广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1615号 上诉人（一审原告）莫红梅，女，1978年11月23日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 上诉人（一审原告）覃日将，男，1974年4月12日出生，壮族，住来宾市兴宾区。系莫红梅之夫，及委托代理人。 上列二上诉人共同委托代理人廖炳光，广西桂海天律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市兴宾区人民政府。住所地：来宾市兴宾区城南新区城南大道1号。 法定代表人周廷新，区长。 委托代理人唐阳琴，来宾市兴宾区征地办政策法规股股长。 委托代理人蒙国寿，广西天际律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市人民政府。住所地：来宾市兴宾区人民路1号。 法定代表人雷应敏，市长。 委托代理人谭刘豪，来宾市自然资源局征地办公室主任。 委托代理人谭康平，广西天际律师事务所律师。 上诉人莫红梅、覃日将因其诉被上诉人来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区政府）、来宾市人民政府（以下简称来宾市政府）房屋拆除行政强制及行政赔偿一案，不服来宾市中级人民法院（2019）桂13行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，并于2019年12月9日组织各方当事人进行询问。上诉人覃日将及其与莫红梅共同委托代理人廖炳光，被上诉人兴宾区政府委托代理人唐阳琴、蒙国寿，被上诉人来宾市政府委托代理人谭刘豪、谭康平，到庭参加询问活动。经过阅卷、调查和询问当事人，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 来宾市中级人民法院一审查明，2003年12月12日，广西壮族自治区人民政府下发桂政土批函〔2003〕336号《关于来宾市2003年第二批城市建设用地的批复》（以下简称〔2003〕336号批复），同意将来宾市来宾镇古三村所属有关村民小组的集体农用地共38.2499公顷（水田11.411公顷、旱地20.7589公顷、园地2.735公顷、牧草地0.277公顷、水面1.787公顷、农田水利用地0.4455公顷、农村道路0.8355公顷）转为建设用地，另使用上述有关集体的建设用地12.1395公顷，共计批准建设用地50.3894公顷。2004年3月23日，来宾市政府发布〔2004〕第1号《来宾市人民政府征用土地方案公告》，征用包括古三村在内的集体土地共199.5051公顷作为来宾市2003年第二批次城市建设用地。2017年6月30日，兴宾区政府作出《关于来宾市兴宾区城北街道古三村整体搬迁有关事项的公告》，要求古三村整体搬迁项目涉及到的未进行丈量的土地、房屋、金坛的户主在2017年7月5日前到街道办事处登记配合丈量和自行搬迁，对已丈量但未腾空的房屋在7月5日前自行腾空，逾期未按要求丈量和搬迁，政府将依法搬迁。莫红梅、覃日将的房屋处于被征收范围内，其房屋持有来集建（1992）字第0806010097号《集体土地建设用地使用证》，土地使用者为莫炳华（莫红梅之父），登记用地面积为410.52平方米，建设占地面积为134.13平方米，莫红梅、覃日将所建房屋为砖混结构的四层楼房，建筑面积为598.02平方米。2018年9月26日，兴宾区政府对莫红梅、覃日将位于古三村97号的房屋进行了丈量，并由莫红梅、覃日将及相关工作人员在场签字确认，2018年9月28日，兴宾区政府即对莫红梅、覃日将的房屋进行了强制拆除。2019年7月29日，莫红梅、覃日将提起本案行政诉讼，请求：1.判决确认兴宾区政府、来宾市政府强制拆除莫红梅、覃日将房屋的行政行为违法；2.判令兴宾区政府、来宾市政府以5513.75元/平方米价格赔偿被强拆的宅基地房屋价值损失3297322.77元；3.赔偿房屋装修费用358812元；4.赔偿搬家补助费10000元；5.