贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔0321行初520号 原告遵义陆安实业（集团）有限公司，住所地：贵州省遵义市南部新区龙坑街道办事处八里社区台上组小猪农场，统一社会信用代码：915203003470008780。 法定代表人王明权，该公司总经理。 委托代理人王伟，贵州大智律师事务所律师，特别授权。 被告遵义市生态环境局，住所地：遵义市新蒲新区三贤北路9号，统一社会信用代码：11520300009500730L。 法定代表人石重友，系该局局长。 出庭负责人冉崇磊。 委托代理人田宜，特别授权。 委托代理人王迪，贵州藏拙律师事务所律师，特别授权。 原告遵义陆安实业（集团）有限公司（以下简称陆安公司）不服被告遵义市生态环境局（以下简称遵义生态环境局）作出的遵播环罚字[2019]3号行政处罚决定，于2019年10月21日向本院提起行政诉讼，本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知。本院依法组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭审理。原告陆安公司之法定代表人王明权及其委托代理人王伟、被告遵义生态环境局出庭负责人冉崇磊、委托代理人田宜、王迪均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告遵义生态环境局认定原告陆安公司在未依法报批建设项目环境影响评价文件的情况下，擅自开工建设八里小猪农场项目，在未通过该项目竣工环境保护验收的情况下，擅自将该项目投入使用。其行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境评价法》）第二十五条和《建设项目环境保护条例》（以下简称《条例》）第十九条第一款的规定，依据《环境评价法》第三十一条第一款、《条例》第二十三条第一款的规定，于2019年6月24日作出遵播环罚字[2019]3号行政处罚决定，处以罚款253892元。 原告陆安公司诉称，原告于2016年经播州区龙坑镇人民政府（以下简称龙坑镇政府）招商引资获得八里“小猪农场”项目，在招商引资协议上明确了该项目的上报、审批、备案等都由龙坑镇政府负责。在原告接管之前，龙坑镇政府已经开工建设部分工程，其设备、设施已经在修建。因此，被告于2019年6月24日作出遵播环罚字[2019]3号行政处罚决定处罚对象错误。原告2017年入驻该项目之后，向相关部门申报了环评手续，得到了遵义市环境保护局红花岗分局同意上报的批复意见后，因行政区域划分，南部新区成立，原告又向南部新区管委会提出环评上报申请，南部新区管委会于2017年4月24日发函播州区人民政府，请求办理环保手续。原告在得到了遵义市环境保护局红花岗分局同意上报的批复意见和南部新区管委会给播州区人民政府发函的情况下进行的部分工程改造，不应当定性为擅自动工。同时，八里小猪农场项目在原告投入大量资金过程中，因多种原因，项目无法正常开展，农场在试营业期间就已经关闭，并没有真正投入使用。被告作出的行政处罚决定处罚对象错误，适用法律错误，请求人民法院撤销被告于2019年6月24日作出遵播环罚字[2019]3号行政处罚决定。 原告陆安公司为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据： 第一组证据：1、省环保厅集中式饮用水源保护区和准保护区建设项目征求意见表，证明同意上报。2、遵义市南部新区管委会关于协助办理八里生态庄园项目环保手续的函，证明原告施工行为得到相关政府部门许可。 第二组证据：1、招商引资协议，证明办理项目的相关文件由甲方办理，被告处罚对象错误。 第三组证据：居民委员会证明，证明小猪农场区域内由政府投资修建。 被告遵义生态环境局辩称，原告于2016年3月30日与原遵义县龙坑镇人民政府签订投资建设小猪农场项目《招商引资协议》第二条约定，由龙坑镇政府协助原告申请办理本项目的批准文件和工商、税务等机关证照登记手续，并负责该项目报备案。原告在协议签订后未依法报批该建设项目环境影响评价文件的情况下，擅自于2017年9月1日开工建设八里小猪农场项目。故我局作出的遵播环罚字[2019]3号行政处罚决定中行政相对人适格。经我局执法人员查实，原告在未依法报批建设项目环境影响评价文件的情况下，擅自于2017年9月1日开工建设八里小猪农场项目；未通过项目竣工环境保护验收的情况下，擅自于2018年3月1日将该项目投入使用。有调查笔录、现场照片等证据在卷佐证，原告环境违法事实清楚、证据充分。我局于2019年3月26日对原告违法行为进行立案，2019年5月29日作出行政处罚事先（听证）告知书，原告2019年6月6日提出书面陈述。2019年6月22日召开行政处罚案件集体审查讨论会议。于2019年6月24日作出遵播环罚字[2019]3号行政处罚决定，并于同年6月27日直接送达原告。