广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1301号 上诉人（一审原告）石才恩，男，1966年3月29日出生，壮族，住来宾市兴宾区。 委托代理人莫良志，广西同望律师事务所律师。 委托代理人侯杰，广西同望律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市人民政府，住所地：来宾市人民路1号。 法定代表人雷应敏，市长。 委托代理人谭刘豪，来宾市自然资源局干部。 委托代理人谭康平，广西天际律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市兴宾区人民政府，住所地：来宾市城南新区兴宾大道1号。 法定代表人周廷新，区长。 委托代理人唐阳琴，来宾市兴宾区征地办公室干部。 委托代理人蒙国寿，广西天际律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市自然资源局，住所地：来宾市兴宾区盘古大道121号。 法定代表人罗贤，主持全面工作的副局长。 委托代理人谭刘豪，来宾市自然资源局干部。 委托代理人谭康平，广西天际律师事务所律师。 上诉人石才恩因其诉被上诉人来宾市人民政府（以下简称来宾市政府）、来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区政府）、来宾市自然资源局行政强制及行政赔偿一案，不服来宾市中级人民法院（2019）桂13行初17号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭于2019年9月18日公开开庭审理了本案，上诉人石才恩及其委托代理人候杰、莫良志，被上诉人来宾市政府及来宾市自然资源局委托代理人谭刘豪、谭康平，被上诉人兴宾区政府委托代理人唐阳琴、蒙国寿，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 来宾市中级人民法院查明，2003年12月12日，广西壮族自治区人民政府下发桂政土批函〔2003〕336号《关于来宾市2003年第二批城市建设用地的批复》，同意将来宾市来宾镇古三村所属有关村民小组的集体农用地共38.2499公顷转为建设地，另使用上述有关集体的建设用地12.1395公顷，共计批准建设用地50.3894公顷，作为来宾市第二批城市建设用地。2004年3月23日，来宾市政府发布〔2004〕第1号《来宾市人民政府征用土地方案公告》，征用包括古三村、西山村、古昔街等村在内的集体土地共199.5051公顷作为来宾市城北新区建设用地。2017年6月30日，兴宾区政府作出《关于来宾市兴宾区城北街道古三村整体搬迁有关事项的公告》，要求古三村整体搬迁项目涉及到的未进行丈量的土地、房屋的户主在2017年7月5日前配合丈量并自行腾空。2017年8月7日，来宾市兴宾区征地搬迁安置办公室（以下简称兴宾区征地办）向上述未搬迁户（包括石才恩）发出《领款通知》，要求未搬迁户持相关材料到该办进行核对并办理搬迁补偿安置。2017年8月22日，原来宾市国土资源局向石才恩下发用地通知，要求其在当月27日前，到兴宾区征地办办理搬迁补偿安置手续，并腾空房屋及建（构）筑物供项目使用。 另查明，2000年6月23日，石才恩与古三村村民覃金签订协议，以19000元购买了覃金位于古三村房屋一座，面积54.1平方米。 庭审中，石才恩对其诉讼请求第一项变更为确认来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局对其房屋采取的强制措施的行为违法。认为其因房屋被停水停电而被迫自行搬离，且自行将大门拆走。 来宾市中级人民法院认为，行政诉讼法明确规定，公民对行政机关的行政行为认为侵犯其合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼。但该规定的前提必须是有已经实施的行政行为存在。石才恩所提出的诉讼请求即确认来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局的强制措施违法，但本案来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局并没有对石才恩的房屋采取强制拆除措施，石才恩是自行搬离其住房，并将大门拆走，其诉称是因被停水停电后无法居住该房才被迫搬离的，但无法提供证据证明，且对其房屋进行停水停电的行为与本案并无关系。故石才恩请求确认来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局行政行为违法并请求予以赔偿，没有事实和法律依据。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回石才恩的诉讼请求。 上诉人石才恩上诉称：一、一审判决认定事实不清。