广东省英德市人民法院民 事 判 决 书（2019）粤1881民初5234号原告：英德粤首新材料有限公司。地址：英德市英红镇行政服务大楼1楼122室。法定代表人：余炀，系公司总经理。委托代理人：王雪林，广东合盛律师事务所律师。被告：英德市德信投资有限公司。地址：英德市**********。法定代表人：汤某1。委托代理人：殷建，广东都汇律师事务所律师。第三人：英德市*****管理委员会。地址：广东省清远市英德市*******。法定代表人：李小玲，系委员会主任。委托代理人：黄营莹，广东万解律师事务所律师。原告英德粤首新材料有限公司诉被告英德市德信投资有限公司及第三人英德市*****管理委员会建设用地使用权转让合同纠纷一案，本院于2019年10月12日立案受理后，依法适用简易程序，于2019年12月5日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人王雪林，被告的委托代理人殷建及第三人的委托代理人黄营莹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告起诉称，2018年1月8日，原被告及第三人签订《投资工业项目合同书》，同日原被告双方签订《投资工业项目补充协议》，由原告在英德市英红镇内投资工业项目。根据约定：被告及第三人应于协议签订后4个月内交付项目用地给原告使用，原告需在协议签订十个工作日内支付4250000元履约金（市政公共设施配套费）。上述协议签订后，原告依约支付了市政公共设施配套费共计4250000元，并为项目的开展陆续支付环评、安全评价、设计、咨询环评及设计费合计423400元。合同签订后，被告及第三人迟迟未能交付土地，导致项目无法实施。对此，原告曾致函被告及第三人限期履行合同义务，但被告及第三人至今未能履行，导致合同目的无法实现。原告认为，原被告及第三人签订《投资工业项目合同书》，原告与被告签订《投资工业项目补充协议》是各方当事人真实意思表示，内容合法有效。现原告依约定已支付4250000元合同款，但是被告及第三人却无法按合同约定向原告交付土地，致使原告的合同目的无法实现，原告有权解除已经签订的《投资工业项目合同书》、《投资工业项目补充协议》并要求被告支付相应的利息，对于被告违约导致原告造成的损失，应当由被告进行赔偿。以上事实，均有相关证据予以佐证。为维护原告的合法权益，原告现根据《中华人民共和国合同法》等相关法律法规，特向贵院提起诉请，望予以支持原告的诉讼请求：1、判令解除原被告及第三人于2018年1月8日签订的《投资工业项目合同书》及原被告双方于2018年1月8日签订的《投资工业项目补充协议》；2、判令被告向原告返还4250000元款项并按照银行同期贷款基准利率标准支付相应利息（其中：100000元自2017年9月12日起计算，4150000元自2018年1月20日起计算，前述利息计算至2019年9月30日为348150元；3、判令被告赔偿原告经济损失423400元；4、判令被告承担本案全部的诉讼费用、财产保全费用。被告提交书面答辩意见如下：一、关于《投资工业项目合同书》及《投资工业项目补充协议》（以下简称《补充协议书》）的性质。《投资工业项目合同书》及《补充协议》整体构成一份建设用地使用权出让合同。首先，《投资合同书》第一条第三款：甲乙丙三方一致同意该项目用地以公开“招、拍、挂”方式出让给丙方，丙方通过公开竞价成为受让人，签订《国有建设用地使用权出让合同书》。《投资合同书》第三条第一款：土地性质：……项目用地经公开“招、拍、挂”方式出让，丙方公开竞得土地签订《国有建设用地使用权出让合同书》缴清土地出让价款后，按照土地出让合同的规定，由土地出让方提供出让的土地使用权给丙方……。《投资合同书》及《补充协议书》其他条款约定了土地界限、土地用途、土地使用权出让价款及支付期限、使用期限、争议解决办法等。《中华人民共和国物权法》第一百三十八条规定建设用地使用权出让合同一般包括下列条款（一）当事人的名称和住所；（二）土地界址、面积等；（三）建筑物、购筑物及其附属设施占用的空间；（四）土地用途；（五）使用期限；（六）出让金等费用即其支付方式；（七）解决争议的方法。对比《投资合同书》及《协议书》与《物权法》第一百三十八条规定的各项要素完全相符。