湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘31行初133号原告向青山，男，土家族，1967年9月24日出生，住湖南省龙山县。委托代理人丰培铭，北京圣运（天津）律师事务所律师。委托代理人黄益玲，北京圣运（天津）律师事务所实习律师。被告龙山县人民政府，住所地龙山县民安街道办事处新建路88号。法定代表人时荣芬，该县代理县长。委托代理人田开旺，龙山县司法局副局长。委托代理人李远政，湖南湘龙律师事务所律师。第三人龙山县城东新区开发指挥部。委托代理人龚树林，龙山县城东新区开发指挥部工作人员。第三人龙山县自然资源局，住所地龙山县民安街道办事处民族路68号。法定代表人彭贤述，该局局长。委托代理人黄立元，龙山县自然资源局法规股股长。原告向青山诉被告龙山县人民政府及第三人龙山县城东新区开发指挥部、龙山县自然资源局行政强制拆除一案，原告于2019年12月2日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案，向被告及第三人送达起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书，并依法组成合议庭，于2019年12月23日公开开庭审理了本案。原告向青山及委托代理人丰培铭、黄益玲，被告龙山县人民政府的委托代理人田开旺、李远政，第三人龙山县城东新区开发指挥部委托代理人龚树林，第三人龙山县自然资源局委托代理人黄立元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向青山诉称：原告系龙山县新城街道办事处新城村村民，在龙山县××街道办事处附近拥有合法房屋。2019年6月14日被告龙山县人民政府组织包括龙山县城东新区开发指挥部、龙山县自然资源局在内的相关工作人员，非法强拆了原告的该房屋，严重损害了原告的合法权益。原告认为，被告擅自强拆原告房屋的行政行为，无论是在程序还是实体上均是明显违法，其行为严重地侵犯了原告的合法权益。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，向法院提起行政诉讼，请求：1.依法确认被告强拆原告合法房屋的行政行为违法；2．本案诉讼费用由被告承担。原告向青山向法庭提交证据如下（共2份）：1.建设用地规划许可证，拟证明原告对涉案房屋享有所有权。2.房屋强拆前后照片若干张，现状照片若干张，拟证明涉案房屋是被告所拆，现在已经建设为龙城天御商住楼。被告龙山县人民政府答辩称：一、答辩人征收原告向青山房屋的行为实体和程序上均合法。1、从征收主体上，答辩人作为县人民政府是合法的征收主体，享有合法的征收权利。2、从征收决定上，答辩人作为县人民政府为了县域公共利益和繁荣地域经济发展需要，可以依法征收公民房屋，而原告房屋坐落位置恰恰又在答辩人拟征收范围中，因此答辩人对原告房屋享有征收决定的权利，对其征收履行法定职责。3、从征收程序上，答辩人于2016年5月23日发布《龙山县人民政府关于城东新区开发建设项目拟征地公告》并公示。2017年9月6日获得湖南省人民政府审批农用地转用、土地征收审批单，确定龙山县汽车客运总站建设项目，被用地单位为“龙山县兴隆街道新城社区居委会”，批准用地总面积为7.1093公顷。2017年9月7日发布龙山县汽车客运总站建设项目征地拆迁补偿安置方案（征求意见稿）并张榜公示；2017年9月28日发布《龙山县人民政府关于龙山县汽车客运总站建设项目征收土地公告》并公示；2017年10月9日正式发布《龙山县汽车客运总站建设项目征地拆迁补偿安置方案》并公开公示。拟征地公告公示后，答辩人组织征收组工作人员对拟征地范围内房屋土地进行实地调查和丈量，原告妻子王必玉在《集体土地房屋调查登记表》和《生产生活设施及其他建（构）筑物实物调查表》上签字。城东新区开发指挥部根据补偿标准，对原告集体土地上房屋装修装饰制作补偿明细表，原告以补偿过低及宅基地问题拒绝签字及领款，答辩人于2019年3月15日将征收补偿款全部汇入原告农村商业银行账户中，并制作《被征拆农户告知书》送达原告。原告拒绝腾出房屋，龙山县自然资源局依法制作《限期腾房告知书》留置送达给原告，告知其享有陈述、申辩和听证的权利，在规定期限内原告没有提出陈述申辩和申请听证，龙山县自然资源局制作《限期腾房决定书》责令原告在接到决定书之日起5日内腾出被征收的土地及房屋，原告拒绝签收。原告收悉决定书后未申请行政复议也未提起行政诉讼，龙山县自然资源局向龙山县人民法院申请强制执行。