云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）云23行初31号 原告云南德雄化工有限公司。住所地：禄丰县金山镇董户村。 法定代表人王江，系该公司执行董事。 委托诉讼代理人孙剑飞、杨泽坤，云南孙剑飞律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被告禄丰县人民政府。住所地：禄丰县金山镇北辰街82号。 法定代表人杨继周，系县长。 委托诉讼代理人汪正乾，云南鸿业律师事务所律师。代理权限为特别授权。 第三人禄丰县开发投资有限公司。住所地：禄丰县金山镇金源街恐龙艺术中心五楼。 法定代表人李辉，系该公司总经理。 委托诉讼代理人夏迎中，云南迎中律师事务所律师。代理权限为特别授权。 第三人禄丰县永兴纸业有限公司。住所地：禄丰县金山镇乌龟山。 法定代表人蔡伟毅，系该公司总经理。 委托诉讼代理人李珺，云南鑫玉李珺律师事务所律师。代理权限为特别授权。 第三人中国工商银行股份有限公司禄丰支行。住所地：禄丰县金山镇金山南路92号。 法定代表人施捷，系行长。 委托诉讼代理人孙榕榕，中国工商银行股份有限公司云南省分行员工。代理权限为特别授权。 委托诉讼代理人张昕，中国工商银行股份有限公司楚雄分行员工。代理权限为特别授权。 第三人中国农业发展银行禄丰县支行。住所地：禄丰县金山镇金山南路90号。 法定代表人谢永坤，系行长。 第三人禄丰县土地储备交易中心。住所地：禄丰县金山镇金山南路68号。 法定代表人王斌，系主任。 委托诉讼代理人张晓红，云南迎中律师事务所律师。代理权限为特别授权。 第三人禄丰县金山化工厂。住所地：禄丰县金山镇董户村。 法定代表人吴子千，系厂长。 原告云南德雄化工有限公司（以下简称德雄公司）因与被告禄丰县人民政府（以下简称县政府）及第三人禄丰县开发投资有限公司（以下简称县开投公司）、禄丰县永兴纸业有限公司（以下简称永兴纸业）、中国工商银行股份有限公司禄丰支行（以下简称工行禄丰支行）、中国农业发展银行禄丰县支行（以下简称农发行禄丰县支行）、禄丰县土地储备交易中心（以下简称县土地储备中心）、禄丰县金山化工厂（以下简称金山化工厂）确认土地出让行为违法及行政赔偿一案，于2019年8月8日向本院提起诉讼。本院受理后，向被告县政府送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、行政机关负责人出庭通知书、开庭传票等相关诉讼文书。本院于2019年11月7日公开开庭进行了审理。原告德雄公司的法定代表人王江及其委托诉讼代理人孙建飞、杨泽坤，被告县政府的委托诉讼代理人汪正乾，第三人县开投公司委托诉讼代理人夏迎中，第三人永兴纸业委托诉讼代理人李珺，第三人工行禄丰支行委托诉讼代理人孙榕榕、张昕，第三人农发行禄丰县支行法定代表人谢永坤，第三人县土地储备中心的委托诉讼代理人张晓红，第三人金山化工厂的法定代表人吴子千到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告德雄公司起诉请求：1.确认被告将原告合法买受的房屋、生产设备等所使用的原云南滇中化工厂四宗生产用地出让给第三人县开投公司及永兴纸业的行政行为违法；2.判令被告赔偿原告在原云南滇中化工厂四宗生产用地上的房屋、生产设备，被第三人县开投公司非法占有和使用期间，2011年2月28日至2018年1月31日的固定资产价值贬损2176.69万元；3.判令各第三人承担连带赔偿责任；4.本案诉讼费由被告承担。主要事实与理由：2003年12月28日，原告响应党委、政府号召，在禄丰县人民法院委托的原云南滇中化工厂破产资产拍卖中，竞得该厂包括生产车间、仓库、办公楼等房屋、在建工程、生产设备、原材料及其他投资的所有权。2003年12月31日禄丰县人民法院对此拍卖结果予以确认。其后，为了稳定数百名破产失业人员的情绪，原告积极筹资，很快恢复了生产，并扩大生产规模，经相关行政许可，投资2000万元新上了2万吨/年二甲醚等生产线，并按承诺录用了原云南滇中化工厂破产失业人员264人，以及原禄丰县剪刀厂、砖瓦厂等下岗失业人员100多人，共计400余人，使破产失业人员得到了妥善安置，履行了买受资产时承诺的社会责任。直到2010年，由于原告无法获得土地、房屋的产权证明，导致财产权利不完整，无法进行贷款融资，生产经营难以为继，被迫停产。停产至今，原告一直对房屋和生产设备进行着不间断的维护、管理。在积极恢复生产的同时，2004年2月26日，原告按相关政策法律规定，向禄丰县国土资源局申请缴纳土地出让金，办理原云南滇中化工厂四宗生产用地(以下简称涉案土地)的国有土地使用权出让手续，但该部门一直拒绝按照国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条关于“地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权”的规定；建设部《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第三条关于“城市房屋的产权与该房屋占用土地的使用权实行权利人一致的原则”和第六条关于“房屋产权转移时，该房屋占用土地的使用权应当同时转移”的规定；以及云南省深化国有企业改革领导小组经云南省人民政府同意的云企改3号《私营企业参与国有企业改革实施办法》第八条的相关政策，为原告办理国有土地使用权出让等有偿使用手续。