重庆市大渡口区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)渝0104行初102号 原告刘先忠，男，1966年3月6日出生，汉族，住重庆市南岸区。 委托代理人李桂红，系刘先忠之妻，女，1968年9月28日出生，汉族，住重庆市南岸区。 原告刘先波，男，1973年12月22日出生，汉族，住重庆市南岸区。 原告李义珍，女，1947年11月25日出生，汉族，住重庆市南岸区。 原告陈永富，男，1969年2月4日出生，汉族，住重庆市南岸区。 委托代理人刘洪英，系陈永富之妻，女，1971年12月11日出生，汉族，住重庆市南岸区。 原告陈永强，男，1971年6月23日出生，汉族，住重庆市南岸区。 原告陈永秀，女，1966年7月16日出生，汉族，住重庆市南岸区。 原告蔡荣珍，女，1942年8月29日出生，汉族，住重庆市南岸区。 上述七原告委托代理人杨秋，重庆东和律师事务所律师。 被告重庆市南岸区规划和自然资源局，住所地：重庆市南岸区南城大道17栋。 法定代表人张超林，该局局长。 应诉负责人杨军，该局副局长。 委托代理人蔡显跃，该局工作人员。 委托代理人董颖，该局工作人员。 原告杨世芳、刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍因认为被告重庆市南岸区规划和自然资源局(以下简称区规划和自然资源局)不履行法定职责，于2019年4月17日向重庆市南岸区人民法院提起行政诉讼，重庆市南岸区人民法院于同日立案后报请重庆市第五中级人民法院指定管辖，重庆市第五中级人民法院指定由本院管辖。本院于2019年7月10日立案后，于2019年7月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理了本案。原告李义珍、陈永秀，原告刘先忠委托代理人李桂红，原告陈永富委托代理人刘洪英及原告刘先忠、刘先波、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍委托代理人杨秋，被告区规划和自然资源局的应诉负责人杨军及委托代理人蔡显跃、董颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月29日，原告刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍与杨世芳向重庆市南岸区国土资源管理分局(以下简称南岸区国土分局)提交《南岸区广阳镇新六村明新组村民再次要求国土局收回重庆路圣公路工程材料有限公司非法占用的土地的情况反映》，要求南岸区国土分局履行依法责令重庆路圣公路工程材料有限公司(以下简称路圣公司)向原告交还土地、房屋，恢复原状，并对路圣公司予以罚款，如路圣公司不予履行，则依法申请法院强制执行的法定职责。南岸区国土分局于2018年12月14日作出《关于要求收回重庆路圣公路工程材料有限公司非法占用土地情况的回复》，主要内容为：“……一、关于非法占地问题，我局已按照《中华人民共和国土地管理法》相关规定，对路圣公司违法占地行为进行查处，于2018年11月5日对其下达了行政处罚决定书（南岸国土资[处罚决定][2018]18号），做出了没收违法建构筑物、罚款53660元的处罚决定，当事人已缴纳了罚款。二、关于交还土地问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，我局依法对路圣公司非法占用土地上修建的建构筑物处以没收，正报区政府处置。关于你们与该公司签订《土地流转租用协议》的问题，你们可以合同当事人的身份要求解除协议，直至采取民事诉讼的方式维护自身权益。” 原告刘先忠、刘先波、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍诉称，2011年12月31日，原告与路圣公司签订《土地流转租用协议》、《宅基地及房屋流转协议》，协议中约定将原告的承包地、宅基地及房屋流转给路圣公司，路圣公司应按政府规划进行建设。后在刘先忠等八人诉重庆市南岸区人民政府土地行政批复一案中，重庆市第五中级人民法院(2015)渝五中法行初字第00522号行政判决书和重庆市高级人民法院(2016)渝行终548号行政判决书中都确认南岸区人民政府作出的南岸府地临[2012]77号《关于重庆路圣公路工程材料有限公司临时用地的批复》违法，现临时用地的期限(这临时用地也是违法的)早已到期。2018年11月8日，原告根据《土地管理法》等相关法律法规规定，要求南岸区国土分局依法履行责令路圣公司向原告交还土地、房屋，恢复原状，并对路圣公司予以罚款，如路圣公司不予履行，则依法申请法院强制执行的法定职责。