广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书粤71行终4807号上诉人（原审原告）：李耀材，男，1977年8月22日出生，汉族，身份证住址广州市番禺区***********，公民身份号码440************916。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局番禺区分局（原广州市番禺区国土资源和规划局）。住所地：广州市番禺区****************。负责人：黄景华，该分局局长。委托代理人：洪琛，该分局工作人员。委托代理人：梁菁，广东华誉品智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区石楼镇人民政府。住所地：广州市番禺区**********。法定代表人：傅铭深，镇长。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区******。住所地：广州市番禺区*********。法定代表人：仇金荣，该中心主任。委托代理人：陈汉贤，该中心工作人员。委托代理人：梁菁，广东华誉品智律师事务所律师。原审第三人：广州市番禺区石楼房地产开发总公司。住所地：广州市番禺区石楼镇新城建设一号。法定代表人：吴栋。上诉人李耀材因诉被上诉人广州市规划和自然资源局番禺区分局（下称市规划资源局番禺分局）、广州市番禺区石楼镇人民政府（下称石楼镇政府）、广州市番禺区******（下称番禺土发中心），第三人广州市番禺区石楼房地产开发总公司（下称石楼房地产公司）征收补偿一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3633号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。原审裁定书载明，2011年5月11日，广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局发出穗番国土征预字〔2011〕10号《征收土地预公告》，拟征收番禺区石楼镇集体土地4.7814公顷（折合71.72亩），征收土地的补偿标准按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《广东省实施办法》第三十条和国土资源部《关于印发的通知》（国土资发〔2004〕238号）有关规定拟定，其中地上附着物（含房屋）和青苗等的补偿，将根据调查确认的实际情况拟定具体的补偿标准，等等。2016年6月29日，广东省国土资源厅发出粤国土资（建）字〔2016〕364号《广东省国土资源厅关于广州市番禺区2015年度第十二批次城镇建设用地的批复》，同意将番禺区石楼镇石二村、茭塘东村、茭塘西村股份合作经济社属下的集体农用地4.0266公顷（全为养殖水面）转为建设用地，同时完善使用上述有关村集体建设用地2.4614公顷，合计6.488公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续，上述集体土地6.488公顷经完善征收手续后依照规划安排作为番禺区城镇建设用地。2016年8月2日，广州市人民政府发出穗府征〔2016〕75号《征收土地公告》，对征收土地的位置面积及征地补偿安置方案等内容进行公告，其中征收石楼镇石二村集体土地4.0266公顷（合60.399亩，均为养殖水面）的青苗补助费及附着物补偿费为41.072万元。据原告提交的证据材料显示：2010年6月15日，原告李耀材（乙方）与石楼房地产公司（甲方）签订《空地租赁合同》，其中约定甲方将亚运城东北面的鱼塘石楼镇面积约138亩空地租给乙方使用，合同租赁期9年，自2011年2月1日起至2020年1月31日止。2013年6月6日，原告与石楼房地产公司签订《土地续租协议书》，其中约定双方同意在《租赁合同》于2020年1月31日到期后，续租该空地10年，续期期限自2020年2月1日至2030年1月31日。后原告在涉案地块上进行建设。广州浮莲水香餐饮有限责任公司于2015年9月14日成立，法定代表人李锐，住所地广州市番禺区石楼镇亚运城东北面鱼塘自编4号，经营餐饮业。2018年8月30日，番禺土发中心和石楼镇政府发出《收地公告》，将收回位于石清路东侧、清河东路北侧约60亩的政府储备土地进行开发建设，请在该地块内进行搭建和种养殖的单位或个人于2018年12月1日前自行清退所有附着物并退出土地。2019年3月6日，受原告委托，广州鸿鑫勘测技术有限公司南沙分公司出具了编号为HXIIIE-B8/B10-B121904《浮莲水乡生态园林酒家相关用地地形及房产测量项目技术报告》及《浮莲水乡生态园林酒家相关范围内附着物详查资料》。