中华人民共和国最高人民法院执 行 裁 定 书（2019）最高法执监482号申诉人（利害关系人）：银川市兴庆区掌政镇人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区赵家湖与将军街交汇处北街200米创业园1号。负责人：杜新艳，该镇镇长。委托诉讼代理人：翟小春，宁夏兴业律师事务所律师。申请执行人：郝建红，男，1964年5月9日出生，汉族，现住宁夏回族自治区银川市兴庆区。被执行人：宁夏隆溪砼业有限公司，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区掌政镇特色小城镇创业园。法定代表人：张国华，该公司总经理。被执行人：张国华，男，1968年1月8日出生，汉族，住。被执行人：钟玉红，男，1968年9月6日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。银川市兴庆区掌政镇人民政府（以下简称掌政镇政府）不服宁夏回族自治区高级人民法院（以下简称宁夏高院）（2019）宁执复31号执行裁定，向本院申诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审查。本案现已审查终结。郝建红与宁夏隆溪砼业有限公司（以下简称隆溪公司）、张国华、钟玉红民间借贷纠纷一案，宁夏回族自治区银川市中级人民法院（以下简称银川中院）于2017年1月19日作出（2016）宁01民初895号民事调解书，该调解书确认：一、隆溪公司于2017年3月31日前偿还郝建红借款本金500万元，并承担自2014年9月23日起按照年利率24%的标准支付利息至实际支付之日止；二、张国华、钟玉红对上述借款本金及利息承担连带保证责任等。上述调解书生效后，因隆溪公司、张国华、钟玉红未履行调解书确定的义务，郝建红遂向银川中院申请强制执行。银川中院立案执行后，于2017年4月25日作出（2017）宁01执185号执行裁定，主要内容为冻结及扣划隆溪公司、张国华、钟玉红名下银行存款5089384元。同年4月28日，银川中院将上述裁定连同协助执行通知送达掌政镇政府，要求协助执行以下事项：请掌政镇政府协助冻结隆溪公司、张国华在该镇政府的拆迁补偿款5089384元，未经该院同意，不得擅自处置。同年7月27日，银川中院作出（2017）宁01执185号之一执行裁定，主要内容为冻结及扣划隆溪公司、张国华、钟玉红名下银行存款3426666.67元。同年8月2日，银川中院将上述裁定连同协助执行通知送达掌政镇政府，要求协助执行以下事项：请掌政镇政府协助冻结隆溪公司、张国华在该镇政府的拆迁补偿款8516050.67元，未经该院许可，不得擅自处置。2018年5月16日，银川中院向掌政镇政府发出协助执行函，主要内容为：经核实，拆迁工作已经结束，请自收到该函之日起五日内，将掌政镇政府应向隆溪公司、张国华支付的补偿款付至该院执行款专户，否则该院将强制执行。后银川中院认为掌政镇政府违反协助义务，擅自将上述冻结款项中的8491559.35元对外支付，该院遂于2018年5月24日向掌政镇政府发出（2017）宁01执185号责令协助单位追款通知书，责令其自该通知书送达之日起三日内追回擅自支付的款项8491559.35元，逾期拒不追回的，将裁定掌政镇政府在擅自支付的数额内向申请执行人承担责任。掌政镇政府不服银川中院上述执行行为，向该院提出执行异议。银川中院查明，2017年9月21日，掌政镇政府向该院出具承诺书，承诺掌政商混拌合站搬迁建成后，该镇政府将全力配合银川中院执行其应向隆溪公司支付的剩余搬迁建设补偿款，协助该院解决涉及隆溪公司的债务纠纷。银川中院发出（2017）宁01执185号责令协助单位追款通知书后，因掌政镇政府未能追回前述银川中院认为该镇政府擅自支付的款项，该院于2018年5月30日作出(2017）宁01执185号之二执行裁定：一、掌政镇政府在擅自支付而未能追回的8491559.35元范围内，向郝建红承担8491559.35元的责任；二、冻结、扣划掌政镇政府的银行存款8491559.35元；三、若掌政镇政府的银行存款不足偿还之部分，则依法查封、扣押、拍卖、变卖其相应价值的财产。