苏州市姑苏区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0508行初341号 原告苏州卓联建设工程有限公司，住所地苏州高新区塔园路379号。 法定代表人华志东，总经理。 委托代理人许慧，江苏漫修（苏州）律师事务所律师。 被告常熟市应急管理局，住所地常熟市富阳路8号。 法定代表人姚卫东，局长。 出庭负责人应正球，副局长。 委托代理人黄伟东，江苏世纪天合律师事务所律师。 委托代理人王晓澜，江苏世纪天合律师事务所实习律师。 被告苏州市应急管理局，住所地苏州市姑苏区虎丘路88号。 法定代表人刘军，局长。 委托代理人李峰，该局工作人员。 委托代理人孙亚玲，江苏拙正律师事务所律师。 原告苏州卓联建设工程有限公司（以下简称卓联公司）不服原常熟市安全生产监督管理局（以下简称常熟安监局）所作（常）安监罚〔2017〕28号行政处罚决定及苏州市应急管理局（以下简称苏州应急局）所作[2017]苏应急行复第005号行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月5日立案后，于次日向二被告寄送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月15日公开开庭审理了本案。原告卓联公司委托代理人许慧、被告常熟市应急管理局（以下简称常熟应急局）出庭负责人应正球及委托代理人黄伟东、被告苏州应急局委托代理人李峰与孙亚玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 常熟安监局于2017年7月10日作出（常）安监罚〔2017〕28号行政处罚决定，认定卓联公司疏于安全生产管理工作，维修施工未制定相应作业方案，当日维修施工时未告知常熟恩斯克轴承有限公司（以下简称恩斯克公司）；作业现场安全管理不到位，未及时消除生产安全事故隐患；对施工人员的安全教育培训不到位，施工人员的安全意识淡薄，对2016年11月24日卓联公司在恩斯克公司维修作业时淹溺事故的发生负有责任。该局根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第一百零九条第一项的规定，决定对卓联公司罚款25万元。卓联公司不服该处罚决定，向苏州应急局申请行政复议。苏州应急局于2019年7月10日作出[2017]苏应急行复第005号行政复议决定，维持常熟安监局所作处罚决定。 原告卓联公司诉称：针对恩斯克公司员工沈志强死亡一事，常熟安监局所作处罚决定认定事实不清、主要证据不足，苏州应急局复议不应予以维持。首先，在没有法定与约定义务的情况下，陈斌等人无偿为恩斯克公司切割钢板，非原告的经营行为，其法律性质属于义务帮工，行政处罚决定将之纳入原告的安全生产管理范畴，没有事实根据；其次，对沈志强死亡原因、时间和地点的判断，系被告主观推断，缺乏相应证据；最后，处罚决定认定原告负有责任的理由亦缺乏相应的客观判断标准，也是主观标准。为维护自身合法权益，原告诉至法院，请求撤销常熟安监局所作（常）安监罚〔2017〕28号行政处罚决定与苏州应急局所作[2017]苏应急行复第005号行政复议决定，本案诉讼费用由被告负担。 原告卓联公司向本院提交了以下证据：（常）安监罚〔2017〕28、30号行政处罚决定书、[2017]苏应急行复第004、005号行政复议决定书，证明案涉行政行为的作出情况，处罚决定与复议决定认定事实错误。 被告常熟应急局辩称：作出本案行政处罚所依据的事故调查报告已经常熟市人民政府批复同意，且批复的合法性亦经两级法院予以确认，常熟安监局依据该批复进行行政处罚，认定事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、处罚适当，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告常熟应急局向本院提交了以下证据：1.常熟应急局组织机构代码证、《市政府办公室关于印发常熟市安全生产监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（常政办发〔2012〕62号），证明常熟应急局系本案适格被告；2.