南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）桂7102行初349号 原告蒋丽芬，女，1953年4月7日出生，壮族，住广西壮族自治区南宁市良庆区。 委托代理人陆锋，广西辰亿律师事务所律师。 被告南宁市住房和城乡建设局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区金湖路59-1号。 法定代表人林兢，该局局长。 委托代理人杨梅，该局工作人员。 委托代理人雷水娟，广西吉强律师事务所律师。 原告蒋丽芬诉被告南宁市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）征收补偿协议一案，于2019年8月19日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月9日收到补正材料，于同日立案后，于法定期限内向被告市住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭审理了本案。原告蒋丽芬的委托代理人陆锋，被告市住建局的委托代理人杨梅、雷水娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年5月23日，原告（乙方）与南宁良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室（以下简称良庆征拆办）（甲方）、以南宁市良庆区土地储备中心（以下简称土地储备中心）为第三人，签订了良房拆协（2018）-580号《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称《补偿协议书》），约定：根据南国土资发〔2005〕1号、南府发〔2009〕37号、南府发〔2013〕10号及有关会议纪要的规定，经甲、乙双方协商一致，现就被拆迁住宅房屋及其他地上附着物的补偿事宜达成如下协议：一、甲乙双方同意对被拆迁住宅房屋实行评估价补偿。评估程序、实施办法、和年限折扣参照良庆区棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收的有关政策和会议纪要规定执行；其他地上附着物按《南宁市集体土地征收与补偿安置标准》规定的补偿标准，实行政府指导价货币补偿。二、乙方向甲方提供如下被拆迁住宅房屋真实有效的权属证：无证。三、乙方被拆迁住宅房屋及其他地上附着物位于南宁市××区良庆镇××号，测绘编号：GJG109，总建筑面积390.50平方米。其中，砖混结构住宅房屋GJG109建筑面积322.63平方米（其中，手续合法住房建筑面积0平方米，手续不全住房建筑面积0平方米，无手续住房建筑面积322.63平方米）；非住宅房屋部分：钢架棚（3m以上）建筑面积67.87平方米。四、乙方选定广西华正房地产土地评估咨询公司对被拆迁住宅房屋进行资产价值评估。分类评估报告书编号为：广华正房（估）字第××号，甲乙双方对分类评估结果均无异议。五、乙方被拆迁住宅房屋及其他地上附着物应得货币补偿（补助）金额计算如下：1.办公住宅部分。[适用公式]被拆迁住宅房屋评估补偿金额=被拆迁住宅房屋建筑面积×被拆迁住宅房屋分类评估价格×年限折扣比例。砖混结构住宅房屋GJG109货币补偿（补助）金额（计算公式）：51.16×3552.05×1+135.74×2617.3×1+135.73×2243.4×1=841491.86元；2.非住宅房屋部分。钢架棚（3m以上）补偿金额：67.87×80.00=5429.60元；3.特殊装修部分补偿金额2520元；4.拆迁补助部分。其他征收补偿（补助）部分补偿金额共计4726.30元；5.拆迁奖励。（1）按时签约奖励（在2018年8月31日前）2000元；（2）提前搬迁奖励（在2018年8月31日前）4000元；以上被拆迁住宅房屋、其他地上附着物的各项补偿（补助）款及拆迁奖励共计860167.76元。 原告蒋丽芬诉称，案涉《补偿协议书》对原告明显显失公平，原告依法有权请求法院予以撤销，并要求对被征收房屋按照国有土地上房屋征收补偿标准进行公平补偿。一、被征收房屋属国地土地上房屋，应按征收国有土地上房屋签订征收补偿协议。被征收房屋系原告祖辈留下的宅基地，该宅基地不属于周边任何农村集体的土地，且原告属非农业户口，不属于任何农村集体组织成员。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定，非农村集体的土地即为国有土地，被征收房屋的土地使用权应属国有土地使用权，应按征收国有土地上房屋签订征收补偿协议。