安康铁路运输法院 安康铁路运输法院行政判决书（2019）陕7101行赔初13号原告旬阳县润农房地产开发有限公司。住所地:陕西省安康市旬阳县城关镇滨河东路23号1-301-303室，统一社会信用代码：91610928559370563M。法定代表人江世舫，总经理。委托代理人杨林，陕西法力律师事务所律师。被告旬阳县住房和城乡建设局。住所地：旬阳县商贸街4巷县住建局办公楼，统一社会信用代码：11610928016058485F。法定代表人朱礼军，局长。出庭负责人胡荫芳，总工程师。委托代理人张登产，陕西法力律师事务所律师。原告旬阳县润农房地产开发有限公司（以下简称“润农公司”）诉被告旬阳县住房和城乡建设局（以下简称“旬阳县住建局”）行政赔偿一案，于2019年2月12日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2019年2月14日向被告旬阳县住建局送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告润农公司的总经理江世舫及其委托代理人杨林，被告旬阳县住建局的总工程师胡荫芳及其委托代理人张登产到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   原告润农公司诉称，2009年12月，原告以出让方式获得位于旬阳县小河北社区一组“太极城阳鱼岛”122亩的国有土地使用权，容积率为1.5，建筑密度30%。旬阳县水利局在2010年就已按照招拍挂公告要求进行设计，并向原告提供了《小河北河堤工程设计》图纸，原告依次投资近亿元，进行修建河堤造地。然而，自2010年前被告虽启动了小河北商住小区的规划设计工作，先后委托了上海同济大学、武汉铁四院、重庆规划设计院，近期委托清华建筑学院等设计院进行规划设计，但是一直没有向原告提供评审后的设计规划方案。2016年12月，被告修建旬阳县城关镇江南移民安置小区道路一期工程非法侵占了原告该处土地31.5683亩，不为原告进行小区建设规划，被告的不作为导致小区开发建设被搁置近10年，原告投资数亿元而无法开发经营，造成如下巨额经济损失：1、河堤买地和建设成本费用7972.83万元，利息自2010年8月27日至2019年1月31日为6719.19万元；2、河堤买地和建设成本费用7972.83万元，按10％开发利润，9年开发利润为7175.55万元。综上，被告作为规划设计的法定职责单位，本应按照土地挂牌公告要求为原告进行小区建设的规划，却因行政不作为造成民营企业巨额经济损失。故请求：一、判令被告赔偿因未对小河北阳鱼岛开发建设项目商住小区进行规划，造成原告的利息损失，自2010年8月27日起计算至被告作出规划之日，按农商银行同期贷款利率计算，其中已产生的利息损失6719.19万元（自2010年8月27日至2019年1月31日）；二、判令被告赔偿原告延误开发利润经济损失7175.55万元；三、诉讼费由被告承担。  原告润农公司为证明其主张，向本院提交如下证据、依据：第一组：土地挂牌公告、旬阳县人民政府旬政地发[2010]22号审批土地件、国有土地使用权出让合同、不动产权证书、施工合同，拟证明原告于2010年8月27日即取得小河北阳鱼岛的土地使用权，按照挂牌公告及出让合同约定，被告在原告取得出让土地使用权六个月内应作出商住小区的修建性详细规划，但被告至今未作出规划造成原告投资损失，被告应从2010年8月27日起承担原告的投资利息损失。第二组：旬阳县发展和改革局旬发改投资[2018]17号《关于旬阳县太极城棚户区改造四期项目可研报告的批复》、旬阳县太极城棚改四期项目道路工程招标文件、滨河北道现状照片、旬阳县城乡规划局旬城规函（2013）83号《关于小河北拍卖地块有关指标的函》，拟证明被告认可其至今未对小河北商住用地作出有效的修建性详细规划，且因被告违法侵占原告所取得的出让土地修建滨河北道，致其无法作出规划，被告存在完全的过错责任，应承担全部的赔偿责任。第三组：旬阳县审计局旬审字[2017]22号《关于“旬阳县小河北阳鱼岛开发项目”费用支出情况的审计结果报告》、旬阳县财政局出具的《关于小河北阳鱼岛开发项目相关费用核查情况的报告》、原告公司借款明细及借条、银行转账凭证。拟证明原告修建河堤工程项目所支出的费用，以及因该项目建设高息融资借款所造成的损失。被告旬阳县住建局辩称：一、被告已经履行了制作修建性详细规划的职责。二、原告取得土地使用权后，在获得建设工程规划许可证后方得建设，原告以土地挂牌公告数据为由，拒绝接受被告作出的容积率等规划，且没有申请建设工程规划许可证，从而导致其不能实施开发，因此原告前期投资的利息损失，不是被告过错造成的。