江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏09行初128号 原告：徐寿君，性别××年××月××日生，××族，居民。 原告：徐寿令(系徐寿君之弟)，性别××年××月××日生，××族，居民。 被告：射阳县人民政府，住所地射阳县海晏路双山科技商务中心东南100米。 法定代表人：吴冈玉，该县政府县长。 出庭负责人：徐旭东，该县政府副县长。 委托诉讼代理人：茆胜群，射阳县司法局副局长。 委托诉讼代理人：王立林，江苏崇本律师事务所律师。 原告徐寿君、徐寿令与被告射阳县人民政府（以下简称射阳县政府）履行法定职责一案，本院于2019年7月9日立案后，依法组成合议庭，于同年10月23日公开开庭审理了本案。原告徐寿君、徐寿令，被告射阳县政府的负责人徐旭东及委托诉讼代理人茆胜群、王立林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告徐寿君、徐寿令诉称：原告系射阳县原合心乡中心村一组村民。1998年土地二轮承包时，原中心村在土地确权登记时没有将原告的承包地进行确权，所有中心村一组村民都没有领取到土地承包经营权证，致原告的所有权利受到损害。原告多次要求被告履行法定职责，为原告的承包地进行权属认定。被告接到原告的多次申请后，或说是射阳县开发区管委会的职责，或说是村委会的责任，致使原告多次奔走于政府各部门之间，至今也未能解决实际问题。现请求依法判令被告射阳县政府履行法定职责，对属于原告的土地承包经营权进行权属认定。 原告向本院提交了以下证据： 1.2019年2月28日原告向被告邮寄的申请书和邮寄单据，拟证明原告要求被告履行法定职责，对属于原告的土地进行确权，但被告没有回复; 2.（2018）苏0981行初18号行政判决书，拟证明原告要求被告履行的法定职责不是射阳县开发区管委会的职责; 3.（2019）苏09行终172号行政判决书，拟证明原告的诉求属于被告的法定职责。 被告射阳县政府辩称，被告于2018年3月4日收到涉案申请后，鉴于该申请书的内容杂乱，且所有事项均不属于被告直接受理的范围。被告将该申请书转交射阳县农业农村局办理。2019年4月29日，射阳县农业农村局会同射阳县经济开发区与原告见面，告知其向射阳县政府递交的申请已交由该局办理，并向其了解相关情况、解释法律法规。同年6月4日，射阳县农业农村局分别向两原告书面的答复。被告收到涉案申请后，因申请事项不属于射阳县政府直接管理的行政事项，将申请转交相关单位办理符合正常的行政程序。相关单位收到被告的交办事项后及时告知原告，并对相关事项作出答复，也是适当的。另外，原告就本次申请所涉事项此前曾多次向相关部门申请，相关部门对其中的社保待遇问题已依信访程序作出答复且信访终结。对申请提及的宅基地问题，经济开发区也作出过相应的答复。综上，原告起诉要求被告对其申请作出书面答复不能成立，依法应予驳回。 被告向本院提交了以下证据： 1.涉案申请书及射阳县政府的批办单； 2.射阳县农业农村局与原告的谈话笔录； 3.射阳县县农业农村局对两原告的书面答复； 4.涉案事项三级信访答复意见书； 5.江苏射阳经济开发区管委会对徐寿令作出的回复函； 6.射阳县自然资源和规划局《关于徐寿君、徐寿令人民来信交办单调查情况汇报》。 经庭审质证，原告对被告所举证据的质证意见为，证据1，只能说明经县领导批阅。证据2，相关部门是与我谈话的，但最后不了了之。证据3，与本次申请书不相符。证据4，信访答复意见书与本案无关联，被告具有确权的法定职责，是经过两级法院认定的。证据5，不是针对宅基地问题进行答复的，且该答复是在申请前作出的。证据6，原告没有收到该回复意见，与本案无关。原告的宅基地是分开的，至今没有收到任何回复。 被告对原告所举证据的质证意见为，证据1，真实性无异议。证据2-3，真实性无异议，不能证明被告没有履行法定职责。虽然农村土地承包经营权证的发证主体是被告，但发证程序应当由村委会向乡（镇）政府申报，由乡（镇）政府审查后向县政府申请发证。本案原告没有依据该程序申请发证，不能认定射阳县政府不履行法定职责。 本院对上述证据认证如下，原告提供的证据1，与本案有关联性，且被告对上述证据的真实性均无异议，本院予以采信。证据2-3，均为法院裁判文书，本院予以采信。被告提供的证据1-6，与本案有关联性，本院予以采信。 经审理查明，2019年2月28日，徐寿君、徐寿令向射阳县政府邮寄一份申请书，要求：1.对1998年二轮土地承包时，户主邓秀英（系徐寿君、徐寿令之母）名下五个人员的承包地6.26亩单独确权登记在徐寿令名下；2.对徐寿君一家三口进入失地保障的情况要求按中心村两委、丈量组人员和村民代表的共同意见进行落实纠正；3.