湖北省枝江市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0583行初35号原告李绪荣，男，生于1952年6月15日，汉族，住枝江市。委托代理人孟江波，湖北演绎律师事务所律师。一般授权。被告枝江市自然资源和规划局。住所地枝江市马家店办沿江大道21号。统一信用证代码114205830111227757。法定代表人王春波，局长。出庭负责人金贵民，副局长。委托代理人寇志中，湖北三峡律师事务所律师。一般授权。原告李绪荣以被告枝江市自然资源和规划局违法注销原枝江市助力水泥有限责任公司（下称助力公司）的土地使用权证为由，于2018年10月10日起诉至本院，要求本院依法确认被告的注销行为违法，本院以超过法定起诉期限为由，裁定不予立案，原告不服上诉后，宜昌市中级人民法院裁定本院立案审理。本院以原告不存在独立的诉的利益为由于2019年7月26日裁定驳回其起诉，原告再次上诉，宜昌市中级人民法院裁定本院继续审理。本院于2019年11月12日立案后，在规定时间内向被告送达了应诉通知书及开庭传票等，于同年11月28日另行组成合议庭进行了审理。原告李绪荣的委托代理人孟江波、被告枝江市自然资源和规划局的负责人金贵民、委托代理人寇志中到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。被告枝江市自然资源和规划局于2017年4月21日注销了原助力水泥公司的七本国有土地使用权证，原告李绪荣认为被告的上述注销行政行为违法，请求予以撤销。原告李绪荣诉称，原告李绪荣是原助力水泥公司的法定代表人，原助力水泥公司于2010年注销后，原助力水泥公司的三名股东约定由原告李绪荣全权处置三股东的资产，另两名股东不得再以任何方式和途径参与公司资产的处置，因此，原告李绪荣是涉案土地使用权证的权利人。2017年3月30日，被告公告注销涉案土地使用权证侵害了原告的合法权益。理由是：一、《宜昌仲裁委员会裁决书》、《宜昌市中级人民法院民事裁定书》充分证明，涉案合同已属无效合同，合同无效意味着该合同自始没有法律约束力，土地使用权应视为没有依法收购，即土地使用权收购行为无效。二、本案所涉土地使用权证不在公告注销登记之列。最高人民法院（2015）行监1731号《裁判宗旨》指出，“经仲裁裁决或者民事判决解除土地出让合同后，原土地受让人与涉案土地不再具有利害关系。”本案涉案合同被依法解除后，枝江市土地收购储备中心与涉案土地不再具有利害关系，因而土地使用权尚未收购，土地使用权人尚未登记变更，土地使用权属尚未改变。《土地管理法》规定的五种以及《土地登记办法》规定的三种可以收回国有土地使用权的情形，均不包括本案情形。而恰恰符合本案情形的是《合同法》第五十六条“无效合同或者被撤销的合同自始没有法律的约束力”和第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿”的规定。《土地储备管理办法》第十三条明确规定，“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。”时至诉讼之日，尚无有效的土地使用权收购合同存在，缺乏土地使用权收购合同这一关键法律要件，土地使用权收购没有法定的合同依据。被告以被依法裁决为无效的合同作为注销国有土地使用权证的依据，其依据不成立且明显违法，属于《行政诉讼法》第七十五条规定的“没有依据”的情形。按照《不动产登记暂行条例》第十九条、第二十二条的规定，存在可能涉及到他人利害关系或者尚未解决权属争议的申请不经调查处理不予登记，被告对涉案土地使用权证进行注销登记，显然违犯了这一规定。三、被告的注销行为超越了职权。《土地管理法》第十一条第三款规定,“单位和个人依法使用国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”《湖北省土地管理实施办法》第七条规定,“单位和个人依法使用国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记，核发国有土地使用权证书，确认使用权。”根据上述法律法规规定，土地登记是县级以上人民政府的法定职权，而注销土地登记是土地登记的种类之一，有权作出注销登记的，依法只能是县级以上人民政府，而非作为政府组成部门的被告，被告注销本案土地登记的行为属超越职权行为。四、三宁公司和宁港公司系各自独立的不同法人，一个为工业企业，一个为仓储物流企业，且两法人的经营范围不同，用地性质截然不同。被告在三宁公司已经非法占地的情形下，又将涉案土地出让给宁港公司，其行政行为是行政乱作为的具体表现，也应该确认违法并予以撤销。综上，原告请求判决确认被告注销原助力水泥公司涉案土地证书的行政行为无效。被告枝江市自然资源和规划局辩称，一、被告注销案涉七本土地使用权证的行为既不是因原土地使用权人违法而强制收回的行政处罚行为,也不是因社会公共利益或国家需要而采取的土地征收行为。故不是依据《中华人民共和国行政处罚法》规定而确定的必须由县级以上人民政府才能作出的具体行政行为的主体，也不能依据土地征收相关法律规定来确定征收主体。