海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼96行初135号 原告张某，女，1933年11月27日出生，汉族，现住海南省文昌市。 委托代理人李某，海南法立信律师事务所律师。 委托代理人彭某，海南法立信律师事务所律师。 被告文昌市人民政府，住所地：海南省文昌市清澜新区市政府大院。 法定代表人王某，市长。 委托代理人邵某，文昌市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人伍某，海南外经律师事务所律师。 原告张某请求确认被告文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）收回国有土地行为违法一案，于2019年7月24日向本院提起诉讼，本院于2019年7月29日立案后，于2019年7月30日向被告文昌市政府送达了起诉状及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月21日公开开庭审理了本案。原告张某的委托代理人李某，被告文昌市政府的委托代理人邵某、伍某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：2015年5月18日，经海南省人民政府批复同意，由被告文昌市政府负责包含涉案张某名下150平方米土地在内的土地征收征用工作。 原告张某诉称，2000年9月25日，原告通过出让方式取得位于文昌市××镇的一块国有土地使用权，用途为住宅用地，面积为150平方米，文昌市土地管理局向其颁发了文国用（2000）字第W2200555号《国有土地使用证》（以下简称555号土地证）。 2014年底，中交第二航务工程局有限公司（以下简称中交二航局）开始动工建设铺前大桥，中交二航局在未取得原告同意的情况下便强行占用了原告150平方米国有土地，用以建设钢结构加工厂。原告多次找到中交二航局，要求其返还土地并赔偿经济损失，均未果。 原告于2018年4月12日起诉至文昌市人民法院，要求中交二航局返还土地并赔偿经济损失。诉讼过程中，中交二航局称涉案土地已经被文昌市政府征收作为铺前大桥红线永久用地，中交二航局仅负责土地建设，征收责任由文昌市政府负责。文昌市人民法院认为该案系征地补偿纠纷，征地手续由文昌市政府负责，与中交二航局没有直接法律关系，该案被告主体不适格，故裁定驳回起诉。2018年9月11日，原告向海南省第一中级人民法院提起上诉，2018年9月27日，海南省第一中级人民法院以相同的理由裁定驳回原告上诉，维持原裁定。 2018年11月16日，原告向文昌市政府提交申请书，要求文昌市政府对涉案土地进行赔偿。文昌市政府将该申请转到文昌市信访局处理，信访局将该案转到文昌市铺前镇人民政府（以下简称铺前镇政府）处理。2019年1月10日，铺前镇政府作出答复，称涉案土地已经过评估，评估价为177232元，由于该款项无人受领而暂存放于文昌市国土资源局账户中。最终驳回了原告的赔偿请求。 原告认为，被告作为征收主体，应依法履行征地补偿手续。被告在未进行征收公告、未与原告共同选定评估机构、未告知原告评估结果、未与原告签订征地补偿协议、未向原告支付土地补偿款的情形下，便强行征收原告名下土地的行为属于行政违法。为此，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，请求：确认被告在未完成征地补偿程序便征用原告张某名下的位于文昌市××镇平方米国有土地[证号：文国用（2000）字第W2200555号]的行为违法。 原告张某向本院提交了以下证据：证据1.555号土地证，证明张某于2000年9月25日以出让方式取得铺前镇北山村150平方米国有土地使用权的事实。证据2.《诉求》，证明原告的儿子林锋向文昌市铺前镇政府要求其处理涉案土地被占用、房屋及附属设施被拆迁的事实，包括涉案的150平方米土地。证据3.《证明》，证明中交二航局认可其占用原告土地并证明该土地未依法办理征收相关手续的事实。证据4.（2018）琼9005民初1168号《民事裁定书》，证明文昌市人民法院以被告不适格为由驳回原告对中交二航局的诉求，原告方知该土地被征收的事实。证据5.（2018）琼96民终1357号《民事裁定书》，证明海南省第一中级人民法院驳回原告上诉，维持原裁定的事实。