南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）赣7101行初1377号原告张年生，男，1964年12月29日出生，汉族，住江西省鹰潭市月湖区。被告鹰潭市国土资源局信江分局，住所地江西省鹰潭市职业中等学校校内，统一社会信用代码12360600571158776N。主要负责人**兵，该分局局长。委托代理人郑华萍，江西融冰律师事务所律师，执业证号13606198811935671。被告鹰潭市信江新区夏埠乡人民政府，住所地鹰潭市信江新区夏埠乡人民政府，统一社会信用代码11360600014646435M。法定代表人徐行华，该乡乡长。委托代理人祝佳伟，江西融冰律师事务所律师，执业证号13606201711882063。原告张年生诉被告鹰潭市国土资源局信江分局（以下简称信江国土分局）、鹰潭市信江新区夏埠乡人民政府（以下简称夏埠乡政府）撤销征收土地补偿协议一案，于2019年11月26日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向信江国土分局、夏埠乡政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭审理了本案。原告张年生，被告信江国土分局出庭负责人严丽萍、委托代理人郑华萍，夏埠乡政府出庭负责人徐有仁、委托代理人祝佳伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2012年1月13日，信江国土分局作为甲方与作为乙方的夏埠乡政府及作为丙方的鹰潭市月湖区夏埠综合加工厂（以下简称夏埠综合厂）签订了《征收土地补偿协议》，约定：甲方征收乙方座落于信江新区夏埠林场一宗乡农民集体土地，同时收回在该土地上丙方的乡镇集体建设用地土地使用权；征地补偿费为566076元。夏永平作为丙方代表在协议上签名，并加盖了“夏埠综合厂”印章。2012年1月16日，信江国土分局作为甲方与作为乙方的夏埠综合厂签订了《征收土地附着物补充协议书》，双方约定：本次征收土地附着物（青苗）补偿费1696509元。夏永平作为乙方代表在协议上签名，并加盖了“夏埠综合厂”印章。原告诉称，其于1986年开始从事竹木产品加工与销售。1996年5月，原告以夏埠企业办的名义在工商部门申请登记注册夏埠综合厂。企业注册资本30000元系原告出资，企业法定代表人为原告本人，经营范围为木材、毛竹加工。工厂三位员工均为原告的亲属。2011年7月7日，被告信江国土分局、夏埠乡政府联名发出《通知》，对夏埠综合厂使用土地及地上建筑物依法进行征收和拆迁补偿。因补偿标准过低，所以原告拒不代表夏埠综合厂与两被告签订《征收土地补偿协议》《鹰潭市国土资源局征收土地附着物补充协议书》（以下简称二份案涉协议）。故中共夏埠乡党委于2011年12月2日作出鹰信夏字［2011］113号《关于张年生同志职务任免的通知》，决定免去原告的夏埠乡综合厂厂长职务；2011年12月7日乡党委作出鹰信夏字［2011］118号《关于夏永开同志职务任免的通知》，决定任命夏永开为夏埠综合厂厂长。然后伪造签名，变更法定代表人，企图迫使我接受他们的不合理的低价补偿。2011年12月14日，信江新区在鹰潭广播电视报19版刊登夏埠综合厂遗失营业执照正副本及公章、财务专用章、合同专用章声明，并据此重新登记领照刻章。两被告分别于2012年1月13日、16日与夏埠乡加工厂厂长夏永开（不合法的厂长）签订二份案涉协议。上述二份案涉协议侵犯了夏埠综合厂的所有权人的合法权益。经过原告不懈的努力，于在2019年11月5日，鹰潭市中级人民法院作出（2019）赣06民终651号《民事判决书》确认原告为夏埠综合厂出资人，原告享有夏埠综合厂的企业产权。