西宁铁路运输法院行政判决书（2019）青8601行初4号原告：大通县普仪矿业有限责任公司，统一社会信用代码：91630121757405579X。法定代表人：李娟。委托诉讼代理人：李清普，该公司监事。委托诉讼代理人：石磊，北京吴少博律师事务所律师。被告：大通回族土族自治县林业和草原局（原大通回族土族自治县林业局），统一社会信用代码：11630121015020450F。法定代表人：严寿春。应诉负责人：陈永国。委托诉讼代理人：陈建生，青海展飞律师事务所律师。被告：大通回族土族自治县环境保护局，统一社会信用代码：116301210150204852。法定代表人：史学义。应诉负责人：罗生福。委托诉讼代理人：陈建生，青海展飞律师事务所律师。被告：大通回族土族自治县自然资源局（原大通回族土族自治县国土资源局），统一社会信用代码：11630121015020071X。法定代表人：兰国栋。应诉负责人：马启明。委托诉讼代理人：蒲应乾，青海展飞律师事务所律师。被告：大通回族土族自治县水利局（原大通回族土族自治县水务局），统一社会信用代码：1163012101501953X6。法定代表人：张玉仓。应诉负责人：蔡有仓。委托诉讼代理人：樊军信，青海朔山律师事务所律师。被告：大通回族土族自治县应急管理局（原大通回族土族自治县安全生产监督管理局），统一社会信用代码：11630121661926978Y。法定代表人：李红正。应诉负责人：李少华。委托诉讼代理人：孙朝阳，青海凡圣律师事务所律师。原告大通县普仪矿业有限责任公司（以下简称普仪公司）因要求确认被告大通回族土族自治县林业和草原局（以下简称大通县林草局）、大通回族土族自治县环境保护局（以下简称大通县环保局）、大通回族土族自治县自然资源局（以下简称大通县自然资源局）、大通回族土族自治县水利局（以下简称大通县水利局）、大通回族土族自治县应急管理局（以下简称大通县应急管理局）。于2017年5月24日作出的《通知》违法一案，于2019年1月22日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月23日立案后，于2019年1月24日向五被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。原告普仪公司委托代理人李清普及委托诉讼代理人石磊，被告大通县林草局副局长陈永国及委托诉讼代理人陈建生，大通县环保局副局长罗生福及委托诉讼代理人陈建生，大通县自然资源局副局长王生彪及委托诉讼代理人蒲应乾，大通县水利局副局长蔡有仓及委托诉讼代理人樊军信，大通县应急管理局副局长李少华及委托诉讼代理人孙朝阳到庭参加诉讼。由于案情复杂，被批准延长审理期限六个月，本案现已审理终结。原告普仪公司诉称，2003年原告取得比柯河铁矿的采矿权，办理行政许可手续后，对比柯河铁矿进行开采。之后，原告又于2013年12月9日与青海省国土资源厅签订书面《采矿权出让合同》，约定：“第一条出让人通过协议的方式，将大通县比柯河铁矿采矿权出让给受让人。第二条出让人出让给受让人的采矿权位于西宁市大通县，矿区面积0.159平方公里，开采深度由3,770米到3,680米，所出让采矿权的矿区范围由4个拐点确定。第三条该矿核定开采铁矿石量1万吨/年，采矿权出让期限为4.6年，2013年12月至2018年5月。第四条本次采矿权出让价款为人民币34.19万元，受让人一次性缴清该价款后领取采矿许可证。……”合同签订后，原告按照约定一次性交清了出让价款，并依法办理了《采矿许可证》。原告在数年里依法向政府工作部门缴纳相关费用，投入大量资金和设备开展采矿工作。在比柯河铁矿采矿许可证到期之前，原告按照法律规定向政府部门递交了延续申请，但是政府工作部门在法定期间内未作出任何书面答复。2017年5月24日五被告联名作出了《通知》，要求原告停产、限期拆除相关设备。原告认为五被告作出的《通知》违法，理由如下。一、五被告作出《通知》，对原告权利义务产生实际影响属于可诉讼的行政行为。该《通知》为原告设定了义务，逾期不履行义务的，又有相应的强制措施，若原告不寻求救济，将面临不利的法律后果。