广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1118号 上诉人（一审原告）梁宝春，男，1968年4月8日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 委托代理人莫良志，广西同望律师事务所律师。 委托代理人侯杰，广西同望律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市人民政府，住所地：来宾市人民路1号。 法定代表人雷应敏，市长。 委托代理人谭刘豪，来宾市自然资源局干部。 委托代理人谭康平，广西天际律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市兴宾区人民政府，住所地：来宾市城南新区兴宾大道1号。 法定代表人周廷新，区长。 委托代理人唐阳琴，来宾市兴宾区征地办公室干部。 委托代理人蒙国寿，广西天际律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市自然资源局，住所地：来宾市兴宾区盘古大道121号。 法定代表人罗贤，主持全面工作的副局长。 委托代理人谭刘豪，来宾市自然资源局干部。 委托代理人谭康平，广西天际律师事务所律师。 上诉人梁宝春因其诉被上诉人来宾市人民政府（以下简称来宾市政府）、来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区政府）、来宾市自然资源局行政强制及行政赔偿一案，不服来宾市中级人民法院（2019）桂13行初27号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭于2019年9月18日公开开庭审理了本案，上诉人梁宝春及其委托代理人候杰、莫良志，被上诉人来宾市政府及来宾市自然资源局委托代理人谭刘豪、谭康平，被上诉人兴宾区政府委托代理人唐阳琴、蒙国寿，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 来宾市中级人民法院一审查明：2003年12月12日，广西壮族自治区人民政府以桂政土批函〔2003〕336号文批准来宾市2003年第二批次城市建设用地50.3894公顷，涉及来宾市兴宾区古三村民委所属有关村民小组的集体农用地50.3894公顷。2004年3月23日，来宾市政府作出〔2004〕第1号《征用土地方案》公告，征收涉及来宾市兴宾区古三村民委古三村民小组（以下简称古三村民小组）集体土地，作为来宾市2003年第二批次城市建设用地，公告古三村民委所属村民小组按《来宾市城北新区建设征地拆迁补偿安置办法（试行）》及相关文件执行。2015年10月23日，兴宾区政府向来宾市政府作出《关于人民路、翠屏路、维林大道延长线、古三三产安置用地项目搬迁补偿安置方案的请示》（兴政报〔2015〕124号），认为人民路、翠屏路、维林大道延长线、古三三产安置用地项目涉及征收古三村民小组集体土地，非本村集体经济组织成员于2002年12月28日前建成的不持合法有效用地建房手续房屋等建（构）筑物，主动配合政府拆除工作并按时清空房屋等建（构）筑物占地供项目用地的，按自然村庄占地内区域给予补助；被征收住房建筑面积参照“来政办发（2008）45号”文件规定标准给予补助。住房以外的其他建（构)筑物参照“来政办发（2008）45号”文件规定标准给予补助。被拆除住房等建（构）筑物不支付区片拆迁安置补助费，被征收户领取房屋等建（构）筑物补助后自行安置。梁宝春位于古三村民小组的一间占地面积60.5平方米三层砖混结构房屋208.5平方米、一间泥瓦房屋76.5平方米、一间瓦盖厕所14.4平方米（以下简称案涉房屋）在该被征收的土地范围内。2010年10月25日，来宾市政府办公室作出《关于古三村整体拆迁第三次会议纪要》（来政办阅〔2010〕95号），会议决定古三村整体搬迁人口截止时间为2009年12月19日止。 梁宝春一家系来宾市兴宾区平西村民委村背村集体经济组织成员，在该村分得田地。2002年1月7日，梁宝春向古三村民小组村民梁小权购买宅基地96.89平方米，梁宝春一家没有把户籍迁到古三村民小组。同年梁宝春在未经原来宾县住建部门批准的情况下，在古三村民小组建设案涉房屋。2018年7月31日，兴宾区政府组织相关部门对梁宝春位于古三村民小组的案涉房屋进行强制拆除。梁宝春对兴宾区政府的征收行为及拆除行为，没有申请过行政复议，也没有向人民法院提起诉讼。