贵州省纳雍县人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）黔0525民初4173号 原告：李某某，男，某年某月某日出生，穿青人，住贵州省纳雍县。 委托诉讼代理人：陈亮，北京京益律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王颖，北京京益律师事务所律师。 被告：纳雍县市政工程建设有限责任公司，住所地贵州省毕节市纳雍县雍熙街道办事处工贸小区，统一社会信用代码91520525755351925H。 法定代表人：王孝成，该公司董事长。 委托诉讼代理人（特别授权）：刘煜，贵州煜昌祥律师事务所律师。 原告李某某与被告纳雍县市政工程建设有限责任公司（以下至判决主文前简称为“纳雍市政公司”）建设工程施工合同纠纷一案，本院于2019年10月22日立案后，依法适用简易程序分别于2019年11月18日公开开庭进行审理，原告李某某及其委托诉讼代理人陈亮、被告纳雍市政公司委托诉讼代理人刘煜均到庭参加了诉讼，后于2019年11月27日公开继续开庭进行审理，原告李某某及其委托诉讼代理人陈亮、王颖，被告纳雍市政公司委托诉讼代理人刘煜均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告李某某向本院提出诉讼请求：一、判决被告在30日内对其承建的位于纳雍县普洒社区安置点的原告所有的房屋依法予以修理或者返工；二、判决被告向原告赔偿损失16000元；三、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：2017年8月，因我的房屋所在地普洒社区发生山体崩塌，导致房屋无法继续居住，为解决居住问题，我与纳雍县人民政府签订《搬迁安置协议》，采取统规自建安置方式开始搬迁。2018年3月3日，我与被告签订《避险搬迁安置房屋委托代建协议》（以下简称“《代建协议》”），约定被告应当按照国家规定的房屋质量标准和要求组织施工。确保在2018年6月20日前达到入户条件。协议签订后，被告所建房屋与图纸不符，房屋质量标准不符合国家规定，且于2018年8月28日才通知入户，其行为已经构成违约。关于房屋质量及与房屋相关的问题，已向法院提出鉴定申请，请法院依法核准。 被告纳雍市政公司辩称，因山体崩塌导致的纳雍县普洒安置点建设项目是一个整体项目，项目业主是纳雍住建局（以下简称“纳雍住建局”），因其是建设行业主管部门，不能作为业主，故委托张家湾政府为建设单位与我公司签订《施工合同》，我公司与原告签订的代建协议，原告作为受灾农户不是独立的建设单位。且该协议根本没有真正实施，仅仅是为了证明原告同意选择统规统建安置方式而已。故原告与我公司没有直接的合同关系，不管我公司在施工过程中是否存在违约，只能由合法的建设单位向我公司主张权利。 原告李某某对其提出的诉讼请求所依据的事实提供了证据: 一、《代建协议》，证明原被告双方签订的代建协议属于建筑工程施工合同，原告是合同的发包人，被告是合同的承包人，原被告双方均为本案适格当事人。 二、房屋图纸和房屋照片，证明被告所建原告二栋房屋与图纸不符，被告所建房屋主体墙不垂直。 三、《租房协议》和《房租收据》，证明自2018年6月21日起，原告因所建房屋无法居住，一直租房居住。 四、《图纸》1张，来源于被告方提供。证明被告承建原告的房屋2栋，房屋均与图纸存在不符，且存在质量问题。 被告纳雍市政公司对原告李某某提供的证据发表质证意见如下：对证据一《代建协议》的真实性无异议，但该协议系无效合同，其未真正实施，不能证明原告主体资格适格。对证据二房屋图纸和房屋照片的三性均有异议，与本案无关。对证据三《租房协议》和《房租收据》的真实性无异议，但达不到原告的证明目的。证据四《图纸》真实性无异议，这不是原始图纸，该证据上的签字恰能证明更改图纸是原告要求更改的。 