浙江省新昌县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0624行初119号 原告俞芳芝，女，1988年11月22日出生，公民身份号码3306241988××××××××，汉族，住新昌县。 委托代理人俞望平，男，1960年6月24日出生，汉族，住新昌县，系原告父亲。 委托代理人张伯灿，浙江震天律师事务所律师。 被告新昌县梅渚镇人民政府,住所地新昌县梅渚镇兴梅大道20号。 法定代表人杨利辉，镇长。 委托代理人**先，浙江新时代律师事务所律师。 委托代理人吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 原告俞芳芝诉被告新昌县梅渚镇人民政府（以下简称“梅渚镇政府”）乡政府行政批准一案，于2019年10月21日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理，于10月22日向被告邮寄送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2019年11月25日公开开庭审理了本案。原告俞芳芝的委托代理人俞望平、张伯灿、被告梅渚镇政府的行政机关负责人陈华锋、委托代理人**先、吕凯利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告梅渚镇政府于2019年5月28日以《下衣村新村安置工作专题会议纪要》的形式，确定在下衣村宅基地集中安排期间对原告的宅基地申请不予审批，并委托梅渚镇下衣村支部委员会于2019年6月28日公布梅渚镇下衣村无房户及梅渚镇下衣村迁建安置户宅基地审批名单。原告认为被告梅渚镇政府的行为严重侵犯了原告的合法权益，故提起行政诉讼。 原告俞芳芝诉称：原告系新昌县梅渚镇下衣村常住村民，从小在村里土生土长至今。2017年2月13日，因成年与父母亲一块生活已多有不便，因而与父母亲分家立户，并将户口从梅渚镇下衣村大村2号迁至梅渚镇下衣村大村三坟头418号。为了有序推进下衣村的拆改工作，高质量实施村庄规划，加快新农村建设步伐，梅渚镇下衣村两委会于2017年8月10日出台了《梅渚镇下衣村拆改工作宅基地集中安排实施办法》，确定“本次宅基地集中审批实行一户一宅制”。接着，村两委会将包括原告在内的255户村民集体向被告递交了建房申请资料，以便于被告能集体审批宅基地。依据《梅渚镇下衣村拆改工作宅基地集中安排实施办法》第一条和《新昌县农村村民建房建设管理实施细则》第四（一）1（1）条及新委办（2016）85号文件中《关于农村非法“一户多宅”认定办法》第二2条之规定，原告的情况完全符合宅基地审批条件。然而，被告却在2019年5月28日以《下衣村新村安置工作专题会议纪要》的形式，确定在下衣村宅基地集中安排期间对原告的宅基地不予审批。被告的行为严重侵犯了原告的合法权益。现提起诉讼，请求：1、依法撤销被告于2019年5月28日作出的《下衣村新村安置工作专题会议纪要》第2条内容，并责令被告对原告重新作出合法的宅基地安置决议；2、本案的诉讼费用由被告承担。 原告俞芳芝向本院提交以下证据： 《下衣村新村安置工作专题会议纪要》。被告无异议。 《新昌县农村村民建房建设管理实施细则》（新政办发【2015】23号），证明原告符合宅基地审批条件中可以申请宅基地的第一条规定。被告质证认为应依据“农村村民有下列情况之一的，不予批准宅基地”的第（2）条，认定原告存在不予批准宅基地的情况。 新委办【2016】85号文件附件1《农村非法“一户多宅”认定办法》。 原告户口簿复印件。 证据3、4证明原告于2017年2月13日经过公安机关依法登记分户，分户应以公安户籍登记为准，原告符合法律规定的分户条件。被告对该组证据的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。认为《农村非法“一户多宅”认定办法》中的“户”有别于公安户，在宅基地审批中应严格按照宅基地相关审批部门对“一户”的认定。 原告身份证复印件，证明原告的身份情况。被告无异议。 被告梅渚镇政府辩称：一、原告本次起诉不符合法律规定，应予以驳回。原告本案诉讼请求为，撤销被告于2019年5月28日作出的《下衣村新村安置工作专题会议纪要》第2条内容，并责令被告对原告重新作出合法的宅基地安置决议。原告2019年7月5日向新昌县人民法院起诉后撤诉的案件诉讼请求为:判令被告及时审批和落实原告的宅基地。两案诉讼请求内容完全相同，只是文字稍有差异。两案的事实与理由部分也相同。原告本次起诉与2019年7月5日的起诉属于基于同一事实同一理由提起的诉讼。