河北省高碑店市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀0684行初131号 原告河北省保定市金属材料公司，住所地保定市利民路32号，统一社会信用代码91130600105941309A。 法定代表人吴燕，该公司经理。 委托代理人王立鹏，河北达公律师事务所律师。 被告保定市住房公积金管理中心，住所地保定市朝阳北大街1399号，统一社会信用代码12130600763430068R。 法定代表人霍磊，该单位主任。 委托代理人孟荣辉，该单位工作人员。 委托代理人许双全，河北颂和安达律师事务所律师。 被告保定市人民政府，住所地保定市东风西路1号,统一社会信用代码11130600000445835B。 法定代表人郭建英，该市市长。 委托代理人李哲，该单位工作人员。 委托代理人张银巍，河北保嘉律师事务所律师。 第三人张永宁，男，汉族，1959年6月17日出生，住保定市莲池区。 原告河北省保定市金属材料公司不服被告保定市住房公积金管理中心责令限期办理通知书、保定市人民政府行政复议决定书，于2019年11月19日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月19日立案。本院依法组成合议庭，于2019年12月16日公开开庭审理了本案。原告河北省保定市金属材料公司委托代理人、被告保定市住房公积金管理中心委托代理人、被告保定市人民政府委托代理人张银巍、第三人张永宁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告保定市住房公积金管理中心于2019年7月5日作出保房金管限字××号责令限期办理通知书，责令原告于收到本通知之日起15日内，到保定市住房公积金管理部门办理张永宁住房公积金补缴手续，补缴金额为28173元。被告保定市人民政府于2019年11月4日作出保政行复决【2019】79号行政复议决定书，维持了保定市住房公积金管理中心作出的上述责令限期办理通知书。 原告河北省保定市金属材料公司诉称：一、被告1作出的保房金管限字××号责令改正通知书，程序严重违法，且未告知当事人诉权。1.被告1整个调查期间未告知行政相对人陈述、申辩权，且没有听取原告辩解，更没有充分听取当事人的意见，其调查笔录仅一句话：“你公司是否停交了张永宁的公积金•••”，严重违反《行政处罚法》第三十二条的规定。另依据河北省住建厅《关于加强规范住房公积金行政执法工作的通知》第五条规范调查取证行为，也明确规定了要告知当事人陈述权、申辩权和听证权，被告1的调查取证严重违反了法定程序。2.被告1未向原告下达行政处罚事先告知书，未告知作出行政决定的事实理由和依据，且未告知当事人任何权利，包括陈述申辩权、申请回避权等，严重违反《行政处罚法》第三十一条的规定。至于被告提出的该《通知书》不属于行政处罚，因此不存在处罚告知程序。原告认为该主张明显不成立，如果该通知书作出后，可以向法院申请强制执行，那么该通知要么属于行政处罚要么属于行政强制手段或措施（显然不属于行政许可），在此种情况下就必需履行事先告知程序。如果其不具有处罚或强制的法律特征该通知就不具有强制力。3.被告1未告知当事人诉权，严重违反《行政处罚法》第三十五条及《行政复议法》、《行政诉讼法》的有关规定。4.被告行政执法人员未全部向申请人出示执法证件，原告对执法人员执法主体资格提出质疑。综上，保房金管限字××号责令改正通知书，程序严重违法，应当予以撤销。二、被申请人认定事实错误，张永宁并未实际提供劳动，公司未向其发放过任何工资，仅是社保关系在我公司，不能以其领取的“军转办”补助作为补交公积金的依据，张永宁的情况并不是应当缴存公积金的企业在职职工。张永宁从未在我公司领取过劳动报酬（企业工资），公司给其发放的是军转干部的“四费”，该笔费用公司仅是从军转办代领并代发，资金来源是政府政策性财政拨款。保定市中级人民法院（2019）冀06民终5274号判决书也确认了一个事实：“自1997年起张永宁未为原告提供劳动，除了基于政策规定金属公司为其缴纳社保费外亦未向其支付过劳动报酬，双方仅有名义上的劳动关系而无实质意义上的劳动关系。”（见判决34页）。