湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘31行初130号原告龙山县闽龙矿业有限责任公司。住所地龙山县民安镇东门桥头。法定代表人张奇，该公司董事长。委托代理人彭志荣，该公司员工。委托代理人田中圣，湖南新世纪律师事务所律师。被告龙山县人民政府，住所地龙山县民安街道办事处新建路88号。法定代表人时荣芬，该县代县长。委托代理人黄立元，龙山县自然资源局工作人员。委托代理人彭斌，湖南喳哂呔律师事务所律师。第三人龙山县黔张常铁路建设协调指挥部。负责人吴少叶，该指挥部指挥长。委托代理人毛元恒，该指挥部工作人员。原告龙山县闽龙矿业有限责任公司诉被告龙山县人民政府、第三人龙山县黔张常铁路建设协调指挥部不履行矿业行政补偿法定职责一案，于2019年11月20日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案并向被告及第三人送达起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月18日公开开庭审理了本案。原告龙山县闽龙矿业有限责任公司的委托代理人彭志荣、田中圣，被告龙山县人民政府的委托代理人黄立元、彭斌，第三人龙山县黔张常铁路建设协调指挥部的委托代理人毛元恒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。因黔张常铁路修建，原告认为由被告主导由第三人具体实施的建设行为占用了原告公司的铅锌矿而未予补偿。请求判令被告对修铁路占用原告的铅锌矿依法作出征收补偿决定并进行关闭性补偿。原告龙山县闽龙矿业有限责任公司诉称：原告公司的茄坨河铅锌矿因黔张常铁路建设被压覆，未被纳入湖南省国土资源厅湘矿压覆［2014］51号《关于同意新建铁路黔江到常德×××××境内段建设用地项目压覆矿产的证明》的压覆矿产范围。被告及第三人拒不履行保护企业产权的法定职责，拒不作出征收补偿决定。根据信访专班研究答复的意见，我公司分别向被告及第三人分别提交了《关于请求黔张常铁路建设压覆矿山补偿的申请》，被告及第三人多次联系、协调无果。请求判令被告龙山县人民政府对修建黔张常铁路占用闽龙公司茄坨河铅锌矿依法作出征收补偿决定，对闽龙公司茄坨河铅锌矿依法依规进行关闭性补偿。原告龙山县闽龙矿业有限责任公司向法庭提交以下证据（共18份）：1、黔张常铁路（龙山段）国有土地个案闽龙矿业补偿方案呈报资料（注册号变化证明、营业执照正副本、采矿许可证正副本、矿区范围拐点坐标、国有土地使用权证）。拟证明早在2015年8月8日原告就向龙山县国土资源局、龙山县黔张常铁路建设协调指挥部呈报补偿资料，除两单位签收外，铁路施工单位、监理单位、设计单位、建设单位还进行了会签。2.湖南省国土资源厅文件《关于同意新建铁路黔江至张家界至常德×××××境内段建设用地项目压覆重要矿产的证明》2014.1.20，拟证明文件规定：若在项目建设过程中发现有压覆其他矿业权，建设方应积极主动办理相关手续。本案原告的矿业权属于文件中没有列明压覆但在建设过程中压覆的情形。3.湖南省非税收入一般缴款书2份，拟证明原告缴纳采矿权使用费、采矿权价款、变更换发采矿许可证、采矿登记费。4.湘西州国土局文《关于全面清理采矿许可证的通知》2014.5.19，拟证明文件规定，过期采矿权由于采矿权人自身原因导致采矿许可证未能延续且在国土资源部门书面告知后仍不依法申请办理延续登记的，不再办理延续登记，采矿许可证自行废止，登记管理机关按规定办理采矿权注销手续。本案原告申请了延续登记，非原告原因未能办理延续登记。5.湘西州国土局文件《关于催办采矿权延续登记的通知》2015.4.21，拟证明在催办采矿权延续登记通知中没有原告。6.湘西州国土局文件《湘西州采矿登记质量建设年活动方案》2015.5.20,拟证明文件规定，由于采矿权人自身原因导致采矿许可证未能延续且在国土资源部门书面告知后仍不依法申请办理延续登记的，不再办理延续登记，采矿许可证自行废止，登记管理机关按规定办理采矿权注销手续。本案原告申请了延续登记，非原告原因未能办理延续登记。7.