河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初254号原告吴定金，男，1951年6月15日出生，汉族，住项城市。委托代理人张琼，北京市京师律师事务所律师。委托代理人马苇苇，北京市京师律师事务所实习律师。被告项城市人民政府。法定代表人王富生，职务市长。委托代理人吴娟，项城市政府法制办工作人员。委托代理人高杨，河南平原律师事务所律师。原告吴定金不服被告项城市人民政府的拆除房屋行为，于2019年7月11日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月27日公开开庭审理了本案。原告吴定金及委托代理人张琼、马苇苇，被告项城市人民政府的委托代理人吴娟、高杨到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告吴定金诉称：2000年3月28日，老城乡人民政府作出《关于汽车站以北至十八里沟以南106国道两侧地段建设市场的公告》，对该地段的土地进行统一规划，规范间房。同年3月30日，老城乡人民政府下发《老城乡市场开发规划建设实施办法》，将汽车站以北至十八里沟以南106国道两侧规划为开发区域，用于商业开发。原告的土地和房屋均位于上述规划范围内，按照政府部门的规划统一建设经营。2019年3月18日，项城市人民政府作出《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》，将106国道两侧纳入整治范围，2019年3月，被告将原告的房屋全部拆除。原告认为涉案房屋并非违建,被告实施的强制拆除行为无事实和法律依据，行政行为严重违反法律规定，依据《行政诉讼法》等法律法规，诉至贵院，请求依法确认被告拆除原告房屋的行政行为违法。原告向本院提交了以下证据：第一组证据：1、原告身份证复印件；2、协议书复印件；3、税务登记证复印件。证明目的：证明原告依法享有房屋的所有权，为本案适格原告。第二组证据：1、老城乡人民政府《关于汽车站以北至十八里沟以南106国道两侧地段建设市场的公告》复印件；2、老城乡人民政府《老城乡市场开发规划建设实施办法》复印件；3、河南省项城市公路管理局《关于老城乡小城镇开发的意见》复印件；4、项城市水利局《关于老城乡在长虹运河段滩地开发小城镇建设的处理意见》复印件。证明目的：证明原告的房屋符合规划和建设要求，不属于违章建筑。第三组证据：项城市人民政府《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》复印件。证明目的：证明被告下发通知，以拆除违建的名义组织拆迁活动。被告项城市人民政府答辩称:一、项城市人民政府对长虹运河整治的背景:长虹运河是贯穿我市南北的一条人工河道,开挖于1958年10月,北起光武办事处刘冢社区,南至贾岭镇大曹庄,全长41.5千米。由北向南穿越谷河、汾河、泥河3条河道,对调节全市范围内水位、互补水源和防洪起到重要作用。长虹运河从开挖到今天已运行60余年,近些年来由于沿河部分居民环保意识差,养殖废水、生活污水等直接排放到运河里,使河水污染严重,水质发黑发臭,河床、堤防遭到严重破坏,尤其是像原告这种在河道内私搭乱建、违法占地和违法建筑的居民,生活、生产经营的污水、固体废弃物等垃圾直接排入运河内,致使长虹运河不仅丧失防洪和排涝等功能而且变成了污染源。原告的行为已严重影响了周边群众生命健康财产安全,影响了河道行洪畅通,原告自己却从中获取利益。国务院下发《关于印发水污染防治行动计划的通知》(国发〔2015〕17号),河南省人民政府《关于印发河南省碧水工程行动计划(水污染防治工作方案)的通知》豫政〔2015〕86号,《河南省人民政府关于打赢水污染防治攻坚战的意见》豫政〔2017〕2号,《河南省人民政府办公厅关于印发河南省2018年持续打好打赢水污染防治攻坚战工作方案的通知豫政办》〔2018〕15号文件,河南省人民政府关于印发河南省污染防治攻坚战三年行动计划(2018—2020年)的通知豫政〔2018〕30号,2018年9月30日住建部、生态环境部《关于印发城市黑臭水体治理攻坚战实施方案的通知》,周口市人民政府周政办(2016)30号《关于印发周口市碧水工程行动计划和2016年度蓝天工程实施方案的通知》文件,周口市人民政府周政(2017)28号《关于打赢水污染防治攻坚战的意见》文件,要求到2018年底,直辖市、省会城市、计划单列市建成区黑臭水体消除比例高于90%,基本实现“长治久清”。到2019年底,其他地级城市建成区黑臭水体消除比例显著提高,到2020年底达到90%以上。为此该运河治理已列入省、周口市督办治理重点河道。为深入贯彻党的十九大和***总书记“绿水青山就是金山银山”系列重要讲话精神,在此背景下,项城市人民政府办公室《关于印发项城市2018年城市黑臭水体整治实施方案的通知》(项政办〔2018〕50号),在第二部分(一)项第5条中明确提出:“开展城市河道岸线环境整治。