广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂08行终92号 上诉人（一审被告）贵港市自然资源局，住所地：贵港市港北区荷城路1032号。 法定代表人张建文，局长。 委托代理人覃丽菁，该局政策法规科干部。 委托代理人黄伟，广西桂力律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）李永荣，男，出生，汉族，农民，住桂平市。 被上诉人（一审原告）李永海，男，出生，汉族，农民，住桂平市。 被上诉人（一审原告）李永雄，男，出生，汉族，农民，住桂平市。 被上诉人（一审原告）李永太，男，出生，汉族，农民，住桂平市。 被上诉人（一审原告）李胜中，男，出生，汉族，农民，住桂平市。 一审原告李永荣等五人诉一审被告贵港市自然资源局不予受理行政复议一案，贵港市港北区人民法院于2019年10月16日作出（2019）桂0802行初33号行政判决，贵港市自然资源局不服向本院提起上诉。本院于2019年11月27日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 一审法院查明：，原桂平市国土资源局与桂平市君和置业投资有限公司（以下简称君和置业公司）签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：桂土出[桂平001]2013041）（以下简称41号国有土地出让合同），合同约定将位于桂平市××××村第一村民小组、第二村民小组的土地出让给君和置业公司，五原告通过申请政府信息公开，获知上述合同，向贵港市自然资源局申请行政复议，要求撤销41号国有土地出让合同。贵港市自然资源局于作出贵自然资复[2019]2号《行政复议不予受理决定书》（以下简称2号不予受理决定），认定：行政复议是适格主体针对行政机关作出的具体行政行为不服的一种纠错机制，复议机关受理行政复议案件应当符合法律规定的受案范围。被申请人与君和置业公司签订41号国有土地出让合同，属于最高人民法院法（2011）42号《最高人民法院关于印发修改后的的通知》规定的民事案件案由，属民事合同。被告与君和置业公司签订的41号国有土地出让合同的行为不是行政行为，因此，原告提出行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的范围，也不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，决定不予受理原告提起请求撤销41号国有土地出让合同的行政复议申请。五原告不服，提起本案行政诉讼，请求撤销2号不予受理决定。 一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。上述规定中“协议”是指行政协议。行政协议，又称行政合同，是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务的协议。本案41号国有土地出让合同是土地部门为实现土地行政管理的目标，行使法律赋予的土地行政管理法定职权，与国有土地使用权的受让人签订的合同，属于行政协议范畴。签订行政协议行为、行政机关不依法履行、未按照约定履行协议行为、行政机关单方面变更或者解除协议行为，均属行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定，认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议的受理范围。五原告向被告提出的行政复议请求，属于行政复议受案范围。虽然《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地出让合同纠纷作为民事案件受理，《最高人民法院关于印发修改后的〈民事案件案由规定〉的通知》第77点第（1）类别中，也将“建设用地使用权出让合同纠纷”列为民事案由，但并不能据此得出国有土地出让协议不属于行政协议、国有土地出让协议行政行为非具体行政行为、不属于行政复议受案范围的结论。当事人根据上述规定，选择民事诉讼途径还是行政复议、行政诉讼途径解决争议，人民法院应当尊重当事人的选择。因此，被告贵港市自然资源局以签订41号国有土地出让合同的行为非具体行政行为为由作出2号不予受理决定，理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项规定，判决：一、撤销2号不予受理决定；二、责令被告贵港市自然资源局在法定期限内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告贵港市自然资源局负担。 贵港市自然资源局不服一审判决，上诉称：一、一审法院认定事实错误。《最高人民法院关于印发修改后的〈民事案件案由规定〉的通知》第77类已经明确国有建设用地使用权出让合同属于民事案由，因此41号国有土地出让合同属于民事合同，不属于具体行政行为，不符合《中华人民共和国行政复议法》及实施条例规定的复议范围和受理条件。二、被上诉人不具备提起本案行政复议的主体资格。即使41号国有土地出让合同同时具备民事合同及行政协议的性质，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项限定了行政协议的行政相对人是特定的，即为行政协议的合同相对人，与其他人无关。本案被上诉人李永荣等五人不是行政合同相对人，不具备提起本案行政复议的主体资格。一审法院认定41号国有土地出让合同侵害被上诉人的合法权益错误。如前所述，不管41号国有土地出让合同是民事合同或者行政协议，都与被上诉人无关。