福建省福州市晋安区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0111行初120号 原告张明龙，男，1963年4月24日出生，汉族，住福州市长乐区。 委托代理人陈虹，福建闽榕建律师事务所律师。 被告福州市长乐区自然资源和规划局，住所地福州市长乐区吴航街道郑和中路82号。 法定代表人刘江官，局长。 委托代理人王容，该局执法监察科工作人员。 委托代理人郑建平，福建友泽律师事务所律师。 被告福州市长乐区人民政府，住所地福州市长乐区吴航街道解放路27号。 法定代表人蔡劲松，区长。 委托代理人陈清枝，长乐区司法局工作人员。 委托代理人游金德，福建闽航律师事务所律师。 原告张明龙不服被告福州市长乐区自然资源和规划局（以下简称长乐资源规划局）土地行政处罚及被告福州市长乐区人民政府（以下简称长乐区政府）行政复议决定一案，于2019年8月9日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案受理后，于2019年8月13日向被告长乐区政府送达了起诉状副本及应诉通知书，于2019年8月14日向被告长乐资源规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月5日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人陈虹，被告长乐资源规划局的委托代理人王容、郑建平，被告长乐区政府的委托代理人陈清枝、游金德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月23日，被告长乐资源规划局对原告张明龙作出长自然行罚字［2019］109号《土地违法案件行政处罚决定书》（以下简称2019-109号行政处罚决定），主要内容为：经查，原告于2008年8月未经批准非法占用长乐区潭头镇××自然村728.77平方米土地（其中建设用地586.77平方米、基本农田142平方米）建设一层简易房及围墙的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第3款、第六十二条，《基本农田保护条例》第十七条的规定，构成了未经批准非法占用土地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《基本农田保护条例》第三十条和《福建省国土资源行政处罚裁量权执行标准》第三项的规定，决定处罚：责令张明龙15日内退还非法占用的728.77平方米土地，并自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。 原告不服，向被告长乐区政府申请行政复议。2019年7月22日，被告长乐区政府作出长政行复决［2019］15号《行政复议决定书》（以下简称2019-15号行政复议决定），认定长乐资源规划局在作出2019-109号行政处罚决定的具体行政行为过程中，事实认定清楚，证据确实充分，适用法律依据正确，程序合法，决定予以维持。原告收到复议决定后不服，向本院提起行政诉讼。 原告诉称，被告长乐资源规划局所作的2019-109号行政处罚决定，事实不清，证据不足，程序违法。首先，被告长乐资源规划局制作的现场勘验笔录是填空式笔录，空白处是事后补填，不是原告当时签字确认的笔录，该笔录所勘测的占地面积与原告实际占地面积不符，因此，该笔录记载内容是错误的、虚假的，不能作为定案依据。其次，被告长乐资源规划局提供的土地利用现状图没有注明出处和加盖公章，该证据是被告长乐资源规划局自行制作的，不能作为定案依据。第三，被告长乐资源规划局向原告送达行政处罚听证告知书时，虽然送达回证上有备注通知原告家属签收，但是不能证明已通知原告家属签收或家属拒绝签收，程序严重违法，影响原告行使陈述、申辨、听证权利；对行政处罚决定书，只是张贴在原告房屋的外墙上，送达回证上注明了留置送达，但该处罚决定书并没有送达原告家属，只是粘贴在原告房屋的外墙上，没有依法送达，因此，被告长乐资源规划局送达程序违法。被告长乐区政府作出的2019-15号行政复议决定，事实不清、证据不足。主要理由是由于被告长乐区政府提交其作出复议决定的证据已超过了法律规定的举证期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，应视为没有相应证据。综上，请求：1.撤销被告长乐资源规划局于2019年5月23日作出的2019-109号行政处罚决定；2.撤销被告长乐区政府于2019年7月22日作出的2019-15号行政复议决定；3.两被告承担本案诉讼费用。 原告在起诉时向本院提交了如下证据：1.2019-15号行政复议决定及送达凭证，证明被告长乐区政府于2019年7月22日作出2019-15号行政复议决定，并于2019年7月29日送达原告。2.行政复议申请书及邮寄凭证，证明原告对案涉行政处罚决定书不服，于2019年6月5日向被告长乐区政府提起行政复议。3.2019-109号行政处罚决定，证明被告长乐资源规划局于2019年5月23日作出了2019-109号行政处罚决定。 原告在法庭调查中向本院提交了如下证据：4.长乐区滩头镇碧岭村西湖367号现状图，证明案涉房屋根据原告委托的福建守文装修设计工程有限公司测量涉案地块包围围墙在内的实际总体占地面积为870平方米，其中固化地占地面积120平方米、绿化占地531平方米、建筑占地219平方米（别墅房屋占地面积185平方米、车库占地面积34平方米）。5.