山东省济南市历下区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0102行初391号 原告王某某，男，汉族，1963年出生，住济南市市中区。 原告刘某甲，男，汉族，1945年出生，住济南市市。 原告许某甲，男，汉族，1968年出生，住济南市市中区。 原告杨某某，男，回族，1972年出生，住济南市市中区。 原告戴某某，男，汉族，1970年出生，住济南市市中区。 原告刘某乙，女，汉族，1970年出生，住济南市历城区。 原告刘某丙，男，汉族，1974年出生，住济南市市中区。 原告孙某某，男，汉族，1969年出生，住济南市市中区。 原告许某乙，男，汉族，1941年出生，住济南市市中区。 原告张某某，男，汉族，1975年出生，住济南市市中区。 共同委托代理人王海东，山东道致律师事务所律师。 被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地济南市。 法定代表人刘科，主任。 出庭负责人张良通，济南市人民政府国有资产监督管理委员会副主任。 委托代理人魏寿祥，济南市人民政府国有资产监督管理委员会总会计师。 委托代理人蔡世超，国浩律师（济南）事务所律师。 被告济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张广鑫，济南市司法局工作人员。 委托代理人王宣东，济南市司法局工作人员。 原告王某某等10人不服被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称“被告市国资委”）作出的济国资告[2019]4号《政府信息公开告知书》及被告济南市人民政府（以下简称“被告市政府”）作出的济政复决字[2019]263号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月14日受理后，依法向被告市国资委、被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月13日公开开庭审理了本案。原告许某甲、戴某某及原告王某某等10人的共同委托代理人王海东,被告市国资委的出庭负责人张良通，委托代理人魏寿祥、蔡世超，被告市政府的委托代理人张广鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王某某等10人诉称，2019年4月28日，原告向被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会邮寄了一份《政府信息公开申请表》，申请公开其作出《信访事项处理意见书》（济国资函[2017]53号）依据的资料，被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会于2019年5月14日作出《政府信息公开告知书》（济国资告[2019]4号）告知：“你们申请公开的信息属于信访事项处理过程中的相关信息，不属于《政府信息公开条例》规定的信息公开范围，我委不负有适用《政府信息公开条例》公开此类信息的法定职责，你们应当依照《信访条例》第十二条的规定进行查询”。原告对此不服，于2019年6月4日向被告济南市人民政府提出行政复议申请，被告济南市人民政府于2019年7月31日作出济政复决字[2019]263号《行政复议决定书》，维持了被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会于2019年5月14日作出的《政府信息公开告知书》（济国资告[2019]4号）的行政行为。原告认为，被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会的告知行为，属于不履行政府信息公开职能的行为，理由如下：1、原告申请公开的信息，是被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会在履行行政管理职能过程中获取的，以一定形式记录、保存的信息，不是其在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息。否则，被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会在其作出的《信访事项处理意见书》（济国资函[2017]53号）中对于原告及家庭居住的固定且唯一居所作出“属于临时周转用房”的认定，以及作出“济南诚创公司的以上做法符合相关规定”的认定，即是其想当然的讨论结果、磋商结果、请示结果，而毫无事实依据。2、《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《信访条例》第三条第一款规定：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。”第三十二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人……”据此，信访程序中记录或者保存的信息是行政机关在履行信访处理职责过程中制作或获取的，并以一定形式记录、保存的信息，符合政府信息的构成要件。由此，原告申请的信息，属于政府信息的范畴，被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会应当依法公开。被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会以原告“申请公开的信息属于信访事项处理程序中的相关信息，不属于《政府信息公开条例》规定的信息公开范围”为由，称其“不负有适用《政府信息公开条例》公开此类信息的法定职责”，显属不履行政府信息公开职能的行为。3、《政府信息公开条例》第十条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”《信访条例》第十二条规定：“信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询其所提出的投诉请求的办理情况。具体实施办法和步骤由省、自治区、直辖市人民政府规定。”