江西省上高县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）赣0923行初84号 原告袁文忠，男，汉族，高安市人。 原告袁文辉，男，汉族，高安市人。 委托代理人袁文忠，男，汉族，高安市人。 被告高安市瑞州街道办事处，机构地址高安市瑞安路196号，统一社会信用代码:113608830147370114。 负责人秦传光，男，该办事处主任。 委托代理人孙成峰，男，汉族，高安市人，高安市瑞州街道办事处宣传委员。 委托代理人况伟龙，男，江西雪辰律师事务所律师。 原告袁文忠、袁文辉要求认定其与袁俊牛和高安市瑞州街道办事处（下称瑞州街道办）于2017年12月14日、12月21日、12月14日签订的三份《高安市胜利路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置协议》（下称《征收补偿安置协议》）无效，于2019年5月9日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书、开庭传票。本院依法组成由审判员易建锋担任审判长，审判员吴莉霞、李军参加的合议庭，于2019年6月25日对本案进行了公开开庭审理。原告袁文忠、袁文辉及被告瑞州街道办委托代理人孙成峰、况伟龙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2017年12月，被告瑞州街道办就袁俊牛所有，以及袁文辉与袁文忠共有的两栋房屋的征收事宜与袁俊牛、原告袁文辉、袁文忠签订三份《征收补偿安置协议》。12月14日，被告瑞州街道办与袁俊牛、袁文忠（袁文辉代签）分别签订两份《征收补偿安置协议》，约定袁俊牛、袁文忠每人应得搬迁费及其它补偿费用、奖励金额16,400元；12月21日，被告瑞州街道办与袁文辉签订《征收补偿安置协议》，约定瑞州街道办对位于月潭新袁的房屋进行征收（包括袁俊牛所有，以及袁文辉与袁文忠共有的两栋房屋），袁文辉应得补偿与安置费总金额617,759元。袁文辉应在2018年1月20日前将被征收房屋腾空，并交付拆除，补偿款在合同签订并完成搬迁交房后一次性付清。 原告袁文忠、袁文辉诉称，一、房屋征收行为法律适用错误。高安市政府以国务院第590号令、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条为法律依据。以高安市胜利路棚户区改造的名义对瑞州街道办月潭新袁村集体性质的土地以及土地上的房屋进行征收,但是，对农村集体土地的征收只能适用《土地管理法》第四十四条、四十五条、四十六条、四十七条，法定程序应当是先审批后征收。而且，根据最高法院规定,同一征收程序不能同时征收两种不同性质的土地。高安市政府在胜利路棚户区的国有土地,又征收包括瑞州街道办月潭新袁村在内的共十四个农村集体土地和土地上的房屋。 二、根据《征收土地公告办法》第五条规定,公告内容应当包括征地批准机关、批准文号、批准时间和土地用途。但高安市政府出示的公告中没有该内容;原告向高安市政府申请信息公开，但仍然无法取得该项目征迁所需的如征地批准机关,批准文号等信息等应当依法公开的信息，仅拿到一份征收决定书,其余的文件高安市政府法制办工作人员表示没有这些文件,均无法提供。 三、棚户区改造所指是国有土地上城市棚户区改造、国有林区棚户区改造、国有垦区危房改造、中央下放煤矿棚户区改造。月潭新袁村是农村建制、集体土地，不属于以上情况。高安市政府的做法是肆意扩大棚户区改造,严重违反国家棚户区改造政策。 四、根据《江西省国土资源厅关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》规定,高安市政府可以以划线的方式先行签署拆迁协议,并在协议中加入“待方案依法批准后协议生效”字样。但在协议书中并没有该条款。法律规定“应当”表达的是强制性的，法律文书的生效应当在该文书所对应的相关法律手续完备才能执行相关作业，涉案协议应属无效。