河北省唐山市开平区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）冀0205民初1791号 原告：唐山励德成套设备有限公司，住所地：河北省唐山市路南区解放路10号，统一社会信用代码911302007666287153。 法定代表人：范小川，该公司经理。 委托诉讼代理人：董卫忠，河北燕南律师事务所律师。 委托诉讼代理人：田慧阔，河北燕南律师事务所实习律师。 被告：唐山市开平区开平镇人民政府，住所地：河北省唐山市开平区新兴路1号，统一社会信用代码11130205000261438Y。 法定代表人：周立镇，该镇政镇长。 委托诉讼代理人：郗红雷，河北冀华（唐山）律师事务所律师。 原告唐山励德成套设备有限公司（一下简称“励德公司”）与被告唐山市开平区开平镇人民政府（以下简称“开平镇政府”）确认合同无效纠纷一案，本院于2019年10月8日立案受理后，依法适用简易程序公开开庭进行了审理。原告的委托代理人董卫忠、田慧阔，被告开平镇政府经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告励德公司向本院提出诉讼请求：1、依法确认原告与被告签订的投资协议无效，判令被告返还原告预先缴纳的土地补偿金、地上附着物补偿费合计360万元并支付自2012年6月14日起至被告返还之日止以360万元为基数按同期银行贷款利率计算的利息；2、依法判令被告赔偿原告因合同无效给原告造成的建设围墙等损失46.71万元并支付自2013年7月3日起至被告偿还至日止以46.71万元为基数按同期银行贷款利率计算的利息。事实和理由：2011年4月，原告励德公司从招商公告信息中了解到被告所辖的开平镇二街工业园区的招商规划，经原告与被告进一步沟通，双方于2011年5月6日签订投资协议书1份。协议约定被告同意原告在唐山市开平区区内占地30亩，用于项目建设，供地形式为先租后征。协议另约定，原告预先缴纳的土地补偿金、地上附着物补偿款，列入原告日后征用该宗土地的土地征用的总价款，在原告（乙方）办理征地手续完毕后，土地部门返还到位后，由被告拨付返还给原告。协议第三条违约责任约定：被告违反约定，不能为乙方提供土地，按照《合同法》有关规定承担相应经济责任。2012年6月5日，被告通知原告按120000元／亩缴纳地上附着物及土地补偿费合计人民币3600000元。原告依约缴纳上述款项后，被告于2012年6月14日向原告出具资金往来票据，金额为人民币3600000元。原告另于2011年5月16日取得河北省固定资产投资项目备案证（证号：开发改备字2011：36号）。后原告将涉案土地周围圈建围墙，在建设过程中被占地百姓予以阻挠，已建围墙也被国土航拍确认违法，无法开工建厂。而被告一直未能完成办理其在《投资协议书》中承诺的相关土地手续，导致原告无法施工，项目搁置至今。原告曾多次催促被告办理相关土地手续未果，2017年9月原告从被告处得知，涉案地块的土地性质已变为基本农田。原告遂于2019年8月向河北省信访局投诉，该投诉案件作为省信访督办案件经唐山市市委宣传部部长杨洁、开平区副区长黄辉、开平镇党委书记石德田约谈原告，最终被告于2019年9月10日向原告出具信访答复意见书，建议原告通过诉讼渠道解决。现原告认为，原、被告签订的投资协议中约定的被告向原告供地的方式明显违反了《土地管理法》及其它法规关于建设项目使用土地必须使用国有建设用地的强制性规定，依据《合同法》第52条的规定应为无效协议，而被告作为政府机关在明知投资协议约定的供地形式违反法律强制性规定的情形下仍收取原告相关款项并允许原告进行相关建设，被告应对合同无效承担全部过错。 被告开平镇政府辩称，一、镇政府与唐山励德成套设备有限公司所签的《投资协议书》（以下简称投资协议）是民事合同还是行政合同的问题。该问题涉及本案是应当按照民事案件进行审理还是按照行政案件进行审理。