云南省曲靖市沾益区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0328行初62号原告：张元珍，女，1971年12月18日生，汉族，曲靖市马龙区人，文盲，职业，住云南省曲靖市马龙区，身份证号码：5322231971××××××××。委托代理人：张华，北京创为律师事务所律师，一般授权代理。被告（原行政机关）：曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处。住所地：云南省曲靖市马龙区通泉街道龙泉北路141号。统一社会信用代码：11530321MB0Q98734G。法定代表人：张兴锁，主任。委托代理人：刘吉芳，云南博纵律师事务所律师，特别授权代理。被告（复议机关）：曲靖市马龙区人民政府。住所地：云南省曲靖市马龙区龙泉北路96号。法定代表人：张晓芬，区长。行政机关出庭负责人：王星海，副区长。委托代理人：邵登富，男，1974年1月12日生，汉族，云南省宣威市人，大学文化，马龙区司法局工作人员，住曲靖市马龙区。特别授权代理。原告张元珍因要求确认被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处强制拆除其房屋的行政行为违法，以及要求撤销被告曲靖市马龙区人民政府作出的行政复议决定，于2019年8月28日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月28日立案后，于2019年8月30日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月15日公开开庭审理了本案。原告张元珍及其委托代理人张华、实习律师王超，被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处法定代表人张兴锁、委托代理人刘吉芳，被告马龙区人民政府行政机关出庭负责人王星海、委托代理人邵登富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张元珍诉称，其在曲靖市马龙区小田冲村民小组75号合法拥有土地使用权及房屋，并长期居住于此。2019年6月3日，被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处组织人员对原告的房屋进行了强制拆除。原告曾第一时间报警，并向公安机关申请政府信息公开，但至今未收到警方任何答复。原告对强拆行为不服，向被告曲靖市马龙区人民政府申请行政复议。2019年8月18日，原告收到被告曲靖市马龙区人民政府作出的2019-5号《行政复议决定书》，复议机关曲靖市马龙区人民政府维持了原强制拆除行政行为。原告认为，被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处的强制拆除行为严重侵害了原告的合法权益，且行政程序严重违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政复议决定毫无事实和法律依据，故请求确认被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处强制拆除原告房屋的行政行为违法，并撤销被告曲靖市马龙区人民政府作出的﹝2019﹞-5号《曲靖市马龙区人民政府行政复议决定书》，诉讼费由二被告承担。原告委托代理人的代理意见是被告认定原告房屋为违法建筑事实不清、证据不足，被告超越法定职权，严重违反法定程序对原告房屋实施强制拆除，侵害了原告的合法权益。原告张元珍围绕诉讼请求向本院提交了以下证据材料：1、集体土地使用权证、《马龙区龙湖公园项目征收拆迁政策明白卡》、《龙湖征地涉及翠屏社区小田冲居民小组房屋及附属物征收补偿价值评估表》复印件各一份。拟证明原告张元珍在云南省曲靖市马龙区合法使用土地并建造房屋，被告在未达成安置补偿协议的情况下强制拆除行为严重侵犯了原告张元珍的合法权益，原告有权提起行政诉讼。2、《行政复议申请书》、《曲靖市马龙区人民政府行政复议决定书》（〔2019〕-5）复印件各一份。拟证明原告张元珍向被告曲靖市马龙区人民政府申请行政复议，复议机关确认涉案强拆行为合法，曲靖市马龙区人民政府是适格的被告。3、原告张元珍房屋被强拆前的照片3张、被告强拆原告张元珍房屋的照片3张，以及房屋被强拆后的照片3张。拟证明原告张元珍房屋被强拆前后的状态，以及被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处强制拆除原告房屋的事实，是本案的适格被告。