银川铁路运输法院行政裁定书（2019）宁8601行初479号原告卜永祥，男，户籍住址宁夏回族自治区银川市兴庆区。委托代理人高婷、王海燕，宁夏辅德律师事务所律师。特别授权代理。被告银川市金凤区良田镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区良田镇。法定代表人李波，该镇镇长。出庭行政机关负责人马文博，该镇副镇长。委托代理人赵云峰，宁夏言宗律师事务所律师，特别授权代理。第三人宁夏回族自治区国营银川林场，住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区火车南站东侧。法定代表人丁洪义，该林场场长。委托代理人王进峰，北京大成（银川）律师事务所律师，特别授权代理。原告卜永祥诉被告银川市金凤区良田镇人民政府（以下简称良田镇政府）房屋强制拆除一案，本院于2019年9月4日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，经本院释明原告将宁夏回族自治区国营银川林场（以下简称银川林场）变更为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭进行了审理。原告委托代理人高婷、王海燕，被告良田镇政府副镇长马文博及其委托代理人赵云峰，第三人银川林场委托代理人王进峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2008年1月，郑广森将自己承包经营的第三人银川林场土地五十亩的使用权转让给原告，转让行为经银川林场同意，三方签订了《承包合同》。合同约定：土地使用年限为26年，自2008年1月至2034年1月，原告在承包期限内需要按时足额向银川林场缴纳各项管理费用及土地承包费，原告因经营需要修建房屋、晒场等需要符合银川林场房产管理办法等。合同签订后，原告依约履行每年向银川林场缴纳各项费用的义务，同时在承包地开展各种果树种植的经营活动，原告所建经营用房也经银川林场确认并制发了房屋使用权证到原告儿子卜辉名下。2019年2月28日，被告良田镇政府和第三人银川林场向林场承包户张贴公告，以政府开展“大棚房”农地非农化专项治理行动为由，要求各承包户在2019年3月7日前将各自承包地上的建筑物、设施等全部自行拆除、移除，否则将由各单位联合执法集中拆除。该公告内容没有告知执法依据，更没有载明行政相对人享有的法定救济途径。原告得知该公告内容后，自行拆除了部分房顶和窗户，2019年3月29日，被告未通知原告到场的情况下，直接对原告承包地上的所有房屋及设施实施了野蛮违法的强制拆除行为，拆除过程中对现场内原告的合法财产没有进行清点交接给原告，甚至违法将原告院内灌溉机井设施、电缆设施全部毁坏，掩埋在废墟中一并清理出现场。房屋被毁、断水、断电，场地无法继续使用，直接导致原告种植的几十亩各种果树被偷盗、无法浇水被枯死，经济损失巨大。原告卜永祥现起诉请求判令：1、确认被告强制拆除原告房屋、院墙及相关设施的行为违法；2、被告赔偿因强制拆除原告承包土地上的看护房、库房、养殖房、大棚、围墙等设施造成的各项经济损失共计862820元；3、本案案件受理费及相关费用由被告承担。被告良田镇政府辩称，良田镇政府没有对原告作出过任何行政行为，亦未实际实施强制拆除原告房屋、墙及相关设施的行为。2018年国家为保护耕地，加强农业设施管理，打击违法、违规非农业建设行为，自然资源部、农业农村部发布了(自然资发[2018]74号文件)《关于在全国开展设施农业项目用地清理整治专项行动的通知》。2018年8月27日，宁夏回族自治区国土资源厅、宁夏回族自治区农牧厅文件联合下发宁国土资发[2018]314号《关于在全区开展设施农业项目用地清理整治专项行动的通知》。2019年2月，原告在工作中发现银川林场用地范围内有违法、违规非农业建设的行为存在，遂要求银川林场自行拆除，同时与银川林场共同多次向银川林场承包种植户发布公告，公告主要内容为：根据国家、自治区、银川市关于开展“大棚房”农地非农化专项治理行动的相关通知，凡在耕地、基本农田上进行非农设施建设，在农业大棚内违法建设住房等非农设地，农业大棚看护房严重超标以及在耕地上直接堆放货物等违法行为，均属此次“大棚房”农地非农化专项治理行动的清理整治范围。