安徽省怀宁县人民法院行 政 判 决 书（2019）皖0822行初74号原告安庆兴泰矿业有限责任公司，住所地安徽省怀宁县月山镇奇隆村，统一社会信用代码91340822669482072R。法定代表人陆正军，董事长。委托诉讼代理人朱俊，怀宁县凉亭法律服务所法律工作者。被告怀宁县自然资源和规划局（原名：怀宁县国土资源局），住所地安徽省安庆市怀宁县高河镇政和路22号，统一社会信用代码11340822MB1554275K。法定代表人汪传虎，局长。出庭负责人张代伟，执法监察大队大队长，党组成员。委托诉讼代理人程广南，安徽文法律师事务所律师。委托诉讼代理人程晓林，怀宁县自然资源和规划局政策法规股股长。原告安庆兴泰矿业有限责任公司诉被告怀宁县自然资源和规划局行政合同纠纷一案。本院于2019年9月2日立案后，依法适用普通程序，组成合议庭。于2019年10月11日公开开庭审理了本案，原告安庆兴泰矿业有限责任公司董事长陆正军及委托诉讼代理人朱俊，怀宁县自然资源和规划局行政负责人张代伟及委托诉讼代理人程广南、程晓林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告安庆兴泰矿业有限责任公司诉称，2007年怀宁县纪委就在怀宁县境内兴建年产120万吨玻璃石英砂深加工项目进行招商引资，经协商，原告股东于2007年12月12日设立原告专项承接该项目。通过前期的准备工作，2009年7月14日原告与被告签订一份《招商引资协议书》，主要约定：一、被告取得“安徽省怀宁县奇隆十八湾地区玻璃用石英岩矿”整合矿区开采确权，确保储量不低于300万吨（以满足原告第一条年产30万吨石英砂生产线的需求），并为原告办理采矿许可证（期限5年以上）。此矿区西北方向大排山有大量石英石资源，由于另家公司已设置金属矿探矿权，一旦该探矿工作结束，按非金属矿权优先设置的原则，被告尽早取得该矿区的探矿权、采矿权确权作为原告预留生产线的后备矿山，并为原告办理该矿区的探矿权、采矿权权证（以上所述探矿权、采矿权权证办理费用由原告支付）；二、原告在取得“安徽省怀宁县奇隆十八湾地区玻璃用石英岩矿”整合矿区开采权证后即按照怀宁县工程咨询院编制的《石英砂开采加工建设项目申请报告》的进度安排进行项目具体实施。09年下半年度计划完成下列项目投资：1、矿山山地、加工矿区、道路用地征收；加工矿区三通一平建设。计划完成投资300万元。2、矿山基本建设完成60%即完成投资1000万元（含采矿许可证价款、矿山环境恢复治理保证金）。该协议签订前后，原告按照被告的要求，支付给被告项目整合工作直接费用1009686元，并按合同约定完成投资1358710元，因原告系专项承接年产120万吨玻璃石英砂深加工项目而设立，支付人员工资1514600元。原告与被告签订的《招商引资协议书》涉及采矿权出让等行政管理职能，具有行政法上权利义务内容，系行政协议，该协议合法有效。被告违反协议约定一直不能将安徽省怀宁县奇隆十八湾地区玻璃用石英岩矿出让给原告，因被告的违约行为造成《招商引资协议书》无法履行，依法应予解除。在履行合同过程中，被告取得原告的项目整合工作直接费用1009686元及利息予以返还，原告按照合同约定的投资损失被告应予赔偿，因被告违约造成的可得利益损失1800万元应予赔偿。综上原告为维护自身合法权益，特向你院提出如下诉讼请求1、解除原、被告于2009年7月14日签订的《招商引资协议书》；2、判令被告返还原告支付给被告的整合工作直接费用1009686元及利息（利息自2010年7月22日开始按中国人民银行同期同类贷款基准利率计算至付清之日）；3、判令被告赔偿原告按照合同约定投入的损失2873310元；4、判令被告赔偿原告因其违约造成的可得利益损失1800万元。