海南省琼中黎族苗族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼9030行初22号 原告琼中县黎母山镇新队经济合作社，住所地：海南省琼中黎族苗族自治县（以下简称琼中县）黎母山镇腰子村委会新队村。 负责人黄某，该社组长。 委托代理人陈某1、陈某2，均为海南圣合律师事务所律师。 被告琼中黎族苗族自治县自然资源和规划局（以下简称琼中县自规局），住所地：海南省琼中县营根镇海榆路134公里处环保监测执法业务办公用房。统一社会信用代码：11468846MB1633168W。 法定代表人王某1，该局局长。 委托代理人冯某，男，该局法规督察和执法股负责人。 委托代理人赵某，海南嘉勋律师事务所律师。 第三人海南省农垦投资控股集团有限公司，住所地：海南省海口市龙华区滨海大道115号海垦国际金融中心42层。统一社会信用代码：91460000MA5RCAPY0G。 负责人王某2，该公司总经理。 委托代理人李某，海南天皓律师事务所律师。 委托代理人贺某，海南天皓律师事务所实习律师。 第三人海南农垦阳江农场有限公司（原海南省国营大丰农场），住所地：海南省琼中县乌那线27公里处（原阳江农场办公楼）。统一社会信用代码：91469036MA5RH94626。 法定代表人周某1，该公司董事长。 委托代理人周某2，男，该公司业务员。 委托代理人陈某3，海南至睿律师事务所律师。 原告琼中县黎母山镇新队经济合作社因要求确认被告于2004年8月6日向海南省国营大丰农场颁发的琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证的具体行政行为违法，以及确认被告于2013年12月18日向海南省农垦集团有限公司颁发的琼中国用（2013）第xxx号国有土地使用证的具体行政行为违法，于2019年4月19日向本院提起行政诉讼。因进行诉前协调，本院于2019年11月8日立案后，于2019年11月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理了本案。原告琼中县黎母山镇新队经济合作社组长黄某及其委托代理人陈某1、陈某2，被告琼中县自规局的委托代理人赵某、冯某，第三人海南省农垦投资控股集团有限公司的委托代理人李某、贺某，第三人海南农垦阳江农场有限公司的委托代理人周某2、陈某3到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 琼中县国土环境资源局于2004年8月6日作出琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证，座落于腰子河边、加敬村东南面，地籍号为4690361200013，面积为444874.5平方米的土地，登记在海南省国营大丰农场名下。于2013年12月18日作出琼中国用（2013）第xxx号国有土地使用证，座落于海南省国营阳江农场大丰分场4队，地籍号为xxx，面积为210990.75平方米的土地，登记在海南省农垦集团有限公司名下。 原告琼中县黎母山镇新队经济合作社诉称，其诉讼请求：1.依法确认被告向海南省国营大丰农场颁发的琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证的具体行政行为违法；2.依法确认被告向海南省农垦集团有限公司颁发的琼中国用（2013）第xxx号国有土地使用证的具体行政行为违法；3.本案全部诉讼费用由被告、第三人海南省农垦投资控股集团有限公司和海南省国营大丰农场共同承担。另，当庭增加一项诉讼请求，即依法判决撤销被告向海南省农垦投资控股集团有限公司颁发琼（2018）琼中县不动产权第xxx号不动产权证书的具体行政行为。事实及理由：1967年2月，因琼中县缺乏劳动力，原告10余户村民响应党和人民公社的号召，经同意从广东省××县，在黎母山人民公社腰子大队农场落户定居，种植橡胶、香茅、甘蔗等经济农作物，积极参与腰子大队的农业和经济建设。1969年，经黎母山人民公社腰子大队讨论并上报批准，原告析出成立新的生产队，命名为新队村生产队，其地址位于黎母山南侧、距离镇政府腰子墟1公里处。在成立生产队时，人民公社书记冯所利、大队书记卓明国、乡长邓成章、会计和文书钟翔标、妇女主任王秀玉、各生产队队长及新队村李文辉等部分村民，均参与土地划分工作，并将所划分的土地作为新队村的生产生活用地。上述事实，在琼中县乡镇行政村地名志编纂委员会制作的《琼中乡镇行政村》中均有记载。新队村成立后，一直依法向村民发包土地，带领村民开山垦荒种植农作物，发展制糖、咖啡加工等集体经济，按规定完成政府安排的“生猪”、“三鸟”、水利工程等任务，为当地农村经济做出巨大贡献。村民在所划分的土地上兴建房屋，耕种承包的土地，缴纳公粮，享受国家的各项农业补贴。经几代传承，原告村民至今扎根已达50余年，全村现有20余户，村民100多人。在办理村民住宅报建手续时，原告发现全村的宅基地以及发包使用的全部土地都被划给其他主体，原告名下没有一分土地。经反映，琼中县国土资源局于2018年4月26日作出琼中土资函[2018]234号《关于新队村土地历史遗留问题的函》。该函记载，经测量，原告使用的土地总面积736.41亩，现已由被告全部颁证给其他人。其中，548.60亩土地落在权利人为海南省国营大丰农场的琼中国用（2004）第140、141号国有土地使用证的土地界线范围内。原告提出异议，被告未予理睬。另据了解，琼中国用（2004）第141号国有土地使用证（地号：xxx）的权利人原是海南省国营大丰农场，面积为444902.2平方米。