江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终627号 上诉人（原审原告）宋金刚，男，汉族，住镇江市。 委托代理人童月平（系宋金刚之妻），女，汉族，住镇江市。 上诉人（原审原告）宋金宝，男，汉族，住镇江市。 两上诉人的共同委托代理人宋玉成，北京市中盾律师事务所律师。 上诉人（原审原告）吴祥，男，汉族，住镇江市。 被上诉人（原审被告）镇江市润州区人民政府，住所地镇江市润洲路5号。 法定代表人徐心田，该区区长。 被上诉人（原审被告）镇江市人民政府，住所地镇江市南徐大道68号。 法定代表人张**，该市市长。 委托代理人曾建平，镇江市司法局行政复议处副处长。 委托代理人林莉，镇江市司法局行政复议处副主任科员。 上诉人宋金刚、宋金宝、吴祥因诉镇江市润州区人民政府（以下简称润州区政府）房屋行政征收及镇江市人民政府行政复议一案，不服江苏省镇江市中级人民法院（以下简称镇江中院）（2018）苏11行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院认定： 2017年2月16日，镇江市第八届人民代表大会第一次会议决定批准《关于镇江市2016年国民经济和社会发展计划执行情况及2017年计划（草案）的报告》，批准镇江市2017年国民经济和社会发展计划。2017年国民经济和社会发展计划和重点任务中载明：注重统筹城乡协调发展。新增铁瓮城、太古山1号地块三期等约26万平方米棚户区改造计划。2017年3月，镇江市人民政府办公室印发了《关于下达2017年市区棚户区（危旧房）改造目标任务的通知》（镇政办发[2017]61号），将恒顺中山西路片区及周边地块棚户区改造项目纳入2017年市区棚户区（危旧房）改造目标任务，实施主体是润州区政府，筹资主体是镇江国有投资控股集团有限公司。2017年4月6日镇江市发展和改革委员会与镇江市人民政府房屋征收办公室制定镇发改综合发[2017]128号《关于印发的通知》，载明计划内各项目均符合镇江市国民经济和社会发展规划。涉案项目在计划范围内。镇江市发展和改革委员会、原镇江市国土资源局、原镇江市规划局均出具说明，经审查涉案项目符合国民经济和社会发展规划、符合土地利用总体规划和城市总体规划。 2018年2月26日，润州区政府组织相关部门对涉案项目的房屋征收补偿方案进行论证，形成论证意见。2018年2月27日，镇江国有投资控股集团有限公司为该项目准备资金共计约12.7亿元人民币，用于涉案项目征收补偿工作经费，并承诺上述资金不挪作他用，仅用于恒顺中山西路厂区及周边地块棚户区改造项目。同日，润州区政府拟定了恒顺中山西路厂区及周边地块棚户区改造项目范围内的房屋征收补偿方案，该补偿方案写明了房屋征收目的、征收范围、征收部门、征收实施单位、补偿方式、征收补偿补助及奖励费标准、产权调换房源、征收签约期限等内容。该征收补偿方案在征收范围内张贴公示征求公众意见，期限截止到2018年3月29日。项目采用问卷调查形式征求被征收人对征收补偿方案意见，通过调查，同意该项目征收补偿方案的占总户数70.9%，不同意该项目征收补偿方案的占总户数10.85%，弃权的和未发出的分别占1.32%和16.93%。2018年3月30日，风险评估小组填写《镇江市房屋征收社会稳定风险评估评审表》，评估该项目风险等级为低风险，可以实施。该风险评估意见经润州区人民政府房屋征收办公室、润州区政府审核后报镇江市润州区维护稳定工作领导小组备案。同日，润州区政府作出《房屋征收补偿方案征求意见情况公告》载明“本项目坚持实物安置与货币安置相结合，鼓励选择货币安置，增加不同地段的安置房源，主要为安置对象提供多途径选择”。2018年4月2日，该房屋征收决定经润州区政府常务会议讨论。 2018年4月4日，润州区政府作出镇润政[2018]17号国有土地上房屋征收决定书（以下简称17号房屋征收决定），决定对恒顺中山西路厂区及周边地块棚户区改造项目范围内的国有土地上的房屋实施征收，征收范围：黄山北路以东，新马路、阳彭山路以南，广东山庄、阳彭山以西，中山西路原恒顺厂区以北。当日，润州区政府作出镇润政[2018]18号《国有土地上房屋征收决定公告》（以下简称18号房屋征收决定公告），对房屋征收决定以及征收补偿方案予以公告。 吴祥、宋金刚及宋金刚、宋金宝已故父亲宋云的房屋在涉案征收决定范围内。吴祥对17号房屋征收决定不服，向镇江市人民政府申请行政复议，请求确认17号房屋征收决定违法并予以撤销。镇江市人民政府于2018年5月22日立案受理，经审查后认为润州区政府作出的17号房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收补偿条例）规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2018年7月20日作出[2018]镇行复第34号《镇江市人民政府行政复议决定书》（以下简称34号复议决定），维持了17号房屋征收决定。 原审法院另查明，镇江市润州区房屋征收和拆迁安置中心出具的《关于恒顺中山西路厂区及周边地块棚户区改造项目房屋征收实际情况的说明》，载明项目实际需征收户数809户，截止2018年12月25日，已有805户签订房屋征收补偿协议，仅剩4户未签订补偿协议。已经支付征收补偿款762户，剩余未支付的正在整理制作协议，待协议完善通过审批后可支付补偿款。 吴祥向镇江中院提起本案诉讼，请求：1、确认润州区政府17号房屋征收决定违法并予以撤销。2、撤销镇江市人民政府34号复议决定。3、本案诉讼费用由润州区政府、镇江市人民政府承担。 宋金刚、宋金宝不服房屋征收决定，未经行政复议直接向镇江中院提起本案诉讼，请求：1、撤销润州区政府作出的17号房屋征收决定，同时撤销18号房屋征收决定公告；2、由润州区政府承担诉讼费。 原审法院认为： 征收补偿条例第四条第一款、第八条第五项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，润州区政府依法有权作出17号房屋征收决定。 对润州区政府作出的17号房屋征收决定是否合法认定如下： 第一，17号房屋征收决定是否基于公共利益。