河南省平顶山市新华区人民法院行 政 判 决 书(2019)豫0402行初100号原告河南厦鹰水务城建投资有限公司，住所地河南省平顶山市高新区遵化店镇第一污水处理厂办公楼三楼。统一社会信用代码：91410400MA3X5P3N5U。法定代表人林清秀，执行董事。委托代理人典亚丽，河南倚天剑律师事务所律师。被告平顶山市市场监督管理局，住所地平顶山市新城区清风路3号。统一社会信用代码：1141040000545225X8。诉讼代表人孙国权，局长。委托代理人李林，男，系平顶山市市场监督管理局工作人员。委托代理人梁文申，男，系平顶山市市场监督管理局工作人员。原告河南厦鹰水务城建投资有限公司(以下简称厦鹰水务公司)不服被告平顶山市市场监督管理局(以下简称市场监管局)实施行政强制措施决定，于2019年9月10日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月11日立案后，向被告市场监管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2019年11月15日公开开庭审理了本案。原告厦鹰水务公司的委托代理人典亚丽，被告市场监管局的委托代理人李林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为，市场监管局于2019年4月22日对厦鹰水务公司第二污水处理厂作出平顶山市监工商监强[2019]3-2号《实施行政强制措施决定书》。该决定书的主要内容为：经查，厦鹰水务公司第二污水处理厂涉嫌在生产过程中使用不合格产品，市场监管局依据《中华人民共和国产品质量法》第十八条第（四）项的规定，决定对有关场所/设施/财物[详见《场所/设施/财物清单》(文书编号:平市监工商强（2019）第3-2)]实施扣押行政强制措施。1.实施行政强制措施的场所/设施/财物地点：厦鹰水务公司第二污水处理厂污泥脱水车间。2.实施行政强制措施的期限为30日。情况复杂，需要延长强制措施期限的，市场监管局将书面告知。对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间，检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间市场监管局将书面告知。3.物品保存条件：防水、防晒、防破损。查封/扣押的场所/设施/财物应当妥善保管，不得使用或者损毁。其附件《场所/设施/财物清单》(文书编号:平市监工商检（2019）3-2)列有序号：1；标称名称∕场所：聚丙烯酰胺；规格（型号）场所地址：25kg±0.25kg；单位：袋；数量：23。该清单由郑元祖签名确认。原告厦鹰水务公司诉称，一、市场监管局对厦鹰水务公司实施行政强制措施没有事实和法律依据。2019年4月22日，市场监管局以厦鹰水务公司下属的第二污水处理厂在生产过程中使用不合格产品为由，依据《中华人民共和国产品质量法》第十八条第（四）项的规定，向厦鹰水务公司下属第二污水处理厂作出了《实施行政强制措施决定书》(平顶山市监工商监强[2019]3-2号)，扣押了厦鹰水务公司下属第二污水处理厂库存的23袋聚丙烯酰胺药剂，并在一个月后书面通知实施强制措施的期限延长至2019年6月9日，又在2019年6月6日再次向厦鹰水务公司下属第二污水处理厂出具了《实施行政强制措施决定书》(平顶山市监工商检强[2019]3-7号)。至今，市场监管局既未解除扣押措施，也未对扣押行为作出任何处理决定。被市场监管局强制扣押的聚丙烯酰胺药剂，是厦鹰水务公司通过合法的招投标程序采购的，购买程序合法，手续完备，没有任何违法行为。厦鹰水务公司既不是该药剂的生产者，也不是销售者，依法对该药剂的质量不承担任何责任，且在使用过程中也没有任何违法行为。无论是按照《中华人民共和国产品质量法》，还是《中华人民共和国行政强制法》，市场监管局对厦鹰水务公司作出行政强制措施都是没有依据的。在缺乏事实和法律依据的情况下，市场监管局对厦鹰水务公司实施强制措施严重错误。二、市场监管局实施强制措施的程序违法。1.市场监管局送达程序违法。