广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终862号上诉人（原审原告）肇庆市端州区黄岗街大路田股份合作经济社，住所地广东省肇庆市端州区黄岗街东岗大路田。法定代表人刘天养，该经济社理事长。委托代理人黄振智，该经济社股东代表。被上诉人（原审被告）肇庆市人民政府，住所地广东省肇庆市端州区城中路49号。法定代表人范中杰，该市政府市长。委托代理人欧志兵，该市司法局工作人员。委托代理人江敏，该市司法局工作人员。原审第三人肇庆市自然资源局，住所地广东省肇庆市端州区信安六路9号。法定代表人黄勇，该局局长。委托代理人冯海平，该局工作人员。委托代理人黄秋实，广东勤思进律师事务所律师。原审第三人肇庆市土地储备中心，住所地广东省肇庆市端州区信安路。法定代表人陈焕基，该中心主任。委托代理人彭健忠，该中心工作人员。委托代理人孟秀军，广东勤思进律师事务所律师。上诉人肇庆市端州区黄岗街大路田股份合作经济社（下称大路田经济社）因诉被上诉人肇庆市人民政府（下称肇庆市政府）、原审第三人肇庆市自然资源局、肇庆市土地储备中心行政复议纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2019）粤12行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1994年5月30日，原肇庆市国土局向广东省西江机械厂核发总编号0019XX、分编号120103004XX的《土地使用证》（以下简称：案涉《土地使用证》），该证记载：用地单位为广东省西江机械厂，项目为工厂、住宅，用地总面积为110077.50平方米，土地属境为端州区市郊大路田北岭山南侧，土地所有制性质为国有。2018年9月18日，大路田经济社获悉案涉《土地使用证》后，于同年9月30日向肇庆市人民政府申请行政复议，认为原肇庆市国土资源局违法办理案涉《土地使用证》，侵害了大路田经济社集体的合法权益，请求撤销案涉《土地使用证》，并确认案涉《土地使用证》所涉土地为大路田经济社所有。肇庆市人民政府于2018年9月30日受理大路田经济社的行政复议申请后，于同年10月9日向原肇庆市国土资源局送达《行政复议答复通知书》，同年11月21日作出《行政复议决定延期通知书》，同年11月29日向肇庆市土地储备中心送达《第三人参加行政复议通知书》，同年12月3日开庭审理该案。2018年12月20日，肇庆市人民政府作出案涉《决定书》，认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“……因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”案涉《土地使用证》的发证时间为1994年5月30日，对该发证行为大路田经济社于2018年9月30日才申请行政复议，已超过行政诉讼法规定的二十年起诉期限。基于行政诉讼与行政复议的衔接关系，且行政诉讼是最终解决行政争议的法定救济途径，大路田经济社提出的行政复议申请亦不应超过行政诉讼法规定的最长二十年提起诉讼期限。因此，大路田经济社提出的行政复议申请不符合上述规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项的规定，决定驳回大路田经济社的行政复议申请。大路田经济社对案涉《决定书》不服，向原审法院提起诉讼，提出前述的三项诉讼请求。经原审法院庭前及庭审中两次向大路田经济社释明，本案是对被诉的驳回行政复议申请决定进行合法性审查，大路田经济社提出的第二、三项诉讼请求，不是本案的审理范围，大路田经济社仍坚持其三项请求。另查明，根据《肇庆市机构改革方案》，2019年1月6日，肇庆市人民政府将肇庆市国土资源局等的职责整合，组建肇庆市自然资源局，不再保留肇庆市国土资源局。原审法院认为，本案系土地登记行政复议纠纷。综合原告大路田经济社起诉、被告肇庆市人民政府和第三人肇庆市自然资源局、肇庆市土地储备中心答辩的意见，本案的争议焦点是：一、肇庆市人民政府作出案涉《决定书》，决定驳回大路田经济社的行政复议申请，该行政行为证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序的问题；二、大路田经济社的行政复议申请是否超过了法定申请期限的问题；三、是否支持大路田经济社的诉讼请求的问题。关于肇庆市人民政府作出案涉《决定书》，决定驳回大路田经济社的行政复议申请，该行政行为证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，大路田经济社对原肇庆市国土资源局核发案涉《土地使用证》的行政行为不服，向肇庆市人民政府申请行政复议，肇庆市人民政府作为原肇庆市国土资源局的本级人民政府，处理该行政复议是其法定职责。肇庆市人民政府受理大路田经济社的行政复议申请后，依法向原肇庆市国土资源局送达《行政复议答复通知书》，向肇庆市土地储备中心送达《第三人参加行政复议通知书》，开庭听取了各方当事人意见，经办理了延期手续后，作出案涉《决定书》并送达给当事人。肇庆市人民政府作出案涉《决定书》的整个过程符合《中华人民共和国行政复议法》的相关程序规定，程序合法。案涉《土地使用证》于1994年5月30日作出，大路田经济社对该发证行为不服，于2018年9月30日才向肇庆市人民政府申请行政复议，已经超过了二十年。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……”第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的……”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”二十年，是法律对公民、法人或者其他组织不知道行政机关对不动产作出行政行为内容时确定的最长诉讼保护期限，超过该期限，不论当事人是否知道或者应当知道该行政行为，都不能再提起诉讼。