黑龙江省哈尔滨市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黑01行终570号 上诉人（一审原告）哈尔滨市自然资源和规划局，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。 法定代表人李英革，局长。 行政负责人尤广文，总规划师。 委托代理人康迪，哈尔滨市自然资源和规划局南岗分局规划科科长。 委托代理人郑燕燕，黑龙江金马律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）华风物流园区开发（集团）有限公司，住所地哈尔滨市南岗区文化街84号。 法定代表人李淑贤，执行董事。 委托代理人耿成岩，黑龙江太平洋律师事务所律师。 委托代理人孙海艳，黑龙江元辰律师事务所律师。 上诉人哈尔滨市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局）因请求履行法定职责一案，不服哈尔滨市南岗区人民法院（2019）黑0103行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，涉案建设项目为华风商贸展示区（大地块），即南岗区NG10文化片区A-11地块环贸华府项目。2010年1月19日，因哈尔滨市人民政府（以下简称市政府）协调哈尔滨铁路局占用华风物流园区开发（集团）有限公司（以下简称华风公司）土地进行经济适用住房项目建设，哈尔滨市国土资源局、哈尔滨铁路局与华风公司签订《关于哈尔滨铁路局与华风房地产开发有限公司开发建设中相关事宜协调会议备忘录》。根据该《备忘录》的约定，市政府及相关职能部门同意上述工程的配套费用、土地出让金及与项目开发建设有关的一切费用及相关政策，按照《备忘录》签订之日的标准核收、执行。该《备忘录》经市政府批准已生效。2013年8月19日，市政府2013年第118号专题会议纪要决定：为支持华风集团投资建设的城市商业综合体项目，在不影响区域整体规划并满足与相邻建筑日照规定的前提下，可对华风物流园商贸展示区和华风海城湾项目进行整合，整合后合并为商业综合体项目，两块地指标可相互平衡、调剂使用，市资源规划局按《备忘录》约定内容对该商业综合体项目执行原法规，并负责完成项目的控详指标调整、核发规划条件、项目容积率调整等规划审批工作。根据市政府2013年118号会议纪要，华风公司涉案项目又依据重新调整的控制性详细规划进行变更审批。2016年1月25日，市政府2016年第3号专题会议纪要决定，按照《关于协调落实市规委会有关华风物流园区项目决定的情况报告》分二步解决华风集团项目审批事宜的意见，采取边办相关规划审批手续、边完善有关内容的办法解决（2016年2月5日前完成《建设用地规划许可证》的核发工作）。2016年5月23日，市资源规划局《关于华风集团催告函有关事宜的复函》，对控详规划调整方案未完成报批的问题华风公司尽快提报依法合规的修建性详细规划方案，并经市资源规划局审查同意后，按照修建性详细规划方案确定的实际控制指标结合周边实际情况反推控详规划调整方案，依法履行程序。2016年6月13日，市资源规划局呈请市政府《关于批复哈尔滨市南岗区NG10文化片区A-11地块控制性详细规划调制项目的请示》（哈规呈（2016）44号）文件载明，“现已按照市规委会及相关部门意见对规划范围进行修改，对履行完法定程序的南岗区NG10文化片区A-11地块控制性详细规划调整上报市政府，提请市政府履行批复程序”。2016年7月5日，市政府《关于南岗区NG10文化片区A-11地块控制性详细规划调整项目的批复》（哈政综[2016]24号）,同意市资源规划局(哈规呈[2016]44号)请示中南岗区NG10文化片区A-11地块控制性详细规划调整，并要求市资源规划局按照有关规定履行公布程序。2018年7月6日，市政府2018年第52号专题会议纪要决定：“由市资源规划局依法依规在7月20日前出具华风公司海城湾6#项目规划条件，在15个工作日内公示华风公司环贸华府项目修详方案”。2018年11月16日，华风公司向市资源规划局提交《关于落实市政府2018年第52号会议纪要给华风公司项目审批相关事宜的询问函》，依据市政府2018年第52号会议纪要，市资源规划局应当在会议纪要作出后15个工作日内公示华风公司环贸华府项目修详方案，会后华风公司报送了项目的修建性详细规划方案，但市资源规划局以需要考虑哈工大事宜为由，至今没有予以公示。