河南省南阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫13行终366号上诉人（一审原告）赵海波，男，生于1972年5月17日，汉族，住新野县。上诉人（一审原告）李大芬，女，生于1966年5月20日，汉族，住址同上。上诉人（一审原告）张金岩，男，生于1966年5月6日，汉族，住址同上。上诉人（一审原告）赵书申，男，生于1952年9月6日，汉族，住址同上。上诉人（一审原告）曾爱勤，女，生于1948年12月11日，汉族，住址同上。上诉人（一审原告）高旭会，女，生于1972年7月22日，汉族，住址同上。上诉人（一审原告）王建改，女，生于1952年6月11日，汉族，住址同上。上诉人（一审原告）杨长伍，男，生于1968年11月18日，汉族，住新野县。被上诉人（一审被告）新野县自然资源局。法定代表人王满星，任局长。委托诉讼代理人崔威，该局工作人员。一审第三人新野县汉华街道孟营社区第一居民小组。负责人杨俭省，任组长。一审第三人新野县汉华街道孟营社区第二居民小组。负责人杨爱忠，任组长。一审第三人新野县汉华街道孟营社区第三居民小组。负责人杨爱平，任组长。一审第三人新野县汉华街道孟营社区第五居民小组。负责人张增停，任组长。一审第三人新野县汉华街道孟营社区第十二居民小组。负责人张亮平，任组长。一审第三人新野县汉华街道孟营社区第十三居民小组。负责人张群成，任组长。上述一审第三人的共同委托诉讼代理人周文景，新野县古城法律服务所法律工作者。赵海波等八名上诉人因土地征收补偿纠纷，不服邓州市人民法院（2019）豫1381行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。邓州市人民法院一审查明：九名原告系新野县汉华街道孟营社区二、三组村民，新野县2012年度第一批城乡挂钩试点项目拟征收包括孟营社区32.8045公顷在内的集体土地。2012年7月12日原新野县国土资源局向孟营社区送达了新国土资听告字（2012）第5号征地听证告知书，孟营社区在规定的时间内未提出听证申请，并于2012年7月30日向原新野县国土资源局出具了放弃征地听证证明。2012年9月6日新野县人民政府作出新政土（2012）51号《关于新野县2012年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的审查意见》，结论：新野县2012年度第一批城乡挂钩试点项目建新区征收土地符合法定前提条件，申报材料真实、合法、有效，内容齐全，同意报市政府审批。2013年3月11日河南省人民政府作出豫政土（2013）247号《关于新野县2012年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》，同意新野县征收汉华街道办事处孟营社区集体耕地30.7567公顷、其他农用地2.0478公顷，湍口社区五组集体耕地0.4400公顷，汉城街道办事处芦庄社区集体耕地3.2824公顷、其他农用地0.0972公顷，共计36.6241公顷（其中耕地34.4791公顷），作为该县2012年度第一批城乡挂钩试点项目建新区用地。孟营社区一、二、三、五、十二、十三组的集体土地在批准征收范围内。省政府作出批复后，2013年5月10日新野县人民政府作出新征告（2013）年4号《新野县人民政府征收土地方案公告》，2013年5月20日原新野县国土资源局作出了新补偿告（2013）6号《新野县国土资源局征地补偿安置方案公告》，告知征用孟营社区集体土地面积，补偿标准，安置办法以及征地用途等。随后原新野县国土资源局与部分村民和小组签订了地上附着物补偿协议书和新野县土地征收储备补偿协议书等。2018年9月10日，原新野县国土资源局与孟营社区一、二、三、五、十二、十三组就位于东环路与健康路交叉口西北角东至东环路、西至三分干渠、南至芦庄15组耕地已收储土地、北至生产路的孟营社区一、二、三、五、十二、十三组达成《土地征收储备补偿协议书》，确定宗地面积：批准（或证书）面积492.1亩，收储面积（含代征、边角）278.22亩，勘测红线图；土地补偿：征地补偿安置费标准5万元/亩，土地补偿总额1391.1万元；青苗补偿：补偿标准0.15万元/亩，补偿总额41.733万元；各项补偿费用总额：壹仟肆佰叁拾贰万捌仟叁佰叁拾元整（1432.833万元）。原告赵海波等9人认为该土地征收储备补偿协议侵犯其农村土地承包经营权，诉至本院，要求确认被告与孟营社区一、二、三、五、十二、十三组签订的新土征储（2018）8号土地征收储备补偿协议无效。另查明，孟营社区二组约有农户67户，18周岁以上村民约有227人，三组约有农户74户，18周岁以上的村民约有231人。新野县土地储备中心为原新野县国土资源局下属股级事业单位。一审法院认为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，九名原告起诉状明确的诉讼请求为：请求确认被告与汉华街道办事处孟营社区一、二、三、五、十二、十三组签订的新土征储（2018）8号土地征收储备补偿协议无效。