江苏省东台市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏0981行初73号 原告：射阳县新坍镇新安村第三村民小组，住所地射阳县新坍镇新安村。 诉讼代表人：李立兵，性别，××族，居民，住射阳县。 诉讼代表人：路培亚，性别，××族，居民，住射阳县。 诉讼代表人：路培和，性别，××族，居民，住射阳县。 被告：射阳县自然资源和规划局（原射阳县国土资源局），住所地射阳县合德镇人民东路18号。 法定代表人：陈少祥，该局局长。 委托代理人：王立林，江苏崇本律师事务所律师。 第三人：射阳县新坍砖瓦厂，住所地射阳县新坍镇新安村三组。 法定代表人：王金才，该厂厂长。 原告射阳县新坍镇新安村第三村民小组（以下简称新安村第三村民小组）不服被告射阳县自然资源和规划局向射阳县新坍砖瓦厂（以下简称新坍砖瓦厂）颁发射国用（2006）第00422号国有土地使用证（以下简称422号土地证），向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月27日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因新坍砖瓦厂与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭审理了本案。原告新安村第三村民小组推选的诉讼代表人李立兵、路培亚、路培和，被告射阳县自然资源和规划局的副局长杨军及委托代理人王立林到庭参加诉讼，第三人新坍砖瓦厂经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 原告新安村第三村民小组诉称，422号土地证中的土地原为新坍公社新安大队第三生产队集体所有，属于集体土地。原射阳县新坍公社轮窑砖瓦厂革命委员会于1969年建窑，1970年5月建成，1972年8月28日与新坍公社新安大队第三生产队革命领导小组签订征用土地协议书，将原来“使用三队土地”改为“征用土地”，新坍第一砖瓦厂在生产取土时又多占用了新坍公社新安大队第三生产队集体土地9.68亩，但未作任何补偿。1998年4月12日，新坍镇人民政府将新坍第一砖瓦厂的产权转让给王新国，但没有将土地转让给王新国。1998年5月13日，射阳县乡镇企业改制工作领导小组作出的《关于同意将射阳县新坍砖瓦厂改制为股份合作制企业的批复》（射乡改复[1998]54号）文件中明确新坍砖瓦厂的总资产中不含7.2万平方米的土地使用权，土地是以有偿使用的方式给改制后的股份合作制企业王新国使用。2006年1月20日，射阳县人民政府向新坍砖瓦厂颁发422号土地证，将新安村三组7.2万平方米的集体土地使用权变更为新坍砖瓦厂享有（现归王金才），侵害了原告的合法权益。故原告请求判决撤销被告颁发给新坍砖瓦厂的422号土地证。 原告新安村第三村民小组向本院提交了以下证据： 1.落款日期为2011年11月27日的举报信以及落款日期为2013年5月3日的证明各1份。拟证明案涉土地属于射阳县新坍镇新安村三组的集体土地。 2.落款日期为1998年4月10日的《关于土地使用权限的协议书》第一页和最后一页。拟证明案涉土地使用权没有给新坍砖瓦厂，仍是新××镇××组的土地。 3.射乡改复[1998]54号《关于同意将射阳县新坍砖瓦厂改制为股份合作制企业的批复》1份。拟证明7.2万平方米的土地使用权不属于新坍砖瓦厂。 4.422号土地证1份。拟证明2016年1月18日新坍镇人民政府通过新安村的村支部书记唐政将422号土地证交给新安村第三村民小组，三组群众向有关领导救助，要求给予查询并确权的事实。 5.电视台采访材料1份。拟证明新坍砖瓦厂滥挖新安村第三村民小组以及周围的土地。 6.2018年2月9日射阳县新坍镇新安村村民委员会出具的证明1份。拟证明原告的诉讼代表人李立兵是新××镇××组的村民。 7.信访案件办理呈批表以及2018年9月29日射阳县人民政府出具的《申请复查不予受理告知书》（射信复不受字[2018]31号）各1份。拟证明原告就案涉土地问题一直在信访，116.68亩土地是新安村三组的土地。 8.1972年8月28日《征用土地协议书》1份。拟证明原告的土地没有得到安置和补偿。 被告射阳县自然资源和规划局辩称，1、案涉土地性质属于国有土地，原告对该国有土地不享有任何权利，因此，原告与案涉行政行为无利害关系，不具有行政诉讼原告的主体资格。2、原告早在2010年左右就因案涉土地向有关部门信访，在信访过程中早就知晓案涉行政行为的内容，现原告于2019年8月提起本案诉讼，已超过法定的起诉期限。因此，原告的起诉不符合法定起诉条件，请求依法驳回原告的起诉。 被告射阳县自然资源和规划局向本院提交以下证据： 1.1972年8月28日《征用土地协议书》1份。拟证明案涉土地于1972年8月28日被新坍公社砖瓦厂革命委员会征用。 2.射国用（1993）字第15-00-015号《国有土地使用证》1份。拟证明案涉土地1993年初始登记时使用权性质是国有，2005年变更登记，其中一小块土地被中国联通公司盐城分公司作为电信设施征用。 3.财务账册账页1页。拟证明新坍砖瓦厂向原告支付土地补偿金的事实。 4.2012年7月6日原射阳县国土资源局作出的《关于新××镇××组村民李立兵同志反映问题的答复》（射国土信答[2012]3号）。