辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽02行初379号原告韩露露，女，1991年2月11日出生，汉族，住址瓦房店市。诉讼代表人孙丽文，女，1976年8月4日出生，汉族，住址瓦房店市。诉讼代表人王恩歌，女，1988年10月2日出生，汉族，住址瓦房店市。被告瓦房店市人民政府，住所地瓦房店市世纪广场1号。法定代表人周振雷，市长。委托代理人高仕新，瓦房店市三台满族乡政府工作人员。委托代理人于人凤，辽宁昌信律师事务所律师。被告瓦房店市三台满族乡人民政府，住所地瓦房店市三台满族乡三台村。法定代表人姜志洋，乡长。委托代理人林世壮，该政府工作人员。委托代理人周翔，辽宁昌信律师事务所律师。原告韩露露因与被告瓦房店市人民政府、被告瓦房店市三台满族乡人民政府履行行政补偿职责一案，于2019年11月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年11月14日、19日分别向二被告送达起诉状副本及应诉通知书。由于原告提起的本案诉讼与本院同期立案的高国花、孙丽文、王恩歌等其他五十人提起的诉讼，在被告、诉讼请求等方面均一致，经各方当事人同意，本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭对包括本案在内的上述案件进行了合并审理。原告韩露露等五十一人的诉讼代表人孙丽文，被告瓦房店市人民政府的委托代理人高仕新、于人凤，被告瓦房店市三台满族乡人民政府的委托代理人林世壮、周翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告韩露露诉称，请求判令二被告依法作出并向原告发放土地补偿款83000元的行政行为，并附带利息。主要理由是：原告现户籍所在村于2011年进行搬迁。根据瓦房店市人民政府瓦政发〔2011〕23号文件的规定，原告应享有安置费、土地补偿费，而被告瓦房店市三台满族乡人民政府根据瓦房店市人民政府于2016年8月29日作出的45号会议纪要的规定，拒绝向原告发放土地补偿款83000元。原告认为，被告瓦房店市人民政府在2016年8月29日的会议纪要中，将土地补偿费发放截止时间统一确定为2011年12月31日，与瓦政发〔2011〕23号文件相矛盾，原告是否应当获得土地补偿款，应由法律规定，而非政府文件确定。故2016年8月29日的会议纪要是违法的，请求人民法院对其合法性进行审查。此外，2011年12月31日前通过婚姻关系落户、没有土地的人员已实际享有了土地补偿款。同等情况下，2012年1月1日后通过婚姻关系落户的人员没有土地补偿款，被告对该时间的界定没有法律依据，也不能体现公平原则。原告韩露露为证明其主张，向本院提交了以下证据：1.《瓦房店市人民政府关于印发瓦房店市征地征海补偿安置办法的通知》（瓦政发〔2011〕23号）；2.瓦房店市三台满族乡娘娘宫村王坎屯新生儿及新增人口补偿费明细表；3.2016年8月29日《关于研究三台工业园区开发建设有关问题的会议纪要》（45号会议纪要）；4.《瓦房店市人民政府关于批转大连瓦房店沿海经济区轴承产业园区征收土地补偿安置方案的通知》（瓦政发〔2010〕95号）；5.瓦房店三台乡娘娘宫村王坎屯动迁户回迁安置方案；6.瓦房店市三台片区动迁工作领导小组会议纪要；7.2017年1月10日公告；8.沿海经济区三台乡境内居民回迁安置意向表；9.《三台乡征地动迁工作需要解决的主要问题》；10.2018年9月13日瓦房店市国土资源局《信访事项答复意见书》；11.三台满族乡人民政府《处理意见书》；12.通告；13.大连瓦房店沿海经济区王坎片区征地补偿协议书；14.沿海经济区产业园区三台东屯片区征地补偿协议书；15.2019年4月18日瓦房店市三台满族乡人民政府《关于瓦房店市三台乡三台村、娘娘宫村、西蓝旗村、孙家村部分村民要求土地补偿款的答复意见》；16.沿海经济区产业园区西蓝旗村动迁户征地补偿协议书；17.说明；18.三台满族乡征地补偿协议书；19.三台满族乡人民政府《受理告知书》；20.向瓦房店市市委书记、瓦房店市人民政府市长及其他有关部门邮寄信件的邮寄单据。被告瓦房店市人民政府辩称，一、对于三台满族乡土地的征收行为发生在2010年以后，该政府在当时已经发布动迁公告，被告瓦房店市三台满族乡人民政府对于三台村、娘娘宫村土地补偿费发放截止时间的公告发布于2016年9月20日，对于西蓝旗村、孙家村土地补偿费发放截止时间的公告发布于2017年1月10日，根据国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》的内容，可以认定原告自公告张贴之日起满十个工作日起知道征收土地的相关决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告直至2019年才提起本案诉讼，已超过法定的起诉期限。