四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川32行初6号 原告：吴桂林。 原告：陈耿花。 原告：吴曦（曾用名吴西）。 原告：吴腾（曾用名吴鹏）。 委托诉讼代理人：秦锋，四川启道律师事务所律师。 委托诉讼代理人：腾军龙，四川启道律师事务所律师。 被告：理县人民政府，住所地：四川省理县杂谷脑镇西大街1号。 法定代表人：王世伟，系该县县长。 委托诉讼代理人：义仲，四川法隆律师事务所律师。 委托诉讼代理人：涂文珍。 第三人：罗明德。 委托诉讼代理人：罗军。 委托诉讼代理人：张吉鹏，四川旺泽律师事务所律师。 原告吴桂林、陈耿花、吴曦、吴腾不服被告理县人民政府为第三人罗明德颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的行政行为，于2019年6月25日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月17日立案受理后，于2019年7月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月20日公开开庭审理了本案。原告吴桂林及其委托诉讼代理人秦锋、腾军龙，被告理县人民政府的委托诉讼代理人涂文珍、义仲，第三人罗明德及其委托诉讼代理人罗军、张吉鹏到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告诉称，2004年5月，代继云（已故，吴桂林之母）、吴桂林、陈耿花、吴西、吴鹏以家庭名义即承包了四川省理县的二宗集体土地约2.8亩。2004年5月，被告理县政府为原告家庭颁发理府农地承包权证（2004）0003183号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（以下简称：《农村土地承包经营权证》），该证载明：发包方：理县杂谷脑镇营盘村，承包方代表姓名：吴桂林，承包方住址：理县，土地承包合同编号：0003183，承包期限：1998年10月-2028年10月，承包土地用途：种植业，承包方土地承包经营权共有人：代继云、吴桂林、陈耿花、吴西、吴鹏五人。承包地总面积：2.8亩，承包地块总数：2块，地块名称：（一）益刚波，面积1.18亩，等级：三级；地类：耕地，四至：东至陈显明地、南至田坎、西至水沟、北至田坎；（二）大田，面积1.6亩，等级二级；地类：耕地；四至：东至杨桂芝地、南至田坎、西至杨华军地、北至田坎。 2010年3月6日，吴桂林与罗明德签订《宅基地出售及土地转让协议》（以下简称《协议书》），吴桂林将一处宅基地（2层老房、1处猪圈及屋前窖地）及1.18亩土地分别出售、流转给第三人罗明德，2010年7月19日，吴桂林与罗明德签订《四川省理县农村土地使用权流转合同》（以下简称：《农村土地使用权流转合同》）约定，吴桂林将1.18亩土地流转给罗明德经营，流转期限从1998年6月28日至2028年10月止。 2017年，新一轮土地确权时，吴桂林家庭户与罗明德发生土地争议。2019年6月20日，吴桂林前往理县科学技术和农业畜牧水务局查询，吴桂林家庭户《农村土地承包经营权证》登记表显示，其原有承包地益刚波地块相应内容被划上横线，同时该地块《农村土地承包经营权证》登记表显示，该地块承包户代表罗明德，土地承包合同编号：2-30001，承包期限：1998—2028年，承包用途：种植业。该部门工作人员告知，理县政府已就该地块向罗明德颁发《农村土地承包经营权证》，吴桂林问及是否有留存该地块《农村土地承包经营权证》时，该部门工作人员回复并未留存。此刻，吴桂林意识到，理县政府已将其合法承包的集体土地向罗明德颁发承包经营权证书。 因理县政府的颁证行为发生在《中华人民共和国农村土地承包法》第一次修正前，按照该法修正前的第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”，农村集体土地的承包权一般只能由本集体经济组织内的农户所享有，本案罗明德与吴桂林签订《协议书》及《农村土地使用权流转合同》前并非营盘村集体经济组织成员，且在签订《协议书》及《农村土地使用权流转合同》后至今，罗明德也未取得杂谷脑镇营盘村集体经济组织成员的身份，故其无权承包案涉集体土地。