广西壮族自治区大化瑶族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂1229行初31号 原告：吴利安，女，1964年10月20日出生，壮族，住广西大化瑶族自治县。 被告：大化瑶族自治县文化广电体育和旅游局（下简称大化县文旅局），住所地：大化瑶族自治县大化镇红河北路。 法定代表人：谭宏杰，该局局长。 委托诉讼代理人：许泰学，大化县旅游服务中心职工。 委托诉讼代理人：黄卫，大化县文旅局法律顾问。 第三人：吴春汉，男，1950年10月5日出生，壮族，住大化县。 原告吴利安不服被告大化瑶族自治县文化广电体育和旅游局（原大化瑶族自治县旅游局）与第三人吴春汉签订行政合同纠纷一案，于2019年12月6日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月6日受理后，于2019年12月9日向被告大化县文旅局（因大化瑶族自治县旅游局于2019年在机构改革中被合并，故继续行使其职权的大化县文旅局是被告）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月25日公开开庭审理了本案。原告吴利安、被告大化县文旅局的委托诉讼代理人黄卫、许泰学到庭参加诉讼，第三人吴春汉经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本案缺席审理，现已审理终结。 原大化瑶族自治县旅游局于2017年11月6日与第三人吴春汉签订《征地协议书》，约定由大化县旅游局征收第三人旱地0.59亩，旅游局一次性支付给第三人土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、过度安置费等共计37030元。被告大化县文旅局于2019年12月24日向本院提供了被诉行政协议的证据：1、大化瑶族自治县发展和改革局《关于大化红水河百里画廊景区旅游基础设施建设项目立项的批复》(大发政审批〔2017〕80号)，证明该《征地协议书》的签订是经过立项审批的；2、大化县人民政府于2019年12月10日出具的《说明》一份，证明被告系县人民政府委托实施大化县百里画廊旅游服务中心项目，有权签订合同；3、大化瑶族自治县农村集体土地承包经营情况统计表一份，上有“吴贞汉”（吴春汉）户承包经营的土地亩数，证明其签订的行政协议认定事实的正确性。 原告吴利安诉称，第三人与原告系同胞兄妹关系，1975年，吴春汉迁户口到百××市××区那××村××与文桃结婚（入赘），并生育一男孩。1980年，古河村街上四队分田到户时，本户只有母亲花月荣、二哥吴春康和原告共三人分得1.5亩责任地，后因吴春康参加工作转为非农业，被退回土地0.5亩。剩余1亩地由原告和母亲共同经营。1987年，大哥吴春汉与大嫂离婚后，独自将户口迁回大化本队，吴春汉户口另户登记。虽然名义上与原告和妈妈共同生活，但是其到处流浪在外，从不从事农业生产。1994年原告与周有文结婚，为照顾年老的母亲，丈夫随原告和妈妈在古河共同生活（入赘），原告丈夫在县城打工挣钱，原告在古河照顾母亲及两个小孩。2001年土地小调整时，因母亲年老无法管理经营，生产队将原承包户主由花月荣改为原告吴利安订立承包合同。2001年4月18日，古河四队与原告订立《农村土地承包经营合同书》，统一编号N0.0701，合同证号N0.0411，责任地块按原告分配方案的面积1亩（包含争议地0.6亩），承包人为吴利安，生产队长、村委会和古河乡农村经营管理站在合同上签章确认。由此，吴利安户仅有吴利安和母亲花月荣二人承包1亩水田。由于生产队在分田到户时已明确规定往后结婚和迁入的户口不予补分，死亡后不予收回责任地，因此2001年本队不予调整，生产队没有给吴春汉补分土地。原告在母亲在世时经协商，为吴春汉今后的生活有着落，将位于巴盘（地名）一块水田，土地编码00119、面积0.44亩分给吴春汉，余下那六（地名）两块水田，土地编码00105、面积0.38亩，土地编码00106、面积0.22亩，土地编码00107、面积0.20亩，共计0.8亩由原告承包经营，双方没有异议，各自自主经营至今。由于原告承包的那六（地名））两块水田靠近古河街和二级公路，2016年初，被告花冠森以个人名义多次要求原告转让该两块水田0.6亩给他，并托其亲戚朋友与原告说情，均遭到原告的拒绝后，遂起强买强卖之歹念。2016年8月，花冠森在未经原告同意的情况下，擅自将垃圾和泥土填埋到该地上，致使原告无法生产经营至今，花冠森实施侵权行为后，原告向古河村古河乡政府投诉，古河乡政府以不属其管辖为由，不予受理。