广西壮族自治区梧州市长洲区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0405行初37号 原告：梧州市俊庆宝石投资管理有限公司，住所地梧州市莲花山路57号第拾柒幢地层1-5室。 法定代表人：彭奔雁，总经理。 委托代理人：张朝良，梧州市卫民法律事务所法律工作者。 被告：梧州市生态环境局（原梧州市环境保护局），住所地：广西梧州市长洲区菊湖路8号。 负责人：梁金昌，局长。 出庭应诉负责人：梁励，该局副局长。 委托代理人：郑钰榆，该局法规科干部。 委托代理人：梁理宁，广西正立律师事务所律师。 被告：梧州市人民政府，住所地广西梧州市新兴三路1号。 负责人：李杰云，市长。 委托代理人：廉嘉嘉，梧州市司法局科长。 委托代理人：李斯，梧州市司法局科员。 原告梧州市俊庆宝石投资管理有限公司（以下简称俊庆公司）诉被告梧州市生态环境局(以下简称市生态环境局)、被告梧州市人民政府（以下简称市政府）撤销行政处罚决定一案，于2019年6月4日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月10日立案后，分别向被告市生态环境局、被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人张朝良，被告市生态环境局的出庭应诉负责人梁励及委托代理人郑钰榆、梁理宁，被告市政府的委托代理人廉嘉嘉、李斯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市生态环境局（原梧州市环境保护局）于2019年5月21日作出梧环罚字〔2019〕36号行政处罚决定书，经对原告C101厂房旁雨渠排口、C101厂房内排口、C101厂房管道排口以及总渠内废水进行采样监测分析，结果显示各排口pH值、化学需氧量均超过《污水综合排放标准》（GB8978-1996）表1、表4的一级标准，认定原告的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条以及第三十三条的规定，依据该法第八十三条第二款的规定，决定对原告处以罚款50万元。原告不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府维持市生态环境局作出的行政处罚决定。 原告俊庆公司诉称，一、本案行政处罚事实不清楚，不应当给予行政处罚。被告市生态环境局作出的梧环罚字〔2019〕36号行政处罚决定认为，原告超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的规定是违法的。触犯了《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二款，并据此作为处罚决定的主要理由。原告认为，这种认定是不客观的。2018年11月12日，被告市生态环境局执法人员对原告经营的俊庆宝石加工园区进行检查，发现园区污水处理站由于回抽泵故障原因停运，C1车间收集大池已满，大池内未经处理的宝石加工废水通过C101厂房内污水渠溢出C101厂房旁雨水渠，最终通过雨水渠汇至总渠外排环境。执法人员对C101厂房旁雨渠排口、C101厂房内排口、C101厂房管道排口及总渠内废水进行采样，经市环境保护监测站分析，结果显示各排口pH值、化学需氧量均超过《污水综合排放标准》（GB8978-1996）表1、表4的一级标准。从上述被告市生态环境局执法记录可知，原告的行为并非是故意行为所致，只是处置不当或者是处理不及时而已，况且，原告在被告市生态环境局指出问题所在时，原告己经马上进行整改，并没有抗法行为，还以积极的态度配合相关部门的工作。从环境保护检测站分析结果可知，只是对原告的排污物成份做出超标认定，但被告市生态环境局并没有对原告水污染物排放总量作出认定，也没有对原告排出水污染物是否造成环境污染的范围大小作出认定，就枉然作出决定。故依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条，被告市生态环境局在没有查明本案事实的前提下，不应作出对原告的处罚决定。而被告市人民政府在收到原告的行政复议申请后，没有认真履行职责，维持了被告市生态环境局的错误决定，依法应作为本案的共同被告。二、本案适用法律错误，处罚对象错误。本案应适用《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条。原告的行为应以教育为主，不应给予行政处罚为妥。三、从行政处罚合理性上分析。行政行为在合法的基础上做到合理、适当，且要符合公平。