山西省太原市中级人民法院行政判决书（2019）晋01行初116号原告苗信，男，1952年5月l5日出生，汉族，山西省盂县人。委托诉讼代理人苗耀清，系苗信的儿子，住山西省盂县。委托诉讼代理人李晋文，山西智阳律师事务所律师。被告盂县人民政府，住所地山西省盂县秀水西街5号。负责人梁海昌，该县县长。委托诉讼代理人周万荣，盂县司法局法制科工作人员。委托诉讼代理人胡永峰，盂县农业农村局农村经营管理站工作人员。被告阳泉市人民政府，住所地阳泉市南大街23号。负责人雷健坤，该市市长。委托诉讼代理人张晋楠，该市政府法律顾问中心科员。委托诉讼代理人陈娥平，山西真安律师事务所律师。第三人邢宝军，男，1971年10月19日出生，汉族，山西省盂县人。第三人王焕珍，女，1966年11月4日出生，汉族，山西省盂县人。委托诉讼代理人邢宝军，系王焕珍的亲属，住山西省盂县。第三人王贵娟，女，1969月l月17日出生，汉族，山西省盂县人。委托诉讼代理人邢宝军，系王焕珍的亲属，住山西省盂县。第三人邢保华，男，1977年1月21日出生，汉族，山西省盂县人。委托诉讼代理人邢宝军，系王焕珍的亲属，住山西省盂县。原告苗信诉被告盂县人民政府、阳泉市人民政府及第三人邢宝军、王焕珍、王贵娟、邢保华土地行政管理行政登记一案，本院于2019年9月17日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告苗信的委托诉讼代理人苗耀清、李晋文，被告盂县人民政府的委托诉讼代理人周万荣、胡永峰，阳泉市人民政府的委托诉讼代理人张晋楠、陈娥平，邢宝军并作为王焕珍、王贵娟、邢保华的共同委托诉讼代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告苗信不服被告盂县人民政府为第三人邢宝军颁发的晋（2018）盂县农村土地承包经营权第050949号农村土地承包经营权证、为第三人王焕珍颁发的晋（2018）盂县农村土地承包经营权第051002号农村土地承包经营权证、为第三人王贵娟颁发的晋（2018）盂县农村土地承包经营权第050981号农村土地承包经营权证、为第三人邢保华颁发的晋（2018）孟县农村土地承包经营权第051000号农村土地承包经营权证，向被告阳泉市人民政府提起行政复议。阳泉市人民政府认为盂县人民政府对十六亩湾4.26亩土地确权的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。于2019年8月20日作出阳政行复决〔2019〕4号行政复议决定书，维持盂县人民政府颁发编号为晋（2018）050949号、晋（2018）051002号、晋（2018）050981号、晋（2018）051000号农村土地承包经营权证的具体行政行为。原告苗信诉称，原告与四名第三人本系同村村民，早在1983年第一轮农村土地承包初，盂县路家村镇杨家沟村委会将本村十六亩湾4.26亩土地发包与四名第三人母亲刘状鱼。后因刘壮鱼身体不能耕种缘故，又将该块土地交归盂县路家村镇杨家沟村委会。1987年盂县路家村镇杨家沟村委会又将该块土地发包与原告，1995年第二轮农村土地承包时，盂县路家村镇杨家沟村委会明确将该块土地发包至原告名下。此后至2019年4月前，原告一直在承包本村十六亩湾的4.26亩土地上辛勤耕耘，未曾与四名第三人有任何土地权属争议。2019年春，原告与往年一样继续使用旋耕机在自己承包的十六亩湾4.26亩土地上旋耕土地以备播种。不料第二天四名第三人也以享有该块土地承包经营权为由，也在该块土地上重复旋耕，后双方因此发生争议。2019年5月22日，原告收到盂县人民法院邮寄送达四名第三人起诉原告的起诉状副本、开庭传票等手续，原告始知四名第三人以土地承包经营权纠纷为案由向盂县人民法院提起诉讼。2019年6月21日庭审时，四名第三人向法庭出具了各自持有的农村土地承包经营权证及本村村委会与四名第三人签订的承包合同，原告才知道该块土地的承包经营权已被收回后发包与四名第三人。原告认为，第一，盂县人民政府未依法、依规对四名第三人确权发证。