《山东省信访条例》第八条规定:“国家机关应当依法向信访人公开其信访事项处理进展、办理结果，并为其查询、评价本人信访事项办理情况提供便利”；第二十条规定：“国家机关应当向社会公布……查询信访事项处理进展和办理结果的方式等相关事项”，第六十四条规定：“国家机关在处理信访事项过程中，有下列行为之一的，由其主管机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（八）对依法应当公开的信访事项处理情况未按照规定公开的”。可见，信访程序中记录或者保存的信息，属于依据《中华人民共和国政府信息公开条例》应当公开的信息。本案，被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会没有向社会公布查询信访事项处理进展和办理结果的方式，原告依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定向被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会提出公开相关政府信息申请，被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会应当依申请公开。被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会在没有向社会公布查询信访事项处理进展和办理结果的方式的情况下，告知原告“应当依照《信访条例》第十二条的规定进行查询”，显属（变相）不履行政府信息公开职能的行为。原告的诉讼请求：1、撤销被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会于2019年5月14日作出的《政府信息公开告知书》（济国资告[2019]4号）；2、责令被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会对原告的政府信息公开申请重新作出答复；3、撤销被告济南市人民政府于2019年7月31日作出的济政复决字[2019]263号《行政复议决定书》；4、诉讼费由被告承担。 原告王某某等10人向本院提交了以下证据材料：1、2017年9月1日，济南市国资委作出的济国资函[2017]53号《信访事项答复意见书》；2、原告提交的《济南市人民政府国有资产监督管理委员会政府信息公开申请表》10份；3、2019年5月14日，济国资告[2019]4号《政府信息公开告知书》；4、济南市人民政府国有资产管理委员会网站工作职责信息；5、济南市人民政府作出的济政复决字[2019]263号《行政复议决定书》。 被告市国资委辩称，1、原告混淆了通过《政府信息公开条例》和《信访条例》获取相关政府信息的界限和途径，信访处理程序中所产生的相关信息不应当通过申请政府信息公开的途径获取。信访制度作为法律赋予的一种纠错、救济机制，与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离，其纠纷解决途径及权利救济方式亦界限分明，不能混淆并用。对于信访处理过程中的相关信息的公开申请应否适用《政府信息公开条例》进行处理，应在上述前提下进行考量、处理及裁判。《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”《信访条例》第十二条规定：“县级以上各级人民政府的信访工作机构或者有关工作部门应当及时将信访人的投诉请求输入信访信息系统，信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询其所提出的投诉请求的办理情况。具体实施办法和步骤由省、自治区、直辖市人民政府规定。”由此可见，在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下，应当适用特别法的规定。《信访条例》第十二条明确规定了信访人对信访事项处理过程中相关信息的查询获取途径和方式。原告方事实上混淆了通过《政府信息公开条例》和《信访条例》获取相关政府信息的界限和途径。根据上述规定，原告方申请获取行政机关在信访处理过程中的相关信息，应当按照调整信访领域相关行为的特别法，即《信访条例》的相关规定办理，而不应当通过申请政府信息公开的途径获取。2、答辩人已按照《政府信息公开条例》规定依法、及时履行了告知义务，并未侵犯原告方的合法权益，原告方不可能通过申请信息公开形式获取信访信息以及实现其信访诉求的目的。本案中，就原告王某某等人信访反映的其居住房产征收安置补偿问题，答辩人已按照《信访条例》规定于2017年9月1日作出济国资函[2017]53号《信访事项答复意见书》进行了答复处理，并明确了后续信访救济途径及期限。2019年4月28日，原告方就上述《信访事项答复意见书》所涉相关信息向答辩人申请信息公开，其本意是为了质疑和获取该信访处理程序中的相关信息。基于上述，通过《政府信息公开条例》和《信访条例》获取相关政府信息存在明显的界限和途径区分，原告方申请公开的信息明显属于上述信访程序中所产生的相关信息，其理应通过《信访条例》规定的程序查询，而不应当通过申请政府信息公开的途径获取，其也不可能通过申请信息公开形式获取信访信息以及实现其信访诉求的目的。对原告方要求公开信访处理程序中相关信息的申请，答辩人根据上述案件事实及相关法律规定，认为不应当适用《政府信息公开条例》相关规定，而应当依照《信访条例》的规定进行处理，并据此于2019年5月14日依法及时作出《政府信息公开告知书》，告知了所涉信访信息的查询获取途径，并邮寄给申请人，履行了信息公开告知程序要求及义务，未对原告方的权利义务产生实际影响，亦未侵犯原告方的合法权益。另外，按原告方逻辑理解，如果适用《政府信息公开条例》处理信访处理过程中的信息公开申请，将导致大量信访事项通过转化为政府信息公开争议进入复议和诉讼程序，打乱目前复议、司法、信访等专门程序的既有法律秩序，也将进一步损害复议、司法程序的公信力。综上，答辩人已按照《政府信息公开条例》规定依法、及时履行了告知义务，并未侵犯原告方的合法权益。 被告市国资委于举证期限内向本院提供了以下证据：1、2017年9月1日，济南市人民政府国有资产监督管理委员会作出的济国资函[2017]53号《信访事项答复意见书》；2、原告王某某等人于2019年4月28日提交的《政府信息公开申请表》、济国资告[2019]4号《政府信息公开告知书》、EMS邮寄单。