收款收据，证明原告向西湖村村委购买涉案500平方米土地，缴交了1万元的土地补偿费用。 被告长乐资源规划局辩称，一、本案行政处罚决定认定原告于2008年8月未经批准非法占用长乐区潭头镇××自然村728.77平方米土地（其中基本农田142平方米）建设一层简易房及围墙。认定上述事实的主要证据有《询问笔录》、《国土资源违法案件现场勘测笔录》、土地利用总体规划图、土地利用现状图、《地籍调查表》、《土地勘丈记录表》等。上述证据材料可以认定，案涉住宅及其附属使用土地总面积为921.77平方米，其中193平方米已经确权登记；余下728.77平方米（其中基本农田142平方米）未经批准使用，属非法占用土地。因此，长乐资源规划局作出本案行政处罚行为认定事实清楚，证据确凿。二、长乐资源规划局作出本案行政行为程序合法，适用依据正确。案涉地块住宅主体用地使用权虽已确权登记，但该住宅围墙及其他用地（部分为基本农田）属该住宅附属用地，仍应按住宅用地办理用地审批。原告未经审批用地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、《基本农田保护条例》第十七条的规定。长乐资源规划局根据查明的案件事实并履行相关程序后，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《基本农田保护条例》第三十条和《福建省国土资源行政处罚裁量权执行标准》第三项的规定作出本案被诉行政处罚决定，被诉行政处罚决定程序合法，适用依据正确。请求驳回原告的诉讼请求。 被告长乐资源规划局向本院提交了如下证据：1.张明龙询问笔录、张明龙身份证复印件、国土资源执法监察证复印件、国土资源违法案件现场勘测笔录、地籍调查表、土地勘丈记录表、张明龙违建房屋现状照片、长乐区土地利用总体规划图（2006-2010）局部、长乐区2017年土地利用现状图，证明原告实施违法占地行为的经过、违法占地的时间、地点、面积、地类等事实。2.立案呈批表、土地违法案件调查报告、违法案件审理报告、违法案件处理决定呈批表、行政处罚听证告知书及其张贴照片和送达回证、2019-109号行政处罚决定书及其张贴照片和送达回证，证明长乐资源规划局按法定程序对涉案非法占地行为进行查处。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十二条、第七十七条，《基本农田保护条例》第十七条、第三十条，《福建省国土资源行政处罚裁量权执行标准》第三项。 被告长乐区政府辩称，一、本案主要事实清楚，证据确实充分。本案案涉房屋位于潭头镇××××自然村，张明龙未经批准在728平方米（其中基本农田142平方米）土地上非法建设一层简易房及围墙，长乐资源规划局经现场勘测作出《国土资源违法案件现场勘测笔录》，结合土地勘丈记录表、询问笔录、地籍调查表、长乐区土地利用总体规划图等相关证据认定张明龙未经批准非法占用土地728.77平方米，其中基本农田142平方米），本案张明龙未经批准擅自非法占用土地的违法事实清楚，证据确实充分。二、本案行政处罚程序合法。长乐资源规划局发现张明龙未经批准非法占用潭头镇××××自然村土地建设一层简易房及围墙，于2019年5月12日进行立案，长乐资源规划局通过实地勘测作出《国土资源违法案件现场勘测笔录》，结合相关证据认定张明龙未经批准非法占用土地728.77平方米（其中基本农田142平方米）。2019年5月16日长乐资源规划局作出《违法案件审理报告》，并于当天作出《行政处罚听证告知书》，告知张明龙有陈述、申辩的权利，因张明龙不在住所地且无法与其取得联系，长乐资源规划局通知其成年家属到场签收，其同住家属拒绝签收，长乐资源规划局留置送达该《行政处罚听证告知书》，将该告知书粘贴于案涉房屋处送达给张明龙并拍照存证。张明龙在法定期限内没有提出陈述申辩的请求。2019年5月23日，长乐资源规划局作出2019-109号行政处罚决定，因张明龙不在住所地且无法与其取得联系，长乐资源规划局通知其成年家属到场签收，其同住家属拒绝签收，长乐资源规划局留置送达并将2019-109号行政处罚决定粘贴于案涉房屋处拍照存证，本案程序合法。三、本案适用法律依据正确，处罚得当。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十二条第三款的规定以及《基本农田保护条例》第十七条的规定，张明龙在案涉土地上建设一层简易房屋及围墙，虽然该地块住宅主体用地使用权已经确权登记，但该住宅围墙及其他用地（部分为基本农田）仍应办理用地审批。张明龙未经批准非法占用案涉土地建设一层简易房屋及围墙的行为显然已经违反有关法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《基本农田保护条例》第三十条、《福建省国土资源行政处罚裁量权执行标准》第三项规定，长乐资源规划局有权责令张明龙退还非法占用的土地，并限期拆除其非法占用的土地上新建设的房屋。被诉处罚决定处罚幅度适当，符合法律规定。而且，被告长乐区政府所作的2019-15号行政复议决定程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告长乐区政府在举证期限内向本院提交了如下证据：1.张明龙询问笔录、张明龙身份证复印件、国土资源执法监察证复印件、国土资源违法案件现场勘测笔录、地籍调查表、土地勘丈记录表、张明龙违建房屋现状照片、长乐区土地利用总体规划图（2006-2010）局部、长乐区2017年土地利用现状图，证明原告实施违法占地行为的经过、违法占地的时间、地点、面积、地类等事实。2.