广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0606行初809号原告黄彩叶，女，汉族，1955年9月13日出生，住广州市荔湾区。委托代理人王琦，国信信扬律师事务所律师。被告佛山市南海区住房城乡建设和水利局，住所地佛山市南海区。法定代表人叶新，局长。委托代理人周少琼，该局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。原告黄彩叶不服佛山市南海区建筑工程质量监督站（以下简称南海质监站）作出的《工程质量监督报告》（以下简称《报告》），以佛山市南海区住房城乡建设和水利局为被告，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月9日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭。本案现已审查终结。原告诉称，2016年12月2日，原告与广东某内衣集团有限公司（以下简称新怡公司）签订《商品房买卖合同（预售）》，约定如下：原告购买新怡公司开发的位于佛山市南海区XX镇XX路XX村“XX北”XX城四号地块的XX大厦（以下简称XX大厦）X栋XX层XXXX号，预测建筑面积42.6平方米，总价款415635元，于2016年12月3日前一次性支付；房屋应于2018年9月30日前交付，交付条件为该商品房已取得建设工程竣工验收备案证明文件及已取得房屋测绘报告。关于燃气的特别约定：交付时完成室内燃气管道敷设，与城市燃气管网连接，保证燃气供应，燃气设施交付时管线敷设到位，是否接入市政公用管网以及开通以公用部门的提供为准。如因公用部门原因未能接入的，出卖人有责任义务协调相关部门解决存在问题，直至上述基础设施、配套达到使用条件。合同签订后，原告依约支付了房价款。至今新怡公司仍未能成就交付条件，却于2018年12月29日、2019年3月29日发函催促原告收楼。XX大厦的业主群体与新怡公司因收楼纠纷协商解决不能，多次到被告处信访，甚至到佛山市、广东省一级政府信访。2019年5月1日，多名业主到XX大厦售楼部维权，双方冲突激烈，当地警方派出警员处置，将数名业主传唤至公安机关制作笔录。2019年3月9日，新怡公司向全体业主送达《XX大厦调解方案》，称“XX大厦于2019年12月27日完成主体工程，进入市政管网配套接驳阶段，但由于周边市政道路未建设；供水、供电等管线配套设施未按照规定建设至项目红线范围，导致项目管网与外围连接受阻而造成综合竣工验收延误。因上述原因导致我司未能按照约定及时向相关业主交付房屋，引发合同纠纷。在此，我司深感抱歉。……拟定如下调解方案：一、1.如业主选择继续履行合同的……（2）该项目在《南海区国土城建和水务局关于进一步规范办公建筑规则设计和管理的实施意见》出台后，管道燃气工程因客观原因暂时未能完成，也无法与市政公用管网连接，另根据我司之前与燃气公司的沟通，该燃气工程资金预算约为80万元，如以此摊分到每户费用约为1000元，将按双倍标准补偿，每位业主支付2000元。”该调解方案证明，新怡公司自认竣工验收延误，未能按约定交付房屋。根据《建设工程质量管理条例》第四十九条：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案”，第六条：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。工程竣工验收备案表一式两份，一份由建设单位保存，一份留备案机关存档。”此外，广东省高级人民法院《关于审理房屋买卖合同纠纷案件的指引》第三十条：“根据《住房和城乡建设部关于进一步加强房地产市场监管完善商品房住房预售制度有关问题的通知》（建房[2010]53号）第十一条的规定，交付使用的商品房应当经过竣工验收合格并已在当地建设行政主管部门办理工程竣工验收备案。”合同约定的交付条件高于前款标准亦未开工。因此新怡公司取得竣工验收备案表应为XX大厦房屋的交付条件。新怡公司以内衣加工制造为主业，对于房地产开发毫无经验，对于施工进度控制能力明显不足。开始施工至今，工期一拖再拖，曾多次发生安全责任事故。XX大厦周围的污水管道仍在施工，大规模开挖进出道路，绿化工程等市政配套设施仍未完善。XX大厦外立面装修未完工，内部道路坑坑洼洼，污水横流，建筑内部多处堆放垃圾，长期未见工人施工作业。被告作为行政主管部门，授权南海质监站作出《工程质量监督报告》的行政行为可诉。理由如下：一、竣工验收备案表是收楼的强制性标准，南海质监站作出的《报告》直接影响到竣工验收备案表出具与否，具备行政法上的法律效果，产生行政法上的拘束力。从2018年底至2019年五一长假期间，原告等众多业主与新怡公司多次交涉，新怡公司均无法出示验收备案证明文件，却强行要求业主收楼。