河南省淅川县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）豫1326行初58号 原告：闫晓荧，女，汉族，生于1980年9月5日，住镇平县。 被告：镇平县城市管理局（镇平县城市综合执法局），住所地镇平县中山街西段。 法人代表人：王磊，系该局局长。 委托诉讼代理人：耿迪，系该局股长，特别授权。 委托诉讼代理人：潘金豹，河南宛平律师事务所律师，特别授权。 原告闫晓荧不服被告镇平县城市管理局行政强制拆除一案，于2019年8月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告镇平县城市管理局送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告闫晓荧，被告镇平县城市管理局委托诉讼代理人耿迪、潘金豹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告镇平县城市综合执法局于2018年10月31日作出镇城综容罚决字[2018]第100号行政处罚决定书，对闫晓荧作出限期7日内自行拆除未经审批设置的广告塔的行政处罚。 原告闫晓荧诉称：原告于2010年9月25日经镇平县路政监察大队、南阳市公路管理局路政管理科办理了在公路用地范围内设置公路标志以外的其它标志许可证，于同年10月将大型T型广告牌建立于镇平县G207与南环路（现平安大道）交叉口，并将该广告牌租给镇平启元实业有限公司使用。2018年10月中旬，被告工作人员仅仅电话通知要求拆除该广告牌，2018年11月14日下午午饭后，被告在未告知原告任何权利的情况下，被告工作人员将广告牌切割成废铁，导致原告遭受较大的经济损失。被告行政行为违法，故请求：1、确认被告拆除原告位于镇平县G207与南环路（现平安大道）交叉口大型广告牌的行政行为违法；2、被告赔偿因违法行为给原告造成的经济损失211590元；3、诉讼费由被告承担。 原告向本院提交以下证据：1、两面广告牌预算；2、南阳市公路管理局在公路用地范围内设置公路标志以外的其它标志许可证（复印件）；3、户外合同发布合同书一份。 被告镇平县城市管理局辩称：1、原告擅自设立大型户外广告的行为违法。原告设置广告牌未获得城市市容管理部门的批准,是一种违法行为，理应受到处罚。2、被告拆除行为合法，被告发现原告违法行为后，立案调查并通知原告履行了相应手续后要求原告限期拆除，原告不主动履行拆除，被告依法进行拆除。3、原告起诉超过法定起诉时间，应驳回起诉，原告在诉状自认2018年11月14日知道广告牌被拆除，证明已明知行政行为已作出，故应当在六个月内起诉，原告起诉时已超过六个月。 被告向本庭提交了以下证据、依据：2018年度镇城综容字第100号行政执法案件卷宗一份，包括：1、行政执法证；2、行政处罚案件立案审批表；3、现场检查（勘验）笔录；4、广告牌现场照片；5、案件调查终结报告及法律依据；6、违法建设案件集体讨论笔录；7、重大复杂案件集体讨论笔录：8、行政处罚审批表；9、限期改正通知书及送达回证；10、行政处罚事先告知书及送达回证；11、听证告知书及送达回证；12、行政处罚决定书及送达回证。 经庭审质证，原告对被告提供证据的质证意见为：对照片有异议，要求看现场的时间，照片不是2018年10月22日拍的照片，是11月14日拍的。对卷宗都有异议，自己并没有收到被告的任何通知及文书，卷宗系伪造。被告对原告提供证据的质证意见为：证据是复印件，要求原件核对；设立的广告牌期限是一年，许可证已经过期了；合同也是复印件，不能作为证据使用，另一方也没有盖章，不能认定行为合法。 本院对上述证据认证如下：对于原告提供的证据1系原告单方制作，本院不予采信。证据2、3与本案有一定的关联性，但不能达到原告的证明目的。被告提供的证据，原告虽不予认可，但无证据证明，仅是处于自身需要对证明的对象存在不同意见而已，对证据的本身所证明的作用没有实质性影响，与本案事实有关联，来源合法，故应予以确认以上证据的证明效力。 经审理查明：2010年9月25日，经镇平县、南阳市公路管理部门批准，许可原告公司在G207东与南环路交叉口设立广告塔，期限自2010年9月25日起至2011年9月25日止。2018年10月22日，被告镇平县城市管理局对平安大道（原南环路）与G207国道交叉口东南角处未经审批设置户外广告一案进行立案调查，经调查认为该广告牌是原告闫晓荧所设，设置该广告牌涉嫌违法，遂于2018年10月25日向闫晓荧作出《责令（限期）改正通知书》，《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》，要求原告限期7日内自行拆除。在送达回证上显示当事人拒绝签收，备注电话联系当事人。2018年10月31日，被告作出镇城综容罚决字[2018]第100号行政处罚决定书，对闫晓荧作出限期7日内自行拆除未经审批设置的广告塔的行政处罚。在送达回证上显示当事人拒绝签收，备注电话联系当事人。2018年11月14日，被告对该广告牌实施强制拆除行为。原告不服诉至法院。 本院认为：本案双方当事人争议的焦点是被告作出并实施的具体行政行为是否违法；被告是否应当承担原告经济损失的行政赔偿责任。 1、关于被告的具体行政行为是否合法问题。 