广西壮族自治区北海市海城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0502行初69号 原告吴有德,男,1978年9月10日出生,汉族,住广西北海市海城区。 委托代理人孟登高，男,北京在明律师事务所律师。 被告北海市综合行政执法局，住所地广西北海市中国电信北海分公司(四川北路58号A区)。 法定代表人杨智军，局长。 委托代理人许志刚，男，北海市综合行政执法局机动一大队工作人员。 委托代理人范豫衡，男，广西天惠律师事务所律师。 原告吴有德（以下简称“原告”）不服被告北海市综合行政执法局(以下简称“被告”)作出的北综执机二罚[2019]12号《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》，于2019年9月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月24日立案后，于2019年9月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理了本案。原告吴有德及其委托代理人孟登高，被告法定代表人杨智军及其委托代理人许志刚、范豫衡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2019年9月5日作出北综执机二罚[2019]12号《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》，认定原告租用北海市××海区××镇龙潭村委冯家村22队（冯家九牙石地）集体用地经营龙顺蛇养殖场，擅自在该用地内建设砖混结构房屋1138.67平方米、砖木结构房屋571.27平方米、钢架结构棚房822.10平方米、露天水池27.81平方米及围墙长度152.49米的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定对原告吴有德作出责令限期15日内自行拆除上述砖混结构房屋1138.67平方米、砖木结构房屋571.27平方米、钢架结构棚房822.10平方米、露天水池27.81平方米及围墙长度152.49米的行政处罚。 原告诉称，其于2012年租用北海市××海区××镇龙潭村委冯家村22队（冯家九牙石地）集体用地，并在取得营业执照后依法从事龙顺蛇养殖活动。2019年9月5日被告在未调查核实清楚的情况下，对原告作出北综执机二罚[2019]12号《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》，责令原告限期15日内自行拆除原告之前建设的相关养殖附属设施，逾期不履行行政处罚决定的，被告将依法申请强制执行。原告对此不予认可，首先原告的养殖设施为合法建筑，依据《全国土地分类（试行）》等相关法规之规定，对于饲养用地为涉农用地，无需办理相关的建设用地许可手续。其次，被告适用法律有误，依据《中华人民共和国城乡规划法》第二条第三款之规定，该法所称规划区，是指城市、镇、和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域，而原告占用的耕地并非在村庄等建成区内，因此，被告不能适用《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定。最后，被告作出处罚决定在内容与文本形式上也不符合法律规定，责令限期拆除实为行政措施而非行政处罚行为。原告认为被告作出的北综执机二罚[2019]12号《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》在事实认定及法律适用等方面均存在违法之处。综上所述，请求人民法院判决：1、确认被告于2019年9月5日对原告作出的北综执机二罚[2019]12号《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》违法并予以撤销；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提供了以下证据：1、《营业执照》、《广西陆生野生动物驯养繁殖许可证》、《租地合同》，证明原告土地来源合法，依法建设、依法养殖；2、北综执机二罚[2019]12号《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》，证明被告对原告作出涉案行政处罚决定，责令原告限期拆除养殖设施；3、《北海市综合行政执法局权责清单》、《北海市综合行政执法局持区行政执法证人员信息表》，证明被告并没有对违法建筑进行认定的权限，陈国权作为执法人员不在名单中，被告也无证据证明陈国权是合格的执法人员；4、《土地清场通告》、《关于尽快办理地上附着物补偿手续的通知》、《评估明细表》，证明涉案地块已经征收，被告认定原告的养殖设施为违法建设不符合行政法比例原则。 被告辩称，1、原告认为养殖设施为合法建筑的主张,理由不成立。原告于2012年4月15日租用北海市××海区××镇龙潭村委冯家村22队（冯家九牙石地）集体用地经营养殖，并在养殖场内建设砖混结构房屋、砖木结构房屋、露天水池及围墙，上述建筑物均在2012年9月份完工。