广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行初248号原告：英德市大湾镇上洞村民委员会理桂塘村民小组。负责人：伍北水，组长。委托诉讼代理人：黄定球、胡细康，均系广东浈阳律师事务所律师。被告：英德市人民政府，住所地：广东省清远市英德市金子山大道。法定代表人：肖勇科，市长。委托诉讼代理人：周伟强，英德市自然资源局干部。委托诉讼代理人：刘文静，广东相映红律师事务所律师。被告：清远市人民政府，住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：黄喜忠，市长。委托诉讼代理人：黄杰钧，清远市司法局干部。委托诉讼代理人：张文俊，清远市自然资源局干部。第三人：英德市大湾镇上洞村民委员会南向围村民小组。负责人：谭国有，组长。委托诉讼代理人：吴镇湖，英德市大站镇法律服务所基层法律服务工作者。原告英德市大湾镇上洞村民委员会理桂塘村民小组（以下简称:理桂塘村民小组）因与第三人英德市大湾镇上洞村民委员会南向围村民小组（以下简称：南向围村民小组）发生土地权属争议，不服被告英德市人民政府作出的英府决〔2019〕2号《英德市人民政府关于岗顶土地权属的处理决定》（以下简称《处理决定》）及被告清远市人民政府作出的清府复决〔2019〕42号《清远市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），向本院提起了行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年8月19日公开开庭审理了本案。原告理桂塘村民小组的委托诉讼代理人黄定球律师、胡细康律师，被告英德市人民政府的委托诉讼代理人周伟强、刘文静律师，被告清远市人民政府的委托诉讼代理人张文俊，第三人南向围村民小组的委托诉讼代理人吴镇湖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告理桂塘村民小组起诉请求：1.撤销英府决〔2019〕2号《处理决定》；2.撤销清府复决〔2019〕42号《复议决定》；3.责令英德市人民政府对争议地岗顶重新作出处理决定；4.本案诉讼费由被告承担。事实和理由：一、《处理决定》认定事实不清、证据不足。（一）被告在查明事实部分确认争议地现状为原告种植的水竹、笋竹等作物，在本府认定部分却认为原告无长期经营管理的事实依据，系前后矛盾。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定，争议土地应确权给原告。（二）被告未对关键证人进行调查询问。认定第三人对争议地有经营管理事实的依据是第三人与伍金龙签订的荒地承包合同和补充条款。但被告没有向伍金龙进行调查，也没有核实发包合同记载的四至范围与实际经营范围是否一致。（三）承包合同的四至范围与实际经营管理事实不具有直接因果关系。第三人与伍金龙签订的补充条款将合同名称改为原耕土地承包合同，因此第三人发包给伍金龙的是可耕地而非目前争议地的陡坡地。补充条款第（四）条约定，乙方不得在承包土地内种植竹、松树、杉树。这也与争议地现状为原告村民种植的竹木不符。原告种植竹木期间第三人也未提出异议。（四）原告对争议地有长期经营管理事实，对于东面晒坪和房屋所处位置，原告村民持有土改时期的土地房产所有证。解放至1984年争议地一直由原告集体经营管理，1985年至1991年伍亚生在陡坡地上种植柑桔、养猪养鸡，1991年至今伍石才种植麻竹至今。争议地约两亩由伍亚帝1985年种植麻竹至今。二、清远市人民政府作出的复议决定只是进行了形式审查，复议决定认定事实不清，应予撤销。原告在举证期限内向本院提交了以下证据：1.英府决〔2019〕2号《处理决定》，清府复决〔2019〕42号《复议决定》；2.《土地房产所有证》；3.争议地现状图；4.相片；5.航拍视频。被告英德市人民政府答辩称：一、争议地岗顶在大集体时期由第三人耕种管理。1997年第三人与伍金龙签订《荒地承包合同》，承包范围包括争议地在内。2017年底承包合同到期，重新发包时与被答辩人引发争议。该承包合同合法有效，《处理决定》认定第三人对争议地有长期经营管理事实依据充分。承包人系被答辩人村民伍金龙，因此《处理决定》不存在矛盾。二、被答辩人提交的1953年《土地房产所有证》第五栏载明的四至范围不包括争议地，应在争议地的西北面。