河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初319号原告张现东，男，1965年8月5日出生，汉族，住项城市。委托代理人徐春营，河南明辨（商水）律师事务所律师。被告项城市人民政府。法定代表人王富生，职务市长。委托代理人吴娟，项城市政府法制办工作人员。委托代理人高杨，河南平原律师事务所律师。原告张现东不服被告项城市人民政府的拆除房屋行为，于2019年9月17日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月26日公开开庭审理了本案。原告张现东及其委托代理人徐春营，被告项城市人民政府的委托代理人吴娟、高杨到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2002年原告在永丰镇朱滩行政村分得的宅基地上建造了现在的住房,该房长25米,宽22米,共五层。东至106国道,西到长虹运河,南至张银矿,北至张洪昌,共计2750平方米。原告在此处生活居住兼经营农资、化肥、农药生意至2019年3月21日。2019年3月18口,项城市政府发布了《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》,随即其职能部门项城市国土资源局、项城市水利局联合给原告等业主下发书面《通知》,以原告“未经主管部门批准,擅自在长虹运河河道管理范围内建筑妨害行洪的建筑物,附属物,从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”为由,责令原告“自收到通知之日起三日内自行拆除河道范围内的阻碍行洪和堤防安全的违法建筑物、附属物,恢复原状。逾期不拆除、不恢复原状,将由主管部门予以强制拆除,所需费用由设障者承担。”2019年3月21日,被告以组织召开了“长虹运河两侧违法建筑清理工作推进会”市委常委夏新明出席会议,水利局、交通局、住建局及部分镇办党政正职参加会议。会议要求“继续加大清理力度,全而推进清理河道违章建筑工作”。原告的房屋当天晚上被强拆。机器设备、原料、成品及生活用品，均被毁损并埋于垃圾之中。致使原告房屋损失，价值约130万元。基于上情,原告认为:(一)被告组织相关部门强拆原告房屋的行为违法。1、被告认定原告房屋属于“违法占地、违法建筑”没有任何事实依据。原告占地和建房都是经乡政府批准的,建设使用了三十年,从没有任何一个政府主管部门确认过原告房屋属于“违法建筑”。2、原告房屋所占土地也不是河道用地,更不会妨害行洪。原告的房屋是经批准建设在河道以外的的土地上,并不属于行洪区域。所谓的长虹运河系1958年开挖的人工河,当时征用的土地全部被挖成水面,河堤都是占用的生产队的集体土地，水利部门管理的河道并不包括堤岸以上的部分。虽然原告房屋距离河道比较近,但并不是占的河道用地。被告将原告使用的土地认定为河道用地,没有任何事实根据。3、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”被告根本没有给原告申请行政复议或提起行政诉讼的权利,程序违法。2、被告应当赔偿其因此给原告造成的直接经济损失。被告的强拆行为,给原告造成的损失是显而易见的。依照《国家赔偿法》的规定,应当由被告赔偿。因此,特依法提起诉讼,请求人民法院支持原告的诉讼请求。原告张现东向本院提交了以下证据：证据一身份证复印件，证明原告的主体资格。证据二限期拆除通知，证明被告实施强拆原告房屋的行为。证据三项城市永丰乡朱滩村委会证明，证明原告被强拆房屋使用的宅基地是经村委会批准同意属于合法用地。证据四光盘一份，证明被告强拆了原告的房屋。证据五项城市人民政府通告，证明被告的主体资格。证据六营业执照、乡里乡村特许授权证，证明原告在涉案被强拆房屋中经营五金百货、化肥、农药等生意，被告强拆对原告造成巨大经济损失。被告项城市人民政府答辩称:一、项城市人民政府对长虹运河整治的背景。国务院下发《关于印发水污染防治行动计划的通知》(国发〔2015〕17号),河南省人民政府《关于印发河南省碧水工程行动计划(水污染防治工作方案)的通知》豫政〔2015〕86号,《河南省人民政府关于打赢水污染防治攻坚战的意见》豫政〔2017〕2号,《河南省人民政府办公厅关于印发河南省2018年持续打好打赢水污染防治攻坚战工作方案的通知豫政办》〔2018〕15号文件,河南省人民政府《关于印发河南省污染防治攻坚战三年行动计划(2018—2020年)的通知》豫政〔2018〕30号,2018年9月30日住建部、生态环境部《关于印发城市黑臭水体治理攻坚战实施方案的通知》,周口市人民政府周政办（2016)30号《关于印发周口市碧水工程行动计划和2016年度蓝天工程实施方案的通知》文件,周口市人民政府周政(2017)28号《关于打赢水污染防治攻坚战的意见》文件,要求到2018年底,直辖市、省会城市、计划单列市建成区黑臭水体消除比例高于90%,基本实现“长治久清”。到2019年底,其他地级城市建成区黑臭水体消除比例显著提高,到2020年底达到90%以上，在此背景下，项城市人民政府办公室项政办〔2018〕50号《关于印发项城市2018年城市黑臭水体整治实施方案的通知》,在二(一)5、明确提出:“开展城市河道岸线环境整治。加快对长虹运河、枯河、鸡爪沟等河道两岸违法建设的清理,对河道实施生态化改造。”2018年下半年,长虹运河沿岸辖区所在乡镇政府对106国道西侧长虹运河沿岸占用河滩地的占地和建筑物进行全面入户调查核实,后经项城市水利局、项城市自然资源和规划局确认,项城市106国道西侧长虹运河临岸建筑和占地,没有取得项城市水利局批准建设,没有取得土地使用证、也没有规划许可证,均属于违法建筑和违法占地。