山东省济南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁01行终1023号 上诉人（一审原告）柴学兰，女，1961年8月4日出生，汉族，住济南市。 委托代理人王瑞琦，山东瑞文律师事务所律师。 委托代理人赵树，山东瑞文律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市长清区住房和城乡建设局，住所地济南市。 法定代表人王庆波，局长。 委托代理人段文帅，山东从德律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市长清区综合行政执法局，住所地济南市。 法定代表人司家国，局长。 委托代理人史云，该单位工作人员。 一审第三人济南市长清区农业机械公司。住所地济南市。 法定代表人刘振雷，董事长。 委托代理人隋建勇，山东灵岩律师事务所律师。 委托代理人刘皋，山东灵岩律师事务所律师。 上诉人柴学兰因与被上诉人济南市长清区住房和城乡建设局（以下简称长清区住建局）、济南市长清区综合行政执法局（以下简称长清区执法局）、一审第三人济南市长清区农业机械公司（以下简称长清区农机公司）房屋行政强制纠纷一案，不服济南市长清区人民法院（2019）鲁0113行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 一审法院审理查明,原告柴学兰于1981年入职第三人区农机公司（原长清县农业机械公司），其称怀孕后因行动不便，公司安排其到传达室从事门卫工作。该单位改制以后不再需要门卫，但柴学兰一直占用着传达室。2003年第三人因经营不善被吊销营业执照，包括原告在内的公司职工下岗。其后原告仍然占用该涉案房屋。原告称其在1998年企业改制之前交过房租，但未能提供相应的证据加以证实。1998年企业改制之后原告也认可其未缴纳房租。庭审中第三人不认可其与原告之间存在（公）房屋承租关系，其也未收过原告涉案房屋的房租。2004年，原告柴学兰在该单位分得福利房一套。2018年9月21日，因济南市长清区和信综合体（老党校地块）棚改项目，长清区人民政府作出《济南市长清区老党校地块棚改项目国有土地上房屋征收补偿方案》，确定由区住建委为房屋征收实施部门，济南市长清区房屋征收服务中心为征收实施单位，对老党校地块棚改项目国有土地上房屋实施征收。原告居住的涉案房屋为第三人的传达室，即在该项目片区内登记在第三人区农机公司名下，产权证号为长房字第164号。后济南市长清区房屋征收服务中心经对老党校地块被征收房屋情况进行调查摸底公示后，2018年11月10日与房屋产权单位即本案第三人签订了农机公产“房屋征收补偿协议（预签）”，原告原居住的涉案房屋在该补偿协议中。第三人腾空房屋后，2019年2月2日向长清区房屋征收服务中心交验已腾空的房屋（含涉案原告原居住房屋），同日由经依法公开招投标确定的拆迁队伍将已腾空的被征收房屋予以拆除。原告诉至法院，请求依法确认两被告强制拆除原告房屋的行为违法。 一审法院认为，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条均将国有土地上房屋征收的补偿对象确定为被征收房屋的所有权人。《济南市国有土地上房屋征收与补偿条例》虽将公有房屋承租人也纳入补偿范围，但本案中原告未提供相应的书面证据证明其与本案第三人即房屋产权人存在公房承租关系，庭审中柴学兰也认可其占用的第三人的传达室在1998年企业改制后未向第三人交纳过房租，虽称其之前交过房租，但未提供相应的证据加以证实。第三人也不认可其与原告存在公房承租关系，且原告于2004年在该单位分得福利房一套。因此根据庭审查明的事实及原告提供的证据，无法认定原告柴学兰系本案涉案自管公房的承租人。同时，原告主张“被告强制拆除原告房屋的行为，致使原告遭受了巨大的经济损失，为维护其合法权益，诉至法院”。但经庭审查明，原告既非涉案房屋的产权人也无相应证据认定其为涉案房屋的公房承租人，只是涉案房屋的使用人。