安徽省涡阳县人民法院行 政 判 决 书（2019）皖1621行初116号原告：涡阳县时代新型墙体材料厂，统一社会信用代码：91341621MA2MWUPU14，住所地：涡阳县牌坊镇。法定代表人：王峰，汉族，男，1970年4月6日出生，住安徽省涡阳县，职务总经理。委托代理人：马涛，安徽乐行律师事务所律师，一般代理。被告：涡阳县牌坊镇人民政府，住所地涡阳县牌坊镇，统一社会信用代码：11341621669466873K。法定代表人：司准忠，职务：镇长。委托代理人：周纪闽，安徽永恒律师事务所律师，一般代理。原告涡阳县时代新型墙体材料厂（以下简称时代材料厂）诉被告涡阳县牌坊镇人民政府（以下简称牌坊镇政府）违法确认及行政赔偿一案，本院2017年12月13日作出（2017）皖1621行初36号行政裁定书，原告涡阳县时代新型墙体材料厂不服，上诉于亳州市中级人民法院，亳州市中级人民法院于2018年3月22日作出（2018）皖16行终56号行政裁定书，原告涡阳县时代新型墙体材料厂不服，向安徽省高级人民法院申请再审，安徽省高级人民法院于2019年10月23日作出（2019）皖行再13号行政裁定书裁定：一、撤销涡阳县人民法院（2017）皖1621行初36号行政裁定和亳州市中级人民法院（2018）皖16行终56号行政裁定；二、本案指令涡阳县人民法院进行审理。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告涡阳县时代新型墙体材料厂的法定代表人王峰及其委托诉讼代理人马涛、被告涡阳县牌坊镇人民政府委托诉讼代理人周纪闽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告镇政府于2017年6月22日向原告发出限期拆除通知书，限原告三日内拆除违法建筑、逾期不拆除的，将组织强拆。2017年7月5日被告镇政府将原告的厂房全部拆除。原告诉称：2005年6月6日国务院办公厅下发《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（国办发[2005]33号文件），通知要求：地方各级人民政府要将墙体材料革新与节能建筑推广工作，列入政府工作的议事日程，纳入当地经济和社会发展总体规划、区域经济发展规划和城乡建设规划，随后安徽省人民政府办公厅以皖政办[2005]42号文件对国务院的通知进行转发。2008年3月份原告的企业选址时涡阳县国土资源局、涡阳县环境保护局、涡阳县建设委员会等单位均在建设工程选址意见书上签字盖章表示同意；2008年涡阳县环境保护局涡环秘[2008]93号文件第一条认定：“涡阳县时代新型墙体材料厂项目选址已经规划部门批准，符合土地利用总体规划，该项目的建设将有效节约能源，降低能耗，提高工业废渣利用率，在环保设备上新建脱硫塔、粉尘集气罩收集做到空气清洁达到零污染排放，减少污染物的排放，有效保护土地资源”。2008年5月份涡阳县经济委员会涡经[2008]45号文件认定：该项目符合国家产业政策，可节约土地；2009年8月25日原告领取了营业执照。为积极响应涡阳县政府的号召，原告多方筹集资金，先后投资的金额达壹仟多万元，建成的环保砖窑厂设备先进，技术精良，生产的产品符合国务院和省政府要求的新型墙体材料的标准。以上内容充分说明原告作为生产新型墙体材料的企业符合国务院和省政府的通知要求，其作为乡镇企业系经过涡阳县有关职能部门的层层批准才建设的，是合法的，并且原告的新型墙体材料厂是建立在原来旧窑厂址的原址上，不存在擅自建设违法建筑物的情况。2017年6月22日被告给原告下发的限期拆除通知书，限在收到本通知书之日起自行拆除上述建筑物，时代新型墙体材料厂厂房逾期不自行拆除的，我镇将依法组织强制拆除。2017年7月5日，被告在没有举行听证程序，没有给原告陈述、申辩的权利，没有下达强制执行决定书等有关有效法律文书的情况下，直接组织没有行政执法资格的人员将原告的新型墙体材料厂全部拆除完毕，造成原告的直接经济损失人民币壹仟多万元。《行政强制法》第十七条行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。根据上述法律规定，如果原告的新型墙体材料厂存在违法之处，那么原告的新型墙体材料厂实施强制拆除措施应由法律、法规规定的行政机关在法定的职权范围内实施，但是被告作为基层人民政府，法律法规并没有规定其具有对建筑采取强制拆除措施的职权，因此被告的行为完全违反法律规定，并且程序违法、系粗暴的违法强制拆除行为。