广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤02行终232号上诉人（原审原告）王树贤，男，1953年6月27日出生，汉族，现住广东省韶关市浈江区*******************。委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师被上诉人（原审被告）韶关市自然资源局。住所地广东省韶关市武江区******。法定代表人许险峰，局长。委托代理人梁璇霏，韶关市土地和房屋征收管理办公室科员。委托代理人彭火平，广东天行健律师事务所律师。上诉人王树贤因与被上诉人韶关市自然资源局不履行保护财产权法定职责一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初294号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年7月15日，王树贤向韶关市自然资源局提交《违法征收集体土地查处申请》，内容为：“申请人在韶关市浈江区***拥有合法房屋及土地。据政府称，因‘黄金小镇城市会客厅’项目需征收申请人的房屋及土地。据申请人了解，有关部门未按照法定的程序和要求组织实施本次征收，存在未依法发布征收土地公告、未征求被征收人意见、补偿标准严重偏低等违法征收行为；此外，有关部门仅根据征地预公告就对申请人实施征收，属于典型的违法征收集体土地行为，严重侵害了申请人的合法权益。为此，申请人特依据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例和《国土资源行政处罚办法》的规定，请求贵局依法对有关部门违法征收集体土地的行为进行调查处理，并将处理结果书面告知申请人，以期维护法律的尊严，保护申请人的合法权益。”韶关市自然资源局收到王树贤的上述书面申请后，于2019年7月24日作出《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》，内容为：“王树贤，对于您提交的《违法征收集体土地查处申请》，我局进行了调查了解，现将有关情况进行告知：经查，您反映的‘黄金小镇会客厅项目，有关部门仅根据预公告就对您实施征收等行政行为’，已经由韶关市中级人民法院于2019年7月2日判决确认违法，判决书文号：（2019）粤02行初13号，浈江区政府也于该判决前2019年6月11日撤销了原来作出的行政行为。我局现已通知浈江区政府，要根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法律法规，按程序实施集体土地的征收工作。”王树贤不服韶关市自然资源局作出的上述《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》，认为韶关市自然资源局仍未对王树贤的申请事项作出处理，侵犯了其合法权益，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销韶关市自然资源局作出的前述《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》，并判令韶关市自然资源局对王树贤的查处申请重新进行调查处理并将处理结果告知王树贤。另查明，2018年8月27日，浈江区政府对王树贤作出韶浈府征补字[2018]21号《房屋征收安置补偿决定书》，王树贤不服，向韶关市人民政府申请行政复议，韶关市人民政府作出维持原行政行为的决定，王树贤为此诉至广东省韶关市中级人民法院，诉讼过程中，浈江区政府于2019年6月11日作出《韶关市浈江区人民政府关于撤销（韶浈府征补字[2018]21号）的决定书》，自行撤销了该案被诉的原行政行为，王树贤坚持诉讼，广东省韶关市中级人民法院于2019年7月2日作出（2019）粤02行初13号行政判决书，判决确认浈江区政府作出的韶浈府征补字[2018]21号《房屋征收安置补偿决定书》及韶关市人民政府作出的复议决定违法，上述行政判决书已经发生法律效力。（2019）粤02行初13号行政判决书查明，2017年3月31日，韶关市国土资源局作出《征地预公告（韶国土征预字[2017]2号）》，告知拟对位于包括韶关市浈江区***民委员会在内的部分集体土地进行征收，王树贤持有的韶集建（1995）字第040203662号《集体土地建设用地使用证》上记载的用途为“住宅用地”的集体土地位于本次预征收范围之内。