淮安市清江浦区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0812行初243号原告淮安市书香华庭小区业主委员会（未备案），住所地淮安市清江浦区书香华庭小区院内。负责人温力，该委员会主任。委托代理人傅利，该委员会副主任。委托代理人王建群，江苏开淮律师事务所律师。被告淮安市清江浦区住房和城乡建设局，住所地淮安市清江浦区人民南路清宴小区二区8栋4楼。法定代表人姜跃，职务局长。出庭负责人孙之华，该局副局长。委托代理人桑田，该局工作人员。委托代理人刘思，江苏引航律师事务所律师。原告淮安市书香华庭小区业主委员会（以下简称书香华庭业委会）诉被告淮安市清江浦区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）行政备案一案，于2019年5月21日向本院提起行政诉讼，本院依法立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。原告书香华庭业委会的委托代理人傅利、王建群，被告区住建局行政机关负责人孙之华、委托代理人桑田、刘思均到庭参加诉讼。因本案系涉重大民生事项，报经江苏省高级人民法院批准，本案依法延长审理期限六个月。本案现已审理终结。原告书香华庭业委会诉称，原告系2018年9月22日经淮安市书香华庭业主大会合法选举产生。2018年9月28日，新产生的业主委员会根据《物业管理条例》及《江苏省物业管理条例》的规定向被告当面送交申请备案材料，但被告无理拒收，同年12月12日原告又委托李玉健委员再次通过邮政快递向被告送达申请备案材料，2018年12月13日被告作出不予受理的回函。原告认为，被告作出不予受理没有法律依据，依据相关规定业主委员会向物业管理行政主管部门申请备案，被告无理由不予备案。综上，被告不予备案的行为违反了相关法律法规，故请求法院依法判决被告为案涉书香华庭业主委员会予以备案。原告向本院提供以下证据：1、回函一份，证明本案的争议是由于被告未能按法律规定为原告进行备案，被告出具于2018年12月13日的回函明确拒绝为原告进行备案，但是该回函中并没有说明不予以备案的理由，而是简单的将相关的法律法规条文进行了摘抄，不符合公文的基本形式，回函不具有法律意义上的形式和内容。2、延安东路128号书香华庭小区业主大会、业主委员会备案登记表，证明原告向被告提供了相关的备案登记表。3、书香华庭业主委员会选举产生办法，证明筹备委员会在选举前制定了选举办法；备案申请、书香华庭业委会章程、业主公约、公告，证明原告按照法律规定制定了相关的办法、章程及公约符合法律规定，2018年9月28日成立的业主委员会向清江浦区物管中心申请备案。4、《延安东路书香华庭业主共同决定声明》，证明2018年9月22日书香华庭业主448户中的334户签名参加了业主委员会选举大会，其中共发出选票334张，收回318票，选举过程，人数的合法性。5、2018年9月26日公告，证明原告选举时有清安派出所副所长、日月星辰居委会第三网格书记、淮海晚报记者、律师在场选举作出的公告。6、照片三张，证明大会选举时的现场情况。7、候选人名单，证明业主大会召开符合法律规定，公示了相关的候选人。8、2018年8月8日公告，证明在召开业主大会前成立业主大会筹备委员会。9、2018年9月7日业主大会筹备委员会的公告，证明业主大会在召开前合法的公示了召开大会的时间、地点、内容。10、邀请函、申请书、邮政快递单，证明2018年9月13日业主大会召开前已向被告以及街道办事处居委会发送邀请参加指导召开业主大会的相关情况。11、会议记录二份，证明召开业主大会选举了业主委员会成员，选举温力为主任，傅利、王爱珍为副主任。12、邮政快递单，证明李玉建代表业主委员会向被告方发出要求备案的材料。13、2018年8月14日、2018年9月15日公告，证明日月星辰居民委员会对于原告召开业主大会情况是明知的。14、2018年10月8日要求收回公章的请示，证明业主委员会成立后，业主委员会向日月星辰社区委员会要求将原业主委员会递交的公函收回，以行使业主委员会职责。15、照片一张，证明原告派人现场向居民委员会、街道办事处、物管中心递交备案申请，但是遭到上述单位的拒绝。16、备案材料，证明原告是按照相关法律规定向被告递交了法律规定的要求备案的全部材料。17、日月星辰社区情况简介，证明根据社区介绍情况，龙江小区和书香华庭小区是两个小区。