河南省新乡市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)豫07行初160号原告施德良，男，汉族，1947年9月6日出生，住河南省卫辉市。委托代理人郝新峰，北京农权律师事务所律师。委托代理人李冬雪，北京农权律师事务所实习律师。被告卫辉市人民政府，住所地卫辉市卫州路1号。法定代表人范士富，市长。委托代理人王永洁，该单位工作人员。委托代理人孙梦雅，河南宁鸣律师事务所律师。被告卫辉市城郊乡人民政府，住所地卫辉市城郊乡建设路东段1号。法定代表人袁慧勇，乡长。委托代理人徐跃峰，该单位工作人员。委托代理人侯秀芝，河南恒辉律师事务所律师。原告施德良诉被告卫辉市人民政府（以下简称卫辉市政府）、卫辉市城郊乡人民政府（以下简称城郊乡政府）要求确认强制行为违法一案，原告施德良于2019年10月10日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理本案，原告施德良及其委托代理人郝新峰、李冬雪，被告卫辉市政府委托代理人王永洁、孙梦雅，被告城郊乡政府委托代理人徐跃峰、侯秀芝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告施德良诉称，原告为卫辉市城郊乡牛庄村村民，在村东南有家庭承包地3.6亩，地上作物为苹果树和玉米，二被告在未告知征地情况、确认征地调查结果、组织征地听证、征收土地公告、征地补偿安置方案公告且未与原告签订安置补偿协议、未对原告进行安置补偿的情况下，于2019年8月14日至17日对原告家庭承包地上的作物强行进行清除，根据行政诉讼法等相关法律规定，二被告强行清表的行政行为严重违法，原告为维护自身合法权益，提起行政诉讼，请求依法确认二被告强制清除原告地上附着物的行政行为违法，诉讼费用由二被告承担。原告在法定期限内提交以下证据：证据1、身份证。证明目的：原告身份信息。证据2、粮补证；证据3、涉案土地照片；证据2-3的证明目的：原告主体适格。证据4、卫辉市人民政府关于卫辉市2018年度第二批城乡挂钩试点项目征收土地方案公告（卫政土[2019]29号）。证明目的：卫辉市人民政府作为征收涉案土地的主体，属适格被告。证据5、清除及清除后的照片。证明目的：卫辉市城郊乡人民政府参与了强制清表，属适格被告。证据6、2019年9月28日城郊乡牛庄村村委会证明一份。证明目的：证明原告在本村的耕地亩数。被告卫辉市政府答辩称，一、案涉土地的征地程序合法。此次征收，土地相关部门已依法进行征地告知、确认征地调查结果、征地听证告知、征地报批、发布征地方案公告及征地补偿安置方案等程序，故征地程序合法；二、原告地上附着物补偿款已到位，但原告至今尚未领取。牛庄村此次征地范围内共有64户被征收户，为推进工作开展，牛庄村干部多次与被征地户沟通，截止目前已有56户签订征地安置补偿协议，但原告明确表示，不同意该补偿标准，并漫天要价，拒绝签署协议，其行为完全不顾社会公共利益；三、原告诉讼没有事实根据，截至目前，任何部门均未对原告案涉土地上的附着物进行清除。被告卫辉市人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：第一组：1、河南省人民政府关于卫辉市2018年度第二批城乡挂钩试点项目征收土地的批复（豫政土[2019]305号）；2、新乡市人民政府关于卫辉市2018年度第二批城乡挂钩试点项目征收土地的通知（新政土[2019]45号）；3、卫辉市人民政府关于卫辉市2018年度第二批城乡挂钩试点项目征收土地方案公告（卫政土[2019]29号）及公示照片；4、卫辉市自然资源和规划局关于卫辉市2018年度第二批城乡挂钩试点项目征地补偿、安置方案公告（卫自资规[2019]54号）及公示照片；5、征地告知书及公示照片；6、征地调查结果确认表；7、征地听证告知书、送达回证、征地听证情况说明、城郊乡牛庄村关于征地听证情况说明及代表身份证复印件；8、征收土地安置补偿方案及地上附着物清点表、勘测定界图（卫土储[2019]006号、卫土储[2019]006号补）；9、财政资金支付凭证、河南省行政事业单位往来结算票据(共2页）。证明目的：案涉土地为卫辉市2018年度第二批城乡增减挂钩试点项目用地，符合卫辉市土地利用总体规划，征地程序合法。第二组：1、2019年5月30日会议记录及现场照片；罗文杰等六人赔偿协议书；2019年8月7日会议记录及现场照片。证明目的：村委会已告知被征收地户领取补偿款、限期清除的事宜。第三组：原告案涉土地及土地上附着物照片。证明目的：原告案涉土地地上附着物未被清除。被告城郊乡政府的答辩意见与被告卫辉市政府答辩意见一致外，另补充：城郊乡政府提交的所有证据均能够证明，城郊乡政府既不是征地单位也不是被征地单位，答辩人提交的证据一部分来源卫辉市自然资源和城乡规划局，另一部分是从牛庄村村委会调取。被告城郊乡政府提交的证据材料与被告卫辉市政府提交的证据材料一致。经庭审质证，原告对二被告证据的质证意见如下：对第一组证据认为均属复印件，对真实性和证明目的有异议，不能证明被告实施清除原告地上附属物的行为合法，附属物的清除行为是实施征地的重要环节，需有征地相关文件作为基础，清除地上附属物需遵守相关程序规定，被告的证据无法证明其实施清除行为合法，我国土地管理法实施条例第45条有相关规定。对第二组证据的真实性有异议，照片没有拍摄时间，无法证明是案涉行为，他人协议书的签订不能证明原告同意相关补偿，对证明目的有异议，不能证明被告的行为合法。