（常）安监罚〔2017〕28、29、30号行政处罚决定书;3.当事人主体资格证明材料(含企业营业执照、身份证明、授权委托书等)、询问笔录、现场照片、视频资料、有关书证;4.现场处理措施决定书、责令限期整改指令书两份、整改复查意见书两份、复工申请报告、整改情况材料；5.行政处罚告知书三份、陈述申辩记录、行政处罚听证告知书与听证会通知书各两份、罚没款收据、安全生产行政处罚听证笔录、交纳罚款催告书两份、行政处罚决定书送达凭证三份、委托书、行政处罚告知书送达回执三份；行政处罚听证告知书送达回执两份、交纳罚款催告书送达凭证两份、立案审批表、案件处理呈批表两份、听证会报告书、行政处罚集体讨论记录两份、关于延长卓联公司“11.24”一般淹溺事故案办理时间的请示、案件延期审批表、法制审核意见书；6.《卓联公司“11.24”一般淹溺事故调查报告》（以下简称事故调查报告）、常政发安（2017）4号《市政府关于卓联公司“11.24”一般淹溺事故调查报告的批复》（以下简称《4号批复》）、《市政府关于成立卓联公司“11.24”一般淹溺事故调查组的通知》（常政发安〔2016〕91号）、常熟市公安局立案决定书、其他材料(包括（2017）苏05行初41、42号行政判决书、事故报表、企业内部调查报告、调查组成员反馈意见、听证申请书及授权委托书、邮寄送达相关材料)，证据2-6证明常熟安监局依法处罚，程序合法；7.[2017]苏应急行复第004、005号行政复议决定书，证明行政复议维持处罚决定；8.（2018）苏行终459、460号行政判决书，证明《4号批复》得到司法确认。常熟应急局提交的法律法规依据为：《中华人民共和国行政处罚法》、《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》。 被告苏州应急局辩称：答辩人于2017年10月18日受理原告的复议申请，于次日决定受理。因案件审理需要依据相关行政诉讼案件的审理结果，我局依法中止复议程序，并在江苏省高级人民法院（以下简称省高院）作出终审判决后恢复审理。经审查，答辩人认为常熟安监局所作行政处罚决定符合法律规定，于2019年7月10日，即法定期限内作出维持的复议决定，于法有据、并无不当，且复议程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告苏州应急局向本院提交了以下证据：1.行政复议受理通知书及送达回证，证明苏州应急局依法受理原告的行政复议申请；2.中止行政复议通知书及送达回证；3.恢复行政复议审理通知书及EMS邮单、快递查询截图，证据2-3证明苏州应急局依法中止并恢复行政复议程序；4.行政复议答复通知书及答复书，证明苏州应急局通知常熟应急局答复，常熟应急局在法定期限内书面答复；5.[2017]苏应急行复第005号行政复议决定书及EMS邮单、快递查询截图，证明苏州应急局在法定期限内履行了复议职责并将复议决定书送达原告。苏州应急局提交的法律依据为《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。 经庭审质证，被告常熟应急局所举证据，原告对证据1无异议；对证据2中的行政处罚决定书真实性无异议，但不认可处罚决定所认定的相关事实；认为证据3中部分证据的调取程序存在瑕疵，部分证据存在虚假表述，且从相关书证中可以看出案涉维修事项并未列入两家公司沟通所确定的工事之中，即维修事项并非恩斯克公司正式交付给卓联公司的工作任务；认为证据4与本案无关联性；对证据5真实性无异议，但不认可相关事故处理及审核意见；对证据6真实性无异议，但事故调查报告未按法定程序作出，也无证据证明事故调查报告系经事故调查组研究决定；对证据7-8真实性、关联性无异议，但不认可相关文书结论。被告苏州应急局对常熟应急局所举证据均无异议。 被告苏州应急局所举证据，原告对证据的真实性、关联性无异议，但认为所作复议决定忽视了基本事实未查清以及常熟应急局所提供的证据无法定调取手续及存在明显虚假错误的事实。被告常熟应急局对苏州应急局所举证据均无异议。 原告卓联公司所举证据，二被告对证据真实性无异议，但不认可其证明目的。 本院对上述证据认证如下：原、被告所举证据均真实、合法，且与本案具有关联性，本院予以认可。 