广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申589号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）覃戊申，男，1948年6月7日生，汉族，住柳州市柳北区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）陆家秀，女，1963年8月6日生，汉族，住柳州市柳北区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）覃少云，女，1984年9月1日生，汉族，住柳州市柳北区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）柳州市柳北区城市管理行政执法局，住所地：柳州市柳北区跃进路25号。 法定代表人朱新发，局长。 再审申请人覃戊申、陆家秀、覃少云因其诉被申请人柳州市柳北区城市管理行政执法局（以下简称柳北区执法局）行政强制执行一案，不服柳州市中级人民法院（2019）02行终59号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。 柳州市柳北区人民法院一审判决查明：涉案建筑位于柳州市××北区白露村××十九局搅拌站南面约260米，为覃戊申、陆家秀、覃少云所建。覃戊申与陆家秀是夫妻关系，覃少云是覃戊申和陆家秀的女儿。2017年3月23日，柳北区执法局对覃戊申、陆家秀、覃少云涉嫌未经许可擅自建设上述建筑物进行立案，同日，对涉案建筑进行了现场勘查，制作了现场勘验笔录，同时下达了《责令停止违法行为通知书》和《调查通知书》，并将前述两份通知书张贴在涉案建筑大门上，白露街道办事处工作人员钟鸣江、吴方韬到场见证。2017年3月24日，柳北区执法局向柳州市国土资源局柳北分局发出业务联系表，查询有关涉案建筑的土地使用情况及是否办理设施农用地备案登记。2017年4月12日，柳州市国土资源局柳北分局答复称，涉案房屋在系统内未查询到土地登记信息，也未办理有设施农用地备案登记。2017年5月12日，柳北区执法局呈请柳州市规划局对涉案建筑是否取得建设工程规划许可证进行认定，并征询行政处罚意见。2017年5月26日，柳州市规划局作出“在柳州市城市规划区内，未经许可建设，建议责令限期拆除”的审批意见。2017年5月27日，柳北区执法局作出《责令限期拆除告知书》，并于当日留置送达在涉案建筑物处，白露街道办事处工作人员钟鸣江、吴方韬到场见证。2017年5月31日，柳北区执法局作出柳城管责拆柳北规划决字〔2017〕第332号《责令限期拆除决定书》（以下简称332号《责令限期拆除决定书》），并于当日将决定书留置送达在涉案建筑物处，白露街道办事处工作人员钟鸣江、吴方韬到场见证。2017年6月4日，柳北区执法局下发柳城管柳北规划行催字〔2017〕第0491号《强制执行催告书》（以下简称491号《强制执行催告书》）及柳城管柳北规划公字〔2017〕第0491号《关于限期自行拆除违法建设的公告》（以下简称491号《限期自行拆除违法建设的公告》），并张贴在白露街道办的公告栏处。2017年10月6日，柳北区执法局向柳州市柳北区人民政府（以下简称柳北区政府）请示强制拆除覃戊申、陆家秀、覃少云的违法建筑物，柳北区政府于2017年10月9日作出批复，同意对覃戊申、陆家秀、覃少云位于白露村维义屯中铁十九局搅拌站南面约260米违法建设的建筑物进行强制拆除。2017年10月11日，柳北区执法局作出柳城管柳北规划执决字〔2017〕第309号《强制执行决定书》（以下简称309号强制执行决定），决定从2017年10月13日8点开始依法对覃戊申、陆家秀、覃少云在柳州市××北区白露村××十九局搅拌站南面约260米违法建筑组织强制拆除。2017年10月31日，柳北区执法局对上述地址上的建筑物实施拆除。2018年4月25日，覃戊申、陆家秀、覃少云向柳州市柳北区人民法院提起两个行政诉讼案件，一件为针对309号强制执行决定和实施强拆行为的行政诉讼案件，即本案；一件为针对前述行政决定和实施强拆行为提起的行政赔偿案件，该案案号为（2018）桂0205行赔初1号。以上两案柳州市柳北区人民法院合并审理。 柳州市柳北区人民法院一审判决认为：《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）对相对集中行政处罚权作出了规定，规定了省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，以及城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权属集中行使行政处罚权的范围，还规定了由省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权和集中行使行政处罚权的行政机关的设置。