广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初4915号 原告：吴秀玲，女，1947年12月18日出生，汉族，住广州市增城区， 委托代理人：翁碧霞，北京圣运律师事务所律师。 委托代理人：吴永业（原告儿子），男，1977年3月20日出生，汉族，住广州市增城区， 被告：广州市增城区新塘镇人民政府，住所地广州市增城区新塘镇府前路38号。 法定代表人：潘国，职务镇长。 委托代理人：李锡波，该府工作人员。 委托代理人：宋志斌，广东南方福瑞德律师事务所律师。 原告吴秀玲不服被告广州市增城区新塘镇人民政府征收拆迁补偿通告一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。原告吴秀玲及其委托代理人吴永业、翁碧霞，被告广州市增城区新塘镇人民政府委托代理人李锡波、宋志斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告吴秀玲诉称，2003年6月6日，原告与案外人签订《土地使用合同》，原告通过分段投标的方法取得了田心联社过涌新庙E、F、G地块的长期性使用权，原告依约付清款项，田心村委也于2003年10月30日出具证明证实原告付清款项，原告取得上述地块使用权后使用至今。2018年5月22日，被告发布《关于新塘镇田心村饮用水源一级保护区及安置范围建（构）筑物征收拆迁补偿通告》，根据通告附件的拆迁范围示意图划定的拆迁范围包括了田心联社的E、F、G地块，已将原告在内的田心村民持有的位于田心村涌的土地及地上建筑物纳入拆迁范围，拆迁范围共约119.02亩。原告认为，该拆迁公告中第一条确定了拆迁范围及拆迁对象，原告是本案适格主体。拆迁公告中确定了补偿安置标准，并禁止被拆迁人在征收范围内的抢种、抢栽青苗以及新建、改建、装修、建（构）筑物等建设行为，限制了原告的合法占用、使用、处分土地及建筑物的权利。2018年8月3日发布的增新府[2018]117号《关于印发》更是确定了具体的补偿标准及安置方案。原告认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条、第十条的规定，被告作出该行政行为应当决策民主、程序正当，并组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布。被告没有征求民主意见，缺少论证程序，程序违法。而且，2018年5月22日作出的《关于新塘镇田心村饮用水源一级保护区及安置范围建（构）筑物征收拆迁补偿通告》落款为被告，被告仅为镇一级人民政府，依法不具有作出征收决定的权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收基本农田以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。综上，被告作出的《关于新塘镇田心村饮用水源一级保护区及安置范围建（构）筑物征收拆迁补偿通告》违反法定程序，依法应当予以撤销，诉请法院：一、依法撤销被告于2018年5月22日作出的《关于新塘镇田心村饮用水源一级保护区及安置范围建（构）筑物征收拆迁补偿通告》；二、本案诉讼费用由被告承担。 被告广州市增城区新塘镇人民政府辩称，原告申请撤销我方作出的《关于新塘镇田心村饮用水源一级保护区及安置范围建（构）筑物征收拆迁补偿通告》的理由不能成立，请求法院依法驳回原告的起诉。理由如下：（一）我方作出的《关于新塘镇田心村饮用水源一级保护区及安置范围建（构）筑物征收拆迁补偿通告》依法不属于人民法院的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（六）项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告要求撤销的《关于新塘镇田心村饮用水源一级保护区及安置范围建（构）筑物征收拆迁补偿通告》并不属于征收补偿方案。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《广东省办法》第三十三条的规定，一个完整的征收行为应当是先发布征收土地方案，再确定征地补偿、安置方案，而增府[2009]9号文只是作出原则性的规定，要求镇（街）在提出征地申请的同时应当及时通告被征地范围内禁止抢种、抢修和抢建，再由国土部门根据政府的审批发布征收土地预公告，随后再由镇（街）会同储备中心制定征地补偿安置方案。因此，我方作出的《关于新塘镇田心村饮用水源一级保护区及安置范围建（构）筑物征收拆迁补偿通告》只是为政府作出具体的征收、拆迁补偿方案而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等前期行为，属于过程性行为，并未确定行政相对人的具体权利义务，与发布征地预公告及征地补偿安置方案的行为有实质性的区别。（二）我方作出的《关于新塘镇田心村饮用水源一级保护区及安置范围建（构）筑物征收拆迁补偿通告》程序正当合法。