黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑02行初87号原告祁艳君，女，1962年11月4日出生，汉族，无职业，住齐齐哈尔市建华区。被告齐齐哈尔市人民政府，住所地黑龙江省齐齐哈尔市建华区新明大街27号。法定代表人李玉刚，该市市长。行政负责人蒋百军，该市政府副秘书长。委托代理人张红雷，该市自然资源局工作人员。委托代理人王红梅，黑龙江普仁律师事务所律师。原告祁艳君（以下简称原告）诉被告齐齐哈尔市人民政府（以下简称被告）土地行政批复一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告诉称，请求确认被告于2008年5月18日下发的《关于梅里斯区段防洪工程临时用地批复》违法。2000年4月，齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区人民政府（以下简称梅区政府）未办理建设用地审批手续，未公告征收补偿方案、未与原告协商签订征收补偿协议的情况下，将原告养鱼池强行推毁，给原告造成重大经济损失。2008年5月18日，被告在梅区政府未办理建设用地审批手续8年后下发了《关于梅里斯区段防洪工程临时用地批复》，将包括原告家鱼池在内的295.54公顷批准为临时用地。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第45条第3款的规定，其他土地超过70公顷的由国务院批准。《土地管理法》第57条第2款规定，临时用地使用都应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限不超过2年。原告土地被征用后，修建的堤坝一直使用至今。被告辩称，原告起诉超过起诉期限，原告在被告作出被诉行政行为即已知晓行政行为内容，原告在被告作出行政行为12年后提起诉讼，超过起诉期限。原告只是举报人，不是权利人，不具有原告主体资格。经审理查明：1995年3月28日，原小八旗村（甲方）与祁某某（原告之父）（乙方）签订一份修建鱼池、承包鱼池合同。合同约定1.地点村西二沟河东岸，面积23.3亩。2.承包期从1995年4月1日-2015年4月1日，共计二十年。土地所有权归甲方，使用权归乙方。3.承包费按占用面积计算，第一年免交承包费，第二年三年每亩每年交承包费20元，从第四年开始至第十年每亩每年承包费100元。从第十一年到第二十年每亩每年交承包费200元。每年承包费在“五一”前一次性交清，如不按期交纳承包费甲方有权将鱼池收回转包他人。4.签订合同时先交抵押金500元，做以后鱼池承包费，在建鱼池过程中，如乙方鱼池半途而废，抵押金甲方不退还给乙方。5.在承包期内，原告有权继承承包权，甲乙双方不得把鱼池转包给他人，否则按终止合同处理（除国家直接征收外）。6.在承包期内如遇特大洪水，甲方不负任何经济责任，承包费免收一半。7.在承包期内如国家征用，由征用方付给甲方征收土地补偿费，乙方收鱼池损失补偿费。8.如在鱼池意外扩大使用面积，必须征得甲方同意方可使用……后祁某某向原小八旗村提出扩建鱼池的申请，并将鱼池扩建。1995年6月7日，被告给祁某某颁发了养殖渔业许可证，注明：水域面积58亩，平均水深2.5米；有效期为1995年4月1日至2015年4月1日。在祁某某鱼池西侧原有一条坝，1998年发洪水时被淹。1999年5月10日，水利部松辽水利委员会对黑龙江省水利厅下发松辽规计[1999]179号《关于嫩江干流应急度汛防洪工程初步设计的批复》，修建沿江防洪工程。祁某某承包的鱼池在该工程地段内。由嫩干管理处负责修建该工程。1999年6月16日，黑龙江省国土管理局作出黑土明传[1999]第1号《关于松花江、嫩江、黑龙江等干流应急度汛防洪工程使用土地的紧急通知》，通知：一、松花江、嫩江、黑龙江等干流堤防应急度汛防洪工程可先行使用土地。……四、应急度汛防洪工程新增建设用地，按《土地管理法》及相关规定，须在9月30日前抓紧组织报件，依法向有批准权的人民政府报批。1999年12月18日，齐齐哈尔市国土资源局以梅里斯区嫩江地方管理处未经土地行政主管部门批准，占地修建洪堤的行为，违反了法律规定为由，作出齐土决字[1999]第16号《土地违法案件行政处罚决定》。对其处以罚款并告知其交齐罚款后，持本处理决定书方可到当地土地管理部门申办用地审批手续。2004年1月5日，祁某某以嫩干管理处为被告向本院起诉，要求其赔偿鱼池损失734，708.24元。2005年9月22日，黑龙江省高级人民法院作出（2004）黑民一终字第347号民事终审判决，判决：1.嫩江管理处赔偿祁某某承包鱼塘损失259，308.30元(包括投入土方价值23，817.20元、两眼井价值900.00元、1999年投放鱼苗价值39，450.00元、1999年鱼池收入195，141.10元）；2.驳回祁某某的其他诉讼请求。该判决已生效并执行完毕。2008年5月18日，被告作出《关于梅里斯区段防洪江堤临时用地的批复》，内容为“梅里斯区水务局：根据国土资源部下发的《关于做好抗洪救灾重建家园用地工作的紧急通知》（国土资发[1998]89号）文件精神，你单位用于嫩江防洪堤修建占地195.54公顷（98180m×30m），经研究决定批准为临时用地”。2010年11月26日，原告向本院起诉，要求梅里斯区政府、齐市国土局、齐市政府承担连带赔偿责任，赔偿原告经济损失1，915，060.81元，将原告承包的58.386亩鱼池恢复原状。2017年7月13日，黑龙江省高级人民法院作出(2017)黑行再7号行政裁定，维持齐齐哈尔市中级人民法院（2011）齐立行终字第1号行政裁定，驳回原告起诉。本院认为,《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上述两条司法解释规定的关系应当是：在当事人自始至终不知道行政行为的内容的情况下，适用第四十二条规定的最长起诉期限；在最长起诉期限内，当事人知道或者应当知道行政行为内容，但不知道诉权和起诉期限的，适用第四十一条第一款规定。本案中，被告于2008年5月18日作出《关于梅里斯区段防洪工程临时用地批复》，原告在庭审中自认于2008年11、12月份得知该批复的主要内容，应当适用第四十一条规定，起诉期限至迟应从2008年12月份计算，原告应于2010年12月份向人民法院提起行政诉讼。原告于2019年8月7日向本院提起行政诉讼，显然已经超过法定起诉期限。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”该规定“不属于起诉人自身的原因被耽误的时间”是指基于地震、洪水等客观因素耽误的期间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间。原告称其就被告作出批复造成其损失的赔偿问题，一直在诉讼中，属于可归责于当事人自身的原因，并不是可以扣除起诉期限的法定事由。同时，行政诉讼法规定的起诉期限与民事诉讼法中规定的诉讼时效制度不同，不存在中断情形，不因当事人提起诉讼而重新计算起诉期限。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告祁艳君的起诉。案件受理费50.00元，予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长  单克杰审判员  郭春丽审判员  王春华二〇一九年十二月九日书记员  赵 蕊附：本裁定适用的相关法律依据1.《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。第四十三条由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。