浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙02行初74号 原告费松煜，男，1975年5月6日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 委托代理人李军民（特别授权代理），北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 委托代理人王奎芳（特别授权代理），北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被告宁波杭州湾新区开发建设管理委员会，住所地宁波市杭州湾新区兴慈一路1号。 法定代表人**，主任。 委托代理人许王斌（特别授权代理），宁波杭州湾新区开发建设管理委员会工作人员。 委托代理人郭治年（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。 第三人宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司，住所地宁波杭州湾新区四灶浦水库南大堤1号。 法定代表人黄展，董事长。 委托代理人郭治年（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。 委托代理人刘占中（特别授权代理），浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。 第三人慈溪市引飞农副产品有限公司，住所地慈溪市逍林镇三北大街3501号。 法定代表人胡利平，董事长。 委托代理人胡引飞，该公司总经理。 第三人宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场，住所地宁波杭州湾新区十二塘围垦区块内。 投资人胡引飞。 原告费松煜不服被告宁波杭州湾新区开发建设管理委员会实施的强制清理整治行为，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月5日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司（以下简称海涂公司）、慈溪市引飞农副产品有限公司（以下简称引飞公司）、宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场（以下简称双瑞水产）与本案有利害关系，本院依法追加其为第三人。因本案的审理需以其他案件的审理结果为依据，本案于2019年4月15日中止审理。2019年9月10日，本案恢复审理。本院依法组成合议庭，于2019年9月20日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人李军民、王奎芳，被告的委托代理人许王斌、郭治年，第三人海涂公司的委托代理人郭治年、刘占中，第三人引飞公司的委托代理人暨第三人双瑞水产的投资人胡引飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告2013年向原慈溪市引飞果业有限公司租赁承包经营位于杭州湾××区××区块（以下××涉案区块）1435亩围涂荒地，双方签订《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》（以下简称《临时出租合同》），并经第三人海涂公司见证。租赁承包期限“至该地块被政府依法征用止”。其后，原告为建成鱼塘、虾塘每亩投入成本4500元。被告以“保护滩涂资源，规范新区开发利用秩序”为由，于2017年3月、11月2次发布《关于十二塘围涂1号区块清理整治的通告》，不经合法程序，在2017年3月至2018年6月，陆续将原告的养殖虾、鱼塘及道路、河道等设施扒掉。被告清理整治的另一理由是建设“宁波杭州湾新区通用机场”。2018年4月底，原告从其他养殖户处获取《浙江省发展和改革委员会关于王志土有关政府信息公开申请的答复意见》，得知没有“宁波杭州湾新区通用机场”项目。原告向国家海洋局申请政府信息公开，于2018年5月27日获得《国家海洋局政府信息公开告知书》，得知原告养殖场地所在的涉案区块清理整治的真正原因是非法围海造地被上级领导机关查处，被责令改正。被告未经国务院批准围海造地，指令下属单位出租完全错误。后遵照上级指示恢复海涂，欺骗承租户，假装正经执法，更加错误。被告未经正当程序违法拆除原告的设施，致使无法由专业机构评估价值，由此造成损失。