四川省盐亭县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0723行初41号 原告三台县潼川镇沃野家庭农场，住所地：四川省三台县潼川镇橙园村七组。 经营者舒宇，男，汉族，1990年10月13日出生，住四川省三台县。 委托代理人舒宗涛，男，汉族，1963年4月6日出生，住址同上，系经营者舒宇之父）。 委托代理人廖世如，男，汉族，1963年3月25日出生，系三台县潼川镇沃野家庭农场经理，住四川省三台县。 被告三台县潼川镇人民政府，住所地：四川省三台县北泉路。 法定代表人陈刚，系该镇镇长。 委托代理人王芝茂，四川蜀华律师事务所律师。 原告三台县潼川镇沃野家庭农场（以下简称：沃野农场）因要求确认被告三台县潼川镇人民政府（以下简称：潼川镇政府）拆除行政强制措施违法一案，三台县人民法院于2019年8月19日立案受理后，向绵阳市中级人民法院申请指定管辖。2019年8月30日，绵阳市中级人民法院作出（2019）川07行辖44号行政裁定书，将本案指定本院管辖。2019年10月9日，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年11月6日、2019年11月15日分别两次公开开庭进行了审理。原告沃野农场的委托代理人舒宗涛、廖世如、被告潼川镇政府的负责人、副镇长瞿丁及其委托代理人王芝茂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年2月19日，被告潼川镇政府根据党中央、国务院、省、市、县有关“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作方案的文件精神和指导意见，向原告沃野农场作出《限期拆除整改通知书》，并监督、督促、协助原告在2019年2月28日前将违法违规占用耕地上的非农设施和建筑物被全部拆除完毕，恢复了设施农业用途工能。最终，原告沃野农场整改到位，验收合格。 原告沃野农场诉称：2017年5月8日，原告所经营的沃野农场取得《营业执照》。随后，原告分别与潼川镇广化办事处橙园村七社（以下简称：橙园村七社）和橙园村村民委员会以及被告潼川镇政府签订了《农村土地承包经营权出租合同》、《农业设施用地协议》、《农业设施用地土地使用条件》、《投资协议书》。2017年8月7日，原告取得了三国土资备（2017）第002号设施农业用地备案手续。2018年6月14日，原告建成主要设施。2018年7月11日，原告沃野农场被特大洪水冲毁，财产损失达300多万元，原告投入大量资金，于2019年春节将被洪水冲毁的养鱼池和设施用房修复完工。2019年2月19日，被告向原告送达《限期拆除整改通知书》后，于2019年2月21日至3月26日多次强拆、损毁原告修建的养鱼池和生产设施及房屋，并强占原告生产用房1000平方米，至今仍未归还原告。其间，原告坚决反对，多次打110报警。为此，原告认为：1.被告于2019年2月21日至3月26日实施的行政强拆行为无法律依据，是挑战法律底线的强盗行为；2.被告行政强拆行为程序违法，未作出强制执行决定，未事先书面催告，未听取原告的陈述和申辩，未告知强制执行的理由和依据以及未告知行政复议或行政诉讼的救济途径和期限等，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十八条的规定，程序违法。综上所述，被告行政强拆原告养鱼池、生产设备、设施用房，强占原告生产用房1000平方米，至今不归还原告，其行政行为违法。请求人民法院依法判决：1.确认被告于2019年2月21日至3月26日行政强拆原告养鱼池及损毁原告生产设施用房的具体行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交以下证据复印件，并在庭审中出示： 第一组证据：《营业执照副本》、《居民身份证》、《限期拆除、整改通知书》、《三台县家庭农场申请表》、《农村土地承包经营权出租合同》、《农业设施用地协议》、《农业设施用地使用条件》、《设施农业用地备案表》、《沃野生态农业建设用地勘测定界图》、《建设项目环境影响登记表》、《三台县潼川镇橙园村七组沃野家庭农场土地流转资金发放花名册》、《投资协议书》，证明：原告依法合规修建特色水产养殖1号池、2号池、3号池和农业设施用房及晒坝、道路，并通过项目环评，与被告签订《投资协议书》后并进行合法投资的事实。同时，证明原告的生产经营合法合规，依法应当得到法律的保护； 第二组证据：视频影像资料（U盘）。证明：1.2018年6月14日，沃野农场主要设施修建完成庆典视频；2.2019年2月21日，潼川镇政府将甲鱼孵育池和种甲鱼养育池破坏视频；3.2018年7月11日特大洪灾造成原告沃野农场财产损失350余万元（照片）；4.被告强占原告设施（照片）；5.潼川镇镇长带领人员强拆视频；6.违法强拆沃野农场视频；7.沃野农场农作物视频；8.沃野农场农作物照片。证明：视频、图片及录音资料反应被告未经法定程序，对原告沃野农场甲鱼养殖池强拆损毁的事实和强占原告设施用房1000平方米的事实。同时，证明原告生产有大量的小麦、玉米，为社会提供了有效供济的事实； 第三组证据：1.《责令停止违法行为通知书》（三国土资潼川（2017）010号）；2.