四川省安岳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川2021行初10号 原告吴泰亲,男，生于1952年10月25日，汉族，住四川省资阳市安岳县。 委托代理人谢国成，四川英济律师事务所律师。 委托代理人宋卫平，四川英济律师事务所律师。 被告安岳县自然资源和规划局，住所地：安岳县岳阳镇西大街138号。 法定代表人聂永贵，局长。 委托代理人李健，安岳县自然资源和规划局土地矿产储备交易中心主任。 委托代理人吴庆顺,四川兴岳律师事务所律师。 第三人四川省安岳县凯发房地产综合开发有限责任公司，住所地：安岳县岳阳镇建设街116号。 法定代表人唐安东，董事长。 委托代理人邓受禄，安岳县岳阳法律服务所法律工作者。 原告吴泰亲不服被告原安岳县国土资源局（以下简称原安岳县国土局，因行政机构改革已撤销，由新组建的安岳县自然资源和规划局继续行使其职责）、第三人四川省安岳县凯发房地产综合开发有限责任公司（以下简称凯发公司）土地行政管理其他行政行为，于2018年12月20日向本院递交了行政诉状。本院审查后，退回材料要求原告修改诉状。原告完善材料后，于2019年1月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月27日及12月12日公开开庭审理了本案。原告吴泰亲及其委托代理人谢国成、宋卫平、被告安岳县自然资源和规划局（以下简称安岳县自然资源局）负责人陈斌、委托代理人李健、吴庆顺、第三人凯发公司的委托代理人邓受禄到庭参加诉讼。期间，原告向本院申请中止审理，认为本案应以资阳市中级人民法院正在审理的（2019）川20行初8号吴泰亲诉安岳县人民政府（以下简称安岳县政府）土地行政管理行政确认一案的裁判结果为依据，本院审查后于2019年4月15日中止本案审理。同年5月，资阳市中级人民法院审结（2019）川20行初8号案件，裁定驳回原告起诉。原告不服予以上诉，四川省高级人民法院二审裁定，驳回原告上诉,维持原裁定。本案恢复审理，现已审理终结。 被告原安岳县国土局于2018年6月22日作出安国土资函[2018]195号《安岳县国土资源局关于吴泰亲反映置换国有建设用地使用权相关问题的回复》（以下简称安国土资函[2018]195号《回复》）称，原告吴泰亲反映置换国有建设用地使用权问题，因原告不具有主张涉案地块权益的主体资格，且县规划和建设局把道路占地面积纳入了龙门苑计算容积率的范围，不存在1039.59平方米未作补偿的问题，不应置换。 原告吴泰亲诉称，1.原告依法取得并独立拥有位于岳阳镇九段六组2132.75平方米的国有土地使用权，2008年3月与凯发公司签订《联合开发协议》，被告与凯发公司签订土地出让合同时，仅同意出让900平方米，没有作任何行政处理的剩余土地使用权仍应属于原告所有，故原告具有主张涉案地块权益的主体资格。2.因政府修建普州大道占用了涉案土地中的1039.59平方米，原告多次找有关部门反映，要求作出补偿，被告认为被占用的1039.59平方米全部纳入计算容积率范围的意见与事实不符。3.2014年7月，安岳县政府会议纪要第27期同意采取土地置换的方式解决原告被占用土地，但被告迟迟不予落实，并于2018年6月22日以安国土资函［2018］195号《回复》作出了1039.59平方米土地不应置换的决定。该回复违反信赖利益保护原则且严重违法，诉请法院依法撤销，并判令被告重新作出补偿或置换的行政行为。 原告为证明其起诉事由及请求符合法律规定，向本院提交了以下证据材料和依据： 1.原告的身份证复印件、被告及第三人的网上查询信息，拟证明原、被告及第三人的身份信息； 2.安国土资函[2018]195号《安岳县国土资源局关于吴泰亲反映置换国有建设用地使用权相关问题的回复》，拟证明被告作出的该回复严重侵犯了原告的利益； 3.安府土[2003]019号《关于李绵勇、吴泰亲、邓名学等16户受让国有土地使用权的批复》； 4.李绵勇、吴泰亲取得地号为01-9-259的《国有土地使用权证》《三一九转盘处李绵勇、刘仁贵用地规划方案图》《吴泰亲开发办购地用地情况示意图》； 5.《土地出让金专用票据》《四川省政府非税收入一般缴款书》； 6.《委托书》《终止的协议》《2009年11月26日吴泰亲、李绵勇竞标记录》《终止的明确协议》《收条》2份。 3-6号证据，拟证明原告和李绵勇依法取得2132.75平方米土地的使用权，后原告通过竞标方式与李绵勇解除合伙，自2009年10月26日起对该土地单独享有使用权。 7.《联合开发协议》； 8.《国有土地用权出让合同》。 7-8号证据，拟证明原告和李绵勇将涉案2132.75平方米土地过户到凯发公司名下，与其联合进行房屋开发建设；但被告与凯发公司重新签订合同，将涉案土地中的900平方米再次出让给凯发公司的行为违法。 9.