河南省新县人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫1523行初58号原告：新县宏桥实业有限责任公司，住所地：新县城关潢河北路宏桥商苑，统一社会信用代码:91411523177285080P。法定代表人：王声波，该公司总经理。委托诉讼代理人:黄昌武，该公司经理。委托诉讼代理人：时新章，河南新章律师事务所律师。被告:新县新集镇人民政府，住所地：新县新集镇城关潢河北路。统一社会信用代码：11411523006112118Q。法定代表人：陈尧，该镇镇长。出庭负责人：宋中华，该单位工作人员。委托诉讼代理人：易建国，河南鼎聚律师事务所律师。原告新县宏桥实业有限责任公司不服新县新集镇人民政府侵犯财产权行为，于2019年11月6日提起行政诉讼。本院于2019年11月12日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告新县宏桥实业有限责任公司委托诉讼代理人黄昌武、时新章，被告新县新集镇人民政府委托诉讼代理人宋中华、易建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告新县宏桥实业有限责任公司诉称，2007年11月5日原告新县宏桥实业有限公司(以下简称“宏桥公司”)根据《中华人民共和国森林法》第十五条的规定，与新县新集镇京九居委会碾子湾居民组(以下简称“碾子湾村民组”)签订了林地及林木转让协议,该协议第一条约定:“甲方(指碾子湾村民组)同意将东以张大冲高压线铁塔向下十五米往南至塘东角向东十米线垂至楼房湾交界;南与楼房湾山界交界:西以北铁路洞口规划红线至刘冲山顶路向南延伸至里头洼山脚北湾大地为西边界:北以杨树龙碾子湾山界为北边线四界范围内的林地及林木转给乙方(指宏桥公司)。”面积140亩,属用材林。约定的转让费为2216000元。协议还约定:“协议签订后宏桥公司支付碾子湾村民组林地转让费50万元,余款2007年底付清。”该协议签订后,宏桥公司先按照协议约定支付了110万元的转让费2011年8月1日双方又签订了林地及林木转让补充协议,该补充协议第一条对该林地又明确了四周边界,以新县国土资源局规划勘测队2011年5月17日测绘数字为准,共计113.88亩。四界调整为“东以张大冲高压线铁塔向下十五米,往南至塘东南向东十米线垂至挪房塆交界;南与挪房塆山界交界;西以山脊分水岭往北至现浆砌石岸;北以杨树垅碾子湾山界为北边线”。原签订合同时宏桥公司支付110万元转让费,折算56.10亩,还有5778亩,每亩34000元,共计1964500元,宏桥公司已于2011年8月3日全部支付完毕。宏桥公司从2007年以来一直管理经营该林地、林木至今已经近12年。2019年10月11日，被告新县新集镇人民政府(以下称新集镇政府)以新县碾子湾棚户区改造项目的名义,在未征询原告意见,未对原告进行补偿,未取得用地及建设手续的情况下,组织施工队和施工人员进行施工,侵占宏桥公司合法林地,使用大型机械开挖林地,目前被告组织的施工队和施工人员,已挖毁原告投资施工的浆砌石岸,毁坏部分林地(见现场照片)。宏桥公司在2019年10月13日发现被告在原告享有使用权的林地上违法施工时,宏桥公司的管理人员一边进行阻止,一边及时向新县自然资源局报案，新县自然资源局和监察队同志一起到现场让被告立即停工,但被告拒不执行新县自然资源局和监察队的停工要求，继续组织施工。无奈,新县自然资源局和监察队明确告知原告,要求原告向新县人民法院提起诉讼,依法维权,由人民法院依法判决。根据《中华人民共和国森林法》第十五条第一款的规定:“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让”,其中第二项是:“用材林、经济林、薪炭林的林地使用权。”碾子湾村民组转让给宏桥公司的就是用材林及其林地使用权。因此,宏桥公司合法取得了这一林地以及林木的合法使用权，被告未经宏桥公司协商同意,在碾子湾棚户区改造中,擅自侵占宏桥公司的林地,是一种侵权行为,损害了宏桥公司的合法权益,该行政行为违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，请求法院依法支持原告的诉讼请求。被告新县新集镇人民政府辩称，一、宏桥公司不具有合法的行政诉讼主体资格,不是适格原告。1、宏桥公司与新县京九社区碾子湾村民组部分村民签订的《林地及林木转让协议》和《林地及林木转让补充协议》因违反法律的强制性规定而无效。