湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2139号上诉人（原审原告）：王建新，男，1957年2月26日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。委托代理人：王中善（系王建新堂弟），男，1962年7月16日出生，汉族，住湖南省永州市冷水滩区梧桐路。委托代理人：陆文婷，湖南人和人（永州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：永州市冷水滩区人民政府，住所地湖南省永州市冷水滩区梧桐路579号。法定代表人：桂砺峰，区长。委托代理人：张朝辉，永州市冷水滩区商业改制办主任。委托代理人：唐春松，湖南正赢律师事务所律师。原审第三人：永州市城市建设投资发展有限责任公司，住所地湖南省永州市冷水滩区梅湾路168号。法定代表人：李世旺，董事长。委托诉讼代理人：陈莉，该公司员工。上诉人王建新因与被上诉人永州市冷水滩区人民政府（以下简称冷水滩区政府）以及原审第三人永州市城市建设投资发展有限责任公司（以下简称市城投公司）不履行行政协议一案，不服永州市中级人民法院（2019）湘11行初156号行政判决，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，王邵华与王凤元系夫妻，二人育有一子王建新。王建新自述，位于冷水滩区集体土地上的涉案房屋系王绍华的祖屋，房屋为一层、砖木结构，房屋面积132.8平方米，但王建新未提供关于涉案房屋的相关权属证明。1981年11月10日，王绍华及王建新将户口迁往怀化市鹤城区。王凤元于1996年11月22日去世，王邵华于2016年7月29日去世。因白竹大道建设需要，永州市白竹路基础设施建设有限公司（以下简称白竹路公司）需拆迁在建设范围内的房屋及构筑物。2005年5月20日，拆迁人白竹路公司（甲方）与被拆迁人王绍华、王建新（3人）（乙方）签订了《永州市白竹大道房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《拆迁补偿协议》）。协议约定乙方必须在2005年5月25日以前搬出房屋，将房屋及设施交甲方拆除；甲方对乙方房屋、设施及构筑物工补偿拆迁费用34,396元，以上补偿费用包含周转金、搬家费等；安置方法为：根据政策同意在前头王家杨家园小区安置土地一宗，即8米×12米，计96平方米，王邵华应交1,100元工本费，甲方负责水、电开户，提供“三证一图”。上述协议签订后，涉案房屋即被拆除，白竹路公司仅向王建新方支付34,396元补偿拆迁费，但一直未进行土地安置。2006年12月27日，永州市人民政府下发（永政函［2006］149号）《永州市人民政府关于中心城市七大项目业主公司国有股权无偿划转的通知》，将白竹路公司100%股权无偿划转至市城投公司名下，由市城投公司经营管理，其自身债权债务随股权一并移交。2012年1月18日，市城投公司白竹路项目部出具《王绍华土地置换协议》（以下简称《土地置换协议》），载明由于种种原因，该宗地至今没有落实，经与拆迁户多次协商，同意将王绍华安置用地置换落实在坦头安置小区143#。王建新未在该《土地置换协议》上签字确认。该协议出具后，王建新多次找相关部门沟通协商（被告冷水滩区政府在庭审中予以认可）。冷水滩区政府辩称，因王建新与其母王绍华不符合《永州市白竹路基础设施建设有限公司项目建设拆迁安置实施方案》及永政发［2013］28号、永政发［2016］19号等文件规定的安置条件，不属于征用土地前属本地人口且参加了责任田地的承包的安置对象，故无法通过“六堂会审”，至今未履行土地安置。2019年1月9日，王建新将冷水滩区政府、冷水滩区杨家园安置小区建设协调指挥部列为被告，以房屋拆迁安置补偿合同纠纷为由向冷水滩区人民法院提起民事诉讼，冷水滩区人民法院认为该案不属于民事案件受理范围，驳回了王建新的起诉。