《政府修建普州大道北延线道路占地土地补偿申请》； 10.《政府修建普州大道北延线道路占地土地补偿的请求》； 11.《关于安岳县经济技术开发区管委会遗留问题有关情况的汇报》； 12.《安岳县住房和城乡规划建设局公文处理笺》2份； 13.政府会议纪要第27期《2014年第2次国土资源工作专题会会议纪要》。 9-13号证据，拟证明因政府修建普州大道占用涉案土地1039.59平方米，原告多次找相关部门反映，要求作出补偿，各部门领导也对此作了批示。直到2014年7月，被告以政府会议纪要的复印件答复原告，同意采取土地置换的方式解决。 14.原告针对安国土资函[2018]195号答复提出异议的材料两份； 15.政府会议纪要第126期《2018年9月国土、环保、城建、房管、征收工作例会会议纪要》。 14-15号证据，拟证明原告对被告作出的涉案回复提出异议，该回复侵犯原告的合法权益，是对2014年县政府会议纪要单方面的改变，系滥权、超越职权。 16.（2010）房预售证第32号《商品房预售许可证》； 17.《四川省建设工程竣工验收备案书》； 18.安国用（2012）第××号《国有土地使用权证》。 16-18号证据，拟证明政府修建普州大道占用的1039.59平方米土地未纳入计算龙门苑小区容积率范围，依法应给予原告补偿或进行土地置换。 被告安岳县自然资源局辩称，1.2003年，原告取得2132.75平方米国有土地5年的使用权，根据合同约定及《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十一条规定，原告到期不再享有2132.75平方米国有土地使用权。2.2008年3月，被告根据原告提交的《联合开发协议》，依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条的规定与凯发公司签订了出让900平方米的《国有土地使用权出让合同》。县规划和建设局的项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设用地规划红线图及分户确权颁证信息将除900平方米以外的其余土地纳入计算容积率范围，作为街道及绿化用地，被告对街道及绿化这部分用地亦未核算土地出让金。3.原告的诉请实质是主张1039.59平方米国有土地的使用权，其起诉已超期。因此，不论原告还是凯发公司对街道及绿化这部分土地不拥有使用权。故被告作出的涉案回复于事实和法律有据，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告安岳县自然资源局在法定举证期限内向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据（均为复印件）： 1.安国用（2003）字第××号《国有土地使用证》、合同号［2000年］九号《土地土地协议书》《土地出让金专用票据》《四川省政府非税收入一般缴款书》，拟证明原告最初取得国有土地的情况； 2.《联合开发协议》《声明》《国有土地使用权出让合同》《土地登记卡》、安岳县人民政府议事纪要第四十一期《2006年第4次土地行政审批例会纪要》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，拟证明原告与凯发公司联合开发，要求被告将土地过户在公司名下，被告依法与凯发公司订立了出让合同； 3.选字第［2008］82号《建设项目选址意见书》、地字第［2008］82号《建设用地规划许可证》、安建规管字（2008）字第82号《建设用地定点通知书（建设用地规划许可证附件）》《普州大道北延线北侧局部规划图》、［2008］安国建字第52号《建设用地批准书（存根）》《国有建设用地呈报流程表》《全楼分层分户信息表》《安岳县地价评估事务所国有土地使用权出让评估核算表》《安农三大五安遂路边吴泰亲、李绵勇宗地图》、安国用（2012）第××号《国有土地使用权证》、安房权证安岳县字第201108288-1号和201108288-2号《房屋所有权证》《土地登记申请书》、安国土资函［2018］195号《安岳县国土资源局关于吴泰亲反映置换国有建设用地使用权相关问题的回复》《中华人民共和国土地管理法》，拟证明被告作出涉案答复的依据，原告要求置换或补偿的理由不能成立。 4.安国用（2008）第××号《国有土地使用证》； 5.凯发公司针对龙门苑商住楼的颁证《申请》、凯发公司法定代表人身份证明、授权证明书及身份证复印件； 6.凯发公司要求对832.52平方米土地进行使用权登记的《土地登记申请书》； 7.安国用（2012）467号《土地登记审批表》。 4-7号证据，拟证明2008年3月，被告与第三人针对900平方米土地签订出让合同时，给第三人颁发了《国有土地使用证》，且在重新核发新证后，2008年的国土证收回予以了注销。 