湖北省潜江市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂9005行初78号公益诉讼起诉人潜江市人民检察院。法定代表人周伟，该院检察长。被告潜江市自然资源和规划局，住所地：潜江市横堤路20号。法定代表人漆勇，该局局长。委托代理人周娟娟，该局法规科工作人员。委托代理人管泽勇，湖北楚天律师事务所律师。公益诉讼起诉人潜江市人民检察院诉被告潜江市自然资源和规划局不履行法定职责一案，本院于2019年10月16日立案受理后，于2019年10月29日向被告潜江市自然资源和规划局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月13日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人潜江市人民检察院指派检察员李群梅、贺悦婷出庭，被告潜江市自然资源和规划局的副局长马宏君及委托代理人周娟娟、管泽勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人潜江市人民检察院诉称：2007年5月30日，潜江市源标建材有限公司（原名为莫市砖厂、鑫钢建材厂，以下简称源标公司）因生产需要，办理了位于东抵公路西抵潜江市泰丰办事处莫市中学（以下简称莫市中学）南临潜江市泰丰办事处莫市村村民委员会（以下简称莫市村）居民北邻莫市村农田共计4亩的临时用地手续。因规模逐年扩大，从2010年6月1日截止2016年8月31日，源标公司通过与村民签订租赁协议的方式，占用莫市村三组、四组的土地共计12.76亩，其中4.28亩为基本农田、7.6亩为林地、0.88亩为城镇村及工矿用地。另外2007年至今，源标公司占用莫市中学国有划拨教育用地3.09亩用于建材生产经营。2018年4月20日，原潜江市国土资源管理局泰丰国土资源管理所对源标公司下达《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》。其内容是：“源标公司未经批准私自租用泰丰办事处莫市村国有划拨土地使用权和集体土地使用权的行为，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条、《中华人民共和国土地管理办法》第六十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，现责令源标公司立即停止上述违法行为。以及根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定，责令源标公司在自收到本通知书之日起十日内改正。逾期不改正的，将依法追究相应的法律责任。”当日源标公司工作人员李爱玉签收。源标公司在规定的时间内未进行整改。为切实保护国家土地资源，维护国家和社会公共利益，2018年5月10日，公益诉讼起诉人向被告发出潜检行公建（2018）04号检察建议书。督促其针对源标公司违法占地的行为，依法履行监管职责。2018年7月10日、2018年8月27日，被告对公益诉讼起诉人的检察建议分两次作出回复，称基本农田4.28亩已全部拆除复耕。源标公司侵占莫市中学教学用地3.09亩的问题，已告知莫市中学通过民事诉讼解决。2019年7月17日、2019年8月2日，公益诉讼起诉人分两次对被告的回复情况进行了调查核实，经查，发现仍有539.6平方米的基本农田被占用，用于堆积建材材料。莫市中学的国有划拨教育用地仍然被源标公司占用堆积建材材料。国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态。公益诉讼起诉人认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条的规定“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。”第六十六条第一款的规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十六条的规定“未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，可以并处罚款。”《基本农田保护条例》第三十三条规定“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门负责责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”源标公司在基本农田上堆放建筑材料从事建筑生产，被告虽然针对源标公司违法占用基本农田的行为，作出了《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，但其作出的上述行政命令中，只有“立即停止违法行为”、“收到本通知书之日起十日内改正”等内容，但没有按照上述法律和行政法规的规定，对其非法占用基本农田的行为作出责令退还、恢复原种植条件，并处以占用基本农田开垦费1倍以上2倍以下的罚款，属于未全面正确履行监管职责，致使539.6平方木的基本农田仍然被占用，国家和社会公共利益处于被侵害的状态。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条的规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”本案中，被告对源标公司占用国有划拨教育用地的违法行为，未依法采取措施制止，属于未依法履行职责，致使莫市中学国有划拨教育用地3.09亩被源标公司违法占用，堆积建材材料，导致国家利益和社会公共利益一直处于持续受侵害的状态。综上，为督促被告依法履职，促进行政机关依法行政，保护土地资源，维护国家和社会公共利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，提起行政公益诉讼，请求法院判令被告对源标公司占用莫市村基本农田和莫市中学国有划拨地的行为，继续依法履行监督管理职责。庭审中，公益诉讼起诉人变更诉讼请求：确认被告对源标公司非法占用土地的行为未依法履行监管职责的行为违法。