赔偿其他损失200000元；6.本案的诉讼费用由兴宾区政府、来宾市政府承担。 庭审中，兴宾区政府确认对案涉房屋进行强制拆除的行为主体为兴宾区政府，确认莫红梅、覃日将应得的房屋补偿为389237元，该款提存于来宾市兴宾区征地搬迁安置工作办公室（以下简称兴宾区征地办）。 另查明，莫红梅位于古三村中祖屋于2017年7月7日被征收，该祖屋为莫炳华、莫雷、莫红梅、莫强云、莫梁国所有，由莫红梅与兴宾区征地办签订了征地拆迁安置补偿协议，选择了永久安置房的安置方式，选择第一安置小区第二期安置房1号楼2606号房。 来宾市中级人民法院一审认为：兴宾区政府是实施强制拆除案涉房屋的组织实施者，具有作出本案被诉行政行为的诉讼主体资格，来宾市政府依法不应承担本案违法强制拆除的责任。对于本案争议焦点，分述如下： 一、关于兴宾区政府的行政强制拆除行为是否存在违法的问题。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条和第三十七条的规定，行政机关在作出强制执行决定前，应事先催告当事人履行义务并告知当事人享有的陈述权和申辩权，当事人逾期仍不履行行政决定的，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，并告知当事人强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限；行政机关在实施行政强制执行措施前，应当作出行政强制决定。兴宾区政府在实施行政强制行为前，并没有按照上述法律规定作出行政决定即采取行政强制措施，已构成程序违法，侵犯了莫红梅、覃日将的合法权益，莫红梅、覃日将请求确认兴宾区政府行政行为违法的理由成立，予以支持，但鉴于涉案房屋已经被强制拆除，强制拆除行为已经实施完毕，没有可撤销的内容，可只确认兴宾区政府强制拆除莫红梅、覃日将房屋的行政行为违法。 二、关于莫红梅、覃日将请求赔偿被拆房屋的问题。虽然兴宾区政府实施的行政强制拆除行为违法，但在实施强制拆除行为之前，对被拆除房屋已经进行了丈量，并按来宾市政府公布的拆迁补偿标准计算了应补偿的费用。庭审中，兴宾区政府已经确认莫红梅、覃日将的房屋价值应得补偿款389237元，且已经提存在兴宾区征地办，莫红梅、覃日将所提出赔偿3297322.77元房屋损失的请求，属于对房屋价值的补偿标准存在异议，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。莫红梅、覃日将对于房屋的补偿标准有异议，可依上述规定选择救济途径，不属于本案审查的范围。 三、关于莫红梅、覃日将请求赔偿房屋装修费用358812元、搬迁补助费10000元及其他损失200000元的问题。莫红梅、覃日将的请求没能提供相关证据，也没有提供相关的法律法规和政策规定，无事实和法律依据，不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认兴宾区政府2018年9月28日强制拆除莫红梅、覃日将房屋的行为违法；二、驳回莫红梅、覃日将的其他诉讼请求。 上诉人莫红梅、覃日将上诉称：一、兴宾区政府、来宾市政府是违法强拆的共同责任主体。2019年7月24日，兴宾区政府在兴政信复〔2019〕13号《关于覃日将信访事项复查意见书》称“为保障项目建设如期进行，市人民政府组织有关部门对您户上述的建（构）筑物进行了依法拆除”，已明确来宾市政府是组织实施者。2019年8月2日，来宾市中级人民法院（2019）桂13行终50号行政裁定书认定“土地征收是来宾市人民政府及其国土资源部门负责，上诉人起诉要求来宾市兴宾区征地搬迁安置工作办公室公开政府信息，属于诉讼主体不适格。”且违法强拆仅是征收的一个环节，责任主体只能是征收的组织者，而不一定是实施者。二、本案不具有补偿的基础事实和法律特征。最主要理由：一是两被上诉人没有2003年来宾市土地利用总体规划；二是两被上诉人“征收”的报批程序违法，存在超指标报批、报批缺少必备材料、〔2003〕336号批复并未批准“征收”且该批复已自动失效不能再作为实施征收的依据、征收实施程序违法、未与上诉人协商补偿事宜并作出补偿决定违反“先补偿，后拆迁”基本原则、未依法申请人民法院强制执行而直接违法强拆等一系列严重违法情形。