南昌铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）赣71行初61号原告郭景康，男，1969年2月6日出生，汉族，住所地上海市宝山区。委托代理人龚震亚，上海普若律师事务所律师。被告江西省人民政府，住所地江西省南昌市红谷滩新区红角洲卧龙路999号。法定代表人易炼红。委托代理人姜彬，江西省司法厅行政复议受理与应诉处工作人员。委托代理人汪利兵，江西省财政厅法规处主任科员。原告郭景康不服江西省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月10日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月19日公开开庭审理了本案。原告郭景康及其委托代理人龚震亚，被告江西省人民政府委托代理人姜彬、汪利兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郭景康对江西省财政厅（以下简称省财政厅）于2019年2月13日作出的《答复》不服，以省财政厅为被申请人向被告提起行政复议申请，请求省政府依法撤销被申请人对于投诉事项的处理决定并要求被申请人对举报事项重新依法进行处理。被告在受理复议申请后，于2019年5月13日依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十八条第（二）项之规定作出赣府复字[2019]23号《行政复议决定书》，认为：原告向省财政厅邮寄投诉信投诉涉案评估机构的行为属举报行为；原告具有举报请求权，且省财政厅对举报进行受理并调查，履行了行政职责；原告举报行为与省财政厅的举报调查处理不具有法律上的利害关系，不具有申请行政复议主体资格。综上，驳回原告提出的行政复议申请。原告郭景康诉称，2018年6月5日，省财政厅收到原告的《投诉书》，于2018年6月22日作出不予受理的回复。原告就省财政厅作出的不予受理的回复向被告提出行政复议。被告作出赣府复字[2018]145号行政复议意见书，要求省财政厅受理并答复原告的投诉。省财政厅就原告的投诉于2019年2月13日重新作出了《答复》，告知原告可以申请行政复议或行政诉讼。原告于2019年3月12日对该《答复》提起行政复议，被告于2019年5月13日作出赣府复字[2019]23号《行政复议决定书》，以原告不具有行政复议主体资格为由，驳回原告提出的行政复议申请。原告认为被告认定事实不清，适用法律错误，程序违法，侵犯了原告的合法权益，遂于2019年5月23日向南昌铁路运输法院提起诉讼，南昌铁路运输法院作出审核意见，要求原告明确诉讼请求并确保起诉符合行政诉讼“一案一诉”的基本原则。据此，原告向南昌铁路运输中级法院提起诉讼，请求法院：撤销被告作出的赣府复字[2019]23号《行政复议决定书》；案件受理费由被告承担。原告郭景康庭前向本院提交了十三份证据：证据1.江西省财政厅于2018年6月22日作出的《回复函》；2.江西省人民政府赣府复字[2018]145号《行政复议受理通知书》；3.江西省人民政府赣府复字[2018]145号《行政复议延期审理通知书》；4.[2018]145号《行政复议中止审理通知书》；5.[2018]145号《恢复行政复议审理通知书》；6.江西省财政厅2019年2月13日作出的《回复函》；7.江西省人民政府赣府复字[2018]145号《行政复议终止决定书》；8.对江西省财政厅2月13日《回复函》提交的《行政复议申请书》；9.江西省人民政府赣府复字[2019]23号《行政复议受理通知书》（同被告证据1）；10.赣府复字[2019]23号《行政复议延期审理通知书》（同被告证据4）；11.赣府复字[2019]23号《行政复议决定书》（同被告证据5）；12.郭景康是江西辰道纳米科技邮箱公司实际控制人的《证明》；13.（2014）景民二初字第27号江西省景德镇市中级人民法院《民事判决书》。庭上质证环节，原告将其提交的证据减至三份：证据1.赣府复字[2019]23号《行政复议决定书》；证据2.郭景康是江西辰道纳米科技邮箱公司实际控制人的《证明》；证据3.（2014）景民二初字第27号江西省景德镇市中级人民法院《民事判决书》。证明目的：原告是企业的债务保证人，评估报告的结果影响原告的财产权。被告江西省人民政府辩称，一、被告作出的行政复议决定程序合法。2019年3月12日，原告以省财政厅于2019年2月3日作出的《答复》认定事实错误为由，向省政府提出行政复议申请，被告依法予以受理。2019年4月22日，被告组织原告、省财政厅以及涉案的景德镇市明驰资产评估事务所召开行政复议案件听证会。2019年5月9日，被告决定延期审理并向原告送达《行政复议延期审理通知书》。2019年5月13日，被告作出赣府复字[2019]23号《行政复议决定书》。被告作出行政复议决定符合法定程序；二、被告作出的行政复议决定认定事实清楚。原告向省财政厅邮寄《投诉书》投诉景德镇市明驰资产评估事务所出具的资产评估报告违法，但原告不是评估报告的委托人也不是评估报告载明的评估报告使用人。