广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终639号上诉人（原审原告）佛山顺德国通物流城有限公司，住所地佛山市顺德区*******石洲段国通物流中心。法定代表人陈健涛，董事长。委托代理人李保明，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。委托代理人郝海涛，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区******。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人张银安，佛山市自然资源局顺德分局工作人员。委托代理人何钧仪，佛山市自然资源局顺德分局工作人员。上诉人佛山顺德国通物流城有限公司（以下简称“国通公司”）因诉被上诉人佛山市自然资源局土地行政处罚纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初472号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2007年6月29日，广东国通物流城有限公司顺德分公司与佛山市国土资源局签订编号为440606-2007-000485《国有土地使用权出让合同》，合同约定佛山市国土资源局出让位于陈村镇西淋山岗北工业区168747.6平方米土地给广东国通物流城有限公司顺德分公司，该土地用途为工业用地，受让人同意在2008年9月4日之前动工建设。2007年8月16日，广东国通物流城有限公司顺德分公司与佛山市国土资源局签订编号为440606-2007-000485-补01《国有土地使用权出让合同补充协议》，协议约定佛山市国土资源局同意广东国通物流城有限公司顺德分公司在2009年9月5日前完成项目施工建设，并申请竣工验收，同意该受让宗地容积率不低于0.4，建筑密度不低于30%。2008年5月19日，广东国通物流城有限公司顺德分公司与佛山市国土资源局签订编号为440606-2007-000485-补02《国有土地使用权出让合同补充协议》，协议约定440606-2007-000485号合同涉及土地范围以225075-401号宗地图为准，土地面积为168541.44平方米。2008年9月9日，广东国通物流城有限公司顺德分公司与佛山市国土资源局签订编号为440606-2007-000485-补03《国有土地使用权出让合同补充协议》，协议约定佛山市国土资源局同意广东国通物流城有限公司顺德分公司宗地建设项目在2009年9月4日之前开工，同意广东国通物流城有限公司顺德分公司分5期开发，主体建筑物性质为工业（仓储）用地，建筑容积率≤2.0,建筑密度≤42%。2008年12月8日，佛山顺德国通物流城有限公司与佛山市国土资源局签订编号为440606-2007-000485-补04《国有土地使用权出让合同补充合同书》，约定佛山市国土资源局同意原出让合同受让人广东国通物流城有限公司顺德分公司以上述地块作价入股至佛山顺德国通物流城有限公司名下，自办理变更登记发证之日起3年内转让的，佛山顺德国通物流城有限公司需补缴土地出让金3374950元。2010年6月28日，佛山顺德国通物流城有限公司与佛山市国土资源局签订编号为440606-2007-000485-补05《国有土地使用权出让合同补充协议》，协议约定佛山市国土资源局接受土地使用者提出的延建申请，佛山顺德国通物流城有限公司应于2011年9月4日前动工建设，于2012年9月4日前竣工并申请竣工验收。2013年1月8日，佛山顺德国通物流城有限公司与原佛山市顺德区国土城建和水利局局签订编号为440606-2007-000485-补07《国有土地使用权出让合同补充协议》，协议约定原出让合同记载土地面积为168541.44平方米，根据顺建用地（陈）[2012]001号《关于同意收回国有建设用地的批复》收回其中116935.77平方米建设用地，剩余用地面积51605.68平方米分为两块独立宗地，用地面积分别为5895.06平方米和45710.62平方米。出让人接受土地使用者提出的本协议项下地块延建申请，同意土地使用者于2014年1月9日前开工，在2015年1月8日前竣工并申请竣工验收。2013年1月23日，位于陈村镇岗北工业区使用权面积45710.62平方米土地登记在佛山顺德国通物流城有限公司名下，不动产权证登记号为佛府（顺）国用（2013）第0401365号。2014年4月2日，佛山顺德国通物流城有限公司与原佛山市顺德区国土城建和水利局签订08号补充协议，协议约定出让人接受土地使用者提出的本协议项下地块延建申请，同意土地使用者于2015年1月9日前开工，在2016年1月8日前竣工并申请竣工验收。本宗地已超过440606-2007-000485-补07号补充协议约定的动工日期未动工建设，但未满一年。土地使用者应按照本协议第一条约定日期动工建设，属于下列情形之一，出让人有权向土地使用者按国有建设用地使用权出让总价款20%的标准征收土地闲置费并有权征收增值地价：（一）超过本协议约定的动工日期未动工建设的……超过本协议约定的动工开发日期满一年未动工开发，依法应当无偿收回的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。