广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申472号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）甘品才，男，1954年12月4日出生，壮族，农民，住所地：广西扶绥县。 委托代理人吴耀潭，男，1945年4月29日出生，壮族，住南宁市。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）扶绥县渠旧镇人民政府，住所地：扶绥县渠旧镇新阳街。 法定代表人吕国影，镇长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）扶绥县人民政府，住所地：扶绥县新宁镇新宁路1号。 法定代表人：孙国梁，县长。 委托代理人黄海德，扶绥县司法局公职律师。 委托代理人凌滨，扶绥县司法局公职律师。 原审第三人扶绥县渠旧镇驮迓村原第4生产队。 诉讼代表人甘新宏，男，1952年11月21日出生，壮族，村民代表，住广西扶绥县。 再审申请人甘品才因其诉扶绥县渠旧镇人民政府（以下简称渠旧镇政府）、扶绥县人民政府（以下简称扶绥县政府）土地行政确权及行政复议一案，不服崇左市中级人民法院（2019）桂14行终12号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 扶绥县人民法院一审查明：甘品才系扶绥县渠旧镇驮迓村原第4生产队（以下简称驮迓4队）的集体成员。甘品才与驮迓4队争议的“果堪”（地名）土地四至界线范围为：东为第4生产队甘新定、罗新伟种植的甘蔗地；南接第4生产队甘锋种植的甘蔗地，西接驮迓第5生产队黄兆麟种植的林地；北邻驮迓第5生产队吴金山、罗旭明的甘蔗地（见扶绥县渠旧镇人民政府现场勘验制作的《土地使用权纠纷现场勘验示意图》），面积为3.94亩，现为甘品才种植甘蔗。在落实农村承包责任前，该争议土地是驮迓4队集体用播种秧苗，在落实农村承包责任时驮迓4队没有将该地块落实承包到户，而是将该地块以其他承包方式发包给本队农户耕种，发包几年后丢荒。上世纪九十年代初，甘品才在没有经得任何同意的情况下开垦耕种该土地。2000年间村委及镇司法所曾找到甘品才处理该地块的纠纷，要求甘品才将该地块退回给驮迓4队耕种，但因甘品才不自愿交回，而无处理结果。2018年3月，驮迓4队实施甘蔗“双高”基地建设，争议地在“双高”基地建设范围内。因此，驮迓4队要求甘品才将该地退还给集体，因甘品才不同意退还而发生纠纷。2018年3月28日，驮迓4队向扶绥县渠旧镇国土资源局提交了《关于甘品才占用四队集体耕地面积的调解申请》的申请，渠旧镇政府于2018年3月29日作出《土地权属纠纷调处申请受理通知书》和《提出答辩通知书》，并于2018年4月9日分别送达甘品才和甘新宏，2018年4月10日，渠旧镇政府进行现场勘验和对相关人员进行询问。2018年4月28日，召开了村两委联席会议，会议内容记载“召开村两委成员关于甘品才占用4队集体地约4亩，经村两委讨论举手表决同意要求甘品才将此地退还给4队农户集体使用”。同日，驮迓村民委员会向渠旧镇政府提交申请书，申请镇政府协助驮迓村收回被甘品才侵占的地块。2018年5月10日，渠旧镇政府组织争议双方进行调解，但未达成调解协议。2018年5月13日，渠旧镇政府作出渠政决字〔2018〕1号土地使用权纠纷处理决定（以下简称1号处理决定）：一、争议地“果堪”(地名)，面积约3.94亩的土地所有权属于迓驮4队集体所有，土地使用权属于迓驮4队管理使用。二、根据现场勘验制作的《土地权属界线图》与本处理决定书具有同等的法律效力。2018年5月24日，在渠旧镇政府镇干、村干参与下，将甘品才在争议地种植的农作物清除，并将争议地平整整合。2018年7月20日，甘品才不服1号处理决定，向扶绥县政府提出行政复议，扶绥县政府于2018年9月29日作出扶政复决字（2018）7号《行政复议决定书》（以下简称7号复议决定），维持1号处理决定。甘品才不服，于2018年11月2日诉至法院，请求撤销1号处理决定和7号复议决定。 扶绥县人民法院一审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，渠旧镇政府具有处理本案土地权属争议的职权。甘品才与驮迓4队争议涉案土地的土地使用权，在落实生产责任制时系驮迓4队的耕地，落实生产责任制时没有分配承包到农户，仅是以其他方式承包发包，随后本队成员甘品才未经任何同意情况下一直占用耕种涉案争议地等事实，有渠旧镇政府的调查笔录（含甘品才在内）证实。