根据中华人民共和国财政部令第86号《资产评估行业财政监督管理办法》第四十八条之规定：“资产评估委托人或资产评估报告使用人对资产评估机构或资产评估专业人员的下列行为，可以向对该资产评估机构备案的省级财政部门进行投诉、举报，其他公民、法人或其他组织可以向对该资产评估机构备案的省级财政部门举报……”同时，参考中国资产评估协会印发的《资产评估准则——评估报告》第二十七条第（二）项规定“评估报告只能由评估报告载明的评估报告使用者使用”，被告认为原告邮寄投诉信的行为属于举报行为。原告以公民身份就涉案评估报告存在违法向省财政厅举报，目的为了社会公共利益，且原告没有提供其合法权益受到侵害的相关证明。另查明，根据《国家企业信息公示系统》显示，原告既非江西辰道纳米科技有限公司的法定代表人，也不是公司股东，被告认为原告与省财政厅处理举报的行政行为没有利害关系，原告无行政复议主体资格；三、被告依据《实施条例》第四十八条第（二）项的规定，依法驳回原告行政复议申请，适用法律正确。综上，请求法院依法驳回郭景康的诉讼请求。被告江西省人民政府向本院提交了两组证据：第一组证据：1.《复议受理通知书》和答复通知书；2.《行政复议听证通知书》；3.行政复议案件调查（听证）会签到卡；4.《行政复议延期审理通知书》；5.赣府复字（2019）23号《行政复议决定书》（同原告在庭上提交的证据1）。证明目的：行政复议决定书的作出程序合法，行政复议机构依法履行职责；第二组证据：6.2016年10月13日，景德镇市中级人民法院出具的函件（委托景德镇市眀驰资产评估事务所对江西银行景德镇分行诉江西辰道纳米科技有限公司借款合同一案进行司法评估）；7.景德镇市眀驰资产评估事务所对景德镇市中级人民法院拟拍卖江西辰道纳米科技有限公司在银行抵押贷款的土地及建筑物评估项目的评估报告；8.2019年2月13日，省财政厅就郭景康投诉事项作出的《答复》；9.行政复议案件听证笔录（原告在听证会上明确表示其以普通公民身份就涉案评估报告存在的违法问题向省财政厅举报，目的是为了社会公共利益）；10.《国家企业信用信息公示系统》中的企业信用信息公示报告。证明目的：原告有权向省财政厅举报评估机构或评估人员，省财政厅依法作出了答复，原告在复议审理期间未提交任何证据证明，原告与省财政厅处理举报的行政行为没有利害关系，原告无行政复议主体资格。经庭审质证，原告对被告提供的质证意见如下：对被告提供的证据1-4、6-7三性无异议；对证据5三性无异议，对其内容有异议，对被告认定原告向财政厅提交投诉书的行为是举报行为不是投诉有异议、对被告认定原告与省财政厅处理举报的行政行为没有利害关系有异议，认为复议决定书作出的内容不符合客观事实；对证据8真实性无异议，对其内容有异议，认为其是不符合客观实际作出的；对证据9三性无异议，对其证明目的和内容有异议，被告笔录记载不全，原告并未表示为了公共利益以普通公民身份举报，只是在行政机关无法理解实际控制人等概念情况下退一步表示可以普通公民身份举报；对证据10真实性无异议，对其证明目的有异议，不能证明原告与省财政厅作出的行政行为无利害关系。被告对原告提供的证据质证意见如下：对证据1三性无异议，对证据2-3三性有异议，根据法律规定，被告有证据证明其要求在复议期间提供证据，原告没有提供证据，在诉讼期间提交证据应当不予采纳。本院对上述证据认证如下：对原、被告双方提交的相同的证据即原告提供的证据1（被告提供的证据5）、双方未对三性提出异议的证据，即被告提供的证据1-7、9予以认可，原告针对被告证据8、10所提出的证明目的和内容的异议，涉及证据的证明力，并不能否定证据的证明能力，本院予以认可。原告提供的证据2-3，反映出其与举报事项的关联性，本院予以认可。综上，原告、被告提供的证据均具有真实性、合法性、关联性，可以作为证据采信。经审理查明，2019年2月13日，省财政厅对原告关于投诉景德镇市明驰资产评估事务所的违法行为的《投诉书》作出《答复》，对《投诉书》提出的四个问题一一作了回应：一、关于“伪造资产原始资料和原始财务资料，捏造资产评估程序”问题，认为资产评估报告中虽有文字叙述失误，但该问题不成立；二、关于“伪造土地成交记录，恶意选择不具有可比性的最低价成交记录作为参比对象，低评辰道公司一千多万元土地资产价值”的问题，认为该问题不存在；三、关于“在资产评估程序中，使用的资产评估方法不合法”问题，认为根据释义和同行经验做法，评估方法可行；四、关于“恶意低评漏评被评估对象的价值”问题，认为该问题不存在；五、关于“资产评估报告未在国土资源部指定网站公示，为不合法的资产评估报告”问题，认为评估报告没有公示依据，没有违法。原告对《答复》不服，向被告提出行政复议申请，请求依法裁决撤销省财政厅的处理决定，要求省财政厅对举报事项重新依法进行处理。2019年3月12日，被告受理行政复议申请。2019年4月22日，被告组织原告、省财政厅以及涉案的景德镇市明驰资产评估事务所召开行政复议案件听证会。2019年5月9日，被告决定延期审理并向原告送达《行政复议延期审理通知书》。