广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4601号上诉人（原审原告）：刘汉棉，男，1937年10月1日出生，汉族，住广州市越秀区*********，公民身份号码440************85X。委托代理人：刘伟雄，男，1968年6月11日出生，汉族，住址同上，公民身份号码440************019，系上诉人之子。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。原审第三人：方蕾，男，1978年10月12日出生，汉族，住广州市白云区**********，公民身份号码370************639。原审第三人：张玉莲，女，1969年9月14日出生，汉族，住广州市越秀区*********，公民身份号码420************04X。上诉人刘汉棉因与被上诉人广州市规划和自然局（以下简称市规资局）建设工程规划许可一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1985号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，刘汉棉是广州市越秀区********302房登记产权人，方蕾是广州市越秀区********902房登记产权人，张玉莲是广州市越秀区********701房登记产权人。方蕾、张玉莲等业主是穗国土规划建证〔2019〕209号《建设工程规划许可证》核定的建设单位(个人)。2018年6月13日，广州市越秀区*********部分业主代表方蕾、张玉莲就案涉单元加装电梯事宜向原广州市国土资源和规划委员会填写了《广州国土资源和规划委员会审批咨询服务申请表》并提交了设计方案图纸、电子信息光盘、部分业主房产证复印件及身份证复印件、申请函、第三方证明、授权委托书、同意书等材料。其中，授权委托书、同意书上有申请加装电梯楼梯单元超过2/3以上产权建筑面积及人数的业主签名，表示同意该楼梯单元增设电梯并授权方雷、张玉莲作为业主代表办理加装电梯业务。原广州市国土资源和规划委员会于2018年7月13日向方蕾、张玉莲等越秀区小北路小石街7号住宅楼业主作出穗国土规划业务函〔2018〕4118号《关于进行批前公示的函》，要求其在拟增设电梯的工程现场显著位置及该局规划在线网站或局业务大厅等进行批前公示，并明确了公示具体要求。方蕾、张玉莲等业主根据要求在2018年8月17日至2018年9月5日在拟增设电梯的工程现场进行了批前公示，原广州市国土资源和规划委员会也在其网站上进行了批前公示。公示期间，原广州市国土资源和规划委员会收到了案涉住宅楼302房业主的反对意见。2018年12月27日，方蕾作为代理人向原广州市国土资源和规划委员会申请办理案涉单元加建电梯工程的建设工程规划许可证，填写了《广州市国土资源和规划委员会立案申请表》，提交了业主身份证明及房产证、申请函、授权委托书、同意书、设计图、广州博厦建筑设计研究院有限公司出具的《结构安全鉴定说明》及《满足消防设计规范说明》等材料。原广州市国土资源和规划委员会认为案涉工程符合城乡规划要求，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，于2019年1月15日核发了案涉穗国土规划建证〔2019〕209号《建设工程规划许可证》。该许可证的附件《建设工程审核书》中明确：建筑设计应符合消防法规和国家工程建设消防技术标准的要求,并按规定向公安机关消防机构申请办理消防设计审核等手续；若经消防部门审查提出修改意见的,应及时到原审批部门办理调整建筑设计的有关手续；此次规划审批不作为办理产权或征地拆迁补偿的依据，如因城市规划、建设、管理需要时，应无条件配合拆除该工程等内容。原广州市国土资源和规划委员会在其网站上进行了批后公示。刘汉棉对穗国土规划建证〔2019〕209号《建设工程规划许可证》不服，向原审法院提起行政诉讼。2018年5月3日及2018年11月22日，广州市越秀区洪桥街丹桂里社区*民委员会分别作出了两份说明材料。其中一份说明主要内容为该居委辖区内小石街7号住户自发筹集资金申报大楼加建电梯一事，社区居委会一直给予关注，并建议相关住户认真按照国家有关规定办妥相关规划报建等手续，目前涉及的大楼单位业主，十三户私人已确认同意办理加建报建手续，其中的301属单位（广东省经济和信息委员会）公房暂不参与出资加建，302、501业主表示因个人原因暂不出资参与建设。另一份说明主要内容为该居委于2018年11月21日上门了解小石街7号302房对大楼加建电梯一事意见，其业主刘汉棉、黄佩珍表示不同意加装电梯，理由是加装电梯会影响大楼楼梯间的采光和通风并存在一定的安全隐患。