成都市双流区人民法院 民 事 裁 定 书 （2018）川0116民初9668号之二 原告（反诉被告）：余孝成，男,1963年9月15日出生,汉族,住成都市天府新区。 原告（反诉被告）：沈小敏，女,1987年7月10日出生,汉族,住成都市天府新区。 原告（反诉被告）：余某，男,2018年6月7日出生,汉族,住成都市天府新区。 原告（反诉被告）：冯玉兰，女,1963年11月12日出生,汉族,住成都市天府新区。 原告（反诉被告）：余成刚，男,1986年3月1日出生,汉族,住成都市天府新区。 五原告（反诉被告）委托诉讼代理人：黄娟娟，四川有度律师事务所律师。 五原告（反诉被告）委托诉讼代理人：肖玲，四川有度律师事务所律师。 被告（反诉原告）：成都天府新区华阳街道办事处,住所地成都市天府新区华阳街道华新中街83号。 负责人：徐惠民，主任。 委托诉讼代理人：巫贵江，北京市中伦文德（成都）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王自英，北京市中伦文德（成都）律师事务所律师。 原告（反诉被告）余孝成、沈小敏、余某、冯玉兰、余成刚与被告（反诉原告）成都天府新区华阳街道办事处（以下简称“华阳街办”）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，本院于2018年8月13日立案受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告余孝成、沈小敏、余某、冯玉兰、余成刚（反诉被告）的委托诉讼代理人黄娟娟、肖玲及原告余成刚，被告（反诉原告）华阳街办的委托诉讼代理人巫贵江、王自英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 余孝成、沈小敏、余某、冯玉兰、余成刚向本院提出诉讼请求：判令华阳街办继续履行《统规统建拆迁安置补偿协议》，为余孝成等5人分配安置房屋，并向余孝成等5人支付过渡费（过渡费暂计22680元，810／人／月＊2人＊14个月）。事实和理由：2013年5月5日，余孝成作为户主与华阳街办签订《统规统建拆迁安置补偿协议》，协议约定华阳街办对伏龙五社在征地红线内的农民实施拆迁安置，协议中注明安置人员为2人，“新增安置人员1正1特”。此外，该协议项下华阳街办除应进行拆迁安置外，还应该支付余孝成等5人房屋拆迁补偿费、附属物补偿费、搬家费、过渡费等相应补偿费用。协议签订当日，华阳街办还向余孝成出具了两份《双流县华阳街办伏龙小区选房序号牌》。2017年5月，安置房屋修建完毕，余孝成根据协议进行选房，但华阳街办却以各种理由拒绝配合，华阳街办的行为严重侵犯了余孝成等5人的合法权益，为维护自身利益，特诉至法院。 华阳街办辩称，1.本案被告主体不适格。《统规统建拆迁安置补偿协议》签订时明确了华阳街办系接受双流县国土资源局委托，案涉协议直接约束双流县国土资源局和被搬迁户，华阳街办并非本案适格被告；2.《统规统建拆迁安置补偿协议》属行政协议，不属于民事诉讼案件受理范围；3.案涉《统规统建拆迁安置补偿协议》属于法律上或事实上不能履行的协议，依法应予以解除。 华阳街办向本院提出反诉请求:判决解除2013年5月5日原双流县人民政府华阳街道办事处与余孝成之间签订的《统规统建拆迁安置补偿协议》。事实和理由：为加速华阳城市发展进程，改善人居环境，华阳街办受双流县国土资源局委托，对征地红线内的农房实施拆迁安置。根据双府发［2009］30号文件和本项目政府征地拆迁安置补偿实施细则，2013年5月4日，甲方原双流县人民政府华阳街道办事处与乙方代表余孝成签订了《统规统建拆迁安置补偿协议》。《统规统建拆迁安置补偿协议》载明：“新增安置沈小敏：51×××44；未出生婴儿特安1人”，安置协议中第二条载明的“乙方正常安置1人”即为对沈小敏进行的安置，“乙方特殊安置对象1人”即为对未出生婴儿的安置，双方按照拆迁安置政策安置了套一和套二房屋各一套，并就此进行了结算。