公益诉讼起诉人潜江市人民检察院在举证期限内向本院提交了如下证据：1、被告的组织机构代码证；2、潜江市机构改革的实施意见。证据1-2证明被告的主体资格。3、源标公司的营业执照，证明源标公司成立时间。4、场地租赁合同、土地租赁合同，证明源标公司租赁莫市村三组、四组的土地用于生产建设。5、国家集体基本建设征拨用地申请书，证明莫市中学用地为国有划拨教育用地。6、源标公司出具的用地情况说明，证明源标公司占用了莫市中学的国有划拨用地。7、莫市中学出具的情况说明，证明莫市中学的一块闲置用地借给源标公司后，再也未归还。8、公益诉讼起诉人对莫市中学校长赵华所作询问笔录，证明源标公司占用学校土地用于生产经营。9、公益诉讼起诉人对源标公司的负责人熊元虎所作的询问笔录，证明源标公司占用了莫市中学划拨用地。10、被告所属泰丰国土资源管理所出具的情况说明，证明源标公司与莫市村三组村民签订租赁合同时的土地性质为一般农田，2017年所占部分土地补划为基本农田。11、被告对源标公司做出的《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》，证明被告未正确履职。12、潜检行公建（2018）04号检察建议书，证明公益诉讼起诉人对被告发出了检察建议。13、送达回证，证明被告收到检察建议。14、被告作出的回复及莫市村出具的土地证明，证明被告对检察建议进行了回复。15、公益诉讼起诉人对被告工作人员陈建军的询问笔录，证明被告对源标公司占用基本农田的违法行为未作出行政处罚。16、源标公司涉嫌非法占地规划图，证明仍有539.6平方米的基本农田被源标公司违法占用。17、被告对源标公司违法案件的卷宗，证明被告对源标公司占用基本农田的违法行为未作出行政处罚。被告潜江市自然资源和规划局辨称：被告收到潜江市人民法院关于源标公司占用莫市中学划拨国有土地和占用的539.6平方米基本农田整改不到位的应诉通知书后，主动依法履职，积极化解争议，组织协调市教育局、泰丰办事处、莫市中学以及源标公司多次调解。目前，源标公司占用的539.6平方米基本农田已整改到位，占用的莫市中学划拨国有土地已退还给莫市中学。被告潜江市自然资源和规划局在举证期限内向本院提交了如下证据：1、莫市中学出具的关于莫市中学与源标公司土地纠纷的情况说明；2、莫市村出具的证明；3、源标公司出具的关于退还土地的说明。证据1-3证明本案所涉土地已全部退还、整改到位，被告已经对源标公司违法占地的行为履行了监管职责。经庭前交换证据、庭前准备会议，公益诉讼起诉人、被告对对方提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人、被告提交证据具有真实性、合法性、关联性，且双方均无异议，本院依法予以采信。经审理查明：公益诉讼起诉人为切实保护国家土地资源，维护国家利益和社会公共利益，于2018年5月10日向被告发出潜检行公建（2018）04号检察建议书，督促其针对源标公司违法占用基本农田、划拨教育用地用于其他用途的行为，依法履行土地监管职责。2018年7月10日、2018年8月27日，被告针对公益诉讼起诉人的检察建议分两次作出回复，称源标公司非法占用的基本农田4.28亩已全部拆除复耕；源标公司侵占莫市中学教学用地3.09亩的问题，已告知莫市中学通过民事诉讼解决。2019年7月17日、2019年8月2日，公益诉讼起诉人分两次对被告的回复情况进行了复查核实。经查，发现仍有539.6平方米的基本农田被源标公司占用，用于堆积建材材料；莫市中学的国有划拨教育用地仍然被源标公司占用堆积建材材料。公益诉讼起诉人认为，被告在收到检察建议书后，未根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、第七十六条及《基本农田保护条例》第三十三条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条的规定，严格全面正确履行土地监管职责，致使539.6平方木的基本农田和国有划拨教育用地3.09亩仍然被源标公司非法占用，导致国家利益和社会公共利益一直处于持续受侵害的状态。为督促被告依法履职，促进行政机关依法行政，保护土地资源，维护国家利益和社会公共利益，公益诉讼起诉人根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，向人民法院提起行政公益诉讼。请求依法判令被告对源标公司占用莫市村基本农田和莫市中学国有划拨土地的行为，继续履行监督管理职责。在诉讼过程中，被告书面告知本院，对本案所涉土地源标公司已全部退还、整改到位。被告对非法占用土地的行为已严格履行了监管的法定职责。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案中，被告作为本行政区域内土地行政主管部门，依法具有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督管理的法定职责。联系本案查明的事实，被告在收到公益诉讼起诉人的检察建议书后，对源标公司非法占用本案所涉土地的行为未依法履行土地监管职责，导致国家利益和社会公共利益一直处于持续受侵害的状态，其行为构成未依法履行土地监管职责。被告未依法履行土地监管职责行为违法。鉴于被告在诉讼过程中已主动依法履行土地监管职责，源标公司非法占用本案所涉土地已全部退还、整改到位，公益诉讼起诉人请求判决责令被告继续履行法定职责已无意义。因此，公益诉讼起诉人庭审中依法变更诉讼请求，其变更后的诉讼请求为判决确认被告未依法履行土地监管职责的行为违法，对该诉讼请求本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告潜江市自然资源和规划局对潜江市源标建材有限公司非法占用土地的行为未依法履行监管职责的行为违法。案件受理费50元，由被告潜江市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省汉江中级人民法院。审 判 长  王晓君审 判 员  贺章新审 判 员  李振刚人民陪审员  李 敏人民陪审员  胡绪秀人民陪审员  曹功照人民陪审员  田应新二〇一九年十二月二十三日法官助理朱立书记员刘雅俊