广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行初287号 原告广西南宁市金莲湖生态园有限公司；所在地南宁市金浦路16号汇东国际E1213房。 法定代表人陆镇飞,执行董事。 委托代理人何昕，该公司员工。 委托代理人凌鹏飞，广西河城律师事务所律师。 被告上林县人民政府；所在地上林县大丰镇明山路116号。 法定代表人蓝宗耿，县长。 出庭负责人玉德仁，副县长。 委托代理人覃志金，上林县民族宗教事务局局长。 委托代理人杨显，广西达兰律师事务所律师。 原告广西南宁市金莲湖生态园有限公司（以下简称金莲湖公司）因与被告上林县人民政府（以下简称上林县政府）不服行政处罚决定一案，于2019年8月26日向本院提起行政诉讼；本院于2019年8月26日立案受理后，依法组成合议庭于2019年10月29日公开开庭审理了本案；原告金莲湖公司委托代理人何昕、凌鹏飞，被告上林县政府行政机关出庭负责人玉德仁及其委托代理人覃志金、杨显到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告上林县政府于2019年7月23日向原告金莲湖公司书面作出《上林县人民政府关于限期清除佛教主题图像等内容决定书》（以下简称《限期清除决定书》），以原告修建的祈福坛及书画院项目具有明显的佛教主题内容，违反了《宗教事务条例》第三十条的规定及违背《关于处理设计佛教寺庙、道教宫观管理有关问题的意见》（国宗发[2012]41号，以下简称41号文）《关于进一步治理佛教道教商业化问题的若干意见》（国宗发[2017]88号，以下简称88号文）文件精神为由，依据《宗教事务条例》第七十二条，41号文和88号文的规定，限原告于2019年7月30日前对祈福坛及书画院存在明显佛教主题内容的图像、文字和符号等进行清除；文末有告知原告可在收到决定书之日起六十日内，向南宁市人民政府或南宁市民族宗教事务委员会申请行政复议，也可于收到本通知之日起六个月内直接向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。 原告金莲湖公司诉称，一、被告上林县政府作出的《限期清除决定书》涉嫌超越或者滥用职权，执法目的不正当；《宗教事务条例》第七十二条规定的执法主体是宗教事务部门及国土、规划、建设、旅游等部门，被告作为上述部门的同级人民政府，并不当然享有本案宗教违法行为的处罚权，也不意味着被告可以随意取代各部门法定职责而任意作出行政处罚，被告作出的被诉行政行为违背了行政机关的职权和职责法定原则，也不当简化了相关行政程序，影响了原告的陈述申辩权行使；根据《宗教事务条例》第三十条、第七十二条，41号文和88号文的规定，宗教主管部门必须坚持正确的执法观念，纠正宗教违法行为，然而，原告的案涉设施并不属于上述规定及文件整治宗教乱象的打击范围，被告执法动机和执法目的不当，明显构成滥用职责的情形。二、被告作出的《限期清除决定书》认定事实不清；原告案涉项目作为政府招商引资项目，已获得相关批准手续，案涉设施并不存在违法经营情形，不属于宗教活动场所范畴，原告没有开展宗教活动，案涉设施上的图案并不属于大型露天宗教造像，设施上的佛教文化主题展示是为了配合景区文化场景的营造以及原告自身的定位，与宗教管理条例当中的禁止的宗教行为有本质、属性、适用功能上的区别，被告没有查清案涉设施有无该证情形及要求原告强制拆除处罚结果不当。三、被告作出具有行政处罚性质的《限期清除决定书》程序不当，适用法律错误；被告的调查程序不合法，罗列的案涉设施构成广泛，却未提出证据证实被告通过现场勘查的方式与原告确认案涉设施的具体构成；原告针对被告作出具有行政处罚性质的《限期清除决定书》于2019年7月5日作出陈述申辩，但被告既不予以审查，也不作出回应，构成程序违法；案涉设施拆除影响重大，系原告的重大权益，被告未告知原告听证权利亦未组织听证，亦是程序违法；被告在未核清原告案涉设施具体构成情况下，宏观适用《宗教事务条例》第三十条、第七十二条，以及41号文和88号文的规定，而这些条文的规定涉及多种不同情形的违法，被告却未指明作出《限期清除决定书》所适用的具体条款，本质上是被告没有理清原告构成哪一种违法行为，属于法律适用不明。总之，被告作出的《限期清除决定书》没有事实和法律依据，适用法律错误，程序违法，原告为维护自身合法权益特提起诉讼并请求：1、撤销被告作出的《限期清除决定书》；2、本案诉讼费由被告负担。 