被告怀宁县自然资源和规划局辩称，一、案件事实经过：2007年怀宁县纪委通过招商引进原告安庆兴泰矿业有限责任公司在怀宁县兴建年产120万吨玻璃石英砂深加工项目。怀宁县人民政府高度重视，成立专班，加强项目建设。答辩人经过多方调查评价，确立对怀宁县月山镇奇隆村十八湾地区两宗采矿权（原怀宁县奇隆联友石英砂采石场和原怀宁县奇隆六合石英砂厂）进行资源整合，作为该项目首期资源保障。2008年8月原告取得怀宁县奇隆联友石英砂采石场采矿权。2009年3月7日怀宁县人民政府印发《关于印发安徽省怀宁县奇隆十八湾地区玻璃用石英岩资源整合实施方案的通知》，决定由答辩人等单位实施安徽省怀宁县奇隆十八湾地区玻璃用石英岩资源整合。2009年5月，答辩人协商关闭了原怀宁县奇隆联友石英砂采石场和原怀宁县奇隆六合石英砂厂，并上报设置怀宁县奇隆十八湾玻璃用石英岩矿采矿权。2009年7月14日被告在怀宁县月山镇境内投资建设年产60万吨石英砂开采加工项目涉及的矿产开采权证的取得、项目投资等前期工作进行了约定。2009年8月4日，安徽省国土资源厅以《关于同意以市场方式出让怀宁县月山镇奇隆十八湾玻璃用石英岩矿采矿权的复函》同意以市场方式出让怀宁县月山镇奇隆十八湾玻璃用石英岩矿采矿权。答辩人遂进行采矿权前的矿区详查地质报告、矿产资源储量评审备案、采矿权价款评估等工作，并上报该采矿权的出让实施方案，期间原告垫付了相关费用737246元。2011年7月4日，安徽省国土资源厅以《关于怀宁县奇隆十八湾玻璃用石英岩矿采矿权出让实施方案的复函》同意组织实施怀宁县奇隆十八湾玻璃用石英岩矿采矿权出让实施方案。2013年2月因安庆市220千伏双岭-山口输变电线路压覆怀宁县奇隆十八湾玻璃用石英岩矿矿体，造成该采矿权无法出让，原告与被告遂产生争议，以致成诉。二、对原告诉讼请求的答辩意见。1、原告的起诉已超过法律规定的起诉期限，人民法院应当裁定驳回起诉。被告与原告产生的争议为2013年，距今已6年，原告起诉已超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项规定，人民法院应当裁定驳回起诉。2、原告与答辩人签订的《招商引资协议书》第一条约定被告为原告办理采矿许可证违反法律规定，属无效合同条款。原告与被告签订的《招商引资协议书》第一条约定被告为原告办理采矿许可证，其实质是采矿权未经公开出让而直接协议出让给原告，违反了原国土资源部《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》第八条、第九条规定的采矿权应当以招标拍卖挂牌的方式授予的法律规定，属无效合同条款。3、被告积极履行合同，系因客观原因造成合同约定采矿权不能出让。在签订、履行《招商引资协议书》过程中，答辩人积极整合怀宁县奇隆十八湾玻璃用石英岩矿采矿权，上报审批手续并获得批准出让该采矿权，因安庆市220千伏双岭-山口输变电线路压覆怀宁县奇隆十八湾玻璃用石英岩矿矿体，造成该采矿权无法出让，被告没有过错，不应承担违约责任。4、关于原告损失的答辩。（1）原告垫付的整合工作费用是737246元，不是1009686元，且答辩人不应承担其利息。（2）原告完成的投资由法院依法审核，其支付的人员工资不能计入投资，《招商引资协议书》第二条约定原告在取得安徽省怀宁县奇隆十八湾地区玻璃用石英岩矿整合矿区开采权证后进行项目具体实施，原告在未取得开采权证后就进行项目投资，原告负有过错责任。（3）原告请求赔偿可得利益损失1800万元无事实依据。以上答辩意见，请予以采纳。