2015年8月26日，原顺德区国土局向国通公司发出顺陈闲调〔2015〕002号《闲置土地调查通知书》，认为位于陈村镇岗北工业区使用权面积45710.62平方米土地超过合同约定的2015年1月9日前未动工，涉嫌构成闲置土地，原顺德区国土局依法对上述宗地进行调查，自本通知书送达之日起30日内向原顺德区国土局提供土地权利证明文件、土地是否闲置的原因说明及辅证材料。2015年10月20日，原顺德区国土局将该通知书送达给国通公司。2015年11月10日，原顺德区国土局对国通公司工作人员梁德志作《调查笔录》，梁德志在调查中表示由于该地块规划用地功能由工业用地变更为商业用地，因此国通公司拟报建的厂房及仓库不符合该地块的用地功能，不能报建。2016年5月11日，陈村镇国土城建和水利局向佛山市顺德区发展规划和统计局发出一份《关于协助开展佛山顺德国通物流城有限公司地块闲置土地调查工作的函》，请佛山市顺德区发展规划和统计局协助核实具体情况并核定是否属于规划原因导致该土地使用权人不能按期动工。2016年9月1日，佛山市顺德区发展规划和统计局对陈村镇国土城建和水利局回函，表示土地使用者在《国有土地使用权出让合同》（440606-2007-000485）及《国有土地使用权出让合同补充协议》（440606-2007-000485-补08）约定的动工日期2015年1月9日之前的工作日时间内，均可依据出让合同及其补充协议中约定的内容，向佛山市顺德区发展规划和统计局办理建设工程规划许可证；在上述出让合同及补充协议中约定的动工日期2015年1月9日前，未收到建设单位办理来函提及地块的建设工程规划许可申请。2017年11月13日，原顺德区国土局作出顺陈闲认〔2017〕001号《闲置土地认定书》，认为国通公司案涉宗地存在至今未动工开发建设的情况，根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定上述宗地为闲置土地。闲置原因为土地使用权人自身原因导致土地闲置。该认定书国通公司并未提出复议及诉讼。同日，原顺德区国土局还作出顺陈闲听告〔2017〕001号《闲置土地处置听证权利告知书》，告知国通公司根据《闲置土地处置办法》，原顺德区国土局将无偿收回国有建设用地使用权。如国通公司有异议，可在接到本告知书5个工作日内向原顺德区国土局申请听证，逾期未提出的，视为放弃听证。2017年11月17日，原顺德区国土局通过留置送达方式将顺陈闲认〔2017〕001号《闲置土地认定书》、顺陈闲听告〔2017〕001号《闲置土地处置听证权利告知书》送达给国通公司。2017年11月21日，国通公司向原顺德区国土局提交《听证申请书》。2017年11月22日，原顺德区国土局向国通公司作出顺陈闲听通〔2017〕001号《闲置土地处置听证通知书》，通知书对听证的时间、地点及听证员等作出告知，并告知国通公司相关的权利和义务。次日，原顺德区国土局将该听证通知书通过留置送达方式送达给国通公司。2017年11月23日，国通公司向原顺德区国土局提出回避申请，申请听证主持人卢伟江回避。2017年12月1日，原顺德区国土局作出《关于继续指定卢伟江同志任听证会主持人的决定》，该决定于2017年12月4日送达给国通公司。2017年12月4日，原顺德区国土局主持召开听证会，国通公司派员参加。2017年12月12日，陈村镇国土城建和水利局向佛山市顺德区发展规划和统计局发出《关于协助核定佛山顺德国通物流城有限公司地块闲置原因的函》，函件中对国通公司在案涉听证所提出的规划要求不合理、控规调整等原因进行了阐述，并请佛山市顺德区发展规划和统计局对以下问题进行明确：1.国通公司所述理由是否情况属实；2.2013年6月26日至2017年1月9日期间，国通公司是否就该宗地取得建设工程规划许可证，如否，国通公司是否曾提出该宗地的建设工程规划许可申请；3.如国通公司提出申请，该宗地是否受2013年控规调整等规划因素影响导致不能批准其建设工程规划许可证；4.如国通公司确因规划因素影响不能报建，是否可认定该宗地因规划原因导致闲置。2018年1月10日，佛山市顺德区发展规划和统计局向陈村镇国土城建和水利局作出《复函》，复函表示：1.来函提及的建筑密度要求不低于30%且不高于42%，经查审批档案，案涉合同记载的规划设计条件的主要技术指标为建筑密度≤42%，且佛山市顺德区发展规划和统计局在该宗地的《国有（集体）土地使用权补办出让（流转）联合审批表》中没有加具该宗地的建筑密度不低于30%的意见；2.该宗土地权属人如在440606-2007-000485-补07《国有土地使用权出让合同补充协议》签订后至《顺德区人民政府关于同意陈村镇岗北片配套服务区控制性详细规划的批复》印发前，即2013年1月8日至2013年6月26日期间提出办理建设工程规划许可申请，地块项目的建（构）物设计方案在符合《国有土地使用权出让合同》条款及合同附注的规划设计条件附件、相关规划管理规定的前提下是可以办理建设工程规划许可证的，但土地权属人在此期间并没有提出申请；3.2013年6月26日至2017年1月9日期间，该宗地的土地权属人未向佛山市顺德区发展规划和统计局提出该宗地的建设工程规划许可申请，佛山市顺德区发展规划和统计局也没有核发该宗地的建设工程规划许可证。