2018年12月14日，南岸区国土分局对原告反映情况以《关于要求收回重庆路圣公路工程材料有限公司非法占用土地情况的回复》的形式予以回复。七原告认为，在原告选择要求南岸区国土分局依法责令第三人向原告交还土地的方式后，南岸区国土分局应积极履行自已的法定义务，但南岸区国土分局却推卸自己的法定职责和法定义务，怠于履行法定职责。对非法占用土地上的建构筑物，七原告与第三人在宅基地及房屋流转协议的补充协议中约定租赁期限到期后，其宅基地及晒坝上的建筑物无偿赠送给原告，原告认为南岸区国土分局没收建构筑物违反原告与第三人约定，被告应将该建构筑物返还给原告。请求依法判令被告区规划和自然资源局履行责令重庆路圣公路工程材料有限公司向原告交还土地、恢复原状的职责，并将宅基地及晒坝上的建构筑物返还给原告。 审理中，原告刘先忠、刘先波、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍向本院提交了以下证据： 1.《南岸区广阳镇新六村明新组村民再次要求国土局收回重庆路圣公路工程材料有限公司非法占用的土地的情况反映》、全球邮政特快专递(1078005870930)，拟证明原告向南岸区国土分局提出依法履行责令路圣公司向原告交还土地、房屋、恢复原状法定职责的申请。 2.《重庆市第五中级人民法院行政判决书》([2015]渝五中法行初字第00522号)、《重庆市高级人民法院行政判决书》（[2016]渝行终548号），拟证明南岸区人民政府作出的南岸府地临[2012]77号《关于重庆路圣公路工程材料有限公司临时用地的批复》违法，路圣公司占地违法。 3.土地流转租用协议； 4.宅基地及房屋流转协议； 5.补充协议； 证据3-5拟证明土地流转的相关事实。 6.《南岸区发展和改革委员会关于“沥青拌和楼”项目开展前期工作的函》(南发改[2011]713号)； 7.《重庆市规划局南岸区分局关于重庆路圣公路工程材料有限公司临时性建设用地控制性详细规划核实的复函》(渝规南函[2012]109号)； 8.《南岸区农林水利局关于核实是否占有林地的复函》(南岸农函[2012]44号)； 9.南岸区广阳镇新六村沥青混合料搅拌站骨料堆放场土地复垦方案报告书； 10.南岸区国土资源管理分局收费通知单； 11.收据； 12.重庆路圣公路工程材料有限公司关于申请办理临时用地的请示； 13.临时使用土地申请书(临时使用土地申请书，临时使用土地审批表，宗地示意图，地质灾害不易发区、低发区建设项目说明表)； 14.重庆市南岸区国土资源管理分局关于重庆路圣公路工程材料有限公司临时用地的审查意见； 15.《重庆市南岸区人民政府关于重庆路圣公路工程材料有限公司临时用地的批复》(南岸府地临[2012]77号)； 16.重庆市南岸区广阳镇新六村明新组现状图、重庆市南岸区广阳镇土地利用总体规划图； 17.临时用地协议； 18.重庆市南岸区国土资源管理分局关于广阳镇新六村明新村民小组李义珍、杨世芳、刘先忠、陈永富等人信访事项的回复。 证据6-18拟证明涉案临时用地的使用期限、面积及用途为农用地。 被告区规划和自然资源局辩称，其严格依法对路圣公司作出了行政处罚决定。路圣公司位于南岸区广阳镇新六村明新村民小组的临时用地于2016年12月到期，该公司未在使用期满一年内自行拆除该宗临时用地上的建筑物，未依法履行土地复垦义务。路圣公司在临时用地到期后，未经批准继续占用农村集体土地5366平方米的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，属于违法占地行为。路圣公司非法占用的5366平方米农村集体土地，其中符合土地利用总体规划面积5349平方米，不符合土地利用总体规划面积17平方米，依据《土地管理法》第七十六条的规定，我局对路圣公司作出罚款和没收土地上建构筑物的行政决定处罚决定。在该行政处罚案件中，依法我局不负有“责令第三人向原告交还土地、恢复原状”的职责。我局作出行政处罚只能依据法律规定，而不能依据“原告和第三人的约定”，依法我局无将该行政处罚案件涉及的违法建筑物返还给任何人的职责。我局无原告要求履行的“责令第三人向原告交还土地，恢复原状“以及”将宅基地及晒坝上的建构筑物返还给原告”的法定职责。请依据《行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据： 1.《重庆市南岸区国土资源管理分局关于要求收回重庆路圣公路工程材料有限公司非法占用土地情况的回复》； 2.《重庆市南岸区国土资源管理分局关于履行土地复垦义务的函》(南岸国土函[2017]281-1号)、送达回证； 3.