强拆发生后，原告多次找有关部门反映问题，但一直没有结果，为维护原告的合法权益，原告依法提起行政诉讼，请依法确认被告拆迁行为违法，判决被告赔偿原告因拆迁造成的直接经济损失壹仟万元，诉讼费用由被告承担。原告向本院提供如下证据：第一组证据：关于原告诉讼主体资格方面的证据营业执照，证明目原告是适格诉讼主体，原告是依法批准的合法经营的企业，原告的环保窑原料用煤矸石烧结转，生产的产品符合国家新型墙体政策；第二组证据：停工、停产拆除通知、照片、视频证明被告对原告的环保窑违法强拆的事实，被告在没有履行告知义务，没有下达有效的决定书的情况下，直接将原告的窑厂强拆，其行为严重违反了《行政处罚法》《行政强制法》等有关法律法规之规定，系简单粗暴的违法行为；第三组证据1、安徽省建设工程选址意见书（申报表、平面图、发改委文件、经贸委文件、环保局文件），证明涡阳县国土资源局、涡阳县环境保护局、涡阳县建设委员会等单位均在建设工程选址意见书上签字盖章，原告的选址符合涡阳县土地规划的要求，原告企业是经过涡阳县有关部门的批准才使用的土地，并不是擅自占用；2、土地租赁合同书，证明原告企业属于乡镇企业，环保窑占用的土地为没有人承包的闲废土地，且原告使用的是本集体经济组织农民集体所有的土地，其用地符合《土地管理法》第四十三条的规定；第四组证据：公证书、评估报告、照片证明被告违法强拆行为给原告造成的直接经济损失为10279806.1元，该评估报告中的原告厂里的价值800多万元的发电机、电焊机、粉碎机、切坯机等设备和材料并不属于建筑物，依法应该属于原告合法的私有财产，但是被告在粗暴强拆时，并没有对原告的设备、材料等可以移动物体，采取保护措施，进行封存、保存等，致使原告的设备、材料毁坏、丢失，被告的强拆给原告造成严重的经济损失，被告应该依法给与赔偿。被告诉称：一、本案不属于行政诉讼法审理的范围。被告拆除原告的建筑物及附着物是贯彻执行中央环保政策。被告强制拆除时代材料厂的违章建筑物、构筑物的行政行为合法。时代材料厂于2008年3月筹建，其未经国土部门批准擅自占用涡阳县牌坊镇丁集委员会刘楼村民组南侧20000平方米的土地进行涡阳县时代新型墙体材料厂的厂房等设施的建设，其系非法占用集体土地，行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定。被告于2017年5月27日依法作出涡国土行罚字[2017]615号行政处罚决定处罚决定第二项是没收在非法占用的20000平方米土地上新建的建筑物及其他设施。该处罚决定书送达给了原告，这说明涉案的建筑物及附属设施不再属于原告所有。被告的行为没有侵犯原告的合法利益。因此，本案不属于行政诉讼法审理范围。二、被告拆除已被没收的时代材料厂的违章建筑物及设施的行为合法。时代材料非法占用集体土地，国土局对其作出行政处罚。原告建设厂房等设施也没有取得规划、建设部门的许可，也系违章建筑。2017年6月14日涡阳县国土资源局向原告送达涡国土责改字[2017]615号责令改正违法行为通知书，再次要求原告限期自行拆除。2017年6月22日被告向原告送达限期拆除通知书，催告其在收到本通知书之日起3日内自行拆除非法占用集体土地上的建筑物、构筑物和其他设施。直至2017年6月29日原告仍未自行拆除。于是被告在县政府的统一部署，安排被告、执法局、土地局等单位共同对原告非法占用集体土地上的建筑物、构筑物和其他设施实施拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，被告拆除原告违章建筑的行为符合法律规定。三、原告要求被告赔偿其损失1000万元无事实和法律依据。原告被拆除的厂房等建筑物、构筑物及其他设施系其非法占用集体的土地所建，属违章建筑，且已被国土资源局没收。该设施已经不属于原告所有，因此原告不存在应当依法予以保护的合法权益。根据《中华人民共和国国家赔偿法》相关规定，应依法不予赔偿。综上，被告认为原告的诉请违背事实和法律，请依法判决驳回其诉求。被告牌坊镇政府向本院提供如下证据：第一组主体证据组织机构代码，证明被告的身份；法定代表人证明书，证明司准忠为被告的法定代表人；第二组事实证据1、涡阳县国土资源局“国土资源违法案件卷宗”复印件一本，证明原告非法占地建厂，行为违法，对其地上建筑物等违章建筑应予以拆除；2、“责令改正违法行为通知书”（2017年6月14日）及送达回证复印件，证明在对原告作出处罚后，原告没有履行自行拆除的义务，国土资源局进一步催告履行——强制拆除前的催告行为；3、涡阳县牌坊镇人民政府限期拆除通知书（2017年6月22日）及送达回证——强制拆除前的催告行为，证明被告在强制拆除前已经履行催告程序；4、拆除方案复印件一份，证明该强拆工作是执行中央的环保政策，时间紧、任务重；该组证据的1号证据中有原告针对涡阳县国土资源局的处罚决定书的复议,现在复议是否作出决定,还不清楚。