河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终3488号上诉人（原审原告）孙宏伟，男，汉族，1977年4月01日出生，住河南省漯河市召陵区。上诉人（原审原告）孙泳旗，男，汉族，1990年1月19日出生，住河南省漯河市召陵区。上诉人（原审原告）孙慧军，男，汉族，1977年3月02日出生，住河南省漯河市召陵区。上诉人（原审原告）朱志堂，男，汉族，1967年7月14日出生，住河南省漯河市召陵区。上诉人（原审原告）孙志根，男，汉族，1951年3月16日出生，住河南省漯河市召陵区。上诉人（原审原告）孙永刚，男，汉族，1977年02月5日出生，住河南省漯河市召陵区。上诉人（原审原告）孙国玉，男，汉族，1971年2月10日出生，住河南省漯河市召陵区。上诉人（原审原告）朱自恩，男，汉族，1960年02月6日出生，住河南省漯河市召陵区。上诉人（原审原告）孙年富，男，汉族，1975年3月17日出生，住河南省漯河市召陵区。上诉人（原审原告）朱文德，男，汉族，1977年2月28日出生，住河南省漯河市召陵区。上诉人（原审原告）孟桂英，女，汉族，1950年8月21日出生，住河南省漯河市召陵区。上诉人（原审原告）朱亚伟，男，汉族，1993年10月16日出生，住河南省漯河市召陵区。上诉人（原审原告）孙红旗，男，汉族，1973年7月18日出生，住河南省漯河市召陵区。上诉人（原审原告）李亚改，女，汉族，1991年10月15日出生，住河南省漯河市召陵区。上诉人（原审原告）孙国前，男，汉族，1961年10月9日出生，住河南省漯河市召陵区。上诉人（原审原告）王红霞，女，汉族，1969年07月2日出生，住河南省漯河市召陵区。上诉人（原审原告）王凤霞，女，汉族，1969年5月10日出生，住河南省漯河市召陵区。上诉人（原审原告）郭永霞，女，汉族，1969年12月20日出生，住河南省漯河市召陵区。上诉人（原审原告）孙胜利，男，汉族，1958年4月17日出生，住河南省漯河市召陵区。上诉人（原审原告）朱志轩，男，汉族，1951年8月13日出生，住河南省漯河市召陵区。上述20名上诉人诉讼代表人孙宏伟，男，汉族，1977年4月01日出生，住河南省漯河市召陵区。上述20名上诉人诉讼代表人孙泳旗，男，汉族，1990年1月19日出生，住河南省漯河市召陵区。上述20名上诉人诉讼代表人孙慧军，男，汉族，1977年3月02日出生，住河南省漯河市召陵区。上述20名上诉人诉讼代表人朱志堂，男，汉族，1967年7月14日出生，住河南省漯河市召陵区。上述20名上诉人委托代理人张春月，北京市京师律师事务所律师。上诉人漯河市人民政府（原审被告），住所地漯河市郾城区淮河路10号。法定代表人刘尚进，系该市人民政府市长。委托代理人司源，系该市自然资源和规划局工作人员。委托代理人卢延祥，河南恩达律师事务所律师。上诉人孙宏伟等20人因与上诉人漯河市人民政府确认未公告征收集体土地方案、征地补偿、安置方案的行为违法纠纷一案，不服河南省许昌市中级人民法院（以下简称原审法院）（2019）豫10行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月29日公开开庭审理了本案，上诉人孙宏伟等20人的诉讼代表人孙宏伟、孙泳旗、朱志堂、孙慧军、委托代理人张春月，上诉人漯河市人民政府的委托代理人卢延祥、司源到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人孙宏伟等20人原审诉讼请求：1、依法确认漯河市人民政府未公告征收集体土地方案、征地补偿、安置方案的行为违法；2、本案的诉讼费用由漯河市人民政府承担。原审法院查明，孙宏伟等20人均系漯河市召陵区后谢乡孙店村村民，且均承包有本村所有的集体土地。2018年7月9日，漯河市人民政府向省人民政府呈报《关于漯河市2018年度第二批乡镇建设征收土地的请示》〔漯政土（2018）78号〕并一并呈报“一书三方案”。2018年10月18日，河南省人民政府作出《关于漯河市2018年度第二批乡镇建设征收土地的批复》〔豫政土（2018）1134号〕，批准将后谢乡孙店村耕地6.9298公顷土地征收为国有土地，并同意漯河市国土资源局拟订的征收土地方案。2018年11月30日，漯河市人民政府发布《征收集体土地公告》（漯政土[2018]265号），该公告的主要内容如下：一、征收土地用途。