其次，英德市德信投资有限公司（以下简称“德信公司”）、英德市*****管理委员会（以下简称“管委会”）与英德粤首新材料有限公司（以下简称“粤首公司”）签订合同时的真实意思来看，“粤首公司”的真实意思是要向“管委会”和“德信公司”购买一块土地使用权来开办企业；“管委会”和“德信公司”的真实意思是要将“管委会”辖区内的一块土地有偿转让给“粤首公司”，于是，三方意思表示一致，即签订一份建设用地使用权出让合同，第三，从本案《补充协议书》第一条第一款、第二款的表述及粤首公司提交的中国工商银行网上银行电子回单“摘要”来看，上述条款及电子回单注明“粤首公司”交付的是市政设施配套费，证明了三方交易的标的是土地使用权。根据原告与“德信公司”及“管委会”签订的《投资合同书》及《补充协议书》的上述条款，被告认为该《投资合同书》及《补充协议书》实质上是一份建设用地使用权出让合同，确切地说是一份非正式的建设用地使用权出让合同，正式的建设用地使用权出让合同应经过“招拍挂”方式后由市、县人民政府土地管理部门作为出让人将国有土地使用权在一定年限内让与受让人。受让人通过土地使用权出让合同获得的土地使用权属于原始取得。而土地使用权转让合同是指土地使用权人再行将土地使用权转让于受让人，受让人支付价款的合同。受让人通过土地使用权转让合同获得的土地使用权是继受取得。本案中，无论“德信公司”还是“管委会”都不是涉案地块的使用权人，涉案地块使用权也并非其他民事主体拥有。因此“德信公司”和“管委会”与“粤首公司”签订的《投资工业项目合同书》是将国家拥有的建设用地使用权出让给“粤首公司”的出让合同。二、关于《投资工业项目合同书》及《投资工业项目补充协议》的效力。承前所述，《投资工业项目合同书》中所包含的土地使用权流转合同是建设用地使用权出让合同，被告认为：该建设用地使用权出让合同是无效的。理由：第一，该建设用地使用权出让合同的出让主体不适格导致合同无效。《城市房地产管理法》第十二条规定，土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅土地、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房地产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。国有土地使用权出让合同土地使用权的出让主体具有唯一性，只能由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订，这意味着作为市、县人民政府土地管理部门以外的主体，不能作为国有土地使用权出让合同的主体。本案中，涉案土地的出让方包含“管委会”和“德信公司”，均不是适格主体。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。因为，开发区管理委员会不同于市、县人民政府的土地管理部门，也不属于一级人民政府，不是法定的出让主体，无权出让国有土地使用权。该无权处分行为违反了土地出让的法律规定，故应直接认定为无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。本案“管委会”不具有涉案地块土地使用权出让主体资格，未经授权且在原告起诉前未获得土地管理部门的追认，其对土地实体性权利的处置因违反强制性规定而无效。第二，未经“招拍挂”程序签订的经营性土地使用权出让合同无效。1994年实施的《城市房地产管理法》第十三条规定：“土地使用权出让，可以采取招标、拍卖或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取招标、拍卖方式的，可以采取双方协议的方式”。2007年《物权法》第一百三十七条第二款规定：工业、商业、旅游和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。即2007年《物权法》的实施，变更《城市房地产管理法》的土地出让制度，对经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的国有土地使用权出让，建立了强制性的招标、拍卖、挂牌等公开竞价出让制度，该制度属于效力性强制规定。因此，未经“招拍挂”程序签订的经营性土地使用权出让合同无效。第三，《补充协议书》中约定经“招拍挂”返还标的直接指向土地出让金。违反了“招拍挂”出让土地应当遵循的公平公开原则，排除其他竞买者，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项规定的情形，该协议无效。三、《投资工业项目合同书》及《投资工业项目补充协议书》合同无效后，责任的承担问题。