广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1454号 上诉人（一审原告）莫玉军，男，1970年9月20日生，壮族，住柳州市鱼峰区。 委托代理人朱达人，广东人民时代律师事务所律师。 委托代理人莫华行，男，1970年1月6日出生，壮族，住柳州市鱼峰区。 被上诉人（一审被告）柳州市人民政府。住所地：柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人莫妮旎，柳州市司法局工作人员。 委托代理人韦怡，柳州市司法局工作人员。 一审第三人柳州市城市管理行政执法局。住所地：柳州市城中区潭中东路66号。 法定代表人黄庆麟，局长。 委托代理人仇启龙，柳州市城市管理行政执法局工作人员。 委托代理人林品希，广西众维律师事务所律师。 上诉人莫玉军因其诉被上诉人柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）、一审第三人柳州市城市管理行政执法局（以下简称柳州市执法局）违法建设强制拆除决定及行政复议一案，不服柳州市中级人民法院（2018）桂02行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。上诉人莫玉军委托代理人朱达人、莫华行，被上诉人柳州市政府委托代理人莫妮旎、韦怡，一审第三人柳州市执法局委托代理人仇启龙、林品希，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 柳州市中级人民法院一审查明：柳州市执法局于2017年10月25日对柳州市鱼峰区雒容镇半塘村半塘屯（以下简称半塘屯）一处房屋进行查处后认定为违反城乡规划建设，并以“雒容镇半塘村半塘屯第1386户房屋的建设人或所有人、管理人”为当事人作出柳城管柳东规划行决字〔2017〕1386号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（以下简称1386号拆除决定），决定对上述总建筑面积546.48平方米的一栋四层砖混结构房屋责令限期拆除。莫玉军不服，向柳州市政府申请行政复议，请求撤销1386号拆除决定。柳州市政府以莫玉军未能提交与1386号拆除决定有利害关系的证据为由，于2017年12月5日向莫玉军作出《补正行政复议申请通知书》，告知补正与行政行为有利害关系的证据材料，并于2017年12月6日邮寄送达。莫玉军复议期间的委托代理人于2017年12月11日签收。莫玉军于2017年12月15日作出《关于补正行政复议申请通知的答复》。2017年12月18日，柳州市政府决定对莫玉军的复议申请予以受理。在行政复议过程中，莫玉军为证明与1386号拆除决定有利害关系，向柳州市政府提交了《用地临时使用证》、《鹿寨县雒容镇私房建设工程规划许可证》（以下简称《建设工程规划许可证》）及半塘屯2017年11月16日出具的《证明》。2017年12月27日，柳州市执法局向柳州市政府提交行政复议答复书及作出1386号拆除决定的证据材料。2018年1月8日，柳州市政府柳政复字〔2018〕4号《行政复议决定书》（以下简称4号复议决定），以莫玉军未能提供充分证据证实与1386号拆除决定存在利害关系为由，驳回其复议申请。柳州市政府于2018年1月15日向莫玉军行政复议期间的委托代理人邮寄送达4号复议决定，该代理人于2018年1月18日签收。莫玉军不服4号复议决定，提起本案行政诉讼，起诉请求：撤销4号复议决定，责令柳州市政府受理莫玉军的复议申请并作出复议决定。 另查明，半塘屯2017年11月16日出具的《证明》内容为莫玉军系半塘屯村民，莫玉军涉案房屋的土地来源系半塘屯集体建设用地，已分配给莫玉军作宅基地使用。莫玉军于2008年3月14日取得《用地临时使用证》，于2008年5月5日取得《建设工程规划许可证》。《用地临时使用证》批准莫玉军用地面积88.58平方米，《建设工程规划许可证》批准莫玉军建房占地面积88.58平方米、建筑面积278.64平方米、建筑层数为三层；四至为：东邻菜地，西邻本人晒坪，南邻何和朝住宅，北邻空地。柳州市执法局在作出1386号拆除决定前，于2017年3月29日对拟作出拆除决定的房屋进行了现场勘查，勘查现场情况写明房屋为位于雒容镇××××距村路约5米处的建设房屋一栋四层，砖混结构，尺寸为14.4米×8.8米×4，房屋南侧第二、三、四层出挑楼，尺寸为8.8米×1.5米×3，建筑总面积为546.48平方米，已建好。 柳州市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，莫玉军对柳州市执法局作出的1386号拆除决定不服，选择向柳州市政府申请行政复议，柳州市政府具有作出4号复议决定的法定职权及行政主体资格，是本案适格被告。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的“申请人与具体行政行为有利害关系”是行政复议申请的受理条件。该条规定要求申请人在提起行政复议时，首先要证明其与被申请复议的行政行为具有利害关系，以避免无利害关系人任意提起行政复议申请，造成行政监督程序的混乱无序及社会公共资源的重复浪费。本案中，柳州市执法局作出的1386号拆除决定并未明确涉案建筑具体的权利人。莫玉军不服1386号拆除决定，以涉案建筑的权利人身份向柳州市政府申请复议，应当提供其对涉案建筑享有合法权属的证明凭据。复议程序中，经柳州市政府向莫玉军告知补正，莫玉军所提交的证据半塘屯2017年11月16日出具的《证明》仅能证明其在所在村屯有宅基地并建有房屋，不能证明房屋所在的位置，无法确认该房屋与1386号拆除决定所指向的房屋为同一房屋；《用地临时使用证》与《建设工程规划许可证》也仅能证明莫玉军于2008年取得了用地临时许可和私房建设许可，许可建设的占地面积及建筑面积与1386号拆除决定所指向房屋的情况明显不符，且许可建房的所在位置无其他证据佐证系1386号拆除决定所指向的房屋所在位置，无法确认其是1386号拆除决定所涉建筑的权利人。