云南省曲靖市沾益区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0328行初76号原告：王祖全，男，1968年10月29日生，汉族，曲靖市富源县人，小学文化，农民，住云南省曲靖市富源县。身份证号码：5322251968××××××××。委托代理人：夏红亮，云南段志恒律师事务所律师，系特别授权代理。被告：富源县自然资源局（原富源县国土资源局）。住所地：富源县中安街道金城路155号。统一社会信用代码：11530325015158855N。负责人：高吉耀，局长、书记。行政机关出庭负责人：李先荣，土地收储中心主任、党组成员。委托代理人：莫江，云南恒序律师事务所律师，系特别授权代理。第三人：富源县大河镇人民政府。住所地：富源县大河镇人民政府文化路。统一社会信用代码：11530325015159233K。法定代表人：范涛，镇长。委托代理人：马永福，富源县大河镇法律服务所法律工作者。系特别授权代理。第三人：云南省曲靖市富源县大河镇脑上社区居民委员会。住所地：云南省曲靖市富源县大河镇脑上社区居民委员会脑上村。统一社会信用代码：55530325MEA1490237。法定代表人：胡绍伍，主任。委托代理人：王卫国，脑上居委会监督委员会主任，系特别授权代理。第三人：刁云娥，女，1955年12月23日生，汉族，曲靖市富源县人，小学文化，农民，住云南省曲靖市富源县。身份证号码：5322251955××××××××。委托代理人：瞿全高，男，1951年3月16日生，汉族，曲靖市富源县人，中专文化，退休教师，住云南省曲靖市富源县，系刁云娥之夫，特别授权代理。原告王祖全不服被告原富源县国土资源局向第三人云南省曲靖市富源县大河镇脑上社区居民委员会及刁云娥颁发的富国土资建字（2018）第336号建房用地许可证的行政行为，于2019年11月4日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月4日立案后，于2019年11月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭审理了本案。原告王祖全及其委托代理人夏红亮，被告富源县自然资源局出庭负责人李先荣及委托代理人莫江，第三人富源县大河镇人民政府委托代理人马永福、第三人云南省曲靖市富源县大河镇脑上社区居民委员会（简称“脑上居委会”）委托代理人王卫国，第三人刁云娥及其委托代理人瞿全高，证人董某、瞿某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年7月10日，原富源县国土资源局向第三人云南省曲靖市富源县大河镇脑上社区居民委员会脑上村刁云娥颁发了富国土资建字（2018）第336号《建房用地许可证》，决定划拨建设用地85平方米作为刁云娥户建房用地。原告王祖全诉称，被告原富源县国土资源局颁发给刁云娥户的建房用地所涉及的土地系原告王祖全的爷爷所有，一直由原告占有使用。2019年6月，第三人刁云娥欲在该土地上建房和原告发生纠纷，富源县大河镇脑上居委会脑上居民小组向富源县人民法院提起排除妨碍纠纷民事诉讼，原告才知道被告颁发给第三人刁云娥建房用地许可证的行政行为。原告认为被告的行政行为违法，为维护原告的合法权益，提出诉讼请求：1.确认原富源县国土资源局对云南省曲靖市富源县大河镇脑上社区居民委员会向刁云娥颁发的富国土资建字（2018）第336号建房用地许可证的行政行为违法。2.撤销原富源县国土资源局对云南省曲靖市富源县大河镇脑上社区居民委员会向刁云娥颁发的富国土资建建字（2018）第336号建房用地许可证。3.诉讼费由被告承担。