盐城经济技术开发区人民法院民 事 判 决 书（2019）苏0991民初692号原告盐城明天种业科技有限公司，统一社会信用代码91320900730700930C，住所地盐城市工农路19号。法定代表人周加春，该公司总经理。委托诉讼代理人陈友祥，系该公司员工。委托诉讼代理人郁力，江苏善合律师事务所律师。被告盐城经济技术开发区步凤镇人民政府，统一社会信用代码11320900014361130P，住所地盐城经济技术开发区步凤镇红升村。负责人胥亮亮，系该单位镇长。委托诉讼代理人戴成，系该单位副镇长。委托诉讼代理人邹荣，江苏中茵海华律师事务所律师。原告盐城明天种业科技有限公司（以下简称明天种业公司）与被告盐城经济技术开发区步凤镇人民政府（以下简称步凤镇政府）缔约过失责任纠纷一案，本院于2019年4月22日受理后，依法组成合议庭于2019年6月11日、9月6日两次公开开庭进行审理。原告明天种业公司的委托诉讼代理人陈友祥、郁力、被告步凤镇人民政府的委托诉讼代理人戴成、邹荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告明天种业公司向本院提出诉讼请求：被告赔偿原告直接经济损失580.8029万元，并承担本案诉讼费用。事实和理由：位于盐城经济技术开发区步凤镇红升村境内的333.74亩土地，属步凤镇红升村村民委员会集体所有，由该村租赁给被告后，被被告转租给盐城市红升食用菌专业合作社（以下简称红升专业合作社）使用。原告于2012年3月12日与红升专业合作社签订《土地租赁协议》，由该社将其承租的被告的全部土地转租给原告，用于农业科技项目的开发和研究。至2018年元月，土地租赁合同履行六年来，双方一直均按约履行，没有发生任何纠纷和矛盾。对此，被告及土地所有权人盐城经济技术开发区步凤镇红升村委会（以下简称红升村委会）均无任何异议。2018年1月10日，作为红升专业合作社的上一手土地转租合同出租方的被告，分别向红升专业合作社及原告发出《步凤镇关于实施云杉农光互补项目的决定》，要求“项目涉及范围内的土地及其他附属需在2018年2月16日前全部收回。各单位需高度重视、全力配合，确保项目顺利实施。”同年5月18日，被告又向原告的主管单位盐城市农科院发出步政函[2018]13号《函》，承诺“关于贵院租用的实验基地，我镇将积极与贵院对接洽谈，保证在2018年6月底前以双方协商一致的合理补偿价回收”，对收回上述土地的时间和方式作出明确的书面承诺。由于被告向原告发出上述决定和信函，对原告与红升专业合作社所签订的次《土地租赁协议》的履行构成了重大的实质性影响，为了避免损失扩大，原告未敢作新一年度的农业科技项目的安排和正常的土地使用以及资金的投入，致使原告与红升专业合作社所签订的次《土地租赁协议》无法正常履行。无奈，原告只好寻找了新的科研用地和场所，并在其他地方进行了重新投入和建设。包括影响品种繁育、科研项目实施、科技服务等成果产出及科研基地重置费用等方面，造成损失和重置费用等552.794万元。此外，由于原告与红升专业合作社所签订的次《土地租赁协议》未能正常履行，引发诉讼，经盐城经济技术开发区人民法院判决，导致原告除可得利益损失之外赔偿第三人经济损失28.0089万元。然而被告发函后，却未能兑现其按期作出合理补偿的承诺，至今未对原告的重置投入作出任何经济补偿，亦未对原告在该土地上的合同期内的期待利益作出任何补偿。故原告诉请法院依法保护原告的合理利益，判决被告依法予以赔偿。被告步凤镇政府辩称：1.原告失去案涉土地租赁经营权并非是被告造成，而是因为原告违反土地租赁合同之约定，逾期缴纳租金，由土地的出租方红升专业合作社于2018年9月12日与之解除案涉土地的租赁合同，以上事实已由贵院(2018)苏0991民初1759号民事判决书确认。