陕西省渭南市华州区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）陕0503行初7号 原告:渭南精彩飞扬广告传媒有限公司。 法定代表人：姜某某，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：缑某某，男，1949年4月17日出生，退休职工，住渭南市工商局临渭分局家属院，系该公司法律顾问。 委托诉讼代理人：高某某，男，1963年11月18日出生，汉族，住渭南市工商局临渭分局家属院，系该公司股东。 被告：富平县城市管理执法局。 法定代表人：李某，该局局长。 出庭负责人：赵某，该局副局长。 委托诉讼代理人：王某某，该局办公室主任。 委托诉讼代理人：李某，陕西秦平律师事务所律师。 原告渭南精彩飞扬广告传媒有限公司诉被告富平县城市管理执法局不服行政处罚决定一案，向富平县人民法院提起行政诉讼。富平县人民法院报请渭南市中级人民法院指定管辖，渭南市中级人民法院以（2019）陕05行辖1号行政裁定书将本案指定本院管辖。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告渭南精彩飞扬广告传媒有限公司的委托诉讼代理人缑某某、高某某，被告富平县城市管理执法局的出庭负责人赵某及委托诉讼代理人王某某、李某等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告富平县城市管理执法局于2016年4月14日作出了富城执法罚字（2016）第107号行政处罚决定书，对原告渭南精彩飞扬广告传媒有限公司于2011年在西禹高速富平余湾石川河大桥东设立单立柱广告牌的行为作出了如下处罚：罚款壹拾玖万壹仟肆佰元整。被告向本院提供了以下作出行政行为的证据：1、富平县机构编制委员会富编发（2014）3号文件，证明被告是主管富平县城规划建设、广告设置执法的主管部门，被告的执法主体适格。2、现场勘验笔录、涉案广告牌照片、原告的行政起诉状，证明涉案广告牌的具体位置，还证明涉案广告牌是原告设立的，其建设费用是194114元。3、被告富城执法告字（2016）第107号行政处罚告知书及被告编号为2016-21的行政处罚听证告知书，上述两份告知书的送达回证及送达时的照片，被告工作人员送达上述两份告知书的情况说明，证明被告在作出行政处罚决定前，向原告告知了拟处罚的内容。4、被告富城执法罚字（2016）第107号行政处罚决定书及送达回证、快递邮寄单，原告企业工商信息互联网查询页面截屏，被告富执催字2016第6号行政处罚决定履行催告书及其送达回证和原告签收的收据，证明被告于2016年4月14日向原告邮寄送达了富城执法罚字（2016）第107号行政处罚决定书；同年11月4日，原告签收了富执催字2016第6号行政处罚决定履行催告书，因此原告是知道被告对其作出的行政处罚决定的内容，原告起诉超过了起诉期限。 原告渭南精彩飞扬广告传媒有限公司诉称，1、被告不是适格的执法主体，无权对原告的行为实施处罚，其依据的富平县机构编制委员会富编发（2014）3号文件不符合行政处罚授权的有关规定，应认定无效，因此被告不具有《行政处罚法》规定的行政处罚权。2、被告的行为违反了《行政处罚法》第23、24条规定，被告在2015年7月13日非法强制拆除原告广告牌的当天在涉案广告牌的立柱上张贴了强制拆除处罚公告，又在2016年4月就同一事实作出了罚款191400元的处罚决定，且处罚决定只有罚款，没有责令改正和限期改正的内容，被告在不到一年的时间内就同一事实作出了两次处罚决定，违反了《行政处罚法》第23、24条规定。3、被告向原告送达富城执法罚字（2016）第107号行政处罚决定书违反法律规定时效，且程序违法。《行政处罚法》第40条规定，行政处罚决定书应当在宣告当场交付当事人，当事人不在场的行政机关应当在七日内依照《民事诉讼法》的有关规定将行政处罚决定书送达当事人。被告作出的富城执法罚字（2016）第107号行政处罚决定书是2016年4月14日作出的，但却是2017年4月20日在《渭南日报》公告送达，远远超过了七日内送达的规定，为超过了送达时效；且原告已于2016年1月将被告诉讼至渭南市临渭区人民法院，被告已接收到诉状和传票，并出庭应诉，当时见到了原告的特别授权代理人，为什么不直接送达，而是采取公告送达，该送达程序违法；还有现已生效的富平县人民法院于2017年4月7日作出的（2017）陕0528行审1号行政裁定书和渭南市中级人民法院于2018年9月28日作出的（2018）陕05行终89号行政裁定书均能证明被告2017年4月20日公告送达超过了送达时效，程序违法。