西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书                                         （2019）陕71行终1008号     上诉人（原审原告）朱朝彦，女，1970年11月7日出生，汉族，公民身份号码：61242XXXX011070744，住陕西省安康市旬阳县。   被上诉人（原审被告）旬阳县不动产登记局，住所地：陕西省安康市旬阳县城关镇天池路 134 号。    法定代表人史立，该局局长。   委托代理人华荣峰，该局职工。   委托代理人陈和永，该局职工。   原审第三人张孝强，男，1959年3月25日出生，汉族，公民身份号码：61242XXXX903250610，住陕西省安康市旬阳县 。    委托代理人朱倩，女，1985年11月1日出生，汉族，公民身份号码：61242XXXX511010048，住陕西省安康市旬阳县，系原审第三人张孝强之女。   上诉人朱朝彦与被上诉人旬阳县不动产登记局、原审第三人张孝强土地行政登记一案，不服安康铁路运输法院（2019）陕7101行初163号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   一审法院查明，2014年10月12日，中共旬阳县委办公室、旬阳县人民政府办公室制定印发《旬阳县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》,全面启动旬阳县农村土地承包经营权确权登记颁证工作，主要流程是由村民小组推举五人组成的确权登记工作组，制定具体登记方案，经三分之二户数同意后报村民委员会和镇政府审核。依据第一轮土地承包或第二轮延包以及已颁发的农户土地承包经营权证等基础资料，逐户清查核实，XX组XX户的承包地块面积、确定四至界畔等信息，先按地块填写《同一地块承包农户登记表》，进行第一次张榜公示。再按农户填写的《农村土地承包经营权登记信息申报表》，进行第二次公示。在省上提供的卫星影像底图的基础上，由县上组织招标的测绘机构逐户逐地块确定地界坐标，绘制空间位置图，并将相关数据录入网络信息系统。依据各镇填报的《农村土地承包经营权登记信息申报表》，经县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室审核后，以镇为单位打印装订建立《农村土地承包经营权登记簿》,各镇再将《农村土地承包经营权登记簿》报县农村土地承包管理部门,县农村土地承包管理部门据此打印证书，并加盖县人民政府和农村土地承包管理部门印章后发给农户。2016年9月30日，旬阳县政府向第三人张孝强颁发编号为610928100014070025Z《农村土地承包经营权证》，将旬阳县XX镇XX社区XX组 9.13 亩土地登记由第三人张孝强一户承包经营。原告朱朝彦对其中地块名称为上湾后垭，面积为0.95亩的土地行政登记有异议，于2019年6月21日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销旬阳县人民政府向第三人张孝强颁发的 610928100014070025Z号《农村土地承包经营权证》。 另查明，旬阳县XX镇XX村XX村XX公路，征收了原告朱朝彦部分土地，并给予相应补偿。该公路建成后，公路的外侧形成带状的边坡，边坡的外侧与第三人张孝强承包地相接，原告朱朝彦争议的土地为公路的外侧带状的边坡，该公路的外侧带状边坡 不包括在旬阳县人民政府向第三人张孝强颁发的 610928100014070025Z号《农村土地承包经营权证》中上湾后垭0.95亩面积范围之内。   一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告朱朝彦争议的土地是公路的外侧带状的边坡，该公路的外侧带状边坡不包括在旬阳县人民政府向第三人张孝强颁发的《农村土地承包经营权证》范围之内，原告朱朝彦与旬阳县人民政府向第三人张孝强颁发《农村土地承包经营权证》这一被诉行政登记行为无有利害关系，不具有行政诉讼原告主体资格。关于被告主体资格问题。自2016年6月24日起，旬阳县实施不动产统一登记，林地、土地承包经营权登记业务在未移交前，仍由原登记机构办理，过渡期至2018年12月31日。自2019年1月1日起，旬阳县不动产登记局即承担旬阳县林地、土地承包 经营权登记职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定:“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故被告旬阳县不动产登记局作为本案被告主体适格。