贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔27行初631号 原告三都水族自治县周覃镇新荣村水便一组，住所地三都县周覃镇新荣村； 负责人覃政合，该组组长； 委托代理人张仁义，贵州仁义律师事务所律师； 委托代理人张义立，贵州仁义律师事务所实习律师。 被告黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地都匀市环东中路14号； 法定代表人吴胜华，该州政府州长； 委托代理人龙兵、熊必梅，黔南布依族苗族自治州司法局工作员。 被告三都水族自治县人民政府，住所地三都县三合街道县府西路； 法定代表人杨显龙，该县政府县长； 委托代理人韦兴绍，三都水族自治县林业局工作员； 委托代理人杨顺含，三都水族自治县司法局工作员。 第三人三都水族自治县周覃镇新荣村水便二组，住所地三都县周覃镇； 负责人潘明亮，该组组长。 原告三都水族自治县周覃镇新荣村水便一组（以下简称水便一组）与被告黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）、三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）及第三人三都水族自治县周覃镇新荣村水便二组（以下简称水便二组）林业行政裁决及行政复议一案，于2019年11月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告及第三人送达起诉状副本、应诉通知书和举证通知书，并依法组成合议庭于2019年12月26日在本院第一审判庭公开开庭审理了本案。原告水便一组组长覃政合及委托代理人张仁义、张义立，被告黔南州政府委托代理人龙兵、熊必梅，被告三都县政府委托代理人韦兴绍、杨顺含，第三人水便二组组长潘明亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 三都县周覃镇新荣村水便一组与水便二组因对“主闷”坡林地发生权属争议。三都县政府于2019年4月25日作出三府裁处〔2019〕5号《关于周覃镇新荣村水便二组与水便一组“主闷”坡山林土地权属争议的处理决定》（以下简称5号处理决定）。原告不服，向黔南州政府申请行政复议。黔南州政府于2019年10月29日作出黔南府行复决字〔2019〕115号《行政复议决定书》（以下简称115号复议决定），维持了三都县政府作出的5号处理决定。 原告水便一组诉称：被告作出的5号处理决定严重错误。无论是当地村民的称呼，还是《土地承包经营权证书》上载明的地块，均称为“拉开”或者“拉街”坡，从未有“主闷”坡的说法。三都县公证处于1996年9月25日作出的（96）三证字第（林）048号《公证书》和47号《公证书》中的《联营造林合同书》土地权属登记表和《三都县拉揽林场河东分场姑奇工区小班造林施工设计图》也充分证实争议地地名为“拉开”或“拉街”坡。因此，被告将争议地“主闷”坡与“拉开”坡混为一谈是错误的。“主闷”坡不在该争议区域范围内。5号处理决定认定“申请人（第三人）提供的1998年《土地承包经营权证书》所记载的内容与实地相符，其主张应予以支持。被申请人（原告）提供的覃绍谷、覃锡朋、覃跃兴、覃仁英等4户名下的1998年《土地承包经营权证书》中记载的‘拉开造林’经核实四至界线与实地不符，依法不予采信。”存在明显错误。首先，第三人出具的《土地承包经营权证》的四至为：东至拉街河，南至潘明山自留山，西至覃汉结山，北至拉街坡顶。但是在被告出示的《三都水族自治县人民政府关于周覃镇新荣村水便二组与水便一组“主闷”坡山林土地权属争议的处理决定图》中显示，争议地四至中的“西至”已经涵盖覃汉结（原告村民）山，明显超过界线，与第三人出具的《土地承包经营权证书》的四至完全不符。其次，根据1983年原周覃公社水便大队上队与下队所形成的《水便大队上、下两队山界处理协议书》中划定的界限：“一是从小拉开半坡顶向东南，以山脊倒水为双方界线至粪坑止，靠右边（即北面）属上队管护区、靠左边（即南面）属下队管护区。”