海南省万宁市人民法院行政判决书（2019）琼9006行初69号原告林某，男，1964年2月16日出生，汉族，万宁市人，农民。委托代理人陈某，万宁市诚信法律事务所法律工作者。被告万宁市综合行政执法局，住所地：万宁市万城镇人民西路228号。法定代表人黄某，该局局长。委托代理人刘某，万宁市综合行政执法局城建监察执法大队负责人。委托代理人蒋某，海南唐海律师事务所律师。原告林某不服被告万宁市综合行政执法局（以下简称万宁市执法局）于2019年11月12日作出的万综执决字（2019）877号《行政处罚决定书》，于2019年11月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月27日公开开庭审理了本案。原告林某的委托代理人陈某、被告万宁市执法局的委托代理人刘某和蒋某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告万宁市执法局于2019年11月12日作出万综执决字（2019）877号《行政处罚决定书》（以下简称877号《处罚决定》），认定原告林某于2014年5月在万宁市××镇在万宁市××镇房，现已装修完好入住。楼房建筑物占地面积229.59平方米，总建筑面积502.39平方米,总用地面积1636.91平方米。所建房屋未取得相关报建手续，擅自动工建设，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《海南省城乡规划条例》第三十九条第一款之规定，确属违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十六条之规定，决定处罚如下：责令林某于2019年11月14日前自行拆除上述违法建设的房屋。如对本处罚决定不服的，可以在接到本处罚决定书之日起60日内，向万宁市人民政府申请行政复议，或在接到本处罚决定书之日起六个月内，直接向万宁市人民法院提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼期间，本处罚决定不停止执行。逾期不执行处罚决定，万宁市执法局将根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《海南省城乡规划条例》第七十九条之规定，报经万宁市人民政府批准后依法对上述建筑物实施强制拆除。原告林某诉称，原告一家是万宁市某村村民。因老宅常年失修，破损漏雨，原告向所在的村集体申请安排宅基地建造新房，村集体按照村庄布局给原告安排宅基地后，因当时地方政府没有编制村庄规划，并未对农村建房作出强制性的报建要求，原告一家按照当地农村的传统观念和做法，未经办理报建手续便于2014年5月动工建设新房，并于2016年完工入住。2019年10月21日，被告对原告所建的新房作出《责令限期改正违法行为通知书》，责令原告在2019年10月30日之前自行拆除所建的新房。2019年11月12日，被告作出877号《处罚决定》，以原告所建新房未取得相关报建手续，擅自动工建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《海南省城乡规划条例》第三十九条第一款之规定，确属违法建筑为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十六条之规定，责令原告于2019年11月14日前自行拆除所建新房，并告知逾期不执行处罚决定，将根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《海南省城乡规划条例》第七十九条之规定，报经万宁市人民政府批准后依法对上述建筑实施强制拆除。被告作出的上述行政处罚决定，适用法律严重错误。首先，《中华人民共和国城乡规划法》第二条明确规定了适用该法规范建设活动的范围限于“规划区”内；该条第二款还规定了城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。但必须指出的是，由于万宁市当地政府编制规划工作严重滞后，到目前为止，包括原告所在的村庄在内的乡村规划尚未编制完成，这就是广大村民沿袭传统做法，不办理报建手续建房的历史和现实原因。既然根本不存在《中华人民共和国城乡规划法》所指的“规划区”，就不应当适用该法的相关规定对原告作出行政处罚。退一步讲，即便是原告所在的村庄确有村庄规划，也要看原告所建的房子虽然未办理报建手续，但是否与村庄规划相冲突，没有冲突的属于程序性违建，依法可以采取包括补办手续在内的改正的措施，此类违法建筑依法并不存在应拆必拆之列。然被告在作出该行政行处罚决定时，只问是否办理报建手续，却不问是否存在乡村规划，就草率的作出了该行政处罚决定，这既是严重的适用法律错误，更是漠视民众利益的严重的官僚主义滥权行为。综上，被告对原告所作的行政处罚决定适用法律错误，原告为维护自身利益，向法院提起行政诉讼，请求判决：一、撤销被告万宁市执法局于2019年11月12日对原告作出的877号《处罚决定》；二、本案的诉讼费由被告承担。原告林某向本院提供如下证据：证据1、877号《处罚决定》，证明被告作出的具体行政行为认定事实和适用法律是错误的，法院应予以撤销。