广东省珠海市金湾区人民法院行 政 裁 定 书(2019)粤0404行初334号原告：赵志光，男，1978年9月7日出生，汉族，住珠海市斗门区。委托诉讼代理人：余泽鹏，广东国硕律师事务所律师。委托诉讼代理人：张菊，广东国硕律师事务所律师。被告：珠海市斗门区斗门镇人民政府，住所地：珠海市斗门区斗门镇斗门大道北100号。法定代表人：罗磊，职务：镇长。委托诉讼代理人：周燮言，工作人员。委托诉讼代理人：朱红波，广东星石海律师事务所律师。原告赵志光诉被告珠海市斗门区斗门镇人民政府行政协议一案，本院于2019年8月21日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年10月15日公开开庭进行了审理。原告赵志光及其委托诉讼代理人余泽鹏、张菊，被告珠海市斗门区井岸镇人民政府的委托诉讼代理人周燮言、朱红波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年11月2日,被告珠海市斗门××斗门镇人民政府作出《110kV斗横甲乙线（珠海通用机场）改造工程项目占地公告》，就占地补偿有关事项公告如下：三、110kV斗横甲乙线（珠海通用机场）改造工程项目涉及小赤坎村集体土地面积的1306.667平方米。原告为上述部分地块的承包人,其对占用地补偿不服,向本院起诉。原告赵志光诉称，第一，2016年6月12日,承包方赵志光与发包方珠海市斗门××斗门镇小赤坎经济合作联社签订《鱼塘承包合同》，约定承包期限5年，从2016年7月1日起至2021年6月30日止，承包九顷围地块，该地块东至交通路，南至水泥交通路，西至斗门镇育苗塘，北至东窖村交通路，面积1080.45亩，地块现状为鱼塘。还约定签订本合同前15天内，甲方需交纳一年地租做合同保证金757,395.45元，承包款标准为每年每亩701元，承包款按5年一次性收取。本合同生效前15天内，乙方向甲方一次性全额交清五年的承包款3,786,977.25元。根据签合同前设定付款条件，于2016年6月8日，原告赵志光向小赤坎农村财务管理执行足额交清九顷鱼塘合同保证金757,395.45元，见《收款收据》，于2016年6月3日一次性应交清的五年承包款3,786,977.25元，农村商业银行《结算业务委托书》和农村财务管理中心《收款收据》，原告严格按照承包合同约定履行了付款义务。2016年6月6日，由发包方珠海市斗门××斗门镇小赤坎经济合作联社盖章确认，竞得人赵志光签名，农村集体资产管理交易中心盖章，签发《斗门镇镇农村集体资产交易成交确认书》。第二，2017年1月因珠海通用机场段500kV襟挂甲乙线110kV斗横甲乙线迁改工程，对原告承包鱼塘要进行征用，有关征用补充方案及预算由斗门区政府向珠海通用机场投资建设有限公司提出，并由该公司报市政府同意后实施。按照斗门区人民政府珠斗府[2018]37号《关于印发斗门区土地征收管理实施办法（暂行）的通知》第二条第（二）款、第三条、第四条规定，而相关部门包括小赤坎村委，只是在2019年2月26日对现场附着物等进行实际清点，实际上征收鱼塘在程序上才最终予以确认。2018年5月1日，珠府[2018]43号《珠海市人民政府关于印发珠海市征收（征用）土地青苗及地上附着物补偿办法的通知》，确定了新的征收（征用）补偿办法及标准，其中第十五条“本办法自2018年5月1日起实施，有效期至2021年4月30日，原《珠海市征收（征用）土地青苗及附着物补偿办法》（珠府[2015]43号）同时废止”，其中附件“1、‘珠海市政府（征用）土地青苗及地上附着物补偿分类明细’十、鱼塘征收；2、虾、蟹、优质品种鱼类及海藻类，每亩补偿费用9600元”。2018年7月12日，珠斗府[2018]37号《珠海市斗门区人民政府关于印发斗门区土地征收管理实施办法（暂行）的通知》第三条之规定。第三，2019年2月26日之后，斗门镇人民政府向赵志光提出了两份即2015年和2018年二份补偿标准文件表格，汇总了不同的补偿金额，后又认为按珠海市人民政府2015年43号执行，不应按2018年43号文执行，若按2015年43号文执行，则每亩补偿费用为6000元，为此发生争议。