二、根据《大连市人民政府关于印发大连市征收集体土地程序的通知》和《瓦房店市人民政府关于印发瓦房店市征地征海补偿安置办法的通知》（瓦政发〔2011〕23号）可见，征地补偿应当以发布征地公告的时间作为节点，在该节点前符合瓦政发〔2011〕23号文件中补偿对象条件的，才能给予发放土地补偿款。原告在征地公告发布时并不符合该文件补偿对象的条件，因此不属于土地补偿款的发放对象。2016年8月29日《关于研究三台工业园区开发建设有关问题的会议纪要》（45号会议纪要）并非规范性文件，不属于人民法院的审查对象。请求驳回原告的起诉。被告瓦房店市人民政府为证明其主张，向本院提交了以下证据：1.2011年8月、2016年9月20日、2016年9月22日和2017年1月10日公告及照片；2.《瓦房店市人民政府关于印发瓦房店市征地征海补偿安置办法的通知》（瓦政发〔2011〕23号；3.《关于研究三台工业园区开发建设有关问题的会议纪要》，即瓦房店市人民政府办公室会议纪要（45）。被告瓦房店市三台满族乡人民政府辩称，一、其于2016年9月20日发布公告，确定三台村、娘娘宫村土地补偿费发放截止时间为2011年12月31日，于2017年1月10日发布公告，确定西蓝旗村、孙家村土地补偿费发放截止时间为2011年12月31日，动迁公告至今已经发布三年之多，原告诉请主张土地补偿费已超过法定起诉期限。二、《瓦房店市人民政府关于印发瓦房店市征地征海补偿安置办法的通知》（瓦政发〔2011〕23号）虽然规定具有动迁区域内农业户口的人员享受土地补偿费和安置补助费。但该规定的人员应理解为“在动迁时具有动迁区内农业户口的人员”，动迁公告发布后才落户至动迁区域内的人员，不属于动迁时具有动迁区域内农业户口的人员，不能依据该文件享有土地补偿费。而且，该文件由瓦房店市人民政府负责解释。瓦房店市人民政府经研究讨论，最终明确对新生儿以外的动迁人口土地补偿费发放截止时间为2011年12月31日，因此，原告的主张没有依据。被告瓦房店市三台满族乡人民政府向本院提交了以下证据：1.在村委会发布公告的照片；2.2011年8月、2016年9月20日、2016年9月22日和2017年1月10日公告；3.土地补偿安置费计价表；4.征地补偿协议书。经庭审质证，本院对原告、被告的证据认证如下：原告的证据1、3、6、7、11、13-15、17、20，被告瓦房店市人民政府和被告瓦房店市三台满族乡人民政府的全部证据均与本案相关，且形式和来源合法，内容真实可信，具有证据效力，予以采信。原告的证据2所列补偿费，与原告在本案中所要求被告支付的补偿费并非同一费用，与案涉争议无关，不予采信。原告的证据4，因瓦房店市人民政府印发的《瓦房店市征地征海补偿安置办法》（瓦政发〔2011〕23号）施行而不再适用，与案涉争议无关，不予采信。原告的证据5系回迁安置方案，未涉及原告所诉事项，与案涉争议无关，不予采信。原告的证据9，据原告自述，是瓦房店市三台满族乡人民政府的报告，无据证明其系案涉争议所依据的补偿文件，与案涉争议无关，不予采信。原告的其他证据，与案涉争议无关，不予采信。根据上述证据以及各方当事人的陈述，本院经审理查明：2010年7月24日，瓦房店市人民政府发布公告，主要内容为：“因我市沿海经济区开发建设需要，市政府拟征收三台乡三台村土地39.9106公顷，娘娘宫村土地101.4638公顷。…”2011年2月23日，瓦房店市人民政府印发《瓦房店市征地征海补偿安置办法》（瓦政发〔2011〕23号），其中规定，“一、总的原则（一）本办法适用于瓦房店市行政区域内征收集体土地和海域的补偿安置，是全市征地征海补偿安置工作的统一规定。…”“二、补偿规定（一）征地动迁补偿规定：1.补偿对象：具有征地区域内农业户口的人员、征地前参与家庭联产承包的具有征地区域内非农业户口人员，以及征地区域内需要搬迁的企业。上述人员包含户籍在征地区域内的现役军人（不含军官）、在校学生和正在服刑人员。2.补偿内容：征地补偿包括土地补偿费、安置补助费以及房屋、果树等地面附着物补偿费。…具有征地区域内农业户口的人员享受土地补偿费和安置补助费，征地前参加家庭联产承包的具有征地区域内非农业户口的人员及迁出人员只享受安置补助费份额。征收整体搬迁农村集体经济组织的土地，该经济组织内具有农业户口的人员全员享受征地补偿费份额；征收没有整体搬迁农村集体经济组织的土地，征地补偿费的80%支付给被征地农户，其余20%支付给农村集体经济组织。…”“六、本办法施行前，市政府制定的文件与本办法不一致的，执行本办法；本办法施行后，上级有新规定的执行新规定。”“七、本办法由市政府负责解释，自公布之日起施行。”