该协议书中的小拉开坡顶、荒田和横路（姑端小老路）、粪坑至今清晰可见，仍能明确划分原告与第三人位于争议地“拉开”坡的山界。在没有新证据推翻《水便大队上、下两队山界处理协议书》的情况下，该协议书仍然合法有效，且原告与第三人均认可该协议书。第三人出示的《土地承包经营权证书》中载明的四至范围中，北至拉街坡顶，已经明显违背《水便大队上、下两队山界处理协议书》约定，且该跨越协议约定边界的《土地承包经营权证书》没有原告负责人签字认可，应当不认可其合法性和真实性。在没有新证据推翻1983年《水便大队上、下两队山界处理协议书》的情况下，第三人的1998年填写的《土地承包经营权证书》不具备法律效力。最后，根据三都县政府1998年7月颁发给原告村民覃绍谷、覃仁亮、卢治桃、覃跃兴、覃习朋、覃锡友、覃仁英的承包土地明细登记，分别载明：承包户覃绍谷，地块坐落名称：拉开世行造林，类别：责任山，面积：100亩，四至：东至河边，南至下寨交界为界，西至更说倒水为界，北至覃家坡顶为界；承包户覃仁亮，地块坐落名称：拉开，类别：世行造林，面积30亩，四至：与组内共片（仁英、合树、锡友等人）；承包户卢治桃，地块坐落名称：拉开世行造林，类别：责任山，面积100亩，四至：东至河边，南至下寨交界为界，西至克说倒水为界，北至覃家坡顶为界；承包户覃跃兴，地块坐落名称：拉开世行造林，类别：责任山，面积30亩，四至：东至河边，南至下寨交界为界，西至更说倒水为界，北至覃家坡顶为界；承包户覃习朋，地块坐落名称：拉开世行造林，类别：责任山，面积100亩，四至：东至河边，南至下寨交界为界，西至克说倒水为界，北至覃家坡顶为界；承包户覃锡友，地块坐落名称：拉开，类别：世行造林，面积30亩，四至：东至河边，南至下寨交界河，西至克说倒水为界，北至覃家坡顶；承包户覃仁英，地块坐落名称：拉开，类别：世行造林，面积30亩，四至：（与组内锡友、仁亮、合树等人共组），以及三都县公证处1996年9月25日作出的（96）三证字（林）048号《公证书》公证原告与三都县国营拉揽林场签订的《联营造林合同书》的土地权属登记表中，小斑号147，小地名拉开坡，面积153亩，树种：松，均处于《水便大队上、下两队山界处理协议书》的协议范围内，也处于本案土地权属争议处理图内。因此，第三人出示的《土地承包经营权证书》四至范围明显不合理。被告三都县政府仅仅依据第三人出示的《土地承包经营权证书》，无视原告出示的《土地承包经营权证书》及1983年《水便大队上、下两队山界处理协议书》，并将小拉开坡与拉开坡认定为同一山坡，其作出的处理决定明显错误。黔南州人民政府作出的115号复议决定维持了三都县政府的5号处理决定错误。原告诉至法院，请求判决撤销案涉5号处理决定和115号复议决定；案件受理费由二被告负担。 原告为证明自己的主张，在举证期限内向本院提交并当庭举示如下证据： 第一组证据：身份证复印件。证明原告代表人基本身份信息。 被告三都县政府、黔南州政府、第三人对原告上述证据的质证意见：无异议。 第二组证据：《公证书》复印件、三都县拉揽林场河东分场姑奇工区小班造林施工设计图复印件。证明三都县公证处1996年9月25日作出（96）三证字地（林）047号、048号《公证书》；其中属于原告的小斑147号地块位于争议区域范围内争议地名为“拉开”或“拉街”坡的事实。 被告三都县政府、黔南州政府、第三人对原告上述证据的质证意见：真实性无异议，但是对证明目的和关联性不认可。原告主张小斑地块146号本来就与第三人管护山林相隔较近，并且施工设计图没有记载146小斑归谁所有。 第三组证据：《三都县土地承包经营权调查统计表》（15页）复印件，充分记载原告村民承包当地林地名称，没有“主闷”坡这个地名。证明原告登记和拉揽林场造林的事实。 被告三都县政府、黔南州政府、第三人对原告上述证据的质证意见：对真实性无异议，但对证明目的和关联性不认可。该统计表记载的林地是否由原告造林管护不能直接证实，并且该份调查统计表记载的西面的四至与原告现场指认的相差较大，原告在现场指认不在其承包经营权证范围之内。