据此，依法向法院提起行政诉讼，请求：依法撤销《征收土地补偿协议》（鹰信国土征字[2012]1号）及《鹰潭市国土资源局征收土地附着物补充协议书》（鹰信国土征字[2012]2号）。被告信江国土分局、夏埠乡政府辩称：一、原告张年生不是二份案涉协议的行政协议相对人，无权对此主张撤销权。二份案涉协议由我方与夏埠综合厂签约，原告张年生因与夏埠综合厂分别属于二个不同的法律人格，故对二份案涉协议无权主张撤销。另需说明的是，案涉争议的前述协议，夏埠综合厂系物权登记主体，土地及其房屋附着物均登记于夏埠综合厂名下，且该企业至今法人人格仍有效存续，故无论是否系原告实际出资，基于物权归属施行登记确认的原则，原告均不属于土地使用权以及房屋附着物所有权人，故其无权提出该二协议的撤销，贵院受理本案不当，宜依法驳回起诉。二、退一步而言，如原告有权主张前述协议书撤销权，也不宜支持其诉讼请求，理由如下：1.二份案涉协议征收项目的用途系公共道路建设需要，征收工作履行了必要的法定程序。之后在行政相对人对补偿价款自愿接受的情况下签订了二份案涉协议。该二份案涉协议系行政协议相对人即夏埠综合厂（工商注册登记的法定代表人夏永开经手）自愿签署并加盖企业公章，补偿价格依据的是经鹰潭市人民政府批准的有效补偿计价给予公平计价补偿，未损害行政相对人的合法权益，故应认定合法有效，不存在法定被撤销的任一情形。2.征收项目的用途系公共道路建设需要，系公益性质，行政行为即使程序轻微违法，但依法也不应撤销诉称的行政协议。三、二份案涉协议已生效，补偿金额已拨付到夏埠综合厂，原告作为夏埠综合厂实际出资人，属于内部补偿款分配的问题，可向夏埠乡政府提出拨付补偿事宜。四、夏埠乡政府对集体土地以及附着物征收无法定职权，在二份案涉协议上盖章系签约中的见证。综上所述，原告张年生不是二份案涉协议的行政协议相对人，无权对此主张撤销权，宜驳回原告起诉。退一步而言，如原告有权主张前述协议书撤销权，诉称协议书合法有效，不存在法定被撤销的任一情形；且即使程序轻微违法，但依法也不应撤销诉称的行政协议，应驳回原告的诉讼请求。被告信江国土分局、夏埠乡政府为支持其主张，向本院提交了以下证据：第一组证据：1.信江国土分局事业单位法人证书；2.夏埠乡政府统一社会信用代码证书；3.夏埠综合厂企业信用信息；4.任免文件各一份，用以证明：1.信江国土分局、夏埠乡政府、夏埠综合厂各系独立的法律人格；2.信江国土分局具有对信江新区土地报批、征收、发证等职责；3.夏埠综厂至今法人人格仍有效存续，法定代表人为夏永开；4.2011年12月2日、2011年12月7日，分别对原告免去夏埠综合厂法定代表人职务，之后任命夏永开为夏埠综合厂的法定代表人。第二组证据：1.集体土地使用证一本；2.房屋所有权权利人登记为夏埠综合厂房屋权利证书三本；3.二份案涉协议，用以证明：1.原告张年生不是二份案涉协议的行政协议相对人，也非集体土地使用权人，贵院受理本案不当。2.二份案涉协议不动产被征收系为鹰潭市龙虎山北路项目建设需要；3.二份案涉协议不动产被征收的面积、数量、土地类别系工业划拨用地等，且签约前已行估价，该协议系自愿签订，价格合理。第三组证据：1.《关于市龙虎山北路项目征地补偿安置方案的批复》；2.《鹰潭市国土资源局征收土地通知》；3.建筑物、附着物清单；4.土地估价报告节选；5、关于估价结果的通知各一份，用以证明二份案涉协议征收项目的用途系公共道路建设需要，征收工作履行了必要的法定程序，签约前对征收范围内的土地以及房屋等附着物进行了调查摸底、确权、测绘、清点确认，委托第三方对征收标的物进行了评估并告知行政协议相对人。第四组证据：照片一组，用以证明二份案涉协议征收用途系公共道路建设，项目早已全面完成并通车运行，若撤销将造成社会利益的重大损害。