2018年8月30日，原顺德区国土局向顺德区人民政府提交《佛山市顺德区国土城建和水利局关于批准佛山市顺德国通物流城有限公司地块土地闲置处置方案的请示》，认为案涉地块因自身原因超过合同约定动工日期满两年未开发，符合无偿收回的条件，拟采用无偿收回国有建设用地使用权的方式进行处置。2018年9月17日，顺德区人民政府作出顺府复〔2018〕77号《佛山市顺德区人民政府关于同意佛山顺德国通物流城有限公司地块土地闲置处置方案的批复》，同意原顺德区国土局认定国通公司的地块属土地使用权人自身原因造成闲置，并由原顺德区国土局按规定采用无偿收回国有建设用地使用权的方式进行处置。2018年9月29日，原顺德区国土局作出案涉的1号决定书，并于2018年10月15日通过留置送达的方式送达给国通公司。另查，2013年6月24日，顺德区人民政府作出顺府复〔2013〕14号《顺德区人民政府关于同意陈村镇岗北片配套服务区控制性详细规划的批复》，原则同意佛山市顺德区发展规划和统计局送来的《陈村镇岗北片配套服务区控制性详细规划》。2016年2月22日，顺德区人民政府作出顺府复〔2016〕21号顺德区人民政府关于同意《陈村镇白陈路石洲片区控制性详细规划的批复》，原则同意佛山市顺德区发展规划和统计局送来的《陈村镇白陈路石洲片区控制性详细规划》。再查，2012年7月14日，国通公司与顺德区陈村镇土地储备发展中心（以下简称陈村土储）签订《国有土地使用权收购合同》，合同约定陈村土储收购国通公司381288.35平方米的用地。2014年1月27日，国通公司与陈村土储签订《补充协议》。另，2014年8月19日，陈村镇国土城建和水利局向国通公司发出一份《关于支付石洲工业区“三旧”改造单元规划设计合同费用的函》，该函认为国通公司已向其发出了《关于同意垫付石洲工业区“三旧”改造单元规划设计合同费用的函》，请国通公司按进度支付第一期费用56400元。同年9月25日，国通公司向陈村镇国土城建和水利局支付了56400元。因机构改革，原顺德区国土局不再保留，其诉讼主体资格由佛山市自然资源局承接。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《闲置土地处置办法》第四条第一款规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”根据粤机编[2009]21号、粤国土资办公发〔2010〕232号文，原顺德区国土局作为市、县国土资源主管部门，依法享有对闲置土地作出决定的法定职权。本案中，国通公司认为在调查中以陈村镇国土城建和水利局名义发函调查，因此原顺德国土局作出的案涉认定属于超越职权。一审法院认为，原顺德国土局在作出对外的所有行政行为均以原顺德区国土局的名义盖章确认，而其中调查委托有业务指导的陈村镇国土城建和水利局进行并无不当，且顺德区规划部门的回复亦是对客观事实的一种回复，若以此判定原顺德国土局缺乏职权依据一审法院不予支持。综上，原顺德区国土局具有作出案涉决定的职权依据。关于程序方面。《闲置土地处置办法》第五条规定：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。”第七条规定：“市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：（一）询问当事人及其他证人；（二）现场勘测、拍照、摄像；（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。”第九条规定：“经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。”根据上述规定，原顺德区国土局作出闲置土地认定前应进行调查核实。本案中，原顺德区国土局在作出涉案闲置认定书前，向相关行政部门核实是否存在影响涉案宗地动工开发的情形，向国通公司发出《闲置土地调查通知书》，告知国通公司涉案宗地涉嫌为闲置土地，将进行调查，要求国通公司提交土地权利证明文件和用地审批情况、地块未动工开发的原因说明及辅证材料等，并制作调查笔录，到现场进行核查拍照，比对历年影像图（卫片图）等，符合上述规定，程序正当。此外，原顺德区国土局作出案涉行政行为前，告知国通公司听证的权利，并依照国通公司的申请举行听证会，听取国通公司的意见，听证结束后就国通公司的异议再次征询规划部门的意见。最后原顺德区国土局认为国通公司提出的理由不符合法律规定，遂拟定闲置处理方案报经顺德区人民政府批准，作出案涉1号决定书，上述程序亦符合《闲置土地处置办法》第十四条第二款的规定，程序合法。国通公司提出合同约定国通公司应在2015年1月9日前动工，而原顺德区国土局在2015年8月26日进行土地闲置调查，国通公司超过动工时间未满一年。一审法院认为，闲置土地的认定包括土地使用权人超过合同的约定动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。那么案涉的土地根据合同的约定，国通公司本应在2015年1月9日前动工，可国通公司并未在约定的时间内动工，原顺德区国土局虽然在动工时间未满一年内发出调查通知书，但这仅是认为国通公司涉嫌闲置土地，希望国通公司对未动工的原因作出一个解释，并未对国通公司是否闲置土地的行为进行认定，因此原顺德区国土局于2015年8月26日发出《闲置土地调查通知书》并无不当。