18、淮安市住房和城乡建设局关于龙江小区和书香华庭小区维修基金备案审批表，证明书香华庭小区和龙江小区系两个小区。19、2018年5月20日告示，证明原书香华庭小区业委会公示小区住户448户。20、2018年9月14日关于书香华庭小区物业管理区域划定问题的请示，证明日月星辰社区向被告申请就龙江小区、书香华庭区域的问题，被告下属的物业管理中心作出答复，明确该区域是两个不同的小区，各自有业主委员会并且换届多次，现在如果重新划分应征得小区一期、二期业主同意后确定物业管理区域，而目前截止到现在没有任何一个部门征求小区业主的意见，因此刚才被告认为现在是一个小区显然与其2018年9月9日的回函相矛盾。被告区住建局辩称：1、原告产生程序不合法、不具备原告主体资格。根据《业主和业主委员会指导规则》第四十七条、第五十七条规定，原告应当在任期届满前三个月，组织召开业主大会会议进行换届选举，未组织换届选举的，经有关部门责令其限期组织换届选举后逾期仍不选举的，物业所在地的居民委员会可以在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下，组织换届选举工作。根据《物权法》第七十六条、《物业管理条例》第十一条、第十二条规定，选举业主委员会或者更换业主委员会成员，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。本案中书香华庭小区原业主委员会成立于2013年9月29日，任期五年。原业主委员会任期届满前3个月相关部门要求其组织换届选举，但原业主委员会不愿组织，并于2018年7月17年将其公章等材料移交给了日月星辰社区居民委员会（以下简称日月星城居委会）。在此情形下被告决定由物业所在地的日月星辰居委会在街道办的指导和监督下，组织换届选举工作，而原告并未按照上述程序产生。因备案涉及书香华庭小区全体业主的共有利益，只能由业主委员会提起诉讼，原告未按规定产生，故也不具备本案原告主体资格。2、原告备案材料不齐全，不符合备案条件。根据《江苏省物业管理条例》第二十二条、《业主和业主委员会指导规则》第三十三条规定，备案材料包括但不限于业主委员会备案申请书、业主委员会委员名单、业主大会议事规则和管理规约、业主大会会议记录、业主大会成立和业主委员会选举的情况等。本案中，原告提交的备案材料不齐全，不符合备案要求。且因原告所在书香华庭小区和龙江小区系同一物业管理区域，原告选举基数应当为831户，即书香华庭小区户和龙江小区户总和，原告换届选举不符合备案条件。综上，被告作出暂不予备案的决定，并无不当。现日月星辰居委会已启动了书香华庭业委会换届选举工作，故请求法院驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内，向本院提交一下证据：1、2013年9月29日《公告》，证明书香华庭小区原业主委员会成立于2013年9月29日。2、2018年7月17日《材料移交目录》及《书香华庭小区业主委员会公章交接》，证明2018年7月17日原书香华庭小区业主委员会将其公章等材料移交给了日月星辰居委会。3、书香华庭小区业主人数统计表、2013年书香华庭业主委员会备案资料、包括书香华庭简介、选票统计四张、龙江小区选举结果报告一份，证明书香华庭小区共有业主831户。4、2002年1月10日关于龙江小区一期项目建议书的批复、土地证、规划许可证、书香华庭规划图一份、地名命名更名审批表，证明书香华庭小区只有一个规划区域。5、日月星辰居委会公告，住建局回复，证明日月星辰居委会向业主公告，书香华庭只有一个物业管理区域。经当庭质证，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：书香华庭小区位于延安东路北侧、××南侧、××路西侧，2002年由淮安市富康房地产有限公司开发建设，在申请建筑许可证时，使用的项目名称为“龙江小区”，2003年6月26日申请更名为“书香华庭”。其中，第一期7幢264套于2003年建成交付，使用名称为“龙江小区”。剩余第二期448套住宅和119套商铺由房地产公司于2005年自行销售，使用名称为“书香华庭小区”。小区一期、二期在建设时用铁栅栏隔开，分别设立了业主委员会，名称分别为龙江小区业主委员会和书香华庭业主委员会，并均经过换届、备案。