河南省商丘市睢阳区人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫1403行审160号申请执行人：商丘市自然资源和规划局，住所地：河南省商丘市睢阳区。法定代表人：郭幸生，职务：局长。委托代理人：杨鹏，该单位工作人员。委托代理人：房家乐，该单位工作人员。被执行人：商丘市商盛建材有限公司，住所地：商丘市梁园区。法定代表人：聂德海（现法定代表人：聂建军）。委托代理人：王占民，河南扬善律师事务所律师。申请执行人商丘市自然资源和规划局于2019年9月6日向本院申请强制执行其于2018年8月23日作出的商国土资执罚（2018）1012号行政处罚决定书。本院立案后，依法组成合议庭，对其申请进行了审查，并于2019年9月20日作出（2019）豫1403行审148号行政裁定书。申请执行人商丘市自然资源和规划局在法定期限内向商丘市中级人民法院申请复议，商丘市中级人民法院于2019年11月19日裁定指令本院对商丘市自然资源和规划局申请执行商国土资执罚（2018）1012号行政处罚决定立案受理。本院于2019年12月6日立案，依法组成合议庭，对其申请进行审查，现已审查完毕。申请执行人商丘市自然资源和规划局于2018年8月23日作出商国土资执罚[2018]1012号行政处罚决定书，决定对被执行人商丘市商盛建材有限公司作如下处罚：1、责令你单位退还非法占用的21513平方米土地。2、鉴于你单位非法占用的108平方米林地不符合双八镇土地利用总体规划，限你单位在接到本处罚决定书之日起15日内，自行拆除在该宗地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。3、对你单位非法占用的21513平方米土地，按每平方米10元并处罚款，罚款额215130元。根据国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》相关规定，对你单位在非法占用的21405平方米为建设用地上新建的建筑物和其他设施，由你单位与合法的土地所有者或使用者协商解决。申请执行人商丘市自然资源和规划局向本院申请执行商国土资执罚（2018）1012号行政处罚决定以下处罚项：1、责令你单位退还非法占用的21513平方米土地。2、鉴于你单位非法占用的108平方米林地不符合双八镇土地利用总体规划，限你单位在接到本处罚决定书之日起15日内，自行拆除在该宗地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。3、对你单位非法占用的21513平方米土地，按每平方米10元并处罚款，罚款额215130元。被执行人提出异议认为：商盛公司是2008年政府招商引资去的，选好用地申请人预审了，交给国土资源局10万元保证金，建厂合格验收后把保证金退还了。建厂是梁园区国土资源局局长牵头建的，到2018年从没下达任何催办手续，2018年测量土地时只是说办证，从没说罚款。申请人所作出的行政处罚缺少法律和事实上的依据，背离了公平公正的原则，对整个建材市场造成严重损害。被执行人所建的新型建材企业是经过政府多部门联合检查验收给予批准的企业，验收部门之一就是原国土资源局，梁园区国土分局出具了符合规划的证明，正是因为国土部门的审查，企业才建的，如果认定该建设经营和用地违法，前提也是政府的错误行为所致，对于损失原国土资源局应当予以赔偿。自被执行人投资建设以来，至今长达十余年申请人从未向被执行人发出过用地违法的手续，而是被执行人申请完善用地手续，申请人以欺骗的方式收取被执行人的保证金，要求被执行人配合所谓的验收。因此，行政处罚失去了事实基础，错误处罚不应执行。经审查查明，2007年，商丘市梁园区为加强全区耕地保护，梁园区人民政府根据（豫政[2005]54号）文件通知，对全区范围内的黏土砖瓦窑厂进行拆除整顿，梁园区人民政府严格落实省政府要求，对全区范围内的黏土砖瓦窑厂全部进行了拆除。2008年，为方便城市建设，经商丘市梁园区治理整顿黏土砖瓦窑厂工作联席会议办公室（梁整联审字[2008]2号）对七家新型墙材企业验收审批，其中包括商丘市梁园区北马楼新型建材厂。2008年1月1日生效实施《中华人民共和国城乡规划法》（2007），2008年5月18日商丘市梁园区治理整顿黏土砖瓦窑厂工作联席会议办公室下发的梁整联审字[2008]2号文件意见第三项“符合要求的企业应当继续完善用地、备案及其他相关手续”，2008年1月22日商丘市国土资源局梁园分局出具土地预审证明：商丘市商盛建材有限公司拟建设年产6000万块煤矸石烧结标准砖项目，该项目拟占用双八镇路楼村北原双八镇窑厂，面积约20亩，属集体建设用地，经我局现场勘查和1997-2010年梁园区双八镇土地利用总体规划图核实。该项目符合梁园区双八镇土地利用总体规划，符合国家禁止用地和限制用地目录要求，符合国家产业政策。2011年9月16日商丘市梁园区国土资源局梁园分局出具商丘市商盛建材有限公司用地情况说明：商丘市商盛建材有限公司拟建设年产12000万块煤矸石烧结标准砖项目，该项目拟占用双八镇路楼村北原双八镇窑厂，属集体建设用地，我局现场勘查，该项目符合梁园区双八镇土地利用总体规划，符合国家禁止用地和限制用地目录要求，符合国家产业政策。