陕西省咸阳市中级人民法院行政判决书    （2019）陕04行初77号 原告：城固县城西胶合板厂。住所地：陕西省城固县。法定代表人：孙世金，厂长。委托诉讼代理人：刘海琴，女，汉族，1963年2月7日，住陕西省城固县，身份证号码：612XXXXXXXXXXXXXXX，系孙世金之妻。委托诉讼代理人：欧振凯，北京隆安（杭州）律师事务所律师。被告：城固县人民政府。住所地：城固县。法定代表人：胡新利，该县县长。委托诉讼代理人：屈勇，汉中市生态环境局城固分局副局长。委托诉讼代理人：余艳，陕西嘉盟律师事务所律师。原告城固县城西胶合板厂（以下简称城西胶合板厂）诉城固县人民政府行政补偿一案，于2017年7月向陕西省汉中市中级人民法院提起诉讼，陕西省汉中市中级人民法院受理后，作出（2017）陕07行初23号行政裁定，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向陕西省高级人民法院提起上诉，2018年7月26日，陕西省高级人民法院作出（2018）陕行终279号行政裁定，指令陕西省汉中市中级人民法院继续审理本案。2018年12月19日，原告向陕西省汉中市中级人民法院申请异地管辖，经报请后，2019年4月23日，陕西省高级人民法院作出（2019）陕行辖45号行政裁定，裁定本案由本院管辖。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人刘海琴、欧振凯，被告城固县人民政府委托诉讼代理人屈勇、余艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告城西胶合板厂诉称：原告系依法成立的企业。多年来为城固县地方经济发展和就业作出了较大的贡献。被告为满足南水北调中线调水要求，根据丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划编制组于2005年11月编制的《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》，要求原告立即关停企业。2007年7月30日，被告作出《关于关停城固县城南植物化工厂等7家皂素化工企业水解物生产线的决定》（城政发[2007]29号），决定对原告的生产线予以关停，并要求县政府有关部门按照该决定吊销、变更原告相关证照，电力部门停止向原告生产线供电。该决定作出后，被告及被告相关部门对原告的生产线予以关停，但被告未向原告支付任何补偿。2015年8月28日，城固县财政局、城固县环保局联合印发《关于黄姜皂素企业关闭排污指标收储有关事项的通知》（城财办企[2015]41号），并告知原告，县政府将参照省级排污回购的方式，按照适时市场价格对原告的排污指标进行收储。目前，被告虽然对原告排污权有偿收储，但未对原告自2007年起停产停业期间的职工安置费用、固定资产折旧、可得利润等损失予以补偿。2007年10月8日城固县乡镇企业局与城固县中小企业促进局共同出具了《关于城固县胶合板厂水解物生产线情况的证明》，证明原告为建设水解物生产线，先后投入资金400万元，于2001年3月建成投产，年生产水解物60吨，年实现利税55万元，年产值1200万元，2003年投资72万元建成水处理生产线一条，县政府对该生产线予以关停，企业已停止生产。因此，原告因企业关停所受经济损失约290万元。原告于2017年3月24日向被告提出了行政补偿申请，但被告在法定期限内未予答复。原告认为，被告为了公共利益的需要，关停了原告的生产线，吊销、变更了原告的相关证照，根据《行政许可法》第八条第二款、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条之规定，被告理应对因关停企业给原告造成的损失予以补偿，且补偿数额应当根据原告的实际损失确定。故请求判令被告给予原告290万元的经济补偿金。被告城固县人民政府答辩称：2007年被告作出关闭原告生产线之时，原告因市场不景气已于2006年5月停产，因市场变化引起的亏损原告应自行承担。城固县城乡企业局、中小企业促进局并非具有资质的审计、会计鉴定机构，原告提供其所出具的《证明》无法证明被关闭企业资产的实际价值，不能以此作为补偿数额认定的依据。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》明确规定，在依法进行行政补偿之时，补偿数额以实际损失为准。原告诉状中所列的实际投入、盈利数额并非实际损失数额。对于原告因水源区保护关闭水解物生产线，导致其依法作出环评报告、依法设立环保设施的投入实际损失，被告已通过排污指标回购的方式作出了补偿，原告也已实际领取了补偿资金，故原告现请求的补偿数额无事实和法律依据，请求驳回其诉讼请求。经审理查明,原告城西胶合板厂是2001年3月成立的个人独资企业，主要从事胶合板生产及皂素加工。被告城固县人民政府为防止水污染，满足南水北调中线调水要求，根据丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划编制组于2005年11月编制的《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》，于2007年7月30日，作出《关于关停城固县城南植物化工厂等7家皂素化工企业水解物生产线的决定》（城政发[2007]29号），决定对原告皂素水解物生产线予以关停，并要求县政府有关工作部门按照本决定吊销、变更关停企业相关证照，电力部门停止向关停生产线供电。原告收到该决定书后，于2007年10月18日向被告提交《城固县城南植物化工厂等7户皂素化工企业关于请求解决关停补偿费用的申请》，被告收到后移交相关政府部门处理。