重庆市万州区人民法院行 政 判 决 书(2019)渝0101行初208号原告重庆霖杨农业开发有限公司，住所地重庆市万州区陈家坝街道办事处塘角十五组，统一社会信用代码:91500101MA5UT9DW0H。法定代表人何德安，董事长。委托代理人周云会，重庆奎龙律师事务所律师。被告重庆市万州区规划和自然资源局，住所地重庆市万州区南滨大道临牌1965号，统一社会信用代码：11500101MB1915464Q。法定代表人白波，局长。委托代理人李德川，该局执法队工作人员。委托代理人向世华，重庆索通（万州）律师事务所律师。被告重庆市万州区人民政府，住所地重庆市万州区江南大道2号。法定代表人卢勇，区长。委托代理人魏平，重庆市万州区司法局工作人员。原告重庆霖杨农业开发有限公司（以下简称霖杨公司）诉被告重庆市万州区规划和自然资源局（以下简称万州区规资局）和重庆市万州区人民政府（以下简称万州区政府）行政处罚决定和行政复议决定一案，于2019年11月27日网上提交行政起诉状，本院于2019年11月28日立案受理。本院受理后，依法向被告万州区规资局和万州区政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理进行了审理。被告万州区规资局和万州区政府负责人经本院通知未出庭参加诉讼。原告霖杨公司委托代理人周云会，被告万州区规资局委托代理人李德川和向世华，被告万州区政府的委托代理人魏平均出庭参加诉讼。本案现已审理终结。万州区规资局认定，2011年12月，霖杨公司未经批准擅自占用塘角村15组集体土地和少量塘角村14组、大河社区7组集体土地开始修建房屋和其他设施；2015年5月，建成1幢3层砖房、4幢2层砖房、5处1层砖房、1处彩钢棚、2个蒙古包、3个亭子、4个水塘和水泥坝及梯道等设施，作为“海阔天空养生乐园”设施投入使用。经现场勘测，霖杨公司修建的房屋和其他设施总占地面积8317.8平方米。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《重庆市国土资源房屋行政处罚裁量基准》第八条第（五）项的规定，于2019年7月4日作出万州规资[处罚决定][2019]37号行政处罚决定：1、责令霖杨公司退还未经批准非法占用的万州区陈家坝街道8317.8平方米的国有土地（原塘角村14组、15组和大河社区7组集体土地），没收该宗土地上修建的建筑面积共3029.7平方米的砖房、40.4平方米彩钢棚，59.4平方米蒙古包、44.8平方米的亭，2485.7平方米的水塘，3883.7平方米的水泥坝及梯道等设施。2、处霖杨公司罚款83178元。霖杨公司不服万州区规资局的行政处罚决定，向万州区政府申请行政复议，万州区政府于2019年11月4日作出万州府复[2019]65号行政复议决定，维持万州区规资局的行政处罚决定。原告霖杨公司诉称，原告不服万州区规资局作出的行政处罚决定向万州区政府申请行政复议，万州区政府维持了万州区规资局的行政复议决定。原告认为，二被告作出的决定事实认定错误，适用法律错误。理由如下：一、原告是经政府招商引资的企业，修建的房屋和设施符合重庆市万州区陈家坝街道办事处（以下简称陈家坝街道）建成密溪沟星级度假区的产业政策，修建房屋和设施取得了塘角十五组、塘角村委会、陈家坝街道办事处的同意。二、2011年10月8日，重庆市海银建设工程有限公司（以下简称海银建司）向陈家坝街道办事处和江南新区国土局提出修建管理用房的申请，但至今未作任何答复，江南新区国土局的不作为不能作为认定原告修建的房屋和设施是违法建筑的理由。三、原告修建的房屋和设施是修建的农业管理用房和设施，属于兴办乡镇企业或乡村公共设施、公益事业经依法批准使用农民集体所有的土地，已经经过陈家坝街道办事处的同意，不需要申请使用国有土地和办理农用地转用审批手续，因为没有改变原农用地的性质，不属于建设用地，也就不需要万州区规资局审批，不能认定原告非法占用国有土地。四、根据《城乡规划法》第65条的规定，只能由乡、镇人民政府限期改正，故被告不具有行政处罚的主体资格。五、原告2011年12月开始修建房屋及设施，2015年5月已完工，至今已超过四年，而行政处罚法规定的处罚时效为两年，故被告不应再对原行为进行处罚。六、万州区政府作出的行政复议决定程序合法，但其认定的事实错误。综上，被告万州区规资局不具有行政处罚的主体资格，作出的行政处罚决定事实认定错误，且超过处罚时效，万州区政府作出的行政复议决定事实认定错误，请求人民法院撤销万州区规资局作出的万州规资[处罚决定][2019]37号行政处罚决定和万州区政府作出的万州府复[2019]65号行政复议决定。