安徽省怀宁县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0822行初76号 原告泰立兴电子（安徽）有限公司（以下简称泰立兴公司），住所地安徽省潜山市经济开发区皖园东路与皖水路交叉口处，统一社会信用代码91340800095923886P。 法定代表人赵俊领，系该公司总经理。 委托诉讼代理人汪文龙，安徽人人律师事务所律师。 委托诉讼代理人汪小敏，安徽人人律师事务所律师。 被告潜山市自然资源和规划局（原潜山县国土资源局、潜山市国土资源局），住所地安徽省潜山市梅城镇潜阳路66号，统一社会信用代码11340824003127584T。 法定代表人江毅，系该局局长。 出庭负责人华曙光，系该局副局长。 委托诉讼代理人程晨阳，安徽上止正律师事务所律师。 第三人安徽省潜山经济开发区管理委员会（以下简称潜山开发区），住所地安徽省潜山市潜山经济开发区潜阳路0098号，统一社会信用代码11340824750962575K。 法定代表人余永灿，主任。 委托诉讼代理人蒋作明，安徽皖激扬律师事务所律师。 原告泰立兴电子（安徽）有限公司诉被告潜山市自然资源和规划局（原潜山县国土资源局、潜山市国土资源局）、第三人安徽省潜山经济开发区管理委员会《国有建设用地使用权出让合同》行政协议一案，2019年8月23日，安庆市中级人民法院将该案移交本院管辖。本院于2019年9月3日立案后，依法适用普通程序，于2019年10月16日公开开庭审理了本案，原告泰立兴电子（安徽）有限公司的委托诉讼代理人汪文龙、汪小敏，被告潜山市自然资源和规划局出庭负责人华曙光、委托诉讼代理人程晨阳，第三人安徽省潜山经济开发区管理委员会的委托诉讼代理人蒋作明到庭参加诉讼。现本案已审理终结。 原告泰立兴电子（安徽）有限公司诉称，2015年3月18日，原告以潜山顺达电子科技有限公司（系原告的中方合资人）名义向潜山县土地收购储备中心（系被告内设机构）的银行账户转账支付保证金265万元。2015年3月27日，原、被告签订《潜山县国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，确认原告对位于潜山县经济开发区皖水路29345.06㎡工业用地(宗地编号为1519)以总价款265万元竞拍取得。同年9月25日，双方签订编号为34082401520《国有建设用地使用权出让合同》，约定被告将位于潜山县经济开发区皖水路29345.06㎡（宗地编号为1519）工业用地国有土地使用权出让给原告，出让价款为265万元，每平方米90.30元，本合同项下定金为265万元，定金抵作土地出让价款，本合同项下宗地建设项目在2015年10月15日之前开工，在2016年10月14日之前竣工，该合同对土地交付条件未作约定。2015年9月26日，原、被告签订《国有建设用地交地确认书》，载明原告取得宗地编号1519的国有建设用地使用权，被告己将该宗地实际交付给原告，原告同意接受。同年11月13日，被告向原告颁发了上述宗地的国有土地使用证【潜国用[2015]第2696号】，登记使用权面积为29345.06㎡。原告接受涉案土地后，原告在涉案土地上建设了闭合式围墙（含实心式围墙、通透式围墙、彩钢瓦临时围墙）、工棚、200Kva变压器设施，在其圈建的围墙内尚有部分当地居民建筑物未完全拆除、土地西北角处有一高压线贯穿、围墙外仍有部分土地未得到拆迁清障。经协商，2017年6月18日，上述土地西北角处高压线被拆除。潜山市法院在审理原、被告建设用地使用权出让合同纠纷一案的过程中于2019年1月3日到现场勘查，查明围墙外仍有部分土地上当地居民建筑物未得到拆除。2017年5月9日，潜山市法院作出皖（2016）皖0824民初924号民事判决书，判决原告退还安徽华阳建筑工程有限公司保证金500万元及利息等，该判决生效后，因原告未履行判决义务，安徽华阳建筑工程有限公司遂向潜山市法院申请强制执行，潜山市法院在执行过程中，对原告的上述土地使用权进行拍卖，2018年4月17日，买受人潜山县春天汽车服务有限公司以460.8万元的最高价竞得，同年5月14日，潜山市法院作出（2017）皖0824执927号之一执行裁定书，裁定原告所有的位于潜山县经济开发区皖水路与皖国东路交叉口处潜国用（2015）第2696号国有土地使用权（土地使用权面积2934.06㎡）归潜山县春天汽车服务有限公司所有，该裁定书己送达生效。2019年1月14日，原告与潜山县春天汽车服务有限公司达成协议，约定潜山县春天汽车服务有限公司以28万元接手原告厂区内围墙、变压器、工棚附着物。同年2月27日，潜山县春天汽车服务有限公司向泰立兴公司支付了附着物价款28万元。原告在上述土地的厂区建设过程中，聘请夏效青为项目负责人，将项目挂牌、设计、规划、施工等事宜均交由夏效青负责，并承诺企业建成后让夏效青拥有公司股权，同时要求夏效青垫付在此期间的相关费用，夏效青依约垫付了原告工人工资及其他费用合计299.23万元，期间，原告另拖欠夏效青工资36万元。潜山市法院于2018年5月17日作出皖0824民初1085-1056号民事判决书,分别判决原告偿还夏效青垫付款299.23万元及相应利息、支付夏效青工资36万元。