云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）云26行初45号 原告云南云凯矿业投资有限公司（以下简称云凯公司）。统一社会信用代码：91530100568830023L。 住所地：云南省昆明市经开区信息产业基地云南海归创业园2幢7楼07207号。 法定代表人林型艺，总经理。 委托代理人刘畅、周廉凯，云南壮乡苗岭律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 被告砚山县人民政府（以下简称砚山县政府）。统一社会信用代码：11532622015213711W。 住所地：砚山县江那镇龙头街24号。 法定代表人杨元辉，县长。 委托代理人孙加友，砚山县工信商务局局长。代理权限：特别授权代理。 委托代理人祁阳阳，云南杨柏王律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 第三人袁光云，男，汉族，1961年4月6日生，云南省曲靖市人，现住云南省曲靖市麒麟区。 第三人海南金帅投资有限公司（以下简称金帅公司）。统一社会信用代码：9146000076035889X11。 住所地：海南省海口市龙昆南路佳宝花园A座1805室。 法定代表人张西山，总经理。 第三人袁光云、海南金帅投资有限公司共同委托代理人杨正文，云南西华律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 第三人文山云建矿产品贸易有限公司（以下简称云建公司）。统一社会信用代码：91532622770477147M。 住所地：云南省文山州砚山县江那镇广播电视局四楼。 法定代表人王辉文，总经理。 委托代理人王育富，云南西华律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 原告云南云凯矿业投资有限公司诉被告云南省砚山县人民政府行政强制决定一案，于2019年8月1日向本院提起诉讼。本院于2019年8月26日立案后，经委托送达于2019年9月3日向被告砚山县人民政府送达了起诉状副本和举证通知书。在规定期限内，被告砚山县人民政府于2019年9月16日向本院提交了答辩状和证据材料。本院依法组成合议庭于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告云南云凯矿业投资有限公司的委托代理人刘畅、周廉凯，被告砚山县人民政府的委托代理人孙加友、祁阳阳，第三人袁光云、海南金帅投资有限公司的共同委托代理人杨正文，第三人文山云建矿产品贸易有限公司的委托代理人王育富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告云凯公司诉称：原告于2014年投资1400万元成为云建公司的股东，占公司35%的股份。2018年6月28日，云建公司其他二股东(占股65%)在原告不到场的情况下自行召开股东会并形成股东决议关闭云建公司的砚山县干海子煤矿，该决议严重违反公司章程第七条、第十二条之规定，决定公司的经营方针和投资计划的事项应由代表三分之二(66.6%)以上表决权的股东表决通过。原告在事后得知公司另二位股东利用对公司的实际控制权于2019年7月9日以云建公司的名义向砚山县工信商务局递交主动关闭退出的申请。原告在2018年7月10日委托律师发函致砚山县工信商务局说明了云建公司的关闭决定未通过合法的股东会决议从而要求对云建公司的申请予以退回。但砚山县工信商务局未予以支持，被告砚山县政府于2018年8月17日作出了《砚山县人民政府关于关闭文山云建矿产品贸易有限公司砚山县干海子煤矿的决定》（砚政发〔2018〕40号），根据《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（砚政发〔2016〕7号）、《国家发展和改革委员会关于做好2017年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的工作意见》（发改运行〔2017〕69l号）、《云南省人民政府关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的实施意见》（云政发〔2016〕50号）和《文山州人民政府办公室关于印发文山州煤炭行业供给侧结构性改革去产能实施方案（2018—2020年）的通知》（文政办发〔2018〕44号）等文件要求，经县人民政府研究，决定按照国家安全监管总局第十二部门《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》（安监总煤监〔2014〕44号）确定的6条关闭标准，于2018年9月20日前依法对云建公司砚山县干海子煤矿实施关闭。被告该项决定是针对特定人作出的具有行政强制力的行政强制行为，且该行为严重侵犯公司的财产权益，因而是可诉的行政行为。