德阳市旌阳区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0603行初56号 原告：鲁能·南域中央小区业主委员会，住所地四川省德阳市泰山南路777号。 法定代表人：曾华田，该委员会主任。 委托诉讼代理人：**鹏，四川汉震律师事务所律师。 被告：德阳市自然资源和规划局（原德阳市城乡规划管理局），住所地四川省德阳市旌阳区凯江路二段109号。 法定代表人：谢斌，该局局长。 委托诉讼代理人：吴明全，四川仁竞律师事务所律师。 委托诉讼代理人：蒋金林，四川仁竞律师事务所律师。 第三人：重庆鲁能开发（集团）有限公司，住所地重庆市渝北区渝鲁大道777号。 法定代表人：魏海群，该公司董事长。 委托诉讼代理人：何沙，北京德恒（重庆）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李光宁，该公司员工 原告鲁能·南域中央小区业主委员会(以下简称业委会)与被告德阳市自然资源和规划局（原德阳市城乡规划管理局）、第三人重庆鲁能开发（集团）有限公司（以下简称鲁能公司）行政许可纠纷一案，本院于2010年4月30日立案后，依法适用普通程序，公开开庭审理后，于2012年12月7日作出（2010）旌行初字第20号行政裁定书，驳回业委员会的起诉，其不服一审上诉，德阳市中级人民法院于2013年3月28日作出（2013）德行终字第5号行政裁定书，驳回上诉。四川省人民检察院于2017年12月7日向四川省高级人民法院提出抗诉，四川省高级人民法院作出（2018）川行抗1号行政裁定，指令德阳市中级人民法院再审，德阳市中级人民法院于2018年9月7日作出（2018）川06行再2号行政裁定书，撤销（2013）德行终字第5号行政裁定及（2010）旌行初字第20号行政裁定，指令旌阳区人民法院审理。本院于2019年7月23日立案后，依法适用普通程序，另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告业委员委托诉讼代理人**鹏，被告德阳市自然资源和规划局（以下简称规划局）行政诉讼负责人苟建汶、委托诉讼代理人吴明全、蒋金林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告规划局根据第三人鲁能公司提交的“关于申请改变物业管理用房位置的报告”和“关于调整鲁能南域中央自行车位置和面积的申请”，于2007年1月17日和2007年4月27日作出同意第三人变更的行政许可。 原告业主委员会向本院提出诉讼请求：1.依法撤销被告规划局对第三人《关于申请改变物业管理用房位置的报告》进行批示的具体行政行为；2.依法撤销被告规划局对第三人《关于调整鲁能·南域中央自行车位置和面积的申请》进行批示的具体行政行为3.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：第三人根据被告于2005年4月28日组织论证并通过的《房地产开发项目建设条件意见书》开发了位于旌南片区“鲁能·南域中央”小区。2005年10月，第三取得《商品房预售许可证》开始销售该小区房产，并于2006年6月30日至2006年10月期间陆续交房。第三人亦根据《城市房地产开发经营管理条例》第十八条及《房地产开发建设条件意见书》第八条：“住宅（综合）小区配套的公告建筑的建设内、规模、建设方式及其建成后的产权处理，应当按以下方式处理：1、物管用房······”2、汽车停车位······3、自行车辆1494辆······”之规定部分履行了相关义务。但是，2006年12月26日和2007年4月16日，第三人先后向被告提出了《关于申请改变物业管理用房位置的报告》和《关于调整鲁能·南域中央自行车位置和面积的申请》，被告在未经了解客观情况并征得全体业主的同意的情况下，分别于2007年1月17日和2007年4月27日对第三人提出的前述申请予以批准，将已通过竣工验收，依法已属于原告方全体业主共有的公共设施调整为第三人所有，并同意第三人对外销售。被告人的上述行为，严重地侵害了原告方全体业主合法权益，为维护全体业主的合法权益，依法提起行政诉讼。 原告提供了以下证据：德阳市规划额建设局关于《开发商问题》的复函、关于申请改变物业管理用房位置的报告、关于调整鲁能·南域中央自行车车库位置和面积的申请、房地产开发项目建设条件意见书，证明被告行为违法。 被告规划局辩称：《关于申请改变物业用房位置的报告》、《关于调整鲁能·南域中央自行车车库位置和面积的申请》的批复，具有合法性，依法应予维持。需要特别说明的是，本案行政行为作出时的法律多有修正，本案应适用作出行政行为的法律。1.被告所作批复实体合法。