根据上述规定，广西壮族自治区人民政府于2005年8月9日作出桂政函〔2005〕220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，批准柳州市在城市规划区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作；设立市、城区城市管理行政执法局，分别作为市人民政府、城区人民政府在城市管理方面相对集中行使行政处罚权的行政机关；市、城区城市管理行政执法局具有行政执法主体资格，其主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。从以上规定可以看出，行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权。本案柳北区执法局是在柳州市柳北区辖区内集中行使包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚的行政机关，故柳北区执法局有作出被诉的309号强制执行决定的法定职权。再根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”的规定，柳北区执法局亦有实施强制拆除违法建筑的法定职责。涉案房屋未取得建设工程规划许可证，违反了城市规划管理方面的法律法规，因此根据上述规定，柳北区执法局有权作出行政强制执行决定，而覃戊申、陆家秀、覃少云逾期不履行行政决定，柳北区执法局亦有权实施行政强制执行。综上，柳北区执法局具有作出309号强制执行决定及实施行政强制行为的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，覃戊申、陆家秀、覃少云于2006年申请在鱼塘空地建房，但最终未获得土地部门批准，既未取得土地使用权，也未取得建设工程规划许可证，而覃戊申、陆家秀、覃少云使用土地办养殖场，也未办理设施农用地备案登记，因此，柳北区执法局根据查明的土地使用情况、设施农用地备案情况、建筑工程规划许可情况以及上述法律规定，确认涉案建筑物系违法建筑，认定事实清楚，证据充分。关于本案是否适用《中华人民共和国城乡规划法》的问题，根据1990年至2007年施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及现行的《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日实施至今）第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”涉案建筑物始建于2006年，但依据当时施行的《中华人民共和国城市规划法》的规定，也应取得建设工程规划许可证后，方可开工建设，但覃戊申、陆家秀、覃少云并未按规定取得建设工程规划许可证，就开始建设，已经违反当时的法律规定，直至柳北区执法局对涉案建筑进行查处时，涉案建筑也未能办理或补办相关许可手续，该违法建设状态一直持续至新的《中华人民共和国城乡规划法》实施之后，而新的《中华人民共和国城乡规划法》对在规划区内建设建筑物须取得建设工程规划许可证的规定上，与旧法一致，并不矛盾、冲突，因此，柳北区执法局直接适用《中华人民共和国城乡规划法》进行处理，并无不当。柳北区执法局在作出309号强制执行决定之前，经过调查询问、查询土地信息、报城市规划管理部门认定违法建（构）筑物性质、作出行政处罚决定、行政强制执行催告、公告等程序后，最终作出了309号强制执行决定，内容亦符合法定形式，故柳北区执法局作出的309号强制执行决定程序合法。覃戊申、陆家秀、覃少云虽然主张柳北区执法局的调查笔录以及332号责令限期拆除决定、强制执行催告书、限期自行拆除违法建设公告、309号强制执行决定等送达程序违法，但柳北区执法局提交的证据足以证明，其适用留置送达并邀请有关基层组织代表到场见证，以及将文书留在涉案违法建筑物现场并拍照记录，符合《中华人民共和国行政强制法》第三十八条以及《中华人民共和国民事诉讼法》有关送达的规定，送达程序合法。柳北区执法局依职权于2017年10月31日对覃戊申、陆家秀、覃少云违法建筑进行强制拆除，覃戊申、陆家秀、覃少云提供的证据不足以证实柳北区执法局实施的该强制拆除行为违法，故柳州市柳北区人民法院对覃戊申、陆家秀、覃少云要求确认柳北区执法局实施强制拆除行为违法的诉请不予支持。依照《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回覃戊申、陆家秀、覃少云的诉讼请求。 柳州市中级人民法院二审对一审判决认定的事实予以确认。 