综上，请求法院判决确认被告的强制清理整治行为违法。 原告向本院提供并于庭审中出示了以下证据：1.《临时出租合同》，用以证明原告向原慈溪市引飞果业有限公司承包养殖基地1435亩滩涂的事实。2.《关于十二塘围涂1号区块清理整治的通告》、《关于开展十二塘围涂1号区块清理整治工作的通告》，用以证明被告发布通告及违法拆除原告的养殖鱼塘、虾塘及道路、河道、配套房屋等设施的事实。3.甬依申请〔2019〕009号《依申请公开政府信息办理情况告知书》；4.甬自资信公〔2019〕1号《宁波市自然资源和规划局政府信息依申请公开告知书》；5.甬新管依申请〔2019〕1号《政府信息依申请公开告知书》；6.甬新规建土政信开复〔2019〕2号《政府信息依申请公开答复书》。上述证据3、4、5、6用以证明原告承包滩涂地所在的涉案区块不存在征收、征用、收回的事实。7.《复函》，用以证明被告发函确认涉案区块为海域，属于国家所有的自然资源，第三人海涂公司无权招标和对外发包，其发包行为属非法的事实，以及涉案区块不存在征收、征用及收回，不存在杭州湾新区通用机场建设项目的事实，（2017）浙02民终170号判决、（2018）浙民申3539号裁定、（2019）浙02行初24号裁定认定事实错误。8.（2017）浙02行初68号案件庭审笔录，用以证明被告承认未取得海域使用权证，未批先围、违法建设的事实。9.《浙江省发展和改革委员会关于王志土有关政府信息公开申请的答复意见》；10.宁波市发展和改革委员会《政府信息依申请公开告知书》；11.甬新经政信开收〔2018〕第03号《政府信息依申请公开答复书（无法提供）》。上述证据9、10、11用以证明涉案区块不存在杭州湾新区通用机场建设项目的事实。12.甬政笺〔2015〕14号《宁波市人民政府关于同意2015年继续开展水产养殖政策性互助保险的批复》；13.甬政办抄第58号《抄告单》；14.甬渔保〔2014〕40号《关于同意慈溪市启用南美白对虾养殖互助保险大灾基金的批复》、甬渔保〔2014〕17号《关于印发宁波市人民政府办公厅抄告单的通知》、甬渔保〔2015〕5号《关于2015年继续开展水产养殖政策性互助保险的通知》；15.甬海〔2013〕54号《关于推进水产养殖政策性互助保险工作的批复》；16.甬农保〔2018〕4号《宁波市政策性农业保险工作协调小组关于做好2018年度政策性农业保险工作的通知》。上述证据12、13、14、15、16用以证明养殖南美白对虾在宁波大市范围内均可享受养殖保险政策的事实，以及原告领取的1040元每亩是政府拖欠2013至2015年的养殖保险、台风损失政策补助款的事实。17.《浙江省海洋功能区划（2011-2020年）》，用以证明经国务院批复，原则同意2011-2020年浙江省海洋功能区划，涉案区块属于杭州湾海域，根据《中华人民共和国海域管理法》《浙江省海域管理条例》的规定，必须按《浙江省海洋功能区划（2011-2020年）》规定的功能属性审批并取得海域使用权证，否则一律无效的事实。18.《浙江省公开中央环境保护督察整改方案》，用以证明中央环境保护督察组在浙江巡视期间发现涉案区块未按《浙江省海洋功能区划（2011-2020年）》执行，经国务院批准，实施整改，涉案区块未取得海域使用权证，违法围海、违法围塘养殖，要求予以取缔的事实。19.《浙江省通报中央环境保护督察移交生态环境损害责任追究问题问责情况》，用以证明涉案区块属于国家所有的自然资源，第三人海涂公司未取得海域使用权非法围海、非法围塘、非法养殖被中央环境保护督察移交生态环境损害责任追究问题问责的事实，以及第三人海涂公司损害国家利益和公共利益，发包合同无效，原告与第三人双瑞水产的合同无效的事实。20.《关于做好十二塘围涂1号区块清理整治配合工作的函》，用以证明被告为实施被诉强制清理行为，要求杭州湾供电局配合停电的事实。21.甬海执处罚〔2013〕004号《行政处罚决定书》；22.甬海执处罚〔2015〕005号《行政处罚决定书》；23.国海公开〔2018〕11号《国家海洋局政府信息公开告知书》。上述证据21、22、23用以证明涉案海域围海、围塘养殖，面积超过1000公顷，须经国务院审批，而被告及第三人海涂公司未经国务院审批，未取得海域使用权证，违法侵占属于国家所有的自然资源的事实及被告和第三人海涂公司因未取得海域使用权证，被宁波市海洋与渔业局行政处罚两次的事实。24.《关于杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地经营权的决定》；25.