江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏0691行赔初23号 原告海安永祥粉煤灰综合利用有限公司，住所地海安市海安镇闸北路3号。 法定代表人王旭祥，职务总经理。 委托代理人杨文全（，男，1957年8月4日生，住海安市。 委托代理人周勇，江苏东恒律师事务所律师。 被告海安市发展和改革委员会，住所地海安市海安镇长江中路106号。 法定代表人夏卫军，职务主任。 应诉负责人康健，职务副主任。 委托代理人范玲玲，江苏慧眼律师事务所律师。 被告江苏省海安高新技术产业开发区管理委员会，住所地海安市西城街道花园大道66号。 法定代表人邓加忠，职务主任。 应诉负责人邰国圣，系该单位分管负责人、工业发展局局长。 委托代理人胡志凤、张立新，江苏钻石律师事务所律师。 第三人海安县交通水泥有限责任公司，住所地海安市海安镇闸北路3号。 法定代表人许德所，职务董事长。 原告海安永祥粉煤灰综合利用有限公司（以下简称永祥公司）诉被告海安市发展和改革委员会（以下简称海安发改委）、江苏省海安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称海安高新区管委会）及第三人海安县交通水泥有限责任公司（以下简称海安交通水泥公司）确认行政行为违法及行政赔偿一案，本院于2019年6月13日立案受理后，于2019年6月14日向被告海安发改委、海安高新区管委会邮寄送达了诉状副本、应诉通知书、举证通知书等，被告海安发改委、海安高新区管委会分别于2019年7月1日向本院提交了答辩状及证据材料。为查明案件事实，本院于2019年10月15日依法追加海安交通水泥公司为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月25日公开开庭进行了审理，现已审理终结。 原告永祥公司诉称，2017年9月2日两被告组织安排落后产能淘汰整改工作人员到原告粉煤灰生产现场，在无任何强制手续的情况下将2.2*7.4M球磨机用氧割设备拦腰割断，迫使原告停产。《行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。原告三次书面申请补偿并多次向市政府分管领导卢忠平副市长请求将补偿落实到位，但至今未果。根据《国家赔偿法》第四条、第九条和第三十九条之规定，原告提起诉讼，请求：1.确认两被告废毁原告正在生产使用的2.2*7.4M球磨机的行为违法；2判令两被告共同赔偿原告经济损失2411997.64元。 被告海安发改委辩称，一是被告未对原告实施任何行政行为。被告依据相关文件对落后产能进行排查，海安交通水泥公司自认两台直径3米以下水泥磨机都已经于2014年停产，并愿意接受文件精神，具体拆解行为为海安交通水泥公司自行委托第三方实施，并非被告具体操作实施。二是原告主体不适格。被废毁的磨机为海安交通水泥公司所有，并非原告所有。原告自称其与海安交通水泥公司为租赁关系，如果原告认为存在相关损失，应当向海安交通水泥公司主张，而非被告。三是原告既不是设备的所有权人，也不是设备用益物权人。原告称其租赁海安交通水泥公司的案涉设备，但依据原告提供的证据，2014年至2019年期间租赁设备为海安德兴粉煤灰综合利用有限公司。经核查，永祥公司与海安德兴粉煤灰综合利用有限公司系两家独立的公司。四是原告主张的损失无事实及法律依据。综上请求驳回原告的诉讼请求。 被告海安高新区管委会辩称，一是国务院关于淘汰落后产能工作是政府行政指导行为，不属于行政诉讼受案范围。根据国务院《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》〔国发（2010）7号〕精神以及案外人海安交通水泥公司提交的2017年9月1日与海安县永恒再生资源有限公司签订的《安全责任事故合同协议》，政府职能部门根据上级淘汰落后产能要求，建议、劝告案外人自行淘汰落后水泥产能，案外人自行拆除粉磨机的行为是基于行政机关指导而非行政强制的结果。故该行政指导行为依法不可诉。