广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4352号上诉人（原审原告）：苟元全，男，1979年6月4日出生，汉族，身份证住址四川省宣汉县************，公民身份号码513************491。委托代理人：刘华，广东穗南律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市黄埔区********办事处。住所地：广东省广州市黄埔区*******。负责人：黄辉龙。上诉人苟元全因诉被上诉人广州市黄埔区********办事处（下称黄埔区穗东街道办）行政强制拆除及行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2004号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年12月30日，广州市黄埔区人民政府发布埔府〔2014〕14号《广州市黄埔区人民政府关于划定禽畜养殖禁养区的通告》载明，为规范该区禽畜养殖业，控制禽畜养殖业污染，保护生态环境，根据有关法律法规和规章的规定，结合该区实际，决定在该区范围内划定禽畜养殖禁养区，通告如下：一、禁养区范围：全行政区域范围。……五、本通告自发布之日起实施，有效期三年。有效期届满，将根据实施情况予以评估修订。2016年12月12日，原告作为乙方与张顺添作为甲方签订《租场地协议书》载明，一、甲方将庙头南岗脚（土名）荔枝园范围内现有的空间租给乙方养鸡使用（果树、收成属于甲方所有）。二、租用期为七年，由2017年1月1日起至2023年12月30日止，每年租金6000元。……六、如政府有关部门需要征用该地块时，乙方必须无条件接受执行搬走，双方不存在任何赔偿责任，由此本协议自行终止。七、在租用期间，甲方不得以任何理由将乙方搬走。……原告庭审中述称，其签订上述协议后就建设养殖场了，大概半年后开始鸡场养殖。2017年3月15日，广州市黄埔区人民政府办公室发布埔府办函〔2017〕15号《黄埔区人民政府办公室关于印发黄埔区禁养区畜禽养殖场清理整治工作方案的通知》载明，为进一步规范该区畜禽养殖管理，结合该区实际，制订本实施方案。二、目标任务全面推进黄埔区禁养区范围畜禽养殖场清理整治工作，2017年3月底前依法清理或搬迁禁养区内的畜禽养殖场。三、清理整治范围根据《广州市黄埔区人民政府关于划定禽畜养殖禁养区的通告》（埔府〔2014〕14号），原黄埔区全行政区域范围为畜禽禁养区。根据原萝岗区人民政府《关于划定生猪养殖禁养区的通告》（穗萝府〔2012〕9号），原萝岗区全行政区域范围为生猪禁养区。原萝岗区生猪禁养区范围内如发现有生猪养殖场由所在街镇自行进行清理。……五、责任分工（十）各街、镇：负责制定并组织实施本行政区域禁养区畜禽养殖场清理整治工作方案；组织开展本行政区域禁养区畜禽养殖场的调查摸底工作；做好宣传发动工作，动员、引导养殖场自觉配合清理整治工作；对不自行清理的畜禽养殖场要依法组织进行拆除。……同年12月27日，广州市黄埔区人民政府发布穗埔府〔2017〕7号《广州市黄埔区人民政府关于划定黄埔区畜禽养殖禁养区的通告》载明，结合该区实际，划定黄埔区畜禽养殖禁养区。将有关事项通知如下：一、黄埔区全区划定为畜禽养殖禁养区。二、自本通告实施之日起，畜禽养殖禁养区内不得新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区。三、本通告发布后，禁养区内畜禽养殖场、养殖小区须在2018年12月31日前自行关闭或搬迁。……六、本通告自2018年1月1日起施行，有效期5年。有效期届满后，将根据实施情况予以评估修订。2018年12月21日，广州市黄埔区***河长制办公室向被告综合办作出《关于庙头社区第10经济社南岗脚养鸡场信访回复》载明，根据《黄埔区人民政府办公室关于印发黄埔区禁养区畜禽养殖场清理整治工作方案的通知》（埔府办函〔2017〕15号）和《黄埔区人民政府办公室关于印发黄埔区禁养区畜禽养殖场清理整治奖励工作方案的通知》（埔府办函〔2017〕15号）精神，黄埔区自2014年起就被列入畜禽禁养区范围，辖区内禁养一切禽畜。