西安铁路运输法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2019）陕7102行赔初287号 原告西安鑫阳蔬菜有限公司，住所地西安市长安区村东。法定代表人郭雅洁，经理。委托代理人何炬，陕西仁和万国律师事务所律师。委托代理人金辉，陕西仁和万国律师事务所律师。被告西安市长安区灵沼街道办事处，住所地西安市长安区。负责人许北平，主任。委托代理人孙仲勤，西安市长安区灵沼街道办事处工作人员。委托代理人程立鹏，陕西洪振（北京）律师事务所律师。原告西安鑫阳蔬菜有限公司（以下称鑫阳公司）诉被告西安市长安区灵沼街道办事处（以下称灵沼街办）行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。原告诉称, 2018年11月18日,被告灵沼街办工作人员来原告处送达《违法建筑拆除通知单》（以下称 《通知单》）,让原告工作人员签字后遂将《通知单》及回执收回,仅交给原告一份复印件。《通知单》由被告灵沼街办和西安市长安区沣河管理站签发,《通知单》上称原告“建设场地位于沣河河道管理范围内,且废水直排沣河河道,对沣河水域造成严重污染,违反了《中华人民共和国防洪法》第二十六条的规定,”“根据《中华人民共和国防洪法》第五十六条的规定,责令立即停止违法行为,并于2018年11月10日前自行拆除,否则街办将组织联合执法,强制拆除,由此带来的一切后果责任自负”。同时向原告出示了高新环保局和高新农林水工作局作出的《关于拆除沣河河道内鑫阳蔬菜厂违建联合执法的通知》,该通知称鑫阳蔬菜厂属于取缔类“散乱污”企业,请求灵沼街道、沣河管理站配合拆除。原告认为,灵沼街办和西安市长安区沣河管理站《违法建筑拆除通知单》程序严重违法和不负责任,遂提起行政复议。被告于2019年1月10日向原告发出《撤销违法建筑拆除通知单》,称其不能依据《中华人民共和国防洪法》对原告处罚,故撤销2018年11月13日发出的《违法建筑拆除通知单》。2019年1月29日,被告再次向原告送达灵沼办字第(182)号《限期拆除通知书》,以原告“未经土地、规划建设部门审批,私建违法大棚房乱占滥用土地,违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国基本农田保护条例》、《西安市XX镇建设规划管理条例》的有关规定”为由,责令原告“立即停止侵占行为,于2019年2月10日前自行拆除完毕,恢复原貌,否则街办将会同有关部门予以严肃处理”,落款为“送达人:西安市长安区灵沼街道办事处”并加盖公章,下有“灵沼国土资源所”字样,但未加盖公章。2019年，被告再次向原告送达《治污减霾督查整改通知书》,称原告存在“属于散乱污企业卫生脏乱差无相关手续废水乱排”问题,根据《西安市2017年“铁腕治霾·保卫蓝天”“1+1+9”组合方案》要求,责令原告限期清理场地搬离。2019年6月，被告再次向原告送达内容相同的《治污减霾督查整改通知书》,被告于2019年6月11日组织人对原告的场地房屋进行了强行拆除。原告系于2009年经当时的长安区灵沼乡招商而从雁塔区搬迁而来,因食品卫生许可证无法变更而直接另行注册了原告的名称,与长安区XX街道XX村签订了土地租赁合同,灵沼街道办事处盖章见证。由此可见，原告是经合法程序有序建立的,且经灵沼街道办事处代表政府予以认可。另外,原告的主要业务是农业生产的泡发豆芽,完全使用清水生芽,不使用任何助长制剂,不产生工业废水,没有污染气体排放。原告认为,被告在没有任何事实根据和法律依据的情况下，非法强行拆除原告的建筑物,是对原告财产权的侵犯。被告未经调查未经法定程序仅以通知形式确定所谓违法事实和处罚结果,该行政行为不合法,未告知原告拥有的救济途径和时限,剥夺原告的复议和诉讼权利。该通知的实际内容已经属于具体的行政处罚行为,涉及原告的实际利益,根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定,在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。通知原告拆除的前提条件是认定原告的建筑违法,并作出拆除的处罚决定,而该通知在没有任何行政处罚决定的情况下强行拆除原告房屋没有法律依据。