《合伙协议书》；上述证据24、25用以证明第三人双瑞水产名义上是个人独资企业，实际上有8个合伙人组成的事实。26.（2018）浙0282民初7547号民事判决书，用以证明第三人海涂公司未取得涉案海域使用权，非法占用海域，其与原慈溪市引飞果业有限公司签订的承包经营合同及原慈溪市引飞果业有限公司与原告签订的租赁合同违反国家法律、法规的强制性规定，属无效合同的事实。27.区位图，用以证明费松煜承包涉案滩涂的事实。 被告辩称：一、原告不具备行政诉讼起诉主体资格。原告在起诉状中声称其与原慈溪市引飞果业有限公司于2013年1月签订了《临时出租合同》。但是，实际上该《临时出租合同》签订后未实际履行即终止。原告在2016年5月前实际履行的是2013年3月20日与双瑞水产签订的《协议书（承包）》，该合同第十一条约定“本合同经甲乙双方签章后生效，原慈溪市引飞果业有限公司（宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场）与乙方所签合同自然终止。”因此，原告与原慈溪市引飞果业有限公司于2013年1月签订的合同并未实际履行。另外，原告与第三人双瑞水产于2013年3月20日签订的《协议书（承包）》也于2016年5月9日解除。2016年5月9日，第三人双瑞水产（甲方）、原告（乙方）、姚宝海（丙方）签订《协议书（转包）》，约定“自即日起，解除甲、乙于2013年3月20日签订的承包协议书”，“原乙方的责任与权力由丙方承担”等内容。因此，自2016年5月9日后，原告在涉案滩涂上的所有权利义务均由姚宝海承担，原告与涉案滩涂无任何关系。因而，第三人海涂公司收回姚宝海承租的滩涂的行为与原告无任何利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，其不具备行政诉讼原告主体资格。二、原告诉称的行为系民事争议，不属于行政诉讼受案范围。（一）原告是与第三人双瑞水产签订滩涂出租养殖《协议书（承包）》，而该《协议书（承包）》的效力来源又是根据第三人海涂公司与原慈溪市引飞果业有限公司签订的《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》（以下简称《临时出租合同书》）。第三人双瑞水产系原慈溪市引飞果业有限公司成立的项目实施单位，具体负责滩涂转租事项。2016年4月5日，第三人海涂公司按照合同约定提前3个月以书面形式通知原慈溪市引飞果业有限公司收回承包的土地，要求其在2016年7月15日前无条件退回全部承包地。其后在2017年，第三人海涂公司又实施了收回土地的行为。因此，原告所诉称的强制清理行为实为第三人海涂公司与原慈溪市引飞果业有限公司、第三人双瑞水产之间就出租合同履行所产生的民事争议，属民事行为。（二）被告对此民事争议已在相关案件中予以阐述。被告已先后在夏新林请求确认被告作出的《关于十二塘围涂1号区块清理整治的通告》违法一案（2018浙02行初68号）、宁波杭州湾新区长林水产养殖场诉被告土地行政管理行政强制案（2018浙02行初216号）及土地行政管理赔偿案（2018浙02行赔初20号）、宁波杭州湾新区美名水产养殖场诉被告土地行政管理强制案（2018浙02行初243号）及土地行政管理赔偿案（2018浙02行赔初23号）、宁波杭州湾新区长林水产养殖场诉被告土地行政管理案（2019浙02行初24号）等案件中均详细阐述并提供充分证据，原告即便与原慈溪市引飞果业有限公司、第三人双瑞水产甚至第三人海涂公司存在合同纠纷，也应通过民事途径解决。因而，原告诉请不属于行政诉讼受案范围。三、被告并未实施被诉强制清理整治行为，主体不适格。（一）第三人海涂公司实施了收回土地行为，并得到了原告及案外人姚宝海的同意和配合。2016年4月5日，第三人海涂公司按照合同约定提前3个月以书面形式通知原慈溪市引飞果业有限公司收回承包的土地，要求其在2016年7月15日前无条件退回全部承包地，原告等各养殖户分别在收回函上签字确认。次日，原慈溪市引飞果业有限公司及第三人双瑞水产书面出具回复函，对承包地回收予以同意，会按时撤离，原告等各养殖户均签字同意。2016年4月8日，第三人双瑞水产召开全体养殖户代表大会，对回复函一致同意，表态对杭州湾新区马上使用的区块必须做好撤离工作，对今后需要使用的地块，按时撤离。每个养殖户都表态一定遵守，原告等各养殖户参会同意以上意见并签字。2016年5月9日，第三人双瑞水产（甲方）、原告（乙方）、姚宝海（丙方）签订的三方《协议书（转包）》也明确约定“丙方认可：2016年4月5日‘宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地收回通知函’、2016年4月6日的‘回复函’、2016年4月8日的‘全体养殖户代表大会（会议纪要）’。