致使禄丰县人民法院（2003）禄破民字第01-02号《民事裁定书》确认的云南滇中化工厂破产财产处理分配方案第六条第5项“生产经营使用的国有划拨土地4宗，面积18.52万平方米，国有划拨土地使用权不属于破产财产，由当地政府收回后，以出让方式提供给新的土地使用者，由其到禄丰县国土资源局办理土地变更登记有关手续”沦为一纸空文，从而也使2003年底原云南滇中化工厂破产资产的司法拍卖沦为一场骗局。然而，十多年后，原告偶然得知，被告安排其土地行政主管部门—县国土资源局，私下、秘密地将原告合法所有的房屋、生产设备所在的涉案土地出让给了第三人县开投公司，但原告的房屋、生产设备却未被征收，亦未获得任何补偿。2016年9月，为了解相关情况，原告申请涉案土地信息公开并提起行政诉讼，楚雄市人民法院以云2301行初45号行政判决，依法支持了原告的诉讼请求，责令禄丰县国土资源局公开涉案土地出让的相关信息，但其至今拒不履行人民法院的生效判决。实际情况是，早在2009年3月，被告的土地行政主管部门—县国土资源局，按被告的安排，未进行土地收储，未履行任何国有土地使用权出让的招标、拍卖、挂牌等规定公开程序，违反国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的一系列规定，与第三人县开投公司签订了《国有土地使用权出让合同》，合同中还特别注明“该宗土地出让金未缴，该土地仅限于贷款使用”，就将涉案土地违法出让给了该公司，其后，被告为该公司核发了《国有土地使用权证》，该公司即零成本获得了涉案土地的国有土地使用权。按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十三条关于“土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让”的规定，被告的这一行为，实质上已将原告合法所有的涉案土地上房屋、生产设备等财产无偿划给了该公司。第三人县开投公司秘密地、非法地取得涉案土地的国有土地使用权后，即以此作为抵押，从第三人工行禄丰支行和第三人农发行禄丰县支行分别获得了巨额贷款。根据《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第一百八十二条关于“以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押”的规定，第三人县开投公司事实上己一并将原告的合法财产无偿占有并用于贷款抵押，严重侵害了原告的合法权益。令人匪夷所思的是，第三人工行禄丰支行和第三人农发行禄丰县支行，作为大型国有银行，竟然不对抵押物进行起码的核实，就发放贷款，不仅令原告的合法财产处于高风险状态，也让国家防范金融风险的防线形同虚设。2018年11月27日，被告的土地行政主管部门—县国土资源局，以禄资源土告字（2018）13号《国有土地使用权挂牌出让公告》,将属于涉案土地其中一宗的一部分挂牌再次出让。2019年1月2日，原告以《关于请求暂缓出让禄丰2018-M-1号宗地国有土地使用权的紧急报告》提出异议，未被理睬，仍被出让给第三人永兴纸业，并核发了相关证书。2010年10月，原告主业化工产品生产停产后，原告主要依靠房屋零星租赁等的少量收入，维持人工工资、维修费等管理费开支，但远不能满足需要，亏损十分严重。由于房屋和生产设备日益老化，维修费开支大幅增长，亏损还在大幅增加。实际上，原告己完全丧失了生存、发展的能力。然而，这些年原告最大的损失却是每天都在发生的房屋、生产设备等因时间推移导致的固定资产价值贬损。经楚雄中大资产评估有限公司评估，2011年2月28日至2018年1月31日，近七年时间，原告在涉案土地上房屋和生产设备等固定资产的价值贬损即己高达2176.69万元。而此期间，原告的这些房屋和生产设备己因被告的违法行政行为，实际被第三人县开投公司非法占有并用于贷款抵押，原告对自己合法财产正常的转让、抵押、租赁等权利，实际上己被剥夺。而据了解，这些贷款也是由被告使用,这些折旧损失应当由被告承担，对原告给予赔偿。在此过程中，因各第三人都以不同方式侵害了原告的合法权益，因此，被告违法行为，各第三人应向原告承担连带赔偿责任。 在庭审中，经反复做释明工作，原告德雄公司进一步明确其诉讼请求：确认县政府分别决定安排将涉案的四宗土地出让给第三人县开投公司、永兴纸业、金山化工厂、县土地储备中心的行为违法，并由县政府承担赔偿责任和由6个第三人承担连带赔偿责任。 原告德雄公司向本院提交了下列证据：第一组：1.《云南省禄丰县人民法院通知》（2003）禄民破通字第01-11号，2.云南滇中化工厂破产清算组《关于对云南滇中化工厂破产资产拍卖结果给予确认的请示》云滇化清算字（2003）30号，3.昆明市盘龙区公证处《公证书》（2003）昆盘证经字第2416号，4.云南国信拍卖有限公司《云南滇中化工厂破产财产拍卖清单》，5.云南国信拍卖有限公司《拍卖成交确认书》，欲证明原告通过竞买依法获得原云南滇中化工厂房屋、生产设备等破产财产的所有权。第二组：德雄公司《请求给予办理原云南滇中化工厂厂区四宗土地使用权的请示》（云德化字（2004）5号），欲证明原告已按法律规定向被告申请确认对涉案土地的国有土地使用权。第三组：1.《禄丰县经贸委投资项目备案证》编码：065323314500019；2.《楚雄州建筑工程竣工消防验收意见书》楚公（消）监建验字第（2008）15号；3.《安全生产许可证》云WH安许可证（2005）0051号；4.《云南省排放污染物许可证》编号：5323312000418C0027Y，欲证明政府部门对原告新建生产设施并运营是知晓和认可的。第四组：禄丰县国土资源局与县开投公司签订的四份《国有土地使用权出让合同》，欲证明被告违法将涉案土地国有土地使用权出让给县开投公司。