山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行初823号 原告孔健，男，1979年3月29日出生，汉族，住济南市。 委托代理人王永明，北京市盈科（济南）律师事务所律师。 委托代理人赵坤，北京市盈科（济南）律师事务所实习律师。 被告济南市历城区人民政府，住所地济南市。 法定代表人曹殿军，区长。 委托代理人张学臣，该单位工作人员。 委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。 原告孔健因要求被告济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）履行拆迁安置补偿协议一案，于2019年8月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告历城区政府送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案。原告孔健及其委托代理人王永明,被告历城区政府的委托代理人张学臣、李文宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告孔健诉称，原告的父亲孔繁坤与济南市历城区雪山片区建设指挥部（以下简称雪山片区指挥部）在2015年8月20日签订济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议（以下简称拆迁安置补偿协议），且孔繁坤也已经选房登记。2018年10月17日，孔繁坤因病去世，其父母均已在其之前去世，其生前也未留下遗嘱、遗赠抚养协议，其妻子放弃对其财产的继承，其子孔健继承其名下财产及预期可得收益。目前该项目已经具备分配安置房的条件，雪山片区指挥部是由历城区政府设立的临时机构，其法律行为的后果应由被告承担。综上，特提起诉讼。诉讼请求：1、请求依法确认原告的父亲与雪山片区指挥部在2015年8月20日签订的拆迁安置补偿协议有效；2、依法判令被告履行该拆迁安置补偿协议即向原告交付67平方米（暂定67万元）的安置房一套，向原告支付补偿款19683.8元、搬家费、过渡费、奖励费27570元（暂计算至2019年8月19日）。本案诉讼费由被告承担。 原告孔健向本院提交了以下证据： 1、原告身份证复印件；2、孔繁坤的身份证复印件；3、《证明》两份；4、盆殿霞的身份证复印件；5、放弃继承声明书；6、拆迁安置补偿协议；7、农村集体建设用地使用证收到证明；8、选房登记表；9、房屋测绘平面图。 被告历城区政府辩称，一、涉案拆迁安置补偿协议的继续履行会给社会公共利益带来重大损失，被告作为行政机关有权行使单方解除权，故原告要求确认协议有效的诉求依法不应予以支持。二、原告并不符合片区确定的分房补偿安置意见，依法不应予以房屋安置。三、原告所诉搬家费、奖励费已发放完毕，且因原告不符合房屋安置条件，故其诉求支付过渡安置费不应予以支持，对于地上物补偿费需原被告双方纠纷结束后再行发放。综上所述，请求法院依法驳回原告全部诉求。 被告历城区政府向本院提交了以下证据： 1、拆迁安置补偿协议；2、历城区鲍山街道重点工程指挥部出具的《证明》；3、雪山片区四村整合拆迁安置办法；4、雪山片区四村整合一期衍生人口分房补充安置意见；5、章灵二村搬家费、过渡费拆迁奖励明细表（当庭提交）；6、济南市审计局济审投二调报（2016）11号专项审计调查报告（当庭提交）。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1的证明目的有异议，认为该协议系双方真实意思表示，且被告并没有提供相应证据证实孔繁坤存在隐瞒实际安置情况；对证据2、3认为安置办法并未将享受过安置作为排除在享受房屋安置的范围之外；对证据4认为与本案不具有关联性，认为签订协议行为发生在补偿安置意见之前；对证据5真实性有异议，认为该证据为复印件，且本案原告对村委会主任代为领取补偿款一事不知情；对证据6认为该证据未在举证期限内向法院提交。被告对原告提交的证据1-4，9的真实性无异议，认为证据5的真实性无法确认；对证据6-8的证明目的不予认可，其中，对证据6认为被告在签订协议时并不知悉已经孔繁坤在其他片区已享受房屋安置，对证据7认为孔繁坤拥有合法院落并不能直接证实其符合片区的安置条件。 经审查，原告提交的证据4、5与本案无关，且采信与否不影响孔健原告主体资格的认定，本院不予采纳；被告当庭提交的证据5，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款“……被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，……”的规定，本院不予采纳；被告当庭提交的证据6为济南市审计局作出的济审投二调报（2016）11号专项审计调查报告，属于专门审计机关就济南市城中村改造工作作出的专项审计调查及评价意见，涉及市政政策、公共服务、资金监管审计等，可能涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的认定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”的规定，本院予以采纳。原、被告提交的其余证据能够反映案件的真实情况、与本案待证事实相关联，证据来源和形式符合法律规定，可以作为认定案件事实的依据。 经审理查明，原告孔健与孔繁坤（注：孔繁坤于2018年10月17日病故）系父子关系。