原书香华庭业主委员会于2013年9月11日经换届选举成立，小区选民人数531人、选民代表485人，任期五年。申请备案材料有《书香华庭小区业主大会议事规则》等材料，于2013年9月29日公示。2018年8月8日书香华庭小区业主推选业主五人，拟组成书香华庭业主大会筹备委员会，并在小区内张贴公告。2018年9月7日筹委会成立，发布公告，内容为拟定于2018年9月22日在书香华庭小区网球场召开业主大会，并张贴候选人名单，制作了《业主委员会选举产生办法》、《业主委员会章程》等文件。同年9月13日，原告向被告及清浦街道、日月星辰居委会分别邮寄邀请函，邀请上述单位派员监督、指导业主大会的召开。2018年9月22日，书香华庭业主大会筹备委员会邀请律师、清安派出所副所长王金龙、日月星辰社区网格员周兴元，召开了业主大会，其中334户业主（含业主委托）参与，发出选票334张，回收318张，经统计，选出业主委员会组成人员，后经会议，选举温力担任委员会主任。2018年9月28日，原告向被告提出备案申请，被告未予接收。2018年12月12日，原告再次以邮寄方式，向被告邮寄备案申请材料，被告于2018年12月13日《回函》，内容为：“根据《物权法》第七十六条、《物业管理条例》第十一、十六条、《业主大会和业主委员会指导规则》第二、六、七、九、六十条规定，对《延安东路书香华庭小区业主委员会备案申请》不予受理”。原告对被告不予受理的认定不服，向本院提起诉讼，要求法院依法要求被告对原告淮安市书香华庭业主委员会给予备案。另查明，书香华庭部分业主以原业主委员会主任未缴纳物业费为由，于2018年6月28日致函清浦街道办事处，请求罢免业主委员会主任职务。2018年7月17日，原业主委员会发布公告，称原业主委员会主任因个人原因辞去主任职务，并推选由原业主委员会副主任蒋宏芬代行业主委员会主任职责。同日，原书香华庭业委会向日月星辰居委会移交了书面材料及公章。还查明，至2018年8月，原告提出组成筹备小组换届选举时，日月星辰居委会发现龙江小区和书香华庭小区系在同一平面规划图中，故于8月14日发布，内容为：“根据《江苏省物业管理条例》第七条规定，结合书香华庭小区规划总平图，经请示区住建局主管职能部门，贵小区物业管理区域四至：东至天津路；南至延安东路；西至老石桥路；北至前进东路。因此书香华庭小区和书香华庭凤雅居（龙江小区）属于同一物业管理区域。”同日，日月星辰居委会还发布《公告》，内容为：“因原业委会在规定时间内未启动召开小区业主大会程序，对业委会进行换届选举，现由日月星辰居委会代行业主委员会职责，启动书香华庭小区业主大会召开，进行业主委员会换届选举工作，拟成立书香华庭小区换届筹备工作小组。”2018年8月31日，日月星辰居委会再次发布《公告》，内容为：“因书香华庭小区部分业主对2018年8月14日发布物业管理区域划定有异议，书香华庭小区业委会换届筹备工作现暂停。”2018年9月15日，日月星辰居委会发出二份《公告》，内容分别为：“书香华庭小区二期2018年9月22日上午9点召开业主大会的公告违反相关规定，业主大会应当由业主委员会组织召开。原业委会任期至2018年9月29日，根据规定，业委会任期届满前三个月应当召开业主大会，清江浦街道物管中心已经于2018年7月9日、7月13日、7月30日三次向业主委员会发出启动召开业主大会的函件，作出提示。因2018年7月30日原业委会未在规定期限内启动召开业主大会，日月星辰居委会已公告代行业委会职责，代行启动组织书香华庭业主大会，其他任何组织和个人均无权召开业主大会。有业主反映部分业主以书香华庭业主大会筹委会的名义拟定于2018年9月22日上午9点在小区网球场召开业主大会。根据相关规定，业主大会筹委会成立不合法，侵害了广大业主的合法权益，居委会将在街道办事处的指导下依法组织召开书香华庭小区业主大会临时会议决定业主关心的重大事宜，其他任何组织和个人都无权负责召开书香华庭小区业主大会”。被告于2018年9月4日收到日月星辰居委会的《关于书香华庭小区物业管理区域划定问题的请示》后，答复称：“经核实，该项目未进行物业管理区域划分备案，依据《江苏省物业管理条例》的相关规定，该项为已投入使用未划分物业管理区域的情况，如需划分应征求小区一期、二期业主意见后，确定物业管理区域划分”。2018年9月27日，被告再次作出《关于书香华庭小区物业管理区域划定问题的再次请示的回复》：“经核实，开发企业富康房地产有限公司和富华物业服务企业，未曾向我局申请书香华庭小区物业管理区域划分备案。