河北省平泉市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）冀0823行初21号 原告：赵可心，女，1994年10月25日出生，汉族，住河北省平泉市。 委托诉讼代理人：蔡文杰，河北君兴律师事务所律师。 被告：平泉市公安局交通警察大队。 负责人：张立军，该大队大队长。 出庭副职负责人：卜庆元，该大队副大队长。 委托诉讼代理人：王顺智，平泉市公安局交通警察大队事故科科长。 原告赵可心要求被告平泉市公安局交通警察大队履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告赵可心诉称，请求人民法院判决被告依职权履行法律职责，依法调查核实：2014年3月9日16时许，赵可心与佟浩同乘一辆比亚迪汽车在平泉市路段发生单方事故时，谁是车辆驾驶人。事实与理由：2014年3月9日，平泉红海商贸集团有限公司销售员赵可心和司机（兼销售员）佟浩受公司销售经理刘佳兴指派，去承德市接一辆比亚迪汽车。二人接到该车后，在返回平泉红海公司途中，于发生单方事故，造成赵可心当场昏厥，大脑及脾严重受伤。发生事故当时，同乘人员佟浩未报警。后来，赵可心的父亲赵福田于2014年3月19日到被告处了解事故情况，才发现还未报警，于当日向被告报警。在被告询问赵可心与佟浩二人时，二人互相指认对方为车辆驾驶人。被告具有法定职责，也完全有能力去调查核实谁是车辆驾驶人，但被告一直到现今拒绝履行此项调查职责。因被告未依职权去调查谁是车辆驾驶人，造成承德市人力资源和社会保障局对赵可心的认定工伤决定书，被双桥区人民法院、承德市中级人民法院、河北省高级人民法院以发生交通事故时赵可心、佟浩二人谁驾驶车辆为由予以撤销，并责令承德市人力资源和社会保障局重新作出认定工伤决定，目前工伤认定程序处于中止状态。综上，一起赵可心受害的交通事故，谁驾驶车辆，在车辆车门把手上、方向盘上、车档上是留下驾驶人手纹的；车辆通行线路公路旁是有若干个道路监控摄像头的，还有其他可收集的证据。被告有法律职责，也完全有能力调查核实谁是车辆驾驶人，请人民法院本着司法为民宗旨，判令被告限期履职，调查核实谁是该车辆驾驶人。 被告平泉市公安局交通警察大队辩称，一、简要案情。2014年3月19日10时，我队接到赵可心父亲报案称，2014年3月9日下午，其女儿赵可心在发生交通事故，赵可心因交通事故受伤。接报后，我队就报案情况展开调查，事故车辆为一辆比亚迪轿车，是由承德4Ｓ店新购的车辆，车上人员为佟浩与赵可心，两人均为平泉红海公司的职员，均有驾驶证。车辆由承德返回平泉，行驶至驶出公路翻车，造成交通事故。二、调查处理情况。1.因当事人报案已经是十天之后，车辆已经不在现场，路面上的痕迹已经消失，无法分析事故的具体成因。2.该事故车辆经过人为救援、移动，且时间过长，不具备采集指纹的条件。3.事发路段没有监控录像采集驾驶人状态，而其他地段即使有监控录像，也不能作为驾驶人成立的直接证据。事实上，事后车上两人互相指认对方为驾驶人。4.此案无法依靠物证证明真正的驾驶人，双方互相指认对方为驾驶人，车辆驾驶人无法确定。且当事人属于事后报案，导致认定事故成因的相关痕迹消失，根据《道路交通事故处理程序规定》第五十条“道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明”的规定，我队依法出具了道路交通事故证明，这属于履行法定职责。三、我大队的意见。我队依法受理、调查和对交通事故出具法定的法律文书，属于符合程序的行为。在此案调查处理过程中，未对赵可心采取罚款等行政处罚裁决，更谈不上对其人身和财产权的侵犯，调查程序与调查手段不在行政诉讼法约束的范围内。综上，赵可心提出的诉讼请求，不在《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的范围内，请法院依法驳回其起诉。 经审理查明，2014年3月9日，平泉县红海商贸有限公司安排其职工佟浩、赵可心去承德市接新车。该车在返回平泉县（现平泉市）途中，于平泉市路段发生单方交通事故，赵可心受伤。 2014年3月19日，赵可心的父亲赵福田向平泉县公安局交通警察大队（现平泉市公安局交通警察大队）报案。2015年3月13日，平泉县公安局交通警察大队事故科出具证明（以下简称事故科的证明），证明内容为：“2014年3月19日10时，平泉县交警大队接到赵可心父亲赵福田报案称：2014年3月9日下午，在平泉县路段，其女儿赵可心发生交通事故。