山东省青岛市黄岛区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0211行初175号 原告青岛喜马拉雅特种玻璃有限公司，住所地山东省青岛市黄岛区。 法定代表人杜海峰，总经理。 委托代理人李爱军，山东言洽诚律师事务所律师。 委托代理人周文娟，山东言洽诚律师事务所律师。 被告青岛市生态环境局西海岸新区分局，住所地青岛市黄岛区。 法定代表人辛磊，局长。 委托代理人徐山，山东光浩律师事务所律师。 委托代理人李康，工作人员。 被告青岛市黄岛区人民政府，住所地青岛市黄岛区。 法定代表人周安，区长。 委托代理人高慧璇，山东文康律师事务所律师。 委托代理人李玉木，山东文康（青岛西海岸）律师事务所律师。 原告青岛喜马拉雅特种玻璃有限公司（以下简称“喜马拉雅公司”）诉被告青岛市生态环境局西海岸新区分局（以下简称“西海岸生态环境分局”）行政决定及被告青岛市黄岛区人民政府（以下简称“黄岛区政府”）行政复议决定一案，于2019年7月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月23日公开开庭审理了本案。原告喜马拉雅公司的法定代表人杜海峰及委托代理人李爱军、周文娟，被告西海岸生态环境分局的负责人陶宏及委托代理人徐山、李康，被告黄岛区政府的负责人邬铭国及委托代理人高慧璇、李玉木到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原青岛市环境保护局黄岛分局（以下简称“原黄岛环境保护分局”）于2019年2月18日对原告喜马拉雅公司作出青环黄岛改字〔2019〕6002号《责令改正违法行为决定书》，主要内容为：“你单位在王××镇庄家××村××路××号的玻璃深加工建设项目中部分玻璃磨边清洗废水经污水管网外排，未按照环评要求循环利用。有现场照片、现场检查笔录等证据为凭。你单位的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三项，责令你单位立即停止以上违法行为，并于2019年2月25日前将改正情况报告我局。”同时，原黄岛环境保护分局于2019年2月18日对原告喜马拉雅公司作出另一份青环黄岛改字〔2019〕6002号《责令改正违法行为决定书》，主要内容为“你单位将原本循环利用的玻璃清洗废水通过厂区4号车间西南侧出水口，排入厂区西侧靠墙修建的管道内，经厂区西南侧排污口排除，进入厂区外西南侧收集池内，该收集池与王台镇市政管网相连，最终玻璃清洗废水排入市政管网。你单位的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国水污染防治法》第八十二条第三项，责令你单位立即停止以上违法行为，并于2019年3月6日前将改正情况报告我局。”该两份决定书均送达了原告。原告不服，于2019年4月12日向被告黄岛区政府提出行政复议申请，黄岛区政府于2019年6月4日作出青黄政复决字〔2019〕51号《行政复议决定书》，决定维持原黄岛环境保护分局作出的责令原告2019年3月6日前改正的青环黄岛改字〔2019〕6002号《责令改正违法行为决定书》。原告不服，诉来本院。 原告喜马拉雅公司诉称，2019年2月18日，原黄岛环境保护分局监察六中队工作人员称街道举报，对原告公司进行环保调查。后原黄岛环境保护分局分别于2019年3月4日、3月18日向原告出具两份编号为青环黄岛改字〔2019〕6002号的《责令改正违法行为决定书》。原告对该两份决定书不服，于2019年4月12日向被告黄岛区政府提出行政复议。黄岛区政府经审查作出青黄政复决字[2019]51号《行政复议决定书》“维持被申请人作出的责令申请人于2019年3月6日前改正违法行为的青环黄岛改字[2019]6002号《责令改正违法行为决定书》”，于2019年6月21日送达原告。原告对该复议决定不服，理由如下：第一，原告不存在以私设暗管等逃避监管的方式排放污染物的主管目的和客观行为，被告认定事实错误，第二，青岛市环保局黄岛分局的行政执法行为存在“弄虚作假”，损害行政机关的公信力。因此，西海岸生态环境分局和黄岛区政府所作处罚决定均应予撤销。为维护原告合法权益，特诉至法院，请求：1.撤销被告黄岛区政府作出的青黄政复字〔2019〕51号行政复议决定书；2.撤销被告西海岸生态环境分局作出的两个青环黄岛改字〔2019〕6002号责令改正违法行为决定书；3.本案诉讼费由二被告承担。庭审中，原告当庭撤回要求撤销被告西海岸生态环境分局作出的“要求原告2月25日完成整改的”责令改正违法行为决定书。 原告喜马拉雅公司向本院提交了以下证据：1.青环黄岛改字〔2019〕6002号行政处罚决定书、2.青环黄岛改字〔2019〕6002号行政处罚决定书，证据1、2证明西海岸生态环境分局就同一事项向原告作出两份文号相同、落款日期相同，但认定内容截然相反的文书，程序违法，内容认定错误，其中一份没认定暗管，一份却认定暗管；3.青黄政复决字〔2019〕51号《行政复议决定书》，证明黄岛区政府对西海岸生态环境分局撤销的决定书未予审查即作出维持决定，程序违法，认定事实错误；4.青岛市黄岛区王台镇庄家茔村村民委员会证明、5.涉案排水沟内排污管道雨水管道照片、6.雨水管道漏水视频3分，证据4-6证明原告涉案厂房和排水沟是王台镇庄家茔村村民委员会建造，排水沟的用途为排放雨水和生活污水，而排水沟位于厂房内部，为防止员工及物品掉落发生危险，将排水沟予以部分覆盖，但因生产过程中部分地面残留物、机器磨损地漏水通过缝隙流入排水沟，导致排水沟内存在悬浮物，原告主观不存在“逃避监管”的过错，客观上未有经暗管排放的行为；7.