管部门办理占用林地审批许可手续，在“沙岭上”集体林地内建设饮用水池、扩宽公路，但并未发现《履行法定职责申请书》所称“杨秀亮毁坏森林、林木行为和违法使用林地行为”的事实。据此，乐业县林业局对冉环、杨秀培、韩德军分别作出了行政处罚决定，对杨秀亮未作任何行政决定。乐业县林业局虽然以《关于乐业县幼平乡上里村介上屯杨秀培修建水柜占用林地的调查处理情况报告》《乐业县林业局关于查处杨秀亮违法毁坏林木、违法占用林地案的答复》《关于乐业县幼平乡上里村介上屯韩德平、杨书两人举报杨秀亮毁坏森林、林木行为和违法使用林地行为调查处理情况说明》等文件形式答复韩德平、杨书，但实质上是在职权范围内，针对韩德平、杨书投诉事项经调查核实后作出的调查处理结果，该答复行为属于履行监管法定职责的行为，乐业县林业局已经履行了法定职责。因此，百色县林业局作出1号复议决定，认为乐业县林业局不存在行政不作为行为正确。韩德平、杨书主张乐业县林业局超过60日期限在行政复议期间作出答复，已构成行政不作为。但是，法律法规及规章等未明确规定查处期限，且根据原审查明事实，乐业县林业局在60日内已对申请查处事项进行了现场勘查、调查，并对已核实的违法行为作出相应处理，因未查到杨秀亮存在相关违法行为而未作处罚决定并无不当，虽未同时对举报人进行答复有所瑕疵，但在行政复议期间已书面答复，对此韩德平、杨书不存在需要救济的实体权益，以此为由申请再审，本院不予支持。韩德平、杨书还主张一审漏列第三人，但是，本案处理的只是针对杨秀亮的举报及查处问题，与冉环、杨秀培、韩德军没有直接利害关系，不列其为第三人并无不当。 关于韩德平、杨书与乐业县林业局查处行为是否具有利害关系的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复”，属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项规定，“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，韩德平、杨书在向乐业县林业局邮寄《履行法定职责申请书》之前，已于2017年3月24日向幼平乡政府提出确权申请，请求确认争议的“沙岭上”约6亩林地使用权归其所有，幼平乡政府于2017年4月5日受理后至本案受理前未作出处理决定。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第六条第一款规定：“在土地山林水利权属纠纷解决之前，权属纠纷当事人不得单方改变纠纷范围内的土地、山林、水利利用现状，不得毁坏农作物、经济作物、附着物和水利设施等，不得砍伐有争议的林木。”韩德平、杨书请求乐业县林业局查处杨秀亮毁坏森林、林木行为和违法使用林地行为，已经提供调处申请书、林业三定证书等初步证据，在韩德平、杨书已经向幼平乡政府申请土地确权的情况下，其请求乐业县林业局保护争议地现状，具有法律规定的可保护利益。因此，韩德平、杨书与乐业县林业局查处行为具有利害关系。原审裁定以乐业县林业局、百色市林业局的履职行为对韩德平、杨书的权利义务不产生实际影响，其请求不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回起诉，属于适用法律错误，本院予以指正。鉴于乐业县林业局已经履行了法定职责，再审本案没有实际意义，徒增诉累，故对韩德平、杨书的再审申请，本院不予支持。 综上，韩德平、杨书的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回韩德平、杨书的再审申请。 审 判 长 周善能 审 判 员 陆 海 审 判 员 陈 惠 二〇一九年十二月二十三日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青