湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2204号上诉人（原审原告）：**朝，男，1951年11月27日出生，汉族，住岳阳市云溪区。委托代理人：陈利智，男，1979年11月21日出生，汉族，住岳阳市云溪区，系**朝儿子。被上诉人（原审被告）：岳阳市人民政府，住所地：岳阳市金鹗中路235号。法定代表人：李爱武，市长。委托代理人：黄艳艳，岳阳市司法局工作人员。上诉人**朝与被上诉人岳阳市人民政府行政复议决定一案，湖南省岳阳市中级人民法院于2019年10月30日作出（2019）湘06行初227号行政判决。**朝不服，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月18日进行了调查询问。上诉人**朝及其委托代理人陈利智，被上诉人岳阳市人民政府委托代理人黄艳艳参加。本案现已审理终结。原审查明：2018年7月23日，**朝以云溪区政府为行政复议被申请人向岳阳市政府申请行政复议，请求：1、确认《云溪区收回国有土地使用权补偿安置方案》违法；2、确认《云溪区收回国有土地使用权补偿安置方案》收回国有土地使用权行政行为违法；3、确认云溪区政府收回郭坳组国有土地使用权补偿协议无效；4、依法追究《云溪区收回国有土地使用权补偿安置方案》违法行政行为相关责任人行政、刑事责任。2019年8月12日，岳阳市政府作出39号复议决定，认为**朝就《云溪区收回国有土地使用权补偿安置方案》申请复议的时间已超过法定的申请行政复议期限。另外，**朝申请确认云溪区政府收回郭坳组国有土地使用权补偿协议无效，但在其提交的证据目录及材料中，并没有该补偿协议，因此无法进行审查，另外，**朝要求追究补偿安置方案违法行政行为相关责任人行政、刑事责任的请求不属于行政复议法规定的行政复议范围，不予审查，因此作出驳回**朝不服云溪区政府作出的《云溪区收回国有土地使用权补偿安置方案》的行政复议申请。2017年4月20日，云溪区政府发布《岳阳市云溪区人民政府云溪镇文苑片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》（以下简称文苑片区棚改项目），决定征收规划部门确定的征收红线范围内国有土地上房屋及附属物。陈利云所有的房屋位于文苑片区棚改项目征收红线范围内，**朝作为陈利云的委托诉讼代理人，在房屋征收登记中**朝也被登记为被征收人。2018年4月10日，湖南正阳房地产评估咨询有限公司受云溪区棚户区改造云溪镇片区文苑项目部委托就文苑片区棚改项目涉及陈利云所有的拟征收的房地产价格及装饰装修附属物出具了湘正房评字（2018）第04-13号《房地产估价报告》。2017年5月21日，云溪区政府发布《云溪区收回国有土地使用权补偿安置方案》，内容为“根据区人民政府第42次常务会议纪要和《关于同意收回文苑北路两侧国有土地的批复》文件精神，我区将启动文苑北路建设。鉴于该宗地范围内的土地使用权在法律层面上均为国有建设用地，但实际仍按集体土地使用，且该宗地上房屋既有国有土地使用权证，又有集体土地使用权证的实际情况，经区人民政府批准，本次收回国有建设用地时，参照集体土地征收补偿标准进行补偿安置，……被补偿单位为云溪区云溪镇凤台山社区居委会，具体位置以批准的收回国有土地使用权勘界定界图（用地红线图）为准，面积7339平方米（合11.008亩）”。2018年4月25日，岳阳市云溪区人民政府办公室下发《岳阳市云溪区人民政府办公室关于对全区棚户区改造项目实行停缓调撤的紧急通知》（以下简称《停缓调撤通知》），通知内容为：“各镇人民政府、街道办事处，区直及驻区各有关单位:为贯彻落实国家、省、市关于严控政府性债务增长，切实防范债务风险，对政府性投资项目实行停、缓、调、撤的规定，根据中共湖南省委、省人民政府《关于严控政府性债务增长，切实防范债务风险的若干意见》(湘发[2018]5号)文件精神，经区政府研究，决定停建云溪区棚户区改造项目。请相关单位严格执行项目停、缓、调、撤决定。同时，切实做好对项目相关群众的政策宣传和解释工作。”另查明，**朝称其房屋在该《云溪区收回国有土地使用权补偿安置方案》范围内，并称《收回郭坳组国有土地使用权补偿协议》的被补偿人为云溪区云溪镇凤台山社区居委会，**朝系该收回土地郭坳组集体成员、土地被补偿人，系该补偿协议的利益相关人，但不具备获取持有该补偿协议的资格，故在向岳阳市政府申请行政复议时无法提供《收回郭坳组国有土地使用权补偿协议》。**朝不服39号复议决定，提起本案诉讼，请求：1.确认岳阳市政府39号复议决定违法；2.撤销岳阳市政府39号复议决定；3.判决由岳阳市政府重新做出行政复议决定。原审认为，岳阳市政府在受理**朝复议申请后以**朝的复议申请不符合行政复议法和行政复议法实施条例规定的受理条件为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项的规定作出39号行政复议决定，驳回**朝的复议申请。故本案诉争的是岳阳市政府作出的行政复议决定是否合法。首先，原告**朝要求确认《云溪区收回国有土地使用权补偿安置方案》违法，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需继续推进实施，补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点；产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。同时，从内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，亦不属于行政诉讼受案范围。另外，根据云溪区政府下发的《停缓调撤通知》，云溪区政府对**朝房屋已确定不再征收，**朝对《云溪区收回国有土地使用权补偿安置方案》也无诉的利益，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项、第（五）项，第四十八条第一款第（二）项的规定，岳阳市政府对该复议申请应不予受理，岳阳市政府在行政复议决定中以原告**朝申请超过复议期限为由对该复议申请不予受理适用法律依据存在瑕疵，但处理结果并无不当。