贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔01行终315号上诉人（原审原告）黄发兴，男，1962年5月23日出生，汉族，住贵州省贵阳市观山湖区。委托代理人刘云飞，国浩律师（贵阳）事务所律师，执业证号：15201200020908141。被上诉人（原审被告、原行政机关）贵阳市观山湖区百花湖镇人民政府，住所地贵州省贵阳市观山湖区百花湖镇。法定代表人李斌，镇长。委托代理人王国安，贵阳市观山湖区。被上诉人（原审被告、复议机关）贵阳市观山湖区人民政府，住所地贵州省贵阳市观山湖区北京西路8号。法定代表人汤辉，区长。委托代理人颜仕武，贵州富迪律师事务所律师，执业证号：15201201610295533。委托代理人刘欢，贵州富迪律师事务所律师，执业证号：15201201811061752。原审第三人朱大昌，男，1966年4月10日出生，汉族，住贵州省贵阳市观山湖区。上诉人黄发兴因与被上诉人贵阳市观山湖区百花湖镇人民政府（以下简称“百花湖镇政府”）、贵阳市观山湖区人民政府（以下简称“观山湖区政府”）以及原审第三人朱大昌土地行政管理行政确认及行政复议一案，不服贵阳市白云区人民法院（2019）黔0113行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定：罗少清原系百花湖乡阿郎哨组丧失劳动能力的五保户，后经所在村村民组集体征求王忠贵意见后，明确由王忠贵负责罗少清的生养死葬，罗少清名下的土地、山林等则由王忠贵管理使用。罗少清去世后，其名下位于啄啄岩的一块约245平方米的自留地遂由王忠贵耕种多年。2006年2月15日，王忠贵与本组村民朱大昌签订《土地互换协议》，将其位于啄啄岩约245平方米的自留地互换由朱大昌管理使用，之后，朱大昌耕管该自留地多年未与他人发生争议。周宗云在啄啄岩承包经营了一块土地，四至登记为上至阿郎哨土、下至大沟、左至小路、右至山坡，登记面积为0.4亩。2015年10月6日，周宗云与原告黄发兴两人签订《土地转让合同》，将其位于啄啄岩的承包土地转让给黄发兴，黄发兴在该地块上修建了一栋房屋。因朱大昌管理使用的自留地与原告黄发兴管理使用的承包地相邻，双方在管理使用土地时于2016年发生争议。双方因争议未得到解决，第三人朱大昌向百花湖镇政府申请确认其在啄啄岩的土地四至范围，被告百花湖镇政府遂开展调查取证，举行了听证会并向多名当地村民制作询问、调查笔录。其中，李某典陈述“原始的小路在现在原告黄发兴修房子的位置上，黄发兴现在的房子把原来的小路占了”、百花湖镇阿郎哨组当了48年生产队长的李从点陈述“现在黄发兴修房子正好把原来的路截断了，还占了罗少清部分土”、原自留地管理使用人王忠贵陈述“我家的土在周宗云的田上面，垮下去的部分就被周宗云占了。与朱大昌调换土地是双方的真正意见，是为了双方方便耕种”、王兰英陈述“争议的土地在1992年由云归生产大队和阿郎哨生产小队明确给王忠贵耕种的，周宗云家的田在河沟对面，挨着王忠贵家的土，中间原来有一条小路隔开的，现在都还有一条痕迹的”。2018年8月2日，被告百花湖镇政府据此作出百府发（2018）44号《关于朱大昌与黄发兴土地争议纠纷的处理决定》，决定：朱大昌与黄发兴争议的位于小地名啄啄岩土地（面积为245平方米）的管理使用权归朱大昌所有。四至为：东抵李志华土，西抵公路，南黄发兴住房地基，北抵上山小路（该土地顺黄发兴房屋背后顺延至山坡处的土地也在该土地范围内）。原告黄发兴对该处理决定不服，于同年8月20日向观山湖区政府申请行政复议。同年8月27日，观山湖区政府作出行政复议受理通知书受理了原告的复议申请。2019年1月7日，被告观山湖区政府作出观府行复决字（2018）14号行政复议决定书，维持了被告百花湖镇政府于2018年8月2日作出的《处理决定》。原告对被告观山湖区政府作出的（2018）14号行政复议决定书及被告百花湖镇政府作出的《处理决定》不服，诉至法院，诉请判决：1、撤销百花湖镇政府于2018年8月2日作出的百府发（2018）44号《关于朱大昌与黄发兴土地争议纠纷的处理决定》；2、撤销被告观山湖区政府于2019年1月7日作出的观府行复决（2018）14号《行政复议决定书》；3、诉讼费由二被告及第三人承担。另查明，村委会于2016年5月18日出具《证明》，证明朱大昌通过互换方式取得啄啄岩自留地一块，面积约245平方米，该自留地由朱大昌一直耕种至今，其四至为：东至李志华、郭敏勤土，西至公路，南至周光强田，北至李志华土。原判认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理……个人之间、个人和单位之间的争议，由乡人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，本案被告百花湖镇政府作为乡级人民政府，依法具有处理原告、第三人之间土地权益争议的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，被告县政府作为镇政府的上一级地方人民政府，具有行政复议的法定职权。本案中，村委会及该村多位村民均证实朱大昌通过土地互换方式取得了王忠贵名下位于啄啄岩约245平方米自留地的管理使用权，且朱大昌耕管该自留地多年未与他人发生争议，也证实原告黄发兴修房子占了第三人朱大昌的自留地和原来的小路，还证实该自留地四至为：东至李志华、郭敏勤土，西至公路，南至周光强田，北至李志华土。但因黄发兴修建房屋占了小路（自留地的原四至界限），导致原四至有所变化，被告百花湖镇政府经过调查后对申请人朱大昌的自留地四至界限重新界定为：朱大昌与黄发兴争议的位于小地名啄啄岩土地（面积为245平方米）的管理使用权归朱大昌所有。