福建省南靖县人民法院 民 事 判 决 书 （2019）闽0627民初2400号 原告：南靖县山城镇人民政府，住所地福建省南靖县山城镇人民路5号，统一社会信用代码：11350627003923011T。 法定代表人：余智勇，镇长。 委托诉讼代理人：林景川，福建南州律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈伟鹏，福建南州律师事务所实习律师。 被告：南靖忠南大酒店有限公司，住所地福建省南靖县山城镇荆南路，统一社会信用代码：9135062769900387X2。 法定代表人：张源良，董事长。 委托诉讼代理人：储愿新，男，1977年5月14日出生，汉族，系公司法务，住安徽省安庆市岳西县。 被告：福建申龙房地产有限公司，住所地福建省南靖县山城镇荆南路，统一社会信用代码：91350627569297910X。 法定代表人：刘水源，董事长。 委托诉讼代理人：张瑾瑾，女，1968年9月28日出生，汉族，系公司员工，住福建省厦门市湖里区。 原告南靖县山城镇人民政府（以下简称：山城镇政府）与被告南靖忠南大酒店有限公司（以下简称：忠南公司）、福建申龙房地产有限公司（以下简称：申龙公司）合同纠纷一案，本院于2019年9月12日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告山城镇政府的委托诉讼代理人林景川、陈伟鹏、被告忠南公司的委托诉讼代理人储愿新、申龙公司的委托诉讼代理人张瑾瑾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 山城镇政府向本院提出诉讼请求：1、确认原告返还给被告的土地出让金1804.728万元的行为无效；2、判令被告忠南公司、申龙公司共同连带向原告返还违规拨付的土地出让金1804.728万元，并支付从2014年8月31日起至实际返还上述款项之日止按中国人民银行同期同类贷款利率计算的利息。3、判令二被告承担本案的诉讼费用。事实与理由：被告忠南公司于2010年6月25日通过南靖县土地收储中心挂牌出让国有建设用地使用权中分别竞得G2010-33号地块、G2010-35号地块的土地使用权,其中:G2010-33号地块,面积43.6095亩,成交价2311万元,用途为商服酒店；G2010-35号地块,面积26.718亩,成交价1853万元,用途为普通住宅用地。被告竞得两个地块之后已按规定期限缴清土地出让金共计4164万元。之后,南靖县财政局共向被告忠南公司返还土地出让金共计人民币1804.728万元。2014年7月25日,南靖县财政局根据《国有土地使用权出让收支管理办法》有关规定和上级要求,以书面形式向被告忠南公司发出通知,要求被告忠南公司退回本案中违规返还的土地出让金1804.728万元。被告申龙公司作为被告忠南公司为建设该项目而成立的全资控股公司,通过签订《国有建设用地使用权出让合同》获得了G2010-35号宗地的土地使用权,其应对该违规拨付土地出让金的行为承担相应的责任。综上,被告逾期返还的行为已侵犯了原告的合法权益，请求依法维护原告的合法权益。 忠南公司辩称，依法驳回原告的诉讼请求。1、原告主张确认合同无效，要求忠南公司返还补贴款项无法律依据，应不予支持。原告主张返还土地出让金的行为无效，是依据《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号），该办法不属法律、行政法规，其理由不能成立。南靖县财政局的拨付行为是经过合法的审批手续，是依约履行对投资者的优惠承诺，不存在违规行为。2、原告与答辩人的实际控制人赖雪凤签订的《投资协议书》是双方真实的意思表示，应依法受到保护，原告无权单方面要求答辩人返还补贴款项。忠南公司的投资是基于原告的招商引资优惠政策即原告的承诺，南靖县人民政府为此也出具了[2009]9号会议纪要，南靖县财政局依据优惠政策在扣除应缴部分以基础设施配套资金返还的款项，是履行原告对忠南公司的优惠承诺。3、原告一方面主张合同无效，一方面又主张违约返还，显然自相矛盾。即使忠南公司违约，原告的诉求也过了诉讼时效，依法不受保护，何况忠南公司并未违约。原、被告签订的协议书在靖委办[2010]19号文件之前，该文件对忠南公司没有约束力，原告依据该文件认定忠南公司违约没有依据。况且酒店已建成并竣工验收合格，也取得了房屋所有权证。从原告的诉求及事实和理由中所陈述及南靖县财政局拨付基础设施建设资金起至起诉时已超过诉讼时效。4、根据国务院发布的国发[2014]62号文件和国发[2015]25号文件的规定，被告无须返还。5、根据最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用为企业创新创业营造良好法治环境的通知》（法[2018]1号）第三条的规定，应依法支持企业的合理诉求。综上，应驳回原告的所有诉求。 申龙公司同意忠南公司的答辩意见，申龙公司虽然是忠南公司成立的全资子公司，但均是独立的法人，其公司与原告之间并无合同关系，作为本案的被告主体不适格，请法庭驳回原告的诉求。 