黑龙江省哈尔滨市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑01行初268号原告佟春雷，男，1983年7月28日出生，汉族，农民，住哈尔滨市松北区。委托代理人邵再旭，黑龙江国安律师事务所律师。被告哈尔滨市松北区人民政府，住所地哈尔滨市松北区创新一路618号。法定代表人王铁立，区长。行政负责人郭占新，副区长。委托代理人张磊，黑龙江百程律师事务所律师。委托代理人郭立娜，黑龙江百程律师事务所律师。原告佟春雷因与被告哈尔滨市松北区人民政府确认强制拆除公告违法纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月9日公开开庭审理了本案。原告佟春雷及委托代理人邵再旭，被告哈尔滨市松北区人民政府（以下简称松北区政府）行政负责人郭占新及委托代理人张磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告佟春雷诉称，请求确认松北区政府2019年7月25日下达的强制拆除佟春雷房屋公告违法。事实与理由：2003年，佟春雷在宅基地建房582.9平方米，2003年9月5日,呼兰县人民政府土地管理部门经现场勘测，向佟春雷颁发了呼集用（2003）字第085号集体土地使用证，佟春雷在该房居住至今。2010年开始,当时的利民镇政府以滨才房地产开发集团建房为名要征用村耕地，补偿标准为每米86.74元，给农民每平方米80元，由于补偿标准过低，主要是没有获得省政府审批文件，农民拒绝了镇政府的违法征收决定,继续耕种土地。2017年,滨才集团开始了部分项目的施工,遭到村民的抵制。直到2018年5月，滨才集团才出示规划证,批准日期为2018年5月31日。2017年，佟春雷在与裕华村委会协商2253平方米建致远学校有关补偿问题时,当时双方达成书面协议,每米按照290元补偿，其中，土地补偿费每平方米80元，地上附着物补偿费210元,但由于村委会过了两个月没有给付补偿费,佟春雷要回了协议。2018年，在未与佟春雷达成协议的情况下,施工单位强行施工，佟春雷报警阻止了其违法行为。至今，此地涉及耕地面积9821平方米。由于佟春雷与村委会就有关征地补偿标准无法达成一致,佟春雷向松北区利业街道办事处申请解决。松北区利业街道办事处2019年5月6日作出的哈呼利业街发【2019】16号“关于佟春雷信访事项的处理意见”。佟春雷不服该处理意见，遂向松北区政府申请复查。经松北区政府复查认为,松北区利业街道办事处作出的处理意见存在问题，将案件发回松北区利业街道办事处重新处理。现在，松北区利业街道办事处还没有做出书面处理意见。2019年7月22日，佟春雷再次找到松北区利业街道办事处要处理意见时,松北区利业街道办事处付文广主任给佟春雷一份哈尔滨市呼兰区国土资源局哈呼国土函[2019]172号《关于〈关于协助利业街道办事处认定资料的函>的复函》复印件，复函以“经查阅佟春雷地籍档案,没有任何人的签字盖章，不能证明其土地使用证的合法性，如需进一步证明其合法与否,可去市自然资源和规划局咨询。”佟春雷要该复函的原件遭到拒绝。2019年7月25日，松北区政府在佟春雷房屋上张贴了公告字[2019]第6120003号公告，公告内容为“位于利业街道办事处裕华村佟春雷在瓦房屯土地上的建筑,已经相关行政主管部门确定为违法，需要立即清除。因情况紧急，如相关当事人不能清除，相关执法单位将代为清除。”佟春雷认为，松北区政府认定佟春雷建筑违法予以清除没有法律依据且程序严重违法。集体土地房屋征收补偿应参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，根据本条例第二十六条之规定,“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”假使松北区政府认定佟春雷建筑违法理由成立，也必须按照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定执行“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”综上所述,松北区政府未与佟春雷达成征收补偿协议,也没有作出补偿决定，仅以松北区一个复函就认定佟春雷建筑违法，公告拆除，剥夺了佟春雷行政复议、行政诉讼的法定权利,其行政行为属严重程序违法。为此，佟春雷请求人民法院依法判决支持佟春雷诉请，以保护佟春雷合法权益不被侵犯。佟春雷向本院提交以下证据：证据A1.佟春雷名下呼集用（2003）字第085号集体土地使用证，拟证明佟春雷有集体土地使用证，使用证注明该房屋为住宅，使用面积为582.9平方米。证据A2.哈尔滨市呼兰区长海孵化场个体工商户营业执照，拟证明佟春雷家庭从2005年开始用上述土地证下的房屋开办养殖场，一直经营到现在。证据A3.哈尔滨市呼兰区国土资源局哈呼国土函[2019]172号关于《关于协助利业街道办事处认定资料的函》的复函，拟证明哈尔滨市呼兰区国土资源局查阅保管的佟春雷地籍档案，其称“不能证明佟春雷土地使用证的合法性，需要进一步证明”，可见该土地使用证档案是客观真实的，而且由哈尔滨市呼兰区国土资源局负责保管。