河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初484号原告姬二启，男，1979年6月18日生，汉族，住河南省项城市。委托代理人夏玉芝，女，1950年10月11日生，汉族，住河南省项城市。被告项城市人民政府。法定代表人王富生，职务市长。委托代理人吴娟，项城市政府法制办工作人员。原告姬二启不服被告项城市人民政府拆除房屋行为，于2019年11月8日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月16日公开开庭审理了本案。原告姬二启的委托代理人夏玉芝，被告项城市人民政府的委托代理人吴娟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告姬二启诉称：原告系项城市秣陵镇王营村村民,在位于王营行政村的106国道旁原有房屋一处,该房屋北临姬合理、南邻陈海堂,东边106国道、西侧为长虹运河,该宗房屋所使用的土地为村集体土地,为王营村委会批准给原告建房使用,该房屋归原告所有。2019年3月18日,被告在原告处公布《项城市人民政府关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通知》,责令拆除位于项城市秣陵镇王营村长虹运河河边的房屋,同日被告也向原告发出责令拆除房屋的《通知》,2019年3月25日,被告组织有关人员将原告所有的上列房屋强行拆除。原告认为,原告建设涉案房屋使用的土地为村集体所有的集体土地,该宗集体土地经老城乡同意已批准作为商品一条街使用,并未侵占河道,被告以房屋侵占河道,妨碍行为由责令原告拆除具有合法所有权的涉案房屋,缺乏最基本的事实和法律依据。后被告既未给予原告必要的陈诉和申辩权,又未依法告知原告享有的复议或诉讼的救济权,而且连自身发放通知规定的拆除时限也顾不上遵照执行,以命令式、粗暴式、运动式的执法行为，完全置老百姓的切身利益于不顾,其强行拆除涉案房屋的行为,严重违反了法定程序,完全丧失了合法性、适当性和公正性。综上所诉,原告认为被告拆除涉案房屋的行为,严重损害了原告的利益,其行为违法。故此,原告特向法院提起诉讼,请求法院判决确认被告拆除原告所有的位于项城市秣陵镇王营村的房屋程序违法。原告向本院提交了以下证据：身份证复印件，老城乡城镇开发建设指挥部文件，关于106国道王营段道路两侧开发建设的实施细则、关于106国道王营段道路两侧开发建设的实施意见，关于106国道王营段一期工程开发建设的公告，项城市水利局关于老城乡在长虹运河段滩地开发小城镇建设的处理意见，项城市公路管理局关于项城市老城乡开发意见，照片复印件2张，证明被告拆除了原告的房屋。被告项城市人民政府答辩称:一、项城市人民政府对长虹运河整治的背景:国务院下发《关于印发水污染防治行动计划的通知》(国发〔2015〕17号),河南省人民政府《关于印发河南省碧水工程行动计划(水污染防治工作方案)的通知》豫政〔2015〕86号,《河南省人民政府关于打赢水污染防治攻坚战的意见》豫政〔2017〕2号,《河南省人民政府办公厅关于印发河南省2018年持续打好打赢水污染防治攻坚战工作方案的通知豫政办》〔2018〕15号文件,河南省人民政府《关于印发河南省污染防治攻坚战三年行动计划(2018-2020年)的通知》豫政〔2018〕30号,2018年9月30日住建部、生态环境部《关于印发城市黑臭水体治理攻坚战实施方案的通知》,周口市人民政府周政办(2016)30号《关于印发周口市碧水工程行动计划和2016年度蓝天工程实施方案的通知》文件,周口市人民政府周政(2017)28号《关于打赢水污染防治攻坚战的意见》文件,要求到2018年底,直辖市、省会城市、计划单列市建成区黑臭水体消除比例高于90%,基本实现“长治久清”。到2019年底,其他地级城市建成区黑臭水体消除比例显著提高,到2020年底达到90%以上,在此背景下,项城市人民政府办公室项政办〔2018〕50号《关于印发项城市2018年城市黑臭水体整治实施方案的通知》,在二(一)5、明确提出:“开展城市河道岸线环境整治。加快对长虹运河、枯河、鸡爪沟等河道两岸违法建设的清理,对河道实施生态化改造。”2018年下半年,长虹运河沿岸辖区所在乡镇政府对106国道西侧长虹运河沿岸占用河滩地的占地和建筑物进行全面入户调查核实,后经项城市水利局、项城市自然资源和规划局确认,项城市106国道西侧长虹运河临岸建筑和占地,没有取得项城市水利局批准建设,没有取得土地使用证、也没有规划许可证,均属于违法建筑和违法占地。与此同时,2018年9月7日,河南省人民政府发布《河南省污染防治攻坚战三年行动计划(2018—2020年)的通知》豫政〔2018〕30号,2018年10月26日,周口市人民政府《关于印发周口市环境污染防治攻坚战三年行动计划(2018-2020年)的通知》周政（2018)33号文件,要求“全域清洁河流”,“开展河道综合整治……对河道两侧500米左右范围问题的排查整……2019年基本完成全部入河排污（沟渠)整治”。