广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终97号 上诉人（一审被告）南宁经济技术开发区管理委员会。住所地：南宁市江南区星光大道230号。 法定代表人何尚汉，主任。 委托代理人邓凯，北京市尚衡（南宁）律师事务所律师。 委托代理人张小平，南宁经济技术开发区管理委员会工作人员。 被上诉人（一审原告）张馨文，女，壮族，1961年7月28日出生，住南宁江南区。 委托代理人曾镜彪，广西凌盛律师事务所律师。 一审被告南宁市人民政府。住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人苏娥，南宁市司法局工作人员。 委托代理人韦国圣，南宁市司法局工作人员。 一审第三人南宁市城乡建设委员会。住所地：南宁市金湖路59-1号。 法定代表人韦杰鹏，主任。 一审第三人广西壮族自治区国有七坡林场。住所地：南宁市江南区友谊路吴圩段26号。 法定代表人陈文军，场长。 委托代理人何国政，该林场职工。 上诉人南宁经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）因张馨文诉其、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）规划行政处罚、行政复议一案，不服南宁市中级人民法院（2017）桂01行初414号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷和询问当事人，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：2007年5月18日及2007年8月29日，张馨文与广西壮族自治区国有七坡林场（以下简称七坡林场）分别签订了两份《七坡林场养殖场租赁合同书》，约定由七坡林场将其林场的部分房屋及空地租赁给张馨文发展养殖，租赁期限20年。2008年起，张馨文在征得七坡林场的同意后，对原有房屋逐步进行了改扩建，现本案涉案建筑均为张馨文所建。2010年3月16日，张馨文注册成立了名为“南宁市馨宇蛇类养殖基地”的个体工商户，在七坡林场内从事蛇类等野生动物养殖，养殖过程中，南宁市馨宇蛇类养殖基地还与相关科研机构进行了合作，为其提供科研数据。 2016年10月25日，经开区管委会在规划检查过程中，对涉案建设进行了现场勘验并制作了笔录，同时还向张馨文作出了南经管（规监）检通字〔2016〕第1931号《综合行政执法检查通知书》，要求其３日内携带涉案建设的有关建设规划手续到指定地点接受检查。此后，张馨文未能提供相关规划审批手续。2016年11月28日，经开区管委会向张馨文作出南经管（规监）拆告字〔2016〕第1253号《限期拆除告知书》，告知其拟作出限期拆除涉案建筑的处罚，并告知其可以在3日内提出陈述、申辩意见等。2016年12月15日，经开区管委会作出南经管（规）拆决字〔2016〕第1181号《限期拆除决定书》（以下简称1181号拆除决定）。张馨文不服，向南宁市政府申请行政复议，南宁市政府于2017年10月30日作出南府复议〔2017〕2号《行政复议决定书》（以下简称2号复议决定），维持了1181号拆除决定。张馨文仍不服，提起本案诉讼，请求撤销1181号拆除决定和2号复议决定。 南宁市中级人民法院一审认为：关于经开区管委会是否具备作出本案被诉行政处罚法定职权的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十六条及第六十四条的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为有处罚权。又根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”而广西壮族自治区人民政府作为经国务院授权的省级人民政府在桂政函〔2012〕55号《关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》中已经明确“将城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对城市规划区内未依法取得规划许可进行建设的行政处罚权……，一并纳入城市管理综合行政执法范围，由城市管理综合行政执法机关统一行使。”根据《南宁经济技术开发区条例》第六条“管理委员会依法行使下列职权：……（九）市人民政府及有关部门授予和委托的其他行政管理职权”的规定以及南府函〔2011〕87号南宁市人民政府《关于授予南宁经济技术开发区管委会行使城市管理相对集中行政处罚权的通知》中“授予你管委会从即日起在开发区范围内行使城市管理相对集中行政处罚权”的规定，经开区管委会作为经开区内的城市管理综合行政执法机关，具有对其辖区范围内未依法取得规划许可进行建设的行为进行处罚的法定职权。 关于经开区管委会作出限期拆除的决定是否合法的问题。根据桂国土资发〔2014〕21号《关于完善我区设施农用地管理的实施意见》第二条第一项的规定，“设施农用地指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应的附属设施用地和农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地”。上述意见第三条第一项规定还规定了“设施农用地按照农用地进行管理，不需要办理农用地转用审批手续，由县级人民政府负责审批”。上述意见第三条第二项第4点第二款还规定“国有农（林）场的农业设施建设与用地，由农（林）场提出申请，报农（林）场主管部门初审同意，并报送当地县级农业和国土资源部门审核后由县级人民政府审核批准”。本案中，张馨文租用了七坡林场的国有林地发展养殖业，并改扩建了相应的生产设施及附属设施，根据上述规定，涉案土地应当属于设施农用地，应当根据上述规定按照农用地进行管理。《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条亦规定，“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”，根据该法律的规定，城乡规划主管部门作出规划许可，应当针对建设用地上的建设行为。而本案涉案土地由于属于设施农用地，而不属于建设用地，因此，不需要城乡规划主管部门进行规划许可，而应该根据国家关于完善设施农用地的规定进行规范。经开区管委会对涉案土地以及地上设施的性质不加区分，即认定涉案建筑未经城乡规划主管部门批准建设，属于认定事实不清。经开区管委会依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，认定涉案建筑属于违法建设，属于适用法律法规错误。 综上所述，经开区管委会作出的1181号拆除决定违法，依法应当予以撤销。南宁市政府作出的2号复议决定亦应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项以及第七十九条的规定，判决：撤销1181号拆除决定和2号复议决定。 