海口海事法院 行 政 判 决 书 （2019）琼72行初53号 原告陈锶，男，1971年9月14日出生，汉族，住广东省湛江市。 委托诉讼代理人方丽敏，广东法制盛邦律师事务所律师。 被告海口市自然资源和规划局，住所地海南省海口市秀英区长滨一路8号市第二办公区15幢北楼2楼，统一社会信用代码：11460100MB19907041。 法定代表人龙舒华，局长。 委托诉讼代理人廖国祥，海口市自然资源和规划局工作人员。 委托诉讼代理人张明，海南法立信（琼海）律师事务所律师。 第三人海南中汇疏浚工程有限公司，住所地海南省海口市美兰区德利路11-6号海岸.郁金香花园3号楼第9层902房，统一社会信用代码：91460100562439701B。 法定代表人陈恒玉，执行董事。 委托诉讼代理人黄红勇，男，汉族，1973年7月29日出生，住海南省临高县，系海南中汇疏浚工程有限公司员工。 委托诉讼代理人赵旭，广东法博律师事务所律师。 原告陈锶不服被告海口市自然资源和规划局于2019年5月13日作出的市海洋罚[2019]002号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），于2019年11月14日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月18日立案后，于2019年11月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月6日组织证据交换，并于12月9日公开开庭审理了本案。原告及其委托诉讼代理人方丽敏，被告委托诉讼代理人廖国祥、张明及该局副局长冯学文，第三人委托诉讼代理人黄红勇、赵旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2019年5月13日作出《行政处罚决定书》，认定原告于2018年12月14日在海口美丽沙海域处，未经海洋行政主管部门批准，未取得《海洋倾废许可证》的情况下，擅自组织“粤珠海浚2322”、“粤珠海浚2323”船在海口美丽沙西侧海域进行倾废作业，该行为违反了《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）第五十五条的规定，依照该法第七十三条第三项的规定，对原告作出责令立即改正，并处以罚款10万元的行政处罚。 原告诉称，1.被告对原告的处罚没有事实依据。在被告作出的《协助调查通知书》及《行政处罚意见告知书》中，被告明确原告是代表第三人与海口市浏源土石方工程有限公司（以下简称浏源公司）签订《海口美丽沙土石方工程运输工程专业分包合同》（以下简称分包合同），并确认第三人是违法主体。原告只是第三人的代理人，依照《中华人民共和国民法总则》第一百六十二条的规定，代理人以被代理人的名义所实施的民事法律行为，应由被代理人承担。故本案违法行为的主体是第三人，而不是原告；2.被告的行政处罚适用法律错误。被告认定原告违反《海环法》第五十五条的规定，但该法条约束的对象是“单位”，而不是“个人”，故该处罚决定适用法律错误，应予撤销；3.被告违反“一事不再罚”的原则。被告据于同一违法事实，既处罚第三人，又处罚作为代理人的原告，实际上是因当事人同一违法行为对同一当事人的两次处罚。综上，请求撤销被告于2019年5月13日作出的《行政处罚决定书》，并退还罚款10万元。 原告向本院提交了以下证据：1.《声明》，证明第三人授权原告作为代理人代表第三人与浏源公司签订分包合同，原告在案涉违法行为中是第三人的代理人，被告对原告的处罚没有事实依据。2.《协助调查通知书》（市海洋执协[2019]002号），证明被告在该通知书中明确了原告是代表第三人与浏源公司签订分包合同，是第三人的代理人，被告对原告的处罚没有事实依据。