从这两份转让协议的名称和实际内容来看,两份协议都是土地转让、征地或土地买卖协议。该《林地及林木转让协议》的名称、第一条、第二条明确约定是土地转让的范围、价格、地类而不是承包经营权流转;第三条约定“碾子湾老湾改造时,以居户用地许可证及碾子湾居民组用地协议为准,居户房屋面积从征地总面积中扣除。”,显示双方签订的是征地协议;第四条约定“在碾子湾老湾拆迁过程中,碾子湾居民组成员负责协调解决拆迁中的矛盾问题。”,显示双方签订的拆迁协议。第五条约定“待土地平整后,面积以实际丈量为准”,显示协议签订后,宏桥公司将土地平整,改变了土地用途,并不是用于林业或种植业。第六条约定“本协议签订后付林地转让费伍拾万元,余款2007年底付清。”,不是土地承包经营权转让费。该《林地及林木转让补充协议》第一条约定的是土地转让范围和面积113.88亩:第二条约定的宏桥公司已付转让款按原合同折算56.1亩:第三条约定剩余面积按现协调价34000元/亩,合同签订后,当日一次性付清,显示是征地费用或土地买卖价款,不是承包经营权的承包费;第四条约定“凡碾子湾村民凭个人申请村民组签发的证明,可购地皮块自建自用,不得转让,按市场价优惠10%。一次性付清地皮款。”,显示宏桥公司征地后又将土地转卖给村民。该林地及林木转让协议和补充协议根本没有土地承包经营权转让的承包期限,也没有集体经济组织成员的承包期限,协议名称及从头到尾的每一条款内容都显示是土地买卖协议。不管协议中土地属于林地、耕地或其他农用地,宏桥公司是企业,不是国家机关,没有土地征收资格。我国《宪法》第十条和我国《土地管理法》第二条均规定:任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。我国《土地管理法》第七十三条规定:买卖或者以其他形式非法转让土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得:对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施;可以并处罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。2、退一万步讲,即使宏桥公司不是转让、买卖土地,是土地承包经营权流转,也同样因违反法律的强制性规定而无效。依照我国《农村土地承包法》第三十八条规定:土地经营权流转应当遵循以下原则:(二)不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途,不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境:(三)流转期限不得超过承包期的剩余期限……宏桥公司与部分村民签订协议后,将转让的土地进行了平整,用于驾驶人培训场地等,改变了土地用途,并不是用于林业或种植业。因宏桥公司不是碾子湾村民组集体经济组织成员,依照我国《农村土地承包法》第五十二条规定:发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。而本案只有五位村民或七位村民在在转让协议或转让补充协议上签字,不能证明该土地承包经营权流转经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,也没有土地流转应有的承包年限,而且没有报经镇人民政府批准。3、基于上述事实和法律规定,依行政诉讼法,宏桥公司既不是案涉行政行为的行政相对人,也并非其他与行政行为有利害关系的主体。我国《行政诉讼法》第二条规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条规定:行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。宏桥公司非法转让、买卖本案争议的土地,也没有依法取得该土地的承包经营权,宏桥公司对争议的土地根本不存在合法权益,显然不存在其合法权益受到案涉行政行为侵害的问题。故宏桥公司既不是涉案行政行为的行政相对人,也并非其他与行政行为有利害关系的主体,宏桥公司不具有合法的行政诉讼主体资格,无权就案涉行政行为提起行政诉讼,主张权利。二、新县新集镇人民政府不是本案的适格被告，宏桥公司起诉被告错误，依法应当驳回起诉。