被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处辩称，2019年初，因马龙区龙湖公园建设需征收翠屏社区小田冲居民小组的土地，在征地过程中，发现该居民小组存在违法建筑的情况。因此，被告根据相关法律规定对辖区内的违法建筑进行认定和处置。经过前期调查了解，原告张元珍建造的位于的砖混楼房3间没有任何手续。2019年3月21日，通泉街道翠屏社区居委会上报违法建筑认定表，经通泉街道林业站、交通站、水务所、环保所、城建所、国土所查实该建筑物无相关手续，后经通泉街道违法建筑认定领导小组现场认定为违法建筑。2019年3月21日，被告向张元珍送达了责令限期拆除通知书，张元珍未签字。2019年5月10日，通泉街道组织林业站、交通站、水务所、环保所、城建所、国土所查实该建筑物无相关手续，后经通泉街道违法建筑认定领导小组再次认定为违法建筑。于2019年5月10日向张元珍送达了《责令限期拆除通知书》，要求张元珍户在收到通知之日起10日内自行拆除位于构建的砖木结构洗澡间和砖木结构厕所2间，逾期不拆除的，将依法进行强制拆除，张元珍户拒绝签收。后张元珍拒不自行拆除，所涉违法建筑于2019年6月3日被拆除。因此，被告将原告的违法建筑予以拆除是在调查取证后作出的行政行为，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求依法维持。被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处围绕其辩称意见在举证期限内向本院提交了以下证据：1、通泉街道违法建筑认定表复印件二份。拟证明张元珍户涉案建筑系违法建筑的事实。2、责令限期拆除通知书复印件二份。拟证明张元珍拒绝在责令限期拆除通知书上签字的事实。被告曲靖市马龙区人民政府辩称，为了进一步改善城市生态环境，提升人居环境质量，实现城市的可持续发展，曲靖市委、市政府进行了曲靖市国家经济技术开发区景观公园、沾益西河公园、曲靖南片区防洪调节库、曲靖龙湖和麒麟区南湖等五大湖区的规划建设。马龙区龙湖项目于2019年5月16日正式开工建设，项目建设手续已全部办理完成，包括选址意见、建设用地规划许可、水保、环评、林地报批、建设工程规划许可、施工许可证（河道及湖体部分）等。截止2019年9月，龙湖湖体开挖部分工程已经完成，河道部分工程完成90%，现在正进行龙湖绿化、游路、桥梁及建筑部分的施工，项目预计于2020年6月全面竣工投入使用。龙湖项目湿地总面积2152亩，其中岛屿、道路、湖岸开发建设用地、停车场、硬质面积合计191.88亩需报批；水域（849亩）、绿化面积（910.98亩）合计1759.98亩维持集体土地所有权性质不变，不需报批。原告建筑物、构筑物、设施所在位置就属于维持集体土地所有权性质不变，不需报批的范围。2019年2月，曲靖市马龙区通泉街道办事处在推进龙湖项目建设前期工作过程中，发现原告建筑物、构筑物、设施属于违法建筑，随即进行了认定、处置，并责令限期拆除。但原告拒绝配合，后所涉建筑物、构筑物、设施被通泉街道办事处强制拆除。原告随即向复议机关提出行政复议申请，要求确认通泉街道办事处强制拆除行为违法，曲靖市马龙区人民政府复议决定予以维持通泉街道强制拆除张元珍建筑物的行政行为。为加强城乡规划管理，根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》的规定，原告逾期不拆除违法建筑的，有关部门可以对违法建筑进行拆除，因此，原告的诉讼请求应依法予以驳回。被告曲靖市马龙区人民政府围绕其辩称意见在举证期限内向本院提交了以下证据（均为复印件）：1、马龙县人大常务委员会关于张晓芬同志任职的同志、马龙县人民代表大会公告、曲靖市马龙区人大常务委员会关于王星海等三名同志任免职的通知、王星海身份证复印件、曲靖市马龙区人大常委会关于马龙区人民政府领导干部职务变更的通知、马龙区人民政府关于调整人民政府领导班子成员分工的通知、曲靖市马龙区司法局关于舒春莲等通知任免职的通知、邵登富身份证各一份。拟证明被告曲靖市马龙区人民政府的诉讼主体资格及出庭负责人、诉讼代理人的身份情况、2、张元珍行政复议申请书一份、张元珍身份证一份、照片4张、曲靖市人民政府办公室关于政府信息公开的答复、张小柱、张元珍、沈福春政府信息公开申请的答复、征收补偿价值评估表、张元珍村镇建设许可证、村镇规划选址意见书各一份。拟证明张元珍申请行政复议及提交证据的情况。3、曲靖市马龙区人民政府行政复议被申请人答复通知书、行政复议文书送达回证、证据清单、通泉街道违法建筑认定表(2019年3月21日)、责令限期拆除通知书(2019年3月21日)、通泉街道违法建筑认定表(2019年5月10日)、责令限期拆除通知书(2019年5月10日)、关于保学峰等三户违法建筑认定情况说明、曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处关于张元珍反映房屋被强制拆除问题的情况报告、行政复议答复书、行政复议决定书、邮政EMS回执各一份。