银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初493号原告韩明，住宁夏回族自治区灵武市。委托代理人梁某，宁夏麟祥律师事务所律师。被告灵武市自然资源局。负责人马某，局长。委托代理人王某。委托代理人赵某，宁夏三略律师事务所律师。原告韩某不服被告灵武市自然资源局所作的灵自资函发（2019）33号《信访答复意见书》，于2019年9月12日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2019年9月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭审理了本案。原告韩某及委托代理人梁新民，被告委托代理人王某、赵某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2019年3月21日，被告灵武市自然资源局作出灵自资函发（2019）33号《信访答复意见书》，主要内容为：“……2018年6月，按照市政府安排，我局与你共同委托银川正大房地产评估公司（有限公司）对道路拓宽需占用土地及房屋进行评估，经评估土地及地上附着物评估价款为1596085元。对你提出的利息损失诉求，经与我局法律顾问咨询明确告知你无法律依据赔偿。……”原告韩某诉称，2001年8月原告通过出让方式取得位于灵武市市区北门3270.51平米的国有土地的使用权，同时购买了该宗土地上原有的砖混结构房屋633.87平米，由灵武市原土地局办理了土地证，后经工商部门核准登记设立了灵武市利民旅社。2013年，市政府预扩建道路需征收上述土地和原告所有的房屋，市委、政府主要领导等多名干部承诺尽快给予合理补偿。原告按照政府的要求由被告实施拆除。但拆除后，原告数次找政府及相关部门要求补偿，政府领导及相关部门相互推诿置之不理，自征收至今长达6年之久就经济补偿问题久拖不决。2018年9月，为了解决补偿争议，双方共同委托评估机构作出评估，评估价1596085元，双方对该评估价均表示认同，但对原告主张的经济损失的补偿，被告于2019年3月21日以灵自资函发(2019)33号答复意见拒绝补偿，原告对此尤为不服，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，依法提起诉讼。原告认为，由于政府行政不作为致使原告的合法权益受到严重损害，原告应当取得的合法补偿金，被拖延6年之久，新建宾馆计划无力实施，造成原告补偿资金被占用、宾馆不能按计划建设经营的巨大损失。被告灵自资函发(2019)33号答复意见违反国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》《银川市国有土地上房屋征收与补偿办法》的相关规定和《民法总则》的公平原则，原告与被告虽经多次协商，被告均拒绝损失赔偿，原告不服被告灵武市自然资源局灵自资函发(2019)33号《信访答复意见书》，依法提起诉讼，请求：1、撤销被告灵武市自然资源局灵自资函发(2019)33号《信访答复意见书》，并判令被告限期支付补偿费1596085元，支付搬迁和临时安装费48409.63元，补偿停业损失费540000元、补偿费占用利息574588.8元(共计2759083元)。2、判令被告承担案件诉讼费。原告韩某向法庭提交以下证据：证据一，中华人民共和国国有土地使用证一份。证明目的：原告于2001年8月通过出让方式取得了位于灵武市北门商业用地3267.08平方米，该宗土地就是本案所征用的土地，被告未按照规定进行补偿。证据二，评估报告（复印件）一份（银川正大房地产评估事务所）。证明目的：原告享有土地使用权的土地及地上附着物的评估价值为1596085元，原被告对该评估报告均已认可，可以作为本案定案依据。证据三，评估结果送达通知书一份。证明目的：2018年9月11日被告向原告送达了第二组证据的评估结果，并告知在十日内与原告签订征地补偿协议，因被告的补偿标准范围有漏项，补偿协议始终没有达成一致，针对该证据向法庭说明评估结果送达时间是2018年9月11日，而评估报告的委托时间是2019年3月14日，在评估报告未形成前得出的结论导致原告丧失了部分权利，故被告在此行为中存在瑕疵。证据四，信访答复意见书一份。证明目的：被告针对原告被拆除的房地产做出的补偿决定，也就是被告的具体行政行为，该具体行政行为表现为被告只承认房地的补偿费1596085元，但对原告的其它补偿要求，被告没有适用法律对原告其它的请求作出赔偿。