原告王祖全围绕其诉讼请求，向本院提交了以下证据、依据：1、王祖全户口薄复印件一份、涉案土地现状照片三张、原告爷爷土地登记信息（土地房产所有证存根）复印件一份、脑上社区居委会出具的亲属关系证明一份。用以证明原告诉讼主体适格的事实。2、《建房用地许可证》、《云南省村镇房屋建设准建证》复印件各一份。用以证明被告批准第三人刁云娥在涉案土地上建房的事实。3、《会议记录》、大河镇脑上小学建设用地相关事宜会议纪要复印件各一份。用以证明富源县大河镇脑上居委会及大河镇党委违法将涉案土地“划拨”给第三人刁云娥的事实。4、第三人刁云娥家房屋照片一张。用以证明刁云娥已经取得过宅基地的事实。被告富源县自然资源局辩称，第三人刁云娥建房用地申请经富源县大河镇人民政府审核同意，由被告原富源县国土资源局上报富源县人民政府审批后，依法向刁云娥颁发了建房用地许可证，被告作出的行政行为符合《土地管理法》及《云南省土地管理条例》及《行政许可法》的规定，事实清楚，程序合法，原告的诉讼请求不能成立，应当驳回原告的全部诉讼请求。庭审中被告补充答辩认为原告诉称涉案土地是其爷爷的，原告不是本案适格的诉讼主体。被告富源县自然资源局在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：第一组（事实方面的证据材料）：1、富源县城乡居民宅基地使用申请书；2、刁云娥身份证复印件；3、富源县国土资源局大河分局出具的《刁云娥户用地踏勘意见》；4、乡村建设规划许可证；5、富源县办理农村居民建房用地许可证会签表；6、富源县国土资源局文件（富国土资发〔2018〕48号）《富源县国土资源局关于报请审查批准富源县2018年度第一批农村居民建房建设用地的请示》和《富源县2018年第一批上报农村居民建房用地情况统计表》；7、富源县人民政府文件（富政复〔2018〕47号）《富源县人民政府关于富源县2018年度第一批农村居民建房建设用地的批复》；8、建房用地许可证存根富国土资建字（2018）第336号。用以证明按照审批程序和要求，农村居民申请住宅建设用地采用格式文本的形式，由申请人刁云娥填写富源县城乡居民宅基地使用申请书，提出建房建设用地申请，经其所在村民小组富源县大河镇脑上社区居委会脑上村民小组审核同意签署意见后，报富源县大河镇脑上社区居委会审核同意签字盖章后报所在乡（镇）国土分局--富源县国土资源局大河分局审核，国土分局进行实地踏勘审核符合当地乡（镇）土地利用总体规划，审查已经取得村镇规划部门颁发的乡村建设规划许可证，符合用地规划，同意上报富源县大河镇人民政府进行审核，经富源县大河镇人民政府审核同意上报富源县国土资源局审核。富源县国土资源局对2018年度全县各乡镇所上报的农村居民住宅建设用地情况采取统一集中审核办理的方式进行审核，本次统一集中办理涉及富源县胜境街道办事处、中安街道办事处、后所镇、墨红镇、大河镇、营上镇、竹园镇、十八连山镇、古敢乡共九个街道/乡/镇，涉及农户677户，本案第三人刁云娥属于该统计表中的第333号。经过审查，材料齐全，符合用地申请，且不超过用地标准的，由富源县国土资源局各部门，包括规划科、耕地保护科、利用科、地籍科、矿产开发科、地质环境科、法规科、不动产登记中心、执法大队、征转科分管领导审查会签同意后报局主要领导审批，形成请示文件附2018年第一批农村居民建房建设用地情况统计表上报富源县人民政府审批，经县人民政府审批同意后，向申请人刁云娥颁发建房用地许可证。第二组（行政许可法律法规和政策规范性文件）：1、《中华人民共和国土地管理法》2004年第二次修正版第六十二条；2、《云南省土地管理条例》第三条、第三十三条；3、《行政许可法》第二十九条、第三十四条、第三十五条、第三十八条、第三十九条；4、《云南省农村住房建设管理办法》；5、《曲靖市农村住房建设管理暂行规定》第七条、第八条。