安徽省亳州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖16行终165号上诉人（一审原告）安徽宏宇农资有限公司，住所地安徽省涡阳县城东工业园，统一社会信用代码91341621791851169K(1-1)。法定代表人翟永梅，总经理。委托代理人赵长利，安徽赵长利律师事务所律师。委托代理人李岩珩，安徽赵长利律师事务所律师。被上诉人（一审被告）亳州市涡阳县生态环境分局，住所地亳州市涡阳县紫光大道西段，统一社会信用代码11341600MB17183991。法定代表人张新文，局长。委托代理人王伟，该局中队长。委托代理人董豪，安徽龙方律师事务所律师。被上诉人（一审被告）亳州市生态环境局，住所地亳州市谯城区希夷大道455号市行政服务中心5楼，统一社会信用代码11341600728524325W。法定代表人张吉明，副局长。委托代理人刘峰，该局监察支队支队长。委托代理人许岩，安徽重信众合律师事务所律师。上诉人安徽宏宇农资有限公司（以下简称宏宇农资公司）因诉被上诉人亳州市涡阳县生态环境分局（以下简称涡阳生态环境分局）行政处罚决定及被上诉人亳州市生态环境局行政复议决定一案，不服安徽省亳州市谯城区人民法院（2019）皖1602行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。上诉人宏宇农资公司的法定代表人翟永梅及委托代理人李岩珩，被上诉人涡阳生态环境分局的出庭负责人董建副局长及委托代理人王伟、董豪，被上诉人亳州市生态环境局的出庭负责人王军副局长及委托代理人刘峰、许岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2018年9月5日，亳州市环境保护局（现亳州市生态环境局）联合涡阳县环境保护局（现涡阳生态环境分局）执法人员对原告宏宇农资公司进行现场检查并制作现场检查（勘察）笔录、现场勘查示意图和对现场进行了拍照，发现宏宇农资公司未生产，但生物质锅炉正在燃用，燃煤烘干炉仍有余温，烟煤烘干炉排气管道接口有泄露现象；复合肥配料搅拌车间未密闭，地面积尘较厚；尿素、氯化铵等原料露天堆放，在堆放区附近有一雨水井，且水井内设置一抽水泵和一条软管，软管通向厂区雨水管网(检查时没有抽排废水)，但雨水井和厂区雨水管网内均有黄色的污水，雨水管网通向厂区外西侧的污水沟，污水沟内积存黄色的污水，现场执法人员分别在厂区雨水井内、厂区内的雨水管网和厂区外的污水沟内采集了废水水样，水样色度均呈黄色。2018年9月5日，涡阳县环境保护局经审批立案调查,同日，涡阳县环境保护局的执法人员查封了原告公司配电房的相关设施并制作了查封现场笔录及查封物品清单。后向原告送达了查封扣押决定书。2018年9月6日，涡阳县环境保护局的执法人员对原告公司的环保负责人张建国和销售经理翟浩进行了调查询问，2018年9月7日，亳州市环境监测站出具亳环水测字〔2018〕20号监测报告，监测结果显示原告厂区内雨水井化学需氧量168mg/L，氨氮浓度为918mg/L；厂区内的雨水管网化学需氧量46mg/L，氨氮972mg/L；厂区外西侧水沟氨氮860mg/L，超出《磷肥工业水污染排放标准》表1标准，2018年9月7日，涡阳县环境保护局的执法人员制作调查报告并提出处罚建议。2018年9月7日，涡阳县环境保护局进行了集体讨论，2018年9月11日，涡阳县环境保护局向原告送达了涡环停整告字〔2018〕001号责令停产整治事先告知书和涡环罚告字〔2018〕027号行政处罚事先(听证)告知书，拟责令原告立即停产整治，同时按照环保要求清除厂区外西侧水沟内积存污染物，拟对原告处以48万元的罚款，并告知原告自收到告知书起七日内向涡阳县环境保护局提出陈述和申辩，自收到告知书起三日内向涡阳县环保局提出举行听证的请求。2018年9月12日，原告向涡阳县环境保护局书面申请听证。2018年9月20日，涡阳县环境保护局向原告送达了涡环听通字〔2018〕2号涡阳县环境保护局行政处罚听证通知书，并于2018年9月27日14时40分在涡阳县环境保护局二楼会议室举行了听证会，制作了听证笔录、听证报告。