贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔27行初609号 原告王荣祥，男，布依族，1973年10月25日生，住贵州省都匀市。 原告罗永桃，女，布依族，1975年12月1日生，住贵州省都匀市，系王荣祥之妻。 被告都匀市人民政府，住所地都匀市文明路63号。 法定代表人邓忠学，该市政府市长。 委托代理人莫善勇,特别授权代理。 委托代理人董智先，贵州行者律师事务所律师,特别授权代理。 原告王荣祥、罗永桃诉被告都匀市人民政府土地行政强制争议一案，于2019年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等，并依法组成合议庭于2019年12月13日公开开庭审理了本案。原告王荣祥、罗永桃，被告委托代理人莫善勇、董智先到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告都匀市人民政府因第四届中国绿化博览会项目建设（涵盖了原都匀市匀东棚户区东湖二期项目）需要，征收原告位于都匀市的房屋及土地。2018年4月8日，被告都匀市人民政府作出《都匀市匀东棚户区东湖片区二期项目土地及房屋征收决定》（匀府房征〔2018〕1号），明确都匀市匀东镇人民政府为实施机构，从2018年4至2019年9月，都匀市匀东镇人民政府先后委托黔南州正宏测绘有限公司对原告王荣祥、罗永桃所承包位于绿博园项目建设区下坎田等的土地进行勘测登记，并制作了《第四届中国绿化博览园建设项目土地征收勘测登记表》进行征收，用于该项目建设。都匀市匀东镇人民政府于2019年9月6日作为实施单位组织了相关人员对原告主张权利的涉案土地及其地上附着物进行了强制清除。 原告王荣祥、罗永桃诉称，2018年9月26日,被告作出《致第四届中国绿化博览园广大被征收户的公开信》，在无征地审批机关批准征收绿博园建设用地面积1959公顷，又无《征收土地公告》《房屋征收公告》的情况下，以绿博园建设项目征地为由，于2019年9月6日强制挖毁原告位于附城村5组的25亩基本农田，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第七十六条和《中华人民共和国行政强制法》第八条、第十八条之规定，侵犯了原告的合法权益。特诉至人民法院，请求判决确认被告于2019年9月6日强制挖毁原告位于附城村五组25亩基本农田的行政强制措施违法。 庭审中，原告将其诉讼请求明确为：请求确认被告于2019年9月6日强制占用原告土地及清除地上附着物的行政行为违法。 原告王荣祥、罗永桃为支持其主张，向本院提交并当庭举示了以下证据： 第一组证据：1.《都匀市农村土地承包经营权证书》；2.《农村土地承包经营权证》；拟证明:原告拥有合法承包地的事实。 第二组证据:3.政府信息公开申请表；4.自然资公开告知〔2018〕538、629、741、743号《信息公开告知书》；拟证明:第四届中国绿化博览会绿博园没有征地专属机关的征地批复。 第三组证据:5.《至第四届中国绿化博览会广大被征收户的公开信》；拟证明：都匀市人民政府作出的公开信欺下瞒上。 第四组证据：6.原告所在村组原貌的照片；7.强行挖毁原告村组农田、房屋的照片；拟证明：被告都匀市人民政府对原告所在村组强行挖毁的事实存在。 第五组证据：8.挖毁原告稻谷良田的照片；拟证明：原告的宅基地、房屋被被告非法挖毁的事实。 被告都匀市人民政府对原告王荣祥、罗永桃举示的上述证据发表的质证意见为：对第一组证据三性及证明目的认可；对第二组证据的真实性认可，但对其关联性不认可，《信息公开告知书》与本案没有关联，告知书中信息公开内容不具体、不明确；对第三组证据三性均认可；对第四组证据的真实性认可，证明目的不认可；对第五组证据的真实性认可，证明目的不认可。 被告都匀市人民政府辩称，（一）原告将都匀市人民政府列为被告不符合法律规定。被告是绿博园国家重点建设项目的征收主体，依据法律规定，被告发布了《致第四届中国绿化博览园广大被征收户的公开信》，明确匀东镇人民政府作为该项目的征收部门，具体负责绿博园项目的土地、房屋征收工作。