南昌铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）赣71行初75号原告陈雪莉，女，1957年10月29日出生，苗族，住江西省南昌市。被告南昌市人民政府，住所地江西省南昌市红谷滩新区新府路118号。法定代表人刘建洋，市长。委托代理人周延，南昌市司法局行政复议受理处工作人员。委托代理人赖江波，江西豫章律师事务所律师。原告陈雪莉不服被告南昌市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，于2019年7月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月12日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭审理了本案。原告陈雪莉、被告市政府的委托代理人周延和赖江波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告对南昌市住房保障和房产管理局（以下简称市房管局）不答复其工资待遇问题的行政不作为行为不服，以市房管局为被申请人向被告提出行政复议申请，请求确认被申请人不依法处理申请人工资待遇少了的七个问题、不答复行为违法；责令被申请人履行法定职责，依法作出处理决定。被告于2019年6月27日作出洪府复字［2019］263号《不予受理行政复议申请决定书》，认为申请人向被申请人所提出的落实工资待遇的事项为信访事项，该事项已于2017年取得被申请人的信访答复，并就该信访答复于2017年7月10日向被告提起过行政复议，被告业已依据《信访条例》第三十四条及《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条之规定，依法作出了不予受理的决定。因此，申请人提出的要求被申请人答复其工资待遇少了等七个问题的申请属于信访答复事项，不属于《行政复议法》第六条所规定的行政复议的受案范围，根据《行政复议法》第十七条第一款之规定，决定不予受理申请人的行政复议申请。原告陈雪莉诉称，原告系南昌市房地产经营公司退休职工，因该公司违法分配工资造成原告工资待遇少了（七个问题）。2011年至2015年，原告在申请劳动争议仲裁未被受理的情况下，先后向南昌市东湖区人民法院提起民事诉讼、向南昌市中级人民法院上诉、向江西省高级人民法院申请再审，但三级法院均裁定原告的诉求“不属于人民法院民事诉讼受理范围”，原告只有向市政府行政机关信访。2011年至2016年，市政府主持召开了三次信访协调会，会议明确依法依规处理，但市房管局仅作出数份与事实不符、于法无据的无效文件，对与原告有利害关系的举报不依法答复和处理，是一种不正确履行法定职责的无效行政行为，导致原告合法诉求长期得不到解决，侵害了原告的合法权益。2017年至2018年，原告向市纪委市监察委举报、控告，市纪委针对原告工资待遇少了的七个问题，责成市房管局依法依规处理，但市房管局仍然不依法处理。2019年初，南昌市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）分管领导口头答复同意纠错，要原告先找市房管局依法处理再上报。2019年4月1日，市房管局收到原告邮寄的信件《市房地产经营公司违法分配工资、侵害我的合法权益，坚持法律面前人人平等，要求依法处理我工资待遇少了的七个问题》，但市房管局至今不依法作出处理意见、不答复。原告对市房管局行政不作为行为不服，于2019年6月21日向被告提交《行政复议申请书》，请求被告确认市房管局不答复行为违法，责令市房管局履行法定职责，但被告以原告诉求属于信访事项为由作出了不予受理行政复议申请的决定。原告对被告作出的洪府复字［2019］263号《不予受理行政复议申请决定书》不服，故向法院提起行政诉讼，请求法院：1．判决撤销《南昌市人民政府不予受理行政复议申请决定书》（洪府复字［2019］263号）；2．判决由被告确认市房管局不依法处理原告工资待遇少了的七个问题、不答复行为违法；3．判决由被告责令市房管局履行法定职责，依法查处南昌市房地产经营公司违法分配工资等若干问题，对原告工资待遇少了的七个问题，作出符合事实，有法律依据的处理决定；4．判决由被告确认市房管局承担相应的行政赔偿责任；5．诉讼费由被告承担。原告陈雪莉向本院提交了以下证据：证据1.工资表6张，工资条2张，工资奖金福利一览表1张，记账凭证1张，交易清单1张，收入明细表1张共12张。证明目的：公司原经理违纪违法分配工资，自定领工资、津贴、奖金、福利；证据2.《请假申请表》4张，工资表1张，工资条2张，社保查询信息3张，考勤管理规定1张共11张。证明目的：公司给长期不上班的职工输送高工资待遇；证据3.公积金信息2张，工资缴纳工资花名册2张，缴纳信息1张，原告缴纳信息1张，公积金缴费明细1张，个人资金明细查询1张共8张。证明目的：原告比公司某职工早参加工作，且工资高，公积金开户日也比其早，但是缴纳公积金少，证明公司存在违规问题；证据4.工资表2张，工资条1张，社保信息查询16张共19张。证明目的：公司违法分配工资，造成原告工资待遇与同类职工差距悬殊不公正；证据5.洪房字（1992）059号文件1张，公司章程1张，国有资产产权登记表2张，《南昌市房地产经营公司2006年工作思路》1张，《京东经济适用房小区建设情况报告》1张，经营公司资金来源渠道图示1张，《关于委托南昌市雍盛资产经营管理有限公司处置我局下属单位相关债务的意见》1张，2007年工作总结1张，《情况说明》1张，国发[1989]25号、劳部发[1993]161号文件、劳部发[1996]410号文件、《国有企业工资内外收入监督检查实施办法》、赣劳计[1997]7号、赣财工字[1999]18号、劳社部发[1998]15号文7张共17张。