云南省曲靖市沾益区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0328行初64号原告：保学峰，男，1972年2月22日生，汉族，曲靖市马龙区人，初中文化，农民，住云南省曲靖市马龙区，身份证号码：×××003Ｘ。委托代理人：张华，北京创为律师事务所律师，一般授权代理。被告（原行政机关）：曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处。住所地：云南省曲靖市马龙区通泉街道龙泉北路141号。统一社会信用代码：11530321MB0Q98734G。法定代表人：张兴锁，主任。委托代理人：王蕾，男，1983年12月7日生，汉族，大学文化，副主任，住曲靖市麒麟区。一般授权代理。委托代理人：刘吉芳，云南博纵律师事务所律师，特别授权代理。被告（复议机关）：曲靖市马龙区人民政府。住所地：云南省曲靖市马龙区龙泉北路96号。法定代表人：张晓芬，区长。行政机关出庭负责人：王星海，副区长。委托代理人：邵登富，男，1974年1月12日生，汉族，云南省宣威市人，大学文化，马龙区司法局干部，住曲靖市马龙区。特别授权代理。原告保学峰因要求确认曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处强制拆除其房屋（养鸡场）及强制收回承包土地的行政行为违法，以及撤销被告马龙区人民政府﹝2019﹞-7行政复议决定于2019年8月28日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月28日立案后，于2019年8月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月15日公开开庭审理了本案。原告保学峰及其委托代理人张华，被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处法定代表人张兴锁、委托代理人王蕾、刘吉芳，被告马龙区人民政府行政机关出庭负责人王星海、委托代理人邵登富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告保学峰诉称，其在曲靖市马龙区合法拥有养鸡场农业设施以及承包土地并长期居住于此。2019年3月29日，被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处组织人员对原告的养鸡场农用设施强制拆除。2019年4月7日，被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处组织人员对原告的承包地强行推平，夷为平地。原告曾经报警求助，但（公安机关）至今未给予答复。2019年8月2日，原告申请行政复议，但复议机关马龙区人民政府却确认原行政机关两次强拆行为合法。原告认为，被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处的强拆行为严重侵害了原告的合法物权，且行政程序严重违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政复议决定毫无事实和法律依据，故请求确认被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处强推原告房屋的行政行为违法（在审理过程中，原告书面明确强推原告房屋是指强制拆除马家地的养鸡场及收回保家营大田和小冲的土地），并撤销被告曲靖市马龙区人民政府作出的﹝2019﹞-7《曲靖市马龙区人民政府行政复议决定书》，以及诉讼费由二被告承担。被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处辩称，2019年初，因马龙龙湖公园建设需征收翠屏社区保家营居民小组的土地，在此过程中，发现该居民小组部分村民存在违法建筑的情况。因此，被告根据相关法律规定对辖区内的违法建筑进行认定和处置。经过前期调查了解，原告保学峰位于保家营村马家地的住宅、畜厩、酒房等砖木结构石棉瓦共计19间。2019年2月28日经认定系违法建筑。2019年3月1日责令原告限期拆除而拒不拆除。因此，被告将原告的此违法建筑予以拆除是在调查取证后作出的行政行为，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求依法维持。被告曲靖市马龙区人民政府辩称，为了进一步改善城市生态环境，提升人居环境质量，实现城市可持续发展，曲靖市委、市政府进行了曲靖市国家经济技术开发区景观公园、沾益西河公园、曲靖南片区防洪调节库、曲靖龙湖和麒麟区南湖等五大湖区的规划建设。