广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申430号 再审申请人（一审被告、二审上诉人）宾阳县公安局。住所地：广西宾阳县宾州镇临浦街190号。 负责人谢文，局长。 委托代理人唐嘉泓，广西安弘律师事务所律师。 委托代理人郑宏章，宾阳县公安局法制大队大队长。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）覃月清，女，1939年11月14日，汉族，住宾阳县。 法定代理人江某1，男，1979年10月16日出生，汉族，住宾阳县，系覃月清之子。 委托代理人潘向志，广西华尚（来宾）律师事务所律师。 再审申请人宾阳县公安局，再审申请人覃月清，因行政赔偿纠纷一案，分别不服南宁市中级人民法院（2018)桂01行终42号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 宾阳县人民法院一审查明：死者江某2系覃月清之女，其父江怀礼已去世。2000年7月24日，江恒十因与其姐江某2、其哥江某1殴打同村村民黄锋兰致对方受伤住院而被大桥派出所留置审查。次日，宾阳县公安局分别对江某2、江恒十作出第2258号、第2259号《治安管理处罚裁决书》，以殴打他人为由，分别决定给予江某2、江恒十拘留十五日处罚。当晚江某2、江恒十即被送往宾阳县公安局行政拘留所执行拘留。到所后不久江某2即因服毒被送往宾阳中医院救治，后因抢救无效于2000年7月27日死亡。 江某2死亡事件发生后，其家属多次向相关部门申诉信访。2014年10月22日，宾阳县公安局向江某1出具《答复意见书》，告知确系因其拘留所民警郑书源工作疏忽大意，不正确履行职责，致使被拘留人员江某2将农药带入监舍内，服毒自杀身亡，其行为构成玩忽职守罪，被宾阳县人民法院判处有期徒刑一年，缓刑一年，二审维持原判；并告知宾阳县公安局党委会根据《中国共产党纪律处分条例》规定和相关文件批复，决定给予郑书源开除党籍处分。江某1不服，向南宁市公安局申请复查。南宁市公安局于2014年12月31日出具《信访事项告知单》，告知如对宾阳县公安局对江某2、江恒十作出的行政拘留决定不服，应依据《行政复议法》或《行政诉讼法》的规定行使自身权利，但当事人并未在法定时限内行使自己的权利；如对检察机关作出的死因鉴定结论有异议，建议向检察机关反映；关于国家赔偿的诉求，建议依法按程序向宾阳县公安局提出，综上决定对江某1提出的信访事项不予受理。 2015年6月30日，覃月清向宾阳县公安局申请国家赔偿。宾阳县公安局于2015年7月6日作出宾公不赔决字〔2015〕003号《不予国家赔偿决定书》，对覃月清提出的死亡赔偿金466100元、丧葬费21318元、精神损害赔偿金50万元的申请作出不予赔偿的决定。覃月清不服，遂诉至一审法院，请求依法撤销宾阳县公安局作出的宾公不赔决字〔2015〕003号《不予国家赔偿决定书》；依法判令宾阳县公安局支付死亡赔偿金、丧葬费1146920元（57346元×20年），精神损害抚慰金50万元，共计1646920元。 另查明，宾阳县人民法院于2015年10月14日作出（2015）宾民特字第1号民事判决，宣告覃月清为无民事行为能力人，指定江某1为覃月清的监护人。 宾阳县人民法院一审法院认为，覃月清的赔偿申请未超过法定时效；宾阳县公安局作出的宾公不赔决字〔2015〕003号《不予国家赔偿决定书》，认定事实的证据不足，且适用法律错误，依法应予撤销；宾阳县公安局民警不正确履行职责具有违法性，且与江某2的死亡具有一定因果关系，宾阳县公安局作为赔偿义务机关应承担相应的国家赔偿责任。为此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项及《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（五）项、第三十四条第一款第（三）项、第三十五条之规定，判决：一、撤销宾阳县公安局2015年7月6日作出的宾公不赔决字〔2015〕003号《不予国家赔偿决定书》；二、宾阳县公安局应向覃月清支付死亡赔偿金、丧葬费共计270276元；三、宾阳县公安局应向覃月清支付精神损害抚慰金20000元。本案不收取案件受理费，覃月清已预缴的案件受理费50元，法院予以退还。 南宁市中级人民法院二审查明事实与一审一致。 南宁市中级人民法院二审认为：覃月清于2015年6月30日向宾阳县公安局提出赔偿请求，故本案适用现行国家赔偿法进行评判。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。江某2发生死亡是在县公安局做出行政拘留决定，县拘留所执行拘留决定期间发生的。根据公安部１９９０年１月３日发布的《治安拘留所管理办法（试行）》第三条的规定，治安拘留所属于公安局组建并赋予行政管理职能的部门，故宾阳县公安局作为赔偿义务机关适格。