甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终508号上诉人（原审原告）张茂存，男，汉族，l969年2月3日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省榆中县。被上诉人（原审被告）兰州市人民政府，住所地：甘肃省兰州市城关区南滨河东路637号。法定代表人张伟文，该市政府市长。委托代理人徐炳强，兰州市司法局行政复议与应诉科科长。委托代理人刘宇乾，甘肃仁尚律师事务所律师。上诉人张茂存因诉兰州市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，原告张茂存系甘肃省××县民。2015年12月11日，甘肃省人民政府向市政府作出甘政国土发〔2015〕923号《甘肃省人民政府关于榆中县2015年第23批次城镇建设农用地转用和土地征收的批复》，批准将兰州市榆中县定远镇蒋家营村、张老营村集体农用地25.4983公顷（其中耕地25.2801公顷）转为建设用地，连同集体建设用地3.1641公顷一并征收为国有，……作为批发零售用地。2015年12月16日，市政府向县政府作出兰政建〔2015〕256号《兰州市人民政府关于榆中县2015年第23批次城镇建设用地征收集体土地的通知》，同意将榆中县定远镇蒋家营村、张老营村范围内的集体农用地25.4983公顷（其中耕地25.2801公顷）转为建设用地，连同集体建设用地3.1641公顷一并征收为国有……作为批发零售用地。2015年12月21日，县政府发布榆政公〔2015〕17号《榆中县人民政府关于2015年第23、第24批次城镇建设用地征收土地公告》，征收定远镇蒋家营村、张老营村的集体土地面积953.241亩（其中耕地896.7855亩），连同国有农用地6.399亩，共计959.64亩，用于批发零售用地。征收土地四至范围详见勘测定界图，实际用地面积以测绘、丈量、登记数据为准。2016年1月8日，榆中县自然资源局（原榆中县国土资源局）在中国土地市场网发布《出让公告》，载明：经县政府批准，榆中县自然资源局决定以挂牌方式出让15幅地块的国有土地使用权，将相关事项予以公告。2016年2月2日，榆中县自然资源局在中国土地市场网发布《成交公示》，将涉案的15幅国有土地使用权成交情况进行公示，其中载明了宗地编号为2015-DY-04-10地块4.788公顷国有土地出让于高原公司。2016年2月18日，榆中县自然资源局与高原公司签订合同编号为甘让A榆〔2016〕12号《国有建设用地使用权出让合同》。原告张茂存于2019年2月24日向被告市政府申请行政复议，请求确认榆中县政府批准将2015-DY-04-10地块国有土地出让于高原公司的具体行政行为违法。被告市政府于2019年4月8日向原告张茂存作出兰府复决字（2019）30号《驳回行政复议申请决定书》，并于2019年4月11日向原告张茂存邮寄送达。原告张茂存不服，向本院提起行政诉讼。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”原告张茂存向被告市政府申请行政复议，请求确认县政府批准将2015-DY-04-10地块国有土地出让于高原公司的具体行政行为违法，被告市政府具有处理该行政复议申请的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，2016年1月8日，榆中县自然资源局在中国土地市场网发布《出让公告》，载明了经县政府批准，榆中县自然资源局决定将15幅地块的国有土地使用权以挂牌方式进行出让。2016年2月2日，榆中县自然资源局在中国土地市场网发布《成交公示》，将涉案的15幅国有土地使用权成交情况进行公示，其中亦载明了宗地编号为2015-DY-04-10地块的国有土地出让于高原公司。因此，原告张茂存自2016年2月2日起就应当知道涉案土地被县政府批准挂牌出让的行为，而其于2019年2月24日向被告市政府申请行政复议，已超过法定行政复议申请期限，且原告张茂存并未提出耽误法定申请期限的正当理由。故被告市政府针对原告张茂存的行政复议申请作出兰府复决字（2019）30号《驳回行政复议申请决定书》并无不当。综上，原告张茂存的诉讼理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张茂存的诉讼请求。上诉人张茂存上诉称,1.一审判决认定事实不清，复议期限的起算时点有误。2016年1月2日中国土地市场网上公布宗地编号为2015-DY-04-10地块的国有土地出让信息，该时点并不能够认定上诉人知道涉案土地被榆中县政府批准挂牌出让行为。对涉案行政行为，榆中县政府未采用有效的送达方式（如在村内发布公告等）进行送达；中国土地市场网，并非公众日常浏览网站，也并非政府门户网站和政府官网，在该网站进行公告，超越公众和理能力范围，违反合理行政原则。一审法院以该网站公布之日，作为案涉行政复议行为对起算时点，明显有误。2.一审法院关于复议期限的法律适用不当。案涉土地出让公告时，并未告知上诉人复议权利和期限。在未告知复议期限的情况下，不应适用《行政复议法》第九条规定。该案上诉人一直不知道申请复议和复议期限，从知道行政行为内容之日起也并未超过1年，符合行政复议受理条件，被上诉人作出程序性驳回复议申请，并未对上诉人的复议申请实体审查，有违保护复议申请原则，依法应予撤销。3.案涉行政复议决定认定复议起算时点和期限有误，该复议决定事实依据有误，适用法律错误，不符合法定程序。综上，请求撤销一审行政判决，撤销被上诉人兰府复决字（2019）30号《驳回行政复议申请决定书》，责令被上诉人重新作出复议决定。被上诉人市政府辩称，1.被上诉人作出兰府复决字（2019）30号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。2019年2月25日，上诉人向被上诉人提出行政复议申请，要求确认县政府批准将2015-DY-04-10地块国有土地出让于高原公司的具体行政行为违法。经审查，上诉人所在的村集体土地因兰州国际高原夏菜副食品采购中心项目建设需要被征收。2015年12月11日，甘肃省人民政府甘政国土发〔2015〕923号《关于榆中县2015年第23批次城镇建设农用地转用和土地征收的批复》，批准将涉案土地征收为国有土地。