后海南省国营大丰农场分别于2012年8月16日、2013年12月18日将18577.87平方米、210990.75平方米土地划转给海南省农垦集团有限公司，且被告已分别向向海南省农垦集团有限公司颁发琼中国用（2012）第1097号和琼中国用（2013）第xxx号国有土地使用证。在该土地上，现有原告村民种植的经济农作物等。农民离不开土地，失去土地将失去家园，原告村民赖以生存的集体土地，却在不知情的情况下被颁证给第三人，被告的具体行政行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律规定，其程序违法，事实认定错误，严重侵害了原告集体的合法权益，严重影响全体村民的生产生活。鉴于此，为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，原告特具状至贵院，望贵院依法公正裁决，判如所请。 原告琼中县黎母山镇新队经济合作社向本院提交了以下证据、依据：1.琼中县国土资源局《关于新队村土地历史遗留问题的函》（琼中土资函[2018]234号）、《黎母山镇新队村土地使用情况图》二份，证明：（1）经琼中县国土资源局派员实地调查并测量，确认原告使用的土地总面积约736.41亩，其中187.81亩落在第三人加更经济合作社土地界线范围内。（2）宗地编号为xxx，土地证号为琼中集有（2005）第xxx号宗地上有包含原告村民使用的土地约8.22亩。 2.《琼中县黎母山镇腰子村村庄规划（新队自然村村庄建设规划图）》、《琼中县黎母山镇腰子村村庄规划（2017-2030）新队村总平面布局图》，证明在琼中县黎母山镇人民政府、琼中县规划局编制的原告村庄规划中，有原告的公共服务设施用地、村居住用地、广场用地、生产设施用地等，其中村庄规划建设用地为2.61公顷，即政府和相关职能机构均确认原告的用地性质、规模和用地现状的合法性。 3.《琼中乡镇行政村》，证明原告自1967年成立以来的历史沿革状况及地理位置处于黎母山镇南侧，距镇政府腰子墟1公里、距腰子村民委员会1公里处，耕地总面积120亩，总人口130人。 4.《关于新队村迁移落户过程情况证实》、邓成章《关于接收新队移民认证人的讲实》、钟翔标《关于接收新队移民认证人的讲实》，证明黎母山镇腰子村委会根据时任腰子大队长邓成章、大队会计兼文书钟翔标的证言，向琼中县人民政府反映原告的成立过程及1970年间腰子大队安排400亩土地给原告作为村民生活、生产用地的情况。 5.原告部分村民身份证、常住人口登记卡、《农村土地承包经营权证》，土地使用现场照片，农村土地承包经营权调查信息公示表（第一榜），证明：（1）原告村民在原告的土地上长期生产、生活、居住和使用；（2）原告将本集体经济组织土地发包给各农户，经被告确认并颁发《农村土地承包经营权证》，确认各农户在原告的土地上享有农村土地承包经营权。 6.琼中县不动产登记中心出具的《关于查询琼中国用（2013）第xxx号等3宗地块办理变更登记情况的复函》，证明：2018年1月19日登记在海南省农垦集团有限公司名下的琼中国用（2013）第xxx号国有土地使用证，权利人已经变更为第三人海南省农垦投资控股集团有限公司，证号为琼（2018）琼中县不动产权第xxx号。 7.证人李健伟的庭审证言，证明其是原告的村民，其一家自1967年从广东省电白县迁移到海南后，在原告处安家落户，并在原告处建房居住和务农耕种至今的事实。 被告琼中县自规局辩称，一、被告的颁证行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。2004年，被告根据国营大丰农场的申请，对其提交的土地权属来源证明等资料进行审核后，依职权进行了地籍调查和现场勘丈，经涉案土地相邻各方四至指界确认后依法进行公告，在公告期限内无人提异议后，报琼中县人民政府批准办理了土地登记，于2004年8月6日向国营大丰农场颁发了琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证。2013年，因农垦系统重组、改革，原大丰农场并入国营阳江农场，经省农垦总局同意，阳江农场将琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证内，地籍号为xxx，面积为210990.75平方米土地划转给海南省农垦集团有限公司。为此，被告根据海南省农垦集团有限公司变更登记申请，经琼中国土环境资源局审核，最后经琼中县人民政府审批同意，于2013年12月18日向第三人颁发了琼中国用（2013）第xxx号国有土地使用证。因此，被告整个颁证行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、原告主张涉案土地归其所有，无事实和法律依据。本案中既无证据证明涉案土地属于集体所有土地，也无证明政府已将涉案土地划分给原告所有的相关证据，且在涉案土地登记审核结果公告期间，原告也并没有提出异议。因此，原告主张涉案土地归其所有是没有事实和法律依据的。三、原告起诉已超过法定期限，应驳回其起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者是其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。被告于2018年4月26日作出的琼中土资函[2018]234号《关于新队村土地历史遗留问题的函》中已告知原告有关涉案土地颁证事宜，但原告直至2019年11月8日才提起本案诉讼，其起诉已超一年的法定期限，故应驳回其起诉。