山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）鲁行赔终122号 上诉人（原审原告）杨景敏，女，1965年3月13日出生，汉族，住济南市市中区。 上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区纬二路128号。 法定代表人谢堃，区长。 委托代理人李元杰，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人王立跃，山东元邦律师事务所律师。 第三人张继林，男，1962年9月23日出生，汉族，住济南市市中区。 杨景敏诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）行政赔偿一案，杨景敏、市中区政府不服济南市中级人民法院（2018）鲁01行赔初92号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员李拙、审判员李莉军组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告杨景敏并非岳而庄村集体经济组织成员。原告前夫张继林于1996年购买岳而庄村集体土地，后逐步建成涉案房屋，并于1999年办理了历城字008641号房屋所有权证，证载权利人为原告前夫张继林，证载房屋包括三幢，幢1为2层，建筑面积219.24平方米，幢2为2层，建筑面积42.74平方米，幢3为2层，建筑面积为85.00。3幢均为混合结构，设计用途均为住宅，房产证附记部分载明：本房产证有效期自1993年6月30日到2063年6月30日，期间不得买卖、抵押。原告除在涉案房屋中居住外，还在其中从事个体经营摩托车配件。 涉案房屋位于济南市延工程占地范围内。为实施济南市延工程，济南市人民政府（以下简称济南市政府）于2014年4月15日作出《拟征收土地公告》（济拟征公告[2014]127号），济南市国土资源局同年10月作出《关于岳而村拟征收土地补偿安置方案》（[2014]19号）。2014年10月，济南市市中区重点道路工程指挥部、二环西路南延建设工程办公室作出《二环西路高架南延工程村民宅基地房屋拆迁安置明白纸》（简称《明白纸》），主要内容是：1.村民宅基地房屋安置方式为建设高层楼房集中安置，安置面积以道路实际占用拆迁面积为依据，同时参照被拆迁人户籍人口数、实际居住人数。安置房在充分考虑公共面积分摊的情况下，按47平方米每人安置；2.对村民宅基地房屋补偿：扣除40平方米每人作为安置的面积，原住房面积超出40平方米每人的，超出部分按照鲁价费发[2008]178号确定的补偿标准补偿，原住房面积不足40平方米每人的按照750元每平方米补足；非本村经济组织成员，所拆房屋为唯一住房的，由被安置人按照高于房屋建设成本价低于房屋市场价格购买；3.自旧房交房之日起，至安置房建成交房之日止，期间发放过渡费，过渡期计划为3年，过渡安置费按照520元每月每人的标准执行，搬家费按照200元每人的标准执行，一人户按照300元每人的标准执行，房屋交付之日，停止发放安置费；4.地上物补偿标准为：砖混房屋每平方米750元，砖木结构每平方米650元，简易结构房屋（含禽舍、彩钢板房）每平方米200元，各类院墙每平方米100元，特殊结构的房屋可根据实际情况报指挥部拆迁安置组集体研究，其他附属物参照鲁价费发[2008]178号文件政策执行；5.对在11月30日前完成协议签订并搬迁的二层以上砖混结构房屋，按照150元每平方米给予奖励，超过规定期限的，由办事处另行研究。 2015年1月30日，济南新润达测绘有限公司对涉案房屋及附属物情况进行了现场勘测，确认涉案房屋为有证住宅，包括砖混结构房屋756.53平方米，其中三层砖混结构房屋726.66平方米，一层砖混结构房屋29.87平方米；附属物包括：手压井1眼，化粪池8立方米，水泥地面123.29平方米，院墙23.76米，一年以上灌木两墩。2015年2月3日，山东贵恒信房地产土地评估经纪有限公司对涉案房屋装修进行了评估，确定装修总价值31275.33元。 2015年6月4日，山东省人民政府作出《关于济南市市中区2015年第1批次建设用地的批复》（鲁某1字[2015]714号），同意征收包括岳而村在内的土地64.6382公顷。