原告张年生为支持其主张，向本院提交了以下证据：证据1：鹰潭市中级人民法院（2019）赣06民终651号民事判决书一份，用以证明生效判决证明张年生是夏埠综合厂的实际出资人；证据2:信江国土分局、夏埠乡政府《通知》一份，用以证明夏埠综合厂第一次资产评估值为1795100元，明显低于市场价。证据3：夏埠乡政府《通知》一份，用以证明告知征地拆迁的补偿金额为2028100元，显然偏低，遭到原告拒绝。证据4：关于张年生同志职务任免的通知一份，用以证明夏埠乡侵权将张年生个人拥有的法定代表人资格予以免除。证据5：关于夏永开同志职务任免的通知一份，用以证明夏埠乡政府越权任免夏永开为夏埠综合厂厂长，以便实施非法处分原告的物权。证据6：夏永开的证明一份，用以证明任命夏永开为厂长的行为违法。证据7：鹰潭广播电视版广告部的证明一份，用以证明被告刊登虚假遗失声明。证据8：二份案涉协议，用以证明被诉行政行为存在及签订该补偿协议的行为违法。证据9：关于张年生反映征地补偿等信访事项办理情况的报告一份，用以证明六次评估价格不同，补偿协议名存实亡。证据10：被告要求原告办理提取全部征地补偿4700000元的财务手续的通知一份，用以证明补充协议已经被抛弃了。证据11：张年生借款明细表一份，用以证明截止2019年2月1日，张年生已向被告借款2950000元，远远高于2270000元，进一步说明补偿协议名存实亡。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证认为，对第一组证据中第一、第二份证据的三性均无异议；对第三份证据的合法性有异议，该厂于2012年7月已经拆除完成，被拆除工厂所在地块于2013年12月建成龙虎山北路，故该厂已经停止经营活动达6年以上了。被告夏埠乡政府弄虚作假，对已经歇业达6年以上的工厂进行虚假年审，其行为违反行政强制性规定。对第四份证据的合法性有异议，该厂的实际出资人是张年生，根据谁投资、谁所有、谁受益的原则，夏埠乡政府是无权免除张年生的法人资格，夏永开是无处分权人，更无权处分张年生的物权，显然该任免通知的行为违法。对第二组证据中第一、第二份证据的三性均无异议；对第三份证据的合法性有异议。该补偿协议违法，第一，该厂的实际出资人是张年生，夏埠乡政府及夏永开均是无处分权人，没有权利处分张年生的物权；第二，该补偿价格2270000元已经被4700000元取代，故该补偿协议名存实亡；第三，被告是采取欺诈手段，在鹰潭广播电视报刊登虚假的夏埠乡综合厂遗失营业执照正副本及公章、财务专用章、合同专用章声明，据此欺骗工商局重新登记领照，私刻原告实际拥有的工厂的印章，上述事实证明被告以欺诈手段，由无处分权人去处分原告的物权，侵害了原告的合法权益，故该补偿协议违法。对第三组证据中第一、第二、第三份证据的三性均无异议；对第四、第五份证据的合法性有异议。对第四组证据的三性均无异议，但无法达到其证明的目的。被告对原告提交的证据质证认为，对证据１真实性、关联性无异议，即便如此，原告和夏埠综合厂具有不同的法律人格；对证据２关联性有异议，不能证明明显低于市场价；对证据４真实性、合法性无异议，关联性有异议，这是签约之前的通知，在此之前没有签约，不能说达成了协议，程序上合法的；对证据５原告的证明目的不具有关联性；对证据６三性均有异议，该书证本身无法证明是夏永开本人写的，且证人应当出庭，不能证明任命夏永开为法定代表人的行为违法；对证据７三性均有异议，鹰潭广播电视报广告部，是具备法人资格的内设机构，没有负责人签字，形式上不具有合法性，我方认为该证不予采信，合法性关联性有异议；对证据8协议的真实性无异议，我方认为该协议是合法的，但证明事项不具有关联性；对证据9关联性有异议；对证据10与本案无关；对证据11明细表的真实性无异议，关联性有异议，不能证明补偿协议名存实亡。本院对上述证据认证如下，对双方无异议的证据，真实合法，与本案具有关联性，本院予以采信。