湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘01行初249号原告凯达（湖南）房地产开发有限公司，住所地湖南省长沙市天心区劳动西路229号凯华大厦10楼。法定代表人梁玉意，执行董事。委托代理人李连华，湖南谐正律师事务所律师。委托代理人乐根成，凯达（湖南）房地产开发有限公司工作人员。被告长沙市人民政府，住所地湖南省长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人胡忠雄，市长。被告长沙市自然资源和规划局，住所地长沙市岳麓区岳麓大道218号市政府二办公楼9楼。法定代表人冯意刚，局长。上述两被告共同委托代理人晏明科，湖南中楚律师事务所律师。上述两被告共同委托代理人王大威，长沙市自然资源和规划局权益处工作人员。第三人长沙市新河三角洲开发建设有限公司，住所地湖南省长沙市开福区鸭子铺路1号。法定代表人刘松权，董事长。委托代理人欧阳翊龙、闵思超，长沙市新河三角洲开发建设有限公司工作人员。原告凯达（湖南）房地产开发有限公司（以下简称凯达公司）与被告长沙市自然资源和规划局（以下简称长沙自规局）、第三人长沙市新河三角洲开发建设有限公司（以下简称新河三角洲公司）土地行政管理纠纷一案，于2018年10月8日向长沙市雨花区人民法院提起行政诉讼。2018年12月3日，长沙市雨花区人民法院作出（2018）湘0111行初124号行政裁定，移送长沙市开福区人民政府管辖。2019年3月22日，因原告申请将长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）追加为本案共同被告，开福区人民法院作出（2019）湘0105行初11号行政裁定，将本案移送至本院审理。本院于2019年4月24日立案受理后，向两被告送达了起诉状副本和应诉通知书。两被告在法定的期限内向本庭提交了相关证据。本院依法组成合议庭，于2019年7月5日对本案进行了公开开庭审理，原告委托代理人李连华、乐根成，两被告委托代理人王大成、晏明科，第三人新河三角洲公司委托代理人欧阳翊龙、闵思超，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2002年7月29日，原告凯达公司取得长国用（2002）字第007808号《国有土地使用权证》（以下简称007808号土地使用证）。2010年12月9日，原长沙市国土资源局作出长国土资政发［2010］127号《关于收回国有土地使用权的决定》（以下简称127号决定），该决定载明：经长沙市政府批准，决定收回国有土地使用权29.0576公顷（包括007808号土地使用证所涉的国有土地使用权），同时告知对原土地使用权人应依法给予补偿的，依法办理补偿手续。2011年1月28日，长沙市政府将包括007808号土地使用证所涉土地在内的6936.28平方米土地使用权，向新河三角洲公司颁发长国用（2011）第006211号《国有土地使用权证》（以下简称006211号土地使用证）。因涉案国有土地使用权属存在争议，长沙市土地管理委员会于2012年4月20日召开会议研究决定：同意部分解除收回，由新河三角洲公司退还宗地的国土使用权给凯达公司由其自行开发。市国土资源局报请市人民政府解除收回后，再行办理土地转让手续。但两被告既未落实会议决议内容，也未进行行政补偿。原告不服，向本院提起行政诉讼。原告凯达公司诉称：原告于2002年收购了长沙市金汇物业发展有限公司位于长沙市地块，并于2002年7月29日取得007808号土地使用证。后原告拆迁了该地块营盘路路幅及部分房屋，并经长沙市中级人民法院指定的测量机构——长沙市国土资源测绘院测量，统计原告共拆迁了3.695亩土地。然而，两被告在原告不知情且未给予任何补偿的情况下，在2011年1月28日向新河三角洲公司颁发了006211号土地使用证。后证所涉土地界址除西北角多处约2亩外，与原告007808号土地使用证所涉土地完全一致。