银川中院另查明，该院于2018年5月30日作出（2017）宁01执185号罚款决定，以掌政镇政府违反协助执行义务且未能追回擅自支付的冻结执行款为由，对掌政镇政府罚款二十万元整、对掌政镇政府的法定代表人杜新艳罚款五万元整。掌政镇政府及其法定代表人杜新艳不服上述罚款决定，向宁夏高院申请复议，宁夏高院于2018年8月9日作出（2018）宁司惩复2号复议决定，该决定认为掌政镇政府分别于2017年4月28日、8月2日收到法院协助执行通知并承诺全力配合执行其应向隆溪公司支付的搬迁补偿款，解决涉及该公司的债务纠纷，但掌政镇政府却违背承诺和应向银川中院所履行的法律规定的协助付款义务，通过向上级政府反映，变更付款义务主体方式将已冻结的8491559.35元擅自支付给被执行人，导致案件无法执行，存在严重的规避法律行为，且在银川中院限定的期限内未追回所支付款项，拒不履行协助执行义务，应当对掌政镇政府予以处罚，决定:一、驳回掌政镇政府的复议申请，维持银川中院（2017）宁01执185号罚款决定第一项即“对银川市兴庆区掌政镇人民政府罚款二十万元整，限在七日内交纳”的处罚；二、撤销银川中院（2017）宁01执185号罚款决定第二项即“对银川市兴庆区掌政镇人民政府负责人杜新艳罚款五万元整，限在七日内交纳”的处罚，对杜新艳免于处罚。银川中院再查明，掌政镇政府分别于2018年6月21日、7月4日向该院执行款账户缴纳协助执行款400152元、1600000元，共计2000152元。银川中院认为，该院在执行郝建红与隆溪公司、张国华，钟玉红民间借贷纠纷一案过程中，依据发生法律效力的执行依据作出强制执行裁定，并向协助义务人掌政镇政府发出协助执行通知及协助执行函，要求其协助冻结被执行人隆溪公司、张国华在其处的拆迁补偿款的执行行为符合法律规定，并无不当。掌政镇政府作为一级人民政府，有义务积极协助配合法院的执行工作。按照掌政镇政府与隆溪公司于2017年5月31日签订的四份协议，约定由掌政镇政府向隆溪公司支付拆迁补偿款。掌政镇政府违背向法院的承诺和应向该院履行的法律规定的协助执行义务，通过自付及向上级政府反映，变更付款义务主体方式将已冻结的8491559.35元款项擅自支付给被执行人，导致案件无法执行，存在严重的规避法律行为。故该院向掌政镇政府发出（2017）宁01执185号责令协助单位追款通知书，责令其限期追回擅自支付款项的执行行为符合法律规定，且上述事实已有生效的（2018）宁司惩复2号复议决定书予以认定。综上，掌政镇政府的异议请求及理由不能成立，该院不予支持。2019年4月23日，银川中院作出（2019）宁01执异21号执行裁定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称民事诉讼法）第二百二十五条、《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》（以下简称异议复议规定）第十七条第一项之规定，裁定驳回掌政镇政府的异议请求。掌政镇政府不服银川中院上述裁定，向宁夏高院申请复议，请求：1.撤销银川中院（2019）宁01执异21号执行裁定；2.撤销银川中院于2017年4月28日及2017年8月2日作出的协助执行通知、2018年5月16日作出的协助执行函、2018年5月24日作出的责令追款通知书；或者发回银川中院重新审查。其主张的主要事实与理由为：一、异议裁定避重就轻，错误认定本案证据，混淆基本事实，导致异议裁定所认定的基本事实不清。1.异议裁定对本案两份协助执行通知所载明的内容认定错误。银川中院于2017年4月28日通知书上所载明的内容是：“请协助将被执行人宁夏隆溪砼业有限公司、张国华在你处的拆迁补偿款5089384元予以冻结，未经本院同意，不得擅自处置”，在2017年8月2日协助执行通知上载明的内容是：“请协助将被执行人张国华、宁夏隆溪砼业有限公司在你处的拆迁补偿款8516050.67元予以冻结，未经本院许可，不得擅自处置。”前述两份通知书所载明的事实，不能合二为一的认定，因为前述两个协助执行通知是两个独立的执行行为，在没有裁定撤销或者变更的情况下，前述两份通知书所确认的事实应当分别认定。2.异议裁定认定掌政镇政府擅自对外支付8491559.35元，缺乏证据。