证与证之间相互矛盾，原告不能凭借其持有的1998年土地承包经营权证来证明权属归其所有，所以被告对原告出示的证据以及在作出处理决定过程中不予采纳。 第四组证据：《处理决定书》《行政复议决定书》复印件。证明三都县政府于2019年4月25日作出的5号处理决定，决定本案争议地的林地林地使用权归属第三人所有及制作处理决定图的事实；被告黔南州政府于2019年10月29日作出115号《行政复议决定书》，决定维持被告三都县人民政府作出的行政处理决定。 被告三都县政府、黔南州政府、第三人对原告上述证据的质证意见：无异议。 被告三都县政府辩称：1.5号处理决定事实清楚，证据确凿。原告与第三人争议的是“主闷”（原告称“拉开”、“拉街”）坡距原告东南约2公里和距第三人驻地约1.5公里，四至范围：东至拉开河，南至拉开河，西至地形图标注730.4位置向南沿坡脊线至拉开河向北沿坡脊至拉开坡顶，北至拉开坡顶再沿坡脊线向东至拉开河，面积约1200多亩。2016年3月，因政府开发建设“拉古纳水库”需征用争议林地部分林地而引发争议。 1983年11月8日，周覃公社水便大队上队（现水便一组）与下队（现水便二组）在原周覃区林业站工作人员、原水便大队代表的参与下形成了《水便大队上、下两队山界处理协议书》，协议书记载：“……划定界线情况如下：一、从小拉开坡顶向东面，顺山脊往下走至拉开河边止，靠左边属上队管护区，靠右边属下队管护区。二、从下拉半坡以荒田顺横路走，面向西南，以山脊倒水为双方界线至粪坑止，靠右边属上队管护区，靠左边属下队管护区。……”该协议书形成后，在原周覃区林业站的参与下，争议双方亦按该协议书的管理界线于1983年11月23日分别与本生产队社员签订《关于对集体飞播林区保护管理合同》，该合同明确约定管理林地地名、四至范围及管理农户。1996年9月25日，三都县国营拉揽林场分别与原告和第三人签订《联营造林合同书》，并进行公证。在该合同所附权属登记表中载有原告所称的“拉开”坡，该林地在第三人造林范围之内。 1998年7月三都县政府向第三人颁发《土地承包经营权证书》，“承包土地明细登记”页中记载：地名坐落或地块名称为“主闷”，类别为林地，四至为“东至拉街河，南至明山自留山，西至覃汉结山，北至拉街坡顶。” 1983年，原告与第三人曾就“主闷”坡林地权属纠纷达成《水便大队上、下两队山界处理协议书》，该协议是双方真实的意思表示。根据《林木林地权属争议处理办法》第七条的规定，该协议书可以作为双方权属争议的处理依据，并且该协议书中记载“拉开坡、横路、粪坑”等地的位置是处理本案权属争议的关键。三都县政府通过核实双方当事人提供的证据材料，组织双方当事人及知情人现场指界，最终确定《水便大队上、下两队山界处理协议书》明确的界线，并作出5号处理决定。 2.5号处理决定适用法律正确，程序合法。三都县政府收到确权申请后，依法立案并组织多方进行调解，但未果。随后组织工作人员对争议地进行现场勘察对相关人员进行询问，对有关证据调查取证，最后根据相关法律、法规作出5号处理决定，适用法律正确，程序合法。 综上，三都县政府作出的5号处理决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当。请求驳回原告的诉讼请求。 被告三都县政府为证明自己的主张，在举证期限内向本院提交并当庭举示了如下证据： 第一组证据：1.关于要求对“主闷”坡林木林地权属争议进行处理的申请书；2.案件受理通知书；3.送达回证；4.举证通知书；5.山林土地纠纷现场调处签到册；6.权属争议处理决定；7.送达回证。证明原告和第三人就“主闷坡”产生山林权属纠纷，第三人向三都县政府提出确权申请，三都县政府组织双方进行调解，并且作出5号处理决定程序合法，并已送达当事人。 原告对三都县政府上述证据的质证意见：真实性无异议，对处理决定证明目的有异议，该决定与事实不符。 被告黔南州政府、第三人对被告三都县政府上述证据的质证意见：无异议。 第二组证据：8.主闷坡争议位置示意图；9.《水便大队上、下两队山界处理协议书》；10.证明（陆庆开）；11.调查笔录（陆庆开、潘明才）；12.