1.被上诉人在对石才恩的房屋作出强制迁出、禁止居住前没有作出过征收决定、补偿决定或责令交付土地等行政决定,也没有向石才恩送达或告知《关于来宾市兴宾区城北街道古三村整体搬迁有关事项的公告》。在本案的审理和举证阶段,石才恩或三名被上诉人从来没有任何一方提供过该证据。因此兴宾区政府2017年6月30日作出的《关于来宾市兴宾区城北街道古三村整体搬迁有关事项的公告》,不能作为本案证据。2.石才恩在本案中是请求确认三名被上诉人的强制措施违法,三名被上诉人已经实施了强制禁止上诉人继续居住房屋、捣毁石才恩房屋的天面和后墙,强行断水断电的强制措施的行政行为。原判决认为,本案被上诉人并没有对石才恩的房屋采取强制措施,石才恩是自行搬离其房屋,并将大门拆走，与事实不符。事实是:2018年9月28日下午,在没有任何行政主体作出行政决定的情况下,来宾市政府、兴宾区政府组织的相关政府部门对石才恩房屋的所有居住人口强行赶出,不再允许石才恩及家人居住,随后用工程钩机捣毁石才恩房屋的天面和后墙,强行断水断电。在石才恩被逼搬离房屋之前,石才恩没有与三名被上诉人签订过任何协议书,没有领取过被上诉人任何一分钱补偿款项,更没有对三名被上诉人承诺过任何自愿搬迁的行为,完全是三名被上诉人强制石才恩搬离的逼迫行为。如果石才恩没有被强制,如果房屋的屋顶和后墙没有被捣坏,没有断水断电,房屋还能居住,可以自愿继续居住的情况下,石才恩有什么理由要将自己房屋的大门拆走、搬离其房屋?以至现在无房可住,居无定所?石才恩是在房屋已被根本毁坏,不能继续居住的情况下,为了减少损失,不得不将大门拆走、搬离的。2.石才恩的房屋为合法建筑。案涉房屋是2000年6月23日向来宾县来宾镇古三村二队的覃金购买的,该房原为砖瓦结构房屋,房屋占地面积为54.01平方米,该砖瓦房屋是覃金的父辈于1985年建成。石才恩购买后,当年在原宅基地上拆旧建新建起水泥钢筋结构楼房一栋,共三层半,面积约200平方米。房屋建好后,石才恩及其子女在该房屋一直居住至2018年9月被强制迁出。案涉房屋符合来宾市政府的《来宾市城北新区建设征地拆迁补偿安置办法(试行)补充规定》(来政办发[2003]31号)规定:下列建(构)筑物至今仍无《集体土地建设用地使用证》和《房屋所有权证》的,按同类合法建(构)筑物补偿标准100%给予补偿：古三村民委常在籍的常住农业人员,1987年以来在其原宅基地上(1986年底前)拆旧建新的建(构)筑物。因此,石才恩的房屋如果被征收,符合文件规定的应当给予100%补偿的有关条件。二、一审法院适用法律错误。1.被上诉人认为自己的征地行为取得了广西壮族自治区人民政府以桂政土函〔2003〕336号《关于来宾市2003年第二批城市建设用地的批复》,该批文作出于2003年12月12日,到2018年8月被上诉人实施有关征地补偿具体行为时,已经过去长达15年,该批复已经早已自动失效。2.被上诉人的强制措施的行政行为违法。一审法院认为,石才恩提出的房屋现因没有实际拆除,故判决驳回诉讼请求。石才恩认为,现在房屋虽然没有完全被拆除,但由于已经被破坏楼顶和后墙,被迫拆除大门,断水断电,实际上已经无法居住。因此,被上诉人的强制措施已经实施,客观存在,并且已经导致了石才恩被逼搬离,现在无家可住的境地。故被上诉人的行政强制行为因为没有法律依据而属违法。三、石才恩的房屋符合得到赔偿的事实和条件。根据国家赔偿法第四条的有关规定,行政行为违法造成的损失应当全额进行赔偿。赔偿的方式、项目和标准不应低于因依法征收所应得的补偿。即对石才恩房屋的赔偿,不应低于赔偿时改建地段或者就近地段类似房屋的市场价值。也可以根据作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿,补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区,土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,人民法院一般应予支持,但应当扣除已经取得的土地补偿费。”在本案中,石才恩被强制拆除房屋的所在地已属于列入城市规划区范围内的国有土地,而且石才恩也没有像同一个征地项目的其他被拆迁人一样,同时获得土地补偿费。由于石才恩所在村庄为整体搬迁,被上诉人并没有对房屋的土地向村集体进行过补偿。故此,被上诉人应当完全按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对房屋包括土地补偿费在内的价值全额赔偿。因此,一审法院应当参照执行国有土地上房屋征收补偿标准,通过委托评估来确定上诉人房屋的价值,并给予赔偿。2.石才恩请求对家庭成员按有关规定进行安置有事实和法律依据。《土地管理法》第四十七条规定:“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准规定。”