吉林省梅河口市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉0581行初8号 原告：通化市绿宝医疗废物处理有限公司，住所地通化市玉泉路1166号。 法定代表人：张野，总经理。 委托诉讼代理人：胡堂瑄，女，1974年11月12日出生，通化市绿宝医疗废物处理有限公司部长，住通化市东昌区。 委托诉讼代理人：兰守泽，吉林阳光博舟（通化）律师事务所律师。 被告：梅河口市卫生健康局，住所地梅河口市滨河南街502号。 法定代表人：刘铁民，局长。 委托诉讼代理人：冯敏贵，男，1972年6月26日出生，梅河口市卫生健康局副局长，住梅河口市。 委托诉讼代理人：韩春艳，吉林惠众律师事务所律师。 被告：梅河口市生态环境局，住所地梅河口市万隆大街与建国路交汇处。 法定代表人：刘本成，局长。 委托诉讼代理人：车喜明，男，1970年10月2日出生，汉族，系该局副局长，住梅河口市。 委托诉讼代理人：孙侠，吉林方鼎律师事务所律师。 被告：梅河口市人民政府，住所地梅河口市人民大街2008号。 委托诉讼代理人：施志林，男，1978年8月9日出生，汉族，梅河口市司法局行政复议应诉科科长，住梅河口市。 原告通化市绿宝医疗废物处理有限公司诉被告梅河口市卫生健康局、梅河口市生态环境局、梅河口市人民政府确认行政行为违法一案，于2019年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月2日立案后，依法组成合议庭，于2019年5月13日公开开庭审理了本案。原告通化市绿宝医疗废物处理有限公司委托诉讼代理人胡堂瑄、兰守泽，被告梅河口市卫生健康局委托诉讼代理人冯敏贵、韩春艳，被告梅河口市生态环境局委托诉讼代理人车喜明、孙侠，被告梅河口市人民政府委托诉讼代理人施志林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告通化市绿宝医疗废物处理有限公司诉称，原告成立于2010年10月11日，系经各主管部门检验合格、合法审批并取得医疗废物处理、危险货物运输资格的专门机构。自成立以来，始终坚持执行和落实相关法规，履行包括梅河口市范围内各医疗卫生机构签订的《医疗废物回收协议》，与各医疗卫生机构高度配合，安全、高效地完成医疗废物的收集、运送、贮存、处置等活动，取得良好的社会效果。2019年1月初，梅河口市各家医疗单位开始陆续违约，以接到政府电话通知为由不再向原告交付相关医疗废物。2019年2月中旬春节期间，原告方得知梅河口市卫生健康局、梅河口市生态环境局于2018年12月10日联合作出通知，内容包括“一、从即日起，我市各级、各类医疗卫生机构产生的医疗废物，均需由佰利洁垃圾处理有限公司进行处理”等。原告认为，梅河口市卫生健康局、梅河口市生态环境局的行政行为已违反《中华人民共和国反垄断法》第八条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”、第三十二条“行政机关和法律授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”、第三十七条“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”，梅河口市卫生健康局、梅河口市生态环境局该行政行为超越、滥用职权，明显不当，侵犯了原告合法权益，特根据《行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”等规定提起诉讼。请求法院确认梅河口市卫生健康局、梅河口市生态环境局滥用行政权力排除原告参与梅河口市各医疗机构医疗废物处理业务竞争的行政行为违法，并根据《国家赔偿法》第四条、第七条、第九条之规定，请求裁令两局共同赔偿原告全部经济损失，包括医疗机构按通知要求不再履行合同给原告带来的损失1,513,641.74元、产能降低带来的人员、设备损失1,333,938.25元（包括4名工人安置补偿56,800元、1台医疗废物转运车处理价值179,675元、车间、厂房等空置费1,097,463.25元及医疗废物处理设备等），以上共计2,847,579.99元；同时请求一并审查两局联合下发的《关于加强医疗废物管理工作的通知》（梅卫生计生联发[2018]63号）的规章以下规范性文件。 