2017年9月19日，根据广东省人民政府关于韶关市浈江区2017年度第三批次城镇建设用地的批复，韶关市国土资源局作出了《韶关市浈江区黄金小镇项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》。2017年10月16日，浈江区政府作出韶浈府[2017]108号《韶关市浈江区人民政府关于征求意见的通告》，通告了该安置方案。2018年4月12日，浈江区政府作出韶浈府[2018]39号《韶关市浈江区人民政府房屋征收决定公告》，告知征收范围为韶关市浈江区黄金小镇项目规划红线范围内的建筑物、构筑物、附属物等，并对涉案土地实施征收的具体内容进行了公告。一审庭审中，王树贤明确其向韶关市自然资源局提交《违法征收集体土地查处申请》是其向作为土地行政监察机关的韶关市自然资源局申请履行制止违法行为的法定职责，对有关违法单位和人员作出相应的处理决定，以最终实现保护王树贤的合法权益不受侵害。韶关市自然资源局则确认浈江区政府在韶关市浈江区黄金小镇项目集体土地征收过程中存在未按照法定程序实施的违法行为，并主张其已经要求浈江区政府按照法定的征收程序开展集体土地征收工作，并否认存在王树贤所称的其他违法征收集体土地的行为。原审法院认为，本案是王树贤向韶关市自然资源局提交《违法征收集体土地查处申请》后，王树贤对韶关市自然资源局作出的《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》不服引起，王树贤主张韶关市自然资源局在本案中存在拒不履行法定职责的行为，故虽然王树贤诉讼请求之一是要求撤销韶关市自然资源局作出的《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》，本案王树贤真正的诉讼目标还并不是撤销，而是要求判令行政机关重新作出一个行政行为。根据王树贤、韶关市自然资源局的诉辩内容及查明的案件事实，本案争议的焦点主要有：一、韶关市自然资源局是否具有处理王树贤申请事项的法定职责；二、韶关市自然资源局是否存在不履行法定职责的行为，应否判令韶关市自然资源局履行法定职责。一、关于韶关市自然资源局是否具有处理王树贤申请事项的法定职责问题。本案中，根据王树贤向韶关市自然资源局提交的《违法征收集体土地查处申请》内容，说明王树贤要求韶关市自然资源局履行的是查处违法征收集体土地行为的职责，而征收集体土地，是行政机关依据法律规定将集体土地收归国有的行为，可见王树贤明确是要求韶关市自然资源局对有关行政机关的土地违法行为进行查处，王树贤的这一目的从王树贤在本案中的主张亦可得到确认。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，韶关市自然资源局作为韶关市辖区内的土地行政主管部门，对辖区内违反土地管理法律、法规的行为负有进行监督检查的职责，故无论是何主体存在违反土地管理法律、法规的行为，韶关市自然资源局均有查处的法定职责。二、关于韶关市自然资源局是否存在不履行法定职责的行为、应否判令韶关市自然资源局履行法定职责。一般情况下，公民、法人或者其他组织其以自身权益受损为由向法定职权机关申请履行查处违法行为的法定职责，如果法定职权机关在收到公民、法人或者其他组织的履职申请后，未依照法律法规的有关规定履行职责，公民、法人或者其他组织依法可就此提起行政诉讼，人民法院在查实法定职权机关不履行法定职责行为违法后，亦得依照行政诉讼法的规定，判决法定职权机关限期履行职责。然而，无论是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，还是人民法院作出是否要求行政机关履行法定职责的判决，都应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的有关规定。此外，判断法定职权机关是否存在不履行法定职责或者不完全履行法定职责行为的标准，应当是法律法规的明确规定，而绝非行政机关履行法定职责的行为有无达到公民、法人或者其他组织所期望的目标或效果。如公民、法人或者其他组织对行政机关履行法定职责的内容或者效果不满意，可在符合法定条件的情况下，对行政机关因履行法定职责作出的行政行为本身提起行政诉讼，但该项诉讼显然有别于诉行政机关不履行法定职责的诉讼。