福建省三明市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽04行初40号 原告胡良秀，男，1968年3月4日，汉族，住福建省龙岩市永定区,暂住上海市松江区。 被告龙岩市永定区人民政府，住所地龙岩市永定区凤城街道 九一西路2号,统一社会信用代码：11350822004107008G。 法定代表人陈荣水，区长。 委托代理人张承荣，福建永宏律师事务所律师。 委托代理人吴龙福，男，1967年3月10日出生，汉族，龙岩市永定区农业农村局工作人员,住福建省永定县。 被告龙岩市人民政府，住所地龙岩市新罗区龙岩大道路1号。 法定代表人林兴禄，市长。 委托代理人陈思蓉，女，龙岩市司法局工作人员。 第三人胡国秀，男，1973年8月20日出生，住福建省龙岩市永定区。 原告胡良秀与被告龙岩市永定区人民政府（以下简称永定区政府）、龙岩市人民政府（以下简称龙岩市政府）、第三人胡国秀土地承包经营权行政登记及行政复议一案，于2019年9月2日向本院提起行政诉讼，本院受理后于同日立案，并于2019年9月16日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月15日公开开庭审理了本案。原告胡良秀，被告永定区政府的委托代理人张承荣、吴龙福，被告龙岩市政府的委托代理人陈思蓉到庭参加诉讼。第三人胡国秀经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告永定区政府于2018年10月23日向第三人胡国秀颁发闽[2018]永定区农村土地经营权第008840号《农村土地承包经营权证》（权证代码为：350803102205260013Ｊ号）（以下简称《承包经营权证》）。原告胡良秀对永定区政府向第三人颁发该《承包经营权证》不服，于2019年5月24日向被告龙岩市政府申请行政复议,龙岩市政府于2019年7月30日作出龙政行复[2019]6号《行政复议决定书》,维持永定区政府向第三人颁发的《承包经营权证》。 原告胡良秀诉称,1.被告龙岩市人民政府未尊重客观事实,即原告胡良秀作为原胡育新户下的成员，依法享有农村土地承包权，村镇都已认可，有充分的证据。第三人胡国秀及组片村镇事前未通知原告，事中截留原告申报材料，事后拒收原告申报材料。是第三人及组片村镇瞒报原告土地承包权重要信息。因政府行政不作为，造成原告土地承包权申报材料无法提交，原告土地承包权无法确权。2.这次土地确权发证，是对1、2轮土地承包权的延续，不是改变土地承包权或重新分田到户。事实上，下洋村自1980年第一次分田到现在，有的家庭户田被征用了，得到补偿款。有的家庭户一点都没有征用，重新分田已不现实也不合理，重新分田就是不尊重历史，也不符国家土地相关政策。原告虽户口迁出下洋镇下洋村，迁入户口的凤城西北村并没有分给原告土地承包权，同属发证机关永定区管辖。按下洋村现有外迁户及外籍都有土地确权，原告作为原永定县纺织品公司下岗职工，与胡国秀户同属永定区城镇居民户也应有土地承包权。3、原告有农村土地经营权，是依《中华人民共和国物权法》等国家相关法律赋予的，自1980年农村土地家庭联产承包以来从未中断或被收回，不需要多方协商，更不需要胡国秀同意，原告和胡国秀同为新户主，都系原胡育新老户主名下，也具有独立申报土地经营权证资格。综上所述，第三人及组片村镇瞒报原告户申报土地经营权申报资料，永定区政府应该负全责。不应以申报部门未申报原告材料为借口剥夺原告户的土地经营承包权，更不应以胡国秀及组片村镇未申报为由视为民事纠纷，龙岩市政府以行政复议理由不成立，维持胡国秀户的农村土地承包经营权证，违背《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》等国家法律、法规。永定区政府，作为土地确权发证机关，应该依据《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国农村土地承包法》，为原告户土承包经营权确权发证。为此，请求：1.判决撤销龙岩市政府行政复议决定书(龙政行复［2019］6号);2.判决撤销(胡国秀为户主的农村土地承包经营权)350803102205260013J《承包经营权证》；3.本案诉讼费由被告承担。 被告永定区政府辩称,一、永定区政府向第三人胡国秀户颁发涉案《农村土地承包经营权证》，发证事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。本案中，涉案地块1999年进行农村土地第二轮承包时，承包人户主为胡育新（胡良秀和胡国秀之父），承包面积为1.78亩，承包期限从1999年1月1日起至2028年12月31日止。本次农村土地承包经营权确权登记发证工作开始后，经第三人胡国秀家庭成员的同意，由胡国秀作为户主申请确权登记，并向相关发证部门提交了《户主声明书》和《农村土地承包经营权登记申请书》。随后当地下洋镇下洋村村民委员会等部门严格按照本次确权登记的发证程序，进行了底图制作、地块调查、指界确认、进行公示（二次）、签订新的《农村土地（耕地）承包合同》等程序操作。在此期间，原告从未向相关调查和发证部门提出过任何异议。