综上，被答辩人与第三人均未持有争议地的合法有效的权属凭证，但第三人对争议地有长期经营管理事实，根据相关规定，争议地所有权和使用权确归第三人所有，认定事实清楚，适用依据正确，请驳回原告诉讼请求。被告英德市人民政府在举证期限内向本院提交了如下证据：1.南向围村民小组申请确权时提交的《申请书》《委托代表人身份证明书》《承若书》、证明、身份证复印件、《荒地承包合同》《一九九七年南向围村与理桂塘村伍金龙定的合同另补充条款》、农户承包地空间方位示意图、《调解终结书》；2.调处土地纠纷立案呈批表、通知书、受理通知书与答辩通知书；3.理桂塘村民小组提交的《答辩状》、法定代表人身份证明书、委托代表人身份证明书、《土地房产所有证存根》；4.《土地纠纷案件现场签到表》《英德市大湾镇岗顶土地权属争议范围图》、调查笔录；5.英府决〔2019〕2号《处理决定》。被告清远市人民政府答辩称：一、答辩人的行政复议程序合法。答辩人于2019年4月24日受理复议申请，并向英德市人民政府送达《提出行政复议答复通知书》，向第三人发出《第三人参加行政复议通知书》，受理程序合法。二、答辩人的审查合法（清远市人民政府此处认定的事实和理由与复议决定一致，详见以下“《复议决定》的主要内容”部分）。三、答辩人作出的复议决定合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项和第三十一条的规定，答辩人做出的复议决定符合法律要求。请法院驳回原告诉讼请求。清远市人民政府在举证期限内向本院提交如下证据、依据：1.行政复议申请书；2.行政复议受理通知书，提出行政复议答复通知书，第三人参加行政复议通知书及送达回证；3.第三人答辩意见，英德市政府行政答复书及证据明细表；4.《复议决定》及送达回证；5.相关依据。第三人南向围村民小组陈述称：《处理决定》和《复议决定》程序合法，认定事实清楚，适用法律法规正确。原告的诉讼请求中已明确争议地是岗顶，双方均认定是原告村民伍金龙承包南向围村民小组的土地，且伍金龙承包期间双方对此并无争议，承包范围内的土地属南向围村民小组所有。原告提交的证据二即土地房产证属于无效证据。请求法院驳回原告诉讼请求。第三人南向围村民小组在举证期限内向本院提交了一份《收入凭证》。对原、被告和第三人提供的证据，本院组织了各方当事人进行证据交换和质证。对当事人没有争议的证据，本院予以认定；对于当事人提交的用于确权方面的证据的证明效力，在以下部分综合分析判断。本院经审理查明：一、争议地的基本情况争议地名岗顶（理桂塘村民小组称草山），四至范围如英德市人民政府以GPS测定制成的《英德市大湾镇岗顶土地权属争议范围图》所示，争议面积8.67亩，该地发生争议时大部分为理桂塘村民小组村民种植的笋竹、水竹，东面有一晒坪及一排伍金龙改建的瓦房，其余为自然生长的树木。广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1∶10000地形图显示，争议地在70年代中后期为旱地。二、争议地的纠纷处理过程2018年3月12日，理桂塘村民小组申请英德市大湾镇综治中心调处其与南向围村的土地权属纠纷。2018年4月26日，大湾镇人民调解委员会作出《调解终结书》终结调处。2018年8月16日，南向围村民小组向英德市人民政府提出岗顶土地权属确权申请。英德市人民政府受理后，向理桂塘村民小组送达了《提出答辩通知书》，派员进行了现场勘验和调查核实，组织了各方协商，但未达成一致意见。2018年12月27日，英德市人民政府作出了《处理决定》，将争议土地岗顶的土地所有权和使用权确归南向围村民小组集体所有。理桂塘村民小组不服《处理决定》，向清远市人民政府申请行政复议。清远市人民政府受理后，向理桂塘村民小组送达了《受理通知书》，向英德市人民政府发出《提交答复通知书》、向南向围村民小组发出《第三人参加行政复议通知书》，于2019年6月5日作出《复议决定》，维持《处理决定》。三、《处理决定》的主要内容南向围村民小组提供的1997年5月14日与理桂塘村民小组村民伍金龙签订的《荒地承包合同》载明：地名：树园仔，又名岗顶，四至：东至沟边，南至围内地边到路边，西至围内、围外田边到磨刀坑口路边，北至磨刀坑边，该范围包括争议地在内；提供的《一九九七年五月十四日南向围与理桂塘村伍金龙定的合同另补充条款》为《荒地承包合同》的补充；提供的《农户承包地空间方位示意图》红线范围不包括争议地在内；提供的英德市大湾镇人民调解委员会作出的《调解终结书》未作出任何调解意见。