此处同样强调对行政机关具体履行法定职责作出的行为本身提起行政诉讼应当依法进行，原因在于，行政机关承担的法定职责在大多数情况下并不唯一，公民、法人或者其他组织要求行政机关履行的法定职责也不完全是会对外部产生行政法律关系变化的行为，比如，公民、法人或者其他组织对下级行政机关所作出的涉及其合法权益的行为，从权利救济的途径和方式上来说，当然有权请求上级行政机关对下级行政机关进行内部监管和监督，但无论上级行政机关监管和监督的力度如何、效果如何，因行政机关的层级监管监督不具有对外性、不直接设定新的权利义务，公民、法人或者其他组织依法均不得对上级行政机关的监管和监督行为提起行政诉讼。从王树贤向韶关市自然资源局提交《违法征收集体土地查处申请》的内容来看，王树贤要求韶关市自然资源局对土地的违法行为进行查处，从查处的对象是违法行为的角度而言，韶关市自然资源局履行查处土地违法行为法定职责的前提应当是存在土地违法行为。除（2019）粤02行初13号行政判决书确认浈江区政府在征收集体土地过程中存在的违法行为外，王树贤虽然主张还有其他单位具有不同表现形式的违法行为，但这仅仅是王树贤个人的主观意见，王树贤的上述意见应属王树贤向韶关市自然资源局提交的土地违法行为线索。韶关市自然资源局对王树贤提交的违法线索进行核查，既是韶关市自然资源局的职责，同样也是韶关市自然资源局的职权，从职责方面来说，韶关市自然资源局应当客观公正地对违法线索进行核查，从职权方面来说，韶关市自然资源局有权根据其核查的情况依法作出是否存在违法行为的判断，该项判断并不受王树贤愿望的左右。当然，韶关市自然资源局作出的是否存在违法行为的判断有可能正确，也有可能错误，王树贤认为韶关市自然资源局作出的判断是错误的并损害其合法权益的情况下，有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，但同样，无论是申请行政复议还是提起行政诉讼，均强调必须依法进行，因为行政机关作出的判断内容有时并非在行政诉讼的审理范围内。从王树贤要求韶关市自然资源局查处土地违法行为的行为人是行政机关来看，王树贤是要求韶关市自然资源局对其他行政机关行政行为的合法性进行判断，但如韶关市自然资源局对另外行政机关行为的合法性问题作出了判断，王树贤则不能要求人民法院对该判断是否正确进行审理，否则，将出现王树贤要求人民法院对一个或者多个未经提起诉讼的行政行为的合法性进行审查、韶关市自然资源局将为证明其判断的正确性而担负起证明其他行政机关行为合法性的举证责任、审理活动是在作出相应行政行为的行政机关未参加诉讼的情况下进行等情形，明显有违诉讼原理。而从诉的利益来看，王树贤如果认为进行集体土地征收的行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以依法通过直接针对违法行政机关提起行政诉讼的方式来寻求救济，在存在更为便捷直接的救济方式的情况下，较为迂回和间接的方式就不能被容许，否则，行政诉讼中的起诉期限、利害关系等制度将被轻易规避和突破。综上，虽然韶关市自然资源局负有查处土地违法行为的法定职责，王树贤也有权在众多的权利救济途径中选择要求韶关市自然资源局履行查处行政机关土地违法行为的职责，但囿于行政诉讼的审理范围和方式，人民法院对于行政机关履行法定职责案件的审理亦存在边界，王树贤亦需为自己选择的权利救济途径承担后果。本案中，王树贤向韶关市自然资源局提交《违法征收集体土地查处申请》要求韶关市自然资源局履行对违法征地行为进行查处，韶关市自然资源局收到王树贤的申请后并未置之不理或者逾期未作答复，从韶关市自然资源局向王树贤作出的《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》内容来看，韶关市自然资源局显然已经对王树贤所申请事项进行了调查，现韶关市自然资源局根据其调查内容，确认浈江区政府存在不按照法定程序实施征地的违法行为，同时认为并不存在王树贤所称的其他违法征地行为，韶关市自然资源局根据调查的内容对王树贤所投诉的违法行为作出了判断，并根据判断内容告知浈江区政府应当按照法定程序实施土地征收，同时将相关情况以书面形式告知王树贤，保障了王树贤的知情权，也便于王树贤及时采取其他相应措施保护自身的合法权益，故应认为韶关市自然资源局已经履行了王树贤申请事项的法定职责。