陆庆开指认的当时飞播时期上水便和下水便管护区域分界线图以及当时划给上水便组作为放牧区域图。证明原告和第三人争议主闷坡的四至界限清楚。原告和第三人在1983形成的山界处理协议书就已经对双方当事人的争议进行划线并且明确双方管理看护界限。当时参与签订该协议书的人员陆庆开、潘明才等证实该协议书事实存在，双方当事人对双方形成协议书后各自管护界限清楚，争议地在第三人管护范围之内。 原告对被告三都县政府上述证据的质证意见：对“主闷”坡争议位置示意图有异议，图上扩大了面积，根据1983年的协议，该图把界限往西面、北面扩充了。被告证明争议地是“主闷”坡没有相关证据证实。 被告黔南州政府、第三人对被告三都县政府上述证据的质证意见：无异议。 第三组证据：13.争议双方共同认可“粪坑”位置和“姑端小老路”位置图。证明原告与第三人争议的“主闷”坡界线清楚，并且双方对“粪坑”和“姑端小老路”位置均认可。 原告对被告三都县政府上述证据的质证意见：无异议。 被告黔南州政府、第三人对被告三都县政府上述证据的质证意见：无异议。 第四组证据：14.《联营造林合同书》；15.（96）三证字第（林）047号《公证书》；16.《三都县世界银行贷款国家造林项目土地权属登记表》；17.《拉揽林场与周覃镇新荣村二组（原水便村下水便组）联营小斑示意图》。证明原告第三人在1983年签订协议书后，第三人和三都县拉揽林场签订造林合同书，第三人在1996年就已经对争议林地进行管护，也佐证争议林地在第三人管理范围之内。 原告对被告三都县政府上述证据的质证意见：对14号证据的真实性无异议，但是当时146号地块应该是原告的，被用横线划掉变成了第三人的，没有说明为什么要转，应当是原告的。 被告黔南州政府、第三人对被告三都县政府上述证据的质证意见：无异议。 第五组证据：18.原告和林场签订《联营造林合同书》；19.（96）三证林字第（048）号《公证书》；20.《三都县世界银行贷款国家造林项目土地权属登记表》。证明原告所管护的山林范围不在争议地范围之内，而且里面还进行了备注，划掉了146号拉开坡林地转给了第三人。 原告对被告三都县政府上述证据的质证意见：真实性无异议，146、147号地块相连，都在争议地范围内。 被告黔南州政府、第三人对被告三都县政府上述证据的质证意见：无异议。 第六组证据：21.1998年水便三组《土地承包经营权证书》；22.土地承包合同户；23.下水便指认1998年《土地承包经营权证书》“主闷”坡及1983年划给上水便“浪过高”位置示意图。证明被告职能部门向第三人发放的土地承包经营权证和争议地四至范围吻合，能够证明第三人和原告争议的“主闷”坡是第三人在管理使用。 原告对被告三都县政府上述证据的质证意见：21号证据不能作为定案依据，争议地没有“主闷”坡这个名称。从1983发生争议后，1998年的证把四至范围扩大，该证原告保留撤销的意见。23号证据不是双方指界，不能作为定案依据。 被告黔南州政府、第三人对被告三都县政府上述证据的质证意见：无异议。 第七组证据：24.上水便一、二组单方主张的“拉开坡”坡顶位置示意图；25.下水便三组单方主张的“拉开坡”坡顶位置示意图；26.上水便组（原一、二组）组长覃政合指认的“拉开坡”位置示意图。证明上水便群众以及下水便三组群众都普遍认为拉开坡的位置为争议林地中858高地西北面最高坡的位置。 原告对被告三都县政府上述证据的质证意见：拉开坡有两个，并有大小之分。1983年认定的是小拉开坡不是大拉开坡。指认的坡并不是争议的起点，应该是小拉开坡。原告组长不认可第三人指界的坡顶。 被告黔南州政府、第三人对被告三都县政府上述证据的质证意见：无异议。 第八组证据：27.《土地承包经营权证书》（覃锡朋、覃跃兴、覃仁英、覃绍谷）；28.上水便组指认的覃锡朋、覃跃兴、覃仁英、覃绍谷证书中记载的“拉开坡”及周边小地名位置图。证明原告组长所指拉开坡和其群众持有的土地承包经营权证书的位置重合，该份证据不能证明原告享有“主闷”坡山林权属，和争议林地无关。 原告对被告三都县政府上述证据的质证意见：真实性无异议，但是证明目的有异议。