山城镇政府向本院提交以下证据：1、银行转账凭证，证明原告违规返还给忠南公司土地出让金1804.728万元，被告应当返还给原告。2、照片，证明被告未能按照合同约定建成酒店，严重违反合同约定。3、投资协议书，证明原、被告双方对投资事项达成一致。4、关于要求返还土地出让金用于基础配套建设的请示，证明被告忠南公司是根据县政府专题会议纪要（2010）9号和靖委发（2009）3号及靖委办（2010）19号文件的规定要求返还土地出让金，原告已按照约定全部履行相关的合同义务，因被告严重违约，其不应再享有政府有关旅游产业的优惠政策，应退还原告该优惠款项1804.728万元。5、中共南靖县委、南靖县人民政府《关于加快南靖旅游产业发展若干意见》和《中共南靖县委办公室、南靖县人民政府办公室关于印发（南靖县关于加快旅游产业发展若干意见的实施细则）的通知》，证明被告是根据该意见领取相关的优惠款项，但被告严重违约，应根据该意见返还相应的款项。6、《国有建设用地使用权出让合同》两份，证明对G2010-33地块忠南公司同意在2012年12月31日前竣工，也证明被告在2012年12月31日之前并没有建成相关酒店，存在严重违约行为，不能再享受相关优惠政策。G2010－35地块约定用于非工业项目建设，投资总额不低于12000万元，但被告没有达到相应的投资强度，存在严重的违约行为，不能享受相应的优惠补贴。 忠南公司提出如下质证意见：1、对证据1的三性无异议，但对其证明目的和内容有异议。该款项不存在违规拨付行为，南靖县财政局的拨付是基于原告对被告的投资优惠承诺，被告的利益应得到保护，原告无权要求被告返还。2、对证据2的三性均不予认可，原告与被告签订的投资协议并未约定具体时间，何况被告所建的酒店已验收合格，已取得房屋产权证，不存在违约行为，而且酒店是否建成也不是原、被告之间协议约定的享受优惠政策的前提条件，与补贴无关。3、对证据3的三性均予以认可，该证据恰恰证明被告的投资是基于原告的招商引资行为，理应享受原告承诺的土地成本价优惠政策，符合“一事一议、特事特办”的原则。4、对证据4的三性均无异议，但对原告的证明目的和内容有异议。证明南靖县财政局对被告的补贴行为经过了合法审批程序，是原告履行对投资者的优惠承诺。根据原、被告之间的投资协议，对项目的落地时间未明确约定，而且被告的酒店也已建成，不存在任何违约行为，原告无权要求返还。5、对证据5的三性均无异议。该意见明确约定至2011年到南靖县投资建设星级酒店，地价可按前期开发成本价收取，还可实行一事一议、特事特办。被告的投资也是基于原告的该项优惠承诺而进行的，该若干意见发布在被告的投资行为之前，根据原、被告之间的协议明确了双方尽快合作、项目尽快实施，所以被告不存在违约行为。而实施细则发布在原、被告双方签订的协议之后，该实施细则加重被告的负担，是原告的单方行为，对被告没有约束力。而且被告获取土地是足额支付土地出让金，原告支付被告的款项是基于原告的优惠政策承诺，因此被告不存在任何违约行为。6、证据6的真实性、合法性无异议，但关联性和证明目的有异议。签订主体分别为南靖县国土资源局与忠南公司和申龙公司，双方对土地使用权出让进行的相关约定，是另外一个法律主体和法律关系，与本案被告是否享受优惠政策无关。而且从被告提供的缴费凭证来看，被告缴纳土地出让金时间均在2010年，而南靖县国土资源局与申龙公司是在2013年才签订合同并交付土地，如果存在违约，应该是原告违约，被告不存在违约。 申龙公司同意忠南公司的质证意见，原告无权要求忠南公司返还款项，申龙公司更无须承担连带责任。 忠南公司提供以下证据：1、靖委发【2009】3号文件、投资协议书，证明南靖县发布了有关星级酒店建设的招商引资优惠政策，在此前提下，被告实际控制人赖雪凤应原告的邀请与原告签订了《投资协议书》，被告理应享受优惠政策。2、【2010】9号《南靖县人民政府常务会议纪要》、南靖县财政局《关于返还南靖忠南大酒店上缴土地出让金用于基础设施配套费的请示》、南靖县单位专项经费申请审批表、出让金缴纳票据、房屋所有权证，证明原告返还给被告的款项是基于协议约定的投资优惠政策，是原告履行对被告投资行为的优惠承诺，被告的利益应依法受到保护，原告无权要求被告返还。被告已经按照协议内容全额缴纳土地出让金，而且也履行协议内容对酒店建设的承诺，不存在违约行为。原告拨付给被告的最后一笔款项是在2012年元月份，原告要求被告返还的诉求已经超过了诉讼时效；3、国发【2015】25号文件，证明原告与被告约定的优惠政策继续有效，对兑付的部分，不溯及既往。原告无权要求被告返还。 山城镇政府提出以下质证意见：对证据1的真实性没有异议，对证明内容有异议。被告是依据南靖县旅游发展产业相关政策被招商引资来建设星级酒店，被告在申请书中明确写明是依据若干意见和实施细则向原告领取相关优惠款项，被告存在违约的情况下不能领取相关优惠款项，应当予以返还。2、证据2的真实性没有异议，证明被告是依据若干意见和实施细则来申请优惠款项的，在被告存在严重违约的情况下，被告不能享有相应的优惠政策。按照民法总则的规定，应当适用20年的诉讼时效。3、证据3的真实性没有异议，证明内容有异议。