至于王树贤在本案中所主张的还存在其他单位违法征收土地的行为，以及韶关市自然资源局未能就已经存在的行政违法行为采取相应措施的内容，均已经超出了本案行政诉讼的审查范围，落入审查上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门内部监督等明显属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第八项规定情形的范围。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决：驳回王树贤王树贤的诉讼请求。上诉人王树贤不服原审判决向本院提起上诉称：韶关市自然资源局作出的告知书未经法定处理程序，未依法履行法定职责。韶关市自然资源局作出的告知书仅仅是将部分发生的有关征收行为被法院确认违法的事实进行告知，并未对王树贤反映的除违法作出征收补偿决定外的其他征收行为进行全面的调查。此外，对涉及的有关镇政府及其他相关政府部门以及工作人员，韶关市自然资源局有权进行调查处理却未予处理，对于区政府的土地违法行为，韶关市自然资源局应当根据有关规定转交同级人民政府处理，但韶关市自然资源局却自己通知区政府实施征收工作，无论从职权和执法程序来讲都不符合法律规定。根据《土地管理法》、《国土资源执法监督规定》以及《广东省国土资源监督检查条例》的相关规定，韶关市自然资源局对王树贤提出的违法土地查处申请应当启动执法程序，履行法定职责，对涉及的违法行为作出行政处理决定，并向有关部门提出行政处分建议，韶关市自然资源局均未履行以上法定职责和法定程序，属于未依法履行法定职责。韶关市自然资源局虽然提供了人民法院的判决和区政府撤销补偿决定的文件，但该文件均不能代替韶关市自然资源局履行法定职责，首先，人民法院虽然作出了确认违法的判决，但不能代表行政机关依据有关规定行使了行政监督的职权，并且进一步作出了行政处理决定，法院判决不能代替行政决定。王树贤申请查处的违法行为不仅是违法作出征收补偿决定，还包括有关部门未按照法定职权和程序擅自实施土地征收行为等，王树贤申请查处的行为并未被判决结果包含在内，仍需韶关市自然资源局依据相关规定采取专业的行政措施，作出最终的行政处理决定。其次，撤销补偿决定虽然产生了撤销的法律效果，但其理由是发现新的事实，而非法院判决确认的超越职权，且也未具体说明发现的新事实和依据的法律，该决定书是避重就轻，并未依法按照法定事实和理由作出撤销决定，该决定书也仅仅针对补偿决定，并未对已经发生和正在发生的土地违法行为进行纠正，并对相关违法人员提出处分建议，因此该决定书的内容并未就王树贤反映的全部违法行为进行纠正，仍需韶关市自然资源局依据法定程序作出相应处理。无论从《土地管理法》还是《国土资源执法监督规定》以及《广东省国土资源监督检查条例》，韶关市自然资源局作为土地监察的主管机关有职权对涉及的违反土地管理法的行为进行监督检查，对象包括有土地违法行为的单位和人员，本案反映的违法行为包括违反法定程序和征收集体土地、侵害被征地农民合法权益的征收土地行为。从韶关市自然资源局提交的证据来看，韶关市自然资源局没有提供对本案涉及的有关政府部门进行调查的程序，没有对相关人员进行调查询问并制作询问笔录，未到相关部门调查复制相关文件，连王树贤作为调查处理的申请人都没有接到王树贤配合调查进一步提供线索的通知，韶关市自然资源局作出的告知书没有对王树贤申请的内容进行调查，也不可能对相关的事实或主体调查了解清楚，并作为作出调查处理的事实依据，韶关市自然资源局作出的告知书仅涉及被法院判决的补偿决定，未提及王树贤反映的其他问题，韶关市自然资源局本应该调查违法事实作出相应的决定，从韶关市自然资源局的告知书的内容来看，仅仅是道知了区政府按法定程序实施征收工作，对明确发生且被法院确认违法的集体土地征收行为没有作处理决定，也未按法定程序报请同级政府予以纠正，更未对镇政府和村委会采取逼迁手段的行为进行处理，王树贤合法权益的保护有赖于提起诉讼进行维权，同时也有赖于负有相应职责的行政机关的保护，韶关市自然资源局对王树贤的履职申请敷行了事，导致己经实施的和正在实施的违法征收行为仍然正在进行，且基本上接近尾声，王树贤的生活环境已经遭到破坏；此外，原审法院还认为王树贤提出的查处申请是要求韶关市自然资源局对其他行政机关行政行为的合法性进行判断，王树贤不能要求人民法院对该判断是否正确进行审理，王树贤认为，该观点系对王树贤提交申请性质的错误理解，王树贤向韶关市自然资源局递交