广西壮族自治区宁明县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂1422行初17号 原告黄玉华，男，1913年6月15日出生，壮族，住所地广西宁明县。 委托代理人黄石生，男，1954年12月6日出生，壮族，住所地广西凭祥市，系原告黄玉华的儿子。 委托代理人黎海飞，宁明县城中镇法律服务所法律工作者。 被告宁明县爱店镇人民政府，住所地广西宁明县爱店镇和平大道。 法定代表人陆东平，镇长。 委托代理人陈君，宁明县爱店镇人大主席。 被告宁明县人民政府，住所地广西宁明县城中镇江滨北路68号。 法定代表人黄一碧，县长。 委托代理人刘军，宁明县司法局副局长。 第三人陈木宏，男，1949年11月27日出生，壮族，住所地广西宁明县。 第三人陈桂福，男，1984年4月8日出生，壮族，住所地广西宁明县。 第三人陈桂秋，女，1979年7月6日出生，壮族，住所地广西宁明县。 第三人的共同委托代理人陈寿平，宁明县法律服务中心法律工作者。 第三人宁明县爱店镇爱店社区爱店街第四村民小组（以下简称爱店社区四组），住所地广西宁明县爱店镇爱店社区爱店街。 负责人黄月生，组长。 原告黄玉华不服被告宁明县爱店镇人民政府（以下简称爱店镇政府）、宁明县人民政府（以下简称宁明县政府）土地行政确权及行政复议一案，于2019年7月8日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月12日受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等应诉材料。本院依法组成合议庭，于2019年8月22日公开开庭审理了本案。原告黄玉华的委托代理人黄石生、黎海飞，被告爱店镇政府的委托代理人陈君，被告宁明县政府的委托代理人刘军，第三人陈木宏、陈桂福、陈桂秋及其共同委托代理人陈寿平到庭参加诉讼。第三人爱店社区四组的负责人黄月生经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告爱店镇政府于2018年11月13日作出爱政裁决字[2018]2号《行政处理决定书》，确认陈木宏所持有的《耕地开荒地承包合同书》合法有效，位于宁明县××爱店街“锣（罗、螺）丝岭”（谐音地名）面积为0.5亩的水田承包经营权归陈木宏所有，黎彩芬0.4亩、农朝明0.2亩与陈木宏互换，其承包经营权给予认定为陈木宏所有。宁明县政府于2019年5月30日作出宁政复决字[2019]7号《行政复议决定书》，维持爱店镇政府[2018]2号《行政处理决定书》。 原告黄玉华诉称，根据中共中央发布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》[中发（1993)11号]第一条的规定，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变，提倡在承包期内施行“减人不减地”的办法。国务院发布的《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》[国发（1995)7号]第一条规定，严禁强行解除未到期的承包合同，对违反法律、法规和政策，强行解除未到期承包合同，侵害农民合法权益的行为，要坚决纠正。第二条规定，积极、稳妥地做好延长土地承包期工作，延长土地承包期的工作，应在原承包合同期满后，在总结经验、完善承包办法的基础上进行。发包方与农户签订的合同，到期一批，续订一批，把土地承包期再延长30年。中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步稳定和完善土地承包关系的通知》[国中办发（1997)16号]第二条规定，土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。本案中，原告黄玉华户1981年有5人，土地承包期内有4人“农转非”迁到宁明县城落户。黄玉华户第一轮土地承包时期承包的耕地面积为3.44亩，承包期限为十五年即从1981年到1996年，包括涉案的位于“锣丝岭”的1.14亩水田。