对于徐以香原老宅基地被调整在张大条子田地里0.57亩没有登记的情况进行核查事实情况；4.对徐寿才西山的徐寿令（邓秀英）宅基地登记在徐寿法名下的情况进行核查确认还给徐寿令；5.对在1998年土地二轮承包前大家庭经徐寿才手由王平代种的2亩田地进行正确的确权在徐寿才或徐寿令名下；6.对徐寿法、陈萍、陈坤、陈昌东弄虚作假、欺上瞒下、侵犯他人利益，侵权渎职的村霸小团体进行处理。同年3月4日，射阳县政府于收到该申请后转交射阳县农业农村局会同射阳县自然资源和规划局、人力资源和社会保障局、江苏射阳经济开发区管委会核查处理。同年4月29日，射阳县农业农村局、射阳经济开发区管委会以及中心村委会相关工作人员就徐寿君、徐寿令申请事项与徐寿君、唐建秀进行调查谈话。同年6月4日，射阳县农业农村局向徐寿君、徐寿令分别作出书面答复，告知其作为承包农户不能直接向县政府申请颁证。同年7月9日，徐寿君、徐寿令于提起本案诉讼，请求依法判决被告射阳县政府履行法定职责，对属于原告的土地承包经营权进行认定。为进一步明确原告的诉讼请求，本院于2019年7月22日通知徐寿君、徐寿令进行法律释明，两原告在谈话笔录中将诉讼请求明确为要求射阳县政府对1998年邓秀英户共2.5亩未被征收的口粮田进行登记发证，后又变更为要求射阳县政府对2019年2月28日递交的申请书履行作出书面答复的法定职责。2019年7月25日，本院电话通知徐寿君按照谈话笔录的内容修改起诉状中的诉讼请求。徐寿君表示其起诉状中的诉讼请求与谈话笔录中的诉讼请求一致，不同意对起诉状中的诉讼请求进行变更。2019年10月23日本案开庭审理时，经本院再次确认，原告仍然表示以起诉状中的诉讼请求为准，即依法判决被告射阳县政府履行法定职责，对属于原告的土地承包经营权进行认定，具体包括口粮田2.5亩、徐寿友名下承包地2.27亩、两块宅基地0.43亩、0.57亩，共计5.49亩。被告射阳县政府对原告坚持原诉讼请求未提出异议。 另查明，2018年1月18日，射阳县政府作出射信复[2018]7号《关于徐寿君同志信访事项复查意见书》载明，徐寿君夫妇原系县玉龙茧丝绸公司职工，参加了企业职工养老保险。2003年10月企业破产，夫妻二人下岗，你于2004年8月办理提前病退手续。你们于2001年参加小城镇户口“农转非”，户口从原合兴乡中心村一组迁至合兴小街。1998年原合兴乡中心村一组根据当时政策组织开展土地二轮承包，并建立各户归户清册。经查阅归户清册档案，没有你户的承包地，走访群众了解，因你户在企业上班，没有取得承包田。你要求享受农村二轮承包土地或纳入被征地农民社会保障，根据《江苏省征地补偿与被征地农民社会保障办法》第五条“被征地农民应当从征地前在拥有该土地的农村集体经济组织内享有土地承包经营权、承担农业义务的成员中产生”的规定，因你户未实际取得土地承包经营权，没有承担农业义务，不符合被征地农民社会保障条件。根据《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》(国办发明电[2004]21号)规定,对外出农户中少数没有参加二轮延包。现在返乡要求承包土地的，要区别不同情况，通过民主协商妥善处理。你可以与中心村委会按照民主协商程序，妥善处理土地承包经营权问题。因此，你要求享受农村二轮承包土地或纳入被征地农民社会保障问题，依据不充分，不予支持。徐寿君不服该复查意见，向盐城市人民政府申请复核。2018年3月9日，盐城市人民政府作出盐信复核[2018]041号《关于徐寿君同志信访事项的复核意见》，对徐寿君反映要求享受失地保障待遇的诉求不予支持，并明确告知其仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和他行政机关不再受理。 再查明，2018年1月16日，射阳开发区管委会对徐寿君作出《回复函》载明，一、关于要求对徐寿君户的土地予以确权问题。根据2015年1月农业部等六个部门联合下发的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）规定“开展土地承包经营权确权登记颁证，是对现有土地承包关系的进一步完善，不是推倒重来、打乱重分，不能借机调整或收回农户承包地。要以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属”。经射阳开发区管委会向中心村委会了解，在中心村1998年二轮土地承包账册中未查到徐寿君户的信息。再者根据我国《农村土地承包法》第二十三条规定“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。故要求射阳开发区管委会对徐寿君户的土地予以确权，不属于本机关的法定职责，建议通过法律途径解决。