因此，既然是违法征收，就不存在征收补偿的基本事实和法律特征，故本案是因违法而产生的行政赔偿。三、本案系违法征收实施的违法强拆行为，两被上诉人从未与上诉人谈及补偿，也未作出补偿决定，上诉人也未领取过任何补偿，本案不属于“对安置补偿标准存在异议”的情形。在上诉人已明确主张行政赔偿，一审法院亦已确认强拆行为违法的情形下，本案应当通过行政赔偿方式解决。一审法院仍适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款，属适用法律错误。对此，最高人民法院（2017）最高法行再101号、（2017）最高法行再97号行政判决已充分论述，人民公报案例最高人民法院（2014）行监字第148号行政裁定亦明确了拆迁人因违法实施拆迁给被拆迁人合法权益造成损失又无法达成补偿协议的，拆迁补偿可纳入行政赔偿途径解决。本案情况相同，应照此裁判。四、上诉人主张的行政赔偿有充分的事实和法律依据。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”最高人民法院（2015）行监字第635号行政裁定、北京市高级人民法院（2017）京赔终63号行政判决等判例均照此裁判。因案涉房屋所在地早被列入城市规划区范围内，应当按照国有土地上房屋市场评估价格计付赔偿，即支持上诉人主张的5513.75元/平方米作为赔偿依据，赔偿598.02平方米的宅基地房屋价值损失3297322.77元，搬迁补助费10000元。目前市场上房屋装修至少6万元/100平方米，案涉房屋598.02平方米应赔偿装修费用358812元。上诉人为维权聘请专业人士进行法律论证、代写各类法律文书，沉淀了大量人力物力成本，对此应赔偿其他损失20万元。综上，请求：一、维持一审判决第一项；二、撤销一审判决第二项，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人兴宾区政府答辩称：一、一审认定事实清楚。包括上诉人所在集体古三村等村在内共计199.5051公顷集体土地已被征收用于来宾市城北新区建设用地，2017年6月30日，兴宾区政府作出《关于来宾市城北街道古三村整体搬迁有关事项的公告》，要求户主2017年7月5日之前办理征收登记工作并自行腾空房屋搬迁。上诉人的祖屋于2017年7月7日被征收，该祖屋为莫炳华、莫雷、莫红梅、莫强云、莫梁国所有，由莫红梅与兴宾区征地办签订了征地拆迁安置补偿协议，选择了永久安置房的安置方式，选择第一安置小区第二期安置房1号楼2606号房。2018年9月26日，兴宾区政府对上诉人案涉房屋进行了丈量及调查登记，现场工作人员和覃日将在场签字确认。按来宾市政府公布的拆迁补偿标准计算，案涉房屋补偿款为386237元，该款项已提存于兴宾区征地办。二、一审判决适用法律法规正确。本案涉及集体土地上房屋征收，上诉人提起本案行政诉讼是对被拆除房屋价值的补偿标准存在异议，实质是拆迁补偿纠纷，一审判决适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条等法律是正确的。三、上诉人在古三村整体搬迁中，已经抽签选取了一期安置房，并与兴宾区征地办签订《永久性安置住房协议书》。古三村整体搬迁项目区域内涉及约804户被征收户，绝大多数已配合征拆工作签订了协议，抽取了安置房，只有不到20户尚未签订拆迁协议。若对个别村民拒签拆迁协议而提出的高额赔偿要求予以支持，将会助长村民拒绝配合政府拆迁工作、非法阻挠国家建设之风，损害公共利益，对其他已经签订拆迁协议的大部分村民也不公平。请求：驳回上诉，维持原判。 被上诉人来宾市政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，请求二审法院予以维持。二、上诉人的上诉无理，请予以驳回。（一）征收土地行政行为合法，拆除案涉房屋前经过了用地审批、征收方案公告等一系列程序。