吉林省辽源市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）吉04行初15号原告东丰县东丰镇东阳村砂场，住所地东丰县东丰镇东阳村。法定代表人曹坤，该场场长。委托代理人宋兴军，吉林瑞邦律师事务所律师。被告东丰县人民政府，住所地东丰县东丰镇东风路3567号。法定代表人曾海洋，县长。行政机关出庭负责人史翰章，东丰县人民政府副县长。委托代理人王树林，东丰县人民政府法律顾问。被告东丰县高速公路建设征地拆迁办公室，住所地东丰县东丰镇鑫达路28号。法定代表人王金发，该办公室常务主任。原告东丰县东丰镇东阳村砂场（以下简称东阳砂场）诉被告东丰县人民政府（以下简称东丰县政府）、东丰县高速公路建设征地拆迁办公室（以下简称东丰县高速征拆办）撤销征收补偿决定及行政赔偿一案，于2019年10月16日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月16日立案后，于2019年10月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月6日公开开庭审理了本案。原告东阳砂场负责人曹坤及其委托代理人宋兴军，被告东丰县政府副县长史翰章、委托代理人王树林，被告东丰县高速征迁拆办法定代表人王金发到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告东丰县政府于2019年9月3日作出(东政征地补【2019】01号)《东丰县人民政府关于对东丰镇东阳村砂场征收补偿决定》，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《东丰县人民政府关于印发东双高速公路征地拆迁工作实施方案的通知》相关规定和资产评估报告，决定对被征收人东阳砂场实行货币补偿；依据《东丰县人民政府关于印发东双高速公路征地拆迁工作实施方案的通知》相关规定和资产评估报告，给予一次性货币补偿款393438.00元；被征收人自补偿决定送达之日起15日内搬迁。原告诉称：1、请求依法撤销东政征地补（2019)01号关于对东丰镇东阳村砂场征收补偿决定。2、请求依法判决被告赔偿因其行政违法行为给原告造成的停产停业等各项经济损失合计854.03万元。3、由被告承担一切诉讼费用。事实和理由为,东丰县政府东政征地补(2019)01号征收补偿决定违背法律规定,不具有合法性。根据土地管理法第四十五条、第四十六条规定，国家建设需要征收土地的，其所征土地超过70公顷，必须由国务院批准，同时依照法定程序批准后,由县级以上地方政府予以公告并组织实施。本案东双高速公路建设征地目前并没有获得国务院的批准，东丰县政府并没有出示征地批准文件，也没有将批准文件公告并组织实际实施。本案所涉征地拆迁补偿行为发生于集体土地范围内，其征地拆迁补偿根本不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。被告东丰县政府该份行政补偿决定适用法律错误且根本没有法律依据。被告作为公路建设征地拆迁部门在没有获得国家征地批准、没有合法批准手续的情况下，违背法定程序，非法强行占用砂场，其所作出的行政决定不具合法性。原告是2015年4月3日取得采矿许可证的，东丰县政府拟征土地告知书是2016年10月12日发布的，发布后东阳砂场就停止了生产，等待履行法定拆迁程序。直到2017年2月20日，拆迁办公室也没对东阳村砂场履行任何法定程序，却于2017年2月20日擅自出函给东丰县国土资源局“关于终止延续采矿权的函”(见附件)。函中明确了东阳村砂场在东丰至四平高速公路征地拆迁红线范围内，因此要求终止采矿权延续。其出函的目的非常明确，就是阻止县国土资源局正常延续核发采矿权许可证。拆迁办公室也非常清楚,按照“矿产资源法”和“矿产资源登记管理条例”，采矿权在有效期内依法是可以延续的。2017年2月20日，县国土资源局正是依据“阻止核发采矿许可的函”件明确答复申请人，停止延续采矿权，停止核发许可证件。