甘肃省合作市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）甘3001行初6号 原告：杨某一，男，藏族，现住甘肃省卓尼县。 委托诉讼代理人：刘振，兰州黄河律师事务所律师。 原告：梁某某，女，藏族，甘肃省卓尼县。 委托诉讼代理人：刘振，兰州黄河律师事务所律师。 被告：卓尼县自然资源局，住所地甘肃省甘南藏族自治州卓尼县洮砚街洮砚广场。 负责人：马金诚，该局局长。 行政机关出庭人：宁宏荣（以负责人身份出庭），系该局不动产登记中心主任。 委托诉讼代理人：缑喜兴，甘肃中天律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨国平，北京市盈科（兰州）律师事务所律师。 第三人：杨某二，男，藏族，现住甘肃省甘南藏族自治州卓尼县。 委托诉讼代理人：牛力，甘肃雪之羚律师事务所律师。 第三人：杨某某某，男，藏族,现住甘肃省卓尼县。 委托诉讼代理人：牛力，甘肃雪之羚律师事务所律师。 原告杨某一、梁某某诉被告卓尼县自然资源局、第三人杨某二、杨某某某行政撤销一案，本院于2019年10月12日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告杨某一委托诉讼代理人刘振、原告梁某某、被告卓尼县自然资源局不动产登记中心主任宁宏荣、委托诉讼代理人缑喜兴、杨国平、第三人杨某二委托诉讼代理人牛力、第三人杨某某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨某一、梁某某向本院提出诉讼请求：依法判令撤销卓木集用（2016）第54号集体土地使用证、卓木集用（2016）第55号集体土地使用证。事实与理由：二原告系卓尼县木耳镇寺古多村奤尼沟村村民，2013年1月10日，卓尼县人民政府作出卓政国土发(2013)1号卓尼县人民政府土地征拨文件，同意以划拨方式供给木耳镇等四个乡镇七户农牧民宅基地。文件规定奤尼沟村未利用地0.3亩划拨给原告，原告在该土地上开工建设并占用、使用至今。2017年9月22日，木耳镇寺古多村奤尼沟自然村与原告订立了编号为：6230221012080300211号《农村土地(耕地)承包合同(家庭承包方式)》，承包期限30年，自1996年1月至2025年12月31日，承包土地的用途为农业生产，2018年1月6日，卓尼县人民政府颁发甘(2017)卓尼县农村土地承包经营权第002300号证书予以确认。2018年下半年，上述土地被国家建设征用，在摸底调查时发现，被告于2016年5月17日，为第三人杨某二办理了卓木集用(2016)第54号集体土地使用证、为第三人杨某某某办理了卓木集用(2016)第55号集体土地使用证。将原告拥有合法权利的家庭承包土地批准划拨用为第三人宅基地。但该土地无合法转移依据，多次找相关部门申诉，无果之下，于2019年8月向甘南藏族自治州自然资源局提起行政复议，甘南藏族自治州自然资源局于2019年8月30日做出了州自然资源复字[2019]3号行政复议不予受理决定书。被告的行政行为，违背国家法律，亦严重损害了原告及村集体利益，故诉至法院，请予依法纠正。 被告卓尼县自然资源局辩称，一、原告诉求不符合法定受理条件，应当予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第四项、《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第五项的规定，本案原告认为行政机关的行政行为侵犯了其已经取得的土地权属，诉求确认被告的行为违法并撤销土地使用证的案件属于自然资源所有权或者使用权权属争议的案件，对该类案件被告应当先进行行政复议，对复议结果不服的再向人民法院提起诉讼。