安徽省枞阳县人民法院行 政 判 决 书（2019）皖0722行初11号原告：枞阳县建新家庭农场，住所地安徽省枞阳县雨坛镇高峰村。注册号340823000039967。负责人：王宜昌，男，1961年4月23日出生，汉族，住安徽省枞阳县，系枞阳县建新家庭农场投资人。委托诉讼代理人：周林，安徽枞城律师事务所律师。被告：枞阳县自然资源和规划局，住所地安徽省枞阳县枞阳镇银塘东路。统一社会信用代码113407227430523970。法定代表人：王杰彬，该局局长。委托诉讼代理人：陈晓明，男，该局法规股科员。委托诉讼代理人：邱春生，枞阳县枞城律师事务所律师。原告枞阳县建新家庭农场（以下简称建新农场）不服被告枞阳县自然资源和规划局（原枞阳县国土资源局）作出的枞国土资罚决字[2019]025号行政处罚决定书（以下简称《025号行政处罚决定书》）土地行政处罚一案，于2019年10月11日向本院提起行政诉讼。本院于同年10月15日受理后，于次日向被告送达起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭进行了审理。原告建新农场负责人王宜昌及其委托诉讼代理人周林、被告枞阳县自然资源和规划局委托诉讼代理人陈晓明、邱春生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原枞阳县国土资源局于2019年4月15日作出《025号行政处罚决定书》，决定书载明：2016年，建新农场与高峰村纪庄组签订《土地承包合同》，承包了湾圩处的荒滩，用于种植或养殖范围内的多种经营，合同期限为10年(2016年1月1日至2026年12月31日)。同年，建新农场依据枞阳县小型水利改造工程(枞农建[2016]1号)将滩涂上原有的水塘进行了清淤。2017年3月20日,办理水域滩涂养殖证(皖枞阳县府淡养证[2017]第00004号)。经现场勘测,建新农场清淤时扩大了水塘,占用的409平方米耕地属2012年4月划定的基本农田范围。该行为违反了《基本农田保护条例》第十七条第一款、第二款的规定，因此根据《基本农田保护条例》第三十三条及《安徽省国土资源系统实施行政处罚自由裁量权办法（试行）》（皖国土资[2014]192号）的规定，对建新农场作出责令改正或者治理被破坏的409平方米基本农田，恢复原种植条件，对破坏的409平方米基本农田处以10元/平方米的罚款，罚款计人民币4090元。决定书同时告知建新农场履行处罚的期限、罚款缴纳方式、不服处罚的救济途径及期限。原告建新农场诉称，2010年4月，建新农场投资人王宜昌与雨坛乡高峰村陈冲、建新、新冲三村民组签订一份《杨圩承包合同》，承包了杨圩水面以及汪五斗以下杨圩内所有荒田、荒地。2012年3月，王宜昌又再次承包了湾圩、湾墱、沙湾、杨圩周边的荒地、荒水。2016年王宜昌与雨坛镇高峰村纪庄组签订一份《土地承包合同书》，约定由王宜昌承包湾圩处的荒滩，用于种植和养殖等多种经营，承包期限为10年，承包期间王宜昌守法经营。2013年12月5日,王宜昌因生产需要设立了枞阳县建新家庭农场，主要从事水稻、小麦、油菜种植销售以及水产养殖、销售。2019年4月15日，原枞阳县国土资源局作出《025号行政处罚决定书》，认为原告侵占了409平方米耕地，且该耕地属于基本农田，故对原告作出责令改正和罚款4090元等具体行政处罚行为。被告作出的责令改正和行政罚款等具体行政行为没有事实根据和法律依据，且程序违法。为维护自身的合法权益，故提起诉讼，要求：1.判决撤销《025号行政处罚决定书》；2.案件受理费由被告负担。