河南省潢川县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1526行初65号原告固始县广粮米业有限公司。住所地河南省固始县张广庙镇工业园。法定代表人李泽伟，男，1988年2月21日出生，汉族，住河南省固始县，该公司总经理。委托代理人董华强，男，河南蓼阳律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告固始县市场监督管理局（原固始县工商行政管理局）。住所地固始县城关蓼北路西段。法定代表人沈文明，男，该局局长。委托代理人周永，男，该局法制股股长，代理权限为特别授权。委托代理人曾维晶，女，河南蓼阳律师事务所律师，代理权限为一般代理。被告固始县人民政府。住所地固始县**大道66号。法定代表人王治学，男，固始县县长。委托代理人**，男，固始县政府办公室工作人员，代理权限为特别授权。原告固始县广粮米业有限公司诉被告固始县市场监督管理局、固始县人民政府不服行政处罚及行政复议一案，原告固始县广粮米业有限公司认为被告固始县市场监督管理局作出的行政处罚及县政府复议维持决定行为损害了其合法权益为由，向固始县人民法院提起诉讼；信阳市中级人民法院将该案指定本院审理。本院于2019年9月9日受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告的委托代理人董华强、被告固始县市场监督管理局委托代理人周永、曾维晶、被告固始县人民政府委托代理人**均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告固始县广粮米业有限公司诉称，2017年12月27日，原告知悉，被告固始县工商行政管理局于2017年11月27日，作出了固工商案处字［2017］第333号行政处罚决定书，对原告给予罚款20,000.00元人民币的行政处罚的具体行政行为。原告认为该处罚所认定事实错误，程序违法，依法应予撤销。原告于2018年1月6日向固始县人民政府提出行政复议申请，固始县人民政府收到复议申请后于半年后的2018年6月29日作出行政复议决定书，被告固始县人民政府复议程序违法，为此，原告提起诉讼。具体理由如下：第1该案具体行政行为所依据的事实错误。原告使用的大米袋包装只是按照《中华人民共和国产品质量法》规定的包装要求，进行包装并在产品包装上对产品的特点等予以说明，不违反《广告法》第十一条第二款：“广告使用数据、统计资料、调查结果、文摘、引用语等引证内容的，应当真实、准确，并表明出处。引证内容有适用范围和有效期限的，应当明确表示。”从工商行政管理局查处的大米袋包装来看，对产品的特点等予以说明，不属于“广告引证内容”，没有违反《广告法》第十一条第二款情形，更符合《中华人民共和国产品质量法》第二十七条规定的包装要求，包装袋上的产品说明，应当真实、准确。原告在向固始县工商行政管理局陈述、申辩时，表明原告没有行政违法的动机和故意，且不属于《广告法》规定的主体资格，固始县工商行政管理局认定事实错误。原告认为使用大米袋包装上产品特点的介绍说明，是原告对该大米品种多年经营中的总结，而不是文摘或引用语，没有出处，每种产品都有自己的特点，每个人对产品的特点总结也都不尽相同，因此，这些文字是对产品特点的总结及说明，不属于“广告引证内容”，不需标明出处，产品特点也没有出处，也不是法律所强制性要求的。第1被告固始县工商管理局作出该案具体行政行为的程序错误。其在没有听取原告陈述、申辩自己的无违法事实时，直接要求申请人罚款数额的陈述、申辩，在作出行政处罚决定时，剥夺原告对违法事实的陈述、申辩的权利，程序严重违法。三、被告固始县工商管理局作出罚款的数额过高，根据法律规定，违法行为与危害后果应该相统一，原告没有造成任何危害后果。应该给予警告或者伍仟元以下罚款。综上所述，原告认为诉争行政处罚决定没有事实及法律依据；县人民政府复议程序违法，特诉至法院请求判令：1、撤销固始县工商行政管理局作出的固工商案处字［2017］第333号处罚决定；2、撤销固始县人民政府作出的固政复决［2018］1号行政复议决定书；3、由被告承担本案的诉讼费用和其他费用。