广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4564号上诉人（原审原告）：江锐洪，男，1962年7月12日出生，汉族，住广州市白云区**********，公民身份号码440************55X。被上诉人（原审被告）：广州市白云区人和镇人民政府,住所地：广州市白云区人和镇******。法定代表人：黄海，职务镇长。原审第三人：杨启洪，男，1967年12月21日出生，汉族，住广州市白云区***********，公民身份号码440************513。上诉人江锐洪因诉被上诉人广州市白云区人和镇人民政府（以下简称人和镇政府）、原审第三人杨启洪强制拆除行为一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1008号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年7月14日，广州市国土资源和房屋管理局（后为广州市国土资源和规划委员会）对杨启洪作出云国土行处[2014]457号《土地违法案件行政处罚决定书》，载明：“被处罚人：杨启洪，地址：广州市白云区**********。经查，被处罚人杨启洪未经国土管理部门批准，擅自在白云区人和镇西湖村“大氹庄”（土名）地块建设住宅，非法占用土地面积216平方米。被处罚人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九、六十二条有关规定。以上事实，有询问笔录、调查报告、现场照片、现场勘验笔录、现场四至图等证据证实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，决定处罚如下：责令杨启洪退还在白云区人和镇西湖村“大氹庄”（土名）地块处非法占用的216平方米土地，限期拆除在非法占用土地上新建的房屋。杨启洪应当自收到本处罚决定书之日起十五日内履行。如不服本处罚决定，可在接到本处罚决定书之日起六十日内向广州市人民政府或广东省国土资源厅提出行政复议申请，也可以在接到本处罚决定书之日起三个月内，向广州市白云区人民法院起诉。逾期不履行本处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。”杨启洪对上述处罚决定书未申请行政复议与提起行政诉讼。2018年11月5日，人和镇政府在涉案房屋上张贴《告知书》，载明：“西湖村‘大氹庄’（土名）地块有关房主：根据广州市国土资源和规划委员会关于印发《广州市坚决迅速开展违法用地上建（构）筑物清拆整改工作方案》的通知（穗国土规划字[2018]414号）和广州市国土资源和规划委员会《土地违法案件行政处罚决定书》中有关要求，请你于2018年11月7日零时前拆除该地块非法占用土地上建设的房屋，逾期未拆除将予以强制拆除，由此造成的损失自行承担。”人和镇政府认为涉案房屋未按期拆除，遂于2018年12月7日对涉案房屋进行强制拆除。江锐洪诉称涉案房屋是其于2013年建设的。江锐洪不服人和镇政府于2018年12月7日对涉案房屋实施的强制拆除行为，诉至原审法院。原审庭审中，人和镇政府与江锐洪均确认被强制拆除的涉案房屋地址是广州市白云区************。原审法院认为，《广州市违法建设查处条例》第二十条第三款规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合；违法建设在街道辖区范围内的，由区、县级市城市管理综合执法机关责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，街道办事处应当予以配合。”本案中，现有证据无法证明杨启洪与涉案房屋的利害关系，人和镇政府依据广州市国土资源和规划委员会对杨启洪作出的行政处罚决定拆除涉案房屋，事实不清，对强制拆除房屋行为本应予以撤销，但鉴于涉案房屋事实上已被拆除，故本案确认人和镇政府拆除房屋的行为违法。人和镇政府与江锐洪均确认被强制拆除的涉案房屋地址是广州市白云区************，江锐洪亦提交有关证据证实其与涉案房屋的利害关系，故原审法院对江锐洪与本案强制拆除行为存在利害关系予以确认。本案中，江锐洪未提交涉案房屋属于合法建设的依据，人和镇政府对涉案房屋进行强制拆除。故江锐洪有关人和镇政府对其所属的广州市白云区*************屋恢复原状的诉讼请求，原审法院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”本案中，《广州市坚决迅速开展违法用地上建（构）筑物清拆整改工作方案》规定：“……一、整改目标、对各区自查自纠的存量及新增违法用地上建（构）筑物，分门别类，从速处理，在2018年11月30日前彻底整改到位……”人和镇政府对涉案房屋的强制拆除行为是在2018年12月7日实施的。