重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终404号 上诉人（一审原告）石敦亮，男，汉族，1963年4月11日出生，住重庆市秀山县。 委托诉讼代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。 委托诉讼代理人蒋琳，重庆憬谦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人黄劲，重庆市人民政府工作人员。 委托诉讼代理人刘定刚，重庆春雨律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）重庆市秀山土家苗族自治县规划和自然管理局，住所地：秀山县中和街道渝秀大道15号。 法定代表人曾静，局长。 委托诉讼代理人吴波，重庆市秀山土家苗族自治县规划和自然管理局工作人员。 石敦亮因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）、重庆市秀山土家苗族自治县规划和自然管理局（简称秀山规划自然管理局，原秀山土家苗族自治县国土资源和房屋管理局简称秀山县土房局现已被撤销其职能整合入秀山规划自然管理局）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院(2018)渝05行初560号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2007年12月29日，重庆市政府作出《关于重庆市秀山县实施中和镇城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》(渝府地﹝2007﹞1068号)，批准征收重庆市秀山县中和镇乌杨居委乌杨树组、大水井组、三岔路组、永安路组农村集体农用地18.5845公顷（其中耕地1.8986公顷、园地15.8584公顷、其他农用地0.8275公顷）连同未利用地0.0193公顷转为建设用地并予以征收；另征收集体建设用地1.3777公顷。2008年1月29日，重庆市秀山土家苗族自治县（简称秀山县政府）发布《秀山土家族苗族自治县人民政府征收土地公告》。秀山县土房局按照相关规定拟定了补偿安置方案，2008年7月16日，秀山县政府作出《关于秀山工业园区启动区征地拆迁安置补偿方案的批复》（秀山府﹝2008﹞243号），同意秀山县土房局拟定的实施方案。2008年7月18日，秀山县土房局发布《关于秀山工业园区启动区征地拆迁安置补偿方案的公告》。2008年12月30日，秀山县政府发布《关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（秀山府发﹝2008﹞42号），就征地补偿安置方式和标准、征地农转非人数的确定方法等内容进行了调整。 石敦亮于1999年3月15日与重庆市秀山县中和镇乌杨村老五组签订了果园承包合同，承包期限30年，面积约25亩，并经重庆市秀山县公证处公证。石敦亮在承包的果园内修建的房屋未办理房屋权属证书，2005年办理了个体工商户营业执照、税务登记证、卫生许可证。石敦亮的果园和农家乐房屋在上述征地红线范围内。 在征地实施过程中，根据征地原始记录记载情况显示，征地实施部门分别于2008年8月12日、2008年9月3日、2009年1月13日对石敦亮被征收土地面积、经济林木等进行清理登记。2009年4月9日，征地实施部门对石敦亮位于重庆市秀山县中和镇乌杨村三岔路的房屋进行了清理登记。2009年3月25日，石敦亮领取了青苗费、土地补偿费、安置补助费、经济果树林木等费用共计144012元，2009年6月26日，石敦亮领取了青苗费、土地补偿费、安置补助费、经济果树林木等费用共计402841.6元。 因对补偿安置标准有异议，石敦亮向秀山县政府申请行政协调，请求：1、对其承包果园按照市场价评估后以评估价进行补偿并给予搬迁补偿；2、对其自建农家乐房屋按照国有土地上商业用房的标准进行评估后以评估价进行补偿；3、对其果园和农家乐的停业损失按照评估价进行补偿。因未达成一致意见，秀山县政府于2017年6月6日作出《秀山土家苗族自治县人民政府征地补偿标准争议协调意见书》（秀山府﹝2017﹞85号）。石敦亮于2017年6月20日以邮寄的方式向重庆市政府申请行政裁决，请求：1、对申请人承包的果园和自筹资金开办的农家乐的拆迁补偿安置标准进行行政裁决，并作出行政裁决书；2、对申请人的果园在依法评估后按照评估的市场价给予补偿安置并给予搬迁补偿费；3、对申请人的农家乐房屋按照国有土地上商业用房的标准进行安置补偿；4、对果园和农家乐的停业损失按照评估价进行补偿。2017年7月17日，石敦亮向重庆市政府递交了行政裁决申请补正资料的说明。2017年7月28日，重庆市政府作出《征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁﹝2017﹞221号）并向石敦亮进行了邮寄送达。石敦亮不服，向重庆市第五中级人民法院提起行政诉讼。该院于2018年7月20日作出（2017）渝05行初452号行政判决，判决撤销重庆市政府作出的上述裁决书，并责令其重新作出行政裁决。