贵州省遵义市播州区人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0321行初514号原告遵义市京瑞家园房地产开发有限公司。地址：遵义市汇川区南京路世纪城3号楼2楼。统一社会信用代码：91520301741102565C。法定代表人阎鑫，该公司董事长。委托代理人张正国，该公司办公室主任。委托代理人李航，贵州宇辉律师事务所律师。被告遵义市综合行政执法局。地址：遵义市汇川区珠海路14号。统一社会信用代码：11520300009902115Q。法定代表人申剑，局长。委托代理人冉小谷，该局城市支队工作人员。委托代理人黎成祥，贵州佳信律师事务所律师。被告遵义市人民政府。地址：遵义市新蒲新区府前路。统一社会信用代码：115203000095002207。法定代表人黄伟，代理市长。委托代理人包生波，市政府行政复议办公室工作人员。委托代理人王滢钦，贵州惟瀚律师事务所律师。原告遵义市京瑞家园房地产开发有限公司（以下简称京瑞公司）诉被告遵义市综合行政执法局（以下简称遵义市执法局）、被告遵义市人民政府（以下简称市政府）撤销行政处罚一案，本院于2019年10月17日受理后，依法组成合议庭于12月26日公开开庭进行审理，原告京瑞公司委托代理人张正国、李航，被告遵义市执法局委托代理人冉小谷、黎成祥，被告市政府委托代理人包生波、王滢钦到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年5月23日，遵义市执法局作出〔2018〕遵综执01字第277号《行政处罚决定书》，该决定书主要载明︰2013年10月11日，原遵义市城乡规划稽查执法支队在巡查中发现维也纳三期项目涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设。2015年9月30日，原遵义市城乡规划局立案调查。鉴于我市综合行政执法体制改革，行政处罚权及相应的行政强制措施权已划转我局，该案由我局继续办理。经我局调查查明：该项目于2011年11月开工建设，2013年12月工程完工。经与中心城区房开突出问题处置工作领导小组办公室联系，该项目系中心城区房开突出问题项目。建设过程中，当事人未取得建设工程规划许可证进行建设，违法行为如下：总建筑面积38971.67平方米（其中：住宅30173.12平方米，商业1122.06平方米，车库7676.49平方米)。另查明：2012年10月5日，当事人与中铁五局建筑工程有限责任公司签订《合同协议书》，约定建设工程造价单1300元/平方米。我局认为：当事人建设维也纳三期项目的上述行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”之规定处罚。根据当事人与中铁五局建筑工程有限责任公司签订的《合同协议书》，确认该项目建设工程造价单价为1300元/平方米。由此认定当事人建设维也纳三期项目建筑面积38971.67平方米的建设工程造价50663171.00元。鉴于该项目住房已启动产权办理程序，认定当事人的违法建设行为属于“尚可采取改正措施消除对规划实施影响”的情形。同时，当事人积极配合调查处理，按照市政府“尊重历史、着眼现实、服务群众、维护稳定、依法处罚、维护权益”的原则，决定酌情予以从轻处罚。2019年1月9日，我局向当事人送达了（2018)遵综执01第277号《行政处罚告知书》，告知拟对当事人罚款2533158.55元。2019年1月10日，当事人不服处罚告知申请听证。听证会上当事人主张，修建三期系为解决滑坡和老百姓安置还房问题。我局认为听证会上当事人主张的理由与其是否取得建设工程规划许可之间没有法律上的因果关系，依法不予采信，且已经酌情从轻处罚。据此，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，我局决定对当事人作出如下行政处罚：罚款2533158.55元。原告京瑞公司不服向市政府申请行政复议，市政府经审查，作出行政复议决定，维持遵义市执法局的行政处罚决定。对此原告京瑞公司仍不服，向本院提起行政诉讼。原告京瑞公司诉称，维也纳三期项目本来就不在原告的规划范围内，原告也不愿对三期项目进行开发。但在我公司开发二期项目时，松庄居委会于2006年7月25日向上海路党工委、办事处递交了紧急报告称：由于工程放炮、村民住房自身质量等原因，造成村民房屋基础下沉，主墙断裂，预制板断裂及山体滑坡等安全隐患，要求政府与原告履行征地协议，对村民进行拆迁，以彻底解决问题。上海路办事处收到申请后，经过实地调查后，要求原告对村民的危房进行拆迁，调整规划方案和建设方案，协助创卫，帮助村民解决安全隐患，消除城中村。原告在无奈之下，只好答应。上海路办事处并于2006年8月1日向汇川区政府递交报告，请求审批。汇川区政府收到报告后，也要求原告按照上海路办事处的要求进行拆迁。