广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书粤71行终4787号上诉人（原审原告）：秦美芳，女，1970年7月19日出生，汉族，身份证住址广州市黄埔区******，公民身份号码440************666。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：张明，该局工作人员。上诉人秦美芳因诉被上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）作出的穗埔国土规划资停〔2019〕第0001656号《责令停止违法行为通知书》一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2645号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。原审法院经审理查明，涉案地块位于广州市黄埔区南岸街道南岗社区亨元“石羊岗”。2019年4月17日，被告市规划资源局向原告作出穗埔国土规划资停〔2019〕第0001656号《责令停止违法行为通知书》（即涉案通知书），注明经被告于4月巡查发现，原告在南岸街南岗社区亨元“石羊岗”地段，进行建房仍在施工的行为，擅自占用土地面积约265平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，现责令原告立即停止上述违法行为，听候处理。该涉案通知书由原告原委托代理人秦庆培签收确认。原告不服该涉案通知书，遂诉至原审法院。另查明，2019年6月10日，被告向原告作出穗规划资源黄资罚〔2019〕19号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定2018年4月以来，原告未经批准在南岸街道南岗社区亨元“石羊岗”地块（即测绘报告中南岗社区亨元石羊街55号）建房，该地块用地总面积262.12平方米，土地利用现状分类为非耕农用地262.12平方米（有林地）；土地利用总体规划为城镇村建设用地262.12平方米。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第六十二条第三款的规定，已构成违法用地事实。……根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，要求原告自收到处罚决定书之日起15日内退还非法占用的262.12平方米土地，拆除在非法占用的土地上新建的房屋。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”本案中，涉案通知书为被告在查处违法建设时作出的程序性行政行为，而且被告已经就涉案地块上的房屋作出了《土地违法案件行政处罚决定书》，该处罚决定对涉案地块及其上的房屋作出了退还土地及拆除房屋的决定。因此，涉案通知书作为程序性行政行为，对原告的合法权益不产生实际影响，故该案不属于行政诉讼的受案范围，应裁定驳回起诉。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定驳回原告秦美芳的起诉。上诉人秦美芳不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、涉案通知是单独作出的行政行为，应属于行政诉讼的受案范围。涉案通知书的内容显示，一是在事实上认定上诉人建房施工违反了土地管理法第四十四条，二是被上诉人依据土地管理法第六十七条规定行使处罚权，三是作出了责令上诉人限期停止的具体处罚决定。由此可见，案涉通知在形式及内容上均构成完整的行政处罚行为。案涉通知是责令上诉人限期停止、改正违法行为，且是在被上诉人作出案涉行政处罚决定之前作出，应属于行政诉讼受案范围。二、涉案通知书对上诉人的权利义务产生了实际影响。被上诉人向上诉人发出涉案通知，没有依法告知上诉人如果不服通知书的决定，可以在接到责令停止违法行为决定之日起向人民法院起诉。被上诉人发出涉案通知十五天后向上诉人发出了责令上诉人整改拆除通知，为此上诉人于2019年5月6日向社区作了情况说明，才暂停了拆除行动。可见，案涉通知对上诉人合法权益已经产生了实际影响。三、案涉行政处罚决定对上诉人作出重复处罚决定，不能否定或改变案涉通知的独立性及可执行性。综上请求二审法院：1.撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2645号行政裁定，并受理本案；2.撤销被上诉人作出的穗埔国土规划资停〔2019〕第0001656号《责令停止违法行为通知书》；3.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人市规划资源局答辩称：一、穗埔国土规划资停〔2019〕第0001656号《责令停止违法行为通知书》属于程序性行政行为，未对上诉人的权利义务产生任何实际影响，依法不属于行政诉讼受案范围，原审法院驳回起诉裁定事实清楚、适用法律正确。《广东省国土资源监督检查条例》第十条规定，国土资源行政主管部门发现有违反土地、矿产资源法律法规行为时，应当及时发出责令停止违法行为的通知书，责令当事人立即停止违法行为。被上诉人在巡查过程中发现上诉人存在涉嫌违法用地行为，向其发出涉案通知责令立即停止相关违法行为。后被上诉人通过调查收集相关证据认定上诉人存在违法建设行为后，依法作出穗规划资源黄资罚〔2019〕19号《土地违法案件行政处罚决定书》。上述行为虽是国土违法行为查处过程中作出的一系列关联行政行为，但最终对上诉人实体权利产生实际影响的，是案涉行政处罚决定，此前责令停止违法建设行为的效力已经被后续的处罚决定吸收、覆盖，前一行为已经演变成为后一行为的条件、程序和环节，不会对上诉人的权利义务产生任何实际影响。二、上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据。1.责令停止相关违法行为的涉案通知非行政处罚决定。上诉人混淆了违法行为的发现和认定，实际上被上诉人在涉案通知中仅载明“发现”有相关违法行为，并未对事实作出认定，未进行后续调查取证之前，也仅是初步认定，绝非案涉行政处罚决定所对应的“违法事实”。土地管理法第六十七条规定的是土地行政主管部门在履行监督检查职责过程中可以采取的过程性措施，而不是终局性行政处罚决定。行政处罚是对相关违法主体的一种制裁手段，根据行政处罚法第八条和国土资源行政处罚办法第四条，是被上诉人在实施行政处罚过程中向上诉人作出的督促、要求停止违法行为的行政行为，明显无法被归结为任何一类行政处罚。2.涉案通知作为国土违法查处过程中的程序性行为，未对上诉人权利义务产生实际影响。涉案通知为督促要求上诉人停止违法行为而发出，目的在于避免扩大违法后果，并劝诫上诉人自行纠正，以预防或减轻行政相对人可能承受行政处罚等不利法律后果，同时也可以保障违法调查程序的进行，并非直接对上诉人作出处罚决定。三、行政处罚决定作为对上诉人产生实际影响的最终行政行为，与涉案通知并非重复处罚。上诉人对上述行政决定、通知的法律性质混淆和作出错误理解，毫无依据。上诉人针对涉案通知不服提起诉讼，意味着对行政处罚的其他环节也可以提起诉讼，有滥用诉权之嫌，浪费司法资源。为此请求二审法院驳回起诉、维持原裁定。被上诉人二审期间向本院提交了上诉人秦美芳已于2019年11月20日对被上诉人作出的穗规划资源黄资罚〔2019〕19号《土地违法案件行政处罚决定书》向广州铁路运输法院提起行政诉讼并已立案的材料，案号为（2019）粤7101行初6082号。经审查，原审法院认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，涉案通知书为被上诉人在查处违法建设时作出的程序性行政行为，被上诉人已经就涉案地块上的房屋作出了《土地违法案件行政处罚决定书》，该处罚决定对涉案地块及其上的房屋作出了退还土地及拆除房屋的决定，该行政处罚决定才对上诉人权利义务发生增减得失的实际影响，涉案通知书的效力可以视为被该行政处罚决定吸收，且上诉人已就该处罚决定另行提起了行政诉讼。因此，原审法院认定涉案通知行为不属于行政诉讼的受案范围并据此裁定驳回起诉，并无不当。上诉人秦美芳的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇一九年十二月二十四日法官助理 余 娇书 记 员 李 岚