根据该判决内容，秀山县土房局与石敦亮就在此次征地范围内果园进行再次核实后，重庆市政府于2018年9月27日作出《征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁﹝2018﹞214号）。石敦亮仍不服该裁决决定，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销重庆市政府作出的裁决决定。 一审法院认为，《中华人民共和土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”据此，重庆市政府在石敦亮经秀山县政府协调未果的情况下，具有对石敦亮提出的行政裁决申请进行裁决法定职权和职责。重庆市政府根据生效判决，在法定期限内作出被诉裁决书，程序合法。 本案中，因实施城镇规划建设，根据重庆市政府的土地征收批复，秀山县政府和秀山县土房局发布了征收土地公告和征收土地补偿安置方案公告，且补偿安置方案经秀山县政府批准实施，其征收土地程序合法。秀山县土房局按经批准的补偿安置方案和秀山府发﹝2008﹞42号文件对石敦亮的果园计算补偿符合相关法律法规和政策。石敦亮要求对果园评估后按照评估价给予补偿安置并给予搬迁补偿费的请求无法律依据。关于石敦亮要求农家乐房屋按照国有土地上商业用房的标准进行安置补偿的问题。根据《重庆市征地补偿安置办法》的规定，不具有土地使用权属证书和农村房屋所有权证的房屋和其他建（构）筑物不予补偿。因此，具有合法权属证明是地上建筑物获得补偿的前提和条件。而石敦亮在承包果园内修建的房屋未办理房屋权属证书，重庆市政府对石敦亮的该项请求不予支持并无不当。对于石敦亮要求农家乐的停业损失按照评估价进行补偿的问题。一方面，石敦亮提出此项请求无相应法律法规依据；另一方面秀山县土房局在实施征地时已综合考虑经营损失等因素计算了补偿费用。重庆市政府对该项裁决请求不予支持亦无不当。一审法院据此遂判决驳回石敦亮的诉讼请求；案件受理费50元由石敦亮负担。 石敦亮上诉称，秀山县政府经批准的补偿安置方案和秀山府发﹝2008﹞42号文件根本未对成片林木和果园征收补偿作出任何的规定。石敦亮果园属于规模化的经果林，不能适用安置补偿方案中的零星栽种树木的补偿标准。应在双方共同选择评估机构评估后按照评估的市场价格给予补偿安置并给予搬迁补偿费。石敦亮虽未取得房屋权属证书，但是农家乐依法办理了营业执照、税务登记证、卫生许可证，是合法的商业经营行为。石敦亮主张对其经营农家乐的房屋按照国有土地上商业用房标准进行安置补偿是符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定和国家政策，石敦亮房屋未经有权机关认定为违法建筑，重庆市政府不予支持是认定事实和适用法律错误。石敦亮农家乐属于经营性个体户，由于征地拆迁必须导致停业，停业必然产生损失，因而停业损失应该给予补偿安置。重庆市政府在作出征地补偿安置争议裁决书前未依法组织协调是错误的，违反国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》第二条第三项明确规定。一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判本案。 重庆市政府二审未提交答辩意见。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《秀山土家苗族自治县人民政府征地补偿标准争议协调意见书》（秀山府﹝2017﹞85号）； 2.《征地补偿标准行政裁决申请书》； 3.《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁﹝2018﹞214号）； 4.EMS特快专递单； 证据1-4，拟证明重庆市政府作出争议裁决的法定职责、作出的行政裁决程序合法。 5.《重庆市人民政府关于秀山县实施中和镇城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地﹝2007﹞1068）； 6.《秀山县中和镇城市规划建设项目用地勘测定界图（民营科技园等七个项目）》； 7.《秀山土家族苗族自治县人民政府征收土地公告》； 8.《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于秀山工业园区启动征地拆迁安置补偿方案的公告》； 9.《秀山工业园区启动征地拆迁安置补偿方案》； 10.《秀山土家族苗族自治县人民政府关于秀山工业园区启动征地拆迁安置补偿方案的批复》； 证据5-10，拟证明本次征地实施程序合法。 11.《秀山土家族苗族自治县人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（秀山府发﹝2008﹞42号）； 12.《石墩亮果园调查登记统计表》、《征地补偿花名册》、《林木补偿花名册》、《石墩亮果园领款证明》、《石墩亮农家乐房屋补偿测算表》、《石墩亮农家乐调查登记统计表》、《工程征地房屋及构筑物调查表》； 13.