广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0606行初811号原告黄彩叶，女，汉族，1955年9月13日出生，住广州市荔湾区。委托代理人王琦，国信信扬律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人蒲敏思，该局南海分局工作人员。委托代理人梁镇忠，广东盈宇律师事务所律师。原告黄彩叶不服佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称佛山规划局）作出的《建设工程规划条件核实意见（建筑）》（以下简称《规划意见》），以佛山市自然资源局为被告，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月9日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书并依法组成合议庭。本案现已审查终结。原告诉称，2016年12月2日，原告与广东新怡内衣集团有限公司（以下简称新怡公司）签订《商品房买卖合同（预售）》，约定如下：原告购买新怡公司开发的位于佛山市南海区XX镇XX路XX村“XX北”XX城四号地块的XX大厦（以下简称xx大厦）X小栋XX层XXXX号，预测建筑面积42.6平方米，总价款415635元，于2016年12月3日前一次性支付；房屋应于2018年9月30日前交付，交付条件为该商品房已取得建设工程竣工验收备案证明文件及已取得房屋测绘报告。关于燃气的特别约定：交付时完成室内燃气管道敷设，与城市燃气管网连接，保证燃气供应，燃气设施交付时管线敷设到位，是否接入市政公用管网以及开通以公用部门的提供为准。如因公用部门原因未能接入的，出卖人有责任义务协调相关部门解决存在问题，直至上述基础设施、配套达到使用条件。合同签订后，原告依约支付了房价款。至今新怡公司仍未能成就交付条件，却于2018年12月29日、2019年3月29日发函催促原告收楼。涉案大厦的业主群体与新怡公司因收楼纠纷协商解决不能，多次到南海区住建局信访，甚至到佛山市、广东省一级政府信访。2019年5月1日，多名业主到涉案大厦售楼部维权，双方冲突激烈，当地警方派出警员处置，将数名业主传唤至公安机关制作笔录。2019年3月9日，新怡公司向全体业主送达《xx大厦调解方案》，称“xx大厦于2019年12月27日完成主体工程，进入市政管网配套接驳阶段，但由于周边市政道路未建设；供水、供电等管线配套设施未按照规定建设至项目红线范围，导致项目管网与外围连接受阻而造成综合竣工验收延误。因上述原因导致我司未能按照约定及时向相关业主交付房屋，引发合同纠纷。在此，我司深感抱歉。……拟定如下调解方案：一、1.如业主选择继续履行合同的……（2）该项目在《南海区国土城建和水务局关于进一步规范办公建筑规则设计和管理的实施意见》出台后，管道燃气工程因客观原因暂时未能完成，也无法与市政公用管网连接，另根据我司之前与燃气公司的沟通，该燃气工程资金预算约为80万元，如以此摊分到每户费用约为1000元，将按双倍标准补偿，每位业主支付2000元”。该调解方案证明，新怡公司自认竣工验收延误，未能按约定交付房屋。根据《建设工程质量管理条例》第四十九条：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案”，第六条：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。工程竣工验收备案表一式两份，一份由建设单位保存，一份留备案机关存档。”此外，广东省高级人民法院《关于审理房屋买卖合同纠纷案件的指引》第三十条：“根据《住房和城乡建设部关于进一步加强房地产市场监管完善商品房住房预售制度有关问题的通知》（建房[2010]53号）第十一条的规定，交付使用的商品房应当经过竣工验收合格并已在当地建设行政主管部门办理工程竣工验收备案。”合同约定的交付条件高于前款标准亦未开工。因此新怡公司取得竣工验收备案表应为涉案大厦房屋的交付条件。新怡公司以内衣加工制造为主业，对于房地产开发毫无经验，对于施工进度控制能力明显不足。开始施工至今，工期一拖再拖，曾多次发生安全责任事故。涉案大厦周围的污水管道仍在施工，大规模开挖进出道路，绿化工程等市政配套设施仍未完善。涉案大厦外立面装修未完工，内部道路坑坑洼洼，污水横流，建筑内部多处堆放垃圾，长期未见工人施工作业。原告认为，佛山规划局对xx大厦-1栋作出建设工程规划条件核实意见的行政行为可诉。理由如下：一、商品房竣工验收备案行为是建设行政主管部门依法履行职责作出的行政行为。