广东省珠海市金湾区人民法院行 政 判 决 书(2019)粤0404行初327号原告：何家成，男，1956年10月28日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区。委托诉讼代理人：孙建伟，北京创为律师事务所律师。委托诉讼代理人：曹禹琪，北京创为律师事务所实习律师。被告：珠海市斗门区城市管理和综合执法局，住所地：珠海市斗门区井岸镇港霞东路371号。负责人：管博，职务：局长。参加诉讼行政机关负责人：李敏，职务：副局长。委托诉讼代理人：周寅，工作人员。被告：珠海市斗门区人民政府，住所地：珠海市斗门区井岸镇朝福路139号。法定代表人：马洪胜，职务：区长。参加诉讼行政机关负责人：陈夏森，职务：党组成员。委托诉讼代理人：黄怀志，珠海市斗门区司法局工作人员。委托诉讼代理人：黄振华，珠海市斗门区司法局工作人员。原告何家成诉被告珠海市斗门区城市管理和综合执法局（以下简称“斗门综执局”）、珠海市斗门区人民政府（以下简称“斗门区政府”）城市行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告何家成及其委托诉讼代理人孙建伟、曹禹琪，被告斗门综执局参加诉讼行政机关负责人李敏及其委托诉讼代理人周寅，被告斗门区政府参加诉讼行政机关负责人陈夏森及其委托诉讼代理人黄怀志、黄振华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月23日，被告斗门综执局作出珠斗执罚字[2018]303-1号《行政处罚决定书》，认定原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在珠海市××区湖心路盛健加油站北侧建设建（构）筑物，违法建设面积为100平方米，违反了《珠海经济特区城乡规划条例》第四十九条的规定，属违法建设行为，根据《珠海经济特区城乡规划条例》第七十五条的规定，决定对原告作出如下行政处罚：限期三天内拆除上述违法建（构）筑物。原告对该处罚决定不服，向被告斗门区政府申请行政复议。被告斗门区政府于2019年7月26日作出珠斗行复字〔2019〕14号《行政复议决定书》，维持被告斗门综执局作出的珠斗执罚字[2018]303-1号《行政处罚决定书》。原告对该复议决定不服，向本院提起诉讼。原告何家成诉称，原告房屋位于广东省珠海市××区湖心路××加油站北侧（××地址为××区白藤湖湖滨四区3号），现因“珠海市香海大桥工程项目”面临征收，在原告未见到任何征收文件也未签订任何安置补偿协议的情况下，2019年4月23日被告斗门综执局向原告下达了珠斗执罚字[2018]303-1号《行政处罚决定书》，称原告房屋系违法建设，限原告三天内自行拆除房屋。对该决定书原告已提起行政复议，2019年7月26日原告收到被告斗门区政府作出珠斗行复字〔2019〕14号《行政复议决定书》，维持被告斗门综执局作出的珠斗执罚字[2018]303-1号《行政处罚决定书》。原告认为，被告斗门综执局作出的珠斗执罚字[2018]303-1号《行政处罚决定书》以及被告斗门区政府作出的珠斗行复字〔2019〕14号《行政复议决定书》事实认定不清、适用法律错误、作出程序违法，侵犯了原告的合法权益，造成原告重大财产损失。为维护原告合法权益,特诉请法院要求判令：一、撤销被告斗门综执局作出的珠斗执罚字[2018]303-1号《行政处罚决定书》；二、撤销被告斗门区政府作出的珠斗行复字〔2019〕14号《行政复议决定书》；三、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：1.身份证复印件；2.行政复议申请书；3.珠斗行复字〔2019〕14号《行政复议决定书》；4.珠斗执罚字[2018]303-1号《行政处罚决定书》。被告斗门综执局辩称，一、被告斗门综执局有查处违章建筑的法定职权。被告斗门综执局对辖区内违反城乡规划的行为有行政处罚权、行政命令权、行政强制权。《珠海经济特区城乡规划条例》第69条“市城乡规划主管部门和城市管理行政执法部门依法对本市的城乡规划实施情况进行监督检查，依法制止和处理违反规划建设的行为。监督检查情况应当定期向社会公布。市城乡规划主管部门和城市管理行政执法部门对城乡规划实施情况进行监督检查和行使行政处罚权的职责分工，由市人民政府确定。”《珠海经济特区城乡规划条例》83条“被监督检查的单位或者个人接到市城乡规划主管部门或者城市管理行政执法部门责令停止建设、限期改正、限期拆除的决定后，不停止建设或者逾期不改正、不拆除的，市城乡规划主管部门或者城市管理行政执法部门可以通知供电、供水部门停供施工用电、用水，有关单位应当协同实施。