河南省延津县人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫0726行初18号原告：陈玉凤，女，汉族，1961年2月6日出生，住河南省延津县。委托诉讼代理人：王俊杰，男，汉族，1988年6月11日出生，住河南省延津县。被告：延津县市场监督管理局，住所地：河南省新乡市延津县城关镇东大街92号，统一社会信用代码：11410726MB15854938。负责人：邵长有，任局长职务。委托诉讼代理人：丰娟，女，汉族，1975年11月27日出生，住河南省延津县。系该局政策法规股股长。委托诉讼代理人：任传政，河南众硕律师事务所律师。原告陈玉凤因认为被告延津县市场监督管理局不履行法定职责一案，于2019年10月28日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月28日立案后，于2019年10月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭审理了本案。原告陈玉凤的委托诉讼代理人王俊杰，被告延津县市场监督管理局的委托诉讼代理人丰娟、任传政到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈玉凤诉称，2019年5月，其丈夫李银国因病医治无效死亡，生前系延津县市场监督管理局行政干部。根据民政部民发(2011)192号和省民政厅豫民文(2012)25号文规定：“2011年8月1日起，国家机关工作人员及离退休人员死亡，一次性抚恤金发放标准为:其中病故的，为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍加本人生前40个月基本工资”。但至今延津县市场监督管理局仅仅支付家属20个月基本工资，剩余162382元不予发放。经多次协调申请，被告仍不能履行其作为职责，原告发出书面履行申请后，被告延津县市场监督管理局表示各局都知道上级有这个文件，但延津县财政局未予审批。延津县财政局审批情况属于内部机关之间的问题，仍需要延津县市场监督管理局解决。首先，国家为家属发放抚恤金，就是用以优抚、救济死者家属。原告作为一名家属，属于工薪家庭，女儿也已出嫁，××用药，生活本就不宽裕。其次，被告作为行政机关，上令下从，是其基本的行政职责，上级文件得不到执行和落实是严重失职，政府机关更应该是保护和维护群众合法权益的守护者。原告为维护自己合法权益，无奈特向人民法院提起诉讼。请求法院依法支持原告诉求，维持原告合法权益。被告延津县市场监督管理局辩称，一、被告并非本案的适格被告。根据民政部、人力资源和社会保障部、财政部民发(2011)192号文件，该文件所通知的单位为各省、自治区、直辖市民政厅(局)、人力资源社会保障厅(局)、财政厅(局)、福建省公务员局，新疆生产建设兵团民政局、人事局、劳动保障局、财务局，中央和国家机关各部门、各直属机构人事(干部)部门，由此可知国家机关工作人员及离退休人员死亡，一次性抚恤金的发放单位为该通知中所确定的单位，而答辩人并未在上述单位范围内，因此不应由答辩人承担向原告支付一次性抚恤金的义务，故应驳回原告对答辩人的起诉。二、答辩人并非向原告支付一次性抚恤金的主体机关，且答辩人从未拒绝履行自己职责，而是一直在尽力协助原告向财政部门上报申请抚恤金事项。答辩人系省工商局垂直管理的下属单位，人事财务均归省、市工商局垂直管理，所有经费都是按预算下拨，干部抚恤金是预算外支出，需要逐级上报后由财政拨付，原告请求支付的一次性抚恤金，在李银国去世后的2019年5月17日被告人事部门已将应支付给李银国家属的抚恤金标准和依据转发财政局办理，且财政部门已经给出了同意的意见，被告也多次催促上级，但是一直未拨付到位，造成延误实属无奈，而并非答辩人怠于履行职责。三、本案原告也无权单独提起主张享受该一次性抚恤金。原告诉状中称，李银国还有一女，按照《中华人民共和国继承法》的规定，以及参照《军人抚恤优待条例》第十五条至规定，享受一次性抚恤金发放对象包括父母、配偶、子女，很显然，李银国的女儿以及父母也应当属于享受发放抚恤金的对象，这三个人是否健在，是否主张权利、是否放弃权利，至今被告单位均不知情，因此，原告无权单独向人民法院提出支付一次性抚恤金的主张。综上，答辩人并非本案适格被告，应依法驳回原告起诉。经审理查明，李银国原系被告延津县市场监督管理局行政工作人员，原告陈玉凤系李银国之妻，二人育有两子女李文瑞、李文超，李银国父母均已去世。2019年5月4日，李银国因病故进行火化，2019年5月17日，原告向被告延津县市场监督管理局申请国家工作人员死亡一次性抚恤金，按照民发【2007】64号文件的规定“自2004年10月1日起，国家机关工作人员及离退休人员死亡，一次性抚恤金按照以下标准执行:烈士为本人生前80个月基本工资或基本离退休费、因公牺牲为本人生前40个月基本工资或基本离退休费，病故为本人生前20个月基本工资或基本离退休费。发放一次性抚恤金所需经费按现行渠道解决”，被告向原告发放一次性抚恤金为李银国生前20个月工资（李银国生前工资为每月4194元），即83880元，根据豫财社【2011】6号文件的规定，发放丧葬费5000元，合计88880元，该款项原告已经领取。原告认为，自2011年8月1日起，国家机关工作人员及离退休人员死亡发放一次性抚恤金应当根据豫民文【2012】25号文件及民发【2011】192号文件的规定“国家工作人员病故的，一次性抚恤金发放标准为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍加本人生前40个月基本工资或基本离退休费。”上一年度城镇居民人均可支配收入为39251元，现被告仅向原告支付了李银国生前20个月工资及丧葬费，剩余162382元并未支付。另查明，李银国继承人李文超、李文瑞出具声明书显示：“我母亲陈玉凤与延津县市场监督管理局关于抚恤金发放的行政给付一案，我表示不参加诉讼，放弃领取抚恤金权利，全由我母亲一人获得。”本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据该条规定，公民、法人或其他组织提起的行政诉讼应当属于人民法院的受案范围。本案系原告陈玉凤认为被告延津县市场监督管理局依据民发【2007】64号文件的规定向其支付国家工作人员死亡一次性抚恤金错误，而应当适用民发【2011】192号文件的规定引发的纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”该条规定的行政行为指行政主体按照行政管理职责权限对外作出直接影响公民、法人或其他组织权利义务的行为。行政行为是以国家强制力保障实施的，具有单方意志性和强制性。故《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十项关于支付抚恤金的规定亦应在此意义上理解适用。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第三项规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：。（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”。根据该项规定，行政机关对行政机关工作人员的奖惩任免等行为不属于行政诉讼受案范围，是一种不完全列举，从《行政诉讼法》的立法精神看，排除的应该是所有行政机关的内部人事管理行为，包括工资的升降、福利待遇、住房分配等行为。《中华人民共和国公务员法》第八十三条规定：“公务员依法参加社会保险，按照国家规定享受保险待遇。公务员因公牺牲或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待。”公务员的亲属享受国家规定的抚恤属于公务员人事管理中的工资福利保险事项，系基于公务员的权利义务而产生。对于行政机关向公务员的亲属发放死亡一次性抚恤金，亦应属于行政机关作出的涉及公务员权利义务决定的内部行为范畴，由此产生的争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告的起诉不符合法定起诉条件，其可依照《中华人民共和国公务员法》规定的复核、申诉、再申诉等法定途径另行寻求权利救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十三条第三项、第四十九条第四项，《中华人民共和国公务员法》第八十三条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回原告陈玉凤的起诉。案件受理费50元，退还给原告陈玉凤。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省新乡市中级人民法院。审 判 长  王文植审 判 员  郭国云人民陪审员  李灿新二〇一九年十二月五日书 记 员  张艳红