2019年3月11日，广州市番禺区石楼镇征地拆迁管理办公室发出《限期清退土地通知》，通知项目地块的相关耕户在2019年3月15日前自行清退所有青苗及地上附着物并退出土地。2019年3月15日，受原告委托，广东嘉永房地产土地与资产评估咨询有限公司出具了粤嘉评报资咨字〔2019〕第00071号《因征地拆迁补偿事宜所涉及的李耀材所持有的位于广州市番禺区*******旁“浮莲水乡生态园林酒家”相关地块内的建（构）筑物及设施设备、绿化苗木的专项资产评估报告》，评估结果记载在评估基准日2019年3月7日，受委托评估的相关地块内建（构）筑物及设施设备、绿化苗木评估值为8101958元。后涉案土地上的建筑等被拆除。2019年5月7日，广州浮莲水香餐饮有限责任公司、李锐出具《情况说明》，称其在涉案地块上设立的广州浮莲水香餐饮有限责任公司的全部硬件设施、设备和建筑（属临时简易建筑）均是原告投资建设、购买的，有关征地赔偿诉讼纠纷涉及该公司的赔偿是硬件设施、设备和建筑（属临时简易建筑）的损失赔偿，由原告进行主张，李锐与该公司不另行提出主张。后原告提起本案诉讼，请求判决被告支付征地补偿款8101958元，测量费及评估费131381元。诉讼中，原告表示不同意穗府征〔2016〕75号《征收土地公告》中涉及石楼镇石二村60.399亩土地的青苗及地上附着物补偿款为41.072万元的征收补偿标准，原告就涉案征收补偿纠纷未向行政机关申请裁决。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”本案中，原告因其承包的部分土地的征收补偿纠纷向原审法院提起诉讼，要求被告按其委托评估的金额8101958元支付征地补偿款等，且原告表示不同意穗府征〔2016〕75号《征收土地公告》中涉及石楼镇石二村60.399亩土地的青苗及地上附着物补偿款为41.072万元的征收补偿标准，故原告诉请的实质是对涉案土地的补偿标准有争议。原告在未经行政机关裁决的情况下，径行提起诉讼要求被告支付补偿款等，不符合行政诉讼受理条件，故对原告的起诉依法应予驳回。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款的规定，裁定驳回原告李耀材的起诉。上诉人李耀材不服原审裁定，向本院提起上诉称，原审裁定适用法律错误。申请政府行政裁决不是本案诉讼的前置程序。虽然《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”但该司法解释公布于2011年5月9日，修订后的行政诉讼法第十二条第（五）项规定“对征收、征用及其补偿决定不服的”，由法院受理，两者相冲突，应以修订后的行政诉讼法为准，法院应当进行受理并审理。而且根据《最高人民法院关于适用的解释》第47条的规定，应当对于行政赔偿一并审理。此外，土地管理法实施细则第二十五条的裁决规定，并不意味着对土地补偿有争议就必须“先裁后审”，因为实施细则的级别只是行政法规，不能排斥行政诉讼法的受理规定。综上请求：1.撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初第3633号行政裁定，责令原审法院继续审理本案；2.判决被上诉人支付上诉人征地补偿款8101958元；3.测量费66381元及评估费65000元由各被上诉人承担；4.诉讼费由各被上诉人承担。被上诉人市规划资源局番禺分局二审答辩称：一、上诉人未申请行政裁决而直接向法院提起行政诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。根据土地管理法实施条例第二十五条第三款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条及《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）的规定，上诉人要求按评估报告支付征地补偿款8101958元，且不同意《征收土地公告》（穗府证〔2016〕75号）中涉及石楼镇石二村60.399亩土地的青苗及地上附着物补偿款41.072万元的征收补偿标准，实质是对涉案土地的补偿标准有异议，因此应当先申请行政裁决，对裁决结果不服，可依法向人民法院提起行政诉讼。二、上诉人不是本案适格原告。上诉人仅仅是案涉土地的承租人，但未提供证据证明其是地上附着物及青苗的所有者。且上诉人提供的证据显示，案涉土地上的经营者是广州浮莲水香餐饮有限公司，而非上诉人。三、我分局不是本案适格被告。根据《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》第二十一条的规定，上诉人诉请支付征地补偿款，应当以具体实施征收部门石楼镇政府、番禺区土地开发中心为被告，而非我分局，而且我分局是广州市规划和自然资源局的派出机构。