也就是说张永宁的情况，根本不符合《河北省住房公积金归集提取管理办法》第三条的规定：“本省行政区域内的国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工应当按照规定缴存住房公积金。在职职工（以下简称职工）是指与单位建立劳动关系或者经法院判决、劳动仲裁等认定存在事实劳动关系，并由单位支付工资的各类人员。”也就是说张永宁根本不具有法律意义上在职职工身份，单位没有向其发放过工资，所以单位无义务为其缴纳公积金。另依据河北省解决企业军转干部生活困难问题小组办公室《有关问题的说明》第4页明确表述：“我们现在对在岗军转干部工资偏低的按照城镇职工平均工资标准给予的补助，不是军转干部应有的劳动工资标准，而是补助时的一个标准，企业军转干部的劳动工资就是所在企业的现行工资。因此，不能将职工平均工资标准，作为军转干部缴纳“两保”或办理退休时的工资基数。”所以，我们认为被告以军转办补助费作为其个人企业工资收入明显错误。《住房公积金管理条例》第16条规定：“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。”张永宁未在我公司劳动过，也未获得过劳动报酬，军转办发放的补助也不能作为企业劳动工资，所以张永宁无缴纳公积金的工资基数，也不符合《河北省住房公积金归集提取管理办法》第三条关于企业在职职工的身份，被告给申请人的测算表没有事实及法律依据。基于以上事实及法律规定原告认为公司无需未张永宁补交公积金，请法院撤销被告通知。三、被告适用法律严重错误，应当适用《河北省住房公积金归集提取管理办法》第三条的有关规定而没有适用，且其责令限期补缴的依据没有引用。1、第三人张永宁没有领取过劳动报酬，与我公司不是实质意义上的劳动关系，该事实已经过法院判决确认在此不再重述。因此第三人不具有在我公司在职职工身份，其不符合《河北省住房公积金归集提取管理办法》第三条关于应当缴纳公积金的范围。所以依据上述办法原告不应当为第三人缴纳公积金。2、被告没有引用责令限期补缴的法律依据，被告执法文书中表述：“依据国务院《住房公积金管理条例》第二十条之规定，责令你单位15内，……办理张永宁住房公积金补缴手续。”《住房公积金管理条例》第二十条内容为：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”该条只是规定单位应当缴纳公积金，（但其前提是符合《河北省住房公积金归集提取管理办法》第三条关于应当缴纳公积金的范围）并不是责令补缴的法律依据，应该属于事实认定的法律依据。所以被告适用法律严重错误。四、被告作出的行政行为明显不当，不符合保定市属国企的现实情况，也不符合中央禁止集中清缴的有关精神。1.在社保归税提出后，中央三令五申禁止历史性集中清缴，避免给企业增加负担。相关文件虽然都是关于社会保险，但住房公积金也应看清中央政策的本意。9月18日克强总理在国务院常务会议强调：总体上不得增加企业负担，对于历史形成的参保参差不齐等问题，不得自行清缴。原告企业长期处于停工状态，张永宁实际上从未在单位上班，且在其他单位已经找到工作，双方仅是基于政策原因保留名义上的劳动关系。2.原告属于市属国有企业，与原告类似的市属国有企业近百家涉及员工一万多人，在90年代随着计划经济向市场经济转变，职工几乎全部下岗，大部分公司一直处于停业状态。被告的执法行为没有考虑历史遗留问题及保定市的实际情况，如果仅为张永宁执法补缴公积金，将产生极为严重的后果。所以，我们认为历史遗留问题应该通过政策解决，被告的责令通知，有违行政行为的适当性原则，请人民法院酌情考虑《行政复议法》第二十八条第二款第五项的规定。五、被告2维持了被告1的具体行政行为，我们认为依据《行政诉讼法》的有关规定，二者应当作为共同被告，由于原行政行为错误，所以复议决定也是错误请依法同时撤销。综上，原告认为被告作出的保房金管限字××号责令改正通知书认定事实及适用法律均错误，程序严重违法，且不符合保定市实际情况缺乏适当性，请人民法院依法撤销。撤销第二被告的行政复议决定。 原告河北省保定市金属材料公司向本院提交了以下证据：1、保房金管核字××号住房公积金执法调查通知书，2、保房金管限字××号责令限期办理通知书，3、保政行复决［2019］79号行政复议决定书，4、河北省解决企业军转干部生活困难问题小组办公室做出的有关问题的说明，5、保定市中级人民法院（2019）冀06民终5274号民事判决书。 