《物权法》第四十二条规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。这些规定均说明,征收拆迁应当对被拆迁人进行补偿和安置,石才恩的诉讼请求有事实和法律依据。原判决不支持石才恩的安置请求,违反上述有关法律规定。综上所述,一审判决认定事实不清、适用法律错误。请求：撤销一审判决，依法改判支持石才恩在一审中诉讼请求。 被上诉人来宾市政府坚持一审答辩意见，即：一、征收行政行为公开、公正，程序合法合规。来宾市城北新区建设项目古三村整体搬迁用地是我市重点项目，项目用地在2003年12月12日获得广西壮族自治区人民政府批复桂政土批函〔2003〕336号《关于来宾市2003年第二批城市建设用地的批复》，来宾市政府于2004年3月23日发布《来宾市人民政府征用土地方案公告》，来宾市国土资源局于2010年3月16日发布了《来宾市国土资源局拆迁公告》等上述一系列的批复文件，证明了人民政府征收行政行为符合法律规定，来宾市政府作出的系列征收土地方案公告和来宾市国土资源局拆迁公告，又充分地说明了城北新区项目开展征地工作程序方面完全符合法律规定。二、石才恩未能证明自己符合拆迁安置补偿的条件。石才恩未能证明自己符合来政办发〔2003〕31号文件中可以获得拆迁安置补偿的条件，也未能证明需拆除的建（构）筑物属于自己所有。石才恩仅提供的与覃金签订的《房屋转让协议》其真实性有待考证，不属于核查的范围。所以，石才恩不能获得拆迁安置补偿及拆除建（构）筑物的补偿。三、石才恩所指的需拆除的建（构）筑物未拆除。石才恩所指的与覃金所签订的《房屋转让协议》的房屋，目前由于不能认定所有人，仍未签拆除协议，也未拆除。其次《来宾市人民政府关于进一步调整明确征地拆迁工作职责及工作经费的通知》（来政发〔2010〕56号文）已明确来宾市国土资源局不作为征地搬迁主体部门，拟发《用地通知》只是履行了告知义务，并没有实施具体的行政行为。请求：驳回上诉，维持原判。 被告来宾市自然资源局答辩与来宾市政府的答辩意见一致。请求：驳回上诉，维持原判。 上诉人兴宾区政府答辩称：一审判决认定事实清楚。石才恩诉称一审判决认定部分事实不清,部分事实认定错误，没有依据。本案的主要事实:2003年12月12日,广西壮族自治区人民政府下发桂政批函〔2003〕336号批复，同意将来宾市来宾镇古三村所属有关村民小组的集体农用地38.2499公顷转化为建设用地,另使用上述有关集体的建设用地12.1395公顷,共批准建设用地50.3894公顷。此后，来宾市、兴宾区两级政府开始组织实施土地征收工作并对古三村进行整体搬迁。2004年3月23日,来宾市政府发布〔2004〕第1号《来宾市人民政府征用土地方案公告》。2017年6月30日,兴宾区政府作出《关于来宾市兴宾区城北街道古三村整体搬迁有关事项的公告》，要求古三村整体搬迁项目涉及的未丈量的土地、房屋的户主在2017年7月5日前配合丈量并自行腾空。2017年8月7日，兴宾区征地办向上述未搬迁户（包括石才恩）发出《领款通知》,要求未搬迁户持相关材料到该办进行核对并办理搬迁补偿安置。2017年8月22日,原来宾市国土资源局向石才恩下发《用地通知》,要求石才恩到兴宾区征地办办理补偿安置手续,并腾空房屋及建构筑物供项目使用。一审认定上述事实是清楚的。二、一审判决适用法律、法规正确。被上诉人没有拆除石才恩的房屋,也没有对石才恩的房屋采取什么强制措施。一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》等法律法规,法律适用正确。三、石才恩的诉求既不合法也不合理。石才恩一审的第一项诉求为确认被上诉人拆除其房屋的行为违法,一审庭审中变更为确认被上诉人对其房屋采取强制措施的行为违法。事实上,被上诉人没有拆除上诉人的房屋,也没有对石才恩的房屋采取什么强制措施。石才恩在一审庭审中也承认是其自行将大门拆走并搬离其住房。因此石才恩的诉求既不合理也不合法。综上所述,原判决认定事实清楚,适用法律、法规正确。请求：驳回上诉,维持原判。 二审庭审中，石才恩提供案涉房屋现状照片，用以证明案涉房屋的部分被强制拆除后，现在房屋的正面、侧面、屋内及楼顶楼板已经被兴宾区政府全部破坏，并且被停水停电，完全丧失了居住或使用功能，与被全部拆除没有区别的事实。兴宾区征地办向本院来函表示，照片与现状一致。 二审诉讼中，兴宾区征地办向本院来函说明，石才恩案涉房屋的补偿款为108369元，已提存在该办公室。 另查明，石才恩的诉讼请求为：1.确认来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局强制拆除石才恩房屋的行为违法；2.责令来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局对石才恩家庭成员共4人进行拆迁补偿安置。3.责令来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局赔偿石才恩房屋内物品损失2万元；4.