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（七）之规定，撤回起诉后无正当理由再行起诉的，人民法院已经立案的，应当裁定驳回起诉。二、原告的起诉不符合行政诉讼一事一诉的基本原则。原告本次起诉的诉讼请求为:依法撤销被告于2019年5月28日作出的《下衣村新村安置工作专题会议纪要》第2条内容，并责令被告对原告重新作出合法的宅基地安置决议。被告于2019年5月28日作出的《下衣村新村安置工作专题会议纪要》第2条内容涉及原告的权益部分为:“俞芳芝户在下衣村宅基地集中安排期间不予审批宅基地”，纪要明确不予审批宅基地的时间限制为下衣村宅基地集中安排期间。而原告诉讼请求中“责令被告对原告重新作出合法的宅基地安置决议”所指向的行政行为应该是被告对原告不予审批宅基地的行为，这显然与被告所作的《下衣村新村安置工作专题会议纪要》对原告在下衣村宅基地集中安排期间不予审批宅基地的行为属于两个不同的行政行为，且二者没有必然的递进关系，故原告的起诉不符合行政诉讼一事一诉的基本原则。三、被告2019年5月28日下衣村新村安置工作专题会议中确定在下衣村宅基地集中安排期间对原告不予审批宅基地，属于行政机关自由裁量范围，不宜通过行政诉讼调整。四、《下衣村新村安置工作专题会议纪要》不属于对外的行政行为，不具有可诉性。会议纪要是摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，不属于对外的行政行为，故不具有可诉性。五、即使原告本次起诉符合法律规定，其要求审批宅基地的诉讼请求也缺乏事实与法律依据。1、原告已经享受过宅基地。原告于2015年8月与新昌县澄潭镇茅家村李彦豪结婚，2019年3月离婚。2017年10月李彦豪户获批宅基地一处计115.5平方米，房屋建筑面积为346.5平方米。2017年10月李彦豪户获批的宅基地、房屋属于李彦豪与原告的夫妻共有财产。根据婚姻法和“一户一宅”法律规定，原告已经享受过宅基地。2、原告不属于无房户。《浙江省常住户口登记管理规定(试行)》第十二条户内因发生婚姻、分家等变化需要分户，且房屋所有权、使用权己经分割的，可以凭能够证明房屋所有权、使用权已经分割的证明材料申报分户登记。房屋所有权、使用权未分割的，不予分户。原告2017年2月13日分户，说明原告有住房，不是无房户。3、从相关规定看，原告也不符合审批宅基地的条件。《浙江省国土资源厅关于进一步加强农村宅基地管理的意见》(浙土资发【2005】94号)三、严格界定农村宅基地申请条件......符合下列情形之一的，农村村民可以申请宅基地：1、因国家建设、垦区移民、灾毁等需要搬迁的；2、实施村镇规划或旧村镇改造，必须调整搬迁的；3、常住人口中已领取结婚证书，确需分户建房的；4、法律法规规定的其他情形。《新昌县农村村民建房建设管理实施细则》(新政办发【2015】23号)四、审批管理(一)审批条件1、符合下列情况之一的，农村村民可以申请宅基地：（1）常住人口中，已分户而确需建房的；（2）因国家、集体建设、村镇规划、新农村建设、农村土地综合整治以及灾毁等需重建和迁建的；（3）原有宅基地面积低于本细则规定标准需扩建、拆建的；（4）回乡落户的职工、军人和其他人员申请建造住宅用地的，应当持有原所在单位或者原户口所在地乡镇人民政府（街道办事处）出具的无住房证明材料，其宅基地面积按照当地标准执行。回乡定居的华侨、台湾和港澳同胞、外籍华人建造住宅的，其宅基地面积参照当地标准执行。（5）法律、法规、规章另有规定的。综合上述事实和理由，请求贵院驳回原告的起诉。 被告梅渚镇政府在举证期限内向本院提供以下证据: 行政起诉状，证明原告曾于2019年7月5日向新昌县人民法院起诉，此次又基于同一事实和理由，提出本质一样的诉讼请求，属于重复起诉； 《下衣村新村安置工作专题会议纪要》，证明被告于2019年5月28日就下衣村新村安置工作开过专题会议，并形成会议纪要； 《梅渚镇下衣村拆改工作宅基地集中安排实施办法》，证明下衣村两委会就本村拆改工作通过讨论形成该实施办法，被告也在该实施办法的基础上开展宅基地审批工作； 原告的离婚证，证明原告俞芳芝与李彦豪离婚的事实； 农村私人建房申请书， 新昌县私人建房规划建设报批表， 浙江省建设用地批准书（存根）， 证据5-7，证明原告俞芳芝与李彦豪在婚姻关系存续期间已享受过宅基地的事实。 原告对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，两份诉状的诉讼请求实质是完全不一致的；对证据2的真实性无异议，对其第2条的合法性有异议；对证据3的真实性无异议，但不能达到被告的证明目的，第一条恰恰能证明原告是符合宅基地“一户一宅”制的；对证据4的真实性无异议；对证据5-7的真实性无异议，但不能达到被告的证明目的，澄潭镇茅家村农村私人建房中的申请人为2人，分别为李彦豪及其儿子，原告的户口从未从下衣村迁出，其根本无法享受李彦豪村里的宅基地。 