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条的规定，单独提起行政赔偿诉讼须将行政行为的违法确认和赔偿处理在一个诉讼程序中予以解决，如行政行为已被确认为违法，赔偿请求人再向人民法院提起行政赔偿诉讼，即为单独提起行政赔偿诉讼，如果该行政行为未被确认为违法，赔偿请求人向人民法院提起行政赔偿诉讼的，应一并要求确认行政行为违法。本案中，覃月清在一审起诉时提出两项诉讼请求，即撤销不予赔偿决定，判决县公安局对其因江某2的死亡受到的损失予以赔偿。据此，覃月清是直接提起行政赔偿诉讼。在此之前，郑书源一案的刑事判决认定其履职过程中玩忽职守行为已构成犯罪并被处以实刑，故二审法院认为，郑书源作为公安局的民警，代表行政机关行使职权，他在执行职务过程中不正确的收押行为，侵犯了江某2在拘留所内正常接受管理教育的权利，导致江某2寻隙自杀身亡，该行为的法律后果应由行政机关承担。据此，二审法院确认本案公安机关的违法事实已经确认，覃月清提起的是单独的行政赔偿诉讼，其起诉期限依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款的规定，可在赔偿义务机关作出不予赔偿决定之日起三个月内向人民法院起诉，故覃月清提起本案诉讼的起诉期限符合法律规定。宾阳县公安局主张本案起诉期限至迟应从覃月清得知郑书源因江某2死亡而承担刑事责任的2000年起算，因本案属于《中华人民共和国国家赔偿法》调整，其起诉期限应根据该法确定，故本院对宾阳县公安局的主张不予采纳。 覃月清提起赔偿请求后，宾阳县公安局以其超过请求时效且江某2的死亡系其自身行为导致为由，作出不予赔偿决定。该决定虽未改变现有的覃月清未得到任何赔偿的状况，但该决定作出后，非经法定程序，覃月清即将丧失要求国家赔偿的权利，因此，该决定对覃月清已产生了法律上的约束力。宾阳县公安局以《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条为依据，主张不予赔偿决定是事实行为，不属于行政行为或独立的行政行为，于法无据，不予采纳。 江某2违反了社会治安管理，将他人打伤而被宾阳县公安局处以行政拘留处罚。在收押过程中，江某2作为完全民事行为能力人，完全知晓甲胺膦作为高毒农药的危害性，但却以拒不接受民警检查的方式，将农药带入监舍服下，虽经同监舍人员以及拘留所民警马上送医，也无法挽救，导致其身亡。公安局民警未能正确行使职责，面对江某2的无理取闹，以侥幸心理采取了放纵的态度，导致江某2得以成功服毒。综合考评公安局民警不正确履行法定职责行为在江某2服毒死亡的过程和结果中所起的作用，该行为仅是江某2自杀行为成就的条件而非决定性因素。一审法院认定由宾阳县公安局和江某2双方分别承担20%和80%的责任，并无不当。覃月清对江某2的死因提出质疑，但江某2将农药带入拘留所监舍内并服毒身亡这一事实，已为生效的郑书源玩忽职守案刑事判决书所确认。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。故覃月清提出的上述理由没有法律依据和事实根据，不予采纳。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十四条第一款第三项规定，将农药带入拘留所监舍内并服毒身亡这一事实，已为生效的郑书源玩忽职守案刑事判决书所确认。本案公安机关作出不予赔偿决定是2015年7月6日，一审法庭辩论终结是在2016年10月24日。一审法院在计算死亡赔偿金时，根据作出判决时国家统计局公布的统计数据计算赔偿标准，已充分维护了覃月清一方的利益，予以维持。本案属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定的应当支付精神损害抚慰金的情形，一审判决酌情确定本案精神损害抚慰金为2万元，并无不当。 综上所述，宾阳县公安局、覃月清的上诉请求均不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。 宾阳县公安局申请再审称：一、宾阳县公安局2015年7月6日作出的宾公不赔决字〔2015〕003号《不予国家赔偿决定书》应不属于人民法院行政诉讼受案范围，《不予国家赔偿决定书》是行政机关对覃月清赔偿请求进行的先行处理，系行政赔偿处理过程中的程序性行政行为，并未对其权利和义务产生实际影响，故覃月清提起本案诉讼不符合法定条件。二、覃月清作为江某2的母亲，于2000年已经知道或应当知道江某2在宾阳县公安局拘留所服农药中毒，以及郑书源玩忽职守案检察院追诉、法院审理及判决的情况。