湘西州国土局内部传真电报《关于催办采矿权延续登记和加强过期采矿权监管的通知》2015.11.5，拟证明过期采矿权催办延续登记。8.龙山县国土局给省国土资源厅《关于龙山县闽龙矿业有限公司茄坨铅锌矿有关情况的说明》2017.3.23，拟证明原告采矿权2009年6月到期后，2011年8月申请了延续登记，延续登记资料经龙山县国土局初审及湘西州国土局复审上报；2014年再次提出延续登记，因黔张常铁路项目没有受理。原告茄坨铅锌款没有被纳入调查范围是因为2014年省国土厅信息中心调查时，龙山县国土局领导层及工作人员发生了变动，变动人员对原告公司情况不了解，导致原告茄坨铅锌矿没有被省国土厅信息中心纳入调查范围。州国土局签署“情况属实，同意上报”。9.龙山县人民政府给省国土资源厅《关于龙山县闽龙矿业有限公司茄坨铅锌矿有关情况的说明》2017.4.20，拟证明原告采矿权2009年6月到期后，2011年8月申请了延续登记，延续登记资料经龙山县国土局初审通过后上报至湘西州国土局；2014年再次提出延续登记，因黔张常铁路项目没有受理。根据实际情况，黔张常铁路（龙山段）建设项目线路影响范围已压覆了原告茄坨铅锌矿。10.龙山县黔张常铁路工作领导小组给省国土厅《关于龙山县闽龙公司要求补偿的请示》2017.6.6，拟证明文件明确：原告公司具备采矿权，且铁路建设压覆了矿区，可以进行补偿。11.湘西州国土局《关于龙山县闽龙矿业有限公司茄坨铅锌矿的情况说明》2017.10.16，拟证明原告采矿权2009年到期后2011年8月申请延续登记经龙山县国土局初审及州国土局复核，未能完成发证。原告采矿权由于受黔张常铁路压覆、采矿权有办证意愿，龙山县国土局未上报注销，州国土局也未对该采矿权作注销处理。12.关于彭志荣同志信访事项受理告知单、送达回证、关于彭志荣反映修建铁路导致其矿山不能生成要求得到赔偿信访事项答复意见书（2018.5.27），拟证明龙山县黔张常铁路建设协调指挥部不依法正当履职，对原告的合理诉求没有予以妥善解决，建议原告通过法律途径依法解决。13.湘西州国土局对《关于龙山县闽龙矿业有限公司茄坨铅锌矿有关问题的请示》的回复意见（2018.6.25），拟证明原告矿山完成部分基建后并未实质性开采。2011年8月申请延续登记经龙山县国土局初审及州国土局复核，因保有资源储量偏少、需重新编制资源储量报告等原因未能在省国土厅完成发证。后原告再次申请延续登记，因考虑黔张常铁路压覆影响，没有受理延续登记申请。原告采矿权由于受黔张常铁路压覆、采矿权有办证意愿，龙山县国土局未上报注销，州国土局也未对该采矿权作注销处理。14.龙山县信访积案化解工作专班《关于闽龙公司信访事项的答复意见》、2018.10.29龙山县信访工作联系会议纪要［2018］第19次（议题三），拟证明信访答复：原告全额缴纳矿权价款，并依法取得采矿许可证，因黔张常铁路建设导致矿山压覆，永久性丧失采矿权，由征拆主体对闽龙公司矿区产权、设备设施依法进行关闭性补偿的诉求应予以支持。15.龙山县国土局给省国土资源厅《关于龙山县闽龙矿业有限公司茄坨铅锌矿有关问题的请示》2018.5.24及省厅批示2018.5.25，拟证明在建×××铁路××）建设项目线路影响范围已××了龙山县闽龙矿业有限公司茄坨铅锌矿。采矿权是否有效根据省厅批示应由州国土资源局进行认定。16.《关于规范建设项目压覆矿产资源管理工作的通知》、《关于做好压覆矿产资产补偿工作的通知》，拟证明市州、县市区人民政府是压覆矿产资源补偿管理与实施的责任主体。17.龙山县人民政府《关于请求依法对闽龙矿业有限责任公司给予关闭性补偿的函》，拟证明龙山县人民政府函请黔张常铁路有限公司，原告缴纳全部采矿权价款，并依法取得采矿许可证，因黔张常铁路建设导致矿山压覆，永久性丧失采矿权，请求依法给予关闭性补偿的。18.湖南省自然资源厅《关于限期办理采矿许可证注销手续的通知》，拟证明省自然资源厅2019年11月25日下发文件，要求办理注销手续，原告矿权一直没有注销。被告龙山县人民政府答辩称：原告以不履行矿业行政补偿法定职责为由起诉答辩人实属错误，答辩人并非本案的征收主体，也不是实际建设方，不具有适格的被告身份。