贵州省安顺市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔04行初145号 原告：张荣，男。 委托诉讼代理人：闫申虎，北京市京师律师事务所律师。 代理权限：特别授权代理。 委托诉讼代理人：任如伟，北京市京师律师事务所实习律师。 代理权限：特别授权代理。 被告：安顺市西秀区人民政府。住址：安顺市西秀区驼宝山广场行政中心1栋。 法定代表人：陈天一，该区区长。 委托诉讼代理人郭明，贵州能盛律师事务所律师。 代理权限：特别授权代理。 委托诉讼代理人付佳，贵州能盛律师事务所实习律师。代理权限：特别授权代理。 原告张荣不服被告安顺市西秀区人民政府（以下简称西秀区政府）作出的西府房征决[2018]10号《安顺市西秀区人民政府关于西秀区2015年黄果树大街沿线二期（小龙地块二期）城市棚户区改造项目红线范围内房屋征收决定书》（以下简称《房屋征收决定书》），于2019年8月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2019年11月4日公开开庭进行了审理，原告张荣及其委托诉讼代理人闫申虎、任如伟，被告西秀区政府的委托诉讼代理人郭明、付佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告西秀区政府于2018年5月7日作出西府房征决[2018]10号《房屋征收决定书》，决定征收西秀区黄果树大街沿线二期（小龙地块）城市棚户区改造项目房屋征收红线范围内涉及的土地、建（构）筑物及附属设施。 原告张荣请求：一、依法撤销被告西秀区政府作出的西府房征决[2018]10号《房屋征收决定书》；二、本案诉讼费用由被告承担。主要事实及理由：2019年6月25日，原告通过向被告申请政府信息公开的方式获取被告发布的西府房征决[2018]10号《房屋征收决定书》，原告房屋被纳入征收范围。我国法律未对行政机关单独征收集体土地上的房屋作出规定，因此被告并无单独征收集体土地上房屋的法定职权。由于集体土地上的房屋与土地密不可分，故对集体土地上房屋的征收和补偿行为应当作为集体土地征收过程中对地上附着物的征收和补偿行为的重要组成部分，被告在未履行集体土地征收的各项审批手续前，单独征收集体土地上房屋无法律依据，被告的行为实质是以征收房屋的名义征收集体土地。综上，被告作为国家行政机关，不坚持依法行政的基本原则，其作出的《房屋征收决定书》从实体上和程序上严重侵犯原告的合法权益。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等法律法规之规定，特诉至法院，望判如所请。 原告张荣提交了以下证据证明其主张： 第一组证据：1.原告身份证复印件。证明目的：原告系小龙村村民，是适格诉讼主体。 第二组证据：2.西府房征决[2018]10号《房屋征收决定书》及征收补偿方案复印件； 3.西府办公开复函[2019]3号《政府信息部分公开告知书》复印件一份； 4.西发改备[2014]39号《关于对黄果树沿线二期小龙潭棚户区改造项目安置房建设工程进行备案的通知》复印件一份； 5.《关于对征求意见的通告》； 6.宅基地上房屋的照片。 证明目的：原、被告主体适格，被告以国有土地上房屋征收程序来进行集体土地征收之行为违法；原告房屋不属于棚户区以及征收目的并非为公共利益。 被告西秀区政府辩称：一、原告的起诉已经超过起诉期限。答辩人作出的西府房征决[2018]10号《房屋征收决定书》行文时间是2018年5月7日，征收决定书张贴于小龙村公示墙上。原告是2019年8月8日才向人民法院提起行政诉讼，已经明显超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月起诉期限。原告在起诉状中声称原告是2019年6月25日通过申请政府信息公开的方式才获知该决定书，与客观事实不符。二、征收决定所依据法律法规及规章制度符合规定，征收决定合法有效。被告依法明确征收主体、征收部门及征收实施单位，发布《房屋征收决定书》，确定先补偿后拆迁的原则，建立征收补偿费财务账户，同时公布了房屋征收补偿方案，告知了被征收人行政复议和行政诉讼的救济权利。综上，原告的起诉已超过起诉期限，该征收决定在实体上和程序上均符合法律规定，请求人民法院驳回原告的起诉。 被告西秀区政府提交了以下证据证明其主张： 1.2018年3月20日拍摄照片一组。 2.2018年5月10日拍摄照片一组。 3.2019年10月30日拍摄照片一组。 证明目的：被诉征收决定书是依法公示的。 经庭审质证，原告张荣对被告西秀区政府提交的证据认为不能证明拍摄时间。证据1、2内容显示的均为复印件，加盖的公章并非是原章红印。并且，被告没有提供原始的载体，无法证明照片来源的真实性、合法性和关联性。对于证据3，原告不认可，认为其内容几乎无法复原，看不清图中内容。综上所述，原告认为被告所提供的证据不合法，不能证明其公示过，更不能证明原告知道行政行为的内容。 