广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1013号 上诉人（一审原告）黄耀庄，男，1954年3月26日出生，壮族，住南宁市良庆区。 上诉人（一审原告）黄耀江，男，1960年6月2日出生，壮族，住南宁市良庆区。 上诉人（一审原告）黄耀回，男，1969年7月26日出生，壮族，住南宁市良庆区。 上诉人（一审原告）黄耀平，男，1972年7月26日出生，壮族，住南宁市良庆区。 上诉人（一审原告）黄耀飞，男，1957年12月1日出生，壮族，住南宁市良庆区。 上诉人（一审原告）黄耀云，男，1963年7月25日出生，壮族，住南宁市良庆区。 上列六上诉人共同委托代理人邓年光，男，1963年3月16日出生，汉族，住南宁市。 被上诉人（一审被告）南宁市良庆区人民政府。住所地：南宁市良庆区歌海路9号。 法定代表人王川，区长。 出庭应诉负责人杨诚，南宁市良庆区人民政府副调研员。 委托代理人黄伟先，广西崇泰律师事务所律师。 上诉人黄耀庄、黄耀江、黄耀回、黄耀平、黄耀飞、黄耀云（以下简称黄耀庄等六人）因其诉被上诉人南宁市良庆区人民政府（以下称良庆区政府）行政强制及行政赔偿一案，不服南宁市中级人民法院于2019年5月23日作出的（2018）桂01行初266号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年7月30日公开开庭审理了本案。上诉人黄耀庄等六人及其共同委托代理人邓年光，被上诉人良庆区政府的出庭应诉负责人杨诚副调研员及委托代理人黄伟先，到庭参加诉讼。2019年10月23日，本院再次组织各方当事人进行询问。上诉人黄耀庄等六人及其共同委托代理人邓年光，被上诉人良庆区政府委托代理人黄伟先，到庭参加询问活动。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：2017年12月28日，良庆区政府未经违法建设查处及行政强制执行法定程序，将黄耀庄等六人共有的位于南宁市××区××新村村江电坡的一栋七层砖混结构房屋（编号BF020），以违法建设为由强制拆除。该房占地面积94.12平方米，建筑面积722.56平方米。黄耀庄等六人自述该房始建于2004年，至2013年建至七层，但未办理规划许可手续。拆除时，良庆区政府安排人员将房内物品搬出放在附近钢架棚等处，但未办理清点交接手续。2018年5月25日，黄耀飞、黄耀云提起本案行政诉讼，提出包括赔偿屋内财产损失约231200元给其共有内分等多项请求。经审查，南宁市中级人民法院通知黄耀庄、黄耀江、黄耀回、黄耀平参加诉讼。黄耀庄等六人诉讼请求为：1.依法对国土资源部国土资厅函〔2003〕208号文件、南宁市政府南府函〔2003〕20号《南宁市征地制度改革试点方案》及南府发〔2009〕71号《南宁市征地拆迁奖励办法》的合法性进行审查；2.确认良庆区政府强拆行为违法；3.判决良庆区政府赔偿产权调换（人均50㎡×16人）722.56㎡房屋给其共有内分；4.判决良庆区政府赔偿房屋特殊部分装修地砖、铝合金门窗等损失约11900元给其共有内分；5.判决良庆区政府赔偿（6户）房屋内财产损失219300元给其共有内分；6.判决良庆区政府赔偿房屋搬迁补助费7225.6元和搬迁误工费2000元及临时过渡补助费55680元给其共有内分；7.判决良庆区政府赔偿利息。经释明及询问，对于房屋损失，黄耀庄等六人坚持不接受货币赔偿，要求良庆区政府用房屋产权调换进行赔偿。 另查明，黄耀庄等六人另有其他住房因集体土地征收，分别经良庆区政府相关部门主持，已签订集体土地上房屋拆迁补偿安置协议。其中，黄耀庄砖混结构住宅房屋建筑面积355.96平方米，黄耀平砖混结构住宅房屋建筑面积389.12平方米，黄耀飞砖混结构住宅房屋建筑面积720.77平方米，黄耀云砖混结构住宅房屋建筑面积441.91平方米，黄耀回砖混结构住宅房屋建筑面积220.07平方米，黄耀江砖混结构住宅房屋建筑面积173.94平方米。 南宁市中级人民法院一审认为：良庆区政府以违法建设为由，对黄耀庄等六人涉案房屋予以强制拆除，但未遵守查处违法建设及行政强制执行的法定程序，违反法律规定，依法应当确认其强制拆除行为违法。 