辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽行终647号上诉人（原审原告）王丽，女。上诉人（原审原告）常玉杰，男。上诉人（原审原告）耿宏，男。上诉人（原审原告）李宝石，男。上诉人（原审原告）王士俊，男。上诉人（原审原告）孟庆良，男。上诉人（原审原告）顾爱群，男。上诉人（原审原告）孟凡军，男。上诉人（原审原告）杨长伟，男。上诉人（原审原告）王炳刚，男。上诉人（原审原告）吴继冶，男。上诉人（原审原告）张延文，男。上诉人（原审原告）林树茂，男。上诉人（原审原告）孙海琴，女。上诉人（原审原告）邢艳凤，女。上诉人（原审原告）海啸，男。上诉人（原审原告）王丽松，女。上诉人（原审原告）王强，男。上诉人（原审原告）白仁彪，男。上诉人（原审原告）王德顺，男。上诉人（原审原告）张洲，男。上诉人（原审原告）张伟，男。上诉人（原审原告）武敏，女。上诉人（原审原告）王平，男。上诉人（原审原告）刘金，男。上诉人（原审原告）朱丽玲，女。上诉人（原审原告）吴伟，男。诉讼代表人王丽，女。诉讼代表人耿宏，男。诉讼代表人孙海琴，女。诉讼代表人邢艳凤，女。诉讼代表人吴伟，男。委托代理人王辉，辽宁科融律师事务所律师。委托代理人宋玉冰，辽宁辽正律师事务所律师。委托代理人时祯奎，北京市凯诺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）辽阳市人民政府。法定代表人王一兵，该市市长。委托代理人王明鑫，辽阳市城市建设开发和房屋征收办公室法制科科长。委托代理人王传勇，辽宁王传勇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）辽宁省人民政府。法定代表人唐一军，省长。委托代理人韩修，辽宁省司法厅行政复议处工作人员。原审原告崔德洙，男。原审原告杨中辉，男。原审原告张春普，男。原审原告袁海燕，女。原审原告张福全，男。上诉人王丽等27人因诉被上诉人辽阳市人民政府、辽宁省人民政府房屋征收决定及行政复议决定一案，不服辽阳市中级人民法院（2017）辽10行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，辽阳市住房保障办公室于2015年6月30日向辽宁省保障性安居工程领导小组办公室呈报《关于确认辽宁省2015年棚户区改造--辽阳市2015年棚户区改造项目（第一批）纳入全国2015年棚户区改造计划的请示》，辽宁省保障性安居工程领导小组办公室于2015年9月8日向辽阳市保障性安居工程领导小组办公室作出《关于确认辽宁省2015年棚户区改造--辽阳市2015年棚户区改造项目（第一批）纳入全国2015年棚户区改造计划的通知》，宏伟区荣华街地块等纳入2015年全国棚户区改造项目。2016年1月12日，棚户区改造项目经辽阳市十五届人民代表大会第四次会议审议通过。2016年1月19日，辽阳市发展和改革委员会向辽阳市城市建设开发和房屋征收办公室下发辽市发改发[2016]28号《市发展改革委关于下达的通知》，将宏伟区荣华街棚户区改造地块纳入2016年国有土地上房屋征收计划，征收性质为棚户区改造。2016年3月3日，辽阳市人民政府征收管理委员会办公室组织有关部门，在魁星楼征收现场二楼会议室召开房屋征收工作会议，对包括本案所涉荣华街地块在内的四个地块房屋征收是否符合辽阳市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，是否纳入我市国民经济和社会发展年度计划分别进行认定。对该地块征收范围科学性、合理性及征收方案的合法性、合理性进行了论证。会议由市征收管理委员会办公室副主任、市开发征收办副主任黄顺主持，市发改委投资科副科长姜辉、市财政局经济建设科副科长黄达、市国土资源局利用科科长郑晓梅、市文广新局文物科科长王伟、市环保局审批科科长王鹏、市住建委规划编制管理科科长朱冬梅、市土地储备中心主任助理焦旭参加。会议认为，上述四个征收项目的实施符合辽阳市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，已纳入我市2016年度征收计划。2016年3月11日，辽阳市国有土地上房屋征收管理委员会办公室作出通知，对《棚户区改造荣华街地块二区国有土地上房屋征收补偿方案》公示征求意见。2017年3月2日，辽阳市宏伟区（高新区）国有土地和房屋征收办公室在辽阳农村商业银行股份有限公司曙光支行开立存款账户。2017年3月23日，辽阳市宏伟区（高新区）国有土地和房屋征收办公室对棚户区改造项目荣华二区地块征求意见进行了汇总。2017年3月23日，辽阳市国有土地上房屋征收管理委员会办公室组织了由政府相关部门和社区等单位参加的社会稳定风险评估会议，对该项目征收工作进行了社会稳定风险评估，并于2017年3月27日作出了辽市征委办发[2017]7号《关于荣华一区、二区地块棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。