广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1300号 上诉人（一审原告）龚明露，男，1968年8月14日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 委托代理人莫良志，广西同望律师事务所律师。 委托代理人侯杰，广西同望律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市人民政府，住所地：来宾市人民路1号。 法定代表人雷应敏，市长。 委托代理人谭刘豪，来宾市自然资源局干部。 委托代理人谭康平，广西天际律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市兴宾区人民政府，住所地：来宾市城南新区兴宾大道1号。 法定代表人周廷新，区长。 委托代理人唐阳琴，来宾市兴宾区征地办公室干部。 委托代理人蒙国寿，广西天际律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市自然资源局，住所地：来宾市兴宾区盘古大道121号。 法定代表人罗贤，主持全面工作的副局长。 委托代理人谭刘豪，来宾市自然资源局干部。 委托代理人谭康平，广西天际律师事务所律师。 上诉人龚明露因其诉被上诉人来宾市人民政府（以下简称来宾市政府）、来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区政府）、来宾市自然资源局行政强制及行政赔偿一案，不服来宾市中级人民法院（2019）桂13行初16号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭于2019年9月18日公开开庭审理了本案，上诉人龚明露及其委托代理人候杰、莫良志，被上诉人来宾市政府及来宾市自然资源局委托代理人谭刘豪、谭康平，被上诉人兴宾区政府委托代理人唐阳琴、蒙国寿，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 来宾市中级人民法院一审查明：2003年12月，广西壮族自治区人民政府下发桂政土批函〔2003〕336号《关于来宾市2003年第二批城市建设用地的批复》，同意将来宾市来宾镇古三村所属有关村民小组的集体农用地共38.2499公顷转为建设地，另使用上述有关集体的建设用地12.1395公顷，共计批准建设用地50.3894公顷，作为来宾市2003年第二批城市建设用地。2004年3月23日，来宾市政府发布〔2004〕第1号《来宾市人民政府征用土地方案公告》，征用包括古三村、西山村、古昔街等村在内的集体土地共199.5051公顷作为来宾市城北新区建设用地。2017年6月30日，兴宾区政府作出《关于来宾市兴宾区城北街道古三村整体搬迁有关事项的公告》，要求古三村整体搬迁项目涉及到的未进行丈量的土地、房屋的户主在2017年7月5日前配合丈量并自行腾空。2017年8月7日，来宾市兴宾区征地搬迁安置办公室（以下简称兴宾区征地办）向上述未搬迁户（包括龚明露）发出《领款通知》，要求未搬迁户持相关材料到该办进行核对并办理搬迁补偿安置。2017年8月22日，原来宾市国土资源局向未搬迁户发出《用地通知》，要求龚明露户于2017年8月27日前到兴宾区征地办办理搬迁补偿安置手续事宜，领取应得的补偿费并腾空房屋及建筑物供项目使用。2018年7月12日，兴宾区征地办向龚明露发出通知，要求龚明露2018年7月21日前配合工作组丈量登记确认建（构）筑面积，提供房屋土地证明、建房等相关材料，以便做好龚明露户的搬迁补偿工作。2018年9月27日，兴宾区征地办对龚明露位于兴宾区城北街道古三村47号的房屋进行了丈量，制作了来宾市古三村整体搬迁项目征收（用）土地建（构）筑物调查登记表（NO-F45号），由相关工作人员及公证人员在场签字确认，但龚明露没有在该表上签字认可。当日，兴宾区政府即对龚明露龚明露的房屋进行了强制拆除。2019年1月3日，龚明露向该院提起行政诉讼，请求：1、确认令来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局强制拆除龚明露房屋的行为违法；2、责令令来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局对龚明露家庭成员共4人进行拆迁补偿安置；3、责令令来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局赔偿龚明露被拆房屋损失28万元（具体参照国有土地上房屋征收补偿标准，以判决赔偿时被拆房屋周边房地产的市场价格予以评估和赔偿）；4、责令来宾市政府、兴宾区政府、来宾市自然资源局赔偿龚明露临时安置补助费用共2万元。 