湖南省张家界市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘08行初127号 原告杜慎云，女，1976年11月10日出生，土家族，住湖南省桑植县。 委托代理人李美玉，湖南昌隆律师事务所律师。 委托代理人郭权满，湖南昌隆律师事务所律师。 被告桑植县人民政府，住所地湖南省桑植县澧源镇帅乡中路。 法定代表人赵云海，县长。 委托代理人陈峻严，男，1974年11月25日出生，土家族，系被告单位工作人员，住湖南省桑植县。 委托代理人王勋，男，1964年3月5日，苗族，系被告单位工作人员，住湖南省桑植县。 原告杜慎云因诉被告桑植县人民政府（以下简称桑植县政府）确认房屋征收行为违法及行政赔偿纠纷一案，于2019年6月12日向本院提起行政诉讼。本院立案后依法组成合议庭，于2019年7月9日公开开庭对本案进行了审理。原告杜慎云及其委托代理人李美玉、郭权满，被告桑植县政府委托代理人陈峻严、王勋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 杜慎云起诉称，2009年4月9日,原告租赁湖南瑞德实业股份有限公司(以下简称瑞德公司)原烟厂围墙院内的土地办燃料厂,租期10年,原告取得该综土地使用权之后,在该租赁土地上从事经营活动。2018年初,原告租赁的土地所办厂区纳入桑植县2018年的棚户区改建项目范围。2018年3月,被告派遣的相关工作人员及评估机构人员与原告一起，对原告经营的燃料厂所涉及的建筑设施、附属物及经营设备等进行登记造册并进行公示。在整个征收过程中,被告对原告被征收房屋的工程量先后进行了三次公示,对原告被征收房屋补偿费用表先后进行两次通知。原告仅对被告初次公示工程量及初次补偿费用表知情和认可。此后,被告再未通知原告。被告在对原告房屋征收过程中，其初次公示的被征收房屋工程量表中项目与第二次、第三次被征收房屋工程量表中项目及数据每次都不完全一致;两次被征收房屋补偿费用核算汇总表的项目及数据也不同。在整个征收过程中,被告未向原告送达评估报告且未告知原告对评估结果有异议可依法申请复核和申请鉴定的权利,其行为违法。为维护原告合法权益请求人民法院依法判决：1、确认被告征收原告房屋未予补偿的行政行为违法；2、被告支付安置补偿款448239.6元；3、本案诉讼费用由被告承担。 桑植县政府答辩称：被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定实施征收,该行为程序符合相关法律规定,原告起诉被告行政征收违法的理由不成立，且本案其他11户租赁户临时附属设施的补偿基本是以瑞德公司为主导与租赁户根据租赁合同条款达成了提前终止合同协议。原告要求补偿的标的物正属于与瑞德公司土地租赁合同约定的范畴。故被告未将包括原告在内的所有租赁户纳入本案房屋征收的直接对象的行为并无过错。原、被告之间不能达成补偿协议是因原告对附属设施补偿要价过高所造成的,因此,原告的诉讼请求没有事实和法律依据,请求法院在查明案件事实的情况下,依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告桑植县政府为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：1、桑植县人民代表大会常务委员会公报（2017）第7期关于《桑植县2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年计划草案》决议，证明朱家台周边棚改项目纳入了桑植县专项规划。2、启动房屋征收工作申请表（含审批），证明本案征收项目启动履行了审批程序。3、桑植县发展和改革局、桑植县规划管理局、桑植县国土资源局分别出具的证明文件，证明本案项目符合城市总体规划、土地利用规划和年度计划。