1、依据2016年11月24日答辩人与甲方湖南省国土资源厅、湖南铁路建设有限公司签订的黔张常铁路《征地拆迁第一批个案包干实施协议》（二）第（一）（二）条之规定，答辩人依法受甲方的委托，就黔张常铁路征地拆迁第一批个案补偿包干实施，而原告提及的诉讼请求并不在答辩人的受托权限之内。2、原告在诉状中提及的湖南省国土资源厅[2014]51号文件及龙山县人民政府2018年10月29日答复意见都已经明确对原告方行政补偿的适格主体应当是黔张常铁路工程的征收主体及建设方，原告方对此也予以认可。而答辩人在铁路工程建设中，既不是征收主体，也不是建设方。请求驳回原告的起诉。被告龙山县人民政府向法庭提交以下证据（共3份）：1、重庆黔江区至张家界至常德（××）征地拆迁第一批个案包干实施协议。拟证明被告依法受甲方的委托，就黔张常铁路征地拆迁第一批个案补偿包干实施，而原告提及的诉讼请求并不在答辩人的受托权限之内。2.湖南省人民政府办公厅关于做好黔张常铁路征地拆迁工作有关事项的通知。拟证明黔张常铁路征地拆迁工作实行省人民政府领导下的省国土资源厅总负责，沿线各市州、县市区人民政府分别负责的办法。省与市州、县市区签订征地拆迁工作包干协议，市州、县市区人民政府包干负责本行政区域内征地拆迁工作，包干费用实行分别核算、分类包干、自主调剂、专款专用的管理模式，具体操作办法由省国土资源厅明确。3.关于同意新建铁路黔江至张家界至常德×××××境内段建设用地项目压履重要矿产的证明，拟证明原告矿产没有纳入在压履重要矿产中。第三人未递交书面答辩状，其口头答辩称：1.龙山县黔张常指挥部代表政府协调征地拆迁工作实施的，主要人员是从相关部门抽调工作人员组成，执行国家省州县政策。2.龙山段具体包括征收、拆迁、个案补偿，在湖南省自然资源厅等单位，龙山段征收计划指标，实施征地补偿需五方承认才能补偿。3.征地拆迁个案补偿必须有业主建设方认可，由协调指挥部上报自然资源厅，经同意才能实施补偿，因闽龙矿业没有纳入补偿范围，导致闽龙矿业信访，指挥部无权单方确定认可，是否需要补偿。补偿诉求指挥部针对问题向省单位请示汇报。第三人龙山县黔张常铁路建设协调指挥部向法庭提交以下证据（共3份）：1、关于彭志荣信访事项办理结案情况报告。2、关于彭志荣信访事项再次赴省厅汇报情况说明。3、关于彭志荣反映修建铁路导致其矿山不能生产要求得到赔偿信访事项办理情况的报告。经庭审质证，各方当事人质证意见如下：（一）对被告龙山县政府提交的证据原告的质证意见：证据1对真实性无异议，对证明目的有异议，根据实施协议县政府负责组织实施征地拆迁工作。证据2真实性无异议，但文件明确了在项目建设过程中发现有压履其他矿业权的建设方应积极主动地办理相关手续。证据3真实性无异议，证明目的有异议，根据80号明电，县市区人民政府是负责本行政区域内的征地拆迁工作，包干范围中也明确压矿补偿也是由县市区人民政府组织实施。第三人对原告提供的证据没有异议。（二）对原告龙山县闽龙矿业有限责任公司提交的证据被告的质证意见：证据1真实性无异议，证明目的有异议，承包内容恰好反映本级人民政府不属于征地拆迁适格主体。证据2真实性无异议，恰好文件中更加体现建设方应当积极办理相关手续而我府不属于建设方，仅仅是被委托征地拆迁具体实施方，同时也说明我府不能够就黔张常作出任何征地补偿决定。证据3、4的真实性无异议。证据5真实性无异议，因涉案采矿权登记不属于本级政府职权范围。证据6真实性无异议，但不能达到原告证明目的。证据7、8真实性无异议。证据9-18真实性均无异议，但是不能达到原告的证明目的。第三人的质证意见与被告的质证意见一致。（三）对第三人龙山县黔张常铁路建设协调指挥部提交的证据原告的质证意见：证据1-3情况汇报，这是第三人给县信访联席办的汇报情况，具体情况我们不清楚，但就情况汇报中所提到的因为原告个人原因没有办理延续登记，这个事实有异议，不予认可。被告的质证意见：证据1-3真实性无异议，恰好通过3份资料证明本府不适于本案的适格被告。本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下：原告龙山县闽龙矿业有限责任公司及被告龙山县人民政府提供的证据均予以采信。第三人龙山县黔张常铁路建设协调指挥部提供的证据因原告提出异议，且三份情况说明和情况报告均未加盖单位公章、亦未注明出处，不符合证据规则的规定，不予采信。