原告签订《租地合同》时，该用地属于耕地性质。2016年因发展养殖变更为设施农用地，但原告并未按照国土资发[2014]127号《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中“规范设施农用地使用”的规定,履行签订用地协议和用地协议备案相关程序且原告在龙顺蛇养殖场内建设的砖混结构房屋、砖木结构房屋、钢架结构棚屋、露天水池及围墙均未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，故原告的建设属于违法建筑物；2、被告适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条以及《北海市城市总体规划（2008-2025）、（2013-2030）》规定，原告投资建设的龙顺蛇养殖场位于北海市规划区范围内。因此，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定对原告违法建设行为作出行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确；3、被告作出的行政处罚内容与文本形式符合法律规定。虽然《中华人民共和国行政处罚法》第八条没有明确列明“限期拆除”为行政处罚的种类，但“责令限期拆除”一直是城乡规划得以有序管理的重要手段。被告认为，“责令限期拆除”不仅是一种行政措施，也是一种行政行为（行政命令），更是符合《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（七）款的规定，其法律内涵是针对特定的违法行为当事人具有强制性、约束性。本案中，原告未取得建设工程规划许可证，擅自在租用的土地上建设建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于违法建设。被告依据《中华人民共和国行政处罚法》及《广西壮族自治区行政执法程序规定》的规定，完成了立案、制作现场勘验（检查）笔录等程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》中“一般程序”的相关规定，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出涉案行政处罚决定，行政处罚内容与文本形式符合法律规定。综上,请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据:1、《北海市综合行政执法局行政执法调查通知书》、《北海市综合行政执法局立案审批表》、北综执函[2019]181号《关于协助调查龙顺蛇养殖场涉嫌违法建设情况的函》、北自然资复[2019]482号《关于龙顺蛇养殖场涉嫌违法建设的复函》、《北海市综合行政执法局现场检查（勘验）笔录》、《北海市综合行政执法局调查询问笔录》、《北海市城市总体规划》（2008-2025）、《北海市城市总体规划》（2013-2030）、《北海市2017年度土地利用变更调查成果数据库》、《银滩镇土地利用总体规划（2010-2020年）2015年调整》、《2018年10月影像图数据》、《现场照片》、《吴有德身份证复印件》、《广西陆生野生动物驯养繁殖许可证》、《营业执照》、《北海市银海区龙顺蛇养殖场测绘成果》、《测绘资质证书》、《北海市综合行政执法局案件调查报告》、《北海市综合行政执法局案件处理审批表》、《北海市综合行政执法局重大行政执法决定集体讨论记录》、《北海市综合行政执法局行政处罚告知书》、《北海市综合行政执法局送达回证》、《陈述申辩书》、《北海市综合行政执法局来文处理签》、《案件申请延期审批表》、《北海市综合行政执法局案件复核审批表》、北综执机二罚[2019]12号《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》、《北海市综合行政执法局送达回证》、北综执函[2019]287号《北海市综合行政执法局关于请予强制拆除违法建设的函》，证明被告对涉案建筑开展立案调查工作，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综合反映了涉案建筑位于规划区内，未办理规划建设手续，属于违法建筑。依据：1、北办发[2019]41号《中共北海市委办公室、北海市人民政府办公室关于印发的通知》；2、国土资发[2014]127号《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》；3、《中华人民共和国城乡规划法》节录。 