经审理查明：2016年11月23日，恩斯克公司生产技术课保全系系长蔡韶发现二栋污水室地面上铺设的一块花纹钢盖板（盖板下为污水调节池）不平整以及部分管道破损，便联系卓联公司驻恩斯克公司的现场负责人陈斌，通知其带领工人尽快维修，双方口头确认维修事项后，未签订书面维修合同。2016年11月24日上午8：15左右，陈斌带领施工人员进入恩斯克公司进行维修作业。8：22左右，陈斌等人将铺在2栋污水室地面上一块花纹钢盖板搬出，搬至新发电机房内进行切割作业，并未在屋内池洞口设置安全防护措施，现场也无人进行安全管理。8:36左右，恩斯克公司员工沈志强走入二栋污水室。8:40左右，施工人员将切割好的花纹钢盖板盖回原处后离开二栋污水室。16：00左右，恩斯克公司发现无法联系到沈志强，随即召集工友寻找。17:28左右，公司职工在二栋污水室污水调节池内发现沈志强，在场人员即拨打110、120及119求救。随后消防人员于当晚19:30左右将沈志强尸体从池内打捞出。 2016年11月25日，常熟安监局接到报告后，到达事故现场提取证据，并以事故调查组的名义对蔡韶、陈斌、付成明、桑友俊等人进行了询问并制作询问笔录。2016年11月26日，常熟市人民政府成立由公安局、安监局、检察院、总工会等部门组成的事故调查组，对卓联公司“11.24”一般淹溺事故进行调查。2017年1月16日，事故调查组完成事故调查报告，并向常熟市人民政府请示。该报告认定造成事故的直接原因：污水调节池上的花纹钢盖板被搬离后洞口未采取安全防护措施，沈志强进入二栋污水室后从洞口掉入污水调节池溺亡。间接原因：1.卓联公司维修施工未制定相关作业方案，当日维修施工时未告知恩斯克公司；作业现场安全管理不到位，对存在的事故隐患未采取相关安全防护措施；对施工人员的安全教育培训不到位，施工人员的安全意识淡薄。2.恩斯克公司疏于安全管理工作，对外包单位的安全管理不到位，未与外包单位卓联公司签订专门的安全生产管理协议；对外来施工人员的安全教育不到位。事故调查报告提出处理建议如下：1.卓联公司疏于安全生产管理工作，维修施工未制定相关作业方案，当日维修施工时未告知恩斯克公司；作业现场安全管理不到位，对存在的事故隐患未采取相关安全防护措施；对施工人员的安全教育培训不到位，施工人员的安全意识淡薄，对事故的发生负有责任。建议由常熟安监局对卓联公司作出行政处罚。2.恩斯克公司疏于安全生产管理工作，对外包单位的安全管理不到位，未与卓联公司签订专门的安全生产管理协议；对外来施工人员的安全教育不到位，对事故的发生负有责任。建议由常熟安监局对恩斯克公司作出行政处罚。3.华志东作为卓联公司法人代表，疏于安全生产管理工作，未依法履行安全生产管理职责，未组织制定维修施工相关作业方案；作业现场安全管理不到位，对存在的事故隐患未采取相关安全防护措施，对事故发生负有责任。建议由常熟安监局对华志东作出行政处罚。4.陈斌作为卓联公司驻恩斯克公司现场负责人，维修施工未制定相关作业方案，当日维修施工时未告知恩斯克公司；作业现场安全管理不到位，对存在的事故隐患未采取相关安全防护措施，对事故发生负有责任。建议常熟市公安局对陈斌依法追究刑事责任。2017年1月18日，常熟市人民政府作出《4号批复》，同意事故调查报告对“11.24”事故的原因分析、责任认定以及对相关公司与人员提出的处理建议。 2017年1月18日，常熟安监局对卓联公司等立案调查，同年4月11日，经常熟安监局申请，原苏州市安全生产监督管理局（以下简称苏州安监局）同意案件延期至2017年7月16日作出行政处罚决定。常熟安监局经法制审核、内部集体讨论，于2017年4月21日向卓联公司送达行政处罚告知书及行政听证告知书，告知卓联公司对案涉淹溺事故的发生负有责任，拟对其罚款25万元，并告知其享有陈述、申辩、听证等权利。根据卓联公司申请，常熟安监局于2017年5月15日依法组织听证。经再次内部集体讨论及呈报审批，常熟安监局于2017年7月10日作出（常）安监罚〔2017〕28号行政处罚决定书，对卓联公司罚款25万元，并依法送达。卓联公司对该处罚决定不服，申请行政复议。苏州安监局于2017年10月18日收到卓联公司提出的行政复议申请，于次日予以受理。