银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初459号原告贺兰县金贵镇雄英砖厂，住所地：宁夏回族自治区贺兰县。经营者张学忠，男，1962年3月9日出生，回族，现住宁夏银川市兴庆区。委托代理人高婷、王海燕，宁夏辅德律师事务所律师，特别授权代理。被告贺兰县自然资源局，住所地：宁夏回族自治区贺兰县创业东路5号政务中心。法定代表人王岩弘，该局局长。委托代理人李建明，该单位工作人员，特别授权代理。委托代理人耿靖婷，宁夏诚托律师事务所律师，特别授权代理。原告贺兰县金贵镇雄英砖厂不服被告贺兰县自然资源局作出《关于对上诉人贺兰县金贵镇雄英砖厂赔偿请求的处理意见》，于2019年8月26日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月26日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月31日公开开庭审理了本案。原告贺兰县金贵镇雄英砖厂经营者张学忠及其委托代理人高婷、王海燕，被告贺兰县自然资源局委托代理人李建明、耿靖婷到庭参加诉讼本案现已审理终结。被告贺兰县自然资源局于2019年7月26日作出《关于对上诉人贺兰县金贵镇雄英砖厂赔偿请求的处理意见》，对强制拆除既无土地证又无营业执照、安全生产许可相关手续的每个砖窑给予5000元的补偿，于处理意见书送达十五日内发放。原告贺兰县金贵镇雄英砖厂诉称，2018年5月，被告强制拆除了原告的砖窑，该强拆行为被银川市中级人民法院判决违法，并判令被告在判决生效后六十日内针对原告的赔偿请求作出处理。2019年7月26日，被告对原告作出了《关于对上诉人贺兰县金贵镇雄英砖厂赔偿请求的处理意见》，内容为对原告的砖窑给予5000元的补偿。该金额不足以补偿原告的损失，且补偿金额没有计算依据，故原告对此处理意见不服，诉至法院。请求判令：1、撤销被告作出的《关于对上诉人贺兰县金贵镇雄英砖厂赔偿请求的处理意见》，被告赔偿原告砖窑被强拆的各项损失2014160.23元；2、本案诉讼费及其他相关费用由被告承担。原告为支持其诉讼主张，向法庭提交如下证据：1、个体工商户营业执照；2、税收缴款书；3、增值税专用发票；3、土地承包合同；4、征地协议三份：2013年4月5日贺兰县金贵镇雄英村村民委员会与张学忠签订；5月24日，贺兰县金贵镇雄英村村民委员会分别与马金霞（原告妻子）、张明（原告父亲）签订；5、《资产评估报告书》，用于证明原告在原村集体砖厂的原址上依法承包土地用于开设砖厂，各项证照齐全，经营期间依法依规向相关行政部门缴纳各项税、费。2015年因原告厂区所在土地被依法征收，原告就土地征收补偿与金贵镇政府签订了补偿协议，并得到了相应土地补偿款，对于地上附着物的赔偿已经由金贵镇政府委托北京北方亚事资产评估有限责任公司宁夏五联分公司对附着物进行了价值评估，但后因政府原因将对原告地上附着物赔偿事宜搁置至今。在原告地上附着物未获赔偿之时，便被被告强行拆除，故被告应当按照资产评估报告书确定的相应财产评估金额，向原告进行赔偿。被告贺兰县自然资源局辩称，原告曾诉至法院要求确认被告拆除原告砖厂的行为违法并赔偿损失，经法院两审终审确认被告拆除行为程序违法，但没有支持原告赔偿损失的请求。两级法院均查明原告砖厂缺乏《关于印发贺兰县黏土砖厂专项整治行动方案的通知》要求的相关证照，属于依法应当关停取缔的砖厂，应当予以拆除，而原告并未自动主动拆除。贺兰县人民政府[2018]147号专题会议纪要形成决定“对强制拆除既无土地又无营业执照、安全生产许可相关手续的每个砖窑给予5000元的补偿”。故被告贺兰县自然资源局作出的《关于对上诉人贺兰县金贵镇雄英砖厂赔偿请求的处理意见》合理合法，原告诉请没有事实及法律依据，应当驳回原告诉讼请求。被告向法庭提交以下证据：贺兰县人民政府办公室贺政办发[2018]66号《关于印发贺兰县黏土砖厂专项整治行动方案的通知》、贺兰县人民政府[2018]147号专题会议纪要、银川市中级人民法院（2019）宁01行终78号行政判决书，用于证明张学忠经营的砖厂属于贺兰县人民政府办公室[2018]66号文件中规定的“未依法取得营业执照、采矿许可证、安全生产许可证”整治对象，应当予以拆除，被告在拆除砖窑后依据贺兰县人民政府的专题会议纪要作出涉案《处理意见》，该《处理意见》应当得到法院的支持。上述证据，经当事人质证，本院审查认为，原告提交的证据，被告对真实性认可，本院予以采信。