广东省珠海市金湾区人民法院行 政 判 决 书(2019)粤0404行初290号原告：珠海斗门西埔金泰门诊部，住所地：广东省珠海市斗门区井岸镇西埔路恒辉花园23号。负责人：孔瑞。委托诉讼代理人：甘智慧，广东大同（珠海）律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨小虹，广东大同（珠海）律师事务所律师。被告：珠海市斗门区卫生健康局，住所地：广东省珠海市斗门区白蕉镇桥东连兴路80号负责人：徐晓丽，局长。参加诉讼行政机关负责人：黎艺飞，副局长。委托诉讼代理人：黄艳磊，广东中晟律师事务所律师。委托诉讼代理人：谢淑映，广东中晟律师事务所律师。原告珠海斗门西埔金泰门诊部（以下简称金泰门诊部）诉被告珠海市斗门区卫生健康局（以下简称斗门卫生局）、卫生行政管理一案，本院于2019年7月16日受理后，依法组成合议庭，于2019年8月20日公开开庭进行了审理。原告金泰门诊部的负责人孔瑞、委托诉讼代理人甘智慧、杨小虹，被告斗门卫生局的参加诉讼负责人黎艺飞、委托诉讼代理人黄艳磊、谢淑映到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月28日，被告斗门卫生局对原告金泰门诊部作出《行政处罚决定书》（斗卫医罚[2019]11号，以下简称11号《行政处罚决定书》），认定原告出借《医疗机构执业许可证》。原告的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十三条第一款的规定，依据第四十六条的规定，决定予以1.没收违法所得84万元；2.罚款人民币5000元；3.吊销《医疗机构执业许可证》的行政处罚。原告不服遂诉至法院。原告诉称，2019年5月30日,原告负责人孔瑞及代理人参与听证。听证中,被告并未能提供其在斗卫医罚告[2019]6号《行政处罚事先告知书》中拟作出处罚所依据事实证据和法律依据,且其调查员在听证中陈述的调查过程程序不当,原告对此已在听证中提交了《陈述及申辩意见书》及证据,同时也在听证中对其处罚程序的不正当性提出申辩。原告认为,被告作出的11号《行政处罚决定书》缺乏事实和法律依据,且未依法开展调查程序,其所谓处罚事实依据并不具有法律效力。被告因本案的相关事宜,已经在2019年4月1日作出斗卫医罚[2019]5号《行政处罚决定书》（以下简称5号《行政处罚决定书》）,原告也已履行完毕该决定书的行政处罚,被告就同一行为再次作出行政处罚,已经违反“一事不二罚”的规定。综上所述,被告作出11号《行政处罚决定书》缺乏事实和法律依据,且违反“一事不二罚”的规定,已然违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定,请求撤销被告作出的11号《行政处罚决定书》，并判令被告承担本案诉讼费。原告向本院提交以下证据：1.《行政处罚事先告知书》（斗卫医罚告[2019]4号）；2.《行政处罚决定书》（斗卫医罚[2019]5号）；3.《珠海市斗门区非税收入罚款通知书》4.《行政处罚事先告知书》（斗卫医罚告[2019]6号）；5.《行政处罚听证通知书》（斗卫罚听[2019]1号）；6.《行政处罚决定书》（斗卫医罚[2019]11号）。被告辩称，原告的诉讼请求没有事实和法律依据,应依法予以驳回。主要理由有：一、原告存在出借《医疗机构执业许可证》的违法行为,事实清楚。2018年12月,被告接到珠海市公安局斗门分局转来线索,根据珠海市公安局斗门分局于2018年9月6日、9月7日、9月30日对原告的经营者孔瑞的《讯问笔录》,原告存在出借《医疗机构执业许可证》的行为。被告于2018年12月24日上午派出卫生监督行政执法人员对孔瑞进行依法询问,孔瑞承认金泰门诊部开办以来没有参与经营,其在2009年8月至2018年8月期间先后将金泰门诊部交给苏宗端、郑清航、陈姓男子、王福勇等人经营。孔瑞在询问笔录中以及《经营收入确认书》中均有确认于2009年8月至2018年8月期间因出借《医疗机构执业许可证》收入共计84万元,同时称因以现金形式收取,故无法向相关执法人员提供租金明细。同时,孔瑞对《合作经营协议书》、《移交清单》、《补充协议》的真实性均予以确认并签名按捺指模。