江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏02行初59号 原告梁月清，男，1954年2月20日生，汉族，住江阴市。 委托代理人韩建业，北京京尚律师事务所律师。 被告江阴市人民政府，住所地江阴市澄江中路9号。 法定代表人蔡叶明，该市市长。 委托代理人徐松岚，江阴市人民政府房屋征收管理办公室工作人员。 委托代理人马惠兰，江苏振强律师事务所律师。 原告梁月清诉被告江阴市人民政府（以下简称江阴市政府）房屋行政强制一案，本院于2018年7月2日立案受理后，依法组成合议庭于2018年10月17日公开开庭审理了本案。原告吴良法及其委托代理人韩建业，被告江阴市政府委托代理人徐松岚、马惠兰到庭参加了诉讼。因等待其他案件审理结果，本案于2018年10月22日中止审理。本案现已审理终结。 原告梁月清诉称：其名下位于江阴市房屋是其营业性用房，已依法取得房屋权属证书，设计用途为非住宅。其以上述房屋为经营场所注册成立个体工商户，并一直实地经营。2017年8月18日，江阴市政府发布澄政发［2017］59号《市政府关于对国有土地上房屋实施征收的决定》（以下简称《59号征收决定》），以实施锡澄运河西侧（黄田港桥-五星桥段）旧城改造项目为由，决定实施征收。其后江阴市政府就原告房屋送达了评估报告，江阴市规划局澄规意见［2017］3号《规划意见》亦将原告房屋列入改造范围。江阴市政府对涉案房屋实施实际征收，却未依法发布房屋征收决定和征收补偿方案，未组织调查登记，未依照法定程序进行评估，亦未依法给予原告公平、合理的补偿，违反了相关法律法规的规定。为维护合法权益，请求依法确认被告征收原告涉案房屋的行政行为违法。经本院释明，梁月清明确其诉讼请求为判令被告对原告部分房屋及附属物实施拆除的行政行为违法。 原告梁月清向本院提交的证据有：1.房屋所有权证；2.营业执照；3.《59号征收决定》；4.澄规意见[2017]3号《规划意见》；5.装饰装修和附着物估价表、工程量计算表、机器设备及辅助设施搬迁损失评估明细表、征收补偿初估价格汇总表；6.涉案房屋拆除后照片及光盘。 被告江阴市政府辩称：原告的房屋均为非住宅，不在《59号征收决定》的征收范围内，原告曾提起诉讼请求撤销《59号征收决定》，最终被法院裁定驳回。原告所举证据材料不能证明被告实施了征收行为，故原告的起诉不符合法定条件。请求法院驳回原告的起诉。 被告江阴市政府向本院提交的证据有：1.《59号征收决定》；2.无锡市中级人民法院（2018）苏02行初13号行政裁定、上诉状、受理上诉通知书。 经庭审质证，原告对江阴市政府所举证据的真实性、关联性、合法性无异议，但不认可江阴市政府所举证据的证明目的，本诉是针对江阴市政府事实行为提起的确认违法之诉，与前诉针对不同的行政行为，不构成重复起诉。江阴市政府对原告所举证据1-证据4真实性无异议，但对营业执照的关联性有异议，营业执照上住所为江阴市浮桥营业房9号而非涉案房屋所在地址；对证据5真实性有异议，因为原告的房屋未在征收范围内，被告并未向原告提供过该材料；对证据6有异议，被告未对原告房屋实施过拆除，且照片不能显示原告房屋的拆除情况，光盘是当庭提交，不符合举证期限的规定。 本院对各方当事人提交的证据认证如下：原、被告所举证据与本案具有关联性，内容客观真实、来源合法，能够证明案件相关事实，均予以采信。 经审理查明：江阴市9幢房屋所有权人为吴良法（建筑面积为178.78平方米），10幢、11幢房屋所有权人为梁月清（建筑面积分别为165.03平方米、26.54平方米），设计用途均为非住宅。吴良法9幢房屋东墙与梁月清10幢房屋西墙合墙，产权各半。2017年1月16日，江阴市规划局出具澄规意见［2017］3号《规划意见》，载明：“根据《江阴市城市总体规划（2011-2030）》，经核查，位于锡澄运河西侧的地块改造符合城乡规划。用地规模37144.06平方米。”吴良法、梁月清拥有产权的江阴市房屋位于该《规划意见》改造范围图内。2017年8月18日，江阴市政府作出《59号征收决定》，决定对锡澄运河西侧（黄田港桥-五星桥段）旧城改造项目范围内国有土地上房屋（不含非住宅房屋）实施征收。