国通公司认为闲置土地必须是超过动工开发期满一年后才能进行调查系对法条的错误理解，不予支持。至于国通公司认为原顺德区国土局认定国通公司构成土地闲置前并未向国通公司进行闲置土地调查的问题。一审法院认为，原顺德区国土局发出《闲置土地调查通知书》后，依职权对国通公司工作人员梁德志进行了调查，因此并不存在未听取国通公司意见的情况。原顺德区国土局调查后针对国通公司提出的问题亦向规划部门发函征询其意见。因此并不存在国通公司所述剥夺陈述申辩的权利。至于国通公司认为根据国土资源部《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定，原顺德区国土局应在六十日内作出行政处罚，因此原顺德区国土局程序违法。一审法院认为，根据国家土地管理局印发［1997］国土［法］字第153号《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》的通知，案涉决定属于行政处罚的范畴，但《国土资源行政处罚办法》与《闲置土地处置办法》均系国土资源部制定的部门规章，在同一位阶的情况下，种属冲突特别法优先。闲置土地的处置属于特别的规定，因此原顺德区国土局适用《闲置土地处置办法》办理本案并无不当，而该办法并未规定办理的期间，故对国通公司的上述意见不予采纳。综上，原顺德区国土局作出的案涉决定程序合法。关于事实认定和法律适用的问题。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条及《闲置土地处置办法》第十二、十三、十四条的规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，但是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的除外。根据《闲置土地处置办法》第八条的规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形。根据上述规定，对于国有建设用地使用权人超过有偿使用合同或者划拨决定书约定的动工期限未动工开发，满两年的要无偿收回；但如果是属于政府及政府有关部门的原因或者不可抗力导致开发延迟的，则应当采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等方式处置，以促进国有建设用地的有效利用。因此，判断原顺德区国土局作出的案涉行政行为是否合法，首先要解决的系国通公司未动工开发是否系政府的原因。本案中，国通公司认为土地闲置原因是政府的原因，而非国通公司自身原因，主要理由：1.因控制性详细规划的调整导致闲置；2.陈村土储启动三旧改造致使国通公司地块始终无法报建开发建设；3.涉案地块要预留市政地下管网的建设土地，致使无法进行打桩施工。对此一审法院作如下分析：第一，根据庭审查明，案涉地块在2013年因控规调整为商业用地，而国通公司所使用地块土地用途为工业用地，因此按理来说应属于《闲置土地处置办法》第八条属于政府行为造成动工开发延迟。但根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”以及《协议出让国有土地使用权规定》第十六条的规定：“以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。”《闲置土地处置办法》第八条规定：“属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发迟延的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料……”由此可见，即便规划用途变更，国通公司应当先向市、县国土资源主管部门说明原因，经审核属实，国通公司完全可申请变更土地用途进行开发建设，国通公司并非没有路径可循。而本案中，未有任何证据显示国通公司向市、县国土资源主管部门提供土地闲置的说明材料或申请变更土地用途，亦未有证据证明已向规划部门申请报建。因此国通公司将上述原因归责于政府，不予支持。国通公司还认为因规划条件导致国通公司无法开发涉案土地时，原顺德区国土局有义务与国通公司协商，一审法院认为这一义务履行的前提必须系国通公司应当先向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实后，市、县国土资源主管部门才能够与国通公司协商，而本案中国通公司并未提交任何说明材料给市、县国土资源主管部门审核，因此市、县国土资源主管部门无法履行之后的协商义务。因此对国通公司的上述意见不予支持。第二，经过庭审查明，陈村镇实施“三旧”改造仅仅是陈村镇政府的一个构想及设计，并未经过任何政府的审批。况且所谓“三旧”改造系对旧城镇、旧厂房、旧村庄进行改造。而国通公司所占有的系单纯一块土地，并不属于“三旧”改造的情形。国通公司作为一个企业，应当知晓只有政府职能部门审批同意，“三旧”改造的范围才能够确定，亦应当衡量闲置开发风险与参与“三旧”改造构想的风险。因此，“三旧”改造并不是案涉土地不能开发的原因。