立案呈批表、土地违法案件调查报告、违法案件审理报告、违法案件处理决定呈批表、行政处罚听证告知书及其张贴照片和送达回证、2019-109号行政处罚决定及其张贴照片和送达回证、行政复议决定书送达回证，证明长乐资源规划局按法定程序对涉案非法占地行为进行查处。 本案庭审当天被告长乐区政府向本院提交了如下证据：3.行政复议案件立案审批表、行政复议申请书、行政复议授权委托材料及其送达回证、行政复议受理案件通知书及其送达回证、行政复议答复书（长自然综[2019]483号）、2019-15号行政复议决定，证明被告复议机关作出案涉行政复议决定书的程序合法。 经庭审质证，本院对证据作如下分析、认证： （一）《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第一款规定“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，人民法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，视为放弃举证权利。……”本案中，原告在法庭调查中才提交证据4-5，没有在开庭审理前提交且没有申请延期提供证据亦无正当理由，因此，应视为原告放弃证据4-5的举证权利。故被告长乐区政府关于原告提交证据4-5已超过法律规定的举证期限，该证据不能作为定案依据的主张，本院予以支持。原告提交的证据1-3，符合关联性、真实性和合法性特征，可作为定案根据。 （二）被告长乐资源规划局提交的证据1中的《国土资源违法案件现场勘测笔录》，该笔录能体现被告长乐资源规划局进行现场勘测时有通知原告参加，且制作的《国土资源违法案件现场勘测笔录》有记载当事人、案由、勘测内容、勘测时间、勘测地点、勘测人、勘测情况等内容，并附勘测图，该笔录中由勘测人员、原告签名，符合《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.4.6现场勘测笔录的规定，可作为定案依据。原告关于该现场勘测笔录的空白处系被告长乐资源规划局事后补填，该笔录是虚假的主张，缺乏事实依据，本院不予采信。被告长乐资源规划局提交的证据1中的长乐区土地利用总体规划图（2006-2010）局部、长乐区2017年土地利用现状图，因被告长乐资源规划局作为主管长乐区自然资源和规划的政府职能部门，对长乐区的土地利用总体规划的编制和认定是其业务职能，所以，被告长乐资源规划局提供的长乐区土地利用总体规划图（2006-2010）局部、长乐区2017年土地利用现状图是其依职权作出并调取的档案材料，可以作为本案的定案依据。原告关于被告长乐资源规划局提供的土地利用现状图没有注明出处和加盖公章，该证据是被告长乐资源规划局自行制作的，不能作为定案依据的主张，缺乏依据，本院不予采纳。 《国土资源违法行为查处工作规程》13.2规定“留置送达受送达人或者其同住成年家属拒绝接收法律文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把法律文书留在受送达人的住所或者张贴在违法用地现场，并釆用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。……”本案中，被告长乐资源规划局提交的证据2中行政处罚听证告知书及其张贴照片和送达回证、2019-109号行政处罚决定及其张贴照片和送达回证，可以证实被告长乐资源规划局工作人员有前往原告住所送达上述法律文书，因原告不在，采用留置送达方式送达，有邀请原告住所地的村委会代表到场，由送达人、见证人在送达回证签名、盖章，并将上述法律文书张贴在原告的住所即违法用地现场，并采用拍照方式记录送达过程。因此，上述证据符合有效证据的要件，本院予以采信，可作为定案依据。原告关于被告长乐资源规划局送达行政处罚听证告知书、行政处罚决定书程序违法的主张，缺乏事实依据，本院不予支持。除上述证据外，被告长乐资源规划局提供的其他证据系其在行政处罚程序中取得或制作，符合关联性、真实性和合法性特征，可作为定案根据。 （三）被告长乐区政府的证据3是用于证明其作出案涉行政复议决定的程序合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”。本案中，被告长乐区政府提供的证据3系其在本案开庭审理当天才向本院提交且没有申请延期提供证据亦无正当理由，因此，应视为被告长乐区政府放弃证据3的举证权利，该证据不能作为定案根据。故原告关于被告长乐区政府提交其作出复议决定的证据3已超过了法律规定的举证期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，应视为没有相应证据的主张，本院予以支持。被告长乐区政府提供证据1-2是法定期限内提交的，且该证据符合关联性、真实性和合法性特征，可作为定案根据。 本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实： 2008年8月起，原告在长乐区潭头镇××自然村的土地建设房屋及围墙。经被告长乐资源规划局现场勘测，原告总用地面积921.77平方米，其中已确权发证面积193平方米，原告未经有权机关批准非法占用土地728.77平方米（建设用地586.77平方米、基本农田142平方米）建设一层简易房及围墙。 被告长乐资源规划局在工作巡查中发现原告上述非法占用土地行为，于2019年5月12日进行立案，经调查询问、现场勘测、调查取证、制作调查报告、案件审理、案件处理呈批。