《统规统建拆迁安置补偿协议》签订后，华阳街办在启动分房相关工作过程中，有群众举报街办存在违规安置新增人员的情形，经华阳街办多方调查查实，余成刚为余孝成之子，余成刚与沈小敏系夫妻，余孝成一户在2003年进行过统规自建安置，户内成员3人（余孝成、冯玉兰、余成刚）划分了2个单位面积进行统规自建，2013年余孝成户所在社历经第二次农房拆迁对新增人员进行安置，已享受统规自建安置人员不再重复安置，案涉《统规统建拆迁安置补偿协议》安置对象未出生婴儿不属于新增人员，不能作为新增人员进行安置。案涉《统规统建拆迁安置补偿协议》签订的依据是双府发［2009］30号文件和项目征地拆迁安置补偿实施细则的相关规定，协议的内容必须严格按照拆迁安置补偿政策进行确定和完善，且不得违反《中华人民共和国土地管理法》以及《四川省实施办法》的相关规定，《统规统建拆迁安置补偿协议》并非由协议双方完全的意思自治，只有符合法律规定、政策安置补偿规定的合同才能履行，反之则违背了协议签订的依据和条件，无法实际履行。根据双府发［2009］30号文件精神，拆迁《公告》，明确了必须是《公告》发布之前已入户，并享有该社分配权利，且从未享受过安置的“新增在籍分配人员”才能享受房屋安置，案涉《统规统建拆迁安置补偿协议》签订于2013年5月5日，未出生婴儿不属于新增人员，余成刚与沈小敏之子余某出生于2018年6月7日，不属于2013年住房安置对象，《统规统建拆迁安置补偿协议》在不属于新增人员情况下对未出生婴儿进行了住房安置，显然属于错误安置，案涉协议违反了协议签订的基础和条件，无法实际履行。错误对不享受安置资格的人员进行安置将公然违反拆迁安置政策，引发辖区重大不稳定事件，直接导致国有资产流失，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第（五）款、第一百一十条等相关法律法规之规定，《统规统建拆迁安置补偿协议》属于法律上或者事实上不能履行的合同，依法应予以解除，故反诉请求依法解除协议，望判如所请。 余孝成、沈小敏、余某、冯玉兰、余成刚辩称，1.《统规统建拆迁安置补偿协议》不符合合同解除条件。合同的解除有严格的条件限制，只有约定和法定两种情况，本案中可以排除约定的情形，那么就只有法定解除情形，但是根据华阳街办提出的法律依据涉及《中华人民共和国土地管理法》，以及《四川省实施办法》、《合同法》第九十四条第五款和一百一十条，均不满足解除合同的法定条件；2.针对华阳街办提出的依据2013年房屋拆迁项目的拆迁《公告》中规定的拆迁安置对象，我方提出如下答辩意见：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条我们知道：能够发布拆迁公告的最低一级主体应该是县级政府，县级政府以下的部门无权发布拆迁公告。因此，拆迁公告的内容在此案中不适宜作为认定安置对象的依据；3.针对华阳街办提到法律行为，我方发表如下答辩意见：华阳街办提出案涉协议并非由双方完全的意思自治完全是自相矛盾，首先，华阳街办主要的反诉请求是要求解除合同，以及依据《合同法》一百一十条，可以得出，华阳街办也是基于承认案涉协议是依法成立并生效的。《合同法》第一百一十条是违约责任的承担方式，只有合同成立并生效的前提下才能有违约责任的存在，所以华阳街办一方面说案涉协议并非双方意思自治，另一方面又实际按照合同成立并生效的思路在提出反诉解除合同，就是自相矛盾；其次，按照常理我们都知道，在拆迁过程中，作为政府的拆迁方，本身基于被拆迁人来说就是占据主动、有利的地位，理应是在作出拆迁过程中的行为都是享有完全的高度的意思自治；4.余某、沈小敏不属于重复安置情况，符合拆迁政策当中的新增人口安置条件。2003年征用双流伏龙五组承包地时，余某并未出生，2013年拆迁时，沈小敏已经怀孕，因此未出生的孩子作为特殊安置人员预留了一个安置名额，后孩子未正常出生。