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款关于“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（［1995］国土［籍］字第26号）第十九条关于“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有及实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有”的规定，结合本案争议土地经营历史，确认争议地属于驮迓4队集体所有耕地，有充分的事实证据和法律依据。因此，渠旧镇政府确认本案争议土地属于驮迓4队集体所有正确。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。由此可见，法律规定农村的耕地、林地、荒山荒地归农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，并以家庭承包方式或其他方式的承包发包给集体成员经营；法律没有规定以占用、经营耕作、开荒等方式取得土地经营、使用权。本案甘品才耕种争议地，没有任何土地承包发包为依据，也没有经任何农村经济组织同意或认可的证据，仅有多年经营耕作的事实，所以甘品才主张对争议地有使用权，没有依据。因此，渠旧镇政府认定争议地的经营使用权属于驮迓4队，事实清楚，且符合法律规定。1号处理决定中虽然存在瑕疵的“本处理决定书一经送达，即时生效”表述，但对甘品才行使提起复议及行政诉讼权利没有实际影响。在申请复议期间，实施清除争议地农作物的行为，与本案涉诉行政行为无关联，不予评判。扶绥县政府对甘品才的申请，进行了受理、调查、审查、作出、送达等程序，复议符合法定程序，复议决定正确。综上，甘品才诉请撤销被诉处理决定及复议决定的理据不充分，不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回甘品才的诉讼请求。 崇左市中级人民法院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 崇左市中级人民法院二审认为：我国土地实行社会主义公有制，其权属性质分为国家所有土地和劳动集体所有土地，即为国有土地和集体土地。公民个人不拥有土地所有权，只能依照一定的程序和方式取得土地的经营使用权。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。该法第十三条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体组织或者村民委员会发包。由此可见，法律规定属于农村集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，并以家庭承包方式或其他方式的承包发包给集体成员经营。本案甘品才耕种争议地，没有与村集体签订任何土地承包合同为依据，也没有经任何农村经济组织同意或认可的证据，仅有多年经营耕作的事实，所以甘品才主张对争议地享有经营使用权，没有法律依据。因此，渠旧镇政府确认本案争议土地所有权属于驮迓4队集体所有，由驮迓4队经营使用，符合法律规定。扶绥县政府予以维持正确。对于甘品才提出驮迓4队不是本案适格主体问题。我国农村集体土地所有权主体应依据国家的法律、法规和政策进行认定。《农村人民公社工作条例（修正草案）》（简称《六十条》）规定：人民公社的基本核算单位是生产队，人民公社的组织可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队；生产队范围内的土地，都归生产队所有等，确立了我国农村土地“三级所有，队为基础”的政策。《中华人民共和国土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”。进一步确认了我国农村土地“三级所有，队为基础”的所有权格局。国务院国发〔1995〕第35号《关于加强农村集体资产管理工作的通知》明确规定：“属于组（原生产队）集体所有的资产。仍归该组成员集体所有。集体资产包括：集体所有的土地……任何单位和个人不得侵犯”。根据在案证据，驮迓4队向渠旧镇政府提出调处申请，驮迓村民委员会出具的证明亦称谓一审第三人为驮迓第4队，且驮迓4队一直都是经营管理其队所有的土地，生产队的土地并没有进行过调整。因此，驮迓4队是农民集体土地所有权的主体，依法具备农村集体经济组织的资格。据此，对甘品才这一主张，不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。甘品才的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。 再审申请人甘品才申请再审称：1、驮迓4队没有向渠旧镇政府提交调处申请书，其提交的材料表述的是申请调解，不符合《土地权属争议调查处理办法》第十一条第一款当事人申请调查处理土地权属争议应当提交书面申请书的规定。