为了保障项目的顺利实施，答辩人决定对原告房屋进行依法帮助拆除并告知原告。2019年6月14日，答辩人组织相关部门对原告房屋实施帮助拆除。二、答辩人对原告房屋的补偿合法、合情、合理，不存在侵害原告合法权益，损害原告利益。原告房屋拥有合法建房许可手续的仅为两层，实际建有三层，因此第三层根据《城乡规划法》的规定应该归属于违法建筑；且经过和拟征地公告发布后的航拍图对比，发现原告房屋有抢搭抢建行为，但征收组工作人员基于情、理、法相结合，对原告房屋进行了足额补偿，不存在损害和侵犯原告权益。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告龙山县人民政府向法庭提交证据如下（共15份）：1.《龙山县人民政府关于城东新区开发建设项目预征地公告》龙政发[2016]21号，拟证明已将拟征地公告依法告知被征地的农村集体经济组织、农户和其他权利人，对拟征地范围内抢搭抢建（构）筑物及其附属设施，不予补偿。2.《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（2017）政国土字第1418号及公示照片，拟证明其房屋所在龙山县汽车客运总站建设项目已经省人民政府审批，征收有法可依。3.《龙山县人民政府关于龙山县汽车客运总站建设项目征收土地公告》（龙政发[2017]62号）及公示照片，拟证明汽车客运总站建设项目征收土地公告依法书面作出并公示。4.《龙山县汽车客运总站建设项目征地拆迁补偿安置方案（征求意见稿）》及公示照片，拟证明汽车客运总站建设项目征地拆迁补偿安置方案已经公开征求意见。5.龙山县国土资源局《龙山县汽车客运总站建设项目征地拆迁补偿安置方案》及公示照片，拟证明《龙山县汽车客运总站建设项目征地拆迁补偿方案》依法进行了公告。6.向青山家庭基本情况及户籍复印件，拟证明其家庭成员关系。7.向青山《集体土地房屋调查登记表》、《生产生活设施及其他建（构）筑物实物调查表》及实物量调查公示照片、房屋原状照片，拟证明依法对向青山房屋进行了实物量登记并得到其配偶签字确认。8.向青山房屋补偿明细表及打款凭证，拟证明依据实物量调查依法足额给向青山被征收房屋各类补偿款补偿到位。9.《被拆迁农户告知书》及张贴照片，拟证明告知其房屋补偿款已核算并公示，如有错漏可进一步核实并签订拆迁协议书，逾期将打入专户，依法履行了告知义务。10.县国土资源局下达《限期腾地告知书》龙国土资腾告字（2019）3号、送达回证及送达照片，拟证明依法履行腾地告知义务，告知其享有陈述、申辩及要求听证的权利。11.县国土资源局下达《限期腾地决定书》龙国土资腾告字（2019）3号、送达回证及送达照片，拟证明依法责令其收到决定书后5日内腾出被征收的土地及房屋及申请行政复议和提起诉讼的权利，履行了法定程序。12.县国土资源局向人民法院提请向青山户《强制执行申请书》，拟证明履行了依法腾地法定程序。13.工作人员与向青山见面沟通交流照片，拟证明多次对向青山动之以理，晓之以情不断沟通协调力争达成协议。14.《告知书》，拟证明提前告知向青山6月14号将实施帮助拆除，如帮助拆除以后不享受奖励政策。15.2016年8月航拍图，拟证明征地公告发布后3个月内向青山家房屋的原状。第三人龙山县城东新区开发指挥部没有提交书面答辩状，在庭审中口头述称，其答辩意见与被告龙山县人民政府一致。第三人龙山县城东新区开发指挥部没有向本院提交证据。第三人龙山县自然资源局没有提交书面答辩状，在庭审中口头述称，其答辩意见与龙山县人民政府一致。第三人龙山县自然资源局没有向本院提交证据。经庭审质证，当事人的质证意见如下：（一）对被告龙山县人民政府提交的证据。原告的质证意见为：1号证据真实性和关联性认可，合法性不认可,不能证明该拟征地公告对被征地农户进行过公告。其内容显示拟征地1100亩即73.33亩，征收土地用途为商业用地、公共设施用地、住宅用地,但证据2经省政府批准的只是7.1093公顷，其他的没有批准。2号证据真实性不认可，因为没有原件，不认可合法性、关联性及证明目的。该审批单能够证明龙山县汽车客运总站建设项目已经省政府批准，但是原告房屋所在地是用来建设龙城天御商住楼项目的，而该审批单批准的是龙山县汽车客运总站建设项目，故该审批单与本案没有关联性，不能证明原告案涉房屋所在地的龙城天御商住楼的建设用地已经获得省政府的批准。3号证据真实性、合法性、关联性及证明目的不认可。该公告是对证据2审批单的公告，与本案无关，并且公示照片无法证明张贴地点、张贴时间和张贴人员。更不能证明案涉房屋所在地的龙城天御商住楼的集体土地征收已经获得湖南省政府批准并且公告过。