江苏省盐城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏09行终422号 上诉人（原审原告）：吴冬青，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托诉讼代理人：游兴年，江苏东亭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：盐城市大丰生态环境局(原盐城市大丰区环境保护局)，住所地盐城市大丰区幸福西大街7号。 法定代表人：石永明，该局局长。 出庭负责人：曹嘉庚，该局副局长。 委托诉讼代理人：张志海，该局科员。 委托诉讼代理人：赵春根，江苏丰元律师事务所律师。 原审第三人：盐城市旺恒纸业有限公司(原大丰市旺恒纸业有限公司)，住所地在盐城市大丰区草庙镇川东村七组。 法定代表人：苏雪高，该公司董事长。 委托诉讼代理人：王茂荣，盐城市大丰区草庙法律服务所法律服务工作者。 上诉人吴冬青因与被上诉人盐城市大丰生态环境局（以下简称大丰生态环境局）、原审第三人盐城市旺恒纸业有限公司（以下简称旺恒公司）不履行法定职责暨行政赔偿一案，不服东台市人民法院（以下简称一审法院）于2019年6月25日作出的（2018）苏0981行初48号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年8月26日立案后，依法组成合议庭，公开进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定事实：2007年底，原告通过竞标取得位于盐城市××区川东××北、竹川引水闸旁400亩土地的租赁经营权，并与原大丰市水利国有资产经营管理办公室签订租赁经营合同，从事水产养殖经营。2010年6月，原告在鱼塘内投放鮰鱼苗种开始养殖鮰鱼，塘中另存有少量银鲫鱼种。原告称，在2011年2月底开始对鱼塘进行补水，后发现所进水源异常随即停止补水，2011年3月8日发现大批鮰鱼种在水面乱游、狂游，并出现鮰鱼死亡现象，先后多次邀请专家前来诊治，并根据专家意见全力开展救治工作，在采取大量措施后均无效果，最终塘内鮰鱼全部死亡。2011年4月，受原大丰市环境保护局委托，大丰市环境监测站对原告吴冬青鱼塘及川东港河水质进行监测，并出具（2011）环监（纠）字第（11021）号监测报告。同年5月10日，中国渔政大丰大队出具《关于吴冬青养殖塘口鱼种死亡情况的调查报告》，调查初步结论为：根据水样监测数据和水产技术人员现场检查的情况初步分析，川东港河水化学需氧量、氨氮、亚硝酸盐含量超标，不能排除其他化学污染物的存在，且与吴冬青所养殖塘口发生大面积死鱼现象在时间、地点上基本吻合。 一审法院另查明，2012年1月13日，吴冬青以盐城市丰杯精细化工有限公司、大丰市旺恒纸业有限公司、大丰市海隆化工有限公司、大丰市千采精细化工有限公司、盐城苏海制药有限公司、盐城苏海制药有限公司草庙分公司为被告，向江苏省盐城市中级人民法院提起民事诉讼，请求判令上述公司停止环境污染侵害行为，共同连带赔偿因其污染环境造成的经济损失合计1407万元。2012年12月20日，盐城市中级人民法院作出（2012）盐民初字第0013号民事判决：一、盐城市丰杯精细化工有限公司、大丰市旺恒纸业有限公司、大丰市海隆化工有限公司、大丰市千采精细化工有限公司于本判决生效之日起，立即停止环境污染侵害行为；二、盐城市丰杯精细化工有限公司、大丰市旺恒纸业有限公司、大丰市海隆化工有限公司、大丰市千采精细化工有限公司、盐城苏海制药有限公司草庙分公司于判决生效后一个月内，分别赔偿吴冬青因鮰鱼死亡产生的各项损失26万元；三、盐城苏海制药有限公司在盐城苏海制药有限公司草庙分公司赔偿责任范围内承担补充赔偿责任；四、驳回吴冬青的其他诉讼请求。后吴冬青、盐城市丰杯精细化工有限公司、大丰市旺恒纸业有限公司、大丰市海隆化工有限公司、大丰市千采精细化工有限公司、盐城苏海制药有限公司均不服一审判决，向江苏省高级人民法院提起上诉。2013年8月30日,江苏省高级人民法院作出（2013）苏民终字第0014号终审判决：一、维持江苏省盐城市中级人民法院（2012）盐民初字第0013号民事判决第一项，即：盐城市丰杯精细化工有限公司、大丰市旺恒纸业有限公司、大丰市海隆化工有限公司、大丰市千采精细化工有限公司于本判决生效之日起立即停止环境污染行为；二、维持江苏省盐城市中级人民法院（2012）盐民初字第0013号民事判决第三项，即：盐城苏海制药有限公司在盐城苏海制药有限公司草庙分公司赔偿责任范围内承担补充赔偿责任；三、维持江苏省盐城市中级人民法院（2012）盐民初字第0013号民事判决第四项，即：驳回吴冬青的其他诉讼请求；四、变更江苏省盐城市中级人民法院（2012）盐民初字第0013号民事判决第二项为：盐城市丰杯精细化工有限公司、大丰市旺恒纸业有限公司、大丰市海隆化工有限公司、大丰市千采精细化工有限公司、盐城苏海制药有限公司草庙分公司于本判决生效后一个月内，分别赔偿吴冬青因鮰鱼死亡产生的损失63.84万元。 2016年8月2日，吴冬青以大丰区环保局为被告，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.责令大丰区环保局对吴冬青于2016年3月12日提出的索赔函作出书面答复;2.