证据五，宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2017）宁01行初64号行政判决书一份、宁夏回族自治区高级人民法院（2018）宁行终171号行政裁定书一份。证明目的：原告是因被告拆迁行为违法，请求法院确认违法为主诉的行政案件，该一审判决确认被告的拆迁行为违法，只是因超过了法定的起诉期限被驳回了起诉，宁夏回族自治区高级人民法院驳回起诉只是程序上的驳回，但对原告实体上要求补偿的诉求并没有驳回。据此可以说明原告不存在一案两诉。证据六，房屋租赁合同书一份。证明目的：原告以出租人的身份与案外人高某在2012年7月1日签订的年租赁费为9万元的房屋租赁合同。被告灵武市自然资源局辩称，本案不属于人民法院受案范围，请求驳回原告的起诉。1、根据《信访条例》第三十四条、第三十五条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查……信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。第三十五条第三款规定，信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。依据上述法律规定，行政机关的信访答复行为并不是具体的行政行为，而仅是行政主体就具体事实作出判断后表明其观念的行为，其意图是告诉相对人关于某种事实或状态的信息，并不涉及相对人权利义务的取得、丧失或变更，不直接产生法律效果。原告对该信访答复意见书内容不服，应当向行政机关申请复查、复核，而不是向人民法院提起诉讼。故此，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条规定，有下列情形之一的，应当裁定不予受理;已经受理的裁定驳回起诉:(一)请求事项不属于行政审判权限范围；原告的第一项请求应当予以驳回。2、原告主张要求赔偿的诉请违反“一事不再理”原则，原告的该项诉请已经两级人民法院审理并进行了裁判，原告现又以同一事实、同一理由提起诉讼，属于重复诉讼的法定情形，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第(八)项规定:起诉人重复起诉的，理应驳回。综上所述，本案不属于人民法院受案范围，且违反“一事不再理”原则，请求法院查明事实，依法驳回原告的诉请。被告灵武市自然资源局围绕其辩称向法庭提交如下证据：证据一，网络举报原信（网络下载件）一份、信访答复意见书（复印件）一份。证明目的：被告依据原告提交的举报信对其主张的要求进行了书面答复，该答复属于信访事件，不应当属于人民法院受案范围。证据二，评估报告（当庭核对原件留存复印件）一份、评估结果送达通知书一份。证明目的：双方于2018年共同委托银川正大房地产评估事务所（有限公司）对原告拆除的房屋及土地进行评估，经评估土地及地上附着物补偿款为1596085元，并已向原告下发了送达通知，原告至今不签订补偿协议，该过错责任不在被告。证据三，（2017）宁01行初64号行政判决书一份、（2018）宁行终字171号行政裁定书一份。证明目的：原告所主张要求被告支付补偿费用等事项的请求，已向人民法院诉讼过，且已有生效法律文书所确认，故原告此次诉请属于重复诉讼的情形，违反“一事不再理”原则，应当予以驳回。经庭审质证，原告对被告第一组证据的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可，认为该行为非信访答复，而是被告的具体行政行为。对第二组证据的真实性、合法性、关联性无异议。对证明目的中被告所述的过错责任在原告有异议，原告认为补偿协议未达成，是因为被告未按照国务院条例和银川市暂行办法的规定履行补偿义务，补偿范围有缺项，故没有达成补偿协议的过错在被告。对第三组证据真实性、合法性、关联性无异议，证明目的不予认可，该判决反映的是原告以被告拆迁违法为主诉的行政诉讼，而本案审理的是不服被告作出的补偿决定提起行政赔偿诉讼，两个案件主诉的范围不一样，诉求不同，属于两个不同性质的案件，不属于一案两诉。被告对原告提交的第一组、第二组证据真实性、合法性、关联性及证明目的予以认可。对第三组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。认为该评估结果属于评估机构按照所评估的项目公证做出的，并不存在漏项，其次，没有签订补偿协议是因为被告多次通知原告，原告均以种种理由予以拒绝，是原告为了达到在评估报告之外的其他要求，故此不愿意与被告签订补偿协议。