原告在2018年1月份向国土资源部进行了举报。高安市国土资源局逐级向国土资源部的解释是预征迁,相关手续并未办理。因此，高安市政府是在没有取得相关批准手续的情况下,就实施了对原告所在村房屋的拆除和补偿。 五、协议补偿数额不合法。原告所在村已于2012年纳入城区规划，高安市委宣传部微信公众号高品高安于2018年4月20日刊发的标题为《全是干货……你想知道的都在这里》的新闻稿中载明的高安城市总体规划图（2010-2030），以及瑞州街道办向原告答复的《信访回复书》均可以证明。法释(2011)20号《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定:“征收农村集体土地时未就被征收土地上房屋及不动产进行安置补偿；补偿安置时,房屋所在地已纳入城市规划区。土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,人民法院一般应予支持。但应当扣除已经取得的土地补偿”。高安市政府并没有根据这条法规给予我们房屋补偿。且高安市政府长期非法扣押行政协议原本，原告通过多方途径才取得协议。 综上，高安市政府本次征迁严重违法。根据《中华人民共和国合同法》第七条、第五十二条第五款之规定，瑞州街道办作为高安市政府确定的房屋征收部门，其与原告签署的拆迁安置协议无效,应重新签署协议和计算补偿。请求依法判令瑞州街道办和袁文辉、袁文忠、袁俊牛签署的三份《征收补偿安置协议》无效。 原告为证明其诉称，向本院提供了如下证据： 证据一、编号为20190417的光碟及录音文本、江西省《关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》，用以证明高安市政府在实施拆迁作业时并未取得拆迁所需要的相关批准文件，以及高安市征收所依据法律法规条文。 证据二、编号20181225内容为高安市城市规划图的光碟、原告所在村拆前拆后的图片，用以证明原告所在村不是棚户区。 证据三、被告出具的瑞信办复字[2018]41号《信访事项处理意见书》，用以证明原告所在村在拆迁前已纳入城市规划区而并非棚户区。 被告瑞州街道办辩称，一、本案诉讼主体错误，被告不是本案的被告，本案的被告应为高安市房屋征收管理办公室。原、被告签订的《征收补偿安置协议》中征收部门是高安市房屋征收管理办公室，被告仅仅是委托实施单位，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条之规定，本案的适格被告应为委托单位高安市房屋征收管理办公室，而非被告；而且，虽然《征收补偿安置协议》签订了三份，但实际征收的仅为一栋房屋，实际房屋的主人是两原告的父亲袁俊牛，原告不具备诉讼主体资格。二、本案涉及的《征收补偿安置协议》系双方的真实意思表示，不违背法律的禁止性、强制性规定，且已经履行完毕，故不存在协议无效的情形。本次征收召开了多次会议，棚户区改造经过了上级部门的批准，列入了土改的计划，政府给予了土地异地重建，在重建的基础上也给予了补偿。而袁文辉，袁文忠都已经领取了房屋的安置费用。故该协议合法有效，不存在无效的情形，恳请法院依法驳回其起诉或诉讼请求。 被告瑞州街道办为证明其辩称，向本院提交了以下证据： 证据一、被告组织机构代码，法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件，用以证明被告的主体身份。 证据二、高府字[2017]93号《关于对高安市胜利路片区棚户区改造项目房屋实施征收的决定》及现场照片，用以证明高安市人民政府作出房屋征收决定后，7日内就在房屋征收范围内将征收内容予以公告，公告在各个地方和网站公示，且公告载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 证据三、被告与袁俊牛、袁文辉、袁文忠签订的三份《征收补偿安置协议》、袁文忠及袁俊牛出具的《承诺书》、袁文辉出具的《收款凭证》，用以证明：1、被告已经代高安房屋征收管理办公室履行全部征收补偿协议义务，原告袁文忠、袁文辉已经全部领取了补偿土款和安置费用、搬迁费用。