江苏省宿迁市宿城区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏1302行初250号原告施雅芹，女，1975年6月28日生，××族，住泗阳县。委托代理人葛**，江苏民卫律师事务所律师。被告泗阳县住房和城乡建设局，住所地泗阳县北京东路112号。法定代表人孙波，该局局长。应诉负责人张运辉，该局副局长。委托代理人姚敏，江苏中领律师事务所律师。第三人施大健，男，1973年5月28日生，××族，住泗阳县。委托代理人邱建军，江苏金恩律师事务所律师。第三人江苏浩华房地产发展有限公司，住所地泗阳县众兴镇桃园中路1号。法定代表人郭焕文，该公司董事长。委托代理人谢金荣，江苏金荣律师事务所律师。原告施雅芹诉被告泗阳县住房和城乡建设局（以下简称泗阳住建局）确认行政行为违法纠纷一案，经江苏省宿迁市中级人民法院指定集中管辖，本院于2018年9月26日立案受理，于2019年3月15日作出行政裁定。施雅芹不服提起上诉，江苏省宿迁市中级人民法院经审理于2019年7月26日作出行政裁定，撤销一审裁定，指令本院继续审理。本院于2019年8月7日立案，后向被告泗阳住建局送达起诉状副本及应诉通知书等材料。因施大健、江苏浩华房地产发展有限公司（以下简称浩华公司）与案件有利害关系，本院通知作为第三人参加诉讼。依法另行组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭审理了本案。原告施雅芹及委托代理人葛**，被告泗阳住建局的应诉负责人张运辉及委托代理人姚敏，第三人施大健及委托代理人邱建军，第三人浩华公司的委托代理人谢金荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告施雅芹诉称，原告与第三人施大健系兄妹关系，父亲施有方于2017年5月3日去世，母亲张士华于2018年5月29日去世。父母留下多处房屋遗产，兄妹遗产继承纠纷现正在法院审理中。2015年3月2日，施有方与泗阳县国有土地上房屋泗阳征收办公室（以下简称泗阳征收办）、浩华公司签订《产权调换房认购确认书》（产权调换房位于世纪广场3幢S101、S201商铺），随后办理的商品房网签手续亦登记在施有方、张士华名下。2017年5月2日，泗阳征收办在涉嫌伪造施有方、张士华签字按手印的《申请》下方出具《征收办审核意见》，该意见载明：“经审核，同意以上申请意见，请相关部门协助办理有关手续。”2017年6月20日，浩华公司依据上述审核意见与施大健签订了商品房买卖合同。泗阳住建局是法律规定承担国有土地上房屋征收与补偿行政管理职能的行政机关，泗阳征收办受其委托承担具体工作，该项工作的行政责任主体是泗阳住建局。法律未赋予泗阳住建局及受其委托单位泗阳征收办对财产归属申请出具审核意见的职能，其作出的审核意见超越职权，无法律依据。该审核意见责成浩华公司协助办理签订购房合同有关手续，导致争议财产发生转移，侵害了原告财产继承权。原告在继承纠纷诉讼中得知上述遗产被非法转移情况，故提起诉讼，请求确认被告出具《征收办审核意见》行为违法。原告施雅芹为证明其主张向本院提交了以下证据：1.泗编发〔2011〕8号《关于同意成立泗阳县国有土地上房屋征收办公室的批复》。2.〔2018〕泗行复第14号《泗阳县人民政府行政复议不予受理决定书》。3.泗政办发〔2014〕18号《泗阳县住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定》。证据1-3证明泗阳住建局是本案适格的被告。原告曾就涉案审核意见向泗阳县人民政府申请行政复议，被申请人是泗阳征收办。泗阳县人民政府以泗阳征收办不是适格的主体为由不予受理，适格主体应是泗阳住建局。4.申请及征收办审核意见，证明泗阳征收办基于申请作出了要求相关部门协助办理有关手续的审核意见。5．