土地征收过程中，原新野县国土资源局与孟营社区一、二、三、五、十二、十三组签订的土地征收储备补偿协议，只是土地所有权人与征收管理部门之间就土地征收补偿等签订的行政协议，不涉及具体的个人，故只有集体土地所有权人或者过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案原告作为土地承包人，与土地征收补偿协议行为并不存在区别于其他村民的特别权利，不具备原告资格，应驳回起诉。原告赵子建经本院合法传唤，逾期未到庭参加诉讼，按撤诉处理。综上，依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（十）项规定，经该院审判委员会讨论决定，裁定驳回赵海波等八人起诉。上诉人赵海波等八人上诉称：1、上诉人具备行政诉讼原告资格。上诉人具有土地承包经营权，因承包土地被征收具有起诉资格。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条也规定了土地使用权人可以个人名义起诉，一审法院驳回原告起诉适用法律错误。2、一审审理程序违法。一审裁定表明该裁定由审判委员会决定，但在审理过程中并未告知当事人是否申请对审委会成员提出回避，一审法院审委会成员未参与本案审理，对案件做出结论没有依据。上诉人于一审开庭当日才见到被上诉人和一审第三人提交的证据，且被上诉人仍有大部分证据未提供原件，应视为没有事实证据，一审法院应当确认被诉行政协议无证据支持而无效。3、豫政土[2013]247号征地批复超两年已失效；被诉行政协议将征收和储备合二为一没有法律依据；储备协议当事人应为国有土地使用权人不应是集体土地所有权人或使用权人；本案名为储备，实为征收，该征收行为明显违法而无效。请求：1、二审法院提审或指令进入实体审理；2、确认被诉行政协议无议；3、两审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人新野县自然资源局答辩称：1、上诉人不具备行政诉讼原告主体资格。上诉人仅享有土地承包权，其征收的土地所有权是各村组；答辩人在2018年9月10与汉华街道办事处孟营社区一、二、三、五、十二、十三组签订的土地征收补偿协议，并非与上诉人签订的；上诉人的起诉不符合《中华人民共和国村民委员会》第二十二条、二十四条的规定。2、答辩人已于2015年2月3日开始与被征农户签订地上附着物补偿协议书，距省政府豫政土（2013）247号印发之日（2013年3月11日）不超过两年，上诉人上诉理由不成立。3、国土资发【2007】277号规章《土地储备管理办法》第二条规定了土地储备的主体是国土资源管理部门，因此新野县国土资源局具有土地征收的主体资格。请求二审法院依法驳回上诉，维持一审裁定。一审第三人述称：1、上诉人赵海波等八人不具有诉讼资格。土地征收补偿协议的主体是土地所有权人和征收管理部门之间协议，上诉人既非土地所有权人，且未超过本组半数村民，因此不具有原告主体资格。2、答辩人签订及履行涉案土地征收补偿协议，程序合法，未存在撤销或确认无效的情形，因此协议真实有效。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审。本院二审查明事实和一审查明的事实相一致。本院认为：本案被诉《土地征收储备补偿协议书》涉案土地的原所有权人为参加签订协议的六个村民小组。依据物权法相关规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。上诉村民作为原集体土地的承包经营权人，依法享有占有、使用和收益的权利。但该权利属于用益物权，因征收、征用致使用益物权消灭时，用益物权人可以主张获得相应补偿，但不得对抗所有权人的处分行为。在本案被诉的协议签订问题上，上诉人并不存在区别于其他村民的特别权利，对村民小组处分行为也无权提起本案诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》法规标题最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定制定机关最高人民法院效力等级司法解释公布日期2011.08.07时效性现行有效第三条规定：村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案上诉人人数未超过本组村民半数，且以个人名义起诉，不具有原告主体资格。一审法院承办合议庭认为案件需要提交审判委员会讨论决定，报请院长批准后由审判委员会讨论决定，符合相关法律规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院驳回原告起诉并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回赵海波等八人上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 白 云审判员 尹应哲审判员 郭国旗二〇一九年十二月十九日法官助理梁杰政书记员朱娅南