庄河市人民法院行 政 判 决 书（2019）辽0283行初112号原告于晓琴，女，住瓦房店市。委托代理人苏同星，系北京壹律律师事务所律师。委托代理人赵永煊，系北京壹律律师事务所律师。被告瓦房店市人力资源和社会保障局，住所地瓦房店市世纪广场1号。法定代表人温海，系该局局长。委托代理人郭丽，系该局工作人员。委托代理人于人凤，系辽宁昌信律师事务所律师。原告于晓琴因要求被告瓦房店市人力资源和社会保障局（以下简称瓦房店市人社局）履行给付补贴义务，于2019年6月24日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月1日立案后，于2019年7月8日向瓦房店市人力资源和社会保障局送达应诉通知书、起诉状副本等相关法律文件。本院依法组成合议庭，于2019年11月1日公开开庭审理了本案。原告于晓琴的委托代理人苏同星，被告瓦房店市人力资源和社会保障局的委托代理人郭丽、于人凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。于晓琴诉称，1.要求瓦房店市人社局依据瓦房店市人民政府于2003年4月20日作出《关于我市69户事业单位划转为企业后职工养老保险有关问题的通知》（瓦政发〔2003〕56号）（本文简称56号文件）的规定，自2014年4月起，每月发放补贴，补贴标准为：于晓琴退休养老金的数额与原事业单位同等条件退休人员养老金数额标准之间的差额，如果今后原事业单位退休人员的养老金标准发生调整，对于晓琴的补贴数额应随之调整；2.对瓦房店市人民政府于2009年12月9日作出《关于规范性文件清理工作情况的报告》（瓦政发〔2009〕138号）（以下简称138号文件）提出合法性审查。事实和理由：于晓琴1986年7月毕业于大连卫校，同年分配至瓦房店市第三人民医院工作，2003年4月医院改制为企业。2004年2月，由于改制后的瓦房店市第三人民医院拒不履行改制文件规定的劳动报酬制度，于晓琴被迫离职自谋职业，且办理离职之时，因为原单位没有告知改制文件对自谋职业人员养老金问题的相关规定，导致于晓琴当时不知道个人应该如何缴纳养老保险。后来，于晓琴从其他渠道得知改制文件的规定后，曾经到社保机构申请按照大连当年平均工资的150%基数进行缴纳，但社保机构不允许，称最高只能按照100%缴纳。2014年3月在瓦房店市人社局办理退休，于晓琴退休时技术职称为主管护师，当月退休金2268元。2019年5月退休金2895元。大连市的其他同等事业单位、同技术职称退休工资是5100元，平均月差2070元。根据56号文件的相关规定，职工达到法定退休年龄，按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分，国有企业或者国有控股企业由所在企业给予补贴，其他企业由市财政补贴并由劳动和社会保障部门按月支付给本人。现瓦房店市人社局自于晓琴退休后，一直拒绝履行上述给付义务，故诉至法院。于晓琴向本院提交如下证据：证据1.56号文件，拟证明于晓琴符合该文件的规定，应当给付补贴。证据2.2003年4月19日作出的“56号文件”（以下简称19日56号文件），拟证明在19日56号文件中有5年过渡期，在正式实行的56号文件中没有5年过渡期。证据3.信访事项处理意见书、瓦房店市信访工作联席会议纪要（只含有案涉纠纷有关的内容），拟证明于晓琴等人一直向瓦房店市政府及相关部门提出诉讼请求的相关内容，瓦房店市政府责令瓦房店市人社局成立相关处理小组，瓦房店市人社局对于晓琴等人的诉求早已知晓。瓦房店市人社局辩称，不同意于晓琴的诉讼请求，其请求无事实及法律依据，应当予以驳回。首先，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定：县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。根据上述规定，瓦房店市人社局具有退休待遇的审批职权。其次，于晓琴于2014年办理退休，其原工作单位瓦房店市第三人民医院在2003年4月进行改制，由事业单位转制为企业，根据大连市人民政府《大连市事业单位人员分流安置暂行规定》（大政发〔2003〕82号）（本文简称82号文件）第十三条的规定：为保证离退休人员待遇水平平衡衔接，在5年过渡期内，按照企业基本养老金计发办法计发的养老金，如低于按原事业单位退休金计发办法计发的养老金，其差额部分，采用加发补贴的办法解决。