广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2019)桂0107行初183号 原告潘明星，男，1967年6月19日出生，汉族，住黑龙江省克山县。 委托代理人张华，北京创为律师事务所律师。 委托代理人王丙红，北京创为律师事务所实习律师。 被告南宁市武鸣区综合行政执法局，住所地南宁市武鸣区城厢镇农坛路3号。 负责人曾令海，该局局长。 委托代理人韦盛宣，该局工作人员。 委托代理人蒋玉，北京市盈科（南宁）律师事务所律师。 原告潘明星不服被告南宁市武鸣区综合行政执法局（以下简称武鸣区综合执法局）规划行政处罚决定一案，于2019年8月30日向本院提起行政诉讼，在原告补正起诉材料后，本院于同年9月9日立案受理，并在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2019年10月21日公开开庭审理了本案。原告潘明星的委托代理人张华、王丙红，被告武鸣区综合执法局的委托代理人韦盛宣、蒋玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月31日，被告武鸣区综合执法局向原告作出南武综执决字[2019]053101号行政处罚决定书，主要内容如下：“经查明:原告于2019年5月6日未取得《建设工程规划许可证》,擅自在武鸣区锣××锣××社区××（××中队后)搭建建(构)筑物的行为,违法建设面积148.29㎡。以上事实有调查询问笔录和视频及现场取证相片等证据证实。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定,属于违反规划管理法律法规的违法行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定,本机关作出行政处罚决定如下:限你自收到本处罚决定书之日起三日内自行拆除违法建设的房屋,并清理建筑垃圾完毕。” 原告潘明星诉称，原告于2012年与南宁市××区锣××社区7社签订租赁合同，承租位于南宁市××区锣××社区7社的土地,政府出具涉案土地为二类居住用地的证明,盖有厂房及员工住宿用房屋两间,用于经营金顶水泥制品厂。2015年7月3日,原告续签租赁合同,对该土地拥有合法使用权,对房屋及地上附着物拥有合法所有权。2015年,涉案土地因武鸣定湖新城项目建设面临征收,原告与征收部门未达成补偿协议。2019年5月31日,被告在没有任何对违章建筑进行认定的前提下,向原告送达了南武综执决字[2019]053101号《行政处罚决定书》,擅自将原告的两间房屋认定为违章建筑,并要求原告拆除。原告认为,政府出具证明后将房屋认定为违章建筑,违反了信赖利益保护原则,缺少必要程序。被告下达《行政处罚决定书》的具体行政行为没有事实和法律依据,实体、程序均违法,侵害了原告的合法权益。原告向南宁市武呜区人民政府提起行政复议,在法定期间内武鸣区人民政府并未予以答复。因此,原告依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定,特向贵院提起行政诉讼,请求贵院判决：1、依法确认被告作出的南武综执决字[2019]053101号《行政处罚决定书》违法。2、本案的诉讼费用由被告承担。 原告在举证期内向本院提供如下证据：1、行政处罚决定书，证明武鸣区执法局的违法行为；2、证明书，证明我的厂房不违建；3、土地出租合同书，证明我厂址未到期满；4、营业执照，证明我厂合法经营；5、税务登记证，证明我厂合法纳税；6、中华人民共和国组织机构代码证，证明我厂合法经营。 原告当庭提交证据：7、南宁市武鸣区政府信息公开申请答复告知书，证明涉案房屋所占用土地的土地性质。 被告武鸣区综合执法局辩称，一、被告具有作出本案中《处罚决定书》的法定职权。根据被告提交的证据1《南宁市武鸣区综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》,其中第三条规定了被告的主要职责,第(五)项“行使村镇建设、建筑市场、建筑工程质量、建筑安全文明施工、建筑节能、墙体材料革新、燃气等城乡建设管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”,第(八)项“行使城乡规划编制、实施和管理等规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”,由以上规定可知,被告享有城乡建设管理与城乡规划管理方面的行政处罚权。根据被告提交的证据7与证据8显示,本案所涉建筑物位于锣总体规划内,处于被告职权管辖范围内,该建筑物不符合镇总体规划,被告有作出行政处罚的法定职权。二、被告作出的《处罚决定书》所依据的事实清楚、证据确凿,裁量适当,是合法行政行为。根据原告提供的证据2,即原告所称“政府出具的证明”其内容为证明涉案土地为二类居住用地。根据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011),“二类居住用地”是指“公用设施、交通设施和公共服务设施较齐全、布局较完整、环境良好的多、中、高层住区用地”。该《证明》将涉案土地认定为“二类居住用地”,即该地应使用于住宅区建设,而被告经过现场拍照、现场勘查、询问当事人等程序,即提交的证据5与证据6显示,原告在明知该土地性质为居住用地后还在该地块上建筑用于生产经营的厂房,擅自改变了该土地的用途,不符合锣的总体规划。在被告提交的证据9中,原告承认其在未取得《建设工程规划许可证》的情况下在镇规划区内搭建构筑物。