被告纳雍市政公司对其反驳原告李某某诉讼请求所依据的事实提供了证据： 一、《纳雍国土局关于对纳雍县普洒社区地灾安置点路网工程建设项目用地预审的复函》（纳国土函【2017】156号）（以下简称“《156号复函》”）、《关于纳雍县普洒社区地灾安置点路网工程实施方案的批复》（纳发改投【2017】67号）（以下简称“《67号批复》”）、《纳雍国土局关于纳雍县普洒安置点建设项目用地预审的复函》（纳国土资源【2018】8号）（以下简称“《8号复函》”）、《纳雍县人民政府关于的批复》（纳府复【2018】7号）（以下简称“《7号批复》”）、《关于纳雍县普洒安置点建设项目可行性研究报告的批复》（纳发改投【2018】28号文件）（以下简称“《28号批复》”），证明纳雍县张家湾普洒安置点项目是一个完整的项目，从用地、规划、立项都是符合法律规定的程序，业主为纳雍住建局，从而证明原告主体不适格。 二、《委托书》及《关于招投标事宜的说明》（以下简称《招标说明》），证明纳雍住建局委托张家湾政府为建设单位且该工程不需要进行招投标。 三、《施工合同》，证明张家湾普洒安置点项目的发包方是张家湾政府而不是原告，原告与被告不存在合同关系。 四、《纳雍县人民政府关于印发纳雍县普洒社区避险搬迁安置方案的通知》（纳府发【2017】33号文件）（以下简称《安置方案》），证明纳雍县人民政府对纳雍县张家湾普洒安置点项目的补偿标准及安置方式作出了通知。 五、《贵州省发展改革委关于下达贵州省2017年第二批应急救灾补助中央预算内投资计划的通知》（黔发改投资【2017】1526号）（以下简称“《1526号通知》”）、《关于转下达贵州省2017年第二批应急救灾补助中央预算内投资计划的通知》（纳发改投【2017】72号）（以下简称“《72号通知》”），证明包括原告房屋在内的整个纳雍县张家湾普洒安置点项目属于应急救灾补助性质。 六、《选址意见书》、《乡村建设规划许可证》、《建筑工程施工许可证》，证明原告不是纳雍县张家湾普洒安置点项目的建设单位。 七、《纳雍县普洒社区避险搬迁安置协议》（以下简称“《安置协议》”）、《承诺书》，证明原告开始选择统规自建后又同意选择统规统建（委托代建）。 八、验收资料及情况说明，证明本案争议房屋已经验收合格，被告对瑕疵进行整改原告不准的事实。 九、纳雍县农村信用合作联社张家湾信用社代发代扣明细，证明原告补偿款剩余资金71810元，原告已经领取。 原告李某某对被告纳雍市政公司提供的证据发表质证意见如下：证据一中《156号复函》、《67号批复》针对的建设项目与本案无关，证明目的不予认可，《7号批复》、《8号复函》、《28号批复》达不到原告的证明目的；证据二《委托书》及《招标说明》不能证明委托关系成立；证据三《施工合同》证明目的不认可；证据四《安置方案》无异议；证据五《1526号通知》《72号通知》涉及的项目是配套基础设施项目，与本案无关；证据六《选址意见书》、《乡村建设规划许可证》、《建筑工程施工许可证》达不到被告的证明目的；证据七《安置协议》及《承诺书》无异议，但达不到被告的证明目的；证据八验收资料及情况说明，证明目的不认可；证据九纳雍县农村信用合作联社张家湾信用社代发代扣明细，无异议，可证明原告与政府的委托关系，原被告之间是建设工程施工合同关系。 原、被告双方提供的证据，已经双方当事人质证。对原告李某某提供的证据一《代建协议》及证据四《图纸》，被告没有异议，予以采信，作为认定案件事实的依据。对被告纳雍市政公司提供的《7号批复》《8号复函》《28号批复》《委托书》《招标说明》、《施工合同》《安置方案》《选址意见书》《乡村建设规划许可证》、《建筑工程施工许可证》《安置协议》《承诺书》、验收资料、纳雍县农村信用合作联社张家湾信用社代发代扣明细,双方当事人对真实性均无异议。经审查，这些证据证明了案涉房屋修建的前提原因、过程，以及房屋建筑的合法性，与本案具有完全关联性，予以采信，作为认定案件事实的依据。 本院对当事人提供的证据有争议的部分认证如下：原告提供的证据二房屋图纸和房屋照片，其中房屋图纸并未载明系李某某房屋，不能认定原告是本案建工合同主体，其中房屋照片，与涉案房屋现状一致，予以采信。证据三《租房协议》和《房租收据》均发生在2017年9月10日，而原告与被告签订的《代建协议》时间系2018年3月23日，房租费发生在安置前，与本案事实无关联。对被告提供的《156号复函》、《67号批复》以及《1526号通知》、《72号通知》是对张家湾镇普洒安置点网络工程及基础配套设施建设，虽然与涉案房屋质量无关联性，但能证明张家湾镇普洒安置点网络工程及基础配套设施建设与案涉房屋建设同属于一个项目工程。