经调查，2014年3月9日16时许，一辆比亚迪轿车由承德返回平泉，行驶至平泉县路段发生单方交通事故，车辆损坏，车上有赵可心、佟浩二人，赵可心受伤。目前二人互相指认对方为驾驶员，暂未认定责任。特此证明。” 2015年5月22日，承德市人力资源和社会保障局作出冀伤险认决字[2015]08239005号工伤认定决定，对赵可心受到的事故伤害认定为工伤。平泉县红海商贸有限公司不服，向承德市双桥区人民法院提起行政诉讼。2015年12月30日，承德市双桥区人民法院作出（2015）双桥行初字第137号行政判决，以承德市人力资源和社会保障局未给予平泉县红海商贸有限公司15日的举证期限，程序违法为由，判决撤销该工伤认定决定。 2016年1月25日，承德市人力资源和社会保障局重新作出冀伤险认决字[2015]08239005号（重）认定工伤决定，对赵可心脑挫裂伤多发、蛛网膜下腔出血、颅底骨折、脾切除术后所受到的事故伤害认定（或视同）为工伤。平泉县红海商贸有限公司不服，向承德市双桥区人民法院提起行政诉讼。2016年8月30日，承德市双桥区人民法院作出（2016）冀0802行初94号行政判决，以“根据平泉县交警大队事故科出具的证明：交通事故为单方事故，赵可心、佟浩二人互相指认对方为驾驶员，暂未认定责任。在原告单位指定由司机佟浩驾驶车辆的情况下，现赵可心、佟浩二人互相指认对方为驾驶员。因此在不能确定事故发生时赵可心、佟浩二人谁驾驶车辆的情形下，被告作出的工伤认定决定，认定事实不清，主要证据不足”为由，判决撤销该认定工伤决定。赵可心不服，向承德市中级人民法院提起上诉。2016年11月21日，承德市中级人民法院作出（2016）冀08行终189号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。赵可心仍不服，向河北省高级人民法院申请再审。2018年8月26日，河北省高级人民法院作出（2017）冀行申617号行政裁定，裁定驳回赵可心的再审申请。 2019年10月10日，赵可心以平泉市公安局交通警察大队为被告，向本院提起行政诉讼，诉讼请求为“请求人民法院判决被告依职权履行法律职责，依法调查核实：2014年3月9日16时许，赵可心与佟浩同乘一辆比亚迪汽车在平泉市路段发生单方事故时，谁是车辆驾驶人。”在法庭审理中，本院考虑到，查明谁是车辆驾驶人只是公安交通管理部门在履行调查处理法定职责时的过程性行为（包括公安交通管理部门作出道路交通事故认定时的过程性行为，也包括公安交通管理部门对违法作出行为作出处罚时的过程性行为），从而要求赵可心明确其诉讼请求。赵可心一方明确：“我方没有要求被告出具交通责任认定书，我们只是要求调查核实清楚谁是车辆驾驶员。”“我再重复一遍，坚持我的诉讼请求，要求被告履行调查核实职责，确认谁是车辆驾驶人。” 本院认为，一、关于公安交通管理部门处理交通事故适用的程序 2017年7月22日发布的《道路交通事故处理程序规定》于2018年5月1日起施行后，2009年1月1日起施行的《道路交通事故处理程序规定》同时废止（以下分别称2018年、2009年《道路交通事故处理程序规定》），故本案中涉及的事故，被告于2018年5月1日以前已经作出的行为，应当适用2009年《道路交通事故处理程序规定》；依照当时规定应当作出而尚未作出的行为，应当适用2018年《道路交通事故处理程序规定》。 二、关于道路交通事故认定的问题 根据2018年《道路交通事故处理程序规定》的规定，公安交通管理部门在调查后应当制作道路交通事故认定书（以下简称事故认定），对于成因无法查清的亦应当出具道路交通事故证明（以下简称事故证明）。也就是说，公安交通管理部门对报警予以受案后，出具事故认定或者事故证明是其法定职责。在公安交通管理部门不出具的情况下，因为事故认定或者事故证明是对当事人权利义务有实际影响的行为，应当赋予当事人要求其履行法定职责的权利，包括向人民法院提起行政诉讼请求判决履行该法定职责的权利。 本案中，2014年3月9日发生交通事故后，赵可心之父赵福田于2014年3月19日向被告报案的事实，双方当事人予以认可，被告亦予以受案并进行调查，故被告依法应当出具事故认定或事故证明，被告在出具事故认定前亦应先调查造成事故的当事人（能够查明或不能够查明不是本案的讨论范围）。2015年3月13日，被告出具的证明中注明“目前二人互相指认对方为驾驶员，暂未认定责任”，因证明中注明系“暂未认定责任”，故该证明并不是《道路交通事故处理程序规定》意义上的事故认定或事故证明。据此，如果赵可心要求被告履行该法定职责，应属于人民法院的受案范围，但赵可心一方明确其诉讼请求并不包括要求出具事故责任认定（需要说明的是，被告出具事故认定或事故证明后，如对事故认定或事故证明本身不服，并不属行政诉讼受案范围）。 