2011年，因瓦房店市王坎片区土地进行整体动迁，大连瓦房店沿海经济区建设指挥部、瓦房店市三台满族乡人民政府与瓦房店市三台满族乡娘娘宫村民委员会签订《大连瓦房店沿海经济区王坎片区征地补偿协议书》。同年，因瓦房店市三台村东屯片区进行整体动迁，大连瓦房店沿海经济区建设指挥部、瓦房店市三台满族乡人民政府与瓦房店市三台满族乡三台村民委员会签订《沿海经济区产业园区三台东屯片区征地补偿协议书》。2014年7月31日，瓦房店市三台满族乡动迁工作领导小组形成《瓦房店市三台片区动迁工作领导小组会议纪要》，主要内容为：“1、新生儿（非农）土地补偿费的问题：按23号文件执行。2、新生儿土地补偿款发放以户籍登记时间为准，西蓝旗村（西北营屯除外）新生儿土地补偿费发放暂时以2012年9月30日为时间节点。…3、由于三台村动迁还未结束（市政府未发公告），各种奖励政策可以继续执行。4、关于三台村以及西蓝旗村西北营屯安置的时间节点问题：人户分离户暂时安置2009年12月31日前（以户籍登记为准）；正常三投靠人员暂时安置到2013年12月31日前（以户籍登记为准）。…”2016年8月29日，瓦房店市人民政府办公室印发《关于研究三台工业园区开发建设有关问题的会议纪要》（45号会议纪要），主要内容为：“一、关于动迁有关问题（一）关于土地补偿费发放截止时间问题：鉴于三台村、娘娘宫村动迁启动时间不一致，原则同意将上述两个动迁村土地补偿费发放截止时间统一确定为2011年12月31日。…（二）关于新生儿补偿截止时间的确定问题：本着尊重历史、实事求是的原则，原则同意将新生儿家庭房屋被拆除时间，确定为新生儿补偿费发放的时间节点。根据各村启动动迁时间，确定不同的时间节点（三）关于除新生儿以外的新增人口安置截止时间问题：…对符合发放条件的，原则同意三台村的截止时间为2016年9月30日，娘娘宫村的截止时间为2016年12月31日。…”2016年9月20日，瓦房店市三台满族乡人民政府发布公告，主要内容为：“一、关于土地补偿费发放截止时间问题:三台村和娘娘宫村的土地补偿费发放截止时间统一确定为2011年12月31日。…二、关于新生儿补偿时间截止时间的确定问题：…三台村、大河农场西蓝旗第五分厂西蓝旗屯、西蓝旗村西北营屯的新生儿家庭房屋被拆除截止时间统一为2016年9月30日；娘娘宫村的新生儿家庭房屋被拆除截止时间统一为2016年12月31日。…三、关于除新生儿以外的新增人口安置截止时间问题：对在动迁区域内既没有土地又没有房屋的空挂户不享受动迁安置政策，不予补偿。对符合发放条件的新增人口安置，截止时间要因村制宜。三台村、大河农场西蓝旗第五分厂西蓝旗屯、西蓝旗村西北营屯的截止时间为2016年9月30日，娘娘宫村的截止时间为2016年12月31日。…”2016年9月22日，瓦房店市三台满族乡人民政府发布公告，主要内容为：“三台满族乡西蓝旗村和孙家村，位于原瓦房店沿海经济区规划动迁范围内，土地补偿费发放工作业已完毕。近期根据瓦房店市政府统一部署，决定对西蓝旗村和孙家村房屋、果树林木等地上附着物进行普查登记，并适时启动拆迁安置工作。…”2017年1月10日，瓦房店市三台满族乡人民政府作出公告，主要内容为：“三台满族乡西蓝旗村和孙家村，位于原瓦房店沿海经济区规划范围内，整村动迁补偿安置工作已经启动，现将拆迁安置补偿有关政策公告如下：一、关于土地补偿费发放截止时间：西蓝旗村和孙家村的土地补偿费发放截止时间统一确定为2011年12月31日。二、关于新生儿补偿时间截止时间的确定：新生儿补偿费发放的截止时间要因村制宜，西蓝旗村和孙家村新生儿家庭房屋被拆除截止时间统一为2017年4月30日。新生儿家庭房屋拆迁后，按动迁政策发放新生儿补偿费。三、关于除新生儿以外的新增人口安置截止时间：经审核后，对符合安置政策条件的新增人口，截止时间为2017年4月30日。”2019年4月18日，瓦房店市三台满族乡人民政府作出《关于瓦房店市三台乡三台村、娘娘宫村、西蓝旗村、孙家村部分村民要求土地补偿款的答复意见》，称：“…你们认为你们2011年以后通过婚姻关系落户的村民应当和在1998年至2011年通过婚姻关系落户的村民及新出生的新生儿一样享受土地补偿，但是在1998年至2011年通过婚姻关系落户的村民是在动迁前就已经落户到动迁区域的，符合（2011）23号文件规定，在补偿范围内，而你们是在2011年政府已经与村民签订补偿协议后才通过婚姻关系落户，文件并未规定该类型应当得到补偿。另外2016年瓦房店市政府制定了45号会议纪要，明确了新生儿享受土地补偿费，但是会议纪要并未规定你们享受土地补偿费。因此现你们主张土地补偿费没有法律法规及相关政策作为依据。”2019年9月25日，瓦房店市三台满族乡人民政府在瓦台访字[2019]8号处理意见书中称，“根据瓦房店市人民政府办公室会议纪要（45）号文件规定，凡2011年12月30日后迁至动迁区域的人员只享受安置费，不享受土地补偿费。