重庆市高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)渝行终542号 上诉人（一审原告）重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道民族幼儿园，住所地重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道凤翔路29号。 法定代表人伍晓鸿，园长。 委托代理人张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府，住所地重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道站前大道行政中心6楼。 法定代表人向业顺，县长。 委托代理人吕振江，重庆市秀山土家族苗族自治县司法局副局长。 委托代理人张俊，重庆恩杜律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府中和街道办事处，住所地重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道黄杨大道北段106号。 法定代表人邹继，主任。 行政机关负责人杨文，该街道办事处政法书记。 委托代理人蒲相屹，重庆群峰律师事务所律师。 一审第三人重庆市秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局，住所地重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道15号。 法定代表人曾静，局长。 行政机关负责人安洪，该局副局长。 一审第三人重庆市秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室，住所地重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道15号。 法定代表人糜彤，主任。 行政机关负责人雷大春，该征收办公室副主任。 一审第三人重庆市秀山土家族苗族自治县老城区路网加密工程建设领导小组办公室，住所地重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道建设社区居委会二楼。 负责人杨通宝，主任。 委托代理人龙锋，该领导小组办公室工作人员。 重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道民族幼儿园（简称民族幼儿园）因诉重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府（简称秀山县政府）、重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府中和街道办事处（简称中和街道办）、重庆市秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局（简称秀山县规自局）、重庆市秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室（简称秀山县征收办）、重庆市秀山土家族苗族自治县老城区路网加密工程建设领导小组办公室（简称秀山县加密办）房屋行政强制拆除行为一案，不服重庆市第四中级人民法院（2019）渝04行初69号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月25日公开开庭审理了本案，民族幼儿园的法定代表人伍晓鸿及委托代理人张始清，秀山县政府的委托代理人吕振江、张俊，中和街道办事处的行政机关负责人杨文及委托代理人蒲相屹，秀山县规自局的行政机关负责人安洪，秀山县征收办的行政机关负责人雷大春，秀山县加密办的委托代理人龙锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理认为，民族幼儿园的诉讼请求是确认秀山县政 府、中和街道办于2019年1月30日强制拆除其租赁的部分房屋及院墙的行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，秀山县政府、秀山县规自局、秀山县征收办、秀山县加密办均明确否认系其组织实施的拆除行为，而中和街道办自认系其组织实施的拆除行为并提交了拆除时所录制的视频予以证明，民族幼儿园在本案中提交的证据并不能证明秀山县政府有组织实施拆除其租赁的部分房屋及院墙的行为。据此，应认定案涉拆除行为是由中和街道办作出，秀山县政府并非是案涉拆除行为的作出主体。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”据此，街道办事处系依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体。因此，中和街道办系本案适格被告，秀山县政府不是本案适格被告，民族幼儿园将秀山县政府列为本案被告错误。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”经一审法院释明并询问民族幼儿园是否变更被告，民族幼儿园明确表示不变更，故依法应当裁定驳回民族幼儿园对秀山县政府的起诉。因中和街道办系本案适格被告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第十八条第一款的规定，本案应当由作出行政行为的行政机关所在地的基层人民法院管辖，故本案应当由重庆市秀山土家族苗族自治县人民法院管辖。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项的规定，裁定如下：一、驳回民族幼儿园对秀山县政府的起诉；二、本案移送重庆市秀山土家族苗族自治县人民法院管辖。 民族幼儿园上诉称，1．民族幼儿园在一审程序中提交的秀山路网加密办［2017］7号《秀山县老城区路网加密工程建设领导小组办公室关于建议中和街道民族幼儿园停止招生的函》《秀山土家族苗族自治县教育委员会关于中和街道民族幼儿园停止招生的通知》、秀山县加密办于2019年1月28日向民族幼儿园作出的《限期搬离通知书》三份证据，能够证明秀山县加密办曾认定案涉房屋在秀山县路网加密工程规划红线范围内。