现沈小敏之子余某已经出生，因此应该享受协议中特殊安置人员的安置补偿，对于沈小敏应该符合安置条件，在庭审中华阳街办也予以了认可；5.作为案涉协议的一方政府部门，理应按照协议全面履行合同义务，华阳街办出尔反尔的行为不利于诚信政府的建立，不利于对公众信赖利益的保护，损害了其在人民心中诚信政府的形象，也损害了余孝成等5人的合法权益。 本院经审查认为：2001年6月22日，双流县人民政府发布了双府函[2001]65号《关于印发双流县征用土地补偿安置办法的通知》，载明：“第二十五条依法批准的征用土地方案公布之日持有《村镇房屋所有权证》或其他合法权证的被拆迁房屋人员，为住房安置对象，其中农转非人员的住房安置，按每人35平方米的建筑面积（含楼梯间、下同）以货币化安置，有条件的可以实行现（建）房安置的方式进行住房安置，对未农转非人员以自建住房的方式进行住房安置。第二十九条实行自建住房安置的，必须服从统一规划，并按照《四川省实施办法》规定的宅基地面积标准，办理建房用地手续，方可自建住房安置。” 华阳街办提交的2003年12月24日《拆迁安置摸底表》载明：“户主姓名：余孝成，家庭成员姓名：冯玉兰、余成刚，铺面个数2个，应扣1500元。”，在2003年的统规自建安置中，余孝成户安置了铺面两个。 2009年5月20日，双流县人民政府发布了双府发[2009]30号《关于印发的通知》，载明：“第二十条依法批准的征收土地方案公告之日，持有集体土地权属证书或其它有效证明的建（构）筑物的拆迁安置人员，按人均不超过35平方米建筑面积进行住房安置；住房安置方式实行单一货币化安置（仅适用于一类经济区范围内拆迁安置人员）、统规统建安置和统规自建安置三种方式，被安置人员只能选取其中一种方式进行安置；一类经济区范围内按相关规划要求不得实施统规自建。” 2013年5月2日，华阳街办发布了《公告》载明：“华阳街道办事处拟实施伏龙五组城市节点打造范围内的拆迁。现将拆迁等相关事项公告如下：一、拆迁补偿办法按双府发[2009]30号文件精神及华阳街道征地拆迁安置补偿实施细则精神执行。安置小区地区：伏龙小区及其它能够对本次拆迁进行安置的小区。二、房屋等拆迁补偿协议签订时间：2013年5月3-4日。三、拆迁补偿标准和办法：2、在《公告》发布之日前已入户，并享有该社分配权利，且从未享受过安置的新增在籍分配人员可享受房屋安置。4、在《公告》规定时间内，签订协议并搬迁的无新增人员安置的拆迁户，原房屋按砖混结构房屋540元/㎡、砖木结构房屋400元/㎡、简易棚房100元/㎡的标准进行补偿结算。5、该区域内已按统规自建方式进行了安置的人员，本次不再安置。”并进行了张贴。 2013年5月5日，甲方华阳街办（原双流县人民政府华阳街道办事处）与乙方代表余孝成签订了《统规统建拆迁安置补偿协议》。《统规统建拆迁安置补偿协议》载明：“甲方：双流县人民政府华阳街道办事处乙方：伏龙社区5组户主：余孝成，安置成员姓名：冯玉兰、余成刚、沈小敏（新增）、未出生婴儿特安1人。为加速华阳城市发展进程，改善人居环境，华阳街办受双流县国土资源局委托，对征地红线内的农房实施拆迁安置。根据华府发[2009]30号文件和本项目征地拆迁安置补偿实施细则，甲、乙双方经协商一致达成如下协议：一、甲方补偿乙方款项如下：1、房屋拆迁补偿费：甲方拆迁乙方建筑物补偿费178424元（详见房屋结算表，含房屋残值）。2、附属物补偿费：甲方补偿乙方地上附属物为22000元。3、奖励：2000元/人×4人=8000元。4、搬家费：甲方对乙方支付搬家补助费300元/人；乙方5人，合计金额为1500元。5、过渡费：甲方向乙方支付2人的过渡费，计2人×160元/人/月×12个月=3840元。过渡期超过12个月的，甲方按照双府发[2009]30号文件规定执行。甲方应补偿给乙方款项合计：213764元，大写贰拾壹万叁仟陆拾肆元整。二、住房安置及结算办法：乙方自愿选择统规统建安置小区安置住房。1、乙方正常安置1人，甲方按35㎡/人的面积安置乙方1人×35㎡/人=35㎡住房。