吉林省四平市中级人民法院行政判决书（2019）吉03行初54号原告：四平市火炬置业有限公司，住所地四平市铁西区地直街农园委西苑小区13号楼。法定代表人：王卓。委托代理人：刘颖，北京大成（长春）律师事务所律师。委托代理人：于英新，北京大成（长春）律师事务所律师。被告：梨树县人民政府，住所地吉林省四平市梨树县梨树镇向阳街2号。法定代表人：郭志勇，县长。委托代理人：张吉双，梨树住房和城乡建设局，副局长委托代理人：贾翀鹏，吉林奇谋律师事务所律师。原告四平市火炬置业有限公司（以下简称“火炬公司”或“原告”）诉被告梨树县人民政府（以下简称被告）不履行行政协议一案，本院于2019年7月30日立案，于2019年8月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，分别于2019年9月25日、11月15日、11月28日、2019年12月18日公开开庭审理了本案。原告四平市火炬置业有限公司的委托代理人于英新、刘颖，被告的委托代理人张吉双、贾翀鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2009年3月11日，梨树县城市棚户区改造领导小组制定了《梨树县城市棚户区（危旧房）招商引资若干规定》（以下称招商引资规定），吸引县内外开发企业参与棚户区（危旧房）改造投资建设。原告系梨树县自然资源局工作人员引荐的开发企业，2012年8月7日，梨树县招商引资办公室将“永乐小区房地产开发项目”列为招商引资项目，确认原告作为永乐小区棚改项目的投资建设主体，享受招商引资规定的优惠政策。梨树县梨树镇永乐小区于2013年被省住建厅列为棚户区改造项目。原告与被告针对永乐小区棚户区改造项目形成了事实上的行政协议关系，即原告出资建设回迁楼，进行补偿安置，被告按照招商引资规定给予原告优惠政策。原告为履行行政协议，向被告缴纳了拆迁保证金1500万元，用于替被告支付征收过程中的货币补偿及其他应付款项，被告已退还原告810万元，尚应退还690万元。2013年10月15日，永乐小区实施征收，征收补偿协议由被告与被征收人签订，原告建设用于安置被征收人的回迁房，并负责办理安置手续。2013年10月15日，永乐小区实施征收，征收补偿协议由被告与被征收人签订，原告替被告建设用于安置被征收人的回迁房，并负责办理安置手续。原告共计建设回迁用住宅房屋113套，回迁面积6552.51平方米，户型差面积514.88平方米，按照梨树县住房和城乡建设局确定的回迁楼增加面积价格每平方米3200元，户型差部分价格每平方米2000元计算，住宅回迁房屋总价为21997792.00元。建设回迁用商用房屋35套，回迁面积合计3458.445平方米，户型差面积606.62平方米，参照四恒兴评字[2018M]第0015号房屋现值评估报告书的评估价格，按照增加面积价格每平方米6500元计算，户型差部分价格每平方米3500元，商业回迁房屋总价为24603062.5元。此外，原告替被告支付回迁过渡安置费4905421.25元。原告在实施永乐小区棚改项目过程中按照被告要求额外对部分被征收人进行了安置，安置回迁面积1086.09平方米，按照每平方米3200元计算，额外安置成本3475488.00元。以上原告为履行与被告签订的行政协议实际投入资金54981763.75元，永乐小区棚户区改造项目的被征收人于2017年11月28日办理了入住手续，原告完成了回迁安置义务。按照招商引资规定：被告应返还原告商业开发部分的土地出让金用于棚户区改造项目基础设施建设，被告已返还原告土地出让金1240万元；被告应给予原告商业开发项目税收优惠政策，被告未兑现；被告应给予原告项目开发行政事业性收费及其他费用的减免，被告未兑现。