第三组法律依据1、《土地管理法》第43条；2、《行政处罚法》第23条；3、《城乡规划法》第40条、第41条、第65条、第68条；4、《行政强制法》第34、35条。证明被告拆除原告的非法建筑物行政行为是合法的。本案争议的焦点是：1、被告强拆行为是否合法，2、是否符合行政赔偿的范畴，各方当事人均同意本庭归纳的争议焦点。经庭审质证，对原告提供的证据，被告的质证意见是：第一组证据是证明合法经营的企业，原告没有经过各个部门的审批，原告只提供营业执照和选址意见书不能达到其证明目的。第二组证据中真实性无异议，对证明目的有异议，原告认为被告的拆除行为是简单粗暴违法的，这是无依据的，恰恰能够证明被告的拆除行为合法。第三组1号证据真实性无异议，对其证明目的有异议，仅能证明，原告对建设厂的选址意见获得批准，但是对其用地及建设没有获得相关部门的批准和许可，证明用地是违法的建设是违法的。用地需要先批后用，因此该证明目的达不到。对第三组证据的2号证据，租赁的集体土地和原告之前说的国有土地自相矛盾。原告改变土地用途应当经过审批，没有经过审批就是违法用地。第四组证据，原告认为被告的拆除行为对原告造成损失的问题，公证书的时间是2017年6月26号，在拆除之前，对其真实性无异议。对证明目的有异议，仅能证明物品的存在，不能证明构筑物存在的合法性。对评估报告书其真实性无异议。对证明目的有异议，按照营业执照的经营范围来说，该公司只能对土地、房产有关的资产进行评估，无权对其他物品进行评估。无法证明是否是在拆除中被损坏。基础设施没有经过批准是属于违法财产，不属于赔偿范围。被告协助原告进行自拆，原告先期拆除厂房之外，被告在拆除当天与原告进行沟通，原告要求保留设备及设备所在的厂房，当时同意了并现场予以保留，其足以证明被告系协助拆除，原告在评估报告中列举的物品并没有损坏。对被告镇政府提供的证据，原告质证意见是：对第一组证据的三性无异议，但该证据说明法律没有规定被告具有强制拆原告环保窑的行政职能；对第二组证据中的1、2号证据的质证意见是：被告举证的处罚决定书系涡阳县国土资源局作出的，该处罚决定应该由法院组织强制执行，并不是被告执行，被告的强拆行为违法。即使原告的建筑物违法，被告因没有强制拆除的职权，应依法申请人民法院强制执行，而不是自己强拆。“牌坊镇土地利用总体规划图”证明原告的用地符合土地利用的总体规划，同时也说明原告窑厂占用的土地是经过有关部门批准的，并不是擅自占用的。根据国土资源局的卷宗显示原告的窑厂用地是工矿用地而不是集体用地，所以行政处罚决定和其调查的证据是自相矛盾的。对第二组证据中的3、4号证据的质证意见是：被告对原告的环保窑违法强拆的事实存在，该通知没有告知原告可以陈述、申辩和要求听证的权利，违反了《行政强制法》第十八条第六项的规定，直接剥夺了原告的陈述权、申辩权和要求听证的权利；该通知没有告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，剥夺了原告在环保窑拆除前获得司法救济的诉权，该行为违反了《行政强制法》第八条、第十八条第五项的规定；该通知内容违法，被告没有强制拆除的职权，如果原告环保窑的建筑物违法，那么被告应申请人民法院强制执行，而不是自己直接强拆。被告强拆前没有按照法律规定的程序作出自己的行政处罚决定书、行政强制决定书等有效的法律文书，被告强拆没有依据，其行为违反了《行政强制法》第八条的规定。被告组织的拆迁人员没有行政执法证，无权对原告的窑厂强拆，其行为违反《行政强制法》第十八条第二项的规定；被告拆迁人员在实施强拆前没有出示执法身份证件，其行为违反了《行政强制法》第十八条第三项的规定；被告在拆除的过程中没有制作现场笔录违反了《行政强制法》第十八条第七项的规定。在拆迁的过程中，被告没有对拆除的原告的财产采取适当合法的登记、封存、保管等措施，使原告的损失进一步扩大。被告拆除前，没有发出公告，程序不合法。拆除工作实施方案与法律的规定相抵处，应为无效的决定。本案被告并没有强制执行的职权，涡阳县人民政府依行政命令的方式要求被告实施强拆，其行为违反法律的规定。