黄耀庄等六人的赔偿请求，主要分为三部分，一是房屋损失，二是搬迁补助费、误工费、临时过渡补助费等损失；三是房内物品损失。 关于房屋损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”本案中，涉案房屋已被拆除，不具备予以返还或者恢复原状的条件，如要赔偿，依法只能采用货币赔偿即支付赔偿金的方式。黄耀庄等六人提出的产权调换方式，适用于征收补偿案件，并非国家赔偿的法定方式，除非当事人协商一致，人民法院在国家赔偿案件中予以采用，没有法律依据。黄耀庄等六人提出的房屋装修损失，本身属于房屋损失的范围，应与房屋主体一并处理。鉴于黄耀庄等六人不同意采用货币赔偿方式处理房屋主体问题，虽经一再释明和询问，其仍坚持不同意货币赔偿，加上涉案房屋没有经过规划许可，对黄耀庄等六人关于房屋损失的赔偿请求，在本案中依法不予支持，当事人可以另行依法处理。 关于搬迁补助费、误工费、临时过渡补助费等损失。上述费用适用于征收补偿案件，一方面国家赔偿法律法规无相应规定，另一方面如有必要，可以在用货币赔偿房屋损失时根据实际情况，通过支付相应利息予以考虑。鉴于黄耀庄等六人不同意采用货币赔偿方式，加上涉案房屋没有经过规划许可，对黄耀庄等六人关于搬迁补助费、误工费、临时过渡补助费等损失的赔偿请求，依法不予支持。 关于房内物品损失。由于良庆区政府未按行政强制执行程序拆除涉案房屋，致使黄耀庄等六人不能提供证据证明房内物品损失，良庆区政府应对房内物品损失承担举证责任。由于良庆区政府也不能提供相应证据，根据黄耀庄等六人提供的损失清单及主张，结合日常情况予以酌定。本案中，黄耀飞、黄耀云最初提起本案行政诉讼时，提出屋内财产损失约231200.00元，增加黄耀庄、黄耀江、黄耀回、黄耀平参加诉讼后，清单内容并无变化，损失数额变为219300.00元，表明黄耀庄等六人在确定房内物品损失时具有一定的不确定性和随意性，且其清单所列部分物品价值偏高。另外，从黄耀庄等六人提供的现场照片看，良庆区政府强拆时，安排了人员将涉案房内物品搬出，虽然没有证据证明办理了物品交接手续，但从常理看，黄耀庄等六人有条件收回部分价值较高的物品以减少损失。基于以上考虑，结合黄耀庄等六人提供的现场照片反映的房内物品多为一般日用品等情况，酌定黄耀庄等六人房内物品损失为5万元。 至于黄耀庄等六人提出的规范性文件审查问题，因良庆区政府并未将黄耀庄等六人所提文件作为其行政行为的依据，故本案中不予审查。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十二条、第三十六条第四项的规定，判决：一、确认良庆区政府对涉案房屋强制拆除行为违法；二、由良庆区政府赔偿黄耀庄等六人等房内物品损失5万元，并以此为本金，自2017年12月28日起支付利息，利率参照中国人民银行公布的人民币整存整取定期存款一年期基准利率确定，本息在本判决生效之日起十日内一次性支付完毕；三、驳回黄耀庄等六人其他诉讼请求。 上诉人黄耀庄等六人上诉称：一、涉案集体土地上房屋在相关项目征地范围内，良庆区政府以“不配合征地拆迁就按违法建设”予以强制拆除，明显违法，一审已认定被诉强拆行为违法，就应判决全面赔偿。二、一审判决认为行政赔偿与征收补偿分属不同的救济途径，要求黄耀庄等六人另行就征收补偿提起诉讼，这不仅造成不必要的讼累，也不符合实质性化解行政争议的行政诉讼法立法目的，有违公平公正。既然一审判决已经认定良庆区政府对涉案房屋强制拆除行为违法，良庆区政府就应该按照《中华人民共和国国家赔偿法》相关规定赔偿房屋损失、搬迁补助费、误工费、临时过渡补助费以及屋内物品损失。三、良庆区政府拟定的安置补偿标准过低，按照这个标准进行补偿，黄耀庄等六人的生活水平将大幅下降，不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定。良庆区政府应参照南府规〔2018〕38号文件第三十二条的规定，给予黄耀庄等六人房屋产权调换的安置补偿。四、一审判决赔偿屋内物品损失5万元过低，分到每户才8333元，不符合常理，遗漏了部分财产损失。