上海市静安区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0106行初409号原告周乃芳，女，1944年11月30日生，汉族，住所地上海市嘉定区。委托代理人张俊玉，男，1955年12月9日生，汉族，住所地上海市嘉定区。委托代理人赵强，上海汇裕律师事务所律师。被告上海市嘉定区城市管理行政执法局，住所地上海市嘉定区。法定代表人王瑞民。行政机关负责人范荣，该局副局长委托代理人陶庆。委托代理人戴璐蓉，上海市久光律师事务所律师。原告周乃芳诉被告上海市嘉定区城市管理行政执法局要求撤销行政行为一案，本院于2019年5月14日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告周乃芳、委托代理人张俊玉、赵强，被告行政机关负责人范荣、委托代理人陶庆、戴璐蓉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系上海市嘉定区牌楼村XXX号户主，居住于该房屋内。该房屋是于1976年建造，1984年、1990年扩建，目前建筑面积为130.14平方米，原告是涉案农村宅基地合法使用人。原告房屋周边小区地基均高于原告居住房屋，致使原告居住房屋长期处于低洼地带，存在险情。为加固改建房屋，原告历年一直向有关部门反映、信访，希望改建居住房屋，但均未得到批准。眼看原告本人年事已高，居住房屋即将倒塌，原告在无奈之下，于2018年10月在原宅基地上进行老屋翻建，但被告于2018年11月21日作出嘉城管责停决字【2018】第070930号《责令停止建设、限期拆除决定书》(下简称涉案决定书)，原告认为被告执法程序违法，被告的行为将导致原告处于流离失所的危险境地，被告执法过程中未对原告房屋进行勘验、测量，扣押物品及拆除决定时也未告知原告应享有的陈述、申辩权利等，拆除决定不符合比例原则，故应予撤销涉案决定书。原告为支持其诉讼主张提供如下证据：1、1990年5月《嘉西乡农村居民建房申请表》；2、2018年5月2日上海市嘉定工业区管理委员会《告知书》；3、房屋相关照片；4、2018年8月17日上海市嘉定工业区牌楼村民委员会《危房告知通知书》、《危房加固告知书》[该告知书另加盖上海市嘉定区规划和土地管理局(下简称嘉定规土局)工业区管理所印章]；5、2017年11月10日、2018年4月19日、5月24日来访接待处理单、登记单；6、嘉定规土局2017年6月28日《答复意见书》；7、原告信访材料(不予受理告知书、分类处理告知书、信访复查不予受理通知书、告知书)；8、涉案决定书；9、上海市嘉定工业区管理委员会2017年8月31日给原告的信访答复意见。被告辩称，被告于2018年10月25日接相关人员反映，原告在住所地(牌楼村XXX号)进行违法搭建，被告遂派员进行现场检查、勘验、拍照、视频取证，经调查确认原告的搭建并未经合法审批，未办理建设工程规划许可证，属违法搭建。同年12月21日，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》(下简称《城乡规划法》)第40条、第64条之规定，依法作出了涉案决定书。有关村委组织明确告知原告原有住房不得翻建，可以在原有基础上进行维修、加固，但原告无视规定，在未获批准情况下进行拆落地重建。原告的行为已不属无奈而是故意为之，应不属法律保护范畴。故请求驳回原告的起诉。被告向本院提交了证明行政行为合法的以下证据和法律依据：1、立案审批表；2、2018年10月25日《现场检查笔录》、现场示意图、现场照片；3、原告宅基地登记证及审批文件；4、沪府土【2010】276号文件；5、2018年10月31日《现场检查笔录》、证据照片(图片)登记表；6、2018年10月31日询问阮仁山、焦红山笔录；7、《行政强制措施审批表》；8、《暂扣物品决定书》、光盘；9、《延长暂扣物品期限决定书》、《解除暂扣物品决定书》、刻录的执法光盘；10、2018年10月31日徐琪、11月2日张华彪询问笔录；11、涉案搭建的前后照片；12、《案件调查终结审批表》；13、涉案决定书及送达回证；14、《城乡规划法》第四十条、第六十四条，《上海市拆除违法建筑若干规定》(下简称《拆违规定》)第七条、第八条、第九条，《上海市城市管理行政执法条例》(下简称《城管条例》)第十一条第一款第(八)项，《上海市城市管理行政执法程序规定》第七十三条。经庭审质证，被告对原告证据1、2、4、6、7、8、9真实性无异议，认为从原告提交材料中也明确是只同意原告对房屋进行修缮、加固，不是重新建造；原告的建房申请表只是说明房屋地块的历史情况，目前的现状应以土地主管部门出具的材料为准。对原告证据3认为不清楚；对证据5认为与本案无关。