原告金莲湖公司向本院提出有下列证据材料的复印件：庭前提交《证据目录》中的证据有：1、《限期清除决定书》；2、上林县国土资源局（以下简称上林县国土局）于2012年5月10日作出的《上林县国土资源局关于广西上林金莲湖东盟十国祈福坛项目符合土地利用总体情况的说明》；3、上林县发展改革和科学技术局（以下简称上林县发改局）于2015年12月23日向原告作出的上发改备案（2015）61号《关于给予上林东盟十国祈福坛项目备案的通知》；4、上林县住房和城乡规划建设局（以下简称上林县住建局）于2012年4月1日作出的《关于广西上林金莲湖东盟十国祈福坛项目符合建设规划情况的说明》；5、广西壮族自治区招商引资项目大兑现工作领导小组办公室（以下简称自治区招商办公室）于2009年4月29日作出的《南宁市上林县金莲湖生态园项目协调会会议纪要》；6、原告于2019年7月5日向上林县民族宗教事务局（以下简称上林县民宗局）作出的《关于限期整改有关佛教主题内容项目的通知的复函》。庭审中提交《补充证据目录》中的证据有：1、被告于2006年9月30日向上林县规划建设局作出上政函（2006）73号《上林县人民政府关于同意金莲湖生态园旅游景区详细规划和外围保护范围的批复》；2、广西南宁大明山金莲湖风景区总体规划深化方案专家组项目评审意见；3、2018年11月28日南宁晚报第10版文章“大明山将建佛教主题项目”以及2008年12月23日广西日报第12版文章“大明山将建金莲湖圣地”；4、自治区招商办公室于2009年4月29日作出的《南宁市上林县金莲湖生态园项目协调会会议纪要》；5、上林县金莲湖生态旅游项目协调领导小组2009年7月3日向原告作出的《关于要求配合建设金莲湖景区服务区的函》；6、被告于2011年8月17日在上林县第十五届人民代表大会第一次会议上作的《政府工作报告》；7、登记备案号上发改登字（2012）XM024号《企业投资项目登记备案证》；8、上林县发展改革和科学技术局于2015年12月23日向原告作出的上发改备案（2015）61号《关于给予上林东盟十国祈福坛项目备案的通知》；9、原告与泉州艺道装饰设计工程有限公司（以下简称泉州艺道公司）于2014年11月15日签订《广西壮族自治区南宁市上林县莲音寺石雕工程合同书》，2015年7月30日签订的《广西壮族自治区南宁市上林县莲音寺石雕工程补充合同书》；10、上林县住建局于2014年10月11日向原告作出的上住建复（2014）39号《关于金莲湖中心岛书画别院建设项目规划总平图的批复》，上林县住建局于2016年5月5日作出的《金莲湖中心岛书画别院建筑设计方案批复》，上林县发改局于2016年5月10日向原告作出的上发改备案（2016）18号《关于给予上林金莲湖中心岛书画别院项目备案的通知》；11、原告与惠安县佳亨石材制品有限公司（以下简称惠安佳亨公司）于2016年10月18日签订的《上林县金莲湖金珂书画别院项目B区外墙石雕装修工程施工合同》；12、广西壮族自治区旅游发展委员会于2015年12月14日作出的桂旅办（2015）368号《关于批准发布金秀县圣堂山等12家景区为国家4A级旅游景区公告的决定》；13、《旅游景区质量等级评定与划分》国家标准评定细则及关于金莲湖景区被评为国家级4A景区的标准说明；14、国内著名景区的宗教文化景区示例；15、各级领导人到金莲湖景区视察工作的照片。 被告上林县政府答辩称，涉案祈福坛及书画院项目由原告金莲湖公司修建，该项目具有明显的佛教主题内容，其中祈福坛周边栏杆上雕刻有大量佛教术语、符号、佛教人物像，中间建有通天香炉火供池，后面的大型构筑物背靠的金属材料铸造大量佛教人物雕像，为佛教的佛光表法构筑物，书画院的部分房子周边雕刻有大量佛教人物浮雕、佛教术语和符号，祈福坛和书画院的整体造型、装饰、布置、重要构筑物均以佛教为主题，存在较多的宗教元素，具有浓厚的宗教色彩，与宗教场所并无差别，违反了《宗教事务条例》等相关规定，应依法清除；2019年7月4日，上林县民宗局给原告送达了限期整改通知，限定原告于7月15日前对存在的问题自行整改，但原告未能依期整改，后又发出催告书，原告仍未整改、清除。综上，原告的行为违反了《宗教事务条例》等规定，违法事实证据确凿，涉案佛教主题图像等内容应予清除，上林县政府作出的《强制清除决定书》符合法律规定，应予维持。 