呼和浩特市中级人民法院行政裁定书（2019）内01行初172号原告：武育中，男，住山西省文水县。委托代理人：郭旭芳，内蒙古宏德律师事务所律师。被告：呼和浩特市新城区人民政府，住所地内蒙古自治区呼和浩特市新城区成吉思汗大街29号。法定代表人：范志忠，区长。委托代理人：李瑞芬，新城区政府住建局科员。委托代理人：杜广树，内蒙古京师律师事务所律师。原告武育中诉被告呼和浩特市新城区人民政府（以下简称新城区政府）撤销行政行为一案，于2019年10月10日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月10日公开审理了本案，原告武育中及委托代理人郭旭芳，被告新城区政府的委托代理人李瑞芬、杜广树到庭参加了诉讼，本案现已审理完毕。原告武育中诉称，诉讼请求:1、依法对《新城区快速路两侧城中村改造项目宅基地征收房屋补偿安置方案》进行合法性审查，其内容违法，且侵害了原告的合法权益，应当依法予以撤销；2、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：一、本案被告依据《新城区快速路两侧城中村改造项目宅基地征收房屋补偿安置方案》确定征收人程序违法，认定事实错误，征收人确实缺乏有效的依据，且存在严重侵害原告作为房屋被征收人的权益，属于重大且明显违法的行政行为。2006年3月原告武育中与姚宝玉共同出资3.3万元向赵德生购买了位于新城区毫沁营村南赵德生门前东南的一块地。原告与姚宝玉共同出资在上述宅基地上建起占地约800平方米三排平房。房屋建成后为了保证双方的权益，2006年5月21日姚宝玉给原告出具了一份《房产证明》，确认了武育中与姚宝玉在毫沁营村共同投资建有占地800平方米，房屋面积650平方米房产的所有权及收益权属二人共同所有。2016年底武育中与姚宝玉共同投资建设的位于呼和浩特市××区的房产及院落（占地面积827.61平方米）被纳入新城区政府棚户区改造房屋征收范围，武育中与姚宝玉共同投资建设的三排平房本来是一处院落却被分割成三个征收拆迁编号，分别为A171、A172、A171-1。依据《呼和浩特市城市建设控制区内征用集体土地和拆除地上建筑物补偿办法》第十三条规定，在拆除范围内拆除非本村村民地上建筑物的，视情形不同，对房屋所有人予以补偿的规定，武育中与姚宝玉是本案征地拆迁项目范围内自建房屋的被征收人，依法享有获得拆迁安置、补偿、赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政协议属于行政行为的一种，故行政机关应当对行政协议的合法性承担举证责任，应当举证证明被诉协议认定的主要事实清楚，证据确凿。本案中，被告应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，证明其行政协议中被征收人的认定证据确凿充分，因此，被诉协议被征收人的认定缺乏事实根据且被诉协议侵害了原告的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，原告申请确认行政行为无效，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为的，若法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。本案中，被诉协议中被征收人的确定缺乏有效的证据，且存在严重侵害房屋被实际被征收人的权益，属以重大且明显违法的行政行为。二、《新城区快速路两侧城中村改造项目宅基地征收房屋补偿安置方案》内容违法，且侵害了原告的合法权益，应当依法予以撤销。《新城区快速路两侧城中村改造项目宅基地征收房屋补偿安置方案》第二条第二款：“以上涉及的内容由以区政府街道办事处及村居委会相关人员组成的认定组进行核实，认定后予以确认。”原告认为这一条违反《中华人民共和国土地管理法》第46条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。且该拆迁实施方案直接剥夺了原告房屋安置资格，严重侵害了原告的合法权益，依法应当予以撤销。至于集体土地上的房屋征收与补偿，目前我国尚未制定专门的法律法规予以细化，而是按照《中华人民共和国土地管理法》中关于集体土地征收的程序，将房屋作为被征收土地上的附着物一并征收并予以补偿。《呼和浩特市城市建设控制区内征用集体土地和拆除地上建筑物补偿办法》第十三条规定，在拆除范围内，拆除非本村村民地上建筑物的，视情形不同，对房屋所有人予以补偿：（一）原是本村村民，后转为城市户口的，原宅基地上建筑物按第九条、第十条的规定予以补偿；不在另批宅基地予以安置，也不享受征用农地人员安置补助费；（二）是本市城市户口或外地户口而办理批地手续建房的，地上建筑物按第九条、第十条的规定予以补偿；（三）违反国家法律、法规的规定，私自从农民手中购买宅基地并建房的，地上建筑物按第九条、第十条的规定予以补偿；宅基地收归集体，对出让该地的原村民不再另批宅基地安置，也不付给征用农地人员安置补助费。第九条因基础设施建设拆除村民宅基地上建筑物的应当作出补偿。村民所属行政村应当另批宅基地予以安置，没有闲置土地可供安置或者村民自愿放弃安置的，可以享受征用农地人员安置补助费。其中按规定可以异地另批宅基地安排的，原宅基地超出规定用地面积标准的部分应予以压缩。村民有两处以上住房的被拆除一处，另一处住房已达到规定用地面积标准的，对地上建筑物作价补偿，不再划地重建。