河北省沧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀09行初22号 原告盐山合创环保科技有限公司，住所地盐山县千童大街东侧。 法定代表人李明亮，总经理。 委托代理人陈振儒、崔浩，山西金贝律师事务所律师。 被告盐山县人民政府，住所地盐山县城。 法定代表人丁清波，县长。 委托代理人刘忠宝，法制办科长。 委托代理人田增亮，河北东方伟业律师事务所律师。 原告盐山合创环保科技有限公司（下称盐山合创公司）不服被告盐山县人民政府（下称县政府）收回特许经营权决定，于2019年6月26日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月3日立案后，于2019年7月8日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月1日公开开庭审理了本案。原告盐山合创公司的委托代理人陈振儒、崔浩，被告县政府的委托代理人刘忠宝、回增亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告县政府于2019年3月25日作出盐政发[2019]23号《盐山县人民政府收回盐山合创环保科技有限公司盐山县生活垃圾再生能源BOO项目特许经营权决定书》（下称盐政发[2019]23号决定），认为盐山合创公司为自然人出资设立的公司，并非北京恒泰晟源国际环保科技发展有限公司（下称北京恒泰公司）设立的公司，盐山合创公司以欺骗手段取得了盐山县生活垃圾再生资源BOO项目特许经营权。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十四条规定：“以欺骗、贿赂和不正当手段取得的特许经营项目，应当依法收回特许经营权，并向社会公开”。为确保政府公共利益不受损害，县政府根据上述规定作出盐政发[2019]23号决定。 原告盐山合创公司诉称，原告始终没有欺骗过被告。2014年北京恒泰公司响应县政府招商引资政策应约前去投资，2015年11月26日北京恒泰公司代表李新坤与县政府签署了《盐山县生活垃圾再生能源B00项目特许经营协议》，签约主体为北京恒泰公司。在该协议签约前，北京恒泰公司内部股东之间对公司的未来发展方向存在争议，为了保证盐山项目有序进行，经公司决定，特授权李新坤代表北京恒泰公司在盐山县另行成立公司，继续推进和发展生活垃圾再生能源项目。北京恒泰公司将专门形成的书面告知文件和授权李新坤代表北京恒泰公司处理盐山项目的委托书一并交付给了被告，被告知晓上述情况后，同意由李新坤个人在盐山注册项目公司。并于2016年4月12日重新签订《盐山县生活垃圾再生能源B00项目特许经营协议》（下称《协议》），签约主体变更为原告。为了保证两份合同的延续性，被告提出在与原告签订的合同中增加一个条款：“盐山合创环保科技有限公司系北京恒泰晟源国际环保科技发展有限公司按照中国法律正式设立并经营的有限公司”，以证明两个公司的关联性。现在被告把这条约定拿出来作为其收回特许经营权的依据，主张原告以欺骗手段获得特许经营许可的理由不能成立。我公司取得中国科学院广州能源研究所的“垃圾复合燃料气化产气燃烧及换热器系统”技术支持，该技术获得了国家科学技术进步二等奖，属国内首创、国际领先的专利技术。被告与我公司签订《协议》时，正是看中了我公司的该项专利技术和资金实力，符合县政府对生活垃圾技术处理的精准要求和长期环境保护规划发展的需要。签订《协议》的当日，被告召开项目开工调度会，县土地局、县城管局、县住建局等相关部门负责人均参加会议，常务副县长崔炳甫明确指出，生活垃圾发电项目是县委、县政府的重点调度项目，也是重大民生工程项目，县委、县政府明确了开工建设具体时间要求。各相关单位要高度重视，齐心协力，确保各项工作顺利推进。被告要求原告未批先建，原告不得不加大投资，加快进度，项目建设和运营主体是原告而非北京恒泰公司，这是盐山县委、政府及相关职能部门人人皆知的事情。