情况说明系证人证言，证人罗某未出庭接受质询，原告有异议，不予采信。 据以双方当事人的陈述及双方当事人提供的证据进行审查，认定事实如下：2017年8月28日，纳雍县普洒社区发生山体崩塌灾害事故（简称“8.28山体崩塌灾害事故”）。根据国土部门监测结果和专家研判意见，张家湾镇普洒社区山体崩塌后处于不稳定状态，致灾可能性较大。包括原告李某某家共有246户人家在临灾避险区域红线范围内，为确保灾区群众的生命财产安全，2017年11月28日，纳雍县人民政府向各乡镇（街道）人民政府（办事处），县政府各工作部门、各直属机构，纳雍经济开发区管委会印发了《纳雍县普洒社区避险搬迁安置方案》（简称《安置方案》），《安置方案》明确搬迁安置对象为受灾淹没区域及专家划定的临灾避险区域红线范围内的住户（不含外来租房住户）；安置方式为易地搬迁安置、货币补偿安置、统规自建安置三种方式。搬迁安置对象自行选择一种安置方式，同一住户不能同时选择两种以上安置方式。统规自建安置方式，系由政府统一选址、统一规划、统一设计、统一编号划地自建。所有安置对象自建房屋必须按照住建部门提供的统一设计方案进行建设施工。 纳雍县人民政府（以下简称为“张家湾镇政府”）、纳雍县国土资源局（以下简称为“纳雍国土局”）、纳雍县城乡规划局（以下简称为“纳雍规划局”）、纳雍县发展和改革局（以下简称为“纳雍发改局”）对“8.28山体崩塌灾害事故”的灾后重建进行立项申报、立项审批、用地审批，规划设计、工程项目建设、资金投入作为一个整体项目分别逐项落实。首先对搬迁安置点路网工程进行立项审批，2017年9月25日，纳雍国土局对搬迁安置点路网工程进行用地审批；2017年9月27日，纳雍发改局对搬迁安置点路网工程进行立项审批。其后，对安置住房工程进行规划、立项审批，2018年1月24日，纳雍县人民政府对纳雍规划局《关于实施的请示》进行批复，批复指标总用地面积223800㎡，安置户数246户，总建筑面积为50244.41㎡，容积率0.28，建筑密度15.31％，绿地率51.8％，停车泊位209个；2018年1月17日，纳雍国土局根据张家湾镇政府提交的《关于纳雍县普洒安置点建设项目用地预审的申请》，作出纳国土资函［2018］8号复函，同意用地预审，批准用地总规模22.3874公顷；2018年3月20日，纳雍发改局批准纳雍县住房和城乡建设局（以下简称为“纳雍住建局”）关于《纳雍县普洒安置点建设项目可行性研究报告》提出的项目建设方案，明确建设内容及规模：总建筑面积56242.21㎡，其中新建建筑面积36502.21㎡（住宅27500㎡，幼儿园2565.41㎡，公厕286.8㎡，圈舍6450㎡），现状建筑立面改造19740㎡，以及相关附属设施；项目业主：纳雍住建局；项目总投资19139.25万元，其中直接工程费14857.58万元，工程建设其他费2523.28万元；预备费1390.47万元，建设期利息367.92万元；资金来源为申请银行贷款及县财政自筹。2018年3月28日，纳雍发改局向纳雍住建局发文说明关于《纳雍县普洒安置点建设项目》根据《招标投标法》第六十六条规定执行，即该项目属于抢险救灾工程，可不经过招投标。纳雍规划局于2018年1月17日颁发的《建设项目选址意见书》及《乡村建设规划许可证》载明的建设单位均是张家湾镇政府，建设项目名称为纳雍县普洒安置点建设项目，建设位置纳雍县普洒社区。2018年3月10日，纳雍住建局颁发的《建筑工程施工许可证》载明的建设单位为张家湾镇政府、工程名称纳雍县安置点建设项目、建设地址纳雍县普洒社区、建设规模36654.41㎡、合同价格12000万元、设计单位毕节市规划建筑设计研究院、施工单位纳雍县市政工程建筑有限责任公司、监理单位贵州和润建设工程监理有限公司、开工日期2018年3月8日、竣工日期2018年10月30日。因该项目立项的项目业主是纳雍住建局，而纳雍住建局是建设行业主管部门，且用地、规划、环评报告批复的建设单位均为张家湾镇政府，报经县政府同意，2018年3月21日，纳雍住建局出具《委托书》委托张家湾镇政府作为项目建设单位。 2018年3月8日，张家湾镇政府作为发包人与被告纳雍市政公司作为承包人签订了《合同协议书》，张家湾镇政府将纳雍县普洒安置点建设项目工程承包给纳雍市政公司施工。