《中华人民共和国合法法》第五十八条：“合同无效或者被撤销后，应该合同取得财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”第五十条：“当事人恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的，因此取得的财产收归国家所有或者返还集体、第三人。”根据前述合同效力部分的分析，《投资合同书》及《补充协议书》合同无效，各方当事人均存在过错。第一，“管委会”在不具备签订合同主体资格的情形下，其对涉案地块实体性权利的处置存在一定的过错，但是，受让方对如此大额的项目投资合同，受让方应当更加关注合同签订后是否有效、是否能够履行及更加关注是否能够得到涉案地块的土地使用权。受让方与不具有主体资格的“管委会”及“德信公司”签订合同，明显没有经过法律风险的分析。受让方在签订上述合同后也没有敦促“管委会”获得人民政府土地管理部门授权或者追认。第二，《投资工业项目合同书》第一条第三款约定：“甲乙丙三方一致同意该项目用地以公开“招、拍、挂”方式出让给丙方，丙方通过公开竞价成为受让人，签订《国有建设用地使用权出让合同》。”该约定说明受让方只有经过“招、拍、挂”公开竞价方式成为受让人，再与土地管理部门签订《国有建设用地使用权出让合同》，缴纳全部土地出让金后才能取得涉案地块的土地使用权。但是，“粤首公司”并既没有通过“招、拍、挂”程序也没有缴纳全部土地出让金，没有签订正式的《国有建设用地使用权出让合同》。“粤首公司”不能取得涉案地块的土地使用权，责任完全在“粤首公司”。第三，《补充协议书》中约定经“招拍挂”返还标的直接指向土地出让金，违反了“招拍挂”出让土地应当遵循的公平公开原则，排除其他竞买者，出让方从中没有获利，受让方是获利一方。”“粤首公司”就返还土地出让金的约定，排除其他竞争者导致合同无效应承担较大责任。另外，《补充协议书》第一条第二款：“甲、乙双方约定，在本协议签订之日起10个工作日内，乙方一次性向甲方支付市政公共设施配套费425万元，交付土地后10个工作日内乙方再向甲方支付市政公共设施配套费255万元。剩余170万元在办理完土地使用证且“招、拍、挂”款财政退款到账时一次性支付。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条的规定：“土地使用者应当在签订土地上使用权出让合同六十日内，支付全部土地使用权出让金。”从该规定可以看出，《补充协议书》就土地出让金的支付期限不符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条的规定。受让方如果按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条的规定期限缴纳全部土地出让金，出让方就不会出现资金缺口，如果出让方收到如期应得到的425万元出让金，出让方至少不会承受425万元同期银行贷款利息的损失。如果“粤首公司”遵循“招、拍、挂程序”并依法缴纳全部土地使用权出让金，出让方就不会丧失与其他投资方的交易机会。出让方的土地使用权闲置导致国家税收的减少远远超过“粤首公司”已经支付的425万元利息损失。综上所述，《投资合同书》及《补充协议书》因主体资格不具备，没有经过“招拍挂”程序，私下约定返还土地出让金等情形导致合同无效，土地出让金的缴纳期限不符合法律规定，“德信公司”、“管委会”及“粤首公司”均存在过错，双方均存在损失。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。因此，“粤首公司”已经支付的425万元的利息损失，应由“粤首公司”已经支付的425万元的利息损失，应由“粤首公司”承担。“德信公司”、“管委会”应该如期获得的425万元土地出让金利息损失、税收损失及其他损失应由“德信公司”、“管委会”承担。四、“粤首公司”主张“德信公司”赔偿其经济损失423400元，没有事实依据和法律依据。《环境影响评价工作合同》签订的主体是原告与清远市南清环保有限公司，时间为2018年1月17；《危险化学品企业安全评价合同书》签订的主体是原告与广东达康安全技术咨询有限公司，签订时间为2018年1月15日；《建设工程设计合同》签订的主体是原告与福建省石油化学工业设计院，签订时间为2018年1月16日；被告不是上述合同的相对方或者第三人，被告对此不知情，与被告无关系。上述合同签订时间来看，原告是在签订《投资合同书》、《补充协议书》后十天内签署的。而《投资合同书》第一条第二款之投资计划部分约定：丙方承诺自交地之日起120个工作日内完成环评、设计、开始动工建设，并于交地之日起两年内建设投产。