甘肃省高级人民法院行政裁定书（2019）甘行终468号上诉人（原审原告）张掖益禾生态农业科技开发有限责任公司，住所地：甘肃省张掖市甘州区新张掖国际商贸城电子商务创业园25栋二楼7-9号，统一社会信用代码：916207020575919725。法定代表人杨洋，该公司总经理。委托代理人阎晓琴，甘肃和谐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）民乐县人民政府，住所地：甘肃省民乐县县府西街9号。法定代表人牛益民，该县政府代县长。委托代理人项培祥，民乐县生态园区管委会副主任。委托代理人张旌铭，甘肃扁都律师事务所律师。被上诉人（原审被告）民乐县自然资源局（原民乐县国土资源局），住所地：甘肃省民乐县南大街与县府街交叉口西150米处。法定代表人朱荣元，该自然资源局局长。委托代理人钱雪燕，该自然资源局副局长。原审第三人民乐县永正农业开发有限责任公司，住所地：甘肃省张掖市民乐县生态工业园区，统一社会信用代码：916207225562700220。法定代表人尹斌，该公司经理。委托代理人谭谈，青海立卓律师事务所律师。原审第三人甘肃滨河食品工业（集团）有限责任公司，住所地甘肃省张掖市民乐县，统一社会信用代码：91620000224373172E。法定代表人许福林，该公司经理。委托代理人刘文杰，该公司员工。上诉人张掖益禾生态农业科技开发有限责任公司（以下简称张掖益禾公司）因诉被上诉人民乐县人民政府（以下简称民乐县政府）、被上诉人民乐县自然资源局收回土地决定一案，不服甘肃省嘉峪关市中级人民法院（2019）甘02行初14号行政裁定，向本院提起上诉，本案受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人张掖益禾公司的法定代表人杨洋及其委托代理人阎晓琴，被上诉人民乐县政府的委托代理人项培祥、张旌铭，被上诉人民乐县自然资源局的委托代理人钱雪燕，原审第三人民乐县永正农业开发有限责任公司（以下简称永正农业开发公司）的委托代理人谭谈，原审第三人甘肃滨河食品工业（集团）有限责任公司（以下简称滨河集团公司）的委托代理人刘文杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”这里的“利害关系”应理解为直接的法律上的利害关系，它仅指公法上的利害关系；除特殊情形或者法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系，不能扩大为所有的直接或间接受到行政行为影响到的公民、法人或者其他组织。公法上的利害关系，是指行政机关作出行政行为所援引的公法规范所要保护的权利和利益。只有公法领域的权利受到行政行为的影响，该权利人才具有提起行政诉讼的原告主体资格。民乐县政府作出的民政国土建字[2018]186号决定，它所考虑和要保护的当事人是永正农业开发公司及其享有的土地使用权，只有永正农业开发公司才具有提起撤销《土地征收决定》的原告主体资格。益禾生态农业科技开发公司依据《土地租赁合同》享有的土地承租权，不是对涉案土地享有的权利，也不是法律意义上的土地权利人，也不是政府征收时应当考虑和保护的内容。也就是说，本案被诉行政行为是民乐县政府作出并组织实施的土地征收行为，依据租赁合同产生的承租权，对涉案土地不享有权利，益禾生态农业科技开发公司与政府的征收行为之间不具有利害关系，不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。本案在立案阶段，法官多次向益禾生态农业科技开发公司委托代理人释明有关的法律规定，但其坚持诉讼，故依法应当驳回起诉。益禾生态农业科技开发公司的损失应当通过民事诉讼或者其他途径解决。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于使用的解释》第六十九条之规定，裁定驳回原告张掖益禾公司的起诉。案件受理费50元，退还原告。上诉人张掖益禾公司上诉称：1.一审法院认定事实错误。根据《土地租赁合同》和永正农业开发公司《国有土地使用权证》，上诉人承租的960亩土地及其他530亩土地属于永正农业开发公司《国有土地使用权证》范围内的土地。上诉人对涉案土地享有承租权。上诉人依法取得涉案土地的承租权，该权利受法律保护，是属于法律意义上的权利。虽然国有土地的使用权归国家所有，但是公民、法人或者其他企业单位和其他组织可以依法取得土地使用权、土地承租权、土地抵押权和土地收益权等其他针对土地的合法权利。上诉人是涉案土地的合法承租权人，依法享有土地二十年的承租权，当然属于土地权利人。民乐县政府作出《土地征收决定》时应当考虑上诉人的合法权利。民乐县政府对土地权利人的补偿金额制作《房地产评估报告》，在该报告中已经考虑上诉人的合法利益。该《评估报告》认为“上诉人在承租土地后，对土地进行了拉沙换土、荒地开垦、土壤改良和修建灌溉系统等改造。将土地由荒地改造为基本农田。土地年总收益为1445.13/亩，每亩总费用1226.00/亩和待估土地价格4088.28/亩。”