根据中央文件规定，第一轮土地承包期满后，第二轮承包应在第一轮承包的基础上继续延长三十年即（1996年-2026年），乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书。虽然发包方爱店社区四组没有按规定向原告发放承包经营权证书，但不影响原告享有承包期内的经营权。原告黄玉华的土地在法定承包期内，任何组织和个人不得违法调整和收回承包地，第三人爱店社区四组于1995年又把该水田发包给第三人陈木宏,不符合法律规定。 原告与第三人陈木宏之间的争议属于承包经营权纠纷，爱店镇政府只能进行调解，没有对该纠纷作出处理决定的职权。黎彩芬等人与本案有利害关系，被告在作出行政处理决定时没有列其为当事人，程序违法。争议地存在多份承包合同，且原告一直经营管理争议地，并没有放弃经营权，在案证据并没有村集体讨论收回土地重新发包的相关材料，不能排除第三人陈木宏通过不当途径取得《承包证书》。被告爱店镇政府认定第三人爱店社区四组于1995年经集体讨论后，将涉案土地发包给第三人陈木宏没有事实和法律根据。综上，被告爱店镇政府作出的爱政裁决字[2018]2号《行政处理决定书》和被告宁明县政府作出的宁政复决字[2019]7号《行政复议决定书》认定事实不清，程序违法，适用法律错误。原告为此诉至法院，要求判决：一、撤销被告爱店镇政府作出的爱政裁决字[2018]2号《行政处罚决定书》和被告宁明县政府作出的宁政复决字[2019]7号《行政复议决定书》，责令被告爱店镇政府重新作出处理决定，并把现争议“锣丝岭”1.14亩水田确权给原告。 原告黄玉华向本院提供了以下证据： 1、地面、水面、果林承包明细表，证明原告自1981年起承包争议地,期限为15年； 2、交公粮表，证明原告交纳公粮的情况； 3、2013年种粮补贴公示清单，证明原告于2013年按照3.44亩的面积领取种粮补贴； 4、收据，证明原告分得集体土地征收补偿款； 5、集体土地征收补偿款分配方案，证明第三人爱店社区四组经讨论确定原告家庭户按照5人分配补偿款； 6、确权申请书，证明原告向政府申请土地确权； 7、通知书，证明原告经营管理涉案土地； 8、土地征收协议书，证明原告与政府就土地征收补偿达成协议； 9、照片，证明原告经营管理涉案土地; 10、爱政裁决字[2018]2号，证明爱店镇政府的裁决错误，违反程序； 11、宁政复决字[2019]7号，证明宁明县政府的复议决定认定事实错误，违反程序； 12、（2016）桂1422民初871号民事判决书，证明原告仍有土地的承包权； 13、（2016）桂1422民终553号民事判决书，证明原告仍有土地的承包权； 被告爱店镇政府辩称，原告与第三人爱店社区四组不存在承包关系，爱店镇政府具有对双方的争议作出处理决定的职权，其根据相关合同及证人等证据作出的处理决定，符合法律规定。 被告爱店镇政府当庭向本院提供了以下证据、依据： 1、土地行政确权申请书； %1、爱店镇人民政府关于陈桂福信访事项的受理告知单； %1、现场调查记录； %1、调解调查记录； %1、耕地开荒地承包合同书复印件（农经站颁发）； %1、耕地开荒地承包合同书复印件（爱店经联社与陈木宏签订）； %1、质证会议签到表； %1、调查质证记录； %1、爱店镇政府[2018]2号《行政处理决定书》。 被告宁明县政府辩称，第一轮土地承包期限届满后，第三人爱店社区四组在第二轮土地承包时期没有将涉案土地发包给原告，原告与爱店社区四组不存在承包关系。按照法律规定，土地权属存在争议的由政府处理，爱店镇政府作出的处理决定适当、适用法律正确，宁明县政府作出的复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告宁明县政府向本院提供以下证据、依据： 1-2、关于陈木宏与黄玉华（黄石生）在“锣丝岭”水田权属纠纷质证会会议签到表、调查笔录，证明爱店镇政府组织争议的当事人召开调解会； 3、爱政裁决字[2018]2号《行政处理决定书》，证明爱店镇政府作出的行政行为； 4、黄玉华、陈木宏、黎彩芬的承包耕地明细表，证明土地的权属； 5、水田转包经营证明书，证明农朝明、黎彩芬与陈木宏互换土地； 6、行政复议答辩状，证明爱店镇政府的答复意见。 第三人陈木宏、陈桂福、陈桂秋述称，原告的起诉已超过诉讼时效。农民“农转非”后，村集体有权收回土地再次发包，爱店社区四组于1995年1月1日将争议地发包给第三人，政府也向第三人发放《耕地开荒地承包证》，第三人经营管理涉案土地已有二十几年，原告未提出异议，也未经营涉案土地。