河北省唐山高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀0291行初18号 原告：邵国顺，男，1950年8月18日生，满族，住唐山市路北区。 委托诉讼代理人：邵晨光，男，1976年12月28日生，满族，住河北省唐山市开平区，系原告之子。 委托诉讼代理人：张春涛，北京京坤律师事务所律师。 被告：唐山高新技术产业开发区庆北办事处，住所地唐山市路北区建设北路199-1号。 法定代表人：李中伟，职务主任。 委托诉讼代理人：郝得新，男，1972年5月6日生，汉族，住河北省唐山市丰润区，系庆北办事处副主任。 委托诉讼代理人：何全纯，河北腾邦律师事务所律师。 原告邵国顺因要求确认原告与被告签订的《征地补偿款及地上物补偿款协议书》无效，于2019年7月19日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月19日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭审理了本案。原告邵国顺的委托诉讼代理人、被告唐山市高新技术产业开发区庆北办事处的委托诉讼代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告唐山高新技术产业开发区庆北办事处与原告邵国顺签定了《征地补偿款及地上物补偿款协议书》。 原告邵国顺诉称：1、依法确认原告与被告签订的《征地补偿款及地上物补偿款协议书》无效；2、由被告承担诉讼费。事实与理由：原告系庆北办事处三益庄村村民。2018年10月15日，唐山高新技术产业开发区政府以“市区北扩”为由，征收原告所在村的集体土地。原告以为该征收集体土地行为是依法经批准的行政行为。原告为支持家乡的城市发展、响应开发区政府的号召，遂与被告签订了补偿协议。依法征收农村集体土地应经省级以上人民政府作出批复、并在征收范围内发布征地公告等。故原告在签订协议后向被告查询相关征地批复等法律文件。被告却迟迟没有向原告出示。为核实征收行为的合法性，原告分别向河北省人民政府、高新技术产业开发区申请信息公开，要求公开涉案相关土地征地批复等法律文件，均收到“相关信息不存在”的答复。根据上述答复，原告有理由相信本次征地行为违法，故被告无权与原告签订补偿协议，依据《合同法》第五十二条规定，该协议违反法律规定应被认定为无效。综上，原告依据我围《行政诉讼法》、《合同法》等相关法律、法规规定诉至贵院，请求依法确认该协议无效，并出被告承担本案诉讼费用。 原告邵国顺向本院提交了以下证据：1、征地补偿协议复印件，证明涉案行政协议存在；2、土地承包合同书复印件，证明原告对涉案土地享有承包经营权；3、河北省人民政府信息公开告知书和高新区行政服务中心政府信息公开答复书，均证明涉案土地未经合法征收，因此补偿协议签订的前提和基础是不存在的，该协议无效。 被告唐山高新技术产业开发区庆北办事处辩称，一、唐山高科发展总公司修建北安道、龙泽路是市政基础设施，唐山市热力总公司铺设热力管网更是涉及市政府上百万人的重大利民工程，二者均是基于公共利益需要。早在2012年、2013年、2017年作为《唐山高新区北安道（学院路-龙泽路）三水一路及路灯工程》、《北安道（学院路-龙泽路）》、《北安道（龙泽北路-规划道路10）三水一路及路灯工程工程》的项目建设单位的唐山高科发展总公司，分别得到了唐山高新区行政审批局批准和唐山市国土资源高新技术产业开发区分局的《项目用地预审意见》及唐山市城乡规划局的《建设工程规划许可证》。被答辩人邵国顺承包土地位于龙泽路西侧和西北安道交叉处。但因当时唐山高新区西北安道尚未开工，与邵国顺签订征地补偿协议工作暂时搁置。2018年4月18日唐山市热力总公司获批“建设北郊供热管网续建工程项目”，该项目建设地点为：学院路（北安道-庆丰道）、北安道（卫国路-龙泽路）、北安道（规划道路-银河路）、荣华道（学院路-友谊路）、龙泽路（北安道-规划道路3）、庆北道（卫国路-学院路）、建设东路（北安道-龙华道）、同济道（龙泽路东70米-工农路）、创新北道（学院路-规划道路11）、庆北道支线（学院路-规划道路11）。该工程全部是埋在上述道路下面。该工程项目也取得了唐山高新行政审批局等部门的批准。被答辩人所承包土地更是热力管网工程必经之路。二、答辩人和被答辩人签订的《征地补偿款及地上物补偿款协议》和补充协议，合法有效。被答辩人起诉不符合人民法院行政诉讼受案范围，应依法驳回其起诉。基于上述道路修建、热力管网铺设唐山市重点市政基础设施需要，需要占用被答辩人邵国顺的承包土地，为此经答辩人与邵国顺多次协商沟通，被答辩人表示积极支持市政府的重点市政工程项目建设，愿意将自已的承包土地作为市政工程土地使用，为此双方签订了《征地补偿款及地上物补偿协议书》和《征地补偿补充协议书》，协议签订后，在2018年10月10日作为的答辩人将项目单位拨付的合计749244元征地和地上物补偿款全部支付给邵国顺，邵国顺将承包土地交付给项目建设单位。