花冠森于2017年与吴利安购买争议地未果后，花冠森和村干覃敏高为占有争议地，以吃喝和金钱为诱饵唆使吴春汉到乡府闹事，以家庭内部分土地不合理制造家庭矛盾，然后花冠森及覃敏高一同到农经局伪造一份以吴贞汉（实名吴春汉）为户主的承包土地登记表，更改花名册人数为4人。既而花冠森及覃敏高共同伪造一份以吴贞汉（实名吴春汉）为户主的《农村土地承包经营合同书》。编造承包户有花月荣、吴利安、吴春康、吴贞汉为4人及其他档案材料（据县农经局答复函，是否真实，原告没有见过合同档案材料）。花冠森为了以合法形式掩盖非法占有原告及周边农户共五亩多土地的目的，打着大化县旅游局红水河百里画廊开发项目，需要征收土地的旗号，于2018年7月27日，在古河乡政府组织所谓“开发项目”经理花冠森、村、队干及原告关于征地问题进行调解，因原告不同意，调解未果。2018年，县人民政府对农村土地承包经营权进行确权发证，因原告没有领到土地承包经营权证后，2019年8月，原告请求县农经局发证时，才得知花冠森伪造旅游局的公章，背着原告与吴春汉订立《征地协议书》。协议书中约定，征用旱地0.529亩，补偿费37030元。将1级水田当旱地补偿，亩数也少0.071亩等不合理条款，严重地损害原告的合法权益。2019年9月6日，县农经局作出书面答复，与客观事实不符。 原告认为：本案县旅游局与吴春汉签订的《征地协议书》违反法律法规规定，应为无效。理由如下：一、根据《土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告，并组织实施”的规定，土地征用后，由国土资源局具体负责对农用地的所有权人和使用人进行征用，签订补偿安置协议，办理征地手续。本案县旅游局不是法律法规赋予的土地管理行政机关，其作为国有土地使用单位，无权办理土地行政合同，不属土地行政合同的主体，其与吴春汉订立《征地协议书》的行为违法。二、吴春汉在第一轮土地分到户时，不是花月荣承包户的家庭成员，户口迁入本队后另立门户，属另一家庭成员，原告已分给他经营巴盘（地名）0.44亩水田。花月荣死亡后，应由家庭成员吴利安继承承包权，吴春汉不享有继承权，故原告与吴春汉不存在有经营权争议的问题。吴春汉未经原告的同意，以土地使用人名义与县旅游局签订《征地协议书》侵犯原告的合法权益。违反《民法》、《合同法》、《物权法》的相关规定。三、被告县旅游局无论为公或者为私，征用农村集体土地，将农用土地转为建设（商业）用地，应当严格依照法律程序进行，其在征收土地时，应当依照《征用土地公告办法》、《土地管理法》、《土地管理条例》等相关规定实施。但其在征地前未经法定程序批准，没有地籍调查登记，征用土地公告、征地补偿方案公告，征求农村集体经济组织及经营户的意见等程序，即订立《征地协议书》违反上述法律强制性规定。四、土地补偿标准没有严格依照国土部《征地拆迁补偿暂行条例2013年3月1日实施》的规定予以补偿，弄虚作假，1级水田以旱地征用补偿，实际亩数0.6亩以0.529亩计算补偿。廉价购买原告的土地，合同内容违法。 原告向本院提交以下证据： 1、农村土地承包经营合同书，合同证号：0411，证明2001年4月18日，土地第二次确权时以吴利安为户主与街上四队、古河村委、古河乡府订立家庭承包合同，家庭成员共2人。 2、农村土地承包合同（测绘公司提供），证明2014年，农经局委派测绘公司测量土地时，吴利安、花月荣分巴盘0.44亩给吴春汉经营，由测绘公司编制合同，但未经双方签字。 3、古河乡府的答复和不予受理告知书，证明花冠森在争议地倒垃圾后，吴利安向古河乡政府投诉，古河乡政府作不予受理告知书。 4、调解笔录，证明2018年7月27日，古河乡政府组织花冠森、吴利安、生产队长等进行调解，吴利安不同意花冠森征收土地，调解不成功。 5、县农经局调查笔录，在古河乡政府调查笔录，证明生产队长花全魁认可争议的那六两块土地是吴利安承包经营，吴春汉两次笔录前后矛盾。 6、《征地协议书》，证明2017年11月6日，县旅游局与吴春汉签订两份合同，其内容、日期相同，两个公章不同，吴春汉签字字体不一致。 7、大化县农经局的答复和说明书，证明答复和说明书的内容与客观事实不符，其档案涉嫌伪造，农经局以承包地有争议拒绝发证。 8、争议地位置及现场施工照片，证明花冠森征收土地未经法定审批，即使用土地进行建设的行为违法，目前正在建设中。 9、广西扶贫攻坚精准帮扶手册一本（复印件）。 被告大化瑶族自治县文化广电体育和旅游局辩称，一、被告与吴春汉签订的《征地协议书》合法、有效。1、合同主体适格、合法。为实施巴马国旅区基础设施大会战三年行动公益项目，被告受大化县人民政府委托，作为业主及建设单位，在古河乡古河街上征收农户零星地块作为建停车场及公厕之用，与吴春汉签订了《征地协议书》。