2018年9月11日评估结果已经得出，因被告一直未与评估公司签订委托协议，故评估机构未向被告出示评估报告，所以导致通知书时间早于评估报告出具的时间。对第四组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。认为该答复意见书已经明确载明属于信访事项所作出的答复意见，其适用的是信访条例所规定的程序，与原告所主张的具体行政行为完全不同，该答复意见书不属于补偿决定的范畴。对第五组证据的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可。认为原告所主张并经银川市中级人民法院确认违法行为的事实，已由宁夏回族自治区高级人民法院作出裁定予以撤销，故（2017）宁01行初64号行政判决书不发生法律效力，但是可以证明原告在此次诉讼中所主张的诉请与本案的诉请是一致的，故属于重复诉讼的情形。对第六组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。认为在2013年被告要与原告就涉案房屋进行拆除协商时，原告是没有提出异议的，故原告是同意将其房屋拆除的，应当对其所产生的相关债权债务自行予以承担。本院对上述证据认证如下：被告所举证据一符合证据的真实性、合法性、关联性，对证明目的不予认定。第二组证据符合证据的真实性、合法性、关联性，证明目的不予认定。第三组证据符合证据的真实性、合法性，关联性，证明目的不予认定。原告所举证据一、证据二符合证据的真实性、合法性、关联性，予以认定。证据三、证据四、证据五符合证据的真实性、合法性、关联性，予以认定。证据六不符合证据的真实性、合法性、关联性，不予认定。经审理查明，2001年8月，原告韩某通过出让方式取得位于灵武市市区北门3270.51平米的国有土地的使用权，同时购买了该宗土地上原有的砖混结构房屋633.87平米，后经工商部门核准登记设立了灵武市利民旅社。2013年，因灵武市政府预扩建道路需征收上述土地和房屋，双方达成口头协议，在没有评估、没有达成补偿协议的前提下，由被告灵武市自然资源局实施具体征收工作。案涉土地被征收后，被告于2014年4月单方委托宁夏方诚房地产评估有限公司评估，涉案房地产评估价930435元，原告对此评估提出异议，双方一直未达成补偿协议。2017年3月，原告又自费委托宁夏力天房地产评估咨询事务所进行评估，涉案房地产被评估为1582828元，两个评估结果相差60余万元，原被告争议不定。2018年9月，依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，最终由原被告双方确定房地产价格评估机构，双方共同委托银川正大房地产评估事务所进行评估，涉案房地产被评估为1596085元。双方对该评估价均表示认同。期间，2017年5月25日，原告以灵武市人民政府、灵武市国土资源局（现更名为灵武市自然资源局）为共同被告起诉至银川市中级人民法院，请求判令：1、灵武市人民政府、灵武市国土资源局拆迁原告所有的房屋、征用原告享有的土地使用权的行政行为违法；2、灵武市人民政府、灵武市国土资源局向原告支付拆迁房屋赔偿费、占用土地补偿金、搬迁费、临时安置费、停业停产损失费、占用资金利息共计199.5558万元。2017年12月8日，银川市中级人民法院作出（2017）宁01行初64号行政判决书，确认灵武市人民政府、灵武市国土资源局征收原告土地、房屋的行政行为违法，并限期对原告作出赔偿决定。灵武市人民政府、灵武市国土资源局对该判决不服，上诉至宁夏回族自治区高级人民法院，宁夏回族自治区高级人民法院于2018年9月17日作出（2018）宁行终171号终审裁定，以原告韩某的起诉已超过法定起诉期限，一审法院立案受理并判决不当为由，撤销了银川市中级人民法院作出的（2017）宁01行初64号行政判决，并驳回了韩某的起诉。2019年3月21日被告灵武市自然资源局作出本案原告所诉的灵自资函发(2019)33号答复意见书，原告不服，向本院提起诉讼。另查明，因机构改革，原灵武市国土资源局现更名为灵武市自然资源局。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案被告灵武市自然资源局作为房屋征收部门负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，其主体资格适格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、《银川市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十八条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。