被告西秀区政府对原告张荣提交的第一组证据无异议。对第二组证据中所列举的西秀区政府相关文件的真实性无异议，但达不到证明目的。对于证据3，认为被诉征收决定书依法张贴公告，现原告申请政府信息公开，对以信息公开的回复时间作为原告知道行政行为的时间有异议。对于证据6，认为达不到原告房屋不属于棚户区的证明目的。 本院对原、被告双方所举证据认证如下：原告提交的证据因其来源合法、客观真实、与本案具有关联性，本院予以采信。被告提交证据的真实性，本院予以认可，但由于其不能证明公示时间，本院对被告的证据的证明目的不予认可。 根据采信的证据，本院经审理查明：被告西秀区政府于2018年5月7日作出西府房征决[2018]10号《房屋征收决定书》，决定征收西秀区黄果树大街沿线二期（小龙地块）城市棚户区改造项目房屋征收红线范围内涉及的土地、建（构）筑物及附属设施。原告的房屋在征收红线范围内。2019年6月21日，被告西秀区政府作出的西府办公开复函[2019]3号《政府信息部分公开告知书》，原告知晓被诉房屋征收决定。原告对该征收决定不服，于2019年8月12日向本院提起诉讼。 本院认为，本案的争议焦点为：一、原告张荣的起诉是否超过起诉期限；二、被诉西府房征决[2018]10号《房屋征收决定书》是否合法。 一、关于原告张荣的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，被告提交了三组照片证明被告分别于2018年3月20日、2018年5月10日在小龙村公示栏公示了《关于对征求意见的通告》、《房屋征收决定书》。但被告提交的该证据不能证明其公示时间，不能证明原告张荣在被告所述的时间内知道了被告作出了该《房屋征收决定书》。故原告知道被诉《房屋征收决定书》的时间不能以被告所述的公示时间为起点。被告西秀区政府于2019年6月21日作出西府办公开复函[2019]3号《政府信息部分公开告知书》，告知了原告西府房征决[2018]10号《房屋征收决定书》，原告的起诉期限应从2019年6月21日起算。原告张荣于2019年8月12日向本院提起诉讼，并未超过六个月的法定起诉期限。 二、关于被诉西府房征决[2018]10号《房屋征收决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第二款规定，前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十五条第三款规定，征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。本案中，被征收房屋的土地性质为农民集体所有的土地，被告西秀区政府征收原告房屋占用的土地作为国有建设用地，依法应当先行办理集体土地转用审批手续，但被告未依法办理集体土地征地审批手续即征收原告的房屋，违反了土地管理法的相关规定。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被告西秀区政府未举证证明其作出的《房屋征收决定书》征收原告房屋符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。被告也没有举证证明其作出的该《房屋征收决定书》已纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。被告作出的该《房屋征收决定书》，不符合法律规定。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，被告西秀区政府未举证证明其作出《房屋征收决定书》前，依法进行了社会稳定风险评估，并经政府常务会议讨论决定，被告作出的该《房屋征收决定书》程序违法。 综上，被告西秀区政府作出的西府房征决[2018]10号《房屋征收决定书》违反了《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律规定，违反法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”本案中，撤销被诉房屋征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故应当判决确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告安顺市西秀区人民政府于2018年5月7日作出的西府房征决[2018]10号《安顺市西秀区人民政府关于西秀区2015年黄果树大街沿线二期（小龙地块二期）城市棚户区改造项目红线范围内房屋征收决定书》违法。 案件受理费50元，由被告安顺市西秀区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长  阮素芬 人民陪审员  林贤珍 人民陪审员  叶 萍 二〇一九年十二月十一日 法官助理郭芮男 书记员江伟（代）