涉案的出让地块是经桂平市、贵港市、自治区的相关部门征收完毕后才进入招拍挂程序的，在没有法院生效法律文书确认涉案地块的征地存在违法之前，就应当认定该地块的征地程序是合法的。另外，被上诉人并没有取得涉案地块的原所有权人即桂平市××村第一村民小组的授权，更没有经过该村民小组集体讨论决定要进行维权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，被上诉人与涉案地块没有直接的利害关系。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人诉讼请求，诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人未向本院提交书面答辩意见。 经审查，一审法院确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，二审查明事实与一审查明事实一致。 本院认为，关于41号国有土地出让合同是否属于行政复议、行政诉讼受案范围问题。对行政协议（行政合同）案件是作为民事案件还是作为行政案件进行审理，在以前司法实践中，人民法院的做法确实存在不一致的情况。最高人民法院2005年出台的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》以及2011年出台《最高人民法院关于印发修改后的〈民事案件案由规定〉的通知》，确实均将“建设用地使用权出让合同纠纷”列为民事案由。但在现实生活中，行政协议已经成为了行政机关重要的行政管理方式，具有鲜明的公权力属性。为了规范对行政协议案件的审理规则，全国人大常委会2014年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。这表明国家已经以法律规定的形式将行政协议正式纳入了行政诉讼受案范围。最高人民法院2015年出台的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。以司法解释的形式进一步明确了行政协议的含义，也明确了行政协议属于行政诉讼受案范围。本案中，41号国有土地出让合同是土地管理部门为实现土地行政管理的目标，行使法律赋予的土地行政管理法定职权，与国有土地使用权的受让人签订的协议，属于行政诉讼受案范围。参照上述法律规定，行政协议也应属于行政复议受案范围，方能确保行政复议与行政诉讼两种制度的有效衔接。因此，上诉人贵港市自然资源局主张41号国有土地出让合同属于民事合同，不属于行政复议受案范围的意见，理由不能成立，本院不予采纳。 关于被上诉人是否具有提起本案行政复议的主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。当事人与被诉行政行为存在法律上的利害关系，方具备提起行政诉讼的原告主体资格。本案中，涉案41号国有土地出让合同土地，系经过人民政府征收土地程序转化为国有土地后，再由桂平市政府通过挂牌出让程序出让，被上诉人李永荣等五人作为涉案土地转化为国有性质前的集体土地承包经营权人，在征地程序完成、涉案土地性质转变为国有之后已经丧失了涉案土地的权利，与被诉的国有土地出让行为不存在法律上的利害关系，不具有提起本案行政复议及行政诉讼的原告主体资格。故，贵港市自然资源局主张被上诉人没有原告主体资格的意见，理由成立，本院予以采纳。被上诉人如认为政府征收土地补偿行为等违法，侵害其合法权益的，可通过合法途径另寻救济。 综上，贵港市自然资源局以41号国有土地出让合同不属于行政复议范围，作出2号不予受理决定，虽然理由不能成立，但因被上诉人没有申请行政复议及提起行政诉讼主体资格，不予受理结果正确。一审判决认定41号国有土地出让合同属于行政复议、行政诉讼受案范围正确，但未对被上诉人的主体资格是否适格进行审查，在被上诉人没有提起行政复议及行政诉讼主体资格的情况下，判决撤销2号不予受理决定并责令重作，显然没有必要，属适用法律有误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销贵港市港北区人民法院（2019）桂0802行初33号行政判决； 二、驳回被上诉人李永荣、李永海、李永雄、李永太、李胜中的起诉。 被上诉人李永荣、李永海、李永雄、李永太、李胜中预交的一审受理费50元，由贵港市港北区人民法院予以退还；上诉人贵港市自然资源局预交的二审受理费50元，由本院予以退还。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陆守全 审 判 员 廖赞军 审 判 员 王健玲 二〇一九年十二月十二日 法官助理 张文秀 书 记 员 廖广华 附：相关法律法规、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的； （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释 第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理： （一）政府特许经营协议； （二）土地、房屋等征收征用补偿协议； （三）其他行政协议。 4.最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定 第三条村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。 农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。