广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申615号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）江西成，男，1952年11月14日出生，汉族，住广西武宣县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）江耀军，男，1974年9月9日出生，汉族，住广西武宣县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）赵郁琼，女，1973年11月7日出生，汉族，住广西武宣县。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）武宣县住房和城乡建设局，住所地：武宣县武宣镇城北路230号。 法定代表人罗建中，副局长（主持全面工作）。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）来宾市住房和城乡建设局，住所地：来宾市兴宾区盘古大道123号。 法定代表人龙杏华，局长。 再审申请人江西成、江耀军、赵郁琼（以下简称江西成等三人）因其诉武宣县住房和城乡建设局（以下简称武宣县住建局）、来宾市住房和城乡建设局（以下简称来宾市住建局）行政许可及行政复议一案，不服来宾市中级人民法院于2019年10月8日作出的（2019）桂13行终67号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 来宾市兴宾区人民法院一审查明：2016年7月21日，武宣县住建局向武宣县教育和科技局颁发了《建设项目选址意见书》选字第451323201600005号（以下简称005号选址意见书）、《建设用地规划许可证》地字第451323201600159号（以下简称159号规划许可书）。2018年5月25日，江西成等三人向原来宾市住房和城乡建设委员会（现更名为来宾市住建局）申请行政复议，请求确认武宣县住建局核发的武宣县实验初级中学005号选址意见书、159号规划许可书无效。 2018年6月5日，来宾市住房和城乡建设委员会向江西成等三人作出来建发﹝2018﹞69号《来宾市住房和城乡建设委员会关于行政复议申请不予受理决定书》，认为：根据广西壮族自治区武宣县人民法院民事裁定书〔（2017）桂1323民初993之一号〕认定的事实，申请人江西成等三人委托申请人赵郁琼于2017年11月22日出庭应诉，当庭知悉005号选址意见书、159号规划许可书。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，申请人提出的申请复议事项已超过六十日的申请行政复议期限。决定：不予受理江西成等三人的行政复议申请。江西成等三人不服，遂向法院提起行政诉讼。庭审后，2018年8月22日，来宾市住建局作出《来宾市住房和城乡建设委员会关于撤销来建复决﹝2018﹞1号〈行政复议决定书〉的决定》，撤销来建复决﹝2018﹞1号《行政复议决定书》。2018年9月21日，来宾市住建局作出《来宾市住房和城乡建设委员会受理行政复议决定书》，并于2018年12月18日送达江西成等三人。2018年12月18日，法院以“被告已受理原告的复议申请而原告的起诉没有了事实根据”，裁定驳回江西成等三人的起诉。2019年3月22日，来宾市住建局作出《关于行政复议申请的复函》（以下简称《复议申请的复函》），回复：005号选址意见书、159号规划许可书在办理程序上合法、有效。江西成等三人不服，遂向法院提起诉讼，请求撤销005号选址意见书、159号规划许可书以及《复议申请的复函》。 来宾市兴宾区人民法院一审另查明:2019年3月22日，中共来宾市委办公室、来宾市人民政府印发的《关于调整来宾市住房和城乡建设局职责机构编制的通知》（来办发〔2019〕61号）第一条规定“市住房和城乡建设局城乡规划管理职责划入市自然资源局”。 来宾市兴宾区人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。因此，江西成等三人申请行政复议，请求确认行政许可无效以及复议机关复函认定行政许可合法、有效均不符合上述规定。同时，本案中，江西成等三人提起诉讼前，来宾市住建局的城乡规划管理职责划入来宾市自然资源局，即从划归之日起来来宾市住建局无权对武宣县住建局颁发的城乡规划的行政许可进行行政复议。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条规定：原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。法院是根据行政复议后取得的管辖权，由于行政复议机关已变更，没有经过行政复议机关的复议，法院无权取得该案的管辖权，同时，没有经过行政复议机关的复议，法院也不能变更该行政复议机关为被告。综上，江西成等三人的起诉，不符合人民法院的受案范围，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，裁定：驳回江西成等三人的起诉。江西成等三人不服，提起上诉。 来宾市中级人民法院二审查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 来宾市中级人民法院二审认为：武宣县住建局向武宣县教育和科技局颁发的005号选址意见书、159号规划许可书，江西成等三人认为该行为侵犯其土地承包经营权，请求确认该具体行政行为违法，并予撤销，同时请求撤销来宾市住建局作出的《复议申请的复函》。而征用武宣县武宣镇城北路草厂村路口土地作为武宣县实验初级中学的建设用地，对该土地属于国有土地划拨、集体土地的征收等行为均依法应由武宣县人民政府实施，江西成等三人只是对该土地用途进行选址并予以规划，武宣县住建局的该行为与江西成等三人的土地承包经营权没有直接的关联性，因此，武宣县住建局不是本案的适格被诉主体；另外，在建设用地范围内涉及到部分集体土地被征收，如发生纠纷，应当由集体经济组织作为原告进行诉讼，江西成等三人只对侵犯其土地承包经营权部分有权提出请求。综上，江西成等三人的上诉理由不能成立，法院予以驳回。原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，法院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）的规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。 再审申请人江西成等三人申请再审称：1.涉案土地系江西成等三人的承包地，并持有土地承包经营权证，多年来一直由江西成等三人耕管，没有发生过任何纠纷，涉案土地没有被政府征收过，也没有任何人员和江西成等三人谈过征收的问题。2.武宣县住建局颁发的005号选址意见书、159号规划许可书，将涉案土地批复给武宣县教育和科技局建设，江西成等三人，因此向来宾市住建局申请复议，该局作出了《复议申请的复函》认为005号选址意见书、159号规划许可书合法、有效。前述的行政行为已经实质上侵犯了江西成等三人的合法权益，故武宣县住建局、来宾市住建局均是适格被告。综上，一审、二审裁定认定事实不清、适用法律错误。请求再审本案。 本院认为：具有原告主体资格是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”故起诉人必须与被诉行政行为存在利害关系方能成为案件原告。而集体土地的征收、补偿与国有建设用地的选址意见、规划许可是各自独立的行政行为，公民、法人或者其他组织因不同的行政行为而享有的合法权益亦不相同。根据2015年《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，经批准或核准的建设项目需要以划拨方式提供国有土地使用权的，应核发选址意见书。第三十七条、第三十八条规定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法律凭证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向土地管理部门申请用地。换言之，项目选址意见书、建设用地规划许可证，仅是申请建设用地的前提条件，并不会直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力。本案中，武宣县住建局向武宣县教育和科技局颁发的005号选址意见书、159号规划许可书的行政行为，本身并不会直接影响江西成等三人的合法权益。因此，江西成等三人与武宣县住建局颁发的005号选址意见书、159号规划许可书没有利害关系，无权就前述行政行为提起行政诉讼。一审裁定驳回江西成等三人的起诉，二审裁定驳回江西成等三人的上诉，结果并无不当。另经核实，由于涉案土地在武宣县武宣镇草厂村民委土荫塘村被征收的集体土地范围内，若江西成等三人认为在涉案土地的征收和补偿中其合法权益受到侵害，可以在征收或补偿环节中依法寻求救济。 综上，江西成等三人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的应当再审的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回江西成、江耀军、赵郁琼的再审申请。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇一九年十二月二十六日 法官助理 刘韦唯 书 记 员 孙宇欣