经庭审质证，原告对被告提供的编号1证据中的《北海市综合行政执法局行政执法调查通知书》、《2018年10月影像图数据》、《现场照片》、《吴有德身份证复印件》、《广西陆生野生动物驯养繁殖许可证》、《营业执照》、《北海市银海区龙顺蛇养殖场测绘成果》、《测绘资质证书》、《陈述申辩书》、《北海市综合行政执法局来文处理签》、《案件申请延期审批表》、《北海市综合行政执法局案件复核审批表》的真实性、合法性、关联性无异议；对《北海市综合行政执法局立案审批表》、《北海市综合行政执法局现场检查（勘验）笔录》、《北海市综合行政执法局调查询问笔录》、《北海市综合行政执法局案件调查报告》、《北海市综合行政执法局案件处理审批表》、《北海市综合行政执法局重大行政执法决定集体讨论记录》、《北海市综合行政执法局行政处罚告知书》、《北海市综合行政执法局送达回证》、北综执机二罚[2019]12号《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》、《北海市综合行政执法局送达回证》、北综执函[2019]287号《北海市综合行政执法局关于请予强制拆除违法建设的函》的真实性、关联性无异议，对其合法性有异议；对《北海市2017年度土地利用变更调查成果数据库》、《银滩镇土地利用总体规划（2010-2020年）2015年调整》的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议；对北综执函[2019]181号《关于协助调查龙顺蛇养殖场涉嫌违法建设情况的函》、北自然资复[2019]482号《关于龙顺蛇养殖场涉嫌违法建设的复函》的真实性、合法性、关联性无异议，但不认可其证明目的；对《北海市城市总体规划》（2008-2025）、《北海市城市总体规划》（2013-2030）的真实性、合法性、关联性有异议。 被告对原告提供的编号1、4证据的真实性、合法性无异议，对其关联性与证明目的有异议；对原告提供的编号2、3证据的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的有异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告无异议且具备证据的真实性、合法性与关联性的证据，本院予以采纳。原、被告有异议的证据，与本案待证事实有一定的关联性，本院亦作为认定案件事实的参考依据。 经审理查明，2012年4月15日，原告与案外人冯彩强签订一份《租地合同》，约定案外人冯彩强将冯家村九牙石地一幅面积为2360平方米的土地租赁给原告使用，租赁期限为20年，自2012年4月15日起至2032年4月15日止。原告承租该土地后，未经有关部门批准，即在该土地上兴建砖混、砖木结构房屋，露天水池和围墙，上述建筑物已于2012年9月份完工，此后陆续兴建钢架结构棚屋使用。 2014年9月28日，原告经原北海市工商行政管理局银海分局注册登记，领取《营业执照》，执照载明：经营者为吴有德，名称为北海市银海区龙顺蛇养殖场（以下简称“养殖场”），经营场所为北海市××海区××镇龙潭村委冯家村22队（冯家九牙石地），经营范围为滑鼠蛇、眼镜蛇驯养繁殖（商业性经营利用）。 2019年6月20日，被告向原告发出北综执查[2019]0002518号《北海市综合行政执法局行政执法调查通知书》，告知原告提供其在北海市××鲤鱼××水库市滨海国家湿地公园项目用地内建设的两排砖混结构平房及养殖场的土地批准、规划报建等手续接受调查。同日，被告作出北综执机二立[2019]12号《北海市综合行政执法局立案审批表》，对原告养殖场内涉嫌违法建设予以立案查处。 2019年7月16日，被告向北海市自然资源局发出北综执函[2019]181号《关于协助调查龙顺蛇养殖场涉嫌违法建设情况的函》，要求北海市自然资源局协助对养殖场土地性质、养殖场上的建（构）筑物是否已办理相关规划报建手续或备案手续等进行核查。北海市自然资源局于2019年7月31日复函被告，载明：龙顺蛇养殖场位于北海市××海区××镇鲤鱼地水库大坝南侧，总体规划该地块为生态绿地且在冯家江湿地公园范围内，土地二调地类为耕地，该养殖场未在我局办理过相关规划报建手续，也未申办过用地批准手续；该项目2016年因发展养殖变更为设施农用地，设施农用地按国土资源部、农业部联合印发的国土资发[2014]127号文管理，由乡镇政府审批报县级国土资源主管部门和农业部门备案。目前，我局没有收到备案材料。 2019年8月12日，被告对原告养殖场进行现场检查勘验并制作《北海市综合行政执法局现场检查（勘验）笔录》，载明：1、用地总面积2451.87平方米；2、砖混房屋1，层数1层，建筑面积685.43平方米；砖混房屋2，层数1层，建筑面积437.97平方米；砖混房屋3，层数1层，建筑面积15.27平方米；3、砖木房屋1，层数1层，建筑面积25.01平方米；砖木房屋2，层数1层，建筑面积68.20平方米；砖木房屋3，层数1层，建筑面积68.07平方米；砖木房屋4，层数1层，建筑面积409.99平方米；4、钢架结构棚房1间，建筑面积822.10平方米；5、露天水池1，面积18.85平方米；露天水池2，面积8.96平方米；6、围墙长度152.49平方米。原告在该笔录上签名确认。 2019年8月23日，经被告局领导审批同意，拟对原告违法建设行为作出行政处罚。被告于2019年8月26日对原告作出北综执机二告[2019]12号《北海市综合行政执法局行政处罚告知书》，拟对原告作出行政处罚，并告知原告有陈述和申辩的权利。原告遂于2019年8月28日向被告提交《陈述申辩书》，认为其租用的地块区域为农用地性质，原告建设的养殖场属于养殖业，养殖业作为农业的一部分其用地性质属于农用地的范畴，根据国土资发[2010]155号《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定，原告兴建的农业设施占用农用地，不需要办理农用地转用审批手续，也不需要办理建设用地手续。