正当原告投入工程建设资金6000余万元，完成工程量三分之二，工程投产，盐山生活垃圾的有效整治指日可待时，被告违反《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十四条的规定，由县环保局、县住建局先后作出行政处罚，责令停工整改。整改完成后，被告迟迟不予办理施工手续。后被告又非法召开听证会，欺骗我公司，我公司拒绝在听证会记录上签名。被告的违法行为已经给原告造成了严重的经济损失，原告保留要求赔偿的权利。通过签订行政协议的方式实施行政许可，是法律规定实施行政许可的一种特殊形式，行政许可的权利义务内容体现在行政协议中，签订行政协议是方法和手段，履行行政协议是结果和目的。被告收回特许经营权，实质上是撤销行政许可，解除与原告签订的协议。被告撤销行政许可不符合行政许可法的规定。被告跟原告签订合同是在招商引资政策下，经多方考察才选定的合作对象，签订特许经营协议的过程及协议的内容符合行政许可法和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定，不存在合同法第五十二条规定的合同无效的情形，合法有效。退其次，即便原告以欺骗手段取得了盐山县生活垃圾再生能源特许经营权，根据行政许可法第六十九条第二款、第三款的规定，属于可撤销的行政许可，而非无效的行政许可，不能任意撤销，若撤销该行政许可可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。被告收回特许经营权的行政行为是对盐山县投资环境和公用事业建设的严重侵害，会给盐山县公共利益造成重大损失。被告以欺骗的手段给予原告行使陈述、申辩的权利，违反了正当法律程序原则，程序违法。故被告收回特许终营权的行政行为违法，应予撤销。请求：一、撤销被告作出的《盐政发[2019]23号决定》；二、判决被告继续履行2016年4月12日原、被告双方签订的《协议》；三、本案的诉讼费由被告承担。 原告向本院提交以下证据：证据1、被告县政府盐政发[2019]23号政府文件，证明被告收回特许经营权的行政行为；（同被告证据2，证明内容和证明目的一致。） 证据2、2016年4月12日原被告双方签订的《协议》，证明双方存在特许经营协议及协议的内容；（同被告证据1） 证据3、我公司与中国科学院广州能源研究所签订的《技术合作合同》，证明我公司享有垃圾发电项目的技术使用权； 证据4、2016年4月13日《盐山快报》发表的《时政要闻：盐山召开生活垃圾发电项目开工调度会，县委常委、政府常务副县长崔炳甫出席会议并提出工作要求》，证明被告在合同签订当日，召开项目开工调度会，要求开工建设； 证据5、被告同意原告取得特许经营权的垃圾发电项目边建设边完善手续的证明材料： 5-1、2016年8月30日县政府《关于盐山县生活垃圾符合生物质燃料企划发电工程项目列入沧州市生活垃圾处理布点规划的请示》； 5-2、2016年12月23日盐山县住房和城乡规划建设局（下称县住建局）《关于盐山县生活垃圾复合生物质燃料气化发电工程项目选址的说明》； 5-3、2017年1月10日盐山县发展改革局（下称县发改局）《关于盐山县手续的函》； 5-4、2017年1月16日盐山县国土资源局（下称原县国土局）《关于盐山合创环保科技有限公司项目用地的预审意见》； 5-5、2017年2月24日县委盐发[2017]2号文件，证明牵头领导是赵振林、张国法，牵头单位是县城投公司和县住建局； 5-6、2017年3月6日沧州市发改委等五单位《关于我市垃圾处理项目有关事项的通知》； 5-7、2017年3月14日县住建局《关于盐山县生活垃圾复合生物质燃料气化发电工程项目情况说明》； 5-8、2017年3月27日县住建局《关于盐山县生活垃圾复合燃料及气化发电工程项目的规划意见》； 5-9、2017年4月26日县发改局《关于盐山县生活垃圾复合生物质燃料气化发电项目社会稳定风险评估审查意见》； 以上证据证明：在2016年4月12日调度会后，被告和相关职能部门，陆续给我方办理相关手续。 