第三人凯发公司述称，1.原告吴泰亲与凯发公司虽签订了《联合开发协议》，但实际上是挂靠关系，土地是原告自己在开发，房屋也是原告自己组织人修建的，仅仅借用了凯发公司的名义。2.原告在2003年签订土地出让合同时，获得了2000多平方米土地五年的使用权。2008年3月，原告与第三人达成协议，由第三人重新与国土部门签订确权合同时，仅取得了900平方米的土地使用权，而这900平方米土地已经由原告进行了使用，涉案的1039.59平方米没有确权给第三人，不管国土部门补偿还是不补偿，均与第三人没有利害关系。故请求法院依法判决。第三人未向法院提交证据。 本院依职权调取了以下证据： 1.（2019）川20行初8号《行政裁定书》； 2.（2019）川行终1172号《行政裁定书》。 1-2号证据，作为恢复审理的依据。 3.安发改函[2008]106号《安岳县发展和改革局关于核准普州大道北延线道路工程招标事项的函》； 4.安发改函[2008]81号《安岳县发展和改革局关于新建普州大道北延线道路工程立项的批复》、建字第[2008]54号《建设工程规划许可证》、地字第[2008]94号《建设用地规划许可证》、选字第[2008]94号《建设项目选址意见书》及《建筑工程施工许可证》。 3-4号证据，证明安岳县普州大道北延线道路建设的时间。 经庭审质证，二被告对原告提交的证据经质证后认为，对1-3号、5-8号、13号、15号、18号证据无异议，但不赞同原告关于2号、7-8号、13号、18号证据的证明目的；对4号、9-12号证据真实性、合法性、客观性有异议，对14号、16-17号证据的关联性有异议，亦不赞同其举证目的。第三人对原告出示的证据未发表意见。 原告对被告提交的书证经质证后认为，对证据的真实性均无异议，但不赞同3号证据的证明目的。针对4-7号证据，认为虽然是法院责令提交，但该证据已超过举证期限，不能作为本案认定事实的依据。第三人对被告出示的证据均无异议。 原、被告及第三人对本院依职权调取的证据未提出异议。 本院对上述证据认证如下:原告出示的4号证据中《三一九转盘处李绵勇、刘仁贵用地规划方案图》无制图单位、审核、批准单位签字、盖章，且原告亦当庭陈述，该图并未通过规划审定，故不是有效的图纸，对该证据不予采信。原、被告双方出示的其他证据均真实、客观，予以确认。针对本院责令被告提交的4-7号证明，本院认为，被告提交的2号证据中《土地登记卡》上载明有（2008）01909土地证号，3号证据中《安农三大五安遂路边吴泰亲、李绵勇宗地图》上载明有“该宗地确权面积为900平方米，剩余1232.75平方米为街道及绿化用地未纳入确权范围”，但原告称未领取到（2008）01909土地证，亦不清楚剩余1232.75平方米土地的处置情况。本院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”，要求被告补充、完善相关证据，从而查清案件事实，还原真相。故4-7号证据真实、客观，本院亦予以采信。对本院依职权调取的证据予以采信。 经审理查明，2003年3月14日，安岳县政府作出安府土［2003］019号《关于李绵勇、吴泰亲、邓名学等16户受让国有土地使用权的批复》，同意将位于岳阳镇九段六组的国有空地以出让方式提供给李绵勇及原告吴泰亲使用。同年4月2日，李绵勇和吴泰亲缴纳了12050元土地出让金，取得了被告原安岳县国土局颁发的安国用（2003）字第××号《国有土地使用证》。该证载明：土地使用者为李绵勇与吴泰亲，土地位于岳阳镇安农三村五社安遂路边，地号：01-9-259，用途为空地，使用权面积为2132.75平方米，终止日期为2008年3月10日。2008年3月4日，李绵勇和吴泰亲与第三人凯发公司签订《联合开发协议》，约定将李绵勇和吴泰亲取得的2132.75平方米土地过户到凯发公司名下，双方联合进行开发建设（“龙门苑商住楼”）。同年3月6日，被告与凯发公司签订《国有土地使用权出让合同》，将安岳县普州大道北延线、宗地编号为1-9-259、面积900平方米的国有土地出让给凯发公司用于商住开发，建筑面积为4500平方米（6＋1Ｆ）。安岳县地价评估事务所对该宗地按照商服150平方米、住宅750平方米分别计算土地出让金，其总金额为128340元，扣减了2003年4月缴纳的土地出让金12050元，原告为此实际缴纳了116290元的土地出让金，安国用（2003）字第××号《国有土地使用证》亦交回被告处予以了注销，被告同月颁发给凯发公司土地使用面积为900平方米的安国用（2008）第××号《国有土地使用证》。在《安岳县地价评估事务所国有土地使用权出让评估核算表》及安国用（2008）第××号《国有土地使用证》宗地图上还载明：该宗地确权面积为900平方米，剩余1232.75平方米为街道及绿化用地，未纳入确权范围。 