用以说明根据曲靖市的规定和其他相关法律法规的规定，负责审查建房申请人是否符合建房条件、规模、申报材料真实性、勘测放线、定界以及填表、制图工作的是乡（镇）人民政府或者街道办事处。2004年8月28日第二次修正的《土地管理办法》第六十二条第三款规定：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；2019年8月26日第三次修正后的《土地管理法》第六十二条第四款规定：农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。被告作出颁证许可行政行为符合法律规定。第三人富源县大河镇人民政府述称，案涉土地位于大河镇脑上居委会脑上居民小组，于1974年由大河公社在该块土地上建设抽水房，使用的是脑上生产队的土地，一直到1995年抽水池闲置，该土地都是由公社管理使用，原告并未取得该土地的使用管理权，对自然资源局颁发建房用地许可证的行政行为没有法律上的利害关系，原告王祖全无诉讼主体资格。大河镇人民政府为合理利用闲置土地，解决因建设脑上小学食堂使用着脑上居民小组刁云娥0.37亩承包地产生的用地矛盾，经脑上居委会多次申请，经会议研究以会议纪要的形式，依法将由大河镇人民政府管理使用的案涉土地划还给脑上社区居委会，符合土地承包到户后的政策法规。脑上居委会经会议研究将该土地置换给刁云娥管理使用，刁云娥按照法定审批程序，向相关管理部门申请办理了建房手续，并依法取得了《建房用地许可证》、《乡村规划许可证》《云南省村镇房屋建设准建证》，大河镇人民政府及各职能部门按照法定程序办理相关建房手续，程序合法，原告所提诉讼不能成立，应当驳回原告的诉讼请求。第三人富源县大河镇人民政府围绕其述称意见，向本院提交了以下证据材料：1、富源县大河镇人民政府组织机构代码证复印件一份。2、委托代理人的身份证复印件一份。1-2证明第三人参加诉讼的主体资格。3、《脑上居委会脑上小学建设用地的请示》复印件一份。用以证明富源县按照脑上居委会的申请，研究置换给刁云娥建房用地。4、《大河镇脑上小学建设用地相关事宜会议纪要》复印件一份。用以证明置换给刁云娥的土地经会议研究后作出决定还给脑上居委会。5、富源县大河镇项目规划建设许可审批表、建房用地许可证、刁云娥的乡村建设规划许可证、云南省村镇房屋建设准建证复印件各一份。用以证明富源县大河镇人民政府及各职能部门依照刁云娥的申请，依法依程序审批了各项建房手续。第三人脑上居委会述称，2013年因脑上小学建学生食堂，占用脑上村民小组刁云娥承包土地0.37亩（246.7平方米），脑上村民小组多次向村委会反映，要求把原大河公社1974年建抽水房占用的脑上生产队集体土地60.5平方米还给脑上居民小组，置换给刁云娥管理使用。脑上居委会多次向大河镇人民政府请示，经大河镇党政班子会议讨论，同意将该土地还给居民小组，解决脑上小学建设占用刁云娥承包土地一事。该地块从来都不属于原告管理使用，原告依据1952年的土地房产证提起行政诉讼无法律依据，1956年成立农业生产合作社，农户所有的土地、牲畜、农具等全部入社，1979年农户才分有自留地、饲料地，1982年土地才承包到户，因此1952年的土地房产证不能作为有效证据，应驳回原告的诉讼请求。第三人脑上居委会围绕其述称意见，向本院提交了以下证据材料：1、脑上居委会统一社会信用代码证书复印件一份，用以证明脑上居委会参加诉讼的主体资格。2、委托代理人王卫国的身份证复印件一份。用以证明代理人参与诉讼的主体资格。3、《脑上居委会脑上小学建设用地的请示》复印件一份。用以证明置换给刁云娥的土地按照法定程序请示过。