由于之前并未进行实际征收（征用）行为，包括对青苗及附着物进行实际清点和汇总、核实签名签协议，具体确认时间为2019年2月26日现场查验，并提供清册数据，是计算补偿费的真实依据。而且斗门区人民政府是该批征地的具体批准、实施单位。此外，对于因征地行为，导致原告已向斗门镇小赤坎经济合作联合社已支付土地租赁保证金757,395.45元，以及全部按5年要求一次性交纳的3,786,977.25元租金，已租用28个月，即2016年7月1日至2018年11月2日，尚有32个月701元/12月×32月×82.7亩=154593元租金损失，无法退回，应当予以赔偿。同时也造成原告无法收到分包人谭桂深租金损失一年3880元/亩×36亩=139,680元，分包人黄立强一年租金损失，3800元/亩×52亩=197,600元，合计应赔偿租金损失154,593元+197,600元。另外，由于迟迟不办理征地手续，导致被迫停止生产劳作一年，生产损失为82.7亩×2000元/亩=165,400元。关于征地补偿的问题，被告提出每亩按6000元补偿，即只补偿82.7亩×6000元/亩=496,200元，且按2015年标准执行。由于旧标准与新形式不符合，故以适应发展需要而制定，在承包期内被政府征收（征用）的，地上附着物以及青苗费给承包人，补偿标准以实际价值计算，应当合理补偿。由于征地清点工作在2019年2月26日才清点完成，故应当以2018年5月1日珠府[2018]43号文件作为征地补偿标准，按照该标准补偿款应为：（31.7亩+51亩）×9600元/亩=793,920元。地上附着物按附着物补偿登记表统计，暂按2015年文件计损失670,929元。综上，根据《行政诉讼法》第十二条的规定，对征地补偿有争议的，可向人民法院提起诉讼。为此，原告向法院提起诉讼，请求法院判令被告支付原告因鱼塘征收产生的以下征收补偿款及损失：一、征收鱼塘的鱼塘开发费用231,560元和鱼塘青苗费793,920元，合计1,025,480元；二、N11基塔(51亩)鱼塘地上附着物补偿765,600元；三、租金损失1,302,560元；四、生产损失640,466元；五、奖励款373,410元；以上合计4,107,516元;六、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交如下证据：1.《鱼塘承包合同》(2016年6月12日)；2.2016年6月3日《结算业务委托书》《收款收据》；3.2016年6月8日《结算业务委托书》《收款收据》；4.《斗门镇镇农村集体资产交易成交确认书》；5.《500kV襟桂甲乙线(珠海通用机场)改造工程用地青苗及附着物补偿登记表》；6.《110kV斗横甲乙线(珠海通用机场)改造工程项目占地公告》；7.《110kV斗横甲乙线(珠海通用机场)改造工程用地青苗及附着物补偿登记表》、照片；8.绕塘电线设备、瓷片照片；9.补偿标准表一、表二；10.2016年6月30日《合同转让协议书》《鱼塘承包合同》；11.2016年10月15日《合同分包协议书》《鱼塘承包合同》；12.征地补偿标准裁决申请书（2019.5.5）、当事人提交资料清单（2019.5.6）、照片一组；13.斗门镇征地拆迁办加快推进110kV斗横甲乙线（珠海通用机场）改造项目占地补偿工作（2018.7.13）；14.信访事项不予受理告知书（斗门群信[2018]021号）（2019.1.8）、信访事项不予受理告知书（2019002号）（2019.1.9）。被告珠海市斗门××斗门镇人民政府辩称，第一，本案不属于法院受案范围，本案争议焦点是对占用土地的补偿标准有争议，应先经过人民政府裁决这一前置程序。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”和《广东省电力建设若干规定》第八条第三款“对征地补偿标准有争议的，由县级以上人民政府组织协调。