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条，在征收与补偿过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。因此，原告将都匀市人民政府列为被告不符合法律规定。（二）原告要求确认被告实施征收土地、房屋，非法征地挖毁良田的行为违法与事实不符。被告收到本案应诉通知书后，向匀东镇人民政府调取了相关征收原告土地、房屋的资料。原告的土地征收资料显示，2018年4月至5月期间，匀东镇人民政府经原告同意，征收原告位于附城村五组的承包地，原告自愿在被征收土地上举牌拍照，在土地征收表签字捺印，故强制征收土地与事实不符。因原告的房屋在征收范围内，匀东镇人民政府于2019年7月17日委托贵州惠仕房地产资产评估有限公司对原告的房屋进行评估后一并征收。匀东镇人民政府将原告应得的房屋补偿款、土地补偿款1482245.05元以原告的名义存入银行。综上所述，请依法驳回原告的起诉。 被告都匀市人民政府在法定举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据： 第一组证据：1.王荣祥身份证复印件；2.《第四届中国绿化博览会博览园建设项目土地征收勘测登记表》；3.王荣祥在被征收土地上举牌照片；拟证明：原告自愿提供身份证给匀东镇政府证明身份，自愿配合匀东镇征收土地，在被征收土地上举牌照相，自愿在土地征收表上签名按手印。 第二组证据：1.《第四届中国绿化博览会博览园建设项目土地征收补偿兑现汇总表》（第203期）；《第四届中国绿化博览会博览园建设项目土地征收补偿兑现表》（第203期）；《第四届中国绿化博览会博览园建设项目土地征收附着物补偿兑现表》（第203期）；《第四届中国绿化博览会博览园建设项目土地征收补偿兑现汇总表》（第204期）；《第四届中国绿化博览会博览园建设项目土地征收补偿兑现表》（第204期）；《第四届中国绿化博览会博览园建设项目土地征收附着物补偿兑现表》（第204期）；《第四届中国绿化博览会博览园建设项目房屋征收补偿汇总表》（第15期）；2.存款单1张；拟证明：王荣祥自愿在补偿表上签名盖手印领取补偿款，匀东镇政府已经把房屋征收补偿款1482245.05元存入银行。 第三组证据：1.《省人民政府关于都匀市2019年度第六批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2019〕244号）、《省人民政府关于都匀市太阳庙（东湖）水库建设项目使用土地的批复》（黔府用地函〔2019〕245号）；拟证明：匀东镇政府征收原告的土地获得省政府的批准。 原告王荣祥、罗永桃对被告都匀市人民政府举示的上述证据发表的质证意见为：第一组证据中的1号证据的三性认可，2号证据的三性不认可，3号证据的真实性认可，对关联性、合法性及证明目的不予认可；对第二组证据的真实性认可，合法性及证明目的不予认可；对第三组证据的三性及证明目的均不认可。 经庭审举证、质证及本院审查评议，对原、被告提交的上述证据认证如下：一、原告提供的第二组证据中的3号证据及4号证据的自然资公开告知〔2018〕538、741、743号《信息公开告知书》与本案无关联性，本院不予确认；二、原告提交的其余证据及被告提交的证据，均客观真实，来源合法，且能够认定本案基本事实，依法予以确认。 经审理查明，原告王荣祥、罗永桃系都匀市村民，在该组拥有房屋一栋并承包有土地。2018年4月8日，被告都匀市人民政府作出《都匀市匀东棚户区东湖片区二期项目土地及房屋征收决定》（匀府房征〔2018〕1号）载明：“……一、征收主体：都匀市人民政府，二、实施机构：都匀市匀东镇人民政府，三、征收范围：都匀市匀东镇东湖二期片区。