原告在庭审中未向本院提交证据。被告固始县市场监督管理局辩称：第1被告做出的固工商案处字［2017］第333号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。广粮米业在其生产的“猫牙王”牌大米包装袋上使用标有“大米性平味甘，具有补中益气、健脾养胃、益精强志、和五脏、通血、聪耳明目、止烦、止渴、止泻的功效，被誉为粮中珍品”等文字介绍，该文字与标签分开使用。上述广粮米业对于大米的性能介绍，已经超出了正常人的了解范围，而此段文字出自于360百度百科大米的简介中，但是这句话的前提是“中医认为”，并非广粮米业自己对于产品特点的介绍说明。广粮米业使用该段文字主要是为了宣传推销商品，应当认定为广告引证内容，且广粮米业并未表明该段文字的出处，其行为违反《广告法》第十一条第二款，广告使用数据、统计资料、调查结果、文摘、引用语等引证内容的，应当真实、准确，并表明出处。为此被告依据该条款对广粮米业进行处罚认定事实清楚，证据确凿。第1被告对广粮米业作出行政处罚的程序合法，内容适当。1、广粮米业属于《广告法》规定的主体资格。《广告法》第二条规定，在中华人民共和国境内，商品经营者或者服务提供者通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者服务的商业广告活动，适用本法。广粮米业为了推销生产的大米，委托他人设计、制作、发布广告，属于《广告法》规定的广告主。所以广粮米业属于适格的处罚主体。2、2017年10月28日，广粮米业向被告提出听证申请。被告在法定时间内确定听证日期并通知广粮米业。2017年11月9日，被告组织召开听证会，广粮米业委托董华强与李祖海二人参与听证并提交书面的意见书，代理律师在听证时概括了意见书的内容，且从听证笔录完全可以显示整个听证内容，广粮米业在笔录上签字认可，所以被告的听证程序完全合法有效。3、《广告法》第五十九条第二款规定，广告引证内容违反本法第十一条规定的，对广告主处十万元以下的罚款。广粮米业适用印有该广告语的包装袋长期出售大米，违法行为具有长期性，所以被告对其处罚两万元有法可依，且处罚数额适当。综上，被告对广粮米业的处罚认定事实清楚，程序合法，处罚适当，请求贵院对该处罚决定予以判决维持。被告固始县市场监督管理局庭审中举出如下证据：第一组证据正卷：1、立案审批表；2、行政处罚决定书、询问通知书、责令整改通知书、行政处罚告知书；3、行政处罚听证告知书、对当事人制法的其他法律文书；4、送达回证、听证笔录、现场笔录、询问调查笔录、其他证据材料、财务处理单据、其他有关材料。第二组证据副卷：1、案件来源登记表；2、案源其他材料；3、案件调查终结报告；4行政处罚案件有关事项审批表；5、行政处罚决定审批表；6、案件核审表；7、听证报告；8、其他有关材料。被告固始县人民政府辩称，被告所做出的固政复决［2018］1号行政复议决定认定事实清楚、程序合法，请法院查明事实，驳回原告的诉讼请求。被告固始县人民政府提供的证据有：1、受理通知书；证明已经依法受理；2、复议中止通知书；3、复议决定书；4、复议决定领导签发联；5、送达回证二份。原告对一被告举证发表如下质证意见：第一组证据中：证据1、立案审批表，形式上没有异议，但对真实性、合法性有异议，单位联系电话没有填写，时间为同一时间；证据2、行政处罚决定，对合法性有异议，该文书认定事实错误、适用法律错误，包装袋上的产品说明在百度上，均可搜到，人人皆知的事实无需标明出处，这一认定不客观、不真实，适用广告法第十一条第二款，属于适用法律错误；证据3、行政处罚听证告知书、对当事人制作的其他法律文书。对文书的关联性没有异议，对真实性、合法性有异议，案件来源登记表没有记明监督检查的时间，对当事人制作的其他法律文书，所指不明，达不到证明目的。行政处罚听证告知书，没有向当事人宣读；证据4、送达回证、听证笔录、现场笔录、询问（调查）笔录、其他证据、财务处理单、其他有关材料，对听证笔录有异议，听证笔录没有做应该听证的事，没有就处罚的事实及法律适用进行听证，达不到证明目的；现场（调查、询问）笔录缺乏相应旁证与之相印证，不具有真实性；其他证据、财务处理单、其他有关材料没有说明证明目的，不能作为行政处罚决定的证据。