河南省濮阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫09行初179号原告徐彦超，男，1984年12月28日出生，汉族，住濮阳县。委托代理人杨杰，北京市亿嘉律师事务所律师。被告濮阳县人民政府，住所地濮阳县红旗路东段路北。法定代表人孙庆伟，县长。委托代理人司少松，该单位工作人员。委托代理人薜峰，河南濮水律师事务所律师。被告濮阳县城关镇人民政府，住所地濮阳县红旗路西段路北。法定代表人于传安，镇长。委托代理人孙富强，濮阳县城关司法所所长。委托代理人田严冬，河南濮水律师事务所律师。被告濮阳县城关镇北关街委员会，住所地濮阳县北关街村。委托代理人冯立献，该村主任。原告徐彦超因诉被告濮阳县人民政府、濮阳县城关镇人民政府、濮阳县城关镇北关街委员会拆除行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月26日立案后，依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告徐彦超及委托代理人杨杰，被告濮阳县人民政府委托代理人司少松、薜峰，濮阳县城关镇人民政府委托代理人孙富强、田严冬，濮阳县城关镇北关街村村民委员会主任冯立献到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告徐彦超诉称：2018年9月3日濮阳县人民政府出台了《关于实施2019棚户区和城中村改造项目的通告》，该通告将城关镇北关村列入了拆迁改造范围。北关村村委会未依照《中华人民共和国村民委会员组织法》第二十四条的规定，召开村民代表大会由全体村民表决同意，而是由村委会擅自决定北关村进行拆迁。被告濮阳县人民政府作为拆迁主体，应当依法履行拆迁手续。濮阳县人民政府在未履行合法征用手续，也未与村民达成拆迁安置补偿协议的前提下进行征地拆迁属于违法。2019年8月30日中午，北关村民看到北关祠堂上有被动痕迹，此后村民进入祠堂发现祠堂已经被拆，包括原告先人在内的三百三十多个骨灰盒被盗丢失，其中涉及原告高祖、曾祖、祖父母、父亲等八人。村民通过给村支书李训峰打电话得知是城关镇政府安排的。在北关村村委会副主任冯自庆的视频中可以听到他说是有人给他打电话让去祠堂帮忙。原告认为村两委直接参与了拆毁祠堂、盗取骨灰的行为。三被告的行为已经违反了相关法律、法规的规定，提起诉讼。请求：一、依法确认三被告强行征用并拆毁北关村祠堂、擅自盗取转移先人骨灰的行政行为违法；二、诉讼费由被告承担。庭审中，原告将诉讼请求明确为：依法确认三被告2019年8月30日将原告先人骨灰擅自盗取的行为违法。被告濮阳县人民政府答辩称：一、原告不是适格的主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。涉案祠堂属于濮阳县城关镇北关街村民委员会所有，是属于村集体的财产。原告并不是涉案祠堂的所有权人，与祠堂及祠堂是否征收并无法律上的利害关系，其作为原告提起诉讼主体不适格。二、本案不属于行政诉讼受案范围，濮阳县人民政府不是适格被告。濮阳县人民政府发布了《关于实施2019年棚户区和城中村改造项目的通告》，该通告只是对本辖区内棚户区和城中村改项目作出了指引性规划，从性质上讲是规范性文件，依法不属于行政诉讼的受案范围。濮阳县人民政府在之后未再发布相应的文件对案涉祠堂使用的土地进行征收，未实施影响原告权利义务的行政行为。其次，濮阳县人民政府对祠堂并未组织实施拆除行不，也未组织对存放该祠堂内的骨灰进行转移，因此本案既不属于行政诉讼的受案范围，濮阳县政府也不是适格被告。三、原告的诉求没有事实根据。2019年7月6日、9日，濮阳县城关镇北关街村委会工作人员先后两次通过在村务公开栏粘贴通知和微信群发送信息的方式，告知村民自行将先人骨灰转移至位于站南路的新祠堂。2019年8月30日，濮阳县城关镇北关街村民委员会组织人员，按照当时风俗依照礼仪仪式将存放于原祠堂内的骨灰盒按顺序妥善安置到新祠堂内，其中包含原告八位先人的骨灰盒，因此原告诉请确认行政违法没有事实根据。请求：依法驳回原告的起诉。被告濮阳县城关镇人民政府答辩称：一、原告不是适格的主体。涉案祠堂属于濮阳县城关镇北关街村民委员会所有，是属于村集体的财产。原告是该村村民，但不是涉案祠堂的所有权人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。即使涉案祠堂被拆除，因该祠堂与原告并无法律上的利害关系，徐彦超作为原告提起诉讼主体不适格。二、本案不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，起诉要有具体的诉讼请求和事实根据。