本案处罚既不符合处罚的合法性也不符合合理性的。错在对在相关部门指出问题时马上行动整改的行为作出严重处罚，打击接受企业的积极性。四、本案处罚程序违法。本案并没有严格按照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定组织听证程序，原告并没有收到被告制作的2019年1月15日《行政处罚听证告知书》（梧环罚告〔2019〕1号）及其《送达回执》《行政处罚案件陈述申辩处理意见审批表》。五、本案没有充分听取当事人的陈述和申辩。原告积极配合环境执法人员检查，由于回抽泵故障原因停运，收集大池已满溢出造成的，没有主观上的故意，且溢出水量少，没有造成太大污染或对社会损失，且由于政府配套资金不到位，原告企业面临破产等事实申辩，但被告市生态环境局没有充分听取当事人的陈述与申辩，这样的决定不符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定。综上所述，被告作出的行政处罚决定，认定事实不清，适用法律错误，程序违法，侵害了原告的合法权益，故原告诉至法院请求：1.撤销被告市生态环境局梧环罚字〔2019〕36号行政处罚决定书与被告市政府梧政复决字〔2019〕40号行政复议决定书；2.本案诉讼费由被告承担。 原告提供的证据、依据:1.关于宝石加工行业综合整治的通告；2.关于研究莲花山宝石加工集中区建设问题的会议纪要（梧政阅〔2013〕18号）；3.关于梧州市俊庆宝石投资管理有限公司要求提供宝石加工集中区项目选址规划意见的复函（梧建函〔2014〕151号）；4.梧州市国土资源局关于梧州市宝石集中加工区项目用地预审的批复（梧国土资函〔2015〕146号）；5.梧州市国土资源局关于梧州市宝石集中加工区土地预审项目压覆矿产资源情况的函（梧国土资函〔2015〕140号）；6.梧州市环境保护局关于梧州市宝石加工集中区项目环保初步选址意见的复函（梧环管函〔2014〕106号）；7.中共梧州市委员会关于人工宝石产业发展座谈会的纪要（梧阅〔2013〕110号）；8.监测报告（编号：WHJ-LY20181111W）；9.梧州市环境保护局行政处罚决定书（梧环罚字〔2019〕36号）；10.关于对梧环罚告字〔2019〕行政处罚的异议和申辩；11.行政复议受理通知书（梧政复字〔2019〕40号）；12.行政复议延期审理通知书；13.梧州市人民政府行政复议决定书（梧政复决字〔2019〕40号）；14.关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见。 被告市生态环境局辩称，一、事实依据。2018年11月12日，被告环境执法人员对原告的俊庆宝石加工园区进行检查，发现园区污水处理站由于回抽泵故障原因停运，C1车间收集大池已满，大池内未经处理的宝石加工废水通过C101厂房内污水渠溢出C101厂房旁雨水渠，最终通过雨渠汇至总渠外排环境。经采样检测，原告废水排放口化学需氧量浓度、pH值均超过《污水综合排放标准》（GB8978-1996）中的一级排放标准。二、法律依据。原告上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定，依据该法第八十三条的规定，被告可对原告处10万元以上100万元以下的处罚。经局案审委集体讨论，在充分听取原告陈述申辩意见的基础上，并结合实际情况，参照自治区生态环境厅《广西环境行政处罚自由裁量标准》第10-2项“较重”程度和情节认定，被告决定对原告处以罚款50万元。三、对原告所述事实、理由的辩论与说明。（一）原告外排污水是否应当受处罚问题。被告认为：原告宝石加工场地位于我市饮用水源保护区范围内，其所处区域极为敏感；被告对原告环评备案文件中明确要求原告生产污水不得外排。原告在明知被告管理要求的情况下，没有做好污水处理及应急防范工作，在生产过程中出现回抽水泵损坏时，没有采取停止生产与排污措施，致使生产污水外排进入我市饮用水源保护区，其行为主观上是对环保管理不重视，没有制订相应的制度和措施所引起；客观上已造成了生产污水外排的事实。因此，原告应当承担相应的责任。原告在上述环境违法行为发生并被被告执法人员发现后，虽然采取了整改措施，但其违法事实存在，被告对其进行处罚，是依法履职行为；被告对原告处罚依据的法律是行为罚，不是后果罚，在处罚时并不需要证明原告违法行为所造成的后果。但本着实事求是、认真负责的态度，被告在对原告违法行为作出自由裁量时，充分考虑了原告违法行为对环境影响后果不明显的实际，在其提出陈述申辩意见后，主动降低了拟处罚金额，由原拟处罚70万元减为处罚50万元。