浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行初3号原告乐清市翁垟街道沙头村股份经济合作社，住所地浙江省乐清市办公楼。法定代表人陈荣，社长。委托代理人朱瑾清，男，1964年6月20日出生，汉族，住浙江省乐清市。委托代理人应建文，浙江中宙律师事务所律师。被告乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市伯乐东路888号。法定代表人方晖，市长。委托代理人周文帅，乐清市人民政府翁垟街道办事处副主任。委托代理人赵元元，浙江航英律师事务所律师。原告乐清市翁垟街道沙头村股份经济合作社（以下简称沙头村经济合作社）诉被告乐清市人民政府不履行行政承诺一案，于2018年12月14日向本院提出行政诉讼。经补正材料，本院于2019年1月2日受理，并依法组成合议庭于2019年4月22日公开开庭审理了本案。原告沙头村经济合作社的委托代理人朱瑾清、应建文，被告乐清市人民政府的委托代理人周文帅、赵元元到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限六个月。本案现已审理终结。原告沙头村经济合作社诉称：2010年，沙头村两委向被告乐清市人民政府提交《关于沙头山岩矿国有化开采有关政策处理的报告》（以下简称沙头矿政策处理报告），提出岩矿土地仍归沙头村集体所有，乐清市人民政府应将土地规划调整为建设用地，用地功能调整为工业和三产用地；同意岩矿实行国有化开采，采矿权归政府所有，但矿石开采由沙头村邀请有资质的单位参加投标，矿石运输在市场化同等条件下由沙头村总承包。上述报告经被告乐清市人民政府时任领导批复同意并盖章确认。后沙头村两委配合被告办理了相关审批手续。现岩矿开采项目已报审批，采矿权也出让给乐清经济开发区投资发展有限公司。至此，被告当年批复的承诺落实条件已成熟，但原告多次报告被告乐清市人民政府予以解决，迟迟未得到答复。为维护集体经济组织合法权益，请求法院判令被告乐清市人民政府履行2010年同意沙头村两委沙头矿政策处理报告中的承诺，将矿场土地调整为建设用地、工业用地和三产用地；开展岩矿开采招投标，并通知沙头村组织有资质单位投标并取得开采权；将采矿项目不同时期的矿石运输业务由沙头村承包；将调整规划用途的矿场土地划归沙头村所有，并由被告负担诉讼费用。原告沙头村经济合作社在举证期限内提交的证据有：1.林权证，证明原告对沙头山森林、林木和林地享有所有及使用权。2.翁垟街道派驻沙头村工作组针对矿山调查资料予以公布，证明原告在2018年8月11日之后才知道浙江省国土资源厅作出了颁证等行政行为，且翁垟街道依然承诺政府将沙头山矿开采后土地改为建设用地并归还沙头村集体，亦可印证2010年4月20日被告的相关行政承诺。3.关于沙头岩矿国有化开采有关政策处理的报告，证明被告同意沙头村村委逐级上报的沙头山岩矿政策处理报告方案，却不履行政府职责。4.重点矿山山场使用协议书，证明翁垟镇人民政府为推进沙头矿国有化开采审批实施前置政策处理，与沙头村签订了矿山山场使用协议书。该协议书印证被告同意将矿区范围的土地调整为建设留用地，并归还沙头村集体所有。5.要求乐清市人民政府兑现承诺的报告，证明沙头村村民代表要求被告兑现落实政策处理报告的批复，但被告消极不作为。原告在庭审前补充提交了以下证据：1.拘留证、医疗证明书，证明沙头村村民维权遭受非法制止。2.公告及微信记录，证明被告等政府部门强行推荐爱心公司并勒令表决。3.不予受理决定书，证明被告怠于履行职责。