证据A4.松北区政府公告字[2019]第6120003号公告，拟证明：一、故意歪曲了哈尔滨市呼兰区国土资源局哈呼国土函[2019]172号关于《关于协助利业街道办事处认定资料的函》的复函中需进一步证明佟春雷所持土地证的合法性，松北区政府在此公告中歪曲为“已经相关行政主管部门确定为违法”。二、该公告名义上叫公告，实质内容是强制拆除决定。该公告程序严重违法，违法建筑的强制拆除程序为，先由行政机关作出限期拆除的行政决定，并进行公告。县级以上人民政府责成的执行机关进行书面催告，督促履行拆除义务。执行机关依法听取当事人的陈述、申辩，催告期满后，当事人仍不履行拆除义务的，执行机关作出强制执行决定，确定强制执行的时间。当时人逾期仍未履行的，行政机关可以强制执行。案涉公告在房屋是否违建都确定不了的情况下就以公告的形式出具了强制拆除的决定，剥夺了佟春雷陈述申辩的权利，公告中限期拆除也没有给定明确期限。被告松北区政府辩称，1.公告本身不属于具体行政行为，仅属于程序性文件，不具有可诉性，应当裁定驳回佟春雷的诉讼请求。松北区政府于2019年7月25日发布公告并通知佟春雷应当将涉案的违法建筑清除，此公告是基于关于《关于协助利业街道办事处认定资料的函》的复函以及哈尔滨市松北区自然资源局做出的违建核查认定意见做出的，其本身的作用仅仅是将对违建认定的事项，在违法建设人所在地区予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是对于违建的认定意见，而非公告本身。因此，公告行为属于不可诉的行政行为。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。但是，本条所说的公告应为行政机关作出限期拆除的行政处理决定之后的公告，而非本案中的公告。其次，给予当事人复议以及诉讼的权利也是对于具体处理决定不服而采取的法律救济途径，并非对公告本身不服。案涉公告的目的是在作出限期拆除行政处理决定前，松北区政府告知佟春雷限期拆除，给佟春雷一个自行拆除的机会，如果佟春雷不履行，再作出限期拆除的行政处理决定，并进入行政强制执行的程序，这才是具体行政行为。2.涉案房屋已经过行政机关认定，确系违建，不存在佟春雷所述的公告违法问题。哈尔滨市呼兰区国土资源局于2019年7月18日做出哈呼国土函[2019]172号关于《关于协助利业街道办事处认定资料的函》的复函，证明经查阅佟春雷地籍档案，没有任何人的签字盖章，不能证明其集体土地使用证的合法性，如需进一步证明合法与否，可去市自然资源和规划局咨询。随后哈尔滨市松北区自然资源局于2019年7月23日作出了哈松自资[2019]利016号违建核查认定意见：证明涉案房产的建设行为未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设，不能调整规划补办手续。松北区政府之所以作出此公告，实际上是经过多部门调查核实后所作出的告知行为，而非松北区政府作出的认定行为。综上，松北区政府认为，在作出公告行政行为上，松北区政府并不存在违反法律规定的情形，请求法院依法驳回佟春雷的诉讼请求。松北区政府向本院提交了以下证据：证据B1.关于《关于协助利业街道办事处认定资料的函》的复函，拟证明哈尔滨市呼兰区国土资源局经查阅佟春雷地籍档案，没有任何人的签字盖章，不能证明其集体土地使用证的合法性，如需进一步证明其合法与否，可去市自然资源和规划局咨询。证据B2.关于对利业街道办事处裕华村房屋核查认定的函，拟证明佟春雷涉案集体土地证违法。证据B3.违建核查认定申请，拟证明哈尔滨市呼兰区利业街道办事处在巡查中发现佟春雷涉案房产涉嫌违法建设，并向哈尔滨市松北区自然资源局提出了认定申请，程序合法。证据B4.土地登记申请审批书、地籍调查表，拟证明审批档案里面无审批及经办人签字和盖章。证据B5.违建核查认定意见，拟证明佟春雷建设的房屋属于违法建筑。证据B6.公告，拟证明佟春雷所涉房产已经相关行政主管部门确定为违法，需要立即清除。经庭审质证，松北区政府对证据A1的真实性没有异议，但此集体土地使用证经核对地籍档案，没有任何人签字盖章，证明集体使用证不合法。其次，佟春雷案涉房屋并没有办理规划审批，而且时至今日，违法行为一直处于持续状态，属于违法建筑。且该份证据可以证实土地使用证上显示的土地使用证面积仅为350平米。对证据A2真实性没有异议，但佟春雷使用违法的集体土地使用证来注册营业，其营业执照的取得也不合法。对证据A3真实性没有异议，但该集体土地使用证及房产经相关部门核对已确认违法。对证据A4真实性无异议，但此公告仅是对佟春雷违法建设房屋公布的行为，是对佟春雷的教育行为，不具有可诉性。佟春雷对证据B1真实性无异议，该份证据由国土资源局负责保管，由于国土资源局的原因导致档案上没有签名、盖章，佟春雷无任何过错，该证据不能证明本案的房屋属于违建。对证据B2的真实性无异议，该函是行政机关内部函件，并没有送达给佟春雷，而且该函件也不能确定案涉房屋属于违建。没有签名盖章是行政机关管理上的过错，佟春雷没有过错。