2．中和街道办副主任杨通宝兼任秀山县加密办副主任，其参加实施了被诉强制拆除房屋行为，不能因其自认是中和街道办实施了被诉行为，就免除秀山县加密办的违法责任。3．虽然秀山县加密办于2019年4月18日自行撤销了《限期搬离通知书》，但仍应认定其实施过拆除行为。4．民族幼儿园提交的秀山县政府作出的《政府信息公开告知书》和秀山县规自局作出的《关于秀山县中和街道民族幼儿园政府信息公开申请的回复》，亦能够证明案涉房屋在秀山县路网加密工程规划红线范围内，秀山县规自局委托秀山县征收办实施收购，被诉强制拆除行为并非单独由中和街道办实施。一审法院认定事实不清，请求撤销一审裁定，并指令一审法院继续审理。 秀山县政府答辩称，1．秀山县政府没有实施被诉强制拆除行为，中和街道办认可被诉行为系由其实施的。在已经有明确的行政机关是被诉行为实施主体时，不应再采用推定的方式确定实施主体，本案的适格被告应当是中和街道办。2．秀山县加密办向民族幼儿园作出《限期搬离通知书》，仅是要求其将租赁的房屋腾空，并没有要拆除其租赁房屋的意思表示，且该通知书载明案涉房屋的移交义务将由已经达成房屋调换安置协议的房屋产权人王玉琳、王玉平履行，对于案涉房屋无需进行强制拆除。请求驳回民族幼儿园的上诉，维持一审裁定。 中和街道办答辩称，1．因与民族幼儿园租赁房屋相邻的王思模已经就其房屋补偿安置签订协议，故中和街道办受秀山县征收办的委托，于2019年1月30日对王思模的房屋进行了拆除，而不是强制拆除民族幼儿园租赁房屋。2．因民族幼儿园租赁房屋部分与王思模房屋结构相连，或部分与王思模房屋相邻过近，中和街道办在拆除王思模房屋过程中造成了对民族幼儿园租赁的部分房屋及院墙损坏。中和街道办的损坏行为是事实行为，而不是强制拆除房屋行为，秀山县政府及秀山县加密办未参加实施被诉行为。3．中和街道办于2019年8月23日受秀山县征收办委托，才正式拆除了民族幼儿园租赁的房屋。请求驳回民族幼儿园的上诉，维持一审裁定。 秀山县规自局陈述称，1．秀山县政府未就案涉房屋作出过征收决定。2．秀山县规自局委托秀山县征收办分别与案涉房屋产权人王玉琳和王玉平、案涉房屋相邻房屋产权人王思模签订房屋征收产权调换安置协议。民族幼儿园诉称的部分房屋及院墙损坏，系因其租赁的王玉琳和王玉平房屋与王思模房屋在结构上相连，中和街道办在受秀山县征收办委托拆除王思模房屋时，掉落的砖块损坏了相连和相近部分。3．中和街道办对民族幼儿园租赁房屋的强制拆除行为，发生于2019年8月23日。民族幼儿园已经就该强制拆除行为提起行政诉讼，目前正在审理程序中。本案被诉行为不是一个强制拆除行为，只是一个事实行为，且秀山县政府、秀山县加密办均未参加。一审法院裁定驳回民族幼儿园对秀山县政府的起诉认定事实清楚。请求驳回民族幼儿园的上诉，维持一审裁定。 秀山县征收办的陈述意见与秀山县规自局一致。 秀山县加密办陈述称，秀山县加密办只是一个协调机构，其向民族幼儿园发出《限期搬离通知书》的目的，是告知民族幼儿园将租赁的房屋腾空，仅是一个告知行为，没有设定相应的法律义务，也没有要拆除案涉房屋的意思表示。秀山县加密办没有实施被诉拆除行为。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当“有事实根据”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。据此，原告提起行政诉讼时，应当对所诉被告是否实施了被诉行政行为承担初步的证明责任。本案中，民族幼儿园起诉请求中包含确认秀山县政府于2019年1月30日强制拆除其租赁的部分房屋及院墙的行为违法，应当初步证明是秀山县政府实施了该行为。民族幼儿园在一审程序中提交了秀山路网加密办［2017］7号《秀山县老城区路网加密工程建设领导小组办公室关于建议中和街道民族幼儿园停止招生的函》《秀山土家族苗族自治县教育委员会关于中和街道民族幼儿园停止招生的通知》，虽然两份证据上载有“按照县政府要求”，“按县政府工作安排”的内容，但并不能以此证明秀山县政府就秀山县路网加密工程实施了国有土地上房屋征收或农村集体土地征收。民族幼儿园向一审法院提交的《政府信息公开告知书》和《关于秀山县中和街道民族幼儿园政府信息公开申请的回复》，反而能够证明因秀山县路网加密工程施工需要，秀山县规自局委托秀山县征收办就含案涉房屋在内的房屋实施收购。在二审庭审程序中，秀山县规自局、秀山县征收办对其实施的收购行为予以认可，亦对其于2019年1月30日委托中和街道办拆除王思模房屋予以认可。同时，在二审程序中，秀山县加密办认可其是由秀山县政府设立的负责协调工作的临时机构，虽然秀山县加密办向民族幼儿园发出过《限期搬离通知书》，但该通知书仅要求民族幼儿园搬离其租赁的案涉房屋，并没有要强制拆除该房屋的意思表示。根据前述证据及各方当事人陈述可以认定，民族幼儿园认为秀山县政府实施了被诉强制拆除行为的主张，没有事实依据，不能成立，秀山县政府不是本案的适格被告，秀山县加密办亦不是本案的适格被告。经一审法院释明后，民族幼儿园拒绝撤回对秀山县政府的起诉，一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，裁定驳回民族幼儿园对秀山县政府的起诉，并无不当。中和街道办在一、二审程序中，均认可其组织实施了被诉行为并提交了拆除房屋时所录制的视频予以证明，故可以认定中和街道办是本案被诉行为的作出主体，是本案的适格被告。因秀山县政府不是本案适格被告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第十八条第一款的规定，本案属于基层人民法院管辖，一审法院将本案移送至重庆市秀山土家族苗族自治县人民法院管辖，亦无不当。因秀山县规自局、秀山县征地办在本案二审开庭陈述称，其曾委托中和街道办拆除王思模房屋，中和街道办亦陈述称其受秀山县征收办委托拆除王思模房屋，在拆除过程中误损民族幼儿园租赁的部分房屋及院墙，故对于秀山县规自局、秀山县征地办是否系本案共同被告的问题，有待重庆市秀山土家族苗族自治县人民法院一并进行审查。民族幼儿园的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘佳佳 审 判 员 许 勇 审 判 员 张 桦 二〇一九年十二月三十日 法官助理 张 峰 书 记 员 詹智涵