西安铁路运输中级法院   行 政 裁 定 书     （2019）陕71行终1005号     上诉人（原审被告）西安市鄠邑区大王镇人民政府，住所地陕西省西安市鄠邑区。   负责人刘亦龙，镇长。   委托代理人黄磊，工作人员。   委托代理人李芳，陕西金镝律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）王新民，男，1949年11月19日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市户县。   上诉人西安市鄠邑区大王镇人民政府与上诉人王新民因行政强制纠纷一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初190号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院查明，经审理查明，原告王新民系西安市未央区鑫鑫废旧物资经营部经营者，经营范围为生产性废旧金属、非生产性废旧金属、非金属再生资源回收。经营中，原告将其回收的XX镇XX号路十字西200米长青废旧物资收购站场地内。2018年3月20日，西咸新区沣西新城改革创新发展局向被告大王镇政府发出《工作联系单》，发现在被告辖区存在大量废旧金属回售企业，无照经营、营业现场脏乱差，废旧金属随意露天摆放等情形，要求被告予以取缔搬离。2018年4月17日，该局再次向被告发出《工作联系单》，称巡查中发现大王七号路十字西200米长青废钢收购站，为“散乱污”企业，应清理取缔，限期搬离。2018年4月30日，大王镇国土资源所向大王长青废旧物资经营部发出《责令限期拆除通知书》，认为该经营部未经批准，非法占地建房，违反《中华人民共和国土地管理法》第43、44条规定，根据该法第76条，责令于2018年5月5日前自行拆除在非法占用地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌。2018年6月，西咸新区改革创新发展局下发《关于在全区开展“散乱污”企业大摸排工作通知》（陕西咸发改函【2018】49号），在辖区范围内对“散乱污”企业进行摸排。2018年7月3日，被告向涉案场地上的长青废旧收购站发出《限期搬离通知书》，称该企业为“散乱污”企业，要求接到通知后三日内搬离。被告在治理工作中得知场地内存放有原告的锅炉，被告工作人员通知原告将其设备搬离。2018年7月25日，被告对该收购站内存放的构筑物、物资等进行了拆除、清理、搬离，将未按时搬离的物资存放他处。经原告找寻，被告将搬离物品存放地点告知原告，原告自行取回。原告认为，被告搬离时粗暴执法，将其价值100余万元设备损坏，故向被告反映。被告收到反映材料后，于2018年10月31日作出《关于王新民反应设备损坏问题的答复意见书》。该答复意见书称：王新民反映在2018年7月25日前没有接到任何通知不属实，其对原告进行多次政策宣讲，王新民以住院为由申请延期并承诺出院后立即搬离。原告对被告行政行为不服遂将被告诉至本院并一并提起赔偿之诉。诉讼中原告明确其诉讼请求为：请求确认被告2018年7月25日对原告厂房内设备采取的行政行为违法。   另查，工商登记资料显示，XX镇XX号路十字西200米处场地系户县大王长青废旧物资经营部注册地址。根据陕西咸发改函（2018）49号文件，长青物资收购站被界定为散乱污企业，要求进行治理。   原审法院认为， 程序合法是依法行政基本要求，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。根据本案相关证据及查明事实，被告在采取整治行为前对原告进行过“多次政策宣讲”“为其下达限期搬离通知”，故被告在采取清理措施前对原告在该场地内存放物资是明知的，其应当告知原告相关权利义务、按照法定程序作出行政行为。本案中，被告未能提供有效证据证明其在采取强制行为前是否催告原告并告知原告相关权利义务、是否听取原告意见，依法应由其承担举证不能的责任。   依法合理行政是行政行为的基本准则，这就要求行政机关无论采取强制行为还是作出行政事实行为均应适当。本案中，被告根据治理“散乱污”企业的工作安排，对原告在涉案场地内的物资等进行了清理、搬离。治理的对象是“散乱污”企业本身，但原告场地内的物资，则属于当事人的合法财产。行政机关在采取措施时应当遵守比例原则以实现最小损害。