广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1535号 上诉人（一审原告）兰合敏，男，1955年1月1日出生，壮族，住河池市金城江区。 委托代理人兰宽爽，男，1984年10月23日出生，壮族，住河池市金城江区。系兰合敏之子。 上诉人（一审原告）兰照科，男，1941年11月11日出生，壮族，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）兰红妹，女，1947年3月24日出生，壮族，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）兰贵良，男，1965年7月18日出生，壮族，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）韦木高，男，1954年11月30日出生，壮族，住河池市金城江区。 上列五上诉人共同委托代理人乔岗，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）河池市人民政府。住所地：河池市金城江区江北东路401号。 法定代表人唐云舒，市长。 委托代理人蒙波，河池市司法局工作人员。 一审第三人河池市自然资源局。住所地：河池市金城江区颐园路120号。 法定代表人莫绍乾，局长。 委托代理人李洪赞，河池市金城江区东江镇副镇长。 委托代理人罗政岐，广西政岐利律师事务所律师。 上诉人兰合敏、兰照科、兰红妹、兰贵良、韦木高（以下简称兰合敏等5人）因其诉被上诉人河池市人民政府（以下简称河池市政府）、一审第三人河池市自然资源局国有土地使用权出让行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2019）桂12行初116号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，并于2019年11月25日组织各方当事人进行询问。上诉人兰合敏委托代理人兰宽爽，上诉人兰合敏等5人共同委托代理人乔岗，被上诉人河池市政府委托代理人蒙波，一审第三人河池市自然资源局委托代理人李洪赞、罗政岐，到庭参加询问活动。经过阅卷、调查和询问当事人，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 河池市中级人民法院一审查明：2015年5月19日，原广西壮族自治区国土资源厅（以下简称原自治区国土厅）作出桂国土批函〔2015〕269号《广西壮族自治区国土资源厅关于河池市2014年第一批次城市建设用地的批复》，同意将河池市金城江区东江镇加道村民委员会的集体农用地转为建设用地并征收为国有。河池市政府与原河池市国土资源局（以下简称原河池市国土局）按照法律规定程序分别发布河政发〔2015〕22号《河池市人民政府征收土地公告》、河国土资公字〔2015〕第11号《河池市国土资源局征收土地补偿安置方案公告》，公布对河池市金城江区东江镇加道村加道第一、二村民小组（以下简称加道××、××组）的土地补偿安置标准及金额、地上附着物及构筑物补偿额、征地补偿费支付对象和方式、农业人口安置办法等信息。2017年5月31日河池市金城江区城乡建设投资有限公司（以下简称金城江区城投公司）与加道××、××组签订了《征地协议书》，由金城江区城投公司代政府征收加道××、××组集体土地140.856亩。2017年8月25日，河池市政府作出河政土批函〔2017〕63号《河池市人民政府关于河池市××××区CB2015-M5-04号地块国有建设用地使用权出让方案的批复》，同意以挂牌或拍卖方式将位于河池市××××区的宗地编号为CB2015-M5-04号地块的国有建设用地使用权对外公开出让。2017年8月29日，原河池市国土局在其官网上发布河国土交告〔2017〕6号《河池市国有建设用地使用权挂牌（拍卖）出让交易公告》，将河池市××××区的宗地编号为CB2015-M5-04号地块的挂牌出让事项公告。2017年9月28日，河池市万美汇通置业有限公司（以下简称万美公司）竞买得上述地块的国有建设用地使用权。2017年10月27日，原河池市国土局与万美公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：桂土出字[河池]201710号）。2018年11月1日，兰合敏等5人通过邮政EMS特快专递方式向原河池市国土局递交《政府信息公开申请表》，申请公开以下信息：1.涉及兰合敏等5人位于加道二组的土地所在地块的土地进行出让的相关文件，包括招标拍卖挂牌出让公告、中标通知书或者出让成交确认书、国有建设用地使用权出让合同；2.河池市红星美凯龙文旅小镇项目的土地进行出让的相关文件，包括招标拍卖挂牌出让公告、中标通知书或者出让成交确认书、国有建设用地使用权出让合同。2018年11月19日，原河池市国土局作出《河池市国土资源局政府信息公开告知书》，向兰合敏等5人告知其申请公开的内容。 2018年12月8日，兰合敏等5人以原河池市国土局与万美公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》侵犯其合法权益为由，向河池市政府申请复议，请求撤销签订该合同的行政行为。