2014年8月15日商丘市发展和改革委员会以商发改工业（2014）15号文件对商丘市商盛建材有限公司年产12000万块煤矸石砖项目进行核准批复。申请执行人对被执行人法定代表人聂德海调查时聂德海申述，商盛建材公司是2009年11月开始建设的，租赁双八镇路楼村集体用地，建厂时向梁园区国土局申请办理过土地手续，后来没通过审批，没获得用地批文，只有联席办的批准文件。根据以上申请执行人提交的执法证据材料，2009年被执行人商丘市商盛建材有限公司当时并没有相关的用地及规划手续而进行了开工生产，被执行人的生产也进行着建设项目环境影响评估。2018年商丘市梁园区人民检察院向申请执行人商丘市国土资源局梁园分局送达梁检行公[2018]41140200001号检察建议书，认为：梁园区检察院在履职中发现，梁园区李庄乡马楼新型墙体建材厂存在非法占用土地情况，并依法进行了调查，认为商丘市国土资源局梁园分局对上述企业的违法占地行为没有尽到监督管理职责，致使违法占地行为长期存在。并提出建议：1、根据《中华人民共和国土地管理法》第11条的规定：农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。上述企业占地没有依法办理用地审批手续，属于违法占地行为，应依法予以纠正。2、针对存在的土地违法行为迅速立案查处，对违法企业和责任人，构成犯罪的，应当将案件移交有关机关依法追究刑事责任，尚构不成犯罪的，应当依法给予行政处罚。3、严格责任追究制度，对负有土地监督管理职责的部门，要强化主体责任，细化责任分工，对巡查不到位，履行职责不力的，应制定严厉的问责制度。此后，申请执行人商丘市自然资源和规划局对商丘市商盛建材有限公司违法占地立案查处，并对被执行人进行行政处罚。本院认为，2008年商丘市政府对黏土砖瓦厂治理整顿及加快新型建材转型是根据省政府的有关文件规定进行，商丘市人民政府及梁园区人民梁园区政府均成立治理整顿黏土砖瓦窑厂加快发展新型墙体材料联席会议办公室，商丘市国土资源局、梁园区国土资源分局均是联席单位之一，而被执行人商丘市商盛建材有限公司是转型新型建材窑厂之一，在没有根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》办理相关规划及用地手续的情况下，经政府及相关部门批准投资建厂生产，期间政府有关部门要求被执行人继续完善用地手续，此后虽经梁园区国土资源分局出证明符合土地利用总体规划，生产过程中企业进行了环评，但一直未完善规划及用地手续。2018年根据梁园区人民检察院检察建议，商丘市国土资源局对商丘市商盛建材有限公司违法占地立案查处，商丘市商盛建材有限公司违法占地情况一直持续，违法占地事实清楚，并对被执行人进行行政处罚，处罚程序合法。虽然在被执行人投资建厂时，政府、有关部门及申请执行人批准被执行人在没有完善用地等相关手续的情况下进行投资生产，其后也没有对被执行人在长达十余年时间未完善规划及用地等相关手续进行处罚，对这种违法状态的发生和持续有一定责任，但行政处罚决定书下达后，被执行人未申请行政复议，亦未向人民法院提起行政诉讼，没有依法行使权利。综上，被执行人商丘市商盛建材有限公司在未取得合法手续的情况下，投资建设新型窑厂并进行生产，违法占地及违章建筑事实并存，违反了《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行，2015年4月24日修正）有关规定。根据《中华人民共和国行政强制法》（2102年12月1日施行）第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”、第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”。《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》颁布施行于《中华人民共和国土地管理法》（1999年1月1日施行，2004年8月28日第二次修正）之后，且对违法建设行为的处罚及强制执行均已作出明确规定。《河南省实施办法》第六十七条规定“依法没收的地上建筑物和其他设施由作出处罚决定的县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级财政部门依法处理。所得收益，缴作出处罚决定机关的同级财政。”，故作出行政处罚的行政机关可以强制执行。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十五条、《中华人民共和国强制法》第三十四条、第四十四条、第五十八条之规定，裁定如下：一、准予执行申请执行人商丘市自然资源和规划局申请执行商国土资执罚（2018）1012号行政处罚决定书的第三项：对你单位非法占用的21513平方米土地，按每平方米10元并处罚款，罚款额215130元。二、对申请执行人商丘市自然资源和规划局申请执行商国土资执罚（2018）1012号行政处罚决定书的第一项、第二项，由商丘市自然资源和规划局及当地政府部门组织实施。如不服本裁定，可以在收到裁定书之日起十五日内通过本院向河南省商丘市中级人民法院申请复议，也可以直接向河南省商丘市中级人民法院申请复议。审判长 李 萍审判员 陈 超审判员 杭德领二〇一九年十二月三十日书记员 王兰芹