协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”的规定，因土地补偿标准有争议的，需由批准征收土地的人民政府协调、裁决，有前置裁决程序，从本案原告的《行政起诉状》事实与理由部分可知，原告与被告因补偿标准无法达成一致而产生争议，依据前述规定，原告应先按前置裁决程序处理，本案不符合《行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”规定，请求法院驳回原告的起诉。第二，被告不是本案适格的被告主体，原告应起诉委托的行政机关珠海市斗门区人民政府。根据《广东省电力建设若干规定》第八条“征地拆迁工作由市、县人民政府负责组织实施”和《关于珠海市电网建设绿色通道的实施意见》第五条第（一）项“变电站建设用地的征地、拆迁、青苗等相关补偿工作，由项目所在地区政府（功能区管委会）负责组织实施”的规定，珠海市斗门区人民政府与被告、珠海通用机场投资建设有限公司于2018年1月23日签订《110kV斗横甲乙线（珠海通用机场段高压线）迁改项目占用地补偿工作包干协议书》，约定珠海市斗门区人民政府将前述占用地补偿工作委托被告负责组织实施，前述规定及协议书均可确定珠海市斗门区人民政府才是本案“迁改项目占用地补偿工作”的实施单位，被告仅受委托而代为实施补偿工作。依据《行政诉讼法》第二十六条“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”和最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，被告不是本案适格的被告主体，原告应起诉委托的行政机关珠海市斗门区人民政府。第三，本案就具体补偿标准而言，被告认为应适用《珠海市人民政府关于印发珠海市征收（征用）土地青苗及地上附着物补偿办法的通知(珠府〔2015〕43号)》文件补偿标准。根据《珠海市人民政府关于印发珠海市征收（征用）土地青苗及地上附着物补偿办法的通知(珠府〔2018〕43号)》第第十五条“本办法自2018年5月1日起实施，有效期至2021年4月30日，原《珠海市征收（征用）土地青苗及地上附着物补偿办法》（珠府〔2015〕43号）同时废止。本办法实施之日前，已经市政府批准的征收（征用）土地补偿方案或已按规定发布的用地（清场）公告中明确的补偿标准，仍按原补偿方案执行。”规定，从原告证据六《110kV斗横甲乙线（珠海通用机场段高压线）改造工程项目占地公告（2017.11.2）》可以证实，本案所涉迁改项目的批准及公告均在“珠府〔2018〕43号文件”实施前，依法应仍按原补偿方案执行，适用《(珠府〔2015〕43号)》文件补偿标准。第四，本项目涉及用地行为并非征收而是占用，对占用的土地“只补不征”，在占地范围和补偿标准双发未协商确定前，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。根据《广东省电力建设若干规定》第十条“架空电力线路的杆、塔基础用地，……由电力企业向沿线所在地地级以上市国土资源行政主管部门备案，不办理土地使用权证。需要拆迁补偿的，按本规定第七条、第八条、第九条规定执行。”和《关于珠海市电网建设绿色通道的实施意见》第五条第二款“电力线路的杆、塔基础用地及进出变电站道路补征地，只对杆、塔基础用地及进出变电站用地做一次性补偿”的规定，本项目所占用的土地“只补不征”，原告的诉讼请求中所依据的占用地面积和补偿标准均为双方协商暂定方案，并未签定《补偿协议》最终确认。依据《广东省电力建设若干规定》第九条“架空电力线路的杆、塔基础占用土地的面积，按照以下规定计算：(一)塔以其基础外露部分外侧向外延伸1米所形成的四边形计算；(二)拉线杆、塔的主坑和拉线坑，按每坑2—3平方米计算；(三)用以保护杆、塔基础的围堰或者挡土墙，以其实际占用面积计算。”的规定，被告所占用的土地面积远少于原告所主张的，因此在占地范围未确定前，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。第五，原告的起诉已超过法律规定的诉讼时效，请求法院驳回其诉讼请求。依据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，本案原告提交的证据六《110kV斗横甲乙线（珠海通用机场段高压线）改造工程项目占地公告（2017.11.2）》可以证实，公告时间为2017年11月2日，原告的起诉已过诉讼时效，请求法院驳回其诉讼请求。