黑龙江省大庆市龙凤区人民法院行 政 判 决 书(2019)黑0603行初125号原告李成学，男，汉族，1957年7月7日出生，无职业，现住黑龙江省大庆市萨尔图区。委托代理人叶玲，黑龙江龙跃律师事务所律师。被告大庆市萨尔图区城市管理综合执法局，住所地大庆市萨尔图区萨政路6号。统一社会信用代码：1123060272897406X1。法定代表人王洪波，该局局长。行政负责人崔鹏程，该局副局长。委托代理人李强，黑龙江海天庆城（大庆）律师事务所律师。被告大庆市萨尔图区人民政府，住所地黑龙江省大庆市萨尔图区萨政路6号。统一社会信用代码：112306020017691025。法定代表人彭勇，该区区长。行政负责人胡璐璐，该区副区长。委托代理人王微，该区政府司法局副局长。原告李成学诉被告大庆市萨尔图区城市管理综合执法局（以下简称萨区城管局）、大庆市萨尔图区人民政府（以下简称萨区政府）行政处罚及行政复议一案，本院于2019年7月3日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭进行了审理。原告李成学及其委托代理人叶玲，被告萨区城管局副局长崔鹏程、委托代理人李强，被告萨区政府副区长胡璐璐、委托代理人王微到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告萨区城管局于2019年1月25日作出庆城管萨限拆决字[2018]第0304015号《限期拆除决定书》，认定原告李成学在中五路建设房屋二十一处，面积测绘为：砖木结构四处，面积共为581.74平方米；板房四处，面积共为95.24平方米；棚五处，面积共为295.18平方米；彩钢棚三处，面积共为343.3平方米；二楼砖混结构一处，面积为482.41平方米；（宿舍）房屋两处，面积共为206.6平方米；铁皮简易一处，面积为5.04平方米；彩钢简易一处，面积为5.45平方米，用于经营。其没有合法审批手续的行为，违反了《城市规划条例》第四十四条、《城市规划法》第三十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限其在十五日内自行拆除违法建筑，逾期未自行拆除，该局将依法强制拆除。萨区政府于2019年5月22日作出庆萨政复决[2019]4号《行政复议决定书》，维持萨区城管局作出的庆城管萨限拆决字[2018]第0304015号《限期拆除决定书》。原告诉称，被告萨区城管局向原告作出的《限期拆除决定书》，原告认为该决定书认定事实不清，适用法律错误，存在以“拆违代替征收”的嫌疑，告知的救济途径错误。被告萨区政府没有查清事实，直接作出了维持的行政复议决定。综上所述，二被告的行为严重侵犯了原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，特向法院提起诉讼，请求法院：1、依法撤销被告作出的庆城管萨限拆决字[2018]第0304015号《限期拆除决定书》；2、依法撤销庆萨政复决[2019]4号《行政复议决定书》。原告向本院提交证据如下：证据一组、大庆市临时建筑防火审核意见书及大庆市临时建筑竣工验收意见书（杨丽）、大庆市临时建设申请书（杨丽）、杨丽与李兴海（系原告儿子）签订的协议书、房屋安全鉴定申请书、收费票据及房屋安全鉴定书、960124号大庆市临时建设用地规划许可证一份（以上复印件与原件核对无异原件退回）、大庆市临时建设工程规划许可证复印件一份，欲证明限期拆除决定书中要求原告拆除的房屋是两处，原告分别从杨丽处于1998年和从孟庆军处于1996年购买所得，案涉房屋一是原房主杨丽在1987年通过购买取得房屋，并于1996年2月1日申报临时建设申请书，经大庆市萨尔图区土地审查同意申报并加盖公章，1996年6月24日通过大庆市临时建筑防火审核及大庆市临时建筑竣工验收，房屋建成于1987年，验收意见同意使用并加盖公章确认。区规划办意见同意补办，加盖公章并写明买房合同丢失。市规划局同意办理并加盖公章。证实案涉房屋原房主杨丽合法取得房屋对房屋具有所有权。也证明案涉房屋是原告于1998年从杨丽处购买取得，原房主杨丽将证据一中的材料交与原告，证实房屋是其个人所有，原告取得房屋后因房屋已破损面临倒塌的危险，原告向大庆市房屋安全鉴定管理站申请安全鉴定，并交纳鉴定费80元。经鉴定，案涉房屋建设日期为1986年，使用年限12年，房屋现状为结构十分简易，破损严重已不能使用，房屋安全鉴定机构结论及处理意见为大修后使用并加盖公章。二份规划许可证亦证实原告限期拆除的房屋中另一房屋是通过购买孟庆军的房屋而取得，来源合法。