拟证明曲靖市马龙区人民政府作出行政复议决定书并送达的情况。经庭审质证，被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处对原告张元珍出示的三组证据均予以认可，认为原告房屋面积有差异，部分属违法建筑，征收拆迁政策明白卡证明被告已经将征收政策告知了原告，并经过评估做出合理补偿，是原告至今不认可，在拆迁当天是原告将其房屋内的物品全部搬空。被告曲靖市马龙区人民政府质证认为张元珍集体土地使用证上使用权面积与行政复议过程中提交的村镇建设许可证载明的批准面积不一致。原告张元珍对被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处提交的证据1即通泉街道违法建筑认定表不予认可，认为表中所列部门没有对违法建筑的认定职权，认定结果未加盖公章，且没有经过调查取证等前置程序，认定原告房屋为违法建筑程序违法。对证据2即责令限期拆除通知书合法性及证明目的不予认可，认为通泉街道办事处没有认定违法建筑的法定职权，原告的房屋建盖于2006年，《城乡规划法》、《云南省违法建筑处置规定》不能作为强制拆除的法律依据，原告有集体土地使用权证，不存在违法建盖的事实，责令限期拆除通知书上原告未签字，不具有合法性。被告曲靖市马龙区人民政府对被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处提交的证据无异议。原告张元珍对被告曲靖市马龙区人民政府证据1、2无异议，对证据3复议程序无异议，对复议决定不予认可。被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处对被告曲靖市马龙区人民政府提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告出示的三组证据、当事人均无异议，经审查符合证据的关联性、合法性和真实性，本院予以采信。被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处出示的两组证据，原告提出异议，经审查，违法建筑认定表中虽有通泉街道相关站所签署意见，但没有调查取证过程，最终认定结果没有认定机关或部门，也未加盖公章，程序不合法，作出责令限期拆除通知书也未经过法定程序，未按规定送达当事人，本院均不予确认。被告曲靖市马龙区人民政府出示的证据，除行政复议决定书是否合法有争议、违法建筑认定表和责令限期拆除通知书不具有合法性外，其余证据予以采信。经审理查明，2006年1月11日，原告张元珍取得编号06002的村镇规划选址意见书，载明用地面积147平方米，建筑规模265平方米，同日取得了村镇建设许可证。2019年初，因曲靖市马龙区龙湖公园项目的建设需要，曲靖市马龙区人民政府需征收曲靖市马龙区通泉街道办事处翠屏社区小田冲居民小组的部分集体土地及该土地上的建筑物、构筑物等附着物。其中，原告张元珍的房屋及承包土地也被纳入了此次征收或拆迁范围。在征收过程中，被告曲靖市马龙区通泉街道办事处向原告送达了《马龙区龙湖公园项目征地拆迁政策明白卡》以及《龙湖征地涉及翠屏社区小田冲居民小组房屋及附属物征收补偿价值评估表》。被告曲靖市马龙区通泉街道办事处曾多次与原告商谈房屋拆迁补偿事宜，但原告认为补偿数额低，故不愿签订拆迁补偿协议。2019年3月21日和2019年5月10日,被告曲靖市马龙区通泉街道办事处组织居民小组、居委会、林业站、交通站、水务所、环保所、城建所、自然资源所签署意见，两次认定原告张元珍的部分房屋属于违法建筑。由曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处于2019年3月21日和2019年5月10日两次作出责令限期拆除通知书，责令张元珍户在收到通知书之日起10日内自行拆除位于马龙区构建砖木结构洗澡间和砖木结构厕所2间，逾期不拆除的，将依法进行强制拆除，张元珍均未签收该两份责令限期拆除通知书。2019年6月3日，为加快推进龙湖公园的建设项目，被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处组织人员强制拆除了原告张元珍的房屋。原告张元珍不服，于2019年6月15日向被告曲靖市马龙区人民政府申请行政复议，复议请求的事项是请求复议机关依法确认曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处于2019年6月3日强制拆除张元珍房屋的具体行政行为违法。