综上，请法院查明事实，依法驳回原告的起诉和诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交如下证据：1.《广东省电力建设若干规定》；2.《关于珠海市电网建设绿色通道的实施意见》；3.《广东省发展改革委关于珠海通用机场项目申请报告核准的批复》；4.《关于110kV斗横甲乙线（珠海通用机场段高压线）迁改项目的用地预审意见》；5.《广东省企业投资项目备案证》；6.《珠海市通用机场高压线迁改工作协调会议记录》《斗门区委区政府办公室文件处理表》；7.《关于开展500kV襟挂线和110kV斗横线迁改项目占地补偿工作函》《斗门委区政府(办公室)文件呈批表》；8.《包干协议书》；9.《110kV斗横甲乙线（珠海通用机场）改造工程项目占地公告》。经审理查明，2016年6月12日，甲方珠海市斗门××斗门镇小赤坎经济合作联社与乙方赵志光签订《鱼塘承包合同》，约定乙方承包九顷围共1080.45亩地块，该地块现状为鱼塘，承包期限为5年，从2016年7月1日起至2021年6月20日止;在签订本合同前15天内，乙方需交纳一年地租作合同保证金757,395.45元，作为合同承包保证金；承包款标准为每年每亩701元，承包面积1080.45亩，1年承包款总额为757,395.45元；承包款按5年一次性收取，本合同生效前15天内，乙方向甲方一次性全额交清五年的承包款3,786,977.25元，合同保证金在合同期满后无息退还给乙方。2016年10月9日，珠海通用机场投资建设有限公司作出《关于开展500kV襟挂线和110kV斗横线迁改项目占地补偿工作的函》，函告珠海市斗门区人民政府：珠海通用机场选址位于斗门××莲洲镇，机场跑道南端500kV襟桂甲乙线、110kV斗横甲乙线搭高不满足限高要求，需进行迁改；迁改项目已完成前期工作，并取得了《高压线路径经过相关单位的书面同意意见》《可行性研究报告批复文件》《规划局设计方案批复》《国土局关于设计迁改用地的地类核实情况》等相关前期准备资料；根据高压线路迁改项目进度需求及《广东省电力建设若干规定》（2016103号令），特申请贵政府制定补偿方案、开展占地补偿相关工作，我司将积极配合。2017年1月25日，珠海市发展和改革局印发〔2017〕第2期《珠海通用机场高压线迁改工作协调会议纪要》，纪要主要内容如下：一、关于项目用地协调工作问题。会议认为，根据《广东省电力建设若干规定》（2006广东省人民政府令第103号）第十条、第十一条的规定和《关于珠海市电网建设绿色通道的实施意见》（珠府〔2019〕103号）第五项第（二）条简化审批手续的规定，珠海通用机场段500kV襟桂甲乙线线和110kV斗横甲乙线迁改项目用地既已通过了省国土资源厅用地预审和取得了市国土资源局斗门分局地类核实的复函，可以以占地补偿的方式解决用地问题，无需再办理征地手续，会议要求，斗门区政府要督促斗门镇镇政府和莲洲镇镇政府抓好项目用地协调工作，完成一宗交接一宗，项目有关500kV高压线用地必须于2017年3月15日前完成协调工作并全部移交给建设单位建设。二、关于项目用地补偿标准及激励措施。会议同意斗门区政府提出的占用地补偿款以镇政府包干负责的意见，由斗门区政府于1月20日前完成“占用地补偿方案及预算”。有关占用地补偿的标准，参照《广东省电力建设若干规定》（2006广东省人民政府令第103号）、《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）的通知》（粤国土资规字〔2016〕1号）和《珠海市人民政府关于印发珠海市征收（征用）土地青苗及地上附着物补偿办法的通知》（珠府〔2015〕43号）的有关规定执行。其中，涉及留用地情况，采用货币补偿等方式并编制到补偿的预算内。同时，为进一步加快占用地补偿进度，同意斗门区政府根据以往项目征收惯例提出的“对提前交地的农户，按有关规定符合条件的可给予补偿金额10%奖励金”的意见，但应符合省、市征地补偿相关规定，具体补偿方案及预算由斗门区政府向珠海通用机场投资建设有限公司提出，并由该公司报市政府同意后实施。