2015年7月，济南市政府作出《征收土地公告》（济政公告[2015]215号）《征收土地公告》，将鲁某1字[2015]714号批复予以公告。 2016年3月11日，济南市市中区重点道路工程指挥部、济南市国土资源局市中分局、陡沟办事处联合向张继林下达责令限期交出土地通知，主要内容是：“为建设济南市二环西路某道路工程，2014年10月，济南市国土资源局征收岳而村地块土地总面积277.194亩，全部征为国有建设用地并完成补偿。根据征地补偿协议约定，征收范围内应在2015年底之前清理地上附着物交付土地。你处位于的房屋为征收范围内土地附着物，因工程施工需要，现再次通知你清理地上附着物并交出土地。” 2016年3月30日，涉案房屋被拆除。2016年11月28日，原审法院作出（2016）鲁01行初205号行政判决，确认市中区政府拆除涉案房屋行为违法，并要求原告先行与政府相关部门就其房屋搬迁安置与补偿问题进行协商，协商不成时另行主张权利。山东省高级人民法院于2017年9月25日作出（2017）鲁行终826号行政判决，维持了原审法院（2016）鲁01行初205号行政判决。 2018年5月23日，原告杨景敏向市中区政府邮寄国家赔偿申请书，主要内容为：“请求市中区政府就违法强拆原告位于济南市市中区陡沟街道岳而村房屋给原告造成的财产损失进行赔偿：将违法强拆的上述房屋恢复原状，如不能恢复原状则按照周边类似房地产市场价格进行货币赔偿；赔偿因强拆行为造成的物品等财产损失共计24228881.85元。”市中区政府收到该赔偿申请后，于2018年7月23日作出[2018]7号不予赔偿决定，并邮寄送达原告。 以上事实，有杨景敏行政赔偿申请书、[2018]7号不予行政赔偿决定书邮寄单、《明白纸》、涉案房屋权属状况信息、济南新润达有限公司测绘资料、房屋装修估价结果明细表、陡沟办事处与岳而庄某《证明》等证据在案佐证。双方当事人对上述证据的真实性均无异议，原审法院予以确认。上述部分事实还经原审法院（2016）鲁01行初205号判决和山东省高级人民法院（2017）鲁行终826号行政判决确认。 另查明：庭审过程中，被告市中区政府称，被告根据《明白纸》和测绘评估结论，确定原告应当获得的补偿包括：1.房屋补偿款，包括实测砖混结构756.53平方米，按每平方750元补偿，共计567397.5元；2.附属物补偿款7034.7元；3.装修评估费31275.33元；4.二层楼房奖励:按756.53平方米计算，每平方米奖励150元，共计113479.5元；5.安置房竣工后，原告可以按照高于房屋建设成本价低于房屋市场价格购买141平方米户型安置房。 庭审过程中，原告认可被告确定的砖混房屋面积和附属物情况，但不认可被告确定的装修情况，并要求参照周边国有土地上商业房屋价值进行补偿。原告主张的具体损失和计算标准为：1.房产损失，按商业用房每平方30000元赔偿，共计22695900元；2.非住宅房屋临时安置费按每月每平方米35元计算30月的安置费，共计794356.50元，从2018年9月以后临时安置费另算；3.非住宅房屋搬迁费按每平方米35元计算，共计26478.55元；4.停产停业损失按每平米200元计算，共计151306元；5.强拆造成的财产损失466755元；6.律师费、起诉费、乘车费、误工费共10万元；7.化粪池8立方米、中压井1口、水泥地面123.29平方米、院墙47.52平方米、5年以上树龄5棵，共计10万元。以上7项损失共计24334796.05元。 原告为证明其要求的赔偿标准的合理性，在庭审过程中提交了如下两份证据：1.绿地国际城B9期商品房买卖合同，载明商业门头房每平方米售价为3万元，2.案外人与济南市市中区房屋征收服务中心于2015年12月31日签订的二环西路某（二期）工程房屋征收货币补偿协议，约定房屋评估单价7844元，一次性搬迁费1459.26元，六个月临时安置费8755.56元。原告主张，房屋征收货币补偿协议房屋与涉案房屋一路之隔，绿地国际城是离涉案房屋最近的商品住宅，涉案房屋价值应参照上述标准进行赔偿。被告对房屋征收货币补偿协议的真实性予以认可，但认为协议房屋是国有土地上的房屋，协议也是与国有土地上房屋征收部门签订的，不是集体土地上的房屋，不能参照适用；被告对绿地国际城B9期商品房买卖合同的真实性不予认可。 