（二）莫红梅、覃日将已就古三村整体搬迁项目土地房屋征收搬迁达成协议：该家庭成员经审核符合安置条件的，政府统一给予每人25平方米的三产房和40平方米的住房进行安置，配合政府对其土地和房屋进行征收，即按来政办发〔2008〕45号等文件标准核算领取土地房屋征收补偿费。莫红梅、覃日将家庭成员分别于2017年7月27日及2017年8月29日与兴宾区征地办达成了协议，确认同意搬迁其位于古三村整体搬迁项目建设用地范围内的宅基地房屋。政府拆除其已经自行腾空的房屋是履行合同权利，不存在强制行为。（三）莫红梅、覃日将要求赔偿房屋损失等请求，没有事实和法律依据。根据本次项目拆迁安置补偿标准，莫红梅、覃日将案涉房屋拟补偿389237元，双方也就此达成了协议，莫红梅、覃日将已在协议上签字确认，现莫红梅、覃日将依协议选取了三产房和住房安置之后又提起诉讼，属于违约行为。（四）本案实质是对征收拆迁补偿标准有异议，应向有关政府申请协调、裁决，莫红梅、覃日将直接起诉要求赔偿房屋损失没有法律依据。（五）来宾市政府没有组织、参与对案涉房屋的拆除，依法不应承担责任。根据来政发〔2010〕56号《来宾市人民政府关于进一步调整明确征地拆迁工作职责及工作经费的通知》，兴宾区政府负责辖区范围内征地拆迁安置工作，该授权属于行政授权，合法有效。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 本院认为，关于来宾市政府是否适格被告问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案中，强制拆除案涉房屋的行为系兴宾区政府组织实施，来宾市政府不是强拆主体，依法不是本案适格被告，一审法院未驳回对来宾市政府的起诉不当，本院另行裁定处理。 关于被诉强拆行为合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。据此，集体土地征收过程中，应当在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法强制执行。本案中，兴宾区政府既没有依法作出责令交出土地决定，也没有依法申请人民法院强制执行，且在没有完成安置补偿工作的情况下，直接对案涉房屋实施强制拆除行为，超越职权，程序违法。一审判决确认兴宾区政府强制拆除案涉房屋的行为违法，结果正确，本院予以维持。 关于上诉人请求对被拆房屋给予赔偿的问题。一审诉讼中，兴宾区政府提供补偿明细表，按照来政办发〔2008〕45号、〔2009〕196号文件确定的拆迁补偿标准核算莫红梅、覃日将应得的房屋补偿（含搬迁补助费、临时过度住房补助费、搬迁奖励等）为389237元。莫红梅、覃日将主张按国有土地上房屋市场价值上浮25%赔偿其房屋损失3297322.77元、房屋装修费用358812元、搬迁补助费10000元等。双方的分歧实质是补偿标准的争议，应通过《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的征地补偿标准争议程序解决。莫红梅、覃日将对案涉房屋的赔偿金额，依法应以案涉房屋补偿金额为准，两者的金额是一致的，即赔偿请求权与补偿请求权竞合。在补偿金额尚未通过补偿标准争议程序作出明确结论的情况下，赔偿金额亦无法确定。补偿金额确定后，赔偿金额以补偿金额的方式实现，赔偿请求人不再享有超出补偿金额的赔偿请求权。据此，一审判决驳回莫红梅、覃日将对案涉房屋的赔偿请求，并无不当。 关于莫红梅、覃日将主张赔偿其他损失20万元的问题。我国实行国家赔偿法定原则，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。莫红梅、覃日将主张的其诉讼所支出的成本等其他损失20万元，不属于国家赔偿法规定的直接损失赔偿范围，且莫红梅、覃日将也未能提供证据证实该损失数额，一审法院不予支持并无不当。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人莫红梅、覃日将负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇一九年十二月三十日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青