为避免此次专项行动给林场范围内承包种植户造成不必要的损失，要求广大承包种植户从即日起对上述违法违规的建筑物、设施及堆放的货物自行进行拆除、移除，凡在2019年3月25日前未拆除或移除的，银川市金风区人民政府、良田镇人民政府、农垦集团公司银川林场将进行联合执法，从2019年3月26日开始集中拆除移除，拆除移除过程中造成的一切损失由承包种植户自负，并结合扫黑除恶专项行动依法追究法律责任。银川林场是本案涉案土地的实际管理人，其在履行管理职责过程中，以土地承包的方式将农业用地发包给原告，对管理范围内土地上的违建物负有拆除义务。银川林场于2019年3月29日自行组织人员、机械对原告承包地内违法建筑拆除，该拆除行为是因土地发包方履行管理职责的民事行为，被告工作人员到达拆除现场，是监督银川林场履行自行拆除的义务，被告未对原告实施强拆行为，未与银川林场联合执法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。第三人银川林场述称，1、第三人不是行政机关，是具有生产功能的全民所有制企业，不能够成为行政主体，亦不能承担行政责任。2、第三人依法履行强制拆除义务。依据中华人民共和国农业农村部，自然资源部农发[2018]3号《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化方案的通知》精神，宁夏回族自治区农牧厅、国土资源厅以及农业农村厅多次发文，要求宁夏农垦集团有限公司就国有土地管理区域内的“大棚房”问题进行整治。第三人根据相关文件精神，做出银林场发[2019]16号文件，成立“大棚房”整治专项工作领导小组，并在自查的基础上制定工作实施方案。原告卜永祥受让郑广森承包经营的第三人管理的涉案国有农用土地之后，在地面上肆意建造固定建筑物，改变土地用途，其建造房屋成为第三人重点整治“3队郑广森片区70户占地1179.85亩”范围内的强制拆除目标之一。3、第三人履行义务程序合法。自2018年11月28日起，良田镇政府协同第三人对各自辖区内的违法占地建筑固定建筑物的情况先行向种植户发布公告，告知违建占地的事实和相应的法律后果，2019年3月拆除原告违法建筑之时，第三人又一次向原告发出通知，但原告拒不履行拆除义务。第三人按照农垦集团土地管理分局的要求将原告涉案建筑物强行拆除并进行现场公证。拆除时银川林场、金凤区政府、良田镇政府工作人员、农垦集团领导也都到场，由林场负责组织机械、人员，具体实施拆除。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。通过法庭调查，第三人银川林场承认涉案房屋和设施的拆除是按照农垦集团的指令，由林场组织机械、人员具体实施的。被告良田镇政府承认其工作人员拆除当天到达拆除现场，但只是监督银川林场履行自行拆除的义务。被告良田镇政府与银川林场向银川林场承包种植户发出《公告》后未针对原告作出其他决定拆除涉案房屋和设施的行政行为，原告现有证据不足以证实被告良田镇政府实施了拆除涉案房屋和设施的行政行为。第三人银川林场系全民所有制企业，不具有拆除涉案房屋和设施的行政职权，其组织机械、人员对原告房屋和设施实施拆除的行为，原告可通过民事诉讼予以解决，故原告诉请事项不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项、第六十九第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告卜永祥的起诉。案件受理费50元，全额退还原告卜永祥。如不服本裁定，可以在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审 判 长 李建明审 判 员 严 辉审 判 员 沈丽颖 二〇一九年十二月十八日法官助理 马晓雪书 记 员 刘 娜附：本裁定适用的相关法律及司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当在起诉状中写明或者在口头起诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限证明等材料。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；……前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第一百零一条裁定适用于下列范围：（一）不予立案；（二）驳回起诉；……对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。