市城乡规划主管部门或者城市管理行政执法部门可以采取扣押相关建筑材料和物品、工具和设备，查封施工现场，强制拆除等措施。”《珠海经济特区城乡规划条例实施办法》第86条第二款“城市管理行政执法部门负责依法调查处理建设项目取得建设工程规划许可前及规划条件核实合格后的规划违法行为，并负责依法调查处理镇政府管辖区域以外的农村村民、社区居民使用宅基地进行住宅建设的规划违法行为。”二、被告斗门综执局对原告做出的行政处罚决定事实认定清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。（一）违法事实认定清楚、证据确实充分。根据珠海市斗门规划分局《关于对斗门区白藤盛健加油站北侧10宗涉嫌违法建筑物是否属于尚可（无法）采取改正措施的情况进行规划定性的复函》（珠规建斗函[2019]141号）称，“上述10宗涉嫌违法建筑物已在规划确定的道路范围内，属无法采取改正措施消除对规划实施的影响……”，原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在珠海市××区湖心路盛健加油站北侧建设建（构）筑物，因此原告的建（构）筑物为违法建（构）筑物。珠海市斗门区白藤湖现代农业开发公司的证明也说明了原告是在2008年“黑格比”台风之后重新搭建。（二）程序合法。被告斗门综执局作出该行政处罚前，先进行了现场拍照，做好现场笔录，调查取证，制发了《行政处罚告知书》后再作出行政处罚决定，依法送达法律文书，程序符合《行政处罚法》的相关规定，这些都有相关书证予以证实。（三）适用法律正确。根据《珠海经济特区城乡规划条例》第七十五条“无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期拆除。按期拆除的，不予罚款；逾期不拆除的，依法强制拆除，并处以建设工程造价百分之十的罚款。不能拆除的，没收实物或者违法所得，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”因此，被告斗门综执局对该违法行为作出限期拆除的行政处罚，适用法律是正确的。综上所述，被告斗门综执局作出的珠斗执罚字[2018]303-1号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分确实，程序合法，适用法律正确，处罚适当，请法院驳回原告的诉讼请求。被告斗门综执局在举证期内向本院提交如下证据、依据：1.《责令(限期)改正违法行为通知书》；2.《现场笔录》；3.何家成现场照片、盛健加油站北侧十宗违建现场航拍照片；4.《调查通知书》；5.人员基本信息；6.《证明》；7.珠规建斗函〔2019〕141号《关于对斗门白藤盛健加油站北侧10宗涉嫌违法建筑物是否属于尚可(无法)采取改正措施的情况进行规划定性的复函》；8.珠斗执罚告字[2018]303-2号《行政处罚告知书》及送达回证；9.珠斗执罚字[2018]303-1号《行政处罚决定书》及送达回证。被告斗门区政府就其复议程序辩称，一、被告斗门区政府作出的珠斗行复字〔2019〕14号《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿、依据正确。1、斗门综执局作出的珠斗执罚字［2018］303-1号《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿。原告何家成所属建筑物位于斗门××湖心路盛健加油站北侧，该地块在城区规划范围内。原告自称其房屋于1995年年底前后经市政管理处批准搭建，后于2000年按要求重新改为砖墙铁皮棚，所建建筑物未取得任何书面的相关报批文件。珠海市斗门区白藤湖现代农业开发公司出具《证明》，证明涉案建筑物于2008年第14号台风“黑格比”台风损坏后才未经报建重新搭建砖墙铁皮棚。2018年12月14日被告斗门综执局因原告行为违反了《城乡规划法》第四十条，依据《城乡规划法》第六十四条作出《责令(限期)改正违法行为通知书》（编号：1815141），责令其2018年12月21日前自行拆除。原告未在上述期间改正违法行为。被告斗门综执局于2018年12月24日联合白藤街道办及职能部门对原告搭建房屋进行了现场丈量、拍照，制作了现场笔录，向原告发出《调查通知书》（编号：0001423），通知其于2018年12月25日到被告斗门综执局处接受调查。原告未到被告斗门综执局处接受调查。