山东省潍坊市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁07行终387号上诉人（原审原告）鹿术民，男，1965年4月2日生，汉族，居民，住高密市。委托代理人禹龙，山东诚公律师事务所律师。被上诉人（原审被告）高密市柴沟镇人民政府，住所地：高密市柴沟镇镇府街东段。法定代表人王振兴，镇长。参加诉讼负责人宋春蕾，该镇党委委员。委托代理人潘美辰，山东子伦律师事务所律师。鹿术民因诉高密市柴沟镇人民政府行政强制行为违法暨行政赔偿一案，不服山东省高密市人民法院于2018年5月10日作出的（2018）鲁0785行初13号行政判决，向本院提起上诉。2019年1月31日本院作出（2019）鲁07行终6号行政裁定，以相关证据未经庭审质证违反法定程序为由发回原审法院重审。原审法院另行组成合议庭进行了审理，并于2019年3月20日作出（2019）鲁0785行初15号行政判决，上诉人鹿术民不服提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知、合议庭成员告知，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明，为贯彻落实好中央、省、潍坊市全面推行河长制部署安排，推进对河流系统保护和水生态环境整体改善，维护河流健**命，2017年6月高密市水利局发布《高密市全面实行河长制实施方案》，该方案规定：全面建立市、镇、村三级河长组织体系。总河长由市委、市政府主要领导担任，副总河长由市委副书记、常务副市长和分管农业的副市长担任；镇级总河长由党委、政府主要负责同志担任，并在辖区内主要河流设立河长，由同级负责同志担任。在2017年8月份高密市河长办公室制定《高密市2017年“清河行动”实施方案》；在2017年9月份，柴沟镇政府发布《柴沟镇2017年“清河行动”实施方案》。柴沟镇“清河行动”重点是：五龙河、朱公河；清除重点是河道管理范围内的违章建筑以及河道内种植树木、高杆作物，倾倒垃圾、渣土，违法修建鱼塘、养殖场，非法采砂、取土，破坏堤防等违法行为。原告鹿术民系高密市柴沟镇东尚口村村民。马旺水库位于五龙河上游西支，该土地权属性质为国有土地。近几年，鹿术民在未经过相关部门同意的情况下私自在马旺水库库底及河道种植玉米、小麦。2017年秋收后，柴沟镇政府将马旺水库库底及河道进行统一旋耕，并通过村委广播进行告知不能再进行耕种。鹿术民等村民仍旧种植了小麦，2017年11月份，柴沟镇政府统一对马旺水库库底及河道种植的小麦进行了飞机打药灭茬。另查明，原告的农村土地承包经营权证未对其上述种植小麦的土地进行登记；原告也无其他合法有效证据证明其对种植土地具有合法使用权。2018年9月27日高密市水利局出具证明一份：柴沟镇东尚口村鹿术民擅自在平日路高密与诸城交界牌约2000米处，在“舍母迁”、“小鳖盖”两地块以及马旺水库上游自垦地种植庄稼，其种植的地块均位于马旺水库管理区域内。2018年9月27日高密市柴沟镇东尚口村民委员会出具证明，上述地块不属于东尚口集体所有。原审法院认为，一、根据《中华人民共和国水污染防治法》第五条“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。”及《中华人民共和国河道管理条例》第七条“河道防汛和清障工作实行地方人民政府行政首长行政负责制”的规定，同时参照《高密市全面实行河长制实施方案》、高密市河长制办公室印发的《高密市2017年“清河行动”实施方案》的规定，柴沟镇人民政府系此次行动的责任主体，是本案适格的被告。二、关于鹿术民所种植小麦是否违法并应予灭茬的问题。根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条“在河道管理范围内禁止修建围堤、阻水道路；种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防防护林除外）；在堤防和护堤地禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发觉以及开展集市贸易活动”的规定，原告种植小麦在马旺水库管理的范围同时也不属于河道确权线以内在册农户家庭承包地，其种植小麦位于公共河道确权线以内的河道滩地，属于马旺水库治理范围内。为了保障防洪排涝安全，法律规定禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的高杆农作物等。依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条“对河道、湖泊范围内有阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担”、《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条“对河道管理范围内的阻水障碍物，按照“谁设障，谁清除”的原则，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部门责令设障者在规定的期限内清除。逾期不清除的，由防汛指挥部门组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用。”的规定，鹿术民种植的小麦属于清理范围符合法律规定，且应由设障者在规定的期限内清除，逾期不清除的，可以组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用。三、柴沟镇政府的灭茬行为是否合法的问题。鹿术民种植的小麦未在规定的期限内自行清除，柴沟镇政府作为此次清河行动的组织实施机关，具有依法采取强制措施的法定职权。但柴沟镇政府在2017年11月实施强制灭茬之前未对鹿术民发出限期清理公告，也未告知原告申辩、复议、诉讼等诉权，违反《中华人民共和国行政强制法》第八条“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；”的规定。故柴沟镇政府的强制灭茬行为违反法定程序，其强制灭茬行为违法。四、鹿术民诉请判令柴沟镇政府赔偿经济损失10万元是否应予支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，鹿术民所种植小麦违反《中华人民共和国河道管理条例》的相关规定，属于违法种植行为。