漯河市2018年度第二批乡镇建设征收土地方案已经河南省人民政府于2018年10月18日以豫政土（2018）1134号文件批复，其批准用途为工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地和交通运输用地。二、征收土地位置及面积。本批次被征收土地位于漯河市召陵区后谢乡邓店村、┄┄、孙店村、席郭村；源汇区大刘镇大陈村。征收召陵区后谢乡邓店村耕地8.8745公顷、其他农用地1.5712公顷；┄┄；孙店村耕地6.9298公顷、其他农用地0.7030公顷；┄┄。三、征地补偿标准。（一）征地补偿安置费：按照《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价标准的通知》（豫政[2016]48号）征地区片综合地价标准进行补偿。（二）地上附着物补偿费和青苗补偿费：按《漯河市人民政府关于调整漯河市建设征收土地地上附着物和青苗补偿费标准的通知》（漯政[2013]89号）文件规定的标准据实计算补偿。其中征收耕地的，按一季产值进行补偿。（三）社会保障费用：按豫劳社办[2008]72号文件执行，计7.92万元/公顷。四、农业人口安置途径。被征地村（组）所涉及的农业人口安置途径采取货币安置、发展第三产业安置、社会保险安置。五、征地补偿登记的期限和地点。被征地范围内的土地所有权人、使用权人在本公告规定的期限内，持土地权属证书及其他相关征明材料到指定地点办理征地补偿登记。登记期限：2018年度12月3日至2018年12月14日；登记地点：漯河市国土资源局经济开发区分局和源汇区分局。自本公告发布之日起，抢建、抢栽、抢种的地上附着物不予办理补偿登记。六、土地所有权人、使用权人在本公告规定的期限内不办理补偿登记的，视为放弃其应有的权利，其登记内容以当地乡镇政府、农村集体经济组织（或代表）和国土资源管理部门的调查结果为准。七、如有异议，可自本公告发布之日起60日内向河南省人民政府申请复议。同日，漯河市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（漯国土资告[2018]10号），该公告包括如下内容：一、被征收土地的位置、权属、面积及地类。二、征地补偿标准。三、农业人口安置途径。四、被征地四至范围内的土地所有权人和使用权人，如对本方案有不同意见，应以村委会为单位，采用书页形式于本方案公告之日起10个工作日内提交漯河市国土资源局。五、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对本案补偿标准有争议的，不影响征收土地方案的实施。上述两份公告均已在孙宏伟等20人所在村组以张贴书面形式予以公告。孙宏伟等20人认为漯河市人民政府未依法向包括孙宏伟等20人在内的被征收人公示征收土地公告文件、补偿安置方案文件，程序存在重大且明显违法情形。且漯河市人民政府制作补偿安置方案未履行土地的调查、勘测、丈量等前置程序，补偿安置方案未依法征求包括孙宏伟等20人在内的被征收人的意见。最后，漯河市人民政府实施的征收土地行为，未足额补偿安置被征收人。为维护其合法权益不受侵犯，故向本院提起诉讼，请求:1、依法确认漯河市人民政府征收土地的行为违法。2、本案的诉讼费用由漯河市人民政府承担。在本院送达起诉副本后漯河市人民政府要求孙宏伟等20人明确诉讼请求。经本院向孙宏伟等20人释明后，孙宏伟等20人将第一项诉讼请求明确为：确认漯河市人民政府未公告征收集体土地方案、征地补偿、安置方案的行为违法。庭审中，孙宏伟等20人坚持公告征地补偿、安置方案的主体为漯河市人民政府。原审法院认为，根据孙宏伟等20人、漯河市人民政府的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、漯河市人民政府是否是发布征地补偿、安置方案公告的责任主体；二、漯河市人民政府是否公告了征收集体土地方案以及征地补偿、安置方案，程序是否合法。关于焦点一，《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……。”《征用土地公告办法》第七条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”第十条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。