广东省揭阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤52行终31号上诉人（原审原告）：朱锦源，男，汉族，1950年3月12日出生，住广东省普宁市。委托代理人：江文峰，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省普宁市高埔镇人民政府。住所地：广东省普宁市。法定代表人：郑立军，镇长。委托代理人：陈奇骏，该镇人民政府职员。委托代理人：李胜平，广东海马律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：普宁市自然资源局。住所地：广东省普宁市。法定代表人：赖少坤，局长委托代理人：赖坤鸿，广东德万律师事务所律师。委托代理人：陈煜鑫，广东德万律师事务所律师。原审第三人：朱单其，男，汉族，1980年9月28日出生，住广东省普宁市。上诉人朱锦源因与被上诉人普宁市高埔镇人民政府（以下简称高埔镇政府）、普宁市自然资源局（以下简称普宁资源局）、原审第三人朱单其不履行法定职责纠纷一案，不服揭阳市榕城区人民法院（2019）粤5202行初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年7月，朱锦源开始向普宁市信访局、原普宁市国土资源局、高埔镇政府等行政部门反映：2003年3月向其他村民购买了2.78亩荒地用于建设腌制厂，现被村民朱单其、朱某果等人强占并违建，请求处理。高埔镇政府受理朱锦源信访事项后，多次对朱某果及其所在龙堀村民委员会发出《责令停工通知》。2018年10月16日，高埔镇政府对朱锦源作出高[2018]信访复字022号《关于朱锦源信访事项的处理意见书》，认定朱锦源受戴某萍委托购买了2.78亩荒地建房，被村民朱单其、朱某果等人强占的问题查无实据，但朱某果实施违建的问题基本属实。原普宁市国土局受理朱锦源信访事项后，对朱单其作出《责令停止违法行为通知书》并函告高埔镇党委、政府，对朱某果所在龙堀村民委员会非法占用土地行为作出行政处罚。2018年8月21日，原普宁市国土资源局对朱锦源作出《信访事项处理意见书》。朱锦源不服该处理意见书，向原揭阳市国土资源局申请复查。2018年9月30日，原揭阳市国土资源局作出揭市国土资信函[2018]8号《揭阳市国土资源信访事项告知书》，认定朱锦源反映的购买而来的土地被人非法占用等问题，属于违法用地行为的处理，应通过法定途径依法进行处理解决的事项，不属于信访复查复核事项，依法通过法定途径解决。2019年5月5日，朱锦源认为其与第三人朱单其在普宁市高埔镇龙堀村土名“下车巷路口片”建房用地使用权有纠纷，朱单其强行违建、抢建侵犯其合法权益，向原审法院提起行政诉讼，请求判决：高埔镇政府、普宁资源局依法履行职责，限期内向高埔镇违建个人朱单其下达《限期拆除通知书》，并对违建行为予以强制拆除；由高埔镇政府、普宁资源局承担本案诉讼费。另查明，已发生法律效力的汕头市中级人民法院（2005）汕中法民四初字第34号民事判决，2003年3月，戴某萍委托朱锦源代为买地建楼。2003年3月至5月，朱锦源代戴某萍与刘某捷、刘某明、郑某丑等村民签订了9份荒地转让合同书，合同书上的承接人（乙方）为“戴某萍”（朱锦源母亲），地价款共63,530元。其中除了2003年3月19日的合同书落款处“乙方”一栏上有戴某萍和朱锦源的名字外，其他8份合同落款处“乙方”一栏上只有戴某萍的名字。合同签订后，朱锦源经手将转让款交给了土地转让人，并将合同书的原件交由戴某萍存执，朱锦源也存有9份合同书。此后，戴某萍将楼房的建设交由朱锦源办理……2009年7月24日，戴某萍将位于普宁市高埔镇高车村、龙堀村楼房及其占地3.78亩转让给朱单其，双方签订《转让协议书》，约定：戴某萍已附有龙堀、高车村民转让地协议书，高车、龙堀村红线图、汕头中院判决书各一份；楼房及地（围墙内）所有财产双方面议，朱单其付给戴某萍贰拾捌元正；有关补办国土及其他手续朱单其负责，戴某萍应提供所有材料等。