江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初717号 原告季竹芳，女，1971年8月26日生，××族，住如皋市。 委托代理人孙梦蛟，北京泰维律师事务所律师。 被告如皋市行政审批局，住所地如皋市如城街道解放西路市民服务中心。 法定代表人范晓强，职务局长。 应诉负责人徐猛，职务副局长。 委托代理人石琴，系该单位工作人员。 委托代理人缪一强，江苏如一律师事务所律师。 被告南通市行政审批局，住所地南通市工农南路150号。 法定代表人瞿永国，职务局长。 委托代理人钱树林，系该单位工作人员。 委托代理人张晓梅，北京大成（南通）律师事务所律师。 第三人江苏元升房地产开发有限公司，住所地如皋市如城街道花市路666号。 法定代表人吴道元，职务董事长。 委托代理人薛海波（系该公司员工），男，1982年10月17日生，住如皋市。 原告季竹芳诉被告如皋市行政审批局、南通市行政审批局及第三人江苏元升房地产开发有限公司（以下简称元升房地产公司）行政许可及行政复议一案，本院于2019年6月6日立案后，于6月10日向被告邮寄送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等，被告如皋市行政审批局、南通市行政审批局分别于6月25日、6月26日向本院提交了答辩状及相应的证据材料。因元升房地产公司与本案存在利害关系，故本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2019年12月13日公开开庭审理了本案。原告季竹芳及其委托代理人孙梦蛟，被告如皋市行政审批局副局长徐猛及委托代理人石琴、缪一强，被告南通市行政审批局委托代理人钱树林、张晓梅，第三人元升房地产公司委托代理人薛海波到庭参加诉讼。诉讼中因原告发生事故无法参加庭审而申请延期开庭，故本院予以延期审理。本案现已审理终结。 2018年11月20日，被告如皋市行政审批局向元升房地产公司核发了建字第如320682201700343号《建设工程规划许可证》（以下简称343号《建设工程规划许可证》），该证载明建设单位为元升房地产公司，建设项目名称为49#社区、物业、居家养老、住宅综合楼,建设位置为如城街道城西社区9、10、19组地段，建设规模地下1933.03㎡、地上9384.79㎡等内容。原告季竹芳对该《建设工程规划许可证》不服，向南通市行政审批局申请行政复议。2019年5月20日，南通市行政审批局作出〔2019〕通行审复决001号行政复议决定书（以下简称1号行政复议决定书），维持了被告如皋市行政审批局作出的343号《建设工程规划许可证》。 原告季竹芳诉称，原告通过政府信息公开的方式获知343号《建设工程规划许可证》。原告住如皋市××××号，房前有承包地及自留地在343号《建设工程规划许可证》许可用地范围内，且原告户房屋紧靠该工程，严重影响了原告生产生活。原告认为被告作出的343号《建设工程规划许可证》违法，没有合法性依据，程序不当，侵害了原告权益。故原告请求：1.撤销被告如皋市行政审批局作出的343号《建设工程规划许可证》；2.撤销被告南通市行政审批局作出的1号行政复议决定书；3.对如皋市人民政府作出的皋政发（2015）124号《市政府关于将相关部门行政许可等权力事项划转至市行政审批局的通知》〔以下简称皋政发[2015]124号文〕进行附带审查。 原告向本院提交了如下证据：1.王荣户农村集体土地承包经营权证书，证明原告户的承包地在343号《建设工程规划许可证》的范围内；2.政府信息公开答复及建设工程规划许可证，证明原告通过政府信息公开的方式获得了案涉建设工程规划许可证及原告知晓该许可证的时间；3.1号行政复议决定书，证明被告南通市行政审批局所作行政行为；4.联营协议，证明江苏元升太阳能有限公司签署协议占用原告承包地的事实；5.2009年-2016年租金分配表，证明原告户承包地一直被江苏元升太阳能有限公司占有；6.一折通打印件照片一份，证明2019年原告户依然依据联营协议获得土地租金的事实；7.照片13张，证明第三人所建造的房屋侵害了原告的采光权和用水权。 被告如皋市行政审批局辩称，一是案涉许可行为程序合法。根据皋政发[2015]124号文,如皋市行政审批局承接由如皋市规划局划转而来的建设工程规划许可职能,但建设工程设计方案的审查及相关公示、听证等工作仍由原如皋市规划局实施。原如皋市规划局在对GJ2016-234#A地块修建性详细规划及建设工程设计方案进行审查时,已根据《江苏省城乡规划条例》规定,于2017年7月15日-7月25日在如皋市人民政府网站和项目现场对方案进行了公示,公示期间未有利害关系人提出听证申请。二是案涉许可行为依据充分。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》规定,元升房地产公司于2017年11月7日书面向如皋市行政审批局申请办理《建设工程规划许可证》,并提交了申请报告、《如皋市建设工程规划许可申请表》、《江苏省投资项目备案证》(备案证号:皋行审备[2017]86号)、不动产权证书(苏(2016)如皋市不动产权第0005092号)、经原如皋市规划局审定的GJ2016-234#A地块项目设计方案、建筑施工图。