2019年1月25日，梁宝春提起本案行政诉讼，请求确认来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局强制拆除案涉房屋的行为违法，并对梁宝春家庭成员共6人进行拆迁补偿安置及赔偿梁宝春案涉房屋内物品损失2万元、被拆房屋损失80万元（参照国有土地上房屋征收补偿标准，以判决赔偿时被拆房屋周边房地产的市场价格，每平方米为2672元计算）、赔偿梁宝春临时安置补助费用3万元。 根据《来宾市政府关于进一步调整明确征地拆迁工作职责及工作经费的通知》（来政发〔2010〕56号）文件精神，来宾市政府授予兴宾区政府负责辖区范围内征地拆迁安置工作的宣传动员和政策法规解释，调查被征地拆迁权属人的有关情况用于报批及公告，对被征土地及拆迁的房屋及建（构）物进行丈量登记，起草并签订《拆迁补偿安置协议书》，结付安置费，安置被征地拆迁人等工作，并积极配合依法强制征地拆迁工作。 2019年1月22日，来宾市委、市政府印发《来宾市机构改革方案》的通知（来发〔2019〕5号）。改革后，组建来宾市自然资源局，整合来宾市国土资源局的职责，不再保留来宾市国土资源局。 来宾市中级人民法院一审认为，农村村民在村庄建设住宅，依法应当符合乡（镇）土地利用总体规划，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。本案中梁宝春系来宾市兴宾区平西村民委村背村集体经济组织成员，在该村分得田地，2002年1月7日，梁宝春购买古三村民小组村民梁小权位于古三村民小组的宅基地96.89平方米，梁宝春一家没有把户籍迁到古三村民小组，其一家人不是古三村民小组集体经济组织成员，2002年梁宝春未经相关部门批准擅自在古三村民小组集体土地上建设房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十二条第二、三款、七十七条第一款的规定。兴宾区政府根据来宾市政府的授权，由其负责辖区范围内征地拆迁安置等工作，兴宾区政府的工作人员在征收梁宝春使用的集体土地及土地上附着物房屋过程中，通知梁宝春户配合丈量、腾空房屋，持相关材料办理搬迁补偿安置手续，并多次要求梁宝春签订房屋征收与补偿安置协议书，但由于梁宝春拒绝没有达成协议。为了推进重大公共利益项目建设的工作，兴宾区政府组织人员对梁宝春的房屋进行强制拆除，是实施强制拆除梁宝春房屋的主体，是本案被诉行政强制拆除行为的适格被告。来宾市政府、来宾市自然资源局没有组织人员实施对梁宝春的房屋进行强制拆除，来宾市政府、来宾市自然资源局均不是本案被诉行政强制拆除行为的适格被告。由于兴宾区政府在强制拆除梁宝春房屋之前并未制作、送达任何书面法律文书给梁宝春，没有依法作出责令梁宝春限期交出土地的处理决定，也没有按照《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）有关的强制执行程序规定，就对梁宝春的房屋进行强制拆除，应确认兴宾区政府强制拆除梁宝春房屋的行政行为违法。鉴于梁宝春的房屋已被强制拆除，强制拆除行为已实施完结，没有可撤销的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十四条第二款第一项的规定，不需要撤销该行政行为；梁宝春请求确认兴宾区政府强制拆除案涉房屋的行为违法，有事实、法律依据，应予支持。梁宝春所诉要求判令来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局对其家庭成员共6人进行拆迁补偿安置及赔偿被拆案涉房屋损失80万元、赔偿临时安置补助费用3万元。兴宾区政府认为梁宝春不是古三村民小组集体经济组织成员，梁宝春于2002年12月28日前在古三村民小组建成的不持合法有效用地建房手续的房屋等建筑物，依照兴宾区政府《关于人民路、翠屏路、维林大道延长线、古三三产安置用地项目搬迁补偿安置方案》（兴政报〔2015〕124号）文的规定，只能按自然村庄占地内区域给予补助127497元，梁宝春、兴宾区政府双方实质是对补偿标准存在争议，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案梁宝春就其房屋被征收对补偿标准有争议，应当由来宾市政府协调；协调不成的，应当先向批准征收土地的广西壮族自治区人民政府申请行政裁决。故梁宝春起诉请求来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局对其家庭成员共6人进行拆迁补偿安置，及赔偿其被拆案涉房屋损失80万元、赔偿其临时安置补助费用3万元，均不属于人民法院受理行政案件的范围。