中华人民共和国 浙江省台州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙10行初253号 原告王爱连，女，1949年10月10日出生，汉族，住日本。 原告下岡美穗，又名王玉珍，女，1952年10月13日出生，日本籍华人，住日本。 两原告共同委托代理人郑洪伟，浙江任马川律师事务所律师。 被告仙居县自然资源和规划局，住所地仙居县环城东路64号。 法定代表人郭紫程，局长。 应诉负责人蒋立峰，副职负责人。 委托代理人王小伟，该局副局长。 委托代理人周成海，浙江安州律师事务所律师。 原告王爱连、下岡美穗诉被告仙居县自然资源和规划局其他行政行为一案，于2019年11月8日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月13日立案后，依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理了本案。原告王爱连、下岡美穗的共同委托代理人郑洪伟、被告仙居县自然资源和规划局的应诉负责人蒋立峰及委托代理人王小伟、周成海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王爱连、下岡美穗诉称：原告与案外人金子利利为买卖合同纠纷于2017年11月10日在仙居县人民法院立案审理，在案件审理过程中，被告于2019年4月4日作出了仙自然资规函〔2019〕10号《关于仙居县人民法院函〔2019〕4号的回复意见》（以下简称《回复意见》），认定原告和本案案外人讼争的位于仙居县城区××街面楼房占用的土地性质为集体土地，不予认定为国有土地，该文件没有告知行政相对人复议、起诉的诉权和起诉期限。原告认为该文件系对涉案土地权属争议进行行政确权的行为，严重损害了原告的合法权益，是可诉的具体行政行为。被告的行为属于超越职权和行政滥权，程序严重违法，认定事实错误，适用法律错误，依法应予以撤销。理由如下：一、被告的行为属于超越职权和行政滥权，只有人民政府依法有权对土地所有权和使用权争议进行确权，被告依法只有调查权，无权以自己的名义对土地所有权直接作出确权。根据《土地管理法》第16条相关规定，被告作为人民政府的职能部门，负责土地权属争议的调查，提出处理意见报人民政府，处理决定由人民政府下达或者由人民政府授权，加盖人民政府土地权属专用章，无权直接以自己的名义作出。因此，被告作出的《回复意见》系超越职权和行政滥权的行政行为，依法应予以撤销。二、程序严重违法。被告对原告享有房产权证的房屋占用的土地权属争议作出行政行为时，应依照法律、法规或规章规定的土地权属争议处理程序来作出，在我国应按照原国家土地管理局在1995年颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》和国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》规定的程序办理，被告完全无视法律规定的程序，径行作出《回复意见》对争议的土地权属作出确权，剥夺了原告的陈述和辩解权，属于严重程序违法行为，依法应予以撤销。三、认定事实错误。原告所有的涉案房产所占用的土地系案外人金子利利在1985年依据当时相关法律和政策己经办理了土地征用手续，相关档案保存在仙居县政府有关部门，由于征用手续年代久远，保存该档案的相关部门存在部分档案遗失，但是从现有有关部门的部分档案能够确认该土地己经在1985年办理了土地征用手续，从部分档案《国家建设征用土地申请表》、《仙居房屋产权变动申请表》、《浙江省财政厅契税完税证》、《自愿同意征用书》、《立卖断契》、《仙居城镇建筑许可证》、仙证号为仙房权证城关字第××《房产权证》，以上档案证据能够确定涉案土地己经办理了征地手续，土地权属为国家所有，尤其在证据1985年《仙居城镇建筑许可证》中明确标明“征用情况已征”，因此被告所作的《回复意见》中对事实的认定是错误的。四、适用法律错误。土地权属争议，依法应适用《中华人民共和国土地管理法》和原土地管理局在1995年颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第16条，不能适用《国家建设征用土地条例》第七条和第八条，被告所作的《回复意见》适用《国家建设征用土地条例》第七条和第八条对涉案土地权属作出认定，属于适用法律错误。综上，请求判决撤销被告作出的《回复意见》。 原告向本院提供的证据有：1、《回复意见》；2、房产权证；3、国家建设征用土地申请表、仙居城镇建筑许可证；4、金子利利涉案房屋、土地登记情况（仙居城镇私有房屋所有权登记表、国家建设征用土地申请表、公证书、自愿同意征用书、仙居城镇建筑许可证及其他相关办理手续资料）；5、仙居县人民政府文件仙政（1985）5号；6、仙居县人民法院民事判决书（2017）浙1024民初6398号和台州中院民事判决书（2019）浙10民终1403号；7、国家土地局颁布确定土地所有权和使用权的若干规定（1995）国土（籍）字第26号。 