转企五年后退休的，不再发给该项补贴。故于晓琴于2014年退休，不享有该项补贴。于晓琴依据56号文件的内容起诉，要求加发上述补贴后养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分（简称为再加发补贴），但该文件是根据大连市82号文件所作出的，因此其适用者为在5年过渡期内退休的人员，且56号文件因实施已满5年早已被废止，故于晓琴不能依据该文件要求再加发补贴。综上，于晓琴的诉讼请求无事实及法律依据，恳请依法驳回。瓦房店市人社局向本院提交了以下证据：证据1.瓦房店市机构编制委员会《关于将市政设施管修处等四十个事业单位划出事业单位序列的通知》（瓦编发〔2003〕11号），拟证明瓦房店市第三人民医院划出事业单位序列。证据2.56号文件、82号文件，拟证明56号文件只适用5年过渡期退休人员。证据3.138号文件，拟证明于晓琴在起诉时所引用的56号文件因实施已满5年被废止，所以于晓琴不应当依据废止的文件提起本案诉讼。证据4.于晓琴事转企退休人员审批表，拟证明退休审批包括待遇审批，加发补贴体现在退休审批表里，再加发补贴没有直接体现在退休审批表中，但再加发补贴数额可以通过该表计算出。在退休审批时如果存在82号文件规定的待遇差，在审批时直接计算在退休工资内予以发放，同时也证明对于于晓琴的退休审批时间为2014年4月1日。证据5.情况说明及附件，拟证明经过瓦房店市人社局退休的审批及测算后明确了对于5年过渡期内退休人员再加发补贴所需的资金数额，于2011年向市政府进行了对于所需资金的请示，经财政局下达经费指标通知后由就业服务中心（瓦房店市人社局下属单位）发放了上述款项，这一事实也证明对于再加发补贴无须再进行审批。经庭审质证，于晓琴对瓦房店市人社局提交证据1认为，11号文件的真实性由法院核实，对于晓琴原单位由事业单位改制为企业没有异议。对证据2认为，82号文件与本案无关，因为56号文件是依据82号文件作出，是根据瓦房店市医院改制过程中特殊性作出的具有当地实际情况的文件。56号文件规定的内容与82号文件规定的内容不一致，本案的审理应依据56号文件进行审理。对证据3认为，瓦房店市人社局提供的该文件没有文件号，参加改制员工谭瑞萍申请瓦房店市人民政府信息公开，该文件是138号文件，于晓琴已经提出规范性文件合法性审查。对证据4认为，于晓琴是在2014年4月得知自己的退休待遇没有达到56号文件规定的水平，所以才得知瓦房店市人社局没有按照56号文件规定履行加发补贴的责任，才提起的诉讼。对陈述案涉补贴是在于晓琴退休时进行审批的有异议，于晓琴不知道该内容，瓦房店市人社局也没有告知过该部分内容。如果瓦房店市人社局作为行政机关认为在审批时已经一并审批过或已向于晓琴告知过相关内容，则应由瓦房店市人社局承担相应的举证责任。对证据5认为，按照瓦房店市人社局的陈述56号文只有5年的时效，在2011年不应该按照该文件进行发放，并发放至今，所以该文件证明瓦房店市人社局所说的5年过渡期和过5年废止根本不存在。瓦房店市人社局对于晓琴提交的证据，对证据1认为，真实性没有异议，该文件在首部就明确说明，该文件是依据82号文件所作出的，因此其适用时不能超越82号文件的规定，在82号文件第十三条中明确说明对于转制前参加工作转制后退休的人员基本养老金计发按照企业的办法执行，该条最后说明转企5年后退休的不再发给该项补贴，因此该份文件只适用5年过渡期退休人员。为了区分56号文件中的补贴，对82号文件中的待遇差简称为加发补贴，对于56号文件中加发补贴后差额部分称为再加发补贴。再加发补贴的前提是“按有关政策规定加发补贴后”指的是82号文件中的补贴。根据82号文件对于5年过渡期内不同时期退休的人给予待遇差不同比例来发放补贴，因此也只有对过渡期发放补贴的人才能按照56号文件再加发补贴。对证据2认为，真实性有异议。56号文件是根据82号文件所制定，82号文件规定了5年过渡期，在执行56号文件时不能超越82号文件规定，即56号文件也有5年过渡期。对证据3认为，真实性有异议。处理意见书系复印件，无法核实其真实性；会议纪要文字内容来看并不连贯，无法确认属于同一会议纪要。同时单纯的信访不能构成诉讼时效的中断或阻断，应通过诉讼解决相关问题。本院对上述证据认证如下：对于晓琴所提供的19日56号文件，因双方当事人均认可未予以施行，故与本案不具有关联性，本院不予采信。