另有就增设电梯事项进行沟通协调的照片。广州博厦建筑设计研究院有限公司作为具有建筑行业（建筑工程）甲级设计资质的设计企业于2018年5月29日出具《满足消防设计规范说明》，主要内容为：广州市越秀区********加建电梯工程经测量，在本住宅楼梯间入口位置加建电梯满足该大楼垂直交通需要。拟加建的电梯井位于室外，现就消防情况作如下说明：1.该拟建电梯为九层住宅楼，拟加建的电梯井道位钢结构，井道尺寸2100mm×1250mm，为耐火极限不低于3.00h的防火墙，电梯门耐火极限不低于1.00h。2.拟建电梯井道与邻近建筑物的距离大于6米以上，符合消防间距要求；3.拟加建的电梯在首层出入口保留了不少于1.5m人员疏散通道；4.连廊外围尺寸为分别为210mm×2200mm，采用1.2米高通透式连廊，所以本加建电梯不会影响原楼梯间通风和排烟，该住宅楼加建电梯及连廊后均满足《建筑设计防火规范》(GB50016-2014)的要求，不会影响原有建筑物的消防条件。5.满足《电梯监督检验和定期检验规则——曳引与强制驱动电梯》（TSGT7001-2009）综上所述，该项目电梯井道满足消防设计规范的要求。同日，该公司出具《结构安全鉴定说明》，认为：该住宅没有倾斜、开裂等安全问题，主体结构完好，可以增加电梯。增设电梯主体结构与住宅楼结构完全分离，各自独立，经其计算复核，新增电梯及连廊的结构其基础、梁、柱受力情况比较简单，结构布置合理，拆除原建筑楼梯间梁并对该位置的墙体进行加固后，并不影响原有结构的整体安全性，满足原有结构的安全使用要求。2018年6月13日，原广州市国土资源和规划委员会对现场进行了勘查，并拍摄了照片。2018年7月11日，方蕾、张玉莲向原广州市国土资源规划委员会提交了现场照片，照片显示加装电梯井位置正对面的窗户不属于住宅主要使用房间（卧室或起居室）窗户。2018年7月18日，广州市越秀区建设和水务局出具越建水函〔2018〕563号复函，主要内容为：广州市越秀区国土资源和规划局《关于协助提供规划路近期实施情况的函》（穗规越秀〔2018〕53号）已收悉；经研究，越秀区小北路小市街7号房屋所涉及的规划路，该局近期对其无实施计划；根据职能分工，该局负责市政设施的监督管理，新建构筑物的审批职能不在该局，最终以广州市越秀区国土资源和规划局审批为准。原审法院于2019年5月23日进行现场测量，现场测得小石街7号门口距门口外平台外边缘约4.9米，门口方向建筑物外墙体距离门口外平台外边缘约3.4米，门口宽约2.75米，该平台外侧马路宽约3.55米。原审法院又于2019年6月14日进行现场勘查，确认加装电梯井位置正对面的窗户不属于住宅主要使用房间（卧室或起居室）窗户。2019年6月12日，市规资局补充提交广州博厦建筑设计研究院有限公司出具的另一份《满足消防设计规范说明》，该说明的落款日期为“2018年5月29日”，市规资局称该说明的出具日期为2019年6月10日，是设计单位对其于2018年5月29日出具的《满足消防设计规范说明》的修正。补充提交的说明删除了2018年5月29日出具的《满足消防设计规范说明》中“拟建电梯井道与邻近建筑物的距离大于6米以上，符合消防间距要求”的说明内容，其他内容与2018年5月29日出具的《满足消防设计规范说明》基本一致，结论部分仍认为案涉项目电梯井道满足消防设计规范的要求。原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”市规资局负有向在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的建设单位或者个人办理建设工程规划许可证的职能。《中华人民共和国物权法》第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：……（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；……决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意……”《广东省物业管理条例》第二十二条规定：“业主大会决定筹集和使用专项维修资金、改建或者重建建筑物及其附属设施的，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意；决定其他有关共有和共同管理权利重大事项的，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。面积和业主人数按照下列方式确定：（一）专有部分面积，按照建筑面积计算；建筑物总面积，按专有部分面积之和计算。