证据二组、大庆市人民政府关于印发解决历史遗留房屋权属问题实施方案的通知（庆政发[2002]38号）、大庆市人民政府办公室关于解决历史遗留房屋权属确认有关问题的意见（庆政办发[2004]3号）及大庆市历史遗留房屋权属确认申请调查审批表（均为复印件），结合证据一、二证明原告的房屋系合法取得，属于历史遗留问题，应该按照市政府作出的上述文件对原告的房屋进行确权。在本案中，大庆市历史遗留房屋权属确认领导小组办公室仅对个别房屋作出了确权，对原告的房屋没有作确权，但按照上述文件的规定，原告的房屋应当予以确权，所以原告的房屋是合法建筑，来源亦合法，被告一作出的限期拆除决定书认定事实错误，应当予以撤销。证据三组、大庆市萨尔图区人民政府关于中五路区块房屋征收项目的通告（庆萨政通[2018]1号）及关于正式发布《萨尔图区中五路区块房屋征收补偿安置方案》的通知、萨尔图区中五路区块房屋征收补偿安置方案及附表、中五路被征收人征收补偿资金统计表（5家）及中五路被征收人基本情况（10户）（均为复印件），欲证明原告通过政府信息公开的方式获取了萨尔图区政府作出的征收文件及作出的具体补偿方案，且本案也存在真实的征收行为，有5户已经确定能够得到补偿。而本案被告又作出限期拆除决定书，这与萨区政府的征收文件相背，萨区城管局以“拆违”的方式代替“征收”，执法目的不正当，在同一地段，同一区域其执法尺度不统一，所以萨区城管局作出的限期拆除决定事实认定不清，法律适用错误，应当予以撤销。被告萨区城管局辩称，原告房屋未取得任何合法审批手续，我局依法对其做出限期拆除的行政处罚决定事实认定清楚、证据确凿。原告房屋所在中五路区域是大庆市多年来违建情况比较严重的地区，房屋建设情况比较复杂。为确保房屋合法性认定正确，我局依法履行了核查审批手续、现场检查、行政处罚事先告知、听证等程序。而原告在行政执法过程中，不能提供证据证明房屋建设取得了合法的规划审批手续。同时，我局还向规划、土地部门书面申请对原告房屋进行协查，相关部门均答复房屋未取得任何审批手续。在这种情况下，我局认定原告房屋属于违法建筑，并予以限期拆除的行政处罚决定，事实认定清楚、证据确凿。被告萨区政府辩称，本案认定事实清楚，行政复议程序合法。首先，复议受理程序合法。原告因不服被告萨区城管局作出的限期拆除决定书向被告萨区政府提出复议申请，复议机关接收其提交的案件材料且依法受理本案。其次，复议机关审理和决定程序合法。复议机关受案后，在法定期限内将行政复议申请书副本及时送达给被告萨区城管局，向其发送行政答复、提交证据、依据等通知书，萨区城管局在法定期限内提交了行政复议答辩书。复议机关经过审理，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出了被诉行政复议决定书。最后，送达程序合法。复议机关有关证据、申请材料发送、法律文书送达等复议活动均有邮寄或送达回证留痕，显示当事人签收记录。被告萨区城管局、萨区政府在法定期限内就行政处罚行政行为合法性共同提交了以下证据、依据（均为复印件）：证据一、大庆萨尔图区中五路房屋及附属物调查明细表（四组）2张；证据二、中五路建筑物调查登记表；证据三、2018年5月11日核查电话通知及2018年5月14日核查审批手续通知书；证据四、2018年5月4日律师函；证据五、2018年5月15日粘贴律师函和核查审批手续通知书照片打印件1张；证据六、2018年5月22日核查审批手续通知书；证据七、2018年5月22日第二次粘贴律师函和核查审批手续通知书照片打印件1张；证据八、2018年6月5日大庆日报核查审批手续通知公告；证据九、2018年6月6日大庆日报核查审批手续通知公告；证据十、2018年6月7日大庆日报核查审批手续通知公告；证据十一、2018年7月5日现场检查笔录及中五路建筑物调查登记表；证据十二、现场检查照片打印件6张；证据十三、李宇工作证明及身份证复印件；证据十四、刘迎苹身份证复印件；证据十五、大庆市城乡规划局萨尔图分局协助调查通知书及后附中五路涉嫌违建房屋明细表（一组）8张；证据十六、大庆市城乡规划局萨尔图分局协助调查通知书及后附中五路涉嫌违建房屋明细表（二组）5张；证据十七、大庆市城乡规划局萨尔图分局协助调查通知书及后附中五路涉嫌违建房屋明细表（三组）4张；证据十八、大庆市城乡规划局萨尔图分局协助调查通知书及后附中五路涉嫌违建房屋明细表（四组）2张；证据十九、大庆市城乡规划局萨尔图分局协助调查通知书及后附中五路涉嫌违建房屋明细表（五组）5张；证据二十、大庆市城乡规划局萨尔图分局协助调查通知书及后附中五路涉嫌违建房屋明细表（六组）3张；证据二十一、大庆市城乡规划局萨尔图分局协助调查通知回复；证据二十二、大庆市国土资源局萨尔图分局协助调查通知书及后附中五路涉嫌违建房屋明细表27张；证据二十三、大庆市国土资源局萨尔图分局协助调查通知回复；证据二十四、李成学听证