其次，**朝复议申请确认《关于收回郭坳组土地征收补偿协议》无效，一审法院认为，在土地征收过程中，土地行政管理部门与村委会签订的土地征收补偿协议，是土地所有权人与征收管理部门之间签订的行政协议，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条，“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”的规定，只有集体土地所有权人或过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼，土地征收补偿协议不涉及土地使用权的行使，**朝单独以土地使用权人的名义，对土地征收补偿协议不具备复议和诉讼主体资格，岳阳市政府对**朝的该项复议申请不予审查并无不当。最后，**朝要求追究相关责任人行政、刑事责任的复议申请，不属于《中华人民共和国行政复议法》第三条、第六条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三条规定的行政复议的审查范围，岳阳市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项对该复议申请不予审查并无不当。综上，岳阳市政府39号行政复议决定程序合法，处理并无不当，**朝起诉请求确认39号行政复议决定违法并予以撤销的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《中华人民共和国行政复议法》第三条、第六条、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三条、第二十八条第一款第（二）项、第（五）项，第四十八条第一款第（二）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条之规定，判决：驳回原告**朝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告**朝负担。**朝上诉提出：一、本案属于行政复议和行政诉讼受案范围。违法收回国有土地使用权和违法征收国有土地上房屋的具体行政行为，当然属于行政复议和行政诉讼的受案范围。原判认为**朝要求确认《岳阳市云溪区人民政府关于收回国有土地使用权补偿安置方案的公告》违法，不属于行政复议和行政诉讼受案范围，认定事实及适用法律错误。二、在云溪区政府已作出《云溪区棚户改造征收决定》的情形下再作出《岳阳市云溪区人民政府关于收回国有土地使用权补偿安置方案的公告》没有合法依据、法定事由和必备前置程序，应判定违法无效或撤销。且云溪区棚户区改造属国家重点工程，区政府收回国有土地使用权补偿安置方案是以截留挤占棚户区改造专项补助资金为目的，涉及资金大，群众利益广，属重大违法行为。三、**朝系《岳阳市云溪区人民政府关于收回国有土地使用权补偿安置方案的公告》所涉及的凤台山社区郭坳组的成员，土地征收补偿协议因客观原因无法提供，不能否认**朝系利益相关人的事实。原判认定**朝不具备行政复议和行政诉讼的主体资格，认定事实和适用法律错误。请求撤销原判，本案诉讼费由被上诉人岳阳市政府承担。岳阳市政府答辩称：一、《岳阳市云溪区人民政府关于收回国有土地使用权补偿安置方案的公告》是过程性行为，不具可诉性，不属于行政复议和行政诉讼受案范围。二、**朝单独以土地使用权人名义不具备提起行政复议和行政诉讼主体资格。三、云溪区政府已停建云溪区棚户区改造项目，**朝的房屋未被征收，其对《岳阳市云溪区人民政府关于收回国有土地使用权补偿安置方案的公告》无可诉利益。一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。二审另查明，2017年5月21日云溪区政府发布《岳阳市云溪区人民政府关于收回国有土地使用权补偿安置方案的公告》，公告上载明的公告时间为2017年5月21日至6月3日。本院认为，本案二审争议焦点是，岳阳市政府39号复议决定是否合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。”本案中，云溪区政府2017年5月21日发布《关于云溪区收回国有土地使用权补偿安置方案的公告》，公告时间为2017年5月21日至6月3日。根据上述规定，**朝提起行政复议申请的期限至2017年8月3日止。**朝于2018年7月23日才向岳阳市政府邮寄《行政复议申请书》，已明显超过了法定的行政复议申请期限。另《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条规定：“有下列情形之一的，申请人应当提供证明材料：……（三）法律、法规规定需要申请人提供证据材料的其他情形。”**朝行政复议申请所提的第3项请求为，请求确认云溪区政府收回郭坳组国有土地使用权补偿协议无效，但在其所提交的证据材料中没有该补偿协议，因此岳阳市政府未对此进行审查，并不违反法律规定。关于**朝要求依法追究《云溪区收回国有土地使用权补偿安置方案》违法行政行为相关责任人行政、刑事责任的问题，不属于行政复议规定的行政复议范围，岳阳市政府对此不予审查并无不当。需要指出的是，原审判决认为补偿安置方案不属于行政复议和行政诉讼受案范围，属适用法律不当，应予纠正。综上，上诉人**朝的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决部分理由不当，但处理结果正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人**朝负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年十二月二十三日书记员  刘海涛