潜山市法院在审理原、被告建设用地使用权出让合同纠纷一案的过程中委托安徽中信工程咨询有限责任公司于2018年11月21日作出《工程造价鉴定意见书》，其鉴定意见为：1、围墙工程造价为120319.44元；2、200Kva变压器配电安装工程造价为80000元；3、工棚工程造价为166692.5元。泰立兴公司花去鉴定费28000元。原告还应向安徽地矿建设工程有限责任公司安庆分公司支付桩基础工程款214887元、284162元。原告认为，被告出让给原告的土地使用权不属于“净地”，被告与原告签订国有建设用地使用权出让合同不约定土地交付条件，明显违反了国土资源部《闲置土地置办法》第二十一条“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件”的规定。被告的违法行为导致原告在被告出让的土地上不能顺利施工建设，因此给原告造成的损失包含原告在案涉土地上施工开支费用4218360.94元、鉴定费28000元、原告交付的土地出让金265万元自2015年3月18日至2018年4月17日利息损失（按银行贷款利率每年4.75%计算）388114.58元，前述费用及损失金额共计4634475.52元，加上原告支付的土地出让金265万元，减除原告取得的土地拍卖款460.8万元以及附着物价款28万元，原告损失金额为2396475.52元。为此，原告特具此状，请求：1、确认原告分别于2015年3月27日、2015年9月25日与被告签订的关于宗地编号为1519的成交确认书、编号为34082401520《国有建设用地使用权出让合同》行为违法；2、判决被告立即向原告赔偿各项损失2396475.52元及利息损失（自原告起诉之日起至付清之日止，按同期银行贷款利率计算）；3、诉讼费用全部由被告负担。 被告潜山市自然资源和规划局辩称，一、泰立兴公司诉求已超过时效。答辩人与原告于2015年3月27日签订1519号宗地《成交确认书》，2015年9月25日，签订编号为34082401520号《建设用地使用权出让合同》，至2017年10月1日《民法通则》实施时，已超过两年，根据《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》第三条：“民法总则实行前，民法通则规定的二年或者一年诉讼时效期间已经届满，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院不予支持。”之规定，原告关于行政机关违法履行行政协议诉求的诉讼时效已超过，应裁定驳回起诉。二、即使交付土地不符合条件，也不应由潜山国土局承担责任。2014年8月18日，潜山开发区与泰立兴公司签订一份《电子闪耀器及电子连接线项目投资合同书》，约定了由开发区提供50亩工业用地和如因土地权属争议导致的纠纷，概由甲方负责解决并承担一切费用。2015年2月7日和2月13日，潜山开发区也向潜山国土局提交了《关于要求对工业用地进行公开出让的函》、《承诺函》，明确该宗土地已具备挂牌条件，要求及时将该宗土地进行公开出让，并就此承担责任。三、部分地面尚存建筑物对于泰立兴公司分期建设不构成影响，即使有影响也应由其自行承担全部法律后果。2015年2月11日，泰立兴公司向潜山国土局提交了《同意书》，明确其在潜山开发区投资新上电子闪耀器项目，用地50亩，根据项目建设需要，同意按现状挂牌取得。2015年3月6日，潜山国土局公告潜土出告字（2015）4号，潜山县国有建设用地使用权公开出让公告。明确本次宗地出让均按现状交付，空间、地表、地下管线等设施由竞买人自行勘察，由竟得人申请相关部门处置，发生的费用由竟得人承担。泰立兴公填写《竞买申请书》，领取《挂牌出让须知》，参与竞买并竞得1519号宗地，2015年3月27日，潜山国土局和泰立兴公司签订《成交确认书》同年9月26日，双方签订《国有建设用地使用权出让合同》和《交地确认书》，11月13日，潜山国土局向泰立兴公司颁发潜国用2015第2696号《国有土地使用权证》，证载面积为29345㎡，与出让合同面积一致。2015年3月12日，办理了泰立兴公司与安徽华阳建筑工程有限公司签订了《建筑安装工程合同》，2015年11月泰立兴公司相继办理了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。期间，泰立兴公司建设了围墙、工棚、5#楼和2#楼桩基地工程。从泰立兴公司取得土地的全过程和其分期建设的实际情况看，泰立兴公司接受现状交付土地，愿意承担由此产生的后果，一段时间内，部分地面尚存建筑物对泰立兴公司厂区整体建设并不构成实质性影响。四、泰立兴公司应承担未依约开竣工的违约责任。潜山国土局已经在潜山市人民法院提起民事诉讼，案号（2019）皖0824民初3164号。泰立兴公司取得土地后，由于资金缺乏等原因，未能如期开竣工，使该土地至今闲置，土地为稀缺资源，泰立兴公司取得土地以后土地长期闲置，开发区招商和国土局出让土地的合同目的未实现，泰立兴公司承担相应的违约责任。五、导致涉案土地拍卖责任在泰立兴公司。