上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初693号原告侯长明，男，汉族，1944年12月8日出生，户籍所在地上海市。原告萧迺申，男，汉族，1941年4月7日出生，户籍所在地上海市。原告薛凤英，女，汉族，1944年10月7日出生，户籍所在地上海市。原告王荫杰，男，汉族，1955年9月24日出生，住上海市。原告王文婷，女，汉族，1986年6月3日出生，住上海市。原告励秋萍，女，汉族，1958年1月7日出生，户籍所在地上海市。原告顾荣妹，女，汉族，1951年3月9日出生，户籍所在地上海市。原告吴月武，男，汉族，1975年9月10日出生，户籍所在地上海市。八原告共同委托代理人荣金良，远闻(上海)律师事务所律师。八原告共同委托代理人汪帅男，远闻(上海)律师事务所律师。被告上海市长宁区规划和自然资源局，住所地上海市。法定代表人郭海。委托代理人任真，男。委托代理人贺富强，上海市君志律师事务所律师。第三人上海新长宁(集团)有限公司，住所地上海市。法定代表人倪尧。委托代理人袁文勇，上海市新华律师事务所律师。委托代理人吴晓琳，上海市新华律师事务所律师。原告侯长明、萧迺申、薛凤英、王荫杰、王文婷、励秋萍、顾荣妹、吴月武(以下简称原告)不服被告上海市长宁区规划和自然资源局(因机构改革，原上海市长宁区规划和土地管理局职责由上海市长宁区规划和自然资源局承担)核发的建设工程规划许可证，向本院提起行政诉讼，本院2018年8月27日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。因上海新长宁(集团)有限公司与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年1月16日公开开庭进行了审理。原告侯长明、王荫杰、励秋萍、顾荣妹、吴月武及原告共同委托代理人荣金良律师、汪帅男律师，被告上海市长宁区规划和自然资源局的委托代理人任真、贺富强律师，第三人上海新长宁(集团)有限公司的委托代理人袁文勇律师到庭参加诉讼。本案经各方当事人同意调解，审理期限至2020年4月15日。本案现已审理终结。被告于2018年4月3日向第三人核发沪长建(2018)FAXXXXXXXXXXXXXX《建设工程规划许可证》(以下简称规划许可证)，建设单位为第三人，建筑项目名称天义小区房屋实施成套改造项目(二期)，建设位置长宁区天山路街道、娄山关路XXX弄XXX-XXX号、玉屏南路XXX弄XXX-XXX号，建设规模成套率改造建筑面积3326平方米。原告诉称，原告分别为本市娄山关路XXX弄XXX号楼104室、105室、106-108室及25号楼105室、106室、107室(以下简称涉案房屋)的权利人，每一套房屋均含一个权利人独立所有、独立使用的庭院。2018年4月3日，被告向第三人核发规划许可证，核准第三人对天义小区的成套改造方案，许可第三人负责建设工程。该建设工程包括对娄山关路XXX弄XXX号楼和25号楼的成套改造项目。原告认为，被告在核发许可证的过程中，没有通过文字方式公示具体的改造方案，实际不具有公示的意义或效果，存在程序违法；工程方案中，在未经原告同意的情况下，将原告独立所有、使用的庭院的一部分面积占有用作公共承重立柱和公共承重墙，且未作任何补偿，违反相关法律规定及公平正义要求和合理性原则；工程方案导致建筑间距的减小，影响日照和通风，且不符合《上海市城市规划管理技术规定》；设计方案和施工方案涉及扩建和改变主体承重结构，第三人未按照规定进行房屋结构和使用功能改变的检测。故被告核发的规划许可证，适用法律、法规错误，违反法定程序，明显不当，请求法院判决撤销。原告就其诉请提交1.涉案房屋产权证、公房租赁凭证；2.沪长规土许建〔2018〕51号《关于核发天义小区房屋实施成套改造项目(二期)的决定》及规划许可证；3.