第五组：楚雄市法院（2016）云2301行初45号行政判决书，欲证明被告土地行政主管部门出让涉案土地国有土地使用权时未按规定公开招、拍、挂。第六组：1.禄丰县国土资源局《国有土地使用权挂牌出让公告》（禄资源土告字（2018）13号）；2.2019年1月2日《德雄公司关于请求暂缓出让禄丰2018-M-1号宗地国有土地使用权的紧急报告》；3.《禄丰县挂牌出让2018G-M-1号地块供地结果信息》，欲证明被告将涉案土地的一部分再次非法出让，原告向被告提出异议，被告未予理睬。第七组：禄丰县人民法院新闻办2019年11月31日关于《云南禄丰：收购破产国企15年政府拒办土地手续》报道的回应，欲证明第三人县开投公司随时可以以涉案土地国有土地使用权及原告所有的地上房屋、生产设备作为抵押，获取贷款。第八组：1.《德雄公司资产评估报告书》编号：楚中大评报字（2011）040号；2.《德雄公司资产评估报告》编号：楚中大评报字（2016）006号；3.《德雄公司核实资产价值项目资产评估报告》楚中大评报字（2018）第008号；4.楚雄中大资产评估有限公司2018年3月1日《关于德雄公司在原云南滇中化工厂土地上地面附着物2011年、2016年及2018年三次资产价值评估结果对比的说明》，欲证明原告在涉案土地上的房屋、生产设备2011年2月28日至2018年1月31日因时间推移导致的固定资产价值贬损情况。第九组：县政府（2019）云23行初22号案件行政答辩状，欲证明被告蓄意利用涉案土地造假骗贷。第十组：1.县开投公司所持禄国用（2009）第012760号、012761号、012762号《国有土地使用证》，欲证明被告于2009年3月19日违法确认第三人县开投公司享有涉案土地国有土地使用权。第十一组：1.县政府关于收储县开投公司闲置土地的批复（禄政复〔2018〕54号）；2.县土地储备中心与县开投公司于2018年9月25日签订的《国有土地使用权回收协议》；3.县土地储备中心所持云（2018）禄丰县不动产权第0002273号《不动产权证书》，欲证明被告违法安排涉案土地中的第四宗，在禄国用（2009）第012763号《国有土地使用权证》被第三人县开投公司所持期间，将其中两块分别供给第三人永兴纸业和金山化工厂使用；在2018年9月上述证书注销后，将剩余部分交由第三人县土地储备中心管理使用，违反相关法律法规，践踏土地利用和城市建设规划。第十二组：1.云南省国土资源厅云国土资用（2004）15号批复；2.禄丰县地产事务所禄地价字（2003）151号《土地估价报告》；3.禄丰县地产事务所禄地价字（2003）151号一技《土地估价技术报告》。欲证明案涉土地2003年底时的情况。 被告县政府答辩称，一、答辩人将涉案土地使用权确认给两个第三人并颁发证件的程序和实体合法。（一）涉案土地的历史沿革。根据云南省国土资源厅〔云国土资用(2004)15号〕文件精神，原滇中化工厂的四宗土地(面积为18.5172公顷)不属于破产财产，由答辩人予以收回，注销土地使用证，并按照禄丰县土地利用总体规划和城市建设规划的要求，以拍卖、招标和挂牌出让方式提供给新的土地使用者。原告取得原破产企业的设施设备等产权是因破产清算竞拍而来，后新建的项目属于竞拍财产清单中的第4项(在建工程)已经存在，只是在竞拍后续建，并非新建项目。职工安置是由破产清算组予以安置，原告后来招用的工人是双向选择的结果。原告停止生产是因市场的原因，并非该涉案土地所导致。企业享受相关政策有明确规定，经答辩人多方查找也没有找到相关政策依据。导致原滇中化工厂厂房、设施设备等地上附着物即原告的产权与土地分属不同的主体的情况是因司法破产程序造成，特殊历史时期特殊政策因素综合而成，因而《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《城市房屋产权产籍管理暂行办法》等法规难以对本案的情况予以调整。原告购买的是除土地之外的破产财产，且是在破产清算后才竞拍购买，在破产清算期间原告并没有参与，而《私营企业参与国有企业改革实施办法》〔云企改(2003)3号〕规定的是收购、兼并两种情形，原告竞拍购买破产财产的事实并不符合该办法的条件，因而不能适用此办法。（二）答辩人将涉案土地使用权确认给两个第三人并颁发证件的程序和实体合法有效。禄丰县国土资源局将涉案的土地使用权出让给第三人县开投公司的目的是为我县经济建设的需要而进行融资，并非将该土地交由其使用，这在转让合同中已经明确用途(出让合同中注明:该四宗土地出让金实际未缴纳，土地仅限于融资贷款使用)，虽然办理了出让手续，但目的很明确，后因任务完成而依法予以收回收储。出让给第三人永兴纸业和金山化工厂的土地使用权是经过招投标程序，合法有效，原告没有参与竞拍活动，且在该宗土地上并未有附着原告当年竞拍的财产，而是一片空地。涉案的土地使用证已经核发给相关单位，原告对此有异议，根据相关法律的规定，应通过另案解决处理，而不是本案的方式处理。二、答辩人的行为从未侵犯原告的合法权益，原告的损失依法应由其自行承担。首先，导致土地和地上附着物产权主体不同的情况，是特殊历史时期特殊政策因素且最终为司法破产程序确认的产物，并非答辩人的行为造成，且企业的生存和发展是由企业自身的、市场的、管理的等多种因素制约和限制，加之答辩人至始至终都没有因土地和地上附着物不一致而阻挠、干涉原告使用地上财产的权利，甚至原告停产后在空地上实施的苗木种植、羽毛球馆及附属房和煤棚的建设、安装搅拌机、链条炉和煤球生产线等与经营范围不一致的行为听之任之，原告目前的情况与答辩人的行为没有事实和法律上的关系。