贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1255号 上诉人（一审被告）长顺县人民政府，住所地长顺县城关。 法定代表人李友军，县长。 上诉人（一审被告）黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地都匀市环东中路14号。 法定代表人吴胜华，州长。 委托代理人胡中宁，贵州良华律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）杨绍兰，女，布依族。 上诉人长顺县人民政府（以下简称长顺县政府）、黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）因与被上诉人杨绍兰房屋行政征收及行政复议一案，不服黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初61号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明，2017年2月22日，贵州省城镇保障性安居工程建设工作联席会议办公室作出《关于做好2017年住房保障工作的通知》（黔安居办通〔2017〕1号）及其附表《贵州省2017年住房保障工作计划任务分解表》。2016年8月1日，长顺县发展和改革局作出《关于贵州省黔南州长顺县2017年城市棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（长发改发〔2016〕287号），同意长顺县威捷文化旅游产业发展有限公司所报的《贵州省黔南州长顺县2017年城市棚户区改造项目可行性研究报告》。2017年8月10日，长顺县政府作出《长顺县县城东门片区土地房屋征收预公告》（长府预告〔2017〕3号）及其附件《长顺县县城东门片区棚户区改造项目规划建设红线图》及《长顺县县城东门片区棚户区改造土地房屋征收补偿方案》（征求意见稿）。2017年11月27日，长顺县第十七届人民政府第十三次常务会议批准了《长顺县长寨街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿方案》（以下简称征补方案）。2017年12月1日，长顺县政府作出《关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案的批复》（长府函〔2017〕238号），同意长寨街道办事处呈报的《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案》。2017年12月4日，长顺县第十七届人民政府第十四次常务会议同意长顺县棚户区改造项目土地房屋的征收范围为：长寨街道东门片区、天灯坡片区和长发南路片区。同日，长顺县政府作出《关于长顺县棚户区改造项目土地房屋征收决定》（长府发〔2017〕25号）。 杨绍兰在长顺县房屋，该房屋位于长顺县政府实施的长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目征收红线范围内。因与杨绍兰就相关补偿事宜不能达成一致，长顺县政府于2018年7月25日向杨绍兰作出《长顺县人民政府房屋征收补偿决定书》（长府行决〔2018〕17号，以下简称17号补偿决定），但杨绍兰拒收该决定书。该决定中有货币补偿、产权调换和划地安置三种方案供杨绍兰选择；同时告知杨绍兰在该决定书送达之日起5日内杨绍兰自行搬迁，并腾空房屋交付给房屋征收部门；杨绍兰在法定期限内不申请复议又不提起诉讼也不搬迁的，房屋征收部门将依法申请人民法院强制执行。 杨绍兰不服，向黔南州政府申请行政复议。黔南州政府于2018年12月12日作出《行政复议决定书》（黔南府行复决字〔2018〕307号，以下简称307号复议决定），维持了上述决定书。杨绍兰不服，遂向法院提起诉讼，请求：判决撤销17号补偿决定及307号复议决定。 一审另查明，杨绍兰目前仍居住在案涉被征收房屋内。 一审法院认为，本案争议的焦点为长顺县政府作出的案涉17号补偿决定以及黔南州政府的案涉307号复议决定是否合法。 首先，关于17号补偿决定的合法性问题。1.根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四、四十五、四十六、四十七、四十八条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，特殊情形除外。这里的申请使用国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；征收70公顷以下土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案；国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；被征收人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；市县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。上述条文，是集体土地转建设用地并征为国有的法定程序，除此以外别无他途。本案中，长顺县政府于2017年8月10日，作出《长顺县县城东门片区土地房屋征收预公告》（长府预告〔2017〕3号）及其附件《长顺县县城东门片区棚户区改造项目规划建设红线图》及《长顺县县城东门片区棚户区改造土地房屋征收补偿方案》（征求意见稿）。长顺县政府作出《关于长顺县棚户区改造项目土地房屋征收决定》（长府发〔2017〕25号）并公告。但涉案被征收土地，并未依法取得省级及以上人民政府农用地转建设用地的批准，也未办理征地审批手续。 