山东省聊城市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁15行初242号原告：侯乾立、周铁军、黄东升等十六人（原告名单附后）。原告暨诉讼代表人：黄东升，男，1964年8月6日出生，汉族，住聊城市东昌府区。原告暨诉讼代表人：陈玉红，女，1971年2月9日出生，汉族，住聊城市东昌府区。原告暨诉讼代表人：周铁军，男，汉族，1968年9月7日出生，住聊城市东昌府区。原告暨诉讼代表人：贾建忠，男，1958年7月23日出生，汉族，住聊城市东昌府区。被告：聊城市东昌府区人民政府。住所地：聊城市奥森路77号。法定代表人：刘培国，区长。出庭负责人：庞庆法，副区长。委托代理人：徐华，聊城市东昌府区房屋征收信息服务中心工作人员。委托代理人：孙辉，山东同心达律师事务所律师。原告侯乾立、周铁军、黄东升等十六人不服被告聊城市东昌府区人民政府于2019年3月15日作出的东昌政通字（2019）2号《东昌府区人民政府关于棚户区改造项目东姚片区房屋征收决定公告》（以下简称《征收决定》），于2019年6月25日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月27日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月21日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人黄东升、陈玉红、周铁军、贾建忠，被告聊城市东昌府区人民政府委托代理人徐华、孙辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告聊城市东昌府区人民政府于2019年3月15日作出东昌政通字（2019）2号《征收决定》，主要内容为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条之规定，现将征收决定公告如下。房屋征收目的：为了改善居民环境，完善城市基础设施，提升城市品位，根据聊城市人民政府棚户区改造工作要求，进一步改善东姚片区落后的城市基础设施进行的改造。房屋征收项目名称：聊城市东昌府区东姚片区改造房屋征收项目。房屋征收范围：南至兴华路，西至花园路，北至青年渠。征收界线范围内国有土地上房屋，构筑物及其附属物。房屋征收部门：聊城市东昌府区房屋征收办公室。房屋征收实施单位：聊城市东昌府区房屋征收中心……。原告侯乾立、周铁军、黄东升等十六人诉称：一、聊城市东姚片区于2017年8月就开始了征收工作，期间大部分居民依据《棚户区改造东姚、王卷帽片区征迁补偿安置方案》选好了安置回迁房作为补偿，房屋大多数已经拆除，该区域已是事实上的征收状态。根据房屋先征收、后搬迁、有征收必有补偿的原则，2018年12月25日山东省人民政府作出1546号批复，片区内的集体土地才转变为国有建设用地。2017年被告征收时，征收区域内存在集体和国有两种土地，因此被告当时无法出台征收决定，属于实体违法。二、征收决定是普遍作用于涉案区域内的被征收户，是一种具有普遍性的行政行为，该征收决定公告之时作为征收补偿时间节点实施，不但会损害已经完成补偿事宜的被征收人的利益，同时对于原告权益也是损害，因原告于2017年11月即被迫搬离家园。三、征收决定所载征收范围，只有南至兴华路，西至花园路，北至青年渠。缺少东至内容。东姚片区被征收房屋共291户，已拆280户，仅剩原告方的11户，被诉征收决定实质是对2017年11月开始的未有合法手续的征收工作，未能达成征收意愿的剩余11户量身而作，是对已经处于违法状态的征收行为的滞后补救。被告作出的征收决定违法之处很多，请求依法撤销被诉征收决定。被告聊城市东昌府区人民政府答辩称：一、为了提高市民生活质量、加快城市建设步伐，进一步改善东姚、王卷帽片区落后的城市基础设施，有关部门按照法律规定依法进行征询，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定广泛征求意见进行了科学论证，及时进行了涉案征收补偿方案的公告。之后被告工作人员多次与原告进行协商，但直至最后，原告仍强烈拒绝补偿方案，无法达成一致意见。二、被告严格按照国务院《征补条例》的规定，涉案项目经东昌府区房屋征收办公室向发改、国土、规划等部门征询，确定涉案项目符合东昌府区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且已纳入东昌府区国民经济和社会发展年度计划，故由房屋征收部门按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定报被告依法启动该项目的征收补偿工作，并依法确定征收范围。并依法广泛征求意见进行了科学论证，并进行了社会稳定风险评估，及时进行了征收补偿方案征求意见、征收补偿方案的公告，最终以公告形式直接作出征收决定。该《征收决定》内容合法，无违规之处。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院递交了以下证据：一、东昌府区住建局向东昌府区征收办下发的《房屋征收意向书》一份。证明目的：为改善东昌府区城市基础建设，实现城市统一规划，需对涉案房产项目进行征收，由住建局告知征收办报请东昌府区人民政府启动实施涉案征收项目程序。