辽宁省本溪市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽05行初91号 原告丑景华，女，1960年1月1日出生，汉族，户籍所在地辽宁省海城市。 诉讼代理人曲德龙，该公司工作人员。 诉讼代理人戚峰，辽宁海青律师事务所律师。 被告本溪满族自治县人民政府（以下简称本溪县政府），住所地本溪满族自治县。 法定代表人邵涛，县长。 诉讼代理人祁作飞，县应急管理局工作人员。 诉讼代理人李春香，辽宁湘辉律师事务所律师。 原告丑景华诉被告本溪县政府行政批复一案，本院受理后依法组成合议庭，于2019年12月2日公开开庭审理了本案。原告丑景华的诉讼代理人曲德龙、戚峰，被告本溪县政府的诉讼代理人祁作飞、李春香到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年7月29日本桓公路“5.11”道路交通死亡事故调查组出具了《本桓公路“5.11”道路交通事故调查处理意见报告》（以下简称事故处理报告），本溪满族自治县安全生产监督管理局于8月29日向被告本溪县政府提出请示。9月4日被告本溪县政府作出本县政【2018】101号《本溪满族自治县人民政府关于本桓公路“5.11”道路交通事故调查处理意见的批复》（以下简称事故处理批复），同意本桓公路“5.11”道路交通事故调查处理意见，原告对报告和批复不服诉至本院。 原告丑景华的诉讼请求是：撤销被告本溪县政府作出的批复及报告，诉讼费用由被告负担。理由：1、原告系海城市君畅运输有限公司的投资人，因年龄和身体原因，公司实行经理负责制，原告不参与企业的日常管理，只是通过财务报告了解企业的情况。2018年5月1日挂靠在我公司的实际车主王伟驾驶车辆肇事后，我公司立刻派人全力配合调查，提供相关企业资料。对于赔付问题，因肇事车辆属于挂靠我公司，所以公司同意在保险、车主以外承担补充责任。原告不存在不配合调查和调查期间擅离职守情况，而且《安全生产事故报告和调查处理条例》第二十六条规定不得擅离职守的是“事故单位负责人”，并不是法定代表人，二者概念不同。公司的负责人在事故处理期间随传随到，被告认为法定代表人不参加就是不配合调查，这一观点没有依据，因此被告认定事实及适用法律错误。2、根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十一条规定，事故调查组应有事故发生单位所在地人民政府派人参加，本次事故调查组成员无海城市人民政府，调查单位的组成违法。 被告本溪县政府答辩意见是：对于原告要求撤销《事故处理报告》的诉讼请求，请求本院驳回起诉。理由：1、《事故处理报告》系事故调查组作出，不是县政府，被告主体不适格。2、根据《安全生产行政复议规定》第七条（一）项规定，《事故处理报告》不属于行政复议范围，当然也就不属于行政诉讼的范围。3、《事故处理报告》不是行政机关的终局性行为，只是证据的一种，没有可诉性。 对于原告请求撤销《事故处理批复》的诉讼请求，请求本院驳回诉讼请求。理由：1、海城市君畅运输有限公司作为车辆的管理责任单位，未认真履行安全生产主体责任，安全生产责任制落实不到位。安全教育培训工作流于形式，未达到教育培训目的。事故应急预案内容不完善，且与现行法律法规规定严重不符，隐患排查制度形同虚设，未对所属车辆实施有效的动态监管，对事故发生负有责任，应当予以处罚。2、丑景华作为单位的法定代表人和安全生产领导小组组长，在调查组三次通知其来溪接受询问调查的情况下拒不接受调查，也不提供事故抢救资金，屡次派无决策能力的人员周旋应付，依照相关法律规定也应受到行政处罚。3、因本次事故是道路交通事故引发的安全事故，根据《辽宁省道路交通事故行政责任调查追究规定》第十一条规定，事故调查组的人员可以是事故发生地的县安全生产监督管理部门会同同级公安机关交通管理、交通、监察部门组成，故被告成立的事故调查组程序合法。 被告为证明其主张提供了道理交通事故认定书、挂牌督办通知书、事故调查组成员名单、询问笔录、海城市君畅运输有限公司各项安全生产制度规定、营业执照、接受询问通知书、送达回证等证据。上述证据能够证明涉案交通事故的发生及责任认定，后续的事故调查和处理经过，本院予以采信。 本院查明如下事实：2018年5月11日12时40分在本桓线53公里加800米路段发生一起道路交通事故，造成四人死亡、一人重伤、两车受损。本溪公安交管大队作出《道路交通事故认定书》，案外人司机王伟对此次交通事故负主要责任，司机汪振玉负次要责任。 事故发生后被告本溪县政府启动事故救援预案，组织相关单位进行现场救援，并将该起事故逐级上报。本溪市安全生产委员会经研究决定，对本次交通事故实行挂牌督办。后本溪县政府成立了由县安监局、公安局、交通局、县纪委监委组成的本桓公路“5.11”道路交通死亡事故调查组。调查组经过调查核实，于2018年7月29日出具了《事故处理报告》，经由本溪县安监局向被告本溪县政府呈请，被告于2018年9月4日作出被诉的《事故处理批复》，同意事故调查组的处理意见。