原告为证实其主张，向本院提交并在法庭上出示如下证据（均为复印件）：证据一、《行政处罚决定书》，证明原告提起行政诉讼的依据；证据二、建新农场营业执照、《合同》、《土地承包合同书》、水域滩涂养殖证，证明①2013年12月，王宜昌投资设立的建新农场是一家从事家庭种植、养殖和农产品销售的经济实体；②2012年3月，王宜昌与高峰村周庄组、纪庄组、张安组、向阳组、陈冲组、新冲组、建新组签订一份《合同》，纪庄组等村民组将弯圩、弯墱、沙弯、扬圩周边的荒地、荒水发包给王宜昌从事养殖经营的事实；③2016年12月，王宜昌与高峰村纪庄组签订一份《土地承包合同书》，承包了高峰村纪庄组湾圩处的荒滩从事种植或养殖；④2017年3月，枞阳县人民政府向原告发放《水域滩涂养殖证》，原告对其承包的水域滩涂取得了合法养殖使用权。证据三、原告代理律师对高峰村纪庄组组长纪某所作的《调查笔录》，证明：①高峰村纪庄组发包的湾（弯）圩均为荒滩（地）和荒水的事实；②建新农场在清淤时没有侵占农田的事实。被告枞阳县自然资源和规划局辩称：一、《025号行政处罚决定书》认定的事实清楚、证据充分。原告与高峰村纪庄组2016年签订《土地承包合同》承包了湾圩处的荒滩，用于种植或养殖范围内的多种经营，合同期限为10年(2016年1月1日至2026年12月31日)。同年，原告依据枞阳县小型水利改造工程(枞农建[2016]1号)将滩涂上原有的水塘进行了清淤。2017年3月20日办理水域滩涂养殖证(皖枞阳县府淡养证[2017]第00004号)。经现场勘测，原告清淤时扩大了水塘，占用的409平方米耕地属2012年4月划定的基本农田范围。认定原告上述违法事实的证据有询问笔录、合同、高峰村委会证明、枞农建[2016]1号通知、勘测定界图、现场勘测笔录、总体规划局部图、土地利用现状图、现场照片等,足以认定原告行政违法事实的存在。二、《025号行政处罚决定书》作出的程序合法。被告经过立案、调查、现场勘测、集体讨论后作出行政处罚决定。期间，于2019年4月4日依法书面告知原告提出陈述、申辩及申请听证的权利和期限,在规定期限内原告未提出听证申请，被告按法定程序作出行政处罚决定，并告知了原告救济途径和期限,显然被告作出行政处罚的程序合法。三、《025号行政处罚决定书》适用的依据正确。《基本农田保护条例》第十七条第一、第二款规定“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。”“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”原告行为明显违反上述规定，属行政违法，根据《基本农田保护条例》第三十三条规定，违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的,依法追究刑事责任。被告据此责令改正或者治理被破坏的409平方米基本农田，恢复原种植条件，对破坏的409平方米基本农田处以10元/平方米的罚款，罚款计人民币4090元。被告作出行政处罚决定适用的依据正确。综上，《025号行政处罚决定书》认定的事实清楚、证据充分，处罚程序合法，适用依据正确。原告起诉认为被告作出行政处罚没有事实和法律依据且程序违法，但没有提出任何事实与理由，其起诉不能成立，请求人民法院对被告的行政行为予以维持。被告为证明其具体行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了如下证据及法律政策依据（均为复印件）：第一组：被告统一社会信用代码证、原告营业执照、王宜昌身份证，证明原、被告主体身份信息情况。第二组：对王宜昌的询问笔录、水域滩涂养殖证；王宜昌与高峰村陈冲组等三村民组签订的《杨圩承包合同》、高峰村与王宜昌签订的《合同》、王宜昌与高峰村纪庄组签订的《土地承包合同书》；高峰村委会出具的《证明》；枞阳县农田水利基本建设指挥部文件节选（枞农建（2016）1号）；枞阳县土地利用现状图（雨坛镇）；现场测绘笔录；枞阳县建新家庭农场养殖用地勘测定界图、界址点坐标表；枞阳县建新家庭农场用地位置土地利用总体规划局部图（2006-2020）；现场照片。