庙头社区第10经济社南岗脚养鸡场属于庙头社区漏报漏查的养鸡场之一，并且没有在（埔府办函〔2017〕15号）文件规定的时间内即在2017年5月31日（含）前对禁养区内存栏禽类进行自行搬迁至黄埔区行政区域外、因此不符合自行完成清理整治的禽类养殖场（户）的奖励条件，不得享受经济奖励。时至今日，该养殖场还存养着大量鸡只，场主多次无视街道执法人员和社区工作人员的通知和劝告，拒不进行搬迁和清理，按照规定街道和社区将依法对该养鸡场应予以无条件拆除。2019年1月23日，被告拆除了原告位于广州市黄埔区庙头社区第10经济社南岗脚的养殖棚舍。2019年1月31日，被告对原告作出埔东信字〔2019〕4号《关于反映家禽养殖场补偿相关问题的信访答复意见》载明，原告反映的街道和村委要对其家禽养殖场进行拆除却无补偿的问题收悉，现将调查情况回复如下：根据《黄埔区人民政府办公室关于印发黄埔区禁养区畜禽养殖场清理整治工作方案的通知》（埔府办函〔2017〕15号）和《黄埔区人民政府办公室关于印发黄埔区禁养区畜禽养殖场清理整治奖励工作方案的通知》（埔府办函〔2017〕15号）精神，黄埔区自2014年起就被列入畜禽禁养区范围，辖区内禁养一切禽畜。庙头社区第10经济社南岗脚养鸡场并没有按上述文件规定的时间即2017年5月31日（含）前对禁养区内存栏禽类进行自行搬迁至黄埔区行政区域外，因此不符合自行完成清理整治的禽类养殖场（户）的奖励政策，不得享受经济奖励。因原告的家禽养殖场还存养着大量鸡只，街道执法人员和庙头社区工作人员多次对原告进行通知和劝告，但其拒绝搬迁和清理，按照规定街道和庙头社区将依法对其家禽养殖场应予以无条件拆除。被告将继续跟进情况，若原告对家禽养殖补偿问题仍存有疑问，请直接向穗东街三防办、庙头社区咨询了解。原告在庭审中将赔偿金额从621375元变更为535975元，并提供了《赔偿诉求损失清单》，列举了20余项损失，其中第1项到第11项为养鸡棚舍的损失，其余项为厕所棚、堆料棚、水泥板、污水处理池、外围铁网、水户头、电户头、水泥路、合同未到期赔偿、每月利润的损失、监控设备损失、搬迁费。原告对上述所列举的损失均未提供相关的票据。诉讼过程中，被告为证明其在拆除涉案养殖棚舍前履行了相关的告知义务，提供了拍摄时间为2018年10月25日、2019年1月14日的现场照片。原告确认2018年10月25日被告向其送达了穗埔府〔2017〕7号禁养文件，2019年1月14日拍摄的照片是了解信访申诉情况。被告表示拆除了原告的养殖场棚舍后，并未搬离拆除的建筑材料（竹子、木头、石棉瓦、围网、胶网），且鸡棚本身是竹木和石棉瓦的结构，其他人居住和人使用的棚及堆料棚均未拆除，原告对此予以确认。原告对其养鸡场的鸡棚未经规划部门批准予以认可。原审法院认为，《广东省环境保护条例》第四十九条第一、二款规定：“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。”第七十七条规定：“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”根据上述规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门负责查处，故被告拆除原告涉案养鸡棚舍的行为，属于超越职权。《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并保障当事人陈述和申辩的权利。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。本案中，被告在拆除涉案棚舍前未经县级以上人民政府批准，且亦未向原告作出关于拆除涉案养殖棚舍的通知、催告、公告等程序性书面文件以及保障原告陈述和申辩的权利，属程序违法。关于原告要求被告赔偿其损失535975元的诉讼请求。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任”的规定，主张行政赔偿是因行政主体违法行政侵犯相对人合法权益并造成损害而引发的赔偿。