二、五被告作出具有关停拆除内容的《通知》，缺少职权和法律依据，依照矿产资源规划管理暂行办法的有关规定，各级人民政府国土资源行政主管部门是矿产资源规划实施的主管部门，本案中的五被告均不具备管理规划矿山资源的法定职权。另外，青海省国土资源厅作为原告采矿许可的登记管理机关，在五被告作出《通知》之前，并未注销或者收回原告的采矿许可权也未做出关停的决定，故五被告缺少作出《通知》的职权依据。五被告在《通知》中未援引任何法律法规，应视为五被告作出《通知》，没有法律依据适用法律错误。三、五被告作出《通知》程序违法。依据程序法定原则要求行政机关及其行政执法人员从事行政执法活动，应当严格遵守法定秩序。按照法定方式步骤顺序和期限等实施行政执法行为。保证行政相对人及利害关系人依法享有的权利。本案中五被告作出《通知》限制原告开采铁矿权利为原告设定拆除义务。不管《通知》属于行政处罚决定还是撤回对原告开采铁矿许可的行政决定，五被告在作出行政决定之前，均应保障原告陈述、申辩权利，充分听取原告意见，告知原告复议和诉讼权利期限及途径，但五被告未履行上述程序，显属违法，故诉至法院。要求判令：1.确认五被告于2017年5月24日作出的《通知》违法；2.对《关于印发的通知》《关于印发的通知》《关于印发的通知》的合法性进行审查。2019年11月15日原告递交撤回部分诉讼请求申请书，放弃第二项诉讼请求。原告向本院提交如下证据：1.《青海省采矿权出让合同》，2013年12月9日，原告与青海省国土资源厅签订《青海省采矿权出让合同》，约定青海省国土资源厅将比柯河铁矿采矿权出让给原告，该矿核定开采铁矿石量1万吨/年，采矿权出让期限为4.6年，自2013年12月至2018年5月，本次采矿权出让价款为34.19万元，原告一次性缴清该价款后领取采矿许可证等内容。原告与青海省国土资源厅签订的《青海省采矿权出让合同》合法有效，原告依据合同约定获得比柯河铁矿采矿权，是比柯河铁矿合法的权益人，是本案适格原告。2.采矿许可证（副本），证实2013年12月4日，青海省国土资源厅为原告办理比柯河铁矿采矿许可登记，原告是依法登记的比柯河铁矿采矿许可权人。3.《关于大通县普仪矿业有限责任公司在比柯河开采铁矿的批复》，证实2012年6月4日，原大通县水务局经实地勘察，认为开采比柯河铁矿不影响43村人饮工程及周边其他水源地保护，对原告在比柯河开采铁矿的申请作出同意的批复。原告在开采比柯河铁矿之前按照政府工作部门的要求提交申请，获取行政批复。原告履行了相关程序，合法开采比柯河铁矿。4.《关于对的批复》，证实2012年9月5日，原大通县水务局经审查原告提交的水土保持方案报告书符合水土保持法律法规的要求，作出准许批复。原告在开采比柯河铁矿之前按照政府工作部门的要求提交水土保持方案报告，获取行政批复。原告履行了相关程序，合法开采比柯河铁矿。5.《关于大通县普仪矿业有限责任公司年产1万吨铁矿项目的立项批复》，证实2013年4月16日，大通县发展和改革局对桦林乡人民政府提交的《关于大通县普仪矿业有限责任公司年产1万吨铁矿项目的立项报告》进行审查，项目符合立项条件，作出准许批复。原告在开采比柯河铁矿之前按照政府工作部门的要求逐级提交立项报告，获取行政批复。原告履行了相关程序，合法开采比柯河铁矿。6.《关于大通县普仪矿业有限责任公司年产1万吨采（选）铁矿项目环境影响报告书的批复》，证实2013年6月6日，大通县环保局对原告提交的《关于大通县普仪矿业有限责任公司年产1万吨采（选）铁矿项目环境影响报告书的请示》进行审查，经专家评估，作出准许的批复。原告在开采比柯河铁矿之前按照政府工作部门的要求提交环评手续，获取行政批复。7.《关于大通县比柯河铁矿矿产资源开发利用方案的批复》，证实2013年7月23日，青海省国土资源厅对原告提交的《大通县比柯河铁矿矿产资源开发利用方案》进行审查研究，原则同意专家审查意见，作出准许的批复。原告在开采比柯河铁矿之前按照政府工作部门的要求提交矿产资源开发利用方案，获取行政批复。原告履行了相关程序，合法开采比柯河铁矿。8.《证实》，证实2015年4月28日，原大通县林业局对原告比柯河铁矿用地进行审查，证实不涉及林地，未发现违法使用林地情况。原告开采比柯河铁矿合法合规。9.