沪长规土许方〔2017〕第5号《关于审定天义小区房屋实施成套改造项目的决定》；4.《不同意确认书》、签名页及EMS快递底单；5.《不同意确认书》及签名页、《天义居委435弄2号-6号关于房屋改造的意见单》《天义居委435弄9号-25号关于房屋改造的意见单》等作为证据。并于庭前补充提交6.《关于核定娄山关路815弄2、4号房屋实施成套改造项目规划条件的决定》；7.《关于核定天山四村房屋实施成套改造项目规划条件的决定》作为证据。被告辩称，核发规划许可证之前，已经依法经过公示公告、设计方案审批及征询相关部门意见等程序；成套改造必然要进行加宽，会相应增加每户的居住面积，居民是受益者，在经过了小区三分之二以上业主及公房承租人同意的情况下,楼间距可以突破规章的规定；原告虽然对庭院享有独立的使用权或者所有权，但因是共有的，故不需要单独征得原告同意，改造方案只要征得小区三分之二以上业主及公房承租人同意即可。根据物权法的规定，在相邻关系里三分之二业主同意后，原告应提供相关便利。因此，被诉行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告提交1.规划许可证及附件建设工程项目表、总平面图；2.广州远洋运输有限公司《关于娄山关路810弄23、25号房屋成套改造的复函》、沪房地长字(2012)第008739号上海市房地产权证；3.沪房发长字第00522、00160、00161、00162、00502、00144号房屋所有权证及面上直管公房经营授权书；4.长房管修〔2017〕7号《关于天义小区房屋实施成套改造项目的立项批复》；5.沪长规土许设〔2017〕第8号《关于核发天义小区房屋实施成套改造项目的决定》；6.沪长规土许方〔2017〕第5号《关于审定天义小区房屋实施成套改造项目的决定》；7.上海市建设工程设计方案意见征询单；8.情况说明；9.住宅成套改造工程设计文件评审备案通知；10.建设方案总平面公示图和公告、公示的相关照片、相关情况说明；11.上海市《建设项目工程规划许可证》(新办)申请表及建设单位承诺书、设计单位承诺书；12.天义小区成套改造征询汇总表等作为证据，并提供《中华人民共和国城乡规划法》(2015年修正，以下简称城乡规划法)第十一条第二款、第四十条第一款，《上海市城乡规划条例》(以下简称城乡规划条例)第六条第三款、第二十八条作为其职权依据；城乡规划法第四十条第一款、第二款，城乡规划条例第三十一条第一款、第三十四条第一款第(一)项、第三十五条第一款、第二款、第三款，《上海市旧住房综合改造管理办法》(以下简称管理办法)第八条、第九条，沪规土资建规〔2014〕106号《上海市建设工程设计方案规划公示规定》第四条第二款、第三款作为其法律依据；城乡规划条例第三十一条第一款、第三十五条第一款、第二款作为其程序依据。第三人述称，同意被告意见，此次改造是有利于居民的，行政行为中不存在原告诉称的违法情况。经庭审质证，原告对被告的职权及程序依据无异议，但认为被告未依法定程序进行。另法律依据遗漏城乡规划条例第三十七条第二款。对被告的证据，原告认为：1.经原告自己测量23号楼、25号楼楼高及间距，折算之后均不符合相关规定。第三人在制作建设工程设计方案和施工方案时未按照管理办法进行建筑间距测评，设计方案和施工方案也没有相应的研究论述。改造前涉案房屋的日照和通风已存在问题，故不应再减小原建筑间距，但现设计方案和施工方案在涉案建筑南侧向外延展增加的阳台会导致建筑间距减小；2.设计方案和施工方案在建筑南侧增加阳台，涉及扩建和改变主体承重结构，但第三人并未按照管理办法的规定，委托有资质的房屋质量检测单位进行房屋结构和使用功能改变的检测，被告在审批方案时也未对此提出要求，不认可立项批复的附件项目表；3.对证据5、6真实性无异议，但是程序和内容违法；4.不认可证据7的真实性，在公示时未看到，怀疑是后补的；5.