上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初587号原告许佳俊，男，1987年8月20日出生，汉族，住上海市。委托代理人许建民(系原告父亲)，1961年7月16日出生，汉族，住上海市。委托代理人汤晓明，上海市君悦律师事务所律师。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人竺凯。出庭应诉负责人汪玉萍，上海市长宁区城市管理行政执法局副局长。委托代理人顾景春，男。委托代理人陆馨伟，男。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈，女。委托代理人马贝艺，北京大成(上海)律师事务所律师。被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市。法定代表人倪佳慧。委托代理人李立，男。被告上海市长宁区消防支队，住所地上海市。法定代表人虞利强。委托代理人祁文晋，男。被告上海市公安局长宁分局天山路派出所，住所地上海市。法定代表人俞晓东。委托代理人祁文晋，男。原告许佳俊诉被告上海市长宁区城市管理行政执法局、上海市长宁区住房保障和房屋管理局、上海市长宁区市场监督管理局、上海市公安局长宁分局天山路派出所、原上海市长宁区公安消防支队不服房屋整治行为及请求行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月28日立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月6日公开开庭审理了本案。原告许佳俊的委托代理人许建民、汤晓明律师，被告上海市长宁区城市管理行政执法局(下称长宁城管局)的行政机关负责人汪玉萍副局长及委托代理人顾景春、陆馨伟，被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局(下称长宁房管局)的委托代理人徐盈、马贝艺律师，被告上海市长宁区市场监督管理局(下称长宁市场监管局)的委托代理人李立到庭参加诉讼。被告上海市公安局长宁分局天山路派出所(下称天山路派出所)、原上海市长宁区公安消防支队(下称长宁消防支队)经本院依法传唤，未到庭参加诉讼，本院依法进行缺席审理。本院经各方同意协调，审理期限至2020年4月8日。本案现已审理终结。原告诉称，本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋(下称涉案房屋)是原告合法承租的房屋，已于1997年前依照相关规定，办妥了居改非、营业执照等各项法定手续，且长期在该处依法开展经营活动并按非居住物业标准缴纳相关物业管理费。2017年5月，五被告共同在玉屏南路周边张贴所谓的拆除违法建筑通知，并口头通知原告，涉案房屋也在通告范围，原告为此前往街道及被告处，要求出示相关批准文件并作出解释，但被告始终未作出正面回应。2O17年6月14日，本市玉屏南路周边出现大量所谓执法人员(包括被告人员及其他身份不明人员)对涉案房屋实施强制砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的违法行为，原告为此报警，但警方到场后，仍未阻止上述违法行为。原告认为，原告合法经营，现被告打着整治违法建筑的旗号，封闭原告的经营门户，已严重侵犯原告合法权益。部分被告在未得到授权及没有合法有效的行政决定的情况下，无权进行执法。而且政府执法必须严格依照法定程序进行，依法保障当事人的申辩、诉讼权利，现被告以口头通知代替书面认定，毫无法律依据。故提出诉讼请求：1.确认五被告于2017年6月14日对涉案房屋实施的砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的行为违法；2.判令五被告将涉案房屋恢复至原许可时破窗开门状态。原告提供如下证据：1.《天山路街道“五违四必”联合执法告知书》(下称联合告知书)；2.租用居住公房凭证；3.《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》；4.营业执照、食品经营许可证；5.内部装修工程竣工消防验收意见书；6.租金支付凭证；7.照片；8.视频资料。被告长宁城管局辩称，被诉行政行为由其实施。涉案房屋均存在擅自改变物业使用性质、损坏房屋承重结构的情况，因此被告采取恢复原状的整治行为。鉴于被告行政行为合法，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁城管局向本院提交了以下证据、依据：公房租赁凭证、《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》、房屋质量检测报告、长宁房管局《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(下称答复)、联合告知书、执法后现场照片等证据。职权依据为《上海市城市管理行政执法条例》(下称执法条例)第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(下称实施办法)第五条第二款第(三)项。法律依据及程序依据为《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订,下称管理规定)第五十条第二款第(一)项、第五十二条第一款、第七十六条、第七十九条。被告长宁城管局还提交了《上海市城镇公有房屋管理条例》(1990年8月1日起施行)第三十一条，《上海市城镇公有房屋管理条例实施细则》(1991年2月1日起施行)第一条、第四条、第五十七条、第五十八条，《上海市居住物业管理条例》(1997年7月1日起施行)第三十条等作为依据。就原告提出的赔偿请求，被告长宁城管局提交《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第七条的规定证明被告依法履职，不存在需要予以赔偿的情形。庭后，被告长宁城管局表示原告的行为还存在破坏房屋外貌的情形，违反管理规定第五十条第二款第(三)项之规定，应予恢复原状。被告长宁房管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁房管局提交物业公司情况说明作为证据，证明涉案房屋按照居住标准收取租金。被告长宁市场监管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁消防支队辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁市场监管局未向本院提交证据、依据。被告天山路派出所未向本院陈述辩称意见，亦未提交证据、依据。经庭审质证，原告对被告长宁城管局的职权依据无异议，但认为被诉行政行为作出前应由房屋管理部门先责令改正、恢复原状，被告长宁城管局未告知原告依据，未保障原告陈述申辩权利，程序违法。根据《上海市城镇公有房屋管理条例实施细则》，被告应就居改非审批流程进行说明，而不是二十年后认定居改非不合法。就被告长宁城管局提供的证据，原告认为：联合告知书不符合要求，未向原告履行告知程序；租赁凭证无异议，以原告提交的租赁凭证为准；被告长宁城管局提交许可证作为证据证明其认可了该许可证真实性；检测报告形成于行政行为作出之后，不能作为证明被诉行政行为合法的证据；被告长宁房管局的答复不合法，系非法证据，应予排除；照片确实是涉案房屋，但社会效果不好不应成为执法依据。针对被告长宁房管局提交的证据，原告认为超过举证期限且无法证明收取租金的时间。