甘肃省高级人民法院行政裁定书（2019）甘行终495号上诉人（原审原告）张掖市甘州区兴农种植农民专业合作社，住所地：甘肃省张掖市甘州区龙渠乡头闸村二社，统一社会信用代码：93620702070411171N。法定代表人薛芳，该合作社理事长。委托代理人薛海，该合作社工作人员。被上诉人（原审被告）民乐县人民政府，住所地：甘肃省民乐县县府街9号。法定代表人牛益民，该县政府县长。委托代理人张旌铭，甘肃扁都律师事务所律师。被上诉人（原审被告）民乐县自然资源局（原民乐县国土资源局），住所地：甘肃省民乐县县府街9号。法定代表人朱荣元，该局局长。委托代理人钱雪燕，该局副局长。原审第三人民乐县永兴生物科技有限公司，住所地：甘肃省张掖市民乐县，统一社会信用代码：91620722566404290A。法定代表人尹一飞，该公司总经理。委托代理人谭谈，青海立卓律师事务所律师。原审第三人甘肃滨河食品工业（集团）有限责任公司，住所地：甘肃省张掖市民乐县生态工业园区，统一社会信用代码：91620000224373172E。法定代表人许福林，该公司经理。上诉人张掖市甘州区兴农种植农民专业合作社（以下简称兴农种植合作社）因诉被上诉人民乐县人民政府（以下简称民乐县政府）、被上诉人民乐县自然资源局，第三人民乐县永兴生物科技有限公司（以下简称永兴生物科技公司）、甘肃滨河食品工业（集团）有限责任公司收回国有土地使用权决定一案，不服甘肃省嘉峪关市中级人民法院（2019）甘02行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”这里的“利害关系”为直接的法律上的利害关系，它仅指公法上的利害关系；除特殊情形或者法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系，不能扩大为所有的直接或间接受到行政行为影响到的公民、法人或者其他组织。公法上的利害关系，是指行政机关作出行政行为所援引的公法规范所要保护的权利和利益。只有公法领域的权利受到行政行为的影响，该权利人才具有提起行政诉讼的原告主体资格。民乐县政府作出的民政国土建字〔2018〕187号《土地征收决定》，它所考虑和要保护的当事人是民乐县永兴生物科技公司及其享有的土地使用权，只有民乐县永兴生物科技公司才具有提起撤销《土地征收决定》的原告主体资格。兴农种植合作社依据《土地租赁合同》享有的土地承租权，不是对涉案土地享有的权利，也不是法律意义上的土地权利人，也不是政府征收时应当考虑和保护的内容。也就是说，本案被诉行政行为是民乐县政府作出并组织实施的土地征收行为，依据租赁合同产生的承租权，对涉案土地不享有权利，兴农种植合作社与政府的征收行为之间不具有利害关系，不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。本案在立案阶段，法官多次向兴农种植合作社的法定代表人及其委托代理人释明有关的法律规定，但其坚持诉讼，故依法应当驳回起诉。兴农种植合作社的损失应当通过民事诉讼或者其他途径解决。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，裁定：驳回原告张掖市甘州区兴农种植农民专业合作社的起诉。案件受理费50元，退还原告。上诉人兴农种植合作社上诉称：1.一审法院认定事实错误。根据《土地租赁合同》和永兴生物科技公司《国有土地使用权证》，上诉人承租的930亩土地及其他570亩土地属于永兴生物科技公司《国有土地使用权证》范围内的土地。上诉人对涉案土地享有承租权。上诉人依法取得涉案土地的承租权，该权利受法律保护，是法律意义上的权利。虽然国有土地的使用权归国家所有，但是公民、法人或者其他企业单位和其他组织可以依法取得土地使用权、土地承租权、土地抵押权和土地收益权等其他针对土地的合法权利。