贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0423行初209号公益诉讼起诉人：关岭布依族苗族自治县人民检察院。被告：关岭布依族苗族自治县林业局。地址：关岭自治县龙潭街道学园路。法定代表人：潘文成，局长。委托代理人：梁畅，贵州振黔律师事务所律师。公益诉讼起诉人关岭布依族苗族自治县人民检察院（以下简称“关岭自治县检察院”）针对关岭布依族苗族自治县林业局（以下简称“关岭自治县林业局”）对关岭自治县沙营乡（镇）云盘砂石厂（以下简称“关岭云盘砂石厂”）非法占用林地破坏生态环境后未恢复的行为履行监管职责，于2019年8月28日向本院提起公益诉讼。本院于2019年8月28日立案后，于2019年8月30日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书、举证通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人关岭自治县检察院副检察长王兴、员额检察官余平林、检察官助理余修远，被告关岭自治县林业局出庭应诉负责人王林及其委托代理人梁畅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人关岭自治县检察院诉称：位于关岭布依族苗族自治县的关岭云盘砂石厂自2010年开始生产经营以来，在未向当地林业行政主管部门办理林地使用审批手续的情况下，违法占用林地开采砂石。2016年12月10日，经安顺市林业调查规划设计队对云盘砂石厂非法占用林地现场进行勘验调查，确认该厂破坏面积为17.6亩，其中1号小班面积7亩，林地权属为集体，地类为特殊灌木林地，林种为水土保持林（属于防护林的一种），森林类别为地方公益林，林地保护等级为3级；案涉地块原有植被已不复存在、表土附着物已被毁坏，致使林地地类发生改变；案涉地块山体被深度挖掘，植被层不复存在，遇刮风易形成扬尘，对环境造成污染，水土保持、涵养水源、净化空气等功能完全丧失。对此，关岭自治县公安局于2016年12月30日以云盘砂石厂法定代表人蔡燕涉嫌非法占用农用地罪起诉至平坝区人民检察院。平坝区人民检察院经审查后认定云盘砂石厂在开办前被他人开采过，现有证据不能证实蔡燕非法占用农用地的具体面积，于2017年6月19日对该案作出不起诉决定。云盘砂石厂自2010年非法占用林地开采砂石以来，未对其因非法占用林地破坏的生态环境进行恢复。根据《中华人民共和国森林法》第十条、第十三条，《森林法实施条例》第四十三条第一款，《贵州省林地管理条例》第五条第三款、第二十三条第一款、第三十四条和第三十五条的规定，关岭自治县林业局作为县级以上地方人民政府的林业行政主管部门，在云盘砂石厂长期未恢复其非法占用林地的情况下，未依法采取切实有效的措施，对云盘砂石厂破坏生态环境的行为履行监管职责，致使生态环境和林地资源遭受破坏，国家利益和社会公共利益受到侵害。公益诉讼起诉人于2018年11月1日依法对关岭自治县林业局发出诉前检察建议，督促其依法对云盘砂石厂非法占用林地破坏生态环境后仍未恢复林地的行为履行监管职责。关岭自治县林业局于2019年1月3日书面回复称其已对云盘砂石厂实施行政处罚和收缴罚款，并责令其异地补植复绿。截止起诉之日，云盘砂石厂仍未对其因非法占用林地破坏的生态环境进行恢复或异地补植复绿，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害中。公益诉讼起诉人认为，关岭自治县林业局作为法定的林业行政主管部门，负有对全县范围内的林地保护和利用实施管理监督并组织实施生态修复的法定职责，在云盘砂石厂长期未恢复其非法占用林地的情况下，未依法履行监管职责，致使生态环境和林地资源遭受破坏，且在公益诉讼起诉人向关岭自治县林业局发出检察建议后，该局仍未依法采取切实有效的措施对云盘砂石厂非法占用林地破坏生态环境后未恢复的违法行为实施监管。由于关岭自治县林业局怠于履职，致使国家利益和社会公共利益遭受侵害并仍处于持续侵害状态。为督促行政机关依法履行职责，保护国家利益和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款之规定，特提起行政公益诉讼，请求依法确认被告关岭自治县林业局对关岭云盘砂石厂非法占用林地破坏生态环境怠于履行法定监管职责的行为违法；判令被告关岭自治县林业局依法对关岭云盘砂石厂非法占用林地破坏生态环境后至今仍未恢复的行为履行监管职责。