二、关于原告提出的延误开发利润损失问题，因房地产开发为商业行为，本身存在盈亏风险，原告没有开发就不存在产生利润的基础。综上，被告已经依法履行了规划职责，原告要求被告承担投资利息及延误开发利润损失的诉讼请求不能成立，请法院依法裁判。被告旬阳县住建局向本院提交了下列证据、依据：第一组：土地挂牌公告、国有土地使用权出让合同、旬阳县人民政府旬政地发[2010]22号审批土地件，拟证明无论是土地出让合同还是审批土地件均明确要求建筑容积率按城建规划执行，被告不能依照原告提出的指标进行规划。第二组：旬阳县城控制性详细规划（上海同济城市规划设计研究院）、旬阳县县城总体规划（2010-2030）、旬阳太极城修建性详细规划、山水太极城旅游修建性详细规划（三个方案）、《旬阳县太极城修建性详细规划》评审会议程及评审委员会名单、评审会纪要、评审会签到册、旬阳县城乡规划建设委员会纪要，拟证明被告已按照旬阳县控制性详细规划要求依法作出修建性详细规划，原告受让的土地在旬阳县控制性详细规划中划分为不同地块，每个地块有不同的容积率，被告不能按照原告1.5容积率的要求对该区域实施规划。第三组：旬阳县自然资源局提供的旬阳县国土资源局对涉案土地公告拍卖档案资料、旬阳县自然资源局《关于小河北阳鱼岛用地有关情况的说明》。拟证明旬阳县国土资源局在公告拍卖前，被告已向旬阳县国土资源局提供了旬阳县控制性详细规划，但原告并未按照控制性详细规划要求申请建设，涉案地块容积率应按照旬阳县住建规划及水利部门规划要求执行。第四组：2015年11月2日安康市长兴建筑集团房地产开发有限公司《关于请求县政府大解决小河北阳鱼岛项目存在问题的报告》、旬阳县住建局旬住建字[2016]112号《关于推进滨河北路建设有关问题的报告》、陕西省发展和改革委员会陕发改农经[2013]170号关于汉江旬阳县城防洪工程初步设计的批复。拟证明修建滨河北路是应原告润农公司的要求为解决其相应困难而实施的，且对已修建的河堤加高是为符合强制性规范要求。第五组法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第七条、第九条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十三条，《陕西省城乡规划条例》。本案审理过程中，为查明案件事实，本院依法要求原告润农公司补充提交了下列证据：第一组：陕西咸阳万方工程建设监理有限公司出具的证明、建设工程委托监理合同、旬阳县人民政府政府网站截图、旬阳县水利局《关于启动汉江综合整治旬阳县城防洪工程建设的工作报告》，拟证明涉案的小河北阳鱼岛堤防工程于2010年11月开工，并于2011年12月完工。第二组：原告润农公司向被告旬阳县住建局提交的旬润农地产发（2018）001号《关于小河北阳鱼岛存在问题急需汇报的情况报告》、《关于请求尽快解决小河北阳鱼岛土地及堤防造地工程项目遗留问题的请示》、请字（2018）010号《关于请求尽快解决小河北阳鱼岛土地及堤防造地工程项目遗留问题的请示》，拟证明原告润农公司多次向被告旬阳县住建局请求解决小河北阳鱼岛遗留问题，并对该宗土地作出规划。第三组：旬阳县农商银行营业部2019年12月10日出具的证明两份、旬阳县农商银行营业部还息凭证、农商银行贷款利率表，拟证明原告因修建小河北河堤工程在农商银行贷款并承担银行利息的事实。经庭审举证质证，本院对各方当事人提交的证据、依据分析认定如下：（一）关于原告提交的证据1、对第一组证据，被告对挂牌公告内容的合法性提出异议，认为挂牌公告中对于涉案地块按照1.5的容积率予以公布，不符合旬阳县控制性详细规划要求，故存在可撤销的法律风险。经审查，该挂牌公告系旬阳县国土资源局依职权作出，各方对该公告本身的真实性、合法性无异议，故本院对该公告予以确认，至于其所记载的容积率是否符合控制性详细规划要求，不属本案审查范围。对该组其他证据，各方均无异议，本院对其真实性、合法性、关联性均予以确认。 2、对第二组证据，被告对该组证据的关联性提出异议，认为与本案无关。经审查，被告所修建市政设施是否占用原告土地，非本案审查范围，且被告是否违法占地与其对涉案地块是否履行规划职责系不同的法律关系，被告质证意见成立，该组证据与本案不具有关联性，本院不以确认。3、对第三组证据，被告对旬阳县审计局的审计报告及财政局的核查报告合法性予以认可，但对其关联性提出异议，认为该报告是为了原告在诉前与旬阳县人民政府协商回购涉案宗地时所作出的审计结果，其不能作为原告实际投资的计算依据。