李绪荣申请理由中主张注销土地登记行为的主体应该由县级以上人民政府作出的主张在本案中不能成立,其请求确认注销国有土地使用权证的行为无效，也因此不应得到支持。二、本案被告注销七本国有土地使用权证的登记行为是依据《国有土地使用权收购合同》约定的有关土地协议收购事项事实上已经全部履行完毕而注销国有土地使用权证的登记行为,国有土地使用权证注销的基础是民事主体间的一种协议收购的民事行为,依据平等主体间的协议收购合同的约定,原土地使用权人助力水泥公司在收到收购款后,应该将土地使用权证交给枝江市土地收购储备中心,并由土地登记机关办理注销登记。可见,交付土地使用权证和办理注销登记本来就是约定的助力水泥公司的合同义务,并非行政处罚行为。三、在完成土地协议收购后,被告严格依据法律法规规定的注销程序,办理了涉案七本土地使用权证,程序合法。1、2017年3月9日,被告向枝江市人民政府提交了《市国土资源局关于注销原枝江市助力水泥有限责任公司土地使用权证的请示》；2、依法办理了注销公告手续。《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条：“有下列情形之一的,不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告但涉及国家秘密的除外:公告应当在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行,公告期不少于15个工作日。公告所需时间不计算在登记办理期限内。公告期满无异议或者异议不成立的,应当及时记载于不动产登记簿。”《土地储备管理办法》第十三条：“根据土地储备计划收购国有土地使用权的,土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准,由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商,经国有资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地,由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”被告与原告签订的《国有土地使用权收购合同》(枝土储收[2011]第6号)第六条的约定:“甲方履行全部合同和承诺及收购款付清后。乙方必须将有关土地使用证、房产证已交给甲方,由土地登记机关办理注销土地登记手续,纳入土地储备，依据上述条例及合同约定,被告于2017年3月30日依法发布了《枝江市国土资源局(不动产登记局)关于注销国有土地使用权证的公告》。即本案所涉的土地收购是在充分评估的基础上与有权处置人协商并签订合同，事实上的收购行为是原告与收储中心之间完成的，完成收购程序后的土地由土地登记关办理注销手续，这是约定的注销形式并不是行政机关强制注销。四、李绪荣不仅应该承担合同责任,同时也有权利对所涉土地进行处置。虽然合同因公司主体消亡而无效,但并不影响李绪荣对土地协议收购的处置行为的法律后果的承担。该七本土地使用权证所记载的土地收购行为实际已经完成。1、关于《国有土地使用权收购合同》(枝土储收[2011]第6号)效力问题,李绪荣认为该收购合同已经仲裁裁定由于合同主体消亡民事主体不存在而导致合同无效。但土地的协议收购的合同权利义务应该由李绪荣承担。2016年8月27日最高人民法院(2016)最高法民辖终69号《民事裁定书》认定,李绪荣以已经注销的助力水泥公司名义签订合同,基于上述行为所产生的法律责任,亦应由李绪荣作为当事人承担。也即李绪荣个人仍然是收购合同的责任人。2、公司主体消亡后,土地的有权处置人应该是公司投资人即原股东。而李绪荣作为占原公司90%以上的股权的股东、又是公司清算组长、原法定代表人,其签署《国有土地使用权收购合同》(枝土储收[2011]第6号)的行为,不仅对李绪荣有效,而且对其它投资人也已经发生效力。因该收购款3030万元已经由公司全体投资人以公司名义全部收取并分配完毕，且地上建筑物和构筑物也由李绪荣等投资人拆除变卖分配,全体投资人履行完了合同权利义务。《合同法》第四十八条规定:行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同,未经被代理人追认,对被代理人不发生效力,由行为人承担责任。《合同法司法解释(二)》第十二条:无权代理人以被代理人的名义订立合同,被代理人已经开始履行合同义务的,视为对合同的追认。3、根据李绪荣提交的2014年5月8日《股东资产分配协议书》，李绪荣独自一人享有原助力公司剩余资产的处置权，即事实上对李绪荣与枝江市土地收购储备中心商议收购土地的行为已经由原投资人进行了追认授权。《股东资产分配协议书》第六条约定:“甲方李绪荣预先用自有资金给付乙方朱发新50.8万元,给付丙方闫友平50.8万元以后,甲方支付后对前述范围内所有资产享有独立自主的处分权,乙方朱发新、丙方闫友平不再享有前述范围内的所有资产处分权。”