广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1246号 上诉人（一审被告）北流市应急管理局。住所地：北流市永顺五区067号。 法定代表人韦剑文，局长。 出庭应诉负责人吴志勇，副局长。 委托代理人郑业浩，广西锦康律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）广西铜石岭旅游发展集团有限公司。住所地：北流市永安路011号2楼。 法定代表人龙晓娜，董事长。 委托代理人卢水全，广西鸿州律师事务所律师。 委托代理人梁干，广西鸿州律师事务所实习律师。 一审被告北流市人民政府。住所地：北流市陵宁路0008号。 法定代表人李岗，市长。 委托代理人谢雨珍，北流市人民政府行政复议办公室工作人员。 委托代理人林延维，北流市人民政府行政复议办公室工作人员。 上诉人北流市应急管理局因被上诉人广西铜石岭旅游发展集团有限公司（以下简称铜石岭公司）诉其及一审被告北流市人民政府（以下简称北流市政府）安全生产行政处罚一案，不服玉林市中级人民法院（2019）桂09行初1号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月18日公开开庭审理了本案。上诉人北流市应急管理局出庭应诉负责人吴志勇副局长及委托代理人郑业浩，被上诉人铜石岭公司委托代理人卢水全、梁干，一审被告北流市政府委托代理人谢雨珍、林延维，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 玉林市中级人民法院一审查明：铜石岭公司成立于2014年6月30日。2017年底，黄伟星与时任铜石岭公司法定代表人龙海盛联系后，于2018年1月25日携带两架动力悬挂滑翔机和一架滑翔伞在广西铜石岭国际旅游度假区经营飞行项目，在其经营期间没有办理相关飞行手续和向北流市当地有关部门登记备案。2018年2月19日下午17时30分左右，由黄伟星的儿子黄俊彪作为飞行驾驶员，驾驶一架动力悬挂滑翔机搭载一名乘客进行观光飞行，在降落过程中由于黄俊彪操作不当，导致滑翔机最终发生坠落，造成黄俊彪当场死亡和有关物品损毁约60多万元的直接经济损失。事故发生后，北流市政府成立了广西铜石岭国际旅游度假区“2·19”事故调查组，对事故进行调查，并于2018年6月5日作出《广西铜石岭国际旅游度假区“2·19”事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）。2018年6月7日，原北流市安全生产监督管理局（以下简称原北流市安监局）以北安监请〔2018〕12号《关于上报的请示》向北流市政府提出请示，北流市政府于2018年6月16日作出北政函〔2018〕122号《北流市人民政府关于广西铜石岭国际旅游度假区“2·19”事故调查报告的批复》（以下简称122号批复）。122号批复内容为：一、原则同意《事故调查报告》；二、请有关单位认真落实对事故责任人员和责任单位的处理意见，进一步加强安全生产监督，全面抓好事故防范措施的落实，确保人民生命财产安全。 2018年9月18日，原北流市安监局作出（北）安监罚〔2018〕22号《行政处罚决定书（单位）》（以下简称22号处罚决定）。22号处罚决定认定，2018年2月19日17时30分左右，在北流××××广西铜石岭国际旅游度假区发生了一起动力悬挂滑翔机坠机事故，事故造成一名动力悬挂滑翔机飞行员死亡的一般生产安全责任事故。铜石岭公司和黄伟星就经营动力悬挂滑翔机载客观光项目没有签订合同，没有约定双方的安全责任，没有指派专门的安全责任负责人；铜石岭公司提供的动力悬挂滑翔机升降场地不符合相关规定；并把场地给没有取得相应资质的黄伟星使用，铜石岭公司的上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第十七条、第四十五条、第四十六条及《动力悬挂滑翔运动管理办法》第二十三条的规定，依据《安全生产法》第一百零九条第一款的规定，决定给予铜石岭公司处人民币20万元罚款的行政处罚。同时，对铜石岭公司当时的法定代表人龙海盛作出（北）安监罚〔2018〕23号《行政处罚决定书（个人）》（以下简称23号处罚决定），决定给予龙海盛警告的行政处罚。铜石岭公司不服，提起本案行政诉讼，请求撤销北流市政府作出的122号批复和原北流市安监局作出的22号处罚决定。同时，龙海盛也提起另案行政诉讼，请求撤销北流市政府作出的122号批复和原北流市安监局作出的23号处罚决定。 