泰立兴公司收取施工单位巨额保证金却不办理施工许可证，工程无法正常进行，以致成诉，法院判决返还保证金500万，泰立兴公司却拒不履行，才导致法院拍卖土地由潜山春天汽车服务有限公司以明显低于市场价竞得，竞得价格460.8万元也高于泰立兴公司取得时的价格265万，泰立兴公司无损失。六、泰立兴公司主张的损失无事实和法律依据。泰立兴主张施工开支费用数额缺乏真实性，民事案件的判决作为行政协议案件可能涉及损失赔偿的依据。所谓支付桩基工程款的数额缺乏真实性与合法性，且与施工开支费用重复计算。泰立兴公司同意按低于评估价处置地上随着物，其差额部分不能再作为损失要求他人承担。综上所述，潜山国土局与泰立兴公司签订的《成交确认书》和《出让合同》合法有效，泰立兴公司要求确认违法和赔偿损失的诉求无事实和法律依据，敬请贵院依法查明事实后驳回其全部诉求。 第三人安徽潜山经济开发区管理委员会陈述，一、潜山经济开发区管理委员会并非出让合同的当事人，将潜山经济开发区管理委员会追加为第三人不符合法律规定。本案原告提起国有建设用地使用权出让合同行政诉讼并主张行政赔偿，将潜山市自然资源和规划局列为被告主张该合同产生的权利，由于潜山经济开发区管理委员会不是该出让合同的主体，在该合同中不享有权利、不承担义务，与行政案件处理结果无利害关系，将开发区管理委员会追加为第三人不符合《行政诉讼法》第二十九条。二、原告泰立兴公司并未履行投资义务，是导致未能使用工业项目用地的原因，部分土地上的障碍物对工程建设不构成影响。鉴于泰立兴公司的投资人申报在潜山经济开发区建设“电子闪耀器”生产项目，潜山经济开发区与其签订了《投资合同》，同意在开发区规划范围内向其提供50亩工业用地，但签订投资合同及出让土地后，该公司的投资人既未按规定上报工业项目的建设资料，也未进行工程建设，无任何投资行为。经济开发区多次督促，该项目的投资人始终无实质性投资行为，未履行投资合同约定的投资义务。据了解，原告泰立兴公司由本地经办人借项目建设名义向外收取“建设保证金”六百余万元，用该款缴纳了265万元土地出让价款后项目停滞，出于维护公共利益的考虑，开发区于多次督促无效、项目投资人不露面的情况下，不得不放慢为其提供建设服务的速度，未迁移已断电的供电线路和拆除已无人居住的房屋，开发区多次向泰立兴公司投资人承诺，只要其投资到位，开发区随时为其提供建设服务、清除障碍物。三、泰立兴公司的赔偿请求不能成立。1、泰立兴公司受让的全部土地，因债务纠纷已被潜山市法院整体拍卖抵债，应视为该公司已实现全部宗地的权益，该公司于丧失对该宗地的物权后提起诉讼，主张“未能交付土地”求偿权，其请求不能成立。2、泰立兴公司投资人假借投资名义取得工业项目用地后不投资，筹建费用及聘用人员的工资亦未支付（原告于起诉书中承认），仅按第三人收集到的法院判决书计算，该公司已以项目建设名义收取他人资金近七百万元、欠夏效青等人费用三百余万元，仅支出了土地出让价款265万元，其余资金去向不明，原告的行为导致开发区珍贵的土地资源闲置、浪费，也使多家企业和个人受害、受骗，有违法犯罪的重大嫌疑。工业项目建设过程中，开发区根据建设进度保障建设用地供应，是合适的供地方法。原告泰立兴公司明知项目用地上尚存在一定障碍物，同意按现状供地，并迫切要求挂牌出让，现又以出让土地上存在部分障碍物为由主张赔偿，系以偏概全、倒果为因的说法，其赔偿请求违背了“诚实信用”和“公序良俗”的原则，依法不应成立。综上意见，请法院审理后依法驳回原告的诉讼请求。 原告泰立兴电子（安徽）有限公司向本院提交如下证据： 证据一：原告营业执照复印件一份；证明原告的诉讼主体资格。 证据二：潜山市人民法院（2018）皖0824民初1451号民事判决书。 证据三：安庆市中级人民法院（2019）皖08民终1354号民事裁定书。 证据四：银行客户回单。 证据五：2015年3月27日，原、被告签订的成交确认书。 证据六：2015年9月25日，原、被告签订的国有建设用地使用权出让合同。 证据七：2015年9月26日，原、被告签订的交地确认书。 证据八：土地使用权证。 证据九：建设工程规划许可证、建设用地规划许可证各一份。 证据十：工程造价鉴定意见书。 证据十一：潜山县人民法院（2018）皖0824民初1085号民事判决书。 证据十二：潜山县人民法院（2018）皖0824民初1086号民事判决书。 证据十三：桩基础工程施工合同及桩基础工程结算书两份。 上述证据二至证据十三共同证明原告诉称的事实客观属实。其中证据三证明原告起诉未超过行政起诉期限。 证据十四：安徽地矿建设工程有限责任公司安庆分公司出具的《证明》；证明原告还欠桩基础工程款214887元、284162元。 证据十五：国土资源部于2012年6月1日发布的《闲置土地处置办法》第二十一条的规定。 被告潜山市自然资源和规划局对原告所举证据发表如下质证意见：1、对证据一至证据十的“三性”均没有异议。2、对证据三的证明目的有异议，理由：（1）、本案属于行政案件受案范围，潜山市人民法院（2018）皖0824民初1451号判决书第二页第一点提出与原告陈述不一致。（2）、行政案件起诉时限是从知道行政行为内容时计算，而不是从知道行为性质时计算。3、对证据十三、十四的真实性均有异议，证据十三提到的是桩基础工程与潜山市人民法院（2018）皖0824民初1451号判决书第十二页确认的基础工程由华阳建筑公司完成相矛盾，如果由地矿公司完成，应出具泰立兴出具的欠条才有相应的证明力，且工程款分文未付不符合逻辑。