湖北省孝感市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)鄂09行初42号原告王银堂，男，1963年4月1日出生，汉族，住孝昌县。委托诉讼代理人冯凯、肖以荣，北京万典律师事务所律师。代理权限：代理协调、听证、调查取证、申请政府信息公开、申请行政复议、起诉，代为承认、放弃、变更（诉讼）请求、进行和解，签收法律文书等。被告孝昌县人民政府。住所地：孝昌县府东路1号。法定代表人胡斌，该县县长。委托诉讼代理人张勇、谢肖肖，湖北维思德律师事务所律师。代理权限：一般代理。原告王银堂诉被告孝昌县人民政府违法建设强制拆除一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告王银堂诉称，原告系湖北省孝昌县花园镇顺民村村民，在该村拥有合法的宅基地使用权及地上房屋，且常年在此生活居住。2019年3月17日，被告作出《孝昌县孟宗大道片区城中村改造项目房屋征收决定书》（以下简称“征收决定”），将原告的宅基地及其房屋列入孝昌县孟宗大道片区城中村改造项目征收范围内。因被告实施的征收行为严重违法，原告一直未与被告就涉案征收项目签订补偿安置协议。2019年6月18日，被告为达到其征收原告房屋及土地的目的组织公安、特警、城管、规划、消防等众多政府工作人员对原告房屋进行了强制拆除。原告认为被告强制拆除其房屋的行政行为严重违法并侵害了其合法权益。为维护自身合法权益，原告特依法向法院起诉，请求法院依法判决确认被告强制拆除其房屋的行政行为违法，具体理由如下：第一、被告实施了强制拆除原告房屋的被诉行政行为，被告主体适格。本案中，被告作为孝昌县孟宗大道片区城中村改造项目征收实施主体，组织众多行政机关的工作人员对原告的房屋实施了强制拆除，被告应对其组织实施的强制拆除行为负责，依法承担相应的法律责任。第二、被告的强拆行为明显违法。根据《中华人民共和国行政强制法》规定，1.被告实施强制拆除既没有作出任何的行政决定、且没有进行任何的告知、没有给予原告陈述、申辩等救济程序，明显违反《中华人民共和国行政强制法》的规定。2.被告行政行为没有事实依据和法律依据，属于被告滥用职权作出，应予确认违法。综上，被告实施的强制拆除原告房屋的行为严重违法，侵犯了原告的合法权益，请求法院依法判决确认被告强制拆除原告房屋附属厨房的行政行为违法。被告孝昌县人民政府答辩称，原告擅自建设的附属厨房未经土地、规划等管理部门依法批准，后被规划部门依法认定为违法建筑，又被城管部门依法拆除，所有这一切都是原告违法在先，规划、城管部门依法拆除在后。很明显，这是城管、规划部门依法履行法定职责的行为，与答辩人无关，但原告混淆一级政府与各职能部门的职责范围，错将答辩人列为被告，属于自身认识错误，请求法院依法驳回原告起诉。理由如下：（一）原告擅自建设的附属厨房是违法建筑。原告建设的正房虽有土地使用权证，但已经超过审批面积，是否属于违章建设有待孝昌县国土规划等部门进一步认定。但可以肯定的是原告建设的活动房、附属厨房等建筑物既无土地使用权证，也无建设规划许可证，属于典型的违法建筑。（二）孝昌县规划部门对违法建设的附属厨房进行勘测认定是依法履行职责的行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》，2018年6月份，孝昌县规划部门对原告建设的房屋及附属设施进行勘测，发现原告建设的房屋正房虽有集体土地使用权证，但是建筑占地面积超标，同时原告还在正房附近建设活动房屋、附属厨房等建筑物，但这些附属建筑物既无土地使用权证，也无建设规划许可证，属于违法建设，孝昌县规划部门对原告进行了询问，并制作《湖北省城乡规划管理询问笔录》，明确告知其活动房、附属厨房属于违法建设，要求其限期改正。原告对其活动房屋、附属厨房被认定为违法建设也表示认可，但一直未予改正。2019年3月21日，孝昌县自然资源和规划局向孝昌县城市管理执法局发送《关于孟宗大道两侧违法建设的告知函》，明确认定：孝昌县经济技术开发区凤新社区、顺民社区、洪畈社区冷志学、王长根等92户居民在孟宗大道两侧所建设的偏房、厨房、活动板房均未取得土地使用证、建设工程规划许可证、属违法建设，原告建设的附属厨房为违法建设。（三）城管部门依法强制拆除原告附属厨房是履行法定职责。根据《孝感市城市综合管理条例》第七条、第四十九条、《孝昌县机构编制委员会关于印发〈孝昌县城市综合管理执法局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》的第一项（三）、《孝感市人民政府关于〈孝昌县城市总体规划〔2012-2030年〕的批复〉》等法律法规的规定，孝昌县城市管理执法局于2019年4月10日对原告下发《限期拆除通知书》，明确要求原告于2019年4月18日前自行拆除违法建筑物、构筑物。逾期仍不拆除，将根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定组织实施强制拆除。2019年6月18日，孝昌县城市管理执法局依法将原告的违法建筑物、构筑物（含案涉附属厨房）予以拆除。（四）原告错将答辩人列为被告属于自身认识错误。