二、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第二条、第十九条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。根据被告确定的被征收房屋同区位、同地段新建普通商品住房平均销售价格为7340元/平方米。被告以被征收房屋无证为由，违法降低补偿标准，仅按3552.05元/平方米、2617.30元/平方米和22243.40元/平方米对被征收房屋进行补偿，补偿标准远远低于市场均价，该补偿标准没有任何法律法规依据，违反《征收与补偿条例》的规定，且明显显失公平，应按被征收房屋同区位、同地段新建普通商品住房平均销售价格为7340元/平方米的标准进行征收补偿。根据〔2018〕20号《五象新区2018年征地拆迁和安置工作第二次协调会议纪要（二）》第二点第（四）项的规定，原告可享有奖励项目。被告对原告应得的奖励而不给，对原告明显不公平。三、《良庆区棚户片区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）所依据的相关规范性文件因违反上位法的规定，不能作为《征收补偿方案》的依据。根据《征收与补偿条例》第二条、第二十四条第二款的规定，对被征收建筑的补偿条件并不是以有无产权证为依据，而是以是否是合法建筑为依据，即只要是合法建筑，无论是否有产权证，均应按同等标准进行征收补偿。原告房屋按《征收补偿方案》进行补偿，但该征收方案所依据的南府规〔2016〕20号《南宁市人民政府关于国有土地上房屋征收奖励补助与补偿有关问题的通知》（以下简称南府规〔2016〕20号《通知》）、南府规〔2017〕19号《南宁市人民政府关于印发的通知》（以下简称南府规〔2017〕19号《通知》）、《征收补偿方案》等文件违反上位法的规定，依法不能作为认定行政行为合法的依据。为维护合法权益，原告诉至法院，请求依法判决：1.撤销《补偿协议书》；2.责令被告按不低于房屋征收决定公告发布之日被征收房屋同地段新建商品房价格的标准与原告重新签订国有土地上房屋征收补偿协议；3.请求对南府规〔2016〕20号《通知》第八条、南府规〔2017〕19号《通知》第六条、《南宁市人民政府关于良庆区棚户片区改造项目实施房屋征收决定的公告》（南征〔2015〕13号）的附件1《征收补偿方案》第五条第二项、第三项及第十条的合法性进行审查；4.本案诉讼费由被告承担。 原告蒋丽芬向本院提交了以下证据:1.良房拆协（2018）-580号《补偿协议书》，证明2018年5月23日原告与被告签订拆迁补偿协议；2.《证明》，证明原告被征收房屋系私人自建房，该房屋建设用地为祖辈留下的宅基地，不属于农村集体土地，历史来源清楚，无土地权属争议；3.居民户口簿复印件，证明原告户籍身份；4.《被征收住宅房屋权属公示》，证明案涉被征收房屋属原告所有，经依法公示无异议；5.《南宁市××区良庆镇棚户区改造项目房屋认定表》，证明案涉被征收房屋于2014年6月20日前已建成竣工；6.《房屋及其他地上附着物征收补偿协议书》，证明与原告同一时期同一项目的国有土地上房屋是按7340元/平方米进行征收补偿，涉案《补偿协议书》显失公平；7.最高法案例，证明国有土地房屋的征收补偿应参照就近区位新建商品房的销售价格进行征收补偿。8.《房地估价报告》，证明涉案征收项目征收决定公告之日被征收房屋就近区位新建商品房的市场平均销售价格7340元/平方米；9.最高法案例，证明征收补偿协议属于行政诉讼受案范围；10.最高法案例，证明无证合法被征收房屋与有证合法被征收房屋具有同等的征收补偿标准。 被告市住建局辩称，一、原告的诉请包含两个行政行为，一一是要求撤销《补偿协议书》；二是要求被告对其房屋履行国有土地上房屋征收补偿职责，不符合“一案一诉”原则，应依法驳回其诉请。原告第三项诉请列明的南府规〔2016〕20号《通知》、南府规〔2017〕19号《通知》、《征收补偿方案》不是《补偿协议书》作出的依据，《征收补偿方案》也不属于规范性文件，故不应对上述文件进行合法性审查。二、原告要求被告对其履行国有土地上房屋征收补偿职责无事实与法律依据。首先，原告的房屋未列入《关于对良庆区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》的征收范围，不属于国有土地上房屋，被告作为国土土地上房屋征收部门，无须对其进行补偿。其次，根据《补偿协议书》可知，经原告、良庆征拆办、良庆土地储备中心各方一致认可，原告房屋属于集体土地性质，且签订各方是以南国土资发〔2005〕1号、南府发〔2009〕37号、南府发〔2013〕10号的规定作为补偿依据，上述规定调整的是集体土地上房屋征收补偿的法律关系。