请示，证明泗阳征收办明知当事人存在财产争议还出具涉案审核意见，存在过错。6.产权调换房认购确认书，证明涉案房屋原属于施有方、张士华所有，现应属于二人的遗产。7.不动产产权情况表，证明涉案房屋登记在施大建名下，依据就是涉案审核意见。8.商品房买卖合同，证明二第三人签订了买卖合同。9.泗阳康达医院出院记录，证明张士华自2016年5月28日至去世，一直在医院住院，意识不清，神智处于模糊状态，没有行为能力。同时证明涉案申请上的签字和手印都不是张士华本人真实意思表示。10.淮安市第一人民医院住院病案，证明施有方于2017年5月3日去世，涉案申请是2017年5月2日出具，且没有具体时间，施有方临终前处于什么状态不确定。同时证明涉案申请及赠与协议是伪造的，不是施有方真实意思表示。被告泗阳住建局辩称，2017年5月2日，世纪广场一期被征收人施有方、张士华向泗阳征收办提交申请，请求协助将其选定的产权调换房赠与施大健。泗阳征收办认为赠与系施有方、张士华自行处分民事权利，不属于法律禁止的行为。因此，泗阳征收办出具涉案审核意见，函告开发企业予以协助。施有方、张士华在生前赠与施大健的房产并不属于遗产，原告不能通过继承方式取得涉案房屋的所有权。涉案房屋已登记，原告如认为第三人侵犯了其继承权，可另行提起民事诉讼。被告泗阳住建局为证明其主张向本院提交了以下证据：1.泗政办发〔2014〕18号《泗阳县住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定》,证明泗阳征收办不是泗阳住建局的职能部门，泗阳住建局也未委托其进行拆迁及补偿工作，泗阳住建局不是本案适格被告。2.赠予协议，证明施有方和张士华共同向泗阳征收办提出申请，泗阳征收办依据该协议作出了涉案审核意见。第三人施大健述称，泗阳征收办是根据施有方、张士华的赠予协议、产权调换房认购确认书作出涉案审核意见的，是对施有方转让房屋认购权的认可。根据《中华人民共和国合同法》第八十条的规定，合同权利的转让不需要泗阳征收办或浩华公司的同意。同时根据产权调换房认购确认书中认购说明第二条，施大健作为施有方直系子女有权购房。涉案审核意见并未创设新的权利义务，只是认可赠予协议的内容，对原告产生实际影响的是赠予协议。涉案审核意见涉及的房屋认购权转让，并非物权或实体权利，不属于法定的遗产。即使涉案审核意见对原告权利产生影响，涉案审核意见也是合法的，其是来源于赠予协议、产权调换房认购确认书。在赠予协议未经法定程序确认无效的情况下，涉案审核意见并不违反法律法规。泗阳征收办是2015年3月2日签订的产权调换房认购确认书的当事人，在确认书主体发生变更的情况下，施有方和施大健告知泗阳征收办和浩华公司是法定义务。涉案审核意见有法律和事实依据，请求驳回原告的诉讼请求。第三人施大健为证明其主张向本院提交了遗嘱书，证明涉案房屋由其继承。第三人浩华公司述称，原告将浩华公司列为第三人没有事实依据，其与施大健之间的纠纷应通过民事诉讼解决。经庭审质证，本院对原、被告及第三人提供的证据作如下认定：原告提供的证据1具有真实性，能证明泗阳征收办受泗阳住建局的委托，承担泗阳县国有土地上房屋征收与补偿的具体工作。证据2具有真实性，能证明原告曾就涉案审核意见申请行政复议。证据6具有真实性，能证明施有方、泗阳征收办、浩华公司签订了产权调换房认购确认书。证据7-8相互印证，能证明施大健与浩华公司就涉案房屋签订了商品房买卖合同，后办理了产权登记。证据3、5与本案不具有关联性，对其效力不予认定。证据4系本案待证对象。被告提供的证据1与原告提供的证据3系同一证据，认证意见同上。证据2不具有真实性，本院不予采信。第三人施大健提供的遗嘱书，因原告已对该遗嘱书中涉及的遗产提起民事诉讼，现案件仍在审理过程中。遗嘱书的效力问题不是本案的审理范围，故对其效力不予认定。根据上述有效证据及当庭查明的情况，对本案事实归纳如下：施有方、张士华系施雅芹、施大健父母，施有方于2017年5月3日去世，张士华于2018年5月29日去世。