原告多次向被告主张继续兑现优惠政策，被告均未兑现，仅给付原告征收成本1227.24万元，拨付原告棚改专项补助资金357万元，拨付原告项目基础设施款400万元，被告合计给付原告3224.24万元。因被告不能兑现优惠政策，给原告造成了损失，根据《吉林省优化营商环境条例》第二十一条第二款规定“因政府和有关部门责任导致不能履行、不能兑现，给市场主体造成损失的，应当依法赔偿，因国家利益、公众利益或法定事由导致不能履行、不能兑现，给市场主体造成损失的，应当依法补偿。需要赔偿或补偿的，政府和有关部门应当与市场主体签订书面协议，并依法纳入预算。”被告应当对原告依法补偿22739363.75元，因被告拒绝与原告签订书面协议，原告故诉至贵院，望贵院在查明事实的基础上，依法保护原告的合法权益。1.请求判令被告补偿原告损失22739363.75元及利息（以同期银行贷款利率为标准，自2017年11月28日起计算至被告偿还全部本息之日止）；2.请求判令被告退还原告拆迁保证金690万元及利息（以同期银行贷款利率为标准，自2017年11月28日起计算至被告偿还全部本息之日止）；3.本案的诉讼费用由被告承担。诉讼中，经合议庭组织原被告双方对账，原告重新明确诉讼请求为：1.请求判令被告补偿申请人损17460638.78元及利息（以同期银行贷款利率为标准，自2017年11月28日起计算至被告偿还全部本息之日止）；2.请求判令被告退还原告拆迁保证金690万元及利息（以同期银行贷款利率为标准，自2017年11月28日起计算至被告偿还全部本息之日止）；3.本案诉讼费用由被告承担。被告辩称：1.被告与原告从未签订过任何行政协议，也不存在协议中的权利义务关系问题。2.本案原告应向与其有合同法律关系的当事人另行提起民事诉讼。被告请法院依法驳回的原告的起诉。原告为证明诉求，向本院提交了以下证据：第一组证据：1.关于下达2013年城市棚户区改造项目计划的通知（吉建保【2013】9号）及改造任务计划任务分解表、《吉林省住房和城乡建设厅关于上报2013年城市棚户区改造项目计划调整有关材料的通知》（吉建保【2013】23号）、《吉林省住房和城乡建设厅关于对2016年城市棚户区改造项目进行备案的通知》（吉建保【2017】1号）及备案表。证明原告施工项目已经吉林省住房和城乡建设厅棚改项目备案，被告应为棚改项目主体，梨树县城镇化建设开发有限公司为项目的实施单位，原告应享受棚改政策。2.《梨树县城市棚户区改造领导小组关于印发梨树县城市棚户区（危旧房）改造招商引资若干规定的通知》（梨棚改字【2009】1号），证明2009年3月11日，被告组建的梨树市棚户区改造领导小组下达通知，拟通过招商引资的方式，对梨树县棚户区进行改造（以下简称“项目”）；《通知》第三条规定：项目运作的方式是：承包单位出资建设，对居民进行补偿安置；《通知》第四条，规定了土地政策、税收政策，收费政策的各项减免及优惠。3.《关于确认国土局引荐的永乐小区房地产开发项目为招商引资项目的批复》（梨经招认字【2012】041号），证明2012年8月7日，梨树县招商引资办公室确认原告是项目的承建主体，原告建设项目可“享受招商引资优惠政策”。原告是本案适格主体，与本案具有关联性。4.《梨树县人民政府关于印发梨树县国有土地上房屋征收补偿方案的通知》（梨政发【2013】21号），证明2013年10月14日，梨树县政府确定了项目所在的国有土地上房屋征收补偿方案，被告是征收主体，梨树县住房和城乡建设局是征收部门。征收范围就是本案原告实际进行拆迁的范围。征收主体是被告，因此其应当向原告返还相应成本。住宅部分靠户型面积1200元/平方米标准。商业部分高户型面积3000元/平方米标准。有产证征一还一的原则，不具备合法证照按照50%补偿原则及各项搬迁补助原则，每户及时搬迁8平方米奖励，原告在履行行政协议过程中严格遵守各项指标要求及调控，该文件应当作为双方行政协议的有机组成部分。原告履行该协议被告组织拆迁户回迁，接受了原告履行的义务。