文书内容重庆市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）渝03行初15号原告：丰都县武平镇周大湾村2组。负责人：林兴五，男，1963年7月5日出生，汉族，住重庆市丰都县。委托代理人：向宏，重庆森吉律师事务所律师。委托代理人：林登奎，男，1980年3月27日出生，汉族，住重庆市丰都县。被告：丰都县人民政府，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道西段53号。法定代表人：罗成，县长。委托代理人：况万学，重庆晨曲律师事务所律师。委托代理人：崔志平，丰都县规划和自然资源局工作人员。被告：重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。法定代表人：唐良智，市长。委托代理人：王爱华，重庆市司法局工作人员。委托代理人：刘镏，重庆市司法局工作人员。第三人：丰都县武平镇周大湾村3组。负责人：林方贵，男，1968年4月8日出生，汉族，住重庆市丰都县。委托代理人：林明生，男，1949年10月11日出生，汉族，住重庆市丰都县。第三人：丰都县武平镇周大湾村4组。负责人：林军华，男，1982年5月5日出生，汉族，住重庆市丰都县。原告丰都县武平镇周大湾村2组（以下简称周大湾村2组）不服被告丰都县人民政府（以下简称丰都县政府）作出的土地权属争议处理决定，以及不服被告重庆市人民政府（以下简称重庆市政府）行政复议决定，于2019年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月25日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月15日、2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告周大湾村2组负责人林兴五及其委托代理人向宏、林登奎，被告丰都县政府的委托代理人况万学、崔志平，被告重庆市政府的委托代理人王爱华、刘镏，第三人丰都县武平镇周大湾村3组（以下简称周大湾村3组）负责人林方贵及其委托代理人林明生，第三人丰都县武平镇周大湾村4组（以下简称周大湾村4组）负责人林军华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年1月25日，丰都县政府对周大湾村2组提出的土地权属争议裁决申请，作出丰都府发〔2019〕3号《丰都县人民政府土地权属争议处理决定书》（以下简称《土地权属处理决定书》）。该《土地权属处理决定书》载明“本机关认为：1983年4月5日十字村（现周大湾村2组）与龙坦坝村五队（现周大湾村3、4组）签订的《协议合同书双方一份》，是双方真实意思的表示，不违反法律法规，合法有效。争议土地所有权，从1983年4月起已经转移归属龙坦坝村五队（现周大湾村3、4组）所有，且该争议土地自1984年来土地承包经营权证均颁发给了周大湾村3、4组村民。同时，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。龙坦坝村五队（现周大湾村3、4组）从1966年起至今对争议土地实际进行耕种，并且从1983年起由周大湾村3、4组社员承包经营，周大湾村3、4组对争议土地实际耕种已超过二十年，该土地应视为归其所有。综上，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，本机关决定：位于丰都县武平镇周大湾村3、4组交界处‘长地湾’面积约28.2亩土地的所有权归属武平镇周大湾村3组和4组所有，具体面积以各自取得的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》登记的面积比例为准。如不服本决定，在收到本决定之日起六十日内向重庆市人民政府提起行政复议。”周大湾村2组收到丰都府发〔2019〕3号《土地权属处理决定书》后不服，向重庆市政府申请行政复议。重庆市政府于2019年4月3日作出渝府复〔2019〕270号《重庆市人民政府行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》）。