西安铁路运输法院 行政裁定书 （2019）陕7102行初3395号 原告马养省，男，汉族，1958年3月2日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省咸阳市秦都区。委托代理人马怡飞，男，汉族，1984年5月19日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西咸新区，系原告之子。原告梁宏伟，男，汉族，1977年7月1日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，陕西省西咸新区。二原告共同委托代理梁红丽，北京在明律师事务所律师。被告陕西省西咸新区XX城管理委员会。住所地陕西省咸阳市秦都区楼。法定代表人刘宇斌，主任。委托代理人王海亮，陕西省西咸新区住房保障管理局副局长。委托代理人刘奕欣，陕西稼轩律师事务所律师。原告马养省、梁宏伟（以下简称二原告）诉被告陕西省西咸新区XX城管理委员会（以下简称XX城管某某）其他行政管理其他行政行为一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。二原告诉称，二原告为西咸新区XX城XX街道XX村村民，其房屋位于陕西省西咸新区XX城XX街道XX村，具有合法的房屋产权。得知其位于XX村XX号、XX号的房屋将要被西咸新区2012年度第29批次、第30批次统一征收集体建设用地项目征收征用，为了更清楚的了解事实情况，根据《政府信息公开条例》之规定，原告于2019年1月3日向被告申请公开关于自己房屋所在区域的《补偿安置方案》，但被告直到2019年3月20日才向原告交付《补偿安置细则》。原告认为，被告作出的涉案《补偿安置细则》行政行为违法，应予撤销，理由如下：1、《补偿安置细则》是一份具体的《补偿安置方案》，具有可诉性。该细则是一份仅适用于XX城XX街道辖区的补偿安置方案，其涉及特定范围，适用于特定人群，并对该范围内的具体人群的补偿安置做了具体详细的规定，对包括原告在内的被征收人的权利义务产生了实际影响，因此其属于具体行政行为，具有可诉性；2、该《细则》出台的时间不合法。《征用土地公告办法》第七条规定，在征地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告。虽然陕西省西咸新区XX城国土资源与房屋管理局在征地公告后两天张贴了《征地补偿安置方案公告》，但其补偿安置所依据的《补偿安置细则》却是早在2017年6月20日就已制定好的，以2017年制定的补偿标准来实施2019年的补偿，于法于理均有不妥；3、该《细则》内容涉嫌违法。《细则》中载明“依据《XX城秦都辖区集体土地房屋征收补偿安置办法》规定，XX城XX街道辖区集体土地上房屋征收补偿安置执行下列标准……”秦都辖区和钓台街道辖区分属XX城两个独立辖区，且两个辖区在经济发展、人口数量上存在着各种差异，笼统的按照秦都辖区的补偿安置办法来执行而不考虑钓台街道辖区的实际情况，实在于法无据，不合情理；4、该《细则》拟定与批复程序严重违法：未依法履行公告程序；并未依法保障申请人的参与权以及听证权等程序性权利；在国务院发布的国函【2014】2号文件中才批复成立了西咸新区，但是西咸新区XX城管理委员会发布的《陕西省西咸新区XX城管理委员会征收土地公告》却是依据[2012]661号《关于西咸新区2012年度第三十批次统一征收集体建设用地的批复》作出的，未成立的国家级新区就在2012年度征收了集体建设用地，因此该《细则》的前提也涉嫌违法。综上，原告认为被告作出的《补偿安置细则》违法，应予撤销，故诉至法院，请求1、撤销被告作出的《XX城XX街道辖区集体土地房屋征收补偿安置政策实施细则》（以下简称《细则》）的具体行政行为；2、本案诉讼费由被告承担。被告XX城管某某辩称，案涉《实施细则》是被告依法制定的，是针对XX城XX街道辖区范围内所有集体土地房屋征收补偿安置政策，具有普遍约束力及反复适用性，适用对象具有不特定性，故该细则属于抽象行政行为，根据《行政诉讼法》第十三条第(二)项及最高院司法解释的规定，本案不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回原告的起诉。经审理查明，二原告为西咸新区XX城XX街道XX村村民。2015年6月30日，被告XX城管某某向秦都区相关办事处、管某某各工作部门发出沣西管函【2015】48号《陕西省西咸新区XX城管理委员会关于印发〈西咸新区XX城秦都辖区集体土地上房屋征收补偿安置办法〉的通知》中规定，该补偿安置办法适用于XX城秦都辖区范围内集体土地上合法建筑及其附着物的征收补偿安置。2017年6月20日，被告XX城管某某向钓台街道办事处、管某某各部门发出《沣西管发【2017】31号《陕西省西咸新区XX城管理委员会关于印发〈XX城XX街道辖区集体土地上房屋征收补偿安置政策实施细则〉的通知》，该《细则》中规定，根据《XX城秦都辖区集体土地房屋征收补偿安置办法》XX城XX街道辖区集体土地上房屋征收补偿安置的具体标准及补偿政策。经询问，被告认为该《细则》是对上述补偿安置办法的细化，原告认为该细则制定的内容、制定的程序均不合法，侵害了其合法权益，但认可其土地及房屋尚未被征收，其户尚未签订补偿安置协议，该细则XX村XX户村民的征拆权益。本院认为，本案的争议焦点为1、二原告是否是本案的适格原告；2、案涉细则是否可诉，即本案是否属于行政诉讼受案范围。针对第一个争议焦点，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”之规定，对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服的，应当依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义起诉”之规定行使诉权。本案中，二原告承认该村涉及整村征迁的村民有900余户，而提起本次诉讼的原告仅为2人，故本案原告作为个别村民无权代表村集体经济组织提起本案诉讼。因本案二原告并非单独以自己名义提起诉讼，故本案不适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出的涉及其使用或者实际使用人对行政机关作出的涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”之规定。针对第二个争议焦点，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”据此，制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需继续实施，本案中，被告根据补偿安置方案制定更为细化的涉及钓台街道所有被征地拆迁村民的补偿安置细则，并最终与各户签订具体补偿安置协议，故该方案、细则具有阶段性特点，其本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的签订补偿安置协议、具体搬迁等行为，故涉案细则对二原告权利义务明显不产生实际影响，二原告具体权益亦未因该细则的制定和实施而受到现实减损，该涉及人数众多的、反复适用的、具有一定普遍约束力的细则属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，故不属于行政诉讼受案范围而不具有可诉性。综上，因案涉细则并非针对单个权利主体，而是针对辖区所有被征收人作出的征收补偿标准和方式，对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的征收补偿决定，故被征收人如认为其合法权益受到侵害，完全可以通过起诉相关部门针对其个人作出的补偿决定维护自己的合法权益。故案涉细则是补偿决定的前置阶段性行为，属于行政程序中尚未终结的不成熟行政行为，并不单独对外产生效力，亦未对二原告的合法权益产生实际影响。人民法院单独对涉及整村的补偿方案进行审查，亦不符合诉讼经济、便利的原则。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告梁宏伟、马养省的起诉。案件受理费50元，退还原告梁宏伟、马养省。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长        蒋漱玉人民陪审员        王  建人民陪审员        强智才 二Ο一九年十二月二十九日 书  记  员        郝建号附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条  提起诉讼应当符下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条  有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）  不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）   超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）   错列被告且拒绝变更的；（四）   未按法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）   未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）   重复起诉的；（七）   撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）   行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）   诉讼标的为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）   其他不符合法定起诉条件的情形。    前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。     人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 1