四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1551号 上诉人（原审原告）侯勤良，男，1951年5月5日出生，汉族，住四川省南充市嘉陵区。 上诉人（原审原告）韩凤华，女，1958年5月10日出生，汉族，住四川省南充市嘉陵区。 委托代理人罗国沛，男，1948年8月1日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。 被上诉人（原审被告）南充市嘉陵区人民政府。住所地：四川省南充市嘉陵区同庆路1号。 法定代表人史燚，区长。 上诉人侯勤良、韩凤华因诉被上诉人南充市嘉陵区人民政府（以下简称嘉陵区政府）拆迁房屋补偿安置协议违法一案，不服四川省南充市中级人民法院（2018）川13行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，原告侯勤良、韩凤华系夫妻。因滨江路建设，需对火花街道办蚂蝗堰社区5、6社房屋约6000平方米进行拆迁。嘉陵区政府决定由南充市嘉陵区城市经营管理局（以下简称嘉陵区经管局）对其规划用地范围内的房屋实施拆迁。2012年6月29日，嘉陵区经管局发布了《房屋拆迁公告》。原告讼争的两处房屋均在该拆迁范围内。 2011年3月、5月，南充市顺兴房屋拆迁事务所对原告被拆迁的两处房屋进行了现场勘丈并登记，该登记表载明：原告砖木结构房屋的面积分别为243.00㎡和318.51㎡。其中原告侯勤良1993年取得火花集建（1993）字第0865号《集体土地建设用地使用证》（以下简称火花集建（1993）字第0865号）的用地面积为82.46㎡，土地用途是住宅；1998年取得集建（98）字第000353号《集体土地建设用地使用证》的用地面积为134.38㎡，土地用途是住宅。 2017年8月29日，南充市国土资源局嘉陵分局决定注销权利人侯勤良的火花集建（1993）字第0865号、集建（98）字第000353号《集体土地建设用地使用证》。原告不服，向嘉陵区政府申请复议，嘉陵区政府受理后，原告与嘉陵区政府就房屋拆迁补偿进行协商，于同年12月1日达成《行政调解协议书》，约定：一、对申请人占地面积为134.38㎡的生产用房，被申请人给予134.38㎡门面房补偿，在城区还房小区内进行选择，门面房面积补差按同等标准执行；二、对申请人占地面积为82.46㎡的住房，被申请人给予一套三居室住房（面积约105㎡）补偿，在城区还房小区内进行选择，住房面积补差按同批次同等标准执行；三、对于申请人的无证房，其中砖木结构302.11㎡，被申请人按180元/㎡予以补偿，砖混结构20.02㎡，被申请人按220元/㎡予以补偿；四、申请人子女侯冬梅、侯刚已签订的拆迁协议，按原协议执行；五、申请人过渡费按嘉陵区同批次同等标准执行；六、签订调解协议时，由申请人与被申请人所属的嘉陵区经管局一并签订《南充市拆迁房屋补偿安置协议书》（以下简称补偿安置协议）；七、本协议生效后，申请人于两天内腾空房屋，将房屋交由被申请人拆除。签订该调解协议同一天，原告侯勤良与原嘉陵区经管局签订了《补偿安置协议》，该协议约定：产权建筑面积239.38㎡，产权调换砖混房239.38㎡。无证房面积砖混结构20.02㎡，按220元/㎡予以补偿；砖木结构302.11㎡，按180元/㎡予以补偿。还房户型安置三室户（每套建筑面积约105㎡）壹套。2012年7月5日至2012年7月20日为原告搬迁腾空交房时间。搬家补助费按5元/㎡/次计发,共计发两次;过渡补助费按3.5元/㎡/次计发等有关费用发放标准约定。同时其他约定事项：1、产权面积中含门面房134.38㎡；2、附2017年12月1日行政调解协议书。腾空交房时间载明2017年12月3日机械拆除。该补偿安置协议签订后，原告的房屋按协议约定予以拆除。原告认为协议有欺诈行为，遂提起诉讼，提出前述诉讼请求。庭审中，原告明确，其要求被告赔偿损失816万元。 同时查明，2017年10月30日，南充市嘉陵区委机构编制委员会文件嘉编委〔2017〕34号《关于调整南充市嘉陵区经营城市管理局机构编制事项的通知》载明：同意“南充市嘉陵区经营城市管理局”更名为“南充市嘉陵区城市发展服务中心”，并由区政府直属事业单位调整为南充市嘉陵区工业集中区管理委员会（以下简称嘉陵区管委会）管理的股级事业单位。