今后在杭州湾新区××用××区块涂地时，丙方应无条件撤离。”因此，姚宝海对涉案滩涂收回是明知的且也承诺配合的。2017年3月24日，第三人双瑞水产召开全体养殖户代表大会，姚宝海等各养殖户对海涂公司收回涉案土地并给予补偿事宜表示同意并签字确认。故从2017年3月开始，第三人海涂公司陆续实施了收回土地的行为，不存在原告所诉称的强制清理行为。（二）被告未实施强制清理行为。被告发布的清理整治通告，系针对不特定非法养殖户的告知，既与原告无关也未对原告的权利义务产生实际直接影响。同时，发布清理整治通告行为与强制清理行为是两个环节的行为，通告要求限期退回土地并不必然引起强制清理整治的后果。原告的诉讼请求没有事实根据，不符合提起行政诉讼的条件。（三）第三人海涂公司有权收回土地的事实已先后被慈溪市人民法院及宁波市中级人民法院判决所确认。同时，按照《协议书（承包）》的约定，承包期满三年后第三人海涂公司收回土地的，不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归第三人海涂公司所有，承包人应无条件退回承包地。但第三人海涂公司出于人道主义考虑，对所有养殖户均给予了一定的合理补偿。姚宝海也已于2018年2月1日领取了补助款，并承诺其与原慈溪市引飞果业有限公司、第三人双瑞水产之间的承包合同解除并保证无争议，不再向任何部门反映，放弃向法院主张任何权益等。四、原告起诉已超过起诉期限。涉案地块是第三人海涂公司依出租合同约定，自2017年3月起自行组织清理的，且清理前原告及案外人姚宝海也相继在相关函件上签字确认同意涉案土地回收，且姚宝海也实际配合第三人海涂公司完成了清场。因此，原告如果认为第三人海涂公司收回土地的行为是行政行为，也应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定在六个月内提出，但原告直到2019年2月底才提起诉讼，已远超起诉期限。综上，原告起诉已超过起诉期限，其诉请事项属于民事争议，不属于行政诉讼受案范围，被告也不是本案适格的诉讼主体，请求法院驳回原告的起诉。 被告在法定举证期限内向本院提交并于庭审中出示了下列证据：1.《协议书（承包）》、《协议书（转包）》，用以证明涉案滩涂实际承包经营人为姚宝海，原告与涉案滩涂无任何关系，无权提起本案之诉。2.（2013）浙慈证经字第343号《公证书》、第三人海涂公司与原慈溪市引飞果业有限公司签订的《临时出租合同书》、第三人海涂公司于2016年4月5日作出的《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地收回通知函》，用以证明本案属于民事争议，被告未实施原告所诉行政行为。3.《回复函》、《宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场全体养殖户代表大会（会议纪要）》2份、《情况说明》，用以证明本案属于民事争议，各养殖户对第三人海涂公司有权收回土地是明知且同意的。4.（2017）浙0282民初8800号及（2018）浙02民终170号民事判决，用以证明本案属于民事争议，且第三人海涂公司有权收回涉案土地的事实已被生效判决所确认。5.付款凭证及《承诺书》，用以证明第三人海涂公司收回滩涂的同时尽到了人道主义补助。 第三人海涂公司辩称，本案属于民事争议，不属于行政争议，且原告与第三人双瑞水产的《协议书（承包）》已经解除，其与本案没有利害关系，请求法院驳回原告的起诉。 第三人海涂公司向本院提交并于法庭质证中出示了以下证据：（2019）浙0282民初7568号案件应诉通知书及民事起诉状，用以证明本案属于民事争议，且原告已经提起民事诉讼的事实。 第三人引飞公司及双瑞水产未提交书面答辩意见，也未提交证据。 第三人引飞公司及双瑞水产辩称，本案应属于民事争议，且原告与第三人双瑞水产的《协议书（承包）》已经解除，其与本案没有利害关系，请求法院驳回原告的起诉。 经质证，第三人海涂公司、引飞公司、双瑞水产对被告提交的证据均无异议。对被告提交的证据1，原告对其真实性和证明目的均有异议，原告认为上述证据不能证明原告放弃了其所建设施的所有权。本院认为，由于原告没有否认《协议书（承包）》上其签字的真实性，且第三人双瑞水产与第三人引飞公司对此均无异议，本院认为该证据真实合法。