广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1455号 上诉人（一审原告）莫将，男，1984年11月28日出生，壮族，住柳州市鱼峰区。 委托代理人朱达人，广东人民时代律师事务所律师。 委托代理人莫华行，男，1970年1月6日出生，壮族，住柳州市鱼峰区。 被上诉人（一审被告）柳州市人民政府。住所地：柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人莫妮旎，柳州市司法局工作人员。 委托代理人韦怡，柳州市司法局工作人员。 一审第三人柳州市城市管理行政执法局。住所地：柳州市城中区潭中东路66号。 法定代表人黄庆麟，局长。 委托代理人仇启龙，柳州市城市管理行政执法局工作人员。 委托代理人林品希，广西众维律师事务所律师。 上诉人莫将因其诉被上诉人柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）、一审第三人柳州市城市管理行政执法局（以下简称柳州市执法局）违法建设强制拆除决定及行政复议一案，不服柳州市中级人民法院（2018）桂02行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。上诉人莫将委托代理人朱达人、莫华行，被上诉人柳州市政府委托代理人莫妮旎、韦怡，一审第三人柳州市执法局委托代理人仇启龙、林品希，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 柳州市中级人民法院一审查明：柳州市执法局于2017年10月25日对柳州市鱼峰区雒容镇半塘村半塘屯（以下简称半塘屯）一处房屋进行查处后认定为违反城乡规划建设，并以“雒容镇半塘村半塘屯第1498户房屋的建设人或所有人、管理人”为当事人作出柳城管柳东规划行决字〔2017〕1498号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（以下简称1498号拆除决定），决定对上述总建筑面积663.08平方米的的一间砖瓦平房责令限期拆除。莫将不服，向柳州市政府申请行政复议，请求撤销1498号拆除决定。柳州市政府以莫将未能提交与1498号拆除决定有利害关系的证据为由，于2017年12月5日向莫将作出《补正行政复议申请通知书》，告知补正与行政行为有利害关系的证据材料，并于2017年12月6日邮寄送达。莫将复议期间的委托代理人于2017年12月11日签收。莫将于2017年12月15日作出《关于补正行政复议申请通知的答复》。2017年12月18日，柳州市政府决定对莫将的复议申请予以受理。在行政复议过程中，莫将为证明与1498号拆除决定有利害关系，向柳州市政府提交半塘屯2017年11月16日出具的《证明》。2017年12月27日，柳州市执法局向柳州市政府提交行政复议答复书及作出1498号拆除决定的证据材料。2018年1月8日，柳州市政府柳政复字〔2018〕3号《行政复议决定书》（以下简称3号复议决定），以莫将未能提供充分证据证实与1498号拆除决定存在利害关系为由，驳回其复议申请。柳州市政府于2018年1月15日向莫将行政复议期间的委托代理人邮寄送达3号复议决定，该代理人于2018年1月18日签收。莫将不服3号复议决定，于2018年2月1日提起本案行政诉讼，起诉请求：撤销3号复议决定，责令柳州市政府受理莫将的复议申请并作出复议决定。 另查明，半塘屯2017年11月16日出具的《证明》内容为莫将系半塘屯村民，莫将涉案房屋的土地来源系半塘屯集体建设用地，已分配给莫将作宅基地使用。 柳州市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，莫将对柳州市执法局作出的1498号拆除决定不服，选择向柳州市政府申请行政复议，柳州市政府具有作出3号复议决定的法定职权及行政主体资格，是本案适格被告。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的“申请人与具体行政行为有利害关系”是行政复议申请的受理条件。该条规定要求申请人在提起行政复议时，首先要证明其与被申请复议的行政行为具有利害关系，以避免无利害关系人任意提起行政复议申请，造成行政监督程序的混乱无序及社会公共资源的重复浪费。本案中，柳州市执法局作出的1498号拆除决定并未明确涉案建筑具体权利人。莫将不服1498号拆除决定，以涉案建筑的权利人身份向柳州市政府申请复议，应当提供其对涉案建筑享有合法权属的证明凭据。复议程序中，经柳州市政府向莫将告知补正，莫将所提交的证据半塘屯2017年11月16日出具的《证明》仅能证明其在所在村屯有宅基地并建有房屋，不能证明房屋所在的位置，无法确认该房屋与1498号拆除决定所指向的房屋为同一房屋，即无法确认其是1498号拆除决定所涉建筑的权利人。