马龙区龙湖项目于2019年5月16日正式开工建设，项目建设手续已全部办理完成，包括选址意见、建设用地规划许可、水保、环评、林地报批、建设工程规划许可、施工许可证（河道及湖体部分）等。截止2019年9月，龙湖湖体开挖部分工程已经完成，河道部分工程完成90%，现在正进行龙湖绿化、游路、桥梁及建筑部分的施工，项目预计于2020年6月全面竣工投入使用。龙湖项目湿地总面积2152亩，其中岛屿、道路、湖岸开发建设用地、停车场、硬质面积合计191.88亩需报批；水域（849亩）、绿化面积（910.98亩）合计1759.98亩维持集体土地所有权性质不变，不需报批。原告建筑物、构筑物、设施所在位置就属于维持集体土地所有权性质不变，不需报批的范围。为了公共利益的需要，才拆除原告的房屋，但必须对其进行合情合理的补偿。但是，2019年2月，曲靖市马龙区通泉街道办事处在推进龙湖项目建设前期工作过程中，发现原告建筑物、构筑物、设施属于违法建筑，随即进行了认定、处置，并责令限期拆除。但原告拒绝配合，后所涉建筑物、构筑物、设施被通泉街道办事处强制拆除。原告随即向复议机关提出行政复议申请，要求确认通泉街道办事处强制拆除行为违法，本机关予以维持。为加强城乡规划管理，根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》的规定，原告逾期不拆除违法建筑的，有关部门可以对违法建筑进行拆除，因此，原告的诉讼请求应依法予以驳回。原被告双方当事人为支持其诉讼主张，均向本院提交了相关证据材料，本院依法组织双方当事人进行了质证。除涉及政府信息公开材料（曲靖市人民政府办公室关于保学峰申请市人民政府信息公开事项交办情况的报告）与本案无关不予采信外，其余证据材料经本院审查，均符合证据的关联性、合法性和真实性，本院予以采信。但是，证据的合法性是指证据的来源合法以及证据符合法定形式要求，并不涉及保学峰与他人签订的《租地合同》具有法律效力的问题，本院对此不作评判。经审理查明，2013年11月，原告保学峰通过租赁土地、自筹资金在曲靖市马龙区建盖了养鸡场（约1000余㎡）；另2007年11月30日依法承包了本集体经济组织的部分土地，原马龙县人民政府向其颁发了权属证书。2019年初，因马龙区龙湖公园的建设需要，马龙区政府需征收曲靖市马龙区保家营居民小组的部分集体土地及该土地上的建筑物、构筑物等附着物。其中，原告保学峰建盖的养鸡场及部分承包土地也被纳入了此次征收或拆迁范围。在征收过程中，被告曲靖市马龙区通泉街道办事处向原告送达了《马龙区龙湖公园项目征地拆迁政策明白卡》以及《龙湖征地涉及翠屏社区保家营居民小组房屋及附属物征收补偿价值评估表》，被告曲靖市马龙区通泉街道办事处曾多次与原告商谈拆迁补偿事宜，但原告认为补偿数额低，故不愿签订拆迁补偿协议。2019年2月28日,被告曲靖市马龙区通泉街道办事处认定原告保学峰的养鸡场有关设施属于违法建筑。2019年3月1日，该街道办向原告保学峰送达了《责令限期拆除通知书》，责令原告在收到通知书之日起10日内自行拆除位于马龙区马家地的砖木结构石棉瓦房19间。逾期不拆除的，将依法强制拆除。2019年3月29日，为加快推进龙湖公园的建设项目，被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处组织人员强制拆除了原告的养鸡场。2019年4月7日，被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处又组织人员将原告部分承包土地推平收回。原告保学峰不服，于2019年5月24日向被告曲靖市马龙区人民政府申请行政复议，复议请求的事项是请求复议机关确认被告2019年3月29日强制拆除其养鸡场农用设施与2019年4月7日强推原告承包地的具体行政行为违法。2019年7月30日，经延期后被告曲靖市马龙区人民政府作出﹝2019﹞-7《曲靖市马龙区人民政府行政复议决定书》，维持了原行政行为。本院认为，本案的争议建点为：原告保学峰的房屋（养鸡场）是否属于违法建筑；被告强制拆除原告房屋（养鸡场）及强制收回部分承包土地的行政行为是否合法。对此，本院分项评判如下：一、关于违法建筑问题本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《云南省违法建筑处置规定》第二条规定，本规定所称的违法建筑是指违反城乡规划管理法律、法规的建筑物、构筑物，包括城镇违法建筑和乡村违法建筑；城镇违法建筑是指在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的建筑，以及超过批准期限未拆除的城镇临时建筑；乡村违法建筑是指在乡、村庄（含镇辖村）规划区内未取得乡村建设规划许可或者未按照许可内容进行建设的建筑。