原告作为公司股东，依据《中华人民共和国公司法》第一百五十条之规定，在2019年6月25日向公司监事李文娟发出书面请求，请求监事向人民法院起诉，监事李文娟在收到请求之日起三十日内未提起诉讼，原告为了维护公司的利益以自己的名义提起诉讼是适格的起诉主体。原告认为，云建公司砚山县干海子煤矿在砚山县人民政府办公室2018年4月l8日发出的《砚山县人民政府办公室关于印发砚山县煤炭行业供给侧结构性改革去产能实施方案（2018-2020年）的通知》（砚政办发〔2018〕50号）中已经明确属于继续实施转型升级建设规模30万吨／年的煤矿，而并非是关闭退出的煤矿。根据《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）、《关于做好2017年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的工作意见》（发改运行〔2017〕691号）、《云南省人民政府关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的实施意见》（云政发〔2016〕50号）和《文山州人民政府办公室关于印发文山州煤炭行业供给侧结构性改革去产能实施方案（2018-2020年）的通知》等文件的精神，煤炭行业供给侧结构性改革去产能实施方案分为三类：l.支持达到标准、符合条件的煤矿安全、有序生产；2.帮助有条件的煤矿企业完善手续、推动产能置换、实施转型升级；3.淘汰关闭不符合产业政策、达不到规定标准的落后小煤矿。因此，行政机关在煤炭行业供给侧结构性改革中，对于已确定为转型升级型的煤炭企业应实施行政指导行为，而非是实施行政强制力的行政命令。只有对不符合产业政策、达不到规定标准的落后小煤矿才依法实施强制关闭的行政命令。综上，云建公司虽向行政机关提出关闭退出的申请，被告也只能作出行政指导行为，而非下达具有强制力的行政强制决定。产能指标交易实质上是一种市场行为，是公司利用其产能指标与其他购买方的一种市场交易行为，由企业自主协商。行政机关在产能交易中的角色是发挥引导和帮助作用。但被告在明知公司的申请是在未形成合法的股东会决议的情况下提交的有瑕疵的意思表示，本应依法进行帮助和引导，却违法实施行政强制决定限期关闭公司煤矿，属于滥用职权。综上，被告未尽事实审查的义务，又无对自动退出关闭进行产能交易的煤炭企业实施强制关闭的法定职权和法律依据，是违法的行政行为，已严重侵犯了原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，特向人民法院提起诉讼，请求法院依法支持原告的诉讼请求，撤销被告砚山县政府作出的《砚山县人民政府关于关闭文山云建矿产品贸易有限公司砚山县干海子煤矿的决定》（砚政发〔2018〕40号）行政强制决定。本案的诉讼费用由被告砚山县政府承担。 被告砚山县政府辩称：1.被告依云建公司申请所作出的关闭煤矿的决定内容和程序合法。依据《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）、《云南省人民政府关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的实施意见》（云政发〔2016〕50号）、《云南省人民政府关于印发云南省煤炭行业供给侧结构性改革去产能实施方案(2017—2020)的通知》（云政发〔2016〕79号）、《文山州人民政府办公室关于印发文山州煤炭行业供给侧结构性改革去产能实施方案(2018—2020)的通知》（文政办发〔2016〕44号）、《国家发展和改革委员会关于做好2017年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作的意见》（发改运行〔2016〕691号），为进一步化解煤炭行业过剩产能，推动煤炭企业实现脱困发展，国家一方面严格控制新增产能，另一方面加快淘汰落后产能和其他不符合产业政策的产能。具体对于产能小于30万吨／年且发生重大及以上安全生产责任事故的煤矿，产能15万吨／年且发生较大及以上安全生产责任事故的煤矿，以及采用国家明令禁止使用的采煤方法、工艺且无法实施技术改造的煤矿，要在l至3年内淘汰。对于在安全方面、质量和环保方面、技术和资源规模方面、其他方面（长期亏损、资不抵债、长期停产、停建的煤矿；资源枯竭、资源赋存条件差的煤矿；不承担社会责任、长期欠缴税款和社会保障费用的煤矿；其他资源退出的煤矿），通过给予政策支持等综合措施，引导相关煤矿有序退出。组织领导上，由各级人民政府成立领导小组，相关部门分工负责。2014年9月3日，砚山县人民政府办公室作出《砚山县人民政府办公室关于印发砚山县煤矿整顿关闭工作联席会议制度的通知》（砚政办发〔2016〕105号），以进一步做好全县煤矿整顿关闭工作，主要的职责是统筹协调全县煤矿整顿关闭工作，研究提出全县煤矿整顿关闭目标、任务等；协调解决推进煤矿整顿关闭工作中的困难和问题；指导、督促煤矿整顿关闭有关政策措施的落实，完成县人民政府交办的其他工作等。