江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣行终565号上诉人（原审原告）刘明，男，1966年12月29日出生，汉族，抚州市广昌县人，住抚州市广昌县。委托代理人曹建国，江西华赣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广昌县住房和城乡建设局（原为广昌县建设局），住所地广昌县旴江镇子暄南路2号。法定代表人周文，该局局长。被上诉人（原审被告）广昌县人民政府，住所地广昌县行政中心。法定代表人欧阳巧文，该县政府县长。委托代理人卢斌，江西博衍律师事务所律师。特别授权代理。委托代理人李小霞，广昌县司法局副局长。特别授权代理。上诉人刘明因其诉广昌县住房和城乡建设局（以下简称广昌县住建局）、广昌县人民政府不履行法定职责一案，不服抚州市中级人民法院（2019）赣10行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定，广昌县第二建筑公司系集体企业，原告刘明原系该公司职工，2002年该公司进行了改制，目前，广昌县市场监督管理局登记的企业信息显示该公司已注销。原告认为被告广昌县住房和城乡建设局、广昌县人民政府在广昌县第二建筑公司改制后未履行房改职责，向法院提起本案行政诉讼。因机构改革原因，原广昌县建设局的职权由广昌县住房和城乡建设局继续行使。一审法院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。城镇住房制度改革系国家政策，原告要求被告履行房改审批职责应当满足相应的前提。《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）第四条第（十四）项规定：“城镇公有住房，除市（县）以上人民政府认为不宜出售的外，均可向城镇职工出售。职工购买公有住房要坚持自愿的原则，新建公有住房和腾空的旧房实行先售后租，并优先出售给住房困难户”；第七条第（三十一）项规定：“……所有单位，不论隶属关系，都应执行所在市（县）人民政府对房改工作的统一部署和规定。”《广昌县人民政府印发关于贯彻国务院深化城镇住房制度改革决定实施意见的通知》（广府发[1997]6号）规定：“售房范围和原则：凡成套的公有住房原则上均应向职工出售，职工购房坚持自愿原则……”《广昌县公有住房出售暂行办法》第二条规定：“公有住房出售的范围、对象和原则（一）出售范围：在县城及建制镇规划范围内的单位自管公房及开发建设的商品房，均可出售。暂时不列入出售范围的住房如下：……4、与机关办公场所、工厂、车间无法隔绝的住房”。由上可见，城镇住房制度改革具有很强的政策性，必须坚持自愿原则，即使适用房改政策，现阶段仍应严格执行所在市（县）人民政府对房改工作的统一部署和规定。本案中，原告刘明未提供其向原广昌县第二建筑公司申请房改以及该公司同意房改的证据，亦未提供其向该公司转制清算小组申请房改或该清算小组同意其进行房改的证据，也未提供其向行政机关申请房改的证据，且两被告均认为根据《广昌县公有住房出售暂行办法》有关规定，广昌县旴江镇羊面岭19号1户房屋不符合公有住房出售范围，对此，原告亦未提供其他相反证据，故应当认定原告提起本案诉讼缺乏事实依据。因原告起诉不符合法定条件，已经立案的，依法应当裁定驳回起诉。原告刘明提出，依据最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（法释[2002]23号）第八十一条以及广昌县人民政府《关于转制、破产企业职工住房出售问题》（广府办抄字〔2002〕135号）抄告单等规定，被告应履行房改职责。经查，上述司法解释系用于规范企业破产案件的审理，而非针对企业改制情形，同时，广府办抄字〔2002〕135号抄告单系内部行政行为，不具有可诉性，不能成为原告直接主张被告履行房改职责的依据。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告刘明的起诉。上诉人刘明不服，提出上诉称：1.请求撤销抚州市中级人民法院（2019）赣10行初16号行政裁定；2.指令一审法院继续审理本案；3.本案一、二审诉讼费用由被告承担。主要事实和理由是：1.原审法院驳回上诉人起诉的裁定确有错误。上诉人对自己单位分配的公住房是否向单位提出过房改申请，单位是否同意上诉人房改，这只是单位、房屋管理部门规章制度管理效力的规定，并非法律强制性效力的规定。上诉人现居住的公住房是否符合房改，应当根据法律、法规的规定。上诉人现居住的房屋，因其原所属单位已合法注销并清算完毕，现住公住房完全符合法律、法规规定的房改条件。2.上诉人提起诉讼完全符合行政诉讼法第四十九条之规定，原审适用法律确有错误。案涉房屋产权虽仍登记在已注销的原单位名义，但土地仍属国有，该国有土地以及土地上附着房屋的归属均属被上诉人，并非是已注销的原单位。上诉人还向被上诉人原广昌县建设局缴纳房租。因此，上诉人提起诉讼有充足的事实依据和法律、法规依据。综上，请求二审法院撤销抚州市中级人民法院（2019）赣10行初16号行政裁定，并指令一审法院继续审理本案。被上诉人广昌县人民政府答辩称：1.上诉人诉称与事实不符，一审法院也未认定。原广昌县第二建筑公司根本没有分配给上诉人房屋，只是上诉人强行占有使用，且上诉人从未向公司交付过租金，更未向原广昌县第二建筑公司的业务主管部门广昌县住建局交付过租金，上诉人所称公住房，事实上只是该公司的仓库，并不是广昌县住建局管理的公住房。