西安铁路运输法院 行 政 判 决 书        （2019）陕7102行初353号原告孙静，女，汉族，1982年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市未央区，现住西安市雁塔区。委托代理人李金平、陈伟，北京市才良律师事务所律师。 被告西安高新技术产业开发区管理委员会，住所地西安市高新区。法定代表人杨仁华，主任。委托代理人申国安，该单位工作人员。委托代理人乔春怀，陕西洪振律师事务所律师。原告孙静因要求确认被告西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）行政强制行为违法，于2019年1月14日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月4日公开开庭审理了本案。原告孙静及其代理人李金平、陈伟及被告委托代理人申国安、乔春怀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告孙静诉称，2018年11月26日被告西安高新技术产业开发区管理委员会对孙静作出了《行政强制拆除决定书》（西高新强拆字［2018］第8184号），称：“因你（单位）在位于XX路XX段XX城XX段XX村的违法建设项目，未取得设工程规划许可证进行建设，西安市城市管理综合行政执法局于2018年11月20日向你（单位）作出行政处罚决定书（编号：西城管执罚字高新01（2018）第8184号），限你（单位）在接到决定书之日起一日内拆除该处违法建筑物。因你（单位）在限期内未履行以上义务，本机关于2018年11月22日向你（单位）送达了催告通知书（编号：西城管强催告字高新01（2018）第8184号），但你（单位）仍未履行义务。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条和《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条、《西安市城多规划条例》第七十一条之规定，本机关决定：强制拆除你（单位）位于XX路XX段XX城XX村的违法建筑物，拆除费用由你（单位）承担。”原告收到后，认为被告作出的《行政强制拆除决定书》在行政职权、认定事实、程序及适用法律等问题上都存在违法的情况，严重侵害了原告的合法权益。原告不服，提起行政诉讼，请求：一、撤销被告于2018年11月26日对孙静作出的《行政强制拆除决定书》（西安高新强拆字【2018】第8184号）；二、诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：1.宅基地，证明原告主体资格适格。2.强制处罚决定书，证明被告违法拆除的内容。被告高新管委会辩称，一、《强制拆除决定书》不具有可诉性，本案不属于行政诉讼的范围。被告根据城市管理部门的请求作出强制拆除决定的过程，属于行政机关履行内部报批程序，决定书直接指向的是城管执法部门，并不对相对人产生对外的实际权利义务影响。同时，即使在强制拆除决定中同样存在有关于违法建设的认定和处理意见，也不过是对前期限期拆除行为的一种重复，并未给相对人设定新的权利义务。另外，对于强制拆除决定二次设定的拆除期限，实际上是一个告知和督某某做法，主要目的在于督某某相对人积极主动履行拆除违法建设的义务，并且对在规定期限内不予自行拆除的后果——实施行政强制拆除有所准备，同样未在实体上对相对人设定新的权利义务。因此，相对人对强制拆除决定提起诉讼，不属于行政诉讼范围。针对本案中涉及的行政处罚原告已经向贵院提起行政诉讼并正在审理之中，依据《行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合属于人民法院行政诉讼受案范围的起诉条件。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的该行为，不属于对行政执法部门产生强制执行力的法律文书，《强制拆除决定书》亦未对原告的权利义务进行设定，对上诉人的权利义务也未直接产生实际影响，不产生外部法律效力，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，依据我国《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，以及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，被告请求贵院依法裁定驳回起诉。二、作出强制拆除决定依据的事实清楚、证据确实充分、内容合法。2018年11月1日，西安市城市管理综合行政执法局（下称“市城管局”）接到西安市规划局高新分局移交的《关于西滩村孙问学、孙静两户违法建设认定的函》（西高规函[2018]267号）,函称“近日，我局接上级交办,位于XX路XX段XX城高速河池寨立交出口段交汇处，西滩村孙问学、孙静两户建设三层砖混结构房屋(两层以上为违法建设)，第三层建筑面积约380㎡,存在以下违法事实：未取得建设工程规划许可证进行建设，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第四十条之规定，属于违法建设。现将该项目函告贵局，请依法查处。处理建议如下：该项目属于无法采取改正措施消除影响的，请贵局予以拆除。”该函附图:1、西滩村孙问学、孙静违法建设现场照片。2、西滩村孙问学、孙静违法建设位置示意图。收到该函后，市城管局对原告的违章建筑进行了现场调查，进一步确认了违法事实。履行了前期行政执法手续后，市城管局于2018年11月20日向原告作出了《行政处罚决定书》（西城管执罚字高新01【2018】第8184号）。原告在指定期限内未履行该法定义务，市城管局于2018年11月22日向原告做出了《催告通知书》（西城管强催告字高新01【2018】第8184号），该催告以书面形式作出，并载明下列事项：(一)履行义务的期限为1日;(二)履行义务的方式为限期拆除; (三)不涉及金钱处罚;(四)原告可在1日内向市城管局提出陈述和申辩。该催告通知依法送达。在此基础上，被告根据我国《XX乡规划法》第六十八条：“XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，于2018年11月26日依据市城管局作出的行政处罚决定和催告通知书后，依法作出《行政强制拆除决定书》（西高新强拆字【2018】第8184号），依据的事实清楚、证据确实充分。被告作出《行政强制决定书》内容符合行政强制法的要求。该强制拆除决定书以书面形式作出，并载明了下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。强制拆除决定书已经送达原告。三、被告有权作出《强制拆除决定书》并依法送达原告。