广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤08行终181号上诉人（原审原告）叶培东，男，汉族，1988年7月1日出生，住广州市天河区*********，公民身份号码411************833。被上诉人（原审被告）湛江市卫生健康局（原湛江市卫生和计划生育局），住所地：湛江市********。法定代表人林华坚，局长。出庭应诉行政机关负责人彭启雄，该局四级调研员、党组成员。委托代理人符光明，该局科长。委托代理人方晓，广东大展律师事务所律师。上诉人叶培东因与被上诉人湛江市卫生健康局信息公开纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初436号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明，2018年7月5日，叶培东在湛江市政府信息依申请公开系统上，申请对吴家友、李移新和刘素玲的《询问笔录》以及相关证明和家宝医院没有隐匿病历的证据进行公开。在信息公开申请表上注明，叶培东信息公开所需政府信息用途为“自身生活需要”，申请事由为“贵局于2015年12月23日对申请人作出《关于对叶培东反映湛江和家宝医院隐匿伪造病例的答复》，据该答复显示贵局对吴家友、李移新和刘素玲医生做了相关调查，并且暂未发现湛江和家宝妇产医院隐匿。”2018年7月9日，湛江市卫生健康局作出答复，在答复中称“经查，此次依申请公开与编号180*****001的申请重复，请查询已答复申请。”在庭审中，湛江市卫生健康局称由于其工作人员没看到编号，以为是已经答复过的内容，所以没有具体答复。叶培东不服湛江市卫生健康局作出的答复，认为湛江市卫生健康局拒绝履行政府信息公开职责的行为违法，遂于2018年10月12日向原审法院提起行政诉讼。原审认为，本案属于信息公开纠纷。本案争议焦点为：一、叶培东请求公开的信息材料是否属于政府信息公开的范围，湛江市卫生健康局是否存在不作为；二、叶培东请求公开的信息材料是否已经确实具体，湛江市卫生健康局的回复是否合法。一、关于叶培东请求公开的信息材料是否属于政府信息公开的范围，湛江市卫生健康局是否存在不作为的问题。参照国办发[2010]5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请工作的意见》第二条“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”之规定，本案中，叶培东所申请公开的材料为吴家友等人的《询问笔录》以及相关证明和家宝医院没有隐匿病历的证据，该申请公开材料属于湛江市卫生健康局调查处罚案件的案卷材料，只能作为过程性的信息材料，并不属于依申请公开的政府信息。综上，叶培东申请公开的信息材料不属于政府信息公开范围，湛江市卫生健康局不存在行政不作为。二、关于叶培东请求公开的信息材料是否已经确实具体，湛江市卫生健康局的回复是否合法的问题。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一款第（一）项“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；”之规定，叶培东所申请公开的材料为吴家友等人的《询问笔录》以及相关证明和家宝医院没有隐匿病历的证据，其信息公开申请内容已确实具体，但申请公开的信息材料不属于政府信息依申请公开的范围。另湛江市卫生健康局在法定期限内通过叶培东申请的系统平台向叶培东作出答复，保障了叶培东的知情权。故湛江市卫生健康局所做的答复方式并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，对叶培东的诉讼请求予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一款第（一）项之规定，判决：驳回叶培东的诉讼请求。案件受理费50元，由叶培东负担。上诉人叶培东不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决应予确认却未确认“被上诉人自认没看到编号就拒绝履行公开职责”的行为构成行政不作为。在判决书的第6-7页，原审陈述“经审查查明：……湛江卫计局在答复中称‘经查，此次依申请公开与编号180*****001的申请重复，……’在庭审中，被告称由于工作人员没看到编号，以为是答复过的内容，所以没有具体答复。”由此可见，被上诉人庭审中自认“没看到编号”，证明被上诉人没尽到审查的职责，且以“申请重复”的理由拒绝公开，显然不成立。那么被上诉人已构成行政不作为，原审对以上关键事实应予确认却未作为，明显错误，应予纠正。