本案原告起诉没有事实根据。首先，濮阳县城关镇人民政府并未组织实施强制拆除涉案祠堂、转移原告先人骨灰的行为，原告起诉没有事实根据；其次，濮阳县人民政府发布的《关于实施2019年棚户区和城中村改造项目的通告》是规划性文件，且濮阳县人民政府尚未决定对该祠堂所占土地进行征收亦未启动征收程序，没有影响到原告的权利义务。该通告不属于可诉的行政行为，本案不属于行政诉讼的受案范围。请求：驳回原告的诉讼请求。三、濮阳县城关镇人民政府没有组织实施骨灰盒搬迁行为，不是适格被告。四、原告先人的骨灰并未丢失。2019年8月30日，濮阳县城关镇北关街村民委员会组织人员，按照当时风俗依照礼仪仪式将存放于原祠堂内的骨灰盒按原顺序妥善安置到新祠堂内，其中包含原告八位先人的骨灰盒，因此原告诉求没有事实根据。请求：依法驳回原告的起诉。被告濮阳县城关镇北关街委员会当庭答辩称：涉案老祠堂是北关街村委会投资建设的，为北关街村委会集体财产，归北关街村委会所有及管理。北关街村委会多次催告包括原告在内的村民将存放于原祠堂内的本村村民先人骨灰搬迁至新祠堂，在催告无效的情况下，村两委组织人员于2019年8月30日凌晨按照当地风俗对存放在原祠堂的骨灰统一搬迁至新祠堂，并于2019年8月30日开始将涉案老祠堂拆除。请求：依法驳回原告的起诉。原告徐彦超向法庭提交如下证据：1．濮阳县人民政府2018年9月3日出台的《关于实施2019棚户区和城中村改造项目的通告》，证明城关镇北关村已列入拆迁改造范围，但是拆迁未得到村民代表大会讨论及全体村民投票通过，属于非法拆迁；该文件不属于规范性文件，不具备普遍的约束力，三被告依据该文件所实施的任何对北关街村集体土地的征用征收行为均属于违法。2．北关街全村村民2018年12月18日请愿书及反对拆迁村民签名，证明大多数北关村村民不同意拆迁改造，要求村委会、政府充分考虑村民意见，但三被告对村民的合理诉求不予答复，反而极力推进拆迁工作的事实。3．北关街村民关于依法要求北关街村委会召开村民会议的签名，证明2018年10月2日北关街村民联名要求村委会召开村民会议，但是村委会拒不召开的事实。4．征地告知书，证明被告想通过告知书实现征收合法化，但是该证据证明被告征收行为违法。5．常住人口登记表、徐松坤户籍注销证明、徐银书户籍注销证明、周素琴户籍注销证明、2019年10月9日村委会出具的证明一份，证明原告已故几位先人的情况。6.2019年8月30日录音光盘一张及整理资料两份，证明由村支书李训峰的通话录音和副主任冯自庆视频可以确定三被告共同参与了盗取原告先人骨灰的行为。7.2019年9月9日请愿书，证明要求政府查处359村民先人骨灰被盗取一事，该请愿书中有原告本人签名。8.2019年8月30日录制的现场视频光盘一张，证明祠堂被拆时有359个骨灰被盗取，祠堂现场一片狼藉，村民情绪激动的事实。9.2019年7月10日信访告知书，证明2019年7月10日北关街村民就祠堂问题和北关街账目问题进行信访，但未予处理。10．公祭视频光盘，证明2019年农历十月初一因三被告擅自盗取原告先人骨灰导致无法正常对先人祭奠，不得已在大街上进行了祭拜，给原告的精神带来极大的痛苦和损害。被告濮阳县人民政府对上述证据的质证意见是：对以上证据的三性均不认可，对其证明目的不认可，原告提交的证据不能证明被告县政府实施了盗取原告先人骨灰的行为。被告濮阳县城关镇人民政府对上述证据的质证意见是：对原告提交证据的三性均不认可，对其证明目的也不认可，并不能证明镇政府及其工作人员对原告先人骨灰实施了盗取行为，本案不属于人民法院管辖范围。被告濮阳县城关镇北关街委员会对上述证据的质证意见同濮阳县城关镇人民政府，且对原告先人骨灰的转移是村两委组织的依法搬迁，并非盗取，在搬迁之前已经两次在村民公示栏中粘贴了通知，也在村民微信群中转发了该通知。被告濮阳县人民政府、濮阳县城关镇人民政府未向法庭出示证据。被告濮阳县城关镇北关街委员会向法庭提交如下证据：第一组：1．北关村两委班子及北关街改委会全体会议记录；2．北关街委员会于2019年7月6日和7月9日先后两次在村务公开栏粘贴以及将该通知在村民微信群播发的手机截屏照片各一张；3.2019年10月10日濮阳县城关镇北关街委员会的证明一份。该组证据证明北关街委员会多次催告村民，将存放于原祠堂内本村村民先人的骨灰搬迁至新祠堂，在催告无效的情况下，村两委组织人员于2019年8月30日凌晨按照当地风俗，对存放在原祠堂的骨灰，统一搬迁至新祠堂，并将老祠堂拆除。第二组证据：4．照片5张，证明北关街村两委已把老祠堂搬移的已故村民骨灰盒全部妥善安置在站南路新祠堂，其中包括原告8位先人的骨灰。