原审法院认为，普宁资源局系普宁市人民政府组成部门，负责该市的土地管理和监督工作等，查处该辖区内的土地违法行为系其法定职责。被告高埔镇政府负责辖区内违法用地、违法建设拆除整改工作，配合相关职能部门对案件进行查办，依法组织违建拆除并做好稳控工作。当事人朱锦源以信访形式举报朱某果等人擅自占地实施违建行为，请求普宁资源局、高埔镇政府对其违法行为予以查处。当事人朱锦源提供的证据不足以证实其是涉案土地权利人或者利害关系人，其与普宁资源局、高埔镇政府就举报事项作出的处理或者不作为行为，均不会对其权利义务产生实际影响，当事人朱锦源对普宁资源局、高埔镇政府就举报事项作出的处理或者不作为行为不服不享有原告的主体资格，应当驳回朱锦源的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用＜中国人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第（十）项、第六十九条第一款第（八）的规定，裁定驳回原告朱锦源的起诉。朱锦源预交的案件受理费50元，予以退还。上诉人朱锦源不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、对朱锦源提供的证据不足以证实其是涉案土地权利人或者利害关系人的认定，原审裁定明显认定事实错误。本案违章建筑所在地块即是多年来双方争议的地块，朱锦源流转的土地与违章建筑所在土地具有同一性，有朱锦源出示的加盖国土局和村委公章的证明可以印证和佐证，庭审中高埔镇政府、普宁资源局对国土及村委盖章的证明真实性和合法性亦予以认可，可以证明本案的一个客观事实：该土地3.78亩中的2.78亩用于朱锦源建腌制厂，1亩地用于戴某萍建房，房子建成后戴某萍将无处分权的2.78亩空地连同占地1亩地的房子一并转让给朱单其，遂有往后的纠纷和本案，印证这个事实的有国土所、龙堀村委在调查走访后以加盖公章的方式予以行政认定和认可，但原审裁定未就国土所和龙堀村委认可该事实予以认定。二、原审裁定认定朱锦源无利害关系明显不当。朱锦源与本案的违建行为和违章建筑有明显利害关系，朱锦源就该地块从早期的流转到缴纳费用，耗费了大量的时间、精力和金钱，但该地块却被他人非法转让，非法受让人违建，导致钱地两空，行政机关没有依法履行职责，对朱锦源的合法权益有明显且重大的实际影响，朱锦源流转的地块即是本案朱单其违章建筑的地块，原审法院认定无利害关系，明显不当。本案朱锦源流转的地块与违章建筑所在地块具有同一性，退一万步，即使不在同一地块，因举报他人违建，也存在法律上的利害关系。三、本案高埔镇政府、普宁资源局没有依法履行职责的证据充分、事实清楚，原审裁定适用法律错误。尤其是高埔镇政府在官网网站光明正大作出“重拳打击和整治违建、偷建、抢建行为，坚决遏制新增建设和偷建、抢建行为，做到发现一宗，打掉一宗！”的承诺，但事实上，朱单其的违建在高埔镇政府的光明正大承诺和普宁资源局查处不力之下，屡停屡建、越建越高，硬是从临时建筑建成了永久建筑。对此，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。司法作为最后一道防线，原审裁定对高埔镇政府、普宁资源局不履行法定职责的事实和行为予以回避，在朱锦源及普通公众看来，已经形成原审裁定认可高埔镇政府、普宁资源局的行政行为是符合法律规定的错误认识，对法治和司法公正的危害极大，请二审法院予以纠正。综上，请求二审法院：1.撤销原审裁定，依法改判；2.本案一、二审诉讼费由高埔镇政府、普宁资源局承担。被上诉人高埔镇政府辩称，朱锦源上诉主张撤销原审裁定，改判不能成立，依法应予以驳回。一、原审裁定认定朱锦源不享有原告主体资格并驳回起诉的事实清楚、适用法律正确。