广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申559号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）柳州市鑫想畜禽养殖场（微型企业），住所地：柳州市柳北区白露村云头屯龙尾，统一社会信用代码9145020559510684X9。 投资人，周易东。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）柳州市柳北区城市管理行政执法局，住所地：柳州市三中路92号原柳州地区政法大院。 法定代表人朱新发，局长。 再审申请人柳州市鑫想畜禽养殖场（以下简称鑫想养殖场）因其诉柳州市柳北区城市管理行政执法局（以下简称柳北区执法局）行政处罚及强制执行决定一案，不服柳州市中级人民法院（2019）桂02行终80号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 柳州市柳北区人民法院一审查明：2006年鑫想养殖场在柳州市柳北区白露村工业园区广西筑腾钢结构工程有限公司南面40米处建设钢架棚约2568.82平方米，用于家禽养殖。2017年10月25日，柳北区执法局对上述位置涉嫌未经许可擅自建设建筑物进行立案，并下达调查通知书、责令停止违法行为通知书，以上两份通知书粘贴在涉案建筑物上，柳北区执法局已拍照记录。同日，柳北区执法局对涉案建筑物现场进行勘验，并邀请柳北区白露街道办事处工作人员到场见证。2017年10月25日，柳北区执法局分别向柳州市国土资源局柳北分局查询涉案建筑所占用土地的使用情况是否取得土地使用证及查询涉案建筑是否办理有设施农用地备案登记，柳州市国土资源局柳北分局核实后分别回复，涉案建筑在系统内未查询到土地登记信息，也未办理有设施农用地备案登记。2017年11月9日，柳北区执法局发函请柳州市规划局对鑫想养殖场的建设行为作出认定并出具行政处罚意见，柳州市规划局于2017年12月4日作出“根据案卷调查信息和我局档案馆查档显示该户被执法局查处部分，在我局未查到建设工程规划许可档案，擅自修建混合结构房屋。依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款、第六十条，属于违法建筑。建议责令限期拆除该户违法建筑”的审批意见。2017年12月13日，柳北区执法局向鑫想养殖场下达《责令限期拆除告知书》，告知其拟处理决定和陈述、申辩权，并于当日将《责令限期拆除告知书》粘贴在涉案建筑物处，柳北区执法局已拍照记录。2017年12月18日，柳北区执法局下达柳城管责拆柳北规划决字〔2017〕第973号《责令限期拆除决定书》（以下简称973号限期拆除决定），责令鑫想养殖场在收到该决定书之日起一日内自行拆除被调查的违法建筑物，并于当日将该限期拆除决定粘贴在涉案建筑物处，柳北区执法局已拍照记录。鑫想养殖场未在规定的期限内自行拆除涉案建筑，柳北区执法局在2017年12月21日发出了《关于限期自行拆除违法建设的公告》和《行政强制执行催告书》，并将该两份文书粘贴在涉案建筑物处及白露街道办事处公告栏，柳北区执法局已拍照记录。2018年4月27日，柳北区执法局作出柳城管柳北规划执决字〔2018〕第46号《强制执行决定书》（以下简称46号强制执行决定），决定对涉案违法建筑组织强制拆除，并于当日将该决定书张贴在涉案建筑大门上，有拍照记录。鑫想养殖场不服柳北区执法局作出的973号限期拆除决定和46号强制执行决定，于2018年5月9日向法院提起行政诉讼，要求撤销该两份决定书。 一审法院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国发〔2002〕17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、广西壮族自治区人民政府2005年8月9日作出的桂政函〔2005〕220号《关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，柳北区执法局是在柳州市柳北区辖区内行使相对集中行政处罚权的行政机关，其职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其他设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。同时根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”的规定，柳北区执法局具有作出强制执行决定的法定职权。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。涉案建筑物从建设至今，既未办理土地使用权证，也未办理设施农用地备案登记，也未取得建设工程规划许可证，柳北区执法局根据上述法律规定，确认涉案建筑物系违法建筑，认定事实清楚，证据充分。鑫想养殖场主张柳北区执法局适用法律错误，不应当适用《城乡规划法》，因为该土地是农用地，且适用《城乡规划法》违反法不溯及既往原则。根据柳州市国土资源局柳北分局的回复，涉案建筑所占用的土地并未办理设施农用地的备案登记，而鑫想养殖场提供的卫星照片，既未显示出处，又没有职权部门盖章确认，且与柳州市国土资源局柳北分局的回复不一致，故对鑫想养殖场的主张及其证据不予采信。既然涉案土地并非农用地，根据柳州市规划局的回复，该区域是在柳州市城市规划区内，故柳北区执法局适用《城乡规划法》并无不当。关于是否违反法不溯及既往原则的问题，根据1990年至2007年施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及现行的《城乡规划法》（2008年1月1日实施至今）第四十条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人均应当取得建设工程规划许可证。本案中，涉案建筑物虽然是在2006年建设，但依据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》的规定，也应取得建设工程规划许可证后，方可开工建设，但鑫想养殖场并未按规定取得建设工程规划许可证，就开始建设，已经违反当时的法律规定，直至柳北区执法局对涉案建筑进行查处时，涉案建筑也未能办理或补办相关许可手续，该违法建设状态一直持续至新的《城乡规划法》实施之后，而新的《城乡规划法》对在规划区内建设建筑物须取得建设工程规划许可证的规定上，与旧法一致，并不矛盾、冲突，因此，柳北区执法局直接适用新法进行处理，也并无不当。