黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑02行初119号原告李丽华，女，1969年5月15日出生，汉族，住。委托代理人李春昕，黑龙江玉诺律师事务所律师。被告齐齐哈尔市人民政府，住所地黑龙江省齐齐哈尔市建华区新明大街27号。法定代表人李玉刚，该市市长。被告齐齐哈尔市公安局，住所地齐齐哈尔市龙沙区卜奎南大街617号。法定代表人高德义，该局局长。第三人齐齐哈尔市齐鲁农机市场，住所地齐齐哈尔市铁锋区扎龙乡边屯村。法定代表人王华，该农机市场负责人。原告李丽华认为被告齐齐哈尔市人民政府、齐齐哈尔市公安局（以下简称被告）不依法履行行政协议，于2019年11月25日向本院提起诉讼。本院于当日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原告李丽华诉称，请求依法确认被告不履行行政协议违法；依法判令被告履行行政协议；诉讼费用由被告承担。事实与理由：2007年8月1日，被告与第三人齐齐哈尔市齐鲁农机市场（以下简称第三人）签订了《合作建设齐齐哈尔市交警支队驾驶员考试中心合同书》（以下简称合同），约定由第三人出资建设齐齐哈尔市交警支队驾驶员考试中心（以下简称驾考中心），建成后，产权归被告。驾考中心于2008年年初建成，并按照合同约定由第三人经营和使用，后第三人将驾考中心转让给原告经营，期限为合同书约定期限，转让后原告与被告一直按照合同约定的权利义务履行。2017年3月，被告突然关停正常运营的驾考中心，并将企业的营业执照、印章等收走，驾考中心无法继续运营。原告一直要求被告继续履行合同，恢复原告对驾考中心的使用权，被告不予理会。本院认为，原告的起诉应予驳回。首先，本案诉争合同不属于行政案件受案范围。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款规定，人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。第二款规定，除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。修改前的行政诉讼法并未将行政协议案件纳入到受案范围。行政诉讼法于2015年5月1日实施，2015年5月1日前签订的合同，应当适用修改前的行政诉讼法。本案齐齐哈尔市公安局与第三人于2007年8月1日签订合同，约定合作建设驾考中心，按照修改前的行政诉讼法，该合同不属于行政案件受案范围。其次，本案诉争合同不属于行政协议。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议主要包括以下五个方面的要素：1．主体要素。合同法等民事法律规范规定民事合同的主体是平等主体的自然人、法人或者其他组织，而行政协议的主体则是行政主体和行政相对人，其中具有优势地位的行政主体是不可缺少的主体。2.目的要素。与民事合同主要是为了追求私人利益不同，行政协议的目的是为了实现公共利益或者行政管理目标这一行政法上的目的。3.职责要素。职责要素是指行政机关签订行政协议必须是行使行政职权、履行行政职责的一种方式。4.内容要素。内容要素是指行政主体与行政相对人之间签订合同的内容是行政法上的权利义务。5.意思要素。意思要素是指行政主体与行政相对人签订行政协议必须经过协商，意思表示一致。因此，与民事合同相比，除协商一致与民事合同相同外，识别行政协议和民事合同的标准主要有二：一方面，形式标准。形式标准也就是主体标准，即它发生在具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所作用的公民、法人或者其他组织之间。另一方面，实质标准。实质标准也就是标的及内容标准。行政协议的标的及内容是行政法上的权利义务，意在提供一种指引，强调行政协议不同于民事合同，这一标准排除了行政机关基于自身民事权利义务而签订的协议。行政法上的权利义务可以从以下三方面进行判断：一为是否行使行政职权、履行行政职责；二为是否为实现公共利益或者行政管理目标；三为在协议里或者法律上是否规定了行政机关的优益权。其中，行使行政职权、履行行政职责及行政机关具有优益权构成了行政协议的标的及内容，而是否属于上述标的及内容无法判断时，还可以结合“实现公共利益或者行政管理目标”这一目的要素进行判断。从所起的作用看，是否行使行政职权、履行行政职责为本质要素，只要符合该要素，所涉协议即为行政协议，而实现公共利益或者行政管理目标及行政机关的优益权这两个要素为判断是否行使行政职权的辅助要素。具体到本案，从案涉合同目的来看，甲乙双方合作建设驾考中心系为改善驾考中心的工作条件，未体现公共利益；从合同约定来看，甲方并非行使行政职权，履行行政职责，未体现行政管理目标；从合同相关责任的规定来看，未体现行政机关的行政优益权。因此，本案诉争合同不属于行政协议。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项，第三款的规定，裁定如下：驳回原告李丽华的起诉。原告李丽华预缴的案件受理费50.00元，予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长  单克杰审判员  郭春丽审判员  王春华二〇一九年十二月二十三日书记员  赵 蕊附：本裁定适用的相关法律规定1.中华人民共和国行政诉讼法第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。2.修改前的中华人民共和国行政诉讼法第十一条人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。