爱店镇政府作出的[2018]2号《行政处理决定书》及宁明县政府作出的[2019]7号《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持，请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人陈木宏、陈桂福、陈桂秋向本院提交以下证据、依据： 1、《耕地、开荒地承包合同书》，证明第三人陈木宏持有耕地开荒地承包合同； %1、陈木宏户口簿复印件，证明第三人陈木宏户具有承包土地的资格； %1、农朝明、黎彩芬户口簿复印件，证明农朝明、黎彩芬具有承包土地的资格； %1、水田转换证明书，证明黎彩芬、农朝明将位于“锣丝岭”的承包地通过互换方式换给陈木宏户承包经营； %1、农业税交纳手册，证明第三人陈木宏户在承包土地后交纳农业税； %1、《中华人民共和国土地管理法》，证明承包经营耕地或者个人连续两年弃耕撂荒的，发包单位应当终止合同，收回发包耕地，农村集体的承包地经集体成员开会讨论通过后，可以适当调整承包地； %1、《国务院办公厅关于妥善解决当前土地承包纠纷的紧急通知》国办发明电（2004）21号和《农村土地承包法》，证明第三人陈木宏等人在《农村土地承包法》颁布实施以前已合法取得耕地承包权； %1、补田名单表，证明1995年第三人所在的爱店社区四组将撂荒地通过集体讨论后以补田形式发包给17户村民； %1、《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，证明到集镇落户的农民要事先办好承包土地的转让手续，不得撂荒。 第三人爱店社区四组经本院传票传唤未到庭参加诉讼，也未向本院提交书面答辩状和证据。 经庭审质证，各方对证据的质证意见、本院对证据的认证情况如下： （一）对原告提供的证据。被告爱店镇政府的质证意见为：对证据4、5、6、8、10、11、12、13无异议；对证据1、2、3、7、9有异议，认为证据1不能证明原告享有争议地的承包权；证据2与本案没有直接关系；证据3不能证明原告与集体存在承包关系；证据7只能说明原告在争议地放鱼的事实；证据9，照片显示涉案争议地都是荒草，表明原告并不是一直管理争议地。被告宁明县政府的质证意见为：对证据8、10、11、12、13无异议。对证据1-4的三性无异议，但对其证明目的有异议，认为证据1不能证明原告现在还有争议地的经营权；证据2不能证明原告交纳了争议地的农业税；证据3种粮补贴款以及证据4、5的征地款分配方案，政府是按照八十年代的承包地面积发放补贴款，宁明县人民法院认定原告与集体存在承包关系是错误的，崇左市中级人民法院也指出这个事实认定不妥并予以纠正；证据6证明原告与村集体在第二轮土地承包时期未签订承包合同书，不存在土地承包关系；证据7只能证明原告在争议地放鱼的事实；证据9，认为与本案无关联性。第三人陈木宏、陈桂福、陈桂秋的质证意见为：其意见与被告宁明县政府一致，同时补充两点，证据2显示原告1994年交纳公粮数量为11.4公斤，原告主张仍有三亩多承包地，承包地的面积与交公粮数量明显不符；证据3，种粮补贴款都是按照第一轮土地承包时期的农户名单发放，不能证明原告耕种承包地。 本院认为，证据1-6证明原告于1981年第一轮土地承包时期承包了爱店社区四组的集体土地并交纳公粮、领取种粮补贴，爱店社区四组向其分配土地征收补偿款，原告与第三人发生土地权属争议向爱店镇政府申请确权的事实，应予确认；证据7,证明原告对争议地存在经营的事实，也予以确认；证据8反映原告与爱店镇政府达成协议书，同时协议书载明了土地权属尚存在争议，予以确认；证据9，该组照片显示的地块杂草丛生，不能证明原告长期经营争议地，但结合第三人陈木宏、陈桂福、陈桂秋向爱店镇政府提交的申请意见以及证据8，可证实原告曾在争议地放养鱼苗，应对放养鱼苗的照片予以确认，对其他照片不予确认；证据10、11系本案的诉讼标的，不应作为本案证据，对其证明目的不予确认；证据12、13只是确认原告享有分配集体土地征收补偿款，但不能证明原告享有争议地的承包权，对其证明目的不予确认。 （二）对被告爱店镇政府提交的证据。第三人陈木宏、陈桂福、陈桂秋对证据1-9无异议。