北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书(2018)京04行初1035号原告北京市石油产品销售总公司大兴县公司，住所地北京市大兴区西红门镇大生庄村委会东侧200米。法定代表人王志安，男，总经理。委托代理人王立新，北京美信律师事务所律师。委托代理人张玮，北京美信律师事务所律师。被告北京市大兴区人民政府，住所地北京市大兴区黄村镇兴政街15号。法定代表人王有国，男，区长。委托代理人刘建国，男，北京市规划和国土资源管理委员会大兴分局干部。委托代理人林美锋，北京广丁律师事务所律师。被告北京市人民政府，住所地北京市通州区运河东大街57号。法定代表人陈吉宁，男，市长。委托代理人张颖，女，北京市人民政府工作人员。委托代理人任佳慧，北京高文律师事务所律师。第三人北京市大兴区安定镇车站村村民委员会，住所地北京市大兴区安定镇车站村。法定代表人王长龙，男，主任。委托代理人海阳，北京市名谦律师事务所律师。原告北京市石油产品销售总公司大兴县公司（以下简称石油大兴县公司）不服被告北京市大兴区人民政府（以下简称大兴区政府）作出的《北京市大兴区人民政府土地权属争议案件决定书》（以下简称《争议决定》）及被告北京市人民政府（以下简称北京市政府）作出的京政复字[2018]236号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告大兴区政府、北京市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院认为北京市大兴区安定镇车站村村民委员会（以下简称车站村委会）与被诉《争议决定》有利害关系，依法通知其作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告石油大兴公司的委托代理人王立新、张玮，被告大兴区政府的委托代理人刘建国、林美锋，被告北京市政府的委托代理人张颖、任佳慧，第三人车站村委会主任王长龙、委托代理人海阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告大兴区政府于2018年3月13日作出《争议决定》，主要内容为：申请人石油大兴公司请求确认位于车站村南原安定油库占用范围内的15亩土地（以下简称争议土地）为其享有合法使用权的国有土地。经查，争议土地已无法按照规定用途使用，石油大兴公司长期未使用争议土地，疏于管理，争议土地的现状为村民住房和车站村委会办公用房。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条第一款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条、第三十七条及《土地权属争议调查处理办法》第三条、第二十七条之规定，本着从实际出发、尊重历史、面对现实的原则，决定如下：1、争议土地的所有权属于国家所有；2、石油大兴公司不享有争议土地的使用权，争议土地暂无法设立使用权。原告石油大兴公司诉称，1979年3月27日北京市大兴县革命委员会（以下简称大兴县革委会）以《关于我县石油公司新建油库需占用耕地的请示报告》，向北京市革命委员会（以下简称市革委会）请示为原告在安定车站新建油库一处，需占用安定公社安定车站大队耕地15亩。1979年8月10日，市革委会向大兴县革委会作出京革发[1979]459号批复，同意原告征用安定大队15亩土地建设石油库。此后车站大队、安定人民公社、革委会大兴县建设局规划科、大兴县公安局、大兴县革委会于1979年8月21日同意原告提交的《大兴县革命委员会建设用地申请书》。北京市公安局于1979年9月14日作出《关于对北京石油公司大兴县公司新建安定油库防火审核意见》，同意原告在申报位置建设安定石油分库。大兴县城乡规划建设管理委员会与于1984年4月2日作出《建筑工程施工许可证》，同意安定油库建设营业室100平方米。1986年6月8日在大兴县人民政府向北京市人民政府《关于解决我县石油接卸和迁建油库问题的紧急请示》中，再次确认了原告于1979年投资建设完成安定油库的事实。在征地手续办理过程中，原告已向车站村委会给予合理补偿。1996年10月25日车站村委会在原告出具的《证明》上盖章，确认原告于1979年8月21日征用车站村15亩土地的相关事实。1996年10月24日原告向土地管理部门提交《北京市土地登记申请书》，申请政府对上述15亩土地进行登记，同年10月25日被告出具《北京市土地登记审批表》《北京市地籍调查表》，并进行了指界、制作宗地草图等调查工作，初审意见为“权属合法，指界清楚，与地邻无权属纠纷，建议予以登记”。但当时未定桩和划线，导致最终未能办理完毕该土地的使用权证。2009年之后因车站村陆续在该油库土地上建造住宅，违法侵占原告土地，原告交涉要求安定村和安定镇依法停止违法行为无果。即向北京市大兴区人民法院（以下简称大兴区法院）提起民事诉讼。在诉讼中车站村委会亦认可原告对争议土地享有使用权，但提出双方诉争的界址存在争议。因此导致土地管理部门未对原告颁发国有土地使用权证。大兴区法院确认，虽然土地管理部门备案的档案材料显示诉争土地权属清楚，但因原告在诉讼中要求的诉争土地面积与实际审批面积不符，大兴区法院最终认为该土地权属争议应由政府部门协调处理，土地争议非民事诉讼受案范围，故裁定驳回了原告的起诉。