西安铁路运输法院 行政判决书 (2019)陕7102行初3351号 原告李坤花，女，1957年4月4日出生。委托代理人魏桢培,陕西汉廷律师事务所律师。委托代理人牟泽宇, 陕西汉廷律师事务所实习律师。被告西安市自然资源和规划局。住所地西安市未央区凤城八路109号1号楼。法定代表人冯涛，局长。委托代理人彭军平，该局工作人员。委托代理人高雅丽，陕西宝伦律师事务所律师。被告西安市未央区住房和城市建设局。住所地西安市未央区龙首北路永祥路9号。法定代表人杨红刚，局长。委托代理人高原，该局工作人员。委托代理人高奎博，陕西端木律师事务所律师。被告西安市未央区城市管理和综合执法局。住所地西安市未央区未央宫街道纬三十一街政府办公楼。负责人杨雪鹏，局长。委托代理人王浩华，该局工作人员。委托代理人何文青，陕西众致律师事务所律师。被告西安市未央区城中村和棚户区改造事务中心。住所地西安市浐灞大道2202号。负责人王晓熊，主任。委托代理人寇坚无，工作人员。委托代理人赵淼，陕西智冠律师事务所律师。被告西安市未央区未央宫街道办事处。住所地西安市未央区北二环西段。负责人王均利，主任。委托代理人雷军，工作人员。委托代理人肖娜，陕西同州律师事务所律师。原告李坤花因要求确认被告西安市自然资源和规划局、西安市未央区住房和城市建设局（以下简称未央城建局）、西安市未央区城市管理和综合执法局（以下简称未央城管局）、西安市未央区城中村和棚户区改造事务中心（以下简称未央城改中心）、西安市未央区未央宫街道办事处（以下简称未央宫街办）强制拆除行政行为违法，于2019年10月14日向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月24日公开开庭审理了本案。被告未央城管局经本院传票传唤未到庭，原告李坤花及其委托代理人魏桢培，被告西安市自然资源和规划局的委托代理人彭军平、高雅丽，被告未央城建局的委托代理人高原、高奎博，被告未央城改中心的委托代理人寇坚无、赵淼，被告未央宫街办的委托代理人雷军、肖娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李坤花诉称，原告于2002年6月20日与枣园村村委会签订《枣园村商业街转让协议》，受让位于该村商业街的房屋所有权、以及土地使用权，后原告一直在该房屋内合法经营。2019年5月16日，被告组织联合执法，不顾原告及屋内人员的人身安全，强行拆除原告所有的上述房屋，致使房屋及屋内财产全部毁损，给原告造成了重大经济损失。被告未经制作行政处罚告知书和决定书，未履行事先催告、公告程序等，更未给原告足够的自行拆除时间，径行实施了强拆行为，严重违反法律规定，并给原告造成了巨大的损失。综上，为维护原告的合法权益，请求：一、依法确认被告2019年5月16日强制拆除原告位于西安市未央区枣园村商业街房屋、以及致使原告合法财产毁损的行政行为违法；二、被告承担本案诉讼费用。经本院释明，原告当庭变更第一项诉讼请求为“依法确认被告2019年5月16日强制拆除原告位于西安市未央区枣园村商业街房屋的行政行为违法”，第二项诉讼请求不变。原告李坤花向本院提交以下证据：1、《枣园村商业街拍卖实施方案》；证明案涉枣园村商业街项目系经枣园村党支部、村民代表讨论通过，并报乡政府（即被告未央宫街办）后由村委会实施，项目符合法律规定，不属于违法建设。2、《枣园村商业街转让协议书》《收据》；证明原告通过公开招标，合法受让了枣园村村委会开发建设的涉案商业房屋的所有权、以及土地使用权，享有完整的权益。3、《关于拆除违法建设项目的通告》；证明2019年5月6日，五被告未按法定程序、未经查证事实，违法认定涉案房屋为违建，并通告实施强制拆除。4、《拆除现场照片》。证明2019年5月16日，五被告联合执法，未按法定程序、未经查证事实，违法对涉案房屋实施了强制拆除。被告西安市自然资源和规划局辩称：一、原告不是本案适格的原告，其对本案没有诉权。首先，原告诉称其与枣园村村委会于2002年6月20日签订《枣园村商业街转让协议书》，受让了位于该村商业街的房屋所有权以及土地使用权，但在2019年5月4日枣园村村民委员会张贴公告终止了与原告签订的上述租赁合同。