从公司原股东的授权性协议条款可以看出,即使原助力公司在签订合同前已经注销,公司主体消亡,但李绪荣签订土地收购合同的后果仍然是李绪荣作为投资人的有权处置行为,合同责任应该由其个人承担。合同在收储中心与李绪荣个人之间的履行是有权处分行为。李绪荣代表投资人仍然有权签订土地收购合同。4、李绪荣在收到3030万元收购款后,自己组织拆迁班子,对土地上绝大部分附属物依约定进行了拆除,并变卖收取了残值所得。拆除助力水泥公司的全部厂房和设备及职工安置，表明李绪荣签订的收购合同并不违背全体投资人的真实意思表示,否则,其它投资人均会阻止李绪荣的拆迁行为。五、李绪荣用实际履行的方式,已经将涉案土地进行了移交。1、收购合同上没有约定土地移交方式,也没有法律明确规定土地移交应该办理形式上的签字交接仪式。根据多年来的土地交易习惯,土地移交在事实上是转移为直接占有使用的行为。2、李绪荣在收到3030万元收购款后,自己组织拆迁班子,对土地上绝大部分附属物依约定进行了拆除,将土地已经拆成了净地。符合收购合同第四条的约定:地上建筑物、附着物由乙方负责清除,乙方必须在合同规定的时间内清除完毕,清除过程中各种费用由乙方全权负责。3、在收购合同还没有被仲裁裁决之前,收购合同尚处于双方全面履行的有效期内,涉案土地已经合法转移给被告占有使用。2013年涉案土地已经由被告交由湖北三宁化工股份有限公司使用，该转移占有是在收购合同履行完毕的基础上进行的。4、从土地收购合同全面履行起,助力公司和李绪荣本人停止缴纳土地使用税,便是最好的土地交付转移占有的事实证据,如果助力公司的投资人未将土地交付,则每年还必须缴纳土地使用税。5、土地权证在形式上是否注销，不影响土地实际交付转移占有事实的成立。交付土地权证的形式要件并不必然与实质交付土地的要件相统一,土地已经转移占有为事实上的交付,是用实际行为履行交付合同义务的行为。6、李绪荣作为原公司股东,若未交付转移占有,则须将土地使用权过户给原股东。正因为李绪荣已经完成了收购合同实际履行后的事实上的交割义务,才未主张将该地块土地使用权过户至其个人名下。六、本案所涉《国有土地使用权收购合同》(枝土储收[2011]第6号)的有权处置的双方当事人实际履行完成的行为发生在仲裁裁决确认无效之前。就涉案土地来说,双方均全面履行了合同权利和义务,对于双方已经实际履行完毕的合同,即使对消亡的公司主体来说是无效的,对实际责任人来说并不存在土地返还和补偿款返还的问题。因为合同即使不是公司的真实意思表示,至少不违背李绪荣的真实意思表示,而且李绪荣的有权处分行为并不违背法律强制性规定。七、本案所涉土地经过协议收储后,注销了原登记行为,依合法程序依法挂牌出让,并办理了新的土地使用权登记手续。涉案土地上已经投入大量资金完成了大型建设项目,并投入正常使用已久。即使注销原土地登记的行为存在瑕疵,也不能确认注销行为无效。八、李绪荣的起诉明显超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限,依法应不予受理或驳回其起诉。被告于2017年3月30日公告注销涉案七本国有土地使用权证，注销登记行为以公开方式在http://www.zgzhijiang.gov.cn/(枝江市人民政府官方网站)发布并在被告公示栏公示。而本案李绪荣于2019年1月4日才提起诉讼，其起诉明显超过法定六个月的起诉期限。该行政行为的公开性、透明程度是确定的,李绪荣从发布之日起就应该知道公开挂牌出让的行为，没有法律法规规定协议收购的民事行为发生而导致的注销权证登记行为,还必须以某种特定形式送达原登记人,更没有法律规定还要通知原登记人的股东或有关联的人。故注销登记的公示行为对李绪荣有效。九、李绪荣的诉讼主体法律地位不适格。1、案涉土地在依法注销以前,登记的使用权人为助力水泥公司。而公司主体已经注销,李绪荣毕竟不是登记的土地使用权人。2、李绪荣既然主张“李绪荣”签订的土地收购合同因公司消亡而无效,那李绪荣同样又还是以李绪荣本人主张他是涉案土地的权利人和有权主张的主体。本案如果承认李绪荣对助力水泥公司的土地有权提起行政诉讼,那恰好证明了李绪荣签订的《土地收购合同》对李绪荣来说也是有效的。如果行政诉讼中确认了李绪荣作为土地权利人的诉讼主体法律地位有效,则《土地收购合同》对李绪荣也产生同样的约束力。不可能在同一土地收购的法律事实上,李绪荣一方面主张李绪荣签订的收购合同无效,又相反地认定李绪荣是土地权利人,有权对土地收购主张权利。十、国有财产神圣不可侵犯。李绪荣这种以注销的公司名义签订土地收购合同而已经取得全部补偿价款的情况下,以公司注销合同无效为由，通过提起行政诉讼，要求3亿余元的赔偿,其用意明显。其行为已经为最高人民法院两次裁定所认定:李绪荣以已经注销的助力水泥公司名义签订合同,基于上述行为所产生的法律责任,亦应由李绪荣作为当事人承担。故不能让不诚信的人从不诚信的行为中获取利益。综上所述,本案被告依据民事收购处分行为作出的注销原土地权证和登记行为并没有超越权限,不是法定的须由县级以上人民政府才能作出的权利行为,在土地收购并不违背李绪荣个人的真实意思表示的情况下已经实际完成收购行为后,注销土地权证登记的行为合法有效。