《协议书（承包）》可以证明原告于2013年3月20日起向双瑞水产承包涉案滩涂，其与原慈溪市引飞果业有限公司所签的《临时出租合同》合同至此终止，本院对此予以采信。关于《协议书（转包）》能否否定原告与本案被诉强制清理整治行为之间存在利害关系的问题，本院将在说理部分予以阐述。对被告提交的证据2，原告对其真实性没有异议，但认为本案不属于民事争议，第三人海涂公司的行为是行政行为。本院认为，被告是否实施了被诉清理整治行为，应分析各项证据予以综合认定。鉴于第三人海涂公司与被告之间的特殊关系，以及被告曾经发布强制清理整治通告等情况，上述证据不足以证明被告未实施被诉强制清理整治行为，但可以证明第三人海涂公司发出收回土地通知的事实，对上述证据本院予以采信。对被告提交的证据3，原告对其真实性无异议，但对证明目的有异议，认为原告没有表示要放弃设施所有权等，只是对一些会议的参加、收到通知作了确认。本院认为，上述证据真实合法，原告在《回复函》和2016年4月8日的会议纪要中均明确签字同意，可以证明原告对第三人海涂公司收回涉案滩涂系知情并同意配合的事实，对上述证据本院予以采信。对被告提交的证据4，原告对其关联性有异议，认为不能达到被告的证明目的。本院认为，该证据可以证明生效民事判决认定第三人海涂公司有权收回涉案滩涂的事实。对被告提交的证据5，原告对其关联性有异议，认为没有补偿，即便有补偿，也是台风、保险的补偿，而非基础设施与水产品的补偿。本院认为，上述证据可以证明1040元每亩系2015年台风损失补助、2013-2015年保险补助及撤离奖励的事实，对上述证据本院予以采信。 对原告提交的证据1，被告、第三人海涂公司、引飞公司、双瑞水产对该份证据的真实性无异议，但认为《临时出租合同》已经终止，与本案没有关联性。本院认为，根据《协议书（承包）》的约定，合同已经终止，本院对此不予采信。对原告提交的证据2，被告、第三人海涂公司、引飞公司、双瑞水产对其真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议，认为被告没有采取征收征用的行为，本案只是第三人海涂公司依照双方的租赁合同收回涉案滩涂的民事行为。本院认为，上述通告中援引的法律依据包括《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等，同时通告中有“逾期不退回的，将依法予以强制清理整治”“对有阻挠执法，谩骂、殴打执法人员”等表述，无论从发布主体、援引法律依据还是通告内容来看，均清楚表明了被告实施行政强制行为的意图。对上述证据本院予以采信。对原告提交的证据3、4、5、6，被告、第三人海涂公司、引飞公司、双瑞水产对其真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，认为涉案滩涂的使用权仍属于第三人海涂公司，没有改变土地性质，整个整改行为都是由第三人海涂公司实施的，不是被告的行政强制行为。本院认为，从第三人海涂公司与原慈溪市引飞果业有限公司签订的《临时出租合同书》可以确认，双方之间是租赁关系，故涉案滩涂仍属于国家所有，当然不存在征收、征用等情况。鉴于涉案滩涂的使用权并未出让，故上述《临时出租合同书》中关于“收回土地”的表述，缔约双方的真实意思应解释为解除租赁关系，而非收回滩涂使用权。原告提交的上述证据亦证明了涉案滩涂不存在征收、征用及收回的事实。对原告提交的证据7，被告、第三人海涂公司、引飞公司、双瑞水产对其真实性、合法性无异议，但对关联性有异议。本院认为，该复函可以证明涉案滩涂不存在征收、征用行为，至于第三人海涂公司发包行为的合法性，本院将在说理部分阐述。对原告提交的证据8，被告、第三人海涂公司、引飞公司、双瑞水产对其关联性有异议。本院认为，该份证据与本案无关，本院不予采信。对原告提交的证据9、10、11，被告、第三人海涂公司、引飞公司、双瑞水产对其关联性有异议。本院认为，如前所述，涉案滩涂使用权未出让，也不存在征收、征用、收回等情况，因此，是否存在杭州湾新区通用机场建设项目，与本案无关，对上述证据本院不予采信。对原告提交的证据12、13、14、15、16，被告、第三人海涂公司、引飞公司、双瑞水产对其关联性有异议。本院认为，结合被告提交的政策补助付款协议书的内容，可以确定1040元每亩系2015年台风损失补助、2013-2015年保险补助及撤离奖励。对原告提交的证据17，被告、第三人海涂公司、引飞公司、双瑞水产对其真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，认为涉案滩涂是否属于杭州湾海域无法确认。