5.《梨树县人民政府关于2013年城市棚户区改造回迁安置住房建设项目计划的请示》（梨政请【2013】6号），证明项目名称为永乐小区回迁安置住房建设项目；计划回迁安置户为215户、计划回迁面积1.5万m。6.《关于梨树县梨树镇永乐小区棚户区东区改造工程房屋回迁报告》（梨建字【2015】69号），证明2015年11月16日，经审计局审计，梨树县住房和城乡建设局确认：原告实际完成项目情况如下：永乐小区回迁157户，其中3户为货币补偿。回迁面积为14754m，其中，包含回迁住宅面积9322m，包含回迁商网面积5432m。以上14754m回迁面积均应享受相应土地划拨优惠政策。原告已经履行行政协议，且履行完毕。第二组证据7.《回迁安置明细表及协议书》，证明原告回迁了住宅房屋113套，回迁面积6552.51m，户型差面积514.88m。产权调换协议中征收部门卫梨树县房屋征收经办中心，与其他证据相互印证，证实被告是棚户区改造主体。征收协议明确了征收范围、回迁面积、合理增加面积、无偿赠送面积、各项搬迁补偿费用，与原告提交的其他证明支出成本的证据相互印证。8.《梨树县住房和城乡建设局文件》（梨建信答自【2017】第052号），证明经梨树县住房和城乡建设局确认，项目已竣工；回迁楼增加面积部分按每平方米3200元收取，户型差部分成本2000元/m。9.《商网回迁面积统计表》及《协议书》，证明原告回迁商业房屋35套，回迁面积合计3458.445m，户型差面积606.62m。10.《评估报告书》（四恒兴评字【2018M】第0015号），证明根据梨树县城镇化建设开发有限公司委托的四平市恒兴房地产评估有限公司做出的评估报告书，锦绣小区的房屋商网评估单价均价约6500元/m，户型差部分单价均价约3500元/m。11.《额外安置回迁面积统计表》及《享受额外安置的被征收人承诺书》，证明原告按照被告要求对部分被征收人进行了额外安置。12.《回迁过度安置费统计表》，证明原告共垫付回迁过渡安置费4705421.25元。第三组证据13.《吉林省行政事业单位资金往来结算票据》，证明原告向被告交纳拆迁保证金1500万元。被告返还了810万元，尚欠690万元，被告应向原告退还。第四组证据：14.《关于防空地下室易地建设缴费和配套廉租房缴费的减免申请》；15.《关于人防易地建设费减免申请》；16.《关于棚户区改造项目资金的申请》；17.《关于请求给付永乐东区棚户区改造及道路拓宽有关补偿金的报告》，证明原告未间断的向被告主张相关权利，原告曾向被告请求给付357万元棚改资金，请求给付1227.24万棚改资金。第五组证据：18.《关于请拨2013年梨树镇永乐小区棚户区改造专项补助资金的请示》，证明2016年1月29日，经原告申请，经梨树县住建局请示，被告已按原被告间的行政协议向原告支付357万元专项补助资金，即被告部分履行了行政协议内容。19.《关于请拨永乐小区棚户区改造及道路拓宽房屋征收补偿资金的报告》，证明2016年8月12日，经原告申请，经梨树县住建局请示，被告已按原被告间的行政协议向原告支付1227.24万元棚户区改造补偿资金，即被告部分履行了行政协议内容。被告对原告提交的证据的质证意见如下：对原告提交的第一组证据，被告有异议，该组证据属于政府内部文件，不具有可诉性，不能证明原被告存在行政协议关系。对原告提交的第二组证据，被告有异议，该组证据或者是原告单方制作，或者是由非被告的主体做出的，不能作为证据使用，不能证明原被告存在行政协议关系。对原告提交的第三组证据，被告认为只能证明原告为被告垫付了资金，是平等民事主体的法律关系，无法证明存在行政协议关系。对原告提交的第四组、第五组证据，被告有异议，原告的申请未得到被告回复，不能证明存在事实上的行政协议关系。被告补充提交一份书面说明，未加盖国土部门公章，证明原告少交土地出让金78.3万元，应从原告主张中予以扣减。