本案中，广州市黄埔区从2014年开始被划为禁养区，原告于2016年与案外人签订《租场地协议书》，租用了广州市黄埔区庙头社区第10经济社南岗脚地块，并建设养殖棚舍从事养鸡业，该养鸡场的建设未经规划部门批准，可见，原告对涉案养殖棚舍不具有合法权益，且庭审中原、被告双方确认被告拆除养殖棚舍后将搭建棚舍的建筑材料留在了现场，故对原告损失清单所列的第1项到第11项养鸡棚舍的损失，原审法院不予支持。关于原告损失清单中所列的厕所棚、堆料棚，原、被告双方确认并没有拆除该棚，故对该棚的损失，原审法院亦不予支持。关于原告损失清单中所列的水泥板、污水处理池、外围铁网、水户头、电户头、水泥路、合同未到期赔偿、每月利润的损失、监控设备损失、搬迁费的损失，与被告拆除涉案养殖棚舍的行为无关，且不属于直接损失，故对原告主张的上述损失原审法院不予支持。综上所述，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告广州市黄埔区********办事处于2019年1月23日拆除原告位于广州市黄埔区庙头社区第10经济社南岗脚的养殖棚舍的行政行为违法；二、驳回原告苟元全的赔偿请求。上诉人苟元全不服原审判决，向本院上诉称，原审判决认定事实不清、适用法律错误。原审判决认为“上诉人于2016年与案外人签订《租场地协议书》，租用了黄埔区庙头社区第10经济社南岗脚地块，并建设养殖棚舍从事养鸡业”，该阐述与事实不符。事实是，上诉人是2007年1月承包的案涉地块并建养鸡场的，我的1118平方米的鸡棚及其他设施均是在2014年之前建立的，时间为广州市黄埔区被划定为禁养区之前。拆除后作为棚舍使用的整体已经不存在，即便被上诉人将搭建棚舍的建筑材料留在现场，已经没有任何意义，也没有折旧价值。养鸡场的水泥板、污水处理池、外围铁网、水户头、电户口、水泥路、监控设备等都是围绕棚舍为了发展养殖业而存在的，被上诉人违法拆除的行为导致上述设备无法使用，明显是由被上诉人违法行为造成的直接损失。因此，请求二审法院：1.判决撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2004号行政判决第二项，改判被上诉人赔偿上诉人损失535975元；2.一、二审诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人穗东街道办坚持其原审答辩意见。经审查，原审判决认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，本案中被上诉人在拆除涉案棚舍前未经县级以上人民政府批准，亦未向上诉人作出关于拆除涉案养殖棚舍的通知、催告、公告等程序性书面文件并保障上诉人的陈述和申辩权，原审法院认定被上诉人拆除行为程序违法，双方当事人均未提出异议，本院予以确认。上诉人系因对原审判决未支持其赔偿请求不服提起上诉，二审主要审查其赔偿请求是否具有相应事实和法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，原审法院确认被上诉人拆除案涉养殖棚舍的行为属于程序违法，但该拆除行为如果没有给上诉人的合法权益造成损失，被上诉人也不能因此承担国家赔偿责任。从在卷证据看，广州市黄埔区从2014年开始就被划为禁养区，上诉人在应当知道在该区从事养殖业违规的情况下，仍与案外人签订《租场地协议书》，租用广州市黄埔区庙头社区第10经济社南岗脚地块，建设养殖棚舍从事养鸡业，该养鸡场的建设未经规划部门批准，上诉人对涉案养殖棚舍不具有合法权益，也无证据证明案涉拆除行为导致了其主张的棚舍以外的物品损失，因此原审判决对上诉人的赔偿请求不予支持并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人苟元全负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇一九年十二月二十三日法官助理 余 娇书 记 员 李 岚