葫芦岛市连山区人民法院行 政 判 决 书（2019）辽1402行初28号原告马宝库,男,1963年3月9日生,汉族,个体,现住兴城市。原告兴城市台里避风港（个人独资企业），住所地兴城市海滨乡台里村。统一社会信用代码：91211481064074367M。投资人马宝库，男,1963年3月9日生,汉族,个体,现住兴城市。二原告共同委托诉讼代理人杨洪伟、韩启，均系辽宁杨洪伟律师事务所律师。被告兴城市自然资源局，住所地兴城市兴海南路3段。统一社会信用代码：112114810012173831。法定代表人沈朝辉，系该局局长。委托诉讼代理人赵恒，男，1972年9月20日出，该局职员，现住兴城市。委托诉讼代理人卢宏，系辽宁卢宏律师事务所律师。原告马宝库、兴城市台里避风港诉被告兴城市自然资源不服行政处罚决定一案，于2019年4月21日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月22日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月21日公开开庭进行了审理。二原告委托诉讼代理人杨洪伟、韩启，被告委托诉讼代理人赵恒、卢宏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告兴城市自然资源局于2019年4月11日作出兴海执处罚（2019）001号行政处罚决定书，内容为：经查，你于2018年12月26日，在兴城市台里避风港内，因改变海域使用用途面积0.5942公顷及违规填海面积0.1365公顷，该行为涉嫌违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条、第二十八条的规定，主要证据有《询问笔录》、《现场笔录》、《测量报告》、《现场照片》等，现依据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条、第四十六条的规定，本机关拟对你改变海域使用用途“责令5日内改正，并处改变海域面积0.5942公顷，应缴纳海域使用金831880.00元的15倍计12478200.00元”违规填海“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处面积0.1365公顷应缴纳海域使用金191100.00元的20倍计3822000.00元，合计16300200.00元的行政处罚”原告诉称，1、依法撤销被告兴城市自然资源局于2019年4月11日作出的兴海执处罚（2019)001号《行政处罚决定书》,依法改判对原告免予行政处罚或者对原告处以最轻幅度的行政处罚。2、由被告承担本案全部诉讼费用。事实与理由：原告兴城市台里避风港系马宝库个人投资的个人独资企业,因工作需要原告于2018年对位于兴城市台里村避风港内的原有港池和防波堤进行扩建及维修,原告的以上扩建系在原告享有合法海域使用权的海域内进行的。2019年3月,被告告知原告施工时压到了海岸线,原告在被告知这一情况的当晚就立即组织人员拆除了新施工的全部工程,将海域恢复到施工前的原貌,原告的行为没有对海岸线及海域造成任何破坏和影响。且原告海域使用权范围内的海岸线并没有任何标志,原告并不知道海岸线的具体位置,原告在施工中无意利用了海岸线。被告也是在现场用仪器测量后才告知原告施工的位置为海岸线。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定,依法可以对原告免予行政处罚,虽然原告听证时已经恳请被告根据《中华人民共和国行政处罚法》第27条的规定对原告从轻处罚,但是被告仍于2019年4月11日作出的兴海执处罚(2019)001号《行政处罚决定书》,以改变海域使用用途为由对原告处以应缴纳海域使用金的15倍的罚款计12478200.00元，以违规填海为由对原告处以应缴纳海域使用金20倍的罚款计382200.00元,罚款合计16300200.00元,原告单位的经营范围为渔业船舶停航、避风,原告本次施工系对海域使用权范围内原有港池和防波堤的扩建及维修,是为了给渔业船舶提供更好的停航和避风条件,原告的行为并未改变海域使用用途,更不是违规填海,原告系在不知道系海岸线位置的情况下施工的,没有行政违法的主观故意,且在知道这一情况的当晚就改正了错误,原告并没有改变海域用途的主观故意,且也未改变涉案海域的停航、避风用途,被告以改变海域用途为由对原告进行处罚明显系处罚依据错误,且被告直接对原告处以最高幅度的15倍、20倍罚款也没有法律依据。另外,原告单位系个人独资企业,目前的处罚数额远高于原告的注册资本的数倍,处罚将直接导致原告企业倒闭,被告对原告的处罚也与中央目前扶持民营企业发展及优化营商环境的政策相违背,处罚明显不适当。