渠旧镇政府将调解申请篡改为调处申请并作为土地权属纠纷案件受理，违反法律规定。2、再审申请人没有收到调处申请书副本和提出答辩通知书，渠旧镇政府没有送达上述材料属于程序违法。3、1号处理决定末尾表述“本处理决定书一经送达，即时生效”违反法定程序。4、驮迓4队在三十年前已被撤销，至今已不存在，因此驮迓4队不具备申请确权的主体资格。5、驮迓4队没有取得争议地的权属凭证，再审申请人在争议地几次被丢荒后从2003年开始耕种争议地是合理的。1号处理决定程序违法，证据不足，扶绥县政府作出7号复议决定予以维持是错误的，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求再审本案。 被申请人渠旧镇政府答辩称：1号处理决定认定事实清楚、证据充分。本府从受理案件到现场调查取证、调解、作出处理决定、送达文书均按照法定程序进行，虽然文书制作有瑕疵，但并不影响各方当事人实体权利，适用法律法规及政策正确。请求驳回再审申请。 被申请人扶绥县政府答辩称：渠旧镇政府作出1号处理决定有事实和法律依据，虽调解处理程序及文书制作有瑕疵，但不影响土地权属争议各方当事人的实体权利。本府作出7号复议决定予以维持，认定事实清楚，证据充分，程序合法。原审判决是正确的，请求驳回再审申请。 本院经审查认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”和《中华人民共和国农村土地承包法》第三条“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”、第十三条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”的规定，属于农村集体所有的土地，由村集体经济组织经营、管理，一般以发包方式由村集体经济组织发包给集体成员经营。本案争议地原为驮迓4队耕地，在落实生产责任制时没有落实到户，由村集体以其他方式发包给本队成员耕种，发包几年后丢荒，再审申请人在上世纪九十年代开始使用争议地。再审申请人以耕作事实主张争议地的使用权，但未能举证证明其使用争议地经过土地所有权人同意或者争议地已由村集体发包给其使用，因此再审申请人使用争议地没有合法的权属来源。1号处理决定根据调查的证据，结合争议地的经营历史，将争议地使用权确权归驮迓4队，有事实和法律依据，原审判决驳回甘品才诉讼请求是正确的。关于再审申请人提出驮迓4队没有提出调处申请，渠旧镇政府把本案作为土地权属纠纷争议受理是错误的问题。从驮迓4队提交的申请材料看，明确表示要求处理争议地的权属纠纷，且2018年5月9日渠旧镇政府组织的调解会，双方当事人均表态本案争议地纠纷由上级裁决，因此，驮迓4队要求调处本案权属纠纷的意思表示是清楚的，渠旧镇政府受理本案权属纠纷符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条的规定。关于再审申请人提出渠旧镇政府没有送达调处申请书副本和答辩通知书，程序违法的问题。虽然渠旧镇政府没有提交关于调处申请书副本和答辩通知书的送达回证存在瑕疵，但是从2018年5月9日调解会笔录看，争议双方均参加了调解会，均行使了发表意见和举证质证的权利，该瑕疵并未影响再审申请人在本案调处过程中行使实体权利。关于再审申请人提出1号处理决定表述“本处理决定书一经送达，即时生效”违法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十一条“行政复议期间具体行政行为不停止执行”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条“诉讼期间，不停止行政行为的执行。”的规定，本案1号处理决定送达后即发生法律效力，1号处理决定上述表述并未违反法律规定。关于再审申请人提出驮迓4队已不存在，不具有申请确权主体资格的问题。根据我国农村土地“三级所有，队为基础”的政策，驮迓4队以集体名义向渠旧镇政府提出确权申请，驮迓村委会出具的证明亦可证明驮迓4队系农村集体经济组织，因此，驮迓4队依法享有申请确权的主体资格，再审申请人称驮迓4队已不存在与事实不符，本院不予支持。 综上，甘品才的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的应当再审的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回甘品才的再审申请。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇一九年十二月十三日 法官助理 李华思 书 记 员 孙宇欣