原告对争议土地依法进行了建设、利用和管理，并积极申请进行土地登记。被告作出的《争议决定》与客观事实不符。原告在1979年已经通过合法程序实际取得了争议土地的国有土地使用权。1995年颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定，自1962年《农村人民公社工作条例修正草案》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，经县级以上人民政府批准使用的，属于国家所有；第二十六条规定，土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。据此，原告作为全民所有制单位合法使用经过市革委会批准使用的土地，应当享有土地使用权。被告按照1987年实施的《土地管理法》、2007年实施的《中华人民共和国物权法》、2001年实施的《划拨用地目录》等作出被诉《争议决定》，属于适用法律错误。被告作出的《争议决定》严重侵害了原告的合法权益。原告向北京市政府申请行政复议，北京市政府对该《争议决定》作出了维持决定。故请求法院依法撤销被诉《争议决定》及《复议决定》；判令大兴区政府重新作出处理，依法确认争议土地为原告享有合法使用权的国有土地。原告在法定期限内提交了以下证据：1.《争议决定》，证明被告作出的决定错误，该决定缺乏应有的事实和法律支持；2.北京市第一商业局零星基建、技术措施、房屋翻建通知单，3.大兴县城乡规划建设管理委员会建筑施工许可证，4.大兴县石油公司安定油库平面图，5.关于对北京石油公司大兴县公司新建安定油库防火审核意见，6.京沪高铁占地平面图，证据2-6证明安定油库的占地位置，实际用地状况及建设批准情况。被告大兴区政府辩称，被诉《争议决定》认定事实清楚，具体理由如下：第一，原告在申请权属争议调处之前，不享有争议土地的使用权。《物权法》第一百三十九条规定，设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。登记机构应当向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书。原告长期未使用争议土地，也未完成使用权登记手续。在原告与车站村委会关于原安定油库土地的用益物权纠纷一案中，大兴区法院以土地权属争议应由政府部门协调处理为由驳回了原告的起诉。原告据此向大兴分局提出土地权属争议调处申请。原告以土地确权而不是以要求归还土地为由，向政府部门提出申请，足以说明原告明知其不享有涉案土地的使用权。第二，原告未按照法律规定对争议土地履行管理职责。1987年施行的《土地管理法》第七条规定，使用土地的单位和个人有保护、管理和合理利用土地的义务；1999年实施的《土地管理法》第6条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。1990年前后车站村在争议土地上建翻砂厂，1996年原告申请土地登记时发现存在权属争议，但原告并未与车站村协商解决，也未向有关部门提出土地权属争议调处申请。2008年前后车站村委会及村民在争议土地上建设房屋时，原告也未制止。直至2013年原告才以用益物权纠纷，将车站村诉至大兴区法院。原告作为中石化北京分公司下属企业，理应有比较完善的管理制度，在调查中，原北京市国土资源局大兴分局（以下简称国土大兴分局）一再要求原告提交企业资产管理台账和有关争议土地管护的证明材料，但原告未交。第三，原告将土地登记中的过程性信息作为土地登记结果实属错误。本案情况复杂，相关证据查找困难，且涉及20多户因国家重点工程京沪高铁拆迁安置村民的切身利益，国土大兴分局综合各种证据认定，1996年原告并未完成土地登记，故其提交的申请登记相关材料仅仅证明其曾经申请登记，上述材料仅是登记发证中的过程性信息，没有法律效力。综上，被告作出的《争议决定》程序合法、适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告大兴区政府于法定举证期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据：第一组证据：土地权属争议案件申请书、土地权属争议案件授权委托书、法定代表人身份证明、营业执照复印件、组织机构代码证复印件、法定代表人身份证复印件、律师证复印件、大兴县革命委员会报告、北京革命委员会（批复）、用地申请书、大兴县人民政府关于解决我县石油接卸和迁建油库问题的紧急请示、车站村委会证明、1996年10月24日北京市土地登记申请书、北京市地籍调查表、北京市土地登记审批表、商业企业登记表附表、换发营业执照登记表、工商企业变更申请登记表、（2013）大民初字第10905号北京市大兴区人民法院民事裁定书，第一组证据证明原告向国土大兴区分局提出土地权属争议调处申请，并提交了相关材料，争议土地未完成确权登记发证，原告在申请土地权属争议调处之前未取得土地使用权，争议土地已经批准征地。