被告斗门综执局为核查原告所属建筑物的合法性，向珠海市住房和城乡规划建设局斗门规划分局（下称斗门规划分局）去函，斗门规划分局回函称（珠规建斗函〔2019〕141号），“上述10宗涉嫌违法建筑物已在规划确定的道路范围内，属无法改正措施消除对规划实施的影响”。2019年4月17日，被告斗门综执局在见证人周某（白藤街道办事处群兴社区居委会工作人员）在场见证的情况下，采取留置方式向原告送达《行政处罚告知书》（珠斗执罚告字〔2018〕303-2号），告知其“你在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在珠海市××区白藤湖心路盛健加油站北侧进行违法建设，违法建设面积100平方米”，该行为违反《特区规划条例》第四十九条，属违法建设行为，并属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，根据《特区规划条例》第七十五条，拟作出限期三天内拆除违法建（构）筑物，对拟作出的行政处罚，有陈述、申辩的权利。2019年4月24日被告斗门综执局在见证人周某在场见证的情况下，采取留置方式向原告送达《行政处罚决定书》（珠斗执罚字〔2018〕303-1号）。原告不服《行政处罚决定书》（珠斗执罚字〔2018〕303-1号）向本府提出行政复议申请。2、斗门综执局作出的珠斗执罚字［2018］303-1《行政处罚决定书》适用法律正确。关于建（构）筑物的合法性问题，在城区范围内执行的规划方面的依据有法律、法规、地方法规、地方政府规章。《特区规划条例》实施前并非是无规划执法依据。按照被告斗门综执局提供之《证明》所述的重建时间或退一步按照申请人所述的首次搭建及后来的修缮重建时间，根据当时《广东省城市建设管理暂行条例》（1982-2002）第十三、十四条、《城市规划法》（1990-2008）第三十一条、三十二条、《广东省实施＜城市规划法＞办法》（1992-2013）第三十条、第三十二条，《珠海市城市规划条例》（1998-2013）第七十一条等规定，在规划区范围内进行建筑物、构筑物、道路、桥梁和管线等工程建设的，均应取得相应的建设规划许可。原告在搭建、重建涉案房屋时均未取得相关批准文件，涉案建筑物属于违法建筑，且其搭建房屋违反规划的事实持续存在，属于违法建设的继续状态，被告斗门综执局认定原告违反《特区规划条例》第四十九条，并依据《特区规划条例》第七十五条作出决定，其执法依据适用正确。3、斗门综执局作出的珠斗执罚字［2018］303-1《行政处罚决定书》执法主体、执法程序的符合法律规定。关于执法主体及执法程序的合法性问题。按照《特区城乡规划条例》第六十九条、八十三条、《特区规划条例实施办法》第八十六条规定，被告斗门综执局对城区规划范围内未取得建设工程许可证的违法行为有执法职权。被告斗门综执局在对原告涉案房屋执法时有两位持有执法证件的工作人员执法，送达方式采取在以与案件无利害关系的第三人见证的情况下留置送达，并无不妥，并充分保障了原告的陈述、申辩的权利，并告知其复议诉讼权限。故本府认为被告斗门综执局执法主体适格，执法程序合法。综上，被告斗门区政府作出珠斗行复字〔2019〕14号《行政复议决定书》，维持斗门综执局作出的珠斗执罚字［2018］303-1号《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。二、被告斗门区政府作出的珠斗行复字〔2019〕14号《行政复议决定书》程序合法、适用法律正确。1、被告审查期限符合法律规定。自受理原告的行政复议申请时始，至作出行政复议决定时止，被告斗门区政府在法定期限内审理完毕，符合《中华人民共和国行政复议法》(下称《行政复议法》)第三十一条规定。原告2019年5月5日向被告斗门区政府提出行政复议申请，经过审查于2019年5月7日邮寄通知原告并签收《行政复议受理通知书》。2019年7月2日，被告斗门区政府作出《延期审理通知书》，决定延期30日作出行政复议决定，并将《延期审理通知书》邮寄送达给原告。被告斗门区政府于2019年7月26日作出《行政复议决定书》，2019年7月30日原告直接签收、2019年8月5日斗门综执局直接签收，符合《行政复议法》第三十一条关于行政复议案件的审理期限的规定。2、斗门综执局在法律规定的期限内提交行政复议答复书及相应的证据材料。斗门综执局自收到《提出行政复议答复通知书》后按时提交《行政复议答复书》及相应的证据材料。2019年5月14日通知斗门综执局签收《提出行政复议答复通知书》，斗门综执局在规定的期限内(自签收之日起10日内，即2019年5月23日)提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。