内蒙古自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）内行终252号 上诉人（原审被告）内蒙古自治区包头稀土高新技术产业开发区管理委员会。 法定代表人邬军军，主任。 委托代理人王聪颖，1983年5月25日出生，汉族，内蒙古自治区包头稀土高新技术产业开发区管理委员会工作人员，住内蒙古自治区包头市。 委托代理人李永泉，内蒙古正捷律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）薛文强，1985年1月4日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市。 委托代理人薛殿惠（系薛文强父亲），男，1961年8月26日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市。 委托代理人苏振义，内蒙古振义律师事务所律师。 上诉人内蒙古自治区包头稀土高新技术产业开发区管理委员会（以下简称稀土高新区管委会）因被上诉人薛文强诉其行政协议一案，不服内蒙古自治区包头市中级人民法院（2019）内02行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人稀土高新区管委会的委托代理人王聪颖、李永泉，被上诉人薛文强的委托代理人薛殿惠、苏振义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 内蒙古自治区包头市中级人民法院经审理查明，2017年2月被告稀土高新区管委会开展包头昆河东岸水生态提升工程用地（高新区段）的征地拆迁工作。2017年2月27日被告稀土高新区管委会发布了包开管发〔2017〕13号关于印发《包头稀土高新区昆河东岸水生态提升工程用地地上物征收实施方案》的通知，明确了征收范围:昆河东岸水生态提升工程用地,征收单位：包头稀土高新技术产业开发区管委会，具体实施单位:包头稀土高新技术产业开发区稀土路街道办事处（以下简称稀土路街道办）。2017年7月1日，包头市诚德房地产评估有限责任公司对原告房屋及地上附着物作出包头诚德估字[2017]第0393-15号《房地产估价报告》。2017年7月5日，原告与稀土路街道办签订《包头稀土高新区昆河东岸水生态提升工程用地(高新区段)地上物征收货币补偿协议书》（以下简称《征收补偿协议》），被告征收了原告位于高邮房粉房村的高效温室及附属设施，征收补偿款共计17547735.4元。该《征收补偿协议》约定，“乙方腾空并向甲方交回地上物及其他附属物后，签定本协议，甲方向乙方结清补偿款”。2017年7月5日稀土路街道办将原告的地上物全部拆迁完毕，但被告一直没有履行协议约定的付款义务。 内蒙古自治区包头市中级人民法院认为，2017年2月27日被告稀土高新区管委会发布印发征收实施方案的通知。该方案明确了，征收单位：包头稀土高新技术产业开发区管委会，具体实施单位:包头稀土高新技术产业开发区稀土路街道办事处。依据该征收实施方案，稀土路街道办与原告签订的《征收补偿协议》合法、有效。被告稀土高新区管委会作为征收单位应依法履行该协议。原告的诉讼请求本院予以支持，被告稀土高新区管委会的答辩理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条之规定，判决：一、被告包头稀土高新技术产业开发区管理委员会至本判决生效之日起两个月内支付原告征收土地地上物补偿款17547735.4元。二、被告包头稀土高新技术产业开发区管理委员会至本判决生效之日起两个月内给付原告征收土地地上物补偿款17547735.4元的中国人民银行同期存款的利息损失（从2017年7月6日至本判决生效之日）。三、案件受理费127086.41元，由被告包头稀土高新技术产业开发区管理委员会负担。 上诉人稀土高新区管委会上诉称：一、一审判决遗漏诉讼主体。虽然上诉人是征收单位,但该工程是包头市人民政府的工程,市政府没有拨付薛文强的补偿款，真正的征收主体是包头市人民政府,一审法院没有根据本案的实际情况考虑被告主体是否适格的问题,存在主体遗漏的情况。二、一审法院认定《征收补偿协议》合法、有效,缺乏事实和法律依据。上诉人对《征收补偿协议》的真实性无异议,但是代表稀土路街道办在补偿协议上签字的是刘羽生,刘羽生有利用职务上的便利,伙同他人骗取征地补偿款占为己有,数额特别巨大的违法行为，涉嫌职务犯罪案件正在审理中,上诉人无法得知其职务犯罪行为是否涉及本案征收工作,根据《最高人民法院关于适用的解释》法释〔2018〕1号第87条第(六)项规定:“案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据,而相关案件尚未审结的。”