（二）本案适用法律法规问题。本案原告违法事实清楚，证据确凿，适用法律准确，被告对原告进行行政处罚，是履行政府职能部门职责的行为，是法律规定被告必须做出的行为，无任何不妥。（三）对本案处罚的合理性问题。原告违法行为发生，与其主观上对污染防治及应急管理不重视有关，客观上造成了污水超标外排后果。根据原告外排污水超标情况，适用自治区生态环境厅《广西环境行政处罚自由裁量标准》第10-2项“较重”程度和情节认定，被告在运用自由裁量权时，已充分考虑原告已实施整改的实际，如原告在上述违法行为被发现且未按要求整改，依法还应当受到按日连续计罚的处罚。（四）本案程序适用问题，被告于2019年1月16日将《行政处罚听证告知书》（梧环罚告〔2019〕1号）送达原告，原告员工梁斯签收，《行政处罚案件陈述申辩处理意见审批表》属被告内部审批程序文件，依法无须送达原告。被告行政处罚程序合法有效。（五）听取原告陈述申辩问题。被告已充分考虑原告陈述申辩意见并经局案审委集体讨论对本案处理意见，降低了行政处罚额度。综上所述，原告超标排放水污染物违法事实清楚，证据确凿，适用法律法规准确，自由裁量适当，请求法院维持被告作出的《行政处罚决定书》（梧环罚字〔2018〕36号）。 被告市生态环境局向本院提交了以下证据、依据：1.环境违法行为立案审批表，证明被告依法对原告进行立案；2.执法人员执法证件（复印件），证明执法人员执法资格；3.俊庆公司营业执照（复印件），证明原告为企业组织；4.俊庆公司法定代表人身份证（复印件），证明原告企业法定代表人；5.广西壮族自治区环境监察现场检查（勘察）笔录（2018年11月12日）；6.现场勘查照片及说明，证据5-6证明原告存在环境违法行为；7.现场勘察示意图，证明原告环境违法行为发生地点；8.责令改正违法行为决定书及送达回证，证明被告于2018年11月12日对原告下达《责令改正违法行为通知书》，要求其立即停止违法行为，并告知如拒不整改，将承担按日连续处罚的法律后果；9.协助调查通知书、原告出具的证明、调查询问笔录二份（彭奔雁、梁斯），证明原告存在环境违法行为；10.监测报告（编号：WHJ-LY20181111W）及送达回证，证明原告排放的pH值、化学需氧量等均超标，监测报告由原告的员工梁斯签收；11.责令改正违法行为决定书及送达回证，证明被告于2018年11月19日对原告下达《责令整改通知书》要求其立即停止违法行为，并告知其如拒不整改将承担按日连续处罚的法律后果；12.关于责令梧州市俊庆宝石投资管理有限公司对存在环境问题进行限期整改的通知及送达回证，证明被告于2018年11月22日对原告下达《关于责令梧州市俊庆宝石投资管理有限公司对存在环境问题进行限期整改的通知》，要求其按要求进行整改，逾期未完成整改的，被告将依照相关法律法规作进一步处理；13.关于梧州市俊庆宝石投资管理有限公司园区废水通过雨水渠外排环境案的调查报告，证明梧州市环境监察支队出具的调查情况报告；14.环境违法案件调查处理意见呈报表，证明被告依法对案件进行审批；15.关于梧州市俊庆宝石投资管理有限公司园区废水通过雨水渠外排环境案的法律审查意见，证明被告法规宣教科依法出具的法律审查意见；16.关于梧州市俊庆宝石投资管理有限公司梧州市宝石加工集中区项目技术审查意见的函（梧环技函【2016】156号），证明原告位于梧州市××式饮用水水源××保护区陆域范围内，明确要求其需在限期内补办相关手续；17.关于同意梧州市俊庆宝石投资管理有限公司宝石加工集中区违规建成项目环保备案的函（梧环管函〔2016〕81号），证明原梧州市环保局明确要求原告生产废水全部收集，不得外排；18.行政处罚案件审查委员会集体讨论处理意见记录表，证明被告依法对案卷进行集体讨论；19.行政处罚听证告知书（梧环罚告字〔2019〕1号）及送达回证，证明被告依法告知原告拟处罚内容及申请听证或陈述申辩的权利；20.原告提交的异议和申辩，证明原告对梧环罚告字〔2019〕1号提交的陈述申辩；21.行政处罚案件陈述申辩处理意见审批表，证明被告依法对原告提交的陈述申辩进行集中讨论；22.行政处罚决定书（梧环罚字〔2019〕36号）及送达回证，证明被告依法对原告下达处罚决定；23.催缴通知书（梧罚催字〔2019〕第21号）及送达回证，证明被告依法对原告下达催缴通知书；24.试听材料，证明被告依法对原告调查取证。 被告市政府辩称，一、梧政复决字〔2019〕40号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿充分。2018年11月12日，被告市生态环境局对原告经营的宝石加工园区进行检查，发现该园区C101厂房内未经处理的宝石加工废水溢流出厂房旁雨水渠，最终通过雨渠汇至总渠外排环境。