第三，本案中，国通公司所提供的地下管网的证据材料一审法院不予采纳，因此未有证据显示因地下管网的原因导致国通公司无法建设或建筑密度无法达到30%。退一步说，即便存在建筑密度无法达到30%，国通公司完全可向国土部门提出变更土地用途的意见或修改合同条款，由国土部门依法进行处理。而本案中，未有任何证据显示国通公司向规划部门申请报建，亦未有证据显示国通公司向国土部门提出修改合同条款，国通公司怠于履行的义务导致土地长达十多年的闲置状态。再者，从国通公司土地被收储后，国通公司土地的四至及面积国通公司清楚知晓，在明知的情况下，国通公司还签订07、08号补充协议，那么协议条款的约定应当视为国通公司对开发建设土地的一个预判，而在国通公司未付诸任何申报的前提下将所有不能开发的责任归于政府，这明显与事实不符。第四，从证据角度来分析。本案中，原顺德区国土局所作的《闲置土地认定书》因国通公司未复议或诉讼而生效。该《闲置土地认定书》在本案中虽是原顺德区国土局所作的行政行为，但针对本案来说是一份证据。从该认定书内容来看，该认定书已确认“闲置原因为土地使用权人自身原因导致土地闲置。”因此在该认定书具有法律效力的情况下，对该认定书的证明力及证明内容予以确认，该认定书能够反映涉案土地闲置系因国通公司自身原因所导致。经上文分析，原顺德区国土局作出案涉决定书所认定的事实清楚、证据充分。最后关于法律适用的问题。《闲置土地处置办法》第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。”涉案土地属于未动工开发满两年，闲置主要原因为国通公司自身原因造成，因此，原顺德区国土局作出《收回国有建设用地使用权决定书》，符合上述法律规定，原顺德区国土局所适用的法律正确。综上，原顺德区国土局作出案涉决定书所认定的事实清楚，适用法律正确。国通公司要求撤销理由不成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回国通公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由国通公司负担。上诉人国通公司上诉称：1.一审判决认定“涉案土地属于未动工开发满两年，闲置主要因为原告自身原因造成”，该认定前后矛盾是错误的。一审判决书第32页认定：“根据庭审查明，案涉地块在2013年因控规调整为商业用地，而原告所使用地块土地用途为工业用地，因此按理来说应属于《闲置土地处置办法》第八条属于政府行为造成动工开发延迟”。可以看出，一审判决对由于控制性详细规划的调整，对案涉地块的报建有重大影响是认可的。即控规调整，导致国通公司无法报建，原因在于政府。一审判决在认可政府原因导致国通公司无法报建的情况下，却又认为“即便规划变更，原告应当先向市、县国土资源主管部门说明原因，经审核属实，国通公司可申请变更土地用途进行开发建设，并非没有路径可循”。这就涉及两个关键问题：谁来主导变更土地用途、如何适用《闲置土地处置办法》第12条。对这两个关键问题一审判决的认定与理解与事实相悖，与《闲置土地处置办法》不符。2015年11月10日，佛山市国土资源局顺德分局对国通公司进行调查时，国通公司的副总梁德志多次向该局强调：“由于控规变化，政府原因，导致无法报建，希望政府能够根据现有的规划允许我司将该地块与周边三旧改造连片开发，将土地使用权证的用地功能由工业用地变更为商业用地”。显然国通公司对由于政府原因导致不能报建，早在2015年已向国土部门进行明确说明，同时希望政府将土地用途由工业用地变为商业用地的意愿表达也非常明确。在这种情况下，既然一审法院认为本案案涉土地属于《闲置土地处置办法》第八条规定的情形，则本案应当适用《闲置土地处置办法》第12条。根据该条规定，顺德区国土局应当主导案涉地块土地用途的变更工作，这既是其法定义务，也是职能范围所在，变更土地用途对于国通公司来说只是予以配合。因此，顺德区国土局应当与国通公司协商处理，调整土地用途、规划条件，但该局并未履行该法定义务，属于失职。因此导致土地闲置的原因不应归责于国通公司。但一审法院却认为“国通公司并未提供任何说明材料给市、县国土资源主管部门审核，因此国土资源主管部门无法履行之后的协商义务，原告的上述意见本院不予支持”是明显不符合事实的，亦不符合法律规定，认定“闲置主要原因为原告自身原因造成”是错误的。2.一审判决关于程序方面的认定不当，顺德区国土局发出的《闲置土地调查通知书》违反《闲置土地处置办法》的规定，并据此违法的《闲置土地调查通知书》而作出的《闲置土地认定书》也是违法的。而一审判决书却认定“原顺德区国土局案涉决定程序合法”，与法律规定不符。根据《闲置土地处置办法》第二条、第五条的规定，认定闲置土地的一个明确、硬性、唯一的标准就是超过约定的动工开发日期满一年。涉案合同明确约定，国通公司应在2015年1月9日之前动工，即2016年1月9日之后，国通公司未动工的，才符合《闲置土地处置办法》规定的涉嫌构成闲置土地的情形。国土部门开展调查核实的时间应当是2019年1月9日起算的30日内，既不能提前也不能延迟。行政机关的任何一个具体行政行为，必须有法律的明确授权，在执法过程中应当严格按照法律规定的时间程序等进行。顺德区国土局在国通公司未构成涉嫌土地闲置的情况下，就在2015年8月26日进行土地闲置调查，并向国通公司发出《闲置土地调查通知书》，显然不符合上述规定是违法的，不能作为认定土地闲置的依据。