《责令改正违法行为通知书》（三国土资潼川（2017）010号）；3.法律文书送达回证。证明：原告于2017年12月6日收到三台县国土资源局（以下简称：三台县原国土局，现更名为“三台县自然资源局”）责令停止违法行为和责令改正违法行为通知后，沃野农场及时纠正，没有造成危害后果的不予立案的事实。同时，证明原告严格按照设施农业用地备案手续的要求，建设特色水产养殖池和农业设施用房的建设，应依法得到保护。 被告潼川镇政府辩称：一、被告根据中央部委、省、市、县级政府部门规范性文件的授权，作为这次开展“大棚房”问题专项清理整治行动的责任主体。原告在其流转的土地上，从事相关非农产业，修建非农设施和建筑物，被绵阳市和三台县“大棚房”清理整治专项行动小组列为整治名单。按照规范性文件规定的属地管理原则要求，被告作为其整治的责任人，依法向原告发出《限期拆除整改通知书》，是完全依法履行行政职责行为。二、原告自己按照整改要求进行了整改，被告只是履行了监督、督促职责，原告没有任何证据证实被告在2019年2月21日至3月26日对其养鱼池及生产设施进行强拆和强占生产用房的行政行为，应当依法驳回原告的全部诉讼请求。被告向原告发出《限期拆除整改通知书》后，由于整改任务重，时间紧，加之原告沃野农场在2018年7月11日遭受特大洪灾，资金紧张，无法在规定的时间内请到相关的施工人员，请求被告给予帮助，具体还是原告自己请人具体实施，被告没有实施任何具体的拆除行为。为此，被告没有实施侵害原告财产的具体行政行为，更谈不上违法行政行为，应当驳回其诉讼请求。 被告潼川镇政府向本院提交以下证据，并在庭审中出示： 第一组证据：1.农业农村部、自然资源部于2018年9月14日作出《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》。证明：农业农村部、自然资源部作出的《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》，是报经国务院同意从2019年9月开始在全国开展为期3个月的专项清理整治行动，对清理对象作出明确的规定；2.四川省原国土资源厅、四川省原农业厅于2018年9月25日印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》、《关于进一步加强“大棚房”问题清查整改工作的紧急通知》和四川省“大棚房”清理整治专项行动领导小组办公室作出《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》。证明：四川省原国土资源厅、四川省原农业厅为了贯彻农业农村部、自然资源部《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》，制定了专项整治方案，报四川省人民政府同意，并从2019年9月开始在全省开展为期3个月的专项清理整治行动，市、县、镇、乡人民政府作为这次专项清理整治行动的责任主体；3.三台县人民政府及其办公室作出《关于印发的通知》、《关于进一步开展“大棚房”问题清理整治行动坚决遏制农地非农化乱象行动清理排查报告》、《关于印发的通知》。证明：三台县人民政府为贯彻农业农村部、自然资源部和四川省原国土资源厅、四川省原农业厅关于专项清理整治“大棚房”等文件精神，制定了具体实施方案和专项清理整治行动方案，镇、乡人民政府按照属地管理，是这次专项清理活动的责任主体，原告沃野农场被列为这次专项整治行动的对象； 第二组证据：1.原告沃野农场《设施农业用地备案表》，证明：原告沃野农场取得的流转土地108亩，应当全部用于农业建设设施；2.三台县人民政府《关于进一步开展“大棚房”问题清理整治行动坚决遏制农地非农化乱象行动清理排查报告》。证明：清理整治专项行动领导小组，经核查原告沃野农场流转的108亩土地中建设有2个游泳池和儿童戏水池、餐厅、休闲区域、厕所、更衣室以及硬化道路，违法占地面积8.19亩，属于专项整改的范围；3.《限期拆除整改通知书》。证明：被告按照这次专项清理行动的规定，于2019年2月19日向原告发出了《限期拆除整改通知书》，责令原告在2019年2月28日前整改到位；4.三台县“大棚房”清理整治行动专项行动领导小组办公室《关于落实绵阳市“大棚房”问题整改验收工作第六验收组对我县“大棚房”问题整改验收工作情况反馈意见的督办通知》。证明：三台县“大棚房”清理整治行动专项行动领导小组对绵阳市第六验收组对其整改情况向三台县潼川镇人民政府发出督办意见，经检查原告还未整改到位； 第三组证据：原告沃野农场自行清理整改情况现场照片。证明：原告收到被告作出的《限期拆除整改通知书》后自己组织人员进行整改。 第四组证据：《沃野农场项目“大棚房”问题验收销号表》、《三台县“大棚房”问题专项整治拆除复垦县级验收表（沃野农场）》、三台县“大棚房”问题专项整治拆除复垦县级验收现场照片、《三台县“大棚房”问题专项整治拆除复垦县级验收》。证明：原告沃野农场涉及“大棚房”问题专项整治经原告自行拆除整改后，县级验收合格。 经庭审质证，原告沃野农场对被告潼川镇政府出示的证据发表以下质证意见： 一、对第一组、第二组证据的真实性无异议，但与本案无关联性，不能达到证明被诉行政行为合法的目的； 二、对第三组证据的真实性、关联性无异议，但不能达到证明被诉行政行为合法的目的； 三、对第四组证据的三性均有异议，原告均不予认可。 