二、关于要求对已征土地上的附着物补偿费认定问题。经射阳开发区管委会向中心村委会了解，徐寿君户没有土地承包经营权，不存在失地和已征土地附着物补偿费认定等问题。徐寿君享有失地保障人员待遇事宜，是因徐寿君户家庭困难且徐寿君属于特殊人群等原因，中心村委会对徐寿君户的照顾，与失地无关，故不存在徐寿君户上述要求的认定问题。 次日，射阳开发区管委会对徐寿令作出《回复函》中“一、关于要求对该户土地予以确权问题”和“三、关于要求对已征土地上的附着物补偿费认定问题”的答复与对徐寿君的答复一致。二、关于要求对你户宅基地进行补充认定问题。经我区向中心村委会了解。你户在中心村既无宅基地也无房屋所有权，故不存在宅基地认定问题。再者根据我国土地管理法第六十二条规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”，故对你户的宅基地补充认定问题，不是本机关的职责。 本院认为，公民提起履行职责之诉应当具备以下条件：1.向行政机关提出过申请，行政机关明确予以拒绝或逾期不予答复；2.所申请事项具有法定的请求权基础；3.行政机关有管辖权；4.申请行政机关作出的应当是具体特定的行政行为；5.行政机关对于当事人所提出申请的拒绝，可能侵害的必须是当事人自己的主观权利。本案中，原告徐寿君、徐寿令的诉讼请求系依法判决被告射阳县政府履行法定职责，对属于原告的土地承包经营权进行认定，包括口粮田2.5亩、徐寿友名下承包地2.27亩以及两块宅基地0.43亩、0.57亩，共计5.49亩。 一、关于原告申请被告将5.49亩土地确权登记给徐寿令、徐寿君的问题。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。由此可见，县级以上人民政府颁发农村土地承包经营权证的前提是，发包方与承包方已签订生效的土地承包合同，且申请主体为乡（镇）人民政府。本案中，原告要求将相关土地确权登记在原告名下，并向其颁发农村土地承包经营权证，但未能提供证据证明其就主张的土地已与所在集体经济组织签订了生效的承包合同，尚未完成上述行政规章规定的县级政府颁发农村土地承包经营权证的前置程序。在此情形下，原告径行起诉要求被告射阳县政府依据其申请颁发农村土地承包经营权证，缺乏事实依据，亦不符合上述行政规章的程序规定。射阳县政府收到原告的申请后，转交射阳县农业农村局处理，并由该局对原告作出答复，告知承包农户不能直接向县政府申请颁证，具有法律依据，并无不当。 二、关于原告要求对徐以香老宅基地0.57亩进行确认的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。其中，农村村民建住宅占用农用地的，由县级人民政府按照土地利用年度计划，按年度分批次办理农用地转用审批手续。由此可见，被告射阳县政府对其行政区域内，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意、乡镇人民政府审核后报送的村民用地申请，依法具有批准的法定职责。本案中，原告对其主张的徐以香老宅基地0.57亩，既未能提供证据证实其是权利人或实际使用人，也未能提供其已向中心村委会提交了申请，且该申请经村民会议或该集体经济组织全体成员会议讨论同意的相关证据。在此情形下，原告径行起诉要求射阳县政府对其诉称的0.57亩宅基地予以确认，不符合上述法律、法规规定的程序，该诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不能支持。 三、关于原告申请被告对登记在徐寿法名下的宅基地确认到徐寿令名下的问题。《不动产登记暂行条例》第五条第六款规定，宅基地使用权依照本条例的规定办理登记。第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条第一款规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。故，如原告认为徐寿法的宅基地登记确实存在错误，可以向县级人民政府不动产登记机构申请更正登记，不属于射阳县政府的法定职责。被告在收到申请后转交射阳县自然资源和规划局调查处理并无不当。 另外，原告在申请书中要求落实失地保障的问题。射阳县政府在信访程序中已作出答复并已信访终结，被告对其重复申请未作答复并无不当。原告要求对中心村相关人员进行处理，根据《中华人民共和国监察法》第十五条“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：（五）基层群众性自治组织中从事管理的人员”的规定，并非射阳县政府的法定职责，原告可以向有权部门投诉举报。 