第三组证据：5．北关街委员会建设村西老祠堂支出清单，证明北关街老祠堂是濮阳县城关镇北关街村委会投资建设的，祠堂是北关街集体财产，由北关街村委会所有及管理。原告徐彦超对上述证据的质证意见是：对证据1的三性不予认可，该证据没有记录人及村委会成员名单也没有参会成员签字。对证据2的真实性没有异议，对证明目的不予认可，村委会在涉及村民重大利益的村务事项应当依照村民委员会组织法的规定召开村民会议讨论，北关街村委会采取张贴公告的方式决定涉及全体村民先人骨灰的祠堂搬迁问题违反了村民委员会组织法的规定。对证据3的三性不予认可，该证据与原告提交的证据6明显不一致，是北关街村委会为了开脱镇政府和县政府的责任故意出具的虚假证明，不能免除三被告违法行为责任。对证据4的三性不予认可，原告没有去过新祠堂，不知道新祠堂是否妥善保管有原告先人的骨灰。被告也未提交该祠堂为合法建筑的证据，如属于非法建筑仍将面临强拆，原告先人骨灰仍然不能安息。对证据5的真实性无法核实，上述支出并未经过村务监督委员会的审计通过。涉案祠堂属集体资产，所有人为包括原告在内的北关街全体村民，村委会只是代表村民行使管理权，没有权利擅自决定村集体资产的处置。被告濮阳县人民政府对上述证据无异议。被告濮阳县城关镇人民政府对上述证据无异议。原、被告提交的证据经质证，本院作如下认证：因本案不涉及征收、拆迁，原告提交的证据1、2、3、4与本案无关联性，不予审查。证据5能证明原告已故先人的情况，本院予以认可。证据6、7、8、9、10能证明包括原告先人在内的骨灰被转移及包括原告在内的北关街村民对已故先人进行祭奠的事实，但不能证明濮阳县人民政府、濮阳县城关镇人民政府对原告先人骨灰存在盗取行为，对该证明目的不予认可。经审理查明：原告是濮阳县城关镇北关街村民，其有八位已故先人的骨灰存放在北关街原祠堂。2019年8月30日凌晨，濮阳县城关镇北关街委员会组织对存放于北关街原祠堂的本村村民先人骨灰进行了转移安放，包括原告八位先人在内的本村村民先人骨灰被转移至站南路新祠堂。2019年8月30日中午，原告发现北关街原祠堂中未安放其八位先人骨灰，认为是三被告擅自盗取了其先人骨灰的行为，提起本案诉讼。本院认为：原告当庭明确的诉讼请求是要求确认三被告2019年8月30日将原告先人骨灰擅自盗取的行为违法，《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十五条以及《中华人民共和国刑法》第三百零二条对盗取、侮辱、毁坏、丢弃他人骨灰的行为均有明确规定。因此对原告诉称擅自盗取骨灰行为的直接查处不属于人民法院的职权范围，原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围，应当予以驳回。通过原、被告提供的证据以及当庭播放的视频资料可以得出，本案纠纷实质上是濮阳县城关镇北关街委员会对包括原告先人在内的骨灰的转移安放问题。对于包括原告先人在内的骨灰转移安放行为，庭审中原告认可其先人骨灰存放的原祠堂一直由北关街委员会进行管理，北关街委员会提交的证据也显示站南路新修建祠堂中存放有原告先人的骨灰，北关街委员会亦认可其统一管理该村祠堂并且组织实施此次骨灰转移安放的事实，因此可以认定被告濮阳县城关镇北关街委员会是此次骨灰转移安放行为的组织实施主体。原告提交的证据不能直接证明濮阳县人民政府参与了骨灰的转移安放，其仅依据濮阳县人民政府发布的《关于实施2019年棚户区和城中村改造项目的通告》来认定濮阳县人民政府安排、指导了对包括原告先人在内的骨灰转移行为理由不能成立。原告出示并经当庭播放的对濮阳县城关镇北关街副主任冯自庆的录像视频也不足以证明濮阳县城关镇人民政府参与了对骨灰的转移安放行为，原告主张濮阳县城关镇人民政府是此次骨灰转移行为的组织实施主体亦不能成立。原告在行政起诉状也认为村两委直接参与了拆毁祠堂、盗取骨灰的行动。因现有证据均不能证明濮阳县人民政府、濮阳县城关镇人民政府组织实施了涉案骨灰转移行为，濮阳县城关镇北关街委员会不是行政机关，也无法证明其行使的是行政职权，不能单独作为行政诉讼的被告参与行政诉讼，故本案被告主体不适格，应当驳回原告的起诉。综上，原告提出本案的诉讼请求不属于行政诉讼受理范围，且被告不适格，应当依法裁定驳回原告起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告徐彦超的起诉。如不服本裁定，可在裁定送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  许广慧审判员  葛传立审判员  张志启二〇一九年十二月二十日法官助理付梦艳书记员刘伟伟