山西省朔州市中级人民法院行政裁定书（2019）晋06行终49号上诉人（原审原告）杜淑芳,女,1961年4月13日出生,汉族。委托代理人赵改，山西庭满律师事务所律师。被上诉人（原审被告）朔州市朔城区自然资源局，所在地址朔州市府西街100号。法定代表人刘丰，职务局长。委托代理人刘润芳，山西业盛律师事务所律师。委托代理人齐胜业，朔城区自然资源局沙塄河国土资源所所长。被上诉人（原审被告）朔州市朔城区贾庄乡人民政府，所在地址朔州市朔城区贾庄乡贾庄村。法定代表人常华，职务乡长。委托代理人蔡晓伟，朔城区贾庄乡法律服务所工作者。委托代理人王润丽，上海天尚（朔州）律师事务所律师。上诉人杜淑芳因行政强制措施一案不服山西省怀仁市人民法院(2019)晋0624行初31号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杜淑芳上诉称，一、一审法院判决适用法律错误,认定事实错误,应依法改判；1、一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条判决驳回原告的其他诉讼请求,适用法律错误。行政诉讼法第六十九条规定:“行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求”。既然一审法院判决确认二被上诉人行政行为违法,那么依据“行政诉讼法第六十九条”判决驳回上诉人的其他的诉讼请求,判决错误。2、二被上诉人违法行政行为给原告造成损失,应依法承担连带赔偿责任。但是未判决被上诉人承担赔偿责任,判决错误。3、上诉人占用的土地不是基本农田。上诉人占用的土地是否是基本农田,举证责任在被上诉人,被上诉人提交的《坐标点图》证明不了上诉人占用的土地属于基本农田,应依法承担举证不能的后果。按照《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国资发[2014]127号)第一条“合理界定设施农用地范围,设施农用地包括生产设施用地、附属设施用地、配套设施用地。生产设施用地是指在设施农业项目区域内,直接用于农产品生产的设施用地,包括规模化养殖畜禽舍......”,该《通知》第二条第(一)款规定:“生产设施......用地直接用于或服务于农业生产,其性质属于农用地,按农用地管理,不需办理农用地转用审批手续”规定,上诉人租赁的土地属于农用地,在农用地上建设牛舍,不需办理农用地专用审批手续,不属于违法占地。综上,一审法院适用法律错误,认定事实错误,请求撤销山西省怀仁市人民法院(2019)晋0624行初“31号行政判决书”第二项,改判二被上诉人连带赔偿上诉人损失30万元。上诉人朔州市朔城区自然资源局答辩称，1、关于杜淑芳的违法行为朔城区自然资源局在一审时提交了证据材料，证明杜淑芳在基本农田上建设养殖场的违法占地行为。2、针对杜淑芳的违法占地行为，朔城区自然资源局依据国土资源违法行为查处工作规程的有关规定采取了有效的制止措施，本案被诉的拆除行为不是行政处罚也不是行政决定，不适用行政强制法的有关规定。3、杜淑芳对自己所主张的损害结果承担举证责任，根据杜淑芳所提的证据材料无法证明其损失多少，应承担举证不能的后果。4、朔城区自然资源局作出的书面通知及拆除行为虽有不当之处但不应被认定为违法。被上诉人朔州市朔城区贾庄乡人民政府辩称，上诉人在农用地上建造围墙的行为违法。且行为引起山西省国土资源厅责成转办《12336违法线索信息登记》,上诉人虽然和贾庄乡化庄村委会签订了土地租赁协议,但其占用的是朔城区贾庄乡化庄村基本农,基本农田是不允许从事畜牧业生产的。且依据国土资源部和农业部联合签发的《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》的规定,禁止畜牧业占用基本农田。由此可看出,国家法律禁止用基本农田从事养殖业,养殖厂房若建在基本农田上是违法建筑。上诉人杜淑芳违反了《土地管理法》第四十四条之规定:“建设占用土地,涉及农用土地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。”上诉人杜淑芳未办理审批手续,以《土地租赁协议》代替合法的用地手续,是违法的。答辩人和相关部门的执法行为于法有据,依据《山西省城乡规划条例》第六十四条的规定,在乡、村庄规划区内未依法取得建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡人民政府责令停止建设,限期改正;逾期不改正的,可以拆除。《城乡规划法》第六十八条的规定,城乡规划主管部门做出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设的或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场,强制拆除等措施。这两条规定充分赋予了答辩人的行政强制执行权。