由此可见,原告砂场停产停业,是拆迁办公室出具阻止函所导致的，这是不争的事实。关键是拆迁办公室致函行为没有任何法律依据，违反征地拆迁法律法规及文件政策。国土资源部就建设项目压覆矿产资源有着明确规定,国土资源部(2000)386号文件(见附件),就建设项目压覆矿产资源的程序、步骤、方法以及什么是压覆等法定程序都有了明确的规定。为了进一步明确程序方法、步骤，保护当事人的合法权益，国土资源部又下发了（2010）137号文件(见附件)，就建设项目压覆矿产资源前，建设者或新的土地使用权人与矿业产权人必须签定矿业产权人同意放弃采矿权及补偿范围协议，并到县国土局进行备案的法定程序。然而，被告拆迁办公室针对成文的法律法规文件政策弃之不顾，却没有任何法律依据就擅自违法行政，违法创意式地出具阻止核发行政许可函，而对正常的拆迁程序、征地补偿工作未做任何合法有效、有益的工作，被告行政违法行为致使原告砂场停产停业达3年有余，造成几百万生产设备闲置，借贷筹集的200多万元资金投入，至今无法正常经营使用，无法做到经营资金回笼，筹集借贷的资金却要照常按月给付利息。按照采矿许可证许可采挖作业量，每年可开采5万立方米，依照国土部门行业规定，市场销售可达7万立方米，7万立方米销售量依当前市场价，就是砂场1年的收入，现在停产停业3年有余，给砂场造成了巨额的财产损失854.03万元，理应由被告予以赔偿。综上所述，被告所作出的行政补偿决定，没有任何法律依据，且违反土地管理法之相关规定，其行政补偿决定完全错误，征地拆迁过程中，被告未获审批、未批先建，强行非法施工、强行非法侵占砂场，造成原告砂场巨额经济损失，据此原告依法提起行政诉讼。原告向本院提交了以下证据：1、东阳村与前进粮油有限责任公司兴办企业合同书、东阳村与前进粮油有限责任公司出售砂坑协议书、前进粮油有限责任公司与曹坤砂坑转让（承包）协议、东阳村民委员会证明、东阳村砂场代表人与东阳村村民签订承包协议、东丰县国土测绘队测绘东阳砂场面积平面图、高速公路占用砂场占地平面图、东阳村民委员会按荒地补偿说明。上述证据证明东阳砂场土地使用权合法取得及砂场实际占用土地面积状况。2、东丰县政府会议纪要、辽源市采矿权挂牌出让公告、东丰县矿产管理办公室证明、工商营业执照、采矿许可证、机构代码证、税务登记证、矿山生态环境恢复治理保证金合同。上述证据证明东阳砂场依法设立，依法取得经营权及采矿许可。3、东丰县政府拟征土地告知书、东丰县高速公路建设征地拆迁办公室“关于终止续签采矿权出让合同的函”、东丰县国土局回复东阳砂场采矿权延续申请、辽源市自然资源局行政处罚决定书。上述证据证明被告占地拆迁行为违法，东阳砂场被非法停止生产、被非法侵权的事实。4、东阳村砂场停产停业三年损失赔偿明细表、东阳砂场应获补偿明细表、东双高速公路征收评估结果分户报告单（12-13）四旁树木证明、东阳砂场投资人曹坤借贷195万元资金借据证明。上述证据证明其违法占地拆迁行为所造成的相应损失及原告的合法补偿没有得到依法保护。5、东阳村砂场储量核实报告、2016年东阳砂场储量年报、东丰县国土测绘队测算界内外挖方量说明、缴纳矿产资源费票据凭证、东阳砂场矿山交易发票。上述证据证明东阳砂场储量规模、开采能力、以及市场销售价格。6、《劳动合同法》有关规定、东丰县市场监督管理局社保相关信息、工资单（工资凭证）、劳动合同。上述证据证明东阳砂场从业人员一共5名应予安置相关档案资料。7、日本小松挖掘机发票、斗山（中国）融资租赁有限公司挖掘机发票、白山泰华工程机械公司装载机发票、曹坤与王君铲车转让协议、卓越国际租赁公司发票、长城牌货车发票、车辆转移登记证明。上述证据证明东阳砂场为开采所购置的生产设施和设备。8、2017—2019年间补偿申请、听证申请、赔偿申请、2019年4月4日停止非法侵权、非法施工函。上述证据证明2017年2月被非法停止生产后至现在，原告依法维权的事实。