原告安庆兴泰矿业有限责任公司向本院提交如下证据：证据一：安庆兴泰矿业有限责任公司营业执照复印件一份，证明原告的诉讼主体资格；证据二：原、被告于2009年7月14日签订的《招商引资协议书》一份，证明双方就采矿权投资达成协议及双方的权利义务；证据三：怀宁县发改委《开展项目前期工作的确认函》一份、怀宁县环保局证明一份、安庆市安监局备案函一份，证明原告按协议约定取得项目建设相关行政许可；证据四：安庆市国土资源局备案证明一份、占用矿产资源储量登记书一份，证明原告按要求整合怀宁县奇隆联友石英砂采石场的采矿权；证据五：怀宁县人民政府政秘[2009]1号文件一份、怀宁县国土资源局《怀宁县奇隆十八湾地区玻璃用石英岩矿采矿权出让实施方案》一份、安徽省国土资源厅皖国土资函[2009]1248号复函一份、怀宁县国土资源局怀国土资[2010]15号文件一份、安庆市国土资源局庆国土资函[2010]124号复函一份、安徽省国土资源厅备案证明一份，证明被告按协议约定履行采矿权出让的前期工作；证据六：怀宁县国土资源局《关于怀宁县十八湾玻璃石英岩矿项目建设及矿产压覆调处情况汇报》一份，证明协议履行中出现的问题；证据七：怀宁县国土资源局《关于怀宁县奇隆十八湾地区玻璃用石英岩矿资源整合项目相关费用的报告》一份、通知一份、《地质勘查项目委托施工合同》一份、经费支出补充说明一份、怀宁县国土资源局便函一份、《科技咨询服务协议》一份、支付凭证及收据9份，证明原告按照被告要求支付给被告项目整合工作直接费用1009686元；证据八：《采矿权转让合同》一份、采矿许可证一份、收据2份、《资产评估报告书》一份、发票或者收据20份、证明原告按合同约定完成投资1358710元；证据九：工资表117份，证明原告发放工资1514600元。经庭审质证，被告怀宁县自然资源和规划局对原告安庆兴泰矿业有限责任公司提交的证据发表如下意见：对证据一至证据六的真实性和证明目的无异议，对证据七中的相关协议和报告不持异议，支付凭证和收据请求法庭核实，被告所知是737246元；对证据八，真实性和证明目的均有异议，具体原告完成的投资是多少，由法庭核实；对证据九，与本案无关联。虽然原告为本案的合同履行投入了人力资源，员工工资全由被告承担没有法律依据。被告怀宁县自然资源和规划局向本院提交如下证据：证据一、怀宁县自然资源和规划局统一社会信用代码证书一份，证明被告的行政主体资格；证据二、怀宁县人民政府政秘[2009]1号文件一份，怀宁县人民政府办公室怀政办发[2009]14号文件一份、《安徽省怀宁县奇隆十八湾地区玻璃用石英岩资源开发整合实施方案》一份、怀宁县国土资源局怀国土资[2009]36号文件一份、关于关闭怀宁县奇隆联友石英砂采石场协议书一份，证明被告在签订招商引资协议书前已开展怀宁县奇隆十八湾地区玻璃用石英岩矿资源开发整合工作；证据三、原被告于2009年7月14日签订的《招商引资协议书》一份，证明双方就原告投资建设年产60万吨石英砂开采加工项目涉及的矿产开采权证的取得、项目投资等前期工作进行了约定；证据四、安徽省国土资源厅皖国土资函[2009]1248号复函一份、安庆市国土资源局庆国土资储备字[2010]18号备案证明及评审意见书一份、怀宁县国土资源局怀国土资[2010]15号文件、怀国土资[2010]51号文件各一份、安庆市国土资源局庆国土资函[2010]59号、怀国土资函[2010]73号函各一份、安徽省国土资源厅皖国土采评字[2010]50号备案证明一份、皖国土资函[2011]1271号复函一份，证明被告积极整合怀宁县奇隆十八湾玻璃用石英岩采矿权，上报审批手续并获得批准出让该采矿权；证据五、怀宁县国土资源怀国资函[2011]87号报告一份，证明被告积极协调合同履行中高压线路压覆矿体事宜；证据六、怀宁县国土资源局《关于怀宁县奇隆十八湾地区玻璃用石英岩矿资源整合项目相关费用的报告》一份及所附凭证，证明原告支付给被告项目整合工作直接费用737246元。