被告经复核，对原告的陈述申辩意见不予采纳。 2019年9月5日，被告对原告作出北综执机二罚[2019]12号《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》，认定原告租用北海市××海区××镇龙潭村委冯家村22队（冯家九牙石地）集体用地经营龙顺蛇养殖场，擅自在该用地内建设砖混结构房屋1138.67平方米、砖木结构房屋571.27平方米、钢架结构棚房822.10平方米、露天水池27.81平方米及围墙长度152.49米的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对原告作出责令限期15日内自行拆除上述砖混结构房屋1138.67平方米、砖木结构房屋571.27平方米、钢架结构棚房822.10平方米、露天水池27.81平方米及围墙长度152.49米的行政处罚。原告不服该行政处罚决定书，向本院提起行政诉讼，请求法院判如所请。 另查明，《北海市城市总体规划（2008-2025）》图显示，北海市银海区龙顺蛇养殖场所在地块于2008年已经纳入北海市城市规划区的范围。原告在养殖场内的建设未经有关部门批准，未办理建设工程规划许可证。 本院认为，根据《北海市机构改革方案》（北发[2019]2号）、《北海市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》（北办发[2019]41号）第三条第（二）项“负责行使市、辖区（不含合浦县、铁山港区、涠洲岛旅游区，下同）住房和城乡建设、自然资源、交通运输、生态环境、工业和信息化、旅游文体广电、商务、人力资源和社会保障等领域法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关行政强制权。具体执法事项以市人民政府公布的权责清单为准”的规定，被告作为北海市人民政府工作部门，具有对本行政区域内违反城乡规划管理行为作出行政处罚的职权。原告认为被告无权作出被诉行政行为，理由不成立，本院不予支持。 本案原告的养殖场位于北海市××海区××镇鲤鱼地水库大坝南侧，2008年已经纳入北海市城市规划区范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，在城市规划区内进行建设，应当申请办理建设工程规划许可证。原告在未经城乡规划主管部门批准，未办理建设工程规划许可证的情况下，擅自在养殖场内建设砖混结构房屋、砖木结构房屋、钢架结构棚房等建筑物违反上述法律规定。原告认为养殖场属于养殖业，养殖业所在地块区域为农用地性质，根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）的规定，设施农用地不需要办理建设用地手续，本院认为，《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）中规定设施农用地不需要办理农用地转用审批手续与《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定并不冲突，设施农用地不需要办理农用地转用审批手续并不意味着在城乡规划区内修建建筑物不需要办理建设工程规划许可证等相关手续，原告的上述主张没有事实和法律依据，本院不予采纳。 被告对原告违法建设的行为，经履行现场检查、调查询问、委托测绘等程序，对原告作出行政处罚告知书，给予原告陈述、申辩的权利，并于2019年9月5日对原告作出北综执机二罚[2019]12号《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》，该处罚决定认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。原告请求确认涉案行政处罚决定书违法并撤销的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告吴有德的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告吴有德负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区北海市中级人民法院递交上诉状，按对方当事人人数提交副本，上诉于广西壮族自治区北海市中级人民法院，并于递交上诉状之日起至上诉期限届满后7日内预交上诉案件受理费50元（收款单位：广西壮族自治区北海市中级人民法院，帐号：455060600018120098416，开户银行：交通银行北海分行北部湾东路支行）。逾期不交也不提出缓交、减交、免交案件受理费申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  梁 燕 人民陪审员  吴莹远 人民陪审员  赖晓晔 二〇一九年十二月二十六日 法官 助理  庞陈珊 书 记 员  张庆茜 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。