广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终339号上诉人（原审原告）：蕉岭县长潭镇百美村兰梅村民小组。住所地：广东省蕉岭县长潭镇百美村兰梅村民小组。负责人：李文淼，组长。委托代理人：吴智勇、梁若，均为广东嘉应律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：蕉岭县人民政府。住所地：广东省蕉岭县蕉城镇北街。法定代表人：刘彩波，县长。委托代理人：郭增丰、林兰，均为蕉岭县人民政府山林权属争议调处办公室工作人员。被上诉人（原审被告）：梅州市人民政府。住所地：广东省梅州市梅江区梅江三路市政府综合大楼。法定代表人：张爱军，市长。委托代理人：李秀萍、沈志奎，均为梅州市法制局工作人员。原审第三人：蕉岭县长潭镇百美村村民委员会。住所地：广东省蕉岭县长潭镇百美村村民委员会法定代表人：何展锋，主任。上诉人蕉岭县长潭镇百美村兰梅村民小组（下称兰梅村民小组）因与被上诉人蕉岭县人民政府、梅州市人民政府、原审第三人蕉岭县长潭镇百美村村民委员会（下称百美村委会）林木林地权属争议处理决定及行政复议纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院（2018）粤14行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2011年1月21日，兰梅村民小组以座落于蕉岭县长潭镇百美村，地名为“上畲子”的山林属于其所有为由，向蕉岭县人民政府山林权属争议调处办公室（以下简称县山调办）申请调处其与百美村委会的权属争议。县山调办于同年1月28日向申请人兰梅村民小组发出《林地权属争议受理通知书》，向争议双方发出《维持争议林木林地现状通知书》，向被申请人百美村委会发出《关于提交书面答复的通知》。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》实施后，县山调办于2016年5月10日在申请人和被申请人的村委信息公开栏发布了《林权争议受理公告》，并于2016年5月16日向申请人发出要求补充提交材料的《告知书》。2016年5月30日，县山调办作出《现场调查通知书》，并于2016年6月1日、6月2日分别送达申请人和被申请人，通知争议双方参加争议林地现场勘查。经现场勘查，双方确认争议山名称为“上畲子”，四至为：东至天水；西至继香田；南至坑水；北至伯公岗，争议面积为154.2亩；争议山附着物：杉、松、杂树，杉树为主。纠纷调处期间，申请人兰梅村民小组为支持自己的主张向县山调办提交的证据主要有：1.《林地林木权属争议案件调解处理申请书》和主张界图。该《申请书》主管部门意见一栏中，百美村委会于2012年6月26日签署意见称：“经村委会、村民小组和村民代表会议同意，林地所有权归还烂梅畲小组。”2.2010年5月23日《百美村烂梅畲村民小组全体村民申诉书》。3.2010年6月12日《关于百美要烂梅畲的“上畲子”林权争议问题的声明》。4.2010年9月25日《关于烂梅畲村民要求归还上畲子157亩林地权属的申请书》。5.2010年10月15日百美大队干部《证明》。6.百美村委会于2012年7月18日出具的《证明》。该《证明》内容：“兹有我村兰梅组组长李文淼对原村和兰梅小组关于“上畲”林权方面争议，现经召开村“两委”和村民小组长、村民代表会议，同意兰梅上畲的林地所有权归还给兰梅村小组，请林业主管部门审议方便为荷。”7.户主为李继兴的《土地房产所有权证存根》，该《土地房产所有权证存根》中记载有地名为“上畲子”的山林，四至为：东至天水；西至继香田；南至坑水；北至伯公岗，面积为15亩，在本案争议林地范围内。被申请人百美村委会为支持自己的主张向县山调办提交的证据主要有：1.蕉林证字（2003）第000XXX号《中华人民共和国林权证》。2.2007年5月1日《承包合同》。3.百美村委会于2018年4月2日出具的《关于的说明》。该《说明》内容为：“2012年6月26日在《林地林木权属争议案件调解处理申请书》上的签注盖章和2012年7月18日盖有村委会印章的《证明》，是工作人员错误理解会议内容开出的，不是本村委的真实意思。”4.农村集体经济组织往来结算票据。5.收据。6.百美乡果林场（高南畲）承包责任合同。7.村“两委”会议记录。调处期间，县山调办根据各方提交的证据材料进行了调查核实、走访知情人、现场勘查等，并组织争议双方进行了调解，但由于争议双方意见不一致，未能达成协议。2018年4月19日，蕉岭县政府作出作出蕉府处字〔2018〕第2号《林地林木权属争议处理决定书》。该《处理决定书》查明：1.争议山林的座落：“上畲子”，四至为：东至天水；西至继香田；南至坑水；北至柏公岗，争议面积为154.2亩；争议山附着物：杉、松、杂树，杉树为主。