广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终3656号上诉人（原审原告）：周方圃，男，19*年*月*日出生，汉族，身份证住址广州市黄埔区********，公民身份证号440************930。委托代理人：苏洁锟、郑灿洲，北京市盈科（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局，住所地广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：向奔，副局长。委托代理人：侯丽鹏，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市黄埔区********办事处，住所地广州市黄埔区********。负责人：彭瑄，主任。原审第三人：广州市黄埔区***姬堂第六股份经济合作社，住所地广州市黄埔区*************。负责人：周伟洪，董事长。委托代理人：徐道春，广东锐锋律师事务所律师。上诉人周方圃因诉被上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）、广州市黄埔区********办事处（以下简称大沙街道办）、原审第三人广州市黄埔区***姬堂第六股份经济合作社（以下简称姬堂六社）物业拆迁补偿协议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1915号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，1994年11月10日，第三人姬堂六社（发包方、甲方）与原告周方圃（承包方、乙方）签订《大沙镇姬堂村第六社（队）承包合同书》，其中约定甲方将位于奀江靠丰乐路边场地一块承包给乙方，承包期限29年，自1994年10月1日起至2023年9月30日止，场地面积待填好土后再确定，暂按500平方米计算；遇到国家征用，乙方要无条件接受，在征用补偿款内，乙方的建筑物有专款补偿的，甲方占40%，乙方占60%，如建筑物无专款补偿的，一切补偿归甲方；等等。1995年5月，原告以第三人的名义在涉案地块上申请报建临时铺位，用地面积389.1平方米，合计建筑面积636.6平方米。2017年8月11日，广州开发区财政投资建设项目管理中心向被告大沙街道办出具穗开建管委[2017]484号《委托书》，该中心作为业主单位，委托大沙街道办实施丰乐北路道路升级改造工程建设项目的征拆（含管线迁改）补偿工作。2017年9月21日，广州市黄埔区国土资源和规划局、广州开发区国土资源和规划局发出穗埔开国土征预字[2017]42号《征收土地预公告》，公告拟征收丰乐北路约71.929亩用于道路用地、防护绿地、公园绿地，并将征收土地的补偿标准和安置途径等进行预公告。原告承包的涉案地块位于上述拟征收土地范围内。2018年1月17日，广州开发区重点项目工作办公室、广州开发区国土资源和规划局、广州市黄埔区国土资源和规划局发布《丰乐北路拓宽改造工程征收补偿方案》。2018年6月5日，广州开发区财政投资建设项目管理中心（甲方），广州市黄埔区***姬堂股份经济联合社（乙方），第三人姬堂六社（丙方），被告大沙街道办、科学城（广州）投资集团有限公司（丁方）共同签订了穗开建管综[2018]358号《丰乐北路拓宽改造工程项目建（构）筑物部分征收补偿安置协议》，约定为了丰乐北路拓宽改造工程征地工作的顺利实施，甲方与丁方共同委托测量、评估单位对本项目征地范围内（宗号JT022）乙方下属丙方的地上建（构）筑物及附着物进行测量、评估等工作，测量结果由甲、乙、丙、丁及建（构）筑物产权人（或使用人）共同确认后，由评估公司对测量结果进行评估，经四方充分协调，依据《丰乐北路拓宽改造工程征收补偿方案》就建（构）筑物征收补偿及安置事项达成协议，包括评估情况、集体物业、临迁费、奖励标准、核减青苗包干费、支付方式等，其中集体物业补偿约定四方共同确认本项目征拆集体物业面积为479.43平方米，有报建手续符合物业安置的面积为479.43平方米，乙方放弃货币补偿，选择物业安置，支付方式约定由甲方在协议签订之日起20个工作日内一次性支付建（构）筑物补偿款给乙方，乙方根据各集体经济组织的具体权属划分，自行协商确定各集体组织应收取的补偿款。2018年6月30日，第三人姬堂六社（甲方）、原告周方圃（乙方）、广州市黄埔区***姬堂股份经济联合社（丁方、见证方）共同签订了NO.JT022《丰乐北路拓宽改造工程姬堂六社与土地租赁人关于物业拆迁补偿协议书》（即涉案协议书），约定因丰乐北路拓宽改造工程需要，政府相关部门对丰乐北路土地及建筑物进行征收、拆迁，乙方需将其使用的建筑物交给甲方由甲方统一交征收单位拆除，甲方为拆除物业的所有权人，征收单位对土地、物业的征收、拆除安置补偿工作仅与甲方签订，甲乙双方经平等协商，根据《关于印发〈丰乐北路拓宽改造工程征收补偿方案〉的通知》及甲乙双方签订的《场地承包合同》的相关内容，经甲方全体股东表决同意后，双方就合同涉及物业的拆迁安置补偿得益分配的问题达成协议，包括物业的位置、面积，物业拆迁补偿方案、支付方式和支付期限，甲乙双方的权利义务等，其中拆迁补偿方案约定甲乙双方同意参照《丰乐北路拓宽改造工程征收补偿方案》第六条第1款规定的货币补偿标准对乙方使用的商铺进行货币补偿，并约定根据甲乙双方《场地承包合同》的约定，确定乙方所得的物业补偿款、房产评估补偿款、附属物评估补偿款等，补偿款由甲方支付给乙方。