因此，莫将提起复议申请时并未能提供充分证据证实其与被复议行政行为有利害关系，柳州市政府对此认定正确，予以支持。 根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。柳州市政府在受理后查明莫将提起的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，依据上述规定作出3号复议决定驳回莫将的复议申请，适用法规正确。 综上所述，柳州市政府作出的3号复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确；莫将要求撤销3号复议决定的理由不成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回莫将的诉讼请求。 上诉人莫将上诉称：上诉人在复议及一审诉讼期间提交的证据，足以证实上诉人是1498号拆除决定所涉房屋的所有权人。柳州市执法局在行政相对人尚未明确的情况下作出1498号拆除决定，违反法律规定。一审判决认定事实错误，判决不当。上诉请求：撤销一审判决，改判撤销3号复议决定，责令柳州市政府受理复议申请，并作出复议决定。 被上诉人柳州市政府答辩称：莫将申请复议期间提交的证据不足以证实其是1498号拆除决定所涉房屋的权利人，柳州市政府不予受理其复议申请正确。一审判决认定事实清楚，判决正确。请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人柳州市执法局答辩称：莫将未能提供充分证据证实其是涉案房屋权利人，不能证实与1498号拆除决定具有利害关系。柳州市政府作出3号复议决定，驳回其复议申请，具有事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，判决正确。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 另查明，1498号拆除决定所涉房屋已被强制拆除。柳州市执法局在处理半塘屯项目过程中，曾出现村民甲以半塘屯《证明》主张系房屋权利人而起诉，经实体审理和判决，村民乙又以半塘屯另行出具的《证明》主张其才是同一房屋权利人的情况。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，“申请人与具体行政行为有利害关系”，是具备受理其复议申请的前提条件之一。在行政复议受理审查阶段，只要申请人提供的证据材料能够起到初步证明作用，即能够证明其与被申请的行政行为可能具有利害关系即可，复议机关依法应当受理。该条规定的“利害关系”应以“可能性”为证明标准，并非要求申请人有充分证据证明其申请复议的主张能够得到支持，这与进入实体审查阶段的证据认定标准是有区别的。本案中，莫将提供半塘屯《证明》以证实其是涉案房屋权利人。该《证明》仅能证明其在所在村屯有宅基地并建有房屋，不足以证明房屋所在的位置，无法确认该房屋就是1498号拆除决定所涉房屋。在农村房屋强制拆除案件中，考虑村民在其农村集体土地建设房屋不具有相关书面权属凭证和规划报建手续的现象较为普遍，一般而言，只要村民所在农村集体经济组织如村委会出具证明，则其就对具有利害关系尽到了初步举证义务，但每个案件情况都不是完全一样的，具体案件仍应具体情况具体分析。本案特殊之处在于，柳州市执法局在处理半塘屯项目过程中，曾出现村民甲以半塘屯《证明》主张系房屋权利人而起诉，经实体审理和判决，村民乙又以半塘屯另行出具的《证明》主张其才是同一房屋权利人的情况。可见半塘屯出具《证明》过于随意，其证明力就大打折扣。柳州市政府在复议受理过程中，已经书面释明和通知莫将补充证据，但其可能存在其他更有力证据如1498号拆除决定张贴于其房屋的现场照片、四至相邻人证言、宅基地有关证件等，却未依法尽可能举证增加证明效力，导致不能证实其主张，应当承担不利后果。据此，柳州市政府作出3号复议决定驳回其复议申请并无不当。莫将在此后如尽可能提供更多证据提高证明力，证实其与1498号拆除决定有利害关系，仍可循法定途径救济，同时也建议妥善选取更为直接、高效的救济途径，避免将本可以在一个案件中解决的问题拆分成多个复议和诉讼，既浪费行政司法资源，又严重增加其本身诉累，不利于保护其合法权益。 综上，一审判决正确，本院予以维持。莫将的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人莫将负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇一九年十二月二十七日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青