被告不具备开展集体土地上房屋征收补偿工作的职能，不具有对原告房屋进行征收补偿的法定职责。三、被告认为《补偿协议书》合法有效，原告、良庆征拆办、土地储备中心经平等协商签订《补偿协议书》，该协议书所反映的房屋性质、补偿方式、补偿金额、协议履行等内容是原告的真实意思表示，未违反法律强制性规定，内容合法有效。此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”的规定，本案的《补偿协议书》已依约全部履行，不符合上述规定的行政诉讼受案范围，依法应驳回原告的起诉。综上所述，原告的起诉不符合法律规定，被告不是本案适格被告，应依法驳回其起诉。 被告市住建局向本院提交了以下证据：1.《关于对良庆区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》、《关于对良庆区棚户区改造项目实施房屋征收决定的公告》、《征收补偿方案》及相关公示材料，证明原告房屋未列入国有土地房屋征收项目的征收范围，被告不具备对其房屋进行征收补偿的职责；2.《调查函》、《关于反馈（2019）桂7102行初349号案件核查情况的函》及附件《补偿协议书》、《五象新区2018年征地拆迁和安置工作第二次协调会议纪要（二）》、《研究南宁市××区良庆镇棚户区改造项目征收补偿问题专题会议的纪要》，证明被告不是涉案补偿协议的签订主体，也未委托相关单位签订协议，对补偿事宜完全不知情，故而向国有征收项目的征收实施单位进行调查，证明被告不是适格主体；3.《南宁市××区良庆镇棚户区改造项目房产面积测绘成果图》、《房屋认定表》、《征收住宅房屋建设年限承诺书》、《房地产估价报告》、《南宁市房屋及其他地上附着物征收调查登记表》、《南宁市房屋及其他地上附着物征收作价表》、被征收房屋照片，证明协议签订各方已对房屋性质、面积、建筑年限、评估金额等内容进行确认，双方确认的内容可作为补偿的依据；4.被征收房屋及其他地上附着物交付拆除凭单、电子支付凭证，证明原告已依约交付房屋拆除，良庆区财政局已将全部补偿款支付给原告，原告无权起诉；5.南府规〔2016〕20号《通知》、南府规〔2017〕19号《通知》，证明原告无权提起规范性文件审查。 经庭审质证：一、原告对被告提交的证据1关联性有异议，认为《征收补偿方案》对征收范围已经明确，案涉房屋属于征收范围；对证据2中的《调查函》真实性、合法性、关联性有异议，认为是由被告自行出具，没有证据效力，对《关于反馈（2019）桂7102行初349号案件核查情况的函》及附件《补偿协议书》关联性有异议，认为被告是本案适格主体，对《五象新区2018年征地拆迁和安置工作第二次协调会议纪要（二）》、《研究南宁市××区良庆镇棚户区改造项目征收补偿问题专题会议的纪要》关联性有异议；对证据3-5关联性有异议，认为协议补偿标准违反法律强制性规定，应当予以撤销，认为南府规〔2016〕20号《通知》、南府规〔2017〕19号《通知》是南宁市良庆区棚户区改造项目的征收依据，应该在本案中审查。二、被告对原告提交的证据1、3-5真实性、合法性、关联性予以认可，认为《补偿协议书》中对房屋性质、补偿方式、补偿金额等内容是原告真实意愿，且原告已经获得足额补偿款表示，原告在获得充分补偿情况下与案涉房屋不再具有利害关系，应该依法驳回原告起诉；对证据2关联性有异议，认为房屋土地性质是由国土部门认定，居委会等相关单位不具有认定土地性质的职能；对证据6关联性有异议，认为相关补偿标准对本案不具参照性；对证据7、9-10关联性不予认可，认为与本案无关；对证据8真实性、合法性、关联性不予认可，认为该报告土地性质是出让，与原告房屋建设年限、土地性质、结构不一样，对原告房屋补偿不具有参照性。 本院对上述证据认证如下：一、原告提交的证据6-7、9-10与本案无关，本院不予采纳；二、原告提交的其他证据、被告提交的全部证据来源及形式符合法律规定，与本案争议事实相关联，符合证据真实性、合法性、关联性的要求，依法确认为有效证据。 经审理查明，2015年5月25日，南宁市××区良庆镇良庆社区居民委员开具一份《证明》，主要内容为：“兹有我辖区居民蒋丽芬私人自建的住宅房屋（测绘编号：GJG109）座落于良庆镇××××号，该住宅房屋建设用地为祖辈留下的宅基地，历史来源清楚，与周边的农村集体经济组织及良庆镇社区一队、二队无土地权属争议。” 2015年10月15日，南宁市人民政府作出《关于对良庆区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》。征收范围为：东临新良路，南至良兴路，西邻延庆路，北靠五象大道范围内所有房屋及附属物，集体土地除外；确定房屋征收部门为南宁市城乡建设委员会（以下简称市城建委），房屋征收实施单位为南宁市良庆区人民政府；具体补偿安置按《征收补偿方案》执行。