贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 2019黔行终1794号 上诉人（一审被告）罗甸县人民政府，住所地贵州省罗甸县龙坪镇和平路9号。 法定代表人朱泉，县长。 被上诉人（一审原告）罗必付，女。 委托代理人周涛、陈晨，北京诚略律师事务所律师。 一审被告罗甸县龙坪镇人民政府，住所地贵州省罗甸县龙坪镇信邦大道9号。 法定代表人罗庆艺，镇长。 一审被告罗甸县综合行政执法局，住所地贵州省罗甸县龙坪镇河滨南路。 法定代表人张可塑，局长。 委托代理人吴恭敬，罗甸县综合行政执法局工作人员。 上诉人罗甸县人民政府（以下简称罗甸县政府）因与被上诉人罗必付、一审被告罗甸县龙坪镇人民政府（以下简称龙坪镇政府）、一审被告罗甸县综合行政执法局（以下简称罗甸县综合执法局）土地行政强制一案，于2015年6月9日向一审法院提起诉讼。一审法院于2015年6月10日作出（2015）黔南立行初字第11号行政裁定，对其起诉裁定不予立案。罗必付不服，提出上诉。贵州省高级人民法院于2015年10月9日作出（2015）黔高立行终字第47号裁定，驳回上诉，维持原裁定。罗必付向最高人民法院申请再审，该院于2017年11月12日作出（2017）最高法行申4247号行政裁定，指令贵州省高级人民法院再审本案。贵州省高级人民法院于2018年12月26日作出（2018）黔行再14号行政裁定，撤销一审法院（2015）黔南立行初字第11号行政裁定，指令一审法院受理本案。一审法院于2019年7月17日作出（2019）黔27行初39号行政判决。罗甸县政府不服，提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审原告罗必付诉称，罗必付系罗甸县龙坪镇新苑村1组村民，在该村合法拥有承包地。因相关项目建设，一审被告需征收罗必付的承包地，由于征收程序违法且补偿标准不合理，罗必付一直未与相关部门达成征收补偿协议。2015年5月6日6时许，一审被告的工作人员来到罗必付的承包地上，在未履行任何法定程序的情况下，命令其带领的重庆远华公司工作人员挖罗必付承包地上的种植物，并将罗必付的承包地掩埋。一审被告强制占地、破坏罗必付种植物的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，给罗必付造成了经济损失。为维护罗必付的合法权益，特提起诉讼，请求：1.判决确认一审被告破坏罗必付地上种植物、强制占地的行为违法；2.本案诉讼费用由一审被告承担。 一审经审理查明，罗必付系罗甸县龙坪镇新苑村1组村民，在该组拥有承包地和自留地。 因实施罗甸县城西环城大道项目建设，罗甸县政府于2013年11月18日发布《征地预公告》，载明：一、拟征收土地建设项目名称：城西大道；二、用途：综合用地；三、征收单位；罗甸县政府；四、地类和面积：该宗地位于龙坪镇新苑村二级路两旁及麒麟大酒店至交苑寨子，征地面积40公顷，具体以征地红线图为准，地类以现场核实为准。五、征地补偿标准：按照罗甸县政府罗府发（2006）29号《龙滩水电站罗甸库区投资根算调整补偿兑现方案的通知》、黔南州人民政府黔南府发（2009）31号《关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》的标准进行补偿；六、青苗补偿：农作物（当年播种）按统一年产值的1倍补偿，即1290元/亩；七、安置途径：以货币安置、小城镇建设（门面）安置或粮食长期补助为主，社会保障安置为辅；八、其他事项；九、凡在公告发布之日起，抢建、抢种、抢栽的地上附着物一律不予补偿。罗必付的承包地和自留地位于该项目征收范围内。2014年5月20日、7月22日、8月13日，罗甸县政府委托罗甸县土地收购储备交易中心对罗必付涉案土地进行测绘并制作了《城西大道（新苑段）征地初始登记表》及《丘块图》，图班号分别为382、492、534号，面积共计0.97亩。因补偿标准问题，罗必付未与罗甸县政府达成征收补偿协议。2015年5月6日，罗甸县政府组织龙坪镇政府、罗甸县综合执法局对罗必付涉案土地及地上种植物、附属设施等进行挖毁。罗必付不服，提起诉讼，并提出如前诉请。 另查明，罗甸县政府征收罗必付主张的涉案土地至今未向罗必付支付土地补偿款。在案涉项目的土地征收补偿程序中，罗甸县政府均将相应土地的征收补偿款直接发放给被征收农户。案涉土地所在地的集体经济组织新莲村委会对罗甸县政府将征收补偿款直接发放给被征地农户无异议。 再查明，黔南州人民政府于2009年12月31日作出黔南府发（2009）31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》，通知《全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价征地补偿标准》（见附表）自2010年1月1日起正式公布实施，以上征地补偿标准不含青苗和地上附着物补偿费，青苗和地上附着物补偿费具体补偿标准仍按《贵州省土地管理条例》的规定执行。2011年5月25日，罗甸县政府作出罗府发（2011）15号《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》，该《通知》附件《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》第五条规定：“征地方案经依法批准后，由县人民政府组织实施。” 一审法院认为，本案争议的焦点为：一、罗必付、一审被告是否是本案适格的诉讼主体；二、被诉强制占用涉案土地及清除地上种植物、附属设施的行政行为是否合法。 关于罗必付是否是本案适格的诉讼主体问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”之规定，本案罗必付主张的涉案土地是以其为户主的家庭承包地和自留地，其作为土地的实际使用人，认为一审被告对其涉案土地上附着物实施清除并占用涉案土地的行政行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，罗必付是本案适格的诉讼主体。