河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终3487号上诉人（原审原告）孔晓强，男，1980年2月25日出生，汉族，住河南省许昌市建安区。委托代理人李丽，河南许之以昌律师事务所律师。委托代理人李志峰，河南万朋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）许昌市建安区人民政府。住所地许昌市建安区新元大道。法定代表人马浩，系该区人民政府区长。委托代理人陆彦龙，系该区人民政府工作人员。委托代理人李涛，河南卓通律师事务所律师。被上诉人（原审被告）许昌市建安区小召乡人民政府。住所地许昌市建安区小召乡。法定代表人艾松宽，系该乡人民政府乡长。委托代理人王俊磊，河南世纪风律师事务所律师。第三人许昌建林农业开发有限公司。住所地许昌市建安区小召乡大屈村。法定代表人霍佳冬，系该公司经理。上诉人孔晓强因要求确认被上诉人许昌市建安区人民政府（以下简称建安区政府）、许昌市建安区小召乡人民政府（以下简称小召乡政府）未依据许政[2016]45号文件标准对其果树进行补偿的行政行为违法及行政补偿纠纷一案，不服河南省许昌市中级人民法院（以下简称原审法院）（2019）豫10行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月29日公开开庭审理了本案,上诉人孔晓强及其委托代理人李丽、李志峰，被上诉人许昌市建安区人民政府的委托代理人李涛、陆彦龙，被上诉人许昌市建安区小召乡人民政府的委托代理人王俊磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人孔晓强原审诉讼请求：依法确认建安区政府及小召乡政府未依据（许政[2016]45号）对孔晓强果树进行补偿行为违法，并判令建安区政府及小召乡政府按照（许政[2016]45号）的标准对孔晓强果树进行补偿。原审法院查明，2015年1月20日，孔晓强（乙方）与许昌建林农业开发有限公司（以下简称建林公司）（甲方）签订《土地租赁协议》，该协议主要内容如下：一、土地位置及面积。租赁地块大棚位于许昌县（现建安区）小召乡北寨村许昌建林农业开发有限公司租赁土地内，东至许昌建林农业开发有限公司内部道路，西至乡间道路，南至生产路，北至许昌建林农业开发有限公司租赁土地。土地共计约40亩（面积以实际丈量为准，示意图附后）。二、土地租期及租金。租赁地块大棚租期叁年，自2015年2月8日起至2018年2月7日，土地租金每亩每年现金1200年。三、甲乙双方权利和义务。1、……。4、甲方对乙方租赁土地涉及村民委员会和村民问题或者其他外部纠纷负责协调解决，保障乙方租赁土地顺利开展。5、……。9、在土地承包租赁期间如国家征收土地，青苗和地上附着物补偿款归乙方所有（原所有权归属村组集体及甲方的井、地埋线、坟等队外），甲方不得以任何理由干涉。协议签订后，孔晓强在该租赁土地上种植了核桃苗、葡萄树及金天使等果树。2016年7月25日，许昌县人民政府印发《郑合高铁建设项目许昌县段征地拆迁工作方案》（许县政[2016]22号），该方案载明，郑合高铁建设项目在许昌县境内全长约18.17公理，按照属地管理的原则，沿线乡镇人民政府为此次征地拆迁工作的实施主体。2016年7月28日，许昌县人民政府印发《关于郑合高铁建设项目许昌县段征地及地上附着物补偿标准的通知》（许县政[2016]21号），该通知第二条第5项要求：“集体土地上的建筑物、构筑物、其他附着物补偿标准按照《许昌市人民政府关于调整许昌市建设征收土地地上附着物和青苗补偿标准的通知》（许政[2013]24号）规定的标准上浮25%执行。如有异议的，由项目业主方、指挥部方、监理单位、审价方和清点物所属方五方共同现场签字确认，由相应资质的评估机构评估，以评估价格为准。2016年7月29日，因郑合高铁从建林公司租赁的土地上穿过，由地方实施部门、设计单位、监理单位、建设单位、地上附着物权利人等五方，对建林公司地上建筑物、构筑物及地上附着物进行现场调查清点造册，其中孔晓强在绿化树木清点清单地上附着物权利人处签名确认。2016年8月1日，建林公司向许昌县支持郑合高铁建设指挥部提交申请，要求对拆迁的资产及经营损失进行评估。