广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2941号上诉人（原审原告）：卢永泉，男，1969年4月22日出生，汉族，住广州市番禺区**************，公民身份号码440************113。委托代理人：刘捷文、张兆明，分别为广东洛亚律师事务所律师、实习律师。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区********办事处。住所地：广州市番禺区**********。法定代表人：罗健雄，主任。委托代理人：莫鸿震、刘文政，该单位工作人员。原审第三人：广州市番禺区******股份合作经济社。住所地：广州市番禺区**********。法定代表人：陈国礼，理事长。原审第三人：广州市番禺区******民委员会。住所地：广州市番禺区**********。负责人：杜汝锋，主任。上诉人卢永泉因诉被上诉人广州市番禺区********办事处（下称大石街道办）、原审第三人广州市番禺区******股份合作经济社（下称大山经济社）、广州市番禺区******民委员会（下称**村委会）宅基地投诉行政处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5206号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告卢永泉为本市番禺区大石街大山村村民，2003年因广州市*****项目建设用地需要，其位于大山村卢地坊涌边街1号房屋需拆除，原告与原广州市番禺区大石镇人民政府签订《新光快速路大石段建设项目拆除农村房屋及附属物补偿协议》，原告同意一次性以货币补偿方式补偿并由其自行解决住房。两第三人否认因原告的宅基地面积不足120平方米而由两第三人安排其他地块进行补偿的事实。2003年，原告卢永泉向第三人大山经济社缴纳了镇北大街基础设施费9188元。2004年后，原告卢永泉在涉案土地上建起一间瓦房。2012年，原告委托广州市稳固房屋鉴定有限公司对涉案土地的瓦房进行了房屋安全鉴定，结论为该瓦房严重损坏。2013年原告将涉案土地上的瓦房拆除，并由其配偶李绍妨向第三人大山村委会申请在涉案土地上重新建房，但至今未获批准，涉案土地现为空地。2018年3月7日原告向被告大石街道办提出行政处理申请，请求确认广州市番禺区*************之一（即涉案土地）地块及地上建筑物使用权归原告所有，并责令两第三人不得改变上述地块利用现状。被告大石街道办受理后，于同年3月20日向两第三人送达举证通知书，并进行了相关的调查，同年5月25日作出番大行决字〔2018〕73号《行政处理决定书》，认为原告提供的证据无法证实争议土地的权属归原告，由于争议土地仍属村集体，村集体有权依法管理和使用，遂决定驳回原告卢永泉的申请请求。同年5月29日，被告将上述行政处理决定书送达原告，原告不服，诉至原审法院。另查明，涉案土地为大山村集体所有土地。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款、《广州市**办事处工作规定》第二条、第十三条的规定，被告大石街道办作为番禺区人民政府的派出机关，有权对原告卢永泉提出的农村土地使用权属纠纷行政处理申请，依法作出处理决定。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理......”第六十二条规定：“......农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《土地权属争议调查处理办法》第十一条规定：“当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料......”第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：(一)人民政府颁发的确定土地权属的凭证；(二)人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；(三)争议双方当事人依法达成的书面协议；(四)人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；(五)其他有关证明文件。”本案中，涉案土地为两第三人农村集体所有土地，依法应由两第三人经营、管理。