被告作出被诉行政行为的法律依据为：《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第十二条；《浙江省国土资源厅关于进一步加强农村宅基地管理的意见》（浙土资发【2005】94号）第三条；《新昌县农村村民建房建设管理实施细则》（新政办发【2015】23号）第四条；《梅渚镇下衣村拆改工作宅基地集中安排实施办法》第八条。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1与被告提交的证据2一致，能够证明被告作出了《下衣村新村安置工作专题会议纪要》，本院予以认定；证据2系规范性文件，被告对真实性、合法性、关联性无异议，本院予以认定；证据3系规范性文件，被告质证认为附件1《农村非法“一户多宅”认定办法》中的“户”有别于公安户，在宅基地审批中应严格按照宅基地相关审批部门对“一户”的认定，但无证据证实，本院予以认定；证据4、5，被告无异议，本院予以认定。 被告提交的证据2与原告提交的证据1一致，证明被告作出了《下衣村新村安置工作专题会议纪要》，其中第2条内容即为本案审查的对象，其合法性有待于本院结合本案其他证据进行综合分析认定；证据4，被告无异议，本院予以认定；被告提交的证据1、3、5、6、7，本院对真实性予以认定，但不能达到被告的证明目的。 根据庭审陈述及认定的有效证据，本院认定以下事实：原告俞芳芝于2017年2月13日将户口从梅渚镇下衣村大村2号迁至梅渚镇下衣村大村三坟头418号，其为户主，梅渚镇下衣村大村三坟头418号房屋所有权为原告父亲俞望平所有。原告与李彦豪婚姻关系存续期间，李彦豪户于2017年10月获批澄潭镇茅家村一处面积为115.5平方米的宅基地。2019年3月26日，原告与李彦豪登记离婚。2017年8月10日，中共新昌县梅渚镇下衣村支部委员会、新昌县梅渚镇下衣村村民委员会出台《梅渚镇下衣村拆改工作宅基地集中安排实施办法》，开展下衣村拆改工作。被告梅渚镇政府于2019年5月28日作出《下衣村新村安置工作专题会议纪要》，确定原告俞芳芝年龄未满35周岁，离婚时间未满三年，根据《新昌县农村村民建房建设管理实施细则》、新委办【2016】85号文件中《关于农村非法“一户多宅”认定办法》规定及《梅渚镇下衣村拆改工作宅基地集中安排实施办法》，在下衣村宅基地集中安排期间不予审批宅基地。后委托梅渚镇下衣村支部委员会于2019年6月28日公布梅渚镇下衣村无房户及梅渚镇下衣村迁建安置户宅基地审批名单，公示期为2019年6月28日至2019年7月7日。原告认为被告以《会议纪要》的形式确定在下衣村宅基地集中安排期间对原告的宅基地申请不予审批的行为侵犯其合法权益，故提起本案诉讼。 另查明，原告俞芳芝于2019年7月15日曾向本院起诉，要求判令被告梅渚镇政府及时审批和落实原告的宅基地，于2019年10月10日提出撤诉申请，本院裁定准予原告撤回起诉。 本院认为，本案的争议焦点有三：一是原告是否属于重复起诉；二是会议纪要是否具有可诉性；三是被告于2019年5月28日作出的《下衣村新村安置工作专题会议纪要》第2条内容的合法性。 关于争议焦点一，原告是否属于重复起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定,当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。俞芳芝于2019年7月15日向本院提起的诉讼请求为判令被告及时审批和落实原告的宅基地，属于履行之诉，本案的诉讼请求为依法撤销被告于2019年5月28日作出的《下衣村新村安置工作专题会议纪要》第2条内容，并责令被告对原告重新作出合法的宅基地安置决议，属于撤销之诉。俞芳芝本次诉讼尽管与前次诉讼当事人相同,但诉讼标的、诉讼请求却不相同,后诉的诉讼请求也未被前诉裁判所包含，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条的规定,俞芳芝提起本次诉讼不构成重复起诉。 关于争议焦点二，会议纪要的可诉性问题。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文,通常不对行政相对人的权利和义务产生影响。只有在其转换为对外发生效力的行政行为时,才具有法律上的强制力。