《投资合同书》第三条第一款：“甲、乙双方将在本协议签订后4个月内交付项目用地给丙方使用。”上述条款说明：原告可以在2018年5月8日之后的6个月内环评、设计、开始动工建设，即原告完成环评、设计、开始动工建设是在2018年5月8日至2018年11月8日之间。但是，原告在没有拿到属于其有土地使用权的土地时就已经进行了相关环评、安全评估、设计等，原告为此支出的费用与被告完全无关。原告由此受到的损失是原告无视投资风险、土地交易风险和法律风险的基础上作出的，应由原告承担。第三人没有提交书面陈述意见，在庭审时主要辩称：一、同意解除签订的《投资工业项目合同书》；二、原告未取得涉案土地的建设用地使用权与第三人无关，第三人不具有建设用地使用权，依法没有转让权，且原被告及第三人签订的《投资工业项目合同书》已明确约定，原告若想取得建设用地使用权，需经过公开招投标的程序及签订《国有建设用地使用权出让合同》；三、第三人无需承担向原告退还款项及赔偿损失义务，只需要承担协助原告办理土地证件手续义务。本院经审理认定事实如下：被告英德市德信投资有限公司与广东粤首新科技有限公司于2017年9月7日签订《投资工业项目意向书》，约定由广东粤首新科技有限公司拟向被告德信公司购买位于英德市***精细化工基地内工业用地20亩，该项目需经过清远华侨工业园英德英红园管理委员会以及英德市相关主管部门审核。据该意向书主要内容：项目用地20亩，每亩34万元，广东粤首新科技有限公司需在签订意向书五日内向被告德信公司支付10万元预付款。待项目用地属性变更为化工用地且经主管部门审核通过后，在正式签订《投资工业项目合同书》时，本预付款可转作合同款一部分。意向书签订后，广东粤首新科技有限公司于2017年9月11日向被告德信公司支付了10万元预付款。2018年1月8日，被告德信公司与原告英德粤首新材料有限公司及第三人英德市*****管理委员会签订《投资工业项目合同书》，被告德信公司及第三人英红管委会同意原告粤首新公司在英德市*****投资工业项目，但该项目用地需以公开“招、拍、挂”方式公开竞价出让给原告粤首新公司并签订《国有建设用地使用权出让合同》，且原告粤首新公司需在协议签订十个工作日内按照项目用地面积向被告德信公司支付425万元履约金。同日，原告粤首新公司与被告德信公司再签订投资工业项目《英德粤首新材料有限公司合同书》补充协议，其中主要约定：一、双方一致同意项目用地价格为每亩34万元，共25亩合计850万元；二、原告粤首新公司在协议签订之日起十个工作日内一次性向被告德信公司支付市政公共设施配套费425万元，交付土地后十个工作日内再支付255万元，剩余170万元在办理完土地使用证且“招、拍、挂”款财政退款到账时一次性付清。协议签订后，原告粤首新公司于2018年1月19日向被告德信公司支付了415万元市政公共设施配套费。再加上广东粤首新科技有限公司此前已经支付的10万元预付款，故原告粤首新公司总共向被告德信公司支付了款项425万元。而被告德信公司及第三人英红管委会至今未为原告办理到涉案土地的证件手续，亦未将土地交付给原告使用。为此，原告曾于2019年9月16日向被告及第三人发送《限期履行合同通知书》，但均没有得到解决。庭审时，被告认为上述三份合同的签订违反法律、行政法规的强制性规定，应为无效合同。同意向原告粤首新公司退回已收取的土地款项425万元及支付利息，但不同意赔偿原告损失，并表示原告未按协议约定足额支付土地款项，且在涉案土地尚未办理到相关证件的情况下，自行委托机构进行环评、设计工作，造成的损失应由其自行承担。第三人则陈述其不是涉案土地的使用权人，亦无权转让土地，只是负责协助原告办理证件手续，因此无需向原告承担退还款项及赔偿损失的责任。另查明，原告粤首新公司与广东达康安全技术咨询有限公司于2018年1月15日签订《危险化学品企业安全评价合同书》，委托广东达康公司对英德粤首新材料有限公司年产8000吨化工助剂项目进行安全评价，并支付了57000元安全评价费；2018年1月16日又与福建省石油化学工业设计院签订《建设工程设计合同》，委托福建石油化工设计院对项目工程进行设计，并支付了238000元设计费；2018年1月17日再与清远市南清环保有限公司签订《环境影响评价工作合同》，委托清远南清公司对项目工程进行环境影响评价，并支付了121800元调查及评价费。后又委托佛山市平方土地规划工程设计咨询有限公司对项目工程进行土地规划，并支付了6600元技术服务费，上述费用总共为423400元。