经审理查明：为确保黔张常（重庆黔江区至张家界至常德×××铁路建设的顺利进行，湖南省人民政府办公厅于2015年7月7日作出湘政办明电［2015］80号《关于做好黔张常铁路征地拆迁工作有关事项的通知》，同年2月16日，湖南省人民政府办公厅作出湘政办发［2015］17号《关于做好压覆矿产资源补偿工作的通知》。按照上级文件精神，2016年11月24日，被告龙山县政府作为乙方，与甲方湖南省国土资源厅、湖南铁路建设投资有限公司就黔张常铁路涉及到龙山县的征地拆迁个案补偿事宜签订了《征地拆迁包干实施协议》，该协议总体原则黔张常铁路个案补偿工作，由甲、乙双方签订征地拆迁补偿包干实施协议，包干费用采取“自主调剂、专款专用”的管理模式，征地拆迁工作由乙方具体负责组织实施。本协议包干的个案是指经甲、乙双方现场共同踏勘确定作为个案补偿的项目。2014年1月27日，湖南省国土资源厅作出湘矿压覆［2014］051号《关于同意新建铁路黔江至张家界至常德×××××境内段建设用地项目压覆重要矿产的证明》，对拟建的建设用地、建设项目压覆矿产资源予以罗列。原告公司的茄坨河铅锌矿未被列入。该《证明》最后加注：若在项目建设过程中发现有压覆其他矿业权、建设方应积极主动办理相关手续。原告公司属于被告2005年招商引资的民营企业，原告的茄坨铅锌矿位于龙山县×××××村，其采矿许可证有效期为2007年6月至2009年6月，采矿许可证号为4331000720026。因其他原因，该矿于2008年停产至今。在其采矿许可证到期后，原告于2011年向龙山县国土资源局提交了采矿权延续申请与相关资料，但没有收到颁发和注销新采矿许可证的通知。由于黔张常铁路建设的推进，在龙山县路段建设项目线路影响范围已压覆了原告的茄坨铅锌矿。为此，被告、龙山县黔张常铁路工作领导小组、湘西州国土资源局认为建设项目线路影响范围已压覆了原告的茄坨铅锌矿，由于其他原因，导致该矿没有被省厅信息中心工作人员纳入调查范围，于2017年分别向湖南省国土资源厅作出情况说明与请示。同时，原告于2018年5月向湖南省信访局提出信访，省信访局交由有关部门负责处理。2018年5月27日，第三人对原告的信访作出龙铁指信复字［2018］8号答复意见书；龙山县信访积案化解工作专班在提交县信访联系会议研究后，于2018年10月29日，对原告关闭性补偿的信访诉求作出了答复意见。原告表示对信访答复没有意见，但答复意见没有解决实际问题，于是以被告不履行矿业行政补偿法定职责为由诉至本院。本院认为，通过庭审，原告、被告及第三人对原告起诉所陈述的原告的茄坨铅锌矿因建设项目线路影响范围已被压覆的事实均予以认可，该部分事实本院予以确认。综合全案进行分析和归纳，本案争议焦点主要是：一、关于被告的主体资格的前置条件是否成立；二、关于信访终局的问题。一、关于被告的主体资格。湖南省人民政府办公厅于2015年7月7日作出湘政办明电[2015]80号《关于做好黔张常铁路征地拆迁工作有关事项的通知》，该通知明确了黔张常铁路征地拆迁工作实行省人民政府领导下的省国土资深厅总负责，沿线各市州、县市区人民政府分别负责的办法。省与市州、县市区签订征地拆迁工作包干协议，市州、县市区人民政府包干负责本行政区域内征地拆迁工作，包干费用实行分别核算、分类包干、自主调剂、专款专用的管理模式，具体操作办法由省国土资源厅明确。湖南省人民政府办公厅作出湘政办发[2015]17号《关于做好压覆矿产资源补偿工作的通知》，该通知第四条规定：四、关于压覆范围划定，（一）各类保护区、城镇土地利用总体规划压履矿产资源的，由制定保护区规划和土地利用总体规划的人民政府向省国土资源厅提出压覆申请。省国土资源厅组织有相应资质（资格）的单位进行压覆查询或评估，并根据查询或评估结果划定压覆范围。（二）建设项目压覆矿产资源的，由建设单位提出建设项目的安全保护范围。省国土资源厅组织具有相应资质(资格）的单位，根据安全保护范围进行压覆查询或评估，并根据查询或评估结果划定压覆范围。综合上述文件，征地补偿是在划定压覆矿产资源范围的前提下进行补偿，而压覆范围的划定，由省国土资源厅根据查询或评估结果划定压覆范围。被告负责本辖区内划定压覆范围征地补偿工作的具体实施。