广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1501号 上诉人（一审原告）梧州市万秀区东兴股份合作联社三云二股份合作社。 诉讼代表人李定球，主任。 委托代理人杨仲明，梧州市万秀区。 委托代理人刘彦，广西东中律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）梧州市人民政府，住所地：梧州市长洲区新兴三路1号。 法定代表人李杰云，市长。 委托代理人叶远东，梧州市自然资源局科长。 被上诉人（一审被告）梧州市自然资源局，住所地：梧州市长洲区银湖南路2号。 法定代表人封雷，局长。 委托代理人张彦，梧州市自然资源局工作人员。 上述两被上诉人的共同委托代理人彭新权，广西益远律师事务所律师。 一审第三人广西梧州中恒集团股份有限公司，住所地：广西梧州工业园区工业大道1号第1幢。 法定代表人焦明，董事长。 委托代理人熊曾熙，广西梧州中恒集团股份有限公司员工。 一审第三人梧州市广明贸易有限责任公司，住所地：梧州市万秀区新兴一路32号1层2号铺。 法定代表人李怡，董事长。 委托代理人石火征，梧州市广明贸易有限责任公司员工。 上诉人梧州市万秀区东兴股份合作联社三云二股份合作社（以下简称三云二股份合作社）因诉被上诉人梧州市人民政府（以下简称梧州市政府）、梧州市自然资源局土地行政登记一案，不服梧州市中级人民法院（2018）桂04行初109号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。上诉人三云二股份合作社的诉讼代表人李定球及委托代理人杨仲明、刘彦，被上诉人梧州市政府的委托代理人叶远东、被上诉人梧州市自然资源局的委托代理人张彦及两被上诉人的共同委托代理人彭新权，一审第三人广西梧州中恒集团股份有限公司（以下简称梧州中恒公司）的委托代理人熊曾熙，一审第三人梧州市广明贸易有限责任公司（以下简称广明公司）的委托代理人石火征到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 梧州市中级人民法院一审查明：1984年5月17日，广西壮族自治区人民政府办公厅作出桂政办函〔1984〕227号复函，同意将东兴大队七百五十四户三千二百五十人由农业户口转为非农业人口，东兴大队划归梧州市蝶山区管理。1984年9月28日，梧州市建设用地综合开发公司定点鹿儿冲、乸冲44.3718亩土地建设商品房，当时的梧州市城乡建委绘制有地盘图。1984年10月23日，梧州市建设用地综合开发公司（即现梧州中恒公司）与三云二队（即现三云二股份合作社）签订梧开发经字（84）071号《经济合同》，合同约定由梧州市建设用地综合开发公司办理征用鹿儿冲菜地44.3718亩手续，该公司已按合同约定全部支付了补偿款。同月，梧州建筑设计院绘制地盘图，该图中标注：鹿儿冲44.3178亩、乸冲17.4012亩。随后，梧州市规划委员会又将市建设用地综合开发公司原所征收《经济合同》范围内的部分菜地0.861亩划拨给城市居民作建设用地。1988年4月20日，梧州市政府作出梧政函〔1988〕83号《梧州市人民政府关于市建设用地综合开发公司补办征用鹿儿冲土地作商品房建设用地手续的批复》，根据广西壮族自治区人民政府桂政发〔1986〕90号文及〔1987〕107号文的有关指示精神，同意市建设用地综合开发公司补办征用鹿儿冲43.51亩土地作为建设商品房用地手续。1992年，梧州市测绘队绘制了梧州市中房公司的鹿儿冲地形图，该图左下角标注：1992年7月测图、1954年北京坐标系统、1985年国家高程基准等高距为1米、1988年版图式。1992年7月20日，梧州市政府向梧州市蝶山区人民政府作出梧政函〔1992〕196号《梧州市人民政府关于同意东兴经济管理区享受农村经济政策待遇问题的批复》，该批复第四点载明“在处理因国家建设使用原东兴大队范围土地的补偿时，可参照农业集体土地补偿办法，进行优惠照顾。”。2000年3月，梧州市城乡建设规划管理局向东兴纸箱厂以及梧州市宝真皮革箱包厂颁发编号为临时（2000）06号《建设工程规划许可证》，建设位置：鹿依（儿）冲三云变电站北侧，建设规模：捌佰捌拾点零平方米。该证所附梧州市测绘队测绘编号为249-B的红线图左下角标注：1992年10月测绘、1954年北京坐标系、1985年国家高程基准等高距1米、1988年版图式。2000年4月17日，原告与东兴纸箱厂以及梧州市宝真皮革箱包厂分别签订租赁场地协议合同，将859平方米、515平方米土地出租给两厂使用。2003年5月15日，梧州市建设规划委员会法规管理科在上述《建设工程规划许可证》中签署“同意延期使用两年”的意见。2012年1月6日，梧州中恒公司向原梧州市国土资源局提出对9.806亩土地进行登记的申请，但没有提交地上附着物权属证明，本案在审理过程中，梧州市自然资源局没有提供地籍调查表。