柳州市中级人民法院二审认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）、桂政函〔2005〕220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，柳北区执法局具有城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批建设建筑物、构筑物或者其他设施以及不按批准的规划许可建设建筑物、构筑物的行为实施行政处罚的职权。柳北区政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定作出编号〔2017〕57号批复笺，同意由柳北区执法局对覃戊申、陆家秀、覃少云位于白露村维义屯中铁十九局搅拌站南面约260米违法建设的建筑物进行强制拆除。据此，柳北区执法局具有实施被诉行政行为的主体资格和法定职权。 覃戊申、陆家秀、覃少云系因不服柳北区执法局作出的309号强制执行决定及柳北区执法局于2017年10月31日实施强制拆除的行政行为而提起诉讼，本案诉讼审查的范围是309号强制执行决定和柳北区执法局作出的被诉行政强制执行行为。对于覃戊申、陆家秀、覃少云未经规划许可擅自建设建筑物的行为，柳北区执法局已于2017年5月31日作出332号《责令限期拆除决定书》并留置送达，截至2018年4月25日提起本案诉讼时，覃戊申、陆家秀、覃少云并未332号《责令限期拆除决定书》提起行政复议和行政诉讼，该决定书已经发生法律效力。因此，对于覃戊申、陆家秀、覃少云在本案诉求事实与理由中提出的关于柳北区执法局对涉案违法事实的认定以及作出332号《责令限期拆除决定书》的合法性问题不予审查。 因覃戊申、陆家秀、覃少云未在332号《责令限期拆除决定书》的期限内自行拆除违法建筑，柳北区执法局依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条的规定，作出0491号《强制执行催告书》和0491号《限期自行拆除违反建设的公告》，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，经柳北区政府作出编号〔2017〕57号批复笺同意对违法建筑实施强制拆除，柳北区执法局于2017年10月11日作出309号强制执行决定，告知当事人拟拆除涉案违法建筑的事实及若不服该决定提起行政复议或提起行政诉讼的期限，并于当日留置送达，309号强制执行决定适用法律正确，程序合法，内容并无不当。之后柳北区执法局于2017年10月31日对涉案违法建筑实施强制拆除，因2017年10月31日时覃戊申、陆家秀、覃少云对309号强制执行决定提起行政诉讼的法定期限尚未届满，柳北区执法局在相对人法定的救济期限届满前实施强制拆除，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，所作出的行政强制执行行为程序违法。鉴于涉案违法建筑已被强制拆除，不具有可撤销的内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，确认柳北区执法局强制拆除涉案违法建筑的行为违法，一审判决有误，应予纠正。综上，覃戊申、陆家秀、覃少云要求确认309号强制执行决定违法的上诉理由不充分，不予支持；覃戊申、陆家秀、覃少云要求确认柳北区执法局强制拆除行为违法理由充分，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决：一、撤销柳州市柳北区人民法院（2018）桂0205行初8号行政判决；二、驳回覃戊申、陆家秀、覃少云要求确认309号强制执行决定违法的诉讼请求；三、确认柳州市柳北区城市管理行政执法局于2017年10月31日拆除覃戊申、陆家秀、覃少云位于柳州市××北区白露村××十九局搅拌站南面约260米违法建筑的行为违法。 再审申请人覃戊申、陆家秀、覃少云申请再审称：1．《中华人民共和国城乡规划法》实施前，其就在承包本村本屯的石子槽集体荒地上建立了养殖场，从事养殖生产，其于2006年向村委和柳北区政府白露街道办事处申请在原有宅基地上建房，获得了同意建房的批复，由于柳州市自2006年至2019年停止了农村村民建房和养殖用房审批工作，为此，其未能进行农村村民住宅建设，只能在养殖用房居住，从事养殖业生产经营。《中华人民共和国城乡规划法》实施后，白露村委会和白露街道办认可覃戊申养殖场，特地在《住所（营业场所）使用证明》作出意见：“戊申养殖场住所（经营场所）地址位于柳州市柳北区白露村维义屯八组石子槽场所属于白露村村民覃戊申所有（合法占有），同意该场所作为该企业的住所（营业场所）”，并加盖了白露村委会和白露街道办印章，柳州市工商行政管理局给覃戊申核发了《营业执照》。其建立的畜禽养殖场符合法律规定。2．