广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤02行终186号上诉人(原审原告)李梅玉，女，1942年12月7日出生，汉族，住广东省南雄市***********************。委托代理人陈建忠，男，1968年8月10年出生，汉族，住广东省南雄市雄州镇电力工业局宿舍。系李梅玉的儿子。委托代理人魏思珍，广东韶州律师事务所律师。被上诉人(原审被告)南雄市环境保护局。住所地广东省南雄市****办事处永康路108号。法定代表人叶贤银，局长。委托代理人刘剑锐，南雄市环境保护局审批股工作人员。委托代理人沈明星，广东秦唐律师事务所律师。原审第三人南雄市市容卫生管理所。住所地广东省南雄市*************。诉讼代表人李婺伶，所长。委托代理人徐朝阳，广东言通律师事务所律师。上诉人李梅玉诉被上诉人南雄市环境保护局（以下简称南雄环保局）,原审第三人南雄市市容卫生管理所（以下简称南雄卫管所）环境保护行政许可纠纷一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2018年9月13日，南雄环保局对南雄卫管所作出雄环审[2018]26号《关于南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程改建项目环境影响报告表审批意见》，内容有“一、项目概况：南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站位于南雄市********借村，建于2000年，占地面积为201.13㎡，所在地中心地理坐标为（N25°7′12.18″，E114°18′14.73″），属简易垃圾处理中转站，垃圾中转量平均为32t／d，规划处理量为50t／d。各类居民生活垃圾收集后运送至垃圾中转站，经简单分类后，生活垃圾再运送至垃圾填埋场填埋处理。为提高垃圾中转站效率，杜绝垃圾二次污染，减少蚊蝇的滋生，南雄市市容卫生管理所拟投资195万元，对南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站进行改建，改建项目位置不变，采取环保型压缩设备，采用物理除臭和封闭式操作系统，从而减轻了垃圾站对周围环境的影响。该垃圾中转站总建筑面积311.85㎡，设计处理量为50t／d；该项目主要生产设备包括垃圾压缩机2台、可卸式垃圾车1辆等；项目劳动定员2人，年工作天数365天，在压缩中转站二楼食宿。二、经审查，该改建项目符合国家和省的产业政策，我局原则同意《南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程改建项目环境影响报告表》的评价结论。你单位须认真研读建设报告表，按《报告表》所列的性质、规模、地点、生产工艺及环保措施进行建设。在项目建设和营运期间做好环境管理工作，并应严格执行配套建设的环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的环境保护“三同时”制度。三、项目建设完成后，你单位须按照相关法规政策，自行对配套建设的环保设施进行验收，编制验收报告，并依法做好相应的信息公开工作。”2017年6月21日,南雄市人民政府召开第十五届6次常务会议,形成《会议纪要》,内容包括“十五、关于建设生活垃圾(新借村)压缩转运站项目。为提高生活垃圾的处理转运能力,满足下城片区垃圾的中转需求,会议原则同意建设生活垃圾(新借村)压缩转运站,项目土建工程及设备投资经费使用2015年中央预算内下拨资金,项目前期费用由市财政预算安排。”2018年7月11日，南雄市城镇提升领导小组召开工作会议,形成《会议纪要》,与本案有关的内容有“四、关于新借村生活垃圾压缩转运站建设的事宜。鉴于该项目是2012年由市城市综合管理局申报并负责建设的中央预算内投资项目,由于机构调整市城市综合管理局不再具备独立法人资格,会议同意:将新借村生活垃圾压缩站建设项目业主单位变更为市容卫生管理所。设计单位、监理单位由业主实施组织招标。”