4、桑植县澧源镇土地利用总体规划图（2006-2020），证明本案征收项目符合土地利用规划。5、朱家台周边棚改项目规划用地红线图，证明本案项目符合城市总体规划。6、桑植县房屋征收与补偿管理办公室向7家相关单位送达暂停办理朱家台周边棚改项目（原烟厂片区）范围内的证照手续，证明原烟厂片区房屋征收项目启动了暂停办证程序。7、桑植县政府在政府网站发布了关于朱家台周边棚改项目（原烟厂片区）房屋征收补偿方案征求意见公告及张榜公示图片，证明对本案项目履行了征收补偿方案公开征求意见程序。8、关于确定评估机构的公告，证明向被征收人公布了三家评估公司供选定。9、桑植县房屋征收与补偿管理办公室关于以公开摇号形式确定评估机构的公告及公示图片，证明对本案项目评估以公开摇号方式进行。10、桑植县房屋征收与补偿管理办公室以公开摇号形式确定评估机构会议程序及规则，证明确立摇号方式、选择评估公司规划及程序。11、公开摇号确认评估机构签到册，证明邀请被征收人代表及社会各界人士参与摇号监督。12、抽签结果确定评估机构公证书及公告、张贴公示照片，证明摇号结果为张家界和兴房地产评估公司。13、委托书及委托评估合同，证明本案被征收房屋委托给张家界和兴房地产评估公司对本案房屋进行评估。14、社会稳定风险评估证明，证明本案履行了风险评估程序。15、桑植县政府桑政征决字(2018)3号房屋征收决定及张政公（2018）21号房屋征收决定公告及公示图片，证明被告已依法作出对本案房屋行政征收的决定并公示。16、桑植县政府发布本案房屋征收补偿方案征求意见情况及修改后补偿方案的公告，证明政府发布了征求意见后本案房屋征收补偿方案。17、资信证明，证明本案项目有足额资金存入银行。18、桑植县政府房屋征收决定（2018）3号及公告，证明桑植县政府已依法作出对本案房屋行政征收的决定。19、瑞德公司与杜慎云土地租赁协议，证明瑞德公司与谷舜签订的是土地租赁协议，不属于本案房屋被征收的对象。20、房屋面积测绘数据三榜公示，证明对原告建筑附属物测绘数据及公示。21、房地产评估报告（杜慎云），证明杜慎云财产评估价格为91213元。 原告对被告桑植县政府提交的证据发表以下质证意见：1、原告对被告提交的桑植县人民代表大会常委委员会公报（2017）第7期关于《桑植县2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年计划草案》决议的三性无异议。2、原告对被告提交的启动房屋征收工作申请表（含审批）的三性无异议。3、原告对被告提交的桑植县发展和改革局、桑植县规划管理局、桑植县国土资源局分别出具的证明文件的三性均有异议，认为三份证明均没有法定代表人或经手人签名，形式要件不合法。4、原告对被告提交的桑植县澧源镇土地利用总体规划图（2006—2020）的三性无异议。5、原告对被告提交的朱家台周边棚改项目规划用地红线图的三性无异议。6、原告对被告提交的桑植县房屋征收与补偿管理办公室向7家相关单位送达暂停办理朱家台周边棚改项目（原烟厂片区）范围内相关证照手续的三性无异议。7、原告对被告提交的桑植县政府在政府网站发布了关于朱家台周边棚改项目（原烟厂片区）房屋征收补偿方案征求意见公告及张榜公示图片的三性无异议。8、原告对被告提交的关于确定评估机构的公告的真实性、关联性无异议，但对合法性有异议，原告对此不知情，达不到被告的证明目的。9、原告对被告提交的桑植县房屋征收与补偿管理办公室关于以公开摇号形式确定评估机构的公告及公示图片的真实性、关联性无异议，但对合法性有异议。10、原告对被告提交的桑植县房屋征收与补偿管理办公室以公开摇号形式确定评估机构会议程序及规则的真实性、关联性无异议，但对合法性有异议，原告对会议内容不知情。11、原告对被告提交的公开摇号确认评估机构签到册的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，被告没有通知原告参与公开摇号确认评估机构，证明被告公开摇号的行为违法。