青海省德令哈市人民法院行政判决书（2019）青2802行初2号原告：马宗卜勒，女，回族，1979年11月29日出生，住青海省格尔木市。委托诉讼代理人：董小军，男，蒙古族，1978年1月29日出生，格尔木市务工人员，住青海省格尔木市。委托诉讼代理人：冶增平，格尔木市金峰法律服务所法律工作者。被告：格尔木市郭勒木德镇人民政府，住所地格尔木市机场路12号。法定代表人：余映新，系该镇书记。委托诉讼代理人：卫星，男，蒙古族，1974年5月9日出生，格尔木市郭勒木德镇人民政府副镇长，住青海省格尔木市。被告：格尔木市西城区行政委员会，住所地格尔木市众信巷2号。法定代表人：高庆刚，系该委员会主任。委托诉讼代理人：杜瑞玉，男，汉族，1976年9月11日出生，格尔木市西城区行政委员会副主任，住青海省格尔木市。被告：格尔木市城市管理综合执法局，住所地格尔木市昆仑南路西台巷3号。法定代表人：赵文才，该局局长。委托诉讼代理人：张绍辉，男，汉族，1978年12月10日出生，格尔木市城市管理综合执法局监察大队大队长，住青海省格尔木市。被告：格尔木市国土资源局，住所地格尔木市柴达木东路55号。法定代表人：郭贵恩，系局局长。委托诉讼代理人：王相磊，男，汉族，1968年2月29日出生，格尔木市国土资源局副局长，住青海省格尔木市。原告马宗卜勒诉被告格尔木市郭勒木德镇人民政府、格尔木市西城区行政委员会、格尔木市城市管理综合执法局、格尔木市国土资源局强制拆迁纠纷一案，于2019年1月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月18日公开开庭审理了本案。原告马宗卜勒的委托诉讼代理人董小军、冶增平，被告格尔木市郭勒木德镇人民政府的委托诉讼代理人卫星、被告格尔木市西城区行政委员会的委托诉讼代理人杜瑞玉、被告格尔木市城市管理综合执法局的委托诉讼代理人张绍辉、被告格尔木市国土资源局的委托诉讼代理人王相磊到庭参加诉讼。2019年6月27日延长审限六个月。本案现已审理终结。原告马宗卜勒提出诉讼请求：1.请求确认四被告于2017年8月1日采取的强制拆除原告二层砖混结构房屋12间及围墙等的行为违法；2.请求判令四被告连带赔偿造成原告各项损失60万元；3.本案诉讼费用由四被告承担。事实与理由：上列四被告于2017年8月1日组成联合执法组，在未事先通知的情况下，中午13时许，上列四被告单位负责人带队，组织大批的公安干警、城管执法人员、武警等150多人对其原告己建成的二层砖混结构的楼房（建筑面积480平方米）、围墙（长36米、高2.4米）、建筑材料及建筑设施设备采取强制措施并强行的拆除。原告认为四被告没有认真调查核实，随意组成联合执法组，事先未下达相关通知的情况下，对其合法房屋进行拆除，给原告造成了很大损失，四被告的行为显然构成违法。事发后，原告多次向四被告要求索赔，并且到格尔木市信访局等部门反映情况，至今未得到解决，也不予书面答复。原告有合法的土地证和建筑许可的相关文件。原告马宗卜勒向本院提交证据材料：1.土地使用证原件一份，拟证实原告于2003年7月依法取得土地使用证，建筑面积为400平方米的事实。2.照片16张，纸质一张，拟证实原告所建房屋的过程，及拆除房屋的事实。3.现场最新照片5张，拟证实周围邻居也没有相关手续进行维修，并且已经入住。被告格尔木市郭勒木德镇人民政府辩称，一、事实依据：1.根据格尔木市政府专题会议精神，我镇政府按照上级部门的相关指示，参与联合执法行动；2.根据《滨河北路东侧小岛村六社违建物拆除工作方案》，我镇政府按照方案中部门工作职责，与执法部门共同开展拆除工作；3.在与执法部门共同开展拆除工作中，我镇政府作为属地化管理单位前往现场，但因无执法权，故在整个执法过程中与各单位联合开展拆除工作，整个拆除工作中没有行使任何执法的权利，二、证据确凿：1.2017年5月5日，马宗卜勒本人书面向村委会及镇政府提交房屋维修申请，我镇政府工作人员实地查看后同意其对原有房屋进行加固维修。但马宗卜勒对我镇批示置之不理，擅自拆除原有房屋进行新建，未取得国土、住建等部门的批准；2.根据格尔木市住房和城乡建设局《关于滨河北路东侧小岛村六社村民建设房屋情况说明》（格建【2017】219号）文件显示“马宗卜勒宅基地用地面积为400平方米，根据《格尔木市盐桥路两侧片区控制性详细规划》，该用地范围有70平方米用地为绿地与广场用地，剩余用地为居住用地，马宗卜勒在建房屋未办理规划审批手续。”