而李绪荣主体不适格,并且已经丧失了诉讼时效。请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告为支持其辩称观点，向法庭提供了如下证据：第一组主体方面的证据：枝江市国土资源局统一社会信用代码证，证明其主体资格；第二组关于《国有土地使用权收购合同》已经实际由李绪荣个人履行方面的证据：1、国有土地使用权收购合同[2011]第6号，证明签约虽然为助力公司印章,但合同上有李绪荣个人签字，公司注销时间是2010年5月6日，而本案签订合同的时间是2011年6月20日，合同不仅仅有公司公章还有原告本人签字，公司已经注销，此签字为原告个人的行为，在签合同和收储程序中原告没有通知被告公司注销的事实。且合同价格已经按照当时的市场价格固定为3030万元，是经过评估和商议的结果并得到了李绪荣的认可；证据2、3030万的付款凭证、收据，证明收购款已经实际履行完毕，虽然是助力公司的账户收款但是却是原告及其公司股东的个人行为。第三组关于土地收购合同责任应该由李绪荣个人承担的证据：1、[2012]宜仲裁委109号《裁决书》，证明《国有土地使用权收购合同》是因为助力水泥公司主体已经注销而导致的合同无效，并非违背原告真实意思表示。2、最高人民法院分别于2016年8月27日（2016）最高法民辖终69号《民事裁定书》第4页第13行、2018年5月10日作出的(2018)最高法民辖终131号《中华人民共和国最高人民法院民事裁定书》复印件各一份，证明经由最高人民法院认定,李绪荣以已经注销的助力水泥公司名义签订合同,基于上述行为所产生的法律责任,亦应由李绪荣作为当事人承担。主体不存在导致合同无效但是原告个人法律责任不能免除。3、江苏省高级人民法院(2012)苏商终字第56号《民事判决书》，吕德荣以已经注销嘉亿公司的名义与丰基公司签订该协议书虽有不当，但是并不影响吕德荣、吕龙的真实意思表示，该协议书的真正当事人是吕德荣、吕荣及丰基公司。据此案例可证明以李绪荣以已经注销的助力公司的名义签订的的《国有土地使用权收购合同》,但是并不影响李绪荣的真实意思表示,李绪荣应该作为该协议书的真正当事人承担合同权利和义务；4、《中华人民共和国合同法》合同法第四十八条“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人的名义定立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生法律效力，由行为人承担责任”、《最高人民法院关于适用》第十二条“无权代理人以被代理人的名义订立合同，被代理人已经开始履行义务的视为对合同的追认”，证明即使公司已不存在，李绪荣以已经注销的公司名义签订的合同由行为人李绪荣承担责任，同时李绪荣以已经注销的公司名义签订的合同，即使公司主体不存在对其他股东已经产生效力。5、2014年5月8日李绪荣提交的《股东资产分配协议书》证明李绪荣独自一人享有原助力公司剩余资产的处置权，即事实上原投资人对李绪荣签订《土地收购合同》的行为进行了追认。第四组原助力公司土地证注销登记方面的证据:1、枝江市国土资源局(不动产登记局)关于注销国有土地使用证的说明；2、2017年3月30日枝江市国土资源局(不动产登记局)关于注销国有土地使用证的公告及处理单等附件。第四组证据的证明目的：1、注销原助力公司的土地使用权证的登记行为合法；2.案涉出让的土地其中有关原助力公司的土地使用权证已经依法注销登记；3、根据物权法的规定，公开挂牌出让的土地使用权已不属于助力公司。挂牌出让的土地是政府储备用地。4、李绪荣并不是土地使用权证注销登记的登记权利人，即使李绪荣是原公司股东身份,但毕竟在公司清算中没有将土地使用权过户给李绪荣个人。第五组原助力公司土地证注销登记后涉案土地已经依法挂牌出让方面的证据：1、2017年7月6日枝江市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告（枝土告[2017]15号）；2、2017年9月4日《建设用地批准书》；证明被告对姚家港化工园三宁大道以西,沿江大道以北面积为134984平方的仓储用地公开挂牌出让；第六组涉案土地权证注销登记后已经依法登记给新的使用权人方面的证据：1、核发国有建设用地使用权批准书料汇编一册，证明被告的挂牌出让合法合规；2、不动产登记申请表及登记资料一册,证明枝江市宁港物流有限公司依法竞得土地后,依法完成了土地登记。即使行政行为有瑕疵，也不能对其确认无效或者撤销。第七组证据：原告在枝江法院行政××市住建局行政许可纠纷的判决书，证明被告注销土地使用权之前，规划许可已经被认可，规划许可系后续行为，后续行为已经生效，前行行为当然有效。庭审质证中，原告对被告提供证据的质证意见为：原告对被告提供的第一组证据无异议；原告对被告提交的第二组证据的真实性无异议，但不认可该组证据的合法性及关联性，认为该组证据不能证明被告的待证观点。