拟证明在答复中已载明了案涉土地行政登记的过程，该答复由原告诉讼代表人李立兵于2012年7月19日签收确认，原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限。 5.落款日期为2013年9月9日的《信访复查申请书》1份。拟证明原告至少在2013年就知道案涉422号土地证的事实，原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限。 6.1992年案涉土地权属初始登记的卷宗（含地籍调查表、宗地草图、边长勘丈记录表、地籍调查法人代表身份证明书、土地登记审批表、初始土地登记申请书、征用土地协议书、土地使用权权属来源证明、土地归户卡各1份）；2005年土地权属变更登记的卷宗（含地籍调查表、边长勘丈记录表、宗地草图、2005年5月26日射阳县新坍第一砖瓦厂出具的报告、2005年5月25日中国联通公司盐城分公司出具的报告、协议书、土地登记审批表、土地使用权权属变更批复、射国用（1993）字第15-00-015号《国有土地使用证》、422号土地证各1份）。拟证明案涉422号土地证的颁证行为事实依据充分，程序合法。 第三人新坍砖瓦厂经本院通知未参加诉讼，亦未向本院提交书面意见及证据。 经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见为：证据1的真实性及证明目的有异议，不能证明案涉土地使用权仍属于原告；证据2-4的真实性无异议，关联性有异议，不能证明案涉土地使用权属于原告；证据5的真实性有异议，只能证明原告对案涉土地权属存在争议，不能证明案涉土地使用权仍属于原告；证据6的真实性无异议；证据7的真实性无异议，证明目的有异议，不能证明原告具有本案的起诉资格；证据8的真实性无异议，证明目的有异议。 原告对被告所举证据的质证意见为：证据1的真实性无异议，但新坍砖瓦厂没有对原告进行补偿和安置；证据2的真实性无法确认，原告对该份证据不知情；证据3的真实性无法确认，原告没有得到补偿金；证据4的真实性无异议，原告的诉讼代表人李立兵收到该份答复；证据5的真实性无异议，新坍镇人民政府收到原告的申请书后，没有向原告作出答复；证据6的真实性无法确认，案涉土地使用权应当属于原告。 经审理查明，1972年8月28日，原射阳县新坍公社轮窑砖瓦厂革命委员会与射阳县新坍公社新安大队第三生产队革命领导小组签订《征用土地协议书》。1993年6月，射阳县人民政府向新坍砖瓦厂颁发射国用（1993）字第15-00-015号《国有土地使用证》，该证载明：土地坐落于新××乡××组，用地面积71854.12平方米。2005年5月，中国联通公司盐城分公司需要在射阳县新坍第一砖瓦厂土地范围内新建联通铁塔一座，用地面积144平方米。后射阳县新坍第一砖瓦厂与中国联通公司盐城分公司分别向原射阳县国土资源局出具报告，请求办理144平方米土地使用权变更手续。2005年7月25日，射阳县新坍第一砖瓦厂与中国联通公司盐城分公司签订《协议书》一份，约定由中国联通公司盐城分公司在射阳县新坍第一砖瓦厂新建联通铁塔一座，用地面积144平方米。2005年9月27日，原射阳县国土资源局向中国联通公司盐城分公司作出《土地使用权权属变更批复》，同意中国联通公司盐城分公司与射阳县新坍第一砖瓦厂变更土地使用权权属，变更土地面积为144平方米。2006年1月20日，射阳县人民政府向新坍砖瓦厂颁发422号土地证，该证载明：土地使用权人是新坍砖瓦厂，土地坐落于新××镇××组，地号是15-00-015，使用权类型是划拨，使用权面积是71710平方米。 另查明，2012年7月6日，原射阳县国土资源局作出《关于新××镇××组村民李立兵同志反映问题的答复》（射国土信答[2012]3号），主要内容是：“李立兵同志，你于2012年6月27日来信反映‘新坍镇人民政府、新坍国土所在未经任何法定程序的情况下，擅自将原属于新××镇××组村民的集体土地变更为国有土地’的问题，县信访局于2012年6月27日转我单位办理,……现答复如下：……2、射国用（2006）第00422号国有土地使用证为新坍砖瓦厂企业改制后依法申请土地登记发证取得。2005年7月25日中国联通公司盐城分公司在射阳县新坍砖瓦厂范围内新建联通铁塔选址后，于2005年9月27日经射阳县人民政府批准，同意中国联通公司盐城分公司并依出让方式取得部分原射阳县新坍砖瓦厂国有土地使用权。对于该宗地剩余土地，我局依据射阳县乡镇企业改制工作领导小组[射乡改（1998）54号]文件，对改制后的新坍砖瓦厂依法重新登记发证……。”原告的诉讼代表人李立兵在该答复的落款处注明“国土所是执行新坍乡政府指定文件办理。无异议。李立兵2012年7.19日”字样。 2013年9月9日，原告的诉讼代表人李立兵曾以“射阳县新坍镇新安村三组全体群众代表人”的身份向射阳县人民政府提交《信访复查申请书》，请求射阳县人民政府复查新坍镇人民政府的信访事项答复意见。该复查申请书中部分内容载明：“……五、1997年第一砖瓦厂倒闭，这时土地就该归还村民耕种。而镇政府不根据国家相关法律的规定，不按法律程序，不执行土地法具体条文，擅自用违法的射国用[2006]00422文件来欺骗群众给外地个人办窑厂……。”审理中，原告陈述2016年1月18日通过射阳县新坍镇新安村村支部书记唐政转交给了原告422号土地证。