公益诉讼起诉人关岭自治县检察院提供的证据及被告关岭自治县林业局的质证意见如下：第一组：中共关岭自治县委办公室、关岭自治县人民政府办公室关于印发《关岭布依族苗族自治县林业局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（关县办发[2019]40号）、关岭自治县委编办《证明》。证实关岭自治县林业局具有独立的法人主体资格，具有负责林地管理，拟定林地保护利用规划并组织实施，指导公益林划定和管理工作，依法管理国有森林资源；承担全县林地管理相关工作，组织编制林地保护利用规划，指导编制森林经营规划和森林经营方案并监督实施；承担权限内征用、占用和临时征用、占用林地审核工作；组织实施各类自然保护地生态修复工作的职责。被告关岭自治县林业局对该组证据的真实性、合法性、关联性无异议。第二组：关岭县公证处(2013)黔关公民证字第79号《公证书》，蔡燕人员基本信息表，营业执照，安全生产许可证，水土保持方案许可证，贵州省排污许可证，矿许可证，税务登记证。证实关岭云盘砂石厂原法定代表人韦忠江于2013年3月5日将该厂以15000元的价格转让给蔡燕、余海波，并经关岭县公证处进行公证，且关岭云盘砂石厂分别办理了营业执照、安全生产许可证、水土保持方案许可证、贵州省排污许可证、采矿许可证、税务登记证等相关证件的事实。被告关岭自治县林业局对该组证据的真实性、合法性、关联性无异议。第三组：现场辨认笔录，关岭云盘砂石厂非法占用农用地案《检测意见书》。证实关岭云盘砂石厂位于关岭布依族苗族自治县，经安顺市调查规划设计队现场勘验，确认该厂非法占用地方公益林地面积为7亩，所占用地块类发生改变，山体被深度挖掘，植被层不复存在，遇刮风易形成扬尘，对环境造成污染；水土保持、涵养水源、净化空气等功能完全丧失，对生态坏境造成严重破坏的事实。被告关岭自治县林业局对该组证据的真实性、合法性、关联性无异议。第四组：关岭自治县林业局《证明》，关岭自治县林业局关于关岭云盘砂石厂是否缴纳植被恢复费的情况说明，停工通知书。证实关岭云盘砂石厂未在关岭自治县林业局办理林地占用手续、未缴纳植被恢复费，关岭自治县林业局于2013年6月19日对关岭云盘砂石厂下达停工通知书、责令停止违法行为的事实。被告关岭自治县林业局对该组证据的真实性、合法性、关联性无异议。第五组：关岭自治县公安局关公（森）诉[2016]0001号起诉意见书，平坝区人民检察院平坝检公诉刑不诉[2017]32号不起诉决定书。证实关岭自治县公安局以关岭云盘砂石厂法定代表人蔡燕涉嫌非法占用农用地罪于2016年12月30日移送检察机关审查起诉。后经平坝区人民检察院审查认定云盘砂石厂在开办前被他人开采过，现有证据不能证实蔡燕非法占用农用地的具体面积，于2017年6月19日对该案作出不起诉决定的事实。被告关岭自治县林业局对该组证据的真实性、合法性、关联性无异议。第六组：关检行公[2018]52042400083号立案决定书，检察建议书，送达回证，关岭自治县林业局关于《贵州港安水泥有限公司、关岭县沙营镇云盘砂石厂检察建议书》的复函（关林函[2019]3号），关林罚决字[2018]3号林业行政处罚决定书，贵州省行政事业单位资金往来结算收据。证实关岭自治县检察院于2018年11月1日对关岭自治县林业局怠于对关岭云盘砂石厂非法占用林地的行为履行监管职责一案予以立案审查，于当日向关岭自治县林业局发出检察建议书，建议关岭自治县林业局依法对关岭云盘砂石厂非法占用林地破坏生态环境后未恢复的行为依法履行监管职责。关岭自治县林业局于2019年1月3日向关岭自治县检察院复函，称其已对关岭县云盘砂石厂于2018年5月7日作出了行政处罚，收缴罚款46690.00元，责令其异地补植复绿以及关岭自治县检察院已经履行行政公益诉讼的诉前手续的事实。被告关岭自治县林业局对该组证据的真实性、合法性、关联性无异议。第七组：蔡燕询问笔录（2015年1月6日、2019年7月3日、2019年7月11日）三份，蔡燕讯问笔录（2016年9月21日）一份。证实关岭云盘砂石厂位于沙营镇小寨村小地名云盘坡处，于2010年投入生产经营至2016年1月左右停产，云盘砂石厂的负责人和受益人一直都是蔡燕，在生产经营期间没有办理林地使用手续，关岭云盘砂石厂从生产经营到停产至2019年7月，蔡燕未进行林地恢复和异地补植复绿，关岭自治县林业局未依法对关岭云盘砂石厂非法占用林地的行为全面履行监管职责，存在怠于履行职责的事实。