针对1369名村民以原告沙头村经济合作社名义提起本案诉讼，原告在起诉时提交了称有1369名村民签字同意三位诉讼代表人以经济合作社名义进行诉讼的律师见证书，并在庭审中提交了乐清市公安局翁垟派出所出具的户籍证明，以证明截止2018年12月1日，沙头村年满18周岁的人数为2427人。被告乐清市人民政府辩称：一、原告主体不适格，应依法驳回其起诉。1.原告提交的行政起诉状及证据材料均没有原告沙头村经济合作社的公章和法人章（法人签字），仅有三位诉讼代表人签名，不符合《最高人民法院关于人民法院受理纠纷案件中几个问题的复函》第一项规定；2.本案系由1369名村民以沙头村经济合作社的名义提起，但根据《沙头村股份经济合作社章程》第十七条的规定，原告未提交召开社员大会并有过半数18周岁具有选举权的社员或三分之二以上的户代表参加，且经参会社员或户代表半数同意的材料，不能代表沙头村经济合作社的真实意愿。被告认为，1369名村民的签字真实性也存疑。3.2018年3月16日，沙头村召开村民代表会议决议通过由爱心置业股份有限公司承包经营沙头矿，该公司补偿村集体不低于3300万元（款项已支付到位），可见涉案矿石承包经营及相关问题已经村民代表会议这一最高决策机构决议通过。本案1369名村民以签字形式擅自借用沙头村经济合作社的名义提起诉讼，试图架空村民代表大会，明显违反村民委员会组织法第二十五条、第二十六条及《浙江省村经济合作社组织条例》的相关规定，违背了村民的真实意愿。二、原告第一项诉请前三点要求严重偏离客观事实，缺乏法律依据。1.原告提交的沙头矿政策处理报告及答复意见虽属实，但从该报告中的三处政府印章和答复意见看，被告未向原告作出将涉案土地的土地利用总体规划修编调整为建设用地，将规划用地功能调整为工业用地和三产用地的承诺。2.根据《浙江省矿产资源管理条例》第六条的规定，采矿权可以通过招标投标或者拍卖等公平竞争的方式取得。被告作为县级人民政府，不具有组织采矿权招标投标活动的法定职权，也无权将乐清经济开发区投资发展有限公司已合法取得的采矿权另行授予其他组织或机构，且被告也未作过将采矿权给予原告的承诺。3.原告的第三点诉请不属于行政诉讼受案范围。矿产运输业务属于市场主体的经营活动，应当由市场经济规则进行调整。原告请求确定承包主体，根据行政诉讼法第十二条的规定，不属于行政诉讼受案范围。三、原告诉讼请求第一项第4点并不存在争议。乐清市国土资源局2018年9月13日出具的乐土资函〔2018〕453号《关于乐清市翁垟街道沙头矿开采后土地权属有关问题的复函》第二项已明确在矿山开发完成后，土地所有权仍属村集体，其土地所有权不因采矿权出让发生转移和变化。综上，请求驳回原告的起诉。被告乐清市人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1.乐清市人民政府翁垟街道办事处翁街办〔2018〕120号《关于要求解决沙头矿开采后土地权属有关问题的请示》、乐清市国土资源局乐土资函〔2018〕453号《关于乐清市翁垟街道沙头矿开采后土地权属有关问题的复函》，证明采矿权人按规定须对矿区范围土地进行复垦，现沙头矿区范围内土地为临时占用土地，未办理相关征地、用地手续，在矿山开发完成后，土地所有权仍属村集体，其土地所有权不因采矿权出让发生转移和变化。2.沙头村村民代表会议记录，证明2018年3月16日，沙头村召开村民代表会议，决议通过由安心置业股份有限公司承包经营沙头矿，该公司补偿村集体不低于3300万元（款项已经支付到位）。涉案矿石的承包经营及相关问题已经沙头村村民代表会议这一最高决策机构决议通过。本案诉讼代表人试图以经济合作社架空村民代表大会，明显违反村民委员会组织法的规定，违背沙头村村民的真实意愿。经庭审举证、质证，被告认为原告提交的律师见证书不具有证明力，且对1369人的签字真实性存疑。