证明目的：1.公司增资违反政策，损害国家利益的事实。2.公司原领导违法操作档案工资增资。3.市人社局、市房管局未履行好法定职责；证据6.《证明》2张，《来访告知单》1张，纺织工业公司文件和赣财商字28号通知共1张，赣计[1984]综字23号文件1张，赣纺人字第54号文件1张，工资计划1张，赣纺人字第66号文件1张，单位工资总额计划1张，劳人薪[1987]24号规定1张，赣劳计[2000]13号通知1张共11张。证明目的：原告符合国家政策的档案工资少加了；证据7.公司管理制度制定审批表1张；调资管理办法1张，公司岗位工资标准1张，考勤管理规定1张，江西省南昌市房地产经营公司发文稿纸1张，房地产经营公司文件1张，文件发放登记表1张、公司绩效考核实施方案、征求意见表6张，职工工资条1张共14张。证明目的：公司违法分配工资处于连续的状态；证据8.工资条2张，聘书复印件2张，通知1张，工资升级审批表5张，调资表格1张，工资数据表格6张共17张。证明目的：公司漏发、少发、克扣原告工资；证据9.对账单2张，个人资金明细查询3张共5张。证明目的：公司少算原告公积金；证据10.对市社保局的核实情况1张，原告实际缴费基数2张，上访情况说明1张，工资花名册2张，公司社保缴费记录数据1张，调资公示表2张，银行存折复印件2张，会议记录1张，退休待遇核定表1张共13张。证明目的：公司有权者利用职务之便自己多算工资，克扣原告社保缴费；证据11.委托代理合同1张，劳动人事仲裁不予受理通知书2张，民事裁定书6份6张共9张，证明原告提起诉讼，法院认为原告的事不属于民事诉讼范围；证据12.洪信访发字[2011]48号信访局文件一份3张；关于陈雪莉上访问题的情况说明1张，南昌市监察局检察建议书1张，收支记录1张，洪信联办发[2014]27号文件4张共10张。证明目的：原告多次上访之后，还有工资少了的问题未依法解决;证据13.南昌市人民政府关于公布市本级行政执法主体的公告1张，南昌市住房保障和房产管理局职能1张，南昌市国有资产监督管理委员会机构职能3张共5张。证明目的：市房管局法定职能；证据14.挂号信及物流信息1张，反映问题信件4张共5张。证明目的：行政机关不作为;证据15.提起行政复议、诉讼的说明1张。证明目的：原告提起复议、诉讼。被告市政府辩称，一、被告于2019年6月27日作出的《不予受理行政复议申请决定书》（洪府复字［2019］263号）认定事实清楚，适用法律正确。原告陈雪莉称其于2019年3月29日向市房管局寄送信件，要求市房管局处理其工资待遇少了的七个问题，市房管局于2019年4月1日收到该信件后至今未答复。被告经审查，原告于2017年向市房管局提出落实工资待遇等信访事项，并于2017年取得了市房管局的信访答复，同时，原告也于2017年7月10日就市房管局的信访答复向答辩人提起过行政复议。据此，被告认为原告陈雪莉提出的诉求属于信访答复事项，不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围，应当依据《信访条例》之规定依法向上级信访部门申请复查、复核。故此被告依据《信访条例》第三十四条、第三十五条及《行政复议法》第六条、第十七条第一款之规定，作出不予受理原告陈雪莉行政复议申请的决定并无不妥。二、被告行政复议程序符合法律规定。《行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不受理，并书面告知申请人。”原告于2019年6月22日向被告提出了行政复议申请，被告于2019年6月27日依法作出《不予受理行政复议申请决定书》并送达原告，故此，被告作出不予受理决定及送达等程序均符合法律规定。三、原告诉讼请求中的第二、三、四项诉讼请求与本案无直接关系。被告依法作出的是《不予受理行政复议申请决定书》，原告提出的第二、三、四项诉讼请求与被告作出的不予受理决定无因果关系，不属于不予受理决定中应当明确的内容。综上，被告于2019年6月27日作出的《不予受理行政复议申请决定书》（洪府复字［2019］263号）认定事实清楚、适用法律正确，被告履行行政复议职责符合法定程序，请求法院驳回原告全部诉讼请求。被告市政府向本院提交了以下证据：证据1．《行政复议申请书》；证据2．原告向市房管局投递的《市房地产经营公司违法分配工资、侵害我的合法权益、坚持法律面前人人平等，要求依法处理我工资待遇少了的七个问题》信件；证据3．挂号信派送信息；证据4．《不予受理行政复议申请决定书》；证据5．决定书送达回执。证据1-5证明目的：市政府履行行政复议职责符合法定程序。经庭审举证、质证，各方的质证意见是：原告对被告提交的证据的真实性、关联性无异议，证明目的有异议，认为符合法律程序但是证明内容违法。被告对原告提交的证据1-10的关联性有异议，如原告能提供原件，对真实性无异议，如不能提供原件对三性均有异议。对证据11的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对证据12原告工资发放收支记录有异议。对证据13的三性无异议。对证据13作一个说明，市住房公积金管理中心和市房管局是相互独立的两个行政机关，市房管局没有调查处理原告投诉信访的少缴公积金的法定职责。对证据14的证明目的有异议，不能证明市房管局不作为。对证据15的三性无异议，对证明目的有异议，不能证明被告作出的复议决定违法。本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1-5可以证实被告履行行政复议职责程序合法，予以认定。