湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2100号上诉人（原审原告）：田胜利，男，1961年1月28日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。上诉人（原审原告）：侯华云，女，1965年5月6日出生，土家族，住址同上。共同委托代理人：胡小龙，李迪葳，湖南古庸律师事务所律师。上诉人（原审被告）：张家界市永定区人民政府。住所地湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人：朱法栋，区长。委托代理人：王婷，系张家界市永定区人民政府工作人员。委托代理人：丁渊，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：张家界市人民政府，住所地湖南省张家界市永定区南庄坪。法定代表人：刘革安，市长。委托代理人：胡腾方，张家界市司法局工作人员。委托代理人：张维虎，湖南风云律师事务所律师。上诉人田胜利、侯华云诉被上诉人张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）和张家界市人民政府（以下简称张家界市政府）房屋补偿决定及行政复议决定一案，张家界市中级人民法院于2019年10月25日作出（2019）湘08行初144号行政判决。田胜利、侯华云，永定区政府均不服，提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省张家界市中级人民法院经审理查明：2016年11月28日，永定区政府公告发布《奇峰市场及周边旧城区（整体提质）改造项目房屋征收决定》（张定政公〔2016〕18号），该项目系张家界市城区保障性安居工程建设和旧城区改建项目，并纳入了张家界市国民经济和社会发展年度计划，具有社会公益性。原告田胜利、侯华云（系夫妻关系）的房屋在该项目规划红线范围内，属被征收对象。原告房屋调查认定情况经三次张榜公示后，由相关职能部门作出合法性认定：建筑面积为139.27平方米，其中82.94平方米为有证面积，产权证号为张房证字第××号；43.06平方米为1998年前修建的无证建筑，属补交规费范围；13.27平方米为1998年至2003年清房期间修建的无证建筑，属补交规费范围。2016年8月19日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室发布《关于协商选定奇峰市场周边整体提质改造项目房屋征收评估机构的公告》，确定房地产价格评估机构首先由被征收人协商选定；若协商不成，将采取公开摇号方式确定。2016年8月29日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室发布《关于奇峰市场及周边旧城区(整体提质)改造项目房屋征收评估机构协商选定结果的公示》：被征收人于2016年8月25日协商选定了张家界先达房地产土地评估咨询有限责任公司承担此项目的房屋价值评估。2017年8月9日，张家界先达房地产土地评估咨询有限责任公司出具《房地产估价报告书》，并送达给原告。原告房屋价值评估为：495105元。被告永定区政府对张家界市城区范围的多个楼盘调查摸底后，将用于调换的房源信息在征收范围内进行了公告，并告知了被征收人相关优惠政策。房屋征收部门与田胜利、侯华云多次协商，在《房屋征收补偿方案》规定的签约期限内未达成补偿协议。2018年3月27日，永定区政府向原告留置送达了《房屋补偿决定告知书》（张定征告字[2018]29号）。原告在告知书规定的期限内未进行陈述、申辩。2019年4月18日，永定区政府作出张定政补字[2019]74号《房屋补偿决定书》（以下简称74号补偿决定），决定内容如下：一、对被征收人田胜利、侯华云位于奇峰市场及周边旧城区(整体提质)改造项目规划红线范围内房地产实行一次性货币补偿，具体明细及补偿金额如下：1.房屋主体补偿：495105.00元；2.装饰装修补偿：62671.50元；3.构、附属物补偿：3335.00元；4.临时安置补偿：16712.40元；5.搬迁补偿费：2785.40元；6.补交规费：6224.59元；7.购房补助：30000.00元。以上1—7项相互抵减后，合计补偿604384.71元(大写：陆拾万肆仟叁佰捌拾肆元柒角壹分)。二、被征收人田胜利、侯华云收到补偿决定书之日起15日内自行腾房让地；逾期未腾房让地，张家界市永定区人民政府将依法申请人民法院强制执行。该决定书还告知了田胜利、侯华云申请行政复议或提起行政诉讼的权利及期限。被告永定区政府于2019年4月19日将《房屋补偿决定书》留置送达给原告，同时在征收范围进行了张贴予以公告。田胜利不服，向张家界市政府申请行政复议，张家界市政府于2019年6月5日审查后受理，并于2019年6月10日将行政复议申请书副本和行政复议答复通知书、行政复议(被申请人)提交的材料清单送达给永定区政府。永定区政府在法定期限内作出书面答复，并提交了作出《房屋补偿决定书》的证据和其他有关材料。张家界市政府依法审查后，于2019年7月11日作出张政复决[2019]30号《行政复议决定书》（以下简称30号复议决定），维持了永定区政府作出的《房屋补偿决定书》（张定政补字[2019]74号），并向双方进行了送达。