2019年3月13日，河池市政府作出河政复驳字〔2019〕2号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称2号复议决定）。2号复议决定查明：2017年10月27日，原河池市国土局与万美公司签订涉案《国有建设用地使用权出让合同》，将宗地编号为CB2015-M5-04号宗地出让给万美公司。该宗地坐落于河池市××××区，总面积108009.05平方米，其中出让宗地面积为96193.29平方米，规划城市道路用地面积为11815.76平方米。现万美公司已按合同约定付清土地出让价款。2号复议决定认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条、第二十三条的规定，《国有建设用地使用权出让合同》体现的是市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同的行为，并不对土地被征收人的土地所有权、使用权和安置补偿等相关权益产生设立、变更、消灭等直接影响。而且，《国有建设用地使用权出让合同》约定的是市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者的权利和义务，兰合敏等5人不是《国有建设用地使用权出让合同》的相对人，该出让合同对其权益并不产生实际影响。因此，兰合敏等5人与该出让合同没有利害关系，其提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回兰合敏等5人的行政复议申请。兰合敏等5人不服，于2019年3月18日提起本案行政诉讼，请求撤销2号复议决定。 另查明，因机构改革，2019年2月原河池市国土资源局更名为河池市自然资源局。 河池市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的；……”据此，申请人与具体行政行为具有利害关系，是复议机关受理行政复议申请的条件之一。这里的“利害关系”是指，被申请行政复议的行政行为有可能侵犯复议申请人的合法权益。如果被申请复议的行政行为根本不可能侵犯其合法权益，则其与被申请复议的行政行为没有利害关系，不具有复议申请人的资格。本案中，首先，根据本案查明的事实，兰合敏等5人据以主张权利的土地已于2015年经批准征收为国有，并由政府组织实施，2017年5月31日金城江区城投公司与加道××、××组签订了《征地协议书》，由金城江区城投公司代政府征收加道××、××组集体土地，至此，兰合敏等5人及其所在的农村集体经济组织对涉案土地已经不再享有合法权利，与涉案土地此后的相关行为不再具有法律上的利害关系。其次，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条、第二十三条的规定，《国有建设用地使用权出让合同》是市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同的行为，合同约定的是签订合同双方的权利和义务，并不对土地被征收人的土地所有权、使用权和安置补偿权等相关权益产生设立、变更、消灭等直接影响，兰合敏等5人不是该《国有建设用地使用权出让合同》的相对人，与该出让合同没有利害关系，其提出行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，河池市政府作出2号复议决定驳回其复议申请，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。兰合敏等5人的诉讼请求及理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回兰合敏等5人的诉讼请求。 上诉人兰合敏等5人上诉称：1.上诉人与签订涉案《国有建设用地使用权出让合同》的行政行为具有利害关系。依据原国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条规定，土地出让时应当具备净地交付条件，实质是要求土地必须已与被拆迁人达成拆迁安置补偿协议，在法律层面上无权属纠纷和其他障碍。上诉人承包的土地是否被征收没有证据支持，上诉人没有签署土地征收补偿安置协议，没有领取补偿款，没有被注销承包证，没有责令上诉人交出土地，土地被征收为国有的程序没有完成，上诉人对承包土地及农作物仍享有合法占有权益，因此，涉案土地不具备土地权利清晰、安置补偿落实到位、没有法律与经济纠纷的出让条件，属于依法禁止出让的情形。上诉人与河池市自然资源局出让土地的行为具有利害关系。2.河池市自然资源局复议过程中提交的证据是超过举证期限提交的，其2018年12月21日收到《行政复议答复通知书》，最迟应于2018年12月31日前提交签订涉案合同的书面答复及证据、依据和其他有关材料，但直到2019年3月13日之后才提交，早已超过法定十日举证期限，应认定作出涉案合同没有依据并予以撤销。3.河池市政府复议程序违法，没有提交证据证实是两名工作人员参加复议，未在七日内将行政复议申请书副本或行政复议申请笔录复印件发送河池市自然资源局。