如皋市行政审批局对其材料进行审查,认为材料齐全,符合法定条件,在法定期限内核发了《建设工程规划许可证》。三是案涉许可行为并未侵犯原告的通行、采光等相邻权。案涉建筑与原告户住房之间的最小距离为49米。在对建设项目设计方案进行技术审查时建设单位提交了有相应资质的设计单位出具的日照分析报告，其分析结论为项目自身住宅和周边受影响的住宅符合大寒日不少于3小时的日照时间。经审查，该设计方案符合《江苏省城市规划管理技术规定》，并未侵害原告的采光、通行等相邻权。四是皋政发（2015）124号程序和内容均合法。综上，如皋市行政审批局作出案涉《建设工程规划许可证》的行为程序合法、依据充分,请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告如皋市行政审批局向本院提交了以下证据材料：1.皋政发（2015）124号《关于将相关部门行政许可等权力事项划转至市行政审批局的通知》，证明实施许可主体合法；2.GJ2016-234#A地块规划条件；3.建设工程规划许可证的申请报告；4.如皋市建设工程规划许可申请表；5.皋行审备（2017）86号《江苏省投资项目备案证》；6.苏（2016）如皋市不动产权第0005092号不动产权证书；7.GJ2016-234#A地块项目设计方案总平面布置图；8.施工图（光盘）；9.公示材料；10.GJ2016-234#A地块项目日照分析报告，证据2-10证明案涉许可行为依据充分、程序合法；11.行政许可受理通知书；12.准予行政许可决定书；13.建设工程规划许可证、送达回证，证据11-13证明案涉许可行为程序合法。 被告南通市行政审批局辩称，一是案涉复议决定事实清楚。元升房地产公司于2017年11月7日向如皋市行政审批局申请办理《建设工程规划许可证》,并提交了申请报告、《如皋市建设工程规划许可申请表》、《江苏省投资项目备案证》、不动产权证书、经原如皋市规划局审定的GJ2016-234#A地块项目设计方案、建筑施工图等材料，其中该项目规划方案在建设项目的所在地进行了公示,告知了利害关系人有申请听证的权利。如皋市行政审批局对申请材料进行审查后于2017年11月20日向元升房地产公司核发了343号《建设工程规划许可证》，其事实清楚,证据充分。二是案涉复议决定程序合法。原告于2019年3月29日向南通市行政审批局邮寄行政复议申请。被告南通市行政审批局于2019年3月30日收悉并依法受理原告的行政复议申请,后于2019年4月3日通知如皋市行政审批局答复。南通市行政审批局经过审理后于2019年5月20日作出复议决定并送达原告，相关程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。三是案涉复议决定适用法律正确。根据皋政发[2015]124号文,如皋市规划局行使的建设工程规划许可职权划转至如皋市行政审批局,如皋市行政审批局依法履行建设工程规划许可证的核发职责。且如皋市行政审批局核发《建设工程规划许可证》的行为符合《江苏省城乡规划条例》的相关规定。故南通市行政审批局作出的1号复议决定适用法律正确。四是皋政发（2015）皋政发[2015]124号文是对政府部门之间职能的划转，原告申请审查对其权利义务不产生实质影响，在本案中并无附带审查的必要，且其也并不违反上位法的规定。综上所述,案涉复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确,请求驳回原告的诉讼请求。 被告南通市行政审批局向本院提交了以下证据材料：1.原告的行政复议申请材料及邮寄凭证，证明原告提起行政复议的时间及复议请求；2.《行政复议答复通知书》及邮寄凭证，证明被告在法定期限内通知如皋市行政审批局答复；3.《行政复议答复书》及证据材料，证明如皋市行政审批局在规定的期限内予以书面答复；4.1号行政复议决定书及送达回证，证明被告在法定期限内作出复议决定。 第三人元升房地产公司述称，其申请案涉《建设工程规划许可证》的手续合法。 第三人元升房地产公司未向本院提交证据材料。 经庭审质证，原告对被告如皋市行政审批局提供的证据1形式上的真实性、关联性认可，但对其合法性不认可；对证据2的真实性、合法性不予认可，但对关联性认可；对证据3、4形式上的真实性、关联性认可，但对合法性不认可；证据5不是原件，对三性不予认可；对证据6、8关联性认可，但对真实性、合法性不予认可；对证据7真实性、关联性认可，但对合法性不认可；对证据9真实性、关联性认可，但对合法性不认可，被告依据2017年7月14日如皋市规划局作出的公示就减免了其在审批过程中组织听证的程序属于违法；对证据10形式上的真实性、关联性认可，但合法性不予认可，案涉房屋建设影响了原告的采光权；对证据11-13形式上的真实性、关联性认可，但合法性不予认可。