陕西省汉中市中级人民法院行政判决书 （2019）陕07行初82号 原告聂小元，男，生于1946年2月6日，汉族，住所地：陕西省西安市新城区，公民身份号码：61230XXXX602060235。委托代理人梁聿科，陕西兴振业律师事务所律师。被告汉中市人民政府，住所地：汉中市汉台区。法定代表人方红卫，系市长。委托代理人刘杨，系汉中市汉台区人民政府国有土地上房屋征收办公室工作人员。委托代理人封卫宏，系陕西兢业律师事务所律师。原告聂小元诉被告汉中市人民政府（以下简称汉中市政府）房屋行政征收一案，本院立案后，依法组成合议庭，于2019年8月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，在应诉通知书中告知了举证义务、举证期限等诉讼权利义务。被告在接到应诉通知书后，未在法定举证期限内提交书面答辩状以及作出具体行政行为的证据和法律依据。2019年8月27日，被告向本院提交了答辩状和证据。本院于2019年9月5日公开开庭审理了本案。原告之委托代理人梁聿科、被告之委托代理人刘杨、封卫宏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年2月20日汉中兴汉新区管理委员会（以下简称“兴汉新区管委会”）做出汉兴管发[2017]1号《关于征收陕西汉江药业集团股份有限公司家属区范围内国有土地上房屋的决定》（以下简称汉兴管发[2017]1号房屋征收决定）。该决定主要内容为：决定对陕西汉江药业集团股份有限公司家属区范围内国有土地上个人房屋实施征收，并载明了征收补偿标准（按相关规定执行，未在决定内详细阐述）、房屋征收补偿安置实施单位、行政复议和行政诉讼权利等内容。原告诉称，1、被诉汉兴管发【2017】1号房屋征收决定作出程序违法，严重损害原告的合法权益。其一，原告系陕西汉江药业集团股份有限公司家属区范围内国有土地上个人房屋的所有权人，直到原告诉汉台区政府房屋征收补偿安置通知违法一案的审理过程中才知晓汉兴管发征收[2017]1号征收决定的具体内容。其二，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收决定应当在房屋征收范围内予以公告、公布和听取被征收范围内房屋所有权人的意见。其三，根据汉兴管发[2017]1号征收决定的内容，征收补偿标准按照《汉中市兴元新区管理委员会关于印发兴元新区范围内国有土地上房屋征收补偿方案的通知》（汉兴管发[2015] 32号）规定执行。被告应当在公布汉兴管发[2017]1号征收决定的同时一并公布汉兴管发[2015] 32号的文件内容，但直至被告实施拆迁后被告也未公布汉兴管发[2017]1号和汉兴管发[2015]32号文件的内容，违反法定公开程序，损害原告的知情权。其四，被告始终未公开拟征收范围内的房屋权属、区位、用途．建筑面积等情况的调查登记结果，以及对拟征收的房屋进行评估认定结果，违反法定程序。2、汉中兴汉新区管理委员会由汉中市政府设立并且受汉中市政府委托行使职权，在行政诉讼中应该以设立该机构的人民政府或授权的行政机关为被告，即应当以汉中市政府为被告。综上，原告提起本案诉讼，请求：1、确认汉兴管发[2017]1号房屋征收决定违法，停止违法征收；2、本案诉讼费及相关费用由被告承担。原告向本院提供的证据为被征收房屋的房屋所有权证及原告身份证明，原告主张证明其具有原告诉讼主体资格。 被告辩称，1、汉中兴汉新区管理委员会有职权作出汉兴管发[2017]1号房屋征收决定。根据中共汉中市委办公室、汉中市政府办公室关于印发《汉中市兴元汉文化国家旅游休闲度假区规划建设实施方案》（汉办发[2012] 19号）文件精神，2012年9月18日汉中市政府成立了汉中市兴元新区管理委员会（现更名为汉中兴汉新区管理委员会），履行工作职责内容中包括，负责规划范围内各类土地征收、补偿、拆迁、安置。2012年7月1 6日汉中市政府作出了《关于委托兴元新区管委会行使土地管理职能的批复》（汉政函[2012] 54号），委托汉中兴汉新区管理委员会行使收回国有土地使用权职能，原告国有土地上房屋在汉中兴汉新区规划范围内。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定，接受委托的汉中兴汉新区管理委员会可以自己名义作出征收决定。2、汉中兴汉新区管委会作出汉兴管发[2017]1号房屋征收决定，程序合法，补偿方案能够给予被征收人公平补偿。