山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终2263号 上诉人（原审被告)聊城市东昌府区人民政府，住所地聊城市东昌府区松桂路77号。 法定代表人刘培国，区长。 委托代理人刘景芝，聊城市东昌府区房屋征收办公室工作人员。 委托代理人孙辉，山东同心达律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王来宪等11人（名单附后）。 诉讼代表人王来宪，男，1964年3月1日出生，汉族，住聊城市东昌府区。 诉讼代表人汪宝军，男，1965年1月7日出生，汉族，住聊城市东昌府区。 王来宪等11人诉聊城市东昌府区人民政府（以下简称东昌府区政府）房屋行政征收一案，东昌府区政府不服聊城市中级人民法院2019年4月9日作出的（2019）鲁15行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年4月至6月聊城市国土资源局、聊城市规划局、聊城市东昌府区发展和改革局分别向东昌府区房屋征收办公室作出复函，聊城市顺和广场（利民路北、花园路西）片区棚户区改造项目符合土地利用总体规划、城乡规划（有关专项规划），已纳入2017年东昌府区国民经济和社会发展年度计划。2017年6月8日，聊城市东昌府区住房和城乡建设局向东昌府区房屋征收办公室发出《房屋征收意向书》，要求实施利民片区改造项目。2017年6月10日，东昌府区房屋征收办公室向被告报送《房屋征收项目申请》，申请启动利民片区改造项目房屋征收程序。2017年6月26日，被告作出东昌政通字（2017）13号《公告》并于2017年7月5日张贴，拟对花园路西、利民路北棚户区改造项目范围内房屋进行征收。东昌府区房屋征收办公室依法对房屋征收范围内房屋情况组织调查、登记，并在房屋征收范围内公示。东昌府区房屋征收办公室组织东昌府区住建局、东昌府区财政局、东昌府区公安局、东昌府区物价局、东昌府区市场管理局、东昌府区民政局等部门对《利民片区旧城改建项目国有土地上房屋征收与补偿方案》进行了论证，上述部门联合出具了可行性论证报告，认为上述征收补偿方案公平合理。2017年9月1日，东昌府区房屋征收办公室将《聊城市花园路以西、利民路以北（顺和广场）旧城改造项目“房屋拟征收”补偿方案》张贴公布，征求公众意见。2018年1月10日，东昌府区房屋征收办公室张贴公布《聊城市利民片区（顺和广场）旧城改造项目多层楼房征收补偿方案》。根据征求的反馈意见，东昌府区房屋征收办公室将《聊城市东昌府区利民片区旧城改建房屋征收项目补偿方案》予以公布。2018年4月，东昌府区房屋征收办公室作出涉案征收项目《国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》。2018年5月22日，聊城市安泰城乡投资开发有限责任公司出具证明称，案涉征收项目房屋征收补偿费用已足额到位。2018年5月28日，被告作出东昌政通字【2018】1号《东昌府区人民政府关于利民片区旧城改建项目房屋征收决定公告》,公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，被告于2018年6月1日予以张贴。原告的房屋位于被诉征收决定所确定的征收范围内，原告对被告作出的东昌政通字【2018】1号《东昌府区人民政府关于利民片区旧城改建项目房屋征收决定公告》不服，向本院提起行政诉讼，请求依法撤销上述房屋征收决定。 原审法院认为：根据《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条、第十二条、第十三条、第十四条的规定，因旧城区改建的需要，市、县级人民政府可以对国有土地上房屋依法进行征收。由政府确定的建设项目组织实施单位向房屋征收部门提出启动房屋征收程序，说明房屋征收范围和符合公共利益的具体情形，并提交发展改革、国土资源、城乡规划等部门出具的建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件。因旧城区改建需要征收房屋的，建设项目组织实施单位除提交上述证明文件外，还应当提交发展改革部门出具的建设项目纳入国民经济和社会发展年度计划的证明文件。房屋征收部门经审查，应当提出审查意见，报市、县级人民政府。市、县级人民政府决定启动房屋征收程序的，应当合理确定房屋征收范围。房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。房屋征收部门应当拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证，并在房屋征收范围内予以公示。市、县级人民政府应当将征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改情况及时公布。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当对房屋征收的合法性、合理性、可行性、可控性以及征收补偿费用保障、风险化解措施、应急处置预案等内容进行评估论证，形成社会稳定风险评估报告。社会稳定风险评估报告应当作为是否作出房屋征收决定的重要依据。房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，为了改善聊城市区的城市基础建设，实现城市统一规划，提高市民生活环境质量的公共利益需要，被告作出被诉房屋征收决定。案涉利民片区旧城改建项目纳入了《2017年东昌府区国民经济和社会发展年度计划》，符合东昌府区土地利用总体规划、城乡规划（有关专项规划）；被告对东昌府区房屋征收办公室拟定的征收补偿方案进行论证并予以公告公开征求公众意见；根据征求公众的意见，将修改后的征收补偿方案予以公布；按照有关规定进行了社会稳定风险评估，形成《国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》；被告以公告的形式作出被诉房屋征收决定，公告中载明征收补偿方案和被征收人所享有的行政复议、行政诉讼权利等事项。