被告潼川镇政府对原告沃野农场出示的证据发表以下质证意见： 一、对第一组证据中的《营业执照副本》、《身份证》、《限期拆除、整改通知书》、《三台县家庭农场申请表》、《农村土地承包经营权出租合同》、《农业设施用地协议》、《农业设施用地使用条件》、《设施农业用地备案表》、《沃野生态农业建设用地勘测定界图》、《橙园村七组沃野农场土地流转资金发放花名册》的真实性、合法性、关联性无异议；对《建设项目环境影响登记表》有异议，该登记表是原告自行申请，不能证明环境影响评价过关合格；对《投资协议书》的真实性无异议，对关联性有异议，原告没有按照土地使用条件进行投资，修建了非农设施，如2个游泳池、儿童戏水池、餐厅、休闲区域、厕所、更衣间等达8.19亩，这是通过卫星照片执法发现的，被列为这次清理整治的对象，与原告主张的证明目的事实不符； 二、对第二组、第三组证据中三台县原国土局作出的整改与本次的清理整顿没有关系，说明原告以前还有违法行为。原告提供的视频、录音、录像资料均未证实被告对原告的非农设施进行了拆除，是原告配合被告发出整改通知书后进行的整改。同时，也不能证明被告对其非农设施实施拆除行为和强占行为。 本院对上述证据认证如下：被告潼川镇政府提供的证据1、证据2、证据3、证据4的真实性、合法性和关联性，本院予以采信。原告沃野农场提供的证据1、证据3的真实性、合法性和关联性，本院予以采信。但原告所持的证明目的与客观事实不符，一是原告擅自改变耕地的性质和用途，未修建特色水产养殖1号池、2号池、3号池和农业设施用房及晒坝，实际修建了儿童戏水池、游泳池、更衣室、厨房、厕所、露天休闲区域、简易钢架遮阳棚、餐厅等非农设施和建筑物；二是三台县原国土资源局向原告作出《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》后，原告并未及时停止、改正擅自改变耕地性质和用途的违法行为。本院不予认可。对证据2视频影像资料（U盘）、照片的真实性、合法性、关联性和证明目的，本院不予采信，不能证明原告养殖了甲鱼；也不能证明被告强制拆除了原告养殖甲鱼的鱼池和建筑物以及强占原告的生产设施用房；更不能证明2018年7月11日特大洪灾造成原告财产损失350万元。 经审理查明：原告沃野农场经原工商行政管理机关核准登记为个体工商户，注册日期为2017年5月8日，经营者为舒宇，经营场所为橙园村七组，组织形式为个人经营，经营范围为：农作物种植及销售，水产养殖及销售。 2017年4月2日，原告经营者舒宇填报《三台县家庭农场申请表》一份，主要载明：申请人为舒宇；家庭农业人口为5人；家庭农业劳动力为4个；土地承包及流转面积为100亩；拟建家庭农场名称为沃野农场；主营业务范围为乡村旅游、粮食、油料作物、养鱼；经营场所面积为4000平方米；经营现状为土地已流转完成，正规划实施；发展规划为大型乡村旅游基地，高品质有机粮食和油料作物，年收入30万元，努力实现年收入80万元至200万元；投资规模及资金来源为计划投资1000万元；申请人意见为“请大力支持、批准、开办”；潼川镇农业服务中心、潼川畜牧兽医站、潼川镇政府在审核意见栏签批“同意上报”，并加盖各自单位印章。 2017年5月16日，橙园村七社以出租方名义与原告以承租方名义签订了《农村土地承包经营权出租合同》，主要约定：橙园村七社自愿将村民小组的计税承包地经营权出租给沃野农场，出租土地为农业用途，主营项目是优质水产品、有机农业开发等生态农业，需修建房屋应报请有关部门批准，高度不得超过3层；土地承包经营权租赁期限为20年，自2017年5月30日起至2037年5月30日止；土地出租后当年，沃野农场按计税面积每亩每年支付橙园村七社人民币800元，逐年支付，于每年5月30日前支付下年度租金；橙园村七社于2017年5月30日之前将土地交付给沃野农场；沃野农场应当依法保护和合理利用流转的土地，不得改变土地农业用途，不得随意弃耕抛荒，不得损坏农田水利设施，不得从事违反国家法律、法规、规章和政策规定的生产经营活动。 2017年5月25日，原告经营者填报《建设项目环境影响登记表》，主要载明：项目名称为水产养殖；建设地点为橙园村七组；占地面积为2650平方米；项目投资为5万元；环保投资0.5万元；拟投入生产运营日期为2017年5月8日；项目性质为新建；建设内容及规模为建渔池2650平方米；主要环境影响为生态影响；采取的环保措施及排放去向为有环保措施：沉淀循环利用；备案依据为该项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中应当填报环境影响登记表的建设项目，属于第15淡水养殖工程项中其他；原告经营者舒宇作出的承诺为：所填写的各项内容真实、准确、完整，建设项目符合《建设项目环境影响登记表备案管理办法》的规定，如存在弄虚作假、隐瞒欺骗等情况及由此导致的一切后果由舒宇承担全部责任；备案回执为该项目环境影响登记表已经完成备案，并加盖三台县政务服务中心环境保护局政务服务处专用章。 2017年6月13日、2017年7月25日，橙园村七社以农村集体经济组织的名义和原告以设施农业经营者的名义以及被告潼川镇政府分别签订了《农业设施用地协议》和《农业设施用地土地使用条件》，主要约定：橙园村七社同意沃野农场在其土地所有权范围内使用5.35亩土地从事设施农业建设，其中：生产设施用地4亩（其中：耕地4亩），附属设施或配套设施用地1.35亩（其中：耕地1.35亩）；该宗土地主要用于水产养殖等农业生产设施，以及管理用房等附属设施或配套设施。 