证明被告作出行政处罚决定认定事实的证据充分。第三组：责令停止土地违法行为通知书，立案呈批表、违法案件处理决定呈批表，行政处罚（听证）告知书，调查报告、集体讨论记录，行政处罚决定书、催告书，送达回证。证明被告作出行政处罚决定的程序合法。法律、政策依据：《基本农田保护条例》第三十三条、《安徽省国土资源系统实施行政处罚自由裁量权办法》（试行）（皖国土资[2014]192号），证明被告作出行政处罚决定适用的依据正确。经庭审质证，原告对被告所提交的上述证据发表质证意见是：对证据一无异议。对第二组证据中的养殖证、《扬圩承包合同》、《合同》、《土地承包合同书》的真实性无异议，但上述证据恰恰证明了原告承包纪庄组湾圩的荒滩（地）、荒水从事农业种植和养殖，原告对湾圩的荒滩和水面享有合法使用权。对王宜昌的《询问笔录》，1.该笔录中记载的询问人为方宏波、陈昌诚，但签名栏却没有陈昌诚签字，王庆生不是调查人却签名，而且庭审中被告方没有出示相关执法人员的执法证；2.《国土资源行政处罚办法》第13条规定了先立案再指定案件承办人员进行调查的程序，本案立案时间为2019年3月19日，但对王宜昌所作调查开始于2019年3月15日，调查程序违法。高峰村委会《证明》只是对原告承包土地的现状描述，不能证明原告违法占用基本农田。对枞农建[2016]1号文件真实性无异议，但该文件恰恰证明了原告是依据政府规划在湾圩土地上挖塘清淤。枞阳县土地利用现状图（雨坛镇）没有标明绘图比例，没有绘图人签名，证据来源不明，且与法定权威部门认可的《水域滩涂养殖证》所附养殖水面四至图形状不一致。现场勘测涉及专业测量知识，方宏波是本案调查人，不具有勘测人资质，与本案有利害关系，现场勘测笔录中没有记载勘测的经过和具体情况，该笔录不能证明现场勘测的事实，且勘测日期为2019年3月15日，属于未立案先调查，取证程序违法。《枞阳县建新家庭农场养殖用地勘测定界图》、《界址点坐标表》没有测量员、绘图员、检查员签名确认，且与法定权威部门认可的《水域滩涂养殖证》所附养殖水面四至图的形状不一致；未提供枞阳县土地规划利用事务所勘测定界的资质，勘测定界图所标明的图例足以说明涉案的区域只有旱地并无水田。《枞阳县建新家庭农场用地位置土地利用总体规划局部图》未经权威部门审批，不是法定的规划图；未出示规划图原始图纸，证据来源不明，不能证明原告侵占了基本农田。现场照片的真实性无异议，该照片显示原告承包的荒滩周边并无水田的事实。第三组中《立案审批表》、《违法案件处理决定呈批表》、调查报告、集体讨论记录均显示王庆生不是本案的办案人员，所以本案中有关王庆生作出的调查、送达等行为违法；《行政处罚（听证）告知书》和《行政处罚决定书》的送达回证上送达人均不是本案办案人员，送达程序不合法。对法律、政策依据的真实性无异议，但原告没有违法事实，因此不适用该法条处罚。针对原告的质证意见，被告作出以下说明：一、关于养殖证、几份《合同》，尽管养殖证和《合同》证明了原告承包荒地的事实，但是并不能排除原告有破坏基本农田的违法事实，被告方结合其它证据与养殖证和合同形成证据链，足以认定原告实施了破坏基本农田的行为。二、根据行政处罚案件办案程序的规定，行政机关在接到违法行为的线索后进行调查，有违法事实存在的才立案处理，并在一个星期之内立案调查，至于有关人员的执法证件，调查笔录中明确记载了执法登记的号码，对王宜昌的《询问笔录》的异议不能成立。三、关于高峰村的《证明》和枞农建[2016]1号文件，被告方不否认原告是依据文件进行清淤，但被告查处的是原告在实施清淤的过程中违法的行为。