2019年五一节劳动节前，业主们组织大规模的销售黄金周维权行动。得知此消息后，新怡公司却于2019年4月29日，于XX大厦显眼处张贴竣工验收备案表。该备案表出具日期为2018年12月29日，房屋本应于2018年9月30日前交付，延迟交付超过90天，买方可解除预售合同。而该日期准确无误地与预售合同约定的延迟交付90天吻合，如新怡公司早于2018年12月29日已取得验收备案表，为何直至2019年五一节前夕才出示?故此，对于如此一个甚至可以用烂尾形容亦不为过的楼盘，即便新怡公司取得并出示验收备案表，原告仍有充分理由相信该备案表的获取途径存疑，南海质监站违法出具《报告》。被告作为行政主管部门，对XX大厦的工程质量监督严重失职，且不能作出合理证明。请求法院公正审理，以维护原告的合法权益。请求法院：1.撤销XX大厦-1栋的《报告》；2.本案诉讼费用由被告承担。原告在诉讼中向本院提供了下列证据材料：《商品房买卖合同（预售）》、受理案件通知书、政府信息公开答复书（及附件）、公证书。被告辩称，一、本案不符合立案条件，应当裁定驳回原告起诉。（一）出具涉案《报告》属于内部行为，不属于可诉的行政行为。《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第三条第三款规定：“工程质量监督管理的具体工作可以由县级以上地方人民政府建设主管部门委托所属的工程质量监督机构实施”。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第七条规定：“工程质量监督机构应当在工程竣工验收之日起5日内，向备案机关提交工程质量监督报告”。本案中，新怡公司向南海质监站申请出具《报告》，南海质监站结合日常监督抽查情况、竣工验收过程监督情况以及新怡公司提交的《工程竣工验收报告》、单位工程质量竣工验收记录，无需将《报告》送达其他任何人。由此可知，南海质监站出具《报告》的行为并非对外作出的行政行为，其实质是对被告委托涉案工程质量监督管理的具体工作事项完成情况的工作总结并提出是否竣工验收备案的建议，是其对被告出具工作报告的内部行为，该行为不对外产生法律效力，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项规定，该行为不属于人民法院的受案范围。（二）即使认为出具《报告》属于可诉的行政行为，由于原告与《报告》不存在利害关系，原告不具备提起本案的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项规定，原告与《报告》不存在利害关系，理由如下：原告非《报告》的行政相对方。《报告》没有行政相对方，即使有，也是新怡公司。原告与《报告》没有直接、必然的利害关系。原告作为购房人，其与新怡公司建立的是买卖合同关系，该关系属于债权债务民事法律关系，不属于南海质监站出具《报告》时应予保护或者考虑的因素，《报告》不会对原告的权利产生行政法意义上的增减得失，原告的情形不属于《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定的与行政行为有利害关系的任何一种情形，其不具备对《报告》提起诉讼的主体资格。原告若对房屋质量有异议的，应当对新怡公司提起民事诉讼，要求该公司承担相关责任而不是提起本案诉讼。综上，本案不符合行政诉讼立案条件，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项、第六十九条第一款第（一）、（八）项的规定，本案应当裁定驳回起诉。二、涉案《报告》合法有效。（一）南海质监站具有作出《报告》的职权。（二）《报告》的作出程序合法。（三）南海质监站已履行对涉案工程的监督职责，《报告》的内容合法。综上所述，本案不符合行政诉讼受案条件，应当驳回原告的起诉。即使认为符合受案条件的，涉案《报告》的作出符合规定，也应当驳回原告的诉讼请求。被告在诉讼中向本院提供了下列证据材料：建设工程质量监督通知书、南海区建筑工程质量安全监督登记表、新怡智逸大厦施工许可证信息变更申请书和受监通知书工程名称变更申请、建筑工程施工准备评价表、房屋建筑工程质量监督告知书、办事指南、行政服务中心收件简表、单位（子单位）工程质量竣工验收记录、建筑工程竣工验收报告、南海区建设工程竣工联合验收终审意见书、《报告》、单位（子单位）工程质量控制资料核查记录、房屋建筑工程竣工联合验收质量技术资料抽查意见、监督抽检记录7张、桩基低应变法检测报告、桩基工程成桩质量检测备案表、桩基工程承载力检测备案表、基桩竖向抗压静载试验检测报告、回弹法检测混凝土抗压强度报告、梁类构件钢筋间距及保护层厚度检测报告、板类构件钢筋间距及保护层厚度检