3.《行政处罚意见告知书》（市海洋执罚告[2019]002号），证明被告确认的是第三人违法，而不是原告个人违法，被告对原告的处罚没有事实依据。4.《行政处罚决定书》（市海洋执罚[2019]001号）；5.《行政处罚决定书》（市海洋罚[2019]002号）。证据4、5证明被告对原告的处罚决定依据是《海环法》第五十五条，而第五十五条约束的对象是单位而不是自然人，被告的处罚适用法律错误；两份处罚决定书所描述的是同一违法事项和违法行为，被告因同一违法行为，对第三人和原告同时作出同样的行政处罚，违反了一事不再罚的法定原则。 被告辩称，1.处罚认定事实清楚。（1）原告与第三人是两个相互独立的责任主体，不存在代理关系。通过对第三人的工商档案查询，原告与第三人不存在任何隶属或从属关系，是两个相互独立的责任主体。原告持第三人的公章和营业执照与浏源公司签订合同时，并未携带任何委托手续。案涉行政处罚从立案至结案止，原告未向被告提供其与第三人存在代理关系的任何证据。被告作出的《协助调查通知书》的内容并不构成对原告与第三人代理法律关系的确认。（2）原告属于案涉违法行为的主体。根据本案查明的事实，可以证明案涉倾废行为属于原告与第三人的共同违法行为。2.原告可以作为《海环法》第五十五条规定的违法主体，案涉倾废行为属于原告与第三人的共同违法行为，行政处罚适用法律正确。（1）案涉“粤珠海浚2322”、“粤珠海浚2323”船属于原告所有，原告对案涉船舶具有排他的管理及调度使用权。在原告未与第三人签订船舶租赁合同的前提下，案涉船舶帮助第三人实施倾废行为属于原告的个人授意。（2）原告参与了第三人与浏源公司的签约活动。原告和第三人就以第三人名义进行非法倾废达成了合意。（3）案涉倾废行为是以第三人的名义实施的，第三人的工作人员也参与了实际倾废工作。原告在没有第三人任何委托和授权的情况下，积极主动参与到违法倾废活动中，且与第三人具有共同违法故意，在行政法上，已经与第三人构成共同违法。3.案涉行政处罚未违反一事不再罚的原则。根据《海环法》的立法本意及该法第四条的规定，个人亦有保护海洋环境的义务，个人破坏海洋环境应承担相应的法律责任。原告与第三人就违法倾废行为达成合意，并实施了违法倾废行为，已经构成对海洋环境的破坏，应受到行政处罚。如若仅仅处罚第三人，而不处罚原告，则是对单位与个人共同故意破坏海洋环境行为的放任，且《海环法》第七十三条对处罚对象并未进行界定，被处罚主体应包括单位和个人。综上，被告对原告作出的处罚具有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据：1.《立案审批表》、《检查通知书》、《责令停止违法行为通知书》、《送达回证》，证明据群众举报，第三人涉嫌组织船舶进行海上倾倒作业，原海口市海洋和渔业局（以下简称市海洋局）于2018年12月19日批准立案调查，并于2018年12月20日向第三人送达《检查通知书》、《责令停止违法行为通知书》。2.市海洋局《关于协助提供美丽沙附近海域倾倒建筑垃圾污染海洋环境影像资料的函》(市海渔函[2019]85号)；3.海口市秀英区人民检察院移交的6张照片、11段视频。证据2、3证明市海洋局向秀英检察院发函协助案件调查，要求提供“粤珠海浚2322”、“粤珠海浚2323”在美丽沙附近海域倾废的影像资料；案涉两艘船舶在美丽沙海域附近有倾废行为。4.谌津成《现场笔录》，证明2018年12月14日，经举报“粤珠海浚2322”向海里倾倒泥土，该船船长刻意隐瞒事实，不配合执法人员调查。5.《先行登记保存证据通知书》、《送达回证》、内河船舶检验证书薄、谌津成身份证复印件，证明2018年12月14日至21日，执法人员为查明“粤珠海浚2322”倾废事实，对该船进行了证据保存。