4、不能证明所谓损失存在，更不能证明该损失是由于被告行为所致。5、对证据十一、十二的判决书中确认的垫付费用事实的真实性有异议。 第三人安徽潜山经济开发区管理委员会对原告所举证据，发表如下质证意见：1、同意被告潜山市自然资源和规划局对原告的质证意见。2、原告的营业执照的合法性有异议，原告没有实缴注册资本，原告没有投资。3、对证据十一的关联性有异议，判决书中提到的夏效青垫付达300万，垫付的哪些费用没有说明，因原告取得宗地后无建设行为，仅有建设围墙、安装变压器及部分桩基施工，但费用未付，垫付费用与本案无关联性。4、对证据十四的证明与原告陈述的事实相矛盾，原告诉称工程无法施工，证明材料称已完成桩基施工，能完成桩基施工说明工地具备基本施工条件，符合出让条件。 被告潜山市自然资源和规划局提交如下证据： 证据一：潜山县人民法院（2016）皖0824民初924号民事判决书、成交确认书；证明泰立兴公司签订《成交确认书》前，已实际使用土地，签订施工合同，收取履约保证金，但最终未及时完成土地开发建设与利用。 证据二：潜国用（2015）第2696号《国有土地使用权证》、安徽建工房地产土地资产评估有限公司皖建工（2018）土估字第340800-0001号《土地评估报告》、潜山县人民法院（2017）皖0824执927号《公告》；证明案涉土地评估情况。 证据三：《投资合同书》、《关于要求对工业用地进行公开出让的函》、《承诺函》；证明案涉宗地实际提供者及合同内容。 证据四：《同意书》、《竞买申请书》、《国有建设用地使用权挂牌出让须知》、《国有建设用地交地确认书》；证明原告同意按现状挂牌取得土地并实际使用。 证据五：潜土出告字（2015）4号《潜山县国有建设用地使用权公开出让公告》；证明公告明确本次宗地出让均按现状交付，空间、地表、地下管线等设施由竞买人自行勘察，由竟得人申请相关部门处置，发生的费用由竟得人承担。本案中出让人没有违约行为存在。 原告泰立兴电子（安徽）有限公司对被告所举证据，发表如下质证意见：原告对五组证据的真实性均没有异议，但被告提供的证据不能证明原告所诉出让合同的合法性。被告出让给原告土地使用权不是“净地”，违反了国土资源部的相关规定，原告对被告作出的承诺以及原告按现状挂牌取得的同意书，不能作为否定被告违法行为的证据。被告是行政机关履行法定义务是被告的职责，不能因为原告的承诺而改变被告的法定职责，原告是一个普通的企业法人，与被告签订出让合同时并不知道国家的相关规定，被告作为国土资源管理部门对国家的相关规定是天天学年年学，也应当随时掌握国家的相关规定，但被告置国家相关规定不顾，竟然接受原告的承诺书及同意书，更是错上加错，甚至在今天的庭审当中仍然将承诺书及同意书作为其违法行为的理由，更说明被告作为行政机关缺乏应有的清醒的认识。 第三人安徽省潜山经济开发区管理委员会对被告所举证据没有异议。 第三人安徽省潜山经济开发区管理委员会提交如下证据：证据一：原告工商登记网络信息查询资料，原告注册资金是500万，实缴资金为零；证明原告没有投资。 证据二：法院生效判决书生效证明六份，其中潜山法院判决书五份，张家港法院判决一份；证明原告与第三人签订投资合同后，借工程施工之名，分别收取安徽华阳建筑工程有限公司保证金500万，收取江西省罗德斌保证金102万，江苏翟兴龙保证金50万，另外欠夏效青垫付费用299万，工资36万，欠安庆地质勘探公司7万，同期原告仅支出土地款265万，收取的保证金未退还，从收集判决书确认的债务分析原告未向本项目投资，且转移了资金，原告未履行与开发区签订的投资合同约定的投资义务。 原告泰立兴电子（安徽）有限公司对第三人所举证据，发表如下质证意见：1、对证据一的真实性没有异议，但对其证明目的有异议。根据国家工商管理规定，注册资本可以在登记之后分期缴纳，不存在违法。2、对证据二的真实性无异议。对部分证明目的有异议。该证据证明夏效青垫付299万元，欠夏效青36万元，欠安庆地质勘探公司7万均无异议。夏效青垫付的费用是原告委托夏效青的投资款，原告与开发区的投资合同与本案没有关联性。原告没有继续投资正是被告的违法行为造成的。 被告潜山市自然资源和规划局对第三人所举证据没有异议。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据，本院结合潜山市人民法院在审理（2018）皖0824民初1451号民事案件的审理情况认定如下：泰立兴公司提交的如下证据。2015年3月27日，《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》复印件一份。潜山国土局、潜山开发区对该份证据的真实性不持异议，但对举证目的持有异议，认为潜山国土局没有违反合同约定，充其量是交付的土地不符合条件。本院认定该份证据客观真实，能反映潜山国土局与泰立兴公司于2015年9月25日签订《国有建设用地使用挂牌出让成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》及出让土地不属“净地”的事实，本院予以采信。测量技术报告及鉴定费发票原件各一份。