2018年9月30日，涡阳县环境保护局召开听证会结果集体讨论会议，2018年10月8日，涡阳县环境保护局经审批，作出涡环罚字〔2018〕027号行政处罚决定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第一款第(二)、(三)项和《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条第(五)项规定，按照安徽省环保厅环境处罚自由裁量权标准，决定对原告处以48万元的罚款。同日，向原告送达了涡环罚字〔2018〕027号行政处罚决定书，2018年10月22日，原告缴纳了48万元的罚款。原告宏宇农资公司不服该行政处罚决定申请行政复议，亳州市环境保护局于2018年12月4日决定受理，2018年12月7日，向原告送达行政复议受理通知书，亳州市环境保护局在七日内将行政复议答复通知书和行政复议申请书副本送达涡阳县环境保护局，涡阳县环境保护局在十日内向亳州市环境保护局提交了答复书和作出行政行为的证据材料。亳州市环境保护局经审查、审批，于2019年2月3日作出亳环复决字(2018〕1号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持涡阳县环境保护局于2018年10月8日作出的涡环罚字〔2018〕027号行政处罚决定书。另查明，2019年2月8日，中共亳州市委作出亳发[2019]3号《中共亳州市委、亳州市人民政府关于市级机构改革的实施意见》，将市环境保护局等的职责整合，组建市生态环境局，作为市政府工作部门。2019年3月25日，中共亳州市委办公室作出亳办[2019]51号关于印发《亳州市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制》的通知，市生态环境局设下列派出机构：涡阳生态环境分局，具体负责涡阳县辖区生态环境保护工作。一审法院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条、第八十三条、《中华人民共和国大气污染防治法》第五条、第一百零八条的规定，被告涡阳生态环境分局对本辖区内违反环境保护的违法行为具有处罚的法定职权。涡阳生态环境分局在检查中发现原告宏宇农资公司的违法行为立案后，在法定期限内作出行政处罚决定并送达给当事人，其程序合法。本案中，被告涡阳生态环境分局提供的证据、依据能够证明原告公司存在擅自将雨水井内废水使用抽水泵和软管抽向厂区外西侧的污水沟内、废水超标排放、复合肥配料搅拌车间未密闭的行为，其作出的行政处罚决定事实清楚、适用法律正确，依法予以支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款、第二款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。”本案被告亳州市生态环境局提供的证据、依据能够证明其接到原告的行政复议申请后履行了相应的通知及审查义务，作出行政复议决定后依法进行了送达，行政复议程序合法，适用法律正确，依法予以支持。原告在庭审中认为《2018年安徽省环保系统处罚自由裁量权标准》不合法，提出对该规范性文件进行审查，因原告在提起本案行政诉讼时没有一并请求对该规范性文件进行审查，故其请求不符合法律规定，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回宏宇农资公司的诉讼请求。案件受理费50元，由宏宇农资公司负担。宏宇农资公司上诉称，一、一审法院认定事实错误，涡阳生态环境分局作出的行政处罚决定，以及亳州市生态环境局作出的行政复议决定，认定事实错误，主要证据不足。（一）上诉人不存在“擅自将雨水井内废水使用抽水泵和软管抽向厂区外西侧的污水沟内、废水超标排放”的行为。1.上诉人的企业生产过程中不会产生废水排放。案涉抽水泵所在的水井是雨水井而非污水井。2.被上诉人工作人员执法检查时上诉人并未抽排废水。3.上诉人设置抽水泵和软管确实是为排水，但此排水并非是被上诉人及一审法院认定的排放污水，而是为了排放雨水。由于肥料被浸毁，混合后的雨水通过下水管网以及厂区内的其他洞口流向了厂区外，这才造成水体氨氮含量的超标。（二）上诉人不存在“复合肥配料搅拌车间为密闭”的行为。