湖北省荆州市荆州区人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂1003行初41号公益诉讼人荆州市荆州区人民检察院，地址：荆州市荆州区楚源路16号。法定代表人：易贤准，该院检察长。被告荆州市荆州区李埠镇人民政府，地址：荆州区李埠镇李埠街。法定代表人黄雷，该镇代理镇长。委托诉讼代理人丁红海，湖北居正律师事务所律师。第三人荆州市知青家庭农场，地址：荆州区李埠镇沿江村六组。投资人伍汉东。委托诉讼代理人詹红卫，该公司经理。公益诉讼人荆州市荆州区人民检察院因认为被告荆州市荆州区李埠镇人民政府未正确履行规划监管法定职责，于2019年10月8日向本院提起行政公益诉讼，本院立案后，向被告送达了起诉书副本及应诉通知书，向第三人送达了起诉书副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭进行了审理。公益诉讼人荆州市荆州区人民检察院指派专职检察委员会委员严当贵、公诉部检察官助理夏薇薇出席法庭，被告荆州市荆州区李埠镇人民政府代理镇长黄雷、委托代理人丁红海、第三人荆州市知青家庭农场委托代理人詹红卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人荆州市荆州区人民检察院诉称，荆州区人民检察院在履职中发现，荆州区李埠镇人民政府未依法履行监督管理职责，损害国家利益和社会公共利益的线索，经审查依法作出行政公益诉讼立案决定。经调查查明，荆州市知青家庭农场位于长江××龙××区内××区李埠镇××村，于2013年9月26日成立。2013年7月26日，荆州市荆州区李埠镇沿江村村民委员会与湖北省荆州市创通实业有限公司签订《土地承包合同》，将本村六组集体农用地197.3亩（实际承包面积182.3亩）土地承包给该公司经营。合同约定：湖北省荆州市创通实业有限公司享有自主经营承包地块的权利，未经村、镇两级书面同意，不得改变土地农业用途性质。承包期限10年，每亩每年承包费180元，承包总额共计328140元。在承包期间，该公司及其子公司“荆州市知青家庭农场”未经批准擅自在承包的地块上从事建设活动，包括修建了一栋面积约964平方米的餐厅、约757.56平方米的接待用房以及赛车场、跑马场等旅游娱乐设施，违反了土地承包合同不得进行非农业建设的约定，改变了土地用途性质。为切实保护国家利益和社会公共利益，公益诉讼人于2019年3月19日作出鄂荆州区检行公[2019]4210030002号检查建议书，并于3月20日依法送达李埠镇人民政府，建议该政府“依法履行监管职责”。同年6月14日，李埠镇人民政府作出回复称：“……通过调查认定荆州市知青家庭农场用地存在以下方面的问题：一是未经批准非法占用土地757.56平方米建设接待房屋；二是改变土地用途，将承包租用的原集体建设用地用途擅自改为餐饮服务场所；三是改变集体农用地功能从事赛马、射击、跑马场等娱乐经营活动。”针对调查出的问题，李埠镇人民政府作出如下处理结果：1、李埠镇人民政府已于2019年5月组织对荆州市知青家庭农场在非法占用的757.56平方米土地上建设的接待房屋进行了拆除。2、李埠镇人民政府已于2019年5月督促荆州市知青家庭农场将非法占用的757.56平方米土地退还给了李埠镇沿江村。3、李埠镇人民政府已于2019年5月组织对荆州市知青家庭农场擅自改为餐饮服务的场所进行了关停，对赛车场、跑马场等娱乐设施进行了彻底拆除，恢复了该地块的集体农用地功能。截止起诉前，原757.56平方米的接待用房已拆除，原赛车场、跑马场等已恢复了农用地功能。但李埠镇人民政府未对荆州市知青家庭农场未经批准在长江蓄洪区内修建餐厅的行为予以监管，属于未依法全面履行职责。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款、《湖北省城乡规划条例》第六条第一款、第七条第四款规定，李埠镇人民政府负有本行政区域内的村庄、集镇规划建设管理工作的职责。