重庆路圣公路工程材料有限公司违法用地现场照片； 4.询问高发明笔录； 证据1-4拟证明案涉临时用地到期后路圣公司并未履行复垦义务，继续占用该地块。 5.现场勘测笔录； 6.违法占地是否符合土地利用总体规划认定表； 7.违法占地示意图； 8.《行政处罚告知书》(南岸国土资[处罚告知]（2018)31号）、送达回证； 9.《行政处罚决定书》(南岸国土资[处罚决定]（2018)18号）、送达回证； 证据5-9拟证明南岸区国土分局依法对路圣公司违法用地行为进行行政处罚。 10.重庆市政府非税收入电子缴款专用收据； 11.《重庆市南岸区规划和自然资源局关于2016年土地例行督察“挂账”的5宗搅拌站项目处置有关事宜的报告》(南岸规资文[2019]94号)。 证据10-11拟证明被告依法执行行政处罚决定的相关事实。 经庭审质证，被告对原告所举证据1的真实性、合法性、关联性均无异议；证据2-18的真实性、合法性无异议，关联性有异议。 原告对被告所举证据1、2的真实性、关联性无异议，合法性有异议；证据3的真实性、关联性，合法性均无异议；证据4-6、11关联性无异议，真实性、合法性有异议；证据7真实性、 关联性、合法性均有异议；证据8中《行政处罚告知书》(南岸国土资[处罚告知]（2018)31号）、证据9中《行政处罚决定书》（南岸国土资[处罚决定]（2018）18号）、证据10的真实性、关联性无异议，合法性有异议；证据8、9中的送达回证真实性、关联性、合法性均无异议。 本院对上述证据认证如下：七原告、被告所举证据均具有合法性、真实性、关联性，应依法予以采纳。 经审理查明，原告刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍与杨世芳均系重庆市南岸区广阳镇新六村明新组村民。2012年12月28日，南岸区政府所作出南岸府地临[2012]77号《临时用地批复》，该批复同意路圣公司使用重庆市南岸区广阳镇新六村明新组集体土地1.2867公顷，作为建设“沥青拌合楼”临时用地，使用期限两年。刘先忠等八人因不服重庆市南岸区人民政府作出的南岸府地临[2012]77号《临时用地批复》，向重庆市第五中级人民法院提起行政诉讼。2016年10月19日，重庆市第五中级人民法院作出《重庆市第五中级人民法院行政判决书》([2015]渝五中法行初字第00522号)，判决“确认被告重庆市南岸区人民政府作出的南岸府地临[2012]77号《关于重庆路圣公路工程材料有限公司临时用地的批复》违法”。刘先忠等八人不服，提起上诉，经重庆市高级人民法院审理，于2016年11月28日作出《重庆市高级人民法院行政判决书》（[2016]渝行终548号）判决“驳回上诉，维持原判”。 2017年12月29日，南岸区国土分局对路圣公司作出《重庆市南岸区国土资源管理分局关于履行土地复垦义务的函》(南岸国土函[207]281-1号)，并于2018年1月2日向路圣公司送达。该函明确告知路圣公司“一、该‘沥青拌和楼’临时用地使用期限已于2016年12月28日到期。二、临时用地占用建设用地的贵公司须在临时用地使用期满后2个月内清除障碍、拆除临时建（构）筑物，恢复土地原状；临时用地占用农用地的，须在临时用地使用期满后1年内恢复耕作条件。即清除地上建筑物、建筑垃圾、平整场地、加铺耕种、恢复土地种植等，目前该宗临时用地法定复垦义务期限已届满，请贵单位立即履行土地复垦义务。……四、请贵公司于2018年1月16日前书面向我局反馈该宗临时用地地上建（构）筑物拆除和土地复垦工作开展情况。”2018年11月5日，南岸区国土分局对路圣公司作出《行政处罚决定书》（南岸国土资[处罚决定][2018]18号），认定该单位位于南岸区广阳镇新六村明新村民小组的12867平方米临时用地已于2016年12月到期，该单位未在使用期满一年内自行拆除该宗临时用地上的建筑物，未依法履行土地复垦义务，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十二条、第五十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十八的规定。该单位在临时用地到期后，未经批准继续占用农村集体土地5366平方米（符合土地利用总体规划面积5349平方米，不符合土地利用总体规划面积17平方米；土地利用现状为耕地5366平方米）的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出如下行政处罚：1、没收路圣公司非法占用的5366平方米农村集体土地上的修建的建筑物和其他设施；2、对该单位未经批准，擅自占用农村集体土地5366平方米的违法行为按每平米10元处以罚款；合计罚款人民币：53660元（伍万叁仟陆佰陆拾元整）。