另，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（修正前）第四十八条“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”之规定，本案罗明德系营盘村集体经济组织以外的个人，理县政府在向罗明德颁证前，原营盘村村委会并未就此事按照规定召开村民会议或村民代表会议，更未经过合法的表决和公示程序，征得本村集体经济组织成员三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，理县政府就直接将上述承包证书颁发给了罗明德。综上，理县政府给罗明德颁发《农村土地承包经营权证》（土地承包合同编号：2-30001）的行政行为已明显并严重侵犯吴桂林的合法权益。请求人民法院：一、确认理县政府向罗明德颁发《农村土地承包经营权证》（土地承包合同编号：2-30001）的行政行为违法；二、请求依法撤销理县政府向罗明德颁发《农村土地承包经营权证》（土地承包合同编号：2-30001）的行政行为；三、本案诉讼费由理县政府承担。 原告吴桂林向本院提交了以下证据： 第一组：《农村土地使用权流转合同》，拟证明是土地使用权的流转，而非承包权的流转。 第二组：杂谷脑镇营盘村土地确权协商会会议记录、签到表、开会的照片、杂谷脑镇营盘村村民委员会通知，拟证明由营盘村村委会、驻村工作组、农业局相关工作人员参与协调案涉土地确权的问题，2019年6月，吴桂林到主管部门查询案涉土地台账情况，才被告知案涉土地已被确认给罗明德。 经庭审质证，理县政府对吴桂林提交的第一组证据的真实性、合法性无异议，对证明目的持异议，认为吴桂林所述与《土地使用权流转合同》中的约定，以及《农用土地转让申请》完全相反，合同上载明是转让方式，才提出的转让的申请，理县政府在进行颁证时是依据吴桂林与罗明德的转让协议和相关程序进行的办理，理县政府的颁证行为合法。对第二组证据的三性不予认可，认为本案吴桂林时任营盘村主任，会议记录中涂文珍的签字不是其本人签字，会议纪要中的个人观点，在法律上没有依据，确权和发包是完全不同的法律关系，该会议无权讨论。 第三人罗明德对原告吴桂林提交的证据的质证意见与被告理县政府的一致。 本院对原告吴桂林提交的第一、二组证据的真实性、合法性、关联性均予以确认，但不能达到其证明目的。对第二组证据的真实性、合法性予以确认，关联性不予确认。 被告理县政府答辩称，一、理县政府向罗明德发放的《土地承包经营权证》符合法律规定。罗明德与吴桂林之间本着自愿、公平、平等的原则于2010年签订《农村土地使用权流转合同》，并约定采用转让的方式将经营权出让。并且合同中约定只是转让吴桂林所承包土地的其中1.18亩土地，导致了原承包经营权的分立。并且吴桂林向土地所在村组织提交申请，村以及镇政府表示确认属实并同意。符合《中华人民共和国农村土地承包法》（未修订）第三十七条规定：土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条规定：承包期内，承包方采取转包、出租、入股方式流转土地承包经营权的，不须办理农村土地承包经营权证变更。采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。因转让、互换以外的其他方式导致农村土地承包经营权分立、合并的，应当办理农村土地承包经营权证变更。第十六条：乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。发证机关在确权发证时依照登记内容给罗明德发证完全符合法律规定。由于吴桂林与罗明德签订合同时依据的是未修订的土地承包法，因此双方是严格按照《中华人民共和国农村土地承包法》（未修订）“第三十三条土地经营权流转应当遵循的原则：（一）依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；（三）流转期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力或者资质；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”来签订的土地经营权转让合同，也并没有改变土地的使用性质，罗明德各项条件符合法律规定，并且罗明德依照合同支付对价，经发包人的同意，有权取得土地经营权。