征收补偿条例第八条第五项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据在案证据，涉案征收项目的目的是为了进一步保障和改善民生，解决棚户区居民居住条件而进行的棚户区改造，符合征收补偿条例第八条第五项规定的由政府组织实施的“对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，属于为公共利益需要征收房屋的情形。 第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。征收补偿条例第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，镇发改综合发[2017]128号《关于印发的通知》，明确涉案项目符合镇江市国民经济和社会发展规划。镇江市发展和改革委员会、原镇江市国土资源局、原镇江市规划局均出具说明，经审查涉案项目符合国民经济和社会发展规划、符合土地利用总体规划和城市总体规划。结合以上证据，可认定涉案征收项目符合上述规定。 第三，旧城区改建是否纳入国民经济和社会发展年度计划。根据征收补偿条例第九条的规定，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，经镇江市第八届人民代表大会第一次会议决定批准的镇江市2017年国民经济和社会发展计划中提出新增铁瓮城、太古山1号地块三期等约26万平方米棚户区改造计划。镇政办发[2017]61号文将恒顺中山西路片区及周边地块棚户区改造项目纳入2017年市区棚户区（危旧房）改造目标任务。依据《2017年度镇江市国民经济和社会发展年度计划》制定的镇发改综合发[2017]128号文，也载明涉案项目符合镇江市国民经济和社会发展规划。结合以上证据，可认定涉案征收项目符合上述规定。 第四，是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。征收补偿条例第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”本案中，在案证据证明，涉案征收补偿方案经论证后，润州区政府将拟定的征收补偿方案向被征收人公告并公开征求意见。征收补偿方案的拟定、论证、公告、征求意见、等程序均符合前述规定。 第五，涉案项目中润州区政府是否应组织由被征收人和公众代表参加的听证会。征收补偿条例第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，涉案项目属于因旧城区改建需要征收房屋的项目，若存在超过半数被征收人对征收补偿方案持有异议的情况，润州区政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会。但在涉案征收补偿方案公示期间，未有超过半数的被征收人在规定的期限内提出异议或者修改意见，故不存在需召开听证会的情形。 第六，涉案项目是否经过社会稳定风险评估。征收补偿条例第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”本案中，在案证据显示，涉案项目进行了社会稳定风险评估，制作了《镇江市房屋征收社会稳定风险评估评审表》，评估该项目风险等级为低风险，可以实施。该风险评估意见经润州区征收办、润州区政府审核后报镇江市润州区维护稳定工作领导小组备案。故可认定17号房屋征收决定作出前已经进行了社会稳定风险评估。且该征收决定涉及人数众多，经过了润州区政府常务会议讨论。 第七，征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用。征收补偿条例第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，镇江国有投资控股集团有限公司作为筹资主体，为该项目准备资金共计约12.7亿元人民币，并承诺上述资金不挪作他用。且截止目前，大部分签订房屋征收补偿协议户已领取补偿款项。 第八，房屋征收决定是否依法公告。征收补偿条例第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，润州区政府于2018年4月4日作出17号房屋征收决定，并于同日公告且在公告中载明了征收补偿方式及申请行政复议、提起行政诉讼的权利等事项，其程序和内容符合征收补偿条例的规定。 关于行政复议程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”。第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”镇江市人民政府2018年5月22日收到申请人的行政复议申请后同日予以受理，经审查后于2018年7月20日作出34号复议决定，并于同日向申请人送达。镇江市人民政府作出的复议决定程序合法。 原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回吴祥要求撤销润州区政府17号房屋征收决定和镇江市人民政府34号复议决定的诉讼请求；驳回宋金刚、宋金宝要求撤销润州区政府17号房屋征收决定和18号房屋征收决定公告的诉讼请求。案件受理费50元，由吴祥负担25元，宋金刚、宋金宝负担25元。 上诉人宋金刚、宋金宝上诉称，润州区政府作出的17号房屋征收决定不符合征收补偿条例的规定，被征收的恒顺中山西路厂区及周边地块棚户区改造项目不符合公共利益需要，征收决定的程序不当，征收补偿方案未征求公众意见，也未经过社会稳定风险评估。请求本院撤销镇江中院（2018）苏11行初68号行政判决，依法改判撤销润州区政府作出的17号房屋征收决定。 上诉人吴祥上诉称，润州区政府作出的17号房屋征收决定违法，请求本院：1.撤销镇江中院（2018）苏11行初68号行政判决；2.撤销镇江市人民政府34号复议决定；3.依法改判或发回重审。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 在本院审理期间，吴祥于2019年5月29日向本院书面申请撤回上诉。 