湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)湘07行初142号 原告郭桂秀，女，1942年10月19日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 原告高建(郭桂秀之子)，1965年1月22日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 原告高升(郭桂秀之子)，1967年5月12日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 共同委托代理人杨志斌，北京冠领律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 共同委托代理人赵间东，北京冠领律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 被告汉寿县人民政府，住所地湖南省汉寿县银水东路。 法定代表人车世忠，县长。 委托代理人童成强，汉寿县司法局工作人员，代理权限为特别授权代理。 委托代理人吴文化，湖南辰龙律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被告常德市人民政府，住所地湖南省常德市武陵区朗州路。 法定代表人曹立军，市长。 委托代理人周友保，常德市司法局工作人员，代理权限为特别授权代理。 委托代理人余颖，常德市司法局工作人员，代理权限为特别授权代理。 原告郭桂秀、高建、高升(以下简称郭桂秀等三人)诉被告汉寿县人民政府(以下简称汉寿县政府)、常德市人民政府(以下简称常德市政府)行政强拆及行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月29日公开开庭审理了本案，原告高建及委托代理人杨志斌、赵间东，被告汉寿县政府的委托代理人童成强、吴文化，被告常德市政府的委托代理人周友保到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：2019年5月31日，汉寿县政府组织相关职能部门对郭桂秀、高建、高升位于汉寿县辰阳街道(原围堤湖蓄洪垸)的涉案房屋实施强制拆除。 原告郭桂秀等三人起诉称：其在汉寿县辰阳街道拥有一套面积为606平方米的合法房屋，且长期居住于此。2018年初，汉寿县政府等相关单位以建蔬菜产业园项目为由拆迁其房屋，因拆迁涉嫌违法，其未与任何单位达成安置补偿协议。2018年9月17日，汉寿县蔬菜产业园打非拆违指挥部发布《关于汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”的通告》，明确拆除蔬菜产业园区内其认为是违法建筑的房屋。后相关单位采取非法断电的方式迫使其搬迁未果。2019年5月31日，汉寿县政府组织相关工作人员在无任何手续的情况下强行拆除了其房屋，其认为该拆除行为无事实依据且拆除程序严重违法。其遂向常德市政府申请行政复议，常德市政府于2019年9月15日作出维持汉寿县政府拆除行为合法的复议决定，其认为常德市政府认定事实明显错误。故遂向本院提起诉讼，请求：1、确认汉寿县政府于2019年5月31日强拆其位于汉寿县辰阳街道的房屋行为违法；2、撤销常德市政府作出的常政复决字[2019]76号行政复议决定；3、本案诉讼费由两被告负担。 原告为证明其诉讼主张向本院提交以下证据材料： 1.高六老的户口注销证明及汉寿县辰阳街道席家嘴社区居民委员会的证明； 2.关于汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”的通告； 3.汉辰信办[2018]32号《关于李盈正、张仕斌等人信访事项答复意见书》； 4.汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”动员大会网址截图； 5.汉寿县人民法院(2018)湘0722行初24号行政判决书； 6.郭桂秀等三人的房屋拆除前照片； 7.郭桂秀等三人的房屋拆除中照片； 8.郭桂秀等三人的房屋拆除后照片； 9.常政复决字[2019]76号《行政复议决定书》； 证据材料1-9拟证明汉寿县政府拆除了郭桂秀等三人的房屋，常德市政府作出了行政复议决定，系本案适格的主体。 10.地号为04-07-08-08-24的宅基地平面图。 11.1993年9月21日原汉寿县国土管理局为高六老办理的土地使用权证。 被告汉寿县政府答辩称：一、涉案房屋位于汉寿县围堤湖垸内，在国家蓄滞洪区，且被确定为单退垸，即退居不退耕。汉寿县政府根据上级文件精神于1998年开展灾后重建、平垸行洪工作，对围堤湖蓄滞洪区的居民进行搬迁，并集中安置补偿，且于2000年4月26日之前全部完成集中安置和补偿工作。根据土地管理法和物权法的规定，涉案房屋无论是原报批建的，还是平垸行洪后购买的，物权均已消灭。二、汉寿县政府对涉案房屋进行强拆是依照湘政发[2002]3号文件的规定，是为了维护人民群众的生命财产安全，符合公共利益需要，且强拆行为既有事实依据，已有政策法律依据。三、汉寿县政府对涉案房屋进行拆除，并非是为了商业开发，而是建蔬菜产业园，汉寿县政府并未在其中谋求任何利益。