原告认为爱店镇政府庭审时才提交证据已经超过举证期限，应视为作出的行政行为没有证据。其质证意见为：对证据1、3、7、8无异议；对证据2、4、5、6、9有异议，认为证据2与本案无关联；证据4，黎彩芬所陈述内容不真实；证据5、6承包合同书不合法；证据9，处理决定书认定事实不清、证据不足。本院认为，被告爱店镇政府未在法定的举证期限内提交证据，也未向本院申请延期举证，其逾期提交的证据不能作为证明行政行为合法的依据，本院不予确认。 （三）对于被告宁明县政府提交的证据。第三人陈木宏、陈桂福、陈桂秋对宁明县政府提交证据无异议。原告的质证意见为：对证据6无异议；证据1-5与被告爱店镇政府提交的证据一致，质证意见如前文所述。本院认为，证据1-2证实被告爱店镇政府组织争议当事人进行调解、质证，并向案外人调查，应予确认；证据3系本案的诉讼标的，不应作为本案证据；证据4客观真实，与本案有关联性，应予确认；证据5，证实案外人农朝明、黎彩芬与第三人陈木宏互换承包地，应予确认；证据6，各方当事人均无异议，应予确认。 （四）对第三人陈木宏、陈桂福、陈桂秋提供的证据。被告爱店镇政府、宁明县政府对证据1-9均无异议。原告的质证意见为：对证据2、3、5无异议；对证据1、4、6、7、8、9有异议，认为证据1的来源不合法；证据4，黎彩芬的口述不属实；证据8未显示制表时间，对其真实性、合法性不予认可；证据6、7、9是政府部门的文件，不应该作为证据使用。本院认为，证据1-5证实第三人爱店社区四组于1995年将涉案争议地1.1亩发包给陈木宏户、黎彩芬户、农朝明户，黎彩芬、农朝明之后通过互换的方式将位于争议地的土地换给陈木宏经营，应予确认；证据6、7、9系法律法规等文件，不作为认定事实的证据；证据8，名单中的相关人员未出庭作证，也未经相关职能部门确认，不予确认。 经审理查明，黄玉华户1981年有5人，第一轮土地承包时期承包集体3.44亩土地，包含涉案争议的1.1亩水田，承包期限为1981年至1996年。20世纪80年代末，黄玉华户有4人“农转非”迁到宁明县城落户。1995年1月1日，第三人爱店社区四组与陈木宏等人签订《承包合同书》，把争议水田发包给陈木宏户、黎彩芬户、农朝明户。黎彩芬、农朝明之后通过互换的方式将争议地换给陈木宏经营。黄玉华户1986年、1987年缴纳的农业税为76公斤稻谷，在家庭户4口人“农转非”之后，黄玉华户1994年、1997年、2002年缴纳的农业税均为11.4公斤稻谷。黄玉华近几年曾到争议地放养鱼苗，与陈木宏等人产生权属争议，双方均向爱店镇政府申请确权。 爱店镇政府于2018年11月13日作出爱政裁决字[2018]2号《行政处理决定书》，确认陈木宏所持有的《耕地开荒地承包证合同书》合法有效，位于宁明县××爱店街“锣（罗、螺）丝岭”（谐音地名）面积为0.5亩的水田承包经营权归陈木宏所有，黎彩芬0.4亩、农朝明0.2亩与陈木宏互换，其承包经营权认定为陈木宏所有。原告不服，向宁明县政府申请行政复议，宁明县政府于2019年5月30日作出宁政复决字[2019]7号《行政复议决定书》，维持爱店镇政府作出的[2018]2号《行政处理决定书》。 本院认为，关于爱店镇政府是否具有作出[2018]2号《行政处理决定书》法定职权的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。第一轮土地承包时期，爱店社区四组将涉案争议地发包给黄玉华户经营，1995年将争议地发包给陈木宏等人经营，并签订《承包合同书》，原告认为第一轮土地承包期届满后应按照政策规定延包三十年，其继续享有争议地的承包经营权，陈木宏等人认为其通过《承包合同书》及互换土地行为取得争议地的承包经营权，双方对争议地的承包使用权产生争议后，均向爱店镇政府提出调处申请，爱店镇政府具有对黄玉华与陈木宏等人的权属纠纷作出处理决定的职权。 程序方面，陈木宏等人对[2018]2号《行政处理决定书》的程序正当性无异议，黄玉华认为黎彩芬等人与处理结果有利害关系，爱店镇政府在作出《行政处理决定书》时没有列其为当事人，属于遗漏当事人，程序违法。本院认为，虽然第三人爱店社区四组于1995年把部分争议地发包给黎彩芬等人，但黎彩芬等人之后将争议地互换给陈木宏经营管理，且黎彩芬等人与陈木宏属于同一集体经济组织成员，其在爱店镇政府调查取证时也认为已将土地换给他人经营，未对争议地提出权属主张，故黎彩芬等人与调处结果没有直接利害关系，不是必须参与调处的当事人。