河南省三门峡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫12行初217号原告荆建龙，男，汉族，1954年11月22日出生，住三门峡市陕州区。委托代理人荆学博，男，汉族，1979年11月27日出生，住河南省陕州区，特别授权。委托代理人刘玉伟，北京求远律师事务所律师，特别授权。被告三门峡市陕州区人民政府，住所地三门峡市陕州区陕州大道政府行政办公大楼。法定代表人胡志权，该区区长。委托代理人：刘媛媛，陕州区政府办公室工作人员，特别授权。委托代理人：梁辉，河南文轩律师事务所律师，一般代理。原告荆建龙诉被告三门峡市陕州区人民政府房屋征收行政管理一案，于2019年9月18日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理了本案。原告荆建龙委托代理人荆学博、刘玉伟，被告三门峡市陕州区人民政府委托代理人刘媛媛、梁辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。陕州区交通枢纽建设指挥部办公室于2019年5月17日作出《三门峡公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设项目征收房屋公告》。原告荆建龙诉称，一、请求贵院依法撤销陕州区交通枢纽建设指挥部办公室作出的《三门峡公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设项目征收房屋公告》（以下简称“征收房屋公告”）。二、请求贵院判令诉讼费由被告承担。事实与理由：原告在三门峡市陕州区七里堡村有合法房屋及宅基地。2019年5月17日，陕州区交通枢纽建设指挥部办公室发布《三门峡市公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设项目征收房屋公告》。公告称，被告陕州区政府于2016年10月9日成立了以发改、财政、公安、国土、交通、林业、住建、水利等相关部门和各相关乡镇为成员的陕州区交通枢纽建设指挥部，全面负责陕州区三门峡公铁两用桥公路南引桥及南引线工程征地征收工作。征收范围为张湾乡七里堡村所涉及宅基地上的房屋。原告房屋在上述范围内。此后征收方多次找到原告，要求原告腾退房屋，因补偿不合理，原告未与征收方达成补偿安置协议。原告认为，案涉房屋征收公告在实体内容及作出程序上均存在多处违法，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例，侵害了原告的合法权益。另，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。陕州区交通枢纽建设指挥部办公室为被告陕州区政府的临时组建机构，不具有独立承担法律责任的能力，被告陕州区政府为本案适格被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，原告特向人民法院提起诉讼，望判如所请。原告荆建龙向本院提交了以下证据：1.原告的户口簿复印页，证明原告系三门峡市陕州区七里堡村村民，原告一家四代共8口人户籍均在七里堡村，8口人共用一块宅基地。2.《村镇建筑许可证》复印件，证明证实原告房屋系合法房屋，已取得了规划许可。3.《三门峡市公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设项目征收房屋公告》复印件，证明：1.原告宅基地及房屋在被征收范围内，原告系本案适格原告；2.陕州区交通枢纽建设指挥部办公室系组建机构，被告系组建机关，被告系适格被告。3.此次征收依据[2013]66号文予以补偿安置，补偿不合理。被告三门峡市陕州区人民政府辩称，涉案公告不具有可诉性，且不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。三门峡市陕州区人民政府已于2016年12月8日按照规定发布了征收土地方案公告，而陕州区交通枢纽建设指挥部办公室是陕州区人民政府的临时机构，其发布公告也仅是对征收房屋的一个告知，因该公告仅是房屋征收工作前期阶段的事先告知行为，并不具有强制执行力，且原告房屋现依然存在，并未拆除。故该公告对原告的权利义务并没有产生影响，而对原告权利义务产生影响的是后续签订安置补偿协议以及实际征收房屋行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”故原告所诉不属于行政诉讼受案范围。被告三门峡市陕州区人民政府向本院提交了以下证据：第一组证据：1.河南省人民政府关于三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设用地的批复，2.三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设用地明细表。证实：河南省人民政府对《三门峡市人民政府关于三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设用地的请示》审查后作出批复，同意三门峡市政府转用并征收用地，划拨给河南省豫晋高速公路建设有限公司，作为三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设用地，其中包含原告所在的七里堡村。第二组证据：3.三门峡市陕州区人民政府关于豫晋高速南引线项目征迁安置补偿的请示，4.三门峡市人民政府关于豫晋高速南引线项目征迁安置补偿工作实施方案的批复。证实：三门峡市陕州区人民政府根据豫晋高速南引线项目征迁安置补偿相关要求，结合实际，研究制定《陕州区张湾乡豫晋高速南引线项目征迁安置补偿工作实施方案》，经三门峡市人民政府同意并作出批复。第三组证据：5.三门峡市陕州区人民政府征收土地方案的公告，6.三门峡市陕州区国土资源局征收土地补偿安置方案公告。证实：根据《土地管理法》第46条、《土地管理法实施条例》第25条及《河南省人民政府关于三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设用地的批复》，2016年12月8日，三门峡市陕州区人民政府发布《征收土地方案公告》，三门峡市陕州区国土资源局发布《征收土地补偿安置方案公告》。第四组证据：7.陕州区交通枢纽建设指挥部办公室征收房屋公告。证实：陕州区交通枢纽建设指挥部办公室依据三门峡市人民政府关于安置补偿的批复以及三门峡市人民政府对地上附着物补偿标准的通知等作出公告。第五组证据：8.荆建龙建筑面积测绘报告（编号：201809104）。证实：河南省豫晋高速公路建设有限公司委托三门峡中睿测绘有限公司对荆建龙建筑物及地上附着物清点核量，并作出建筑面积测绘报告书。