原告对被告证据1认为审批表上没有负责人签字，对真实性不认可；对证据2至6真实性无异议，但认为不能证明原告改建房屋违法，原告房屋未被征收；证据5《现场检查笔录》与本案无关；对证据7不发表意见；对证据8至11真实性无异议，但认为证据8、9与本案无关，村委会人员未对原告改建房屋进行劝阻，改建房屋实际面积也没超出原先面积；对证据12不发表意见；对证据13无异议，但不认可处理结果；对解除暂扣物品的光盘认为，解除扣押物品应该是将物品送还给当事人，而不是当事人自己去拿。强制扣押物品时，被告也未履行告知义务，被告扣押物品超期；对证据14认为，原告房屋是农村宅基地，被告没有执法权。本院对经庭审质证的证据材料进行审查后认为，被告提供的证据材料，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，符合定案证据所需的关联性、合法性、真实性要件，可以证明待证事实，本院予以采纳；被告出示的职权依据、程序依据及法律适用依据系现行有效，与审查被诉行政决定的合法性相关，本院予以确认。原告提供的证据1、2、3、4、6、8能够证明被诉行政决定客观存在和原告起诉符合法定条件等事实，本院予以确认，原告证据5、7、9缺乏与本案关联性，故本院不予确认。经审理查明，原告系上海市嘉定区牌楼村XXX号户主，居住于该房屋内。房屋建造于1976年，1984年、1990年原告分别对房屋进行了扩建，房屋建筑面积达到130.14平方米。近年来，原告以房屋年久失修，居住房屋周边小区地基均高于其居住房屋，致使其居住房屋长期处于低洼地带，存在险情为由，向有关部门反映、信访，申请翻建居住房屋，但均未得到批准，相关部门同意原告在房屋原有基础上进行维修加固。2018年8月底，原告在未得到土地规划管理部门、建设管理部门核准情况下，开始拆除部分居住房屋，进行重新建设。同年10月25日，被告在接到举报后，派员至现场检查，发现原告正在搭建房屋，建筑物外观为二层砖混结构，主体已完成，尚未封顶，施工人员在粉刷外墙，经向土地规划管理部门核查，该建设行为未办理建设工程规划许可证。被告执法人员当场责令原告停止施工，但原告方不予配合，执法人员无法进入现场进行测量。同年10月31日，被告对原告准备用于建筑物上的二扇安全门实施了扣押措施，制作了《暂扣物品决定书》，被告执法人员实施的行政强制措施亦经被告领导批准。被告在实施扣押过程中，告知了原告采取行政强制措施的理由、依据及救济途径，但未告知原告依法享有陈述、申辩的权利，原告当场拒绝签收《暂扣物品决定书》。同年11月30日，被告依法延长了扣押期限。同年11月21日，被告根据查明事实，认定原告在嘉定工业区牌楼村XXX号处擅自搭建建筑物的行为，违反了《城乡规划法》第六十四条的规定，遂作出涉案决定书，责令原告立即停止建设，并在收到决定书起24小时内自行拆除正在搭建的违法建筑。逾期不拆除的，将依据《城乡规划法》报请上海市嘉定区人民政府强制拆除。同年12月30日，被告作出了《解除暂扣物品决定书》，告知原告领取退还物品，并送达原告，原告仍拒绝签收相关文书。原告收到涉案决定书后不服，遂起诉至本院。另查，原告宅基地所在地块经上海市人民政府2010年沪府土【2010】276号文批准，转为建设用地。原告户未进行动迁安置。原告曾就被告作出的《暂扣物品决定书》向本院提起诉讼，因在原告提起此诉讼时，被告已就原告违法建筑的行为作出了限期拆除决定，故本院认为原告无需就行政强制措施行为单独提起诉讼，可在诉涉案决定书案中一并审查。本院遂于2018年12月29日以(2018)沪0106行初505号《行政裁定书》驳回原告周乃芳就行政强制措施行为的起诉。原告不服，向上海市第二中级人民法院提起上诉。本院认为，根据《城管条例》第二条、第十一条第一款第(八)项、《拆违规定》第三条第三款、第十一条及《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第六条，《中华人民共和国行政强制法》第二条之规定，被告具有作出行政强制措施及涉案决定书的法定职权。被告接举报后，经现场取证、调查，并经向土地规划管理部门协助调查查明，原告的涉案房屋的翻建并未取得建设工程规划许可证。本院认为，根据城市规划及本市拆除违法建筑的相关规定，未取得建设工程规划许可证或未按建设工程规划许可证核准的图纸及规定要求进行建设的，应当属于违法建筑，被告依据《拆违规定》第十一条规定对原告用于违法建筑的物品实施行政强制措施、依据《城乡规划法》第六十四条的规定，对原告违法建筑的行为，责令原告停止建设、限期拆除违法建筑，被告属认定事实清楚、证据确凿，法律适用正确。