另查明，龚明露系来宾市兴宾区城北街道古三村村民，龚明露户在古三村拥有集体土地上房屋共2处，一处系本案被拆除房屋即古三村47号砖瓦房，于1992年建成，兴宾区政府在实施强制拆除行为之前已对该房屋进行了公证丈量（面积为418.2平方米），并按来宾市政府公布的来政办发〔2008〕45号、〔2009〕196号文件确定的拆迁补偿标准核算应补偿给龚明露的费用共计240310元，该款现提存在兴宾区征地办。另一处砖瓦房（面积：95平方米）于2009年7月已被征收为来宾市人民医院新址建设项目用地，并通过协议方式，兴宾区政府于2009年8月7日已向龚明露户共5人发放了安置费100万元（20万×5人）、建筑（构）物补偿费73554元，共计1073554元。庭审中，兴宾区政府认可对龚明露案涉房屋进行拆除是由该单位组织实施的，在实施拆迁行为前没有作出限期交房屋土地决定书，没有申请人民法院强制执行；来宾市政府和来宾市自然资源局均否认参与兴宾区政府对龚明露房屋实施的拆除工作。 来宾市中级人民法院认为，兴宾区政府对龚明露房屋组织实施了强制拆除行为，是本案适格被告。对于本案争议焦点，分述如下： 关于兴宾区政府的行政强制拆除行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条和第三十七条的规定，行政机关在作出强制执行决定前，应事先催告当事人履行义务并告知当事人享有的陈述权和申辩权，当事人逾期仍不履行行政决定的，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，并告知当事人强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。兴宾区政府作出《关于来宾市兴宾区城北街道古三村整体搬迁有关事项的公告》及《用地通知》后，对龚明露没有腾空交出房屋及土地的行为，兴宾区政府没有作出责令交付土地的决定，也没有向人民法院申请执行，而直接对龚明露土地上的房屋强制拆除，违反法定程序，侵犯了龚明露的合法权益。因案涉房屋已被拆除，兴宾区政府作出的行政行为不具有可撤销内容，龚明露请求确认兴宾区政府行政行为违法的理由成立。 关于龚明露请求对被拆房屋的赔偿及对龚明露家庭成员的安置补偿问题。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中，兴宾区政府在实施强制拆除行为之前已对被拆除房屋进行了公证丈量，并按来宾市政府公布的来政办发〔2008〕45号、〔2009〕196号文件确定的拆迁补偿标准核算拆迁房屋应补偿的费用;按来政办阅﹝2010﹞95号《关于古三村整体拆迁第三次会议会议纪要》第三点第六项的规定，不同意给龚明露户第二次补偿安置。但龚明露认为，兴宾区政府按2008年、2009年的补偿标准对2018年的拆迁的房屋进行补偿脱离实际，且对兴宾区政府不同意第二次补偿安置的意见不认可，兴宾区政府应当依照最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，参照2018年国有土地上房屋征收补偿标准赔偿龚明露房屋损失，并对龚明露家庭成员共4人进行拆迁补偿安置、支付安置补助费。综上，龚明露提出的赔偿及安置是对补偿标准存在异议的请求，不属于本案审查的范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：一、确认兴宾区政府2018年9月27日强制拆除龚明露房屋的行政行为违法；二、驳回龚明露的其他诉讼请求。 上诉人龚明露上诉称，一、一审判决有部分事实认定不清。1.兴宾区政府《关于来宾市兴宾区城北街道古三村整体搬迁有关事项的公告》,不能作为本案证据。2.庭审中,来宾市政府自认，并且龚明露提交的照片也能证实，本案强制拆除的行政行为是由其作出的，兴宾区政府、来宾市自然资源局只是受委托实施。因此,来宾市政府应当承担本案行政行为的全部责任。一审法院仅判决兴宾区政府承担本案责任,没有判决来宾市政府、来宾市自然资源局承担违法拆除的法律责任,属认定事实不清。3.一审法院对龚明露的房屋被强制拆除所造成物品损失,没有认定和判决赔偿,属于认定事实错误。二、一审法院适用法律错误。1.被上诉人使用和依据广西壮族自治区人民政府桂政土函〔2003〕36号《关于来宾市2003年第二批城市建设用地的批复》,已因为被上诉人没有按法律法规规定的时间内实施征地及补偿安置行为而自动失效。2.一审法院在确认被诉行政行为违法的前提下,对龚明露的合法房屋只能适用国家赔偿的有关法律规定进行行政赔偿,而不能根据合法征用前提下当地人民政府作出的有关规定进行补偿。因为补偿是在拆迁行为合法有效的前提下产生的行政责任,并且应当先补偿后搬迁;而赔偿则是因行政行为违法而发生的行政责任。但一审法院却认为,龚明露提出的房屋损失的赔偿请求,是对房屋价值的赔偿及安置补偿标准存在异议，因此，一审法院适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定,属于适用法律错误。三、三名被上诉人均确认,龚明露的房屋为合法建筑。