2.被告向原告发送的两份函件并未造成原告实际损失，原告在2018年1月10日被告函件发送后,已经在案涉土地上种植春小麦，在2018年7月春小麦收割后，土地的出租方红升专业合作社于2018年7月18日已明确向原告发函告知，告知原告土地的租赁合同继续履行，步凤镇政府的函件对双方的租赁合同不发生任何法律效力，而原告仍然执意不缴纳租金，荒废土地，导致其土地租赁合同解除，案涉土地由红升合作社于2018年9月12日收回。此外，原、被告之间并没有形成合同关系，合同关系的基础是双方意思一致并签字确认，原告的举证均不能证实被告与原告之间已经形成了书面合同，同意原告进行搬迁并对原告进行补偿。综合以上事实，被告对原告没有构成任何侵权，同时原、被告之间也不存在任何合同关系，故被告请求贵院依法审查本案法律关系，驳回原告诉请。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据本院对证据的审核认定及当事人在庭审中的陈述，本院确认以下事实：2008年11月8日，步凤镇政府（甲方）、红升专业合作社（乙方）、红升村委会（丙方）、红升村第一、二村民小组（丁方）签订一份《土地租赁合同》，合同约定（摘要）：一、租赁土地的地点、面积。甲方将位于步凤镇红升村第一、二村民小组内333.74亩土地，租赁给乙方作为标准高架棚食用菌种植用地。二、租赁期限。租赁期限为20年，从2009年1月1日计算租金，最后截止日为2028年12月30日。三、租金支付。1、付款方式。租金的支付采取逐年支付、五年一增、先付后用的方式，每年支付一次。第1-5年每年每亩土地租金为530元，以后每满5年租金标准按上年度租金递增8%计算。2、乙方于本合同签订之日付合同定金5万元，该定金可以抵算合同履行第一年度的部分租金。3、乙方于甲方完成交地后三十日内支付第一年度剩余租金，以后分别于每年12月20日前一次性现金支付下一年度租金。四、甲方责任。1、租赁土地范围内原承租村民的租金收益由甲方在收取租金后分配，如因分配或使用不当而引起与村民矛盾的与乙方无关，由此影响乙方生产经营的，甲方须承担相应的经济损失。6、租赁期内，甲方、丙方、丁方的人事、区划等相关变动不得影响本合同的执行。如因甲方的主体资格等原因，而导致本合同无效或无法继续履行的，甲方应赔偿乙方所有的损失。六、合同的变更或解除。3、合同期内，因城市规划建设需要，所租赁土地由政府收回的，甲方应在收回土地前2个月，将收回土地的座落、四址范围、收回理由、收回日期书面通知乙方并予以公告。提前收回土地，甲方应给乙方经济补偿，赔偿标准按土地的建筑物、构筑物和附着物的市值及租赁期限的余期等实际因素协商确定。涉及征地拆迁补偿的，土地补偿部分归甲方所有，地上物补偿部分归乙方所有。2008年12月15日，步凤镇政府（甲方）与红升村委会（乙方）签订一份《合同书》，合同约定（摘要）：一、甲方职责。1、租赁乙方面积333.74亩使用20年，时间从2009年元月1日至2028年12月31日。2、提供乙方租金每亩第1-5年按每年700元，每5年按前一期标准上涨8%（2014-2018年756元/亩，2019-2013年816元/亩，2024-2028年880.8元/亩）。二、乙方职责。1、将面积333.74亩农田租赁给甲方作为发展食用菌生产基地。2、严禁农户在项目核心区内十边间隙地种植，并协调好相关矛盾。3、承租方需用工的乙方要提供帮助。2012年3月12日，红升专业合作社（甲方）与明天种业公司（乙方）签订一份《土地租赁协议》，协议约定（摘要）：一、转租事项。为更好地服务我市现代高效农业发展，甲方同意将其承租的土地以签订本协议时的现状包括地上的所有建筑物及相关设施，转租给乙方从事高效农业新品种、新技术示范。