山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终2109号 上诉人（原审原告)王发仑，男，汉族，1972年12月28日出生，住济宁市嘉祥县。 被上诉人（原审被告）嘉祥县人民政府，住所地嘉祥县呈祥街99号。 法定代表人朱瑞显，县长。 委托代理人孙德生，嘉祥县自然资源和规划局工作人员。 原审第三人济宁经济开发区疃里镇人民政府（原嘉祥县疃里镇人民政府），住所地济宁市经济技术开发区疃里镇迎宾路36号。 法定代表人杨孔申，镇长。 原审第三人济宁经济技术开发区管理委员会，住所地济宁经济开发区麟祥路1号。 法定代表人陈秋生，主任。 委托代理人李大浩，济宁经济技术开发区管理委员会工作人员。 王发仑因诉嘉祥县人民政府、原审第三人济宁经济开发区疃里镇人民政府、原审第三人济宁经济技术开发区管理委员会土地征收违法一案，不服济宁市中级人民法院2019年6月20日作出的（2019）鲁08行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，王发仑系嘉祥县疃里镇大张村村民，其家庭在该村承包经营土地3.076亩，土地承包经营合同由王有土（王发仑之父，已去世）与村委会签订，该合同未注明土地四至。2013年8月28日，山东省人民政府作出鲁政土字[2013]583号《关于嘉祥县2013年第1批次建设用地的批复》（以下简称583号批复），同意嘉祥县人民政府将34.5944公顷农用地转为建设用地并征收。上述被征收土地中包含嘉祥县疃里镇大张村土地66667平方米，王发仑部分承包土地在该征收范围内。因该征收范围邻边土地不适宜继续耕种，嘉祥县疃里镇大张村村民委员会及第三人嘉祥县疃里镇人民政府申请嘉祥县人民政府一并对周边土地予以补偿，嘉祥县人民政府将共计141.12亩土地的补偿款支付给嘉祥县疃里镇大张村村民委员会，但对超过583号批复之外的土地未办理相应的征收手续。王发仑全部承包土地均在上述141.12亩的范围内，王发仑领取了部分土地及附属物的补偿款91865元，但对另一部分土地及附属物的补偿数额有异议未予领取。后，王发仑对疃里镇大张村土地征收事宜向国土资源部门进行了信访反映。2016年5月3日，济宁市国土资源局经济开发区分局向王发仑出具了济国土资经开信处字[2016]2号《国土资源信访事项答复意见书》。该答复载明，太阳城项目主体建设面积约90亩，建设企业圈占土地面积140亩，超出批复用地面积约41亩搭建临时板房，该局已责令建设企业自行拆除并进入立案程序。2017年7月24日，王发仑就583号批复向山东省人民政府提出行政复议，山东省人民政府作出维持该批复的鲁政复决字[2017]526号行政复议决定（以下简称526号复议决定）。王发仑认为嘉祥县人民政府征收其承包土地的行为违法、侵犯其合法权益，提起本案诉讼，请求确认嘉祥县人民政府征收其承包地的行为违法，并要求返还土地、恢复原状。另查明，2018年5月25日王发仑领取了其另一部分土地及地上附属物补偿款103155元。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、四十五条之规定，征收农用地应当根据法定程序办理有关批准手续。本案中，对于583号批复之内的土地，因该土地征收已经取得有权机关的批准文件，故嘉祥县人民政府实施征收具有法律依据，王发仑主张该征收行为违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定无事实依据，不予支持。但对于583号批复之外的土地，嘉祥县人民政府并未获得有权机关批准征收的相关文件。虽然嘉祥县人民政府对于该部分土地未实施发布土地征收公告、与土地所有权人签订土地征收协议等征收行为，但其已向土地所有权人支付了该部分土地的补偿费用，且该部分土地的原使用权人也无法继续使用上述土地，故嘉祥县人民政府实施的行为实际获得了土地征收的效果。因此，应当认定嘉祥县人民政府征收583号批复之外的土地违反法定程序，王发仑要求确认该行政行为违法的主张于法有据，予以支持。根据庭审查明的事实，上述土地已不具有恢复原状的可能性，王发仑亦已取得该土地的补偿款项，故王发仑要求将土地恢复原状的诉讼主张，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款一项之规定，判决确认嘉祥县人民政府超出583号批复范围征收涉案土地的行政行为违法、驳回王发仑其他诉讼请求。案件受理费50元，由嘉祥县人民政府负担。 王发仑不服原审法院判决提起上诉，请求：1.撤销原审法院判决第二项，改判支持王发仑要求返还土地、恢复原状的诉讼请求；2.对583号批复范围内土地征收行为是否违法重新作出判决。