被告保定市住房公积金管理中心辩称，第一，答辩人作为住房公积金执法行为主体，做出的通知书事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，系合法行政行为，被答辩人与第三人张永宁存在劳动关系。请求驳回原告的诉讼请求。 被告保定市人民政府辩称,一、答辩人具有复议职权，且依法履行了行政复议职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，答辩人依法受理被答辩人的行政复议申请后，根据《行政复议法》第二十二条规定进行书面审理，并作出了行政复议决定书。二、保定市住房公积金管理中心作出的《责令限期办理通知书》事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。依据《行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持了上述《责令限期办理通知书》。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告保定市住房公积金管理中心向本院提交了以下证据：1、行政执法立案审批表，2、补交住房公积金申请书，3、保定市金属材料公司情况说明书，4、张永宁举证清单，5、保定市金属材料公司情况说明材料（附有：张永宁从2005年由军转办下拨到商务局，再拨入我公司由我公司代发的工资表；张永宁2018年由军转办下拨到国有资产公司，再拨入我公司由我公司代发的工资表），6、保定市住房公积金管理中心执法调查通知书（保房金管核字201902号），7、送达回执，8、张永宁补交住房公积金测算表，合计需补缴28173元，9、保定市住房公积金自助终端查询报告，10、行政执法调查询问笔录，11、责令限期办理通知书，12、责令限期办理通知书送达回执。 被告保定市人民政府向本院提交了以下证据：行政复议答复通知书、行政复议答复书；行政复议决定书及邮寄送达回执。 第三人张永宁述称，金属公司系全民所有制国有企业，张永宁1993年3月以军队转业干部身份分配至金属公司工作至2019年7月。期间，金属公司为张永宁发放了1993年3月至2019年6月的工资，并以发放的工资为基数缴纳了1993年1月至2019年6月基本养老保险费及基本医疗保险费，缴存了1994年1月至1997年12月住房公积金，中断了1998年1月至2019年4月住房公积金的缴存。金属公司与张永宁存在劳动关系。管理中心保房金管限字××号《责令限期办理通知书》、保定市政府保政行复决【2019】79号《行政复议决定书》，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。金属公司以其无义务为张永宁缴纳住房公积金、管理中心行政行为违反《行政处罚法》、保定市政府复议决定维持《责令限期办理通知书》错误为由，请求撤销《责令限期办理通知书》、《行政复议决定书》，没有事实和法律、法规依据，不能成立，不应支持，应予驳回。案件受理费，应由金属公司负担。 第三人张永宁向本院提交了以下证据：1、身份证，2、内资企业登记基本情况表，3、一九九三年军转干部套改企业工资标准审批表（1993年10月19日）；河北省国有企业岗位技能工资制职工套改工资标准表两份，4、金属公司三丰路分公司《内资企业登记基本情况表》及登记注册材料，5、2019.9.18保定住房公积金自助终端查询报告，6、社会保险费职工个人补缴核定表（2018年12月6日、11日）；参保人员缴费信息核对表，7、中国人民银行个人活期账户交易明细（2007年2月8日至2019年8月15日），8、工资清单，9、金属公司2018年9月27日向军转办出具的情况说明及后附；军转办下拨2005-2007年养老保险费用详单，10、奖状，11、企业军转干部四拖欠发放表（2018年9月至2018年12月），12、人发（2002）82号、中办发（2003）29号、河北省人民政府办公厅冀办字（2004）27号、人事部财政部劳动和社会保障部国人部发[2004]55号军转干部解困文件，13、金属公司仲裁书面辩论意见，14、河北省保定市莲池区人民法院（2019）冀0606民初1394号民事判决书；河北省保定市中级人民法院（2019）冀06民终5274号民事判决书；金属公司民事上诉状，15、中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行申4718号行政裁定书。 