同时还告知了申请复议及起诉权限等。 2015年10月26日，南宁市人民政府作出南征〔2015〕13号《关于对良庆区棚户区改造项目实施房屋征收决定的公告》（以下简称《征收公告》）。原告的房屋座落于南宁市××区良庆镇××号，位于良庆区棚户区改造项目征收范围之内。《征收公告》的附件《征收补偿方案》第十条第（二）、（三）项规定：“（二）2004年8月15日前建成的房改房、集资房、单位房和四层以下（含第四层）的私人自建房，规划、土地、建设批准手续不齐全的，按该项目房屋分类评估价格的70%给予补偿；2004年8月15日后建设的手续不全、无房屋所有权证的房屋不予补偿。（三）规划、土地、建设批准手续齐全，但未取得房屋所有权证的，按该项目房屋分类评估价格的95%补偿。” 2015年10月27日，土地储备中心作出《南宁市××区良庆镇棚户区改造项目房产面积测绘成果图》，载明：“权利人：蒋丽芬；建筑面积汇总：390.50平方米；砖混结构：322.63平方米；一层面积：51.16平方米；二层至五层总面积：271.47平方米；钢架棚面积：67.87平方米。” 2016年6月22日，南宁市良庆区人民政府作出〔2016〕26号《研究南宁市××区良庆镇棚户区改造项目征收补偿问题专题会议的纪要》（以下简称〔2016〕26号《良庆棚户区征补偿会议纪要》），主要内容为：“……二、关于在原农村自留地上建造的房屋如何补偿问题。由工作组调查核实，非农业人口属于良庆镇良庆街户口，且未享受过集体土地征收补偿安置政策的，原则同意其在自留地上建造的房屋参照国有划拨给予评估补偿（扣除集体征用划拨土地费用），但不给予上浮20%奖励和产权调换。……。四、关于征收预公告发布前建造的房屋补偿层数认定及补偿标准问题。原则同意对未办理房产证，仅有《国有土地使用证》或《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的手续不全私人住宅房屋，由城区组织相关部门确认房屋结构和建设的时间按项目房屋分类评估价格折后给予货币补偿：（一）2005年3月18日前建造的住宅房屋，七层以下（含七层）且建筑实体手续不全建筑面积按分类评估价格的95%给予补偿。（二）2005年3月19日至2007年4月12日建造的住宅房屋，七层以下（含七层）且建筑实体手续不全建筑面积按分类评估价格的80%给予补偿。（三）2007年4月13日至2013年1月17日建造的住宅房屋，七层以下（含七层）且建筑实体手续不全建筑面积按分类评估价格的70%给予补偿。（四）2013年1月18日至2014年6月20日建造的住宅房屋，七层以下（含七层）且建筑实体手续不全建筑面积按分类评估价格的60%给予补偿。（五）2014年6月20日（项目下发征收预公告）后建造的住宅房屋，按材料费给予补助。五、原则同意在城区政府发布奖励公告之日起15日内签约的被征收户奖励10000元；30日之内签约的被征收户奖励6000元；60日之内签约的被征收户奖励3000元。……。” 2016年11月4日，广西华正房地产土地评估咨询有限公司受良庆区征拆办的委托评估被征收房屋的价值，作出《房地产估价报告》（以下简称《估价报告》）。主要内容为：“估价对象：南宁市××区良庆镇棚户片区改造项目国有土地的被征收房屋；价值时点：2015年10月26日，房屋类型：私人自建房；土地级别：住宅五级；土地性质：划拨；结构：砖混;被征收房屋全新市场交易分类单价：3739元/平方米；扣减土地使用权收益后的被征收房屋全新市场交易分类单价3739元/平方米……不锈钢楼梯扶手（普通）100元/m；不锈钢楼梯扶手（中档）110元/m。” 2017年6月13日，广西华正房地产土地评估咨询有限公司受市城建委的委托对南宁市××区良庆镇棚户片改造项目同区位、同地段在售新建普通商品住房平均销售价格评估，估价结果为平均销售价格为7340元/㎡。 2018年2月9日，广西南宁五象新区规划建设管理委员会作出〔2018〕20号《五象新区2018年征地拆迁和安置工作第二次协调会议纪要（二）》（以下简称〔2018〕20号《征拆安置会议纪要（二）》），主要内容为：“会议确认良庆区棚户片区项目涉及征收补偿事项如下：（四）未办理土地证房屋补偿问题。未办理土地证的（含非农业人口），房屋占地为祖辈留下的宅基地，不是本社区集体人员的，按照国有划拨土地上房屋评估补偿。” 2018年5月23日，原告签署《被征收住宅房屋建设年限承诺书》。主要内容为：“房屋座落南宁市××区良庆镇××号；征收项目名称：良庆区棚户区改造项目；四至：东至街巷、南至街巷、西至直管公房、北至莫炳光；建设年限：第一层建设于2005年3月18日前，第二、三层建设于2013年1月17日前，第四、五、六层建设于2014年6月20日前，住宅房屋面积：322.63平方米，事实铺面面积：0。”