且由被告提交的证据7可知,原告搭建的建筑物经锣人民政府认定为不符合镇总体规划,且属于无法采取改正措施消除对城乡规划影响的情形。《城乡规划法》第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”,且根据《城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”,所以原告在未取得建设工程规划许可证的情况下建筑厂房,违反了《城乡规划法》的规定。武鸣区综合行政执法局在无法采取措施消除影响时作出责令原告限期拆除违法建筑的行政处罚具有事实和法律依据。三、被告作出《处罚决定书》的程序合法。2019年5月6日作出立案决定后,被告的工作人员依法对该案开展调查,于当日进行现场调查取证,并保留相关证据,即被告提交的证据5与证据6。2019年5月22日,原告的委托代理人潘洪双接受被告的调查,被告听取了潘洪双的意见并如实填写调查笔录,充分保障了原告陈述和申辩的权利。被告分别对原告的违法事实依照法律规定的程序进行了现场拍照、勘查以及调查谈话等,进行证据的收集,在确认了违法事实后,被告形成了《案件调查总结报告》并根据《行政处罚法》第三十八条规定进行内部审批,在5月23日向原告留置送达了《责令停止(限期改正)违法行为通知书》,因原告未按照要求改正违法行为,在5月27日,被告用留置送达的方式向原告送达了《行政处罚告知书》,在5月31日向原告留置送达了《行政处罚决定书》。在立案至作出处罚决定的过程中,被告在各个调查环节均按法定程序进行,如在当事人拒绝签字时采用拍照或录像等手段保留证据,在采用留置送达方式时邀请见证人在场并要求见证人签字,在作出行政处罚决定前先向原告送达《行政处罚告知书》,告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知原告依法享有的权利等。综上,被告作出处罚决定的过程完全符合《行政处罚法》第五章关于作出行政处罚决定的程序性规定,不存在程序瑕疵或程序违法问题。四、原告起诉的事实与理由完全没有法律依据。1、原告在诉状中诉称的因为与南宁市××区锣××社区7社签订租赁合同进而拥有对该土地的合法使用权,并对该房屋及地上附着物拥有合法的所有权,被告认为这并不是本案的争议焦点,也不能成为原告不需要办理《建设工程规划许可证》合法理由。另外原告在诉状中辩称武鸣县锣规划建设管理站在2012年7月28日出具的《证明》证明了其厂房不违法,这是错误的。武鸣县锣规划建设管理站在2012年7月28日出具的《证明》仅仅是对地块规划用途做了说明,并不能证明原告的建设行为是合法的,反而是证明原告在二类居住用地上建设厂房的违法事实。2.原告所提的信赖保护原则在本案不适用。信赖保护原则在我国行政立法中体现在《行政许可法》第八条“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”本案中武鸣县锣规划建设管理站出具的《证明》只是认定了涉案土地的性质和用途,并不具有行政许可的性质,不能证明原告在未取得建设规划许可证时进行建设行为的合法性,原告不能仅凭该《证明》认定其已取得在该土地上进行厂房建设的行政许可,而是应当按照相关法律规定另外进行用地的审批以获得建设工程规划许可证。即该《证明》不能构成信赖原则中作为信赖基础的行政行为,因此信赖保护原则在本案不适用。综上,被告享有作出南武综执决字[2019]053101号《行政处罚决定书》的法定职权,作出的《处罚决定书》具有事实与法律依据，且作出处罚决定的程序合法。原告要求确认该《处罚决定书》违法的诉讼请求没有事实和法律依据,请合议庭依法驳回原告所有诉讼请求。 被告武鸣区综合执法局向本院提供了以下证据、依据。 证据有：1、南宁市武鸣区综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定，证明被告具有城乡建设与城乡规划管理方面的行政处罚权；2、案件立案表，证明被告依法对原告的违法行为进行立案；3、行政执法调查通知书，4、行政执法调查通知书送达回证（包括照片），5、现场取证照片，6、现场勘查笔录，7、南宁市武鸣××锣圩镇人民政府《关于南宁市武鸣××锣圩镇锣圩社区7组水泥制品厂规划意见的函》，8、《武鸣县锣总体规划（2007-2025年）-镇区建设规划图》，9、调查笔录（有视频，见所附光盘），以上证据3-9共同证明被告依法对原告违反《城乡规划法》的行为进行调查。证据3、4、5、6、7、8、9证明原告未取得《建设工程规划许可证》，擅自在武鸣区锣××社区××组搭建（构）筑物的行为，原告搭建的构筑物位于武鸣××锣圩镇的规划区内，该用地的性质为二类居住用地，违法建筑面积148.29平米，且属于无法采取改正措施消除对城乡规划影响的情形。原告在证据9中承认其在未取得《建设工程规划许可证》的情况下在镇规划区内搭建构筑物；10、案件调查总结报告，11、案件处理审批表，以上证据10-11共同证明被告调查终结，认为原告未取得《建筑工程规划许可证》擅自建设违章建筑的违法事实清楚、证据确凿，其行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，应当依据《城乡规划法》第六十四条的规定进行处罚，被告依法对调查结果进行审查并出具处理意见；12、责令停止（限期改正）违法行为通知书，13、责令停止（限期改正）违法行为通知书送达回证（包括照片），以上证据12-13共同证明被告依法责令原告停止违法行为；14、行政处罚告知书，15、行政处罚告知书送达回证，以上证据14-15共同证明被告在作出行政处罚决定之前，告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；16、行政处罚决定书，17、行政处罚决定书送达回证，以上证据16-17共同证明被告依法作出行政处罚决定并送达原告。 