二是原告主体资格不适格。根据国务院《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》要求，该文件所规范的对象为落后产能企业。就本案而言，所指的落后产能企业就是海安交通水泥公司而非原告。按照原告向有关部门提供的租赁合同，系海安交通水泥公司与海安德兴粉煤灰综合利用有限公司签订。而原告与海安德兴粉煤灰综合利用有限公司是两个独立的法人。因此原告不是淘汰落后产能的相对人或者利害关系人，其作为原告的主体资格不适格。三是被告主体不适格。被告是省政府批准设立的省级开发区，为区域经济管理组织。海安交通水泥公司为园区内企业，根据上级要求协助企业淘汰落后产能，促进企业转型升级，改善环境。但被告不是淘汰落后产能的行政主体，也不是海安交通水泥公司生产水泥的许可人。因此，被告海安高新区管委会不是本案适格的被告。四是原告主张的损失没有事实及法律依据。根据《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》,淘汰落后产能并未规定应给予经济补偿，只能享受国家在财政、升级改造、土地利用等方面的相应的优惠政策支持。淘汰落后产能不同与土地、房屋征收，现行的法律法规并未强制规定政府或者职能部门对淘汰的落后产能企业应该给予赔偿。综上，本案不属于行政诉讼受案范围，原、被告主体均不适格，原告诉请没有事实和法律依据，请求驳回原告的起诉或者诉讼请求。 第三人海安交通水泥公司述称，海安交通水泥公司（甲方）和永祥公司（乙方）之间在2015年4月28日签订租赁合同，合同中约定在租赁期间如果遇到政府规划拆迁，乙方无条件服从，甲方不承担任何补偿责任。海安发改委和海安高新区管委会执行国家淘汰落后产能文件，原告没有得到任何补偿。原告永祥公司使用的磨机被切割掉不是第三人委托实施和认可的，切割费用26000元都是海安高新区管委会给的。 经审理查明，2015年11月23日，江苏省人民政府办公厅转发了《省经济和信息化委、省发展改革委〈江苏省工业和信息产业结构调整限制、淘汰目录和能耗限额〉的通知》，为贯彻落实省委、省政府关于全面深化经济体制改革的部署，加快政府职能转变，以新思路、新举措推进全省工业和信息产业向中高端迈进，结合本省工业和信息产业发展实际，编制了《江苏省工业和信息产业结构调整限制、淘汰目录和能耗限额》（以下简称《限制、淘汰目录和能耗限额》）。《限制、淘汰目录和能耗限额》针对工业和信息化领域、以制造业和生产性服务业为重点，由限制类和淘汰类目录构成指引产业结构调整的清单，用于指导和引导存量调整。对列入限制类的，允许在现有生产能力范围内进行技术改造升级或者事实产业转移，促进节能降耗、提质增效；对列入淘汰类的，限期予以淘汰，届时一律不得生产、销售、使用和转移。其中，直径3米以下水泥粉磨设备被列入淘汰类目录。经排查，海安交通水泥公司拥有2台Φ2.2*7.5水泥磨机设备。2017年8月16日，江苏省经济和信息化委员会下发《关于抓紧整改落实水泥玻璃落后产能淘汰不彻底问题的通知》，通报了部分企业存在落后产能淘汰不彻底问题，要求抓紧整改落实，严格按照国家要求，对落后产能应退尽退。同时该通知要求各市经信委责成相关县（市、区）对国家落后产能专项督查和省重点行业淘汰落后产能“回头看”行动中排查出来的问题企业立即组织拆除落后产能主体设备并作废毁处理，并要求各市于9月4日前将本地区存在落后产能淘汰不彻底问题企业的处置情况进行报送。其中，海安交通水泥公司的2台Φ2.2*7.5的落后设备位列省重点行业淘汰落后产能“回头看”行动问题企业清单中。2017年8月18日，海安发改委负责人在该通知上签署意见“将此电转发高新区，要求按县政府交办意见落实到位”。 海安交通水泥公司有2台Φ2.2*7.5水泥磨机，其中一台Φ2.2*7.5水磨机及部分厂区出租给原告永祥公司生产、使用，用于生产煤灰粉。2017年9月2日，应海安发改委、海安高新区管委会要求，海安交通水泥公司与他人签订“安全责任事故合同协议”，雇请他人将其所有的2台Φ2.2*7.5水泥磨机予以切割落地，并约定劳务费用为26000元。