证明符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条之规定为公共利益和社会发展需要，需征收房屋，由住建局向房屋征收部门提出启动房屋征收程序。二、聊城市国土局东昌府分局征询函及复函各一份。证明目的：涉案征收项目符合聊城市土地利用总体规划。证明符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条之规定提交国土资源部门出具的建设项目符合土地利用总体规划的证明文件。三、东昌府区发展和改革局征询函及复函各一份。证明目的：涉案征收项目符合东昌府区国民经济和社会发展年度规划并纳入东昌府区国民经济和社会发展计划。证明符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条之规定“提交发展改革部门出具的建设项目符合国民经济和社会发展规划的证明文件。因旧城区改建需要征收房屋的，还提交发展改革部门出具的建设项目纳入国民经济和社会发展年度计划的证明文件。”四、聊城市规划局征询函及复函各一份。证明目的：涉案征收项目符合聊城市城乡规划。证明符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条之规定“提交城乡规划部门出具的建设项目符合城乡规划和专项规划的证明文件。”五、东昌府区房屋征收办公室因涉案征收项目报送东昌府区政府的房屋征收项目申请一份。证明目的：因实现东昌府区城市整体规划需要，经房屋征收部门审查符合法定条件，按照法律规定依法报请东昌府区人民政府启动涉案项目房屋征收程序。证明符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条之规定“由住建局向房屋征收部门提出启动房屋征收程序。房屋征收部门经审查，对房屋征收事项符合法定条件的，应当提出审查意见，报市、县级人民政府。”六、2018年12月17日东昌府区人民政府涉案征收项目确定征收范围的公告（东昌政通字﹤2018﹥34号）一份。证明目的：东昌府区人民政府决定启动涉案项目房屋征收程序，依法确定房屋征收范围并予以公告。证明符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条之规定“县级人民政府决定启动房屋征收程序的，应当合理确定房屋征收范围。”第十一条规定“房屋征收范围确定并公布后,不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为;违反规定实施的,不予补偿。”七、关于暂停办理涉案项目新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、规划审批手续的通知函一份。证明目的：东昌府区征收办依法向有关部门通知暂停办理涉案项目新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、规划审批手续。证明符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款“房屋征收部门应当将前款规定限制事项书面通知城乡规划、国土资源等有关部门暂停办理相关手续。”八、房屋调查表一份及附属房产证资料一宗。证明目的：征收过程中房屋征收部门对房屋征收范围内房屋进组织调查登记。证明符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。”九、房屋征收补偿方案论证意见函一宗。证明目的：征收过程中房屋征收部门对房屋征收补偿方案进行事前论证。证明符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条之规定组织各部门对房屋征收补偿方案进行事前论证。十、房屋征收补偿方案征求意见稿及公告。证明目的：征收过程中房屋征收部门拟定征收补偿方案并予以公告征收意见。证明符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条、第十四条之规定。十一、风险评估报告一份。证明目的：政府作出房屋征收决定前对房屋征收制作社会稳定风险评估报告。证明符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当对房屋征收的合法性、合理性、可行性、可控性以及征收补偿费用保障、风险化解措施、应急处置预案等内容进行评估论证，形成社会稳定风险评估报告。”十二、安泰城乡投资公司企业信息及证明各一份。证明目的：符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”十三、东姚片区房屋征收补偿方案及征收决定公告各一份证明目的：符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定“房屋征收事项符合法定条件的，由市、县级人民政府依法作出房屋征收决定。市、县级人民政府应当自作出房屋征收决定之日起三日内在房屋征收范围内发布公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”十四、文件公告工作记录三份及公告照片一宗。