同日，建林公司向评估机构河南世纪资产评估有限公司出具被评估单位承诺函，承诺：1、资产评估的经济行为符合国家规定；2、委估资产范围与经济行为所涉及的资产范围一致，未重未漏；3、所提供的财务会计及其他资料真实、准确、完整，有关重大事项揭示充分；4、纳入评估范围的资产权属明确，出具的资产权属证明文件合法有效；5、所提供的企业生产经营管理资料客观，真实、科学、合理；6、不干预评估工作。2016年9月20日，河南世纪资产评估有限公司作出豫世评报字[2016]第102-11号《郑合、郑万高铁许昌段建设征收补偿涉及许昌建林农业开发有限公司资产价值项目资产评估报告》，该报告摘要如下：许昌市支持铁路建设办公室：河南世纪资产评估有限公司接受贵单位的委托，对郑合、郑万高铁许昌段建设征收补偿涉及许昌建林农业开发有限公司的资产进行了评估。……。评估目的：全面核实郑合、郑万高铁许昌段建设征收补偿涉及许昌建林农业开发有限公司资产状况，真实地反映委估资产在评估基准日的市场价值，为郑合、郑万高铁许昌段建设征收补偿提供价值参考意见。评估对象和评估范围：本次的评估对象为郑合、郑万高铁许昌段地方实施部门、设计单位、监理单位、建设单位、地上附着物权利人共同确认的郑合、郑万高铁许昌段征收补偿涉及许昌建林农业开发有限公司的相关资产。评估范围包括：1.房屋建筑物，包括简易房、钢构房和砖混一层，共计3项，面积合计171.45平方米，结构为钢构结构和砖混结构。2.构筑物，包括蔬菜大棚、简易棚、水泥地坪、冷库、钢架长廊、菜窖、羊棚等，共计34项。3.绿化树木，包括核桃苗、梨树、葡萄树、金天使、樱花、香椿树等，共计8项，其中树木12451棵，核桃苗、香椿树10640平方米。4.机器设备搬迁费用，为风冷冷凝器，共计2台机器设备搬迁费用。评估基准日：2016年7月31日，评估方法：成本法，价值类型：市场价值。评估结论：截止评估基准日2016年7月31日，郑合、郑万高铁许昌段建设征收补偿涉及建林公司的相关资产的评估原值为人民币839.70万元，评估净值为人民币720.23万元。评估结果的详细情况见资产评估明细表。资产评估明显表中显示核桃苗评估价值21760元，葡萄树评估价值13500元，金天使评估价值306000元。2016年10月11日，原许昌县小召乡人民政府（甲方）与建林公司（乙方）签订协议，该协议第1条载明：甲方将乙方郑合高铁征迁许昌建林农业开发有限公司补偿款计：839.7万元，一次性支付给乙方。同日，第三人出具收到条，该条的内容是“今收到许昌县小召乡政府人民币（大写）：捌佰叁拾玖万柒仟元零佰零拾零元零角整，（小写）：839.7万元领款人：霍佳冬，加盖第三人公章。”庭审中，孔晓强认可对葡萄树有一半的权利。2017年1月19日，河南君志合律师事务所受孔晓强委托向许昌县人民政府及小召乡政府发律师函各一份，通告许昌县人民政府及小召乡政府并声明，孔晓强就地上附着物补偿一事未委托任何人代签补偿协议和代领补偿款项，希望许昌县人民政府及小召乡政府在对地上附着物进行补偿时，预留孔晓强依法应得的核桃苗、葡萄树及金天使等果树的补偿金额。同日，河南君志合律师事务所向建林公司发律师函一份，通告孔晓强并声明，孔晓强就地上附着物补偿一事，自行向县、乡两级政府交涉，请贵公司不要代替孔晓强就地上附着物补偿一事与政府代签协议和代领补偿款项，否则，造成的一切损失由建林公司承担。孔晓强向乡政府请求补偿未果，向本院提起诉讼，请求：1、确认许昌县人民政府及小召乡政府未依据许政[2016]45号文件规定的补偿标准对孔晓强所有的果树进行补偿的行为违法；2、判令许昌县人民政府及小召乡政府按照许政[2016]45号文件规定的补偿标准对孔晓强所有的果树进行补偿。庭审中，孔晓强对上述请求明确如下：1、请求确认许昌县人民政府及小召乡政府未依据《许昌市人民政府关于郑州至万州铁路（许昌段）郑州至周口至阜阳铁路（许昌段）建设项目征地地上附着物补偿标准的通知》（许政[2016]45号、63号）对孔晓强所有的果树进行补偿的行政行为违法。2、请求判令许昌县人民政府及小召乡政府按照（许政[2016]45号、63号）的标准即核桃苗25元/棵、葡萄树500元/棵、金天使2000元/棵对孔晓强进行补偿，共计961万元。3、案件受理费由许昌县人民政府及小召乡政府承担。