此调查实质上是对于超期动工的调查，而非土地闲置的调查。顺德区国土局依据上述违法作出的《闲置土地调查通知书》于2017年11月作出的《闲置土地认定书》也是违法的，不能产生法律效力。一审法院认定“上述程序符合《闲置土地处置办法》第十四条第二款的规定，程序合法”“原告认为闲置土地必须是超过动工开发期满一年才能进行调查，系对法条的错误理解，本院不予支持”，属于适用法律错误。一审法院既然认可本案案涉土地属于《闲置土地处置办法》第八条规定的情形，却适用《闲置土地处置办法》第十四条，前后矛盾。因为适用《闲置土地处置办法》第十四条的明确前提是“除本办法第八条规定情形外……”，因此一审判决适用法律错误，据此得出程序合法的认定，没有法律依据。3.一审法院对于闲置土地原因归咎于企业自身原因属明显的事实认定不清。原顺德国土局认定企业自身原因导致土地闲置的依据主要为两份工作函及复函，即陈建函〔2016〕33号《关于协助开展佛山顺德国通物流城有限公司地块闲置土地调查工作的函》、顺规函〔2016〕424号《顺德区发展规划和统计局（城市规划）关于佛山顺德国通物流城有限公司地块调查的意见》、陈建函〔2017〕158号《关于协助核定佛山顺德国通物流城有限公司地块闲置原因的函》、顺规函〔2018〕33号《顺德区发展规划和统计局（城市规划）关于佛山顺德国通物流城有限公司地块情况的复函》。顺规函〔2016〕424号所称“土地使用者可在补08号合同约定的动工日期（2015年1月9日）之前的工作日时间内，均可依据出让合同及其补充协议中约定的内容，向我局申请办理建设工程规划许可证。”案涉地块于2013年6月份因控制性详细规划的调整将原出让合同中约定的工业用地变更为商业用地，根据城乡规划法第四十条的明确规定，使用权人报建方案应符合控制性详细规划，规划局此意见明显违反法律规定。国土局据此错误意见认定闲置土地原因为企业自身原因明显是错误的认定。顺规函〔2018〕33号中回复“土地权属人可在控制性详细规划印发前，即2013年1月8日至2013年6月26日期间提出办理建设工程规划许可申请，设计方案应符合出让合同条款及规划条件。”该回复明显与其在2016年的回复意见矛盾。顺德国土局致函顺德区人民政府的请示附件中，该复函为处置方案的重要依据。而顺德区人民政府作出收回闲置土地决定时，并未查清相关事实，做出错误决定，属于错误的行政行为。4.国土部门于2015年8月26日作出《闲置土地调查通知书》，于2018年9月29日作出《收回国有建设用地使用权决定书》，时间长达3年又33天，将国通公司原来通过签订补充协议的方式获得的当时没有闲置的土地拖延成了闲置土地。《闲置土地处置办法》和《国土资源行政处罚办法》的立法背景和价值取向，就是为了督促和及时利用土地，防止土地闲置。土地管理部门应当限时进行调查和土地闲置处置，促进节约集约用地，防止政府土地保部门和开发企业造成土地闲置。本案国土部门没有依法限时进行土地调查和处置，将国通公司原来通过补充协议的方式获得的没有闲置的土地拖延成了闲置土地，将没有及时土地闲置处置的政府责任交由企业承担，没有履行保护法人和其他组织合法权益的法定职责。5.一审法院严重违反国家土地管理制度，滥用司法自由裁量权，在没有说理和法律论证的情况下，做出了违法的一审判决。一审法院认定《闲置土地处置办法》没有规定土地闲置处置案件办理的期间，这种司法审判理念和司法价值导向会挑衅国家的法律体系，严重违反《闲置土地处置办法》和《国土资源行政处罚办法》的规定。案涉土地闲置处置时间长达3年又33天，将国通公司原来通过签订补充协议的方式获得的没有闲置的土地拖延成了闲置土地，一审法院确认是合法行为，严重违反了法律规定。6.顺德区人民政府在国通公司国有土地使用权仍然有效，土地用途仍然是工业仓储用地的情况下，未经法定程序擅自将国通公司的工业仓储用地用途调整为商业用地，是导致国通公司土地不能报建而造成土地闲置的重要政府原因。不能把由于政府颁发土地证的部门与调整土地规划的部门之间造成的土地用途不一致，导致企业无法报建而造成的违法行为和后果归结于企业承担，而损害企业的合法权益，对企业极不公平。国通公司上诉请求：1.撤销原判；2.撤销顺陈闲收回〔2018〕001号《收回国有建设用地使用权决定书》；3.本案诉讼费由佛山市自然资源局承担。被上诉人佛山市自然资源局答辩称：1.一审判决认定国通公司自身原因导致案涉土地闲置的事实正确。控规调整会对地块的开发条件造成影响，但并不必然会导致土地闲置，案涉土地闲置确系国通公司怠于履行土地开发义务所致。2.一审判决认定案涉闲置土地处置程序合法正确。根据补08号协议第二条的约定，案涉地块构成闲置土地的起算时间为2014年1月9日。原顺德国土局启动闲置调查、作出闲置认定的时间符合法律规定。3.根据特别法优于一般法的法律适用规则，本案适用《闲置土地处置办法》而不适用《国土资源行政处罚办法》的程序规定并无不当。4.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，说理充分。国土部门自2007年开始，已反复同意国通公司的延期开发申请，国通公司却不珍惜国家赋予的土地资源长达十余年闲置不开发，理应承担相应的法律责任。在本案二审过程中，国通公司向本院提交以下证据：1.