上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初346号原告傅国强，男，1954年10月2日出生，汉族，住上海市。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人竺凯。委托代理人陆馨伟。委托代理人白燕。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈。委托代理人马贝艺，北京大成(上海)律师事务所律师。被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市。法定代表人倪佳慧。委托代理人李立。被告上海市长宁区消防支队，住所地上海市。负责人虞利强。委托代理人祁文晋。被告上海市公安局长宁分局华阳路派出所，住所地上海市。负责人陈凌。委托代理人祁文晋。原告傅国强因认为被告上海市长宁区城市管理行政执法局、上海市长宁区住房保障和房屋管理局、上海市长宁区市场监督管理局、上海市长宁区公安消防支队、上海市公安局长宁分局华阳路派出所实施的房屋整治行为违法，向本院提起行政诉讼，本院于2018年4月10日立案后，在法定期限内向被告送达起诉状副本及应诉通知书。审理中，因机构改革，上海市长宁区公安消防支队名称变更为上海市长宁区消防支队。本院依法组成合议庭，于2018年8月8日公开开庭审理了本案。原告傅国强(以下简称原告)，被告上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)的委托代理人陆馨伟、白燕，被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)的委托代理人徐盈、马贝艺，被告上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)的委托代理人李立到庭参加诉讼。被告上海市长宁区消防支队(以下简称长宁消防支队)、上海市公安局长宁分局华阳路派出所(以下简称华阳路派出所)经本院依法传唤未到庭。本院经各方同意协调，审理期限至2019年12月30日。本案现已审理终结。原告诉称，其因失业，于1999年6月将其承租的本市武夷路XXX弄XXX号XXX室房屋(以下简称涉案房屋)向住房管理单位申请“居改非”，获批后又申请了营业执照和食品卫生许可证，依法经营餐饮至今。2017年12月5日，五被告共同出具《华阳路街道“五违四必”联合执法告知书》(以下简称联合告知书)，将原告所在的沿街商家列为拆违对象。原告认为，是持有行政许可的合法商户，开业以来一直守法经营。五被告实施砸门、封门行为致使原告家庭的生活无以为继，严重侵犯了原告在先取得的行政许可，且五被告也未告知原告有陈述、申辩的权利，严重违法。故原告诉请要求确认五被告于2018年1月25日对涉案房屋实施的砸门、封门行为违法，并恢复原状。原告提供如下证据：1、租用居住公房凭证、2、营业执照、食品经营许可证、3、联合执法告知书、4、照片等。被告长宁执法局辩称，被诉行政行为是由其实施的行政管理措施。因原告存在擅自改变居住物业使用性质及破坏房屋承重结构的情况，被告仅将涉案房屋的外墙进行了恢复，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁执法局向本院提交了以下证据、依据：1、租用居住公房凭证、2、新长宁(集团)有限公司房屋管理统一签报、3、联合告知书及送达照片、4、沪建城管联[2017]130号文、5、《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(以下简称答复)、6、涉案房屋平面图、7、综合整治后现场照片。依据为《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称执法条例)第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称实施办法)第五条第二款第(三)项、《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订，以下简称管理规定)第五十条第二款第(一)项、第五十二条第一款、第七十六条、第七十九条等。被告长宁房管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁市场监管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁消防支队书面辩称，其未参与实施被诉行政行为，不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告华阳路派出所书面辩称，其未参与实施被诉行政行为，不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、华阳路派出所未向本院提交证据、依据。经庭审质证，原告对被告长宁执法局的职权依据、法律依据、执法程序依据均有异议，认为其系经过居改非审批的合法经营，故被告所适用的法律依据并不适用原告。就被告长宁执法局提供的证据，认为证据2新长宁(集团)有限公司即为房管机构，是被告长宁房管局的代表，其具有居改非的审批资格；对证据4-5不认可；对其他证据无异议。被告长宁执法局对原告提供的证据1、3无异议；认为证据2无法证明原告改变物业使用性质系合法；认为证据4中与原告相邻路段情况的照片与本案无关。被告长宁房管局对原告提供的证据真实性无异议，但对证据2认为，其系居改非审批的主体，而新长宁(集团)有限公司作为房屋产权人和出租人，不等于具有替代行政机关进行审批的权限，该公司所作的审批也违反了居住物业管理规定，因此该审批无效；证据4中与原告相邻路段情况的照片与本案无关。被告长宁市场监管局对原告提供的证据的真实性无异议；但认为证据2及证据4中与原告相邻路段情况的照片与本案无关。经审理查明，涉案房屋系公房，租赁户名为原告。1999年新长宁(集团)有限公司出具(1999)长华签字296号房屋管理统一签报，载明：涉案房屋由原告承租，……，同意该户在承租的房屋中开一间公司作办公用。原告以涉案房屋为经营场所，经营餐饮，并将房屋门面的窗改门并加宽。至案发时，涉案房屋一直作为经营使用。2017年，长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、华阳路派出所发布联合告知书，称重点开展针对昭化路沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日，长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。因此，唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的‘居改非’，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2018年1月25日，被告长宁执法局在原告没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始状态。原告认为被告的行为侵犯了其合法权益，遂诉至本院。本院认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为五被告；二、涉案房屋是否应予整治；三、被诉行政行为是否具有合法性。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的封门整治行为。根据执法条例第十一条第一款第(九)项、实施办法第五条第二款第(三)项的规定，被告长宁执法局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现被告长宁执法局确认由其实施被诉行政行为，因此长宁执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，原告提供的联合告知书用以证明被告长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、华阳路派出所为共同行为主体。现从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁执法局以外的其余被告亦实施了被诉行政行为。所以，原告认为其他四被告亦为本案的诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。关于第二个争议焦点，根据管理规定第五十二条第一款，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，相关物业公司曾同意涉案房屋部分面积改为非居住用房，但该许可无法替代只有经有权部门审批才能办理改变房屋使用性质的手续。何况，当初作为有权审批机关长宁房管局也已发函明确：区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效。历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。因此，原告所称涉案房屋改变使用性质系合法有效，进而改变房屋外貌亦合法的主张缺乏依据。因此，本案原告直至案发时仍将涉案房屋作经营使用，并未恢复至原状，不仅不符合管理规定第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。被告长宁执法局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。鉴于此，原告要求恢复原状的诉请缺乏法律依据，本院不予支持。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》及执法条例、管理规定等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的被告长宁执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，但该联合告知书仅明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与工作，因此该告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。被告长宁执法局也无证据证明其在实施被诉行政行为前依法听取了原告的陈述申辩，又未履行催告等法定义务，在此情形下迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在未经合法审批居改非后外墙未恢复原状的情形，被告长宁执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局对本市武夷路XXX弄XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；二、驳回原告傅国强的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  孙 迪人民陪审员  朱兆富人民陪审员  祁汉萍二〇一九年十二月二十四日法官 助理  杨建军书 记 员  朱婷婷附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。第七十四条……。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。