同样是1998年颁发的证书，现在三都县政府不认可原告的证书，却认可第三人的证书。原告组长年轻对地图等无具体认知，所以组长的指认应当由更专业的工作人员来指认，不能作为本案的定案依据。 被告黔南州政府、第三人对被告三都县政府上述证据的质证意见：无异议。 第九组证据：29.下水便组指认的“更棒坡”、“格引坡”、“石碑”位置图；30.《关于对集体飞播林区保护管理合同》。证明双方争议林地主闷坡由第三人在管理使用。 原告对被告三都县政府上述证据的质证意见：指认的人都是第三人的村民，另外管理的事实应当提供相关管理依据来证明，通过指认不能证明对争议地进行管理。即使对争议地进行管理，也不一定能证明争议地是第三人所有。 被告黔南州政府、第三人对被告三都县政府上述证据的质证意见：无异议。 被告黔南州政府辩称：1.115号行政复议决定程序合法。黔南州政府于2019年10月29日收到原告行政复议申请书后，经过审查、核实原告的申请书、证据和相关书面材料及三都县政府提交的答复书、相关证据和依据等书面材料后，在法律规定期限内作出复议决定，符合法律法规的规定。2.115号复议决定事实清楚、证据确凿。本案争议林地地名原告称为“拉开”“拉街”“拉开坡”，第三人称为“主闷”坡。结合原告与第三人指认的争议林地范围，“拉开”与“主闷”属于同一争议林地。本案争议林地四至为：东至拉开河，南至拉开河，西至地形图标注730.4位置向南沿坡脊线至拉开河向北沿坡脊至拉开坡顶，北至拉开坡顶再沿坡脊线向东至拉开河边。1983年11月8日，周覃公社水便大队上队（现水便一组）与下队（现水便二组）在原周覃区林业站工作人员、原水便大队代表的参与下形成了《水便大队上、下两队山界处理协议书》，协议书记载：“……划定界线情况如下：一、从小拉开坡顶向东面，顺山脊往下走至拉开河边止，靠左边属上队管护区，靠右边属下队管护区。二、从下拉半坡以荒田顺横路走，面向西南，以山脊倒水为双方界线至粪坑止，靠右边属上队管护区，靠左边属下队管护区。……”该协议书形成后，1983年11月23日原水便大队上下生产队分别与本队村民签订《关于对集体飞播林区保护管理合同》，该合同约定管理林地地名、四至范围、管理农户。1996年9月25日，三都县国营拉揽林场分别与原告和第三人签订《联营造林合同书》，并进行公证。在该合同所附权属登记表中载有原告所称的“拉开”坡，该林地在第三人造林范围之内。1998年7月三都县政府向第三人颁发《土地承包经营权证书》，“承包土地明细登记”页中记载：地名坐落或地块名称为“主闷”，类别为林地，四至为“东至拉街河，南至明山自留山，西至覃汉结山，北至拉街坡顶。”同年，三都县政府也向原告村民颁发《土地承包经营权证书》，原告称该证记载的“拉开”“拉开造林”在本案争议林地范围内，四至是：东至河边，南至下寨沟为界，西至克说倒水为界，北至覃家坡顶。2017年8月18日、2017年9月27日、2018年5月15日、2019年3月12日，三都县林业局分别组织原告及第三人代表及知情周边群众等现场指界，分别确认了本案争议林地范围、1983年原水便大队上下生产队协议确定的管辖区域、原告及第三人单方指认的承包经营权证书范围、原告与第三人分别指认的“拉开坡”位置、原告及第三人共同指认的“粪坑”及“姑端小路位置”，并对原告、第三人村民、知情人进行了调查询问。2019年4月25日，三都县政府作出5号处理决定，原告不服，向黔南州政府申请行政复议。 黔南州政府认为，本案争议的焦点是5号处理决定是否合法。首先，按照《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，三都县政府具有处理本案纠纷的法定职权。因此，三都县政府主体适格。其次，根据《林木林地权属争议处理办法》第七条的规定，本案中三都县政府提交的《“主闷”坡争议位置示意图》，载有本案争议林地地名及范围，并经原告和第三人代表签字确认可证明本案争议林地位置明确，四至范围清楚。