广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1405号上诉人（原审原告）：中山市黄圃镇兆丰村第七股份合作经济社。住所地：广东省中山市黄圃镇新丰北路37号。负责人：苏润林，该社社长。诉讼代表人：王标能、黄德明，均为该社社员。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。原审第三人：中山市人民政府。住所地：广东省中山市东区松苑路1号。法定代表人：焦兰生，市长。委托代理人：李栋，中山市法制局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。上诉人中山市黄圃镇兆丰村第七股份合作经济社（以下简称兆丰村七社）因诉被上诉人广东省人民政府、原审第三人中山市人民政府作出的征地补偿安置标准争议裁决行政纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院作出的（2018）粤71行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2008年8月4日，中山市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（中征补公〔2008〕96号），主要内容为：“根据广东省国土资源厅以粤国土资（建）字〔2008〕348号文批准的《征收土地方案》，批准我市征收黄圃镇兆丰村第三生产队农民集体土地共3.2561公顷（其中养殖水面3.1129公顷，建设用地0.1432公顷，具体位置见附图），我局会同黄圃镇政府拟订了《黄圃镇兆丰村第三生产队征地补偿安置方案》。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，经市政府同意，现将《征地补偿安置方案》内容和有关事项公告如下：一、土地补偿安置补助标准：养殖水面按61.1万元/公顷补偿、建设用地按59万元/公顷补偿。二、青苗补偿费标准：按1.2万元/公顷支付青苗补偿款。三、征地补偿总额为202.5568万元。四、农业人员安置办法：采取货币补偿的安置方法，所需费用已包含在上述第一项中。五、被征收土地四至范围内的土地所有权人、土地使用权人和其他权利人对本方案如有不同意见，请于10个工作日内以书面形式向我局或下属黄圃分局提出听证申请……”2015年12月28日，广东省中山市中级人民法院作出（2015）中法行初字第79号行政判决，该判决认为：中山市人民政府、中山市国土资源局在征地环节中错列被征地主体导致征地补偿费用发放行为违法，根源在于未发布征地公告导致土地权利人无法循法律途径主张相关权利所致……判决确认中山市人民政府、中山市国土资源局在征用兆丰村七社农民集体土地[《征地补偿安置方案公告》（中征补公〔2008〕96号）]的过程中的征地补偿行为违法。该判决已于2016年2月3日生效。2016年6月7日，兆丰村七社向中山市人民政府提出申请，要求就《中山市国土资源局征地补偿安置方案公告》（中征补公〔2008〕95、96、98号，中征补公〔2009〕153、154号）的补偿标准进行协调。中山市人民政府于2017年2月16日作出《征地补偿安置标准争议协调结果告知书》，称已委托黄圃镇人民政府组织相关工作人员与兆丰村七社代表王标能、黄德明进行协调，但双方就该征地补偿安置争议协调未能达成一致意见。如仍对征收补偿标准有异议，可以在收到该告知书后向批准征收涉案土地的人民政府提出裁决申请。2017年3月10日，兆丰村七社向广东省人民政府提交《行政裁决申请书》（兆丰七〔2017〕79号），兆丰村七社在该申请书中认为涉案土地的成交价为每平方米2970元，故请求广东省人民政府裁决中山市人民政府向兆丰村七社支付《征地补偿安置方案公告》（中征补公〔2008〕96号）所涉3.2561公顷（折48.8415亩）土地的征地补偿款96706160.32元（48.8415×666.6666×2970）。2017年9月20日，广东省人民政府作出《征地补偿安置标准争议裁决书》，认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款关于“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”的规定和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织成员和农民的意见”的规定，《征地补偿安置方案公告》（中征补公〔2008〕96号）已包括上述补偿费用内容并已依法公告。一、关于土地补偿费、安置补助费标准的问题。