12、原告对被告提交的抽签结果确定评估机构公证书及公告、张贴公示照片的真实性无异议，但对合法性、关联性有异议，2018年4月11日公开摇号，4月13日出具公证书，4月18日公告并张贴的事实，原告及瑞德公司其他12户租赁户没有参与公开摇号，证明被告公开摇号的行为违法。13、原告对被告提交的委托书及委托评估合同的真实性、关联性无异议，但对合法性有异议，该证据反而证明以下3个事实：①委托时间是2018年5月21日，完成时间是2018年4月23日至2018年10月22日；②证明委托目的是为委托人与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据的事实；③评估报告第二页第三项可以证明原告属于被征收人。14、原告对被告提交的社会稳定风险评估证明的三性无异议。15、原告对被告提交的桑植县政府桑政征决字(2018)3号房屋征收决定及张政公（2018）21号房屋征收决定公告及公示图片的三性无异议，但对证明目的有异议，征收在前，估价在后，征收决定违法。16、原告对被告提交的桑植县政府发布本案房屋征收补偿方案征求意见情况及修改后补偿方案的公告的三性无异议，该证据反而证明两个事实：①被告按公告要求组织被征收人，即原告及瑞德公司其他12户租赁户采取集中开会、个别座谈、入户了解；②评估后给予补偿。17、原告对被告提交的资信证明的三性无异议。18、原告对被告提交的桑植县政府房屋征收决定（2018）3号及公告的真实性、关联性无异议，但对该证据的合法性有异议，达不到被告的证明目的。结合被告提供的第21组证据得知，《征收估价报告》的作出时间是2018年10月10日，被告作出征收决定的时间是2018年8月21日，也就是说征收在前，估价在后，故征收决定违法。19、原告对被告提交的瑞德公司与杜慎云土地租赁协议的三性无异议，但该证据达不到被告的证明目的，反而证明三个事实：①在被告发布征收决定时，原告租赁瑞德公司土地的期限尚未届满；②证明原告属被征收人；③证明原告在2010年12月28日前在租用土地上的自建房屋被征收后，应依法获得补偿。20、原告对被告提交的房屋面积测绘数据三榜公示的三性没有异议。21、原告对被告提交的房地产评估报告的三性均有异议，主要理由是：①房屋合法性认定表中被告签署“同意”并加盖公章的时间和《征收估价报告》作出时间是同一天，即2018年10月10日；②《征收估价报告》之房屋合法性认定表项下“无证建设情况”未填写无证房屋的相关信息；③瑞德公司无权要求按建造成本进行估价；④对不锈钢灶每台估价200元太低，实际市场价为每台2000元；⑤地上建筑估价323元／平方米太低，应按第一次公示的1696元／平方米估价；⑥估价机构不是原告参与公开摇号选出的。该证据达不到被告的证明目的，反而证明以下五个事实：①估价对象状况是地上建筑物245.1平方米为原告自行建造；②委托估价目的是对租赁户原告（燃料厂）的建筑物、附构筑物及其他装饰装修补偿价格进行评估；③评估结论不包括搬迁补助费用、临时安置补助及其他有关奖励；④委托估价对象是租赁户杜慎云（燃料厂）的被征收地上建筑物、附构筑物及其装饰装修；⑤原告属于被征收人。 原告杜慎云为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：第一组（1份）土地租赁合同，证明2009年4月，原告租用瑞德公司的土地自建厂房从事经营活动，并于2009年4月9日签订《土地租赁合同》，期限10年，即自2009年4月9日至2019年4月9日，建筑物及附构筑物等自建于2010年12月28之前。原告使用的建筑物、附构筑物及附着物等属于原告自建但未登记的房屋，原告是实际投资人和所有权人。原告属被征收人，原告未登记的房屋被征收后，依法应获得补偿。原告的经营场所位于被告作出的《桑政公【2018】8号》确定的征收范围），原告主体适格。