应该按照【2006】68号《国有土地使用权出让收支管理办法》的规定来适用。该文件是后来才发布的，前提是被告没有违约。现被告存在严重违约，原告有权依合同和法律的相关规定要求被告返还相应的优惠补贴款项1804.728万元。 申龙公司对忠南公司提供的证据均没有异议。 对当事人没有异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 2009年4月8日,山城镇政府作为甲方与赖雪凤作为乙方签订了《投资协议书》,由乙方在南靖县山城镇创办独资企业，企业名称为忠南公司，生产经营范围为酒店建设经营，投资总额为1200万美元，注册资本为710万美元，经营年限为50年。 中共南靖县委、南靖县人民政府于2009年1月6日出台《关于加快南靖旅游产业发展的若干意见》（靖委发[2009]3号）（以下简称：若干意见），该意见第（九）条关于用地的有关规定：......，地价可按前期开发成本价收取（开发成本价包括征地、赔青、拆迁、安置的费用），对全县旅游业具有带动作用的重大旅游项目，还可实行“一事一议、特事特办”。第（十）条是关于税费补贴的有关规定。2010年4月15日，中共南靖县委办、政府办出台《南靖县关于加快旅游产业发展若干意见的实施细则》（靖委办[2010]19号）（以下简称：实施细则），实施细则对旅游项目补助和奖励兑现、土地成本价、税费优惠政策等进行了规定。 2010年1月21日，忠南公司注册成立，其实际控制人是赖雪凤。2010年7月7日，忠南公司与南靖县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：G2010－33号宗地面积29073平方米,出让价2311万元；受让人同意在本合同项下宗地范围内同步修建下列工程配套，并在建成后无偿移交给政府：市政配套设施；受让人同意本合同项下宗地建设项目在2011年6月25日之前开工，在2012年12月31日之前竣工等内容。2010年11月26日，南靖县人民政府召开政府常务会议，就忠南大酒店建设的有关事宜进行了研究，并出具了[2010]9号常务会议纪要，该纪要明确：1、忠南大酒店建设用地（地块编号：G2010－33号）协议地价按前期开发成本每亩19.618万元收取。2、配套商住用地26.78亩（地块编号：G2010－35号），摘牌价每亩69.354万元，其中已归其所有的6.4641亩土地出让金仍按原确定每亩15.323万元收取，除此之外的面积均按摘牌价每亩69.354万元收取。 2011年3月8日，申龙公司注册成立。2012年11月20日，申龙公司与南靖县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：G2010－35号宗地面积17812平方米,出让价1853万元；受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年1月20日之前开工，在2017年1月19日之前竣工等内容。 2010年6月4日和2010年8月25日，忠南公司支付G2010－33号地块的土地出让金460万元和1851万元。2010年6月4日和2010年8月25日，忠南公司支付G2010－35号地块的土地出让金371万元和1482万元。2010年12月15日，忠南公司向相关单位提出申请，要求返还上缴土地出让金用于基础设施配套资金1804.728万元。2011年4月1日，南靖县财政局向南靖县人民政府书面请示，建议由财政从国库基金中拨付1804.728万元给忠南公司，用于基础设施配套建设。南靖县财政局于2011年4月12日支付给忠南公司1000万元，于2012年1月18日又支付804.728万元。 忠南公司在取得的地块上进行酒店建设，根据照片显示，该酒店已封顶并进行了外装修，但至今未营业。2015年8月7日，忠南公司取得土地所有权证。 庭审中，山城镇政府确认南靖县财政局没有向忠南公司发出要求退回返还的土地出让金的通知，忠南公司也确认未收到该通知。 双方争议的焦点为：一、关于山城镇政府返还给忠南公司土地出让金1804.728万元的行为的效力问题。二、忠南公司、申龙公司应否返还山城镇政府土地出让金并支付利息。对此本院分析、认定如下： 一、关于山城镇政府返还给忠南公司土地出让金1804.728万元的行为的效力问题。 本院认为，若干意见和实施细则，是政府为全面改善和优化旅游投资环境，加快旅游产业发展而针对不特定对象作出的承诺。赖雪风与山城镇政府就忠南大酒店建设签订了投资协议书。在忠南公司成立后，其参与了挂牌建设用地的竞买，在竞得该土地后也全额缴交了土地出让金。至此，忠南公司并未拖欠土地出让金。政府在全额收取了土地出让金后，为履行承诺，在履行了审批手续后，将挂牌底价与协议地价之间的差额，全额支付给忠南公司，作为基础设施配套建设的补助，该款项是基础设施配套建设补助款，不是返还土地出让金。而《国有建设用地使用权出让合同》也约定忠南公司须在竞得的土地上同步修建市政配套设施，并在建成后无偿移交给政府，故政府对基础设施建设进行补助也符合要求。