徐州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）苏8601行初1033号 原告王贵民，男，1960年10月21日出生，汉族，农民，住江苏省邳州市。 委托代理人张鹏，江苏景来（云龙）律师事务所律师。 委托代理人丁强，江苏景来（云龙）律师事务所律师。 被告邳州市自然资源和规划局，住所地江苏省邳州市恒山路4号。 法定代表人王光辉，该局局长。 出庭应诉负责人黄飞，该局副局长。 委托代理人庄全，该局工作人员。 委托代理人刘俊东，该局法律顾问。 被告邳州市人民政府，住所地江苏省邳州市长江路行政中心1号楼。 法定代表人曹智，该市代市长。 出庭应诉负责人冯飚，该市副市长。 委托代理人徐勤剑，邳州市司法局工作人员。 委托代理人董存磊，邳州市司法局工作人员。 原告王贵民诉被告邳州市自然资源和规划局、邳州市人民政府土地行政处罚及行政复议一案，于2019年6月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料，并依法组成合议庭，于2019年8月9日公开开庭审理了本案。原告王贵民及其委托代理人丁强，被告邳州市自然资源和规划局的出庭应诉负责人黄飞及委托代理人庄全、刘俊东，被告邳州市人民政府的出庭应诉负责人冯飚及委托代理人徐勤剑、董存磊均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月12日，原邳州市国土资源局作出邳国土资处〔2018〕819号《行政处罚决定书》，认定原告王贵民非法占用邳州市炮车街道办事处桃园村一般农用地2.73亩（其中园地0.54亩、其他农用地2.19亩），不符合土地利用总体规划，决定对原告处罚如下：限15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建（构）筑物和其他设施，恢复土地原状。原告王贵民不服，向被告邳州市人民政府申请行政复议。2019年5月24日，被告邳州市人民政府作出邳行复〔2019〕第004号《行政复议决定书》，决定维持原行政行为。 原告王贵民诉称：1998年，原告与原新沂市炮车镇桃园村（现为邳州市炮车街道办事处桃园村）签订土地承包合同，用于建设养殖场。2011年，邳州市炮车镇政府证明租赁土地使用合法。2017年，因环保需要，养殖场被拆除，原告经许可建设无土栽培设施，后原邳州市国土资源局以原告非法占地、非法建设为由，向原告下达了邳国土资处〔2018〕819号《行政处罚决定书》。原告不服该处罚决定书，向被告邳州市人民政府提出复议申请，被告邳州市人民政府作出邳行复〔2019〕第004号《行政复议决定书》，维持了上述行政处罚。原告认为：1、原告与桃园村签订土地流转协议，该协议经过上级主管部门批准，属于合法用地，不存在非法用地的情况；2、原告占用的土地用于蔬菜等无土栽培，用于农业生产，过去了使用性质从根本上并未发生改变，其用途仍为农业用地，不存在改变土地用途的违法行为；3、原告在涉案土地上建设的阳光棚均系有利于农业生产搭建的临时性建筑，未将农用地转化为建设用地，不存在违法建设的行为。综上，原告认为二被告作出的行政行为没有事实和法律依据，诉请法院撤销邳国土资处〔2018〕819号《行政处罚决定书》和邳行复〔2019〕第004号《行政复议决定书》。 被告邳州市自然资源和规划局辩称：一、被告具有查处土地违法行为的职权。根据《土地管理法》第六十六条和《江苏省土地管理条例》第四十九条的规定，被告作为县级以上土地行政主管部门，具有查处土地违法行为的职权；二、被告作出的行政处罚事实清楚，适用法律正确。2017年3月，原告未经有权机关批准，占用炮车街道桃园村集体土地2.73亩（地类为一般农用地，其中园地0.54亩、其他农用地2.19亩）建设钢架大棚、看护房及其他附属设施，不符合炮车街道土地利用总体规划。被告对该宗土地进行了现场勘测和调查，根据查明的事实，依据《土地管理法》第七十六条、第八十三条作出的处罚事实清楚，适用法律正确；三、被告作出的行政处罚程序合法。在原告建设期间，被告多次下达了《责令停止违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》予以制止，但原告仍继续施工建设。2018年10月，被告对原告非法占地进行立案查处，向其送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，原告申请听证，被告于2018年12月5日召开了听证会，听取了原告的陈述和申辩。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告邳州市人民政府辩称：2019年2月26日，原告不服原邳州市国土资源局作出的邳国土资处〔2018〕819号《行政处罚决定书》，向被告提出复议申请。2019年3月4日，被告依法受理了原告的复议申请，并书面通知了双方当事人。2019年3月6日，原邳州市国土资源局提交了《行政复议答复书》及相关证据。