被告应依据桑府阅【2015】28号《关于县城市规划区内未经登记的房屋处理有关事项的会议纪要》第二条第1款规定，扣除建设工程造价6%的罚款和按建筑面积40元／平方米的手续费后予以补偿。第二组（7份）：①桑植县范围内被征收房屋补偿费用核算汇总表1份；②桑植县朱家台周边棚户区改造项目（原烟厂片区）征地红线范围内被征收房屋附属物补偿明细表1份；③桑植县朱家台周边棚户区改建项目（原烟厂片区）征地红线范围内被征收房屋装饰装修补偿明细表1份；④杜慎云房屋装饰装修及附属物价格1份；⑤现场照片3份，证明：①被告给原告提供的汇总表、明细表及价格表上均载明原告是被征收人；②原告房屋及构筑、附属物和油罐、不锈钢蓄水罐等物品的区位、建筑结构、用途（经营性用房）、实物品种和实物量；③原告被征收房屋主体为砖木结构，面积245.1平方米，标准1696元／平方米，补偿价款415690元；装修补偿款2476元（其中：卷闸门10.3平方米，单价150元／平方米，价款1556元；空气开关1个，单价30元／个，价款30元；节能灯2个，单价25元／个，价款50元；不锈钢灶4台，单价200元／台，价款800元；开关插座4个，单价10元／个，价款40元）；构筑、附属物补偿款9570元（其中：油罐2个，单价2000元／个，价款4000元；不锈钢蓄水罐2个，500元／个，价款1000元；水泵4个，600元／个，价款2400元；明水沟62米，单价35元／米，价款2170元），原告房屋被征收后房屋补偿费用总价款为448239.6元；④原告属被征收主体，原告所有的房屋及构筑、附属物和油罐、不锈钢蓄水罐等物品属被征收对象；⑤被告没有邀请原告协商选定房地产价格评估机构，评估机构任何确定原告不知情，被告擅自委托评估机构的行政行为违法；⑥被告未给原告送达《征收估价报告》且未告知原告对评估结果有异议的，可依法申请复核和申请鉴定的权利，其行政行为违法；⑦被告在作出征收决定前决定限期拆除房屋的行政行为违法；⑧在没有与原告签订征收补充协议前，被告征收及拆除原告房屋未予补偿的行政行为违法；⑧原告房屋及构筑、附属物和实物被征收后，被告应依据第一次公示的原告认可的价格，依法将448239.6元补偿款支付给原告。第三组（1份）行政裁定书，证明：①被告征收及拆除原告房屋未予补偿行政行为违法纠纷一案，原告于2018年12月17日向桑植县人民法院提起诉讼；②原告提起诉讼未超过起诉期限。 被告对原告提交的第一组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，该证据只能证明原告与瑞德公司是租赁关系，租赁土地上搭建的构附属物不能单独作为被征收主体，不能证明原告是本案的被征收人。被告对原告提交的第二组证据1-4号证据的真实性无异议，但对合法性有异议，是非正式表格，只能证明对原告财产的登记，没有承办人和征收办负责人签字，不能作为证据使用，对证明目的有异议。被告对原告提交的现场照片的三性无异议。被告对原告提交的第三组证据的真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议，两次诉讼的被告不同，不能证明原告未超过起诉期限。 本院经审查认为，对原告提交的证据除第二组第1-4份达不到证明目的外，其余证据予以采信；被告提交的证据形式合法、内容真实，且与本案有直接关联，本院予以采信。 审理过程中，本院于2019年8月30日前往桑植县拆迁办调取了瑞德公司清算组拟与桑植县拆迁办签订的房屋征收补偿协议及桑国用（99）字第11号国有土地使用证。瑞德公司清算组拟与桑植县拆迁办签订的房屋征收补偿协议没有经双方签字盖章。原、被告对本院依职权调取的证据均予以认可。 经审理查明，2009年4月9日,杜慎云租赁瑞德公司(原烟厂)围墙院内的土地办燃料厂,租期10年。