开远铁路运输法院 行 政 判 决 书 (2019)云7102行初37号 原告马佳宏，男，1966年10月7日生，汉族，住云南省弥勒市。 委托代理人刘琼，北京创为律师事务所律师。 被告弥勒市自然资源局，住所地云南省弥勒市。统一社会信用代码115325264321960433。 法定代表人李渝川，该局局长。 委托代理人刘金祥，云南砺剑律师事务所律师。 原告马佳宏因认为被告弥勒市自然资源局于2019年6月5日作出的《行政处罚决定书》认定事实错误，涉嫌程序滥用，前置程序有瑕疵，于2019年11月29日向本院提起行政诉讼。本院于当日登记立案后，于次日向被告弥勒市自然资源局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月24日公开开庭进行了审理，原告马佳宏及其委托代理人刘琼，被告弥勒市自然资源局行政机关负责人、副局长朱林、委托代理人刘金祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月5日，被告弥勒市自然资源局对原告马佳宏作出弥自然资执罚【2019】28号《行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。 原告马佳宏诉称，原告系云南省国营弥勒东风农场（以下简称东风农场）的一名职工，1994年东风农场印发了场发（1994）4号《云南省国营弥勒东风农场文件》，鼓励职工投资开发荒山。原告积极响应号召，承包了近200亩土地进行开荒。原告在承包的土地上投入巨资建成水塘进行渔业养殖，又种树10亩，并建房进行看护。原告每年向东风农场支付承包费用。2017年，弥勒市人民政府启动红河东风韵特色小镇建设项目，收储土地，弥勒市自然资源局（原弥勒市国土资源局）系实施土地收储的单位之一，原告的上述承包土地被列入项目收储土地范围。原告与土地收储实施单位针对补偿事宜进行过多次协商，一直未签订任何安置补偿协议。2019年6月5日，弥勒市自然资源局向原告作出了《行政处罚决定书》。原告认为弥勒市自然资源局的行政行为违法，涉案文书应当被撤销，理由如下：一、被告作出的《行政处罚决定书》认定事实错误。（一）原告占用土地并非《行政处罚决定书》中所述的“擅自占用”，而是因承包关系而占用的，属于合法占用。东风农场1994年2月2日印发的场发（1994）4号文件，鼓励农场职工开荒，并约定“谁投资、谁收益；谁开发、谁利用”、“承包开发年限统一定为20年，承包期满开发者可优先继续承包”。原告在当时的领导劝说下，承包荒地并投入巨资开垦成水塘进行渔业养殖。涉案土地属于鱼塘附属设施用地，该土地属于承包范围，不是非法占用。（二）原告在涉案土地上建设房屋符合相关政策。国土资源部、农业部于2014年9月29日发布的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定，“设施农业用地按农用地管理。生产设备、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地专用审批手续”。原告承包水库是为了养殖鱼类进行生产经营活动，从日常生活经验可知，搞渔业生产养殖需要建设房屋、码头、水利设施等，用于存放饲料、管理鱼塘、进行捕鱼，需要不断对水库进行维护，涉案土地上房屋系原告因维护水库开荒修建，是经营鱼塘的刚性需求。二、被告涉嫌程序滥用。（一）根据弥勒市人民政府发布的弥政发[2017]196号文件《弥勒市人民政府关于印发红河东风韵特色小镇建设项目用地收储土地工作方案的通知》第6页所述，“本次项目用地收储土地工作具体由东风农场管理局、新哨镇党委、政府和国土资源局组织实施”。原告占用的土地在本次收储范围，被告作为土地收储实施者之一，应当公平公正地与原告协商安置补偿价格，而不是滥用权力，选择用行政处罚的方式收回原告的土地。（二）被告有选择性执法之嫌。与原告一路之隔的红河东风韵小镇已经动工建设，在被告对涉案处罚举行的听证会中，被告提供的土地性质的图纸上，红河东风韵特色小镇与原告的土地性质是一样的，如果原告行为属于违法占地、改变土地性质，那么红河东风韵特色小镇的建设也属非法占地行为，应当由被告予以查处。被告只针对原告进行处罚，系滥用职权选择性执法。三、被告作出涉案文书前，前置程序有瑕疵。原告作为涉案土地的使用权人，在勘测调查时并未通知在现场，侵犯了原告的知情权。原告诉请：一、确认弥勒市自然资源局弥自然资执罚【2019】28号《行政处罚决定书》违法；二、撤销弥勒市自然资源局弥自然资执罚【2019】28号《行政处罚决定书》。 原告马佳宏向本院提供了以下证据： 1.原告身份证复印件，欲证明原告主体资格。 2.弥自然资执罚【2019】28号《行政处罚决定书》，欲证明被告作出的行政行为。 3.场发（1994）4号东风农场文件，《弥勒东风农场乡村旅游现状》、开办农家乐证明，欲证明原告使用土地符合当地政策。 4.房屋征收估价报告，欲证明东风农场管理局曾委托评估公司对原告的房屋进行评估，征收单位对原告有予以合理补偿的态度，但因后续双方对补偿金额大小产生分歧，原告一直没有签署补偿协议。为了收储工作，被告滥用职权对原告作出涉案行政行为。在农场，和原告情况一样的开荒者很多，因只有原告一人不接受补偿协议，所以受到了行政处罚，被告明显属于选择性执法、权力滥用。 5.收据9份，欲证明原告一直向东风农场缴纳土地承包费用，涉案土地不属于非法占用。