对于晓琴所提供的信访事项处理意见书、瓦房店市信访工作联席会议纪要，并不是向瓦房店市人社局所提出的履行法定职责申请或案涉纠纷内容，与本案不具有关联性，本院不予采信。于晓琴提交的其他证据、瓦房店市人社局提交的证据及当事人的陈述能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，应当作为认定案件事实的根据。经审理查明，1.瓦房店市机构编制委员会《关于将市政设施管修处等四十个事业单位划出事业单位序列的通知》（瓦编发〔2003〕11号）主要内容为：根据中共大连市委办公厅、大连市人民政府办公厅《转发人事局市编委办公室〈关于深化事业单位机构和人事制度改革的意见〉的通知》（大委办发〔2001〕1号）的有关规定为深化我市事业单位机构和人事制度改革，市机构编制委员3月30日会议决定，将市政设施管修处等40个事业单位划出事业单位序列，编制收归市机构编制委员会管理。其名单如下：……19.瓦房店市中心医院……21.瓦房店市第三人民医院……23.瓦房店市第五人民医院24.瓦房店市中医医院……。2.56号文件主要内容为：根据82号文件规定，为了切实维护职工切身利益，妥善处理我市69户事业单位改为企业后职工养老保险有关问题，现将有关事宜通知如下：……二、关于养老保险待遇问题。1.改制单位（含有非公有制企业）自2003年5月起，为职工按大连市月社会平均工资150%的缴费基数规定缴纳基本养老保险费的，职工达到法定退休年龄，按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分，国有企业或国有控股企业由所在企业给予补贴，其他企业由市财政补贴并由劳动和社会保障部门按月给付给本人。2.自2003年5月起，改制单位职工达到法定退休年龄的自谋职业人员，按大连市月社会平均工资150%以上（含150%）缴费基数规定正常缴纳养老保险费的，按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分，由市财政补贴并由劳动和社会保障部门按月给付给本人。3.82号文件案涉主要内容为：第一条，为保证事业单位机构和人事制度改革的顺利进行，增强事业单位生机和活力，做好事业单位人员分流安置工作，根据国家有关规定，制定本规定。第二条，大连市行政区域内经市及县（市）区机构编制部门批准成立的全民或集体事业单位（不含全部实行职级工资制的事业单位）中，被批准撤销、转制（含部分转制）为企业，以及实行有计划减员，需分流安置人员的，均应执行本规定。第十三条，转制前参加工作，转制后退休的人员，基本养老金计发按照企业的办法执行。为保证离退休人员待遇水平平衡衔接，在5年过渡期内，按照企业基本养老金计发办法计发的养老金，如低于按原事业单位退休金计发办法计发的养老金，其差额部分（以下称待遇差），采用加发补贴的办法解决，所需费用从基本养老保险统筹基金中支付。其中，距法定退休年龄差一年的，发给待遇差的90%；差两年的，发给待遇差的70%；差三年的，发给待遇差的50%；差四年的，发给待遇差的30%；差五年的，发给待遇差的10%；转企五年后退休的，不再发给该项补贴。有条件的单位可建立补充养老保险。4.于晓琴原在瓦房店市第三人民医院工作，原瓦房店市第三人民医院2003年4月参加瓦房店市事业单位改制，由事业单位改制为企业。5.于晓琴2014年3月事转企退休人员审批表主要内容：2014年4月1日经瓦房店市人社局批准2014年3月退休，2014年4月起领取基本养老金；同时记载事业单位养老金合计与企业办法养老金合计的待遇差为0，过渡期比例为空白，待遇差补贴为0。于晓琴从退休审批的次月开始领取基本养老金。6.五年过渡期内退休人员，符合发放再加发补贴的人员由瓦房店市人社局在2011年向市政府发出关于再加发补贴所需资金的请示，经财政局下达经费指标的通知后，由就业服务中心发放。再加发补贴数额在2011年向市政府请示后，未发生变化。7.138号文件主要内容：56号文件因实施满5年，予以废止。8.于晓琴所提出的规范性文件合法性审查，本院听取了瓦房店市人民政府的意见，市政府称：废止上述文件的依据是：《辽宁省规章规范性文件定期清理规定》（辽宁省人民政府令第237号）第十条第一款规定“规范性文件在一定时期内适用的，应当规定有效期。规范性文件未规定有效期的，有效期最长为5年，标注“暂行”、“试行”的，有效期不超过2年。