4、被告处罚的动机和目的不纯。被告是在原告诉其违法强制拆除立案近一年后在没有取得任何有效证据的前提下作出的富城执法罚字（2016）第107号行政处罚决定书，所谓的两个证据之一是原告诉被告违法强制拆除一案的诉状，其执法人员称“你们要求赔多少我们就罚你们多少”，处罚金额与原告诉状主张赔偿金额完全一致，这说明被告是随意处罚、不告不罚（直至现在涉案广告牌区域仍然存在没有处罚也没有拆除的广告牌），其处罚没有任何法律依据，是明显的打击报复行为。5、被告作出的富城执法罚字（2016）第107号行政处罚决定书认定原告违法事实的时间、地点及证据全部错误。被告提供的现场记录中认定的“原告2011年在西禹高速富平余湾石川河大桥东设立单立柱广告牌”的事实不存在，事实上原告是2013年6月26日才与富平县XX乡XX村村民梁某某签订的位于西禹高速石川河大桥西梁某某责任田的租赁协议，同年7月开始施工设立广告牌，因此原告是2013年7月在西禹高速石川河大桥西设立的单立柱广告牌，该广告牌已于2015年7月被被告违法强制拆除。上述事实已被渭南市临渭区人民法院（2017）陕0502行初10号行政判决书和渭南市中级人民法院（2017）陕05行终57号行政判决书及陕西省高级人民法院（2018）陕行审34号行政裁定书认定。综上，被告作出的富城执法罚字（2016）第107号行政处罚决定书程序违法，认定事实错误，送达超过法定时效，处罚目的、动机不纯，随意处罚，执法犯法。现请求依法判决撤销被告作出的富城执法罚字（2016）第107号行政处罚决定书。原告为证明自己的主张向本院提供了以下证据：1、渭南市临渭区人民法院（2016）陕0502行初10号行政判决书，陕西省XX公路XX路政执法支队富平县城市管理综合执法局公告，被告富城执法罚字（2016）第107号行政处罚决定书，证明被告在2015年6月17日和2016年4月14日十个月内就同一事实作出了两次行政处罚，违反《行政处罚法》第23条、第24条规定，无法律依据，违反法律程序和实体规定。2、2017年4月20日《渭南日报》刊登的送达公告，富平县人民法院（2017）陕0528行审1号行政裁定书，证明被告违反《行政处罚法》第40条规定，送达超过了7日的法定期限。3、被告作的现场检查笔录，被告富城执法罚字（2016）第107号行政处罚决定书，涉案广告牌照片，原告与梁某某签订的土地租赁协议，证明被告作出的富城执法罚字（2016）第107号行政处罚决定书认定事实的时间、地点、证据、处罚依据全部错误，违反了《行政处罚法》第3条、第4条、第30条、第35条、第36条的规定。4、渭南市临渭区人民法院（2016）陕0502行初10号行政判决书，渭南市中级人民法院（2017）陕05行终57号行政判决书，陕西省高级人民法院（2018）陕行申34号行政裁定书，证明被告2015年7月13日强制拆除原告设立的位于富平县XX乡XX村的单立柱广告牌的行政行为违法。 被告富平县城市管理执法局辩称，1、被告的执法主体适格。被告是富平县人民政府确定的主管县城规划区建设规划执法和广告牌设置执法的主管部门，执法主体适格。2、被告认定原告的违法事实清楚，原告未经批准擅自在富平县城规划区内设置单立柱广告牌的行为违法。3、被告的执法程序合法。被告在作出处罚前，依法向原告送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，作出处罚决定后，也向原告依法邮寄送达了行政处罚决定书，执法程序合法。4、原告的起诉超过了起诉期限。2016年4月14日，被告向原告邮寄送达了富城执法罚字（2016）第107号行政处罚决定书，原告应当接收但拒绝签收，应将邮件被退回之日视为送达之日；另外，原告的法定代表人于2016年11月4日签收了富执催字2016第6号行政处罚决定履行催告书，自此原告就知道了被告对其作出的行政行为，至原告2017年10月24日向人民法院起诉，已经超过了起诉期限。综上所述，原告的起诉已经超过了起诉期限，被告的执法主体适格，认定事实清楚，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 经庭审质证，关于被告提供的证据：原告对证据1的真实性和合法性有异议，因为该证据是复印件，且富平县XX委无权决定被告的职权。对证据2中的原告的起诉状真实性无异议，但现场检查笔录和照片都是虚假的，现场检查笔录是在该广告牌不存在的情况下作的，照片根本就不是原告广告牌的照片。