黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑行终604号上诉人（原审原告）益华国际控股有限公司，住所地香港特别行政区观塘区观塘头角仁厚大厦10楼A室。法定代表人王琼，该公司董事长。委托代理人褚中喜，北京市万博律师事务所律师。委托代理人张晓苏，北京市万博律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）讷河市人民政府，住所地黑龙江省讷河市城南新区政府办公楼1号楼。法定代表人宋阳，该市市长。行政机关负责人马长伟，该市副市长。委托代理人张立坤，该市城管局局长。委托代理人陶岩，黑龙江弘信律师事务所律师。上诉人益华国际控股有限公司（下称益华公司）因诉讷河市人民政府（下称讷河市政府）终止履行通知一案，不服齐齐哈尔市中级人民法院（2019）黑02行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2019年11月26日组织双方当事人进行了询问。益华公司的委托代理人褚中喜，讷河市政府的行政机关负责人副市长马长伟及委托代理人张立坤、陶岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2013年8月24日，讷河市政府与益华公司签订项目投资协议书，约定甲方（讷河市政府）为大力发展小商品经济，增加社会就业，推动经济快速发展，引进益华公司投资建设嘉泰义乌小商品批发城项目，双方本着“互利互惠，共同发展”的原则，签订协议。第一项建设项目第三款约定，建设内容：项目总投资3亿元人民币，总建筑面积约7万平方米，其中：商业建筑面积约3.7万平方米，地下停车场建筑面积约0.8万平方米，商户配套住宅建筑面积约2.5万平方米（以规划设计为准）。第四款约定，建设期限：自2013年9月至2015年9月建成运营。第二项甲方义务第一款约定，为乙方提供项目建设所需用地（按土地出让金的100%扶持企业基地设施建设），且达到“五通一平”标准。第三项第二款约定，乙方应在2015年9月末前完成项目建设的全部固定资产投资。固定资产投资额度没有达到总固定资产额度的70%，按本约定承担相应责任。第三款约定，乙方应在讷河市注册成立独立核算的法人公司。第四项第二款约定，乙方有下列情形之一，甲方有权终止协议，由此产生的一切后果和经济损失由乙方承担。1.未按本协议约定固定资产投资额度达不到总额70%的；2.擅自变更项目建设内容和用途的;3.未按本协议约定期限开工生产投入运营的；4.擅自转让、出卖或出租土地的；5.未按本协议约定，在建设期限内未完成工程建设或建设不符合相关设计标准的。第三款约定，甲乙双方任何一方违反本协议的约定，应依照有关法律、法规的相应规定承担违约责任，赔偿对方因此所受到的经济损失。2014年9月24日，益华公司与讷河市政府签订了项目补充协议书，对2013年8月24日签订的项目投资协议书变更条款补偿如下：第一款约定，甲方为乙方在我市建设义乌小商品城、城市综合体（商住）等项目提供建设净地约5万平方米，并依法按国土部门规定获得土地出让使用权。第三款规定，乙方取得项目建设净地后，建设工期为18个月。2014年10月27日，益华公司根据投资协议的约定，设立了讷河市益华实业有限公司。齐齐哈尔市乾程机械制造有限公司（甲方）与益华公司(乙方)签订了黑龙江讷河义乌小商品批发城合作协议，就黑龙江讷河义乌小商品城项目达成协议。2014年10月28日，齐齐哈尔市乾程机械制造有限公司(甲方)与国泰房地产开发有限公司(乙方)签订合作协议书。协议约定，甲乙双方经多次友好协商，本着互惠互利、共同发展的原则，甲方同意将其与益华公司共同开发建设的讷河市义乌小商品城项目中，甲方投资建设部分与乙方合作投资建设。2015年1月16日，讷河市益华实业有限公司向讷河市发展和改革局发文《关于讷河市益华实业有限公司讷河义乌小商品城建设项目的立项申请》，第一条规定，项目名称，讷河市益华实业有限公司讷河义乌小商品城建设项目。第六条规定，本项目位置位于棚户区改造四号地，占地面积4.7万平方米，项目建设工期为2年，2015年5月开始土建施工，2016年4月末投入运营。第八条规定，资金来源，项目所需资金全部为企业自筹。2015年1月16日，讷河市发展和改革局作出批复，第五条规定，请讷河市益华实业有限公司根据批复文件，组织开展项目可行性研究，并按规定申请办理规划选址、用地预审、环境影响评价等审批手续。