斗门综执局的行政复议答复符合《行政复议法》第二十三条关于答复行政复议期限的规定。为查清案件事实，被告斗门区政府按照《广东省行政复议案件庭审办法》规定，组织开庭审理该行政复议案件，庭前通知原告、斗门综执局到庭参加审理。因此，被告斗门区政府在办理珠斗行复字〔2019〕14号行政复议案件时，符合《行政复议法》的相关程序规定。综上所述，被告斗门区政府作出的珠斗行复字〔2019〕14号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，请法院驳回原告的诉讼请求。被告斗门区政府向本院提交了证明复议行为合法性的以下证据：1.行政复议申请书、申请人身份证、申请人提交的证据清单；2.行政复议答复书及珠海市斗门区城市管理和综合执法局提交的证据材料清单；3.行政复议申请收据；4.行政复议受理通知书及何家成签收送达回证；5.提出答复通知书及签收回证；6.行政复议答复书；7.复议承办机关工作人员现场调查图片；8.行政复议开庭审理通知书及送达回证；9.行政复议庭审笔录；10.延期审理通知书及送达回证；11.行政复议决定书及送达回证。本院根据原告的证人出庭作证申请，准许证人周某出庭作证，并听取了证人证言。经审理查明，2018年12月14日，被告斗门综执局作出《责令（限期）改正违法行为通知书》，通知原告何家成：经查，你单位于2018年12月14日在斗门××湖心路盛健加油站北侧，未经行政规划部门许可，擅自搭建建（构）筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告于2018年12月21日前自行拆除，逾期未拆除，白藤街道办将组织相关职能部门依法拆除。2018年12月24日，被告斗门综执局对斗门区白藤湖湖心路盛健加油站北侧原告兴建的建筑物现场进行调查，并制作《现场笔录》。同日，被告斗门综执局向原告发出《调查通知书》。2019年1月3日，珠海市斗门区白藤湖现代农业开发公司出具《证明》，称位于珠海市××区白藤××湖心路盛健加油站北侧土地由其管理，原告在该块土地上建设的违法建筑物于2008年被第14号台风“黑格比”损坏后未经报建重新搭建了砖墙铁皮棚房屋。2019年4月1日，珠海市住房和城乡规划建设局斗门规划分局作出《关于对斗门区白藤湖心路盛健加油站北侧10宗涉嫌违法建筑物是否属于尚可（无法）采取改正措施的情况进行规划定性的复函》，函复被告斗门综执局，该10宗涉嫌违法建筑物已在规划确定的道路范围内，属无法采取改正措施消除对规划实施的影响。2019年4月15日，被告斗门综执局作出《行政处罚告知书》，依法告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由和法律依据，以及原告依法享有的陈述、申辩、要求举行听证的权利。2019年4月23日，被告斗门综执局作出《行政处罚决定书》，认定原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在珠海市××区湖心路盛健加油站北侧建设建（构）筑物，违法建设面积为100平方米，违反了《珠海经济特区城乡规划条例》第四十九条的规定，属违法建设行为，根据《珠海经济特区城乡规划条例》第七十五条的规定，决定对原告作出如下行政处罚：限期三天内拆除上述违法建（构）筑物。原告对该处罚决定不服，于2019年5月5日向被告斗门区政府申请行政复议。被告斗门区政府于2019年7月26日作出珠斗行复字〔2019〕14号《行政复议决定书》，维持被告斗门综执局作出的珠斗执罚字[2018]303-1号《行政处罚决定书》。原告对该复议决定不服，向本院提起诉讼。本院认为，一、被告斗门综执局具有对违反城乡规划的建设行为进行查处的法定职权。《珠海经济特区城乡规划条例》第六十九条规定：“市城乡规划主管部门和城市管理行政执法部门依法对本市的城乡规划实施情况进行监督检查，依法制止和处理违反规划建设的行为。监督检查情况应当定期向社会公布。市城乡规划主管部门和城市管理行政执法部门对城乡规划实施情况进行监督检查和行使行政处罚权的职责分工，由市人民政府确定。”第八十三条规定：“被监督检查的单位或者个人接到市城乡规划主管部门或者城市管理行政执法部门责令停止建设、限期改正、限期拆除的决定后，不停止建设或者逾期不改正、不拆除的，市城乡规划主管部门或者城市管理行政执法部门可以通知供电、供水部门停供施工用电、用水，有关单位应当协同实施。市城乡规划主管部门或者城市管理行政执法部门可以采取扣押相关建筑材料和物品、工具和设备，查封施工现场，强制拆除等措施。”