故，自2019年5月4日起，原告对案涉房屋无使用权更无所有权，拆迁行为发生在2019年5月16日，即该租赁合同终止后，原告无权进行主张损害赔偿。其次,原告主张对案涉房屋享有所有权,无法律依据和事实依据,枣园村村委会与原告签订的是房屋租赁合同而非房屋出售合同,同时根据我国不动产登记生效主义,案涉房屋未经不动产登记机关进行产权变动,房屋所有权不发生任何变动。故,该案商业街被拆迁主体为枣园村村委会,而不是原告,原告对案涉房屋无权主张损害赔偿。最后,原告不是案涉违法建筑主体,并非本案行政处罚相对人,其与本案无关联性,被告对其未作出行政处罚告知书符合法律规定。二、案涉房屋系违法建设,被告依据相关法律法规进行合法拆除,程序合法,主体适格。案涉枣园村商业街房屋,系未取得合法有效的用地手续,未经规划许可,属违法用地建设。被告作为合法的拆迁主体,依职权拆除违法建设,符合法律规定。同时,被告及其他被告在实施拆迁前十日已发布了拆迁通告,要求“违法建设者自通告张贴之日起五个工作日内自行拆除违法建筑,逾期不拆除的,将予以强制拆除。”故,原告诉称的被告未履行公告程序,未给其自行拆除时间没有事实依据,应予驳回其诉讼请求。被告西安市自然资源和规划局向法庭提交证据如下：第一组证据：枣园村民委员会《公告》。证明原告与枣园村村民委员会的租用合同已在2019年5月4日终止，在联合拆除行为发生时，原告对涉案房屋已无使用权，其主体不适格，对本案没有诉权。第二组证据：1.《关于拆除违法建设项目的通告》；2.照片（2张）。证明被告依法出具并张贴了该通告，履行了告知义务。被告未央城建局辩称，被告并未实施原告诉称的拆除行为，且涉案建筑物属违法建筑，原告诉请被告强制拆除违法没有任何事实和法律依据，依法应当驳回。2019年5月，包括被告在内的西安市规划局未央分局等五部门联合下发通告，认定涉案建筑物未取得合法有效的用地和规划手续，属违法用地建设，责令无条件予以拆除，并将该通告张贴于涉案建筑物。从该通告的内容上看，仅仅告知相关人员自行拆除擅自建设的建筑物，以及逾期不拆除的后果，通告未给原告设定实体上的权利义务，也不必然引发强制拆除的行为，通告行为与强制拆除行为没有法律上的因果关系。事实上，被告不是枣园村的拆迁人和组织实施单位，也没有实施原告诉称的强制拆除行为。因此，原告起诉被告强制拆除违法没有任何事实和法律依据，依法应当驳回。被告未央城建局向法庭提交证据如下：《关于拆除违法建设项目的通告》，证明涉案房屋没有规划建设等手续，属于违法建设，应当拆除，被告作为相应的管理单位，发布通告合法、合理，该通告是针对的建设单位，与原告无关。 被告未央城管局未到庭亦未提交答辩状及证据。被告未央城改中心辩称：一、被告不是征收工作的具体实施单位。西安市未央区人民政府2018年11月17日作出的未政发【2018】38号《关于枣园村棚户区改造房屋征收决定》第二条明确：“征收主体为西安市未央区人民政府，征收组织工作由西安市未央区城中村（棚户区）改造办公室负责，征收工作由西安市未央区未央宫街道办事处负责”，被告不是征收工作的具体实施单位也未实施过房屋拆除行为。二、被告不具备具体实施征收工作的职能。未政发【2008】30号文件规定了被告的职能，不包括实施拆迁的具体职能。三、被告与其他被告联合执法系行使监督检查职能，符合法律规定。被告未央城改中心向本院提交以下证据：第一组证据：1. 市城改发（2014）141号《西安市城中村改造办公室关于未央区枣园村城中村改造方案结转的批复》；2. 未政发（2018）38号《西安市未央区人民政府关于枣园村棚户区改造房屋征收决定》；3. 未政发（2008）30号《西安市未央区人民政府关于加快城中村改造工作的意见》。证明案涉房屋系因枣园村城改项目拆除而非因案涉《通知》拆除。未央区城棚改事务中心未实施所诉拆除行为。第二组证据：未办字（2017）63号《未央区“四改两拆”三年攻坚行动实施方案》。证明未央区城棚改事务中心在《通知》上盖章系行使监督职权。被告未央宫街办辩称：一、原告李坤花主体不适格，其对本案没有诉权。原告与枣园村据原告诉状所述是租赁关系，且在2019年5月4 日枣园村村民委员会张贴公告终止了与原告签订的租赁合同，根据法律规定该土地商业街的权利主体属于西安市未央区未央宫枣园村村民委员会。