2015年3月，施有方因房屋被征收与泗阳征收办、浩华公司签订《世纪广场一期项目产权调换房认购确认书》，认购世纪广场3﹟商铺1号商铺一层、二层，面积分别为168平方米、225平方米。2017年5月2日，施有方在淮安市第一人民医院住院，在泗阳征收办工作人员在场的情况下，施大健在《申请》上签了施有方、张士华的名字，后由施有方按了手印。《申请》内容为：“本人施有方……张士华……为世纪广场一期被征收户，安置于世纪广场商铺，现依据安置政策将3号楼1﹟商铺赠予给施大健……本人保证该房屋纠纷由儿子施大健全权处理……。”同日，泗阳征收办出具《征收办审核意见》，载明：“经审核，同意以上申请意见，请相关部门协助办理有关手续。”2017年6月20日，施大健与浩华公司就上述商铺签订了商品房买卖合同，后办理了产权登记。另查明，2017年5月2日，张士华在泗阳康达医院住院。再查明，2011年7月5日，泗阳县机构编制委员会向泗阳住建局作出泗编发〔2011〕8号《关于同意成立泗阳县国有土地上房屋征收办公室的批复》，批准成立泗阳征收办，主要职能为受泗阳住建局的委托，承担泗阳县国有土地上房屋征收与补偿的具体工作。本案的争议焦点为：一、泗阳住建局是否是本案的适格被告；二、泗阳住建局是否具有作出涉案审核意见的职权；三、泗阳住建局作出涉案审核意见是否有事实和法律依据、程序是否合法。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条第一款规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。”《泗阳县国有土地上房屋征收与补偿办法》第四条第二款规定：“县住房和城乡建设局是国有土地上房屋征收部门，具体组织实施本县行政区域内国有土地上房屋征收与补偿工作。”据此，泗阳住建局系泗阳县人民政府确定的房屋征收部门，具有对泗阳县国有土地上房屋实施征收与补偿的法定职权。同时根据泗编发〔2011〕8号《关于同意成立泗阳县国有土地上房屋征收办公室的批复》。泗阳征收办系泗阳住建局委托的征收实施单位，其作出的涉案审核意见的法律后果应由泗阳住建局承担。因此，泗阳住建局是本案的适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款规定：“被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”据此，房屋征收部门具体负责产权调换房屋工作。本案中，施有方于2015年3月与泗阳征收办、浩华公司签订《世纪广场一期项目产权调换房认购确认书》，该确认书认购说明部分载明“……由被征收房屋产权人直系子女购房的，必须提供直系亲属的关系证明……”。后施有方申请将产权调换房赠与施大健，由施大健与浩华公司签订购房合同。涉案申请系对《世纪广场一期项目产权调换房认购确认书》的内容进行变更，根据上述规定，泗阳征收办有权作出审核意见。涉案产权调换房屋系施有方与张士华的夫妻共同财产，涉案申请应由二人共同提出。但根据审理查明的事实，2017年5月2日泗阳征收办工作人员在场的情况下签订涉案《申请》时，张士华的名字系施大健代签，施有方代按手印，施大健、施有方均没有没有取得张士华的授权委托。因此，泗阳征收办作出涉案审核意见认定事实不清，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销泗阳县国有土地上房屋征收办公室2017年5月2日作出的《征收办审核意见》。案件受理费50元，由被告泗阳县住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院。审 判 长  施 华人民陪审员  苏爱良人民陪审员  高修红二〇一九年十二月三十日法官 助理  宋艳艳书 记 员  李 响