市场监管局在扣押厦鹰水务公司下属第二污水处理厂的聚丙烯酰胺药剂时，并未向厦鹰水务公司有效送达，厦鹰水务公司对市场监管局实施强制措施的种类和期限毫不知情。厦鹰水务公司下属三个污水处理厂，都只是生产部门，无权对外代表厦鹰水务公司，更无权代表厦鹰水务公司作出任何意思表示或签收法律文件。市场监管局直接向第二污水处理厂送达《实施行政强制措施决定书》，送达程序违法。2.市场监管局对扣押物品的保管程序违法。市场监管局在向厦鹰水务公司下属第二污水处理厂出具《实施行政强制措施决定书》的当日，又出具了《委托保管书》，将扣押的23袋药剂交由厦鹰水务公司下属第二污水处理厂保管，根据《中华人民共和国行政强制法》规定，被扣押的财物，只能由作出扣押决定的行政机关妥善保管。市场监管局将自己负有保管义务的扣押物品交由第三人保管，还没有正式有效告知保管人，是为程序严重违法。3.市场监管局违法重复扣押。市场监管局在2019年4月22日向厦鹰水务公司作出了《实施行政强制措施决定书》(平顶山市监工商监强[2019]3-2号)，扣押期限为30天。2019年5月21日，将扣押期限延长至2019年6月9日，2019年6月6日，在没有任何新情况和新证据且原扣押尚未到期的情况下，市场监管局又向厦鹰水务公司作出了新的《实施行政强制措施决定书》(平顶山市监工商检强[2019]3-7号)，市场监管局在没有新证据的情况下，对同一物品连续实施扣押措施，违反了《中华人民共和国行政强制法》不得重复扣押的强制性规定，属于程序严重违法。综上所述，依法提起诉讼，请求撤销平顶山市监工商监强[2019]3-2号《实施行政强制措施决定书》。厦鹰水务公司提供的证据材料有：1.实施行政强制措施决定书(平顶山市监工商监强[2019]3-2号)；2.实施行政强制措施（场所、设施、财物）委托保管书(平市监工商检强字[2019]3-2号、3-3号)；3.场所∕设施∕财物清单；4.市场监管局告知书两份；5.实施行政强制措施决定书(平顶山市监工商检强[2019]3-7号、3-6号)；6.实施行政强制措施决定书(平顶山市监工商检强[2019]3-3号)。被告市场监管局辩称，厦鹰水务公司称市场监管局对其实施行政强制措施没有事实和法律依据，理由不能成立。2019年4月22日市场监管局接到举报称，厦鹰水务公司第一、第二、第三污水处理厂生产中使用的化工产品“双诺”牌聚丙烯酰胺(絮凝剂)质量不合格，市场监管局即与警方一道对厦鹰水务公司第一、第二污水处理厂进行了现场检查和抽样取证。为了保存违法犯罪证据，同时考虑到厦鹰水务公司生产的连续性，在为厦鹰水务公司预留10天的絮凝剂生产用量后，市场监管局依据《中华人民共和国产品质量法》第十八条的规定，将厦鹰水务公司第一、第二污水处理厂的聚丙烯酰胺分别原地封存(其中第二污水处理厂聚丙烯酰胺23袋，每袋25公斤)。二、厦鹰水务公司称市场监管局实施强制措施程序违法，理由不能成立。1.因被扣押物品不是厦鹰水务公司生产，厦鹰水务公司仅是购买使用者，所以，市场监管局依据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第三十八条第一款的规定，委托厦鹰水务公司保管被封存物品。2.2019年4月25日，市场监管局向厦鹰水务公司发出平市监工商检询通字[2019]3-4号《询问通知书》，要求厦鹰水务公司提供涉案物品的来源等有关材料时，再次告知了厦鹰水务公司聚丙烯酰胺被封存的情况。厦鹰水务公司如实提供了相关材料。污水处理厂的负责人都是厦鹰水务公司任命的干部，厦鹰水务公司把属下单位与自身人为区别的说法不能成立。厦鹰水务公司称未有效告知其物品被封存的理由是罔顾事实。3.由于对上述被封存物品抽样并检验(2019年4月26日-2019年5月14日)，市场监管局依据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第三款的规定，告知厦鹰水务公司平顶山市监工商监强[2019]3-2号行政强制措施决定时间顺延至2019年6月9日。由于厦鹰水务公司的供货商涉嫌生产销售不合格产品，市场监管局依法向公安机关进行了案件移送。