被告违法发证，严重影响原告的报建。在2012年3月，原告启动此项目时，申请长沙市规划局调规，规划局要求申请人到新河三角洲公司签署意见。至此，申请人才得知该地块存“一地两证”的情况。原告及时向被告长沙市政府进行汇报，后长沙市政府召集召开长沙市土地管理委员会会议，明确“同意部分解除收回，由新河三角洲公司退还宗地的国土使用权给凯达公司由其自行开发。市国土资源局报请市人民政府解除收回后，再行办理土地转让手续。”原告依据该《会议纪要》找了被告局长等相关领导，但是一直没有结果。近几年原告一直在维权，但被告一直不作为。直至今日，被告既未按照《会议纪要》的规定向申请人退还该宗地的国土使用权，也未进行任何补偿和赔偿。由于两被告的不作为，致使申请人名下享有使用权的该宗土地迟迟未能利用。根据2013年3月11日作出的《土地预评估报告书》，被告应就该宗土地使用权的收回补偿原告23031.04万元。综上，请求法院：一、依法判令两被告履行法定职责，尽快向原告退还007808号土地使用证所涉的国有土地使用权；二、如不能退还上项涉案土地，则就该宗地国土使用权的收回补偿23031.04万元；三、诉讼费用由两被告承担。经法庭询问，原告确定其诉讼请求为要求两被告对土地使用权的收回进行补偿。原告凯达公司在举证期限内向本院提交如下证据：证据1，给湖南省国土资源厅的情况汇报，拟证明被告行政违法事实及原告主张权利的详细经过。原告于2002年取得007808号土地使用证后，拆迁了近四亩土地。但时隔9年后，被告在原告合法的土地上颁发了新证，未对原告进行任何补偿。依据土地登记法规，颁发新证必须进行地籍调查和权属审核，界址的认定必须有权利人亲自到现场共同指证，并进行签字盖章。但被告并未履行上述程序，其行为程序和实体违法；证据2，《国土资源违法行为举报信件告知书》，拟证明被告上级主管部门对其行政违法事实的认定及告知原告主张权利的途径；证据3，与被告的微信、短信沟通记录，拟证明原告依据国土资源厅告知书向被告主张权利，但被告仍不作为；证据4，原告方的红线图、规划会议纪要、规划要点通知书、《国有土地使用证》，拟证明系争土地为原告合法取得，且早已获得土地使用权证；证据5，新河三角洲公司的《国有土地使用证》，拟证明被告给他人颁发的非法的《国有土地使用证》刚好全部覆盖原告《国有土地使用证》红线图，严重违法；证据6，会议纪要，拟证明在长沙市政府明确要求被告将系争土地退还原告由其自行开发，但被告严重行政不作为致使原告受害至今；证据7，长沙市中院给被告所致的函，拟证明被告对司法部门要求其履行职责的告知毫不理睬，明显违法。证据8，长沙市中院给系争土地拆迁指挥部所致《工作联系函》，拟证明原告当时主张权利的状况，进一步佐证因被告严重违法行政致使原告所受损失惨重；证据9，长沙市展览馆路路幅拆迁协议、湖南省长沙市中级人民法院工作联系函［（2014）长中民执恢字第00014号］，拟证明原告系涉案土地的合法使用权人；证据10，土地预评估报告书，拟证明土地补偿的依据。被告长沙市政府、长沙市自规局答辩称：一、被答辩人与涉案土地之间没有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项之规定，本案中，长沙市政府颁发006211号土地使用证系依据长沙市政府将涉案土地划拨给新河三角洲公司的决定，被答辩人作为土地的原权利人，与涉案土地之间没有利害关系。二、原告提起本案诉讼超过了法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第四十六条之规定，原告最迟应于2014年知晓006211号土地使用证，其于2018年10月8日才向人民法院提起行政诉讼，明显超过法定的起诉期限。三、原告要求退还007808号土地使用证没有事实和法律依据。