证明目的：作出涉案征收决定，证明符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一、十四、十六条之规定，对征收范围确定、征收补偿方案征收意见、征收决定及征收补偿方案依法进行公告。原告对上述证据提出异议称：1、被告称房屋征收决定公告时间为2019年3月15日。原告有异议，因2019年6月18日关于确定征收范围一案中，被告的答辩状称尚未达到房屋征收决定的条件。原告于2019年3月31日、6月18日咨询被告代理人徐华及工作人员杨书栋，两人均称没有征收决定，原告于2019年6月21日向东昌府区人民政府申请房屋征收决定的政府信息公开，被告答复书告知已做出征收决定。2、被告提交的照片看不清公告的内容，也看不清张贴日期，无法确定张贴日期。3、被告提交的关于补偿方案的征询稿时间是2019年1月17日，但在原告申请政府信息公开时，被告给原告的是落款时间为2017年11月征收补偿方案。4、被告没有对原告的房屋进行入户调查，更没有对入户调查的结果进行张贴公示。5、安泰公司出具的资金到位证明，原告认为应该有金融机构提供证明，且其称的足额到位资金1700万元也不足以征收291户的房屋。被告对原告提出的质辩意见反驳称：1、被告是按照法律规定于2019年3月15日做出的涉案征收决定公告。在225号征收范围确定公告案件中，被告明确了在该案的征收范围确定公告做出时为征收决定做出的阶段性行为，当时并没有做出涉案征收决定，也没有达到做出征收决定的条件。2、对于公告的张贴范围。被告工作人员是在征收决定确定的征收范围内进行张贴，并不特指某一个地方，根据工作记录显示上述公告均是张贴在东姚片区范围内的指挥部大门、姚家巷和王卷帽中心街等显眼的位置，且对于张贴过程进行工作记录记载，符合政府工作要求，且在该工作记录中有所有工作人员予以确认。3、关于2017年11月份做出的东姚王卷帽片区征迁补偿安置方案的问题，涉案的征迁项目在2017年曾经启动过，当时按照协议征收的方式进行了征迁工作。后期于2018年按照国有土地上房屋征收补偿条例，正式启动涉案征迁项目。所以2017年11月份的征迁补偿安置方案并非本案征收决定中所明确和附带的征收补偿方案。被告于2019年1月17日对于房屋征收补偿方案征求意见稿予以公示，期限为2019年1月17日至2019年2月15日，期限为32日，符合法律规定。4、关于组织登记调查的问题，因涉案原告被征收房屋均有权属登记证书，故按照补偿方案的规定，以权属凭证登记为准。对于有权属登记凭证的不需要认定和处理，更不需要进行复核。5、关于补偿资金的问题。安泰公司属于东昌府区国资委成立的专门负责城市重点设施建设及棚户区改造、旧城改建的单位，其涉案棚改资金及旧城改建资金均由安泰公司进行出资，故安泰公司的资金证明符合法律规定。本院经审理查明：被告聊城市东昌府区人民政府于2019年3月15日作出东昌政通字（2019）2号《征收决定》，主要内容为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条之规定，现将征收决定公告如下。房屋征收目的：为了改善居民环境，完善城市基础设施，提升城市品位，根据聊城市人民政府棚户区改造工作要求，进一步改善东姚片区落后的城市基础设施进行的改造。房屋征收项目名称：聊城市东昌府区东姚片区改造房屋征收项目。房屋征收范围：南至兴华路，西至花园路，北至青年渠。征收界线范围内国有土地上房屋，构筑物及其附属物。房屋征收部门：聊城市东昌府区房屋征收办公室。房屋征收实施单位：聊城市东昌府区房屋征收中心。被征收人对本房屋征收决定不服的，可以在60日内向上一级人民政府申请行政复议，也可以在6个月内依法向人民法院提起行政诉讼。原告侯乾立、周铁军、黄东升等十六人不服聊城市东昌府区人民政府作出的东昌政通字（2019）2号《征收决定》，向本院提起行政诉讼，要求撤销《征收决定》。本案经合议庭评议，本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”本案中，涉案征收项目是为了完善东昌府城区基础设施建设，改善居民居住条件和生活环境，而对落后的城市基础设施进行的改造，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定，能够认定被诉《征收决定》系基于公共利益作出。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定，“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”本案中，被告作出《东昌府区人民政府关于东姚片区改造项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿），被告称上述房屋征收补偿方案于2019年1月17日张贴征求公众意见。原告称未见到张贴公示。被告提交了其相关行政机关工作人员杨书栋、满涛等4人的工作记录和照片，证明《东昌府区人民政府关于东姚片区改造项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）于2019年1月17日在东姚片区指挥部及拆迁范围内进行了张贴，公示期限自张贴之日起30日。但被告提交的照片上不显示日期时间，照片上的内容模糊不清；其提交的工作记录系被告相关行政机关工作人员自行记录，在原告不认可被告所述的张贴公示时间，被告亦未提交其他有效证据的情况下，被告相关行政机关工作人员的工作记录和其提交的照片不能证明被告于2019年1月17日对征收补偿方案进行了张贴征求公众意见的事实。