综上所述，被告的颁证行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告起诉也已超过法定期限，故请求法院依法查明案件事实，驳回原告的诉讼请求。 被告琼中县自规局向本院提交了以下证据、依据：1.关于授权对国有后备土地权属界线核定签章有关问题的批复（2003年6月4日）、琼中县建设与国土环境资源局的指界委托书（2003年8月11日），证明被告前身琼中县建设与国土环境资源局依据海南省政府[2001]62号文件精神，经琼中县人民政府授权，具有行使土地确权工作中的指界认界和签单的职权。 2.广东省人民委员会“六四”垦字293号文（1964年4月18日）、广东省海南行政公署海秘罗字第89号文（1964年4月），国营大丰站黎母山地权处理协议书、《土地权属界线核定书》（L1-L5）、《农村地籍调查表》、2004年7月15日公告，证明根据第三人大丰农场提交的土地权属来源证明，并依据相邻各方的四至指界，被告依法制作了地籍调查表，并予以公告，在法定期限内无人提出异议。 3.2004年8月5日《土地登记申请审批表》，《土地登记卡》、宗地地类及界址点成果表、2004年8月6日琼中国用（2004）第141号国有土地使用证，证明根据国营大丰农场申请，经琼中县国土环境资源局审核，最后经琼中县人民政府审批同意，于2004年8月6日向第三人颁发了琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证，其登记发证的事实清楚，程序合法。 4.琼垦字[2009]7号和10号《关于部分农场（社区）重组的决定》，证明2009年，农垦系统重组，原大丰农场与阳江农场重组为新的阳江农场。 5.海南省农垦集团有限公司《土地登记材料》，证明经省农垦总局同意，阳江农场将琼中国用（2004）第141号国有土地使用证内，地籍号为xxx，面积为210990.75平方米土地划转给海南省农垦集团有限公司。 6.2013年10月30日《土地登记审批表》、2013年12月18日《土地登记簿》、2013年12月18日琼中国用（2013）第xxx号国有土地使用证、琼中县国土资源局公文送达回证，证明依据海南省农垦集团有限公司变更登记申请，经琼中县国土环境资源局审核，最后经琼中县人民政府审批同意，于2013年12月18日向第三人颁发了琼中国用（2013）第xxx号国有土地使用证，其登记发证的事实清楚，程序合法。 第三人海南省农垦投资控股集团有限公司述称，一、国营大丰农场具有涉案土地的合法权属来源。1963年，国营大丰农场的前身大丰育种站与相邻的琼中县黎母山人民公社、加敬生产队签订了《地权处理协议书》；1964年，原广东省人委会、海南行政公署批复同意了国营大丰农场对涉案土地的使用权，此时尚不存在新队生产队。2004年，以上文件作为土地权属来源的证明材料，用于大丰农场申请办理涉案土地的初始登记。故大丰农场具有涉案土地的合法权属来源。二、琼中县国土环境资源局给大丰农场颁发（2004）第xxx号国有土地使用证的行为符合法律规定。2004年，琼中县国土环境资源局根据《土地登记规则》的有关规定，组织大丰农场及其他相邻土地权利人进行指界，现场确认土地范围和边界。在完成地籍调查、发布公告、内部审批程序后，依法给大丰农场颁发了（2004）第xxx号国有土地使用证，原告亦未对此提出任何异议，故琼中县国土环境资源局的颁证行为符合法律规定。三、琼中县国土环境资源局给海南省农垦集团有限公司颁发（2013）第xxx号国有土地使用证的行为符合法律规定。2013年，由于海南省农垦体制改革的需要，琼中县国土环境资源局通过法定程序，将（2004）第xxx号国有土地使用证项下的部分土地使用权划转至海南省农垦集团有限公司，并颁发了琼中国用（2013）第xxx号国有土地使用证。2015年，我方根据海南省政府的批复，承接了海南省农垦集团有限公司的资产，其中包括了以上三宗国有土地的使用权。故琼中县国土环境资源局的颁证行为符合法律规定，我方通过法定程序，合法取得涉案土地的使用权。四、原告未在法定期限内提起行政诉讼。原告在2018年5月8日签收《关于新队村土地历史遗留问题的函》，即应当知道涉案土地的权属，但却未在法定期限内提起行政诉讼。故原告已超过法定的起诉期限。另，因原告当庭增加诉讼请求，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，送达答辩状后不能变更诉讼请求。综上，原告的起诉没有法律和事实依据，请求贵院驳回原告的起诉。 第三人海南省农垦投资控股集团有限公司无证据向本院提交。 第三人海南农垦阳江农场有限公司述称，一、原告起诉已超过法定起诉期限，应依法予以驳回。我国《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条明确规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项也明确规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中早在2004年7月15日，琼中县国土环境资源局就在黎母山镇张贴公告，对黎母山登记区土地登记审核结果予以公布。要求有异议者于公布之日起15日内向其申请办理复查手续，逾期没有提出异议的，即认为上述公布的权益有效，将准予登记注册。由于异议期满后均无人提出异议，故琼中县国土环境资源局依法于同年8月6日向原国营大丰农场颁发琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证。