该协议的甲方虽然是以“大化县旅游局”而非以“大化县人民政府”的名义签订，但确已经县人民政府事先授权事后追认，征地费用也是政府财政支付，甲方的主体资格具备合法性。《征地协议书》所征用的土地，为0.529亩，该地块为2001年4月，以吴春汉为户主与古河乡古河街四队签订承包合同取得。吴春汉作为户主，完全有资格代表家庭户签订征收协议，原告若对此有异议，应由家庭内部解决，不影响协议效力。2、合同内容合法、程序合法。《土地管理法》规定，“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”，《广西实施办法》第三十五条规定：“任何单位和个人建设占用土地的，必须经县级以上人民政府依法批准。”，第三十六条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡（镇）企业和农村村民建住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施、公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”被告征用土地建设的项目，是振兴乡村旅游、提升农村经济的脱贫公益项目，项目经县人民政府批准，对少量、零星的农民集体土地进行征用，不违反法律禁止性规定。且补偿方案业经与承包户主充分协商达成一致，款项已经支付，未损害被征地农户利益。二、原告请求返还被征收的土地、恢复土地原状、赔偿损失没有法律依据，也不具备履行条件。1、原告与吴春汉同户，该户以户为单位，共有承包地l亩，20l7年l1月户主吴春汉同意政府征收，其作为户主实施的合同行为，对全体家庭成员（含原告）具有法律约束力。在项目实施中原告也并未提出异议，直至项目接近施工验收时的2018年7月，原告因为与吴春汉分割承包地无法达成一致，才以征地合同无效为由投诉。被告认为：被告没有恶意侵犯或损害原告的利益，原告的诉求，可以通过调处家庭内部承包份额或补偿款分配方案的方式处理。应该支付的征地款已经足额支付，所征土地已经投入大额财政经费建设成为公共设施，没有返还土地的回旋余地，且户主吴春汉也不愿意返还，若支持原告的诉求，势必受到吴春汉的反对，判决也无法执行。另外，鉴于土地已经户主同意征收，原告主张产量损失赔偿则无事实和法律依据。 综上所述，被告认为：原告的诉求并无充足的事实和法律依据，其利益并不是非通过司法干预的手段来保护，敬请予以驳回。 第三人吴春汉向本院提供的书面意见述称，对于大化旅游局征用我户的承包地，我本人没有异议，我也不同意返还土地恢复原状，37030元我已经领取完毕，由我与其他家庭成员吴利安自行协商分配及余下土地的承包事宜，与政府无关。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1的真实性有异议，对原告证据2－8的真实性无异议，但对其证明内容有异议，认为上述证据不能证明原告对诉争土地有单独的承包经营权。原告对被告提交的证据的真实性均不予认可。 本院认为，原告提供的第1号证据系复印件且被告对该复印件的真实性提出异议，本院亦无法核对，故本院对其真实性不予确认；原告提供的第2号证据《农村土地（耕地）承包合同》，系2014年古河乡开展农村土地承包经营权确认登记试点工作中，原告向测绘公司单方指认而记录的吴利安、吴春汉承包的地块，未经第三人吴春汉及发包人确认，故本院仅对该两份合同所记载的地块面积予以确认，对其记载的承包权人的证明内容不予确认；原告提供的原告提供的第2、3、4、5、8、9号证据，真实合法，但不能证明本案争议土地承包权的归属；原告提供的第6号证据能证明被告与第三人签订了诉争《征地协议书》、大化县农经局的答复和说明书能证明本案事实，本院予以确认。被告大化文旅局提供的证据中，立项批复来源合法、内容真实，能证明被告行为目的为公益性，但不能证明被告的征地行为合法性，大化县人民政府的说明来源合法、内容真实，但为事后出具，也不能证明被告具有征收土地及签订本案征收协议的主体资格；农村集体土地承包经营情况统计表经大化县农经局盖章确认与原件一致来源合法、内容真实，可以证明本案事实，本院予以确认。 