证据6、证明被告要求未批先建后，又先后违背承诺，对原告采取的行政处罚措施： 6-1、2016年12月9日盐山县环境保护局（下称县环保局）行政处罚决定书； 6-2、2016年12月29日县住建局责令改正通知书； 6-3、2019年3月召开违法听证会的材料。 立案后补充提交证据： 第一部分：环评、投资技术类费用明细 1、《建设工程建设合同（一）》； 2、《技术咨询合同》、《补充协议》； 3、《盐山县生活垃圾复合生物质燃料气化发电项目水土保持方案编制合同书》； 4、《工程咨询合同》； 5、《工程咨询服务合同书》； 6、《技术合作合同》、《垃圾复合燃料气化、燃烧及换热器系统技术合同补充协议书》、《垃圾复合燃料气化、燃烧及换热器系统技术合同延长执行时间的补充协议书》； 7、《技术服务合同》； 以上证据及相关银行转账明细共同证明：原告已支付以上合同款总计2525000元，尚欠5110000元未支付。 第二部分：锅炉等相关设备投资费用明细 8、《工程承包合同》； 9、《6MW汽轮发电机组厂房建设合同》； 10、《盐山垃圾环保新能源设备制造加工合同》； 11、《工矿产品购销合同》； 12、《起重机买卖合同》； 以上证据及相关银行转账明细共同证明：原告已支付以上合同款总计16349567元，尚欠11397390元未支付。 第三部分：厂房等设施建设投资费用明细 13、《建设工程设计合同（一）》； 14、《建设工程监理合同》； 15、《施工协议书》； 16、《商品砼购销合同书》； 17、《建设工程设计合同》； 18、《施工合同》； 19、《销售合同》； 20、《采购合同》。 以上证据及相关银行转账明细共同证明：原告已支付以上合同款总计7051107元，尚欠481169元未支付，这是部分设施建设的费用，另有钢材买卖尚未找到合同，还有人工费没有计入在内。 第四部分：垃圾发电项目其他投资明细及投资款项共计4382600.52元。 综上，原告已支付金额为30308274.52元，未支付合同金额为16988558.97元。原告在项目上除了钢材和人工费之外，已经支付和需要支付的费用为4700余万。 开庭前向法庭补充提交三份证据： 1、2016年6月15日北京恒泰公司与中科院广州能源研究所签订的《关于共同开展生活垃圾能源化利用工程技术示范与应用项目合同协议书》，证明：李新坤在当时仍然代表北京恒泰公司签订协议，说明李新坤是北京恒泰公司信任的授权代表。李新坤能够代表北京恒泰公司。2016年4月12日原被告签订协议的时候，李新坤还是可以代北京恒泰公司，至少说明李新坤与北京恒泰公司有关联的。 2、北京恒泰公司出具的《厂区平面布置初步规划图》，证明现在原告投资建设的垃圾建设项目基本布局是按照此图纸施工的。 3、北京恒泰公司出具的《工艺流程图》，证明原告投资建设的项目采用的工艺是北京恒泰公司授权的工艺。 被告县政府辩称，一、被答辩人以欺骗手段取得盐山县生活垃圾再生能源特许经营权。1、2015年11月26日，答辩人与北京恒泰公司签订了《盐山县生活垃圾再生能源B00项目特许经营协议》，该协议第四条第二款第二项约定，北京恒泰公司根据中国有关法律规定拟定于2015年成立项目公司，项目公司成立后，此协议的一切权利与义务授予项目公司执行。该协议由答辩人盖章和北京恒泰公司授权代表人李新坤签字。2016年4月，李新坤称北京恒泰公司已经在盐山县成立了项目公司，即被答辩人盐山合创公司。答辩人按照之前的约定于2016年4月12日与被答辩人签订《协议》。2018年被答辩人的法定代表人李新坤因犯罪被司法机关刑事拘留，经答辩人调查，方知被答辩人并非北京恒泰公司成立的项目公司，且与北京恒泰公司没有关联。盐山合创公司是由两个自然人李新坤、卫玮投资成立的民营公司。盐山合创公司冒用北京恒泰公司下属项目公司的名义，与答辩人签订《协议》属于骗取特许经营权。2、2016年4月12日答辩人与被答辩人签订的《协议》第四条第二款写明“盐山合创环保科技有限公司。系北京恒泰晟源国际环保科技发展有限公司按照中国法律正式设立并经营的有限公司”。