2008年6月17日，原告提交《城固县城南植物化工厂等7户皂素化工企业关于请求解决关停后企业面临的具体困难的报告》，被告承诺上报处理。2008年8月15日，汉中市环境保护局针对市政府办公室所转的7户企业关停后有关问题的函件，作出《关于城固县城南植物化工厂等7户皂素化工企业关于请求解决关停后补偿问题有关情况的函》，称：在国家及中省没有明确的经济补偿政策的同时，“我局将继续会同城固县环保局做好政策解释说明工作，同时积极向上级部门反映情况。”2009年12月18日，城固县环境保护局上报县政府《关于城固县柳林化工厂等7户皂素化工企业要求解决关停后补偿问题的报告》，建议将关停企业列入开支计划，给予补助或者奖励。2010年陕西省第十一届三次人民代表会议期间，汉中代表团提出省级财政给予汉中皂素化工企业结构调整资金支持的建议，省环保厅答复：达不到国家最低规模的企业，省上没有奖励政策。2015年陕西省第十二届三次人民代表会议期间，针对汉中代表团提出加大对城固县关闭化工企业奖补资金支持力度的建议，省财政厅于2015年5月8日答复：2015年2月，省财政厅印发了《关于陕南黄姜皂素企业关闭排污指标收储有关事项的通知》，要求汉中、安康两市根据环境保护部门核算的关闭企业排污量先行垫付50%资金，其余资金待市县验收完后再予以拨付，省财政厅、省环保厅将依据验收报告一次性拨付全部收储资金。陕西省发展和改革委员会、陕西环境保护厅针对本次会议期间代表的建议，分别作出答复。2015年8月28日，城固县财政局、城固县环境保护局作出《关于黄姜皂素企业关闭排污指标收储有关事项的通知》（城财办企[2015]41号），该通知要求，有关企业在收到本通知之日起15个工作日内，凭有关证件到县环境保护局领取县财政先行垫付的50%资金，其余资金需在2015年9月30日前将主要生产设备、设施拆除完毕，待市县财政、环境保护部门验收合格，报省财政厅、省环境保护厅确认后再予以拨付。2017年1月份，原告城西胶合板厂领取了全部资金，并签署了领取回购排污权总金额102.36万元资金后，不再上访的承诺书。2017年3月24日，原告通过EMS向城固县政府办公室邮寄补偿申请，城固县人民政府未予答复。2017年7月11日，原告提起本案行政诉讼。证明以上案件事实证据有：被告城固县人民政府提交的《关于关停城固县城南植物化工厂等7家皂素化工企业水解物生产线的决定》（城政发[2007]29号）、原告提交的《城固县城南植物化工厂等7户皂素化工企业关于请求解决关停补偿费用的申请》、城固县环境保护局上报县政府《关于城固县柳林化工厂等7户皂素化工企业要求解决关停后补偿问题的报告》、省财政厅《关于陕南黄姜皂素企业关闭排污指标收储有关事项的通知》、城固县财政局、城固县环境保护局《关于黄姜企业关闭排污收储有关事项的通知》（城财办企[2015]41号）、原告领取补偿款的领条、承诺书、陕西省高级人民法院裁定书及庭审笔录等在卷佐证。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。” 本案中，被告根据城政发[2007]29号决定，对原告皂素水解物生产线予以关停，其目的是为了解决皂素企业污染问题，保护汉江水环境安全，即为了公共利益的需要，对原告企业的财产损失，行政机关应依法给予补偿。关于应如何补偿问题，根据城固县财政局、城固县环境保护局《关于黄姜企业关闭排污收储有关事项的通知》（城财办企[2015]41号）第二条“为解决黄姜皂素企业关闭后续问题，县政府参照省级排污权回购的方式，按照适时市场价格对关闭企业排污指标进行收储”，被告以企业回购排污权的方式向原告补偿102.36万元，原告已经实际领取，被告以此方式补偿原告符合客观实际。原告认为应根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，对其补偿以实际损失确定数额，但原告提供的城固县乡镇企业局、城固县中小企业促进局2007年10月8日《关于城固县振兴化工厂皂素水解物生产线情况的证明》，及其自己整理的企业投资情况相关资料，不能证明原告因企业生产线关闭所受的实际损失，对其请求本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告城固县城西胶合板厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告城固县城西胶合板厂负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于陕西省高级人民法院。             审    判    长      刘宏刚                         审    判    员      张  娟                         审    判    员      周昌柱   二〇一九年十二月二十日书    记    员      李朝伟20190477196327612XXXXXXXXXXXXXXX332017720170723201872620182792018121920194232019452005112007730720072920158282015412007200710840020013605512002003722902017324290200720065200132005112007730720072920071018720086177200881577200912187201020152015582015250201582820154115502015930201711023620173242017711720072977201541200729201541102362007108501