经庭审质证，原告安庆兴泰矿业有限责任公司对被告提交的证据发表如下意见：对证据一：真实性无异议；对证据二、四、五：真实性无异议，但是没有达到履行合同的目的，不能为被告解脱履行协议的证明目的；对证据三：协议书的真实性无异议，并且具有合法性；对证据六：原告已充分的支付资金资源，并且有收据凭证。已实际支付项目资金为1009686元，被告所举的737246元与事实不符。庭后原告向本院提交了2007年12月至2019年7月的工资表原件及记账凭证原件，证明原告为履行合同发放人员工资1514600元。本院于2019年12月5日组织原被告双方到庭进行质证。被告对原告提交的工资表及记账凭证真实性无异议，关联性、合理性有异议。结合原、被告双方的举证及质证意见，本院对各方当事人无争议的证据予以认证，对有争议的证据，发表认证意见如下：1、原告安庆兴泰矿业有限责任公司先后于2009年9月15日、2010年2月5日、2010年3月25日垫付勘查费686246元，2010年4月27日垫付评审费21000元，2010年7月22日垫付评估费30000元，合计737246元。另因怀宁县奇隆十八湾地区玻璃用石英岩资源整合，被告怀宁县自然资源和规划局提交的《关于怀宁县奇隆十八湾地区玻璃用石英岩资源整合项目相关费用的报告》可得知被告同意补偿原告关闭原采矿权补偿费212440万但未支付。综上，原告安庆兴泰矿业有限责任公司为被告怀宁县自然资源和规划局垫付项目整合工作费用合计949686（737246+212440）元。2、原告安庆兴泰矿业有限责任公司为证明其投资金额而提供的证据八具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。依据安徽中诚资产评估事务所出具的资产评估报告（1041080元）、相关支付凭证（368710元），另因被告同意补偿原告采矿权价款212440元已计算在原告为被告垫付项目整合工作费用里，故本院认定原告安庆兴泰矿业有限责任公司投资金额为1197350（1041080-212440+368710）元。3、对原告安庆兴泰矿业有限责任公司提交的工资表及记账凭证证明其支出的人员工资为1514600元的客观真实性，本院予以采信。结合原、被告的举证及质证意见，查明本案事实如下：2008年初，县纪委通过招商引进深圳上市公司信义矿业公司来怀宁兴建年产120万吨玻璃石英砂深加工项目，成立了原告安庆兴泰矿业有限责任公司。2008年8月原告安庆兴泰矿业有限责任公司取得怀宁县奇隆联友石英砂采石场采矿权。2009年3月7日怀宁县人民政府印发《关于印发安徽省怀宁县奇隆十八湾地区玻璃用石英岩资源整合实施方案的通知》，决定由被告怀宁县自然资源和规划局等单位实施安徽省怀宁县奇隆十八湾地区玻璃用石英岩资源整合，确立对怀宁县月山镇奇隆村十八湾地区两宗采矿权（原怀宁县奇隆联友石英砂厂和原怀宁县奇隆六合石英砂厂）进行资源整合，作为该项目首期资源保障。2009年5月，被告怀宁县自然资源和规划局协商关闭了原怀宁县奇隆联友石英砂采石场和原怀宁县奇隆六合石英砂厂。2009年7月14日原告安庆兴泰矿业有限责任公司与被告怀宁县自然资源和规划局签订《招商引资协议书》，主要约定：一、被告取得“安徽省怀宁县奇隆十八湾地区玻璃用石英岩矿”整合矿区开采确权，确保储量不低于300万吨（以满足原告第一条年产30万吨石英砂生产线的需求），并为原告办理采矿许可证（期限5年以上）。此矿区西北方向大排山有大量石英石资源，由于另家公司已设置金属矿探矿权，一旦该探矿工作结束，按非金属矿权优先设置的原则，被告尽早取得该矿区的探矿权、采矿权确权作为原告预留生产线的后备矿山，并为原告办理该矿区的探矿权、采矿权权证（以上所述探矿权、采矿权权证办理费用由原告支付）；二、原告安庆兴泰矿业有限责任公司在取得“安徽省怀宁县奇隆十八湾地区玻璃用石英岩矿”整合矿区开采权证后即按照怀宁县工程咨询院编制的《石英砂开采加工建设项目申请报告》的进度安排进行项目具体实施。