被告南通市行政审批局、第三人元升房地产公司对被告如皋市行政审批局提供的证据无异议。 原告对被告南通市行政审批局提交的证据1、2的三性认可；对证据3是否在法定期限作出答复有异议，对其合法性、证明目的不予认可；对证据4关联性、形式上的真实性认可，但合法性不予认可。被告如皋市行政审批局及第三人元升房地产公司对被告南通市行政审批局提供的证据无异议。 被告如皋市行政审批局及第三人元升房地产公司对原告提交的证据1的证明目的不予认可，对证据2-3无异议，证据4-7与本案没有关联性，更不能证明案涉许可行为侵害了原告的采光权和用水权。被告南通市行政审批局对原告提交的证据1的证明目的不予认可，对证据2三性无异议；对证据3三性无异议，恰恰证明被告已经履行了法定职责；对证据4的真实性无法确认，对证据5、6关联性不予认可，不能证明原告在案涉工程上享有土地权益；证据7的真实性无法确认，对其关联性存在异议，案涉行政行为已经依法保证了原告的采光权，该证据不能达到原告的举证目的。 本院对上述证据认证如下：对各方当事人均不持异议的证据依法确认其效力。被告提供的证据能够证明被告如皋市行政审批局具有在辖区内行使行政许可的职权以及案涉项目建设工程规划行政许可的经过。原告提供的证据可以证明案涉项目与其房屋相邻的事实。 经审理查明，2017年11月7日第三人元升房地产公司向被告如皋市行政审批局申请办理GJ2016-234#A地块新建普通商住楼项目《建设工程规划许可证》,并提交了申请报告、《如皋市建设工程规划许可申请表》、皋行审备[2017]86号《江苏省投资项目备案证》、苏(2016)如皋市不动产权第0005092号不动产权证书、经原如皋市规划局审定的GJ2016-234#A地块项目设计方案及公示材料、建筑施工图、日照分析报告等。被告如皋市行政审批局对申请材料进行了审查后于2017年11月20日向元升房地产公司核发了343号《建设工程规划许可证》。2019年原告季竹芳通过政府信息公开的方式向如皋市行政审批局获取343号《建设工程规划许可证》。后原告季竹芳于2019年3月29日以邮寄方式向被告南通市行政审批局提起行政复议。被告南通市行政审批局收悉后于4月3日依法受理原告的行政复议申请并通知如皋市行政审批局答复。经过审理后被告南通市行政审批局于2019年5月20日作出1号行政复议决定书并送达原告及被告如皋市行政审批局。 另查明，1.343号《建设工程规划许可证》所涉建筑物地下二层、地上十二层，其与原告户住宅（两层）平行垂直距离约为49米。上海精典规划建筑设计有限公司对GJ2016-234#A地块项目日照出具分析报告显示，该项目自身住宅和周边受影响的住宅符合大寒日不少于3小时的日照时间。2.2017年7月14日原如皋市规划局在对GJ2016-234#A地块建设工程设计方案进行审查时,在如皋市人民政府网站和项目现场对方案进行了公示，公示时间为2017年7月15日-7月25日。3.2015年9月24日，如皋市人民政府发布的皋政发[2015]124号文正式施行，该文将如皋市规划局相关的行政许可权力事项（含建设工程规划许可证的核发）划转审批局行使，同时明确要求各行政机关要主动支持审批局的工作，对于审批过程进行现场勘察、论证、听证时需要原部门派员配合的，原部门应予配合。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1、被告如皋市行政审批局核发343号《建设工程规划许可证》是否符合法律规定及1号行政复议决定书是否合法；2、皋政发[2015]124号文的合法性是否应在本案中一并审查。 一、关于343号《建设工程规划许可证》核发是否符合法律规定的问题。 首先，被告如皋市行政审批局具有核发《建设工程规划许可证》的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据皋政发[2015]124号文,原如皋市规划局行使的建设工程规划许可职能已经划转至如皋市行政审批局。因此，被告如皋市行政审批局具有核发《建设工程规划许可证》的法定职责。 其次，被告如皋市行政审批局作出案涉行政许可认定事实清楚、适用法律正确。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。从上述规定可以看出，在城市规划区内进行建设的，应当办理建设工程规划许可证，并应当提交有关证明文件、建设工程设计方案等材料。本案中，从被告提供的证据材料来看，第三人元升房地产公司在申请办理《建设工程规划许可证》时提供了法律法规规定的项目备案、用地、设计方案、施工图等证明文件。关于原告认为案涉建设工程规划侵犯其相邻权，影响其采光及取水的问题。《江苏省城市规划管理技术规定》第3.2.8条规定，住宅建筑的间距在满足日照要求的前提下，最小间距应符合表3.2.8.1、3.2.8.2的规定。其中，表3.2.8.1规定，遮挡建筑为高层，被遮挡建筑为底层的，平行、垂直布置时最小距离分别为40米、25米。根据《江苏省城市规划管理技术规定》附录七术语释义,低层建筑指建筑高度10米以下（含10米）的建筑，低层住宅建筑为一层至三层的住宅建筑。