被告对原告提交的证据2-4的真实性没有异议，但认为证据2不能证明其在2018年8月11日后才知道颁证行为；证据3中的答复意见第一条仅具有指导性，而不是承诺；证据4系翁垟街道办事处与沙头村签订，乐清市人民政府未直接承诺过原告诉请的第一条；证据5没有沙头村集体盖章，三位代表人的签字真实性存疑，也没有经过村民代表会议表决，不具有合法性.被告认为，原告补充提交的证据1与本案没有关联；证据2公告的真实性和关联性均有异议，对微信记录的三性均有异议。对原告补充提交其他证据的真实性，被告均提出异议。原告对被告提交证据的真实性均未提出异议，但认为证据2无法证明被告的待证事实，且根据村民委员会组织法第24条规定，会议记录表决方式不合法，其表决不具有法律效力，爱心公司的承包违反法律规定。根据双方质证和陈述意见，本院对上述证据认证如下：原告起诉时提交的律师见证书表明有两位执业律师对1369位村民推选诉讼代表人提起本案诉讼的过程和真实性进行了见证，本院予以认可。原告提供的证据5没有加盖沙头村村民委员会的公章，原告也未提交其向被告送交该报告的材料，不能证明原告向被告提出了报告要求，本院不予采信。原告补充提交的证据1-3均与本案没有关联，且被告对证据的真实性、关联性提出异议，本院均不予审查认定。原告提交的其他证据和被告提交的证据可以反映本案基本客观事实，且双方对这些证据的真实性未提出异议，本院予以采信。经审理查明：2010年4月20日，沙头村党支部、沙头村村民委员会联名向被告乐清市人民政府提交《关于沙头山岩矿国有化开采有关政策处理的报告》，主要内容是：一、沙头村两委对市政府拟在沙头山设立矿山进行国有化开采表示大力支持；二、岩矿开采后的土地仍归村集体所有，市政府在土地利用总体规划修编中将该土地调整为建设用地，工业和三产用地；三、同意沙头山岩矿实施国有化开采，采矿权归政府所有。矿石开采由村邀请有资质条件的单位参加投标，矿石运输在市场化同等条件下由村总承包。该报告后经当时的翁垟镇人民政府，浙江省乐清经济开发区管理委员会及被告乐清市政府批示盖章。其中被告的批示为：“同意在符合开采条件下由村推荐企业参与挂牌取得开采权，矿石运输在同等市场价格前提下，由村组织运输单位运输。李银巧”。2010年12月19日，沙头村村民委员会作为甲方与乙方原翁垟镇人民政府签订了《重点矿山山场使用协议书》，双方同意将沙头村20.7万平方米的矿区土地租给翁垟镇人民政府使用，自采矿许可颁发之日起使用5年。双方约定了土地使用、房屋拆迁赔偿、青苗等补偿事宜。协议还约定，乙方将原矿区范围内的土地调整为建设留用地，并协助甲方做好城镇建设规划功能调整。2012年，经浙江省国土资源厅组织采矿权招投标，乐清经济开发区投资发展有限公司取得涉案地块的采矿许可。2018年3月16日，沙头村召开村民代表会议，讨论通过了爱心置业股份有限公司承包经营沙头矿，并向沙头村集体再补偿不低于3300万元事宜。2018年9月13日，原乐清市国土资源局以乐土资函〔2018〕453号《关于乐清市翁垟街道沙头矿开采后土地权属有关问题的复函》答复翁垟街道办事处称：沙头矿区范围内土地为临时占用土地，未办理相关征地、用地手续，在矿山开发完成后，土地所有权仍属村集体，其土地所有权不因采矿权出让发生转移和变化。2018年11月23日至24日，浙江思源昆仑律师事务所指派刘世柏律师、赵剑律师对沙头村村民推荐诉讼代表人活动进行见证并出具见证书称，有1369名村民推荐朱瑾清、金李何、孙央三人作为诉讼代表人。2018年12月3日，1369位沙头村村民以原告名义，以被告乐清市人民政府未履行相关承诺为由，向本院提起本案行政诉讼。本院认为：一、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案中，超过半数的沙头村18周岁村民以沙头村经济合作社的名义提起本案诉讼符合前述规定。