被告关岭自治县林业局对该组证据的真实性、合法性、关联性无异议。第八组：韦忠江询问笔录（2016年9月24日），周明艳询问笔录（2019年7月10日），许大春询问笔录（2019年8月19日），王林询问笔录（2019年8月19日）。证实关岭云盘砂石厂一直是蔡燕在经营管理。关岭自治县林业局对云盘砂石厂非法占用林地的行为制作行政处罚决定书和开具缴纳行政罚款票据后未依法向蔡燕进行送达，未责令蔡燕进行林地恢复或异地补植复绿。至2019年8月19日，关岭自治县林业局仍未对云盘砂石厂非法占用林地破坏生态环境的违法行为履行监督管理职责，存在长期怠于履行职责的行为的事实。被告关岭自治县林业局对该组证据的真实性、合法性、关联性无异议。第九组：杨知志询问笔录（2019年7月5日），朱天信询问笔录（2019年7月5日），邱志全询问笔录（2019年7月2日），杨定忠询问笔录（2019年7月2日），王吉祥询问笔录（2019年7月2日）。证实关岭云盘砂石厂所占林地种植有林木，停产后至2019年7月仍未进行林地恢复治理，天晴风大会有沙尘，严重破坏生态坏境。且该砂石厂开采后形成陡峭的边坡，底部形成了2米左右的坑，有滑坡、落石的情况发生，附近村民的小孩跑到砂石厂游玩，存在严重的安全隐患，给附近村民的生活造成了严重影响的事实。被告关岭自治县林业局对该组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但认为对小孩的监管责任不应由被告承担。第十组：关岭云盘砂石厂的航拍视频及航拍图片。证实关岭云盘砂石厂所在位置系植被青翠的山坡，山上及附近山坡全被杂灌林所覆盖，且山上有部分柏枝树。关岭云盘砂石厂开采后形成了一个陡峭的边坡，边坡下面形成一个坑洼地带，砂石厂所占区域呈乳白色面貌，至今仍未进行恢复治理及生态环境遭受产重破坏的事实。被告关岭自治县林业局对该组证据的真实性、合法性、关联性无异议。被告关岭自治县林业局辩称：被告关岭自治县林业局对公益诉讼起诉人关岭自治县检察院所主张的事实无异议，自认存在未依法采取有效措施、未严格履行监管职责的事实。被告在2018年11月1日接到关岭自治县检察院发出的诉前检察建议后，立即对关岭云盘砂石厂非法占用林地破坏生态环境进行调查处理，依据调查结果对云盘砂石厂作出行政处罚和收缴罚款，责令云盘砂石厂异地补植复绿，并已将上述处理情况书面回复关岭自治县检察院。但至今关岭云盘砂石厂未恢复占用的林地，致使生态环境和林地资源遭受破坏，国家利益和社会公共利益受到侵害，被告负有不可推卸的监管责任，被告自愿承担监管不力的后果，与此同时被告将全力敦促关岭云盘砂石厂尽早完成林地恢复。被告关岭自治县林业局提供的证据及公益诉讼起诉人的质证意见如下：第一组：关岭布依族苗族自治县林业局组织机构代码证及法人身份证明，证明其诉讼主体资格。公益诉讼起诉人关岭自治县检察院对该组证据的真实性、合法性、关联性无异议。经庭审质证，本院对公益诉讼起诉人关岭自治县检察院、被告关岭自治县林业局提供的上述证据认证如下：一、公益诉讼起诉人关岭自治县检察院提供的第一、二、三、四、五、六、七、八、九、十组证据，具有证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。二、被告关岭自治县林业局提供的第一组证据，具有证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院对以下事实予以确认：关岭云盘砂石厂位于关岭自治县，于2010年生产经营，至2016年1月停产，法定代表人韦忠江，实际经营管理和受益人蔡燕。停产后蔡燕将该砂石厂转让给关岭自治县关索镇上滨河路周明艳，因全县砂石厂整合，周明艳未能投入生产，关岭云盘砂石厂非法占用林地，至2019年7月3日未进行林地恢复和异地补植复绿。公益诉讼起诉人在履行法定职责过程中，发现被告关岭自治县林业局涉嫌怠于对关岭云盘砂石厂非法占用林地破坏生态环境后未恢复的行为依法履行监管职责，于2018年11月1日立案调查，经查，关岭云盘砂石厂自2010年投产以来，在未办理林地使用审批手续的情况下，违法占用林地开采砂石。经安顺市林业调查规划设计队勘验调查，关岭云盘砂石厂占用林地7亩，林地权属为集体，地类为特殊灌木林地，林种为水土保持林，森林类别为地方公益，林地保护等级为3级；涉案地块山体被深度挖掘，原有植被及植被层已不复存在、表土附着物已被损坏，致使林地地类发生改变，水土保持、涵养水源、净化空气等功能完全丧失。