根据掌政镇政府提交的证据显示，掌政镇政府没有违反协助义务，银川市兴庆区人民政府（以下简称兴庆区政府）决定将5491559.35元拆迁补偿款向隆溪公司支付时，掌政镇政府既没参与，也无指示，更无串通，不存在掌政镇政府擅自处分5491559.35元拆迁补偿款的事实。异议裁定错误认定掌政镇政府擅自将冻结款项8491559.35元支付被执行人[自行支付300万元，通过银川市兴庆区拆迁办（以下简称兴庆区拆迁办）支付5491559.35元]，该事实纯属银川中院编造。掌政镇政府于2017年6月29日向被执行人支付了300万元，在支付该300万元时，兴庆区政府〔2017〕28号会议纪要已决定补偿隆溪公司补偿款8891711.35元，因此掌政镇政府在支付300万时隆溪公司的补偿款还剩余5891711.35元，该款足以支付300万元冻结款，故2017年4月28日的协助执行通知对掌政镇政府没有约束力。另外，掌政镇政府的付款行为发生在2017年6月29日，2017年8月2日的协助执行通知于2017年8月2日送达，因此2017年8月2日的协助执行通知同样对掌政镇政府支付的300万元并无约束力。除前述300万元以外，掌政镇政府再没有向被执行人支付过冻结款项。关于此，除掌政镇政府向银川中院提交的证据以外，兴庆区政府也以书面形式自认其分别于2017年11月1日、2018年2月13日向被执行人支付了5491559.35元的拆迁补偿款。这是不可推翻的基本事实，而异议裁定并无证据认定掌政镇政府通过兴庆区拆迁办支付5491559.35元，掌政镇政府作为兴庆区政府的下级单位，并无权力领导和指示上级部门。根据法律规定，拆迁补偿款的支付义务主体只能是县级以上人民政府，掌政镇政府并无权力和资金向隆溪公司支付拆迁补偿款。在没有任何证据的情况下，银川中院所编造的事实，不仅无法使人信服，而且明显违背常识和基本逻辑。二、异议裁定无视法律规定，无视掌政镇政府的正当诉求，在认定事实与适用法律规定上，以结果倒推事实认定与法律适用的方式是错误的，应当予以纠正。在本案中，下列事实与法律适用应当予以审查：1.掌政镇政府已对人民法院的执行措施提出异议，异议裁定应当对执行措施是否正当予以审查。但通观整个异议裁定，对此却只字未提。在本案中执行法院的执行措施存在诸多不当，其中最为明确的是收入的执行措施与到期债权的执行措施所依据的法律规定不同，所使用的法律文书不同，二者之间的救济方式不同。在本案中执行法院错误的将本案的到期债权认定为收入予以执行，应当依法予以更正。2.异议裁定未纠正银川中院两个相互矛盾的协助执行通知，违反了法律规定。执行依据所确认的债务是800余万元，根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（以下简称查扣冻规定），协助执行通知自送达协助执行人之日起生效。在本案中两份协助执行通知，一份所载明协助执行总金额为500余万元；另一份协助执行通知为800余万元，二者的生效时间不同，对掌政镇政府的利益影响也不同。银川中院先后发送的两份协助执行通知是独立存在的，而不能前后覆盖，除非有裁定予以变更或者撤销，异议裁定直接忽略两份执行协助通知之间的独立性，事实认定错误，法律适用不当。3.掌政镇政府并非法定的征收补偿主体，也并非涉案款项的实际支配人和控制人，故本案中不存在所谓“变更付款义务主体”的说法。本案中，拆迁补偿款的付款义务主体是兴庆区政府，而并非掌政镇政府，既然拆迁补偿款的付款义务主体本来就是兴庆区政府，由其对外支付拆迁补偿款5491559.35元则也是正当的，也无所谓“变更付款义务主体”一说。4.行政行为（行政决定及行政命令）在有效的情况下，掌政镇政府作为下级机关，有义务按照指示办事，银川中院的司法行为无法中断掌政镇政府的付款行为。2017年5月26日，兴庆区政府作出银兴专题纪要发〔2017〕28号会议纪要，该会议纪要系兴庆区政府作出的行政行为，在该行政行为有效的前提下，掌政镇政府只能根据该行政行为与被执行人签订征收补偿协议。掌政镇政府根据兴庆区政府作出的上述行政行为（行政决定）与被执行人签订了征收补偿协议后。2017年6月29日，兴庆区拆迁办出具了银川市兴庆区征地拆迁办公室会议纪要（银兴拆会议纪要发〔2017〕7号），该会议纪要决定向被执行人支付300万的补偿款。