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定，本案被告所称的土地使用权权属无论是登记造册或是批准确认程序，都是由县政府行使法定职权，故原告应当先向卓尼县政府的上一级政府申请行政复议，对复议结果不服时才可提起行政诉讼。因此，本案原告没有按照法定复议程序向复议机关申请行政复议，直接起诉被告的情形不符合法定受理条件，应当予以驳回。二、原告所诉与本案事实不符，不具有诉讼主体资格。原告对案涉土地不享有土地权利，其诉称被告侵犯其利益没有事实依据。原告提出根据卓尼县政府下发的《卓尼县人民政府关于同意以划拨方式供给木耳镇等四个乡镇七户农牧民宅基地的批复》（卓政国土发[2013]1号）文件，认为其对土地享有权利的观点是错误的。该份文件只是原则性的同意木耳镇等镇政府对以划拨方式供给农牧民宅基地的请示，并未对土地具体四至进行明确，即未对原告进行土地权属终局性的确立。文件第二条明确规定了土地权属确立需要办理建设用地审批手续和集体土地使用证，原告未按规定办理手续也未获得土地使用证，故对土地不享有使用权，因此原告诉称事项与事实不符，其与案涉土地没有利害关系，不具有《行政诉讼法》规定的主体诉讼资格。三、被告不具有所诉称的行政职权，不是本案被告适格主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定和（原国土资源部颁布）《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定，土地的所有权和使用权由县级以上人民政府确定。本案中对土地进行登记造册、确认土地使用权的行政权是由县政府行使，被告的职权是对土地证书和资料进行管理，对案涉土地权属不具有行政职权效力，因此，原告起诉被告主体不适格。综上，原告对被告的起诉没有事实和法律依据，应当依法予以驳回。 第三人杨某二、杨某某某述称，一、第三人完全同意卓尼县自然资源局行政答辩状的答辩意见。起诉请求撤销的集体土地使用权证是由卓尼县人民政府向第三人颁发的，作出行政行为的机关是卓尼县人民政府而不是卓尼县自然资源局（原国土资源局），本案被告的诉讼主体资格错误。二、卓尼县人民政府向第三人颁发的卓木集用（2016）第54号、第55号集体土地使用权证所确认的土地，是原告取得土地使用权后通过与第三人杨某二签订《土地转让协议》后，原告转让给第三人的。第三人杨某二系卓尼县柳林镇唐尕川小区保障性住房工程占用土地上的常住户，县政府为修建该小区将该区域住户拆迁之后，征收了本人的宅基地，虽然达成了拆迁补偿协议，但是县政府为了照顾拆迁户的利益，承诺可以在其他区域拥有宅基。2013年1月10日，卓尼县人民政府下发卓政国土[2013]1号《卓尼县人民政府关于同意以划拨方式供给木耳镇等四个乡镇七户农牧民宅基地的批复》，该文件同意将木耳镇奤尼沟未利用地0.3目划拨给杨某一。2013年12月2日，为了给家里老人创造有自由活动空间的院落，习惯于平房居住，杨某二在当时政府有特殊优惠政策的前提下，经中间人蔡永和(现为奤尼沟村小队长)、方永乐、何亚崎等人参与下，与杨某一达成土地转让协议，将杨某一名下位于木耳镇奤尼沟村的1.5亩土地的土地使用权，以23万元的价格转让给杨某二，为了与临近土地成为一体，便于管理和合理利用，又以2万元的价格将与杨某一相邻的杨加草(奋尼沟村村民杨某一亲哥哥，现为该村村干部)名下的0.5亩土地一同转让给杨某二。为今后减少不必要的争执，杨某二分别与杨某一、杨加草签订了书面的《土地转让协议》，杨某二将自名下的一辆甘AEK150号本田雅阁牌轿车作价15万元折抵为土地转让款(见2014年1月10日签订的《车辆买卖合同》、卓尼县公证处[2015]卓公证字第149号《公证书》)，其余部分在结算完互相之间的往来账款之后，剩余部分全部以现金方式付清。上述款项全部付清之后，杨某一提供自己和妻子等人的相关证件，前往卓尼县国土资源局表示同意将转让的土地登记在第三人杨某二和杨某某某(杨某二哥哥)名下。