四川省资阳市雁江区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川2002行初38号 原告李学根，男，1965年1月10日生，汉族，住四川省资阳市雁江区。 委托代理人席炎飞，系北京在明律师事务所律师。 被告资阳市城市管理行政执法局，住所地四川省资阳市雁江区天台路368号8楼。 法定代表人杨天学，职务局长。 委托代理人俞青，系资阳市城市管理行政执法局工作人员。 委托代理人邓平，系四川豁达律师事务所律师。 被告资阳市人民政府，住所地资阳市雁江区广场路9号。 法定代表人吴旭，职务市长。 委托代理人王忠伟，系资阳市司法局工作人员。 委托代理人戴健，系资阳市司法局工作人员。 原告李学根诉被告资阳市城市管理行政执法局、资阳市人民政府行政强制纠纷一案，于2019年8月21日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年8月26日向二被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭进行了审理，原告李学根、委托代理人席炎飞，被告资阳市城市管理行政执法局委托代理人俞青、邓平，被告资阳市人民政府委托代理人戴健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李学根诉称，原告于上世纪90年代起，在本村开办养殖场，从事畜禽养殖经营活动。因养殖规模扩大，2010年3月13日，原告向村委会、迎接镇人民政府、迎接镇畜牧站提出书面申请，申请内容为在涉案土地上扩建养殖场。该申请由龙凼村村民委员会加盖印章注明情况属实，迎接镇人民政府亦加盖公章予以认可。后原告开始建设养殖场，并于2011年依法申请个体户营业执照。2018年，原告养殖场所处土地被纳入征收范围，原告尚未与征收方就补偿问题达成一致，也未签署补偿协议。2018年12月19日，原资阳市城市行政执法局作出涉案的【2018】第st-44号《责令限期拆除违法建设决定书》，称原告于2011年未办理规划建设手续在迎接镇龙凼村五社修建的彩钢房、砖木结构建筑物的行为违法，责令原告于2018年12月28日前自行予以拆除，逾期未拆除，将依法强制执行。原告不服该决定，于2019年12月29日向被告资阳市人民政府以邮寄方式提出《行政复议申请》，请求被告资阳市人民政府撤销原资阳市城市行政执法局所作的《责令限期拆除违法建设决定书》，被告资阳人民政府于2019年1月2日签收前述申请材料，并于该日受理。2019年8月16日，被告资阳市人民政府作出【2019】资府复1号《行政复议决定书》，维持原资阳市行政执法局作出的【2018】第st-44号《责令限期拆除违法建设决定书》。原告于2019年8月18日收到前述《行政复议决定书》。原告认为原资阳市城市行政执法局所作的《责令限期拆除违法建设决定书》认定事实不清、违反法定程序、法律依据不足，属于以拆违代拆迁的违反国家政策的行为，严重侵害了原告的合法权益，应当依法予以撤销，被告资阳市人民政府未经严格审查作出的《行政复议决定书》认定事实依据不足、法律适用错误，应当予以撤销。故原告起诉至法院，请求：1.撤销原资阳市城市行政执法局于2018年12月18日作出的资城执限拆[2018]第st-44号《责令限期拆除违法建设决定书》；2.撤销被告资阳市人民政府于2019年8月16日作出的【2019】资府复1号《行政复议决定书》；3.判令诉讼费由二被告承担。 原告李学根为了证明自己的主张，提供如下证据： 1、户口本原件。拟证明原告系龙凼村村民，有权承包本村集体土地。 2、原告于2010年提出的申请。拟证明扩建养殖场前原告已经经过了龙××村民委员会、××镇人民政府的许可。 3、个体工商户营业执照复印件。 4、税务登记证。 证据3、4拟证明原告在龙凼村五组9号的涉案地址合法经营资阳市根哥经营部（个体经营部），用于养殖经营等，不属于改变土地用途，不需办理规划申请手续。 5、资城执限拆【2018】第st-44号《责令限期拆除违法建设决定书》。拟证明被告原资阳市城市行政执法局于2018年12月28日作出被诉决定书，事实不清、法律依据不足、程序违法，应予以撤销。 6、《行政复议决定书》。拟证明原告于2018年12月向被告提出行政复议申请。 7、资府受【2019】1号《行政复议受理通知书》。拟证明被告资阳市人民政府于2019年1月2日受理原告的行政复议申请。 