广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤02行终221号上诉人（原审原告）韶关市浈江区*************民小组。诉讼代表人王志星，小组长。委托代理人钟红涛，广东韶大律师事务所律师。被上诉人（原审被告）韶关市浈江区新韶镇人民政府。住所地广东省韶关市浈江区*******。法定代表人叶伟国，镇长。出庭负责人潘才能，中共韶关市浈江区新韶镇委员会副书记。委托代理人彭斌权，韶关市浈江区司法局新韶司法所所长。委托代理人杨文亮，广东韶扬律师事务所律师。原审第三人韶关市浈江区******民委员会。法定代表人王多财，主任。委托代理人钟红涛，广东韶大律师事务所律师。原审第三人梁亮，男，1981年10月11日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区******民委员会第一村民小组190号。原审第三人郑桂兰，女，1984年1月7日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区******民委员会第一村民小组190号。原审第三人梁雅馨，女，2011年9月18日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区******民委员会第一村民小组190号。法定代理人梁亮，身份及地址信息同上，系梁雅馨父亲。法定代理人郑桂兰，身份及地址信息同上，系梁雅馨母亲。原审第三人梁娟，女，1983年12月20日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区******民委员会第一村民小组190号。上诉人韶关市浈江区*************民小组（以下简称黄金村第一村民小组）因与被上诉人韶关市浈江区新韶镇人民政府（以下简称新韶镇政府）及原审第三人韶关市浈江区******民委员会（以下简称黄金村委会）、梁亮、郑桂兰、梁雅馨、梁娟镇政府行政确认一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初200号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，2015年3月29日，梁亮、郑桂兰、梁雅馨、梁娟向新韶镇政府提交《申请书》，申请新韶镇政府依法确认其四人具有黄金村农村集体经济组织成员资格，并提交其四人户口本、身份证、存款存折、医疗证、三八节和春节慰问金发放名单、土地使用证等证据。新韶镇政府受理了梁亮、郑桂兰、梁雅馨、梁娟农村集体经济组织成员资格的申请后，通过召开听证会及审查相关材料，查实认定梁亮、梁娟出生在黄金村，在黄金村居住生活，享有宅基地，建有房子，分有责任田（含鱼塘），履行了缴纳公余粮（包括向村委会缴纳鱼塘租金）义务，郑桂兰与梁亮结婚后，随夫居住，并以夫妻投靠的方式将户口迁入黄金村第一村民小组，还生育女儿梁雅馨。梁亮及梁娟母亲曾二次分得征地分配款，同时还享受了村民应该享有的春节慰问金、农村合作医疗、选举权等待遇，符合具备农村集体经济组织成员资格的条件，遂于2015年11月17日作出韶浈新府行决（2015）5号《行政处理决定书》，裁决梁亮、郑桂兰、梁雅馨、梁娟具有黄金村第一村民小组集体经济组织成员资格。在前述行政处理决定书的末尾，新韶镇政府告知了如不服该决定可申请行政复议的救济途径。新韶镇政府作出前述《行政处理决定书》后，于2015年11月23日送达给黄金村第一村民小组（由黄金村委会财务赖志群代收），于2015年11月23日送达给黄金村委会，于2015年11月19日送达给梁亮、郑桂兰、梁雅馨、梁娟。由于黄金村第一民村民小组称其在新韶镇政府作出本案被诉处理决定书后并无收到该决定书，并称其系通过民事诉讼途径获知该决定书。为查清案件事实，一审法院向韶关市浈江区人民法院调取了梁亮、郑桂兰、梁雅馨、梁娟与黄金村第一村民小组及黄金村委会（2017）粤0204民初2156号案件2017年11月7日的开庭笔录，在该案庭审过程中，梁亮将本案被诉韶浈新府行决（2015）5号《行政处理决定书》作为证据提交，并经黄金村第一村民小组质证。黄金村第一村民小组认为新韶镇政府没有认定村民是否具有集体经济组织成员资格的法定职权，且新韶镇政府在作出本案被诉韶浈新府行决（2015）5号《行政处理决定书》过程中存在没有让村民大会进行表决、没有进行相关调查及走访等程序违法之处，向一审法院提起行政诉讼，请求一审法院判令确认韶浈新府行决（2015）5号《行政处理决定书》无效。一审法院认为，黄金村第一村民小组的起诉已经超过法定的起诉期限，依法应予驳回其起诉。行政诉讼规定的起诉期限制度，是所有行政案件必须遵守的法定起诉条件，法律和司法解释均没有作出例外的规定。因此，请求确认行政行为无效，同样要受起诉期限的限制。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”和《最高人民法院关于适用的解释》第六十一条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”规定了原告提起行政诉讼的起诉期限。新韶镇政府在作出韶浈新府行决（2015）5号《行政处理决定书》后，虽未直接送达给黄金村第一村民小组，但根据一审法院查明的案件事实，黄金村第一村民小组最迟于（2017）粤0204民初2156号民事案件开庭时，即2017年11月7日就已经知道被诉行政处理决定书的内容。由于新韶镇政府在作出本案被诉行政处理决定书后，未告知黄金村第一村民小组起诉期限，故黄金村第一村民小组的起诉期限应适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十一条第一款的规定，即从2017年11月7日起计算，最长不超过一年，到2018年11月7日止。