杭州市富阳区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0111行初44号之一 原告临安春之声花卉有限公司，统一社会信用代码91330185768204633B，住所地杭州市临安区锦城街道长桥路（良种场）。 法定代表人金荣庆，执行董事兼总经理。 委托代理人叶乃涛，浙江六和律师事务所律师。 被告杭州市临安区人民政府锦北街道办事处，统一社会信用代码113301855687868785，住所地杭州市临安区锦北街道马溪路95-8号。 法定代表人巫振江，主任。 应诉负责人洪群，党委委员。 委托代理人黄世德，浙江汉博律师事务所律师。 委托代理人陶晓佳，浙江汉博律师事务所律师。 被告杭州市临安区人民政府，住所地杭州市临安区锦城街道衣锦街398号。 法定代表人骆安全，区长。 委托代理人章元锋，临安区司法局工作人员。 委托代理人童舒，浙江浙临律师事务所律师。 原告临安春之声花卉有限公司（以下简称春之声公司）诉被告杭州市临安区人民政府锦北街道办事处（以下简称锦北街道办）、杭州市临安区人民政府（以下简称临安区政府）城建行政强制及行政赔偿、行政复议一案，于2019年6月28日向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月4日立案受理后，依法向被告锦北街道办、临安区政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月16日中止诉讼，中止事由消除后，于2019年11月14日公开进行了审理，原告春之声公司法定代表人金荣庆、委托代理人叶乃涛，被告锦北街道办负责人洪群、委托代理人陶晓佳，被告临安区政府委托代理人章元锋、童舒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告春之声公司起诉称：被告临安区政府于2019年6月14日向其作出临城复决〔2019〕15号《行政复议决定书》的行政行为主要事实不清、证据不足，应予撤销。理由如下： 2018年5月31日，杭州市临安区城市管理综合行政执法局（以下简称临安城管局）向其作出了临城法罚字〔2018〕第027号《行政处罚决定书》。2018年6月28日，其认为《行政处罚决定书》认定的主要事实不清，证据不足，适用依据错误，行政行为明显不当，向杭州市城市管理行政执法局（以下简称杭州城管局）提出行政复议申请。2018年9月3日，杭州城管局作出了维持临城法罚字〔2018〕第027号《行政处罚决定书》的行政复议决定。2018年9月15日，其对该行政复议决定不服，以临安城管局与杭州城管局为共同被告向杭州市拱墅区人民法院提起行政诉讼。杭州市拱墅区人民法院驳回了其诉讼请求，其不服上述判决向杭州市中级人民法院提起上诉。本案起诉时，杭州市中级人民法院尚未对行政处罚及行政复议案件作出终审判决。2019年7月11日，杭州市中级人民法院对该行政处罚及行政复议纠纷依法作出了（2019）浙01行终523号《行政判决书》，判决如下：1.撤销杭州市拱墅区人民法院（2018）浙0105行初79号行政判决；2.撤销临安城管局作出的临城法罚字〔2018〕第027号《行政处罚决定书》；3.撤销原杭州城管局作出的杭城法复决字〔2018〕第9号行政复议决定书。但被告却依据临安城管局作出的临城法罚字〔2018〕第027号《行政处罚决定书》。显然，本案两被告作出行政行为，事实不清，证据不足，应予撤销。 同时，损害赔偿不应低于合法的补偿，同一地块的补偿不应存在差别对待，实施歧视性搬迁政策。就本案而言，浙江天启房地产评估规划咨询有限公司对房屋坐落在临安市锦城街道××、产权人为临安市××经济合作社（水果市场）××了编号为××天启〔××〕（房××）字××村区块××号《房地产评估报告单》，对房屋坐落在临安市锦城街道××、产权人为临安市××股份经济合作社××了编号为××天启〔××〕（房××）字××桥区块××号《房地产评估报告单》。