2018年11月27日，市资源规划局作出《关于华风项目审批相关事宜的复函》（哈规函[2018]780号）认为，“四、关于华风商贸展示区（大地块）项目，按照贵公司报送的方案，存在以下问题：(一)适用条例问题。按照哈尔滨市人大常委会关于对老条例第七十七条适用问题的解释规定，该项目适用《哈尔滨市城乡规划条例》。（二）日照分析问题。《城市居住区规划设计规范》对住宅日照标准有着明确的要求，该标准系国家强制性标准，故该项目必须进行日照分析。（三）公建比例问题。2016年7月5日，市政府对该片区的控详规划调整进行了批复、该片区控详规划调整主要依据为市政府2013年第118号专题会议，会议纪要中明确要求，商贸展示区部分以公建为主，公建面积必须大于60%。此外，政府批复该地块的高容积率是建立在以公建为主的基础上。贵公司提供的公建比为5%，与会议要求及控详规划调整的依据严重不符。（四）退界问题。贵公司提供的方案，与城市道路和相邻用地的退界，应满足《哈尔滨市城乡规划条例》的相关要求。我局在确定规划条件时，首先要考虑依法依规，以政府批复的控详指标上限为依据，除此之外，还要综合考虑城市景观、动态交通、静态停车、社会影响、基础设施支撑等多方面因素”。现华风公司认为市资源规划局未履行审定修建性详细规划方案的职责，主张要求市资源规划局履行法定职责按照《哈尔滨市城市规划管理条例》关于日照间距的规定审定华风公司报送的南岗区NG10文化片区A-11地块修建性详细规划方案并予公布，故形成本次诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《黑龙江省城乡规划条例》第六条规定，省城乡规划主管部门负责组织实施本条例。城市、县城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。县级以上人民政府其他有关部门应当按照各自职责，做好城乡规划管理的相关工作。《哈尔滨市城乡规划法》第三条第一款、第二款规定，市城乡规划主管部门负责本市的城乡规划管理工作。县（市）城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”根据以上法律、法规规定，市资源规划局负责本行政区域内城乡规划行政管理职责。因此，市资源规划局为本案适格被告。华风公司就案涉建设项目申请市资源规划局履行规划行政审定职责，华风公司认为市资源规划局未履行规划行政审定职责，华风公司与本案被诉行政行为之间具有利害关系，因此，华风公司具备本案原告主体资格。 关于华风公司就被告审定涉案地块修建性详细规划提起履行法定职责之诉的问题。一般而言，在城市规划编制过程中，控制性详细规划阶段是规划条件的确定阶段，修建性详细规划是规划条件的落实阶段。按常规的编制程序和编制要求，由控制性详细规划确定规划条件，为修建性详细规划的编制提供法定依据，修建性详细规划则进一步对规划条件进行空间落实。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建设筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”《哈尔滨市城乡规划条例》第四十一条的规定，“建设单位或者个人在组织有相应资质的设计单位编制建设工程设计方案前，可以向城乡规划主管部门查询规划设计要求，也可以申请对规划条件要求编制的修建性详细规划或者城市设计方案进行审定。城乡规划主管部门应当提供相应的规划信息服务、出具审查意见”。根据上述规定，审定修建性详细规划方案系市资源规划局依法应当履行的法定职责。从审定行为对当事人权益的影响看，修建性详细规划的审定对建设单位后续申请履行相应的规划行政许可产生实质的影响，该审定行为不应属于内部行政行为。另据，提起履行职责之诉，对于华风公司来讲，需具有实体法上的请求权基础；对于市资源规划局来讲，需具有相应的法定职责。本案中，市资源规划局具有审定修建性详细规划、建设设计方案总平面图的公布以及核发建设工程规划许可证的法定职责，华风公司认为市资源规划局存在未履行审定职责并对其合法权益产生实质性影响，现华风公司提起履职之诉，应当属于人民法院受案范围。 