8、【2019】资府复1号《行政复议决定书》。拟证明被告资阳市人民政府于2019年8月16日作出被诉行政复议决定，事实不清、法律依据不足应当予以撤销。 9、评估调查明细表。拟证明原告的涉案养殖场已经被纳入征收范围并经过了评估。 被告资阳市城市管理行政执法局辩称，一、根据《行政强制法》第十七条第二款和资阳市人民政府办公室关于印发《资阳市城市行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（资府办发【2016】61号）的规定，被告在具有集中行使城市行政处罚权的前提下，是可以实施与行政处罚权相关的行政强制措施的，根据《资阳市城市总体规划》（1999年），迎接镇龙凼村在1999年就已经纳入资阳市城市规划区内，被告有权作出“责令限期拆除”的行政强制措施；二、原资阳市城市行政执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》（资城执限拆【2018】第st-44号）认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告资阳市城市管理行政执法局为了证明自己的主张，提出如下证据： 1、统一社会信用代码证书。 2、行政机关负责人身份证明。 3、杨天学身份证。 4、四川省人民政府关于在资阳市开展城市相对集中行政处罚权工作的批复（资府函【2015】232号）、资阳市人民政府办公室关于印发《资阳市城市行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（资府办发【2016】61号）。 5、资阳市城市总体规划（1999）。 6、四川省行政执法证。 证据1-6拟证明被告及行政执法人员具有行政执法主体资格。 7、立（销）案呈批表。拟证明立案查处程序合法。 8、四川省建设行政执法调查通知书及送达回执、送达照片。 9、项目房屋现场查勘及相关情况登记表。 10、现场检查（勘验）记录、现场照片。 11、行政执法询问（调查）笔录。 12、龙凼村村委会证明及村委会成员身份证。 证据8-12拟证明被告依法对李学根的违法建设行为进行了调查取证，确认了李学根违法建设的事实。 13、资阳市城乡规划管理局关于对牙谷二期岳玉芬等15处建（构）筑物进行规划认定的复函（资市规函【2018】847号）。 14、责令自行拆除违法建设事先告知书及送达回执、送达照片。 15、责令限期拆除违法建设决定书（资城执限拆【2018】第st-44号）及送达回执、送达照片、送达短信。 16、责令限期自行拆除违法建设公告、送达回执、送达短信。 证据13-16拟证明李学根违法建设已经得到相关政府职能部门的认定，被告依法作出了限期拆除违法建设的决定并依法送达给了李学根。 17、中华人民共和国城乡规划法（摘录）。 18、中华人民共和国行政强制法。 19、全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见（法工办发【2012】20号、住房城乡建设部关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示（建法函【2011】316号）。 证据17-19拟证明被告作出该行政行为是有合法的法律依据的。 被告资阳市人民政府辩称，被告资阳市人民政府作出的《行政复议决定书》主体合法，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告资阳市人民政府为了证明自己的主张，提出如下证据： 1、行政复议申请书及申请人身份材料。 2、行政复议受理通知书复印件。 3、行政复议答复通知书复印件。 4、中止行政复议通知书复印件。 5、恢复审理通知书。 6、行政复议决定书。 7、送达回证。 证据1-7拟证明被告受理、审理行政复议案件程序合法。 8、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。被告作出行政复议的法律依据。 