上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初955号原告贝婵娟，女，1960年4月8日出生，汉族，住上海市。委托代理人赵文欣(系原告丈夫)，1953年8月26日出生，汉族，住上海市。委托代理人黄晓菁，远闻(上海)律师事务所律师。被告上海市普陀区城市管理行政执法局，住所地上海市普陀区。法定代表人李东风。出庭负责人陈波，上海市普陀区城市管理行政执法局副调研员。被告上海市普陀区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人应明德。出庭负责人梁艳，上海市普陀区住房保障和房屋管理局副局长。委托代理人于海东。委托代理人朱霞。被告上海市普陀区人民政府长寿路街道办事处，住所地上海市普陀区。法定代表人赵永尊。出庭负责人陈庆年，上海市普陀区人民政府长寿路街道办事处原副主任。委托代理人张又元。委托代理人于玮，上海博和律师事务所律师。原告贝婵娟不服被告上海市普陀区城市管理行政执法局(下称普陀城管局)、上海市普陀区住房保障和房屋管理局(下称普陀房管局)、上海市普陀区人民政府长寿路街道办事处(下称长寿路街道办)房屋整治行为，向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月14日立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月15日公开开庭审理了本案。原告贝婵娟及其委托代理人赵文欣、黄晓菁律师，被告普陀城管局的行政机关负责人陈波副调研员，被告普陀房管局的行政机关负责人梁艳副局长及委托代理人于海东、朱霞，被告长寿路街道办的负责人原副主任陈庆年及委托代理人张又元、于玮律师到庭参加诉讼。本院经各方同意协调，及报请上海市高级人民法院同意延长审理期限，审理期限至2020年4月24日。本案现已审理终结。原告诉称，1986年12月，上海市普陀区澳门路XXX号房屋(下称涉案房屋)原承租人胡振楚向房管所申请改造门面，改变房屋用途。1987年1月，上海市普陀区房产经营公司核发《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》，同意涉案房屋改变用途开杂货店。根据许可证要求，该房屋合法破墙开店。2002年9月，原告通过转让依法取得涉案房屋使用权。2010年9月，原告以该房屋为经营地址取得个体工商户营业执照。2018年1月24日，三被告等联合向原告发《责令整改告知书》(下称告知书)称，涉案房屋涉及破墙开店，要求原告自行整改。2018年3月22日，前述六部门未经通知，强行将该房屋卷帘门及店招拆除，改砌为砖墙。原告认为，涉案房屋经批准后破墙开店，系合法改变房屋用途，亦合法取得营业执照。被告未经调查和法定程序强行拆除该房屋店招及卷帘门行为违法，亦侵犯了原告权利。涉案房屋为非居住房屋，比同地段未批准改建的居住房屋租金要高。请求法院：1.判决确认三被告于2018年3月22日强行拆除涉案房屋卷帘门及店招并砌墙封门的行为违法；2.判令三被告将涉案房屋卷帘门及店招恢复原状，恢复到原告提供的原始照片的状态即带有店招和开门营业状态。原告提供下列证据来证明其诉称主张：1.改变房屋用途申请审批表；2.公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证；3.公房租赁凭证；4.营业执照、税务登记证；5.拆除前照片；6.告知书；7.强拆现场照片一组；8.现状照片；9.涉案房屋隔壁的澳门路XXX号房屋租赁凭证。被告普陀城管局辩称，涉案房屋系居住公房，并未查询到该房屋变更为经营性用房的变更登记或备案，原告提交的《上海市租用居住公房凭证》也可以证明房屋使用性质并未改变。根据普陀房管局的说明和调取的房屋原始图纸显示，涉案房屋底层最北面墙体上应为窗户。涉案房屋改变外貌的行为违反了法律规定。2018年1月24日，涉案房屋所在居委会向澳门路多家存在破墙现象的业主统一送达了告知书，其中也包括原告，并多次催告原告整改，但原告一直未予整改。2018年3月22日，在长寿路街道办牵头下，被告普陀城管局对涉案房屋实施了代为恢复原状。综上，原告违法事实清楚，被告普陀城管局依法履行职责，原告的诉讼请求无法律及事实根据，请求法院驳回原告诉讼请求。被告普陀城管局向本院提交了以下证据、依据：告知书及送达照片、原始房屋结构图，证明2017年10月从中山物业有限公司调取的图纸显示澳门路XXX号北墙上应为窗户，居委会在2018年1月24日已经向原告送达告知书，告知其限期自行改正。职权依据为《上海市城市管理行政执法条例》(下称执法条例)第十一条第一款第(八)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(下称实施办法)第五条第二款第(三)项；程序依据和适用法律依据为《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订，下称管理规定)第五十条第二款第(三)项、第七十八条，沪委办[2017]58号《关于开展无违建居村(街镇)创建工作的实施意见》。被告普陀房管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。普陀房管局提交了执法条例第十一条、实施办法第五条、沪建物业联[2016]633号《关于推动本市区房屋管理职责下沉街镇工作的指导意见》，以证明其不是本案适格被告。被告长寿路街道办辩称，被告长寿路街道办组织协调城管执法机构在本街道范围内开展城市管理行政执法活动。涉案房屋破坏房屋外貌破墙开店，违反相关法律规定，相关机关有权责令其整改，代其整改。