二、转租土地的地点、面积。甲方租赁给乙方土地位于步凤镇红升村第一、二村民小组内，总面积为333.73亩。三、租赁期限。租赁期限17年，从2012年1月1日起计算租金，最后截止日为2028年12月30日。四、租金支付。1、付款方式为银行转账，甲方须提供正规的税务发票。2、第1-5年每年每亩土地租金为1050元，第6-10年每年每亩土地租金为1150元，第11-17年每年每亩土地租金为1250元。3、乙方于甲方完成交地后十日内支付第一年度租金（即2012年的全部租金）；以后每年租金分两次支付，第一次于上年的12月25日前支付该年度租金的60%，第二次于当年的7月30日前支付当年度租金的40%。五、甲方责任。1、租赁土地范围内原承租村民的租金收益由甲方在收取租金后分配，如因分配或使用不当而引起与村民矛盾的与乙方无关，由此影响乙方生产经营的，甲方须承担相应的经济损失。2、租赁期内，甲方保证乙方正常的生产经营环境，必须协调好当地政府及承租村民的关系，如因周边及原承租村民的原因，影响乙方正常生产经营而造成乙方损失的，甲方须承担赔偿责任，乙方同时可依法向肇事方追究责任。六、乙方责任。5、租赁期限届满或双方协商一致解除合同后10日内，乙方应向甲方办理租赁土地交接手续，交接时乙方应将属于自己的设备、资产等全部腾清，逾期视为自动放弃，甲方有权予以处置。七、合同的变更或解除。3、合同期内，如甲方提前提出终止合同甲方应在收回土地前的一个农作物生长周期（大约6个月），将收回土地的座落、四址范围、收回理由、收回日期书面通知乙方并予以公告。甲方提前收回土地，应给乙方经济赔偿，赔偿标准按该租赁土地上的建筑物、构筑物和附着物的市值及租赁期限的余期等实际因素协商确定。因城市规划建设需要，政府要收回所租赁土地的，涉及征地拆迁补偿的，地上物补偿部分系乙方投资部分归乙方所有，其余归甲方所有。八、违约责任。1、乙方如逾期支付租金超过30日，或擅自改变土地用途的，甲方有权解除合同，乙方应补缴拖欠的租金。2、甲方中途单方面终止合同，按合同规定的补偿。上述合同签订后，明天种业公司一直按约向红升专业合作社履行给付租金的义务直至2017年。2017年12月27日，红升专业合作社向步凤镇农经站（村级资金管理专用账户）支付案涉土地2018年的全年租金191032.8元。2018年1月10日，步凤镇政府发出一份《步凤镇关于实施云杉农光互补项目的决定》，该决定载明：由江苏云杉新能源投资控股有限公司牵头，天合光能和东方集团参与的农光互补项目将在我镇红升村实施。项目总投资约3亿元，选址为步湖路以北、新农河以南、凤洋河以东、东环路以西。项目涉及范围内的土地及其他附属需在2018年2月16日前全部收回。各单位需高度重视，全力配合，确保项目顺利实施。2018年5月18日，步凤镇政府发出步政函[2018]13号函，该函载明“盐城市农科院：我镇于2017年底曾函告贵院，因相关规划需要，请贵院让出在我镇的实验基地，用于区属农业招商项目‘云杉光伏’的实施，由于多种原因一直未能达成协议。因项目施工在即，我镇迫于无奈另行选址，不仅影响项目施工进度，还造成一定程度的经济损失。现因云杉项目建设立塔（四座）架线，需要经过贵院实验基地，特此函告，恳请贵院予以配合。关于贵院的租用的实验基地，我镇将积极与贵院对接洽谈，保证在2018年6月底前以双方协商一致的合理补偿价回收。2018年7月18日，红升专业合作社向明天公司发出一份声明函，函载：2012年3月12日贵公司与我公司签订《土地租赁协议》以来，双方按照合同有效的协议约定，履行义务，行使权利，诚实守信，与贵公司的合作一直是愉快的。但近来，传闻步凤镇政府以与其他单位合作违约，违反约定动用我公司依法租给贵公司的333.73亩土地。