上诉人经过多年分批次对承租土地投入大量物力和财力对承租土地进行大规模的改造，本案中土地征收过程中对土地权利人的补偿价格并非是基于《国有土地使用权证》项下土地的原始价值，而是按照涉案土地改良后的价值进行补偿。所以民乐县政府在征收涉案土地时考虑和保护上诉人改造的540亩土地承租权。一审法院既然认为上诉人依法享有承租权，就不能再认定上诉人对涉案土地不享有权利。这种既认定有权又认定无权的行为与法律逻辑不符。2.一审裁定适用法律错误。根据《行政诉讼法》第二十五条规定，上诉人应当属于行政法意义上的利害关系人。最高人民法院（2017）行申169号行政裁定中认为，利害关系应当理解为直接的法律上的利害关系，他仅指公法上的利害关系；除特殊情形或者法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系，不能扩大为所有的直接或间接受到行政行为的影响到公民、法人或者其他组织。可知行政诉讼中利害关系仅指一般意义上不包括私法上的利害关系，但是并没有把私法上的利害关系绝对排除在行政诉讼中的利害关系范围之外。本案中上诉人应该认定为“一般不包括私法上的利害关系”的例外。上诉人虽然仅享有私法上的权利，但是却导致了公法上的结果。上诉人的权利并非单纯私法意义上对承租土地享有使用权和收益权，上诉人的承租行为改变了永正农业开发公司土地使用权对象的用途、性质和价值。上诉人私法上的权利造成了公法上的结果，具有公法意义，应成为民乐县政府作出土地征收决定时考虑保护的对象，上诉人对本案中的土地征收行为具有利害关系，其具有原告主体资格。3.本案中土地征收行为没有法律和事实依据，征收目的不明确且相互矛盾。《土地管理法》第五十八条规定，为公共利益征收土地。《土地使用权收回补偿协议书》中民乐县政府征收土地的目的是打造省级工业园区。在民乐县自然资源局对滨河公司的委托书中民乐县政府征收土地的目的是平整和耕种。在民乐县自然资源局对永正农业开发公司的告知函中民乐县政府征收土地的目的是打造一、二、三产业融合发展特色小镇。民乐县政府征收土地仅仅是保护了永正农业开发公司的所有权，并没有考虑益禾公司的承包权，一审法院认为上诉人有承租权，一方面又认为上诉人没有权利，属于逻辑错误。显然民乐县政府征收土地的目的不明确且相互矛盾，但无论是哪个目的，均不属于为公共利益而征收。民乐县政府以公共利益为由征收土地，是没有事实和法律依据的。上诉请求：撤销一审裁定，并裁定嘉峪关市中级人民法院继续审理或指定其他法院审理。被上诉人民乐县政府答辩称：1.答辩人作出的是收回国有土地决定，不是征收国有土地使用权决定，是两种不同性质，不同程序的行政行为，上诉人表述不当，请求错误。2.上诉人与第三人永正农业开发公司之间存在的是土地租赁合同关系，答辩人作出收回决定前，永正农业开发公司是答辩人作出土地收回决定时的土地使用权人，上诉人无权就收回土地的使用权主张权利。上诉人与本案没有行政诉讼法上的利害关系。请求：驳回上诉，维持原裁定。被上诉人民乐县自然资源局答辩称：1.收回土地决定并不同于征收土地决定，上诉人混淆了收回土地决定与征收土地决定的关系。2.本案属于国有土地所有权人和使用权人的收回土地关系，故上诉人不具备本案收回土地决定的原告主体资格。二审请求：驳回上诉，维持原裁定。原审第三人永正农业开发公司辩称：1.上诉人起诉请求是撤销收回土地决定，一审是程序性审理，仅仅是否具备原告主体资格。上诉人与涉案土地收回决定之间无法律上的利害关系，一审裁定驳回起诉正确。2.涉案收回的土地是永正农业开发公司依法取得的土地使用权，故行政相对人应当是永正农业开发公司，而非上诉人，一审对原告主体审查并裁定驳回起诉正确。二审请求：依法驳回上诉，维持原裁定。原审第三人滨河公司辩称：一审适用法律正确，裁定适当，上诉人的上诉理由没有依据。二审请求：驳回上诉，维持原裁定。上诉人张掖益禾公司在二审庭审中提交证据2份：1.价格评估报告；2.公证书。证明目的：上诉人在租赁土地上开垦平整费用的损失以及涉案土地上附着物现状。经二审庭审质证，民乐县政府、民乐县自然资源局、永正农业开发公司发表质证意见：真实性、合法性有异议，与本案没有关联性，不予质证。滨河公司未发表质证意见。经审查，本院认为对上诉人张掖益禾公司提交的2份证据与起诉收回土地决定的原告主体资格无关联性，不予认定。被上诉人民乐县政府在二审庭审中提交证据2份：1.《民乐县人民政府关于收回民乐县永正农业开发有限责任公司国有土地使用权的决定》；2.《民乐县国土资源局关于依法收回民东县永正农业开发有限责任公司国有土地使用权的请示》。证明目的：收回土地决定与上诉人无直接利害关系。经二审庭审质证，张掖益禾公司发表的质证意见：真实性、合法性无异议，与本案没有关联性，不予质证。民乐县自然资源局、永正农业开发公司发表的质证意见：真实性、合法性、关联性无异议，同意证明目的。滨河公司未发表质证意见。本院对被上诉人民乐县政府提交的2份证据意见：该2份证据在一审中张掖益禾公司已经提交，不属于新证据，本院不予接纳。