4、《大河镇脑上小学建设用地相关事宜会议纪要》复印件一份。用以证明置换给刁云娥的土地经过研究后还给了脑上居委会。5、脑上居委会两委班子《会议记录》复印件一份。用以证明经脑上居委会两委班子会议研究后，决定将大河镇人民政府还给脑上居委会的土地置换给刁云娥管理使用。6、大河镇抽水房地点图片二张。用以证明该地块一直闲置，并留有抽水房遗迹及抽水管道。事实上原告从来没有管理使用过该土地。7、原大河公社脑上大队瞿家湾生产队瞿光选《云南省县革命委员会社员自留饲料地使用证》复印件一份。用以证明1980年2月后大河公社脑上大队才分给社员自留地、饲料地，其余土地由集体管理耕种。审理中，第三人脑上居委会申请证人董某、瞿某出庭作证。证人董某陈述，我1968年至2010年在脑上村民小组担任生产队队长，1974年生产队由群众出义务工，在集体管理使用的土地上建了抽水池，1995年前后在瞿家湾又建了两个大水池，原来的水池就没有用了，该土地闲置，没有村民提出过争议，土地是集体的。证人瞿某陈述，我是2010年4月至2019年4月担任脑上居民小组组长，2013年本村刁云娥家的承包土地被脑上小学建学生食堂用掉0.37亩，刁云娥要求安排土地给她，不要经济补偿，多年都没有得到解决，脑上居民小组多次向居委会提议，政府的抽水房地点有60.5平方米多年没有使用，请居委会找政府协调把土地还给脑上居委会，由居民小组安排置换学生食堂用掉的0.37亩土地，将抽水房的60.5平方米土地置换给刁云娥管理使用，我担任村民小组长期间，没有人对该土地提出过异议，王祖全家没有跟村上说过要用那块地，是2010年前在那里堆木料的。第三人刁云娥述称，2013年大河镇脑上小学建盖学生食堂，使用了刁云娥的土地0.37亩，经刁云娥多次申请解决土地问题，2018年年初，、脑上居委会、脑上居民小组会议研究决定将镇上闲置未用的抽水房（四至界限清楚）占地60.5平方米与刁云娥被脑上小学租用的土地互换，该土地的使用权归刁云娥所有。由于该土地不能耕种，只能作建盖房屋使用，经刁云娥申请，脑上居委会、脑上居民小组同意该地作刁云娥建房用地，经刁云娥报请相关部门批准，取得了乡村建设规划许可证、云南省村镇房屋建设准建证、富源县国土资源局于2018年7月10日核发了建房用地许可证。刁云娥建房用地来源清晰、审批手续齐全，无违法违规情况，请求人民法院依法维护第三人刁云娥的合法权益。第三人刁云娥围绕其述称意见，向本院提交了以下证据材料：1、刁云娥身份证复印件、户口簿复印件各一份。用以证明第三人诉讼主体资格；2、授权委托书及瞿全高身份证复印件各一份，3、《大河镇项目规划建设许可审批表》复印件一份。用以证明刁云娥按照法定程序向大河镇相关部门申请项目规划许可。4、《云南省村镇房屋建设准建证》（2018-107号）复印件一份，用以证明刁云娥依法取得了该块土地建设许可。5、《乡村建设规划许可证》（乡字第2018-017号）复印件一份。用以证明刁云娥依法取得了该块土地规划许可。6、《建房用地许可证》（富国土资建字（2018）第336号）复印件一份。用以证明刁云娥依法取得了该块土地用地许可。7、土地使用权人为瞿全高的集体土地使用证复印件一份，用以证明瞿全高与刁云娥是两户，瞿全高有土地使用权是拆旧建新在原来老房子的基础上建盖房屋，审批的面积是150平方米，实际只有12平方米。经庭审质证，原告王祖全的质证意见是：对被告第一组证据中证据1、3、4、5真实性、关联性无异议，合法性有异议，证据2、6、7、8真实性、合法性及关联性均无异议，对证明目的有异议，认为刁云娥已有宅基地，又对涉案土地享有使用权，不具有合法性，被告对第三人刁云娥颁发建房用地许可证不合法。对第二组证据真实性、合法性及关联性均无异议，不认可其证明目的。