三、关于查明谁是车辆驾驶人的行为的性质 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。司法解释规定过程性行为不属于行政诉讼的受案范围，是基于过程性行为尚不具备最终的、对外的法律效力。也就是说，因为过程性行为尚不对外发生法律效力，对当事人的权利义务尚未产生实际影响，赋予当事人诉权没有法律意义。 2018年《道路交通事故处理程序规定》第六十条规定，公安交通管理部门应当根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。法律条文包含的意思是，确定当事人的责任的前提是查明当事人，也就是说，查明当事人是公安交通管理部门在作出事故认定前的一个行为（包括能够查明和无法查明），是为作出事故认定而实施的准备性的过程性行为。 四、关于赵可心要求被告履行查明谁是车辆驾驶人法定职责的诉讼请求，是否属于行政诉讼受案范围的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二第一款第（六）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。基于以上的分析，该法律条文中规定的“法定职责”，是指行政机关履行职责后，能够对外发生法律效力的法定职责。如果不能对外发生法律效力，即使该行为属于行政机关的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复时，也不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二第一款第（六）项规定的行政诉讼的受案范围。通俗地讲就是，人民法院不能判决行政机关履行对外不发生法律效力的行为，这也说明要求履行过程性的不对外发生法律效力的行为，不属行政诉讼的受案范围，这也是司法权与行政权的界限。综合以上内容，过程性的不对外发生法律效力的行为，不属人民法院行政诉讼的受案范围；要求行政机关履行过程性的不对外发生法律效力的行为，也不属人民法院行政诉讼的受案范围。 本案中，赵可心要求被告履行查明谁是车辆驾驶人的法定职责，系要求被告履行过程性的不对外发生法律效力的行为，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回赵可心的起诉。 综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项、第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告赵可心的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。 审判长  计玉奎 审判员  纪宪新 审判员  王金明 二〇一九年十二月四日 书记员  徐 野 裁判后提示 一、法律适用 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： …… （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； …… 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： …… （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.《最高人民法院关于适用的解释》 第一条…… 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： …… （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； …… 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； …… 二、上诉 如果不服本裁定，在收到此裁定书之日起10日内，有权提起上诉。上诉需要书写上诉状，并按照裁定书规定的份数提出副本。 如果在规定的期限内没有递交上诉状，将失去上诉权。 如果上诉期限的最后一日是法定节假日，上诉期限将延长到此法定节假日结束后上班的第一天。 三、裁定生效 如果双方都没有上诉，此裁定将于上诉期限届满的次日发生法律效力。如果双方或一方上诉，承德市中级人民法院的终审裁定送达之次日是法律文书生效之日。