贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔27行初490号原告杨家志，男，1972年1月10日生，汉族，住贵州省龙里县。被告龙里县人民政府，住所地：龙里县冠山街道太平寺1号。法定代表人陈曦，该县政府县长。委托代理人柯熙。委托代理人罗勇，贵州晟仲合律师事务所律师，一般授权代理。原告杨家志诉被告龙里县人民政府要求撤销房屋征收决定一案，于2019年7月24日向本院提起诉讼。本院于同月29日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2019年10月10日公开开庭审理了本案。原告杨家志，被告龙里县人民政府委托代理人柯熙、罗勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年3月29日，龙里县人民政府作出龙府房征决字〔2019〕1号《龙里县人民政府房屋征收决定》（以下简称：1号《房屋征收决定》），决定对和泓?桃花园建设项目批复范围内集体土地上的房屋及相关附属物实施征收。该征收决定载明了建设项目名称、征收范围、房屋征收部门、征收实施单位、房屋征收补偿依据及相关规定。附件包括：1.《贵州龙溪城市经济带区域内房屋征收安置补偿实施方案》；2.《和泓?桃花园建设项目房屋用地批复示意图》。征收范围为龙里县龙山镇水场社区1-7组，具体范围详见《和泓?桃花园建设项目房屋用地批复示意图》。原告杨家志诉称，其系龙里县龙山镇水场社区的村民。2019年3月29日，被告发布1号《房屋征收决定》，确定将水场社区1至7组的3600亩集体土地和房屋征收为国有土地，转卖给和泓?桃花园开发商作为商业用地。该征收决定中很多条款不合理，如补偿标准不合理，补偿的费用不足以购买商品房。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“在土地承包期限内对个别承包经营者之间的土地进行适当调整，须经村民会议三分之二以上的成员或三分之二以上村民代表同意。”而其对所涉土地被征收毫不知情，即土地性质的转变未经过法律规定的程序。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收基本农田的，应由国务院批准。另外，《物权法》第四十三条规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”被告将其承包的集体土地征收为国有土地严重违反上述法律规定，被告在错误的土地征收决定之上作出的1号《房屋征收决定》更是错误的，侵犯了其合法权益。特提起本案诉讼，请求人民法院撤销被告作出的1号《房屋征收决定》，本案诉讼费用由被告承担。原告杨家志在法定举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据、依据：1.原告身份证复印件、户口簿复印件，用以证明原告居住在龙里县；2.1号《房屋征收决定》，用以证明被告实施的征收行为违法；3.房屋图片1张，用以证明原告的房屋在1号《房屋征收决定》的征收范围内；4.《承包土地基本情况登记》，用以证明土地是原告合法承包的土地；5.《贵州省农业纳税税卡》，用以证明原告承包的土地是基本农田；6.《贵州省农民负担监督卡》，用以证明原告在水场村承包的土地面积；7.《农村土地承包土地经营权证》，用以证明原告承包的土地被被告占用的是基本农田，不是旱地；8.被征收土地的图片，用以证明被告征收原告的土地用于别墅和商品房开发；9.《贵州龙溪经济带区域内房屋征收补偿指导标准》，用以证明被告确定的征收原告房屋的补偿标准；10.桃花源小区图片1张，用以证明被告将原告的土地征收后用于桃花源项目建设；11.《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释〔2012〕4号），用以证明被告征收原告的基本农田没有经过国务院审批，征收行为违法。被告龙里县人民政府针对原告举示的上述证据发表的质证意见为：对1、9、10号证据无异议；对2号证据的真实性、合法性、关联性予以认可，证明目的不予认可；对3号证据不予认可，但认可原告房屋在案涉征收决定的征收范围内；对4、5、6、7、11号证据的真实性、合法性予以认可，但对其关联性及证明目的不予认可；对8号证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。被告龙里县人民政府辩称：其作出1号《房屋征收决定》的法律依据和程序均合法，未侵犯原告的合法权益。一、2019年3月29日，因和泓?桃花园建设项目（一期）建设，根据《省人民政府关于龙里县2018年度第三批次城镇建设用地的批复》（黔府用地函〔2018〕554号）、《省人民政府关于龙里县2018年度第七批次城镇建设用地的批复》（黔府用地函〔2018〕687号），决定对和泓?桃花园建设项目批复范围内集体土地上的房屋及相关附属物实施征收。