2019年1月11日庭审过程中，原告提交了绿地国际城购房合同一份，载明该小区商品房单价16396.79元，被告认为合同为复印件，对其真实性不予认可。被告称绿地国际城目前均价为15000元左右，2016年后出让土地上新建房屋房价中的土地价值平均9000元左右，另外，岳而村安置房尚未建成，建设成本尚未确定，无法确定原告能够享受的购房优惠价格。被告同时提出，在2015年左右，与原告情况类似的部分被征收人，曾经将购房优惠价格统一折抵为33万元。原告对33万元优惠折抵款项的事实予以认可，但认为绿地国际城目前均价为17000元左右。 还查明:原告为证明其室内物品损失，向原审法院提交了房屋现场照片、视频光盘以及财产损失清单。经庭审核实，原告在原审法院（2016）鲁01行初205号案件审理过程中已经提交了上述证据，并进行了庭审质证。原审法院（2016）鲁01行初205号判决已经对上述证据作出分析认证，并认定“原告提交的证据尚不足以证明其主张的财物确系因其房屋被拆除而灭失的事实，且被告提交的视频资料能够证明原告被拆房屋内不存在原告主张的物品。房屋附属物的损失，可在房屋补偿协商过程中向被告主张，因此，对原告要求被告赔偿财物损失的诉讼请求，不予支持，原告可待证据充分后另行主张。”原审法院（2016）鲁01行初205号判决同时认定，“原告提出的赔偿其精神损失费200000元的诉讼请求，不具有事实和法律依据，不予支持。” 最后查明:2017年12月，山东省国土资源厅、山东省财政局批准《济南市征地地上附着物和青苗补偿标准》，确定砖混结构楼房补偿标准为850-1050元每平方米，简易结构房屋为320元每平方米，围墙补偿标准根据为150-300元每米，水泥地面30-40平方米，手压井390元每眼，水渠、水池最高100元每立方米，一年以上灌木20-30元每墩。 原审法院认为:市中区政府违法拆除涉案房屋，且未就房屋搬迁与安置补偿问题与原告协商一致，该政府依法应当承担赔偿责任。鉴于涉案房屋原系岳而村集体土地上房屋，按照公平原则，其违法拆除赔偿问题应当参照岳而村村民宅基地房屋拆迁安置标准办理。一、关于涉案房屋赔偿的标准。原审法院认为，村民宅基地房屋本身价值虽然较低，但它同时肩负着村民基本居住条件保障的功能。根据《明白纸》的安置精神，征收农村集体土地需要搬迁村民住宅，先要在一定的标准和范围内按照“替代原则”进行安置，以保障被征收人的居住条件不降低，后对剩余的房屋则按照“地上附属物”进行补偿。涉案房屋也应当参照《明白纸》确定的上述补偿标准进行赔偿。二、关于涉案房屋价值的赔偿。原审法院认为，涉案房屋价值包括房屋占用范围内的土地价值和房屋本身的价值，因原告不是岳而村集体经济组织成员，不享有宅基地使用权，故对其房屋价值的赔偿不包括对房屋占用范围内土地使用权价值的赔偿。为保障对原告的赔偿不低于依法应获得的补偿，对原告房屋所有权证证载范围内共346.98（219.24+42.74+85.00）平方米的房屋本身，应参照同等情况国有土地上房屋本身价值进行赔偿。结合双方举证质证情况，原审法院酌定按6000元每平方米赔偿该部分房屋价值共计2081880元。其他砖混和简易结构房屋及其附属物，参照济南市最新征地地上附着物标准赔偿，其中砖混结构（756.53—346.98=409.55）平方米，按每平方米1050元赔偿，共计430027.5元；附属物手压井1眼按390元赔偿；化粪池8立方米，按每立方米100元赔偿，共计800元；水泥地面123.29平方米，按40元每平方米赔偿，共计4931.6元；院墙23.76平方米，按250元每米赔偿，共计5940元；一年以上灌木两墩，按30元每墩赔偿，共计60元。原告虽对测绘机构确定的房屋和附属物情况提出异议，但未提出证据予以反驳，原审法院对原告的异议不予支持。三、关于原告主张的其他赔偿请求。原审法院认为，原告就室内物品损失问题并未提出新证据，该部分赔偿问题与原告主张的精神损害赔偿问题，均应按原审法院生效判决意见处理。原告虽对测绘机构确定装修情况提出异议，但未提出证据予以反驳，对原告的异议不予支持，被告应按评估标准，赔偿原告装修费31275.33元。