第二组证据中：证据1、案件来源登记表，形式上没有异议，但对真实性、合法性有异议，单位联系电话没有填写，时间为同一时间；证据2、3内容不客观、不真实，达不到被告证明目的；证据4、5、6真实性没有异议，但达不到证明目的；证据7、听证报告没有如实地将听证事由报告出来；证据8、没有标清所谓其他有关材料的证据名称和证明目的。原告对被告固始县人民政府举出的证据发表如下质证意见：对证据1、2、3真实性均无异议，但证据3可以证实县政府2018年3月23日中止行政复议，该中止违法；证据4反证被告超出行政复议期限作出复议决定。本院对原、被告双方的证据认证如下：被告所举出的证据，来源合法，内容真实，涉及事实问题与本院查明一致的，本院予以采纳，但因与该行政处罚的合理性没有关联性，不能作为定案依据使用。经审理查明，2017年9月18日，固始县市场监督管理局（原固始县工商行政管理局）执法人员在中山大街与红苏路交叉口的华联购物广场现场检查时发现原告生产的“猫牙王”牌大米包装袋上标有“大米性平、味甘，具有补中益气、健脾养胃、益精强志、和五脏、通血脉、聪耳明目、止烦、止渴、止泻的功效，被誉为粮中珍品”等文字介绍，该文字与标签分开使用且未表明该段文字出处。同日，固始县市场监管局立案调查。经调查，原告生产的“猫牙王”牌大米共有10Kg、25Kg两款包装，包装袋由安徽创溢包装有限公司设计印制，包装袋上标有“大米性平、味甘，具有补中益气、健脾养胃、益精强志、和五脏、通血脉、聪耳明目、止烦、止渴、止泻的功效，被誉为粮中珍品”等文字介绍且未表明出处。2017年10月27日，固始县市场监管局向原告送达固工商案听字［2017］72号行政处罚听证告知书。2017年10月28日，原告提出听证申请。2017年11月6日，固始县市场监管局向原告送达了固工商案听字［2017］003号行政处罚听证通知书。2017年11月9日，固始县市场监管局在固始县市场监管局经济检查大队办公室举行了听证。2017年11月27日，固始县市场监管局作出固工商案处字［2017］第333号行政处罚决定，对原告处以责令停止违法行为并处罚款2万元的行政处罚。行政处罚决定书于2017年11月29日送达原告。原告于2018年1月6日向固始县人民政府提出行政复议申请，2018年6月21日，固始县人民政府作出固政复决［2018］1号行政复议决定，维持固工商案处字［2017］第333号行政处罚决定。本院认为，《中华人民共和国广告法》第六条规定：“县级以上地方市场监督管理部门主管本行政区域的广告监督管理工作。”因此，被告固始市场监督管理局是本行政区域内的广告监督管理机关，负责本行政区域内发布广告的监督管理工作。有权依法对本行政区域内的违法广告作出处罚。本案的争议焦点为：1、固始县市场监督管理局作出诉争处罚决定和固始县人民政府的复议决定是否合法；2、上述两被告的处罚、维持决定的合理性是否存在问题。分析如下：第1关于被诉行政处罚和复议决定的合法性问题，即该处罚在认定事实、执法程序、适用法律方面是否合法以及复议决定的合法性问题。在认定事实方面，《中华人民共和国广告法》第十一条第二款规定，广告使用数据、统计资料、调查结果、文摘、引用语等引证内容的，应当真实、准确，并表明出处。本案中，原告在其生产的“猫牙王”牌大米包装袋上标有“大米性平、味甘，具有补中益气、健脾养胃、益精强志、和五脏、通血脉、聪耳明目、止烦、止渴、止泻的功效，被誉为粮中珍品”等文字介绍，该文字与标签分开使用且未表明该段文字出处。原告使用该段文字主要是为了宣传推销商品，应当认定为广告引证内容，且广粮米业并未表明该段文字的出处，其行为违反《中华人民共和国广告法》的相关规定。在执法程序方面，被告立案受理后，进行了现场检查与调查询问，作出行政处罚前依法送达了行政处罚事先告知书，向原告告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并组织了听证，听取了原告的陈述、申辩，此后，经逐级层报后作出被诉处罚决定。因此，被告的前述办案程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，原告诉称的意见属于瑕疵，不影响执法程序的合法性。