2.1981年林业“三定”时期，百美乡全部集体山林都没有填证，1985年将自留山和责任山合并为自留山（简称：两山并一山）时，百美乡和各村民组的集体山用自留山证填写，本府为百美乡颁发了《自留山证》(№：00007XX)。2003年换证时，本府为被申请人换发了《中华人民共和国林权证》(蕉林证字(2003)第000XXX号），登记的小地名：上畲子，四至为：东至竹高顶大岗天水；南至三佳畲大岗直到小窝；西至山脚为界；北至伯公岌天水，面积154.2亩。3.争议山林从七十年代成立百美林场以来由被申请人经营管理、发包至今，从来没有争议。2011年集体林改时期，申请人才提出争议。4.1985年3月17日的《自留山证存根》（№：00007X5号），登记的户主为：烂梅，座落地名为：“屋背”，四至为：东天水为界；西山脚为界；南文聪猪栏背；北牛栏背直埂上为界，林地面积为50亩，不在争议的林地范围内。证明申请人持有的1985年《自留山证》未登记争议山林。5.申请人提供的李继兴《土地房产所有证存根》座落地名为“上畲子”，四至为：东至天水；西至继香田；南至坑水；北至佰公岗，林地面积为15亩，在争议林地范围内。6.争议发生后，被申请人及长潭镇人民政府工作人员，于2012年5月8日和5月9日征求各小组代表意见，会议未进行表决。被申请人2012年6月26日在《林地林木权属争议案件调解处理申请书》上的签注盖章和2012年7月18日的《证明》内容，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十六条第二款“村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”及第二十七条第二款：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”的规定，且村工作人员承认该《证明》属错误开出，不是村委的真实意思，不可作为认定权属的证据。7.被申请人提交的《转让凭证》、收据及申请人的表述，证明争议山林七十年代开始由被申请人经营管理、发包收益的事实。8.经调处发现李文聪与争议山林存在利害关系，县山调办向李文聪发出以第三人身份参加调处的通知，李文聪未参加调解会，亦未提交相关证据。该《处理决定书》认为：1981年11月21日，中共蕉岭县委发出《中共蕉岭县委蕉岭县人民政府关于林业“三定”工作若干具体问题的规定》（蕉委（发）1981年64号）第（三）条：“社队林场。现有公社、大队、生产队和联队的林场，界线和权属清楚的，山权属原单位集体所有，受国家法律保护，但应搞好收益分配，办得不好的，要认真完善提高，任何单位都不得拆毁平分”；第（六）条：“要维护现有国营林场、社队林场和单位、部门所有的山林，不得进行分割和侵占，不准乱砍滥伐和抡砍滥伐。”2004年8月24日，广东省林业局发出《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》(粤林(2004)131号）第五条：“要正确处理好国家与集体、个人的关系。在保持1981年林业‘三定’时期山林权属不变的基础上，维护现有的国有林场、农场等国有单位，以及乡镇林场、国合林场、社队林场、联营林场、股份合作林场等集体林场的合法权益，不得以本次换发林权证为借口要求国有单位、集体林场归还山林所有权、经营使用权。”两份文件均明确了社队林场的合法地位。争议山从70年代百美大队成立林场以来，一直都由被申请人经营管理和发包，2011年以前无任何单位和个人提出异议；1985年“两山并一山”时，本府将山林确权给被申请人，颁发了《自留山证》（№：00007XX），虽然用《自留山证》填写集体山林不够规范，但当时的百美乡包括8个村民组都使用同样的《自留山证》填写集体山林，可以认定当时百美乡和各村民组的集体山林权属清楚的事实。2003年换证时，本府给被申请人换发了《中华人民共和国林权证》(蕉林证字(2003)第000XXX号），程序合法，认定事实清楚。该证将争议山林登记在其中，可作为本案定案的依据。本府根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十四条、第九条、第十条第（十）项规定，经研究决定：争议的“上畲子”林地所有权和使用权、林木所有权和使用权属于被申请人长潭镇百美村村民委员会所有。兰梅村民小组不服上述处理决定，向被告梅州市政府申请行政复议。经复议后，梅州市政府于2018年8月16日作出了梅府行复〔2018〕106号《行政复议决定书》，维持蕉岭县政府作出的蕉府处字〔2018〕第2号《林地林木权属争议处理决定书》。兰梅村民小组仍不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、撤销被告蕉岭县政府于2018年4月19日作出的蕉府处字〔2018〕第2号《林地林木权属争议处理决定书》；2、撤销被告梅州市政府于2018年8月16日作出的梅府行复〔2018〕106号《行政复议决定书》；3、责令被告蕉岭县政府对“上畲子”的林地所有权和使用权、林木所有权和使用权的归属情况重新作出具体的行政处理决定。