广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终714号上诉人（原审原告）刘素芳。委托代理人张胜婷，广东度明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区城市管理和综合执法局，住所地佛山市南海区。法定代表人植荣桢，局长。委托代理人梁炳辉，该局工作人员。委托代理人黄彩英，广东科韵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人潘丽婷，该局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。上诉人刘素芳因诉被上诉人佛山市南海区城市管理和综合执法局（以下简称南海城管局）、佛山市自然资源局（以下简称市自然资源局）房地产行政登记管理一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初651号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对案件进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：刘素芳所有的房屋位于佛山市南海区，因群众投诉该房屋涉嫌违章建设，南海区城管部门经调查后发现该房屋外公共平台加建护栏。2018年9月29日，原佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称原南海国土局）（城管）向南海区不动产登记局发出南城管函〔2018〕309号《关于协助冻结南海区桂城街道半岛路11号金域蓝湾维景湾3座201房产权登记等手续的函》（以下简称《309号函》）一份，称经函询规划部门获知，案涉建筑物在改建前未办理规划报批手续，属违法建设。因刘素芳不自行整改，根据《房屋登记办法》、《广东省城镇房地产权登记条例》，建议南海区不动产登记局协助冻结刘素芳的上述房产登记、抵押登记、转让过户等。原南海国土局不动产登记管理部门根据原南海国土局（城管）发出的该函件，于2018年10月11日冻结了刘素芳的上述房屋。刘素芳2019年查询到其房屋被冻结后，遂向法院起诉该冻结行为。另外，原南海国土局于2018年10月30日对刘素芳作出南城管拆决[2018]0012474号《责令限期拆除决定书》，责令刘素芳限期拆除在案涉房屋平台上搭建的构筑物（护栏）。刘素芳不服该决定书，向佛山市南海区人民政府申请复议，佛山市南海区人民政府于2019年6月26日作出南海府行复〔2019〕176号《行政复议决定书》，认为原南海国土局作出的该决定书事实不清，因此决定撤销了该份《责令限期拆除决定书》。再查，根据南发〔2019〕3号《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于印发〈佛山市南海区机构改革方案〉的通知》，组建区城市管理和综合执法局。将区国土城建和水务局的城市管理执法等相关职责整合，组建区城市管理和综合执法局。因此，原南海国土局在城市管理执法等方面的职权现由南海城管局行使。还查，根据佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》，组建市自然资源局，将市国土资源和城乡规划局的职责以及市发展和改革局的区规划职责等整合，组建市自然资源局。因此，原南海国土局在不动产登记管理等方面的职权现由市自然资源局行使。原审法院认为，案件中，刘素芳所有的案涉房屋被冻结，该冻结措施对刘素芳的权利义务直接产生影响，刘素芳有权就该冻结行为向法院提起行政诉讼，刘素芳的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。市自然资源局辩称案涉行政行为对刘素芳的权利义务不产生实际影响，应裁定驳回刘素芳的起诉的主张没有依据，法院不予支持。根据《佛山市违法建设查处暂行办法》第十六条第（三）项：“市、区人民政府相关部门应当按照下列规定履行制止违法建设的职责：（三）国土部门对没有或者不符合建设工程规划条件核实意见以及当事人未处理完毕的违法建筑物、构筑物，不予办理或者暂缓办理不动产首次登记、转移登记（继承登记和生效法律文书转移登记除外）和抵押登记。”案件讼争的标的为刘素芳所有的案涉房屋被冻结的行政行为。该冻结行为即直接产生暂缓登记、转移登记的效果。原南海国土局作为国土部门，根据上述规定，有权对刘素芳的案涉房屋作出不予办理或者暂缓办理不动产登记的行为。因此，原南海国土局对案涉房屋进行冻结的职权合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”案件中，案涉冻结行为作出的主体是原南海国土局不动产登记部门，后因机构改革，该局房地产登记管理方面的职权由市自然资源局承接。因此，刘素芳以市自然资源局作为案件的被告起诉，被告主体适格。而南海城管局的职能并不包含对刘素芳的房屋进行冻结管理等行政职能，也没有任何法律、法规或者规章规定了南海城管局具有房屋登记管理等方面的相关职权，因此，刘素芳以南海城管局作为案件被告起诉，该被告主体不适格，依法应裁定驳回刘素芳对南海城管局的起诉。