四、涉案房屋在围堤湖蓄滞洪区，根据《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》的规定，汉寿县政府对涉案房屋的拆除是不予补偿的，但为了完成空垸待蓄工作，其参照常征拆[2015]2号文件规定对被答辩人进行了适当的补偿，而被答辩人拒绝接受。五、郭桂秀等三人在移民搬迁时已依法对涉案房屋进行补偿和集中安置。更何况该房屋坐落在蓄滞洪区，早应予以拆除。汉寿县政府因某些原因依法应拆除而未拆除，但涉案房屋的物权已经发生转移，其无权要求另行获得补偿。综上，汉寿县政府的强拆行为依据充分、程序合法、认定事实清楚、证据确凿，故请求人民法院依法予以驳回原告的诉讼请求。 被告汉寿县政府在举证期限内向本院提交了以下证据材料： 1.中发[1998]15号《中共中央、国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》，湘发[1998]17号《中共湖南省委湖南省人民政府关于平垸行洪、退田还湖、移民建镇的若干意见》，湘平建办字[2000]第1号《关于下达常德市1999年度平垸行洪移民建镇实施计划的通告》，拟证明涉案房屋位于蓄滞洪区，类型为单退，该区域的房屋应该全部迁出。 2.汉政[2000]54号《关于要求调整1999年度移民搬迁计划的请示》，拟证明涉案房屋区域内的移民搬迁工作已于2000年4月24日前集中安置完毕，且将空余的588户移民搬迁计划调整到其他区域的客观事实。 3.汉寿县辰阳街道席家嘴社区出具的证明，拟证明涉案房屋已经进行补偿安置，该房屋系应拆除房屋，物权已消灭。 4.湘政发[2002]3号《关于进一步做好平垸行洪退田还湖移民建镇工作的通知》，《蓄滞洪区运行补偿暂行办法》及附录，拟证明涉案房屋区域内的房屋未拆除的需要拆除有法律依据，蓄滞洪区运用后，垸内房屋不予赔偿，房屋所有权已消灭、冻结，即垸内房屋属非法建筑物。 5.蔬菜产业园房屋拆除奖补到户资金统计表，拟证明汉寿县政府对涉案房屋主体、装饰装修及地上附着物进行了奖补。 常德市政府答辩称：一、其是法定的行政复议机关。二、其办理行政复议案件程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告常德市政府在举证期限内向本院提交了以下证据材料： 1.行政复议申请书、行政复议申请材料补正通知书及邮戳，拟证明原告提出行政复议的时间、请求。 2.行政复议立案受理登记表，拟证明常德市政府受理行政复议的时间。 3.行政复议答辩通知书存根及邮戳，拟证明常德市政府向汉寿县政府送达答辩通知书的时间和其收到的时间。 4.汉寿县政府的行政复议答复书及证据目录，拟证明汉寿县政府提交答复书及相关证据材料的时间。 5.关于请求延长行政复议案件审理期限的报告、行政复议案件延期审理通知书及送达回证，拟证明常德市政府报请延长行政复议审理期限及延长行政复议审理期限通知书及送达情况。 6.行政复议决定审批表，拟证明常德市政府审理后提出的复议意见及复议机关负责人同意签发情况。 7.常政复决字[2019]76号《行政复议决定书》； 8.常政复决字[2019]76号《行政复议决定书》的送达回证； 证据材料7、8拟证明常德市政府作出的行政复议决定书及送达决定书的时间。 经庭审质证，本院对证据材料作如下确认： 一、原告郭桂秀等三人向本院提交的证据材料9，被告常德市政府向本院提交的证据材料7为本案的被诉行政行为，其合法性是本案审查的对象，不属于证据。 二、原告郭桂秀等三人向1、2、5-8、10、11拟证明的事实能够与其他证据材料相互印证，形成证据锁链，予以采信。 三、原告郭桂秀等三人向本院提交的证据材料3、4均与本案无关联，不予采信。 四、汉寿县政府向本院提交的证据材料均与本案无关联，不予采信。 五、被告常德市政府向本院提交的证据材料1-6、8能够证明常德市政府对原告作出的行政复议决定履行的法定程序，予以采信。 经审理查明，郭桂秀等三人所居住的涉案房屋位于国家蓄滞洪区(原围堤湖蓄洪垸)，现属汉寿县辰阳街道办管辖，该区为单退垸，即退居不退耕。1998年，汉寿县政府根据上级文件精神，对垸内居民进行了集中安置。移民建镇安置后，郭桂秀等三人又在该涉案房屋内居住至今，并且原汉寿县国土管理局于1993年9月21日为高六老颁发了土地使用权证，该房屋用地面积为387.62平方米，建筑占地面积为278.12平方米，土地使用者为高六老，用途为居住。 2018年9月17日，汉寿县政府为加快建设具有汉寿特色的蔬菜产业园，对园区内非法违规建筑启动了“打非拆违”工作，并发布了《关于汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”的通告》，通告如下：“打非拆违”的范围以围堤湖蓄洪垸汉仓路为中轴向两厢各延伸500米，南从太阳堤起，北至抗旱渠道止；“打非拆违”的期限为2018年9月17日至2018年10月15日(工业企业截止20日前)，在此期间对自行拆除非法违规建筑的户主(企业主)，将予以奖补，逾期不拆者将依法处置；自本通告发布之日起，请非法违规建筑户主在规定期限内自行处置现有资产、设备设施等，停止企业生产经营活动，搬离蔬菜产业园区。2018年10月4日，汉寿县辰阳街道办发布了《汉寿县蔬菜产业园房屋拆除签约第二阶段工作的告知书》，要求未签约的业主尽快签约，高六老未签约，亦未领取奖补款项。