根据住建部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条、第八条规定，竣工验收备案行为是建设行政主管部门对本辖区内的建设工程实施监督和管理的行政行为，符合具体行政行为的主体要素，即做出竣工验收备案行为的主体是享有法定管理职权的建设行政主管机关。二、竣工验收备案行为是针对特定个体做出的具体行政行为。建设工程竣工验收备案是指就特定的建设工程，建设单位向建设行政主管部门报告工程完成验收情况，行政机关予以登记备案，以供检查和监督的行为，具备具体行政行为的对象要素，即针对特定的人或事项做出的行政行为。三、竣工验收备案行为能产生行政法意义上的法律效果，对建设单位和购房者都产生行政法上的拘束力。竣工验收备案行为是建设行政主管部门对建设工程竣工验收合格这一事实予以认定、确认的行政行为。住建部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第八条规定“备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收”。由此可知，如果在竣工验收备案文件收讫后15日内，建设行政主管部门未作出“责令停止使用，重新组织竣工验收”的具体行政行为，就视为建设行政主管部门在法律上确认了建设工程竣工验收工作实施完毕，建设工程质量合格。据《佛山市南海区住房城乡建设和水利局政府信息公开答复书》（南建申公15号）记载“四、关于xx大厦1-3栋规划验收合格证，我局在履行职责过程中没有制作或获取。该政府信息，建议你向佛山市自然资源局南海分局咨询；五、关于xx大厦1-3栋规划条件核实意见，详见附件4；”据此，佛山规划局作出的行政行为，直接影响到原告的物权利益。从2018年底至2019年五一长假期间，原告等众多业主与新怡公司多次交涉，新怡公司均无法出示验收备案证明文件，却强行要求业主收楼。2019年五一节劳动节前，业主们组织大规模的销售黄金周维权行动。得知此消息后，新怡公司却于2019年4月29日，于涉案大厦显眼处张贴竣工验收备案表。该备案表出具日期为2018年12月29日，房屋本应于2018年9月30日前交付，延迟交付超过90天，买方可解除预售合同。而该日期准确无误地与预售合同约定的延迟交付90天吻合。不难设想，如新怡公司早于2018年12月29日已取得验收备案表，为何直至2019年五一节前夕才出示?故此，对于如此一个甚至可以用烂尾形容亦不为过的楼盘，即便新怡公司取得并出示验收备案表，原告仍有充分理由相信该备案表的获取途径存在非法伪造之嫌疑。佛山规划局作为行政主管部门，对原告提起诉讼的具体行政行为不能作出程序及实体合法性的合理证明。请求法院公正审理，以维护原告的合法权益。请求法院：1.撤销xx大厦-1栋《规划意见》；2.本案诉讼费用由被告承担。原告在诉讼中向本院提供了下列证据材料：《商品房买卖合同（预售）》、受理案件通知书、政府信息公开答复书（及附件）、公证书、xx大厦调解方案。被告辩称，一、原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的提起诉讼应当符合的条件，应裁定驳回其起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”本案中，佛山规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条的规定对新怡公司的xx大厦-1栋建设工程项目进行规划条件核实，作出《规划意见》。该行政行为仅是对xx大厦-1栋建设工程项目是否按照《建设工程规划许可证》确定的内容进行建设予以核实，是事后监管的“行政确认”行为，并非创设新的行政许可，对原告的合法权益明显不产生实际影响。由于原告并不是该行政行为的相对人，且其与该行政行为没有利害关系，故原告不具有本案的诉讼主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的提起诉讼应当符合的条件，应依法予以驳回。二、佛山规划局有权对xx大厦-1栋建设工程项目作出涉案《规划意见》。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第四十五条第一款规定：”县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”根据上述规定，佛山规划局作为佛山市人民政府的城乡规划主管部门，享有负责本行政区域内的城乡规划管理的行政职权，有权对新怡公司就xx大厦-1栋建设工程项目提出的规划条件核实申请进行审核，作出《规划意见》。三、佛山规划局作出《规划意见》程序合法。