西安铁路运输法院 行政判决书 （2019）陕7102行初2869号 原告闫建峰，男，1972年10月4日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市长安区。委托代理人孔晓雪，北京圣运（天津）律师事务所律师。委托代理人张来，北京圣运（天津）律师事务所实习律师。被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区。法定代表人冯涛，局长。委托代理人席飞，该局工作人员。委托代理人刘星，北京市康达（西安）律师事务所律师。被告西安市国土资源局长安分局，住所地西安市未央区。法定代表人任文胜，局长。委托代理人林贵堂，该局工作人员。委托代理人祁金轩，陕西云德律师事务所律师。原告闫建峰因不服被告西安市国土资源局长安分局（以下简称国土长安分局）于2018年8月15日向其作出的《关于群众反映西北工业大学新校区无手续违法占地一事的调查情况》及被告西安市自然资源和规划局（市自然资源和规划局）于2018年11月5日作出的市国土复字【2018】7-2号行政复议决定，于2019年8月12日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2019年8月16日向二被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月5日公开开庭审理了本案。原告闫建峰及其委托代理人孔晓雪、被告国土长安分局的委托代理人祁金轩、白小刚，被告市自然资源和规划局的委托代理人席飞、刘星到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告国土长安分局于2018年8月15日向原告闫建峰作出《关于群众反映西北工业大学新校区无手续违法占地一事的调查情况》，内容为“闫建峰：我分局收到你户邮递来的违法占地申请书后，立即进行了调查了解，现将具体情况回复如下：……反映的未安置补偿、没有给过渡费的情况，是由于西北工业大学长安校区XX村村民住房进行拆迁重新安置，索庄村的拆迁安置工作由东大街道索庄村拆迁安置领导小组办公室牵头负责的，安置补偿、过渡费的发放也是由东大街道索庄村拆迁安置领导小组办公室负责”。被告市自然资源和规划局于2018年11月5日作出市国土复字【2018】7-2号行政复议决定，驳回了原告闫建峰的行政复议申请。原告闫建峰诉称，原告在陕西省西安市长安区XX镇XX村XX庄XX街XX号拥有合法房屋一处，因西北工业大学新校区建设项目被征收，原告在没有得到合理的补偿情况下，房屋所在的集体土地被征收，其并没有见到任何有关涉案集体土地被征收的法律文件，同时也没得到任何补偿。故此，原告于2018年6月向被告西安市国土资源局长安分局提起查处申请，请求依法对违法建设施工侵占其土地行为予以处罚并责令归还土地，2018年8月15日西安市国土资源局长安分局作出《关于群众反映西北工业大学新校区无手续违法占地一事的调查情况》（以下简称“查处调查情况答复”），仅告知原告索庄村的拆迁安置补偿工作是由东大街道索庄村拆迁安置领导小组办公室牵头负责，并未就违法建设施工情况查处请求进行明确的答复，其未依法履行查处职责，该答复侵犯了原告的合法权益。随后，原告向被告西安市国土资源局申请行政复议，请求依法撤销西安市国土资源局长安分局于2018年8月15日作出的《关于群众反映西北工业大学新校区无手续违法占地一事的调查情况》，责令其重新履行法定查处职责。原告于2018年11月9日收到被告西安市国土资源局作出的《行政复议决定书》（市国土复字【2018】7-2号），驳回原告的复议请求。原告认为，被告西安市国土资源局作出的《行政复议决定书》（市国土复字【2018】7-2号），事实认定不清楚，法律依据适用错误，故诉至法院，请求1、撤销被告市自然资源和规划局作出的市国土复字【2018】7-2行政复议决定；2、撤销被告国土长安分局作出的《关于群众反映西北工业大学新校区无手续违法占地一事的调查情况》，并责令其重新履行法定职责；3、本案诉讼费由二被告承担。原告向本院提交了以下证据：1、一审中原告未修改过的《行政起诉状》。证明原告之前仅起诉被告市自然资源和规划局要求撤销其作出的复议决定；2、原告身份证复印件。证明原告身份；3、《查处违法占地申请书》。证明原告向被告国土长安分局提起查处申请后，该被告作出的调查情况与原告申请内容不符，构成违法；4、《行政复议决定书》。证明原告对于调查情况不服，依法向陕西省国土资源厅提起申请行政复议，后由被告市自然资源和规划局作出复议决定的事实。