2017年7月7日，原告填报三国土资备（2017）第002号《设施农业用地备案表》一份，主要载明：项目名称为沃野农场水产品、农作物收储；用途为水产品、农产品收储；土地权属及利用现状为农用地（集体）7.2公顷，其中耕地7.2公顷，合计使用土地7.2公顷；用地类型为生产设施用地（集体）7.0409公顷，附属设施用地0.1591公顷；被告潼川镇政府意见为：经初审，《设施农业用地建设方案》和土地使用条件符合相关要求，并公告无异议，经营者已与村民签订《农村土地经营权流转合同》，未动工建设。符合设施农业用地备案要求，同意上报备案。加盖了被告潼川镇政府行政印章；三台县原农业局备案核实意见为：经核实，该项目符合农业发展政策和规划，建设内容符合有关要求，农村土地经营权流转符合相关规定，同意备案。加盖了农业局行政印章；三台县原国土局于2017年8月7日作出备案核实意见为：经核实，该设施农业项目选址符合规定，已落实土地复垦责任，用地未超过规定控制规模和比例，同意备案。加盖了国土局行政印章。 2017年11月14日，被告与原告签订了《投资协议书》，主要约定：第一条投资总额：项目由沃野农场筹措资金投资建设，计划投资总额1000万元人民币；第二条项目建设内容：农场总体分为文化景观区和生产区两大空间。在文化景观区，建设现代富硒农业体验观光、水上乐园（不含漂流项目）、生态餐饮等；在生产区，种植景观花卉、苗木、粮食等。农场总体规划占地约200亩（具体以项目建设总体规划为准）；第三条建设周期：本项目从2017年11月开始实施，建设周期为2年；第四条投产时效：从项目全部建成后正式营运第二年起，实现年新增旅游收入620万元以上，可解决近50人就近就业。第六条用地面积：项目总规划面积约200亩（具体以规划红线为准）：按农用地流转取得（公益林除外，流转的土地不改变土地使用性质，按设施农业用地办理用地手续），具体面积以实际勘测为准。第七条土地用途及年限：项目拟用设施农业用地约108亩（以实际核定为准），设施农业用地按政策批准使用，使用年限按现有政策办理为准（各类用地具体面积以批准的规划为准）；农业用地流转必须与村社农户和集体签订好土地流转协议与合同（具体亩数以流转协议为准），按政策完善好相关手续，并严格按照土地流转协议推动项目建设，不能擅自改变土地的现状和用途，协议年限不能超过政策规定的最长年限，协议期满要增加使用年限，需按当时政策规定继续签定流转协议。第八条土地使用方式：土地用途属于设施农业设施用地的，按国家相关政策办理设施用地备案手续；土地用途属于建设用地的，在符合城乡建设总体规划和土地利用总体规划且经专家评审认可的前提下，采用挂牌方式供地；第二十五条沃野农场应遵守国家法律法规和部门行业管理的规定，不得改变本协议约定的相关内容和指标，不得擅自改变土地用途和使用条件；第二十九条项目在开发建设期间，如与国家法律、法规和政策相抵触的，按国家法律、法规和政策执行；如遇国家法律、法规和政策调整的，则按调整后的国家法律、法规和政策规定执行。原、被告均在该协议上签名、加盖印章。 原告办理相关手续后，以流转的方式在橙园村七组60余户村民处取得耕地108亩，其性质为设施农业用地，应主要用于水产养殖等农业生产设施，以及管理用房等附属设施或配套设施。2017年11月左右，原告在其流转的耕地范围内未经批准改变土地性质、用途的情况下，擅自将申报、约定、批准的水产养殖需要的鱼塘修建成游泳池2个，儿童戏水池1个。同时还修建了砖混结构的更衣室、厨房、厕所、露天休闲区域以及儿童戏水池、游泳池旁简易钢架遮阳棚、餐厅、道路硬化等非农业生产设施。2017年12月6日，三台县原国土局发现原告在橙园村七组集体土地（耕地）上从事娱乐项目设施建设，认为原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，向原告经营者舒宇作出三国土资潼川（2017）010号《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为。在收到该通知书之日起15日内予以改正：1.立即停止施工建设；2.恢复土地原状，但原告未将施工建设的耕地恢复原状。2018年6月14日，原告修建的非农业生产设施基本建成，并对外经营。庭审中，原告称：2018年7月11日遇特大洪水，将沃野农场的设施冲毁，后经修复，损失300多万元。 2018年9月14日，农业农村部、自然资源部经国务院批准作出农发（2018）3号《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知，载明：近年来，一些地方的工商企业和个人借建农业大棚之名，占用耕地甚至永久基本农田，违法违规建设“私家庄园”等非农设施，严重冲击了耕地红线。为切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化现象，从今年9月至12月在全国范围内集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化。