广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3412号上诉人（原审原告）：黄洪根，男，汉族，1969年5月5日出生，住广州市番禺区*************，公民身份号码440************215。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局(原广州市国土资源和规划委员会)，住所地广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：张小明，该局工作人员。委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。上诉人黄洪根因诉被上诉人广州市规划和自然资源局(原广州市国土资源和规划委员会)行政规划许可一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初978号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明,2010年6月18日，广州市稳固房屋鉴定有限公司受广州市南沙区横沥镇规划国土建设办公室的委托对位于广州市南沙区*************屋（以下简称涉案房屋）进行鉴定。同年6月21日，广州市稳固房屋鉴定有限公司出具稳固鉴字（2010）第A00801号《危险房屋鉴定报告》，主要内容为：涉案房屋的使用人为黄洪根，层数为二层，建筑面积为110平方米，建筑年代为七十年代，用途为住宅，产别为农村房，户数为1户，评定等级为B级，主要危险情况综述为房屋地基基础局部有不均匀沉降迹象，导致房屋垂直度向西有较大偏差，其偏差值已超出国家现行规范允许范围，分混凝土构件混凝土保护层有脱落、漏筋、锈蚀现象，部分墙体有渗水、发黄痕迹。鉴定结论为危险点房，处理使用。处理建议为建议聘请有资质的设计、施工单位尽快对该房屋进行排危、修缮处理。同日，该公司作出《危房通知书》通知原告，涉案房屋经鉴定按建设部《危险房屋鉴定标准》评定为“危险点房”，为确保房屋住用安全，必须采取处理使用的措施，请原告及时作出修缮处理，否则发生倒塌、伤人事故，由原告承担一切责任。2018年6月8日，原告黄洪根就涉案房屋的重建事宜向被告下属的广州市南沙区国土资源和规划局提交《关于危房重建申领“建设工程规划许可证”的申请》，该申请载明：涉案房屋是原地方国营广州市番禺县庙贝农场于上世纪七十年代初在实施“草寮变砖屋”工程中修建，建成后首层用作仓库、二层用作民兵营队部。1986年后，庙贝农场为减少房屋的维修费用，将大部分宿舍等房屋折价转让给干部、职工，只保留必要的办公用房自用，2000年5月，庙贝农场将该房屋转让给原告。该房屋占地面积138平方米，土地性质为国有土地，建筑面积200平方米（2000年8月，加建后的面积）。2001年，在番禺区全面对旧房核发房产证时，因原告经济原因未办理产权证。2010年6月18日，横沥镇建设办公室委托广州市稳固房屋鉴定有限公司对该房屋进行鉴定，出具了《危险房屋鉴定报告》（稳固鉴字〔2010〕第A00801号）和《危险房屋通知书》（危房通字〔2010〕第A319号）。该房屋建成至今已近五十年，地基已发生不均匀沉降、砖块风化散落、钢材锈蚀严重、混凝土不断剥落，房屋已没有维修价值。另外，近年来房屋旁边的河堤在洪水期间长期渗漏致使地基不断软化，存在极大的安全隐患。为此，为保障原告一家的生命和财产安全，根据《广州市人民政府办公厅关于印发广州市2014-2016年度城市危房治理工作方案的通知》（穗府办函〔2014〕152号）的精神，申领危房重建的《建设工程规划许可证》。2018年7月23日，广州市南沙区国土资源和规划局向原告作出穗南国规〔2018〕1907号《关于不同意申领的复函》（以下简称涉案复函），主要内容为：原告根据穗府办函〔2014〕152号中“经房屋安全鉴定属危房的，可原状维修或原址重建”相关表述，认为涉案房屋可拆除重建。经查，152号文对原址重建（改建）的定义是“原危房进行整体或局部拆除后，在不增加原合法产权的建筑面积……的前提下进行重建或局部改建”，其前提是原房屋拥有合法产权，且需要相关规划报建手续。该文也强调了“违章危房不得借原址重建（改建）的机会合法化”。原告提出要重建（改建）的房屋因未能提供相关合法权属文件，不适用上述文件，并不符合申领《建设工程规划许可证》的前提，故不同意原告的申请。若涉案房屋经房屋质量安全部门鉴定为危房，可进行原状维修。根据广州市人民政府第59号《广州市城乡规划程序规定》第三十六条，原状维修工程不需要申领建设工程规划许可证。同时告知原告不服该复函的救济方式及途径。并于同年7月27日送达原告。原告不服涉案复函，诉至原审法院。