首先，盂县人民政府对四名第三人确权发证工作程序违法；其次，盂县人民政府对四名第三人确权发证工作实体违法。第二，盂县人民政府采纳伪造证据对四名第三人确权发证。据此，原告向阳泉市人民政府提起行政复议，请求撤销四名第三人的农村土地承包经营权证。但阳泉市人民政府认为盂县人民政府对十六亩湾4.26亩土地确权的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，决定维持盂县人民政府对四名第三人作出的农村土地承包经营权证。综上所述，起诉请求：1．依法撤销阳泉市人民政府阳政行复决[2019]4号行政复议决定书；2．依法撤销被告盂县人民政府为第三人邢宝军颁发的晋（2018）盂县农村土地承包经营权第050949号农村土地承包经营权证；3．依法撤销被告盂县人民政府为第三人王焕珍颁发的晋（2018）盂县农村土地承包经营权第051002号农村土地承包经营权证；4．依法撤销被告盂县人民政府为第三人王贵娟颁发的晋（2018）盂县农村土地承包经营权第050981号农村土地承包经营权证；5．依法撤销被告盂县人民政府为第三人邢保华颁发的晋（2018）孟县农村土地承包经营权第051000号农村土地承包经营权证。原告苗信向本院提交以下证据：证据1．原告身份证复印件，证明原告主体资格。证据2．盂县土地承包经营权证书登记表，证明：第一，东杨家沟村进行过二轮土地承包；第二，原告承包十六亩湾9.5亩；第三，登记表共214名，与被告提供实施方案里一致。证据3．韩兰义、张润海、张梅兰、韩新明、荣根成、张记兰、韩秋玉、田正修、梁海琪《集体农业用地使用证》，证明：第一，1995年杨家沟村进行过二轮土地承包；第二，加盖盂县人民政府土地承包经营专用章及盂县农村经济经营管理站公章。证据4．山西省农民负担监督卡，证明：第一，原告于2003年纳税184.53元；第二，纳税面积11.78亩；第三，与盂县土地承包经营权证书登记表记载面积一致。证据5．杨家沟村2013年粮卡领取登记表，证明原告补贴亩数14.78亩（包括兄长流转的3亩）。证据6．调查表，证明李玉花（原告嫂子）将3亩土地流转给原告。证据7．韩某书面证明，证明十六亩湾耕地给原告发包且本村进行过第二轮土地承包。证据8．韩某当选证，证明：第一，韩某为本村第十届村委会主任；第二，从2015年1月1日开始，即本次确权发证工作开始。证据9．中共盂县路家村镇委员会文件路发[2017]27号，证明2017年8月28日任命张宇为杨家沟村党支部第一书记，免去张某党支部书记职务。证据10．邢宝军土地承包经营权证（050949号），证明已经颁发证书；证据11．王贵娟土地承包经营权证（050981号），证明已经颁发证书；证据12．王焕珍土地承包经营权证（051002号），证明已经颁发证书；证据13．邢保华土地承包经营权证（051000号），证明已经颁发证书；证据14．邢宝军土地承包合同，证明2017年1月18日签订，将该地块发包与邢宝军，田某代表村委会签字；证据15．王焕珍土地承包合同，证明2017年1月18日签订，将该地块发包与王焕珍，韩某代表村委会签字；证据16．王贵娟土地承包合同，证明2017年1月18日签订，将该地块发包与王贵娟，田某代表村委会签字；证据17．邢保华土地承包合同，证明2017年1月18日签订，将该地块发包与邢保华，韩某代表村委会签字。证据10-17证明其证和合同错误。证据18．路家村镇实施方案，证明确权登记合法流程，被告颁证没有经过合法流程。证据19．证人韩某出庭作证，证明：在2015年的时候，我做村主任，当时是在进行二轮承包，2016年二轮正式启动。并且当时也开过相关的会议，内容精神就是要按照二轮承包土地的情况继续，当时我说以1983年一轮土地为调查，以二轮为主。但是我还去找副站长确认过二轮土地承包的情况，经管站是发放过相关证和表的，所以我们村肯定进行过二轮承包。我不知道苗信有没有承包证书，但是土地就一直是在由他耕种。一轮承包是由刘状鱼承包的。我们村里的土地是经过多次变动的。被告盂县人民政府辩称，第一，原告诉讼主体不适格。结合本案案情事实，被告并没有侵犯原告任何合法利益。在承包的事实中，原告只是实际耕种，但是并没有与村委会签订任何承包合同，不存在村委会发包与原告的事实。