南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）桂7102行初428号 原告广东中迅新型材料有限公司，住所地广东省鹤山市。 法定代表人覃勇，该公司总经理。 委托代理人林晓晴，广州金鹏律师事务所律师。 委托代理人冯伟楠，广州金鹏律师事务所律师。 被告南宁市卫生健康委员会，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区长湖路26号。 法定代表人谢宗务，该委员会主任。 负责人许明河,该委员会副调研员。 委托代理人骆兴国,广西广合律师事务所。 第三人广西壮族自治区工人医院，住所地广西壮族自治区南宁市柳沙路2号。 法定代表人林忠文，该医院院长。 委托代理人汤俊豪,该医院工作人员。 原告广东中迅新型材料有限公司（以下简称中迅公司）不服被告南宁市卫生健康委员会（以下简称市卫健委）作出投诉答复，广西壮族自治区工人医院（以下简称工人医院）作为第三人一案，于2019年11月7日向本院提起行政诉讼，经原告补正材料，本院于2019年11月14日立案受理，在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月13日公开开庭审理了本案。原告中迅公司的委托代理人林晓晴，被告市人社局的负责人许明河、委托代理人骆兴国，第三人工人医院的委托代理人汤俊豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市卫健委于2019年5月7日作出《关于广东中讯新型材料有限公司对广西××自治区工人医院投诉事项的调查报告》（以下简称《调查报告》），主要内容为：1.工人医院具有职业病诊断的合法资质。2.工人医院接受祝水孔等四名劳动者职业病诊断申请并对四人进行职业病诊断的行为合法。3.工人医院正依法开展对祝水孔等四人的职业病诊断。市卫健委还于2019年7月15日向中迅公司作出《关于对广东中讯新型材料有限公司请求履行法定职责的答复函》（以下简称《答复函》），内容主要为：对该委于2019年5月7日作出的《调查报告》进行补充说明，主要内容为：根据《职业病诊断与鉴定管理办法》（以下简称《职业病管理办法》）第七、八、九、十条的规定，职业病诊断机构资质由省级卫生行政部门审批。广西××自治区卫生计生委（以下简称区卫计委）于2018年10月17日以《自治区卫生计生委办公室关于广东中讯新型材料有限公司信访事项相关问题的函》的答复，工人医院有资质对户籍地为广西××自治区梧州市××溪市的劳动者进行职业病诊断。故工人医院接受祝水孔等四人职业病诊断的要求，并未违反相关法律规定，对原告认为工人医院违法受理祝水孔等四人职业病诊断申请的行为进行查处的请求，被告不予支持。 原告中迅公司诉称，由于工人医院违法接受原告原职工祝水孔、梁鹏、肖里和甘召英等人的职业病诊断申请，原告于2019年4月1日向被告提交《关于请求履行法定职责的申请书》及有关附件材料，请求被告对工人医院的违法行为进行查处，责令该医院改正违法行为，撤销该医院的受理决定或违法作出的诊断证明。2019年5月7日，被告作出《调查报告》，2019年7月15日，被告作出《答复函》，《调查报告》和《答复函》认定工人医院有权受理祝水孔等四人的职业病诊断申请。 《调查报告》和《答复函》认定广西工人医院有权受理祝水孔等四人的职业病诊断申请，属于认定事实错误、适用法律错误，且没有完全回应原告的质疑，《调查报告》和《答复函》应当撤销，主要理由如下： 一、《中华人民共和国职业病防治法》（以下简称《职业病防治法》）第四十四条规定：“劳动者可以在用人单位所在地、本人户籍所在地或者经常居住地依法承担职业病诊断的医疗卫生机构进行职业病诊断。”《职业病管理办法》第十九条规定：“劳动者可以选择用人单位所在地、本人户籍所在地或者经常居住地的职业病诊断机构进行职业病诊断。”。同时，《卫生部关于如何确定职业病诊断机构权限范围的批复》(卫监督发[2007]36号)（以下简称36号批复）第三条规定：“劳动者申请职业病诊断时，应当首选本人居住地或用人单位所在地（以下简称本地）的县（区）行政区域内的职业病诊断机构进行诊断；如本地县（区）行政区域内没有职业病诊断机构，可以选择本地市行政区域内的职业病诊断机构进行诊断；如本地市行政区域内没有职业病诊断机构，可以选择本地省级行政区域内的职业病诊断机构进行诊断。”从上述规定可以看出，我国职业病诊断实行严格的属地原则和级别原则。