另查明，2014年11月19日，广州市人民政府办公厅发布穗府办函〔2014〕152号《广州市人民政府办公厅关于印发广州市2014-2016年度城市危房治理工作方案的通知》（以下简称152号文），152号文对广州市2014-2016年度城市危房治理工作方案的目标任务、治理主体和治理方式、资金管理、报批管理、工程管理、督修工作、职责分工、保障措施均作出详细规定。该文中对“危房”定义为结构已严重损坏或承重结构已属危险构件，随时有可能丧失结构稳定和承载能力，不能保证居住和使用安全的房屋；对“原状维修”定义为不增加原产权建筑面积和原产权建筑高度、不改变原产权建筑红线（即原房屋四至界址）、不改变建筑外立面和建筑层数的房屋修缮工程；对“原址重建（改建）”定义为原危房进行整体或局部拆除后，在不增加原合法产权的建筑面积和建筑高度、不扩大基地面积、不改变四至关系和使用性质的前提下进行重建或者局部改建。该文“治理主体和治理方式”项下规定：结合法律法规规定、房屋危险程度、鉴定报告处理意见、建筑特征、产权合法情况、安全责任人意愿和出资能力等因素采用不同的治理方式：……一般危房进行原状维修或原址重建（改建）；违章危房不得借原址重建（改建）的机会合法化；……其他危房结合实际依法依规进行治理。“报批管理”项下的（一）原状维修工程。符合《广州市城乡规划程序规定》免于申领建设工程规划许可证的工程，在不增加原产权建筑面积和原产权建筑高度、不改变原产权建筑红线（及原房屋四至界址）、不改变建筑外立面和建筑层数的前提下，对危房进行原状维修的，免于办理建设工程规划许可、建设、消防等相关报建手续。房屋安全责任人应当到所属街道（镇）办理“开工信息录入”。（二）原址重建（改建）工程。1.规划报批。在区（县级市）房屋管理部门出具《广州市2014-2016年度城市危房治理任务证明书》和对原房屋进行证据保全的基础上，向规划行政主管部门申办建设工程规划许可证，进行原址重建（改建），但不得增加原合法产权的建筑面积和建筑高度、扩大基底面积、改变四至关系和使用性质，且应当符合历史文化保护要求，与周边环境相协调。……再查明，据原告提交的手写且没有盖章的1986年6月庙贝农场发布的《庙贝农场折价出售公有住房的办法》载明，凡有本场户口的干部、固定职工，现住公房的，均可享受折价买房待遇，原则上谁居住使用就出售给谁，以及2000年购房人员及面积显示，黄洪根购二队旧球场原集物仓库，两层合共154.5平方米，2000年5月23日，黄洪根支付购买涉案房屋的价款。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”据此，被告作为广州市规划行政主管部门，有权对原告就涉案房屋申请办理建设工程规划许可证作出处理。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《广东省城乡规划条例》第四十一条第一款：“建设单位或者个人申领建设工程规划许可证，应当持使用土地的证明文件、建设工程设计方案和法律、法规规定的其他材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府提出申请。规划条件要求编制修建性详细规划的，应当同时提交经审定的修建性详细规划。属于原有建筑物改建、扩建的，应当同时提供房屋产权证明。”《广州市城乡规划条例》第三十一条规定：“建设单位或者个人应当根据城乡规划主管部门公布的行政许可申请条件和要求，提交相关材料，并保证材料的真实性，不得以欺骗、贿赂等不正当手段骗取行政许可。”第三十二条第一款规定：“在规划区内进行新建、扩建、加建、改建、危房原址重建各类建设工程的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证，但无需申请的除外。”第四十八条第二款规定：“经鉴定为局部或者整幢危房的房屋，可以凭房地产权属证明、房地产现状图、建设工程规划设计方案等材料向城乡规划主管部门申请原址重建或者改建，但不得增加具有合法产权的原有房屋的建筑面积和建筑高度、扩大基底面积、改变四至关系和使用性质，且应当符合历史文化保护要求，与周边环境相协调。……”《广州市城乡规划程序规定》（广州市人民政府第59号）第三十六条第一、二款规定：在城市、镇规划区内进行建筑工程建设的，建设单位或者个人应当取得城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证。属于下列范围的建（构）筑物，建设单位或者个人可以免于申领建设工程规划许可证，但是应当根据市容环卫标准和相关主管部门的要求进行建设：（一）不增加建筑面积、建筑总高度、建筑层数，不涉及修改外立面、建筑结构和变更使用性质的建筑工程，但拆除重建的除外。