广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0606行初810号原告黄彩叶，女，汉族，1955年9月13日出生，住广州市荔湾区。委托代理人王琦，国信信扬律师事务所律师。被告佛山市南海区住房城乡建设和水利局，住所地佛山市南海区。法定代表人叶新，局长。委托代理人周少琼，该局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。原告黄彩叶不服佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称南海国土局）作出的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》（以下简称《备案表》）中同意备案的行为，以佛山市南海区住房城乡建设和水利局为被告，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月9日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭。本案现已审查终结。原告诉称，2016年12月2日，原告与广东新怡内衣集团有限公司（以下简称新怡公司）签订《商品房买卖合同（预售）》，约定如下：原告购买新怡公司开发的位于佛山市南海区XX镇XX路XX村“XX北”XX城四号地块的XX大厦（下称XX大厦）X栋XX层XXXX号，预测建筑面积42.6平方米，总价款415635元，于2016年12月3日前一次性支付；房屋应于2018年9月30日前交付，交付条件为该商品房已取得建设工程竣工验收备案证明文件及已取得房屋测绘报告。关于燃气的特别约定：交付时完成室内燃气管道敷设，与城市燃气管网连接，保证燃气供应，燃气设施交付时管线敷设到位，是否接入市政公用管网以及开通以公用部门的提供为准。如因公用部门原因未能接入的，出卖人有责任义务协调相关部门解决存在问题，直至上述基础设施、配套达到使用条件。合同签订后，原告依约支付了房价款。至今新怡公司仍未能成就交付条件，却于2018年12月29日、2019年3月29日发函催促原告收楼。XX大厦的业主群体与新怡公司因收楼纠纷协商解决不能，多次到南海区住建局信访，甚至到佛山市、广东省一级政府信访。2019年5月1日，多名业主到XX大厦售楼部维权，双方冲突激烈，当地警方派出警员处置，将数名业主传唤至公安机关制作笔录。2019年3月9日，新怡公司向全体业主送达《XX大厦调解方案》，称“XX大厦于2019年12月27日完成主体工程，进入市政管网配套接驳阶段，但由于周边市政道路未建设；供水、供电等管线配套设施未按照规定建设至项目红线范围，导致项目管网与外围连接受阻而造成综合竣工验收延误。因上述原因导致我司未能按照约定及时向相关业主交付房屋，引发合同纠纷。在此，我司深感抱歉。……拟定如下调解方案：一、1.如业主选择继续履行合同的……（2）该项目在《南海区国土城建和水务局关于进一步规范办公建筑规则设计和管理的实施意见》出台后，管道燃气工程因客观原因暂时未能完成，也无法与市政公用管网连接，另根据我司之前与燃气公司的沟通，该燃气工程资金预算约为80万元，如以此摊分到每户费用约为1000元，将按双倍标准补偿，每位业主支付2000元。”该调解方案证明，新怡公司自认竣工验收延误，未能按约定交付房屋。根据《建设工程质量管理条例》第四十九条:“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案”，第六条:“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。工程竣工验收备案表一式两份，一份由建设单位保存，一份留备案机关存档。”此外，广东省高级人民法院《关于审理房屋买卖合同纠纷案件的指引》第三十条:“根据《住房和城乡建设部关于进一步加强房地产市场监管完善商品房住房预售制度有关问题的通知》（建房[2010]53号）第十一条的规定，交付使用的商品房应当经过竣工验收合格并已在当地建设行政主管部门办理工程竣工验收备案”。合同约定的交付条件高于前款标准亦未开工。因此新怡公司取得竣工验收备案表应为XX大厦房屋的交付条件。新怡公司以内衣加工制造为主业，对于房地产开发毫无经验，对于施工进度控制能力明显不足。开始施工至今，工期一拖再拖，曾多次发生安全责任事故。XX大厦周围的污水管道仍在施工，大规模开挖进出道路，绿化工程等市政配套设施仍未完善。XX大厦外立面装修未完工，内部道路坑坑洼洼，污水横流，建筑内部多处堆放垃圾，长期未见工人施工作业。于《备案表》的备案文件目录2为施工许可证，该许可证的发证部门为南海国土局。许可证显示的开工日期为2014年3月4日，竣工日期为2016年1月31日。即便XX大厦的所谓竣工日期是真实的，也与该施工许可证相差甚远。作为竣工验收主管部门，对自己单位出具的施工许可证不作实质审查，明显也能看出施工期限存在荒唐之处。