2015年12月16日，被上诉人作出兰政建〔2015〕256号《关于榆中县2015年第23批次城镇建设用地征收集体土地的通知》，同意将案涉土地性质转变为国有土地。经榆中县政府批准，2016年1月8日，榆中县自然资源局在中国土地市场网发布了《出让公告》，将案涉15幅地块的国有土地使用权以挂牌方式进行出让。2016年2月2日，榆中县自然资源局在中国土地市场网上发布了《成交公示》，将案涉的15幅国有土地使用权成交情况进行公示。被上诉人认为，榆中县自然资源局将案涉15幅地块国有土地使用权的《出让公告》和《成交公示》分别于2016年1月8日和2016年2月2日在中国土地市场网进行了公示，应视为上诉人自2016年2月2日就应当知道县政府作出了将案涉土地出让的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”上诉人于2019年2月25日向被上诉人提出行政复议申请，其复议申请超过了法律规定的复议期限，被上诉人据此作出驳回行政复议申请的决定。2.被上诉人作出《驳回行政复议申请决定书》程序合法。被上诉人于2019年2月25日受理上诉人复议申请后，及时将行政复议申请书副本及《行政复议答复通知书》送达县政府，要求其在法定期限内对行政复议申请作出书面答复并提交有关证据材料，县政府在法定期限内提交了《行政复议答复书》及相关的证据材料。被上诉人在法定期限内作出《驳回行政复议申请决定书》并向上诉人送达。综上,请求依法驳回上诉人的上诉请求,维持一审判决。二审经审理查明的事实与一审认定的一致，本院予以确认。本院认为，本案审查的焦点是上诉人申请行政复议是否超过行政复议期限。具体涉及以下问题：一是被上诉人认定上诉人“知道”榆中县政府批准涉案土地出让时间的事实是否清楚；二是本案是否适用最长复议期限。一、被上诉人认定上诉人“知道”榆中县政府批准涉案土地出让时间的事实是否清楚。上诉人张茂存请求复议的行政行为是榆中县政府批准对案涉土地出让与高原公司的行政行为。经审查，2015年12月11日，涉案土地已经被甘肃省人民政府甘政国土发〔2015〕923号《甘肃省人民政府关于榆中县2015年第23批次城镇建设农用地转用和土地征收的批复》，批准征收为国有土地。同年12月16日，兰州市政府批复榆中县政府同意将涉案土地性质依法转变为国有土地。据此，案涉土地的性质已经转为国有土地。对国有土地转为国有建设用地，一般按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（原国土资源部令第39号）的程序进行出让。该规定第六条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”第八条规定：“出让人应当至少在投标、拍卖或者挂牌开始日前20日，在土地有形市场或者指定的场所、媒介发布招标、拍卖或者挂牌公告，公布招标拍卖挂牌出让宗地的基本情况和招标拍卖挂牌的时间、地点。”榆中县自然资源局根据榆中县政府的批复，于2016年1月8日，在中国土地市场网上发布榆国土资公发《土地出让公告》，将涉案15幅地块的国有土地使用权以挂牌方式进行出让。2016年2月2日，榆中县自然资源局在中国土地市场网上发布《成交公示》，将涉案的15幅国有土地使用权成交情况进行公示。榆中县自然资源局出让涉案土地的行政行为符合上述规定，土地管理法及行政法规和规章并未明确规定出让公告或者公示应当在具体某个场所、媒介来发布，榆中县自然资源局在中国土地市场网发布出让公告和成交公示，属于行政裁量决定事项，并不违反上述规定。据此，榆中县自然资源局于2016年1月8日发布《出让公告》，同年2月2日发布《成交公示》，被上诉人据此认定上诉人于2016年2月2日视为知道榆中县政府批准出让涉案土地的行为，事实清楚、证据充分。上诉人主张发布网站不属于公众日常浏览网站，也并非政府门户网站和政府官网，公众不能知晓的上诉理由不能成立。二、关于本案是否适用最长复议期限的问题。行政复议和行政诉讼都是公民，法人或者其他组织不服行政行为寻求法律救济途径之一，除复议前置外，既可以选择行政复议也可以选择行政诉讼以寻求救济，二者一般适用相同的适法条件，其立法目的都是为了化解行政争议。行政诉讼法及司法解释对提起行政诉讼规定了六个月的起诉期限和最长起诉期限制度，但行政复议法及行政复议法实施条例仅规定了六十日的申请期限，并未规定最长行政复议期限。在执行最长行政复议期限时，可以参照行政诉讼法中关于最长起诉期限的有关规定确定行政复议最长期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”据此，申请行政复议的期限应当从“知道具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”原国务院法制办公室国法〔2014〕40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第六条规定，行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理，即：行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。”本案中，上诉人于2016年2月2日就视为知道榆中县政府批准出让涉案土地行为，其于2019年2月25日向被上诉人申请行政复议，明显超过行政复议申请最长期限。据此，被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第九条之规定驳回行政复议申请的依据不足，但复议结果正确。上诉人主张行政复议申请并未超过法定申请行政复议期限的理由不能成立。综上，被上诉人作出的兰府复决字〔2019〕30号驳回行政复议申请决定结果正确。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张茂存负担。本判决为终审判决。审判长 陈金瑞审判员 吕 强审判员 薛 扬 二〇一九年十二月二十六日书记员 马恩亭附：本判决适用的相关法律规范1.《中华人民共和国行政复议法》第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；3.《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。