事后由海安高新区管委会将上述切割费用支付给海安交通水泥公司。2017年9月8日，海安发改委对海安交通水泥公司整改落实情况进行了现场检查。 2018年海安交通水泥公司厂区面临拆迁，其于2018年8月26日向新通扬河生态建设管理办公室出具情况说明，主要内容为：“经过领导反复做工作，我公司顾全大局，无偿损毁磨机，并通过省经信委验收，这次磨机拆毁政府未作任何补偿，只补贴拆工。现面临新通扬河生态区拆迁，请求领导按政策对拆毁的磨机进行补偿。”同日，海安高新区管委会在该情况说明上载明“根据省经信委要求，该企业两台水泥磨机于2017年9月份拆毁，对设备未付补偿，只补贴拆工。” 2018年11月12日，永祥公司向新通扬河生态建设管理办公室提交关于予以停产损失和生产附属设施拆迁补偿的请示，主要内容为：其租赁海安交通水泥任公司磨机一台，研磨电厂粉煤灰和煤渣，销售给商品混凝土企业，合同期至2019年12月31日，为落实上级精神、服从县政府落实淘汰落后产能要求而全面停产至今，造成了较大经济损失。因当时政府相关部门表态将来结合新通扬河周边环境改造予以补偿，故请求按相关规定给予2017年9月至2019年12月停产损失和生产附属设施拆除补偿。同日，海安高新区管委会在该请示中载明“该企业租赁海安县交通水泥有限责任公司厂房及磨机生产煤灰，2017年9月实施淘汰产能停产，相关损失未作补偿。”2019年4月8日，永祥公司又向新通扬河生态建设管理办公室提交关于2.2*7.5球磨机被废毁造成停产损失请求经济补偿的申请。现原告认为两被告废毁原告正在生产使用的2.2*7.4M磨机的行为违法，故诉至法院。 本院认为，原告永祥公司提起本案之诉不符合起诉条件，其原告主体不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。从该规定来看，提起行政诉讼的原告，应当是认为被诉行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，且其与被诉行政行为有法律上的利害关系。而“法律上的利害关系”的成就需要具备两个条件：其一，是起诉人拥有合法权益；其二是该合法权益受到了被诉行政行为的直接侵犯。这种利害关系应该理解为切身的利害关系、现实的利害关系、直接的利害关系。其中,直接的利害关系是“法律上的利害关系”这一认定标准的关键所在。司法实践中当事人合法权益与被诉具体行政行为看似有关而实际无涉的情况较为普遍。就本案而言，两被告要求淘汰落后产能的对象是第三人海安交通水泥公司。在具体的淘汰实施过程中，第三人海安交通水泥公司应海安发改委、海安高新区管委会要求，雇请他人将其所有的2台Φ2.2*7.5水泥磨机（含租给原告永祥公司的一台）予以废毁。该行为系第三人海安交通水泥公司应海安发改委、海安高新区管委会要求并响应国家淘汰落后产能政策而自主实施的行为，并非两被告具体实施。原告永祥公司与第三人海安交通水泥公司之间系基于租赁关系而产生的债权债务关系，双方之间实质上系民事法律关系，双方应严格按照租赁合同的约定享受各自的权利并承担各自的义务。原告永祥公司并非直接权益受到两被告具体行政行为侵害的主体，如其认为其权利受到损害可以通过其他途径寻求救济，而无权提起本行政诉讼。综上，原告永祥公司不具有提起本行政诉讼的原告主体资格，应裁定驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告海安永祥粉煤灰综合利用有限公司的起诉。 案件受理费50元，退回原告海安永祥粉煤灰综合利用有限公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。 审 判 长  陈金平 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  唐海兵 二〇一九年十二月六日 书 记 员  陆星奕 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法法第四十九条规定的；