2、本案房屋的征收部门是高安市房屋征收管理办公室，原告起诉被告属主体错误。三份协议针对是袁俊牛的房屋，其中袁文辉签的协议是领补偿款，袁文忠和袁俊牛签的协议是安置费用。 证据四、《高安市房屋拆迁补偿评估报告单》，用以证明袁文辉房屋是通过房管局按标准评估过的。 经庭审质证，被告对原告袁文忠、袁文辉提供的证据质证如下： 对证据一录音的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，不能证实拆迁没有合法依据，根据录音反映，经过调查，这个土地是预征收，双方签订协议同意后所进行的拆迁，不属于强制拆迁，所以不存在违法的问题。 对证据二录像的真实性、合法性、关联性没有异议，原告所在村庄确实列入了城市规划区，但是被告给予的补偿是超过了国有土地房屋征收补偿标准，给予了土地异地重建，这是照顾原告，如果原告要参照国有土地上的房屋征收补偿标准，根据规定要把土地收回来，被告也同意。 对证据三的真实性、合法性、关联性、证明目的均提出异议，棚户区是根据国家棚户区的计划，进行报批划定，而胜利路棚户区片区改造项目经过了上级部门的批准。 经庭审质证，原告对被告瑞州街道办提供的证据质证如下： 对证据一无异议。 对证据二征收决定与现场照片，被告未提供原始照片，既无法证实公告确实张贴过，也看不出征收决定贴在哪。 对证据三协议及收款凭证，原告确实领到了补偿款没有异议。协议上房屋征收管理办公室是临时工作单位，不具有行政诉讼的主体资格，协议上只有被告的公章，是被告以自己的名义签署的，所以原告起诉主体适格。而且征收决定没有说明是房屋征收管理办公室委托被告。 对证据四评估报告单上记载的面积没有异议，但是涂抹了袁文忠的名字，评估标准是房管局单方制作，原告不清楚。 本院对上述证据认证如下： 对原告提供的证据一，被告对其真实性、合法性、关联性无异议，本院对其三性予以认定，但该证据反映的内容并不能直接证明高安市政府在实施拆迁作业时是否取得审批手续。 对原告提供的证据二，被告对其真实性、合法性、关联性无异议，被告亦承认原告所在村庄已经列入了城市规划区，故本院对该证据予以认定。 对原告提供的证据三《信访事项处理意见书》，该份证据系被告出具，本院对其真实性、合法性、关联性予以认定，被告已承认原告所在村庄列入城市规划区，但该信访件内容并不能直接反映原告所在村并非棚户区。 对被告提供的证据一，原告无异议，本院予以认定。 对被告提供的证据二所反映的高安市政府作出征收决定的事实予以认定；被告对张贴征收决定的现场照片提出异议，但该照片、网页截图内容较为清楚，可以反映征收决定张贴于高安市瑞州街道月潭村民委员会的公示栏及卫生所墙壁、项目指挥部等处，并在高安政务服务网上予以公布，故本院对此予以认定。 对被告提供的证据三，三份《征收补偿安置协议》所反映的被告与袁俊牛、两原告分别签订《征收补偿安置协议》的事实予以认定；对《承诺书》、《收款凭证》予以认定。 对被告提供的证据四，该份评估报告单无单位盖章，原告仅认可建筑面积，本院对该评估报告单所反映的房屋建筑面积的事实予以认定。 经审理查明，2017年12月4日，高安市人民政府下发高府字[2017]93号《关于对高安市胜利路片区棚户区改造项目房屋实施征收的决定》，决定对城南胜利路区域、华林大道和筠州北路贯通区域、景秀大道和平安大道西延区域（包含新袁村）以及“城中村”改造区域进行征收。房屋征收部门为高安市房屋征收管理办公室，房屋征收实施单位为高安市筠阳街道办事处和被告瑞州街道办。其中，对农村集体土地上的本村村民（含本村世居非农户和房屋土地性质已由集体转为国有的村民房屋）房屋的征收，实行异地重建安置，异地重建被征收房屋的价值，按照实际建筑面积，按房屋重置价予以补偿。