被上诉人在行政处罚决定书中认定上诉人“复合肥料搅拌车间未密闭，地面积尘较厚”，但其提供的证据仅有勘验笔录和照片若干，被上诉人针对此项的行政处罚缺乏充足证据。二、被上诉人作出的行政处罚适用法律、法规错误，但一审判决未对此予以评价，请二审予以审查。（一）关于水污染的行政处罚。即使上诉人对厂区内的水体污染事故负有过错和责任，也只能被定性为上诉人未制定应急预案预防水污染事故或在水污染事故发生后未启动应急预案、未采取应急措施，而该行为并非《水污染防治法》第83条规定的情形，而是第93条规定的情形，被上诉人在行政处罚时适用法律错误。（二）关于大气污染的行政处罚。上诉人车车间已经足够封闭，而机身较厚也是在车间内部。并未扩散到车间之外。被上诉人依据大气污染防治法对第48条第二款第108条对上诉人行政处罚也是适用法律错误。（三）被上诉人行政行为明显不当。被上诉人对上诉人作出的行政处罚既不合法，也违背了合理行政原则。没有充分考虑到上诉人企业不是工业污水排放企业，却依据《水污染防治法》第八十三条进行处罚；没有考虑到本次水污染事故发生的直接原因是自然灾害，上诉人企业也不愿意水污染事故的发生；没有考虑到本次水污染事故的偶然性，再次发生的低概率性。综上，请二审法院依法撤销原判及被诉的行政处罚决定、行政复议决定。上诉人宏宇农资公司一审时向法庭提供的证据是：1.营业执照，证明上诉人诉讼主体身份信息；2.涡环罚字〔2018〕027号行政处罚决定书、亳环复字〔2018〕1号行政复议决定书，证明上诉人受到涡阳县环境保护局行政处罚，不服申请行政复议，亳州市环境保护局作出行政复议决定的事实；3.2018年8月1日至2018年9月6日涡阳县天气记录、照片若干，证明涉案行政执法检查前上诉人所在地曾经历较长时间降雨，尤其是台风温比亚过境所带来的短时强降雨造成了上诉人厂区内内涝、雨水混合化肥漫渍；4.上诉人公司的建设项目环境影响报告表、关于对安徽宏宇农资有限责任公司肥料、有机无机复混肥料、掺混肥料生效、销售项目环境影响报告表的审批意见，证明上诉人企业生产过程中不产生工业废水；结合3号证据，可以证明本次行政执法发现的水污染物排放超标并非上诉人企业生产产生的废水，而是自然灾害所导致，具有偶然性，不具备可处罚性。上诉人企业环评达标，车间生产并不存在大气环境违法问题。被上诉人涡阳生态环境分局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。（一）上诉人提出水污染的产生系天气原因所致，存在不可抗力因素。答辩人认为，环保部门对该公司环境影响评价文件的批复中明确要求，公司在生产经营过程中，要严格落实环保“三防”（防雨、防渗、防流失）措施。而该公司造成污水超标排放的原因就是将大量生产原料（化学物品）在厂区地面上露天堆放，堆放区未按要求建设“三防”设施，从而导致生产原料被雨淋、被雨水浸泡，产生的污水（淋融水）流入厂区雨水井和雨水管网（雨水管网通过厂区西围墙底部墙洞与厂外水沟相连），雨水井内的淋融水又被该公司通过水泵和软管抽排至厂区西围墙外的水沟内，不属于不可抗力的范畴。本案中由于上诉人的过错导致污水（淋融水）产生，又实施超标排污的行为，其应承担法律责任。（二）上诉人认为，根据《磷肥化工行业标准》的规定，对水体检测采样只提取一次样本，不能作为证据使用。答辩人认为，根据《环境保护处罚办法》第二十七条规定，现场检测数据可以作为污染物排放是否超标的证据。（三）上诉人提出被上诉人认定其违反《中华人民共和国大气污染防治法》规定的情形，属认定事实错误。答辩人认为，根据执法人员现场拍摄的照片和视频不难看去，该企业的物料传输机，没有进行防尘密闭处理，投料口有大量生产物料散落，车间地面散落的积尘较厚，而且生产车间也未采取密闭措施。（四）上诉人称被上诉人适用法律、法规错误，对其违法行为应当适用《中华人民共和国水污染防治法》第九十三条，而不应适用第八十三条。答辩人认为该企业不仅违反了《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条，同时违反了该法第九十三条的规定，应对该企业作进一步的处理处罚。综上，被上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。涡阳生态环境分局在一审时向法庭提供的证据、依据是：1.