《协议》签订后，盐山合创环保科技有限公司承继了北京恒泰公司的全部权利义务。二、根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十四条规定，应当依法收回，并向社会公开。为了保障公共利益不受损害，答辩人按照相关程序于2019年3月19日就收回特许经营权举行了听证会，被答辩人的法定代表人及相关人员参加了听证，答辩人保障了被答辩人陈述和申辩的权利。答辩人依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十四条的规定，于2019年3月25日作出[2019]第23号行政决定,答辩人作出的[2019]第23号行政决定既有事实依据，又有法律依据，程序合法，被答辩人所诉没有事实依据，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告向本院提交以下证据：证据1、2015年11月北京恒泰公司与被告签订的《盐山县生活垃圾再生能源BOO项目特许经营权协议》； 证据2、2016年4月12日原被告双方签订的《协议》； 证据3、被告的工商登记档案，证明原告是由两个自然人出资成立的公司，与北京恒泰公司没有关系； 证据4、北京恒泰公司股东变更档案。证明2015年7月份之后，原告公司的法定代表人没有担任过北京恒泰公司的股东或其他职务，进一步证明原告与北京恒泰公司没有关联； 证据5、听证通知书，证实在2019年3月8日县政府通知原告参加听证会，进行陈述和申辩； 证据6、听证笔录，证实在2019年3月19日举行的听证会上，原告进行了陈述和举证； 证据7、授权委托书； 证据8、听证会的现场照片； 证据9、盐政发[2019]23号决定。 法律依据：《基础设施和公用事业特许经营管理办法》 经庭审质证，原告对被告提交的证据的真实性、关联性无异议，对证明目的有异议。对证据1-2，认为两份协议签订的时候，过错方不是原告，被告作为一级政府，有不可推卸的责任。对证据3-4真实性、关联性、合法性无异议。证据5-8，都是程序问题，对其关联性、真实性无异议，但对合法性有异议。关于听证程序，在基础设施和公用事业特许经营管理办法中没有具体的程序规定，因此被告在进行听证会的时候应该根据行政许可法和河北省实施行政许可听证规定的有关规定执行。综合认为，1、根据河北省实施行政许可听证规定第7条第1款规定，听证会的主持人是否是盐山县法制工作人员或者生活垃圾再生能源BOO项目的审查人员，我方不清楚。2、根据第18条第2款，听证通知书上没有刘忠宝，也没有载明其职务，所以我方认为他不具备听证资格。3、根据第12条第1款，行政许可的行政人员必须参加听证。根据第20条第1款，听证开庭时，要审查听证行政许可审查人员，但这次听证会没有审查，因此我方认为这次的听证会程序违法。对于证据9三性无异议。对于法律依据的意见，该依据是一份规章而不是行政法规。被告只是笼统的说了一个名称，没有把具体适用的条款说明确。 被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1无异议。对证据2的真实性、关联性、合法性认可，恰恰证明原告是以欺骗手段取得的特许经营权，这份协议当中的第四条注明原告是北京恒泰公司设立的分公司，而实际上两个公司没有关联。对证据3的真实性无异议，但对关联性有异议。原告是否拥有这项技术与本案审理的收回特许经营权是否合法无关联性。对证据4的真实性无异议，对其证明目的有异议，快报上没有注明政府领导要求先建后批，只是在会议上要求各部门加强协调、密切配合，并没有要求在没有取得土地手续、规划手续、建设手续、环保手续等批文的情况下进行建设。证据5-1、真实性无异议。这是一个请示，与本案无关联。5-2、真实性无异议，与本案无关联性，进一步说明原告未批先建被处罚的情况。2016年12月23日县住建局有一个选址的说明，针对的是北京恒泰公司建设项目位置的说明，在2016年4月原告就进行建设，违反了县规划局、县住建局和原县国土局的相关批准和规定。