2019年5月5日，因案情复杂，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，作出《延期审理通知书》，并送达双方当事人。2019年5月24日，被告根据双方陈述、证据，认定邳州市自然资源和规划局（原邳州市国土资源局）对原告作出的邳国土资处〔2018〕819号《行政处罚决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定作出邳行复〔2019〕第004号《行政复议决定书》，维持了该处罚决定，并将《行政复议决定书》依法送达双方当事人。综上，被告作出的《行政复议决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：原告王贵民系江苏省新沂市××街道办事处桃园村村民，涉案土地位于新沂市××街道办事处桃园村。1998年1月1日，原告王贵民（乙方）与原新沂市炮车镇桃园村村委会（甲方）签订《承包合同书》，双方约定：甲方将位于铁路南的属于杨庄组的土地11.9亩承包给乙方，承包期为18年，自1998年1月1日起至2015年12月31日止。2004年5月2日，原告王贵民（乙方）和炮车镇桃源村委会（甲方）再次签订《协议书》，双方约定：甲方将杨庄桥南洼地（南北68米，南东西48米，北东西31米）租赁给乙方使用，使用期限为三十年。2017年2月6日，原告王贵民向原邳州市国土资源局出具设施农用地土地复垦承诺书：因开发蔬菜无土种植需要，需使用位于炮车镇桃园村的承包地600平方米，承诺该土地只用于农业生态立体种植，不改变土地用途，不建造永久性建筑物、构筑物，按现状的12亩范围使用，不超占使用面积。同年2月13日，王贵民成立邳州市炮车桃园无土种植蔬菜园，性质为个体工商户，经营范围为无土种植蔬菜。 原邳州市国土资源局接群众举报原告未经批准擅自占地建设房屋，经对违法线索进行核查，初步认定原告非法占地行为违法，于2017年10月23日、24日、26日三次向原告送达《责令改正违法行为通知书》，责令其停止占用集体土地建设无土栽培大棚的行为，并告知主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。2018年4月28日，因原告未经有权机关批准擅自占用集体土地建设住宅，原邳州市国土资源局向原告送达《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为并退还非法占用的土地。同年7月12日，原邳州市国土资源局再次向王贵民送达《责令停止违法行为通知书》，要求其停止擅自占用集体土地建设住宅的行为。因原告未能按要求自行改正违法行为，原邳州市国土资源局于2018年10月31日予以立案查处。经调查，原告在未经有权机关批准的情况下，擅自占用邳州市炮车街道办事处桃园村集体土地建设看护房、钢架大棚及附属设施，违法用地总面积为2.73亩，地类为一般农用地（其中园地0.54亩、其他农用地2.19亩），不符合炮车街道土地利用总体规划。2018年11月5日，原邳州市国土资源局作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，拟对原告作出“限15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并恢复土地原状”的处罚，告知其享有陈述、申辩的权利以及申请听证的权利。原告于2018年11月13日申请听证。2018年12月5日，原邳州市国土资源局召开听证会，原告在听证会中进行了陈述和申辩。同年12月12日，原邳州市国土资源局作出邳国土资处〔2018〕819号《行政处罚决定书》，认定原告未经有权机关批准、擅自非法占用炮车街道桃园村一般农用地2.73亩（其中园地0.54亩、其他农用地2.19亩）建设看护房、钢架大棚及附属设施，不符合炮车街道土地利用总体规划，限其十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建（构）筑物和其他设施，恢复土地原状。 原告对被诉行政处罚不服，于2019年2月26日向被告邳州市人民政府提出行政复议申请，请求撤销邳国土资处〔2018〕819号《行政处罚决定书》。邳州市人民政府于2019年3月4日受理了原告的行政复议申请，并分别向原告和邳州市自然资源和规划局送达了《行政复议申请受理通知书》和《书面答复通知书》。2019年5月5日，因案情复杂，邳州市人民政府作出延期审理决定，并书面通知原告及邳州市自然资源和规划局。2019年5月24日，邳州市人民政府作出邳行复〔2019〕第004号《行政复议决定书》，认为邳州市自然资源和规划局作为邳州市土地行政主管部门对辖区范围内的土地违法行为进行处罚，事实清楚、程序合法、适用法律正确，决定维持邳州市自然资源和规划局邳国土资处〔2018〕819号《行政处罚决定书》。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼，诉请如前。 