原告当庭提交下列证据：关于印发《万州区陈家坝街道“两翼”农户万元增收工程实施方案》的通知（万州陈委发[2010]53号）文件，证明原告修建的“海阔天空养生乐园”符合陈家坝街道办事处的文件精神；农村土地承包经营权出租合同，证明承包的土地用途可以用来修建星级度假村或乡村旅游示范园；陈家坝街道办事处文件（万州陈办文[2011]171号），证明2011年12月27日原告当时以海银建司名义向陈家坝街道办事处申请修建管理用房，陈家坝街道办事处再向江南新区国土局请示。被告万州区规资局辩称，1、被告具有实施行政处罚的主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”被告对原告的违法占地行为，依上述规定有权实施行政处罚；2、原告与陈家坝街道签订合同中约定经营范围为种植及养殖业等农业活动，但实际建房用于乡村旅游等经营性活动；原告向陈家坝街道和江南新区国土局申请设施农用地管理用房和功能用房，但一直未批准，而原告修建的不是管理用房，其修建的房屋是用于经营。故原告未经批准擅自占用万州区陈家坝塘角村15组集体土地和少量塘角村14组、大河社区7组集体土地（现已经重庆市人民政府批复农用地转用及征收）修建房屋和其他设施的行为，在土地征收前违反了《土地管理法》第四十三条和四十四条的规定，土地征收后违法状态继续，不符合《土地管理法》第五十三条规定，构成了违法占地的事实。3、原告的违法行为未超过处罚时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”原告所建“海阔天空养生乐园”违法状态一直继续，不符合不予处罚的规定。综上，被告对原告非法占用集体土地（现已征收为国有土地）修建房屋及设施作出的处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内提交下列证据：第一组1、行政处罚决定书；2、送达回证，证明被告依法作出并送达了行政处罚决定。第二组3、违法线索登记表；4、违法线索核查报告；5、立案呈批表；6、当事人营业执照复印件；7、法定代表人身份证复印件；8、建房占地现场航测正射摄像图、现场图片；9、现场勘测笔录、勘测图；10、询问笔录；11、地块图幅与土地利用总体规划套合图；12、地块图幅与土地利用现状套合图；13、重庆市人民政府《关于万州区实施城市规划土地征收的批复》（渝府地[2016]1953号）、《关于万州区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2018]72号）、《关于万州区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2018]812号）、《关于万州区实施城市规划土地征收的批复》（渝府地[2018]1011号），证明原告占用的该块土地已被征收为国有；14、重庆市农村土地承包经营权出租合同，证明合同明确约定该地只能用以种植业和养殖业及特色农业，里面约定可以修建新型度假村等是属于违法约定，原告用承包地开发旅游业是违法的；15、陈家坝街道《关于重庆市海银建设工程有限公司修建管理用房的请示》（万州陈办文[2011]171号）、招商引资协议等其他材料，证据14-15不能证明原告修建房屋及设施合法。第三组16、违法案件调查报告；17、行政处罚告知书；18、公文送达回证；19、行政处罚听证告知书；20、公文送达回证；21、听证申请书；22、听证通知书、23、听证纪要。第三组证据用于证明被告万州区规资局作出的行政处罚决定程序合法。被告万州区政府辩称，霖杨公司不服万州区规资局的行政处罚决定向万州区政府申请行政复议，万州区政府于2019年9月6日受理，于同年9月9日将行政复议答复通知书及行政复议申请书副本送达万州区规资局。2019年9月18日，万州区规资局提交了行政复议答复书及作出行政处罚决定书的证据和法律依据。万州区政府在法定期限内对万州区规资局作出的行政处罚决定的合法性和适当性进行书面审查，认为万州区规资局依法对霖杨建司的违法事实进行了调查，进行了处罚告知、听证等法定程序后，对原告非法占用国有土地的行为作出行政处罚并无不当，遂于2019年11月4日作出维持万州区规资局行政处罚决定的万州府复[2019]65号行政复议决定书。综上，万州区政府作出的行政复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告万州区政府在法定期限内向本院提交下列证据：1、行政复议申请书，证明复议申请时间、复议请求等内容；2、万州府复[2019]65号《行政复议答复通知书》及送达回证，证明复议程序合法；3、万州区规资局提交的《行政复议答复书》，证明复议程序合法；4、万州府复[2019]65号《行政复议决定书》及送达回证，证明复议程序、复议审查内容合法。