广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂02行初222号 原告梁天俊，女，1962年10月4日生，汉族，住广西柳州市城中区。 原告梁天德，男，1966年3月13日生，汉族，住广西柳州市城中区。 原告梁天凤，女，1959年3月30日生，汉族，农民，住河北省唐山市滦南县。 以上三原告共同委托代理人伍岳林，男，1949年7月1日生，汉族，住柳北区。代理权限为特别授权。 被告柳州市城中区人民政府（以下简称城中区政府），住所地柳州市城中区沿江路河东管理大厦。 法定代表人李柳彬，区长。 委托代理人朱宁，广西众维律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人范妮妮，城中区政府工作人员。代理权限为诉讼代理。 第三人梁天国，男，1954年4月6日生，汉族，住柳州市城中区。 第三人谭木姣，女，1952年12月2日生，汉族，住柳州市城中区。 第三人梁庆珍，女，1976年7月24日生，汉族，住柳州市城中区。 第三人梁永生，男，1979年1月4日生，汉族，住柳州市城中区。 以上四第三人共同委托代理人梁文庆，柳州市正明法律服务所法律工作者。代理权限为特别授权。 原告梁天俊、梁天德、梁天凤不服被告城中区政府向第三人梁天国、谭木娇、梁庆珍、梁永生核发土地承包经营权证的行政行为，于2018年5月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2018年9月13日向被告城中区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月26日公开开庭审理了本案。原告梁天俊、梁天德及三原告的共同委托代理人伍岳林，被告城中区政府委托代理人朱宁、范妮妮，第三人梁天国、谭木娇、梁庆珍及四第三人的共同委托代理人梁文庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告梁天俊、梁天德、梁天凤诉称，一、原告与母亲韦爱英(已于2002年8月3日去世)共4人于1984年12月27日办理《土地承包和经济合同登记表》，原告大哥梁天国与其爱人谭木姣、女儿梁庆珍、儿子梁永生也于同日办理《土地承包和经济合同登记表》，当时因发包方队长胡坤将原告的人口歪曲为3人，原告承包土地仅得5.6亩，比大哥梁天国一家4人的承包地8.1亩少了2.5亩。虽然2000年1月1日的《土地承包期登记表》将原告承包户的人口纠正为4人，承包地由5.6亩改为6.3亩，但仍然少记1.8亩，并且梁天国利用其担任村民小组组长的便利条件，又将其承包地伪造为9.1亩，比原告多出了2.8亩，这严重违反同一家庭内部成员承包地份额应相同的基本原则，更由于原柳州市郊区人民政府的办事人员不认真审核，违法为梁天国办理了土地承包经营权证书。二、被告负责原柳州市郊区人民政府的各项行政事务，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第16条的规定，必须纠正该错发的土地承包经营权证书，维护原告的合法权利。被告以双方的土地承包经营权证书有瑕疵为由不受理本案没有法律依据。发包方村民小组组长梁振荣于2016年12月15日证明梁家在龙船山地块上有两块承包地，即一块为承包证上注明的3亩地，另一块为承包证上注明的0.2亩地，因此梁天国承包证上登记的0.5亩龙船山地块为其伪造的。根据《土地管理法》规定，土地使用权确认由县级人民政府确认，因此被告认为其仅为登记管理部门违反法律规定，土地承包证上盖有柳州市郊区人民政府的钢印足以证明。三、根据《马鹿山公园东侧牛车坪整村改造项目牛车坪5队征地补偿清单确认表》，被告下属工作人员谢杰代表征地办签字，被告下属牛车坪指挥部签章将原告应得的123975元发给梁天国，严重侵犯原告的合法权益，原告土地承包证上的龙船山0.2亩地块实际测量为1.653亩，至今未获分文补偿。同为龙船山地块的原告土地承包证上记载的3亩土地（5号地块），实际测量10.427亩，原告己获征地款657100元。四、梁天国等4人的2000年1月1日土地承包证上龙船山脚0.5亩地块是伪造的。