告知书电话通知；证据二十五、2018年9月3日行政处罚听证告知书；证据二十六、2018年9月3日粘贴行政处罚听证告知书照片打印件1张；证据二十七、2018年9月7日行政处罚听证告知书；证据二十八、2018年9月7日粘贴行政处罚听证告知书照片打印件1张；证据二十九、2018年11月7日大庆日报行政处罚听证告知公告；证据三十、重大行政处罚案件集体讨论会议记录6张；证据三十一、中五路重大行政处罚案件集体讨论明细表（四组）；证据三十二、李成学限期拆除决定书电话通知；证据三十三、2019年1月25日限期拆除决定书；证据三十四、行政执法文书送达回证；证据三十五、2019年1月25日第一次限期拆除决定书粘贴照片打印件1张；证据三十六、2019年1月31日限期拆除决定书；证据三十七、行政执法文书送达回证；证据三十八、2019年1月31日第二次限期拆除决定书粘贴照片打印件1张；证据三十九、王东旭、李志仁、崔鹏行政执法证复印件3张，欲证明被告在对原告案涉房屋进行行政处罚过程中，对房屋违法情况事实认定清楚、证据确凿、履行了合法程序。被告萨区政府在法定期限内就复议程序的合法性提交以下证据、依据（均为复印件）：证据一、行政复议申请书；证据二、行政复议受理通知书及送达回证；证据三、提出答复通知书及送达回证；证据四、行政复议决定书审批单；证据五、行政复议决定书及送达回证、EMS邮寄单，欲证明萨区政府在受理原告行政复议过程中审理和作出决定的程序合法。经庭审质证，对二被告共同提交的证据，原告发表如下质证意见：对该组证据的真实性无异议，原告并没有收到过行政听证告知书，认为被告的听证程序不合法。被告下达的限期拆除决定书送达程序不合法，没有直接送达原告本人，且原告所有的房屋地段按照2018年大庆市萨区人民政府作出的关于中五路区块房屋征收项目的通告及关于正式发布萨区中五路区块补偿安置的通知，该地段已经被萨区政府征收，而被告萨区城管局在市政府征收文件下发后又对房屋作出拆除违章建筑的决定，与政府文件相违背，存在以拆除违章建筑代替征收的行为，执法行为不正当。对被告萨区政府所提交的证据，原告对其真实性无异议，但认为萨区政府没有对事实进行审查，事实认定不清。被告萨区城管局无异议。对原告所提交的证据，二被告发表如下质证意见：对证据一组中的大庆市临时建设工程规划许可证复印件的真实性有异议，对其他证据的真实性无异议。原告所出示的规划建设等许可证件均属于临时证件，已经超过了合法的审批期限，恰能证明原告房屋的违法性。临时用地规划许可证载明的权利人是孟庆军，看不出与原告的关系。其他申请材料中的杨丽虽然与原告签订了协议书，但这属于该二人之间的民事合同关系，我方无法确认其合法性、真实性和有效性。对证据二组中的大庆市人民政府关于印发解决历史遗留房屋权属问题实施方案的通知（庆政发[2002]38号）、大庆市人民政府办公室关于解决历史遗留房屋权属确认有关问题的意见（庆政办发[2004]3号）的真实性无异议；对大庆市历史遗留房屋权属确认申请调查审批表的真实性有异议，根据原告庭审所出示的证据可以证明，原告房屋始建于1996年左右，不符合历史遗留政策所规定的确认条件。而且原告也出具了房屋的临时规划手续，更证明了原告的房屋属于临时建筑，根本不在历史遗留房屋确认范畴内。对证据三组中的大庆市萨尔图区人民政府关于中五路区块房屋征收项目的通告（庆萨政通[2018]1号）及关于正式发布《萨尔图区中五路区块房屋征收补偿安置方案》的通知、萨尔图区中五路区块房屋征收补偿安置方案及附表的真实性无异议；对中五路被征收人征收补偿资金统计表（5家）及中五路被征收人基本情况（10户）的真实性有异议，该两份表格政府网站并未公示，也没有对外进行过公开，所以对表格的来源及取得方式有异议。原告的房屋虽然在中五路征收项目范围内，但是房屋征收针对的是合法建筑物，而原告的房屋没有取得任何合法审批及产权手续属于违法建筑物，不属于房屋征收补偿范围。本院对上述证据认证如下：原告所提交的证据一组不能证实案涉房屋具有合法审批手续，本院不予采信。证据二组至证据三组与本案无关联性，本院不予采信。对二被告共同提交的证据三2018年5月11日核查电话通知、证据二十四李成学听证告知书电话通知及证据三十二李成学限期拆除决定书电话通知，均是在核查审批通知书、听证告知书和限期拆除决定书作出之前的单方告知行为，本院不予采信。对二被告共同提交的其他证据，本院予以采信。被告萨区政府提交的证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明，被告萨区城管局在进行中五路综合整治执法过程中，向原告下达核查审批手续通知书及律师函，要求原告在规定时间内提交案涉房屋的合法审批手续。2018年7月5日，被告萨区城管局对原告在中五路的房屋进行现场检查。