人和镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）和《广州市违法建设查处条例》，具有对涉案房屋进行强制拆除的行政职权，《广州市坚决迅速开展违法用地上建（构）筑物清拆整改工作方案》并非人和镇政府作出强制拆除行为的依据，故江锐洪有关请求对《广州市坚决迅速开展违法用地上建（构）筑物清拆整改工作方案》（穗国土规划字[2018]414号）的合法性一并审查的诉讼请求，不符合上述法律规定，原审法院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认人和镇人民政府于2018年12月7日强制拆除涉案房屋的行政行为违法；二、驳回江锐洪的其他诉讼请求。上诉人江锐洪不服原审判决，向本院上诉称，2018年11月5日，被上诉人在上诉人所述的广州市白云区*************屋，贴上一份2018年11月5日作出的《告知书》，限期房屋所有人在2018年11月7日零时前自行拆除该房屋，但该通知并未列明行政相对人。上诉人因此对被上诉人该告知书无法确认是否有利害关系，于是上诉人2018年11月28日向被上诉人申请财产保护。并于2018年11月29日向被上诉人申请宅基地使用许可补办手续。但是被上诉人既不作出财产保护回复，又不作出是否准许宅基地使用许可补办答复上诉人，于2018年12月7日上午，被上诉人对上诉人房屋实施拆除行为。上诉人根据《广东省农村宅基地管理办法》于2010年至2012年期间，曾经多次向被上诉人申请办理农村宅基地许可手续。但是被上诉人收到上诉人的行政许可申请后，既不作出行政许可，又不回复上诉人。上诉人在无奈的情况下，于2013年决定建设上述房屋，并于当年完成上述房屋建设。被上诉人是根据广州市白云区《关于贯彻执行坚决制止违法用地的通知》（云府[1999]17号），停止受理上诉人宅基地使用申请手续，造成上诉人无法实现建房合法。根据广州市白云区人民政府办公室关于印发《广州市白云区**建设规划许可证实施细则》第三章第十条的规定，符合“一户一宅”政策的西湖村村民（具有西湖村农业人口户籍或2010年5月1日起登记为居民户口家庭户的原农业户籍），具备西湖村集体经济社成员资格的，可以以户为单位提出住宅建设申请。可见，上诉人就是西湖村村民，符合上述规定，依法享有宅基地使用权利资格。而被上诉人拒绝作出行政许可，明显是剥夺上诉人的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”原审法院判决被上诉人承担恢复上诉人房屋原状没有意义的情况下，应当判令被上诉人采取其他补救措施，承担侵权责任。综上，上诉请求：1.依法撤销原审判决，指令原审法院继续审理；2.依法责令被上诉人与上诉人房屋损害一案进行赔偿调解。被上诉人人和镇政府在二审期间未提交答辩意见。原审第三人杨启洪在二审期间未陈述意见。经审理查明，原审法院查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，二审审查焦点为被诉强制拆迁行为的合法性以及上诉人上诉主张行政赔偿能否支持。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十二条第一款规定：“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”根据上述法律规定，没有强制执行权的行政机关在作出责令限期拆除决定后，如相对人在法定期限内未提起行政复议或行政诉讼的，且经催告仍不履行行政决定的，该行政机关应自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行，人民法院经审查作出准予执行的裁定后，可视案件具体情形决定是否委托当地政府职能机构负责强制执行。本案中，上诉人未经国土部门批准，在广州市白云区******“大氹庄”（土名）即人和镇西湖官龙南街14号建设涉案房屋，但该房屋未经有权机关认定为违法建设，被上诉人人和镇政府对涉案房屋采取强制拆除行为，违反上述行政强制法的相关规定，亦存在超越法定职权的可能。原审判决确认被上诉人作出的被诉强制拆除行为违法，处理结果正确，但裁决理由不当，本院予以更正。关于上诉人提出原审法院未进行规范性文件审查及上诉要求被上诉人对其损失作出赔偿处理的问题。上诉人在起诉时申请对《广州市坚决迅速开展违法用地上建（构）筑物清拆整改工作方案》进行规范性审查，因该文件不是被上诉人人和镇政府作出被诉强制拆除行为的依据，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，决定不予审查，并无不当。上诉人在起诉时没有同时提起行政赔偿请求，且上诉人在诉讼中亦未对自己因被上诉人违法行为遭受的损失进行举证，按照“不诉不理”的原则，原审法院未对被上诉人人和镇政府是否应上诉人进行赔偿作出处理，并无不妥。因被上诉人人和镇政府作出的被诉强制拆除行为已被确认违法，如上诉人认为该行为造成自己合法利益的损失的可另寻其他途径予以解决。上诉人的理由不能成立，本院不予采信。综上所述，原审判决认定事实清楚，处理正确，应予以维持。上诉人的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人江锐洪负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  林 彦审 判 员  易鸣娟二〇一九年十二月三十一日法官助理  陈嘉祥书 记 员  张 凡