证据3中的富城执法告字（2016）第107号行政处罚告知书及编号为2016-21的行政处罚听证告知书，原告至今收到，也没有见过；被告提供的照片上的人是姜渭芳而不是姜某某，她们是堂姐妹关系；当时是有人给高某某打电话说协商拆除广告牌的赔偿事宜，高某某不在即让其爱人姜渭芳前去接待，姜渭芳到后，被告工作人员给姜某某照片并送达材料，姜渭芳看不是协商赔偿事宜的就走了，没有接材料也不知道是什么材料。对证据4中的行政处罚决定书和原告的工商查询信息的真实性无异议，但对送达回证有异议，快递单上面的信息有误，上面的电话号码是姜渭芳的，不是姜某某也不是高某某的；行政处罚决定书履行催告书原告没有收到，也没有见过，信函收据上姜某某的签字不是姜某某本人签的，不知道是谁签的，且该信函收据上也没有渭南邮局的印章。关于原告提供的证据：被告对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，原告是误解了行政处罚法的规定，行政处罚法规定的同一违法行为不得给予两次罚款而不是两次处罚。被告对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，法律没有规定被告超过7日送达就是无效的，法律7日内送达是对被告纪律性的一种规定；被告在作出行政处罚决定的当日就给原告邮寄了，只是因为原告拒收而导致没有达到送达的效果，但这与被告不积极履行职责是两个不同的概念，更不能说明被告之后的送达行为是无效的。被告对证据3的真实性无异议，对证明目的有异议，原告认为其设置广告牌的时间是2013年而不是而不是2011年，但是原告在县城规划区内未经批准设置广告牌，无论是哪一年都是违法的，这不能导致被告认定原告违法条款不符合法律规定的法律后果，它属于行政瑕疵。被告对证据4无异议。 经审理查明，2013年6月26日，原告从富平县XX乡XX村村民梁某某处租赁土地并在该租赁土地上即西禹高速富平余湾石川河大桥西河道内投资建设了涉案单立柱广告牌。2015年7月13日，被告对原告设立的涉案广告牌进行了强制拆除。原告得知后于同年12月25日以此强制拆除行为违法将被告诉至渭南市临渭区人民法院，渭南市临渭区人民法院于2017年4月13日作出（2016）陕0502行初10号行政判决书，判决：确认被告2015年7月13日强制拆除原告设立的位于富平县XX乡XX村的单立柱广告牌的行政行为违法，并赔偿原告经济损失167148元。被告上诉，渭南市中级人民法院以（2017）陕05行终57号行政判决书判决：驳回上诉，维持原判。被告又向陕西省高级人民法院申请再审，陕西省高级人民法院以（2018）陕行申34号行政裁定书裁定：驳回被告的再审申请。在上述案件的诉讼过程中，被告于2016年4月8日作出了富城执法告字（2016）第107号行政处罚告知书及编号为2016-21的行政处罚听证告知书，其工作人员当日送达时误将“姜渭芳”认作“姜某某”，姜渭芳未接收上述文书。2016年4月14日，被告作出了富城执法罚字（2016）第107号行政处罚决定书。次日，被告通过“韵达速递”的方式向原告送达上述行政处罚决定书，该快件于2016年4月17日被退回。2016年11月3日，被告作出了富执催字2016第6号行政处罚决定履行催告书，并通过邮寄方式向原告送达，被告提供的“国内挂号信函收据”上有原告公司的法定代表人姜某某的签名，但姜某某否认签名系其本人所签，称根本未收到该行政处罚决定履行催告书。后被告向富平县人民法院申请强制执行，富平县人民法院于2017年4月17日作出了（2017）陕0528行审1号行政裁定书，以被告无证据证明原告收到行政处罚决定书，该行政处罚决定书尚未生效为由，对被告的强制执行申请不予受理。后被告在2017年4月20日的《渭南日报》上又发公告对原告进行送达，2017年9月原告经被告提醒看到该公告才得知被诉的行政行为，遂诉至富平县人民法院。富平县人民法院于2017年10月24日立案受理，于2018年6月26日作出（2017）陕0528行初第21号行政裁定书，以原告的起诉超过了法定的行政起诉期限为由驳回了原告的行政起诉。原告上诉，渭南市中级人民法院于2018年9月28日以（2018）陕05行终89号行政裁定书裁定：1、撤销富平县人民法院作出的（2017）陕0528行初第21号行政裁定；2、指令富平县人民法院对本案继续审理。富平县人民法院立案后，以原告申请其法院回避为由，报请渭南市中级人民法院指定管辖，渭南市中级人民法院于2019年2月1日以（2019）陕05行辖1号行政裁定书裁定：本案由本院管辖。 本院认为，行政行为的作出和实施必须严格遵守法律规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，被告认为原告设立涉案广告牌的行为违法，应当给予行政处罚，也必须依照本法规定的程序实施。