基于以上事实法律法规政策,项城市人民政府于2019年3月18日发布通告,后由项城市人民政府组织相关单位人员对长虹运河河道内违法占地和违章建筑进行了清除。因此,对长虹运河河道内违法占地和违章建筑拆除的行政执法行为是符合国家政策和法律法规的。二、原告的房屋属于违法建筑,答辩人拆除原告房屋的行为是合法正确的行政行为,依法应当驳回原告的诉讼请求。原告的房屋属于“三违”建筑,确认其违法建筑符合法律规定。1、原告建房占用的土地,没有取得土地部门颁发的土地使用证,所建房屋是用来经营的商业用房。2、原告河道内建房未经水利主管部门批准,违反《水法》《防洪法》规定。3、原告建房未经规划部门批准,未办理规划许可证,属于严重违反规划许可的行为。目前已经确认部分原告持有的房屋所有权证属于无权办理(办理人因此事涉嫌犯罪,办理机构没有权限)。涉案房屋无土地使用证,无《建设工程规划许可证》,未经水利行政主管部门批准,原告就在河道内建设,明显属于是违法建筑,所以项城市人民政府组织拆除是合法的。三、原告不具备合法的诉讼主体资格。《防洪法》第十九条第三款规定:其他江河、河段的规划治导线由县级以上地方人民政府水行政主管部门拟定,报本级人民政府批准。第二十二条:河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用,应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,倾倒垃圾、渣土,从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第三十四条规定:城市建设不得擅自填堵原有河道沟叉、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤;确需填堵或者废除的,应当经水行政主管部门审查同意，并报城市人民政府批准。《水法》第三十七条第二款规定:禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第四十二条县级以上地方人民政府应当采取措施,保障本行政区域内水工程,特别是水坝和堤防的安全,限期消除险情。水行政主管部门应当加强对水工程安全的监督管理。第五十九条县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。第六十五条规定:在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期拆除违法建筑物、构筑物,恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的,强行拆除,所需费用由违法单位或者个人负担,并处一万元以上十万元以下的罚款。未经水行政主管部门或者流域管理机构同意,擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物,铺设跨河管道、电缆,且防洪法未作规定的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期补办有关手续;逾期不拆除的,强行拆除,所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。《河道管理条例》第二十条规定:有堤防的河道,其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地(包括可耕地)、行洪区,两岸堤防及护堤地。无堤防的河道,其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围,由县级以上地方人民政府负责划定。第二十五条规定:在河道管理范围内进行下列活动,必须报经河道主管机关批准;涉及其他部门的,由河道主管机关会同有关部门批准;在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施。根据以上规定,可以确认县级以上人民政府有权划定河道的具体管理范围;未经水行政主管部门批准修建临河建筑物、构筑物可以强行拆除,在河道管理范围内建筑设施必须经河道主管机关批准,县级以上人民政府有权进行强制拆除。按照以上规定,原告在没有经过河道主管机关或者水行政主管部门批准,且原告没有土地证、规划许可证、建设工程许可证等相关证件所建房屋,均是违法建筑。原告非法利益不应该得到保护,原告不具备诉讼主体资格。据此依法应当驳回原告起诉。四、原告的起诉超过了诉讼时效《行政诉讼法》第四十六条规定公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。从原告的起诉状表述可知原告知道其房屋拆除的时间和具体事宜,现如今提起的诉讼超过了诉讼时效。