第十一条：“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案中，漯河市人民政府系涉案土地的征收主体，因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条的规定，漯河市人民政府应为法定的发布涉案征地补偿、安置方案的责任主体。关于漯河市人民政府主张其非发布涉案征地补偿、安置方案责任主体的问题。本院认为，虽然《条例》第二十五条第三款以及《征用土地公告办法》第七条均规定了有市、县人民政府土地行政主管部门将拟订的征地补偿、安置方案，在被征用土地所有在地的村予以公告。但《条例》第二十五条第三款以及《征用土地公告办法》第十条又明确了公告的目的，是为了听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。研究权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对被征收人要求听证的，应当举行听证会。对确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。在完成上述工作程序后，由土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准予以确定。即土地主管部门发布的公告仅是未经批准的方案，公告行为是将方案报市、县人民政府批准所完成的阶段性、过程性行为，与有关地方人民政府公告已批准确定后的方案行为，在性质上是不同的。同时，《条例》第二十五条第三款、《征用土地公告办法》第十一条还明确规定了“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”因此，本案中的漯河市人民政府土地行政主管部门是涉案集体土地征收中的拟订征地补偿、安置方案的主体，是征地补偿、安置方案经批准确定后的实施主体，而非是方案确定后发布公告的主体，故漯河市人民政府主张其非发布涉案征地补偿、安置方案责任主体的辩解，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。关于焦点二，1、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”本案中，漯河市人民政府向省政府呈报的《关于漯河市2018年度第二批乡镇建设征收土地的请示》，已经河南省人民政府以《关于漯河市2018年度第二批乡镇建设征收土地的批复》文件予以批准，即对漯河市国土资源局拟订的征收土地方案予以批准。漯河市人民政府在收到批复后，将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的登记期限、登记地点、权利义务等，在被征用土地所在地的村，以张贴《征收集体土地方案》的书面形式予以公告，且公告的内容、方式、地点符合相关规定，程序合法。因此，本案对孙宏伟等20人请求确认漯河市人民政府未公告征收集体土地方案的行为违法的诉讼请求，不予支持。2、漯河市人民政府系发布涉案征地补偿、安置方案的责任主体，具体理由同焦点一，在此不再赘述。根据漯河市人民政府提供的征地补偿、安置方案及张贴的照片等证据，不能证明漯河市人民政府履行了公告征地补偿、安置方案的法定义务，漯河市人民政府也否认其为公告征地补偿、安置方案的主体。因此，漯河市人民政府未履行公告征地补偿、安置方案的法定职责，程序违法，故孙宏伟等20人请求确认漯河市人民政府未公告征地补偿、安置方案的行为违法的诉讼请求，理由成立，本院予以支持。《征用土地公告办法》第十四条第二款规定：“未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。”漯河市人民政府公告征地补偿、安置方案是土地征收过程中的法定程序和职责。根据查明的案件事实，漯河市人民政府未履行法定的公告义务，故根据上述法律规定，孙宏伟等20人有权向漯河市人民政府要求公告征地补偿、安置方案，尽早获得相应的补偿款，以维护自身的合法权益。同时，在漯河市人民政府不公告征地补偿、安置方案的情况下，也享有拒绝办理征地补偿、安置手续的权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：一、确认漯河市人民政府征收郭永霞、李亚改、王红霞、孙胜利、朱亚伟、朱自恩、孙年富、孟桂英、孙国玉、孙红旗、王凤霞、孙志根、朱文德、孙泳旗、朱志轩、孙国前、朱志堂、孙慧军、孙宏伟、孙永刚承包的集体土地未予公告征地补偿、安置方案的行为违法；二、驳回郭永霞、李亚改、王红霞、孙胜利、朱亚伟、朱自恩、孙年富、孟桂英、孙国玉、孙红旗、王凤霞、孙志根、朱文德、孙泳旗、朱志轩、孙国前、朱志堂、孙慧军、孙宏伟、孙永刚要求确认漯河市人民政府征收郭永霞、李亚改、王红霞、孙胜利、朱亚伟、朱自恩、孙年富、孟桂英、孙国玉、孙红旗、王凤霞、孙志根、朱文德、孙泳旗、朱志轩、孙国前、朱志堂、孙慧军、孙宏伟、孙永刚承包的集体土地未予公告征收集体土地方案的行为违法的诉讼请求。