河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1421号上诉人（一审原告）毛磊，女，汉族，1983年1月17日出生，住郑州高新技术开发区。上诉人（一审原告）高承中，男，汉族，1975年5月4日出生，住郑州高新技术开发区，系毛磊之夫。上诉人（一审原告）高瑞，男，汉族，2008年7月1日出生，住郑州高新技术开发区，系毛磊之子。委托代理人王红艳，河南得益律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地河南省郑州市高新技术产业开发区国槐街6号。法定代表人王新亭，主任。委托代理人马振兴，该单位工作人员。委托代理人燕雪松，河南坦言律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区枫杨办事处，住所地郑州高新技术产业开发区莲花街与迎春街交叉口总部企业基地21号楼。法定代表人张书杰，主任。委托代理人郑晓娜，该单位工作人员。委托代理人吕云，上海段（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州高新区枫杨办事处丁楼村民委员会，住所地郑州市高新区金菊街36号丁楼庄园8号楼。法定代表人毛向辉，主任。委托代理人闫银钊、周万泉，河南德金律师事务所律师。一审第三人毛小堂，男，汉族，1956年10月17日出生，住郑州高新技术开发区。系毛磊之父。毛磊、高承中、高瑞因要求郑州市高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、郑州高新技术产业开发区枫杨办事处（以下简称枫杨办事处）、郑州市高新技术开发区沟赵乡丁楼村村民委员会（以下简称丁楼村委会）履行给付安置房屋一案，不服郑州市中级人民法院（2018）豫01行初326号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。毛磊、高承中、高瑞一审诉讼请求：判令一审被告按照丁楼村拆迁安置方案，同毛磊、高承中、高瑞签订拆迁安置协议，给予毛磊、高承中、高瑞500平米安置房屋，本案的诉讼费用由一审被告予以承担。在庭审中毛磊、高承中、高瑞当庭明确其诉讼请求为要求一审被告给予毛磊、高承中、高瑞500平米安置房屋。郑州市中级人民法院一审查明，毛小堂系沟赵乡丁楼村村民，2007年1月5日户口住址登记在沟赵乡丁楼村123号。其育有两女，长女毛磊，次女毛珊珊，毛小堂持有94集建（中土）字第016360号集体土地建设用地使用证，两个女儿无宅基地。毛磊与高承中于2006年登记结婚，婚后育有独生子高瑞，毛磊、高承中二人分别于2006年11月8日、2007年1月5日将户籍迁入丁楼村，并以其父毛小堂所在宅基地以沟赵乡丁楼村123号附1号为住址登记入户。2012年，毛磊、高承中、高瑞所在村庄进行城中村改造。2012年9月9日，中共枫杨管区丁楼村支部委员会、郑州高新区枫杨管区丁楼村民委员会、郑州高新区枫杨管区丁楼村城中村改造指挥部发布第1号、2号、3号、4号通告，向广大丁楼村村民进行了拆迁安置事宜告知。其中第4号《关于丁楼村城中村改造安置方案的通知》第三项搬迁安置办法规定，“1．对本村现有合法宅基地、长期居住并享受村民待遇的家庭，按每证（宅）400㎡予以安置；2．家有两个以上（含两个）男孩的家庭，次子年满18岁，且均享受村民待遇，并符合新划宅基地（含分户）条件者，按应分户数予以每户400㎡安置房；3．家有两个以上含两个子女家庭，且均享受村民待遇，但符合新划宅基地（含分户）条件者，在每证（宅）享受400㎡安置面积基础上，再分配150㎡安置房。4．宅基地持证人有独生子女证的，在享受400㎡安置房的基础上，每证（每宅）再分配60㎡安置房”“6．关于户数及子女在安置房分配中的认定，以宅基地持证人为准，可向下顺延一代，计算到持证人子女。”“7．从厂矿企业、行政事业单位和其他情况回迁的人员不享受新划（分户）宅基地安置政策。本方案户口和年龄截止时间为2012年9月9日。”2012年9月18日，毛小堂签订了相应拆迁安置手续，其填写了丁楼村城中村改造安置房户型组合征求意见表，挑选了6套房屋户型。有关组织对毛小堂家的宅基及附属物情况进行了登记，毛小堂家安置人口登记为6人（包括毛磊一家三人），确定宅基地安置面积为400平方米，符合4号通告应再安置150平方米，共应安置面积为550平方米。毛小堂一家按照6人份享受并领取了各项补偿及奖励补助费用。2016年，丁楼村开始回迁房安置工作。丁楼村两委及郑州高新区枫杨办事处丁楼村分房小组先后发布安字第2、3、4号丁楼村安置房分配公示，其中安字第2号《丁楼村安置房分配公示》第2条规定，涉及以下村民（有两个或两个以上子女家庭，次子年满18周岁，且均享受村民待遇，并符合新划宅基地条件者，按应分户数予以每户400㎡安置房），自公告之日起6日内到派出所开具次子户籍证明交至两委，逾期者次子视为未满18周岁，按照丁楼村城中村改造安置方案执行，本次分房超出面积者不予分配。