五、从保障黄耀庄等六人合法权益的角度看，良庆区政府应提供产权调换安置或者支付补偿款两种方式供其选择，保障其对赔偿方式的选择权。六、本次征收项目，黄耀庄等六人所在家庭户新增加了人口15人（原已安置33人），应按照南宁市最新安置补偿政策规定予以安置。综上，请求二审法院撤销一审判决第二项、第三项，发回重审。 被上诉人良庆区政府答辩称：一、涉案房屋位于五××新区××安置小区Ｃ地块项目征地红线范围内，没有合法手续，属于违法建设。黄耀庄等六人一审提供的邕集建（90）字第0205302号《集体土地建设用地使用证》，所涉房屋不是本案房屋。经核查国土局航拍图（2004/2008/2013/2016年航拍），他处被拆迁房屋（编号BE375）四至与该证四至相吻合。二、本案属于确认房屋强制拆除行为违法并请求国家赔偿案件，不是征收补偿案件，黄耀庄等六人也并未请求良庆区政府履行征地补偿的法定职责，不应在本案支持其要求房屋产权调换、搬迁补助费、误工费、临时过渡补助费等诉讼请求。三、即使按照补偿标准计算，黄耀庄等六人的诉讼请求也不应得到支持。（一）黄耀庄等六人均在当次拆迁范围外的集体土地项目征地拆迁中签订了《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，5户家庭共33人已在协议书中按照征拆政策规定得到足额补偿并拨付到位。根据南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）南府发〔2009〕37号《关于“项目建设年”集体土地房屋拆迁补偿安置工作有关问题的通知》第二点第二、三款规定，涉案房屋原则上不予补助，但在被拆迁人承诺并按期腾空房屋交付拆除的前提下，可按南国土资发〔2005〕1号文规定的标准给予材料费补助（砖混结构160元/㎡），据此，涉案房屋与测绘编号BE375号被拆迁房屋合并计算，符合补偿条件情况下，可取得补偿款173736.30元。但其不配合拆迁，不符合补偿条件。（二）按照现行征拆政策，原则上，被拆迁人承诺并按期腾空房屋交付拆除，且签订补偿协议的前提下才能获得搬迁补助费、搬迁误工费、临时过渡补助费等费用，故涉案房屋强制拆除不符合获得上述费用的情形。（三）黄耀庄等六人主张按照产权调换方式予以人均60平方米的房屋，但该要求不符合良庆区统一适用的安置方式，不应支持。（四）黄耀庄等六人主张新增人口尚未得到安置，但是，根据南府发〔2013〕10号、〔2013〕51号文规定，征地部门发布征地预公告后，新增人口不在安置范围内。且黄耀庄等六人家庭户在其他房屋拆迁安置补偿中已得到安置33人，现其主张新增应安置人口15人，未能提供证据证实符合安置条件。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 另查明，涉案房屋位于五××新区××安置小区Ｃ地块项目土地征收范围内。2011年9月9日，原南宁市国土资源局（以下简称原南宁市国土局）发布南国土征预〔2011〕182号《南宁市国土资源局关于五××新区××安置小区Ｃ地块项目征收土地预公告》，将包括涉案房屋所在土地纳入拟征地范围，用于五××新区××安置小区Ｃ地块项目的建设。2011年9月6日，原南宁市国土局向南宁市良庆区房屋和征地拆迁办公室（以下简称良庆区征拆办）出具委托书，将上述项目的部分征地实施事宜委托给良庆区征拆办办理。2014年2月21日，原广西壮族自治区国土资源厅作出桂国土批函〔2014〕133号《关于南宁市2013年度城市建设用地第一批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》，同意农用地转用和土地征收实施方案，同意使用该土地作为南宁市2013年度第一批次城市建设用地。2015年7月4日，南宁市政府发布〔2015〕第13号《征收土地方案公告》，将征地情况予以公告。2015年8月4日，原南宁市国土局发布〔2015〕12号《征地补偿安置方案公告》，将征收土地补偿安置方案进行了公告，在公告规定的期间内，未有被征收人提出意见或者要求听证。2015年9月2日，南宁市政府批准了前述征地补偿安置方案。黄耀庄等六人及其所在的队未能就补偿安置事宜与政府及相关部门达成协议。