根据《城市规划法》（1990版）第九条第二款“县级以上地方人民政府城市规划行政主管本行政区域内的城市规划工作”、《四川省实施办法》（1991版）第二十一条“任何单位和个人在城市规划区内的土地利用和从事下列建设活动，须经城市规划行政主管部门审查，服从城市规划管理：（一）新建、扩建、改建各类房屋、构筑物”之规定，被告对第三人的变更申请进行批复，符合法定职权的规定，具有合法性。根据《物业管理条例》（2003版）第三十条“建设单位应当按照规定在物业管理区域内配置必要的物业用房”和《德阳市城市规划管理技术规定》（2007版）第四十八条“建设项目基地内应按以下规定配建机动车、非机动车停车场。一、居住建筑配套设置机动车、非机动车指标。每户建筑面积≥180㎡，自行车1.5辆/户；90㎡＜每户建筑面≤130㎡，自行车2辆/户。”之规定，被告所作变更批复，符合法律和技术规定的相应规定。2.被告所作批复程序合法。行政行为符合当时《行政许可法》的规定，其中《行政许可法》第三十六条规定的听取意见程序并非适用于所有行政许可，基于行政效率原则，只有当行政许可涉及相关方“重大利益”时，需要履行听取意见程序。属于行政机关自由裁量权的范围。商品房开发和买卖中，什么是“重大利益”在最高人民法院相关指导性案例中有界定，主要是指涉及到买售专有权部分，即所购商品房的面积、户型、结构等发生改变，属于买售人的“重大利益”，对于共有权部分，如物业管理用房、自行车库的等，均不作“重大利益”理解。与此相一致的是，《商品房买卖合同》第八条“规划变更的约定”和第九条“设计变更的约定”，将变更《建设工程规划许可证》规定的条件和变更“影响到买受人所购商品房质量或使用功能的（即专有权部分）”两种情形，作了需要履行通知义务的约定。可见，无论是司法实践，还是当事人的约定，变更物业用房位置与自行车车库面积，均不属于买售人的“重大利益”，无需履行听证程序。关于《建设条件意见书》不属于行政决定，只属于论证意见，对行政机关没有约束力，行政机关的行为只应符合法律。3.被告的行政行为与本案第三人的民事行为不能混淆。被告在法律规定的程序实体条件下作出的行政许可具有合法性，至于第三人据此所实施的民事行为，以及与本案原告之间法律关系内容的变化应受民事法律的调整，应当在民事程序中解决。 被告规划局提供了以下法律、法规及证据：1、建设工程规划许可证,证明被告作出行政已有相同项目作出审批；2.房地产开发项目建设条件意见书，证明开发商作出的意见书，不是被告作出的；3.项目论证意见,证明规划改变调整不涉及业主重大利益；4.商品房买卖合同，证明规划改变且开发商未通知业主的权利是退房；5.关于申请改变物业管理用房位置的报告、关于调整鲁能·南域中央自行车库位置和面积的申请，证明行政行为依申请启动；6.德阳市规划和建设局关于《关于开发商问题》的复函，证明对业委会作出的告知和答复；7.中华人民共和国城市规划法、四川省城市规划法、物业管理条例、德阳市城市规划管理技术规定，证明被告的行为符合法律法规。 第三人鲁能公司述称：1.原告不具备本案原告适格主体，应依法驳回起诉。备案的小区业主委员会是鲁能南域中央业主委员会，不是本案中的原告鲁能南域中央小区业主委员会，本案原告不是合法主体，不具有原告资格。根据《物业管理条例》第十一条（七）项、第十二条第三项、第十五条第（五）项的规定，有关共有和共同管理权利的重大事项，由业主共同决定，而业主委员会只是执行业主大会的决定事项，履行业主大会赋予的职责。故本案在没有证据证明涉诉事项是由业主大会作出的决议事项并委托给业主委员会具体执行的情况下，业主委员会自行提起诉讼不符合法律法规的规定，不具备原告主体资格。本案涉诉行政行为发生于2007年1月7日和2007年4月27日，原告业主委员会成立于2008年12月。行政行为在前，业主委员会成立在后。在没有法定的权利继承事实的情况下，原告与此前的行政行为没有利害关系，不具备适格主体。2.原告的起诉已经超过起诉期限。本案被诉行政许可作出时间为2007年1月7日和2007年4月27日。2007年8月至10月期间，部分业主代表参与了该小区的综合验收，并于2007年9月4日在《德阳市房地产开发项目竣工综合验收备案书》（德综验2007-13号）及相关文件上签字确认物业用房、停车场、门卫室按规定配备。此时，相关利害关系人是知道或应当知道被告作出的行政许可变更行为的。因此，根据最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第41条之规定，相关利害关系人至迟在2009年9月4日前应当提起诉讼，本案于2010年4月30日起诉，已经过了起诉期限。3.被告作出涉案行政许可变更行为具有法定职权、认定事实清楚、变更许可所适用法律规范及技术规范正确程序合法，应以维持。本案涉及的小区鲁能南域中央小区作为大型综合住宅区，该建设工程于2007年10月11日通过了德阳市房地产开发项目竣工综合验收备案，并取得备案书。