是本案第三人同长清区房屋征收服务中心签订了农机公产“房屋征收补偿协议（预签）”后，由其负责将涉案房屋腾空后向长清区房屋征收服务中心交验空房，并由经依法公开招投标确定的拆迁队伍将涉案房屋拆除。庭审中第三人称，拆迁时其公司成立了拆迁领导小组，该公司职工杨明任组长，在空房验收单上签字确认房屋已腾空。因此第一被告区住建局组织的拆除行为也未侵犯原告的合法财产权。而《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此柴学兰无权向法院提起诉讼，不具备本案的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告柴学兰的起诉。 上诉人上诉称，一审法院认定事实不清、适用法律错误，应当予以纠正。首先，上诉人系原审第三人长清区农机公司（原长清县农业机械公司）职工，自入职即分配住房一套，原审第三人公司经营期间均是从上诉人的工资中扣取房租，上诉人因客观原因无法提供当时发放工资的工资明细，且原审上诉人已向原审法院申请从原审第三人处调取上诉人的工资发放明细，该证据系查清本案事实的关键证据，法院应当予以调取。其次，一审长清区住建局虽然提交了空房验收单，但该单据并不能说明房屋拆除行为合法，长清区住建局作为拆迁行为的责任主体应当对拆迁片区中的违法拆迁行为承担相应的责任，一审法院未就拆除行为合法性进行审查认定事实不清。再次，一审法院认定上诉人为涉案房屋的实际使用人，事实上诉人在此居住十几年，对房屋也进行了修缮，上诉人对房屋多年的投入维持了房屋的可居住性和实际价值，上诉人的身份只能是房屋产权人抑或承租人，不存在无偿居住这种说法。上诉人是本案适格原告，具有原告主体资格。综上，请求依法撤销一审裁定，发回重审或依法裁判；二审诉讼费由二被上诉人承担。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“有利害关系”，是指被诉行政行为有可能直接对起诉人的权利义务造成损害或者不利影响。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定房屋所有权人是征收行为的行政相对人，与征收决定、房屋征收补偿、拆除房屋行为当然具有利害关系，具有原告主体资格。同时《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条也规定，享受公房租赁权的承租人在租赁关系存续期间，因对被征收的公房实际享有以低于市场价格占有、使用的权利，与房屋拆除行为亦具有利害关系。 本案涉案房产系单位自管公房，是各机关、团体或者企事业单位自行管理经营的国有或集体所有的房产，因其是特定历史条件下的产物，自管公房承租人与单位建立公房租赁关系系基于单位公房管理部门依据其房管职权对自行管理的公房的自主管理权。即单位对自行管理公房的分配与否以及如何分配、以何种形式分配或者与职工建立、解除占有使用关系等，均属于单位的自主支配权，对于单位职工与单位之间的公房分配争议及是否存在公房租赁关系，人民法院一般不宜直接认定。本案上诉人虽曾在被拆迁房内居住过，但不能提供证据证明房屋被拆迁时自己依然与单位存在公房租赁关系。且涉案公房拆除前已经由一审第三人腾空并交付涉案项目征收实施单位长清区房屋征收服务中心，拆除前房屋内并没有上诉人任何物品，因此长清区房屋征收服务中心在与房屋所有权人签订补偿协议、交验空房的情形下实施的房屋拆除行为，与上诉人没有利害关系，一审法院据此裁定驳回上诉人起诉，并无不当。 上诉人与一审第三人之间是否存在公房租赁关系或其他承租关系不是本案解决的问题，上诉人申请从一审第三人处调取上诉人的工资发放明细没有实际意义，一审没有调取符合规定。本案对被上诉人拆除房屋的合法性不作审查，并不否定上诉人有依法获得相关安置补偿的权利，上诉人认为自己的安置补偿利益未获实现、涉案房屋室内物品损失及修缮投入未获得补偿等，可以另行主张权利。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张正升 审 判 员 孙继发 审 判 员 魏吉锋 二〇一九年十二月十二日 法官助理 禹明璐 书 记 员 聂林凤