09年下半年度计划完成下列项目投资：1、矿山山地、加工矿区、道路用地征收；加工矿区三通一平建设。计划完成投资300万元。2、矿山基本建设完成60%即完成投资1000万元（含采矿许可证价款、矿山环境恢复治理保证金）。2009年8月4日，安徽省国土资源厅以《关于同意以市场方式出让怀宁县月山镇奇隆十八湾玻璃用石英岩采矿权的复函》同意以市场方式出让怀宁县月山镇奇隆十八湾玻璃用石英岩矿采矿权。协议签订后，经双方商议，该采矿权出让前期相关费用（如采矿权前的矿区地质勘查、矿产资源储量评审、采矿权价款评估等）由原告暂时垫付，将来在采矿权出让后价款中支付。为此原告安庆兴泰矿业有限责任公司于2010年7月22日完成为被告垫付项目整合费用合计949686元。2011年7月4日，安徽国土资源厅以《关于怀宁县奇隆十八湾玻璃用石英岩矿采矿权出让实施方案的复函》同意组织实施怀宁县奇隆十八湾玻璃用石英岩矿采矿权出让实施方案。2013年2月因安庆市220千伏双岭—山口输变电线路压覆怀宁县奇隆十八湾玻璃用石英岩矿矿体，后虽经双方多次协商寻求解决方案，最终该采矿权仍然无法付出实际开采。截止诉讼前，原告安庆兴泰矿业有限责任公司按合同约定完成投资1197350元，并支付人员工资1514600元。原告因此诉至本院。本院认为：原告安庆兴泰矿业有限责任公司与被告怀宁县自然资源和规划局签订的涉案《招商引资协议书》，涉及采矿权的出让及采矿行政许可等与行政机关法定职责相关的行政管理内容和行政法上的权利义务，属于行政协议。本案的争议焦点是：一、原告安庆兴泰矿业有限责任公司起诉是否超过起诉期限或者超过诉讼时效？二、原告安庆兴泰矿业有限责任公司请求解除原、被告于2009年7月14日签订的《招商引资协议书》是否应予以支持；三、赔偿标准应如何计算。关于争议焦点一。本案系原告安庆兴泰矿业有限责任公司对被告怀宁县自然资源和规划局未履行案涉《招商引资协议书》而提起的请求解除协议提起的行政诉讼，应适用民事法律规范关于诉讼时效的规定。而关于诉讼时效，根据案涉《招商引资协议书》内容，不能确定协议的履行期限，被告也未书面明确表示不予履行相关的义务。根据最高人民法院《关于审理民事案件适用诉讼时效若干问题的规定》第六条规定：“未约定履行期限的合同，依照合同法第六十一条、第六十二条的规定，可以确定履行期限的，诉讼时效期间从履行期限届满之日起计算；不能确定履行期限的，诉讼时效期间从债权人要求债务人履行义务的宽限期届满之日起计算，但债务人在债权人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的，诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算。”原告安庆兴泰矿业有限责任公司于2019年9月2日向本院提起诉讼，并未超过诉讼时效。被告怀宁县自然资源和规划局认为原告已经超过起诉期限不能抗辩超过诉讼时效。关于争议焦点二。本案系行政协议，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。对于协议的成立、履行、解除等情形，可以适用合同法的相关规定。2009年7月14日原告与被告签订《招商引资协议书》，约定将“安徽省怀宁县奇隆十八湾玻璃用石英岩矿”出让给原告安庆兴泰矿业有限责任公司。2013年2月因“安庆220KV—山口变线路”压覆在怀宁县奇隆十八湾玻璃用石英岩矿矿体上，导致该矿无法开采。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第（一）项规定：”有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的。”