2018年1月25日，原告与长寿路街道办下属城管中队联系，陈述相关情况，工作人员接待并听取了原告的陈述和申辩，向其告知了相关法律规定，但原告没有提交证明资料。且即使原告合法经营，也不能拆除涉案房屋整面墙体改变房屋结构。2018年3月13日，被告长寿路街道办工作人员再次上门明确告知原告改正，并告知在2018年3月22日将代履行。长寿路街道办仅进行了组织协调工作，并非被诉行政行为作出主体。请求驳回原告诉讼请求。被告长寿路街道办提交的证据为告知书及送达照片2张。职权依据为执法条例第四条，管理规定第五条；法律依据为执法条例第十一条第一款第(八)项、实施办法第五条第二款第(三)项，对于原告破墙开店是违法行为，城管部门有权责令其限期改正和代履行。经庭审质证，原告对普陀城管局、普陀房管局、长寿路街道办提交的证据和依据认为，对普陀城管局职权依据无异议，但认为《上海市住宅物业管理规定》是2004年11月实施的，原告在此之前已经办理了房屋用途变更申请和登记，该规定不适用本案。改造为门面是经过许可的，并非破坏房屋结构，从1986年到2018年一直是同一个门面。图纸标注并非涉案房屋，上面没有标注取得时间，涉嫌先执法后取证。告知书与被告普陀城管局提供的一致，系张贴，照片里的人是原告店员，对告知书送达时间没有异议，但未告知陈述申辩权利，没有制作笔录，也没有告知自行拆除的时间。被告长寿路街道办提交的照片的拍摄时间、地点、人员不予认可。普陀城管局对原告的质证意见和证据认为，被告普陀城管局是以原告擅自破坏房屋外貌进行执法，原告提供的证据1许可证上面写改装时不可影响结构，从房管部门调取的原图纸上该部位是气窗，故原告破窗为门是影响了结构、外貌。对原告证据5、8无异议。被告普陀城管局代履行将涉案房屋恢复到原始图纸的状态，尊重历史既有事实。普陀房管局对原告证据发表质证意见认为，原告证据1-5、7和被告普陀房管局作为适格主体无关。原告认为房管办事处是普陀区房管局派出机构，但在2016年普陀区房管办事处全部下沉到街镇，属于街属、街管、街用，已经不是普陀房管局的下属机构。执法条例已将管理规定中属于房管部门的职责划归城管部门，且执法条例作为地方性法规的法律效力要高于原告提到的规范性文件。原告证据1、2盖章审批主体都不是房屋管理部门，盖章的公司是房管部门下属与物业相关的企业，不是普陀房管局的前身。当时政企合一，房管所是房管局一部分，但企业和政府职能有区分。1986年的申请和许可是在市政府为鼓励市场经济的时代背景下针对原承租人胡振楚作出的审批，且审批材料上并没有明确允许原承租人胡振楚改窗为门。根据沪房(86)公字发第288号“上海市房产管理局关于《贯彻〈上海沿街公有营业用房管理暂行办法〉中若干问题掌握原则》送请备案的报告”规定，改变房屋用途所订立的租赁关系合同期限为一年，到期若需要可以续订合同，否则要恢复原状，在原告成为新承租人时需要重新审批并签订合同。2004年上海市出台了《上海市住宅物业管理规定》，规定业主应当根据规划部门审批和房屋设计用途使用房屋，但根据涉案房屋的租赁凭证显示其性质一直是居住用房。被告长寿路街道办对原告证据发表质证意见认为，原告证据1真实性无法确认，即使是真实的，原告提到的改造门面装修是写在申请理由和要求栏，许可的内容体现在许可证上，而许可证上写明不允许改变房屋结构，拆除整个墙面改窗为门已经破坏房屋结构，不属于许可范围。从公房租赁凭证来看，该房屋依然是居住用房，不论原告是否取得了营业执照，原告破坏房屋外貌行为依然是违反法律规定的。证据9和本案无关，原告如果认为物业公司房租收错了可以向物业公司提出要求。被告普陀城管局、普陀房管局、长寿路街道办对对方的证据、依据无异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的1-8组证据及被告普陀城管局、普陀房管局、长寿路街道办提交的证据、依据来源合法、内容真实，与本案待证事实相关联，符合定案证据必备要件，本院予以采信。原告提交的证据9与本案缺乏关联性，本院不予采信。经审理查明，涉案房屋系公有住房，租赁户名为贝婵娟，独用租赁部位为前客使用面积6.50平方米、底客使用面积为4.91平方米，月租为人民币36.1元。1986年，胡盈莲作为原承租人胡振楚的儿子申请改变房屋用途，申请理由与要求为“因个体经营盐、酒、冷饮、茶叶蛋杂货等须店堂对外营业，客堂面积以搞好经营、搞活经济，更好为人民服务，为四化作出贡献，请求房管部门早日批发许可证以改造门面装修，在许可的范围内请求照顾一些材建材筑材料为盼，谢谢”。该审批表房管所一栏中填写“同意改变用途，报公司开发《通知书》”，但未加盖印章；区局意见及市局意见栏目均为空白。1987年1月，上海市普陀区房产经营公司租赁管理科盖章核发《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》，其中申请户名为“胡振楚”，收文号为“86-1672”，房屋地址为“澳门路XXX号”，申请原因为“开杂货店”，批准的项目、部位、范围及施工要求为“一、走廊门不可动，不能影响同址住户的前门进出；二、改装时不能影响结构；三、做好邻里工作”。2002年9月4日，胡振楚与原告贝婵娟签订《上海市公有住房承租权转让合同》，约定胡振楚将涉案房屋公有住房承租权转让给贝婵娟，后贝婵娟取得涉案房屋的《上海市租用居住公房凭证》。2018年2月6日，原告取得以涉案房屋为经营场所的个体工商户营业执照，该执照上显示注册日期为2010年9月8日。2018年1月24日，上海市普陀区拆除违法建筑小组办公室、上海市普陀区长寿路街道办事处拆违和区域环境综合整治办公室、上海市公安局普陀分局长寿路派出所、上海市普陀区城市管理行政执法局执法大队长寿街道中队、上海市普陀区长寿市场监督管理所、上海市普陀区长寿路街道房管办事处联合发出告知书称：“对澳门路XXX号贝婵娟破墙开店等违法现象进行整治。