被告称，案涉房屋征收项目征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用，但仅仅提供了聊城市安泰城乡投资开发有限责任公司出具的证明，该证明不足以证明征收补偿费业已足额到位。案涉房屋征收项目涉及被拆迁人818户，人数众多，按照上述条例第十五条的规定应当召开政府常务会议进行讨论，被告作出被诉房屋征收决定之前，并未召开政府常务会议予以讨论。故被告作出的被诉房屋征收决定，程序违法。但鉴于案涉房屋征收项目内，大多数住户已经与被告达成补偿安置协议，且部分建筑已经被拆除，若撤销被诉征收决定，将会给公共利益造成重大损失，故对被告作出的房屋征收决定应确认违法，不予撤销。 关于原告主张其房屋不应纳入案涉旧城（棚户区）改造项目范围的问题。《住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保【2012】190号）第二条规定，城市棚户区（危旧房），指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域；城市棚户区（危旧房）改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定。参照该通知，棚户区指向的是具有简易结构房屋较多等特征的区域，即一定区域如满足简易结构房屋较多等特征，即符合城市棚户区的标准，而并不要求该区域内任一具体房屋均符合棚户区的全部特征。本案中，原告的房屋处于利民片区旧城改建项目范围之内，原告主张“原告的楼房于1999年建成，房屋质量良好、配套设施完善”，根据上述通知要求，该项主张依法不能成立，不予认可。 综上，判决确认被告作出的东昌政通字【2018】1号《东昌府区人民政府关于利民片区旧城改建项目房屋征收决定公告》违法。 东昌府区政府不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并依法改判或将本案发回重审，被上诉人承担诉讼费用。理由如下：一、原审法院判决认定事实不清。一审法院仅仅依据上诉人征收补偿费用的足额到位证明以及未召开政府常务会议讨论就认定征收程序存在违法，显属不当。聊城市安泰城乡投资开发有限责任公司系国有独资公司，其出具的证明能够证明涉案项目征收资金足额到位。因涉案征收人数较少，并非必须召开政府常务会议讨论通过。二、原审法院判决适用法律错误。正是由于原审法院认定事实不清，导致适用法律错误。 被上诉人在上诉期间内未提交书面答辩状。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。 本院认为,本案争议的焦点是上诉人的征收程序是否符合法律法规规定。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，市、县级人民政府因旧城区改建的需要可以对国有土地上房屋依法进行征收。本案中，上诉人为改善聊城市区的城市基础建设，实现城市统一规划，提高市民生活环境质量，决定对涉案片区进行旧城改造。经审查，涉案片区旧城改建项目已经纳入了《2017年东昌府区国民经济和社会发展年度计划》，符合东昌府区土地利用总体规划、城乡规划（有关专项规划）；上诉人对东昌府区房屋征收办公室拟定的征收补偿方案进行论证并予以公告公开征求公众意见；根据征求公众的意见，将修改后的征收补偿方案予以公布；按照有关规定进行了社会稳定风险评估，形成《国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》；以公告的形式作出被诉房屋征收决定，公告中载明征收补偿方案和被征收人所享有的行政复议、行政诉讼权利等事项。上述涉案征收程序符合条例规定。 但是，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，上诉人仅仅提供了聊城市安泰城乡投资开发有限责任公司出具的证明，并未提交专门账户、专户存储、足额到位、专款专用等凭证，不足以证明征收补偿费业已足额到位；涉案被拆迁人达818户，属于人数众多情形，但上诉人在作出被诉房屋征收决定之前并未召开政府常务会议予以讨论决定，明显违反上述规定。一审法院确认上诉人作出的涉案征收决定程序违法并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人聊城市东昌府区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 韩 勇 审判员 王海燕 审判员 陈 晖 二〇一九年十二月十六日 书记员 李 倩 附：上诉人王来宪等11人名单 王来宪，男，1964年3月1日出生，汉族，住聊城市东昌府区利民东路61号药监局2号楼1单元501室。 汪宝军，男，1965年1月7日出生，汉族，住聊城市东昌府区利民东路3号内1号楼2单元304室。 李金红，女，1975年5月24日出生，汉族，住聊城市东昌府区振兴东路15号内1号楼2-9号。 娄晓军，女，1965年7月5日出生，汉族，住聊城市东昌府区利民东路3号内12号楼2单元103室。 高月波，男，1935年1月2日出生，汉族，住聊城市东昌府区豆营东街19号内6排2号。 李庆林，男，1945年12月30日出生，汉族，住聊城市东昌府区利民东路3号内1号楼1单元302室。 袁宗敏，男，1946年2月12日出生，汉族，住聊城市东昌府区利民东路3号内2号楼2单元103室。 郝金玉，男，1936年6月30日出生，汉族，住聊城市东昌府区利民东路3号内2号楼2单元304室。 孟丽丽，女，1969年6月15日出生，汉族，住聊城市东昌府区花园南路13号药监局2号楼3单元204室。 马鲁强，男，1968年5月18日出生，汉族，住聊城市东昌府区利民东路3号内2号楼1单元601室。 王凤英，女，1940年2月28日出生，汉族，住聊城市东昌府区利民东路3号内1号楼1单元201室。