经庭审质证，原告对被告保定市住房公积金管理中心的证据发表如下质证意见：真实性无异议，但是这些证据不能证明被告责令原告为第三人补缴住房公积金符合法定的事实条件，没有这方面的证据。这些证据不能证明被告在下达通知书时告知原告做出通知的事实理由和依据，以及告知当事人具有陈述申辩等权利，对被告证明目的不认可。 第三人对被告保定市住房公积金管理中心的证据发表如下质证意见：对证据的真实性、关联性、合法性、证明力和证明目的均认可，能够作为其行政行为的依据。 原告对被告保定市人民政府的证据发表如下质证意见：对证据真实性无异议。 第三人对被告保定市人民政府的证据发表如下质证意见：对证据的真实性、关联性、合法性、证明力和证明目的均认可。 被告保定市住房公积金管理中心对原告的证据发表如下质证意见：对证据1-2真实性合法性以及与本案关联性均无异议，但是原告的证明目的不能实现，因为该通知书是属于行政机关或者法律法规授权的事业单位向原告发出的行政命令，而非属于制裁性的行政处罚行为，不应该适用行政处罚法的相关规定。证据3合法性、真实性、关联性无异议。证据4，真实性无异议，但是我们的计算标准是依照原告职工张永宁年度应发工资额计算出的，与省里文件中各项补助没有关联性。所以补助金这个证据不能证明行政行为违法。证据5，真实性、合法性无异议，但是并不因此就免除原告为第三人缴纳住房公积金的义务。 被告保定市人民政府对原告的证据发表如下质证意见：同第一被告的质证意见。补充，住房公积金的归集缴存属于国务院法规条例规定的用工单位的义务，应当优先适用国务院条例。 第三人对原告的证据发表如下质证意见：对证据1-3，真实性、关联性、合法性证明力均认可，不认可原告的证明目的。证据4，真实性、关联性、合法性证明力及证明目的均不认可，复印件，原告未提供原件与其核对，也没有申请法院调取，该复印件不能作为定案依据。该证据没有得到提供材料的有关单位盖章确认，来源不明，来源不合法，该证据与本案争议的事实缺乏关联性，复印件不是有效证据，没有证明力，不能达到原告的证明目的。此外原告称该说明是所谓河北省解决企业军转干部生活困难问题小组办公室的会议纪要，但没有该办公室盖章确认，是否是该办公室的会议纪要无法确认。即使原告能够提供原件与复印件核对无异，但是法律法规、中共中央办公厅、人事部、中组部、民政部、财政部、劳动社会保障部、总政治部、均没有授权河北省人力资源和社会保障厅设立的河北省解决企业军转干部生活困难问题小组办公室对人发（2002）82号、中办发（2003）29号文件做出解释。该说明既非法律行政法规，也非规范性文件，不能作为人民法院审判的依据。关于工资的组成和确定，社会保险基数的确定，应由国家统计局和人力资源和社会保障行政管理机关行使法定的职权，河北省军转办没有此职权。说明中关于不能将职工平均工资标准作为军转干部缴纳两保或者办理退休时的工资基数的表述与中央军转干部解困文件冲突，与国家统计局关于工资总额组成的规定的相关规定冲突，与保定市人力资源和社会保障局的信访答复意见冲突，与保定市社会保险事业管理所的案涉社会保险费职工个人补缴核定表，和参保人员缴费信息核对表冲突，也与生效的河北省保定市莲池区人民法院（2019）冀0606民初1394号民事判决书和河北省保定市中级人民法院（2019）冀06民终5274号民事判决冲突，应为无效。第三人已经提供资产公司军转干部四拖欠发放表，证明财政给付金属公司帮助其解决拖欠张永宁工资的性质为工资，标准为省在职职工社评工资，补发了张永宁社会保险和医疗保险按照此基数的单位应缴比例，故军转办关于财政给军转干部的补贴不是工资、不是缴纳养老保险医疗保险基数的说明也与事实不符。证据5，真实性关联性合法性和证明力认可，对证明目的不认可，1998年7月24日，金属公司设立河北省保定市金属材料公司三丰路分公司，委派第三人到工商行政机关办理了注册登记手续，注册登记的内容由本人书写，分公司成立后本人在分公司担任副经理，分公司2005年3月4日被吊销，原因是金属公司向银行贷款未还，此后金属公司领导指示第三人本人进行分公司的债权清算工作，上述事实有莲池区法院庭审笔录在案佐证。