根据原《土地登记办法》第九条、二十六条第一款之规定，涉案土地于2011年1月18日依法划拨给新河三角洲公司，新河三角洲公司提出土地登记申请，并提交了地籍调查表、划拨决定书等证明材料，答辩人经审核后颁发006211号土地使用证，原登记主体已经变更，原告再行要求退还土地使用权，没有事实和法律依据。综上，请求裁定驳回原告起诉。被告长沙市政府、长沙市自规局向本院提交以下证据：证据1，土地登记审批表；证据2，土地登记申请书；证据3，长沙市建设用地单位地籍测绘成果；证据4，地籍调查表；证据5，红线图；证据1—5拟证明原告与本案土地登记行为没有利害关系，原告提起本案诉讼超过了法定起诉期限，长沙市政府颁布006211号土地使用证符合法律规定。第三人新河三角洲公司陈述如下：一、新河三角洲公司的006211号国土使用证合法有效，应受法律保护。1、2011年新河三角洲公司提出土地登记申请，并提交了地籍调查表、划拨决定书等证明材料，长沙市政府经审核后将包含涉案土地在内的申请土地依法划拨给新河三角洲公司，并向新河三角洲公司颁发006211号土地使用证。自此，新河三角洲公司成为涉案土地的合法使用权人。2、凯达公司取得的国土使用权证与新河三角洲公司的并非对同一块土地的重复确权。二、新河三角洲公司获得涉案土地使用权证后，积极开展了改造建设工作，并为此投入大量人力物力。如前所述，新河三角洲公司取得国土使用权证后，积极对涉案土地进行拆迁和改造建设。其中的拆迁工作，均依法公示了拆迁公告，对外积极展示涉案土地合法使用权人之身份。另一方面，涉案土地开发工作至今，已投入超过24283.4万元。综上，请求驳回凯达公司的诉讼请求。第三人新河三角洲公司未向本院提交证据。庭审中，原告凯达公司对被告长沙市政府、长沙市自规局提交的证据发表了如下质证意见：对证据1—5的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议。该组证据不能达到被告的证明目的，恰好证明了被告罔顾（2012）3号会议纪要的精神，该土地登记行为是与会议纪要精神相违背。庭审中，第三人新河三角洲公司对被告长沙市政府、长沙市自规局提交的证据发表了如下质证意见：对被告提交的证据的真实性无异议，第三人系合法取得涉案土地使用权，且长沙市政府在颁发006211号土地使用证前，原告对涉案土地享有的使用权已由长沙市国土资源局予以收回。庭审中，两被告及第三人新河三角洲公司对原告凯达公司提交的证据发表了如下质证意见：对证据1的三性均不予认可，该情况汇报系凯达公司单方作出的陈述，其中汇报的相关事实没有证据证实；对证据2的真实性、合法性认可，对关联性不予认可，该告知书仅为国土资源厅办公室向凯达公司就其举报的事项进行告知，与本案没有直接关联性；对证据3-4的三性无异议，该证据仅能证明原告系该土地的原有使用权人；对证据5-8的三性均无异议；对证据9的三性均有异议；对证据10的三性无异议，证明目的有异议。该土地预估评估报告中载明，本预评估报告有效期至正式评估报告出具时终止，不得用作办理手续用途，故不能以该预评估报告作为补偿依据。同时，该预评估报告书系原告公司单方委托评估，不能达到其证明目的。经庭审质证，本院对上述证据作出如下确认：两被告提交的所有证据与原告提交的证据2、4-6、9均内容真实、形式合法，且与案件具有关联性，均予以采纳作为认定案件事实的依据。原告提交的证据1、3、10缺乏合法性，不予采信；原告提交的证据7、8与本案不具有关联性，不予采信。本院根据以上被采信的证据，查明如下案件事实：2002年7月29日，原告凯达公司取得007808号土地使用证，获得位于角总面积为5331.26平方米的国有土地使用权，土地用途为综合用地。2010年12月9日，原长沙市国土资源局作出127号决定，该决定载明为实施城市规划，提升城市品位，改善居民生活环境，根据《中华人民和共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项的规定，经长沙市政府批准，决定收回国有土地使用权29.0576公顷（包括007808号土地使用证所涉的国有土地使用权），同时告知对原土地使用权人应依法给予补偿的，依法办理补偿手续。