内蒙古自治区喀喇沁旗人民法院行 政 判 决 书（2019）内0428行初77号原告周某，男，1952年8月1日出生。委托代理人梁某，锦山法律服务所法律工作者。被告喀喇沁旗卫生健康委员会，住所地内蒙古赤峰市喀喇沁旗锦山镇。法定代表人李某，主任。出庭负责人付某，喀喇沁旗卫生健康委员会副主任。委托代理人汪某。委托代理人陈某。被告喀喇沁旗人民政府，住所地内蒙古赤峰市喀喇沁旗锦山镇。法定代表人张某，旗长。委托代理人刘某。委托代理人范某。原告周某诉被告喀喇沁旗卫生健康委员会行政处罚、喀喇沁旗人民政府行政复议一案，于2019年11月27日向本院提起行政诉讼。本院同年11月28日立案后，于2019年11月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月25日公开开庭审理了本案。原告周某及委托代理人梁某，被告喀喇沁旗卫生健康委员会出庭负责人付某、委托代理人汪某、陈某，被告喀喇沁旗人民政府的委托代理人刘某、范某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告周某的诉讼请求为，1、请求撤销喀卫健证保处[2019]21号证据先行登记保存处理决定书。2、请求撤销喀政复决字[2019]第4号行政复议决定书。3、请求撤销喀卫健医罚[2019]21号处罚决定。被告承担本案费用。事实与理由，自1970年开始原告就在贵宝沟村从事村民医疗工作，先后取得《赤脚医生证》、《乡村卫生员证》。1999年政府为统一管理农村医疗，出台一村一室政策，贵宝沟村和喀喇沁旗龙山乡医院研究决定，将原告归入贵宝沟村卫生室工作，任职医生兼会计。2000年，政府出台政策，为从事医疗工作满20年的乡村医生在免于考试情况下，统一发放《内蒙古自治区乡村医生任职资格证书》，2013年9月10日，喀喇沁旗卫生局按政策规定向原告发放了《赤峰市乡村医生资格证书》及《乡村医生执业证书》。在取得上述证件后，喀喇沁旗卫生局安排原告继续在贵宝沟村从事乡村医疗工作。同时贵宝沟村卫生室是喀喇沁旗卫生健康委员会许可并发放《医疗机构执业许可证》的医疗单位，原告在事实上属于贵宝沟村卫生室工作人员，当然可以在《医疗机构执业许可证》许可授权的范围内从事诊疗活动，原告诊疗活动所用的药品也都是在龙山医院购进，国家政策性补贴的一体化补助、合作医疗补偿等都由财政直接汇入原告银行卡中，原告并无违法从事诊疗活动的行为及事实。依据《乡村医生从业管理条例》第十条“本条例公布前的乡村医生，取得县级以上地方人民政府卫生行政主管部门颁发的乡村医生证书，并符合下列条件之一的，可以向县级人民政府卫生行政主管部门申请乡村医生执业注册，取得乡村医生执业证书后，继续在村医疗卫生机构执业：（一）已经取得中等以上医学专业学历的；（二）在村医疗卫生机构连续工作20年以上的；（三）按照省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门制定的培训规划，接受培训取得合格证书的。”据此原告的诊疗行为符合法律规定。2019年10月24日，喀喇沁旗卫生健康委员会“喀卫健医罚[2019]21号”行政处罚决定书没有事实和法律依据。依据《行政处罚法》第三十一条“行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十七条第二款“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”2019年7月30日，喀喇沁旗卫生健康委员会在查扣原告的药品时并没有告知原告享有的权利，只是在喀喇沁旗人民政府作出的“喀政复决字[2019]第4号”行政复议决定书答辩中称“此案尚未作出相应的《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》等处罚决定，在行政处罚作出的时候我局将继续告知当事人享有的权利和救济途径。”而且喀喇沁旗卫生健康委员会是在2019年7月30日查封扣押原告的药品的，该机关没有在法律规定的七日内作出行政处罚决定，而是在2019年10月24日才作出“喀卫健医罚[2019]21号”行政处罚决定书，该行政处罚决定程序违法。故此2019年11月15日喀喇沁旗人民政府喀政复决字[2019]第4号行政复议维持决定书及做出的行政处罚认定事实错误，适用法律不当。为此，提起行政诉讼，请求支持原告的诉讼请求。原告周某向本院提交以下证据：1、贵宝沟村卫生室医疗机构执业许可证；2、乡村医生执业证书；3、乡村医生资格证书；4、关于周某行政复议答复；5、进药品发票；6、银行流水。被告喀喇沁旗卫生健康委员会辩称，2019年7月30日，接到龙山卫生院协管协查举报周某在喀喇沁旗锦山镇贵宝沟村二组无《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动，旗卫生计生综合监督执法局立即组织监督员前往喀喇沁旗锦山镇贵宝沟村二组进行检查，现场检查发现周某诊疗场所一屋内有诊疗床四张，一男性患者正在病床上静脉输液；一诊桌上摆放有血压计、听诊器，并有一张于2019年7月29日为一名叫王子立的男性患者开具的处方一张，处方上有周某签字；另一屋内有中药橱柜两组、货架三组、柜台五组，货架柜台上分别摆放有数种药品；中间屋内门后一纸箱内存放有数支用后的输液器和输液瓶；另外的一张桌子上摆放有注射器一支，参芎葡萄糖注射液一盒，周某不能提供其《医疗机构执业许可证》。