《关于对大通县普仪矿业有限责任公司比柯河铁矿采矿工程初步设计专家意见的批复》，证实2015年5月25日，西宁市安全生产监督管理局对原告提交的《关于对大通县普仪矿业有限责任公司比柯河铁矿采矿工程初步设计专家意见进行批复的申请》进行审查研究，同意专家意见，作出准许批复。原告在开采比柯河铁矿过程中按照政府工作部门的要求提交采矿工程设计方案，获取行政批复。原告履行了相关程序，合法开采比柯河铁矿。10.《关于对大通县普仪矿业有限责任公司比柯河铁矿采矿工程安全专篇专家意见的批复》，证实2015年5月26日，西宁市安全生产监督管理局对原告提交的《关于对大通县普仪矿业有限责任公司比柯河铁矿采矿工程安全专篇》及专家意见进行审查研究，同意专家意见，作出准许批复。原告在开采比柯河铁矿过程中按照政府工作部门的要求提交采矿安全条件方案，获取行政批复。原告履行了相关程序，合法开采比柯河铁矿。11.《采矿权延续申请报告》，证实2016年9月3日，原告在比柯河铁矿采矿许可证到期前3个月按照规定向原大通县国土局提交延续登记申请。原告依法依约办理延续登记手续。12.《通知》，证实2017年5月24日，五被告联名作出被诉《通知》，责令原告停产、限期拆除相关设备。《通知》对原告权利义务产生实际影响。13.《关于大通县普仪矿业有限责任公司比柯河铁矿坐标是否在大通北川河源区国家级自然保护区范围内的函》，2018年6月12日，大通北川河源区国家自然保护区管理局对原告提交的《关于申请确认大通县普仪矿业有限责任公司比柯河铁矿坐标是否在大通北川河源区国家级自然保护区范围内的申请》进行审查，委托调查队进行核对和落图，最终确认比柯河铁矿区域不在大通北川河源区国家级自然保护区范围内。五被告作出被诉《通知》责令原告停业、拆除设备缺乏必要条件。14.照片，证实五被告作出《通知》后按照通知内容实施拆除。被告大通县林草局答辩称：1.2016年9月12日原大通县林业局向原大通县国土局发出《关于建议关停大通北川河源区国家级自然保护区周边矿点的函》（大林2016258号）：“为了更好地保护好自然资源和水源地，大通北川河源区国家级自然保护区周边的矿点已影响到自然资源保护，其周边现有宝库其美莹石矿、小纳楞沟采石厂、大直沟采石厂、三趟沟砂石厂4处，桦林瓜拉峡采石厂2处，共计6处。我局建议国土局对以上6处矿点开采期满后，停止关闭不再延期开采，尤其是瓜拉峡铁矿矿点虽不在保护区内但原材料运输通道穿越自然保护区核心区、缓冲区和实验区，建议到后期坚决关停。”之所以有此《函》，是因为原告所在矿点是2004年10月取得采矿许可证，是在省级自然保护区2005年10月建立前，该矿位于保护区实验区。2013年12月批建为国家自然保护区时已将该矿区调出保护区范围之外，但该矿采矿许可证截止日期为2016年12月。在该矿办理延期手续征求林业部门意见时，原大通县林业局向原大通县国土局出具了不同意该矿继续途经保护区的意见建议。2.原告普仪公司的采矿许可证已于2016年12月4日自行废止。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条“禁止任何人进入自然保护区的核心区。其中，进入国家级自然保护区核心区的，应当经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。”第二十八条“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。”第三十二条“在自然保护区的实验区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施”等相关规定，该矿道路途径保护区核心区、缓冲区和实验区，原告普仪公司在2016年12月4日至2017年5月期间，在未取得有关自然保护区行政主管部门批准的行政许可而擅自进入国家级自然保护区已经存在违法行为。3.原大通县林业局在2017年5月17日实地查验普仪公司比柯河铁矿采矿区时，查明该矿区使用林地面积254.5亩，其中穿越保护区道路面积为115.9亩。根据《中华人民共和国森林法》第十八条“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。”