针对原告对被告提交的第一、二组证据中，有关夏永开不具有夏埠综合厂的处分权的异议，本院认为，原告的异议成立。首先，从夏埠综合厂的公章来看，重新刻制的公章，是以虚构遗失的事实获取的；其次，从夏埠综合厂的产权主体来看，张年生是实际出资人，尽管登记为集体企业；再次，从夏永开签约时的代表权来看，由于签约时，出资人张年生失去对夏埠综合厂掌控，夏永开作为签约人的代表权证据不足。经审理查明，2011年2月17日，为确保鹰潭市龙虎山北路项目用地征收土地工作顺利进行，鹰潭市人民政府对鹰潭市国土资源局《关于呈报鹰潭市龙虎山北路项目用地征地补偿安置方案的请示》予以批复。2011年2月24日，信江国土分局发布了征收土地通知，夏埠综合厂在本次征收范围内。2011年7月7日，被告夏埠乡政府及信江国土分局向夏埠综合厂发出通知，因市重点工程龙虎山北路建设需要，将对该厂使用土地及地上建筑物依法进行征收和拆迁补偿等。由于，夏埠综合厂法定代表人张年生与夏埠乡政府及信江国土分局就夏埠综合厂征收补偿事宜未协商一致等原因，2011年12月2日，夏埠乡政府作出免去张年生夏埠综合厂厂长的决定，并于2011年12月7日任命夏埠企业办主任夏永开为夏埠综合厂厂长。2011年12月14日，夏埠乡政府所属夏埠企业办在相应的媒体刊登了夏埠综合厂遗失营业执照正副本及公章、财务专用章、合同专用章的声明，尔后，补办了夏埠综合厂营业执照、变更了法定代表人登记、重新刻制了公章。2012年1月13日，信江国土分局作为甲方、夏埠乡政府作为乙方与夏埠综合厂作为丙方签订了《征收土地补偿协议》，丙方加盖了重新刻制的“夏埠综合厂”公章，夏永开以丙方法定代表人身份签名。2012年1月16日，夏埠综合厂作为乙方与信江国土分局作为甲方签订了《征收土地附着物补充协议书》，并加盖了重新刻制的“夏埠综合厂”公章，夏永开以乙方法定代表人身份签名。原告张年生对此持有异议，认为夏埠综合厂由其出资，夏埠综合厂企业产权应归其所有，相应征收补偿协议的签订应由其决定，遂向本院提起诉讼，请求判如所请。另查明，2019年11月5日，鹰潭市中级人民法院在生效判决中认定，夏埠综合厂在1996年9月23日设立前，鹰潭市月湖区审计事务所出具的验资报告及新办（筹建）企业注册资金审计公证表载明夏埠综合厂于1996年8月14日止共收到出资方投入资本30000元，实有资本30000元。夏埠乡政府未能提交该注册资金中有其投入的证据，故应当认定张年生为该30000元的所有人。夏埠综合厂在设立时，系租用夏埠乡夏埠村委会的厂房。夏埠综合厂名为集体所有制企业，但企业的所有投入资金系张年生所投入。张年生主张夏埠综合厂系其个人投入资金所设立的理由成立，应当确认张年生为夏埠综合厂出资人，张年生享有夏埠综合厂的企业产权。又查明，夏埠综合厂的公章一直由其出资人张年生掌管，直至本案庭审，并未遗失。2012年1月12日、1月16日，夏永开作为夏埠综合厂“法定代表人”的签名，加盖重新刻制的“夏埠综合厂”公章，并未经张年生的授权，事后张年生也未予追认。根据诉辩意见及本案查明的事实，本案争议的焦点为二份案涉协议是否成立，即签约时，夏永开签名并加盖“夏埠综合厂”公章是否具有夏埠综合厂的代表权。本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”规定，案涉协议的争议属于行政协议纠纷。行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议，虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议，协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；另一方面，当出现纠纷时，除适用行政法律规范的规定外，还可以适用与行政法基本原则不相抵触的民事法律规范。