辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终1311号上诉人（一审原告）：杜长勋，男，1951年9月22日出生，满族，住址抚顺市望花区。委托诉讼代理人：孔庆良，辽宁立诚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：抚顺经济开发区管理委员会，所在地址抚顺经济开发区滨河路1号。法定代表人：李颖，该管委会主任。委托诉讼代理人：刘秀茹，辽宁文博律师事务所律师。委托诉讼代理人：顾敏，该管委会工作人员。被上诉人（一审被告）：抚顺经济开发区高湾经济区管理委员会，所在地址抚顺市经济开发区高湾街道。法定代表人：李长民，该管委会党工委书记。委托诉讼代理人：赵亮，该管委会土地征收办副主任。委托诉讼代理人：唐佳玉，辽宁凯业律师事务所律师。杜长勋因诉抚顺经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、抚顺经济开发区高湾经济区管理委员会（以下简称高湾管委会）确认行政裁决无效一案，不服抚顺市中级人民法院（2019）辽04行初78号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月27日询问了本案各方当事人，杜长勋及其委托诉讼代理人孔庆良，开发区管委会的委托诉讼代理人刘秀茹、顾敏，高湾管委会的委托诉讼代理人赵亮、唐佳玉到庭参加询问，本案现已审理终结。杜长勋一审起诉称，杜长勋在抚顺经济开发区高湾经济区高阳路有私有房屋一处，总面积为278平方米，登记面积为244.4平方米。2006年7月高湾管委会因棚户区改造对该地区拆迁，因双方就补偿问题没有达成协议，高湾管委会于2009年2月23日提出申请，抚顺经济开发区规划建设局（以下简称规划建设局）于2009年3月10日作出抚开规拆裁[2009]07号房屋拆迁行政裁决书，裁决杜长勋自本裁决送达之日起十五日内搬出拆迁范围，逾期不搬迁将强制拆迁。由于杜长勋未能及时搬迁，2010年4月1日开发区管委会通知区综合行政执法局对杜长勋房屋强拆。杜长勋不服，在多年上访未果后于2017年11月1日向抚顺市中级人民法院提起行政诉讼，被裁定驳回。2017年12月28日向辽宁省高级人民法院提起上诉。上诉后律师调取了中共抚顺经济开发区工作委员会抚开工委发〔2008〕15号文件发现，规划建设局已于2008年12月28日因机构调整被撤销，而其于2009年3月10日作出的行政裁决书不具有行政主体资格，强拆没有依据。被告的行政行为属重大明显违法，应确认无效。因此请求人民法院判决确认规划建设局作出的抚开规拆裁[2009]07号房屋拆迁行政裁决书无效；案件受理费由开发区管委会、高湾管委会负担。一审经审理查明，高湾管委会于2006年7月5日取得了杜长勋房屋所在区域棚户区改造的房屋拆迁许可证。杜长勋与高湾管委会就拆迁补偿问题没有达成协议，高湾管委会向规划建设局申请裁决。2009年3月10日规划建设局作出抚开规拆裁[2009]07号行政裁决书。杜长勋对该行政裁决不服，向本院提起行政诉讼，要求确认该行政裁决无效。另查明，2008年12月中共抚顺经济开发区工作委员会下发抚开工委发〔2008〕15号《关于调整开发区党工委、管委会内设机构及职能的通知》，对其内设机构及职能进行了调整。杜长勋诉高湾管委会行政补偿案，抚顺市中级人民法院作出（2017）辽04行初168号行政裁定书，驳回杜长勋的起诉。杜长勋上诉后，辽宁省高级人民法院作出（2018）辽行终180号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。该裁定认为：“抚顺经济开发区规划建设局作出的抚开规拆裁[2009]07号行政裁决书，于2009年3月19日向杜长勋送达，可以认定杜长勋于该日知晓行政裁决的内容，杜长勋向法院起诉超过了法定的起诉期限。”一审法院认为，杜长勋的诉讼请求是要求确认规划建设局作出的抚开规拆裁[2009]07号行政裁决书无效，该行政裁决书是由规划建设局作出，规划建设局的职能已进行了调整，由调整后的行政机关分别行使规划和建设管理等职能，杜长勋诉开发区管委会主体不适格。另外该行政裁决书向杜长勋送达时间是2009年3月19日，该行政裁决书告知了杜长勋诉权，现杜长勋对该行政裁决书不服向本院提起行政诉讼已经超过法定的起诉期限，对此内容辽宁省高级人民法院作出的（2018）辽行终180号行政裁定已予论述。而且《最高人法院关于适用的解释》第一百六十二条规定“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”因此杜长勋的起诉也不符合起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第二项、第三项的规定，裁定：驳回杜长勋的起诉。案件受理费50元返还杜长勋。杜长勋上诉称，1.一审裁定认定事实错误。规划建设局的职能进行了调整，依据抚开工委发〔2008〕15号，应由调整后的行政机关即国土资源分局负责。因此，行政裁决书应当由经济开发区国土资源分局出具而非不复存在的规划建设局，并加盖国土资源分局公章。规划建设局作出的抚开规拆裁[2009]07号行政裁决书自始无效。2.一审诉讼未超过诉讼时效。杜长勋诉高湾管委会行政补偿案中，我方调取了抚开工委发〔2008〕15号文件，才发现规划建设局于2008年12月28日因机构调整被撤销，其于2009年3月10日还在出具行政裁决书，显然不具备主体资格，其行为存在严重过错，应当认定该行政行为无效。