2018年11月2日，路圣公司缴纳了罚款人民币：53660元（伍万叁仟陆佰陆拾元整）。 2018年11月29日，原告刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍与杨世芳向南岸区国土分局提交《南岸区广阳镇新六村明新组村民再次要求国土局收回重庆路圣公路工程材料有限公司非法占用的土地的情况反映》，以重庆市南岸区人民政府作出的南岸府地临[2012]77号《关于重庆路圣公路工程材料有限公司临时用地的批复》已被依法确认违法，且临时用地的期限已到期为由，要求南岸区国土分局履行依法责令路圣公司向原告交还土地、房屋，恢复原状，并对路圣公司予以罚款，如路圣公司不予履行，则依法申请法院强制执行的法定职责。2018年12月14日，南岸区国土分局作出《关于要求收回重庆路圣公路工程材料有限公司非法占用土地情况的回复》，该回复的主要内容为：“……一、关于非法占地问题，我局已按照《中华人民共和国土地管理法》相关规定，对路圣公司违法占地行为进行查处，于2018年11月5日对其下达了行政处罚决定书(南岸国土资[处罚决定][2018]18号)，做出了没收违法建构筑物、罚款53660元的处罚决定，当事人已缴纳了罚款。二、关于交还土地问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，我局依法对路圣公司非法占用土地上修建的建构筑物处以没收，正报区政府处置。关于你们与该公司签订《土地流转租用协议》的问题，你们可以合同当事人的身份要求解除协议，直至采取民事诉讼的方式维护自身权益。”原告刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍与杨世芳认为南岸区国土分局推卸自己的法定职责和法定义务，怠于履行法定职责，遂向人民法院提起行政诉讼，要求依法判令南岸区国土分局履行责令重庆路圣公路工程材料有限公司向原告交还土地、恢复原状，并将宅基地及晒坝上的建构筑物返还给原告的法定职责。 另查明，原告刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍与杨世芳提起本次行政诉讼时，重庆市南岸区国土资源管理分局与重庆市规划局南岸区分局合并为重庆市南岸区规划和自然资源局。在本案诉讼中杨世芳死亡，其子刘先波作为原告参加诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督”的规定，南岸区国土分局作为重庆市南岸区土地行政主管部门具有对该行政区域内违反土地管理法律、法规的行为进行依法处理的法定职责。南岸区国土分局在收到原告刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍与杨世芳提出的履行法定职责申请后，将履职情况以书面回复的方式告知原告。但在原告提起本次行政诉讼时南岸区国土分局与重庆市规划局南岸区分局合并为重庆市南岸区规划和自然资源局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，重庆市南岸区规划和自然资源局是本案适格被告。 本案双方当事人争议的焦点在于南岸区国土分局对路圣公司在重庆市南岸区广阳镇新六村明新组非法占用土地的行为是否履行法定职责予以查处？本案中，路圣公司虽为建设“沥青拌合楼”在重庆市南岸区广阳镇新六村明新组临时使用集体土地1.2867公顷时，经过重庆市南岸区人民政府作出的南岸府地临[2012]77号《关于重庆路圣公路工程材料有限公司临时用地的批复》予以同意，但该批复已经人民法院依法判决确认违法，且在临时用地期限届满后，仍未自行拆除临时用地上的建筑物，未依法履行土地复垦义务，未经批准继续占用农村集体土地5366平方米，路圣公司确实存在非法占用土地的违法事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款“规定，土地行政主管部门对非法占用土地行为的处罚将根据违法主体所实施非法占用的土地行为是否违反土地利用总体规划分别予以限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他实施，恢复土地原状或没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，但均可以并处罚款的处罚。