证据2、建房申请书、土地权属来源证明、某村村民委员会第十二村民小组出具的证明，证明原告原来居住的房子是因为破旧漏雨不能居住，经村集体村民代表大会讨论决定安排宅基地给原告一家用于建房的事实。被告万宁市执法局辩称,一、涉案建筑未办理规划报建手续，答辩人确认涉案建筑为违法建筑，依法作出877号《处罚决定》认定事实清楚。经万宁市违建别墅问题清查整治工作领导小组提供关于“未办理审批手续违建别墅分类处置表”显示，原告在万宁市××镇处，建设1幢别墅。经查证，该楼房属于原告私自建设的楼房，未依法办理相关规划报建手续。据此，答辩人于2019年10月26日依法作出限改字（2019）第0002324号《责令限期改正违法行为通知书》（以下简称《限期改正通知书》），认为原告行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《海南省城乡规划条例》第三十九条第一款之规定要求其在2019年10月30日前限期改正上述违法行为，自行拆除违法建筑，并接受复查。逾期不改正的，答辩人将对其进行行政处罚。据此，答辩人确认涉案房屋为违法建筑，认定事实清楚。二、答辩人作出的877号《处罚决定》程序合法。2019年10月31日答辩人对原告的违法建筑行为予以立案。2019年11月1日答辩人的执法人员对原告进行询问调查，涉案房屋系原告于2014年5月开始动工建设，未办理规划报建手续。同日，答辩人对涉案房屋进行勘测，房屋结构为：框架结构，房屋现状为：建筑物占地面积229.59平方米，总建筑面积502.39平方米,总用地面积1636.91平方米。答辩人经调查确认原告擅自建设房屋，未经过规划报建手续，涉案建筑系违法建筑。2019年11月7日答辩人对本案进行违法案件审理，同意责令限期拆除违法建设的房屋。2019年11月7日答辩人依法作出万综执告字（2019）827号《行政处罚告知书》（以下简称《行政处罚告知书》），告知原告涉案房屋属于违法建筑，答辩人拟对其作出限期拆除上述违法建设房屋的行政处罚决定，并告知其享有陈述申辩的权利。同日，答辩人向原告送达该告知书。原告未提出陈述申辩，答辩人于2019年11月12日向原告作出877号《处罚决定》，责令其在2019年11月14日前自行拆除涉案违法建设的房屋，并告知其有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。逾期不执行处罚决定的，答辩人将报经万宁市人民政府批准后，对涉案违法建设的房屋实施强制拆除。答辩人向原告依法送达。原告逾期未履行拆除义务，答辩人于2019年11月18日依法向其送达万综执催字（2019）105号《强制执行催告书》（以下简称《强制执行催告书》），要求原告于2019年11月20日前履行877号《处罚决定》的义务，自行拆除该违法建设的房屋等建筑物。逾期不拆除的，答辩人将依法实施强制拆除。由于原告未履行义务，答辩人报经万宁市人民政府批准，拟对以上违法建筑进行强制拆除。2019年11月26日答辩人作出万综执决字（2019）956号《强制执行决定书》（以下简称《强制执行决定书》）及《关于强制拆除违法建筑的公告》，决定于2019年12月2日后拆除涉案违法建筑。答辩人于当日向原告进行送达。综上，答辩人在作出877号《处罚决定》之前，依法进行了现场勘查和询问，违法用地事实清楚，同时答辩人还告知原告陈述申辩的权利。答辩人作出的877号《处罚决定》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告万宁市执法局向本院提供如下证据：证据1、《限期改正通知书》，证据2、送达回证，证据3、现场照片，证据4、立案呈批表，证据5、原告身份证复印件及户口簿，证据6、询问笔录，证据7、现场勘测笔录，证据8、现场照片，证据9、规划图（多规合一前的规划图和多规合一后的规划图）和宗地图，证据10、关于林某违法建设情况的调查报告，证据11、询问笔录及身份证复印件，证据12、违法案件审理记录，证据13、行政处罚告知书，证据14、送达回证及送达照片，证据15、877号《处罚决定》，证据16、送达回证及送达照片，证据17、强制执行催告书，证据18、送达回证及送达照片，证据19、公文呈批单，证据20、关于批准执行万城周家庄村委会范围内违法建筑强制拆除方案的请示，证据21、某村村委会范围内违法建筑强制拆除方案，证据22、强制拆除违法建筑的社会稳定风险评估报告，证据23、强制拆除违法建筑应急工作预案，证据24、强制执行决定书，证据25、关于强制拆除违法建筑的公告，证据26、送达回证及送达照片，证据1-26共同证明：1、答辩人经现场勘察和询问，确认涉案建筑工程建设未办理规划建设手续，属于违法建筑，该建筑物也不符合用地规划，属于不能改变的情形；2、答辩人依法作出通知书、决定书等文书，并依法进行送达，期间也告知了原告陈述、申辩的权利；3、答辩人作出877号《处罚决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。经庭审质证，原告对被告万宁市执法局提供的证据质证如下：对证据1的真实性、关联性没有异议，合法性有异议，理由是被告作出该通知书前没有对原告进行询问调查，属于程序违法。对证据2-8的三性均无异议。