同时，即便行政机关行为依据合法，其采取的手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施。在清理并强行搬离行为中，行政机关应依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务。对原告的合法财产，行政机关可采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。本案被告未依法履行上述程序违反法律规定，但因该拆除行为已经实施无可撤销内容，故应予确认违法。综上所述，根据《中华人民国和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决：确认被告西安市鄠邑区大王镇人民政府于2018年7月25日对原告位于鄠邑区（原户县）XX镇XX号路十字西200米处场地内存放物资采取的行政行为违法；案件受理费50元，原告已预交，由被告西安市鄠邑区大王镇人民政府负担。   上诉人大王街办上诉称，一、一审法院事实认定错误，本案上诉人从未损害过原告设备，亦未强制拆除过原告物品，本案被上诉人不应以上诉人为诉讼，一审法院判决错误应予以改判。首先，本案上诉人非适格被告主体。上诉人仅受相关有权部门委托，对其相关文件及程序性告知书予以送达，该行为属于行政程序及行政过程性文件。该行政过程性文件不会直接影响行政相对人的权利义务，具有不可诉性。其次，上诉人非被上诉人所诉物的直接转移或清除主体，其物的转移或变迁与上诉人大王镇人民政府无直接因果关系和直接关联性，上诉人从未直接侵害任何主体权益。再次，沣西新城针对该次散乱污及违法建筑所制定政策法规，是针对辖区所有大众的普遍性政策，而非针对某一特定行政相对人，故该治理政策作为抽象行政行为不具有可诉性。二、本案被上诉人无行政相对人主体资格，其既非工商登记上经营主体，又非经法律确认的行政法意义上的利害关系人，其不具备行政相对人及利害关系人法律资格，一审未对其主体资格进行审查，属事实及法律认定错误，应依法予以改判。首先，长青废旧物资经营部作为经工商备案的经营主体，其商号及个体工商户的责任人张青志为经法律确认的行政法上的适格行政相对人，相关有权部门对经法律确定的行政相对人下发程序性文件，符合法律规定，本案被上诉人非法律认可的行政相对人也非该个体工商户的法定负责人。其次，本案被上诉人非行政诉讼法上的利害关系人。行政诉讼法上的利害关系人或利害关系，应是经由法定程序确认的物的权利人，其物的权利的界定必须是法定界定，而本案被上诉人既非工商备案主体，亦非法定界定的利害关系人。再次，依据《行政诉讼法》及司法解释的规定，人民法院受理的行政诉讼案件仅能是单一行为，关联性、过程性及程序性行为具有不可诉性。综上，上诉人非2018年7月25日XX镇XX号路十字西200米处的具体行政行为的拆除主体，被上诉人王新民非工商备案登记的行政相对人亦非经法律确认的行政法意义上的利害关系人，一审认定错误，应依法撤销并予以改判。   被上诉人王新民答辩称，原审判决程序正确，事实清楚，判决是公正的。   经审理查明，原审查明 “原告将其回收的XX镇XX号路十字西200米长青废旧物资收购站场地内。”部分，除锅炉属于被上诉人外，没有证据证明该场地内还存有被上诉人的物资；关于2013年8月17日被上诉人王为民与姚某某签订的《场地租赁合同》已上诉人在一审中向法庭提交第八组证据否认，该证据原审已予以认证。   本院认为，原审法院认为“被告在采取清理措施前对原告在该场地内存放物资是明知的，…”根据原审法院对被上诉人在一审提交证据的认证情况，无法推断出被上诉人王为民在XX镇XX号路十字西200米处场地内存放有物资（除其已搬离的锅炉外），且上诉人在一审中，提出被上诉人的原告主体资格问题，而一审未就该问题查明。据此，原审法院对本案主要事实认定不清。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第三款的规定，裁定如下：   一、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初190号行政判决；   二、本案发回西安铁路运输法院重审。       审 判 长  刘爽   审 判 员  左昆   审 判 员  辛晶     二〇一九年十二月二十七日       法官助理 王一婷   书 记 员  赵卫          1