本院认为： 征收补偿条例第四条第一款、第八条第五项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，润州区政府依法有权作出17号房屋征收决定。 关于17号房屋征收决定是否符合公共利益需要。根据征收补偿条例第八条第五项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，润州区政府作出的17号房屋征收决定系为了实施镇江市恒顺中山西路厂区及周边地块棚户区改造项目，该征收项目是镇江市人民政府下达的2017年镇江市棚户区危旧房改造目标任务之一，征收目的是为解决棚户区居民居住条件，进一步保障和改善民生。根据润州区政府提供的证据，17号房屋征收决定也符合镇江市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划，纳入国民经济和社会发展年度计划。故涉案房屋征收决定符合征收补偿条例规定的由政府组织实施的“对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，属于为公共利益需要征收房屋的情形。 关于17号房屋征收决定的程序是否合法。首先，征收补偿条例第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，涉案征收补偿方案经论证后，润州区政府将拟定的征收补偿方案向被征收人公告并公开征求意见。征收补偿方案的拟定、论证、公告、征求意见等程序均符合上述法律规定。涉案征收补偿方案公示期间，未有超过半数的被征收人在规定的期限内提出异议或者修改意见，故不存在需召开听证会的情形。其次，征收补偿条例第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”本案中，润州区政府提供的《镇江市房屋征收社会稳定风险评估评审表》表明涉案项目进行了社会稳定风险评估，评估该项目风险等级为低风险。该风险评估意见经润州区征收办、润州区政府审核后报镇江市润州区维护稳定工作领导小组备案。故可认定17号房屋征收决定作出前已经进行了社会稳定风险评估。最后，征收补偿条例第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，润州区政府于2018年4月4日作出17号房屋征收决定，并于同日公告且在公告中载明了征收补偿方式及申请行政复议、提起行政诉讼的权利等事项，其程序和内容符合征收补偿条例的规定。 关于征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用。征收补偿条例第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，镇江国有投资控股集团有限公司作为筹资主体，为该项目准备资金共计约12.7亿元人民币，并承诺上述资金不挪作他用，且到本案一审判决时，征收范围内的大部分被征收人已经签订房屋征收补偿协议并领取补偿款项，可以认定涉案征收补偿费用已经足额到位。 关于行政复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”。第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，镇江市人民政府于2018年5月22日收到申请人的行政复议申请后同日予以受理，经审查后于2018年7月20日作出34号复议决定，认为征收决定符合征收补偿条例的规定，维持润州区政府17号房屋征收决定，并于同日向申请人送达。镇江市人民政府作出的34号复议决定，并无不当。 综上，原审判决认定并无不当，依法应予维持。上诉人吴祥在二审审理期间自愿撤回上诉，不违反法律、法规规定，依法应予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 一、准许吴祥撤回上诉； 二、驳回宋金刚、宋金宝的上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由宋金刚、宋金宝负担。 本判决为终审判决。 审判长  倪志凤 审判员  黄 河 审判员  张贞伟 二〇一九年十二月二十六日 书记员  吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第四条第一款市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （一）国防和外交的需要； （二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要； （三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要； （四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要； （五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； （六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。 第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。 因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。 第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 第十三条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 第十四条被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。 《中华人民共和国行政复议法》 第十七条第一款行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。 第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。