第三人县开投公司为了融资的需要用土地进行抵押贷款，办理抵押手续时也仅仅只是土地而没有涉及地上附着物，且按时归还借款，贷款期间并没有影响原告对财产(地上附着物)的使用权，且原告停产多年，生产设备常年未用，再就是风吹日晒等事实，由此产生的后果依法应由权利人自行承担。原告的损失与答辩人的行政行为没有法律上的因果关系，没有侵犯原告的合法权益，故原告的诉讼请求没有相应的事实和法律依据，因而依法不能成立，请法庭依法驳回原告的诉讼请求。 被告县政府向本院提交了下列证据材料：第一组：1.《关于云南滇中化工厂破产资产处置方案的请示》；2.云南滇中化工厂清算组关于《云南滇中化工厂破产清算财产处理及分配方案》的请示；3.禄丰县人民法院《民事裁定书》。欲证明禄丰县人民法院对云南滇中化工厂破产清算组关于破产财产处置方案及分配方案予以确认的事实。第二组：1.关于公布《云南滇中化工厂破产职工安置公告》的决定；2.云南滇中化工厂破产职工安置公告；3.（2003）禄民破通字第01-09号云南省禄丰县人民法院通知。欲证明禄丰县人民法院对云南滇中化工厂破产清算组关于破产职工安置方案予以确认及该厂职工的安置是由政府负责的事实。第三组：1.（2003）禄民破通字第01-11号禄丰县人民法院通知；2.云南滇中化工厂破产财产拍卖方案附拍卖清单；3.拍卖规则；4.竞买须知；5.拍卖成交确认书附公证书；6.关于对云南滇中化工厂破产资产拍卖结果给予确认的请示；7.（2003）禄民破通字第01-12号禄丰县人民法院通知。欲证明原告参与破产财产竞拍并购得拍卖财产及原告所竞拍得的财产仅限于地上附着物（财产）的事实。第四组：《关于云南滇中化工厂破产清算涉及土地估价报告备案和土地使用权处置方案的批复》（云国土资用〔2004〕15号）附一览表二份，欲证明原云南滇中化工厂的四宗土地不属于破产财产，也不在原告竞拍的财产范围之内及办理土地使用权变更手续的前提条件等相关事实。第五组：德雄公司2003年12月以后建设项目清单，欲证明原告竞拍财产后在不属于其的土地上进行与生产不符的建设、种植等事实。第六组证据：国有土地使用权证（编号：016007131、016007109、016007110、016007108），欲证明原禄丰县国土资源局注销原云南滇中化工厂国有土地使用权证（四宗）的事实。 第三人县开投公司述称，1.县开投公司系依《中华人民共和国公司法》依法设立的企业法人，其不属于行政机关、无行政执法权、无行政确权能力，在本案中不具有法律义务。 2.原告取得的破产财产是依据司法破产程序、按照公开拍卖程序竞价买受所得，该程序不属于行政拍卖程序而是司法拍卖程序，其提出的破产依据和理由已经法院司法破产程序裁判确认，行政机关当时收回国有土地是执行司法裁判，应当通过司法程序纠正或改变。3.原告所取得的拍卖标的仅包括地上建筑及机器设备设施，不包括破产企业原滇中化工厂使用的划拨土地，划拨土地不属于破产财产原告已认可，其所支付的竞买价格不包含土地使用权的地价。该滇中化工厂的四宗土地已经按照当时破产裁判收回并注销土地使用证。4.县开投公司取得国有土地使用权包含禄国用(2009)第012760号证、禄国用(2009)第012761号证、禄国用(2009)第012762号证、禄图用(2009)第012763号证取得手续完备，按照《物权法》的规定，在注销或转移之前，答辩人属合法的物权人，物权权利依法受到保护。其中禄国用(2009)第012763号证的土地于2018年9月25日已经由县土地储备中心收回作为储备土地处置。5.原告至今尚未依法取得所诉四宗土地合法的使用权，停产是因其经营不善，本案是其非法侵占答辩人的财产，其请求赔偿不成立。答辩人在本案中享有独立于原告及被告的权利，答辩人在本案中不承担任何责任和义务，请判决答辩人在本案中不承担责任。 第三人县开投公司提交了下列证据：第一组：1.国有土地使用权证3份：禄国用（2009）第012760号、禄国用（2009）第012761号、禄国用（2009）第012762号，欲证明县政府2009年3月19日向县开投公司颁发国有土地使用权证，县开投公司系土地合法物权人。第二组：1.县政府文件1份（禄政复〔2018〕54号）；2.国有土地使用权收回协议1份，欲证明禄国用（2009）第012763号证上的土地于2018年9月25日签署协议由县土地储备中心收回处置。 第三人永兴纸业述称，1.2007年3月6日县政府在禄丰工业园区召开办公会议，专题研究答辩人技改扩建的相关问题，并形成了县政府(2007)8号《会议纪要》。县政府同意答辩人选址扩建，投资3000万建设一条3600型高档包装纸生产线项目。选择的厂址位于金山镇西门社区石甑子以西。要求建设中土地占用、林木砍伐等补偿标准和具体补偿办法，按照现行补偿标准及办法执行。同时要求答辩人与金山镇、西门社区搞好协调，按规定及时兑付协商后的各种补偿。2007年4月30日县政府再次召开会议，形成了(2007)18号《会议纪要》，在会议纪要中明确了答辩人选址建厂的土地系国有建设用地，县政府按照84元/㎡的国有土地出让价，出让给答辩人使用，土地出让费由答辩人全额承担。之后县政府将答辩人需要使用的国有土地委托土地储备中心在禄丰县土地交易市场挂牌出让。答辩人按照县政府出让公告的要求，在规定时间内提交了《竞买申请书》，并交付了履约保证金，在取得竞买资格后参与了2007年7月25日的公开竞买，最后答辩人以89元/㎡的价格竟得位于金山镇南门村委会乌龟山第5号宗地的使用权。竞买结束后答辩人与禄丰县国土资源局签订了《挂牌出让成交确认书》。之后答辩人交付了国有土地出让金后，于2008年10月6日取得了禄国用（2008)第012534号《国有土地使用权证》。因此答辩人取得国有土地使用权的程序合法。