根据国家赔偿法及行政诉讼法的规定，国家保护的是行政相对人的合法权益，对不合法的利益或违法利益，不予保护。本案中，虽然柴沟镇政府采取强制措施程序不合法，但鹿术民所种植小麦属于违法种植行为，其要求赔偿的损失属于非法利益。故鹿术民请求赔偿其非法利益的损害，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定判决：一、确认高密市柴沟镇人民政府行政强制灭茬行为违法；二、驳回原告鹿术民要求赔偿经济损失10万元的诉讼请求。案件受理费50元，由被告承担。上诉人鹿术民不服原审法院判决提起上诉，请求依法撤销（2019）鲁0785行初15号行政判决，依法改判或者发回重审，诉讼费用由被上诉人承担。主要理由：1、原审判决认定事实错误。被上诉人无法证明上诉人耕种土地为国家所有。2、原审程序违法。本案发回重审，被上诉人不得重新举证，否则违反了“先取证后裁决”的行政行为规则，被上诉人的14-15号证据依法不应被采纳。3、原审适用法律错误。依据《物权法》第四条之规定，涉案土地由上诉人投入人力、物力、财力进行耕种，其权益应受保护。依据《中华人民共和国河道管理条例》第十六条、《中华人民共和国土地管理法》第三十八条等规定，河滩内的可耕地也可以由村集体经济组织使用，国家依法保护土地开发者的合法权益。就本案而言，上诉人投入财力、物力和人力，开垦未被利用的土地，使得土地变为优质可耕地，其权益应当受保护。被上诉人高密市柴沟镇人民政府二审未提交书面答辩状，其在人民法院二审行政案件诉讼要素表中，对原审法院认定事实、采信证据、适用法律、审判程序均无异议。其在法庭调查时口头答辩其行为合法，请求驳回上诉人的上诉。各方当事人在原审提交的证据和依据已随案卷移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。二审中，各方当事人填写了二审行政案件诉讼要素表，上诉人没有提交新的证据。经审查，本院认为原审法院对当事人提交证据的分析认定及对事实的确认正确，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点问题是被诉行政强制行为是否合法、上诉人所提损失是否应予赔偿。对于被诉行政强制行为是否合法的问题。原审法院从三个方面进行了充分论证，本院同意原审法院的分析说理意见。同时，《中华人民共和国防洪法》第七条规定，各级人民政府应当加强对防洪工作的统一领导，组织有关部门、单位，动员社会力量，依靠科技进步，有计划进行江河、湖泊治理，采取措施加强防洪工程设施建设，巩固提高防洪能力。《中华人民共和国河道管理条例》第七条规定，河道防汛和清障工作实行地方人民政府行政首长负责制。根据上述法律和高密市的有关规范性文件之规定，柴沟镇人民政府具有涉案地上附着物的清障法定职权。根据被上诉人提供的5号、6号、14号、15号证据以及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条之规定，涉案土地位于马旺水库管理范围之内，属于国有土地，并不属于集体所有的土地，没有证据证明其属于上诉人的在册农户家庭承包地。上诉人在涉案土地种植农作物的行为属于违法种植行为，亦违反了《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条之规定，应予清障。虽然上诉人违法种植的农作物应予清障，但被上诉人亦应遵循《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，柴沟镇人民政府在清理之前未对上诉人发出限期清理公告，也未告知上诉人陈述申辩、复议诉讼等，原审法院确认被上诉人行为程序违法正确。关于上诉人所提损失是否应予赔偿的问题。虽然被上诉人行为程序违法，但根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条之规定，行政赔偿义务机关给予行政赔偿的前提是相关行政行为损害了当事人的合法权益。对当事人不合法的利益或者违法利益，则不予赔偿。由于上诉人种植行为违反了《中华人民共和国河道管理条例》的有关规定，应予清障，其所提损失既无证据支持，亦不属于合法利益，原审法院对上诉人所提赔偿经济损失15万元的诉讼请求予以驳回并无不当。关于上诉人所提被上诉人的14号、15号证据不应予以采纳、原审法院审判程序违法的问题。本案系发回重审之后上诉人再行提起上诉的案件。在原审法院重审过程中，被上诉人的14号、15号证据已经庭审质证，原审法院审判程序合法。同时，该两份证据虽系在原审法院初审过程中提交的证据，超过原审法院初审时的举证期限，但并不必然产生视为被诉行政行为没有证据、该两份证据不应予以采纳的法律后果。首先，被上诉人在举证期限内提交了5号、6号证据，在上诉人发表不足以证明涉案土地系国有土地等相关质证意见之后，被上诉人提交14号、15号证据进行补强，对于反驳性的补强证据，并不能当然予以排除；其次，涉案土地的所有性质是一种客观事实，对于案件涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定，即使被上诉人逾期举证不存在“不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由”，人民法院为了查清事实，仍然可以依职权向包括被上诉人在内的人员调查取证。设定行政诉讼被告举证期限制度，目的是为了督促行政机关及时履行举证义务，防止在法庭上搞证据突袭，影响行政相对人质证和辩论权利的公平行使，从而更加有利于查明案件的事实真相，绝不是要掩盖事实真相，造成人民法院事实认定黑白颠倒的结果。据此，上诉人该项主张不能成立。综上，被上诉人的行政行为程序违法。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院依法不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，裁判结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长  李正良审判员  林少华审判员  李长明二〇一九年十二月三十日书记员  许英琪