另查明，2006年5月17日，白竹路公司发布《永州市白竹路基础设施建设有限公司项目建设拆迁安置实施方案》，方案载明：“为了严格依法办事，切实维护好拆迁户的合法权益，高速度高标准完成银象路范围内的房屋拆迁安置任务，确保银象路项目顺利建设，经白竹路基础设施建设有限公司领导集体研究并报请市房产局同意，特制订如下房屋拆迁补偿、安置实施方案。……二、安置对象及范围原则上征用土地前已属本地人口，参加了责任田地的承包，拆迁未给予安置的”。2006年8月14日，永州市房产局作出对实施方案的批复（永房发［2006］78号）：原则上同意，考虑到安置对象确定的复杂性，安置对象确定，你司可根据项目的实际情况采取个别安置办法，但须报请冷水滩区政府认可。2013年12月31日，永州市人民发布（永政发［2013］28号）《永州市人民政府印发〈永州市集体土地上房屋征收与补偿安置办法〉的通知》，安置办法第三条明确：市、县人民政府是房屋征收补偿安置工作的主体；第二十三条第三款规定：符合安置条件的人员是指户籍在被征地集体经济组织，依法享有农村土地承包经营权利，参与被征地集体经济组织分配，在被征地集体组织内部享有权利并承担义务，且有合法建房用地手续的产权人。2016年8月19日，永州市人民政府发布（永政发［2016］19号）《永州市人民政府印发〈永州市集体土地上房屋征收与补偿安置补充（暂行）规定〉的通知》，补充规定第五条明确：符合安置条件的人员，严格按照永政发［2013］28号文件第23条的规定确定。符合安置条件的被征收人以市人民政府组织“六堂会审”确认的安置对象经张榜公式无异议后确定。2018年7月30日，永州市人民政府发布（永政发［2018］12号）《永州市人民政府关于进一步完善中心城区土地和房屋征收工作机制的意见（试行）》，该意见适用范围为冷水滩区、零陵区、经开区（以下坚持三区），明确三区政府（管委会）为征收工作主体责任单位，受市人民政府委托负责本辖区内土地及房屋征收工作的实施、协调和管理。王建新因冷水滩区政府未履行《拆迁补偿协议》，于2019年8月20日提起本案诉讼，请求：1．判令冷水滩区政府立即履行《拆迁补偿协议》，向王建新交付位于前头王家杨家园安置小区96平方米的安置土地一宗及该安置土地用的“三证一图”。2．判令冷水滩区政府立即向王建新一次性发放拆迁安置过渡周转金14.04万元。原审法院认为，本案争议的焦点为：1．冷水滩区政府是否为适格被告；2．本案是否超过了起诉的法定期限；3．涉案协议是否属于行政协议及协议中关于土地安置的约定能否履行；4．过渡周转金是否应予支持。现评析如下：一、关于冷水滩区政府是否为本案适格被告的问题。白竹路公司成立目的是为建设白竹路等项目，2005年白竹路公司与原告方签订涉案安置协议，2006年永州市人民政府下发（永政函）［2006］149号文件，依据该文件，白竹路公司将股权100%无偿划转至市城投公司名下，由市城投公司经营管理，其自身债权债务随股权一并移交。2018年，永州市人民政府下发永政发［2018］12号文件，明确为加快推进城市建设，控制征收成本，提高工作效率，规定三区政府为征收工作主体责任单位，受市人民政府委托负责本辖区内土地及房屋征收工作的实施、协调和管理。因白竹路公司及市城投公司不是行政主体，不具有行政管理职能，依据上述文件规定，以其名义签订的涉案协议现只能由冷水滩区政府承担责任，故冷水滩区政府为适格被告。二、关于本案是否超过法定起诉期限的问题。关于行政协议的起诉期限问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。本案属于当事人对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的情形，可参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。