在2016年1月18日，原告在确权的登记调查中已经查清，原告并没有承包该村土地。所以盂县人民政府为四名第三人签订合同，确权发证是合法合规的。第二，被告在确权发证的过程中，并没有伪造证据。发包方是村委会，加盖公章，并未改变法定代表人，不能因为时间的前后差距而不承认加盖公章的效力。第三，关于事实部分。按照原告所述，原告只是占用土地32年，但并不是承包土地32年。被告盂县人民政府未在法定期限内向本院提交证据。被告阳泉市人民政府辩称，第一，被告关于“维持盂县人民政府颁发编号为晋（2018）050949号、晋（2018）051002号、晋（2018）050981号、晋（2018）051000号农村土地承包经营权证的具体行政行为”的复议决定，认定事实及适用法律正确，依法应予维持。根据本案在案证据及被告调查，刘状鱼自1983年承包盂县路家村镇杨家沟村十六亩湾的4.26亩土地后，刘状鱼和杨家沟村均未解除土地承包经营权合同。刘家沟村也未将该幅土地重新发包给原告，原告主张其为该幅土地的承包人没有依据。路家村镇杨家沟村没有开展过二轮土地延包，经村民委员会代表民主议定，决定以一轮承包为依据进行摸底调查并建立台账，在确保信息准确无误后，村委会向路家村镇人民政府提出颁证申请，镇人民政府审核合格后，向县政府提出颁证申请，县政府按规定程序向承包方颁发统一印制的土地承包经营权证书。在土地承包过程中，时任杨家沟村村委会主任的韩某被纪检调查，2017年7月15日由时任村委会韩某亲自主持的村支两委会议，韩某授权委托时任村支部书记张某完善土地承包合同签字、照相等一切手续。此次土地承包合同中签字时间都由村支部书记张某提前一次性写好为2017年10月18日。2017年8月28日，路家村镇党委宣布开除韩某党籍，辞去其村委会主任一职，撒销张某支部书记职务。2018年2月4日召开村民代表会议研究决定，关于剩余部分合同书上承包人和法人未签字的，由现任村委会主任（田某）完善土地确权工作。因此，本案所涉及王焕珍、邢保华的合同是张某代签，邢宝军、王贵娟的合同是田某签字的。本案中，杨家沟村在进行土地承包合同签订过程因村支两委领导的变更导致土地承包合同存在瑕疵，但并不影响土地承包合同的效力。第二，本案复议程序合法。被告在收到原告的复议申请后依法受理，审查了本案的证据依据和其他有关材料，进行了调查核实，并听取了申请人、被申请人和第三人的意见。经审查，本机构认为盂县人民政府作出具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持。综上所述，被告作出阳政行复决[2019]4号行政复议决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求贵院依法予以维持。被告阳泉市人民政府向本院提交以下证据：证据1．《行政复议决定书》。证据2．土地确权方案。证据3．情况说明。证据4．会议记录，来源于村委会。证据5．会议记录，来源于村委会。证据6．会议记录，来源于村委会。证据7．情况说明，来源于村委会。证据8．情况说明，来源于村委会。证据1-8证明二轮土地承包确权调查的情况说明，讨论内容。证据9．调查记事，证明村委会对于苗信情况的调查，案涉土地不是原告承包的，有苗信本人签字确认。证据10．会议记录，证明案涉土地不属于原告。证据11．苗信土地承包合同，证明原告主张的土地不在其承包范围内。证据12．王焕珍承包调查表。证据13．邢宝华承包调查表。证据14．王贵娟承包调查表。证据15．邢宝军承包调查表。证据12-15证明案涉土地实际承包人的情况，承包人中没有原告。证据16．行政复议送达文书，证明复议程序合法。第三人邢宝军、王焕珍、王贵娟、邢保华述称，案涉土地是在1983年承包给我母亲刘状鱼的，原告一直是代种。第三人邢宝军、王焕珍、王贵娟、邢保华向本院提交以下证据：证据1．邢宝军土地承包经营权证（050949号）及土地承包合同。证据2．王贵娟土地承包经营权证（050981号）及土地承包合同。证据3．王焕珍土地承包经营权证（051002号）及土地承包合同。证据4．