涉案建设房屋的行为属于建设养鱼的生产设施行为，东风农场收取费用的行为表明其同意原告使用该土地建造相应农用设施。 被告弥勒市自然资源局辩称，答辩人所作的行政处罚决定认定事实清楚、程序合法，应于维持；被答辩人的诉讼请求无事实依据和法律依据，依法应予驳回。理由是：一、答辩人所作的弥自然资执罚【2019】28号行政处罚决定书认定事实清楚。答辩人在巡查中发现被答辩人有违法占地情形，经2019年4月28日立案调查查明：被答辩人自2008年3月起，未经有权机关批准，擅自占用东风农场管理局鸡街铺社区第三居民小组国有农用地建设钢架木板、空心砖石棉瓦，违法占地面积5.57亩。至今为止，该违法建筑仍然存在，被答辩人并未消除违法行为和违法状态。上述事实有询问笔录、现状图、用地现场照片等证据在卷证实，该决定书认定事实清楚。二、答辩人所作的弥自然资执罚【2019】28号行政处罚决定书程序合法。答辩人发现被答辩人的违法占地行为后，经立案、调查以及会审等程序，最终确定被答辩人占用东风农场管理局鸡街铺社区第三居民小组国有农用地建设钢架木板、空心砖石棉瓦，占地面积5.57亩的行为属于违法占地，并向被答辩人下发了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，同时举行了听证，并于2019年6月5日下发了弥自然资执罚【2019】28号行政处罚决定书，该决定书程序合法。三、被答辩人在起诉状中认为其在涉案土地上建盖房屋符合相关政策，其主要理由认为该用地系设施农业用地。这一理由不能成立。被答辩人在涉案土地上建盖房屋根本不符合设施农业用地的相关政策、规定，其用地也未向农业部门、土地部门报备，其理由缺乏最基本的事实依据和政策依据，辩解不能成立。同时，需要说明的是，原东风农场鼓励进行土地开发系为了加快农业产业结构调整步伐，开发的土地主要用于种植农作物，发挥土地资源优势，而不是由被答辩人随意改变土地用途，将农用地变更或占用为建设用地。四、答辩人对被答辩人所作的行政处罚决定完全是依照土地管理法等相关法律、法规的规定和程序进行，所作的处罚决定完全符合法律的规定，并不存在滥用权力等情形。 被告弥勒市自然资源局向本院提交了以下证据： 1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件各1份，欲证明被告身份信息。 2.弥自然资执罚【2019】28号《行政处罚决定书》以及送达回证各1份，欲证明被告于2019年6月5日下发了弥自然资执罚【2019】28号《行政处罚决定书》。 3.立案呈批表1份，欲证明被告于2019年4月28日对被答辩人的违法行为进行立案调查。 4.2018年7月15日询问笔录1份、弥国资报[42]号文件1份、接受调查通知书1份、送达回证1份、2019年4月28日询问笔录1份、现场勘查笔录1份、面积分类表1份、现场照片3张、用地范围图1份、现状图1份、规划图1份。欲证明被告对原告的违法占地事实进行调查和查明的事实。 5.土地违法案件调查报告1份、会审记录表1份、违法案件审理记录1份、违法案件处理决定呈批表1份，欲证明被告经过调查，依程序、依法对原告的违法用地进行处理。 6.行政处罚告知书1份、行政处罚听证告知书1份、送达回证1份、听证申请书1份、委托书1份、身份证1份、结婚证1份、听证审签表1份、听证通知书1份、送达回证1份、延期听证申请书1份、听证通知书1份、送达回证1份、律师事务所函1份、委托书1份、听证笔录2份。欲证明被告依法举行了听证。 7.函告单1份、送达回证1份，欲证明被告将原告的违法行为函告其所在单位。 经庭审质证，对于原告提交的证据，被告的质证意见是：对证据1三性无异议，对证据2、3的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为合法使用土地应按照法律的规定，不能依据政策，对证据4三性有异议，此证据不能证明被告选择性执法和滥用权力，对证据5的三性无异议，但对证明目的有异议，认为原告交纳承包费并不代表该土地的性质就是设施农业用地。对被告提交的证据，原告的质证意见是：对证据1、2、3、5、6的三性及证明目的均予认可，对证据4的关联性予以认可，但对真实性、合法性及证明目的不予认可，其中，2018年7月15日询问笔录、2019年4月28日询问笔录原告只承认通过承包占用土地，但是不能证明原告非法占用土地；现场勘查笔录中只有其女儿的签字，原告对现场勘查并不知情；面积分类表、用地范围图是否与真实相符原告并不清楚，因现场测量时原告并未参与，对该表数值真实性不予认可；现状图与土地规划图真实性无法确认，也未标识土地性质，无法确认原告占用土地性质，即无法确认涉案土地不是农用地，对证据7的关联性不予认可。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1、5以及被告提交的证据1、2、3、5、6，双方当事人对证据的三性均无异议，能证明案件事实的基本情况，作为证据采用；原告提交的证据2、3，被告对其真实性无异议，且能证明原告开办农家乐、被告作出行政行为等一系列事实，作为证据采用；原告提交的证据4系东风农场管理局委托评估公司对原告房屋进行评估后作出的评估报告，经评议，该证据与本案不具关联性，不作为证据采用；被告提交的证据4、7，能证明被告作出行政行为时进行询问、勘查、送达、函告等事实，作为证据采用。 