山西省吕梁市中级人民法院行政判决书（2019）晋11行初185号原告韩某。委托代理人张某。被告祁县人民政府。法定代表人冯某。委托代理人王某1。委托代理人王某2。第三人李某。委托代理人王某3。原告韩某诉被告祁县人民政府及第三人李某行政复议一案，本院于2019年11月6日立案受理后，当日向被告祁县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。因李某与案件处理结果有利害关系，本院依法于2019年12月4日通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月20日公开开庭审理了本案。原告韩某及其委托代理人张某，被告祁县人民政府的委托代理人王某1、王某2，第三人李某的委托代理人王某3到庭参加了诉讼。被告祁县人民政府的负责人经书面通知未到庭，向本院提交了情况说明。本案现已审理终结。被告祁县人民政府于2019年9月3日针对申请人李某的复议申请作出了行政复议决定书【祁政行复决字（2019）第4号】。原告韩某诉称，2019年6月24日祁县公安局城赵派出所作出了行政处罚决定书【行罚决字（2019）000007号】，对李某处以500元的行政处罚。李某对该处罚决定不服，向祁县人民政府提出行政复议申请。祁县人民政府于2019年9月3日针对申请人李某的复议申请作出了行政复议决定【祁政行复决字（2019）第4号】，撤销了祁县公安局城赵派出所作出的行政处罚决定【行罚决字（2019）000007号】。在祁县人民法院审理李某诉原告民事诉讼一案中，原告方得知祁县人民政府针对李某作出的行政复议决定。原告认为，被告作出的复议决定撤销了原针对李某的处罚，其作为处罚行为人的相对方，与行政复议具有利害关系。根据行政复议法的规定，复议机关应当通知其参加复议，被告即不通知其参加复议，也不给其送达复议决定书，违反了上述法律规定，作出复议决定程序违法。现提起行政诉讼，请求撤销祁县人民政府于2019年9月3日作出的行政复议决定【祁政行复决字（2019）第4号】。原告韩某为支持其诉讼请求，提交了下列证据，1.韩某的身份证明；2.祁县公安局城赵派出所作出的行政处罚决定书【行罚决字（2019）000007号】；证据1.2证明原告为行政处罚行为人李某的相对人。3.祁县人民政府作出的行政复议决定书【祁政行复决字（2019）第4号】，证明被告作出所诉行政行为，撤销了对李某的行政处罚。4.原告被划伤的照片；5.祁县人民法院（2019）晋0727民初782号民事判决书；6.李某诉韩某增加诉求申请书；证据4.5.6.证明原告与行政复议决定具有利害关系。被告祁县人民政府答辩称，其作出的【祁政行复决字（2019）第4号】行政复议决定，实体合法，程序合法。1.复议申请人李某是合法的复议申请主体，提出行政复议在法定复议期限内。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。本案中，李某作为祁县公安局城赵派出所作出的行政处罚决定书的行政处罚相对人，有权对该行政行为提出复议，且其亦于收到该行政处罚决定后60日内向复议机关提出了行政复议申请，主体资格及复议期限均符合法律规定。2.李某提出的复议事项属于行政复议的受案范围。根据《行政复议法》第六条的规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的。本案中，祁县公安局城赵派出所作出的行政处罚，属于行政复议的受案范围。3.祁县人民政府是合法的复议机关。根据《行政复议法》第十二条的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案所涉行政处罚决定由祁县公安局城赵派出所作出，祁县人民政府作为本级政府有权受理该复议申请。4.祁县人民政府作出行政复议决定合法合理。祁县公安局对李某作出行政处罚的事实不清，证据不足。根据《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为，主要事实不清、证据不足的；适用依据错误的；违反法定程序的；超越或者滥用职权的；具体行政行为明显不当的。祁县人民政府在审理复议事项过程中对祁县公安局据以作出处罚决定的相关材料进行了审查，发现处罚依据仅有李某的本人陈述及一名证人证言，也即只存在言词证据；对于李某向法院提交的受伤照片，在复议审查过程中不在祁县公安局提供的案件卷宗内，该照片的证据来源不明。综合以上证据难以证明李某打伤韩某的基本事实，不符合《行政处罚法》规定的“违法事实确凿并有法定依据”的处罚标准，案件事实不清，证据不足，应予撤销行政行为。5.祁县公安局城赵派出所对李某作出行政处罚已超越法定期限，属于违法行政。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。另根据《治安管理处罚法》第九十九条的规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。本案事件发生于2018年3月10日，祁县公安局城赵派出所于3月12日受理该案，后晋中市公安司法鉴定中心于2018年8月24日出具《鉴定书》，此后直至2019年6月24日祁县公安局城赵派出所才对李某作出行政处罚决定，已远超法定办理治安案件期限，依法不应再给予行政处罚，因此祁县公安局城赵派出所作出的行政处罚决定，属于超越期限的违法行政行为，应予撤销。6.祁县人民政府认为本案没有继续调查、听取被告意见的必要性，采取书面方式对复议事项进行审查也符合法律规定。根据《行政复议法》第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。在复议审查过程中，复议申请人未提出案件调查、听取他方意见的要求，未对被告韩某进行调查不影响复议决定的结果。7.对于李某提出的复议事项，祁县人民政府作为复议机关可以作出确认违法、撤销、变更、责令重做的决定，因办案期限原因作出撤销决定最为适当。