另查明：永定区政府对原告房屋面积认定存在错误，在本案诉讼过程中，通过被告入户现场调查确认：原告房屋共四层，总面积为211.09㎡，其中合法面积186.7㎡，违章面积24.39㎡；第一层14.8㎡为历史门面，28.26㎡为历史经营场所，第一层1.53㎡、第二层48.29㎡、第三层50.51㎡为住改非，43.31㎡为住宅，其余24.39㎡为违章建筑。在本案庭审中，原告对上述面积认定表示认可，被告永定区政府同意按照上述面积核算补偿金额对原告进行合理补偿。张家界市中级人民法院认为：本案争议焦点是对被诉房屋74号补偿决定和30号行政复议决定合法性进行审查的问题。被告永定区政府在对原告房屋实施补偿过程中，对房屋面积认定错误，原被告双方对此均予以认可，被告按住宅性质对原告房屋价值进行评估，明显不当。永定区政府作出的房屋补偿决定，对房屋面积认定主要证据不足，房屋价值评估及补偿明显不当，应当予以撤销。因涉案征收项目系张家界市城区保障性安居工程建设和旧城区改建项目，并纳入了2016年度张家界市国民经济和社会发展年度计划，具有社会公益性，撤销上述房屋补偿决定将严重影响项目建设进度，给社会公共利益造成重大损害，故确认上述房屋补偿决定违法，但不予撤销，可责令被告永定区政府采取补救措施，永定区政府应当按照双方认可的房屋面积211.09㎡及房屋性质给予原告公平合理补偿。被告张家界市政府作出的行政复议决定维持上述房屋补偿决定，同样主要证据不足，认定事实错误，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条(一)项、第七十四条第一款(一)项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决：一、撤销被告张家界市人民政府作出的张政复决[2019]30号行政复议决定；二、确认被告张家界市永定区人民政府作出的张定政补字[2019]74号房屋补偿决定违法；三、责令被告张家界市永定区人民政府采取补救措施。案件受理费50元，由两被告负担。田胜利、侯华云上诉称:一、涉案房屋面积211.09平方米的认定是由区房屋征收测绘队上门查勘认定的事实，且房屋尚在，可再次查勘确认；二、涉案奇峰市场及周边旧城区改造项目是公益性质还是商业开发至今没有确定，一审认定该项目系张家界市城区保障性安居工程建设与事实不符；三、上诉人对选择评估公司一事不知情，评估机构的选定有政府单方指定的嫌疑，不符合法律程序；四、上诉人始终要求产权调换，而永定区政府没有向被征收人告知可以产权调换并提供产权调换的房源，其案涉补偿决定只肯提供货币补偿，剥夺了被征收人选择权。一审判决回避本案的核心问题——剥夺了被征收人的要求产权调换的权利的问题。既然上诉人选择的补偿方式为产权调换，但被诉补偿决定确定的是货币补偿方式，系方向性错误，依法应予以撤销。而原审判决以被诉补偿决定认定面积错误、评估及补偿过低为由，确认违法，但又以撤销后会给国家利益、社会及公共利益造成重大损失为由不予撤销，不是以事实为依据，以法律为准绳。请求撤销原审判决第二、第三项，改判撤销被诉补偿决定，责令永定区政府对上诉人进行产权调换。本案的诉讼费由被上诉人负担。永定区政府上诉称：原审判决认定事实错误，对涉案房屋面积及产权性质认定错误，应以职能部门住建局、国土局、规划局认定为准，且在原审庭审过程中，永定区政府并未同意按照211.09平方米的面积给予田胜利、侯华云补偿。永定区政府作出的涉案补偿决定事实清楚，适用法律正确。请求撤销原判，改判驳回田胜利、侯华云的全部诉讼请求。张家界市政府答辩称：永定区政府发布的《房屋征收补偿方案》明确规定了被征收人可以自愿选择产权调换的安置方式，在项目征收过程中永定区政府通过向社会购买服务的方式对包括田胜利、侯华云在内的被征收人提供安置房源，将能够进行产权调换的房源进行了公示，并告知了被征收人相关优惠政策，充分尊重了被征收人对征收方式的选择权。田胜利、侯华云上诉称永定区政府剥夺其补偿方式的选择权与客观事实不符。永定区政府在与田胜利、侯华云达不成房屋征收补偿协议的情况下，有权依据依法选定的第三方评估机构出具并已正式生效的房地产评估报告书的评估结论作出房屋征收补偿决定。74号补偿决定认定事实清楚，证据充分，程序合法。基于此，市政府作出的30号复议决定维持74号补偿决定并无不当。一审判决撤销30号复议决定，确认74号补偿决定违法，显然不当。请求撤销原判，驳回上诉人田胜利、侯华云的诉讼请求。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院二审另查明：2016年11月29日，永定区政府在张家界日报、永定区政府网站及奇峰市场房屋征收范围内发布《奇峰市场及周边旧城区（整体提质）改造项目房屋征收补偿方案》，告知了被征收人相关补偿措施及优惠政策。关于补偿的基本原则，公告第五项规定：采取货币补偿和产权调换两种方式，被征收人可自愿选择。产权调换房源为与区征收办签有房源供应协议的开发项目商品房，由征收部门对被征收房屋及产权调换房源相互评估后实施产权调换和结算。此后，永定区政府在征收范围内张贴了《张家界市中心城区团购限价商品住房统计表》，告知了被征收人能够进行产权调换的房源。