情况说明中要求对施工方案进行评审，从被告证据中未看到评审文件；6.对证据9的真实性无异议，但未对房屋结构进行实地测评；7.被告公示内容不全，既无经审定的修建性详细规划，也无建设工程设计方案，公示的建设方案总平面公示图比例尺缩小过度，内容模糊、粗略，对涉案房屋中的庭院部分表述错误，且没有详细书面设计方案，导致一般民众无法通过该公示图理解改造方案，不具有公示效果。不认可相关照片的真实性，公示照片虽反映的是小区公示栏的位置，但在该时间节点原告从未看到过上述公示内容；8.证据11中在日照分析处为空白，违反法律规定；9.改造实施计划编制后，区县住房保障房屋管理部门未进行征求意见程序，直接委托第三人作为建设单位开展工作，第三人就改造项目规划设计方案、综合改造实施方案第一次征求意见时，仅征询了非成套住户的意见，导致同意率高于实际情况。第二次征询意见时，第三人和被告选择性地选取了改造项目范围内部分建筑的数据，使得该部分数据人为地呈现68.75%的同意率，实际上业主和公房承租人的同意率不足三分之二；10.设计方案和施工方案要求在涉案房屋庭院内竖立若干承重柱并在庭院上方为上层住户增设阳台，减少原告的实际居住面积，且原告对庭院享有独立的使用权或所有权，方案在未经原告同意的情况下，对庭院进行占用，对其上空进行覆盖，侵犯原告合法权益，即使原告同意，也应进行补偿；11.对征询汇总表的真实性不认可，与原告的材料相冲突，且不是被告进行的征询，不能视为被告的行政行为；12.第三人未按照管理办法的规定与包括原告在内的业主或公房承租人签订改造协议；13.根据相关规定，规划许可证应在6个月内审批，而被告的审批超过6个月。被告就原告的质证意见及原告的证据认为：1.改造方案已通过文字和图示形式进行公示，程序和内容符合相关规定；2.原告确实对庭院享有使用权或所有权，但因是共有的，无须征得原告同意。此次改造需要在庭院内进行基础建设，外扩1.35米，增加独用的煤卫设施，改造后原告的房屋也会成为成套房屋；3.不认可原告测量的数据。成套率改造必然是要对原房屋进行加宽，对间距会产生一定的影响，但同时也将相应增加每户的居住面积，所有居民均是受益者，所以当时征询了居民的意见，在三分之二以上居民同意的情况下，可以突破规章规定。另对间距已在公示图上有明确标示；4.对于承重结构，上海市住宅修缮工程质量检测中心出具的备案通知上已经有所反映；5.第一次公示的是设计方案的总平面图，按照法定程序且有相应的文字表示。第二次公示的是优化后的方案，两次公示均委托设计单位与居民进行沟通和解释。建设工程设计方案不涉及用地面积和范围，因此无用地面积和范围的公示；6.征询意见是要求整个小区三分之二以上居民同意，并不单指单独几幢房屋；7.改造协议虽未满足管理办法的规定，但是考虑到居民利益和工程进度，被告在第三人承诺未签订改造协议的不会进行施工的情况下，进行了先行审批；8.建设工程设计方案是包含整个成套改造项目。而涉案成套改造申请规划许可证时是分两期进行的，天义小区房屋实施成套改造项目(一期)的规划许可证已于2017年8月8日核发，本案中的规划许可证涉及的是天义小区房屋实施成套改造项目(二期)。本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据材料符合证据的合法性、真实性及关联性，本院予以认定。经审理查明，原告均为天义小区居民，其中侯长明系娄山关路XXX弄XXX号XXX室房屋产权人，萧迺申、薛凤英系娄山关路XXX弄XXX号105市房屋产权人，王荫杰、王文婷系娄山关路XXX弄XXX号106-108室房屋产权人，励秋萍系娄山关路XXX弄XXX号XXX室房屋产权人，顾荣妹系娄山关路XXX弄XXX号XXX室公房承租人，吴月武系娄山关路XXX弄XXX号XXX室公房承租人，娄山关路XXX弄XXX号XXX、XXX室产权人为广州远洋运输有限公司(以下简称远洋公司)。