被告仙居县自然资源和规划局辩称：一、行政机关内部往来函件不可诉。根据行政诉讼法第二条、第十二条、第十三条的规定以及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》和《最高人民法院关于适用的解释》等司法解释的相关规定，行政机关的内部往来函件是不可诉的。《回复意见》是仙居县人民法院与仙居县自然资源和规划局之间的内部往来函件。因此，该函件不可诉。退一步说，要证明土地性质应当由主张权利的一方举证，该地块原先属于集体土地，如果没有证据证明该地块改变了土地性质，那么该地块仍旧是集体土地。二、位于仙居县城区××街面楼房占用的土地性质一直为集体土地。原告所称在1985年依据当时的法律与政策己经办理了土地征用手续与事实不符。实际上当时该块土地征收手续、征收程序均不符合《国家建设征用土地条例》(1982年5月14日国务院公布，自公布之日起施行)第七条与第八条的有关规定，第一、申报建设用地面积应当经县人民政府审批核定后，在土地管理机关主持下，由用地单位与被征地单位签订协议，原告出具的《自愿同意征用书》只有该组成员签字按指印，不符合相关程序要求。第二、征用园地三亩以下、林地十亩以下、其他土地二十亩以下的由县、市人民政府批准，原告提交的《国家建设征用土地申请表》没有县人民政府的意见和盖章，因此当时土地征收手续没有完毕，从法律上讲这块土地仍旧属于集体土地。综上，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告向本院提供的证据有：1、仙法函〔2019〕4号及附件；2、《回复意见》；3、1982年《国家建设征用土地条例》。 经审理查明：浙江省仙居县人民法院在审理原告金子利利与被告王爱连、王玉珍（即本案原告）房屋买卖合同纠纷一案中，于2019年3月26日向本案被告仙居县自然资源和规划局发出仙法函〔2019〕4号《函》，请被告对涉案的位于仙居城区城北西路11号的4间四层街面楼房的土地性质作何认定及此类历史遗留问题土地权属如何处理予以回复。2019年4月4日，被告向仙居县人民法院出具涉诉的《回复意见》，该《回复意见》内容为：“一、根据该案件用地审批时间发生在1985年，依据当时征用土地政策:《国家建设征用土地条例》(1982年5月14日国务院公布，自公布之日起施行)第七条征用土地的程序和第八条征用土地的审批权限的规定，我局认为：1、此案件提供的《国家建设征用土地申请表》无县人民政府的意见和盖章；2、出具的市桥村第9组《自愿同意征用书》只有组成员签字按指印，不符合程序要求的‘在土地管理机关主持下，由用地单位与被征地单位签订协议’，不符合当时法律规定的征用土地的程序和征用土地的审批权限，因此我局认定土地征收手续未完毕，不予认定为国有土地。二、对王爱连、王玉珍在2007年8月22日取的房产权证，这是在当时由于房产权证和土地证分别由两个部门办理造成的,现在该土地在法律上来讲仍为集体土地”。原告不服该《回复意见》，向本院提起诉讼，请求撤销该《回复意见》。 上述事实，有仙法函〔2019〕4号及附件、《回复意见》、国家建设征用土地申请表、仙居城镇建筑许可证等证据证实。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（三）项规定，中级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的案件。《最高人民法院关于适用的解释》第五条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十五条第三项规定的“本辖区内重大、复杂的案件”……（二）涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；……本案原告下岡美穗系日本籍华人，涉案标的物所在地在中华人民共和国领域内，且在本院辖区内，本院因此具有管辖权。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案中，涉诉的《回复意见》系被告仙居县自然资源和规划局应仙居县人民法院审理金子利利与王爱连、王玉珍房屋买卖纠纷案件的需要所作。被告根据仙居县人民法院提供的该民事案件的相关材料，依据有关法律法规的规定，就仙居县人民法院提出的问题出具回复意见，系行政机关与审判机关的内部往来函件，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对于原告的起诉，依法应予裁定驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定如下： 驳回原告王爱连、下岡美穗的起诉。 如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  徐后利 审 判 员  谢继红 二〇一九年十二月二十三日 代书记员  陈思安 -8- -7-