根据该会议纪要的精神，保障兴庆区政府拆迁安置补偿工作顺利进行，在拆迁安置补偿过程中，发生300万元的建筑施工人工费，掌政镇政府根据相关规定，支付了应当支付的农民工工资，这既是上级政府要求的，也是农民工要求支付工资的现实所需。掌政镇政府仅仅是根据指示办事，根据法律办事，掌政镇政府的支付行为并未为掌政镇政府谋求任何利益，故掌政镇政府支付300万元的行为不能归责于掌政镇政府,请依法支持其申请。宁夏高院查明的事实与银川中院查明的事实一致。宁夏高院认为，《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第37条规定，有关单位收到人民法院协助执行被执行人收入的通知后，擅自向被执行人或其他人支付的，人民法院有权责令其限期追回；逾期未追回的，应当裁定其在支付的数额内向申请执行人承担责任。本案中，银川中院依据被执行人隆溪公司与掌政镇政府签订的四份拆迁补偿协议，向掌政镇政府发出协助执行通知及执行裁定，掌政镇政府擅自将冻结款项支付给被执行人，后又通过向上级政府反映，变更付款义务主体方式将已冻结的8491559.35元款项擅自支付给被执行人，银川中院责令掌政镇政府限期追回冻结的款项的执行行为符合法律规定。银川中院（2019）宁01执异21号执行裁定认定事实清楚，适用法律正确，掌政镇政府复议申请及理由不符合法律规定，该院不予支持。2019年6月26日，宁夏高院作出（2019）宁执复31号执行裁定，依照民事诉讼法第二百二十五条、异议复议规定第二十三条第一款第一项之规定，裁定驳回掌政镇政府的复议申请，维持银川中院（2019）宁01执异21号执行裁定。掌政镇政府不服宁夏高院上述裁定，向本院申诉，请求：1.撤销宁夏高院（2019）宁执复31号执行裁定；2.撤销银川中院（2019）宁01执异21号执行裁定；3.撤销银川中院于2017年4月28日及2017年8月2日作出的协助执行通知、2018年5月16日作出的协助执行函、2018年5月24日作出的责令追款通知书，或者发回银川中院重新审查。其主张的主要事实和理由为：一、异议、复议裁定认定掌政镇政府擅自支付8491559.35元补偿款，缺乏证据。1.掌政镇政府支付的300万元，系基于兴庆区政府的要求，为保障隆溪公司正常搬迁，且该搬迁费用为农民工工资，掌政镇政府将该300万元直接支付农民工代表，并无不当。2.剩余款项500余万元系兴庆区政府支付，而非掌政镇政府。二、复议裁定认定掌政镇政府通过向上级政府反映，变更付款义务主体的方式将已冻结的8491559.35元擅自支付给被执行人，缺乏证据。1.无证据证明掌政镇政府为规避执行而恶意向上级政府反映，从而变更付款义务主体；2.掌政镇政府与兴庆区政府系行政垂直领导关系，即使下级政府向上级政府报告工作，亦不违反法律。三、本案异议、复议裁定存在为了结果而倒推事实、法律适用的问题。1.本案所涉补偿款应为到期债权，但执行法院却按照执行收入的方式进行执行，应予纠正；2.执行法院2017年4月28日及2017年8月2日作出的两个协助执行通知的数额不一致，是矛盾的；3.掌政镇政府本就不是法定的征收补偿主体，不是案涉补偿款的实际支配人、控制人，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、国务院法制办〔2011〕35号通知，征地补偿、安置方案由市、县以上地方人民政府土地行政主管部门组织实施。故征收补偿的职责主体为市、县人民政府，本案中，即为兴庆区政府，掌政镇政府只是“授权代理人”，不存在所谓变更付款义务主体。4.掌政镇政府与被执行人签订征收补偿协议、支付300万元补偿款均是根据上级政府部门要求、会议纪要等，不能归责于掌政镇政府。郝建红向本院提交意见称：一、本案执行程序合法，不存在执行错误。1.两份协助执行通知并无矛盾。2.掌政镇政府曾向银川中院出具承诺书，但却违反协助义务，擅自支付。二、掌政镇政府与被执行人、兴庆区政府恶意串通，规避法院执行。1.掌政镇政府收到协助执行通知，未在期限内提出异议，系认可自己为付款义务主体的身份。2.案涉款项已明确系给隆溪公司的拆迁款，因此不是政府专款专用款项，人民法院可以冻结。3.