其报批的农用地转用方案中，报批的集体土地并未达到法律规定的必须报国务院批准的条件，农用地转用方案已经过合法程序取得省人民政府的批准。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”其征收案涉房屋是为了社会公共利益需要，作出的1号《房屋征收决定》具有法律依据。二、其在征收过程中拟定了征收补偿方案并发布公告征求意见30日，经召开征求意见会、常务会议审议、专题会议论证，原则通过征收补偿方案。征收补偿方案得到批准后，其将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积、农业人员安置办法，办理征地补偿的期限以及征地补偿标准等，在被征收范围内公告了1号《房屋征收决定》和《关于龙里县域土地房屋征收范围的公告》。因此，其作出的征收决定程序合法。三、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，即使原告对补偿标准有争议，也不影响征收土地方案的实施。综上，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。被告龙里县人民政府在法定举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据：1.《省人民政府关于龙里县2018年度第三批次城镇建设用地的批复》（黔府用地函〔2018〕554号）；2.《省人民政府关于龙里县2018年度第七批次城镇建设用地的批复》（黔府用地函〔2018〕687号）。1、2号证据用以证明涉案房屋、土地的征收得到了省人民政府的批复，程序合法。3.《关于贵州龙溪城市经济带规划区域土地房屋征收范围的公告》、1号《房屋征收决定》及相关张贴公示图片；4.《贵州龙溪经济带房屋征收安置补偿实施方案》。3、4号证据用以证明被告取得省人民政府的批复，后按照法律规定实施征收工作，程序合法，行为合法。对被告龙里县人民政府举示的上述证据，原告发表的质证意见为：对1、2号证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可；对3、4号证据的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其证明目的不予认可。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十七条：“根据行政诉讼法第三十九条的规定，对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。”之规定，本院责令被告庭后补充提交了以下证据：1.《和泓地产贵阳公司龙里水场项目示意图》及航拍图片2张；2.龙里县2018年度第三批次、第七批次城镇建设用地红线图，用以证明原告的案涉房屋位于用地红线范围内。经庭后组织补充质证，原告对被告补充提交的１号证据红线图的真实性、合法性、关联性不予认可，认为该红线图不能证明被告的用地已取得相关部门的批复同意，且红线图四至不明确，无法确认原告的房屋是否在红线范围内；对2号证据认可其房屋在征地红线范围内。经庭审组织举证、质证，并经本院审查，对原、被告所举示的证据认证如下：（一）原告举示的4、5、6、7、8号证据与1号《房屋征收决定》征收原告房屋的合法性无直接关联性，依法不作为本案证据确认；（二）原告举示的1、2、3、9、10、11号证据及被告当庭举示的证据、依据均客观真实、来源合法，且能够证明本案基本事实，依法予以确认；（三）被告补充提交的证据：1号证据中的红线图系具体项目的用地示意图，无法确认与1号《房屋征收决定》中载明的用地批复征收红线图的关联性，航拍图未载明航拍时间、地点，也无法确认与本案的关联性，依法不作为本案证据确认；2号证据来源合法、客观真实，且能够证明本案基本事实，依法予以采纳。经审理查明：原告杨家志系龙里县水场乡水场村水场堡组村民，在该组拥有房屋一处。2017年9月21日，被告龙里县人民政府发布《关于贵州龙溪城市经济带规划区域土地房屋征收范围的公告》，对征收范围、用途、征收主体及相关规定等进行公告。2018年8月20日，贵州省人民政府作出黔府用地函〔2018〕554号《省人民政府关于龙里县2018年度第三批次城镇建设用地的批复》，原则同意龙里县按照所报的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，将龙里县龙山镇水场社区、龙山社区、比孟村，谷脚镇王关社区、贵龙社区、谷脚社区、观音村的集体农用地52.6616公顷（耕地28.1147公顷、园地2.6289公顷、林地18.764公顷、其他农用地3.154公顷）转为建设用地并办理征收手续，另征收集体建设用地10.3931公顷、未利用地6.1385公顷；同时使用国有建设用地0.7公顷。