在答辩期限内，被告上林县政府向本院提出有下列证据材料的复印件：1、涉案项目有明显的佛教主体内容的图片17张；2、上林县民宗局于2019年7月4日向原告作出的《关于限期整改有关佛教主题内容项目的通知》；3、上林县民宗局工作人员于2019年7月17日向原告员工进行的《询问笔录》2份，《现场检查记录》《金莲湖书画院浮雕位置示意图》《金莲湖祈福坛浮雕位置示意图》各1份；4、南宁市民族宗教事务委员会于2019年7月22日向上林县民宗局作出的南民宗复（2019）4号《关于对金莲湖公司部分项目涉及宗教元素整改问题的复函》；5、被告于2019年7月31日作出的《强制清除佛教图像文字符号公告》《催告书》及相关送达回证，《限期拆除决定书》《强制清除决定书》及相关送达回证。 经庭审质证，关于被告上林县政府的全部举证，原告发表质证意见，对被告全部举证证据的真实性及合法性虽无异议，但对其关联性以及被告的证明目的全部不予认可。 关于原告金莲湖公司的全部举证，被告发表质证意见，虽然对原告庭前提交《证据目录》中的证据1-6，以及庭审中提交《补充证据目录》中的证据1、4、5-10的真实性没有异议，但不同意原告的证明目的；原告庭审中提交《补充证据目录》中的证据2，没有经过相关部门的盖章确认，对其中相关成员的签名是否真实有疑问；证据3属于新闻报道，不应作为证据来使用；证据5与本案无关；证据11-15与本案无关。 根据相关法律规定，本院对原、被告各方提出的全部证据认证如下：原、被告各方提出的全部证据符合本案证据关联性、合法性和真实性的基本要求，其中《限期清除决定书》是本案的定案依据，其他证据可以辅助说明有关情况，是本案的辅助依据。 经审理查明，2019年7月4日，上林县民宗局向原告金莲湖公司作出《关于限期整改有关佛教主题内容项目的通知》，通知原告部分项目具有明显的佛教主题内容，一是祈福坛周边栏杆上雕刻有大量佛教术语、符号、佛教人物像，中间建有通天香炉火供池，后面的大型构筑物背靠的金属材料铸造大量佛教人物雕像，为佛教的佛光表法构筑物，祈福坛整体造型、装饰、布置、重要构筑物均以佛教为主题，存在较多的宗教元素，具有浓厚的宗教色彩，与宗教场所无异，二是书画院的部分房子周边有大量佛教人物浮雕、佛教术语和符号；据此以原告修建的祈福坛和书画院违反了41号文和88号文的规定，限原告于2019年7月15日前对上列问题进行整改，整改的原则是去宗教化，彻底消除涉及宗教的相关元素；文末告知原告有权进行陈述和申辩，可以在收到通知后三日内向上林县民政局陈述和申辩。 2019年7月5日，原告向上林县民宗局作出《关于限期整改有关佛教主题内容项目的通知的复函》，说明自己依法依规建设的世界和平祈福坛和中心岛书画院，未违反任何有关法律法规的规定。该复函于2019年7月8日送达上林县民宗局。 2019年7月22日，南宁市民族宗教事务委员会向上林县民宗局作出南民宗复（2019）4号《关于对金莲湖公司部分项目涉及宗教元素整改问题的复函》，函复上林县民宗局结合上林工作实际，根据自治区调研组的意见和要求进行整改。 2019年7月23日，被告上林县政府向原告作出本案被诉的前述《限期清除决定书》；原告对此不服，于2019年8月26日向本院提起本案行政诉讼。 2019年11月26日，原告向本院书面提出《关于请求法院就上林县民族宗教事务局对祈福坛及书画院项目进行强制清除行为出具司法建议的申请》中，说明上林县民宗局已于2019年11月22-24日，以被诉《限期清除决定书》为据，对涉案祈福坛及书画院等项目存在明显佛教主题内容的图像、文字和符号等进行了强制清除；原告为此提出的证据有上林县民宗局于2019年11月21日向原告书面作出的《通知》和《强制清除佛教图像文字符号公告》。关于原告的上述申请，因不符合行政诉讼中人民法院提出司法建议的规范要求，本院因此没有提出司法建议。 另查明，2006年9月30日，被告向上林县规划建设局作出上政函（2006）73号《上林县人民政府关于同意金莲湖生态园旅游景区详细规划和外围保护范围的批复》，同意原告2006年5月编制的金莲湖生态园旅游景区详细规划，同意规划区范围面积为62公顷，外围保护范围面积为80公顷。 