原告对该证据有异议，并提供了《国有建设用地使用权出让合同》予以反驳，认为原告通过招拍挂方式取得土地使用权，未享受棚户区改造的招商政策，不存在少付78.3万元土地出让金。本院对上述证据认定如下：对原告提交的第一组证据，对于（吉建保【2017】1号）及备案表，被告提出该证据非本案涉及的小区，与本案无关，本院对该证据不予认可。对原告提交的第一组证据中的其他证据，被告虽然对其有异议，但未对其真实性提出异议，也未提供相反证据，故本院对原告提交的除（吉建保【2017】1号）及备案表以外的第一组其他证据予以采信。对原告提交的第二组证据中的回迁安置明细表、商网回迁面积统计表、额外安置回迁面积统计表、回迁过度安置费统计表系原告自行制作，故本院不作为证据采信；对于第二组证据中的表格所附《协议书》、《梨树县住房和城乡建设局文件》（梨建信答自【2017】第052号）《评估报告书》（四恒兴评字【2018M】第0015号），被告虽然对其有异议，但未对其真实性提出异议，也未提供相反证据，本院予以采信；第二组证据中的《享受额外安置的被征收人承诺书》真实性予以认定。对原告提交的第三组证据，被告未对其真实性提出异议，故本院对原告提交的第三组证据予以采信。对原告提交的第四组证据，被告虽然对其有异议，但未对其真实性提出异议，也未提供相反证据，故本院对原告提交的第四组证据予以采信。对原告提交的第五组证据，被告虽然对其有异议，但未对其真实性提出异议，且关于请拨2013年梨树镇永乐小区棚户区改造专项补助资金的请示及关于请拨永乐小区棚户区改造及道路拓宽房屋征收补偿资金的报告上均有被告相关负责人签字批示，故本院对原告提交的第五组证据予以采信。对被告提交的证据，是复印件，且未加盖相关部门公章，原告不予认可且提交了反驳证据，故本院不予采信。经审理查明，2009年3月11日，梨树县城市棚户区改造领导小组制定了《梨树县城市棚户区（危旧房）招商引资若干规定》，2012年8月7日梨树县招商引资办公室确认原告作为永乐小区棚改项目的投资建设主体，享受招商引资规定的优惠政策。2013年9月30日，原告向被告缴纳了拆迁保证金1500万元，2014年至2016年，被告向原告陆续返还了拆迁保证金810万元，尚有690万元尚未返还。原告被确定为招商引资主体后建设永乐小区棚户区改造回迁安置房屋，被告与被征收人签订回迁安置协议，原告于2015年11月完成项目建设。原告已提供住宅回迁安置房屋113套，面积6387.39m，靠户型面积655.95m；原告提已提供商业回迁安置的房屋31套，面积3131.21m，靠户型面积525.40m；原告以与被征收人签订承诺书的形式，额外安置回迁住宅面积1086.09㎡，商业用房面积290.11m。原告向被征收人支付2056312.34元补偿款，原告向被征收人支付回迁过渡安置费4705421.25元。尚需安置4户（5套商业用房）被征收人未选定房源，双方明确原告可以暂不安置，若需原告安置，被告另行与原告结算。被告已支付原告棚户区改造资金3570000元、棚改及道路拓宽补偿金12270000元、基础设施配套资金4352044元、支付供暖配套费1446453元、退土地出让金成本12405840元，原告已享受配套费减免各项优惠政策涉及款项为4561273.81元，以上合计38605610.81元。被告为原告修建小区内部道路实际支出147000元。被告除向原告支付上述费用，原告除享受上述优惠政策以外，被告未按照《梨树县城市棚户区（危旧房）招商引资若干规定》兑现全部优惠政策。本院认为，本案争议焦点为:关于本案是否属于行政诉讼的受案范围及案由的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。