因此，莫玉军提起复议申请时并未能提供充分证据证实其与被复议行政行为有利害关系，柳州市政府对此认定正确，予以支持。 根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。柳州市政府在受理后查明莫玉军提起的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，依据上述规定作出4号复议决定驳回莫玉军的复议申请，适用法规正确。 综上所述，柳州市政府作出的4号复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确；莫玉军要求撤销4号复议决定的理由不成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回莫玉军的诉讼请求。 上诉人莫玉军上诉称：上诉人在复议及一审诉讼期间提交的证据，足以证实上诉人是1386号拆除决定所涉房屋的所有权人。柳州市执法局在行政相对人尚未明确的情况下作出1386号拆除决定，违反法律规定。一审判决认定事实错误，判决不当。上诉请求：撤销一审判决，改判撤销4号复议决定，责令柳州市政府受理复议申请，并作出复议决定。 被上诉人柳州市政府答辩称：莫玉军申请复议期间提交的证据不足以证实其是1386号拆除决定所涉房屋的权利人，柳州市政府不予受理其复议申请正确。一审判决认定事实清楚，判决正确。请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人柳州市执法局答辩称：莫玉军未能提供充分证据证实其是涉案房屋权利人，不能证实与1386号拆除决定具有利害关系。柳州市政府作出4号复议决定，驳回其复议申请，具有事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，判决正确。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 另查明，莫玉军之女莫海萍、莫海雪另案以其房屋被违法强制拆除为由先行申请复议再行提起诉讼，并经判决确认被诉拆除行为违法，且一审判决已经发生效力。其中，莫海雪诉柳州市执法局、柳州市政府房屋行政强制及行政复议一案，柳州铁路运输法院于2019年4月28日作出（2019）桂7101行初62号行政判决，已经发生法律效力。该生效判决认定，柳州市执法局作出1386号拆除决定并张贴于所涉房屋外墙上，于2018年11月14日予以强制拆除。对所涉房屋的描述，该判决除了明确认定是1386号拆除决定所涉房屋外，还认定2017年3月29日柳州市执法局现场勘验检查笔录记录，所涉房屋为位于雒容镇××××距村路约5米处的建设房屋一栋四层，砖混结构，尺寸为14.4米×8.8米×4，房屋南侧第二、三、四层出挑楼，尺寸为8.8米×1.5米×3。莫海雪对该强制拆除行为不服，于2018年11月30日申请行政复议。柳州市政府于2019年1月25日作出柳政复字〔2018〕81号《行政复议决定书》（以下简称81号复议决定），维持该强制拆除行为。莫海雪不服，提起该案诉讼，请求撤销81号复议决定，确认该强制拆除行为违法，但在复议和诉讼中未提供本案莫玉军的《用地临时使用证》与《建设工程规划许可证》，也未能提供相关《建设工程规划许可证》证实取得合法建设规划手续。该生效判决以拆除程序违法为由，确认该强制拆除行为及81号复议决定违法。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，“申请人与具体行政行为有利害关系”，是具备受理其复议申请的前提条件之一。为此，申请人在复议过程中应当对其与具体行政行为有利害关系承担举证责任，举证不能的，应当承担不利后果。在行政复议受理审查阶段，只要申请人提供的证据材料能够起到初步证明作用，即能够证明其与被申请的行政行为可能具有利害关系即可，复议机关依法应当受理。该条规定的“利害关系”应以“可能性”为证明标准，并非要求申请人有充分证据证明其申请复议的主张能够得到支持，这与进入实体审查阶段的证据认定标准是有区别的。本案中，在复议申请过程中，经柳州市政府通知补充证据，莫玉军提交证明其与1386号拆除决定具有利害关系的证据有：半塘屯2017年11月16日《证明》、《用地临时使用证》与《建设工程规划许可证》。其中，半塘屯《证明》未明确莫玉军在半塘屯建设房屋的具体位置，无法确认该房屋就是1386号拆除决定所涉房屋。《用地临时使用证》与《建设工程规划许可证》证载用地临时许可和建设许可的位置，与1386号拆除决定所涉房屋不符，证载位置南邻何和朝房屋，而1386号拆除决定所对应现场勘验笔录及附图记载涉案房屋南边约5米处为村路，证载许可用地和建设面积也与涉案房屋用地及建设面积不相吻合。上述证据均不足以证实莫玉军与1386号拆除决定有利害关系，莫玉军应承担举证不能的不利后果。而且，根据已生效的柳州铁路运输法院（2019）桂7101行初62号行政判决，1386号拆除决定所涉房屋权利人为莫海雪，莫海雪却未提供《用地临时使用证》与《建设工程规划许可证》作为证明该房屋为合法建设的证据。因此，柳州市政府作出4号复议决定驳回莫玉军的复议申请，具有事实和法律依据，一审判决对此认定并无不当。除了莫海雪、莫海萍所主张的两处房屋之外，莫玉军若确实仍有他处房屋被柳州市执法局强制拆除，则仍可在依法提供证据证实其是房屋权利人的前提下，循法定途径寻求救济。但任何违法维权的行为均可能面临制裁，同时也建议妥善选取更为直接、高效的救济途径，避免将本可以在一个案件中解决的问题拆分成多个复议和诉讼，既浪费行政司法资源，又严重增加其本身诉累，不利于保护其合法权益。 综上，一审判决正确，本院予以维持。莫玉军的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人莫玉军负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇一九年十二月二十七日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青