河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初226号原告夏如莲，女，1957年8月1日，汉族，河南省项城市。委托代理人张鑫，北京创为律师事务所律师。委托代理人周齐，北京创为律师事务所（实习）律师。被告项城市人民政府。法定代表人王富生，职务市长。委托代理人吴娟，项城市政府法制办工作人员。委托代理人高杨，河南平原律师事务所律师。原告夏如莲不服被告项城市人民政府的拆除房屋行为，于2019年8月1日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月27日公开开庭审理了本案。原告夏如莲及其委托代理人张鑫、周齐，被告项城市人民政府的委托代理人吴娟、高杨到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告家人在1986年左右下放回流被安置在河南省项城市秣陵镇长虹街西侧作为宅基地取得土地合法使用权，并建房屋并取得房屋产权证，且房屋产权证的房屋面积为333平方米，其中111平方米面积为经营用地。并于2004年9月份交纳长虹大道基础设施配套费18870元，7.4米×2550元＋6000元＝24870元，由房产证，有营业执照。由此证明原告的土地使用权及房屋所有权系合法所得，现因相关建设项目被征收。在2019年3月28日下午，项城市人民政府牵头和项城市自然资源和规划局、项城市水利局、秣陵镇政府、项城市住房和城乡规划局、项城市棚户区拆迁改造办公室相关工作人员联合以“拆除违章建筑”名义对原告的所有房屋及地上附属物全部强制拆除，原告因此遭受了极大的财产损失和精神痛苦。原告认为，项城市人民政府牵头和项城市自然资源和规划局、项城市水利局、秣陵镇政府、项城市住房和城乡规划局、项城市棚户区拆迁改造办公室相关工作人员联合以“拆除违建名义”强拆原告房屋建筑的具体行政行为没有事实和法律依据，实体程序均违法，并严重侵害了原告的合法权益：一、被告称原告房屋系违章建筑毫无事实和法律依据。原告的宅基地是政府在1986年左右划分的，原告在划分的宅基地上建造房屋并取得房屋产权证。原告对该房屋建筑拥有合法所有权，并在此长期居住。被告称原告房屋系违章建筑既未出具任何认定文件，又未作出任何行政处罚决定，而仅是采取临时口头通知的方式，临时强拆。被告强拆房屋的具体行政行为本身毫无依据，且对原告房屋建筑的定性，在未出具认定文件、未查清事实、且证据不足的情况下口头认定为违章建筑，同样毫无事实和法律依据。二、被告强拆房屋建筑的具体行政行政行为在实体上严重违法，侵害原告的合法权益。原告对该房屋建筑拥有合法所有权，根据《物权法》相关规定，私人合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占破坏，被告暴力强拆房屋的具体行政行为已经严重侵犯了当事人的物权。又根据《行政强制法》，行政机关实施行政强制执行行为应当文明执法，并遵循合法性、适当性原则，本案中被告无故暴力强拆房屋毫无法律法规依据，其行为严重违法，依照《行政强制法》第六十一条应当对相关责任人员依法予以处分。三、被告强拆房屋的具体行政行为程序上严重违法，丝毫没有尊重原告的救济权利。假设原告被依法认定系违章建筑，被告实施强制拆除也应履行法定程序，充分尊重原告权利。而本案中被告认定违章建筑不但未进行任何调查、未出具任何认定证明、进行强拆也未经过任何法律手续，根据《行政强制法》第四十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条相关规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行记录、复核,相应事实、理由和证据成立的,应当采纳。从这一系列规定可以看出,被告在执行强制拆除过程中严重违法,不但没有履行相应的法律程序,更没有充分尊重原告的权利,给原告造成了巨大的财产损失。四、被告无权强行拆除原告的合法房屋。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定:“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”由于与人民群众的切身利益息息相关,因此我国《行政强制法》规定行政强制执行只能由法律设定,其他诸如行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件皆无权设定行政强制执行。项城市人民政府在《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》中明确说明:“由市政府有关部门依法强制清除”。我国法律中并未给予政府部门在合法房屋的征收过程中进行强拆的权利。