安徽省当涂县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖0521行初26号 原告：杨才山，男，汉族，1940年7月7日出生，住安徽省马鞍山市花山区。 委托代理人：陈激扬，安徽长城律师事务所律师。 被告：当涂县护河镇人民政府，住所地安徽省当涂县护河镇。 法定代表人：朱亚平，该镇镇长。 委托代理人：倪春，男，1977年2月4日出生，汉族，住安徽省当涂县，系该单位工作人员。 被告：当涂县人民政府，住所地安徽省当涂县姑孰镇太白中路6号。 法定代表人：阙方俊，该县县长。 委托代理人：袁铭，该县司法局副局长。 委托代理人：杨宗利，安徽姑城律师事务所律师。 原告杨才山与被告当涂县护河镇人民政府（以下简称护河镇政府）、当涂县人民政府（以下简称当涂县政府）规划行政处罚一案，原告杨才山于2019年9月10日向本院提起诉讼，本院依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭进行了审理。原告杨才山及其委托代理人陈激扬，被告护河镇政府委托代理人倪春,被告当涂县政府委托代理人袁铭、杨宗利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨才山诉称：原告系马钢退休干部，妻子原籍在当涂县××河镇××山村。2012年6、7月份，当涂县政府派人到村里宣布要对整个万山村进行新农村建设，并鼓励村民在房前屋后建房新办农家乐。为推进这项工作，政府还辅导村民选举成立了万山理事会。为响应政府号召，原告与妻子拿出了全部积蓄二十多万元，并且贷款了九万元，将宅基地上两间老房子进行了翻建，并通过了万山村理事会审核。因为时间仓促，很多宅基地上扩建、新建的住房都没有办理审批手续。2012年改造完成后，也没有任何政府部门要求村民们办理审批手续。2018年11月30日，被告护河镇政府突然对原告下发“违法建筑事先告知书”。经过听证后，被告护河镇政府于2019年3月19日以原告违反《安徽省城乡规划条例》第五十六条，对原告下发了编号为〔2019〕001号《护河镇人民政府行政执法限期拆除决定书》。原告认为该决定不符合法律规定，遂向被告当涂县政府申请行政复议，但被告当涂县政府维持了该决定书。原告认为，被告护河镇政府不应当责令原告对上述住房限期拆除。因此，诉请判令：一、撤销第一被告2019年3月19日作出的编号为〔2019〕001号《护河镇人民政府行政执法限期拆除决定书》；二、撤销第二被告2019年8月12日作出的当复决字〔2019〕8号《行政复议决定书》。 原告杨才山就其主张向本院提交了以下证据：1、原告身份证复印件。证明原告的诉讼主体资格。2、2019年3月19日护河镇政府作出的编号为〔2019〕001号《护河镇人民政府行政执法限期拆除决定书》复印件、2019年8月12日当涂县人民政府作出的当复决字〔2019〕8号《行政复议决定书》一份。证明第一被告作出限期拆除决定及第二被告维持了该决定。3、调查笔录复印件一份，被调查人是万山村理事会的理事长。证明（1）原告是在第二被告等行政部门宣传发动下才翻建房屋的。（2）原告翻建房屋经过了万山村理事会审验通过。4、人民网2013年9月12日的一篇报道复印件，接受采访的是当涂县美好办主任魏某某。证明2012年万山村翻建房屋行为是在第二被告职能部门宣传发动和要求下进行的。 被告护河镇政府辩称：一、原告杨才山翻建答辩人所属的万山村两间老房子的过程是属实的，原告认为其翻建房屋是响应县政府的号召，通过了万山村理事会的审核。但是原告翻建房屋的手续不合法，没有任何有效的审批资料，且万山村理事会也不具有行政审批职能。原告翻建的房屋经县国土局、县规划局、县城管局认定属于违法建筑，违反了《安徽省城乡规划条例》第五十六条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”故答辩人向原告下发《违法建筑事先告知书》及《护河镇人民政府行政执法限期拆除决定书》，程序合法，事实清楚，适用法律准确。二、原告杨才山夫妇俩均是马鞍山城区职工，且均是马鞍山市区户口，其本身就不具有在农村宅基地上建房的资格，农村宅基地不属于法律规定继承范围。杨才山岳父母去世后，村集体应当收回宅基地的使用权。