当日，环境执法人员对各排口进行采样，并以“《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条”为由，对原告作出梧环改字〔2018〕第1112-1号责令改正违法行为的决定。2018年11月19日，被告市生态环境局根据《监测报告》以原告工业园区排放污染物pH值、化学需氧量超过《污水综合排放标准》为由，对原告作出梧环改字〔2018〕第1119号责令改正违法行为的决定。2019年1月15日，被告市生态环境局作出《行政处罚听证告知书》，原告在2019年1月16日签收了《行政处罚听证告知书》，后在2019年1月18日向市生态环境局提出书面异议和申辩意见。2019年2月1日，市生态环境局作出《行政处罚决定书》对原告作出罚款50万元的行政处罚决定，并依法告知其法律救济途径。二、被诉具体行政行为适用依据正确、内容适当且程序合法。梧政复决字〔2019〕40号行政复议决定所认定的事实，与梧环罚字〔2019〕36号处理决定认定的事实基本相同。原告经营的宝石加工园区污水处理站由于回抽泵故障原因停运，外排污水pH值、化学需氧量超过排放标准70%以上，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二款的规定。本机关于2019年3月8日收到原告的行政复议申请材料，经审查受理后，将行政复议申请书副本发送市生态环境局，要求其自收到之日起10日内提出书面答复，并提交证据、依据。2019年5月21日，被告作出梧政复决字〔2019〕40号行政复议决定，认为梧环罚字〔2019〕36号行政处罚决定认定事实清楚、证据充分，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，维持了该行政行为，并将行政复议决定书送达当事人。综上所述，被告作出梧政复决字〔2019〕40号行政复议决定的行政行为，所认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确、程序合法，内容适当，是一个正确的行政行为，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府向本院提交了以下证据、依据：1.梧州市环境保护局行政处罚决定书；2.梧州市人民政府行政复议决定书，证据1-2证明被诉行政行为；3.行政复议申请书；4.法人代表证明、身份证复印件；5.委托书、代理人身份证复印件；6.行政复议受理通知书、行政复议答复通知书，证据3-6证明申请行政复议及立案材料；7.行政复议答辩书，证明被告市生态环境局的答复意见；8.EMS快递单；9.送达回证。 经庭审质证，原告对被告市生态环境局提供的证据6有异议，照片不能表述违法行为造成的后果；对证据23认定事实有异议；对其他证据无异议。对被告市政府提供的证据均无异议。 被告市生态环境局对原告提供的证据1-7合法性和真实性无异议，但对关联性有异议，与本案无关；对其他证据无异议。对被告市政府提供的证据三性无异议。 被告市政府对原告提供的证据与被告市生态环境局质证意见一致。对被告市生态环境局提供的证据三性无异议。 结合原、被告的举证和质证意见，本院认证如下：对各方无异议的证据予以采信。对有异议的证据，本院将结合案件的具体情况，对其关联性及证明力进行综合认定。 经审理查明，2018年11月12日，原梧州市环境保护局（以下简称原市环保局）执法人员对原告俊庆公司经营的宝石加工园区进行检查，发现污水处理站抽水泵故障，未经处理的宝石加工废水经C101厂房内污水渠溢流出雨水渠，最终通过雨水渠汇至总渠外排环境。原市环保局执法人员制作了现场检查(勘察)笔录、现场勘察照片及示意图，现场对原告C101厂房旁雨水渠排口、C101厂房内排口、C101厂房管道排口以及总渠内废水进行采样，原告俊庆公司的员工梁斯陪同见证检查并签字确认现场检查情况属实。同月16日，对原告俊庆公司的法定代表人彭奔雁和员工梁斯进行了调查询问。同年11月19日，梧州市环境保护监测站作出编号为WHJ-LY20181111W的监测报告，监测结果及评价各排口的pH值、化学需氧量均超标。2019年1月15日，原市环保局作出行政处罚听证告知书并于次日送达原告，由原告的员工梁斯签收，告知原告拟处罚的事实、理由及依据，并告知其享有陈述、申辩和听证的权利。原告于同月18日提交了书面异议和申辩。原市环保局经局案审委集体讨论后，于2019年2月1日作出梧环罚字〔2019〕36号行政处罚决定书，并于同年2月26日送达原告，由原告的员工高绍绿签收。