被告基于非法事由,没有合法依据拆除原告房屋,并将原告清场,致使原告承租的土地不能使用、为生产而产生的设备支出以及因被告的非法干扰导致生产额外支出共计造成损失2716918元(暂估数)。综上,原告认为,被告的拆除清场行政行为违法,给原告造成一定的经济损失，原告为了维护其合法权益，向法院提起行政诉讼，请求依法判令被告西安市长安区灵沼街道办事处赔偿原告经济损失2716918元。被告辩称，原告占用耕地经营的行为，已经违反了《中华人民共和国XX乡规划法》、《西安市XX乡规划条例》、《中华人民共和国土地承包法》等相关法律规定,依法应当予以查处并整改,而被告具备查处该违法建筑的职能。被告在对其进行宣传教育并催告后实施了拆除行为。被告的拆除行为,以法律规定为依据,程序合法,不存在违法拆除的行为。理由如下：一、被告拆除建筑物系大棚房整治行动,是违法建设整治行为。陕西省人民政府办公厅陕政办发［2018］58号《陕西省开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案》中,要求此次清理整治的范围为占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施,改变土地性质和用途的违法违规行为。重点清理整治工商资本和城市居民到农村非法占用耕地变相开发房地产和建设住房行为。主要包括以下三种:（一）在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施,特别是别墅、休闲度假设施等;(二)在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅;(三)建设农业大棚看护房(耳房)严重超标准,甚至违法违规改变性质用途,进行住宅类经营性开发。对农民自建自用,用于存放农业生产资料和农具的看护房,且符合“每栋单层不超过15 平方米”标准的,不纳入此次清理整顿范围。涉案房屋位于耕地上,未经批准改变了土地性质和用途,属于本次整治行动范围。二、被告具备查处乡村违法建设的职权。被告前身为西安市长安区灵沼乡政府,依据相关文件精神,已经撤销灵沼乡,设立了灵沼街道,以灵沼乡的行政区域为灵沼街道的行政区域。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条:“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。以及《西安市XX乡规划条例》第七十二条:“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由镇人民政府或街道办事处责令停止建设、限期整改;逾期不改正的,可以拆除”之规定,被告具备查处乡村违法建设的职权。三、被告依法查处涉案建筑物,认定事实清楚,适用法律正确。(一)原告占用耕地经营,属“大棚房”违法项目,依法应当予以查处。中央及省、市为切实整治违法用地、保护农用地,集中开展了“秦岭北麓违法整治”及“大棚房”问题整治专项工作。原告的建筑所占用土地地类为耕地,属于集体农用地。但原告在进行经营过程中,在未办理任何土地用途变更和建设手续的情况下,擅自将所建建筑用于经营,原告的上述行为,属于《西安市“大棚房”问题认定和整治标准》中规定的占用设施农用地从事餐饮、娱乐等非农经营的“大棚房”违法行为,在西安市秦岭北麓违建整治及“大棚房”问题排查整改中被确认为违法项目。同时其行为也符合《中华人民共和国XX乡规划法》和《西安市XX乡规划条例》规定的“未取得乡村建设规划许可证进行建设”的情形,依法应当予以查处。因此,原告占用耕地从事经营的违法行为依法应当予以查处,被告认定事实清楚,适用法律正确。 (二)被告拆除违法建筑多次向原告履行催告程序,程序合法。2019年1月29日,被告向原告下发了《限期拆除通知书》,通告下发后,被告工作人员反复多次告知原告占用耕地经营的行为属“大棚房”违法问题,并对其进行现场宣传教育、督促其自行整改。因此,原告协助拆除违法建筑行为,程序合法。综上，请贵院查明事实,驳回其诉讼请求。经审理查明，西安建全蔬菜有限公司（以下称建全公司）成立于2009年4月8日，在原西安市工商行政管理局雁塔分局注册登记时，住所为陕西省西安市雁塔区电子城街道北沈工业区XX号。建全公司成立后不久，因迁址的需要，租赁了XX街XX村的土地，具体位置为：乡道以北二百四十米处，沣河河道土地入口由西向东路以南二十八亩地。