上诉人经开区管委会上诉称：一、张馨文租用七坡林场的旧养猪场的建（构）筑物及相关用地后，未经城乡规划主管部门批准，擅自改建、扩建，建设砖混结构房、木架结构房、钢架结构棚等永久性建（构）筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，构成违法建设。经开区管委会按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第五十三条和第六十四条的有关规定先后向涉案建筑的建设人发出《综合行政执法检查通知书》、《限期拆除告知书》，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出本案被诉《限期拆除决定书》，符合规划法律规定。二、林场的国有林地与农村组织所有的土地中的农用地是不同性质与用途的土地，一审判决认定以设施农用地使用管理政策给本案用地性质定性和规制是错误的，且没有证据证明张馨文与乡镇人民政府、农村集体经济组织三方签订用地协议，及在县级国土主管部门和农业部门备案并取得县级或县级以上人民政府审核同意张馨文的设施农用地申请。三、张馨文在使用林地建设的行为违法。依据《中华人民共和国森林法实施办法》的相关规定，对需要占用林地进行建设的项目，需经县级以上人民政府林业主管部门批准，张馨文占用林地进行建设不是可以在林地上实施建设的项目，也没有经过审批。四、根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定，在规划区内进行建设活动，必须遵守《中华人民共和国城乡规划法》。《南宁市城市总体规划（1995年-2010年）》及《南宁市城市总体规划（2011年-2020年）》都将南宁市馨宇蛇类养殖基地所在地纳入南宁市城市规划区内，该地块在吴圩镇总体规划核心区范围内，属于居住类用地，故属于《中华人民共和国城乡规划法》的调整范围。五、南宁市馨宇蛇类养殖基地中涉案建筑物于2008年后建设，且大部分建筑物不用于生产养殖，是用于居住、接待及管理类用房。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回张馨文的诉讼请求。 被上诉人张馨文答辩称：关于本案法律问题，和一审意见一致。关于事实问题，南宁市馨宇蛇类养殖基地从事蛇类等野生动物养殖，养殖过程中，还与相关科研机构进行了合作，为其提供科研数据。养殖野生动物需要特殊的环境，需要建设无菌房用以野生动物救治、解剖，同时需要给养殖工人提供住宿与食堂，而且相关专家和广西大学的前来实习的学生需要休息的临时宿舍，对相关设备的操作需要铁硼。另外，根据与七坡林场的协议，还需要继续为七坡林场建设养猪场，所以新建了新的养猪场及配套的存储和临时居住的建筑。综上，涉案建筑物都用于生产养殖，属于农业设施，一审判决是正确的，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审被告南宁市政府述称：张馨文在原有养殖场的基础上建设的值班研究人员住房、研究房、专家休息室、多功能挡雨棚等不属于《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》以及《关于完善我区设施农用地管理的实施意见》（桂国土资发〔2014〕21号）中规定的设施农用地的范围，应按建设用地管理，办理建设用地审批手续。根据《南宁市吴圩镇总体规划（2015-2035）》划定的总体规划范围，涉案建筑系规划为城镇居住用地和道路用地范围。张馨文未经批准，擅自在规划区范围内建设，经开区管委会对其进行处罚并无不当。综上，请求二审法院撤销一审判决。 一审第三人南宁市城乡建设委员会、七坡林场未提交诉讼意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，根据桂国土资发〔2014〕21号《关于完善我区设施农用地管理的实施意见》规定，设施农业用地按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，由县级人民政府负责审批。经营者使用设施农用地的，持建设方案、土地使用协议等材料向乡（镇）人民政府（街道办事处）提出用地申请，乡（镇）人民政府（街道办事处）初审后向县（市、区）人民政府申报，县级人民政府组织国土资源部门和农业部门审核后由县级人民政府审批。国有农（林）场的农业设施建设与用地，由农（林）场提出申请，报农（林）场主管部门初审同意，并报送当地县级农业和国土资源部门审核后由县级人民政府审核批准。张馨文没有提供上述办理设施农用地的申报和审批手续，其主张案涉土地属于设施农用地没有事实根据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款、第三条第一款、第四十条的规定，在规划区内进行建设活动必须遵守城乡规划法，城市和镇应当制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。可见，在城市、镇规划区内进行工程建设或者进行临时建设的，都应当经城乡规划主管部门许可或者批准。本案中，《南宁市城市总体规划（1995年-2010年）》及《南宁市城市总体规划（2011年-2020年）》都将张馨文的南宁市馨宇蛇类养殖基地所在地纳入南宁市城市规划区内，该地块在吴圩镇总体规划核心区范围内，属于居住类用地，其建设活动应当遵守城市规划要求,申请办理建设工程规划许可证。张馨文未经建设工程规划许可，也未能提交国土资源部门、农业部门关于其建设符合设施农用地有关规定的备案意见、县级人民政府审核批准意见等证据，不能证明涉案土地属于经审核批准的设施农用地，其擅自在规划区范围内建设，构成违法建设。因此，经开区管委会根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，作出的1181号拆除决定并无不当。一审判决认定涉案土地属于设施农用地，不属于建设用地，因而不需要城乡规划主管部门进行规划许可，属于适用法律错误，本院予以纠正。 综上，经开区管委会作出的1181号拆除决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。南宁市政府作出的2号复议决定亦是正确的。经开区管委会的上诉理由成立，本院予以支持。一审判决适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销南宁市中级人民法院（2017）桂01行初414号行政判决； 二、驳回张馨文的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费共100元，由被上诉人张馨文负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇一九年十二月二十五日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青