行政复议和行政诉讼都是解决行政争议的法定救济途径，相互衔接，其最长的复议、诉讼的保护期限应当相一致。故肇庆市人民政府作出案涉《决定书》，决定驳回大路田经济社的行政复议申请，该行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，也符合《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”的规定。关于大路田经济社的行政复议申请是否超过了法定申请期限的问题。如上所述，大路田经济社超过二十年才对案涉《土地使用证》申请行政复议，超过了法定申请期限。大路田经济社起诉提出的其在2018年9月18日获得案涉《土地使用证》复印件才知道情况，按有关法律规定从知情日起超过二年不提起诉讼作为放弃论，其没有超过有效期限的理由不成立，原审法院依法不予采纳。关于是否支持大路田经济社的诉讼请求的问题。如上所述，肇庆市人民政府作出案涉《决定书》的行政行为合法，大路田经济社要求原审法院撤销案涉《决定书》的诉讼请求，事实理由和法律依据不足，原审法院依法予以驳回。大路田经济社提出的第二、三项诉讼请求，不属于本案的审理范围，原审法院依法不予审理。另外，肇庆市自然资源局、肇庆市土地储备中心分别是行政复议的被申请人、第三人，其与本案的处理结果有利害关系，原审法院列其为第三人参加诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决驳回原告肇庆市端州区黄岗街大路田股份合作经济社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告肇庆市端州区黄岗街大路田股份合作经济社负担。大路田经济社不服一审判决，提起上诉称：大路田经济社于2018年9月18日获得涉案《土地使用证》复印件时才知道广东省西江机械厂取得了涉案土地的《土地使用证》，大路田经济社于2018年9月30日向肇庆市政府申请行政复议，未超过《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条关于两年的行政诉讼期限，大路田经济社的起诉也没有超过最长二十年的起诉期限。一审法院不得随意限缩受案范围，违法增设受理条件，法院应全面审查起诉期限，对不属于起诉人自身原因而超过起诉期限的，应提供有效救济。请求撤销一审判决，由省高院审理或发回重审；撤销原肇庆市国土局向广东省西江机械厂核发总编号0019XX、分编号120103004XX的《土地使用证》；确认上述《土地使用证》所涉土地归大路田经济社所有，并给予经济补偿。被上诉人肇庆市政府答辩称：基于行政诉讼与行政复议的衔接关系，且行政诉讼是最终解决行政争议的法定救济途径，上诉人提起行政复议申请不应超过二十年，肇庆市政府依法驳回上诉人的行政复议申请符合法律规定，一审法院驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人肇庆市自然资源局陈述称：涉案发证行为距今已超二十年，涉案《驳回行政复议申请决定书》程序合法、适用法律正确。一审判决认定事实及适用法律正确。上诉人的第二、三项诉讼请求不是本案审理范围，应依法驳回。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人肇庆市土地储备中心陈述称：上诉人提出的三项诉讼请求因诉讼标的不同而相互排斥，依法不能合并在一件案件中审理。肇庆市政府作出涉案《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，程序合法，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。经审查，一审判决认定的事实属实，本院依法予以确认。本院认为，本案是行政复议纠纷，审查的焦点是肇庆市人民政府于2018年12月3日作出的肇府行复[2018]44号《驳回行政复议申请决定书》是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”大路田经济社对肇庆市国土局于1994年5月30日向广东省西江机械厂核发的总编号0019XX、分编号120103004XX的《土地使用证》不服，向肇庆市政府申请行政复议，申请撤销上述《土地使用证》。至大路田经济社2018年9月30日向肇庆市人民政府申请行政复议时，已经超过法定二十年的最长起诉期限，大路田经济社在法律上已丧失对涉案土地颁证行为的行政起诉权，行政诉讼作为与行政复议相衔接的救济制度，且作为最终解决行政争议的法定救济途径，大路田经济社提出本案行政复议申请亦不应超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的二十年最长起诉期限。大路田经济社主张应以其2018年9月18日获得涉案《土地使用证》复印件的时间作为认定行政复议申请期限的起算时间，于法无据，本院不予支持。肇庆市政府作出涉案《决定书》驳回大路田经济社的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。至于大路田经济社提出的关于撤销涉案《土地使用证》及确认土地权属的诉讼请求，根据一行为一诉讼的基本原理，上述诉讼请求不属于本案审理范畴，大路田经济社应另寻法律途径予以救济，一审法院对上诉人的上述诉讼请求不予审理，并无不当。综上，大路田经济社的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人肇庆市端州区黄岗街大路田股份合作经济社承担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  罗 燕审判员  王彩妃二〇一九年十二月十八日法官助理严崇哲书记员钟能英