理桂塘村民小组提供的1953年原英德县人民政府颁发的《土地房产所有证存根》载明：区名：第七区，乡名：上洞，村名：理桂塘，该证第五栏载明：坐落：理桂塘，种类：松山，地名：草山，折市亩数：贰拾柒亩，四至：东至磨刀坑口，南至磨刀坑尾，西至原界，北至田边，该证四至范围不包括争议地在内，应在争议地西北面。经营管理方面，争议地在大集体时期由南向围村民小组耕种管理，体制下放后分给各家各户耕种，1997年南向围村民小组将该地承包给伍金龙。2017年年底伍金龙承包合同到期，南向围重新发包该地时与理桂塘村民小组引发争议。英德市人民政府认为，南向围村民小组虽未持有争议地合法有效的权属凭证，但其有长期耕种管理争议地的事实，因此，其要求将争议地确归其村民小组集体所有的请求，事实清楚，理由充分，英德市人民政府予以支持；理桂塘村民小组未持有争议地合法有效的权属凭证，也没有长期耕种管理争议地的事实依据，其要求将争议地权属确归其村民小组集体所有的请求，证据不足，事实理由不充分，英德市人民政府不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土（籍）字第26号）第二十条的规定，英德市人民政府决定：争议地名岗顶（草山），四至范围以GPS测定的《英德市大湾镇岗顶土地权属争议范围图》为准，面积8.67亩的土地所有权和使用权属南向围村民小组集体所有。四、《复议决定》的主要内容《复议决定》查明的基本事实与《处理决定》一致。清远市人民政府认为，在双方均无有效的土地权属凭证、第三人对争议地拥有长期经营管理事实的情况下，英德市人民政府将争议地土地所有权和使用权确定归南向围村民小组集体所有，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，应予维持，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了《处理决定》。五、本院另查明的事实庭审中，原告表示对调处程序和行政复议程序没有异议。2019年9月4日，本院组织各方进行现场勘查。争议土地北边有一条水坑，东北方向有大水坑接入。理桂塘村民小组承认，《荒地承包合同》记载的四至范围与争议范围一致，地名草山的1953年《土地房产所有证》并不包括争议范围在内，但同时主张其提交的1958年《土地房产所有证》地名“肚膜扶”一栏包括争议范围在内。以上事实，有当事人的诉讼状、提供的证据材料副本和本院庭审记录、现场勘验笔录等证实。本院认为，本案系土地权属争议行政裁决及行政复议纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是英德市人民政府作出的《处理决定》和清远市人民政府作出的《复议决定》实体处理是否合法。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”根据上述规定，在调查处理土地权属争议案件时，调处机构应当审查当事人是否提交有效的权属凭证。调处过程中各方均未能提交证据证明争议地所有权归属的，调处机关应当依据当事人各方对争议地使用和管理的事实依法确认争议地权属。根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条、第二十条的规定，土地权属争议的双方当事人对其提出的事实和理由负有举证责任。调处机构应将权属凭证及其他有关证明文件作为证据进行审查。本案中，理桂塘村民小组提交了1953年原英德县人民政府颁发的《土地房产所有证存根》，该证四至范围不包括争议范围，而在争议范围之外的西北面，对此理桂塘村民小组亦予承认。诉讼阶段理桂塘村民小组提交了另一份《土地房产所有证》，认为该证地名“肚膜扶”一栏的四至范围包括争议地在内。对于该证，本院认为，英德市人民政府在行政程序中已依照法定程序要求理桂塘村民小组提供证据，理桂塘村民小组未在行政程序中提交该《土地房产所有证》，违反了《土地权属争议调查处理办法》第十九条关于及时提交有关证据材料的规定，英德市人民政府亦无法根据未提交的证据认定案件事实。况且，从该证“肚膜扶”一栏记载的四至表述来看，不能直接证明该证与本案争议土地及附近地物标有关，南向围村民小组对此亦予以否认。