经庭审质证，原告李学根对被告资阳市城市管理行政执法局所举证据质证如下：对证据1、2、3、4、6三性无异议，但是达不到被告的证明目的；对证据5有异议，真实性无法认可，无法判断原告的房屋是否属于城市规划区内，无法确认被告是否具有对原告房屋的行政执法资格，因此该组证据不能达到被告的证明目的；对证据7关联性、真实性无异议，合法性有异议，涉案房屋扩建于2011年，而表格中的立案理由执法人员于2018年的执法中发现原告的违法行为，不合常理，原告的房屋被纳入征收范围后原资阳市城市行政执法局才对原告作出处理；对证据8关联性无异议，合法性有异议，原资阳市城市行政执法局并未将该份调查通知书送达给原告，原资阳市城市行政执法局没有采取直接送达手段，直接采取留置送达方式，违背法律规定；对证据9关联性无异议，真实性、合法性有异议，该表格的大部分并未填写，用于判断房屋性质的土地信息留有空白，该表格不能作为认定原告房屋违法的证据；对证据10关联性、真实性无异议，合法性有异议，该份勘查记录表没有注明当事人拒绝签字的情况，当事人未在该表格上签字，不能视为被告进行过现场勘查；对证据11关联性、真实性无异议，但合法性有异议，这两份笔录两位被调查人均表示房屋修建于2011年，但实际房屋并非全部修建于2011年，此外关于用以判断房屋是否取得相关手续的情况上，两位被调查人均不清楚，这两位被调查人没有作为证人出庭作证，因此该两份调查笔录不能达到被告资阳市城市管理行政执法局的证明目的；对证据12三性予以认可，证明目的不予认可；第8-12证据均不能达到被告的证明目的；对证据13关联性、真实性无异议，合法性有异议，涉案建筑并没有充分依据证明已经被纳入强制规划区，被告资阳市城市管理行政执法局对于相关建筑有职权依据明显证据不足，该复函并没有考虑到原告涉案房屋仍是用于农业用途，并未改变土地性质，被告资阳市城市管理行政执法局也没有出示土地利用的相关证据证明原告房屋违法，因此该证据的合法性不予认可；对证据14送达有问题，留置送达未能注明原告拒绝签收的理由，不能证明被告充分告知原告救济权，被告只给原告3日陈述期限，原告无充分时间准备；对证据15存在送达违法的严重问题；对证据16同样存在送达违法的问题，合法性不予认可；证据13-16无法达到被告程序合法的证明目的；证据17-19不属于证据形式，证据19不是司法解释和法律性的强制规定，不能作为追诉时效的法律依据。 被告资阳市人民政府对被告资阳市城市管理行政执法局的证据质证如下：对证据1-19三性均无异议。 原告李学根对被告资阳市人民政府的证据质证如下：对证据1-5三性无异议，证明目的有异议，并未有两名人员参与，并未有相关领导签字，对整起案件是否有充分调查存在疑点；证据6看出被告资阳市人民政府在关于建房时间问题上没有调查清楚，存在明显事实认定错误，该份复议决定法律适用错误，应当予以撤销；对证据7三性无异议，证明目的有异议，不能达到被告资阳市人民政府程序合法的证明目的；对证据8无异议。 被告资阳市城市管理行政执法局对被告资阳市人民政府的证据质证如下：对被告资阳市人民政府所举的证据1-8三性均无异议。 被告资阳市城市管理行政执法局对原告李学根的证据质证如下：对证据1三性无异议，对证明目的有异议；对证据2真实性不持异议，其他机关只签收情况属实，但是并未允许；对证据3、4查不到个体工商户，营业执照显示到期快8年了，不能证实2011年之后还以个体工商户在经营，不能达到原告的证明目的；对证据5三性无异议，证明目的有异议；对证据6、7、8三性无异议，对证据8的证明目的有异议；证据9与本案无关，该评估是李学根和管委会意见交换函，是初评，并未对其是否合法进行认定。 被告资阳市人民政府对原告李学根的证据质证如下：认同被告资阳市城市管理行政执法局的质证意见，补充如下：对证据1的真实性无异议，证明目的有异议，户口本仅仅证明原告在该处有住所，是否有权承包本村集体土地应当由集体土地承包合同来证实；证据2不能达到原告的证明目的，迎接镇人民政府以及村委会、畜牧站对集体土地的使用审批属无权审批；对证据3、4的合法性提出异议，办理工商营业执照，应当有合法的经营场所，因原告的经营场所不合法，对工商营业执照和税务登记证的合法性提出异议；对证据5的合法性有异议；对证据6、7三性无异议；对证据8的证明目的有异议；对证据9证明目的有异议，项目搬迁评估不是对原告的建筑物的合法性进行认可。 本院对上述证据认证如下：原告、被告所举证据符合证据合法性、真实性和关联性，应予采信。 经审理查明，原告李学根系资阳市雁江区迎接××××组村民，于2010年3月13日向迎接镇人民政府、迎接镇畜牧站申请占用耕地面积5000平方米修建猪圈，2010年3月14日龙凼村村民委员会签字为：属实并加盖印章；2010年4月24日迎接镇人民政府签字为：属实并加盖印章。