柳北区执法局在作出973号限期拆除决定前，经过调查询问、现场勘验、报国土部门、城市规划部门认定违法建（构）筑物性质、告知等程序，最终作出了973号限期拆除决定，该决定的内容符合法定形式，程序合法。在作出限期决定后，柳北区执法局进行了公告、催告，鑫想养殖场仍未自动履行义务，故柳北区执法局作出46号强制执行决定，该强制执行决定内容符合法定形式，程序合法。综上，柳北区执法局作出的973号限期拆除决定和46号强制执行决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，《城乡规划法》第四十条、第六十四条，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回鑫想养殖场的诉讼请求。 柳州市中级人民法院二审查明的事实与一审一致。该院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国发〔2002〕17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、广西壮族自治区人民政府桂政函〔2005〕220号《关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，柳北区执法局具有作出被诉行政行为的主体资格和法定职权。从法律规定上来看，从1982年2月13日实施的《村镇建房用地管理条例》（已失效），到1984年1月5日实施的《城市规划条例》（已失效），再到1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》（已失效），到2008年1月1日施行的《城乡规划法》均有明确规定，不准擅自占地建房，要办理相关申请、审批手续。本案中，在案证据证实鑫想养殖场在尚未办理规划许可手续的情况下就擅自兴建涉案建筑物，违法状态持续且至今未补办相关手续，柳州市规划局2017年12月4日在《行政处罚意见书》中的审批意见为“……该户被执法局查处部分，在我局未查到建设工程规划许可档案，擅自修建混合结构房屋。依据《城乡规划法》第四十条第一款、第六十条，属违法建筑。建议责令限期拆除该户违法建筑。”柳北区执法局据此依据《城乡规划法》第六十四条之规定，对鑫想养殖场作出973号限期拆除决定，并在鑫想养殖场不自行拆除的情况下，履行催告、公告等程序后，作出46号强制执行决定，并无不当。 对于鑫想养殖场提出的本案所涉建筑物系使用农用地，不需办理建设规划许可的意见，因法律法规并没有进行建设无需申请、审批的例外规定，而鑫想养殖场提出的《中华人民共和国畜牧法》《全国土地分类》中并没有其诉称的农用地“无需办理建设工程施工许可证”的规定，国土资源部、农业部联合下发的《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》均已失效，且两通知是关于用地方面的规定，与本案所涉的建设规划许可不同，即使“不需办理农用地转用审批手续”也不等同于不需办理建设规划手续，鑫想养殖场混淆了用地审批手续与建设规划审批手续，故其提出的无需办理规划许可的意见没有证据佐证，缺乏事实和法律根据，不予认可。 对于鑫想养殖场提出的柳北区执法局适用法律错误，不应当适用《城乡规划法》及法不溯及既往原则等上诉理由，二审法院赞同一审判决的分析意见，不再赘述。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。 再审申请人鑫想养殖场申请再审称：1.柳北区执法局不具有行政处罚及执法主体资格，其作出本案被诉的两个决定认定事实的主要证据系伪造、变造的，且程序违法。2.申请人的投资人周易东系退役军人，复员后自主创业办养殖场。养殖场经本村村委会和柳北区政府相关部门同意建立，曾获得政府的支持、补贴和银行贷款，系合法经营企业。养殖场所用的土地是集体土地，申请人的投资人周易东承包集体土地从事畜牧业属农业生产行为，涉案养殖用房为农用设施，不受《城乡规划法》的约束。因此建设农用设施无需申请办理建设工程规划许可证。请求再审撤销原审判决及确认柳北区执法局作出的973号限期拆除决定和46号强制执行决定违法，判令柳北区执法局承担赔偿责任。 被申请人柳北区执法局答辩称：1.答辩人具有作出本案行政行为的职权。2.鑫想养殖场在未取得建设工程规划许可证的情况下建设建筑物，违反了《城乡规划法》第四十条、第六十四条规定。答辩人经调查作出973号限期拆除决定和46号强制执行决定证据充分，程序合法。鑫想养殖场提供的村委证明、经营场所证明、营业执照、动物防疫条件合格证均不是认定建筑物为合法建筑的证据。一审、二审判决正确，请求驳回鑫想养殖场的再审申请。 本院经审查认为：关于柳北区执法局是否具有行政处罚及执法主体资格问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国发〔2002〕17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、广西壮族自治区人民政府桂政函〔2005〕220号《关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，柳北区执法局具有作出被诉行政行为的主体资格和法定职权。 关于柳北区执法局作出的973号限期拆除决定和46号强制执行决定是否合法的问题。鑫想养殖场主张涉案建筑物所用土地为集体荒地，位于白露村村庄范围内，不受《城乡规划法》约束，建房无需办理建设工程规划许可证。但从各个阶段的法律规定看，不管是在城市还是乡村，占地建房均应办理申请、审批手续。柳北区执法局经立案调查确认涉案建筑物未办理设施农用地备案登记，也未取得规划许可建设，认定涉案建筑物为违法建筑物证据充分。涉案建筑物建设后至柳北区执法局2017年发出限期拆除决定时，其违法状态一直存在，故柳北区执法局作出973号限期拆除决定有事实和法律依据。鑫想养殖场提供白鹿村委会的《证明》《公司（企业）住所（经营场所）证明》《营业执照》《动物防疫条件合格证》及贷款材料只能证明鑫想养殖场经营养殖场的行为，不能证明涉案建筑物系合法建筑。由于鑫想养殖场不能提供建设建筑物的合法手续，其主张涉案建筑物属合法建筑没有事实依据。而且，鑫想养殖场没有提供证据证明已办理了设施农用地建设的用地手续，没有进行设施农用地备案登记，其认为承包集体土地并建造用于养殖的建筑无需经过审批的理由不成立。 综上，鑫想养殖场的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回柳州市鑫想畜禽养殖场的再审申请。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 王小成 审 判 员 班 艳 二〇一九年十二月三十日 法官助理 封 宇 书 记 员 饶 栖