潜山国土局、潜山开发区对测量技术报告持有异议，认为涉案土地已整体交付泰立兴公司使用，且办理了国有土地使用权证，所载面积应以国有土地使用证面积为准，且围墙内面积并不科学，不能以此认定未交付泰立兴公司土地。本院认定该份客观真实，能反映泰立兴公司实际使用涉案土地面积情况，围墙外的涉案土地仍未完成拆迁工作，不能视为已交付，潜山市人民法院在征得潜山国土局、潜山开发区同意，由测量鉴定机构对潜山国土局、潜山开发区的相关质询问题作出了书面答复，其程序合法，本院对该组证据予以采信。桩基础工程施工合同原件一份、基础管桩工程结算书原件两份。潜山国土局、潜山开发区对该组证据真实性有异议，根据潜山县法院生效的法律文书确认所有建设合同的承包方为安徽华阳建设工程有限公司，桩基础工程未取得工程施工许可，也没有进行验收，也无支付凭证，不能达到其举证目的。本院认定该组证据与本案缺乏关联性，且涉案土地内桩基工程未经验收，其所有权及使用权未交付泰立兴公司，本院对其举证目的不予采信。施工图设计文件审查委托协议原件一份、审查意见告知书原件三份、施工图设计文件审查合格书原件一份、建设工程委托监理合同原件一份、技术服务合同原件一份、建设工程设计合同原件一份。潜山国土局、潜山开发区对该组证据均持有异议，认为该组证据与本案无关联性，该些费用系泰立兴公司在筹建过程应该支付的费用，且无法证明费用已经支付。本院认定该组证据客观真实，能反映泰立兴公司在筹建过程与相关单位签订合同的事实，本院予以采信。潜山国土局提交的如下证据：1、潜山县人民法院民事判决书复印件、成交确认书复印件各一份。泰立兴公司对该组证据持有异议，认为民事判决书的真实性虽无异议，但对关联性有异议，正是因为潜山国土局未按约交付土地，致使泰立兴公司投资无法带来任何效力，对成交确认书的“三性”无异议，但对举证目的持有异议。潜山开发区对该组证据不持异议。本院认定该组证据客观真实，能反映泰立兴公司竞拍取得涉案土地使用权，及未能取得建设工程施工许可证、涉案土地内2#楼、5#楼桩基工程施工单位系安徽华阳建筑工程有限公司承建的事实，本院予以采信。2、国有土地使用证、土地估价报告、潜山县人民法院公告复印件各一份。泰立兴公司对国有土地使用证的真实性不持异议，但在土地未完全实际交付时，就发放了土地使用证，其不具有合法性，对土地估价报告、潜山县人民法院公告的真实性不持异议，但对关联性有异议，无法达成其举证目的。潜山开发区对该组证据不持异议。本院认定该组证据客观真实，能反映泰立兴公司已登记取得涉案土地使用证及涉案土地使用权现已被本院拍卖给他人的事实，本院予以采信。3、投资合同书、关于要求对工业用地进行公开出让的函、《承诺函》复印件各一份。泰立兴公司对该组证据的真实性不持异议，但对关联性有异议。潜山开发区对该组证据不持异议。本院认定该组证据客观真实，能反映泰立兴公司与潜山开发区签订投资合同书情况及潜山开发区要求挂牌出让的事实，本院予以采信。4、同意书、竞买申请书、国有建设用地使用权挂牌出让须知、国有建设用地交地确认书复印件各一份。泰立兴公司对该组证据的关联性持有异议，无法达成其举证目的，泰立兴公司虽同意按当时现状交付，但不能证明同意对涉案土地内高压线和房屋不拆除。潜山开发区对该组证据不持异议。本院认定该组证据能反映泰立兴公司竞买取得涉案土地使用权的时，被告出让的土地不属“净地”的事实。潜山开发区提交的如下证据：人民法院法律文书复印件五份。泰立兴公司对该组证据的真实性不持异议，对举证目的持有异议，认为系潜山国土局未按约交付土地，才导致未办理施工许可证，至涉案工地全面停工。潜山国土局对该组证据不持异议。本院认定该组证据客观真实，能反映泰立兴公司在筹建地程中发生大量债务的事实，本院予以采信。潜山市人民法院（2017）皖0824执927号之一执行裁定书原件一份、协议复印件一份、本院退款审批表复印件一份。泰立兴公司对该组证据真实性不持异议，但认为泰立兴公司虽然与潜山县春天汽车服务有限公司达成了关于涉案土地内围墙、变压器、工棚补偿的协议，但未获得补偿的部分潜山国土局仍应赔偿。潜山国土局对该组证据的真实性不持异议，但认为涉案的围墙、变压器、工棚已由泰立兴公司与竞买人协议解决，又要求潜山国土局赔偿，存在矛盾。潜山开发区对该组证据质证认为泰立兴公司在诉讼期间处置标的物，且低于评估价格，其无权要求潜山国土局赔偿差额部分。本院认定该组证据客观真实，能反映涉案土地使用权已被本院依法拍卖以及泰立兴公司在本案诉讼期间与涉案土地买受人潜山县春天汽车服务有限公司达成协议的事实，本院予以采信。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 2014年8月18日，潜山开发区与泰立兴公司签订一份《电子闪耀器及电子连接线项目投资合同书》，约定潜山开发区同意泰立兴公司在潜山经济开发区投资建设电子闪耀器及电子连接线项目，并提供工业用地50亩，泰立兴公司申报总投资14108万元，并在正式交地后16个月内建成投产等。2015年2月7日和同年2月13日，潜山开发区分别向潜山国土局出具《关于要求对工业用地进行公开出让的函》、《承诺书》，潜山开发区要求对上述涉案用地挂牌出让及承诺承担相应责任。2015年2月11日，泰立兴公司向潜山国土局出具《同意书》，泰立兴公司同意按现状挂牌取得。