答辩人作为镇级人民政府是基于上级政府所赋予的行政职责，并作为项目所在地负责支持重点工程项目建设的协助单位和受托单位，具有签订行政协议的资格。作为本案的市政基础设施这一项目真实存在，且被答辩人也明知是基于项目建设征收土地，同时被答辩人对协议约定的土地及地上物补偿款数额也无异议；答辩人已将全部征地和地上物补偿款支付给被答辩人，被答辩人也实际将全部土地交付给项目建设单位，项目建设单位现已完成热力管网的铺设，北安道路也正在修建。故该协议是双方的真实意思表示。在签订上述征收补偿协议之时，项目建设单位是尚未取得农用地转用批复手续，这仅仅是程序瑕疵，但并未违反最高人民法院《关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定的“效力强制性规定”，应依法确认为合法有效。中华人民共和国行政诉讼法第十二条第一款（十一）人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的的规定，被答辩人在行政协议已经履行完毕的情况下，起诉确认行政协议无效，其诉讼请求不符合上述法律规定的“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议内容的范畴”。应依法裁定驳回其起诉。三、被答辩人所诉的诉请，现因与其已不再具有法律上的利害关系和诉的利益，也应依法驳回其起诉。1、在双方签订上述行政协议后，双方均已按照协议约定履行了各自的权利和义务，且通过履行征收补偿协议的行为，可以表明邵国顺同意其所承包的集体土地被征收的行为，邵国顺在履行协议后又对上述征收合法性和协议效力提起诉讼，已经不存在诉的利益。2、最高法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。根据上述事实和法律规定，应当依法驳回被答辩人邵国顺的起诉。综上，双方所签订的行政协议合法有效，且双方均已实际履行完毕；被答辩人现在所诉诉请，与其已不具有法律上的利害关系和诉的利益，为此请求贵院依法驳回其起诉。 被告唐山高新技术产业开发区庆北办事处向本院提交了以下证据：第一组、北安道、龙泽路、热力管网工程手续情况：1、2012年唐山高新技术产业开发区发展改革局“关于北安道（学院路-龙泽路）三水一路及路灯工程项目建议书的批复、可行性报告的批复、工程投资计划的批复”各一份；2013年唐山市国土资源局高新技术产业开发区分局“关于唐山高科发展总公司北安道（学院路-龙泽路）项目用地预审意见”一份2014年唐山市城乡规划局向唐山高科发展总公司下发的《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》各一份；2、2013年唐山高新技术产业开发区发展改革局“关于龙泽路（规划道路3-北安道）三水一路及路灯工程可行性研究报告的批复”一份；2013年唐山高新技术产业开发区发展改革局“关于龙泽路（规划道路3-北安道）三水一路及路灯工程初步设计的批复”一份；2013年唐山市国土资源局高新技术产业开发区分局“关于唐山高科发展总公司龙泽路（北安道-规划道路3）项目用地预审意见”一份；2013年唐山市城乡规划局向唐山高科发展总公司颁发的《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》各一份；3、2017年唐山高新技术产业开发区行政审批局“关于北安道（龙泽路-规划道路10）三水一路及路灯工程可行性研究报告的批复和工程初步设计的批复”各一份；唐山市城乡规划局向唐山高科发展总公司下发的《建设工程许可证》、《建设用地规划许可证》各一份；4、2018年唐山高新技术产业开发区行政审批局“关于北郊供热管网续建工程项目核准的批复”一份。证明目的：1、唐山高科发展总公司修建北安道、龙泽路是市政基础设施；2、唐山市热力总公司铺设热力管网更是涉及唐山市上百万人的重大利民工程，二者均是基于公共利益需要。第二组、双方签订的《征地补偿款及地上物补偿协议书》和《征地补偿补充协议书》及支付款凭证。证明目的：1、协议是双方自愿签订的，且原告明知是征用土地；2、原告收取了全部征地补偿款749244元，并将土地交付给项目建设单位；3、项目建设单位在涉案土地上已进行施工完毕。 经庭审质证，本院对原被告证据认证如下：原被告双方签订的《征地补偿款及地上物补偿协议书》和《征地补偿补充协议书》，被告向原告支付了协议书约定的补偿款。 