经审理查明，2017年7月7日，大化瑶族自治县发展和改革局以大发改审批〔2017〕80号《关于大化红水河百里画廊景区旅游基础设施建设项目立项的批复》，同意包括本案诉争旅游设施用地在内的旅游基础设施建设项目立项，2017年11月6日，原大化瑶族自治县旅游局（已于2019年机构改革中被合并，职能由被告大化瑶族自治县文化广电体育和旅游局行使）与第三人吴春汉签订一份《征地协议书》，约定：大化县旅游局征收吴春汉旱地0.529亩，用作百里画廊旅游服务中心建设，补偿费及安置补助费、青苗补偿费标准为34100元／亩，合计18038.9元，甲方一次性支付给乙方过渡安置费18991.1元，土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、过渡安置费共计370370元。大化红水河百里画廊景区旅游基础设施建设项目（古河旅游厕所停车场项目）是2017年巴马国旅区三年行动计划项目，位于大化××路××古河村（伏龙河口处），用地面积约4.533亩，建设内容为旅游公厕、观景台和停车场，计划投资153万元，资金来源为自治区旅游发展专项资金150万元，不足部分由县财政统筹解决。 另查，原告吴利安与第三人吴春汉为同胞兄妹，2001年4月22日，古河乡石河村街四队二轮土地承包时，以吴贞汉（吴春汉）为户主与生产队签订合同承包土地。二轮承包面积为水田1亩，全队45户，没有以吴利安为户主的承包经营户。大化县于2014年在古河乡开展农村土地承包经营权确认登记试点工作中，在吴利安的指认下（吴春汉没有到现场指认），测绘公司登记吴春汉户承包地1块，面积0.44亩；吴利安户承包地3块，面积0.8亩，即将签订承包合同时，吴春汉提出异议，表示吴春汉的承包面积应占2／3，吴利安应占1／3，因存在争议，测绘公司没有给原告吴利安和第三人吴春汉签订土地承包合同以及相关的一户一档材料，但在其编制的承包合同所记载的那六（地名）地块编码00105、00106两地块面积为0.6亩，为本案争议地块。 本院认为，一、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地行管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土所在地的乡（镇）村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”故市、县人民政府及土地行政主管部门是代表国家具体负责土地征收与补偿的法定主体，原大化县旅游局虽然为大化县百里画廊旅游服务中心项目的业主单位，但它并不具有签订本案征收合同的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宒基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”、第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）集体经济组织经营管理。”故本案争议《征地协议书》的相对人应为享有争议土地的所有权的集体经济组织而不是本案第三人吴春汉。二、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”，第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”被告并未提供原大化县旅游局签订本案《征地协议书》时所依据的征收土地的批准文件、公告情况及在征地过程中将拟定的征地补偿、安置方案公告及报批情况的相关证据，被告提供的大化瑶族自治县发展和改革局大发改审批〔2017〕80号《关于大化红水河百里画廊景区旅游基础设施建设项目立项的批复》，不是征用土地的批准文件，不能证明被诉征收协议程序的合法性，故原大化县旅游局签订本案争议的《征地协议书》时违反法定程序。 综上，原大化县旅游局与第三人吴春汉签订《征地协议书》时，不具备法律规定的征收土地的行政主体资格，在实施征地的过程中，亦违反法律规定的程序，第三人吴春汉亦不符合本行政协议相对人的资格，双方均不是签订本行政协议的适格主体，故所签订的行政协议应确认为无效。原告吴利安作为家庭承包经营权人之一，有权提起本案行政诉讼，其请求确认原大化县旅游局与第三人吴春汉签订的《征地协议书》无效的诉讼请求理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决如下： 确认被告大化瑶族自治县文化广电体育和旅游局（原大化瑶族自治县旅游局）与第三人吴春汉于2017年11月6日签订的《征地协议书》无效。 案件受理费50元，由被告大化瑶族自治县文化广电体育和旅游局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河池市中级人民法院。 审 判 长  何丹彤 人民陪审员  韦 成 人民陪审员  俸小壹 二〇一九年十二月三十日 法官 助理  陆玉晴 书 记 员  韦香朱