被告梅河口市卫生健康局辩称，一、原告不具备诉讼主体资格。被告下发梅卫生计生联发[2018]63号文件（下称文件），通知梅河口市行政区域内各医疗机构，关于加强医疗机构管理工作的通知，该文件发放的对象与原告无关，原告诉讼被告是基于与梅河口市内的一些医疗机构与原告签订医疗废物处理合同，医疗机构终止合同产生纠纷问题所致。原告与各医疗机构的问题解决是合同纠纷，各医疗机构均为独立法人机构，独立承担民事责任，原告与各医疗机构要解决的纠纷属于民事案件范畴。所以原告诉讼被告的诉讼主体资格不具备，应当依法驳回原告对被告的诉讼。二、被告下发的文件不具有排他性，是履行职责的合法行为。1、被告下发的文件内容，从即日起，我市各级各类医疗卫生机构产生的医疗废物，均需梅河口市佰利洁垃圾处理有限公司（下称佰利洁公司）进行处理。但是从未对各医疗机构如不与佰利洁公司合作即如何进行处理做出强制性规定。各医疗机构均为独立法人单位，可以自由选择原告或者佰利洁公司，不具有排他性。2、被告对梅河口市行政区域内的各医疗机构下发文件是要求各医疗机构对医疗废物，采取医疗点收集、密闭运送和全市统一集中处理的办法进行安全处置。定期组织安全隐患排查，及时消除隐患。任何单位不准对所产生的医疗废物随意进行填埋、焚烧、出卖等。严禁将医疗废物交给医疗集中处置单位以外的单位和个人。一经发现，将依法严肃处理。佰利洁公司负责我市医疗废物的收集、运送、储存和处置工作，不得拒绝接受医疗机构移交的医疗废物。该文件内容是针对医疗机构的医疗废物如何保障及时处理工作的要求，不是对强制性的要求各医疗机构与佰利洁公司签订合同，可以自由选择、处理。即可以不执行此文件，按照原签订的废物处理协议或者选择其他医疗废物处理机构。3、吉发（2013）16号中共吉林省委文件第四页中——到十三五末将梅河口市、公主岭两市基本建设成为具有较强活力的中等城市，第12页中扩大试点市政府经济社会管理权限，赋予试点市政府地级市政府的经济和社会管理权限。试点市政府需报请地级市政府审批核准的事项，依法改为直接报省政府审批核准。原由地级市政府对试点市政府行使的社会管理职责，调整为由试点市政府直接对省负责。省直有关部门要进一步向试点市下发经济社会管理权限，凡适宜由试点市政府行使且法律、法规不禁止下放的行政管理权，都要下放给试点市政府。根据该份文件精神，2013年9月开始梅河口市人民政府及其相关部门（包括被告单位）归吉林省政府及相关部门直管，被告也不再由通化市的相关对应的部门管理指导。4、梅河口市创建国家卫生城，2016年梅河口市已被评为全国卫生城市。在创建卫生城市时必须符合国家卫生城卫生标准，其中第21页（二十）规定，医疗废物统一由有资质的医疗废弃物处置单位处置，无医疗机构自行处置医疗废物情况。梅河口市城市医疗废弃物应当集中处置，此规定也是梅河口市必须做到的和达到卫生城标准的条件之一。梅河口市必须建设医疗废弃物集中处理的机构。5、按照《医疗废弃物管理条例》第4条、第33条规定内容是被告履行职责的依据。按此规定2011年通化市人民政府下发通市政函（2011）72号文件，关于加强医疗废物管理的通知。此文件内容与被告下发的文件内容基本相同，是指导性文件，不具有排他性。6、梅河口佰利洁垃圾处理有限公司是依法成立的具有合法资质，具备处理医疗废物的合法经营单位，也是梅河口市唯一一家处理医疗废物的机构，各级医疗机构选择佰利洁公司处置医疗废物可以做到快捷、有效、省时、省力、提高工作效率。另外绿宝公司有违约行为，承担违约责任。综上所述，被告下发文件通知，是对梅河口市区域内医疗废物处置管理，是依法履行法定职责，是对各个医疗机构进行指导，对梅河口市创建卫生城、健康城提供保障。