亳州市环保局现场勘查笔录；2.现场勘查示意图；3.现场调查取证照片七张；4.涡阳县环保局对张建国、翟浩调查询问笔录；5.亳州市环境监测站监测报告、环境违法调查报告二份，1-5号证据证明上诉人企业违反《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环境保护法律、法规的客观事实。6.环境违法行为立案审批表；7.县环保局办理本案执法人员证件复印件；8.查封扣押现场笔录、物品清单、现场照片、决定书及送达回证；9.停产整治决定书及送达回证；10.行政处罚事先(听证)告知书及送达回证；11.要求听证申请书；12.行政处罚听证会通知书及送达回证；13.听证笔录；14.行政处罚审批表；15.行政处罚决定书及送达回证；16.当事人履行行政处罚决定证据材料；17.结案审批表；18.其他书证材料，6-18号证据证明被上诉人对相对人进行行政处罚程序合法。法律依据：《环境保护法》第四十二条第四款，《大气污染防治法》第四十八条第二款、第一百零八条、《水污染防治法》第十条、第三十九条，第八十三条，公治〔2014〕853号《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第五条，《2018年安徽省环保系统处罚自由裁量权标准》，《环境行政处罚办法》第三十七条，《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第六条，《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条，证明被上诉人作出行政处罚适用法律正确，处罚得当。被上诉人亳州市生态环境局答辩称，（一）被上诉人于2019年2月3日作出的亳环复决字〔2018〕1号行政复议决定书程序合法。上诉人因不服涡阳县环境保护局作出的涡环罚字〔2018〕027号行政处罚决定书，向被上诉人提出行政复议申请，被上诉人于2018年12月4日依法受理。受理之后被上诉人在七日内将《提出书面答复通知书》和行政复议申请书副本送达涡阳县环境保护局，涡阳县环境保护局在十日内向被上诉人提交了答辩状和相关证据材料。2019年2月3日，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，被上诉人作出行政复议决定书，并将亳环复决字〔2018〕1号行政复议决定书依法送达上诉人、涡阳县环境保护局。（二）被上诉人认为，涡阳县环境保护局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，并依法作出维持的决定。另外，重大案件集体讨论书在复议程序中已经查明。综上，被上诉人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。亳州市生态环境局在一审时向法庭提供的证据、依据是：1.行政复议申请书及相关材料；2.行政复议案件受理审批表；3.行政复议案件受理通知书；4.提出书面答复通知书；5.送达回证，1-5号证据证明申请人提交行政复议申请符合受理条件，被上诉人依法受理，并书面通知申请人、被申请人，行政复议程序合法。6.行政复议答复书；7.涡阳县环境保护局提交的证据材料，6-7号证据证明涡阳县环境保护局依法进行答复并提交了相关证据材料(此证据由涡阳县环境保护局举证)。8.行政复议案件审理审批表；9.行政复议决定书，8-9号证据证明被上诉人作出的亳环复字〔2018〕1号行政复议决定书事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。10.送达回证，证明被上诉人依法将行政复议决定书送达申请人、被申请人，程序合法。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条第一款第(一)项、第三十一条、第四十条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条、第二十八条、第三十二条、第四十三条。上述证据一审法院均随卷向本院移送。经庭审举证、质证，各方当事人二审所举证据及质证意见与一审基本一致。