证据9的规划图无法证实被告所作的具体行政行为是合法的，理由是：1、根据城乡规划法第十五条、第十六条的规定，地方的城乡规划必须经当地的权力机关、人民代表大会审议通过后报上级政府批准、公布后方能生效，而被告提供的规划图，没有证据证明该规划图已经生效，因此该份证据不能作为被告执法的合法依据；2、即便是该规划图已经获得上级政府的批准，但是根据城乡规划法和土地管理法的规定，地方政府除了应编制城镇总体规划外，还应当编制乡镇规划、村庄规划，本案的涉案房屋建设地址是在农村，应当以村庄规划作为衡量标准，但至今万宁市的乡镇规划、村庄规划尚未编制完成。对证据10的真实性和关联性没有异议，合法性有异议，理由是该证据适用法律错误，根据城乡规划法的相关规定，只有在规划区内进行建设活动才适用该法，但本案的涉案房屋所在的村庄尚未编制村庄规划，另外被告也没有证据证明万宁市万城镇包括涉案地址这类的地方的城乡规划已经获得权力机关的批准并向社会公布生效执行。对证据11、14、16、18、26的三性均无异议。对证据12、13、15、17、19、20、21、22、23、24、25的合法性有异议，真实性和关联性没有异议，理由与证据9和证据10的质证意见一致。被告万宁市执法局对原告提供证据的质证如下：对证据1的三性均无异议，证明内容有异议，877号《处罚决定》认定事实清楚，程序合法。对证据2的真实性、关联性没有异议，合法性无法判断，对证明内容有异议，该组证据仅能证明其违法建设涉案楼房的用地来源，但本案的涉案建筑的建设应当首先符合用地规划，其次需要依法向万宁市人民政府主管部门进行报规报建，因此原告的证据不能证明其建筑物的合法性。本院对原、被告提供的上述证据综合认证如下：（一）对原告提供的证据认证：对证据1的真实性、关联性、合法性予以确认，但对其证明内容不予采纳。证据2的建房申请书的真实性予以认可，但该证据仅能证明原告向某村村民小组申请安排宅基地建房；证据2的土地权属来源证明只有第十二村民小组盖章，但未注明土地现状，周家庄村委会、万城镇政府等均未在土地权属来源证明上盖章确认，而且第十二村民小组也亦未派员出庭作证，对其真实性无法确认，且该证据也无法证明原告已取得涉案宗地的土地使用权；证据2的周家庄村委会第十二村民小组出具的证明属于证人证言，证人应当出庭作证，接受质证，因某村村委会第十二小组未派员出庭作证，其他证人亦未出庭作证，故该证据本院不予采纳。(二)对被告万宁市执法局提供的证据认证：对证据1的真实性、关联性、合法性予以确认，可以作为本案认定事实的依据。原告对证据2-8、证据11、14、16的真实性、合法性、关联性没有异议，本院予以确认，可以作为本案认定事实的依据。对证据9的真实性、合法性、关联性予以确认，该证据系万宁市自然资源和规划局提供给被告万宁市执法局作为执法依据，两份规划图中一份系多规合一前的规划图（2006年-2020年），另一份系多规合一后的规划图（空间类2015年-2030年），两份规划图均证实了涉案宗地位于某镇规划区范围内，原告在涉案宗地上建设楼房不符合用地规划。对证据10的真实性、关联性、合法性予以确认，该证据证明了万宁市执法局经调查确认涉案建筑物的具体位置、占地面积、建筑面积、现状以及原告未办理相关规划报建手续，擅自建设涉案建筑物等事实。对证据12、13、15的真实性、合法性、关联性予以确认，上述证据证明被告对原告未办理规划报建手续，擅自建设房屋的行为予以立案，履行调查、告知、送达等程序，并依据调查的事实作出行政处罚决定。证据17-26与本案没有关联，本院不予采纳。经审理查明，涉案宗地位于万宁市××镇），在多规合一前涉案土地规划地类为基本农田0.01亩，一般耕地2.4亩；在多规合一后涉案土地规划地类为基本农田0.0009公顷，园地0.1601公顷。某村村委会原属于万宁市某镇辖区，2002年6月被划归万宁市某镇管辖,万宁市某镇属于万宁市人民政府所在地镇。2014年5月，原告林某在万宁市××镇在万宁市××镇房，房屋结构为框架结构，房屋占地面积229.59平方米，总建筑面积502.39平方米,总用地面积1636.91平方米。现已竣工装修入住。被告万宁市执法局经巡查，发现原告未办理规划报建手续，擅自在涉案宗地上建设楼房并入住，认为原告行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《海南省城乡规划条例》第三十九条第一款的规定，于2019年10月26日依法向原告发出《限期改正通知书》，责令原告于2019年10月30日前限期改正上述违法行为，自行拆除违法建筑，并接受复查。逾期不改正的，将对其进行行政处罚。原告收到通知书后，未按期自行拆除涉案建筑，据此，万宁市执法局于2019年10月31日对原告未办理规划报建手续，擅自建设涉案建筑物的行为予以立案查处。2019年11月1日，万宁市执法局到现场进行勘测，制作现场勘测笔录，收集证据，并对原告进行询问调查，制作询问笔录，2019年11月5日，分别对万宁市万城镇副镇长莫宁、万宁市某镇某所所长杨某、万宁市某镇某村村委会副主任温某等人进行询问调查，制作询问笔录。万宁市执法局经调查取证后，于2019年11月7日作出《行政处罚告知书》送达给原告，告知原告未取得相关报建手续，擅自在涉案宗地动工建设涉案建筑，并已装修完毕入住，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《海南省城乡规划条例》第三十九条第一款之规定，涉案建筑确属违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十六条之规定，拟对原告作出限期拆除上述违法建筑的行政处罚决定，并告知其享有陈述和申辩的权利。