吉林省长春市南关区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉0102行初75号 原告吉林斯唯特饮品有限公司，住所地吉林省白山市江源区湾沟镇和平村。 法定代表人邱久杰，经理。 委托代理人单宇，北京市曙鹏律师事务所律师。 被告吉林省林业和草原局，住所地吉林省长春市亚泰大街3698号。 法定代表人金喜双，局长。 委托代理人刘志春，吉林省森林公安局三岔子森林公安分局法制大队大队长。 委托代理人王仲凯，吉林省森林公安局三岔子森林公安分局民警。 原告吉林斯唯特饮品有限公司（以下简称斯唯特公司）不服被告吉林省林业和草原局（以下简称省林草局）林业行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告斯唯特公司委托代理人单宇、被告省林草局委托代理人刘志春、王仲凯均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告省林草局于2019年2月26日作出三森公（三）林罚决字60号决定书，认定：2015年吉林斯唯特饮品有限公司在未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，没有办理使用林地的相关手续的情况下，擅自在三岔子林业局三岔子林场施业区79林班17小班国有林地内建造办公房屋两间、厂房一间，合计占用林地面积0.203公顷（2030平方米）。原告斯唯特公司上述行为违反了《中华人民共和国森林法》相关规定，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，对原告斯唯特公司作出行政处罚：（1）责令限期恢复原状；（2）林业行政罚款：肆万零陆佰元整。 原告斯唯特公司诉称：吉林省森林公安局三岔子森林公安分局（以下简称三岔子公安分局）做出的“三森公（三）林罚决字60号决定书”（一）主要证据不足；（二）适用法律、法规错误；（三）违反法定程序；（四）超越职权；（五）明显不当。（以下简称《决定》）应予撤销。理由如下：一、根据《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》（林安发2013第206号）第一条第二款规定：“森林公安局（分局）、森林警察（公安）大队办理《中华人民共和国森林法》第39条、第42条、第43条、第44条规定的林业行政案件，应以自己的名义受理、立案、调查、作出处罚决定。森林公安派出所应当以其归属的森林公安局（分局）、森林警察（公安）大队的名义办理林业行政案件”。本案中，被告以吉林省林业厅的名义对原告进行行政处罚，严重违反法定程序，违反国家强制性规定。二、根据该规定第四条：“森林公安机关以其归属林业主管部门的名义实施林业行政处罚的，复议机关是本级人民政府或者上一级林业主管部门”。即使被告以吉林省林业厅的名义进行行政处罚合法（实际违法），原告依法也有向吉林省人民政府或国家林业部进行复议的权利，而被告的行政行为却剥夺了原告这一行政复议权利，其行政行为严重违反法定程序。三、被告在处罚决定书中，对行政相对人违反了森林法的具体条款不予引用，明显不当，属适用法律错误。四、被告听证程序违法。五、原告没有违法事实（详见白山市江源区自然资源局的航拍图等）。综上，被告未尽审查的义务，违反了法律法规强制性规定，行政行为违法，严重侵犯原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，提起本诉，请求：1、判决撤销被告作出的三森公（三）林罚决字（2019）60号林业处罚决定；2、诉讼费由被告承担。 被告省林草局辩称：一、省林草局作出的行政处罚决定书事实清楚。省林草局依法查明如下事实：2015年原告在未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，没有办理使用林地的相关手续的情况下，擅自在三岔子林场施业区79林班17小班国有林地内建造办公房屋两间、厂房一间，合计占用林地面积0.203公顷（2030平方米）。上述事实有证人证言、当事人陈述、现场照片、林业技术鉴定报告为证，因此省林草局作出的行政处罚决定书认定事实清楚。二、省林草局作出的行政处罚决定书主体合法。2018年4月25日吉林省林业厅以“委字第5号林业行政处罚委托书”（委托期限自2018年5月1日至2019年4月30日）委托吉林省森林公安局三岔子森林公安分局在三岔子林业局管辖区域内对违反《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《中华人民共和国森林防火条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《吉林省森林管理条例》、《吉林省森林防火条例》等法律、法规、规章规定的行为实施行政处罚。