二、为了更好地实施行政管理，行政机关可以依据法律法规或自身行政职权向行政相对人作出行政承诺，但行政机关作出行政承诺不得违反法律法规规定，不得超出自身职责权限范围。行政机关也应如实履行行政承诺，这是诚实信用原则应有之义。本案中，原告沙头村经济合作社主张被告未履行四项承诺：将沙头矿土地规划调整为工业、三产建设用地；开展石料矿开采项目招标，通知沙头村组织有资质企业投标并取得开采权；将矿石运输业务承包给沙头村承运；在沙头矿开采后将矿场土地所有权划归沙头村所有。对此本院分别评析如下：1.根据被告乐清市人民政府在沙头村党支部、村委会2010年4月20日联名向其提交的沙头矿政策处理报告上所作的批示签章意见看，被告并未向原告作出将沙头矿涉案土地规划调整为工业、三产建设用地，在矿山开发完成后将土地所有权划归沙头村集体的承诺。《重点矿山山场使用协议书》中虽约定原翁垟镇人民政府将矿区土地调整为建设留用地，协助甲方（沙头村委）做好城镇建设规划功能调整，但并无证据表明被告向原告作出调整矿区土地规划的承诺。原乐清市国土资源局在《关于乐清市翁垟街道沙头矿开采后土地权属有关问题的复函》中亦明确，沙头矿区土地未征收、征用，土地所有权不因采矿权出让发生转移和变化，矿山开发完成后，土地所有权仍属村集体。故原告要求被告履行上述两项承诺没有事实根据，本院不予支持。2.《浙江省矿产资源管理条例》第六条第一款、第二款规定：“勘查、开采矿产资源必须依法取得探矿权、采矿权。探矿权、采矿权可以通过招标投标或者拍卖等公平竞争的方式取得。具体办法由省人民政府根据法律、行政法规的规定制定。”该条例第十九至二十一条分别规定了不同类型矿产开采的审批机关分别是省、市、县三级矿产主管部门。可见，采矿权的取得应根据省人民政府制定的具体办法，通过招投标、拍卖等公平竞争方式取得，并由相应矿产主管部门审批。本案中，被告乐清市人民政府虽曾在沙头矿政策处理报告上签章批示“同意在符合开采条件下由村推荐企业参与挂牌取得开采权”，但乐清市人民政府并非上述法规规定的相应的职权机关，且沙头矿的采矿权后续由原浙江省国土资源厅组织的招投标活动确定。因此，原告要求被告通知沙头村组织有资质企业投标并取得开采权显然超出被告的法定职权范围，本院不予支持。3.被告乐清市人民政府曾就涉案矿石运输问题签章批示“矿石运输在同等市场价格前提下，由村组织运输单位运输”，但矿石运输单位的选择一般系矿场经营者和矿石购买者的市场行为，并非乐清市人民政府的职责。况且，沙头村于2018年3月16日召开村民代表会议决议通过由爱心置业股份有限公司承包经营沙头矿，并由该公司再补偿沙头村集体不低于3300万元。在此情况下，原告仍要求被告将矿石在同等市场条件下交由沙头村组织单位运输，没有事实和法律依据，本院不予支持。原告如对此有异议，可就补偿事宜寻求救济。综上，原告主张被告应将沙头矿矿石交由沙头村组织单位运输没有事实和法律依据，其主张被告应履行调整涉案矿场土地规划，划归土地所有权给沙头村集体的承诺等亦与事实不符，故原告的诉讼请求依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告乐清市翁垟街道沙头村股份经济合作社的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告乐清市翁垟街道沙头村股份经济合作社负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  张 存审 判 员  曾晓军人民陪审员  黄潮潮二〇一九年十二月十二日法官助理李凯代书 记员  沈奇峰