对选择产权调换的被征收人发放了《张家界市限价商品房认购申请审核表》。田胜利、侯华云收到评估报告后表示评估价格过低，在规定时间内未与永定区政府签订房屋征收补偿协议，亦未填写限价商品房认购申请表。本案二审期间，永定区房屋征收与补偿事务中心于2019年12月19日向本院出具了《关于对田胜利房屋征收补救措施下保障其合法利益的承诺》，承诺根据一审判决所确认的田胜利、侯华云被征收房屋面积增加补偿内容,拟在收到终审判决后五个工作日内补偿被征收人田胜利、侯华云房屋征收补偿款总计2254429.7元。本院对原审查明的其他事实予以确认。本院认为：本案争议焦点是被诉的永定区政府74号补偿决定及张家界市政府30号复议决定的合法性。（一）涉案征收项目是否符合公共利益根据国务院590号令第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于“为了公共利益的需要”，需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。张家界市奇峰市场及周边旧城区整体提质)改造项目系张家界市城区保障性安居工程建设和旧城区改建项目，以改善老城区居民的生活条件、提升城市品位为征收目的，并纳入了张家界市国民经济和社会发展年度计划，符合公共利益的需要。田胜利、侯华云的认为不符合公共利益的上诉理由不能成立。（二）涉案房屋征收评估机构的选定是否合法国务院590号令第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”省政府268号令第九条对选定评估机构的具体办法做了详细规定。上述规定要求房屋征收部门在征收范围内公布相关信息，但未规定房屋征收部门必须通知到每一个被征收人。本案中，永定区征收办在被征收范围内以张贴公告的形式发布了协商选定评估机构的公告，要求被征收人在公告后第六天在指定地点集会依法协商选定房地产评估机构。在到会人数超过投票人数百分之五十的情况下，以占被征收户总数百分之五十的选票数确定张家界先达房地产评估公司为涉案项目的评估机构，涉案项目选定评估机构的程序符合法律规定。田胜利、侯华云称对选择评估公司一事不知情，评估机构的选定有政府单方指定的嫌疑，不符合法律程序的上诉理由没有事实和法律依据，不予支持。（三）被征收人对补偿方式的选择权是否受到剥夺的问题国务院590号令第二十一条规定：被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。田胜利、侯华云上诉提出74号补偿决定剥夺了被征收人要求产权调换的选择权的理由。经查，永定区政府采取向社会购买服务的方式为被征收人提供安置房源，将可供选择的房源信息在征收范围内进行了公告，并告知了被征收人相关优惠政策。田胜利、侯华云未填写限价商品房认购申请表，应视为放弃了对永定区政府提供的安置房源的选择权。其在规定时间内未与永定区政府签订房屋征收补偿协议，且表示拒绝征收，在此情况下，永定区政府对被征收人田胜利、侯华云做出74号补偿决定，并未剥夺其对安置方式的选择权。（四）被征收房屋价值补偿是否存在明显不当的问题国务院590号令第二条规定：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。74号补偿决定认定田胜利、侯华云房屋面积139.27平方米。但在本案一审诉讼期间，经永定区政府房屋征收测绘队入户现场调查，确认被征收房屋实际面积为211.09平方米(含违建面积24.39平方米)，74号补偿决定对被征收房屋的补偿面积少于入户现场查勘的实测面积，该补偿决定认定面积错误，以至对房屋价值的补偿过氏，违背了公平补偿原则，应确认违法。30号复议决定以74号补偿决定“认定事实清楚，程序合法，内容适当”为由，维持该补偿决定，亦属不当。永定区政府上诉提出“原判对涉案房屋面积及产权性质认定错误，应以职能部门认定为准，涉案补偿决定事实清楚，适用法律正确”的上诉理由不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销；第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案被诉补偿决定明显不当，本应予以撤销。但鉴于张家界市奇峰市场及周边旧城区整体提质改造项目是为了公共利益的需要，若撤销被诉补偿决定，将影响整个征收项目的推进，给国家利益、社会公共利益造成重大损害，可责令永定区政府采取补救措施，对74号补偿决定中未予补偿的征收面积和补偿标准不足的部分，根据房屋结构、用途、性质予以补偿。故，一审判决责令永定区政府采取补救措施，并无不当。且二审期间，永定区房屋征收与补偿管理办公室已根据一审判决的结论及认定的面积，就增加补偿金额问题出具了书面承诺，田胜利、侯云华对该补偿方案不服，还可另行提起行政诉讼。其相关权利实际已经得到了保障。综上，上诉人田胜利、侯华云与上诉人永定区政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永定区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年十二月二十七日书记员  刘海涛