中共佛山市顺德区委、佛山市顺德区人民政府顺发〔2018〕13号《关于进一步加强集约利用土地的规定》，该文件第20条规定：“非公开交易出让的建设用地（包括“三旧”改造用地），若需申请改变土地使用功能，统一由区（镇、街道）土地储备发展中心收回后重新公开出让。”2.佛山市顺德建筑设计院股份有限公司出具的《关于地块用地范围内可用建筑红线范围面积的评估》。根据国通公司的委托，对国通公司房产证号为佛府（顺）国用（2013）第0401365号地块内的可规划设计建筑用地面积评估为11809.93平方米，可建建筑密度不超过25.8%。3.佛山市顺德区*********管线探测图，拟证明市政管网的建设占用涉案地块，造成涉案地块无法达到建筑密度30%的要求。4.建字第440********3130号《建设工程规划许可证》和编号为440************401的《建筑工程施工许可证》，证载建设单位均为国通公司，建设项目（工程）名称均为：佛山顺德国通总部办公楼。5.建筑工程设计合同及图纸。拟证明国通公司在2008年就找设计公司进行了设计，一直在想积极开发。6.广东信德资产评估与房地产土地估价有限公司（顺德）信评（2012）（估）字第12000057号《土地估价报告》，拟证明2012年政府部门对案涉地块应收储而没有收储。佛山市自然资源局对上述证据的质证意见如下：对证据1真实性不持异议，但认为不能证明国通公司拟证明的内容。对证据2和证据3，认为不能证明非国通公司自身原因导致土地闲置。对证据4，认为所涉建设工程与案涉地块无关。对证据5，认为与本案没有关联性。对证据6，认为当初经协商签订收储土地协议，双方都签字确认，现在谈应收储不应收储没有意义。经审核，国通公司提交的证据1、证据2、证据3、证据5、证据6与本案由关联性，本院予以接纳。证据4与本案没有关联，本院不予接纳。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是：1.认定土地使用权人自身原因导致案涉土地闲置是否正确、证据是否充分；2.原本顺德国土局作出无偿收回案涉闲置土地行政行为的程序是否合法。本院分析如下：一、关于控制性详细规划调整对案涉土地开发建设的影响。根据编号为440606-2007-00485的《国有土地使用权出让合同》及其补07号和补08号《补充协议》的约定，案涉地块土地用途为工业用地，主体建筑物性质为工业、仓储。2013年6月24日，顺府复〔2013〕14号《顺德区人民政府关于同意陈村镇岗北片配套服务区控制性详细规划的批复》，案涉地块的规划用途为商业用地。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”显然，国通公司按照土地使用权出让合同约定的规划条件申请办理建设工程规划许可证，不符合改变后的控制性详细规划，规划行政主管部门不会核发建设工程规划许可证。控制性详细规划的改变对国通公司履行土地使用权出让合同开发建设存在实质性影响。二、关于客观条件对案涉土地开发建设的制约。根据佛府（顺）国用（2013）第0401365号国有土地使用权证和440606-2007-00485号《国有土地使用权出让合同》及其补01号、补02号、补03号、补04号、补05号、07号和08号补充协议，要求案涉土地建设的建设密度≧30%，≦40%。国通公司向一审法院和本院提交的佛山市顺德建筑设计院股份有限公司出具的《关于地块用地范围内可用建筑红线范围面积的评估》认为：排除市政道路、道路后退红线等因素后，案涉土地可规划涉及建筑用地面积为11809.93平方米，可建建筑面积密度不超过25.8%。佛山市自然资源局对于该评估意见的真实性没有提出异议，强调国通公司没有向相关行政部门申请建设工程规划许可或者申请改变建设规划条件。结合佛山市自然资源局提交的卫星照片等案件其他证据，该评估意见可予采信。市政道路从案涉地块中通过的客观因素，对国通公司开发建设案涉地块形成制约，国通公司不可能按照土地出让合同约定的≧30%的建设密度进行开发建设。三、关于案涉土地闲置原因的认定。《土地闲置处置办法》第八条第二项将“因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发”列为属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形之一。符合该情形的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。（二）调整土地用途、规划条件。（三）由政府安排临时使用。（四）协议有偿收回国有建设用地使用权。（五）置换土地。（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。本案中，国通公司没有提交证据证明其已向国土资源主管部门提交因控制性详细规划调整导致土地闲置的原因说明材料。但是，国通公司提交的“三旧”改造范围图及规划图、《陈村镇石洲工业区“三旧”改造单元规划设计合同》《顺德区人民政府关于印发顺德区城市更新（“三旧”改造）实施办法的通知》《关于支付石洲工业区“三旧”改造单元规划设计合同费用的函》《关于同意垫付石洲工业区“三旧”改造单元规划设计合同费用的函》《自助业务回单》等证据，表明佛山市顺德区**镇国土城建和水利局于2014年初步同意国通公司参与石洲工业区“三旧”改造项目，并通知国通公司垫付项目规划编制费用。