……擅自搭建(破墙开店)行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国食品安全法》《上海市住宅物业管理规定》等法律、法规的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》《上海市拆除违法建筑若干规定》《上海市住宅物业管理规定》等法律、法规的规定，现要求各业主、租赁户接到本通知后，于年月日前自行整改，逾期不整改的，普陀区相关执法部门将依法采取行政强制措施代为整改。对拒绝、阻挠执法，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关予以处罚；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。”被告将告知书送达至涉案房屋内，并予以张贴。因涉案房屋未进行整改，被告普陀城管局对涉案房屋实施了拆除店门、户外装修、砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始窗户状态。原告认为整治行为侵犯了其合法权益，遂起诉至本院。本院认为，根据各方当事人陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为三被告；二、涉案房屋是否应予整治；三、被诉行政行为是否具有合法性。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的拆除店门、户外装修及砌墙封门的整治行为。根据执法条例第十一条第一款第(八)项及实施办法第五条第二款第(三)项的规定，被告普陀城管局对本行政区域内涉嫌违反管理规定的行为具有行政管理职权。现被告普陀城管局确认由其实施被诉行政行为，原告对被告职权依据无异议，因此普陀城管局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，原告提供告知书以证明被告普陀房管局、长寿路街道办为共同行为主体。现从告知书的文义来看，该文书是联合执法告知，告知业主、租赁户自行整改，对于未在限期内自行整改的，由相关执法部门按有关规定代为整改。因此，告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除普陀城管局以外的其余被告亦实施了被诉行政行为。所以，原告认为普陀房管局、长寿路街道办亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。关于第二个争议焦点，管理规定第五十条第二款第(三)项明确规定“禁止破坏房屋外貌”。涉案房屋原使用性质为居住，沿街外墙为窗户，原业主曾于1986年根据当时的规定进行过“改变房屋用途申请报批”，而涉案房屋在1987年因“改变房屋用途申请报批”方获原上海市普陀区房产经营公司租赁管理科同意改装门面，且明确要求改装时不能影响结构。但原告与原业主于2002年签订的是“公有住房”承租权转让合同，其后续取得的租用公房凭证载明用途仍为居住，再继续破窗为门显无依据。被告普陀城管局认定涉案房屋破窗为门构成破坏房屋外貌于法无悖。被告普陀城管局基于此对涉案房屋实施拆除店门、户外装修、砌墙封门恢复到原始窗户状态的整治行为，亦在其管理职责范围内。关于第三个争议焦点，《行政强制法》及执法条例、管理规定等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的被告普陀城管局在执法过程中，虽然出具了告知书，但如前所述，告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，告知书未列明整改时间，无违法事实的认定，无具体法律条款罗列，而且被告普陀城管局在实施被诉行政行为前也未依法听取原告的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行采取行政行为，并且未告知行政复议和诉讼救济权利，剥夺了原告的程序权利，属程序违法。但基于涉案房屋确实存在破坏房屋外貌等情形，被告普陀城管局已经整治恢复至原状，不具有可撤销内容，故依法应确认违法。至于原告提出的赔偿请求，被诉行政行为被确认违法。根据法律规定，违法的行政行为侵犯财产权的，受害人有获得赔偿的权利。但法院同时亦认定涉案房屋存在破坏房屋外貌的情形，被告普陀城管局依此实施整治，因此原告要求恢复至破窗为门的原状缺乏法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第(一)项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告上海市普陀区城市管理行政执法局于2018年3月22日对上海市澳门路XXX号房屋实施的整治行为违法；二、驳回原告贝婵娟的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告上海市普陀区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  邱 莉审 判 员  孙焕焕人民陪审员  徐永珠二〇一九年十二月二十日法官 助理  吴金怡书 记 员  戚玉婷附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……二、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。