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、第六十四条的规定，答辩人作为县一级人民政府，其主要职责是执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，制定行政措施，发布决定和命令等，主要是在宏观领导或指导辖区内的行政工作，严格区别于答辩人的工作部门，原告混淆一级政府和职能部门的职责划分，错将答辩人列为被告，属于自身认识错误，请求法院依法驳回起诉。从执法主体上来看，原告违法乱搭乱建，自然资源和规划部门、城市管理执法部门必须对其违法建设进行依法勘测认定和强制拆除；从执法依据上看，原告违法乱搭乱建，自然资源和规划部门依照《中华人民共和国城乡规划法》对其违法建设进行依法勘测认定，城市管理执法部门依照《孝感市城市综合管理条例》等法律法规对其进行依法强制拆除，都有充足的执法依据；从执法程序上看，自然资源和规划部门对其违法建设进行了现场勘测，制作了询问笔录，告知了其违法事项，原告仍然拒绝改正，之后自然资源和规划部门才结合原告房屋建设档案对其进行依法认定，并将认定结果依法函告孝昌县城市管理执法部门，孝昌县城市管理执法部门对原告的违法建设行为进行立案，调查后下发了《限期拆除通知书》，程序合法合理；从根源上分析，原告混淆了一级政府和其职能部门的职责划分，错将答辩人列为被告，属于对被告的主体认识错误，请求法院依法驳回原告的起诉。经审理查明，孝昌县为解决经济开发区规划区及孟宗大道两侧城中村规划管理无序、乱搭乱建、环境卫生差等突出问题，组织土地规划及城市管理执法部门依法调查、整改、处理。2018年6月，孝昌县土地及规划部门在进行调查勘测中，对原告建房审批档案与实地测量比较，其建房审批档案中记载宅基地土地使用面积为60平方米，建筑占地面积48平方米。但经现场测量其建筑占地面积为75.53平方米，已经超过审批面积。另外，原告在上述范围外还搭建有活动房、附属厨房等建筑设施，其搭建的建筑设施未经建设规划许可，被认定为违法建设。孝昌县规划部门对原告进行了询问，并制作了《湖北省城乡规划管理询问笔录》，明确告知原告搭建的活动房、附属厨房等属于违法建设，并要求其限期改正，但原告一直未予改正。2019年3月21日，孝昌县自然资源和规划局向孝昌县城市管理执法局发送《关于孟宗大道两侧违法建设的告知函》（以下简称《告知函》）。明确函告，包括原告在内的所建活动房、厨房等均未取得土地使用证、建设工程规划许可证，属违法建设。2019年4月10日，孝昌县城市管理执法局向原告下发《限期拆除通知书》，明确要求原告于2019年4月18日前自行拆除违法建筑物、构筑物，逾期仍不拆除的，该局将依法组织强制拆除。2019年6月18日，孝昌县城市管理执法局组织人员拆除了原告的活动房、附属厨房等违法建设。原告对该拆除行为不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第十一条规定，城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。第四十四条规定，在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。第五十三条、第六十四条规定，城乡规划主管部门有权对城乡规划的实施情况进行监督检查；对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，有权依法作出处理决定。孝昌县自然资源和规划局经现场勘测、制作询问笔录后，告知原告搭建的活动房、附属厨房属于违法建设，并要求其限期改正，但原告未予改正。根据《孝感市城市综合管理条例》第七条、第四十九条以及《孝昌县机构编制委员会关于印发的通知》，孝昌县自然资源和规划局向孝昌县城市管理执法局发送《告知函》。根据该《告知函》对违法建设的确认，孝昌县城市管理执法局向原告下达《限期拆除通知书》。但原告未在规定的期限内对其违法建设予以拆除，根据《城乡规划法》第六十八条的规定，孝昌县城市管理执法局组织相关人员对原告所涉违法建设予以强制拆除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，行政机关对违法建设作出并送达限期拆除决定后，当事人在期限内不履行相关义务，该行政机关组织强制拆除的，当事人不服，应当以作出限期拆除决定的行政机关为被告提起诉讼。当前行政诉讼滥诉问题突出，对错列上级行政机关为被告而明显存在提高级别管辖起诉的，既无助于纠纷及时解决，也浪费行政与司法资源，对此，人民法院不应予以支持。本案经释明，原告不同意变更被告。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第(三)项的规定，裁定如下：驳回原告王银堂的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  祁国华审判员  黄 伟审判员  彭 娟二〇一九年十二月十九日法官助理吴冬梅书记员程思梅附：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告，原告不同意变更的，裁定驳回起诉。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(三)错列被告且拒绝变更的；