原告称其是响应政府号召，但原告不是响应政府号召的对象。综上，请求法院依法驳回原告的诉请。 被告护河镇政府为证明其行政行为的合法性，向本院提交了如下证据：1、当涂县城市管理行政执法局移交案卷资料复印件一宗。证明杨才山于2012年在当涂县大青山李白文化旅游区万山村民组建设“7”字型建筑（二层）及院内钢构搭建行为，未经审批。2、《护河镇总体规划（2008-2020）》中的《镇域规划图（2008-2020）》一张。证明万山村为基层村，属于村庄规划区。3、护政听告〔2018〕第001号《护河镇人民政府违法建设拆除听证告知书》复印件及送达回证复印件各一份、杨才山《听证申请书》复印件一份、护政听通〔2019〕第001号《护河镇人民政府行政执行听证通知书》复印件及《听证笔录》复印件各一份。证明护河镇政府依法履行了行政处罚案件听证义务。4、护政告知〔2018〕第001号《护河镇人民政府违法建设拆除事先告知书》复印件及送达回证复印件各一份、杨才山《陈述、申辩书》复印件一份。证明护河镇履行了行政处罚案件事先告知义务。5、No:〔2019〕001号《护河镇人民政府行政执法限期拆除决定书》及送达回证复印件各一份。证明护河镇政府依法作出了拆除决定。6、《被申请人答复书》、《行政复议决定书》各一份。证明护河镇政府依法行政。在提交证据的同时，提供了以下规范性文件：1、《安徽省城乡规划条例》第三十二条、第五十六条。2、《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条。 被告当涂县政府辩称：一、2019年5月，原告不服护河镇政府行政处罚决定，向当涂县政府提起行政复议。当涂县人民政府作出行政复议决定程序合法，适用法律正确。二、当涂县政府作出行政复议决定是有法律依据的。请求法院驳回原告的诉请。 被告当涂县政府为证明其行政行为的合法性，向本院提交了如下证据：1、《行政复议申请书》、护河镇人民政府《被申请人答复书》各一份。证明2019年5月，杨才山不服当涂县护河镇人民政府限期拆除决定，向当涂县人民政府提起行政复议。当涂县护河镇人民政府对此进行了书面答复。2、当复决字〔2019〕8号《行政复议决定书》及送达回证两份。证明2019年8月12日，当涂县人民政府对杨才山提起的行政复议案作出复议维持决定并送达各方当事人，行政复议程序正当合法。法律依据如下：1、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条。2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。 经庭审质证，护河镇政府对杨才山提交的证据质证如下：1、对证据1、2、3无异议。2、证据4是新闻报道，不能作为证据，与本案无关联性。 当涂县政府对杨才山提交的证据质证如下：1、对证据1、2无异议。2、对证据3的真实性无异议，但不能证明原告翻建房屋的行为是合法的。3、对证据4三性均有异议，达不到原告的证明目的。 杨才山对护河镇政府提交的证据质证如下：1、关于证据1，本案建设房屋是杨才山和其妻子一起建设的，处罚不应该针对杨才山一人。2、关于证据2，这个规划是护河镇的规划，不是万山村的总体规划，也不是护河镇人民政府制定出来的。乡村的规划区内违法建设应当拆除，本案依据的法律依据是不恰当的。制定镇规划和乡规划、村庄规划的主体是镇人民政府，本案制定的规划不属于这一主体。规划的制定不符合法律规定。3、对证据3、4、5均无异议。 当涂县政府对护河镇政府提交的证据均无异议。 杨才山对当涂县政府提交的证据质证如下：对证据1、2真实性无异议，第二被告维持了第一被告的决定。规划图不是第一被告制定，被告认为原告违法了乡和村庄规划，而被告没有提交乡和村庄规划的证据，只提交了镇规划图，被告处罚原告没有法律依据。 护河镇政府对当涂县政府提交的证据均无异议。 为进一步查明案件事实，本院依职权至当涂县自然资源和规划局、马鞍山市采石风景名胜区管理委员会进行了调查。当涂县自然资源和规划局向本院提交了《当涂县县城总体规划（2002-2020）》中的《县域文物保护及旅游规划图》文本和规划批准文件复印件、《采石风景名胜区总体规划（2003-2020）》中的《青山片区规划设计总图》文本和规划批准文件复印件。