同年5月17日，被告长乐资源规划局向原告留置送达《行政处罚听证告知书》，书面告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，给予原告陈述、申辩和听证的权利。原告在法定期限内未提出陈述、申辩，也未要求举行听证。同年5月23日，被告长乐资源规划局作出2019-109号行政处罚决定，并在相关人员的见证下将2019-109号行政处罚决定张贴于原告的家门，并进行拍照。原告不服，向长乐区政府申请复议，长乐区政府于2019年7月22日作出2019-15号行政复议决定，维持了被诉行政处罚决定。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《福建省实施办法》第三条规定：“省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。地区行政公署、市、县人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。……”本案中，被告长乐资源规划局作为本案案涉土地所在地的县级土地行政主管部门，具有对本辖区土地违法行为进行处罚的职权。被告长乐区政府作为长乐资源规划局的行政主管部门，具有对被诉处罚决定提出的行政复议申请作出处理的法定职权。 《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”及《基本农田保护条例》第十七条第一款规定“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。”本案中，被告长乐资源规划局提交的询问笔录、现场勘测笔录、地籍调查表、土地勘丈记录表、张明龙违建房屋现状照片、长乐区土地利用总体规划图（2006-2010）局部、长乐区2017年土地利用现状图等证据能够相互印证，证明原告未经批准，非法占用长乐区潭头镇××自然村的土地建设房屋及围墙的事实，被告长乐资源规划局认定原告的行为违反了上述法律法规的规定，构成未经批准非法占用土地行为，适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”及《基本农田保护条例》第三十条和《福建省国土资源行政处罚裁量权执行标准》第三项的规定，对原告作出“责令张明龙15日内退还非法占用的728.77平方米土地，并自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”的行政处罚，并无不当。被告长乐资源规划局所作的2019-109号行政处罚决定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确。 被告长乐资源规划局在作出被诉处罚决定前已履行立案、调查询问、现场勘测、调查取证、制作调查报告、案件审理、案件处理呈批等行政程序，书面告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，给予原告陈述、申辩和听证的权利，2019-109号行政处罚决定已留置送达原告。故被告长乐资源规划局所作的2019-109号行政处罚决定行政程序合法。 综上，原告提出要求撤销被告长乐资源规划局所作的2019-109号行政处罚决定的诉讼请求，理由不能成立，依法应予驳回。 《中华人民共和国行政诉讼法(?javascript:void(0);?)》第三十四条(?javascript:void(0);?)规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第六十七条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法(?javascript:void(0);?)〉的解释》第三十四条(?javascript:void(0);?)规定：“根据行政诉讼法(?javascript:void(0);?)第三十六条(?javascript:void(0);?)第一款的规定，被告申请延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十五日内提供证据。逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。”由于被告长乐区政府未能在法定期限内提交其作出行政复议决定程序合法的证据，视为被诉行政复议行为程序合法性没有相应的证据。故被告长乐区政府所作的2019-15号行政复议决定，依法应认定为主要证据不足，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第七十九之规定，判决如下： 一、驳回原告张明龙要求撤销被告福州市长乐区自然资源和规划局于2019年5月23日所作的长自然行罚字［2019］109号《土地违法案件行政处罚决定书》的诉讼请求。 二、撤销被告福州市长乐区人民政府于2019年7月22日所作的长政行复决［2019］15号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由原告张明龙负担25元，被告福州市长乐区人民政府负担25元。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  林朝晖 人民陪审员  张 辉 人民陪审员  叶 鸿 二〇一九年十二月二十日 法官 助理  颜晓丹 书 记 员  刘 艺 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。