原告认为射阳县人民政府向新坍砖瓦厂颁发422号土地证的行为损害了其合法权益，遂提起本案行政诉讼，要求撤销422号土地证。 再查明，2015年12月24日，射阳县人民政府作出射政发〔2015〕145号《关于实施不动产统一登记的通告》，规定自2015年12月30日起，在全县范围内实施不动产统一登记，并从即日起按不动产统一登记要求受理相关业务。原射阳县国土资源局为射阳县不动产登记机构。另根据《射阳县机构改革方案》和《中共射阳县委机构编制委员会办公室关于确定县自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》的规定，原射阳县国土资源局（射阳县规划局、射阳县不动产登记局）的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建射阳县自然资源和规划局，不再保留射阳县国土资源局（射阳县规划局、射阳县不动产登记局）。射阳县国土资源局除监督防止地下水污染职责、农田整治项目管理职责、地质灾害防治相关职责以外的职责由射阳县自然资源和规划局行使。 本院认为，《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。《不动产登记暂行条例》施行后，本案所涉单一的土地登记转变为不动产统一登记。根据射阳县人民政府制定的《关于实施不动产统一登记的通告》等规范性文件，自2015年12月30日起，射阳县范围内的不动产登记的法定职责统一由射阳县国土资源局承担，即原射阳县人民政府行使的土地登记职权由原射阳县国土资源局承继。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据中共射阳县委机构编制委员会办公室作出的《关于确定县自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》文件精神，原射阳县国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建射阳县自然资源和规划局，不再保留射阳县国土资源局。本案的被告应为继续行使原射阳县国土资源局职权的射阳县自然资源和规划局。 公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件。起诉期限是当事人提起行政诉讼的条件之一，不符合起诉期限条件，意即未在法定期限内向人民法院提起诉讼的，当事人便丧失了向法院提起诉讼的权利。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释〔2000〕８号，2018年2月8日废止）第四十一条第一款规定:“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（2018年2月8日施行）第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，根据原告自身提交的422号土地证中的记载以及原告的当庭陈述，原告至迟在2016年1月18日就已经知晓了被告向第三人新坍砖瓦厂颁发422号土地证的内容，其于2019年8月才向本院提起本案行政诉讼，已超过了法定的起诉期限。 关于原告提出本案应适用二十年最长起诉期限的问题。适用最长起诉期限的前提是当事人既不知道诉权和起诉期限，亦不知道行政行为的内容。如果当事人在此期间已经知道行政行为的内容，那么起诉期限则要从知道行政行为之日起计算，不再适用二十年最长起诉期限。本案原告于2016年1月18日即知道被诉行政行为的内容，不符合适用二十年起诉期限的法定条件。同时，原告主张多次上访要求解决补偿和安置问题，政府一直未解决才提起本案行政诉讼。对此，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。所谓“不属于其自身原因耽误起诉期限”，是指在有效起诉期限内，基于地震、洪水等客观原因无法起诉而耽误的期间，或者基于对有关国家机关答应处理涉案争议的信赖，等待其处理结果而耽误的期间。因放弃法定起诉救济权利申诉上访等原因耽误法定起诉期限的，均不属于依法应当扣除起诉期限的情形。原告主张一直提出异议，但没有举证证明存在依法应当扣除起诉期限的情形，且被告在2012年已作出了相关信访答复意见，原告认为未超过法定起诉期限，缺乏事实和法律根据。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，裁定如下： 驳回原告射阳县新坍镇新安村第三村民小组的起诉。 案件受理费50元，于本裁定生效后退给原告射阳县新坍镇新安村第三村民小组。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。 审 判 长  张俊宏 审 判 员  丁 惠 人民陪审员  丁祥林 二〇一九年十二月二十六日 法官 助理  汤晓青 书 记 员  乐 梅 附：本裁定适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用的解释》（法释﹝2018﹞1号） 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。