本院经审理查明：2015年12月31日，永正农业开发公司（甲方）与张掖益禾公司（乙方）签订《土地租赁合同》，合同约定主要内容：甲方将自己土地证红线范围内现有可耕种土地960亩租赁给乙方。土地租赁期限为20年，即自2016年1月1日至2035年12月31日。乙方每年应向甲方交纳租金共计230400元。本合同租金合计4608000元，合同签订后按租赁期每五年付一次，每次金额为：1152000元。2018年11月29日，原民乐县国土资源局（甲方）与永正农业开发公司（乙方）签订《土地使用权收回补偿协议书》，就甲方宗地代码620722400032GY00168号农业用地使用权提前收回，土地使用权面积1000632.33平方米，用途为农业，房屋（构筑物）建筑面积1842.17平方米。甲方向乙方的补偿方式为货币补偿，补偿金额为678.91万元。甲方于本协议生效后20日内向乙方付总补偿额的40%即271.564万元。乙方收到甲方第一笔补偿金271.564万元和搬迁费10万元后20日内开始搬迁，在两个月内完成搬迁。2018年12月26日，民乐县政府作出民政国土建字〔2018〕186号《民乐县人民政府关于收回民乐县永正农业开发有限责任公司国有土地使用权的决定》，决定收回永正农业开发公司位于××区南、县人大农场西国有土地使用权。上述事实有：《土地租赁合同》《土地使用权收回补偿协议书》《民乐县人民政府关于收回民乐县永正农业开发有限责任公司国有土地使用权的决定》、二审庭审笔录予以佐证。本院认为，本案的焦点问题：张掖益禾公司是否具有本案原告主体资格；民乐县政府与民乐县自然资源局是否属于收回土地决定的共同被告。关于张掖益禾公司是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（一）项规定，提起诉讼的原告应当符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案上诉人并非是涉案国有土地使用权人，而是国有土地租赁人即实际占有使用人。因此，其能否提起本案诉讼的关键在于对“利害关系”的理解。行政诉讼法中的“利害关系”一般包含四个方面的含义，即：1.存在一项行政法律赋予和保护的权利或利益；2.该权利或利益归属于原告本身；3.该权利或利益可能受到了被诉行政行为的侵害；4.该权利或利益具有通过所提诉讼予以救济的可能性和必要性。就本案而言，应当考虑以下两个方面：第一，上诉人通过《土地租赁合同》取得涉案土地的租赁权，土地租赁形成的法律关系是否属于行政机关作出收回土地决定时应当予以考虑的因素；第二，上诉人对涉案土地被收回产生的损失是否可以通过提起撤销收回土地决定而获得保护，或者得到救济。本案中，根据查明的事实，上诉人对涉案土地享有的是租赁权，其权利或者利益受损属于民事法律调整的范围，不属于民乐县政府在作出被诉收回土地决定时应予考虑的范围，其受损产生的利益诉求，可以通过民事诉讼途径解决，上诉人不能基于土地租赁权而对收回土地决定提起撤销之诉。若上诉人因土地开发投入产生的补偿利益，则属于行政补偿法律关系，上诉人可以另行主张。上诉人基于土地租赁合同形成的土地租赁权，不属于行政法律赋予或者保护的权利。据此，上诉人与被诉收回国有土地使用权决定之间无行政法上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。关于民乐县政府与民乐县自然资源局是否属于收回土地决定的共同被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。也即“谁作出、谁被告”“谁实施、谁被告”是确定被告的一般原则。本案中，2018年12月36日，民乐县政府作出民政国土建字〔2018〕186号《民乐县人民政府关于收回民乐县永正农业开发有限责任公司国有土地使用权的决定》，决定收回永正农业开发公司位于××区南、县人大农场西国有土地使用权。收回土地面积1000632.33平方米（1500亩）。四至范围是：东至县人大农场、南至民乐县园艺场、西至民东县永兴生物科技有限公司、北至金山路。从本案查明的事实看，被诉的收回土地决定是由民乐县政府作出。据此，适格被告应当是民乐县政府，而非民乐县自然资源局。上诉人将民乐县政府和民乐县自然资源局列为共同被告，属于错列被告，一审法院未予审理和释明不当，二审应予纠正。关于一审法院将本案“收回土地决定”定性为“征收土地决定”，属于一审法院对本案案由定性错误，本院予以纠正。另外，如果上诉人认为涉案土地因收回而存在补偿利益的，则可另行依法主张权利。综上，上诉人张掖益禾公司不具有提起本案诉讼的原告主体资格，虽然一审法院对本案案由定性错误，且未对共同被告进行释明不当，但一审裁定驳回起诉结果正确，应予维持。上诉人张掖益禾公司的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审预收案件受理费50元，退回上诉人张掖益禾生态农业科技开发有限责任公司。本裁定为终审裁定。审 判 长 姚振勇审 判 员 朵利民审 判 员 薛 扬 二〇一九年十二月十一日法官助理 张云霞书 记 员 戴蕴鹏