首先，涉案土地为集体土地，并不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。其次，涉诉通告不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条所提到的征地补偿方案。第三，我方在田心村公布涉诉通告，履行了正当程序的要求，不存在程序违法的情形。被诉行政行为不属于可诉范围，是阶段性行为，且经过了区政府的审批，也严格按照法定的程序作出，内容合法，程序合规，被告有权作出涉诉行为。 经审理查明，2003年6月6日，原告与增城区新塘镇田心村民委员会、新塘镇田心联社签订《土地使用合同》，约定将田心联社土地过涌新庙规划为商铺农贸市场用地，并将E、F、G的地块提供给原告自建铺位长期性使用。之后，原告在地块上建设四栋建（构）筑物。2017年8月19日，广州市环保工作领导小组印发穗环领导小组办[2017]49号《广州市集中式饮用水源地保护情况专项审计发现历史遗留问题整治工作方案》，明确根据《中华人民共和国水污染防治法》《广东省饮用水源水质保护条例》《广州市饮用水水源污染防治规定》《饮用水水源保护区污染防治管理规定》（2010年12月22日修正）、环办[2012]50号《关于印发的通知》、粤委[2017]72号《中共广东省委广东省人民政府关于报送的报告》等文件要求，要求完成饮用水源一级保护区内与供水设施和保护水源无关的建筑物、农业种植、堆场、码头等历史遗留问题的整治，清除饮用水源环境隐患，保障饮用水源安全。整治范围包括沙湾水道，流溪河太平、钟落潭段，增江小楼段，西福河里汾段，增江荔城段，流溪河良口段，派潭河高滩段，东江北干流等8个饮用水源保护区一级保护区范围内336个历史遗留问题地块。2017年12月12日，广州市增城区环境保护局印发增环[2017]32号《增城区集中式饮用水源地保护情况专项审计发现历史遗留问题整改工作方案》，其中明确由被告牵头完成对东江北干流至田心村新和厂饮用水源一级保护区历史遗留问题的清理整治，包括完成新和水厂取水口迁移工作，迁移取水口前生活污水排入农村生活污水处理设施、拆除2处空置厂房等。2018年5月22日，被告发布《关于新塘镇田心村饮用水源一级保护区及安置区范围建（构）筑物征收拆迁补偿通告》，内容包括：房屋征收拆迁范围对象为新塘镇田心村饮用水源一级保护区及安置区范围内的建（构）筑物；补偿安置标准将按照增府[2009]19号《增城市征收集体土地补偿管理办法》及增府[2009]20号《增城市集体土地房屋征收补偿安置办法》等及增城区人民政府批准的有关补偿方案执行；并告知自通告发布之日起，禁止在征收范围内抢种、抢栽青苗及新建、改建、装修建（构）筑物等建设行为，对违反该规定的新种青苗及违建部分的建（构）筑物一律不给予补偿，并按照国家有关法律法规予以处罚。2018年8月3日，被告发布增新府[2018]117号《新塘镇田心村饮用水源一级保护区及安置区范围建构筑物征收拆迁补偿安置方案》。原告一直未与被告签订相关拆迁补偿协议，原告在涉诉土地上的建（构）筑物尚未拆除。庭审中，被告陈述征收拆迁范围涉及房屋数量为198间，已经签订协议的有145间。2019年11月8日，经询问田心村党总支副书记吴洪均，其确认征收拆迁范围建筑物均是1998年左右村里进行村庄开发时，通过投标购买形式由村民自建用于出租，大部分房屋为简易厂房、出租房及工厂宿舍。征收拆迁范围内涉及房屋约190多间，目前约八成村民已经签订补偿合同，实际拆除房屋约135间。同日，经现场勘查，原告建设房屋临近东江北支流10米范围以内，在新和水厂取水口上游约300米处，房屋周边建筑物已被拆除。另，广东省人民政府于2016年10月31日发布粤府函[2016]358号《广东省人民政府关于调整广州市饮用水源保护区的批复》，附件《广州市饮用水源保护区区划调整方案》明确东江北干流饮用水源保护区中新和水厂为一级保护区，水域保护范围为新和水厂吸水口上游1000米至吸水口下游1000米的河段，河道中泓线至吸水口一侧河堤临水侧堤肩之间的区域；陆域保护范围为吸水口一侧相应的一级保护区水域边界线向沿岸陆域纵深50米的陆域。 以上事实有《土地使用合同》、穗环领导小组办[2017]49号《广州市集中式饮用水源地保护情况专项审计发现历史遗留问题整治工作方案》、增环[2017]32号《增城区集中式饮用水源地保护情况专项审计发现历史遗留问题整改工作方案》《关于新塘镇田心村饮用水源一级保护区及安置范围建（构）筑物征收拆迁补偿通告》、增新府[2018]117号《新塘镇田心村饮用水源一级保护区及安置区范围建构筑物征收拆迁补偿安置方案》、询问笔录、现场勘验笔录、粤府函[2016]358号《广东省人民政府关于调整广州市饮用水源保护区的批复》等证据予以证实。原、被告亦当庭陈述在案。 本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》（2017修正，以下简称水污染防治法）第六十三条规定：“国家建立饮用水水源保护区制度。饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区；必要时，可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。