考虑到罪证可能灭失问题，以及2019年6月7日至9日三天端午节放假问题，市场监管局依据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第二款规定，于2019年6月6日作出平顶山市监工商检强[2019]3-7号行政强制措施决定，对厦鹰水务公司被封存物品延长30日封存。2019年6月12日，市场监管局接到东工人镇公安分局平公东工(案)立字[2019]131号《立案决定书》。市场监管局提供的证据材料有：1.抽样记录；2.厦鹰水务公司验收入库单；3.实施行政强制措施决定书(平顶山市监工商监强[2019]3-2号)及场所∕设施∕财物清单；4.实施行政强制措施（场所、设施、财物）委托保管书(平市监工商检强字[2019]3-2号)及场所∕设施∕财物清单；5.扣押物品照片；6.告知书及送达回证；7.检验报告；8.2019年4月25日对厦鹰水务公司的询问通知书；9.厦鹰水务公司提供的购买聚丙烯酰胺的发票、采购合同和中标通知书；10.实施行政强制措施决定书(平顶山市监工商检强[2019]3-7号)；11.现场笔录；12.2019年6月12日对厦鹰水务公司的询问通知书；13.询问笔录及授权委托书；14.厦鹰水务公司关于中层干部职务任免的决定；15.平顶山市卫东区人民检察院接收案件通知书；16.平顶山市卫东区人民检察院建议移送涉嫌犯罪案件函；17.市场监管局案件移送函；18.平顶山市公安局东工人镇分局立案决定书。根据当事人的举证、质证及庭审审查，本院认定以下事实：2019年4月22日，市场监管局执法人员对当事人厦鹰水务公司第二污水处理厂（以下简称厦鹰水务公司二厂）所使用的新乡市京华净水材料有限公司（以下简称京华净水公司）生产的“双诺”牌聚丙烯酰胺进行抽样取证，并制作了抽样记录，该抽样记录中抽取样品过程和样品封样情况记载：在厦鹰水务公司二厂污泥脱水车间对正在使用的“双诺”牌聚丙烯酰胺一袋进行现场抽样，用塑料袋由第二污水处理厂郑元祖（二厂临时负责厂长）自取800克左右聚丙烯酰胺分两个袋子分别包装后置于档案袋内，用制式档案袋加封条包装，分别由厦鹰水务公司二厂和执法人员签字确认后加封条包存。该抽样记录的当事人签名或盖章处有郑元祖的签名并捺有指印。当日，市场监管局对厦鹰水务公司二厂作出了平顶山市监工商监强[2019]3-2号《实施行政强制措施决定书》并出具了扣押财物清单，认为厦鹰水务公司二厂涉嫌在生产过程中使用不合格产品，依据《中华人民共和国产品质量法》第十八条第（四）项的规定，决定对其厂规格（型号）为25kg±0.25kg的聚丙烯酰胺23袋实施扣押行政强制措施，并告知厦鹰水务公司二厂实施行政强制措施的期限为30日；情况复杂，需要延长强制措施期限的，市场监管局将书面告知；对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间，检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间市场监管局将书面告知。上述扣押财物清单上当事人（签名或者盖章）处有郑元祖的签名并捺有指印。同日，市场监管局向厦鹰水务公司二厂出具委托保管书，委托厦鹰水务公司二厂代为保管上述扣押的财物，并告知其在保管期间，未经市场监管局同意，不得损毁或者擅自转移、处置。2019年4月26日，市场监管局委托国家无机盐产品质量监督检验中心对上述抽样产品进行检验。2019年5月14日，国家无机盐产品质量监督检验中心出具了检验报告。2019年5月22日，市场监管局向厦鹰水务公司二厂送达了《告知书》，告知厦鹰水务公司二厂“市场监管局于2019年4月22日对其厂购进的‘双诺’牌聚丙烯酰胺涉嫌质量不合格采取强制措施予以封存（平顶山市监工商监强[2019]3-2号）。因对该产品质量检验（时间：2019年4月26日至2019年5月14日），依据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第三款规定，上述强制措施期限延长至2019年6月9日。”2019年5月29日，市场监管局向平顶山市公安局东工人镇分局出具案件移送函，称“市场监管局在查处京华净水公司虚假宣传一案时发现，京华净水公司向厦鹰水务公司销售分子量1000万的‘双诺’牌聚丙烯酰胺11吨，价值216500元。