加快对长虹运河、枯河、鸡爪沟等河道两岸违法建设的清理,对河道实施生态化改造。”结合我市长虹运河的实际情况,我市水利主管部门多次对长虹运河两岸违建行为予以调查、排查,2018年下半年,长虹运河沿岸辖区所在乡镇政府等多单位部门联合对106国道西侧长虹运河沿岸占用河滩地的占地和建筑物进行全面入户调查核实,并告知原告自行拆除其违建行为。经项城市水利局、项城市自然资源和规划局确认,106国道西侧长虹运河临岸建筑和占地,没有取得项城市水利局批准建设,没有取得土地使用证、也没有规划许可证,均属于违法建筑和违法占地。与此同时,2018年9月7日,河南省人民政府发布《河南省污染防治攻坚战三年行动计划(2018-2020年)的通知》豫政〔2018〕30号,2018年10月26日,周口市人民政府《关于印发周口市环境污染防治攻坚战三年行动计划(2018-2020年)的通知》周政(2018)33号文件,要求“全域清洁河流”,“开展河道综合整治。对河道两侧500米左右范围问题的排查整治。2019年基本完成全部入河排污（沟渠)整治”。基于以上事实法律法规政策,项城市人民政府于2019年3月18日发布通告,对沿106国道长虹运河河道内的违法占地和违章建筑进行全面清除,后由项城市人民政府组织人员对长虹运河河道内违法占地和违章建筑进行了拆除。项城市人民政府的行政执法行为是正确的。二、原告的房屋属于违法建筑,答辩人拆除原告房屋的行为是合法正确的行政行为,依法应当驳回原告的诉讼请求。原告的房屋属于“三违”建筑,确认其违法建筑符合法律规定。1、原告建房占用的土地,没有取得土地部门颁发的土地使用证,所建房屋是用来经营的商业用房,改变土地用途。2、原告河道内建房未经水利主管部门批准,违反《水法》《防洪法》规定。3、原告建房未经规划部门批准,未办理规划许可证,属于严重违反规划许可的行为。目前已经确认部分原告持有的房屋所有权证属于无权办理（办理机构没有法定职权,办理人因此事涉嫌犯罪)。涉案房屋无土地使用证,无《建设工程规划许可证》,未经水利行政主管部门批准,原告就在河道内建设,明显属于违法建筑,所以项城市人民政府组织拆除是合法的。三、原告不具备合法的诉讼主体资格。原告诉称自己持有合法产权凭证,原告诉称内容不属实。经核实完全可以确认,原告所占用的土地系长虹运河河道管理范围内的土地,属于国家所有,按照《防洪法》第二十二条、《水法》第三十七条第二款规定、《河道管理条例》第二十五条规定,非经水利主管部门批准,其提供任何单位都无权确认或者规划给原告使用,所有原告均没有获得水利部门的批准,土地权属来源不清,国有土地的使用,只有出让或者划拨方式才能合法使用,其他单位或者行政村无权确权或者以租赁等形式让原告使用,所有原告提供的证据也能够进一步说明原告占用河道建造的房屋,没有任何合法续。因此,原告如果对其房屋的合法性不能完成举证责任,那么原告的诉讼行为就不符合《行政诉讼法》第二条规定的“合法利益”的基本条件。《防洪法》第十九条第三款规定:其他江河、河段的规划治导线由县级以上地方人民政府水行政主管部门拟定,报本级人民政府批准。第二十二条河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用,应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,倾倒垃圾、渣土,从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动.第三十四条规定:城市建设不得擅自填堵原有河道沟叉、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤;确需填堵或者废除的,应当经水行政主管部门审查同意,并报城市人民政府批准。《水法》第三十七条第二款规定:禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第四十二条县级以上地方人民政府应当采取措施,保障本行政区域内水工程,特别是水坝和堤防的安全,限期消除险情。水行政主管部门应当加强对水工程安全的监督管理。第五十九条县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。第六十五条规定:在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期拆除违法建筑物、构筑物,恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的,强行拆除,所需费用由违法单位或者个人负担,并处一万元以上十万元以下的罚款。未经水行政主管部门或者流域管理机构同意,擅自修建水工程,或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物,铺设跨河管道、电缆,且防洪法未作规定的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期补办有关手续;逾期不拆除的,强行拆除,所需费用由违法单位或者个人负担,并处一万元以上十万元以下的罚款。