关于华风公司主张市资源规划局审定案涉建设项目修建性详细规划方案有关日照间距的规定是否可适用原《哈尔滨市城市规划管理条例》的问题。按照《党政机关公文处理工作条例》规定，会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的公文，如果会议纪要仅仅作为记录会议情况之用，并在行政机关内部传阅，则不存在对外发生效力的问题。然而，如果会议纪要决定的内容已经对当事人权利义务产生实质影响，且已经为当事人所知晓并得以外部化之后，该会议纪要作为行政行为的一种表现形式即具备了行政行为所内涵的公定力与确定力。所谓行政行为的公定力是指行政行为一经成立，既具有被推定为合法而要求所有机关、组织或者个人表示尊重的一种法律效力。行政行为的确定力分为形式确定力和实质确定力，形式上的确定力是指行政行为作出后，在法定的救济期间过后即不得再提起复议或诉讼寻求救济，又称为不可争力。实质上的确定力是指行政行为作出后，经过法定救济期间后，其内容非依法定程序不能再变动，就行政机关而言，不能对同一违法行为，依同一事实和同一法律依据再作出另一行政行为；对当事人来说，也不能就同一事项请求变更，又称为不可变更力。本案中，市政府等相关部门为解决涉案地块历史遗留问题而形成的会议纪要，其就涉及涉案地块适用法律、项目控详指标、公建比例、核发规划条件、项目容积率调整、公示时限等具体规划审批工作内容及相应措施等进行了详细地阐述，系对华风公司享有涉案项目的权利义务产生实质影响。基于法律、法规规定及行政行为的基本性质，行政机关针对涉案建设项目所形成的会议纪要除非存在重大且明显的违法情形，否则围绕本案案涉建设项目所形成的人民政府会议纪要已经具备行政行为的公定力与确定力。 本案中，2010年1月19日，市政府批准《关于哈尔滨铁路局与华风房地产开发有限公司开发建设中相关事宜协调会议备忘录》载明，市政府及相关职能部门同意涉案工程配套费用、土地出让金及与项目开发建设有关的一切费用及相关政策，按照2010年1月19日前的标准核收、执行。2013年8月19日，市政府就《备忘录》的执行和审批相关问题于召开专题会议，并形成2013年第118号会议纪要决定，市资源规划局按备忘录约定内容对该涉案商业综合体项目执行原法规，并负责完成项目的控详指标调整、核发规划条件、项目容积率调整等审批工作。2016年1月25日，市政府进一步推进涉案项目审批事宜召开专题会议，并形成2016年第3号会议纪要决定，按照《关于协调落实市规委会有关华风物流园区项目决定的情况报告》分二步解决华风涉案项目审批意见，即市资源规划局在本次报告后5日内确定华风集团项目修详方案及规划条件后，依据市规委会（规委2015第2次）通过的对涉案地块的控详调整方案，报市政府履行批复程序，并将优化后部分用地修详方案作为控详方案附图，并依据《哈尔滨市人民政府关于贯彻实施哈尔滨市规划条例的若干意见》（哈政综[2012]39号）文件，按老法老条例进行规划审批。保证已进入规划审批程序的建设项目执行政策的连续性和稳定性。凡2011年12月31日前已取得土地招拍挂手续或建设用地规划许可证的建设项目，可执行《哈尔滨市城市规划管理条例》，即按老法老条例进行规划审批。此外，华风公司于2002年取得涉案建设项目的土地使用权，于2011年4月8日重新换取了土地使用证，根据《黑龙江省人民代表大会常务委员会关于批准〈哈尔滨市人大常委会关于对《哈尔滨市城乡规划条例》第七十七条适用问题的解释〉的决定》，将《哈尔滨市人大常委会关于对〈哈尔滨市城乡规划条例〉第七十七条适用问题的解释》载明“2012年1月1日前，已经按照城乡规划主管部门核准的规划条件进行国有土地上房屋拆迁或者征收的项目；已经取得国有土地出让手续或者建设用地规划许可证项目，在办理后续规划行政许可时，可适用《哈尔滨市城市规划管理条例》中有关日照间距的规定”。按上述规定及结合针对涉案项目形成的会议纪要决议可知，华风公司涉案建设项目可以适用《哈尔滨市城市规划管理条例》中有关日照间距的规定。因此，市资源规划局主张涉案建设项目规划条件需要调整，不应适用原《哈尔滨市城市规划管理条例》中有关日照间距的条款而应适用《哈尔滨市城乡规划条例》中有关日照间距的条款的抗辩意见及理由并不能成立。 