根据《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》第十三条规定：“有下列行为之一的,必须经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门审核同意后,按照有关规定办理审批手续:(一)在城市设置户外广告的;……”第三十二条规定:“违反本办法,有下列行为之一的,由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门责令其停止违法行为,限期清理、拆除或者采取其他补救措施,并可按以下规定处以罚款:(一)擅自设置户外广告影响市容的,处以每处100元以上、500元以下罚款;……”，故被告具有对城市设置户外广告行为进行审批、处罚的行政职权。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”被告的具体行政行为主要包括行政处罚和行政强制执行，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织:……（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；……（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。……”《河南省行政执法条例》第三十一条规定：“直接送达行政执法决定，应当由受送达人在送达回证或者附卷的决定书上注明收到日期，签名或者盖章。受送达人在送达回证或者附卷的决定书上的签收日期为送达日期。无法直接送达的，送达程序依照《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定执行。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定：“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；……受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人，诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。”第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”本案中，被告采取的送达方式于法无据，且未能提供证据证明其将上述行政文书按照法律规定的方式送达给了原告，属于程序违法。综上所述，2018年11月14日，被告对原告广告牌实施强制拆除行为违反法定程序。 2、关于原告提出的行政赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定了违法实施行政处罚或造成财产损害的其他违法行为，受害人有权获得赔偿。但该法第十五条第一款、第三十六条（五）项规定了赔偿请求人有提供证据的义务以及赔偿方式和计算标准。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。原告提出损失211590元的赔偿请求，原告虽于2010年9月获得公路管理部门的许可，但期限已过，原告未提交证据证明获得涉案时间设置广告牌段的许可，系违法设置广告。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定被侵犯的应是合法权益，本案原告被侵犯的合法权益是广告牌被拆除后的价值（残值），而不是原告主张的广告牌的直接价值。合同的履行需办理行政审批手续，即应先批后建。在没有充分证据或依据确定合理的残值情况下，如依据原告提供的合同价、预算价，确定合理的残值是不合适的。综上，对原告要求确认被告拆除广告牌的具体行政行违法的诉讼请求，依法予以支持。对原告要求被告赔偿直接经济损失211590元的诉讼请求，依法不予支持。原告可以依据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条、第十三条、第十四条、第十五条第一款规定的程序或者其他方式另行主张权利，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款、第四十条，《中华人民共和国行政强制法》第四条、第三十八条、第四十四条、第五十一条第一款，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第十五条第一款的规定，判决如下： 一、确认被告镇平县城市管理局（镇平县城市综合执法局）于二○一八年十一月十四日对原告位于镇平县平安大道（原南环路）与G207国道交叉口东南角处的广告牌实施的行政强制执行行为违法； 二、驳回原告闫晓荧要求被告镇平县城市管理局（镇平县城市综合执法局）赔偿经济损失211590元的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告闫晓荧承担25元，被告镇平县城市管理局（镇平县城市综合执法局）承担25元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。 审判长  谢蕊娜 审判员  万华锋 审判员  张少普 二〇一九年十二月六日 书记员  王 明