2.依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《土地管理法》的规定，征收国有土地上的房屋与征收集体土地并对地上附着物进行补偿以及对被征收人进行安置，所依据的规定、程序、补偿标准的确定等均不相同。集体土地征收补偿应当按照《土地管理法》的相关规定予以征收补偿安置，一般不得按照《征补条例》进行安置补偿。但征收主体在征收集体土地时，一定程度上参照《征补条例》规定的程序，对集体土地实施征收补偿安置，也不应一概予以否定。本案中，长顺县政府在作出《土地房屋征收预公告》、《土地房屋征收决定》以及案涉《房屋征收补偿决定书》，所适用的法律依均只有《征补条例》。但是，案涉房屋所占用的是集体用土地，在房屋征收之前未依法被转为建设用地并征为国有。《征补条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。长顺县政府未通过上述法定方式确定评估机构也未采取其他相对较公平、公开的方式选定评估机构，属程序违法。虽然案涉《房屋征收补偿决定书》提供了货币补偿、产权调换、划地安置三种方式供被征收人选择，但是作为补偿、调换的依据，即房屋价值的确定，被征收人均未参与，严重侵害了被征收人的知情权和选择权。因此，案涉房屋的评估结果，不应作为案涉17号补偿决定的依据。故案涉17号补偿决定主要依据不足且违反法定程序，依法应予撤销。 其次，黔南州政府作出的案涉307号复议决定的合法性问题。最高人民法院《关于适用 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销长顺县政府于2018年7月25日作出的17号补偿决定；撤销黔南州政府2018年12月12日作出的307号复议决定；案件受理费50元，由长顺县政府负担。 上诉人长顺县政府不服一审判决，向本院提起上诉称：1.长顺县政府作出的征收补偿决定事实清楚。杨绍兰被征收的房屋共计171.86㎡，位于案涉项目红线范围内。经多次宣传、讲解征补方案，杨绍兰仍坚持400万元的补偿等主张，致其与房屋征收部门未在规定的期间内签订补偿协议。2.长顺县政府作出的补偿决定程序合法、依据正确。棚户区改造工作开始前，房屋征收部门组织人员进行了摸底调查工作，实施棚户区改造的区域共计542户，发布了征收预公告附带项目红线图和征补方案征求意见稿，征求意见30日后对征补方案进行了修改并报长顺县政府批准，征补方案也经过了长顺县政府常务会议通过；其后长顺县政府作出案涉征收决定并予以公示。经多次宣传、讲解相关法律法规、政策，但杨绍兰仍坚持不符合实际的要求，长顺县政府遂作出案涉《房屋征收补偿决定书》。请求：撤销一审判决；驳回杨绍兰的诉讼请求；案件受理费由杨绍兰承担。 上诉人黔南州政府不服一审判决，向本院提起上诉称：1.长顺县政府作出的补偿决定程序合法、依据正确。棚户区改造工作开始前，房屋征收部门组织人员进行了摸底调查工作，实施棚户区改造的区域共计542户，发布了征收预公告附带项目红线图和征补方案征求意见稿，征求意见30日后对征补方案进行了修改并报长顺县政府批准，征补方案也经过了长顺县政府常务会议通过；其后长顺县政府作出案涉征收决定并予以公示。2.经多次宣传、讲解相关法律法规、政策，但杨绍兰仍坚持不符合实际的要求，未在规定的期限内达成补偿协议，为防止征收久拖不决，影响公共利益的实现，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定作出案涉复议决定，适用法律正确。请求：撤销一审判决。 被上诉人杨绍兰在二审法定期限内未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审经审理查明的基本事实一致，本院予以确认。 本院认为，长顺县政府作出《长顺县县城东门片区土地房屋征收预公告》（长府预告〔2017〕3号）及其附件《长顺县县城东门片区棚户区改造项目规划建设红线图》及《长顺县县城东门片区棚户区改造土地房屋征收补偿方案》（征求意见稿）。长顺县政府作出《关于长顺县棚户区改造项目土地房屋征收决定》（长府发〔2017〕25号）并公告，但其未举证证明案涉房屋的土地属于国有土地，案涉被征收土地并未依法取得省级及以上人民政府农用地转建设用地的批准，也未办理征地审批手续。本案中长顺县政府在作出《土地房屋征收预公告》、《土地房屋征收决定》以及案涉《房屋征收补偿决定书》，所适用的法律依均只有《国有土地上房屋征收与补偿条例》，集体土地征收补偿应当按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定予以征收补偿安置，一定程度上参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序，也不应一概予以否定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。长顺县政府举证证明其通过上述方式选定评估机构对房屋的价值进行评估，属程序违法；房屋价值的确定作为征收补偿的依据，被征收人均未参与，严重侵害了被征收人的知情权和选择权，其对房屋价值的认定不应作为案涉17号补偿决定的依据。故案涉17号补偿决定主要依据不足且违反法定程序，依法应予撤销。 黔南州政府作出的案涉307号复议决定的合法性问题。最高人民法院《关于适用 综上，上诉人长顺县政府、黔南州政府的上诉理由不成立，本院不予采纳。一审判决撤销判决撤17号补偿决定307号复议决定并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人长顺县人民政府、黔南布依族苗族自治州人民政府。 本判决为终审判决。 审判长 赵 敏 审判员 孟 婷 审判员 谢璐凯 二〇一九年十二月二十日 法官助理王文婷 书记员汪杨