广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终791号上诉人（原审原告）佛山市高明区******民委员会圩地经济合作社，住所地佛山市高明区*************民小组。负责人何明驱，社长。委托代理人陈岳麟，广东康格律师事务所律师。委托代理人谢清鹏，广东康格律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区明城镇人民政府，住所地佛山市高明区**********。法定代表人陈文龙，镇长。委托代理人叶海薪，广东盈宇律师事务所律师。原审第三人佛山市高明区明城镇建设房产所，住所地佛山市高明区*********。法定代表人杨志峰，所长。委托代理人隆旺城，广东盈宇律师事务所律师。上诉人佛山市高明区******民委员会圩地经济合作社（以下简称圩地经济社）因诉被上诉人佛山市高明区明城镇人民政府（以下简称明城镇政府）行政协议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初477号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院查明：2015年7月1日，明城镇政府出具《委托书》，由明城镇政府委托佛山市高明区明城镇建设房产所（以下简称明城镇房产所）对涉案土地进行征收，授权明城镇房产所与圩地经济社签订相关的征地协议、支付相关的征地补偿款及处理因征地产生的相关事宜。2015年10月16日，圩地经济社与明城镇房产所签订《征地协议》，内容为：为了城镇发展的需要，现明城镇房产所决定征用圩地经济社的土地，经双方共同协商，达成如下协议：“一、征地位置位于明城镇明阳村委会圩地经济合作社中山口（土名，即原信宜代耕的土地），……二、征地面积共109.73亩。三、征地价格及金额：征地价格为30000元/亩，扣除返还地10.973亩后计价面积98.757亩，征地款共2962710元……四、征地款付款办法：自签订本协议之日起3年内向圩地经济社支付全部征地款……八、协议签订后在付款期限内若明城镇的征地价格提高，明城镇房产所将差额款项补给圩地经济社。”另查明，圩地经济社已于2016年7月21日收到涉案土地的征地款2962710元。2016年9月23日，广东省国土资源厅发布《关于印发广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）的通知》，对省内（不含深圳市）各类土地征地补偿保护标准作出调整，圩地经济社认为依据《征地协议》第八条约定的内容，明城镇政府应予补偿圩地经济社涉案征地补偿款差额，向法院提起行政诉讼。又查，涉案土地的权属人为佛山市高明区******民委员会圩地经济合作社农民集体，庭审中，明城镇政府确认涉案土地至今仍未被有权机关作出征地批复。一审法院认为，被诉的《征地协议》是明城镇房产所受明城镇政府委托与圩地经济社签订的，从协议的内容可以看出，是政府部门为了城镇发展的需要，决定征用圩地经济社的土地，从明城镇政府向明城镇房产所出具《委托书》也可以看出，明城镇政府委托明城镇房产所对涉案土地进行征收，授权明城镇房产所与圩地经济社签订相关的征地协议、支付相关的征地补偿款及处理因征地产生的相关事宜。因此，被诉的《征地协议》是行政机关在行使行政职权中与圩地经济社协商订立具有行政法上权利义务内容的征地补偿协议，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项中规定人民法院受理行政案件的受案范围，明城镇政府认为不属行政案件受案范围的主张于法无据，不予采纳。涉案土地的性质为集体所有。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》等法律、法规、规章及规范性文件的相关规定，集体土地的征收应遵循以下10个步骤：1.发布拟征地公告；2.征询村民意见；3.实地调查与登记；4.拟定“一书四方案”（即建设用地说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供应土地方案）；5.张贴征地公告；6.张贴征地补偿安置方案公告；7.报批征地补偿安置方案；8.批准征地补偿安置方案；9.土地补偿登记；10.实施征地补偿与土地交付。根据国土资源部国土资厅函[2001]345号《关于〈佛山市征地制度改革试点方案〉的复函》及国土资厅函[2001]768号《国土资源部办公厅关于〈佛山市征地制度改革试点方案〉的复函》可知，佛山市属于“将协商征地补偿前移，先谈补偿后征地审批”的征地制度改革试点城市。