广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤02行终187号上诉人（原审原告）李梅玉，女，1942年12月7日出生，汉族，住广东省南雄市***********************。委托代理人陈建忠，男，1968年8月10日出生，汉族，住广东省南雄市雄州镇电力工业局宿舍。系李梅玉的儿子。委托代理人魏思珍，广东韶州律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南雄市自然资源局。住所地广东省南雄市**************。法定代表人彭刚健，局长。出庭负责人邓保卫，副局长。委托代理人申璐，南雄市自然资源局自然资源市场管理股科员。委托代理人胡小兵，广东韶华律师事务所律师。原审第三人南雄市市容卫生管理所。住所地广东省南雄市*************。诉讼代表人李婺伶，所长。委托代理人徐朝阳，广东言通律师事务所律师。上诉人李梅玉因与被上诉人南雄市自然资源局（以下简称南雄自资局）、原审第三人南雄市市容卫生管理所（以下简称南雄卫管所）城建行政许可纠纷一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：2018年3月21日，南雄自资局（即原南雄市住房和城乡规划建设局）对南雄卫管所作出地字2018-05号《准予行政许可决定书》，内容有“经审查,你(单位)于2018年3月15日向本行政机关提出南雄市市区生活垃圾压缩转运站项目(借村垃圾中转站)办理《建设用地规划许可证》的申请,符合法定条件、标准,根据《中华人民共和国城乡规划法》第37条的规定,本行政机关决定准予你(单位)行政许可。”2018年3月21日，南雄自资局对南雄卫管所作出建字公2018-02号《准予行政许可决定书》，内容有“经审查,你(单位)于2018年3月15日向本行政机关提出南雄市市区生活垃圾压缩转运站项目(借村垃圾中转站)办理《建设工程规划许可证》的申请,符合法定条件、标准,根据《中华人民共和国城乡规划法》第40条的规定,本行政机关决定准予你(单位)行政许可。”2017年6月21日，南雄市人民政府召开第十五届6次常务会议，形成《市府常务会议纪要》，内容有“十五、关于建设生活垃圾(新借村)压缩转运站项目。为提高生活垃圾的处理转运能力，满足下城片区垃圾的中转需求,会议原则同意建设生活垃圾(新借村)压缩转运站，项目土建工程及设备投资经费使用2015年中央预算内下拨资金,项目前期费用由市财政预算安排。”2017年10月18日，南雄市城市规划委员会召开工作会议,形成《会议纪要》，内容有“八、借村片区生活垃圾压缩转运站项目规划建设方案审批。项目建设地点为南雄市*******生活垃圾转运站位置上，项目建设规模为框架结构两层，一车两机，日处理垃圾约32吨(按日八小时不间断运转,日可处理生活垃圾60吨以上)。主要建设内容为框架结构两层约230平方米,地面硬化面积约300平方米，排污设施、水电、消防设施、防雷设施建设，投入设备为转运汽车一辆、压缩设备两台。审查结果:经审议原则同意该项目规划建设方案,按程序完善报建手续。”2018年3月15日，南雄卫管所向南雄自资局递交南雄市市区生活垃圾压缩转运站项目(借村垃圾中转站)办理《建设用地规划许可证》申请表，为此提交了市府常务会议纪要、领导小组会议纪要、规划平面图、NoD44395005024号《不动产权证书》等资料。2018年3月1日，南雄自资局张贴《南雄市市区生活垃圾压缩转运站项目(借村垃圾中转站)方案公示》，公示期限:2018年3月1日-2018年3月15日。2018年3月15日，南雄卫管所向南雄自资局递交为南雄市市区生活垃圾压缩转运站项目(借村垃圾中转站)办理《建设工程规划许可证》申请表，为此提交了市府常务会议纪要、领导小组会议纪要、规划平面图、NoD44395005024号《不动产权证书》等资料。2018年3月21日，南雄自资局对南雄卫管所作出地字2018-05号《准予行政许可决定书》。2018年3月21日，南雄自资局对南雄卫管所作出建字公2018-02号《准予行政许可决定书》。2018年7月11日，南雄市城镇提升领导小组召开工作会议，形成《会议纪要》，内容有“四、关于新借村生活垃圾压缩转运站建设的事宜。鉴于该项目是2012年由市城市综合管理局申报并负责建设的中央预算内投资项目，由于机构调整市城市综合管理局不再具备独立法人资格，会议同意:将新借村生活垃圾压缩站建设项目业主单位变更为市容卫生管理所。