柳北区政府不是县级政府，不具有征收土地行政主体资格，柳北区政府指令柳北区征地拆迁办公室和柳北区政府白露街道办事处于2017年9月8日对其发出的《征地通知》及指令柳北区城管局强拆其合法养殖场的行为均严重违法。3．二审判决“对于覃戊申、陆家秀、覃少云在本案中诉求事实与理由中关于柳北区执法局对涉案违法事实的认定以及作出332号责令限期拆除决定的合法性问题，本院不予审查”，属遗漏诉讼请求。二审判决不当，请求再审本案，撤销二审判决，确认309号强制执行决定及2017年10月31日的强制拆除行为违法，判决被申请人柳北区执法局承担行政赔偿责任。 被申请人柳北区执法局提交意见称：涉案建筑系再审申请人覃戊申、陆家秀、覃少云的违法建筑，其作出309号强制执行决定，并对涉案建筑拆除，法律依据充分，二审判决恰当，请求本院驳回覃戊申、陆家秀、覃少云的再审申请。 本院经审查认为：首先，关于309号强制执行决定及柳北区执法局强制拆除行为的合法性问题。再审申请人覃戊申、陆家秀、覃少云未经许可，擅自建设建筑物，于2006年建设至查处前仍未取得建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定；涉案建筑物有用于开办养殖场，从事养殖生产，依据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第一条第（一）项第2点规定的规模化养殖中畜禽用地，属于农产品生产的设施用地，根据该通知规定，农产品生产的设施用地不需办理农用地转用审批手续，报县级国土资源部门和农业部门备案即可，但覃戊申、陆家秀、覃少云亦未办理备案手续。因此，涉案建筑物既未取得建设工程规划许可证，亦未办理设施农用地备案登记，经柳北区执法局作出332号《责令限期拆除决定书》认定为违法建筑，并责令限期自行拆除。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”依据上述规定，柳北区执法局作出332号《限期拆除决定书》、491号《强制执行催告书》、491号《关于限期自行拆除违法建设的公告》后，覃戊申不予拆除，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”的规定，柳北区执法局经请示柳北区政府，柳北区政府作出编号〔2017〕57号批复笺，同意柳北区执法局对违法建筑强制拆除，柳北区执法局遂作出309号强制执行决定，该决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。309号强制执行决定载明：“如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向柳州市柳北区人民政府或柳州市城市管理行政执法局申请行政复议或六个月内依法向柳州市柳北区人民法院提起行政诉讼，复议或诉讼期间不停止本决定的执行（法律另有规定的除外）。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”行政机关应在法定的行政复议申请期限或者行政诉讼起诉期限届满后才能实施强制拆除，而柳北区执法局未待救济期限届满即实施强制拆除，该行政强制执行行为程序违法，但该行政行为不具有可撤销内容，依法应确认违法。 其次，关于原审判决是否属遗漏诉讼请求的问题。经查，覃戊申、陆家秀、覃少云已就332号《责令限期拆除决定书》另行向柳州市柳北区人民法院起诉，柳州市柳北区人民法院作出（2018）桂0205行初15号行政裁定，认定覃戊申、陆家秀、覃少云的起诉已超过起诉期限，裁定驳回覃戊申、陆家秀、覃少云的起诉；覃戊申、陆家秀、覃少云不服，提起上诉，柳州市中级人民法院作出（2018）桂02行终62号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定；覃戊申、陆家秀、覃少云仍不服，申请再审，本院作出（2019）桂行申324号行政裁定，裁定驳回覃戊申、陆家秀、覃少云的再审申请。因此，332号《责令限期拆除决定书》不在本案中审查，且本案审理309号强制执行决定的合法性时，已对作出该执行决定的依据332号《责令限期拆除决定书》有无重大且明显违法情形进行了审查，原审判决并未遗漏诉讼请求。 综上所述，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，覃戊申、陆家秀、覃少云提出的申请再审理由不成立，本院不予支持。覃戊申、陆家秀、覃少云的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回覃戊申、陆家秀、覃少云的再审申请。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 王小成 审 判 员 陈伟红 二〇一九年十二月三十日 法官助理 封 宇 书 记 员 饶 栖