旗卫生计生综合监督执法局监督员对现场进行拍照、录像取证，提取王子立处方复印件、周某身份证复印件，现场对当事人进行询问并做了询问笔录、现场笔录，当场下达了卫生监督意见书责令其停止执业活动，并以指定地点封存的方式将周某涉案药品封存在锦山镇贵宝沟村村委会党员活动室。2019年8月8日，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，旗卫生计生综合监督执法局对当事人周某做出的喀卫健证保决[2019]21号《证据先行登记保存决定书》载明的作为证据保存的物品作出了如下决定：由于当事人周某的行为涉嫌违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，已经于2019年7月30日立案，《证据先行登记保存决定书》登记保存的物品作为物证随案，旗卫生计生综合监督执法局监督员将《证据先行登记保存处理决定书》送达给周某，周某确认并签字。2019年9月18日，经过旗卫生计生综合监督执法局监督员合议，对周某作出了喀卫健医告[2019]21号《行政处罚事先告知书》的行政处罚事先告知，所列内容为：1、没收药品。2、罚款人民币壹万元。监督员送达《行政处罚事先告知书》并告知当事人相应的救济权利，周某接收并签字予以确认。当事人周某对喀卫健医告[2019]21号《行政处罚事先告知书》所载明的行政处罚要求进行听证，2019年9月20日旗卫生健康委员会将行政处罚听证通知书送达给周某并定于2019年10月8日15时在喀喇沁旗司法局二楼会议室举行公开听证。2019年10月8日15时在喀喇沁旗司法局二楼会议室如期举行公开听证会，听证会上承办人、当事人进行了充分的质证和辩论，2019年10月23日喀喇沁旗卫生健康委员会做出听证意见书结论：当事人周某承认未取得《医疗机构执业许可证》擅自开展诊疗活动，在听证会上对卫生计生综合监督执法局的行政处罚未提出异议。经听证会合议认为卫生计生综合监督执法局对事实认定清楚，所列证据确凿，使用法律法条准确。按照《行政处罚法》第三十八条规定做出行政处罚：1、没收药品。2、罚款人民币壹万元。2019年10月24日，经过充分的调查取证，认定当事人周某的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定。依据《医疗机构管理条例》第四十四条的规定，旗卫生计生综合监督执法局对当事人周某下达了喀卫健医罚[2019]21号《行政处罚决定书》并送达至当事人处，当事人签字并确认。综上，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告喀旗卫生健康委员会向本院提交以下证据：1、执法记录仪记录现场视频光盘一张；2、现场笔录；3、询问周某笔录；4、询问王子立笔录；5、现场取证照片七张；6、周某身份证；7、周某开具的处方笺（王子立）；8、证据先行登记保存决定书；9、证据先行登记保存处理决定书；10、行政处罚事先告知书；11、听证意见书；12、行政处罚决定书；13、行政处罚决定书送达回执。喀喇沁旗人民政府辩称，2019年7月30日，被告喀喇沁旗卫生健康委员会接到龙山卫生院协管协查举报，原告在喀喇沁旗锦山镇贵宝沟村二组，无医疗机构执业许可证开展诊疗活动。被告喀喇沁旗卫生健康委员会组织人员到原告诊疗场所核实。现场发现原告正在进行诊疗，同时，原告承认其开展诊疗活动没有《医疗机构执业许可证》。被告喀喇沁旗卫生健康委员会对原告作出了编号为2019-0702的《卫生监督意见书》：“责令自2019年7月30日10起周某诊疗场所立即停止一切诊疗活动。”2019年8月1日，被告喀喇沁旗卫生健康委员会对原告作出了《证据先行登记保存决定书》（喀卫健证保决[2019]21号）并封存了原告的药品；2019年8月8日，被告喀喇沁旗卫生健康委员会对原告作出了《证据先行登记保存处理决定书》（喀卫健证保处[2019]21号），决定：“由于当事人周某的行为涉嫌违反了《医疗机构管理条例》第二十四的规定，已于2019年7月30日立案，上述先行登记保存的物品作为物证随案”。原告在未取得《医疗机构执业许可证》的情况下开展诊疗活动，违反了《医疗机构管理条例》第二十四条规定：“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。”的规定。被告喀喇沁旗卫生健康委员会作出的具体行政行为，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，喀喇沁旗人民政府作出了维持喀卫健证保处[2019]21号《证据先行登记保存处理决定书》的决定。综上，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。