由此可知，原告早在上述时间就应当知道琼中县国土环境资源局作出本案的颁证行为，但其事隔15年后才向法院起诉，早已超过六个月的法定起诉期限，法院应当依法驳回其起诉。二、琼中县国土环境资源局颁发琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证事实清楚，程序合法。原国营大丰农场前身为大丰育种站，成立于1956年3月，1966年2月改名为国营大丰农场，1963年10月12日，大丰育种站与琼中县黎母山人民公社及加敬生产队签订《地权处理协议书》，确定了各自的土地界限，明确了大丰育种站的土地界限范围，并于1964年4月报经原广东省人委会及海南行政公署批准，取得合法土地权属来源。此后该地一直由大丰农场管理使用，在地上种植橡胶。2003年至2004年期间，琼中县国土环境资源局开展国有划拨土地确权工作。在依法履行指界、审核、公告等手续后，琼中县国土环境资源局于2004年8月6日向原国营大丰农场颁发了琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证，依法将涉案土地确权给了大丰农场。由此可见琼中县国土环境资源局颁发了琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证事实清楚，程序合法。三、原国营大丰农场的权利义务现已经由第三人海南农垦阳江农场有限公司承接。2009年经上级主管部门批准，原国营大丰农场、新进农场、阳江农场合并重组为国营阳江农场，三个国营农场的权利义务也由阳江农场承接，重组后阳江农场对涉案土地上的橡胶进行更新。在此期间，原告村民趁机抢占涉案土地，并在该地上种植橡胶等经济作物和建房。为维护国有企业的合法权益，阳江农场曾多次联合琼中县人民政府相关职能部门到涉案土地现场制止原告村民的非法占地行为，可惜未取得效果。此后经原海南省农垦总局同意，和琼中县人民政府批准，阳江农场将琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证中的229568.62平方米土地划转给了海南省农垦集团有限公司，而被告也依法向其颁发了相应的国有土地使用证。2017年5月8日，阳江农场转企改制后，成立海南农垦阳江农场有限公司，也即第三人。综上原告对琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证提起行政诉讼缺乏事实根据和法律依据，且早已超过法定起诉期限，故第三人海南农垦阳江农场有限公司请求法院依法驳回原告的起诉，以维护国有企业的合法权益。 第三人海南农垦阳江农场有限公司向本院提交了以下证据、依据：1.1963年大丰育种站与黎母山公社及加敬生产队签订的《地权处理协议书》，证明大丰育种站，也即国营大丰农场的前身。在1963年与琼中县黎母山人民公社及加敬生产队确定了各自的土地界线，涉案土地位于大丰育种站的土地界线范围内。 2.1964年4月海秘罗字第89号广东省海南行政公署文件，证明广东省海南行政公署对琼中县八个国营农场的地权处理工作结果作了批示。 3.琼垦字[2009]7号及10号文，证明经海南省农垦总局批准，原国营大丰农场、新进农场、阳江农场合并重组为国营阳江农场，三个国营农场的权利义务由阳江农场承接。 4.琼垦企发[2017]260号及663号文，证明2017年5月8日及12月18日，经海南省农垦投资控股集团有限公司批准，原海南省国营阳江农场转企改制后成立“海南农垦阳江农场有限公司”，并将原阳江农场土地使用权划转变更登记至阳江农场有限公司名下。 经庭审质证，原告及第三人对被告的质证意见为： 1.原告对被告琼中县自规局提交的证据综合质证如下：认为这些土地涉及到原告的权益，原告主张是属于有一部分是归其所有，所以在原告没有参与的情况下，被告做出的这些证是不具有合法性和关联性的。对证据1文本的真实性无异议，但对该证据的合法性、证明力均有异议。理由为：（1）该证据不具备合法性：①该证据无证据来源证明，无法证实是否为被告作出具体行政行为时收集的证据。被告在作出具体行政行为之后或在本案诉讼过程中收集的证据，都不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。②《土地登记规则》（国土[法]字第184号）第七十五条规定：土地管理部门具体负责土地登记的人员及执业土地登记申请代理人员须经考核合格，领取资格证书后，持证上岗。中华人民共和国国土资源部《关于进一步规范土地登记工作的通知》（国土资发[2003]383号）第六条规定：从事土地登记的人员，要取得全国统一的《土地登记上岗资格证》，方可从事土地登记工作。没有取得该资格证书的人员，不得直接从事土地登记工作，不得在有关登记文件中签字。因此，即便县政府授权被告在土地确权工作中对未划拨国有土地的指界和签章，但该指界、签章人员均未取得《土地登记上岗资格证》，依上述法律规定，没有取得该资格证书的人员，不得直接从事土地登记工作，不得在有关登记文件中签字。该授权和委托均不合法。（2）在证明力方面，该证据不能证明被告的颁证行为符合法定程序。对证据2中的1964年垦字293号文、1964年海秘罗字第89号文的文本真实性无异议，但对该证据的合法性、关联性、证明力均有异议。理由为：（1）该证据不具备合法性。该证据无证据来源证明，无法证实是否为被告作出具体行政行为时收集的证据。被告在作出具体行政行为之后或在本案诉讼过程中收集的证据，都不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。（2）该证据不具备关联性。293号文称，省人委同意你们的审查意见，各有关人委可根据规定到实地树立界碑，并发给土地证书。