黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行申537号再审申请人（一审被告、二审上诉人）嫩江市自然资源局，住所地嫩江县育才大街427号。法定代表人陈之军，该局局长。委托代理人曲伟峰，嫩江县城乡规划中心副主任。委托代理人张敏，黑龙江德治律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）田淑敏，女，1973年6月5日出生，汉族，住嫩江县。委托代理人温海洋，黑龙江剑桥律师事务所律师。原审第三人嫩江县亿达房地产开发有限公司，住所地嫩江县军民路立交桥南侧雅丽小区。法定代表人李井深，该公司总经理。委托代理人尚玉为，黑龙江剑桥律师事务所律师。田淑敏诉嫩江市自然资源局、嫩江县亿达房地产开发有限公司（下称亿达公司）行政处罚一案，嫩江市自然资源局不服黑河市中级人民法院（2019）黑11行终1号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对案件进行了审查，并于2019年9月20日组织各方当事人进行了询问。再审申请人嫩江市自然资源局的委托代理人曲伟峰、张敏，被申请人田淑敏的委托代理人温海洋，原审第三人亿达公司的委托代理人尚玉为到庭参加询问。本案现已审查终结。2014年3月24日，嫩江县发展和改革局制作并下发了关于同意和谐家园二期工程6、7号楼变更建设主体的函：同意和谐家园二期工程6、7号楼建设主体由原来的嫩江县经济适用住房领导小组办公室变更为本案第三人亿达公司，6、7号楼建筑总面积12900平方米，其中商品住宅7746平方米，经济适用房1300平方米，商服用房2567平方米。2014年8月19日，第三人亿达公司取得和谐家园二期建设用地批准书。2014年8月21日，取得了用地许可证。2014年8月21日，原嫩江县城乡规划管理办公室（下称嫩江县规划办）为亿达公司颁发了建设工程规划许可证，建设单位为亿达公司，建设项目为和谐家园二期6号楼、7号楼和厢房4、5、6号楼，建设位置为军民路北和谐家园一期南，附图中注明和谐二期6号楼、7号楼的楼层规划均为6层。因群众信访举报亿达公司违法建筑，嫩江县规划办工作人员进入该施工现场检查，确认和谐家园二期6号楼在主体六层以上加建一层“阁楼”，与建设工程规划许可证不符，属未经审批私自加建。亿达公司在6号楼六层以上所建筑的“阁楼”，是通过其下面的六楼室内通道进入为室内楼梯，建有独立的窗户，具备居住条件，后经亿达公司将“阁楼”窗户封闭，现已多户入住。嫩江县规划办以亿达公司违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，于2015年8月4日，向亿达公司作出了嫩规罚字（2015）第008号《行政处罚决定书》，内容为：经查明，你（单位）于2014年9月28日，在铁西和谐小区6号楼未经审批，私自建“阁楼”的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三章第四十条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六章第六十四条规定，决定给予你（单位）限期拆除，并处44455元罚款的行政处罚。亿达公司没有申请行政复议，于2016年1月26日向嫩江县人民法院提起行政诉讼，并申请异地管辖。黑河市中级人民法院于2016年4月18日作出（2016）黑11行辖1号行政裁定书，指令爱辉区人民法院进行审理。2016年6月8日，爱辉区人民法院作出（2016）黑1102行初14号行政判决书，该判决认为嫩江县规划办因其在行政处罚事先告知书中没有告知该项行政处罚内容，且在举证期限内及庭审中均没有提供作出罚款行政处罚的事实依据。《行政处罚事先告知书》与《行政处罚决定书》上的处罚内容不一致，剥夺了亿达公司对实际处罚事项的知情权，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定。嫩江县规划办作出的行政处罚违反了法定程序，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决：一、撤销嫩江县规划办于2015年8月4日作出的嫩规罚字（2015）第008号《行政处罚决定书》；二、责令嫩江县规划办在判决发生法律效力后重新作出行政处罚决定。2016年12月9日，嫩江县规划办向亿达公司重新作出了嫩规罚字（2016）第001号《行政处罚决定书》，主要内容为：“经查明，你（单位）于2014年9月29日，在铁西和谐小区，进行未经审批私自建阁楼的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三章第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六章第六十四条的规定及建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条的规定，决定给予你（单位）限期拆除，按违法建筑面积处建设工程造价10%罚款，即63，508.24元的行政处罚”。