2019年8月14日，被告曲靖市马龙区人民政府作出﹝2019﹞-5号《曲靖市马龙区人民政府行政复议决定书》，维持了原行政行为。本院认为，本案的争议焦点为：被告认定原告张元珍被强制拆除的房屋属于违法建筑能否成立；被告强制拆除原告房屋的行政行为是否合法。对此，本院分项评判如下：一、关于违法建筑问题本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《云南省违法建筑处置规定》第二条规定，本规定所称的违法建筑是指违反城乡规划管理法律、法规的建筑物、构筑物，包括城镇违法建筑和乡村违法建筑；城镇违法建筑是指在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的建筑，以及超过批准期限未拆除的城镇临时建筑；乡村违法建筑是指在乡、村庄（含镇辖村）规划区内未取得乡村建设规划许可或者未按照许可内容进行建设的建筑。第三条规定，已建成的建筑是否属于违法建筑，依照建设时的法律、法规和城乡规划予以认定。结合到本案，根据《云南省违法建筑处置规定》第五条第三款的规定，乡（镇）人民政府负责处置乡村违法建筑，因此，被告作为乡一级人民政府，依法负有对违法建筑的处置权（包括违法建筑的认定权），但是，原告张元珍的房屋建设时间为2006年，被告并没有向本院提交相关证据证明原告建盖时的用地已经被纳入规划区范围以及张元珍的行为违反了城乡规划法的规定，因此，被告认定原告建盖的房屋属于违法建筑事实不清，证据不足，是否属于违法建筑，尚需进一步调查取证。二、关于行政行为合法性问题本院认为，程序公正是实体公正必要的前提和保障，故程序违法同样违法。因此，行政机关在行政执法实践中必须严格按照法定程序进行，决不能因片面追求行政效率而牺牲法律的正当程序。关于集体土地的征收，其实分为两部分，一是集体土地的征收；二是对集体土地上房屋及地上附着物的征收。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第四十六条第三款规定，没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。结合到本案，根据上述有关法律、法规和规章的规定，被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处在强制拆除原告房屋时，依法不具有强制执行权，系超越职权的行政行为，不符合《中华人民共和国行政强制法》第十三条的规定；在强制拆除前，未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定作出行政决定，而直接采取强制执行措施拆除案涉房屋，形成未作决定直接拆除房屋的事实；在强制执行前，也未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定事先书面催告当事人履行义务。另外，即便本案原告张元珍的部分房屋属于违法建筑，也应当查明事实，但被告没有按照《云南省违法建筑处置规定》的程序进行，一是没有按照该地方性法规第二十一条的规定在强制拆除前发布强制拆除公告；二是没有按照第二十二条的规定将财物登记造册，运送他处存放、妥善保管，并通知当事人领取；三是没有按照第二十三条的规定书面告知当事人到场，在公证机构公证或者无利害关系的第三方见证下实施强制拆除以及制作笔录，并拍照、录音、录像。故即便属于违法建筑，被告强制拆除原告房屋的行政行为仍然违法。综上，被告超越职权强制拆除原告房屋的行政行为违反法定程序，不符合法律正当程序，应依法确认违法。针对存在的诸多违法问题，被告曲靖市马龙区人民政府认定原行政机关的行政行为合法，应依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条、第七十九条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十五条、第一百三十六条之规定，判决如下：一、确认被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处于2019年6月3日强制拆除原告张元珍房屋的行政行为违法。二、撤销被告曲靖市马龙区人民政府作出的﹝2019﹞-5号《曲靖市马龙区人民政府行政复议决定书》。案件受理费50元,由被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处和曲靖市马龙区人民政府连带负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省曲靖市中级人民法院。审 判 长  宋端琦人民陪审员  朱国桢人民陪审员  杨三和二〇一九年十二月九日书 记 员  饶 珺