被告卫辉市政府对原告证据1、2、4、6均无异议，对证据3有异议，照片没有拍摄时间和坐落位置，无法证明与本案存在关联性，且为复印件，其应提供原始载体，对证据5有异议，照片为复印件，不能证明与本案有关，且照片中没有市政府工作人员。被告城郊乡政府对原告证据的质证意见除与卫辉市政府意见相同外，另补充：原告提供的照片可证明城郊乡政府未参与清除行为，城郊乡政府认为清除行为存在，但不是城郊乡政府清除的，亦没有对原告施德良家的土地实施清除。本院对上述证据作如下认证：原告提交的证据1-4均客观真实，与本案具有关联性，能够证明原告在牛庄村的村民身份，原告提交的照片能够反映原告家承包地上附着物的状况，且证据4与被告卫辉市政府提交的第一组第3个证据内容一致，能够证实被告卫辉市政府系牛庄村集体土地的征收主体。原告证据5客观真实，能够反映案涉承包地被清除前的状况，另经本院现场勘验，原告施德良家部分土地被清除，部分土地未清。原告认为被告城郊乡政府参与了清表行为当然也应对强制清理行为承担法律责任的理由，缺乏法律依据。被告卫辉市政府提交的证据中大部分属于征收牛庄村集体土地的征地程序文件，与本案强制行为不具有直接关联性，不属于本案审查范围，本院对此不予认证，同时对被告城郊乡政府的证据亦不予认证。但二被告提交的证据反而能够印证卫辉市政府作为征收主体，组织实施了征收牛庄村集体土地的事实，城郊乡政府所实施的相关行为系受卫辉市政府委托。经审理查明，原告施德良系卫辉市城郊乡牛庄村人，2019年10月10日原告向本院提起诉讼，称2019年8月14日至17日被告卫辉市政府、城郊乡政府组织相关人员强制清理了原告家位于牛庄村的3.6亩承包地中的部分地上附着物，故提起诉讼。另查明，2019年5月5日被告卫辉市政府发布《卫辉市2018年度第二批城乡挂钩试点项目征收土地方案公告》（卫政土[2019]29号）：“城郊乡牛庄村：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国实施条例》第二十五条有关规定，经河南省人民政府（豫政土[2019]305号）批复，新乡市人民政府（新政土[2019]45号）转发，转用并征收集体土地7.9683公顷（其中耕地7.7755公顷、其他农用地0.1928公顷）。现将有关事项公告如下：。征收土地用途：商服用地。被征地村组及面积：城郊乡牛庄村1个村集体土地7.9683公顷。”。同日，卫辉市自然资源和规划局发布《征地补偿安置方案公告》。2019年3月29日、2019年5月29日城郊乡政府、卫辉市自然资源和规划局、牛庄村村民委员会分期共同对牛庄村被征收土地的地上附着物进行清点，后牛庄村村民委员会陆续与部分村民签订《赔偿协议书》。2019年8月14日至17日牛庄村部分村民承包地上的附着物被陆续强制清理，原告施德良家的部分承包地也在被清理之列。目前，案涉土地已被部分推平，相关建设项目正在实施。本院认为，原告施德良对其家承包地上附着物被强制清理行为不服，具备提起诉讼的原告主体资格。本案的争议焦点为原告家承包地中的部分地上附着物是否被清除、对原告家承包地中部分地上附着物进行强制清理的责任主体是谁、案涉强制行为是否合法。关于案涉强制行为是否存在及责任主体问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。原告施德良家的承包地位于卫辉市城郊乡牛庄村，已被列入卫辉市2018年度第二批城乡挂钩试点项目征地范围。本案中，二被告否认施德良家的土地被清理，结合原告提交的证据及本院现场勘验的情况，应当认定原告的部分土地已被清理。被告卫辉市政府作为征收主体，对于征收范围内发生的施德良家承包地中部分地上附着物被强制清理的行为，应承担相应法律责任。在被告卫辉市政府组织实施征收过程中，城郊乡政府被赋予相应的职责分工，包括与卫辉市自然资源和规划局、牛庄村村民委员会等共同对地上附着物进行清点。二被告对本案所涉强制清理行为均称系牛庄村村民委员会所为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托”之规定，城郊乡政府或者牛庄村村民委员会所作出的相关征收实施行为应当视为接受卫辉市政府的委托，被告卫辉市政府应当对被委托机关的行为承担相应法律责任。据此，被诉强制行为的法律后果应由被告卫辉市政府承担，原告施德良将城郊乡政府列为被告，属错列被告，应依法驳回。关于案涉强制清理行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，征地工作开始后，有权机关应当与原告施德良家签订补偿安置协议，或作出补偿安置决定（裁决）等明确原告依法享有的补偿安置内容，即使原告应得补偿款已领取或被提存，其仍拒不交出土地的，亦应由相关土地行政主管部门依法责令其限期交出，并申请人民法院强制执行。但是，被告卫辉市政府违反法律规定，在原告施德良家尚未签订补偿协议、未领取征地补偿款的情况下，组织相关部门直接将其家承包地中部分地上附着物强制清理，剥夺了原告的救济权利，该强制行为显属违法。因案涉强制行为已实施完毕，不具有可撤销内容，故原告施德良请求确认卫辉市政府案涉强制行为违法的诉讼请求，应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，判决如下：确认被告卫辉市人民政府于2019年8月14日至17日强制清理原告施德良家位于卫辉市城郊乡牛庄村的3.6亩承包地中部分地上附着物的行政行为违法。案件受理费50元，由被告卫辉市人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  张彩霞审判员  随 伟审判员  谢田霞二〇一九年十二月二十八日书记员  丁 妍