本案中，南岸区国土分局经过调查核实后，于2018年11月5日作出《行政处罚决定书》(南岸国土资[处罚决定][2018]18号)中认定了路圣公司在南岸区广阳镇新六村明新村民小组非法占用土地的违法事实，并依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对路圣公司作出没收路圣公司非法占用的5366平方米农村集体土地上的修建的建筑物和其他设施，罚款人民币：53660元（伍万叁仟陆佰陆拾元整）的行政处罚。南岸区国土分局作出《行政处罚决定书》（南岸国土资[处罚决定][2018]18号）表明该局在原告刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍与杨世芳提出履行法定职责申请前已对路圣公司非法占用土地的行为，依法作出了行政处罚决定。七原告所举示证据均不足以证明南岸区国土分局在对路圣公司非法占用土地违法行为查处过程中存在推卸法定职责和法定义务，怠于履行法定职责的事实存在。而原告刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍与杨世芳在向南岸区国土分局提交《南岸区广阳镇新六村明新组村民再次要求国土局收回重庆路圣公路工程材料有限公司非法占用的土地的情况反映》中所提出要求南岸区国土分局履行依法责令路圣公司向原告交还土地、房屋，恢复原状，并对路圣公司予以罚款，如路圣公司不予履行，则依法申请法院强制执行法定职责的申请实质上是要求南岸国土分局在对路圣公司非法占用土地行为进行查处时，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条中“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的规定予以处罚。其本质是对南岸区国土分局所作出《行政处罚决定书》（南岸国土资[处罚决定][2018]18号）有异议，与南岸区国土分局对路圣公司在重庆市南岸区广阳镇新六村明新组非法占用土地行为是否履行法定职责予以查处不相关。南岸区国土分局在收到原告刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍与杨世芳提交《南岸区广阳镇新六村明新组村民再次要求国土局收回重庆路圣公路工程材料有限公司非法占用的土地的情况反映》后，在法定期限内，作出《关于要求收回重庆路圣公路工程材料有限公司非法占用土地情况的回复》，将其对路圣公司在重庆市南岸区广阳镇新六村明新组非法占用土地的查处情况告知原告刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍与杨世芳。故南岸区国土分局对路圣公司在南岸区广阳镇新六村明新村民小组非法占用土地行为已依法履行了查处的法定职责。 原告刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍与杨世芳所提“责令路圣公司将宅基地及晒坝上的建构筑物返还给原告”的诉讼请求，是基于原告刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍及杨世芳与路圣公司所签订的宅基地及房屋流转协议、补充协议提出，而此部分协议的性质均为民事合同，显然与本案所诉要求被告区规划和自然资源局履行对路圣公司非法占用土地行为查处的法定职责无关，故该诉讼请求不成立，应依法予以驳回。 综上所述，南岸区国土分局对路圣公司在南岸区广阳镇新六村明新村民小组非法占用土地行为的查处过程中依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关规定履行了法定职责，并对路圣公司依法作出《行政处罚决定书》(南岸国土资[处罚决定][2018]18号)，故七原告提出依法判令被告区规划和自然资源局履行责令重庆路圣公路工程材料有限公司向原告交还土地、恢复原状的职责，并将宅基地及晒坝上的建构筑物返还给原告的诉讼请求不成立，应依法予以驳回。被告区规划和自然资源局要求驳回七原告诉讼请求的诉讼意见成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告刘先忠、刘先波、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告刘先忠、刘先波、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。 审 判 长  冉景洪 人民陪审员  杨志芳 人民陪审员  邓金凤 二〇一九年十二月二十三日 法官 助理  王 祎 书 记 员  冉漫漫