2011年1月18日，经长沙市人民政府批准，原长沙市国土资源局作出《国有建设用地划拨决定书》，将290576平方米土地（包括007808号土地使用证所涉土地在内）划拨新河三角洲公司使用。2011年1月28日，长沙市人民政府就包括007808号土地使用证所涉土地在内的6936.28平方米土地使用权，向新河三角洲公司颁发006211号土地使用证。原告于2012年知晓127号决定内容。原告于2012年3月知晓新河三角洲公司的006211号土地使用证后，向相关部门进行反映。长沙市土地管理委员会于2012年4月20日召开会议研究，并形成《会议纪要》载明：“凯达公司于2002年受让位于角宗地，土地有效面积5331.26平方米（合8.0亩），综合用途出让地，已发007808号土地使用证，该宗地受让时未完成拆迁。凯达公司用地红线范围内需完成的拆迁面积10000平方米。截止目前，原告已完成应承担的营盘西路路幅建筑物拆迁面积1800平方米，投入拆迁资金4500万元，红线范围内未完成的拆迁面积为8000余平方米（其中2500平方米为黄兴路路幅需承担的拆迁面积）。为尽快完成宗地上拆迁并启动项目建设，凯达公司申请将5331.26平方米综合用途出让地转让给湖南华夏科技投资发展有限公司用于建设华夏国际投资大厦。该宗地已纳入新河三角洲公司长沙市黄兴北路棚户区改造项目（湘春路至营盘路段及Ｓ14、Ｓ15地块）征收范围内，原国有土地使用权证未收回，亦未给予补偿。按照以下意见办理：同意部分解除收回，由新河三角洲公司退还宗地的土地使用权给凯达公司由其自行开发，市国土资源局报请市人民政府解除收回后，再行办理土地转让手续。”根据长沙市政府于2013年4月28日批准的《关于黄兴北路棚户区改造项目内出让地历史遗留问题处理的请示》的精神，对原告国有土地使用权的处理原则为：将出让用地单位视同黄兴北路棚改项目的被征收单位，由开福区政府按照市国土局测算的土地出让金与出让用地单位商谈并签订补偿协议，经市国土局认可、市征收办审核备案后，由市新河三角洲公司支付补偿款；如商谈的补偿价款超过市国土局测算的土地出让金，由开福区政府上报市政府批准；补偿资金列入黄兴北路棚改项目成本，并按相关政策予以返还。但至原告起诉之日，两被告既未落实会议决议内容，也未进行行政补偿。原告不服，向本院提起行政诉讼。另查明，长沙市国土资源局的权利义务由长沙市自然资源和规划局继受。本院认为，本案争议的焦点是：两被告应否履行行政补偿职责及如何履行行政补偿职责。该问题涉及原告主张行政补偿是否具备法律及事实依据、行政补偿职责由谁承担及补偿数额如何确定等问题。一、关于原告主张行政补偿是否具备法律及事实依据的问题。本案中，为实施城市规划，提升城市品位，改善居民生活环境，根据《中华人民和共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项的规定，经长沙市政府批准，原长沙市国土资源局作出127号决定，收回原告依法获得的007808号土地使用证所涉国有土地使用权。根据《中华人民和共和国土地管理法》第五十八条第二款、《中华人民共和国物权法》第一百四十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定之规定，因公共利益需要，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。据此，原告凯达公司作为被收回国有土地的合法使用权人，依法有权主张行政补偿。被告辩称涉案土地使用权人现为第三人，原告与涉案土地没有利害关系。本院认为，凯达公司于2002年7月29日已依法取得了涉案国有土地使用权并取得国有土地使用权证，是涉案土地的原合法使用权人，也是127号决定的行政相对人，具备《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第十五条规定的原告主体资格，被告的上述主张不能成立。