四、现场勘验笔录有原告的签名确认，是作为现场勘验图的组成部分，原告认为被告方程序违法不能成立。五、王庆生系雨坛镇国土所所长，王庆生的行为是职务行为，作为辅助调查人进行调查、送达不违反法律规定。被告对原告提交的上述证据的质证意见是：证据一无异议。证据二不影响被告对原告所作的处罚决定，该组证据结合被告方的证据，足以反映原告在从事承包的过程中实施了破坏基本农田的行为。证据三不具有证据的三性特征，首先不具有证据的合法性，根据法律规定，证人应当出庭作证，接受质证，但该证人未出庭作证，因此不符合证据的形式要件，不具有合法性；其次该组证据不具有真实性和关联性，该组证据并未附证人的身份信息，无法确认笔录的真实性，不足以达到原告方的证明目的，另外调查笔录中的纪某的签名与原告方提交的合同中纪某的签名笔迹不一致，所以该笔录不具有真实性。为查明案件事实，本院派员对相关事实进行了调查，其中对被告认定的、原告涉嫌破坏的涉案409平方米耕地进行了现场查看，现场显示被告认定的被原告破坏的涉案409平方米耕地现系水面。经本院与纪某核对，证人纪某对原告律师调查时的陈述予以确认。枞农建[2016]1号文件确定的湾圩塘清淤整治点与被告认定的被原告破坏的涉案409平方米耕地点地理坐标相同。根据各方当事人对证据的质证意见，本院对双方提交的证据认证如下：对被告所提交的证据一原告无异议，予以采信；证据二反映的是被告为查明案件事实，依法进行调查取证获取的材料，被告在接到违法行为的线索后进行调查，在确认有违法事实后正式立案处理并不违反法律程序性的规定，故对原告以被告先调查后立案违法的意见不予采纳；被告对其认定原告破坏了基本农田的证据主要为《枞阳县土地利用现状图（雨坛镇）》、《枞阳县建新家庭农场养殖用地勘测定界图》，该现状图、勘测定界图系枞阳县土地规划利用事务所依法测定绘制，来源合法，故对该组证据中证明被告认定涉案地点属于基本农田、原告行为违法的证明目的予以采信。证据三能够反映被告依法履行了相应的内部立案、审批、集体讨论、作出决定、送达等程序性工作，程序并无不当，故予以采信。对法律、政策依据，系本案需要审查认定的对象，其真实性原告无异议，故予以认定。对建新农场提交的证据一、二真实性被告异议，予以采信；证据三经本院与证人核实其本人予以确认，故予以采信。根据当事人的质证意见及上述认证意见，结合各方当事人的陈述，本院查明的事实是：2019年2月26日，中共枞阳县委、枞阳县人民政府《关于县级机构改革的实施意见》中县政府机构改革第3项内容即组建枞阳县自然资源和规划局，将枞阳县国土资源局、枞阳县城乡规划局等单位的管理职责整合，组建枞阳县自然资源和规划局作为县政府工作部门，同年4月底被告正式挂牌，原枞阳县国土资源局的职能归并与被告。建新农场系王宜昌作为投资人于2013年12月经批准设立的个人独资企业，主要从事水稻、小麦、油菜种植销售以及水产养殖、销售。2010年4月，王宜昌与雨坛乡高峰村陈冲、建新、新冲三村民组签订一份《杨圩承包合同》，由王宜昌承包杨圩水面以及汪五斗以下杨圩内所有荒田、荒地。2012年3月，王宜昌承包了湾圩、湾墱、沙湾、杨圩周边的荒地、荒水。2016年1月王宜昌与雨坛镇（原雨坛乡）高峰村纪庄组签订一份《土地承包合同书》，约定由王宜昌承包湾圩处的荒滩，用于种植和养殖等多种经营，承包期限为10年，主要从事水稻、小麦、油菜种植销售以及水产养殖、销售。自2010年开始，王宜昌即在上述承包的荒田、荒地内采取取土围埂的方式先后建成三口水塘。2016年4月，根据枞阳县政府的批复，枞阳县农田水利基本建设指挥部印发《枞阳县小型水利工程改造提升2016年度实施方案》（枞农建（2016）1号），对县域内的塘坝进行清淤整治，王宜昌承包的湾圩水塘亦在整治之列，王宜昌遂将湾圩水塘进行了扩挖清淤，将原水塘塘埂外扩，致水面扩大。