河北省高碑店市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀0684行初92号 原告保定市卓越广告有限公司，住所地保定市垂柳街67号3号楼5单元301室，统一社会信用代码9113060571833857X7。 法定代表人李占锋，该公司董事长。 委托代理人刘燕玲，该单位法律顾问。 被告保定市交通运输局，住所地保定市朝阳南大街688号，统一社会信用代码1113060000044607XK。 法定代表人肖明旺，该局局长。 委托代理人陈冬冬，河北虹天律师事务所律师。 委托代理人韩继明。 被告保定市人民政府，住所地保定市东风西路1号,统一社会信用代码11130600000445835B。 法定代表人郭建英，该市市长。 委托代理人杨洁、郭明华，河北达公律师事务所律师。 原告保定市卓越广告有限公司（以下简称卓越公司）不服被告保定市交通运输局不履行法定职责行为、保定市人民政府复议决定行为，于向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月29日立案后，于向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于公开开庭审理了本案。原告卓越公司委托代理人、被告保定市交通运输局及被告保定市人民政府委托代人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告保定市交通运输局对原告向其邮寄的异议书未作答复，保定市人民政府对原告的复议申请于作出保政行复驳（2019）60号行政复议决定，驳回了原告的行政复议申请。 原告卓越公司诉称：一、请求依法撤销被告保定市人民政府保政行复驳（2019）60号行政复议决定，并责令被告重新履行行政复议职责；二、请求判令被告保定市交通运输局不履行答复职责的行为违法并责令被告依法履行；三、请求判令被告保定市交通运输局依法暂停招标活动；如果已经签订政府购买合同的，请求判令被告中止合同：四、本案诉讼费由被告承担。，原告与保定市市政公用事业管理局（后职能并入保定市城市管理行政执法局）签订了《保定市公共汽车站牌支架改造工程投资合同书》（以下简称《投资合同》），合同第一条2款、3款、第五条1款明确约定：乙方负责保定市市区所有公共汽车站站牌支架的设计、制作及安装的全部费用，同时免费享有站牌支架及灯箱设施的终身广告发布权、使用权、经营管理权及维护权。关于该合同的内容及效力问题，2011年2月，保定市政府有关领导曾作出过批示。目前，该《投资合同》仍在履行中。 被告于、在河北省公共资源交易平台上发布“保定市城市公交站牌建设招标公告”及“（二次）招标公告”，采购内容是“以政府财政预算5845080元，招标采购80套公交电子站牌的采购及安装”，项目编号为hbzz-bdzb-20190121。招标文件第四章《采购清单及要求》“建设内容”中明确写明，“具体的建设内容如下：2、电子站牌硬件设备建设，拆除保定市公交站台原有一侧的广告牌......并建设新的电子站牌.......”等内容。原告认为上述项目招标文件的采购内容侵犯了原告在《投资合同》中享有的“保定市区所有公交站牌支架的设计、制作及安装、灯箱设施的终身广告发布权、使用权、经营管理权及维护权”，分别在、向被告保定市交通运输局发出公函、律师函予以提醒，要求其停止招标活动，被告置之不理。原告提出招标异议书面申请，但被告一直未作答复。 原告认为，依据《招标投标法》《政府采购法》规定，“保定市城市公交站牌建设招标（二次）”政府采购招标文件的内容侵犯了原告在《投资合同》中依法取得的合法权益，原告作为该政府采购项目的利害关系人，依法有权对招标文件提出质疑。但被告保定市交通局对原告的质疑置之不理。逾期未作答复，其行为构成行政不作为。原告于依法向保定市人民政府提交了行政复议申请书，保定市政府于作出保政行复驳(2019)60号行政复议决定，驳回了原告的复议申请。复议决定书显示：被告保定市交通运输局在复议中答复辩称，自己并非此次政府采购项目的采购人，且政府采购属于民事行为，故而不具有对招标质疑答复的职责，但其在复议中并未举证证明上述事实。而被告保定市政府，在被告保定市交通局对招标质疑逾期不做任何答复，并以政府采购行为属于民事行为，应适用《合同法》自己不是政府采购人，对原告的质疑不具有答复的法定职责等非合法正当理由为自己开脱的情况下，被告在对上述争议未进行事实调查与核实，未与双方当事人进行沟通，也未在复议程序及复议决定书中向原告释明被告证据及法律依据的前提下，即驳回了原告的行政复议申请。 综上，原告认为，《政府采购法》确实规定了“政府采购合同适用合同法”，但仅仅是针对政府采购合同已经签订并生效。