2018年8月1日,受南雄卫管所委托,广东韶科环保科技有限公司对南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程(改建)编制了建设项目环境影响报告表,得出的结论是:南雄卫管所投资195万元在南雄市******建设南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程(改建),项目符合国家和广东省产业政策,符合南雄市城市总体规划,选址合理;建设单位对建设期、营运期各产排污环节采取相应的保护措施,使其对环境的不利影响降至可接受范围内。从环境保护的角度来看,本项目是可行的。2018年8月22日,南雄卫管所向南雄环保局上报《关于对南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程(重建改造)建设项目环境影响评价文件审批的申请》,为此提交了建设项目环境影响报告表、地字第2018-05号《建设用地规划许可证》、公2018-02号《建设工程规划许可证》、NoD44395005024号《不动产权证书》等资料。2018年8月22日,南雄环保局在“南雄市人民政府--南雄市政府信息公开目录系统”发布了“关于南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程（重建改造）环境影响报告表受理、审批前公示”。在2018年8月22日至8月28日的公示期内未收到公众反馈意见。经会审,2018年9月13日，南雄环保局对南雄卫管所作出雄环审[2018]26号《关于南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程改建项目环境影响报告表审批意见》。2018年9月19日,南雄市城市综合管理局对陈建忠等2人提出关于居民要求垃圾中转站严格按照规范建设的信访事项作出雄城管〔2018〕26号《关于陈建忠等2人信访事项的处理意见书》,主要内容有“一、选址及规划。垃圾站的选址早在2000年就选定并建成一座简易垃圾中转站,现属项目升级改造,旨在提升垃圾中转的工艺及设备,规划符合市总体规划(总体规划已经省规划部门核准)。二、用地。垃圾站的用地早在2000年经市人民政府批准,并由国土资源部门无偿划拨给市容卫生管理所用于建设垃圾压缩中转站。三、环评。由于垃圾站是依据市总体规划并经市人民政府批准通过(市府常务会议纪要第五期[2017.6.21])确定的升级项目,因此我局聘请环境评估专业部门现场就项目的环境影响进行了评估调查,并形成了项目的环境影响报告,报告已由市环保部门批复同意。四、设计及实施方案。项目设计的土建部门采用三面封闭的建筑构造,极大地减少视觉上的污染。设备选用目前国内最先进的水平式压缩设备,极大地减少垃圾到站后的裸露时间。垃圾压缩过程中的降尘、除臭采用负高压抽风式系统,渗透液体及污水由收集池收池后转运垃圾填埋场处理,其实施方案符合环保的要求。总之,该项目是解决市老城区下城片市民生活垃圾中转的升级必建项目。政府作出升级借村生活垃圾转运站的决定,是经过认真考证和论证的,敬请你给予理解和工作的支持。同时也感谢你对市公益事业的关注和关心。”2019年4月25日，李梅玉提起行政诉讼，诉讼请求：一、撤销南雄环保局2018年9月13日对南雄卫管所作出的雄环审[2018]26号《关于南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程改建项目环境影响报告表审批意见》；二、由南雄环保局承担本案的律师费、诉讼费。原审法院另查明，李梅玉居住的南雄市****办事处环城西路16-1号,其房屋外墙与改建后的借村垃圾中转站的主体设施外墙之间的直线距离为5.55米。原审法院认为：南雄环保局对南雄卫管所作出的雄环审[2018]26号《关于南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程改建项目环境影响报告表审批意见》不合法。