上述土地租赁后，建全公司就开始建造房屋和其他建筑物，2010年年初工程完工。为了明确租赁双方的权利义务关系，建全公司于2013年1月1日与官道村两委会重新签订了《土地租赁合同》，合同约定：租赁期限为二十年，即2013年1月1日至2033年1月1日。土地租赁用途为从事蔬菜生产及养殖。租赁价款为每亩土地年租金为800元，每三年递增10%。上述《土地租赁合同》签订后，之前双方订立的合同均作废。西安鑫阳蔬菜有限公司（以下称鑫阳公司）于2014年9月29日成立，鑫阳公司在原西安市工商行政管理局高新分局注册登记时，将住所登记在涉案房屋的所在地，即西安市长安区XX街道XX村村东。2019年1月29日，被告灵沼街办向郭健权豆芽厂作出灵沼办字第(182)号《限期拆除通知书》，该《通知书》认定涉案房屋和建筑物未经土地、规划、建设等部门审批，私建违法大棚房乱占滥用土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国基本农田保护条例》、《西安市XX镇建设规划管理条例》的有关规定,责令郭健权豆芽厂立即停止侵占行为,于2019年2月10日前自行拆除完毕,恢复原貌,否则街办将会同有关部门予以严肃处理。2019年3月4日，西安高新区管理委员会作出《西安高新区管理委员会关于印发高新区“携手清四乱、保护母亲河”专项行动工作的通知》（西高新发［2019］25号），要求各镇街办和相关部门要充分认识本次“携手清四乱、保护母亲河”专项行动的重要性，将本次行动标准按“大棚房”整治行动的标准。2019年6月1日，被告灵沼街办作出《治污减霾督查整改通知书》，要求官道豆芽厂根据西安市2017“铁腕治霾 .保卫蓝天”“1+1+9”组合方案要求，责令其立即搬离。2019年6月11日，被告拆除了涉案土地上的房屋和其他建筑物。原告认为，被告拆除涉案房屋和建筑物的行为违法，给原告造成财产损失，故起诉至法院。另查明，2019年2月18日，被告灵沼街办向鑫阳公司作出《治污减霾督查整改通知书》，该通知书认定鑫阳公司属于散乱污企业，卫生脏乱差，无相关手续废水乱排，根据西安市2017“铁腕治霾 .保卫蓝天”“1+1+9”组合方案要求，限鑫阳公司在3日清理现场并搬离。                                                           本院认为，本案的争议焦点是原告的主体资格是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……” 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，2009年，建全公司因公司迁址的需要租赁了涉案土地，其在XX村XX村委会涉案土地后，就在该土地上建造了涉案的房屋和其他建筑物。后为了明确租赁双方的权利义务关系，建全公司于2013年1月1日与官道村两委会重新签订了《土地租赁合同》，并按照合同要求缴纳了土地租赁费。根据原告提交的《土地租赁合同》和鑫阳公司的工商登记信息（鑫阳公司于2014年9月29日成立），结合庭审中查明的涉案房屋和建筑物是2010年建造的事实，涉案房屋和建筑物的权属人应为建全公司，而非本案的原告鑫阳公司。原告鑫阳公司的主体资格不适格。至于原告庭审中主张的建全公司和鑫阳公司均系郭氏家庭所有的公司，两家公司对外业务和签订合同已等同，原告主体资格适格的意见，因建全公司和鑫阳公司均为工商行政主管机关注册登记的公司法人，均具有独立的法人资格，故对原告的上述主张本院依法不予支持。至于原告主张的被告在执法过程中曾向鑫阳公司作出并送达《治污减霾督查整改通知书》，鑫阳公司是本案适格原告的意见，因鑫阳公司将涉案的部分建筑物作为其生产经营地，该《治污减霾督查整改通知书》是针对“散乱污企业”整治行动作出的，与本案的违法建筑拆除行为无关，故对原告的上述意见，本院依法不予支持。综上，原告鑫阳公司的起诉，本院依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告西安鑫阳蔬菜有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长  王 静人民陪审员  刘  丹人民陪审员  刘京菊 二〇一九年十二月三十日 书  记  员  周  阳 1