对证据B3真实性无异议，该核查认定申请并不能否认已经颁发的集体土地使用证的拘束力、执行力和确定力，也不能否认该集体土地使用证所具有的公信力，而且该集体土地使用证现在仍然依法有效，并没有经法定程序予以撤销或者宣告无效。对证据B4真实性无异议，该证据由松北区政府进行管理，如果该地籍档案中存在瑕疵，也是松北区政府的过错所导致，并不能否认呼兰县政府给佟春雷颁发的集体土地使用证的效力。对证据B5真实性无异议，《城乡规划法》于2008年1月1日开始实施，涉案房屋以及土地均于2003年9月3日取得，法律不具有溯及力，没有规划许可证不能证明案涉房屋属于违建。对证据B6真实性无异议，该公告名义上为公告，实质内容是强制拆除决定，而且该公告程序上严重违法，违法建筑的强制拆除程序为先由行政机关作出限期拆除的行政决定，然后进行公告，县级以上人民政府责成的执行机关进行书面催告，督促履行拆除义务。执行机关依法听取当事人的陈述申辩，催告期满当事人仍不履行拆除义务的，执行机关作出强制执行决定，本案中，以上行政行为均没有作出，直接作出了强制拆除公告，程序严重违法。本院对上述证据认证如下：证据A1-A4、B1-B6客观真实，与本案相关，证据的取得亦不违法，本院予以采信。经审理查明，佟春雷持有的呼集用（2003）字第085号集体土地使用证载明：土地使用者佟春雷，土地所有者××××村，用途住宅，使用权类型划拨，使用权面积350平方米，总面积2631.67平方米，超占2281.67平方米为临时用地，该使用证附图记载用地面积2631.67平方米，建筑面积582.9平方米。2019年7月18日，哈尔滨市呼兰区国土资源局作出关于《关于协助利业街道办事处认定资料的函》的复函：“经查阅佟春雷地籍档案，没有任何人的签字盖章，不能证明其集体土地使用证的合法性，如需进一步证明其合法与否，可去市自然资源和规划局咨询。”2019年7月22日，哈尔滨市呼兰区利业街道办事处向哈尔滨市松北区自然资源局发函并提出违建核查认定申请，请其对案涉建筑认定是否有规划审批手续。2019年7月23日，哈尔滨市松北区自然资源局出具违建核查认定意见：“该建设行为未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设，不能调整规划补办手续。”2019年7月25日，松北区政府发布公告（公告字[2019]第6120003号），公告载明：“位于利业街道办事处裕华村佟春雷在瓦房屯土地上的建筑，已经相关行政主管部门确定为违法，需要立即清除。因情况紧急，如相关当事人不能清除，相关执法单位将依法代为清除。”松北区政府作出公告前，没有相关部门对佟春雷作出确认案涉房屋为违法建筑、限期拆除的行政决定，松北区政府没有进行催告，未告知佟春雷有陈述、申辩的权利。案涉房屋未被拆除。本院认为，关于案涉公告是否具有可诉性。松北区政府作出的公告虽然名为“公告”，但包含确认房屋为违法建筑、责令立即拆除的内容，属于行政强制决定，松北区政府作出的公告具有行政强制决定的性质。松北区政府主张公告不属于具体行政行为，属于程序性文件，是公示告知行为，不具有可诉性，本院不予支持。关于案涉公告是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”依据上述法律规定，限期拆除的行政决定是强制拆除的前提和基础。对乡、村庄规划区内的违法建筑，由乡、镇政府作出限期拆除决定。当事人在限期拆除决定确定的期限内拒不拆除的，才能进入强制拆除阶段。松北区政府作出公告前没有相关部门作出确认案涉房屋为违法建筑、限期拆除的行政决定。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”依据上述法律规定，强制拆除房屋应履行催告、听取当事人陈述、申辩等程序，才能作出强制拆除决定。本案中，松北区政府作出公告前没有进行催告，未告知佟春雷陈述和申辩的权利。松北区政府作出的公告未载明强制执行的时间，未交代申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限，不符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，程序违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销哈尔滨市松北区人民政府2019年7月25日对佟春雷作出的公告。案件受理费50元，由哈尔滨市松北区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审 判 长  郑家龙审 判 员  牛若男人民陪审员  杨瑞昕（）二〇一九年十二月二十日法官助理董娜书记员刘赛奇园附相关法律规定1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。2.《中华人民共和国行政强制法》第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。3.《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。