又根据《物权法》家庭承包的土地承包经营权为用益物权，且该物权的变动未采用登记生效主义，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。第一百二十九条规定：土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。根据《民事审判与指导》第56辑中“农村土地承包经营权依法转让后土地被征收，征地补偿款是否归受让方所有”这篇文章中的最高院民一庭意见：农村土地承包经营权依法转让后，原承包人即退出承包关系，受让方与发包方形成新的承包关系，土地承包经营权的权利主体发生变更，受让方成为新的土地承包经营权人。吴桂林在诉状中所提及的家庭承包只能是本集体组织成员，而罗明德非营盘村集体组织成员，无权承包。又主张发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意……,对此被告认为原告的此主张与本案无关。因为本案并不涉及发包方向个人发包的情况，而是承包人向个人转让承包经营权的事实，不适用原告所主张的法律规定。根据四川省《中华人民共和国农村土地承包法》实施办法第二十九条规定：土地承包经营权流转的受让方主要是农户，也可以是法律和政策允许从事农业生产经营的其他组织或者个人。综上，罗明德完全依照法律规定程序取得土地经营权，并且依照法律规定申请土地经营权证。理县政府给罗明德发证的行为完全符合法律规定。二、本案的诉讼时效已经超过法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起六个月内提出。2010年吴桂林与罗明德分别向农业部门申请办理土地承包使用权证，并且吴桂林是基于土地面积变更申请换发使用权证。理县政府认为自吴桂林换证之日起到起诉之日止已经超过了《行政诉讼法》对时效的规定，吴桂林的起诉不应得到法院支持。 被告理县政府向本院提交了以下证据： 一、《农用土地转让申请》，由申请人在办理土地承包证变更时，向杂谷脑镇农经站提交，主要内容是：吴桂林将土地转让给罗明德经营，今后的权利义务由罗明德享受，国家的优惠政策也由罗明德享受，规定了转让土地的四至界限，该协议于2010年6月28日形成。拟证明吴桂林与罗明德就案涉土地的流转是转让关系，同时经过了××和××脑镇镇政府批准同意转让，依据该申请，理县政府对罗明德颁证，有事实和法律依据。 二、《农村土地承包经营权证登记表》，登记表上载明：承包方是吴桂林，期限是1998年10月-2028年10月，承包土地的亩数，由原来2.8亩变成1.6亩，承包地块变为1处，2010年7月19日，乡农经站的变更理由批注：转让给罗明德1.18亩的土地，该户实际面积为1.6亩，同时，吴桂林的《土地承包经营权证》也做了相应的变更，本案诉讼时效的起算应当从该证变更时开始计算。 经庭审质证原告吴桂林对《农用土地转让申请》的真实性无异议，合法性有异议，认为该申请转让方是吴桂林，但是案涉土地还有其他的家庭成员，该转让申请与吴桂林与罗明德所签订的《土地使用权流转合同》的内容不一致，按照《土地使用权流转合同》，案涉土地的流转方式是出租；对《农村土地承包经营权证登记表》的真实性无异议，但登记表第2页上载明的内容是理县政府下属单位的单方行为，没有吴桂林或家庭成员签字。 第三人罗明德对被告理县政府提交的证据真实性、合法性、关联性及其证明目的均予以认可，认为双方当时签订流转协议的真实意愿为对土地的转让，出租是不需要经过换证或颁证行为的。 本院对被告理县政府提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以确认。 第三人罗明德述称：一、罗明德与吴桂林于2010年7月19日签订的《农村土地使用权流转合同》系双方当事人真实意思表示，且不违反法律的强制性规定，该合同合法有效。首先，吴桂林与罗明德基于自愿，以转让方式流转土地承包经营权，并签订《农村土地使用权流转合同》，系双方真实意思表示，且该合同并不具有《合同法》第五十二条规定的情形，合同对双方具有约束力。其次，合同签订后罗明德已经足额支付土地转让费，罗明德基于信赖，迁入该村并对受让土地进行长达9年的农业种植经营，已经形成长期、稳定的种植承包关系，所受让土地对罗明德具有基本生活保障功能，吴桂林的行为严重违背诚实信用原则，与当下社会主义核心价值观相悖。