荆州市知青家庭农场未经审批在集体土地上违建的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第四款、《湖北省城乡规划条例》第三十八条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定。该农场地处长江荆江段龙洲垸蓄滞洪区，其未经审批建设餐厅对长江防汛安全造成威胁。李埠镇人民政府未依法履行监管职责，使国家利益和社会公共利益处于持续受损的状态。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和最高人民法院、最高人民检察院《关于检查公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，提起诉讼，请依法裁判。诉讼请求：判令被告李埠镇人民政府继续对位于李埠镇沿江村的荆州市知青家庭农场违法建筑物依法履行监督管理职责。公益诉讼人荆州市荆州区人民检察院向本院提交了以下证据：第一组法律法规，拟证明李埠镇人民政府负责本行政区内的村庄、集镇规划建设管理工作。1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”第四款规定：“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”2、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”3、《湖北省城乡规划条例》第六条第一款规定：“城乡规划工作是政府的重要职责。各级人民政府应当将城乡规划工作纳入国民经济和社会发展规划及年度计划，实行行政首长负责制，建立健全规划执行责任追究制度，确保城乡规划实行集中统一管理。”第七条第四款规定：“乡、镇应当明确相关机构或者人员，依法承担有关城乡规划管理工作，县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当予以指导和帮助。”4、李埠镇综合配套改革方案，负有村镇规划建设职能。第二组证据，拟证明本院发出检察建议前，李埠镇人民政府对荆州市知青家庭农场的违法行为未依法履职。1、湖北省荆州市创通实业有限公司、荆州市知青家庭农场营业执照和企业基本信息。该证据证实，荆州市知青家庭农场属于湖北省荆州市创通实业有限公司子公司，位于李埠镇××组，负责人伍汗东。2、李埠镇沿江村村委和湖北省荆州市创通实业有限公司(知青农场系其子公司)协商签订的《土地承包合同》，及原李埠镇沿江村村书记胡从汉的调查笔录，证明知青农场承包经营沿江村六组集体农用地197.3亩（实际承包面积182.3亩）土地。3、现场照片，拟证明荆州市知青家庭农场在承包地上建设餐厅，以及射击、飞行、赛车、跑马场等娱乐设施。4、荆州市国土资源局荆州分局征地科办事员谭郭庆的调查笔录、李埠镇城建办主任王小勇的调查笔录及知青农场土地登记申请书，拟证明知青农场改扩建需要审批的流程，以及知青农场改扩建未在李埠镇人民政府职能部门办理审批手续，未取得乡村建设规划许可证。5、对荆州市国土资源局荆州分局征地科办事员的谭郭庆调查笔录，李埠镇城建办主任王小勇的调查笔录及知青农场土地登记申请书，李埠镇沿江村村书记胡从汉、村民伍啟向、李福山的调查笔录、荆州市自然资源和规划局荆州分局村镇科科长张业清的咨询笔录、荆州市自然资源和规划局荆州分局审批科科长雷小平的咨询笔录。拟证明知青家庭农场存在未经审批擅自改扩建的行为，餐厅系将原建筑推倒后重新建设。第三组证据，拟证明本院向李埠镇人民政府发出检察建议，督促其严格依法履职。湖北省荆州市荆州区人民检察院检察建议书（鄂荆州区检行公〔2019〕4210030002号，2019年3月19日）及送达回证(2019年3月20日)。证实荆州区人民检察院针对李埠镇人民政府未依法履职损害公益的行为，提出检察建议，督促其依法履职。第四组证据，拟证明李埠镇人民政府经督促后仍未依法正确履职，致使公益仍持续受损。1.