汉中兴汉新区范围内国有土地上房屋征收实施部门汉台区人民政府成立的汉中兴汉新区土地房屋征收补偿安置工作指挥部，于2016年9月30日在原告房屋范围内的汉江制药厂家属区，张贴了汉中市汉台区人民政府《关于汉江制药厂家属区国有土地上房屋征收摸底调查有关问题的通告》（汉区政通字[2016] 13号），2017年3月2日汉台区兴汉新区征地拆迁安置工作指挥部制定并张贴了《关于陕西汉江药业集团股份有限家属区国有土地上房屋征收补偿安置有关问题的通知》（汉区兴指发[2017]6号），并同时张贴了《汉中市兴元新区管理委员会关于印发兴元新区范围内国有土地上房屋征收补偿方案的通知》（汉兴管发[2015]32号），相关征收补偿标准公平，绝大多数被征收人能够接受该补偿方案。3、原告的起诉已过起诉期限。2017年2月20日汉中兴汉新区管理委员会印发了汉兴管发[2017]1号房屋征收决定，2017年2月21日陕西汉江药业集团股份有限公司家属区范围内国有土地上房屋征收部门，汉台区兴汉新区征地拆迁安置工作指挥部工作人员在汉江制药厂家属区域张贴了汉兴管发[2017]1号房屋征收决定，决定内容中告知了被征收人提起行政复议和行政诉讼的期限。因对汉台区兴汉新区征地拆迁安置工作指挥部作出的《关于陕西汉江药业集团股份有限家属区国有土地上房屋征收补偿安置有关问题的通知》（汉区兴指发(2017]6号)行政行为不服，王亚洲、胡彦春、侯海录、肖卫东四人以汉江制药厂国有土地上房屋被征收人代表人的身份，向汉中市政府提起行政复议，请求撤销该通知，汉中市政府作出了汉政复决字(2017) 23号行政复议决定，复议机关查明的事实中，就包括2017年2月21日在汉江制药厂家属区张贴汉兴管发[2017]1号房屋征收决定的事实，王亚洲等四人于2017年9月3日收到汉政复决字[2017] 23号行政复议决定书，该复议决定现已经发生法律效力。汉兴管发[2017]1号征收决定已经在被征收区域进行了广泛的张贴，并且告知复议和行政诉讼的期限，原告提起本案行政诉讼已过法定期限且无正当扣除的理由。综上，请求驳回原告的起诉。被告提交如下证据：1、汉兴管发[2017]1号房屋征收决定，被告主张证明本案诉讼标的；2、现场照片共十三张，被告主张证明2017年2月21日汉江制药厂房屋征收项目工作人员在汉江制药厂家属院张贴了被诉汉兴管发[2017]1号房屋征收决定，原告起诉已过起诉期限；3、行政复议答复通知书，被告主张证明王亚洲等四人对汉区兴指发[2017]6号行政行为不服，提起行政复议；4、行政复议申请书、汉政复决字[2017]23号行政复议决定书及送达证明，被告主张证明原告起诉已过起诉期限；5、汉中市委办公室、汉中市政府办公室关于印发《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区规划建设实施方案》的通知（汉办发[2012]19号），6、汉中市政府关于委托兴元新区管委会行使土地管理职能的批复（汉政函[2012]54号），7、汉中市政府关于成立汉中市兴元新区管理委员会的通知（汉政发[2012]45号），被告主张上述5、6、7证据证明汉中兴汉新区管委会行使职权的依据；8、汉中市机构编制委员会关于将汉中兴元新区管理委员会更名为兴汉新区管理委员会的通知（汉编发[2016] 38号），被告主张证明兴元新区更名为兴汉新区；9、事业单位法人证书，被告主张证明汉中兴汉新区管委会具有主体资格； 10、中共汉中市汉台区委办公室、汉中市汉台区人民政府办公室关于成立汉台区兴元新区征地拆迁安置工作指挥部的通知（汉区办字[2012] 57号），被告主张证明行政行为主体合法性；11、汉中市汉台区人民政府关于汉江制药厂家属区国有土地上房屋征收摸底调查有关问题的通告（汉区政通字[2016]13号），12、现场照片两张，被告主张证据11、12证明征收程序合法；13、汉中市兴元新区管理委员会关于印发兴元新区范围内国有土地上房屋征收补偿方案的通知（汉兴管发[2015] 32号），被告主张证明征收补偿安置方案；14、汉台区兴汉新区征地拆迁安置工作指挥部关于陕西汉江药业集团股份有限公司家属区国有土地上房屋征收补偿安置有关问题的通知（汉区兴指发[2017]6号），15、现场照片，被告主张证据14、15证明征收程序合法; 16、情况说明（附已经达成补偿协议统计表），被告主张证明征收行为的合法性、正当性；17、证明，被告主张证明工作人员身份。经庭审质证，对于原告的证据，被告对其真实性、合法性、关联性、证明目的均无异议。