对此，我公司特向贵公司发函声明如下：第一，我公司与贵公司签订的《土地租赁协议》合法有效，该协议主体并非步凤镇政府、红升村委会及其第一、第二村民小组。因此，该镇、村及村民小组向贵单位发出的任何通知对贵公司均没有法律约束力，我公司与贵公司签订的协议应当一如既往地履行。第二，步凤镇政府与我司签订的《土地租赁合同》仍在一如既往地履行，且我公司一直正常按约交纳租金，望贵公司按照《土地租赁协议》约定正常向我公司交纳租金。对贵公司逾期未交租金的违约行为，我公司保留向法院提起诉讼的权利。2018年9月6日，红升村委会向红升专业合作社发出一份合同解除通知书，载明（摘要）：你方于2008年11月8日与我方及步凤镇政府签订土地租赁合同，现你方已经违背不得擅自转让、转租，如转租需征得甲方同意后方可实施的约定，故我方向你方发出解除合同通知要求解除合同。希贵方接到本通知后15日内将你方房屋设施及地面附着物清除，将土地复垦恢复原貌交由红升村委会管理。2018年9月11日，红升专业合作社向明天种业公司发出解除《土地租赁协议》通知书，载明（摘要）：近来贵单位擅自违约，逾期不向我单位交纳租金。对此，我单位于2018年7月18日向贵公司书面发函，要求按照《土地租赁协议》约定支付租金，对逾期不交租金的违约行为，我单位保留向法院提起诉讼的权利。但贵单位至今仍未交纳差欠的租金计303833.35元。无奈，我单位通过邮寄方式书面通知贵公司，于2018年9月12日与贵公司正式解除土地租赁协议，并要求贵公司支付差欠租金和赔偿损失。2018年10月17日，红升专业合作社以土地租赁合同纠纷为由诉至本院要求明天种业公司支付租金并返还案涉土地，本院经审理后作出（2018）苏0991民初1759号民事判决书，该判决认为：鉴于明天种业公司已经超过30日未能支付租金，根据案涉租赁合同的约定，红升专业合作社享有解除案涉土地租赁合同权利。关于合同的解除时间，红升专业合作社发给明天种业公司的函件中明确载明案涉租赁合同的解除时间为2018年9月12日，本院依法予以确认。由此判决明天种业公司于判决生效之日起十日内向红升专业合作社支付租金268653元，驳回了红升专业合作社的其他诉讼请求。在该案庭审过程中，明天种业公司陈述2018年春季作物收割后，其在秋季未在案涉土地上耕种。红升专业合作社陈述其在2018年11月份已经在案涉土地上种植了冬小麦。上述判决生效后，明天种业公司未履行判决书确定的义务，红升专业合作社向本院申请强制执行，该执行案件已执行完毕。另查明，2018年3月14日，盐城市农业科学院（以下简称盐城市农科院）、江苏沿海地区农业科学研究所（以下简称沿海农业科研所）网站上发布一份关于试验站基地建设等工程中标公告。2018年3月22日，沿海农业科研所与盐城爱能杰节能科技有限公司签订一份《关于试验站基地田间水系道路施工合同》，上述工程施工时间2018年3月底至6月上旬。2018年5月30日，沿海农业科研所与盐城市新洋农业试验站就102.4亩的土地签订《土地使用协议》，并为此支付年租金102400元。2018年9月6日，明天种业公司支付盐城市新洋农业试验站青苗补偿款24300元。2019年1月25日，沿海农业科研所为试验站基地休息生活用房改造维修支付115894元（该改造维修工程于2018年6月初完工并交付使用）。再查明，2018年2月24日，步凤镇政府工作人员与盐城市农业科学院就回收案涉土地的补偿事宜进行会商；2018年5月17日，步凤镇政府工作人员再次与盐城市农科院就回收案涉土地的补偿事宜进行会商。还查明，明天种业公司的唯一法人股东系盐城市农科院。