上诉人作为涉案土地的合法承租权人，依法享有土地二十年的承租权，当然属于土地权利人。民乐县政府作出《土地征收决定》时应当考虑上诉人的合法权利。民乐县政府制作了《房地产评估报告》，在该报告中已经考虑了上诉人的合法利益。该《评估报告》认为“上诉人在承租土地后，对土地进行了拉沙换土、荒地开垦、土壤改良和修建灌溉系统等改造。将土地由荒地改造为基本农田。土地年总收益为1445.13/亩，每亩总费用1226.00/亩和待估土地价格4088.28/亩。”上诉人在几年时间内分批次对承租土地投入大量物力和财力进行大规模的改造，本案土地征收过程中对土地权利人的补偿价格并非是基于《国有土地使用权证》项下土地的原始价值，而是按照涉案土地改良后的现有价值进行补偿。所以民乐县政府一定程度上考虑了上诉人改造的570亩土地承租权。一审法院既然认为上诉人依法享有承租权，就不能再认定上诉人对涉案土地不享有权利。这种既认定有权又认定无权的行为与法律逻辑不符。2.一审判决适用法律错误。根据《行政诉讼法》第二十五条规定，上诉人应当属于行政法意义上的利害关系人。最高人民法院（2017）最高法行申169号行政裁定书中认为，利害关系应当理解为直接的法律上的利害关系，它仅指公法上的利害关系；除特殊情形或者法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系，不能扩大为所有的直接或间接受到行政行为的影响到的公民、法人或者其他组织。可知行政诉讼中利害关系仅是一般意义上不包括私法上的利害关系，但是并没有把私法上的利害关系绝对排除在行政诉讼中的利害关系范围之外。本案中上诉人应该认定为“一般不包括私法上的利害关系”的例外。上诉人虽然仅享有私法上的权利，但是却导致了公法上的结果。上诉人的权利并非单纯私法意义上对承租土地享有使用权和收益权，上诉人的承租行为改变了永兴生物科技公司土地使用权对象的用途、性质和价值。上诉人私法上的权利造成了公法上的结果，具有公法上的意义，应成为民乐县政府作出土地征收决定时考虑保护的对象，上诉人对本案中的土地征收行为具有利害关系，具有原告主体资格。3.本案中土地征收行为没有法律和事实依据、征收目的不明确且相互矛盾。民乐县政府依据《土地管理法》第五十八条第一项为公共利益征收土地。但《土地使用权收回补偿协议书》中民乐县政府征收土地的目的是打造省级工业园区，在民乐县自然资源局对永兴生物科技公司的告知函中民乐县政府征收土地的目的是打造一、二、三产业融合发展特色小镇，在民乐县自然资源局对滨河公司的委托书中民乐县政府征收土地的目的是土地整理和耕种的前期准备。显然民乐县政府征收目的不明确且相互矛盾，不属于为公共利益而征收土地，侵犯了上诉人的合法权益，没有法律和事实依据。上诉请求：撤销一审裁定，依法裁定本案由嘉峪关市中级人民法院重新审理或指定其他法院审理。被上诉人民乐县政府答辩称：1.答辩人作出的是收回国有土地使用权决定，不是征收国有土地使用权决定，这是两种不同性质、不同程序的行政行为，上诉人表述错误，请求不当。2.上诉人与第三人永兴生物科技公司之间存在的是土地租赁合同关系，在答辩人作出收回决定前，永兴生物科技公司已通知与上诉人解除了土地租赁合同关系，上诉人无权就收回土地的使用权主张权利。就上诉人和第三人之间的民事纠纷，上诉人已向人民法院提起民事诉讼，案件尚在处理中，上诉人与本案没有行政法上的利害关系。请求：驳回上诉，维持原裁定。被上诉人民乐县自然资源局答辩称：1.民乐县政府作出的是收回国有土地使用权的决定并不是征收土地决定，上诉人混淆了两种不同的行政行为。2.本案属于国有土地所有权人和国有土地使用权人的权益关系，上诉人不具备对收回土地的使用权，不具备提起本案行政诉讼的主体资格。3.上诉人已将第三人永兴生物科技公司起诉至张掖中院，张掖中院已向我局下发了（2019）甘07保执字第76号协助执行通知书。请求：驳回上诉，维持原裁定。原审第三人永兴生物科技公司未提交书面答辩意见。