京华净水公司与厦鹰水务公司签订的聚丙烯酰胺采购合同中规定分子量≥1000万，京华净水公司销售给厦鹰水务公司的产品包装上明确标明分子量≥1000万。而对京华净水公司销售给厦鹰水务公司三个污水处理厂使用的‘双诺’牌聚丙烯酰胺抽取的三个样品分子量检验结果分别为139万、53万、127万，属于不合格商品。京华净水公司的行为违反了《中华人民共和国产品质量法》第二十六条第二款第（三）项之规定。”市场监管局依据相关规定，将案件移送平顶山市公安局东工人镇分局处理。2019年6月6日，市场监管局向厦鹰水务公司二厂送达了平顶山市监工商检强[2019]3-7号《实施行政强制措施决定书》，告知厦鹰水务公司二厂其单位于2019年4月22日被市场监管局封存的聚丙烯酰胺（见平顶山市监工商监强[2019]3-2号及清单），依据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定，因情况复杂，继续予以封存，并告知实施行政强制措施的期限为30日。2019年6月10日，平顶山市公安局东工人镇分局出具立案决定书，决定对京华净水公司生产、销售伪劣商品（产品）案立案侦查。同日，市场监管局对厦鹰水务公司二厂进行现场检查并制作了现场笔录，发现2019年4月22日市场监管局扣押保管在厦鹰水务公司二厂生产车间的23袋“双诺”牌聚丙烯酰胺已经被厦鹰水务公司二厂使用至生产中，据郑元祖厂长介绍，在上述物品被封存之后十余天以后，因生产处理污水需要，就把封存的聚丙烯酰胺使用了。在厦鹰水务公司二厂生产车间，只剩下使用过的聚丙烯酰胺空袋子和市场监管局的封条。该现场笔录的当事人（签名或者盖章）处显示有郑元祖的签名。该现场笔录的“如实施行政强制措施，当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径情况”处和“当事人的陈述和申辩”处未作任何记载。现厦鹰水务公司对市场监管局作出的平顶山市监工商监强[2019]3-2号《实施行政强制措施决定书》和平顶山市监工商检强[2019]3-7号《实施行政强制措施决定书》（对[2019]3-7号决定书另案处理）均不服，向本院提起行政诉讼。本案庭审中，市场监管局陈述在实施本案扣押行政强制措施时未告知厦鹰水务公司或者厦鹰水务公司二厂依法享有陈述和申辩权。本院认为，2018年12月29日修正后的《中华人民共和国产品质量法》第十八条第（四）项规定，县级以上市场监督管理部门根据已经取得的违法嫌疑证据或者举报，对涉嫌违反本法规定的行为进行查处时，可以对有根据认为不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品或者有其他严重质量问题的产品，以及直接用于生产、销售该项产品的原辅材料、包装物、生产工具，予以查封或者扣押。本案，市场监管局发现厦鹰水务公司二厂涉嫌在生产过程中使用不合格产品聚丙烯酰胺，其有权依据上述规定对该产品予以扣押。但实施扣押等行政强制措施应当遵循法定程序。2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权。第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定:……(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;(六)听取当事人的陈述和申辩;……”2019年4月1日起施行的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第三十四条规定：“市场监督管理部门实施行政强制措施应当依照《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定的程序进行，并当场交付实施行政强制措施决定书和清单。”而本案市场监管局在实施扣押行政强制措施时未告知厦鹰水务公司或者厦鹰水务公司二厂依法享有陈述和申辩权，亦未听取当事人的陈述和申辩，属于违反法定程序，对其作出的平顶山市监工商监强[2019]3-2号《实施行政强制措施决定书》应予撤销。