2015年3月18日，泰立兴公司以潜山顺达电子科技有限公司（系泰立兴公司的中方合资人）名义向潜山县土地收购储备中心（系潜山国土局内设机构）的银行账户转账支付保证金265万元。 2015年3月27日，潜山国土局与泰立兴公司签订《潜山县国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，确认泰立兴公司对位于潜山县经济开发区皖水路29345.06㎡工业用地（宗地编号为1519）以总价款265万元竞拍取得。同年9月25日，双方签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定的主要内容为：约定出让人（指潜山国土局，下同）将位于潜山县经济开发区皖水路29345.06㎡（宗地编号为1519）工业用地国有土地使用权出让给受让人（指泰立兴公司，下同）。其中第六条约定“出让人同意在2015年9月29日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（一）项规定的土地条件：（一）场地平整达到／；周围基础设施达到／；（二）现状土地条件／。”。出让年期为50年，出让价款为265万元，每平方米90.30元，本合同项下定金为265万元，定金抵作土地出让价款，受让人同意本合同项下宗地建设项目在2015年10月15日之前开工，在2016年10月14日之前竣工。其中第三十七条约定“受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设有地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。”，第三十八条约定“出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用年期自达到约定的土地条件之日起算”。 2015年9月26日，潜山国土局与泰立兴公司签署《国有建设用地交地确认书》，载明泰立兴公司取得宗地编号1519的国有建设用地使用权，潜山国土局已将该宗地实际交付给泰立兴公司，泰立兴公司同意接受。签收人:夏效青（签字）签收日期：2015.9.26。同年11月13日，潜山国土局向泰立兴公司颁发了上述宗地的国有土地使用证（证号为潜国用（2015）第2696号），登记使用权面积为29345.06㎡。 泰立兴公司接受涉案土地后，泰立兴公司在涉案土地上建设了闭合式围墙（含实心式围墙、通透式围墙、彩钢瓦临时围墙）、工棚、200Kva变压器设施，在其圈建的围墙内尚有部分当地居民建筑物未完全拆除（对建筑物的具体位置及面积泰立兴公司未提供证据证明）、土地西北角处有一高压线贯穿、围墙外仍有部分土地未得到拆迁清障。经协调，2017年6月18日，上述土地西北角处高压线被拆除，2019年1月3日，上述围墙内居民建筑物已基本被拆除、围墙外仍有部分土地上当地居民建筑物未得到拆除。 2015年3月12日，泰立兴公司与安徽华阳建筑工程有限公司签订《建筑安装工程施工协议书》、《建筑安装工程施工补充协议书》，约定泰立兴公司将其位于潜山县经济开发区泰立兴公司新建厂区工程发包给安徽华阳建筑工程有限公司施工，建筑面积71217.28㎡，工程总价款7000万元，承包方式为包工包料总价承包。同年2月15日、同年3月16日和同年3月18日，安徽华阳建筑工程有限公司向泰立兴公司支付履约保证金合计500万元。由于泰立兴公司未能办理建筑工程施工许可证，2015年12月7日，潜山县建设工程安全管理站向泰立兴公司发出建设工程施工局部停工整改通知书，要求立即停止桩基子分部的施工。2016年1月3日，泰立兴公司、安徽华阳建筑工程有限公司的代表召开会议，表明施工必须按章办事，把未完成的相关手续完成后施工，工地安全漏洞多，必须尽快完善处理，若未处理好，施工方必须停工。之后，安徽华阳建筑工程有限公司停止施工，停工前，安徽华阳建筑工程有限公司已完成上述工程的2#楼桩基工程及基础的部分钢筋工程、5#楼桩基工程及基础的模板和钢筋工程。2016年1月8日，泰立兴公司向安徽华阳建筑工程有限公司发出解除合同通知书，要求解除双方签订的施工协议书，并于2016年3月23日向潜山市人民法院对安徽华阳建筑工程有限公司提起诉讼，诉求解除双方的施工协议书等，安徽华阳建筑工程有限公司也提出了反诉，2017年5月9日，潜山市人民法院作出（2016）皖0824民初924号民事判决书，判决解除泰立兴公司与安徽华阳建筑工程有限公司签订的施工协议书、安徽华阳建筑工程有限公司腾让工地及支付泰立兴公司施工人员未到岗的违约金5万元、泰立兴公司退还安徽华阳建筑工程有限公司保证金500万元及利息等。上述判决生效后，因泰立兴公司未履行判决义务，安徽华阳建筑工程有限公司遂向该院申请强制执行，该院在执行过程中，对泰立兴公司的上述土地使用权进行拍卖，2018年4月17日，买受人潜山县春天汽车服务有限公司以460.8万元的最高价竞得，同年5月14日，潜山市人民法院作出（2017）皖0824执927号之一执行裁定书，裁定泰立兴公司所有的位于潜山县经济开发区皖水路与皖国东路交叉口处潜国用（2015）第2696号国有土地使用权（土地使用权面积2934.06㎡）归潜山县春天汽车服务有限公司所有，该裁定书已送达生效。