案件的争议焦点在于：市自然资源局对刘素芳的房屋作出冻结行为是否合法。《广东省城镇房地产权登记条例》第十五条：“有下列情形之一的房地产，房地产管理部门应当作出暂缓登记的决定，并自作出决定之日起15日内书面通知申请人：（一）产权纠纷未解决的；（二）违章建筑未经处理的；（三）法律、法规规定暂缓登记的。暂缓登记事由消失后，经申请人提交有效的书面证明，房地产管理部门应当予以核准登记。”《佛山市违法建设查处暂行办法》第十六条第（三）项：“市、区人民政府相关部门应当按照下列规定履行制止违法建设的职责：（三）国土部门对没有或者不符合建设工程规划条件核实意见以及当事人未处理完毕的违法建筑物、构筑物，不予办理或者暂缓办理不动产首次登记、转移登记（继承登记和生效法律文书转移登记除外）和抵押登记。”根据上述规定，房地产管理部门对于具有上述规定中所列举情形的房地产，可以依法进行暂缓办理不动产的首次登记、转移登记和抵押登记等情形，继承登记和生效法律文书转移登记则例外。案件中，根据南海城管局向市自然资源局发出的《309号函》显示，刘素芳所有的案涉房屋涉嫌存在违建行为，属违法建设，并且未经处理。市自然资源局根据该函件认定的上述事实，依据《佛山市违法建设查处暂行办法》第十六条第（三）项的规定，对案涉房屋作出冻结行为，实际上即是对该房产进行暂缓办理不动产的首次登记、转移登记和抵押登记的强制处理措施的表现形式。因市自然资源局并无认定违章建筑或查处违章建筑的法定职权，其对南海城管局发的该函件并不作实体上是否正确的审查，市自然资源局径直根据该函件，结合上述规定，作出案涉冻结行为并无不妥。刘素芳认为《责令限期拆除通知书》已经被撤销，案涉房屋是否属违章建筑的事实并不清楚，市自然资源局不应对其房屋作出冻结行为。对此，原审法院认为，在案件中，市自然资源局作出案涉冻结行为从本质上而言并不能体现市自然资源局的主观独立意志，其对南海城管局发的函也只是进行形式审查认定。若刘素芳对该函认定的事实有异议，应该直接对南海城管局向市自然资源局作出的《309号函》提起诉讼。庭审中，法院也向刘素芳释明了该事实，刘素芳坚持起诉市自然资源局对其所有的房屋进行冻结的行政行为，因此，对该函的合法性不宜在案件中进行审查。另外，关于刘素芳在诉讼中要求判决南海城管局赔偿其停电违法行为导致的损失问题，案件被诉行政行为为市自然资源局对刘素芳所有的房屋进行冻结的行政行为，并非是停电的违法行为，因该停电行为被确认违法已经被生效判决所确认，刘素芳在案件中主张该损失没有依据，法院对该请求不予支持。综上，刘素芳以南海城管局作为案件被告起诉，被告主体不适格，依法应裁定驳回刘素芳对南海城管局的起诉。刘素芳请求撤销市自然资源局对其房屋进行冻结的行政行为的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回刘素芳对南海城管局的起诉,驳回刘素芳的全部诉讼请求。案件受理费50元由刘素芳负担。上诉人刘素芳诉称：一、一审法院认为南海城管局不是适格的被告，依法应适用裁定驳回起诉，而非判决驳回起诉。二、一审法院根据《广东省城镇房地产权登记条例》的规定，认定被上诉人市自然资源局作出的冻结行为是合法的，适用法律错误。被上诉人南海城管局作出的《309号函》中显示，南海城管局根据《房屋登记办法》、《广东省城镇房地产权登记条例》的相关规定对上诉人的房屋进行冻结，但上述规定并不适用于本案。三、被上诉人南海城管局认为上诉人存在违建行为，但违建是在公共区域，被上诉人市自然资源局依据相关规定冻结上诉人的房屋明显超越范围。四、根据《行政强制法》第九条的规定，冻结适用的对象是存款、汇款，并不存在冻结房屋的措施，被上诉人市自然资源局对上诉人进行房屋冻结明显违法。五、被上诉人市自然资源局对房屋冻结后，并没有告知上诉人，程序违法，应予以撤销。根据《广东省城镇房地产权登记条例》的规定，房地产管理部门应当在作出暂缓登记决定之日起15日内书面告知，但被上诉人市自然资源局对上诉人的房屋冻结后，并未告知上诉人，程序违法。综上所述，一审法院适用法律错误，应予以撤销。请求二审法院：1.撤销原审行政判决书；2.撤销两被上诉人对上诉人所有的案涉房屋作出的冻结行为；3.诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人南海城管局辩称：一、被上诉人南海城管局无权解除案涉房屋的查封、冻结。上诉人的违法行为仍处于继续状态，根据《佛山市违法建设查处暂行办法》第十六条第（三）款规定，未处理完毕的违法建筑物、构筑物，不予办理或者暂缓办理不动产首次登记、转移登记。二、上诉人违法建设行为事实清楚、证据充分。根据规划部门认定上诉人擅自搭建的护栏的平台为不上人屋面，不具有使用功能。被上诉人南海城管局对案涉建筑物进行现场检查并制作《询问笔录》显示，上诉人出资在案涉房屋南面公共平台建设护栏，使得平台封闭与其住宅合为一体且共同使用，在地理空间上其房屋存在牵连，客观上增加了私有部分面积，改变了小区原有设计规划及建筑物，且上诉人在建设前没有依据《城乡规划法》申请办理建设工程规划许可证，属于违法建设行为。三、案涉冻结措施不属于行政强制措施，且不属于强制法中的禁止行为。四、被上诉人南海城管局具备查处案涉违法建设行为的相关职能。综上，请求二审法院驳回上诉人的全部诉讼请求。