其理由是：一、土地使用权收购合同已被生效的法律文书确认为无效，无效合同自始没有法律约束力，该组证据反而可以证明被告注销原告土地使用权证的行为以及其后的出让等一系列行为均无事实依据。二、该收购合同的乙方主体为助力水泥公司，该公司在签订合同的一年前已依法注销，在政府部门的行政干预和主导下，原告迫于无奈，仅以该公司法定代表人身份签字，并未以其个人身份签字，且股东朱发新、闫友平并不知情，并未授权，对合同并不认可，持坚决否定的态度和立场，后原告提出了确认合同无效的仲裁请求,得到了宜昌仲裁委员会和宜昌市中级人民法院的支持。三、原告从未认可3030万元为该合同的对价,该土地收购合同第二条所约定的收购价款为3030万元，是以履行该合同第五条为生效条件的协商价，当合同第五条不能履行时，所附生效条件并未成就，合同并未生效，被告支付的3030万元不能收购涉案土地的使用权。1、在已生效的《宜昌仲裁委员会裁决书》中“经审理查明”部分载明“公司清算时总资产为5200万元人民币”。2、公司在清算期间，按照相关法律规定应支付592名职工安置补偿款共计629万元，164户职工安置搬迁费492万元（164户×3万元），承担35个租赁户解除租赁合同的违约金等损失费480万元以及爆破、清场等撤除费用300万元。上述应支出共计1901万元。公司清算时总资产加上应支出的实际费用总共为7101万元，远高于3030万元，相差4070万元。因此，3030万元显然不是涉案土地使用权的收购对价。原告对被告提交的第三组证据中的第1、2份证据的真实性无异议，其中第1份证据《宜昌市仲裁委员会裁决书》，正好证明本案土地收购合同早已被生效法律文书确认为无效，被告注销原告土地使用权证的行为以及其后的出让等一系列行为均没有事实依据，应依法确认无效。第2份证据即最高人民法院（2016）最高法民辖终69号《民事裁决书》与本案没有关联性，不能达到被告的证明目的。该裁定书仅针对管辖权问题作出裁定，其对应部分明确表述的是：管辖的法律责任，亦应由李绪荣作为当事人承担。其表述和解决的是单纯的管辖问题，并不涉及实体责任承担问题。第3份证据案例既无出处且不完整，而且该案例解决的是协议书是否成立并生效问题，而本案合同早已被生效法律文书确认为无效，该案例与本案无关；第5份证据是被告适用的法律依据，并非证据，也不适用本案情形；第6份证据《股东资产分配协议书》的真实性、合法性、关联性无异议，但不能证明被告的待证观点。1、李绪荣独自一人享有原助力公司剩余资产的处置权，系合同被依法裁决无效以后，李绪荣出资购买了股东朱发新、闫友平持有的全部股权，当朱、闫两股东收到股权收购款项后，明确表示放弃原有的资产处置权。2、《股东资产分配协议书》载明，“股东朱发新、闫友平在合同仲裁时已明确表达了对甲方李绪荣以助力公司法定代表人身份签订的合同不予追认的态度和立场”。李绪荣从未改变过确认合同无效的态度和立场，也从未追认合同。《宜昌仲裁委员会的裁决书》和《宜昌市中级人民法院民事裁定书》至今未被撤销，依然具有法律效力，是已经生效的法律文书。被告所称“事实上对李绪荣签订《土地收购合同》由原投资人进行了追认”与事实不符。前述仲裁裁决书和民事裁定书亦可证明涉案土地并未完成交付。原告对被告提交的第四组证据的真实性无异议，但对其合法性、关联性均不认可，也不认可其证明目的。理由是：1、第1份证据《关于注销国有土地使用证的说明》，原告认为该说明中的内容存在行政行为的实施主体不具有行政主体资格以及没有依据等重大且明显违法情形，该注销行为应确认无效。（1）根据《土地管理法》第十一条第三款、《湖北省土地管理实施办法》第七条等法律规定,土地登记是县级以上人民政府的法定职权，而注销土地登记是土地登记的种类之一，有权作出注销登记的，依法只能是县级以上人民政府，而非作为政府组成部门的被告，被告注销本案土地登记的行为属超越职权行为，越权无效是行政法的基本原则，因此，被告注销本案土地使用权证的行政行为依法无效。（2）本案土地收购合同早已被生效法律文确认无效，无效合同自始没有法律约束力，故本案土地使用权并未依法收购。被告在该说明中作为注销行为法律依据的《土地储备管理办法》第十三条规定：土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。……完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。该条法律明确规定只有在签订有效的土地使用权收购合同，完成收购程序后的土地，才能办理注销土地登记手续。《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条也是规定对依法收购的土地使用权才能依职权注销土地证书。因此被告根据无效的收购合同作为注销本案土地使用权的事实依据，根据与本案毫无关系、不适用于本案情形的法律规定作为注销本案土地使用权的法律依据的行政行为，显然属于无任何事实和法律依据，应根据《行政诉讼法》第七十五条的规定判决确认无效的情形。2、对第2份证据《关于注销国有土地使用证的公告》的质证意见与对本组第1份证据的质证意见相同。3、《关于注销国有土地使用证的公告》严重违反法定程序。