2019年1月14日，泰立兴公司与潜山县春天汽车服务有限公司达成协议，约定潜山县春天汽车服务有限公司以28万元接手泰立兴公司厂区内围墙、变压器、工棚附着物。同年2月27日，潜山县春天汽车服务有限公司向泰立兴公司支付了附着物价款28万元。 泰立兴公司在上述土地的厂区建设过程中，聘请夏效青为项目负责人，将项目挂牌、设计、规划、施工等事宜均交由夏效青负责，并承诺企业建成后让夏效青拥有公司股权，同时要求夏效青垫付在此期间的相关费用，夏效青依约垫付了泰立兴公司工人工资及其他费用合计299.23万元，期间，泰立兴公司另拖欠夏效青工资36万元。潜山市人民法院于2018年5月17日作出（2018）皖0824民初1085－1086号民事判决书，分别判决泰立兴公司偿还夏效青垫付款299.23万元及相应利息（自2018年4月17日起至付清日止按照年利率6%计算的利息）、支付夏效青工资36万元。 泰立兴公司于2018年6月12日和同年7月20日分别向潜山市人民法院提出评估申请，要求对泰立兴公司实施的围墙价款、2#楼及5#楼建筑基础工程价款、200Kva变压器价款、八间工棚工程价款进行评估，同年8月13日，该院向泰立兴公司发出通知书，告知申请评估的2#楼及5#楼建筑基础工程系安徽华阳建筑工程有限公司施工，且工程质量未经验收，其工程权属及质量问题系待定状态，该院对该项评估申请不予准许，另外对其申请的其他评估事项进行了如下释明：申请评估事项与泰立兴公司的诉求是否有必然的联系，且能否获得支持，存在诉讼风险，其增加评估的成本及因评估延迟本案审理的风险由泰立兴公司自行承担。泰立公收到该通知后，仍要求对本院释明的评估事项进行评估。本院遂委托安徽中信工程咨询有限责任公司，于2018年11月21日作出《工程造价鉴定意见书》，其鉴定意见为：1、围墙工程造价为120319.44元；2、200Kva变压器配电安装工程造价为80000元；3、工棚工程造价为166692.5元。泰立兴公司花去鉴定费28000元。经该院于2019年1月17日向泰立兴公司发出释明通知书，泰立兴公司于2019年1月21日向该院提出测量申请书，要求对涉案土地实际使用面积进行测量，该院遂委托安庆中恒房地产土地评估咨询有限公司，于2019年2月21日作出《测量技术报告》，测量结果为：泰立兴公司涉案宗地围墙内的土地面积为28002㎡（合42.003亩）。泰立兴公司花去鉴定费6000元。在对上述《测量技术报告》质证中，潜山国土局、潜山开发区均明确表示不要求鉴定人出庭接受质询，同意由鉴定机构对相关问题书面答复，安庆中恒房地产土地评估咨询有限公司遂于2019年3月25日作出书面意见回复，该书面意见回复本院已送达双方当事人。 本院认为，本案争议焦点是：一、原告泰立兴电子（安徽）有限公司的起诉是否符合法定条件；二、原告泰立兴电子（安徽）有限公司请求确认与被告潜山市自然资源和规划局签订的关于宗地编号为1519号的成交确认书，编号为3408241520号《国有建设用地使用权出让合同》违法是否有事实和法律依据；三、关于原告泰立兴电子（安徽）有限公司交纳的土地出让金的处理问题；四、原告泰立兴电子（安徽）有限公司要求被告潜山市自然资源和规划局赔偿损失问题。 关于争议焦点一，原告泰立兴电子（安徽）有限公司诉被告潜山市自然资源和规划局及第三人安徽省潜山经济开发区管理委员会建设用地使用权出让合同纠纷一案，虽然原告的诉讼请求为确认原、被告之间签订的《成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》的行为违法，因该违法行为违反了法律、行政法规的强制性规定，造成原、被告签订的《成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》无效。无效行为自始无效，故原告的起诉未超过起诉期限。 关于争议焦点二，双方签订编号为34082401520《国有建设用地使用权出让合同》与原、被告签订《潜山县国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，确认原告对位于潜山县经济开发区皖水路29345.06㎡工业用地（宗地编号为1519）不符。《国有建设用地使用权出让合同》编号错误。 2015年3月27日，原、被告签订的宗地编号为1519号的成交确认书，2015年9月25日签订的编号为34082401520号《国有建设用地使用权出让合同》中，被告潜山市自然资源和规划局出让给原告泰立兴电子（安徽）有限公司的土地使用权，直至2018年4月17日案涉土地使用权被拍卖成交时，尚有部分建筑物没有拆除。被告潜山市自然资源和规划局出让给原告泰立兴电子（安徽）有限公司的土地不属于“净地”。根据国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第二十一条“市、县国土资源主管部的供应土地应当符合下列要求，防治因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件”的规定，被告潜山市自然资源和规划局系案涉土地出让协议的出让人，“净地”出让是被告的法定义务，第三人安徽省潜山经济开发区管理委员会作出承诺，均不能免除被告潜山市自然资源和规划局的法定责任。