“南充市嘉陵区城市发展服务中心主要职责为：继续履行原经营城市管理局相关职能，协助相关部门参与城区项目用地拆迁、已建还房后续管理服务、代建还房建设及安置补偿等工作”。嘉陵区管委会系嘉陵区政府的派出机构。 另查明，原嘉陵区经管局制作的《拆迁房屋费用审领表》中载明“营业房过渡费补助金额24188.40元”。原告一直没有领取审领表中的安置补偿款。 一审法院认为，关于嘉陵区政府被告主体资格问题。原嘉陵经管局系嘉陵区政府举办的事业单位，受嘉陵区政府委托，对其规划用地范围内的房屋从事拆迁安置补偿工作。本案所涉房屋拆迁安置补偿事宜系嘉陵区政府委托原嘉陵经管局负责实施，虽然签订协议时，原嘉陵经管局已经更名并调整为嘉陵区管委会管理的股级事业单位，但更名后仍继续履行原有的相关职能，嘉陵区管委会系嘉陵区政府的派出机构，根据最高人民法院《关于适用的解释》第二十条“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，嘉陵区政府系本案适格被告。 关于补偿安置协议是否合法的问题。第一、原告韩凤华未在协议上签字是否合法。涉案土地的权利证书《集体土地建设用地使用证》上的使用者均是侯勤良，侯勤良作为被拆迁人签订《补偿安置协议》符合相关法律规定，韩凤华是否在协议上签字，不影响协议的效力。第二，对补偿安置协议中房屋的补偿，原告在因不服南充市国土局嘉陵分局作出的注销其集体土地建设用地使用权证决定，向嘉陵区人民政府提起行政复议程序中，已与嘉陵区政府达成《行政调解协议》，并产生法律效力。原告与被告签订的《补偿安置协议》中房屋补偿部分与《行政调解协议》内容一致，故原告主张被告未按1套房屋还2套房屋以及未在嘉陵区小桥子的正街上还住宅房和门面违法的理由不成立。第三，对搬家费、过渡费等费用的补偿。根据南府函（2009）214号《南充市城市规划区征地房屋拆迁补偿安置暂行办法》（以下简称拆迁补偿安置暂行办法）第十三条规定“拆迁实施单位应当向被拆迁人支付搬家补助费。搬家补助费按照市场价部门核定的标准执行”、第十六条“在本暂行办法第十五条规定的过渡期限内，住宅房的被拆迁人自行解决临时过渡房的，拆迁实施单位应当按市场价部门核定的标准支付住宅房过渡费；由拆迁实施单位提供周转房的，拆迁实施单位不支付住宅房过渡补助费”。南充市物价局公布的《南充市城市规划区内征地房屋拆迁补偿安置管理暂行办法有关费额标准》（以下简称《费额标准》）规定“搬家补助费按拆除房屋产权建筑面积5元/平方米/次。住宅房过渡补助费按拆除房屋产权建筑面积及实际过渡月数3.5元/平方米/月”，据此，被告对原告搬家费、过渡费的补偿符合该规定。第四、对非住宅停产停业损失的补偿。根据《拆迁补偿安置暂行办法》第十六条规定“……属生产、经营性的非住宅房屋，因拆迁造成停产、停业的，拆迁实施单位应当按市物价部门核定的标准向被拆迁人支付停产停业补助费。”原告获取的集建（98）字第000353号《集体土地建设用地使用证》上记载用地面积134.38㎡的土地用途是住宅，但在《行政调解协议》中确定为生产用房，该协议具有法律效力。则原告非住宅房若因拆迁造成其停产停业的就应予以补助，但双方签订的《补偿安置协议》中未对停产停业补助进行约定，而在其制作的《拆迁房屋费用审领表》中进行了计算，审领表中表述为“营业房过渡费”，按照《费额标准》“非住宅停产停业补助费按拆除房屋产权建筑面积及实际过渡月数其他价区15元/㎡/月”计算，补助金额24188.40元，符合相关法律法规规定，未对原告的权利造成实际影响。第五、《补偿安置协议》适用的南府函（2009）214号《拆迁补偿安置暂行办法》是否正确。2012年6月29日颁布的《房屋拆迁公告》，该公告上明确载明，对火花街道办蚂蝗堰社区5、6社约6000平方米房屋实施拆迁适用的规范性文件是南府函（2009）214号《拆迁补偿安置暂行办法》，被告适用该办法的相关规定与原告签订《补偿安置协议》正确。原告认为，应当适用南府发（2013）19号文件进行安置补偿。但案涉房屋拆迁公告发出时该文件并未出台，虽签订协议时，南府发（2013）19号文件已发布，但被告按照同批次房屋拆迁以同一标准执行南府函（2009）214号文件符合《房屋拆迁公告》精神。第六、《补偿安置协议》中手写部分是否系被告擅自添加。原告称被告擅自添加有利于自己的内容，没有原告盖印认可，该协议违法。