四川省简阳市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0180行初29号 原告简阳盛祥养猪专业合作社，住所地简阳市东溪镇园艺场村2组。统一社会信用代码93510185575268710Q。 法定代表人刘祥。 委托诉讼代理人季宏，北京市京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人申鑫，北京市京师律师事务所实习律师。 被告简阳市人民政府射洪坝街道办事处，住所地简阳市射洪坝街道办事处雄州大道68号。统一社会信用代码11510185089852655K。 法定代表人姚禹宏，主任。 委托诉讼代理人唐泽，四川得力律师事务所律师。 原告简阳盛祥养猪专业合作社（以下简称盛祥养猪合作社）因要求确认被告简阳市人民政府射洪坝街道办事处（以下简称射洪街道办）于2019年9月6日对位于简阳市东溪镇园艺村X组的猪舍实施强制拆除行为违法，于2019年9月26日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月26日立案后，于2019年10月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月6日公开开庭审理了本案。原告盛祥养猪合作社法定代表人刘祥、委托诉讼代理人季宏、申鑫，被告射洪街道办副主任贺晓龙、委托诉讼代理人唐泽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告盛祥养猪合作社诉称，原告在简阳市东溪镇园艺村X组依法进行养殖、销售、生猪养殖活动多年，2018年底，被告作出的《2018年养殖场关闭告知书》并向原告送达，原告配合工作放弃养殖建设活动，仅留下涉案养殖场。2019年9月6日，被告在未下达任何行政处罚决定书的情况下，对原告的养殖场及养殖设施进行拆除、破坏场地的行为违法，造成巨大损失。原告认为，1、涉案养殖场并不是房屋，更不是“大棚房”，被告作出涉案强制行为事实认定错误；2、被告作出涉案强制行为，严重超越职权；3、被告作出涉案强制行为，未向原告送达任何行政处罚决定书，也未听取原告的陈述、申辩，程序严重违法；4、被告强制拆除原告养殖场及养殖设施、破坏场地的行为违法，处罚失当，违反了行政比例性原则的要求。请求人民法院判决：1、确认被告强制拆除原告养殖场及养殖场设施、破坏场地的行为违法；2、被告承担诉讼费用。在庭审中，原告将第一个诉讼请求明确为：确认被告强制拆除原告养殖场及养殖场设施的行为违法。 原告提交了以下证据、依据：1.营业执照、法定代表人身份证明、身份证等，证明原告主体适格；2.2019年8月30日被告所做的通知，证明被告实施了强制拆除行为。 被告射洪街道办辩称，1、盛祥养猪合作社作为原告，主体不符合法律规定。刘祥提供的《换地协议》载明，是刘祥提供临三队交界处满山青的土地与周志君（军）、陈志华二队地界的土地（田坝）交换，答辩人于2019年4月9日作出的《关于“大棚房”问题专项整治整改通知单》确定的行政管理相对人为刘祥。现有证据不能证明本案原告简阳盛祥养猪专业合作社系本案行政行为的相对人或与本案行政行为有利害关系，本案原告的起诉不符合法律规定，应裁定驳回原告起诉；2、刘祥在本案中违法事实清楚、证据充分。刘祥在调换的土地上未经批准、备案即进行建设，且改变了土地的农业用途，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发【2010】155号）、《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》、《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条的规定；3、被告有拆除违法建筑的执法权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，被告作为乡镇同级人民政府，有拆除违法建筑的执法权；4、被告实施行政强制程序合法。被告调查确定刘祥的违法行为后，根据上级主管部门的要求，先后于2019年4月向刘祥发出《关于“大棚房”问题专项整治整改通知单》，要求刘祥于2019年4月12日前拆除违法建筑并复耕、于2019年8月16日、21日再次通知刘祥自行拆除违法建筑，并告知其若不自行拆除将强拆、于2019年8月30日张贴公告及电话通知刘祥自行拆除违法建筑，刘祥均拒绝自行拆除，被告此后强制拆除刘祥违法建筑符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定。请求人民法院依法裁定驳回其起诉，或者判决驳回诉讼请求。 被告射洪街道办向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据材料：1、法定代表人身份证明书；2、统一社会信用代码证书，以上证据证明被告主体适格。 第二组证据材料：1、2019年4月19日被告向刘祥发出的《关于“大棚房”问题专项整治整改通知书》；2、2019年4月10日专题会议；3、会议照片；4、2019年8月16日会议记录及照片；5、2019年8月20日简阳市射洪坝街道园艺社区居民委员会走访记录；6、2019年8月30日通知。被告欲以此证明拆迁前多次与原告商议均未达成一致，书面通知原告自行拆除及法律后果，拆除违法建筑程序合法。 