查处申请的行为系请求行政机关履行法定职责的行为，该职责在《土地管理法》及其实施条例中有明确规定，对于此类履职申请，行政机关具体的处理程序在《国土资源执法监督规定》及《广东省国土资源监督检查条例》等法规中也有明确要求，王树贤对韶关市自然资源局的不履职行为提起诉讼并非是要求人民法院对韶关市自然资源局的判断进行审查，而是要求人民法院对是韶关市自然资源局否依法依规履行了法定职责进行审查，这显然是人民法院审理行政案件的审查范围，一审法院曲解王树贤递交查处申请的性质，回避韶关市自然资源局对履职情况的审查，并拒绝作出判令其履行法定职责的判决，此举不仅仅侵犯了王树贤通过行政诉讼取得救济的权利，也导致了相关法律法规对土地主管部门履行土地违法行为查处职责的规定形同虚设，变相减免了行政机关的法定义务，不利于司法权对行政权的监督。综上所述，上诉请求：撤销广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初294号行政判决，发回广东省韶关市武江区人民法院重审。被上诉人韶关市自然资源局答辩称：原审认定事实清楚，适用法律及所作判决正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的焦点：韶关市自然资源局是否履行法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第六十七条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为；”第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉……”《违反土地管理规定行为处分办法》第二条规定：“有违反土地管理规定行为的单位，其负有现任的领导人员和直接责任人员，以及有违反土地管理规定行为的个人，应当承担纪律责任，属于下列人员的（以下统称有关责任人员），由任免机关或者监察机关按照管理权限依法给予处分：（一）行政机关公务员；（二）法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员》管理的工作人员；（三）行政机关依法委托的组织中除工勤人员以外的工作人员；（四）企业、事业单位中由行政机关任命的人员。”第五条规定：“行政机关及其公务员违反土地管理规定，滥用职权、非法批准征收、占用土地的，对有关责任人员，给予以记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”根据上述规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为有权进行监督检查，也有权责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。对行政机关及其公务员违反土地管理规定，滥用职权、非法批准征收、占用土地的，对有关责任人员由任免机关或者监察机关按照管理权限依法给予处分。王树贤申请对浈江区政府等相关部门在“黄金小镇城市会客厅”项目征地过程中的违法行为进行查处，韶关市自然资源局已向浈江区政府了解了相关情况，根据浈江区政府提供的资料和韶关市中级人民法院作出的（2019）粤02行初13号行政判决，判决已经确认浈江区政府作出的韶浈府征补字[2018]21号《韶关市浈江区人民政府房屋征收安置补偿决定书》违法，浈江区政府也已经对2019年6月11日作出的韶浈府征补字[2018]21号《韶关市浈江区人民政府房屋征收安置补偿决定书》予以撤销，在违法行为已被撤销，对王树贤的权利义务尚不影响的情况下，将调查情况告知王树贤，属于履行了监督检查告知义务。因此，韶关市自然局作出的《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》合法。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律及所作判决正确，本院予以维持。王树贤上诉理由不充分，本院予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人王树贤负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇一九年十二月十七日法官助理  罗 艳书 记 员  郑翠莹