该证并不能推翻英德市人民政府关于理桂塘村民小组对争议地没有权属凭证的认定。因此，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条的规定，对诉讼程序中才提交的《土地房产所有证》，本院不予采纳。在双方对争议地均无人民政府颁发的确定土地权属的凭证及其他有关证明文件的情况下，依照前述规定，应查证争议地经营管理方面的事实。南向围村民小组主张其将争议地发包给伍金龙，提交了1997年签订的《荒地承包合同》及其补充合同予以证明。经实地调查，该合同载明的四至范围包括争议范围，原告理桂塘村民小组在本院勘查时亦予以承认。可证明南向围村民小组对争议地有经营管理的事实。该事实也有英德市调处土地纠纷办公室的工作人员依法制作的《旁证笔录》予以印证。南向围村民小组于诉讼阶段提交了伍金龙向其交纳承包地租金的《收入凭证》，进一步证明了上述事实。理桂塘村民小组以伍金龙实际经营范围与《荒地承包合同》载明范围不一致为由主张争议地应归其所有。本院认为，首先，理桂塘村民小组的个别村民在争议地内种植了笋竹、水竹，无法证明系代表理桂塘村民小组意志的集体行为。其次，南向围村民小组提交的《收入凭证》的显示，伍金龙系依照《荒地承包合同》所约定的全部承包范围支付租金。至于伍金龙是否实际经营全部范围，系承包人的自主经营行为，不影响南向围村民小组对全部争议地行使管理权的基本事实。再次，理桂塘村民小组在诉讼阶段提供了五份《证人证言》。从形式上看，该五份《证人证言》均系与本案具有利害关系的理桂塘村民小组的村民出具的书面证言，本身证明效力较低。从内容上看，伍金龙出具的《证人证言》主要表明承包合同的四至与实际经营范围不一致，此点本院已作评析，至于其他证人出具的《证人证言》主要表明理桂塘村民小组将争议地内的陡坡地分给村民伍亚生及伍亚帝耕种。该证言没有其他证据印证，本院不予采信。综上，理桂塘村民小组提交的证据无法推翻已有其他证据确认的基本事实。英德市人民政府认定南向围村民小组对争议地有长期经营管理的事实而理桂塘村民小组对争议地不具有经营管理的事实，并依据《确定土地使用权和所有权的若干规定》第二十条的规定，将争议土地岗顶确归南向围村民小组集体所有，认定事实清楚，实体处理正确，本院予以支持。综上所述，原告请求撤销《处理决定》和《复议决定》的理据不足，本院不予支持。英德市人民政府经过立案审查、调查调解等程序后，作出被诉《处理决定》，证据确凿，适用法律法规正确，基本符合法定程序；清远市人民政府经过受理、通知答复和举证、审查等程序后，作出维持《处理决定》的《复议决定》，亦属合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条的规定，判决如下：驳回原告英德市大湾镇上洞村民委员会理桂塘村民小组的诉讼请求。本案受理费50元，由原告理桂塘村民小组负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  黄方然审判员  赖爱红审判员  林士嵛二〇一九年十二月十九日法官助理廖欣欣书记员李芫霜附相关依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）第十九条土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。第二十条村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；（三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。《土地权属争议调查处理办法》第十九条土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。第二十条国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：一、人民政府颁发的确定土地权属的凭证；二、人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；三、争议双方当事人依法达成的书面协议；四、人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；五、其他有关证明文件。