《补偿安置协议》系格式的文本，约定的内容进行手写填充。首先，该协议是经侯勤良签字认可的；其次，协议手写填充部分内容均与原告在复议程序中与区政府达成的《行政调解协议》内容一致；再次原、被告提供的补偿安置协议均有相同添加部分，内容一致，故原告的该项主张不予支持。第七、原告称其购买侯勤芳35平方米的房屋应向其补偿。因原告在起诉时未提出诉求，不属本案审查范围。 综上，原告与原嘉陵区经管局签订的《补偿安置协议》合法有效。原告请求重新签订补偿安置协议，并在嘉陵区住房和门市的主张，该院不予支持。 关于赔偿问题。庭审中原告明确要求被告赔偿其816万元损失，但损失赔偿的前提是行政行为被确认违法。原告未提供证据证明行政行为被确认违法的依据，依照《最高人民法院》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，原告主张被告赔偿其损失该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决驳回原告侯勤良、韩凤华的诉讼请求。 侯勤良、韩凤华不服，上诉称：（2018）川13行初44号行政判决认定事实不清，适用法律错误，枉法错判。请求二审法院依法撤销一审判决。理由为：第一，被上诉人侵犯了上诉人2012年的合法拆迁权，违法不给上诉人拆迁。1.2012年以来，被上诉人切断上诉人的供水管和供电电缆，至2017年11月未恢复粉厂的高压电和供水，造成上诉人粉厂停产停业6年，侵犯了上诉人的生产经营权，是违法行为；2.被上诉人应当赔偿上诉人购买的上诉人妹妹侯勤芳的35.6平方米房屋的补偿损失72万元；3.被上诉人应当依法赔偿上诉人被侵权造成的总损失共计816万元。第二，《调解协议书》违反公平原则。2012年至2017年间南充市物价、房价都有了数倍涨幅，拆迁房屋应该执行新的补偿政策，应按照南府发（2013）19号文件进行补偿才算公平。上诉人是对南充市国土资源局嘉陵分局注销侯勤良的火花集建（1993）字第0865号及集建（98）字第000353号《集体土地建设用地使用证》的行政行为不服，向嘉陵区政府提起行政复议，被上诉人调解的方向错误，且《行政调解协议书》不应该成为签订《补偿安置协议》的内容依据，应予纠正。第三，嘉陵区经管局无法人资格，违法和上诉人签订《补偿安置协议》，且协议内容也是违法的，协议因此无效。1.嘉陵区政府没有委托李永洪代表嘉陵区工业集中区管理委员会与上诉人签订《补偿安置协议》，且协议加盖的是已经变更单位名称的原嘉陵区经管局印章，是无效的；2.侯勤良之妻韩凤华没有在《补偿安置协议》上签字，非法剥夺了韩凤华对夫妻共有财产的平等处理权；3.《补偿安置协议》依据的补偿标准已经被南府发（2013）19号文所替代，应该适用新的标准进行补偿；4.2012年6月29日发布的所在片区第二批《房屋拆迁公告》才将上诉人的房屋纳入了拆迁范围，不应该适用2011年第一批次拆迁测量的房屋面积作为补偿依据；5.应该按照2012年该片区以一个房产证给予一楼一底二倍面积两套拆迁房的补偿标准进行还房，签订新的《补偿安置协议》，给予火花集建（1993）字第0865号使用权证二倍面积的住宅还房，给予集建（98）字第000353号《集体土地建设用地使用证》同面积的门面房一套、住宅一套，在火花乡第三小学或者看守所安置点进行还房；6.应按照被上诉人一审时提供的房屋面积，即800.69平方米作为补偿安置的面积依据。 一审庭审笔录记载了双方当事人的质证意见，根据一审庭审笔录及当事人无争议的证据材料，本院查明的案件事实与一审无异，予以确认。 本院认为，根据上诉人的上诉理由及其原审的诉讼请求，结合本案经审理查明的事实，归纳本案争议焦点如下。 一、关于本案的被告主体资格及嘉陵区经管局是否有权与上诉人签订《补偿安置协议》。 原嘉陵区经管局系嘉陵区政府直属事业单位，受嘉陵区政府委托，对其规划用地范围内的房屋从事拆迁安置补偿工作。本案所涉房屋拆迁安置补偿事宜系嘉陵区政府委托原嘉陵区经管局具体实施，系本案征收实施单位。虽然在签订协议时，原嘉陵区经管局已经调整为嘉陵区管委会管理的股级事业单位，但按照嘉陵区政府文件规定，其更名后受嘉陵区政府委托仍继续履行原有的相关职能，嘉陵区管委会虽为更名后的原嘉陵区经管局的管理机关，但目前并无合法有效的证据证明嘉陵区政府对嘉陵区管委会进行了委托，根据最高人民法院《关于适用的解释》第二十条“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“……行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，本案适格被告应为嘉陵区政府，原嘉陵区经管局有权与侯勤良签订《补偿安置协议》。 