对原告提交的证据18、19，被告、第三人海涂公司、引飞公司、双瑞水产对其真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，认为与被诉强制清理整治行为无关，第三人海涂公司是否违法并不改变其对涉案滩涂享有的使用权。本院认为，原告提交的证据17、18、19与本案无关，本院不予采信。对原告提交的证据20，被告、第三人海涂公司、引飞公司、双瑞水产对其真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议，认为该函件不发生行政行为的效力。本院认为，该函件可以证明被告为实施涉案区块的清理整治，要求杭州湾供电局于2017年3月29日起配合对涉案区块进行断电处理的事实。对上述证据本院予以采信。对原告提交的证据21、22、23，被告、第三人海涂公司、引飞公司、双瑞水产对其关联性有异议。本院认为，被告及第三人海涂公司是否取得海域使用权，是否违法侵占国家所有的自然资源与本案无关，对上述证据本院不予采信。对原告提交的证据24、25，被告、第三人海涂公司、引飞公司、双瑞水产对其关联性有异议。本院认为，上述证据可以证明原慈溪市引飞果业有限公司通过公开投标，取得十二塘围涂1号区块养殖基地承包经营权，并将该承包经营权转让给第三人双瑞水产经营的事实，上述证据本院予采信。对原告提交的证据26，第三人海涂公司、引飞公司、双瑞水产对其关联性有异议。本院认为，上述证据与本案无关，本院不予采信。对证据27，第三人海涂公司、引飞公司、双瑞水产对其真实性有异议，认为上述证据与其他证据不一致。本院认为，上述证据与系原告单方面制作提供且其他各方当事人均不予认可，本院不予采信。 对第三人海涂公司提交的证据，被告、第三人引飞公司、双瑞水产均无异议，原告对其真实性无异议，但认为原告通过民事诉讼是向第三人双瑞水产要求民事部分的违约赔偿，是基于双方的合同关系，而本案属于行政机关的行政行为给原告造成损失的情形，二者并无矛盾。本院认为，上述证据可以证明原告已通过民事诉讼的途径向第三人双瑞水产要求民事赔偿，至于本案是否属于民事争议，本院将在说理部分阐述。 经审理查明，2011年5月，宁波市发展和改革委员会批复杭州湾新区成立专门机构组织实施宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目。2011年8月25日，宁波杭州湾新区开发建设有限公司（以下简称开发公司）出资设立第三人海涂公司，经营范围为海涂围垦项目的建设、开发和管理。2013年3月5日，第三人海涂公司与原慈溪市引飞果业有限公司签订《临时出租合同书》并经慈溪市公证处公证，约定将涉案区块共9950亩出租给原慈溪市引飞果业有限公司，用于鱼塘、虾塘养殖。合同约定，承包期满三年后第三人海涂公司收回土地的，不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归第三人海涂公司所有，原慈溪市引飞果业有限公司无条件退回承包地。2013年3月7日，原慈溪市引飞果业有限公司注册成立第三人双瑞水产，负责涉案区块养殖基地管理工作。2013年3月20日，第三人双瑞水产与原告签订《协议书（承包）》，约定将涉案区块中6号区域出租给后者，用于鱼塘、虾塘养殖。合同同时约定，养殖期内，如政府收回土地另作他用，养殖期满三年后收回土地的，第三人双瑞水产不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归第三人海涂公司所有，原告无条件退回承包地。2016年4月5日，第三人海涂公司书面通知原慈溪市引飞果业有限公司收回承包土地，要求其在2016年7月15日前无条件退回全部承包地，原告等养殖户分别在收回通知函上签字确认。次日，原慈溪市引飞果业有限公司、第三人双瑞水产书面出具回复函，同意按时撤离，原告等养殖户签字同意。2016年4月8日，第三人双瑞水产召开全体养殖户代表大会并形成会议纪要，原告等养殖户在会议纪要上签字同意对马上使用的区块做好撤离工作，并确保今后需要用地时按时撤离。第三人海涂公司先后于2017年1月18日及同年2月21日发律师函催告原慈溪市引飞果业有限公司、双瑞水产退出承租土地。2017年3月11日，被告发布《关于十二塘围涂1号区块清理整治的通告》，主要内容为，全面开展涉案区块清理整治，涉案区块内所有养殖鱼塘、虾塘及道路、河道、配套房屋等基础设施，责令在2017年3月18日前无条件退回，逾期不退回的，将依法予以强制清理。