其中，查处《中华人民共和国森林法》第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条以外的林业行政案件，以林业厅的名义作出行政处罚决定，盖《吉林省林业厅行政执法专用章》，吉林省森林公安局三岔子森林公安分局以省林业厅的名义处罚原告，主体符合法律规定。三、省林草局作出的行政处罚决定书程序合法。省林草局在做出行政处罚决定过程中依法履行了告知、听证程序，明确告知了原告应享有的权利，并于2019年2月20日依原告申请按照行政案件听证程序举行了听证会，原告法定代表人邱久杰参加了听证会。前述各项程序均有相关人员签字为证，省林草局作出处罚决定的各项程序符合《行政处罚法》的程序规定。四、省林草局作出的行政处罚决定书适用法律正确。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方10元至30元的罚款。”《吉林省林业厅关于林业行政执法自由裁量指导意见》规定：“擅自改变林地用途的由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变林地用途林地每平方米30元罚款。”原告实施了擅自改变林地用途的违法行为，省林草局依法作出责令限期恢复原状并处每平方米20元罚款的行政处罚适用法律正确，处罚合理适当。综上所述，省林草局作出的三森公（三）林罚决字60号林业行政处罚决定书事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求法院维持省林草局作出的决定，驳回原告的诉讼请求。 本案争议的焦点是：被告省林草局于2019年2月26日作出的三森公（三）林罚决字（2019）60号林业处罚决定书的行政行为是否合法有效。 被告省林草局向本院提交了以下证据、依据：1、《林业行政处罚委托书》（林罚违字20185号），证明三岔子森林公安分局受被告委托执法。2、受案登记表3、林业行政处罚立案登记表，证明三岔子派出所民警在巡逻时发现原告存在擅自改变林地用途行为，并立案。4、林业处罚意见书。5、处罚决定书。6、送达回证。7、恢复原状通知书。8、集体讨论笔录2份，证明经内部审批对原告作出处罚决定并依法送达。原告对上述证据的真实性及证明内容均无异议。9、鉴定报告1份。10、平面图2份。11、现场勘察记录1份。12、林业勘察、规划、设计资质证书。13、执业资格证书2份。14、鉴定意见告知书，证明原告非法占用林地，擅自改变林地用途、经鉴定建厂房2030平方米的事实并将鉴定意见告知原告。原告对证据的真实性无异议，但认为此组证据不能证明原告违法占有林地的事实，鉴定部门的业务范围不包括本案的鉴定内容，此点在资质证书业务范围明确可以显示出来，即使勘察设计处有鉴定资质其鉴定资格也已丧失，该份资质证书的有效期截止于2018年6月30日，而被告向原告作出的行政处罚评估报告时间为2018年12月10日。鉴定人员没有资质，因为被告提供的资格证书中职业及等级为营林试验员，不具备鉴定人员资质。这几份图纸的制作单位及时间均不详，明显系鉴定机构制作。15、2015年4月21日吉林省高院、高检、省公安厅关于涉林执法司法有关问题的指导意见，明确了司法机关可以委托具有丙级以上资质的林业调查单位或县级以上林业部门派出具有中级以上职称的林业专业技术人员进行鉴定。原告对证据的真实性无异议，但认为该指导意见系吉林省两院一厅作出没有法律和司法解释效力，该份证据不能证明林业勘察设计处系合法的鉴定机构，林业勘察设计处系三岔子林业局的下属科室与本案有利害关系，其出具鉴定报告违法。16、行政处罚事先告知书。17、听证权利告知书。18、听证申请书。19、申请听证审批表。20、举行听证通知书。21、授权委托书及身份证复印件。22、听证会笔录，证明处罚决定前履行了告知义务并且原告申请听证于2019年2月20日举行了由原告参加的听证会。原告对证据16-证据22的真实性及证明问题均无异议。23、合作协议书1份。24、关于吉林思唯特饮品公司修建厂区情况说明，证明原告与三岔子林业局以租赁形式使用该块土地，协议约定需要改扩建时另行办理审批手续，在审批时三岔子林业局协助办理，但原告没有经过申请及办理任何手续建设厂房和办公用房。原告对证据22、23的真实性无异议，但本案系行政诉讼，原告与三岔子林业局的合同不在本行政案件审查范围内，改扩建另行办理审批手续系民事合同内容，且改扩建审批单位应是江源区政府有关部门，而非三岔子林业局。