广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申369号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄志留，男，1965年5月20日出生，壮族，干部，住隆林各族自治县。 委托代理人金九江，北京市京师律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）隆林各族自治县自然资源局。住所地：隆林各族自治县新州镇龙山街17号。 法定代表人姚团结，局长。 再审申请人黄志留因诉隆林各族自治县自然资源局（原隆林各族自治县国土资源局，以下简称隆林县国土局）土地行政处罚一案，不服百色市中级人民法院（2018）桂10行终229号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 隆林各族自治县人民法院一审查明：平班水电站右岸下游500米范围内河道边坡是电站泄洪区域的重点冲刷防护范围。黄志留与黄晓莲系夫妻关系。2009年黄志留与兰宏烈购买一栋4层房屋,该房屋位于平班水电站右岸下游500米范围内河道边坡上,兰宏烈办理了《国有土地使用证》,使用面积78.40平方米,黄志留至今未办理转户手续。2012年至2013年,黄志留在未取得规划许可证、建房土地使用证、房屋建设许可证的情况下,在其购买的房屋前面和旁边分别加建一层和三层房屋,经百色中绘勘测有限公司实地勘测,共占用土地面积152.86平方米。黄志留加建的房屋位于平班水电站泄洪区域内,土地已被平班水电站征用,亦位于《隆林各族自治县平班镇土地利用总体规划（2010-2020年）》规划的建设用地范围内。2015年7月26日,隆林各族自治县人民政府（以下简称隆林县政府）发布公告,称位于平班水电站坝首下游一公里范围内广西河岸住宅楼,属于平班水电站泄洪危险区域,严重影响安全泄洪。为确保水电站正常安全运行,隆林县政府、广西平班水电开发有限公司（以下简称平班公司）和隆林各族自治县平班镇人民政府（以下简称平班镇政府）组织国土、住建、移民、物价等相关部门技术人员对包括黄志留（黄晓莲）在内的11户房屋进行核查，聘请百色华辉资产评估有限公司和隆林各族自治县价格认证中心对11户房屋进行价格评估,拟根据评估结论进行经济补偿。要求11户户主于2015年11月24日前持有关证件到平班镇政府签订拆除协议,并按协议规定自行搬迁拆除,如逾期不搬迁拆除,将依法拆除。黄志留认为评估结论不符合实际,要求重新评估，因隆林县政府未组织重新评估,故黄志留未与平班镇政府签订拆除协议,至今房屋未拆除。 2017年3月29日,平班公司致函隆林县政府,恳请解决平班水电站下游边坡防护施工用地，请尽快完成平班水电站大坝右岸下游11户中最后一户危房拆除工作。隆林县政府责成隆林县国土局依法办理。2017年4月11日,隆林县国土局受理此案,在依法进行调查取证,经过所有法定程序后,于2017年12月14日作出隆国土资决字[2017]048号行政处罚决定书（以下简称48号处罚决定）,责令黄志留15日内自行退还非法占用的152.86平方米土地,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。黄志留不服48号处罚决定,于2017年12月27日向隆林县政府申请行政复议,在法定期限内,隆林县政府未作出答复,黄志留即提起行政诉讼,请求撤销48号处罚决定。 隆林各族自治县人民法院一审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反士地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款的”规定,隆林县国土局有权对黄志留未经批准非法占用土地建房的行为进行行政处罚。黄志留未经批准,非法占用152.86平方米的土地用于建房,且占用的土地已被平班水电站征收为建设用地,位于《隆林各族自治县平班镇土地利用总体规划（2010-2020年）》规划的建设用地范围内,符合土地利用总体规划,因此,隆林县国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定作出的48号处罚决定,责令黄志留15日内自行退还非法占用的152.86平方米土地,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,也未滥用职权,依法应予维持。 关于黄志留认为隆林县政府和平班镇政府均认定黄志留在平班水电站出入口旁所修建的房屋是合法的并同意补偿的问题。隆林县政府发布的公告确认,黄志留房屋位于平班水电站坝首下游一公里范围内广西河岸,属于平班水电站泄洪危险区域,严重影响安全泄洪。为确保水电站正常安全运行,隆林县政府、平班公司和平班镇政府组织相关部门技术人员对黄志留（黄晓莲）的房屋进行核查、评估,拟根据评估结论对黄志留进行经济补偿。由于黄志留对评估结论有异议,未与平班镇政府签订拆除协议,房屋至今未拆除。从公告内容看,隆林县政府发布的公告并未对黄志留修建的房屋是否合法作出定性,也未对黄志留房屋作出征收决定和补偿决定,因此,不能据此认定黄志留在非法占用土地上建设的房屋为合法建筑。至于人民政府及相关单位对于违法建筑也给予一定的经济补偿,是人民政府为了尽量减少当事人的财产损失,维护社会稳定,更是为了公众安全作出的安排,其行为与本案没有关联，不能据此推定人民政府确认黄志留修建的房屋为合法建筑。 综上所述,黄志留诉请撤销48号处罚决定,没有事实和法律依据,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决：驳回黄志留的诉讼请求。 百色市中级人民法院确认一审判决认定的事实。 百色市中级人民法院二审认为：隆林县国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，具有对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地,违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的行为,作出责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款的法定职权。