二、被告与其他行政机关共同出具的《关于拆除违法建设项目的通告》是过程性行为，对原告的权利义务不产生实际影响。三、被告是“枣园村项目”拆除改造的合法主体，原告所诉的建设项目未取得合法用地手续，未经规划许可，属于违法用地建设。被告依职权拆除违法建设，适用法律、法规正确，应依法驳回原告的诉讼请求。被告未央宫街办向本院提交以下证据：一、未央区未央宫街道枣园村村民委员会在2019年5月4日出具的公告。证明根据公告内容，原告与枣园村村民委员会的租赁合同已终止；原告的主体不适格，其没有诉权。二、未政发（2018）38号《西安市未央区人民政府关于枣园村棚户区改造房屋征收决定》。证明被告是合法的拆迁主体，有权进行征收拆迁。三、六部门《关于拆除违法建设项目的通告》。证明1.被告作出拆除行为的依据；2.被告依职权出具拆除违法建设通告，适用法律、法规正确。四、照片两张。证明涉案违法建设房屋在拆除之前被告已将规范依据予以张贴通告，程序合法。经庭审质证，原告对被告西安市自然资源和规划局的质证意见为：第一组证据的真实性不认同。第二组证据真实性认可，证明目的不认可，原告是涉案房屋权利人，发布的公告程序及实体违法。被告未央城建局、未央城改中心、未央宫街办对西安市自然资源和规划局均无异议。原告对被告未央城建局提交证据的真实性认可，证明目的不认可。原告是涉案拆除项目的合法权利人，被告发布该通告实体及程序均违法。被告西安市自然资源和规划局、未央城改中心、未央宫街办对未央城建局的证据均无异议。原告对未央城改中心提交的证据的质证意见为：真实性无法核实，与本案无关联性，被告是发布通告后待期限届满即实施的强拆行为。被告西安市自然资源和规划局、未央城建局、未央宫街办对未央城改中心的证据均无异议。原告对被告未央宫街办提交的证据的质证意见为：证据一的真实性不认可，证明目的不认可，原告是涉案房屋权利人，发布的公告程序及实体违法；证据二真实性认可，证明目的不认可，该征收决定已经被陕西省高院判决确认违法；证据三的真实性认可，证明目的不认可，原告房屋属合法建筑，强制拆除认定事实错误、程序违法；证据四真实性认可，证明目的不认可，质证同证据三意见一致。被告西安市自然资源和规划局、未央城建局、未央城改中心对未央宫街办的证据均无异议。被告西安市自然资源和规划局对原告提供的证据质证意见如下：证据1的真实性不认可，没有村委会盖章，也未经街办审批。证据2的真实性认可，证明目的不认可，虽然体现了商业街房屋转让给原告，但是不动产以登记生效，所有权人归村委会，原告主体不适格。证据3真实性认可证明目的不认可，被告只是履行程序应义务。证据4，真实性认可，证明目的不认可，只能体现位于商业街，不能证明为被告西安市自然资源和规划局拆除及拆除违法。被告未央城建局对原告提供的证据质证意见如下：证据一不认可，不足以证明房屋属于合法建筑。证据2的真实性认可，证明目的不认可，实际为租赁，原告并未取得房屋所有权，原告主体不适格。证据3真实性认可证明目的不认可，该通告是合法，对原告不产生影响，任何问题应由村委会来主张。证据4，真实性认可，证明目的不认可，不能证明系被告未央城建局拆除。被告未央城改中心对原告提供的证据质证意见如下：证据1、2、3同被告西安市自然资源和规划局的质证意见。证据4无拍摄时间、地点，更无法证明为被告未央城改中心实施了拆除行为。被告未央宫街办对原告提供的证据质证意见如下：证据1、2、3同被告未央城建局质证意见，证据4不认可，无拍摄时间、地点，和本案无关。本院上述证据作如下认证：对原告向本院提交的证据1，无原件不予采信，证据2、3、4的真实性均予确认。对各被告提交的证据真实性均予以确认。经审理查明，2002年6月20日，枣园村民委员会（四组）与李坤花签订枣园村商业街转让协议书》，协议约定“1.枣园村民委员会（四组）同意将原村委会投资建设的商业房一间及土地使用权转让给李坤花，2.每间房的面积为南北总长度12.4米，3.按照招标最后确定价款每间房32000元，由李坤花一次性向枣园村委会交清。4.2001年10月1日房屋所有权转为李坤花所有，李坤花同时享受房屋主权及土地使用权，土地使用权为50年。即从2001年10月1日起至2051年9月30日为止……”。2002年6月25日向村委会交清约定房款32000元。