2008年8月，安岳县普州大道北延线道路开始建设，2009年2月左右完工。2009年10月，原告吴泰亲通过竞标方式解除了与李绵勇的合伙关系，取得涉案土地独立使用权。位于普州大道北延线的“龙门苑商住楼”在原告挂靠凯发公司后于2010年7月亦动工进行建设，并于2011年11月竣工验收。2012年2月，经凯发公司申请，被告针对“龙门苑商住楼”向凯发公司重新颁发了土地使用面积为832.52平方米的安国用（2012）第××号《国有土地使用证》，同时收回了安国用（2008）第××号《国有土地使用证》予以注销。后原告陆续将“龙门苑商住楼”房屋对外出售，并将“龙门苑商住楼”所占国有土地分摊到王招其等业主名下，经测绘公司实测，“龙门苑商住楼”建筑面积实为4829.88平方米。 因原告认为安岳县普州大道北延线道路建设占用了使用权属于其所有的1039.59平方米国有土地（2132.75平方米国有土地中的一部分），从2012年起，原告向相关部门要求予以解决。2014年7月1日，安岳县政府办公室第27期政府会议纪要《2014年第2次国土资源工作专题会会议纪要》议定：1.原则同意对吴泰亲（李绵勇）宗地土地面积1039.59平方米（1.56亩）采取置换方式解决；2.同意将普州大道北延线左侧岳××号地块作为置换地块；3.按照兼顾“容积率、土地用途、房屋征收成本”等因素实行“双向评估”的原则，按评估结果，进行等价值置换；4.双向评估结果出来后，由县国土局牵头，县房管征收局、县住建局等相关部门配合，重新编制置换方案，报县政府国土资源专题会审定后按程序实施。之后，因该会议纪要精神未落实，原告继续找各级部门反映要求补偿。2018年6月22日，被告作出安国土资函［2018］195号《回复》称，2008年3月，原告（和李绵勇）与第三人凯发公司联合开发时，被告与凯发公司签订的《国有土地使用权出让合同》中明确了出让的土地面积为900平方米，剩余1232.75平方米为街道及绿化用地未纳入确权范围，也未核算土地出让金，但县规划和建设局把道路占用土地全部纳入了龙门苑项目容积率的计算范围，且原告取得地块开发的龙门苑项目已建设完成，土地使用权已分摊确权至购房业主手中。故原告已经不具有主张该地块权益的主体资格，也不存在1039.59平方米未作补偿的问题，对1039.59平方米土地不应置换。原告不服，诉至法院请求依法撤销被告的回复，并判令被告重新作出补偿或置换的行政行为。 另查明，1.2008年，安岳县规划和建设局发给第三人凯发公司《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》和《建设用地定点通知书》，批准“龙门苑商住楼”建设项目用地面积为2487.28平方米，建筑规模为4500平方米，容积率为2.01。2.2018年10月19日，安岳县政府办公室政府会议纪要第126期《2018年9月国土、环保、城建、房管、征收工作例会会议纪要》议定，鉴于吴泰亲不具有主张该地块权益的主体资格，且县住房城乡规划建设局把道路占地的面积纳入了龙门苑计算容积率的范围，故吴泰亲（李绵勇）所反映的道路占用其1.56亩土地缺乏依据，等价值置换不予支持。同意将2014年7月1日县人民政府办公室政府会议纪要第27期《2014年第2次国土资源工作专题会会议纪要》第七项第一条“吴泰亲（李绵勇）宗地土地面积1039.59平方米（1.56亩）采取置换方式解决”废止。原告针对安岳县政府第126期政府会议纪要的上述内容提起行政诉讼，资阳市中级人民法院一审以该纪要内容系内部纠错行为，未对原告权利义务产生实际影响，属于不可诉行政行为为由，裁定驳回原告起诉。原告上诉至四川省高级人民法院，二审驳回原告上诉，维持原判。 本案争议的焦点：一、安岳县普州大道北延线道路建设是否占用了原告认为属于其所有的1039.59平方米国有土地使用权；二、被告作出的不予补偿和置换的回复是否合法，是否应该被撤销并且重新作出答复。 本院认为，一、关于安岳县普州大道北延线道路建设是否占用了原告认为属于其所有的1039.59平方米国有土地使用权问题。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条、第八条、第十八条、第二十二条以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十九条、第四十条、第四十一条之规定，国有土地实行有偿且有限期使用制度，使用年限届满，使用权即终止。土地使用者需要继续使用土地（或改变土地用途的），需申请续期，重新签订土地使用权出让合同，并支付（调整）土地使用权出让金。如果根据社会公共利益需要收回该幅土地的，土地使用权由国家无偿收回。本案中，原告吴泰亲于2003年取得2132.75平方米国有土地的使用权，其使用期限仅5年，且亦只缴纳了5年空地的土地出让金，到2008年3月10日期限届满。