黑龙江省哈尔滨市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑01行终453号上诉人（原审被告）哈尔滨市阿城区人民政府房屋征收办公室，住所地黑龙江省哈尔滨市阿城区上京大道78号。法定代表人陈景福，主任。委托代理人赵晋生，哈尔滨市阿城区人民政府房屋征收办公室工作人员。委托代理人关文影，黑龙江恒普律师事务所律师。被上诉人（原审原告）幺满生，男，1964年5月21日生，汉族，武汉市硚口区科协副主席，住湖北省武汉市。委托代理人黄凤楼，黑龙江贤进楼律师事务所律师。被上诉人（原审原告）徐亚茹，女，1939年2月14日生，汉族，阿城区妇幼保健院退休干部，住黑龙江省哈尔滨市阿城区。被上诉人（原审原告）幺满华，男，1966年7月7日生，汉族，住黑龙江省哈尔滨市道里区。上诉人哈尔滨市阿城区人民政府房屋征收办公室（以下简称阿城区征收办）因与被上诉人徐亚茹、幺满生、幺满华（以下简称徐亚茹等三人）征收安置补偿协议纠纷一案，不服哈尔滨市阿城区人民法院（2018）黑0112行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年8月23日作出（2018）黑01行终511号行政裁定书，撤销哈尔滨市阿城区人民法院（2018）黑0112行初2号行政判决；发回哈尔滨市阿城区人民法院重审。哈尔滨市阿城区人民法院于2019年5月28日作出（2018）黑0112行初20号行政判决。阿城区征收不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月3日公开开庭审理了本案。上诉人阿城区征收办法定代表人陈景福及委托代理人赵晋生、关文景，被上诉人幺满生委托代理人黄凤楼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院重审查明，2013年8月26日，幺振起与阿城区征收办就房屋征收安置补偿达成协议并签订了房屋征收产权调换协议书（非住宅）一份，主要内容如下：（1）阿城区征收办对幺振起房屋实施征收，幺振起被征收房屋位于阿城区××组，所有权人为幺振起，使用性质为非住宅房屋，建筑面积63㎡。（2）阿城区征收办为幺振起用于产权调换的房屋位于阿城区××大街小区，进户时按照幺振起搬迁交房时开具的搬迁验收单的序号为顺序公开自选房屋，预要130㎡户型房屋，实际面积以房屋测绘部门测绘结果为准。（3）棚子20㎡、墙17米、窖1个、渗井1口。经征收领导小组研究决定：原房面积63㎡，入户时阿城区征收办提供一套130㎡门市，双方互不找差价，幺振起放弃所有附属物、搬家临迁费。协议书签订同日，幺振起将所有物品搬出，并将房屋按照规定完整交给验收单位阿城区房屋征收事务所。验收单位阿城区房屋征收事务所为幺振起出具了被征收人搬迁交房验收单。幺振起的房屋拆除及产权调换房屋所在的阿城区××大街小区建成后，幺振起因要求阿城区征收办履行协议回迁安置未果，遂向法院提起行政诉讼。另查明，幺振起原系主治医师，持有原阿城市卫生局于1997年10月25日为其签发的行医许可证，技术专长针灸，行医所在单位：幺振起中医针灸诊所，医疗机构地址黑龙江省阿城市胜利街5委13组。原阿城市物价局于2000年3月16日为幺振起中医针灸诊所（单位负责人为幺振起）颁发的收费许可证的“年审记录”载明，自2000年至2002年均年检合格。么振起被拆迁房屋位于阿城区××柴市胡同××号，建筑面积63㎡，土地类别为城镇单一住宅用地，土地使用权面积354.2㎡，既是住宅，协议为何注明为“非住宅”，证人赵晋生、周文权解释，么振起被拆迁的房屋属于非正常拆迁，并没有按照拆迁方案执行，是双方经协商，自愿达成协议并经拆迁领导小组研究决定后，将此房按非住宅签订的产权调换协议。原审法院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的协议。它与民事协议有区别，是行政机关的行政行为，但又不同于传统的单方行政行为，而是以协商订立协议的形式出现，是一种双方行政行为，一旦订立，行政机关就要和行政相对人一样遵守，只有因公共利益需要或其他法定理由，行政机关才可以单方变更、解除协议。即便如此，造成损失的，也应当由行政机关予以补偿。《黑龙江省优化营商环境条例》（2019年3月1日施行）第二十七条规定：各级人民政府和有关部门“新官必须理旧账”，并遵守下列规定：。