关于复议前置的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”依照本条规定，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定，应当按照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定进行复议前置。本案中，旬阳县人民政府已经向第三人张孝强颁发了《农村土地承包经营权证》，根据最高人民法院[2005]行他字第4号《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》进一步明确：最高人民法院法释[2003]5 号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。故本案不属于复议前置情形。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定： 驳回原告朱朝彦的起诉。本案受理费50元，退还原告朱朝彦。   上诉人朱朝彦上诉称：一、一审法院查明事实不清,认定事实不准。一审法院认为旬阳县城关镇刘店村在XX村XX公路征用了上诉人部分土地,并给予了相应补偿,该公路建成后,公路外侧形成的带状边坡,边坡的外侧与张孝强承包地相接,上诉人争议的土地为公路的外侧边坡,该公路的外侧带状边坡不包括在旬阳县人民政府向第三人张孝强颁发的6109281000140700252号《农村土地承包经营权证》中的上湾后垭0.95亩面积范围之内。上诉人认为一审法院认定错误,上诉人之所以认为被上诉人把属于上诉人房背梁1亩耕地和1.2亩左右的荒坡登记到第三人名下是因为第三人虽然持有一个编号为61092810000700252号《农村土地承包经营权证》,但却拥有承包地块示意图，制图日期分别为2016年9月23日,制图人常建娥,和制图日期为2016年10月24日,制图人为张新。而这两张图中的地块以及四至界畔均不相同,那么是否意味着原审第三人拥有两个9.13亩土地。上诉人对第三人持有的2016年9月23日承包地块示意图以及界畔不持异议,仅认为原第三人持有的2016年10月24日承包地块示意图中上湾后垭0.95亩土地示意图以及界畔登记错误。根据被上诉人在一审中提供的原审第三人在2003年土地承包到户核实表(卡)一中可以看出原审第三人承包地块中没有名叫上湾后垭的土地,而原审第三人拥有的新证中上湾后垭中0.95亩对应的地块实际为2003年土地承包到户核实表中的后垭下0.82亩土地,而这0.82亩土地的四至界畔没有一个地方与胡宪义土地相接,相反的是上诉人房背梁中的1亩耕地北边与胡宪义土地相接,西边与原审第三人后垭下0.82(现上湾后垭0.95亩)亩土相接，那么是否意味着被上诉人把上诉人房背梁1亩耕地以及1.2亩左右荒坡缩小后划分给了原审第三人,现在尽管原审第三人持有0.95亩土地经营权证却实际拥有高达3亩左右的土地。令上诉人不解的是第三人持有一个编号为610928100040700252号《农村土地承包经营权证》,但却拥有两张承包地块示意图。这两张示意图中各有8块土地,8块土地界畔有相同的也有不相同的，特别是2016年10月24日承包地块示意图中上湾后垭0.95亩土地界畔完全包含了上诉人的土地范围。因此,上诉人认为被上诉人错误的把上诉人的土地划分给了原审第三人,尽管登记面积只有0.95亩。同时也印证了上诉人争议的土地并非一审法院认定的带状边坡,而是面积达1亩以及面积达1.2亩左右的荒坡。城关镇刘店村在XX村XX公路征用了上诉人部分土地不假,但是修路是在1990年占用了2.5米宽,但在2003年土地登记中上诉人房背梁仍有1亩土地。另外1.2亩左右的荒坡未登记在内。2009年城关镇刘店村进行路面拓宽时又把上诉人房背梁土地征用了5米宽。但是两次修路征用后,上诉人房背梁土地和荒坡仍有2亩左右,不至于一审法院认定的是带状边坡。二、被上诉人在采集承包地登记表时没有尽到谨慎登记的义务，并且没有进行公示。从一审中被上诉人提供的证据可以看出, 原审第三人2003年的土地登记卡中有6块土地,涉及到本案争议的土地是后垭下0.82亩,然而在2016年采集第三人该块承包地块调查表中地块名称却变成了上湾后垭,四至界畔两处却变成了与胡宪义土地相接,而实际上是与上诉人土地相接。而在被上诉人提供的原审第三人家庭承包土地情况登记表中看出原审第三人有9块土地,面积是9.75亩，被上诉人提供的原审第三人农村土地承包经营权确权登记颁证审批表中显示原审第三人有9块土地,面积9.75亩。被上诉人提供的原审第三人农村土地承包经营权登记信息申报表中显示原审第三人有9块土地,而却在编号为610928100014070025Z号《农村土地承包经营权证》登记原审第三人有8块土地,面积9.13亩。可见被上诉人登记的原审第三人地块信息与原审第三人有持有的土地经营权证相矛盾,而且采集地畔信息以及绘图均存在错误,可见被上诉人没有尽到认真调查,谨慎审查的义务。