6.黄红勇《询问笔录》及身份证复印件，证明黄红勇系第三人的施工现场负责人，以及黄红勇称船舶上装运的泥土运输到广东回填虾塘。7.《证明》、《会议记录》，证明湛江市坡头区南山镇灯塔村民委员会没有与第三人签订《退塘还林土方回填工程承包合同书》，合同上沙头村民经济合作社的公章及签名系伪造。8.《退塘还林土方回填工程承包合同书》，证明《退塘还林土方回填工程承包合同书》系伪造；第三人利用船舶外运的泥土在湛江回填虾塘不属实。9.徐亮《现场笔录》、《询问笔录》及身份证，证明湛江市霞山区渔人码头与第三人从未签订任何有关土石方回填的合同或口头协议，未曾见到该公司的运泥船停靠码头。10.严晨曦《询问笔录》、身份证复印件及浏源公司营业执照副本，证明浏源公司于2018年5月13日与第三人签订分包合同；该合同是由陈锶携带第三人的公章及营业执照与浏源公司签订的，并在合同中加盖了第三人的公章和签上陈锶的名字，陈锶并无任何委托手续；浏源公司共向第三人交付约1.5万立方泥土。11.分包合同、中国建设银行单位客户专用回单，证明浏源公司与第三人签订分包合同；浏源公司依约向第三人支付了20万元工程款。12.梁卫东《询问笔录》、珠海市祥航船务有限公司营业执照、梁卫东身份证复印件；13.“粤珠海浚2322”与“粤珠海浚2323”的船舶所有权登记证书；14.“粤珠海浚2322”和“粤珠海浚2323”船舶委托经营合同、管理费收款收据；15.“粤珠海浚2322”和“粤珠海浚2323”《船舶买卖合同》、《船舶交接证明书》、《船舶股份转让合同书》；16.借记卡账户历史明细清单。证据12-16共同证明“粤珠海浚2322”、“粤珠海浚2323”船的实际所有人和经营者是陈锶。17.严晨光《询问笔录》，证明第三人通过海运的运输量是通过车次计算，由严晨光和黄红勇在车次明细单上签字交接。18.装船明细收据单，证明第三人共计将1192车泥土装船运至美丽沙临时码头装船。19.杨成《现场笔录》、《询问笔录》，证明浏源公司用十轮卡车装运泥土运至美丽沙临时码头装船，车满载量可达15方，实际装载量在14-15方左右。20.朱金龙《询问笔录》；21.车辆行驶证及车辆参数信息资料及车辆测量照片10张。证据20-21证明装泥沙的车辆包括两种车型，即陕汽牌的重型自卸货车和斯达-斯太尔牌重型自卸货车；满载量14-15立方左右；指证装运泥土的十轮卡型号及装载量，两款车型平均装载量为13.248方。22.第三人的工商登记档案，证明陈锶不是第三人的股东或高级管理人员；陈锶与第三人之间不存在劳动、劳务、委托关系。23.行政处罚听证会记录，证明陈锶及其代理人表示对案涉的违法事实没有异议。24.《行政处罚决定书》（市海洋执罚[2019]001号、市海洋罚[2019]002号）、送达回证、海南省非税收入一般缴款书、《行政处罚意见告知书》（市海洋执罚告[2019]001、002号）、《行政处罚听证告知书》（市海洋执听告[2019]001、002号）、微信聊天记录及邮寄单，证明案涉的行政处罚在程序上已经完结，并没有程序上的瑕疵。25.《海口机构改革方案》，证明海口市机构改革后，原海口市海洋和渔业局的原有职能于2019年4月并入海口市自然资源和规划局。 第三人述称，首先，第三人支持原告的诉讼请求，被告对原告作出行政处罚是错误的。其次，第三人与原告间属委托代理关系，且被告对该委托代理关系也予以认可。被告对第三人进行处罚的《行政处罚决定书》（市海洋执罚[2019]001号）是由原告签收的，如果被告不认可这种代理关系，那么，就意味着被告未向第三人送达该处罚决定书，该处罚决定书就未生效。