2015年12月23日，上林县发改局向原告作出上发改备案（2015）61号《关于给予上林东盟十国祈福坛项目备案的通知》，明确上林东盟十国祈福坛项目的业主为原告，项目的主要建设内容和规模为项目占地面积约29.45亩，规划建设1栋3层圆环形建筑（天坛）建设面积约4900㎡，文化主题雕像月40座，园林绿化约15亩，步道约300m，生态停车场约3000㎡，项目建成后预计年接待游客10万人次。 2015年5月10日，上林县发改局向原告作出上发改备案（2016）18号《关于给予上林金莲湖中心岛书画别院项目备案的通知》，明确上林金莲湖中心岛书画别院项目业主为原告，规划占地面积6085平方米，建筑面积约3500平方米，主要建设集人文、旅游和休闲为一体的特色景观。 2015年12月14日，广西壮族自治区旅游发展委员会作出桂旅办（2015）368号《关于批准发布金秀县圣堂山等12家景区为国家4A级旅游景区公告的决定》，上林县金莲湖景区被批准为国家4A级旅游景区。 本院认为，行政诉讼制度是一种有效监督行政机关依法行使职权的方式，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义和作用；依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，第二十五条第一款，第四十九条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。本案中，原告金莲湖公司认为被告上林县政府向其作出的《限期清除决定书》侵犯其合法权益，向本院提起本案行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，本院依法应当予以受理。 行政处罚是指行政主体依照法定职权和程序对违反行政法规范，尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为；本案被诉《限期清除决定书》具有行政处罚的性质，系被告上林县政府对原告金莲湖公司予以行政处罚的具体行政行为。依据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，综合原、被告各方的诉辩意见，本案争议的焦点在于被告上林县政府是否被诉《限期清除决定书》的适格行政主体并具有相应法定职权，以及作出被诉行政行为的程序是否合法的问题之上。 首先，关于被告上林县政府是否被诉《限期清除决定书》的适格行政主体并具有相应法定职权的问题。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第二十条的规定，行政处罚是由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，具体由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外；在被诉《限期清除决定书》中，载明适用的《宗教事务条例》第七十二条“违反本条例规定修建大型露天宗教造像的，由宗教事务部门会同国土、规划、建设、旅游等部门责令停止施工，限期拆除”的规定内容当中，并未赋予县级人民政府独立行使对违反《宗教事务条例》规定修建大型露天宗教造像的行为予以责令停止施工，限期拆除的工作职权，载明适用的41号文和88号文中，亦未见有赋予县级人民政府独立行使对违反《宗教事务条例》规定修建大型露天宗教造像的行为予以责令停止施工，限期拆除的工作职权；据此，被告上林县政府不具有涉案行政处罚权，不是被诉《限期清除决定书》的适格行政主体并具有相应的法定职权。 其次，关于被告上林县政府作出被诉《限期清除决定书》的程序是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的相关规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，对当事人陈述和申辩提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行复核，对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；本案中，被告上林县政府对原告金莲湖公司作出被诉《限期清除决定书》之前，既没有履行法定的告知义务，也没有按照法律的规定听取原告的陈述和申辩，因此构成程序违法。 