因卓联公司就《4号批复》的合法性向苏州市中级人民法院（以下简称苏州中院）提起行政诉讼，复议案件的审理结果需以该行政诉讼案件的审理结果为依据，苏州安监局于2017年10月20日决定中止行政复议案件的审理，并予以告知。期间因机构改革，苏州安监局与常熟安监局的相关职责分别由苏州应急局与常熟应急局承继。2019年5月21日，因中止原因消除，苏州应急局决定恢复复议案件的审理，并要求常熟应急局予以答复。经审查，苏州应急局于2019年7月10日作出[2017]苏应急行复第005号行政复议决定书，维持常熟安监局所作处罚决定。卓联公司对该复议决定仍不服，诉至本院，提出前述诉请。 另查明，常熟安监局分别于2017年4月17日与7月10日作出（常）安监罚〔2017〕29号与（常）安监罚〔2017〕30号行政处罚决定书，认定恩斯克公司与华志东对案涉淹溺事故的发生负有责任，分别罚款23万元与13950元。 还查明，卓联公司因不服常熟市人民政府所作《4号批复》向苏州中院提起行政诉讼，该院于2017年12月25日作出（2017）苏05行初42号行政判决书，认为本案所涉事故属于安全生产事故，事故调查报告对卓联公司与华志东的责任认定并无不当；最终判决驳回卓联公司的诉讼请求。卓联公司不服，上诉至省高院。该院于2019年5月8日作出（2018）苏行终460号行政判决书，也认为所涉事故属于安全生产事故，卓联公司对涉案事故发生负有责任，同时明确《4号批复》程序上的瑕疵对卓联公司的权利义务不产生实际影响；最终判决驳回上诉，维持原判。 本院认为，依据《安全生产法》第一百一十条、《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第二款及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第六款的规定，常熟安监局作为违法行为发生地的县级以上安全监管部门，有权作出处罚决定，常熟应急局作为常熟安监局的职责承继单位，系本案适格被告；苏州应急局作出维持原行政行为的复议决定，为本案共同被告。 本案争议焦点为案涉行政处罚事实认定是否清楚、证据是否充分。《安全生产法》第一百零九条规定，“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款规定，“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”第三十二条第二款规定，“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故的发生单位和有关人员进行行政处罚。”本案中，案涉事故致一人死亡，属一般事故。常熟安监局经立案调查、法制审核、集体讨论、呈报审批、处罚告知、听证及延期审理后，确认卓联公司对事故的发生负有责任，最终对卓联公司作出罚款25万元的行政处罚，量罚适当、程序合法；苏州应急局复议予以维持，并无不当；且复议受理、中止恢复审理及告知、文书作出及送达等程序也符合法律规定。案涉事故属于安全生产事故、卓联公司对事故的发生负有责任已经生效裁判文书予以确认，故对原告提出的非原告经营行为、原告对事故负有责任缺乏客观判断标准的主张，本院不予采纳。 综上，常熟安监局所作（常）安监罚〔2017〕28号行政处罚决定与苏州应急局所作[2017]苏应急行复第005号行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告要求撤销上述两项决定的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告苏州卓联建设工程有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告苏州卓联建设工程有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。江苏省苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏福路支行，账号：10×××76。 审 判 长  李向阳 审 判 员  金丽婷 人民陪审员  俞静玲 二〇一九年十二月十九日 法官 助理  李 闯 书 记 员  吴凤萍