《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门批准。临时占用林地的期限不得超过两年，并不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑物；占用期满后，用地单位必须恢复林业生产条件。”等相关规定，原告普仪公司在2016年12月4日至2017年5月期间，在未取得有关林业行政主管部门批准的行政许可而擅自使用林地已存在违法行为。综上，被告大通县林草局与县局相关部门，于2017年5月24日对原告作出的《通知》合理合法，而且《通知》属于内部文件不具有可诉性，原告的诉讼请求也已过诉讼时效，请法院驳回原告的诉讼请求并对原告涉嫌非法占用农用地罪的违法犯罪行为及时移交公安机关处理。被告大通县林草局向本院提交了以下证据：1.青政[2005]58号文件，证实青海省人民政府批准建立青海大通北川河源区和青海诺木洪省级自然保护区；2.国办发〔2013〕111号文件，证实青海省××区。3.大林[2016]258号文件，证实被告原大通县林业局建议原大通县国土局对已经影响到大通北川河源区国家自然保护区周边的矿点进行关停，特别是原告所在的矿区。4.大北保[2018]23号文件及大通县比柯河铁矿位置图，证实原告所在的矿山虽然不在保护区内，但是原告单位进入矿区的道路在保护区核心区，属于国家规定的禁止行为。要求原告另选道路，避让保护区。5.大通县比柯河铁矿采矿区及外围现场查验报告，证实该报告和上述证据一致。被告大通县环保局辩称：原告普仪公司于2013年3月5日取得由大通县环保局下达《关于大通县普仪矿业有限责任公司年产0.3万吨铁矿项目环境影响报告书批复》（大环审[2013]13号），矿山位于大通桦林乡瓜拉沟，矿场位于桦林乡峡口村以北2.3公里处瓜拉沟，总投资140.61万元，其中环保投资42.5万元，矿山采用地下开采方式，2016年5月试运营，同年6月初停产。2017年5月6日大通县环保局执法人员现场检查时，原告普仪公司处于停产中，选矿场建两个废水收集池收集矿山滴水，安装矿石破碎机一台、球磨机一台，在厂房内作业，破碎工段在露天，未安装布袋收尘器，球磨机在作业时产生废水，原料和少数产品露天堆放，未建封闭料仓，堆场未建围墙，至今未达到环评要求，对此大通县环保局执法人员在现场检查笔录中提出四项要求原告进行整改，同时因违反建设项目投入试生产超过3个月，建设单位未申请环境保护设施竣工验收的违法行为，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十七条，下达《责令改正违法行为决定书》（大环责改字【2017】121号），责令立即停止生产。鉴于上述情况被告大通县环保局与其他县局部门，于2017年5月24日对原告作出的《通知》合理合法，且《通知》属于内部文件不具有可诉性，原告的诉讼请求也已过诉讼时效，行政行为没有侵犯原告的合法权益，故应驳回原告的诉讼请求。被告大通县环保局向本院提交了以下证据：1.2017年5月6日检查笔录，证据原告矿山至检查时，未达到环评要求，要求进行整改。2.《决定书》，要求原告普仪公司停止生产。3.送达回证，证实《决定书》已送达原告。附现场照片5张，证实上述事实。被告大通县自然资源局辩称：1.原告普仪公司与青海省自然资源厅签订的《采矿权出让合同》中虽然约定，原告的采矿权期限为2013年12月至2018年5月。但原告采矿许可证的有效期限为2013年12月4日至2016年12月4日，原告在采矿许可证有效期届满30日前，未到登记管理机关（青海省自然资源厅）办理延续登记手续。于2018年6月12日被告原大通县国土局以大国土资【2018】162号文件向西宁市国土资源局递送《大通回族土族自治县国土资源局关于注销大通县普仪矿业有限责任公司桦林比柯河铁矿采矿许可证的请示》，后经西宁市国土资源局上报青海省自然资源厅，青海省自然资源厅于2018年7月4日已公告废止了原告过期采矿许可证。