被上诉人市自然资源局辩称：一、一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。二、被上诉人市自然资源局对案涉房屋进行冻结是对城管部门协助函的执行，该行为并无不当。根据《佛山市违法建设查处暂行办法》第六条第六款、第十六条第三项的规定，对于城管部门查处违法建设有协助的职权及义务。三、被上诉人市自然资源局没有对案涉房屋采取限制措施的主观意思表示，其冻结行为属于对城管部门协助函的执行行为，无需对该函件作实体审查。四、若上诉人认为其不存在违建行为，应当对城管部门的函提出异议。综上，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”本案中，被诉行政行为系被上诉人市自然资源局作出的冻结行为,具体是指市自然资源局对上诉人所有的案涉房屋作出不予办理或者暂缓办理不动产首次登记、转移登记（继承登记和生效法律文书转移登记除外）和抵押登记行为。而被上诉人南海城管局不具有对上诉人刘素芳的房屋进行冻结管理等行政职能，不是作出上述行政行为的主体，故该被告主体不适格，依法应裁定驳回上诉人对被上诉人南海城管局的起诉。综合诉辩双方的意见，本案的争议焦点是被上诉人市自然资源局对上诉人刘素芳的房屋作出冻结行为是否应被撤销。经查，原南海国土局向原南海区不动产登记局发出《309号函》一份，称经函询规划部门获知，上诉人在案涉房屋外公共平台加建护栏，属违法建设，且拒不自行整改。根据相关规定建议原南海区不动产登记局协助冻结上诉人案涉房产登记、抵押登记、转让过户等。后原南海区不动产登记局按照上述函件认定的事实，依职权作出了冻结行为。本院认为，根据《佛山市违法建设查处暂行办法》第六条第六款的规定，城乡规划、建设、国土等各部门在各自职责范围内协助实施该办法。本案中,原南海区不动产登记局具有与原南海国土局等其他部门共同协助处理佛山市违法建筑查处工作的职能。另根据《佛山市违法建设查处暂行办法》第十六条第（三）项的规定：“市、区人民政府相关部门应当按照下列规定履行制止违法建设的职责：（三）国土部门对没有或者不符合建设工程规划条件核实意见以及当事人未处理完毕的违法建筑物、构筑物，不予办理或者暂缓办理不动产首次登记、转移登记（继承登记和生效法律文书转移登记除外）和抵押登记。”以及《广东省城镇房地产权登记条例》第十五条的规定：“有下列情形之一的房地产，房地产管理部门应当作出暂缓登记的决定，并自作出决定之日起15日内书面通知申请人：（一）产权纠纷未解决的；（二）违章建筑未经处理的；（三）法律、法规规定暂缓登记的。暂缓登记事由消失后，经申请人提交有效的书面证明，房地产管理部门应当予以核准登记。”本案中,原南海区不动产登记局收到原南海国土局发来的《309号函》，对于函中明确告知上诉人有违法建设的行为，原南海区不动产登记局不具有对该违法建设行为进行调查认定的职权。故原南海区不动产登记局依据上述规定中的协作义务和冻结职权，协助国土部门作出冻结案涉房产的行为并无不当，本院予以支持。但是，上诉人的违法建设行为的事实认定是否清楚正确，影响上述冻结行为在作出后是否应被撤销。根据佛山市南海区人民政府作出的南海府行复[2019]176号《行政复议决定书》的内容可知，复议机关经审查后认为针对上诉人所有的案涉房屋外南面公共平台搭建的护栏属于违法建筑，应予拆除而作出的《责令限期拆除决定书》（南城管拆决[2018]0012474号），认定事实不清，决定予以撤销，并责令被申请人南海城管局（原南海国土局）重新作出处理。然而，截止到本案二审阶段，南海城管局未提交相关证据证明对案涉违建行为的事实进行重新认定或重新作出处理。综上所述，本案中虽然原南海区不动产登记局作出案涉冻结行为并不违法,但基于该冻结行为作出之后,冻结行为的基础事实依据已被撤销，故本案被诉冻结行为的效力不应再继续,应予以撤销。上诉人认为应撤销被诉冻结行为的主张，本院予以支持。至于上诉人提出由被上诉人赔偿因停电违法行为导致损失的诉讼请求，因与本案被诉行政行为无关联性，本院不予支持，依法驳回该诉讼请求。综上所述，一审判决驳回上诉人刘素芳对被上诉人南海城管局的起诉正确，本院予以维持。上诉人刘素芳主张撤销被诉冻结行为的上诉理由，于法有据，本院予以支持。一审法院判决驳回上诉人撤销被诉冻结行为的诉请不当，依法予以改判。一审法院判决驳回上诉人其他诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第八十九条第一款第（一）（二）项、第三款的规定，判决如下：一、维持广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初651号行政判决第一项；二、撤销广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初651号行政判决第二项；三、撤销佛山市自然资源局对刘素芳所有的位于佛山市南海区房屋作出的冻结行为；四、驳回上诉人刘素芳其他诉讼请求。一、二审案件受理费共100元，由被上诉人佛山市自然资源局承担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇一九年十二月五日法官助理  杨 阳书 记 员  孔艳玲