根据相关测绘图上的梁天德与梁天国共有的龙船山地块为5号地和11号地，村民小组长梁振荣也证明，梁家人在龙船山地块上只有两块地，可是梁天国的土地承包证上，龙船山地名的地块有三块，其代理人在2017年8月18日的庭审笔录第9页第22、23行辩称是“后来不断开荒得来的1.653亩”，而根据城中区政府档案馆的资料证明是5天之内伪造出来的，上述笔录第10页第23、24、25行证明梁天国土地承包证上0.2亩的龙船山地块才是真正存在的地块，其代理人认为该0.2亩地块是否已领征地款与本案无关更是荒唐，因为梁天国没有任何证据证明实测的1.653亩地块是以其证上记载的0.2亩地块或是0.5亩地块为依据测量得来，征地办只支付一块地的征收补偿款，证明其中另一块地根本不存在，是伪造出来的。五、根据城中区人民法院(2017)桂0202民初145号裁定书认为，本案分配征地补偿款和土地所有权、使用权争议的问题，应由人民政府处理，不属于人民法院处理范围，可是被告却“建议向人民法院提起诉讼解决”、“建议向土地发包方提出该申请事项”，毫无法律依据。请人民法院依法维护原告的合法权益，撤销被告于2000年1月1日向梁天国颁发的土地承包经营权证书。 原告向本院提交证据如下： 证据1、梁天国9.1亩土地承包表。证明第三人伪造了一亩的土地；表上6.4亩被划掉，没有公章确认；没有梁天国每年交土地承包费的数字。 证据2、梁天德6.3亩土地承包表。证明村委未经审核，发包给原告6.3亩，被告偏听偏信也同意；梁天德每年缴纳土地承包费12.6元。 证据3、梁天国9.1亩土地承包表档案。证明目的与证据1一致。 证据4、梁天德6.3亩土地承包表档案。证明目的与证据2一致。 证据5、情况说明； 证据6、证明。 证据5-6证明经过调解。 证据7、报告； 证据8、简易地形图。 证据7-8证明第三人在承包证上伪造记载了一块土地。 证据9、梁天国土地承包表。证明梁天国只有一块地。 证据10、梁天德土地承包表。证明梁天德承包地是5.6亩；第三人和当时队长胡坤把原告的人口4人改为3人，被告片面相信胡坤作出的伪证。 证据11、梁天德补偿款银行查询单。证明原告和第三人每块地被征收的补偿都是平分的。 证据12-16，五份责令限期交出土地处理决定，证明原告和第三人在龙船山5号地的份额是一样的。 证据17、梁天德土地承包证6.3亩。证明确认梁天德土地承包证6.3亩是错误的。 证据18、11号地地形图。证明梁家在11号地块只有一块地，且上面没有梁天德签字，说明村委当时没有通知其到现场参与指界，所以只有梁天国一人的名字。 证据19、5号地地形图。证明5号地承包金得到130万，由原告和第三人平分。 证据20、21，两份报告。证明第三人承包证上的0.5亩地属于伪造。 证据22、统计表。证明原告和第三人的土地承包证上记载的龙船山0.2亩的土地实际测量是1.65亩，而第三人承包证上记载的龙船山0.5亩地属于伪造。 证据23、报告； 证据24、给征地办主任陈斌的情况反映； 证据25、（2017）桂0202民初145号民事裁定书。 证据23-25证明原告向城中区法院提起诉讼，第三人承包证上龙船山0.5亩承包地是虚构的，法院无法查明，城中区征地办、牛车坪村委和牛车坪五组也没有作出明确答复，第三人承包证上龙船山0.5亩地块的具体位置不明。 证据26、示意图； 证据27、示意图放大图。 证据26-27证明龙船山地块在规划范围内。 证据28、梁天国向城中区人民法院递交的证据。证明被告发证违法。 证据29、庭审笔录。证明第三人代理人在庭审中讲第三人承包证上登记的龙船山0.5亩土地是开荒所得，与实际不符，龙船山0.2亩土地的征地款未得到。 证据30、情况说明； 证据31、起诉状、传票、通知书。 证据30-31证明有类似的案件，被告已经解决其补偿分配问题，但原告的问题没有解决。 证据32、33，两份不予受理告知书。证明被告渎职，作出的处理自相矛盾。 证据34、材料清单。证明原告于2016年12月23日已经立案。 证据35、行政复议申请书。证明被告发证错误。 证据36、城中访告字〔2018〕2号告知书； 证据37、城中访告字〔2018〕3号告知书。 证据36-37证明被告渎职，与被告答辩状第一条意见自相矛盾。 被告城中区政府辩称，一、根据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款的规定，城中区政府具有颁发农村土地承包经营权证的法定职权。