5-3、真实性无异议。是2017年1月10日县发改局给原县国土局的一个函，内容是该发电项目正在开展项目核准前期工作，请贵局办理核准前的土地预审手续。说明原告在没有经过政府部门批准之前进行建设是违法的，政府相关部门进行的处罚和责令停工。5-4、对真实性无异议，但是与本案无关联性。2017年1月16日下达的一个项目用地的预审意见，说明了在2017年1月份原告在没有取得土地使用权的情况下进行建设。5-5、对真实性无异议，但是与本案无关联性。说明2017年招商引资项目多少的情况。5-6、对真实性无异议，是沧州市发改局等五单位联合发的文件，与本案无关联性。5-7、对真实性无异议，但是与本案无关联性。情况说明的内容是规定城市垃圾由城管局管理，没有涉及到本案的内容。5-8、对真实性无异议，该意见是在2017年3月27日作出的，说明了对项目拟选址的一个意见，而在此之前，原告就进行了违法建设。5-9、对真实性无异议，风险评估意见是2017年4月26日作出，在此之前，原告就已经进行了建厂。对证据6-1、6-2的真实性、合法性、关联性均无异议，充分说明至2016年12月29日，被告县政府仍然认为是北京恒泰公司在进行建设，处罚的原因是未批先建。 综上，本案收回特许经营权的情况，是因为两个公司没有关联，对于处罚的情况也是客观存在的。对原告主张的某个领导允许未批先建，是没有事实依据的。对于其后提交的建设资料等，与本案收回特许经营权无关联性，不再发表质证意见。我们不认可其自己列明的资金投入。 对于原告在开庭前补充的证据1认为，协议书的双方是北京恒泰公司与广州能源研究所签订的，并不是本案原告盐山合创公司与广州签订的协议。即使李新坤可以代表北京恒泰公司与广州签订的协议，也不能代表是盐山合创公司签订的协议。盐山合创公司不是北京恒泰公司的项目公司。 本院经审理查明，为响应县政府招商引资政策，北京恒泰公司于2015年11月26日由其代表李新坤与县政府签署《协议》，该《协议》第4条第1项：经县政府批准，决定由项目公司以建设-运营-拥有的方式实施盐山县生活垃圾再生能源ＢＯＯ项目，县政府授予项目公司特许经营权，项目公司投融资、设计、建设、运营和维护项目设施，并永久拥有项目所有权。第2项：北京恒泰公司根据中国有关法律的规定拟定于2015年＿月＿日成立项目公司。项目公司成立后，此协议的一切权利与义务授予项目公司执行。该协议北京恒泰公司一方由公司授权代表人李新坤签字。原告主张经北京恒泰公司决定，特授权李新坤代表北京恒泰公司在盐山县另行成立公司，继续推进和发展生活垃圾再生能源项目。北京恒泰公司将专门的形成书面告知文件和授权李新坤代表北京恒泰公司处理盐山项目的委托书一并交付给被告，被告知晓上述情况后，同意由李新坤个人在盐山注册项目公司。盐山合创公司于2016年3月31日经盐山县市场监督管理局批准设立登记，并于2016年4月12日由县政府与盐山合创公司签订《协议》，签约主体为原告。为保证两份合同的延续性，被告提出，在与原告签订的合同中增加一个条款：“盐山合创公司系北京恒泰公司按照中国法律正式设立并经营的有限公司”。该《协议》甲方为县政府，乙方为盐山合创公司，该《协议》第4条：《协议》由县政府与盐山合创公司于2016年4月12日在盐山县签署，有效期30年。盐山合创公司系北京恒泰公司按照中国法律正式设立并经营的有限公司（下称项目公司）。该条第1项：经县政府批准，决定由项目公司以建设-运营-拥有的方式实施盐山县生活垃圾再生能源ＢＯＯ项目，县政府授予项目公司特许经营权，项目公司投融资、设计、建设、运营和维护项目设施，并永久拥有项目所有权。第6.3项目公司：指盐山合创环保科技有限公司。第8条特许权的授予8.1：甲方授予乙方对本项目的特许权。在本协议规定的特许期、有效区域范围以及项目处理规模内，甲方授予乙方独占的权利，已建设、运营、拥有垃圾焚烧发电项目并获取收益。第9条特许权的内容，9.2.5在特许期内，甲方有权对项目进行监督、检查、评估、审计，对乙方违反法律和特许权协议的行为应予纠正并依法处罚，直至依法收回特许权。