浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行初565号原告乐清市柳市镇岐头二村村民委员会，住所地浙江省乐清市柳市镇岐头二村。法定代表人朱春毓，主任。委托代理人陈孟，浙江震瓯律师事务所律师。被告乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市伯乐东路888号。法定代表人方晖，市长。委托代理人黄成乐，乐清市行政复议局工作人员。被告乐清市自然资源和规划局，住所地浙江省乐清市乐成街道宁康东路98号。法定代表人林瑾瑜，局长。应诉负责人陈显秀，副局长。上列二被告共同委托代理人戴家华，浙江乐泰律师事务所律师。原告乐清市柳市镇岐头二村村民委员会（以下简称岐头二村村委会）因诉被告乐清市人民政府、乐清市自然资源和规划局海域资源其他行政行为一案，于2019年6月21日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月27日受理后依法组成合议庭，于同年9月26日公开开庭对本案进行了审理。原告岐头二村村委会主任朱春毓及委托代理人陈孟，被告乐清市人民政府委托代理人黄成乐，被告乐清市自然资源和规划局应诉负责人陈显秀，以及二被告的共同委托代理人戴家华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告岐头二村村委会诉称：1981年开始，原告13位村民在岐头二村山外滩涂从事开发围垦。上世纪90年代，原乐清县农业发展基金管理委员会、原乐清县规划土地管理局、原乐清县财政税务局以及原乐清县规划土地管理局先后出台政策对原告村民先前开发围垦后由原告下属的瓯江农场经营的18.5亩土地进行补偿。瓯江农场停办后，其经营的山外滩涂地收归村集体，并于2003年由原告出租给村民作造船基地使用。2015年，浙江远帆船舶制造有限公司隐瞒事实，将前述土地作为海域向浙江省人民政府申请海域使用权。在原告于2018年就浙江省人民政府海域审批一案提起行政诉讼过程中，浙江省人民政府辩称涉案用海范围经“乐清市海洋与渔业局、乐清市国土资源局、乐清市林业局及乐清市船舶制造业发展规范工作领导小组办公室联合勘定”，其位于陆海分界线向海一侧，属于国有海域，并提供了2005年10月24日《乐清市**镇船舶制造区陆海分界界线图》（即被诉文件）。原告自始发现原告所有的前述土地被上述四部门发布的被诉文件错误认定为海域。原告认为，根据相关规定，上述四部门无权划定海陆分界线，海陆分界线应以最新版1：50000国家基本比例尺地形图上所绘的海岸线为标准，而我国现行国家基本比例尺地图是2011年完成的。本案中，被诉文件未以最新版国家基本比例尺地图所绘海岸线为标准，故其划定没有事实和法律依据。且根据涉案土地的历史航拍图看，被诉文件划定的陆海分界线向海一侧部分区域实际为农田和横塘等陆域土地，故被诉文件的划定与事实不符。综上，被告无权划定涉案陆海分界线，其作出的被诉行为依据事实不足、程序违法，适用法律错误，故请求撤销被诉陆海分界界线图。原告岐头二村村委会在举证期限内提交的证据有：1.原告身份材料，证明原告主体资格。2.中共乐清市委、乐清市人民政府关于印发《乐清市机构改革方案》的通知（乐委发〔2019〕3号文件），证明被告身份变更情况。3.《乐清市人民政府关于促进船舶工业规范发展的意见》，证明被告设立乐清市船舶制造业发展规范工作领导小组办公室的情况。4.《乐清市**镇船舶制造区陆海分界界限图》，5.天地图·乐清2019年影像与2000年左右影像对比图。6.《关于下达瓯江农场围垦荒地开发补助金的通知》，7.《造地经济责任合同》，8.《海涂园转让开发协议书》，9.《证明》，10.《关于岐头二村山外滩涂承包协议书》，11.