爱店镇政府在受理调处申请后，经调查、调解后作出[2018]2号《行政处理决定书》，程序合法。 事实认定方面，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。本案中，爱店镇政府虽然逾期提交证据，但宁明县政府和第三人陈木宏等人依法提交了证据，经审查确认，爱店镇政府作出的[2018]2号《行政处理决定书》认定的事实基本清楚。 处理结果方面。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二条第（二）项的规定，第二轮土地延包是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限。第（三）项规定，承包土地要坚持“大稳定、小调整”。“大稳定、小调整”是指在坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。根据《广西壮族自治区土地管理实施办法》(1992修正)第二十一条规定，使用集体土地，有下列情形之一的，由集体土地所有者收回土地使用权，另行安排使用：一、农业户口转为非农业户口后，其承包的责任田（地）、水面和自留地、自留山以及拆迁住宅后腾出的宅基地。从以上《通知》和《办法》可知，我国的土地政策并不禁止第二轮土地承包时期小范围内调整农户之间的承包地，而当时施行的《广西壮族自治区土地管理实施办法》规定，本集体农民从农业户口转为非农业户口后，集体土地所有者可以收回其承包的责任田（地）的土地使用权，另行安排使用。本案中，虽然爱店镇政府未能提交村民大会讨论决定收回原告承包地重新发包的会议记录等证据材料，但考虑到当时的历史条件且年代久远，结合黄玉华户1986年、1987年缴纳的农业税为76公斤稻谷，其家庭户在“农转非”4人之后仅剩下黄玉华一名七旬老人，1994年、1997年、2002年缴纳的农业税均为11.4公斤稻谷，农业税大幅减少可推定集体已调整收回黄玉华户的承包地。另外，黄玉华是爱店社区四组的村民，长期在本集体居住生活，应当了解本集体土地的承包经营状况，且宁明县于1996年期间开展第二轮土地承包并颁发土地经营权证是众所周知的事实，爱店社区四组在第二轮土地承包时未将争议地发包给黄玉华户经营，黄玉华户长期以来未提出异议，可以推定其默认接受村集体调整土地。至于土地征收补偿款的分配问题，政府按照“林业三定”时集体的人口数分配土地补偿款，黄玉华户依据该方案分配集体土地征收补偿款，并不代表其享有争议地的承包使用权。爱店镇政府认定陈木宏等人持有争议地的《承包合同书》，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第一款、第三十四条第一款第（六）项的规定作出处理决定，确认陈木宏等人享有争议地的承包经营权，适用法律和处理结果正确。关于第三人陈木宏等人提出原告的起诉已超过诉讼时效的意见，我国行政诉讼并无诉讼时效的概念，只有起诉期限的规定，而黄玉华提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。 综上，被告爱店镇政府作出爱政裁决字[2018]2号《行政处理决定书》认定事实基本清楚，程序合法，适用法律及处理结果正确。被告宁明县政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定作出的宁政复决字[2019]7号《行政复议决定书》，予以维持，其复议程序合法、适用法律正确。黄玉华要求撤销上述《行政处理决定书》和《行政复议决定书》，无事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告黄玉华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告黄玉华负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于崇左市中级人民法院。 审 判 长  梁 松 人民陪审员  农建东 人民陪审员  农玉寒 二〇一九年十二月二十六日 书 记 员  谢璐嘉