在征收实施过程中，通江北路256号房屋外部搭建的围墙、彩钢瓦顶棚、附房被部分拆除受损。据吴良法、梁月清陈述，围墙、彩钢瓦由吴良法自行搭建，附房由梁月清搭建。 2018年1月24日，吴良法、梁月清向本院提起行政诉讼，请求撤销江阴市政府作出的《59号征收决定》。因《59号征收决定》将涉案房屋在内的非住宅房屋排除于征收范围外，本院于2018年5月28日作出（2018）苏02行初13号行政裁定驳回吴良法、梁月清的起诉。2018年7月2日，吴良法、梁月清向本院提起行政诉讼，请求确认被告对原告部分房屋及附属物实施拆除的行政行为违法。 本院认为：本案的争议焦点是江阴市政府有无对通江北路256号房屋的围墙等附属物实施拆除行为，该拆除行为是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，依据“谁行为谁被告”的行政法原则，由作出行政行为的行政机关担任被告，参加诉讼并承担相应责任，原告提起行政诉讼时应当证明原告具有利害关系、未超过法定起诉期限、被告实施了被诉行政行为等符合起诉条件的证据材料。实践中，由于行政主体行使行政职权的复杂性、事实行政行为的瞬时性以及原告举证能力的现实性，由原告举证证明房屋征收过程中拆除行为主体的确是强人所难，故原告只要提供了初步证据证明事实行为存在且极有可能系被告实施即初步履行了原告的举证责任。而根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，对国有土地上的房屋实施征收、补偿和执行强制搬迁，是市、县级人民政府及其职能部门的法定职权（责）。因此，对征收过程中房屋建筑的拆除行为首先应推定为市、县级人民政府的行政强制行为，除非有其他证据足以推翻。具体到本案中，对于双方争议的“江阴市政府有无实施拆除行为”这一事实，原告提供的照片能够证明原告房屋附属物因拆除行为受损，提供的《规划意见》《59号征收决定》能够证明江阴市政府对涉案地块实施旧城改造项目并作出了房屋征收决定，因而江阴市政府极有可能对涉案房屋实施或者通过书面、口头等形式委托相关主体实施强制拆除。在此情形下，原告就房屋拆除事实及行为主体已经完成了初步举证责任，江阴市政府应当提供充足反证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体损坏。但是江阴市政府仅提供《59号征收决定》及行政裁定书，无法推翻原告举证证明的事实。综合原被告双方举证，本案应当推定江阴市政府实施了对通江北路256号房屋围墙等附属物的拆除行为。 根据《中华人民共和国物权法》第三十九条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《中华人民共和国行政强制法》第十三条的规定，非因法定事由，非经法定程序，行政机关不得对公民、法人或其他组织拥有所有权或事实占有的房屋、建筑物及附属物实施强制行为。江阴市政府在实施旧城改造项目中，既未能与梁月清、吴良法就搬迁事宜协商达成一致意见，也未能按照法定程序对通江北路256号房屋进行征收，而是在商谈未果后直接对通江北路256号房屋围墙、彩钢瓦顶棚、附房实施拆除行为，造成该部分房屋附属物损坏，该行为没有法律依据，明显构成行政违法。因事实行为不具有可撤销内容，依法应当确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认江阴市政府拆除江阴市10幢房屋附房的行为违法。 一审案件受理费50元，由江阴市政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  彭国顺 审判员  马 云 审判员  卢文兵 二〇一九年十二月二十四日 书记员  张玲玲 本案援引法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》： 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。