另查明：1.兰梅村民小组、百美村委会在庭审中均确认：本案争议林地、林木在百美林场成立之前归原告兰梅村民小组所有。2.百美林场成立于上世纪七十年代，成立林场的林地由周边生产队（包括原告）的林地中划入，林场自成立后一直由百美村委会经营管理和发包。兰梅村民小组被划入林场的林地即本案争议林地。3.1981年林业“三定”时期，兰梅村民小组及百美村委会的集体山林都未填证。1985年将自留山和责任山合并为自留山时，百美村委会和各村民小组的集体山林用自留山证填写。兰梅村民小组在1985年领取了№：00007X5号《自留山证》，该《自留山证》未登记本案争议林地。百美村委会在1985年领取了№：00007XX号《自留山证》，该《自留山证》中登记有座落于上畲子的林地。2003年11月4日，蕉岭县政府为百美村委会颁发了蕉林证字（2003）第000XXX号《中华人民共和国林权证》，登记的林权坐落于蕉岭县长潭镇百美村，小地名上畲子，四至为：东至竹高顶大岗天水；南至三佳畲大岗直到小窝；西至山脚为界；北至伯公岌天水为界，面积154.2亩。该《林权证》将本案争议林地、林木登记在其中。原审法院认为：《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定，《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。本案中，涉案争议林地、林木在百美林场成立之前归兰梅村民小组所有，各方当事人对此事实均无异议。在百美林场成立后，涉案争议林地、林木一直由百美村委会经营管理。期间，百美村委会在1985年领取了№：00007XX号《自留山证》，该《自留山证》中登记有本案争议的上畲子林地。2003年11月4日，百美村委会领取了蕉林证字（2003）第000XXX号《中华人民共和国林权证》，该《林权证》将本案争议林地、林木登记在其中。并且，百美村委会还提供了《承包合同》等证据证明其管理使用涉案争议林地、林木的事实。因此，被告蕉岭县政府根据《广东省林木林地权属调解处理条例》第九条、第十条第一款第（十）项的规定，将本案争议林地、林木确权给第三人百美村委会所有并无不当。被告蕉岭县政府在依法受理原告提出的林权争议调解处理申请后，履行了立案、调查取证、现场勘查、召集争议双方调解、调解未果作出决定、送达及告知救济途径等程序，符合法律、法规规定的调处程序。复议机关梅州市政府依法受理原告的复议申请后，履行了全面审查的复议原则。其作出的梅府行复〔2018〕106号《行政复议决定书》维持被告蕉岭县政府作出的《林木林地权属争议处理决定书》正确，复议程序合法。综上所述，被告蕉岭县政府作出的蕉府处字〔2018〕第2号《林地林木权属争议处理决定书》和被告梅州市政府作出的梅府行复〔2018〕106号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告诉请撤销的理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告蕉岭县长潭镇百美村兰梅村民小组的诉讼请求。上诉人兰梅村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、既然各方确认涉案林地、林木在百美林场成立之前一直归上诉人所有，百美林场解散后，涉案林地、林木理应归还给上诉人，一审判决不但不撤销行政决定，反而继续支持错误。一审判决不尊重历史，不尊重设立“知青场”林地和林权的权属来源，错误地支持原审第三人非法侵占上诉人的林地，错误地支持不当的行政决定书和行政复议决定书。二、百美林场解散后，不能将原审第三人非法占有的行为认定为合法经营管理。三、蕉岭县人民政府为原审第三人颁发《自留山证》和换发《林权证》是对原审第三人非法占有行为的肯定。原审第三人在1985年间向蕉岭县人民政府申领《自留山证》时，隐瞒了涉案林地原权属人是上诉人的事实，以自己的名义自行向政府申领《自留山证》并换发《林权证》，蕉岭县人民政府没有履行相关的公示程序，没有深入调查了解涉案林地的权属，错误地为原审第三人颁发《自留山证》和换发《林权证》，导致原审第三人非法占有涉案林地变为合法占有。蕉岭县人民政府早为李继兴颁发《土地房产所有证存根》，其为原审第三人颁发《自留山证》和换发《林权证》的行为否定了蕉岭县人民政府颁发给上诉人的《土地房产所有证存根》。四、归还涉案林地林木给上诉人有原审第三人的代表决议和政府会议记录为据。这些证据均证实百美村村委会与上诉人在政府相关领导和职能部门的参与下，己履行相关的程序将“上畲子”争议林地归还给上诉人的决定。上诉人有理由相信2012年6月26日的《森林林木林地权属争议案件调解处理申请书》和2012年7月18日百美村委会出具的《证明》是经过合法的程序进行表决，是符合法律规定的。对于百美村委会出具了书面说明，对上述意思表示予以否认的认定是荒唐的。