杭州市下城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0103行初88号 原告张慧敏，女，1964年2月4日出生，汉族，住杭州市下城区。 被告杭州市公安局下城区分局，住所地杭州市下城区麒麟街11号。 法定代表人郑学龙，局长。 委托代理人边飞、詹观生，该局工作人员。 原告张慧敏诉被告杭州市公安局下城区分局（以下简称公安局下城分局）治安管理(治安)其他行政行为一案，向本院提起行政诉讼。经补正，本院于2019年6月19日立案，依法组成合议庭，于6月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年11月14日公开开庭审理本案，原告张慧敏，被告公安局下城分局行政机关负责人孔建铭、委托代理人边飞、詹观生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月7日至11月28日期间，公安局下城分局天水派出所（以下简称天水派出所）接到10次杭州市公安局110指挥中心指令，称原告张慧敏报警被非法拘禁、打架、有人不让出去买生活用品、被人拘禁2个月。接警后，天水派出所均派民警处警，并当场告知张慧敏系街道工作人员正在履行信访职责。 原告张慧敏诉称，2018年10月6日，天水街道工作人员指派身穿带有“下城特保”标志服饰的几名男子将原告限制在自己家中，不让原告出门，但工作人员未出示对原告限制人身自由的相关文件及法律依据。在此期间，原告的多名好友曾去原告家中看望。对于原告的情况，几名好友也无法提供帮助。原告曾向公安局下城分局报案，但民警以系天水街道工作人员正在履行信访职责为由，未对限制原告人身自由的几名人员进行处理。直至后来，原告通过自身办法成功逃离家中，最终脱离了天水街道工作人员的控制。作为公安机关，应当保障公民的人身自由及安全。公安局下城分局民警在接到原告的报警电话并赶到现场了解情况后，仅因为对方提出在履行信访职责，就不管不顾，原告的人身自由已受到侵犯。街道工作人员的行为已经超脱了劝返的范围，属于违法限制人身自由，并使原告的人身自由长期受到侵犯。即使原告多次向被告报案，但民警上门后，也只是做了简单的记录就离开了。并且警情名称也从原来的限制人身自由，慢慢转变为其他报警及其他，可见办案人员处理事情敷衍的态度。综上，被告的行为严重违法。为维护原告的合法权益，请求：1、依法确认被告公安局下城分局自2018年10月7日接案起至起诉之日止，对限制原告张慧敏人身自由的违法行为未依法作出处理的不作为行为违法；2、责令被告公安局下城分局对限制原告人身自由的违法行为予以调查处理；3、本案诉讼费由被告承担。 原告张慧敏向本院提交以下证据： 1、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国人民警察法》第二条、第三条、第六条、第二十条、第二十一条、第二十二条，证明被告的法定职责由全国人大立法授权，且有法律保障义务，依据治安管理处罚法、警察法等相关规定，证明被告对原告的报警求助事项具有查处的法定职责； 2、中国移动通信客户清单，证明原告从2018年10月6日至11月28日，被许多不明身份人员非法拘禁在家限制人身自由，不分昼夜向公安机关110报警求助20次的事实； 3、110处警现场情况登记表及处结备案单，证明原告通过政府信息公开向被告申请获取110处警现场情况登记表及处结备案单，证明事发地杭州市下城区隶属被告管辖范围，被告接110指令后，对原告报警求助的事项未依法处理，涉嫌包庇犯罪的事实； 4、非法拘禁现场CD光盘； 5、非法拘禁现场照片； 证据4、5共同证明从2018年10月6日至11月28日，原告被许多不明身份人员每天24小时非法拘禁在家（杭州市下城区），并由其提供蔬菜。这些不明身份人员凶神恶煞，手指着原告进行威胁恐吓，以及其在原告家门口设卡拦截、吃喝拉撒睡，将原告堵在家里限制人身自由，并抢夺损坏原告手机实施暴力行为的违法事实； 6、非法拘禁证明（证人证言），证明原告所述的非法拘禁事实存在； 7、浙江省统一政务咨询投诉举报平台反馈意见； 8、杭州市公安局指挥中心警单编号尾号0238、0472接警单详情； 证据7、8共同证明原告从2018年10月6日至11月28日，被非法拘禁限制人身自由长达54天。通过网上平台向相关部门投诉后，由杭州市信访局转送至被告处理，原告又通过110报警求助，由杭州市公安局指挥中心派单至公安局下城分局管辖处理。