……根据《广东省征地补偿保护标准（2006年修订调整）》第四类地区的补偿标准和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十条第（一）项的规定，涉案土地补偿安置补助标准符合相关规定。二、关于青苗补偿费标准的问题。……涉案青苗补偿费标准是依据征地单位与被征地农民集体签订的征地合同双方协商制定的。但是根据第81号判决，本案所涉征地补偿安置方案公告错列被征地单位，青苗补偿费未根据实际被征地单位的耕作情况进行调查认定，也未根据与实际被征地单位达成一致的青苗标准进行认定，故涉案青苗补偿标准存在证据不足的问题。因此，涉案土地的青苗补偿标准应当予以完善。三、关于农业人员安置办法的问题。根据《征用土地公告办法》第五条、第八条的规定，征用土地公告应当包含农业人员安置途径即农业人员安置办法，涉案征地补偿安置公告依法公告农业人员安置途径合法合规。安置方法采用货币补偿的办法，所需费用即安置补偿费，因此，已经包含在第一项土地补偿安置补助标准中；地类为建设用地的不需要安置补助费。涉案征地补偿公告中所列采用货币补偿对相关农业人口进行安置的方法符合相关规定。四、申请人关于征地按照土地成交价进行补偿的主张，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款的规定，兆丰村七社关于征地按照土地成交价进行补偿的主张没有事实和法律依据，广东省人民政府不予支持。遂根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，裁决《征地补偿安置方案公告》（中征补公〔2008〕96号）补偿标准违法并责令中山市人民政府依法完善相关补偿标准。兆丰村七社不服该《征地补偿安置标准争议裁决书》，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销广东省人民政府于2017年9月20日作出的《征地补偿安置标准争议裁决书》；2.责令广东省人民政府对兆丰村七社提交的《行政裁决申请书》（兆丰七〔2017〕79号）所申请事项重新作出裁决。本案审理期间，经原审法院要求，广东省人民政府提交中山市国土资源局于2018年4月12日出具的《情况说明》，就涉案征地补偿标准情况作出如下说明：《全国土地分类（过渡期适用）》中“养殖水面”的含义是指人工开挖或天然形成的专门用于水产养殖的坑塘水面及相应附属设施用地；“鱼塘”按照通俗理解的含义是养殖水产的坑塘，属于口头语。由于用地报批时必须使用标准的土地利用现状分类名称，而“鱼塘”不是标准的土地利用现状分类名称，因此按照对应关系，办理征收手续时“鱼塘”按对应土地利用现状分类中的“养殖水面”进行处理、计算补偿标准。……原审法院认为：本案被诉的行政行为是广东省人民政府作出的征地补偿安置标准争议裁决，法院审查的是该裁决的合法性。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。广东省人民政府作为涉案土地的批准征地机关，负有对兆丰村七社提出的征地补偿标准裁决申请进行裁决的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十条规定：“征用农民集体所有土地的补偿费、安置补助费按下列标准执行:（一）土地补偿费：征用水田的，按其被征用前3年平均年产值的8－10倍补偿；征用其他耕地的，按其被征用前3年平均年产值的6－8倍补偿；征用鱼塘的，按其邻近水田被征用前3年平均年产值的8－12倍补偿；征用其他农用地的，按其被征用前3年平均年产值的5－7倍补偿；征用未利用地的，按邻近其他耕地补偿标准的50％补偿；征用农民集体所有非农业建设用地的，按邻近其他耕地的补偿标准补偿。平均年产值按当地统计部门审定的最基层单位统计年报和经物价部门认可的单价为准。（二）青苗补偿费：属短期作物，按一造产值补偿；属多年生作物，根据其种植期和生长期长短给予合理补偿。……（四）安置补助费：征用耕地的，每一个需要安置的农业人口的安置补助费，为该耕地被征用前3年平均年产值的4－6倍，但每公顷的安置补助费最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍；征用其他农用地的，其安置补助费总额，为该农用地被征用前3年平均年产值的3－5倍。……”首先，关于土地补偿费、安置补助费的标准问题，中山市人民政府根据涉案被征收土地的性质并对农业人员采取货币补偿安置方法，按照上述标准进行计算，得出养殖水面按61.1万元/公顷补偿、建设用地按59万元/公顷补偿的标准，符合上述规定，也未低于《广东省征地补偿保护标准（2006年修订调整）》相应的补偿标准，广东省人民政府经审查，认为涉案土地补偿安置补助标准符合相关规定，具有事实和法律依据，并无不当。