和谐家园二期6号楼实际建筑施工人为王磊，其挂靠在亿达公司并以其名义进行施工建筑，亿达公司的法定代表人为武长剑。现在该工程已经竣工，但没有经相关部门验收。亿达公司建筑的和谐家园小区6号楼实际建筑高度为22.5米，《嫩江县城乡控制性详细规划》规定和谐家园小区6号楼限高为24米。和谐家园小区5号楼与6号楼之间的间距未按实际规划建筑，两个楼群之间距离与规划设计相比距离缩短，即原规划设计34.5米，现在为29.5米，嫩江县规划办工作人员到场对该6号楼进行开工放线时，认可缩短的事实，但对实际缩短距离不能确定。亿达公司认为，造成遮光的真正原因是6号楼北侧的4号楼南移，5号楼相应地也南移，而6号楼是在规划原址确定的区域建设的，过错不在亿达公司。“阁楼”与6楼内部相同，已有多户入住。另查明，因机构改革，嫩江县规划办更名为嫩江县城乡规划中心，其规划职能由嫩江市自然资源局承继。一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”故嫩江县规划办具有作出被诉行政行为的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。”本案亿达公司6号楼的建筑没有按照原规划建设，建设高度没有超过《嫩江县城乡控制性详细规划》规定和谐家园小区6号楼限高24米，没有按照和谐家园6号楼六层规划许可证规划的方案进行施工建筑的事实清楚，存在过错。至于六层以上建筑是亿达公司抗辩的“跃层”，还是嫩江县规划办所述的“阁楼”的问题，并不影响亿达公司违反规划违规施工的事实。亿达公司的该6号楼完工后没有相关部门的验收、尚未取得销售楼许可证。庭审时田淑敏提供了与亿达公司签订的购买了该小区6号楼1单元603室，建筑面积76.16平方米和赠送了顶楼的协议（即“跃层”，也就是嫩江县规划办处罚决定书欲拆迁的房屋）并已经进户入住，应当认定为善意取得，应为无过错。嫩江县规划办在庭审后向该院邮寄提供的内容为：“和谐家园6号楼六层以上为违章建筑，如有买卖六楼的住户，停止一切施工，所产生的后果自行负责”的通知，因属逾期提供的证据，并且田淑敏的委托代理人及亿达公司的委托代理人均提出异议，故不能予以采信。嫩江县规划办作出的限期由亿达公司拆除该“阁楼”的行政处罚，将会给田淑敏的财产造成损失，将会产生新的不必要的社会矛盾，故不能予以支持。嫩江县规划办作出的嫩规罚字（2016）第001号行政处罚决定，应适用建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条第（四）项，即：“对不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10％以下的罚款”和第九条的规定，即“第八条所称不能拆除的情形，是指拆除违法建设可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对公共利益造成重大损害的情形”。为了规范行政执法，惩罚违法行为，保护公民、法人、和其他组织的合法利益不受侵犯，化解社会矛盾和纠纷。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（六）项的规定，判决：一、撤销嫩江县规划办于2016年12月4日作出的嫩规罚字（2016）第001号行政处罚决定书中限期拆除的处罚；二、维持嫩江县规划办于2016年12月4日作出的嫩规罚字（2016）第001号行政处罚决定书中的按违法建筑面积处亿达公司建设工程造价10%罚款即63，508.24元的行政处罚。二审法院认为，亿达公司6号楼的建筑没有按照原规划建设，建设高度虽然没有超过《嫩江县城乡控制性详细规划》规定的和谐家园小区6号楼限高24米的高度，但是因为亿达公司没有按照和谐家园6号楼“六层”规划许可证规划的方案进行施工建设，导致六层以上出现违法建筑，存在过错，应予处罚。嫩江县规划办作出的嫩规罚字（2016）第001号行政处罚决定，除了适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关法律规定之外，对“是否应当拆除”的处罚依据还应适用建法［2012］99号《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条第（四）项：“对不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10％以下的罚款”和第九条的规定，即“第八条所称不能拆除的情形，是指拆除违法建设可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对公共利益造成重大损害的情形”。