该《行政复议决定书》载明“本机关认为：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款…原国土资源部（现自然资源部）《土地权属争议调查处理办法》第二十七条…的规定，被申请人具有对申请人与第三人的土地权属争议依法作出处理的法定职权，被申请人是作出《处理决定书》的适格主体。二、根据原国家土地管理局（现自然资源部）《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条‘农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地使用权’的规定，争议土地‘长地湾’从自1984年4月以来由第三人周大湾村3组、4组社员承包经营，故第三人周大湾村3组、4组对争议土地实际耕种已超过二十年；虽然申请人于2012年9月对争议土地‘长地湾’权属提出主张，但不符合‘虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的’规定。因此，被申请人所作出《土地权属处理决定书》事实清楚，证据充分，适用依据正确。三、根据原国土资源部（现自然资源部）《土地权属争议调查处理办法》相关规定，被申请人于2018年11月15日收到重庆市高级人民法院作出的（2018）渝行终543号行政判决书，并立即指定县规划和自然资源局负责调查处理。县规划和自然资源局在调查过程中，根据原国土资源部（现自然资源部）《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的规定，延长调查处理期限15个工作日，并于2018年12月20日向申请人，第三人周大湾村3组、4组分别送达了《延期调查处理通知书》。同时根据原国土资源部（现自然资源部）《土地权属争议调查处理办法》第二十三条的规定，2019年1月4日县规划和自然资源局组织申请人，第三人周大湾村3组、4组进行调解。因调解未达成协议，2019年1月20日县规划和自然资源局根据原国土资源部（现自然资源部）《土地权属争议调查处理办法》第二十七条…的规定，向被申请人提出《武平镇周大湾村土地权属争议案件处理意见书》，报被申请人作出处理决定。因此，被申请人所作《土地权属处理决定书》程序并无不当。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定：维持被申请人所作《丰都县人民政府土地权属争议处理决定书》（丰都府发〔2019〕3号）。如对本决定不服，可在收到行政复议决定书之日起15日内，向有管辖权的人民法院提起诉讼。”原告周大湾村2组诉称，丰都县武平镇人民政府（以下简称武平镇政府）于1952年落实土地政策时，将周大湾村“长地湾”处的土地（四至为：西至林矩方土坎，东至林兴元土坎，北至林国孝石坎，南至林兴元石坎），以180斤产量折算成面积1.253亩（实测为28.2亩）分给原告组的林国盛。1984年，原告将该部分土地收回归集体所有并经营，但因该地块离原告其他土地太远而闲置。2012年下半年，原告将该块土地发包给本组村民耕种时，种植的植物遭到同村3、4组村民铲除，为此双方对地块归属发生纠纷。2013年下半年原告经查询得知，该块土地已于1998年被林明生（时任村主任兼周大湾村3组组长）以3、4组名义发包给了其农户。原告于2017年3月向丰都县政府申请土地权属争议裁决，丰都县政府作出了不予受理的决定。原告不服诉至重庆市第三中级人民法院（以下简称市三中法院），诉讼请求被驳回。上诉后，重庆市高级人民法院（以下简称市高法院）作出（2018）渝行终543号行政判决书，判决撤销原判和丰都县政府作出的不予受理决定书，责令丰都县政府对土地权属争议裁决申请重新作出处理。诉讼期间，原告得知武平镇政府于2013年7月10日作出了《周大湾村2、3、4组土地纠纷的处理决定书》（以下简称《2、3、4组处理决定书》），遂向重庆市涪陵区人民法院提起诉讼。该法院告知应当先行向丰都县政府申请行政复议。经原告申请行政复议后，丰都县政府以武平镇政府、周大湾村3、4组均未提交行政行为合法性的相关证据为由，于2018年9月4日作出丰都府复〔2018〕13号《行政复议决定书》，决定撤销武平镇政府作出的处理决定书。2019年1月25日，丰都县政府作出丰都府发〔2019〕3号《土地权属处理决定书》。