二、本案中原告与第三人于1983年曾因本案争议林地发生过纠纷，双方在原周覃公社水便大队及周覃区林业站等的协调之下签订了《水便大队上、下两队山界处理协议书》，该协议是双方真实意思的表示，原告与第三人亦认可协议的真实性、合法性、关联性，因此该协议书可以作为确定本案争议权属的依据。该协议约定“……一、从小拉开坡顶向东面，顺山脊往下走至拉开河边止，靠左边属上队管护区，靠右边属下队管护区。二、从小拉开半坡以荒田顺横路走，面向西南，以山脊倒水为双方界线至粪坑止，靠右边属上队管护区、靠左边属下队管护区。……”故要正确划定争议双方的权属范围，首先应确定该协议书“拉开坡、横路、粪坑”等地物点的位置。本案中三都县政府提交的《主闷坡争议位置示意图》《陆庆开指认管理区域界限图及拉开坡、粪坑位置界限图》《被答辩人水便一组单方指认拉开坡位置图》《第三人水便二组单方指认拉开坡位置图》有被答辩人水便一组代表、第三人水便二组代表及陆庆开签字捺印确认，具有真实性、合法性、关联性，可证实本案中“拉开坡”的具体位置应为争议林地地形图中858高地西北面的最高山坡，虽然2017年9月27日原告组长覃政合指认的“拉开坡”为地形图中786.4位置方向的山坡，但结合覃政合2019年3月14日对其村民覃锡朋、覃仁英等人《土地承包经营权证书》上对“拉开坡”位置的指认可以看出，覃政合两次指认的“拉开坡”位置并不一致，存在自相矛盾之处，在争议双方指认不一致的情况下，需调查案外知情者确定该地物点位置，因此结合原周覃区林业站工作人员陆庆开及原告部分村民的指认，本案中“拉开坡”的具体位置应为争议林地地形图中858高地西北面的最高山坡。三都县政府另提交的《争议双方共同指认“粪坑”“姑端小老路”位置图》有原告、第三人代表签字捺印确认，双方共同确定了“粪坑”“姑端小老路”地物点的具体位置，而“姑端小老路”就是协议书中约定的“横路”，具有真实性、合法性、关联性，黔南州政府依法予以采纳。经审查本案争议林地位置、范围，并与原告、第三人1983年签订的协定书和已确定的“拉开坡、横路、粪坑”等地物点的位置进行核实对比，本案争议林地位于协定书约定的从拉开坡顶向东顺山脊往下至拉开河的南边以及从拉开半坡顺横路面向西南，顺以山脊倒水至粪坑止的界线南边，因此可以证明第三人早在1983年通过签订协议的方式获得本案争议林地的管理使用权，此外第三人提交的载有“主闷”林地的《土地承包经营权》《联营造林合同书》《拉揽林场与水便二组联营小斑示意图》，经核实承包证、造林合同书及造林小斑图所载“主闷”林地、造林区域都在在本案争议林地范围之内，进一步从实际管理使用上佐证第三人对争议林地享有林地使用权的事实，因此对三都县政府将争议林地使用权确权归第三人所有的决定，应依法予以支持。 再次，原告提交的覃锡朋、覃仁英等人《土地承包经营权证书》，虽都载有林地“拉开”“拉开造林”及四至，但经审查原告组长覃政合2019年3月14日对覃锡朋、覃仁英等人《土地承包经营权证书》拉开坡及周边小地名位置的指认图，一是覃政合指认的承包证经营范围与其2017年9月27日指认的拉开坡位置及范围不符，如若原告认为拉开坡属其所有，拉开坡应在其指认的承包证范围之内，但其2019年3月14日指认的承包证范围并不包括其2017年9月27日指认的拉开坡范围，明显有违常理；二是原告提交的《联营造林合同书》中的造林范围并不包括拉开坡；三是原告、第三人都提交有《关于对集体飞播林区保护管理合同》，原告的管护范围的南至界限为“下拉开半坡顺横路止”，也就是与本案争议林地西至界限接壤，并不在案涉林地范围之内，该合同也是在1983年签订协议之后，原告与第三人分别与本组村民签订的管护合同，其管护范围并不会超过协议约定的原告、第三人经营管理区域，并经参与过协议调处的原周覃区林业站工作人员陆庆开指认，本案争议林地是位于第三人村民的管护范围之内，亦可证实争议林地不在原告的管护范围之内，因此在1999年签订承包土地合同之时，作为共同发包人的原水便村不可能将不属于原告所有的争议林地承包给原告经营管理，此外在指认小地名中，覃政合将“拉开坡”的位置指认为其承包证、管护合同中“梗棒坡”的位置也与实际不符，因此综合以上证据对原告认为其村民承包证包含争议林地部分范围的复议理由，由于存在自相矛盾之处，且与实际情况不符，依法不予支持。 