另查明，原许昌县人民政府于2017年2月5日更名为许昌市建安区人民政府。为确保郑万、郑合高铁许昌段征迁工作的顺利进行，许昌市支持铁路建设办公室按照省、市有关文件精神，通过招标确定了河南世纪资产评估有限公司、河南和信资产评估事务所两家评估机构为高铁建设指挥部在征迁工作的评估机构，并统一由许昌市支持铁路建设办公室向评估机构委托评估事项。建林公司占用的土地系租赁的集体土地。原审法院认为，一、关于原、被告资格的问题。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，郑合高铁建设项目属公共利益的需要，国家可以对涉案建设项目占用的土地实行征收并给予补偿。同时，组织实施的主体应为县级以上地方人民政府，小召乡政府应视为是受建安区政府委托。因此，建安区政府作为本案被告主体适格，小召乡政府作为本案被告主体不适格。《中华人民共和国中土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，孔晓强种植的核桃苗、葡萄树及金天使因郑合高铁建设项目被征收，核桃苗、葡萄树及金天使的补偿费依法应归所有人孔晓强所有，因此，孔晓强与涉案建设项目的征收补偿行为有利害关系，具有本案原告的诉讼主体资格。二、关于孔晓强请求确认建安区政府未依据《许昌市人民政府关于郑州至万州铁路（许昌段）郑州至周口至阜阳铁路（许昌段）建设项目征地地上附着物补偿标准的通知》（许政[2016]45号、63号）对孔晓强所有的果树进行补偿的行政行为违法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案中，郑合高铁从建林公司的企业穿过且该建设项目属公共利益的需要，故国家对涉案建设项目占用的土地应予以征收并对建林公司的损失进行补偿。至于具体依据什么标准对被征收方进行补偿，法律、法规并无明确的规定。根据原许昌县人民政府印发的《关于郑合高铁建设项目许昌县段征地及地上附着物补偿标准的通知》（许县政[2016]21号）第二条第5项的规定，被征收方可以选择要求按照许昌市人民政府公布的补偿标准进行补偿。如有异议，也可以选择评估，按照评估的价格进行补偿。故并非必须依据《许昌市人民政府关于郑州至万州铁路（许昌段）郑州至周口至阜阳铁路（许昌段）建设项目征地地上附着物补偿标准的通知》（许政[2016]45号、63号）对被征收者进行补偿。本案中，建安区政府依据建林公司的申请进行评估，并根据评估出的价格针对建林公司及包含孔晓强所有的绿化树木进行补偿并不违反法律规定。因此，孔晓强请求确认建安区政府未依据《许昌市人民政府关于郑州至万州铁路（许昌段）郑州至周口至阜阳铁路（许昌段）建设项目征地地上附着物补偿标准的通知》（许政[2016]45号、63号）对孔晓强所有的果树进行补偿的行政行为违法的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。三、关于孔晓强请求判令建安区政府按照许政[2016]45号文件规定的补偿标准对孔晓强所有的果树进行补偿的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”原许昌县人民政府印发的《关于郑合高铁建设项目许昌县段征地及地上附着物补偿标准的通知》（许县政[2016]21号）第二条第5项规定：“集体土地上的建筑物、构筑物、其他附着物补偿标准按照《许昌市人民政府关于调整许昌市建设征收土地地上附着物和青苗补偿标准的通知》（许政[2013]24号）规定的标准上浮25%执行。如有异议的，由项目业主方、指挥部方、监理单位、审价方和清点物所属方五方共同现场签字确认，由相应资质的评估机构评估，以评估价格为准。”建安区政府对建林公司的补偿系依据河南世纪资产评估有限公司作出的豫世评报字[2016]第102-11号《郑合、郑万高铁许昌段建设征收补偿涉及许昌建林农业开发有限公司资产价值项目资产评估报告》执行的，且已执行完毕。同时，也是基于建林公司的异议并提出评估申请。