通过对比与其位于同一地块的其他搬迁人的《房地产评估报告单》，被告实施歧视性搬迁政策，对其房屋价格评估存在漏项和标准过低的事实。在此情况下，被告还强制拆除其房屋，给其造成了巨大的经济损失。在杭州市中级人民法院审理（2019）浙01行终523号行政处罚及行政复议纠纷一案中，其才了解到造成同一地块的补偿存在差别对待的原因是被告依据了《临安市城中村改造工作领导小组办公室第二次（扩大）会议纪要》（临城改办纪要（2017）1号，以下简称《会议纪要》）。该《会议纪要》第六条“会议认为，鉴于房租是城中村范围内的村集体经济收入重要来源，为扶持村集体经济组织发展，对村集体全额所有的房屋（不含国有土地房屋），因城中村改造拆迁且实际出租经营三年以上的，按照‘补偿+补助’原则，按拆迁政策补偿的同时给予同地段类似商业用房评估价65%的一次性补助”。 其认为该《会议纪要》第六条内容不合法，不能作为行政行为的依据。理由如下：1.未对外公开的《会议纪要》作为拆迁补偿依据不合法。《会议纪要》包含行政管理内容且对相对人权利义务构成实质影响，锦北街道办在进行房屋拆迁补偿过程中，以《会议纪要》第六条为补偿依据，却并未将《会议纪要》对外公开，也未告知其。根据《土地管理法》第四十八条“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”及其他相关法律规定，行政机关在作出行政行为时应当告知利害关系人行政执法的依据和行政行为的相关内容等，其作为征收补偿行政行为的行政相对人，在与同一地块其他搬迁人所获房屋补偿存在巨大差异时，却无从得知拆迁补偿依据和标准。2.《会议纪要》第六条的内容只涉及对村集体经济组织拆迁扶持，并不适用于春之声公司的拆迁补偿和补助。该《会议纪要》第六条明确规定适用对象为城中村范围内的村集体经济组织，其不是村集体经济组织，被告以其不是村集体经济组织为由进行歧视性拆迁补偿和补助，是无法律和政策依据的。3.《会议纪要》第六条的内容无上位法依据。《会议纪要》第六条“……对村集体全额所有的房屋（不含国有土地房屋），因城中村改造拆迁且实际出租经营三年以上的，按照‘补偿+补助’原则，按拆迁政策补偿的同时给予同地段类似商业用房评估价65%的一次性补助”的补偿标准没有上位法依据，对同属于集体土地上的房屋分成“村集体全额所有的房屋”和“不是村集体全额所有的房屋”进行补偿没有法律依据。《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》等均未对同一土地性质上房屋作出不同补偿标准的划分。《会议纪要》第六条的内容无上位法依据，应对同地段房屋补偿采用同一标准。4.《会议纪要》第六条内容违反了公平公正的原则，同一地块的补偿不应存在差别对待，实施歧视性搬迁政策。根据《会议纪要》第六条内容，春之声公司的房屋由于不是村集体所有，与位于同一地块的其他搬迁人所获的房屋补偿存在巨大差异，房屋价格评估存在漏项和标准过低。5.《会议纪要》第六条内容明显与当前国家支持中小企业发展的政策不符。中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年4月7日印发了《关于促进中小企业健康发展的指导意见》，第二条“营造良好发展环境”明确规定，“实行公平统一的市场监管制度。坚决保护企业及其出资人的财产权和其他合法权益，任何单位和个人不得侵犯中小企业财产及其合法收益。严格禁止各种刁难限制中小企业发展的行为，对违反规定的问责追责”。就此次拆迁而言，同一地块针对不同主体实行不同的拆迁政策，没有实行公平统一的政策，显失公平，侵犯了其财产及合法收益。综上，两被告作出的行政行为，侵害了其合法权益。现诉至法院，请求：1.撤销被告临安区政府于2019年6月14日向原告春之声公司作出的临城复决〔2019〕15号《行政复议决定书》中决定部分第二项“驳回申请人的其他复议请求”之内容；2.