纵观投资协议的条款约定，除了第一条第（三）项约定的是：镇政府在自己的行政职权范围内为原告依法提供行政服务的内容外（该条款不涉及土地问题），剩余的条款约定的都是：原告必须接受镇政府的监管的内容（涉及建设项目准入、规划、上报设计方案、环保等与行政监管相关的各个方面），这些内容均属于镇政府行使行政监管职权的范畴。因该合同的内容并不是对民事权利义务的约定，且合同双方不是平等的主体，所以该合同不是合同法规定的民事合同，而是行政合同。因该合同产生的争议不属于平等的民事主体之间具有民事权利义务内容的法律纠纷，不属于人民法院民商事案件的受案范围，根据民事诉讼法第124条及最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的解释第208条第3款的规定，应当驳回原告的起诉。二、既然本案所涉的投资协议为行政合同，本案就应当适用行政诉讼法及相关司法解释的规定进行处理。首先、本案已经超出了行政诉讼法规定的最长起诉期限。根据行政诉讼法第46条的规定，提起行政诉讼的最长期限为5年，本案所涉协议签订于2011年，至今已经超过了8年多，原告早已超出了最长起诉期限。人民法院应当驳回其起诉。其次，镇政府在该行政合同的履行过程没有违反约定的行为，也没有不履行行政职责的行为。原告的诉讼请求不应得到支持。1.2011年，该投资协议签订时，本案所涉地块的属于规划建设用地的范围。2.当时土地市场的行情是上涨的趋势，原告为了实现降低征地成本同时还能够取得土地先行进行建设的目的。他们自愿按照国家确定的补偿标准（2011年的标准）将应当付给土地所有人及承包户的土地补偿金、地上附着物补偿金等费用委托镇政府先支付给土地所有人及承包户，然后自己取得土地并先行使用。这样，待可以办理征地手续时，原告就避免了土地补偿金、地上附着物补偿金等补偿标准上涨导致的征地成本增加的风险。在原告预交了3600000元以后，镇政府已经履行了自己的承诺，协助原告做完了土地所有人及承包户的工作并将土地移交给了原告使用，原告预交的3600000元也都按照原告的意愿先行支付给了土地所有人及承包户。综上，原告预交的3600000元已经按照原告的意愿进行了处置且原告已经先行取得了相应的土地，故镇政府没有任何返还义务。3.仔细分析投资协议第三条第（三）项的约定，可以得出如下结论：a办理该地块土地征地手续的义务不在镇政府，该义务是原告的。在原告办理征地手续的过程中，如果土地部门对征地补偿款进行返还时，镇政府仅承担将土地部门的返款及时返还给原告的义务。但土地部门至今都没有向镇政府移交过返款。b本案所涉土地的出让方还是国土资源主管部门，镇政府并不是土地的出让方。4.投资协议约定的预交土地补偿金、地上附着物补偿金和配套费的时间是在2011年5月6日（合同签订日）后的5日内，但是原告实际上是在2012年6月18日才预交的。原告的拖延行为是本案所涉土地未能及时办理征地手续的原因，所以，原告至今未能办理征地手续的责任不在镇政府。5.原告入场后投入的建设资金不应由镇政府赔偿。原因如下：1、这些投入所对应的财物还保存在现场，原告并没有任何损失。2、是因为原告主动放弃在本案所涉土地上进行生产设施的后续建设，才导致其已经投入的资金（资产）被闲置。所以，由此产生的损失与镇政府无关。6、在原告未缴纳配套费的情况下，镇政府先行垫付费用为原告配套了道路、供电等基础设施。这些费用的支出导致镇政府财政出现了1000000元的亏空至今未能弥补。 本院经审理认定事实如下:2011年5月6日，被告开平镇政府以招商形式与原告协商，双方签订《投资协议书》，约定＂甲方（被告开平镇政府）同意乙方（原告励德公司）在唐山市开平区亩用于高低压配电及自动化仪表成套设备项目建设，供地形式为先租后征，在此期间如有征地指标，乙方（励德公司）必须及时办理土地使用手续。乙方签订协议时要按照170000元／亩标准预交纳土地补偿金、地上附着物补偿金和配套费，其中土地补偿金70000元／亩，地上附着物补偿金5万元／亩，配套费50000元／亩，共计金额5100000元，该款项于签订本协议5日内一次性付清。