此外，南海区散装水泥办公室出具的《南海区建设工程使用商施工许品砼情况核查表》记载：XX大厦-1栋为18层，面积27109.46平方米，应使用商品砼总量约为8231.26立方米，实际使用总量为11535立方米；XX大厦-2栋为4层，面积9414.26平方米，应使用商品砼总量约为2764.23立方米，实际使用总量为6467立方米；XX大厦-3栋为22层，面积28446.75平方米，应使用商品砼总量约为4267.01立方米，实际使用总量为4379.4立方米。核查结论为“经核查，该工程实际使用商品砼总量符合有关规定”，处理意见为“可给予办理竣工验收备案手续”谬误荒唐之处在于：2栋仅4层，商品砼使用量尽然远大于22层的3栋。对于如此简单的错误，验收备案机关竟然视而不见，依然予以验收备案，实在难辞其咎。原告认为，被告作出的竣工验收备案行政行为可诉。理由如下：一、商品房竣工验收备案行为是建设行政主管部门依法履行职责作出的行政行为。根据住建部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条、第八条规定，竣工验收备案行为是建设行政主管部门对本辖区内的建设工程实施监督和管理的行政行为，符合具体行政行为的主体要素，即作出竣工验收备案行为的主体是享有法定管理职权的建设行政主管机关。二、竣工验收备案行为是针对特定个体做出的具体行政行为。建设工程竣工验收备案是指就特定的建设工程，建设单位向建设行政主管部门报告工程完成验收情况，行政机关予以登记备案，以供检查和监督的行为，具备具体行政行为的对象要素，即针对特定的人或事项作出的行政行为。三、竣工验收备案行为能产生行政法意义上的法律效果，对建设单位和购房者都产生行政法上的拘束力。竣工验收备案行为是建设行政主管部门对建设工程竣工验收合格这一事实予以认定、确认的行政行为。住建部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第八条规定“备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收”。由此可知，如果在竣工验收备案文件收讫后15日内，建设行政主管部门未作出“责令停止使用，重新组织竣工验收”的具体行政行为，就视为建设行政主管部门在法律上确认了建设工程竣工验收工作实施完毕，建设工程质量合格。从2018年底至2019年五一长假期间，原告等众多业主与新怡公司多次交涉，新怡公司均无法出示验收备案证明文件，却强行要求业主收楼。2019年五一节劳动节前，业主们组织大规模的销售黄金周维权行动。得知此消息后，新怡公司却于2019年4月29日，于XX大厦显眼处张贴竣工验收备案表。该备案表出具日期为2018年12月29日，房屋本应于2018年9月30日前交付，延迟交付超过90天，买方可解除预售合同。而该日期准确无误地与预售合同约定的延迟交付90天吻合，如新怡公司早于2018年12月29日已取得验收备案表，为何直至2019年五一节前夕才出示?故此，对于如此一个甚至可以用烂尾形容亦不为过的楼盘，即便新怡公司取得验收备案表，原告仍有充分理由相信该备案表的获取途径存在非法伪造之嫌疑。被告作为行政主管部门，对该验收备案表制作、颁发的程序及实体合法性，不能作出合理证明。请求法院公正审理，以维护原告的合法权益。请求法院：1.撤销XX大厦-1栋《备案表》；2.本案诉讼费用由被告承担。原告在诉讼中向本院提供了下列证据材料：《商品房买卖合同（预售）》、受理案件通知书、政府信息公开答复书（及附件）、公证书、XX大厦调解方案。被告辩称，一、本案不符合立案条件，应当裁定驳回原告起诉。（一）《备案表》是不可诉的告知性备案行为。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫”。同时，根据《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》的规定，竣工验收备案由核准改为告知性备案，因此，备案行为实际上建设单位向南海国土局报送建设工程的验收材料，南海国土局对报送的材料予以接收并备案存档的行为，该备案行为属于告知性备案,南海国土局仅需对竣工验收备案所需文件是否齐全及形式上是否完整进行审查，无需对备案材料进行实质性审查，该行为不能等同于建设单位组织的五大主体对工程的审核验收及相关规划、消防、环保等主管部门组织的审核验收后出具的认可文件或者准许使用文件，南海国土局接收资料存档的备案行为不属于行政行为，也对原告的权利和义务不产生任何影响。（二）即使认为《备案表》属于行政行为，由于原告与《备案表》不存在利害关系，原告不具备提起本案的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项规定，原告与《备案表》不存在利害关系，理由如下：原告非《备案表》的行政相对方。《备案表》的行政相对方是新怡公司，非原告。