综上所述，115号复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，完全符合法律法规的规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告黔南州政府在举证期限内向本院提交并当庭举示如下证据： 行政复议决定书、答复通知书、第三人参加行政复议通知书、受理通知书、延期通知书、行政复议申请书、法院专递邮件详情单。证明黔南州政府的行政复议决定作出的程序合法。 原告、三都县政府、第三人对该组证据的质证意见：无异议。 第三人水便二组述称：当事人的述称意见与被告三都县政府、黔南州政府一致，请求依法裁判。 第三人水便二组在举证期限内向本院提交并当庭举示如下证据： 1.《关于对集体飞播林区保护管理合同》；2.《水便大队上下两队山届处理协议书》；3.《土地承包经营权证书》；4.（96）三证字第（林）047号《公证书》；5.联营造林合同书；6.《三都县世界银行贷款国家造林项目土地权属登记表》（146号）；7.证明6份。证明争议地权属属于第三人。 原告对该组证据的质证意见：1号证据无印章，真实性不认可，并且约定的地和本案无关联性；对证据2的三性无异议；对证据3的真实性无异议，两份证据没有证明第三人有“主闷”坡这个林地；4.第三人没有提供土地登记表来证明造林的事实，并且公证书和合同书被修改，公证处也未作出说明；6.2017年8月8日《证明》是当时调解委员会工作人员写的无异议；潘荣川《证明》不能达到证明目的，该人不是本村村民；潘荣校《证明》不能以证人证言形式，应当是书面的形式；陆庆开《证明》，界线应当以协议的议定的界线为准。 三都县政府、黔南州政府对第三人证据的质证意见：无异议。 经庭审举证、质证，原告、被告、第三人提交的证据客观真实、来源合法，能证明本案的基本事实和各方当事人所争议的事实，本院予以确认。 经审理查明：原告水便一组原称为水便一组、二组以及水便大队上队；第三人水便二组原称为水便三组以及水便大队下队。 1983年11月8日，周覃公社水便大队上队与下队在原周覃区林业站工作人员、原水便大队代表的参与下形成了《水便大队上、下两队山界处理协议书》，协议书记载：“……划定界线情况如下：一、从小拉开坡顶向东面，顺山脊往下走至拉开河边止，靠左边属上队管护区，靠右边属下队管护区。二、从下拉半坡以荒田顺横路走，面向西南，以山脊倒水为双方界线至粪坑止，靠右边属上队管护区，靠左边属下队管护区。……”该协议书形成后，1983年11月23日原水便大队上下生产队分别与本队村民签订《关于对集体飞播林区保护管理合同》，该合同约定管理林地地名、四至范围、管理农户。1996年9月25日，三都县国营拉揽林场分别与原告和第三人签订《联营造林合同书》，并进行公证。1998年7月三都县政府向第三人颁发《土地承包经营权证书》，“承包土地明细登记”页中记载：地名坐落或地块名称为“主闷”，类别为林地，四至为“东至拉街河，南至明山自留山，西至覃汉结山，北至拉街坡顶。”同年，三都县政府也向原告村民颁发《土地承包经营权证书》，原告称该证记载的“拉开”“拉开造林”在本案争议林地范围内，四至是：东至河边，南至下寨沟为界，西至克说倒水为界，北至覃家坡顶。 原告与第三人因对“主闷”坡（原告称为“拉开”、“拉街”）的权属产生争议。三都县政府多次组织双方当事人、当事人代表及相关知情人到现场对争议地范围、界线、相关地名进行指界、指认。三都县政府根据相关人员的指认和指界制作了“主闷”坡争议位置示意图、1983年原水便大队上下生产队协议确定的管辖区域、原告及第三人单方指认的承包经营权证书范围、原告与第三人分别指认的“拉开坡”位置、争议双方共同认可的“粪坑”位置和“姑端小老路”位置图、陆庆开指认的当时飞播时期上水便和下水便管护区域分界线图以及当时划给上水便作为放牧的区域图、上水便一、二组单方主张的拉开坡顶位置示意图等图。