广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3598号上诉人（原审原告）：毛国强，男，19XX年X月X日出生，汉族，户籍地址广州市增城区************，公民身份号码440************136。法定代理人：毛李洪，系原告父亲。委托代理人：陈秋人，广东英得纳律师事务所律师。委托代理人：蒙文斌，广东英得纳律师事务所律师助理。被上诉人（原审被告）：广州市增城区中新镇人民政府，住所地广东省广州市增城区*********。法定代表人：叶舒畅，镇长。上诉人毛国强因诉被上诉人广州市增城区中新镇人民政府（以下简称“中新镇政府”）行政强制及行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初6300号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，原告毛国强系广州市增城区**************民，为精神一级残疾人。原告出生后随父入户广州市增城区************，户主为原告父亲。2017年2月7日原告户口迁至广州市增城区************，户主为原告。2015年5月28日，原告提交《广州市**泥砖房和危房改造农户改造申请表》，申请对其在慈岭村竹园经济合作社的一处泥砖房进行改造，并承诺改造房屋属唯一自住泥砖房。经村、社、镇政府审核，原告的申请符合农村泥砖房改造条件。2015年12月31日，原告的泥砖房改造竣工。2016年3月11日经中新镇政府验收合格。2017年9月28日，原告向广州市增城区****民委员会提交《慈岭村农村建房登记备案表》，申请拆旧建新。该备案表显示，“现居住情况为1、房屋占地50㎡；2、层数一层；3、建筑面积50㎡；4、砖瓦房。拟建房情况为1、拟建地址：中新镇慈岭村竹元旧街；2、拟建内容：框架结构，房屋占地90㎡，建筑面积320㎡，建筑高度14m，层数3.5层；3、房屋用地类型：旧宅基地......”原告毛国强所在的中新镇*****经济合作社和中*****村民委员会出具意见同意建房并加盖公章。在该备案表中的“中新镇农村建房登记备案证明”处未进行备案登记审批。原告向本院提交的被告登记备案查询信息截图显示申请人毛国强的备案申请签收日期为2017年12月7日，“国土所”意见为“村庄用地”，“农技中心”意见为“无占用林地”，“建设办”意见为“无异议”，“水务办”意见为“未占用水利设施用地”，会审日期为2018年1月30日，综合结果为“取消”，备注为“涉嫌公安立案”。庭审中，被告中新镇政府否认对涉案房屋进行了备案登记批准，且原告申请建房的土地并非其旧宅基地，亦非建设用地，原告也没有拆除旧的住宅。根据原、被告提交的照片，涉案房屋三层半框架主体结构已经封顶，外墙面还有脚手架未装修。2018年7月26日，被告作出《责令限期拆除在建抢建违法建设通知书》，通知主要内容为：1、责令原告自接到本通知书之日起七日内，自行拆除违法建设。2、被告将对上述违法建设依法采取强制拆除措施。2018年7月31日，被告作出《责令限期改正通知书》，主要内容为：1、责令原告立即停止违法行为。2、要求原告在2018年8月2日17时前自行整改。2018年8月17日，被告将涉案房屋强制拆除。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”第二十条第三款规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除......”被告中新镇政府对其辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设具有查处的职权，并对逾期不改正的违法建设，具有强制拆除的职权。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列程序办理：......（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”《广东省城乡规划条例》第五十一条规定：“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证......城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托镇人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证。”《广州市违法建设查处条例》第二条规定：“本条例所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：......（二）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的......”根据上述规定，原告在村庄规划区内建设住宅，应当取得乡村建设规划许可证，并经过被告中新镇政府批准。然原告虽提出了建房备案申请，但并未取得乡村建设规划许可，未经中新镇政府批准，即擅自进行住宅建设，其所建房屋依法应属违法建设，被告中新镇政府强制拆除原告违法建设的房屋并无不当。原告称其申请建房获得了相关部门的备案登记，涉案房屋为合法建设的主张没有事实及法律依据，原审法院不予采纳。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务......”