第一批、第二批安置房分配表公示毛小堂的安置房面积均为550平方米。2016年9月25日，毛磊代表毛小堂家庭签订了丁楼村回迁安置房房号确认表，已经领取建筑面积约564平方米的安置房6套。因双男孩家庭安置房分配比双女户家庭多，引起双女户家庭的不满，毛磊、高承中、高瑞及其他双女户家庭多次向村组、政府反映无果。现毛磊家庭认为其符合《关于丁楼村改造安置方案》第三项第4条及安字第2号《丁楼村安置房分配公示》第2条安置房分配规定，遂提起本案诉讼，请求给予毛磊、高承中、高瑞500平方米安置房。郑州市中级人民法院一审认为：（一）原告是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案系基于毛磊、高承中、高瑞所在村进行城中村改造而引发的履行拆迁安置职责之诉，毛磊、高承中、高瑞户口在丁楼村，涉及其拆迁安置利益，其与本案有法律上的利害关系，有权提起本案诉讼。至于毛小堂是否签订《财产放弃保证书》《空房验收单》、拆迁安置协议书及是否抽取安置房，是毛小堂所涉安置利益，不能导致本案毛磊、高承中、高瑞诉讼利益的丧失，高新管委会认为原告不适格的理由不成立。（二）本案适格被告的问题。本案相关搬迁补偿方案通告、安置方案通告、拆迁安置协议等系枫杨管区丁楼村城中村改造指挥部发布并具体实施，该指挥部属于枫杨办事处设立的不具有独立行政主体资格的临时性组织，枫杨办事处履行了安置补偿行政职责，该办事处对其被告主体资格也未提异议，枫杨办事处是本案适格被告。高新管委会不是直接履行安置补偿职责的主体，毛磊、高承中、高瑞所提交的证据也不足以证明其是本案适格被告；至于丁楼村委会，其属于群众性自治组织，既不是行政机关，也不属于依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，且丁楼村委会明确其不具有安置补偿法定行政职责，因此高新管委会及丁楼村委会不是本案适格被告，对高新管委会及丁楼村委会的起诉，应予以驳回。（三）毛磊、高承中、高瑞的起诉是否超过法定的起诉期限的问题。本案涉及房屋拆迁行为发生在2012年，但安置房在2016年公示并分配，丁楼村两委及郑州高新区枫杨办事处丁楼村分房小组公示告知，经调查核实村民反映的问题后，将处理结果近期公示。对于毛磊、高承中、高瑞家庭所反映的问题两一审被告及丁楼村委会并未出具任何书面处理结果。毛磊、高承中、高瑞基于对行政机关的信赖认为其应对其安置问题进行解决并向一审被告及村委主张反映，符合常理，两一审被告亦未提供证据证明其早已明确告知毛磊、高承中、高瑞家庭不符合单独分配安置房政策，从有效救济拆迁利益人角度考量，一审被告没有充足证据证明毛磊、高承中、高瑞的起诉超过了起诉期限，因此不支持一审被告的该主张。（四）毛磊、高承中、高瑞的诉讼请求能否成立问题。第4号《关于丁楼村城中村改造安置方案的通知》第三项搬迁安置办法中第4条明确规定是对宅基地持证人有独生子女证的情况。本案涉及的宅基持证人是毛小堂，毛小堂有两女，毛小堂家庭不是独生子女家庭，而毛磊、高承中、高瑞家庭并无宅基，也没有证据证明其在该村有合法房屋，毛磊、高承中、高瑞家庭不适用该条规定情况，不能单独享受独生子女的额外再分配及奖励安置房。毛磊、高承中、高瑞主张其还应该按照第2号丁楼村安置房分配公示规定给予400平方米的安置房，但该公示第2条规定的条件是“两个或两个以上子女家庭，次子年满18周岁、均享受村民待遇并符合新划宅基地条件者”，次子指的是儿子，毛磊、高承中、高瑞称该规定指的是孩子，既不符合一般认知习惯，也与丁楼村城中村改造安置方案中对家庭成员规定精神不相符，其请求不成立。毛磊、高承中、高瑞提出的双女户分配不公问题，实际该问题涉及拆迁安置标准，本质属于村民待遇问题，与本案政府的安置补偿义务不能混同，不是同一法律关系。综上，毛磊、高承中、高瑞要求安置500平方米房屋的请求，不符合丁楼村城中村改造安置方案规定的安置房分配条件，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回毛磊、高承中、高瑞的诉讼请求。案件受理费50元，由毛磊、高承中、高瑞承担。毛磊、高承中、高瑞不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审判决对关键事实不予确认。毛磊与毛小堂分别为户主的户口本，可以证明毛磊、高承中、高瑞三人为单独一户。原告提交的多份拆迁公告可以证明高新区管委会和丁楼村委会是本案适格被告。一审被告提交的毛小堂一户的拆迁协议等都是复印件，且毛小堂的多处签字非其本人所签，不能作为证据使用。（二）一审判决适用法律错误。根据现行法律规定，结合安字二号文的制定背景，“次子”只能理解为“孩子”。一审法院不应代替一审被告将“次子”理解为儿子，会导致丁楼村两个儿子、一儿一女家庭，比两个女儿家庭多分250平方米的安置房，导致拆迁安置房屋分配上男女不平等。