依据有：《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《南宁市违法建设查处条例》、《南宁市武鸣区综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据及被告提供的证据与本案具有关联性，可以作为本案的定案依据。 经审理查明，原告潘明星在南宁市武鸣区锣××锣××社区××队建设有水泥厂房及员工宿舍。2019年5月6日，被告发现原告潘明星涉嫌未取得《建设工程规划许可证》，在武鸣区锣××锣××社区××队地块上搭建建（构）筑物，建设面积148.29㎡，遂于当日决定立案，进行现场取证，向原告留置送达了《行政执法调查通知书》。在经过现场勘察取证及对原告调查询问后，2019年5月23日，被告对原告作出了《责令停止（限期改正）违法行为通知书》，要求原告立即停止违法行为，并限原告在2019年5月26日前自行拆除违法搭建的建（构）筑物，清理建设垃圾完毕。该通知书通过留置送达的方式于当日送达给原告。2019年5月27日，被告作出南武综执告字[2019]052701号《行政处罚告知书》，告知原告拟处罚的内容及有陈述、申辩，要求听证的权利，并于当日留置送达给原告。2019年5月31日，被告对原告作出南武综执决字[2019]053101号行政处罚决定书，内容如前所述，并于同日留置送达给原告。原告对被告作出的行政处罚不服，向本院提起行政诉讼，提出前列诉讼请求。 另查明，武鸣××锣圩镇人民政府向被告出具了《关于南宁市武鸣××锣圩镇锣圩社区7组水泥制品厂规划意见的函》，主要内容为“原告的水泥厂位于锣规划区内，土地性质为二类居住用地，原告未向锣圩镇政府办理相关建设规划审批手续，且建（构）筑物现状不符合镇总体规划，属于无法采取改正措施消除对城乡规划影响的情形”，并提供了附件：《武鸣县锣总体规划（2007-2025年）》。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”《广西壮族自治区实施办法》第五条第二款：“县级以上人民政府主管城乡规划工作的部门（以下简称城乡规划主管部门）负责本行政区域内的城乡规划管理工作。必要时，设区的城市人民政府城乡规划主管部门可以向市辖区派出规划管理分支机构。”的规定，又根据中共南宁市武鸣区委员会办公室南宁市武鸣区人民政府办公室关于印发《南宁市武鸣区综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（南武办发[2019]34号）第三条第（八）项的规定，南宁市武鸣区综合行政执法局的职责是：行使城乡规划编制、实施和管理等规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。被告具有对本行政区域内违反城乡规划管理方面的违法建设进行行政处罚的法定职责。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，南宁市武鸣××锣圩镇人民政府出具的《关于南宁市武鸣××锣圩镇锣圩社区7组水泥制品厂规划意见的函》及《武鸣县锣总体规划（2007-2025年）》，可以证明原告所建设的水泥厂房及员工宿舍均位于锣规划区内，土地性质为二类居住用地，原告未向武鸣区锣圩镇政府申请办理建设工程规划许可证。原告潘明星的妹妹潘洪双在接受被告调查询问时已自认未取得建设工程规划许可证。原告亦未举证证明其已合法取得了建设工程规划许可，故原告未取得建设工程规划许可证即在南宁市武鸣区锣××锣××社区××队建设水泥厂房及员工宿舍的行为违反了上述法律规定，且属于无法采取改正措施消除影响之情形。被告武鸣区综合执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对原告作出自收到处罚决定书之日起三日内自行拆除违法建设的房屋,并清理建筑垃圾完毕的行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十七条和第四十二条的规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，应当调查，收集有关证据，依法进行检查；在作出行政处罚决定之前，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有陈述和申辩的权利；符合听证情形时，应当告知当事人享有听证的权利。本案中，被告武鸣区综合执法局依据上述规定，在作出被诉《行政处罚决定书》前，完成了调查取证，并对作出行政处罚的事实、理由及依据和原告所享有的陈述、申辩、听证权利进行了告知，程序合法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告潘明星的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告潘明星负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  黄子祥 人民陪审员  莫艳林 人民陪审员  卢嘉红 二〇一九年十二月十二日 法官 助理  黎 恒 书 记 员  谢昌林 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。