《河道管理条例》第二十条规定:有堤防的河道,其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地(包括可耕地)、行洪区,两岸堤防及护堤地。无堤防的河道,其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围,由县级以上地方人民政府负责划定。第二十五条规定:在河道管理范围内进行下列活动,必须报经河道主管机关批准;涉及其他部门的,由河道主管机关会同有关部门批准:(三)在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施;根据以上规定,可以确认县级以上人民政府有权划定河道的具体管理范围;未经水行政主管部门批准修建临河建筑物、构筑物可以强行拆除,在河道管理范围内建筑设施必须经河道主管机关批准,县级以上人民政府有权进行强制拆除。按照以上规定,可以确认原告在没有经过河道主管机关或者水行政主管部门批准,且原告没有土地证、规划许可证、建设工程许可证等相关证件所建房屋,均是违法建筑。原告非法利益不应该得到保护,原告不具备诉讼主体资格。综上,答辩人认为拆除原告违法建筑的行政行为,认定事实清楚,证据确凿充足、程序合法,原告的非法利益不应当得到支持,恳请法院查明案情,依法保证行政执法的顺利进行,驳回原告的诉请。被告项城市人民政府提交如下证据：证据一、1、长虹运河概况、运河河道图、长虹运河及公路横断面图2、视频3、项城市水利局证明4、项城市自然资源和规划局证明。证明目的：运河河面原告房屋建在了长虹运河河道内，原告房屋均没有办理土地使用证和规划许可证、没有取得水利主管部门批准属于“三违”建筑且按照法律法规，原告房屋明显属于违法建筑。被告组织拆除的行为没有侵犯原告的合法权益。证据二、房屋调查表（户主身份证复印件和房屋照片）。证明原告的涉案房屋经水利主管部门和镇政府及行政村调查确认建在长虹运河河道管理范围内，违反法律强制性规定且原告建房没有取得水利部门的批准，违反《水法》第37、38条规定。证据三、行政村证明。证明原告在户籍地有一片自己的宅基地，又在长虹运河河道内建房，违反《土地管理法》规定“一户一宅”的规定。证据四、1、项政办（1996）67号文和项房字（2006）6号文件、（2005）55号文；2、项城市公安局立案通知书和受案登记表。证明目的：原告持有的房产证是虚假的，办理房权证的人员涉嫌犯罪且秣陵镇房管所没有办理房产证的法定职权，没有土地使用证就不应该办理房产证，办证的内容不合法。原告对被告提交证据的质证意见为：证据一，运河河道图和运河状况，证据三性、证明目的均不予认可，该证据属于事后调取的证据，属于无效的证据，该证据所反映的是1959年修建运河的情况，年代久远，且与本案无关，不能证明被告强制拆除行为的合法性。证据二是视频，航拍视频的证据三性和证明目的也不予认可，该视频没有拍摄的主体，拍摄的时间和拍摄的地点，不能作为证据使用，视频中显示的地点也并非原告房屋所在地，不能证明原告的房屋为违章建筑。该证据与本案无关，不能证明被告强拆行为的合法性。证据三两个证明，这两个证明证据三性证明目的也不予认可，这两份证据是伪造的，2019年3月19日发布的通知所盖的公章为项城市国土资源局，此时规划局和国土局并未进行机构改革，但被告提交的2019年3月7日的证明，加盖的公章是项城市自然资源和规划局的公章，时间上不合理，充分证明被告的这份证据是伪造的。项城市水利局的证明和项城市规划局的证明是同一天作出的，也是存在伪造的嫌疑，因此该证据不能证明原告的房屋为违章建筑，而且该证据与本案也无关，不能证明被告强拆行为的合法性。第二组是房屋调查表、入户调查表，涉案建筑物调查表，一个是入户调查，证明目的和证据三性不予认可，他后面附的房屋的照片是真实的，对照片的真实性认可，但证明目的不认可，被告所附的证据有原告的土地使用证和房屋所有证，该份证据可以证明原告的房屋为合法建筑。对四个文件的一个是1996年的，一个是2006年的，还有立案登记表，先说1996年文件，没有证据原件，真实性、合法性、关联性和证明目的不予认可。该文件通知的对象为乡镇政府和市政府各部门属于内部文件，对外部不产生效力。对原告而言属于是无效证据，该证据所加盖的公章为项城市人民政府办公室，办公室属于内设部门，其无权代表项城市政府发布文件，因此该文件属于无效证据，该证据也是与本案无关，不能证明被告强拆行为的合法性。2006年6号文件，被告没有提供证据原件，证据三性和证明目的不予认可。该证据反而可以证明秣陵镇房管所有办理房产证的权限，通过该证据的内容，我们可以看出撤销的对象是登记发证中的几点意见，而并非是撤销秣陵镇房管所，也并非是撤销秣陵镇房管所的授权具体撤销的是哪几点意见，被告没有提交证据证明，该证据也属于是内部文件，对外不产生效力，对老百姓而言是无效的证据。