法律依据：《政府信息公开条例》第2条、第17条、第21条、第24条、《山东省政府信息公开办法》第26条第3款、第27条。 被告市政府辩称，2019年6月5日，我机关收到原告邮寄的行政复议申请。我机关于6月10日作出《行政复议申请受理通知书》邮寄送达原告，作出《提出行政复议答复通知书》直接送达市国资委。6月14日，市国资委提交行政复议答复及证据。经审查，我机关认为市国资委所作具体行政行为符合法律规定，并于7月31日作出济政复决字[2019]263号《行政复议决定书》，维持了原行政行为，于同日邮寄送达原告，次日直接送达市国资委。综上，我机关作出的复议决定认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府于举证期限内向本院提供了以下证据：1、行政复议申请书及邮单；2、邮寄查询单；3、行政复议申请受理通知书及送达回证；4、提出行政复议答复通知书及送达回证；5、行政复议答复书、证据目录；6、行政复议决定书及送达回证。法律依据：《行政复议法》第17条、第23条、第28条、第31条。 经庭审质证，原告王某某等10人对被告市国资委提交的证据1-2真实性无异议，但对证明目的有异议。被告市政府对被告市国资委提交的证据1-2的真实性无异议。本院对被告市国资委举证的证据1-2真实性予以确认。两被告对原告所举证据1-5的真实性无异议，本院予以确认。原告及被告市国资委对被告市政府所举证据1-6的真实性无异议，本院予以确认。 经审理查明，2019年4月28日，原告王某某等10人向被告市国资委邮寄提交《济南市人民政府国有资产监督管理委员会政府信息公开申请表》10份，主要内容为“所需信息内容描述：申请人……。请依法公开作出济国资函[2017]53号《信访事项处理意见书》依据的资料，包括但不限于：……”。 2019年5月14日，被告市国资委作出济国资告[2019]4号《政府信息公开告知书》，主要内容：“王某某等12人：你们于2019年4月28日邮寄的《政府信息公开申请表》，我委已收悉，现答复如下：你们申请公开的信息属于信访事项处理程序中的相关信息，不属于《政府信息公开条例》规定的信息公开范围，我委不负有适用《政府信息公开条例》公开此类信息的法定职责，你们应当依照《信访条例》第十二条的规定进行查询。特此告知”。 2019年6月5日，被告市政府收到原告王某某等10人提交《行政复议申请书》。经审查后，被告市政府于2019年6月10日作出《行政复议申请受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》并依法送达。2019年7月31日，被告市政府作出济政复决字[2019]263号《行政复议决定书》，主要内容为：“……。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：维持被申请人于2019年5月14日作出的《政府信息公开告知书》（济国资告[2019]4号）的行政行为。申请人如不服本决定，可以自收到决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。” 另查明，2017年9月1日，被告市国资委作出济国资函[2017]53号《信访事项答复意见书》，主要内容为“王某某、抑孝新等：你们于2017年8月3日到省信访局信访，反映你们是居住在机一西厂8号院3号、4号楼的住户，要求在征收安置上依照企业公租房承租人进行征收补偿。经了解，……。如不服本处理意见，信访人可自收到本处理意见书之日起30日内向济南市人民政府提出复查或依法维权。逾期不申请复查，本处理意见即为该信访事项的终结性意见”。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，被告市国资委于2019年4月28日收到原告王某某等10人邮寄的政府信息公开申请表后，于2019年5月14日作出济国资告[2019]4号《政府信息公开告知书》，其作出涉案告知书的期限符合法律规定。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”根据该条规定，在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下，应当优先适用特别法的规定。《信访条例》第十二条规定“县级以上各级人民政府的信访工作机构或者有关工作部门应当及时将信访人的投诉请求输入信访信息系统，信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询其所提出的投诉请求的办理情况。具体实施办法和步骤由省、自治区、直辖市人民政府规定。”该条明确规定了信访人对信访事项处理过程中相关信息的查询方式。因此公民、法人或者其他组织申请获取行政机关在信访处理过程中的相关信息，应当按照作为调整信访领域相关行为的特别法--《信访条例》的相关规定办理。《山东省信访条例》第二条规定“本条例适用于信访人在本省行政区域内的信访活动和本省国家机关的信访工作。”、第八条规定“国家机关应当依法向信访人公开其信访事项处理进展、办理结果，并为其查询、评价本人信访事项办理情况提供便利。”本案中，原告要求获取的济国资函[2017]53号《信访事项答复意见书》所依据的资料为相关信访工作机构在处理原告信访事项中制作并保存的信息，应当属于政府信息的范畴，但原告应当依照《信访条例》规定的途径进行查询，而不应通过申请政府信息公开的方式，故被告市国资委作出涉案告知的内容并无不当。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”。本案中，被告济南市人民政府于2019年6月10日受理原告的行政复议申请后，于2019年7月31日作出济政复决字[2019]263号《行政复议决定书》并依法送达，程序及决定合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王某某、刘某甲、许某甲、杨某某、戴某某、刘某乙、刘某丙、孙某某、许某乙、张某某的诉讼请求。 案件受理费人民币五十元，由原告王某某等10人负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长 刘 文 人民陪审员 王 琳 人民陪审员 叶德行 二〇一九年十二月十五日 法官 助理 杨淑贤 书 记 员 黄晓斐