四至为：东抵李志华土，西抵公路，南黄发兴住房地基，北抵上山小路（该土地顺黄发兴房屋背后顺延至山坡处的土地也在该土地范围内），并无不妥，故原告诉请撤销被告百花湖镇政府作出的《处理决定》，于法无据，不予支持；对于被告观山湖区政府作出行政复议决定是否合法问题，因观山湖区政府在收到行政复议申请后，于2018年8月27日作出行政复议受理通知书，但其于2019年1月7日才作出观府行复决字（2018）14号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，被告观山湖区政府无正当理由超期作出行政复议决定违反法律规定，虽然观山湖区政府作出的复议决定书中写明了有中止情况，但并未向法院提交任何证据证实有中止情况。据此，被告观山湖区政府作出行政复议决定的程序违反法律规定，但对原告的实体权利不产生影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条“原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求”之规定，应当确认观山湖区政府作出的行政复议决定违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，判决：一、确认被告贵阳市观山湖区人民政府于2019年1月7日作出的观府行复决（2018）14号《行政复议决定书》违法；二、驳回原告黄发兴针对被告贵阳市观山湖区百花湖镇人民政府于2018年8月2日作出《关于朱大昌与黄发兴土地争议纠纷的处理决定》的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告黄发兴负担。一审宣判后，上诉人黄发兴不服，以“一审判决认定事实不清，证据不足。上诉人提供了充分证据证明案涉土地归上诉人所有，土地界限四至清晰，不存在第三人朱大昌所指称的建房占据上山小路侵占其耕种土地的情形。《处理决定》认定上诉人侵占上山小路毫无根据，与客观事实不符。”等为由向本院提起上诉，请求：一、撤销贵阳市白云区人民法院（2019）黔0113行初40号行政判决；二、撤销百花湖镇政府于2018年8月2日作出的百府发（2018）44号《关于朱大昌与黄发兴土地争议纠纷的处理决定》；三、撤销观山湖区政府于2019年1月7日作出的观府行复决（2018）14号《行政复议决定书》。被上诉人百花湖镇政府辩称：朱大昌向被告申请土地确权，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，朱大昌的申请符合法律规定，百花湖镇政府受理了朱大昌的申请。案件受理后，百花湖镇政府针对双方争议采取了听证会和进村入户走访进行调查。并在充分听取双方陈述、结合双方提交的证据，并在现场查勘的基础上，作出了百府发（2018）44号处理决定，明确争议土地管理使用权归朱大昌享有。被答辩人不服，向观山湖区政府申请行政复议，观山湖区政府维持了百花湖镇政府作出的处理决定。被答辩人认为答辩人未到现场不属实，百花湖镇政府在调查过程中，查看现场并制作草图，被答辩人还在草图上签字确认。因争议土地系自留地，没有相关承包证之类证明文件，故百花湖镇政府作出的处理决定事实清楚，程序合法，应当驳回被答辩人的上诉。被上诉人观山湖区政府辩称：一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，同时被上诉人观山湖区政府作出的案涉行政复议决定书已经被一审法院确认违法，因此上诉人的上诉请求不能成立，请求法院依法驳回上诉，维持原判决。原审第三人朱大昌未到庭参加诉讼。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被上诉人百花湖镇政府具有依当事人申请对土地争议进行处理、确权的法定职权，其是本案适格被告（被上诉人）。另根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议后的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;……”之规定，被上诉人观山湖区政府具有就被上诉人百花湖镇政府所作行政行为进行行政复议的法定职权，其亦是本案适格被告（被上诉人）。本案中，被上诉人百花湖镇政府受理案涉土地争议确权申请后，对相关人员进行了走访调查，调查笔录能够反应争议土地系原审第三人朱大昌管理使用的事实。另，被上诉人百花湖政府进行实地调查过程中，根据《土地权属争议调查处理办法》第十八条“在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及相关人员到现场。……”之规定，通知争议双方共同到场参与调查指界，程序并无不当。综上，被上诉人百花湖镇政府作出案涉确权决定所依据的基本事实清楚，程序合法，故本院对上诉人要求撤销案涉确权决定的申请不予支持。被上诉人观山湖区政府作为复议机关，未依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，在法定期限内作出行政复议决定，程序违法。但本院鉴于作为行政复议标的的确权决定并无明显不当，为弥补程序错误而撤销并重作行政复议决定，实属程序空转、徒增当事人的诉累，并无实际意义，故一审法院判决确认被诉行政复议决定违法的判决本院予以维持。综上,上诉人的上诉主张，没有事实和法律依据，本院不予采信，其上诉请求本院亦不予支持。原审判决认定事实清楚、判决并无不当，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄发兴负担。本判决为终审判决。审判长  黄永福审判员  黄 晓审判员  颜 云二〇一九年十二月二十日法官助理胡应萍书记员李西黔