甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终475号上诉人（原审原告）:金塔金瑞矿业有限公司，住所地：甘肃省酒泉市金塔县金塔镇新华街177号。法定代表人：张国俊，系该公司执行董事。委托诉讼代理人：张磊，甘肃正天合律师事务所律师。委托诉讼代理人：张一帆，甘肃正天合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：金塔县人民政府，住所地：甘肃省酒泉市金塔县金塔镇人民街17号。法定代表人：杨国文，系该县人民政府县长。参加诉讼负责人：吴玉才，系该县人民政府副县长。委托诉讼代理人：高万春，甘肃泓峥律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：金塔县自然资源局，住所地：甘肃省酒泉市金塔县解放路237号。法定代表人：张会荣，系该局局长。参加诉讼负责人：张力，系该局副局长。委托诉讼代理人：章金喜，甘肃金章律师事务所律师。上诉人金塔金瑞矿业有限公司（以下简称金瑞公司）因诉金塔县人民政府（以下简称金塔县政府）、金塔县自然资源局不履行法定职责一案，不服甘肃矿区人民法院（2019）甘95行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人金瑞公司的委托诉讼代理人张磊、张一帆，被上诉人金塔县政府参加诉讼负责人吴玉才及委托诉讼代理人高万春，被上诉人金塔县自然资源局参加诉讼负责人张力及委托诉讼代理人章金喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。经查，2016年8月26日，金瑞公司取得甘肃省金塔县M635东铜镍矿普查的探矿权证（证号：T62120090802033658），有效期为2016年8月26日至2018年8月25日，勘查面积3.57平方公里。该探矿勘查区范围位于金塔县沙枣园子省××区内。2017年5月17日，金塔县林业局要求金瑞公司停止在自然保护区内的一切探矿勘查活动，并按相关规定退出自然保护区。2017年5月18日，金塔县政府要求金瑞公司在该区域内停止一切探矿勘查工作。2018年6月27日，金瑞公司向金塔县自然资源局提交《关于甘肃省金塔县M635东铜镍矿普查探矿补偿式退出的申请报告》，申请对其拥有的探矿权实行补偿式退出。金塔县自然资源局未对该申请作出书面答复。2019年2月28日，金塔县自然资源局向金塔县政府提交《关于注销金塔县M635东铜镍矿普查等2个自然保护区内探矿权的请示》（金自然资源﹝2019﹞6号），认定金塔县M635东铜镍矿普查探矿权属注销式退出。2019年4月8日，金塔县政府办公室作出回执（金政办回字2019第80号），批复原则同意《关于注销金塔县M635东铜镍矿普查等2个自然保护区内探矿权的请示》，注销金塔县M635东铜镍矿的探矿权。一审法院认为，依照《中华人民共和国自然保护区条例》规定，金瑞公司拥有的金塔县M635东铜镍矿普查矿区范围位于金塔县沙枣园子省××区内，依法应当退出。金瑞公司对此也不持异议。根据甘政办发〔2018〕85号《甘肃省人民政府办公厅关于开展全省各级各类保护地内矿业权分类处置的意见》（以下简称《85号意见》）规定，本案金塔县政府是矿业权退出的责任主体，具有组织开展案涉矿业权退出工作的法定职责。根据《85号意见》规定，保护地内矿业权的退出完全是在市县政府主导、各职能部门协同配合下实施，不需要矿业权人就矿业权退出问题向市县政府主动提出申请。因此，金塔县政府和金塔县自然资源局不存在拒绝履行、怠于履行和迟延履行法定职责的情形。金瑞公司申请要求对其拥有的金塔县M635东铜镍矿普查探矿权实行补偿式退出，从申请的内容来看，并非是要求金塔县政府履行矿业权退出的法定职责，而是对矿业权退出的方式提出自己的意见，本质上属于表达一种意愿和诉求。而对于矿业权人在矿业权退出过程中提出的各项申请，由于《85号意见》并未规定对此类诉求市县政府应当作出书面明确答复，因此，金瑞公司的诉请于法无据。根据《85号意见》规定，告知矿业权退出方式并督促矿业权人办理注销手续，是组织实施退出工作的具体内容，是矿业权退出工作中的一个具体步骤和环节，并非市县政府独立于矿业权退出职责之外的一项单独的法定职责。如果金塔县政府在组织实施矿业权退出工作中未严格落实规定的步骤和程序，则可能会对其行政行为的合法性产生影响，但并不对金塔县政府履行矿业权退出的法定职责产生影响，即并不能由此认定金塔县政府构成不履行矿业权退出的法定职责。综上，金瑞公司要求金塔县政府和金塔县自然资源局对其提出的对金塔县M635东铜镍矿普查探矿权实行补偿退出的申请履行书面答复、告知的法定职责，于法无据，对其主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回金瑞公司的诉讼请求。案件受理费50元，由金瑞负担。