行政协议是指行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在行使行政职权过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，被告作为永乐小区棚户区改造项目的主体，根据被告制定的招商引资规定等文件，原告应出资建设回迁房屋、对被征收人进行补偿安置；被告应给予原告土地、税收、收费等各项税费减免及优惠政策。此后，原告根据被告要求，建设了住宅及商业用房、对被征收人进行了产权调换安置。因此，原被告虽未签订书面行政协议，但双方已事实上形成了行政法上的权利义务关系，具有事实上合法有效的行政协议。原告作为行政协议的一方，认为被告未给予其土地、税收、收费等各项税费减免及优惠政策、未履行行政协议的约定，有权依法提起诉讼，其要求被告给付补偿、返还拆迁保证金及利息，原告的诉请属于行政诉讼案件的受案范围。关于被告认为双方不构成行政协议关系、本案应由原告另行提起民事诉讼的观点，因被告认可原告系永乐小区棚户区改造项目的主体，被告接受了原告履行协议的成果，且以向原告返还部分土地出让金、给予部分配套费减免优惠政策等形式部分履行了事实上的“行政协议”，因此，本院对被告提出的双方不构成行政协议关系、本案应由原告另行提起民事诉讼的观点依法不予认可，本案应为行政诉讼的受案范围，案由应为行政协议纠纷。关于被告是否应向原告退还拆迁保证金的问题。原告已提交证据证明，原告向被告交付了1500万元拆迁保证金，现原告已完成永乐小区棚户区改造项目，被告应向原告返还拆迁保证金。因被告已向原告返还了810万元的拆迁保证金，因此，被告还应向被告返还剩余的690万元拆迁保证金。关于被告称剩余690万元预留4户（5套商业用房）被征收人补偿款、临时安置越冬取暖费、工作经费、评估和公告费等，均属于被告应当承担费用。若允许被告扣留该部分款项，该部分也视为原告为被告垫付的征收补偿款，原告也有权利向被告主张补偿，故本院对原告要求退还保证金的请求予以支持。关于被告是否应向原告支付回迁安置住宅房屋的成本、回迁安置商业用房的成本、额外安置住宅房屋的成本及额外安置商业用房的成本、回迁过渡安置费的问题及如何支付的问题。因被告未能履行行政协议的约定，因此，原告要求被告向其支付回迁安置住宅房屋、回迁安置商业用房的成本的请求应予支持。经双方确认，原告现已提供回迁安置住宅房屋113套，回迁安置面积6387.39m，回迁安置住宅房屋靠户型面积655.95m。本院对此予以确认。关于回迁安置住宅房屋的单价，被告在原告提交的《梨树县住房和城乡建设局文件》（梨建信答自【2017】第052号）中确定，回迁楼增加面积部分按每平方米3200元收取，双方在本次诉讼中均未对回迁安置住宅房屋成本提出评估申请。根据原告提交的《梨树县人民政府关于印发梨树县国有土地上房屋征收补偿方案的通知》（梨政发【2013】21号），靠近本户型面积部分每平方米1200元，原告主张回迁安置住宅房屋户型差部分按照单价2000元/m计算。以上住宅回迁房屋单价，本院予以认可。按照回迁住宅房屋单价和面积计算回迁安置住宅房屋补偿总计21751548.00元，本院予以支持。经双方确认，原告已提供用于回迁安置的商业用房31套，回迁安置面积3131.21m，回迁安置的商业用房靠户型面积525.40m，本院对此予以确认。关于回迁安置的商业用房单价，梨树县国有平台公司梨树县城镇化建设开发有限公司曾委托四平市恒兴房地产评估有限公司做出四恒兴评字【2018M】第0015号《评估报告书》，在评估报告中，锦绣小区商业用房单价为5980元至6780元。双方在本次诉讼中均未对回迁安置住宅房屋成本提出评估申请，因此，原告主张主张回迁安置的商业用房成本单价按照6500元/m计算，本院予以支持。根据《梨树县人民政府关于印发梨树县国有土地上房屋征收补偿方案的通知》（梨政发【2013】21号），商业用房靠近进本户型面积部分每平方米3000元，原告主张回迁安置住宅房屋户型差部分按照单价3500元/m计算，本院予以支持。