2.2008年答辩人取得国有土地后，按照投资需要积极完成了全部投资，并在完成投资后生产至今。10年来答辩人从未因土地权属发生过纠纷，且答辩人在取得国有土地使用权后，按照上述《会议纪要》的要求与金山镇、西门社区协调补偿事宜并完成了兑付。综合以上理由，原告的诉请不具备事实依据，请求给予驳回。 第三人永兴纸业向本院提交了下列证据材料：1.县政府关于永兴纸业技改扩建相关问题的办公会议纪要（〔2007〕8号），欲证明第三人永兴纸业在2007年向县政府申请使用国有用地，申请的目的是永兴纸业技改扩建建设用地，经过对第三人技改扩建情况的汇报后，县政府同意向第三人提供国有用地，提供的国有用地位置在金山镇西门社区石甑子以西。2.县政府关于永兴纸业包装纸生产线项目建设相关问题的办公会议纪要（〔2007〕18号），欲证明第三人永兴纸业申请使用国有土地后，县政府决定向第三人有偿提供国有用地，按照最低出让价84元/㎡提供土地。3.挂牌出让成交确认书，欲证明第三人是通过公开挂牌，公开竞买的形式，取得国有土地使用权，竞得价位89元/㎡，面积为20000平方米，竞得国有土地的位置是金山镇南门村委会乌龟山，土地价款总额为178万元。4.关于永兴纸业应缴土地出让金的请示（禄国土资呈〔2007〕69号），欲证明公开竞买结束后，禄丰县国土资源局向县政府报告国有土地公开出让的结果，并向县政府报告第三人应交纳土地出让金178万元。5.土地使用证（禄国用〔2008〕第012534号），欲证明第三人在缴纳178万元国有土地出让金后，县政府作为行政确权的法定机关，向第三人颁发了禄国用（2008）第012534号国有土地使用权证，将位于金山镇官洼村委会乌龟山面积为19999㎡的国有土地确权给第三人使用，土地性质为工业用地，土地使用终止日期至2057年7月30日，取得国有土地的类型为出让，同时在土地使用证中附上了土地的位置图，证明第三人取得土地使用权的程序合法。 第三人工行禄丰支行述称：一、我行作为第三人参与诉讼缺乏合法性与必要性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定，行政诉讼第三人应符合的条件是“同被诉行政行为有利害关系”或者“同案件处理结果有利害关系”。本案中原告以确认县政府土地出让行为违法为诉求提起行政诉讼，我行作为依抵押合同取得涉案土地抵押权的善意第三人，与被诉行政行为及案件处理结果均无利害关系，我行不应作为本案第三人参与诉讼。二、原告诉称的“资产贬损”与我行无关联性。首先，我行取得土地抵押权与原告资产价值贬损并非同一时间。根据原告陈述的事实，原告所有的房屋、生产设备等固定资产，经评估，2011年2月28日至2018年1月31日贬损2176.69万元。我行于2009年3月与第三人县开投公司签订借款合同及抵押合同，2011年4月，县开投公司结清贷款本息后我行随即解除抵押，抵押期间并未对地上房产、机器设备使用造成障碍，抵押期间与原告诉称的资产价值贬损期间也并不重合。再者，即便原告财产产生资产贬损，也是基于原告财产权利不完整的客观事实，与涉案土地是否设定抵押无关。三、原告诉称事实与实际情况不符。我行与县开投公司达成的抵押合意自始至终并未涉及原告财产。根据双方签订的抵押合同，县开投公司以四宗出让国有土地使用权为贷款提供抵押担保，我行依法办理了抵押登记手续并取得相应的土地使用他项权证，抵押登记并未涉及地上房产，且我行自抵押权设立直至贷款清偿没有任何侵害原告权益的行为。 第三人工行禄丰支行向本院提交了下列证据：第一组：1.借款申请书；2.流动资金借款合同；3.借款借据，欲证明我行与第三人县开投公司借贷手续合规合法。第二组：1.最高额抵押合同；2.土地使用他项权证（禄他项（2009）第24号）；3.土地使用权证（禄国用（2009）第012761号、禄国用（2009）第012760号、禄国用（2009）第012762号、禄国用（2009）第012763号），欲证明我行与第三人县开投公司贷款抵押手续合规合法。第三组：全球信贷与代理投资管理系统法贷贷款处理台账管理，欲证明第三人县开投公司贷款已结清。 第三人农发行禄丰县支行述称，一、答辩人与借款人县开投公司抵押担保贷款合法有效。(一)该笔贷款真实、合法、有效且已结清贷款本息。2012年12月，农发行云南省分行下发了信贷审批书，批复同意县开投公司15000万元水利建设中长期贷款项目，用于禄丰县西河水库项目建设，贷款期限8年（含三年宽限期），利率执行人民银行同期同档次基准利率，贷款采用抵押担保方式。同年12月27日，答辩人在落实了相关贷前条件后经上级审批，同意向该公司发放5000万元贷款，2013年2月又发放了后续贷款10000万元。截止2017年8月份，该笔15000万元贷款已全部收回结清。二、该笔贷款的抵押担保方式合法有效，贷款结清后，答辩人已及时将所抵押物退还抵押人县开投公司办理解除抵押登记。县开投公司作为该笔贷款的借款人和抵押物的权利人，用登记在其名下的四宗土地使用权为该笔贷款提供抵押担保合法有效，且当时经答辩人到县国土资源局核查，用于抵押的该四宗土地所有权证系抵押人县开投公司享有，土地使用权利凭证真实合法有效。随后双方在县国土资源局办理了抵押登记手续，以该四宗土地使用权为该笔贷款提供抵押担保，答辩人依法取得合法有效的他项权利证书。三、原告认为其已经取得登记在县开投公司名下土地使用权无事实和法律依据。县开投公司用于抵押给答辩人的土地有合法有效的土地使用权证，根据《物权法》规定，物权的种类和内容，由法律规定(即物权法定)，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。