证据6.琼府办[2015]85号《海南省人民政府办公厅关于印发海南铺前大桥工程征收征用土地工作方案的通知》；证据7.《海南铺前大桥工程征地拆迁协议书》。证据6-7共同证明原告诉请的150平方米国有土地被文昌市政府永久性征收的事实。证据8.《申请书》，证明原告的儿子林锋于2018年10月23日向文昌市政府申请对涉案土地进行征地补偿的事实。证据9.《文昌市铺前镇人民政府关于林锋信访事项答复意见书》，证明2019年1月10日，铺前镇政府就原告的儿子林锋提出要求对涉案土地征地补偿事宜进行答复，对原告所提出的涉案土地征收补偿要求不予支持。 被告文昌市政府辩称，针对涉案土地实施的征收行为没有侵犯原告的合法权益，原告主张涉案土地征收行为违法的理由不成立，依法应当驳回原告诉讼请求。涉案555号土地证登记的土地坐落于文昌市××镇，土地面积均为150平方米。2000年9月，被告向张某颁发了555号土地证，将涉案土地使用权登记在张某名下。2015年对铺前大桥项目用地进行征收时，在对涉案土地的使用情况进行现场调查时，涉案土地为空地，地上无任何附着物，张某取得涉案土地使用权后并没有利用土地。铺前大桥是连接文昌、海口两市的跨海大桥。2012年4月28日，国家发改委批准同意建设铺前大桥。2015年5月18日，海南省政府同意铺前大桥工程征收征用土地方案，本次征收工作由省政府统一组织协调，被告负责文昌市境内征地工作的具体实施。2015年7月6日，被告批复同意铺前大桥工程项目征地搬迁补偿安置方案，本次征收中对个人使用的国有土地采取协议作价补偿收回方式。铺前大桥文昌境内长度（包括改移道路）约3.094公里，陆地征地面积约184.17亩，海域征地面积约57.53亩。涉案150平方米土地坐落在铺前大桥项目界线范围内，应当按照铺前大桥工程项目征地搬迁补偿安置方案将涉案土地使用权协议作价补偿收回。 在铺前大桥工程项目征地过程中，铺前镇政府多次组织工作人员与林锋户协商收回涉案土地使用权，但因补偿数额有争议而无法协商一致，目前尚未与林锋户签订收地补偿协议书。涉案土地的征收工作没有停止，铺前镇政府仍在与林锋户商谈收地事宜。如协商不成，可以依据土地管理法第五十八条规定收回涉案土地使用权，同时对原告给予合理的补偿。为了保证铺前大桥建设施工，在林锋户的配合下，涉案土地（空地）已交给大桥施工单位使用，针对涉案土地实施的征收行为没有侵犯原告的合法权益。综上，铺前大桥项目系关系社会公共利益的基础设施项目，涉案土地使用权依法应当被收回。涉案土地交付给大桥项目使用是在林锋户的配合下进行的，在土地征收过程中没有任何违法行为，原告主张涉案征地行为违法没有依据。请求人民法院查明案件事实，依法驳回原告的诉讼请求。 被告文昌市政府于2019年8月14日向本院提交了以下证据：证据1.琼府办[2015]85号《海南省人民政府办公厅关于印发海南铺前大桥工程征收征用土地工作方案的通知》（节选）；证据2.《协议书》，证据1-2共同证明海南铺前大桥文昌境内长度（包括改移道路）3.094公里，陆地征地面积184.17亩，海域征地面积57.53亩。2015年5月18日，海南省政府同意铺前大桥工程征收征用土地方案。本次征收工作由海南省政府统一组织协调，被告负责文昌市境内征地工作的具体实施。证据3.文府函[2015]474号《关于同意铺前大桥工程项目（文昌段）征地搬迁补偿安置工作方案的批复》（节选），证明2015年7月6日，被告批复同意铺前大桥工程项目征地搬迁补偿安置方案，本次征收中对个人使用的国有土地采取协议作价补偿收回方式。证据4.琼国土函[2015]1046号《关于批复铺前大桥项目（Wn2015-8号地块）农用地转用和土地征收手续的函》，证明2015年8月13日，海南省国土资源厅批复同意铺前大桥（文昌段）土地征收的农用地征收等相关方案，包括涉案土地在内的土地应当征收为铺前大桥项目用地。证据5.文土环资征告字[2015]36号征收土地告知书及附图；证据6.关于征收土地方案的公告。证据5-6证明2015年6月9日及2015年10月20日，文昌市国土局分别将铺前大桥项目土地征收的相关情况进行公告。证据7.《土地登记发证审批表》；证据8.北山村征用范围23.98亩（图）。