综上，吴桂林与罗明德自愿签订土地使用权流转合同，并不违反合同签订时的《中华人民共和国农村土地承包法》的禁止性法律规定，属于依法成立的合同，其合法效力理应得到确认。 二、吴桂林请求撤销理县政府向罗明德颁发《土地承包经营权证》的请求已过《行政诉讼法》规定的时效，应当予以驳回。吴桂林与罗明德在2010年7月19日自愿签订的《农村土地使用权流转合同》，并于当日经理县杂谷脑镇政府农经员张王金签字，也就是在土地转让时已就在原《农村土地承包经营权证》上进行签注，且双方于2010年6月28日共同向杂谷脑镇农经站提出农用土地转让申请，原告吴桂林知道或者应当知道权利的时间，时至今日已有9年，因此四原告提起诉讼已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的时效。 三、《农村土地使用权流转合同》是经村、乡、县三级台账确认，理县政府依据该合同向罗明德颁证的行为合法有效。首先，罗明德受5.12地震影响，依法享受搬迁政策，安置于杂谷脑镇营盘村，具有政策性、公益性，在本县乃至本州土地转让，涉及人员众多，具有普遍性，罗明德受让土地从事农业经营，避免土地闲置，符合土地政策法规。且罗明德长期、稳定居住于该村。其次，土地法并不限定于本集体组织成员之间转让，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十八条土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转，因此罗明德具有受让土地的资格。同时根据《物权法》第一百二十七条土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，理县政府基于双方自愿签订的《农村土地使用权流转合同》并依据《不动产登记法规》的规定，为罗明德颁发的《土地承包经营权证》合法有效。 综上，吴桂林与罗明德自愿采取以转让方式流转土地承包经营权，符合法律规定，该转让行为经发包方确认同意，行为并不违反合同签订时的《中华人民共和国农村土地承包法》的禁止性规定，理县政府的颁证程序及颁证行为均合法有效，四原告的诉求于法无据、于情相悖，请予以驳回。 第三人罗明德向本院提交了以下证据： 第一组：1.《农村土地使用权流转合同》；2.《农用土地转让申请》，拟证明双方当事人的真实意愿为对土地经营权的转让。 第二组：证明一份；拟证明因地质灾害搬入营盘村，属政策原因迁入该村具有该村的成员资格，应当与本村其他成员就土地上享有同等权利。 第三组：1.《农村土地承包经营权证登记表》明确载明：将吴桂林土地中的1.18亩转给罗明德，从吴桂林原有的面积上予以扣除，其也持有扣除转让之后的土地证，拟证明吴桂林在2010年7月19日就已经知道对土地权益进行处分的事实，应当知道颁证行为，已超过了诉讼时效。 第四组：罗明德持有的府农地承包权证（20）第2-30001《农村土地承包经营权证》，面积为1.18亩，证明：理县政府在双方共同意愿的基础上进行颁证的行为合法有效，应当受到法律保护。 四原告对第三人罗明德提交的《农村土地使用权流转合同》的真实性无异议，认为案涉土地是对使用权的流转，而非承包权的流转。《农用土地转让申请》的真实性无异议，对合法性有异议，该申请转让方是吴桂林，但是案涉土地还有其他的家庭成员，该转让申请与原告吴桂林与罗明德所签订的《土地使用权流转合同》的内容不一致，按照《土地使用权流转合同》，案涉土地的流转方式是出租；对《证明》的真实性无异议，其证明的主体系罗明德原户籍所在地所出具的证明，不能证明罗明德从2008年就长期居住在营盘村，虽然该份证明有理县自然资源局的印章，但其经办人只是对甘堡乡日尔脚村纳入隐患点的事实。对《农村土地承包经营权证登记表》的真实性无异议，该登记表第2页所记栽的内容系相关主管部门的单方行为，因此没有法定依据；《农村土地承包经营权证》的真实性无异议，该证上没有颁发的时间，除了本案罗明德外还有其他的共有权人，但双方签订的《土地使用权流转合同》没有涉及其他共有权人，因此认为颁证行为缺乏事实依据。 被告理县政府对第三人罗明德提交的证据的真实性、合法性、证明目的均无异议，认为《证明》《土地使用权流转合同》与其出示的复印件一致。 本院对第三人罗明德提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以确认。 