原、被告双方签订的合同实际已无法继续履行，依法属于可以解除合同情形。虽原、被告没有行使合同的解除权，但本院认为自原告安庆兴泰矿业有限责任公司起诉时，双方签订的《招商引资协议书》可以确认已实际解除。三、关于争议焦点三。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：”合同解除后，尚未履行的，中止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”据此，原告安庆兴泰矿业有限责任公司要求本院判决确认解除合同理由成立，原告安庆兴泰矿业有限责任公司有权要求被告怀宁县自然资源和规划局赔偿损失。但在签订、履行《招商引资协议书》过程中，被告怀宁县自然资源和规划局积极整合怀宁县奇隆十八湾玻璃用项岩矿采矿权，上报审批手续并获得批准出让该采矿权，后因安庆市220千伏双岭-山口输变电线路圧覆怀宁县奇隆十八湾玻璃用英岩矿矿体，造成该采矿权无法出让，导致双方的合同目的不能实现，并非被告怀宁县自然资源和规划局主观原因，因此，本案赔偿标准应基于直接损失考虑。原告安庆兴泰矿业有限责任公司前期为被告垫付的整合工作费用949686元，因该资金被占压，会造成一定的利息损失，故对原告安庆兴泰矿业有限责任公司要求被告怀宁县自然资源和规划局返还垫付的整合工作费949686元及利息，本院予以支持。该利息应从原告安庆兴泰矿业有限责任公司垫付款最后一期即2010年7月22日起至2019年8月19日按中国人民银行同期同类贷款利率计算，自2019年8月20日起至还清款之日止按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算为宜。原告安庆兴泰矿业有限责任公司为承接该项目共投资1197350元及支付人员工资1514600元，该两项损失属于直接损失，原告安庆兴泰矿业有限责任公司对合同已实际不能履行应当作出正常判断，并应采取措施防止损失扩大，再基于政府信赖原则综合分析，对于该项经济损失，被告怀宁县自然资源和规划局应承担70%的赔偿责任，原告安庆兴泰矿业有限责任公司应承担30%的过错责任。另原告安庆兴泰矿业有限责任公司请求被告赔偿可得利益损失1800万元，该损失是预期利益损失，且没有证据予以证明，该项诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条，《中华人民共和国合同法》第九十四条第（五）项、第九十六条第一款、第九十七条之规定，判决如下：一、确认原告安庆兴泰矿业有限责任公司与被告怀宁县自然资源和规划局签订于2009年7月14日的《招商引资协议书》自2019年9月2日解除；二、被告怀宁县自然资源和规划局于本判决生效后一个月内返还原告安庆兴泰矿业有限责任公司垫付的整合工作费用949686元及利息（利息自2010年7月22日起至2019年8月19日按中国人民银行同期同类贷款利率计算，自2019年8月20日起至还清款之日止按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）；三、被告怀宁县自然资源和规划局于本判决生效后一个月内赔偿原告安庆兴泰矿业有限责任公司（1197350+1514600）×70%=1898365元；四、驳回原告安庆兴泰矿业有限责任公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告怀宁县自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。审 判 长  丁 渺审 判 员  汪流生人民陪审员  孙 耀二〇一九年十二月二十三日法官助理江静书记员刘丹