李埠镇人民政府对检察建议的回复（2019年6月14日）。证实李埠镇人民政府对其他问题依法履职，但对未办理审批手续建设餐厅行为仅进行了关停，未对此完全履行法定职责。2.现场照片，显示餐厅房屋等后建建筑仍然存在。3.荆州区水利和湖泊局总工程师闵志红的咨询笔录、荆州区水利和湖泊局水政监察大队大队长李德春的咨询笔录、《国务院关于长江防御洪水方案的批复》，证实知青家庭农场地处长江荆江段龙洲垸蓄滞洪区，未经审批建设的餐厅对长江防汛安全造成威胁，国家利益和社会公共利益处于持续受损的状态。4、现场视频。显示餐厅房屋等后建建筑仍然存在。被告荆州市荆州区李埠镇人民政府辩称，一、发现违法行为及拆除违法建筑设施的过程。本案中非法建设所用土地是荆州市创通实业有限公司承包的李埠镇沿江村原畜牧厂和果园土地，合同面积为197.3亩（660/平方米），实际承包面积182.3亩。违法建设人荆州市知青家庭农场成立于2013年9月26日，经营范围为蔬菜种植，水产、生猪养殖及销售，2016年3月17日变更经营范围为蔬菜种植，水产、生猪养殖及销售，餐饮服务，室外休闲娱乐服务，KTV歌厅娱乐服务。2019年3月7日，在乡村环境整治活动中，答辩人联合荆州区城管局组织专班力量对该农场违法修建的民宿用房进行了拆除，同时要求该农场停止经营活动。在2019年3月，答辩人收到了荆州区人民检察院的检查建议书，随即召开会议，安排专人通知该农场自行拆除所有违法建筑。在该农场迟迟未拆的情况下，为了慎重起见，明确违法建筑的范围，经向规划部门了解情况，并和土地管理部门联合调查，证实该农场修建的设施均未获得相关部门的审批，存在将集体土地改变性质为餐饮及娱乐经营服务场所的违法行为。在了解核实相关情况后，答辩人于2019年5月5日向知青农场下达限期改正通知书，通知该农场自行拆除钢结构棚及其他设施，在该农场未自行拆除的情况下，答辩人于2019年5月8日、9日两天组织力量对该农场自行新建的全部钢结构棚及相关游乐设施进行拆除。二、现场遗留未拆除房屋的情况说明。经了解，知青农场遗留未拆除的房屋（餐厅用房），系李埠镇沿江村1987年以前修建的厂房，知青农场在原厂房前修建一面墙，以原厂房为主搭建了遮雨天盖。根据1987年实施的《中华人民共和国土地管理法》第三十九条的规定，经调查证实，该宗土地上原修建的厂房经过了相关部门的批准。当时调查是和荆州区国土分局联合进行，国土部门认定餐厅用房为原厂房改建，知青农场承诺停止营业并改为仓库用房，从行政执法的适当性考虑，故此，对该部分建筑未予以强制拆除。综上，答辩人已经依法履行了职责，知青农场已停止经营活动，新建违法建筑已基本拆除，无提起公益诉讼之必要。被告荆州市荆州区李埠镇人民政府向本院提交了以下证据：第一组证据：组织机构代码证书，拟证明李埠镇人民政府基本信息；第二组证据：荆州区委组织部任命文件，拟证明现任镇长为黄雷，职务代理镇长；第三组证据：沿江村与荆州市创通实业有限公司签订的承包合同及补充协议，拟证明荆州市创通实业有限公司取得该宗土地经营权的情况；第四组证据：强拆现场照片及责令限期改正通知书，拟证明1、2019年3月7日李埠镇政府联合荆州区城管局对知青农场违法建设的民宿用房进行拆除，2、2019年5月5日下达要求知青农场自行拆除违法搭建钢构棚的通知，3、在知青农场未自行拆除钢构棚的情况下，李埠镇政府于2019年5月8日组织力量对知青农场的钢构棚等违法建筑设施进行了拆除；第五组证据：李埠镇人民政府对检察建议书的回复，拟证明李埠镇人民政府在收到检查建议书后，于2019年5月5日对知青农场下发限期整改通知，组织力量于2019年5月8日对知青农场的钢构棚等违法建筑设施进行了拆除，履行了职责，并向荆州区人民检察院提交了书面回复；第六组证据：集体建设征拨用地申请表及申请书、平面图各一份，拟证明知青农场遗留未拆除的房屋，系以李埠镇沿江村修建于1987年的厂房为主体搭建，考虑到是村集体资产，修建于30年前，经过审批。知青农场承诺将作为厂房使用，未予以强制拆除。第七组证据：照片一组，拟证明李埠镇人民政府已将知青农场与餐厅经营有关的设施全部清理完毕。