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判撤销2号复议决定，责令河池市政府继续审理上诉人的复议申请。 被上诉人河池市政府答辩称：1.被上诉人作出的2号复议决定认定事实清楚，适用法律准确。经征地批复批准，发布征收土地公告、征收土地补偿安置方案公告后，由金城江区城投公司与加道××、××组签订《征地协议书》，征收加道××、××组集体土地140.856亩。之后，原河池市国土局拟定国有建设用地使用权出让方案，并经报被上诉人批复同意，发布挂牌出让交易公告，由万美公司竞买取得该地块使用权。2017年10月27日原河池市国土局与万美公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，2018年2月13日河池市不动产登记局向万美公司核发了（2018）河池市不动产权第0001521、0005122、0005123号《不动产权证书》。至此，涉案土地已通过征收转为国有土地，上诉人所在集体以丧失对涉案土地的所有权和使用权，上诉人与涉案国有土地出让等后续行为已无利害关系。2.被上诉人以不具有利害关系为由驳回复议申请，未对涉案出让合同进行实体审理，河池市自然资源局逾期提交答复或者不提交答复，均不影响对上诉人的申请是否符合受理条件进行审查。3.复议过程中，由两位行政复议工作人员办理，程序合法，上诉人推测仅有一人办案但无证据佐证，缺乏事实依据。根据《中华人民共和国行政复议法》第四十条第二款规定，行政复议期间有关五日、七日是指工作日，被上诉人2018年12月13日受理复议申请，21日作出《行政复议答复通知书》，未违反《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人河池市自然资源局口头述称：经作出征地批复、发布征地公告及征收补偿方案公告后，由金城江区城投公司与加道××、××组签订《征地协议书》，涉案土地已经被征收为国有土地，上诉人及所在的农村集体经济组织就已丧失对涉案土地的所有权及使用权，与后续的土地出让行为就不再具有利害关系。2号复议决定以没有利害关系为由驳回上诉人的复议申请，认定事实清楚，适用法律法规正确，处理结果得当，一审判决驳回诉讼请求正确。上诉人的上诉请求不成立，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 另查明，包括兰合敏等5人在内的加道二组村民共28人，于2018年3月28日以河池市金城江区人民政府（以下简称金城江区政府）、河池市金城江区东江镇人民政府（以下简称东江镇政府）为被告提起行政诉讼，请求确认金城江区政府和东江镇政府2017年12月25日强毁其承包地及承包地内种植的农作物的行政行为违法。河池市中级人民法院作出（2018）桂12行初23号行政判决，确认金城江区政府2017年12月25日实施的强制清理土地上青苗等附着物的行政行为违法。兰合敏等28人及金城江区政府均不服，提起上诉。本院于2019年6月18日作出（2019）桂行终7号行政判决，驳回上诉，维持原判，并作出（2019）桂行终7号行政裁定，驳回对东江镇政府的起诉，该案判决及裁定均已发生法律效力。 该案生效判决查明：“兰合敏、兰照科等均系河池市金城江区东江镇加道村加道屯二组的村民。因城市建设的需要，2010年和2014年，河池市人民政府决定征收包括涉案的土地并上报上级相关部门。2010年10月13日和2015年5月19日，分别得到广西壮族自治区人民政府作出的桂政土批函〔2010〕561号《关于河池市2010年第一批次城市建设用地的批复》和广西壮族自治区国土资源厅作出桂国土批函〔2015〕269号《关于河池市2014年第一批次城市建设用地的批复》。因征地拆迁工作的需要，金城江区政府成立河池市金城江区城东征地拆迁分指挥部，负责包括兰合敏等28人所属的集体组织所在的行政区域范围内的征地拆迁工作。2014年9月19日，河池市国土资源局作出《征收土地预公告》，载明拟征收土地的位置和范围、征收面积及征收土地的标准、安置途径等内容。2017年5月13日，该指挥部作出《关于清点加道村一、二队地上附着物的公告》，载明内容为：城东商业中心加道A地块面积已全部丈量。为了加快推进项目建设，东江镇征地工作组定于2017年5月13日至5月17日对A地块上附着物进行清点工作，届时请涉及到的农户到现场做好配合工作A地块。同年5月31日，金城江区人民政府下属的金城江区城乡建设投资有限公司作为甲方与金城江区东江镇加道村加道××、××组为乙方，签订《征地协议书》，该协议明确甲方代政府征收乙方集体土地（A地块）140.856亩，作为城市规划项目建设用地。还约定有：征收土地位置；征地补偿费；地上附着物按实际清点、计算、公示结果另行补充协议进行补偿、本协议书于2017年5月31日签订，自签字之日起生效等内容。2017年8月15日，金城江区城东征地拆迁分指挥部作出《东江镇加道村加道屯一、二组A地块地上附着物清点公告》，载明内容为：在金城江区城东征地拆迁分指挥部的安排下，由测绘院技术员采用GPS技术对群众的田地块进行丈量的工作已经完成，下步工作是对群众的田地块的附着物进行清点，需要涉及到的农户安排家中的一个成年人配合工作组人员一起到田地块进行清点确认，清点时间为2017年8月16日到2017年8月20日，请涉及的农户配合好清点工作。