原告认为，首先，丰都县政府的行政复议审查，认定了武平镇政府及周大湾村3、4组没有提交证明合法性的证据材料。其次，丰都县政府在作出《土地权属处理决定书》时，又认定了原十字村（现周大湾村2组）与龙坛村五队（现周大湾村3、4组）于1983年4月5日签订《协议合同书双方一份》的事实，且认定该协议是双方真实意思表示，合法有效。但十字村和龙坛村五队并没有签订《协议合同书双方一份》。即便该事实成立，也没实际履行协议。且合同是否合法有效，不应由政府认定，而应由人民法院或仲裁机构来确定。第三，原告与周大湾村3、4组从来不在同一小组，讼争土地本属原告所有，理应由原告使用。周大湾村3、4组1984年办理的《农村土地承包经营权证》，属于违法办理。第四，丰都县政府作出《土地权属处理决定书》，适用法律错误。《确定土地所有权和使用权的若干规定》的性质，不能确定是部门规章还是内部规范。且根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、十一条及《中华人民共和国物权法》第五十九条、六十条、六十二条、六十三条规定，讼争土地应属于原告所有。而《土地权属争议调查处理办法》属于部门规章，其内容是与土地管理法、物权法相矛盾的，应当优先适用法律。综上所述，丰都县政府作出的《土地权属处理决定书》，认定事实和适用法律错误，应予撤销。特诉请人民法院，撤销丰都县政府于2019年1月25日作出的丰都府发〔2019〕3号《土地权属处理决定书》；撤销重庆市政府作出的渝府复〔2019〕270号《行政复议决定书》。被告丰都县政府答辩称，丰都县政府作出的《土地权属处理决定书》，依据事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应予维持。事实和理由是：一、丰都县政府作出的《土地权属处理决定书》，认定事实清楚，证据确实充分。涉及权属争议的“长地湾”土地位于周大湾村3、4组交界处。1952年土改时核发《土地房产清册》，政府将“长地湾”土地分配给原龙坦坝村3队的村民林国盛（现已故）耕种。1983年4月5日，在时任村支书黄永发主持下，原龙坦坝村3队与原龙坦坝村5队签订了《协议合同书双方一份》，明确“长地湾”地块归原龙坦坝村5队所有。1984年第一轮土地承包时，周大湾村3组将“长地湾”地块发包给本组村民林登文等4户人家并发放《土地承包证》。1998年第二轮土地承包时，周大湾村3、4组将该地块又发包给本组村民林社方、罗中英等户耕种并核发承包经营权证。2010年11月，周大湾村3、4组将该地块再次发包给林社方、罗中英等户耕种并核发承包经营权证。2012年9月，因丰都县鑫磊矿业有限公司在“长地湾”地块开采矿石，周大湾村2组才向有关部门提出权属主张。有充分证据证明，讼争的地块自1984年第一轮土地承包时起就由周大湾村3、4组村民承包经营。而周大湾村2组至2012年9月才提出权属主张，已经超过20年。二、其适用法律正确。周大湾村2组的主张，不仅违反了《协议合同书双方一份》约定，还违反了有关政策法律规定。根据原国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为使用者所有。因此，丰都县政府将“长地湾”地块确认归周大湾村3、4组所有，符合上述规定。三、丰都县政府严格遵循“先调查，后调解，再处理并送达”程序作出《土地权属处理决定书》，程序合法。综上所述，原告周大湾村2组的诉讼请求，应当驳回。被告重庆市政府答辩称，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，重庆市政府是本案作出行政复议决定的适格主体。其作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原告周大湾村2组的诉讼请求，应当驳回。第三人周大湾村3组称，其意见与被告丰都县政府、重庆市政府的答辩意见一致。第三人周大湾村4组称，其意见与被告丰都县政府、重庆市政府的答辩意见一致。被告丰都县政府为证明其作出行政行为合法性，向本院提供以下证据：1.《土地权属争议案件申请书》；2.《土地权属争议案件收件登记单》；3.2002年2月6日签订的《周大湾村关于土地权属有关协议》；4.林国盛的《土地房产清册》；5.