所以,面对在合法期限内拒不搬迁的被征收人,做出征收决定的政府部门仅能依法申请人民法院强制执行,而不能自行实施强拆行为,项城市人民政府于2019年3月28日强行拆除原告房屋的行政行为已经触犯了法律。综上所述,被告作出强制执行决定前,应当催告当事人履行义务,并给予当事人相应的法律救济权利。本案中,被告责成有关部门强制拆除,没有依法履行催告程序,剥夺了当事人陈述与申辩的权利,更没有送达强制执行决定,事实认定不清,在实体及程序上均违法,严重侵害了原告的合法权益。为此,原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定,特向贵院提起行政诉讼,请依法支持原告的请求。原告夏如莲向本院提交了以下证据：第一组证据：1、原告身份证复印件；2、房产证复印件；3、营业执照。证明原告合法拥有土地使用权及房屋所有权并在此长期居住和经营至今；第二组证据：《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》复印件，证明被告是适格主体。第三组证据：原告的房屋被强拆的图片，证明原告的房屋被强拆。被告项城市人民政府答辩称:一、项城市人民政府对长虹运河整治的背景:长虹运河是贯穿我市南北的一条人工河道,开挖于1958年10月,北起光武办事处刘冢社区,南至贾岭镇大曹庄,全长41.5千米。由北向南穿越谷河、汾河、泥河3条河道,对调节全市范围内水位、互补水源和防洪起到重要作用。长虹运河从开挖到今天已运行60余年,近些年来由于沿河部分居民环保意识差,养殖废水、生活污水等直接排放到运河里,使河水污染严重,水质发黑发臭,河床、堤防遭到严重破坏,尤其是像原告这种在河道内私搭乱建、违法占地和违法建筑的居民,生活、生产经营的污水、固体废弃物等垃圾直接排入运河内,致使长虹运河不仅丧失防洪和排涝等功能而且变成了污染源。原告的行为已严重影响了周边群众生命健康财产安全,影响了河道行洪畅通,原告自己却从中获取利益。国务院下发《关于印发水污染防治行动计划的通知》(国发〔2015〕17号),河南省人民政府《关于印发河南省碧水工程行动计划(水污染防治工作方案)的通知》豫政〔2015〕86号,《河南省人民政府关于打赢水污染防治攻坚战的意见》豫政〔2017〕2号,《河南省人民政府办公厅关于印发河南省2018年持续打好打赢水污染防治攻坚战工作方案的通知豫政办》〔2018〕15号文件,河南省人民政府关于印发河南省污染防治攻坚战三年行动计划(2018—2020年)的通知豫政〔2018〕30号,2018年9月30日住建部、生态环境部《关于印发城市黑臭水体治理攻坚战实施方案的通知》,周口市人民政府周政办(2016)30号《关于印发周口市碧水工程行动计划和2016年度蓝天工程实施方案的通知》文件,周口市人民政府周政(2017)28号《关于打赢水污染防治攻坚战的意见》文件,要求到2018年底,直辖市、省会城市、计划单列市建成区黑臭水体消除比例高于90%,基本实现“长治久清”。到2019年底,其他地级城市建成区黑臭水体消除比例显著提高,到2020年底达到90%以上。为此该运河治理已列入省、周口市督办治理重点河道。为深入贯彻党的十九大和***总书记“绿水青山就是金山银山”系列重要讲话精神,在此背景下,项城市人民政府办公室《关于印发项城市2018年城市黑臭水体整治实施方案的通知》(项政办〔2018〕50号),在第二部分(一)项第5条中明确提出:“开展城市河道岸线环境整治。加快对长虹运河、枯河、鸡爪沟等河道两岸违法建设的清理,对河道实施生态化改造。”结合我市长虹运河的实际情况,我市水利主管部门多次对长虹运河两岸违建行为予以调查、排查,2018年下半年,长虹运河沿岸辖区所在乡镇政府等多单位部门联合对106国道西侧长虹运河沿岸占用河滩地的占地和建筑物进行全面入户调查核实,并告知原告自行拆除其违建行为。经项城市水利局、项城市自然资源和规划局确认,106国道西侧长虹运河临岸建筑和占地,没有取得项城市水利局批准建设,没有取得土地使用证、也没有规划许可证,均属于违法建筑和违法占地。与此同时,2018年9月7日,河南省人民政府发布《河南省污染防治攻坚战三年行动计划(2018-2020年)的通知》豫政〔2018〕30号,2018年10月26日,周口市人民政府《关于印发周口市环境污染防治攻坚战三年行动计划(2018-2020年)的通知》周政(2018)33号文件,要求“全域清洁河流”,“开展河道综合整治。对河道两侧500米左右范围问题的排查整治。2019年基本完成全部入河排污（沟渠)整治”。基于以上事实法律法规政策,项城市人民政府于2019年3月18日发布通告,对沿106国道长虹运河河道内的违法占地和违章建筑进行全面清除,后由项城市人民政府组织人员对长虹运河河道内违法占地和违章建筑进行了拆除。项城市人民政府的行政执法行为是正确的。二、原告的房屋属于违法建筑,答辩人拆除原告房屋的行为是合法正确的行政行为,依法应当驳回原告的诉讼请求。