工程承包范围（1-28号楼、33-178号楼）施工图所有内容，合同价暂定8000万元；开工日期和竣工日期与《建筑工程施工许可证》载明的日期相符；工程质量达到国家现行有关施工质量验收规范标准。保修期：地基基础工程和主体结构工程为设计文件规定的工程合理使用年限；防水工程5年；装修工程2年；电气管线、给排水管道、设备安装工程2年；供热与供冷系统为2个采暖期、供冷期；住宅小区内的给排水设施、道路等配套工程2年。工程缺陷责任期12个月。 原告李某某家原住房在临灾避险区域红线范围内，属于搬迁安置对象。根据《安置方案》，2018年3月23日，张家湾镇政府作为甲方与李某某作为乙方签订了《安置协议》。协议主要内容为乙方自愿选择统规自建安置方式，搬离并拆除原住房，享受划拨的宅基地面积为150＋150㎡，甲方给予其房屋、圈舍、厕所、宅基地补差等补偿款共计609290.4元。补偿款按“3322”方式支付，即启动基础建设时支付30%；启动主体工程建设时支付30%；主体工程完工后支付20%；立面完工后支付剩余的20%。不按照设计要求施工的，不得支付，必须整改完成后才能按比例付款。同日，原告李某某出具承诺书，承诺在统规统建（委托代建）、货币补偿、易地搬迁三种安置方式中选择统规统建（委托代建）。承诺书交张家湾镇人民政府一份、县地灾办一份，承诺人留存一份。同日，原告李某某作为委托方（甲方）与被告纳雍市政公司作为受委托方（乙方）签订了《纳雍县普洒社区避险搬迁安置房屋委托代建协议》（简称《代建协议》），约定房屋建设地点为纳雍县普洒社区安置点。代建地基面积为150＋150㎡，建设面积共计556.8㎡。主体工程建设包括墙体、梁、柱、楼面。装修包括室内地砖、瓷粉上墙，卫生间墙面瓷砖、便盆、厨房灶台及门窗、水电，外墙瓷砖。委托代建采取包工包料方式进行建设。甲方愿意将安置房屋交由乙方建设，并按建设面积及价格标准，委托乙方在甲方补助款内抵扣相应建设费用。李某某家庭人口10人，在人均住房25㎡以内，代建价格800元／㎡,超过人均25㎡的部分，按1100元／㎡计算。乙方应当按照国家规定的房屋质量标准和要求组织施工。从签订协议之次日起计算，确保在2018年6月20日前达到入户条件。遇特殊天气原因顺延，乙方不能因各种原因拖延甲方建房完工时间。李某某没有委托纳雍市政公司建房，《代建协议》不是李某某与纳雍市政公司协商一致的情况下双方自愿签订的。李某某家新建房屋是两栋，由李某某在规划区选址，房屋编号分别是73-2和73-3，无独立的《建设项目选址意见书》及《乡村建设规划许可证》。纳雍市政公司是基于与张家湾镇政府签订的《合同协议书》进行施工。2018年8月20日，经监理单位贵州和润建设工程监理有限责任公司纳雍项目部、设计单位毕节市规划建设设计研究院、勘察单位贵州省黔美基础工程公司、施工单位纳雍市政公司、建设单位张家湾镇政府共同综合验收合格。房屋质量现在保修期。李某某家已搬入73-2房。工程价款从李某某家补偿款中支付，支付后结余的补偿款71810元，已于2018年11月1日经纳雍县农村信用合作联社张家湾信用社支付给原告李某某。 据双方当事人的诉讼请求、诉辩意见结合本院对证据的审查，本案争议焦点是：一、原告李某某是否为涉案建设工程施工合同的主体；二、原被告双方签订的《代建协议》是否成立。 本院认为，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。当事人订立合同必须自愿，意思表示真实。本案涉及编号73-2和73-3的两栋楼房为纳雍县普洒安置点建设项目工程的组成部分，李某某系该两栋楼房的居住对象。原告李某某是否为涉案建设工程施工合同的主体，要看李某某与纳雍市政公司有无法律上的权利义务关系。编号73-2和73-3的两栋楼房的修建有两份协议，一份是张家湾镇政府与纳雍市政公司签订的《合同协议书》，另一份是原告李某某与纳雍市政公司签订的《代建协议》，两份协议中哪一份才是建设工程施工合同当事人的真实意思表示，首先应分清所建房屋的性质，其次要分清建设单位（建设主体）、施工单位、房屋居住对象三者之间的关系。