但本案涉案矿区没有列入划定压覆范围，原告要求被告对没有列入划定压覆范围的涉案矿区履行补偿职责的前置条件不能成立。因此，被告对于压覆范围之外的矿区无权履行法定职责，原告所请求履行的法定职责明显不属于龙山县人民政府权限范围。二、关于信访终局的问题。信访制度是与行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。所谓“信访”，根据《信访条例》第二条第一款的规定，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该条例第二十一条第一款第一项还规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”据此，对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和行政诉讼途径亦是排斥的。对此，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项还专门作出了明确规定：行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。此外，《信访条例》第三十四条、第三十五条还规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”，“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核”，“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。可见，《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。具体到本案而言，针对原告所反映的黔张常铁路（龙山段）建设项目线路影响范围已压覆了原告的茄坨铅锌矿存在遗漏征收补偿问题信访事项，原告于2018年5月向湖南省信访局提出信访，省信访局交由有关部门负责处理。2018年5月27日，第三人对原告的信访作出龙铁指信复字[2018]8号答复意见书。龙山县信访积案化解工作专班于2018年10月29日对原告关闭性补偿的信访诉求也作出了答复意见，并在答复意见中明确告知：“如不服本答复意见，信访人可自收到本答复意见书之日30日内向州人民政府提出复核申请。逾期不申请复核，本答复意见书为信访事项的终结性意见。”原告在庭审中表示对答复没有意见，没有申请复核。故，应当认定原告已经放弃了其所享有的申请复查权利，原告应当按照信访答复意见的内容督促相关部门予以落实，其所反映的信访事项因此而宣告终结，其亦不能再行通过行政诉讼的途径寻求救济。依照上述《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项的规定，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对原告的起诉依法应当不予立案，已经立案的，应予驳回。综上，原告所请求履行的法定职责明显不属于龙山县人民政府权限范围，起诉将龙山县人民政府作为被告的前置条件尚不成就。且原告对已经终结的信访事项提起行政诉讼，不属于人民法院受案范围，依法应当不予立案，已经立案的，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告龙山县闽龙矿业有限责任公司的起诉。本案不收取案件受理费，一审已经收取的案件受理费五十元退还给原告龙山县闽龙矿业有限责任公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  陈学军审 判 员  张宇开人民陪审员  汪小丽二〇一九年十二月二十四日书 记 员  胡 成附相关法律法规：《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：......（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；第一百零一条裁定适用于下列范围：（二）驳回起诉；