因涉案协议未约定履行期限，仍在履行过程中，王建新多次找相关部门沟通协商（冷水滩区政府在庭审中予以认可），且2012年市城投公司白竹路指挥部出具了《土地置换协议》对安置土地位置进行了变更，期间冷水滩区政府亦未明确具文拒绝履行涉案协议并陈述理由，仅因本案协议内部审批未通过故迟迟未予履行，故本案未超过法定诉讼时效。三、关于涉案协议是否属于行政协议及协议中关于土地安置的约定能否履行的问题。关于是否属于行政协议的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，行政相对人认为行政机关不依法履行、未按照约定履行、违法变更、解除土地房屋的征收补偿协议等协议的，属于人民法院行政诉讼受案范围。第十一条规定，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。本案中，涉案《拆迁补偿协议》是白竹路公司与王建新方协商一致签订的，且2012年市城投公司白竹路指挥部出具了《土地置换协议》，对安置土地位置进行了变更。涉案的拆迁补偿协议虽名为拆迁协议，但实为征收集体土地的征收安置补偿协议，其内容亦是根据征收农村集体土地及附属物的相关政策标准作出的约定。从涉案协议的目的来看，是为了实现公共利益及行政管理目标，故案涉拆迁补偿协议应属于行政协议。关于能否履行的问题。首先，《拆迁补偿协议》中未对安置土地面积、土地范围、土地规划条件等作出明确约定，土地虽有大致位置，但没有蓝线图，没有坐标四至，属于标的物约定不明确；《土地置换协议》仅由白竹路项目部单独出具，未经政府部门审批，也未经王绍华及王新建方签字确认。其次，《永州市白竹路基础设施建设有限公司项目建设拆迁安置实施方案》明确规定，安置对象及范围应为征地前已属本地人口，参加了责任田地的承包，拆迁未给与安置的人员。而王建新及其父母在签订涉案协议时户口已迁出，且未参加责任田承包，依照文件规定不符合安置条件。冷水滩区政府称，涉案《拆迁补偿协议》签订后因审批未能通过未予土地安置，而现土地安置需提请冷水滩区委、而区政府决定，依据现行相关文件政策更无法对王建新方进行土地安置，故涉案《拆迁补偿协议》无法得到履行。但冷水滩区政府在审批未能通过的情况下，亦未向王建新一方及时作出任何回复及说明，属于行政不作为。冷水滩区委、区政府应对该土地安置遗留问题结合现行土地安置要求，依法作出处理。冷水滩区委、区政府若无法继续履行土地义务，需要变更履行方式，由此给当事人造成损失的，应考虑给予相应补偿。四、关于过渡周转金是否应予以支持的问题。王建新主张冷水滩区政府应向其发放房屋拆迁安置过渡周转金，因涉案协议明确约定：补偿拆迁费为34,396元，以上补偿费用包含周转金、搬家费等。现上述补偿拆迁费用白竹路公司已支付履行完毕，王建新亦未能举证证实冷水滩区政府还应向其支付过渡周转金，故王建新该主张无事实及法律依据，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决：一、责令冷水滩区政府在本判决书生效之日起三个月内就履行王绍华、王建新（3人）与白竹路公司于2005年5月20日签订的《拆迁补偿协议书》及市城投公司白竹路项目部2012年1月18日作出的《土地置换协议》的问题作出处理；二、驳回原告王建新的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由冷水滩区政府负担。王建新不服该判决，向本院上诉称：1．上诉人对涉案房屋具有合法产权。2．白竹路公司已向上诉人支付了34,396元拆迁补偿费，扣除1,100元安置土地水电开户和办理“三证一图”相关手续的工本费，实际向上诉人支付33,296元。3．《拆迁补偿协议》签订在相关规范性文件出台前，不适用后出台的规范性文件。协议对于安置土地的约定具体详细，具有可执行性。协议中没有任何条款约定应经审批才能生效，原判认为协议不能履行没有事实根据。4．被上诉人具有依法支付过渡费的义务。