南雄环保局2018年8月22日收到南雄卫管所上报的《关于对南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程(重建改造)建设项目环境影响评价文件审批的申请》及其提交的建设项目环境影响报告表、地字第2018-05号《建设用地规划许可证》、公2018-02号《建设工程规划许可证》、NoD44395005024号《不动产权证书》等资料后，根据《建设项目环境保护管理条例》第七条第一款第（二）项“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；”第九条第二款、第五款“环境保护行政主管部门审批环境影响报告书、环境影响报告表，应当重点审查建设项目的环境可行性、环境影响分析预测评估的可靠性、环境保护措施的有效性、环境影响评价结论的科学性等，并分别自收到环境影响报告书之日起60日内、收到环境影响报告表之日起30日内，作出审批决定并书面通知建设单位。环境保护行政主管部门应当开展环境影响评价文件网上审批、备案和信息公开。”的规定，当日在“南雄市人民政府--南雄市政府信息公开目录系统”发布“关于南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程（重建改造）环境影响报告表受理、审批前公示”,在2018年8月22日至8月28日的公示期内未收到公众反馈意见。经会审,于2018年9月13日作出雄环审[2018]26号《关于南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程改建项目环境影响报告表审批意见》，认为该改建项目符合国家和省的产业政策，原则同意《南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程改建项目环境影响报告表》的评价结论(即同意对借村垃圾中转站进行改建)。由于李梅玉居住的南雄市****办事处环城西路16-1号房屋外墙与改建后的借村垃圾中转站的主体设施外墙之间的直线距离仅为5.55米，而国家住房和城乡建设部2016年6月14日发布的CJJ/T47-2016《生活垃圾转运站技术规范》表2.1.1中要求小型V类(设计转运量小于50t／d)垃圾转运站与相邻建筑间隔≥8米，因此,南雄环保局作出的审批意见，不符合该法律规定。但鉴于借村垃圾中转站系在原址改建，现已建成使用,且该转运站经升级改造,采取环保型压缩设备，采用物理除臭和封闭式操作系统，减轻了垃圾站对周围环境的影响，并对解决南雄市下城片区市民生活垃圾中转需求具有重要作用,若撤销会给当地社会公共利益造成重大损害。因此,原审法院不撤销南雄环保局作出的上述审批意见。对李梅玉要求南雄环保局承担律师费的诉讼请求,因无明确的相关法律规定,不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认南雄环保局2018年9月13日对南雄卫管所作出的雄环审[2018]26号《关于南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程改建项目环境影响报告表审批意见》违法。上诉人李梅玉不服原审判决向本院提起上诉称：一、一审法院认定南雄环保局环保许可的南雄市市区生活垃圾压缩转运站一借村垃圾中转站距离李梅玉居住的南雄市****办事处环城西路16-1号房屋外墙与改建后的借村垃圾中转站的主体设施外墙的距离仅为5.55米，而国家住房和城乡建设部2016年6月14日发布的CJJ/T47-2016《生活垃圾转运站技术规范》表2.1.1中要求小型V类(设计转运量小于50t/d)垃圾转运站与相邻建筑间隔大于等于8米。因此，南雄环保局作出的审批意见不符合该法律规定。从而判决南雄环保局2018年9月13日作出的雄环审[2018]26号《关于南雄市市区生活垃圾压缩转运站一借村垃圾中转站工程改建项目环境影响评估报告表审批意见》违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。”李梅玉认为对照该条规定，南雄环保局存在适用法律、法规错误的问题，一审法院理应判决撤销。但一审法院却以鉴于借村垃圾中转站系在原址改建，现己建成使用，且该垃圾转运站经升级改造，采取环保型压缩设备，采用物理除臭和封闭式操作系统，减轻了垃圾站对周围环境的影响，并对解决南雄市下城片区市民生活垃圾中转需求具有重要作用，若撤销会给当地社会公共利益造成重大损害为由，不予撤销本案的行政行为，理由不能成立。（一）国家住房和城乡建设部2016年6月14日发布的CJJ/T47-2016《生活垃圾转运站技术规范》总则1.0.2明确规定:“本规范适用于新建、改建、和扩建转运站工程的规划、设计、施工验收。”