被告作出的关闭云建公司砚山县干海子煤矿的决定并不是行政强制行为，而是依据云建公司的申请作出的。2018年7月9日，云建公司向被告书面提出主动关闭退出砚山县干海子煤矿的请示，请示要求2018年关闭退出，并退出30万吨产能指标，由云建公司自主协商交易，承诺不再享受国家各级财政奖补资金。同时向被告、砚山县煤矿整顿关闭工作联席会议办公室（以下简称县联席办）提交了书面承诺书、砚山干海子煤矿政策性自主关闭退出改革员工安置方案。2018年7月18日，经砚山县煤矿整顿关闭工作联席会议讨论决定，一致同意云建公司主动申请关闭退出砚山县干海子煤矿的申请。2018年7月20日，经县联席办报请被告，被告于2018年7月25日作出《砚山县人民政府关于关闭文山云建矿产品贸易有限公司砚山县干海子煤矿的公告》（以下简称《公告》），通过砚山县人民政府门户网站公示，《公告》内容决定按照国家安全监管总局等十二部门《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》（安监总煤监〔2014〕44号）确定的6条关闭煤矿标准，于2018年9月30日前依法对云建公司砚山县干海子煤矿实施关闭。因此，被告并不是因云建公司的违法行为而强制性关闭干海子煤矿，不是一种强制措施和强制行为。公告期间，砚山县人民法院作出(2018)云2622民初1115号民事裁定书、协助执行通知书，查封干海子煤矿一年（自2018年7月24日至2019年7月24日），查封期间不予办理干海子煤矿的去产能指标的转让手续。2018年8月7日，县联席办召集云凯公司代表林乃盾、云建公司代表李文娟、刁凤谊等进行沟通协调无果后，县联席办于2018年8月9日作出砚工商复〔2018〕28号《关于暂停办理砚山县干海子煤矿关闭退出相关手续》。2018年8月10日，砚山县人民法院又作出(2018)云2622民初11l5-1号民事裁定书、协助执行通知书，解除了对干海子煤矿的采矿权和去产能指标的查封，并明确“可以办理文山云建矿产品贸易有限公司砚山县干海子煤矿的去产能指标的转让手续。”2018年8月14日，针对云凯公司的意见，砚山县工信商务局作出《砚山县煤矿整顿关闭工作联席会议办公室关于恢复办理文山云建矿产品贸易有限公司砚山县干海子煤矿关闭退出相关手续的答复》，决定恢复办理干海子煤矿关闭退出的相关手续。2018年8月15日，《公告》的公告期结束后，县联席办向被告砚山县政府上报《砚山县人民政府关于关闭文山云建矿产品贸易有限公司干海子煤矿的决定》，经被告砚山县政府审核后于2018年8月17日作出《砚山县人民政府关于关闭文山云建矿产品贸易有限公司砚山县干海子煤矿的决定》，并在文山州人民政府网站就文山云建矿产品贸易有限公司砚山县干海子煤矿关闭退出进行了公示。2018年8月16日，云建公司向砚山县煤矿整顿关闭工作联席会议办公室递交《关于申请产能指标确认的请示》，请示内容为：云建公司与云南国能煤电有限公司（以下简称国能公司）达成煤炭产能指标（30万吨）转让意向性协议。现报请贵办转报州煤矿整顿关闭工作联席会议办公室，给予煤炭产能指标的确认。同时再次递交《文山云建矿产品贸易有限公司砚山县干海子煤矿主动关闭退出承诺书》，承诺于2018年关闭退出。2018年7月26日，文山州工业和信息化委员会收到《关于红河州弥勒市山心村煤矿产能置换指标交易确认的函》，对于云建公司的产能指标的合法合规和有效性进行确认，并同意云建公司干海子煤矿30万吨／年产能指标进行跨州交易。2018年8月20日，县联席办向文山州煤矿整顿关闭工作联席会议办公室上报《砚山县煤矿整顿关闭工作联席会议办公室关于给予文山云建矿产品贸易有限公司干海子煤矿去产能指标确认的请示》，审核同意干海子煤矿退出的30万吨产能指标置换给国能公司，并报请文山州煤矿整顿关闭工作联席会议办公室确认。2018年10月25日，经逐级上报，国家能源局对云南省煤炭工业管理局作出《国家能源局综合司关于云南跨竹矿区山心村露天煤矿化解煤炭过剩产能方案的复函》，对本案涉及的30万吨产能置换予以审批同意。另外，需要补充说明的事实是：2018年11月23日，文山州中级人民法院作出(2018)云26执保12号民事裁定、协助执行通知书，要求查封干海子煤矿的采矿权和去产能指标。该裁定、协助执行内容晚于国家能源局的复函。2.原告不具备诉讼主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，原告需具备的资格是行政行为相对人或其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者组织。原告系云建公司的股东，依据法律规定，原告作为股东与公司的各方面利益存在事实上的关联和利害关系，但没有法律规定股东与被告的具体行政行为存在何种法律关系，具体行政行为将会直接对原告作为股东产生何种法律后果。