第三组证据材料：1、2019年9月19日简阳市射洪坝街道园艺社区居民委员会《关于刘祥大棚拆除情况汇报》；2、2019年9月19日周志君的说明；3、2006年9月10日刘祥与周志君的换地协议；4、2019年9月18日朱云根的说明；5、2019年9月19日马有才的电话记录；6、订金收据和账单详情等，以上证据为被告作出强制拆除的事实证据，综合证明被拆除的房屋属于违法建筑，应当拆除。 第四组证据材料：1、《中华人民共和国城乡规划法》第41条、65条；2、《中华人民共和国行政强制法》第44条；3、《中华人民共和国农村土地承包法》第38条；4、国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发【2010】155号）；国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发【2007】220号）等，以上证据为被告适用的法律依据，被告欲以此证明拆除建筑的法律依据充分。 经庭审举证、质证，被告对原告提交的证据材料，发表以下质证意见：对证据材料1的真实性、合法性、关联性及证明目的不持异议；对证据材料2的真实性不持异议。 原告对被告提交的证据材料，发表以下质证意见：对第一组证据材料无异议，认可被告的主体资格，但认为被告是超越职权；对第二组证据材料中1、2、3、4、5关联性予以认可，真实性、合法性不予认可，证明目的不予认可。认为整改通知书作出时间为2019年4月9日，而所谓的专题会议时间为2019年4月10日、8月16日。被告并无职权作出专项整治整改通知单，违法用地应当由国土部门进行审查管理；且其做出的对象有误，刘祥在设立合作社后，其养殖场应当作为合作社财产，被告做出的通知单不应具有强制执行力且没有事实依据，被告作出通知单并未听取原告的陈述申辩；居委会进行了专题会议，并不能证明被告涉案行为合法，且涉案会议也不能代替行政强制法中规定的做出行政强制决定、催告及强制执行等程序；对证据材料6的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。对第三组证据材料中1、2的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为情况调查汇报为居委会所作，而居委会为街道办所管制，其陈述本身不具有客观性；对证据材料3换地协议的真实性、合法性、关联性予以认可，证明目的不予认可；对证据材料4、5、6的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，无正当理由未出庭的证人证言不能作为认定案件事实的依据；无法确认是朱云根本人所作说明。对第四组证据材料原告认为，被告是违法适用《中华人民共和国城乡规划法》等法律，且国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发【2010】155号）；国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发【2007】220号）已被确定为失效文件，被告适用法律错误。 本院对上述证据认定如下：原告提交的证据材料1能够证明其具有诉讼主体资格，本院予以认定；对证据材料2，能够证明被告向原告发出了该通知。对被告提交的第一组证据材料能够证明拆除行为是被告实施的强制拆除行为，被告主体适格；对第二组证据材料1、2、3、4，能够证明被告向刘祥发出的《关于“大棚房”问题专项整治整改通知书》及刘祥曾参加协调的事实，本院予以确认；对证据材料5没有具体走访人员、走访事项，不能达到被告的证明目的；对证据材料6，原告起诉时也作为证据提交，证明原告收到了该通知，对通知的内容是明知的，本院予以认定。对第三组证据材料1，是简阳市射洪坝街道园艺社区居民委员会《关于刘祥大棚拆除情况汇报》，其中租赁土地、修建养殖场等内容，与原告所做的陈述一致，本院予以确认；对证据材料2、3，能够证明刘祥与周志君曾经签订换地协议并实际履行，本院予以确认；证据材料4朱云根的说明与原告陈述一致，能够证明原告曾经将猪圈租用给朱云根的事实；对证据材料5、6，不能证明接听对象为马有才，订金收据和账单详情与原告起诉的拆除行为之间缺乏关联性，应当排除。对第四组证据材料，《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国农村土地承包法》是现行、合法有效的法律，相关条款可适用于本案；国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》已被确定为失效文件，不适用于本案。 经审理查明，刘祥系简阳市射洪街道办园艺社区X组居民，2006年与园艺X组周志君、干九金签订租地协议，共计租用周志君0.3亩、干九金0.15亩发展养殖，每年租金675元。原告在未办理建设工程规划许可证的情况下在简阳市东溪镇园艺场村X组村集体土地上建设猪舍及附属设施，拆除时圈舍为砖砌彩钢顶。该涉案建筑物位于简阳市城市总体规划划定的城市规划区内。2011年5月18日，成立简阳盛祥养猪专业合作社，住所地为简阳市东溪镇园艺场村X组，但实际住所地为简阳市东溪镇园艺场村XX组，业务范围为养殖、销售生猪。2019年1月15日换发营业执照，该执照载明：类型为农民专业合作经济组织，法定代表人刘祥，注册资本陆拾万元，经营范围养殖、销售生猪；种植、销售；销售成员生产的农产品、乡村旅游服务。 2012年之前，盛祥养猪合作社养殖生猪。2012年发生猪口蹄疫后未再养殖。