广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书粤71行终4663号上诉人（原审被告）：广州市番禺区********办事处。住所地：广州市番禺区*********。法定代表人：罗健雄，主任。委托代理人：苏家好，该单位工作人员。委托代理人：梁东霞，广东华誉品智律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：吴嘉明，男，1978年9月10日出生，汉族，身份证住址广东省佛山市顺德区**********************，公民身份号码441************038。上诉人广州市番禺区********办事处（下称大石街道办）因与被上诉人吴嘉明强制拆除一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2178号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2001年2月8日，廖伟强与原番禺市大石镇大维村经济合作社签订《土地租赁合同》，承租该村工业大道边土地一块，租赁期限为二十五年，即从二〇〇一年三月一日至二〇二六年二月三十日。2011年1月1日，陈锡其与廖伟强签订《协议书》，明确上述土地的实际承租人是陈锡其，《土地租赁合同》中有关于承租方的权利义务均由陈锡其享有或承担。2016年，原告与陈锡其签订《商铺租赁合同书》，约定将座落在石北工业大道大维路段商铺三间（9至11号，即涉案商铺），每间约为50平方米，出租给原告作铺位使用。该合同中第十一条规定，街道以上机关单位及国家建设要征用租赁铺位时，双方均应服从，原告应按照街道以上机关单位及国家土地管理部门规定期限停止经营，同时陈锡其将原告所交押金不计算利息退还给原告。商铺征收所得的一切补偿款全属于陈锡其所有与原告无关，固定资产补偿归陈锡其所有（原告不得以任何方式及任何理由向陈锡其追讨商铺征收所得的补偿款及搬迁费）。2019年1月10日，被告大石街道办（甲方）与广州市番禺区******股份合作经济社（乙方）、廖伟强（丙方）、陈锡其（丁方）签订南大拆迁451号《番禺区南大干线建设工程项目房产及建构筑物、地上附着物补偿协议》，注明第三条：本协议第二条所约定的补偿金额为上述房产及建构筑物、地上附着物、苗木、经营损失、设备设施搬迁及员工遣散等全部补偿费用，乙、丙、丁方签订协议后不得再向甲方和政府及施工单位主张其他任何补偿。第四条被征收房产及建构筑物涉及租地费、水费、电费、电信、电话费、电视、卫生费以及交付场地前属于丙、丁方应缴交税费等的相关费用，丙、丁方负责在交付场地前缴清，与甲方无关。丙、丁方与他人发生的场地租赁关系由丙、丁负责解除，因此而产生的费用由丙、丁方自行承担。丙、丁方与他人发生的一切债权债务由丙、丁方自行负责解决。2019年3月1日，广州市番禺区***征地拆迁办公室（甲方）与陈锡其（乙方）签订《移交确认书》，注明：根据大石街道办与乙方签订的南大干线征地拆迁补偿协议的约定，乙方已收齐补偿款项，同意与本确认书签订之日（以下称移交之日）将位于番禺区大石街大维村石北工业大道大维段（2D121）房屋移交给甲方。自移交之日起，该房屋由甲方任意处置。乙方确认：1.该房屋在移交之日前已经清理完毕，如现场仍有物品属于乙方放弃，甲方可任意处置。2.自移交之日起该房屋上已不存在租赁合同关系或查封、抵押等权利限制，如有第三人主张赔偿或补偿，由乙方负责解决并承担相应的法律责任。2019年3月16日，被告组织人员对涉案商铺进行拆除。据被告庭审中陈述，在拆除当天到达现场才发现原告还在经营，在拆除前只是配合原告将其物品搬到其指定新租的店铺，不存在行政强拆。另查明，被告拆除涉案商铺前没有作出强制拆除决定，在强制拆除过程中没有制作笔录，虽有制作物品清单，但该清单上没有原告签名确认。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。”本案中，原告吴嘉明承租了涉案商铺且在被拆除前仍在该址进行经营，而被告虽不承认强拆但并不能提供充分证据证实原告是自愿搬离涉案商铺后交由被告拆除。基于政府及其职能部门对于房屋征收、强制拆迁等的法定职权，被告对涉案商铺进行的拆除行为应推定为行政强制行为，且原告对被告强制拆除涉案商铺的具体行政行为具有法律上利害关系，故原、被告主体资格适格。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”由此可知，强制责令交出土地的主体是县级以上人民政府土地行政主管部门，并在作出相关决定后申请法院强制执行。