此书面说明根本不是百美村委会出具的，而是赖让华的单方自述，无印章，无相关的在场人员，根本无法认定其证明的效力。赖让华的书面说明不论从形式要件还是实质要件均不足以推翻《森林林木林地权属争议案件调解处理申请书》、《证明》所证明的事实。五、一审判决适用法律错误。根据争议林地的历史沿革及相关的证据材料，上诉人认为应适用《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第一款第（一）项“土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册”的规定，理应将“上畲子”的林地所有权和使用权、林木所有权和使用权的归属确定为上诉人所有。综上，上诉人认为被诉处理决定书和复议决定书及一审判决严重违背基本历史事实，程序违法，请求二审法院撤销原审判决，撤销蕉岭县人民政府作出的蕉府处字(2018)第2号《林地林木权属争议处理决定书》及梅州市人民政府作出的梅府行复(2018)106号《行政复议决定书》，责令蕉岭县人民政府对“上畲子”的林地所有权和使用权、林木所有权和使用权的归属情况重新作出具体的行政处理决定。被上诉人蕉岭县人民政府二审答辩称：一、本府作出蕉府处字(2018)第2号《林木林地权属争议处理决定》属于本府职权范围，无超越职权的情形。二、本府作出涉案行政处理决定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人梅州市人民政府二审答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人蕉岭县长潭镇百美村村民委员会二审未提交书面答辩意见。本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。本院认为：本案为林木林地权属争议处理决定及行政复议纠纷。二审争议的焦点为：被上诉人蕉岭县人民政府作出的蕉府处字(2018)第2号《林地林木权属争议处理决定书》及梅州市人民政府作出的梅府行复(2018)106号《行政复议决定书》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”本案中，涉案争议林地、林木在百美林场成立之前归上诉人兰梅村民小组所有，各方当事人对此事实均无异议。在百美林场成立后，涉案争议林地、林木一直由原审第三人百美村委会经营管理，百美村委会于1985年领取了№：00007XX号《自留山证》，该《自留山证》中登记有本案争议的上畲子林地。2003年11月4日，百美村委会领取了蕉林证字（2003）第000XXX号《中华人民共和国林权证》，该《林权证》将本案争议林地、林木登记在其中。百美村委会还提供了《承包合同》等证据证明其对涉案争议林地、林木具有管理使用的事实。上诉人兰梅村民小组提供的1985年3月17日№：00007X5号《自留山证存根》不在争议的林地范围内，其提供的李继兴《土地房产所有证存根》仅能证明百美林场成立之前争议地归兰梅村民小组所有，且百美村委会于2003年11月4日已领取了记载有涉案争议林地的蕉林证字（2003）第000XXX号《中华人民共和国林权证》。上诉人兰梅村民小组提交的2012年7月18日由百美村委会出具的《证明》及2012年6月26日百美村委会在《林木林地权属争议案件调解处理申请书》上的签注意见，因内容涉及集体利益，但未按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十六条第二款“村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”及第二十七条第二款“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”的规定经村民会议表决，兰梅村民小组提交的上述两份证据不能认定为有效证据。在此情况下，被上诉人蕉岭县人民政府作出本案被诉的蕉府处字(2018)第2号《林地林木权属争议处理决定》，将争议林地、林木确权给原审第三人百美村委会所有，符合上述法规的规定。梅州市人民政府作出梅府行复〔2018〕106号《行政复议决定》，维持上述《林木林地权属争议处理决定》，处理结果恰当，程序合法。原审判决驳回兰梅村民小组的诉讼请求，并无不当，本院依法应予以维持。上诉人兰梅村民小组上诉请求撤销原审判决，撤销涉案处理决定与复议决定，责令蕉岭县人民政府对“上畲子”的林地所有权和使用权、林木所有权和使用权的归属情况重新作出行政处理决定，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人蕉岭县长潭镇百美村兰梅村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  王彩妃审判员  罗 燕二〇一九年十二月二十日书记员  钟能英