卓尼县国土资源局在调查了土地的来源，审查了第三人杨某二与杨某一签订的《土地转让协议》等材料之后，根据法定的程序上报县政府批准，由卓尼县人民政府于2016年5月17日为杨某二和杨某某某办理了卓木集用(2016)第54号《集体土地使用证》和卓木集用(2016)第55号《集体土地使用证》。综上所述，原告在起诉中隐瞒了与第三人杨某二签订转让协议的事实，其诉称“该土地无合法转移依据”，是隐瞒事实真相。卓尼县人民政府向第三人颁发的卓木集用（2016）第54号、第55号集体土地使用权证认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。三、就原告的起诉而言，早已超过《行政诉讼法》所规定的诉讼时效。与第三人杨某二签订土地使用权转让协议是2013年12月2日。2016年5月第三人向当时的卓尼县国土资源局申请办理土地登记时，向国土资源局提交了与原告签订的《土地转让协议》，工作人员对《土地转让协议》的真实性进行了调查核实。此时，原告就已经知道国土资源行政管理部门要将其转让的土地确权给第三人，并由县人民政府向第三人颁发《集体土地使用证》，而没有提出任何异议。在其后长达三年多的时间中，也没有提出行政复议或提起诉讼。而只是在2019年年初得知已转让的土地被国家征用，政府相关部门要向第三人支付补偿款时，出于企图获取补偿款的目的而出尔反尔，隐瞒事实真相，向有关部门提出无理要求。后于2019年8月向甘南州自然资源局申请行政复议，2019年9月向法院提前行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条、四十五条、四十六条的规定，无论是的行政复议还是向人民法院起诉，都已经超过了法定的行政复议期限和诉讼时效。综上所述，请求法院依法作出公正判决，驳回原告的诉讼请求。 原告向本院提交的证据： 1、原告身份证复印件。 2、行政复议不予受理决定书。 3、《卓尼县人民政府关于同意以划拨方式供给木耳镇等四个乡镇七户农牧民宅基地的批复》。 4、农村土地（耕地）承包合同。 5、甘（2017）卓尼县农村土地承包经营权第002300号承包经营权证。 6、卓木集用（2016）第54号集体土地使用证。 7、卓木集用（2016）第55号集体土地使用证。 8、木耳镇人民调解委员会调解记录。 被告向本院提交的证据： 1、《卓尼县人民政府关于同意以划拨方式供给木耳镇等四个乡镇七户农牧民宅基地的批复》（卓政国土发【2013】1号）。 2、《土地转让协议》（杨某一与杨某二签订）。 3、《木耳镇人民政府关于上报木耳镇农牧民宅基地情况的报告》（木政字【2015】132号）。 4、《甘南藏族自治州人民政府关于卓尼县2015年度农用地转为集体建设用地的批复》（州政国土发【2015】61号）。 5、《申请》（杨某二）。 6、第三人杨某二的身份及户籍信息资料。 7、《卓尼县木耳镇牧民住宅建设用地审批表》（杨某二）。 8、《土地登记申请书》（杨某二）。 9、《土地归户卡》（杨某二）。 10、《地籍调查表》（杨某二）。 11、《卓尼县国土资源局土地使用证审批表》（杨某二）。 12、《中华人民共和国集体土地使用证》（卓木集用（2016）第54号）。 13、《木耳镇人民政府关于上报木耳镇农牧民宅基地情况的报告》（木政字【2015】132号）。 14、《甘南藏族自治州人民政府关于卓尼县2015年度农用地转为集体建设用地的批复》（州政国土发【2015】61号）。 15、《申请》（杨某某某）。 16、第三人杨某某某的身份及户籍信息资料。 17、《卓尼县木耳镇牧民住宅建设用地审批表》（杨某某某）。18、《土地登记申请书》（杨某某某）。 19、《土地归户卡》（杨某某某）。 20、《土地登记卡》（杨某某某）。 21、《地籍调查表》（杨某某某）。 22、《卓尼县国土资源局土地使用证审批表》（杨某某某）。 23、《中华人民共和国集体土地使用证》（卓木集用（2016）第55号） 第三人杨某二、杨某某某向本院提交的证据： 1、身份证复印件2份。 2、杨某二、杨某某某土地使用权证2份。 3、土地转让协议2份。 