原告提供的证据1-10，因原告能提供原件线索以供查证，被告没有证据予以推翻，予以采信。原告提供的证据11、12能够反映原告提起民事诉讼和向行政机关信访及行政机关对原告信访诉求给予协调处理的事实过程，予以认可。原告提供的证据13，被告表示无异议，予以认可。原告提供的证据14能够证实原告向市房管局反映诉求的事实，具有证明力。原告提供的证据15能够证实原告就其诉求申请行政复议，市政府作出不予受理行政复议决定的事实，具有证明力。因此，原告、被告提供的证据均具有真实性、合法性、关联性，可以作为证据采信。经审理查明，原告陈雪莉系南昌市房地产经营公司退休职工，因对其工资待遇少了的七个问题不满，于2019年3月29日向市房管局邮寄信件《市房地产经营公司违法分配工资、侵害我的合法权益，坚持法律面前人人平等，要求依法处理我工资待遇少了的七个问题》。市房管局于2019年4月1日收到原告的邮寄信件。2019年6月22日，原告以市房管局对原告邮寄信件中提出的诉求不依法答复为由，向被告提交《行政复议申请书》，请求确认市房管局不答复行为违法，责令市房管局履行法定职责，依法查处南昌市房地产经营公司违法分配工资等若干问题，对原告工资待遇少了的七个问题依法作出处理决定。被告经审查，以原告所提出的落实工资待遇的事项为信访事项、不属于行政复议受案范围为由，于2019年6月27日作出《不予受理行政复议申请决定书》。原告对不予受理决定不服，向本院提起行政诉讼。另查明，2011年8月，南昌市信访局文件（洪信访发字［2011］48号）《关于印发的通知》载明：“会议明确：本着依法依规、公平公正、实事求是的处理原则，由市人保局负责，市信访局、市房管局参与，市房地产经营公司积极配合，针对陈雪莉同志反映的少调技能工资、社保基数偏低和丢失人事档案等三个问题进行认真调查核实，在一个月之内拿出调查核实情况报告。市房地产经营公司和陈雪莉当事双方都要以市人保局调查核实情况为准。”2011年9月，市人社局根据《市委常委刘建洋信访协调会议纪要》关于陈雪莉信访问题的处理意见，出具《关于陈雪莉上访问题的情况说明》。2012年5月，南昌市监察局对陈雪莉的投诉予以调查，并出具《关于对南昌市房地产经营公司侵害职工合法权益等问题的监察建议》［（2012）洪监建字第3号］。2014年4月，南昌市处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室文件（洪信联办发［2014］27号）《关于印发的通知》载明：“会议明确：1．由市人社局牵头负责，市信访局、市房管局、市房地产经营公司积极配合，针对陈雪莉同志反映问题再次进行认真调查核实，并在半个月之内拿出结论性的核查报告，报市联席办。2．同时，若陈雪莉同志对核查结果不服，由陈雪莉同志向市房地产经营公司申请信访事项办理意见答复，市住房保障和房产管理局进行信访复查、市联席办进行信访复核，完成信访‘三级终结’处理程序”。本院认为，信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。根据《信访条例》第二条第一款规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该条例第二十一条第一款第（一）项还规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”因此，对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。同时《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。本案中，原告陈雪莉就落实工资待遇的若干问题，已选择信访救济途径，且多年来一直坚持向行政机关信访，行政机关多次召开信访协调会对陈雪莉的诉求予以协调处理，市房管局针对陈雪莉的诉求已数次作出信访回复意见，原告陈雪莉于2019年3月向市房管局邮寄信件内容中的诉求，实质上是不服市房管局作出的信访答复意见，属于申诉信访行为，应当依照信访程序处理。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；……”，根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门，负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示的批复》的规定：“……二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”由此可见司法解释已经明确规定，针对信访事项起诉的，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，原告的实质诉求为信访问题，相关信访行为并未给原告设定新的权利义务，对上诉人的实体权利义务不产生实质影响，故该行为不可诉，且原告的诉求本质上是与企业间的工资争议，本身亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，因原告陈雪莉申请复议的事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，故被告针对该复议事项作出的不予受理决定亦不属于人民法院行政诉讼受案范围，原告的起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告陈雪莉的起诉。案件受理费50元，退回原告陈雪莉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 项 伟审判员 刘 巍审判员 张庆文二〇一九年十二月六日法官助理郑怡书记员刘世莹