山东省潍坊市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁07行终429号上诉人（原审原告）王栋，男，1969年12月21日生，汉族，住诸城市。被上诉人（原审被告）诸城市枳沟镇人民政府，住所地：诸城市枳沟镇驻地。法定代表人耿凯，镇长。委托代理人王钢，山东贝特律师事务所律师。原审第三人臧金忠，男，1968年2月19日生，汉族，住诸城市。上诉人王栋因诉被上诉人诸城市枳沟镇人民政府（以下简称枳沟镇政府）、原审第三人臧金忠行政强制纠纷一案，不服山东省诸城市人民法院作出的（2019）鲁0782行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。王栋向一审法院提起诉讼称，王栋经营诸城市枳沟镇枳沟商贸城蔬菜批发零售市场大棚。2017年7月28日，王栋收到枳沟镇政府作出的《责令限期改正通知单》，认为王栋所投资蔬菜市场为违建，限期在2017年8月4日前自行拆除。2017年9月15日，王栋申请行政复议，2017年12月4日王栋收到复议决定书，撤销枳沟镇政府作出的责令限期改正通知书，王栋将复印件送给了枳沟镇政府。2017年8月4日至11月14日，枳沟镇政府在未履行任何法定手续，未对王栋进行任何补偿的情况下，组织60多人对王栋及家属进行人身限制，强制拆除了王栋经营多年的蔬菜钢构大棚，并把财产拉走卖了，导致经营业户没法经营，王栋赔偿了经营业户很多损失，王栋的无形及有形财产悉数被毁。基于以上事实，王栋认为：一、枳沟镇政府于2017年9月29日实施的强拆行为无法律和事实依据。枳沟镇政府作出的《限期拆除通知书》被依法撤销，枳沟镇政府的强拆行为没有法律依据。二、枳沟镇政府强拆程序违法。在王栋对《限期拆除通知书》申请复议期间，枳沟镇政府非法、暴力强拆了王栋的蔬菜钢构大棚。枳沟镇政府强拆前，未作出强制执行决定，未事先书面催告，未听取王栋的陈述和申辩，未告知强制执行的理由和依据，严重违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，程序严重违法。三、枳沟镇政府强拆行政行为给王栋造成了极大损失，依法应予赔偿。故请求：1、确认枳沟镇政府于2017年7月28日至2017年10月1日期间，暴力强拆行政行为违法；2、依法判令枳沟镇政府对王栋进行行政附带民事赔偿，赔偿数额（以评估结果计算确定），或者给一块同样大的建设用地恢复原样。枳沟镇政府一审答辩称，1、枳沟镇政府是涉案商贸城大棚的所有权人及管理权人，在根据自己的实际情况处分涉案大棚过程中，即便没有充分保护王栋合法租赁期限内的承租权，也仅仅是民事上的单方解约，属于民事法律责任，应该按照民事法律关系处理。2、枳沟镇政府不存在限制王栋及其家人人身自由的行为，更不存在强拆行为。枳沟镇政府对自己的财产拥有合法的物权，依法有权按照自己的意愿进行占有、使用、收益和处分，有权收回、拆除自己的大棚，因此，不存在任何强拆行为。如果王栋认为存在限制王栋及其家人人身自由的行为和事实，那么其应该通过公安途径进行处理。3、王栋已经与枳沟镇政府就大棚租赁问题达成协议，并且该协议已经两级法院确认有效，应继续履行。综上，请求法院依法依据事实，驳回王栋的诉讼请求。一审查明，2011年8月6日，案外人诸城市华鑫市场服务有限公司与臧金忠签订枳沟商贸城经营管理合同一份，约定由臧金忠一次性买断商贸城及四个大棚49年使用权（自2011年8月6日至2060年8月5日），臧金忠负责对商贸城经营进行管理，收取卫生费，对集贸市场的安全、卫生、秩序和摊位安排进行管理，经营期间商贸城水、电、排污、管理水费由臧金忠收取、承担，但对商城的房地产、设施等无处分权。2016年10月27日，臧金忠与王栋签订枳沟商贸城大棚承包合同一份，臧金忠将位于枳沟镇商贸城东南角的大棚发包给王栋使用，承包期限自2011年9月20日起至2060年8月5日止，合同载明臧金忠已于2011年9月将该大棚交付王栋。2017年7月28日，枳沟镇政府下设的乡村规划建设监督管理办公室与诸城市城市管理执法监察大队枳沟中队联合向王栋作出责令改正通知书，要求王栋在2017年8月4日前自行拆除位于枳沟镇商贸城内的钢构大棚，王栋不服，于2017年9月15日向诸城市人民政府申请行政复议，诸城市人民政府于2017年12月4日作出诸政复决字[2017]53号行政复议决定书，撤销该责令改正通知书。自2017年8月5日起，上述责令改正通知书所涉大棚被拆除。王栋认为枳沟镇政府强拆行为违法，于2019年4月11日向一审法院提起行政诉讼。另查明，2016年3月8日，枳沟镇政府与诸城市信华资产管理有限公司签订协议书一份，约定诸城市信华资产管理有限公司从诸城市华鑫市场服务有限公司获得的枳沟商贸城地块的土地使用权及其地上房产的所有权全部转让给枳沟镇政府。2017年2月23日，枳沟镇政府与臧金忠签订协议书一份，约定臧金忠自2017年2月26日前退出枳沟商贸城的市场经营管理，该市场的经营管理权交由枳沟镇政府行使，协议书载明“六、因该市场内的经营大棚已由乙方（臧金忠）全部发包给他人，为理顺以后的市场经营管理秩序，乙方（臧金忠）须将全部大棚承包合同交付甲方（枳沟镇政府），该大棚业户经营期间所发生的一切法律后果与甲方无关。”庭审中，臧金忠称，转让的市场经营权不包括已经卖给王栋的大棚经营权。