西安铁路运输法院 行政判决书 (2019)陕7102行初3611号 原告田小英，女，1969年2月18日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。被告西安市自然资源和规划局。住所地西安市。法定代表人冯涛，局长。委托代理人郭立，该局工作人员。委托代理人杨安荣，陕西丰瑞律师事务所律师。被告西安市人民政府,住所地西安市。法定代表人李明远，市长。委托代理人马颖，该市政府工作人员。原告田小英认为被告西安市自然资源和规划局2019年9月19日作出的责令交出土地决定无效，及被告西安市人民政府2019年10月31日作出的市政复决字[2019]540号行政复议决定违法，向本院提起行政诉讼，本院于2019年11月22日立案后，向二被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月18日公开开庭审理了本案。原告田小英，被告西安市自然资源和规划局的委托代理人郭立、杨安荣，被告西安市人民政府的委托代理人马颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告西安市自然资源和规划局于2019年9月19日向田小英（户）作出了《责令交出土地决定书》，责令田小英（户）自收到该决定书之日五个工作日内，交出该户建造房屋所占用的XX村集体土地，腾空并拆除地上房屋、构筑物、附着物。  被告西安市人民政府于2019年10月31日作出市政复决字[2019]540号《行政复议决定书》，决定维持西安市自然资源和规划局作出的[2019]市国土交决北舍字第05号《责令交出土地决定书》。原告田小英诉称，原告系西安市灞桥区XX街XX村村民，在该村三组9-1号有一院宅基地，面积为0.4亩，建有平房三间。因西安国际港务区管委会征收原告居住的XX村XX组房屋。2016年10月9日，原告丈夫汪小俊通过申请政府信息公开，得知（2013）217号和（2014）877号土地审批件中的土地在征收不涉及XX村，并提供了涉及XX村的陕政土批（2010）382号、（2013）1367号审批土地件复印件。2016年8月7日西安国际港务区管委会西港告字（2016）3号关于XX中心XX村庄征收搬迁的通告，不涉及原告在内居住的XX村。故2019年9月19日西安市自然资源和规划局向原告作出的《责令交出土地决定书》属于违法行为。原告不服，向被告西安市人民政府申请行政复议，西安市人民政府维持了西安市自然资源和规划局向原告作出的《责令交出土地决定书》。请求：一、确认被告西安市自然资源和规划局于2019年9月19日向原告田小英作出的[2019]市国土交决北舍字第05号《责令交出土地决定书》无效；二、确认被告西安市人民政府作出的市政复决字[2019]540号《行政复议决定书》行为违法；三、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1、西安国际港务区管理委员会关于XX中心XX村庄征地搬迁工作的通告（西港告字[2016]3号）；2、西安国土资源局政府信息公开告知书两份份。证明XX村不在征收范围内。被告西安市自然资源和规划局辩称，一、被告依法对原告（户）启动责令交出土地程序。根据陕西省人民政府陕政土批[2017]3号审批土地件，西安市人民政府市国土字[2017]第115号审批土地件，及《征收土地方案》《征地补偿安置方案》等文件，原告（户）现使用的XX村宅基地已被列入此次集体土地征收范围。因原告（户）在XX村征地补偿安置中提出不合理诉求，无正当理由拒绝按照安置补偿政策签订搬迁安置补偿协议，根据《土地管理法实施条例》第四十五条规定，被告针对原告（户）启动责令交出土地程序符合法律规定。 二、被告针对原告（户）责令交出土地程序合法。原告在诉状中所述情况与客观事实不符，原告（户）责令交出土地程序符合法律规定，应依法驳回其诉讼请求。被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:第一组：1、关于西安市2016年度第二十批次农用地转用和土地征收的批复（陕政土批[2017]3号）；2、西安市人民政府征收土地方案公告（[2017]第13-1号）；3、西安市国土资源局征收补偿安置方案公告（[2017]第13-2号）；4、公告公示照片；5、关于征收灞桥区XX街道XX村XX村XX村XX组集体土地的批复（市国土字[2017]第115号）；6、征地协议；7、XX中心XX街道XX村搬迁安置补偿实施方案。证明西安市灞桥区XX村田小英（户）占用宅基地经依法批准，已被依法征收，征收程序合法。第二组：8、谈话笔录；9、西安市国土资源局国际港务区分局勘测通知书（ [2019]测第55号）；10、西安市国土资源局国际港务区分局评估通知书（ [2019]评第55号）及附件；11、送达笔录、送达回证、送达照片；12、现场评估笔录、现场勘测笔录、现场照片；13、测量成果图。