判令被告锦北街道办按照位于同××地××临安市××村经济合作社（水果市场）补偿标准赔偿因强制拆除建筑物而给原告春之声公司造成的各项损失共计12926899.4元人民币，并享有与临安市锦城街道东门村经济合作社（水果市场）同等条件购买新车站区块商业综合楼的权利。 被告锦北街道办答辩称：一、案涉土地情况。案涉土地位于杭州市临安区××与××大路交叉口东北角。2002年8月1日，春之声公司的法定代表人金荣庆、案外人张红燕与临安市锦城街道东门村经济合作社签订《转让协议》受让了上述土地；2003年6月26日，上述土地办理了编号为临集用（2003）字第0117002号的《集体土地使用证》，登记土地使用者为临安市锦城街道东门村村民委员会（现锦城街道东门居民委员会，以下简称东门居委会），地号为01-17-09，用途为仓储，面积为1228.7平方米。 二、案涉房屋建设情况。2012年，因春之声公司经营的位于临安区××××路的花鸟市场被拆除，春之声公司将花鸟市场搬迁至案涉土地。2012年10月25日，春之声公司以东门居委会的名义申请建设花鸟市场临时用房，其中改建320平方米、新建250平方米。2012年11月13日，原临安市规划建设局向东门居委会核发了建字第2012-0623号《建设工程规划许可证》，载明：临时工程，建设单位：临安市锦城街道东门村居民委员会；建设项目名称：临时用房；建设规模：砖混壹层，高度3.25米；建筑面积：改建320平方米、新建250平方米。此后，春之声公司在案涉土地进行改建、扩建，形成案涉房屋（建筑面积：546.2平方米），并一直将案涉房屋出租给他人经营花卉店和自用。 三、案涉房屋行政处罚情况。鉴于春之声公司未在临时建设工程规划许可的2年有效期届满前自行拆除案涉房屋，也未申请办理延续手续，临安城管局认为案涉房屋属于临时建筑物超过批准期限未拆除，且不符合城市规划，不能补办相关手续，遂于2018年5月31日作出临城法罚字〔2018〕第27号《行政处罚决定书》，要求春之声公司在决定书送达之日起三日内自行拆除案涉房屋。春之声公司对该行政处罚不服，向有关单位提起了行政复议及行政诉讼，2019年7月11日，杭州市中级人民法院作出了（2019）浙01行终523号《行政判决书》，撤销了上述行政处罚决定书。 四、案涉房屋拆除情况。根据临安城管局于2018年5月31日作出的临城法罚字〔2018〕第27号《行政处罚决定书》和2018年6月10日作出的临城抄字〔2018〕第020号《工作抄告函》，其于2018年6月26日组织人员对案涉房屋实施了拆除，临安区公证处对相关物品进行了清点登记及证据保全，并将室内物品及院内林木等财产转移至锦北街道临水路881号（原杭州盼得照明电器有限公司厂区办公室）存放保管。房屋拆除结束当日，春之声公司法定代表人金荣庆的妻子陈燕曾前往上述地址领取了公章、账本等部分物品。 五、春之声公司的赔偿请求没有事实和法律依据。1.其对案涉房屋实施拆除行为系依据临城法罚字〔2018〕第27号《行政处罚决定书》和临城抄字〔2018〕第020号《工作抄告函》而作出，尽管杭州市中级人民法院以事实不清、适用法律不当为由撤销了上述行政处罚决定书，但该判决结果并不代表案涉房屋系合法建筑。因此，虽然其对案涉房屋所作出的拆除行为在程序上存在不当，但鉴于案涉房屋的合法性仍有待相关职能部门继续核查，临安城管局核查后在2019年8月14日作出通知书，经查明，春之声公司在2012年10月将原房屋进行拆除并进行新建，表明了春之声公司的建造行为并未按照临时规划许可证的内容来进行改建、新建。附图是对320平方米土地是进行记载，并非春之声公司土地所有权的证明。本案行政处罚作出时春之声公司申请的临时规划许可证上加盖了临时建筑的内容，案涉房屋未在两年有效期届满后办理延续的手续，临安城管局认定春之声公司的房屋是违法建筑是正确的。鉴于案涉房屋是违法建筑，不应当得到赔偿。 2.即使需要赔偿，鉴于案涉房屋在锦北街道苕溪北街改造项目实施范围之内，若案涉房屋最终被确定合法，案涉房屋、装潢及附属物损失应通过征收补偿方式进行处理，不属于行政赔偿范围。