广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1129号上诉人（原审原告）：李青，男，汉族，广东省深圳市人，住址广东省深圳市南山区。上诉人（原审原告）：陶娟，女，汉族，广东省深圳市人，住址广东省深圳市南山区。委托代理人：李青，男，汉族，广东省深圳市人，住址广东省深圳市南山区。被上诉人（原审被告）：深圳市人民政府，住所地广东省深圳市福田区福中三路市民中心C区。法定代表人：陈如桂，市长。委托代理人：黄光赟，深圳市人民政府工作人员。上诉人李青、陶娟因诉被上诉人深圳市人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省深圳市中级人民法院作出的（2018）粤03行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年9月3日，李青、陶娟向深圳市人民政府提出行政复议申请，请求撤销深圳市住房和建设局作出《深圳市非税收入缴款通知书》的具体行政行为，并责令该局为李青、陶娟办理涉案经济适用住房取得完全产权，深圳市人民政府已于2018年9月5日立案。2018年9月6日，深圳市人民政府向深圳市住房和建设局发出深府行复〔2018〕857号《行政复议答复通知书》，该局已向深圳市人民政府提交《行政复议答复书》及相关证据材料。2018年10月23日，深圳市人民政府作出深府行复〔2018〕857号《行政复议决定书》，以李青、陶娟提出的行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围为由决定驳回该申请。2018年10月25日，深圳市人民政府向李青、陶娟邮寄送达深府行复〔2018〕857号《行政复议决定书》，邮件查询记录显示已于2018年10月26日妥投。李青、陶娟不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、撤销深圳市人民政府作出深府行复〔2018〕857号《行政复议决定书》的具体行政行为；2、责令深圳市人民政府受理李青、陶娟提出的行政复议申请并作出行政复议决定。原审法院认为：本案被诉具体行政行为是深圳市人民政府以李青、陶娟提出的行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围为由决定驳回该申请的行为，人民法院依法对该行为的合法性进行审查。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，申请人提出行政复议申请应符合的受理条件之一系属于行政复议法规定的行政复议范围，即申请行政复议的行政行为是否属于法定行政复议范围是行政复议机关决定是否受理行政复议申请时需审查的条件之一。李青、陶娟因不服深圳市住房和建设局向其发出《深圳市非税收入缴款通知书》的行为而提出行政复议申请，该行为是深圳市住房和建设局最终作出是否准予取得经济适用住房完全产权的决定之前的过程性行为，其效力将被最终的行政行为所吸收和覆盖，即被是否准予取得经济适用住房完全产权的决定所吸收和覆盖，故深圳市住房和建设局向李青、陶娟发出《深圳市非税收入缴款通知书》的行为不是最终作出的是否准予取得经济适用住房完全产权的决定，未对李青、陶娟的权利义务产生实质影响，深圳市人民政府据此认定该行为不属于行政复议法规定的行政复议范围，并决定驳回李青、陶娟提出的行政复议申请合法有据，依法予以支持。李青、陶娟以深圳市住房和建设局发出《深圳市非税收入缴款通知书》的行为已设定缴款义务为由主张该行为属于行政复议范围，但缴纳经济适用住房上市收益分成仅是取得经济适用住房完全产权之前的环节之一，对李青、陶娟提出的取得经济适用住房完全产权的申请而言，应是深圳市住房和建设局最终作出的是否准予取得经济适用住房完全产权的决定才是对李青、陶娟的权利义务产生实质影响的行为，李青、陶娟应通过对该决定提出行政复议申请或提起行政诉讼而获得救济，故对于李青、陶娟提出的上述主张，不予采纳。综上，深圳市人民政府以李青、陶娟提出的行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围为由决定驳回该申请符合具体行政行为合法性要求，对于李青、陶娟提出撤销被诉行政复议决定，并责令深圳市人民政府重新作出处理的诉讼请求，依法予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回李青、陶娟的诉讼请求。上诉人李青、陶娟不服一审判决，向本院提起上诉称：一、根据《深圳市经济适用住房取得完全产权和上市交易暂行办法》第五条、第八条的规定，深圳市住房和建设局具有对经济适用住房权利人申请取得完全产权受理、审核、作出批复的法定职责。虽然《深圳市非税收入缴款通知书》系李青、陶娟申请取得涉案房屋全部产权办理程序中的过程性行政行为，但该通知书已明确载明应缴纳收益成分、期限等，已经对李青、陶娟的权利义务产生实际影响，具有事实上的最终性。