对在规定时间内签订了房屋征收与补偿安置协议并完成房屋搬迁，经验收合格的，以被征收人房屋的主房、附房实际建筑面积按标准给予奖励。 原告袁文辉、袁文忠系兄弟关系，两人系袁俊牛之子，三人均为高安市瑞州街道月潭新袁村村民，在该村有自建房两栋，其中一栋砖木结构的主房及附房为袁俊牛所有，另一栋砖混结构为原告共有。 2017年12月，被告瑞州街道办就该两栋房屋征收事宜与袁俊牛、原告袁文辉、袁文忠签订三份《征收补偿安置协议》。12月14日，被告瑞州街道办与袁俊牛、袁文忠（袁文辉代签）就“搬迁费及其它补偿费用、奖励金额”分别签订两份《征收补偿安置协议》，约定袁俊牛、袁文忠每人应得搬迁费及其它补偿费用、奖励金额16,400元；12月21日，被告瑞州街道办与袁文辉签订《征收补偿安置协议》，约定瑞州街道办对位于月潭新袁的房屋进行征收（包括袁俊牛所有，以及袁文辉与袁文忠共有的两栋房屋），主房砖混结构514.13㎡，砖木结构108.05㎡；附房砖混结构102.64㎡，砖木结构19.04+11.7（假层）㎡，简易结构23.6㎡；被征收房屋土地使用性质为集体；附房、假层、柴棚间、地下室、房屋构筑物及附属物、房屋室内装饰装修等实行货币补偿，补偿金额30,322元；主房货币补偿金额为477,538元；搬迁及其他补偿费用、奖励金额109,899元。以上袁文辉应得补偿与安置费总金额617,759元。袁文辉应在2018年1月20日前将被征收房屋腾空，并交付拆除，补偿款在合同签订并完成搬迁交房后一次性付清。 虽然被告与袁俊牛、两原告分别签订了三份协议，但协议并非是根据三人各自应得的安置补偿款及搬迁奖励等金额份额而分别签订的，三份协议金额的加总为袁俊牛、原告袁文忠、袁文辉三人可获得的拆迁补偿及奖励的总金额。 协议签订后，两原告及袁俊牛均依约腾空房屋，被告也依约支付了安置补偿款及搬迁奖励。后原告认为补偿标准过低，遂导致纠纷。 后原告袁文忠、袁文辉以高安市人民政府为被告，诉至宜春市中级人民法院，要求确认袁文忠、袁文辉签订的《征收补偿安置协议》无效，宜春市中级人民法院于2019年4月9日作出（2018）赣09行初70号行政裁定书，认为瑞州街道办作为高安市人民政府确定的房屋征收部门，有权与被征收人签订相关的《征收补偿安置协议》，故原告诉请要求确认协议无效的适格被告应为瑞州街道办，遂裁定驳回袁文忠、袁文辉的起诉。原告遂提起本案诉讼。 本院于2019年7月4日对袁俊牛进行调查询问，袁俊牛明确表示不愿意参加本案诉讼，认可其与瑞州街道办签订的《征收补偿安置协议》。 本院认为，虽然原告诉请要求确认无效的《征收补偿安置协议》一共有三份，但三份协议并没有区分三人各自应得的安置补偿款及搬迁奖励等金额份额，三份协议的总金额为袁俊牛、原告袁文忠、袁文辉三人可获得的拆迁补偿及奖励的总金额。由此可知，三份协议紧密联系，而并非被告针对袁文忠、袁文辉、袁俊牛三人分别作出的相互独立的行政行为，本院可以一并进行审查。因此，本案争议焦点为：一、瑞州街道办是否为本案适格的被告；二、原、被告之间签订的三份《征收补偿安置协议》是否无效。 一、关于瑞州街道办是否为本案适格的被告的问题。 三份《征收补偿安置协议》的甲方签章落款单位均为被告瑞州街道办。宜春市中级人民法院于2019年4月9日作出的（2018）赣09行初70号行政裁定书，已经明确起诉确认《征收补偿安置协议》无效的适格被告正是瑞州街道办，而该行政裁定书业已生效，故本案原告以瑞州街道办为被告起诉要求确认协议无效，被告主体适格。 二、关于原、被告之间签订的三份《征收补偿安置协议》是否无效的问题。 行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性；又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对行政协议无效的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。