周大湾村土地权属争议调查专题会签到册（2018年12月20日）；6.《会议记录》（2018年12月20日）；7.《延期调查处理通知书》及《送达回证》；8.对周大湾村3组黄治锡、4组林方太、2组林兴章、林方武（五）所作的调查笔录；9.1971年冬月8日《三队同巷子口左地方便利生产》；10.1983年4月5日《协议合同书双方一份》；11.现在的3、4组将林建丰等9户清册上相应地块调换现在2组的林国盛清册上“长地湾”的《土地房产清册》；12.1984年5月原武平乡政府颁发给林登文、林方信、黄海周、林南周的《土地承包证》；13.丰都县政府1998年颁发给原龙坛坝6社村民林登碧、林明洲、林根方、林登丰、秦光明、林兴浩、林群方、林登华，及5社村民罗中英、林社方、罗成明的《农村土地承包经营权证》。拟证明1998年二轮土地承包经营时“长地湾”土地由其耕种，并已登记在上述村民的《农村土地承包经营权证》上；14.《2006年度种粮综合直补资金分户申报表》。拟证明直补资金分发3、4组耕种“长地湾”地块的村民；15.丰都县政府2010年颁发给周大湾村4组村民林登昌、林春堂、林方权、林方平、黄治礼，及3组村民林社方、罗中英、罗成明的《农村土地承包经营权证》，拟证明“长地湾”地块仍由周大湾村3、4组村民承包经营；16.武平镇周大湾村土地权属争议案件会议签到册（2019年1月4日）；17.武平镇周大湾村土地权属争议案件会议记录（2019年1月4日）；18.丰都县政府丰都府发〔2019〕3号《土地权属处理决定书》；19.重庆市政府渝府复〔2019〕270号《行政复议决定书》。被告重庆市政府为证明行政行为合法性，向本院提交以下证据：1.周大湾村2组递交的《行政复议申请书》；2.渝府复〔2019〕270号《行政复议答复通知书》及其送达回证、邮寄凭证；3.渝府复〔2019〕270号《第三人参加行政复议通知书》及其送达回执、邮寄凭证；4.丰都县政府《行政复议答复书》；5.第三人周大湾村3、4组行政复议答复书；6.重庆市政府渝府复〔2019〕270号《行政复议决定书》及其送达回证、邮寄凭证；以上证据，拟证明重庆市政府作出行政复议决定符合法律规定。原告周大湾村2组为证明自己的主张，向本院提供以下证据：1.行政起诉状；2.林兴五身份证及其身份关系的证明（复印件）、授权委托书、律师事务所函、律师执业证及林登奎的身份证复印件；3.重庆市高级法院（2018）渝行终543号行政判决书。拟证明市高法院判决责令丰都县政府对原告申请裁决事项重新作出处理决定；4.丰都县政府丰都府发〔2019〕3号《土地权属处理决定书》、重庆市政府渝府复〔2019〕270号《行政复议决定书》。拟证明二被告作出行政行为，认定事实与适用法律错误。特别是关于签订《协议合同书双方一份》的事实，并不成立；5.武平镇政府《2、3、4组处理决定书》及丰都县政府丰都府复〔2018〕13号《行政复议决定书》。拟证明第三人与原告之间没有签订《协议合同书双方一份》，武平镇政府作出《2、3、4组处理决定书》时，没有相关证据支持；6.提供证人罗海龙出庭作证的证言。罗海龙陈述：其在2002年至2008年期间任村主任，在落款时间为2002年2月6日的《周大湾村关于土地权属有关协议》上签名属实；协议上有各组组长签名或盖章（一组林银方，二组林方五，三组黄志云，四组林方虎，五组林方华，六组何家云，七组罗海龙），经实地考察协商形成的共识是，以历史形成为准，原来权属是谁的就是谁的；关于“长地湾”地块的调换，听说过争议双方有调换手续；并且知道有4组的几户村民当时在“长地湾”处耕种；7.提供证人林兴见出庭作证的证言。林兴见陈述：其现是原告组村民，不识字，在落款时间为71年冬月18日的《三队同巷子口左地方便利生产》上没有签过字；凭记忆回想，1971年前没有调换土地的情形，1983年前有调换土地情况，调换的是名为“大堡”的土地，但不涉及“长地湾”土地，具体时间记不清了；“长地湾”土地由于太偏远，无人愿意耕种而荒芜，就由周大湾村3、4组村民实际耕种至今；8.提供证人林兴玉出庭作证的证言。林兴玉陈述：其于1975年至1984年时任原龙坦坝3队（现周大湾村2组）队长；1971年原龙坦坝3队与巷子口队调换的是名为“大堡”的土地，不涉及“长地湾”；大约1982年间，其向当时在“长地湾”地块上耕种的林群芳、罗成明、林方虎提出过异议。