责令来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局赔偿石才恩被拆房屋损失145万元（具体参照国有土地上房屋征收补偿标准，判决赔偿时被拆房屋周边房地产的市场价格予以评估和赔偿）；5.责令来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局赔偿石才恩临时安置补助费用共2万元。 本院认为，关于石才恩案涉房屋是否被采取了强制执行的问题。本案中，兴宾区政府作出《关于来宾市兴宾区城北街道古三村整体搬迁有关事项的公告》，要求古三村整体搬迁项目涉及到的未进行丈量的土地、房屋的户主在2017年7月5日前配合丈量并自行腾空。兴宾区征地办向上述未搬迁户（包括石才恩）发出《领款通知》，要求未搬迁户持相关材料到该办进行核对并办理搬迁补偿安置。原来宾市国土资源局向石才恩下发用地通知，要求其在当月27日前，到兴宾区征地办办理搬迁补偿安置手续，并腾空房屋及建（构）筑物供项目使用。以上事实表明，案涉房屋被列入搬迁范围。在这种情况下，停水停电属于强制执行的一种措施，兴宾区政府辩解不是其所为，对此应举证以证明停水停电均属于供水、供电企业不受行政机关的指示而自行决定的行为，兴宾区政府未能提供证据，其辩解理由不成立，故应认定兴宾区政府对石才恩房屋采取了停水停电的强制行为。案涉房屋被捣毁了部分楼顶、墙面，虽然案涉房屋没有被全部拆除，但已不具备居住功能，捣毁部分楼顶、墙面的行为属于强制行为。一审法院认定兴宾区政府没有对石才恩的房屋采取强制拆除措施，属认定事实错误，本院予以纠正。除上述事实之外，对一审判决认定的其他事实，经审查，有相应的证据证实，本院予以确认。 关于兴宾区政府强制行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，兴宾区政府自行强制拆除案涉房屋，超越职权，属于违法行为。兴宾区政府还存在违反行政强制法定程序的情形，依法应认定兴宾区政府对石才恩案涉房屋采取的强制行为违法。 关于石才恩请求对被拆房屋给予赔偿的问题。石才恩被拆案涉房屋经过兴宾区政府丈量，按照来宾市政府公布的该项目的拆迁补偿标准计算的补偿款为108369元，该款项已经提存在兴宾区征地办。石才恩主张按国有土地上房屋现市场价值赔偿145万元。双方的分歧实质是补偿标准的争议，应通过法律法规规定的征地补偿标准争议程序解决。石才恩对案涉房屋的赔偿金额，依法应以案涉房屋补偿金额为准，两者的金额是一致的，即赔偿请求权与补偿请求权竞合。在补偿金额尚未通过补偿标准争议程序作出明确结论的情况下，赔偿金额亦无法确定。补偿金额确定后，赔偿金额以补偿金额的方式实现，赔偿请求人不再享有超出补偿金额的赔偿请求权。据此，一审判决驳回石才恩对案涉房屋的赔偿请求，并无不当。 关于石才恩要求赔偿涉案房屋屋内物品损失的问题。石才恩的案涉房屋没有全部拆除，现场仍然存在，从石才恩提供的现状照片看，不能看出室内物品被毁损的情况，故对其室内物品损失的赔偿请求，本院不予支持。 关于石才恩请求安置的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。据上述规定，安置补助费是因土地被征收而发生，由被征地的农村集体经济组织管理，用于被征收土地集体经济组织成员的安置。石才恩不属于古三村村民，其购买古三村的集体土地违反法律规定，其在古三村没有合法的土地使用权，因此不属于安置对象。来政办发〔2009〕196号文第二点规定，被征地拆迁需要安置的人员，在确定被安置人员截止日前，经公安部门核准，属本村集体经济组织在籍的常住农村居民（含依法婚嫁、生育人员、在校学生、服役士兵、正在服刑或劳动教养的农村居民）。石才恩不符合上述规定的要求。故对石才恩安置的诉讼请求，本院不予支持。 关于来宾市政府、来宾市自然资源局被告资格问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。来宾市政府和来宾市自然资源局没有参与被诉强制拆除行为，且兴宾区政府亦认可拆除案涉房屋系其组织实施。因此，来宾市政府和来宾市自然资源局依法不是本案适格被告，一审法院未驳回对来宾市政府和来宾市自然资源局的起诉确有不当，本院另行裁定处理。 综上，一审判决认定事实错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 撤销来宾市中级人民法院（2019）桂13行初17号行政判决； 确认来宾市兴宾区人民政府对石才恩房屋采取的行政强制行为违法； 驳回石才恩的其他诉讼请求。 二审案件受理费50元由来宾市兴宾区人民政府负担。 本案判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇一九年十二月二十四日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青