而本案中的政府采购合同尚未签订，且法律规定“政府采购合同适用合同法”并不意味着整个政府采购招标过程中的所有行为均属于合同法调整民事行为。被告保定市交通局提出该主张既缺乏事实根据，也缺乏法律依据；同时，被告保定市交通局提出本案中政府采购项目的采购人是道路运输管理处，但并未看到被告在复议中举证证明，且被告保定市交通运输局作为道路运输管理处的上级主管机关，有义务给当事人作出解释，解决或督促解决本机关职权范围内的问题，而不是推诱、置之不理。因此，被告保定交通局不予答复的行为违反《招标投标法》、《政府采购法》规定，构成行政不作为：而被告保定市政府作出的驳回原告复议申请的保政行复驳(2019)60号行政复议决定，主要事实不清，缺乏证据和依据，适用法律错误，严重侵犯了原告合法权益。请法院依法公平公正审理案件，纠正两被告的违法行为，支持原告的全部诉讼请求。 原告卓越公司向本院提交了以下证据：第一组：1、原告及代理人基本信息。2、行政复议申请书。3、行政复议决定书。4、投标异议申请。5、财政局的投诉答复。6、原告要求被告停止招标的函、律师函；第二组：1、保定市公共汽车站牌支架改造工程投资合同。2、政府函文。3、调解书。4、保定市交通运输局道路运输管理处保定市城市公交电子站牌建设招标文件及招标公告。5、被告保定市交通运输局2017-2019年的执法职能清单。6、运管处的登记信息。 被告保定市交通运输局辩称，一、保定市交通运输局道路运输管理处（以下简称运管处）是“保定市城市公交电子站牌建设招标公告”的招标人（采购人）,被答辩人向答辩人提出异议系主体错误。（一）、运管处是本案中涉及项目的合法招标人（采购人）,答辩人与运管处之间仅仅是行政录属关系，运管处是合法的招标（采购）主体，答辩人没有行政委托招标（采购》的行为。运管处是法规授权的事业性组织，保定市人民政府做出的保政行复驳(2019)60号决定书中也对运管处的主体进行了认定。运管处可以以自己的名义从事行政管理活动、参加行政复议和行政诉讼并承担相应法律责任的组织，同时运管处也可以作为独立承担责任的民事主体。答辩人与运管处之间仅仅是行政求属关系，运管处在河北省公共资源交易服务平台上发布的保定市城市公交电子站牌建设招标项目，系运管处的自己的招标（采购）行为。该项目系由河北省交通运输厅办公室下发的冀交办城运(2017)90号文件中的公交电子站牌示范工程建设项目，该文件中明确通知了资金来源拨付方式和有关要求。答辩人分别向保定市人民政府、保定市财政局发文报告公交电子站牌建设项目的重点建设内容、资金来源、资金拨付方式和使用范围等。答辩人在收到保定市人民政府、保定市财政局的答复后，向运管处下发《保定市交通运输局关于拨付2016年度城市公共交通发展资金的通知》保政交字(2019)142号文件，主要内容是通知省财政厅、省交通厅拨付的专项资金已经拨付到运管处，并对资金的使用和项目的建设等进行要求。因此。答辩人只是依据行政管理职能向运管处拨付资金，与运管处仅仅是行政隶属关系，并没有行政委托招标采购的行为。根据《政府采购法》第十五条规定，采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。运管处作为法规授权的事业性组织，其是合法有效的招标（采购）主体，被答辩人向答辩人提出异议系主体认定错误。二、答辩人不是异议的答复主体，异议答复也不是答辩人的法定职责。答辩人不存在行政不作为的情形。（一）、根据相关法律规定招投标的异议答复主体为招标人，招标人的异议答复行为是民事行为。答辩人不是异议答复的主体，招投标异议答复也不是答辩人的行政法定职责。根据《招投标法》第六十五条、《招标投标法实施条例》第二十二条规定。潜在投标人或者其他利害关系人对招标文件有异议的，应当是向招标人提出异议。而异议答复的主体也是招标人。所以，招投标的异议答复主体为招标人运管处。运管处作为本案涉及项目的招标（采购）主体，其在法规授权的职责范围行使权利，被答辩人提出异议答复的主体应是运管处。招投标法规范的是招标投标活动，运管处作为招标人进行的招标活动是民事行为，而针对利害关系人的异议答复也是民事行为。答辩人在本次涉案的招标项目中，并不是招标人，所以，答辩人不是异议答复的主体，而针对招标活动进行异议答复或处理并不是答辩人法定的行政职责。综上，答辩人不是涉案项目的招标人，因此也不是异议答复的主体，而针对招标活动进行异议答复和处理并不是答辩人法定行政职责。答辩人未对被答辩人进行答复，是答辩人作为民事主体而做出的民事行为，不属于行政行为，也不属于具体的行政行为，更不是行政不作为。三、被答辩人第三项诉讼请求不属于行政诉讼受理范围。本案是被答辩人对行政复议决定不服提起的行政诉讼，被答辩人的第三项诉讼请求不是行政诉讼法规定的受理案件范围。综上。