2017年3月28日，宏伟区人民政府作出了《宏伟区荣华街地块二区棚户区改造项目稳控及化解风险应急预案》。2017年5月23日，辽阳市人民政府作出辽市征发[2017]8号《关于对棚户区改造荣华街地块二区国有土地上房屋进行征收决定》并公布，同时公布了《棚户区改造荣华街地块二区国有土地上房屋征收补偿方案》。后其中18名原告不服被告辽阳市人民政府房屋征收决定向被告辽宁省人民政府申请行政复议，辽宁省人民政府作出行政复议决定维持被申请人作出的辽市征发[2017]8号《关于对棚户区改造荣华街地块二区国有土地上房屋进行征收决定》。原告不服，提起行政诉讼。原审法院认为，本案的争议焦点是被诉的房屋征收决定及行政复议决定是否合法。就相关问题分述如下：关于是否符合公共利益的需要。本案中被告辽阳市人民政府提交的《关于确认辽宁省2015年棚户区改造--辽阳市2015年棚户区改造项目（第一批）纳入全国2015年棚户区改造计划的请示》《关于确认辽宁省2015年棚户区改造--辽阳市2015年棚户区改造项目（第一批）纳入全国2015年棚户区改造计划的通知》能够证明宏伟区荣华街地块二区棚户区改造项目已列入全国2015年棚户区改造计划，《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发[2010]4号）的规定，保障性安居工程包括城市和国有工矿棚户区改造，本案所涉地块属于棚户区改造，符合由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要。被诉房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（四）项的规定。原告提出本次征收实质上是为了满足辽化350项目卫生防护距离的要求，不属于公共利益的目的。该院认为，满足辽化350项目卫生防护距离的要求与本案所涉房屋征收是否属于棚户区改造并不矛盾，并不能因此否认此次征收属于棚户区改造的性质。关于是否符合四规划、一计划的要求。被告辽阳市人民政府提交了《关于巴家山等四个地块国有土地上房屋征收补偿方案工作论证会议纪要》（第一期），该论证会议由辽阳市人民政府征收管理委员会办公室组织，相关职能部门参加，结论是本案所涉荣华地块二区的房屋征收符合四规划、一计划的要求。结合被告辽阳市人民政府提交的政府工作报告、辽阳市城市总体规划、市发展和改革委员会下达的《辽阳市2016年城区国有土地上房屋征收计划》等能够证明该房屋征收符合《条例》第九条规定。关于征收补偿方案。本案中被告辽阳市人民政府提交的第三组证据中的证据4、5能够证明其于2016年3月11日通过张贴等方式对征收补偿方案进行了公示并征求意见，并于2017年3月23日形成了意见汇总，并根据意见汇总在后续与房屋征收决定一同公布的补偿方案中做了相应修改。被诉的征收决定符合《条例》第十条、第十一条的规定。关于社会稳定风险评估。被告辽阳市人民政府提交的第四组证据中的证据1能够证明辽阳市征收管理委员会于2017年3月23日召开了由相关职能部门稳评专家及相关人员参加的社会稳定风险评估会议，对本案所涉房屋征收工作进行了社会稳定风险评估。辽阳市宏伟区人民政府于2017年3月28日针对征收过程中可能出现的各种风险情况，制定了应急预案。被诉的征收决定符合《条例》第十二条第一款的规定。关于征收补偿费用。被告辽阳市人民政府提交的第四组证据中的证据3、4能够证明，2017年3月2日，辽阳市宏伟区（高新区）国有土地和房屋征收办公室在辽阳农村商业银行股份有限公司曙光支行开立存款账户，结合辽阳市2014年棚户区改造项目国家开发银行贷款转借协议及辽阳市2015年棚户区改造项目国家开发银行贷款转借协议，且被告提供了可供选择的产权调换房源。能够证明征收补偿费用做到了足额到位、专户存储、专款专用。符合《条例》第十二条第二款的规定。关于征收决定和公告。被告辽阳市人民政府提交的第五组证据中的证据2能够证明，涉案征收决定于2017年5月23日作出，同时将征收补偿方案一并在被征收区域内进行张贴公告，征收决定载明了被征收人行政复议、行政诉讼权利、期限等事项。符合《条例》第十三条的规定。关于行政复议决定。被告辽宁省人民政府受理被征收人的复议申请后，经过对被告辽阳市人民政府被诉房屋征收决定的审查，认为房屋征收决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。作出维持房屋征收决定的复议决定，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王丽等32人的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告王丽等32人承担。上诉人王丽等27人上诉请求：1、撤销辽阳市中级人民法院（2017）辽10行初87号行政判决并依法改判；2、撤销辽阳市人民政府作出的8号房屋征收决定及辽宁省人民政府作出的行政复议决定；3、被上诉人承担诉讼费用。