证明1.              田小英（户）无正当理由拒绝签署搬迁协议，阻碍国家征地，符合责令交出土地条件；2.国土港务分局对田小英（户）勘测、评估程序合法。14、《西安市国土资源局国际港务区分局通知书》（[2019]国土港务发北舍字第04号）及附件；15、送达回证、送达笔录、现场照片、EMS快递信息、快递单。证明国土局已按照法律程序将评估结果及补偿清单向田小英（户）送达。16、《西安市国土资源局国际港务区分局补偿结果告知书》（[2019]北舍补字第05号）；17、补偿金额留存证明；18、送达回证、送达笔录、现场照片、电子送达截图、EMS快递信息、快递单。证明为充分保护田小英（户）合法权益，国土局已将应付补偿款项及安置房屋留存，程序符合法律规定。19、《听证告知书》（[2019]市国土听告北舍字第05号）；20、《责令交出土地决定告知书》（[2019]市国土交告北舍字第05号）；21、送达回证及送达笔录、现场照片、电子送达截图、EMS快递信息、快递单。证明已按照程序告知其陈述、申辩及听证权利，该户未申请听证。22、《责令交出土地决定书》（[2019]市国土交决北舍字第05号）；23、送达回证、送达笔录、现场照片、电子送达截图、EMS快递信息、快递单。证明市国土局作出责令交出土地决定书程序符合法律规定。第三组：24、执法队员执法证复印件；25、村干部身份证明。证明执法送达人员符合法律规定；送达文件已全部送达至田小英（户），送达程序符合法律规定。 被告西安市人民政府辩称，被告西安市人民政府于2019年9月23日收到原告提交的行政复议申请，请求撤销被告西安市国土资源局2019年9月19日作出的《责令交出土地决定书》。被告西安市人民政府受理后，于9月25日向被告西安市自然资源和规划局送达了《行政复议答复通知书》，在收到被告西安市自然资源和规划局提交的《行政复议答复书》和证据材料，10月31日被告西安市人民政府作出市政复决字[2019]540号《行政复议决定书》，维持被告西安市自然资源和规划局2019年9月19日作出的《责令交出土地决定书》，并送达原告及被告西安市自然资源和规划局。被告西安市人民政府作出的市政复决字[2019]540号《行政复议决定书》程序合法，应依法驳回原告的诉讼请求。被告西安市人民政府向本院提交了以下证据:1、行政复议申请书；2、行政复议答复通知书；3、西安市自然资源和规划局行政复议答复书；4、行政复议决定书及送达回证。证明被告西安市人民政府作出的行政复议决定书符合法定程序。经庭审质证，原告对被告西安市自然资源和规划局提交的证据的质证意见为：XX组XX村是不是在征地批复内，对证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。对第二、三组证据中的谈话笔录，认为确实谈话了，但是没有签字，内容与谈话内容一致；通知书没有见过；评估报告单不认可；责令土地决定书是张贴的；其他的没见过；证明目的均不认可。原告对被告西安市人民政府提交的证据的真实性认可，证明目的不认可。 二被告对原告提交的证据的质证意见为：真实性认可，证明目的不认可，认为原告提交工作通告、信息公开告知书早于被告审批件的时间，原告宅基地不在2010年批复件范围内，但是在2017年批复件范围内。被告西安市自然资源和规划局对被告西安市人民政府提交的证据以及被告西安市人民政府对被告西安市自然资源和规划局提交的证据均无异议。本院对原告提供的证据认证如下：原告提交的证据的真实性双方当事人无异议，本院对该证据的内容予以确认。本院对被告西安市自然资源和规划局提交的证据来源合法，内容真实，与本案诉争的行政行为存在利害关系，对其内容予以确认。本院对被告西安市人民政府提交的证据认证如下：因原告对该组证据的真实性不持异议，对其内容予以确认。经审理查明，原告田小英系西安市灞桥区XX街道办事处XX村村民，在该村拥有宅基地一处。2017年2月9日，陕西省人民政府下发陕政土批[2017]3号《关于西安市2016年度第二十批次农用地转用和土地征收的批复》的审批土地件，同意将西安市灞桥区乡级土地利用XX街道办事处XX村、XX村、下双寨村等有关村组9.1711公顷集体农用地转为建设用地，并同意将上述转用后的9.1711公顷土地，连同上述有关村组12.9012公顷建设用地，两项合计22.0723公顷集体土地依法征收为国有并同意将上述土地用于城市建设。2017年2月21日，西安市人民政府作出[2017]第13-1号《征收土地方案公告》，确定22.0723公顷集体建设用地的土地补偿费和安置补助费、青苗补偿费的标准，地上附着物补偿费据实补偿。