2015年8月20日，被告成立的雪山片区指挥部（甲方）与孔繁坤（乙方）签订《拆迁安置补偿协议》，主要内容为：“确定乙方家庭共有人口1人符合安置条件，乙方除购买的部分外合计选房面积为47平方米，甲方需拆除乙方2010年7月调查时房屋面积69.21平方米，对减后剩余房屋面积29.21平方米，补偿费17526元，地上附着物补偿费2157.80元，甲方应付乙方合计19683.8元。”原告孔健认为雪山片区指挥部没有依照双方签订的协议进行安置，诉至本院，请求依法确认原告父亲孔繁坤与雪山片区指挥部在2015年8月20日签订的拆迁安置补偿协议有效，并判令被告向原告交付67平方米（暂定67万元）的安置房一套，支付补偿款19683.8元、搬家费、过渡费、奖励费27570元（暂计算至2019年8月19日）。 另查明，2017年8月22日，历城区鲍山街道重点工程指挥部出具证明，载明：“韩仓三村孔繁坤、孔健已在济钢周边片区村庄整合中享受安置房，安置建筑面积每人40平方米。”庭审过程中，原、被告对“孔繁坤已在本市其他片区享受过一次房屋安置”的事实均无异议。 2016年12月26日，济南市审计局作出济审投二调报（2016）11号专项审计调查报告，在“审计调查发现的问题”部分明确指出济南市城中村改造中存在“部分人员在不同项目中享受了两次房屋安置”的问题。 2012年9月15日，雪山片区指挥部发布“雪山片区四村整合拆迁安置办法”，该办法对于是否可享受两次房屋安置未作出明确规定。2017年8月15日，雪山片区指挥部发布“雪山片区四村整合一期衍生人口分房补充安置意见”，明确规定“二、关于已享受安置的……2、在济南市范围内已享受安置的，不予安置、不能购买。……” 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。……”《最高人民法院关于适用的解释》第十四条第一款规定：“行政诉讼法第二十五条第二款规定的“近亲属”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。”本案中，涉案拆迁安置补偿协议系雪山片区指挥部与孔繁坤签订。依据上述法律规定，在孔繁坤病故后，孔健作为孔繁坤的近亲属，对涉案拆迁安置补偿协议不服，有权提起本案行政诉讼，其作为原告主体适格。 《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，被诉的《拆迁安置补偿协议》，甲方为雪山片区指挥部，乙方为章灵丘二村孔繁坤。雪山片区指挥部系由被告历城区政府组建并赋予行政管职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，其行使职权与孔繁坤签订拆迁安置补偿协议，相应的法律后果应由历城区政府承担。依据上述规定，历城区政府系本案的适格被告。 本案争议的主要焦点在于被诉的拆迁安置补偿协议应否继续履行。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（四）损害社会公共利益；……”行政协议系行政机关基于实现公共利益的目的，行使公权力而与公民签订的具有明显公共管理色彩的协议。行政协议的订立，既应当尊重双方的真实意思表示，也同时应当符合社会公共利益的需要。反言之，如若行政协议的订立存在违背社会公共利益的情形，则该协议就违背了立法精神，也失去了继续履行的法律基础。本案中，由济南市审计局济审投二调报（2016）11号专项审计调查报告可知，济南市城中村改造中存在“在不同项目中享受两次房屋安置”的情形。对此，专门审计机关已经作为“审计调查发现的问题”予以重点指出，可能涉及损害公共利益。而涉案拆迁安置补偿协议的一方当事人孔繁坤确曾在本市范围其他片区享受过房屋安置。在此情形下，雪山片区指挥部与孔繁坤签订的拆迁安置补偿协议可能损害公共利益，该协议已经不具有合法性基础，也不具有继续履行的可能。因此，原告孔健要求被告历城区政府继续全面履行该协议的诉求,囿于上述法律规定的限制，本院无法予以支持。 需要注意的是，法治政府建设需要政府依法行政，遵循诚信原则。行政机关为实现村居整合拆迁安置的行政管理目标，与行政相对人签订行政协议，即应践行承诺，诚信履约。若无视自己作为国家机关作出的承诺，无视民众对行政机关的信赖利益，极易引发行政相对人不满情绪，损害政府公信力。因此，行政机关作出行政行为前应勤勉尽责，杜绝疏漏，以确保行政行为客观公正，事实清楚，于法有据。在行政协议订立和履行过程中，行政机关对相关问题事先没有作出明确界定，事后又不能作出合法有据的解释，此种情形下一般应作出对行政相对人一方有利的解释，以防止行政机关借签订协议的方式拆除相对人的房屋，侵害相对人的合法权益。除非发生法定情形，行政机关不能随意单方面更改协议。就本案而言，孔繁坤虽在其他项目中曾享受过房屋安置，但在双方签订安置协议前，行政机关本应仔细核查材料,释明安置政策，让其自愿选择。此时，原告方尚有选择权和更多救济途径，也不会发生本案之情形。参照《山东省行政程序规定》第一百零五条第二款“行政合同在履行过程中，出现严重损害国家利益或者公共利益的重大情形，行政机关有权变更或者解除合同；由此给对方当事人造成损失的，应当予以补偿”的规定，鉴于孔繁坤的房屋现已被拆除，且无恢复原状的可能，被告历城区政府对本案发生以及由此给原告方带来的相关损失，应当承担相应的责任，积极采取补救措施。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十六条之规定，判决如下： 一、驳回原告孔健的诉讼请求； 二、责令被告济南市历城区人民政府对孔繁坤一方的相关损失采取补救措施。 案件受理费50元，由被告济南市历城区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  魏吉锋 人民陪审员  张秀梅 人民陪审员  时跃荣 二〇一九年十二月二十七日 法官 助理  禹明璐 书 记 员  聂林凤