答辩人不是涉案招标项目的招标人，异议答复的主体也不是答辩人，针对招投标活动进行异议答复或处理也不是答辩人的法定行政职责，答辩人未对被答辩人进行答复是民事行为，不属于行政行为。保定市人民政府做出的驳回行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律正确。做出驳回被答辩人的行政复议申请并无不当。因此，请求贵院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告保定市人民政府辩称，答辩人投诉《关于保定市城市公交电子站牌建设（二次）政府采购项目》的有关问题，保定市交通局未答复被答辩人的投诉请求，保定市交通局认为其投诉内容该局不具有法定权限及职责。答辩人经审查认为投诉内容不是保定市交通局的法定职责。同时答辩人认为被答辩人不是行政诉讼的利害关系人，人民法院应当驳回起诉。被答辩人以本次招标侵犯其与原保定市公用事业局签订的合同权利为由提起对本次招标活动的质疑，没有事实及法律依据。依据《最高人民法院关于适用解释》第十三条的规定“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”，所以其主张合同权利应当通过民事诉讼解决。答辩人就复议程序合法性提出以下答辩意见。答辩人于收到被答辩人的复议申请书，答辩人依法予以受理。同日答辩人参加复议人员依据《行政复议法》第二十三条的有关规定，依法向保定市交通局（原被申请人）发送了《行政答复通知书》，该局签收。该局于对答辩人进行了书面答复。同时提交了证据、依据及相关材料。随后答辩人经审查于作出了驳回复议申请的《行政复议决定书》并依法送达了决定书，完全符合《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定。 被告保定市交通运输局向本院提交了以下证据：1.运管处事业单位法人证书一份和国家事业单位登记管理局官方网站事业单位法人信息查询结果。证明：运管处的事业法人性质，运管处是法规授权的事业组织，有独立进行招标采购的主体资格。2.四份红头文件。（冀交办城运【2017】90号文件，河北省交通运输厅办公室关于出租汽车油价补助退坡资金用于支持公共交通发展相关事宜的通知、保政交字【2018】43号，保定市交通运输局关于2016年度出租汽车油价补助退坡资金用于支持公共交通发展相关事宜的函（给财政局）、保政交字【2018】510号文，保定市交通运输局关于2016年度出租汽车油价补助退坡资金用于支持建设智能电子公交站牌的报告、保政交字【2019】142号文，保定市交通运输局关于拨付2016年度城市公共交通发展资金的通知，证明：本案涉案的招标项目的资金来源及拨付情况。被告在涉案项目中依据行政管理职能向运管处拨付资金，与运管处仅仅是行政隶属关系，并不是涉案项目的招标采购主体，并没有行政委托招标（采购）的行为。 被告保定市人民政府向本院提交了以下证据：行政复议卷宗一份：立案审批表、复议申请书；行政复议答复通知书、行政复议答复书；投资合同和调解协议；复议决定书及送达快递单。 经庭审质证，原告对被告保定市交通运输局证据的质证意见：对被告证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。保政交字[2018]510号文，能证明交通运输局建设智能电子公交站牌向市政府打的报告，不能证明运管处是合法的招标主体，只能证明建设项目具有合法性，是被告经市政府同意批准的建设项目。保政交字[2019]142号文，确实是给运管处拨付资金，那是被告的内部工作安排，不能证明运管处就是合法的招标或者采购主体。运管处确实是事业组织，天眼查上面宗旨和业务范围也明确显示运管处是受主管部门委托。被告陈述运管处是法规授权的组织，但是其只是有道路运输方面的职权。本案招标项目涉及的是公交站牌建设，与道路运输无关。我们认同电子站牌建设项目合法，但是不认可运管处获得了招投标的公交站牌建设领域的相关授权。 原告对保定市人民政府证据的质证意见：对被告证据的真实性没有异议。但是被告陈述招标活动适用合同法，我们不认可，没有法律依据，只是被告的一面之词。本案是公交站牌的建设项目，其中包括拆除原有站牌，建立新的电子站牌。政府采购法和招投标法都陈述属于政府采购项目，适用于《招标投标法》。根据《招标投标法》第65条规定，本案原告属于工程项目的其他利害关系人，我们可以提出异议。我们在1999年就与保定市公用事业局签订了投资合同，招标公告中内容显示会拆除原有的站牌，会影响原告的权益，我们有权提出异议，对没有答复或者对答复不服有权提出复议或向法院起诉。我们拿出投资合同，只是对招标公告中的内容提出异议。证实我们的利害关系人的身份。招标活动一且推行，势必会侵犯原告的利益。 