根据《江苏省物业管理条例》第二章的相关规定，物业管理区域划定是依据物业建设用地规划许可证确定的红线，结合物业的公用设施设备、社区建设等因素进行划定的。经查，书香华庭(曾用名龙江小区)关于龙江小区一期工程项目建设书的批复，建设用地规划许可证和国有土地使用证规划红线图，市民政局地名命名、更改审批表等相关材料，明确书香华庭一期、二期规划用地为一块土地，土地面积为82374.6平方米。综上，书香华庭一期、二期依法应认定为一个物业管理区域”。本院认为，本案的争议焦点是：1、原告是否具有行政诉讼的主体资格。2、被告针对备案申请是否全面履行了法定职责。一、原告是否具有行政诉讼的主体资格。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”原告书香华庭业委会作为经业主选举产生的自治组织，虽未经备案，但备案的原因即本案所涉行政行为，不妨碍其作为其他组织向本院提行政起诉讼以维护其合法权益。其次，根据《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”根据上述规定，对业主委员会的备案行为虽是一种事后备案行为，不同于行政许可，但被告作为备案机关，作出的是否备案的决定却对业主委员会的合法性地位和权利义务具有实质性影响，进而直接影响到业主委员会能否刻制印章、对外实施民事行为等具体行为。因此，本案中，被告区住建局不予受理备案申请的行为属于行政行为范畴，业主委员会可以向本院提起行政诉讼。二、被告是否针对原告的备案申请全面履行法定职责。首先，根据《物业管理条例》第十条：“同一物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。”根据《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列文件向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续：（一）业主大会成立和业主委员会选举的情况；（二）管理规约；（三）业主大会议事规则；（四）业主大会决定的其他重大事项。”《江苏省物业管理条例》第二十二条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列文件向物业所在地的县（市、区）房地产行政主管部门和街道办事处（乡镇人民政府）办理备案：（一）业主委员会备案申请书；（二）业主委员会委员名单；（三）业主大会议事规则和管理规约；（四）业主大会会议记录；（五）其他应当提供的材料。”本案被告作为清江浦区房地产行政主管部门，对原告提出的备案申请具有作出行政处理的法定职责。原告于2019年12月12日邮寄备案申请，提交申请备案的材料有：备案登记表、备案申请、业主委员会选举产生办法、业委会章程、业主公约。根据上述规定，业主委员会提交备案的手续应当还包括业主大会议事规则、大会会议纪要等内容。且业主大会议事规则是业主大会组织召开及业主委员会选举产生的重要依据性文件，应当予以一并提交备案。故原告提交的备案材料不齐备，被告以原告提交材料不齐备不予备案，并无不当。同时，根据《业主大会和业主委员会指导规则》第六条的规定：“物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。”本案中，被告作为备案的行政主管部门，在不予受理的《回函》中未明确不予受理的原因，也未对引用法条予以说明，在履行行政职责的过程中缺乏严谨性，在今后的工作中应加强工作规范性、严格依法行政。综上，原告要求被告予以备案提交的材料不全，备案缺乏形式要件。因此，被告作出的不予备案决定并无不当，原告要求被告予以备案的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告书香华庭小区业主委员会的诉讼请求。本案诉讼费用50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。审 判 长  周万春审 判 员  左文洁人民陪审员  魏广生二〇一九年十二月二十五日书 记 员  厉 月附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。