主要事实与理由是：一、辽阳市人民政府作出的8号房屋征收决定将上诉人涉案房屋列为棚户区错误，一审法院认定此次征收属于公共利益认定事实错误。此次征收属于辽化350项目企业自行搬迁，因搬迁工作遭到大部分群众反对，而由地方政府以棚改的名义强制推动搬迁工作，地方政府在涉案项目上已经成为企业利益的维护者，并非为了公共利益。二、被诉征收决定不符合“四个规划，一个计划”的要求，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定。三、被征收人人数数量较多，被上诉人在作出房屋征收决定前，并未经过政府常务会议讨论决定。征收补偿方案征求意见期限少于30天。社会稳定风险评估数据造假。被上诉人提供的开户许可证只能证明开户的事实，补偿款项是否到位无法证明。被上诉人辽阳市人民政府答辩称，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，其作出的房屋征收决定，符合法律规定。首先，辽阳市人民政府有权作出相关房屋征收决定。其次，《条例》第二章中，具体规定了征收决定适用的范围、依据以及征收方式和方法，辽阳市人民政府据此作出相关房屋征收决定，房屋征收行为符合法律和行政法规的规定。一、根据国家棚户区改造计划（其中双阳小区棚改项目列入全国2014年棚改计划，荣华街地块棚改项目列入全国2015年棚改计划），为了满足棚户区改造这一公共利益的需要，决定对双阳小区、荣华街一、二区土地上房屋进行征收，符合《条例》第八条规定的公共利益的要求。二、案涉房屋征收行为于2016年1月12日经辽阳市第十五届人民代表大会第四次会议审议通过，同年1月19日纳入辽阳市2016年城区国有土地上房屋征收计划，行政征收程序符合法律规定。故案涉房屋征收行为符合《条例》第九条规定的建设活动应当符合“四划”的要求，并已经纳入市县级国民经济和社会发展年度计划。三、2016年3月11日，辽阳市人民政府的房屋征收部门拟定房屋征收补偿方案，并经有关部门论证，通过在拟被征收楼体外墙张贴公示、工作人员直接入户告知或电话通知等方式予以公布，征求群众意见，征求意见期间为30日。结合群众意见，最终在《征收补偿方案》中增加了“分散化货币化市场化”安置方式，并将产权调换安置方式中的奖励10平方米面积的政策调整为群众自主选择要面积还是要货币补偿。2017年3月23日，形成征求意见汇总，多数被征收人同意房屋征收（其中荣华一区同意率为87.26%，荣华二区同意率为83.97%，双阳小区同意率为82.56%）。故案涉房屋征收决定符合《条例》第十条、第十一条规定的在作出征收决定前，应当制作补偿方案并公布及征求被征收人意见的规定。四、2017年3月23日，市征收管理委员会办公室组织市政府法制办、市信访局、市开发征收办、宏伟区信访局、宏伟区维稳办、宏伟区征收办、所辖社区等有关人员，召开社会稳定风险评估会议，确定房屋征收社会稳定风险等级为低风险，可以实施征收。2017年3月2日，宏伟区（高新区）土地和房屋征收办公室在辽阳农村商业银行股份有限公司曙光支行开立征收补偿专用账户，辽阳市人民政府利用国家开发银行贷款合计5.96亿元用于实施案涉棚改项目（其中双阳小区棚改项目资金2.5亿元，荣华街地块棚改项目3.46亿元）。房屋征收行为符合《条例》第十二条规定的两项内容，即在作出房屋征收决定前，进行了社会稳定风险评估，并且保证房屋征收补偿费用足额到位。五、2017年5月19日，辽阳市人民政府作出第7、11号房屋征收决定，5月23日，作出第8号房屋征收决定，同日进行了公告，公告中载明补偿方案及告知被征收人有行政复议和诉讼的权利。房屋征收决定符合《条例》第十三条、第十四条规定的公告以及告知诉权的内容。六、案涉房屋征收行为涉及被征收人2432户及违建房71户，至2017年9月30日，已签订征收补偿协议的被征收人合计2033户，签约率为83.6%，未签订补偿协议的被征收人合计399户，未签约率为16.4%。征收工作取得了绝大多数群众的支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。被上诉人辽宁省人民政府答辩称，一、辽宁省人民政府具有对复议申请作出复议决定的法定职权。二、行政复议决定事实清楚，证据确凿充分。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，辽阳市人民政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。辽宁省人民政府查明的事实为，上诉人所在的宏伟区荣华街地块是2015年第一批棚户区改造项目之一，属于2015年重点实施的保障性安居工程，并已纳入2015年全国棚户区改造计划。该项目符合辽阳市人民政府国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划，并纳入辽阳市人民政府国民经济和社会发展年度计划。