金瑞公司不服甘肃矿区人民法院上述行政判决，向本院提出上诉，请求依法改判金塔县政府和金塔县自然资源局就金瑞公司探矿权退出自然保护区履行告知职责，或将本案发回重审，并判金塔县政府和金塔县自然资源局承担一二审诉讼费。其理由主要有：一、金塔县政府和金塔县自然资源局在开展探矿权退出工作时省略了必要的告知程序，一审法院对此忽略并作出部分错误的认定，应当予以纠正。金塔县政府从未向金瑞公司履行告知义务，明显违背《85号意见》规定精神，金塔县政府在组织实施矿业权退出工作中未严格落实规定的步骤和程序，必然会对其行政行为的合法性产生影响，而不是对“可能”产生影响。二、矿业权退出工作未超出规定退出时限，不等于不存在怠于履行、拒绝履行和迟延履行法定职责的情形，应当予以纠正。金塔县政府答辩称，一审判决程序合法，判决结果正确，请求予以维持。对于上诉理由的答辩：1、金瑞公司在起诉时已经知晓了案涉矿业权注销式退出的认定意见，诉讼要求金塔县政府履行告知程序没有实际意义，在未对实体问题提出诉求的前提下，就程序问题提出诉讼，也不符合行政诉讼法的规定；2、金瑞公司提出补偿式退出的申请，是向金塔县自然资源局提交的，金塔县政府不是答复的主体；3、金塔县政府已经履行了法定职责，不存在怠于、拒绝、迟延履行法定职责的情形；4、金瑞公司起诉所针对的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受理范围，金塔县政府也不是适格的被告。金塔县自然资源局答辩称，其答辩理由与金塔县政府的相同，另补充两点理由：1、金塔县自然资源局不是矿业权退出方式的决定主体，其接到金瑞公司的申请后，已按规定及时向酒泉市自然资源局转报；2、金塔县自然资源局是金塔县政府的下属单位，在本案中不应同时作为被告。二审中，各方未出具新的证据。本院经审理，查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，因金瑞公司二审中不再主张要求金塔县政府和金塔县自然资源局对其申请进行书面答复，且在庭审中，金瑞公司已明确知悉案涉矿业权被决定以注销方式退出，再诉讼要求金塔县政府和金塔县自然资源局履行告知义务已没有实际意义，故本案二审的实质争议为：金塔县政府和金塔县自然资源局未告知金瑞公司案涉矿业权退出方式是否违法。《85号意见》第二条第五项第3款规定：“市州政府依据核实结果，组织相关部门依据本意见，按照一矿一策、实事求是的原则，制定具体退出方案，明确退出的矿业权名单、退出方式、退出时限等。”《酒泉市各级各类保护地内矿业权分类处置实施方案》（以下简称《实施方案》）第四条第一项规定：对矿业权人自愿放弃、有效期届满前未按要求提出延续登记申请、无找矿成果或资源枯竭、不具备延续条件或未履行法定义务且整改后仍然达不到要求的探矿权采矿权，以及财政全额出资的探矿权，由县市政府督促矿业权人向原发证机关申请注销。《实施方案》第五条第四项规定：由县（市、区）政府依据核实结果，组织相关部门，按照“一矿一策，实事求是”的原则，制定具体退出方案，明确退出的矿业权名单、退出方式、退出时限等。退出方案报酒泉市保护地内矿业权分类处置工作领导小组审定后上报省级国土资源主管部门备案。从上述规定可以看出，金塔县政府在矿业权退出过程中，具有制定具体退出方案、督促原矿业权人申请注销的职责，因此一审法院关于金塔县政府是矿业权退出责任主体的认定，符合相关规定。按《85号意见》及《实施方案》的规定，矿业权退出工作完全由政府主导进行，政府在制定矿业权注销式退出方案时，需要审查的内容包括：矿业权人是否自愿放弃、有效期届满前是否按要求提出延续登记申请、有无找矿成果或资源是否枯竭、是否具备延续条件或整改后是否达到要求的探矿权采矿权，以及是否是财政全额出资的探矿权，而不以矿业权人提出退出方式的请求作为制定依据，也不需与矿业权人进行磋商。因此，虽金瑞公司向金塔县政府申请补偿式退出，但最终以何种方式退出的决定并非依矿业权人申请作出，金塔县政府也无需就此向矿业权人答复。金塔县政府制定退出方案并报酒泉市政府审定后，负责督促金瑞公司申请注销矿业权，而“告知”金瑞公司该事项，属于“督促”环节中的程序性事项，现行规定并未对告知主体作出明确要求，在庭审中，金瑞公司、金塔县政府都认可，按《85号意见》的规定，告知主体可能是县级政府、市级政府，也可能是相关职能部门。因此，金塔县政府对其作出金瑞公司探矿权实行注销退出的决定，并无法定告知职责。且在退出方式已经确定的情形下，单纯的告知行为并不会对金瑞公司的权利义务产生实际影响：即便金瑞公司不申请注销，金塔县政府仍可依据《85号意见》的规定核定后报请自然资源主管部门予以注销。故金瑞公司如认为权利受到行政行为侵害，起诉针对的应当是注销退出的决定，而不是注销退出决定的告知行为。综上，金瑞公司的上诉请求于法无据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由金塔金瑞矿业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 王 烨审判员 周 雷审判员 沈亚中 二○一九年十二月十日书记员 陈致帆