1.认定朱锦源不享有原告主体资格事实清楚。原审裁定认定依据有汕头市中级人民法院（2005）汕中法民四初字第34号民事判决及朱锦源信访、举报材料等证据，是基于朱锦源举报的涉案土地，主张其享有该涉案用地的权利并不被汕头中院支持，即涉案地块权利人是戴某萍而不是朱锦源，也就是说，朱锦源并不享有其举报涉案土地的权利，与其举报的涉案土地不存在权利义务关系。因此，原审裁定认定朱锦源提交的证据不足以证实其是涉案土地权利人或者利害关系人，对举报事项的处理结果不会对其权利义务产生实际影响，对举报处理结果不服不享有原告的主体资格符合本案的客观事实。至于朱锦源上诉认为其享有涉案土地的权利，认为其提交的证据足以证明其享有涉案土地的权利，其时而说与戴某萍就涉案土地一直存在争议，时而说其享有涉案土地权益，但其提交的证据均不足以推翻汕头市中级人民法院作出生效判决认定其受戴某萍委托买地建楼及对其在汕头中院主张不利的判决结果，因此，朱锦源上诉认为其享有涉案土地权利、存在权利义务利害关系的理由不能成立。2.原审裁定驳回朱锦源的起诉适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（十）项、第六十九条第一款第（八）的规定，由于高埔镇政府向朱锦源作出的举报处理结果对朱锦源不存在权利义务的实际影响，因此，裁定驳回朱锦源的起诉适用法律正确。二、朱锦源一审主张判决高埔镇政府依法履行职责、向高埔镇违建个人朱单其下达《限期拆除通知书》并对违建行为予以强制拆除的请求依法不能成立，应予以驳回。高埔镇政府对朱锦源反映的信访事项已调查核实并作出相应的处理，已依法履行职责。朱锦源向普宁市信访局反映，2003年3月向其他村民购买了2.78亩荒地用于建设腌制厂，现被村民朱单其、朱某果等人强占并违建，多次向有关部门反映未果，要求处理的信访事项。高埔镇政府于2018年8月14日收到信访局转来的该信访件后，依法对朱锦源反映的问题进行了调查核实，朱锦源反映的土地权利问题，已经由广东省汕头市中级人民法院作出判决，该判决已生效，朱锦源反映朱某果有违法使用土地建设的行为，经查有实据且朱某果也予以承认，高埔镇政府也多次向朱某果发出《责令停工通知书》，责令其停止违法行为。期间，高埔镇政府于2018年9月10日收到信访局转来朱锦源同一信访事项的信件，后于2018年9月10日作出信访事项不予受理告知书，请其耐心等候高埔镇政府的办理结果，不要重复提出同一信访事项，高埔镇政府履行了信访答复义务。信访件也交由高埔镇国土所进行查处，后原普宁市国土资源局也依法以朱某果的土地违法行为对朱某果所在龙堀村委作出行政处罚。而朱锦源反映朱单其的违建、强建、抢建行为，经查未有证据证明朱单其有违建、强建、抢建行为，因朱单其的违法事实不成立而依法不能对其作出处罚。至此，高埔镇政府已就朱锦源提出的信访事项进行调查核实，并依法作出处理，于2018年10月16日已将调查处理情况形成《关于朱锦源信访事项的处理意见书》，以书面形式回复了朱锦源，告知朱锦源的法律救济途径。在2018年11月份，高埔镇政府再次收到朱锦源反映的同一信访事项信件，虽然是重复信访，高埔镇政府也予以调查，并将信访件交国土所查处。高埔镇政府已依法履行职责，根本不存在高埔镇政府行政不作为情形。朱锦源起诉认为高埔镇政府严重不作为与事实不符。综上，高埔镇政府已对朱锦源的信访事项已履行调查核实、处理、答复的职责，对存在违法用地的朱某果多次发出责令停止通知、市国土部门也依法对信访事项中朱某果的违法用地行为对所在的龙堀村委作出处罚，高埔镇政府已依法履行职责。原审法院认定朱锦源不享有原告主体资格并作出驳回起诉的裁定，认定事实清楚、适用法律正确。朱锦源的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。请二审法院维持原审裁定。被上诉人普宁资源局辩称，一、原审法院认定朱锦源不享有原告的主体资格，主体不适格，该认定适用法律准确，符合客观事实，应当予以维持。