2017年2月21日，西安市国土资源局作出[2017]第13-2号《征地补偿安置方案公告》，将《征地补偿安置方案》的内容和有关事项进行公告并在XX村委会张贴公告。2017年3月17日西安市人民政府向西安市国土资源局国际港务区分局作出市国土字[2017]第115号《关于征收灞桥区新筑街道办事处西庄村XX村下双寨村等有关村组集体土地的批复》审批土地件，同意该分局呈报的《征地补偿安置方案》。2016年9月23日西安市国际港务区土地储备中心拟定了《XX中心XX街道XX村搬迁安置补偿实施方案》，该方案规定了搬迁安置的主体、原则及具体安置内容。2016年10月11日新筑街道办事处与XX村委会签订了《XX中心XX村征地协议》，就征收XX村400.935亩土地的范围及模式、征地费用标准等达成一致。2019年4月29日国土局工作人员就田小英户房屋征地拆迁情况向原告进行谈话，原告提出先给一套安置房，另外认为港务区补偿政策较低，并告知了送达相关文书的地址、人员及联系方式。2019年4月29日，国土港务区分局向田小英（户）作出了一份《勘测通知书》和《评估通知书》，通知该户其宅基地已列入此次集体土地征收范围，拟定于2019年5月7日对该户宅基地上的房屋及附着物进行勘测和评估，要求该户准时到场予以配合。并附有现场送达回证和送达笔录及送达照片，证明原告收到通知，但拒不签字。根据被告提交的现场评估笔录及现场勘测笔录、照片，调查平面图、测量成果图，西安市国土资源局港务区分局在2019年5月7日对田小英（户）宅基地上的房屋进行了勘测和评估，2019年5月31日西安市国土资源局国际港务区分局向田小英（户）作出了[2019]国土港务发北舍字第04号《通知书》，将对原告户的评估报告及补偿费用清单进行通知，并告知原告对补偿结果有异议，可在接到通知书后十日内以书面形式提出。如无异议，应在十日内携带相关手续到指定地点办理相关手续，确定安置房屋置换方式、领取补偿款。被告将该通知书送达原告时原告拒收，被告按照原告之前提供的地址向原告进行了邮寄送达，原告再次拒收。2019年8月22日国土港务区分局向原告作出[2019]北舍补字第05号《补偿结果告知书》，告知原告对该户在新筑新城二期预留了安置房屋，原告户可在765平方米安置房面积范围内自行选择安置房屋。原告户应补偿款为619152元，考虑到因原告户拒绝配合入户评估，房屋装修及附属物，构筑物无法评估，及其他不可预见因素，为保护原告合法权益，在账户内预留了远高于应补偿款项的4899000元。并告知原告账户名为西安国际港务区土地储备中心，账号及开户行，并附有招商银行出具的田小英（户）拆迁补偿留存款收款回单，直接送达未果后向原告进行了邮寄送达，但原告拒收。8月28日原西安市国土资源局向原告田小英（户）作出《听证告知书》和《责令交出土地决定告知书》，直接送达未果后向原告进行了邮寄送达，但原告拒收。2019年9月19日原西安市国土资源局向原告田小英（户）作出《责令交出土地决定书》，西安市国土资源局国际港务区分局工作人员于9月19日将《责令交出土地决定书》张贴于田小英（户）门上并邮寄送达，该决定书认定田小英（户）建造的房屋已经评估，该局根据评估结果和征地补偿安置政策对原告应安置的房屋面积、支付的补偿款进行了计算，并通知该户，同时留存了充足的安置补偿款项，该户无正当理由拒绝接受补偿安置，且拒不交出土地，该行为已经阻挠国家建设征收土地，责令田小英（户）自收到该决定书之日起五个工作日内，交出该户建造的房屋所占用的XX村集体土地（东邻[三组道路]、南邻[汪吉勇（户）]、西邻[卫生巷]、北邻[胡顺心（户）]），腾空并拆除地上房屋及构筑物、附着物。原告田小英不服，于2019年9月20日向被告西安市人民政府申请行政复议，被告西安市人民政府于2019年9月25日向西安市自然资源和规划局作出并送达了《行政复议答复通知书》，将行政复议申请书副本发送给西安市自然资源和规划局，并要求该局自收到申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料，逾期未提交书面答复及证据、依据和其他有关材料的，视为没有证据、依据。被告西安市自然资源和规划局于2019年9月30日向被告西安市人民政府提交了行政复议答复书及相关证据。被告西安市人民政府于2019年10月31日作出市政复决字[2019]540号行政复议决定书，维持被告西安市自然资源和规划局于2019年9月19日作出的《责令交出土地决定书》，并于11月1日邮寄送达原告田小英。另查明，原告田小英诉请要求本院确认被告西安市自然资源和规划局2019年9月19日向田小英（户）作出的《责令交出土地决定书》无效。在庭审中，本院依法向原告释明了《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，原告拒绝变更诉讼请求。再查明， 2019年机构改革过程中，西安市国土资源局的职能由西安市自然资源和规划局继续行使。