被告作为注销行为法律依据的《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条第二款明确规定“公告应当在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行”。而被告公告却并未在不动产所在地进行，且在被告提供的证据中也明确注明“只在本局门户网站发布和登记中心张贴”，法律之所以专门强调公告应当在不动产所在地进行，其目的就是最大可能的让全部相关利害关系人均能更加便捷、直观的了解公告信息，以保护其合法利益，而在网站公布的受众仅为关注电脑的部分公众并不适用那些年纪较大或不懂电脑的部分利害关系人，被告未在不动产所在地进行公告的行为，严重违反了法律规定，剥夺了利害关系人的法定知情权利。4、本案土地使用权属如前所述，没有改变，仍为原使用权人，涉案土地并非政府储备用地。本案土地收购合同早已被生效法律文书确认无效，无效合同自始没有法律约束力，故本案土地使用权并未依法收购，土地使用权收购程序并未履行。因此，本案土地使用权仍为原使用权人，涉案土地并非政府储备用地。5、最高人民法院（2016）最高法民辖终69号裁定书仅是针对程序性的管辖权问题所作的裁定，案由为“合同纠纷管辖权异议一案”，并不涉及实体责任承担问题，与本案无任何关联性。而被告在向枝江市政府提出的关于注销原助力水泥公司土地使用权证的请示中却将该裁定书作为涉案土地使用权的注销依据并进而举证证明其注销行为合法，明显违背事实、偷换概念且于法无据，反而只能证明其注销行为缺乏依据。原告对被告提交的第五组证据的真实性、合法性、关联性均不认可，认为该组证据不能证明涉案土地已依法出让，但该组证据正好可以证明涉案土地的挂牌出让行为并未成交，且被告的挂牌出让行为存在明显和重大违法情形，挂牌出让行为以及其后的办理建设用地批准行为均依法无效。1、本案所涉土地使用权收购合同已被生效裁决依法确认无效，且涉案土地并未交割。根据《合同法》第五十六条规定，无效合同自始没有法律约束力。最高人民法院（2015）行监字1731号《裁判要旨》指出，“经仲裁裁决或者民事裁定解除土地出让合同后，原土地受让人与涉案土地不再具有利害关系。”即本案被告与涉案土地不再具有利害关系。因此，本案土地使用权收购程序并未履行，所涉土地使用权并未收购，土地使用权人并未登记变更，土地使用权属并未转移。被告无权将涉案土地予以出让，被告将涉案土地出让给宁港公司的行为系无权处分，明显且重大违法。2、本案所涉土地使用权收购合同已被依法裁决无效，土地使用权属并未改变的情形下，三宁公司没有履行占用土地的任何法律程序，没有取得占用土地的任何法律凭证，枝江市住房和城乡建设局于2013年8月及9月分别为三宁公司办理了《建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》，批准三宁公司在该涉案土地上进行施工建设，且三宁公司早已建设完毕，所建三宁公司氮肥厂已投产经营多年。2018年11月27日，枝江市人民法院（2015）鄂枝江行初字第00007号行政判决书已确认被告枝江市住房和城乡建设局为三宁公司颁发《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》的行政行为违法。而被告又在2017年8月将涉案土地挂牌出让给宁港公司，并与宁港公司签订《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》以及《国有建设用地交地确认书》，而宁港公司与三宁公司系各自独立的不同法人，一个为工业企业，一个为仓储物流企业，且两法人的经营范围截然不同，用地性质截然不同，且使用同一块土地显属违法，现该地已属“一地三卖”，三宁公司氮肥厂已建成投产多年，宁港公司不可能将三宁公司氮肥厂拆除后再使用涉案土地。因此，被告将涉案土地出让给宁港公司的行政行为是行政乱作为的具体表现，也应确认违法并予以撤销。3、根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十条第一款规定，“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价。标底或者底价不得低于国家规定的最低价标准”。第三款规定“招标标底和拍卖挂牌的底价，在招标开标前和拍卖挂牌出让活动结束之前应当保密”。第十九条第一项规定“在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价不低于底价，并符合其他条件的，挂牌成交”，该条第二项同时规定“在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外”。《枝江市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》第三条却明确对外公告“本次国有建设用地使用权挂牌无底价”。既然挂牌无底价，那何来的“报价高于底价”，因此，被告挂牌出让行为明显违反法律规定，且该挂牌出让并未成交。