2019年5月6日西安市规划未央分局、西安市国土资源局未央分局和西安市未央区住房和城市建设局、西安市未央区城市管理局、西安市未央区城中村和棚户区改造事务中心、西安市未央区未央宫街道办事处向枣园村商业街违建项目作出《关于拆除违法建设项目的通告》，内容为：“根据《中华人民共和国城乡规划法》、《西安市城乡规划条例》等相关法律、法规规定及《未央区“四改两拆”三年攻坚行动实施方案》文件的精神，位于枣园村委会东西两侧，该处建设项目未取得合法有效的用地手续，未经规划部门许可，属于违法用地建设，现就拆除该违法建设的有关事项通知如下：一、该项目，已经规划部门认定，属于违法建设，应无条件予以拆除。二、该通告张贴之日起五个工作日内自行拆除擅自建设的建筑物。逾期不拆除者，政府将组织规划、国土、城管、公安等相关部门联合执法，予以强制拆除。拆除费用由违法单位（个人）承担。三、在强制拆除过程中，对于阻挠、寻衅滋事者，公安机关将严格按照《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律、法规予以处置”。2019年5月16日被告未央宫街办对原告位于西安市未央区枣园村商业街房屋予以拆除。本院认为，本案的争议焦点是：1、原告李坤花与被告实施拆除涉案建筑物行为是否具有利害关系；2、案涉拆除行为的实施主体是谁，该拆除行为是否合法。首先，关于李坤花与拆除涉案建筑物行为是否具有利害关系的问题。根据原告提交的《协议书》以及缴款票据，结合被告未央宫街办认可其实施拆除原告西安市未央区枣园村商业街房屋的事实，可以认定原告与案涉被拆除的建筑物存在利害关系。关于五被告是否实施对涉案房屋的拆除行为的问题。被告未央宫街办在庭审中明确表示其组织实施对涉案建筑物的拆除工作；被告未央城管局虽未到庭，但经本院庭后核实，其并未参与涉案房屋的实际拆除。被告西安市自然资源和规划局、未央城管局、未央城建局、未央城改中心虽然参与作出《关于拆除违法建设项目的通告》的行为，但在其否认参与实施拆除行为且没有其他证据佐证的情况下，不能认定其参与实施对涉案建筑物的拆除行为；对原告主张被告西安市自然资源和规划局、西安市未央区城市管理和综合执法局、西安市未央区住房和城市建设局、西安市未央区城中村和棚户区改造事务中心实施对涉案建筑物的拆除行为，没有事实依据，应当予以驳回。故应认定被告未央宫街办在2019年5月16日实施了对涉案房屋的拆除行为。关于被告未央宫街办实施的拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，在被告实施强制对原告建筑物拆除之前，相关行政机关虽然作出了《关于拆除违法建设项目的通告》，但被告未提供证据证明在强制拆除前向原告李坤花进行了法定的催告、告知其陈述申辩的权利，且《关于拆除违法建设项目的通告》于2019年5月6日作出，涉案房屋于2019年5月16日被拆除，未满6个月的法定起诉期限，程序确属违法。但因该拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容 ，故依法应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、六十九条的规定，判决如下：一、确认被告西安市未央区未央宫街道办事处强制拆除原告李坤花位于西安市未央区枣园村商业街的房屋的行政行为违法。二、驳回原告李坤花对被告西安市自然资源和规划局、西安市未央区城市管理和综合执法局、西安市未央区住房和城市建设局、西安市未央区城中村和棚户区改造事务中心的诉讼请求。案件受理费50元，由被告西安市未央区未央宫街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                            审  判  长     翟汉卿                         审  判  员     张成金审  判  员     唐颖杰                        二〇一九年十二月二十六日 书  记  员     王亚文             附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 1