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定......”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除前，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。”被告强制拆除涉案房屋前没有按照上述规定作出拆除决定，没有进行催告和公告，也没有给予原告陈述申辩的权利等，属于程序违法。因涉案房屋已被强制拆除，该拆除行为已无可撤销内容，故应确认被告强制拆除行为违法。对于原告毛国强的行政赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”原告毛国强违反法律规定建设涉案房屋，被告强制拆除行为，没有造成其合法权益的损害，因此对原告毛国强要求被告予以赔偿的主张，本院不予支持。原告庭后申请对其违法建设的房屋进行价值评估鉴定，因与案件的处理无关，故原审法院不予准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决:一、确认被告广州市增城区中新镇人民政府于2018年8月17日强制拆除原告毛国强位于广州市增城区*********的房屋程序违法；二、驳回原告毛国强的其他诉讼请求。上诉人毛国强上诉称：一、根据公示的《致全体村民的一封信》第三条，以及登记备案表第二页的“注意事项”的规定，被上诉人并未要求村民必须取得“乡村建设规划许可证”后才能建房，而是从中新实际出发，要求参与建房的村民仅办理“农村建房备案登记”并签署承诺书后，会同“村、社、城管、测量队共同现场放线”即可建房。上诉人是按照被上诉人的规定进行建房。二、慈岭村竹元经济合作社共有50多户，建房情形与上诉人相同，仅拆除上诉人房屋在内的6栋房屋，是选择性执法，违反“法律面前人人平等”原则。三、2019年9月23日增城区政府在官方网站公布的《关于征求》及《增城区乡村建设规划许可证实施细则（征求意见稿）》可以证实，中新镇从未批准过任何“乡村建设规划”，从未实施和使用“乡村建设规划许可证”。被上诉人因地制宜制订了本辖区内农民建房的报建程序的，即登记备案，登记备案的实质审查、形式审查以及程序要求均与《广东省城乡规划条例》及《广州市**建设规划许可证实施办法》相符。被上诉人将建房的登记备案工作相关事项以《致全体村民的一封信》的形式，交由各村委会下发给村民，即该《致全体村民的一封信》以传播的方式业已在辖区内公示，具有普遍约束力。《致全体村民的一封信》的内容详细列明了建房原则和建房登记备案流程。虽然被上诉人实施的登记备案审批在名称上有别于乡村建设规划许可证，但登记备案的审批无论在实质内容、形式要件即申报文件，以及审批程序上，均与《广东省城乡规划条例》及《广州市**建设规划许可证实施办法》规定的乡村建设规划许可证的核发一样，因此，经被上诉人核发的备案登记表具有与乡村建设规划许可证同等的行政许可效力。四、上诉人基于对《致全体村民的一封信》的政府指引行为公示公信力的信赖，根据其指引如实报建，并已获得被上诉人批准，基于对政府审批行为的信赖而建起的房屋属于上诉人的合法财产，应获法律保护。综上所述，请求二审法院依法撤销原审判决第二项，依法发回重审或改判被上诉人赔偿上诉人经济损失300万元；本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人中新镇政府未提交二审答辩意见。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，根据本案查明的事实，上诉于于2017年进行涉案房屋建设，房屋建筑面积320平方米。但是，上诉人已于2015年5月28日申请对其在慈岭村竹园经济合作社的一处泥砖房进行改造，并承诺改造房屋属唯一自住泥砖房，经村、社、镇政府审核，上诉人的申请符合农村泥砖房改造条件，该住房改造于同年12月31日竣工。2016年3月11日经中新镇政府验收合格。另外，广州市增城区*******民委员会开具的《证明》亦证实，上诉人在当地另有一处居住房屋，涉案房屋不符合“一户一宅”条件。据此，涉案住房建设不属于“一户一宅”。涉案房屋建设发生在2017年，根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的规定，需依法经过批准取得相关许可，但综合本案现有证据，尚不足以认定涉案房屋建设已依法经过批准许可。综上，被上诉人认定涉案房屋建设属于违法建设，有相应事实和法律依据。原审判决予以支持，并无不当。关于上诉人提出的赔偿请求应否支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案涉案房屋为违法建设，上诉人对其不享有合法权益。被上诉人强制拆除涉案房屋的行为虽然被确认为程序违法，但上诉人并未提供相应证据证明，该程序违法行为已造成上诉人合法财产损失。故原审法院不予支持上诉人提出的赔偿请求，亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。上诉人的上诉请求没有事实与法律依据，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人毛国强负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十二月二日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