二、2000年颁发给梁天国的《农村土地承包经营权证》的内容和程序均符合法律规定。梁天国2000年的承包证是对1985年承包证的承包期限的延长，是根据柳东镇牛车坪村民委员会第五村民小组（以下简称牛车坪五组）提供的牛车坪五组的《柳州市郊区农村土地承包情况核实统计表》、梁天国的《柳州市郊区农村土地承包期登记表》以及经柳州市郊区柳东镇牛车坪村经济联合社、柳东镇人民政府同意的《报告》等相关材料而颁发。在《报告》中明确了土地延包造册登记内容已经公布，有异议的承包户仅为李建刚，因此，颁发给梁天国的2000年承包证符合法律规定。三、颁发给梁天国的2000年承包证法律依据充分。根据1998年《土地管理法》第十四条第一款“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”以及《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”的规定，在梁天国与发包方订立承包合同的情况下，向梁天国颁发承包证符合法律规定。四、原告与被诉行政行为没有利害关系，不是本案的适格原告。梁天国2000年承包证没有侵害原告的合法权益，与原告没有任何利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，原告无权提起本案诉讼。五、原告的起诉超过起诉期限，应当依法驳回。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，原告的起诉期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起不超过一年，而原告在行政起诉状的事实和理由部分第一段的表述，可以证明其于2000年1月1日，就已知晓梁天国已经取得其2000年的承包证，但是原告于2018年4月12日才提起本案诉讼，已远远超过法定起诉期限，依法应当予以驳回原告的起诉。综上，梁天国2000年的承包证合法有效，原告无权提起本案的诉讼，且本案起诉已经超过法定起诉期限，请人民法院依法驳回原告的起诉。 被告城中区政府在法定期限内向本院提交证据如下： 证据1、土地承包和经济合同登记表（梁天国）； 证据2、柳东乡牛车坪村委会第五生产队承包合同统计表。 证据1-2证明梁天国于1984年与发包方订立土地承包经济合同。 证据3、柳州市郊区农村土地承包情况核实统计表（柳东乡牛车坪村第五小组）； 证据4、柳州市郊区延长农村土地承包期登记表（梁天国）； 证据5、《报告》。 证据3-5证明2000年土地延包时，梁天国承包土地情况进行了登记并公布，无人提出异议，并得到了柳州市郊区柳东镇牛车坪村经济联合社及柳东镇人民政府的同意，申请办理承包证。 第三人梁天国、谭木娇、梁庆珍、梁永生述称，被告向第三人核发土地承包证正确，理由与被告城中区政府的答辩意见一致，请求驳回原告的起诉。 第三人向本院提交证据如下： 证据1、承包土地山林使用证； 证据2、承包土地山林使用证； 证据3、承包土地山林使用证； 证据4、土地承包经营权证书。 证据1-4证明1985年初始发证后，对没有分的地由村民小组继续再分配，都是手写添加到证上的，且田地不是按人口分配，还有抽签分配的情况。 证据5、牛车坪村各组土地承包费登记表。证明原告签字认可双方发证亩数，征地后才引起争议。 证据6、人民调解笔录。证明分配土地是以抽签的形式，原告与第三人的争议是内部分配不合理，与被告发证行为无关，原告也认可当时的分配。 经庭审质证，本院对上述证据确认如下： 被告城中区政府提交的证据1-5的真实性各方均无异议，本院予以确认，证据的来源、形式合法，与本案争议事实相关联，对证据的合法性及关联性本院亦予确认。 原告提交证据1、3、9的真实性、合法性及关联性各方均无异议，本院予以确认；证据2、4、10、17是原告承包地的登记及发证材料，与本案无关，本院不予采纳；证据8的来源、形式不合法，本院不予采纳；证据5、6、7、11-16、18-37系原告与第三人之间承包地征收补偿分配纠纷的相关材料，与本案无关，本院不予采纳。 第三人提交证据1-4中除第三人梁天国户的承包证外，其他与本案无关，本院不予采纳；证据5的来源、形式不合法，本院不予采纳；证据6的真实性各方无异议，本院予以确认，该调解笔录可以证明原告与第三人因承包证发证事宜经过调解的事实，有城中区潭中街道办事处人民调解委员会盖印，对证据的合法性及关联性本院予以确认。 