按照回迁商业用房屋单价和面积计算回迁安置商业用房屋补偿总计22191765.00元，本院予以支持。（二）额外安置住宅及商业用房的回迁安置成本及费用在本案中，被告负责永乐小区棚户区房屋征收与补偿工作，但原告同被征收人(回迁户)以签订承诺书的方式就额外安置住宅及商业用房事宜达成协议，额外安置回迁住宅面积1086.09㎡、安置商业用房面积290.11m，虽中写明“经县建设局协调”，但并未有建设局单位公章或工作人员签字，不能确认是被告授权或允许，所以原告诉请被告支付额外安置回迁住宅补偿价款3475488元，额外安置回迁商业用房补偿价款1885715元，垫付2056312.34元现金补偿的请求，本院不予支持。（三）回迁过渡安置费的问题根据《梨树县人民政府关于印发梨树县国有土地上房屋征收补偿方案的通知》（梨政发【2013】21号），临时安置补助等回迁过渡安置费应由被告承担，现原告依被告计算的数额，替被告垫付了回迁过渡安置费，被告应予返还，对于原告返还4705421.25元回迁过渡安置费的请求，本院予以支持。被告已支付原告各种款项及原告已享受优惠政策处理问题。被告已支付原告棚户区改造资金3570000元、棚改及道路拓宽补偿金12270000元、基础设施配套资金4352044元、支付供暖配套费1446453元、退土地出让金成本12405840元，原告已享受配套费减免各项优惠政策涉及款项为4561273.81元，以上合计38605610.81元。被告为原告修建小区内部道路实际支出147000元。被告上述支付的、垫付的款项在应在给付原告征收成本补偿款中予以扣除。五、关于被告是否应向原告支付相关补偿的利息及如何支持的问题。根据《关于梨树县梨树镇永乐小区棚户区东区改造工程房屋回迁报告》（梨建字【2015】69号），2015年11月16日，经审计局审计，梨树县住房和城乡建设局确认原告实际完成回迁项目，现被告仍未履行行政协议约定的义务，原告主张以同期银行贷款利率为标准，自2017年11月28日起计算至被告偿还全部本息之日止的利息，不违法法律规定，本院予以支持。损失补偿计息基数：21751548.00元（安置商业用房屋成本）+22191765.00元（安置商业用房屋成本）+4705421.25元（回迁过渡安置费）-38605610.81元（被告已支付款项及优惠政策）-147000元（被告垫付修路款）=17313638.78元。退还保证金计息基数为：6900000元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第七十三条、第七十八条之规定，判决如下：一、被告梨树县人民政府于本判决生效之日起三十日内向原告四平市火炬置业有限公司支付损失补偿9896123.44元，并以9896123.44元为基数，按照中国人民银行同期贷款利率支付自2017年11月28日起计算至实际给付付清之日止的利息。二、被告梨树县人民政府于本判决生效之日起三十日内向原告四平市火炬置业有限公司支付退还拆迁保证金6900000元，并以6900000元为基数，按照中国人民银行同期贷款利率支付自2017年11月28日起计算至实际给付付清之日止的利息。如未按判决所指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国行政法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍给付迟延履行期间的债务利息。案件受理费50元，由被告梨树县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审 判 长 于 涛审 判 员 李本直审 判 员 孙 鹏 二〇一九年十二月三十日法官助理 马 骏书 记 员 陈 坤