《珠海经济特区城乡规划条例实施办法》第八十六条第二款规定：“城市管理行政执法部门负责依法调查处理建设项目取得建设工程规划许可前及规划条件核实合格后的规划违法行为，并负责依法调查处理镇政府管辖区域以外的农村村民、社区居民使用宅基地进行住宅建设的规划违法行为。”根据上述规定，被告斗门综执局具有对辖区内违反城乡规划的建设行为进行查处的法定职权。二、被诉处罚决定属于行政命令。所谓行政命令是指行政主体依法要求行政相对人为或不为一定行为的意思表示，通常以“布告”、“指示”、“通知”等名称出现。限期拆除是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法、恢复法律关系原状，并不科以新的义务。因此，被诉处罚决定虽名称为《行政处罚决定书》，但其内容既不是行政处罚行为亦不是行政强制行为，而属于行政命令。三、被诉处罚决定认定事实清楚。《珠海经济特区城乡规划条例》第四十九条规定：“建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法申请办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证。按照国家规定需要进行规划选址审批的建设工程，还应当申请办理建设项目选址意见书。”从上述规定可以看出，在城乡规划区内进行建筑物、构筑物建设，必须经城市规划行政主管部门批准，取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证方可建设，否则就是违法建设。本案中，原告在未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的情况下，擅自在珠海市××区湖心路盛健加油站北侧建设建筑物，该建设行为违法。被告作出被诉处罚决定认定事实清楚。四、被诉处罚决定适用法律正确。《珠海经济特区城乡规划条例》第七十五条第一款、第二款、第三款规定：“建设单位或者个人违反本条例规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证及其附图、附件许可内容进行建设的，责令停止建设，作为不良记录记入诚信档案。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期改正。按期改正的，处以建设工程造价百分之五的罚款；逾期不改正的，依法强制拆除，并处以建设工程造价百分之十的罚款。无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期拆除。按期拆除的，不予罚款；逾期不拆除的，依法强制拆除，并处以建设工程造价百分之十的罚款。不能拆除的，没收实物或者违法所得，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据已查明的事实，涉案的违法建（构）筑物在规划确定的道路范围内，属于上述法律规定的无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，被告斗门综执局据此作出被诉处罚决定，限期原告三天内拆除案涉违法建（构）筑物适用法律正确。五、被诉处罚决定程序合法。被告斗门综执局在执法过程中，经过初步调查确定原告涉嫌违法建设的违法事实成立后，依法向原告送达了处罚告知，保障了原告的知情权，陈述、申辩权。被告斗门区城管局作出被诉处罚决定后，依法送达给原告，并告知原告享有的救济权利。被告斗门综执局作出被诉处罚决定程序合法。六、被诉复议决定程序合法。被告斗门区政府收到原告的行政复议申请之后，依法予以受理。受理后，责令被告斗门综执局在法定期限内提交了答复书和作出被诉处罚决定的证据和依据。被告斗门区政府经审查在法定期限内作出被诉复议决定后，依法送达给原告和被告斗门综执局。被告斗门区政府作出被诉复议决定的程序合法。综上所述，被告斗门综执局作出的珠斗执罚字[2018]303-1号《行政处罚决定书》，职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告斗门区政府作出的珠斗行复字〔2019〕14号《行政复议决定书》，认定事实清楚、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告何家成的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告何家成负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审 判 长  程 怡审 判 员  吴郁郁人民陪审员  吴彦玲二〇一九年十二月十六日法官助理滕菲书记员伍淑芳