89号文将293号文的意见转发琼中县人委，要求贯彻执行。该两文均未体现具体的审查意见，无从认定该证据与本案涉诉土地有关联。（3）在证明力方面，该证据不能证明被告的颁证行为认定事实清楚，程序合法。对证据2中的地权处理协议书，虽然载明有四至，但是没有响应的图纸，土地会因为现状的改变而四至的参照物也会发生变化，所以仅凭地权处理协议书里的四至不能真实反映土地的四至问题。对证据2中的《土地权属界线核定书》、《农村地籍调查表》的文本真实性无异议，但对该证据的合法性、证明力均有异议。理由为：（1）该证据不具备合法性，具体表现为：①所指界的土地权属界线范围超越了加更村、大丰农场的用地范围，越界部分指界无效。②在界线核定书上签名的调查人员，未取得相应资格证书，不能从事土地登记工作，其所进行的土地调查工作及在核定书上的签名均属无效。③部分界线核定书无调查人员签名确认，调查过程和调查结果来源不明。④《农村地籍调查表》权属来源部分为1964年293号文、89号文，未体现涉案土地的具体位置和权属归属。1963年大丰育种站与黎母山人民公社土地处理协议书字迹不清、1989年土地协议书并未调取，无从判断涉案土地权属来源是否合法，四至是否清晰，面积是否准确。（2）在证明力方面，该证据不能证明被告的颁证行为认定事实清楚，程序合法。对证据2中的《公告》的真实性、合法性、关联性均有异议，该证据未提供公告的具体位置，无法证明已将拟登记给第三人的土地进行过公告，更未能证明权利人能以此获知公告内容。对证据3的文本真实性无异议，但对该证据的合法性、证明力均有异议。理由为：（1）该证据不具备合法性，具体表现为：①国土职能部门依职能启动土地登记程序，不合法。根据我国《中华人民共和国土地管理法》第十二条、《中华人民共和国物权法》第十二、十三条、《土地登记规则》第六条的规定，土地初始登记（总登记）程序只能依申请而非依职能启动，此外，《土地登记规则》第六十六条规定了不受理土地登记申请的情形，第六十九条规定了土地使用者、所有者不按规定如期申请初始登记的，按照非法占地的处理办法论处。本案被告在用地主体未提交土地登记申请、未提供用地合法证明材料的情况下，主动制作审批表登记用地的行为不符合法定程序。②该组证据作出的依据存在土地权源不明、界址不实的情形，因而该组证据同样是不合法的。（2）在证明力方面，该组证据不能证明被告的颁证行为认定事实清楚，程序合法。对证据4的三性无异议。对证据5、证据6的文本真实性、关联性无异议，对合法性和证明力有异议，因（2004）第141号国有土地使用证颁证错误，将原告的土地认定为国有土地确权给第三人国营大丰农场，从该证中划转给海南省农垦集团有限公司的土地及变更给阳江农场的土地中是否包含了原告的土地，应实地勘查、测量并套图。被告仅依第三人的申请而办理变更登记，不能排除变更的新证中没有原告的土地，即不能排除其存在违法性。对证据6中《公文送达回证》的真实性、合法性、关联性无异议，同时证明原告的起诉未超法定起诉期限。 2.第三人海南省农垦投资控股集团有限公司对被告琼中县自规局提交的证据的综合质证意见为：对全部证据的三性和证明内容都予以认可。但另外说明两点：一、通过这些证据，原国营大丰农场在1963年就已经使用了涉案土地，对涉案土地具有使用权。在此时原告最早的村民还没有来到琼中，所以原告在诉状里面所谓的划分，是在划分别人的土地。二、被告颁发涉案土地证的时候，依据土地登记办法是审查了原国营大丰农场的土地情况，然后履行职务发布了调查结果的公告，在没有人提出异议才颁发涉案土地证的，可见被告的颁证合法。 3.第三人海南农垦阳江农场有限公司对被告琼中县自规局提交的证据的综合质证意见为：对被告的证据三性及证明内容无异议。 被告及第三人对原告的质证意见为： 1.被告对原告提交的证据综合质证如下：对证据1的真实性没有意见，但该证据不能够证明原告对涉案地的使用是合法的。对证据2中的《琼中县黎母山镇腰子村村庄规划（新队自然村村庄建设规划图）》、《琼中县黎母山镇腰子村村庄规划（2017-2030）新队村总平面布局图》的真实性没有意见，但对证明的内容有意见。第一，因为该规划是在2017年才做出来的，但是涉案土地证的颁证时间最早是2004年，最晚是2007年。第二，这个规划是规划部门做出来的，土地确权是国土资源部门做出来的，两者的范畴并不相同。对证据3的真实性没有意见，但对它的证明的内容有意见，因为该证据也是在2012年制作，同样也是晚于涉案土地颁证的时间，根据相关法律的规定，土地地名志也不能作为土地确权的依据，而且该证据上所陈述原告耕地的面积减为120亩，与原告主张的736.41亩也并不一致。对证据4的内容的真实性有意见，因为证人邓成章、钟翔标并没有到场，证人钟翔标在《关于新队村迁移落户过程情况证实》中的证明内容与他个人的讲实情况说法不一致，存在矛盾，证人钟翔标说在1970年把地分出来给原告，后面具体情况他并不清楚，但是在这个情况证实中，他又把1970年后的事情说得好像他也很清楚一样，所以说他的说法是存在矛盾的。而且即使是说存在腰子大队把这个地分给原告这个事实，但也不能说明腰子大队是涉案地的合法所有权人，所以他所说的把地分给原告，在法律上也不是有效的。对证据5中原告部分村民身份证、常住人口登记卡、《农村土地承包经营权证》的真实性没有意见，但对证明的内容有意见。因为《农村土地承包经营权证》是农业部门主管，并非是被告，而且在这些承包经营权证上的承包地并没有四至界址坐标，也不能说明这些地是在涉案地的范围内，而《农村土地承包经营权证》也应该是在土地权属明确的基础上办理，它并不是土地确权的依据。对证据5中现场照片的真实性还有关联性均有异议，因为从相片中不能够说明涉案地的使用情况。