其中对总体要求、清理整治范围、主要工作任务、责任分工、工作步骤、工作要求等方面作出了明确规定。 2018年9月25日，四川省原国土资源厅、四川省原农业厅向各市（州）人民政府作出川国土资发（2018）37号《印发〈四川省关于开发“大棚房”问题专项清理整治坚决遏制农地非农化乱象行动方案〉的通知》，主要载明：为贯彻落实***总书记和***总理对“大棚房”问题重要批示精神，根据国务院关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动电视电话会议统一安排，为切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化，从今年9月至12月在全国范围内集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动（以下简称：专项行动）。清理整治范围：依法依规对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施、改变土地性质和用途的违法违规行为进行全面清理整治。重点清理整治工商资本和城市居民到农村非法占用耕地变相开发房地产和建设住房行为，清理整治范围主要包括以下三类问题：（一）在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等。（二）在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅。（三）建设农业大棚看护房严重超标准，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发。全面排查清理，建立问题台账。在全省开发拉网式、台账式排查清理，实行网格化管理、责任到人，逢棚必查、不留死角，摸清底数、掌握实情。全面收集整理土地承包、流转、审批、备案等相关档案信息，找出问题节点，追查问题根源。对排查清理发现的违法违规占用耕地建设住房等非农设施的，逐一建立问题台账，为清理整治提供依据。加快耕地整治，恢复生产功能。对违法违规占用耕地建设的“大棚房”等非农设施，清理整治后，要按照“谁破坏、谁恢复”的原则，及时采取综合措施，恢复农业生产。排查清理阶段。从9月中旬开始，用一个月左右的时间，开展全面排查，摸清家底，合理分类，建立台账。一是县级自查。各县（市、区）要迅速开展全面排查，逐个入园入棚现场核查，登记造册，建立问题台账，制定整治整改工作方案，经县（市、区）政府主要负责人签字后，于10月10日前报送市（州）专项行动领导小组。二是市级汇总。各市（州）人民政府统计汇总本辖区内各类违法违规情况，形成排查清理报告和整治整改方案，经市（州）政府负责人签字后，于10月12日前报省专项行动领导小组。三是省级上报。省专项行动领导小组于10月15日前经省领导同意后，报国家专项行动协调推进小组和省委、省政府。 2018年9月28日，三台县人民政府办公室向园区管委会、各乡镇（街道）人民政府（办事处）、县级各部门作出三府办发（2018）60号《关于印发〈三台县“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案〉的通知》，就指导思想、清理整治重点、工作步骤、工作要求作出了明确规定。被告潼川镇政府根据中央、国务院、省、市、县关于“大棚房”问题专项清理整治行动的工作方案，按照属地管理的原则，对辖区内擅自改变耕地性质、用途和违法违规在耕地上建设非农设施的行为进行清理、排查。原告被列入清理整治的范围，并建立台账、上报三台县和绵阳市“大棚房”清理整治专项行动领导小组。 2018年11月28日，三台县人民政府向绵阳市大棚房问题清理整治专项行动领导小组办公室作出三府（2018）76号《关于进一步开展“大棚房”问题清理整治坚决遏制农地非农化乱象行动的清理排查报告》，主要载明：我县严格落实属地管理原则，重点清理整治工商资本和城镇居民到农村非法占用耕地交相开发房地产和建设住房的三类行为，全县各乡镇组织开展以村为单位全面拉网式、台账式清理排查，做到入园入棚入实地，不留空档死角。通过清理排查，我县共有设施农业项目1206个，占地面积9416.19亩。其中：设立农用地200个，占地面积8052.19亩；塑料大棚988个，占地积1233亩；日光温室14个，面积108亩；连栋温室4个，占地面积23亩。目前，发现在各类农业园区内占用耕地或直接在土地上违法违规建设非农设施7宗，违法占用耕地面积25.41亩，没有发现在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅的行为，没有发现建设农业大棚看护房严重超标准，甚至违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发的行为。该清理排查报告中附《三台县“大棚房”问题专项清理整治违规项目情况表》，载明：沃野农场土地流转起止时间为2017年8月至2027年7月，始建时间为2017年8月，违规占用耕地4亩，计划整改到位时间为2019年6月30日。 