2017年11月2日,被告珠海市斗门××斗门镇人民政府作出《110kV斗横甲乙线（珠海通用机场）改造工程项目占地公告》，就占地补偿有关事项公告如下：一、根据110kV斗横甲乙线（珠海通用机场）改造工程项目用地建设需要，斗门镇人民政府决定对位于小赤坎村的110kV斗横甲乙线（珠海通用机场）改造工程项目用地范围内，涉及的土地使用权以及房屋、建筑物、构筑物和地上青苗及附着物进行现场调查、丈量确认。二、110kV斗横甲乙线（珠海通用机场）改造工程项目属于只占不征模式，占用少量的土地进行基塔建设。三、110kV斗横甲乙线（珠海通用机场）改造工程项目涉及小赤坎村集体土地面积的1306.667平方米，用地范围详见附图。四、范围内占地补偿标准：（一）集体土地补偿标准按《广东省国土资源局印发广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）的通知》（粤国土资规字（2016）1号）规定的标准执行。（二）地上青苗及附着物（含临时设施）补偿标准按《珠海市人民政府关于征收（征用）土地青苗及地上附着物补偿办法的通知》（珠府〔2015〕43号）规定的标准执行，文件规定以外的青苗和附着物以市场信息价或评估价为补偿依据。五、项目建设用地范围的各单位、集体经济组织或其他权利人，应当在本公告发布之日起三十日内，配合小赤坎村民委员会办理地上建筑物、构筑物、青苗及附着物补偿登记手续，逾期不登记的，其补偿内容以小赤坎村民委员会的调查结果为准。六、公告发布之日公证部门对建设项目用地范围内的地貌以及涉及的建筑物、构筑物及其他附属设施和地上青苗及附着物的现状进行数码实景录相和拍照，作为计算登记补偿的依据。自公告发布之日起一年内，任何单位和个人不得随意改变原地貌，不得再进行种植、养殖和新建建筑物、构筑物，所进行的新栽新种、新搭建和新添附的其他一切地上青苗及附着物等均不予补偿，所造成的损失自行承担。七、项目详细用地范围、位置、坐标可到斗门××斗门镇人民政府查询。2018年1月23日，甲方珠海市斗门区人民政府、乙方珠海市斗门××斗门镇人民政府、丙方珠海通用机场投资建设有限公司签订《110kV斗横甲乙线（珠海通用机场段高压线）迁改项目占用地补偿工作包干协议书》，三方协商一致110kV斗横甲乙线（珠海通用机场段高压线）迁改项目占用地红线范围主要位于斗门××××、莲洲镇内，其中斗门镇涉及占用地面积为2.1亩。本院认为,《广东省电力建设若干规定》第十条第一款规定：“架空电力线路的杆、塔基础用地，在初步设计审批后，由设计单位按照地级以上市行政区划对沿线的杆、塔基础用地红线图及其占地面积登记造册，由电力企业向沿线所在地地级以上市国土资源行政主管部门备案，不办理土地使用权证。需要拆迁补偿的，按本规定第七条、第八条、第九条规定执行。”第八条第三款规定：“对征地补偿标准有争议的，由县级以上人民政府组织协调。协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”根据上述规定，对占用地补偿有争议的，应先由县级以上政府组织协调，协调不成的，由批准用地的人民政府裁决。本案中，珠海通用机场投资建设有限公司的110kV斗横甲乙线（珠海通用机场）改造工程项目占用小赤坎村集体土地1306.667平方米，赵志光对上述占用地补偿有争议，应先由政府组织协调，协调不成的，由政府裁决，原告赵志光径行向法院提起诉讼，不符合上述法律规定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”原告赵志光的起诉不符合起诉条件，其起诉应依法予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下：驳回原告赵志光的起诉。案件受理费人民币50元，退回原告赵志光。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审 判 长  吴郁郁人民陪审员  吴彦玲人民陪审员  周敏琪二〇一九年十二月三十日法官助理滕菲书记员伍淑芳