对证据5中农村土地承包经营权调查信息公示表的真实性没有意见，但对关联性还有证明的内容均有异议，因为其是不能作为土地确权的依据。对证据6复函，对它的关联性有意见，因为与原告原来主张的诉求并没有关联。对证据7证人证言的证明利益是有意见的，因为他们跟原告有利害的关系，而且他们证明的内容也不能够证明涉案地的所有权人是原告。 2.第三人海南省农垦投资控股集团有限公司对原告提交的证据综合质证如下：对证据1的三性认可，证明内容不认可。从这份证据可以反映出原告事实上是长期占用了他人的土地在使用的。对证据2中的《琼中县黎母山镇腰子村村庄规划（新队自然村村庄建设规划图）》、《琼中县黎母山镇腰子村村庄规划（2017-2030）新队村总平面布局图》的三性不认可，证明内容不认可。第一，规划图没有盖公章；第二，平面布局图写的是腰子村的规划，这与原告是没有关系的，也无从知道规划图是从什么渠道获取到的，规划图即使是真实有效的，也不能证明土地的权属，其不代表土地使用权就属于原告，土地权属应当适用土地管理法，还有物权法的有关规定，而不是适用城乡规划法。对证据3的真实性和合法性认可，关联性不认可，证明内容不认可，其不能证明原告对土地具有所有权，也不能反映出原告自1967年成立以来就具有土地使用权，相反是反映出了原告最早是1967年才来到琼中，1969年才单独成立了新的生产队，而国营大丰农场在1963年就已经取得了土地的使用权。对证据4中《关于新队村迁移落户过程情况证实》的三性及证明内容均不认可，该情况证实所述的1970年大队口头安排400亩土地给原告使用的内容，我方认为没有书面材料证明这400亩土地的具体位置，以及是否涉及第三人农场土地，如果涉及到，那么大队在没有与土地权利人协商一致的情况下，是无权去处分他人的土地的；对证据4中邓成章《关于接收新队移民认证人的讲实》的三性及证明内容均不认可，通过《关于新队村迁移落户过程情况证实》和邓成章《关于接收新队移民认证人的讲实》这两份材料可以看出来，原告所称的土地权属都是大队口头承诺的，均没有政府的土地确权文件的材料，也没有与其他的土地权利人协商过；对证据4中钟翔标《关于接收新队移民认证人的讲实》的三性及证明内容均不认可，该证据没有反映出任何土地权属情况，证人仅仅讲他送了什么东西，也没反映出这个土地是怎么分得的历史。证据4中的三份证明材料我方认为可以反映出原告对涉案土地不具有最原始的权属来源，而且原告实际上也是知道这一点的。因此，证人当时在这三份材料里面是要求人民政府去解决历史的遗留问题，所以本案实际上是不涉及到颁证的行为，而仅仅是原告通过这种诉讼途径来解决自己的历史遗留问题。对证据5的三性不认可，不能证明原告对土地享有土地权，也不能证明被告颁证行为违法，承包经营权证不能证明原告具有土地所有权，承包经营权证是农业部门颁发制作的；对证据5中农村土地承包经营权调查信息公示表（第一榜），认为该证据逻辑上是有问题的，对该证据的真实性认可，合法性、关联性和证明内容不认可。对证据6，我方认为诉讼请求不能增加，所以对该证据不予质证。对证据7，我方认为证人证言仅能证实其对土地享有承包经营权，但不能证明涉案土地的所有权归原告。 3.第三人海南农垦阳江农场有限公司对原告提交的证据综合质证如下：对证据1、证据2的质证意见与第三人海南省农垦投资控股集团有限公司一致。对证据3的三性无异议，证明内容有异议，理由为：（1）其不是确定土地权属的文件，不能证明原告合法使用涉案土地；（2）从其记载内容看，原告1967年从广东省迁移过来，在1963年国家已将涉案土地依法划拨给大丰农场使用，大丰农场使用土地在先，原告移民在后，原告称人民政府错误将涉案土地划分给大丰农场的说法不正确；（3）原告使用面积是120亩，但其提供的证人证言说1970年是400亩，被告确认原告使用的土地为736.41亩，三个数据不一致。原告提供的证据相互矛盾，无法信服，不具有证明力。对证据4的质证意见与第三人海南省农垦投资控股集团有限公司一致。对证据5的真实性及合法性无异议，关联性及证明内容有异议，《农村土地承包经营权证》对于土地位置及四至范围只有文字记载，没有附图，无法判断该地是否在涉案土地内，《农村土地承包经营权证》不是确定土地权属的文件。对证据5中土地使用现场照片的三性及证明内容有异议，照片没有拍摄时间及地点，不能判断是否在涉案土地上，也不是确定土地权属的文件。另，对证据5中农村土地承包经营权调查信息公示表（第一榜）的质证意见与第三人海南省农垦投资控股集团有限公司一致。对证据6不做质证。对证据7，认为证人证言仅能证实其对土地享有承包经营权，但不能证明涉案土地的所有权归原告。 原、被告以及第三人海南省农垦投资控股集团有限公司对第三人海南农垦阳江农场有限公司提交的证据的质证意见为： 1.原告对第三人海南农垦阳江农场有限公司提交的证据综合质证如下：因第三人海南农垦阳江农场有限公司提交的证据与被告部分证据重复，所以对证据1、证据2、证据3的质证意见同对被告证据的质证意见一致。对证据4的真实性、关联性无异议，但对证明力方面，因为初始登记违反法律规定，所以该证据不能证明被告变更登记具有合法基础。 2.被告对第三人海南农垦阳江农场有限公司提交的证据三性均无异议。 3.第三人海南省农垦投资控股集团有限公司对第三人海南农垦阳江农场有限公司提交的证据三性均无异议。 本院对上述证据认证如下： 1.对原告向法庭提交的证据1至证据3、证据5、证据6，来源合法、客观真实且与本案具有关联性，本院予以采信。对证据4，因无法反应涉案土地权属的情况，故本院不予采信。对证据7仅能证实原告村民对土地享有承包经营权，但无法证明涉案土地的所有权归属，故本院不予采信。 2.