按统规统建单体工程成本价1200元/㎡计算，乙方应付房款42000元；乙方在规定时间内签订拆迁协议，并支持配合甲方的拆迁工作，且有购买能力的，甲方允许乙方可按统规统建小区综合成本价1400元/㎡购买15㎡/人以内的安置住房，购买面积15㎡，购买总价为21000元，两项合计63000元。2、乙方特殊安置对象1人，甲方按35㎡/人的面积安置乙方1人×35㎡/人=35㎡住房。按统规统建单体工程成本价1200元/㎡计算，乙方应付房款42000元。乙方支持配合拆迁工作且有购买能力的，可按经济适用房价1600元/㎡购买15㎡/人以内的安置住房，购买面积15㎡，房款购买总价为24000元享受特殊安置的被拆迁人应支付小区土地费和各项基础设施配套费6500元/人，计6500元。以上款项合计72500元。3、乙方所购面积因户型原因确需调剂的（人均不超过10㎡），调剂面积为20㎡，按经济适用房价1600元/㎡计算，计20×1600元/㎡=32000元。4、乙方安置总面积120㎡，选择户型为套一（50㎡）壹套，套二（70㎡）壹套。5、以上各项乙方应付甲方房款合计167500元，大写壹拾陆万柒仟伍佰元整。6、甲、乙双方款项结算结果：由甲方补给乙方46264元，大写肆万陆仟贰佰陆拾肆元整。7、乙方同意房款从补偿款额中预扣，不足部分在领取安置房钥匙15日前一并结清。”同日，华阳街办向余孝成发放了《双流县华阳街办伏龙小区选房序号牌》。 2018年8月27日，华阳街道伏龙社区居民委员会及伏龙村第五农业合作社共同出具了《关于伏龙5组2002年、2003年统规自建安置的情况说明》载明：“伏龙5组2002年、2003年统规自建均以社上制作的拆迁安置信息表为依据进行，划地自建安置面积标准以铺面为单位计算，一个铺面面积约50平方米，划地自建标准为：安置对象为一人的安置一个铺面面积，需补半个铺面的钱；安置对象为两人的安置一个铺面面积，不补钱；安置对象为三人的安置两个铺面面积，需补半个铺面的钱；安置对象为四人的安置两个铺面面积，不补钱；安置对象为五人的安置三个铺面面积，需补半个铺面的钱；安置对象为六人的安置三个铺面面积，不补钱……以此类推，超面积部分以及‘生育指标’、‘有房无户’等特殊安置情形执行不同的交费标准，划地自建标准、补交费用标准由各社在政策框架下实行村民自治，统一确定并执行，补交的费用由社上收取列入社上集体资金。各社拆迁安置信息表载明的被安置对象均进行了划地自建安置，社员在统一规划的土地范围内修建了房屋，保障了基本生活居住条件。” 本院认为,虽然案涉《统规统建拆迁安置补偿协议》签订于2015年5月1日前，但本案中合同是否能继续履行的争议焦点在于余某是否具备安置资格，而集体经济组织成员是否具有安置资格是需要通过行政机关行使政府职能予以确认的，即便参照签订协议当时的法律法规，该协议也涉及行政行为，并非民事行为，该协议涉及行政法上的权利义务内容。对于此类涉及安置资格等的房屋拆迁安置补偿协议发生的纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款“立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉”之规定，余孝成、沈小敏、余某、冯玉兰、余成刚的本诉及华阳街办的反诉均不属于民事案件的受理范围，应当裁定驳回。 据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定如下： 一、驳回原告（反诉被告）余孝成、沈小敏、余某、冯玉兰、余成刚的起诉； 二、驳回被告（反诉原告）成都天府新区华阳街道办事处的反诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  邱盛林 人民陪审员  李 兵 人民陪审员  倪仕琼 二〇一九年十二月二十四日 法官 助理  陈 妮 书 记 员  武佳艺