四至界线：黔南大道以南、大龙大道以北，原都匀市与都匀经济开发区行政界线以东、旗山大道北段以西，项目及所需征收的房屋及地上附作物、构筑物等，具体以征收范围红线图为准，五、征收补偿方案：《都匀市匀东棚户区东湖二期项目土地及房屋征收补偿方案》”,此后，被告都匀市人民政府因第四届中国绿化博览会项目建设（涵盖了前述都匀市匀东棚户区东湖二期项目）需要，征收原告位于都匀市的房屋及其所承包的位于该项目用地范围内的土地。2018年4月17日、5月7、8日及2019年9月8日，实施机构都匀市匀东镇人民政府委托黔南州正宏测绘有限公司对原告王荣祥、罗永桃位于绿博园项目建设区的土地进行勘测登记，并制作了《第四届中国绿化博览园建设项目土地征收勘测登记表》，该表上有都匀市匀东镇人民政府、匀东镇附城村民委员会、贵州万乘房地产咨询有限公司、黔南州正宏测绘有限公司、都匀市匀东镇国土资源和规划管理所等单位盖章确认。该登记表载明原告被征收测量的土地地块名称、面积及地上附着物分别为：1.编号ＬＢ04616Ａ，耕地，滑滑冲，2.2196亩，地上附着物盛产期葡萄树65株；2.编号ＬＢ04608，耕地，中坡，0.3521亩，地上附着物：浆砌水池5.63ｍ3，水管499.7米，盛产期李子树8棵，杉树1棵，盛产期杨梅1棵；3.编号ＬＢ04621，耕地，房当头，0.1858亩，地上附着物：水管427.24米，月季花2棵，灯笼花2棵，盛产期桃子树7棵，浆砌石堡坎9.2ｍ3；4.编号ＬＢ04613，耕地，马道，0.3287亩，地上附着物：盛产期杨梅7棵，杉树6棵，盛产期梨树9棵，初产银杏树15棵；5.编号ＬＢ04606，耕地，牛角湾，1.8747亩，地上附着物：梨树103株；6.编号ＬＢ03227，耕地，桃子冲，1.0259亩，地上附着物盛产李子树5棵，盛产杨梅树2棵，盛产桃子树4棵，盛产柿花树3棵，盛产杨梅树10株；7.编号ＬＢ04607，耕地，大冲，0.9904亩，地上附着物：盛产期梨树57株；8.编号ＬＢ04609，耕地，脑上，0.9597亩，地上附着物：干砌石堡坎9.87ｍ3，盛产期枇杷树36株；9.编号ＬＢ04610，耕地，大田，0.2869亩，地上附着物：干砌石堡坎19.58ｍ3，桂花树17株；10.编号ＬＢ04611，耕地，坡广，0.4361亩，地上附着物：盛产期杨梅树10株，杉树3株；11.编号ＬＢ04612，耕地，沙田，1.0066亩，地上附着物：盛产期杏子树1棵，盛产期李子树1棵，初产期苹果树1棵，栀子花1丛，盛产期银杏树1棵，杉树4棵，盛产期桃树1棵，水管421.15米，混凝土水沟13.8ｍ3，浆砌水池17.32ｍ3，浆砌水池12.28ｍ3，塑料水管1500米，柿子2株；12.编号ＬＢ04614，耕地，窑边，0.2802亩，地上附着物：干砌石堡坎25ｍ3，盛产期柚子树1棵，盛产期李子树6棵，盛产期柿子树2棵，盛产期杨梅树3棵；13.编号ＬＢ04208，耕地，下坝田，0.4914亩；14.编号ＬＢ04616Ｂ，耕地，滑滑冲，2.5744亩，地上附着物：盛产期桃子树65株；15.编号ＬＢ04615，耕地，水库角，1.4532亩。1-15项合计14.4657亩。2018年9月26日都匀市人民政府发布《致第四届中国绿化博览会广大被征收户的公开信》，对绿化博览会项目范围内土地、房屋启动征收工作。2019年9月6日，都匀市匀东镇人民政府作为实施单位组织了相关人员对原告主张权利的涉案土地及其地上附着物进行了强制清除。原告遂诉至本院，诉如前述。2019年11月20日，原告王荣祥签字领取上述土地补偿款及附着物补偿款共计960641.5元。 另查明，2019年7月23日，贵州省人民政府作出黔府用地函〔2019〕244号《省人民政府关于都匀市2019年度第六批次城镇建设使用土地的批复》，同意都匀市按照所报的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，将文峰街道办事处庆云宫村、广惠街道办事处西园村、匀东镇附城村的集体农用地42.0665公顷（耕地16.8257公顷、园地0.0164公顷、林地18.8794公顷、共他农用地6.345公顷）转为建设用地并办理征收手续，另征收集体建设用地3.4984公顷、未利用地0.0804公顷；同时，使用国有未利用地0.8678公顷。