二、关于本案《行政调解协议书》的效力问题。 《行政调解协议书》的签订系侯勤良对南充市国土资源局嘉陵分局注销权利人为侯勤良的火花集建（1993）字第0865号、集建（98）字第000353号《集体土地建设用地使用证》的行政行为不服，在提起行政复议期间，侯勤良与嘉陵区政府就其房屋补偿拆迁安置问题经调解，达成调解协议，就补偿拆迁安置的具体内容签订了书面《行政调解协议书》，并在该调解协议中一并约定按照调解协议内容签订《补偿安置协议》，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条第（二）款之规定,并无证据证明该调解协议违反了自愿原则，具有约束双方当事人的法律效力。 三、关于《补偿安置协议》是否合法的认定。 1.《补偿安置协议》适用南府函（2009）214号《拆迁补偿安置暂行办法》是否正确。2012年6月29日颁布的《房屋拆迁公告》上明确载明，因滨河路建设需要，对火花街道办蚂蝗堰社区5、6社约6000平方米房屋实施拆迁适用的规范性文件是南府函（2009）214号《拆迁补偿安置暂行办法》，上诉人认为，应当适用南府发（2013）19号文件进行安置补偿，但案涉房屋拆迁公告发出时该文件并未出台，虽签订协议时，南府发（2013）19号文件已发布，但被上诉人按照同批次房屋拆迁以同一标准执行是符合《房屋拆迁公告》及补偿拆迁安置精神的，依法可以作为本案签订案涉协议的规范性依据。2.对《补偿安置协议》中房屋的补偿是否符合规定。首先，《补偿安置协议》中对房屋的补偿部分与《行政调解协议》内容一致。其次，嘉陵区政府对上诉人的有证房和无证房分别按照同批次同等标准分别进行了认定，其中对侯勤良登记为住宅用途的集建（98）字第000353号《集体土地建设用地使用证》的房屋按照其用于生产的实际状况进行同等面积的门面房补偿。上诉人主张应该按照一套房屋两倍面积的补偿要求及应在指定地点进行还房，因缺乏事实依据和理由，本院不予支持。3.对搬家费、过渡费及非住宅部分停产停业损失的补偿。《拆迁补偿安置暂行办法》系案涉房屋拆迁补偿安置的规范性文件，不违反法律、行政法规强制性规定，各方当事人亦未主张该办法存在与上位法相抵触的情形，依法可以作为上述费用补偿的依据。上诉人的集建（98）字第000353号《集体土地建设用地使用证》上记载的土地用途是住宅，但在《行政调解协议》中确定为生产用房，虽双方签订的《补偿安置协议》中未对停产停业补助进行约定，但在被上诉人制作的《拆迁房屋费用审领表》中按照相关规定进行了计算，补助金额24188.40元，符合相关规定。4.韩凤华未在《补偿安置协议》上签字是否合法。火花集建（1993）字第0865号及集建（98）字第000353号《集体土地建设用地使用证》上的使用权人均是侯勤良本人，侯勤良作为被拆迁人签订《补偿安置协议》符合相关法律规定，韩凤华是否在协议上签字，不影响协议的效力。5.对于侯勤良、韩凤华在上诉中增加的独立诉讼请求，即要求对其购买侯勤芳35㎡的房屋给予补偿，本院根据《最高人民法院关于适用的解释》第三百二十八条之规定，组织调解。因嘉陵区政府不同意就新增加的诉讼请求进行调解，侯勤良、韩凤华应另行起诉。 四、关于赔偿问题。 对于上诉人在起诉中要求给予总额为816万元的赔偿诉求，因对损失进行赔偿的前提是行政行为被确认违法。本案中，上诉人该项诉求因没有事实根据与法律依据，本院不予支持。 综上，一审法院在审理过程中赋予侯勤良、韩凤华举证、质证、陈述意见的诉讼权利，审判程序并无违法，确认《补偿安置协议》合法，并驳回侯勤良、韩凤华的其他诉讼请求并无不当，侯勤良、韩凤华的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人侯勤良、韩凤华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢胜山 审 判 员 王晓东 审 判 员 李 旭 二〇一九年十二月二十日 法官助理 宋澄宇 书 记 员 李 凡