对被告向法庭提交的证据1至证据6，来源及形式合法，内容明确，符合证据的“三性”原则，与本案待证事实具有关联性，且能够证明被告作出行政行为的整个过程，因此，本院予以采纳。 3.对第三人海南农垦阳江农场有限公司提交的证据1至证据4，与被告提交的部分证据重复，因此，本院予以采信。 经审理查明，1956年3月，大丰育种站成立。1963年10月12日，大丰育种站与琼中县黎母山人民公社及加敬生产队签订了《地权处理协议书》，确定了各自的土地界限，也明确了大丰育种站的土地界限范围，并于1964年4月报经原广东省人民委员会及广东省海南行政公署批准，取得了合法土地权属来源。1966年2月更名为国营大丰农场，涉案土地一直由大丰农场管理使用。2004年7月15日，琼中县国土环境资源局根据国营大丰农场提交的1963年10月大丰育种站、黎母山人民公社《地权处理协议书》，1964年4月18日广东省人民委员会“六四”垦字293号文，1964年4月广东省海南行政公署海秘罗字第89号文，以及国营大丰农场与相关权属单位签订的《土地权属界线核定书》等土地权属来源证明，以及相邻各方的四至指界，进行地籍初步调查、审查，涉案地权属性质为国有土地，土地用途为农用地，面积为667.31亩，同时，制作了《农村地籍调查表》，并于2004年7月15日进行了公告。在异议期内未有人提出异议，于2004年8月6日，经琼中县国土环境资源局审核，并报给琼中县人民政府批准注册登记颁发了琼中国用（2004）第141号国有土地使用证，权利人为海南省国营大丰农场，座落于腰子河边，加敬村东南面，地籍号为4690361200013，面积为444874.5平方米。 2009年2月12日，海南省农垦总局委员会和海南省农垦总局印发《关于部分农场（社区）重组的决定》和《关于部分农场（社区）重组工作的指导意见》的通知（琼垦字[2009]7号），决定将国营阳江农场和新进农场重组为阳江农场。2009年2月23日，海南省农垦总局委员会和海南省农垦总局《关于部分农场（社区）重组的决定》（琼垦字[2009]10号），决定对阳江农场和大丰农场重组为新的阳江农场。 2010年12月6日，海南省国营阳江农场根据海南省委、省人民政府《关于进一步深化海南农垦管理体制改革的决定》（琼发[2010]8号）以及《印发的通知》（琼办发[2010]36号）精神，且经和海南省农垦集团有限公司协商，同意将涉案地面积为210990.75平方米的国有划拨地划拨给海南省农垦集团有限公司，并向海南省农垦总局书面请示。海南省农垦总局于2010年12月24日作出《关于同意划转农场国有划拨土地的批复》（琼垦局字[2010]5362号），同意将地籍号为4600361200013-2，面积为210990.75平方米的国有划拨地划拨给海南省农垦集团有限公司。经海南省国营阳江农场、海南省农垦集团有限公司共同提交办理土地变更登记，地籍号为4600361200013-2，面积为210990.75平方米的变更登记材料，经琼中县国土环境资源局进行审核，并报琼中县人民政府批准土地变更登记。琼中县人民政府于2013年12月18日向海南省农垦集团有限公司颁发了琼中国用（2013）第0268号国有土地使用证，权利人为海南省农垦集团有限公司，地籍号为4600361200013-2，面积为210990.75平方米。2018年1月19日，又经过向琼中县国土资源局下属单位不动产登记中心申请变更登记，涉案土地权利人由海南省农垦集团有限公司变更为第三人海南省农垦投资控股集团有限公司，并取得了琼（2018）琼中县不动产权第0000612号不动产权证书。 再查明，原告在办理村民住宅报建手续时，才发现其正使用的土地已登记在他人名下，遂向琼中县人民政府反映，琼中县国土资源局于2018年4月26日向其作出《关于新队村土地历史遗留问题的函》（琼中土资函[2018]234号），告知原告其正使用的土地总面积约为736.41亩，其中约548.60亩落在海南省国营阳江农场大丰分场土地界线范围内，土地权利属海南省国营阳江农场大丰分场，宗地编号为：xxx、xxx的国有农用地土地使用权，面积分别为4335.48亩、667.31亩，土地证号分别为琼中国用（2004）第xxx号、琼中国用（2004）第xxx号。其余的约187.81亩，落在黎母山镇加更经济合作社土地界限范围内，宗地编号为xxx、xxx的集体农用地土地所有权，面积分别为901.86亩和652.08亩，土地证号为琼中集有（2005）第xxx号和琼中集有（2007）第xxx号。同时，函告原告根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十条规定：一方已取得土地权属证书……；不作为土地权属争议案件受理。并建议原告与上述权属单位协商解决，如对上述确权土地存在异议，也可提请行政复议或向法院起诉。原告以琼中县乡镇行政村地名志编纂委员会制作的《琼中乡镇行政村》中记载了原告地名的含义及沿革、地理实体概况为由对涉案土地享有土地使用权，为了维护其权益，原告于2019年4月19日向本院提起行政诉讼，本案遂与行政机关展开了诉前协调，因诉前协调未果，故本院于2019年11月8日立案审理。在开庭过程中，原告当庭增加一项诉讼请求，即依法判决撤销被告向海南省农垦投资控股集团有限公司颁发琼（2018）琼中县不动产权第xxx号不动产权证书的具体行政行为。 另查明，原琼中县建设与国土环境资源局更名为琼中县国土环境资源局后，又更名为琼中县国土资源局。2019年3月，琼中县国土资源局和琼中县规划委员会合并为被告琼中县自规局。原海南省国营大丰农场的前身为大丰育种站。2009年，原海南省国营大丰农场、海南省国营新进农场、海南省国营阳江农场合并重组为海南省国营阳江农场。