因此,龚明露在一审中的诉讼请求有事实和法律依据,应当得到法院的全部支持。1.根据国家赔偿法第四条的有关规定,行政行为违法造成的损失应当全额进行赔偿。赔偿的方式、项目和标准不应低于因依法征收所应得的补偿。即对龚明露房屋的赔偿,不应低于赔偿时改建地段或者就近地段类似房屋的市场价值。也可以根据作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款。(参见最高人民法院(2017)最高法行再101号行政判决书)。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定,征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿,补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区,土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,人民法院一般应予支持,但应当扣除已经取得的土地补偿费。在本案中,龚明露被强制拆除房屋的所在地已属于列入城市规划区范围内的国有土地,被上诉人应当完全按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对龚明露的房屋包括土地补偿费在内的价值进行全额赔偿。因此,一审法院应当参照执行国有土地上房屋征收补偿标准,通过委托评估来确定被拆房屋的价值,并给予全额赔偿。龚明露请求对家庭成员按有关规定进行安置有事实和法律依据。《土地管理法》第四十七条规定，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准规定。《物权法》第四十二条规定:征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。这些规定均说明,征收拆迁应当对被拆迁人进行补偿和安置,龚明露的诉讼请求有事实和法律依据。原判决支持被上诉人不给予上诉人补偿安置的来宾市政府办公室作出的来政办阅〔2010〕95号《关于古三村整体拆迁第三次会议纪要》没有依据,违反上述土地管理法关于安置补助标准由省级政府规定等有关法律规定。综上所述,一审判决部分事实不清、部分判决有错误，请求：1.维持一审判决第一项；2.撤销一审判决第二项；3.改判支持龚明露的诉讼请求。 被上诉人来宾市政府坚持其一审答辩意见，即：一、征收行政行为公开、公正，程序合法合规。来宾市城北新区建设项目古三村整体搬迁用地是我市重点项目，项目用地在2003年12月12日获得广西壮族自治区人民政府批复桂政土批函〔2003〕336号《关于来宾市2003年第二批城市建设用地的批复》，来宾市政府于2004年3月23日发布《来宾市人民政府征用土地方案公告》（〔2004〕第1号），来宾市国土资源局于2010年3月16日发布了《来宾市国土资源局拆迁公告》等上述一系列的批复文件，证明了人民政府征收行政行为符合法律规定，作出的系列征收土地方案公告和来宾市国土资源局拆迁公告，又充分地说明了城北新区项目开展征地工作程序方面完全符合法律规定。二、龚明露不能获得第二次补偿安置。经核查，龚明露在2009年以其为户主的拆迁安置中，该户5人：龚明露、韦玉琴、龚梦、龚新田、韦宏娇均已得到安置，每人都领取了20万元安置费。根据来政办阅〔2010〕95号《关于古三村整体拆迁第三次会议会议纪要》第三点（六）项：“凡已领取20万元货币安置的人员，不再给予任何安置。”因此，龚明露一户在本次拆迁中不能获得再次安置。三、龚明露已被合法拆除的建（构）筑物可以获得补偿，龚明露可向兴宾区征地办提交合法有效的证明材料，按程序办理补偿手续。《来宾市人民政府关于进一步调整明确征地拆迁工作职责及工作经费的通知》来政发〔2010〕56号文已明确来宾市国土资源局不作为征地搬迁主体部门，发出《用地通知》只是履行了告知义务，并没有实施具体的行政行为。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人来宾市自然资源局答辩意见与来宾市政府的答辩意见一致。请求：驳回上诉，维持原判。 被上诉人兴宾区政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚。上诉人诉称一审判决认定部分事实不清,部分事实认定错误没有依据,本案的主要事实:2003年12月12日,广西壮族自治区人民政府下发桂政土批函〔2003〕336号批复，同意将来宾市来宾镇古三村所属有关村民小组的集体农用地38.2499公顷转化为建设用地,另使用上述有关集体的建设用地12.1395公顷共批准建设用地50.3894公顷。此后市区两级政府开始组织实施土地征收工作对古三村进行整体搬迁。2004年3月23日,来宾市政府发布(2004)第1号《来宾市人民政府征用土地方案公告》,征收包括古三村、西山村、古昔街等村在内的集体土地共199.5051公顷作为来宾市城北新区建设用地。