永定区政府根据相关部门调查确认的事实和报送的材料，并根据法律、法规和政策的规定，于2018年10月23日向户主胡国秀颁发了闽［2018］永定区农村土地经营权第008840号《农村土地承包经营权证》（代码为：35083102205260013Ｊ号）。因此，永定区政府向胡国秀户颁发涉案《农村土地承包经营权证》，发证事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。二、原告胡良秀系非农家庭户，不属下洋镇下洋村集体经济组织的成员，依法不享有涉案土地的承包经营权。从原告在起诉状中认可的事实，以及原告向法院提供的户口薄和永定区下洋镇下洋村民委员会2019年5月5日出具的《证明》，可以充分证实：原告的户口已于1986年8月迁出下洋村，至今全家仍落户在龙岩市永××区××街道西北居委会，其户系非农家庭户，不属永定区下洋镇下洋村集体经济组织的成员。客观事实上，原告也从未实际耕作涉案土地。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第五条、第二十六条和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第（一）项的规定，原告户依法不享有涉案土地的承包经营权。综上所述，永定区政府向第三人胡国秀颁发涉案《农村土地承包经营权证》，发证事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告龙岩市政府辩称，一、龙岩市政府作出《复议决定》行政行为，是履行职责行为，主体合法。根据《中华人民共和国行政复议法》（下称《行政复议法》）第三条、第十三条规定，龙岩市政府是公民、法人或者其他组织不服本行政区域内各县（市、区）人民政府作出行政行为提出行政复议申请的行政复议机关。二、龙岩市政府作出《复议决定》认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确。本案中，经下洋村调查核实并形成调查表，第三人胡国秀于2017年6月11日与下洋村洋七组签订《农村土地（耕地）承包合同书》（家庭承包方式，编码350803102205260013J）。2018年10月23日，龙岩市永定区人民政府向第三人胡国秀颁发了《承包经营权证》。因该土地承包经营权证系根据前述相关合同等材料而颁发,没有证据表明其登记的内容与合同记载的内容不一致。因此，龙岩市永定区人民政府颁发的《承包经营权证》，具有事实和法律依据，并无不当。三、龙岩市政府作出《复议决定》符合法定程序。原告对龙岩市永定区人民政府颁发给第三人胡国秀的《承包经营权证》不服，于2019年5月24日向龙岩市政府申请行政复议，龙岩市政府于同年6月6日收到补正材料后依法予以受理。同时通知龙岩市永定区人民政府对该行政复议申请提出书面答复，提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料;通知胡国秀作为第三人参加行政复议。2019年7月30日，龙岩市政府作出《复议决定》，程序合法。综上，龙岩市政府作出的《复议决定》，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法应予维持。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人胡国秀未参加诉讼，也未提交书面意见。 经审理查明，原告胡良秀及第三人胡国秀的父亲胡育新和其母亲婚后共生育两男两女：长子胡良秀、次子胡国秀、长女胡秀芳、次女胡秀琴。1980年，永定区下洋镇下洋村洋七组第一轮土地承包时，户主胡育新名下分田人口为5人，即胡育新、原告、第三人、胡秀芳、胡秀琴。1986年8月，因大中专招生，原告户籍迁出永定区下洋镇下洋村。1988年10月4日，因大中专学生毕业，原告户籍迁至永定区凤城镇，户别为非农家庭户。1999年10月30日，胡育新作为户主代表与永定区下洋镇下洋村洋七组签订《耕地承包合同书》（合同编号080804），承包土地面积1.78亩，承包期限从1999年1月1日起至2028年12月31日止。本次农村土地承包经营权确权登记发证工作开始后，2016年初，经第三人胡国秀家庭成员的同意，由胡国秀作为户代表负责签署相关文件，并由胡国秀作为声明人出具《户主声明书》。为配合农村土地承包经营权确权登记颁证工作，永定区确权办委托北京世纪国源科技股份有限公司进行底图制作。随后，永定区下洋镇下洋村民委员会于2016年11月对第三人作为承包方进行了调查。2017年2月，永定区下洋镇下洋村民委员会对第三人承包地块进行了调查,并向胡国秀发出《农村土地承包经营权调查出席指界通知书》，对第三人承包地块指界确认，胡国秀、永定区下洋镇下洋村洋七组及永定区下洋镇下洋村民委员会三方到场签名确认。2017年5月，对第三人承包地块进行公示（二次）。2017年6月11日，第三人作为承包方与永定区下洋镇下洋村洋七组签订新的《农村土地（耕地）承包合同书》（家庭承包方式，编码350803102205260013J），承包土地面积1.435亩，家庭成员共4人，承包期限从1999年1月1日起至2028年12月31日止。2017年6月13日，第三人向被告申请登记发证。2018年10月23日，被告向第三人颁发《承包经营权证》。