《合作经营协议书》中约定“合作期间乙方独立经营管理门诊部”、“乙方必须在2011年12月31日前清偿合作期间产生的债务(如:房屋租金、工人工资、药费和税金等),不得隐瞒门诊部的债务”;《移交清单》中明确列明孔瑞将原告的《税务登记证》、《医疗机构执业许可证》、《医疗机构诊疗科目核定表》、公章、财务专用章、发票专用章、建设银行电子回单柜用户卡及医疗单位收费专用发票均移交给苏宗端；《补充协议》约定苏宗端退出原告的实际经营管理,由丙方即郑清航参与实际经营管理,乙方在此前《合作经营协议书》中所有的权利义务由丙方继受。由此可见,原告的负责人孔瑞实际上不参与原告的经营,全权交由他人管理经营,同时孔瑞亦因此每月收取经营管理费。随后郑清航、陈姓男子,王福勇相继承包参与原告的实际经营，孔瑞均有收取相应经营管理费但不实际参与原告的经营。原告也从未因变更主要负责人而向相关卫生行政部门办理相关变更登记。孔瑞于2018年9月6日、9月7日、9月30日三次接受公安机关讯问时也承认了上述行为,明确自己不参与管理,也表明自己不清楚原告有什么工作人员,也不清楚架构及分工情况、接待病人治病的具体流程,其不插手或过问具体经营事宜。同时被告查明实际参与原告经营的苏宗端、郑清航、王福勇不是执业(助理)医师。据前述,原告出借《医疗机构执业许可证》并收取租金的行为事实清楚,证据充分。二、被告依法作出的行政处罚决定程序合法、事实清楚、证据充分,且没有违反“一事不二罚”的规定1、被告依法作出的涉案行政处罚决定程序合法、事实清楚、证据充分。被告依据《中华人民共和国行政处罚法》《卫生行政处罚程序》《医疗机构管理条例》作出案涉处罚决定。依法告知原告享有陈述、申辩权,亦根据原告的要求依法组织听证，充分听取其陈述和申辩的理由。2、被告不存在就同一行为再次做出行政处罚的行为。本案，被告系依据《医疗机构管理条例》第二十三条第一款、第四十六条的规定，就原告出借《医疗机构执业许可证》的违法行为,作出案涉行政处罚决定。原告所提及的5号行政处罚决定,被告系就原告存在因医疗质量管理制度落实不到位导致医疗质量管理胡乱的违法行为，依据《医疗质量管理办法》第十七条、第四十四条第三项的规定做出的。2018年8月27日,被告接到群众投诉,原告为病人做手术的过程中增加费用。被告依法调查后，以法定程序作出5号《行政处罚决定书》给予原告1.警告;2.罚款人民币5000元的行政处罚。原告已于2019年4月1日主动缴纳罚款，该案已结。该案与本案是两项不同的违法行为,被告分别就原告的两项违法行为,依据各自相应的法律规定所做出的两个行政处罚,不存在就同一行为再次做出行政处罚的行为。综上,被告作出案涉行政处罚决定,事实清楚,证据确凿充分,程序合法,具有明确的法律依据,适用法律正确,属于合法行政行为。因此,原告的诉讼请求均没有事实和法律依据,请求依法驳回原告全部诉讼请求。被告斗门卫生局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：1.现场笔录；2.现场照片；3.询问笔录；4.经营收入确认书；5.合作经营协议书、移交清单和补充协议、孔瑞身份证复印件、《医疗机构执业许可证》;6.讯问笔录；7.案件受理记录；8.立案报告;9.询问笔录；10.金泰门诊部出借《医疗机构执业许可证》租金明细单；11.医生执业注册联网管理系统截屏、证明；12.案件调查终结报告;13.关于同意延长珠海斗门西埔金泰门诊部行政处罚案件办理期限的批复；14.合议记录;15.合议记录；16.重大行政执法决定法制审核意见书；17.卫生行政执法事项审批表;18.行政处罚事先告知书；19.送达回证；20.原告陈述及申辩意见书；21.行政处罚听证通知书；22.卫生计生行政处罚听证公告；23.听证笔录;24.原告在听证程序中提交的证据材料；25.听证意见书;26.卫生行政执法事项审批表；27.行政处罚决定书；28.送达回执；29.广东省非税收入（电子）票据；30.《行政处罚决定书》（斗卫医罚[2019]5号）的案件受理记录、询问笔录、现场笔录、立案报告、询问笔录、现场照片、案件调查终结报告、合议记录、行政处罚事先告知书（斗卫医罚告[2019]4号）、送达回执、卫生行政执法事项审批表、《行政处罚决定书》（斗卫医罚[2019]5号）、送达回执、广东省非税收入（电子）票据、结案报告；31.《医疗机构管理条例》《中华人民共和国行政处罚法》《卫生行政处罚程序》《珠海市卫生局行政处罚自由裁量权细化标准（暂行）》。经庭审质证，原告及被告提交的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求且具有真实性、合法性及关联性，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。