2017年3月10日，上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)作出长房管修〔2017〕7号《关于天义小区房屋实施成套改造项目的立项批复》，同意第三人推荐的上海金鹿建设(集团)有限公司作为天义小区21幢房屋成套改造项目的实施单位，建筑面积46,064.65平方米，总投资26,197万元，拟通过向外扩建等形式来实施厨卫独用成套改造，改造资金由财政资金承担。2017年4月26日,远洋公司向长宁房管局复函，同意其公司权属房屋的成套改造工程，并全权委托新长宁集团天山物业公司处理，后改为全权委托第三人。2017年5月23日，被告根据第三人的申请，作出沪长规土许投〔2017〕第8号《关于核发天义小区房屋实施成套改造项目的决定》，同意按设计要求附图所示范围委托设计，并提出规划管理要求。2017年5月至6月期间，第三人相继获得天山路街道办事处等相关管理部门的征询反馈意见。2017年6月5日，第三人作出情况说明，称天义小区房屋成套改造项目，只扩建不加层，该项目在长宁区住宅建设管理中心平台进行报建，设计及施工方案按相关要求进行专家评审，长宁房管局及上海市长宁区建设和交通委员会在上面加盖公章。同年6月，第三人向被告提交建设工程设计方案送审单，同年7月5日，被告作出沪长规土许方〔2017〕第5号《关于审定天义小区房屋实施成套改造项目的决定》，发给第三人沪长方(2017)DAXXXXXXXXXXXXXX号规划设计方案批复。同年5月26日至6月4日，被告在天义小区内对建设工程设计方案进行公示，并收集居民反馈意见，公示内容为建设方案总平面公示图和公告。6月期间，天山路街道办事处、天山居民委员会、天义居民委员会向被告反馈居民意见。之后，第三人及相关部门根据居民反馈意见，对建设工程设计方案进行调整。同年7月28日至8月6日，被告对调整后的建设工程设计方案进行公示。同年8月7日，天山路街道办事处、天山居民委员会、天义民委员会出具设计方案公示情况的说明，说明没有居民或单位提出意见或建议。2018年3月6日，上海市住宅修缮工程质量检测中心向第三人及上海金鹿建设(集团)有限公司出具《住宅成套改造工程设计文件评审备案通知》，告知天义小区房屋成套改造项目设计文件，经专家组评审，符合相关设计规范要求，予以评审通过。2018年3月21日，天山路街道办事处出具天义小区成套改造征询汇总表，确认签约率达全部户数的68.75%，并附有居民确认协议。2018年3月22日，第三人向被告递交上海市《建设项目工程规划许可证》(新办)申请表及建设单位承诺书、设计单位承诺书，被告同日受理后于2018年4月3日，向第三人核发规划许可证。另本案在审理中，经各方当事人同意组织调解，因各方就善后事宜等未能达成一致意见，导致调解不成。本院认为：根据城乡规划法及城乡规划条例等规定，被告作为城市规划管理部门，对本辖区的建设项目有权实施规划许可，核发本案规划许可证。本案争议焦点就在于被告所核发的规划许可证是否违反法律规定。首先，管理办法是为推进本市旧住房综合改造工作，进一步改善市民居住条件，提高居住环境质量，根据有关法律、法规、规章的规定而制订的，其经上海市人民政府同意并批转，适用于本市行政区域范围内城镇旧住房综合改造及其管理，亦是被告在实施旧住房综合改造的审批中所适用的依据之一。根据管理办法第十六条规定，旧住房综合改造项目的建筑间距按照下列规定执行：(一)改造范围内建筑与改造范围外建筑之间的建筑间距，应当符合《上海市城市规划管理技术规定》(以下简称技术规定)的标准；改造前的建筑间距不符合技术规定的，改造时不得再减小原建筑间距；(二)改造范围内建筑之间的建筑间距，按照技术规定中有关浦西内环线以内地区的规定标准折减10％执行；(三)改造后的建筑底层改为非居住用途的，计算建筑间距时可以将底层高度扣除，但不得再按照第(二)项的规定进行折减；(四)改造后的建筑间距不得低于消防间距标准。