原告李学根于2010年4月30日前分二次共建成总面积为952.87平方米的建筑物用于养猪。根据1999年《资阳市总体规划》，迎接镇龙凼村在1999年已纳入资阳市城市规划区内。原资阳市城市行政执法局于2018年11月7日对涉案房屋属违法建设进行立案查处。在进行了相关的现场查勘和调查后，于2018年11月22日向资阳市城乡规划管理局发出《关于对牙谷二期岳玉芬等15处建（构）筑物进行规划认定的函》，其中包含要求资阳市城乡规划管理局对原告在迎接镇龙凼村五社修建的952.87平方米的建（构）筑物是否办理规划审批手续以及是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响作出定性。2018年12月3日，资阳市城乡规划管理局作出资市规函【2018】847号《关于对牙谷二期岳玉芬等15处建（构）筑物进行规划认定的复函》，认定原告李学根修建的952.87平方米建（构）筑物均未在办理相关规划手续，认定为属不可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2018年12月13日原资阳市城市行政执法局作出资城执拆告【2018】第ＳＴ-24号《责令自行拆除违法建设事先告知书》，告知原告李学根其于2011年未办理规划建设手续在迎接××××组修建砖木、彩钢结构建（构）筑物952.87平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，经规划行政主管部门认定属无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，拟责令自行拆除该违法建设，同时一并告知了原告享有陈述和申辩的权利。其送达上述《告知书》的《执法文书送达回执》上未注明原告拒绝接受或不签名的理由。原告李学根在规定期限内未提出陈述、申辩意见。原资阳市城市行政执法局于2018年12月18日作出涉案的资城执限拆【2018】第ｓｔ-44号《责令限期拆除违法建设决定书》，责令原告于2018年12月28日之前自行拆除。其于2011年未办理建设手续在迎接镇龙凼村五社修建的彩钢、砖木结构建（构）筑物952.87平方米的建筑物。逾期未拆除，将依法强制执行，同时告知了原告依法享有的行政复议权，行政诉讼权。2018年12月19日，采取留置送达和在原告房屋张贴的方式送达给了原告。并将该决定书张贴在原告房屋墙上，其《行政执法文书送达回执》未注明原告拒绝接受或不签名的理由。被告资阳市城市管理行政执法局于2019年3月14日作出《责令限期自行拆除违法建设公告》，责令原告于2019年3月22日之前自行予以拆除。送达上述《公告》的《送达回证》上未注明原告拒绝签收的理由，被告同时采用手机短信的方式告知了原告上述《公告》的主要内容。 被告资阳市人民政府于2019年1月2日受理原告李学根要求撤销资城执限拆【2018】第st-44号《责令限期拆除违法建设决定书》行政复议案件后，于2019年1月2日作出《行政复议答复通知书》，于2019年1月3日作出《中止行政复议通知书》，2019年6月27日作出《恢复审理通知书》，以上通知书均送达复议双方当事人。经审查，被告资阳市人民政府于2019年8月16日作出【2019】资府复1号《行政复议决定书》，决定维持了原资阳市城市行政执法局作出的资城执限拆【2018】第st-44号《责令限期拆除违法建设决定书》，同时告知了当事人依法享有的诉讼权利。通过邮政快递的方式将《行政复议决定书》送达给了原告，原告李学根于2019年8月17日签收后，不服该决定，于2019年8月21日向本院提起行政诉讼，请求：1.撤销原资阳市城市行政执法局于2018年12月18日作出的资城执限拆[2018]第st-44号《责令限期拆除违法建设决定书》；2.撤销被告资阳市人民政府于2019年8月16日作出的【2019】资府复1号《行政复议决定书》；3.判令诉讼费由二被告承担。 另查明：根据2019年1月21日资委发（2019）3号《关于印发的通知》，资阳市城市行政执法局更名为资阳市城市管理行政执法局，继续行使原资阳市城市行政执法局的行政职责。 诉讼中，被告于2019年11月15日作出资城执撤【2019】第ST-1号《撤销决定书》，并于2019年11月18日函告本院。 本案的争议焦点为：1、原资阳市城市行政执法局作出的涉案《责令限期拆除违法建设决定书》是否合法？