南昌铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）赣71行初105号原告曾依根，男，汉族，1952年2月5日出生，住江西省新余市分宜县。原告李学桂，男，汉族，1948年6月14日出生，住江西省新余市分宜县。二原告共同委托代理人曹建国，江西华赣律师事务所律师。被告新余市人民政府，住所地新余市渝水区仙来中大道288号。法定代表人犹，该市市长。委托代理人李卫民，该市司法局副局长。委托代理人黄韶勇，该市行政复议与应诉中心主任。原告曾依根、李学桂不服被告新余市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定，于2019年11月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月9日公开开庭审理了本案。原告曾依根、李学桂及委托代理人曹建国,被告委托代理人李卫民、黄韶勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年10月11日，被告市政府作出余府复字［2019］21号《新余市人民政府复议委员会不予受理行政复议申请决定书》（以下简称《行政复议决定书》），认为根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，房屋征收补偿方案是征收补偿安置工作中的一个环节和阶段行为，并非独立行为，未对二原告的具体征收补偿作出认定，也未对其权利义务产生实际影响，故二原告申请被告撤销分宜县人民政府（以下简称县政府）作出的[2019]38号《关于江锂生活区棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》）附件《江锂生活区棚户区改造房屋征收与补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》），不属于行政复议的受案范围。房改是开展于上世纪90年代中期的政策性工作，该政策具有福利性、自愿性、选择性等特征，行政机关在房改过程中起到的作用主要是指导与监督，二原告请求县政府履行法定职责，将案涉房屋先行房改出售，在此基础上再棚改，并同步作出房屋征收与补偿方案的决定，已超过《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第九条规定的行政复议申请期限。综上，被告根据《行政复议法》第十七条的规定，作出《行政复议决定书》，不予受理二原告提出的行政复议申请。原告曾依根、李学桂诉称，二原告居住的分宜县江锂生活区系江西锂厂破产前分配给单位职工的自管公租房，自2004年该厂破产后，公租房一直未能出售，现房屋产权仍登记在原破产企业江西锂厂名下。2019年7月31日，县政府作出《房屋征收决定》及附件《征收补偿方案》，决定对江锂生活区棚户区改造项目规划红线内的房屋实施征收，侵犯了二原告依法、依规应享有的自管公房房改权利。因二原告不服《征收补偿方案》中异地建房只能采取购买或租赁两种方式，向被告申请行政复议，被告以不属于行政复议受案范围为由作出《行政复议决定书》。1.被告以不属于行政复议受案范围为由驳回二原告行政复议申请，认定错误。1）《征收补偿方案》是县政府针对包含江锂生活区等特定范围内房屋、特定征收对象作出的一次性适用的具体行政行为，与被征收的房屋权利人、利害关系人即二原告具有法律上的利害关系，符合《行政复议法》第六条第（十一）项“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”规定，属于行政复议受案范围。2）依照相关法律、法规的规定，二原告作为破产企业职工，在企业破产后，仍享有选择是否购买公租房的权利。3）二原告有权就被告征收房屋的具体行政行为，申请同步进行房改和棚改。分宜镇二处社区棚改、新钢公司山上片危旧房改造、原新余纺织厂棚改的住户，均按照征收拆迁政策先进行了房改，再行棚改安置。比照类似情况，二原告同样享有上述权利。2.市政府以已过复议申请期限为由，驳回二原告请求县政府履行先行房改出售给原告，在此基础上再棚改，并同步作出房屋征收决定与补偿方案的法定职责，认定错误。自2004年江西锂厂破产后，二原告一直居住在单位自管公租房内。2019年7月31日，因县政府作出《房屋征收决定》，导致二原告稳定的公租法律关系，趋于变更甚至消灭，故应从此时开始计算行政复议申请期限。2019年9月10日，二原告向市政府申请行政复议，仍在法定期限内。综上，请求：一、撤销被告作出的《行政复议决定书》；二、责令被告对《房屋征收决定》及附件《征收补偿方案》重新作出先房改后棚改、同步进行房屋征收与补偿方案的决定；三、本案诉讼费由被告负担。原告曾依根、李学桂向本院提交了以下证据：1.身份证明。证明二原告的主体资格；2.工作证、退休证等。证明二原告系原国有企业805厂、江西锂厂破产职工；3.收款收据。证明二原告现居住的房屋系原单位破产前分配的单位自管公租房，持续至今原告一直缴纳房屋租金；4.《房屋征收决定》及附件《征收补偿方案》。证明县政府针对二原告作出了征收的具体行政行为，侵犯了二原告依法、依规应享有的房改合法权益；5.《行政复议决定书》。证明二原告向被告申请行政复议，被告审查后维持了县政府的行政行为；6.江锂生活区签字住户名单。证明江锂生活区棚户改造中有176位原805厂、江西锂厂破产前分配单位自管公租房的住户与二原告有相同的诉求。7.《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》、国发[1994]43号《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》、（国发[1994]59号）《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题通知》、国发[2003]18号《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》《建设部关于进一步推进现有公有住房改革的通知》。证明房改政策依然有效。8.照片一组。证明二原告居住的单位自管公租房仍存在。9.《中共广昌县委办公室广昌县人民政府办公室关于明确棚改范围内公有住房处置有关事项的通知》（广办字[2018]155号）一份。