对于被告的证据，原告发表如下质证意见：对于证据1的真实性、合法性不予认可；对证据2真实性、合法性、证明目的均不认可；对于证据3、8、14、15、17真实性、合法性、关联性、证明目的均无异议；对于证据4证明目的不认可，对证据中的复议申请书、行政复议决定书的真实性、合法性、关联性没有异议，对送达证明真实性、合法性不认可；对于证据5、6、7、10、11、12、13的真实性无异议，对合法性、证明目的不认可；对证据9、16真实性、合法性无异议，对证明目的不认可。经合议庭评议，本院对原、被告证据作如下认证：原告提交的证据，具备真实性、合法性、关联性，本院依法予以采信。关于被告逾期举证的问题，被告称因市政府内部审签人员外出，且证据多，材料流转及证据搜集耽误了时间，故没有能够在法定期限内提交答辩状及证据材料。合议庭评议认为，该理由虽具备一定的客观性，但如被告认为因正当事由无法按期举证，应依照《最高人民法院关于适用的解释》第三十四条的规定，在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出，但被告并未依照上述规定办理，故被告属无正当理由逾期举证。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，被告无正当理由逾期提供证据，视为被诉行政行为没有相应证据。但鉴于该案涉及社会公共利益，为查明相关案件事实，且被告提交的证据1、3-11、13-14、16、17具备证据的真实性、来源合法性及与本案待证事实的关联性，故本院依法予以采信，但对被告主张的证据4、10、11、14、16的证明目的本院依法不予采纳；被告证据2、12、15系现场照片，拍摄时间均没有其他证据相印证，故本院依法不予采信。经审理查明，2012年5月29日，中共汉中市委办公室、汉中市政府办公室室印发了《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区规划建设实施方案》(汉办发[2012]19号)，决定：成立汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区的兴元新区管理委员会(简称“兴元新区管委会”)；该兴元新区管委会受汉中市政府的委托，对兴元汉文化度假区项目开发建设相关事宜实行全面管理；同时规定兴元汉文化度假区规划范围内，涉及国有土地上各类企事业单位用地的收回、搬迁、安置、补偿等工作，由兴元新区管委会负责；兴元汉文化度假区征地拆迁安置标准，按汉中市农用地转用和城中村有关政策执行，由汉台区XX区管委会制定具体的征地拆迁安置补偿方案上报批准后实施。2012年7月16日汉中市政府对兴元新区管理委员会作出《关于委托兴元新区管委会行使土地管理职能的批复》（汉政函[2012]54号）进一步明确了兴元新区管理委员会受汉中市政府委托依法行使兴元汉文化国家旅游休闲度假区范围内的土地管理职能，但明确要求上述职能的行使须分别以汉中市政府或汉中市国土资源局的名义作出。2012年9月18日，汉中市人民政府印发的《关于成立汉中市兴元新区管理委员会的通知》(汉政发[2012]45号)进一步明确了兴元新区管理委员会受市委、市政府委托，负责规划范围内各类土地的征收、补偿、拆迁、安置等工作。2012年12月6日，中共汉中市汉台区区委办公室、汉中市汉台区人民政府办公室印发了《关于成立汉台区兴元新区征地拆近安置工作指挥部的通知》(汉区办字[2012]57号)，决定成立“汉台区兴元新区征地拆迁安置工作指挥部”负责汉台区辖区内兴元新区土地征收补偿和房屋拆迁安置工作。2015年12月8日，兴元新区管委会印发《兴元新区范围内国有土地上房屋征收补偿方案》。2016年9月30日，汉中市汉台区人民政府印发了《关于汉江制药厂家属区国有土地上房屋征收摸底调查有关问题的通告》(汉区政通字「2016]13号)。2016年12月13日，兴元新区管委会更名为兴汉新区管委会，其职责任务仍是受市委、市政府委托，具体履行兴汉新区生态旅游示范区与开发建设等相关的行政管理职责。2017年2月20日，兴汉新区管委会印发了被诉《关于征收陕西汉江药业集团股份有限公司家属区范国内国有土地上房屋的决定》(汉兴管发[2017]1号)，决定对陕西汉江药业集团股份有限公司家属区范围内国有土地上个人房屋实施征收。原告在陕西汉江药业集团股份有限公司家属区拥有房屋一套，属于该征收范围内。2017年3月2日汉台区兴汉新区征地拆迁安置工作指挥部印发了汉区兴指发[2017]6号《关于陕西汉江药业集团股份有限公司家属区国有土地上房屋征收补偿安置有关问题的通知》(以下简称汉区兴指发[2017]6号文件)。2017年4月25日，王亚洲、胡彦春、侯海录、肖卫东4人向汉中市人民政府申请复议请求确认汉区兴指发[2017]6号文件违法，并予撤销。