案涉土地的登记使用者并非春之声公司，春之声公司并非合法的土地使用权人，春之声公司无权要求临安城管局对其进行土地补偿或赔偿，更无权要求临安城管局参照其他区块的补偿政策对其进行经营补助。因商业补助需要满足属于村里的房屋、实际出租3年以上且是对村组织的扶持政策等三个条件，并非拆迁的补偿政策。其在案涉房屋拆除过程中已经对相关物品采取搬离保管措施，并未对春之声公司造成财产损害，春之声公司要求赔偿室内物品及院内林木损失的赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条等规定。综上所述，请求驳回春之声公司的诉讼请求。 被告临安区政府答辩称：一、其作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。春之声公司于2019年3月19日向其提起行政复议，请求确认锦北街道办强制拆除花鸟市场建筑物的行政行为违法，要求锦北街道办按照位于同××地××临安市××村经济合作社（水果市场）标准赔偿因强制拆除建筑物给春之声公司造成的各项损失，并享有与临安市锦城街道东门村经济合作社（水果市场）同等条件购买新车站区块商业综合楼的权利。2019年3月25日，经审批同意予以立案审查，并将行政复议受理通知书、行政复议答复通知书等送达给春之声公司及锦北街道办。本案因情况较为复杂，其于2019年5月16日作出延期办理通知，并依法告知复议双方当事人。根据查明的事实，其于2019年6月14日作出临政复决〔2019〕15号《行政复议决定书》，并送达给春之声公司及锦北街道办。被诉行政复议审理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法，并无不当。 二、其作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。其受理春之声公司提出的行政复议申请后，依法进行审理。经审查并核实，春之声公司的建筑位于锦北街道辖区内，锦北街道办作为临安区政府的派出机关，具有实施强制拆除的职权。但本案中，临安城管局作出《行政处罚决定书》的时间为2018年5月31日，锦北街道办组织强制拆除的时间为2018年6月26日，仍在当事人有权提起行政复议、行政诉讼的法定期间内，明显违反了《行政强制法》第四十四条规定。另外，锦北街道办实施强制拆除的行为，违反《行政强制法》第三十五、三十六、三十七和三十八条规定的行政强制执行的一般程序，属于严重违反法定程序，但鉴于案涉建筑物已经被拆除，被诉的强制拆除行为不具有可撤销内容，依法应当确认该强制拆除行为违法。针对春之声公司提出的损害赔偿请求，首先，临安城管局作出的《行政处罚决定书》认定春之声公司的建筑属于违法建筑，依据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》及《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》的规定，在集体土地房屋征收补偿过程中，对征收范围内的违法建筑，当事人应当自行拆除，特别是在当事人不予配合拆迁工作的情况下，不予补偿，不作为安置依据。故无须依照拆迁补偿政策对春之声公司进行拆迁补偿和安置。其次，春之声公司是针对强制拆除行为提起本次行政复议，故春之声公司提出的损害赔偿申请也应当基于强制拆除行为给其造成的损失。根据锦北街道办的答复材料，其在组织拆迁过程中，委托了临安区公证处对整个拆迁过程进行了公证，公证人员对建筑内物品进行了清点登记及证据保全，并将屋内物品及院内林木等财产转移至专门场所保管。拆迁记录及拆迁录像完整，未显示强制拆除过程中有违法行为给原告造成了财产损失，春之声公司也未提供能详细证明其遭受财产损失的证据。因此，春之声公司提出的损害赔偿请求不符合国家赔偿法的有关规定。