同日，贵州省人民政府作出黔府用地函〔2019〕245号《省人民政府关于都匀市太阳庙（东湖）水库建设项目使用土地的批复》，同意都匀市按照所报的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案，将匀东镇附城村的集体农用地53.8025公顷（耕地31.571公顷、林地11.776公顷、园地0.1325公顷、共他农用地10.323公顷）转为建设用地并办理征收手续，另征收集体建设用地3.8412公顷、未利用地1.0071公顷；同时，使用国有建设用地0.6498公顷、未利用地2.9769公顷。2019年7月17日，都匀市匀东镇人民政府委托贵州惠仕房地产资产评估有限公司对原告房屋进行评估。此后又组织人员对原告的涉案房屋进行了强制拆除，原告就其房屋被强制拆除事宜已向本院另行提起了行政诉讼，本院已另案〔(2019)黔27行初610号〕审理。 本院认为，本案争议的焦点为：1.被告的主体是否适格；2.被诉行政行为是否合法。 一、关于被告的主体是否适格的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须依法定程序报批后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门组织实施。因此，市、县级人民政府是法定的建设项目用地征收主体。本案中，原告主张权利的案涉土地系集体土地，都匀市人民政府认可案涉土地位于被告作为征收主体的第四届中国绿化博览园建设项目征收范围内。综合原、被告双方提交的证据，可以认定被告因绿博园项目建设需要征收原告主张权利的案涉土地的事实存在,被告是案涉绿博园项目建设的用地的法定征收主体，依法应承担土地征收过程中相关部门或受委托单位对被征收人土地实施的被诉行政强制行为的法律后果。因此，都匀市人民政府是本案的适格被告，其辩称不是本案适格被告的理由依法不能成立，本院依法不予支持。 二、关于被诉行政行为是否合法的问题。本案中，被告实施了强制占用及清除原告前述地块14.4657亩的附着物的行政行为，该行为系行政强制执行行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据前述规定，被告对违反土地管理法律、法规、阻挠国家建设征收土地的，应在其土地行政主管部门作出责令交出土地决定后，在拒不交出土地的情形下依法申请人民法院强制执行。本案中，原告主张权利的土地为集体土地，被告提供的证据虽能够证实其已对原告主张的案涉土地进行了测量登记，原告已经签字确认，并且在其涉案土地被强制占用及清除地上附着物后签字领取了土地征收补偿款，但被告并未提供任何证据证明其实施被诉行政行为时，是原告主动交出土地或其已按照前述法律规定履行了责令交出土地决定、申请人民法院强制执行等，迳行实施强制占用及清除案涉14.4657亩承包地地上附着物的行政行为，与上诉法律规定不符，明显属超越职权。至于原告主张其案涉承包地系25亩的问题，因其未提供证据予以证明该主张，故本院不予确认。被告辩称其不是适格被告及其明确的征地实施单位所组织实施的案涉土地行政强制行为系合法行为，因缺乏法律依据，本院不予采纳。 鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，应依法确认为违法。综上，原告诉请确认该行为违法的理由成立，本院予以支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告都匀市人民政府于2019年9月6日对原告王荣祥、罗永桃位于都匀经济开发区案涉承包地14.4657亩实施的强制占用及清除地上附着物的行政强制行为违法。 案件受理费50元，由被告都匀市人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，则本判决发生法律效力。 审判长  林顺军 审判员  游昌新 审判员  金长虹 二〇一九年十二月十八日 法官助理张忙 书记员欧阳卢鸿