2015年9月11日，原南宁市国土局作出《责令交出土地决定书》，责令南宁市良庆区新村村新二1-6、8-14、16队，新村1、2队于2015年9月18日前交出土地。2017年12月28日，良庆区政府对涉案房屋实施了强制拆除。 还查明，南宁市政府南府发〔2009〕37号《关于“项目建设年”集体土地房屋拆迁补偿安置工作有关问题的通知》（以下简称〔2009〕37号文）的内容有：“二、关于房屋拆迁补偿、补助的认定。（二）被拆迁人在当次拆迁范围内拥有两处以上（含两处）住宅；或只有一处住宅，但住宅中合法、手续不全、无手续房屋建筑面积并存的，将被拆迁人所有住宅建筑面积合并计算，并按如下办法认定补偿或补助：1．被拆迁人家庭安置人口人均合法住宅建筑面积已达到或超过80平方米的，按实际合法住宅建筑面积结合南府发〔2008〕15号文规定的补偿标准给予补偿；手续不全住宅建筑面积在人均80平方米以内的部分，按南府发〔2008〕15号文规定补偿标准的70%给予补助；其余房屋建筑面积，原则上不予补偿、补助，但在被拆迁人承诺按期腾空房屋交付拆除的前提下，可按南国土资发〔2005〕1号文规定的标准给予材料补助。……（三）经查实被拆迁人在当次拆迁范围外的集体土地上还有其他住宅的，将拆迁范围内外房屋建筑面积合并计算并按前述规定予以认定补偿或补助，但当次拆迁范围外的补偿（补助）款在今后事实拆迁时予以支付。” 再查明，黄耀庄等六人一审提供的邕集建（90）字第0205302号《集体土地建设用地使用证》，证载用地面积114.7平方米，四至为东至巷子邻黄耀飞房屋自墙体外为界，南、西、北均至空地自墙外为界，该证所涉房屋并未能明确指向涉案房屋。 根据本院要求，良庆区政府二审期间向本院提交的《关于（2019）桂行终1013号案件中测绘编号为BE375、BF020的房屋补偿意见》、《关于（2019）桂行终1013号案件中测绘编号为BE374、BE376的房屋补偿意见》及《关于（2019）桂行终1013号案件开庭审理后补充材料的情况说明》载明：黄耀庄等六人涉案房屋编号为BF020，系“砖混结构，总建筑面积722.56平方米，其中，无手续住房建筑面积722.56平方米，系黄耀飞和黄耀云二人共有”，还载明“经核查国土局航拍图（2004/2008/2013/2016年航拍），被拆迁房屋（编号BE375）四至与邕集建（90）字第0205302号《集体土地建设用地使用证》的四至相吻合”。目前已知黄耀庄等六人合计共12处房屋在征收范围内，已有测绘编号为X043、X071、X072、X115、X117、X118、X118-1、A008等8处房屋签订了征收补偿安置协议，得到了补偿安置。剩下包括涉案房屋在内的测绘编号为BF020、BE374、BE375、BE376等4处房屋未签约（本院查明除涉案房屋外的其他3处房屋处于南宁市青秀区人民法院一审诉讼过程中）。根据南宁市政府南府发〔2009〕37号文、南国土资发〔2005〕1号、南府发〔2013〕10号文件的规定，将黄耀庄等六人测绘编号为BF020、BE375、X071、X072、X118等5处房屋进行合并计算，将测绘编号为BE374、BE376、X043、X115、X117、X118-1、A008等7处房屋进行合并计算，结合结构、成新、朝向、土地级别系数,计算上述被拆迁住宅房屋政府指导价修正单价,并列明涉案房屋及其他3处未签约房屋的应补偿数额的计算方式及补偿数额、符合安置资格的安置人口情况。被拆迁人家庭安置人口人均80㎡以外无手续建筑面积，原则上不予补助，但在被拆迁人承诺并按期腾空房屋交付拆除的前提下，可按南国土资发〔2005〕1号文规定的标准给予材料费（砖混结构：160元/㎡）补助，同时才能获得搬迁补助费、搬迁误工费、临时过渡补助费。 本院认为，关于被诉强拆行为合法性。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。据此，集体土地征收过程中，应当在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法强制执行。