梁宝春要求判令来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局赔偿其房屋内物品损失2万元，因证据不足，理由不充分，故其诉请理由不能成立。依照《土地管理法实施条例》第二十五条第三款、第四十五条、《行政强制法》第三十五条、三十七条、《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：一、确认兴宾区政府强制拆除梁宝春位于古三村民小组的房屋的行政行为违法；二、驳回梁宝春的其他诉讼请求。 上诉人梁宝春上诉称，一、一审法院认定案涉房屋不合法属于认定事实错误且超越司法职权。首先，在《城市规划法》和《城乡规划法》颁布前，农村建房普遍存在未办理相关批准手续的情况，因此，无证房屋并不意味着是违法建筑，是否属于违法建筑应当由行政机关经过调查核认定，案涉房屋没有任何行政机关认定为违法建筑。其次，2003年来宾市政府作出的《来宾市城北新区建设征地拆迁补偿安置办法（试行）》补充规定认定案涉房屋应按同类合法建（构）筑物补偿标准的100%给予补偿，且与案涉房屋同区域内的同类型房屋，均已按相关标准获得了补偿。来宾市城管局在一审法院审理的其他同类型案件中，明确案涉房屋所在区域内的全部建筑均为合法建筑。再次，对于案涉房屋是否属于合法建筑，一审法院在未经有权机关认定前，不能径直认定。二、案涉房屋一直由上诉人及其家庭成员使用，屋内存在必要的生活用品、家具及相关财物。被上诉人在强制拆除案涉房屋过程未对屋内物品进行清点与保存，导致了屋内财产灭失。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定，应适用举证责任倒置原则，由被上诉人就该损失承担举证责任，一审法院认定未造成上诉人屋内物品损失属于认定事实错误。三、本案属于行政强制及行政赔偿纠纷，不是拆迁补偿纠纷，上诉人的请求基于被上诉人强制拆除行为违法的赔偿请求，而不是征收补偿请求，案涉房屋所在地已属于列入城市规划区范围内的国有土地，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，一审法院应当参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，通过委托评估来确定被拆房屋的价值，一审法院未对上诉人的委托选定评估机构评估的请求作出回应，存在程序违法。一审判决适用《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，属于适用法律错误。四、上诉人虽属于平西村，但平西村与古三社区均属于来宾镇，上诉人在原籍没有获得宅基地，现行法律并没有禁止不同农村集体经济组织成员间的房屋买卖，因此，上诉人应当于古三社区集体经济组织成员一样有获得安置的权利。兴宾区政府认为上诉人只能按自然村庄占地区域内给予补助127497元，没有事实和法律依据。综上，请求：撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人来宾市自然资源局答辩称，政府征收行为公开、公正，程序合法合规。梁宝春不符合来政办法〔2003〕31号《来宾市政府关于印发来宾市城北新区建设征地拆迁补偿安置办法（试行）补充规定的通知》文件中可以获得补偿安置的条件。梁宝春没有提供案涉建筑属于其所有的证据，其所提供的案涉房屋集体土地使用证是登记在梁小权名下。所以，梁宝春依法依规不能获得拆迁安置补偿及拆除建（构）筑物补偿。梁宝春的起诉内容属于对征收补偿标准有异议，该争议未经行政协调、行政裁决的法定程序，其起诉违反了《土地管理法实施条例》第二十五条之规定。梁宝春没有提供相关物品损失的证据，请求赔偿屋内物品损失2万元证据不足，诉请不成立。来宾市自然资源局不是案涉房屋下土地的征用主体，也没有参与和组织任何形式的强制拆除案涉房屋的行为。来宾市自然自然局不是本案的适格被告。请求：驳回上诉，维持原判。 被上诉人来宾市政府答辩意见与来宾市自然资源局一致。 被上诉人兴宾区政府答辩称：一审判决认定事实清楚。案涉房屋下的集体土地已依法征收为国有建设用地，梁宝春一家不是被征收集体古三村民小组集体经济组织成员。梁宝春提起本案诉讼是对被拆案涉房屋价值的补偿标准有异议，实质上仍是拆迁补偿纠纷，依法应先行经过行政裁决。一审法院适用法律正确。