《股权转让协议书》，证明原告在《中华人民共和国海域使用管理法》实施前已实际开发使用岐头二村山外滩涂土地，原告与被诉行政行为存在法律上的利害关系。12.《乐清市国土资源局政府信息公开决定书》及所附乐清市柳市镇岐头二村的规划图、村界图、2013年航拍图、2016年航拍图，证明涉案区域大部分区域为滩涂土地等陆域，并非海域，属于原告村域，在原告村界内。13.租金收款收据，证明朱金寿、浙江远帆船舶制造有限公司向原告缴纳租金的事实。14.浙江省人民政府关于浙江远帆船舶制造有限公司投资游艇生产建设项目海域使用权申请的批复（浙政海审〔2015〕6号），证明该海域使用权用海区界址点坐标。15.谷歌地图2004年航拍图截图，证明根据浙政海审〔2015〕6号用海区界址点坐标绘制的谷歌地图在2004年影像图中显示涉案区域部分属于陆域。16.（2018）浙03行初325号行政判决书，17.浙政海审〔2015〕6号海域使用权批复行政诉讼案证据清单（浙江省人民政府提供），证明（2018）浙03行初325号案件中，被告浙江省人民政府的举证情况。18.浙江远帆船舶制造有限公司投资游艇生产建设项目海域使用论证报告书（部分），证明论证报告书中项目总平图布置图、宗海界址图、陆海分界界线图、海籍调查表错将陆域划为海域。19.乐清市海洋与渔业局关于用海申请情况的公示，证明原告针对用海项目公示提出异议的意见的事项中并未涉及陆海分界线。20.海域使用宗海图技术审核意见表，证明现场勘验放样时被告并未告知涉案行政行为的具体内容。被告乐清市人民政府辩称：一、本案不属于行政诉讼受案范围。划分涉案陆海分界线系行政机关之间内部进行的过程性行为，并不直接对有关相对人的利益产生影响，系不可诉的行政行为。二、乐清市船舶制造业发展规范工作领导小组办公室并非作出涉案陆海分界线图的行政机关。涉案陆海分界线图的具体勘界、划界工作由乐清市海洋与渔业局、乐清市国土资源局、乐清市林业局实施。乐清市船舶制造业发展规范工作领导小组办公室仅是为了鉴证和确认另外三个职能机关的划界成果而在涉案陆海分界图上盖章，故船舶制造业发展规范工作领导小组办公室并非划界机关，乐清市人民政府不是本案适格被告。三、原告起诉的实质是认为涉案陆海分界图将其集体土地划为海域，侵犯了其土地所有权。但根据行政复议法第三十条第一款的规定，对确认土地等资源所有权或使用权的行政行为争议须经行政复议后才可向人民法院提起行政诉讼。原告应先就本案纠纷申请行政复议。综上，请求驳回原告起诉或诉讼请求。被告乐清市自然资源和规划局辩称：一、原乐清市海洋与渔业局、原乐清市国土资源局和原乐清市林业局有权确定辖区内陆海分界线。土地管理法、海域使用管理法、林业法赋予了上述三部门相应管理权。原告诉称的划界规定系针对省、县行政区域之间界线的勘定划界，并不适用本案之县域内陆海分界线的划定。另，不同时间以不同坐标系和不同比例尺绘制的图可相互转换，并不存在原告诉称的比例尺不符合规定的问题。二、涉案陆海分界线与1985年**乡海涂定权图海岸线一致，不存在将原告集体土地划归海域的事实。1983-1985年间，原乐清县人民政府对浅海滩涂海域进行了确权登记，核发了浅海滩涂使用权证，绘制了各乡镇的“海涂定权图”，该图标注了当时的海岸线（堤坝或山体），堤坝或山体向海一侧为滩涂海域，向陆一侧为陆地（包括山地、林地）。在此之后，海岸线向海一侧的滩涂海域即使存在围垦或不同程度改变了自然属性，也不改变其海域的法律属性。而涉案陆海分界线与80年代**乡海涂定权图的海岸线一致，原告在其诉称的农场造地情况、程度及位置均存疑的情况下，称涉案陆海分界线将原告土地划归海域没有事实依据。三、原告起诉已超过起诉期限。2013年3月，原告已经对涉案陆海分界线提出与本案诉称基本相同的异议，原乐清市海洋与渔业局《关于柳市镇岐头二村村委会对浙江远帆船舶制造有限公司用海项目公示异议的意见答复函》（乐海渔函〔2013〕13号）对此作了充分说明。原告收执后未提出异议。