原告是否申请向政府部门办理手续与本案无关。25、段永生询问笔录2份。26、邱久杰询问笔录1份。27、张德新询问笔录1份。28、赵彦武询问笔录1份，证明原告在无任何审批手续下施工建设厂房。原告对证据26-28的真实性无异议，提出有无手续建设厂房系行政建设部门审批与被告无关，证明不了原告有占用林地的事实。29、延长办案期限审批表，证明该案延长了一个办理期限。原告对证据29的真实性及证明问题均无异议。30、法律依据：《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条1款。原告上述法律依据的真实性无异议，但认为原告没有违反该条例规定。 原告向本院提交了以下证据：1、白山市江源区自然资源局出具地类图1份、现状图1份、原貌图1份，证明案涉地块非林地，原告在盖建筑物前就存在建筑物（猪舍），现所盖建筑物系在原猪舍位置。被告对证据的真实性无异议，但案涉地块从林相图看为林地，为无树木林地，林地性质没有改变。 对各方当事人提供的证据，本院认证如下：对被告提供的证据1-8、15-29，原告对证据的真实性无异议，且证据与本案具有关联性，本院予以认定。对于被告提供的证据9-14，原告对证据的真实性没有异议，其提出三森公（三）林聘字（2018）刑10003号《涉案物品评估（鉴定）报告》中鉴定证书中鉴定部门的业务范围不包括本案鉴定内容及作出行政处罚评估报告不在该份资质证书有效期内有异议。经本院庭后核实，被告提供的《林业调查规划设计资质证书》发证时间在2018年11月1日，有效期至2023年10月31日，被告作出的涉诉行政处罚评估报告在资质证书有效期内，原告主张不予支持。 对原告提供的证据1，被告对证据的真实性无异议，且证据与本案具有关联性，本院予以认定。 本院根据确认的以上证据及庭审，认定如下事实： 2014年1月2日，原告斯唯特公司与吉林省三岔子林业局签订合作协议书，协议约定合作方式为：1、吉林省三岔子林业局以三岔子林场原八岔养猪场区域的房屋（房屋3间长11米、宽6米砖木结构）、林地为资本投入，收取林地使用费；2、原告斯唯特公司负责投入货币资金对厂区进行改造建设、经营管理，照章纳税，依法经营，独立承担民事责任；…并同时约定了项目建设的原则：1、必须保证林地的权属、性质及用途不变；…2018年12月4日，三岔子派出所民警巡逻途经三岔子林业局原八岔猪场时发现原猪舍被拆除，经查，原告斯唯特公司于2015年在三岔子林业局八岔养猪场猪舍场地建造了办公房屋两间、厂房一间，合计占地面积2030平方米，原告斯唯特公司的改造行为无占用林地建筑厂房审批手续，存在擅自改变林地用途违法行为，故于2018年12月5日立案。被告于2019年2月26日作出三森公（三）林罚责通字[2019]第57号责令限期恢复原状通知书，责令原告限收到通知书书之日起三个月内将擅自改变林地用途建造的办公房屋两间、厂房一间合计面积2030平方米及附属的围墙全部拆除，并于同日送达原告。同日，被告作出三森公（三）林罚决字60号决定书，认定：2015年吉林斯唯特饮品有限公司在未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，没有办理使用林地的相关手续的情况下，擅自在三岔子林业局三岔子林场施业区79林班17小班国有林地内建造办公房屋两间、厂房一间，合计占用林地面积0.203公顷（2030平方米）。原告斯唯特公司上述行为违反了《中华人民共和国森林法》相关规定，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，对原告斯唯特公司作出行政处罚：（1）责令限期恢复原状；（2）林业行政罚款：肆万零陆佰元整，并于同日送达原告。原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国森林法》第十条规定：“县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作”以及第十三条规定“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实施管理和监督”，故被告省林草局对本辖区内林业资源具有管理、监督的职权。根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定，占用林地，须经县级人民政府林业主管部门审核同意后办理建设用地审批手续；《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”本案中，原告认为其所占用的地块系原告依据与三岔子林业局签订的合作协议书中的项目建设地点三岔子林场原八岔养猪场，并不属于《中华人民共和国森林法实施条例》第二款第三条规定的林地是包括郁闭度0.2以上的乔木、林地等，原告使用的地块没有林木，故不是林地。