经庭审质证，原告对被告万州区规资局举示的证据质证意见如下：证据1行政处罚决定原告收到，该处罚决定内容不合法；证据3-5原告不清楚；证据8本身真实性无异议，即使原告存在非法占地，但中间的水塘及水泥路属于设施农业，不是违法建筑；证据9现场勘测笔录中的面积无异议；证据证据2、6、7、10-13无异议；证据14真实性、合法性无异议，合同约定了可以修建星级度假村或者乡村旅游示范园；证据15的真实性无异议，证明原告当时修建的房屋并没有用于非农建设。招商引资协议无异议；证据16-23无异议，被告作出的行政处罚决定程序是合法，只是事实认定错误。被告万州区政府对万州区规资局的证据无异议。原告对万州区政府举示的证据无异议，但认为行政复议决定内容不合法；万州区规资局对万州区政府举示的证据无异议。被告万州区规资局和万州区政府对原告举示的证据真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的，原告在修建房屋及设施前应办理相应的手续。本院对上述证据认证如下：原告举示的证据均真实、合法，与本案相关联，但不能达到原告的证明目的。被告万州区规资局和万州区政府举示的所有证据均真实、合法，与本案相关联，予以采信。经审理查明，2011年3月1日，原告公司法定代表人何德安与重庆市万州区陈家坝街道塘角村第十五村民小组签订《农村土地承包经营权出租合同》，合同约定承包土地面积52.8亩，用于种、养业和植树造林或发展特色产业。为提高土地使用效益，可使用部分承租土地修建星级度假村或乡村旅游示范园等。2011年10月8日，原告法定代表人何德安以海银建司的名义向陈家坝街道提交《关于修建塘角村十五组海阔天空养生乐园管理用房的申请》，同日也向江南新区国土局提交《关于办理陈家坝街道塘角十五组土地流转手续和修建管理用房的申请》。2011年12月27日，陈家坝街道向江南新区国土局提交《关于重庆市海银建设工程有限公司修建管理用房的请示》。2017年9月15日，霖杨公司进行工商注册登记。经营范围为种植及销售花卉、苗木；销售家禽、家畜、食用农产品、日用百货、餐饮服务；住宿服务。2017年1月28日，霖杨公司与陈家坝街道签订《招商引资协议》，协议中企业概况的经营范围为种植及销售花卉、苗木，销售家禽等。2016年12月17日，重庆市人民政府作出渝府地[2016]1953号《关于万州区实施城市规划土地征收的批复》，共征收36.3296公顷土地，其中塘角村十五组集体土地4.5680公顷；2018年1月15日，重庆市人民政府作出渝府地[2018]72号《关于万州区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，共征收9.5230公顷，其中征收塘角村十五组集体土地0.2147公顷；2018年6月28日，重庆市人民政府作出渝府地[2018]812号《关于万州区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，共计征收12.9632公顷，其中塘角十五组集体土地0.0556公顷。2018年7月24日，重庆市人民政府作出渝府地[2018]1011号《关于万州区实施城市规划土地征收的批复》，其中塘角村十五组0.0071公顷。2019年2月25日，被告万州区规资局在巡查中发现“海阔天空养生乐园”涉嫌非法占地修建房屋及设施，遂进行立案调查。同日，万州区规资局执法人员对“海阔天空养生乐园”利用无人机进行现场航测，制作了正射摄像图；同时又对现场的建筑物及设施等拍摄了图片；执法人员利用航测形成的数据制作了勘测笔录，记载修建的砖房占地1803.8平方米，彩钢棚占地40.4平方米，蒙古包占地59.4平方米、亭占地44.8平方米、塘占地2485.7平方米，水泥坝及梯道等占地3883.7平方米，原告公司法定代表人何德安在现场勘测笔录上签字确认。2019年2月28日，被告执法人员对原告法定代表人何德安进行询问并制作了询问笔录，何德安称“海阔天空养生乐园”2011年12月开始修建，2015年5月投入使用。建成的房屋有接待大厅、职工住房、餐厅和休闲房及其他附属设施，面积以实测为准。修建房屋前向陈家坝街道提交过修建该项目的报告，陈家坝街道向江南新区国土局请示未获批准。从被告制作的地块图幅与土地利用现状套合图看，海阔天空养生乐园实际占地面积12.48亩，占用农用地面积11.98亩（其中耕地面积7.15亩），占用建设用地0.5亩。万州区规资局认为原告未经批准非法占用集体土地修建房屋及设施的行为属违法行为，拟对其进行处罚，遂于2019年5月28日向原告送达行政处罚告知书和听证告知书，告知原告享有陈述、申辩和申请听证的权利。2019年6月5日，原告书面申请听证。2019年6月12日，万州区规资局向原告送达听证通知书。