因此，原告依法不具有合法的主体资格，无权对被告提起行政诉讼。如果股东能够据此超越公司法人的独立主体地位而提起诉讼，那么行政诉讼的原告主体范围将会被无限扩大，直接否认公司法人独立主体地位，引起行政诉讼的剧增。就原告诉状所提及的《公司法》第一百五十条、第一百五十一条等的规定，是针对公司高级职员执行职务违法时给公司造成损失的赔偿责任、公司利益受损后民事维权诉讼方面的规定，但仍未突破行政诉讼法的规定，赋予股东行政诉讼原告的主体资格地位。3.就云建公司提交申请时的材料看，云建公司向被告正式提出关闭退出申请和承诺的书面文件中均加盖了云建公司印章，有法定代表人王辉文的签名。再依据云建公司提交的股东会决议、公证书及云建公司章程，被告有理由相信云建公司作为独立公司法人所递交的书面申请内容真实、合法，形式未违反法律规定，应当具有法律效力。另外，就云建公司股东会决议效力问题，依据《文山云建矿产品贸易有限公司章程》第九条、第十二条的约定，股东对于表决权是依出资比例确定还是依股东人数确定是约定不明的，存有“歧义的”。故此，决议要求三分之二以上表决权的股东表决通过，既可以理解为三分之二的股东人数，也可以理解为出资比例的三分之二。对此，被告砚山县政府并无进行实质审查的义务，更不能轻易因为内部股东会决议内容对云建公司独立法人的意思表示予以否认。综上所述，被告砚山县政府严格执行国家政策规定，依法审查云建公司的申请及法律资料，经过逐级审核后，依据国家政策规定作出关闭决定是合法、合理的，程序并无不当。原告不具备诉讼主体资格，且诉讼请求没有事实和法律依据，恳请人民法院依法驳回原告的起诉。 第三人云建公司陈述称：1.本案已经超过《行政诉讼法》规定的6个月的起诉期限，应裁定驳回原告的起诉。行政决定已经公告送达。砚山县人民政府作出的《关于关闭文山云建矿产品贸易有限公司砚山县干海子煤矿的决定》是合法的行政决定，该决定正式公开发布以前，砚山县人民政府已于2018年7月25日通过门户网站对社会进行公告，文山州人民政府也于2018年8月16日通过州政府门户网站对社会进行公示，公示、公告期间，包含原告在内的社会公众并未提起任何异议。公告，即公开宣告，具有公开性、周知性。自公告发布之日，即产生送达全体公民（包含单位、自然人）的法律效力。自上述公告之日起，原告就已经知道行政行为的内容，其起诉期限已经开始计算，至起诉之日，本案已经超过《行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的起诉期限，人民法院不应再受理此案，即使法院已经受理，也应裁定驳回原告的起诉。2.股份制企业之股东代位行政诉讼资格的否定。在《公司法》的相关规定中，法律明确授予股东代位诉讼的资格，但该资格仅限制于民事诉讼，行政诉讼中法律明确予以否定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十六条的规定：“股份制企业的股东大会、股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼”。该条司法解释是目前仅有的关于股份制企业代位行政诉讼的规定。根据该规定，股份制企业唯有股东大会、股东会、董事会有权提起行政诉讼，而个别股东代位诉讼的资格仍排除在外。 第三人袁光云、金帅公司陈述称：1.本案原告不具有适格的诉讼主体资格。本案原告不是行政行为相对人，不是适格的诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条之规定，本案行政行为相对人是文山云建矿产品贸易有限公司，原告只是行政行为相对人的股东，不是行政法意义上具有利害关系的行政法律主体，不具有原告主体资格。2.本案原告的股东资格即将消弭。本案原告虚假出资，已经涉嫌虚假出资罪。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条之规定，行政诉讼在审理案件过程中发现有犯罪行为的，应当将相关材料移送公安、侦查机关。法院应该将相关材料移送侦查机关。3.本案已经超过6个月的起诉期限。该陈述意见与云建公司的一致。请求法院依法驳回原告的起诉。 本院经审理查明：2018年7月9日，云建公司向被告砚山县政府书面提出于2018年主动关闭退出砚山县干海子煤矿的请示，退出30万吨产能指标，由云建公司自主协商交易，承诺不再享受国家各级财政奖补资金。同时向砚山县政府、砚山县煤矿整顿关闭工作联席会议办公室提交了书面承诺书和砚山干海子煤矿政策性自主关闭退出改革员工安置方案。2018年7月18日，经砚山县煤矿整顿关闭工作联席会议讨论决定，一致同意云建公司主动申请关闭退出干海子煤矿的申请。