2019年5月13日，被告作出赣府复字[2019]23号《行政复议决定书》并送达原告，以原告不具有申请行政复议主体资格驳回申请人的行政复议申请。原告对《行政复议决定书》不服，于2019年6月10日向法院提起行政诉讼，请求判如诉请。另查明，江西辰道纳米科技有限公司认可原告郭景康为公司实际控制人，（2014）景民二初字第27号案件一审认定郭景康为该公司担保人。本院认为，本案的争议焦点在于原告与省财政厅处理举报行为是否具有利害关系，利害关系直接影响到原告是否具有申请行政复议主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定，申请人提起行政复议申请，应当与具体行政行为有利害关系。所谓“利害关系”，应当局限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民。同时，行政诉讼作为公法上之诉讼，法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系。除特殊情形或法律另有规定，不包括私法上的利害关系。行政审判实践中，在判断行政法上利害关系时，通常以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权益，作为判断原告是否与行政行为存在公法上利害关系的判断标准。也就是说，公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。就本案而言，省财政厅针对原告《投诉书》反映事项作出答复处理，所依据的行政法律规范主要为中华人民共和国财政部令第86号《资产评估行业财政监督管理办法》（以下简称《办法》）。该《办法》第八条规定，省财政厅具有对本行政区域内资产评估行业实施监督管理的职权。第四十八条以列举的方式规定，资产评估委托人或资产评估报告使用人对资产评估机构或资产评估专业人员的违法行为，可以向对该资产评估机构备案的省级财政部门进行投诉、举报，其他公民、法人或其他组织可以向对该资产评估机构备案的省级财政部门举报。第五十一条至五十七条规定财政部门接到投诉、举报的事项后应当受理、不予受理之情形、应当采用书面审查方式进行处理，依法调查等。第五十九条规定，财政部门根据调查处理具体情况，应当采取书面形式答复实名投诉人、举报人。第六十一条至第六十六条规定，当资产评估专业人员、资产评估机构有违法行为事实时，应当承担的法律责任。依据上述条款之规定，本院认为，原告与被诉《答复》不具有行政法上利害关系，不具有行政复议主体资格。理由如下：第一、依据《办法》第一条之规定，其制定目的旨在加强资产评估行业财政监督管理，促进资产评估行业健康发展。并无任何条款要求省财政部门必须保护或者考量资产评估所涉资产所属公民、法人或组织的实际控制人或是担保人的权益保障问题，相关立法宗旨也不可能考虑到类似原告这样基于股权或者担保物权，反射性利益受到影响的公民。原告基于股权、担保物权对评估所涉资产所属公司享有的民事权益，并不代表其与资产评估的监管行为本身具有行政法上的利害关系，对相关资产的争议，应该优先考虑选择民事途径解决。第二、《办法》第四十八条将对资产评估机构或资产评估专业人员的违法行为的投诉权限制在资产评估委托人或资产评估报告使用人。其他公民则仅具有举报权。原告并非资产评估委托人，同时依据《资产评估基本准则》第二十八条“除委托人、资产评估委托合同中约定的其他资产评估报告使用人和法律、行政法规规定的资产评估报告使用人之外，其他任何机构和个人不能成为资产评估报告的使用人”之规定，原告也非资产评估报告使用人，所以只能以举报人的身份对评估进行举报。原告具有举报人资格，但从《办法》的法律责任承担上来看，财政部门根据调查所作出的处理结果，指向的是资产评估机构、资产评估专业人员，与原告并没有直接利害关系。省财政厅依据《办法》第五十九条之规定，对原告的举报事项进行受理，并进行了调查，于2019年2月13日以书面形式将调查处理情况答复举报人，已经履行对于举报事项的法定职责。第三、原告在提起行政复议申请时，没有在行政复议期间提交任何其与《答复》有利害关系的材料，直至开庭前，才提交《证明》、（2014）景民二初字第27号民事判决书，以证明其是评估报告所涉公司的实际控制人和担保人。其提起复议申请不符合《实施条例》第二十八条规定的行政复议申请的受理条件。因此，综合上述理由，原告不具有行政复议主体资格。另被告在收到原告的行政复议申请后，依法受理、组织听证、审查，作出《行政复议决定书》并送达原告，行政复议程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下：驳回原告郭景康的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭景康负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长  谭闻审判员  项伟审判员  刘巍二〇一九年十二月六日法官助理郑怡书记员刘世莹