但辽宁省高级人民法院对于杜长勋在该案中提交的证据未予理会，作出（2018）辽行终180号行政裁定驳回上诉。因此，杜长勋于2019年向一审法院起诉未超过诉讼时效。3.一审裁定适用法律错误。《最高人法院关于适用的解释》第一百六十二条规定是指在早已知道或者应当知道行政行为无效而迟迟不予起诉的情况下，对2015年5月1日前作出的行政行为请求确认无效的不予立案。本案中杜长勋从2018年才知道规划建设局行政行为无效，且及时将该证据交于辽宁省高级人民法院，因其不予理会，才请求一审法院确认行政行为无效。请求：1.撤销一审裁定，改判支持杜长勋的一审诉求；2.一、二审案件受理费由开发区管委会、高湾管委会承担。开发区管委会答辩称，1.杜长勋要求开发区管委会认定[2009]07号裁决无效，其诉请超过诉讼时效，一审行政裁定事实清楚，适用法律正确。杜长勋的上诉请求应当驳回，其没有事实和法律法依据。2.当时的规划建设局是开发区管委会的职能部门，我们认为主体适格，对其作出的行政行为没有异议。杜长勋要求撤销一审裁定没有事实和法律依据。高湾管委会答辩称，1.一审裁定适用法律正确。根据《最高人法院关于适用的解释》第一百六十二条规定，杜长勋所诉行政裁决书为2009年抚顺经济开发区规划建设局作出，人民法院对该诉讼请求不应予以立案。2.杜长勋重复起诉。杜长勋曾于2017年向抚顺市中级人民法院提起行政补偿诉讼，一审法院作出（2017）辽04行初168号行政裁定驳回起诉。之后杜长勋上诉至辽宁省高级人民法院，二审法院作出（2018）辽行终180号行政裁定书驳回上诉，维持原裁定。该案与本案被告相同，诉请事项相同，虽然理由不同，但其依据的证据不能支持其起诉理由。因此，根据《最高人法院关于适用的解释》第六十九条第一款第六项规定，杜长勋本诉为重复起诉，应依法予以驳回。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本案经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。另查明，辽宁省人民政府于1993年3月15日下发的《关于设立抚顺经济开发区的批复》（辽政〔1993〕34号）文件中载明：“同意在抚顺市李石地区设立抚顺经济开发区，实行省级权限范围内规定的有关经济开发区的政策。”抚顺市机构编制委员会文件《关于印发抚顺经济开发区管委会、党工委职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》（抚编发[1996]28号）载明：“抚顺经济开发区是辽宁省人民政府批准设立的省级开发区，开发区管委会、党工委是市委、市政府派出机构，……二、内设机构……5、规划建设局……”再查明，规划建设局现更名为抚顺市规划建设局开发区分局，公章仍然使用规划建设局公章，暂未变更。本院认为：本案的争议焦点是杜长勋的起诉请求是否符合法定起诉条件。本案中，杜长勋的诉讼请求为确认规划建设局所作的抚开规拆裁[2009]07号行政裁决书无效。《最高人法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”规划建设局于2009年作出案涉行政裁决书，系发生在2015年5月1日前的行政行为，根据上述规定不应予以立案。因此，杜长勋要求确认该行政行为无效无法律依据，不符合起诉条件。此外，即使杜长勋起诉要求撤销案涉裁决书，其起诉也超过了起诉期限。规划建设局于2009年3月10日作出抚开规拆裁[2009]07号行政裁决书，且告知杜长勋如不服该裁决可自送达之日起六十日内申请行政复议或三个月内向人民法院起诉。即，杜长勋于当时便知晓该行政行为，且知晓诉权。当时施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”并且，杜长勋提供的证据不能证明其有耽误起诉期限的事由，因此，杜长勋于2019年提起本案诉讼早已超过了起诉期限。关于杜长勋上诉称其起诉没有超过诉讼时效的问题。杜长勋混淆了“起诉期限”与“诉讼时效”的概念。起诉期限是行政诉讼中的概念，是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为，而向人民法院提起行政诉讼，其起诉可由人民法院立案受理的法定期限。起诉期限解决的是行政诉讼的起诉能否进入司法实体审查的问题。而诉讼时效是民事诉讼中的概念。简单来说，超过起诉期限，当事人失去了起诉权；超过诉讼时效，当事人失去了胜诉权，而非起诉权。因此，杜长勋主张一审以超过诉讼时效为由裁定驳回起诉没有依据，系其对于法律概念的理解有误。关于本案被告主体资格问题。根据辽宁省人民政府《关于设立抚顺经济开发区的批复》（辽政〔1993〕34号）和抚顺市机构编制委员会《关于印发抚顺经济开发区管委会、党工委职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》（抚编发[1996]28号）的规定，开发区管委会是省级政府设立的开发区管理机构。因此，开发区管委会有作为本案被告的主体资格，一审法院认为开发区管委会没有被告主体资格的观点错误，本院予以纠正。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果得当，本院予以维持。杜长勋的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  吴晓红审判员  禹政一二〇一九年十二月二十七日法官助理吴亚宁书记员鞠林