综上，其根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、第二十九条之规定作出案涉复议决定，认定事实清楚、适用法律正确，并无不妥。请求驳回春之声公司的诉讼请求。 经审理查明：2018年5月31日，临安城管局作出临城法罚字〔2018〕第027号《行政处罚决定书》，认为春之声公司的位于临安区锦北街道××与××大路交叉口东北角花鸟市场的建筑物属于临时建筑物超过批准期限未拆除，影响了城市规划，要求春之声公司在决定书送达之日起三日内自行拆除案涉房屋。2018年6月10日，临安城管局向锦北街道办发送了临城抄字〔2018〕第020号《工作抄告函》，将上述处罚过程及结果告知了锦北街道办，锦北街道办于2018年6月26日组织人员对春之声公司的案涉房屋实施了拆除。春之声公司于2019年3月19日向临安区政府提起行政复议，请求：1.确认锦北街道办于2018年6月26日强制拆除春之声公司位于临安区锦北街道××与××大路交叉口东北角花鸟市场建筑物的行政行为违法，2.锦北街道办按照位于同××地××临安市××村经济合作社（水果市场）补偿标准赔偿因强制拆除建筑物而给春之声公司造成的各项损失人民币12926899.4元，并享有与临安市锦城街道东门村经济合作社（水果市场）同等条件购买新车站区块商业综合楼的权利。临安区政府受理后，于2019年6月14日作出临政复决〔2019〕15号《行政复议决定书》，复议决定认为：锦北街道办实施强制拆除春之声公司案涉建筑物的行为严重违反法定程序，鉴于案涉建筑物已被拆除，依法应确认该强制拆除行为违法。针对春之声公司提出的损害赔偿请求，因其建筑属于违法建筑，锦北街道办在组织拆除过程中，未显示强制拆除过程中有违法行为给春之声公司造成了财产损失，春之声公司也未提供能详细证明其遭受财产损失的证据，故对其提出的损害赔偿请求不予支持。据此，作出了如下复议决定：一、确认锦北街道办于2018年6月26日对春之声公司涉案建筑物的强制拆除行为违法；二、驳回春之声公司的其他复议请求。春之声公司不服该复议决定第二项内容，向本院提起了行政诉讼。 本院认为，公民、法人或者其他组织在申请行政复议时一并提出行政赔偿请求，对复议机关就原行政行为的违法性作出确认无异议，但对复议机关作出不予赔偿决定或者赔偿决定等有异议，可以就其与赔偿义务机关之间的行政赔偿争议单独提起行政赔偿诉讼。本案中，春之声公司对临安区政府作出的复议决定第一项“确认锦北街道办拆除春之声公司涉案房屋的行为违法”的内容并无异议，仅对临安区政府作出的第二项驳回赔偿请求的内容有异议，春之声公司的核心诉求是要求锦北街道办赔偿被拆除房屋的损失，该诉讼属于以获得行政赔偿为目的的诉讼，应属行政赔偿案件。根据国家赔偿法的法律规定，应以赔偿义务机关为被告提起诉讼。本案的适格被告应为锦北街道办，临安区政府并非共同被告，春之声公司将其列为共同被告系错列被告，春之声公司经本院释明后仍拒绝撤回对临安区政府的起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条之规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。第二十二条规定：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院”，本案系以锦北街道办为单独被告的行政案件，应由锦北街道办所在地人民法院杭州市临安区人民法院管辖，不属于本院管辖范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定如下： 一、驳回原告临安春之声花卉有限公司对被告杭州市临安区人民政府的起诉； 二、本案移送杭州市临安区人民法院审理。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  张国其 审 判 员  刘珍玲 人民陪审员  何 伟 二〇一九年十二月二十五日 书 记 员  干也特