为维护原告的合法权益,故向贵院提起诉讼,请求贵院依法支持原告的诉讼请求。原告向本院提交了以下证据、依据：1-3、兴城市台里避风港营业执照副本复印件、企业机读档案登记资料、兴城市自然资源局兴海执处罚(2019)001号《行政处罚决定书》，证明兴城市台里避风港系个人独资企业，投资额为200万元，本次处罚人民币16300200.00元，处罚数额系兴城市台里避风港投资额的8倍；4-8、兴城市自然资源局兴海执责(2019)001号《责令停止违法行为通知书》、《中华人民共和国海域使用管理法》（第四十二条、第四十六条）、《中华人民共和国海域使用管理法理解与适用》（第四十二条、第四十六条）、按照占用期间应当缴纳海域使用金作为计算按照《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条、第四十六条规定的最高标准和最低标准计算的处罚数额表，证明1、兴城市自然资源局认定兴城市台里避风港违法行为的开始时间为2018年12月26日，改正违法行为的时间为2019年3月13日，兴城市台里避风港违规用海时间不足3个月。2、证明涉案海域的海域使用金标准为每公顷每年140万元，每月每公顷的海域使用金标准为116667.00元，兴城市自然资源局认定兴城市台里避风港改变海域使用用途的面积为0.5942公顷，违规填海的面积为0.1365公顷。3、《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条、第四十六条规定的处罚计算依据为：并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下和10倍以上20倍以下的罚款，兴海执处罚(2019)001号《行政处罚决定书》按照每公顷每年应缴纳海域使用金的140万元计算处罚存在错误。即使处罚也应当按照占用3个月应当缴纳和海域使用金数额作为依据，根据以上规定，两项均按最高倍处罚数额为4075050.00元，两项均按最低倍处罚数额为1517600.00元；9-14、中华人民共和国《海域使用权证书》国海证2016D211481102234号、兴城市自然资源局询问笔录、陈述申辩笔录、现场笔录、案件讨论笔录、听证笔录、行政处罚听证告知书、《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（国发〔2018〕24号）、《中国海监总队关于进一步规范海洋行政处罚裁量权行使的若干意见》、现场照片、现场图，证明1、案涉海域的性质与港池、蓄水等用海，兴城市台里避风港对案涉海域有使用权，兴城市台里避风港系对原有港池和防波堤进行扩建及维修，是在原有港池的范围内进行施工加固，在兴城市自然资源局告知存在违法行为后就立即停止了违法行为消除危害后果，根据《中国海监总队关于进一步规范海洋行政处罚裁量权行使的若干意见》第一条1、2，第二条第一第二款，第五条1的规定，对兴城市台里避风港可免于行政处罚。2、《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（国发〔2018〕24号）适用的对象为滨海湿地，对本案的港池、蓄水等海不适用，兴城市自然资源局认为根据国发〔2018〕24号通知对台里避风港应当从重处罚存在错误。被告辩称，一、依据中华人民共和国海域使用管理法第三十七条、兴委办发[2019]30号第三条第十九项,兴城市自然资源局对改变海域用途及违规填海的违法行为有依法进行处罚的行政职权。二、被答辩人称其海域使用权范围内的海岸线没有任何标志,不是减轻或免予处罚的理由,海域使用权的取得应审批,被答辩人如申请审批不会不知道其使用权的具体范围。三、被答辩人称扩建和维修是在其合法海域使用权范围内进行的,与事实不符。兴城台子里占用海域面积测量界地图勘测显示被答辩人填海的一部分在其海域使用权范围内,一部分不在其海域使用权范围内。四、给渔业船舶提供更好的停航和避风条件不是改变海域用途及违规填海的理由,改变海域用途等事项必须经过审批。五、处罚数额远高于注册资本的数倍与答辩人作出处罚行为无关。被答辩人的违法行为和《行政处罚法》等法律才是答辩人作出行政处罚的事实和法律依据。综上,被答辩人免予行政处罚或处以最轻幅度的行政处罚没有事实和法律依据,人民法院应依法驳回。