被告保定市交通运输局对原告证据的质证意见：对原告第一组证据1-4真实性、合法性无异议，均认可。对证据5,财政局的投诉答复，真实性、合法性认可，对证明目的不认可，财政局并非机构编制的管理单位，保定市机构编制委员会是关于机构编制的行政单位，关于财政局对涉案招标项目的主体认定不予认可。证据6,真实性、合法性没有异议，对关联性不认可。被告工作人员已经向原告口头答复，异议答复不属于被告的法定职责。对第二组证据，证据1-4真实性、合法性认可，证明目的不认可，招标公告中的采购人均明确写明系运管处，招标文件采购单位也是运管处。针对原告所称的利害关系，其提出异议并不是招投标法规定的在招投标活动中不符合招投标法规定的情形。证据5真实性、合法性、证明目的均不认可，运管处只是承担了被告部分行政职能，与本案涉案项目的招标活动没有任何关系。运管处的执法职能与其独立实施的招投标的活动没有关联关系。证据6,真实性、合法性、证明目的认可，该证据可以证明运管处系独立的事业单位法人主体，具有独立的招标采购的主体地位。被告保定市人民政府对原告证据的质证意见：同意被告保定市交通运输局的质证意见。关于财政局的答复，不认可原告的证明目的。原告给财政局的投诉中被投诉人写的是保定市交通运输局，所以文件中体现就是保定市交通运输局，而不是对主体做出的认定。 本院对上述证据认证如下：对原告证据的真实性、合法性认可，关联性不认可。对被告证据的真实性、合法性、关联性认可。 经审理查明，，原告与保定市市政公用事业管理局（后职能并入保定市城市管理行政执法局）签订了《保定市公共汽车站牌支架改造工程投资合同书》（以下简称《投资合同》），合同第一条2款、3款、第五条1款约定：乙方负责保定市市区所有公共汽车站站牌支架的设计、制作及安装的全部费用，同时免费享有站牌支架及灯箱设施的终身广告发布权、使用权、经营管理权及维护权。 被告下属的保定市交通运输局道路运输管理处于、在河北省公共资源交易平台上发布“保定市城市公交站牌建设招标公告”及“（二次）招标公告”，采购内容是“以政府财政预算5845080元，招标采购80套公交电子站牌的采购及安装”，项目编号为hbzz-bdzb-20190121。招标文件第四章《采购清单及要求》建设内容中“具体的建设内容如下：2、电子站牌硬件设备建设，拆除保定市公交站台原有一侧的广告牌......并建设新的电子站牌.......”。原告认为上述项目招标文件的采购内容侵犯了原告在《投资合同》中享有的“保定市区所有公交站牌支架的设计、制作及安装、灯箱设施的终身广告发布权、使用权、经营管理权及维护权”。，原告向被告保定市交通运输局提出招标异议书面申请，被告保定市交通运输局未作答复。 原告认为被告保定交通局不予答复的行为违反《招标投标法》、《政府采购法》规定，构成行政不作为，于，向被告保定市人民政府提交了行政复议申请书，保定市人民政府于作出保政行复驳(2019)60号行政复议决定，认为保定市交通运输局道路运输管理处作为法规授权的事业性组织，对其作出的行为应当承担法律责任。被申请人没有对申请人招标异议申请进行答复和处理的法定职责。因此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定驳回了原告的复议申请。 本院认为，原告与保定市市政公用事业管理局（后职能并入保定市城市管理行政执法局）签订了《保定市公共汽车站牌支架改造工程投资合同书》，因此，原告是保定市交通运输局交通运输管理处采购项目的利害关系人，原告是本案适格原告。 《中华人民共和国政府采购法》第十五条规定，采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十二条规定，潜在投标人或者其他利害关系人对招标文件有异议的，应当向招标人提出异议。本案被告下属的保定市交通运输局道路运输管理处是法规授权的事业性法人，保定市城市公交电子站牌建设招标公告证实其是该次政府采购的的采购人，也是招标人。故，被告保定市交通运输局没有对招标异议申请进行答复和处理的法定职责。被告保定市人民政府接受原告复议申请后，依法作出保政行复驳(2019)60号行政复议决定，事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，原告请求撤销本院不予支持。原告第三项诉讼请求不是本案审查范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告保定市卓越广告有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。 审 判 长  尹俊华 人民陪审员  王怀颖 人民陪审员  马晓池 二〇一九年十二月十九日 书 记 员  李 杰