2018年12月7日，三台县人民政府办公室向相关乡镇人民政府、县级相关部门作出三府办发（2018）77号《关于印发〈三台县“大棚房”问题专项清理整治违规项目整改方案〉的通知》文件，主要载明：沃野农场土地流转起止时间：2017年8月至2027年7月，流转面积108亩，于2017年8月7日办理设施农用地备案手续，备案面积108亩，其中：生产设施105.61亩，附属设施2.39亩，备案用途为水产品、农产品收储，实用于餐饮、休闲经营活动（游泳池），经营场所面积4亩。整改措施：1.县国土资源局负责立案查处。2.县农业局负责对整改（恢复土地农业用途）进行技术指导、编制整改验收方案。3.由县发改局负责停止电力供应。4.潼川镇政府负责进行整改，恢复土地农业用途。整改责任和责任单位为潼川镇政府，责任人为潼川镇政府时任镇长。整改时限：2019年9月30日前。 2018年12月29日，四川省自然资源厅、四川省农业农村厅向各市（州）自然资源、农业农村主管部门作出川自然函（2018）131号《关于进一步加强“大棚房”问题清查整改工作的紧急通知》，各地务必严格落实属地管理责任，层层压实工作责任，层层落实政府主要领导签字确认上报制度，再次全面清理排查，逐个入园入棚实地核查，确保不留死角、不留盲区。各地对清理排查出的违法违规建设非农设施问题要建立台账，逐一整治整改，逐一验收销号，限期完成整改。对法律法规明令禁止、战胜永久性基本农田及禁止建设区，与农业生产无关，能够立行立改的违法违规问题，经县（市、区）人民政府集体研究确认后，立即启动整改，坚决查处，拆除复耕。 2019年1月9日，中共三台县委常委会作出十三届第68次14—7号《会议纪要》，听取全县“大棚房”问题专项清理整治行动工作情况汇报，针对存在的问题加快整改。 2019年1月24日，三台县人民政府向绵阳市“大棚房”问题清理整治专项行动领导小组作出三府（2019）5号《关于开展“大棚房”问题清理整治坚决遏制农地非农化乱象行动清理排查的报告》，对排查出来的32家“大棚房”问题违规占用耕地情况进行了通报。其中，原告沃野农场占用面积8.19亩，违规占用耕地7.5亩，计划在2019年3月31日整改到位。 2019年1月29日，三台县人民政府召开（第38次）常务会议，其中，听取全县“大棚房”问题清理工作情况汇报，审议同意《三台县“大棚房”问题专项清理整治违法违规项目整改方案》，并形成了《常务会议纪要》。 2019年1月31日，四川省“大棚房”清理整治专项行动领导小组办公室向各市（州）“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组作出《关于四川省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》，主要载明：按照党中央、国务院及省委、省政府的安排部署，各地有力有序有效推进“大棚房”问题清理整治工作，当前专项行动进入整治整改攻坚克难的关键阶段；在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上以设施农业为名违法违规建设非农设施，或按设施农用地审核或备案后，改变土地性质和用途，进行非农业经营的。主要包括：“私家庄园”、别墅、度假酒店、经营性住宅以及餐饮、住宿、娱乐、会议等设施；对中央三令五申和法律法规明令禁止借设施农业或农业园区之名占用耕地修建的非农设施，3月底前必须依法依规完成整治整改，该拆除坚决拆除，复垦复耕到位。对农业设施改变性质和用途的，必须在3月底前恢复为农业用途；难以恢复的，依法依规拆除。 2019年2月19日，被告潼川镇政府依据党中央、国务院、省、市、县有关“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作方案的文件精神和指导意见，向原告作出《限期拆除整改通知书》，载明：你农场于2017年在潼川镇橙园村7社流转集体土地108亩，2017年动工建设，2017年8月办理了设施农业用地手续，批准用途为种养殖业。经现场核查，你农场已涉嫌改变土地批准用途。现根据自然资源部、农业农村部关于在全国开展设施农业项目用地清理整治专项行动的通知（自然资发[2018]74号文件）、《农村土地承包经营权流转办法》的相关规定及三台县大棚房问题清理整治专项行动领导小组办公室的通知要求，现责令你农场于2019年2月28日前按照既定方案整改到位。附：建议整改方案：1.立即停止营业行为。2.对砖混结构的更衣室、厨房、厕所、在建的露天休闲区域、儿童戏水池、游泳池旁简易钢架遮阳棚进行拆除，并恢复农业用途；将硬化道路恢复农业用途。3.将游泳池恢复设施农业用途。4.餐厅恢复设施农业用途。 被告潼川镇政府将《限期拆除整改通知书》送达给原告后，被告潼川镇政府领导和工作人员到达原告违法违规占用耕地修建非农设施的现场，监督、督促、协助原告按照《限期拆除整改通知书》确定的整改方案进行整改。一方面立即停止餐饮、休闲、娱乐等经营项目；另一方面拆除了砖混结构的更衣室、厨房、厕所、在建的露天休闲区域、儿童戏水池、游泳池旁简易钢架遮阳棚，并恢复为农业用途；再一方面将硬化的道路、儿童戏水池、游泳池、餐厅恢复为农业用途，将违法违规占用耕地上的非农设施和建筑物被全部拆除完毕。2019年2月28日前，原告将拆除后的耕地进行了复垦复耕，按照整改要求的期限，及时恢复了设施农业用途功能。 