杜慎云取得该宗土地使用权之后,在该租赁土地上修建了房屋从事经营活动。该房屋修建并未取得合法手续。2018年初,杜慎云租赁的土地及修建的房屋被纳入桑植县2018年棚户区改建项目红线范围。桑植县政府未通知杜慎云参与评估机构的选定。2018年10月10日，桑植县政府委托张家界和兴房地产评估有限公司对杜慎云涉案房屋进行评估。2019年7月18日，桑植县政府向杜慎云送达评估结果。桑植县政府未与杜慎云签订补偿协议、亦未就杜慎云涉诉房屋作出征收补偿决定。现杜慎云涉诉房屋已经被拆除。 再查明，直到2019年8月30日，瑞德公司清算组未与桑植县拆迁办签订房屋征收补偿协议。 另查明，本案审理过程中，杜慎云向本院提出申请，请求对其在桑植县原烟厂片区被征收房屋、附构筑物及其装饰装修造价按收益法进行评估。经双方当事人质证确定评估内容和评估价值时点，本院委托湖南德珹房地产土地资产评估有限公司采用成本法进行了评估，评估结果为：在本报告中已说明的假设与限制条件下，本估价机构根据估价目的，遵循估价原则，按照估价程序，采用科学实用的估价方法，在综合分析影响房地产价格的各因素的基础上，经过价格测算、论证、评定，综合确定估价对象于价值时点2018年8月21日的评估价值为149246元。杜慎云质证认为该评估价值过低，桑植县政府质证认为不认可该评估结果，应当以其委托张家界和兴房地产评估有限公司作出的评估报告为依据。本院经审查认为，本次评估时被评估对象已经灭失，经双方当事人同意，以桑植县政府之前委托张家界和兴房地产评估有限公司评估时确认的被征收房屋、附构筑物及其装饰装修为准进行评估最为妥当，且本次委托评估程序正当，故本院对该评估结果予以采信。杜慎云提交了鉴定费汇款回单，拟证明鉴定费4000元，对该事实本院予以认定。 本院认为，桑植县政府在对杜慎云修建在棚户区改建项目红线范围内的涉诉房屋、附构筑物进行征收时，未通知杜慎云参与评估机构选定、未及时向杜慎云送达评估报告、未与杜慎云签订征收补偿协议或作出补偿决定等程序违法问题，应依法确认桑植县政府征收杜慎云涉案房屋、附属构筑物未予补偿的行政行为违法。杜慎云对桑植县政府委托张家界和兴房地产评估公司就涉案房屋、附构筑物及其装饰装修作出的评估结果有异议，现涉案标的物已经灭失，经双方当事人同意，湖南德珹房地产土地资产评估有限公司以桑植县政府之前委托张家界和兴房地产评估公司评估时确认的被征收房屋、附构筑物及其装饰装修内容为准进行评估并无不当。涉案房屋、附构筑物没有办理合法手续，属违法建筑，桑植县政府拆迁涉案房屋、附构筑物没有履行告知义务，导致违法建筑物的可利用部分价值灭失。故桑植县政府对涉案房屋、附属构筑物装饰装修成本值应予以补偿。本院委托湖南德珹房地产土地资产评估有限公司采用成本法对涉案房屋、附构筑物、装饰装修进行评估，符合法律规定，对该评估结果本院应予以认定。杜慎云认为该评估结果价值过低，应按收益法进行评估及桑植县政府认为应以其委托张家界和兴房地产评估有限公司作出的评估结果作为赔偿依据的理由均不能成立，本院不予支持。综上，桑植县政府被诉征收行为程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十七条第一款的规定，判决如下： 一、确认被告桑植县人民政府征收原告杜慎云修建的房屋、附构筑物行政行为违法； 二、被告桑植县人民政府在本判决生效之日十五日内向原告杜慎云支付其被征收房屋、附构筑物及其装饰装修价款149246元。 本案案件受理费50元，评估费4000元，由被告桑植县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  唐亚平 人民陪审员  陈红星 人民陪审员  周 猛 二〇一九年十二月三十日 法官 助理  范 然 书 记 员  王 芳 附相关法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。