经庭审质证，原告对被告丰都县政府所举示证据发表质证意见：对被告证据1、2的真实性无异议，但不具有合法性。填写调查表的法定职责，应由丰都县政府履行，不是由政府所属国土部门完成；对证据3、4的真实性、合法性和关联性无异议；证据5、6、7缺乏合法性，根据土地管理法的规定，应由丰都县政府行使职权进行调查和处理并送达文书，不应由国土部门来完成；证据8缺乏合法性。其中对3人的调查笔录内容不真实，笔录中农税代扣部分不真实，实际上长地湾土地的农税代扣代缴是原告所为，对林方五调查笔录内容真实性无异议，但合法性有异议；证据9缺乏关联性，没有“长地湾”土地调换的内容；证据10的真实性、合法性和关联性均有异议，系复印件，没有原件核对，原件由第三人持有，来源不合法，并提出对该证据进行司法鉴定的申请；证据11缺乏关联性、合法性，土地清册上没有调换土地的记载，且从这些农户的土地清册所记载的土地面积、名称、四至界限看，与讼争的地块不一致；证据12的真实性无异议，但缺乏关联性。这4人在“长地湾”处就有承包地，但与原告主张的土地无关；证据13、14、15真实性无异议，但缺乏合法性、关联性。这些证据中所记载的“长地湾”土地面积总和以及四至界限，与原告讼争地块不一致；证据16、17真实性无异议，但缺乏合法性；证据18、19真实性无异议，但不具有合法性，认定事实和适用法律错误。原告对被告重庆市政府所举示证据发表质证意见：证据真实性无异议，但证据1、2、3合法性无异议，证据4、5、6合法性有异议。二被告之间对所举示证据质证认为：对证据的真实性、合法性和关联性均无异议。第三人对二被告举示证据没有意见。二被告及第三人对原告所举示证据发表质证意见：对书面证据的真实性、合法性和关联性无异议，但不能达到原告证明目的；对证人林兴见、林兴玉所作证言有异议，该二人系原告村民，与原告具有利害关系，证明内容不属实。对证人罗海龙证实各村组就土地权属争议协商达成以依据为准的一致意见这一事实无异议，但对其证实“长地湾”处有4组村民在耕种的事实有异议。本院对上述证据认证如下：关于被告丰都县政府所提供的除证据10以外的证据，原告对真实性无异议，对合法性或者关联性有异议，但异议的理由缺乏证据支持，不能成立。该部分证据本院予以采信，作为本案证据使用。关于被告丰都县政府所提供证据10。诉讼中，经本院依法委托司法鉴定机构对“《协议合同书双方一份》原件纸张是否在1983年4月5日前印制”进行司法鉴定，得出的鉴定意见为：标称落款日期为“一九83年4月5日”的《协议合同书双方一份》原件纸张为“丰都县高家镇印制厂1993年3月印制”，在标称时间“1983年4月5日”之后。经庭审质证，各方当事人对鉴定意见均表示无异议。对该《司法鉴定意见书》，本院予以采信。由此，证据10的来源不具有客观真实性，本院不予采信。关于被告重庆市政府所提供的证据。原告对真实性无异议，对合法性部分无异议部分有异议，但异议的理由缺乏相应证据支持，不能成立。对重庆市政府所举证据本院予以采信，可以作为本案证据使用。关于原告所举证据1、2，因不属于行政诉讼证据范围，不予认证；证据3、4、5被告及第三人均无异议，本院予以采信，作为本案证据使用。证据7、8因证人系原告村民，与原告有利害关系，其证言可信度不高，本院结合其他证据认定待证事实。证据6被告表示部分无异议部分有异议，本院予以部分采信。经审理查明，1952年土改时，政府将位于周大湾村3组与4组交界处小地名为“长地湾”土地按180斤粮食产量折算土地面积后，分配给原十字村（现周大湾村2组）村民林国盛。政府发给林国盛的《土地房产清册》中载明：“长地湾：东至林兴元土坎，西至林矩方土坎，南至林兴元石坎，北至林国孝石坎”。至70年代末该地块因位置偏远所致，周大湾村2组无人耕种而逐渐荒芜。1984年5月，丰都县武平乡人民政府向农户林登文、林方信、黄海周、林南周颁发了《土地承包证》，其中有关于承包“长地湾”或“上长地湾”土地的面积、四至界限等记载。1998年9月、10月，丰都县武平镇龙坛坝村、5社、6社将“长地湾”处的土地，发包给本社农户罗中英、林社方、罗成明、林登碧、林明周、林登丰、秦光明、林兴浩、林群方、林登华耕种经营，并由丰都县政府为农户颁发了相应的《农村土地承包经营权证》。