辽阳市人民政府在作出房屋征收决定前，组织有关部门对征收补偿方案进行了论证并予以公布，征求公众意见，并进行了修改，同时对该项目进行了社会稳定风险评估，在银行设立了征收补偿专款账户，并利用国家开发银行贷款用于实施征收补偿。辽阳市人民政府作出的第8号房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十三条的规定，决定维持。三、辽宁省人民政府作出的行政复议决定程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据当事人陈述和对证据的审核认定，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十三条的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要。确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。关于本案征收地块是否属于棚户区改造项目的问题。住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）中关于城市棚户区（危旧房）的概念是指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发[2010]4号）第四条规定，保障性安居工程包括城市和国有工矿棚户区改造。本案中，辽阳市人民政府提交的《关于确认辽宁省2015年棚户区改造-辽阳市2015年棚户区改造项目（第一批）纳入全国2015年棚户区改造计划的请示》、《关于确认辽宁省2015年棚户区改造-辽阳市2015年棚户区改造项目（第一批）纳入全国2015年棚户区改造计划的通知》能够证明辽阳市宏伟区荣华街地块二区棚户区改造项目纳入2015年全国棚户区改造计划。本案所涉地块改造项目已纳入棚户区改造计划，系由政府组织实施的保障性安居工程建设，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（四）项规定，满足公共利益的目的。另外，是否满足辽阳石化公司350项目卫生防护距离的要求与是否属于棚户区改造项目并不矛盾，不能因辽阳石化公司350项目卫生防护需要，否认此次征收属于棚户区改造的性质。因此，王丽等27人上诉主张本次征收实质上是为了辽化350项目需要，不属于棚户区改造项目，不符合保障性安居工程的理由不能成立，本院对其此项请求不予支持。关于是否满足“四规划，一计划”要求的问题。辽阳市人民政府提交的政府工作报告、《关于印发辽阳市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》、《辽阳市城市总体规划》、《辽阳市2016年城区国有土地上房屋征收计划》、《关于巴家山等四个地块国有土地上房屋征收补偿方案工作论证会议纪要》（第一期）等证据，能够证明案涉房屋征收符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的“四规划，一计划”要求。王丽等27人主张被诉征收决定没有满足“四个规划，一个计划”的要求，不符合客观事实，本院对其此项请求不予支持。关于辽阳市人民政府作出征收决定是否符合法定程序的问题。辽阳市人民政府提交的证据能证明其在作出被诉征收决定前，组织有关部门对征收补偿方案进行了论证，并于2016年3月11日对征收补偿方案进行了公示，征求公众意见，其于2017年5月23日作出8号房屋征收决定时，征求公众意见时间不少于30日；辽阳市人民政府作出征收决定前进行了社会稳定风险评估，并编制了稳控及化解风险应急预案；与国家开发银行签订贷款转借协议，保证征收补偿费用足额到位、专户存储；对征收决定和补偿方案进行了公告，并告知了复议及诉讼的权利。征收程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。关于辽宁省人民政府行政复议决定的合法性问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定,“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”。辽宁省人民政府具有受理并作出复议决定的法定职权。辽宁省人民政府受理复议申请后，依法履行了复议程序，其作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，该复议决定并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果得当，依法应予维持。上诉人王丽等27人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人王丽等27人负担。本判决为终审判决。审判长  李永财审判员  蒋华明审判员  张宇庭二〇一九年十二月二十日法官助理刘进军书记员刘云龙