山东省潍坊市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁07行初229号原告赵宝基，男，1968年4月17日出生，回族，住青州市。原告赵锡源，男，1986年12月3日出生，回族，住青州市。原告刘国雨，男，1967年8月27日出生，回族，住青州市。原告赵锡全，男，1991年6月26日出生，回族，住青州市。原告段超男，女，1990年5月23日出生，汉族，住青州市。原告刘正超，男，1987年5月5日出生，回族，住青州市。系诉讼代表人。原告马涛，男，1990年11月21日出生，汉族，住青州市。系诉讼代表人。七原告共同委托代理人袁曼曼，北京在明律师事务所律师。被告青州市人民政府。住所地：青州市范公亭西路1601号。法定代表人鞠立强，市长。出庭负责人耿怀金，副市长。委托代理人董波，青州市人民政府云门山街道办事处工作人员。委托代理人杨晓明，青州市司法局工作人员。被告青州市人民政府云门山街道办事处。住所地：青州市云门山街道将军山路601号。法定代表人丁志航，主任。委托代理人王波，山东潍青律师事务所律师。委托代理人张名勇，青州市人民政府云门山街道办事处司法所所长。原告赵宝基、赵锡源、刘国雨、赵锡全、段超男、刘正超、马涛等诉被告青州市人民政府（以下简称青州市政府）、青州市人民政府云门山街道办事处（以下简称云门山街办）行政行为违法一案，本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告赵宝基、赵锡源、刘国雨、赵锡全、段超男、马涛及其共同委托代理人袁曼曼，被告青州市政府负责人耿怀金及其委托代理人董波、杨晓明，被告云门山街办委托代理人王波、张名勇到庭参加诉讼。因涉及法律适用问题需要请示，本案中止审理；后中止审理情形消除，本院恢复本案审理。本案现已审理终结。原告诉称，原告的房屋位于山东省青州市云门山街道东邢社区。2018年9月17日，云门山片区东邢西牟棚改工作动员会召开，云门山片区东邢西牟棚改工作正式启动。20l8年10月17日，为了实施东邢村棚改项目，被告青州市政府作出青征公告【2018】124号《青州市人民政府拟征收土地公告》，拟征收土地范围为丰收一路以南，七里河以北，益王府路以西，西邢村土地以东地段，原告的房屋及土地位于此次征收范围内。因涉案土地性质属于集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告应当先向权力机关报请批准征地手续，待征地批复作出后被告再开展征地和拆迁工作。但二被告进行的此次征收工作并未经过相关部门的征地审批，而且原告没有见到过任何其他与征收相关的合法文件。原告认为二被告进行的东邢村棚改项目没有事实与法律根据，且严重违反法定程序，侵犯了其合法权益。特提起诉讼，请求依法确认二被告实施的东邢村棚改项目违法，并责令被告立即停止违法征收行为，本案诉讼费用由被告承担。原告开庭时将其诉讼请求明确为“确认二被告在没有取得省政府批复的情况下进行的棚改项目违法，判令被告立即停止违法征收行为。原告为证明其诉讼主张向本院提交了以下证据：1、青州市人民政府网站题为《云门山片区东邢西牟棚改工作正式启动》的网页截屏打印件，证明被诉行政行为存在。2、青州市人民政府网站题为《云门山街道棚改工作有序推进》的网页截屏打印件。3、山东省人民政府办公厅政府信息公开告知书【2018】第802号。证明棚改工作没有征收土地的文件。4、原告房屋位置网络截图打印件。证明原告的房屋位于棚改项目范围内。5、东邢社区集体经济组织成员公示照片打印件四张。证明原告为东邢社区组织成员。被告青州市政府、云门山街办答辩意见一致，均辩称，一、青州市云门山街道办事处东邢村棚户区改造项目没有违法。被告结合青州当地实际，按照上级政府保障性安居工程计划任务，按照自下而上、逐级申报的原则上报计划实施棚户区改造项目的具体位置等信息，不存在立项审查程序，更不存在立项违法情形。二、东邢村棚改项目不具有可诉性。棚户区改造属于政策概念，不是行政行为；棚户区改造项目不会对原告权利义务产生实际影响。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告青州市政府、云门山街办向本院提交的证明其诉讼主张的证据和依据相同：1、《国务院关于加强棚户区改造工作的意见》国发（2013）25号。2、《山东省人民政府关于贯彻落实国发（2013）25号文件加快棚户区改造工作的意见》鲁政发（2013）29号。3、《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》国办发（2014）36号。4、2018年政府工作报告。5、青州市发展和改革局函。6、青州市规划局函。7、青州市国土局复函。