一审对各方当事人所举证据的认证意见基本正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院认为，结合上诉人宏宇农资公司的请求，被上诉人涡阳生态环境分局、亳州市生态环境局的答辩意见，本案的争议焦点是：1.亳州市生态环境局作出的行政处罚决定是否合法，包括认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确；2.亳州市生态环境局作出的行政复议决定是否合法，主要指程序是否合法。关于焦点一，在事实认定及法律适用方面，上诉人称其企业在生产过程中并不产生污水，此次水体污染系天气原因所致，存在不可抗力。经查，此次水体污染的直接原因是上诉人未落实环保“三防”（防雨、防渗、防流失）措施所致，上诉人将生产原料露天堆放在厂区地面，导致被雨淋或积水浸湿，产生的污水（淋溶水）流入厂区雨水井和雨水管网，后又被抽排到厂区外。因此，并非不可抗力所致，即便其企业生产过程中不产生污水，也不能否认其造成水污染的事实存在，上诉人该上诉理由不能成立，本院不予采信。至于上诉人所称其设置抽水泵和软管是为了排放雨水，而不是排放污水。本院认为，上诉人在明知或应当知道淋溶水已经流入雨水井和雨水管网的情况下，没有及时向涡阳生态环境分局报备，并采取积极措施处理污染物，而是将混合有污水（淋溶水）的“雨水”直接抽排到厂区西围墙外的水沟内，这有涡阳生态环境分局举证的上诉人雨水井和厂区雨水管网内均有黄色污水，雨水管网通向厂区外西侧的污水沟，污水沟内积存黄色污水佐证，该黄色污水的检测结果超出排放标准。故对上诉人称只排放雨水的理由，本院不予采信。至于上诉人称不存在“复合肥配料搅拌车间未密闭”的行为，从被上诉人涡阳生态环境分局举证的听证笔录可知，在听证会上被上诉人的工作人员已经向上诉人解释“未密闭”指的是上诉人生产环节的传送带还有装卸环节没有密闭。涡阳生态环境分局举证的现场拍摄的照片和视频能够证明上诉人的物料传输机没有进行防尘密闭处理，投料口有大量生产物料散落，车间地面积尘较厚，故涡阳生态环境分局认定上诉人存在复合肥配料搅拌车间未密闭的行为，并无不当。至于上诉人提出的涡阳生态环境分局作出的行政处罚违背了合理行政原则，本院认为，涡阳生态环境分局考虑到上诉人属于初犯，进行从轻处理，是在法律规定的自由裁量权范围内，亦无不当。综上，涡阳生态环境分局对上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，量罚适当。在程序方面，被上诉人涡阳生态环境分局举证证明其依法履行了受理、调查、听证、处罚前告知、提请处罚审批、作出处罚决定并送达等程序，其办案程序合法。至于上诉人庭审中提出涡阳生态环境分局未向一审法院提交重大案件集体讨论记录，经查被上诉人亳州市生态环境局认可涡阳生态环境分局在行政复议阶段已向其提交该讨论记录。本院认为，集体讨论系行政机关内部行为，且已实际执行，该份证据是否提交并不影响对上诉人违法事实的认定，即对上诉人的合法权益不产生实质性影响。涡阳生态环境分局本应就其全部履职行为，进行完整地举证，却因疏忽有所遗漏，确有不妥，本院予以指出。关于焦点二，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款、第二款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。”本案中，被上诉人亳州市生态环境局提供的证据能够证明，其在受理上诉人宏宇农资公司提出的行政复议申请后，履行了相应的通知及审查义务，报请审批后作出行政复议决定，并依法送达了行政复议决定书，故其作出的行政复议决定的程序合法。综上，宏宇农资公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决驳回其诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人安徽宏宇农资有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘晓慧审判员  孙 震审判员  张继民二〇一九年十二月三日法官助理卢丽娜书记员孟蕾附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。