被告有权建议、必须建立能够快捷、方便、省时、省力的医疗废物处置的公司，佰利洁公司是梅河口市政府招商引资建设医疗废物处理的合法公司。所以被告对梅河口市各医疗卫生机构进行行政指导，是正常的履职履责行为，不存在排他性、违法性。各医疗机构与通化绿宝公司的合同的履行是各医疗机构的自由选择。原告对被告的诉讼属于不具备主体资格，应依法驳回原告对被告的诉讼，充分维护被告的合法权益。 被告梅河口市生态环境局辩称，被告依据《医疗废物管理条例》的第五条第二款规定，是梅河口市区域内产生医疗废物法定监督管理的行政机关。2013年依据行政区域划分，已经脱离通化地区而受吉林省直管。2018年12月10日联合梅河口市卫生健康局下发《关于加强医疗废物管理工作的通知》是基于从原来梅河口市没有医疗废物处置单位到梅河口市建成医疗废物处置单位，佰利洁垃圾处理有限公司是梅河口市唯一一家合法企业，为防止医疗废物产生污染，故此联合下发指导性通知，并非强制限定梅河口市区域内的医疗机构选择医疗废物处置。要求驳回原告请求的理由：一、被答辩人的原告主体资格不具备。1、原告虽然是通化地区唯一具备医疗废物处理、危险货物运输资格的专门机构，但只对通化地区具有经营垄断。梅河口市人民政府随着国务院批准已经脱离通化地区受吉林省政府直管。而且依据《医疗废物管理条例》第四条第二款规定，已经独立建成区域内医疗废物处置单位。原告依通化地区独家经营来限制不属于其他通化地区管辖的其他县市，显然是在搞经营垄断，原告依据通化市人民政府的文件约束梅河口市医疗机构，同样违反《反垄断法》的立法宗旨。因此，原告的行政诉讼资格不具备。2、原告与梅河口市医疗机构签订的《通化市医疗废物处理专用合同》是受民事法律关系调整，不属于行政法律关系范畴。梅河口市医疗机构的自我选择医疗废物的处置机构，是其民事权利。原告以合同民事关系，来对抗被告的职责监督管理行为，显然是不符合《行政法》的规定。故此，原告的行政诉讼资格不具备。综上，被告的答辩事实与理由，望法院核查，从促进社会主义市场经济健康发展出发，制止原告利用区域垄断的通化市政府文件行使诉求，驳回原告的行政诉讼。 被告梅河口市人民政府辩称，一、梅河口市卫生健康局和梅河口市生态环境局联合下发的《关于加强医疗废物管理工作的通知》（梅卫生计生联发[2018]63号）文件属于抽象行政行为，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围，不符合受理条件。二、梅政复决字[2019]4号不予受理行政复议申请决定书适用法律依据正确、审理程序合法。2019年3月18日梅河口市人民政府收到原告通化市绿宝医疗废物处理有限公司行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》规定，于2019年3月19日作出梅政复决字[2019]4号不予受理行政复议申请决定书，并于2019年3月21日送达原告，该不予受理行政复议决定书事实清楚，适用法律依据正确，程序合法。综上所述，梅河口市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》规定，作出梅政复决字[2019]4号不予受理行政复议申请决定书符合法律规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。 经庭审质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：原告通化市绿宝医疗废物处理有限公司于2010年10月11日经有关行政主管部门批准成立并依法登记取得营业执照。原告依据《通化市人民政府关于加强医疗废物管理的通知》通市政函（2011）72号文件精神，履行与包括梅河口市范围内各医疗卫生机构签订《医疗废物处理合同》。梅河口市佰利洁垃圾处理有限公司于2016年9月28日依法登记成立。经营范围城市垃圾处理服务；医疗废物收集、贮存、处置。