另查明，因北流市政府2019年2月实行机构改革，原北流市安监局已不再保留，其职权依法由新组建成立的北流市应急管理局行使，故一审法院依法变更一审被告为北流市应急管理局。 玉林市中级人民法院一审认为：本案争议焦点为：铜石岭公司能否对122号批复和22号处罚决定一并提起诉讼；122号批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；122号批复和22号处罚决定是否具备合法性。 首先，关于铜石岭公司能否将122号批复和22号处罚决定一并提起诉讼的问题。122号批复和22号处罚决定虽然是由不同的行政机关作出的行政行为，但该两个行为均是针对“2·19”事故即同一事件作出的，相互之间具有关联性，而且行政诉讼法和司法解释都没有关于一个行政诉讼案件中不能审两个或者两个以上行政行为的规定，相反行政诉讼法专门规定了合并审理，相互关联的几个被诉行政行为合并一案审理，恰恰有利于纠纷的解决。因此，铜石岭公司一并提起对122号批复和22号处罚决定的起诉并没有违反法律的规定，对北流市政府关于铜石岭公司一并提起对122号批复和22号处罚决定的起诉违反法定程序的主张不予采信支持。 其次，关于122号批复是否可诉的问题。根据法释〔2018〕1号《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款关于“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定，122号批复只是针对原北流市安监局的请示作出的内部批示回复行为，没有对铜石岭公司直接作出处理，既没有增加其义务，也没有减损其权益，对铜石岭公司的权利义务并没有产生实际影响，对铜石岭公司权利义务直接产生实际影响的是之后的22号处罚决定，故122号批复属于批示性的内部行政行为，不具有可诉性，铜石岭公司提起对122号批复的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对铜石岭公司关于122号批复的起诉应予以驳回，并另行制作驳回起诉的裁定。 其三，关于玉林市中级人民法院对铜石岭公司不服22号处罚决定提起诉讼是否有管辖权的问题。22号处罚决定的作出机关是原北流市安监局，如铜石岭公司单独提起对22号处罚决定的诉讼，一审管辖法院应为北流市人民法院，但铜石岭公司在本案诉讼中，将与22号处罚决定有相关联性122号批复一并提起诉讼，玉林市中级人民法院作为上级人民法院已经对本案一并进行立案，尽管122号批复不具有可诉性，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款关于“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定，鉴于本案已经开庭审理，从减少当事人讼累角度出发，不再将本案交由下级法院管辖，直接审理裁判并不违法。 其四，关于122号批复是否具备合法性的问题。由于122号批复前述已认定属于不可诉的行政行为，因此对其实体上的合法性不作审查评判。 其五，关于22号处罚决定是否具备合法性问题。22号处罚决定不具备合法性，理由是：1.22号处罚决定认定事实不清，主要证据不足。主要表现为认定铜石岭公司是“2·19”事故发生的生产经营单位的事实不清，综合本案各方提供的证据，不能认定铜石岭公司是“2·19”事故动力悬挂滑翔机飞行项目的经营者，一是在2018年2月21日北流市公安局对黄伟星的询问中，黄伟星承认该项目是其个人经营；二是北流市政府提供不出证据证明铜石岭公司对该项目实施了经营活动；三是没有证据证明铜石岭公司对该项目的经营所得有支配权，也没有证据证明铜石岭公司在该项目中有违法所得；四是对铜石公司提供场地给黄伟星使用的性质认定不清，铜石岭公司到底是发包、出租或者无偿出借等，22号处罚决定没有作出认定，此明显属于事实不清的表现之一。2.22号处罚决定适用法律错误。