关于市资源规划局是否存在未完全履行审定职责情形的问题。2016年5月23日，市规划局哈规函[2016]278号文件《关于华风集团催告函有关事宜的复函》载明，市资源规划局要求华风公司尽快提报依法合规的修建性详细规划方案，并经市资源规划局审查同意后，按照修建性详细规划方案确定的实际控制指标结合周边实际情况反推控详规划调整方案，依法履行程序。2016年6月13日，市资源规划局向市政府呈报的《关于批复哈尔滨市南岗区NG10文化片区A-11地块控制性详细规划调整项目的请示》(哈规呈[2016]44号)，文件载明，“现已按照市规委会及相关部门意见对规划范围进行修改，对履行完法程序的南岗区NG10文化片区A-11地块控制性详细规划调整上报市政府，提请市政府履行批复程序。2016年7月5日，市政府《关于南岗区NG10文化片区A-11地块控制性详细规划调整项目的批复》（哈政综[2016]24号）,同意市资源规划局(哈规呈[2016]44号)请示中南岗区NG10文化片区A-11地块控制性详细规划调整，并要求市资源规划局按照有关规定履行公布程序。2018年7月6日，根据市政府2018年第52号会议纪要的要求，市资源规划局在15个工作日内公示华风公司环贸华府项目修详方案。由此可知，涉案地块控制性详细规划已经行政机关依法批准。根据《中华人民共和国城乡规划法》第七条的规定，经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。现市资源规划局辩称案涉地块的控制性详细规划仍在完善中，不具备审定项目修建性详细规划方案的条件，该辩称理由缺乏事实依据，理由不能成立。并且，2018年11月27日市资源规划局作出的《关于华风项目审批相关事宜的复函》（哈规函[2018]780号），该复函中涉及涉案地块建设项目部分事项与已形成会议纪要决议内容相冲突并存在重新加设规划审定条件的情形。综上，市资源规划局应当履行审定涉案地块建设项目修建性详细规划方案的职责，其未完全履行职责的行为已经对华风公司合法权益产生实质性影响，故市资源规划局应在其法定职责范围内运用专业技能对涉案地块建设项目修建性规划进行核定认定。因此，华风公司要求市资源规划局履行法定职责按照《哈尔滨市城市规划管理条例》关于日照间距的规定审定华风公司报送的南岗区NG10文化片区A-11地块修建性详细规划方案并予公布的诉讼请求，具备事实根据和法律依据，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决市资源规划局在一审判决生效之日起三十日内审定华风公司报送的南岗区NG10文化片区A-11地块修建性详细规划方案并依法作出处理决定。 上诉人市资源规划局上诉称，1.一审法院采信被上诉人举证的诸多会议纪要有失公正性，认定事实错误。被上诉人请求公示修建性详细规划的诉讼请求不属于人民法院行政受案范围。审定和公示修建性详细规划方案系上诉人依法核发《建设工程规划许可证》的准备、论证、研究等过程性行为，并非一个结论性的行政行为，不具可诉性。2.被上诉人在未取得国有土地出让合同及作为组成部分的规划条件的前提下，上诉人不能在无法定依据的情况下违反法定程序审查南岗区NG10文化片区A-11地块修建性详细规划方案。3.案涉地块控制性详细规划仍在完善中，并未最终确定，哈尔滨人民政府（以下简称市政府）在下发（哈政综[2016]24号批复时，并未向上诉人转发该地段控制性详细规划图，也未在市政府或上诉人网站上进行公布。只有批复，没有附图，上诉人无法针对该地段开展后续规划审批，即使一审判决生效也无法执行。4.该地块的项目无法适用《哈尔滨市城市规划管理条例》中有关日照间距的规定，上诉人应依法适用《哈尔滨市城乡规划管理条例》进行规划审批。5.一审判决认定上诉人未完全履行职责是错误的。市政府的会议纪要仅是原则性指导，职能部门在具体审查过程中，仍应依据相关的法律、法规进行审核。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人华风公司辩称，上诉人按照法律授权具有审定修详规划的法定职责。根据2018年市政府52号会议纪要，要求上诉人在15日内应当公布案涉项目的修详规划方案，上诉人是市政府的职能部门，政府的决定是其职责的渊源之一，因此上诉人应当根据市政府的决定履行审定案涉修详规划的法定职责。