二、原审判决将上诉人请求公开的政府信息错误定性为“过程性信息”，导致判决错上加错。首先，如前所述，被上诉人在所谓“答复”和庭审中，均丝毫未提及“过程性信息”问题，也就是说，被上诉人并不认为上诉人请求公开的政府信息属不可公开的“过程性信息”，故仅仅以“申请重复”作为拒绝公开的理由，并自认“没看到编号”就拒绝履行职责，已经构成不作为。而原审故意对此视而不见，把“上诉人请求公开的信息是否属于政府信息公开的范围”作为争议焦点，继而将上诉人请求公开的信息错误定性为“过程性信息”，属偷梁换柱。其次，在判决书的第6页倒数2-5行，原审已经查明：上诉人以被上诉人作出的《关于对叶培东反映湛江和家宝医院隐匿伪造病历的答复》为据，所申请内容属于被上诉人作出该答复的事实依据，且是在行政程序结束后作出的申请，故该政府信息绝非不可公开的“过程性信息”。三、原审错误认定被上诉人在网上“答复”的形式不违法，从而导致适用法律错误。虽然上诉人在政府依申请公开系统上提出申请，但明确要求被上诉人以“纸质书面答复和邮政快递送达”的形式提供，上诉人的证据2可证。可被上诉人却在该系统上回应，也未电话确认上诉人是否知道该“答复”，致使军务繁忙的上诉人无法及时发现，既违反了“高效、及时、便民”的行政原则，还违反《政府信息公开条例》第26条“应当按照申请人要求的形式予以提供”之规定，显然答复形式违法。然原审判决认为被上诉人“所作答复方式并无不当”，于法无据，因此原审依据行政诉讼法第六十九条之规定，驳回上诉人的诉讼请求，适法有误，明显裁判不公。四、原审对被上诉人在行政答辩状中自认“愿意重新答复”上诉人这一关键事实，故意视而不见，存在认定事实错误。被上诉人作为涉案政府信息公开的被申请人，在原审答辩中，明确承认以下事实：“一、答辩人误认为本案涉及的申请公开内容是重复申请……在查明是不同申请后，答辩人愿意重新答复被答辩人。”可见，该答辩内容包含两层意思，第一、其明确自认行政行为存在错误即由于工作“失误”导致不作为；第二、其愿意改正错误，并对上诉人叶培东做出承诺，愿意重新答复。然而，虽然被上诉人愿意改正错误，但无法改变其“不履行政府信息公开职责”行为之违法属性，因此原审仍应当判决支持上诉人的诉讼请求，确认被上诉人该行为违法，并责令其限期重新尽快依法履职。五、原审未对被上诉人的所谓“答复”存在法律适用错误问题进行审查，导致本案事实不清。被上诉人所谓“答复”既违反《政府信息公开条例》第26条之规定，存在答复形式的违法问题，同时，其所作答复内容存在未援引法律、法规具体条文的问题，即所作答复于法无据，属适用法律错误。此外，被上诉人在原审时未提交足以证明其行政行为合法的证据和法律依据，原审法院对此未予以审查，致本案基本事实不清。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，既无事实依据，更无法律依据，请予以纠正，支持上诉人的上诉请求：一、撤销湛江经济技术开发区法院作出的（2018）粤0891行初436号行政判决书；二、查明事实后改判确认被上诉人无理拒绝履行政府信息公开职责的行为违法，并责令被上诉人重新依法履职。被上诉人湛江市卫生健康局辩称：一、一审认定上诉人申请公开内容不属于依申请公开的政府信息完全正确。上诉人申请公开内容是我局在调查上诉人投诉湛江和家宝医院隐匿病历问题时，对和家宝医院相关人员进行调查过程中的询问笔录等相关资料，被调查人员的询问回答内容是我局处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，是作为行政机关履行行政职能时的调查材料，属于行政程序中的案卷材料之一，不能单独使用，属于履行行政职能的过程性信息，其过程性证据属性不因相关行政处罚诉讼己结案而改变，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”规定，上诉人申请公开的内容不属于依申请公开的政府信息，一审认定事实完全正确。二、上诉人申请公开内容与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。上诉人申请信息公开内容原与我局行政诉讼纠纷（2017)粤0891行初170号一案有关联，但此案己被中级人民法院（2018)粤08行终32号生效裁定驳回起诉，不再存在生产、生活需要，尽管上诉人在信息公开申请表上注明用途为“自身生活需要”，但我局对和家宝医院相关人员的询问笔录仅可能涉及是否存在违规行为，用途仅作为行政处罚的依据，显然与上诉人“自身生活需要”无关，根据《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》第五条（十四）项：行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供；对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息公开的范围。”