被告向本院提交了以下证据、依据：1-4、责令停止违法行为通知书、送达回证、检查通知书、送达回证，证明对原告违规填海及改变海域使用方式行为进行检查并通知其停止违法行为检查送达、回执法律手续；5、立案审批表，被告对原告违规填海及改变用海方式予以行政立案审查；6-9、询问笔录、现场笔录、现场照片、陈述申辩笔录，证明对被告负责人马宝库违规填海和改变用海方式的违法行为进行询问调查、现场勘查拍照调取违法事实证据；10、海域面积测量界址图；11-13、测量结果、鉴定委托书、送达回证，对原告违法事实委托鉴定机构进行鉴定并向原告送达鉴定结论；14-18、调查报告、违法案件会审笔录、行政意见审批表、行政案件处罚意见告知书、送达回证，报告行政调查人员对原告违法行为、违法事实兴城调查结论，汇报、集体会审并作出行政处罚意向并向原告送达情况；19-24、行政处罚听证告知书、送达回执、听证通知书、送达回证、听证笔录、听证报告书，证明通知原告申请听证、被告组织原告举行听证、被告对听证情况的记录和向被告单位领导报告听证的情况即相关送达回证；25-26、行政处罚决定书、送达回证；27、提取证据材料登记表，证明被告到原告处调查，并由原告提供的原告负责人身份证，营业执照、海域使用论证报告。用以证明原告的主体身份和原告依法登记的海域使用权权属范围的情况。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-14、被告提供的证据1-27，除被诉行政行为，其他均具备证据的三性，本院予以采信。经审理查明，兴城市台里避风港系马宝库个人独资企业，2015年7月10日，原告取得国海证2016D21148102234号海域使用权证书，用海类型为渔业基础设施用海，用海方式为港池、蓄水等。2019年3月12日，被告在巡查时发现原告未经审批，在兴城市台里避风港内改变海域使用用途面积0.5942公顷，违规填海面积0.1365公顷。2019年4月11日，被告对原告改变海域使用用途作出“责令5日内改正，并处改变海域面积0.5942公顷，应缴纳海域使用金831880.00元的15倍计12478200.00元”，对违规填海“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处面积0.1365公顷应缴纳海域使用金191100.00元的20倍计3822000.00元，合计16300200.00元的行政处罚”。原告不服，提起行政诉讼。另查明，原告2018年12月26日开始实施违法行为，至被告2019年4月11日作出行政处罚时，原告已经对改变海域使用用途的面积，恢复了海域原状。本院认为，兴城市自然资源局具有作出行政处罚的法定行政职权。《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条：未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。第四十六条违反本法第二十八条规定，擅自改变海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。从本案看，其一、原告违法用海存在两部分：违规填海（用海区A），面积0.1365公顷；改变海域使用用途（用海区B），面积0.5942公顷。而用海区B的范围在原告的海域使用证范围内，原告海域使用证的用海类型为渔业基础设施用海，用海方式为港池、蓄水等，该海域的海域使用金应该按照海域使用证确定的用海方式缴纳，原告虽然擅自改变了海域使用用途，但即使改变用途期间该海域应缴纳的海域使用金仍应为该海域使用证确定的用海方式应缴纳的海域使用金。其二、被告作出的行政处罚应罚过相当。《中华人民共和国行政处罚法》第四条：行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；第五条：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。本案原告在接到责令停止违法行为通知书后，积极改正其违法行为，主动承诺立即恢复海域原状，积极配合执法部门的调查，这与被告行政处罚自由裁量权指导标准的“擅自改变海域用途的，主动消除或者减轻违法行为后果的；配合执法部门查处违法行为有立功表现的”要件相吻合，但被告作出处罚的裁量幅度与上述行为应适用的裁量幅度相悖。其三，被告作出的行政处罚以及送达给原告的行政处罚决定为“拟处罚”，违反法定程序。综上，被告作出的行政处罚，违反法定程序，适用法律、法规错误，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销被告兴城市自然资源局于2019年4月11日作出的兴海执处罚（2019）001号行政处罚决定。案件受理费50.00元，邮寄费60.00元，合计110.00元（原告以预交），由被告兴城市自然资源局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省葫芦岛市中级人民法院。审 判 长  王连廷人民陪审员  吴宇婷人民陪审员  王 益二〇一九年十二月四日书 记 员  李玉鹏