因此，抵押给答辩人的抵押物不可能同时存在两个权利主体。四、答辩人并没有侵害原告的合法权益。县开投公司用名下的四宗土地使用权为该笔贷款提供抵押担保，当时，所抵押土地(禄国用(2009)第012760号)上有部分旧产房和机器设备，因该旧产房和机器设备没有产权证书，无法办理抵押担保登记手续，所以答辩人没有一并抵押，也没有办理过任何抵押担保登记手续。并且截止到2017年8月，该公司一直都按时还本付息，答辩人从来都没有行使过相关的抵押权，也就没有侵害过任何人的合法利益。同时，《物权法》所规定的“以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押”，它阐明了土地上的建筑物一并抵押的前提条件是以建设用地使用权抵押的，而建筑物、构筑物的土地，是通过工程手段，为各种建设提供的用地。也就是说，若答辩人办理抵押担保贷款时，所抵押土地上没有建筑物，而贷款后才建盖了建筑物，那就应该视为一并抵押，而事实上是该宗土地答辩人办理抵押担保登记手续时地上已有部分没有产权证的旧厂房和机器设备，并且所抵押的土地已经闲置了多年，地上的厂房设施也已停止生产了多年，何来的建设用地。原告在诉状中称根据《物权法》第一百八十二条关于以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押，将原告的合法财产无偿占有并用于贷款抵押，严重侵害了原告的合法权益，与事实不符。五、答辩人无须承担固定资产价值贬损连带赔偿责任。答辩人是用县开投公司名下的四宗土地办理抵押担保贷款，并没有用原告的厂房和机器设备办理抵押担保贷款，也没有一并抵押的法律事项，这些厂房和机器设备的占有和使用对于答辩人来说无任何法律效力。同时，答辩人也从未行使过相关的抵押权，也就没有侵害过原告的合法利益。原告在诉讼请求中所提及的固定资产价值贬损与答辩人无关，没有法律和事实依据，答辩人也无须承担连带赔偿责任。 第三人农发行禄丰县支行向本院提交了下列证据：第一组：农发行信贷审批书（农发云信贷审批〔2012〕00149号），欲证明贷款项目审批手续合法合规。第二组：农发行固定资产借款合同（编号：53233101-2012年（禄丰）字0018号），欲证明借款合法合规。第三组：农发行借款凭证，欲证明借款手续合法合规。第四组：农发行抵押合同（编号：53233101-2012年禄丰（抵）字0006号），欲证明抵押担保手续合法合规。第五组：县开投公司四本土地证（禄国用（2009）第012760号、012761号、012762号、012763号），欲证明抵押担保土地权证合法有效。第六组：禄丰县国土资源局办理抵押登记的土地他项权证（禄他项（2012）第374号、375号、376号、377号），欲证明抵押担保登记手续合法合规。第七组：土地估价结果一览表（楚雄华振地价评估有限公司），欲证明土地评估手续完备合规。第八组：中国农业发展银行贷款收回凭证，欲证明该笔贷款已全部收回结清。第九组：他项权证收据，欲证明贷款结清后权证已退还借款人，土地抵押担保手续已解除。第十组：1.（2016）云2301行初13号行政判决书；2.（2016）云23行终46号行政判决书；3.（2018）云行申1号行政裁定书，欲证明相关证据材料法院已支持认可并判决驳回原告诉讼请求。 第三人县土地储备中心述称，1.土地收储是由我中心按照与县开投公司签订的《国有土地使用权收回协议》依法收回，收回后由我中心管理。协议系自愿合法的一致意思表示。该收回协议经县开投公司确认并已履行，双方不存在任何争议，协议也不损害国家、集体和第三人利益。2.所涉及收储的土地并未在原告登记的物权范围之内，收储行为对原告无任何影响和侵害。原告收购破产财产时对土地等产权情况清楚明白，其对后果和自己的权属明白认知，其主张的所谓财产损失与他人无关且不成立。3.原告一直未取得相关的土地使用权，却形成事实上一直占用和管理，其行为属于违法行为，依法应当予以处罚，其起诉是为其非法行为寻找出路。 第三人县土地储备中心未向本院提交证据材料。 第三人金山化工厂未陈述意见，也未向本院提交证据材料。 经庭审质证，原告德雄公司对被告县政府提交的证据质证认为，对第一组中证据1的真实性、合法性、关联性（以下简称三性）予以认可，对证据2的三性予以认可，但对证明目的不予认可，对证据3的真实性、关联性予以认可，合法性不予认可；对第二组证据的真实性、合法性予以认可，关联性不予认可；对第三、四组证据的三性予以认可，证明目的不予认可；对第五组证据的三性及证明目的不予认可，该证据是被告自己单方制作的清单，不符合证据的形式要件；对第六组证据的三性及证明目的予以认可。第三人县开投公司、永兴纸业、县土地储备中心对被告县政府提交的所有证据的三性及证明目的均予认可。第三人工行禄丰支行、农发行禄丰支行、金山化工厂认为被告县政府提交的证据与其无关，不发表质证意见。被告县政府对原告德雄公司提交的证据质证认为，对第一组证据的三性予以认可，证明目的不予认可；对第二组证据的三性及证明目的不予认可；对第三、四、五、六、七、九、十、十一、十二组证据的三性予以认可，证明目的不予认可，对第八组证据的三性及证明目的均不予认可。第三人县开投公司对原告德雄公司提交的证据质证认为，对第一、三、四、五、六、九、十二组证据的真实性、合法性予以认可，关联性及证明目的不予认可，对第二组证据的三性及证明目的均不予认可；对第七、十、十一组的三性予以认可，证明目的不予认可，对第八组证据的三性及证明目的均不予认可。第三人永兴纸业、工行禄丰支行对原告提交的证据质证意见与县政府相同。第三人农发行禄丰支行质证认为，对第十组证据的三性予以认可，证明目的不予认可，县开投公司的国有土地使用权证合法有效，其余证据与我方无关。