西安铁路运输中级法院     行 政 判 决 书                                         （2019）陕71行终994号     上诉人（原审原告）陈兵，（曾用名陈彬，陈斌），男，汉族，1963年2月18日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市碑林区省人才交流服务中心。    委托代理人赵哲，泰和泰（西安）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）汉阴县人力资源和社会保障局。住所地安康市汉阴县。   法定代表人刘康明，局长。   委托代理人张安，男，该局工作人员。   委托代理人邱霞，女，该局工作人员。   原审第三人汉阴县财政局。住所地安康市汉阴县。   法定代表人李成全，局长。   委托代理人刘逸凡，男，该局工作人员。   委托代理人于兴江，陕西腾浩律师事务所律师。   上诉人陈兵与被上诉人汉阴县人力资源和社会保障局（以下简称汉阴县人社局）、原审第三人汉阴县财政局不履行法定职责一案，不服安康铁路运输法院（2019）陕7101行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人陈兵及委托代理人赵哲，被上诉人汉阴县人社局的委托代理人张安、邱霞，原审第三人汉阴县财政局的委托代理人刘逸凡、于兴江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   一审法院查明，陈兵于1979年被汉阴县农牧局招为工人，于1980调入汉阴县财政局工作。1984年7月5日，经汉阴县劳动人事局批准，陈兵转为国家干部。1992年11月26日，“秦新通达总公司”任命陈兵为“秦新通达总公司”西安分公司经理。1992年11月30日，汉阴县经济体制改革委员会批准同意汉阴县财政局、文教局、计委、汉阴中学联合成立“秦新通达总公司”，该公司为独立核算、自主经营、自负盈亏、照章纳税的全民性质企业，所需人员主要从该四单位抽调。汉阴县财政局即抽调陈兵到该公司工作。1994年4月9日，汉阴县财政局、文教局、计委、汉阴中学向汉阴县工商局出具报告，以由于多种原因“秦新通达总公司”基本无开展营销业务，决定从1993年3月终止该公司活动为由，申请注销相关证件。1994年12月1日，汉阴县财政局与陈兵签订了《合同书》，合同中称汉阴县财政局与陕西省人事厅于1993年3月联合创办了“陕西省利达实业总公司”，汉阴县财政局决定由陈兵领办该公司，从1993年4月开办至1994年1月，公司被诈骗，无流动资金，对债权债务等相关问题进行了约定。其中，第四条约定“乙方（陈兵）承担此方案后，甲方（汉阴县财政局）要给乙方一定的时间清偿一切外债，捞回开办费、亏损、房租等损失，同时在此期间不影响本人的调资、晋职、机遇性工作调整等”。1994年12月6日，汉阴县财政局召开“局务会议”，当中，讨论了经济实体的问题。参会的多数人员认为，经济实体不再开办，债权债务由陈兵处理后，陈兵“上班工作”。1995年2月24日，安康地区行政公署印发《安康地区国家公务员制度实施方案》。1995年10月30日，安康地区XX小组下发《关于安康地区国家行政机关现有工作人员过渡为公务员的通知》。在汉阴县人事局1999年4月1日批准的汉阴县财政局过渡国家公务员和当年公务员考核中，均无陈兵。在2007年公务员登记中，汉阴县财政局登记的公务员中仍无陈兵。2018年10月21日，陈兵向汉阴县财政局提交了《关于请求回县财政局工作的申请报告》，要求归岗上班。2018年12月19日，陈兵向汉阴县人社局邮寄了《关于请求回县财政局工作的申请报告》，陈兵认为其属于汉阴县财政局的公务员，多次向汉阴县财政局提出回单位上班，但一直没有得到明确答复，且公务员身份消失，要求汉阴县人社局解决、答复。汉阴县人社局于2018年12月20日收到该报告，遂将陈兵反映的问题向汉阴县人民政府汇报。汉阴县人民政府于2019年5月22日组织相关单位召开了专题会议，研究陈兵要求恢复公职的有关问题，会议确定根据《公务员法》及干部考核管理相关规定，陈兵要求恢复公务员身份回岗上班，缺乏法律和政策依据，不予支持。2019年5月29日，汉阴县财政局根据2019年5月22日专题会议精神向陈兵作出《陈兵信访事项答复意见书》，称根据《公务员法》及干部考核管理相关规定，陈兵要求恢复公务员身份回岗上班，缺乏政策依据和法律依据，对该诉求不予支持。该意见书于2019年6月11日向陈兵送达。