被告东丰县政府辩称：被告作出的(东政征地补【2019】01号)《东丰县人民政府关于对东丰镇东阳村砂场征收补偿决定》，符合法规定，请求驳回原告诉讼请求。事实和理由为，第一，补偿决定完全是根据客观事实，依法依规作出的。被告对东阳砂场依法征收，先后下发了《你征地告知书》和《拆迁通知单》，并依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，经公证由包括原告在内的代表参与，确定了评估公司进行评估，补偿款39,3438.00元已经支付给原告，原告的其他诉求，因无事实和法律依据，被告未予支持。第二，本案所涉项目已经国家发改委作出批复，相关部门手续正在履行，被告的行为符合土地管理法的规定。第三，原告虽取得采矿许可证，但未办理建设用地审批手续，未履行工矿用地（建设用地）报批程序，不能定性为采矿用地。根据相关法律规定，东丰县国土资源局出具的情况说明明确了原告未履行工矿用地（建设用地）报批程序，不能定性为采矿用地，不得从事采矿生产活动。因此，不符合拆迁补偿范围。第四，根据《中共中央纪委办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》规定，在土地管理法等法律法规作出修订前，集体土地上的房屋拆迁，要参照新颁布的条例规定精神执行。第五，根据原告与东丰县国土资源局签订的《采矿权出让合同》约定，因高速公路是国家发改委批复的国家重大建设项目，东丰县高速征拆办向东丰县国土资源局出函并无不当。原告自主决定停产停业，停止采矿，其责任与后果应由其自身承担。第六，原告采矿权有效期为两年，自2015年4月3日至2017年4月3日，被告征拆工作于2016年10月开始，经向吉林省国土资源厅请示，该厅于2017年9月8日作出的吉国土资源字（2017）95号《关于集安至双辽高速公路东丰至双辽段工程压覆矿产资源的意见》，已经明确，原告所开采的矿产资源根本不在压覆范围内。综上，请求依法判决维持征收补偿决定，驳回原告诉讼请求。被告东丰县政府向本院提交了以下证据：1、法定代表人证明、授权委托书、身份证。证明被告主体身份及代理人相关身份。2、《东丰县人民政府关于对东丰镇东阳村砂场征收补偿决定》东政征地补[2019]01号及送达回证。证明被告所做征收补偿决定已经依法作出和已经送达的事实。3、国家发展改革委员会关于东丰至双辽公路（吉林段）可行性研究报告的批复（发改基础[2016]1760号）。证明该涉案工程已被国家发展改革委员会批准的事实。4、《自然资源部关于集安至双辽高速公路东丰至老营、石岭（天德）至双辽段（辽源段）工程建设用地的批复》(自然资源[2019]410号)。证明涉案集体土地转为建设用地自然资源部已经批准的事实。5、东丰县人民政府《关于印发东双高速公路征地拆迁工作实施方案的通知》（东政发[2016]29号）。证明被告依法履行征收程序、实施征收工作的事实。6、东丰至双辽公路（吉林段）项目东丰境内拟征收土地告知书。证明被告已作出征收通告的事实。7、东丰县国土资源局与东丰镇东阳村砂场签订的《采矿权出让合同书》。证明原告已与东丰县国土资源局签订了终止采矿权出让合同的条款，原告不具备补偿条件的事实。8、东丰县国土资源局关于《东丰县东丰镇东阳村砂场用地情况说明》。证明原告未履行工矿用地（建设用地）报批程序，不能定性为采矿用地的事实。9、吉林省国土资源厅《关于集安至双辽高速公路东丰至双辽段工程压覆矿产资源的意见》（吉国土资压字[2017]95号）。证明原告不属于被压覆矿产资源，不在补偿范围的事实。10、国土资源部《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发[2000]386号）。证明原告不属于重要矿产资源，不属于补偿范围的事实。11、东双高速公路征收评估结果分户报告单2份。证明被告经过评估，依法补偿原告房屋建筑物、构筑物、前期投入费用、表土剥离工程费用、设备搬迁费、林木（油条、刺槐）等费用的事实。被告东丰县高速征拆办答辩意见与被告东丰县政府一致。