4、对于被告提交的该组证据的序号2（建设用地批准书）证据，因涉案土地系无权处分，且土地挂牌出让行为并未成交，以及挂牌出让行为存在明显和重大违法情形等而依法也属无效，不能证明涉案土地已依法出让。5、在涉案土地已由三宁公司氮肥厂早已建设完毕并投产经营多年情况下又将该地出让给宁港公司，且在整个挂牌过程中仅有宁港公司一个竞买人参与报价，不符合法律法规的规定，对此原告有理由对整个挂牌出让行为及过程的真实性产生质疑。原告对被告提交的第六组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，该组证据不能达到被告的证明目的。其理由是：1、如前所述，被告对涉案土地无权处分，涉案土地的挂牌出让行为并未成交，且被告的挂牌出让行为存在明显和重大违法情形，整个挂牌出让行为及过程的真实性均存疑问，因此，挂牌出让行为以及其后的办理建设用地批准书、不动产登记等行为均依法无效。2、被告与三宁港所签订的《国有建设用地使用权出让合同》无效。本案所涉土地已由三宁公司按工业生产用地建设完毕并投入使用多年的情况下，被告再与第三人所签订的《国有建设用地使用权出证合同》中又对该地的规划性质确定为仓储用地，对涉案土地的规划要求与该地实际建设及使用状况不符，且《土地出让合同》中未将主要规划条件纳入国有土地使用权出让合同，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、三十九条的规定，规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；因此，被告与第三人签订的《国有建设用地使用权出证合同》依法无效。结合原告的质证意见，本院对被告的证据认证如下：原告对被告提供的证据中的如下证据的真实性无异议，也能够证明案件的基本事实，本院予以确认：第一组证据（被告的主体资格）、第二组证据（《国有土地使用权收购合同》）、第三组证据中的第1份证据（[2012]宜仲裁委109号《裁决书》）、第2份证据（最高人民法院（2016）最高法民辖终69号《民事裁定书》）、第5份证据（2014年5月8日李绪荣提交的《股东资产分配协议书》）、第四组证据（《关于注销国有土地使用证的说明》和《关于注销国有土地使用证的公告》及处理单、附件等）。第三组证据中的第3份证据是一个案例，该案例与本案事实无关联，且其案情与本案案情也不尽一致，因此，该案例不能证明被告的待证观点，本院不予认定；第三组证据中的第4份证据是被告摘录的法律条款，是被告作出行政行为的法律依据，不能作为证据使用；被告提供的第五组证据能够证明涉案土地的已挂牌出让的事实，本院予以认定；被告提供的第六组证据能够证明涉案土地经注销后已核发新证的事实，本院予以认定；被告提供的第七组证据是本院生效的裁判文书，能够证明其他部门违法许可施工的行政行为未被撤销的事实，对第七组证据的证明效力，本院予以认定。审理查明，原告李绪荣系原助力水泥公司法定代表人。2010年5月6日，助力水泥公司因故被注销。经清算，原助力水泥公司的土地、厂房等资产由助力水泥公司的三名股东（李绪荣、闫友平及朱发新）协商分配完毕，但并未进行资产处理，财产权利人仍登记为助力水泥公司。2011年6月，原告李绪荣以助力水泥公司名义与枝江市土地收购储备中心签订《国有土地使用权收购合同》，合同约定枝江市土地收购储备中心以3030万元的价格将助力公司原有的三个码头及办公、厂房等土地使用权和地上附着物予以收储。该合同履行至土地收购款项已支付、涉案土地已转移给受让方，受让方又已将该土地出让给案外人，案外人已投入大量资金进行生产施工，后因合同其他内容没有履行，李绪荣以合同主体不适格为由申请仲裁，要求确认合同无效，宜昌仲裁委员会以原助力水泥公司已注销不具备法人主体资格为由，作出确认上述《国有土地使用权收购合同》无效的仲裁裁决后，枝江市土地收购储备中心不服向宜昌市中级人民法院申请撤销该裁决，宜昌市中级人民法院于2014年3月4日判决驳回了枝江市土地收购储备中心撤销上述仲裁裁决的申请。原告李绪荣就合同无效的财产返还及损失赔偿问题向湖北省高级人民法院起诉，该案仍在审理中。2017年3月9日，被告向枝江市人民政府请示注销原助力水泥公司名下的上述涉案土地的七本国有土地使用权证，获准后被告于2017年3月30日以公开方式在http://www.zgzhijiang.gov.cn/(枝江市人民政府官方网站)发布注销公告并在被告公示栏公示。公告内容为：根据《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条、《土地储备管理办法》第十三条、《国有土地使用权收购合同》（枝土储收[2011]第6号）第六条的规定，下列七宗位于枝江市姚港工业园区、用途为工业的国有土地使用权收购程序已实际完成。经枝江市人民政府批准，我局决定依法公告注销原枝江市助力水泥有限公司以下七本国有土地使用权证：枝江国用（2002）字第060455号、枝江国用（2002）字第060454号、枝江国用（2006）字第060198号、枝江国用（2006）字第060194号、枝江国用（2006）字第060195号、枝江国用（2008）字第060044号、枝江国用（2008）字第060045号。