被告在执法过程中，依据《中华人民共和国行政强制法》、《拆违规定》的规定，对原告用于违法建设的材料、物品进行扣押，符合法律规定，但被告在实施扣押措施时，未告知原告依法享有陈述权、申辩权，被告属程序违法，鉴于原告自行翻建房屋的行为本身违法，被告在实施强制扣押措施时的程序违法，并不导致被告的涉案决定书及《暂扣物品决定书》被撤销，且被告之后亦按《中华人民共和国行政强制法》的规定，办理了延长扣押期限手续及解除扣押手续。原告原房屋的状况如确属危房或者需要重新建设的，亦应按规定办理建设工程规划许可证等手续后方可进行建设，但原告在未取得行政审批部门审批手续情况下，就进行房屋建设行为，原告的行为显属违法，应当予以纠正。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项、第六十九条之规定，判决如下：一、确认被告上海市嘉定区城市管理行政执法局于2018年10月31日实施行政强制措施的行为违法。二、驳回原告要求撤销被告上海市嘉定区城市管理行政执法局2018年11月21日制作的嘉城管责停决字【2018】第070930号《责令停止建设、限期拆除决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由被告上海市嘉定区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。审 判 长  朱坚军人民陪审员  洪幸福人民陪审员  刘兴来二〇一九年十二月三十日法官 助理  林兴乐书 记 员  胡晓涛附：相关法律条文一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。……第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。二、《中华人民共和国行政强制法》第二条本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。……第八条公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第十九条情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。第二十四条行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）查封、扣押的理由、依据和期限；（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。第二十五条查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。……第二十七条行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。第二十八条有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：（一）当事人没有违法行为；（二）查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；（四）查封、扣押期限已经届满；（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。三、《上海市城市管理行政执法条例》第十一条市和区、县城管执法部门以及乡、镇人民政府实施城市管理行政执法的范围包括：……（八）依据城乡规划和物业管理方面的法律、法规和规章的规定，按照市人民政府确定的职责分工，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为和物业管理区域内破坏房屋外貌的违法行为实施行政处罚。（九）本市地方性法规和市政府规章规定由城管执法部门实施的其他行政处罚。……四、《上海市拆除违法建筑若干规定》第七条拆违实施部门发现违法建筑、接到相关举报或者物业服务企业的相关报告后，应当在二十四小时内到现场进行调查取证，对正在搭建的，应当在两小时内到现场进行调查取证。对不属于本部门职责范围内的违法建筑，应当立即移送相关部门进行处理。第八条对经查证确属违法建筑需要拆除的，拆违实施部门应当作出责令限期拆除的书面决定。第九条拆违实施部门应当依法将责令限期拆除决定送达当事人，并予以公告。当事人难以确定或者难以送达的，可以采取通告形式，告示期限自通告发布之日起不少于十日。第十一条对正在搭建的违法建筑，拆违实施部门应当当场责令当事人暂停施工，依照有关法律、法规进行调查取证后，以书面形式责令当事人停止建设、自行拆除，并可以采取暂扣施工工具和材料等措施；当事人拒不停止建设或者拒不拆除的，拆违实施部门应当依法立即强制拆除，并可以依法予以罚款。五、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。