2018年8月7日，被告萨区城管局向大庆市城乡规划局萨尔图分局、大庆市国土资源局萨尔图分局发出协助调查通知书，对案涉房屋是否经过批准等信息进行调查。大庆市城乡规划局萨尔图分局、大庆市国土资源局萨尔图分局均回复未能在系统内查询到案涉房屋建设的相关审批资料后，被告萨区城管局向原告下达行政处罚听证告知书，原告未申请听证。2019年1月21日，被告萨区城管局召开重大行政处罚案件集体讨论会议，根据该会议决定，被告萨区城管局向原告下达了庆城管萨限拆决字[2018]第0304015号《限期拆除决定书》，认定原告李成学在中五路建设房屋二十一处，面积测绘为：砖木结构四处，面积共为581.74平方米；板房四处，面积共为95.24平方米；棚五处，面积共为295.18平方米；彩钢棚三处，面积共为343.3平方米；二楼砖混结构一处，面积为482.41平方米；（宿舍）房屋两处，面积共为206.6平方米；铁皮简易一处，面积为5.04平方米；彩钢简易一处，面积为5.45平方米，用于经营。其没有合法审批手续的行为，违反了《城市规划条例》第四十四条、《城市规划法》第三十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限其在十五日内自行拆除违法建筑，逾期未自行拆除，萨区城管局将依法强制拆除。原告对限期拆除决定书不服，于2019年3月25日向萨区政府申请行政复议，请求撤销限期拆除决定书。萨区政府于2019年5月22日作出庆萨政复决[2019]4号《行政复议决定书》，维持萨区城管局作出的庆城管萨限拆决字[2018]第0304015号《限期拆除决定书》。本院认为，根据《城市管理执法办法》第八条“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权……”之规定，被告萨区城管局作为城市管理执法部门，对违法建造建筑物、构筑物和设施的违法行为具有行政处罚权，被告萨区城管局主体适格。被告萨区政府系被告萨区城管局的同级人民政府，对萨区城管局作出的行政处罚具有行政复议权，被告萨区政府主体适格。本案中，原告在行政处罚程序、复议程序及诉讼程序中均未能提交案涉房屋的合法审批手续，属于违法建筑,而原告主张案涉房屋属于历史遗留房屋应予确权的问题，应由有权机关作出确认，不属于人民法院主管范围，故本院对原告此项诉讼意见不予采纳。被告所作出的行政处罚认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，但根据《城市管理执法办法》第三十三条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条及第八十六条的规定，行政执法文书的送达，依照民事诉讼法等法律规定执行，应当直接送交受送达人，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收行政执法文书的，可以采取留置送达的方式。本案中，被告在送达核查审批手续通知书、行政处罚听证告知书过程中，无证据证明其已经向原告直接送达且原告及其同住成年家属拒绝接收上述行政执法文书的事实，而直接采取了留置送达的方式，但对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害，依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（二）项之规定，属于程序轻微违法，应予确认违法，但不撤销。被告萨区政府作为复议机关，应当对原行政行为的合法性进行全面审查，但萨区政府确对程序违法的原行政行为作出维持的行政复议决定，此属适用法律错误，依法应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十条第（二）项之规定，判决如下：一、确认被告大庆市萨尔图区城市管理综合执法局作出的庆城管萨限拆决字[2018]第0304015号《限期拆除决定书》违法，但不撤销；二、撤销被告大庆市萨尔图区人民政府作出的庆萨政复决[2019]4号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告大庆市萨尔图区城市管理综合执法局、大庆市萨尔图区人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于大庆市中级人民法院。审 判 长  孟宋春审 判 员  李志杰人民陪审员  林 君二〇一九年十二月十六日书 记 员  周莉鑫附：本判决所依据的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。