关岭自治县公安局于2016年12月30日以蔡燕涉嫌非法占用农用地罪向检察机关移送审查起诉，平坝区人民检察院经审查对蔡燕作出存疑不起诉处理决定。经现场查看，关岭云盘砂石厂非法占用的林地仍未恢复，生态环境遭受破坏的状态仍然存在。公益诉讼起诉人遂于2018年11月1日依法对关岭自治县林业局发出检察建议书,督促该局依法对关岭云盘砂石厂非法占用林地破坏生态环境后未恢复的行为依法履行监管职责。关岭自治县林业局于2018年11月1日收到检察建议后，于2019年1月3日书面回复公益诉讼起诉人，称其于2018年5月7日向关岭云盘砂石厂开展了行政处罚，收缴罚款人民币46690.00元，责令其异地补植复绿。另查明，按照中共关岭自治县委办公室、关岭自治县人民政府办公室关于印发《关岭布依族苗族自治县林业局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（关县办发﹝2019﹞40号），关岭自治县林业局是县人民政府工作部门，负责林业和草原及其生态保护修复的监督管理，组织开展林业和草原生态保护修复和造林绿化工作，组织实施林业和草原重点生态保护修复工作。本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十条：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。”第十三条：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”《贵州省林地管理条例》第二十三条第一款：“未经依法批准，不得在林地内从事建窑、采石、采砂、采矿、取土、修建坟墓等危害林地的活动。”第三十四条：“违反本条例第二十三条第一款规定，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，补种损坏的林木，并可处以毁坏林地每平方米10元以上300元以下的罚款。”的规定，结合《中共关岭自治县委办公室、关岭自治县人民政府办公室关于印发的通知》关于“县林业局负责林业和草原及其生态保护修复的监督管理，组织开展林业和草原生态保护修复和造林绿化工作，组织实施林业和草原重点生态保护修复工程。”的规定。被告作为本行政区域内的林业主管部门，具有管理本行政区域内林业工作的法定职责，包括对林业环境保护与治理恢复方案进行监督检查，对破坏林地的违法行为进行查处、责令改正，督促违法主体进行治理恢复等行政监管职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”的规定，本案被告在法定举证期限内未提供证据证明其已履行法定监管职责，视为没有相应依据。公益诉讼起诉人向被告发出检察建议，督促其依法对关岭云盘砂石厂非法占用林地破坏生态环境后，未恢复的行为依法履行监管职责，并要求其两个月内将办理情况书面回复。2019年1月3日被告书面回复公益诉讼起诉人，称其于2018年5月7日对关岭云盘砂石厂作出行政处罚并责令其异地补植复绿。截止起诉之日，由于被告未依法采取切实有效措施，怠于履行监管职责，致使生态环境和林地资源遭受破坏，致使国家利益和社会公共利益持续处于被侵害状态。本案在诉讼过程中，被告对上述事实予以自认。综上，公益诉讼起诉人诉讼请求确认被告关岭自治县林业局怠于履行法定监管职责的行为违法、判令被告关岭自治县林业局依法履行监管职责，事实根据和法律依据充分，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十二条、七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、确认被告关岭布依族苗族自治县林业局对关岭自治县沙营乡（镇）云盘砂石厂怠于履行法定监管职责的行为违法；二、责令被告关岭布依族苗族自治县林业局依法对关岭自治县沙营乡（镇）云盘砂石厂非法占用林地破坏生态环境后至今仍未恢复的行为履行监管职责。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。审 判 长  吴林灿审 判 员  张俊军审 判 员  胡 腾人民陪审员  粟 芳人民陪审员  杜德容人民陪审员  伍啟文人民陪审员  刘国宁二〇一九年十二月十日书 记 员  黄 菁