根据孔晓强提供的证据，虽然可以证明被评估的绿化树木中包含了孔晓强租赁建林公司土地所种植的核桃苗、葡萄树及金天使，但不能证明孔晓强在行政补偿过程中，曾要求建安区政府独立对自己进行补偿并反对对其所有的绿化树木进行评估的事实，也不能证明孔晓强曾向建安区政府出示过《土地租赁协议》，以此证明自己所享有的权利，即孔晓强未在行政补偿过程中向建安区政府主张按照许政[2016]45号文件规定的补偿标准对孔晓强所有的果树进行补偿，现在诉讼程序中提供证据要求按照许政[2016]45号文件规定的补偿标准对孔晓强所有的果树进行补偿，本院不予采纳。综上，孔晓强的诉讼请求，理由不能成立，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孔晓强的诉讼请求。案件诉讼费用50元，由孔晓强承担。上诉人孔晓强上诉称，一审判决对本案核心问题的认定及其核心裁判理由自相矛盾。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案的拟订、实施必须有相关依据并非法院所认定的“至于具体依据什么标准对被征收方进行补偿,法律、法规并无明确的规定”。一审法院的错误判决结论,是建立在对其裁判所依据的许县政[2016]21号文件相关条款片面理解、断章取义前提下而得出。该规定明确“由评估机构进行评估的前提”是当事人对附着物的补偿标准按许政[2013]24号文规定的标准上浮25%后得出的补偿数额有异议。本案中,建安区政府、小召乡政府根本没有依据许政[2013]24号给孔晓强或者建林公司一个明确的补偿数额,所以更无从谈起当事人对补偿数额有异议并提起异议。“豫世评报字[2016]第102-11号”《资产评估报告》不能作为本案赔偿标准的依据。资产评估报告对孔晓强无约束力、程序违法、不真实、不客观,该“报告”只能作为委托方为实现郑合高铁许昌段建设征收补偿价值参考意见，不能作为本案补偿依据的证据使用。一审法院认为孔晓强不能证明曾向建安区政府出示过《土地租赁协议》以证明自己所享有的权利,从而在程序上不采纳孔晓强系实际权利人的证据错误。本案建安区政府根本未提供任何证据证明其履行了要求孔晓强提供证据的行为,在建安区政府未履行职权的情况却将举证责任及后果强加于孔晓强,明显违背法律规定及行政法要求依法行政的宗旨。综上,建安区政府在孔晓强主张的果树均有明确的补偿标准的情况下,反而违规进行单方委托第三方对孔晓强的损失进行鉴定,严重侵犯了孔晓强的权利。一审判决认定事实、适用法律均存在错误。请求：1.依法撤销许昌市中级人民法院（2019）豫10行初41号行政判决书。2.依法确认建安区人民政府、小召乡政府未依据许政[2016]45号文件标准对孔晓强果树进行补偿的行政行为违法并判令建安区政府、小召乡政府依据许政[2016]45号文件标准对孔晓强的果树进行补偿。3.上诉费用由建安区人民政府、小召乡政府承担。被上诉人建安区政府答辩称，孔晓强没有向相关部门证明自己是树木的权利主体，不是建安区政府征收补偿的对象，不具备主张权利的资格。在征收过程中建林公司提出异议要求进行评估，且评估结果合法有效，建安区政府应当按照评估结果对相应主体进行补偿。被上诉人小召乡政府答辩意见与建安区政府的答辩意见一致。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，孔晓强租赁种植的核桃苗、葡萄树及金天使的土地因郑合高铁建设项目被征收，孔晓强对所种植的果树具有所有权，相应补偿费依法应归所有人孔晓强所有。且孔晓强在附属物登记表上签名，政府对此事实应明知，故其应对孔晓强单独补偿。建安区政府依据建林公司的申请进行评估，并根据评估出的价格对建林公司及孔晓强所有的果树进行补偿，但孔晓强对于该评估结论不予认可。孔晓强作为果树的所有人，若对其进行补偿，应由其对自己所有的果树申请评估，建安区政府应根据孔晓强申请评估的价格对其进行补偿，而不应按照建林公司申请鉴定的结果对孔晓强的果树进行补偿。建安区政府依据建林公司申请评估的价格对孔晓强所有的树木进行补偿，原审法院予以采纳属认定事实不清、证据不足，故原审法院驳回孔晓强的诉讼请求缺乏法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销河南省许昌市中级人民法院（2019）豫10行初41号行政判决；二、发回河南省许昌市中级人民法院重审。上诉人孔晓强预交的二审案件受理费50元予以退还。审判长 杨 巍审判员 李平均审判员 王**二〇一九年十二月二十六日法官助理张东方书记员王轩