原告的房屋属于“三违”建筑,确认其违法建筑符合法律规定。1、原告建房占用的土地,没有取得土地部门颁发的土地使用证,所建房屋是用来经营的商业用房,改变土地用途。2、原告河道内建房未经水利主管部门批准,违反《水法》《防洪法》规定。3、原告建房未经规划部门批准,未办理规划许可证,属于严重违反规划许可的行为。目前已经确认部分原告持有的房屋所有权证属于无权办理（办理机构没有法定职权,办理人因此事涉嫌犯罪)。涉案房屋无土地使用证,无《建设工程规划许可证》,未经水利行政主管部门批准,原告就在河道内建设,明显属于违法建筑,所以项城市人民政府组织拆除是合法的。三、原告不具备合法的诉讼主体资格。原告诉称自己持有合法产权凭证,原告诉称内容不属实。经核实完全可以确认,原告所占用的土地系长虹运河河道管理范围内的土地,属于国家所有,按照《防洪法》第二十二条、《水法》第三十七条第二款规定、《河道管理条例》第二十五条规定,非经水利主管部门批准,其提供任何单位都无权确认或者规划给原告使用,所有原告均没有获得水利部门的批准,土地权属来源不清,国有土地的使用,只有出让或者划拨方式才能合法使用,其他单位或者行政村无权确权或者以租赁等形式让原告使用,所有原告提供的证据也能够进一步说明原告占用河道建造的房屋,没有任何合法手续。因此,原告如果对其房屋的合法性不能完成举证责任,那么原告的诉讼行为就不符合《行政诉讼法》第二条规定的“合法利益”的基本条件。《防洪法》第十九条第三款规定:其他江河、河段的规划治导线由县级以上地方人民政府水行政主管部门拟定,报本级人民政府批准。第二十二条河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用,应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,倾倒垃圾、渣土,从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动.第三十四条规定:城市建设不得擅自填堵原有河道沟叉、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤;确需填堵或者废除的,应当经水行政主管部门审查同意,并报城市人民政府批准。《水法》第三十七条第二款规定:禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第四十二条县级以上地方人民政府应当采取措施,保障本行政区域内水工程,特别是水坝和堤防的安全,限期消除险情。水行政主管部门应当加强对水工程安全的监督管理。第五十九条县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。第六十五条规定:在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期拆除违法建筑物、构筑物,恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的,强行拆除,所需费用由违法单位或者个人负担,并处一万元以上十万元以下的罚款。未经水行政主管部门或者流域管理机构同意,擅自修建水工程,或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物,铺设跨河管道、电缆,且防洪法未作规定的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期补办有关手续;逾期不拆除的,强行拆除,所需费用由违法单位或者个人负担,并处一万元以上十万元以下的罚款。《河道管理条例》第二十条规定:有堤防的河道,其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地(包括可耕地)、行洪区,两岸堤防及护堤地。无堤防的河道,其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围,由县级以上地方人民政府负责划定。第二十五条规定:在河道管理范围内进行下列活动,必须报经河道主管机关批准;涉及其他部门的,由河道主管机关会同有关部门批准:(三)在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施;根据以上规定,可以确认县级以上人民政府有权划定河道的具体管理范围;未经水行政主管部门批准修建临河建筑物、构筑物可以强行拆除,在河道管理范围内建筑设施必须经河道主管机关批准,县级以上人民政府有权进行强制拆除。按照以上规定,可以确认原告在没有经过河道主管机关或者水行政主管部门批准,且原告没有土地证、规划许可证、建设工程许可证等相关证件所建房屋,均是违法建筑。原告非法利益不应该得到保护,原告不具备诉讼主体资格。