根据最高人民法院的司法解释规定，应当告知上诉人变更被告，不同意变更的裁定驳回起诉。四、案涉土地上的建筑物未取得用地、规划手续，属于违法建设，房屋、树木系在征地预公告发布后抢建抢栽，不应获得补偿。根据《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》第四十七条的规定，案涉土地是农用地，上诉人未提供证据证明案涉土地上建筑物已取得用地、规划手续，更没有产权登记。其次，2011年5月11日我分局已发布征地预公告，案涉土地上建筑物属于在发布之后所建，树木属于此后栽种，不应获得补偿。综上所述，请二审法院驳回上诉、维持原裁定。被上诉人番禺区土地开发中心二审答辩称：一、上诉人未申请行政裁决直接向法院提起行政诉讼，不符合法定起诉条件，应予以驳回。二、上诉人只是案涉土地承租人，未提供证据证明其是地上附着物及青苗的所有者，且案涉土地上经营者是广州浮莲水香餐饮有限公司，不是上诉人，因此上诉人不是本案适格原告。三、案涉土地上建筑物未取得用地、规划手续，属于违法建设，且在征地预公告后抢建抢种，地上建筑物及树木均不应获得补偿。综上，请二审法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人石楼镇政府二审答辩称：一、上诉人李耀材已经明确表示不同意征收补偿安置方案中青苗及地上附着物补偿款为41.027万元的补偿标准，属于对补偿标准存在争议。根据土地管理法实施条例第二十五条第三款的规定，上诉人应先向县级以上政府申请协调，协调不成的，由省人民政府裁决。二、上诉人认为本案属于法院受案范围，是对法律的错误理解。上诉人未申请政府协调更未经政府补偿裁决，因此本案应不予受理，原审裁定驳回起诉适用法律正确。综上请求二审维持原审裁定。原审第三人石楼房地产公司二审未陈述意见。经审查，原审法院认定的事实本院予以确认。另查，根据国家企业信用信息公示系统查询显示,广州浮莲水香餐饮有限公司成立于2015年9月14日,企业类型有限责任公司（自然人独资），股东、法定代表人李锐，注册资本100万元人民币，处所广州市番禺区石楼镇亚运城东北面鱼塘自编4号，统一社会信用代码91440113MA59A2E03W，并有该公司的营业执照副本、餐饮服务许可证复印件在卷。李锐于2019年5月7日提交《情况说明》称：本人李锐在目前案涉地块独资注册设立广州浮莲水香餐饮有限公司，全部硬件设施、设备均是李耀材投资建设、购买，本人负责餐饮公司的经营运作。就有关征地赔偿诉讼纠纷涉及浮莲水香餐饮公司硬件设施、设备和建筑的损失赔偿，由李耀材向有关被告提出诉讼主张，本人及广州浮莲水香餐饮有限公司没有异议，也不另行提出诉讼主张。该说明盖有广州浮莲水香餐饮有限公司印章并有李锐签名。本院认为，本案系根据本院(2019)粤71行初295号行政裁定移送原审法院审理的案件。该裁定认为，涉案土地的《用地补偿协议》《征地补偿结算协议》的签订主体均为番禺土地开发中心、石楼镇政府，根据《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十五条、《征收土地公告办法》第十一条、《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》第五条第二款规定，集体所有土地的征收补偿工作，由土地行政主管部门组织实施，番禺区人民政府不是本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《征收土地公告办法》第十五条规定，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调，协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”该司法解释在行政诉讼法修订后并未明文废止，仍具有效力。本案中，上诉人因承包石楼镇石二村农村集体土地上的附着物征收补偿提起诉讼，要求被上诉人按上诉人委托评估的金额支付征地补偿款，并表示对穗府征〔2016〕75号《征收土地公告》中涉及石楼镇石二村60.399亩土地的青苗及地上附着物补偿款为41.072万元的征收补偿标准不予认可，上诉人诉请的实质是对涉案土地的补偿标准有争议，在未经行政机关裁决的情况下，径行提起诉讼要求支付补偿款，不符合行政诉讼受理条件，且原告所列的广州市规划和自然资源局番禺区分局系广州市规划和自然资源局的派出机构，不具有本案被告资格，因此，原审法院裁定驳回起诉并无不当，依法应予以维持。上诉人应根据前述法规、规章及司法解释的规定，先行向有关行政机关申请对案涉补偿事项进行协调、裁决，如不服裁决可再提起诉讼。综上，上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇一九年十二月二十四日法官助理 余 娇书 记 员 李 岚