8、青州市云门山街道东邢村代表大会会议记录。9、入户调查表。庭审中，合议庭组织双方当事人进行了举证、质证和辩论。综合当事人的质证和辩论意见，本院对证据作如下确认：原告提交的1－4号证据和被告提交的1－9号证据的真实性，对方当事人均异议，上述证据来源合法、与本案有关联，确认为有效证据，可以证明两被告组织开展东邢村棚户区改造、原告房屋位于改造范围之内、涉案土地属集体土地、棚改进行时未获得有权机关征收批复的事实。原告提交的5号证据，与本案争议的焦点无关，对其证据效力本案中不予评判。根据以上有效证据及当事人无争议的当庭陈述，本院经审理查明以下事实：2018年9月17日，青州市召开案涉云门山片区东邢西牟棚改工作动员会，启动涉案东邢村棚改工作。20l8年10月17日，为了实施东邢村棚改项目，被告青州市政府曾作出青征公告【2018】124号《拟征收土地公告》，但至本案审理时东邢村棚户区改造项目所涉集体土地仍未获得有权机关作出的征地批复，因此也未再发布《征收土地公告》。本案七原告的房屋以及房屋所占用的土地位于此次棚改范围内。另查明，至本案诉讼时，案涉东邢村棚改范围内的300余户村民已有290余户签订协议拆除了房屋；包括本案原告在内的十余户因尚未签订协议，房屋并未拆除。再查明，本案诉讼过程中，经合议庭释明，原告坚持明确其诉讼请求为：确认二被告在没有取得省政府批复的情况下进行的棚改项目违法，判令被告立即停止违法征收行为。本院认为，从《国务院关于加强棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号）以及《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发[2014]36号）关于棚户区改造工作的部署和要求来看，棚户区改造工作作为国家一项重要行政决策，其实施过程中会涉及国有土地上房屋征收、安置补偿实施、集体土地征收以及地上附着物补偿等多个行政行为，其中，对涉及集体土地征收的棚户区改造，文件要求实施过程中要按照相关法律法规，做好土地征收、补偿安置等前期工作。本案中，经法庭释明，原告对其诉讼请求虽然表述为“确认二被告在没有取得省政府批复的情况下进行的棚改项目违法”，但综合其起诉状载明的“事实与理由”、庭审中阐述的诉讼主张以及所提诉求中“判令被告停止违法征收行为”等具体情况看，原告实质上是认为被告对原告房屋所使用的集体土地的征收行为违法而提起诉讼，故本案仅就涉案棚户区改造过程中涉及的集体土地征收行为的合法性予以审查。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，为了促进经济社会发展等公共利益的需要，市、县人民政府依照法律、法规规定的权限和程序，报经国务院或者省人民政府批准，依法、合理予以补偿和安置后，可以将农民集体所有的土地征收为国家所有。本案中，被告青州市政府以及所属的云门山街办为推进辖区棚户区改造工作，需对包括原告房屋所使用的土地在内的东邢村集体土地予以征收，但在仅发布拟征收土地公告，未依法定程序获得有权机关批准的情况下，被告青州市政府及所属云门山街办即已通过协议方式事实上实施了土地征收，不符合《中华人民共和国土地管理法》（2004）第四十六条、四十七条、四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、二十六条以及《山东省土地征收管理办法》的相关规定，对其未按程序实施土地征收的行为应确认违法。考虑到被告组织实施涉案棚户区改造符合公共利益的需要，棚改范围内的大多数村民对通过协议方式实施改造不持异议，原告房屋予以保留亦不利于涉案地块整体规划的实施，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，应由被告青州市政府及云门山街办采取补救措施，完备土地征收相关文件并完善土地征收程序、及时对原告予以合理安置补偿，以实质解决争议，消除违法行为影响。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、被告青州市人民政府及云门山街道办事处未按法定程序实施土地征收行为违法；二、被告青州市人民政府及云门山街道办事处依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《山东省土地征收管理办法》的有关规定，采取补救措施，完备土地征收程序，依法对原告予以安置补偿。案件受理费50元，由被告青州市人民政府和云门山街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  李长明审 判 员  郭明明人民陪审员  王 莹二〇一九年十二月二十五日书 记 员  赵 倩徐铭