国通公司向佛山市顺德区**镇国土城建和水利局致函同意支付石洲工业区“三旧”改造单元规划设计合同费用，并已实际支付56400元费用，证明国通公司和佛山市顺德区**镇国土城建和水利局就案涉土地参与“三旧”改造项目进而改变土地规划用途进行开发有过协商，虽然事后案涉土地没有参与“三旧”改造，但是，在认定案涉土地闲置原因时，不应忽视国通公司的上述行为。在控制性详细规划改变后，原顺德国土局和国通公司于2014年4月2日签订440606-2007-000485-补08号补充协议，选择延长动工开发期限的处置方式，没有从根本上解决土地出让合同约定的用途、规划和建设条件与控制性详细规划不一致的矛盾。2015年11月10日，国通公司在接受国土部门的调查时，明确提出了将案涉土地用地功能由工业用地变更为商业用地的要求。上述事实表明国通公司和原顺德国土局对于控制性详细规划改变均知情，国通公司也为开发建设案涉土地作出了相应努力，并与原顺德国土局就该问题进行了协商，可视为国通公司向国土资源主管部门递交了土地闲置原因说明材料。原顺德国土局将案涉土地闲置完全归结于国通公司自身原因，有失公允。四、关于启动闲置土地调查时间。《土地闲置处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”第五条第一款规定：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。”第十二条第二款规定：“除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。”440606-2007-000485-补08号补充协议约定国通公司应于2015年1月9日前开工建设，于2016年1月8日前竣工并申请竣工验收。“开工日期为土地使用者依法领取《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》后进场打桩之日。”依照上述规定和约定，案涉土地未动工开发的时间起算点为2015年1月9日，案涉土地闲置的起算日为2016年1月9日。但是，440606-2007-000485-补08号补充协议同时约定：本宗地已超过440606-2007-000485-补07号补充协议约定的动工日期，但未满一年。土地使用者应按照本补充协议第一条约定日期动工建设，超过本协议约定的动工日期为动工建设的，出让人有权向土地使用者按国有建设用地使用权出让总价款20%标准征收土地闲置费并有权征收增值地价。还约定：超过本协议约定的动工开发日期满一年未动工开发，依法应当无偿收回的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。据此约定，案涉土地未动工开发的时间起算点为2015年1月9日，案涉土地闲置的起算日亦为2015年1月9日。440606-2007-000485-补08号补充协议关于土地闲置时间的约定与《闲置土地处置办法》第二条、第五条和第十二条的规定相冲突。行政行为应当严格依照法律规定，该补充协议属于行政合同，亦属于行政行为范畴。该约定条款不符合《闲置土地处置办法》的相关规定，限缩行政相对人的合法权利，应属无效。原顺德国土局于2015年8月26日作出《闲置土地调查通知书》并于2015年10月20日向国通公司送达。此时，案涉地块尚未涉嫌构成闲置土地，原顺德国土局启动案涉闲置土地调查欠缺事实根据，程序不合法。五、关于办案期限。原顺德国土局于2015年8月26日作出《闲置土地调查通知书》，至2017年11月17日向国通公司送达《闲置土地认定书》，时间跨度超过二年，至2018年10月15日向国通公司送达《收回国有建设用地使用权决定书》，时间跨度超过三年。虽然，《闲置土地处置办法》没有明确规定国土资源主管部门进行闲置土地调查、认定、处置的期限，但是，行政执法应当坚持效率原则，国土资源主管部门进行闲置土地调查、认定、处置应当在合理期限内完成。原顺德国土局对本案案涉土地的调查、认定和处置的时间跨度大，又没有作出合理的说明，显然不合法。综上所述，原顺德国土局认定国通物流公司自身原因造成案涉土地闲置的事实不清，证据不足，作出无偿收回案涉土地的决定亦事实不清，证据不足，且其行政行为程序不合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项和第三项的规定，应予撤销，责令其重新作出行政行为。一审判决认定事实不清，适用法律有误，应予撤销。上诉人国通公司的上诉意见成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初472号行政判决；二、撤销顺陈闲收回〔2018〕001号《收回国有建设用地使用权决定书》；三、责令被上诉人佛山市似然资源局重新作出行政行为。本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，均由被上诉人佛山市自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇一九年十二月二十一日法官助理 谢 童书 记 员 何斯棋