浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行初523号原告周士兰，女，1949年3月29日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。原告沙某1，女，2005年8月18日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。原告沙某2，女，2007年1月28日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。以上二原告的共同法定代理人李芳，女，1978年11月7日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区，系沙某1、沙某2之母。以上三原告的共同委托代理人纪召兵，北京诚略律师事务所律师。以上三原告的共同委托代理人叶献春，男，1970年3月28日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。被告温州市鹿城区人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区广场路188号。法定代表人白洪楞，区长。委托代理人孙曙光，温州市鹿城区司法局副局长。委托代理人杨绍概，温州市鹿城区司法局工作人员。被告温州市鹿城区人民政府广化街道办事处，住所地浙江省温州市鹿城区新桥头住宅区集美组团16幢。法定代表人王奔，主任。委托代理人陈彬，该街道办事处副主任。委托代理人黄雪巨，浙江嘉瑞成律师事务所律师。原告周士兰、沙某1、沙某2因诉被告温州市鹿城区人民政府（以下简称“鹿城区政府”）、温州市鹿城区人民政府广化街道办事处（以下简称“广化街道办事处”）其他行政强制一案，于2019年6月17日向本院提起行政诉讼，本院于同月24日立案后，依法组成合议庭进行了审理，并听取了当事人的意见。本案现已审理终结。原告周士兰、沙某1、沙某2起诉称：原告系鹿城区黄龙片区商贸城2-4-95号商铺的权利人。因项目建设需要，鹿城区政府对原告经营的商铺实施征收，但因征收补偿安置不合理，原告未与征收实施单位达成征收补偿协议。2018年10月1日起，两被告组织工作人员，对包括原告商铺在内的黄龙商贸城，实施了断电、查封、堵路、禁止人员货物进入等强制关停市场的行为，导致市场无法生产经营。原告认为，两被告的行为违反了《中华人民共和国行政强制法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律规定，严重侵害原告合法权益。据此，请求判令确认两被告组织实施断电、查封、堵路、禁止人员及货物进入的强制关停市场行为违法，并责令两被告采取恢复供电、拆除砌墙、恢复市场经营的补救措施。被告鹿城区政府答辩称：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，原告在提起诉讼时，应当提供相应证据材料证明被告实施了被诉行政行为。现原告提供的证据不能证明鹿城区政府对其商铺实施了断电、查封、堵路、禁止人员及货物进入的强制行为，鹿城区政府客观上也未实施上述行为，故其不是本案的适格被告，本案依法不应当由中级人民法院管辖。请求驳回原告的起诉。被告广化街道办事处答辩称：一、涉案争议不属于行政诉讼受案范围。原告商铺位于黄龙商贸城现代集团××区，该片区土地使用权已经登记归属温州市市场开发管理有限公司（以下简称“市场开发公司”），该公司为涉案土地使用权人及地上商铺的所有权人。自2018年9月起，市场开发公司通过温州商贸城微信公众号发布了一系列通知，通知各经营户关闭市场、停止供电、腾空市场等，并明确予以实施。市场开发公司发布通知，是因涉案地块纳入征收范围而引起民事法律关系变更、解除，而不是行政机关的行政行为直接影响原告的权利义务。二、广化街道办事处未实施被诉强制行为。1、关于断电行为。涉案黄龙商贸城纳入鹿城区征收范围后，广化街道办事处作为属地行政机构负责做好征收前期相应工作，但期间并未协调、组织鹿城区供电部门对该片区停止供电。据了解，原告所述的配电室拉闸停电行为发生于2018年11月1日，由业主单位市场开发公司、温州市场开发实业公司（以下简称“市场实业公司”）实施，配电房拉闸后停止向各商铺输送电力，截止征收决定发布之日均处于停电状态。该配电室的产权、管理权属于市场开发公司，其对配电设备具有处置权，且在停电前已多次发布公告，明确停电时间、事由等，原告明知该停电行为的实施主体是市场开发公司和市场实业公司。2、关于其他强制行为。征收决定作出前，为明确征收土地范围，广化街道办事处在征收范围边界线上搭建简易构筑物，但并未封堵通行路段，商铺经营者等均可自由进出市场。