对第三人大河镇人民政府证据1、2真实性、合法性及关联性均无异议；对证据3真实性、合法性无异议，与本案没有关联性；对证据4真实性、关联性无异议，不具有合法性，乡镇党委政府无权擅自处置土地，且抽水房土地面积60.5平方米，被告颁发给第三人刁云娥的建房用地许可证上面积是85平方米；对证据5均不予认可，均是在刁云娥没有权属的情况下作出的。对第三人脑上居委会证据1、2、6无异议，对证据3真实性、合法性无异议，关联性有异议，对证据4不具有合法性，证据5不具有关联性，证据7无法核实其真实性、合法性，不予认可。对第三人刁云娥证据1、2无异议，证据3-6均不具有合法性，证据7证明刁云娥已取得土地使用权，被告颁发建房用地许可证违法。对证人证言无异议，证明涉案土地是集体的，但一直由原告占有使用。被告富源县自然资源局的质证意见是：对原告证据1王祖全户口簿无异议，涉案土地照片不符合证据形式要件，不予认可，原告爷爷的土地房产所有证存根系复印件，不符合证据的形式要件，且1952年颁发的土地房产所有权证已没有法律效力了，不能证明原告王祖全与该证上记载的王兴礼的关系，且王兴礼1962年去世，原告王祖全出生于1968年，不可能享有对王兴礼遗产的继承权，原告不是本案适格主体。对证据2、3无异议，证据4照片不符合证据形式要件。对第三人富源县大河镇人民政府、脑上居委会、刁云娥出示证据的真实性、合法性及关联性均无异议。对对证人证言无异议，证明涉案土地属于集体所有，原告未经土地权利人批准在该土地上堆放物品，该土地经大河镇政府决定归还给脑上居委会，又划拨给刁云娥使用，原告不是涉案土地的利害关系人。第三人富源县大河镇人民政府的质证意见是：对原告证据1、2、3均无异议，对证据4不予认可，认为原告出示的证据恰好证明刁云娥家使用案涉土地是依法依规审批取得的。对被告富源县自然资源局、第三人脑上居委会、刁云娥出示的证据的真实性、合法性及关联性均无异议。证人对该土地客观真实地进行了证明，富源县大河镇政府对该土地依据管理权限依法依归地进行了处置，作出的行为是合法的。第三人脑上居委会的质证意见是：原告证据1中原告爷爷的土地登记信息经过农村土地改革，已经入社到集体管理了，不认可其合法性，对其余证据予以认可，但与本案争议的土地没有关联性。对被告富源县自然资源局、第三人富源县大河镇人民政府、刁云娥出示的证据的真实性、合法性及关联性均无异议，提出刁云娥与瞿全高分别是两个户主。证人证言是真实的，能够证明1995年后抽水池闲置后，原告方也没有取得涉案土地的使用权，政府合理合法的把土地还给脑上村民小组。第三人刁云娥的质证意见是：原告王祖全出示的四组证据与本案无关，对被告富源县自然资源局、第三人富源县大河镇人民政府、脑上居委会出示证据的真实性、合法性及关联性均无异议。对证人证言没有意见。本院对上述证据认证如下：对当事人均无异议的证据，本院予以采信。对当事人提出异议且与本案相关联的证据，本院评判如下:1、关于原告的诉讼主体资格。原告提交的户口簿和富源县公安局大河派出所出具的证明证实王祖全是大河镇脑上居委脑上村村民，其父亲王进清，其爷爷是王兴礼（于1962年去世），王祖全与王兴礼属祖孙关系，王祖全持1952年户主为王兴礼的土地房产所有证存根，认为案涉土地是其爷爷的，其与被告作出的行政行为有利害关系提起本案行政诉讼，被告及第三人认为原告并未取得该土地的使用管理权，对自然资源局颁发建房用地许可证的行政行为没有法律上的利害关系，原告王祖全无诉讼主体资格。本院认为，人民法院受理公民对行政机关作出的关于确认土地所有权或者使用权的决定不服提起的诉讼。原告王祖全多年来在涉案土地上堆放物品，认为该土地是其爷爷的，其以自己和被告作出的行政行为有利害关系而提起诉讼，具有原告资格。2、关于第三人刁云娥能否获批宅基地。