故明城镇房产所与圩地经济社所签订的《征地协议》只是涉案土地完成整个征地过程的其中一个步骤，因涉案《征地协议》所涉及的补偿内容是基于对涉案土地整个征地行为所作的补偿约定，明城镇政府明确表示涉案土地只签订了《征地协议》，尚未完成其他征地手续，故签订《征地协议》只是政府部门对涉案土地拟进行征地过程的补偿程序，该协议补偿条款的约定应基于整个征地行为的完成而产生相应的约束力，因此该《征地协议》的效力待定，且目前《征地协议》所涉及土地的所有权仍属圩地经济社，在现阶段，被诉《征地协议》对圩地经济社的合法权益明显不产生实质影响，故对圩地经济社的起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定：驳回圩地经济社的起诉；案件受理费不需交纳。上诉人圩地经济社上诉称：一、一审法院认定《征地协议》效力待定，属于适用法律错误。现在行政法律法规并没有关于行政协议效力的规定，而根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条规定，仅有“确认有效”和“确认无效”两种行政协议的判决形式。一审法院认为《征地协议》只是征地过程中一个补偿程序，应基于整个征地行为的完成才产生相应的约束力，继而得出《征地协议》效力待定的结论，显然适用法律错误。二、一审法院认为《征地协议》在现阶段对上诉人的合法权益明显不产生实质影响，属于认定事实错误。上诉人与原审第三人明城镇房产所签订《征地协议》后，原审第三人已于2016年7月21日代被上诉人明城镇政府将《征地协议》约定的土地征地款支付给上诉人，上诉人亦将涉案土地交付给被上诉人，即双方已经完成《征地协议》约定的主要义务。虽然涉案土地的权属尚未发生转移，但上诉人实际上已失去对涉案土地的控制权。同时，《征地协议》是涉案土地征收补偿的依据。按一审法院所述，佛山市属于“将协商征地补偿前移，先谈补偿后征地审批”的征地制度改革试点城市。既然征地补偿前移程序合法，被上诉人应当按照《征地协议》的约定履行征地补偿义务。《征地协议》第八条约定在协议签订后在付款期限内若明城镇的征地价格提高，原审第三人应将差额款项补给上诉人。结合《征地协议》第四条理解，就是协议签订后三年内，即2015年10月16日至2018年10月15日期间征地价格提高的，原审第三人要将差额另行补充支付给上诉人。2015年10月16日至2018年10月15日期间，2016年9月23日，广东省国土资源厅发布粤国土资规字[2016]1号《关于印发广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）的通知》规定的行政补偿标准及被上诉人在明城镇的征地价格均有提高，故被上诉人应将征地差额款项补给上诉人。三、《征地协议》签订后，案涉土地已于2016年1月1日（含返还地10.973亩）正式移交给原审第三人。因原审第三人未能明确三通一平时间，双方就原审第三人租用返还地及支付租金达成协议并于2018年7月31日签订《圩地村返还地租用协议》。原审第三人支付了2016年、2017年及2018年的租金。上诉人在一审诉讼期间已提交相关证据，但一审法院未提及。四、案涉土地自2016年1月1日正式移交给原审第三人至今，一直未进行三通一平，现状是荒地。被上诉人主张案涉土地仍由上诉人在控制使用，没有事实依据。事实上，上诉人因签订《征地协议》，已将案涉土地移交给原审第三人，造成了不能耕种或出租的经济损失。一审法院认定该《征地协议》未对上诉人产生实际影响，认定事实错误。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律明显有误。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人明城镇政府辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。涉案土地至今仍由上诉人圩地经济社使用，也未被有权机关作出征地批复。佛山市实施“将协商征地补偿前移，先谈补偿后征地审批”的征地制度改革试点。本案中，《征地协议》只是涉案土地完成整个征地过程中其中一个步骤，土地仍由上诉人所有及使用，该征地行为现阶段实质上未对上诉人的权利义务造成实际影响。因此，一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确。二、上诉人的上诉理由缺乏依据。1.《最高人民法院关于适用若干问题的解释》已失效，不能作为定案的依据。佛山市实施“将协商征地补偿前移，先谈补偿后征地审批”的征地制度改革试点，将补偿前移，所以《征地协议》属于整个征地过程中的一个步骤，属于过程性的行政行为。一审法院认定《征地协议》在整个征地过程完成之前效力待定，合法有据。2.涉案土地未被有权机关作出征地批复，至今仍由上诉人所有，亦由上诉人所使用，被上诉人对涉案土地并没有享有任何的控制权。