第三人县土地储备中心的质证意见与县开投公司相同。第三人金山化工厂认为与其无关，不发表质证意见。原告德雄公司对县开投公司提交的证据质证认为，对第一、二组证据的真实性、关联性予以认可，合法性及证明目的不予认可，第三人获得土地的程序和实体均不合法，导致整个国有土地使用权证的基础违法。被告县政府和第三人永兴纸业、工行禄丰支行、农发行禄丰县支行、县土地储备中心及金山化工厂对县开投公司提交的所有证据的三性及证明目的均予认可。原告德雄公司对永兴纸业提交的证据材料质证认为，对证据1.2的三性予以认可，证明目的不予认可；对证据3.4.5的真实性、关联性予以认可，合法性及证明目的不予认可。被告县政府和第三人县开投公司对永兴纸业提交的所有证据的三性及证明目的均予认可。第三人工行禄丰支行、农发行禄丰县支行认为与其无关，不发表质证意见。第三人县土地储备中心和金山化工厂没有意见。原告对工行禄丰支行提交的证据质证认为，对第一、二、三组证据的真实性、关联性予以认可，对合法性及证明目的不予认可，因为县开投公司取得土地的行为违法，所以办理抵押贷款等手续是违法的，所抵押的土地上有原告大量的房屋、土地及大量设施。被告县政府、第三人开投公司和永兴纸业、农发行禄丰县支行、县土地储备中心、金山化工厂对工行禄丰支行提交的证据的三性及证明目的均予认可。原告对第三人农发行禄丰县支行提交的证据质证认为，对第一至第九组证据的真实性、关联性予以认可，对合法性及证明目的不予认可，对第十组证据的三性及证明目的予以认可。被告县政府和第三人县开投公司、永兴纸业、工行禄丰支行、县土地储备中心、金山化工厂对第三人农发行禄丰县支行提交的证据的三性及证明目的均予认可。 本院认为，原告德雄公司提供的证据具备真实性、关联性、合法性，但不能证明其主张的事实，本院不予采信；被告县政府和第三人县开投公司、永兴纸业、工行禄丰支行、农发行禄丰支行提交的证据具备真实性、关联性、合法性，本院予以采信。 经审理查明，1978年原滇中化工厂建成投产，由于资不抵债，不能清偿债务，经云南省企业兼破产工作领导小组办公室同意，2003年9月30日，禄丰县人民法院受理滇中化工厂破产申请并发布破产公告，10月15日，禄丰县人民法院裁定滇中化工厂破产，10月19日，禄丰县人民法院裁定成立滇中化工厂破产清算组，10月21日破产清算组接管了滇中化工厂。进入破产清算程序后，破产清算组聘请云南云审会计师事务所有限公司对滇中化工厂破产公告日（2003年10月15日）的资产、负债情况进行了审计，委托禄丰县地产事务所对滇中化工厂土地进行了评估。破产期间，县政府于2003年12月14日向滇中化工厂颁发了禄丰县国用（2003）字第01705号国有土地使用权证，座落金山镇官洼村委会乌龟山、地号为101-01-01-3H、用途为工业、使用权类型为划拨、使用权面积65245.1平方米；同日颁发了禄丰县国用（2003）字第01706号国有土地使用权证，座落金山镇董户村、地号为101-0E-01-5-1、用途为仓储、使用权类型为划拨、使用权面积575.52平方米；次日，县政府颁发了禄丰县国用（2003）字第01707号国有土地使用权证，座落金山镇官洼村委会石甑子、地号为101-01-11-DZH、用途为工业、使用权类型为划拨、使用权面积5197.86平方米；同日颁发了禄丰县国用（2003）字第01713号国有土地使用权证，座落金山镇董户村、地号为101-0E-01-01、用途为工业、使用权类型为划拨、使用权面积114153.48平方米。根据企业实际情况，经禄丰县人民法院同意，决定采用公开拍卖方式处置破产财产，2003年12月21日刊登拍卖公告，12月24日竞买人报名，12月28日上午10时由云南国信拍卖有限公司在昆明举行了拍卖会，德雄公司最终以245万元竞买了滇中化工厂的破产资产。根据破产财产拍卖清单记载，德雄公司竞买取得的破产资产为滇中化工厂的房屋建筑物（建筑面积15951.94平方米，以评估报告所列为准）、机器设备、车辆、设备安装工程（在建工程）、原材料及其他投资。同年12月31日，禄丰县人民法院对原滇中化工厂破产资产拍卖结果进行了确认。2004年2月5日，禄丰县人民法院（2003）禄民破字第01-02号民事裁定书确认原滇中化工厂破产财产处理及分配方案，方案第六条第5项明确“生产经营使用的国有划拨土地4宗，面积18.52万平方米。国有划拨土地使用权不属于破产财产，由当地政府收回后，以出让方式提供给新的土地使用者，由其到禄丰县自然资源局办理土地变更登记等有关手续。”。同年2月17日，云南省国土资源厅云国土资用（2004）15号文件，对破产清算组作出关于滇中化工厂破产清算涉及土地估价报告备案和土地使用权处置方案的批复：滇中化工厂破产后，其原使用的国有划拨生产用地4宗，面积18.5172公顷，其土地使用权由县政府收回，注销土地使用证，并按照禄丰县土地利用总体规划和城市建设规划的要求，以拍卖、招标和挂牌出让方式提供给新的土地使用者。以招标、拍卖和挂牌出让方式处置滇中化工厂使用的国有划拨土地使用权后，受让方应依法分别与禄丰县自然资源局签订《国有土地使用权出让合同》，根据国家和省的有关规定，土地使用权出让金不得低于评估地价的10%，其出让收入首先用于滇中化工厂的职工安置。德雄公司在破产财产清单及移交清单中均确认其所购买的破产财产不包括滇中化工厂国有划拨的案涉4宗土地使用权，上述拍卖破产财产移交后，一直由德雄公司经营管理使用并交纳相关税费。