请贵院依法驳回其诉请。综上,答辩人认为拆除原告违法建筑的行政行为,认定事实清楚,证据确凿充足、程序合法,原告的非法利益不应当得到支持,恳请法院查明案情,依法保证行政执法的顺利进行,驳回原告的诉讼请求。被告项城市人民政府提交如下证据：证据一、1、长虹运河概况及运河河道图及公路横断面图及视频光盘2、项城市水利局证明3、项城市自然资源和规划局证明。证明目的:运河上口宽41米、底宽21米。证明原告涉案房屋建设侵占了河道。涉案房屋均没有办理土地使用证和规划许可证,没有取得水利主管部门批准属于违法建筑且按照法律法规,房屋明显属于违法建筑,原告没有证据证实对涉案的房屋享有合法的权利,原告不具有诉讼主体资格。证据二、房屋调查表及照片。证明目的:原告的涉案房屋经水利主管部门和镇政府及行政村调查确认建在长虹运河河道管理范围内和对拆除事宜对原告进行了告知。证据三、行政村证明。证明目的:原告所在村民组已拥有宅基地,又在长虹运河河道内建房,违反《土地管理法》一户一宅的规定。原告对被告提交证据的质证意见为：证据一真实性合法性关联性和证明目的均不认可。对项城市水利局的证明，对其真实性认可，合法性不认可。因为原告批地手续以及房屋的合法产权都有相关的证明。对项城市自然资源和规划局的证明真实性认可、合法性不认可，不能证明被告的证明目的。第一组总意见：原告具有诉讼主体资格且办理过土地审批手续以及房屋产权证，属于合法建筑。证据二房屋调查表及照片。对建筑面积和土地面积无异议，其中调查表6条中有4条是有异议的，土地证没有，原告在村内有老宅，是秣陵镇统一规划的商业街，房产证没有办理，镇统一规划的时候内河道是允许建房的，未违反规划建设。证据三，行政村证明，无异议。被告对原告提交的证据的质证意见为：证据均是复印件，无法核实真实性。按照水法、防洪法规定，河道内建设必须取得水利主管部门批准，在没有取得批准的情况下，不允许建设。对原告的证明目的有异议，原告的建房违反了法律强制性规定。其中对老城乡开发的意见，明确显示限于某个人使用，不具有公示的效力。证据照片，原告房屋确实被拆除，但照片对房屋信息显示不明确。本院认为，原告、被告提交的证据结合各方质证意见，可以作为综合认定本案相关事实的依据。经审理查明，原告姬二启系项城市秣陵镇王营村村民。原告在秣陵镇王营村106国道西侧有房屋一处。项城市秣陵镇王营行政村村民委员会、项城市秣陵镇人民政府、项城市水利局出具了以原告之父姬洪明为户主的项城市长虹运河（106国道以西）涉河建筑物调查表，对原告涉案房屋概况及所在位置进行调查认定。2019年3月18日，项城市人民政府发布《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》。2019年3月25日，原告涉案房屋被拆除。本院认为，一、关于原告主体资格问题。原告姬二启建造涉案房屋无相关批准手续且在河道范围内，但有关行政机关拆除涉案房屋应依法进行，应充分保障原告的合法权益。而拆除行为可能涉及行政相对人的陈述、申辩权等权利，因此，原告与本案被诉拆除行为有利害关系，提起本案诉讼，主体适格。二、关于适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其它组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，清除涉案房屋所在的长虹运河河道两侧违法占地和违章建筑的行动，系由项城市人民政府统一组织进行，应当由项城市人民政府承担相关责任。因此，本案适格被告应为项城市人民政府。三、关于被诉拆除行为的合法性问题。根据法律规定，行政机关认定违章建筑需要依据法定程序进行，作出认定前应告知行政相对人陈述、申辩权利，以保障相对人的正当程序权利；依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定，强拆违法建筑物应当履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、送达、公告，在强拆时要对建筑物内物品制作物品清单，登记造册或者公证等法定程序。被告没有提供履行上述法律规定程序的相关证据，拆除原告涉案房屋，程序违法。综上，被告实施被诉拆除行为程序违法，但该拆除行为系事实行为无可撤销内容，应确认该拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告项城市人民政府于2019年3月25日组织实施拆除原告姬二启涉案房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告项城市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  刘香云审判员  董小厂审判员  郭金华二〇一九年十二月二十日法官助理魏亚迪书记员徐冰洁