此外，原告金莲湖公司自始将上林金莲湖景区建设成为以佛教文化艺术为内涵的国家级景区的意思表示清楚，建成涉案建筑符合被告批准同意原告于2006年5月编制的金莲湖生态园旅游景区详细规划内容，之后又据此被批准为国家4A级旅游景区；因此，被告仅以原告建设的祈福坛及书画院存在明显佛教主题内容的图像、文字和符号为由，并未详尽指明原告违反行政管理秩序而依法应当给予行政处罚的具体行为内容，即在认定原告违法事实不清的基础上作出被诉《限期清除决定书》，违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定。 综上所述，依法行政是法治原则的体现和要求，是现代法治国家政府行使权力时所应奉行的基本准则；被告上林县政府既无作出被诉《限期清除决定书》的法定职权，又不依法查清违法事实并按照《中华人民共和国行政处罚法》相关程序规定作出的被诉《限期清除决定书》，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条、第七十条第一款第一、二、三、四项，《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下： 撤销被告上林县人民政府于2019年7月23日向原告广西南宁市金莲湖生态园有限公司书面作出的《上林县人民政府关于限期清除佛教主题图像等内容决定书》。 案件受理费50元，由被告上林县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，或提出缓交申请不被批准仍不预交的，按自动撤回上诉处理。 审判长  韦影年 审判员  黄影颖 审判员  晏 琼 二〇一九年十二月二十五日 书记员  何丽莎 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第六十八条人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 2、《中华人民共和国行政处罚法》 第十五条行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。 第二十条行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。 第三十条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。 第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。 第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。 3、《宗教事务条例》 第三十条宗教团体、寺观教堂拟在寺观教堂内修建大型露天宗教造像，应当由省、自治区、直辖市宗教团体向省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门提出申请。省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起30日内提出意见，报国务院宗教事务部门审批。 国务院宗教事务部门应当自收到修建大型露天宗教造像报告之日起60日内，作出批准或者不予批准的决定。 宗教团体、寺观教堂以外的组织以及个人不得修建大型露天宗教造像。 禁止在寺观教堂外修建大型露天宗教造像。 第七十二条违反本条例规定修建大型露天宗教造像的，由宗教事务部门会同国土、规划、建设、旅游等部门责令停止施工，限期拆除，有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，并处造像建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。 投资、承包经营宗教活动场所或者大型露天宗教造像的，由宗教事务部门会同工商、规划、建设等部门责令改正，并没收违法所得；情节严重的，由登记管理机关吊销该宗教活动场所的登记证书，并依法追究相关人员的责任。 4、《诉讼费用交纳办法》 第十三条第一款第（五）项第2目案件受理费分别按照下列标准交纳：（五）行政案件按照下列标准交纳： 1.商标、专利、海事行政案件每件交纳100元； 2.其他行政案件每件交纳50元。 第二十九条第一款诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。