2017年6月30日,兴宾区政府作出《关于来宾市兴宾区城北街道古三村整体搬迁有关事项的公告》,要求古三村整体搬迁项目涉及到未丈量的土地房屋的户主在2017年7月5日前配合丈量并自行腾空。2017年8月7日兴宾区征地办向上述未搬迁户(包括上诉人)发出《领款通知》,要求未搬迁户持相关材料到该办进行核对并办理搬迁补偿安置。2017年8月22日,原来宾市国土资源局向龚明露下发《用地通知》,要求上诉人到兴宾区征地办办理补偿安置手续,并腾空房屋及建构筑物供项目使用。2018年7月12日,兴宾区征地办向龚明露发出通知,要求龚明露2018年7月21日前配合工作组丈量登记,以便做好龚明露户的搬迁补偿工作。2018年9月27日兴宾区政府对龚明露位于古三村47号房屋进行了丈量,制作了征收(用)土地建(构)筑物调查登记表(NO-F45号),相关工作人员和公证人员在场签字确认,当日拆除了案涉房屋。一审认定上述事实是清楚的。二、一审判决适用法律、法规正确。本案涉及集体土地上的房屋征收,历经用地批复、征收方案公告、补偿登记、对安置对象进行审核等一系列的行政管理工作,龚明露提起的诉讼是对被拆除房屋价值的补偿标准存在异议,实质上是拆迁补偿纠纷。因此一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规,法律适用正确。三、龚明露的诉求不合情理。古三村区域内大部分住户非常配合政府的征收拆迁工作,与政府签订了《拆迁协议》,领取了拆迁补偿款。区域内涉及约804户人家,只有不到20户没有签订《拆迁协议》。若对于个别村民拒绝签订《拆迁协议》,提出高额的赔偿要求给予支持,会助长村民拒绝配合政府征收拆迁工作,非法阻挠国家建设用地,危害公共利益;对于已经签订《拆迁协议》的大部分村民也是不公平的。综上所述,原判决认定事实清楚,适用法律、法规正确,请求：驳回上诉,维持原判。 经审理，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 本院认为，关于兴宾区政府强制行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，兴宾区政府自行强制拆除案涉房屋，超越职权，属于违法行为。兴宾区政府还存在违反行政强制法相关行政强制执行程序的情形。一审判决确认兴宾区政府强制拆除案涉房屋程序违法，结果正确，本院予以维持。 关于龚明露请求对被拆房屋给予赔偿的问题。龚明露被拆案涉房屋经过兴宾区政府丈量，按照来宾市政府公布的该项目的拆迁补偿标准计算的补偿款为240310元，该款项已经提存在兴宾区征地办。龚明露主张按国有土地上房屋现市场价值赔偿280000元。双方的分歧实质是补偿标准的争议，应通过法律法规规定的征地补偿标准争议程序解决。龚明露对案涉房屋的赔偿金额，依法应以案涉房屋补偿金额为准，两者的金额是一致的，即赔偿请求权与补偿请求权竞合。在补偿金额尚未通过补偿标准争议程序作出明确结论的情况下，赔偿金额亦无法确定。补偿金额确定后，赔偿金额以补偿金额的方式实现，赔偿请求人不再享有超出补偿金额的赔偿请求权。据此，一审判决驳回龚明露对案涉房屋的赔偿请求，并无不当。 关于龚明露对案涉房屋屋内物品的赔偿请求。经核对，龚明露起诉状中未表达对案涉房屋屋内物品的赔偿请求。一审判决未作出针对该请求的判项并无不当。龚明露可就案涉房屋屋内物品损失另行寻求救济。 关于龚明露请求安置的问题。经核查，龚明露在2009年以其为户主的拆迁安置中，该户5人：龚明露、韦玉琴、龚梦、龚新田、韦宏娇均已得到安置，每人都领取了20万元安置费。龚明露作出承诺，不再以任何借口找政府解决拆迁安置。根据来政办阅〔2010〕95号《关于古三村整体拆迁第三次会议会议纪要》第三点（六）项：“凡已领取20万元货币安置的人员，不再给予任何安置。”因此，龚明露就拆除案涉房屋请求安置，包括请求20000元临时安置补助费，既不符合安置补偿的相关规定和方案，也违背自己已作出的承诺，本院对该请求不予支持。 关于来宾市政府、来宾市自然资源局的被告资格问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。来宾市政府、来宾市自然资源局均没有参与拆除案涉房屋，兴宾区政府亦认可拆除案涉房屋系其组织实施。因此，来宾市政府和来宾市自然资源局依法不是本案适格被告。一审法院未驳回对来宾市政府和来宾市自然资源局的起诉确有不当，本院另行裁定处理。 综上所述，一审判决结果并无不当，本院予以维持。上诉人龚明露的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由龚明露负担。 本案判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇一九年十二月二十四日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青