…”另查明，2019年5月8日至6月3日期间，孙丽文多次通过中国邮政EMS特快专递向瓦房店市人民政府邮寄要求解决土地补偿费的申请，瓦房店市人民政府至今未对其申请作出书面回复。再查明，2012年6月28日，韩露露的户籍由瓦房店市祝华办事处三家村三家北屯1-15号迁入现登记户主为宋世斌的瓦房店市三台满族乡青沙路88号的户籍之中。2011年9月30日，宋世斌代表其家庭成员（不含韩露露），与瓦房店市三台满族乡人民政府签订《沿海经济区产业园区三台东屯片区征地补偿协议书》，约定动迁户在签订该协议时领取协议项下所约定的土地补偿安置费。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条的规定，行政诉讼的原告提起诉讼，既可以请求判决撤销或者变更行政行为，也可以请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务，还可以请求判决确认行政行为违法或者无效。不同的诉讼请求可能决定了诉讼类型的不同，不同的诉讼类型又决定了起诉条件、裁判标准、举证责任分配和判决方式等的不同。从原告的诉讼请求看，本案系原告提起的要求二被告履行发放土地补偿款职责的履责诉讼案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定，“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”从现有证据看，针对原告提出的履责事项，被告瓦房店市人民政府至今未作出书面答复意见。原告据此于2019年11月7日提起本案诉讼，符合前述规定。被告瓦房店市人民政府关于原告的起诉超过法定起诉期限的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履责之诉，需要具有法定的权利依据，其所申请的事项要具有实体上的请求权基础，这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。从各方当事人的诉辩意见看，案涉争议系因土地补偿费的发放问题而产生。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；…”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”根据上述规定可知，有权享有土地补偿费的主体为农村集体经济组织或者其全体成员。地方人民政府为实施农村集体土地征收补偿工作而制定安置补偿方案时，不得违反上述法律规定，将本属于农村集体经济组织所有的土地补偿费支付给集体经济组织成员以外的其他人员。因此，尽管瓦房店市人民政府在《瓦房店市征地征海补偿安置办法》（瓦政发〔2011〕23号）中规定，补偿对象包括具有征地区域内农业户口的人员和征地前参与家庭联产承包的具有征地区域内非农业户口人员，但对于土地补偿费的权利主体的界定仍不得超出上述法律规定的范围。此外，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。…”据此可知，在农村集体土地征收工作中，补偿对象应当在行政机关与被征收人签订安置补偿协议之前就已经确定。本案中，从现有证据看，原告现户籍所在的家庭已于2011年与瓦房店市三台满族乡人民政府签订安置补偿协议，当时确定的补偿对象并不包括原告。且原告也无据证明在签订案涉安置补偿协议时，其在案涉征地区域内依法享有土地承包权益，属于案涉征地区域内的农村集体经济组织成员。根据前述规定，原告不属于依法享有土地补偿费的权利主体，其要求被告向其发放本属于被征收土地的农村集体经济组织或者其成员的土地补偿费，缺乏事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，原告要求一并审查的被告瓦房店市人民政府2016年8月29日《关于研究三台工业园区开发建设有关问题的会议纪要》，仅是行政机关的内部会议记录，不属于规范性文件的范畴，故其该项诉请不符合法律规定，本院不予审查。综上，原告要求被告履行发放土地补偿款法定职责的诉讼请求不能成立。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告韩露露的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告韩露露负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  徐建海审判员  李 健审判员  刘 杰审判员  胡俊杰审判员  马小红二〇一九年十二月二十七日书记员  周 丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。