原告因不服该行政处罚，向被告固始县政府提起的行政复议申请，被告固始县政府在法定期限内依法受理。经书面审查后认为被告固始县食药监局作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料已足以认定该案的有关事实，作出被诉行政复议决定书维持了被诉行政处罚决定。前述办案程序，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。在适用法律方面，以上两被告作出的行政处罚决定和行政复议决定均没有错误。第1关于被诉行政处罚和复议决定的合理性问题，即原告的违法行为是否足以导致被课以以上处罚的问题。本院注意到，近年来，小型微型企业在增加就业、促进经济增长、科技创新与社会和谐稳定等方面越来越发挥着不可替代的作用，对国民经济和社会发展具有重要的战略意义。当前，小型微型企业经营压力大、成本上升、融资困难和税费偏重等问题凸显，国家对此高度重视，先后出台了一系列政策扶持。2019年4月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进中小企业健康发展的指导意见》（以下简称《意见》），该《意见》第二部分“营造良好发展环境”第三条提出：“实行公平统一的市场监管制度。创新监管方式，寓监管于服务之中。避免在安监、环保等领域微观执法和金融机构去杠杆中对中小企业采取简单粗暴的处置措施。”据此，行政机关对相关小微企业作出行政处罚时，应当按照行政处罚法的规定，结合国务院规范性文件的要求，充分考虑被处罚企业的违法动机、违法情节、危害后果，避免因行政裁量权的滥用损害企业的合法权益、加重企业的负担。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”。根据本案已经查明的事实，原告的违法行为主要是在其生产的“猫牙王”牌大米包装袋上使用标有“大米性平味甘，具有补中益气、健脾养胃、益精强志、和五脏、通血、聪耳明目、止烦、止渴、止泻的功效，被誉为粮中珍品”等文字介绍，该文字与标签分开使用，且未标注是“中医认为”的前提，认定该行为构成违法并无不当。但原告并未对自身产品作虚假、夸大宣传，被告搜集的证据也未显示该产品存在质量问题，以上事实表明原告的违法情节明显较轻且未产生实际危害后果，行政机关完全可以采取“责改先行”的方式，对其予以训诫、责令限期改正，视其改正效果、认错态度再决定是否给予行政处罚。从行政处罚法的立法精神来看，行政机关执法中应当坚持“教育与处罚相结合”的立法宗旨，既要有利于公共利益和社会秩序的维护，也要有利于公民、法人和其他组织的合法权益保护，把握好裁量尺度，防止任意性执法和随意执法。本案中，两被告未对涉案违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度进行全面衡量的前提下，直接作出20,000元的罚款并决定维持，违反了罚当其过的处罚原则，不具有合理性，有违立法原意，本院不予支持。综上所述，本案原告的案涉违法行为属实，但行政机关作出的行政处罚应与该违法行为危害后果相一致，案涉违法行为情节明显轻微，而被告固始县市场监督管理局对原告给予20000元人民币的处罚明显畸重，有违立法原意，且不符合当前国家为小微企业减负降税的政策要求。被告固始县人民政府作出的固政复决［2018］1号行政复议维持固工商案处字［2017］第333号行政处罚决定亦明显不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项之规定，判决如下：第1撤销被告固始县工商行政管理局作出的固工商案处字［2017］第333号行政处罚决定书。第1撤销被告固始县人民政府作出的固政复决［2018］1号行政复议决定书；案件受理费50元，由被告固始县市场监督管理局、被告固始县人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。审 判 长  李智勇人民陪审员  尚再勇人民陪审员  王道德二〇一九年十二月三十一日书 记 员  彭姣姣