的规定，我局可以不予提供。因此，即使上诉人认为其申请属于政府公开信息，也因与其“自身生活需要”无关，我局也无需向其公开。三、我局的回复意见方式不影响上诉人的权利。上诉人要求书面答复，虽然我局没有书面答复，但在本案诉讼过程中己获知我局的意见，客观上我局己答复上诉人，显然回复方式并没有对其权利产生实质影响。综上所述，原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实与法律依据，应驳回其上诉。案经本院二审审理查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。另查明，2018年12月30日，中共湛江市委、湛江市人民政府发布《关于印发的通知》（湛发[2018]15号），载明湛江市卫生和计划生育局的职能由湛江市卫生健康局承继，不再保留湛江市卫生和计划生育局。本院认为，本案系信息公开纠纷。本案的争议焦点是：一、被上诉人湛江市卫生健康局针对涉案政府信息公开申请所作出的答复是否合法，原审判决驳回上诉人的全部诉讼请求依据是否充分；二、上诉人叶培东要求被上诉人重新依法履职的请求是否应予支持。关于被上诉人湛江市卫生健康局针对涉案政府信息公开申请所作出的答复是否合法，原审判决驳回上诉人的全部诉讼请求依据是否充分的问题。根据修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，无论行政机关是否决定公开政府信息，其都负有告知和说明理由的义务。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条亦规定：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；……”据此，人民法院驳回原告诉讼请求的前提是行政机关已经履行法定告知和说明理由义务。本案中，针对上诉人所提出的信息公开申请，被上诉人虽然在法定期限内作出了答复，但该答复系被上诉人工作人员在误以为已经答复过的情况下作出的，答复内容仅告知上诉人其申请与编号180*****001的申请重复，而未针对上诉人的申请内容作出回应，显然并未尽到法定的告知和说明理由义务，其未依法履行政府信息公开法定职责，已构成行政不作为。原审判决认定被诉行政行为证据确凿、适用法律法规正确并驳回上诉人的诉讼请求，属适用法律错误，依法应予撤销。上诉人请求确认被诉行政行为违法，理据充足，本院予以支持。关于上诉人叶培东要求被上诉人重新依法履职的请求是否应予支持的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项关于“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”本案中，上诉人申请公开的信息材料为吴家友等人的《询问笔录》以及相关证明和家宝医院没有隐匿病例的证据，该申请公开材料属于行政机关处于审查中的过程性信息，依据国办发[2010]5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请工作的意见》第二条关于“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”之规定，不属于应当予以公开的政府信息。鉴于被上诉人在本案审理过程中已明确告知上诉人其申请公开的材料依法不属于应当公开的政府信息，在此情况下判决被上诉人重新履行法定职责不具有实际意义，依据上述法律规定，应确认被上诉人针对上诉人提出的政府信息公开申请未依法履行法定职责的行政行为违法。对于上诉人要求被上诉人重新依法履职的诉讼请求，本院予以驳回。综上所述，被上诉人未依法履行法定职责的行为违法，原审判决适用法律错误，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院作出的（2018）粤0891行初436号行政判决；二、确认被上诉人湛江市卫生健康局未针对上诉人叶培东于2018年7月5日提出的政府信息公开申请依法履行法定职责的行政行为违法；三、驳回上诉人叶培东的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人湛江市卫生健康局负担。本判决为终审判决。审 判 长  李常红审 判 员  梁康宁代理审判员  杨丹红二〇一九年十二月十二日法官 助理  陈小斯书 记 员  周 玥附：适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。