三都县政府根据相关证据材料，认定争议林地“主闷”坡（原告称为“拉开”、“拉街”）的四至范围为：东至拉开河，南至拉开河，西至地形图标注730.4位置向南沿坡脊线至拉开河向北沿坡脊至拉开坡顶，北至拉开坡顶再沿坡脊线向东至拉开河边。该政府依据相关法律、法规作出案涉5号处理决定，裁决：争议地的林地使用权归申请人所有；争议地中的林木所有权、使用权按1996年《联营造林合同书》的约定执行。 原告不服三都县政府作出的5号处理决定，向被告黔南州政府申请行政复议。黔南州政府经审查，认为5号处理决定事实清楚、程序合法、适用法律、法规正确，作出115号复议决定维持了5号处理决定。原告不服，诉至法院，诉请如前所述。 本院认为：本案的争议焦点是5号处理决定和115号复议决定是否合法。 1.关于5号处理决定的合法性问题。本案系村民小组之间关于林地权属发生的争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；……”三都县政府具有作出案涉5号处理决定的法定职权。 结合原告与第三人争议的事实以及相关证据，1983年《水便大队上下两队山界处理协议书》约定的原告与第三人之间的界线是判断本案争议地范围、归属最直接也是最有力的证据。该界线为：一、从小拉开坡顶向东面，顺山脊往下走至拉开河边止，靠左边属上队管护区，靠右边属下队管护区。二、从下拉半坡以荒田顺横路走，面向西南，以山脊倒水为双方界线至粪坑止，靠右边属上队管护区，靠左边属下队管护区。因此，该界线中的“小拉开半坡”、“荒田”、“横路”、“粪坑”等地的位置直接决定了界线的走向和位置。三都县政府在处理争议的过程中组织原林业站工作人员陆庆开、原告与第三人村民代表等对上述协议书约定的界线中的地名进行了现场指认。陆庆开指认了“拉开坡”和“粪坑”；原告与第三人分别指认了“拉开坡”；原告与第三人共同指认了“粪坑”“姑端小老路”。原告和当事人对“粪坑”以及向东和向南的走向与陆庆开的指认一致。但是原告与第三人对界线中“小拉开半坡”的位置和名称达不成一致，原告认为该地有小拉开坡和（大）拉开坡。（大）拉开坡为第三人和被告认定的拉开坡，但不是界线中的“小拉开半坡”。由于上述界线是从“小拉开半坡”往南和往东开始标记，对该地的位置不能确定的话会严重影响界线的走向和争议地的面积、范围。三都县政府在调查过程中，对当地是否存在小拉开坡和（大）拉开坡以及本案争议地范围内的是小拉开坡还是（大）拉开坡、界线约定中的“小拉开半坡”是小拉开坡还是（大）拉开坡，未查实，造成认定本案原告与第三人之间的界线的基本事实不清。同时，三都县政府未将界线约定中的“荒田”的位置予以确定，也影响了本案事实的认定。因此，5号处理决定认定事实不清。 2.关于115号复议决定的合法性问题。黔南州政府受理原告的复议申请后，向相关当事人作出《答复通知书》《第三人参加行政复议通知书》《延期审理通知书》等文书，并在法定期限内作出96号复议决定，程序合法。但是基于5号处理决定认定基本事实不清，黔南州政府在复议过程中未查清事实即维持了5号处理决定，也构成认定事实不清。 综上，三都县政府作出的5号处理决定以及黔南州政府作出的115号复议决定，认定事实不清、证据不足、适用法律错误，本院予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 一、撤销三都水族自治县人民政府于2019年4月25日作出的三府裁处〔2019〕5号《关于周覃镇新荣村水便二组与水便一组“主闷”坡山林土地权属争议的处理决定》； 二、撤销黔南布依族苗族自治州人民政府于2019年10月29日作出的黔南府行复决字〔2019〕115号《行政复议决定书》； 三、被告三都水族自治县人民政府自本判决生效之日起在法定期限内重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告三都水族自治县人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期不上诉的，本判决则发生法律效力。 审判长  郑天成 审判员  游昌新 审判员  夏 永 二〇一九年十二月二十七日 法官助理石吉清 书记员张迪佳