2、被告资阳市人民政府作出的涉案《行政复议决定书》是否合法？ 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、四川省人民政府川府函（2015）232号《关于在资阳市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条第（四）项、第二条以及资阳市人民政府办公室资府办发（2016）61号《资阳市行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》第一条第（二）项、第二条第（三）款第4项的规定，原资阳市城市行政执法局属于资阳市依法设立的城市管理综合行政执法部门，依法具有相对集中行使原市住房城乡建设局、市规划局、市环境保护局、市工商行政管理局、市食品药品监管局、市水务局等相关职能部门行使的涉及城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政职权，依法享有限期拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施的行政职权；同时，根据《四川省城乡规划条例》第八十八条第三款“城乡规划主管部门或者综合行使城市管理行政处罚权的机关、镇、乡人民政府责令停止建设、强制拆除、没收实物或者没收违法收入，公安、工商、房管、城管等各有关部门和有关金融机构应当予以配合”的规定，原资阳市城市行政执法局作为综合行使资阳市城市管理行政处罚权的机关可以作出责令停止建设，限期拆除决定的行政行为。机构改革后，被告资阳市城市管理行政执法局继续行使原资阳市城市行政执法局的行政职责，是本案适格被告。 《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。被告资阳市人民政府有对所属行政工作部门的行政行为作出行政复议的行政职责，是本案适格被告。 行政机关法律文书的送达应参照《民事诉讼法》的规定进行，本案中原资阳市行政执法局送达《责令自行拆除违法建设事先告知书》采取的送达方式是“留置送达”。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收理由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”。从上述规定来看，采取留置送达的前提是受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收，同时要求送达回证上应注明拒收的理由。被告提交的证据《送达回证》上没有注明原告拒收的理由，且无其他拍照、录像等证据证明其送达过程。因此，原资阳市城市执法局采取留置送达的方式向原告送达《责令自行拆除违法建设事先告知书》不符合法定条件，送达回执也不符合法定要件，没有达到原告在送达回证上被告注明的时间内知晓该告知书的法律效果，应视为原告不知道《告知书》的内容及享有的陈述和申辩权，原资阳市城市行政执法局的行政行为程序违法。原告在收到被告改变行政行为的《决定书》后，仍要求本院确认原行政行为违法，故本院确认被告涉案行政行为程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款规定：“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决”。在涉案原行政行为已被确认违法情形下，被告资阳市人民政府作出的维持原行政行为的复议决定应当予以撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第四款之规定，判决如下： 一、确认原资阳市城市行政执法局于2018年12月18日作出资城执限拆【2018】第ST-44号《责令限期拆除违法建设决定书》的具体行政行为违法； 二、撤销被告资阳市人民政府于2019年8月16日作出的【2019】资府复1号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告资阳市城市管理行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省资阳市中级人民法院。 审 判 长  张雅丽 人民陪审员  罗雅琴 人民陪审员  王 兰 二〇一九年十二月十三日 书 记 员  甘 舸