安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖08行初124号 原告陈敬良，男，1957年8月18日出生，汉族，住安徽省安庆市潜山县。 委托代理人胡晓伟，北京京平律师事务所律师。 被告安庆市人民政府，住所地安徽省安庆市东部新城综合写字楼。 法定代表人陈冰冰，市长。 委托代理人仲健，安庆市司法局行政复议科科长。 原告陈敬良因不服被告安庆市人民政府行政复议一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月26日公开开庭审理了本案。原告陈敬良及委托代理人胡晓伟，安庆市人民政府委托代理人仲建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 陈敬良诉称，原告是安徽省潜山县梅城镇潘铺村村民，在该村五星组14号拥有宅基地及房屋，现因某建设项目占用原告宅基地而面临征收。原告从未见过任何征收土地公告也未签订过任何安置补偿协议。为核实土地征收行为的合法性，原告于2018年12月6日向潜山市国土资源局申请书面公开将其位于安微省潜山县梅城镇潘铺村××组14号宅基地征收为国有土地的土地征收批准文件及申报材料、征地补偿安置方案及公告、拟征地公告、征地公告等相关政府信息。潜山市国土资源局针对原告的申请事项制作了《国土资源申请信息公开答复意见书》（潜国土公开（答）［2018］2号）并随文附上潜山市人民政府潜政秘（2013）107号《关于梅城镇潘铺生态工业园房屋征收补偿安置实施方案的批复》（以下简称潜政秘〔2013〕107号批复）。原告于2018年12月19日收到上述材料，原告位于潘铺村××组的房屋属于该项目征收补偿安置的范围内。原告认为潜山市人民政府作出《潜政秘（2013）107号批复》的行政行为违法并严重侵犯了原告的合法权益,故依据《行政复议法》等规定向被告提出行政复议申请,请求撤销该批复,但被告却以该批复对原告不直接发生法律效力为由驳回了原告的行政复议申请,原告于2019年收到安庆市人民政府宜府行复决［2019］1号《安庆市人民政府行政复议决定书》（以下简称行政复议决定书）。原告认为,虽然《潜政秘（2013）107号批复》从形式上看是向梅城镇人民政府作出的,但其内容是批准梅城镇人民政府组织实施该批复后附的《梅城镇潘铺生态工业园房屋征收补偿安置实施方案》,而该方案不合理并违法,侵犯了原告的合法权益,因此该批复行为产生了外化的效力,对原告的权利义务产生了直接影响,原告与该批复行为有利害关系。诉讼请求：1.撤销被告作出的行政复议决定书,并责令其恢复该案审理;2.本案的诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交的证据： 1、原告身份证、户口本、《原告父亲陆运晴1973年3月10日申请宅基地建房手续》，证明原告享有宅基地并建有房屋，并且诉讼主体适格。 2、原告于2018年12月6日邮寄的《潜山市国土资源局政府信息公开申请表》及EMS快递单； 3、《国土资源申请信息公开答复意见书》(潜国土公开(答)〔2018〕2号)、《潜政秘(2013)107号批复》及EMS快递单; 证据2、3证明原告在潜山市国土资源局申请公开其宅基地房及房屋被征收为国有土地的征收征地批准文件及补偿安置方案，其后国土资源局给予我们回复并提供涉案的批复。 4、原告向被告邮寄的《行政复议申请书》及EMS快递单; 5、被告依法受理并于2019年2月28日制作的宜府行复(2019)1号《行政复议决定延期通知书》; 6、被告于2019年3月18日制作的宜府行复中〔2019〕1号《中止行政复议通知书》； 证据4、5、6证明原告向被告申请行政复议，被告受理后，作出了中止行政复议的决定，这也是原告向被告要求履行法定职责的证据。 7、被告作出的行政复议决定书及快递单，证明原告要求恢复行政复议申请，但被告未依法作出行政复议决定。 8《梅城镇潘铺农村农民创业园征地协议书》。 9《梅城镇生态工业园征地协议书》。 证据8、9证明在潜山市××××村存在两次征地，被告提交的征地款分配表是针对红旗组、五星组两组的山场和农田，并不涉及到原告的宅基地及房屋的征收补偿，用于反证被告提交的分配表与本案没有有关联性。 安庆市人民政府辩称：一、答辩人作出的《行政复议决定书》适用法律正确。经答辩人审理查明，在2018年1月30日制作的《五星组后山征地款分配表》中，显示陈敬良本人签名已领取了土地征收款。陆敬良所称“从未见过任何征收土地公告、也未签订过任何安置补偿协议”没有依据。潜山市人民政府2013年7月15日作出的《潜政秘〔2013〕107号批复》符合法律规定，且程序合法。潜山市人民政府作为潜山市梅城镇人民政府的上一级行政主管部门，作出的该批复系上级政府对下级政府部门内部工作请示的回复。从性质上看，属于行政机关之间的内部指令，并不直接对外发生法律效果，对外直接发生法律效果的行为也是后续的征收、补偿、安置的行为。从内容上看，对行政相对人并不直接发生法律效力。因此，陆敬良的行政复议申请不符合受理条件。二、答辩人作出行政复议决定程序合法。1、陆敬良因不服潜山市人民政府2013年7月15日作出的《潜政秘〔2013〕107号批复》提起行政复议申请，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项之规定，依法予以了受理。2、陆敬良于2019年3月13日向答辩人提交中止行政复议申请书，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第四十一条第一款第（八）项规定，于2019年3月18日作出《中止行政复议通知书》，分别送达给了行政复议申请人与被申请人。2019年8月15日，陆敬良向答辩人邮寄《恢复行政复议案件审理申请书》，请求恢复行政复议案件的审理。2019年9月26日，答辩人依法恢复审理并作出《行政复议决定书》邮寄送达给了陈敬良及潜山市人民政府。据此，答辩人承办该行政复议案件的程序合法。