新怡公司于2018年11月30日就xx大厦-1栋建设工程项目提交了《佛山市建设工程规划条件核实申请表》及相关材料，佛山规划局于同日予以受理。佛山规划局对xx大厦-1栋建设工程项目进行材料审查及现场审核后，于2018年12月14日作出《规划意见》，确认xx大厦-1栋建设工程项目符合规划条件。上述整个过程符合《中华人民共和国城乡规划法》、《广东省城乡规划条例》等法律法规的有关规定，程序合法。四、佛山规划局作出xx大厦-1栋建设工程项目符合规划条件的意见，符合法律规定。（一）“规划条件核实”是建设工程竣工后，对已建成建筑是否按照建设工程规划许可证及其附件、附图确定的内容进行建设予以现场审核。经佛山规划局现场审核，xx大厦-1栋建设工程项目已按照建字第440605201440056号《建设工程规划许可证》及其附件、附图确定的内容进行建设，建成后的总建筑面积、层数、计入容积率面积等与该建设工程规划许可证确定的内容相符。因此，佛山规划局作出《规划意见》并无不当，是合法的行政行为。（二）原告称xx大厦-1栋建设工程项目的外立面装修未完工，但其没有提供有效证据予以证实。实际上，xx大厦-1栋建设工程项目的外立面已按照有关要求完工。（三）从xx大厦-1栋建设工程项目的《建设工程规划许可证》的许可内容可知，燃气管道敷设有关事项不属于该证确定的内容。因此，佛山规划局在对xx大厦-1栋建设工程项目进行现场审核时并不需要对燃气管道敷设有关事项进行审核。综上所述，原告不具有本案的诉讼主体资格，佛山规划局作出《规划意见》的程序及审核结果符合法律规定，请求法院依法驳回原告的起诉。被告在诉讼中向本院提供了下列证据材料：佛山市规划建设项目登记表、新怡公司的营业执照、法人代表证明书及身份证复印件、测绘报告、佛山市南海区建设工程规划红线复核凭证、规划条件（含附图）、规划总平面图、建设工程规划许可证、已审核的建筑设计方案、竣工图纸、建筑物各方向图片、国有土地使用证（含附图）、南海区建设工程竣工联合验收受理回执（存根）、现场审核照片、《规划意见》、南海区建设工程竣工联合验收办结表（存根）。经审查查明，2018年11月30日，新怡公司就xx大厦-1栋建设工程项目提交了《佛山市建设工程规划条件核实申请表》及相关材料，佛山规划局于同日予以受理。佛山规划局对xx大厦-1栋建设工程项目进行材料审查及现场审核后，于2018年12月14日作出《规划意见》，认为涉案建设工程项目符合规划条件。另查，2016年12月2日，原告与新怡公司签订《商品房买卖合同（预售）》，约定原告购买新怡公司开发的位于佛山市南海区XX镇XX路XX村“XX北”XX城四号地块的XX大厦（以下简称xx大厦）X小栋XX层XXXX号的房屋。合同签订后，原告支付购房款，但认为涉案工程存在质量问题与新怡公司存在纠纷，在得知佛山规划局的规划意见后，向本院提起行政诉讼。又查，因佛山市机构改革，佛山规划局已不再保留，其城乡规划管理职能已由被告承接。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼应当符合的法定要件之一。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”本案是因佛山规划局作为市城乡规划主管部门，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定，对新怡公司的建设工程项目进行审核认为符合规划条件的行为而引起的行政诉讼，由于原告与新怡公司签订购买商品房的合同，属于民事债权债务法律关系，实质上是原告作为债权人认为佛山规划局作出《规划意见》的行为损害其债权的实现，由于原告的债权债务不属于南海国土局同意备案时应予保护或者考虑的因素，本院已根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条的规定告知原告就民事争议提起民事诉讼，因此，原告的债权债务不属于佛山规划局作出《规划意见》行为时应予保护或者考虑的因素，佛山规划局对涉案建筑工程项目进行审核认为符合规划条件行为不会对原告的权利义务产生行政法意义上的增减得失，故原告与佛山规划局对涉案建筑工程项目作出规划条件核实意见的行为并无利害关系，其起诉不符合起诉的法定条件，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告黄彩叶的起诉。案件受理费不予收取，预收的案件受理费人民币50元，原告黄彩叶可在本裁定书发生法律效力后申请退还。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判长  李海昌审判员  郑旭辉审判员  许海霞二〇一九年十二月三十日书记员  肖静紫