经审理查明，2009年8月27日，孔瑞作为甲方与乙方苏宗端签订《合作经营协议书》，第二条约定“乙方须每月向甲方支付经营管理费人民币壹万柒仟元整。经营管理费从每年的7月1日起增加5%……合作期间乙方独立经营管理门诊部。”同日，孔瑞将原告的税务登记证、《医疗机构执业许可证》、《医疗机构诊疗科目核定表》、公章、财务专用章、发票专用章等移交给苏宗端。2014年1月11日，甲方孔瑞、乙方苏宗端与丙方郑清航签订《补充协议》，“约定从2014年1月11日起，乙方退出原告的实际经营管理，由丙方参与实际经营，乙方此前在《合作经营协议书》中所有的权利义务，由丙方继受……甲丙双方同意，每月10日前丙方向甲方支付人民币壹万伍仟元的经营管理费……”2018年9月6日，斗门公安局新青派出所因孔瑞涉嫌强迫交易罪对其进行讯问，孔瑞称，2009年8月至2012年5月，苏宗端、游金祥每月支付17000元经营管理费；2012年5月与苏宗端签订《补充协议》，承包方由苏宗端、游金祥改为苏宗端一人，并延长合作期限，从2012年5月至2014年1月，苏宗端每月支付17000元经营管理费；2014年1月至2017年上半年，郑清航每月支付12000元左右经营管理费；到了2017年上半年郑清航告诉孔瑞要去其他地方干活，姓陈的男子想承包金泰门诊部，口头协议，每月支付1万元经营管理费；2018年2月份，王福勇接收金泰门诊部，每月支付1万经营至今。孔瑞还称：“虽然我与承包方之间签订的是合作经营协议，但我本人只负责提供医疗办公设备，办理医疗证照变更审批手续，协助承包方处理医疗事故纠纷，其他经营的事情都由承包方负责，我不插手也不会去过问”。2018年9月14日公安机关在对王福勇的《讯问笔录》中，王福勇称其每月交1万元租金给孔瑞。2018年12月12日，被告接珠海市公安局斗门分局转来的对孔瑞的《讯问笔录》（2018年9月6日、9月7日、9月30日），据其笔录，原告存在出借《医疗机构执业许可证》的行为。12月24日，被告对孔瑞进行询问，《询问笔录》中孔瑞称，签订协议后苏宗端每月给经营管理费，从2009年8月至2012年6月总共足额支付30万元，付现金没有单据。2012年6月至2014年1月，每月1万元左右，总共足额支付15万元。2014年1月与郑清航签订《补充协议》至2015年底结束，每月1万元，有时现金有时转账，总共实际支付15万。2015年年底后姓陈的过来经营至2018年4月份，每月1万元，总共20万，主要是拿现金。王福勇从2018年4月份至2018年8月份，每月1万，总共4万，转账支付。孔瑞还称：“（把《医疗机构执业许可证》租借给别人经营）应该是不符合规定的，（在新青派出所做的询问笔录）全部属实，（金泰门诊部的组织架构、工作人员及其分工、接待病人的具体流程，）以前还知道一点，王福勇来后不让我管，我都不知道。”同日签署了《经营收入确认书》。2019年3月22日，被告对孔瑞进行询问时，孔瑞确认《经营收入确认书》是其签署，因时间太长，给的现金，没办法写出明细，仅有2018年4月至8月，每月1万元总计4万元因为是银行转账，可以给出明细。在《询问笔录》中，孔瑞称与苏宗端等人是合作经营，业务方面苏宗端等是独立经营，但他也有权利义务。对于原告及负责人孔瑞的行为，被告经合议、审核、审批后于2019年4月30日作出《行政处罚事先告知书》，直接送达孔瑞，孔瑞签收时提出听证要求。5月5日，原告提交陈述及申辩意见书。5月17日，被告直接送达行政处罚听证通知书，并发布听证公告。5月30日，原被告进行听证，制作了听证笔录。原告进行了陈述申辩。被告出示了3组证据，包括第一组《合作协议》、《补充协议》、《移交清单》，第二组《现场笔录》、《询问笔录》（2018年12月24日、2019年3月22日），第三组公安部门的《讯问笔录》，原告对此进行了质证。原告亦举示了相关证据。2019年6月28日，被告作出被诉11号《行政处罚决定书》，并于同日直接送达原告。另查明，2018年8月，原告因在为病人做手术过程中增加费用，被被告查处，被告于2019年4月1日作出5号《行政处罚决定书》，认定原告因医疗质量管理制度落实不到位导致医疗质量管理混乱，违反了《医疗质量管理办法》第十七条的规定，依据第四十四条第三项，决定给予罚款5000元的行政处罚。该处罚原告已执行完毕。再查明，苏宗端、郑清航、王福勇不是执业（助理）医师。本院认为，本案的争议焦点为被告斗门卫生局作出《行政处罚决定书》是否合法。