涉案协议书签订后，第三人姬堂六社向原告支付了协议约定的补偿款，原告亦在收齐补偿款后将物业交付拆除。后原告以涉案协议书及相关《确认表》违反了《丰乐北路拓宽改造工程征收补偿方案》中的规定及双方承包合同的约定，实体和程序均违法为由，诉至原审法院。诉讼中，第三人姬堂六社述称没有任何行政机关或事业单位授权其与原告签订涉案协议书，双方是依据承包合同的约定签订涉案协议书，其与广州开发区财政投资建设项目管理中心、大沙街道办签订的征收补偿安置协议和其与原告签订的涉案协议书在内容上不是完全对等的，征收补偿安置协议是用物业置换方式进行补偿，涉案协议书是参照区补偿方案进行货币补偿。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”土地、房屋征收征用补偿协议是指土地、房屋征收部门或其委托的土地、房屋征收征用实施单位与土地、房屋所有权人、使用权人或者承租人之间就征收征用补偿（拆迁补偿安置）等达成的协议。签订土地、房屋征收、征用补偿协议，是行政机关履行补偿法定职责的方式，属于行政行为。本案中，原告承包的地块位于丰乐北路拓宽改造工程项目征收范围内，广州开发区财政投资建设项目管理中心、大沙街道办已与该地块的土地所有权人、建（构）筑物所有权人即第三人姬堂六社签订了《丰乐北路拓宽改造工程项目建（构）筑物部分征收补偿安置协议》，上述协议为涉案建（构）筑物的征收补偿安置协议。第三人姬堂六社并非涉案地块的征收部门或受委托实施单位，其与原告签订的涉案协议书，为双方基于《大沙镇姬堂村第六社（队）承包合同书》的约定参照《丰乐北路拓宽改造工程征收补偿方案》对涉案建（构）筑物的拆迁安置补偿得益分配达成的协议，为原告与第三人姬堂六社之间的民事协议，并非行政机关履行补偿法定职责而签订的行政协议。原告因对涉案协议书部分条款不服而提起本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，应裁定予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告周方圃的起诉。上诉人周方圃不服原审裁定，上诉称：一、上诉人为涉案建筑物的实际所有权人（即被拆迁人），属于拆迁协议中的被补偿人，为本案的适格诉讼主体。二、原审第三人是受征收部门的委托与上诉人签订补偿协议，原审第三人并没有按照《征收补偿安置协议》约定的补偿标准支付相关补偿给上诉人。三、上诉人曾以民事纠纷起诉，但受理法院认为应当属于行政诉讼的受案范围，裁定不予立案，并告知上诉人应起诉至原审法院。综上所述，上诉人认为原审法院认定事实不清，适用法律错误，上诉请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理，由被上诉人承担诉讼费。被上诉人市规划资源局二审答辩称：一、原审第三人并非涉案地块的征收部门或受委托实施单位，其与被答辩人签订的协议属于民事协议，故不属于行政诉讼的受理范围。二、答辩人并非签订涉案补偿协议的当事人，故不属于原审的适格被告。综上所述，答辩人认为一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法正当，应当予以维持。被上诉人大沙街道办二审未提交答辩意见。原审第三人姬堂六社未提交二审意见。经二审审理查明，原审裁定审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点是上诉人就涉案协议提起的诉讼是否属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，上诉人承包的地块位于丰乐北路拓宽改造工程项目征收范围内，广州开发区财政投资建设项目管理中心、大沙街道办已与该地块的土地所有权人、建（构）筑物所有权人即第三人姬堂六社签订了《丰乐北路拓宽改造工程项目建（构）筑物部分征收补偿安置协议》，上述协议为涉案建（构）筑物的征收补偿安置协议，属于行政协议。原审第三人姬堂六社根据其与上诉人签订的《大沙镇姬堂村第六社（队）承包合同书》的约定，对上诉人基于承包合同约定的拆迁收益，参照《丰乐北路拓宽改造工程征收补偿方案》与上诉人达成的对涉案建（构）筑物的拆迁补偿协议（涉案被诉协议），属于发包方、承包方基于承包合同的约定对拆迁得益的分配，不能视为原审第三人受征收部门委托履行补偿法定职责而签订的行政协议。上诉人对该协议提起的本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，原审法院裁定驳回其起诉，并无不当。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十一月二十七日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