依据《城市房地产开发经营管理条例》的规定，只有在取得综合竣工备案书的情况下才能交付使用。作为小区基础设施和公共配套设施，也只能在竣工综合验收合格后才交付使用，交付前仍属于开发商的在建工程，因此，鲁能公司在建设过程中提请规划主观部门进行规划变更，是正当行使权力，没有侵害其他人的利益。相关设施未交付前，不属于全体业主所有，故也不需要取得全体业主的同意。 第三人鲁能公司提供了以下证据：1.业主大会成立及业主委员会备案表、德阳市固话和建设局关于开发商问题的复函、四川省高级人民法院行政裁定书。证明业委会名称与备案不一致，业委会对成立之前的行政行为不具有利害关系，业委会没有经过业主授权，起诉已经超过法定期限。2.关于申请改变物业管理用房位置的报告、关于调整鲁能南域中央自行车库位置和面积的申请、德阳市房地产开发项目竣工综合验收备案书、最高人民法院民事裁定书。证明鲁能公司依法申请固话调整取得许可，小区配套设施通过综合验收合格，最高人民法院的判例阐明竣工验收备案是认定商品房竣工验收合格的唯一有效证明文件。3.房屋登记簿，证明规划调整后的房屋已经全部对外销售并办理了产权转移登记。 经庭审质证（或交换证据），原告对被告提供的法律、法规无异议；对工程规划许可证没有异议；对项目建设意见书、项目论证意见，认为没有关联性；对商品房买卖合同，认为规划变更应经业主同意；对申请报告，认为被告未经权利人同意，程序违法；对复函，认为没有过起诉期限；对技术规定，认为与案件无关。第三人对被告证据均无异议。被告对原告提供的证据有异议，认为不能整具体违反的法律。第三人对原告的证据有异议，认为不能达到证明目的。原告对第三人提供的证据有异议，认为业委会名称变了。被告对第三提供的证据无异议。本院对以下证据作如下确认：被告和第三人提供的证据来源合法，内容客观真实、与案件相关关联，予以确认。原告提交的证据来源合法，与案件具有关联性，予以确认。 经审理查明：2005年4月28日，第三人鲁能公司开发位于旌南片区“鲁能南域中央”小区。2005年10月，第三人取得《商品房预售许可证》开始销售该小区，并于2006年6月30日至2006年10月期间陆续交房，并履行了相关义务。2006年10月26日和2007年4月16日，第三人鲁能公司先后向被告提出了《关于申请改变物业管理用房位置的报告》和《关于调整鲁能南域中央自行车位置和面积的申请》，被告根据第三人的申请，经审查提供的相关材料，分别于2007年1月17日和2007年4月27日对第三人提出的申请予以批准。调整后的物业用房面积有所增加，自行车车库面积有所减少。工程竣工验收备案时间为2007年10月11日。另查明，原德阳市城乡管理局现已撤销，其职责划归被告德阳市自然资源和规划局。 本院认为：根据城乡规划法第十一条第二款“县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划工作”之规定，本案被告作出同意第三人进行车位和物业用房改造的许可主体资格合法，原告对此无异议。本案争议的焦点在于被告的许可行为程序是否合法。依据《四川省城乡规划条例》第六十九条“经依法审定的修建性详细规划、建设工程方案的总平面图不得随意修改。为了公共利于需要，确需要修改的，城乡规划主观部门应当采取公示、组织听证会等形式征求利害关系人的意见”及《中华人民共和国物权法》、《物业管理条例》“业主大会决定改建、重建建筑物及其附属设施的，应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上、占总人数2/3以上的业主同意”的规定。首先本案被告可以根据申请许可的内容是否属于重大变更而选择性地采取公示、组织听证会或其他公开的方式征求小区业主意见。本案所涉规划变更内容，仅属于小区的物业用房和自行车库位置，该变更仅属于规划微调不属于重大变化，基本上不影响小区环境，也构不成对小区业主利益的重大影响。 综上，被告规划局对第三人提出的《关于申请改变物业管理用房位置的报告》和《关于调整鲁能南域中央自行车位置和面积的申请》申请作出的审批行政行为符合法定程序。原告请求撤销的理由不成立，对原告的诉讼请求，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告鲁能·南域中央小区业主委员会的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告鲁能·南域中央小区业主委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于四川省德阳市中级人民法院。 审 判 长  郭文东 审 判 员  唐 宁 人民陪审员  易秀兰 二〇一九年十二月三十一日 法官 助理  龙昱霖 书 记 员  蒲文英