另外，涉案房屋系集体土地上房屋，原告也非农村集体经济组成员，根据《明白纸》的规定，不享有过渡和安置费，故其要求参照国有土地上房屋补偿标准，按每平方米35元赔偿搬迁费47005.35元，按每月每平方米35元标准赔偿26月安置费，并赔偿停产停业损失的的三项赔偿请求亦不能成立，原审法院不予支持。原告主张的律师费、起诉费、乘车费、误工费及其他损失没有证据和法律支持，亦不予支持。原审法院判决：1.撤销被告济南市市中区人民政府于2018年7月23日作出的市中行赔字[2018]7号《不予行政赔偿决定》；2.被告济南市市中区人民政府于本判决生效之日起30日内，赔偿原告杨景敏2555304.43元；3.驳回原告杨景敏的其他行政赔偿请求。 杨景敏不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决第二、三项判决，改判市中区政府赔偿房屋和物品等经济损失共计24364796.05元。主要理由：1.原审认定事实错误。原审赔偿标准和涉案房屋赔偿数额认定错误，应当支持上诉人主张的物品损失、装修费、搬迁费、过渡费、停产停业损失等赔偿请求。2.原审判决违反法定程序，未依法组织对涉案房屋及相关财产进行评估鉴定。3.原审判决未体现对违法行为的惩戒及对合法权益的保护，缺乏公平公正。 市中区政府不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决第一、二项判决，依法改判或者发回重审。主要理由：1.原审判决撤销《不予行政赔偿决定》适用法律错误。2.原审判决对于房屋赔偿问题适用法律错误。3.原审未对杨景敏已先行领取拆迁补偿款10万元的事实进行认定。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为：本案系杨景敏对市中区政府强制拆除其房屋不服提起的行政赔偿诉讼，涉案房屋被拆除的行为已被确认违法，市中区政府应对杨景敏的财产损失承担赔偿责任。 一、关于原审法院判决对赔偿标准的认定是否正确。人民法院在审理违法强拆行政赔偿案件时，要坚持全面赔偿和公平合理的理念。首先，为体现对违法强拆行为的惩戒，对当事人的相应赔偿不应低于其应得的拆迁安置补偿利益。其次，应当考量其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。也就是说，行政赔偿要以行政补偿为基础，以填平补齐其受损的财产权利为限，同时要尽可能给予当事人适当的照顾和安排。本案中，涉案房屋所在村的绝大多数村民已经按照当时的拆迁安置补偿政策进行了补偿安置。对上诉人赔偿标准的考量，既要保障其合法权益，满足其实际居住权益，同时也要考虑其他村民的拆迁安置补偿利益，如果给上诉人确定远远高于其他村民的赔偿标准，不仅会对其他村民造成不公，而且会侵害整个片区的补偿安置秩序，有损社会公共利益，不利于社会和谐稳定。因此，原审法院参照涉案房屋所在村村民宅基地房屋拆迁安置标准办理，符合行政赔偿理念和最高人民法院处理类似案件适用的赔偿原则，并无不当。杨景敏关于原审法院判令市中区政府以违法的补偿标准承担赔偿责任错误的主张不能成立，不予支持。 二、关于原审法院判决对赔偿事项的认定是否正确。1、对于涉案房屋和附属物的赔偿。涉案房屋价值包括房屋占用范围内的土地价值和房屋本身的价值，因杨景敏不是岳而村集体经济组织成员，不享有宅基地使用权，故对其房屋价值的赔偿不包括对房屋占用范围内土地使用权价值的赔偿。为保障对杨景敏的赔偿不低于依法应获得的补偿，原审法院对上诉人房屋所有权证证载范围内共346.98平方米的房屋本身酌定按6000元每平方米赔偿，其他砖混和简易结构房屋及其附属物，参照济南市最新征地地上附着物标准上限进行赔偿，并无不当。杨景敏主张原审法院对房屋面积、用途认定错误，应当判令支持其22695900元的房屋补偿，缺乏事实和法律依据，不予支持。2、对于室内财产损失、临时安置费及搬迁费、律师费、差旅费、精神损失费的赔偿。原审法院判决对此已经进行了充分的论证，且并无不当之处，本院不再赘述。杨景敏主张上述事项应按照其赔偿请求予以赔偿，证据不足，不予支持。 三、关于上诉人市中区政府提出确认杨景敏先行领取补偿款10万元的主张。因该事实认定与本案非同一法律关系，上诉人可另行主张权利。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 李 拙 审判员 李莉军 二〇一九年十二月十七日 书记员 杨柳青