技术规定系由上海市人民政府公布，其中第二十三条规定，居住建筑与居住建筑平行布置时的间距：朝向为南北向的〔指正南北向和南偏东(西)45度以内(含45度)，下同〕，其间距在浦西内环线以内地区不小于南侧建筑高度的1.0倍，在其他地区不小于1.2倍。而根据被告提交的建筑工程项目表和建设方案总平面公示图可以看出，涉案房屋改造前的建筑间距已经不符合技术规定，改造时再次减小建筑间距，显然与上述规定相悖。对此被告及第三人并不否认，但表示成套改造是在原有基础上进行外扩，对间距势必会有影响，对此在公示图纸中已有标明，而且现在的间距虽不符合管理办法第十六条第(二)项规定，但符合第(四)项的规定，因此并不违法。本院认为，管理办法第十六条第(四)项虽规定“改造后的建筑间距不得低于消防间距标准”，但并未排除前三项的适用。而技术规定、管理办法之所以对间距有所规定，是考虑住户除了追求房屋面积、使用功能外，对日照、通风等亦有需求。因此在技术规定、管理办法已有明确规定的情况下，被告核准的方案仍未依此设计，存在违法。被告认为成套改造会相应增加每户的居住面积，居民是受益者，在经过了小区三分之二以上业主及公房承租人同意的情况下可以突破规定的辩称，缺乏法律支撑，不予支持。其次，第三人获得立项批复后，被告依申请出具建设工程规划要求通知单，并依法公示进行意见反馈。第三人在收到通知单的六个月内，提交建设工程设计方案送审单，经被告审定后提出核证申请，被告遂在法定期限内核发规划许可证，上述行为符合城乡规划条例规定。至于原告提出的公示问题，被告已根据《上海市建设工程设计方案规划公示规定》的规定将总平面图及公告进行张贴，由街道和居委收集居民意见，对反馈的意见进行处理，并再次公示，因此被告公示程序并无违法，原告该异议不能成立。不过，需要指出的是，根据管理办法第十一条、第十二条的规定，建设单位应当将改造项目规划设计方案和综合改造实施方案在改造项目范围内进行公示，听取意见。改造项目规划设计方案和综合改造实施方案征得改造范围内业主以及三分之二以上公房承租人同意后，建设单位应当与相关的业主签订改造协议；改造协议的房屋属公有住房的，公房产权单位应当与公房承租人签订改造协议。改造协议签订后，建设单位应当将改造项目规划设计方案报经区县规划土地部门审批，并申请《建设工程规划许可证》。根据上述规定，与改造范围内业主及公房承租人签订改造协议，是建设单位申请《建设工程规划许可证》的前提条件。而本案中被告提供的征询汇总表并不能证明在核发规划许可证前第三人已满足上述条件，因此，被告未严格依照管理办法审核第三人的申请条件，程序不当。至于被告称第三人承诺会在施工前完成，其考虑到工程进度以及成套改造是有利于居民的，因此先行核发规划许可证，该说法缺乏依据，本院不予采信。综上，被告所作的行政许可适用法律、法规错误，程序不当，依法应予撤销，但天义小区旧住房成套改造项目大部分已经完工，涉案房屋在审理期间也已启动改造，如撤销势必会给社会公共利益造成重大损失，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项之规定，判决如下：确认被告上海市长宁区规划和自然资源局于2018年4月3日向第三人上海新长宁(集团)有限公司核发沪长建(2018)FAXXXXXXXXXXXXXX《建设工程规划许可证》的行政行为违法。案件受理费人民币50元，由被告上海市长宁区规划和自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  邱 莉审 判 员  周 琪人民陪审员  张红千二〇一九年十二月三十日法官 助理  苏琬越书 记 员  王丽娜附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……