有效期满的，规范性文件自动失效”。《大连市人民政府关于印发大连市行政规范性文件备案监督办法的通知》（大政发〔2007〕46号）第二十五条第一款规定“制定行政规范性文件应当规定有效期。有效期自行政规范性文件公布之日起最长不得超过5年。有效期满，行政规范性文件的效力自动终止”。本院认为，第一，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十五条的规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（五）执行经济计划和预算，管理本行政区域内经济、文化建设和民政、公安等工作……。本案中，瓦房店市人民政府所制定的56号文件，系其职权范围内管理瓦房店市行政区域内的行政事务，属于行政机关的单方允诺行为，故符合56号文件规定的人员，有权依据56号文件的规定要求瓦房店市人社局给付补贴。第二，于晓琴的诉请是依据56号文件所提出的，但却不认可加发补贴和再加发补贴的区分，本院认为，按照对56号文件言辞理解，显然陈述了两种不同的补贴，一种是“按有关政策规定加发补贴”，另一种是“按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分……”。同时瓦房店市人社局在实际履行过程中，亦是按照此进行区分的，故可以区分为两种不同的补贴。本案为其表述方便，亦将“按有关政策规定加发补贴”称之为加发补贴，“按有关政策规定加发补贴后，养老金仍然低于原事业单位同等条件退休人员养老金的差额部分……”称之为再加发补贴。同时对56号文件的言辞理解，加发补贴在先，再加发补贴在后，只有在符合加发补贴的情形下，才存在可能再加发补贴的情形。第三，于晓琴诉请所依据的56号文件对加发补贴的发放并无明确规定，仅提到“按照有关政策规定”，本院认为，“按有关政策规定”可以认定为82号文件的规定，其理由为：依据56号文件的前述部分，“根据82号文件规定，为了切实维护职工切身利益，妥善处理我市69户事业单位改为企业后职工养老保险有关问题，现将有关事宜通知如下”，即56号文件的上级文件为82号文件，56号文件是依据82号文件所制定的，其中82号文件中也规定了相关补贴的实施办法。同时人力资源和社会保障部门在实际操作中，也是按照82号文件执行的。故可以认定56号文件中的“按有关政策规定”是指82号文件的规定。第四，于晓琴的事转企退休人员审批表中记载的事业单位养老金合计与企业办法养老金合计的待遇差补贴为0，即不享受加发补贴。同时，依据82号文件第十三条的规定，“转企五年后退休的，不再发给该项补贴”。本案中，于晓琴于2014年3月退休，其原工作单位瓦房店市第三人民医院于2003年转制为企业，于晓琴属于转企五年后退休的情形，不应再发给加发补贴。第五，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，如上所述，于晓琴要求发放加发补贴，其理由不成立。不符合加发补贴的情形，也就不存在是否符合再加发补贴的情形，故请求发放再加发补贴的理由亦不成立。第六，关于于晓琴提出138号文件合法性审查问题。本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。本案中，瓦房店市人社局的辩称“依据138号文件，56号文件实施满5年已废止”，仅是作出其不向于晓琴发放补贴的依据之一，于晓琴据此向本院提出对138号文件的合法性审查。经本院审理查明，无论56号文件是否已废止，于晓琴均已不能通过56号文件享受加发补贴或再加发补贴，故138号文件并非瓦房店市人社局作出不向于晓琴发放补贴的直接依据。故于晓琴提出对138号文件的合法性审查，不符合上述法律规定的本意，本院不予审查。综上所述，于晓琴诉请依据56号文件要求发放补贴，其理由不成立，应当判决驳回其诉讼请求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十九条的规定，判决如下：驳回原告于晓琴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告于晓琴负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。审判长 曹 平审判员 江世德审判员 张维唯二〇一九年十二月九日书记员 王晓杰