2008年，因城市道路建设的需要，被告根据原告的申请仅批准了900平方米给原告用于商品房开发建设，原告亦只缴纳了900平方米的土地出让金（虽然2008年计算土地出让金时是从2003年开始计算的，但该金额中扣减了2003年缴纳的2132.75平方米土地出让金，可见原告对于900平方米以外的土地未支付土地出让金）。且被告在2008年颁发的安国用（2008）第××号《国有土地使用证》宗地图上已经载明“该宗地确权面积为900平方米，剩余1232.75平方米为街道和绿化用地，未纳入确权范围。”。因此，原告吴泰亲在2008年除以第三人凯发公司名义取得900平方米国有土地使用权（已用于开发）外，其并未取得涉案的1039.59平方米国有土地使用权，亦不存在普州大道北延线道路建设占用了使用权属于原告国有土地的问题。二、关于被告作出的不予补偿和置换的回复是否合法，是否应该被撤销并且重新作出答复问题。首先，对于原告提出的信赖利益保护问题，本院认为，信赖利益是否值得保护，应当权衡案件相关事实因素，在确定能够得到利益最大化，并且不触碰到法律边界的情况下，对相对人的信赖利益予以保护。本案中，原告2003年取得的2132.75平方米国有土地的使用权在2008年3月到期后，因安岳县普州大道北延线道路建设致规划改变，被告不但退还了2003年收取的2132.75平方米土地出让金，而且在重新与凯发公司签订《国有土地使用权出让合同》时，将建筑面积约定为4500平方米，该建筑面积的确定是按照在2000多平方米国有土地上建设时，容积率2.01进行计算确定的；如果按照900平方米国有土地计算，容积率2.01，其建筑面积仅为1800多平方米。且事实上原告以第三人凯发公司名义建设的“龙门苑商住楼”实际建筑面积达4800多平方米，超过了批准修建的4500平方米建筑面积。可见，相关部门对原告的利益充分进行了保护。其次，安岳县政府于2014年7月1日作出第27期会议纪要，针对原告提出的土地问题虽然原则同意置换，但又明确提出“双向评估”原则，要求按评估结果，重新编制置换方案，报县政府国土资源专题会审定后按程序实施等价值置换。该纪要是不具有强制力的行政机关内部指导性意见，原告能否取得土地置换的权利并非会议纪要能够赋予，而是要看是否符合土地置换和相关法律的规定。因原告自2008年3月起并未实际取得涉案的1039.59平方米国有土地使用权，不具备评估基础，故被告作出的涉案回复并未违反相关法律的规定，且安岳县政府亦随后作出了2018年会议纪要，对2014年会议纪要的相关内容予以否决，既是对被告回复的认可，又是一种内部纠错的行为。因此，原告要求撤销被告的回复并重新作出的请求无事实和法律依据支撑，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告吴泰亲的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告吴泰亲负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省资阳市中级人民法院。 审 判 长  曾 君 审 判 员  刘盛彬 人民陪审员  孟 强 二〇一九年十二月十二日 书 记 员  刘姝君 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国城市房地产管理法》 第三条国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。但是，国家在本法规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。 第八条土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权(以下简称土地使用权)在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。 第十八条土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。 第二十二条土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。 土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》 第三十九条土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。 第四十条土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。 第四十一条土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。