首先，本案涉案的土地系戴某萍委托朱锦源代为购买的土地，这是已发生法律效力的汕头市中级人民法院（2005）汕中法民四初字第34号民事判决中查明并认定的事实。据此，根据法律的规定，朱锦源购买土地的行为所产生的权利义务关系最终应归属于戴某萍本人，戴某萍作为土地权利人有权在后期将全部土地使用权3.78亩地处分给第三人朱单其，该行为是有权处分，且与朱锦源无关。其次，根据朱锦源的举报，普宁资源局非常重视并做了大量调查取证工作，其中已于2018年10月9日向普宁市高埔镇龙堀村委会依法进行调查并做了询问笔录。村委会也明确表示，位于龙堀村下车巷路口片是依朱某果等人申请分给其作为宅基地使用，据此普宁资源局依法对龙堀村委会做了立案查处。朱锦源对涉案土地的权属要求缺乏依据。可见，朱锦源既非本案涉案土地的权利人，也不是涉案土地的利害关系人。普宁资源局就朱锦源举报事项作出的处理或者不作为的行为，也不会对朱锦源的权利义务产生实际的影响。朱锦源主张其系涉案土地的权利人并对普宁资源局的不作为行为具有利害关系，但其提供的证据不足以证明其主张，应承担举证不能的不利后果。二、普宁资源局已经依法履行法定职责，朱锦源的上诉理由缺乏依据，与客观事实不符。普宁资源局已对朱锦源反映的民楼违建情况依法作出处理，在原审时也提供相应的证据证明予以证明。普宁资源局已于2018年8月9日发出《责令改正违法行为通知书》（普国土资责[2018]388号），责令限期拆除非法搭建的民楼基础，对被破坏的土地组织复耕复绿，恢复土地原状，并将土地收归村集体所有。并于同日向高埔镇党委、政府发出《关于要求拆除违法构筑物的函》，要求高埔镇政府组织有关部门清理拆除非法搭建的水泥结构民楼基础，对被破坏的土地组织复耕复绿，恢复土地原状，并将土地收归村集体所有。针对该宗违法用地，普宁资源局已于2018年10月22日依法予以行政处罚，处罚决定书号列：普国土资监[2018]10015号。普宁资源局已依法履行法定职责。朱锦源在上诉理由中称普宁资源局没有依法履行职责，明显违背客观事实，其上诉理由不能成立。综上，朱锦源的上诉理由缺乏事实和法律依据，其上诉请求应当予以驳回。原审第三人朱单没有提交书面答辩，也没有到庭参加诉讼。本院经审理查明，原审裁定查明事实属实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是：朱锦源是否具有本案原告主体资格的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”本案系因朱锦源向高埔镇政府、普宁资源局举报普宁市*******村民朱单其等非法占用土地，违法建设而起。但现有证据足以证明朱锦源既非涉案土地所在龙堀村村民，而且朱锦源无法提供证据证实其是涉案土地权利人或者利害关系人，无法证明其自身合法权益受到第三人的侵害，根据上述司法解释的规定，朱锦源与高埔镇政府、普宁资源局就其举报事项作出的处理或者不作为行为无法律上的利害关系，朱锦源不具有本案的原告诉讼主体资格。因此，朱锦源主张其是涉案土地权利人，具有本案的原告主体资格，理由不能成立，本院不予采纳。原审法院认定朱锦源对高埔镇政府、普宁资源局就其举报事项作出的处理或者不作为行为不服不享有原告的主体资格，并裁定驳回朱锦源的起诉，并无不当，本院予以维持。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理得当。朱锦源的上诉请求理据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 黄永练审 判 员 林国伟审 判 员 陈 锋二〇一九年十二月二十六日法官助理 刘伟凯书 记 员 洪舒琪附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。