广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1346号 上诉人（一审原告）奚菊香，女，1944年12月27日出生，壮族，住南宁市良庆区。 委托代理人玉华广，男，壮族，1974年4月16日出生，住南宁市良庆区。系原告的儿子。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府，住所地:南宁市民生路2号。 法定代表人陈武，自治区人民政府主席。 委托代理人唐亦，广西壮族自治区司法厅工作人员。 委托代理人陈胜有，广西东方意远律师事务所律师。 上诉人奚菊香因其诉广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）行政复议一案，不服南宁铁路运输中级法院于2019年6月28日作出的（2019）桂71行初28号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 南宁铁路运输中级法院一审查明：2015年3月10日，南宁市人民政府作出[2015]25号《征收土地和补偿安置方案公告》（以下简称25号公告），该公告主要内容为：平乐玉洞大道周边储备地块三期项目用地已于2014年2月21日经自治区国土资源厅以桂国土批函[2014]133号文批复。现根据相关法律规定，将该项目的征收土地和补偿安置方案内容及有关事项进行公告。公告向被征收土地范围内的土地所有权人和使用权人告知了项目征用土地的位置、被征地村（组）及征地面积和土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿标准，要求土地所有权人、使用权人在规定期限内办理补偿登记，否则视为放弃应有权益。对该方案有意见的，应在公告发布10日内书面送达南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室。方案在征求意见后，由南宁市人民政府批准组织实施。奚菊香所在的良庆新村村北征收土地属于该项目内。奚菊香认为25号公告违法，于2018年10月22日向广西区政府申请行政复议。广西区政府受理后经审查，查明2014年2月21日，原广西壮族自治区国土资源厅经广西政府批准作出《广西壮族自治区国土资源厅关于南宁市2013年度城市建设用地第一批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂国土批函〔2014〕133号），同意南宁市人民政府申报的2013年度城市建设用地第一批次农用地转用和土地征收实施方案，同意使用业经国务院批准农用地转用和土地征收的土地433.6481公顷和国有未利用地0.428公顷，共计434.0761公顷土地作为南宁市2013年度第一批次城市建设用地。奚菊香所在的良庆区新村村被征收土地属于南宁市2013年度城市建设用地第一批次项目内的“平乐玉洞大道周边储备地块三期项目用地”。2015年3月10日，南宁市人民政府作出25号公告，告知被征收土地范掘内的土地所有权人和土地使用权人拟征在土地位置和面积、制定征地补偿标准的依据、土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费和地上附着物补偿标准、安置方法，有不同意见应于公告发布10个工作日内向南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室反映。并说明该征地补偿安置方案在征求意见后由南宁市人民政府批准组织实施。广西区政府认为奚菊香申请行政复议的25号公告处于征求意见阶段，属于阶段性行为，对奚菊香的权利义务尚未产生实质性影响，25号公告不属于行政复议受理范围，奚菊香的复议申请不符合受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项、第四十八条第一款第二项的规定，作出桂政行复（2018）219号行政复议决定书（以下简称219号复议决定），驳回奚菊香的行政复议申请。奚菊香不服，提起行政诉讼，请求法院撤销219号复议决定，并责令广西区政府重新作出行政行为。 南宁铁路运输中级法院一审认为：奚菊香因不服南宁市人民政府作出的25号公告，向广西区政府提出复议申请，第一项请求事项为依法确认南宁市人民政府作出的25号公告未按法律政策规定支付征收集体土地上房屋拆迁补偿费和安置补助费给原告的行政行为违法；其请求的第二、三、四、五、六事项，均围绕第一项请求确认25号公告违法这一核心展开，但奚菊香并没有在复议申请书中明确提出其对经南宁市人民政府批准的征地补偿安置方案不服，要求广西区政府对该征地补偿安置方案进行裁决。故广西区政府认定奚菊香申请复议请求为确认25号公告违法，并进行查明和答复，并无不当。25号公告系为听取被征地农民意见的征收土地和补偿安置方案，该公告处于征求意见阶段，属于前置的阶段性行为，尚未发生法律效力，对奚菊香的权利义务尚未产生实质性影响。广西区政府认定25号公告不属于行政复议受理范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项、第四十八条第一款第（二）项的规定，作出驳回行政复议申请的决定并送达给奚菊香，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确、奚菊香提出撤销219号复议决定，要求广西区政府重新作出行政行为的诉讼请求，无事实及法律依据，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回奚菊香的诉讼请求。 上诉人奚菊香上诉称：一、上诉人对25号公告不服，向广西区政府申请行政裁决，被告知根据国务院法制办[2011]35号文的规定，不服南宁市人民政府批准的征地补偿安置方案，可向广西区政府申请复议。二、本人申请复议的核心是南宁市人民政府是否按照法律政策支付征地补偿费和安置补助费的行为，该行为直接影响到本人的权利义务。三、广西区政府应当对本人申请复议的行为进行实体审查，未审查就驳回上诉人的复议申请违法。请求撤销一审判决，撤销219号复议决定，责令广西区政府重新作出行政行为。 被上诉人广西区政府答辩称：一、奚菊香申请复议的核心是确认25号公告违法，并要求南宁市人民政府对其依法补偿。25号公告处于征求意见阶段，对奚菊香的权利义务未产生实质性影响，不属于行政复议受理范围，本府作出219号复议决定驳回其行政复议申请符合法律规定。二、本府在对当事人提交的书面材料认真审查，并对证据材料仔细核实后，作出219号复议决定，程序合法。请求驳回上诉，维持一审判决。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为本案的定案证据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿安置方案公告的主要内容是土地行政主管部门拟定的被征收土地的征地补偿安置方案，其内容包括有关批准征地机关、批准文号、被征收土地的位置、地类、面积以及被征收土地补偿费、安置补助费标准、数额、支付对象及方式、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员安置途径等，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见,征地补偿安置方案需经过批准以后予以组织实施。本案中，根据25号公告第九条“对该方案有意见的，应在公告发布10日内书面送达南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室”，第十条“方案在征求意见后，由南宁市人民政府批准组织实施”内容可以证实，25号公告系属于征地过程中的告知和听取被征地农民意见的征收土地和补偿安置方案行为，属于前置的阶段性行为，尚未发生法律效力，不会对被征收人的补偿安置权益产生直接影响。因此，奚菊香的复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围。广西区政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项、第四十八条第一款第（二）项的规定作出219号复议决定，驳回奚菊香复议申请，有事实和法律依据。一审判决驳回奚菊香的诉讼请求，认定事实清楚、适用法律正确。上诉人奚菊香上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人奚菊香负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇一九年十二月三十一日 法官助理 李华思 书 记 员 孙宇欣