经审理查明，原告马佳宏系东风农场的职工。1994年2月2日，东风农场印发场发（1994）4号《云南省国营弥勒东风农场文件》，该文件鼓励职工开发荒山，自主创业。原告马佳宏向东风农场交纳鱼塘承包费，东风农场将位于东风农场鸡街铺社区的长塘子水库租赁给原告进行渔业养殖，双方未签订书面合同。原告承租后在长塘子水库养鱼，并在水库边建盖房屋，开办农家乐，经营餐饮业。 2017年，弥勒市人民政府启动红河东风韵特色小镇建设项目用地收储土地工作，原告马佳宏承租的长塘子水库被列入项目用地收储土地范围。 经立案查处，2019年4月29日，被告弥勒市自然资源局作出弥国土资执告【2019】28号《行政处罚告知书》及弥国土资执听告【2019】28号《行政处罚听证告知书》，拟对原告马佳宏作出行政处罚，并告知其申请听证的权利。经马佳宏申请，被告于2019年5月15日下午组织听证员、案件调查人、当事人马佳宏及其委托代理人举行了听证会。2019年6月5日，被告作出弥自然资执罚【2019】28号《行政处罚决定书》，认定马佳宏于2008年3月未经有权机关依法批准擅自占用东风管理局鸡街铺社区第三居民小组国有农用地建钢架木板、空心砖石棉瓦房，违法占地面积5.57亩，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条的规定，且召开听证会后，马佳宏仍未能提供合法的用地审批材料，故根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对马佳宏作出“责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的行政处罚。 另查明，原告马佳宏所建的经营农家乐的大部分建筑物已于2018年被拆除。 本院认为，本案的审理焦点在于被告作出的行政处罚是否合法。具体而言，原告占用5.57亩土地的行为是属于《行政处罚决定书》中载明的“违法占用”，还是属于原告所述的“设施农用地”，以及被告作出行政行为时是否存在程序违法的情形。 国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）虽然有设施农用地按农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续的规定，但同时也明确规定，严禁随意扩大设施农用地范围，以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐，必须依法依规按建设用地进行管理，不属于设施农用地。还同时规定，设施农用地在协议签订后，应当报资源部门和农业部门备案。该通知有效期虽为五年，但被告作出本案中《行政处罚决定书》的时间是2019年6月5日，处于该通知的有效期内。本案中，原告马佳宏租赁水塘进行渔业养殖，开办农家乐，经营餐饮业，因此，原告马佳宏以该通知为依据，认为其占用土地的性质属于设施农业用地，应按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续的意见，不符合该通知规定的条件，本院不予支持。 《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”自东风农场于1994年印发场发（1994）4号《云南省国营弥勒东风农场文件》以来，虽然原告马佳宏一直向东风农场管理局交纳水库租赁费，但原告在本案中占用5.57亩土地的行为是否合法，与其租赁水库的行为属于两个法律关系，换言之，即使原告合法租赁水库，也要根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定，对该农业用地进行相应的农用地转用审批手续，才能经营以农业为依托的农家乐。本案中，原告马佳宏并未办理过上述农用地转用审批手续，属于违法占用土地。同时，虽然马佳宏在占用土地上所建的用于经营农家乐的建筑，大部分已于2018年被拆除，但到被告于2019年6月5日对原告作出行政处罚时，原告并未将该土地恢复原状，并未完全消除违法行为，违法状态还持续存在。故，原告方关于2018年被强拆后，剩余的建筑是配套设施的观点，无事实和法律依据。 被告作出行政处罚之前，已对原告马佳宏进行了询问，对现场进行了勘测（勘测笔录上有马佳宏的女儿签字），并依原告的申请举行了听证程序，保证了原告权利。 综上所述，被告作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，同时无证据证明原告所述的选择性执法、滥用权力等情形存在。原告马佳宏要求确认被告于2019年6月5日对其作出的《行政处罚决定书》违法，并撤销该《行政处罚决定书》的诉讼请求，理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告马佳宏的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告马佳宏负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昆明铁路运输中级法院。 审 判 长  王 权 审 判 员  李天程 人民陪审员  张如际 二〇一九年十二月二十六日 法官 助理  陈俊霖 书 记 员  刘晓燕