（二）建设单位已经出售的专有部分的业主人数，一户按一人计算；建设单位未出售的专有部分按一人计算；总人数，按照两者之和计算。”经核对，案涉增设电梯已经获得专有部分占案涉楼梯单元建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上业主同意，而且有资质的设计单位出具了设计方案图纸、结构和消防设计安全说明。原有消防设计安全说明记载的“拟建电梯井道与邻近建筑物的距离大于6米以上，符合消防间距要求”内容与事实不符，但该内容并不影响消防设计安全说明的结论，电梯的设计符合安全和规划要求。加建电梯不对未签名同意加建电梯的业主物业构成法定严重遮挡情形。用地涉及的规划路主管部门书面答复近期无实施计划，新建构筑物的审批以国土资源和规划部门审批为准。被诉规划许可证的附件《建设工程审核书》中明确：建筑设计应符合消防法规和国家工程建设消防技术标准的要求,并按规定向公安机关消防机构申请办理消防设计审核等手续；若经消防部门审查提出修改意见的,应及时到原审批部门办理调整建筑设计的有关手续；此次规划审批不作为办理产权或征地拆迁补偿的依据，如因城市规划、建设、管理需要时，应无条件配合拆除该工程等内容。申请办理被诉工程的建设工程规划许可证已按要求进行了批前公示。原广州市国土资源和规划委员会作出的穗国土规划建证〔2019〕209号《建设工程规划许可证》符合相关规定要求，不存在违法情形。刘汉棉的诉讼请求缺乏事实和法律依据，故不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘汉棉的诉讼请求。上诉人刘汉棉不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人市规资局作出〔2019〕209号《建设工程规划许可证》，程序不当，应予撤销。按照《广州市既有住宅增设电梯办法》第十四条的规定，批前公示期间，对于增设电梯事项有异议的，业主应当自行协商，业主经协商仍无法达成一致意见的，可以请求居民委员会、原房改售房单位、业主委员会或者增设电梯咨询服务机构等第三方组织协商或者调解，并由组织协商或者调解的第三方出具协商情况说明或者调解意见。本案中，从被上诉人提交的证据材料中，没有能够反映上诉人与其他业主之间就该电梯安装异议有过协商的事实。当地居民委员会出具的《说明》是在批前公示期满之后。二、根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第十五条的规定，上诉人在批前公示期间提出异议的，被上诉人应当进行现场勘察，以确定是否存在有违反通风、采光或者通行的相关技术标准与规范的情况。被上诉人虽然表示有进行过现场勘察，但是没有提供相应的现场勘察笔录佐证。且根据《满足消防设计规范说明》第二点载明“拟建电梯井道与相邻建筑物的距离大于6米以上”，但无论是从现场图片还是法院现场测量距离来看，该加装电梯部分与相邻建筑物之间的间距不大于4米。因此，上诉人发放案涉《建设工程规划许可证》过程中，没有严格履行审核职责，程序不当。三、被上诉人存在明显程序违法行为。按照《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条的规定，既有住宅增设电梯申请建设规划许可证，应当提交建设设计单位出具的结构安全说明和满足消防设计规范说明。上述材料应当在被上诉人作出许可之前就应审核完毕并予以固定，而本案中，由广州博厦建设设计研究院有限公司于2018年5月29日出具的《满足消防设计规范说明》存在严重程序问题，该份文件当时载明“拟建电梯井道与相邻建筑物的距离大于6米以上”，后因上诉人在一审庭审中直接质疑该距离不足4米，在原审第二次庭审中，被上诉人直接出具了一份日期为2019年6月10日的新的《满足消防设计规范说明》，删除了“拟建电梯井道与相邻建筑物的距离大于6米以上”的内容，称以新的说明为准。因此，被上诉人的行为已经严重违反了行政许可的程序正当性与合法性。综上，本次电梯安装严重违反了《广州市既有住宅增设电梯办法》的规定，违反了行政许可的法定程序，请求：1.撤销被上诉人作出的〔2019〕209号《建设工程规划许可证》；2.被上诉人承担本案诉讼费用，被上诉人市规资局二审期间未提交新的答辩意见。原审第三人方蕾、张玉莲二审期间未提交陈述意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。另查明，因机构改革，原广州市国土资源和规划委员会的职责现由广州市规划和自然资源局继续履行。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。……。”《广州市既有住宅增设电梯办法》第十条规定：“既有住宅增设电梯应当向国土规划行政管理部门申请办理建设工程规划许可证，原批准图纸上已明确标识预留电梯井的除外。