一是正如前面所述，由于不能认定铜石岭公司是“2·19”事故动力悬挂滑翔机飞行项目的生产经营单位，故22号处罚决定认定铜石岭公司违反《安全生产法》第十七条及《动力悬挂滑翔运动管理办法》第二十三条的规定，从事动力悬挂滑翔机飞行项目的生产经营活动，适用《安全生产法》第一百零九条的规定进行处罚是错误的；二是22号处罚决定既然认定铜石岭公司违反《安全生产法》第四十五条、第四十六条的规定，而该两条的规定是关于是否签订安全生产管理协议和租赁合同等的规定，违反该两条规定的行为相对应的法律责任应是第一百条、第一百零一条，但22号处罚决定并没有依据该两条的规定进行相应处罚，此明显属于适用法律错误；三是22号处罚决定适用《安全生产法》第一百零九条第一款的规定不明确，理由是《安全生产法》第一百零九条本身只有一款，其中有四项，究竟适用该条哪一项的规定，22号处罚决定并没有明确，故应认定此情形属于适用法律错误。 综上所述，22号处罚决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，不具备合法性，应予撤销。铜石岭公司请求撤销22号处罚决定有事实根据和法律依据，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决：撤销22号处罚决定。 上诉人北流市应急管理局上诉称:一、一审法院认为铜石岭公司不是“2·19”事故动力悬挂滑翔机飞行项目的经营者是错误的。而且铜石岭公司明显违反《安全生产法》第四十五条规定，不管是否项目的经营者，上诉人均有权对其作出相应处罚。1.《现代汉语词典》对“经营”的解释是“策划并管理（企业等）”，案涉悬挂滑翔机飞行项目是铜石岭公司时任法定代表人龙海盛和黄伟星商议开办，铜石岭公司对该飞行项目进行了资金投入和场地建设，虽不直接收取该项目游客费用但从景区大门票中获取该飞行项目收益，又多渠道对该项目进行广告宣传，上述事实有微信聊天记录、证人证言等证据证实，可见铜石岭公司对“2·19”事故动力悬挂滑翔机飞行项目进行了策划、实施，并由此获得了利益，是该项目的经营者。2.一审法院依据“2018年2月21日北流市公安局对黄伟星的询问笔录中，黄伟星承认该项目系其个人经营”，认定铜石岭公司不是该项目经营者，是断章取义，黄伟星的意思是该项目不是广东东莞蓝鹰航空科技有限公司经营，并不是指铜石岭公司不参与经营。3.在一审庭审中，铜石岭公司称其免费提供场地给黄伟星使用，不是发包或出租，因此不能适用《安全生产法》第四十六条对其予以处罚。上诉人认为，铜石岭公司提供场地给不具备安全生产条件或相应资质的黄伟星使用，无论性质如何均可适用该条规定予以处罚。同时，铜石岭公司与黄伟星在同一作业区内进行生产经营活动，没有签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调，亦违反《安全生产法》第四十五条规定。二、22号处罚决定适用法律正确。铜石岭公司是“2·19”事故动力悬挂滑翔机飞行项目的经营者，上诉人以其违反《安全生产法》第十七条及《动力悬挂滑翔运动管理办法》第二十三条规定，依据《安全生产法》第一百零九条规定进行处罚完全正确。1.铜石岭公司违反《安全生产法》第四十五条、第四十六条规定，对本事故发生负有责任，相应的处罚是《安全生产法》第一百零九条规定，而不是一审法院认为的第一百条、第一百零一条。《安全生产法》第一百条、第一百零一条、第一百零九条都是针对违反该法第四十五条、第四十六条规定及其他违反法律的处罚，区别在于第一百条、第一百零一条规定的处罚是针对没有发生安全事故的情形，第一百零九条是针对发生安全事故的情形。本案发生了死亡一人、直接经济损失60万元的一般安全事故，应适用第一百零九条予以处罚。2.即使如一审法院认为应适用第一百条、第一百零一条规定进行处罚，两者也只是处罚数额的差别，并不影响铜石岭公司违反《安全生产法》规定应当受到处罚的法律后果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条规定，一审法院若认为判决数额不当，应当是判决变更而不是撤销。3.一审法院以22号处罚决定适用《安全生产法》第一百零九条第一款规定未明确到具体条文的项属适用法律不当为由予以撤销，于法无据。该条只有一款，22号处罚决定适用该条第一款第一项，未明确到项仅是笔误，上诉人认为“第一百零九条第一款”也足以表达适用法律的准确条文。综上，一审判决错误，请求撤销一审判决，改判驳回铜石岭公司的诉讼请求。 被上诉人铜石岭公司答辩称：一、22号处罚决定以铜石岭公司负有事故责任进行处罚，是错误的。铜石岭公司不应对本案事故承担事故责任。1.该处罚决定列举的违法事实中，并未认定铜石岭公司对事故负有责任。2.并非所有发生在景区的安全生产事故，景区都应负事故责任，在案情基本相同的北海市银滩景区2016年4月15日“4·15”滑翔伞事故中，北海市银滩景区就不具有事故责任。3.