原告与《备案表》没有直接、必然的利害关系。原告作为购房人，其与开发商建立的是买卖合同关系，该关系属于债权债务民事法律关系，不属于行政机关作出备案行为时应予保护或者考虑的因素，涉案备案行为不会对原告的权利产生行政法意义上的增减得失，原告的情形不属于《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定的与行政行为有利害关系的任何一种情形，其不具备对《备案表》提起诉讼的主体资格。综上，本案不符合行政诉讼立案条件，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项的规定，本案应当裁定驳回起诉。二、《备案表》合法有效。（一）南海国土局具有作出《备案表》的职权。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条的规定，南海国土局作为工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门，有权作出《备案表》。（二）《备案表》的作出程序、内容合法。2018年12月29日，新怡公司向南海国土局申请XX大厦-1栋的竣工验收备案，经审核后，南海国土局于当天作出《备案表》并向新怡公司送达，程序合法。经审核，新怡公司所提交材料齐全、符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条及被告公示的办事指南的规定，工程质量监督机构提出的《建设工程质量监督报告》认为该工程在质量方面已具备备案所需条件，被告遂收取其材料进行存档，《备案表》的内容符合规定。综上所述，本案不符合行政诉讼受案条件，应当驳回原告的起诉。即使认为符合受案条件的，《备案表》的作出符合规定，也应当驳回原告的诉讼请求。被告在诉讼中向本院提供了下列证据材料：《备案表》、南海区建设工程竣工联合验收终审意见书、建筑工程竣工验收报告、建设工程施工许可证、建设工程规划条件核实意见（建筑）、佛山市消防支队建设工程消防验收意见书、佛山市人民防空办公室人防工程竣工验收备案意见书、佛山市人民防空办公室民用建筑项目履行人民防空义务证明书、房屋建筑工程质量保修书、工程质量监督报告、南海区建设工程使用商品砼情况核查表、南海区建设工程使用预拌砂浆情况核查表、工程永久性标牌彩色照片2张、房屋建筑工程办理竣工验收备案资料签收表、行政服务中心项目办理表2张、房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案（房屋建筑工程）办事指南。经审查查明，2018年12月17日，新怡公司就XX大厦-1栋建设工程项目向南海国土局提交了《备案表》及相关材料，南海国土局经审核后于同年12月29日同意备案。另查，2016年12月2日，原告与新怡公司签订《商品房买卖合同（预售）》，约定原告购买新怡公司开发的位于佛山市南海区XX镇XX路XX村“XX北”XX城四号地块的XX大厦的X栋XX层XXXX号的房屋。合同签订后，原告支付购房款，但认为涉案工程存在质量问题与新怡公司存在纠纷，在得知南海国土局的备案行为后，向本院提起行政诉讼。又查，因佛山市机构改革，南海国土局已不再保留，其城乡规划管理职能已由被告承接。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼应当符合的法定要件之一。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”本案是因南海国土局作为城乡规划主管部门，根据《建设工程质量管理条例》第四十九条规定，对新怡公司的建设工程竣工验收报告、规划及公安消防、环保等部门出具的认可文件或准许使用文件作出同意涉案建筑工程竣工验收备案的行为而引起的行政诉讼，另由于原告与新怡公司签订购买商品房的合同，属于民事债权债务法律关系，实质上是原告作为债权人认为南海国土局同意备案的行为损害其债权的实现，由于原告的债权债务不属于南海国土局同意备案时应予保护或者考虑的因素，本院已根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条的规定告知原告就民事争议提起民事诉讼，因此，南海国土局对涉案建筑工程竣工验收同意备案行为不会对原告的权利义务产生行政法意义上的增减得失，故原告与南海国土局对涉案建筑工程竣工验收同意备案行为并无利害关系，其起诉不符合起诉的法定条件，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告黄彩叶的起诉。案件受理费不予收取，预收的案件受理费人民币50元，原告黄彩叶可在本裁定书发生法律效力后申请退还。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判长  李海昌审判员  郑旭辉审判员  许海霞二〇一九年十二月三十日书记员  肖静紫