故原告在2013年3月即已知道涉案陆海分界线，其诉称于2019年1月才知道涉案陆海分界线与事实不符，故原告的起诉已超过起诉期限。综上，请求驳回原告起诉或诉讼请求。被告乐清市人民政府和乐清市自然资源和规划局在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1.报告，证明原告2013年1月提出相关异议。2.乐海渔函〔2013〕13号答复函，快递收件凭证，证明原告当时已知道涉案陆海分界线的存在。3.套图，证明涉案陆海分界线和海涂定权图海岸线一致。被告于开庭前提交了2013年3月，乐清市海洋与渔业局工作人员和原告时任村长、村委副书记的谈话笔录，证明2013年3月时已经将涉案界线图交给原告核对。庭审中，各方当事人围绕原告的起诉是否符合法定起诉条件等争议焦点进行了举证、质证，综合各方当事人的质证意见，本院对证据认证如下：原告提交的证据1可以证明原告主体身份，证据2、3可以证明被告的情况和变动，证据4系本案被诉海陆分界界线图，且被告对其真实性没有异议，本院予以采信。原告提交的证据17可以证明本院审理浙江省人民政府作出的海域使用权审批一案时，浙江省人民政府提交了本案被诉的陆海分界线图及原乐清市海洋与渔业局与原告时任村主任高漫周的谈话笔录等作为证据。证据16系本院对该案作出的（2019）浙03行初325号行政判决书，亦可证明本院对浙江省人民政府提交的上述证据的采信情况。结合本院（2019）浙03行初325号行政判决书中对浙江省人民政府提交的上述谈话笔录的认证意见以及本案各方当事人的陈述，本院对该谈话笔录的相关内容予以采信。原、被告提交的其他证据与本案处理结果无关，本院均不予审查认定。经审理查明：2005年10月24日，原乐清市海洋与渔业局、原乐清市国土资源局、原乐清市林业局及乐清市船舶制造业发展规范工作领导小组办公室等四部门作出《乐清市**镇船舶制造区陆海分界界线图》。2013年3月29日，原乐清市海洋与渔业局与原告岐头二村村委会时任村主任高漫周的谈话笔录载明：“土地、海洋、林业、船办等政府部门在申请海域已划分海陆分界线，你知道吗？高（漫周）：这个知道……现将海陆分界线图和84年浅海滩涂图给你看……”2019年6月21日，原告认为上述四部门在涉案陆海分界界线图中确定的陆海分界线侵犯了其合法权益，向本院提起本案诉讼。另，2005年3月7日，乐清市人民政府发布《乐清市人民政府关于促进船舶工业规范发展的意见》称，“市政府已建立乐清市船舶制造业发展规范工作领导小组，领导小组下设办公室（以下简称船办）”。2019年1月11日，中共乐清市委、乐清市人民政府印发《乐清市机构改革方案》（乐委发〔2019〕3号），将市国土资源局、市林业局相关职责及市海洋与渔业局的海洋规划、海洋资源调查和确权登记职责整合，组建市自然资源和规划局。本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，原乐清市海洋与渔业局于2013年3月29日与原告时任村主任高漫周的谈话笔录内容可以表明，原告当时即已知道涉案陆海分界界线图的内容，但其直至2019年6月21日才就该陆海分界界线图提起本案诉讼，又未提出符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的合理理由，显然超过上述法定起诉期限，故原告的起诉依法应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告乐清市柳市镇岐头二村村民委员会的起诉。本案案件受理费依法免收。如不服本裁定，可以在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  张 存审 判 员  来 敏审 判 员  曾晓军二〇一九年十二月二十五日法官助理李凯代书记员  沈奇峰