同日，土地储备中心对原告的被征收房屋进行调查，并制作《南宁市房屋及其他地上附着物征收调查登记表》，主要内容为：“建筑总面积：390.50平方米；建筑占地面积：51.16平方米；住宅房屋部分：混合结构住宅房屋322.63平方米；非住宅房屋部分:钢架棚（3m以上）67.87平方米；特殊装修部分：不锈钢楼梯扶手（普通）28m；其他征收补偿（补助）部分：住宅房屋搬迁补助322.63平方米；搬迁误工补助1户；水表迁移1只；电表迁移1只。”同日，良庆征拆办对原告的被征收房屋作出《南宁市房屋及其他地上附着物征收作价表》。同日，原告、良庆征拆办、土地储备中心签订一份编号为良房拆协（2018）-580号《补偿协议书》，内容如前所述。 2018年5月24日，原告将涉案被征收房屋交付给良庆征拆办。 2018年8月2日，南宁市良庆区财政局将《补偿协议书》约定的全部补偿款共计860167.76元汇入原告的银行账户。 2019年5月20日，原告以南宁市人民政府、南宁市良庆区人民政府为被告诉至南宁市中级人民法院，请求撤销《补偿协议书》、按国有土地上房屋征收重新签订补偿协议及对该协议书所附的相关规范性文件进行审查。经南宁市中级人民法院释明，原告将被告变更为市住建局。2019年8月7日，南宁市中级人民法院作出（2019）桂01行初193号行政裁定书，裁定移送本院处理。 另查明，原告属于非农业户口，非任何村集体成员，其被征收房屋为无证房屋。 还查明，根据2019年1月27日南发〔2019〕5号《中共南宁市委南宁市人民政府关于印发的通知》，因机构改革，市城建委的职责以及市规划管理局的城市设计等管理职责整合，组建市住建局作为市政府工作部门，不再保留市城建委，其职权已变更由市住建局履行。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第二款规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起行政诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，案涉房屋位于南宁市××区良庆镇××号，在南宁市××区良庆镇棚户区改造项目征收范围之内，且土地性质不属于集体土地。《征收公告》载明，案涉项目房屋征收部门为市城建委，《征收补偿方案》载明良庆区人民政府受市城建委的委托，承担本项目房屋征收与补偿的具体工作，因机构改革，市城建委职权已变更由市住建局履行，故市住建局是本案的适格被告。 关于被诉《补偿协议书》是否合法的问题。本案中，良庆征拆办依据〔2016〕26号《良庆棚户区征补偿会议纪要》、〔2018〕20号《征拆安置会议纪要（二）》、广西华正房地产土地评估咨询有限公司作出的《估价报告》，对涉案房屋参照良庆区棚户区改造项目国有划拨房屋分类评估单价打折进行货币补偿，未违反法律强制性规定。原告自愿与良庆征拆办签订《补偿协议书》，系双方协商一致的真实意思表示，且各方均已按约定履行了各自的义务，原告已经按《补偿协议书》将被征收房屋交付给了良庆征拆办，南宁市良庆区财政局亦已向原告支付了全部补偿款，故《补偿协议书》合法有效。对原告要求撤销《补偿协议书》、责令被告按不低于房屋征收决定公告发布之日被征收房屋同地段新建商品房价格的标准与原告重新签订国有土地上房屋征收补偿协议的诉讼请求，本院不予支持。 关于合法性审查问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案《补偿协议书》的法律依据是良庆征拆办依据〔2016〕26号《良庆棚户区征补偿会议纪要》、〔2018〕20号《征拆安置会议纪要（二）》，南府规〔2016〕20号《通知》、南府规〔2017〕19号《通知》、《征收补偿方案》不是《补偿协议书》作出的依据，故原告要求附带审查南府规〔2016〕20号《通知》、南府规〔2017〕19号《通知》、《征收补偿方案》合法性的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告蒋丽芬的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告蒋丽芬负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  施 莹 人民陪审员  黄红瑛 人民陪审员  李一锋 二〇一九年十二月三十日 法官 助理  宋卫科 书 记 员  蒙美丞 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。