本案审理过程中，双方当事人一致认可2018年5月18日，步凤镇政府发出函件后，双方就案涉土地的回收补偿问题一直进行沟通协商直至2019年春节前后，但由于双方对于补偿价格无法达成一致，明天种业公司于遂诉至法院。本案争议焦点为:1.明天种业公司与步凤镇政府之间就案涉土地回收所产生的损失，是否成立了补偿合同关系？2.如双方不成立补偿合同关系，步凤镇政府在本案中的行为是否构成缔约过失，应否承担缔约过失责任？本院认为：一、关于双方当事人之间是否成立补偿合同法律的问题。明天种业公司主张依据步凤镇政府于2018年5月18日发出的函件，双方就案涉土地的回收达成了一致意思表示，即步凤镇政府同意在2018年6月底前以双方协商一致的合理补偿价回收，然步凤镇政府没有履行上述约定，其行为构成违约，应当向其承担违约责任。对此，本院认为，合同的成立需要当事人的“合意”，即当事人对合同的主要条款达成一致，对于其意思表示受法律拘束亦有合意。本案中，就案涉土地回收问题，步凤镇政府发出的函件载明“我镇将积极与贵院对接洽谈，保证在2018年6月底前以双方协商一致的合理补偿价回收。”该内容仅表示步凤镇政府对于案涉土地的回收问题愿意进一步磋商洽谈，对于土地回收补偿的价款、履行的期限、方式及违约责任等重要条款均未能确定，也未表明受该份函件的法律拘束，据此无法认定双方当事人就案涉土地的回收问题达成了合意，该份函件并不具有合同成立的一般要件，只是磋商性、谈判性文件，没有法律约束力，双方并未形成补偿合同法律关系。由此，明天种业公司要求步凤镇政府承担违约责任，无事实和法律依据，本院依法不予支持。二、关于步凤镇政府在本案中的行为是否构成缔约过失，应否承担缔约责任的问题。明天种业公司还主张步凤镇政府补偿其另外选址进行新基地建设的重置投入（包括固定建设、临时建筑、土地平整、沟渠建设）。对此，本院认为，《中华人民共和国合同法》第四十二条规定“当事人在订立合同过程中有下列情形之一，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任：（一）假借订立合同，恶意进行磋商；（二）故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况；（三）有其他违背诚实信用原则的行为。”本案中，步凤镇政府于2018年1月10日发出回收土地的决定，后与明天种业公司法人股东盐城市农科院就土地回收事宜进行多次接触商谈，并于2018年5月18日函告盐城市农科院土地回收的相关事宜。由此可见，双方就回收土地已经进入缔约商谈阶段。由上述事实可知，步凤镇政府与盐城市农科院洽谈磋商回收案涉土地事宜之时，并不存在恶意磋商或故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况，明天种业公司亦未能提供证据证明步凤镇政府存在上述行为。至于步凤镇政府与明天种业公司未能达成补偿合同，是否有违诚实信用的问题。本院认为，双方当事人自2017年底就案涉土地的回收问题就开始进行磋商洽谈，但始终未能达成一致意见。后步凤镇政府函告盐城市农科院因双方一直未能达成协议，被迫另行选址。同时，步凤镇政府表示将积极与盐城市农科院对接洽谈，保证在2018年6月底前以双方协商一致的合理补偿价回收。由上述内容可知，步凤镇政府在与盐城市农科院进行磋商的过程中，及时告知盐城市农科院“另行选址，2018年6月底前以双方协商一致合理价格回收”。故步凤镇政府已经及时履行了相应的告知义务。上述函件发出之后，双方就案涉土地的补偿问题又多次沟通协商直至2019年春节前后，但由于补偿价格双方始终无法达成一致，明天种业公司遂诉至本院。由此可知，双方未能达成一致意思表示源于双方对补偿价格不能形成一致意见，进而致使合同磋商陷入僵局，但该僵局的形成并非步凤镇政府恶意中断磋商所致，从本院查明的一系列事实来看，步凤镇政府在合同的磋商过程中并无明显有违诚实信用的行为。