在案件审理中，汉阴县人社局于2019年7月31日作出汉人社函[2019]232号《关于陈兵信访事项的答复函》，主要内容：1、根据《公务员法》及干部考核和管理相关规定，陈兵要求恢复公务员身份回岗上班，缺乏政策依据和法律依据。2、建议陈兵与汉阴县财政局共同协议陈兵的养老问题。该答复函于2019年8月8日送达陈兵。另查明，自1995年10月1日开始，陈兵在西安市养老保险经办处缴纳养老保险金。上诉人陈兵的一审诉讼请求为：依法判决被告汉阴县人社局对原告陈兵申请事项限期作出处理，诉讼费由被告汉阴县人社局承担。   一审法院认为，当事人申请行政机关履行法定职责，须提交证据证明其已向行政机关提交了履行法定职责的申请和被申请行政机关具有申请事项的管理职权。在本案中，虽然，原告陈兵提交了证据证明其已向被告汉阴县人社局提交了申请书，但是，原告陈兵未向本院提交证据证明被告汉阴县人社局具有被申请事项的管理职权。1993年，《国家公务员暂行条例》、《国家公务员制度实施方案》颁布后，汉阴县于1999年进行了原国家行政机关工作人员向国家公务员转变过渡。2006年1月1日起施行《公务员法》后，汉阴县又于2007年进行了一次公务员过渡。原告陈兵提交的证据证明不能证明其工作身份已由国家干部过渡为国家公务员。相反，被告汉阴县人社局提供的证据证明原告陈兵没有参加公务员过渡并审核批准为国家公务员。在此情况下，原告陈兵向被告汉阴县人社局申请恢复公务员身份并主张以公务员身份回到第三人汉阴县财政局工作，缺乏事实和法律依据，其诉讼理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告陈兵的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈兵负担。   上诉人陈兵上诉称，一、一审法院判决超出诉讼请求范围。上诉人一审诉讼请求是,请求人民法院依法判决被上诉人对上诉人申请事项限期作出处理。上诉人在2018年12月20日向被上诉人提出《关于请求回财政局上班工作的申请报告》,被上诉人在一审辩论终结前(2019年7月22日前)未作出答复,而是在2019年8月8日才通知上诉人领取。虽然被上诉人在一审判决前作出答复意见,但被上诉人未履行及时答复行为的事实清楚,一审法院应当确认被上诉人未及时履行答复的行为违法,警示行政机关以后及时履行行政职责的义务,然而一审法院并未对此作出丝毫评判,显然失去了行政诉讼应有的法律意义,不得不让上诉人认为一审法院有袒护被上诉人之嫌,这样的裁判仍然会致使行政机关在后续的工作中仍怠于行使及时处理事务职责,给法院增加诉讼累赘,浪费司法资源。其次,上诉人一审只请求法院判决被上诉人及时履行答复职责,只要被上诉人答复就行了,对被上诉人答复的具体内容中包含有恢复其公务员身份和回单位上班的理由是否成立不属于一审法院审查范围。而一审法院却超出诉讼请求范围对上诉人请求答复内容具体事由的合法性进行评判,是以司法权替代行政机关答复行为,剥夺了陈兵对行政机关答复内容不服可以诉讼的诉权。二、一审法院认定被上诉人不具有对公务员相关事项管理职权的事实和理由错误,将被上诉人对其职权范围事务处理的举证责任错误划归陈兵举证。被上诉人属于行政机关,有义务受理群众提出的请求处理的事务,认为属于其职权处理范围内的事务,应当依法处理；对申请处理的事务不属于自己处理的,则应当告知申请人向有处理权限的部门处理。被上诉人不作任何答复违法。行政机关有没有对申请事由是否属于其职权处理范围,该举证责任在于行政机关。而且一审中,被上诉人也并未否认其具有对本案诉争事由没有答复职责,而一审判决却将本案被上诉人是否具有处理本案争议职权的举证责任认定由上诉人举证,颠倒了举证责任。根据《中共陕西省委办公厅陕西省人民政府办公厅关于印发的通知》(陕办字〔2009〕99号),设立市人力资源和社会保障局(市公务员局),为市政府工作部门,内设公务员管理部门。所以,一审法院判决认定上诉人未提交证据能够证明被上诉人具有对公务员事务管理职权,从而认定被上诉人对上诉人申请答复事项不具有处理权的判决事实和理由错误。三、公务员暂行条例已于1993年10月1日起实施,人事档案资料证实已将财政局干部陈兵按照公务员级别登记为“科员”,就是对陈兵公务员身份的确定事实,已经证实了安康市1995年2月在实施《安康地区国家公务员制度实施方案》前,已经开始按照国家公务员制度在党政机关内部实施过渡,也是我国从政策上升到国家法律法规制度的通常历程。中华人民共和国国务院令第125号令颁布《国家公务员暂行条例》,经1993年4月24日国务院第二次常务会议通过发布,自1993年10月1日起施行。