邢保华土地承包经营权证（051000号）及土地承包合同。证据1-4证明土地就是我们承包的。证据5．田增丰证明，证明其在1987年至2002年担任村主任期间没有进行过二轮承包，我们也没有去大队退过地。证据6．证人田某出庭作证，证明：我于2017年12月开始担任村主任，关于二轮延包的问题，在我的印象中从来没有这个事情，也没有广播过，老百姓也根本不知道这个事情。我也是本次确权的经手人。我们进行过调查记事，根据调查信息来指定。我的签字是在2018年。证据7．证人张某出庭作证，证明：我于2015年至2017年8月期间担任村书记，在确权承包合同上的签字是韩某委托我签字的。经庭审质证，原告对被告阳泉市人民政府证据的质证意见为：证据1合法性没有异议，但是我们认为他是错误的。证据2真实性不认可，是假的。第一，实施方案的时间是2015年7月10日，上面记载张宇是党支部书记，但是当时实际党支部书记是张某；第二，副组长是田某，职务是村委本村村主任，但是实际是韩某；第三，文件上面出现两个书记，一个村不可能有两个书记；第四，被告所称没有进行过二轮延包，但是文件上却说明了二轮延包的土地。证据3三性均不认可，文件形成时间已经是在我们提出行政复议之后。证据4文件内容想说明与第三人签订合同时，是由韩某授权张某签订的。但是会议记录时间，与第三人持有合同时间是冲突的。证据5无异议。但是与本案没有关联性。证据6、与本案没有关联性。证据7、8形成时间是2019年7月18日，其否定二轮承包的原因是因为利用职权，私自占地。证据9真实性不认可，苗信没有在上面签过字。证据10无异议。证据11-15合法性无异议，不客观，是建立在实施方案的基础上形成的。证据16真实性无异议。原告对第三人证据的质证意见为：证据1-4真实性认可，合法性不认可。证据5不认可。证据6、7不认可，对证人进行了发问，证人根据问题进行了回答。被告盂县人民政府对被告阳泉市人民政府证据的质证意见为：完全认可，无异议。被告盂县人民政府对原告证据的质证意见为：基本同被告阳泉市人民政府的质证意见。另外补充，原告整体证据要证明案涉土地属于其承包土地和村委会进行过二轮延包，但是其证据并不能证明其证明目的。第一，耕种土地并不等同于承包，按照当时的国家规定，耕种土地就应当缴纳响相应的税款。所以原告的诉讼主体是不适格的。第二，关于二轮延包的时间，原告并不能明确其时间。延包是当地按照其实际情况来实施的，而不是严格按照文件时间执行的。原告不能以文件的时间来佐证二轮承包的事实。被告盂县人民政府对第三人证据的质证意见为：没有意见。被告阳泉市人民政府对原告证据的质证意见为：证据1无异议。证据2真实性、合法性有异议，登记表来源不明。据我们调查村委会没有这个表，且没有加盖公章。证据3关联性有异议，土地证书不是原告本人证书，并且土地承包经营章是先盖后填写内容，不能证明其证明内容。证据4真实性无异议，关联性有异议，不能证明其承包案涉土地。证据5真实性无异议，关联性有异议，不能证明其承包该土地。证据6与本案无关。证据7任职情况无异议，二轮延包证明效力不足。证据8无异议。证据9无异议。证据10-17无异议。证据18没有加盖公章，来源不明，真实性不认可。证据19不认可，对证人进行了发问，证人根据问题进行了回答。被告阳泉市人民政府对第三人证据的质证意见为：没有意见。第三人对被告阳泉市人民政府证据的质证意见为：完全认可，无异议。第三人对原告证据的质证意见为：同意二被告质证意见。本院对上述证据认证如下：原告、被告阳泉市人民政府及第三人提交的证据能够反映案件真实情况，与本案待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，可以作为认定案件事实的根据，本院予以采纳。经审理查明，1983年盂县路家村镇杨家沟村委会将本村十六亩湾4.26亩土地发包与四名第三人的母亲刘状鱼。1987年至今，原告一直在该十六亩湾4.26亩土地上耕种。第三人邢宝军与盂县路家村镇东杨家沟村村民委员会于2017年10月18日签订《阳泉市盂县农村土地承包合同书》，承包盂县路家村镇东杨家沟村十六亩湾1.08亩土地，承包期限30年，自1995年1月1日起至2024年12月31日止。