综上,答辩人认为拆除原告违法建筑的行政行为,认定事实清楚,证据确凿充足、程序合法,原告的非法利益不应当得到支持,恳请法院查明案情,依法保证行政执法的顺利进行,驳回原告的诉请。被告项城市人民政府向本院提交如下证据：第一组证据：1、长虹运河概况、运河河道示意图、长虹运河及公路横断面图；2、视频一份；3、项城市水利局证明；4、项城市自然资源和规划局证明。证明：1、原告房屋建在了长虹运河河道内，原告房屋均没有办理土地使用证和规划许可证、没有取得水利主管部门批准属于“三违”建筑且按照法律法规，原告房屋明显属于违法建筑。被告组织拆除的行为没有侵犯原告的合法权益。第二组证据：房屋调查表（户主身份证复印件和房屋照片）。证明原告的涉案的房屋经水利主管部门和镇政府及行政村调查确认建在长虹运河河道管理范围内，违反法律强制性规定且原告建房没有取得水利部门的批准，违反《水法》第37、38条规定。第三组证据：1、项政办（1996）67号文件、项房字（2006）6号文件、（2005）55号文；2、项城市立案通知书和受案登记表。证明原告持有的房产证是虚假的，办理房产证的人员涉嫌犯罪且秣陵镇房管所没有办房产证职权，没有土地证就不应该办理房产证，办证的内容不合法。原告对被告提交证据的质证意见为：对于证据第一组证据的1、2真实性、合法性予以认可，关联性和证明目的不予认可，第一组证据1和2只能证明长虹运河的现状与房屋存在的事实，与本案无关，视频也恰恰证明了原告房屋确实存在，被告即提交了河道示意图，也提交了公路断面图，其证明目的自相矛盾，不知道是证明在河道还是在公路范围内。第二组证据，对关联性不予认可，该证据不能证明房屋位于河道范围内。第三组证据，真实性、合法性予以认可，关联性和证明目的不予认可，此证据只能证明秣陵镇房管局的工作人员可能存在犯罪的情况，该案件尚在立案调查阶段，并没有最终认定办理房产证的工作人员越权下达了房产证。被告对原告提交的证据的质证意见为：第一组证据：证据1身份证复印件真实性无异议。证据2房产证真实性有异议，房管所无权办证，超越职权，办证人员涉嫌犯罪。证据3营业执照，显示的经营期限早已超过期限，不能证实原告的举证目的。对第二组证据没有异议，对第三组证据：真实性无异议，但证明目的有异议，涉案房屋的照片恰恰证明了房屋所建的位置在长虹运河河滩内。本院认为，原告、被告提交的证据结合各方质证意见，可以作为综合认定本案相关事实的依据。经审理查明，原告夏如莲系项城市秣陵镇居民。原告在秣陵镇长虹街中段西侧有房屋一处。该房屋位于长虹运河河道管理范围内。项城市人民政府出具了涉案房屋的房屋调查表，对原告涉案房屋概况及所在位置进行调查认定。2019年3月18日，项城市人民政府发布《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》。2019年3月28日，被告组织相关部门人员将原告涉案房屋拆除。本院认为，一、关于原告主体资格问题。原告夏如莲建造涉案房屋虽无相关批准手续且在河道范围内，但其是涉案房屋的实际权利人，有关行政机关拆除涉案房屋仍应依法进行，拆除行为可能涉及行政相对人的陈述、申辩权等权利，因此，原告与本案被诉拆除行为有利害关系，提起本案诉讼，主体适格。二、关于适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其它组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，清除涉案房屋所在的长虹运河河道两侧违法占地和违章建筑的行动，系由项城市人民政府统一组织进行，应当由项城市人民政府承担相关责任。因此，本案适格被告为项城市人民政府。三、关于被诉拆除行为的合法性问题。根据法律规定，行政机关认定违章建筑需要依据法定程序进行，作出认定前应告知行政相对人陈述、申辩权利，以保障相对人的正当程序权利；依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定，强拆违法建筑物应当履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、送达、公告，在强拆时要对建筑物内物品制作物品清单，登记造册或者公证等法定程序。被告没有提供履行上述法律规定程序的相关证据，拆除原告涉案房屋，程序违法。综上，被告实施被诉拆除行为程序违法，但该拆除行为系事实行为无可撤销内容，应确认该拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告项城市人民政府于2019年3月28日组织实施拆除原告夏如莲涉案房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告项城市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  刘香云审判员  董小厂审判员  郭金华二〇一九年十二月二十日法官助理魏亚迪书记员徐冰洁