一审三被告关于罗必付不是本案适格的诉讼主体的理由不成立，不予采纳。 关于本案被告主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，县级人民政府是征收集体土地的征收主体。本案中，罗甸县政府作出的《征地预公告》载明：征收单位为罗甸县政府；征地工作中发生的矛盾纠纷由镇人民政府、村委会（社区）负责调解处理。以及《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》附件《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》第五条规定：“征地方案经依法批准后，由县人民政府组织实施。”故对罗必付涉案土地的征收是由罗甸县政府组织实施的，罗甸县政府是征收主体。罗甸县执法局系罗甸县政府的职能部门，龙坪镇政府为罗甸县政府的下级政府，其按照罗甸县政府的工作安排协助实施征收工作，都是为完成罗甸县政府对罗必付涉案土地的征收，故罗甸县执法局、龙坪镇政府协助实施征收土地的行为所产生的法律后果，罗甸县政府作为征收主体应当对此负责。故罗甸县政府是本案适格的被告；罗甸县执法局、龙坪镇政府不是本案适格的被告，应驳回罗必付对罗甸县执法局、龙坪镇政府的起诉。罗甸县政府关于其并非本案适格被告的理由不成立，不予采纳。 关于罗甸县政府强制占用涉案土地及对地上种植物、附属设施实施清除的行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”之规定，本案罗甸县政府在土地征收过程中，并不具有强制执行的法定职权。其未经土地行政主管部门作出责令交出土地行政决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，径行清除罗必付涉案土地上种植物、附属设施并占用涉案土地的行为违反法定程序。 综上所述，罗甸县政府于2015年5月6日对罗必付涉案土地所实施的强制占用土地及清除地上种植物、附属设施的行为违反法定程序。鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，故罗必付诉请确认该行为违法的理由成立，予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，判决：一、驳回罗必付对龙坪镇政府、罗甸县综合行政执法局的起诉；二、确认罗甸县人民政府于2015年5月6日对罗必付位于罗甸县龙坪镇新苑村的涉案土地实施的强制占用土地及清除地上种植物、附属设施的行政行为违法；一审案件受理费50元，由罗甸县政府承担。 一审宣判后，罗甸县政府不服，向本院提出上诉，请求：1.依法撤销黔南中院（2019）黔27行初39号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。上诉理由：1.上诉人没有占用涉案承包地和铲除地上种植物、附属设施。被上诉人明知所称的承包地及地上种植物系案外人重庆远华公司工作人员实施基础设施建设占用和铲除，而不是上诉人占用和清除。庭审中被上诉人出示照片拟证明上诉人实施占用和清除行为，但该照片的来源、时间、内容均不能证明该事实；征收土地的行为包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及不同级别的行政机关及多个部门，不能因为上诉人是征收土地的法定主体之一便推定被上诉人的承包地系上诉人占用和清除；2.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。在县国土部门没有参与诉讼的情况下，县国土部门是否作出责令交出土地和申请人民法院强制执行的法定职权的事实上未查明的情况下，推定行政主管部门没有作出责令交出土地的决定，亦没有申请人民法院强制执行的结论有失偏颇，属认定事实不清。3.一审判决未查明行政行为具体内容，判决结果无实际意义；4.一审判决文书裁判结论不当。 被上诉人罗必付在二审法定答辩期限内未提交书面答辩意见。 一审被告龙坪镇政府及罗甸县综合执法局在二审法定答辩期限内未提交书面陈述意见。 二审经审理与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”及《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”的规定，在集体土地征收过程中，有且只有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附着物的法定职权。本案中，罗甸县政府于2013年11月18日发布《征地预公告》，涉案土地在预征收范围内，2015年5月6日，涉案土地被强制占用及清除地上附着物，罗甸县政府未提供任何证据证实该强制占用土地及清除地上附着物系其他主体实施，且罗必付提供照片初步证明罗甸县政府相关领导指挥强占及清除，根据法律的规定及双方所提供证据，应认定罗甸县政府对涉案土地实施了强制占用及清除地上附着物的行政行为。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，县级人民政府在土地征收过程中，并不具有强制执行的法定职权。在本案中，罗甸县政府未经土地行政主管部门作出责令交出土地行政决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，径行占用涉案土地并清除地上附着物的行为违反法定程序。鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认违法。 综上所述，上诉人罗甸县政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由罗甸县人民政府承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗长虹 审 判 员 柏龙金 审 判 员 谭慧敏 二〇一九年十二月十八日 法官助理 王月伟 书 记 员 李振宇