产权人荆建龙本人实地确认了房屋，测绘方对建筑物现场进行建筑面积测绘，对构筑物进行现场清查和测算，对附着物进行清查盘点。第六组证据：9.荆建龙房屋现场照片。证实：原告荆建龙房屋至今仍未拆除，其实际权利并没有受到侵害。经庭审质证，原告对被告的证据质证意见如下：证据一真实性无异议，关联性和目的性不认可。被告没有提供征地红线图无法确认征地范围，无法确认原告房屋在征收范围内，无法确认此次行为为合法征收。被告提供的明细表，村庄用地538平米，原告宅基地208平方米，被告在七里铺村征收100多户，每户100-300平米之间，被告没有提供一书四方案，建设用地批准书，征地方案，补充耕地方案，农用地转用方案，供地方案。证据二真实性无异议，关联性和目的性不认可。证据1和证据3案涉征地名称不统一，无法证明是一个项目。证据三：真实性无异议，关联性和目的性不认可。看不出两个方案进行了公告，被告没有举证证明征收土地方案公告和征收土地安置方案公告在七里堡村张贴并征求村里人意见，实际2019年6月份实施征收土地安置补偿方案，而不是2016年实施。证据四：真实性无异议，关联性和目的性不认可。证据五：真实性、合法性、关联性、目的均不认可。测绘报告委托方不合法。政府实施征收，建设单位没有权利委托公司，测绘人员没有资质，报告中的人员没有实际参与。接到测绘报告后，原告已经将相关报告给测绘人员，但是一直没有回复。测绘报告中图纸与实际具体布局不一致，装饰装修未认定。宅基地待圈量部分和地下室部分未认定。证据六：真实性、合法性无异议，证明目的不认可。只要实施土地征收行为，我们权利义务受到影响，不能以是否拆除判定权利义务是否受到影响。被告对原告的证据质证意见如下：1.对三组证据均有异议，第一组证据真实性无异议，证明原告在七里堡而不是七里一组，证明目的有异议，我方认为该组证据与本案无任何关联性。第二组证据真实性无异议，证明目的有异议，原告提供的许可证复印件仅能证实原告在1988年取得房屋规划许可，与本案无关联性。第三组证据真实性无异议。2.证明目的有异议。（1）原告提供该组证据并不能证实原告宅基地以及房屋在征收范围内，公告内容并未显示。（2）原告认为补偿不合理并无任何事实和法律依据，其也未提供任何证据来证实补偿不合理。经审理查明，原告荆建龙系三门峡市陕州区张湾乡七里堡村村民，在该村建有宅院一处，占地面积200平方米。2016年11月23日，河南省人民政府下发豫政土〔2016〕990号《河南省人民政府关于三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设用地的批复》，同意三门峡市人民政府征收陕州区张湾乡关沟村等农村集体经济组织相关土地，划拨给河南省豫晋高速公路建设有限公司，作为三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设用地。2016年12月8日，三门峡市陕州区人民政府发布《征收土地方案公告》。同日，三门峡市陕州区国土资源局发布《征收土地补偿安置方案公告》。2017年12月14日，三门峡市人民政府发布三政文〔2017〕110号《三门峡市人民政府关于豫晋高速南引线项目征迁安置补偿工作实施方案的批复》，原则同意《陕州区张湾乡豫晋高速南引线项目征迁安置补偿工作实施方案》。2019年5月17日，陕州区交通枢纽建设指挥部办公室发布《三门峡公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设项目征收房屋公告》，该公告内容与《陕州区张湾乡豫晋高速南引线项目征迁安置补偿工作实施方案》、三门峡市陕州区国土资源局发布的《征收土地补偿安置方案公告》内容不同。《陕州区张湾乡豫晋高速南引线项目征迁安置补偿工作实施方案》中规定两种安置方法，即：安置房安置办法和货币补偿安置办法。三门峡市陕州区国土资源局发布的《征收土地补偿安置方案公告》确定的补偿方案中对被征收土地所涉及的农业人员安置途径包括货币、社保、住宅安置的方式。《三门峡公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设项目征收房屋公告》规定了对被征收房屋进行货币补偿安置。另查明，2016年10月9日，三门峡市陕州区人民政府成立了以发改、财政、公安、国土、交通、林业、住建、水利等相关部门和各相关乡镇为成员的陕州区交通枢纽建设指挥部，全面负责陕州区三门峡公铁两用桥公路南引桥及南引线工程征地征收工作。三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设项目涉及七里堡村105户房屋征收工作，目前已有97户按照涉案公告签订了货币补偿协议。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。陕州区交通枢纽建设指挥部办公室系陕州区人民政府成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，其行为后果应由被告陕州区人民政府承担。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款规定了被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施的程序和内容。本案中，陕州区人民政府和陕州区国土资源局依照上述法律规定分别发布《征收土地方案公告》、《征收土地补偿安置方案公告》后，应严格依照上述方案组织实施，但2019年5月17日，陕州区交通枢纽建设指挥部办公室发布《三门峡公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设项目征收房屋公告》对前述安置补偿方案确定的安置补偿方式进行了修正，即被征收人只能选择货币安置。该公告已不仅仅是对征收工作的告知，实际上限缩了被征收人的选择权，对其权利产生了实际影响，具有可诉性，且被告未提交证据证明该公告经法定程序作出，应属违法。考虑到已有部分被征收人已签订安置补偿协议且房屋已拆除，如果撤销，则必然不利于三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程项目的如期竣工和其他被征收人及时获得安置，对公共利益和众多被征收人造成严重损害。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：确认被告2019年5月17日作出《三门峡公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设项目征收房屋公告》的行为违法。案件受理费50元由被告陕州区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至河南省高级人民法院。审判长 王 博审判员 李 黎审判员 崔传军二〇一九年十二月十八日法官助理徐翠竹书记员李洪