之后原告将猪舍租给本社X组社员朱云根养猪，每年租金5000元；后又租给简城镇居民马有才养犬，每年租金7800元。在被告实施强制拆除养殖场建筑物时，原告的养殖场已处于关停状态。 2018年，被告向原告发出“2018年养殖场关闭告知书”，告知原告根据简阳市人民政府办公室《关于下达禁养畜禽养殖场关闭任务的通知》文件精神，该养殖场位于简城居民区和文化教育科学研究区，属于关闭对象，要求原告配合做好关闭工作。2018年11月20日，原告向被告作出“永久停止养殖承诺书”，承诺关闭后，此处永久停止养殖。2018年12月3日，简阳市禁养区关闭畜禽养殖场乡镇初验表中，确定给原告费用42,900元，其中：去功能圈舍265㎡∕120元=31,800元，沼气池2,400，羊犬7,800元，粉碎机300元，污水泵2台600元。2019年1月31日，向刘祥简阳农村商业银行股份有限公司打款5070元，2019年3月27日打款30,030元，共计35,100元。（羊犬7,800元补偿给实际喂养人）。 2019年4月被告向盛祥养猪合作社发出《关于“大棚房”问题专项整治整改通知单》，要求刘祥于2019年4月12日前拆除违法建筑并复耕、原告拒绝签收，被告留置送达。于2019年8月16日、21日再次通知刘祥自行拆除违法建筑，并告知其若不自行拆除将强拆；2019年8月30日,简阳市射洪坝街道园艺社区居民委员会发出《通知》，内容为：接上级通知，此处房屋已列入简阳市“大棚房”整治范围，1、请房主于9月1日强制拆除复耕，逾期未拆的将依法组织队伍进行助拆。2、由于近期此处房屋将拆除，请租住在内的住户立即搬离。于2019年8月30日张贴公告及电话通知刘祥自行拆除违法建筑，刘祥均拒绝自行拆除。2019年9月6日被告对原告位于简阳市东溪镇园艺村X组的养殖场及养殖场设施予以拆除。 本院认为，本案双方当事人争议的行政行为应当是被告对养殖场的建筑物实施强制拆除是否符合法律规定。第一、关于原、被告主体是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，刘祥虽出资建设涉案建筑物，但之后成立了简阳盛祥养猪专业合作社，注册资本陆拾万元中包含该资产，该资产属于该专业合作社所有，其诉讼请求是确认被告对其猪舍实施强制拆除的行政行为违法，故其以简阳盛祥养猪专业合作社提起诉讼，主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，射洪街道办多次通知原告责令其整改，并组织人员对原告养殖场的建筑物实施强制拆除，故射洪街道办是本案的适格被告。 第二，被告射洪街道办的拆除行为程序是否违法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”；第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出；”第三十六条规定，“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定，“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；”第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”行政机关实施行政强制时应履行催告、充分听取意见、作出强制执行决定、公告等法定程序。本案中，被告虽然对原告作出了责令限期纠正违法违章建筑行为通知书、要求拆除的告知，但所涉养殖场建筑物的拆除已涉及原告方重大权益，依照法律规定被告应给予原告陈述申辩的权利，并告知其救济途径。只有当违法建筑当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，方可组织强制拆除。本案被告既未对涉案建筑物的性质作出认定，在实施行政强制拆除时也未履行上述程序性义务，现原告要求确认被告强制拆除行为违法，理由充分，本院予以支持。 第三、关于被告拆除的养殖场建筑物是否属于违法建筑的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据上述规定，原告在简阳市城市规划区内建设的涉案建筑物应办理建设工程规划许可证，其未依法办理建设工程规划许可证的行为违反了上述法律规定。在被告的行政程序及法庭审理期间原告均未提供证据证明其养殖场建筑物已依法取得规划许可或用地审批手续，故应当视为涉案建筑物属于未经批准搭建的违法建筑。至于原告认为设施农用地用于经营性养殖用地时，依照规定不需要办理农用地转用审批手续，故其养殖场建筑物属于合法建筑的主张。本院认为，原告之主张是对于农用地转用审批与地上建筑物搭建许可的误读，其理由不成立。由于强制拆除行为已实施完毕，不再具有可撤销内容，应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告简阳市人民政府射洪坝街道办事处强制拆除原告简阳盛祥养猪专业合作社养殖场及养殖场设施的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告简阳市人民政府射洪坝街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于成都市中级人民法院。 审 判 长  **英 审 判 员  李 颂 人民陪审员  周 亮 二〇一九年十二月十二日 书 记 员  朱 玲 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。