因商业拆除“村民宅基地上建筑物的，首先考虑回迁安置，并以产权调换形式互补找结构差价。自行过渡的付给过渡费。无法回迁安置或村民自愿放弃回迁安置的，可以作价补偿，并享受征用农地人员安置补助费。第十条拆除村民住宅房应当依据《村镇房屋所有权证》表明的建筑面积，按期结构进行补偿。”三、《新城区快速路两侧城中村改造项目宅基地征收房屋补偿安置方案》违反上位法规定，不能作为上述拆迁实施方案的合法性依据。新城区人民政府新政发2016109号房屋征收公告中征收的具体实施部门为区征收办、住建局、城管局和成吉思汗大街街道办事处，没有新城区北二环块棚户区改造工作指挥部。《新城区快速路两侧城中村改造项目宅基地征收房屋补偿安置方案》中也没有拆迁指挥部。显然，该规定违反了《呼和浩特市城市建设控制区内征用集体土地和拆除地上建筑物补偿办法》及《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，不能作为认定涉案拆迁实施方案合法性的依据，《新城区快速路两侧城中村改造项目宅基地征收房屋补偿安置方案》内容违法且侵害了原告的合法权益，应当依法予以撤销。该方案违反上位法规定，不能作为认定涉案拆迁实施方案的合法性依据。综上，原告依据《最高人民法院关于若干问题的解释》相关规定，提起行政诉讼，请求依法判决。被告新城区政府辨称，一、武育中作为本案原告不适格。首先，武育中在诉状中述称其与姚宝玉共同出资3.3万元购买赵德生位于新城区豪沁营村一块地的行为,本身就违法。根据我国《土地管理法》的相关规定，农村集体土地是禁止买卖的。而且，事实是姚宝玉同毫沁营村民赵德生签订了一份《转让协议》，赵德生将涉案宅基地以3.3万元的价格转让给姚宝玉，姚宝玉在这块上建了11间房屋后，2008年6月1日以23万元的价格卖给了李康。第二、武育中是山西人，不是内蒙古自治区内蒙古自治区呼和浩特市××区的村民，无权取得该村的宅基地。第三、武育中所称与姚宝玉共同建房、共同买地的事情如果存在，涉及与买地人赵德生之间的民事买卖合同关系，以及武育中与姚宝玉之间的民事合伙关系，这些民事关系本案不能调整；第四、武育中诉状中提到的《呼和浩特市城市建设控制区内征用集体土地和拆除地上建筑物补偿办法》作为规范性文件，准确说作为政府规章，是2001年颁布的，2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，呼市政府于2011年10月18日作出呼政发【2011】74号文件，明确废止了该《办法》。总之，新城区政府征用毫沁营村集体的土地的行为，无论合法还是违法，与作为山西人的武育中都不存在利害关系，所以，武育中在没有取得该村集体土地使用权（宅基地使用权）的情况下作为本案行政诉讼的原告不适格。二、武育中作为本案原告提起行政诉讼，直接请求人民法院撤销《新城区快速路两侧城中村改造项目宅基地征收房屋补偿安置方案》，程序违法。本案涉及对新城区成吉思汗街道毫沁营村集体土地（宅基地）征收问题，具体说是征地过程中对宅基地上的房屋补偿问题。原告武育中诉状中称《新城区快速路两侧城中村改造项目宅基地征收房屋补偿安置方案》是在征收毫沁营村集体所有的宅基地过程中依法制定的。对其不服，不能直接向人民法院提起行政诉讼。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法【2011】35号）明确规定，“被征地集体经济组织和农民对有关市、县级人民政府批准的征地补偿安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级人民政府提出申请。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但可以告知土地权利人先申请行政机关裁决。”可见，对在征收集体土地（宅基地）过程中指定的补偿安置方案不服，其救济程序应当为“裁决前置”，不能直接向人民法院提起行政诉讼。综上，武育中作为本案原告不适格，即使其作为原告适格，直接对《新城区快速路两侧城中村改造项目宅基地征收房屋补偿安置方案》起诉也违反法定程序，应裁定驳回其起诉。本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”和四十九条规定：“起诉应当符合下列条件：（一）原告符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告武育中称其与姚宝玉共同建房、共同买地，主张对《新城区快速路两侧城中村改造项目宅基地征收房屋补偿安置方案》确定的征收范围内涉案房屋拥有部分所有权，但依据原被告提供的证据无法证明原告武育中在征收范围内拥有合法权益，无法证明与《新城区快速路两侧城中村改造项目宅基地征收房屋补偿安置方案》存在利害关系。故应驳回原告武育中的起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》四十九条第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告武育中的起诉。案件受理费50元（原告已预交），退还原告武育中。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审 判 长 冯蒙艺审 判 员 任艳芳人民陪审员 刘 惠 二○一九年十二月十三日书 记 员 李学婷