被告提交的证据，原告对真实性认可，本院予以采信。经审理查明，贺兰县金贵镇雄英砖厂于2002年6月25日注册成立，经营者为张学忠，2013年6月停止经营。2013年4月5日，因宁夏生态纺织产业示范园区项目用地，贺兰县金贵镇雄英村委会与张学忠及其妻子马金霞、父亲张明就位于贺兰县金贵镇雄英村二社耕地分别签订了《征地协议》，其中用张学忠耕地26面，补偿金额491790元;征用马金霞耕地38.5亩，补偿金额728227.5元；征用张明地20亩，补偿金额378300元。上述《征地协议》中均记载“甲、乙双方签订协议后，由甲方以货币补偿的方式于2013年3月底前一次性支付乙方土地补偿安置费及附着物补偿费”、后上述补偿款均已支付，2018年8月31日，兴庆区人民法院在审理（2018）宁0104行初221号案件时向贺兰县金贵镇人民政府送达《协助调查函》，就张学忠《征地协议》中是否包含土地上附着物补偿，征地补偿资金来源，是否委托北京北方亚事资产评估有限公司宁夏五联分公司对该被征收土地上的附着物进行价值评估等问题进行核实。2018年9月10日，金贵镇人民政府作出《关于对兴庆区人民法院要求协助调查问题的复函》，主要内容为:“……。二、2013年4月5日，金贵镇雄英村村民委员会与张学忠、马金霞、张明签订了《征地协议》，因附着物赔偿未达成协议，张学忠砖厂只征用了土地，并未征用附着物。三、第二项所列土地为贺兰县人民政府宁夏生态纺织产业园项目建设用地，补偿资金由贺兰县人民政府筹措。四、2015年，贺兰县征用雄英村二社用地用于光明路项目建设用地，张明砖厂在征地范围内。2015年8月我镇聘请五联分公司对张明砖厂进行了价值评估，经过多次协商，于2016年签订了协议，该砖厂征地拆迁与张学忠砖厂地拆近并非同一时间进行，非同一项目用地”。2018年4月20日，贺兰县人民政府办公室印发贺政办发[2018]66号《关于印发贺兰县黏土砖厂专项整治行动方案的通知》，要求对全县范围内四大类砖厂全部关停取缔。其中第一大类包括未依法取得营业执照、采矿许可证、安全生产许可证的黏土砖厂。2018年5月9日，贺兰县自然资源局牵头组织多个单位联合对贺兰县贺兰县金贵镇雄英砖厂砖窑进行了强制拆除。原告对强制拆除行为不服，提起行政诉讼，诉请包括确认行政机关强制拆除砖窑的行为违法和赔偿经济损失两个方面，银川市兴庆区人民法院审理后作出（2018）宁0104行初221号行政赔偿判决书，认为原告砖厂未办理安全生产许可证、排污许可证、采矿许可证，不符合生产经营条件，根据国家环保政策的要求，应当予以拆除，强制拆除砖窑的行为合法，驳回原告的诉讼请求。原告提起上诉后，银川市中级人民法院于2019年5月17日终审作出（2019）宁01行终78号行政判决书，撤销（2018）宁0104行初221号行政判决；确认贺兰县自然资源局2018年5月9日强制拆除贺兰县金贵镇雄英砖厂砖窑的行政行为违法；责令贺兰县自然资源局于判决生效之日起六十日内针对贺兰县金贵镇雄英砖厂的赔偿请求作出处理。判决生效后，贺兰县自然资源局于2019年7月26日作出《处理意见》，原告对该处理意见不服，向本院提起本案行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据该规定，行政机关和履职人员违法行使职权，行政相对人合法权益受到损害，损害结果与违法行为之间存在因果关系，三者共同构成国家赔偿的必然要件。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第八十七条规定：人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。银川市中级人民法院在审理（2019）宁01行终78号案件中，仅依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，从行政行为的程序性方面确定贺兰县自然资源局强制拆除砖窑的行为违法，没有对强制拆除行为的事实根据、职责权限、法律依据、行为目的等事项进行审查和判定，结合本案原告的诉讼请求，本院可以对上述未审查事项继续进行审查。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定：人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，贺兰县自然资源局提出其实施强制拆除砖窑的主要理由为该砖厂未取得营业执照、采矿许可证、安全生产许可证，属于整治拆除对象，提交贺政办发[2018]66号《关于印发贺兰县黏土砖厂专项整治行动方案的通知》。