综上所述，郭勒木德镇人民政府认为，有关部门对原告的违法违规行为给予处理是合理的，我镇没有行使任何权利。被告格尔木市西城区行政委员会辩称，一、事实依据：1.根据格尔木市政府专题会议精神，我区按照上级部门的相关指示，参与联合执法行动；2.根据《滨河北路东侧小岛村六社违建物拆除工作方案》，我区按照方案中部门工作职责，与执法部门共同开展拆除工作；3.在与执法部门共同开展拆除工作中，我区作为属地化管理单位前往现场，但因无执法权，故在整个执法过程中与各单位联合开展拆除工作，整个拆除工作中没有行使任何执法的权利，二、证据确凿：1.2017年5月5日，马宗卜勒本人书面向村委会及镇政府提交房屋维修申请，我镇政府工作人员实地查看后同意其对原有房屋进行加固维修。但马宗卜勒对我镇批示置之不理，擅自拆除原有房屋进行新建，未取得国土、住建等部门的批准；2.根据格尔木市住房和城乡建设局《关于滨河北路东侧小岛村六社村民建设房屋情况说明》（格建【2017】219号）文件显示“马宗卜勒宅基地用地面积为400平方米，根据《格尔木市盐桥路两侧片区控制性详细规划》，该用地范围有70平方米用地为绿地与广场用地，剩余用地为居住用地，马宗卜勒在建房屋未办理规划审批手续。”综上所述，西城区行委认为，有关部门对原告的违法违规行为给予处理是合理的，我区没有行使任何权利，仅仅参与和协助执法部门拆除工作。被告格尔木市城市管理综合执法局辩称，主体不适格，马宗卜勒被拆除房屋土地属集体土地，根据《中华人民共和国城乡规划法》第65条之规定，集体土地上建（构）筑物拆除的管辖权在乡、镇人民政府。2017年8月1日，马宗卜勒在郭勒木德镇小岛村土地上的建（构）筑物拆除，我局作为参与部门，仅对现场秩序进行维护。被告格尔木市国土资源局辩称，马宗卜勒在格尔木市××镇六社有一处宅基地。进行建房未经过小岛村村委会及郭勒木德镇政府批准，根据《中华人民共和国城乡规划法》第65条，在乡、村庄规划区未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正，可以拆除。2017年8月1日，对马宗卜勒在郭勒木德镇小岛村六社土地上房屋拆除，我局作为参与部门，负责现场相关法律法规宣传工作。四被告在举证期限内向本院提交以下证据材料（四被告同一组证据）：1.马宗卜勒维修房屋申请复印件一份，拟证实马宗卜勒本人提交维修申请，镇政府同意其加固维修，但其未取得相关部门批准且擅自拆除原有房屋进行新建并且超过原面积，原告主观上知道建房是要办理相关手续的事实。2.（格建【2017】219号）关于滨河北路东侧小岛村六社村民建设房屋的情况说明复印件一份，拟证实马宗卜勒在建房未办理规划审批手续的事实。3.专题会议纪要复印件一份，拟证实镇政府根据格尔木市政府专题会议精神及上级部门的相关指示，协议执法部门开展工作的事实。4.滨河北路东侧小岛村六社违建物拆除工作方案一份，拟证实未经相关部门的认可擅自修建，未办理规划审批手续，进行了拆除事实。5.情况说明复印件一份，拟证实相关人员已经去过现场事实。6.《中华人民共和国城乡规划法》第65条、第68条规定在乡、村庄规划区未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正，可以拆除事实。经审理查明，2003年7月15日，原告马宗卜勒取得格尔木市滨河北路东侧小岛六社宅基地证，用地面积为400平方米。2017年5月5日原告向被告郭勒木德镇政府以因住房已成危房，时刻对人身安全造成隐患为由，申请加固维修。被告郭勒木德镇政府同意加固维修，被告于2017年5月中旬将原有住宅拆除后进行新建，新建房屋未办理规划的审批手续。2017年8月26日格尔木市住房和城乡建设局向格尔木市××区行政委员会发格建函〔2017〕219号文，其中载明“马宗卜勒，2003年7月15日取得宅基地证，用地面积为400平方米。根据《格尔木市盐桥路两侧片区控制性详细规划》，该用地范围有70平方米用地为绿地与广场用地，剩余330平方米为居住用地。”