原告在2006年8月1日向市规划局递交了《关于调整“维也纳春天住宅小区”工程规划的报告》，2011年5月5日，原告向遵义市住房和城乡建设局和汇川区政府递交《京瑞房开关于维也纳春天楼盘建设方案》，在汇川区人民政府的请示中，市政府领导也批示同意办理原告的规划方案。2011年5月18日，汇川区房开企业信访突出问题处置工作领导小组成立了遵义市京瑞房开公司“维也纳春天”项目工作组（以下简称问题房开小组）接管了原告。2011年8月原告开始了三期平场工作，汇川区人民政府和问题房开小组分别向市住建局去函称：“维也纳春天”问题楼盘三期工程规划手续正在办理中，要求住建局先期办理三期工程平场手续，并介入三期工程质量和安全监督工作。2011年11月16日，汇川区政府致函市住建局《关于商请解决维也纳春天楼盘相关问题的函》汇府函（2011)148号中特别强调“涉及相关规划手续，由我府与市规划局协调”。2012年2月29日，遵义市政府召开专题会议，并形成遵府专议（2012)21号《市人民政府关于妥善处理维也纳春天楼盘突出问题的会议纪要》，要求原告加快未完工工程和三期工程建设，涉及税费问题，有关部门从支持发展角度一律按下限操作办理。2016年4月28日，汇川区人民政府在向市政府的《关于恳请召开维也纳春天问题楼盘处置工作专题会议的请示》中的解决方案第一条“鉴于三期是市、区工作组协调，由承建商先行垫资负责建设的实际，协调市城乡规划局免于处罚”，2016年11月4日，市规划局向市住建局发函遵市规函（2016)199号《关于先行办理维也纳三期项目2号楼住宅部分权属登记的函》中“将维也纳三期项目2号楼竣工情况函告你局，请你局先行办理住宅部分权属登记”。根据这些文件，可以看出，维也纳三期是个特殊的项目，是上海路办事处和汇川区人民政府为了解决危房和创卫，要求原告调整规划修建的。并且三期工程尚未开工就被问题突出小组接管，接管后原告一直按照问题突出小组和汇川政府的要求进行建设，该项目的规划许可的办理也是由汇川区政府和问题突出小组进行协调办理。原告也向市规划局报了方案，市政府领导也批示也同意规划方案，只是因为客观原因没有办理。但从市规划局给市住建局的发函可以看出，市规划局虽然没有办理规划许可，但也默认了原告的规划方案，如果没有认可，就不会发函要求市住建局办理权属登记。综上所述，该项目有特殊的历史原因，维也纳三期项目是经过被告遵义市人民政府以及汇川区人民政府的同意，规划方案得到了市规划局的默许，原告是为了协助政府解决居民的居住的安全隐患，如今却被行政处罚，故原告为维护自身合法权益，依法提起行政诉讼，要求：撤销被告遵义市执法局下达的（2018)遵综执01第277号《行政处罚决定书》和被告遵义市人民政府下达的遵府行复（2019)187号《行政复议决定书》；诉讼费由被告承担。被告遵义市执法局辩称，（一）我局做出的（2018)遵综执01第277号《行政处罚决定书》证据充分、认定事实清楚、处理程序合法、适用法律正确、处罚内容适当。维也纳春天项目分一期、二期和三期，三个分项目。2015年9月30日，我局对京瑞公司涉嫌未取得建设工程规划许可证建设维也纳三期项目立案调查。经我局调查查明：该项目于2011年11月开工建设，2013年12月工程完工。该项目系中心城区房开突出问题项目，建设过程中，当事人未取得建设工程规划许可证进行建设，总违法建筑面积38971.67平方米（其中：住宅30173.12平方米，商业1122.06平方米，车库7676.49平方米）。另查明：2012年10月5日，原告与中铁五局建筑工程有限责任公司签订《合同协议书》，约定建设工程造价单价1300元/平方米。原告对我局认定的上述事实不持异议。我局对该案立案调查至作出《处罚决定书》送达期间，均严格按照法律规定进行，程序合法；维也纳三期项目于2011年11月开工建设，其违法行为适用《中华人民共和国城乡规划法》处罚，适用法律正确；处罚方面，我局综合全案情节予以从轻处罚，并无不当。（二）遵义市人民政府作出的《复议决定书》认定事实清楚、处理程序合法、适用法律正确。（三）原告的诉讼请求于法无据，依法不予支持。综上所述，依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府辩称，（一）我府作出的行政复议决定程序合法。我府受理原告京瑞公司行政复议申请后，按照法定程序对该行政复议案件进行了审理。（二）我府依法维持遵义市执法局作出的〔2018〕遵综执01第277号《行政处罚决定书》，事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确。我府认为：1、原告京瑞公司未取得《规划许可证》建设维也纳三期项目的违法事实客观存在，依法应予以处罚；2、遵义市执法局在作出行政处罚过程中，依法立案、调查、听证，听取了原告京瑞公司的陈述和申辩意见，在作出《行政处罚决定书》前进行了集体讨论，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条、第三十八条、第四十二条之规定，程序合法；3、根据《城乡规划法》第六十四条第一款之规定，原告京瑞公司的违法建设行为属于“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”的情形，遵义市执法局依据上述法律对其处以行政处罚，适用法律正确。