一、关于所建房屋的性质，是“8.28山体崩塌灾害事故”发生后，包括原告一家在内的246户人家在临灾避险区域红线范围内，为确保包括原告一家在内的246户人家的生命财产安全，根据纳雍县人民政府的《安置方案》，由张家湾镇政府、纳雍国土局、纳雍规划局、纳雍发改局等多家单位对灾区建设进行立项申报、立项审批、用地审批，规划设计、资金投入等作为一个整体建设项目，且由纳雍住建局颁发《建筑工程施工许可证》明确建设单位为张家湾镇政府，施工单位为纳雍市政公司，所建房屋的性质是安置房，不属于自建房。二、关于建设单位（建设主体）、施工单位、房屋居住对象三者之间的关系。《建设项目选址意见书》《乡村建设规划许可证》《建筑工程施工许可证》载明的建设单位均为张家湾镇政府，建设项目包含了李某某选号73-2和73-3的两栋楼房。既然73-2号和73-3号的两栋楼房安置居住的对象是李某某，那么张家湾镇政府作为建设单位主体是否有法律依据。突发事件应对法第三条规定突发事件是指突然发生、造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。山体崩塌属于自然灾害种类，故“8.28山体崩塌灾害事故”属于突发事件。突发事件应对法第六十一条规定受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。说明当地人民政府是安置善后工作的主导者和实施者，张家湾镇政府对安置房作为建设单位主体，不仅有事实依据，而且有法律依据。李某某家只是所建楼房居住的对象即安置对象，楼房竣工验收合格后由纳雍县政府交付给其居住即可。《建筑工程施工许可证》明确纳雍县普洒安置点建设项目的建设单位是张家湾镇政府，施工单位是纳雍市政公司，张家湾镇政府与纳雍市政公司签订的《合同协议书》意思表示真实，合法有效。 关于原被告签订的《代建协议》是否成立的问题。庭审中，李某某陈述其没有找纳雍市政公司建房，《代建协议》不是双方协商达成，是谁将《代建协议》拿给其子签字他不清楚；被告也抗辩与原告并无合同关系。说明原被告之间未形成要约与承诺，被告也无与李某某签订合同的意思表示，原被告双方无签订《代建协议》的合意，《代建协议》不成立，对双方不具有约束力。李某某自认的事实相反证明了《合同协议书》的真实性和唯一性，《代建协议》并不能排除《合同协议书》的效力，故对纳雍市政公司具有约束力的合同是《合同协议书》而非《代建协议》。 73-2号和73-3号两栋安置楼房已经监理单位贵州和润建设工程监理有限责任公司纳雍项目部、设计单位毕节市规划建设设计研究院、勘察单位贵州省黔美基础工程公司、施工单位纳雍市政公司、建设单位张家湾镇政府共同综合验收合格。关于建设工程价款，资金来源于政府财政筹款和银行贷款，属于政府支配。在《安置方案》规定易地搬迁安置、货币补偿安置、统规自建安置的三种安置方式中，原告与张家湾镇政府签订的《安置协议》选择了统规自建安置方式，但楼房修建原告未实际出资出力，完全是张家湾镇政府依法作为建设方的义务，并作为建设单位修建而成。应由张家湾镇政府向原告李某某家交付房屋，而不是由纳雍市政公司向原告李某某交付房屋。李某某家搬离临灾避险区域红线范围内与房屋被征收的搬迁性质上有本质区别，因避险搬离后的住房属于安置房，具有社会保障性质，不属于赔偿性质。原告享有的73-2号和73-3号两栋安置楼房现均在保修期内，如存在质量缺陷，原告可向建设单位张家湾镇政府反映，由张家湾镇政府与施工单位纳雍市政公司进行交涉，对缺陷部分进行整改保修。 综上所述，原告享有的73-2和73-3两栋安置房屋的建设单位主体是张家湾镇政府，施工单位是被告纳雍市政公司，张家湾镇政府与被告纳雍市政公司互为合同相对人，关于73-2和73-3两栋安置楼房的质量问题，应由张家湾镇政府向纳雍市政公司提出。原告李某某与被告纳雍市政公司之间在事实上没有直接利害关系，李某某不是本案适格原告，其起诉应予以驳回。 原告申请对73-2和73-3两栋安置楼房的质量问题提出的鉴定申请，经审查，鉴定事项与本案审理结果无关联性，不予准许。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一项、第三项、第一百五十四条第一款第三项之规定，裁定如下： 驳回原告李某某的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  张 弦 人民陪审员  聂忠琴 人民陪审员  吴 瑛 二〇一九年十二月二十四日 法官助理彭朝婷 书记员朱越阳