于2018年7月10日原告才向被告大通县国土局提出采矿权延续的申请，后西宁市国土资源局向被告大通县国土局以宁国土资【2019】21号文件下达了西宁市国土资源局转发省自然资源厅《关于做好采矿许可证废止及政策关闭矿上有关工作的通知》，该通知已明确：“根据《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规[2017]16号）的规定，经清理，省厅已对未按要求申请延续登记的采矿权分批公告废止了采矿许可证。现将已公告废止采矿许可证和按照青海省2018年度煤炭行业化解过剩产能政策要求关闭的矿山名录（见附件）下发给你们，请组织矿山所在地县级自然资源主管部门，严格按照《中华人民共和国矿产资源法》《矿产资源开采登记管理办法》《矿山地质环境保护规定》和国土资源部等《关于加强矿山地质恢复和综合整治的指导意见》（国土资发（2016)63号）等法律法规，督促上述矿山企业做好关闭矿山有关工作，认真履行矿山地质环境恢复治理和土地复垦义务，按程序申请注销采矿许可证。责令已公告废止采矿许可证的矿山企业于2019年6月底前提交申请资料办理采矿许可证注销手续，逾期不办理的省厅将直接予以注销。”根据上述青海省自然资源厅的文件及原告的采矿许可证的有效期限为2016年12月4日。根据《矿产资源开采登记管理办法》《中华人民共和国国务院令第241号》等法律规定，原告普仪公司的采矿许可证已于2016年12月4日自行废止。2.原告普仪公司在2016年12月4日至2017年5月期间，在采矿许可证注销后任擅自进入国家规划矿区及对国民经济具有重要价值的矿区进行开采的行为，属于严重的违法犯罪行为。根据《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》，原告的直接责任人员，应当以非法采矿罪追究刑事责任。对于原告的直接责任人员的上述明确的违法行为，希望法院将所有材料移送公安机关，追究其刑事责任。综上所述，被告大通县自然资源局，正是鉴于原告在开采期限到期后，未在法定期限向青海省自然资源厅申请延期，青海省自然资源厅以明确注销原告的开采许可证的情况下，针对原告的以上违法犯罪行为，于2017年5月24日对原告作出《通知》。且根据被告原大通县林业局、大通县环保局的辩称意见和证据，被告原大通县国土局及其他县局部门是履行政府部门最基本的监督及查处的职责。故，对原告作出《通知》合理合法，且《通知》属于内部文件不具有可诉性，原告的诉讼请求也已过诉讼时效，应当驳回原告的诉求并及时对原告涉嫌非法采矿罪的违法犯罪行为移交公安机关处理。被告大通县自然资源局向本院提交了以下证据：1.采矿许可证，证实原告的许可证的时间已经超过有效期，原告未办理延期的事实，被告做出的行为具有合法的依据。2.大国土资（2018）162号文件及注销报告和批复，证实采矿许可证已超期。3.2018年9月22日青海日报刊登的公告，证实原告的许可证已经自行废止，原告采矿许可证到期前未在法定的时间内申请延期。4.（2018）03号文件及大国资（2018）279号文件，证实原告的采矿许可证过期一年后申请，合法关停。5.（2019）19号文件，证实原告未按要求进行延续申请，公告废止了原告的采矿权，被告原大通县国土局下发的《通知》具有合法性。6.（2016）258号文件，证实关停矿区，原告已收到。7.宁还督察办督（2017）74号大北保督办文件，证实被告原大通县国土局下发《通知》具有合法性。综上证据证实，原告的采矿许可证到期后未延期仍生产的违法行为，被告原大通县国土局作出的行政行为具有合法性。被告大通县水利局辩称：其答辩意见与被告大通县自然资源局的辩称意见一致。补充说明：原告从事生产场所位于自然保护区核心区，其生产经营影响到自然资源保护，特别影响了水源保护，鉴于上述情况被告原大通县水务局等县局部门，于2017年5月24日对原告作出的《通知》合理合法，应当驳回被答辩人的诉求。且《通知》属于内部文件不具有可诉性，原告的诉讼请求也已过诉讼时效，被告大通县水利局未向本院提交证据。被告大通县应急管理局辩称：1.被告大通县应急管理局承担着县域内安全生产行政监管工作，原告普仪公司在2017年筹备和生产经营前，未向被告原大通县安监局上报开工复工及建设申请，被告原大通县安监局也未对该企业进行安全生产条件检查验收和批准。2017年5月结合《中共大通回族土族自治县委办公室、大通回族土族自治县人民政府办公室》（大办发[2017]9号），发现原告普仪公司处于非法经营状态，所以被告原大通县安监局联合其他相关部门责令原告普仪公司停止开采、加工等一切生产行为。