2019年5月31日，汉寿县政府组织相关职能部门对郭桂秀等三人所居住的涉案房屋进行了强制拆除。 高六老不服汉寿县政府的强制拆除行为，于2019年6月6日向常德市政府提出行政复议申请。常德市政府通知高六老补正申请材料并立案受理后，向汉寿县政府送达了行政复议答辩通知书，汉寿县政府向常德市政府提交了行政复议答复书及证据材料。因案情复杂，经行政复议机关负责人批准，审理期限延长30日，并向当事人送达了行政复议延期审理通知书。常德市政府对汉寿县政府强制拆除涉案房屋的行为进行审理后，于2019年9月15日作出常政复决字[2019]76号行政复议决定书，并于2019年9月17日邮寄送达给郭桂秀等三人、2019年9月20日直接送达给汉寿县政府。 郭桂秀等三人不服汉寿县政府2019年5月31日实施的强制拆除行为和常德市政府作出的行政复议决定，诉至本院，请求撤销汉寿县政府实施的强制拆除行为和行政复议决定。 另查明，高六老系郭桂秀之夫，高建、高升之父，高六老已于2019年8月8日去世。 再查明，2018年10月25日，汉寿县辰阳街道办事处对郭桂秀等三人所居住的涉案房屋实施了断电行为，其不服该行为，于2018年11月19日向汉寿县人民法院提起行政诉讼，汉寿县人民法院经审理，于2019年5月17日作出确认汉寿县辰阳街道办事处断电措施违法并驳回其他诉讼请求的行政判决，该判决已生效。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，本案中，汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”指挥部发布“打非拆违”通告后，因郭桂秀等三人未拆除涉案房屋，汉寿县政府于2019年5月31日强制拆除了涉案房屋，故汉寿县政府是本案适格的被告。根据《中华人民公共国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，本案中，郭桂秀等三人从移民建镇安置后，至强制拆除前一直居住在该房屋内，故郭桂秀等三人作为案涉房屋的实际居住人对汉寿县政府的强制拆除行为不服，具备原告主体资格。因此，本案的争议焦点为汉寿县政府于2019年5月31日对郭桂秀等三人所居住的涉案房屋进行强制拆除和常德市政府作出的常政复决字[2019]76号行政复议决定是否合法。 第一，汉寿县政府强制拆除案涉房屋的事实不清、依据不足。汉寿县政府是为加快建设具有汉寿特色的蔬菜产业园而对园区内涉案房屋予以强制拆除。汉寿县政府在强制拆除涉案房屋前并未提供认定涉案房屋为非法违规建筑的相关证据，属认定事实不清。同时，汉寿县政府在强制拆除涉案房屋前，并未对郭桂秀等三人作出行政处罚或认定涉案房屋为非法违规建筑并责令其限期拆除的行政决定，故汉寿县政府强制拆除涉案房屋缺乏事实和法律依据。 第二，汉寿县政府强制拆除案涉房屋的程序违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人在收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，汉寿县政府在进行强制拆除涉案房屋前既未作出行政处罚决定，也未履行催告程序、保障当事人陈述和申辩权利、对当事人作出强制执行决定，属程序违法。 常德市政府作为复议机关，在收到复议申请后予以立案受理，向汉寿县政府送达了行政复议答辩通知书，后又向双方送达了延期审理通知书，对汉寿县政府于2019年5月31日对郭桂秀等三人所居住的涉案房屋进行强制拆除的行为进行了审查，作出了常政复决字[2019]76号行政复议决定书并送达给双方当事人，但其对汉寿县政府的强制拆除行为认定事实不清。 综上所述，汉寿县政府于2019年5月31日强制拆除郭桂秀等三人所居住的涉案房屋，认定事实不清、违反法定程序，但强制拆除行为为事实行为，不具有可撤销的内容。常德市政府作出的常政复决字[2019]76号行政复议决定认定事实不清，依法应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(二)项、第七十四条第二款第(一)的规定，判决如下: 一、确认被告汉寿县人民政府于2019年5月31日强制拆除原告郭桂秀、高建、高升所居住的房屋违法； 二、撤销被告常德市人民政府于2019年9月15日作出的常政复决字[2019]76号行政复议决定。 案件受理费50元，由被告汉寿人民政府、常德市人民政府共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  王继春 审 判 员  唐招军 人民陪审员  肖胜春 二〇一九年十二月十六日 法官 助理  管宏明 书 记 员  杜 玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的； (二)适用法律、法规错误的； (三)违反法定程序的； (四)超越职权的； (五)滥用职权的； (六)明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的； (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。