原审第三人甘肃滨河食品工业（集团）有限责任公司未提交书面答辩意见。本院认为，本案的焦点问题是：兴农种植合作社是否具有本案原告主体资格；民乐县政府与民乐县自然资源局是否属于被诉收回决定的共同被告。关于兴农种植合作社是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告应当符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，其能否提起本案诉讼的关键在于对“利害关系”的理解。一般而言，行政诉讼法中的“利害关系”应当包含四个方面的含义，即：1.存在一项行政法律赋予和保护的权利或利益；2.该权利或利益归属于原告拥有；3.该权利或利益可能受到了被诉行政行为的侵害；4.该权利或利益具有通过所提行政诉讼予以救济的可能性和必要性。就本案而言，上诉人一审起诉时的诉讼请求是：依法撤销民乐县政府作出的民政国土建字〔2018〕187号土地征收决定。而民乐县政府民政国土建字〔2018〕187号决定是针对民乐县永兴生物科技有限公司作出的《关于收回民乐县永兴生物科技有限公司国有土地使用权的决定》，因此判断上诉人与被诉收回决定是否有“利害关系”应当考虑以下两个方面：第一，上诉人主张通过《土地租赁合同》取得涉案土地的租赁权，土地租赁形成的法律关系是否属于行政机关作出收回国有土地使用权决定时应当予以考虑的因素；第二，上诉人对涉案土地使用权被收回产生的损失是否可以通过提起撤销收回决定行政诉讼而获得保护，或者得到救济。本案中，上诉人亦认可其不是土地使用权人，而对涉案土地享有的租赁权，其权利或者利益受损属于民事法律调整的范围，不属于民乐县政府在作出被诉收回国有土地使用权决定时应予考虑的范围，其受损产生的利益诉求，可以通过民事诉讼途径解决，上诉人不能基于土地租赁权而对收回国有土地使用权决定提起撤销之诉。据此，上诉人基于土地租赁合同形成的土地租赁权，不属于行政法律赋予或者保护的权利。上诉人与被诉收回国有土地使用权决定之间无行政法上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。关于民乐县政府与民乐县自然资源局是否属于收回国有土地使用权决定的共同被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。该条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。即“谁作出、谁被告”“谁实施、谁被告”是确定被告的一般原则。本案中，2018年12月26日，民乐县政府作出民政国土建字〔2018〕187号《民乐县人民政府关于收回民乐县永兴生物科技有限公司国有土地使用权的决定》，无论是该决定的标题还是落款，均显示为民乐县政府，兴农种植合作社的诉讼请求也认可被诉的收回决定是由民乐县政府作出。据此，被诉收回决定并非民乐县政府和民乐县自然资源局共同作出，本案适格被告应当是民乐县政府。上诉人将民乐县政府和民乐县自然资源局列为共同被告，属于错列被告，一审法院未予释明和告知不当，二审应予纠正。关于一审法院将本案“收回国有土地使用权决定”定性为“征收土地决定”，属于定性错误，本院予以指正。另外，如果上诉人认为涉案国有土地使用权因收回其存在补偿利益的，则可另行依法主张权利。综上，上诉人兴农种植合作社不具有提起本案诉讼的原告主体资格，虽然一审法院对本案案由定性错误，且未对共同被告不适格进行释明不当，但一审裁定驳回起诉结果正确，应予维持。上诉人兴农种植合作社的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审预收案件受理费50元，退回上诉人兴农种植合作社。本裁定为终审裁定。审判长 姚振勇审判员 赵静莉审判员 薛 扬 二〇一九年十二月二十日书记员 马恩亭