另外，该证据与本案无关，也不能证明被告强拆行为的合法性。立案登记表证据三性和证明目的不予认可，该证据的作出时间为2019年8月2日，所以被告的调取时间也是在2009年8月2日之后，属于事后证据，违反了先取证后行为的相关规定。本证据属于行政报案立案材料，与本案的强拆行为无关，不能证明被告强拆行为的合法性。对行政村证明真实性认可，合法性、关联性、证明目的不予认可，这属于是2019年3月。该证据与本案无关，本案的争议焦点为强拆行为的合法性，该证据不能证明强拆行为的合法性，该证据也不能对抗原告所持有的房产证、法定证件的登记效力。关于一户一宅的问题好国土资源部和财政部有一个文件，那个文件我后续再提交一下，一户一宅是原则，但是一户一宅是有例外的。这种新农村建造还有宅基地分配以及宅基地的继承，以及原有宅基地人员取得城镇户口之后，仍享有宅基地的使用权，所以说原告的宅基地不违反一户一宅原则。被告对原告提交的证据的质证意见为：对第一组证据，原告的身份证复印件，即证明原告的身份信息均没有异议。但认为原告不具备诉讼主体资格。对土地流转协议书和税务登记证有异议，土地流转协议是复印件，该土地是河道内土地，明确属于国家所有，个人无权流转，税务登记已经过了有效期，与本案没有关联性，不能证实原告的举证目的。第二组证据是四份老城乡人民政府及向市水利局关于老城乡长虹运河滩地开发处理意见。证据二均是复印件，无法核实真实性。按照水法、防洪法规定，河道内建设必须取得水利主管部门批准，在没有取得批准的情况下，不允许建设。对原告的证明目的有异议，原告的建房违反了法律强制性规定。其中对老城乡开发的意见，明确显示限于某个人使用，不具有公示的效力。第三组证据是项城市人民政府关于清除长虹运河河道两侧河道违法占地与违章建筑的通告复印件。对这个证据真实性也没有异议。鉴于该通告有法律依据，被告对相关涉案的原告违章建筑物依法拆除，有法律依据和客观存在的事实。所以这一组证据不能证明原告具有自身的合法权益，即被侵害的事实。综上，原告没有证据证明其本案涉案的房屋存在合法性。原告一没有土地证，二没有提供房产证，也没有能够提供建筑工程施工许可证、规划许可证等等一系列的相关凭证或者证明，所以说根据行政诉讼法第二条规定，根据这些证据不具有与本案有利害关系，不具备提起诉讼的必要条件。本院认为，原告、被告提交的证据结合各方质证意见，可以作为综合认定本案相关事实的依据。经审理查明，原告吴定金系项城市老城乡吴场村村民。原告在老城乡106国道旁有房屋一处。项城市秣陵镇吴场行政村村民委员会、项城市秣陵镇人民政府、项城市水利局出具了项城市长虹运河（106国道以西）涉河建筑物调查表，对原告涉案房屋概况及所在位置进行调查认定。2019年3月18日，项城市人民政府发布《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》。2019年3月，原告涉案房屋被拆除。本院认为，一、关于原告主体资格问题。原告吴定金建造涉案房屋无相关批准手续且在河道范围内，但有关行政机关拆除涉案房屋应依法进行，应充分保障原告的合法权益。而拆除行为可能涉及行政相对人的陈述、申辩权等权利，因此，原告与本案被诉拆除行为有利害关系，提起本案诉讼，主体适格。二、关于适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其它组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，清除涉案房屋所在的长虹运河河道两侧违法占地和违章建筑的行动，系由项城市人民政府统一组织进行，应当由项城市人民政府承担相关责任。因此，本案适格被告应为项城市人民政府。三、关于被诉拆除行为的合法性问题。根据法律规定，行政机关认定违章建筑需要依据法定程序进行，作出认定前应告知行政相对人陈述、申辩权利，以保障相对人的正当程序权利；依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定，强拆违法建筑物应当履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、送达、公告，在强拆时要对建筑物内物品制作物品清单，登记造册或者公证等法定程序。被告没有提供履行上述法律规定程序的相关证据，拆除原告涉案房屋，程序违法。综上，被告实施被诉拆除行为程序违法，但该拆除行为系事实行为无可撤销内容，应确认该拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告项城市人民政府组织实施拆除原告吴定金涉案房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告项城市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  刘香云审判员  董小厂审判员  郭金华二〇一九年十二月二十日法官助理魏亚迪书记员徐冰洁