原告证据4刁云娥家房屋照片一张，认为刁云娥已经取得宅基地，经审查，刁云娥与其丈夫瞿全高是分立为两户，瞿全高拥有土地使用权证，是拆旧建新在原来老房子的基础上建盖了房屋，脑上小学建学生食堂确实占用着刁云娥的承包地0.37亩，村集体经济组织有权调整使用属村集体所有的土地，本案证据不能证明刁云娥拥有多处宅基地。综上，原、被告及第三人对各方出示证据的真实性未提出异议或者实质性异议，仅对部分证据的合法性、关联性及证明目的提出异议，不影响对案件事实的认定。经审理查明，本案诉争的土地位于富源县，1974年由原来的大河公社在地块上建抽水房，使用至1995年后闲置。原告王祖全于2010年前后在该土地上堆放木料，并依据其爷爷王兴礼1952年的土地房产所有证存根认为其对诉争的土地享有使用管理权。2017年10月经大河镇人民政府研究，为解决2013年大河镇脑上小学建学生食堂使用着第三人刁云娥0.37亩承包地产生的用地矛盾，根据脑上居委会的申请，决定将该块土地划还给脑上居委会，用于解决脑上小学食堂建设用地矛盾。脑上居委会经两委班子会议研究，将该土地置换给刁云娥管理使用。刁云娥按照法定审批程序，向相关管理部门申请办理了建房手续，于2018年3月14日取得了《乡村规划许可证》，于2018年7月10日取得了《建房用地许可证》、于2018年7月20日取得了《云南省村镇房屋建设准建证》。原告王祖全不服被告富源县国土资源局于2018年7月10日向大河镇脑上居委会脑上村刁云娥颁发的《建房用地许可证》的行政行为，诉至本院。本院认为，本案的争议焦点是被告富源县国土资源局于2018年7月10日向大河镇脑上居委会脑上村刁云娥颁发的《建房用地许可证》的行政行为是否合法。被告颁证时适用的2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”，本案第三人刁云娥建房用地申请经富源县大河镇人民政府审核同意，由被告富源县自然资源局（原富源县国土资源局）上报富源县人民政府审批，在富源县人民政府作出《富源县人民政府关于富源县2018年度第一批农村居民建房建设用地的批复》后，依法向第三人刁云娥颁发了富国土资建字（2018）第336号《建房用地许可证》，被告富源县自然资源局作为土地管理行政主管部门，具有依法在富源县行政区域内行使土地管理行政许可的职权。土地属于国家和集体所有，集体经济组织成员对土地享有使用权，不享有所有权。本案中，原告王祖全没有提供有效证据证明其对案涉土地享有使用权，也没有提出对案涉土地存在权属争议，要求处理土地所有权和使用权争议。土地确权是人民政府的重要职责，是对土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，包括处理土地权属争议和办理土地权属的登记造册、核发证书等，农村集体土地所有权确权登记发证包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地。集体经济组织有权对其所有的土地进行调整或使用，被告作为土地管理行政部门，根据政府及集体经济组织的决定，为建房申请人刁云娥颁发《建房用地许可证》，符合法律、法规规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王祖全的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王祖全负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省曲靖市中级人民法院。审 判 长  宋端琦人民陪审员  谭富全人民陪审员  朱泽勇二〇一九年十二月三十日书 记 员  饶 珺