从属地原则上看，有权受理劳动者提出职业病诊断申请的法定机构为用人单位所在地、劳动者经常居住地以及劳动者户籍所在地的职业病诊断机构；从级别原则上看，需按县（区）——市——省的原则由低往高选择职业病诊断机构。异地诊断和跨级别诊断是禁止的。原告是位于广东省××鹤山市的企业，工商注册地址为鹤山市龙口镇凤沙工业区凤沙大道2号之一，该注册地址是原告日常的经营地址。祝水孔等四人在原告处工作多年，并常年居住在鹤山市，该四人经常居住地是鹤山市。同时，祝水孔等四人的身份信息显示其户籍所在地为广西××自治区梧州市××溪市。根据属地原则和级别原则，结合广东省和广西××自治区公布的职业病诊断机构名单，祝水孔等四人的职业病诊断应由江门市职业病防治所或梧州市工人医院负责，其他机构越级、跨地区对祝水孔等四人进行职业病诊断均是非法的。因此，位于南宁市的工人医院无权对祝水孔等四人进行职业病诊断，该医院不能受理祝水孔等四人的职业病就诊申请。 二、《职业病防治法》第五十四条规定：“职业病诊断鉴定委员会组成人员应当遵守职业道德，客观、公正地进行诊断鉴定，并承担相应的责任。职业病诊断鉴定委员会组成人员不得私下接触当事人，不得收受当事人的财物或者其他好处，与当事人有利害关系的，应当回避。”参照上述规定可知，从客观、公平和公正角度出发，承担职业病诊断职能的机构不能与当事人有利害关系。据原告了解，工人医院不仅接受当事人的职业病诊断申请，同时还是相关人员的疾病治疗机构，相关人员职业病诊断的结果与该医院存在很大的经济利益关系。在这种利益的驱动下，工人医院很可能违法接受诊断申请，并作出有利于医院继续进行收费治疗的诊断结果。因此，工人医院与相关当事人具有利害关系，该医院诊断结果的独立性、公允性和权威性值得质疑，该医院在职业病诊断中应当回避。 三、根据《职业病防治法》第八十条、第八十一条，《职业病管理办法》第五十六条、第五十八条、第五十九条的规定；被告作为南宁市卫生行政主管部门，具有查处职业病诊断机构违法行为的职责。 四、根据前述分析可知，祝水孔等四人的职业病诊断应由江门市职业病防治所或梧州市工人医院负责，其他机构越级、跨地区对祝水孔等四人进行职业病诊断均是非法的。被告作出的《调查报告》和《答复函》，以《职业病防治法》第四十四条、第四十三条第三款和《职业病管理办法》第二十二条为依据，认定工人医院有权受理祝水孔等四人的职业病诊断申请，属于认定事实错误，适用法律错误。首先，《调查报告》片面、独立地理解《职业病防治法》第四十四条，忽视了36号批复第三条的规定。其次，对于《职业病防治法》第四十三条第三款和《职业病管理办法》第二十二条，其适用的前提条件是该医疗卫生机构属于根据属地原则和级别原则确定的医疗卫生机构，只有符合该条件的医疗卫生机构才不得拒绝劳动者的职业病诊断申请，不符合该条件的医疗卫生机构应当拒绝劳动者的职业病诊断申请，并非所有医疗卫生机构都不得拒绝劳动者的职业病诊断申请。就本案而言，工人医院无权受理祝水孔等四人的职业病诊断申请，因此不适用《职业病防治法》第四十三条第三款和《职业病管理办法》第二十二条。此外，工人医院在诊断之后还对相关人员进行治疗，存在为了谋取经济利益而违法开展诊断的可能性，违反了《职业病防治法》第五十四条的规定，该医院诊断结果的独立性、公允性和权威性值得质疑。对于该质疑，被告没有进行调查，《调查报告》和《答复函》也没有进行回应和处理。 综上，原告为维护自身合法权益，特提起本次诉讼，请求依法判令：1.撤销被告于2019年5月7日作出的《调查报告》和2019年7月15日作出的《答复函》；2.判令被告对原告的申请重新处理，即对工人医院违法受理祝水孔等四人职业病诊断申请的行为进行查处；3.本案诉讼费用由被告承担。 原告向法庭提交如下证据：1.《调查报告》、邮寄单和送达日期截图，2.《答复函》，证据1-2证明被告认定工人医院有权受理祝水孔等四人的职业病诊断申请，属于认定事实、适用法律错误。3.《关于请求履行法定职责的申请书》及附件，4.邮寄单、送达凭证，证据3-4证明原告向被告申请查处工人医院的违法行为，祝水孔等四人的户籍地为梧州市××溪市，经常居住地及用人单位均为广东江门鹤山市。5.广东省职业病诊断机构基本情况汇总表和来源的网络截图，6.广西职业病诊断机构基本情况汇总表和来源的网络截图，证据5-6证明江门市职业病防治所、梧州市工人医院均具备职业性尘肺病诊断的资格。补充证据1.覃国坤、冯瑞庆医疗诊断资料，证明原告另两名员工在广东进行诊断时未被考虑尘肺病，但在工人医院诊断时均被考虑尘肺病。 