请求撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。冷水滩区政府答辩称：1．王建新请求在王家杨家园安置小区安置96平方米土地的诉请不能成立。2．房屋拆迁安置过渡周转金已包含在拆迁补偿款中，其主张还应支付过渡周转金没有事实和法律依据。3．王建新在上诉状中罗列的其他安置户的情况与本案没有关联性。请求驳回上诉，维持原判。市城投公司陈述称：1．王建新不是集体经济组织成员，不符合土地安置条件。2．冷水滩区政府的安置补偿义务已履行完毕，王建新要求支付房屋拆迁安置过渡周转金无依据。请求驳回上诉。本院查明，1．涉案被拆迁房屋办理了证号为冷集建（92）字第05－01－03－28号《集体土地建设用地使用证》，批准的用地面积为126.3平方米。2．《拆迁补偿协议》第二条规定：“1．经核算，甲方（白竹路公司）对乙方附表中所列房屋、设施及构筑物共补偿拆迁费用34,396元。2．以上补偿费用包括周转金、搬家费等（具体项目见附表）”根据王绍华户《拆迁项目补偿表》载明：“住房，砖木结构，132.8平方米，单价230元，金额30,544元；厕所，砖木结构，5平方米，单价80元，金额400元；砼地坪，89.6平方米，单价20元，金额1,792元；水井，1口，金额1,000元；果木菜地，660元，补偿合计34,396元。”根据该《拆迁项目补偿表》可以认定，白竹路公司并未支付王建新户过渡周转金。3．在本院二审调查询问过程中，上诉方与被上诉方均表示用于转换的坦头安置小区143#土地没有交付他人使用，可以作为安置房建设用地。本院二审对一审查明的其他事实予以确认。本院认为，关于本案是否应予受理的问题，一审判决的处理符合法律规定，本院予以认可。本案二审争议的焦点为冷水滩区政府是否应当向王建新交付安置地和支付过渡周转金。（一）关于冷水滩政府是否应当向王建新交付安置地的问题。根据白竹路公司发布《永州市白竹路基础设施建设有限公司项目建设拆迁安置实施方案》及永州市房产局对该方案的批复（永房发［2006］78号）的规定，王建新户是否属于安置对象，应当报请冷水滩区政府认可。白竹路公司在拆迁安置方案未经批准的情况下就签订涉案房屋拆迁补偿协议，违反法律规定。协议签订后，又迟迟未对王建新户是否符合安置条件作出认定，属行政不作为。一审判决冷水滩区政府对王建新户的安置问题作出处理并无不当。本案王建新户的安置属遗留问题，冷水滩区政府应当按照《永州市白竹路基础设施建设有限公司项目建设拆迁安置实施方案》及永州市房产局永房发［2006］78号批复的规定，结合现行的安置政策，按照有利于保护被征收人利益的原则，依法作出处理。原判认为冷水滩区政府应按现行土地安置要求处理不当，本院予以指正。王建新上诉提出原判认定涉案协议不能履行没有事实依据。《拆迁补偿协议》和《土地置换协议》均应以王建新户符合安置条件为基础，在冷水滩区政府尚未对王建新户是否符合安置条件作出认定的情况下，王建新要求冷水滩区政府履行涉案协议约定的安置土地义务的条件尚未成就。王建新的该上诉理由不能成立，本院不予支持。（二）关于冷水滩区政府是否应向王建新支付过渡周转金的问题。王建新要求冷水滩区政府支付过渡周转金应以其属于安置对象，冷水滩区政府负有安置土地的义务为前提。在冷水滩区政府未对王建新户是否符合安置条件作出认定前，王建新要求冷水滩区政府支付过渡周转金的条件亦不成就，其要求冷水滩区政府支付过渡周转金的诉请不予支持。原判认为冷水滩区政府已经履行支付过渡周转金的义务错误，本院予以指正。综上，原审判决虽部分说理不当，但处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王建新负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年十二月三十一日法官助理邹志斌书记员刘海涛附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……