马鞍山市采石风景名胜区管理委员会向本院提交了《关于采石风景名胜区总体规划的说明》，载明采石风景名胜区总体规划批准文件中的《采石风景名胜区总体规划（2007-2020）》所对应的就是该管委会逐级上报的《采石风景名胜区总体规划（2003-2020）》规划文本。以上证据内容显示杨才山翻建房屋所在的万山属于采石风景名胜区青山片区的规划区范围内。 杨才山对上述证据质证认为，上述两份规划均不是护河镇政府制定的，也不是万山村村庄规划，与本案不具有关联性，本案只能依据护河镇政府制定的村庄规划来判断原告的建房行为是否违法。护河镇政府、当涂县政府认为上述证据能够证明杨才山翻建房屋的地点属于规划区范围内。 经庭审举证、质证，本院认证如下：各方当事人所提交的证据，除护河镇政府的证据2之外，其余证据均来源合法，内容真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据。护河镇政府的证据2不具有证明效力。本院依职权调取的证据，可以证明杨才山翻建房屋所在的万山属于采石风景名胜区青山片区的规划区范围内。 根据以上认证情况，结合当事人庭审中的陈述、辩论，本院对以下事实予以确认：原告杨才山系马钢退休干部，妻子朱邦云原籍在当涂县××河镇××山自然村。朱邦云的父母去世后，朱邦云和姐姐继承了父母在万山的房屋。2012年，当涂县开展美好乡村建设活动。同年10月，杨才山夫妇也参与其中，参照当地村民的做法，将继承的旧房屋进行拆除翻建。至2012年底，杨才山夫妇的房屋翻建完工，建成“7”字型建筑（二层）及院内钢构搭建，并得到万山村美好乡村建设理事会的认可，但未办理任何审批手续。杨才山翻建房屋所在的万山处于采石风景名胜区青山片区范围内，采石风景名胜区制定了《采石风景名胜区总体规划（2007-2020）》，该规划中包括青山片区规划，明确青山片区东、南、北三面均至原青山林场边界，西面至青山河西岸，总面积28.32平方公里。外围控制带为东至太护路（太白乡至护河镇间县道），西至青山路，北至姑溪河，面积12.39平方公里。2017年，有人对杨才山夫妇的建房行为进行举报，要求有关部门对其违法建房情况进行查处。2017年12月19日，当涂县城市管理行政执法局对杨才山涉嫌违法建房一事立案调查。2018年3月12日，当涂县城市管理行政执法局将案件移送被告护河镇政府处理。2018年11月30日，护河镇政府对原告下达《护河镇人民政府违法建筑拆除听证告知书》和《护河镇人民政府违法建设拆除事先告知书》。2019年1月10日，护河镇政府依杨才山申请举行了听证会。2019年3月19日，护河镇政府就杨才山的翻建房屋行为作出〔2019〕001号行政执法限期拆除决定，认定杨才山未办理乡村建设规划许可手续，在万山村建造“7”字型建筑（二层）及院内钢构搭建行为违反了《安徽省城乡规划条例》第三十二条的规定，依据《安徽省城乡规划条例》第五十六条，决定“责令你自收到决定书之日起七日内自行拆除“7”字型建筑（二层）及院内钢构搭建。逾期不拆除的，将依法强制拆除。”杨才山不服，向被告当涂县政府申请行政复议。2019年8月12日，当涂县政府作出当复决字〔2019〕8号行政复议决定，维持护河镇政府〔2019〕001号行政执法限期拆除决定。杨才山对该行政复议决定不服，依法提起行政诉讼。 本院认为：原告杨才山未经规划许可，在规划区内建造房屋，违反了城乡规划法的相关规定。采石风景名胜区青山片区处于当涂县范围内，为加强青山片区的管理，当涂县政府设置成立了当涂县大青山李白文化旅游区管理委员会，但对该风景名胜区的规划行政执法管理仍采取属地管理原则，由护河镇政府管理。故护河镇政府依据规划管理法律法规对杨才山的违法建造房屋行为进行处罚，履行职责正当。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杨才山的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨才山负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。 审 判 长  戎先龙 审 判 员  陈立平 人民陪审员  周忠保 二〇一九年十二月三十日 书 记 员  徐晓艾