高层建筑指建筑高度超过24米的非住宅建筑、12层以上（含12层）的住宅建筑。对照该标准，343号《建设工程规划许可证》所涉建筑物地上为十二层，其与原告户住宅（两层）平行垂直距离约为49米，完全符合表3.2.8.1规定。同时，根据《江苏省城市规划管理技术规定》规定，江苏省大城市住宅建筑不应低于大寒日2小时的日照标准，中小城市住宅建筑不应低于大寒日3小时的日照标准。而上海精典规划建筑设计有限公司对GJ2016-234#A地块项目日照出具的分析报告显示该项目自身住宅和周边受影响的住宅符合大寒日不少于3小时的日照时间。因此，案涉建设工程规划许可不违反《江苏省城市规划管理技术规定》有关日照和间距的要求。同时原告亦未提供充分证据证明其取水权受建筑影响，因此本院对原告提出的案涉行政许可侵犯其相邻权的主张不予采信。至于原告提出的案涉许可范围内有其承包地等问题，因该问题不是本案审查的范围，故在本案中不予理涉。 最后，343号《建设工程规划许可证》核发程序合法。本案中原、被告争议在于许可前的公示及听证问题，原告主要认为案涉项目设计方案未在行政许可过程中进行公示，且被告如皋市行政审批局作出案涉行政许可时未告知利害关系人享有陈述申辩的权利。《行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人。第四十七条规定，行政机关在作出许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。从上述规定可以看出，建设工程规划许可证的发放，涉及相邻人重大利益的应该进行告知和听证。《江苏省城乡规划条例》第四十条规定，与居住建筑相邻，可能影响居民合法权益的建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案应听取利害关系人的意见；核发建设工程规划许可证时，涉及修改修建性详细规划、建设工程设计方案的，应当重新听取利害关系人的意见。从上述条款可以看出，涉及修建性详细规划及设计方案需听取利害关系人的意见。本案中，原如皋市规划局于2017年7月14日对修建性详细规划及设计方案进行公示并告知利害关系人可以要求听证。案涉设计方案等材料是申请建设工程规划行政许可须提交的材料，也是建设方在取得用地以后进行土地开发和建设必须具备的条件。虽然被告如皋市行政审批局于2017年11月7日才受理第三人的案涉许可申请，但前期原如皋市规划局对规划方案的审查和公示及告知听证权利，是案涉行政许可的重要组成部分。故案涉规划方案的公示、告知听证，即是行政许可的部分程序，案涉343号《建设工程规划许可证》核发前已经履行了公示及告知听证的程序，被告如皋市行政审批局无需再行重复前述程序。综上，原告的上述主张缺乏事实依据，本院不予采纳。 二、关于被告南通市行政审批局作出的1号行政复议决定书是否合法的问题。被告南通市行政审批局在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定、送达等法定程序，被诉复议决定的程序符合法律规定。被告南通市行政审批局对原告的复议申请经复议后所作复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 三、关于皋政发[2015]124号文的合法性是否应在本案中一并审查的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条规定，当事人在对行政行为提起诉讼时可以“一并请求对所依据的规范性文件审查”。从上述规定来看，一并附带审查的对象仅限于被诉行政行为所援引或适用的规范性文件。人民法院在对规范性文件进行合法性审查时，应当首先就是否符合审查条件进行判断，而后再对规范性文件制定机关是否超越权限或违反法定程序、内容是否与上位法的规定相抵触、是否违法增加当事人义务或减损当事人合法权益等进行审查。就本案而言，皋政发[2015]124号文并非被告如皋市行政审批局作出案涉行政许可所直接援引或适用的规范性文件，因此原告要求对其进行审查不符合规范性文件一并审查的条件。故对原告要求对皋政发[2015]124号文进行附带审查的请求不予支持。 综上，被告如皋市行政审批局作出的343号《建设工程规划许可证》、被告南通市行政审批局作出的1号行政复议决定书均符合法律规定，并无不当。原告的主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条之规定，判决如下： 驳回原告季竹芳的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告季竹芳负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  陈金平 人民陪审员  唐海兵 人民陪审员  陆惠球 二〇一九年十二月十六日 书 记 员  郁佳依 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。