也并非景区有管理过错就一定要负事故责任，还需要根据主体适格性、行为违法性、行为与损害结果之间的因果关系等综合因素确定。铜石岭公司没有从事滑翔机的生产经营活动，不是滑翔机生产经营单位，友情免费提供场地不具有违法性，不属于法律禁止的发包或者出租而应负事故责任的情形。二、铜石岭公司和黄伟星是同一区域内两个不同的生产经营单位，具有各自的法定义务，两者之间没有共同经营的事实，不是共同经营主体。1.黄伟星虽然是没有经营资质的自然人，但仍是滑翔机项目的生产经营单位。2.景区内外的其他经营者均因景区建设开发获得经济利益，与铜石岭公司之间具有潜在的帮助与受益。因此，黄伟星与铜石岭公司之间潜在的帮助与受益，不能等同于铜石岭公司参与滑翔机经营。黄伟星分别2次来铜石岭景区的性质不同，同一区域内不同经营者之间潜在的帮助及给予便利条件亦不属于共同经营。3.上诉人自一审答辩、庭审到二审诉讼过程中对铜石岭公司与黄伟星之间的关系始终没有清晰认定，更没有形成相应的证据。三、22号处罚决定适用法律错误，对铜石岭公司的处罚不符合合理性原则。1.《安全生产法》第十七条及《动力悬挂滑翔运动管理办法》第二十三条规定应适用于黄伟星，而非铜石岭公司。2.《安全生产法》第四十五条不应适用于对铜石岭公司的处罚，因铜石岭公司虽与滑翔机经营者黄伟星在同一区域生产经营，但两者既不需要交叉作业也不需要协作经营，上诉人至今也未形成两者之间“可能危及对方生产安全”的证据。且违反该条对应的处罚应当适用第一百零一条，而非第一百零九条。铜石岭公司即使存在没有签订安全管理协议、提供场地给无资质经营者使用等管理不当的情况，其情节也是显著轻微的，依法可不予行政处罚。3.《安全生产法》第四十六条不应适用于对铜石岭公司的处罚，因铜石岭公司与黄伟星之间不是发包、出租关系，只是无偿借用，该条没有明确规定无偿借用的情形，22号处罚决定将发包、出租关系扩大到无偿借用明显错误。4.《安全生产法》第一百零九条适用前提，不仅要求发生了安全生产事故，还需要对事故负有责任，且必须是相应的生产经营者，故不能适用于对铜石岭公司的处罚。5.铜石岭公司是北流市标志性景区，从2015年开工建设，2017年12月获得国家4A景区称号，2018年春节前开始投入运营，为当地乡村振兴、精准扶贫、税收就业等作出了重要贡献和社会示范效应，如因缺乏事实和法律依据进行处罚，且处罚种类、幅度不合理，将对申报5A景区及上市造成实质影响。政府主管部门如认为铜石岭公司存在管理过错事实的，完全可以通过警告或责令改正的措施解决。综上，一审判决正确，上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 一审被告北流市政府述称：22号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚结果适当。违反《安全生产法》第四十条、第四十六条规定，发生安全生产事故的，依照该法第一百零九条规定进行处罚正确。请求撤销一审判决，改判驳回铜石岭公司的诉讼请求。 经审理，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 另查明，案涉《事故调查报告》作出以下认定：一、事故发生单位情况：（一）铜石岭公司。类型为其他服务有限责任公司，于2014年6月30日成立，营业期限2014年6月30日至2064年6月29日，经营范围：对旅游项目、游乐项目、水电项目、文体项目、医疗项目、养老院开发的投资管理服务……（二）黄伟星与铜石岭公司时任法定代表人龙海盛联系后，于2018年1月25日携带自己的两驾动力悬挂滑翔机和一架滑翔伞在没有办理好相关飞行手续和向北流市当地有关部门登记备案就在铜石岭景区经营飞行项目。该项目为黄伟星管理和收费，项目的盈亏全是黄伟星个人承担。在铜石岭景区经营飞行项目的工作人员全部是黄伟星自己临时聘请。（三）黄俊彪为黄伟星儿子，于2015年12月取得航空运动飞行驾驶员执照。在黄伟星××度假区经营飞行项目中担任动力悬挂滑翔机飞行员，负责驾驶动力悬挂滑翔机搭载乘客进行观光飞行。……二、事故发生经过和事故救援情况。……三、事故造成的人员伤亡和直接经济损失。……四、事故发生的原因和事故性质。（一）本案事故发生的直接原因是驾驶员黄俊彪操作不当。（二）本案事故发生的间接原因：1.飞行项目组织者黄伟星未按照《动力悬挂滑翔运动管理办法》第二十条规定办理相关许可手续就开始运营；2.黄伟星明知道动力悬挂滑翔机所用的场地不符合《动力悬挂滑翔运动管理办法》第二十三条规定而使用该场地；3.