一审法院以该垃圾中转站系在原址改建而不撤销没有法律依据。该《规范》充分考虑了规范发布前全国各级地方政府存在的垃圾中转站距离相邻建筑物不足该规范要求的距离的情况大量存在的现实，为老百姓着想才有了此条规定。因此在原址改建不是地方政府及一审法院对抗该规范的理由。（二）一审法院关于该垃圾转运站经升级改造，采取环保型压缩设备，采用物理除臭和封闭式操作系统，减轻了垃圾站对周围环境影响的结论，没有事实和数据予以证明。事实是改建后的垃圾中转站距离李梅玉家较之前更靠近，高度也比之前更高，对包括李梅玉在内的居所的通风和采光造成严重影响。国家在2016年发布《生活垃圾转运站技术规范》是在充分考虑了现阶段的科学技术水平的情况下，才确定小型V类（设计转运量小于50t/d)垃圾转运站与相邻建筑间隔大于等于8米该明确的指标，达不到这一指标肯定会对在未达标距离内居住、生活、学习的公民的身心健康及各项活动造成长期的不良影响。（三）一审法院关于若撤销会给当地社会公共利益造成重大损害的论述不能成立，因为没有法律、法规规定多数人可以侵害少数人的合法权益。二、涉案垃圾中转站在改建之初的2018年7月包括李梅玉在内的十几户住户就选派代表向包括南雄环保局在内的相关政府部门反映，要求南雄市政府切实考虑民意，重新选址建设，不要在原址再建。是包括南雄环保局在内的南雄市政府及相关部门一意孤行，强行在2018年国庆期间施工。由此造成的重大损失应当追究相关政府部门的责任。三、本案的诉讼费和律师费是李梅玉在多次向南雄环保局要求停止违法行为，且反映无果的情况下应南雄环保局要求提起诉讼而产生的费用，理应由南雄环保局承担。上诉请求：一、撤销南雄环保局2018年9月13日作出的雄环审[2018]26号《关于南雄市市区生活垃圾压缩转运站一借村垃圾中转站工程改建项目环境影响评估报告表审批意见》；二、判令由南雄环保局承担本案的诉讼费及律师费。被上诉人南雄环保局辩称：一、《生活垃圾转运站技术规范》（CJJ/T47-2016)是由住房和城乡建设部门负责管理的工程建设行业标准，按照国务院行政审批实行并联审批的改革要求，是否落实该技术规范应由住房和城乡建设主管部门审查，且“南雄市市区生活垃圾压缩转运站一借村垃圾中转站工程改建项目”己于2018年3月21日取得南雄市住房与城乡规划建设局颁发的《建设用地规划许可证》（地字第2018-05号）、《建设工程规划许可证》（编号公2018-02)。因此，南雄环保局于2018年9月13日作出的雄环审[2018]26号《关于南雄市市区生活垃圾压缩转运站-借村垃圾中转站工程（改建）项目环境影响报告表审批意见》没有违法。二、《生活垃圾转运站技术规范》（CJJ/T47-2016)是中华人民共和国行业标准，根据《中华人民共和国标准化法》第二条第二款：“标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。”第三款“强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。”《生活垃圾转运站技术规范》（CJJ/T47-2016)第2.2.1要求转运站的主要用地指标应符合表2.2.1的规定，其中小型V类（设计转运量小于50t/d)垃圾转运站与相邻建筑间隔大于等于8米。但在本规范用词说明第一条第（2）点：表示严格，在正常情况下均应这样做的用词，正面词采用“应”；反面词采用“不应”或“不得”，在本规范“条文说明”、“修订说明”第2.2.1第4款：关于转运站的用地指标，改、扩建转运站可参照执行。“南雄市市区生活垃圾压缩转运站-借村垃圾中转站工程（改建）项目”是在原址改建，存在受目前用地条件限制的非正常情况，改建后的借村垃圾中转站与李梅玉居住的房屋未满足间隔大于等于8米的规范要求不能认定为违反法律法规。南雄环保局对该“报告表”作出审批决定的行政许可符合有关法律、法规的要求，李梅玉提出南雄环保局存在违法行为没有事实和法律依据，请求二审法院驳回李梅玉的诉讼请求。原审第三人南雄卫管所辩称:一、南雄卫管所依法履行了相应的报批程序。（一）南雄卫管所于2018年8月22日向南雄环保局递交了“南雄市市区生活垃圾压缩转运站一借村垃圾中转站工程建设项目环境影响评价文件审批申请”及委托广东韶科环保科技有限公司编制的《南雄市市区生活垃圾压缩转运站一借村垃圾中转站工程（改建）建设项目环境影响报告表》，履行了相应的报批程序。