被告国土长安分局辩称，1、国土长安分局不是本案适合被告；2、被告国土长安分局作出的《调查情况》系针对原告信访事项作出的信访答复，不属于行政诉讼的受案范围；3、被告国土长安分局已就原告的请求向其进行了答复，履行了法定职责，其请求被告重新履行法定职责无法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告国土长安分局向本院提交了以下证据、依据:职权依据方面，依据《行政诉讼法》第26条的规定，认为其作为市自然资源和规划局的派出机构不是本案适格被告；另依据《信访条例》第三条，认为其具有作出涉案回复的法定职权；事实依据方面，证据为土地登记卡5张，证明其向原告作出的回复事实清楚、证据确凿；法律依据方面，依据《信访条例》的规定；程序依据方面，1、查处违法占地申请书、原告身份证复印件、现场照片复印件；2、《调查情况》及送达回证。证明其作出的回复程序合法。被告市自然资源和规划局辩称，一、答辩人办理行政复议案件程序合法。陕西省国土资源厅于2018年9月30日向答辩人作出《行政复议申请转送书》，将闫建峰所提起的本案行政复议案件转交答辩人办理。答辩人依法受理后，经审查，于2018年11月2日作出《行政复议决定书》，于2018年11月9日依法送达给闫建峰。根据《行政复议法》第31条之规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。因此，答辩人办理本案行政复议未超过法定期限，程序合法。二、答辩人作出的《行政复议决定书》事实清楚、依据充分。根据《自然资源行政复议规定》第十五条第（四）项之规定，未设定申请人权利义务的说明性告知行为，行政复议机关可以不予受理或者受理审查后驳回行政复议申请。本案中，原告以涉案土地无征地手续为由，要求长安区国土部门进行查处。经国土部门调查，涉案项目属于国家重点建设项目，具有土地审批手续，不属于违法征收，因此，国土部门于2018年8月15日向原告出具了《关于群众反映西北工业大学新校区无手续违法占地一事的调查情况》，将相关情况告知原告。该调查情况说明，认定事实清楚，已经对原告诉求的事实理由进行了回应，且属于说明性告知行为，依法应当驳回复议申请。长安区国土分局已经依法履行了查处职责，至于原告所提到的安置补偿问题，与查处履职申请不属于同一法律关系，应当另行解决。三、原告的诉讼请求不符合法律规定。答辩人并未对原告提起的行政复议进行实体审理，若原告要求撤销复议决定，则应当诉请要求答辩人依法受理复议申请；若原告要求撤销长安的《调查情况》并责令履职，则不应当列答辩人为本案被告。即，原告的两项诉讼请求存在矛盾，不能一并主张。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告市自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据以证明其程序合法性：职权依据方面，依据《行政复议法》第15条第（二）项的规定；法律依据方面，依据《行政复议法》第第48条第（一）款之规定；程序依据方面，证据为1、行政复议申请转送书；2、行政复议决定书，证明其作出复议决定的程序合法。经庭审质证，原告对被告国土长安分局的职权依据不予认可；对事实证据的真实性、合法性及证明目的均不予认可，认为该被告在复议程序中未提交该证据证明其履行查处职责的事实依据；对法律依据不予认可，认为被告适用法律错误；对程序证据的证据1真实性、合法性及关联性无异议，对证明目的不予认可，认为原告申请的事项不属于信访事项；对证据2《调查情况》的真实性及关联性认可，证明目的及合法性不认可；对送达回证的真实性、合法性及证明目的均不予认可，认为该送达回证上非原告本人签字。原告对被告市自然资源和规划局的职权依据无异议；对法律依据不予认可，认为该被告作出驳回原告复议申请的复议决定适用法律错误；对程序证据的真实性及对证明目的均无异议。被告国土长安分局对原告提交的证据1真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可；对证据2、3、4的真实性均认可，对证明目的不予认可，认为其已经履行了原告申请事项的法定职责。对被告市自然资源和规划局提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。被告市自然资源和规划局对原告提交的证据1、真实性认可，关联性及证明目的均不予认可；对证据2、3、4的真实性均认可，对证明目的不予认可，认为国土长安分局已经履行了原告申请事项的法定职责。对被告国土长安分局提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。本院对原被告提交的上述证据认证如下：对原告提交的证据1因与本案待证事实无关，故对其不予采信，对原告提交的其余证据及二被告提交的证据因来源合法、内容真实，有原件核对无误，故对其真实性均予以确认。 经审理查明，原告闫建峰是西安市长安区XX镇XX村三家庄村民。2018年6月13日，原告以其合法房屋未得到合理补偿的情况下被征收为由向被告国土长安分局递交《查处违法占地申请书》，要求后者对“违法建设施工侵占申请人房屋所在地的集体土地行为予以处罚并责令归还土地。”