黄伟星没有对其所聘请的驾驶员和相关工作人员进行安全培训教育；4.驾驶员黄俊彪持超2年未年检的无效驾驶证驾驶动力悬挂滑翔机；5.铜石岭公司没有对黄伟星是否具备相关的合法手续进行验证，便提供景区内的场地由其进行动力悬挂滑翔机载客观光飞行使用；6.铜石岭公司主要负责人没有对景区范围内进行动力悬挂滑翔机载客观光飞行项目进行安全管理。（三）本案事故性质：为一起造成一人死亡、直接经济损失60万元的一般生产安全责任事故。五、事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议。（一）事故责任认定：黄俊彪对“2·19”事故发生负主要责任，黄伟星和铜石岭公司负次要责任。（二）对事故责任者的处理建议：1.黄俊彪已经死亡，其应负的法律责任应不予追究；2.由原北流市安监局对铜石岭景区滑翔机载客观光飞行项目的组织者黄伟星进行行政处罚；3.由原北流市安监局依法对铜石岭公司和其法定代表人龙海盛进行行政处罚；4.责令铜石岭公司追究事故发生负有责任的相关责任人员责任。六、事故防范和整改措施。……《事故调查报告》有调查组成员签字。 还查明，玉林市中级人民法院作出（2019）桂09行初1号行政裁定，以122号批复不可诉为由，裁定驳回铜石岭公司对北流市政府的起诉。在法定上诉期限内，各方当事人均未对该裁定提起上诉。 本院认为，对原北流市安监局及现北流市应急管理局具有对本行政区域内的安全生产违法行为依法行政处罚的法定职权，以及22号处罚决定符合程序，各方当事人均没有提出上诉，本院经审查，予以确认。对一审裁定驳回对122号批复的起诉，各方均未提起上诉，本院在本案中不予理涉。根据各方诉辩意见，本案二审审查重点是22号处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、处罚结果是否恰当。 关于事实认定。《安全生产法》第四十五条规定，两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行生产经营活动，可能危及对方生产安全的，应当签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调。第四十六条规定，生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。本案中，案涉《事故调查报告》认定铜石岭公司对本案事故负次要责任，22号处罚决定认定“铜石岭公司和黄伟星就经营动力悬挂滑翔机载客观光项目没有签订合同，没有约定双方的安全责任，没有指派专门的安全责任负责人；铜石岭公司提供的动力悬挂滑翔机升降场地不符合相关规定；并把场地给没有取得相应资质的黄伟星使用”。铜石岭公司提供铜石岭景区内场地给黄伟星经营飞行项目，场地不符合飞行项目的安全生产条件，黄伟星不具有安全生产条件和相应资质，双方没有签订安全生产管理协议，也没有指定专职安全生产管理人员定期进行安全生产检查与协调，是各方无争议的事实。虽然案涉《事故调查报告》仅认定黄伟星是飞行项目经营者，没有认定铜石岭公司是飞行项目经营者。但是，案涉飞行项目场地在铜石岭公司经营的铜石岭景区内，其将案涉场地提供给黄伟星开展动力悬挂滑翔机载客观光飞行项目，不论其是否直接参与飞行项目的经营，均属于两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行生产经营活动。由于飞行项目在铜石岭景区范围内，不仅限于起飞场地，故对“生产经营”的界定就不应仅限于经营飞行项目。另外，虽然没有证据显示双方存在发包、出租或者合作经营的书面合同，但是，根据已查明的事实，飞行项目场地在铜石岭景区内，游客必须购买景区门票才能进入该飞行项目，在对外营运前，铜石岭公司对飞行项目场地进行了建设，就滑翔机的运输支付了26000元，也就飞行项目对外进行了广告宣传。本案事故发生在对外开业不久的时间内，不管飞行项目是否已实际为铜石岭公司产生效益，但铜石岭公司以飞行项目为吸引游客的方式之一、拟从飞行项目中取得经济效益，已足以认定。铜石岭公司将其与黄伟星洽谈、帮助修建场地、试飞等经营前期准备活动单独割裂开来，以否认其参与经营，理据不足。因此，22号处罚决定认定铜石岭公司违反《安全生产法》第四十五条、第四十六条规定，并无不当。一审判决对此认定事实错误，依法应予以撤销。 关于法律适用及处罚结果。首先，关于《安全生产法》第一百条、第一百零一条与第一百零九条的关系。