由大丰区环保局承担诉讼费用。同年9月2日，吴冬青以“大丰环保局已将本人的行政赔偿一案正式立案”为由，申请撤回起诉。一审法院于同日作出（2016）苏0981行初49号行政裁定，对其撤诉申请予以准许。同年12月7日，吴冬青又以大丰区环保局为被告，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.依法确认大丰区环保局治污不力的行为违法；2.责令大丰区环保局赔偿因其不作为、乱作为给吴冬青造成的经济损失1438.4696万元；3.由大丰区环保局承担诉讼费用。同月28日，吴冬青以“需变更诉讼请求”为由，申请撤回起诉。次日，一审法院作出（2016）苏0981行初67号行政裁定，对其撤诉申请予以准许。2017年1月24日，吴冬青再以大丰区环保局为被告，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.依法撤销大丰区环保局于2016年9月8日作出的大环决字第1号《不予赔偿决定书》；2.大丰区环保局赔偿吴冬青经济损失1438.4696万元。同年7月16日，吴冬青以“需要补充提供证据”为由，申请撤回对该案的起诉。次日，一审法院作出（2017）苏0981行初6号行政裁定，对其撤诉申请予以准许。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十条第一款规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案原告的起诉不符合人民法院行政案件的受理条件：1.原告陈述其发现所承包鱼塘内鮰鱼全部死亡的事实，发生在2011年3至4月期间，在2011年3月9日至2011年3月20日之间原告多次打电话给被告，请求被告到现场处置，被告于2011年4月21日与渔政部门、环境监测站一起到达，现场联合抽取水样。据此，原告就鱼塘内鱼死亡申请被告履行保护其合法权益法定职责的时点为2011年3月，如原告认为被告未履行对苏海制药公司违法排污行为监管的职责提起行政诉讼，至迟应在2011年11月前。本案诉讼中，原告未能提交此后重新向被告提出要求履行法定职责申请的证据。其直至2016年8月2日才就被告对其鱼塘内鱼死亡未履行保护其合法权益的法定职责提起第一次行政诉讼，该起诉已超过法律规定的起诉期限。2.本案原告的诉讼请求与原告2016年11月30日向一审法院提起的行政诉讼（一审法院于2016年12月7日立案受理）事实和理由基本相同，违反了《最高人民法院关于适用的解释》第六十条第一款有关人民法院裁定准许原告撤诉后，不得以同一事实和理由重新起诉的规定。综上，原告吴冬青起诉要求确认被告盐城市大丰区环境保护局对盐城苏海制药有限公司违法排污行为未履行监管职责及在紧急情况下未履行保护原告财产权违法，并赔偿其损失的起诉超过行政诉讼规定的起诉期限，且属于撤回起诉后无正当理由再行起诉的情形。一审法院裁定:驳回原告吴冬青的起诉。案件受理费50元，于裁定生效后退还给原告吴冬青。 吴冬青上诉称，1.一审法院在案件审理过程中多次干涉上诉人的诉权，且不能按照法律规定的期限予以立案，程序严重违法。上诉人2018年5月就向一审法院提起本案诉讼。但在立案过程中，一审法院先要求上诉人按原审第三人的数量将本案一分为五，增加上诉人诉讼成本，浪费司法资源；一审法院后又对上诉人的诉讼请求进行强迫性变更，将要求被上诉人违法乱作为的诉请删除，要求上诉人按法院意思进行诉讼，缺乏法律依据。2.本案不存在超过起诉期限和多次诉讼的情形。一审法院在立案时多次刁难不予立案，上诉人出具的书面情况可以说明本案没有超过起诉期限。而且，上诉人起诉的事实和理由各不相同，一审文书中也明确了案件受理过程。如果上诉人存在重复起诉，一审法院在立案时就应当拒绝，而不可能审理至今。上诉人提供了多份证据证明被上诉人存在不作为、乱作为，被上诉人在一审中拒绝答复职权内容、拒绝出示检查巡视记录等行为，也明确其存在诸多违法行为。一审法院未进行实体审理，仅从程序上驳回上诉人的起诉，让上诉人无法接受。综上，请求二审法院撤销一审裁定，将本案提审或指定其他法院审理。 大丰生态环境局辩称，1.上诉人的起诉已经超过起诉期限，且属于重复起诉。上诉人主张的污染损害事实发生在2011年3、4月份，其于2016年12月首次以被上诉人不作为致上诉人受损为由向人民法院起诉，并要求被上诉人赔偿损失1400多万元，已经超过法律规定的起诉期限。上诉人撤回该案起诉后，又于2018年10月再次起诉要求被上诉人赔偿1200多万元，事实理由与2016年相同，仅是赔偿金额略有不同，构成重复起诉。2.上诉人无权提起本案行政赔偿诉讼。上诉人曾通过国家赔偿程序要求被上诉人对水污染死鱼事件给予赔偿，被上诉人作出不予赔偿决定书后，上诉人于2017年初起诉要求撤销该不予赔偿决定书，后又撤回了该诉讼，目前被上诉人作出的不予赔偿决定书依法生效。根据《国家赔偿法》第九条规定，上诉人已经选择国家赔偿程序申请赔偿，其不能再在行政诉讼程序中提出赔偿请求，人民法院依法对上诉人提出的赔偿请求也不应予以受理。3.上诉人要求撤销一审裁定无事实和法律依据。一审裁定驳回上诉人起诉依据的事实主要是上诉人的起诉超过起诉期限，以及撤诉后又以同一事实理由再行起诉。