但被告原大通县安监局并没有实施具体的强制拆除工作。2.被告原大通县安监局联合其他相关部门对原告普仪公司下发责令原告普仪公司停止开采、加工等一切生产行为的《通知》，是被告原大通县安监局在职责范围内，为实现一定行政目的而采取的行政管理行为，不属于产生法律效力的行政决定。综上，原告普仪公司向被告大通县应急管理局主张权利，不符合行政诉讼的要求，被告大通县应急管理局不属于行政决定的主体，不是适格的诉讼主体，故应依法驳回原告的诉讼请求。被告大通县应急管理局向本院提交了以下证据：1.大办发（2017）9号文件，证实被告原大通县安监局对大通县环保督察的整改。2.《通知》，证实被告原大通县安监局与其他县局部门下发文件，进行整改，被告原大通县安监局在履行法定职责。经庭审质证，原告对五被告提交的证据的真实性认可，证明方向不予认可。五被告的证据均不能证实五被告作出《通知》之前保障了原告的陈述申辩权力，听取了原告意见并向原告合法送达了该《通知》。被告大通县林草局、大通县环保局、大通县自然资源局、大通县水利局、大通县应急管理局对原告提交的第1-6组证据，第9、10、12、13组证据的真实性认可，证明方向不予认可。第7组证据第3、4、5、6页没有任何单位的公章且最后一页的专业签字是复印件，真实性不予认可。第8组证据与本案没有关联性。第11组证据的真实性合法性均不予认可，被告原大通县国土局称，其仅在2018年收到过一次原告的《采矿权延续申请报告》，在此之前未曾收到过原告的延续报告，原告亦无证据佐证被告原大通县国土局在2018年之前曾收到原告的延续报告。第14份证据真实性合法性不予认可系原告个人单方收集的证据，无法证明真实性。本院对上述证据认证如下：对被告大通县林草局提交的四组证据均能证实青海省人民政府批准建立青海大通北川河源区和青海诺木洪省级自然保护区，大通北川河源区属于国家级自然保护区，原告所在铁矿区的位置显示虽不在保护区内，但原告单位进出矿区的道路在保护区的核心区，其具有真实性、关联性、合法性予以认定；对被告大通县环保局提出的三组证据证实，原告未达到环评要求，要求原告停止生产进行整改，2016年5月试运行，同年6月初即处于停产状态，该组证据具有真实性、关联性、合法性予以认定；对被告大通县自然资源局向本院提交的七组证据中1-4、6-7均证实原告采矿许可证的时间已经超过有效期，原告未在法定时间内办理延期的事实，该证据具有真实性、关联性、合法性予以认定；被告大通县水利局未向本院提交证据；对被告大通县应急管理局向本院提交的大办发（2017）9号文件，证实对大通县在环保督查时的整改，本组证据具有真实性、关联性、合法性予以认定。经审理查明，2003年原告取得比柯河铁矿的采矿权，办理行政许可手续对比柯河铁矿进行开采。之后，原告又于2013年12月9日与青海省国土资源厅签订书面《采矿权出让合同》，采矿权出让期限为4.6年，即自2013年12月起至2018年5月止。2013年12月4日依法办理了《采矿许可证》，有效期限为3年。由于环评不达标，2016年6月已停产。大北保[2018]23号文件及大通县比柯河铁矿位置图，表面原告所在的矿山不在保护区内，原告进入矿区的道路在保护区核心区。2017年5月24日五被告联名作出了《通知》：责令企业停止开采、加工等一切生产行为，并进行环境恢复治理工作，恢复土地原貌。同时要求企业在停产期内拆除相关设备，拆除工作于2017年5月28日前全部完成，逾期未拆除的，县政府将组织相关部门进行强制拆除，由此造成的一切后果由企业自行承担。违反相关法律规定的，追究法律责任。五被告作出被诉《通知》后，仅以张贴形式送达，未合法向原告告知申辩与陈述权，且此后亦未作出处罚决定书。另，本院在审理该案过程中，四被告的名称变更，原大通回族土族自治县林业局、大通回族土族自治县国土局、大通回族土族自治县水务局、大通回族土族自治县安全生产监督管理局现变更为大通回族土族自治县林业和草原局、大通回族土族自治县自然资源局、大通回族土族自治县水利局、大通回族土族自治县应急管理局。