属于中止诉讼的原因,上诉人在一审期间曾申请人民法院中止审理本案,未获批准。根据《中华人民共和国合同法》第52条的规定,恶意串通,损害国家、集体和第三人利益的合同无效。本协议书可能因为无效,而不应继续履行。三、一审法院对薛文强要求支付补偿金额的合理性和合法性未作严格审查,错误地将评估公司超过资质范围的评估结论予以认定,将没有补偿依据的营业损失予以支持。评估公司的营业执照显示其经营范围是“房地产评估咨询”,而其评估的被上诉人薛文强的征收项目涉及葡萄树、海棠树、樟子松、果树、蔬菜、蘑菇、三相电、鸽子等内容均超出了房地产评估资质的范围。关于50余万的营业损失计算没有任何依据。补偿款中80%是对厂房的补偿，不符合法律规定。四、一审判决上诉人在判决生效后两个月内支付补偿款及从2017年7月6日起支付利息,没有法律和合同依据。上诉人与被上诉人之间签订的补偿协议书中并未对付款时间进行约定,上诉人有权决定支付补偿款的具体时间。征收实施单位在与薛文强签订补偿协议书时,已告知其补偿资金尚未到征收实施单位账户,暂时无法支付补偿款,协议中没有约定付款时间是双方认可的事实。请求撤销原判,改判驳回薛文强的全部诉讼请求，本案一审、二审的诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人薛文强答辩称，一、原审判决诉讼主体适格。包头市人民政府不是昆河东岸水生态工程用地（高新区段）的征收单位，原审判决设置主体适格，不存在遗漏诉讼主体的程序问题。二、案涉《征收补偿协议》合法有效。薛文强的高效温室大棚在征收范围内，与征收具体实施单位稀土路街道办签订《征收补偿协议》主体合法。协议内容是双方真实意思表示，未损害国家、集体及第三人合法权益，也未违反法律强制性规定。刘羽生的犯罪行为与本案没有任何关联。评估报告客观真实合法。评估机构系上诉人招投标中标公司，由上诉人委托并依据上诉人包开管发〔2017〕13号文件确定的补偿参考标准作出估价报告。征收薛文强的地上物货币补偿审核表，是由上诉人进行入户调查后制作，由动迁组、协议决算组、经办人及负责人计7人签字确认并加盖审核章后作为估价依据，出具估价报告后才签订的补偿协议。3%的营业损失依据包头稀土高新技术产业开发区稀土路街道党政联席会议纪要确定。按照协议约定，被征收的地上物及附属物全部由上诉人组织拆除并清理外运。三、《征收补偿协议》中约定付款时间点为腾空交给上诉人被征收地上物，在签订补偿协议时，付清补偿款。答辩人的损失就是上诉人依法应当承担的利息损失。请求驳回上诉，维持原判。 二审庭审中上诉人稀土高新区管委会向本院提交“2010年包头市人民政府关于严禁违法建设的通告”作为本案的“新证据”，拟证明被上诉人补偿内容中的地上物均属于违法建设，一审程序中未提交的理由是当时未找到。被上诉人薛文强向本院提交“高新区管委会和稀土路街道办党政联席会议纪要”作为本案的“新证据”，拟证明补偿协议中3%营业损失的计算依据，一审时未提交的理由是纪要保存在稀土路街道办，一审后从稀土路街道办复印。经本院审查，通告形成于2010年，高新区管委会作为征收主体，理应全面掌握征收相关政策、规范性文件，一审诉讼中未找到不属于在一审程序中未提交的正当理由，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新证据”，且不足以证明案涉地上物属于违法建设，本院不予接纳。从形成时间、一审未提交的理由来看，会议纪要亦不属于“新证据”，且不会影响一审判决认定的基本事实，故本院不予接纳。 本院二审查明的基本事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，在要求履行行政协议案件中，既要对行政协议的合法性进行审查，也要与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时，才能否定行政协议的效力。行政协议兼具行政性和合同性，对行政案件的审查，既要适用行政法律规范，亦可在不违反行政法律规范的情况下适用民事法律规范。 第一，《征收补偿协议》的签订主体是稀土路街道办与薛文强，因稀土高新区管委会系案涉征收工作的征收主体，且其主张稀土路街道办是案涉征收工作的征收实施单位并非本案适格被告，故薛文强提起行政诉讼请求履行《征收补偿协议》，应以稀土高新区管委会为被告。关于稀土高新区管委会提出真正的征收主体是包头市人民政府，一审判决遗漏主体的问题。