根据公司法第14条规定，分公司不具备法人资格，其民事责任由公司承担，第三人为分公司提供劳动，可以视为为原告提供劳动，故5274号判决，1997年起第三人没有为金属公司提供劳动的说理确有不妥。劳动者与用人单位的劳动关系或有或无，非此即彼，不存在名义上和实质上劳动关系的划分，法律法规、司法解释及规章并没有名义劳动关系和实质劳动关系的规定，也没有规定名义劳动关系和实质劳动关系的权利义务有所不同，名义劳动关系和实质劳动关系不是法律概念，故5274号判决在本院认为部分将存在的劳动关系分为名义劳动关系和实质劳动关系，进行说理，也有欠妥。5274号判决虽然上述说理有些不妥，但是判决结果正确，是按照第三人与原告存在劳动关系、是在职职工这个事实进行判决的。原告提供的证据被告保定市住房公积金管理中心在行政程序中依照法定程序已经要求原告提供，原告依法应当提供而未提供，故原告在诉讼程序中提供的证据，根据最高院关于行政诉讼证据若干规定第59条的规定，人民法院一般不予采纳。 原告对第三人的证据发表如下质证意见：对第三人证据证明目的不认可，对证据11，四拖欠发放表，恰恰证明了财政补贴发放的对象是具体到个人的，具体到每个军转干部头上，而不是发放给企业。 被告保定市住房公积金管理中心对第三人的证据发表如下质证意见：第三人提供的证据关联性、真实性和合法性均认可。 被告保定市人民政府对第三人的证据质证意见同被告保定市住房公积金管理中心。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1-3的真实性、关联性认可，证据4、5与本案的关联性不予认可。对被告保定市住房公积金管理中心提交的证据1-2、4、6-12的真实性、关联性认可。对被告保定市人民政府的证据真实性、关联性认可。对第三人提交的证据的真实性、关联性认可。 经审理查明，原告系全民所有制国有企业。第三人1993年3月以军队转业干部身份分配至原告处工作，2019年6月，原告退休，期间工资一直由原告发放。1994年1月至1997年12月，原告为第三人缴存了住房公积金。自1998年1月起，原告停止为第三人缴纳。2019年4月1日，第三人向被告保定市住房公积金管理中心提交申请，要求原告补缴住房公积金。被告保定市住房公积金管理中心经调查，于2019年7月5日作出保房金管限字××号《责令限期办理通知书》，根据《住房公积金管理条例》第二十条的规定，责令原告于收到本通知之日起15日内，到保定市住房公积金管理部门办理张永宁住房公积金补缴手续，补缴时间为1998年1月至2019年4月，补缴金额为28173元。年缴存基数为河北省上一年度年平均工资额，缴存比例为5%。 原告不服，向被告保定市人民政府申请行政复议。保定市人民政府于2019年11月4日作出保政行复决【2019】79号行政复议决定书，维持了保定市住房公积金管理中心作出的上述责令限期办理通知书。 本院认为，根据《住房公积金管理条例》第二十条第一款：“单位应当及时、足额缴纳住房公积金，不得逾期缴存或者少缴”、第三十八条：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行”，原告为第三人缴纳了1994年1月至1997年12月的住房公积金，自1998年1月起至2019年4月第三人向被告保定市住房公积金管理中心提交申请之日止，原告未按时、足额为第三人缴纳。被告依据《住房公积金管理条例》第二十条的规定，责令原告为第三人补缴，该《责令限期办理通知书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序且计算标准符合法律规定，原告请求撤销，本院不予支持。被告保定市人民政府作出的保政行复决【2019】79号行政复议决定书事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告请求撤销，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告河北省保定市金属材料公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。 审 判 长  闫晓爽 人民陪审员  王怀颖 人民陪审员  孙 杨 二〇一九年十二月二十六日 书 记 员  李 杰