2015年1月25日，讷河市城乡规划局作出《关于益华实业公司提供的的意见》，提出意见：1.用地性质不符；2.开发强度过高；3.交通组织设计能否满足人群密集场所疏散要求，请求安监局、消防队提出意见；4.未提供日照分析报告；5.该修详设计中最高建筑物为31层，限高100米，讷河市消防队的消防设备能否满足高层防火需要。2015年1月27日，讷河市益华实业有限公司对上述意见作出说明。2015年5月4日，讷河市政府发布关于棚改四号地段房屋征收决定的公告，对棚改四号地段房屋进行征收。2015年5月28日，讷河市城乡规划局就建筑退让、绿地率等问题向讷河市益华实业有限公司提出意见。2015年6月5日，讷河市房屋征收与补偿办公室向齐齐哈尔市国泰房地产开发有限公司出具《讷河市征收办关于棚改四号地段征收工作近期需解决问题的提醒函》，针对棚改四号地段房屋征收过程中出现的立项审批手续不全、基站迁移等问题，提出提醒。2015年6月25日，讷河市益华实业有限公司向讷河市市委、讷河市人民政府作出《关于讷河市义乌小商品城项目前期动作中存在问题的请示》。其中第六条汇报内容，项目现场方面，规划、拆迁前期工作运作良好，预期乐观：1.公司于3月15日始进行棚改4号地进行拆迁摸底调查；2.5月4日-6月4日，已步入调查公示期间，总预计拆迁户341户……并提出建议，能否对已经签订了动迁、回迁协议的部分院房实施拆迁。2015年7月5日，讷河市房屋征收与补偿办公室作出《关于义乌小商品项目被征收户签约与拆迁问题答复的函》，原则同意该公司对已签订回迁安置协议的被征收人房屋及附属设施实施拆扒。2015年7月14日，讷河市房屋征收与补偿办公室向齐齐哈尔市国泰房地产开发有限公司作出《关于棚改四号地段征收工作近期需解决问题的提醒函》，要求该公司完成征收保证金专户存储、专款专用。2015年7月27日，讷河市益华实业有限公司对讷河市市委、讷河市政府作出《关于讷河市义乌小商品城项目征收保证金的回复》，公司意见：提请讷河市房屋征收与补偿办公室，依照讷河市的保证金提交标准与惯例，出具具体缴纳金额以及使用办法，并同时出具该企业与政府间的拆迁有关协议，双方共同探讨，条件成熟，该公司将依照协议坚决执行。2015年9月5日，讷河市益华实业有限公司作出《关于讷河市义乌小商品城项目拆迁工作的回复函》认为虽然回迁比例较高，但都是政策界定之内的。2015年9月23日，讷河市益华实业有限公司向讷河市征收办出具《关于讷河市益华实业有限公司和讷河市国泰房地产开发有限公司合作关系的说明》，由于益华公司在讷河成立的益华实业有限公司申请建设的商业地产项目，包括义乌小商品城、大型城市综合体和配套住宅，我公司主商业运营，无经营项目。由于讷河市益华实业有限公司无开发资质，故和国泰房地产开发有限公司共同合作完成现讷河棚改四号地项目。2015年9月24日，讷河市益华实业有限公司向讷河市征收办出具《关于义乌小商品城项目公司问题的回复》，讷河市益华实业有限公司和讷河市国泰房地产有限公司，均属讷河义乌小商品城项目公司。此后，讷河市房屋征收与补偿办公室多次向讷河市益华实业有限公司及讷河市国泰房地产有限公司发出要求二公司将征收补偿费存入指定账户的提醒函。讷河市规划局多次要求讷河市益华实业有限公司修改设计方案的评审意见。2018年3月20日，讷河市益华实业有限公司出具《关于讷河市棚改四号地段项目若干问题的回复》，关于项目后续投资情况回复称，开工前准备土地出让金和各种配套费，该资金已落实完，待该项目动迁完成后即可购地，完成开工之前各项准备。2018年11月2日，益华公司向法院提起诉讼，要求讷河市政府继续履行提供位于讷河市行政区域内净地5万平方米的合同义务，判令讷河市政府协助益华公司办理土地使用权出让及不动产登记等事宜。该案在审理过程中，讷河市政府于2019年1月17日作出《终止履行(解除合同）通知书》。2019年2月18日，益华公司向法院提交关于《终止履行(解除合同）通知书》的说明，要求法院对该通知书确认无效，但不撤销原诉讼请求。齐齐哈尔市中级人民法院于2019年4月12日作出(2018)黑02行初49号行政裁定书，以益华公司起诉超过起诉期限为由驳回其起诉。2019年4月23日，益华公司向齐齐哈尔市中级人民法院提起诉讼，要求撤销《终止履行(解除合同）通知书》。另查明，齐齐哈尔市乾程机械制造有限公司(甲方)与益华公司(乙方)签订的《黑龙江讷河义乌小商品批发城合作协议》第四条约定，该项目的实施过程中，由于项目的两个部分不能分割，所以要统一动迁，统一规划，统一取得土地使用权，统一建设施工，统一销售，统一验收，统一管理。