根据2003年国家林业局《森林资源规划设计调查主要技术规定》第二章第九条地类分类系统明确林地划分为8个地类，其中序号7宜林地包括宜林荒山荒地。所以原告占用的原三岔养猪场系荒地，而荒地并未非林地之外的地类，而是要看规划上该地块是否属于林地，宜林荒山荒地宜属林地，荒地与林地并无冲突。根据被告提交的鉴定报告、平面图、现场勘察记录等，原告所占用的三岔子林场施业区79林班的土地种类系辅助生产林地，故原告在庭审中所称案涉地块不满足郁闭度0.2以上的要求，不是林地的主张与法律法规规定及实际规划现状不符，不予采纳，且三岔子林业局出具情况说明原告在进行改扩建时未接到相关手续申请。综上，被告发现原告的占地行为后，经依法询问原告、勘验现场和调查相关人员等，确认原告在未办理任何林地征占用手续的情况，擅自在三岔子林场施业区79林班17小林班国有林地内建造了房屋两间、厂房一间，合计占用林地面积2030平方米的行为，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定，并依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定做出被诉行政行为，事实清楚，证据充分。关于原告在诉讼中提出三岔子林业局林业勘察设计处出具的三森公（三）林聘字（2018）刑10003号《涉案物品评估（鉴定）报告》的程序违法，认为三岔子林业局林业勘察设计处为被告的下属单位，与本案有利害关系，鉴定单位和鉴定人员不具有司法鉴定资格，但其在参与现场勘验中对鉴定机构及鉴定人员的资质并未提出异议。根据《林业行政处罚程序规定》第三十条的规定，为解决林业行政处罚案件中某些专门性问题，林业行政主管部门可以指派或者聘请有专门知识的人进行鉴定。指派或聘请的范围并未限于本单位或系统，本案鉴定人具备营林试验员一级，具有鉴定资质。关于原告提出三岔子公安分局根据林安发[2013]206号《国家林业局关于森林公安机关办理行政案件有关问题的通知》（以下简称林安发[2013]206号通知）的第一条第二款的规定：“森林公安局（分局）、森林警察（公安）大队办理《中华人民共和国森林法》第3规定的林业行政案件，应以自己的名义受理、立案、调查、作出处罚决定。”以被告林草厅（原吉林省林业厅）名义作出被诉处罚决定严重违反法定程序一节，本案中，2018年4月25日被告省林草局（原吉林省林业厅）以“林罚委（2018）第5号林业行政处罚委托书”（委托期限自2018年5月1日至2019年4月30日）委托吉林省森林公安局三岔子森林公安分局在三岔子林业局管辖区域内对违反《中华人民共和国森林法》…等法律、法规、规章规定的行为实施行政处罚。查处《中华人民共和国森林法》第三十九条、第四十二条、第四十三条以外的林业行政案件，以林业厅的名义作出行政处罚决定，盖《吉林省林业厅行政执法专用章》，且被诉处罚决定依据的是《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款作出的，并非依据《中华人民共和国森林法》第四十三条，而依据林安发[2013]206号第一条第一款规定：“森林公安机关可以依法以其归属的林业主管部门名义受理、查处林业行政案件，在对外法律文书上加盖林业主管部门的印章”，故三岔子公安分局以被告名义作出被诉行政处罚决定程序合法。关于原告提出被告在涉诉行政处罚决定中虽然引用了法律依据的名称，却并未明确引用原告行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定属于行政行为程序违法应予撤销一节，被告作出行政行为时，存在对于原告的违法行为说明了依据的法律名称，未引用具体法律条款，但其在诉讼中能够证明该行政行为符合法律的具体规定，且不与处罚的具体法律条款相悖，属于行政程序瑕疵，本院予以指正。故对原告要求撤销被诉行政处罚的诉请依法不予支持，综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告吉林斯唯特饮品有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告吉林斯唯特饮品有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。 审 判 长  李 壮 审 判 员  李牧哲 人民陪审员  陈国军 二〇一九年十二月二十日 书 记 员  常万海