排污口照片2张，证明该排污口排放的污水是原告厂区的生活污水和雨水，监测报告显示结果满足《污水排入城镇下水道水质标准》，该污水排入污水处理厂水质符合标准；证据8.通话录音4份、9.微信截图6张，证据8、9共同证明被告隐藏证明材料，且现场照片是杜海峰根据被告工作人员的要求将岩棉板盖上去后拍照发给被告，被告的行政行为存在弄虚作假；10.青环黄岛撤字[2019]6001号行政处罚撤销决定书、11.青环黄岛改撤字[2019]6001号通知书，证明被告于2019年4月26日、5月5日在行政复议过程中，以编号书写错误为由撤销了《责令改正违法行为决定书》，违反法定程序；12.证人证言，证明西海岸生态环境分局为了获取证据，在调查过程中将餐厅外水龙头全部打开，致使出现悬浮物。 被告西海岸生态环境分局辩称：1、被告作出的处罚决定事实清楚、证据充分，被告认定的事实有现场检查笔录、照片、录像等证据予以证明；2、适用法律法规正确，自由裁量得当，程序合法，根据《环境行政处罚办法》第十二条第二款，责令改正违法行为决定书是对已有证据证明有违法行为的，属于行政命令，因此被告向原告下达并送达给原告，程序合法；3、原告诉求撤销的理由不成立，原告法定代表人在笔录中认可在厂区西南侧设立的排污口没有申报，而未申报的排污行为均为非法排污，亦认可被告的调查程序并在笔录上签字。同时，被告作出决定书虽然存在笔误，但经审查被告已经撤销了存在笔录的决定，并留置送达原告。综上，被告作出的涉案行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请法院驳回原告的诉讼请求。 被告西海岸生态环境分局向本院提交了以下证据： 1.省政务热线市民来电内容，证明案件来源；2.营业执照副本，证明原告主体身份；3.现场检查（勘察）笔录及附图、4.现场检查（勘察）照片、5.现场检查（勘察）录像、6.原告生产建设项目环评批复材料、7.原告生产建设项目验收材料、8.原告整改报告，证据3-8证明原告4号车间沉淀池、西南侧水泵流出的玻璃清洗废水等经车间内北侧、西侧靠墙建管道，通过西南侧设立的出水口经厂区设立的非法排污口排除，最终进入王台镇市政管网的违法事实；9.案源登记表、10.立案审批表、11.责令改正违法行为决定书、12.责令改正违法行为决定书送达回证，证据9-12共同证明被告作出涉案行为程序合法；13.青环黄（监）字2019年009号监测报告、14.《检验监测机构资质认定证书》；15监测人员上岗证书编号；16.监测人员上岗证书内页复印件。被告西海岸生态环境分局向本院提交了以下法律依据：《中华人民共和国水污染防治法》《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》《中华人民共和国水污染防治法解读》《理解与适用》。 被告黄岛区政府辩称，行政复议行为程序合法，事实认定清楚、证据确凿、适用法律法规正确；西海岸生态环境分局经过调查，作出的涉案行政决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，处罚裁量适当，程序合法。 被告黄岛区政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书、2.行政复议受理通知书、3.提出行政复议答复通知书、4.行政复议答复书、5.行政复议决定书、6.送达回证，以上证据共同证明行政复议程序合法、适用依据正确。被告黄岛区政府向本院提交了以下法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》。 本院对证据认证如下：原告提交的证据1-3，被告西海岸生态环境分局提交的证据1-26，被告黄岛区政府提交的证据1-6真实，与本案具有关联性，予以确认。 经审理查明，2019年2月18日，原黄岛环境保护分局对原告进行了现场检查（勘验），并制作了现场检查（勘验）笔录，原告的法定代表人在笔录上签字捺印确认。同日，原黄岛环境保护分局决定立案调查，并向原告送达了青环黄岛改字〔2019〕6002号《责令改正违法行为决定书》（要求原告于2019年3月6日前整改完毕）。同时，原告共收到两份青环黄岛改字〔2019〕6002号《责令改正违法行为决定书》，另外一份要求原告于2019年2月25日整改完毕。2019年2月20日，青岛市环境保护局黄岛分局环境监测中心出具青环黄（监）字2019年第009号《监测报告》，监测结果显示废水中化学需氧量为40mg/L，氨氮为3.65mg/L,悬浮物为123mg/L。原告不服，于2019年4月12日向被告黄岛区政府申请行政复议，黄岛区政府受理后，于2019年4月17日作出《行政复议受理通知书》并送达原告，于2019年4月17日作出《行政复议答复通知书》并送达原黄岛环境保护分局，原黄岛环境保护分局于2019年4月24日作出《行政复议答复书》。2019年4月26日，原黄岛环境保护分局作出青环黄岛撤字[2019]6001号行政处罚撤销决定书，2019年5月5日，原黄岛环境保护分局作出青环黄岛改撤字[2019]6001号通知书，认定两份青环黄岛改字〔2019〕6002号《责令改正违法行为决定书》系编号书写错误，决定撤销要求原告于2019年2月25日前整改的《责令改正违法行为决定书》。经审查，黄岛区政府于2019年6月4日作出青黄政复决字〔2019〕51号《行政复议决定书》，维持了原黄岛环境保护分局作出要求原告于2019年3月6日前整改的《责令改正违法行为决定书》，并于2019年6月21日送达原告。原告不服，诉来本院。 另查明，依据《关于青岛市黄岛区区级机构改革的实施意见》（青黄发[2019]1号）,原青岛市环境保护局黄岛分局于2019年1月15日更名为青岛市生态环境局西海岸新区分局。 