设计单位、监理单位由业主实施组织招标。”2018年9月19日，南雄市城市综合管理局对陈建忠等2人提出关于居民要求垃圾中转站严格按照规范建设的信访事项作出雄城管〔2018〕26号《关于陈建忠等(2人)信访事项的处理意见书》，主要内容有“一、选址及规划。垃圾站的选址早在2000年就选定并建成一座简易垃圾中转站，现属项目升级改造，旨在提升垃圾中转的工艺及设备，规划符合市总体规划(总体规划已经省规划部门核准)。二、用地。垃圾站的用地早在2000年经市人民政府批准，并由国土资源部门无偿划拨给市容卫生管理所用于建设垃圾压缩中转站。三、环评。由于垃圾站是依据市总体规划并经市人民政府批准通过(市府常务会议纪要第五期[2017.6.21])确定的升级项目，因此我局聘请环境评估专业部门现场就项目的环境影响进行了评估调查，并形成了项目的环境影响报告，报告已由市环保部门批复同意。四、设计及实施方案。项目设计的土建部门采用三面封闭的建筑构造，极大地减少视觉上的污染。设备选用目前国内最先进的水平式压缩设备，极大地减少垃圾到站后的裸露时间。垃圾压缩过程中的降尘、除臭采用负高压抽风式系统，渗透液体及污水由收集池收池后转运垃圾填埋场处理，其实施方案符合环保的要求。总之，该项目是解决市老城区下城片市民生活垃圾中转的升级必建项目。政府作出升级借村生活垃圾转运站的决定，是经过认真考证和论证的，敬请你给予理解和工作的支持。同时也感谢你对市公益事业的关注和关心。”2019年3月8日，在南雄市机构改革中设立南雄市自然资源局，原由南雄市住建局行使的颁发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的行政职能由南雄自资局行使。2019年4月25日，李梅玉提起行政诉讼，诉讼请求：一、撤销南雄自资局2018年3月21日作出的地字2018-05号《准予行政许可决定书》；二、撤销南雄自资局2018年3月21日作出的建字公2018-02号《准予行政许可决定书》；三、由南雄自资局承担本案律师费和诉讼费。原审法院另查明：李梅玉居住的广东省南雄市****办事处环城西路16-1号，其房屋外墙与改建后的借村垃圾中转站的主体设施外墙之间的直线距离是5.55米。原审法院认为，南雄自资局作出的地字2018-05号《准予行政许可决定书》、建字公2018-02号《准予行政许可决定书》不合法。南雄自资局2018年2月28日收到南雄卫管所递交的为南雄市市区生活垃圾压缩转运站项目(借村垃圾中转站)办理《建设用地规划许可证》申请表及其提交的市府常务会议纪要、领导小组会议纪要、规划平面图、NoD44395005024号《不动产权证书》等资料后，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”的规定，于2018年3月21日作出地字2018-05号《准予行政许可决定书》，决定准予南雄卫管所为南雄市市区生活垃圾压缩转运站项目(借村垃圾中转站)办理《建设用地规划许可证》。南雄自资局2018年3月15日收到南雄卫管所递交的为南雄市市区生活垃圾压缩转运站项目(借村垃圾中转站)办理《建设工程规划许可证》申请表及其提交的市府常务会议纪要、领导小组会议纪要、规划平面图、NoD44395005024号《不动产权证书》等资料后，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”的规定，张贴了《南雄市市区生活垃圾压缩转运站项目(借村垃圾中转站)方案公示》（公示期限:2018年3月1日-2018年3月15日），于2018年3月21日作出建字公2018-02号《准予行政许可决定书》，决定准予南雄卫管所为南雄市市区生活垃圾压缩转运站项目(借村垃圾中转站)办理《建设工程规划许可证》。由于李梅玉居住的南雄市****办事处环城西路16-1号房屋外墙与改建后的借村垃圾中转站的主体设施外墙之间的直线距离仅为5.55米，而国家住房和城乡建设部2016年6月14日发布的CJJ/T47-2016《生活垃圾转运站技术规范》表2.1.1中要求小型V类(设计转运量小于50t／d)垃圾转运站与相邻建筑间隔≥8米，因此，南雄自资局作出的上述两个准予行政许可决定，不符合该法律规定。但鉴于借村垃圾中转站系在原址改建，现已建成使用，且该转运站经升级改造,采取环保型压缩设备，采用物理除臭和封闭式操作系统，减轻了垃圾站对周围环境的影响，并对解决南雄市下城片区市民生活垃圾中转需求具有重要作用,若撤销会给当地社会公共利益造成重大损害。