原告不服，向市政府申请行政复议，2019年5月21日，市政府作出梧政复决字〔2019〕40号行政复议决定书，维持梧环罚字〔2019〕36号行政处罚决定书。原告对此不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，因梧州市机构改革，原梧州市环境保护局涉本案的职责现由梧州市生态环境局行使。 本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”及第八十三条“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未依法取得排污许可证排放水污染物的；（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的；（四）未按照规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的”之规定，被告市生态环境局对梧州市区域内水污染防治工作具有监督管理职权，对违反水污染防治法律规定的行为具有依法实施处罚的职责，故被告市生态环境局主体适格。《中华人民共和国行政复议法》第三条第（一）项规定，依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行受理行政复议申请职责。第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。因此被告市政府有权对原告俊庆公司的行政复议申请作出决定。 《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定，排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。本案中，被告市生态环境局经对原告C101厂房旁雨水渠排口、C101厂房内排口、C101厂房管道排口及总渠排口废水进行采样监测，证实了各排口pH值、化学需氧量均超过《污水综合排放标准》（GB8978-1996）的标准值。被告依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条及《广西环境行政处罚自由裁量权细化标准》第10-2项规定，对原告作出罚款50万元的行政处罚决定并无不当。原告主张由于回抽泵故障造成收集大池满溢出而导致未经处理的污水外排，其没有主观上的故意，本院认为，水污染防治法的立法目的是为了保护和改善环境，防治水污染，保护水生态，保障饮用水安全，维护公众健康，原告应当重视企业环保管理，按照法律规定的标准进行污水排放，故对原告的主张，本院不予采纳。被告市生态环境局在作出梧环罚字〔2019〕36号行政处罚决定书前，已告知原告依法享有陈述、申辩和听证的权利，原告也依法行使了陈述、申辩的权利，被告市生态环境局充分听取原告的意见并经局案审委集体讨论后，于2019年2月1日作出梧环罚字〔2019〕36号行政处罚决定书，该决定书认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以确认。原告在法定期限内向被告市政府申请行政复议，被告市政府依法受理后向被告市生态环境局作出并送达行政复议答复通知书。被告市生态环境局在指定期限内提交了行政处罚决定的证据、依据等材料。被告市政府经审理，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出梧政复决字〔2019〕40号行政复议决定书，决定维持被告市生态环境局作出的梧环罚字〔2019〕36号行政处罚决定书。该行政复议决定程序合法，适用法律正确。综上所述，原告请求撤销被告市生态环境局作出的梧环罚字〔2019〕36号行政处罚决定书及被告市政府作出的梧政复决字〔2019〕40号行政复议决定书，没有事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告梧州市俊庆宝石投资管理有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告梧州市俊庆宝石投资管理有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于梧州市中级人民法院。 审 判 长  蔡焕杰 人民陪审员  朱恩传 人民陪审员  林碧燕 二〇一九年十二月六日 书 记 员  陈思如 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。