经审查，审计报告、核查报告系根据旬阳县人民政府常务会议研究决定，并由相关职能部门依法作出，其来源合法，内容真实，本院依法予以确认。对该组其他证据，被告对其合法性、真实性、关联性均有异议。经审查，因原告所提交的借款明细及其凭证，不能证明该相关借款资金用于小河北堤防造地工程项目，故与本案不具有关联性，依法不予确认。（二）关于被告提交的证据1、对第一组证据，原告对该组证据的真实性、合法性无异议，对其证明目的提出异议，认为挂牌公告所载容积率正是根据当时规划部门提供的相关指标予以公布的。经审查，无论挂牌公告所载明的容积率是否符合旬阳县控制性详细规划要求，均不影响被告履行其作出修建性详细规划的职责，故本院对该组证据的真实性、合法性和关联性予以确认，但对其证明目的不予确认。2、对第二组证据，原告对该组证据的证明目的提出异议，认为被告针对中铁第四勘察设计院所作修建性详细规划尚在修订阶段，尚未公布。经审查，原告的质证意见成立，本院对该组证据的真实性、合法性和关联性予以确认，但对其证明目的不予确认，具体理由将结合本案其他证据，在本院认为部分详细论述。3、对第三组证据，原告对旬阳县自然资源局所提交的情况说明的真实性、关联性及证明效力提出异议，认为是在诉讼阶段所产生的新证据。经审查，原告的质证意见成立，本院予以支持，对该份证据不予确认。对该组其他证据，因系土地拍卖程序中的相关材料，故与本案不具有关联性，本院亦不予确认。4、对第四组证据，原告对陕西省发展和改革委员会的批复的关联性提出异议，认为与本案无关；对该组其他证据的合法性和证明力提出异议。经审查，该组证据与本案不具有关联性，本院不予确认。（三）关于原告补充提交的证据，其中第一组证据，被告对陕西咸阳万方工程建设监理有限公司出具的证明中记载的原告施工完成的河堤高程233米提出异议，认为原告实际完成高程应为232米。经审查，该组证据来源合法，被告对其主要内容无异议，本院予以确认，关于原告实际修建河堤的高程与本案无关，故对该事实不予确认。对第二组证据，被告无异议，本院予以确认。对第三组证据，被告认为其均是原告法定代表人江世舫的个人贷款，不能证明该贷款用于小河北堤防工程项目，故与本案不具有关联性。经审查，被告质证意见成立，本院对该组证据不予确认。根据以上对证据的分析与认定，确认以下案件事实：2009年11月24日旬阳县国土资源局发布《挂牌出让小河北社区一组即阳鱼岛一宗国有建设用地使用权的公告》，将位于旬阳县城关镇小河北社区一组靠近旬河的一宗国有建设用地使用权公开挂牌出让。该公告载明：规划土地用途为商住用地，面积122亩，计81337平方米；规划指标要求为容积率1.5，建筑密度30%，出让年限70年。该公告还载明，竞买者必须在取得土地使用权后六个月内按照县政府审定的小河北商住小区详规要求进行开发建设，并不得改变土地用途，同时竞买者必须承担该地段的大道河堤建设、大道景观建设、大道路面硬化铺设及电力、电信下地排供水工程及绿化亮化工程建设，整个工程建设必须按照水利、城建部门设计评审方案组织施工，河堤工程建设必须依据县水利局提供的《小河北河堤工程设计》组织实施。2009年12月23日至2010年8月25日，原告润农公司先后四次缴纳土地出让金、测绘费、征地管理费各项费用共计2909.9万元。2010年8月27日，旬阳县人民政府作出旬政地发[2010]22号《关于旬阳县润农房地产开发有限公司竞买国有土地使用权的批复》的审批土地件，该批复载明，润农公司通过挂牌方式竞得位于旬阳县城关小河北社区一组（太极城阳鱼岛）国有土地使用权122亩，该地作为润农公司房地产开发商住用地，其中71亩为商住用地，51亩为修建河堤、道路公益性基础设施用地，其他有关事宜严格按照挂牌公告和城建、水利部门规划要求执行。同日，原告润农公司与旬阳县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同约定：出让人出让给受让人的宗地位于城关镇小河北社区一组（太极城阳鱼岛），宗地总面积81333.74平方米（122亩），土地使用权出让金为2109.9万元，主体建筑物性质商住，附属建筑物性质河堤道路为公益，建筑容积率按城建总体规划执行，建筑密度30％，建筑限高按城建规划要求执行。该合同还约定受让人在本合同项下宗地范围内一并修建河堤道路，并在建成后无偿移交给政府。2010年11月5日，原告润农公司按照旬阳县水利局提供的《小河北河堤工程设计》开工建设河堤工程，至2011年12月底基本完工。此后，原告润农公司即多次请求被告旬阳县住建局对该宗土地的商住用地部分作出修建性详细规划。2012年3月1日，旬阳县人民政府组织国土、规划、住建、水利等部门及省市专家、设计单位召开评审会议，对中铁第四勘察设计院设计的《旬阳县太极城修建性详细规划》进行评审。