因此，原审法院不撤销南雄自资局作出的上述两个准予行政许可决定。对李梅玉要求南雄自资局承担律师费的诉讼请求，因无明确的相关法律规定,不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认南雄自资局2018年3月21日对南雄卫管所作出的地字2018-05号《准予行政许可决定书》违法。二、确认南雄自资局2018年3月21日对南雄卫管所作出的建字公2018-02号《准予行政许可决定书》违法。上诉人李梅玉不服原审法院的判决向本院提起上诉称：一、一审法院认定南雄自资局环保许可的南雄市市区生活垃圾压缩转运站一借村垃圾中转站距离李梅玉居住的南雄市****办事处环城西路16-1号房屋外墙与改建后的借村垃圾中转站的主体设施外墙的距离仅为5.55米，而国家住房和城乡建设部2016年6月14日发布的CJJ/T47-2016《生活垃圾转运站技术规范》表2.1.1中要求小型V类（设计转运量小于50t/d)垃圾转运站与相邻建筑大于等于8米。因此，南雄自资局作出的准予行政许可决定，不符合该法律规定，从而判决确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。”对照该条规定，南雄自资局适用法律、法规错误，一审法院理应判决撤销。但一审法院却以鉴于借村垃圾中转站系在原址改建，现己建成使用，且该垃圾转运站经升级改造，采取环保型压缩设备，采用物理除臭和封闭式操作系统，减轻了垃圾站对周围环境的影响，并对解决南雄市下城片区市民生活垃圾中转需求具有重要作用，若撤销会给当地社会公共利益造成重大损害为由不予撤销本案行政行为，理由不能成立。（一）国家住房和城乡建设部2016年6月14日发布的CJJ/T47-2016《生活垃圾转运站技术规范》总则1.0.2明确规定:“本规范适用于新建、改建、和扩建转运站工程的规划、设计、施工验收。”一审法院以该垃圾中转站系在原址改建而不撤销没有法律依据。该《规范》充分考虑了规范发布前全国各级地方政府存在的垃圾中转站距离相邻建筑物不足该规范要求的距离的情况大量存在的现实，为老百姓着想才设此规定。（二）一审法院关于该垃圾转运站经升级改造，采取环保型压缩设备，采用物理除臭和封闭式操作系统，减轻了垃圾站对周围环境的影响的结论，没有事实和数据予以证明。事实是改建后的垃圾中转站距离李梅玉家较之前更靠近，高度也比之前更高，对包括李梅玉在内的居所的通风和采光造成严重影响。国家在2016年发布《生活垃圾转运站技术规范》是在充分考虑了现阶段的科学技术水平的情况下，才确定小型V类（设计转运量小于50t/d)垃圾转运站与相邻建筑间隔大于等于8米该明确的指标，达不到这一指标肯定会对在未达标距离内居住、生活、学习的公民的身心健康及各项活动造成长期的不良影响。（三）一审法院关于若撤销会给当地社会公共利益造成重大损害的论述不能成立。一审庭审时南雄卫管所声称“垃圾中转站改善了三万人的生活，因此包括李梅玉在内的十几户距离该垃圾中转站不足四米的住户，应该承受由此带来的不利后果”。但没有法律、法规规定多数人可以侵害少数人的合法权益。二、涉案垃圾中转站在改建之初的2018年7月包括李梅玉在内的十几户住户就选派代表向包括南雄自资局在内的相关政府部门反映情况，要求南雄市政府切实考虑民意，重新选址建设，不要在原址再建。是包括南雄自资局在内的南雄市政府及相关部门一意孤行，强行在2018年国庆期间施工，由此造成的重大损失应当追究相关政府部门的责任。三、本案的诉讼费和律师费是李梅玉在多次向南雄自资局要求停止违法行为，且反映无果的情况下应南雄自资局的要求而提起诉讼，是因南雄自资局的违法行为而产生的费用，理应由南雄自资局承担。上诉请求：一、撤销南雄自资局2018年3月21日作出的地字2018—05号《准予行政许可决定书》；二、依法判令撤销南雄市自资局2018年3月21日作出的建字公2018—02号《准予行政许可决定书》；三、判令由南雄自资局承担本案的法院诉讼费及律师费。被上诉人南雄自资局没有书面答辩，其口头辩称：南雄自资局所发的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证合法，因为该站生活转运站只是原址重建而不是专项规划，设计时现场查勘二层作为生活居住使用，旁边有杂物间，在规范内属于附属建筑。所以，李梅玉提出的用地指标及距离按照规范要求不存在8米的限制。因此，李梅玉提出的请求没有事实根据。