判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围,主要审查是否对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响。本案中,被诉会议纪要的内容为梅渚镇政府与多部门审核商定后确定下衣村235户符合宅基地审批条件，其中迁建安置户128户，无房户107户，俞芳芝在下衣村宅基地集中安排期间不予审批宅基地。其内容虽未直接告知原告，但从2019年6月28日公布的梅渚镇下衣村无房户及迁建安置户的宅基地审批名单中可见，其实质已就俞芳芝的宅基地审批条件作出了判断,是行政机关针对特定对象和事项作出的涉及行政相对人权利义务的行为，应当认定为具体行政行为，属于可诉的行政行为。 关于争议焦点三，《下衣村新村安置工作专题会议纪要》第2条内容的合法性。首先，被告是否具有法定职权。《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难意见》主要任务中第（三）条规定，切实简化农民建房用地管理程序，农民建房申请使用原宅基地等存量建设用地的，经村集体经济组织集体会审、公示后，报乡（镇）政府、街道办事处审批。由此可见，梅渚镇政府具有审批宅基地的职权，但并未赋予其分阶段审批的职权。同时《新昌县农村村民建房建设管理实施细则》中关于审批条件、审批程序等规定明确且具体,对被告认为在下衣村宅基地集中安排期间对原告不予审批宅基地属于行政机关自由裁量范围的辩论意见本院不予采纳。其次，《会议纪要》第2条，系依据《新昌县农村村民建房建设管理实施细则》、新委办【2016】85号文件中《关于农村非法“一户多宅”认定办法》规定以及《梅渚镇下衣村拆改工作宅基地集中安排实施办法》作出对俞芳芝等3户的宅基地审批意见。《新昌县农村村民建房建设管理实施细则》关于审批条件中的第一条规定，常住人口中已分户确需建房的可以申请宅基地。原告俞芳芝于2015年8月与李彦豪结婚，2019年3月离婚，户口一直在下衣村，从未迁出。2017年2月13日与父母亲分户，户籍所在地从新昌县坟头418号，后该房屋因村庄规划被拆除。被告关于原告已享受过宅基地、不是无房户、存在不予批准宅基地的情形的辩论意见，本院认为，农村宅基地使用权主体是农村集体经济组织成员，只有本集体经济组织成员才享有宅基地使用权，原告俞芳芝从未将户口迁至李彦豪所在的澄潭镇茅家村，其无法享受茅家村的宅基地使用权，故本院对该辩论意见不予采纳。被告依据《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第十二条及原告俞芳芝的分户情况得出原告不属于无房户的结论，缺少证据证明，本院不予采纳。最后，被告是否遵守法定程序。《新昌县农村村民建房建设管理实施细则》中明确规定“严格落实农村宅基地审批‘四公开’制度，做到审批程序公开、申请条件公开、建房名单公开、审批结果公开。”本案中，原告俞芳芝向下衣村村委会提出书面申请，经初审后公示建房名单，被告梅渚镇政府于2019年5月28日召开专题会议，后委托梅渚镇下衣村支部委员会于2019年6月28日公布梅渚镇下衣村无房户及梅渚镇下衣村迁建安置户审批名单，但未告知原告不予审批的事实和理由，被告的行政行为违反了正当程序的基本要求,剥夺了原告的救济权利，应当确认该行政行为违法，并予以撤销。但原告诉称要求撤销《会议纪要》第2条的内容中包含了俞巧巧、丁萍珍两户，该两户与原告无法律上的利害关系，故撤销不应涉及俞巧巧、丁萍珍两户。综上，被告作出案涉行政行为主要证据不足且程序违法，应当予以撤销并重新作出。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下： 撤销被告新昌县梅渚镇人民政府于2019年5月28日作出的《下衣村新村安置工作专题会议纪要》第2条中涉及俞芳芝宅基地申请不予审批的内容； 责令被告新昌县梅渚镇人民政府于判决生效后六十日内对原告俞芳芝的宅基地申请重新作出合法的宅基地安置审批决定。 本案案件受理费50元，由被告新昌县梅渚镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于绍兴市中级人民法院[在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费人民币50元，具体见绍兴市中级人民法院上诉案件交纳诉讼费用通知书]。 审 判 长  潘旭峰 审 判 员  张兆刚 人民陪审员  梁彩香 二〇一九年十二月二十六日 书 记 员  张恩娣 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 12 13