被告长宁城管局就原告质证意见及证据认为，联合告知书说明被告已履行告知义务；租赁凭证真实性予以确认；《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》并非房管部门核发，无权机关批准的许可无效；营业执照、食品经营许可证、消防验收许可证不能证明涉案房屋居改非合法；租金支付凭证不能证明原告按照非居住用途支付租金，与本案无关；照片、视频资料与本案无关联性。被告长宁城管局对被告长宁房管局的证据无异议。被告长宁房管局同意被告长宁城管局的意见，并认为原告提供的证据无法证明其系执法主体。公房租赁凭证明确了涉案房屋用途为居住，即便改变房屋用途也需要经过房管部门审批，原告现有证据无法证明改变房屋外貌合法。被告长宁房管局未在物业公司查找到《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》的底根，不认可真实性。证据4、5与本案无关联性，租金支付凭证未显示协议及房租内容。被告长宁市场监管局同意被告长宁城管局、长宁房管局的意见，并认为原告提供的证据无法证明其系执法主体，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据及被告长宁城管局、长宁房管局提交的证据、依据来源合法、内容真实，与本案待证事实相关联，本院予以认定。经审理查明：涉案房屋为公房，由原告承租使用，房屋使用面积17平方米，月租人民币34.2元。1996年7月16日，原上海天山物业公司(下称天山物业)批准核发《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》，其中载明，申请户名XX；房屋地址玉屏南路XXX弄XXX号XXX室；申请原因为“居改非”；批准的项目、部位、范围及施工要求：“1.同意居改非开店。2.有关居民的协调事宜，有申请人做好后再施工；3.开门宽度，不得超过原窗的宽度。”2017年3月7日，上海创拓商贸有限公司分公司以涉案房屋为营业场所登记取得营业执照，负责人为许建民，成立日期为1998年7月22日。2017年3月13日，该公司取得食品经营许可证。至案发时，涉案房屋一直用于经营，且破窗为门的门面已发生变化，比1996年天山物业批准时扩大。2017年5月，五被告发布联合告知书称，重点开展针对遵义路、玉屏南路沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日，长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的‘居改非’，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年6月14日，被告长宁城管局在原告没有自行整改的情况下，对涉案房屋实施了拆除店门和户外装修、砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始窗户状态，原告认为整治行为侵犯了其合法权益，遂起诉至本院。在本案审理过程中，因机构改革，被告长宁消防支队变更为上海市长宁区消防支队。本院认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为五被告；二、涉案房屋是否应予整治；三、被诉行政行为是否具有合法性；四、涉案房屋是否应予恢复至原许可破窗为门的状态。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的拆除店门和户外装修及砌墙封门的整治行为。根据执法条例第十一条第一款第(九)项、实施办法第五条第二款第(三)项的规定，被告长宁城管局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现被告长宁城管局确认由其实施被诉行政行为，对此原告无异议，对其职权依据亦无异议，因此长宁城管局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，原告提供联合告知书以证明被告长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所为共同行为主体。现从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁城管局以外的其余被告亦实施了被诉行政行为。所以，原告认为长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。关于第二个争议焦点，根据管理规定第五十二条第一款的规定，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，现其租用公房凭证上载明的用途仍为居住，因此，原告主张在被告长宁城管局作出被诉行政行为之时，涉案房屋的使用性质为非居住用途无依据。即便天山物业作为公房管理单位在1996年时同意案外人XX将涉案房屋的外墙变窗为门，但原告在后续取得公房租赁凭证时，涉案房屋仍确定为居住用途，再继续改变房屋外貌明显缺乏依据。原告将涉案房屋作经营使用，并未恢复至原窗户状态，不仅不符合管理规定第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。被告长宁城管局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》及执法条例、管理规定等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的被告长宁城管局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，并如原告所述进行口头通知，但如前所述，联合告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。被告长宁城管局在实施被诉行政行为前也未依法听取原告的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在外墙未恢复原状的情形，被告长宁城管局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。关于第四个争议焦点，就原告的赔偿请求，本院认为，首先，根据查明事实，被诉行政行为系由被告长宁城管局实施，无证据证明长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所参与执法，故本案的赔偿义务机关应为长宁城管局。原告认为其余四被告均为共同赔偿义务机关的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。其次，被诉行政行为被确认违法。根据法律规定，违法的行政行为侵犯财产权的，受害人有获得赔偿的权利。但法院同时亦认定涉案房屋存在擅自改变物业使用性质及破坏房屋外貌的情形，被告长宁城管局依此实施整治，因此原告要求恢复至原许可破窗为门的原状缺乏法律依据和事实根据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五十八条、第七十四条第二款第(一)项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局于2017年6月14日对上海市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；二、驳回原告许佳俊的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  邱 莉审 判 员  孙焕焕人民陪审员  范丽蓉二〇一九年十二月二十日法官 助理  靳先德书 记 员  靳先德附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……二、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。