综上所述，祁县人民政府作出的行政复议决定，实体合法，程序合法，祁县公安局城赵派出所作出的行政处罚决定，确系违法，撤销该决定并无不当。请求驳回原告韩某的诉讼请求。被告祁县人民政府在法定举证期限内提交了下列证据，1.祁县人民政府作出的行政复议决定书【祁政行复决字（2019）第4号】；2.祁县人民政府行政复议申请受理通知书【祁行复受通字（2019）第4号】；3.李某提起行政复议申请书；4.行政复议申请人李某提交的相关材料；5.祁县公安局城赵派出所作出的行政处罚决定书【行罚决字（2019）000007号】；6.行政复议被申请人答复通知书；7.行政复议被申请人答复书；8.行政复议被申请人提交的相关材料。证据1.2.3.6.7.证明祁县人民政府作出本案行政复议决定程序合法，证据4.5.8证明本案的基本事实。第三人李某答辩意见同祁县人民政府答辩意见基本一致。另认为，原告与被诉行政复议不具有利害关系，原告不具备本案主体资格，应驳回原告的起诉。第三人李某无证据提交。经庭审质证，被告对原告提交的证据1-6的真实性、合法性均无异议，但认为原告在与李某斗殴事件中不存在受伤的事实，李某为该起斗殴事件中的受害者。原告对被告提交的证据的真实性无异议，但认为根据行政复议法的规定，被告应当通知原告在复议程序中作为第三人参加复议，被告作出的复议决定程序违法。第三人李某对原告提交的证据的质证意见同被告祁县人民政府相同，对被告祁县人民政府提交的证据无异议。根据有效证据的采纳标准，结合庭审中原、被告无异议的事实，本院确认如下事实，2018年3月10日，原告韩某与第三人李某发生冲突，祁县公安局于2018年8月21日作出行政处罚决定书【行罚决字（2018）000219号】，对韩某行政拘留八日并处罚款五百元，祁县公安局城赵派出所于2019年6月24日作出行政处罚决定书【行罚决字（2019）000007号】，对李某罚款五百元。李某不服祁县公安局城赵派出所作出的行政处罚决定【行罚决字（2019）000007号】，于2019年7月1日向祁县人民政府提出行政复议申请。祁县人民政府于2019年7月5日受理了李某提出的复议申请，于2019年9月3日作出行政复议决定书【祁政行复决字（2019）第4号】，撤销了祁县公安局城赵派出所于2019年6月24日作出的行政处罚决定【行罚决字（2019）000007号】。祁县人民政府在复议过程中，未通知韩某作为第三人参加行政复议，也未将行政复议决定书【祁政行复决字（2019）第4号】送达韩某。韩某认为该复议决定未通知其作为利害关系人参加，构成程序违法，于2019年9月20日向本院提起行政诉讼，请求撤销祁县人民政府作出的行政复议决定【祁政行复决字（2019）第4号】。本院认为，本案的争议焦点之一为，韩某是否与被诉行政行为具有利害关系，其是否具备本案原告主体资格？《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，因原告韩某与第三人李某发生冲突，祁县公安局对韩某作出了行政拘留八日并处罚款五百元的行政处罚，祁县公安局城赵派出所对李某作出了罚款五百元的行政处罚决定。上述处罚决定的成立直接与发生冲突的双方当事人具有因果关系，该因果关系的存在，即构成了法律上的利害关系。也就是说如果没有韩某与李某发生冲突的事实前提，就不会出现本案对双方予以处罚的结果，那么韩某与李某作为针对各自行政处罚的相对人与该处罚行为具有利害关系是毫无疑问的，而双方作为行政处罚相对人的相对方，与处罚结果显然也是具有利害关系的。因此，李某针对自己的行政处罚提起行政复议与韩某具有利害关系，祁县人民政府作出撤销李某行政处罚的复议决定，自然与韩某具有利害关系。韩某作为李某行政处罚的利害关系人，对祁县人民政府的复议行为，具有诉权，作为本案的原告，具备主体资格。本案的争议焦点之二为，祁县人民政府未追加韩某为行政复议第三人，作出撤销李某行政处罚的复议决定，程序是否合法？《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加复议。上述法律规定赋予了利害关系人作为第三人参加行政复议的权利，但如何参加复议程序均使用了“可以”而非“应当”，也就是说，第三人可以参加行政复议，也可以不参加行政复议，那么对于复议机关来说，是否意味着可以通知第三人参加，也可以不通知第三人参加？不通知第三人参加复议是否就构成程序违法？本院认为，行政复议法既然赋予了利害关系人参加复议的权利，那么就应当保障该权利的实现，这恰是行政复议法“保护公民、法人或者其他组织的合法权益”的立法本意。根据国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》【国发（2004）10号】意见，行政行为应当遵守程序正当原则，作出对当事人不利行政行为的，应当听取其意见。正当程序原则已经成为法治政府依法行政的基本要求，从保护公民、法人或者其他组织的合法权益角度考虑，也应尽可能的保障利害关系人的知情权、参与权。综上所述，尽管《行政复议法》的相关规定只使用了利害关系人“可以”作为第三人参加复议，但是根据程序正当性原则，本案复议机关祁县人民政府未听取利害关系人韩某的意见，未将其列为行政复议第三人参加复议而作出撤销李某行政处罚的复议决定，属于违反法定程序。该复议决定，依法应当予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下;一、撤销被告祁县人民政府于2019年9月3日作出的【祁政行复决字（2019）第4号】行政复议决定；二、责令被告祁县人民政府重新作出行政行为。案件受理费50元，由祁县人民政府负担。如不服本判决，可在接到本判决书之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 刘慧平审 判 员 李俊泓人民陪审员 王智华 二Ο一九年十二月二十三日书 记 员 刘小连附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的。