2010年10月、11月，周大湾村3组、4组将“长地湾”处的土地，发包给本组农户林登昌、林春堂、林方权、林方平、黄治礼、林社方、罗中英、罗成明耕种经营，并由丰都县政府为农户颁发了相应的《农村土地承包经营权证》。2012年9月，丰都县鑫磊矿业有限公司在“长地湾”处开采矿石。同一期间，周大湾村2组以将“长地湾”土地交由其村民耕种时遭到同村3、4组村民阻扰为由，与周大湾村3、4组发生土地权属纠纷。2013年5月8日，周大湾村2组向武平镇政府提出申请，要求裁决其与同村3、4组土地权属争议。2013年7月10日，武平镇政府受理后作出《2、3、4组处理决定书》，将争议的“长地湾”土地确定给了周大湾村3组和4组所有。2017年3月14日，周大湾村2组向丰都县政府邮寄申请书，要求将争议的“长地湾”土地确权给周大湾村2组。2017年10月18日，丰都县政府作出《不予受理决定书》，以武平镇政府已对争议土地作出裁决为由，决定不予受理周大湾村2组申请。周大湾村2组不服诉至市三中法院，市三中法院于2018年6月6日作出（2018）渝03行初1号行政判决书，判决驳回周大湾村2组诉讼请求。周大湾村2组不服，上诉至市高法院。2018年7月10日，周大湾村2组因不服武平镇政府作出的《2、3、4组处理决定书》，向丰都县政府申请行政复议。丰都县政府复议后于2018年9月4日作出丰都府复〔2018〕13号《行政复议决定书》，决定撤销武平镇政府作出的《2、3、4组处理决定书》。2018年11月1日，市高法院作出（2018）渝行终543号行政判决书，以“被诉行政行为因发生事实变化，主要证据已被撤销，该行政行为属主要证据不足”为由，判决：一、撤销市三中法院（2018）渝03行初1号行政判决；二、撤销丰都县政府于2017年10月18日作出的《不予受理决定书》；三、责令丰都县政府在判决发生法律效力之日起两个月内对周大湾村2组2017年3月14日提出的土地权属裁决申请重新作出处理。丰都县政府于2018年11月15日收到市高法院（2018）渝行终543号行政判决书后，指定丰都县规划和自然资源局（以下简称丰都县规自局）负责调查处理。丰都县规自局于2019年1月20日向丰都县政府提交《武平镇周大湾村土地权属争议案件处理意见书》。丰都县政府于2019年1月25日作出丰都府发〔2019〕3号《土地权属处理决定书》，并于2019年1月29日将该文书送达给周大湾村2组和周大湾村3、4组。周大湾村2组不服该处理决定向重庆市政府申请行政复议，重庆市政府于2019年2月20日受理后，于2019年4月3日作出渝府复〔2019〕270号《行政复议决定书》，并于2019年4月4日邮寄送达给周大湾村2、3、4组及丰都县政府。周大湾村2组收到重庆市政府的行政复议决定书后不服，遂提起本案行政诉讼。本案审理中，经周大湾村2组提出书面申请，本院依法委托西南政法大学司法鉴定中心对“《协议合同书双方一份》原件纸张是否在1983年4月5日前印制”进行司法鉴定。西南政法大学司法鉴定中心于2019年11月19日出具西政司法鉴定中心〔2019〕鉴字第4931号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为：标称落款日期为“一九83年4月5日”的《协议合同书双方一份》原件纸张为“丰都县高家镇印制厂1993年3月印制”，在标称时间“1983年4月5日”之后。周大湾村2组因本次司法鉴定，向司法鉴定机构缴纳鉴定费2200元。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，丰都县政府具有对周大湾村2组与3组、4组之间的土地所有权和使用权争议，依法作出处理的法定职权，是作出案涉《处理决定书》的适格主体。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，重庆市政府是不服丰都县政府具体行政行为的行政复议案件的行政复议机关，有权作出行政复议决定。本案中，丰都县政府作出案涉的《土地权属处理决定书》，认定的主要事实是：“1983年4月5日十字村（现周大湾村2组）与龙坦坝村五队（现周大湾村3、4组）签订的《协议合同书双方一份》，是双方真实意思的表示，不违反法律法规，合法有效。争议土地所有权，从1983年4月起已经转移归属龙坦坝村五队（现周大湾村3、4组）所有，且该争议土地自1984年来土地承包经营权证均颁发给了周大湾村3、4组村民。