经评审委员会研究讨论后，原则通过《旬阳县太极城修建性详细规划》评审，同时对存在的问题提出了相关修改意见。2013年2月28日，原告润农公司向原旬阳县城乡规划管理局提交《情况汇报》，对中铁第四勘察设计院设计的《旬阳县太极城修建性详细规划》提出了调整方案。2013年7月26日，旬阳县人民政府召开了旬阳县城乡规划建设委员会会议，会议确定原则通过《太极城（阳鱼岛）修建性详细规划》，由县规划局负责督促设计单位，按照会议讨论意见，尽快修改完善，提交正式成果。2013年8月20日，原旬阳县城乡规划管理局向旬阳县国土资源局发出旬城规函[2013]83号《关于小河北拍卖地块有关指标的函》，该函载明：2009年我局委托设计单位编制了《太极城修建性详细规划》，该规划于2012年3月1日通过评审，2013年6月县城乡建设规划委员会就该规划有关问题进行了明确，设计单位根据评审意见和规划委员会纪要，对方案进行了修改完善，根据最新修改的方案（未报批），该地块总建筑面积约66130平方米，容积率为1.36。2014年1月13日，旬阳县国土资源局向旬阳县人民政府作出旬国土资字[2014]12号《关于小河北阳鱼岛项目相差容积率建议方案的报告》，该报告载明：润农公司竞买的小河北阳鱼岛项目土地面积122亩，容积率1.5，建筑面积122000平方米，按阳鱼岛现在的规划容积率，建筑面积为66000平方米，相差56000平方米，经多次与企业协商，用大河南规划片区容积率来弥补相差容积率面积。之后，原告润农公司又多次请求被告旬阳县住建局尽快对小河北阳鱼岛地块作出修建性详细规划，但一直未果。2017年10月11日，旬阳县审计局根据同年2月27日旬阳县人民政府第3次常务会议精神，对原告润农公司组织实施的“小河北阳鱼岛开发项目”费用支出情况进行了审计，并作出了旬审字[2017]22号《关于“旬阳县小河北阳鱼岛开发项目”费用支出情况的审计结果报告》，审定费用总支出总额79728348.19元，其中：购买土地费用21099000.00元；堤防造地工程造价49802600.00元；其他各项费用8826748.19元。2018年1月8日、2018年8月14日、2018年9月14日，原告润农公司分别向被告旬阳县住建局提交书面报告，请求依法解决小河北阳鱼岛项目遗留问题，并尽快对该宗土地作出规划，启动建设。2019年2月12日，原告润农公司向本院提起诉讼，请求：一、判令被告赔偿因未对小河北阳鱼岛开发建设项目商住小区进行规划，造成原告的利息损失，自2010年8月27日起计算至被告作出规划之日，按农商银行同期贷款利率计算，其中已产生的利息损失6719.19万元（自2010年8月27日至2019年1月31日）；二、判令被告赔偿原告延误开发利润经济损失7175.55万元；三、诉讼费由被告承担。本案审理过程中，原告将其上述诉讼请求第一项变更为“判令被告赔偿因未对小河北阳鱼岛开发建设项目商住小区进行规划，造成原告的利息损失，自2011年2月26日起计算至被告赔付之日，按农商银行同期贷款利率计算” 。另查明，2019年1月16日，旬阳县不动产登记局为原告润农公司颁发了陕(2019)旬阳县不动产权第0000149号《不动产权证》，并附宗地图。该证载明：土地坐落旬阳县城关镇小河北社区一组，权利性质国有建设用地使用权，宗地面积74165.88平方米(折合111.12亩，包括已修建完成的河堤及公共道路部分)，土地使用期限2010年8月27日至2080年8月26日止。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，对城市规划区内的重要地块，城乡规划主管部门有依据城市总体规划和控制性规划，制定用以指导各项建筑和工程设施的修建性详细规划的法定职责。同时，建设单位只有取得该重要地块的修建性详细规划，才可申请建设工程规划许可证，并按照修建性详细规划确定的建筑、道路、绿地等空间布置总平面图等规划设计方案进行建设。本案的争议焦点是：一、被告旬阳县住建局是否应对原告润农公司的损失承担赔偿责任；二、原告润农公司的损失应如何确定。关于焦点一：本案中，原告润农公司以出让方式取得了位于旬阳县城关镇小河北的阳鱼岛国有建设用地使用权，据旬阳县国土资源局的挂牌公告显示，阳鱼岛属于旬阳县城市规划区内的重要地块，竞买者必须按照政府审定的小河北商住小区详规要求进行开发建设，并不得改变土地用途。因此，被告旬阳县住建局作为辖区规划主管部门，具有对小河北商住用地编制修建性详细规划的法定职责。