我局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告遵义生态环境局为支持其诉讼主张，在举证期内向本院提供了以下证据： 第一组证据：1、统一社会信用代码证书复印件，2、法定代表人身份证明，3、遵义市环境保护局行政执法人员执法证复印件。证明行政处罚主体适格、合法。 第二组证据：1、行政处罚决定书及送达回证，2、企业营业执照及相关负责人身份证照片复印件，3、招商引资协议。证明行政处罚的行政相对人适格。 第三组证据：1、对王明权的询问笔录，2、对欧贤东的询问笔录，3、关于小猪农场八里以生态庄园项目的备案通知书，4、资产评估报告，5、建设项目初步拟选址镇乡部门意见表，6、遵义市南部新区管委会关于协助办理八里生态庄园项目环保手续的函，7、省环保厅集中式饮用水源保护区和准保护区建设项目征求意见表，8、现场检查笔录和现场照片，证明原告未依法报批建设项目环境影响评价文件和未通过项目竣工环境保护验收，擅自开工建设和投入使用的事实。 第四组：1、立案审批表，2、行政处罚案件调查报告表，3、案件审查报告表，4、行政处罚事先（听证）告知书及送达回证，5、原告的意见陈述书及委托手续，6、案审会签到册及会议记录，7、行政处罚决定审批表，8、案件内部处理审批表，9、责令改正违法行为决定书及送达回证。证明所诉行政行为程序合法。 第五组：1、《环境评价法》，2、《条例》，3、《中华人民共和国行政处罚法》，4、《贵州省环境保护行政处罚自由裁量基准（2016）版》。证明所诉行政行为适用法律依据正确。 经庭审质证，原、被告双方对彼此提供的证据的真实性无异议，但对证明目的有异议。 本院经审查认为，对双方提供的证据的真实性，本院予以确认。 经审理查明：“小猪农场＊八里生态庄园”项目（以下简称“小猪农场”项目）系饮用水源准保护区范围内，距二级保护区2.1公里，位于龙坑镇××社区××组，主要从事蔬菜、水果种植和部分观光旅游服务。2016年3月原告通过龙坑镇政府招商引资，投资建设。双方签订的《投资协议书》中约定由龙坑镇政府负责将“小猪农场”项目上报县、市相关部门报批备案等。在原告与龙坑镇政府签订《招商协议书》前，该项目范围内的大棚、亭子、道路等基础设施已开始建设。 2017年4月19日，遵义市环境保护局红花岗区分局同意将《集中式饮用水源保护区和准保护区建设项目征求意表》（以下简称《征求意见表》）向贵州省环保厅上报。但2017年4月24日原遵义市南部新区管委会征求饮用水水源责任政府即播州区人民政府的意见时，播州区人民政府未予回复，《征求意见表》并未予以上报。2017年5月和6月原告开始在项目内安装活动板房和进行场地绿化。2017年11月20日，原遵义市南部新区管委会工业经济处对该项目进行了备案。在备案通知书中，告知原告需完成环保等相关手续后才能开工建设。2018年1月，原告在项目内进行木屋安装。2018年3月1日，该农场进行试营业。 2019年3月20日，被告接到举报后，其执法人员对“小猪农场”进行现场检查，发现该农场正处于经营状态，其生活污水经化粪池处理后经集中收集后用管道排放至收集池，再由收集池通过提水泵提至龙坑镇八里社区生活污水处理工程进行处理。农场没有废水直排进入八里河内。在执法人员要求原告提供建设项目环境影响评价文件和批复时，原告未予提供。 2019年3月26日，被告对原告的行为进行立案调查。原告向被告提交了该项目取得原遵义市南部新区管委会工业经济处备案的备案通知书、征求意见表以及项目选址意见表、总投资1347300元的资产评估报告、招商协议书等证据。2019年4月15日被告向原告送达《责令改正违法行为决定书》，责令原告立即停止使用“小猪农场”项目。2019年5月27日，被告集体讨论是否对原告进行处罚，于2019年5月29日作出《行政处罚事先（听证）告知书》。2019年6月6日，原告提出书面的陈述意见。2019年6月22日，被告进行集体讨论时，未采纳原告的陈述申辩理由。2019年6月24日作出遵播环罚字[2019]3号《行政处罚决定书》。 另查明，填报《征求意见表》是当时贵州省环保厅要求在审批环境影响评价文件的前置条件。 本院认为，根据《环境评价法》第三十一条第一款“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状”之规定，被告具有对未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的建设单位进行行政罚款的职权。 本案争议焦点：一是原告是否是适格的处罚对象，二是涉案项目是否已投入使用，所诉行政行为适用法律是否正确。 关于焦点一，原告认为，涉案项目在原告接管前，龙坑镇政府已对部分设施进行了开工建设，项目上报、审批、备案等都由龙坑镇政府负责，原告仅仅是对部分工程进行改造，不应定性为擅自动工，故被告处罚对象错误。