更为重要的是被上诉人采集的土地信息以及申报登记表均未公示,导致上诉人一直未发现被上诉人的错误登记。三、因被上诉人的错误登记导致上诉人的土地经营权证书一直未得到更正,而且上诉人多次申请更改土地经营权证书,但至今为止土地经营权证书没有取得。综上所述,一审法院查明事实不清,导致认定事实错误。请求：依法撤销安康铁路运输法院(2019)陕7101行初163号之一行政裁定书,改判依法撤销旬阳县不动产登记局为原审第三人颁发的《农村土地承包经营权证》。   被上诉人旬阳县不动产登记局答辩称：一、旬阳县政府为第三人张孝强颁发的《承包经营权证》权属来源清楚,程序合法。2003年, 旬阳县政府给第三人颁发了陕(旬)承包权证字第X08011107019号《土地承包经营权证》,证书载明张孝强承包土地共六块,分别是:腰坡1块,3.5亩;竹扒湾1块,0.38亩;后垭1块,0.82亩;上湾垭1块,0.86亩;房背1块,0.6亩;龙建坡1块,0.3亩;合计面积6.46亩,产量1800公斤。该证是当时人工丈量面积,张孝强的两块自留地未登记上证。2014年10月12日中共旬阳县委办公室、旬阳县政府办公室制定印发《旬阳县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》,全面启动农村土地承包经权确权登记颁证工作。根据文件和《农村土地承包经营权证管理办法》的要求,其主要流程是集体先开会确定工作方案及五人工作组,填写《农户信息申报表》,集体与农户签订《家庭承包合书》,填写《农村土地承包经营权确权登记颁证审批表》,村组、镇政府根据具体工作方案调查核实、审核,制作登记表格,县农村土地XX小组XX村、镇逐级审核报送的登记表格建立《农村土地承包经营权登记簿》,打印农村土地承包经营权证,经县人民政府和县农村土地承包管理部门盖章后,颁发给家庭承包经营户。县政府在为第三人张孝强颁发《承包经营权证》时,经工作组清查核实,委托的专业测绘公司对证书中的地块进行调查测绘,并进行公示确认,第三人及镇村级对这些材料进行签字签章确认,组、村、镇、县四级对发证的材料进行审核通过,2016年9月30日,县政府向第三人张孝强颁发了编号为610928100014070025Z《农村土地承包经营权证》。县政府为张孝强颁发的证书事实清楚，程序合法(符合《农村土地承包经营权证管理办法》第七条之规定)。二、上诉人朱朝彦承包权证地块和第三人的土地均不相连畔,上诉人和本案权证没有利害关系,不具备原告的主体资格。1.上诉人所争议的第三人的“上湾后垭”0.95亩(编号17)土地。上诉人辩称与其相连,实际情况是上诉人在该地的土地已经被征收(用于修路)，有一审原告当庭出示的领条为证,上诉人地界和第三人之间中间隔一条公路,公路里侧为朱朝彦的林地,争议地位于公路外侧。公路外侧与第三人张孝强承包地相邻,上诉人朱朝彦争议的土地为公路外侧带状的边坡,该边坡不包括在县政府2016年向第三人张孝强颁发的61092810004070025Z号《农村土地承包经营权证》范围之内,上诉人朱朝彦与县政府向第三人张孝强的颁证行为无利害关系,不具有行政诉讼原告主体资格。三、一审法院裁定正确。一审法院经庭审和现场勘察,查明以上事实的基础上,依法作出(2019)陕7101行初163号之一《行政裁定书》,该裁定认定事实清楚,适用法律正确。四、上诉人的理由不能成立。从本案上诉状可以看出(第2-3页),XX村XX组的机动地,上诉人怀疑张孝强颁发的610928100014070025Z号《农村土地承包经营权证》中的土地占了组上的机动地,上诉人因此起诉。再次证明,上诉人朱朝彦与本案颁证行为无利害关系,不具有行政诉讼原告主体资格,上诉人的理由不能成立,其请求撤销旬阳县政府给第三人张孝强颁发的《农村土地承包经营权证》及赔偿损失,没有法律依据。综上所述,旬阳县政府为张孝强颁发的《承包经营权证》事实清楚、程序合法,上诉人和本案权证没有利害关系,不具备原告的主体资格,一审裁定正确,请求二审院依法驳回上诉人的上诉请求。   原审第三人张孝强二审未陈述意见。   二审中各方当事人未提交新证据。   本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”。本案中，结合现有证据均不能显示上诉人朱朝彦争议的土地包括在旬阳县人民政府向第三人张孝强颁发的《农村土地承包经营权证》范围之内，故上诉人朱朝彦与旬阳县人民政府向第三人张孝强颁发《农村土地承包经营权证》这一被诉行政登记行为无利害关系，不具有行政诉讼原告主体资格。一审法院据此裁定驳回朱朝彦的起诉，并无不当。综上所述，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。         审判长  侯文锋   审判员  张博   审判员  侯斌     二〇一九年十二月十六日     书记员  赵成园            1