答辩人认为,上诉人杜淑芳在基本农田上未经批准非法建设的行为违法,拆除其围墙依法不子赔偿,答辩人和有关部门完全拥有《中华人民共和国城乡规划法》六十八条和《山西省城乡规划条例》六十四条等法律赋予的行政强制执行权,执法程序完全合法。根据《行政诉讼法》、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定,在行政赔偿诉讼中,上诉人杜淑芳应当对被诉具休行为造成损害的事实提供证据并承担举证责任，而在本案中,上诉人杜淑芳对其所遭受损害并未提供有效的证据,故其应当承担举证不能的法律后果。综上,请求人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。上诉人杜淑芳在二审中提交的证据:1、山西省行政事业单位收款收据2支、朔州市朔城区世纪奶牛养殖园区管理委员会出具的收据一支、杜淑媛出具的证明，拟证明：（1）、2003年4月23日、2003年4月24日，朔州市朔城区贾庄乡政府收取杜淑芳租赁化庄村土地租地款2万元；（2）、2003年8月2日，朔州市朔城区世纪奶牛养殖园区管理委员会收取杜淑芳奶牛场院墙基础款11000元。2、杜淑芳建牛场费用明细、刘克斌的《证明》、张补喜的《证明》、刘恩的《证明》、朔州市琪丞新型建材厂有限公司的《收款收据》、李常久出具的《收条》以及《证明》、左占军出具的收款条，拟证明杜淑芳建牛场手工费、材料费花费226207元。3、2003年2月26日中共朔州市委、朔州市人民政府关于加快奶源基地建设的意见，拟证明该文件有规定“放宽用地政策……”，规定在荒地或承包地上建设奶牛养殖场是政府允许的，所以杜淑芳盖牛场不需要相关手续。4、照片五张，拟证明：（1）、通过航拍，杜淑芳601亩土地上基本上都建起了厂房。（2）、杜淑芳建起的围墙是被二被上诉人拆除的。被上诉人朔州市朔城区自然资源局对上诉人杜淑芳的证据进行质证，对第一组证据中的收据的真实性不予认可，杜淑芳未向我方提供相关资料，收据不能代理用地审批手续。关于第二组证据费用明细表，对该证据的真实性和证明目的不予认可，关于刘克斌的证明，杜淑芳一二审提交证据存在矛盾，对该证据真实性不认可，对证明目的不认可，所提交的证据均为证人证言，证人未到庭无法核实真实性。关于第三组证据，对真实性没有意见，对证明目的不认可，该文件为政府指导意见，属于行政指导行为，上诉人提到的放宽用地政策，政府只是将用地政策放宽到四荒地或承包地，但未允许在基本农田上发展养殖业，放宽用地政策的情况下用地单位或个人应按设施用地规定办理用地手续。关于证据四照片，对真实性、关联性、证明目的均不认可。被上诉人朔州市朔城区贾庄乡人民政府对杜淑芳的证据进行质证，对第一组证据的收据需要向工作人员核实，收据只能证明当时签订租地协议，与违法用地是两回事。对杜淑芳奶牛场费用明细表是其自己出具的，对真实性不予认可。杜淑媛、刘克斌、张补喜、刘恩的证明均为证人证言，证人应出庭作证，对证人证言的真实性不予认可。刘克斌的收款收据不是法定票据，对该证据真实性存疑，对李常久的证明质证意见同上。关于中共朔州市委、朔州市人民政府关于加快奶源基地建设的意见，只是政府关于养殖的建设意见，如果杜淑芳要占地进行养殖还是应当办理相关用地审批手续。关于照片与本案无关。经庭审质证，各方当事人对一、二审证据的真实性予以认可，二审查明的事实基本与一审一致，本院予以确认。经审理查明，一审查明的事实属实，本院予以确认。另查明，上诉人杜淑芳在二审庭审中提交的证据证实，2003年中共朔州市委、朔州市人民政府出台关于加快奶源基地建设的意见，该文件规定在荒地或承包地上建设奶牛养殖场，可放宽用地政策。被告朔州市朔城区贾庄乡人民政府收取了原告土地租地款2万元，朔州市朔城区世纪奶牛养殖园区管理委员会收取原告奶牛场院墙基础款11000元。本院认为，原告与朔城区贾庄乡化庄村委会签订了土地租赁协议,并向朔城区贾庄乡人民政府缴纳土地租地款，向朔州市朔城区世纪奶牛养殖园区管理委员会缴纳奶牛场院墙基础款，据此，应当认定朔城区贾庄乡人民政府依照市政府的文件精神，允许原告与村委会签订租地合同，从事奶牛养殖业，并收取相关费用，政府成立的奶牛养殖园区管理委员会收取了院墙建设费，对原告奶牛场的院墙基础进行了建设。现朔州市朔城区自然资源局和朔城区贾庄乡人民政府联合执法，以原告的建设是违章建筑为由进行强制拆除，应当向原告进行补偿。庭审中二被告认为涉案土地只能从事种植业，故二被告应当承担复垦费用，退还原告缴纳的院墙基础建设费。综上，原审判决关于被告贾庄乡人民政府允许原告投资建厂，之后，又强制拆除，且不予补偿，被告贾庄乡人民政府的行为存在过错的事实并未查清，故本案部分事实不清，判决驳回上诉人（原审原告）杜淑芳的其他的诉讼请求不当，依法应予撤销。上诉人朔州市朔城区自然资源局的上诉理由，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销山西省怀仁市人民法院(2019)晋0624行初31号行政判决；发回山西省怀仁市人民法院重审。审判长 周玉宝审判员 智秀兰审判员 李中祥 二〇一九年十二月二十七日书记员 杨戈燕书记员 李东秀