现山城镇政府以返还土地出让金的行为违反《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）第十条的规定，应认定无效，因该管理办法属部门规章，而违反规章一般情况下不影响合同效力。综上，政府支付基础设施配套建设补助款的约定是双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为有效。政府依据该条款在收取土地出让金后，履行了对基础设施建设进行补助的承诺，符合若干意见和实施细则的规定，也符合政府招商引资、扶持项目建设的合同目的。 二、忠南公司、申龙公司应否返还山城镇政府土地出让金并支付利息。 本院认为，虽然G2010－35号地块是由申龙公司与南靖县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，但该地块的土地出让金由忠南公司全额交纳，南靖县财政局也是将基础设施配套建设补助款全部支付给忠南公司，最后一次支付的时间是在2012年1月18日。而山城镇政府在起诉状中已自认南靖县财政局于2014年7月25日根据《国有土地使用权出让收支管理办法》有关规定和上级要求,以书面形式向忠南公司发出通知,要求忠南公司退回本案中违规返还的土地出让金。虽然其提出南靖县财政局没有发出该通知，忠南公司在庭审中也确认未收到该通知，但山城镇政府在本案的诉讼请求中请求支付利息的时间是从2014年8月31日开始，应当认定其在此时已经知道权利被侵害，故诉讼时效应从其知道或者应当知道之日起开始计算，现其没有提供证据证实诉讼时效有中断、中止的情形，山城镇政府于2019年9月12日才提起诉讼，已经超过诉讼时效。另外，政府支付基础设施配套建设补助款发生于国务院发布的国发[2014]62号《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》之前，即使双方签订协议书时违反当时国家税收优惠政策，根据国发[2015]25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》精神，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现部分，不溯及既往。综上，忠南公司、申龙公司无需向山城镇政府返还土地出让金并支付利息。 本院认为，山城镇政府与赖雪风签订的协议书，属双方真实意思表示，合法有效。G2010－33号地块的国有建设用地使用权由忠南公司竞得，而G2010－35号地块的国有建设用地使用权由申龙公司竞得，忠南公司已按规定全部交纳了上述两个地块的土地出让金。政府在全额收取了土地出让金后，为履行承诺，在履行了审批手续后，将挂牌底价与协议地价之间的差额，全额支付给忠南公司，作为基础设施配套建设的补助，符合若干意见和实施细则的规定，也符合政府为招商引资、扶持项目建设的合同目的。山城镇政府提出忠南公司未按协议书约定建成三星级酒店，已构成违约，因若干意见和实施细则规定违约的后果是“不能享受旅游产业的优惠政策，项目业主应全额缴清或足额补交土地出让金和相关税费，并按规定补交相应的费用”，因忠南公司已按规定全额缴交了土地出让金，不存在拖欠土地出让金的情形，且也没有享受相应的税收优惠政策。另外，山城镇政府认为南靖县财政局没有在2014年7月25日向忠南公司发出要求返还土地出让金的通知，但其在诉讼请求中请求支付利息的时间是从2014年8月31日开始，此时其应当知道权利被侵害，山城镇政府至今才提出主张，已经超过诉讼时效。再者，政府支付基础设施配套建设补助款发生于国务院发布的国发[2014]62号《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》之前，即使双方签订协议书时违反当时国家税收优惠政策，根据国发[2015]25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》精神，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现部分，不溯及既往。因此，山城镇政府的诉讼请求应予以驳回。忠南公司、申龙公司提出应驳回山城镇政府的诉讼请求，理由正当，应予采纳。本案经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国合同法》第六条、第八条规定，判决如下： 驳回南靖县山城镇人民政府的全部诉讼请求。 本案受理费130084元，由南靖县山城镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。 审 判 长  沈国阳 人民陪审员  曾慧斌 人民陪审员  张湘萍 二〇一九年十二月十一日 法官助理吴秀娟 书记员卢録葑 附：主要法律条文 《中华人民共和国合同法》 第六条当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。 第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。 依法成立的合同，受法律保护。