2018年7月20日经县联席办报请砚山县政府，砚山县政府于2018年7月25日作出了《砚山县人民政府关于关闭文山云建矿产品贸易有限公司砚山县干海子煤矿的公告》（以下简称《公告》），通过砚山县人民政府门户网站公示，《公告》内容决定按照国家安全监管总局等十二部门《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》（安监总煤监〔2014〕44号）确定的6条关闭煤矿标准，于2018年9月30日前依法对云建公司砚山县干海子煤矿实施关闭。2018年8月16日，文山州人民政府网站就云建公司砚山县干海子煤矿关闭退出进行了公示。被告砚山县政府于2018年8月l7日作出《砚山县人民政府关于关闭文山云建矿产品贸易有限公司砚山县干海子煤矿的决定》（砚政发〔2018〕40号），根据《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（砚政发〔2016〕7号）、《国家发展和改革委员会关于做好2017年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的工作意见》（发改运行〔2017〕69l号）、《云南省人民政府关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的实施意见》（云政发〔2016〕50号）和《文山州人民政府办公室关于印发文山州煤炭行业供给侧结构性改革去产能实施方案（2018—2020年）的通知》（文政办发〔2018〕44号）等文件要求，经县人民政府研究，决定按照国家安全监管总局第十二部门《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》（安监总煤监〔2014〕44号）确定的6条关闭标准，于2018年9月20日前依法对云建公司砚山县干海子煤矿实施关闭。原告云凯公司认为被告在明知公司的关闭申请是在未形成合法的股东会决议的情况下提交的有瑕疵的意思表示，被告未尽到事实审查义务，且被告没有对自动退出关闭进行产能交易的煤炭企业实施强制关闭等行政强制决定的法定职权和法律依据，是违法的行政行为，侵犯了原告云凯公司作为云建公司股东的合法权益。故向人民法院提起诉讼，请求撤销被告砚山县政府于2018年8月l7日作出的《砚山县人民政府关于关闭文山云建矿产品贸易有限公司砚山县干海子煤矿的决定》（砚政发〔2018〕40号）。本案的诉讼费用由被告砚山县政府承担。 本院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”和《最高人民法院关于适用的解释》第十六条第一款“股份制企业的股东大会、股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼”之规定，提起行政诉讼的原告应当是与被诉行政行为具有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织。本案云南云凯矿业投资有限公司与第三人袁光云、海南金帅投资有限公司共同出资成立了文山云建矿产品贸易有限公司，公司类型是有限责任公司，该公司分别有一个自然人股东和两个法人股东组成，属于股份制企业。公司成立以后在法律上是独立的法人，公司与股东之间是相互独立的法律关系。如果股东认为行政机关的行政行为损害了公司的合法权益，应当向公司提出相关请求，可以要求公司管理层采取必要的法律措施，或者是建议董事会采取相关法律措施，或者是在股东会上提起相关议案，说服股东会作出相关决议，根据上述法律规定，应当由股东大会、股东会、董事会等以企业名义提起诉讼，而作为股份制公司的股东没有法律支撑以自己的名义或者以企业的名义提起诉讼。本案云南云凯矿业投资有限公司是以自己的名义提起行政诉讼，与本案被诉行政行为不具有法律上的利害关系，故不具有本案原告主体资格。云南云凯矿业投资有限公司认为其作为公司股东具有适格的原告主体资格的主张不能成立，本院依法不予支持。 对于云南云凯矿业投资有限公司提出的涉及实体处理方面的主张，因实体处理是基于本案符合行政诉讼提起诉讼的条件后，人民法院才进行审查的后续问题，本案云南云凯矿业投资有限公司依法不符合原告诉讼主体资格，则人民法院不对后续问题进行司法审查。 综上所述，因云南云凯矿业投资有限公司与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，不符合行政诉讼的提起诉讼条件要件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（十）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告云南云凯矿业投资有限公司的起诉。 案件受理费50元，不予交纳，退还原告云南云凯矿业投资有限公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审判长  何建兵 审判员  王汉水 审判员  郑茂丹 二〇一九年十二月十五日 书记员  盘日旭