《银川市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第五十一条规定，灵武市、贺兰县、永宁县实施国有土地上房屋征收补偿活动，可以参照本办法执行。本案中，原告信访反映的事项属多年前灵武市人民政府实施征收行为产生的遗留问题，被告虽然以信访的形式向原告作出答复意见书，但是该答复意见书中仅针对原告被征收的土地及地上附着物的价值作出补偿，对搬迁费、停产停业损失没有提及，该答复意见书实际影响了原告的合法权益，故原告起诉请求撤销该答复意见书，属于人民法院行政诉讼的受案范围。原被告双方对于涉案土地及地上附着物评估价为1596085元均表示认同，但被告对于原告提出的搬迁和临时安置费、停业损失费、补偿费占用利息不予认可。依据上述规定，原告因征收应当获得的相关权益，可以通过征收补偿程序获得补偿，被告作出的灵自资函发(2019)33号《信访答复意见书》不符合相关规定，依法应予撤销。本案中，原告被征收的土地及地上附着物的补偿，除双方认可的土地及地上附着物补偿费1596085元，还应包括因征收房屋造成的搬迁费，停产停业损失的补偿。针对该两项补偿费用，分别论述如下：一是搬迁费，原告被征收土地及地上附着物系用于商业经营，建筑面积为633.87平米，依据《银川市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十条第二款第（二）项规定，用于商服的，搬迁费按建筑面积每平方米18元的标准计发，此项补偿费用应为633.87平米×18元/平米＝11409.66元；二是停产停业损失费，《银川市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十四条规定，被征收人不能提供税务部门出具的应纳税所得额凭证，或者提供的应纳税所得额凭证不能反映停产停业损失的，按照下列公式计算停产停业损失补偿：被征收房屋评估价值的7‰×停产停业期限（月）。非住宅房屋被征收人选择货币补偿的，一次性发放3个月停产停业损失补偿；选择房屋产权调换的，按月计发停产停业损失补偿。本案中，原告土地及地上附着物被征收时，被告未与原告签订征收补偿协议，亦未对原告作出征收补偿决定。原告土地及地上附着物被征收后，补偿方式选择货币补偿还是房屋产权调换双方未明确约定。对此，双方均主张系对方原因导致征收补偿事宜拖延至今未予解决，但是，双方均未能提交能够证明自己主张或者反驳对方观点的证据。本院认为，原告的土地及地上附着物被征收后没有达成补偿协议，一直未对原告给予公平补偿，系由双方共同造成。依据《银川市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》相关规定，结合在案证据，同时考虑原告土地及地上附着物被征收后长期未获补偿形成的实际损失，对原告的停产停业损失补偿应当按照房屋产权调换方式按月计发，即自2013年8月起计算至本案起诉之日止共计72个月，因至今没有达成补偿协议，系由双方共同造成，本院酌定被告支付原告36个月的停产停业损失费。据此，此项补偿费用应为1596085元（土地及地上附着物）×7‰×36个月＝402213.42元。原告另要求被告支付补偿费占用利息,因《国有土地上房屋与补偿条例》及《银川市国有土地上房屋与补偿暂行办法》等法律、法规均未规定行政补偿须支付利息,原告关于支付利息的主张没有法律依据,本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十三条之规定，判决如下：一、撤销被告灵武市自然资源局作出的灵自资函发(2019)33号《信访答复意见书》;二、责令被告灵武市自然资源局于本判决生效后三十日内支付原告韩某被征收土地及地上附着物补偿费1596085元，搬迁费11409.66元，停产停业损失费402213.42元，各项合计2009708.08元。案件受理费50元，由被告灵武市自然资源局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审 判 长 冯桂杰审 判 员 胡小兵审 判 员 汤浙明 二〇一九年十二月二十日法官助理 马 炯书 记 员 叶 惠 附：相关法律法规条款《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……