证据7-8共同证明涉案150平方米土地使用权登记在原告名下，坐落在铺前大桥界线范围内，应当按照铺前大桥工程项目征地搬迁补偿安置方案将涉案土地协议作价补偿收回。证据9.公文呈批表、申请书（林锋等4人）；证据10.铺前信访报字[2019]2号《关于林锋信访事项答复意见书》；证据11.文铺府函[2019]12号《关于林锋国有土地回收的情况说明》。证据9-11证明在铺前大桥工程项目征地过程中，铺前镇政府多次组织工作人员与林锋户协商收回涉案土地使用权，但因补偿方式及补偿标准有争议而无法协商一致，目前尚未与张某签订收地补偿协议书。 本院对双方当事人提交证据作如下认证：一、对原告提交的证据的认证。证据1内容真实，来源合法，本院予以确认，可证明涉案土地使用权登记在原告名下。证据2为林锋单方制作的材料，没有被告相关部门签收记录，本院不予采纳。证据3中交二航局证明林锋系600平方米宅基地的权属人，与该600平方米土地权属登记情况不一致，本院不予采纳。证据4、5内容真实、来源合法且与本案有关联，可证明原告就涉案土地曾向法院提起民事诉讼。证据6、7内容真实、来源合法，且与本案有关联，可证明被告收回涉案土地的情况。证据8、9内容真实、来源合法且与本案有关联，可证明原告向被告提交补偿申请，被告就该申请事项转由铺前镇政府进行答复，铺前镇政府答复不予赔偿的事实。二、对被告文昌市政府提交的11份证据的认证。证据1、2、9、10在原告的证据里已作出认定，不再赘述。证据3-6内容真实、来源合法，且与本案有关联，可证明被告收回涉案土地所履行的程序。证据7-8内容真实、来源合法，且与本案有关联，可证明涉案土地使用权属于原告享有且在被告收回国有土地范围内。证据11内容真实、来源合法且与本案有关联，可证明涉案土地补偿协商事宜。 经审理查明，2012年4月28日，国家发改委批准同意建设铺前大桥。2015年5月18日，海南省政府同意铺前大桥工程征收征用土地方案，征收工作由省政府统一组织协调，被告负责文昌市境内征地工作的具体实施。2015年7月6日，被告批复同意铺前大桥工程项目征地搬迁补偿安置方案，征收中对个人使用的国有土地采取协议作价补偿收回方式。涉案150平方米土地坐落在铺前大桥项目界线范围内。在铺前大桥工程项目征地过程中，铺前镇政府多次组织工作人员与林锋户协商收回涉案土地使用权，但因补偿方式有争议而无法协商一致，目前尚未与原告签订收地补偿协议书。为了保证铺前大桥建设施工，涉案土地已交给大桥施工单位使用。原告认为铺前大桥已经建设完毕，被告在未完成征地补偿程序的情况下，征用其名下的土地行为违法，遂向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，本案争议的焦点是：被告收回涉案150平方米土地使用权的行为是否合法。本案属于为公共利益即修建铺前大桥而收回国有土地引发的行政案件。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，为公共利益需要使用土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。被告在未与原告签订有偿收回国有土地协议，也未向原告给予土地补偿的情况下，直接收回原告享有使用权的土地，违反法定程序，应予撤销。鉴于涉案土地系用于铺前大桥建设，如撤销被告的收回国有土地使用权行为，会给社会公共利益造成重大损害，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，应确认被告的收回行为违法，原告的诉讼请求及理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告文昌市人民政府收回张某名下的位于文昌市××镇平方米国有土地[证号：文国用（2000）字第W2200555号]的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告文昌市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长 姜国强 审 判 员 冯 花 审 判 员 蔡 莹 二〇一九年十二月二十五日 法官助理 符月玲 书 记 员 王迪缘 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。