改制后尚未出售的仓库仍然由广昌县第二建筑公司转制清算小组管理，并没有移交广昌县住建局管理。2.本案不属于行政诉讼的受案范围，上诉人把答辩人及广昌县住建局作为本案一审被告，明显主体不适格，一审法院依法驳回上诉人的起诉，认定事实和适用法律正确。该仓库既不归广昌县住建局所有，也不归答辩人所有。该企业转制后尚未出售的仓库是否进行房改应该由原广昌县第二建筑公司转制清算小组召开全体职工大会讨论决定，广昌县住建局和答辩人无权决定，且广昌县第二建筑公司转制清算小组及上诉人从未向广昌县住建局和答辩人提出过房改申请。上诉人的诉请没有事实依据。3.上诉人诉称的公住房实际上是仓库，不属于房改的范围。4.原广昌县第二建筑公司于2002年10月开始改制，上诉人于2004年1月31日已领取了职工安置费，上诉人现在提起诉讼明显超过了起诉期限，依法应驳回起诉。5.一审法院依法驳回起诉，认定事实和适用法律正确。综上所述，本案不属于行政诉讼的受案范围，请二审法院依法查明事实，依法驳回上诉，维持原裁定。被上诉人广昌县住建局答辩称：1.上诉人刘明的起诉无任何证据支撑且与客观事实不符。一审法院认定刘明提起本案诉讼缺乏事实依据，裁定正确，二审法院应予维持。案涉仓库不归答辩人所有，与答辩人无任何关系。对原二建公司改制后尚未出售的预制厂仓库是否进行房改，不是答辩人的职权范围，刘明把答辩人作为一审被告，明显主体不适格。2.上诉人刘明的起诉无法律依据。一审法院认定刘明的起诉不符合法定条件，适用法律正确，二审法院应予维持。综上所述，本案不属于行政诉讼的受案范围，请二审法院依法查明事实，依法驳回上诉，维持原裁定。在法定期限内，被答辩人广昌县住建局未提交书面答辩意见。双方当事人向一审法院提交的书证等证据材料及一审庭审笔录已随同案卷一并移交本院。经二审审查核实，对其证据效力予以确认。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，本案系因不动产不予登记引发的行政争议案件，根据上诉人提出的上诉请求和主要事实、理由，核心争议焦点是政策性房改房办理不动产登记，依法应具备哪些条件；上诉人刘明的起诉是否符合法定起诉条件等问题。因此，对本案所涉被诉行政行为合法性审查，应依据《中华人民共和国物权法》、《不动产登记暂行条例》，并结合《建设部关于进一步推进现有公有住房改革的通知》等房改政策的规定作出合法性判断。《中华人民共和国物权法》第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记”。第十一条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”。第十一条规定：“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。”《不动产登记暂行条例》就是依据上述法律规定制定而颁布实施的有关不动产登记管理的行政法规。根据《不动产登记暂行条例》第十四条规定：“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。”第十六条第一款第（三）、（四）项规定，申请人应当在办理房屋登记申请时提交相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书、不动产界址、空间界限、面积等材料。本案中，从上诉人刘明提交的身份证、案涉房屋的照片等证据来看，应归属于不动产转移变更登记类事项，对该类登记事项的不动产转移登记，应根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条的规定，提交不动产权属证书、发生变更的材料，有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件等权属证明材料。由于本案涉案房屋属政策性房改房的出售，其权属来源及相关变更材料，还应根据《建设部关于进一步推进现有公有住房改革的通知》（建住房〔1999〕209号）第三条规定，需要房改部门审批。根据上述有关房改政策的规定，房改单位办理房产过户转移登记领证手续时，应提交房屋所在地政府房改办公室批文、原公有住房房屋所有权证、职工购买住房审批表、单位出售公有住房审批表、个人房屋所有权申请登记表、过户名单、公有住房出售专用发票、买房人身份证、房改契约、房改底册、购房发票、职工购买公有住房情况调查函、住房平面图等证件和资料。本案中，刘明仅提供身份证复印件和房屋照片，缺少其他相关房改权属变更及审批程序的证明材料，尚不能满足房改房房屋登记相关法律、法规及房改政策要求的登记材料要件。因此，上诉人关于要求办理不动产登记手续的主张不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案刘明的起诉因缺少其他证据材料，即属于没有事实根据，不符合起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。因此，一审法院裁定驳回刘明的起诉，并无不当。综上，一审法院认定事实清楚、证据确实、充分、适用法律正确，审判程序合法。上诉人刘明的上诉理由于法无据，不能支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  方石清审判员  王丽君审判员  陈雯雯二〇一九年十二月二十六日书记员  徐依沫