2012年4月10日，梧州中恒公司向原梧州市国土资源局作出承诺书，其认为三云二股份合作社要求重新测绘核实后才能对周边界址签字确认，梧州中恒公司承诺由其与三云二股份合作社协商解决土地范围内地上建筑物、构筑物、附着物的补偿、安置等工作。2012年4月26日，梧州市政府向梧州中恒公司颁发了梧国用（2012）第003479号国有土地使用权证（以下简称3479号土地证）。该证登记的土地使用权面积为5833.80平方米，独用面积为5833.80平方米，土地座落于鹿儿冲，使用权类型为划拨，土地使用权人为梧州中恒公司。2012年9月19日，梧州市政府作出梧政函〔2012〕300号《关于协议出让鹿儿冲划拨国有建设用地使用权给广西梧州中恒集团股份有限公司的批复》，同意将鹿儿冲划拨国有建设用地使用权协议出让给梧州中恒公司，出让年限70年，应缴纳土地出让金1632297元。2012年10月12日，原梧州市国土资源局与梧州中恒公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，将鹿儿冲宗地面积5833.80平方米的国有建设用地使用权出让给梧州中恒公司，出让年限70年，自2012年9月19日起算，土地出让价款1632297元（每平方米279.8元）。梧州中恒公司提出变更登记申请，梧州市政府于2012年11月12日为梧州中恒公司核发了梧国用（2012）第010670号国有土地使用权证（以下简称10670号土地证）。2012年，梧州中恒公司与广明公司签订国有建设用地使用权转让合同，梧州中恒公司将位于鹿儿冲地块10670号土地证的土地使用权以583380元的价款转让给广明公司。2012年12月10日，广明公司写报告给原梧州市国土资源局要求办理土地转让手续，并承诺自行处理宗地内地上物的拆迁及经济补偿。2012年12月28日，原梧州市国土资源局通知广明公司，准予梧州中恒公司将位于鹿儿冲地块转让给广明公司。广明公司对转让的土地办理了梧国用（2013）第000996号土地使用权证（以下简称996号土地证）。2013年4月，原告与广明公司委托梧州市土地管理技术服务站对原告三云二股份合作社被征收的土地进行测绘，两块土地面积共78.107亩。2016年原告将位于鹿依（儿）冲尾的厂房地租赁给梧州市万秀区金满盈生态种植园。2015年8月6日，广明公司将通过转让获得的涉案5833.8平方米国有土地使用权抵押给中国邮政储蓄银行股份有限公司广西壮族自治区梧州市分行，抵押金额为16748840元，抵押期限从2015年7月16日至2024年7月15日。2018年1月8日，三云二股份合作社向法院起诉要求确认梧州市政府颁发3479号土地证、10670号土地证（以下合称被诉两本土地证）的行政行为违法。 另查明，梧州市万秀区人民政府作出万政发〔2014〕8号《梧州市万秀区人民政府关于原梧州市蝶山区东兴股份合作联社正式更名为梧州市万秀区东兴股份合作联社及其它事项的批复》，三云二股份合作社是梧州市万秀区东兴股份合作联社属下的一个集体经济组织。梧州中恒公司于1993年4月1日经批准由梧州市建设用地综合开发公司改组联合梧州市地产发展公司、梧州市建筑设计院发起、设立。同年12月14日，更名为广西梧州市中房股份有限公司。1996年更名为广西梧州中恒集团股份有限公司。2019年1月31日，中共梧州市委员会发出梧发〔2019〕1号《中共梧州市委员会梧州市人民政府关于市委市人民政府机构设置的通知》，设置梧州市自然资源局，不动产登记的职权已由该局行使。 梧州市中级人民法院一审认为：2012年，梧州中恒公司向原梧州市国土资源局申请划拨国有土地使用权初始登记时，作为梧州市的土地行政管理部门的原梧州市国土资源局应当依照《土地登记办法》第九条的规定，对登记土地进行地籍调查，并要求梧州中恒公司提交地上附着物权属证明。从梧州中恒公司向原梧州市国土资源局作出的承诺书的内容来判断，三云二股份合作社要求重新测绘核实后才能对周边界址签字确认，梧州中恒公司承诺由其与三云二股份合作社协商解决土地范围内地上建筑物、构筑物、附着物的补偿、安置等工作。这表明该土地存在界址不清，权属有争议。原梧州市国土资源局在土地权属来源未调查清楚，登记土地上有三云二股份合作社厂房且梧州中恒公司未提交齐全材料的情况下，单凭梧州中恒公司作出的承诺书，通过审核批准，由梧州市政府向梧州中恒公司颁发使用权类型为划拨的3479号土地证。显然，梧州市政府的行为违反了《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项“土地权属有争议的，不予登记”的规定。综上所述，梧州市政府颁发土地使用权证时未完全履行审慎的注意义务，属于发证程序违法。关于10670号土地证合法性的问题。因3479号土地证所载土地使用权类型由划拨转为出让，梧州市政府为梧州中恒公司颁发10670号土地证，3479号土地证违法，故10670号土地证也相应失去合法性的基础。关于上述两证应否撤销的问题。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决被诉行政行为违法，不撤销登记行为。