本院审查认为，该《通知》要求对四大类砖厂进行专项整治，通过整治关停取缔全县所有粘土砖厂，整治主要步骤分为国土部门摸底、相关部门对合法性进行确定和国土部门牵头组织联合拆除。《安全生产许可证条例》第二条规定，国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品生产企业实行安全生产许可制度。企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国矿产资源法实施细则》《宁夏回族自治区矿产资源管理条例》规定，砖瓦用粘土属于矿产资源分类细目中非金属矿产，开办个体采矿需要办理采矿许可证。无采矿许可证擅自采矿或采矿许可证已经失效仍继续采矿的，由市、县(市)人民政府决定，责令立即停止开采，赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，并处以违法所得百分之五十以下罚款。《无证无照经营查处办法》第十二条规定：从事无证经营的，由查处部门依照相关法律、法规的规定予以处罚。第十三条规定：从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。根据以上法律法规的规定，张学忠经营的贺兰县金贵镇雄英砖厂属于采挖粘土生产砖瓦的个体采矿经营单位，不需要取得安全生产许可证。砖厂未取得采矿许可证继续经营的，应由县级人民政府决定责令停止开采。无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。贺兰县自然资源局在2018年5月对砖窑进行摸底调查时，张学忠经营的贺兰县金贵镇雄英砖厂2013年6月停止经营，已经不存在需要给予责令停止营业、罚款等行政处罚的情形，故贺兰县资源局确认的“砖厂未取得营业执照、采矿许可证、安全生产许可证，属于整治拆除对象”这一事实缺乏相应依据，属于事实认定错误。贺兰县自然资源局于2019年5月9日组织相关部门联合对贺兰县贺兰县金贵镇雄英砖厂砖窑直接实施拆除的行为，同样缺乏相应的职责权限依据和法律适用依据。原告在本案中提交的证据，可以证实涉案砖厂于2002年6月25日注册成立,2013年贺兰县金贵镇雄英砖厂使用的土地被征收，金贵镇人民政府2018年9月10日向兴庆区人民法院出具《关于对兴庆区人民法院要求协助调查问题的复函》，复函中表述的“因附着物赔偿未达成协议，张学忠砖厂只征用了土地，并未征用附着物”这一内容存在矛盾之处，贺兰县自然资源局在按照银川市中级人民法院（2019）宁01行终78号行政判决书的要求，针对原告的赔偿请求作出处理时，应当对贺兰县金贵镇雄英砖厂土地在2013年被征用时，地上附着物是否应当给予补偿，被强制拆除砖窑作为地上附着物是否已经获得补偿等情况先行向征收机关进行调查了解，针对被拆除砖窑是先行在土地征收中予以补偿还是在强制拆除行为中予以解决，会商后再结合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定作出是否赔偿的决定，但贺兰县自然资源局直接根据贺兰县人民政府的专题会议纪要内容作出《处理意见》，决定补偿原告5000元，该《处理意见》在格式上不符合文书规范要求，且未载明实施补偿的法律依据和补偿标准，属于主要证据不足的情形，应当予以撤销，撤销后由贺兰县自然资源局重新作出是否给予国家赔偿的决定。在被告未重新作出决定前，原告的赔偿请求本院暂不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告贺兰县自然资源局2019年7月26日作出的《关于对上诉人贺兰县金贵镇雄英砖厂赔偿请求的处理意见》；二、被告贺兰县自然资源局于判决生效之日起60日内重新作出处理决定。三、驳回原告贺兰县金贵镇雄英砖厂其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告贺兰县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审 判 长 李建明审 判 员 严 辉审 判 员 沈丽颖 二〇一九年十二月十六日法官助理 马晓雪书 记 员 刘 娜 附：本判决适用的相关法律《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；