经审理查明，原告（乙方）与被告（甲方）签定《征地补偿款及地上物补偿款协议书》，内容为：“因唐山市市区北扩，高新区北部区域（2014）需征用土地，为保障道路修建工程顺利施工，为维护甲乙双方合法权益，依据《河北省农村土地承包条例》、《河北省人民政府关于修订征地区片价的通知》（冀政【2011】141号文件）和《唐山市征收土地地上附着物补偿标准暂行规定》、高新区土地补偿相关政策及相关法律法规，就该工程征用土地补偿及地上附着物补偿事宜，签订征收协议如下：一、补偿部分：共征地3.44亩，征地补偿及地上物补偿款641216元；二、本协议签订后，甲方一次性将补偿款全额支付给乙方，乙方收到全额补偿款后将土地交由甲方使用；三、此协议为该次征地补偿及被征用土地地上物补偿的最终一次性补偿，乙方无权就征地及地上附着物再次提出任何补偿事宜，并不得以任何理由阻挠施工，否则一切后果由乙方承担；四、本协议一式四份，甲方持两份，村委会、乙方各执一份。”双方还签定了《征地补偿补充协议》，内容为：“因唐山市市区北扩及热力管线施工需要，现所征地为2014年批次，土地补偿标准为农民30年不变承包地18.64万元/亩，因当年乙方没有实质领取到补偿款，产生了损失，依据《合同法》、《民法》等相关法律，根据国家相关政策，甲乙双方本着公平公正、平等协商的原则达成以下协议：一、甲方承认乙方因未实质领取到补偿费产生了一定损失；二、甲乙双方约定，按银行同期存款利率计算损失数额。此地块面积共3.44亩，按18.64万元/亩计算，共计应补偿64.1216万元，从2014年5月1日至2018年9月30日，银行计算存款利息为108026.17元；三、本协议签订后，甲方一次性将乙方因当年未实质领取到补偿款而产生的利息损失支付给乙方，乙方收到此款项后将土地交由甲方使用；四、此补充协议签订后，款项即为补偿完毕，再无其他费用。乙方无权再以其他任何理由提出异议。五、本协议一式两份，甲乙双方各执一份。”两份协议均没有签署日期。2018年10月10日被告向原告转账958158元。 本院认为，行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:“有下列情形之一的，合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”双方签定协议系双方真实意思表示，原告并未主张存在该条前四项关于无效的情形，其提交的证据也不能证明存在该条前四项关于无效的情形。原告主张的是该协议违反法律规定，应属于该条第五项的规定，合同法解释（二）对该项规定的强制性规定解释为效力性强制性规定，而对诉争的协议，并不存在违反效力性强制性规定的情形，故诉争的行政协议并不存在民事法律规范中关于合同无效的情形。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，签订协议的主体是唐山高新技术产业开发区庆北办事处。根据《土地管理法》第四十六条第一款以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，办事处不是国家征收土地以及进行征地补偿、安置的实施主体，但是，行政权力可以委托，如果没有法律、法规的禁止性规定，也没有专业性方面的特殊要求，行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。涉及国家重大利益以及涉及公民重要权利的领域以外的具有给付、服务性质的行政行为，尤其是以协商协议方式实施的行为，更是如此。本案中，庆北办事处属于被委托就补偿事宜签定协议，更有利于相关工作的开展。庆北办事处是以自己的名义，而非委托主体的名义签订协议，虽然一般认为，受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为，但只要委托主体不是转嫁责任，对委托予以认可，并能承担法律责任，人民法院可以认定委托关系成立。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼”，被告与原告签定补偿协议，只是对原告补偿的约定与落实，被告并不是征收征用主体，根据协议也并不享有任何权利，被告按照约定支付了协议款项，该行为并未侵犯原告的合法权益，原告也实际按协议收取了协议款项。单纯就被告对原告进行补偿的行为，并不存在重大且明显违法情形。 综上，原告与被告签定协议时，案涉土地并未取得相关批复，但原告对案涉土地将被征收是明知的，对协议补偿内容也是认可的，征地批复是否取得并不影响原告对权利义务的认知，基于合同双方的自愿性原则和诚实信用原则，从维护法律关系的稳定性角度出发，以“未批先征”为由从根本上否定已签定的协议的效力，在法律上难以成立。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，判决如下： 驳回原告邵国顺的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。 审 判 长  路新华 人民陪审员  马连营 人民陪审员  李平平 二〇一九年十二月十一日 书 记 员  刘佳妮 ——