被告梅河口市卫生健康局、梅河口市生态环境局，依据吉发（2013）16号中共吉林省委文件规定，赋予梅河口市政府为试点市政府地级市政府的经济和社会管理权限。地级市不再对试点市行使行政审批和管理职能。试点市政府需报请地级市政府审批核准的事项，依法改为直接报省政府审批核准。2013年9月开始梅河口市人民政府及其相关部门归吉林省政府相关部门直管。梅河口市创建国家卫生城市，2016年梅河口市被评为全国卫生城市，在创建卫生城时必须符合国家卫生城卫生标准。其中规定，医疗废物统一由有资质的医疗废弃物处理单位处置。梅河口市城市医疗废弃物应当集中处置，此规定也是梅河口市必须做到和达到卫生标准的条件之一。要求梅河口市必须建设医疗废物集中处理的机构。被告依照《医疗废物管理条例》规定为加强医疗废物管理，根据《市政府专项会议纪要》41号要求，于2018年12月19日制定《关于加强医疗废物管理工作的通知》梅卫生计生联发（2018）63号指导性文件。指导要求梅河口市各级、各类医疗卫生机构产生的医疗废物，均需由佰利洁垃圾处理有限公司进行处理。对医疗废物应当按照减量化、资源化、无害化的原则，采取医疗点收集、密闭运送和全市统一集中处理的办法进行安全处置。各医疗机构和医疗废物集中处置单位要做好医疗废物收集、运送、储存、处置过程中的防护工作，定期组织安全隐患排查，及时消除隐患。产生医疗废物的单位要按照有关规定，向环保局申报登记，并确定专人负责医疗废物的收集和管理工作。医疗废物要集中收存，由医疗废物集中处置单位进行统一收集处置。任何单位不准对所产生的医疗废物随意进行填埋、焚烧、出卖等，严禁将医疗废物交给医疗废物集中处置单位以外的单位和个人，一经发现，将依法严肃处理。佰利洁垃圾处理有限公司负责我市医疗废物的收集、运送、储存和处置工作，不得拒绝接受医疗机构移交处置的医疗废物。2019年1月初，梅河口市各医疗单位不与原告履行《医疗废物处理合同》。原告于2019年3月18日向梅河口市人民政府提出行政复议申请，被告梅河口市人民政府于2019年3月19日作出梅政复决字（2019）4号不予受理行政复议申请决定书。原告于2019年4月2日向本院提起行政诉讼，起诉被告滥用行政权力，排除原告参与梅河口市各医疗机构医疗废物处理业务竞争的行政行为违法，要求赔偿原告全部经济损失2,847,579.99元。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”被告为了加强医疗废物管理，依照吉发（2013）16号中共吉林省委文件规定，梅河口市创建国家卫生城市，必须符合国家卫生城市卫生标准。按照《市政府专题会议纪要》41号要求，依据《医疗废物管理条例》规定，制定《关于加强医疗废物管理工作的通知》指导性文件。被告未对原告作出强制性等具体行政行为。原告与梅河口市各医疗机构（均独立的法人）签订的《医疗废物处理合同》履行与否系民事法律范畴。故被告作出《关于加强医疗废物管理工作的通知》指导性文件对原告没有法律上利害关系。原告要求确认二被告滥用行政权力排除原告参与梅河口市各医疗机构医疗废物处理业务竞争的行政行为违法，要求赔偿经济损失2,847,579.99元，没有法律的根据和事实的根据，本院不予以支持。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条：“原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”的规定，判决如下： 驳回原告通化市绿宝医疗废物处理有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告通化市绿宝医疗废物处理有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省通化市中级人民法院。 审 判 长  李贵民 人民陪审员  王晓辉 人民陪审员  赵金丹 二〇一九年十二月十五日 书 记 员  朱 尧