原告对该批复及报告不服，提起本案诉讼。 另查明，肇事司机王伟驾驶的车辆挂靠在海城市君畅运输有限公司名下。 本院认为，根据双方的诉辩主张，本案的争议焦点是：一、《事故处理报告》是否可诉？二、被告本溪县政府是否有权作出批复？事故调查组的成立是否符合法律规定？ 关于第一个争议焦点，《最高人民法院关于适用的解释》第一条二款（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中事故调查组经过调查后形成了《事故处理报告》，由本溪县安监局呈报本溪县政府批准，该行为属于过程性行为，尚不具备成熟性和最终的法律效力，因此不具有可诉性。 第二个争议焦点：（1）被告的职权问题。职权法定是行政法的主要原则。行政机关在实施行政行为时必须有法律、法规的明确授权方可实施。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条一款（三）项规定，较大事故是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故，本次交通事故造成四人死亡一人重伤，属于较大事故。对于较大事故的批复权限，《条例》第三十二条规定：负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。也就是说有权作出批复的是负责事故调查的人民政府，进而产生了事故调查权限问题。《条例》第十九条规定：重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。本次事故系较大事故，按规定可以由本溪市人民政府直接组织调查，也可以通过授权或委托方式指定所属职能部门组织调查，但接受委托的相关部门不能再委托其下属机构或其他单位组织调查。从现有证据看，被告本溪县政府只提供了一份本溪市安全生产委员会的督办通知书，该通知不能证明本溪市人民政府委托被告本溪县政府负责本次事故的调查，而且如果本溪市人民政府委托本溪市安全生产委员会负责组织调查，该委员会也无权再另行委托本溪县政府，因此被告本溪县政府没有对事故报告的批复权，其超越职权作出的行为应予撤销。 （2）关于调查组的组成人员。《生产安全事故报告和调查处理条例》二十一条规定，特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地人民政府负责调查，事故发生单位所在地人民政府应当派人参加。本次事故的事故发生地在本溪，事故发生单位所在地为海城市，二者不在同一个县级行政区域，因此事故调查组的组成单位应当有海城市人民政府派出的单位或人员，而根据被告本溪县政府提供的事故调查组成员名单，没有海城市人民政府派出的单位或人员，因此程序违法。被告辩称按照《辽宁省道路交通事故行政责任调查追究规定》第十一条规定无需海城市人民政府派员参加，对此观点本院认为，从《规定》第三条“省、市、县安全生产监督管理部门会同公安机关交通管理部门和交通、监察等有关行政部门，具体负责道路交通事故行政责任的调查和追究工作”、第十条“道路交通事故发生后，应当按照分级管理的原则组成事故调查组，具体负责道路交通事故的行政责任调查工作”以及后续的罚则看，制定《规定》的目的是为了督促行政机关履行道路交通安全监管职责，追究行政责任，不是落实生产安全管理职责，追究生产安全事故责任。纵观本次事故调查报告，其内容主要是认为海城市君畅运输有限公司及其法定代表人丑景华未履行安全生产管理职责，从安全生产管理的角度认定责任、建议处罚，因此应当适用《生产安全事故报告和调查处理条例》二十一条的规定成立事故调查组，对被告的辩解本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条一款（三）、（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条二款（六）项之规定，判决如下： 一、撤销被告本溪满族自治县人民政府作出的本县政【2018】101号《本溪满族自治县人民政府关于本桓公路“5.11”道路交通事故调查处理意见的批复》； 二、驳回原告丑景华对本桓公路“5.11”道路交通死亡事故调查组出具的《本桓公路“5.11”道路交通事故调查处理意见报告》的起诉。 案件受理费五十元由被告本溪满族自治县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审 判 长  褚铁莉 审 判 员  张树海 人民陪审员  刘远大 二〇一九年十二月十七日 书 记 员  高天鹏 附：本案适用相关法律条款 1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；（四）超越职权的； 2、《最高人民法院关于适用的解释》第一条：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；