原告主张拥有涉案土地的使用权，应提供相应的证据予以证明，被告在处理原告的行政处理申请时，依法对相关事实进行了调查核实，亦听取了原告的陈述意见，因原告提供的证据均不能证明其依法取得涉案土地使用权的事实，两第三人亦否认曾批准原告使用涉案土地作为其宅基地的事实，原告认为其拥有涉案土地使用权缺乏事实及法律依据，被告作出行政处理决定，驳回原告的申请请求，于法有据，并无不当，原告主张撤销被告作出的行政处理决定，并重新进行处理，理由不成立，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告卢永泉的诉讼请求。上诉人卢永泉不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人大石街道办作出行政处理决定的程序严重违法。根据最高人民法院司法解释的规定，公民向行政机关申请履行法定职责的，行政机关应在60日内履行法定职责。本案中，被上诉人于2018年3月8日收到上诉人的行政处理决定申请，在2018年5月7日前仍未能给予上诉人答复，未能在法定期限内履行职责，属于程序违法。另外，被上诉人在作出行政处理决定时，未向上诉人公布行政处理决定的具体参办人员，审核人员名单，剥夺上诉人申请其中有利害关系且可能影响处理决定结果公平公正的人员回避的程序权利，被上诉人未对原审第三人在行政程序中提交的事实理由与证据向上诉人公开，没有听取上诉人的申辩与陈述意见，剥夺了上诉人在行政程序中依法享有的参与权、知情权、申辩权，仅单方面书面审查即作出被诉行政处理决定，程序严重违法。二、被上诉人行政处理决定认定事实不清。原审第三人大山经济社明知上诉人涉案土地建设有房屋一间，并在2003年以基础设施费的名义向上诉人收取了涉案宗地的使用费。庭审中大山经济社否认该村有以收取基础设施使用费的名义许可村民使用土地兴建住宅。而上诉人同时持有《大山村宅基地建设基础设施赞助费协议书》，明确约定了支付基础设施建设费，可以使用宗地建设宅基地。在原审第三人的陈述与上诉人持有的协议书明显相悖的情况下，被诉行政处理决定偏信原审第三人的意见，认定事实不清。被上诉人对涉案土地中的房屋基于何种原因得以建成，又基于何种原因拆除，为何没有重建等对案件处理有重大影响的事实并没有查明，就草率作出行政处理决定，显然是对事实认定不清的。三、被上诉人适用法律错误。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十二条的规定，土地所有权和使用权争议解决之前，任何一方不得改变土地利用现状。本案属于土地权属争议纠纷，以上办法已规定土地争议权属处理的程序和方式，被上诉人对上诉人关于要求责令原审第三人不得改变土地利用现状的请求未作审查，即作出驳回上诉人请求的决定，违反前述规定，属于适用法律错误。综上所述，请求二审法院:1.撤销广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5206号行政判决；2.改判支持上诉人的全部诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人大石街道办负担。被上诉人大石街道办答辩称：一、我办事处作出被诉行政处理决定程序合法。1.处理程序。2018年3月8日，上诉人卢永泉向我办事处提交申请，要求确认大石街大山村镇北大街55号之一地块及地上建筑物的使用权归属于上诉人，并要求责令两原审第三人不得改变土地利用现状。3月20日我办事处向大山村发出《举证通知书》，该村提交了《关于卢永泉提出土地使用权争议的回复》。4月25日、27日，我办事处向有关人员进行调查并形成调查笔录。5月8日，我办事处向上诉人作出回复，告知其处理情况。5月8日，我办事处再次要求大山村对上诉人持有的大山经济社出具的“镇北大街基础设施费”收据作出解释。大山村于5月15日提交了书面回复及相关证据。5月25日我办事处依法作出被诉行政处理决定，并送达给上诉人和大山村。2.关于上诉人认为我办事处没有在60天的期限内作出行政处理决定属于程序违法的问题。因上诉人提出的行政处理事项较为复杂，需要核查的情况较多，我办事处受理其申请后的60日内积极调查处理并及时回复，符合相关法律法规和司法解释的规定。3.关于上诉人认为我办事处没有向其告知经办人员、未将大山村提交的材料向上诉人送达，剥夺上诉人的陈述申辩权，属于程序违法的问题。我办事处向上诉人了解案件情况的调查笔录及送达文书的回证上，均载明了承办人员。上诉人在调查期间并未对其提出异议和回避申请。案涉行政处理程序既不是听证程序也不是诉讼程序，上诉人的主张于法无据。二、被诉《行政处理决定书》认定事实清楚，证据确凿，内容合法适当。1.关于“镇北大街基础设施费”。