一、被告斗门卫生局是否具有作出该处罚决定的职权依据。根据《医疗机构管理条例》第四十条：“县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权：……（四）对违反本条例的行为给予处罚。”因此，被告对违反本条例的行为具有作出行政处罚的职权。二、被告作出处罚决定依据的事实是否清楚，证据是否确凿。《合作经营协议书》《补充协议》明确约定“合作期间乙方独立经营管理门诊部”及“乙方必须向甲方支付经营管理费人民币壹万柒仟元整。经营管理费从每年的7月1日起增加5%”，《移交清单》明确孔瑞已将《医疗机构执业许可证》正副本移交给了乙方苏宗端。此亦与孔瑞与王福勇在斗门公安局对其制作的《讯问笔录》及被告制作的《询问笔录》中的陈述相互印证。因此，原告出借《医疗机构执业许可证》事实清楚，证据确凿。孔瑞称其有参与经营管理，但《合作经营协议书》关于甲方义务的约定“甲方协助乙方办理医疗证照变更审批手续，协助乙方处理门诊部的医疗事故和医疗纠纷等事宜，由此产生的一切费用均由乙方承担”，证明孔瑞仅在必须由负责人处理的事项时才需进行配合处理。《合作经营协议书》名为合作，实为出借《医疗机构经营许可证》，孔瑞不负责门诊部的经营盈亏，仅每月收取固定出借许可证费用。且在公安机关的《讯问笔录》中，孔瑞明确表示，其只履行协议约定的义务，收取一定经营管理费，不参与门诊部利润分成，也不清楚人员情况及治疗流程。孔瑞称其参与经营管理，与他人是合作经营门诊部，与事实不符，与常理不符。至于原告称被告在诉讼中使用的证据在听证时没有进行质证。在听证程序中出示的原告进行过质证的证据包括第一组《合作经营协议书》、《补充协议》、《移交清单》，第二组《现场笔录》、《询问笔录》（2018年12月24日、2019年3月22日），第三组公安部门的《讯问笔录》。根据该三组证据，即可以认定原告及孔瑞出借《医疗机构执业许可证》的事实存在。至于本案中被告处出示的证据30，即原告所称的未在听证中进行质证的证据，也是被告作出5号《行政处罚决定书》所采用的证据，被告称是为了回应原告一事不二罚而提供的，并非认定涉案11号《行政处罚决定书》的事实证据。对此主张，本院予以采信。原告称公安机关的《讯问笔录》不能作为证据使用。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条规定：“据行政诉讼法第三十一条第一款第（一）项的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：……（二）提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章……”公安机关的《讯问笔录》是在其行使职权过程中形成的，具有客观真实性，符合证据的法定形式，能够在本案中作为证据使用。至于其是否在另外刑事案件中经质证，并不影响本案对其质证，及用作认定案件事实的证据。原告称两份《询问笔录》（2018年12月24日、2019年3月22日）是作出5号《行政处罚决定书》的证据，被告在作出本案被诉行政处罚决定时没有进行调查询问。但根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条的规定，被告在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据不能作为认定被诉行政行为合法的依据。但法律法规并没有禁止行政机关采用其所作出的另外行政处罚案件中收集到的证据。该两份《询问笔录》是被告在对原告前一份5号行政处罚中收集的证据，证明原告存在医疗质量管理制度落实不到位导致医疗质量管理混乱的事实的同时，也能够证明本案的事实即原告及孔瑞出借《医疗机构执业许可证》。且该两份《询问笔录》在听证程序中已出示并经双方质证，能够作为被告认定案件事实的证据。被告采用该组证据，并据此作出11号行政处罚，并不违反法律规定。原告称该证据已在5号行政处罚中使用，不能在11号行政处罚中使用，否则违反一事不二罚的理由不成立，本院不予支持。至于违法所得84万元的事实。依据《合作经营协议书》《补充协议》《补充协议》的约定，2009年7月1日至2014年1月11日，孔瑞应收取苏宗端1257409元。2014年1月11日至2017年上半年应收取郑清航每月15000元。即2009年7月至2017年上半年，依据合同约定原告出借《医疗机构营业许可证》收入不止180万元，合计数额远远超过其自认的84万元。