被告市卫健委辩称，一、依照《职业病防治法》第九条第三款规定：县级以上地方人民政府卫生行政部门、劳动保障行政部门依据各自职责，负责本行政区域内职业病防治的监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责职业病防治的有关监督管理工作。被告对辖区内的职业病诊断机构负有监督管理职能。根据《自治区卫生计生委关于进一步落实卫生计生综合监督属地管理和执法重心下移的通知》（桂卫监督发[2015]5号）落实属地管理工作要求，被告对工人医院具有监督管理职能。 二、本案中，原告请求被告查处工人医院受理祝水孔等四人的职业病诊断申请，认为工人医院无权受理上述四人的职业病诊断。对此，被告随后组织执法人员对工人医院进行现场检查、询问相关人员，并查验其有无相关职业病诊断资质、诊断过程是否符合规定。事后，根据检查的结果，并结合相关法律法规及上级主管部门的批复精神等综合予以研究，已形成调查报告送达告知原告。同时，为进一步表明立场，被告还披露了具体的法律依据，并披露了就该个案专门向上一级卫健部门所作请示的批复（备注：由于该批复的公开方式为不公开，故仅披露了该批复的索引）。以上《调查报告》及《答复函》作出的结论均事实清楚，程序合法，适用法律正确，并无不当。至于原告引用36号批复，认为职业病诊断应遵循严格的级别管辖，故而认为工人医院无权受理祝水孔等四人的职业病诊断申请。对此，被告认为，该批复仅是原卫生部内设的监督部门基于自身对法律及部门规章理解而作出的法律适用意见，仅具有内部指导意义，效力层级极低，在没有明确法律或行政法规依据的前提下，其所设定的职业病诊断应按行政区域逐层申请原则，对外对内均不具有强制约束力。而被告上一级卫健部门对本案同一问题作出的个案批复，在效力层级上，与上述批复无异，且未明显超越《职业病防治法》、《职业病管理办法》的相关规定。事实上，即使在属地原则上，该两部法律、法规也是持开放态度。换言之，按该规定也可以推导出劳动者也可以不在规定的地域内（用人单位所在地、户籍所在地、经常居住地）申请职业病诊断；而对于已在上述地域内申请职业诊断是否应遵照行政隶属层级逐级申请是没有规定的。 原告参照职业病诊断结论鉴定中的回避规定，认为职业病诊断应遵照治疗与诊断相分离原则进行，即对一劳动者而言，进行职业病治疗的，不应予以职业病诊断。该主张没有法律依据，更不应构成撤销本案有关答复的事实依据与正当理由。 综上所述，被告就原告投诉事项向其所作的案涉答复、以及对工人医院相关诊断行为作出的认定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，并无不当。原告诉请于法无据，理据不足，请求法院依法驳回其全部诉讼请求。 被告市卫健委在答辩期内向本院提交了以下证据、依据：1.《职业病防治法》，2.《职业病管理办法》，3.《南宁市卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，4.《自治区卫生计生委关于进一步落实卫生计生综合监督属地管理和执法重心下移的通知》，证据1-4证明被告职责范围。5.事业单位法人证书，6.工人医院《职业病诊断机构批准证书》，7.行政执法证，8.询问笔录，9.现场笔录，10.《调查报告》，11.邮寄登记表，12.邮件跟踪查询系统查询结果，证据5-12证明被告在收到原告查处申请后，履行监督职责对工人医院进行检查监督，并将相关检查结果以调查报告的形式告知原告。13.《答复函》，14.EMS邮寄单寄方单据，15.EMS邮寄单收方单据，证据13-15证明在原告起诉后，被告再次答复原告并予以送达，被告积极履行法定职责。 第三人述称，工人医院有职业病诊断资质，受理祝水孔等四人的职业病诊断申请符合法律规定。 第三人未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告提交的证据3-7认为由法院认定。对证据8-9的合法性有异议，认为被告未针对工人医院是否与祝水孔等四人之间存在利益输送进行调查，所以该两份笔录不全面。对证据10、13的合法性有异议。被告对原告提交的证据1-7的证明目的有异议，认为原、被告之间的争议是法律适用理解的问题，对事实方面无争议。各方当事人对其他证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的补充证据1与本案无关，本院不予认可，当事人提交的其他证据来源合法，内容真实客观，与本案事实具有关联，本院予以认可。 