其次，关于青苗补偿费的标准问题，中山市人民政府工作部门中山市国土资源局在裁决期间确认涉案青苗补偿费标准是依据征地单位与被征地农民集体签订的征地合同双方协商制定，而生效判决已确认涉案征地公告错列被征地单位，也就是说征地单位既未对实际被征地单位即兆丰村七社的耕作情况进行调查认定，也未与兆丰村七社达成一致的青苗补偿标准，因此，广东省人民政府认为涉案土地的青苗补偿标准证据不足、应当予以完善，具有事实依据。再次，兆丰村七社主张涉案征地补偿标准应按照涉案土地的成交价确定，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地按照被征收土地的原用途给予补偿并明确了补偿标准计算依据，兆丰村七社提出《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中的规定只是对于特定情形下被征地农民补贴的规定，兆丰村七社据此认为土地成交价可作为征地补偿标准计算依据的理由不能成立，广东省人民政府不予支持正确。第四，关于兆丰村七社认为涉案裁决遗漏“留用地保障”的补偿项目属于违法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，兆丰村七社向广东省人民政府提出的是征地补偿标准裁决申请，广东省人民政府对涉案土地的上述补偿项目标准进行审查符合法律规定。兆丰村七社既未提出审查“留用地保障”的请求，亦未提供裁决机关未审查“留用地保障”内容即属于违法的法律依据，因此，兆丰村七社认为广东省人民政府遗漏裁决“留用地保障”补偿项目并据此认为涉案裁决违法的主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。综上所述，广东省人民政府作出涉案裁决认定事实清楚，适用法律正确，程序适当，予以支持。兆丰村七社请求撤销的理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回中山市黄圃镇兆丰村第七股份合作经济社的诉讼请求。上诉人兆丰村七社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清。涉案征地行为未对农业人员安置补偿。农业人员安置补偿费以农业人员人数确定，并非以征地面积确定，而且补偿安置是独立的征地补偿项目，涉案批复认为农业人员补偿安置包含在土地补偿费中，与事实不符。二、一审判决适用法律错误。1、引用法律违反上位法。《中华人民共和国土地管理法》位阶高于广东省人民政府文件。该法第四十七条规定，征用土地的，按照被征土地的原用途给予补偿。涉案土地为鱼塘，且鱼塘平均年产值也已明确，故本案应按鱼塘的平均产值作为标准计算征地补偿费，但原审援引广东省人民政府位阶较低的文件，比照水面补偿标准代替鱼塘的补偿标准。2、比照适用没有前提条件。本案鱼塘补偿标准已有明确规定，一审仍进行比照适用，明显不当。三、一审法院程序不当。人民法院审理行政案件应全面审查行政行为是否合法。即使兆丰村七社没有提及留用地问题，因留用地是征地补偿不可或缺事项，审查征地标准的合法性不能回避留用地问题。一审法院对留用地问题不作主动审查，不符合法律规定。综上所述，请求：一、撤销一审判决；二、撤销广东省人民政府于2017年9月20日作出的《征地补偿安置标准争议裁决书》；三、责令广东省人民政府对兆丰村七社提交的《行政裁决申请书》（兆丰七〔2017〕79号）所申请事项重新作出裁决。被上诉人广东省人民政府二审未提交书面答辩意见。原审第三人中山市人民政府于二审时书面答辩称：一、《征地补偿安置标准争议裁决书》程序合法。兆丰村七社于2016年6月7日向中山市人民政府提交《征地补偿安置标准争议协调申请书》，要求中山市人民政府对涉案征地补偿标准进行协调，2017年2月16日，中山市人民政府向兆丰村七社出具《征地补偿安置标准争议协调结果告知书》，告知兆丰村七社由于其提出的补偿安置补偿标准与法律规定的标准相差较大，该征地补偿安置标准争议协调会未达成一致意见;并同时告知兆丰村七社如仍对征地补偿标准有异议，可在收到告知书后向批准征收涉案土地的人民政府提出裁决申请。兆丰村七社于2017年3月10日向广东省人民政府提交《行政裁决申请书》及相关材料，广东省人民政府经审查后于2017年9月20日作出《征地补偿安置标准争议裁决书》，相关程序符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定。