原告对永定区政府向第三人颁发该《承包经营权证》不服，以2019年1月才知道被告永定区政府向第三人颁发《承包经营权证》，永定区政府向第三人颁发《承包经营权证》行为侵犯其涉案农村土地承包经营权，永定区政府作出的该《承包经营权证》实体和程序均违法为由，于2019年5月24日向被告龙岩市政府申请行政复议,龙岩市政府经审查认为永定区政府作出该《承包经营权证》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，根据《行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，作出龙政行复[2019]6号《行政复议决定书》,维持永定区政府向第三人颁发的《承包经营权证》《土地证》。原告以永定区政府作出的《承包经营权证》和龙岩市政府作出龙政行复[2019]6号《行政复议决定书》，实体和程序均违法，侵犯了原告的合法权益为由诉至本院。 上述案件事实，有庭审笔录、庭前证据交换及质证意见笔录和相关证据材料在案佐证，本院依法予以确认。 本院认为，胡良秀主张被告永定区政府侵犯其涉案农村土地承包经营权，而起诉要求撤销永定区政府颁发给第三人胡国秀涉案农村土地承包经营权证。永定区政府对胡良秀曾为涉案承包土地上的家庭成员的事实不持异议。因此，胡良秀与被诉行政行为有利害关系，是本案适格原告。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”。上述规定表明，农村土地承包经营权证由县级以上地方人民政府颁发，并登记造册，确认土地承包经营权。为此，永定区政府具有确认并颁发农村土地承包经营权证的法定职权。农村土地承包经营权证在性质上是对农村土地承包经营法律关系的确认和公示，其操作的一般程序是：土地承包关系确立后，由发包方将相关材料报送乡（镇）人民政府审核，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出申请，报同级人民政府颁发。可见，承包关系确定的权利义务是人民政府颁发承包经营权证的基础，而乡（镇）人民政府报送的相关材料，应成为县级以上人民政府颁发土地承包经营权证的基本依据。因此，评判人民政府颁证行为是否合法的主要标准之一是，县级以上人民政府是否按照乡（镇）人民政府报送的材料所载明的事实予以登记确认。根据农业部办公厅关于印发（农办经［2012］19号）《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》第一条第（一）项和（闽政办［2014］113号）《福建省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》第一条的规定，本次农村土地承包经营权的确权登记颁证原则，是在保持现有农村土地承包关系稳定的前提下，以农村第二轮土地延包为基础，并以农村第二轮土地承包合同和土地承包经营权证为依据，对农户现有承包地块的面积、四至、空间位置等进行进一步的核实和确认，并进行重新确权颁证。农业部办公厅关于印发（农办经［2012］19号）《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》第二条：基本类型及其操作流程以及（闽政办［2014］113号）《福建省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》第四条：工作内容等规定表明，农村土地承包经营权确权登记发证主要依照下列程序进行：1、提交户主声明书；2、登记申请书；3、底图制作；4、地块调查；5、指界界认；6、公示；7、签订新的承包合同。本案中，涉案地块1999年进行农村土地第二轮承包时，承包人户主为胡育新（胡良秀和胡国秀之父），承包面积为1.78亩，承包期限从1999年1月1日起至2028年12月31日止。本次农村土地承包经营权确权登记发证工作开始后，经第三人胡国秀家庭成员的同意，由胡国秀作为户主申请确权登记，并向发证部门提交了《户主声明书》和《农村土地承包经营权登记申请书》。随后下洋镇下洋村村民委员会等相关部门严格按照本次确权登记的发证程序，进行了底图制作、地块调查、指界确认、进行公示（二次）、签订新的《农村土地（耕地）承包合同》等程序进行操作。在此期间，原告从未向上述相关调查和发证部门提出过异议。永定区政府根据发包方下洋镇下洋村村民委员会调查核实确认的事实和下洋镇人民政府审核报送的材料，并根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第七条以及《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，于2018年10月23日向户主胡国秀颁发了闽［2018］永定区农村土地经营权第008840号《农村土地承包经营权证》（代码为：35083102205260013Ｊ号）（以下简称《承包经营权证》）。因此，永定区政府向胡国秀户颁发本案被诉的《承包经营权证》，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，原告不服永定区政府作出向第三人作出颁发该《承包经营权证》后，向被告龙岩市政府提起行政复议，龙岩市政府受理该行政复议申请并经依法审查后，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出龙政行复［2019］6号《行政复议决定书》，维持永定区政府作出向第三人颁发该《承包经营权证》并无不当。