4号证据关联性不认可。公示照片内容模糊，不能显示张贴地点、张贴时间、张贴人员。5号证据同4号证据的质证意见。6号证据无异议。7号证据无异议。8号证据对补偿明细表真实性认可，合法性不认可。该补偿标准过低，不能保障原告因拆迁导致的生活水平不降低。该补偿款在附近位置根本无法买到相同面积的房屋。对打款凭证真实性和合法性均不认可。原告没有见过该银行卡，也没有领取过补偿款。即使真的给原告开了账户并打款，也无法证明双方已经签订了征收补偿安置协议。9号证据合法性不认可。被告单方告知原告已经将补偿款打入原告账户的行为不能证明双方已经达成安置补偿协议，不能证明其补偿标准合理合法。10号证据三性不认可。该告知书显示征地批准用途是交通运输用地，即依据的是证据2的征地批准文件，而案涉原告房屋所在地建设的龙城天御商住楼项目，与2号证据没有关系，故该告知书向原告进行告知不具有合法性，与本案没有关联性。并且送达方式不符合法律规定，只有在不能直接送达时的情况下，才能进行留置送达。根据《民事诉讼法》第86条规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接受文书的，送达人可以要求有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，有送达人、见证人签名或者盖章，把文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为留置送达。故该送达方式不符合法律规定。11号证据质证意见同证据10。12号证据真实性、合法性不认可、证明目的不认可。该申请书不能证明已经向法院提交该强制执行申请，不能证明法院已经受理，更不能证明法院已经作出准许强制执行的裁定。13号证据三性都不认可，不能证明拆除程序合法，也不能证明照片是真实的。14-15号证据没有关联性。第三人龙山县城东新区开发指挥部、第三人龙山县自然资源局对被告的证据均无异议。（二）对原告提交的证据。被告龙山县人民政府的质证意见：1号证据无异议，不能达到原告的证明目的，权属证明是不动产产权证上登记的为准，也是证明物权的唯一证明。2号证据部分照片不能证明原告房屋征收前的状况，有一部分照片与本案无关联性。第三人龙山县自然资源局的质证意见：1号证据提供的不完整，无法看见具体位置，达不到原告的证明目的。对土地所有权的拥有应该要有相关部门出具的证件，该这份证据只是在一种前置行为，原告没有享有合法的土地和使用权。2号证据第一组施工现场照片与本案无关联性，另一组其中一部分照片恰好可以证实被告在作出公示后原告作出了非法抢搭建行为。这组其他的照片也不能达到原告的证明目的。第三人龙山县城东新区开发指挥部的质证意见：与被告和第三人龙山县自然资源局质证意见一致。本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下：（一）对被告证明被诉行政行为合法性的证据：被告所举15份证据，均系其作出被诉行政强制拆除行为所形成的事实和程序性证据，证据来源合法且与本案具有关联性，采信。（二）原告所举2份证据与案件待证事实具有关联性，且证据来源合法，采信。经审理查明，为加快龙山县城市建设，被告龙山县人民政府于2016年5月23日发布《龙山县人民政府关于城东新区开发建设项目拟征地公告》，拟征收该县民安街道春井村、兴隆街道新城社区集体土地1100亩。2017年9月6日经湖南省人民政府农用地转用、土地征收行政审批，批准农用地转用和征收土地总面积为7.1093公顷。此后，龙山县人民政府于2017年9月-10月先后发布了《关于龙山县汽车客运总站建设项目征收土地公告》和《龙山县汽车客运总站建设项目征地拆迁补偿安置方案》。原告向青山在征收范围内有住房一栋，该房屋修建于2009年。被告在征收过程中，其工作人员对原告的涉案房屋进行入户调查登记并形成《集体土地房屋调查登记表》和《生产生活设施及其他建（构）筑物实物调查表》，原告之妻王必玉在上述登记表上签字予以确认。后原、被告因安置补偿问题无法达成一致，双方未能签订拆迁补偿协议。被告所设立的指挥部遂按照安置补偿标准核定出原告的补偿款为522364元，于2019年3月15日以向青山的名义在龙山县农业银行设立账户，将该款项足额支付到该账户进行专户储存，并于同年3月25日将相关事宜以告知书的形式通知原告。2019年3月29日、4月3日龙山县自然资源局先后以留置送达的方式向原告发出《限期腾地告知书》和《限期腾地决定书》，责令原告在接到决定书之日起5日内腾出被征收土地及房屋。