2019年3月7日，被告潼川镇政府领导和三台县原农业局、国土资源局领导对原告擅自改变耕地性质、用途修建非农设施的“大棚房”问题的整改情况进行了验收，并形成了《沃野农场项目“大棚房”问题验收销号表》，主要载明：占地面积、地类为一般耕地7.5亩；违法违规主要事实及类别为：2017年7月，沃野农场与潼川镇政府、橙园村村民委员会签订《农业设施用地协议》，流转橙园村7组60余户土地108亩，用于农作物种植、水产养殖。现企业已建成游泳池2个、儿童戏水池、餐厅、休闲区域、厨房、厕所、更衣室及硬化道路。占地面积共计7.19亩，属设施农业用地改变用途类；整改时限为：2019年3月10日，潼川镇政府落实对砖混结构的更衣室、厨房、厕所、在建的露天休闲区域、儿童戏水池、游泳池旁简易钢架遮阳棚以及餐厅中的非农经营设备进行拆除复耕；2019年3月13日，将非农经营场所恢复设施农业用途功能；2019年3月15日，县农业局负责技术指导并验收；2019年3月18日，申请上级验收并销号；整改结果为：拆除2.92亩，复耕2.92亩，恢复水产养殖生产设施用地2.75亩，附属设施农资临时存储用地1.83亩；被告潼川镇政府以验收组的名义签批“通过自验，申请县级初验”，县级验收栏由时任县委常委、县政府常务副县长签名。2019年3月25日，验收组对原告沃野农场“大棚房”问题拆除复垦进行了验收，形成了《三台县“大棚房”问题专项整治拆除复垦县级验收表》，载明：1.土层厚度：指标为40cm以上，现场验收为取样点1为＞40cm，取样点2为＞40cm，合计＞40cm；2.耕作层：指标为30cm以上，现场验收为取样1为35cm，取样点2为40cm，合计＞30cm；3.配套设施：指标为渠系、水土流失措施等配情况，现场验收为基本配套；4.坡度：指标为百米高差小于2cm，土百米高差小于10cm；现场验收取样点1为5cm，取样点2为6cm，合计＜10cm；5.土壤物理质量：指标为抓握成团、落就散，现场验收为较好；6.现场植被情况：指标为农作物长势良好与否，现场验收为备耕；存在问题及建议措施：1.进一步优化耕作条件，消除耕作层姜石、卵石、建筑垃圾等耕作障碍物；2.加强耕地质量建设，对整改后的耕地进行1—2次精耕，2—3年耕地地力培肥，保护耕地生产能力；3.加强耕地大春备耕，确保复垦耕地不撂荒，犁底层存在耕作障碍，存在两个花坛。现场验收结论：经验收组现场验收，该宗“大棚房”问题拆除复垦地块基本满足种植条件。验收组成员和县农业农村局验收领导分别签名确认。 以上事实，有原、被告的陈述、《身份证明》、《营业执照副本》、《限期拆除整改通知书》、《三台县家庭农场申请表》、《农村土地承包经营权出租合同》、《农业设施用地协议》、《农业设施用地使用条件》、《设施农业用地备案表》、《沃野生态农业建设用地勘测定界图》、《建设项目环境影响登记表》、《三台县潼川镇橙园村七组沃野家庭农场土地流转资金发放花名册》、《投资协议书》、视频影像资料、照片、《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》、《送达回证》等证据在卷佐证。 本院认为，提起行政诉讼是法律赋予公民、法人和其他组织保护其合法权益的重要途径，人民法院应当认真履行审判职责，符合法定起诉条件的，应当依法立案，切实保护公民、法人和其他组织的诉权。人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳，对行政行为是否合法进行审查。本案因被告向原告作出《限期拆除整改通知书》这一行政行为引发的纠纷。根据查明的事实，本案审查的焦点有三点：一、被告是否具有作出《限期拆除整改通知书》的主体资格；二、原告沃野农场在耕地上修建的设施、建筑物是否属于农地非农化等“大棚房”问题，是否属于必须拆除的范围；三、被告是否强制拆除了原告涉及农地非农化的设施和建筑物，是否强占了原告的生产用房。 一、关于被告是否具有作出《限期拆除整改通知书》的主体资格问题。本案被告潼川镇政府作为我国最基层的行政机关，为了深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，以***总书记新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实党中央、国务院、省、市、县各级关于切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化，实施乡村振兴战略的决策部署，在全国开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的行动中，严格按照属地管理的原则，全面排查、清理本行政辖区内“大棚房”等问题，承担本行政辖区内“大棚房”等问题的整治、整改工作。对于本行政辖区内的工商企业和个人借建农业大棚之名，占用耕地甚至永久基本农田，违法违规建设“私家庄园”等非农设施依法具有行政管理、保护的职责。依据《中华人民共和国土地管理法》第三条“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”的规定，被告对违法违规建设“私家庄园”等农地非农化的行为依法作出《限期拆除整改通知书》，其目的就是要让原告立即停止违法违规使用耕地，及时对农地非农化违法违规建造的砖混结构更衣室、厨房、厕所、在建的露天休闲区域、儿童戏水池、游泳池旁简易钢架遮阳棚进行拆除，并恢复农业用途；将硬化道路、游泳池、儿童戏水池、餐厅恢复农业用途和恢复设施农业用途。