行政协议作为一类特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼关于无效行政行为的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。” 第一，涉案协议并不存在行政诉讼法上的无效情形。 首先，被告瑞州街道办有权与袁俊牛、两原告签订《征收补偿安置协议》。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”被告瑞州街道办作为高安市人民政府确定的房屋征收实施单位，有权与被征收人签订相关的《征收补偿安置协议》。该事实已经由（2018）赣09行初70号行政裁定书确认。 其次，被告已经提供其签署行政协议的合法性依据。被告向本院提供的高府字[2017]93号《关于对高安市胜利路片区棚户区改造项目房屋实施征收的决定》系高安市人民政府作出的房屋征收决定。征收决定中的《征收与补偿安置实施方案》对征收范围、征收补偿原则、产权调换原则、被征收房屋结构认定标准、面积认定标准、搬迁补偿费、房屋征迁奖励等事项都作出了详细的规定。本案中，原告所在的新袁村位于该征收决定中《征收与补偿安置实施方案》中确定的征收范围，而被告与袁俊牛、两原告签订的三份《征收补偿安置协议》中有关补偿项目、补偿标准、征迁奖励等事项，均是根据征收决定中的《征收与补偿安置实施方案》的相关规定而确定，故被告已经提供其签署行政协议的合法性依据，且协议内容及补偿标准符合征收决定的相关规定。 最后，涉案《征收补偿安置协议》未加入“待方案依法批准后协议生效”并不违反效力性强制规定。原告诉称涉案协议未加入“待方案依法批准后协议生效”内容，违反《江西省国土资源厅关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》，应属无效，但是，《江西省国土资源厅关于国土资源管理改革创新和简政放权的若干意见》第一部分第2条规定原文为：“……各社区市国土资源局可结合当地实际，在征收土地依法报批前先行签订征收土地协议，但应在土地征收协议中增加诸如‘土地征收方案经依法批准后，本协议生效’等条款，使协议更加完善”。该规范性文件并非效力性的强制规定，而且从“使协议更加完善”的表述可知，该规定系完善征收协议文本的规定，而并非为行政协议的生效设置前提条件，因此，涉案协议是否加入该项内容并不影响协议的效力。 第二，涉案协议亦不具有民法意义上的协议无效情形。 根据庭审调查，《征收补偿安置协议》系袁俊牛、两原告及被告协商一致确定，袁俊牛对协议明确表示认可并不愿参与本案诉讼；对于协议中的补偿金额及相关权利义务原告亦十分清楚，协议签订后原告也依约腾空房屋，原告也已经领取了协议中相关的补偿安置款项。因此，三份《征收补偿安置协议》系袁俊牛、原告及被告双方真实意思表示。本案亦无证据表明本案存在《中华人民共和国合同法》五十二条中规定的欺诈、胁迫损害国家利益以及恶意串通损害国家、集体或第三人利益等情形。 综上所述，袁俊牛、原告及被告签订的三份《征收补偿安置协议》系双方真实意思表示，内容不违反法律规定，对于原告要求认定协议无效的诉请，本院不予支持。经释明，原告仍坚持要求确认协议无效的诉请。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告袁文忠、袁文辉的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告袁文忠、袁文辉负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省宜春市中级人民法院。在递交上诉状之日起七日内，缴纳上诉费至宜春市中级人民法院设于中国农业银行宜春经济开发区账上，逾期按自动放弃上诉处理。 审判长  易建锋 审判员  吴莉霞 审判员  李 军 二〇一九年十二月二十四日 法官助理黄维劼 书记员喻斌婷