2019年11月12日万宁市执法局作出877号《处罚决定》送达给原告，责令原告林某于2019年11月14日前自行拆除上述违法建设的房屋，并告知如对本处罚决定不服，有提起行政复议和行政诉讼的权利及期限。逾期不执行处罚决定，万宁市执法局将根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《海南省城乡规划条例》第七十九条之规定，报经万宁市人民政府批准后对上述建筑实施强制拆除。原告林某不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销万宁市执法局对原告作出的877号《处罚决定》。本院认为，根据《万宁市机构编制委员会关于印发万宁市综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》的规定，设置万宁市综合行政执法局为集中行使全市行政处罚权和监督检查权的市政府工作部门，负责违反城乡规划方面法律、法规、规章行为的处理、处罚等执法职责。故被告万宁市执法局有权作出本案被诉行政处罚决定。本案争议焦点是被告万宁市执法局于2019年11月12日作出的877号《处罚决定》应否撤销。首先，万宁市执法局作出的877号《处罚决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《海南省城乡规划条例》第七十六条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，根据查明的事实，某村村委会原属于万宁市某镇管辖，后于2002年6月被划归万宁市某镇管辖，某镇属于万宁市人民政府所在地镇。原告林某于2014年5月未办理规划报建手续，在万宁市××镇建设涉案建筑，并已竣工装修入住。根据2014年有效的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款（注：于2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定与于2019年4月23日修正的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定是一致的）“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”和《海南省城乡规划条例》第三十七条第一款（注：于2009年10月1日施行的《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定与于2018年4月3日修正的《海南省城乡规划条例》第三十九条的规定是一致的）“在城市和县、自治县人民政府所在地镇、旅游度假区、产业园区开发边界内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府规划主管部门申请办理建设工程规划许可证”之规定，原告未取得规划报建手续，擅自在涉案宗地建设涉案楼房，而且在涉案宗地上建设涉案楼房亦不符合万宁市当时有效施行的土地总体规划，其行为已违反了前述法律规定，涉案楼房确属违法建筑，且属于不能采取改正消除影响的情形。万宁市执法局在原告逾期未自行拆除涉案违法建筑的情况下，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十六条的规定，对原告作出877号《处罚决定》，认定事实清楚，适用法律正确。其次，万宁市执法局作出的877号《处罚决定》程序是否合法。万宁市执法局在作出877号《处罚决定》前，进行现场勘测，收集证据，并对原告及相关人员进行调查询问，制作笔录，向原告送达《行政处罚告知书》，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由及依据，以及告知原告享有陈述申辩权利，并进行集体讨论作出处理决定。故万宁市执法局作出877号《处罚决定》，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十八条的规定，其程序合法。综上所述，被告万宁市执法局对原告作出的877号《处罚决定》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告请求撤销被告万宁市执法局于2019年11月12日作出的877号《处罚决定》，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告林某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告林某负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。审判长 翁雪花人民陪审员 卓祥武人民陪审员 陈雄德二〇一九年十二月三十一日书记员 蔡慧芳附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。