兴庆区拆迁办以会议纪要形式下发文件，通过该办向被执行人支付了剩余补偿款，属于变更付款义务主体，银川中院对掌政镇政府进行罚款、宁夏高院维持罚款决定正是印证了掌政镇政府存在规避执行行为。三、被执行人无财产可供执行的情况下，因被执行人有拆迁款，该笔款项作为被执行人对第三人享有的一般金钱债务，可以执行。隆溪公司、张国华、钟玉红未向本院提交意见。本院对银川中院、宁夏高院查明的基本事实予以确认。本院另查明，根据《中共银川市兴庆区掌政镇委员会党委会议纪要》，2017年6月20日，掌政镇召开党委会议，会议决定，同意支付隆溪公司掌政商混站地面附着物补偿款300万元。后该镇政府进行了款项支付。根据《银川市兴庆区人民政府会议纪要（银兴专题纪要发〔2017〕64号），2017年10月18日，兴庆区政府召开会议，决定关于隆溪公司拆迁补偿款，由兴庆市财政局负责，兴庆区拆迁办配合，按程序核拨，并由兴庆区拆迁办做好征收补偿相关工作。后兴庆区拆迁办将5491559.35元支付给隆溪公司，掌政镇政府并未支付该5491559.35元款项。本院认为，本案的争议焦点为：银川中院以掌政镇政府违反协助执行义务，责令其追回案涉8491559.35元款项是否有事实和法律依据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五百零一条第一款规定：“人民法院执行被执行人对他人的到期债权，可以作出冻结债权的裁定，并通知该他人向申请执行人履行。”查扣冻规定第一条规定：“人民法院查封、扣押、冻结被执行人的动产、不动产及其他财产权，应当作出裁定，并送达被执行人和申请执行人。采取查封、扣押、冻结措施需要有关单位或者个人协助的，人民法院应当制作协助执行通知书，连同裁定书副本一并送达协助执行人。查封、扣押、冻结裁定书和协助执行通知书送达时发生法律效力。”本案中，依照相关拆迁补偿协议，掌政镇政府应向隆溪公司支付拆迁补偿款，执行法院银川中院对该笔款项予以冻结，系对到期债权的执行。关于掌政镇政府是否违反协助执行义务，构成擅自支付冻结款项，应作具体分析。第一，2017年4月25日，银川中院作出（2017）宁01执185号执行裁定，主要内容为冻结及扣划隆溪公司、张国华、钟玉红名下银行存款5089384元。后该院于4月28日将上述裁定连同协助执行通知送达掌政镇政府，要求协助执行以下事项：请掌政镇政府协助冻结隆溪公司、张国华在该镇政府的拆迁补偿款5089384元，未经该院同意，不得擅自处置。而收到上述裁定及协助执行通知后，掌政镇政府仍于2017年6月20日决定支付隆溪公司300万元，此系违反法律规定的协助执行义务，银川中院责令掌政镇政府追回该300万元并无不当。第二，根据前述银川中院（2017）宁01执185号执行裁定以及该院于2017年7月27日作出的（2017）宁01执185号之一执行裁定，掌政镇政府共应协助冻结拆迁补偿款8516050.67元，但是掌政镇政府自己擅自支付的仅有300万元，此外的由兴庆区拆迁办支付的拆迁补偿款，付款主体并非掌政镇政府，不能视为是掌政镇政府擅自支付的款项。银川中院以掌政镇政府变更付款主体为由责令其追回兴庆区拆迁办支付的拆迁补偿款，缺乏事实和法律依据，应予纠正。综上，申诉人掌政镇政府的部分申诉请求成立，本院予以支持。参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条、依照《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第129条裁定如下：一、撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁执复31号执行裁定；二、撤销宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2019）宁01执异21号执行裁定；三、变更宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2017）宁01执185号责令协助单位追款通知书中，责令银川市兴庆区掌政镇人民政府应追回的款项数额为300万元。审判长 邱 鹏审判员 毛宜全审判员 向国慧二〇一九年十二月三十一日法官助理苏萌书记员刘晓晴