上诉人完全符合安字二号文的规定，符合分配100平方米独生子女安置房的安置政策。（三）《关于对丁楼村实施搬迁改造的通告》及安字第2、3、4号丁楼村安置房分配公示确系违法，二审判决应予撤销，并责令一审被告重新制定合法的拆迁政策。综上，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判支持其一审诉讼请求。高新区管委会答辩称：（一）丁楼村搬迁通告制定和发布主体是丁楼村委会两委，该村安置协议签订、房屋安置分配的主体也是丁楼村委会两委。高新区管委会不是合同一方当事人，不是本案适格被告。（二）上诉人实际是对该村两委指定的安置补偿方案中村民待遇有异议，本案应属于村民自治问题，不是安置补偿义务的法律问题。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。枫杨办事处答辩称，上诉人不存在主张拆迁安置补偿的基础，房屋拆迁安置补偿方案合法合理，枫杨办事处未侵犯其合法权益，其诉讼请求没有依据。根据《关于丁楼城中村改造安置方案的通告》（第4号）第三项规定，补偿安置以“本村现有合法宅基地、长期居住、享有村民待遇”同时符合三个条件为标准，上诉人没有合法宅基地，其父亲已经代表家庭签订协议并补偿到位。上诉人不是宅基地持证人，其出具的独生子女证不能支持其所主张的100平方米安置房。另外，涉案行为发生在2012年，上诉人于2018年起诉，明显已经超过诉讼时效期间。上诉人起诉依据的是丁楼村安置补偿政策，又在上诉中认为政策违法应予撤销，其上诉理由与起诉自相矛盾。请求驳回上诉人的诉讼请求。丁楼村委会答辩称：（一）土地的征收、房屋的拆迁安置等均由人民政府进行，上诉人理应向县区政府诉求补偿，村委会作为自治组织，不承担拆迁补偿责任。上诉人错列被告，应驳回对丁楼村委会的起诉。（二）丁楼村拆迁发生在2012年，毛小堂代表上诉人已经签署了拆迁安置补偿协议，获得了全部拆迁补偿，上诉人对该协议也予以认可，按时领取了过渡费等费用，在当时未向任何单位提出异议。其起诉早已超期，应依法驳回起诉。（三）上诉人一直和毛小堂生活在一起，户口也挂靠在毛小堂户口上，其在村里没有自己的宅基地，也没有自己的房屋，按照相关政策及村规民约，截止起诉之日，上诉人仍不符合新划宅基地条件；且“关于丁楼村城中村改造安置方案的通告”是经过村民表决同意后公示的，不违反村民自治的规定，上诉人并不符合该通告中第三条搬迁安置办法的第2款规定，本次诉讼不合理也不合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求法院依据事实公正判决。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为：（一）枫杨办事处设立的指挥部制定并发布了丁楼村相关搬迁补偿方案通告、安置方案通告，并实际执行方案与被征迁人签订安置补偿协议，可以认可枫杨办事处为本案适格被告。没有证据证明高新区管委会直接参与涉案安置补偿工作，丁楼村委会在拆迁安置补偿工作也没有独立的职权，因此，一审法院认定高新区管委会和丁楼村委会不承担涉案补偿安置房的义务，并无不妥。（二）毛磊、高承中、高瑞诉请给予500平方米安置房的请求不能得到支持。首先，毛磊、高承中、高瑞不符合独生子女家庭奖励条件。根据第4号《关于丁楼村城中村改造安置方案的通知》第三项搬迁安置办法第4和第6项规定，“宅基地持证人有独生子女证的，在享受400㎡安置房的基础上，每证（宅）再分配60㎡安置房”；“关于户数及子女在安置房分配中的认定，以宅基地持证人为准，可向下顺延一代，计算到持证人子女。”毛磊、高承中、高瑞虽为独生子女家庭，但其在丁楼村委会并没有独立的宅基地和房屋，并不持有该村的宅基地使用权证，故不适用上述规定，其主张按独生子女家庭享受安置房分配，理由不成立。其次，毛磊、高承中、高瑞不符合第2号丁楼村安置房分配公示规定的安置400平方房屋的条件。从文字本身所表示的涵义看，第2号丁楼村安置房分配公示中的“次子”应解释为出生顺序为第二的儿子，即便结合第4号《关于丁楼村城中村改造安置方案的通知》第三项搬迁安置办法第2和第3项等相关规定，也不能将“次子”一词扩大解释为第二个孩子。毛磊父亲毛小堂登记的安置人口包含毛磊、高承中、高瑞，目前毛小堂家庭已经按照方案规定的多子女家庭享受了分配安置房550平方米的待遇，毛磊、高承中、高瑞要求在此之外再享受500平方米安置房，没有依据。毛磊、高承中、高瑞所反映的双女户分配不公的现象源于村民待遇问题，系对当地拆迁安置补偿标准持有异议，可另寻途径解决。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人毛磊、高承中、高瑞共同负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇一九年十二月三十一日书记员  周培培