二、关于行政补偿职责承担主体的问题。上述法律规定了因公共利益需要收回国有土地使用权时，土地使用权人可获得补偿。本案中，127号决定书中载明“对原土地使用权人应依法给予补偿的，依法办理补偿手续。”但该决定书未明确补偿职责主体、补偿程序等内容。被告长沙市政府作为批准收回国有土地使用权的主体，被告长沙市自规局作为土地管理部门，根据长沙市政府的批准负责具体实施，作出了收回涉案国有土地使用权的决定。从本案行政补偿的实际处理过程来看，长沙市政府与长沙市自规局亦分别是行政补偿行为的最终决定者与具体实施者。据此，两被告分别是收回土地使用权及行政补偿行为的决定者与实施者，从最大程度保障原告实现补偿权利的角度出发，两被告应共同承担行政补偿的法定职责。虽然被告在庭审中主张已将原告作为黄兴北路棚改项目征收单位，由开福区政府具体负责补偿事宜，由市新河三角洲公司支付补偿款。但上述主张并不影响两被告基于国有土地使用权的收回对原告产生的法定补偿职责。同时，两被告至今仍未作出最终补偿，故其仍基于收回土地使用权的行为负有对原告进行补偿的职责。三、关于确定补偿数额的问题。在庭审及庭后询问过程中，原告均表示其诉讼目的系要求两被告对其作出终局性补偿行为，同时亦希望双方通过协商途径处理好补偿事宜。至本案判决之日，被告尚未就补偿事宜与原告达成一致意见，也未对原告作出行政补偿决定。经审查，当事人在本案中提交的证据尚不能认定补偿数额。基于此，本院判决责令两被告在合理期限内对原告予以补偿，不在本案中直接确定补偿金额。两被告在本判决生效后30日内确定合理的补偿标准，并与原告就涉案补偿事宜签订补偿协议或是在协商不成的情况下作出行政补偿决定。四、关于被告提出的几个问题。被告提出，原告起诉已经超过法定起诉期限。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称司法解释）第六十六条对依申请不履行法定职责情形规定了法定起诉期限，而对于行政机关应主动履责而未履行的情形，法律并没有规定起诉期限。在此种情况下，行政机关始终负有履责义务，不因其怠于履行义务而导致义务的终止，故不应适用上述关于起诉期限的规定。本案中两被告从未对收回原告土地使用权进行最终的补偿处理。据此，两被告始终负有对收回原告国有土地使用权进行补偿的法定职责。据此，本案起诉未超过法定期限。对两被告的上述主张，本院不予采信。被告在庭审中提出，原告诉请要求履行被告履行法定职责，根据司法解释第九十三条之规定，应先向行政机关提出申请。原告径直向人民法院提起诉讼不符合法律规定。本院认为，司法解释第九十三条针对的系依申请履行法定职责的情形。本案中，两被告应当依职权主动履行行政补偿职责，不适用上述司法解释的规定。原告在两被告未主动履行的情况下提起诉讼，本院应予立案受理。据此，对被告的上述主张，不予采信。综上所述，原告凯达公司提起本案诉讼请求被告长沙市政府、长沙自规局履行法定补偿职责的理由成立，本院予以采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告长沙市人民政府、长沙市自然资源和规划局于本判决生效后30日内就收回长国用（2002）字第007808号《国有土地使用权证》所涉国有土地使用权对原告凯达（湖南）房地产开发有限公司予以补偿。本案案件受理费50元，由被告长沙市人民政府、长沙市自然资源和规划局共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  贺元芳审判员  彭 杨审判员  廖国娟二〇一九年十二月三十一日书记员  卿艳丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》：第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。