2017年11月3日，被告再次发布《关于开展十二塘围涂1号区块清理整治工作的通告》，责令在2017年11月18日前无条件自行清退，逾期不自行清退的，将依法予以强制清理。 另查明，2019年3月21日，原慈溪市引飞果业有限公司变更企业名称为慈溪市引飞农副产品有限公司。 本院认为，本案系原告认为其所建的管理用房、塘坝等基础设施被被告违法强制拆除引起的行政诉讼案件。被告认为根据《协议书（转包）》，原告已经将涉案滩涂的相关经营管理权利转让给了案外人姚海宝，原告与本案被诉强制清理整治行为没有利害关系。但经营管理权利的转让并不意味着原告就此放弃了相关基础设施的权利。因此，从考虑保护当事人诉权的角度考虑出发，本院认为原告提供的证明已经能够初步证明其与被诉强制清理整治行为存在利害关系，本案原告主体适格。 被告主张其并未实施被诉强制清理整治行为，第三人海涂公司亦自认该清理整治行为系由其组织实施，因此，被诉强制清理整治行为系民事行为，依法不属于行政诉讼受案范围，被告主体不适格。对此，本院认为，被告先后两次发布对涉案区块实施清理整治的通告，无论从发布主体、援引法律依据还是通告内容来看，均清楚表明了被告实施行政强制的意图。第三人海涂公司虽然自认该强制清理整治行为系由其组织实施，但没有其他证据予以佐证。因此，可以推定被诉强制清理整治行为系由被告实施。退一步说，即便被诉强制清理整治行为确系第三人海涂公司所实施，被告仍应承担该行政强制行为的责任。根据宁波市发展和改革委员会批复，杭州湾新区成立专门机构组织实施宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目。开发公司系由被告设立的国有独资公司，开发公司全额投资设立第三人海涂公司进行海涂围垦项目的建设、开发和管理，故第三人海涂公司通过招投标方式与原慈溪市引飞果业有限公司签订《临时出租合同书》，以及收回涉案滩涂（包括为收回涉案滩涂而实施的强制清理整治）等相关行为，均系受被告委托履行国有资产日常经营管理职责以实现滩涂资源开发利用之行政管理目标的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。故被诉强制清理整治行为性质上属于行政强制，依法属于行政诉讼受案范围，且被告主体适格。 被告又主张原告在2017年8月即已获知涉案滩涂被收回的行为，其本次起诉已超过六个月的起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。根据第三人海涂公司在庭审中的陈述，涉案清理行为从2017年8月开始一直延续至2018年6月，原告对此也予以认可，因此，应当从2018年6月开始计算起诉期限。原告于2019年2月向本院提起行政诉讼，未超过起诉期限，对被告的该项主张，本院不予支持。 原告在审理中主张第三人海涂公司未经合法审批实施围海养殖，故其与原慈溪市引飞果业有限公司签订的《临时出租合同书》无效。对此本院认为，如前所述，第三人海涂公司通过招投标方式与原慈溪市引飞果业有限公司签订《临时出租合同书》，系受被告委托履行国有资产日常经营管理职责，故《临时出租合同书》性质上属于行政协议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。《临时出租合同书》签订于2013年，故原告关于该协议无效的主张本院不予支持。 本院认为，根据被告及第三人海涂公司在审理中的陈述，采取被诉强制清理整治行为的目的在于行使《临时出租合同书》约定的收回权，保护国有资产，排除妨害。根据《临时出租合同书》的约定，合同期满三年后，第三人海涂公司有权收回涉案滩涂，但原告等养殖户拒不退场的，被告及第三人海涂公司无权自行实施强制清理整治行为，而应申请人民法院强制执行。因此，被告实施被诉强制清理整治行为系超越法定职权，应予撤销，鉴于其不具有可撤销内容，依法应确认被诉强制清理整治行为违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、第七十四条第二款第一项的规定，判决如下： 确认被告宁波杭州湾新区开发建设管理委员会实施的强制清理整治行为违法。 本案案件受理费50元，由被告宁波杭州湾新区开发建设管理委员会负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农业银行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  贾红霞 审 判 员  汪佳娜 人民陪审员  张志君 二〇一九年十二月二十日 法官助理沈骋 书记员王鸿