第三人荆州市知青家庭农场述称，感谢人民政府、司法机关给予答辩人这次学习法律的机会，答辩人在法律方面不太了解，通过这次学习答辩人愿意接受检察院和司法机关的处理，积极配合李埠镇人民政府做好各种经营程序的准备以便创造更好的社会价值。第三人荆州市知青家庭农场向本院提交了以下证据：第一组证据：国家集体建设征拨用地、申请书、平面图，拟证明知青农场的原平房87年之前就存在，餐厅是与原厂房为主体搭建的；第二组证据：地籍调查表、会议纪要、登记公告，拟证明2015年沿江村向国土资源局荆州分局申请办理集体建设用地使用权初始登记，土地部门已同意并发出公告。经庭审质证，被告荆州市荆州区李埠镇人民政府对公益诉讼人荆州市荆州区人民检察院、第三人荆州市知青家庭农场提交的证据的真实性均无异议。公益诉讼人荆州市荆州区人民检察院对被告荆州市荆州区李埠镇人民政府提交的第一、二、三、四组证据没有异议；对第五组证据的真实性无异议，认为该组证据证明在我院发出检察建议后被告履行了部分职责，但是没有完全履职；对第六组证据中的真实性无异议，对关联性有异议，该组证据不能直接证明未拆除房屋系以1987年的厂房为主体搭建，根据我院调取的相关证据，可以证实未经审批修建的餐厅系将原知青农场农户房屋推倒后重新建设的。公益诉讼人荆州市荆州区人民检察院对第三人荆州市知青家庭农场提交的第一组证据的真实性没有异议，对关联性有异议，该组证据不能直接证明未拆除房屋系以1987年的厂房为主体搭建，根据我院调取的相关证据，可以证实未经审批修建的餐厅系将原知青农场农户房屋推倒后重新建设的；对第二组的真实性无异议，关联性有异议，该组证据与本案无关。第三人荆州市知青家庭农场对公益诉讼人荆州市荆州区人民检察院提交的第一、三、四组证据无异议，对第二组证据的真实性无异议，但适用法律错误，知青农场不是正在建设中的建筑物，不应适用《城乡规划法》第六十五条的规定。第三人对被告提交的证据均无异议。本院对以上证据认证如下：对公益诉讼人及被告、第三人提交证据的真实性本院予以确认并在卷佐证。经审理查明，2013年7月26日，荆州市荆州区李埠镇沿江村村民委员会（甲方）与湖北省荆州市创通实业有限公司（乙方）签订《土地承包合同》，约定：“承包地段：沿江村北河平台及低洼田，四至：东至镇鱼池，西至沿江七组冤枉沟生产路，南至农户责任田分界沟，北至北河堤林地，总面积182.3亩。承包期限10年，从2013年6月1日至2023年6月1日止。承包价格每年每亩180元，承包总额328140元。乙方享有自主经营所承包地块的权利，未经镇、村两级书面同意，不得改变土地农业用途性质。承包期内乙方向甲方申请同意后，可对低洼地进行改造。”公益诉讼人荆州市荆州区人民检察院在履行公益监督职责中发现，荆州市创通实业有限公司所属子公司荆州市知青家庭农场在承包期间，未经批准擅自在承包的地块上从事建设活动，包括修建了一栋面积约964平方米的餐厅、约757.56平方米的接待用房以及赛车场、跑马场等旅游娱乐设施，违反了土地承包合同不得进行非农业建设的约定，改变了土地用途性质。荆州市荆州区人民检察院于2019年3月19日作出鄂荆州区检公行[2019]4210030002号《检查建议书》，向荆州区李埠镇人民政府提出检察建议：“依法履行监管职责。请于收到本检察建议书后两个月内将办理结果书面回复本院。”，该检察建议书于2019年3月20日向被告荆州区李埠镇人民政府送达。荆州区李埠镇人民政府于2019年6月14日向荆州市荆州区人民检察院作出《关于对湖北省荆州市创通实业有限公司用地检察建议书办理结果的回复》，主要内容：“李埠镇人民政府依法履行监管职责暨相关事项办理结果（一）对于荆州市知青家庭农场未经批准非法占用土地757.56平方米建设接待房屋问题的办理结果。1、李埠镇人民政府已于2019年5月组织对荆州市知青家庭农场在非法占用的757.56平方米土地上建设的接待房屋进行了彻底拆除。2、李埠镇人民政府已于2019年5月督促荆州市知青家庭农场将非法占用的757.56平方米土地退还给了李埠镇沿江村。