首先，在本案中嫩江县规划办没有提供相应证据证明田淑敏与亿达公司存在恶意串通行为，虽然嫩江县规划办在一审庭审结束后，提交了一份“通知”，欲证明田淑敏明知六楼以上系违章建筑还继续购买，但该份证据属逾期提供，田淑敏及亿达公司均提出异议，亦不能证明田淑敏知晓该“通知”内容。因此应认定田淑敏从亿达公司购房的行为无过错，田淑敏属于无过错利害关系人。田淑敏的购房行为符合建法［2012］99号《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第九条规定的情形，应予保护。其次，嫩规罚字（2016）第001号行政处罚决定，作出了对和谐家园6号楼六层以上限期拆除的处罚，但嫩江县规划办没有提供“拆除六层以上建筑对六层本身建筑安全及整栋楼的建筑安全不会造成影响”的相关证据，无法排除建法［2012］99号《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第九条规定中的“拆除违法建设可能影响相邻建筑安全”这一可能性，故嫩江县规划办关于“限期拆除”的处罚内容因不符合上述规定亦应撤销。原判认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。嫩江市自然资源局申请再审称，原审法院认定事实及适用法律错误，请求撤销一、二审判决，发回重审或依法改判。主要理由：1.田淑敏购买房屋的行为不具备善意取得的条件，不符合《物权法》第一百零六条的规定。原审法院认定田淑敏购买亿达公司房屋的行为属于善意取得，田淑敏没有过错，属认定事实错误。2.原审法院对规范执法，保护公民、法人的合法权益，惩罚违法行为，化解社会矛盾的认知错误。田淑敏与亿达公司房屋买卖合同纠纷的矛盾，究其根源在于亿达公司违法建设阁楼的违法行为所造成。原审法院对嫩江县规划办的执法程序未予否定，只对行政处罚的尺度作出了调整，但申请人已经充分考虑到行政处罚的结果与社会效果相互统一这一原则，对亿达公司行政处罚适用法律法规正确，裁量得当。3.有新证据证实申请人作出处罚后已经在6号楼单元及楼道室内张贴了通知，田淑敏购买房屋时对此通知应知情。田淑敏答辩称：1.嫩江市自然资源局对善意取得理解过于片面，田淑敏为善意第三人，取得的合法权益应当受到法律保护，无论是物权法还是行政法的善意第三人，田淑敏在取得该房屋所有权时都是善意的，应当受到法律保护。2.嫩江市自然资源局所谓的新证据，没有在合法的举证期间举证，田淑敏也从未收到过该通知。3.嫩江市自然资源局认为亿达公司没有取得商品房预售许可证，所以销售行为无效，缺乏法律依据。原审判决正确，请求驳回再审申请。亿达公司答辩称：1.原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。2.嫩江县规划办未在我方开发的小区内发放过关于违章建筑的通知。3.我方承建的跃层是从六楼房屋内直接通上的房屋，并不是独立于六楼的阁楼。4.嫩江县规划办并未要求我方停止施工，并没有提供现场劝阻或制止我方施工的证据。5.楼房遮阴是由于相关单位改变规划方案的原因，不是我方造成的，拆除房屋会损害第三人的权益，法律规定这种情况下无需拆除。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。”本案中，亿达公司未按照和谐家园6号楼“六层”规划许可证规划的方案进行施工建设，导致六层以上出现违法建筑，嫩江县规划办有权对其作出处罚决定。根据建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条第（四）项：“对不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10％以下的罚款。”及第九条：“第八条所称不能拆除的情形，是指拆除违法建设可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对公共利益造成重大损害的情形。”的规定，田淑敏在与亿达公司达成购房协议时，对嫩江县规划办作出的处罚决定并不知情，属于无过错利害关系人，其权益应予保护。原审法院撤销嫩江县规划办作出的嫩规罚字（2016）第001号行政处罚决定书中限期拆除的处罚并维持该行政处罚决定书中的按违法建筑面积处亿达公司建设工程造价10%罚款即63，508.24元的行政处罚，并无不当。嫩江市自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。综上，嫩江市自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回嫩江市自然资源局的再审申请。审判长 王 鹏 跃审判员 冷  慧审判员 皇甫延玉二〇一九年十二月四日法官助理宋英杰书记员吴迪附：相关法律司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。