尽管在土地登记行为案件中没有明确的法律或者司法解释的规定，但相关的法律原理是一致的，该规定可以在审理土地登记案件中参照适用。本案中，广明公司通过转让获得涉案国有土地使用权，并将该土地使用权抵押给中国邮政储蓄银行股份有限公司广西壮族自治区梧州市分行。因此，为保护善意第三人的利益，确认被诉土地登记行为违法，不撤销被诉两本土地证，保留其法律效力。三云二股份合作社要求确认违法的土地使用权证虽然是梧州市政府颁发，但是《不动产登记暂行条例》实施后，梧州市的不动产登记的法定职权由市、县人民政府转移至不动产登记机关，本案被告资格应由继续行使不动产登记职权的梧州市自然资源局承接，梧州市政府不是本案适格被告，梧州市中级人民法院另行裁定驳回三云二股份合作社对梧州市政府的起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认梧州市政府分别于2012年4月26日、2012年11月12日向梧州中恒公司颁发的3479号土地证、10670号土地证违法。 上诉人三云二股份合作社上诉称：1.一审第三人不适用善意取得的规定。首先，梧州中恒公司在短时间内以明显低价向广明公司转让涉案土地使用权，不存在善意；其次，广明公司明知涉案地块有争议仍然进行抵押贷款。2013年4月，广明公司与上诉人委托梧州市土地管理技术服务站对上诉人原被征收的土地进行测绘，得到的结果远远超出原被征收的土地面积，广明公司当时已知晓土地存在争议。2.撤销被诉两本土地证不会对公共利益造成重大损害，亦不会对第三人的合法利益造成损害。首先，撤销被诉两本土地证不会影响广明公司与银行之间的借贷关系，广明公司可以变更担保物从而继续履行借贷合同，相反，不把涉案土地归还上诉人使用，会造成涉及面更大的公共利益损害，因为涉案土地是上诉人世代赖以生存的资源。其次，自2012年发生争议以来，涉案地块一直是上诉人在使用和收益，梧州中恒公司和广明公司未在涉案地块投资建设，不存在利益损失。3.一审判决已查明被诉颁证行为违法却不撤销，没有法律依据。综上所述，请求二审法院判决变更一审判决，撤销被诉两本土地证。 被上诉人梧州市政府口头答辩称：上诉人在一审起诉请求确认被诉两本土地证违法，一审判决已经支持其诉讼请求，现上诉人又请求撤销被诉两本土地证，缺乏依据，二审法院不应支持。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 被上诉人梧州市自然资源局答辩称：一审判决已经全面支持上诉人在一审时的诉讼请求，上诉人于二审提出新的诉讼请求，请求撤销被诉两本土地证，缺乏理据，不应支持。一审判决为保护善意第三人的利益，作出确认颁证行为违法但不撤销的判决，是正确的。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 一审第三人梧州中恒公司口头述称：我方取得涉案土地使用权，是经梧州市政府依法颁证而取得，请求二审法院依法作出裁判。 一审第三人广明公司口头述称：我方通过协议取得涉案土地使用权，是合法的，请求二审法院依法作出裁判。 经审查，本院认可一审判决确认的证据可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院另查明：一审法院作出（2018）桂04行初109号行政裁定，驳回三云二股份合作社对梧州市政府的起诉。三云二股份合作社不服向本院提出上诉，本院在（2019）桂行终1502号案件中处理该案。 本院认为：关于被诉两本土地证的合法性问题。本院认可一审判决关于颁证违法性的有关认定，且各方当事人对一审判决确认被诉两本土地证违法均未提出上诉，在此毋庸赘述。 关于被诉两本土地证是否应撤销的问题。三云二股份合作社一审时的诉讼请求是确认梧州市政府颁发给梧州中恒公司被诉两本土地证的行政行为违法。二审庭审中，各方当事人均认可本案诉讼前被诉两本土地证已被注销，故两证不具有可撤销的内容。一审判决认为“为保护善意第三人的利益，虽确认被诉两本土地证违法，但不撤销两证，保留其法律效力”错误，本院予以纠正。三云二股份合作社上诉请求撤销被诉两本土地证，本院依法不予支持。经二审庭审调查，上诉人三云二股份合作社不服广明公司的用地行为，意欲提起本案诉讼确认被诉两本土地证违法后，再起诉撤销广明公司的996号土地证。因此，本案下判后，如三云二股份合作社起诉撤销996号土地证，法院再在该案中具体审理是否有善意第三人的利益需要保护的问题，该问题不属于本案的审理范围，本院不作审查。一审判决说理部分论述保护善意第三人利益实属不当，本院一并予以纠正。 综上所述，一审判决确认被诉两本土地证违法正确，但保留两证法律效力错误，本院予以纠正。一审判决理由有误，但判决结果正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人梧州市万秀区东兴股份合作联社三云二股份合作社负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇一九年十二月十三日 法官助理 封 宇 书 记 员 贾茜茜