（二）履行与市场主体签订的有效合同，兑现以会议纪要、文件等书面形式承诺的合法优惠条件，不得以政府换届，相关责任人调整或当地政府政策调整为由不履行、不兑现，或迟延履行、迟延兑现；（三）因人民政府和有关部门责任导致有效合同不能履行，承诺的合法优惠条件不能兑现，给市场主体造成损失的，应该予以赔偿。对于本案，幺振起被拆迁的房屋虽然是住宅，但征收前，幺振起在该房屋开设中医诊所多年，其与阿城区征收办签订的非住宅房屋征收产权调换协议书，是在双方自愿协商的基础上，经征收领导小组研究决定后签订的，该协议合法有效。幺振起在协议签订后，如约将房屋交付给阿城区征收办拆除，同时，放弃了与补偿有关的其他权利，阿城区征收办也没有按拆迁方案规定对房屋及附属物评估作价。小区建成后，阿城区征收办却以协议内容违背客观事实为由，拒绝履行协议确定的义务，又不依法请求法院撤销该协议，致使至今无法回迁，侵害了徐亚茹等三人的合法权益。阿城区征收办的行为违反法律规定，也违反了黑龙江省委、省政府关于改善营商环境的政策规定，应依法承担责任；因阿城区征收办违约，致使徐亚茹等三人一直处于“自行临迁”状态，其有权要求阿城区征收办履行协议义务、赔偿因此造成的经济损失。阿城区征收办与幺振起签订非住宅房屋征收产权调换协议时，采用的是阿城区征收办为了重复使用而预先拟定的格式条款。该格式条款第四条载明被征收人“自行临迁的，付给临时安置补助费以原房建筑面积每月每平方米35元计算，若过渡期超过24个月，自逾期之月起，以原房建筑面积每月每平方米70元计算”。从上述格式条款内容可以看出，被征收人自行临迁的，临迁过渡期并非无限期，24个月应当是被征收人临迁过渡期的节点，若过渡期超过24个月，临时安置补助费标准将由每月每平方米35元增加至每月每平方米70元。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条规定“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费;选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房”。按照上述规定，徐亚茹等三人要求阿城区征收办赔偿损失，即自2016年1月1日起至其履行协议之日止，按每月每平方米70元的标准给付临时安置费有理，但应以原房建筑面积63㎡计算。徐亚茹等三人的诉请有事实和法律依据，予以支持。判决：一、被告阿城区征收办履行其于2013年8月26日与幺振起签订的房屋征收产权调换协议书（非住宅），并于本判决发生法律效力之日起十日内在该协议约定的哈尔滨市阿城区××大街小区，交付给徐亚茹等三人面积为130㎡的商服房屋（门市）一套；二、阿城区征收办自2016年1月1日起至履行房屋征收产权调换协议书（非住宅）之日止，以原房屋建筑面积63㎡，按每月每平方米70元的标准给付徐亚茹等三人临时安置费。上诉人阿城区征收办不服，向本院提起上诉称，一、原审认定事实不清，证据不足,适用法律错误,应驳回起诉。原审审理查明徐亚茹等三人被征收房屋位置系胜利街13委5组,而其提供的证据“幺振起医疗机构”所在位置为胜利街5委13组，其提供该份证据用以证明被征收房屋是用于“幺振起医疗机构”所用，但是很明显两个地址并不是一个地址,经询问街道办事处,两个地址分处两地,该份证据对被征收房屋的使用用途起不到证明作用。徐亚茹等三人提供的阿城市物价局颁发的“收费许可证”也是用以证明被征收房屋为经营性用房的证据,但是“收费许可证”已经失效,其有效期至2002年，2002年以后未办理年检，即在搬迁时提供的“收费许可证”是不具有法律效力的证明凭证,不能起到被征收房屋系商业性用房的证明作用，其亦不能代替经营许可证使用，二者之间也没有必然的因果关系。从客观事实看，被征收的房屋不具有商业性用房的性质。二、原审法院认定双方自愿签订《非住宅征收补偿协议》,即应按该协议履行,属违背客观事实。我国法律规定，司法机关办案必须以事实为依据，以法律为准绳，在我国签订协议确为自愿,但签订协议的前提是幺振起提供的各项经营性用房手续合法,齐全;但是签订后发现,其提供的各项信息在备案机关核实不到，因此才不同意按协定协议时的内容给付。《黑龙江省优化营商环境条例》不适用于本案,本案为房屋征收案件，不属于投资、营商类，与经营性质无关，不属于《黑龙江省优化营商环境条例》所调整的法律关系。因此原审法院适用本条例，属于适用法律错误。双方签订的《非住宅征收补偿协议书》虽然标注了“非住宅”，但违背了客观事实，被征收房屋系住宅房屋,其举示的证据不足以证明其用于经营性用房，不具备非住宅房屋回迁安置的条件。