从立法目的看，前者是防患于未然，防止事故发生，后者是通过进一步增加对事故责任单位的处罚力度，防止事故再次发生；从调整关系看，前者是“行为罚”，在不发生事故的情形下，只要存在违反第四十五条、第四十六条规定的违法行为，均应依照第一百条、第一百零一条规定进行处罚；后者是“结果罚”，发生了生产安全事故并负有事故责任，应当加重处罚。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。也就是说，行政处罚应当过罚相当，符合比例原则。“举轻以明重”，如适用第一百条、第一百零一条规定仅对违法行为进行处罚，则对安全生产事故的结果就没有进行处罚，不符合行政处罚的比例原则。本案中，本案事故为一般安全生产事故，铜石岭公司负次要责任，22号处罚决定适用第一百零九条第一项规定对铜石岭公司处以20万元罚款，处罚种类及幅度均无不当，虽然在法条适用时所载明的“第一百零九条第一款”确有瑕疵，但该条只有一款，且结合处罚结果可知实为适用该条第一项规定，该瑕疵不足以构成撤销该处罚决定的充分事由，本院仅予以纠正。一审判决对此认定错误，本院予以撤销。 综上所述，一审判决认定事实及适用法律错误，导致判决结果不当，本院予以撤销。铜石岭公司的起诉请求不成立，本院予以驳回。北流市应急管理局的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 1、撤销玉林市中级人民法院（2019）桂09行初1号行政判决； 2、驳回广西铜石岭旅游发展集团有限公司的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由广西铜石岭旅游发展集团有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇一九年十二月二十三日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青 附：相关法律法规、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.中华人民共和国安全生产法(2014修正) 第四十五条两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行生产经营活动，可能危及对方生产安全的，应当签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调。 第四十六条生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。 生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。 第一百条生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。 生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿。 第一百零一条两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行可能危及对方安全生产的生产经营活动，未签订安全生产管理协议或者未指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业。 第一百零九条发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款： （一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款； （二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款； （三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款； （四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。 3.中华人民共和国行政处罚法 第四条行政处罚遵循公正、公开的原则。 设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。 对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。