被告认为，原告在签订招商协议后，未依法报批环境影响评价文件，擅自开工建设，根据《中华人民共和国行政处罚法》关于违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算的规定，原告是违法建设的行政相对人，行政处罚主体适格。 本院认为，根据《环境评价法》第十六条第一款“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理”之规定，原告从事部分观光旅游服务，属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中“社会事业与服务业”中类别的“旅游开发”类目录，应当按照国家关于建设项目环境评价分类管理的要求，编制环境影响报告表。根据《环境评价法》第十六条第二款“建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表”之规定，负责编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表的责任主体是建设单位，而不是其他非建设单位。根据《环境评价法》第二十四条第一款“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件”以及第二十五条“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”之规定，原告虽然在接管涉案项目时，该项目内的部分设施已进行了建设，但其接管后，也增设了新的建（构）筑物，并非是对原有设施的改造，原告在没有证据证明该项目环境影响评价文件已获得批准的情况下，作为项目建设单位，仍然具有编制或填报环境影响评价文件并获得批准的义务。本案中，原告填报的《征求意见表》，并非是环境影响评价文件，其并没有编制或填报环境影响评价文件。被告根据《环境评价法》第三十一条第一款的规定对原告擅自动工的行为进行处罚，处罚对象正确，本院予以支持。对原告认为处罚主体不适格的主张，本院不予采纳。 关于焦点二，根据《条例》第十五条“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”之规定，原告在项目接管前部分主体工程已实施，但其在接管后，其经营性质发生改变有可能对环境造成不利影响的情况下，若没有建设环境保护设施，仍然也需要建设配套的环境保护设施。而原告通过当地村民的生活污水处理系统处理自己的生活污水，不符合上述法律的规定。根据1998年制定的《建设项目环境保护管理条例》第十八条“建设项目的主体工程完工后，需要进行试生产的，其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行”之规定，原告已进入试营业阶段，说明其主体工程已完工。其需要配套建设的环境保护设施并未建成，被告根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”之规定，对原告进行处罚，适用法律正确，本院予以支持。参照《贵州省环境保护行政处罚自由裁量基准》中关于需编报环境影响报告表而未批先建或未重新报批的裁量基准：“主体工程已投入试生产、生产或使用的，责令停止建设，处以总投资百分之四至五的罚款，并可责令恢复原状”。被告对原告处以百分之四的罚款，量罚适当，本院予以支持。 至于原告认为只能适用一个法律条文进行处罚的主张，本院认为，原告未批先建的违法行为与未建成环境保护设施系两个不同性质的违法行为，根据全国人大常委会法制工作委员会2007年3月21日作出的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号）“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响环境评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚”之规定，对原告主张只能适用一个法律条文进行处罚的主张，本院不予采纳。 综上所述，被告对原告的行为进行立案查处后，依法向原告收集了相关证据，作出行政处罚前，告知了原告享有陈述申辩以及听证的权利，充分保障了原告陈述申辩权，在规定的期限内作出处罚，程序合法。被告作出行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，量罚适当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下： 驳回原告遵义陆安实业（集团）有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告遵义陆安实业（集团）有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  马 琳 人民陪审员  杨先伦 人民陪审员  张家学 二〇一九年十二月十七日 法官助理韦文舟 书记员敖海雪