（二）对荆州市知青家庭农场擅自改变土地用途，将承包租用的原集体建设用地用途擅自改为餐饮服务场所问题的办理结果。李埠镇人民政府已于2019年5月组织对其擅自改为餐饮服务的场所进行了关停。（三）对荆州市知青家庭农场擅自改变集体农用地功能从事赛马、射击、跑马场等娱乐经营活动问题的办理结果。李埠镇人民政府已于2019年5月对其擅自改变集体农用地功能从事赛马、射击、跑马场等娱乐经营活动的设施、设备进行了彻底拆除，恢复了该地块的集体农用功能。”公益诉讼人荆州市荆州区人民检察院认为，截止起诉前，原757.56平方米的接待用房已拆除，原赛车场、跑马场等已恢复了农用地功能，但李埠镇人民政府未对荆州市知青家庭农场未经批准在长江蓄洪区内修建餐厅的行为予以监管，属于未依法全面履行职责。荆州市荆州区人民检察院向本院提起行政公益诉讼，诉讼请求：判令被告李埠镇人民政府继续对位于李埠镇沿江村的荆州市知青家庭农场违法建筑物依法履行监督管理职责。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款规定“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。”，第三款规定“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。”，第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”，根据上述规定，在乡、村庄规划区内进行建设应依法取得乡村建设规划许可，乡、镇人民政府具有对本辖区内建设活动进行管理的法定职责。根据最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，行政公益诉讼的审理对象及范围应当是行政机关在接到检察建议后是否依法纠正违法行使职权的行为或者不作为。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对未经批准擅自将农用地改为建设用地的处理方式是限期拆除新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。本案中，公益诉讼起诉人在履职中发现荆州市知青家庭农场在取得承包土地使用权后，未经批准擅自进行非农业建设，改变土地用途，存在侵害社会公共利益的行为，公益诉讼起诉人认定上述事实提交了沿江畜牧场仓库厂房平面图、土地登记申请书、会议纪要、地藉调查表、李埠镇沿江村畜牧场土地现状图、李埠镇沿江村畜牧场土地利用总规划图、《土地承包合同》、知青农场土地现状图、调查笔录、咨询笔录、现场照片、视频等证据。公益诉讼起诉人向被告李埠镇人民政府发出检察建议后，李埠镇人民政府立即联系荆州市国土资源局荆州分局对第三人荆州市知青家庭农场对原757.56平方米的接待用房进行拆除，原赛车场、跑马道等已恢复了农用地功能，并对检察建议书的办理结果作出回复，对李埠镇人民政府以上履职行为应予肯定，但截至到公益诉讼人提起本次公益诉讼前，被告李埠镇人民政府仅对荆州市知青家庭农场擅自改为餐饮服务的场所进行了关停，餐饮设备及相关设施仍在现场，未恢复农用地原状。因此被告仍应继续履行监督管理职责，敦促第三人恢复承包土地农用地土地用途。公益诉讼人诉请判令被告继续履行监督职责，依据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告荆州市荆州区李埠镇人民政府在本判决发生法律效力后三十日内依法继续履行监督管理职责，即监督第三人荆州市知青家庭农场对其位于荆州区李埠镇沿江村六组的餐厅进行改正，恢复农用地用途。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。审 判 长  张琼花审 判 员  范志国审 判 员  张 倩人民陪审员  周兴玉人民陪审员  倪高旺人民陪审员  赵 茜人民陪审员  郭明祥二〇一九年十二月二十三日法官助理魏林夕书记员彭萌萌