但覃月清直至2015年6月30日才向宾阳县公安局提出国家赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条的规定，其提出的国家赔偿请求，已超过法律规定的两年诉讼时效。同时，本案行政行为应自2000年7月25日拘留江某2之日起计算。公安局于2014年10月22日作出《答复意见》，是根据信访条例对江某1反映的江某2死亡案的答复，《不予国家赔偿决定书》是根据覃月清的行政赔偿申请受到时效的限制之后，在行政程序上作出的一个答复，均没有直接影响到对江某1或江某2亲属的权利义务，不属于行政行为或独立的行政行为。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条、最高人民法院行政审判庭《关于对如何理解（执行行政诉讼法司法解释）第四十一条、第四十二条规定的请示的答复》的规定，一审判决在没有对本案属于单独提起行政赔偿诉讼，还是在提起行政赔偿请求的同时一并提出赔偿请求没有进行论述的情况下，直接适用国家赔偿法两年的时效规定，既不符合行政诉讼法规定诉讼时效的立法原意，也不符合《行政诉讼法》第四十八条规定的行政诉讼起诉期限的扣除事项。而且，无论适用国家赔偿法两年的时效规定，或者适用《行政诉讼法》的起诉期限规定，覃月清提出的行政赔偿请求均超过法定时效，《不予国家赔偿决定书》也是以覃月清的请求超过诉讼时效为由不予赔偿。综上，法院应当驳回覃月清的诉讼请求或裁定不予受理。请求法院撤销一审、二审判决，改判驳回覃月清的全部诉讼请求。 覃月清申请再审称：一、原一审、二审法院认定受害人江某2将农药带入拘留所监舍内服毒身亡，没有事实依据，属于认定事实不清、证据不足。以此为由，判决宾阳县公安局仅仅赔偿申请人损失的20%，理由不能成立。二、原审判决仅仅判决宾阳县公安局承担赔偿死亡赔偿金、丧葬费20%的责任和精神损害抚慰金20000元的极为不公的，与其应当承担的责任完全不相符。一审判决以江某2拒不配合检查为由，把责任推卸到被害人江某2身上，与国家授予的强制措施的职责相违背。宾阳县公安局民警的履职行为具有严重的违法性，且与被害人江某2的死亡具有完全的因果关系。故应按《国家赔偿法》第三条第（五）项的规定，承担全部的国家赔偿责任。请求：1.撤销二审判决；2.撤销一审判决第二条，改判宾阳县公安局向覃月清支付死亡赔偿金、丧葬费共计1351380元（67569元×20年）；3.撤销一审判决第三条，改判宾阳县公安局向覃月清支付精神损害抚慰金80000元。 本院认为，一、关于申请国家赔偿时效及提起行政诉讼起诉期限的问题。江某2死亡事件发生后，其家属多次向相关部门申诉信访，直至2014年10月22日宾阳县公安局作出《答复意见书》时，才明确告知江某2家属江某1等，就江某2在宾阳县公安局行政拘留所服毒身亡一案，覃月清在庭审中也主张直至上述答复意见书送达时，其才知晓江某2的死亡与民警的职务行为具有因果关系，其于2015年6月30日向宾阳县公安局申请国家赔偿，并未超过《国家赔偿法》第三十九条规定的两年申请赔偿时效。本案公安机关的违法事实已经生效刑事判决所确认，覃月清提起的是单独的行政赔偿诉讼，其起诉期限依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款的规定，可在赔偿义务机关作出不予赔偿决定之日起三个月内向人民法院起诉，故覃月清在宾阳县公安局2015年7月6日作出宾公不赔决字〔2015〕003号《不予国家赔偿决定书》后，于2015年8月5日提起本案诉讼的起诉期限符合法律规定。宾阳县公安局的主张覃月清的请求超过申请国家赔偿的2年时效及提起行政诉讼的法定起诉期限，没有法律依据，本院不予支持。 二、关于赔偿金额的问题。覃月清对江某2的死因提出质疑，但江某2将农药带入拘留所监舍内并服毒身亡这一事实，已为生效的郑书源玩忽职守案刑事判决书所确认。鉴于宾阳县公安局民警玩忽职守的违法行为对江某2的死亡所起的作用是次要、间接的，且宾阳县公安局民警在接到江某2服毒的报告后迅速、及时地组织了抢救，故应合理地确定宾阳县公安局的赔偿责任。故原审法院酌定宾阳县公安局在本案中承担20%的赔偿责任，并无不妥。原审法院在计算死亡赔偿金时，根据作出判决时国家统计局公布的统计数据计算赔偿标准，已充分维护了覃月清一方的利益。原审法院认为本案属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定的应当支付精神损害抚慰金的情形，酌情确定本案精神损害抚慰金为2万元，并无不当。 综上，宾阳县公安局的再审申请，覃月清的再审申请，均不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回宾阳县公安局的再审申请。 驳回覃月清的再审申请。 审 判 长 周善能 审 判 员 陆 海 审 判 员 陈 惠 二〇一九年十二月十六日 法官助理 游开军 书 记 员 王家兴