上诉人认为其未超过诉讼时效，不构成重复起诉，仅提出观点而未提供事实依据和法律依据，其所陈述的立案经过及负债情况等内容均非本案法律事实，不能成为否定一审裁定的事实根据。综上，一审法院裁定适用法律正确，请求依法维持；上诉人的请求不能成立，请求依法驳回。 旺恒公司述称，我公司同意大丰生态环境局的答辩意见。一审裁定认定事实清楚，适用法律准确，请求二审法院依法维持。 本案二审期间，各方当事人均未提出新的事实、证据。 本院经审理，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据当事人的陈述意见，本案二审的争议焦点归纳为：一、吴冬青的起诉是否在法定起诉期限内；二、吴冬青撤回起诉后能否再次起诉。现分述如下： 一、关于吴冬青的起诉是否在法定起诉期限内的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，裁定驳回起诉。原《最高人民法院关于执行若干问题的解释>第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。 本案中，上诉人吴冬青起诉要求确认被上诉人不履行监管职责以及在紧急情况下不履行保护吴冬青财产权益环保局两个不作为行为违法，并赔偿各项总损失1222.354万元。1.关于不履行监管职责的问题，被上诉人依法履职的期限为两个月，上诉人吴冬青诉称其在2011年3月电话申请被上诉人履职，则其在同年5月就应当知晓被上诉人存在不履行监管职责的不作为行为。2.关于不履行紧急情况下保护财产的问题。上诉人吴冬青诉称在被上诉人2011年4月进行水质监测时，其承包鱼塘内鮰鱼全部死亡的损害事实业已发生，则其在2011年4月就已知晓被上诉人存在未在紧急情况下保护公民财产权益的不作为行为。故，上诉人吴冬青至迟在2011年5月就已知晓被上诉人存在其诉称的不作为行为，后于2016年8月2日第一次提起履行法定职责的行政诉讼，已经超过了法定的起诉期限。3.关于行政赔偿请求的问题。上诉人吴冬青在本案行政诉讼中一并提起了行政赔偿请求，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行”的规定，亦超过了法定起诉期限。而且，吴冬青曾起诉要求撤销大丰区环保局于2016年9月8日作出的大环决字第1号《不予赔偿决定书》，后又申请撤回起诉。现其再次起诉要求被上诉人赔偿各项损失1222.354万元，亦不符合法律规定。 上诉人吴冬青提出，提起本案需以生效民事判决为前提，其并未超过行政起诉期限。本院认为，两年起诉期限的起算点是从知道行政行为内容时开始，而非是知道或应当知道行政行为违法之时。上诉人主张的两项不作为行为及其损害后果早已发生，其在损害事实发生后或法定履职期限到期后，就可以提起本案行政诉讼，而无需以民事诉讼的裁判结果为依据。而且，原审第三人系排污企业，民事诉讼只能对该企业是否应当承担环境侵权责任进行裁判，无权对其是否存在超标排放污染物的违法行为作出认定和处罚。上诉人的该上诉理由不能成立，不符合行政诉讼法第四十八条规定的情形，依法不予支持。 二、关于吴冬青撤诉后能否再次起诉的问题 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（七）项规定，撤回起诉后无正当理由再行起诉，已经立案的，裁定驳回起诉。本案中，上诉人曾于2016年11月30日以大丰环保局为被告，向一审法院提起的行政诉讼，相关诉讼请求及事实理由与本案基本一致，随后又以需要变更诉讼请求为由撤回起诉。在吴冬青未能提供相关证据证实其再行起诉存在正当理由的情况下，一审法院裁定驳回其起诉并无不当。 综上所述，上诉人吴冬青的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法予以驳回；一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  虞忠和 审判员  时 云 审判员  周 和 二〇一九年十二月十六日 书记员  陶 颖 附录法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。 公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。 第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。 公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发〔1997〕10号） 第二十三条公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。 行政案件的原告可以在提起行政诉讼后至人民法院一审庭审结束前，提出行政赔偿请求。 3.《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）（2018年2月8日废止） 第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。 公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。