腾地决定告知了原告申请行政复议和提起行政诉讼的期限，并同时已明确了“逾期不履行，将依法申请人民法院强制执行”的内容。2019年6月12日，被告设立的城东新区指挥部再次向原告发出告知书，要求其在6月14日前配合征拆人员达成征拆协议，并自行处理好涉案房屋内相关物品。6月14日，被告组织实施了对原告房屋的强制拆除行为。原告不服，诉至本院，请求确认被诉强制拆除行为违法。本院认为，本案中双方当事人对于被告的主体资格、原告的起诉期限问题均无争议，综合全案进行分析，案件的争议焦点主要是被诉行政强制拆除行为是否合法，即:被诉行为是否有事实依据，是否有法律依据，以及行政程序是否正当、合法。关于事实依据。本案被诉行政强制执行行为系因集体土地上房屋征收、补偿和拒绝腾地等行为而引发。原告主张被告实施强制拆除行为没有事实依据，其主要理由是原、被告双方没有签订拆迁补偿协议。对此，本院认为，我国现行的法律、法规、乃至于地方规范性文件并没有将签订补偿协议作为集体土地征收补偿的必须要件，也没有将是否签订或者履行补偿协议作为启动强制腾地行为的前置性条件。对于因征地补偿而引发的强制腾地行为，《湖南省实施办法》（以下简称《湖南省实施办法》）第四十四条所设定的前置条件是“征收土地方案公告并支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不执行的，申请人民法院强制执行。”《湘西自治州集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称《湘西州补偿办法》）第十四条第二款所设定的前置条件是“征地拆迁补偿费用足额支付后，农村集体经济组织、农村居民或其他权利人没有在规定的期限内腾地的，由自然资源行政主管部门依法作出限期腾地决定；逾期拒不腾地的，申请人民法院依法强制执行。”由此可以看出，审查强制腾地行为是否具有事实依据，主要看征收机关是否已经完成补偿行为，即：征地补偿款是否已经支付到位或者已经专户储存。经查，与本案被诉强制执行行为相关联的一系列前置性行政行为均已经完成。即，被告在强制拆除涉案房屋前，已经完成了与之相关的土地征收行政审批、发布征地公告、入户调查、发布征地安置补偿方案、支付补偿款并专户储存等行为。因此，应当认定被诉强制拆除行为具有事实依据。关于法律依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地法实施条例》）第四十五条、以及《湖南省实施办法》第四十四条的规定中，对阻扰国家建设征收土地、支付补偿款后被征地者拒不腾地等行为，授权由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地。被告在实施强制执行行为之前，其下属龙山县自然资源局依据上述法规的规定作出《限期腾地决定书》，应当认定具有法律依据。关于行政程序。本案中，被告在实施强制拆除行为之前，虽然履行了腾地告知、作出腾地决定、以“告知书”的形式进行催告等程序。但是，无论是《土地法实施条例》、还是《湖南省实施办法》、以及《湘西州补偿办法》，均对被征收人拒不腾地的行为的强制执行，作出了明确规定。我国《行政强制法》第十三条也规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”从上述规定可以看出，在征收机关已经完成补偿行为的情况下，若要实施强制拆除行为，必须依照法定程序申请人民法院强制执行。经查，被告的下属龙山县自然资源局虽然曾经于2019年4月9日作出了强制执行申请书。但是，没有证据可以证实该申请已经向人民法院递交并获得人民法院裁定准许强制执行。在没有经过人民法院作出裁定准许强制执行的情况下，被告自行组织实施了被诉强制拆除行为，属于严重违反法定程序。综上，被告作出的行政强制拆除行为虽有事实和法律依据，但严重违反法定程序。鉴于被诉强制拆除行为属于事实行为，不具有可以撤销的内容，且本案原告提起的是违法确认之诉，其诉讼请求依法应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告龙山县人民政府于2019年6月14日强制拆除原告向青山房屋的行为违法。一审案件受理费五十元，由被告龙山县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  陈学军审 判 员  张宇开人民陪审员  汪小丽二〇一九年十二月二十四日书 记 员  宋宛馨附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；…