2017年7月31日格尔木市国土资源局、格尔木市城市管理综合执法局、格尔木市住房和城乡建设局、格尔木市西城区行政委员会、格尔木市郭勒木德镇人民政府共同作出《滨河北路东侧小岛村六社违建物拆除工作方案》，方案载明：“马宗卜勒，2003年7月15日取得宅基地证，用地面积为400平方米，目前建至一层，根据《格尔木市盐桥路两侧片区控制性详细规划》，该用地范围有70平方米用地为绿地与广场用地，剩余330平方米为居住用地……马宗卜勒持有本人宅基地证，只准马宗卜勒对房屋进行维修加固。……同属未批先建。”拆除理由：未经住建、国土、乡镇等部门批准，擅自修建，违反禁建令，多次劝阻停建未果，严重影响城市总体规划，依据政府专题会议精神，予以拆除。拆除范围：马苦力苏、马义个、马宗卜勒等5处违法再建物。部门工作职责：西城区行委（郭镇政府）：与执法部门共同开展拆除工作（组织40人）；市城市管理综合执法局：依据相关法律法规负责具体拆除工作，包括租赁机械、车辆及综合协调拆除执法工作（组织80人）；市国土局：依据相关法律法规负责拆除执法工作（组织10人）；市住建局：依据相关法律法规负责拆除执法工作（组织10人）……。并加盖各部门印章。2017年8月1日各被告按《滨河北路东侧小岛村六社违建物拆除工作方案》的分工，将原告新建的房屋予以拆除。另，各被告在拆除原告马宗卜勒新建的房屋前，未根据相关法律规定及程序认定原告的新建房屋的性质。在拆除前未对所拆房屋的面积及房屋的基本情况等进行现场勘验。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据以上规定，各被告对原告房屋确认系违法建筑并进行拆除时，应当依法进行。各被告在未确认未责令原告限期改正，未对涉案建（构）筑物依照相关法律法规作出处理决定，未经法定程序以前，径行对涉案房屋进行拆除，其程序违法。因被告对所拆除房屋的具体情况未作现场勘查，原告提供的照片也无法证实各被告拆除的房屋的数量，对原告提出拆除房屋12间的数量及围墙的事实，无法进行确认。因各被告的上述行政行为不具有可撤销内容，依法认定程序违法。对格尔木市城市管理综合执法局、格尔木市国土资源局提出其不是本案适格主体的辩论意见，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，本案中拆迁所依据的2017年7月31日《滨河北路东侧小岛村六社违建物拆除工作方案》，系本案各被告共同出具并盖章和实施具体拆除，各被告的主体适格，对各被告的上述辩论意见，本院不予采信。关于原告要求各被告连带赔偿其各项损失60万元的主张，因原告所建房屋已被拆除，对损失部分无法鉴定。《中华人民共和国国家赔偿法》对公民、法人或其他组织财产权的赔偿，以赔偿直接损失为原则，即由侵权行为直接造成的已经发生的实际损失。从本案已查明的事实来看，原告新建涉案房屋未依法取得相关部门批准，被告本应可依职权依法强制拆除，拆下的建筑材料仍属原告所有。本案案各被告在实施强制拆除前，没有正确、完全履行告知原告逾期不改正的法律后果及被告将采取措施的义务，剥夺了原告或可以通过自行拆除，尽可能地保证建筑材料整体完整，不影响其再次使用的权利。因此，本案中被告行为对原告财产造成的直接损失，限于原告无法回收拆下并可再利用的建筑材料所造成的财产损失范围。原告将原有房屋自行拆除后自行建造涉案房屋，但未提交新建房屋其购买建筑材料等相关证据证实自行拆除后的再利用价值，故原告要求赔偿的请求，无证据予以证实，本院不应支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，判决如下：一、确认被告格尔木市郭勒木德镇人民政府、格尔木市西城区行政委员会、格尔木市城市管理综合执法局、格尔木市国土资源局于2017年8月1日拆除原告马宗卜勒位于格尔木市××路六社房屋的行为违法。二、驳回原告马宗卜勒的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告格尔木市郭勒木德镇人民政府、格尔木市西城区行政委员会、格尔木市城市管理综合执法局、格尔木市国土资源局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海西蒙古族藏族自治州中级人民法院。审 判 长 万玛央吉人民陪审员 郭 玉 萍人民陪审员 吴 紫 红 二〇一九年十二月九日书 记 员 康  凯