请求二审法院，查清事实后依法改判。被上诉人徐亚茹等三人辩称,一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回阿城区征收办的上诉请求，维持原判。二审中，阿城区征收办提交了阿城区中医诊所被备案材料目录，证明在阿城区开设中医诊所需要提交的材料，共11项，其中中医诊所需要中医诊所医师的医师资格证书、医师执业证书复印件，但幺振起没有中医医师资格执业证书。徐亚茹等三人未提交证据。经质证，徐亚茹等三人对阿城区中医诊所被备案材料目录真实性有异议，认为与本案没有关联，本案审理的是履行房屋征收补偿协议，与诊所的成立与否没有关系。本院对上述证据认证如下：该证据客观真实，与本案有关联性，应予采信。本院对原审判决认定的事实予以确认。二审另查明，该项目房屋征收方案中对用于经营住宅房屋认定标准未作出相关规定。阿城区征收办自认，自2000年起，对持有营业执照的动迁居民即给安置非住宅是阿城区拆迁、征收政策中的传统惯例。么振起中医针灸诊所未取得营业执照。本院认为，行政机关签订行政协议应建立在依法行政的前提下，即行政机关签订行政协议必须在其具有裁量权的处置范围内，且不违反法律的强制性规定，不损害国家利益、社会公共利益。国有土地上房屋征收过程中，征收补偿的款项均来源于公共财政，对征收补偿款不进行合理控制必然会对社会公共利益造成不利影响。行政机关在组织实施征收补偿工作时，必须遵守《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法规的规定，符合房屋征收补偿安置方案等政策的要求，对被征收人予以公平合理补偿。行政机关超过征收补偿标准签订征收补偿协议，不应予以支持，不能将信赖利益保护原则置于依法行政原则之前，以牺牲社会公共利益来强调对行政协议的遵守。本案中，案涉63平方米房屋为住宅。么振起经营中医诊所未取得营业执照、医疗机构执业许可证。阿城区征收政策规定对持有营业执照的动迁居民安置非住宅房屋。么振起与阿城区征收办签订《房屋征收产权调换协议书（非住宅）》约定63平方米房屋为非住宅房屋；附属物为棚子20㎡、墙17米、窖1个、渗井1口，么振起放弃附属物、搬迁费及临迁费，阿城区征收办安置130㎡门市房，不找差价，与事实不符，亦违反了阿城区征收补偿政策，属于主要证据不足，徐亚茹等三人要求履行该协议，交付130平方米门市房不予支持。但鉴于案涉房屋实际已被征收，徐亚茹等三人依法获得公平补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”阿城区征收办应履行上述法定职责，及时对徐亚茹等三人安置补偿问题进行处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销哈尔滨市阿城区人民法院（2018）黑0112行初20号行政判决；二、撤销上诉人哈尔滨市阿城区人民政府房屋征收办公室与幺振起签订的《房屋征收产权调换协议书（非住宅）》；三、上诉人哈尔滨市阿城区人民政府房屋征收办公室于本判决生效后两个月内与被上诉人徐亚茹、幺满生、幺满华签订征收补偿协议；如双方在上述期限内不能达成签订协议，被上诉人哈尔滨市阿城区人民政府房屋征收办公室应及时报请阿城区人民政府作出补偿决定；四、驳回被上诉人徐亚茹、幺满生、幺满华的诉讼请求。一、二审案件受理费41612元，由上诉人哈尔滨市阿城区人民政府房屋征收办公室承担。本判决为终审判决。审判长  郑家龙审判员  牛若男审判员  金旭东二〇一九年十二月二十五日法官助理董娜书记员刘赛奇园附：相关法律司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（1）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（1）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（1）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（1）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。（1）原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。（1）人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。