河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初401号原告高花，女，汉族，1965年5月1日出生，住项城市。被告项城市人民政府。住所地：项城市人民路党政综合楼。统一社会信用代码：11411781005936932T。法定代表人王富生，该市政府市长。委托代理人吴娟，该市政府工作人员。代理权限：一般代理。委托代理人高杨，河南平原律师事务所律师。代理权限：一般代理。原告高花诉被告项城市人民政府、项城市自然资源和规划局、项城市水利局强制拆除一案，原告高花于2019年9月27日向本院提起行政诉讼，本院于2019年10月9日立案后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月13日公开开庭审理了本案。原告高花，被告项城市人民政府的委托代理人吴娟、高杨到庭参加诉讼。因本院认定项城市人民政府为适格被告，项城市自然资源和规划局、项城市水利局不是本案适格被告，经本院释明，原告同意变更被告为项城市人民政府，不再列项城市自然资源和规划局、项城市水利局为本案被告。本案现已审理终结。原告高花诉称，原告系项城市秣陵镇吴场村民，在位于吴场村的106国道旁原有房屋一处，该房屋北临杨新旺、南临吴保恒、东临106国道、西侧为长虹运河，该宗房屋所使用的土地为村集体土地，为吴场村村委会批准给原告建房使用，该房屋归原告所有。2019年3月18日，被告在原告处公布《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》，责令拆除位于项城市秣陵镇吴场村长虹运河河边的房屋，同日被告也向原告发出责令拆除房屋的通知，2019年3月25日，被告组织有关人员将原告所有的上述房屋强行拆除。原告认为，原告建设涉案房屋使用的土地为村集体所有的集体土地，该宗土地经村委会同意已批准作为宅基地使用，并未侵占河道，被告以房屋侵占河道、妨碍行洪为由责令原告拆除具有合法所有权的涉案房屋，缺乏最基本的事实和法律依据。后被告既未给原告必要的陈述和申辩权，又未依法告知原告享有的复议或诉讼的救济权，而且连自身通知规定拆除时限也不遵守，强行拆除涉案房屋的行为，严重违反了法定程序，完全丧失了合法性、适当性和公正性。请求：依法确认被告强制拆除原告所有的位于秣陵镇吴场村的房屋行政行为违法。被告项城市人民政府辩称，一、项城市人民政府对长虹运河整治是依据国务院、住建部、生态环境部、河南省人民政府、周口市人民政府关于水污染防治、黑臭水体治理、环境污染防治等系列文件要求所实施。2018年下半年，长虹运河沿岸辖区所在乡镇政府对106国道西侧长虹运河占用河滩地的占地和建筑物进行全面入户调查核实，后经项城市水利局、项城市自然资源和规划局确认，项城市106国道西侧长虹运河临岸建筑和占地，没有取得项城市水利局批准建设，没有取得土地使用证、也没有规划许可证，均属于违法建筑和违法占地。项城市人民政府在2019年3月18日发布通告，后经由项城市人民政府组织相关单位人员对长虹运河河道内违法占地和违章建筑进行了清除，符合国家政策和法律法规。二、原告的房屋属于违法建筑，答辩人拆除原告房屋的行为合法正确，应当依法驳回原告的诉讼请求。原告的房屋属于“三违”建筑，确认其违法建筑符合法律规定。1.原告房屋占用的土地，没有取得土地部门颁发的土地使用证，所建设房屋是用来经营的商业用房。2.原告在河道内建房未经水利主管部门批准，违反《水法》、《防洪法》的规定。3.原告建房未经规划部门批准，未办理规划许可证，属于严重违反规划许可的行为。涉案房屋无土地使用证，无建设工程规划许可证，未经水利行政主管部门批准，原告建设明显属于违法建筑，被告组织拆除行为合法。三、原告不具备合法的诉讼主体资格。依照《防洪法》第十九条第三款、第二十二条、第三十四条，《水法》第三十七条第二款、第四十二条、第五十九条、第六十五条，《河道管理条例》第二十条、第二十五条的规定，可以确认县级以上人民政府有权划定河道的具体管理范围；未经水行政管理部门批准修建临河建筑物、构筑物可以强行拆除，在河道管理范围内建筑设施必须经河道主管机关批准，县级以上人民政府有权进行强制拆除。原告在没有河道主管机关或水行政管理部门批准，且原告没有土地使用证、规划许可证、建设工程许可证等相关证件所建房屋均是违法建筑。原告的非法利益不应该得到保护，原告不具备诉讼主体资格。综上，被告拆除行为认定事实清楚、证据确凿充足、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明，原告高花在项城市秣陵镇106国道西侧吴场村临长虹运河有房屋一处，2018年10月16日，项城市秣陵镇吴场行政村村民委员会、项城市秣陵镇人民政府、项城市水利局对原告涉案房屋基本情况进行入户调查并出具《项城市长虹运河（106国道以西）涉河建筑物调查表》。2019年3月18日，项城市人民政府作出《项城市人民政府关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》，要求对“沿106国道长虹运河河道内的违法占地和违章建筑，包括房屋、厂房、临时建筑、构筑物以及其他影响河道安全的地上建筑物和附属物，自通告发布之日起，各类违法占地和违章建筑必须与2019年3月25日前自行清除。市相关职能部门、执法单位将依法严厉查处河道内违法占地、违法建设行为。逾期不清除的，由市政府有关部门依法强制清除，并追究当事人的法律责任。”2019年3月25日，被告项城市人民政府组织秣陵镇人民政府、项城市水利局等多家单位对原告高花房屋实施拆除。本院认为：一、关于原告主体资格问题。原告的涉案房屋被项城市人民政府组织有关部门强制拆除，该拆除行为可能涉及利害关系人的陈述、申辩权以及原告相关的合法财产，因此原告作为涉案房屋的权利人与本案被诉拆除行为有利害关系，具备本案原告诉讼主体资格。二、关于本案适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案被诉拆除行为系在项城市人民政府统一组织下，由项城市秣陵镇人民政府、项城市水利局等多家单位具体实施，依据上述法律规定，上述职能部门和镇政府的行为应视为委托，应由项城市人民政府承担相关法律责任，本案适格被告应为项城市人民政府。三、关于被诉强拆行为合法性问题。无论是因为违反《中华人民共和国城乡规划法》，还是违反《中华人民共和国水法》的相关规定，城乡规划部门和水利部分均有权对违章建筑作出限期拆除的决定，并依法具有强制执行的职权。但本案中，无论是项城市城乡规划部门还是项城市水利部门均没有针对原告建筑物作出限期拆除的决定。对违法建筑的拆除，要在相关职能部门对违法建筑进行认定作出限期拆除决定后，在法定期限内，相对人对该限期拆除决定不申请复议、不起诉的情况下，才能启动强制拆除程序。强制拆除时也应当按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、送达、公告，在强拆时要对建筑物内物品制作物品清单，进行登记保全或者公正等法定程序。而在本案中，相关职能部门没有作出限期拆除决定，没有履行上述法律规定的程序，只是在项城市人民政府作出了一个清除侵占河道违章建筑的通告后，在作出通告7日后就径直将原告房屋予以拆除，且拆除时也没有对原告房屋内物品制作进行清点、登记、保全。综合上述情况可以认定，被告项城市人民政府组织实施强制拆除原告房屋的行为主要依据不足且程序违法，因该行为系事实行为无可撤销内容，应确认该拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告项城市人民政府2019年3月25日对原告高花房屋组织实施强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告项城市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇一九年十二月二十五日书记员  朱展鹏