经庭前证据交换，原、被告双方进行了举证质证，并充分发表了意见。本院对相关证据认证认为，对原告提供的证据，被告对证据的真实性、合法性均未提出异议，仅对证据的证明目的有异议，本院予以确认；对被告提供的证据，原告对证据的真实性未提出异议，对部分证据的合法性以及证明目的有异议，本院予以确认。经审理查明，2013年2月9日，原告负责人曹坤与东丰县前进粮油有限责任公司签订砂坑转让协议，并通过采矿权挂牌出让形式，与东丰县国土资源局签订了《采矿权出让合同书》，取得案涉地块经营砂场。2015年4月3日，原告取得采矿许可证，有效期为两年，自2015年4月3日至2017年4月日。2016年8月16日，国家发改委作出关于东丰至双辽公路（吉林段）的可行性研究报告的批复，同意建设东丰至双辽公路（吉林段）。被告东丰县政府于2016年10月12日针对东阳村发布东丰至双辽公路（吉林段）项目东丰境内拟征收土地告知书，拟对包括案涉地块的相关土地予以征收。拟征收告知书发布后，原告即停止生产经营活动，等待拆迁。2016年10月18日，被告东丰县政府印发了东政发【2016】29号《东丰县人民政府关于印发东双高速公路征地拆迁工作实施方案的通知》，并依据此文件通知开始组织实施征地拆迁工作。2017年2月14日，被告东丰县高速征拆办向东丰县国土资源局出具东拆迁办函【2017】1号《关于终止续签采矿权出让合同的函》，建议该局根据其与原告签订的《采矿权出让合同书》第十四条规定，终止与原告续签采矿权出让合同。东丰县国土资源局于2017年2月20日对原告采矿权延续申请作出答复，依据被告高速征拆办出具的【2017】1号函，停止办理延续采矿权。2017年12月9日和2019年7月28日，经吉林兴源资产评估咨询有限公司和吉林长城资产评估有限责任公司分别对原告房屋及相关设施，以及前期投入相关费用等评估，评估补偿价值分别为148,680.00元和244,758.00元，总计393,438.00元，原告负责人曹坤领取了上述的补偿款。因原告对其机械设备、剩余采矿量和停产停业损失等要求进行补偿，原、被告双方未能达成补偿协议，被告东丰县政府遂于2019年9月3日作出(东政征地补【2019】01号)《东丰县人民政府关于对东丰镇东阳村砂场征收补偿决定》。原告认为被告东丰县政府作出的补偿决定违反法律规定，无法律依据，给原告造成了经济损失，故诉至法院，要求撤销补偿决定并予以赔偿损失。另查明，吉林省国土资源厅于2017年9月18日作出了《关于集安至双辽高速公路东丰至双辽段工程压覆矿产资源的意见》。该意见明确了高速公路建设项目不压覆已查明的重要矿产资源。2018年1月17日，东丰县国土资源局作出情况说明，原告砂场取得采矿许可证后，未履行工矿用地（建设用地）报批程序，不能定性为采矿用地。还查明，辽源市自然资源局于2019年7月9日作出了辽自然资执罚字【2019】41号行政处罚决定，以东丰至双辽高速公路建设项目办公室未经批准擅自占用土地的行为进行处罚，其中处罚第一项为“责令补办相关用地手续”。2019年7月26日，自然资源部作出自然资函【2019】410号《自然资源部关于集安至双辽高速公路东丰至老营、石岭（天德）至双辽段（辽源段）工程建设用地的批复》，明确了案涉地块工程项目建设用地已经国务院批准，同意将案涉土地转为建设用地建设高速公路项目。本院认为，（一）被告东丰县政府作出的(东政征地补【2019】01号)《东丰县人民政府关于对东丰镇东阳村砂场征收补偿决定》是否符合法律规定的问题。根据《中华人共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条的规定，征收农用地的，应当依照法律规定先行办理相关审批手续，在依法定程序批准后，由县级以上人民政府公告并组织实施。本案所涉土地系农村集体土地，但并非林地和农田，所涉及的高速公路建设项目已经国家发改委作出批复，同意建设。虽然东丰县政府在实施土地征收时，尚未取得农用地转用审批手续，但已经按照其所印发的工作实施方案，参照法定标准制定了补偿方案并对原告实施了补偿。