预交纳的土地补偿金、地上附着物补偿款列入乙方日后征用该宗土地的土地征用的总价款，在乙方办理征地手续完毕后，土地部门返还到位后，由甲方拨付返还给乙方。甲方违反约定，不能为乙方提供土地，要按照《合同法》有关规定承担相应经济责任。＂2012年6月18日，原告向被告缴纳了地上附着物及土地补偿款合计3600000元，并在协议中地块周围建设了围墙，准备开工建厂，配套费150万元未支付。国土资源部门于2013-2015年间进行基本农田调整，该块土地性质由一般农田调整为基本农田，并于2016年经国务院批准，已无法为原告办理建设用地手续。经查，地上附着物补偿款1500000元已经全部支付给村民。为了该项目的建设，原告花费测绘费2000元，编制费20000元，设计费20000元。 上述事实有《投资协议书》、河北省固定资产投资项目备案证、项目简介、信访事项答复意见书、河北省行政事业单位资金往来结算票据、开平区众成工程咨询有限公司收条、测绘费发票、唐山郎域建筑设计有限公司收据等予以证实。 本院认为，当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，不得损害社会公共利益。本案被告将归属于唐山市开平区开平镇二街村集体所有的农用地，未经集体成员同意，在未履行农用地审批手续的前提下，与原告签订的《投资协议书》，违反我国法律、行政法规的强制性规定，应为无效协议。合同无效，因合同取得的财产，应当予以返还；有过错一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。被告因本案原被告签订的合同，收取原告地上附着物及土地补偿款合计3600000元应当返还给原告。原告基于本案合同，对原本准备征用土地进行了围墙建设，支出了相应费用，但由于原告未提交建设施工合同，支出费用均为白条，无法确认具体数额，故原告可在鉴定评估后另行主张。对于给付赵凤革、董胜勇的补偿款，原告未提供证据证明与本案的关联性，故不予认定。对于项目实施前的测绘费、编制费、设计费本院予以确认。被告开平镇政府作为政府机关，在明知法律法规对农用地审批有明文规定的情况下，仍签订合同，处分属于村组集体的土地，其过错明显。同时原告作为成立年限较长、具有一定规模的公司对我国法律、行政法规的规定也应当熟悉，在土地审批手续未办理的情况下，主动付款并进行前期投资，自身也负有过错，本院确认双方的责任比例按照5:5计算为宜。故被告应当支付测绘费、编制费、设计费合计42000元损失的50%为21000元。原告诉请被告支付3600000元自付款之日起按照银行同期贷款利率计算的利息，也属于因合同无效造成的损失，被告应当负担其中50%。被告主张原被告签订的合同为行政合同没有事实和法律依据，本院不予采信。综上，根据《中华人民共和国合同法》第七条、第五十二条、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条之规定，判决如下： 一、原告唐山励德成套设备有限公司与被告唐山市开平区开平镇人民政府签订的《投资协议书》为无效合同。 二、被告唐山市开平区开平镇人民政府于判决生效之日起十日内返还原告唐山励德成套设备有限公司缴纳的地上附着物及土地补偿款合计人民币3600000元，并支付自2012年6月18日起至2019年8月19日止以人民币3600000元为基数按照中国人民银行同期同类贷款利率计算的50%的利息和自2019年8月20日起至实际履行之日止按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算的50%的利息。 三、被告唐山市开平区开平镇人民政府于判决生效之日起十日内赔偿原告唐山励德成套设备有限公司合同损失人民币21000元。 四、驳回原告其他诉讼请求。 案件受理费39337元，简易程序减半收取19668.50元,由被告唐山市开平区开平镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。 审判员  童凯声 二〇一九年十二月二十四日 书记员  姚 雪