本案中，黄志留及其妻子黄晓莲未经批准，擅自在平班水电站出入口旁占用152.86平方米土地建房，隆林县国土局对其作出48号处罚决定，责令黄志留15日内自行退还非法占用的152.86平方米土地,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并无不当，于法有据。黄志留上诉主张其不是本案适格的原告，其妻黄晓莲才是房屋所有权人，不能将黄晓莲的物权行为认定为黄志留的行为而列为处罚对象。因本案审理至今，黄志留与黄晓莲并未办理离婚手续，仍为法律意义上的夫妻关系，隆林县国土局将其作为家庭代表予以处罚，亦无不当。对于隆林县政府于2015年7月26日，针对陈代红等11户位于平班电站坝首下游一公里范围内广西河岸的住宅楼所作出的公告，是基于确保平班水电站正常安全运行和减少11户人的财产损失,更好地维护社会稳定,而拟定根据评估结论将对包括黄志留在内的11户人进行经济补偿，并不据此认定黄志留及黄晓莲取得占用152.86平方米土地的合法手续。黄志留及黄晓莲对评估结论有异议,既未与平班镇政府签订拆除协议,又不同意拆除违法建筑物，隆林县国土局为此依据土地管理法的相关规定，责令黄志留及其妻子黄晓莲退还非法占用的152.86平方米土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状正确。 综上所述，一审认定本案事实清楚，程序合法，适用法律及判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。 黄志留申请再审称：一、隆林县国土局提交的《用地规划证明》未加盖公章，不具备真实性和合法性，一、二审法院认定该证明的真实性、合法性，并结合其他证明驳回黄志留的诉请，属认定事实错误。二、黄志留购买房屋后，涉案152.86平方米土地已经转化为国有土地，48号处罚决定适用《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，实属不当，属事实认定不清。三、涉案房屋是否为违法建筑与隆林县国土局作出48号处罚决定是否合法无必然关系，一审、二审法院应当审查隆林县国土局作出48号处罚决定的合法性，而不是重点审理房屋本身的合法性。四、沿河住宅涉及11户房屋搬迁，另外10户与相关部门签订《房屋拆除协议》后同意搬迁，并获得足额补偿，黄志留不认可评估价格，未与相关部门签订《房屋拆除协议》，导致隆林县国土局对黄志留作出48号处罚决定，违反公平公正原则、比例原则中的适当性原则。五、黄志留提交的证据《关于要求重新评估拟拆迁房屋及构筑物的报告》说明原评估公司对涉案房屋进行了错误评估，一审、二审法院认定该证据与本案无关且不予采信，侵害了黄志留的合法权益。综上，一、二审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一、二审判决，发回重审或者依法改判。 隆林县国土局答辩称：一、黄志留持有的国有土地使用证的占地面积为78.40平方米，黄志留没有办理任何手续即在其房屋前和旁边占地加建房屋，违法占地152.86平方米，黄志留的房屋及违法占地加建的房屋，均处于平班水电站右岸下游500米范围内，位于水电站泄洪区域的重点冲刷防护范围，违法占地事实清楚。二、为了尽快将涉案土地交付平班水电站下游边坡防护工程建设，在动员住户尽快拆迁房屋时，只要配合政府拆迁工作并接受合理补偿拆除房屋的，隆林县政府同意对非法占用土地所建房屋给予一定的补偿，并委托资质部门对包括违法建筑在内的房屋进行估价，根据评估结果，涉及拆迁房屋的其他各户均已在2015年11月底前签订补偿协议，并及时拆除房屋。仅有黄志留以违法占地所建房屋估价过低为由拒不签订违法建筑的补偿协议，并拒不拆除违法建筑，拖延时间长达一年之久，严重影响水电站防护工程的施工，危及水电站行洪安全。在无法协商的情况下，隆林县国土局对黄志留作出48号处罚决定，是非常形势下的急迫举措。三、隆林县国土局提交的《用地规划证明》由隆林县国土局内部部门出具，该部门不是独立法人，没有相应的公章，故由其负责人签字，不应以加盖公章作为生效要件。综上，一、二审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，判决结果正确，请求驳回黄志留的再审申请。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权”。本案中，黄志留对其在房屋前及旁边占用152.86平方米建设房屋，未能举证证明占用152.86平方米已获相关部门批准，也不能举证证明其已向土地行政主管部门提出过土地使用登记申请，隆林县国土局查明黄志留没有办理任何手续即在其房屋前和旁边占用152.86平方米加建房屋，认定黄志留未经批准使用土地，属非法占地，有事实依据。黄志留非法占用152.86平方米土地不属于应受法律保护的合法权益，且非法占用的土地还位于平班水电站泄洪区域的重点冲刷防护范围和《隆林各族自治县平班镇土地利用总体规划（2010-2020年）》规划的建设用地范围内。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施……”的规定，隆林县国土局责令黄志留退还非法占用的152.86平方米土地,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，有法律依据。综上，隆林县国土局对黄志留作出48号处罚决定并无不当，一、二审判决维持48号处罚决定，并驳回黄志留的诉请正确，本院予以确认。至于隆林县政府为了尽快将涉案土地交付平班水电站下游边坡防护工程建设，对配合拆迁工作的，最初同意对非法占用土地所建房屋给予一定的补偿，具有奖励性质，但并不能因此认定黄志留占用152.86平方米土地的是合法的。隆林县国土局在无法与黄志留协商一致的情况下，基于保障平班水电站的行洪安全，作出48号处罚决定，并不违反比例原则和公平公正原则。 综上，黄志留的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回黄志留的再审申请。 审 判 长  叶 坚 审 判 员  陆 海 审 判 员  陈 惠 二〇一九年十二月十六日 法官助理  杜翰洋 书 记 员  许 青