综上，答辩人作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交的证据： 第一组证据：1、《行政复议申请书》；2、潜政秘〔2013〕107号批复、3、《行政复议答复通知书》、4、《行政复议答复意见书》、5、《行政复议决定延期通知书》、6、《中止行政复议申请书》、7、《中止行政复议通知书》；8、《撤回行政复议申请书》；9、《恢复行政复议案件审理申请书》；10、《行政复议决定书》。证明目的：答辩人作出的《行政复议决定书》程序合法。 第二组证据：11、《五星组后山征地款分配表》；12、《梅城镇潘铺生态工业园房屋征收与补偿安置协议》；13、《梅城镇潘铺农民创业园征地协议书》；14、《梅城镇生态工业园征地协议书》；15、《参加行政复议通知书》；证据16:皖政地〔2014〕763号《关于潜山县2014年第2批次城镇与集镇建设用地的批复》。证明目的：答辩人作出的《行政复议决定书》认定事实清楚。 第三组证据：17、《中华人民共和国行政复议法》；18、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。证明目的：答辩人作出的《行政复议决定书》适用法律正确。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见：对证据的真实性基本认可，都达不到证明目的，证据3不是信息公开才知道，原告其实早已知晓。证据8土地的征收包括土地、林产、宅基地等。其他证据反而证明了被告的行政复议程序合法。 原告对被告提交的证据质证意见：第一组证据1-10真实性认可，证明目的不认可，本案是在2019年8月14日向被告邮寄恢复案件复议申请书，被告应当于2019年8月26日作出行政复议决定书，但被告未能按期作出行政复议决定，本案涉案复议决定作出的时间是2019年9月26日。证据2批复的合法性不认可，所以向被告提出行政复议。证据10合法性不认可，被告所做的复议决定不合法所以才提起诉讼。第二组证据11、13、14、15、16真实性认可，但证据11中征地款分配表的关联性不认可，是五星组第一次征地涉及到山场和农田的征地款分配表，与本案集体建设用地及房屋征收无关，与被告证据16是呼应的，安徽省人民政府批复涉及的是集体建设用地24.0982公顷。证据12关联性不认可，是案外人的补偿安置协议，与本案无关。证据16合法性不认可，原告也向安徽省人民政府提起了行政复议。第二组证据证明目的都不认可。第三组证据真实性、合法性、关联性认可，达不到证明目的，反而说明了被告作出行政复议适用法律错误。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据真实性予以认定，可证明原告向被告申请行政复议的事实，以及被告受理并作出行政复议决定的程序。被告提交的证据真实性予以认定，可证明被告依法受理原告的复议申请，并作出行政复议决定的程序。 经审理查明：2018年12月28日原告陈敬良与案外人陆敬友因不服潜山市人民政府2013年7月15日作出的《潜政秘[2013]107号批复》，向被告提起行政复议，请求撤销该批复。被告受理后，于2019年1月7日向潜山市人民政府作出宜府行复通[2019]1号《行政复议答复通知书》；2019年1月15日，潜山市人民政府作出《行政复议答复意见书》并提交了相关证据、依据和其他有关材料，包括原告不服安徽省人民政府皖政地[2014]763号《关于潜山县2014年第2批次城镇与集镇建设用地的批复》所提起的行政复议申请书、安徽省人民政府2018年12月29日作出的《参加行政复议通知书》。2019年2月25日被告作出宜府行复延[2019]1号《行政复议决定延期通知书》，通知原告因案件审理需要，不能在规定期限内审结，行政复议决定延期至2019年3月28日前作出。2019年3月13日原告陈敬良与陆敬友向被告提交《中止行政复议申请书》，提出因征收双方正在积极协商，故申请中止行政复议案件审理。2019年3月18日被告作出宜府行复中[2019]1号《中止行政复议通知书》，决定自2019年3月18日中止该行政复议案件审理。2019年8月11日原告向被告邮寄《恢复行政复议案件审理申请书》，提出因双方协调不成，请求恢复本行政复议案件的审理。2019年9月11日，原告认为被告没有在法定期限内作出行政复议决定，向本院提起另案诉讼，要求确认被告不履行行政复议职责行为违法，并依法作出行政复议决定。2019年9月26日，被告作出《行政复议决定书》，认为潜山市人民政府《潜政秘[2013]107号批复》对原告不直接发生法律效力，驳回原告的行政复议申请。原告不服该复议决定，提起本案行政诉讼。 本院认为：本案争议焦点是潜山市人民政府作出的《潜政秘[2013]107号批复》是否属于行政复议受案范围。《中华人民共和国土地管理法》实施条例第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案中的《潜政秘[2013]107号批复》系潜山市人民政府根据上述规定，履行法定审查批准职责，对下级政府请示事项作出的内部审批行为。其内容对原告不直接发生法律效力，对原告的权利义务不产生直接影响。对原告权利义务产生直接影响的，是下级政府实施的具体行政行为。被告据此认定陈敬良提起的行政复议不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受理范围，并无不当。被告作出的驳回陈敬良复议申请的复议决定，适用法律法规正确、程序合法，原告要求撤销该复议申请决定的理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈敬良的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈敬良负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长  李明 审 判 员  刘鑫 人民陪审员  李芳 二〇一九年十二月十三日 法官助理汪雨情 书记员王岚 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。