动迁补偿和土地出让金及建设中的前期相关税费，由甲方先行垫付。第五条约定，乙方与讷河市政府签订合作协议后，双方共同组建讷河的独立法人公司，该独立法人公司的法定代表人由甲方派代表出任，在公司章程中依据甲乙双方各自投资份额及政府认定投资主体的需要酌情确定股份比例，实际运行中的利益按各自承建部分自负盈亏。乙方可派代表出任总经理及建设总监负责政府协议与工程总监理。原审法院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，也要首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。另一方面，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但仍应坚持依法行政，不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。具体到本案，讷河市政府与益华公司签订《项目投资协议书》及《项目补偿协议书》系行政管理机关以土地优惠政策引进益华公司投资建设嘉泰义乌小商品批发城项目，属于以行政协议的方式行使行政权力的行为。在行政协议的订立、履行过程中，不仅行政机关应当恪守法定权限，不违背法律、法规的强制性规定，履行协议约定的各项义务，行政协议的相对方也应严格遵守相关法律、法规的规定和协议的约定，否则行政机关有权依照《合同法》的相关规定以及合同的约定，行使解除合同的权利。《项目投资协议书》第三项第二条规定，乙方应在2015年9月末前完成项目的全部固定资产投资。如果固定资产投资额度没有达到固定资产额度的70%，按本协议约定承担相应责任。第四项第二条规定，乙方有下列情形之一，甲方有权终止协议，由此产生的一切后果和经济损失由乙方承担。1.未按本协议约定固定资产投资额度达不到总额70%的；2.擅自变更项目建设内容和用途的；3.未按本协议约定期限开工并投入运营的；4.擅自转让、出卖或出租土地的；5.未按本协议约定，在建设期限内未完成工程建设或建设不符合相关设计标准的。根据益华公司设立的讷河市益华实业有限公司、齐齐哈尔市国泰房地产开发有限公司与讷河市政府及讷河市房屋征收办公室等回函可知，案涉地段拆迁工作由益华公司设立的公司承担，且该公司已经开始拆迁工作，部分居民签订了安置补偿协议，并已搬迁。益华公司虽称其与讷河市政府签订的协议中未约定由其承担拆迁义务，但在协议履行过程中，益华公司设立的公司确实承担了拆迁责任，并已实际实施。讷河市房屋征收与补偿办公室多次向讷河市益华实业有限公司、齐齐哈尔市国泰房地产开发有限公司发出提醒函，要求其对征收保证金专户存储、专款专用，但两公司并未履行该义务。由于讷河市益华实业有限公司在拆迁过程中与被征收人签订的协议并未按照征收补偿方案的规定进行补偿，超过方案标准进行补偿，按照补偿协议确定的回迁比例，无法完成回迁安置和项目建设。关于回迁比例过高的问题，讷河市益华实业有限公司在2015年9月5日作出的《关于讷河市义乌小商品城项目拆迁工作的回复函》中亦认可。回迁户因无法回迁不断投诉和信访，造成严重不良社会影响和不稳定因素。益华公司与讷河市政府签订的项目合作协议履行的前提基础是完成项目地段的征收回迁安置，完成净地后才能进入下一步招拍挂和开发建设阶段。因益华公司原因导致讷河棚改四号段已经不能完成回迁安置，双方项目合作协议书和补充协议目的无法实现，双方无法继续履行合作协议。同时，根据法院查明的事实，益华公司也未按照协议约定在2015年9月末前完成项目的全部固定资产投资。益华公司已符合合同约定解除条件，讷河市政府据此作出《终止履行(解除合同）通知书》，符合《合同法》第九十三条第二款的规定，也符合《项目投资协议》第四项第二条的约定。益华公司要求撤销讷河市政府作出的终止履行通知书的诉讼请求无法得到支持，应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回益华公司的诉讼请求。益华公司上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，支持其诉讼请求。主要理由：1.根据原审判决认定，本案系行政协议纠纷，协议一旦订立，双方都要依约履行各自义务，益华公司没有理由负责建设项目用地的征地拆迁安置补偿工作，项目土地拆迁安置与益华公司无关；2.