通过实施方案可以看出，现场人很多，但是唯独没有人民法院执法队的人员，所以被告的拆迁是违法拆除，没有经过法定的程序。国土资源局的行政处罚决定书，由于没有实际履行及向法院申请强制执行，不能达到剥夺原告对上述财产继续享有所有权的效力。且没有申请执行，也是原告与土管局达成了协议，原由于是土管局口头承诺不实际执行该处罚内容，而且事实上涡阳县土管局所依法作出的没收决定从来没有向法院申请强制执行。对第三组证据的质证意见是：《行政强制法》第35条明确规定，催告应当载明当事人依法享有的陈述权和申辩权，但被告的通知中并没有这一项的内容，所以被告的强拆行为违法。根据行政强制法第36、37条的规定在作出行政强制决定，本案的被告在拆除的时候并没有生效的法律文书，从这一点来讲被告的拆除行为是违法的。《城乡规划法》第六十五条强调的是“进行建设”，而本案原告的环保窑的建筑物是当时响应国务院推进新型墙体建材的要求而建设的，且早已建设完毕，并不属于“进行建设”的建筑物，原告的环保窑系历史遗留问题，因此被告适用的城乡规划法错误。本院对上述证据认证如下：对原告提供的四组证据，本院认为，对第一、第三组证据的客观性、关联性予以认定；第二组证据能够证明被告对原告材料厂实施了强拆，对其证明强拆行为违法，予以认定；第四组证据的客观性予以认定，但是对其证明被告的行为给原告造成1千余万元损失的证明目的，不予认定。对被告镇政府提供的三组证据，本院认为，原告对第一组证据的三性无异议，予以认定；第二组证据中的1、2号证据与本案不具有关联性，不予认定；3、4号证据能够证明被告为了执行中央环保政策，在拆除原告窑厂前进行了通知、部署，予以认定；对第三组法律适用，达不到其证明目的，对该组证据不予认定。经审理查明：时代材料厂于2008年筹建，占用涡阳县牌坊镇丁集村委会刘楼村民组南侧20000平方米的土地进行厂房等设施的建设,加工、销售煤矸石烧结砖（不含粘土）。2017年5月27日，涡阳县国土资源局以原告非法占用土地建窑厂为由，对原告作出涡国土行罚字(2017)615号行政处罚决定书，该处罚决定有三项内容，1、责令退还非法占用的20000平方米土地；2、没收在非法占用20000平方米土地上新建的建筑物及其他设施；3、对非法占用的20000平方米土地处以每平方米10元的罚款，计罚200000元。同时，告知了复议和诉讼的权利及期限。国土资源局于2017年5月27日将该处罚决定书送达给原告，原告在送达回证上签字按印。2017年6月22日被告镇政府向原告送达限期拆除通知书，限原告3日内自行拆除非法占用集体土地上的建筑物、构筑物和其他设施，到期不自行拆除，被告将依法强制拆除。后2017年7月5日原告未自行拆除。被告镇政府组织人员对原告时代材料厂实施强制拆除。现在，原告认为被告的强拆行为侵害了自己的合法权益，向本院提起行政诉讼，要求依法确认被告强制拆除行为违法，判决被告赔偿原告因强制拆除造成的直接经济损失1000万元左右，诉讼费由被告承担。本院认为：《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定,被告对作出的行政行为合法性负有举证责任。本案中,被告涡阳县牌坊镇人民政府虽然在举证期限内提供了证据,该证据并不能证明其强拆的合法性,被告涡阳县牌坊镇人民政府不是实施强拆的行政机关，直接实施强拆行为，违反了行政强制法设立的行政机关实施违法建筑强制拆除行为的特别程序规定，该强拆行为事实不清,证据不足,程序违法,依法应予以撤销。但该强拆行为已实施,不具有可撤销内容,应确认违法。本案原告要求赔偿的依据不足，赔偿数额难以认定。因此，原告要求赔偿损失的诉讼请求，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告涡阳县牌坊镇人民政府拆除原告涡阳县时代新型墙体材料厂位于涡阳县牌坊镇涡阳县时代新型墙体材料厂环保窑实施的强拆行政行为违法；二、驳回原告涡阳县时代新型墙体材料厂的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告涡阳县牌坊镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。审 判 长 李 兵审 判 员 范 勇人民陪审员 张 兵二〇一九年十二月二十三日书 记 员 张奎芳附：相关法条《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。