原告有权作出《强制拆除决定书》并责成城管部门进行强行拆除。根据《西安市开发区条例》第四条的规定，被告是西安市人民政府的派出机构，对高新区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权。《西安市开发区条例》第十条规定：“开发区管理委员会行使下列职权： ……（四）负责开发区内的国土资源、规划、建设、房屋、市容、市政公用、环境保护、园林绿化的管理；……” 《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》第二条内容的规定：……强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，被告作为西安市人民政府的派出机关，对开发区内的房屋违建行为管理行使市级政府的管理职权，根据《行政强制法》第三十七条、《XX乡规划法》六十八条、《西安市XX乡规划条例》第七十一条的规定有权作出《行政强制拆除决定书》并责成行政机关进行拆除。作出《行政强制决定书》后依法送达了原告。综上所述，被告认为《行政强制拆除决定》没有减少原告的利益，也没有增加其义务，仅是行政处罚的延续，因此不具有可诉性。同时，被告根据行政机关作出的行政处罚决定和催告通知依职权作出《强制拆除决定书》，并依据《XX乡规划法》第六十八的规定，责成行政机关进行强制拆除的行为依据的事实清楚、证据确实充分、程序合法，符合法律的规定，应当驳回其诉讼请求。被告高新管委会提交以下证据：1.违法建设认定函，证明被告作出《行政强制拆除决定书》依据事实清楚、证据确实充分。2.行政处罚决定书 ； 3.送达回证。证明被告作出《行政强制拆除决定书》依据的事实清楚、证据确实充分。4.催告书；5.送达回证及照片。证明《催告通知书》于2018年11月22日送达原告，依照行政扣制法的规定我局履行了催告的程序。被告作出《行政强制拆除决定书》依据事实清楚、证据确实充分，程序合法。6.强制拆除决定书；  7.送达回证及照片。证明《行政强制拆除决定书》于2018年11月26日作出并送达原告，《行政强制拆除决定书》所依据的事实清楚、证据确实充分，作出行政处罚的程序符合法律的规定，应当依法予以维持。经庭审举证，原、被告的质证意见为：原告对被告高新管委会提交的证据2-7的真实性认可，对证据1的真实性不予认可，对所有证据的证明目的不予认可。被告高新管委会对原告提交的证据2的真实性认可，对证据1 的真实性不予认可，对所有证据的证明目的不认可。本院对上述证据作如下认证：因原、被告提交的所有证据与本案待证事实相关联且符合证据的形式要件，本院对原、被告提交的所有证据的真实性予以确认。经审理查明，原告孙静在原丈八沟街道办西滩（南湖）村南湖十一排2号有宅基地一处，并自建房屋。2018年10月30日，西安市规划局高新分局向西安市城市管理综合行政执法局高新分局发送西高规函（2018）267号《关于西滩村孙静、孙静两户违法建设认定的函》，函称“近日，我局接上级交办,位于XX路XX段XX城高速河池寨立交出口段交汇处，西滩村孙静、孙静两户建设三层砖混结构房屋(两层以上为违法建设)，第三层建筑面积约380㎡,存在以下违法事实：未取得建设工程规划许可证进行建设，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第四十条之规定，属于违法建设。现将该项目函告贵局，请依法查处。处理建议如下：该项目属于无法采取改正措施消除影响的，请贵局予以拆除”，该函附图:1、西滩村孙静、孙静违法建设现场照片；2、西滩村孙静、孙静违法建设位置示意图。2018年11月20日，西安市城市管理综合行政执法局对原告的违章建设作出了《行政处罚决定书》（西城管执罚字高新01【2018】第8184号），因原告的建设行为行为违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第四十条的规定，现根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条的规定，对原告作出了限期1日内自行拆除违法建设，并告知原告如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内向西安市人民政府申请行政复议，也可以在6个月内向西安铁路运输法院提起行政诉讼。2018年11月22日，西安市城市管理综合行政执法局作出《催告通知书》（西城管执罚字高新01【2018】第8184号），同年11月26日，西高新强拆字（2018）第8184号《行政强制拆除决定书》。另查明，原告所在的村系改造村。本院认为，本案的争议焦点是被告作出的西高新强拆字【2018】第8184号）《行政强制拆除决定书》的合法性。原告孙静在原丈八沟街道办西滩（南湖）村南湖十一排2号有宅基地一处，并自建房屋。本案系因涉案房屋所在的村处在土地征收及城中村改造过程中，因征迁而发生本案的行政处罚争议。西安市规划局高新分局以原告所有的部分房屋未取得建设工程规划许可证进行建设，认定原告的部分房屋属于违法建筑，并于2018年10月30日向被告市城管执法局下属单位高新分局发送西高规函（2018）267号《关于西滩村孙静、孙静两户违法建设认定的函》，2018年11月20日，被告作出（西城管执罚字高新01【2018】第8184号）《行政处罚决定书》，同年11月26日，西高新强拆字（2018）第8184号《行政强制拆除决定书》。由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，不是农村居民能够克服和解决的，其不存在过错，且本案原告不存在突击加建的行为。被告将涉案房屋认定为违法建筑并作出涉案的行政行为，其执法目的不是为了整治违法建设行为，而是为了加快推进城改工作的进程，其执法目的不具有正当性，属于滥用职权的情形，即被告作出的西高新强拆字【2018】第8184号）《行政强制拆除决定书》法律文书的合法性，本院不予认可，依法予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（五）项的规定，判决如下：依法撤销被告西安高新技术产业开发区管理委员会于2018年11月26日作出的西高新强拆字（2018）第8184号《行政强制拆除决定书》。案件受理费50元，由被告西安高新技术产业开发区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                           审  判  长     张成金                         人民陪审员     孙玉革人民陪审员     乔汉林                           二〇一九年十二月十日                          书   记  员    鲁亚菊1