……”本案中，涉案房屋经广州市稳固房屋鉴定有限公司鉴定，鉴定结论为危险点房，处理使用，该公司建议原告聘请有资质的设计、施工单位尽快对该房屋进行排危、修缮处理，同时通知原告必须采取处理使用的措施，及时作出修缮处理。原告依据152号文于2018年6月8日向被告提出重建的申请，并提交了《危险房屋鉴定报告》等资料，被告经审查于同年7月23日作出涉案复函。第一，关于被告对涉案房屋进行原状维修的回复，据广州市稳固房屋鉴定有限公司出具的《危险房屋鉴定报告》《危房通知书》关于建议原告及时修缮的意见，被告复函原告对涉案房屋进行原状维修免于申领建设工程规划许可证，符合《广州市城乡规划程序规定》的上述规定；第二，关于被告对涉案房屋重建（改建）的回复，经查，152号文对原址重建（改建）的定义和规划报批流程以及“违章危房不得借原址重建（改建）的机会合法化……其他危房结合实际依法依规进行治理”均有明确的规定，原告就涉案房屋申请原址重建（改建）并没有按照《广州市城乡规划条例》的上述规定向被告提交房地产权属证明等材料，被告作出不同意原告申请《建设工程规划许可证》回复，并无不当。综上所述，原告诉请撤销涉案复函，理由不成立，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告黄洪根的诉讼请求。上诉人黄洪根不服原审判决，上诉称：一、涉案房屋建成后《广州市违法建设查处条例》等法律法规才颁布，不属于违法建设。上诉人作为职工向庙贝农场购买涉案房屋，因故未办理房产登记，但具有合法产权。原审判决认为原址重建（改建）的前提是原房屋需拥有合法权属文件（即房产证），是对法律规定的错误理解。二、原审法院依据的《广州市城乡规划条例》第四十八条第二款的规定，该规定是违反上位法的条款，且存在重大纰漏和排他性。综上，请求撤销原审判决，并撤销被诉复函，责令被上诉人对上诉人提出的申请重新作出处理，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人广州市规划和自然资源局二审期间提交书面答辩意见称：一、上诉人申请对涉案房屋重建申领“建设工程规划许可证”，但未按照《城乡规划法》、《广州市城乡规划条例》的规定提交房地产权属证明等材料，不符合办理《建设工程规划许可证》的条例，被上诉人作出了不同意上诉人申请的回复，具有明确的法律依据；二、上诉人申请重建的房屋并没有提交土地可能性证明文件，不符合法律规定的核发《建设工程规划许可证》的条件；三、涉案房屋可进行原状维修，不须申领《建设工程规划许可证》。综上，原审认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院维持原审判决，依法驳回上诉人的诉讼请求。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为,《广东省城乡规划条例》第四十一条第一款规定，个人申领建设工程规划许可证的，应当提交使用土地的证明文件、建设工程设计方案和法律、法规规定的其他材料，原有建筑物改建、扩建的，申领建设工程规划许可证时应同时提供房屋产权证明。《广州市人民政府办公厅关于印发广州市2014－2016年度城市危房治理工作方案的通知》亦规定了，危房重建的应在不增加原合法产权的建筑面积的前提下进行重建或局部改建。根据上述规定行危房拆除重建应当在原合法产权面积的基础上进行，申领建设工程规划许可时应提供房屋的相关产权证明。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”本案中，上诉人因危房重建向被上诉人申领《建设工程规划许可证》，所提交的拥有涉案房屋合法产权证明为购买收据及庙贝农场手写《购房人员及面积》等资料，仅能证明上诉人在2000年向其所在单位即庙贝农场购买了涉案房屋，按照物权法规定的不动产物权登记生效主义为不动产物权变动的原则，上述资料尚不能等同于房地产权属证明。因上诉人不能提供涉案房屋的合法权属文件，不符合申领《建设工程规划许可证》的要求，被上诉人经审查作出被诉复函，告知其不符合危房重建申领《建设工程规划许可证》的原因，并指引其可进行原状维修，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，原审判决予以支持并无不当。上诉人主张危房重建申领《建设工程规划许可证》不需提供房地产权属证明，系对相关规定的错误理解，本院不予采信。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元由上诉人黄洪根负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十一月二十八日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