2018年8月20日，贵州省人民政府作出黔府用地函〔2018〕687号《省人民政府关于龙里县2018年度第七批次城镇建设用地的批复》，原则同意龙里县按照所报的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，将龙里县龙山镇水场社区、比孟村，谷脚镇谷脚社区的集体农用地51.2968公顷（耕地31.4851公顷、林地14.2063公顷、其他农用地5.6054公顷）转为建设用地并办理征收手续，另征收集体建设用地3.3444公顷、未利用地8.4645公顷转为建设用地。原告主张的案涉房屋位于龙里县2018年度第三批次城镇建设用地的批复红线范围内。2019年3月29日，被告依据贵州省人民政府作出的前述批复及《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）、《贵州省国有土地房屋征收补偿与指导意见》《龙里县国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（龙府发〔2017〕13号）等有关规定，作出1号《房屋征收决定》，决定对和泓?桃花园建设项目批复范围内集体土地上的房屋及相关附属物实施征收。征收决定载明了建设项目名称、征收范围、房屋征收部门和征收实施单位、房屋征收补偿依据及相关规定，附件包括：1.《贵州龙溪城市经济带区域内房屋征收安置补偿实施方案》；2.《和泓?桃花园建设项目房屋用地批复示意图》。征收范围为龙里县龙山镇水场社区1-7组，具体范围详见《和泓?桃花园建设项目房屋用地批复示意图》。被告在征收范围内将1号《房屋征收决定》进行了张贴公示。原告杨家志对该1号《房屋征收决定》不服，提起本案诉讼，诉如前述。被告对原告主张的房屋系集体土地上的房屋和位于1号《房屋征收决定》征收范围内的事实予以认可。本院认为，本案的争议焦点为被告龙里县人民政府作出的1号《房屋征收决定》是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》《中华人民共和国土地管理法》对国有土地上房屋的征收与集体土地及地上附着物的征收明确规定了不同的征收程序，二者在征收对象、征收主体、征收程序以及适用法律等方面均存在明显区别。本案中，原告的房屋系位于集体土地上的房屋，被告作出的1号《房屋征收决定》征收范围为和泓?桃花园建设项目批复范围内集体土地上的房屋及相关附属物。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，集体土地征收依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。对集体土地的征收，除征收集体土地本身外还包括一并征收土地上的附着物。被告虽提交了贵州省人民政府作出的黔府用地函〔2018〕554号、687号《批复》，但并未提交证据证实其取得用地批复后已按照前述规定发布了土地征收公告。且综合被告提供的证据，亦无法确定1号《房屋征收决定》附件载明的《和泓?桃花园建设项目房屋用地批复示意图》系在其已取得省人民政府批复用地的红线范围内。故，被告作出的1《房屋征收决定》不符合《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》关于对集体土地上房屋征收的法定程序，被告针对集体土地上房屋单独作出1号《房屋征收决定》，缺乏法律依据。另，被告主张其系在取得用地批复后参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出被诉1号《房屋征收决定》，但其亦未提交任何证据证实其已按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条的规定履行了相应的法定程序。因此，对于集体土地上的房屋征收，被告径行参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出案涉1号《房屋征收决定》不符合《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，亦不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。故，被告作出的案涉1号《房屋征收决定》，适用法律错误、程序违法。综上，被告作出的被诉1号《房屋征收决定》适用法律错误，程序违法，依法应予以撤销。但鉴于案涉项目已经实施，如撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，应当判决确认为违法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认龙里县人民政府于2019年3月29日作出的龙府房征决字〔2019〕1号《龙里县人民政府房屋征收决定》违法。一审案件受理费50元，由被告龙里县人民政府承担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，本判决则发生法律效力。审判长 马 丹审判员 刘玉冰审判员 夏 永二〇一九年十二月十二日法官助理蒲兴余书记员肖年歆