在整个征地完成之前，被上诉人不可能对涉案土地享有所有权、使用权等权利。目前，上诉人仅与被上诉人签订《征地协议》及全额收取了被上诉人所支付的征地款2962710元。在征地行为完成前，上诉人现阶段基于《征地协议》并未产生任何义务。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。原审第三人明城镇房产所辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。涉案土地至今仍由上诉人圩地经济社使用，也未被有权机关作出征地批复。佛山市实施“将协商征地补偿前移，先谈补偿后征地审批”的征地制度改革试点。本案中，《征地协议》只是涉案土地完成整个征地过程中其中一个步骤，土地仍由上诉人所有及使用，该征地行为现阶段实质上未对上诉人的权利义务造成实际影响。因此，一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确。二、上诉人的上诉理由缺乏依据。1.《最高人民法院关于适用若干问题的解释》已失效，不能作为定案的依据。佛山市实施“将协商征地补偿前移，先谈补偿后征地审批”的征地制度改革试点，将补偿前移，所以《征地协议》属于整个征地过程中的一个步骤，属于过程性的行政行为。一审法院认定《征地协议》在整个征地过程完成之前效力待定，合法有据。2.涉案土地未被有权机关作出征地批复，至今仍由上诉人所有，亦由上诉人所使用。在征地行为完成前，上诉人现阶段基于《征地协议》并未产生任何义务。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。二审期间，上诉人圩地经济社向本院提交《圩地村返还地租用协议》《进账单》《客户回单》，拟证明案涉《征地协议》签订后，上诉人将案涉被征土地全部移交给原审第三人明城镇房产所，由于原审第三人未能明确三通一平时间，双方就原审第三人先租用返还地达成协议，并于2018年7月31日补签订《圩地村返还地租用协议》，原审第三人支付了2016年、2017年及2018年的租金。经查，上述证据属于上诉人在第一审开庭审理后才提供的证据，并不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，故本院不予接纳。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人圩地经济社因认为被上诉人明城镇政府未履行《征地协议》约定的合同义务而提起本案行政诉讼，要求法院确认被上诉人未履行《征地协议》约定的付款义务违法，并责令被上诉人支付征地差额款项。本案争议焦点为一审法院以《征地协议》效力待定，且目前对上诉人的合法权益明显不产生实质影响为由裁定驳回起诉是否正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”根据上述规定可知，土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政诉讼受案范围，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。经查，案涉《征地协议》明确约定了被征用土地的位置、征地面积、征地价格及金额、青苗及地上附着物补偿、征地款付款办法、返还地面积等征地补偿具体内容。其中，《征地协议》第十一条明确约定了在被上诉人将征地款、青苗及土地附着物补偿支付完毕后，上诉人负有要无条件交出土地的合同责任。同时，该《征地协议》第十二条亦明确了协议生效时间，即“该协议自签订之日2015年10月16日起生效”。此外，被上诉人称其已按《征地协议》的约定足额向上诉人支付征地补偿款。即该《征地协议》实质上已经开始履行，故对当事人已产生约束力。被上诉人声称该《征地协议》未对上诉人的权利义务产生实际影响，没有事实依据。虽然《征地协议》只是涉案土地完成整个征地过程中的一个步骤，但该《征地协议》业已将征地补偿所涉及的当事人权利义务内容予以确定，已对当事人产生法律约束力并实际履行，因此具有独立可诉性。上诉人因《征地协议》的履行发生纠纷而提起本案行政诉讼，人民法院应当依法受理。一审法院认为《征地协议》效力待定且未对当事人产生实际影响，并据此裁定驳回上诉人的起诉错误，本院依法予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销广东省佛山市顺德区人民法院(2019)粤0606行初477号行政裁定；二、本案指令广东省佛山市顺德区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年十二月二十日法官助理 邓明锋书 记 员 暨晓莹