现黄金村第一村民小组于2019年5月14日才向一审法院提起行政诉讼，早已超过了法定的起诉期限。对于黄金村第一村民小组超过起诉期限提起行政诉讼的原因，其解释称系因为新韶镇政府在处理决定书中未告知诉权，其并不知道可以起诉，黄金村第一村小组的上述理由，显然不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款所规定的“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的情形。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，表明所谓无效行为，须具备“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重要明显违法情形”，而本案被诉行政行为只是未告知起诉期限，其违法性显然没有达到这种程度。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……”的规定，黄金村第一村民小组就韶浈新府行决（2015）5号《行政处理决定书》提起的行政诉讼，依法应裁定驳回起诉。黄金村委会、郑桂兰、梁雅馨、梁娟经一审法院传票合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款“第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果”的规定，一审法院依法作出裁判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十一条、第六十九条、第七十九条的规定，裁定：驳回黄金村第一村民小组的起诉。上诉人黄金村第一村民小组不服原审裁定上诉称，一、一审裁定适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十一条第一款的规定认为黄金村第一村民小组超过一年的起诉期限系适用法律错误，因为该条规定并不涉及最长一年起诉期限问题。二、新韶镇政府未告知黄金村第一村民小组起诉期限，剥夺了黄金村第一村民小组权利，因此本案起诉期限被耽误不属于黄金村第一村民小组自身的原因，被耽误的时间不计算在起诉期限内。而且即便要适用起诉期限的规定，也应当适用五年的起诉期限。三、新韶镇政府不具有作出确认集体经济组织成员资格决定的职权，其作出的涉案处理决定属于“行政行为实施主体不具有行政主体资格”的情形，依法属于重大且明显违法的无效行政行为。无效行政行为自始无效，对无效行政行为提起诉讼不受起诉期限限制。根据《最高院关于“对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限限制”的答复》，行政相对人对行政行为提起确认无效之诉，人民法院应当以确认无效之诉不受起诉期限限制为前提直接进入实体审查。一审裁定明显与此冲突。上诉请求：依法撤销一审裁定发回重审。被上诉人新韶镇政府答辩称，在（2017）粤0204民初2156号案件于2017年11月7日进行的庭审中，梁亮将本案被诉韶浈新府行决（2015）5号《行政处理决定书》作为证据提交，并经黄金村第一村民小组质证。因此黄金村第一村民小组最迟在2017年ll月7日就已经知道被诉行政处理决定书，其于2019年5月14日才提起行政诉讼，明显超过了法定起诉时限。请求依法驳回黄金村第一村民小组的上诉请求，维持一审裁定。原审第三人梁亮述称，对新韶镇政府处理决定和一审裁定没有意见。原审第三人黄金村委会、郑桂兰、梁雅馨、梁娟未进行二审陈述。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”明确原告提起行政诉讼应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，若行政机关作出行政行为时未告知起诉期限的，则应当在知道或者应当知道行政行为内容之日起一年内提出。本案中黄金村第一村民小组最迟于2017年11月7日（2017）粤0204民初2156号民事案件庭审时即已经知道了新韶镇政府作出的被诉行政处理决定书的内容，其于2019年5月14日才向一审法院提起行政诉讼，已经超过了前述法定起诉期限。黄金村第一村民小组所提出的本案起诉期限被耽误系因新韶镇政府未告知起诉期限，而非黄金村第一村民小组自身的原因，因此不受起诉期限约束的理由，于法无据。因为行政机关作出行政行为时是否告知起诉期限影响的是起诉期限的长度和起算时点，并非《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的起诉期限扣除或者延长的理由。至于黄金村第一村民小组认为本案应适用《行政诉讼法》第四十六条第二款关于五年最长起诉期限规定的观点属于其对法律的错误理解，因为根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”的规定，五年最长起诉期限得以适用的前提是作为行政相对人的公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容，本案中如前所述黄金村第一村民小组于2017年11月7日即已知道了被诉行政处理决定的内容，故本案显然不符合适用五年最长起诉期限的条件。综上所述，黄金村第一村民小组上诉理由不充分，不予采纳；原裁定程序合法，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇一九年十二月三日法官助理  吴文才书 记 员  郑翠莹