因此，应认定被告于2019年3月15日作出《征收决定》时，征求意见期限未满上述规定的30日，因此，被告作出的《征收决定》程序违法。且被告在未作房屋征收决定的情况下，即与被征收户协议拆除房屋，后对未与其达成协议的被征收户又作出了房屋征收决定，该行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的法定程序，被告于2019年3月15日作出《征收决定》明显不当《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。被告称案涉房屋征收项目征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用，但仅仅提供了聊城市安泰城乡投资开发有限责任公司出具的证明，该证明不足以证明征收补偿费业已足额到位。被告聊城市东昌府区人民政府于2018年12月17日作出东昌政通字（2018）34号《关于东姚片区改造项目房屋征收范围确定公告》，而涉案房屋范围内的土地于2018年12月25日由山东省人民政府作出1546号批复，同意涉案宗地转为建设用地并征收，被告2018年12月17日作出《关于东姚片区改造项目房屋征收范围确定公告》时亦不符合法律规定。综上，被告作出的《征收决定》，存在违法情形，但鉴于涉案征收项目符合公共利益，征收范围内多数被征收人已签订安置补偿协议，如撤销该《征收决定》将对公共利益造成重大损害，因此不宜撤销，应确认被告作出的《征收决定》违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：确认被告于2019年3月15日作出的东昌政通字（2019）2号《东昌府区人民政府关于棚户区改造项目东姚片区房屋征收决定公告》违法。案件受理费50元，由被告聊城市东昌府区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  李 扬人民陪审员  范同庆人民陪审员  刁海燕二〇一九年十二月十日书 记 员  路普光原告及代理人名单：原告：侯乾立，男，1942年10月20日出生，汉族，身份证号372501194210202012，住东昌府区姚家巷11号。委托代理人：侯海波，男，1975年4月1日出生，汉族，身份证号372501197504012015，住聊城市兴华东路56号一单元2楼东户，系侯乾立之子。原告：范万鑫，男，1927年10月19日出生，汉族，身份证号372501192710192413，住东昌府区姚家巷11号。委托代理人：范惠龙，男，1956年5月28日出生，汉族，身份证号372501195605282015，住聊城市水城华府16号楼2061室，系范万鑫之子。原告：黄东升，男，1964年8月6日出生，汉族，身份证号37250119640806243X，住东昌府区建设东路43号。原告：陈玉红，女，1971年2月9日出生，汉族，身份证号372501197102092024，住址同上，系黄东升之妻。原告：周铁军，男，1968年9月7日出生，汉族，身份证号37250119680907241X，住东昌府区姚家巷11号。原告：夏梅芳，女，1964年6月7日出生，汉族，身份证号372501196406072023，住东昌府区姚家巷11号。原告：侯建军，男，1956年9月5日出生，汉族，身份证号372501195609051513，住东昌府区花园北路79号。原告：侯建梅，女，1960年7月19日出生，汉族，身份证号37501196007192022，住东昌府区健康路22号。原告：侯建峰，女，1954年4月9日出生，汉族，身份证号372501195404090383，住东昌府区花园北路29号。原告：侯建忠，男，1964年2月12日出生，汉族，身份证号372501196402122059，住东昌府区岗园子街2号。原告：贾建忠，男，1958年7月23日出生，汉族，身份证号37250119580723111X，住东昌府区柳园南路68号。原告：贾艳红，女，1967年10月28日出生，汉族，身份证号372501196710282425，住东昌府区振兴东路2号。原告：亓学增，男，1952年3月9日出生，汉族，身份证号372501195203092438，住东昌府区姚家巷11号。原告：徐连登，男，1929年11月6日出生，汉族，身份证号372501192911062412，住东昌府区姚家巷11号。委托代理人：姜琪，女，1965年8月21日出生，身份证号372501196508211527，住聊城市正鸿新天地1号楼3单元10楼西户，系徐连登儿媳。原告：马春桂，女，1934年4月2日出生，汉族，身份证号372501193404022429，住东昌府区姚家巷11号。委托代理人：孙振华，男，1967年6月22日出生，汉族，身份证号372501196706222411，住东昌府区松桂家园1号楼二单元3楼东户，系马春桂之子。原告：赵瑞兰，女，1929年6月30日出生，汉族，身份证号372501192906302426，住东昌府区姚家巷11号。委托代理人：袁保华，男，1969年3月12日出生，汉族，身份证号37250119690312241X，住聊城市开发区西苑小区3号楼，系赵瑞兰之子。