饮用水水源保护区的划定，由有关市、县人民政府提出划定方案，报省、自治区、直辖市人民政府批准……”本案中，根据现场勘查、询问，结合省府文件可以认定涉诉征拆补偿范围包含饮用水源一级保护区。从内容来看，通告实为征收拆除保护区及安置区范围内建筑物。根据相关法律法规，本案被告发布涉诉征拆通告，缺乏事实依据，超越法定职权，依法本应予撤销，但基于保护社会公共利益需要，本院依法确认其违法。具体理由如下： 一、饮用水源保护对于保障人民群众饮水安全和经济发展、社会稳定具有极其重要的意义。《中华人民共和国水法》第九条规定：“国家保护水资源，采取有效措施，保护植被，植树种草，涵养水源，防治水土流失和水体污染，改善生态环境。”《水污染防治法》第三条规定：“水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，优先保护饮用水水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。”《饮用水水源保护区污染防治管理规定》第五条规定：“饮用水水源保护区的设置和污染防治应纳入当地的经济和社会发展规划和水污染防治规划。跨地区的饮用水水源保护区的设置和污染防治应纳入有关流域、区域、城市的经济和社会发展规划和水污染防治规划。”因此，饮用水安全与人民群众生命健康息息相关，加强饮用水安全整治，保护饮用水水源既是利国利民的举措，也是落实绿色发展理念，建设生态文明的基本要求。搞好饮用水源保护，防止水污染，对于保障人民群众饮水安全和经济发展、社会稳定具有极其重要的意义。从立法层面来看，国家对水资源及饮用水源保护高度重视，各政府职能部门应当采取有力措施，全面开展推进饮用水源保护整治工作。 二、饮用水源保护整治工作应当依法依规，在补偿合法权益的同时，对危害水源保护的违法行为应当坚决予以打击。《广东省饮用水源水质保护条例》第十二条规定：“因划定或者调整饮用水源保护区，对饮用水源保护区内的公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，有关人民政府应当依法予以补偿。”第十四条规定：“县级以上人民政府可以依法征用饮用水源一级保护区内的土地，用于涵养饮用水源，保护饮用水源水质。”第十八条规定：“饮用水地表水源一级保护区内还禁止下列行为：（一）新建、扩建与供水设施和保护水源无关的项目；（二）设置旅游设施、码头；（三）向水体排放、倾倒污水；（四）放养畜禽和从事网箱养殖活动；（五）从事旅游、游泳、洗涤和其他可能污染水源的活动；（六）停泊与保护水源无关的船舶、木（竹）排。”第二十八条规定：“违反本条例第十五条、第十八条第（一）、（二）项规定的，由县级以上人民政府责令停业、关闭或者限期拆除、恢复原状，并依法予以处罚；逾期不执行的，依法强制执行。法律法规另有规定的，从其规定。”由此可见，各政府职能部门应当在法律、法规赋予的权力范围内依法征用水源保护区土地，对涉及群众合法权益部分依法予以补偿，对相关危害水源保护的违法行为亦应坚决予以打击。本案中，保护区内房屋多为村民自建的简易厂房、出租房或工厂宿舍，继续居住使用势必会给饮用水源带来工业污染及城镇生活污染。因此，相关政府职能部门应当对保护区内与供水设施和保护水源无关的建筑物进行查处，而对于非保护区的房屋征拆应当按照征地补偿程序予以处理，涉及村民合法权益的应当予以补偿。 三、当个人利益与社会公共利益发生冲突时，应当遵循利益衡量原则，以最大限度实现多元保护、实现利益最大化。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”如前所述，本案被告作为乡镇一级政府在不具有相应法定职权的情况下，以须征收拆除保护区及安置区内与供水设施和保护水源无关的建筑物为由发布涉诉征拆补偿通告，但被告既未能提供相关征地批复，也不具备对水源保护区内建筑物予以拆除的职权。因此，被告发布通告缺乏事实依据，超越法定职权，本应予撤销。鉴于前述观点，饮用水源保护整治工作势在必行，且该项工作已实际开展，大部分村民已签订补偿协议、领取补偿款并对相关建筑物实施征收拆除，一旦撤销会影响到整个田心村饮用水源保护治理工作的推进和实施，造成社会资源的浪费，损害公共利益。基于保护社会公共利益的需要，涉诉通告不宜撤销，依法应予确认违法。在后续保护整治工作开展过程中，相关政府职能部门应当在各自法定职权范围内，依法依规推进各项工作，以妥善解决相关问题。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告广州市增城区新塘镇人民政府于2018年5月22日发布《关于新塘镇田心村饮用水源一级保护区及安置区范围建（构）筑物征收拆迁补偿通告》的行政行为违法。 本案受理费50元，由被告广州市增城区新塘镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  何欣颖 人民陪审员  刘立平 人民陪审员  刘雪容 二〇一九年十二月三日 书 记 员  吴佩文