因此于2015年3月27日、2015年9月25日，原、被告签订关于宗地编号为1519号成交确认书，编号为34082401520《国有建设用地使用权出让合同》的行为明显违法。本案系行政协议，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。对于协议的成立、履行、无效等情形，可以适用合同法的相关规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（五）项：“违反法律、行政法规的强制性规定；”属于无效合同的情形。故原、被告签订的上述《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》无效。 关于争议焦点三，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条：“合同无效或被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”据此，原告泰立兴电子（安徽）有限公司要求本院判决被告潜山市自然资源和规划局返还土地出让金265万元，理由成立，应予支持。该款利息应自原告交纳土地出让金之日即2015年3月18日起至2019年8月19日按中国人民银行同期同类贷款利率计算，自2019年8月20日起至还清款之日止按同期全国银行间同业折借中心公布的贷款市场报价利率计算。 关于争议焦点四，原告泰立兴电子（安徽）有限公司为承接该项目共支付工程开支费用299.23万元及支付人员工资36万元，该两项损失属于直接损失。上述损失，潜山市人民法院已作（2018）皖0824民初1085号民事判决书，判决：原告泰立兴电子（安徽）有限公司于判决生效之日起十五日内偿还夏效青垫付款299.23万元，同时支付该款自2018年4月17日起至付清日止按年利率6%计算的利息，（2018）皖0824民初1086号民事，判决：原告泰立兴电子（安徽）有限公司支付拖欠夏效青的工资36万元，上述判决均已生效。故原告泰立兴电子（安徽）有限公司要求被告潜山市自然资源和规划局赔偿上述损失的请求，本院予以支持。原告泰立兴电子（安徽）有限公司主张的围墙造价120319.44元、2000KJa变压器配电安装工程造价80000元、工棚造价166692.5元、鉴定费28000元的赔偿要求，因原告已与潜山县春天汽车服务有限公司达成协议，约定潜山县春天汽车服务有限公司以28万元接受泰立兴公司厂区内围墙、变压器工棚附着物。潜山县春天汽车服务有限公司项泰立兴公司支付了附着物28万元。故本院对此项诉讼请求不予支持。 关于桩基础工程款214887元、284162元，潜山市人民法院（2018）皖0824民初1451号民事判决书认定：2#楼及5#楼建设基础工程系安徽华阳建筑工程有限公司施工，其工程质量未经验收，其工程权属及质量问题系待定状态。“安徽华阳建筑工程有限公司已完成上述工程的2#楼桩基工程及基础的部分钢筋工程、5#楼桩基工程及基础的模版和钢筋工程”。现原告泰立兴电子（安徽）有限公司主张尚欠安徽地矿建设工程有限责任公司安庆分公司桩基础工程款463447.52元，虽提供安徽地矿建设工程有限责任公司安庆分公司桩基础工程施工合同及桩基础工程结算书两份，该两份证据与潜山市人民法院认定的事实相互矛盾，该诉讼请求本院不予支持。为此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十六条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（五）项、第五十六条、第五十八条、第一百一十二条的规定，判决如下： 一、确认原告泰立兴电子（安徽）有限公司分别于2015年3月27日、2015年9月25日与被告潜山市自然资源和规划局签订的关于宗地编号为1519号的成交确认书、编号为34082401520号《国有建设用地使用权出让合同》违法； 二、被告潜山市自然资源和规划局于本判决生效后一个月内返还原告泰立兴电子（安徽）有限公司土地出让价款265万元及利息（利息自2015年3月18日起至2019年8月19日按中国人民银行同期同类贷款利率计算，自2019年8月20日起至还清款之日止按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）； 三、被告潜山市自然资源和规划局于本判决生效后一个月内赔偿原告泰立兴电子（安徽）有限公司各项损失共计335.23万元（其中夏效青垫付款299.23万元，该款自2018年4月17日起至付清日止按年利率6%计算利息）； 四、驳回原告泰立兴电子（安徽）有限公司的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费50元，由被告潜山市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。 审 判 长  汪流生 审 判 员  刘 英 人民陪审员  郑本庆 二〇一九年十二月二十六日 书 记 员  米 莎