就征地的补偿款经加道一队、二队队干及群众代表出具2017年8月11日的《声明》，2017年8月16日指挥部将征地补偿费14561975元全部汇入到加道一队、加道二队指定的银行账户。2017年11月，指挥部完成了征地范围内地面附着物清点工作。2017年12月7日，对地上附着物进行登记造册汇总，明确A地块农户有的附着物情况。2017年12月8日，指挥部作出《通告》，载明内容为：根据城市建设需要，河池市红星美凯龙文旅小镇项目已于11月16日举行开工仪式，为了确保项目建设的顺利推进，近期我指挥部将对加道××、××组A地块140.846亩已征土地进行清表。凡在该地块内有附着物的农户，请于2017年12月16日前自行收取或清理，并到我指挥部办理征地及地上附着物补偿手续，逾期后果自负。就地上附着物的补偿款经加道一队、二队队干及群众代表出具2017年12月14日的《声明》，2017年12月18日指挥部将补偿款1487971.65元全部汇入到加道一队、加道二队指定的银行账户。《公告》载明的期限届满后，2017年12月25日，金城江区政府组织东江镇政府及相关部门对A地块上的附着物进行清理。2018年3月28日，兰合敏等28人提起诉讼，请求依法判令金城江区政府和东江镇政府2017年12月25日强毁其承包地及承包地内种植的农作物的行政行为违法。” 兰合敏等28人根据（2019）桂行终7号案判决结果向河池市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，该院已受理该案，现处于一审审理过程中。 还查明，涉案《征地协议书》载明：“甲方征收乙方的土地中，由于产业结构调整，农户已将水田改种蔬菜。……甲方征收乙方的上述土地按菜地标准补偿，各项补偿具体计算方法、标准及金额如下：1.土地补偿费：140.856亩×25775元/亩=3630563.40元；2.安置补助费：140.856亩×70881元/亩=9984014.14元；3.青苗补偿费：140.856亩×3452元/亩×0.5倍=243117.46元。注：征收上述土地中，现乙方种植有蔬菜等作物，甲方一次性支付给乙方青苗补偿（连片青苗按标准的0.5倍计算），由乙方自行兑现给耕作农户。4.奖励：140.856亩×5000元/亩=704280.00元。注：乙方配合甲方征收土地，并同意甲方在本次征收范围内按规划开展施工建设，甲方按5000元/亩给予乙方奖励。1-4项合计：14561975.00元。折合每亩103382.00元。” 再查明，2018年2月13日，河池市不动产登记局就涉案土地向万美公司颁发了不动产权证书。 本院认为，河池市政府取得征地批复，经具体实施部门发布征收土地预公告、清点附着物公告等行为后，委托金城江区城投公司于2017年5月31日与加道××、××组签订《征地协议书》，征收加道××、××组集体土地。该协议约定的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费及奖励等合计14561975元已于2017年8月16日实际支付到加道××、××组的对公账户，加道××、××组未对此提起行政诉讼或者行政复议。兰合敏等28人主张其承包的土地在被征收范围内，并于2018年3月28日就强制清理地上附着物的行为提起另案行政诉讼，案经河池市中级人民法院作出（2018）桂12行初23号行政判决、本院作出（2019）桂行终7号行政判决，已经发生法律效力。该案生效判决已确认强制清理地上附着物的行为违法，兰合敏等28人遂据此另行提起行政赔偿诉讼，已在河池市中级人民法院审理过程中。兰合敏等5人的利益体现为安置补偿，对此其已提起赔偿诉讼并获受理，安置补偿问题依法在该案赔偿诉讼中解决。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条、第二十三条的规定，《国有建设用地使用权出让合同》是在土地征收行为之后，市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同的行为，合同约定的是签订合同双方的权利和义务，合同本身不具有征收农村集体土地的效力，并不直接对被征收人的土地所有权、使用权和安置补偿权等相关权益产生设立、变更、消灭等实际影响，兰合敏等5人也不是该《国有建设用地使用权出让合同》的相对人。且万美公司基于对行政机关的信赖，依法通过法定招拍挂程序竞拍取得涉案国有土地使用权，并已实际取得不动产权证书，涉案土地依法已不具有恢复原状的前提和基础。在此情况下，兰合敏等5人继续对土地征收行为后续的土地出让行为进行复议和诉讼，是对安置补偿重复或者交互运用救济手段，不具有诉讼法意义上的实效性和必要性，既是对行政、司法资源的浪费，也徒增诉累。河池市政府作出2号复议决定驳回其复议申请，一审判决驳回兰合敏等5人的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人兰合敏、兰照科、兰红妹、兰贵良、韦木高共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇一九年十二月五日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青