喀喇沁旗人民政府向本院提交以下证据：1、喀政复决字[2019]第4号复议决定书；2、行政复议申请书；3、卫健委关于周某行政复议申请的答复；4、案件受理记录；5、立案报告；6、现场笔录；7、询问周某笔录；8、询问王子立笔录；9、现场检查照片；10、周某身份证；11、周某开具的处方；12、卫生监督意见书（编号：2019-0702）；13、证据先行登记保存决定书(喀卫健证保决(2019)21号）；14、证据先行登记保存处理决定书(喀卫健证保处(2019)21号）；15、现场执法影像资料光盘；16、法律依据。本院对原告、被告提交的证据认证如下：对于原告提交的1-6号证据，二被告对证据的真实性无异议，但对证据所要证实的目的有异议。经本院审查，原告提交的证据符合证据要求，本院将与其他证据综合认定本案事实。对于被告喀旗卫生健康委员会提交的1-13号证据，原告对证据的真实性无异议，但对证据所要证实的目的有异议；被告喀喇沁旗人民政府对1-10号证据无异议，对11-13号证据不予质证。经本院审查，被告喀喇沁旗卫生健康委员会提交的证据符合证据要求，本院将与其他证据综合认定本案事实。对于被告喀喇沁旗人民政府提交的1-16号证据，原告对证据的真实性无异议，但对证据所要证实的目的有异议；被告喀旗卫生健康委员会对证据无异议。经本院审查，被告喀喇沁旗人民政府提交的证据符合证据要求，本院将与其他证据综合认定本案事实。经审理查明，喀喇沁旗卫生健康委员会接到举报，周某无医疗机构执业许可证在喀喇沁旗锦山镇贵宝沟村二组开展诊疗活动。2019年7月30日，喀喇沁旗卫生健康委员会派工作人员到周某诊疗场所核实，现场发现周某正在进行诊疗，喀喇沁旗卫生健康委员会对周某作出了2019-0702号《卫生监督意见书》，并立案进行处理。同年8月1日，喀喇沁旗卫生健康委员会作出了喀卫健证保决[2019]21号《证据先行登记保存决定书》；2019年8月8日，喀喇沁旗卫生健康委员会作出了喀卫健证保处[2019]21号《证据先行登记保存处理决定书》。周某对喀喇沁旗卫生健康委员会的上述行政行为不服，向喀喇沁旗人民政府申请复议。喀喇沁旗人民政府于2019年11月15日作出了喀政复决字[2019]第4号《行政复议决定书》，维持了喀喇沁旗卫生健康委员会的行政行为。2019年9月18日，喀喇沁旗卫生健康委员会作出了喀卫健医告[2019]21号《行政处罚事先告知书》，告知了周某依法享有的权利。2019年10月8日15时，喀喇沁旗卫生健康委员会在喀喇沁旗司法局二楼会议室举行公开听证会。2019年10月24日喀喇沁旗卫生健康委员会作出了喀卫健医罚[2019]21号《行政处罚决定书》。周某对喀喇沁旗卫生健康委员会的上述行政行为和喀喇沁旗人民政府作出的复议决定均不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，《医疗机构管理条例》第九条规定：“单位或者个人设置医疗机构，必须经县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准，并取得设置医疗机构批准书”、第二十四条规定：“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动”。以上规定说明，开展诊疗活动是一种行政许可行为，必须经过审查批准，方可实施。原告周某在未取得《医疗机构执业许可证》的情况下擅自开展诊疗活动，有被告喀喇沁旗卫生健康委员会提交的执法记录仪记录现场视频光盘、现场笔录、询问周某笔录、询问王子立笔录、现场取证照片、周某开具的处方笺（王子立）等证据予以证实。喀喇沁旗卫生健康委员会作出的喀卫健证保决[2019]21号证据先行登记保存决定书和喀卫健证保处[2019]21号证据先行登记保存处理决定书均系喀喇沁旗卫生健康委员会为作出行政行为而实施的过程性行为，不属于行政复议的受案范围，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。喀喇沁旗人民政府受理复议申请人的复议申请，并作出予以维持的喀政复决字（2019）第4号行政复议决定书明显不当，应予撤销。喀喇沁旗卫生健康委员会向周某送达行政处罚事先告知书，告知其享有的陈述、申辩权及听证权，周某申请进行听证。听证结束后，喀喇沁旗卫生健康委员会作出喀卫健医罚[2019]21号行政处罚决定书事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条的规定，判决如下：一、撤销喀喇沁旗人民政府作出的喀政复决字[2019]第4号行政复议决定书；二、驳回原告周某的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告喀喇沁旗人民政府（原告周某已预交）。如不服本判决，可于接到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。审判长 张 杰审判员 郑士军审判员 胡国良二〇一九年十二月二十六日书记员 吴 岩