另查明，在行政复议期间，邳州市进行了政府机构改改革，原邳州市国土资源局职能由邳州市自然资源和规划局承继。2019年8月3日，原告王贵民与桃园社区居委会签订《土地续包协议》，桃园居委会同意王贵民继续承包杨庄组土地7亩、鱼塘4.9亩，续包期限为2015年12月31日至2020年12月31日止，约定原告“管好用好土地，决不能随意在土地上建设房屋及其他设施”。 上述事实，有国土资源违法案件询问笔录、现场勘测笔录、地类证明、《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、听证笔录、邳国土资处〔2018〕819号《行政处罚决定书》、《行政复议申请书》、《行政复议答复书》、邳行复〔2019〕第004号《行政复议决定书》、承包合同书、设施农用地土地复垦承诺书、营业执照、土地续包协议等证据以及各方当事人的一致陈述予以证实，本院予以确认。 本院认为： 一、关于本案诉讼主体资格的问题。 根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”和第七十一条“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚”的规定，被告邳州市自然资源和规划局作为邳州市辖区内的土地行政主管部门，有权对原告违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，并作出行政处罚。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告邳州市人民政府作为本级人民政府，有作出本案被诉《行政复议决定书》法定职权和职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”和第四十五条“公民、法人或其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”的规定，原告王贵民是涉案行政行为的相对人和行政复议的申请人，具备提起本诉的原告主体资格。 二、关于涉案《行政处罚决定书》是否应予撤销的问题。 我国对土地利用开发施行严格管理制度。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。本案中，原告在未经土地管理部门批准的情况下，擅自占用炮车街道桃园村集体土地建设看护房、钢架大棚及附属设施，已经改变了土地的用途，且不符合邳州市土地利用总体规划，邳州市自然资源和规划局依照上述法律规定，对其作出涉案行政处罚，事实清楚，适用法律正确。被告邳州市自然资源和规划局作出行政处罚前，进行了事实调查及地类查询，多次向原告送达《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》，后送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知其行政处罚的事实、理由和依据，并告知其享有陈述、申辩和申请听证的权利，并按照原告的申请举行了听证，行政程序未有不当。 三、关于涉案《行政复议决定书》是否应予撤销的问题。 原告于2019年2月26日向邳州市人民政府申请行政复议，被告邳州市人民政府于2019年3月4日予以受理并要求邳州市自然资源和规划局作出行政复议答复、提交相关证据材料。因案件情况复杂，被告邳州市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款之规定，延长复议决定期限30日，于2019年5月24日作出邳行复〔2019〕第004号《行政复议决定书》并送达。被告邳州市人民政府作出的复议决定程序，不存在违反《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的情形。故，原告要求撤销该复议决定的理由不能成立，本院不予支持。 综上，邳州市自然资源和规划局作出的邳国土资处〔2018〕819号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被告邳州市人民政府作出的邳行复〔2019〕第004号《行政复议决定书》程序亦符合法律规定，原告要求撤销被诉行政处罚决定及复议决定的诉讼请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王贵民的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王贵民负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审 判 长  肖 丽 审 判 员  王显波 人民陪审员  范庆成 法官 助理  任庭庭 二〇一九年十二月十三日 书 记 员  汤 喆 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。