我办事处查明以下事实：据大山村回复，该笔基础设施费与其位于大山村镇北大街55号的房屋有关，因该房屋使用了其他生产队建设的供水排水设施，需要缴纳相关费用。而村委会保存的2003年前后几年涉及宅基地使用权的收费均列明了“宅基地款”或“长期租用宅基地款”。上诉人以此为由要求拥有另一地块的使用权，明显缺乏事实依据。2.关于《大山村宅基地建设基础设施赞助费协议书》。经大山村委会调查了解，上诉人位于大山村镇北大街55号之五地块的宅基地建设基础设施赞助费，收费标准为500元/m2。协议第四条“有关用地手续、报建手续以及用水、用电等手续的办理和费用由乙方负责”，表明该协议只是双方就建设基础设施赞助费达成的合意，不涉及用地手续、报建手续，并非上诉人所主张的交了赞助费就可以取得土地建房。3.关于案涉土地的使用权。上诉人于2003年与原广州市番禺区大石镇人民政府签订《新光快速路大石段建设项目拆除农村房屋及附属物补偿协议》，协议中被拆迁的大山村卢地坊涌边街1号房屋，上诉人同意一次性以货币补偿方式补偿并由其自行解决住房。因此，上诉人被征收的房屋已全部以货币形式补偿完毕，在其另有宅基地房屋的情况下，不应另外取得宅基地，更不存在需要按照住宅建设用地面积最高限额120平方米补足平方数的情况。此外，无论现行的还是当时的土地管理法律法规以及规范性文件，对取得宅基地使用权都需要办理相关用地手续。上诉人实际上并未办理任何宅基地使用手续，大山村亦否认曾将涉案土地分配给上诉人作宅基地使用，上诉人提交的“镇北大街基础设施费”收据、大山村委会的《证明》《房屋安全鉴定报告》《大山村宅基地建设基础设施赞助费协议书》等证据，都无法证实上诉人的主张。三、我办事处作出被诉行政处理决定适用法律正确。上诉人提出本案应适用《土地权属争议调查处理办法》，但我办事处并非国土资源行政主管部门，根据该办法第三十三条“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行”的规定，我办事处适用土地管理法处理案涉申请并无不当。根据该办法第十四条的规定，上诉人无任何法律依据非法占用集体农用地的行为，严格意义上不属于该办法规定的争议案件，因此，案涉土地为集体所有土地，依法应由两原审第三人经营管理。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人大山经济社、大山村委会二审未陈述意见。经审查，原审判决认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，上诉人卢永泉因与原审第三人大山经济社、大山村委会就案涉地块是否属于其宅基地发生争议，向被上诉人大石街道办提起行政处理申请，不属于《土地权属争议调查处理办法》规定的土地权属争议事项。本案的争议焦点是卢永泉对案涉争议地块应否享有宅基地使用权。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准……”《广州市***民住宅建设用地管理规定》第十四条规定：“申请农村村民住宅建设用地，占用农用地或未利用地的，由村民委员会统一提出申请，区土地行政主管部门按照镇土地利用总体规划审查后，报市土地行政主管部门依法办理审批手续。”上诉人卢永泉已经在原审第三人处另外拥有宅基地房屋，即使确需再使用其他集体土地建设住宅，也应遵循法定程序申请办理宅基地审批手续。卢永泉向被上诉人提交包括大山经济社出具的“镇北大街基础设施费”收据、大山村委会的《证明》及《房屋安全鉴定报告》《大山村宅基地建设基础设施赞助费协议书》等证据，均不能证实卢永泉已经与原审第三人就案涉地块建设宅基地房屋达成了协议并履行了相应报批手续。被上诉人大石街道办受理案涉申请后，履行了法定调查职责并作出被诉行政处理决定，对上诉人卢永泉关于确认案涉地块使用权的申请不予支持，具有相应事实和法律依据，依法应予以支持。上诉人卢永泉提出被上诉人超过法定期限作出被诉行政处理决定及未保障其陈述申辩权，经查，行政处理期间应从正式受理之日起算，认定被诉行政处理决定超期作出依据不足；被上诉人调查处理过程中向上诉人依法调查询问时，上诉人并未向被上诉人主张有关异议，其权利义务也未因此受到实质影响，该主张本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，依法予以维持。上诉人卢永泉的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人卢永泉负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 石晓利二〇一九年十二月四日法官助理 余 娇书 记 员 李 岚