第二组证据：土地权属争议案件受理通知书、2017年4月10日谈话笔录、答辩通知书、2017年4月12日谈话笔录、争议土地现场照片3张、关于协助做好土地权属争议案件调查处理工作的函、关于安定油库土地权属争议调查处理事项的复函、关于协助做好土地权属争议案件调查处理工作的函、调查照片1张、原告与车站村委会就安定油库权属争议调解会记录、调解会议照片1张、2017年9月4日车站村老油库情况说明、土地权属争议案件延期答复通知书、EMS邮单及网页截图、2018年1月26日两份谈话笔录附3份村民身份证复印件、京国土兴登（2018）25号《关于下达土地权属争议处理决定的请示》及附件决定书拟稿、被诉《争议决定》，第二组证据证明国土大兴分局按规定进行了详细的调查工作，在调解未达成一致的情况下上报大兴区政府，由大兴区政府作出《争议决定》程序合法、符合法定时限；争议现场为车站村村民正常居住的住房和车站村村委会正常办公的办公用房，没有油库痕迹。第三组证据：答辩意见、授权委托书、律师事务所所函、律师证复印件、法定代表人身份证明及身份证复印件、组织机构代码证复印件、争议土地影像图3张、村委会代表会议记录，安定镇车站村委会说明、车站村老油库情况说明，第三组证据证明车站村委会在规定时限内提交了答辩意见及证据材料，经调查，在京沪高铁拆迁安置时，车站村在未办理手续的情况下在争议土地上建房。第四组证据：国家企业信用信息公示系统北京市大兴县安定车站铸造厂信息截图、原告企业信息截图，第四组证据证明争议土地层曾于1990年前后用作翻砂厂（铸造厂），原告营业执照已于2007年被吊销。第五组证据：被诉《复议决定》，证明大兴区政府作出的《争议决定》已经北京市政府复议，北京市政府维持被诉《争议决定》。被告北京市政府辩称，其作出的《复议决定》事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告北京市政府在法定期限内向本院提交了其履行法定程序的证据：1.行政复议申请书；2.接待笔录；3.行政复议答复通知书及送达回证；4.行政复议答复及证据目录；5.车站村委会参加行政复议通知书及送达回证；6.车站村委会行政复议意见书及车站村村民代表会议记录、车站村老油库情况说明、邮单复印件；7.行政复议延期通知书及送达回证；8.《复议决定》及送达回证.第三人车站村委会述称，原告1979年占了车站村委会15亩耕地建设30多间房屋作为油库，但两年多后就不再供油，且一直闲置。上世纪90年代因房屋闲置我村在油库处做翻砂厂。后来翻砂厂倒闭房屋处于闲置状态。1998年原告要办土地证，经土地部门测量原告共占用17.5亩土地，与之前占地时约定的15亩不符，存在界址不清的情形，车站村未在相关手续上加盖公章，原告也没有取得土地使用证。因2005年修建安定地下桥、2009年修建京沪高铁占用了部分村民的房屋、土地，故部分村民在长期闲置不用的争议土地上建造了房屋。原告直至2013年未就上述争议土地主张过任何权利。第三人认为原告不应取得争议土地的使用权，原告并未按照占地协议，将补偿全部到位，争议的土地没有按照审批的用途使用，在事实上侵占了农民的土地，侵害了农民利益。原告未取得争议土地的使用权证书，且长期闲置土地，第三人认为，争议土地仍为车站村合法使用，故经过车站村村民表决同意将争议土地用于安置村民。综上，大兴区政府、北京市政府认为原告不享有争议土地使用权具有事实及法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人车站村委会未向本院提交证据。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提交的证据1系本案被诉《争议决定》，其不能作为自身合法性的证据，故其证明目的不予采信；原告提供的其他证据可以证明其在争议土地上的建房行为经过相关部门的审批，本院对该项证明目的予以采信。被告大兴区政府、北京市政府提供的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，内容真实、合法，与本案具有关联性，能够证明大兴区政府对原告的申请进行了受理、核实调查并作出决定，以及北京市政府受理原告的复议申请后履行了相关程序并作出复议决定的事实，可以作为认定相关事实的依据，本院予以采信。经审理查明：原告于2017年3月31日向国土大兴分局提交土地权属争议案件申请书，请求依法确认位于车站村南原安定油库占用范围内15亩土地为原告享有合法使用权的国有土地。同年4月7日国土大兴分局作出《土地权属争议案件受理通知书》，并于4月10日送达至原告。2017年4月12日国土大兴分局向车站村委会送达《答辩通知书》，此后对原告、车站村委会及相关单位及人员进行了询问、调查，并进行了现场勘查。因该案比较复杂，2017年9月25日国土大兴分局作出《土地权属争议案件延期答复通知书》，延期期限为6个月。国土大兴分局查明了以下事实：原告的前身为北京市石油公司大兴县公司，1989年变更为现名称，系中国石化销售有限公司北京石油分公司下属企业，其营业执照于2007年10月8日被吊销。1978月10日，市革委会向大兴县革委会作出批复，同意原告建设原安定油库征用车站村耕地15亩。同时商定原告补偿车站村一台“28拖拉机”，另外每月批平价柴油2吨左右给车站村。该油库于1979年建成。1985年前后，因“京山三线”改建停止使用。1990年前后车站村曾在争议土地上开办村办企业用做翻砂厂，该厂于1998年左右倒闭。1996年10月24日原告向国土大兴分局申请对争议土地进行确权登记，但因界址问题未能办理完毕登记发证手续。2008年因修建京沪高速铁路，车站村在未办理土地使用手续的情况下，经村民代表会议决议后同意部分拆迁安置村民在争议土地上建设房屋。同时，车站村在争议土地上建设了办公用房。