本院认为，本案争议的焦点为：1、被告西安市自然资源和规划局2019年9月19日向田小英（户）作出的《责令交出土地决定书》是否属于无效的行政行为；2、被告西安市人民政府作出的市政复决字[2019]540号《行政复议决定书》是否合法。针对争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地主管部门责令交出土地。被告西安市自然资源和规划局依法具有作出责令交出本案被征收土地的职权，具备行政主体资格和法律规范依据。其次，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”。现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。其有义务确保被征收人通过签订协议或者以其他方式取得公平合理补偿的义务。考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门应以书面形式作出补偿安置决定等，履行补偿安置义务。本案中，原告田小英（户）宅基地所在的土地已经陕西省人民政府陕政土批[2017]3号审批土地件批准征收，被告西安市自然资源和规划局作为土地管理部门，在未能与被征收人达成补偿安置协议的情况下，对原告宅基地上的房屋进行了测量评估，并向原告作出了相应的补偿决定，告知了原告不服补偿结果的权利救济途径，并设立专门账户预留了高于被告作出补偿决定金额的拆迁补偿预留金。原告拒不配合被告的补偿安置工作，对补偿安置标准有异议亦未按照法定程序救济自己的权利。应当认定被告的行为足以保障原告的安置补偿权利，原告如对补偿安置有异议，可以依法救济自己的权利，但按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。原告的行为属于无正当理由拒绝接受安置补偿；被告西安市自然资源和规划局作出的涉案《责令交出土地决定书》符合责令交出土地的条件。虽然被告在向原告作出案涉责令交出土地决定过程中，存在送达程序不规范的情形，但被告按照原告提供的地址进行邮寄送达，原告无正当理由进行拒收，不符合法律规定。故应当认定被告在程序上已尽可能的依法保障了原告权利的行使。原告提供的被告作出的政府信息公开告知书的内容虽然显示（2013）217号和（2014）877号审批土地件中批准征收的土地不涉及XX村。但被告作出案涉责令交出土地决定依据的是陕政土批[2017]3号审批土地件，该审批土地件批准征收的土地包含XX村。故对原告主张案涉土地未被依法征收的理由不能成立，本院不予支持。据此，被告西安市自然资源和局于2019年9月19日向田小英（户）作出的《责令交出土地决定书》，符合责令交出土地的条件，该行为不符合行政诉讼法第七十五条规定的无效的情形。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案原告田小英在本院释明后，仍拒绝变更诉讼请求。故对该项诉讼请求依法予以驳回。针对争议焦点二，因被告西安市自然资源和规划局2019年9月19日向田小英（户）作出的《责令交出土地决定书》，符合责令交出土地的条件，程序合法；故被告西安市人民政府作出的市政复决字[2019]540号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法；其依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）的规定，维持被告西安市自然资源和规划局于2019年9月19日作出的《责令交出土地决定书》，适用法律正确。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下：驳回原告田小英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告田小英负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长  胡海军人民陪审员  魏来计                          人民陪审员  娄静霜       二〇一九年十二月二十三日     书  记  员  崔瑞瑞     附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条：复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条：公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。  公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。 1