综上，原告徐寿君、徐寿令申请被告射阳县政府履行法定职责的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不能支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告徐寿君、徐寿令的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告徐寿君、徐寿令负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  虞忠和 审 判 员  周 和 人民陪审员  杨秀萍 二〇一九年十二月十二日 书 记 员  陶 颖 附录法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2.《中华人民共和国土地管理法》 第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。 农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。 农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。 农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。 3.《江苏省土地管理条例》 第三十五条农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。其中，农村村民建住宅占用农用地的，由县级人民政府按照土地利用年度计划，按年度分批次办理农用地转用审批手续。 农村村民出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。购买农村村民房屋的农户应当符合申请建房用地条件。 4.《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号） 第五条下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记： （一）集体土地所有权； （二）房屋等建筑物、构筑物所有权； （三）森林、林木所有权； （四）耕地、林地、草地等土地承包经营权； （五）建设用地使用权； （六）宅基地使用权； （七）海域使用权； （八）地役权； （九）抵押权； （十）法律规定需要登记的其他不动产权利。 第七条不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。 跨县级行政区域的不动产登记，由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的，由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理；协商不成的，由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。 国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地，国务院批准项目用海、用岛，中央国家机关使用的国有土地等不动产登记，由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。 5.《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令第63号） 第七十九条权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。 权利人申请更正登记的，应当提交下列材料： （一）不动产权属证书； （二）证实登记确有错误的材料； （三）其他必要材料。 利害关系人申请更正登记的，应当提交利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料。 6.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号） 第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证： （一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。 （二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。 （三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。