2013年原告以车站村侵害其土地使用权为由，向大兴区法院提起民事诉讼。2014年11月20日大兴区法院作出[2013]大民初字第10905号民事裁定书认为，本案土地权属争议应由政府部门协调处理，并非民事诉讼受案范围，裁定驳回原告的起诉。2018年2月7日国土大兴分局将拟定的调查处理意见报大兴区政府作出处理决定。2018年3月13日大兴区政府作出了被诉《争议决定》，并送达。原告不服，于2018年5月2日向北京市政府申请行政复议。北京市政府受理后，于2018年6月20日作出《行政复议延期通知书》，延长审理期限30日。2018年7月27日作出维持被诉《争议决定》的《复议决定》，并送达原告。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《土地管理法》第十六条第一款、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”之规定以及参照《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款、第五条第一款“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定；个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理”之规定，国土大兴分局对个人与单位之间发生的土地权属争议案件有受理、调查、调解及向同级人民政府上报拟定的处理意见的职责，大兴区政府作为同级人民政府则负有作出处理决定的职权。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。本案中，原告经相关部门批准使用争议土地建设房屋，在确权登记过程中因与车站村委会存在界址争议，仅进行了登记申请、地籍调查工作，但未能办理完毕登记发证手续。调查过程中，国土大兴分局在向安定镇人民政府作出的《关于协助做好土地权属争议案件调查处理工作的函》中称“经查询我单位掌握的地籍档案成果资料，争议土地在2005年集体土地调查时，已经设宗，宗地草图上‘油库’字样，且有坐标成果，测量面积约14.9亩。在2012年农村集体土地所有权登记发证工作中，以安定镇车产村与北京市石油产品销售总公司大兴县公司（争议宗）设宗开展调查，被申请人申请扣除争议宗后为本村集体土地进行登记，目前登记业已完成”。根据上述内容，争议土地亦未登记在车站村的集体土地所有权证中。车站村委会承认在1996年登记确认过程中，与原告就确认土地面积存在争议，且现争议土地上除村委会建房，还有部分村民建房。综上，争议土地上所有权或者使用权归属产生争议。国土大兴分局在收到原告土地权属争议申请后，应当针对全部涉及争议土地使用权人进行全面履行调查职责，并针对争议土地所有权或使用权作出处理决定。被诉《争议决定》并未对争议土地的范围、争议主体作出认定，属于认定事实不清。关于原告提出要求判令大兴区政府确认其为争议土地使用权的主张，鉴于本案还存在未查明事实，还需作为行政机关的大兴区政府在专业行政管理领域先行裁量，故对原告的该项主张，本院不予支持。大兴区政府在被诉《争议决定》中以原告未取得争议土地使用权、未有效管理为由，作出原告不享有争议土地使用权，争议土地暂无法设立使用权的决定，显然不符合《土地权属争议调查处理办法》“从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，亦未能实现制定《土地权属争议调查处理办法》定纷止争之目的。关于大兴区政府提出原告疏于管理、闲置土地，未按规定用途使用国有土地，由县级以上人民政府收回重新安排使用，或者按照有关规定处理的主张，现有证据不能证明争议土地的收回情况，故对该主张本院不予支持。综上，大兴区政府作出的《争议决定》证据不足，应判决撤销。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十六条第一款之规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。本案中，因被诉《争议决定》依法应予撤销，故被诉《复议决定》亦应一并撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十六条第一款和第三款之规定，判决如下：一、撤销被告北京市大兴区人民政府于二〇一八年三月十三日作出的《北京市大兴区人民政府土地权属争议案件决定书》；二、判令被告北京市大兴区人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告北京市石油产品销售总公司大兴县公司的土地权属争议申请进行调查处理；三、撤销被告北京市人民政府作出的京政复字[2018]236号《行政复议决定书》；四、驳回原告北京市石油产品销售总公司大兴县公司其他诉讼请求。案件受理费五十元，由被告北京市大兴区人民政府和被告北京市人民政府共同负担，于本判决生效后七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满七日内未预交上诉案件受理费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 张 岩审 判 员 程 娜人民陪审员 姜 寒二〇一九年十二月二十六日法官 助理 张 伟书 记 员 高晶晶