本院认为，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起，最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定”。本案中，五被告2017年7月24日作出的《通知》中未载明告知原告诉权或起诉期限，也未载明告知原告可以提起行政复议的权利及期限，原告按照上述法律规定，对《通知》最迟的起诉期限或提起行政复议申请期限应为2019年5月24日。在原告起诉期限内，2018年2月8日最高人民法院颁布实施了新的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第六十四条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起，最长不得超过1年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定”。对于发生在新司法解释实施之前的行政行为，应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律和司法解释适用以保护当事人行使诉权为原则。2018年2月8日前作出的行政行为，未告知诉权或起诉期限，当事人于2018年2月8日后提起行政诉讼的，应区分情况确定其起诉期限。本案原告属于自知道或应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日，未届满两年，其起诉期限应截止两年届满之日，但不得超过2019年2月7日[（2018）最高法刑申[11441]号裁判观点]。故原告起诉未超过法定期限，对五被告辩称原告起诉已超法定期限的意见本院不予采纳。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。本案中，五被告2017年7月24日作出的《通知》是具有法效性及行为直接对外发生法律效果的，《通知》内容已为企业设定了1、责令停止开采加工；2、进行环境恢复治理；3、恢复土地原貌；4、拆除相关设备，并于7月28日前完成，逾期未完成，县政府将组织相关部门进行强拆的法律效果，对企业的权利义务产生了直接影响，故五被告作出的《通知》是具有可诉的行政行为，对五被告辩称《通知》不具有可诉的意见，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限范围、条件和程序。《矿产资源规划实施管理办法》（国土资发[2002]388号）第四条规定，各级人民政府国土资源行政主管部门是矿产资源规划实施的主管机关。本案中大通县林草局、大通县环保局、大通县水利局、大通县应急管理局不具有作出被诉《通知》中关于责令关停矿山企业以及要求矿山企业拆除生产设施的职权。依据《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制享有陈述权、申辩权。本案五被告在作出《通知》中，应当遵循正当程序原则，告知原告陈述、申辩权利，而五被告未告知原告陈述、申辩权利属程序违法，且作出的被诉《通知》未援引法律法规，属于适用法律错误。因此，对五被告辩称其作出《通知》合理合法的意见，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告大通回族土族自治县林业和草原局、大通回族土族自治县环境保护局、大通回族土族自治县自然资源局、大通回族土族自治县水利局、大通回族土族自治县应急管理局2017年7月24日作出的《通知》违法。本案案件受理费50元，由被告大通回族土族自治县林业和草原局、大通回族土族自治县环境保护局、大通回族土族自治县自然资源局、大通回族土族自治县水利局、大通回族土族自治县应急管理局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省西宁市中级人民法院。审 判 长 李爱蓉审 判 员 马正福审 判 员 王 絮 二〇一九年十二月六日法官助理 吕 玮书 记 员 章 鹏附本案援引的法律条文：第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。