测报告、钢筋焊接接头性能检验报告2份、新怡智逸大厦项目钢筋焊接见证抽检处理结论、工程质量处理备案表、钢筋机械连接接头性能检验报告、钢筋力学及工艺性能检验报告、水泥检验报告、砂浆抗压强度检验报告、钢筋力学及工艺性能检验报告、混凝土抗压强度检验报告、建设工程施工许可证、南海区建筑工程质量安全监督登记表、工程项目施工结束证明、南海区建设工程竣工联合验收受理回执、勘察单位、设计单位、监理单位、施工单位资质材料、单位（子单位）工程质量控制资料核查记录、广东省建筑施工项目安全生产标准化评定申请表、广东省建筑施工项目安全生产标准化评定结果告知书、监督抽检记录7张、地基与基础分部工程验收记录、主体结构分部工程验收记录、主体结构分部工程验收资料目录、建筑节能工程（围护结构部分）工程质量验收表、节能分部工程验收资料目录、房屋白蚁预防工程施工质量专项验收表、房屋建筑和市政基础设施无障碍工程检查验收记录表、装修情况照片、工程质量处理备案表、盐步新怡智逸大厦-1栋Ш类桩的处理意见、处理结果、责令改正通知书、责令改正通知书回复单、工程竣工预验收记录、已完成合同约定内容并同意组织竣工验收的证明、竣工验收方案、工程竣工验收申请表、竣工验收监督记录、南海区建设工程竣工联合验收现场勘察意见书、建筑工程竣工验收报告、会议纪要及照片。经审查查明，2014年3月4日，南海质监站向新怡公司发出《建设工程质量监督通知书》，对新怡智逸大厦-1栋（后改称为XX大厦-1栋）实施质量监督管理。2014年3月10日，南海质监站就涉案工程制订质量监督告知书，并向新怡公司、施工单位、监理单位等工程各方责任主体进行工程质量监督。2018年12月13日，新怡公司向南海质监站提交出具《工程质量监督报告》的申请材料。2018年12月18日，南海质监站结合日常监督抽查情况、竣工验收过程监督情况以及新怡公司提交的《工程竣工验收报告》、单位（子单位）工程质量竣工验收记录，作出《报告》并向被告送达。另查，2016年12月2日，原告与新怡公司签订《商品房买卖合同（预售）》，约定原告购买新怡公司开发的位于佛山市南海区XX镇XX路XX村“XX北”XX城四号地块的XX大厦（以下简称XX大厦）X栋XX层XXXX号的房屋。合同签订后，原告支付购房款，但认为涉案工程存在质量问题与新怡公司存在纠纷，在得知南海质监站出具的《报告》后，向本院提起行政诉讼。又查，南海质监站是受原佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称南海国土局）委托进行所属建设工程负责建筑工程质量安全监督管理的事业单位，因佛山市机构改革，南海国土局的建设工程质量监督管理职能已由被告承接。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼应当符合的法定要件之一。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”本案中，南海质监站是按《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第三条第三款规定由南海国土局委托进行所属建设工程负责建筑工程质量安全监督管理的事业单位，其出具涉案《报告》是根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第七条规定向被告进行备案的行为，该《报告》也是南海质监站结合日常监督抽查情况、竣工验收过程监督情况以及新怡公司提交的《工程竣工验收报告》、单位（子单位）工程质量竣工验收记录等材料，向南海国土局提供的建筑工程竣工验收备案材料之一，由于原告与新怡公司签订购买商品房的合同，属于民事债权债务法律关系，本案实质上是原告作为债权人认为南海质监站出具《报告》的行为损害其债权的实现而引起的行政诉讼，但由于原告的债权债务不属于南海质监站出具《报告》时应予保护或者考虑的因素，本院已根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条的规定告知原告就与新怡公司之间民事争议提起民事诉讼，因此，南海质监站出具《报告》不会对原告的权利义务产生行政法意义上的增减得失，故原告与南海质监站出具《报告》的行为无利害关系，其起诉不符合起诉的法定条件，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告黄彩叶的起诉。案件受理费不予收取，预收的案件受理费人民币50元，原告黄彩叶可在本裁定书发生法律效力后申请退还。服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判长  李海昌审判员  郑旭辉审判员  许海霞二〇一九年十二月三十日书记员  肖静紫