再次，第三人使用原告名下的两艘船舶进行运营，双方应属船舶租赁关系，就此问题，在被告对第三人员工的调查笔录中能够得到体现。第三人在案涉工程中不仅租赁了原告所有的两艘船舶，同时还租赁了另两艘船舶（“粤肇庆货2238”、“苏云海机187”），但被告对此未进行调查和处罚，被告的行政行为不公平，并带有歧视性。最后，被告的行政行为认定事实不清，证据不足。被告对倾废数量的认定存在错误。因货车的行驶证中已载明了载重量，两种车型核定的载重量分别为12吨和9.87吨。如果按照被告所认为的每车的实际载量，则属于超载行为，应受到交管部门的处罚，但并无任何证据证明车辆在运输过程中受到处罚，也就是说这些车在运载时是符合正常承载标准的，故被告认定事实不清、证据不足。 第三人未向本院提交证据。 经庭前证据交换和庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认证： 对原告提交的5份证据，被告对证据1的“三性”均不认可。被告认为，在整个行政程序中，原告并未提交其与第三人存在委托代理关系的任何相关证据，该份《声明》形成于行政程序中，原告在行政程序中不提交，而选择在诉讼程序中提交，显然是事后为对抗处罚而伪造的。本院认为，该份证据形成于行政程序中，被告已依法要求原告提供证据，原告依法应当提供而没有提供，在诉讼程序中才提供，已导致证据失权，故本院对该证据不予采纳。被告对证据2-5的真实性、合法性、关联性均予以认可，本院对证据2-5的真实性、合法性、关联性予以确认。但被告对证据2、3的证明内容有异议，认为证据2《协助调查通知书》中的“代表”二字不是对委托代理关系的确认，仅是对事实的描述，因在分包合同中既加盖了公司的章，又签上了原告的名字，另外该通知书对原告的权利义务不产生实际影响。证据3《行政处罚意见告知书》已直接送达原告，已确认原告的违法行为。本院将在事实查明及说理部分进行综合分析评定。 对被告提供的25份证据，原告对25份证据的真实性、合法性无异议，本院依法确认该25份证据的真实性、合法性。但原告认为，其仅是第三人的代理人，并不是违法行为主体，且案涉船舶为第三人向其租赁，被告对其处罚认定事实不清，证据不足，适用法律错误。本院对原告提出的问题将在事实查明及说理部分进行综合分析评定。 第三人对原告提交的5份证据无异议，对被告提交的25份证据同意原告的质证意见。 经审理查明： 2018年12月14日12时50分，市海洋局接到海口市秀英区人民检察院永兴海洋检察室（以下简称永兴检察室）线索移交，在海口美丽沙西侧海域临时码头有驳泥船装载泥土在近海区域倾倒，已使用无人机对该行为进行了拍照和摄像。市海洋局执法人员于当日13时21分，在海上当场截获尚未来得及离开的一艘开底运泥船“粤珠海浚2322”，并予以扣押，该船当时所处的坐标为（N20°04.741′，E110°17.638′）。另据永兴检察室提供的无人机视频资料显示，在美丽沙海域倾倒作业的还有“粤珠海浚2323”开底运泥船。2018年12月19日，市海洋局批准立案。2018年12月20日，该局向第三人发出《检查通知书》、《责令停止违法行为通知书》，并对该案展开调查。经调查，本案的基本事实如下： 2018年5月13日，浏源公司与第三人签订分包合同，约定由第三人承包美丽沙工程范围内的土石方运输。2018年9月，第三人向市海洋局申请临时靠泊平台临时海域使用权。2018年9月18日，市海洋局批复同意第三人的临时用海申请，使用期限从2018年9月19日至2018年12月17日。 自2018年11月13日开始，浏源公司从其中标的恒大美丽沙“0904”、“0905”地块挖出泥土，通过十轮卡车运至第三人搭建的临时靠泊平台，再装至平板驳船或“粤珠海浚2322”、“粤珠海浚2323”船，然后由第三人进行外运。