2018年8月15日，被告国土长安分局向原告作出《关于群众反映西北工业大学新校区无手续违法占地一事的调查情况》，内容为“闫建峰：我分局收到你户邮递来的违法占地申请书后，立即进行了调查了解，现将具体情况回复如下：……反映的未安置补偿、没有给过渡费的情况，是由于西北工业大学长安校区XX村村民住房进行拆迁重新安置，索庄村的拆迁安置工作由东大街道索庄村拆迁安置领导小组办公室牵头负责的，安置补偿、过渡费的发放也是由东大街道索庄村拆迁安置领导小组办公室负责”。并于8月20日送达原告。2018年9月10日，原告向被告市自然资源和规划局提出行政复议申请，要求确认被告国土长安分局不履行法定查处职责的行为违法，并责令被告国土长安分局履行法定职责。2018年9月19日，被告市自然资源和规划局向原告作出《行政复议告知书》，告知原告应当以该局作为被申请人，向西安市人民政府或陕西省国土资源厅提出行政复议申请。2018年9月30日，陕西省国土资源厅向被告市自然资源和规划局作出《行政复议申请转送书》，告知该被告该行政复议案应由市自然资源和规划局受理。2018年11月5日，被告市自然资源和规划局作出市国土复字【2018】7-2号行政复议决定，以被告国土长安分局作出的《调查情况》对原告的权利义务不产生实际影响；被告国土长安分局对原告的投诉举报事项在已依法处理的情况下，不属于不做任何处理的不作为行为，原告不具有针对该处理行为向被告市自然资源和规划局提出行政复议申请的请求权，申请人针对该处理行为提起的复议申请，不属于行政复议受案范围，应予驳回为由，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款之规定，驳回了原告闫建峰的行政复议申请。并于2018年11月9日送达原告。原告不服，向本院提起行政诉讼，诉请如上。经合议庭告知及释明，原告坚持以国土长安分局作为本案被告之一提起本案诉讼。本院认为，本案的争议焦点为1、被告国土长安分局是否为本案的适格被告；2、被告市自然资源和规划局作出的市国土复字【2018】7-2号行政复议决定是否合法。针对焦点1，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。另根据《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》规定，市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构，本案被告国土长安分局是被告市自然资源和规划局的派出机构，其不是本案的适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。经本院释明，原告闫建峰拒绝变更被告，应当驳回其对该被告的起诉。针对焦点2，根据本案查明的事实，原告向被告国土长安分局递交查处申请，被告国土长安分局根据土地管理法的相关规定，对原告诉称的违法占地项目的立项、土地审批、安置补偿及具体负责单位情况予以调查并告知的回复内容并无不妥。因原告未向本院提交其认为涉案《调查情况》内容违法的事实依据，本院对原告认为该回复内容违法、被告未履行其查处职责的主张不予支持。被告市自然资源和规划局认为“被告国土长安分局对原告的投诉举报事项在已依法处理的情况下，不属于不做任何处理的不作为行为”为由，依据《行政复议法实施条例》第四十八条“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；……”之规定属于适用法律正确，本院对其驳回原告复议申请的结论予以认可；但其以“原告不具有针对该处理行为向被告市自然资源和规划局提出行政复议申请的请求权，申请人针对该处理行为提起的复议申请，不属于行政复议受案范围，应予驳回为由”对原告的复议申请予以驳回的理由不当，本院予以指正。另根据《行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”之规定，本案中，被告市自然资源和规划局在法定期限内作出的涉案复议决定符合法律规定，本院予以认可。原告闫建峰主张撤销该复议决定因缺乏事实及法律依据，本院对其请求依法不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告闫建峰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告闫建峰负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长    蒋漱玉人民陪审员    强智才人民陪审员    王  建 二Ο一九年十二月五日 书  记  员    郝建号附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条   行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条   复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。  1