但聚丙烯酰胺有其独特的性能和用途，聚丙烯酰胺（PAM）是一种线状的有机高分子聚合物，同时也是一种高分子水处理絮凝剂产品，可以吸附水中的悬浮颗粒，在颗粒之间起链接架桥作用，使细颗粒形成比较大的絮团，并且加快沉淀速度，这一过程称之为絮凝，因其良好的絮凝效果PAM作为水处理的絮凝剂被广泛用于污水处理；聚丙烯酰胺是重要的水溶性聚合物，而且兼具絮凝性、增稠性、耐剪切性、降阻性、分散性等宝贵性能，因而在采油、选矿、洗煤、冶金、化工、造纸、纺织、制糖、医药、环保、建材、农业生产等部门都有广泛的使用。因此聚丙烯酰胺作为净化污水的材料其质量合格与否事关污水处理的效果、事关环境保护和改善的质量，环境保护和改善的质量又关系到公众的生存与发展。本案，厦鹰水务公司二厂所使用的京华净水公司生产的“双诺”牌聚丙烯酰胺经抽检被市场监管局认定为不合格商品，市场监管局已将该案移送公安机关处理，公安机关现已对京华净水公司生产、销售伪劣商品（产品）案立案侦查。鉴于此撤销市场监管局作出的平顶山市监工商监强[2019]3-2号《实施行政强制措施决定书》将会给社会公共利益造成重大损害，依法应予确认违法，但不撤销行政行为。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。”本案，在检验报告作出后的2019年5月22日市场监管局向厦鹰水务公司二厂书面告知“市场监管局于2019年4月22日对其厂购进的‘双诺’牌聚丙烯酰胺涉嫌质量不合格采取强制措施予以封存（平顶山市监工商监强[2019]3-2号）。因对该产品质量检验（时间：2019年4月26日至2019年5月14日），依据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第三款规定，上述强制措施期限延长至2019年6月9日。”2019年6月6日市场监管局又向厦鹰水务公司二厂书面告知“其厂于2019年4月22日被市场监管局封存的聚丙烯酰胺（见平顶山市监工商监强[2019]3-2号及清单），依据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定，因情况复杂，继续予以封存，并告知实施行政强制措施的期限为30日。”尽管市场监管局在上述两次书面告知中将实施的行政强制措施表述为“封存”，但根据平顶山市监工商监强[2019]3-2号《实施行政强制措施决定书》可知实施的行政强制措施实为扣押，表述为“封存”系市场监管局表述错误。此外，根据上述两次书面告知中所依据的《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定，可知上述2019年5月22日的书面告知实为告知扣押期间不包括检验期间，扣押期间应在扣除检验期间后作相应顺延，而市场监管局将其表述为“延长”系表述错误；2019年6月6日的书面告知实为告知延长扣押期限30日，而市场监管局将其表述为“继续予以封存30日”亦是表述错误，但该表述错误均不影响其法律行为的本意，不属于重复扣押。上述表述错误均属行政程序中的瑕疵，市场监管局对法律文书中出现的瑕疵应予积极纠正，市场监管局作为执法机关在出具法律文书时应注意规范严谨，以树立执法公信力。综上，应确认市场监管局对厦鹰水务公司二厂作出的平顶山市监工商监强[2019]3-2号《实施行政强制措施决定书》违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认被告平顶山市市场监督管理局于2019年4月22日作出的平顶山市监工商监强[2019]3-2号《实施行政强制措施决定书》违法。案件受理费50元，由被告平顶山市市场监督管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省平顶山市中级人民法院。审 判 长  张 菲人民陪审员  王进富人民陪审员  张志刚二〇一九年十二月二十四日书 记 员  张莎莎附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的;（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。