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证……”。由此可见，行政机关在作出行政处罚决定前，填写并送达《行政处罚事先告知书》，告知当事人违法事实、处罚的理由和依据以及陈述权、申辩权，是其法定行政义务；同时，行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，填写并送达《行政处罚听证告知书》，告知当事人有要求举行听证的权利以及陈述权、申辩权、质证权，亦是其法定行政义务。本案中，被告于2016年4月8日作出了富城执法告字（2016）第107号行政处罚告知书及编号为2016-21的行政处罚听证告知书，但上述两份告知书的被告知人均是“姜某某”而不是原告公司，向本院提供的证据也不能证明上述行政处罚告知书及行政处罚听证告知书已经向原告进行了有效送达，应视为被告尚未履行上述法定行政义务，按照《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定，该行政处罚决定不能成立。另《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限……”。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”本案中，被告于2016年4月14日作出的富城执法罚字（2016）第107号行政处罚决定书中认定的违法事实是“原告于2011年在西禹高速富平余湾石川河大桥东设立了单立柱广告牌”；证据为“①行政起诉状，②拍照取证”，没有任何调查询问笔录等其他证据；作出的行政处罚是“罚款壹拾玖万壹仟肆佰元整”，没有载明履行的期限。事实上，原告是2013年6月26日从富平县XX乡XX村村民梁某某处租赁土地并在该租赁土地上即西禹高速富平余湾石川河大桥西河道内投资建设了涉案单立柱广告牌，不是2011年建设的，地点是在西禹高速富平余湾石川河大桥西河道内也不是在西禹高速富平余湾石川河大桥东，该认定违法事实不清。关于被告于2016年4月14日作出的富城执法罚字（2016）第107号行政处罚决定书的送达情况，被告提供的证据证明其将该行政处罚决定书交“韵达速递”公司邮递，快件跟踪记录显示，该快件于2016年4月17日被退回；2017年4月20日，被告在《渭南日报》上又发公告将富城执法罚字（2016）第107号行政处罚决定书对原告进行了送达。显然，被告对该行政处罚决定书的送达不符合《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定；同时，公告送达是一种推定送达，是在受送达人下落不明或采取直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达、转交送达方法均无法送达时而使用的送达方式，本案被告在没有穷极上述送达方法的情况下即采取登报公告送达的行为也是违反法定程序的。关于被告辩称的“2016年4月14日，被告向原告邮寄送达了富城执法罚字（2016）第107号行政处罚决定书，原告应当接收但拒绝签收，应将邮件被退回之日视为送达之日；另外，原告的法定代表人于2016年11月4日签收了富执催字2016第6号行政处罚决定履行催告书，自此原告就知道了被告对其作出的行政行为，至原告2017年10月24日向人民法院起诉，已经超过了起诉期限。”的意见，因被告未提供证据证明邮件被退回系原告拒收造成的，不能以邮件被退回之日视为送达之日；被告提供的原告的法定代表人于2016年11月4日签收了富执催字2016第6号行政处罚决定履行催告书的证据为“国内挂号信函收据”，而不是“国内挂号信函回执”，且原告亦否认上面的签名系其本人所签，故对此辩解意见不予采纳。按被告于2017年4月20日登报公告送达，原告于同年9月经被告提醒看到该公告才得知被诉行政处罚决定的内容，于2017年10月24日向富平县人民法院起诉，并未超过法定的起诉期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下： 撤销被告富平县城市管理执法局于2016年4月14日作出的富城执法罚字（2016）第107号行政处罚决定书。 案件受理费50元，由被告富平县城市管理执法局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于渭南市中级人民法院。 审 判 长  高爱珍 人民陪审员  王备战 人民陪审员  赵淑云 二〇一九年十二月四日 书 记 员  贾 娇 1