以上事实有《投资工业项目意向书》、《投资工业项目合同书》、《投资工业项目补充协议》、《危险化学品企业安全评价合同书》、《建设工程设计合同》、《环境影响评价工作合同》、银行转账电子回单及庭审笔录佐证。本院认为，本案争议焦点：一、关于《投资工业项目合同书》、《投资工业项目补充协议》法律效力问题；二、关于原告请求合同无效造成经济损失赔偿责任问题。一、关于《投资工业项目合同书》、《投资工业项目补充协议（简称补充协议）》法律效力问题。据《投资工业项目合同书》及《补充协议》约定的内容，本院认定其为整体构成一份建设用地使用权出让合同纠纷。本案中，合同约定原、被告第三人三方一致同意该项目用地以公开“招、拍、挂”方式出让给原告，原告通过公开竞价成为受让人，签订《国有建设用地使用权出让合同》。从该约定可以看出，《投资工业项目合同书》及《补充协议》是一份非正式的建设用地使用权出让合同，而正式的建设用地使用权出让合同应经过公开“招、拍、挂”方式后由市、县人民政府土地管理部门作为出让人与受让人签订合同。因此，被告及第三人作为国有土地使用权“出让人”主体不符合法律规定。依照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。”规定，本院认定《投资工业项目合同书》及《补充协议》违反了法律行政法规的强制性规定，依法应当认定为无效合同。由于《投资工业项目合同书》及《补充协议》均无效，被告据合同收取的款项（市政公共设施配套费）425万元，应当依法予以返还给原告，对此被告无异议。对于原告请求按银行同期贷款基准利率计付利息，庭审时被告无异议，本院予以准许。二、关于原告请求合同无效造成经济损失赔偿责任问题。本案中，在签订合同时，原被告及第三人均清楚，案涉项目用地并未完成国有土地征收手续，有权部门亦未对案涉土地进行出让程序处理，案涉土地尚未进入土地一级市场，而根据国家相关法律规定，为了维护公共利益，进入土地一级市场的一般项目用地必需经过公开市场的招拍挂程序进行出让，不能事先特定土地的使用人，即按法律规定的正常程序操作，原被告及第三人均清楚，案涉项目用地并不一定能由原告取得出让权。显然，在签订合同时，原被告及第三人均积极追求通过违规操作获得案涉土地的使用权。原告在明知案涉土地的国有土地使用权能否取得尚存在风险的情况下，进行先期投资，其自身亦存在过错，对于其先期投资款423400元的损失，其自身应承担一定的责任，因此，本院认定，对于原告的先期投资的423400元的损失，原被告各负一半的责任，由被告向原告赔偿211700元的损失款。综上，依照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第二条及《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（五）项、第五十八条的规定，判决如下：一、原告英德粤首新材料有限公司与被告英德市德信投资有限公司、第三人英德市*****管理委员会于2018年1月8日签订的《投资工业项目合同书》及原告英德粤首新材料有限公司与被告英德市德信投资有限公司于2018年1月8日签订的《投资工业项目补充协议》合同均无效。二、限被告英德市德信投资有限公司在本判决发生法律效力之日起三日内向原告英德粤首新材料有限公司返还款项425万元；利息按照银行同期贷款基准利率计付相应利息。其中：10万元从2017年9月12日起计算至付清之日止，415万元从2018年1月20日起计算至付清之日止。三、限被告英德市德信投资有限公司在本判决发生法律效力之日起三日内向原告英德粤首新材料有限公司赔偿项目损失21.17万元。四、驳回原告英德粤首新材料有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本院受理费23475.43元，由原告英德粤首新材料有限公司负担2237.50元；被告英德市德信投资有限公司负担受理费212379.93元及财产保全费5000元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审判员  陈国雄二〇一九年十二月十六日书记员  华敏蕾附相关法律法规：《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。第二条开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第五十八条合同无效或者被撤销后，应该合同取得财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。