经审理查明，原告梁天俊、梁天德、梁天凤与第三人梁天国系兄弟姐妹关系，第三人梁天国与谭木娇系夫妻关系，第三人梁永生和梁庆珍系梁天国与谭木娇的儿女，四第三人均为牛车坪五组的村民。1984年实行农村集体土地家庭联产承包责任制期间，牛车坪五组在第一轮土地承包中与以梁天国为户主的承包户签订土地承包合同，将牛车坪五组的8.1亩集体土地发包给梁天国户承包经营，经原柳州市郊区柳东乡人民政府确认后于1985年1月1日向梁天国户颁发《承包土地、山林使用证》。1997年实行第二轮土地承包（土地延包）期间，牛车坪五组将原发包给梁天国户的8.1亩土地增加了1亩土地，共9.1亩土地继续发包给梁天国户承包经营，柳州市郊区柳东镇牛车坪村经济联合社、柳州市城中区牛车坪村民委员会对此予以确认，经柳州市郊区农村合作经济经营管理站审核登记造册，柳州市郊区柳东镇人民政府同意提出申请，柳州市郊区人民政府于2000年1月1日向梁天国户颁发《土地承包经营权证书》。在政府对原告及第三人的承包土地实施行政征收过程中，原告所在承包户获得的征地补偿款少于第三人梁天国承包户获得的征地补偿款，原告认为系因被告核发的土地承包证上登记于第三人梁天国户的土地多于原告承包户的土地所致，而原告与梁天国本为同一户家庭，承包土地应当平均分配，征地补偿也应当均分，原告遂提起本案诉讼，认为被告向第三人承包户颁发的承包证错误，请求判决撤销。 另查明，柳州市市郊区于2002年撤销，原柳州市市郊区的柳东镇划归柳州市城中区管辖。 本院认为，根据2009年修正的《中华人民共和国土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，被告城中区政府具有对土地承包经营权进行确认发证的法定职权依据，是本案的适格被告。 根据《中华人民共和国土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”以及第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”的规定，土地承包经营者自土地承包经营合同生效时取得土地承包经营权，县级以上人民政府为土地承包经营者发放相应的承包经营权证是对既有土地承包经营权的确认和对外宣告，属于行政确认行为，确认的基础是集体经济组织或者村民委员会与其成员签订的土地承包经营合同，因此，土地承包经营者是依据有效的土地承包合同而不是依据土地承包经营的行政确认取得土地承包经营权。本案中，第三人所在集体经济组织牛车坪五组将包括涉案争议地在内的集体土地发包给第三人承包经营，双方签订土地承包经营合同确定承包关系后，原柳州市郊区人民政府根据该土地承包合同对第三人取得的土地承包经营权进行确认，并向第三人颁发《土地承包经营权证书》，作出的行政确认行为符合法律规定，并无不当。原告认为其与第三人分户所得承包的土地应当平均，由此认为被告给两户颁发承包证记载的承包地面积也应当相同，该诉讼理由于法无据，本院不予支持。 若原告认为政府对其实际征收承包地的补偿不足，应当就征地补偿争议提起诉讼；若认为所在集体向其与第三人发包错误的，应向其集体经济组织申请变更或提起诉讼救济；若原告系认为其与第三人实际经营管理的承包地范围有争议，或是认为集体将其实际经营管理的土地发包给第三人承包的，则是对土地使用权的权属有争议，根据《土地管理法》第十六条关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定，应当通过土地权属纠纷调处确权程序处理。 综上所述，原告梁天俊、梁天德、梁天凤要求撤销被告城中区政府颁发的《土地承包经营权证书》理由不成立，对其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告梁天俊、梁天德、梁天凤的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告负担（已缴纳）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  覃 政 人民陪审员  邱丽慧 人民陪审员  梁咏川 二〇一九年十二月四日 法官 助理  此 兴 书 记 员  张 楠