然而，针对小河北阳鱼岛的修建性详细规划，被告旬阳县住建局至今尚未作出合法有效并公布实施的修建性详细规划，且由于被告旬阳县住建局的未依法履职，直接导致原告润农公司在竞得涉案地块长达九年时间里，无法开发建设，造成原告企业的巨额投资无法正常回收，并因此承担资金被占用的利息损失。也就是说，被告旬阳县住建局的违法不履职行为与原告润农公司的投资资金被占用的利息损失之间具有直接的因果关系，被告旬阳县住建局应依法赔偿由此给原告企业造成的损失。被告旬阳县住建局辩称其已经对涉案地块作出规划，且造成原告损失的原因是其未依法办理建设工程规划许可证的理由，与事实和法律不符，本院不予支持。关于焦点二：根据旬阳县审计局的审计报告显示，原告企业在支付了土地出让金、修建河堤等巨额投资的情况下，长期无法对该地块的商住用地进行开工建设，原告企业因此而遭受的资金占用损失是客观存在的。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条（八）项的规定，对公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。因此，对原告诉讼请求第一项中关于其资金占用的利息损失，属于直接损失，依法应予支持。结合本案的实际情况，为实现行政诉讼法保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权的立法目的，本着投资人对政府的信赖保护，建立诚信政府、法治政府的原则，应以旬阳县审计局出具的审计报告为依据，即以原告润农公司的全部投资额79728348.19元为基数，计算其资金被占用的利息损失。同时，因旬阳县国土资源局的土地挂牌公告明确要求竞买者必须在取得土地使用权后六个月内按照县政府审定的小河北商住小区详规要求进行开发建设，原告润农公司于2010年8月27日即依法取得小河北商住小区的土地使用权，按照挂牌公告的要求，被告旬阳县住建局应在2011年2月26日前作出该商住小区的修建性详细规划，因此，对原告润农公司在此之前已经缴纳的土地出让金，应从2011年2月27日起计算该资金被占用的利息损失。对于原告润农公司修建河堤投资的工程造价和其他损失部分，应以河堤工程完工之日视为其实际投资到位时间即2011年12月31日，并从次日起算其资金被占用的利息损失。此外，参照《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法[2019]254号）的相关规定，对其利息标准应分段按照中国人民银行同期贷款利率和全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算。原告润农公司主张按照农商银行同期贷款利率计算其资金占用损失的请求，因无事实和法律依据，本院不予支持。此外，关于对原告润农公司诉讼请求第二项中主张的因被告旬阳县住建局不履行法定职责，导致其房地产延误开发而造成的利润损失，由于利润损失属于预期利益，不属于因财产受损而直接减少的利益损失，故该诉讼请求依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款及《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十八条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条（八）项之规定，判决如下：一、由被告旬阳县住房和城乡建设局赔偿原告旬阳县润农房地产开发有限公司土地出让金21099000元的资金占用利息损失，从2011年2月27日起至2019年8月19日止按中国人民银行同期同档次贷款基准利率计算，从2019年8月20日起至赔付之日止按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算。二、由被告旬阳县住房和城乡建设局赔偿原告旬阳县润农房地产开发有限公司修建河堤费用58629348.19元的资金占用利息损失，从2012年1月1日起至2019年8月19日止按中国人民银行同期同档次贷款基准利率计算，从2019年8月20日起至赔付之日止按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算。三、驳回原告旬阳县润农房地产开发有限公司的其他诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。  审 判 长  王玉红 审  判  员    郭世军                         人民陪审员    朱  勤 二0一九年十二月十七日 书  记  员    丁晶晶    1