当事人就行政协议产生纠纷适用民事法律规范时，可在合同法的框架内主张权利。《中华人民共和国合同法》第十三条规定“当事人订立合同，采取要约、承诺方式”，第二十五条规定承诺生效时合同成立。因而，协商一致是订立行政协议应遵循的原则，除非行政机关行使行政优益权单方变更或解除协议。本案中，被告夏埠乡政府，作为案涉《征收土地补偿协议》的签约主体之一，又是夏埠综合厂工商登记的主管部门（夏埠企业办）的上级行政机关，在被告信江国土分局与夏埠综合厂法定代表人张年生就征收补偿无法达成协议时，为了尽快完成征收工作，在夏埠综合厂正常经营的情况下，免去张年生的厂长职务，任命其企业办主任夏永开为厂长；尤其是夏埠企业办为配合被告夏埠乡政府工作，虚构夏埠综合厂公章等遗失的事实，经声明公章等遗失，重新刻制公章，变更法定代表人登记的过程，致使夏埠综合厂在其出资人张年生失去对该厂掌控后，由夏永开作为签约人，以加盖“夏埠综合厂”重新刻制的公章得以完成二份案涉协议的签订。故，认定在签订二份案涉协议时，夏永开签名并加盖“夏埠综合厂”重新刻制的公章，具有夏埠综合厂签约代表权的主要证据不足。二份案涉协议，并未与具有夏埠综合厂代表权的签约人签订并加盖夏埠综合厂公章，不符合协商一致应遵循的原则，协议未成立。案涉征收，是为了鹰潭市龙虎山北路项目建设需要，符合公共利益。征收工作会遇到不少问题，包括房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议。类似的问题本可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并予以公告，依法对夏埠综合厂作出征收补偿决定予以解决，但本案的被告夏埠乡政府却采取了虚构夏埠综合厂公章等遗失的事实，变更法定代表人、重新刻制公章，违背了诚实守信这一依法行政的基本要求。政务诚信是社会信用体系建设的关键，各类政务行为主体的诚信水平，对其他社会主体诚信建设有着重要的表率和导向作用。只有政府诚信施政，才能取得“城门立木”的效果，才能更快带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。人民法院监督政府依法行政，这既保护了行政相对人的合法权益，也有利于提高政府依法行政水平，保障政令畅通。本院认为，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”的规定，本案中，原告作为案涉协议的利害关系人，提起的行政诉讼，主体适格。原告所主张的诉讼请求，由于协议未成立，无可撤销内容，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国合同法》第十三条、第二十五条的规定，判决如下：一、确认2012年1月12日鹰潭市国土资源局信江分局与鹰潭市信江新区夏埠乡人民政府、鹰潭市月湖区夏埠综合加工厂签订的《征收土地补偿协议》及2012年1月16日鹰潭市国土资源局信江分局与鹰潭市月湖区夏埠综合加工厂签订的《鹰潭市国土资源局征收土地附着物补充协议书》未成立；二、驳回原告张年生其他诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由鹰潭市信江新区夏埠乡人民政府负担（被告应于本判决生效之日起十日内迳付原告）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  李卫国人民陪审员  吴小文人民陪审员  刘春香二〇一九年十二月二十日法官 助理  周兵兵书 记 员  闵文峰附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国合同法》第十三条当事人订立合同，采取要约、承诺方式。第二十五条承诺生效时合同成立。