2017年5月8日，海南省国营阳江农场转企改制后成立了海南农垦阳江农场有限公司。因此，本案在审理过程中将第三人“海南省国营大丰农场”变更为“海南农垦阳江农场有限公司”。另，琼中县黎母山镇加敬经济合作社更名后为琼中县黎母山镇加更经济合作社。 本院认为，本案的主要争议焦点为：一是本案提起行政诉讼是否超过起诉期限的问题；二是原告当庭增加诉讼请求是否应予以准许的问题；三是被告颁证的行为是否合法的问题。 一、关于本案提起行政诉讼是否超过起诉期限的问题。被告及第三人均辩称，原告起诉已经超过法定起诉期限，依法应驳回起诉。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，“知道”是一种主观状态，外部难以判断原告实际是否知道被告的行为涉及其权益，本案中，能够证实原告知道的有效证据，也即原告提交的原琼中县国土资源局于2018年4月26日向其作出《关于新队村土地历史遗留问题的函》（琼中土资函[2018]234号），而原告向本院递交行政诉讼材料的时间为2019年4月19日，从2018年4月26日至2019年4月19日，并未超过一年，且本案系因土地权属引起的诉讼，属于因不动产提起诉讼的案件，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条：“法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，本案中，行政机关向涉案土地作出颁证行为的最早时间为2004年8月6日，而原告向本院提起行政诉讼的时间为2019年4月19日。因此，其起诉并未超过二十年的法定期限，故对被告及第三人的辩称不予支持。 二、关于原告当庭增加诉讼请求是否应予以准许的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条的规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”原告增加的诉讼请求是当庭提出的，也即在起诉状副本送达被告后增加，同时，原告称其当庭增加诉讼请求是因为在起诉之后才取得琼中县不动产登记中心作出的《关于查询琼中国用（2013）第0262号等3宗地块办理变更登记情况的复函》。本院认为，该复函作出的时间为2019年4月24日，虽然原告向本院提交诉讼材料的时间为2019年4月19日，但本院立案审理的时间为2019年11月8日，从该函作出至本院立案长达7个月左右，其有充足的时间向本院申请增加诉讼请求，因此，原告的理由不成立，故本院对原告增加诉讼请求的申请不予准许。 三、关于被告颁证的行为是否合法的问题。行政机关作出行政行为应当有事实根据，并且应当遵循法定程序，且土地确权应遵循合法、合理原则，尊重历史，面对现实。本案中，原告向本院仅提交了琼中县乡镇行政村地名志编纂委员会制作的《琼中乡镇行政村》，以其记载了原告地名的含义及沿革、地理实体概况为由主张对涉案土地享有土地使用权，但未能提供其他有效凭证予以证实该涉案土地已被人民政府划拨为其所使用的凭证，故本院对其为土地权利人的主张不予支持。而原国营大丰农场提交的1963年10月大丰育种站、黎母山人民公社地权处理协议书，1964年4月18日广东省人民委员会“六四”垦字293号文，1964年4月广东省海南行政公署海秘罗字第89号文，以及国营大丰农场与相关权属单位签订的《土地权属界线核定书》等有效凭证证实其土地权属的来源，且被告根据上述有效凭证，以及相邻各方的四至指界，进行地籍初步调查、审查，确定了涉案土地权属来源合法，故被告认定的主要事实清楚。另，被告根据对地籍的调查、审查，制作了《农村地籍调查表》，并进行了公告。在异议期内未有人提出异议，于2004年8月6日，经琼中县国土环境资源局审核，并报给琼中县人民政府批准注册登记颁发了琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证，符合法定程序。2010年，海南省国营阳江农场又根据海南省委、省人民政府关于深化海南省农垦管理体制改革的决定和海南农垦管理体制改革的实施方案，经与海南省农垦集团有限公司协商，将涉案地面积为210990.75平方米的土地划拨给海南省农垦集团有限公司，并经海南省农垦总局同意后，与海南省农垦集团有限公司共同提交办理土地变更登记材料，经琼中县国土环境资源局进行审核，并报琼中县人民政府批准变更土地登记颁发琼中国用（2013）第xxx号国有土地使用证，亦符合法定程序。综上，被告颁发琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证以及琼中国用（2013）第xxx号国有土地使用证，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予以维持，故对原告的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告琼中县黎母山镇新队经济合作社的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告琼中县黎母山镇新队经济合作社负担。 如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 长 邓雪玲 审 判 员 谭丽丹 审 判 员 叶 伟 二〇一九年十二月二十五日 法官助理 谭晓芳 书 记 员 王珊珊 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。