工程于2017年1月竣工验收。2017年3月，枞阳县政府向建新农场颁发了《水域滩涂养殖证》，确定建新农场对王宜昌承包的共6.788公顷的水域、滩涂享有使用权。2019年3月，安徽省国土资源厅向原枞阳县国土资源局转交王宜昌破坏基本农田线索，要求该局查处。该局于同年3月15日向王宜昌了解情况后，于同年3月19日以建新农场为当事人立案。在经过了现场勘查、调取有关资料等工作后，于同年3月27日完成拟对建新农场作出处罚的内部讨论及审批手续，后在同年4月1日向原告发出《责令停止违法行为通知书》、4月4日作出行政处罚（听证）告知书并送达王宜昌。同年4月15日原枞阳县国土资源局作出《025号行政处罚决定书》，认定原告在湾圩水塘清淤时扩大了水塘致使409平方米耕地被占用，且被占用耕地属2012年4月划定的基本农田范围。该行为违反了《基本农田保护条例》第十七条第一款、第二款的规定，因此根据《基本农田保护条例》第三十三条及《安徽省国土资源系统实施行政处罚自由裁量权办法（试行）》（皖国土资[2014]192号）的规定，对建新农场作出责令改正或者治理被破坏的409平方米基本农田,恢复原种植条件,对破坏的409平方米基本农田处以10元/平方米的罚款,罚款计人民币4090元。因原告不服该处罚决定而成讼。根据原、被告的辩论意见，本案的争议焦点是：一、《025号行政处罚决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确；二、被告作出《025号行政处罚决定书》的程序是否合法。针对上述争议焦点，本院认为：一、关于《025号行政处罚决定书》认定事实、适用法律问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，被告作为枞阳县土地行政主管部门，有依法对枞阳县境内土地违法行为查处的职权。根据被告提供的《枞阳县土地利用现状图（雨坛镇）》、《枞阳县建新家庭农场养殖用地勘测定界图》等证据，原告在湾圩水塘清淤时扩大了水塘致使409平方米耕地被占用，且被占用耕地属2012年4月被划定的基本农田范围。虽然原告对湾圩水塘清淤系根据枞阳县枞农建（2016）1号文件的要求实施的行为，但对湾圩水塘进行清淤，应在不能破坏被依法划定的基本农田的前提下实施。因此，被告以原告违反《基本农田保护条例》第十七条第一款、二款“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”的规定对原告作出行政处罚，有相应的事实和法律依据。二、关于《025号行政处罚决定书》作出的程序是否合法问题。被告提供的证据能够反映原枞阳县国土局在查处涉案土地违法案件中，依法履行了相应的内部立案、审批、集体讨论、作出决定、送达等程序性工作，程序并无不当。综上，原枞阳县国土资源局作出的《025号行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处罚内容适当。原告请求撤销原枞阳县国土资源局作出的枞国土资罚决字[2019]025号行政处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：an案件受理费50元，由枞阳县建新家庭农场负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省铜陵市中级人民法院。审 判 长  邓 翔审 判 员  吴莉华人民陪审员  吴奇志二〇一九年十二月三十日书 记 员  周旺花附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。