2017年9月1日汉中市人民政府决定驳回其复议申请。2018年1月19日，王亚洲等人以汉中市汉台区人民政府为被告向本院提起行政诉讼，请求确认汉区兴指发[2017]6号文件违法并予撤销，原告并未实际参与该案诉讼。2019年7月21日，原告提起本案诉讼。另查明，涉案房屋征收项目涉及原汉江制药厂家属区XX栋XX楼，涉及被征收的613户。截至2018年10月19日410户已签订协议，其中175户选择产权调换，其中安置的有67户。本院认为，首先，关于被告是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所做的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，被诉房屋征收决定虽非被告汉中市政府作出，但兴汉新区管委会系被告汉中市政府决定成立的事业单位，且受汉中市政府的委托履行相关工作职责，故汉中市政府应承担本案被告主体责任。其次，关于原告起诉是否超过起诉期限。被告提交的证据并不能充分证明被诉汉兴管发[2017]1号房屋征收决定于2017年2月21日进行了张贴。同时，经审查，原告并未实际参与王亚洲等人针对汉区兴指发[2017]6号文件提起的有关行政复议及行政诉讼。因此，被告主张原告起诉已过起诉期限的辩解理由，没有充分证据予以佐证，本院依法不予采纳。最后，关于被诉房屋征收决定是否合法。经审查，被诉房屋征收决定主要存在以下问题：一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，被诉汉兴管发【2017】1号房屋征收决定系兴汉新区管委会以自己的名义作出。而兴汉新区管委会系汉中市政府决定成立的事业单位，系受汉中市政府的委托，在兴汉新区范围内履行相关工作职责。因此，兴汉新区管委会作为受托组织，其以自己的名义作出被诉房屋征收决定，有欠妥当，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定。二、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，被告并未提交证据证明其就征收补偿方案征求了公众意见并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，应视为被告没有相应证据，被告应承担举证不能的不利后果。因此，被诉房屋征收决定的作出，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定。三、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，被告并未提交证据证明在作出房屋征收决定前，其进行了社会稳定风险评估，也未提交证据证明作出房屋征收决定前征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，应视为被告没有相应证据，被告应承担举证不能的不利后果。因此，被诉房屋征收决定的作出，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定。综上，被诉汉兴管发[2017]1号房屋征收决定的作出，存在如上所述的不符合法律规定的情形，依法本应予以撤销。但因涉案项目涉及原汉江制药厂家属区XX栋XX楼，涉及被征收的613户，截至2018年10月19日410户已签订协议，其中175户选择产权调换的已有67户安置。如撤销被诉房屋征收决定，可能会给国家利益、社会公共利益及他人合法权益造成重大损失，故为确保社会公共利益的实现，以及为避免损害他人合法权益，被诉房屋征收决定不宜被撤销，依法应当确认违法。同理，原告提出的停止征收行为的诉讼请求也无法得到支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认汉中兴汉新区管理委员会于2017年2月20日作出的汉兴管发[2017]1号《汉中兴汉新区管理委员会关于征收陕西汉江药业集团股份有限公司家属区范围内国有土地上房屋的决定》违法。案件受理费50元，由被告汉中市人民政府负担。原告已预交的案件受理费50元予以退还，由原告持据至本院领取。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。审  判  长  马 小 红  审  判  员  刘    霖 审  判  员 刘 际 勇 二0一九年十二月十二日法官助理   崔    晨书  记  员  戴    睿书  记  员  边    宽 1