李青、陶娟在规定期限内一次性足额缴纳了收益成分金额，是深圳市住房和建设局作出准予取得涉案房屋全部产权批复的唯一依据，依法属于可复议的行政行为。因此，一审法院认为《深圳市非税收入缴款通知书》的效力被最终的行政行为所吸收和覆盖，即被是否准予取得涉案房屋完全产权的决定所吸收和覆盖，属于认定事实的主要证据不足，适用法律错误。二、最高人民法院发布的第69号指导案例的裁判要旨认为，当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益，对其权利义务产生明显的实际影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济，而对该程序性行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。一审法院未参照该指导案例审理及回应，违反了《最高人民法院关于案例指导工作的规定》实施细则第十一条第二款的规定。综上所述，请求：1、撤销一审判决；2、改判支持李青、陶娟的全部诉讼请求。被上诉人深圳市人民政府于二审时书面答辩称：深圳市人民政府作出的深府行复〔2018〕857号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。原审判决驳回李青、陶娟的诉讼请求正确。请求驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。另查明：一审期间，深圳市住房和建设局于2019年1月24日作出深建房改〔2019〕3号《关于不予批准取得经济适用住房完全产权申请的通知书》，内容如下：“李青、陶娟、李陶然：你们于2018年8月13日通过广东政务网络平台提交关于取得桃源村三期1栋XX经济适用住房完全产权的申请。2018年8月16日，我局受理该申请，并向你们作出《深圳市经济适用住房取得完全产权网上申请受理通知书》（受理号：QZ2018011647）。经审核，我局认定你们符合取得经济适用住房完全产权的申请条件并于2018年8月22日向你们作出号码为0151800002348105的《深圳市非税收入缴款通知书》，通知你们于2018年11月22日前缴纳上市收益分成人民币699106.65元。根据《深圳市保障性住房条例》第四十一条第二款、《经济适用住房管理办法》第三十条第三款的规定，经核查，你们未在缴费期限内缴纳上市收益分成，我局决定不予批准你家庭本次取得经济适用住房完全产权的申请。如不服本决定，可在收到本决定书之日起60日内向深圳市人民政府或广东省住房和城乡建设厅申请行政复议，或在收到本决定书之日起6个月内向深圳市盐田区人民法院提起行政诉讼。”本院认为：本案是行政复议纠纷，二审需审查深圳市人民政府作出深府行复〔2018〕857号《行政复议决定书》的具体行政行为是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”该法第六条进一步明确了行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”李青、陶娟不服深圳市住房和建设局向其发出《深圳市非税收入缴款通知书》的行为申请行政复议。虽然《深圳市非税收入缴款通知书》给李青、陶娟设定缴款义务，但该行为仅是取得经济适用住房完全产权之前的环节之一，是深圳市住房和建设局最终作出是否准予取得经济适用住房完全产权的决定之前的过程性行为，其效力将被最终的行政行为即被是否准予取得经济适用住房完全产权的决定所吸收和覆盖。故深圳市住房和建设局向李青、陶娟发出《深圳市非税收入缴款通知书》的行为未对李青、陶娟的权利义务产生实质影响，深圳市人民政府据此认定该行为不属于行政复议法规定的行政复议范围，并决定驳回李青、陶娟提出的行政复议申请，事实清楚，适用法律正确。原审法院认为被诉行政复议决定合法，判决驳回李青、陶娟主张撤销被诉行政复议决定，责令深圳市人民政府重新作出处理的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。李青、陶娟上诉主张《深圳市非税收入缴款通知书》已经对其权利义务产生实际影响，属于可复议的行政行为，请求撤销一审判决及改判支持其全部诉讼请求等，因理据不足，本院不予采纳。由于深圳市住房和建设局最终作出的是否准予取得经济适用住房完全产权的决定才是对李青、陶娟的权利义务产生实质影响的行为，李青、陶娟可通过对该决定提出行政复议申请或提起行政诉讼而寻求救济。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李青、陶娟共同负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇一九年十二月二十五日书记员  王秋喆