本案中，涉案房屋在五××新区××安置小区Ｃ地块项目土地征收范围内，但良庆区政府未与涉案房屋权利人签订房屋拆迁补偿安置协议，亦未向人民法院申请强制执行的情况下，仅于2015年9月11日向土地所有权人作出《责令交出土地决定书》后，迳行于2017年12月28日对涉案房屋实施了强制拆除行为，超越职权，程序违法。一审判决确认良庆区政府强制拆除案涉房屋的行为违法，结果正确，本院予以维持。 关于房屋损失赔偿问题。该赔偿请求系集体土地征收过程中，行政机关强制拆除被拆迁房屋而引发，由于强制拆除前未签订补偿协议，导致征收补偿与行政赔偿产生竞合。而房屋补偿是合法情形下的利益填平方式，房屋赔偿是违法情形下的利益填平方式，虽然两者的前提条件不同，但房屋价值不因拆除行为违法而发生变化。据此，依法应当综合运用《中华人民共和国国家赔偿法》及《中华人民共和国土地管理法》的规定进行处理，让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿，确保产权人得到公平合理的补偿，但是赔偿请求人对房屋价值损失的赔偿主张，不享有超出土地征收补偿安置标准之外的赔偿请求权。具体而言，对黄耀庄等六人涉案房屋的赔偿，应当依照五××新区××安置小区Ｃ地块项目土地征收的补偿安置标准进行。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。南宁市政府南府发〔2009〕37号第二条亦对在拆迁范围内拥有多处住宅房屋如何补偿安置作出了明确规定。本案中，黄耀庄等六人另有其他8处房屋因集体土地征收，分别经良庆区政府相关部门主持，已签订集体土地上房屋拆迁补偿安置协议予以安置补偿，至于是否执行到位是另一法律问题，不属于本案审查范围。黄耀庄等六人还有包括涉案房屋在内的4处房屋处于征收范围内，应当根据〔2009〕37号文规定“将拆迁范围内外房屋建筑面积合并计算”予以补偿或补助，能否再次以产权调换方式得到房屋安置，需要根据符合安置条件人口情况、已安置人口及面积、涉案房屋有无合法手续等情况综合认定。黄耀庄等六人提供的《集体土地建设用地使用证》与涉案房屋并不吻合，又未能提供涉案房屋的建设规划等其他合法手续；其二审期间提出新增人口15人应予安置，但既未能准确提供该15人具体户籍信息，也未提供证据证实符合安置条件，且与良庆区政府核实的情况不符。因此，黄耀庄等六人既未能提供涉案房屋合法手续，也未能证实仍有符合安置条件人口未得到安置，其要求对涉案房屋予以产权调换方式赔偿或者补偿，缺乏事实和法律依据。根据〔2009〕37号文第二条关于“其余房屋建筑面积，原则上不予补偿、补助，但在被拆迁人承诺按期腾空房屋交付拆除的前提下，可按南国土资发〔2005〕1号文规定的标准给予材料补助”的规定，考虑黄耀庄等六人经多次释明及协调仍坚持只要求产权调换赔偿，故本院对该赔偿请求不予支持。一审法院不予支持其产权调换的赔偿请求并告知另行处理，并无不当。 关于搬迁补助费、搬迁误工费、临时过渡补助费、房屋特殊部分装修等损失赔偿问题。上述费用属于土地征收中对合法房屋的补偿安置内容，因不予支持黄耀庄等六人关于以产权调换方式赔偿其房屋损失的请求，故一审法院对上述费用的赔偿主张亦不予支持并无不当。 关于屋内物品损失赔偿问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一、三款的规定，根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，一审判决对举证责任分配、双方证据及黄耀庄等六人主张的不确定性和随意性等方面所作的分析认定正确，且结合目前已发现黄耀庄等六人12处房屋的情况分析，一审所酌定的屋内物品损失为5万元并无不当。故对黄耀庄等六人称屋内物品损失远不止5万元的主张，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄耀庄、黄耀江、黄耀回、黄耀平、黄耀飞、黄耀云共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 陆 海 审 判 员 陈 惠 二〇一九年十二月三十一日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青