《秀山县工业园区管理委员会关于工业园区启动征地对经营损失补偿标准的说明》。 证据11-13，拟证明石敦亮的征地补偿情况，以及对其予以的补偿标准符合相关规定，重庆市政府作出裁决书事实清楚、内容合法。 石敦亮向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁﹝2017﹞221号），拟证明两次裁决主要事实和理由是一致的； 2.(2017)渝05行初452号《行政判决书》，拟证明本次裁决是根据法院判决作出的，和上一次事实理由基本一致。 秀山规划自然管理局未向一审法院提交证据。 一审法院依职权调取证据：配有文字说明并加盖征地专用章的《秀山县中和镇城市规划建设项目用地勘测定界图（民营科技园等七个项目）》，拟证明渝府地﹝2007﹞1068号征地批复的征收范围。 经一审庭审质证，石敦亮对重庆市政府举示的证据1、2、4无异议；证据3的合法性有异议，认为没有进行协调，且违反了行政诉讼法第七十一条的规定；证据5-10与案件无关联，石敦亮的涉案房屋和果园并非在渝府地﹝2007﹞1068号批复征收范围内，重庆市政府举示的证据6无法确认就是征地红线图，只是城市规划勘测定界图，无任何批准单位或者重庆市国土局审查单位作任何标注属于征收范围，秀山国土局盖章没有任何事实依据；证据11的真实性、合法性无异议，但是对关联性有异议，重庆市政府没有举示补差证据；证据12中《石墩亮果园调查登记统计表》真实性认可，合法性不认可，认为树木数量不对，签字仅是对面积认可，对树木数量没有认可；认为《征地补偿花名册》计算不符合法律决定，领款人不是石敦亮，石敦亮签字仅是认可是其果园；对《林木补偿花名册》真实性、合法性认可，但这个是其他承包土地上的零星树木，与果园无关；对《石墩亮果园领款证明》真实性、合法性有异议，认为石敦亮没有领这笔钱；对《石墩亮农家乐房屋补偿测算表》真实性无异议，对补偿标准有异议；对《石墩亮农家乐调查登记统计表》、《工程征地房屋及构筑物调查表》房屋面积无异议，对标准有异议，要求按照国有土地上商业房屋进行补偿；证据13的真实性不认可，认为没有向石敦亮送达。石敦亮对一审法院调取的证据无异议。重庆市政府对石敦亮举示的证据1-2真实性无异议，但认为不能达到其证明目的，不能证明两次裁决所依据的事实属于同一事实。 一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下：重庆市政府证据6不符合证据规则的要求，不予采信；证据12中的《石墩亮果园领款证明》仅为社区居委会的说明，无其他证据予以佐证，对此不予采信；重庆市政府其他证据真实、合法，且与案件有关联，予以采信。石敦亮举示的证据真实、合法，但不能达到其证明目的，与待证事实无关联。一审法院依法调取的证据，各方均无异议，对此予以采信。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，关于石敦亮要求农家乐房屋按照国有土地上商业用房的标准进行安置补偿的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”的规定系针对征地公告发布之后具体实施征地补偿安置工作中行政机关存在怠于履行行政职责的情形，而根据《重庆市征地补偿安置办法》第六条规定：“地上建筑物补偿以集体土地使用权证和农村房屋所有权证登记的合法面积为准计算，构筑物按实计算”，第八条第一项规定：“不具有土地使用权证和农村房屋所有权证的房屋和其他建构筑物（不予补偿）”，第十一条第三款规定：“村民的住房改作其他用途的，按住房补偿”。本案中，石敦亮在承包果园内修建的房屋未办理房屋权属证书，且将农房改建为农家乐使用，故石敦亮农家乐房屋不能适用上述司法解释参照国有土地上房屋征收补偿标准进行安置补偿。重庆市政府对石敦亮的该项请求不予支持，并无不当。关于石敦亮提出裁决程序违法的问题。《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发〔2006〕133号）系规范性文件，其中规定裁决机关组织协调程序并非应当遵守，而属行政机关自由裁量选择适用范畴，重庆市政府受理裁决申请及作出裁决符合《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》的规定，石敦亮提出裁决程序违法的理由，本院不予支持。 另外，一审判决围绕石敦亮提起要求农家乐的停业损失按照评估价进行补偿的问题，以及要求对果园评估后按照评估价给予补偿安置并给予搬迁补偿费的请求，一审判决已经回应当事人诉讼意见，且理由并无不当。石敦亮提出的上诉主张和理由，没有超出一审程序中提出的主张和理由，一审判决对这些主张和理由均已作了分析和回应，且释法说理并无不当，本院不再进行重复说理。 综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、证据充分、审判程序合法。石敦亮的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人石敦亮负担。 本判决为终审判决。 审判长  邬继荣 审判员  张 莉 审判员  龙贤仲 二〇一九年十二月二十日 书记员  李小燕