对原告提出本次土地确权发证是对第一、二轮土地承包权的延续，不是改变土地承包权（或重新分田到户），其依法享有涉案土地的承包经营权的主张，经审查，原告的户口已于1986年8月迁出永定区下洋镇下洋村，至今全家仍落户在龙岩市永××区××街道西北居委会，其户系非农家庭户，不属永定区下洋镇下洋村集体经济组织的成员。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第五条、第二十六条和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第（一）项的规定，原告户依法不享有涉案土地的承包经营权，为此，对原告提出的该主张，本院不予支持。综上，对原告提出二被告作出的上述被诉行政行为实体和程序均违法，请求撤销二被告作出的上述被诉行政行为等诉讼主张，因缺乏相应的事实和法律依据，其诉讼主张不能成立,对此本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告胡良秀的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告胡良秀负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  李祖超 审 判 员  李 中 人民陪审员  曾锦锋 二〇一九年十二月二十五日 书 记 员  林群英 附：主要法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》 第四条实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。 实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。 县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。 第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证： （一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。 （二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。 （三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。 第二十条承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证： （一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。 （二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。 （三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。 （四）其他收回土地承包经营权证的情形。 《中华人民共和国农村土地承包法》 第三条国家实行农村土地承包经营制度。 农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。 第五条农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。 任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。 第二十三条县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。 颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。 第二十六条承包期内，发包方不得收回承包地。 承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。 承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。 承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。 《中华人民共和国行政复议法》 第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； （二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行； （三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为： 1.主要事实不清、证据不足的； 2.适用依据错误的； 3.违反法定程序的； 4.超越或者滥用职权的； 5.具体行政行为明显不当的。 （四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。 行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。 -2-