案件诉讼费用50元，由漯河市人民政府承担。上诉人孙宏伟等20上诉称，孙宏伟等20人通过政府信息公开才知道其土地被征收。漯河市人民政府未依法公示征收集体土地方案,程序存在重大且明显违法情形，侵害孙宏伟等20人的合法权益,剥夺其在征地过程中的知情权和监督权等基本权利。即便是漯河市人民政府向上一级政府呈报《关于漯河市2018年度第二批乡镇建设征收土地的请示》,河南省人民政府以《关于漯河市2018年度第二批乡镇建设征收土地的批复》文件予以批准,但是该征收集体土地方案的公告并没有在孙宏伟等20人所在的村范围内公告,孙宏伟等20人总共20户均没有看到该公告,漯河市人民政府也没有提供公告的确凿证据。根据《行政诉讼法》《土地管理法》等法律法规应依法确认漯河市人民政府在征收土地过程中未依法公告征收集体土地方案的行为违法。请求：依法撤销（2019）豫10行初45号行政判决的第二项判决，判决确认漯河市人民政府未公告征收集体土地方案的行为违法，本案诉讼费用由漯河市人民政府承担。上诉人漯河市人民政府上诉称，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、原国土资源部《征收土地公告办法》的相关规定、《河南省实施办法》第三十六条第三款及《征收土地公告办法》第十条规定，发布征收土地公告的责任主体是被征收土地所在地的市、县人民政府,发布征地补偿、安置方案公告的责任主体是市、县人民政府土地行政主管部门，漯河市人民政府不是发布征地补偿安置方案公告的责任主体。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条表明地方人民政府公告的目的是为了听取被征收土地农村集体经济组织和农民的意见，而不是公告已经批准确定的征地补偿安置方案，该方案应由土地行政主管部门公布。河南省人民政府作出豫政土[2018]1134号批复后,漯河市人民政府作出征收土地公告、漯河市国土资源局作出了征地补偿、安置方案公告，已保障了被征地农民的知情权。请求：依法撤销（2019）豫10行初45号行政判决第一项，本案诉讼费用由孙宏伟等20人承担。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。市、县人民政府依法发布征地方案公告的行为，仅仅是对征收土地方案中已经获批事项在被征收土地所在地的（乡）镇、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务并不产生实际影响，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续的相关征收土地行为。而征收补偿安置方案公告的主要内容是土地行政主管部门拟定的补偿安置方案，该补偿安置方案需经过批准以后予以组织实施。该公告的目的是让相关权利人知悉安置补偿的标准和方法等，并有机会提出意见。据此，征地补偿安置方案公告本身只是发布土地管理部门拟定的、尚需批准的补偿安置方案的载体，对被征收人不创设新的权利义务，因此对其安置补偿利益不产生影响。本案中，征地方案公告及补偿安置方案公告未对孙宏伟等20人的实际权益产生实质影响，不具有可诉性，根据上述规定，本案不属于行政诉讼的受案范围。故原审判决适用法律错误，本院予以纠正。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销河南省许昌市中级人民法院（2019）豫10行初45号行政判决；二、驳回郭永霞、李亚改、王红霞、孙胜利、朱亚伟、朱自恩、孙年富、孟桂英、孙国玉、孙红旗、王凤霞、孙志根、朱文德、孙泳旗、朱志轩、孙国前、朱志堂、孙慧军、孙宏伟、孙永刚的起诉。一审案件受理费50元，退还孙宏伟等20人，上诉人孙宏伟等20人及漯河市人民政府预交的二审案件受理费各50元予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 杨 巍审判员 李平均审判员 王**二〇一九年十二月二十九日法官助理张东方书记员王轩