主要理由如下：1.超出583号批复范围的41亩土地为建设企业搭建临时板房，相关部门已责令自行拆除，现该土地已成荒草平地，可以恢复原状。涉案土地补偿款虽已经领取但是由他人代领，在王发仑没有委托的情况下代领行为无效，且本案所诉为征收行为，补偿款领取与否与本案无关。2.嘉祥县人民政府对583号批复范围内土地征收行为也违法。王发仑对山东省人民政府就583号批复所作行政复议决定有异议，已申请国务院法制办裁决，原审法院对本案应延期审理，等待该案裁决结果。另外，涉案土地属于基本农田，有基本农田保护碑为证，原审法院应调取当时的档案资料。 被上诉人嘉祥县人民政府未向本院提交书面答辩意见。 原审第三人济宁经济技术开发区疃里镇人民政府向本院提交书面陈述意见称：1.超出583号批复范围外的土地因作为征收范围临边的土地不适宜耕种，根据所在村委会的申请，嘉祥县人民政府已经一并予以补偿，相关补偿款项王发仑已经领取，且现已不具备恢复原状的可能性。2.王发仑所主张的基本农田保护碑与本案不存在任何关联。 原审第三人济宁经济技术开发区管理委员会未向本院提交书面陈述意见。 二审过程中，王发仑向本院提交嘉祥县人民政府于2017年7月25日就涉案争议所作答辩状复印件一份、补偿款领取明细复印件一份。合议庭评议认为，上述材料并非王发仑在原审举证期限届满后发现的证据，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于新证据的规定，故本院不作为新证据采纳。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审查明的事实与原审法院判决查明的事实基本一致。 另查明，王发仑与案外人张谷梅另案向济南市中级人民法院提起诉讼，请求撤销583号批复。济南市中级人民法院于2017年7月14日作出的（2017）鲁01行初672号行政裁定，认为王发仑、张谷梅对上述批复提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，故裁定驳回起诉。本院于2018年3月6日作出（2017）鲁行终1713号行政裁定，对该裁判结果予以维持。 王发仑与案外人张谷梅还以583号批复涉及征收基本农田以及该批复征地程序违法等为由向山东省人民政府提出行政复议申请，请求撤销583号批复。山东省人民政府于2017年9月30日作出526号复议决定，认定583号批复不涉及基本农田。 本院认为： 关于嘉祥县人民政府对583号批复范围内土地的征收行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、四十五条之规定，征收农用地应当根据法定程序办理有关批准手续。本案中，对于583号批复之内的土地，因该土地征收已经取得有权机关的批准文件，故嘉祥县人民政府实施征收具有法律依据，且王发仑已领取了土地及附属物的补偿款。鉴于此，原审法院对王发仑提出的该部分土地征收违反《中华人民共和国土地管理法》相关规定的主张不予支持，并无不当。王发仑上诉称涉案土地属于基本农田不应批准征收。经审查，526号复议决定认定583号批复不涉及基本农田，且已生效的（2017）鲁行终1713号行政裁定认定583号批复的合法性问题不属于行政诉讼的受案范围，故王发仑关于涉案土地属于基本农田不应批准征收，原审法院应调取该土地相关档案资料的上诉理由不能成立，本院不予支持。王发仑关于原审法院对本案应延期审理的主张，亦缺乏相应的事实和法律依据。 关于嘉祥县人民政府超出583号批复范围征收涉案土地的行为。原审法院判决对此已经确认违法，各方当事人均无异议，本院予以确认。王发仑主张补偿款系由他人代为领取，并要求返还土地、恢复原状。对此本院认为，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的,按照损害程度给付相应的赔偿金。本案中，王发仑在原审庭审中认可已经实际收到了相关补偿款项，且还陈述“高压线下面的地块已经变成水泥地，西边地块已经建成楼房”。根据原审已查明的事实，王发仑所承包的超出583号批复部分土地不具有返还并恢复原状的可能性，结合王发仑已经取得了该部分土地及地上附属物的补偿款项的实际，原审法院对于王发仑要返还土地并恢复原状的诉讼请求不予支持，亦无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人王发仑的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王发仑负担。 本判决为终审判决。 审判长 韩 勇 审判员 王海燕 审判员 陈 晖 二〇一九年十二月五日 书记员 李 倩