证明原告被非法拘禁属被告处理的法定职责； 9、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条、《110接处警工作规则》第十一条、第二十四条、《公安机关办理行政案件程序规定》第十条、第二十七条、第四十九条、第五十条、第五十二条、第五十四条第二款、第六十一条、第六十二条、第六十五条、《公安机关办理刑事案件程序规定》第十五条、第五十七条、第六十五条、第一百六十六条、第一百六十八条、第一百七十一条、第一百七十二条、第一百七十四条、第一百七十五条、《公安机关现场执法视音频记录工作规定》第一条、第二条、第四条第一项、第六条、第七条、第十九条第一项、《公安派出所执法执勤工作规范》第四十七条、第四十八条、第五十四条、第五十五条、第五十七条、第五十八条、第六十条、《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》第三条、第七条、第九条、第十二条、第十四条、第十五条、第十六条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第四十一条、第四十七条，证明法律规定被告履职的法定程序及操作规程，证明其履职过程中必须制作、产生和保存的过程性材料。然而本案中被告并没有这些必须生成的过程性材料来证明其履行法定职责，也没有在三日内向原告送达不予立案通知书。证明被告未依法定程序履行职责。被告未依法定程序履职的目的就是为了规避《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，而不遵照法定程序制作过程性材料； 10、《中华人民共和国刑法》第二百三十八条、《关于办理实施“软暴力”的刑事案件若干问题的意见》第一条、第六条、《最高人民检察院关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》第三条、《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》第二条，证明非法拘禁罪的立案标准规定，证明被告认定限制人身自由行为，系天水街道工作人员具体实施，恰恰符合非法拘禁罪的立案标准，属被告必须履行保护义务及预防、惩治犯罪的职责就是不构罪，被告也必须依据办理刑事案件程序受理规定要求的先调查，后制作不构成犯罪的告知书送达报案人。应当制作不构成犯罪的告知书，并且在告知书中明确告知报案人，已经依据《公安机关办理行政案件程序规定》作出治安案件受理。将这样标准格式规范的告知书送达原告，才能证明其履职行为。 被告公安局下城分局辩称，2018年10月7日至11月28日，原告多次向杭州市公安局110指挥中心报警，称被不明人员非法拘禁于下城区平安区3幢1008室内。被告公安局下城分局天水派出所指派民警处警。经现场了解，系杭州市下城区人民政府天水街道办事处工作人员在此期间与原告沟通交流，履行信访工作职责。民警在现场向原告口头告知，不属于公安机关职责范围。被告针对原告报警，已履行法定工作职责，事实清楚、程序合法。经被告调查，原告居住在下××××室，为天水街道辖区内信访人员，曾于2014年3月，因信访中违反治安管理被行政处罚。2018年10月7日至11月28日，原告曾多次拨打110报警（其中有效警情10起），称被不明人员非法拘禁在居住地。天水派出所即派员前往现场处警。经民警了解原告报警的事项为天水街道工作人员在其住址附近与其进行沟通交流、疏导教育，履行信访工作职责，并保障其合法权利。民警遂在现场向原告告知。以上事实，由接警单详情、110处警现场情况登记表、处结备案单、天水街道出具的情况说明及前科材料等证据证明。《110接处警工作规则》第十一条规定，对危及公共安全、人身或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助和对正在发生的民警严重违纪违法行为的投诉，处警民警接到110报警服务台处警指令后，应当迅速前往现场开展处置工作，对其他非紧急报警、求助和投诉，处警民警应当视情尽快处理。以及《公安机关办理行政案件程序规定》，第六十一条规定，公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别做下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明，其中第三条对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知。但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。据此，被告在接到原告报警后立即派员前往处置，并经了解判断后口头告知原告已履行法定的处警、告知职责。综上所述，被告针对原告报警已经履行法定工作职责，事实清楚、程序合法，请求依法驳回原告诉请，并由其承担诉讼费用。 被告下城公安分局向本院提交以下证据、依据： 1、接警单详情，证明报警的时间及内容； 2、110处警现场情况登记表及处结备案单，证明履行处警及告知法定职责； 3、情况说明，证明原告报警的事项不属于被告法定职责； 4、前科材料，证明原告曾因信访时违反法律规定被公安机关处罚。 法律依据：《110接处警工作规则》第十一条；《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条。 上述证据，经庭审举证、质证，本院作如下认证： （一）原告提交的证据。被告对证据1、9、10，是法律依据，不属于证据，不发表质证意见。证据2，三性无异议，但经核查以后，有效警情10次。