本院认为，依据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款”……县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定，《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款”县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”的规定，被告西海岸生态环境分局作为青岛市黄岛区环境保护行政主管部门，对发生于黄岛区的违法行为具有监督管理和予以处罚的法定职权。 通过原被告双方的诉、辩，本案的争议焦点为：1、西海岸生态环境分局作出涉案行政决定事实是否清楚、适用法律是否正确，程序是否合法？2、黄岛区人民政府的复议决定是否合法？对以上焦点问题，本院作如下分析判定： 一、西海岸生态环境分局作出涉案行政决定事实认定清楚、适用法律正确、程序合法。 1、认定原告利用暗管排放污水事实认定清楚，原告存在私设暗管排放水污染物的情形。《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定：“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。”《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第五条第二款规定：“暗管是指通过隐蔽的方式达到规避监管目的而设置的排污管道，包括埋入地下的水泥管、瓷管、塑料管等，以及地上的临时排污管道。”暗管排污的危害性，在于其较为隐蔽，不利于环保部门的正常监管，出现危害后果往往不能及时发现。因此，对于“暗管”的隐蔽性认定，应当从其是否能够轻易为环保部门所监管来判断。本案中，涉案地下管道被遮盖物遮挡，且未进行申报，监管部门无法正常监管，其排污行为具有隐蔽性，符合暗管认定的标准。至于原告主张其排放水污染物未超标，因《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定并不以排放水污染物超标作为前提，故对原告的该项主张，本院不予支持。 2、西海岸生态环境分局作出涉案行政决定程序合法。本案中，西海岸生态环境分局作出涉案《责令改正违法行为决定书》前，经过了调查等程序，符合法律规定。虽然原告主张被告作出了两份同一编号认定相反的决定书，但嗣后被告已经撤销了其中一份，其程序符合法律规定，且两份决定书都认定原告的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条，不存在认定相反的情况。至于原告主张被告的调查行为违法，因被告的采样过程和调查过程有视频和照片记录，原告的法定代表人也在现场检查（勘验）笔录上签字和认可，能够证明其调查符合法定程序，而原告对自己的主张除证人证言外并未提交其它初步证据予以证明，故对原告的该项主张本院不予认定。 二、黄岛区政府作出涉案行政复议决定程序轻微违法。 被告黄岛区政府作为被告西海岸生态环境分局的上一级主管部门，对原告以西海岸生态环境分局为被申请人提起的行政复议申请，具有复议审查的职权。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”黄岛区政府于2019年4月12日向被告黄岛区政府申请行政复议，黄岛区政府受理后，于2019年4月17日作出《行政复议受理通知书》并送达原告，于2019年6月4日作出《行政复议决定书》，并于2019年6月21日送达了原告，超过法律规定60天的复议期限，其程序轻微违法。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”本案中，被告黄岛区政府经审查，认定原行政行为合法，符合法律规定。虽然在送达程序上轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，对于行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的的情形，依法应当确认违法，但不撤销行政行为。 综上，被告西海岸生态环境分局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。被告黄岛区人民政府作出的《行政复议决定书》事实认定清楚，适用法律正确，程序轻微违法。依照《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条，《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第五条，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、第三十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条之规定，判决如下： 一、确认被告青岛市黄岛区人民政府于2019年6月4日作出的青黄政复字〔2019〕51号《行政复议决定书》违法； 二、驳回原告喜马拉雅特种玻璃有限公司的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元（原告已预缴），由原告负担25元，被告青岛市黄岛区人民政府负担25元，于本判决生效之日起十日内直接支付给原告。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审 判 长  刘 鹏 人民陪审员  解亚华 人民陪审员  孙文云 二〇一九年十二月二十六日 书 记 员  任文婷