截至2019年12月14日，共运输泥土1192车次。第三人未经海洋行政主管部门批准，未取得《废弃物海洋倾倒许可证》，擅自组织“粤珠海浚2322”、“粤珠海浚2323”等船，将泥土运至海口美丽沙西侧海域倾废。上述倾废事实有永兴检察室提供的无人机拍摄影像资料以及市海洋局的调查材料等证据证实。 原告是“粤珠海浚2322”、“粤珠海浚2323”船的实际所有人和经营人。该两艘船舶是原告于2017年12月11日分别以66万元和86万元向林学坚购买。为船舶经营管理方便，两艘船舶均挂靠在珠海市祥航船务有限公司名下，但双方在《船舶委托经营合同》中明确约定，原告是两艘船舶100%的实际所有权人和责任人。原告陈锶是第三人的法定代表人陈恒玉的儿子，其参与了第三人案涉美丽沙临时泊位工程的环境影响评价委托、海域使用权申请、分包合同签订、倾废船舶调度等活动。其代表第三人与刘源公司签订分包合同，并使用其所有的“粤珠海浚2322”、“粤珠海浚2323”船为第三人实施倾废行为。 根据第三人提供的《退塘还林土方回填工程承包合同书》和原告提供的泥土倾倒点，被告的坡头区南山镇灯塔村民委员会和湛江市××区渔人码头进行了调查。经调查查实，《退塘还林土方回填工程承包合同书》中的签名及公章均系伪造；渔人码头方从未接受任何公司在码头倾倒泥土。原告及第三人所称的两处泥土倾倒点均不属实，且未能提供外运泥土的真实去向。 2019年4月11日，海口市海洋局对原告作出《行政处罚意见告知书》，拟对原告作出责令立即改正，处以10万元罚款的处罚。原告不服《行政处罚意见告知书》，并申请听证。2019年5月7日，海口市海洋局组织了听证会，充分听取了双方的陈述及申辩意见。2019年5月13日，海口市海洋局对原告作出《行政处罚决定书》，并于2019年5月16日向原告送达。该处罚决定书认定，原告未经海洋行政主管部门批准，未取得《海洋倾倒许可证》，擅自组织“粤珠海浚2322”、“粤珠海浚2323”船在海口美丽沙西侧海域进行海上倾废作业的行为，违反了《海环法》第五十五条的规定，依据该法第七十三条第三项的规定，对原告作出责令立即改正，处以罚款10万元的行政处罚。原告收到该处罚决定后，于2019年5月27日向被告缴纳了罚款。 另查明，2019年2月2日，中共海南省委办公厅、海南省人民政府办公厅联合发出《中共海南省委办公厅、海南省人民政府办公厅关于印发〈海口市机构改革方案〉的通知》（琼办发〔2019〕13号），决定组建海口市自然资源和规划局，将原海口市海洋和渔业局的海洋经济、海洋自然资源调查和确权登记管理等职责整合后由新组建的海口市自然资源和规划局行使，加挂市海洋局牌子，不再保留海口市海洋和渔业局。 本院认为，本案争议的主要问题为：1.被告应否对原告进行处罚，处罚认定事实是否清楚；2.被告作出的处罚决定适用法律是否正确；3.被告的行政处罚是否违反“一事不再罚”的原则。 关于被告应否对原告进行处罚，处罚认定事实是否清楚的问题。原告及第三人主张双方间存在委托代理关系和船舶租赁关系，原告实施的行为应由作为被代理人的第三人承担，被告既处罚第三人，又处罚原告，属认定事实不清，处罚错误。本院认为，首先，根据《中华人民共和国民法通则》第六十五条规定，委托代理的授权可采用书面、口头形式。本案中，虽然原告与第三人未订立书面委托代理合同，但原告在整个案涉事务中自始至终均代表第三人并以第三人的名义对外实施行为，且第三人也未作反对表示，原告与第三人间实际已形成事实上的委托代理关系，只是这种代理关系并不以书面形式，而是以口头或其他形式体现，本院依法确认原告与第三人间形成委托代理关系。但依照《中华人民共和国民法总则》第一百六十七条的规定，被代理人知道或者应当知道代理人的代理行为违法，未作反对表示的，被代理人和代理人都应承担责任。