第11条特许期，11.1：除非按照本协议另行改动，本项目特许期为三十年，特许期起始日自本《协议》规定的正式运营起始日开始。该《协议》盐山合创公司一方由李新坤签字。2016年4月13日盐山快报时政要闻栏目作出“盐山召开生活垃圾发电项目开工调度会，县委常委、政府常务副县长崔炳甫出席会议并提出工作要求”报道，相关内容：“4月12日，我县召开生活垃圾发电项目开工调度会，县委常委、政府常务副县长崔炳甫出席会议并作重要讲话。崔炳甫指出,生活垃圾发电项目是县委、县政府重点调度项目，也是重大民生工程项目。县委、县政府对项目推进高度重视，明确了项目开工建设具体时间要求，并定期对项目推进情况进行督查调度。各相关单位要高度重视，齐心协力，确保各项工作顺利推进。还强调，各单位要按照县委、县政府项目开工建设的总要求，加快推进前期各项工作。要明确任务，限定时间。按照项目推进工作任务责任分解时间节点要求，积极做好本部门承担当前各项工作任务，特别是做好与上级各部门对接工作，确保按时完成；要加强协调，密切配合。要以积极负责的态度、勇于担当的精神，切实推进项目建设，严防推诿扯皮；要强化督查，确保落实，定期通报，确保项目顺利进行。会议由政府副县长赵振林主持。”原告开始投资建设，2016年8月30日县政府作出《关于盐山县生活垃圾符合生物质燃料企划发电工程项目列入沧州市生活垃圾处理布点规划的请示》；2016年12月23日县住建局《关于盐山县生活垃圾复合生物质燃料气化发电工程项目选址的说明》。2017年1月10日县发改局《关于盐山县手续的函》；2017年1月16日县原国土局《关于盐山合创环保科技有限公司项目用地的预审意见》；2017年2月24日盐山县委盐发［2017］2号文件；2017年3月6日沧州市发改委等五单位《关于我市垃圾处理项目有关事项的通知》；2017年3月14日县住建局《关于盐山县生活垃圾符合生物质燃料气化发电工程项目的规划意见》；2017年4月26日县发改局《关于盐山县生活垃圾符合生物质气化发电项目社会稳定风险评估审查意见》；2016年12月9日，原县环保局对原告作出行政处罚；2016年12月29日县住建局作出的《责令改正通知书》，责令整改的行政相对人为北京恒泰公司。2019年3月8日，县政府作出盐政听［2019］第1号《听证通知书》，2019年3月19日召开《收回盐山县生活垃圾再生能源ＢＯＯ项目特许经营权》听证会，并制作笔录。2019年3月25日县政府作出被诉盐政发［2019］23号决定，原告不服，诉至本院。 本院认为，被告县政府在与北京恒泰公司签订《盐山县生活垃圾再生能源B00项目特许经营协议》后，又与原告签订《协议》，并将该项目的特许经营权授予原告。而原告系被告与北京恒泰公司签订上述协议后在盐山工商行政主管部门注册登记成立的民营公司，自2016年4月12日原、被告双方签订《协议》至2017年4月，被告方一直在推进涉案项目的建设中，且被告未提交相关证据支持其该主张，故被告主张原告通过欺骗手段骗取涉案特许经营权证据不足。根据《协议》第6条6.4的约定，本项目在选址确定、办理完毕有关立项等手续，乙方进入项目场地开始项目工程建设。但是根据现有证据可以证明，本项目的相关供地等程序尚未完成，但原告方已经开展了项目施工建设，违反了上述协议的约定。又因原告方至今未取得涉案工程建设所需要的相关手续，在此种情况下已不可能实现上述协议的目的，故被告为公共利益，收回原告的特许经营权并无不当。但因收回特许经营权而给原告造成的损失，被告依法应予补偿，具体补偿事项应另案处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告盐山合创环保科技有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告盐山合创环保科技有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长 孙树国 审 判 员 李艳华 审 判 员 苗萍萍 二〇一九年十二月三十日 书记员代 欣 艳