梁宝春要求赔偿的房屋损失没有事实和法律依据，梁宝春被拆案涉房屋经过兴宾区政府丈量，按照来宾市政府公布的该项目的拆迁补偿标准计算的补偿款为127497元，该款项已经提存在兴宾区征地办，梁宝春所提高额赔偿没有事实和法律依据。若对个别村民拒签拆迁协议，提出高额的赔偿要求予以支持，将会助长村民拒绝配合政府拆迁工作，非法阻挠国家建设之风，危害公共利益，对其他已经签订拆迁协议的大部分村民也是不公平的。请求：驳回上诉，维持原判。 经审理，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此本院确认一审判决查明的事实。 本院认为，关于兴宾区政府强制行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，兴宾区政府自行强制拆除案涉房屋，超越职权，属于违法行为。兴宾区政府还存在一审判决所认定的程序违法问题。一审判决确认兴宾区政府强制拆除案涉房屋行为违法，结果正确，本院予以维持。 关于梁宝春请求对被拆房屋给予赔偿的问题。梁宝春被拆案涉房屋经过兴宾区政府丈量，按照来宾市政府公布的该项目的拆迁补偿标准计算的补偿款为127497元，该款项已经提存在兴宾区征地办。梁宝春主张按国有土地上房屋现市场价值赔偿800000元。双方的分歧实质是补偿标准的争议，应通过法律法规规定的征地补偿标准争议程序解决。梁宝春对案涉房屋的赔偿金额，依法应以案涉房屋补偿金额为准，两者的金额是一致的，即赔偿请求权与补偿请求权竞合。在补偿金额尚未通过补偿标准争议程序作出明确结论的情况下，赔偿金额亦无法确定。补偿金额确定后，赔偿金额以补偿金额的方式实现，赔偿请求人不再享有超出补偿金额的赔偿请求权。据此，一审判决驳回梁宝春对案涉房屋的赔偿请求，并无不当。 关于梁宝春要求赔偿案涉房屋屋内物品损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。梁宝春因兴宾区政府违法强制拆除其房屋造成的合法利益损害有权取得国家赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。兴宾区政府在梁宝春不在场的情况下，对案涉房屋进行丈量并于当日强制拆除，没有提供记录强制拆除过程的视频录像、照片，亦未依法对屋内物品登记保全，未制作物品清单并办理交接手续，应当承担举证不能的不利后果。本院酌定本案强拆行为造成梁宝春案涉房屋屋内物品损失共计5000元，由兴宾区政府予以赔偿。 关于梁宝春请求安置的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。据上述规定，安置补助费是因土地被征收而发生，由被征地的农村集体经济组织管理，用于被征收土地集体经济组织成员的安置。梁宝春不属于古三村村民，其购买古三村的集体土地违反集体土地不得买卖的规定，不能取得古三村集体经济组织成员的资格，因此不属于安置对象。来政办发〔2009〕196号文第二点规定，被征地拆迁需要安置的人员，在确定被安置人员截止日前，经公安部门核准，属本村集体经济组织在籍的常住农村居民（含依法婚嫁、生育人员、在校学生、服役士兵、正在服刑或劳动教养的农村居民）。梁宝春不符合上述规定的要求。故对梁宝春安置的诉讼请求，本院不予支持。 关于来宾市政府、来宾市自然资源局被告资格问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。来宾市政府和来宾市自然资源局没有参与被诉强制拆除行为，且兴宾区政府亦认可拆除案涉房屋系其组织实施。因此，来宾市政府和来宾市自然资源局依法不是本案适格被告，一审法院未驳回对来宾市政府和来宾市自然资源局的起诉确有不当，本院另行裁定处理。 综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 维持来宾市中级人民法院（2019）桂13行初27号行政判决第一项，即确认来宾市兴宾区人民政府强制拆除梁宝春房屋的行为违法； 撤销来宾市中级人民法院（2019）桂13行初27号行政判决第二项，即驳回梁宝春的其他诉讼请求； 来宾市兴宾区人民政府于本判决生效之日起六十日内赔偿梁宝春屋内物品损失5000元； 驳回梁宝春对本案涉及被拆除房屋的赔偿和安置的诉讼请求。 二审案件受理费50元由来宾市兴宾区人民政府负担。 本案判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇一九年十二月二十四日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青