综上，请求人民法院依法维持我府的行政复议决定。原告为证明其主张，提供了在行政处理程序中向被告遵义市执法局提交而在诉讼期间被告遵义市执法局没有提供的下列证据，并说明其证明目的。1、房屋安全鉴定报告；2、紧急报告、报告、公文处理笺；3、工程规划报告、建设方案；4、遵义市园林绿化局文件；5、遵义晚报；6、关于成立遵义市京瑞房开“维也纳春天”项目工作组的通知汇房信通（2011）2号；7、关于“维也纳春天”问题楼盘三期建设工程的函；8、关于商请解决“维也纳春天”楼盘相关问题的函汇府函（2011）148号；9、遵义市人民政府公文处理笺；10、关于妥善处理“维也纳春天”楼盘突出问题的会议纪要遵府专议[2012]21号；11、关于恳请召开“维也纳春天”问题楼盘处置工作专题会议的请示汇府呈[2016]78号；12、关于先行办理“维也纳”三期项目2号楼住宅部分权属登记的函遵市规函[2016]199号；以上证据证明目的：证明维也纳三期工程没有办理规划许可证不是原告的原因，而是因为政府及行政机关的不作为导致的。经举证、质证，被告遵义市执法局对原告提供的上述证据“三性”无异议，但是不能达到原告的证明目的。市政府认为相关部门对原告的相应指示不能阻却原告行为的违法性，相关规划许可证的办理主体是原告，而不是有关部门，且这几个部门并没有要求原告进行违法建设，原告办理城乡规划许可证应当向主管部门申请办理，而不是向上海路办事处等部门申请办理，故不存在不作为的情况，不能达到原告的证明目的。被告遵义市执法局为证明其行政行为的合法性，在举证期限内向本院提交了下列证据，并说明其证明目的。1、立案审批表；2、(2018)遵综执01第277号《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》及遵义市人民政府作出的（2019)187号《行政复议决定书》；3、《告知书》、《听证通知书》、《决定书》送达回证；4、原告组织机构代码证、委托书、说明；5、竣工核实移交函及补充说明、二期和三期竣工测量技术报告、三期2号楼测量技术报告、对张正国询问笔录2份、责令停止违法行为通知书、温馨告知书；6、合同协议书；7、土地使用预登记证、市国土资源局国家经济技术开发区分局情况说明；8、维也纳三期1、2号楼房屋结构检测鉴定报告；9、汇川区政府遵府呈（2016)78号文件、遵义市人民政府遵府专议（2016)77号会议纪要；10、听证申请书、通知书、笔录；11、两次案审会讨论记录、行政处罚听证报告；12、处罚告知书、决定书签发单及其副本。以上证据共同证明：遵义市执法局作出的（2018)遵综执01第277号《行政处罚决定书》认定事实清楚、处理程序合法、适用法律正确、处罚适当。经举证、质证，原告对被告遵义市执法局出示的证据质证意见是对第1-8号证据“三性”无异议，第9号证据的两份文件中也说明了案涉楼盘的特殊性，被告的处罚违反了市政府的规定，与客观事实不符，对第10、11、12号证据无异议。被告市政府对被告遵义市执法局提供的全部证据均无异议。被告市政府为证明其行政行为的合法性，在举证期限内向本院提交了下列证据，并说明其证明目的。1、原告京瑞公司向被告市政府提交的《行政复议申请书》；2、市政府《行政复议受理通知书》及送达回证。3、市政府《提出行政复议答复通知书》及送达回证。4、遵义市执法局《行政复议答复书》。5、市政府《行政复议延期通知书》。6、市政府《行政复议决定书》及《送达回证》。证明目的：证明市政府作出行政复议决定程序合法。经举证、质证，原告京瑞公司对复议程序方面的证据无异议，对复议决定有异议。被告遵义市执法局对市政府提供的证据“三性”及证明目的均无异议。经庭审举证、质证，根据当事人陈述，本院认证如下︰对被告遵义市执法局提供的第1-8号证据，因原告对其“三性”及证明目的无异议，本院予以确认，对第9号证据作为参考证据，对第10-12号证据，因原告方对“三性”及证明目的无异议，本院予以确认。对被告市政府提供的复议程序的证据，因原告对其“三性”及证明目的无异议，本院予以确认。对原告提供的证据，只能证明原告没有办理建设工程规划许可证的合理性，但是不能证明被告遵义市执法局作出行政处罚违法。因原告对案件事实没有异议，本院予以确认。经审理查明：2012年10月5日，原告京瑞公司与中铁五局集团建筑工程有限责任公司签订《合同协议书》，约定工程名称为“维也纳春天”三期，建设工程造价单价1300元/平方米，建设规模37000平方米，2015年10月5日竣工。2015年9月30日，原遵义市城乡规划局对原告京瑞公司建设“维也纳春天”三期项目的行为进行立案调查，查明原告京瑞公司未取得《建设工程规划许可证》开工建设“维也纳春天”三期项目，原告京瑞公司违法建设建筑面积38971.67平方米(其中：住宅30173.12平方米，商业1122.06平方米，车库7676.49平方米）。