同年2月26日，原告向禄丰县自然资源局递交请求给予办理滇中化工厂厂区等四宗土地使用权的请示，3月10日，禄丰县自然资源局作出禄国土资发（2004）19号关于滇中化工厂破产清算涉及土地使用权处置的通知：一、滇中化工厂破产后，其原使用的国有划拨生产用地4宗，面积18.5172公顷，其土地使用权必须由县政府收回，并注销土地使用证。二、你公司若需使用该4宗土地，建设项目必须符合禄丰县土地利用总体规划和城市建设规划的要求，以招标、拍卖或挂牌方式取得土地使用权，签订《国有土地使用权出让合同》，缴纳土地出让金后，方可使用土地。三、若未经批准擅自使用国有土地的，将按照《中华人民共和国土地管理法》有关规定进行处理。之后，县政府收回、注销上述四宗国有土地及土地使用权证。2009年3月16日，禄丰县自然资源局与县开投公司签订四份国有土地使用权出让合同，县开投公司以出让方式取得上述四宗国有划拨土地的使用权,同年3月19日，县政府向县开投公司办理了禄国用（2009）第012760号至第012763号国有土地使用权证，具体为禄国用（2009）第012760号对应前述禄丰县国用（2003）字第01713号国有土地使用权证，禄国用（2009）第012761号对应前述禄丰县国用（2003）字第01706号国有土地使用权证，禄国用（2009）第012762号对应的是前述禄丰县国用（2003）字第01707号国有土地使用权证，禄国用（2009）第012763号对应的是前述禄丰县国用（2003）字第01705号国有土地使用权证，县政府出让给县开投公司的四宗国有土地使用权已包含德雄公司房屋、厂房、设备等地上附着物的土地在内。3月26日，县开投公司与工行禄丰县支行签订借款合同，县开投公司用禄国用（2009）012760、012761、012762、012763号四本国有土地使用证进行抵押，借款5000万元，该借款还清后，2012年12月27日，县开投公司又用上述四本国有土地使用证进行抵押，向农发行禄丰县支行贷款15000万元。2017年8月，该款项已全部收回结清。2016年1月22日，德雄公司起诉县政府、县开投公司及农发行禄丰县支行行政侵权一案，楚雄市人民法院于2016年9月8日作出（2016）云2301行初13号行政判决，驳回德雄公司诉讼请求，德雄公司上诉后，本院于2017年1月11日作出（2016）云23行终46号行政判决，驳回上诉，维持原判，德雄公司申请再审，云南省高级人民法院于2018年7月19日作出（2018）云行申1号行政裁定，驳回德雄公司的再审申请。2016年9月28日，德雄公司诉禄丰县自然资源局政府信息公开案，楚雄市人民法院于2016年12月27日作出（2016）云2301行初46号行政判决，由禄丰县自然资源局在判决生效后十五日内对德雄公司2016年8月10日的政府信息公开申请作出行政行为。2018年7月20日，县政府批复禄丰县自然资源局将县开投公司位于禄丰县金山镇官洼社区乌龟山的闲置土地一宗，面积56.61765亩，交由县土地储备中心作为储备土地使用，注销禄国用（2009）第012763号国有土地使用权证。同年8月30日，德雄公司向禄丰县自然资源局递交关于再次请求办理原滇中化工厂国有土地使用权出让手续的报告，禄丰县自然资源局未作回复，9月25日，县土地储备中心与县开投公司签订国有土地使用权收回协议：一、无偿收回县开投公司国有土地一宗，宗地号101-01-11-3H、土地证号禄国用（2009）第012763号、面积为65245.1平方米（97.86765亩）、土地用途为城镇混合住宅用地、使用权类型为出让；二、通过实地地籍调查，在禄国用（2009）第012763号土地证范围内的国有土地，已供给永兴纸业19999平方米（29.9985亩）、禄丰县金山化工厂7501平方米（11.2515亩）、剩余37745.1平方米（56.61765亩）纳入收储范围，同年10月10日，县政府将上述纳入收储范围37745.1平方米（56.61765亩）中的35562.96平方米登记在县土地储备中心名下，办理了云（2018）禄丰县不动产权第0002273号不动产权证。上述禄国用（2009）第012760、012761、012762号三宗国有土地使用权现仍登记在县开投公司名下。2019年1月2日，德雄公司向禄丰县自然资源局递交关于请求暂缓出让2018G-M-1号宗地国有土地使用权的紧急报告，禄丰县自然资源局未作回应。同年4月2日，德雄公司向禄丰县自然资源局递交关于请求督促禄丰县自然资源局尽快为公司落实政策，办理滇中化工厂国有土地使用权有偿使用手续的报告，禄丰县自然资源局当日收到后至今未作答复。 经归纳诉辩双方当事人的主张，本案争议焦点是，原告的起诉是否符合法定起诉条件。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起诉讼应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，原告德雄公司诉请确认县政府分别决定安排将涉案的四宗土地出让给第三人县开投公司、永兴纸业、金山化工厂、县土地储备中心的行为违法并承担相应赔偿责任。但原告提交的证据不能证明被告县政府实施了决定安排的行为，其诉讼请求未指向明确的行政行为，没有具体的诉讼请求和事实依据，且存在多个诉，不符合“一诉一案”的原则。故原告的起诉不符合法定起诉条件，因已经立案，应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回原告云南德雄化工有限公司的起诉。 案件受理费50元，退还云南德雄化工有限公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审判长 刘 芳 审判员 吴启贤 审判员 杨 洁 二〇一九年十二月四日 书记员 朱丽娜