上诉人自述因市政府的决定与法律相违背才使得其无法审定案涉修详方案，是没有法律根据的，政府的决定并没有违反法律规定。上诉人作为市政府的职能部门，应当执行市政府的决定。本案案涉项目其特殊性在于华风公司想要取得变更后的规划条件，而上诉人书面告知华风公司需要建设单位编制修详规划，以便在规划中一并确定，因此才产生以修详规划方案反推控详方案，所以在规划工程许可证核发前，进行修详规划方案的审定是上诉人依据哈尔滨市城乡规划条例自行设定的法定职责。本案中案涉项目的另一个特殊性在于，哈尔滨市人民政府批准案涉项目控详方案前，市资源规划局已将案涉项目的修详规划方案审定，并报市政府取得批准的控详指标，在市政府作出的2018年第52号会议纪要中，上诉人明确了在15个工作日内将华风公司项目的修详方案予以公示，在52号会议纪要后，上诉人又作出复函不同意对已经在控详前审定的修详方案进行公示，并提出了不同的理由，因此一审法院确定上诉人没有完全履行审定华风公司案涉项目修详方案的法定职责是正确的。上诉人应当按照在控详批准前已经审定的修详规划方案履行法定职责，予以公示。请二审法院驳回上诉，维持原判。 本院认为，《哈尔滨市城乡规划条例》第三十一条规定：在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用的，土地主管部门在组织出让前，应当向城乡规划主管部门函询拟出让用地的规划条件。城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划和相关规定提出出让地块的规划条件，书面反馈土地主管部门，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。规划条件应当包括出让地块的位置，规划用地使用性质和兼容性内容，规划用地面积、建筑容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度，需要按照规定配建的基础设施、公共服务设施和保障性住房，以及标识建设用地位置、范围界限、需拆除建筑物和构筑物等的范围、周边环境和各类规划控制线等的附图。未编制控制性详细规划的地块，城乡规划主管部门不得组织出让国有土地使用权。第五十条规定：对涉及历史建筑、历史文化街区保护的建设工程、重要地块的建设工程以及对周围建筑和环境产生重大影响的重要建筑，城乡规划主管部门在核发建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证前，应当将建设项目的修建性详细规划草案、建设工程设计方案的总平面图草案在工程现场、网站或者展示场所依法予以公示，公示时间不得少于十日。必要时，应当采取论证会、听证会等方式听取相关专家、利害关系人的意见。本案中，华风公司请求法院判令市资源规划局履行法定职责，按照《哈尔滨市城市规划管理条例》关于日照间距的规定，立即审定华风公司南岗区NG10文化片区A-11地块修建性详细规划方案，并予以公布。而华风公司在同时提起诉讼的（2019）黑0103行初62号行政案件中提出，请求法院依法判令市资源规划局履行法定职责，将华风公司项目南岗区NG10文化片区A-11地块控制性详细规划调整（附：2016年2月2日版）转至哈尔滨市城乡规划编制研究中心，给华风公司出具该版含五线的现状地形图。根据法律规定，上述两案中华风公司诉讼请求的内容系针对同一地块审批程序中具有先后顺序的两个环节。在目前该地块控制性详细规划尚未最终确定，且没有出具规划控制线图的情况下，本案诉讼请求能否实现需以（2019）黑0103行初62号案件中华风公司诉求的实现为前提条件。一审法院未对两起案件统筹考虑，就在本案中直接判令市资源规划局在判决生效之日起三十日内审定华风公司报送的案涉地块修建性详细规划方案，可能会导致生效判决无法执行。综上，一审判决认定事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销哈尔滨市南区人民法院（2019）黑0103行初60号行政判决； 二、发回哈尔滨市南岗区人民法院重审。 审判长  邓德广 审判员  仲 治 审判员  赵 扬 二〇一九年十二月十二日 法官助理朝之悦 书记员徐畅