因包头市人民政府既非征收决定的作出主体，亦非案涉《征收补偿协议》的签订主体，不是本案适格被告，该项理由不能成立。 第二，关于稀土高新区管委会提出刘羽生涉嫌职务犯罪被侦查，可能与大量的征拆行为有关，请求本院对本案中止审理问题。因稀土高新区管委会未能提供证据证明刘羽生涉嫌职务犯罪案件中涉及本案基本事实。本院基于可能侵害国家利益的考虑主动调查核实，现阶段亦未发现符合中止审理条件的证据，故其申请中止审理理由不能成立。 第三，案涉《征收补偿协议》是在包头昆河东岸水生态提升工程用地（高新区段）的征地拆迁过程中行政机关与被征收人经协商一致达成的具有行政法上权利义务内容的协议，根据现有证据审查，未发现存在法律规定无效的情形，且未经法定程序撤销，应认定为合法有效，协议当事人应当依法履行协议约定的义务。故稀土高新区管委会提出案涉《征收补偿协议》可能无效，不应继续履行的理由不能成立。 第四，稀土高新区管委会提出补偿协议未约定付款时间，其有权决定付款时间的主张不能成立。《征收补偿协议》明确约定付款方式：薛文强腾空并向稀土高新区管委会交回地上物及其他附属物后签订本协议，稀土高新区管委会向薛文强结清补偿款。按照字面解释应理解为签订协议后立即付款。另，《中华人民共和国合同法》第六十二条规定，履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。故即使理解为未约定付款期限，薛文强也可随时要求履行。 第五，关于稀土高新区管委会提出评估公司超资质范围、对不应补偿的地上物进行评估、评估结论没有依据属于违法评估等问题。本案中，评估机构系稀土路街道办与薛文强共同委托，评估报告作出后行政机关未提出异议，根据评估报告签订的《征收补偿协议》的内容及附件补偿审核表、房地产分宗现状平面图经过稀土高新区管委会多名工作人员的审核并签字确认。案涉《征收补偿协议》约定的补偿对象及标准即使存在问题，亦是行政机关内部决策、执行问题，在无证据证明薛文强存在主观上的故意和过失的情况下，并不能以此归咎于薛文强。如果因评估报告存在虚假或重大差错导致稀土高新区管委会多支付补偿款，则应由评估公司承担相应的法律责任。被征收地上物已被拆除，作为善意、弱势的薛文强在本案中有值得保护的信赖利益。稀土高新区管委会不履行付款义务违反了诚实信用原则，损害了行政相对人的信赖利益。一审判决稀土高新区管委会履行协议约定的付款义务并无不当。 第六，关于薛文强主张的利息请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。因稀土高新区管委会未及时履行协议约定付款义务，客观上造成被征收人资金占用损失，一审法院判决按照中国人民银行同期存款利率赔偿损失于法有据。 综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院予以维持。稀土高新区管委会的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费127086.41元，由上诉人内蒙古自治区包头稀土高新技术产业开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 包颖 审 判 员 李庆 审 判 员 博赫 二〇一九年十二月二日 法官助理 张硕 书 记 员 张硕 本判决所依据的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 …… 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 《中华人民共和国合同法》 第六十二条当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定： …… （四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。 …… 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 第五十二条本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据： （一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据； （二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据； （三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。