经审理查明，2019年4月1日，原告向被告邮寄《关于请求履行法定职责的申请书》，认为工人医院受理祝水孔等四人的职业病诊断申请的行为违法，要求被告依职权进行查处。该申请书附有祝水孔等四人的身份证复印件、《关于请提供职业病有关材料的函》、《仲裁裁决书》、中迅公司营业执照等附件。《关于请提供职业病有关材料的函》为工人医院在接受甘召英的职业病诊断申请后向原告发出的，要求原告提供甘召英的职业病诊断的相关材料。《关于请协助开展职业病诊断有关工作的函》为工人医院接受祝水孔、肖里、梁鹏职业病诊断申请后，要求鹤山市安全生产监督管理局督促其辖区内的原告公司提供祝水孔、肖里、梁鹏的职业病诊断的相关材料。《仲裁裁决书》为祝水孔等四人与原告就双方之间的劳动关系问题向鹤山市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁的裁决书，裁决书裁定祝水孔自2012年10月3日至2018年7月9日期间、梁鹏自2012年10月3日至2018年7月10日期间、肖里自2013年2月26日至2018年7月10日期间、甘召英自2017年2月13日至2018年10月29日期间均与原告公司存在劳动关系。 前述邮件被告于次日签收后随即展开了调查。2019年4月23日，被告工作人员到工人医院处对工人医院开展实地调查，制作了询问笔录、现场笔录。工人医院称祝水孔、肖里、梁鹏于2018年8月9日，甘召英于2019年2月24日向工人医院提出职业病诊断申请。 2019年5月7日，被告出具了《调查报告》，内容如前所述，并于同月15日邮寄给原告，原告于同月17日签收。 2019年7月15日，被告就原告的查处申请进一步作出《答复函》，并于次日邮寄给原告，原告亦已签收。 原告收到《调查报告》及《答复函》后不服，遂向本院提起行政诉讼。 另查明，工人医院又名“广西××自治区职业病防治研究院”、“广西××自治区化学物质毒性检测所”、“广西××自治区中毒急救中心”、“广西××自治区核辐射事故医学应急中心”，业务范围为：开展职业病防治的研究工作，开展职业病、化学中毒、核辐射事故医学等的应急救援工作，开展职业病劳动能力、致残程度鉴定，开展化学品毒性鉴定和检测工作，按照《医疗机构执业许可证》的规定从事职业病相关的诊断、治疗和康复活动。工人医院于2017年7月12日获得《职业病诊断机构批准证书》，该证书有效期为2017年8月1日至2021年7月31日止。 再查明，祝水孔等四人的户籍所在地均为广西××自治区梧州市××溪市。 本院认为，市卫健委具有对广西××自治区范围内职业病诊断机构进行监督管理的行政职权。另，被告在《调查报告》、《答复函》中所述的“中讯公司”应为本案原告“中迅公司”，属于笔误，本院在此一并指出。 关于工人医院是否具有对涉案的四名员工进行职业病诊断的资格的问题。本院认为，根据《职业病防治法》第四十四条“劳动者可以在用人单位所在地、本人户籍所在地或者经常居住地依法承担职业病诊断的医疗卫生机构进行职业病诊断。”的规定，本案中，祝水孔等四人的户籍所在地为梧州市，四人的用人单位（即原告公司）所在地以及经常居住地均为广东省××鹤山市，梧州市及江门市均有具有相应资质的职业病诊断机构，根据前述法律规定，祝水孔等四人应选择向梧州市或江门市的职业病诊断机构申请职业病诊断，工人医院虽具有职业病诊断机构的资质，但工人医院既不属于祝水孔等四人户籍所在地的职业病诊断机构也不属于用人单位所在地或经常居住地的职业病诊断机构，不应当受理祝水孔等四人的职业病诊断申请。综上，对原告主张的工人医院属于违法受理原告职工的职业病诊断申请的意见，本院予以支持。综上，被告作出的《调查报告》、《答复函》认定事实不清，适用法律错误，本院予以撤销。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下： 撤销南宁市卫生健康委员会于2019年5月7日作出的《关于广东中讯新型材料有限公司对广西壮族自治区工人医院投诉事项的调查报告》以及于2019年7月15日作出《关于对广东中讯新型材料有限公司请求履行法定职责的答复函》，并于本判决生效之日起30日内重新作出答复。 案件受理费50元（原告已预交），由被告南宁市卫生健康委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  蓝丹丹 人民陪审员  黄初珍 人民陪审员  莫艳琳 二〇一九年十二月十九日 法官 助理  赵文赎 书 记 员  吴彦珊 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的；