…龙坦坝村五队（现周大湾村3、4组）从1966年起至今对争议土地实际进行耕种，并且从1983年起由周大湾村3、4组社员承包经营，周大湾村3、4组对争议土地实际耕种已超过二十年”。首先，本案发生土地所有权争议的当事人涉及三个农民集体，即周大湾村2组与周大湾村3组、4组。当农民集体与集体之间发生土地权属纠纷而由政府调查处理时，政府指定负责调查的行政机关，应当在调查中收集、查找相关资料，以核实、确定争议土地的位置、边界和面积等客观状况。但丰都县政府据以作出处理决定的全部证据，既不能够反映发生争议的集体与集体之间曾已确定所有权的集体土地界线、面积等信息，也不能够反映“长地湾”争议土地现实面貌及其边界、面积的资料。同时，周大湾2组据以提出主张的1952年土改时林国盛的《土地房产清册》，虽明确记载有林国盛在“长地湾”土地的四至界限和面积，但随着国家对农民集体土地确权政策的实施，该块土地的边界很可能发生变化。而丰都县政府未经调查核实争议土地的四至界限及面积等，笼统地对所谓“位于丰都县武平镇周大湾村3、4组交界处长地湾面积约28.2亩土地”进行确权，以致其确认的标的物权属界线模糊不清。此外，对于周大湾村3组、4组农民的《土地承包证》、《农村土地承包经营权证》，丰都县政府也未调查核实其中标为“长地湾”或者“上长地湾”的承包土地的边界，以及这些承包地与本案争议土地是否具有关联性。其作出处理时，简单地将周大湾村3组、4组发包的“长地湾”土地视为争议土地范围，并以此来认定周大湾村3组、4组实际使用争议的“长地湾”土地多年，显然其证据并不确凿充分。其次，丰都县政府没有提供证据，证明其在采信证据《协议合同书双方一份》前对该证据进行了调查核实。本案审理中，经过本院委托司法鉴定机构对该证据“原件纸张是否在1983年4月5日前印制”进行司法鉴定，其鉴定结论显示，《协议合同书双方一份》的形成并不客观真实。因此，丰都县政府认定周大湾村2组与周大湾3组、4组于1983年4月5日签订协议，调整争议土地权属并从此发生土地所有权变动的事实，属于认定事实错误。第三，从丰都县政府采信的周大湾村3组、4组农民1984年《土地承包证》和1998年、2010年《农村土地承包经营权证》看，这些证据来源于第一轮、第二轮农村集体土地承包经营时期，政府对农户家庭承包经营权的确权颁证工作，反映了不同时期农户承包“长地湾”土地的经营状况。但基于周大湾村3组、4组农民使用土地与争议土地界线不明的原因，不能仅凭这些证据来认定周大湾村3组、4组农民实际使用了争议的土地，更不能推定周大湾村3组、4组农民在前后承包经营时期对争议土地的使用，具有连续性。因此，丰都县政府认定“周大湾村3、4组从1966年起至今对争议土地实际进行耕种，并且从1983年起由周大湾村3、4组社员承包经营，周大湾村3、4组对争议土地实际耕种已超过二十年。”这一事实，缺乏充分证据支持。综上所述，丰都县政府作出的案涉《土地权属处理决定书》，认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。撤销后，由丰都县政府对周大湾村2组提出的土地权属争议裁决申请重新作出处理。同时，重庆市政府对周大湾村2组行政复议申请，所作出的案涉《行政复议决定书》，缺乏事实根据和法律依据，依法亦应撤销。原告周大湾村2组的诉讼理由成立，其诉讼请求本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项的规定，判决如下：一、撤销丰都县人民政府于2019年1月25日作出的丰都府发〔2019〕3号《丰都县人民政府土地权属争议处理决定书》；二、撤销重庆市人民政府于2019年4月3日作出渝府复〔2019〕270号《重庆市人民政府行政复议决定书》；三、责令丰都县人民政府在本判决发生法律效力之日起两个月内对丰都县武平镇周大湾村2组2017年3月14日提出的土地权属裁决申请重新作出处理。本案案件受理费50元、司法鉴定费2200元，共计2250元，由丰都县人民政府、重庆市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长  唐正东审 判 员  喻伦泰人民陪审员  庹 勇二〇一九年十二月十八日书 记 员  罗凯文