（二）南雄卫管所依法在政府官网履行了公示义务。南雄卫管所于2018年8月22日在“南雄市人民政府一南雄市政府信息公开目录系统”发布了“关于南雄市市区生活垃圾压缩转运站一借村垃圾中转站工程（重建改造)环境影响报告表受理、审批前公示”，在5个工作日的公示期，未收到公众反映意见。二、南雄环保局依法根据南雄卫管所的申请及相关的法律依据履行了行政许可程序。南雄环保局的行政许可是依法对《南雄市市区生活垃圾压缩转运站一借村垃圾中转站工程（改建）建设项目环境影响报告表》进行审批，根据报告表内容显示，该项目于2018年3月21日取得南雄市住房与城乡规划建设局颁发的《建设用地规划许可证》（地字第2018-05号）、《建设工程规划许可证》（编号公2018-02)，且是在原有垃圾中转站地址上进行升级改建，符合相关法律法规规定，依法应予以批准。三、涉案垃圾站己依法取得了法定许可，属于合法设施。（一）经法定行政机关批准己经取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，属于合法建设。（二）己经法定机构通过环境评价报告，并经法定行政机关批准雄环审[2018]26号环境影响报告审批意见审批同意。四、借村垃圾中转站系在原址改建，现已建成使用，且该转运站经升级改造，采取环保压缩设备，采用物理除臭和封闭式操作系统，减轻了垃圾站对周围环境的影响，并对解决南雄下城片区市民生活垃圾的需求具有重要作用，若撤销会给当地社会公共利益造成重大损害。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，予以认可。本院认为：南雄环保局作出的雄环审[2018]26号《关于南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程改建项目环境影响报告表审批意见》不合法。南雄环保局于2018年9月13日作出雄环审[2018]26号《关于南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程改建项目环境影响报告表审批意见》，以该改建项目符合国家和省的产业政策，原则同意《南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程（改建）建设项目环境影响报告表》的评价结论等为由，作出原则上同意的审批审批意见。然而，该意见对于居住于广东省南雄市****办事处环城西路16-1号房屋的李梅玉的外墙，与改建后的借村垃圾中转站的主体设施外墙之间的直线距离仅为5.55米，不符合国家住房和城乡建设部于2016年6月14日发布的CJJ/T47-2016《生活垃圾转运站技术规范》表2.1.1中要求小型V类(设计转运量小于50t／d)垃圾转运站与相邻建筑间隔≥8米的标准。因此，南雄环保局作出的上述审批意见，本该予以撤销。但是，涉案借村垃圾中转站涉及到公共利益，且已经建成，并投入使用，撤销上述审批意见会影响南雄市下城片区市民生活垃圾的处理,给当地社会公共利益造成重大损害。因此,原审法院确认涉案行政行为违法，判决不予撤销，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”的规定。据此，原审法院判决应当予以维持。至于李梅玉提出要求法院判决南雄环保局赔偿律师费、诉讼费等问题，经查不能成立。因为依照法律、法规的规定，当事人起诉时预交的案件受理费50元，应由败诉方承担。一审法院对本案作出判决时，已经在判决书上明确一审案件的受理费50元由南雄环保局负担；而李梅玉要求律师费由行政机关负担，没有法律依据。此外，李梅玉提出的其他参与法院诉讼所产生的费用，要求行政机关负担，也没有法律依据。因此，李梅玉的该项主张没有依据，依法不予采纳。综上所述，南雄环保局作出的行政行为违反法定程序，依法应当确认南雄环保局的行政行为违法。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人李梅玉负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇一九年十一月二十七日法官助理  张文康书 记 员  郑翠莹