上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初904号原告季祥春，男，汉族，1963年7月9日出生，户籍地上海市长宁区。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。委托代理人陆馨伟。委托代理人顾杰。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈。委托代理人马贝艺，上海(北京)大成律师事务所律师。被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市。法定代表人倪佳慧。委托代理人周娴纹。被告上海市长宁区消防支队，住所地上海市。法定代表人虞利强。委托代理人祁文晋，男。被告上海市公安局长宁分局天山路派出所，住所地紫云西路XXX号。法定代表人俞晓东。委托代理人祁文晋。原告季祥春因认为被告上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁城管执法局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)、上海市长宁区消防支队(原上海市长宁区公安消防支队因机构改革，职责由上海市长宁区消防支队承担，以下简称长宁消防支队)、上海市公安局长宁分局天山路派出所(以下简称天山路派出所)实施的房屋整治行为违法，向本院提起行政诉讼，本院2018年11月7日立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月17日公开开庭审理了本案。原告季祥春，被告长宁城管执法局的委托代理人陆馨伟、顾杰，被告长宁房管局的委托代理人马贝艺，被告长宁市场监管局的委托代理人周娴纹到庭参加诉讼。被告长宁消防支队、天山路派出所经本院依法传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本院经各方同意协调，审理期限至2020年1月6日。本案现已审理终结。原告诉称，本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋是原告所承租的房屋，在1997年5月份办妥了居改非手续，改为商业用房，并办妥沿街开门、营业执照、税务登记等各项手续，并且20余年来在该处依法开展经营活动。2017年5月2日，五被告共同在玉屏南路周边张贴所谓的拆除违法建筑通知。原告本以为与己无关，但之后得知自己房屋也在通告范围，原告为此前往街道及被告处，出示相关批准文件并作出解释，但被告始终未作出正面回应。2O17年6月14日，玉屏南路周边出现大量所谓执法人员(包括被告人员及其他身份不明人员)对原告房屋实施强制砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的违法行为，原告为此报警，但警方到场后，仍未阻止上述违法行为。原告认为原告合法经营，现被告打着整治违法建筑的旗号，封闭原告的经营门户，已严重侵犯原告合法权益。部分被告在未得到授权及没有合法有效的行政决定的情况下，无权进行执法。而且政府执法必须严格依照法定程序进行，依法保障当事人的申辩、诉讼权利，现被告以口头通知代替书面认定，毫无法律依据，故请求确认被告于2017年6月14日对原告房屋实施的砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的行为违法；并赔偿原告经济损失、恢复原告房屋原状。被告长宁城管执法局辩称，被诉行政行为由其实施。涉案房屋存在擅自改变物业使用性质、破坏房屋外貌的违法情况，因此被告采取恢复原状的整治行为，被告行政行为合法，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁房管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁市场监管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁消防支队、天山路派出所提交书面意见称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明：涉案房屋为居住公房，由原告承租使用，房屋使用面积21.2平方米，月租169.1元。1998年，上海新长宁集团天山物业有限公司(以下简称天山物业公司)审核涉案房屋的“居改非”申请，并报集团公司审批。“居改非”申请中载明：“房屋座落：玉屏南路XXX弄XXX号XXX室……户名：季祥春……内容：居改非……情况原因及处理意见：关于玉屏南路XXX弄XXX号XXX室，承租人季祥春，因待业生活困难，利用街面房屋，经得邻户同意，申请破墙开店，将木窗改为门面，不影响承重结构，营业面积为8平方米，经营理发。鉴于上述情况，在不影响邻户情况下和房屋结构，拟同意该户部分开店经营理发，租金重新测算调整。”天山物业公司、上海新长宁集团公司均审核同意。1998年6月2日原告以涉案房屋为住所，获取了个体工商户营业执照，名称为上海市长宁区毓美熟食店。至案发时，涉案房屋一直作为经营使用。2017年5月2日，长宁城管执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所发布《天山路街道“五违四必”联合执法告知书》(以下简称联合告知书)，称对于沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日，长宁房管局向区各街道(镇)出具《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(以下简称答复)，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年6月14日，被告长宁城管执法局在原告没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了拆除店门和户外装修、砌墙封门的整治行为，将该房屋恢复至原始窗户状态。原告认为整治行为侵犯了其合法权益，遂起诉至本院。在案件审理过程中，原告撤回了要求被告赔偿经济损失的诉讼请求。以上事实有原告提供的租用公房凭证、发票、门牌号、单位有偿分配房屋协议书、天山集团物业公司出具的证明、营业执照、联合告知书、执法现场视频和照片、居民的声明、沪建城管联〔2017〕130号《关于印发〈关于加强本市住宅小区内“居改非”整治工作的实施方案〉的通知》、沪房地资物〔2002〕99号《关于居住房屋改变使用性质若干问题的通知》；被告长宁城管执法局的租赁凭证、居改非手续的凭据、长宁房管局的答复、涉案房屋图纸、执法后现场照片、联合告知书，以及当事人陈述等证据为证，经质证无误。2019年11月22日，原告向本院申请调取开门图纸等证据，因原告申请已明显超过申请期限，且在案证据已能证明本案事实，该证据也无调查收集的必要，故本院不予处理。本院认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为五被告；二、被诉行政行为是否具有合法性。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的拆除店门和户外装修及砌墙封门的整治行为。根据《上海市城市管理行政执法》第十一条第一款第(八)项、第(九)项、《上海市城市管理行政执法实施办法》第五条第二款第(三)项的规定，被告长宁城管执法局对本行政区域内违反物业管理方面法律、法规和规章规定的行为具有行政管理职权。现被告长宁城管执法局确认由其实施被诉行政行为，且原告对其职权依据亦无异议，因此长宁城管执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，原告提供联合告知书以证明被告长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所为共同行为主体。现从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁城管执法局以外的其余被告亦实施了被诉行政行为。所以，原告认为长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。关于第二个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》及执法条例、《上海市住宅物业管理规定》等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的被告长宁城管执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，但如前所述，告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。被告长宁城管执法局在实施被诉行政行为前也未依法听取原告的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但涉案房屋“居改非”，即改变涉案房屋使用性质，未经当时房屋管理部门批准，与当时《上海市城镇公有房屋管理条例》及现行《上海市住宅物业管理规定》的相关要求不符，应予改正；因“居改非”而改变的房屋外貌亦应加以恢复，故原告要求涉案房屋恢复至其经营时状态的诉讼请求难以得到支持。被告长宁城管执法局已将涉案房屋整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第三款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局于2017年6月14日对本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；二、驳回原告季祥春的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  邱 莉审 判 员  周 琪人民陪审员  朱兆富二〇一九年十二月二十四日书 记 员  李 扬附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条……根据行政诉讼法第五十八条的规定，被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按期开庭或者继续开庭审理，对到庭的当事人诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据及其他诉讼材料进行审理后，依法缺席判决。三、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。