经本院审理查明：2004年5月，吴桂林户承包了四川省理县的两宗集体土地约2.8亩，取得理府农地承包权证（2004）0003183号《农村土地承包经营权证》，该证载明：“发包方：理县杂谷脑镇营盘村，承包方代表姓名：吴桂林，承包方住址：理县，承包期限：1998年10月-2028年10月，承包地总面积：2.8亩；承包地块总数：2块，地块名称：（一）益刚波，面积1.18亩，等级：三级；地类：耕地；四至界限：东至陈显明地、南至田坎、西至水沟、北至田坎；（二）大田，面积1.6亩，等级：二级；地类：耕地；四至界限：东至杨桂芝地、南至田坎、西至杨华军地，北至田坎”。 2010年6月28日，吴桂林和罗明德，向杂谷脑镇农经站提交《农用土地转让申请》，申请载明：杂谷脑镇营盘村村民吴桂林自愿将本户的承包地1.18亩全部转让给甘堡乡日尔足村村民罗明德经营，今后义务工由罗明德享受，国家的优惠政策也由罗明德享受，土地四至界限：东至陈显明地；南至田坝；西至水沟；北至田坝。此地转让罗明德后，所有土地事宜与吴桂林无关。7月6日，营盘村批准同意。7月14日，杂谷脑镇人民政府批准同意。7月19日，经办人张王金签名。 2010年7月19日，吴桂林与罗明德签订《农村土地使用权流转合同》约定：吴桂林将1.18亩土地流转给罗明德经营，流转期限从1998年6月28日至2028年10月止，合同上有经办人张王金的签字和杂谷脑镇人民政府加盖的印章，且经办人张王金在《农村土地承包经营权证登记表》上载明：“该户于2010年7月19号，转让给罗明德1.18亩，地名益刚波，该户实际面积1.6亩。”罗明德取得府农地承包权证（20）第2-30001《农村土地承包经营权证》，该证载明：“地块名称：益刚波；面积为1.18亩，承包地块数1块；四至界限：东至陈显明；西至水沟；南至田坝；北至田坝，该承包地从吴桂林户头上转让过来的”。2017年，理县新一轮农村土地承包经营权进行确权时，吴桂林户与罗明德户发生争议，2019年6月25日，四原告以6月20日吴桂林前往理县科学技术和农业畜牧水务局查询得知，理县政府已就案涉土地向罗明德颁发承包经营权证书为由，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”之规定，2010年6月28日，吴桂林与罗明德共同向杂谷脑镇农经站提出农用土地转让申请，2010年7月19日，双方又自愿签订《四川省理县农村土地使用权流转合同》，同日，在《农村土地承包经营权证登记表》上也载明：“该户于2010年7月19号，转让给罗明德1.18亩，地名益刚波，该户实际面积1.6亩。因此，吴桂林在2010年7月19日起，就应当知道理县政府为罗明德颁发府农地承包权证（20）第2-30001号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的行政行为，吴桂林诉称2019年6月20日，才得知理县政府的行政行为，与本院查明的事实不符。吴桂林、陈耿花、吴曦、吴腾应当在行政诉讼法规定的时间内主张其权利，于2019年6月25日向本院提起行政诉讼，期间无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，因此，原告吴桂林、陈耿花、吴曦、吴腾的起诉已超过法定起诉期限。据此，经合议庭合议,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条、第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下： 驳回原告吴桂林、陈耿花、吴曦、吴腾的起诉。 本案不交纳案件受理费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  许志英 审判员  昌 玲 审判员  陈卉佳 二〇一九年十二月二十日 书记员  秋里措 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。 公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，适用准许由人民法院决定。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过一年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。