此外，生活垃圾转运站的承建改善了当地的环境，也对李梅玉的生活质量有所改善，符合公众利益。原判即使认定南雄自资局作出的规划不合法，但认为不予撤销的结果符合公共利益，没有对李梅玉的合法权益造成更加严重的损害。因此，李梅玉的上诉请求不应支持。南雄卫管所答辩称：一、南雄卫管所依法履行了相应的报批程序。（一）南雄卫管所于2018年8月22日向南雄环保局递交了“南雄市市区生活垃圾压缩转运站一借村垃圾中转站工程(重建改造）项目环境影响评价文件审批申请”，委托广东韶科环保科技有限公司编制的《南雄市市区生活垃圾压缩转运站一借村垃圾中转站工程（改建）项目环境影响报告表》，履行了相应的报批程序。（二）南雄卫管所依法在政府官网履行了公示义务。南雄卫管所于2018年8月22日在“南雄市人民政府一南雄市政府信息公开目录系统”发布了“关于南雄市市区生活垃圾压缩转运站一借村垃圾中转站工程（重建改造)环境影响报告表受理、审批前公示”，在5个工作日的公示期，未收到公众反映意见。二、南雄环保局依法根据南雄卫管所的申请及相关的法律依据履行了行政许可程序。南雄环保局的行政许可是依法对《南雄市市区生活垃圾压缩转运站一借村垃圾中转站工程（改建）项目环境影响报告表》进行审批，根据报告表内容显示，该项目于2018年3月21日取得南雄自资局颁发的《建设用地规划许可证》（地字第2018-05号）、《建设工程规划许可证》（编号公2018-02)，且是在原有垃圾中转站地址上进行升级改建，符合相关法律法规规定，依法应予批准。三、涉案垃圾站己依法取得了法定许可，属于合法设施。（一）经法定行政机关批准己经取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，属于合法建设。（二）己经法定机构通过环境评价报告，并经法定行政机关批准雄环审[2018]26号环境影响报告审批意见审批同意。四、借村垃圾中转站系在原址改建，现已建成使用，且该转运站经升级改造，采取环保压缩设备，采用物理除臭和封闭式操作系统，减轻了垃圾站对周围环境的影响，并对解决南雄下城片区市民生活垃圾是转需求具有重要作用，若撤销会给当地社会公共利益造成重大损害。综上所述，请求二审法院维持原判，驳回上诉。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，予以认可。本院认为：南雄自资局作出的地字2018-05号《准予行政许可决定书》、建字公2018-02号《准予行政许可决定书》不合法。南雄自资局于2018年3月21日分别作出的地字2018-05号《准予行政许可决定书》、建字公2018-02号《准予行政许可决定书》，决定许可南雄卫管所有关南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程改建项目的建设。然而，上述两项许可对于居住于广东省南雄市****办事处环城西路16-1号房屋的李梅玉的外墙，与改建后的借村垃圾中转站的主体设施外墙之间的直线距离仅为5.55米，不符合国家住房和城乡建设部于2016年6月14日发布的CJJ/T47-2016《生活垃圾转运站技术规范》表2.1.1中要求小型V类(设计转运量小于50t／d)垃圾转运站与相邻建筑间隔≥8米的标准。因此，南雄自资局作出的上述审批意见，本该予以撤销。但是，涉案借村垃圾中转站涉及到公共利益，且已经建成，并投入使用，撤销上述审批意见会影响南雄市下城片区市民生活垃圾的处理,给当地社会公共利益造成重大损害。因此,原审法院确认涉案行政行为违法，判决不予撤销，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”的规定。据此，原审法院判决应当予以维持。至于李梅玉提出要求法院判决南雄自资局赔偿律师费、诉讼费等问题，经查不能成立。因为依照法律、法规的规定，当事人起诉时预交的案件受理费50元，应由败诉方承担。一审法院对本案作出判决时，已经在判决书上明确一审案件的受理费50元由南雄自资局负担；而李梅玉要求律师费由行政机关负担，没有法律依据。因此，李梅玉的该项主张没有依据，依法不予采纳。综上所述，南雄自资局作出的行政行为违反法定程序，依法应当确认南雄自资局的行政行为违法。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人李梅玉负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇一九年十一月二十七日法官助理  张文康书 记 员  郑翠莹