证明房改政策在全省范围内应统一实行。被告市政府辩称，一、被告作出《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律准确。根据《国有土地上房屋与征收补偿条例》第十条、第二十六条的规定，房屋征收与补偿方案公布后30日内，被征收人对方案有异议可以向县政府提出意见，如房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，如果对补偿决定不服，可以提起行政复议和行政诉讼。因此，征收补偿方案是房屋征收补偿安置的一个环节，并不属于具体行政行为。国办发[1994]43号《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》中明确，公租房租赁是房改政策中的一部分。1992年11月，县政府出台了相关政策，并已逐步落实完毕。且该房改政策具有自愿性、福利性等特征，故二原告请求县政府履行法定职责，将案涉房屋先行房改出售给二原告，在此基础上再棚改，并同步作出房屋征收与补偿方案亦不属于具体行政行为。二、被告作出《行政复议决定书》程序合法、内容适当。2019年9月12日，二原告向被告提交行政复议申请，同年9月16日，被告要求二原告补正材料，同年10月8日，二原告补正相关材料后，被告作出《行政复议决定书》，并完成了送达，该程序符合法律规定，依法应予维持。三、二原告属于重复起诉。二原告在本案中的第二项诉讼请求即“责令被告作出先房改后棚改，同步进行房屋征收与补偿方案的决定”，已作为另案诉请提起诉讼，依法应予驳回。被告市政府向本院提交了以下证据：1.国办发[1994]43号《国务院关于深化住房制度改革的决定》及《分宜县住房制度改革试行方案及十四个配套文件》各一份。证明公租房租赁是房改政策中的一部分，1992年11月，县政府出台了相关政策，并已逐步落实完毕。且该房改政策具有自愿性、福利性等特征，故二原告请求县政府履行法定职责，将案涉房屋先行房改出售，在此基础上再棚改，并同步作出房屋征收与补偿方案不属于具体行政行为。2.《传票》及《起诉状》各一份。证明二原告在本案中的第二项诉讼请求，已作为另案诉请提起诉讼，二原告属于重复起诉。3.《行政复议申请书》《补正行政复议申请通知书》《行政复议决定书》各一份、发文稿纸、中国邮政电子查询信息截屏各两份。证明被告作出的《行政复议决定书》程序合法。经庭审质证，被告对二原告提供的证据1、2三性无异议；对证据3、4真实性无异议，关联性有异议；对证据5真实性无异议，关联性及证明目的有异议；对证据6中所有人员是否为原805厂、江西锂厂破产前职工的身份不能确认；对证据7证明目的不予认可；对证据8认为是复制件且内容模糊不清，不予质证；对证据9认为与本案无关。二原告对被告提供的证据1-2真实性、合法性无异议，关联性及证明目的均有异议；对证据3真实性无异议，合法性及关联性均有异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-5具有真实性、合法性、关联性，均可以作为证据采信；证据6-9与本案待证事实无关，不予采信。被告提交的证据1、2与本案待证事实无关，不予采信，证据3来源和形式符合法律规定，且与本案待证事实相关联，具有证明力，本院予以采信。经审理查明，原告曾学根、李学桂系原江西锂厂的职工，现居住的房屋系原江西锂厂破产前分配的单位自管公租房，至今持续缴纳房屋租金。2019年7月31日，县政府作出《房屋征收决定》及附件《征收补偿方案》，对江锂生活区棚户区改造项目规划红线内的房屋实施征收。二原告房屋在规划红线内。二原告不服《征收补偿方案》中异地建房只能采取购买或租赁两种方式，于2019年9月12日，以县政府为被申请人，向被告申请行政复议，请求撤销县政府作出的《房屋征收决定》及附件《征收补偿方案》，要求县政府履行就案涉房屋先行房改出售给二原告的职责，并在此基础上再棚改，同步作出房屋征收决定与补偿方案。2019年10月11日，被告作出《行政复议决定书》，驳回二原告复议申请。二原告对该决定不服，向本院提起诉讼，请求判如所请。另查明，二原告在庭审中明确表示，其提起本案诉讼的目的是通过本次诉讼，撤销案涉《征收补偿方案》，将“先房改后棚改”作为县政府重新作出征收补偿方案的内容。本院认为，根据《行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，二原告对县政府作出的具体行政行为不服，向县政府上一级地方人民政府的被告申请行政复议，被告具有作出行政复议决定的法定职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”案涉《征收补偿方案》由县政府制定。该补偿方案，系征收过程中的前置阶段性行为，属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，未对被征收人的合法权益产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。至于二原告提起本案诉讼，认为应“先房改后棚改”，并将此内容纳入到重新作出的、新的棚户区改造房屋征收与补偿方案中的问题，根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》（法发（1992）38号）规定精神，此类纠纷，不属于人民法院主管范围，依法应不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。据此，被告认为二原告提出的行政复议，不属于《行政复议法》规定的受理范围，驳回二原告的行政复议申请正确。二原告请求撤销被告作出的《行政复议决定书》，责令被告对《房屋征收决定》及附件《征收补偿方案》重新作出先房改后棚改、同步进行房屋征收与补偿方案决定的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告曾依根、李学桂的诉讼请求。案件受理费50元（二原告已预交），由原告曾依根、李学桂负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江西省高级人民法院。审 判 长 卢启哲审 判 员 涂相荣审 判 员 刘 巍二〇一九年十二月十三日法官助理 邓晨昕书 记 员 刘程琦