证据3，三性无异议，该组证据恰可以证明天水派出所在接到原告报警后到达现场，履行了法定的工作职责，告知原告不属于公安机关职责范围，而不能证明原告所想要证明的包庇犯罪的事实。证据4、5，没有制作时间、制作人以及制作地点，不符合证据的客观性，不能证明原告所述的坐在门口的人员非法拘禁的行为。证据6，有异议，达不到证明的目的，不能证明2018年10月6日至11月底相关人员的非法拘禁行为。证据7，与本案的起诉内容无关。证据8，三性无异议，对证明的目的有异议，该组证据能够证明天水派出所民警在接到报警后处警，不能证明被告没有履行法定职责。 （二）被告提交的证据。原告对证据1，与事实相符,三性、证明目的均无异议。警单编号尾号0238、尾号0472接警单详情己作为证据提交,证明原告被非法拘禁、限制人身自由长达54天的事实。原告从2018年10月6日至11月28日共报警20次,110指挥中心把第一次报警的治安案件、限制人身自由的警情名称慢慢转变为其他报警或者其他,可见110民警接警的敷衍态度。证据2，真实性、合法性不予认可,关联性无异议,不能达到被告的证明目的。理由如下:被告现场处置程序违法，从该份证据来看,被告明确认定原告家门口的不明身份人员系天水街道工作人员,但并未将涉案当事人带回警局询问调查,制作受案登记表、受案回执,也没有制作询问笔录,展开调查，更没有这些人员系被告所谓的天水街道工作人员的证据证明,明显自相矛盾。退一步讲,即使如被告所称本案不属于公安机关职责范围,依据《规定》第六十一条第(三)项,被告应当立即告知报案人向其他主管部门报案，但被告并没有告知,违反了该《规定》。被告称贾军系天水街道工作人员对原告履行信访工作职责。从证据看,贾军没有单位、身份住址、联系方式,天水街道根本不存在此人。所以,原告对被告的现场处置结果有异议,该组证据与事实不符,故拒绝签字。证据3，三性不予认可,不能达到被告的证明目的。理由如下:这份情况说明是由杭州市下城区人民政府天水街道办事处作出的。其称下城区人民政府天水街道办事处对原告进行沟通、交流等,从该份证据看,没有具体时间、地点和人物。在本案中,天水街道工作人员是违法犯罪嫌疑人,与原告存在利害关系,应当回避。证明被告工作的懈怠推诿，其明知道“国家机关工作人员”已经符合原告报警指控的罪名属立案标准前置要件之一,而没有展开必要的调查取证核实甄别的基本履职工作。证据4，三性不予认可,不能达到被告的证明目的。原告一直在抗诉和申诉中。 （三）本院认为，被告提交的证据1-3系行政程序中形成，来源合法，客观真实，予以采信。证据4，本院对真实性予以确认；原告提交的证据1、9、10，系相关法律条文，本院对真实性予以确认；证据2-5、7、8的真实性予以确认；证据6，无法达到证明目的，本院不予确认。 经审理查明，2018年10月7日至11月28日期间，张慧敏10次拨打110报警称被非法拘禁、打架、有人不让出去买生活用品、被人拘禁2个月等。天水派出所接到杭州市公安局110指挥中心指令后，派出民警到现场处置。处警意见为“系下城区天水街道工作人员正在履行信访职责，民警已当面告知张慧敏”，并予以登记。 本院认为，《110接处警工作规则》第十一条规定，“对危及公共安全、人身或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助和对正在发生的民警严重违法违纪行为的投诉，处警民警接到110报警服务台处警指令后，应当迅速前往现场开展处置工作。对其他非紧急报警、求助和投诉，处警民警应当视情尽快处理”。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条规定，公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（一）对属于本单位管辖范围内的案件，应当立即调查处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人；（二）对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人；（三）对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。本案中，原告张慧敏在2018年10月至11月期间因同一事由多次拨打110报警。被告公安局下城分局出警后已就其报警内容进行核实，其报案内容不属于公安机关的职责范围。处警民警当场将相应的处置结果口头告知原告张慧敏。被告公安局下城分局已履行其法定职责。因此，原告张慧敏要求确认被告未履行法定职责违法，理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张慧敏的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张慧敏负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  周培芳 审 判 员  刘新玉 人民陪审员  赵招娣 二〇一九年十二月九日 代书 记员  许秋莹