期间，鉴于该项目住房已启动产权办理程序，遵义市执法局认定原告京瑞公司的行为属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2019年1月6日，被告遵义市执法局对向原告京瑞公司送达《行政处罚告知书》，告知原告京瑞公司拟处罚的事实、理由依据及拟处罚的结果，并告知原告京瑞公司依法享有陈述权、申辩权。1月10日，原告京瑞公司申请要求听证，2月13日，被告遵义市执法局向原告京瑞公司送达《行政处罚听证通知书》，2月27日，遵义市执法局依法组织召开了听证会，5月21日，遵义市执法局组织集体讨论，5月23日，遵义市执法局作出〔2018〕遵综执01字第277号《行政处罚决定书》，对原告京瑞公司处罚款2533158.55元。原告京瑞公司对遵义市执法局的行政处罚决定不服，于6月4日向市政府申请行政复议。7月10日，市政府依法受理，7月19日，遵义市执法局作出行政复议答复书并提交有关证据材料，9月9日，市政府以本案情况复杂为由决定延期至10月10日前作出复议决定，9月30日，市政府经依法审查作出遵府行复〔2019〕187号《行政复议决定书》，维持遵义市执法局的〔2018〕遵综执01字第277号《行政处罚决定书》。涉及“维也纳春天”三期工程的建设，其间，遵义市汇川区人民政府、遵义市住房和城乡建设局、汇川区房开企业信访突出问题处置工作领导小组、市政府表示将协助办理有关建设工程规划手续，但该项目规划手续至今未得办理。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定︰“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。该规定具体包括行政机关作出的行政行为证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序。一、关于被告遵义市执法局作出的行政处罚的合法性问题。本院认为，原告未取得《建设工程规划许可证》即进行“维也纳春天”三期项目的建设，该项目建筑面积38971.67平方米，建设工程造价50663171.00元，原告对此事实无异议，被告遵义市执法局作出行政处罚认定事实清楚，证据确凿。被告遵义市执法局发现原告违法建设后，依法立案调查，在查清原告违法建设事实后，向原告下达《行政处罚告知书》和《听证通知书》并进行听证，依法告知并充分保障了原告依法享有的法定权利。且在作出行政处罚前依法进行集体讨论，程序合法。被告在事实清楚，证据确凿基础上，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款关于“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，和第六十四条关于“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”之规定，依法作出〔2018〕遵综执01字第277号《行政处罚决定书》，适用法律正确，且作出该处罚决定时已考虑到相关因素，以最低限予以处罚，量罚适当。综前所述，被告遵义市执法局作出的〔2018〕遵综执01字第277号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，量罚适当。本院依法予以支持。原告京瑞公司诉称其不存在违法行为，是因修建“维也纳春天”三期工程是为了解决滑坡和老百姓安置还房等问题，政府及有关部门表示将协助其办理建设工程规划许可手续，至今未办理是政府及行政机关的不作为原因所致，原告京瑞公司该诉称理由虽具有合理性，但其以此作为违法行为的抗辩理由不成立，本院不予采纳。二、关于被告遵义市人民政府复议决定是否合法问题。原告对被告遵义市执法局作出行政处罚不服，申请行政复议，被告市政府复议申请受理后，依法进行复议审查，被告市政府在遵义市执法局作出行政处罚认定的违法事实清楚，证据确凿，认为适用法律正确，符合法定程序，量罚适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依法作出遵府行复决[2019]第187号《行政复议决定书》，维持被告遵义市执法局作出的（2018）遵综执01字第277号《行政处罚决定书》，本院依法予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告遵义市京瑞家园房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告遵义市京瑞家园房地产开发有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。审 判 长  钱朝友人民陪审员  张家学人民陪审员  何德华二〇一九年十二月二十六日法官助理胡晓松书记员李小冬