为此，被告依法具有作出《限期拆除整改通知书》的主体资格。 二、关于原告沃野农场在耕地上修建的设施、建筑物是否属于农地非农化等“大棚房”，是否属于必须拆除的范围的问题。根据查明的事实，原告沃野农场借建农作物种植、收储、销售和水产养殖及销售之名，违法违规占用耕地7.19亩，擅自改变占用耕地的性质和用途，修建了游泳池2个、儿童戏水池1个和更衣室、厕所以及餐厅、厨房、休闲区域、简易钢架遮阳棚、硬化道路等非农设施，并对外从事娱乐、餐饮、休闲等经营业务，与原告经核准登记的经营范围“农作物种植及销售、水产养殖及销售”和三台县原国土资源局登记备案的设施农业用地用途“水产品、农产品收储”以及《农业设施用地协议》约定“该宗土地主要用于水产养殖等农业生产设施”完全不同，既改变了经营范围，又改变了设施农业用地性和用途。经清理、排查，被告将原告违法违规改变耕地性质、用途和经营范围以及设施农业用地用途的行为，已列入全国开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化方案的清理整治范围，属于必须及时拆除和恢复农业用途、恢复设施农业用途、复垦复耕的情形。且原告一开始在耕地上修建非农设施时，三台县原国土资源局作为土地行政管理部门向原告作出了《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为，立即停止施工建设，恢复土地原状。但原告不但未将违法违规使用施工建设的耕地恢复原状，而且继续违法违规建造使用，直至“大棚房”问题整治整改阶段才拆除非农设施，停止违法违规行为，复垦复耕后恢复土地原状。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十一条第一款“国家保护耕地严格控制耕地转为非耕地。”、第三十六条“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”的规定，足以证明原告在耕地上修建的设施、建筑物属于农地非农化等“大棚房”问题，属于必须拆除的范围。 三、关于被告是否强制拆除了原告涉及农地非农化的设施和建筑物，是否强占了原告的生产用房的问题。2019年2月19日，被告向原告作出《限期拆除整改通知书》后，责令原告在2019年2月28日前按照既定方案拆除、整改到位，其拆除、整改的主体是原告，被告作为本行政辖区内清理整治农地非农化等“大棚房”问题的责任主体，对原告拆除、整改的过程依法具有监督、督促的行政职责，属于被告依法行政的范畴。庭审中，原告认为被告在2019年2月21日至3月26日强制拆除了原告的养鱼池，损毁了原告的生产设施用房，强占了原告的生产用房1000平方米，但原告仅提供了视频影像资料和照片，不能客观真实反映被告或被告单位领导、干部带领施工作业人员和设备强制拆除了原告的养鱼池和损毁了原告的生产设施用房以及强占了原告的生产用房1000平方米的行为，仅有原告单方的陈述，未提供充分、确凿的证据证明。且原告自认强制拆除的时间为2019年2月21日至3月26日，但事实上在2019年2月28日前已将非农设施和建筑物拆除完毕，并恢复了设施农业用途功能，违法违规占用的土地已得到复垦复耕，整改完毕后，于2019年3月7日开始验收。由此可见，原告所持的理由与客观实际严重不符，本院不予采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条“原告可以提供证明行政行为的证据，原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。”、第五十四条“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行遂一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”的规定，原告所持理由和所提供的证据不能证明被告强制拆除了原告涉及农地非农化的设施和建筑物以及强占原告生产用房的事实，本院不予支持。结合被告作出的《限期拆除整改通知书》，原告在规定期限内自行组织人员已对非农设施和建筑物进行了拆除，并进行了复垦复耕恢复土地原状，且得到了相关部门的验收合格，足以证明被告作出的《限期拆除整改通知书》和被告依法监督、督促原告自行整改、拆除非农设施及其建筑物的行为合法，证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，本院予以认可。 综上所述，为了确保“大棚房”问题专项清理整治行动及坚决遏制农地非农化方案的顺利实施，坚决遏制农地非农化现象，切实加强耕地保护，监督行政机关依法行使职权，经本院审判委员会研究决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告三台县潼川镇沃野家庭农场的诉讼请求。 据中华人民共和国国务院《诉讼费用交纳办法》的规定，案件受理费50元，由三台县潼川镇沃野家庭农场负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。 审 判 长  何文标 人民陪审员  蒲庆平 人民陪审员  任茂刚 二〇一九年十二月二十六日 书 记 员  侯晓凤