2019年6月24日，万州区规资局主持召开听证会，形成了《听证纪要》，后经集体研究认为原告非法占用集体土地修建房屋及设施的行为属违法行为，遂依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《重庆市国土资源房屋行政处罚裁量基准》第八条第（五）项的规定，于2019年7月4日作出万州规资[处罚决定][2019]37号行政处罚决定书，内容为：1、责令霖杨公司退还未经批准非法占用的万州区陈家坝街道8317.8平方米国有土地（原塘角村14组、15组和大河社区7组集体土地），没收该宗土地上修建的建筑面积共3029.7平方米的砖房、40.4平方米彩钢棚，59.4平方米蒙古包、44.8平方米的亭，2485.7平方米的水塘，3883.7平方米的水泥坝及梯道等设施。2、处霖杨公司罚款83178元，2019年7月11日万州区规资局将行政处罚决定书送达给原告。原告不服万州区规资局作出的行政处罚决定于2019年9月5日向万州区政府申请行政复议，万州区政府于2019年9月6日立案受理。于2019年9月9日向万州区规资局送达行政复议答复通知书。万州区规资局于2019年9月18日提交行政复议答复书及作出行政处罚决定的证据。万州区政府经审查后于2019年11月4日作出万州府复[2019]65号行政复议决定书，维持万州区规资局的行政处罚决定。原告仍不服，向本院提起诉讼。本院认为，本案的争议焦点为：1、被告万州区规资局是否有权对原告修建房屋及设施的行为进行行政处罚？2、原告的行为是否超过处罚时效？3、被告万州区规资局作出的行政处罚决定和万州区政府作出的行政复议决定事实认定是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确？对此评判如下：1、被告万州区规资局是否有权对原告修建房屋及设施的行为进行行政处罚。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……。本案中，原告法定代表人何德安陈述其修建的“海阔天空养生乐园”是在租用的集体土地上修建的，2011年开始，2015年5月建成并投入使用，其修建房屋提交过申请但未获批准。原告的行为属于未经批准非法占用集体土地修建房屋及设施，属违法行为。按上述规定，对其非法占用土的违法行为，应由县级以上土地行政主管部门依法予以处罚。万州区规资局系万州辖区范围内土地行政主管部门，其有权对原告修建房屋及设施的违法行为进行处罚。2、原告的行为是否超过处罚时效的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。案涉“海阔天空养生乐园”2011年开始修建，2015年5月建成并投入使用。其违法建设行为虽已完成四年之久，但修建的建筑物及设施一直处于违法状态，应认定其违法行为处于继续状态，故被告对其非法占地行为进行处罚未超过处罚时效。3、被告万州区规资局作出的行政处罚决定和万州区政府作出的行政复议决定事实认定是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。从被告万州区规资局举示的“海阔天空养生乐园”的图片及原告法定代表人的陈述，再结合现场航测的正射摄像图分析，“海阔天空养生乐园”修建的房屋及彩钢棚、蒙古包、亭子、水塘、水泥坝及梯道等设施形成为一个整体，主要用于乡村旅游等经营性活动，提供吃喝玩乐一条龙服务的休闲场所。上述房屋及设施是未经批准擅自占用承包的塘角村15组集体土地和少量塘角村14组、大河社区7组集体土地修建，修建的房屋及设施从其使用功能上看不属设施农业。万州区规资局巡查发现原告涉嫌非法占地行为立案后，经现场勘测，调查询问，之后进行了行政处罚告知和听证告知，在原告书面申请听证后主持了听证会，后经集体研究决定对其非法占地行为予以处罚，故万州区规资局做出的行政处罚决定事实认定清楚，程序合法，适用法律正确，其作出的行政处罚决定并无不当。同理，万州区政府受理原告的行政复议后，按《中华人民共和国行政复议法》规定的程序进行审查，其作出的行政复议决定并无不当。综上，被告万州区规资局对原告作出的行政处罚决定事实认定清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，原告请求撤销的理由不成立，本院不予支持。同理，万州区政府作出的行政复议决定事实认定清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，原告请求撤销的理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告重庆霖杨农业开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告重庆霖杨农业开发有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。审 判 长  李亚飞人民陪审员  牟 田人民陪审员  毛开春二〇一九年十二月三十日书 记 员  魏文杰