新县新集镇碾子湾棚户区改造项目经新县发展和改革委员会[2019]133号文件批复同意建设,新政办[2019]45号文件转发了新县人民政府同意新县新集镇碾子湾棚户区改造项目改造方案的通知,并成立了新县京九社区碾子湾棚户区改造专项指挥部,由该指挥部具体落实棚改各项工作。新县京九社区碾子湾棚户区改造专项指挥部经招投标与光山县建设市政工程有限公司签订了该项目土石方工程,并依合同建设而施工。我国《土地管理法》第四十六条规定:国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。该地块的征收主体是新县人民政府,征收部门为新县住房和城乡建设局,征收部门仅委托被告实施。被告不是该土地征收主体或征收部门,只是受委托依法从事委托事务,实施委托行为,依照《行政诉讼法》第二十六条规定:行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。所以委托的行政机关才是被告。被告不是该项目土石方工程的建设方或施工方,不是土石方工程合同的当事人,谈不上在宏桥公司的土地上取土,更没有侵害宏桥公司的合法权益,故新县新集镇人民政府不是适格被告,宏桥公司起诉被告错误,依法应当驳回起诉。三、新县人民政府拟征收的土地仅占部分村民与宏桥公司签订土地转让协议中的10.59亩(位置、范围见原新县国土资源局该项目改造拟征地勘测定界图),而且这10.59亩土地在新县京九社区碾子湾棚户区改造项目启动前,已经被原告平整,将树木砍伐干净。根据新县自然资源局(原国土资源局)土地利用现状图,早在2015年,该10.59亩土地已经绝大部分被平整,其中有建制镇8.29亩,林地1.97亩,其他草地0.31亩。根据2018年5月和7月的航拍图和照片,在新县京九社区碾子湾棚户区改造项目启动前,这10.59亩土地已经全部被平整,一棵树也没有,而且还有驾校培训场地,地面已经被硬化的情况,该硬化地面至今还保存着。我国《森林法》第十五条规定:下列森林、林木、林地使用权可以依法转让,也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件,但不得将林地改为非林地:(-)用材林经济林、薪炭林;(二)用材林、经济林、薪炭林的林地使用权:…可是,宏桥公司不是林地使用权依法转让,而是林地等土地买卖,转让协议和补充协议根本没有林地使用权转让的期限约定。在该项目启动前无人机拍摄的照片显示该10.59亩土地上已经没有树,根本就没有林木损失。四、基于上述事实和理由,原告起诉赔偿损失3857000元,既无事实根据,也无法律依据,请求人民法院依法驳回。经审理查明，2018年4月10日，新县县委、县政府决定成立新县棚户区改造工作指挥部，并下设14个专项指挥部，其中包含京九社区碾子湾棚户区改造指挥部（以下简称“碾子湾指挥部”）。2019年9月15日，新县人民政府作出新政【2019】26号关于对新集镇碾子湾棚户区实施房屋征收的决定》，确定征收部门为新县住房和城乡建设局，征收实施单位为征收部门委托的新集镇人民政府，并于当日公布执行。后经公开招标，碾子湾指挥部与光山县建设市政工程有限公司签订了碾子湾棚户区改造项目土石方工程建设工程施工合同。施工取土过程中，原告认为施工行为侵害其合法财产权益。本院认为，原告提起行政诉讼，应符合法定的条件。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，被诉施工行为是在新县人民政府组织实施下，由新县住房和城乡建设局委托被告新集镇人民政府实施的行政行为，被告新集镇人民政府并非适格被告。经本院当庭释明，原告拒绝变更被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定：“原告所起诉的被告不适格的，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”故，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条、第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告新县宏桥实业有限责任公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。审 判 长  余丽娟审 判 员  李福意人民陪审员  苏珺磊二〇一九年十二月三十一日书 记 员  黄茂森