二、《征地补偿安置标准争议裁决书》实体内容合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第三款及《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十条的规定，并结合《广东省征地补偿保护标准（2006年修订调整）》的补偿标准，可计算出涉案征收耕地的征地补偿保护标准为58.5万元/公顷，征收养殖水面的征地补偿保护标准为60.75万元/公顷。而本案中，《征地补偿安置方案》确定的土地补偿和安置补偿标准为养殖水面61.1万元/公顷、建设用地59万元/公顷，该标准高于《广东省征地补偿保护标准（2006年修订调整）》规定的最低保护标准。广东省人民政府根据上述事实，认定涉案《征地补偿安置方案》涉及的土地补偿费、安置补助费及农业人员安置办法均符合法律规定，并作出《征地补偿安置标准争议裁决书》，内容及程序皆合法。三、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第三款的规定，关于征收耕地之外的其他土地的补偿费和安置补助费，法律已明确规定由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。一审法院引用《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》中关于土地补偿安置费和安置补助费标准的规定，符合法律规定。四、留用地问题不属于法律所规定征地补偿的范围，兆丰村七社在争议裁决申请中亦未明确要求广东省人民政府审查，广东省人民政府及一审法院未对留用地问题进行审查符合法律规定。综上所述，请求依法驳回兆丰村七社的全部诉讼请求。二审经审查，原审判决查明的事实属实，本院依法予以确认。本院认为：本案是征地补偿安置标准裁决纠纷，二审争议焦点是广东省人民政府2017年9月20日作出的《征地补偿安置标准争议裁决书》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十条规定：“征用农民集体所有土地的补偿费、安置补助费按下列标准执行:（一）土地补偿费：征用水田的，按其被征用前3年平均年产值的8－10倍补偿；征用其他耕地的，按其被征用前3年平均年产值的6－8倍补偿；征用鱼塘的，按其邻近水田被征用前3年平均年产值的8－12倍补偿；征用其他农用地的，按其被征用前3年平均年产值的5－7倍补偿；征用未利用地的，按邻近其他耕地补偿标准的50％补偿；征用农民集体所有非农业建设用地的，按邻近其他耕地的补偿标准补偿。平均年产值按当地统计部门审定的最基层单位统计年报和经物价部门认可的单价为准。（二）青苗补偿费：属短期作物，按一造产值补偿；属多年生作物，根据其种植期和生长期长短给予合理补偿。……（四）安置补助费：征用耕地的，每一个需要安置的农业人口的安置补助费，为该耕地被征用前3年平均年产值的4－6倍，但每公顷的安置补助费最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍；征用其他农用地的，其安置补助费总额，为该农用地被征用前3年平均年产值的3－5倍。……”本案中，关于土地补偿费、安置补助费的标准问题，中山市人民政府根据涉案被征收土地的性质并对农业人员采取货币补偿安置方法，按照上述标准进行计算，得出养殖水面按61.1万元/公顷、建设用地按59万元/公顷标准进行补偿，符合上述规定。广东省人民政府经审查，认为涉案土地补偿安置补助标准符合相关规定，具有事实和法律依据，并无不当。关于青苗补偿费的标准问题，中山市人民政府的工作部门中山市国土资源局在裁决期间确认涉案青苗补偿费标准是依据征地单位与被征地农民集体签订的征地合同双方协商制定，而另案生效判决已确认涉案征地公告错列被征地单位，即征地单位未对实际被征地单位即兆丰村七社的耕作情况进行调查认定，也未与兆丰村七社达成一致的青苗补偿标准，因此，广东省人民政府认为涉案土地的青苗补偿标准证据不足、应当予以完善，具有事实依据。关于兆丰村七社认为涉案裁决遗漏“留用地保障”的补偿项目属于违法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，兆丰村七社向广东省人民政府提出的是征地补偿标准裁决申请，广东省人民政府对涉案土地的上述补偿项目标准进行审查符合法律规定。兆丰村七社认为广东省人民政府遗漏裁决“留用地保障”补偿项目并据此认为涉案裁决违法的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果恰当，本院依法予以维持。兆丰村七社上诉理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市黄圃镇兆丰村第七股份合作经济社负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇一九年十二月三十日书记员  肖 威王秋喆