原告提供的现场照片拍摄于2018年国庆假期，该期间因各大商铺进行优惠营销，且节假日客流量非常密集，需要对市场予以引导，防止发生安全事故。征收决定作出后，进入腾空、交付阶段，市场管理力度有所加强，但没有完全封堵主要通道。三、鹿城区政府不是本案适格被告。原告诉称的停电、关闭市场等行为并非鹿城区政府实施，其不是本案适格共同被告，本案不属于中级人民法院管辖，应移送基层人民法院审理。四、涉案地块已经征收。2018年12月21日，鹿城区政府发布《关于对温州黄龙商贸城改造项目范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，对包含原告商铺在内的黄龙商贸城国有土地上房屋予以征收，该地块已经不符合继续经营商铺的条件，原告请求恢复市场经营，应不予支持。综上，请求驳回原告的起诉。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，原告以鹿城区政府、广化街道办事处为共同被告，起诉要求确认其实施的断电、查封、堵路、禁止通行的行为违法，并请求恢复供电、拆除围墙、恢复市场经营，但两被告均予以否认。原告据以提出上述主张的2018年9月25日的“重要通知”系广化街道办事处、市场开发公司和市场实业公司共同发布；原告提供的《关于黄龙片区市场启动征收工作的通告》系广化街道办事处发布；原告提供的从广化街道办事处微信公众号上下载的4组“黄龙快讯”、1组“风采盘点”报道中，有关区委区政府领导召开部署会议及多个部门参与现场秩序维护等工作的报道，不能证明鹿城区政府直接实施了被诉强制行为；原告提供的砌墙照片等亦不能反映鹿城区政府是行为实施主体。本院还需指出，鹿城区政府是涉案项目征收主体，又是地方国家行政机关，即使有指导监督属地工商、执法、交通等行政机关在各自法定职责范围对涉案项目开展安全隐患排查、防范及相关执法工作等，亦属于行使层级指导监督职责，不能据此认为被诉强制行为系鹿城区政府直接实施。鉴于原告提供的上述证据均不能证明被告鹿城区政府实施上述断电、查封、堵路等行为，鹿城区政府不是本案适格被告。经本院释明，原告仍坚持以鹿城区政府为共同被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，对原告以鹿城区政府为被告提起的诉讼，依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。如上所述，本案驳回原告对被告鹿城区政府的起诉后，被告广化街道办事处即为原告起诉时的唯一被告。虽然广化街道办事处主张被诉封堵行为不存在、断电行为系由市场开发公司和市场实业公司实施，本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，但原告提供的报道载明街道党工委副书记带队前往片区市场各配电房全面切断电源等内容，且相关通知、通告亦由广化街道办事处发布，据此，尚不能排除断电行为由广化街道办事处实施的可能。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，本案应移送有管辖权的基层人民法院即鹿城区人民法院管辖。结合本院温中法〔2018〕42号《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》的规定，我市基层人民法院管辖的一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖，原告可选择鹿城区、瓯海区、永嘉县人民法院管辖。经征询原告意见，其提出鹿城区人民法院不适宜审理，综合考虑本案情况，本院决定将本案依法移送永嘉县人民法院审理，但需待前述裁定驳回起诉事项生效后再执行移送。至于上述封堵行为是否存在，断电行为是否由广化街道办事处实施，以及该行为定性是否为行政行为等，均不影响本案处理结果，该部分事实待移送永嘉县人民法院审理后再作认定。综上，原告以鹿城区政府系涉案项目征收主体、直接受益者等为由主张其为本案适格被告，且应由本院管辖，理由不能成立，本院不予支持。鉴于驳回起诉和移送管辖的案件均适用裁定，故本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条、第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定如下：一、驳回原告周士兰、沙某1、沙某2对被告温州市鹿城区人民政府的起诉；二、本案移送浙江省永嘉县人民法院审理。本案受理费50元，退回原告周士兰、沙某1、沙某2。如不服本裁定第一项内容，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  诸智影审 判 员  戴华斌人民陪审员  陈小敏二〇一九年十二月十二日代书 记员  祁森炜