如有异议，请于公告之日起15个工作日（2017年4月21日前）向枝江市国土资源局提出，逾期不提出，我局依法办理以上国有土地使用权证注销登记。公告期满无人提出异议，被告遂办理了上述土地使用权证的注销手续，并于2017年5月3日向枝江市人民政府报告了上述注销结果。李绪荣以被告注销上述土地使用权证的行为违法为由起诉至法院，请求依法予以确认违法并撤销。同时查明，2019年3月21日，枝江市自然资源和规划局成立，原枝江市国土资源局的所有职能由新成立的枝江市自然资源和规划局行使。本院认为，人民法院审理行政案件，是对行政机关的行政行为是否合法进行审查。本案的争议焦点是：一、原告李绪荣是否具有原告主体资格？二、原告的起诉是否已超过法定的起诉期限？三、被告是否具备注销案涉七本国有土地使用权证的主体资格？四、被告注销案涉七本国有土地使用权证是否合法有效、应否被撤销？针对争议焦点一即原告李绪荣是否具有原告主体资格？李绪荣系原助力水泥公司的法定代表人，原助力水泥公司于2010年5月6日注销后，该公司的三位股东成为公司资产的权利人，后其中两位股东书面表示由李绪荣对原助力水泥公司的资产进行处理，因此，原告李绪荣对案涉土地具有利害关系，有权对被告注销案涉土地使用权证的行为提起行政诉讼。针对争议焦点二即原告的起诉是否已超过法定的起诉期限？已经生效的宜昌市中级人民法院（2018）鄂05行终163号《行政裁定书》认定，被告作出注销公告的时间是2017年3月30日，公告期满的截止日期是2017年4月21日，公告期满后，被告办理了涉案国有土地使用权证的注销登记。以公告期满次日作为原告知晓注销涉案国有土地使用权证这一行政行为的日期，依据当时生效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，也应当适用两年的起诉期限，但《最高人民法院关于适用的解释》自2018年2月8日施行，结合该司法解释第六十四条第一款中最长起诉期限不得超过一年的规定，本案的起诉期限不能计算到2019年4月22日，只能计算到2019年2月8日。因此，原告于2018年10月12日初次提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。针对争议焦点三即被告是否具备注销案涉七本国有土地使用权证的主体资格？《不动产登记暂行条例》第三条规定，不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。《不动产登记暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理…综上，被告自2015年3月1日《不动产登记暂行条例》开始实施之日起，即开始承担不动产注销登记的法定职责，所以，原告诉称被告注销原助力水泥公司的七本国有土地使用权证属于超越职权的行政行为的观点，本院不予支持。针对争议焦点四即被告注销案涉七本国有土地使用权证是否合法有效？《土地储备管理办法》第十三条规定，根据土地储备计划收购国有土地使用权的,土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准,由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商,经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地,由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。本案所涉的土地收购已按照《土地储备管理办法》第十三条的规定签订合同，且被告向原告支付土地收购款，原告也已完成涉案土地上的附属物拆除工作，并将土地交付给被告，被告至此即应将上述完成收购程序后的土地办理注销登记手续。但被告却延迟履行土地使用权注销登记手续，其行政行为违反法定程序，原告诉称被告注销原助力水泥公司七本国有土地使用权证的行政行为违法的观点，本院予以支持。因双方纠纷产生前，第三方单位已在涉案土地上投资数亿元建成工业项目，并产生良好经济效益和社会效益，案涉土地难予恢复原状，判决撤销既无必要，也会造成社会公共利益的重大损害。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，判决如下：一、被告枝江市自然资源和规划局于2017年4月21日注销原枝江市助力水泥有限责任公司的七本国有土地使用权证的行政行为违法。二、驳回原告李绪荣的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告枝江市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。审 判 长  林兰英审 判 员  黄亚洲人民陪审员  杨功玉二〇一九年十二月六日书记 员代  雪 静