根据孔瑞第一次在斗门新青派出所的《询问笔录》中，自认2009年8月至2012年5月，苏宗端、游金祥每月支付17000元经营管理费；从2012年5月至2014年1月，苏宗端每月支付17000元经营管理费；2014年1月至2017年上半年，郑清航每月支付12000元左右经营管理费。该份孔瑞供述与三份合同能相互佐证。且根据孔瑞的自认，另有2017年上半年至2018年2月份，收取姓陈的男子每月10000元。2018年2月至案发收取王福勇总计4万元。原告的自认是认定案件事实的重要证据形式。孔瑞在被告斗门卫生局对其询问时，供述的违法所得是84万元，并以《经营收入确认书》的形式明确对经营收入84万元予以确认，构成对出借《医疗机构执业许可证》取得收入的事实的自认。基于诚实信用原则，在行政机关已充分保障被处罚人的程序权利的情况下，被处罚人的自认可以作为认定案件事实的依据，而在行政程序之后，被处罚人再行推翻上述事实，则需要提供充分的相反证据，否则将对行政法律秩序的安定性造成损害。孔瑞是在陈述申辩权及听证权等程序性权利得到充分保障、并在没有受胁迫或存在重大误解等不利情形的情况下作出的上述自认，且无其他相反证据能推翻的情况下，其自认可以作为认定案件事实的重要证据。孔瑞与承租者之间的合同与孔瑞供述及自认、王福勇的供述，能够形成证据链，证明孔瑞出借《医疗机构执业许可证》收入超过84万元的事实。被告以原告两次自认数额中的较低数额84万元作为原告违法所得，符合常情常理，不违背事实。三、被告适用法律是否正确。《医疗机构管理条例》第二十三条第一款规定：“《医疗机构执业许可证》不得伪造、涂改、出卖、转让、出借。”第四十六条：“违反本条例第二十三条规定，出卖、转让、出借《医疗机构执业许可证》的，由县级以上人民政府卫生行政部门没收非法所得，并可以处以5000元以下的罚款；情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》。”《医疗机构管理条例实施细则》第七十九条规定：“转让、出借《医疗机构执业许可证》的，没收其非法所得，并处以三千元以下的罚款；有下列情形之一的，没收其非法所得，处以三千元以上五千元以下的罚款，并吊销《医疗机构执业许可证》：……（二）转让或者出借《医疗机构执业许可证》是以营利为目的；……（四）转让、出借《医疗机构执业许可证》给非卫生技术专业人员；……”孔瑞以营利为目的，出借《医疗机构执业许可证》给非执业（助理）医师的苏宗端、郑清航、王福勇等人，违反了上述行政法规的规定，被告据上述法规、规章，作出涉案11号《行政处罚决定书》，适用法律法规正确，处罚适当。四、被告作出处罚决定的程序是否合法。依据《中华人民共和国行政处罚法》、《卫生行政处罚程序》的规定，被告于收到公安转来线索后，对原告负责人孔瑞进行了询问，2018年12月30日立案，并调查取证，合议后于2019年4月30日，作出了《行政处罚事先告知书》并送达原告，听取了原告陈述申辩，并告知原告听证权利，且依法举行了听证。之后制作了《听证意见书》，其后经审批，于2019年6月28日作出涉案11号《行政处罚决定书》，并送达原告。被告已依法充分保障了原告的程序性权利。《卫生行政处罚程序》第二十九条规定：“卫生行政机关应当自立案之日起三个月内作出行政处罚决定。因特殊原因，需要延长前款规定的时间的，应当报请上级卫生行政机关批准。”被告经珠海市卫生健康局批准同意，案件办理期限延长三个月。因此，被告作出行政处罚的程序合法。至于原告所称被告“一事二罚”。被告作出5号《行政处罚决定书》针对的是原告在为病人做手术过程中增加费用的行为，认为原告医疗质量管理制度落实不到位，医疗质量管理混乱，而作出的处罚。本案11号《行政处罚决定书》针对的是原告出借《医疗机构执业许可证》的行为，而作出的处罚。非“一事”，作出处罚的法律依据也不同，因此，被告并非“一事二罚”。综上，被告斗门卫生局作出《行政处罚决定书》（斗卫医罚[2019]11号），认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告珠海斗门西埔金泰门诊部的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告珠海斗门西埔金泰门诊部负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审 判 长  饶 伟审 判 员  吴作栋人民陪审员  张泉英二〇一九年十二月十二日法官助理袁明亮书记员徐毅成