本案中，原告代理第三人并组织实施了违法的倾废行为，作为被代理人的第三人并未作反对表示，故不仅第三人应承担违法倾废责任，原告亦应承担责任。其次，原告是“粤珠海浚2322”、“粤珠海浚2323”船的实际所有人和经营人，并使用该两艘船舶为第三人具体实施了违法倾废作业行为，依照《中华人民共和国海洋倾废条例》第六条第三款规定“任何单位和船舶、航空器、平台及其他载运工具，未依法经主管部门批准，不得向海洋倾倒废弃物。”该条例第二十一条第一款还规定“对违反本条例，造成或可能造成海洋环境污染损害的直接责任人，主管部门可处以警告或者罚款，也可以并处。”根据该条例的规定，船舶的所有人或经营人违法倾废理应受到行政法规的约束。本案利用案涉船舶在海洋违法倾废的直接责任人应是作为船舶实际所有人或经营人并实际组织违法倾废的原告，原告理应受到行政处罚。从本案的处罚事实看，被告之所以对原告进行处罚的原因，并不在于原告与第三人是否存在委托代理关系，而在于原告是案涉船舶的实际所有人和经营人并组织了违法倾废行为这一事实。最后，关于原告与第三人是否存在船舶租赁关系的问题。依照《中华人民共和国海商法》第一百二十八条规定“船舶租用合同，包括定期租船合同和光船租赁合同，均应当书面订立。”但本案中，原告及第三人并未提供船舶租赁关系的任何证据，更无书面租赁合同，故本院对原告及第三人主张的船舶租赁关系不予确认。综合上述意见，本院认为，原告是本案违法行为的主体，被告应对其进行处罚，认定事实清楚。 关于处罚决定适用法律是否正确的问题。原告认为，《海环法》第五十五条约束的是“单位”，而不是“个人”，被告适用该法条对作为个人的原告进行处罚，属适用法律错误。本院认为，根据《海环法》第二条第二款和第四条的规定“在中华人民共和国管辖海域内从事航行、勘探、开发、生产、旅游、科学研究及其他活动，或者在沿海陆域内从事影响海洋环境活动的任何单位和个人，都必须遵守本法。”“一切单位和个人都有保护海洋环境的义务”以上规定均居于该法的总则部分，一部法律的总则部分一般应包含立法目的、原则、适用范围等规定，总则起着统率其他章节的作用，其他章节不得与总则相抵触。在理解《海环法》第五十五条规定时，不应机械理解，应结合总则的相关规定予以理解。该法总则部分对适用主体已进行了明确规定，即该法约束一切单位和个人。对个人未取得倾废许可的违法倾废行为不受处罚，显然与该法的立法目的相悖。本院对原告的该项主张，不予支持。 关于被告的行政处罚是否违反“一事不再罚”原则的问题。所谓“一事不再罚”，是指行政机关基于同一事实对同一当事人作出两次或两次以上罚款的行政处罚。“一事不再罚”原则所针对的处罚主体必须是同一违法行为人，即该行为必须在法律意义上是同一人，且处罚行为必须是同一违法行为。因此基于同一违法行为，对于不同的行政相对人分别进行行政处罚，并不违反“一事不再罚”的原则。本案中，原告与第三人是两个相互独立的主体，被告据于同一违法倾废行为对原告和第三人分别予以处罚，并不违反“一事不再罚”的原则。 综上所述，本案的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处理恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告陈锶的诉讼请求。 案件受理费100元，由原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长 曾建华 审 判 员 陈运洪 审 判 员 焦 南 二〇一九年十二月十六日 法官助理 陈美玲 书 记 员 谢慧婧 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。