因此，虽然双方补偿合同未能成立，但步凤镇政府对此并不存在缔约过失，不构成缔约过失责任。此外，本院在（2018）苏0991民初1759号民事判决书中亦论述“步凤镇政府发出的决定以及向明天种业公司发送的函件所涉及的土地回收问题，均是与相关的当事人进行协商处理，并未采取强制手段将案涉土地收回。事实上，明天种业公司对2018年春季的作物仍进行了收割。由此亦可知，明天种业公司对案涉土地仍是占有使用的，且明天种业公司的合同相对方是红升专业合作社，红升专业合作社在2018年7月18日向明天种业公司发送的函件亦明确载明双方之间的租赁合同继续履行，亦未要求收回案涉土地。”正因为明天种业公司未能按照其与红升专业合作社的约定及时交纳租金，才致使双方土地租赁合同解除，进而丧失对案涉土地的占有使用权，从而产生其在本案中所主张的一系列损失，但这并非步凤镇政府的原因直接造成。相反，如明天种业公司按照合同约定及时交纳租金，其与红升专业合作社之间《土地租赁协议》亦将继续履行，其亦不会丧失对案涉土地的占有使用权。现明天种业公司将其与红升专业合作社之间的合同被解除之后产生的经济损失归结于步凤镇政府，法律依据不足，事实理由亦不充分，本院难以支持。综上所述，本院认为，合同缔结的过程中,当事人享有缔约自由,当事人依其意志可以选择缔结合同也可以选择不缔结合同。这正是合同自由的内容之一。本案中，双方始终未能协商一致达成补偿合同，是合同当事人意思自治的体现。步凤镇政府虽然表示在2018年6月底以协商一致合理价格回收，但作为一般理性交易主体，应当知晓步凤镇政府的该函件仅有进一步磋商洽谈以达成一致认可的回收价格之意，并不具备合同法上的要约之意，明天种业公司在合同洽谈磋商的初始阶段，就开始另外选址进行新基地建设的重置投入，并违反合同约定不向其合同相对方红升专业合作社缴纳租金，有违民事交易主体应有的注意义务。故由此产生的一系列损失，均应由明天种业公司自行承担。综上，明天种业公司的诉讼请求无事实法律依据，本院依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国合同法》第十三条、第十四条、第二十一条、第四十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下：驳回原告盐城明天种业科技有限公司的诉讼请求。案件受理费52456元，由原告盐城明天种业科技有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提供副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审  判  长 李呈蕴人民 陪 审员 蔡跃华人民 陪 审员 蔡万红二〇一九年十二月六日书记员（兼） 万霞灿附录法律条文1.《中华人民共和国合同法》第十三条当事人订立合同，采取要约、承诺方式。第十四条要约是希望和他人订立合同的意思表示，该意思表示应当符合下列规定：（一）内容具体确定；（二）表明经受要约人承诺，要约人即受该意思表示约束。第二十一条承诺是受要约人同意要约的意思表示。第四十二条当事人在订立合同过程中有下列情形之一，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任：（一）假借订立合同，恶意进行磋商；（二）故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况；（三）有其他违背诚实信用原则的行为。2.《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。