既有住宅增设电梯项目不需办理规划选址、建设用地规划许可和供地审批手续。国土规划行政管理部门应当核查既有住宅增设电梯的用地信息，用地超出权属范围的，应当要求增设电梯申请人取得相关土地使用权人的书面同意意见。”第十一条规定：“既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证，按照以下程序办理：（一）申请人按照本办法的规定提交申请资料。（二）国土规划行政管理部门审查建筑设计方案。（三）国土规划行政管理部门按照本办法的规定组织批前公示。（四）批前公示结束后，国土规划行政管理部门依法核发增设电梯的建设工程规划许可证。申请人应当在建设工程规划许可证的有效期内动工建设。国土规划行政管理部门应当为既有住宅申请增设电梯事项提供审批咨询服务。”第十二条规定：“既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证，应当提交以下资料：（一）申请书及立案申请表。（二）申请人身份证明文件。申请人为单位的，应当提交《中华人民共和国组织机构代码证》或者其他有效证明文件；申请人为业主的，应当提交业主身份证明；接受委托代为提出申请的，还应当提交代理人身份证明文件、授权委托书。（三）具有相应资质的建筑设计单位出具的建筑设计方案图纸一式两份（含绘制在1/500现状地图上的总平面图、各楼层平面图、各向立面图、剖面图）。（四）建筑设计单位出具的结构安全说明和满足消防设计规范说明。（五）专有部分占该幢（单元）建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意增设电梯的书面文件及其同意所送审的建筑设计方案的书面意见，并附有同意增设电梯业主的不动产权属证书或者登记证明复印件。（六）申请人与相关业主进行协商的书面材料。（七）其他法定资料。前款第（六）项规定的资料，应当由居民委员会、原房改售房单位、律师事务所或者公证机构等第三方进行现场见证或者公证，并出具见证意见或者公证证明。申请人接受审批咨询服务所需提交的资料由国土规划行政管理部门依照本办法确定。”本案中，原审第三人等案涉住宅楼业主向被上诉人市规资局申请办理既有住宅加装电梯建设工程规划许可，并提交了申请函、业主身份证明和授权委托书、业主房产证复印件及查册表、广州博厦建筑设计研究院有限公司的营业执照以及其出具的设计图纸、《结构安全鉴定说明》《满足消防设计规范说明》、加建电梯业主签名的《同意书》（专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意加装电梯）、广州市越秀区洪桥街丹桂里社区居民委员会出具的《关于小石7号大楼加建电梯事项的说明》《关于小石7号302房加装电梯情况说明》等材料，被上诉人市规资局经审查后，认为原审第三人等业主提交的材料符合上述法律和规范性文件的规定，并向原审第三人等业主核发被诉建设工程规划许可证，并无不当，本院予以支持。关于上诉人提出广州博厦建筑设计研究院有限公司出具的《满足消防设计规范说明》前后不一致、存在矛盾的问题。本院认为，该公司作为具有相应资质的建筑设计单位，其在2018年5月29日出具的《满足消防设计规范说明》中明确载明案涉住宅加装电梯设计符合消防间距要求，被上诉人市规资局据此作出被诉建设工程规划许可，并无不妥。该公司虽在2019年6月10日出具的另一份《满足消防设计规范说明》对此前出具的说明进行了部分修正，但是该证明的最终结论仍认为案涉项目电梯井道满足消防设计规范的要求，上述两份说明的结论并不存在相互矛盾的情况，故上诉人的上述主张，理据不足，本院不予采纳。关于上诉人提出批前公示期间，其作为存在异议的一方业主，没有经过任何协商、调解程序的问题。经查，根据广州市越秀区洪桥街丹桂里社区*民委员会出具的《关于小石7号302房加装电梯情况说明》及所附照片等证据，证明了相关异议已由居委会组织协商或调解并出具有书面的协商情况说明。上诉人的相关主张，没有事实根据，本院不予采纳。关于上诉人提出其在批前公示期间提出了增设电梯直接影响通风、采光或者通行的，国土规划行政管理部门没有进行现场勘察的相关意见。经查，2018年6月13日，原广州市国土资源和规划委员会工作人员对现场进行了勘察并拍摄照片，该事实有在案证据予以证明。上诉人没有提供证据证明被上诉人未进行现场勘察，其相关主张没有事实依据，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人刘汉棉负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 闵天挺审判员 王 荣二〇一九年十二月九日书记员 罗子晴