被告作为街道办事处，涉及土地征收相关事务时，只能按法定职责配合做好征地拆迁相关工作，无权成为土地征收强制拆除的主体。“职权法定”是依法行政的基本要求。“职权法定”原则要求行政机关行使职权的行为应当有法律的明确授权。本案中，被告大石街道办对涉案商铺实施强制拆除，属于超越法定职权。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出……。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”根据上述法律规定，被告在实施强制拆除前应按照上述规定履行程序，包括作出行政决定、催告、作出强制执行决定等。本案中，被告大石街道办在未作出任何书面文件的情况下，就径直实施了强制拆除，其在对涉案商铺实施强制拆除前并没有书面作出强制执行决定，也没有对原告进行书面公告、催告并告知给予合理的履行期限及享有陈述、申辩权等，且在拆除的过程中没有制作笔录，虽制作物品清单，但原告未在该清单上签名确认。此外，涉案商铺的产权人陈锡其签署了《移交确认书》，但在强拆时原告明显仍在涉案商铺中经营，为了保障使用权人的利益，被告不应直接对涉案商铺进行拆除。因此，被告对涉案商铺进行强制拆除的行政行为违法。综上所述，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告广州市番禺区********办事处于2019年3月16日强拆原告吴嘉明承租的位于广州市番禺区*************的行为违法。上诉人大石街道办不服原审判决，向本院上诉称，被上诉人与拆除行为没有法律上的利害关系，不具有原告主体资格，应裁定驳回其起诉。原审判决认为“原告对被告强制拆除涉案商铺的具体行政行为具有法律上利害关系”，是认定事实不清，适用法律不当。2018年7月23日《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第七条规定：“一般而言，承租人与征收决定、征收补偿决定、征收补偿协议行为、强制拆除房屋行为没有利害关系，不具有原告资格。但是，承租人在被征收房屋上有不可分割的重大添附，或者依法独立在承租房屋开展经营活动，或者强制拆除房屋行为造成其物品损失，承租人与征收决定、征收补偿决定、征收补偿协议行为以及强制拆除房屋行为有利害关系，具有原告资格。”本案中，首先，被上诉人仅仅提供了一份工程地址、施工面积、施工内容、工程价款等内容均是空白的《店铺装修合同》，除此之外，没有提供任何装修费用的支付凭证、收据、发票等，没有证据证明其在涉案商铺有不可分割的重大添附；其次，从上诉人提交的营业执照可知，被上诉人经营的五金店注册地址是在南村，不是案涉商铺，即被上诉人在案涉商铺的经营活动不是依法开展。再者，上诉人提供的证据显示，上诉人已协助被上诉人将其商铺内的物品搬迁至其指定地点（被上诉人新租赁的店铺）内，上诉人没有提供任何证据证明拆除商铺行为造成其物品损失。因此，被上诉人与被诉拆除行为并无法律上的利害关系。根据行政诉讼法第二十五条、第四十九条的规定，被上诉人无法举证证明其与被诉拆除行为具有法律上利害关系的情况下，应裁定驳回吴嘉明起诉。被上诉人吴嘉明未提交二审答辩意见。经审查，对原审法院查明的本案事实，本院予以确认。本院认为，本案的被诉行政行为系上诉人为实施集体土地征收工作而实施的强制拆除地上建筑物行为，被上诉人作为承租案涉房屋的商铺经营者，依法独立在承租房屋开展经营活动，对于其合法物品享有财产权益，并基于商铺的经营可能享有相应的征收补偿利益，应认定其与上诉人的强制拆除行为具有利害关系，是本案的适格原告。上诉人大石街道办作为案涉南大干线征地拆迁项目的实施部门，对案涉商铺的强制拆除应该遵循《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，并根据《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制执行的程序规定依法进行拆除，但上诉人对涉案商铺实施强制拆除前并没有作出书面强制执行决定，也没有进行书面公告、催告并给予合理的履行期限及享有陈述、申辩权等，原审法院判决确认上诉人强制拆除涉案商铺的行为违法，具有事实和法律依据，依法应予维持。上诉人关于被上诉人不具有本案原告资格的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市番禺区********办事处负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇一九年十二月二十三日法官助理 余 娇书 记 员 李 岚