虽然辽源市自然资源局曾因未批先占行为作出了行政处罚，但处罚结果第一项即责令相关部门补办相关用地手续。且在本院一审辩论终结前，被告东丰县政府已经取得了自然资源部关于案涉地块的建设用地批复，故应当视为被告东丰县政府已经采取了补救措施，其所作出的征收补偿决定符合法律规定。（二）关于被告是否给原告造成了经济损失的问题。首先，本案所涉及的被征收地块是国家因建设高速公路需要而征收土地，属于国家重点工程建设项目。该项目自2016年经批复同意建设后，于10月份开始具体实施。被告东丰县政府在2016年10月12日发布拟征收土地告知书后，原告即自行停止了生产经营活动，等待履行法定拆迁程序。虽然此时原告所取得的采矿许可证尚未到期，且原告与东丰县国土资源局签订了《采矿权出让合同》，但根据该合同的约定，因国家重大建设项目或者社会公共利益的需要，作为甲方的东丰县国土资源局可以提前结束合同。此时东双高速公路项目建设已经开始着手实施，而原告砂场处于被征收范围内，即便原告的采矿许可证未到期也不可能继续实施采矿生产活动；即便原告可以依照相关法律、法规的规定申请延续采矿权，但已无实际意义，相关部门也无继续办理的必要。东丰县高速征拆办据此向东丰县国土资源局出具《关于终止续签采矿权出让合同的函》，是根据高速公路项目建设的实际情况依法履职行为，并不违反法律规定。其次，虽然国土资源部2000年12月18日印发了国土资发【2000】386号《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》，该通知对压覆矿产资源的概念、审批程序等作了明确规定，但该部于2010年9月8日印发的国土资发【2010】137号《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》中亦进一步明确了不压覆重要矿产资源的，由省级国土资源行政主管部门出具未压覆重要矿产资源的证明，同时还对压覆矿产资源的补偿范围作了明确规定。吉林省国土资源厅在2017年9月18日即出具了《关于集安至双辽高速公路东丰至双辽段工程压覆矿产资源的意见》，该意见明确了高速公路项目建设不压覆已查明的重要矿产资源。再次，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第三十条的规定，采矿权人行使相关权利时，需要依照相关法律、法规的规定经过批准或履行相关手续的，应依规办理。本案原告虽已经取得采矿权，但根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款的规定，其经营的砂场为工矿用地，属于法律规定的建设用地。原告欲经营砂场需依照相关法律、法规的规定履行报批程序后方可从事相关的采矿生产活动。就本案而言，原告未能提供充分的证据证明其已经履行了相应的报批程序，且东丰县国土资源局已经出具了相关的情况说明予以证实。最后，东丰县高速征拆办向东丰县国土资源局出具的函，是不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题，请求批准和答复审批事项时所使用的公文，是两个行政机关之间就相关事项程序性函告行为，并非行政行为。综合上述四点，原告主张被告的行政行为给其造成了经济损失的事实不能成立。综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不能成立，本院不予采纳。被告东丰县政府作出的征收补偿决定并不违反法律规定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告东丰县东丰镇东阳村砂场的诉讼请求。案件受理费50元，由原告东丰县东丰镇东阳村砂场负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长 张 闯审判员 屈永国审判员 史 震二〇一九年十二月九日书记员 宿宏岩