正是因为有了该暂行条例实施,才有对按照公务员职位级别划分。根据本案被上诉人提交的档案资料,登记上诉人职务级别为“科员”。科员和主任科员均是公务员的职务级别划分。根据被上诉人提交的证据资料,在第三人单位中的工勤人员职务档案记载资料中并没有“科员”和“主任科员”的职位记载。再次证实已将陈兵列入公务员编制档案载入事实。四、一审法院未将汉阴县1995年干部人事档案资料《干部增减表》中将陈兵登记为“辞职”的造假登记行为查证清楚,没有查清陈兵多次要求回单位上班的事实。根据被上诉人提交的干部人事档案资料证据,正是因为第三人于1995年单方将陈兵“辞职”并上报的虚假材料,造成陈兵无法回单位上班事实,一审法院不但没有对第三人单方将陈兵除名行为认定违法,反而超出诉讼请求范围,在未查清登记陈兵“辞职”事实的情况下,将错就错认定陈兵没有进行公务员过度考核,从而认为陈兵要求恢复公务员身份缺乏政策和法律依据,属于包庇第三人的违法行为。从案件已查明的事实,申请人向第三人单位多次申请要求回单位上班是客观事实,具体何时申请,已有第三人相关会议记录含有陈兵申请事实,第三人属于国家行政单位,应当对何时受理陈兵申请回单位上班的具体事实承担举证责任,一审法院不应当将第三人何时受理申请的举证责任划归陈兵举证。综上所述,被上诉人未及时履行答复的行为应当被确认违法。一审法院对上诉人申请要求恢复公务员身份及回单位上班的请求进行实质性裁判超出陈兵主张的诉讼请求范围。请求：1.依法判决撤销安康铁路运输法院(2019)陕7101行初159号《行政判决书》,发回一审法院重新审理或依法改判；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。    被上诉人汉阴县人社局答辩称，一审认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。   原审第三人汉阴县财政局陈述称，一、汉阴县财政局对陈兵的书面诉求早已成立专门调查组,并进行相关事实的调查、核实工作,派人多次与上诉人进行沟通,且分别于2019年6月5日、6月11日两次向上诉人送达《陈兵信访事项答复意见书》,上诉人在2019年6月11日签收了《答复意见书》。不存在不履行职责的问题。二、从查明的事实看,上诉人已从1995年10月起持续至2018年12月向西安市养老保险经办机构缴纳养老保险,该缴纳养老保险的行为已证实上诉人与汉阴县财政局不再存在公务员法律关系。三、一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，二审法院应维持一审判决。   上诉人陈兵二审中提交了以下证据：   汉阴县财政局出具的情况汇报一份。   以上证据证明，汉阴县财政局已对关于陈兵归岗一事作出调查及书面建议，陈兵在原单位工作，不能归岗的原因是汉阴县财政局导致的。   经庭审质证被上诉人汉阴县人社局对上述证据的真实性、合法性予以认可，对关联性和证明目的不予认可。被上诉人认为，该意见仅是调查组的意见并不能代表汉阴县财政局意见。   原审第三人汉阴县财政局对上述证据的真实性、合法性予以认可，对关联性和证明目的不予认可。被上诉人认为，该意见仅是调查组的意见并不能代表汉阴县财政局意见。   本院对上述证据认证如下：以上证据同本案被诉行为缺乏关联性，故本院对上述证据不予确认。   二审中被上诉人汉阴县人社局、原审第三人汉阴县财政局未提交新证据。   本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。   本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”。本案中，上诉人陈兵虽向被上诉人汉阴县人社局提交了申请书，要求汉阴县人社局恢复其公务员身份，并重返汉阴县财政局上班，但被上诉人汉阴县人社局明显不具有作为的法定职责。故一审法院判决驳回陈兵的诉讼请求，并无不当。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人陈兵的上诉请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判决。   二审诉讼费50元，由上诉人陈兵负担。   本判决为终审判决。         审判长  侯文锋   审判员  刘宇红   审判员  侯斌     二〇一九年十二月二十日     书记员  赵成园        1