还查明，2017年12月14日，枳沟镇政府作为甲方与作为乙方的王栋签订协议书一份，协议约定：“根据《中华人民共和国合同法》及相关法律法规的规定，遵循平等、自愿、公平和诚实信用原则，乙方在枳沟商贸城内所承包经营的大棚，有碍全镇建设统一规划，现根据枳沟镇建设总体规划，并经双方协商，乙方自愿终止其在商贸城内承包大棚的经营使用权。为明确双方权利和义务，现就相关事宜签订以下协议：1、乙方原承包大棚位于枳沟商贸城东南角大棚南半部，长42米，宽12米，原承包费用为184000.00元，原承包期限为：2011年9月20日至2060年8月5日止。原发包方已于2011年9月交付乙方。2、乙方于2017年8月5日自愿终止承包大棚的经营使用权。甲方应按原承包剩余期限补偿2017年8月6日至2060年8月5日承包费，共计161882.00元。3、甲方一次性补偿给王栋161882.00元。于协议签订之日起三日内付清。4、本协议签订后，乙方必须停止大棚相关事宜的上访、复议、诉讼等行为。如有违约需向甲方交付违约金50000.00元。”2018年3月6日，王栋以其不认字、枳沟镇政府采取欺诈的手段向王栋读了协议书内容为由，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销2017年12月14日签订的协议书。一审法院于2018年10月17日作出（2018）鲁0782行初13号行政判决，判决撤销王栋与枳沟镇政府2017年12月14日签订的《协议书》第4项，驳回王栋的其他诉讼请求。王栋不服，向潍坊市中级人民法院提起上诉，潍坊市中级人民法院于2018年12月13日作出（2018）鲁07行终311号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。王栋不服，向山东省高级人民法院申请再审，山东省高级人民法院经审查，驳回王栋的再审申请。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定，王栋提起行政诉讼，应当具有诉的利益、有具体的事实根据，并应对其起诉符合法定条件承担举证责任。本案中，枳沟镇政府于2016年3月8日通过购买的方式取得了涉案大棚的所有权，其有权对涉案大棚进行处分，王栋对大棚的经营权因枳沟镇政府的处分行为无法实现合同目的系民事争议，应考虑选择民事诉讼途径解决，而不具有行政法意义上的权利义务关系。因此,王栋的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定,应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回王栋的起诉。王栋不服一审裁定上诉称，1、被上诉人无任何法律依据行政强制拆除了上诉人经营的大棚，构成违法，应予认定。2、行政行为违法，具有确认价值。2017年12月14日，双方达成的协议书约定对50年承包期内剩余承包期限相应的承包费进行补偿。上诉人购买大棚经营权后，除了承包费返还外，还有对承包标的物其他投资以及周边地块范围的经营权，上诉人的这些损失，应予赔偿。而对于这些损失，被上诉人是明知的或应知的，在达成协议并按手印的监控录像，最后被上诉人提到第二天协商其他事项。另外，该协议第四项已被生效判决撤销。3、被上诉人拆除大棚，依法应认定为侵权行为或违约行为。买卖不破租赁，被上诉人虽受让大棚所有权，但大棚产权在转让之前就存在租赁权之负担。因此，一审裁定中“被告2017年3月8日通过购买方式获得涉案大棚的所有权，其有权对涉案大棚进行处分”的认定，违反法律的直接规定。被上诉人行政强制拆除大棚，属侵权行为，亦违反了合同法及司法解释、物权法的相关规定。4、本案只能通过“民告官”进行救济。上诉人与臧金忠之间的合同，具有合同相对性。臧金忠与被上诉人签订的协议，不能对抗上诉人。本案是针对被上诉人的侵权行为和违约行为，而非针对臧金忠的合同法律行为，只能通过行政诉讼解决争议。一审法院认定通过民事途径解决，没有事实依据和法律依据，不能成立。综上，一审法院裁定驳回原告的起诉，适用法律错误。故提起上诉，请求判如所请。被上诉人枳沟镇政府未提交书面答辩意见。原审第三人臧金忠未提交书面陈述意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”依据上述规定，提起行政诉讼的前提是存在行政行为。本案通过查明的事实可以看出，2016年3月8日枳沟镇政府通过协议的方式，从诸城市信华资产管理有限公司受让了枳沟商贸城地块的土地使用权及其地上房产的所有权，2017年2月23日枳沟镇政府又与臧金忠签订协议，收回了枳沟商贸城的市场经营管理权，一审期间，臧金忠所称的其向枳沟镇政府转让的市场经营管理权不包括已经出卖给王栋的大棚经营权，与双方协议中的约定不符，臧金忠也未提交证据证明其该项主张，故应当认定枳沟镇政府已经收回了包括王栋经营的大棚在内的所有大棚的经营管理权。被上诉人枳沟镇政府通过一系列的民事行为，取得了涉案大棚的所有权及经营管理权，一审枳沟镇政府答辩时明确其是行使作为大棚所有权人的处分权，而对大棚实施的拆除，因此，本案，并不存在行政行为。假设被上诉人实施的拆除行为如上诉人在上诉状中所陈述的“违反了合同法及司法解释、物权法的相关规定”，上诉人可通过民事途径主张权利。综上，上诉人王栋的上诉理由不成立，不予支持。一审裁定驳回上诉人的起诉正确，予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  周建明审判员  李长明审判员  郭明明二〇一九年十二月四日书记员  许英琪