盂县人民政府于2018年11月20日为第三人邢宝军颁发晋（2018）盂县农村土地承包经营权第050949号农村土地承包经营权证。第三人王焕珍与盂县路家村镇东杨家沟村村民委员会于2017年10月18日签订《阳泉市盂县农村土地承包合同书》，承包盂县路家村镇东杨家沟村十六亩湾1.09亩土地，承包期限30年，自1995年1月1日起至2024年12月31日止。盂县人民政府于2018年11月20日为第三人邢宝军颁发晋（2018）盂县农村土地承包经营权第051002号农村土地承包经营权证。第三人王贵娟与盂县路家村镇东杨家沟村村民委员会于2017年10月18日签订《阳泉市盂县农村土地承包合同书》，承包盂县路家村镇东杨家沟村十六亩湾1.08亩土地，承包期限30年，自1995年1月1日起至2024年12月31日止。盂县人民政府于2018年11月20日为第三人邢宝军颁发晋（2018）盂县农村土地承包经营权第050981号农村土地承包经营权证。第三人邢保华与盂县路家村镇东杨家沟村村民委员会于2017年10月18日签订《阳泉市盂县农村土地承包合同书》，承包盂县路家村镇东杨家沟村十六亩湾1.01亩土地，承包期限30年，自1995年1月1日起至2024年12月31日止。盂县人民政府于2018年11月20日为第三人邢宝军颁发晋（2018）盂县农村土地承包经营权第051000号农村土地承包经营权证。原告不服被告盂县人民政府为第三人邢宝军颁发的晋（2018）盂县农村土地承包经营权第050949号农村土地承包经营权证、为第三人王焕珍颁发的晋（2018）盂县农村土地承包经营权第051002号农村土地承包经营权证、为第三人王贵娟颁发的晋（2018）盂县农村土地承包经营权第050981号农村土地承包经营权证、为第三人邢保华颁发的晋（2018）孟县农村土地承包经营权第051000号农村土地承包经营权证，向被告阳泉市人民政府提起行政复议。阳泉市人民政府认为盂县人民政府对十六亩湾4.26亩土地确权的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。于2019年8月20日作出阳政行复决〔2019〕4号行政复议决定书，维持盂县人民政府颁发编号为晋（2018）050949号、晋（2018）051002号、晋（2018）050981号、晋（2018）051000号农村土地承包经营权证的具体行政行为。本院认为，本案的争议焦点为被告盂县人民政府为四名第三人颁发涉案农村土地承包经营权证及被告阳泉市人民政府作出涉案行政复议决定是否合法。第一，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。本案中，原告主张其于1987年承包了涉案土地，但其未能提供与发包方盂县路家村镇东杨家沟村村民委员会签订的书面承包合同，且其提供的其他证据不足以佐证其与盂县路家村镇东杨家沟村村民委员会就涉案土地签订了书面承包合同，也无证据证明涉案土地原承包人刘状鱼主动退还了承包地，故应当认定涉案土地的承包状况在1983年第一次发包至2017年10月18日重新签订承包合同期间未发生过变化，一直为四名第三人母亲刘状鱼承包。第二，虽然在此次进行土地承包合同签订过程中，因盂县路家村镇东杨家沟村村民委员会领导变更等情况导致土地承包合同存在瑕疵，但并不影响土地承包合同的效力，故被告盂县人民政府为四名第三人颁发涉案农村土地承包经营权证，并无不当。据此，被告阳泉市人民政府在调查核实并听取各方当事人意见后，作出维持被告盂县人民政府为四名第三人颁发涉案农村土地承包经营权证的决定，并无不当。综上所述，被告阳泉市人民政府作出的阳政行复决〔2019〕4号行政复议决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告苗信的诉讼请求。案件受理费50元，由原告苗信负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长 陈 聪审判员 刘 栋审判员 郭朝艳 二O一九年十二月十二日书记员 侯圣娜