益华公司未与任何拆迁居民签订过拆迁补偿协议，益华公司系被迫对案涉土地的征地拆迁工作提供支持和配合，益华公司未实际承担拆迁工作；3.益华公司未如期投资的原因是讷河市政府违反先合同义务，并非益华公司违约，讷河市政府解除合同不符合约定条件，与法律和事实不符；4.协议并未要求益华公司独立进行项目开发，由于益华公司无开发资质，又成立国泰公司，即便益华公司在项目具体运作上存在与其他公司合作，也不等同于对案涉土地或项目的倒卖；5.益华公司系基于信赖被招商至讷河市，讷河市政府单方解除合同与现行政策相违背。讷河市政府答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，请求驳回益华公司上诉，维持原审判决。主要理由：1.根据原审证据足以确认国泰公司违规签订征收补偿安置协议导致无法回迁安置，且益华公司非法转让后未实际投资，未按协议约定实现固定资产投资进度；2.益华公司虚假投资、非法转让、违法签订回迁协议导致案涉地块被征收户多年未能回迁安置，引起信访，严重损害公共利益和社会秩序，给国家、集体造成巨大经济损失，讷河市政府对烂尾工程垫付资金并进行大量社会稳定工作，讷河市政府及时终止协议是依法纠正企业不当行为；3.补充协议约定益华公司要按照国土部门规定获得土地出让使用权，讷河市政府不是无偿提供土地，不存在因讷河市政府未提供净地导致益华公司未履行义务的问题；4.益华公司在上诉状自认国泰公司系其下属企业，根据益华公司内部转让协议可知国泰公司基于益华公司负有的征收拆迁安置义务，才作为征收开发企业参与征收工作。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。另查明，2019年11月15日，讷河市人民法院作出（2018）黑0281刑初178号刑事判决书，该判决书认为：“被告人王琼（系益华公司法定代表人）以非法占有为目的，采取虚构事实、隐瞒真相的方法，骗取他人财物，数额特别巨大，其行为构成诈骗罪……被告人王琼在明知自己不具备投资建设讷河市义乌小商品城项目实力的情况下，通过邀请‘考察’等形式，营造自己具备相应能力的假象，与讷河市政府签订《项目投资协议书》《项目补充协议书》……”讷河市人民法院对被告人王琼以诈骗罪判处有期徒刑十三年，并处罚金500万元；王琼违法所得人民币400万元责令退赔。现被告人王琼已向齐齐哈尔市中级人民法院提起上诉，该刑事案件正在二审审理阶段。本院认为，本案的核心问题是讷河市政府作出的《终止履行(解除合同）通知书》是否合法。首先，行政协议作为合同的一种，其具有合同的相对性，即该协议效力指向的对象是合同签订的当事人，合同双方当事人应当按照合同约定行使权利、履行义务。同时，亦要求签订合同的当事人应诚实信用签订合同。本案中，益华公司作为合同当事人，未按照《项目投资协议书》第三项第二条规定在2015年9月末前完成项目的全部固定资产投资，在合同未约定其可以将约定项目与他人合作完成的情况下，未经讷河市政府同意与齐齐哈尔市乾程机械制造有限公司订立合作协议，显然违背了合同约定。其次，虽然行政协议是行政机关与公民、法人或者其他组织协商一致作出，但在特殊情况下行政机关可以单方变更、解除协议。作出单方变更解除协议的决定，通常是为了更好地实现公共利益或者行政管理目标。具体到本案中，根据益华公司与讷河市政府签订的《项目投资协议书》第一页约定，讷河市政府作为行政机关签订本案行政协议的目的主要是为了振兴当地经济发展，增加就业等公共利益需要。但益华公司未按照征收补偿方案的规定拆迁致使案涉地块拆迁工作停滞多年，回迁户因无法回迁不断投诉和信访，造成严重不良社会影响和不稳定因素，亦导致征收补偿费支付数额超过规定，对国家利益造成严重损失。讷河市政府签订协议的合同目的已不能达到，继续履行该协议显然会影响公共利益的实现。且益华公司及国泰公司的负责人在本项目中涉嫌实施违法犯罪，在此情况下，讷河市政府解除协议对于减少国家和公共利益损失，维护经济社会秩序稳定具有重要意义。故讷河市政府向益华公司发出解除协议通知符合行政法的基本原则和法律规定，原审法院判决驳回益华公司的诉讼请求并无不当。综上，益华公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人益华国际控股有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  王鹏跃审判员  顾栩菲审判员  冷 慧二〇一九年十二月十七日法官助理宋英杰书记员吴迪