第三条规定，已建成的建筑是否属于违法建筑，依照建设时的法律、法规和城乡规划予以认定。结合到本案，根据《云南省违法建筑处置规定》第五条第三款的规定，乡（镇）人民政府负责处置乡村违法建筑，因此，被告作为乡一级人民政府，依法负有对违法建筑的处置权（当然包括违法建筑的认定权），但是，原告保学峰的养鸡场建设时间为2013年11月，被告并没有向本院提交证据证实原告建盖时的用地已经被纳入规划区范围以及原告保学峰的行为违反了我国城乡规划法的规定，因此，被告认定原告建盖的养鸡场属于违法建筑依据不足，是否属于违法建筑还需要进一步调查取证。二、关于行政行为合法性问题本院认为，程序公正是实体公正必要的前提和保障，故程序违法同样违法。因此，行政机关在行政执法实践中必须严格按照法定程序进行，决不能因片面追求行政效率而牺牲法律的正当程序。要正确处理好改革、发展和稳定的关系。关于集体土地的征收，其实分为两部分，一是集体土地的征收；二是对集体土地上房屋及地上附着物的征收。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第四十六条第三款规定，没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。结合到本案，根据上述有关法律、法规和规章的规定，被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处在强制拆除原告房屋（养鸡场）及强制收回原告部分承包土地时，依法不具有强制执行权，系超越职权的行政行为，不符合《中华人民共和国行政强制法》第十三条的规定；在强制拆除房屋及强制收回承包地前，未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定作出行政决定，而直接采取强制执行措施拆除案涉房屋及部分承包土地，形成未作决定直接拆除的事实；在强制执行前也未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定事先书面催告当事人履行义务。另外，即便本案原告保学峰的养鸡场属于违法建筑，但被告没有按照《云南省违法建筑处置规定》的程序进行，一是没有按照该地方性法规第二十一条的规定在强制拆除前发布强制拆除公告；二是没有按照第二十二条的规定将财物登记造册，运送他处存放、妥善保管，并通知当事人领取；三是没有按照第二十三条的规定书面告知当事人到场，在公证机构公证或者无利害关系的第三方见证下实施强制拆除以及制作笔录，并拍照、录音、录像。故即便属于违法建筑，被告强制拆除原告房屋（养鸡场）的行政行为仍然程序违法。综上，被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处超越职权强制拆除原告房屋（养鸡场）及强制收回承包地的行政行为违反法定程序，不符合法律正当程序，应依法确认违法。针对存在的诸多程序违法问题，被告曲靖市马龙区人民政府仍认定原行政机关的行政行为合法，应依法撤销。另外，对于强制收回原告承包图土地的行政行为，原告保学峰提交了原马龙县人民政府向其颁发的农村土地承包经营权证，原告在行政复议中也明确提出请求确认该行政行为违法，被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处仅对保学峰建盖的房屋属于违章建筑予以积极回应，二被告在诉讼过程中对此是否强制收回的合法性不作回应，且复议机关在复议决定书中对此采取回避态度，系明显不当，也属于事实不清。此外，复议机关还存在向保学峰、张小柱（另案原告）送达的复议决定书编号相同，均为﹝2019﹞-7，也明显不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条之规定，判决如下：一、确认被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处2019年3月29日强制拆除原告保学峰房屋（养鸡场及其设施）的行政行为及2019年4月7日强制收回原告保学峰承包土地的行政行为违法。二、撤销被告曲靖市马龙区人民政府于2019年7月30日对原告保学峰作出的﹝2019﹞-7《曲靖市马龙区人民政府行政复议决定书》。案件受理费50元,由被告曲靖市马龙区人民政府通泉街道办事处和曲靖市马龙区人民政府连带负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省曲靖市中级人民法院。审 判 长  杨 林人民陪审员  朱国桢人民陪审员  杨三和二〇一九年十二月九日书 记 员  刘 畅