4、车辆买卖协议1份、公证书1份。 经庭审质证，原告对被告提供的证据质证意见为：对被告提交的证据1的合法性予以认可，对证据2、3、5、7、9、10、11、12、13、15、17、19、20、21、22、23的合法性不予认可，证据4、14的关联性不予认可，对证据8、18的真实性、合法性不予认可，对证据6、16的真实性、合法性无异议。第三人对被告提供的证据无异议。被告对原告提供的证据质证意见为：对证据1、4、5、6、7的真实性无异议，证据2的关联性不予认可，证据3、8的证明目的不予认可。第三人质证意见同被告一致，对证据8的真实性不予认可。原告对第三人提交的证据质证意见为：对证据1的真实性予以认可，对证据2、3的合法性不予认可，对证4的真实性、关联性不予认可。被告对第三人提交的证据质证意见为：对证据1、2的真实性予以认可，对证据3、4的真实性不予认可。 本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据的真实性本院予以认可。被告提交的证据的真实性予以认可。对第三人提交的证据1、2的真实性予以认可，对证3的合法性不予认可，对证据4的关联性不予认可。 经审理查明，2013年1月10日，卓尼县人民政府作出卓政国土发(2013)1号卓尼县人民政府土地征拨文件，该文件是关于同意以划拨方式供给木耳镇等四个乡镇七户农牧民宅基地的批复，规定奤尼沟村未利用地0.3亩划拨给本案原告杨某一。2013年12月2日，原告杨某一与第三人杨某二签订了土地转让协议，原告杨某一将位于木耳镇奤尼沟村1.5亩土地使用权转让于第三人杨某二。2016年5月17日，第三人杨某二取得了卓木集用（2016）第54号集体土地使用权证，杨某某某取得了卓木集用（2016）第55号集体土地使用权证。2017年9月22日，木耳镇寺古多村奤尼沟自然村与原告订立了编号为：6230221012080300211号《农村土地(耕地)承包合同(家庭承包方式)》，承包期限30年，自1996年1月至2025年12月31日，承包土地的用途为农业生产。2018年1月6日，卓尼县人民政府颁发甘(2017)卓尼县农村土地承包经营权第002300号证书予以确认。2018年下半年，因卓木集用（2016）第54号、55号土地被国家征用，原告以与第三人杨某二签订的土地转让协议无效，自己拥有上述土地的承包经营权，不应划拨用作第三人宅基地为由，诉至本院，要求撤销（2016）第54号、55号土地使用权证。 本院认为，依据现行的《中华人民共和国土地管理法》(2004修正）第十三条规定，“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”原告杨某一认为土地权属存在争议的应当依据现行的《中华人民共和国土地管理法》(2004修正）第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”规定，由乡级或县级人民政府先行处理。截止本案起诉，原告仅提交了卓尼县木耳镇人民调解委员会的调解证明，且该证明中无第三人杨某某某的签字。本院认为，关于原告与第三人就涉案土地的权属争议应当先由卓尼县木耳镇人民政府或者卓尼县人民政府进行处理，对政府处理不服的再向人民法院起诉，故原告的诉讼请求本院不予支持。 综上所述，依据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第十六条规定，判决如下： 驳回原告杨某一、梁某某的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨某一、梁某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按双方当事人人数提供副本，上诉于甘南藏族自治州中级人民法院。 审 判 长 马 国 尔 审 判 员 高华尔贡 人民陪审员 杨  贞 二〇一九年十二月十七日 书 记 员 唐 代 红