与此同时,2018年9月7日,河南省人民政府发布《河南省污染防治攻坚战三年行动计划(2018—2020年)的通知》豫政〔2018〕30号,2018年10月26日,周口市人民政府《关于印发周口市环境污染防治攻坚战三年行动计划(2018-2020年)的通知》周政（2018)33号文件,要求“全域清洁河流”,“开展河道综合整治。对河道两侧500米左右范围问题的排查整治。2019年基本完成全部入河排污（沟渠)整治”。基于以上事实法律法规政策,项城市人民政府于2019年3月18日发布通告,后由项城市人民政府组织相关单位人员对长虹运河河道内违法占地和违章建筑进行了清除。因此,对长虹运河河道内违法占地和违章建筑拆除的行政执法行为是符合国家政策和法律法规的。二、原告的房屋属于违法建筑,答辩人拆除原告房屋的行为是合法正确的行政行为,依法应当驳回原告的诉讼请求。原告的房屋属于“三违”建筑,确认其违法建筑符合法律规定。1、原告建房占用的土地,没有取得土地部门颁发的土地使用证,所建房屋是用来经营的商业用房。2、原告河道内建房未经水利主管部门批准,违反《水法》《防洪法》规定。3、原告建房未经规划部门批准,未办理规划许可证,属于严重违反规划许可的行为。目前已经确认部分原告持有的房屋所有权证属于无权办理(办理人因此事涉嫌犯罪,办理机构没有权限)。涉案房屋无土地使用证,无《建设工程规划许可证》,未经水利行政主管部门批准,原告就在河道内建设,明显属于是违法建筑,所以项城市人民政府组织拆除是合法的。三、原告不具备合法的诉讼主体资格。《防洪法》第十九条第三款规定:其他江河、河段的规划治导线由县级以上地方人民政府水行政主管部门拟定,报本级人民政府批准。第二十二条:河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用,应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,倾倒垃圾、渣土,从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第三十四条规定:城市建设不得擅自填堵原有河道沟叉、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤;确需填堵或者废除的,应当经水行政主管部门审查同意,并报城市人民政府批准。《水法》第三十七条第二款规定:禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第四十二条县级以上地方人民政府应当采取措施,保障本行政区域内水工程,特别是水坝和堤防的安全,限期消除险情。水行政主管部门应当加强对水工程安全的监督管理。第五十九条县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。第六十五条规定:在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期拆除违法建筑物、构筑物,恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除,所需费用由违法单位或者个人负担,并处一万元以上十万元以下的罚款。未经水行政主管部门或者流域管理机构同意,擅自修建水工程,或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物,铺设跨河管道、电缆,且防洪法未作规定的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期补办有关手续;逾期不拆除的,强行拆除,所需费用由违法单位或者个人负担,并处一万元以上十万元以下的罚款。《河道管理条例》第二十条规定:有堤防的河道,其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地(包括可耕地)、行洪区,两岸堤防及护堤地。无堤防的河道,其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围,由县级以上地方人民政府负责划定。第二十五条规定:在河道管理范围内进行下列活动,必须报经河道主管机关批准;涉及其他部门的,由河道主管机关会同有关部门批准;在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施。根据以上规定,可以确认县级以上人民政府有权划定河道的具体管理范围;未经水行政主管部门批准修建临河建筑物、构筑物可以强行拆除,在河道管理范围内建筑设施必须经河道主管机关批准,县级以上人民政府有权进行强制拆除。按照以上规定,原告在没有经过河道主管机关或者水行政主管部门批准,且原告没有土地证、规划许可证、建设工程许可证等相关证件所建房屋,均是违法建筑。原告非法利益不应该得到保护,原告不具备诉讼主体资格。据此依法应当驳回原告起诉。综上,答辩人认为拆除原告违法建筑的行政行为,认定事实清楚,证据确凿充足、程序合法,原告的非法利益不应当得到支持,恳请法院查明案情,依法保证行政执法的顺利进行,驳回原告的诉讼请求。被告项城市人民政府向本院提交如下证据：证据一长虹运河概况及运河河道示意图。证明目的：运河上口宽41米、底宽21米。证明原告涉案房屋建设侵占了河道。证据二张现东房屋调查表（户主身份证复印件、房屋照片）。证明目的：拆除之前2018年10月18日通知了当事人拆除事宜，原告的涉案房屋经水利主管部门和镇政府及行政村调查确认建在长虹运河河道管理范围内。证据三市水利局证明。证明目的：原告在河滩内建房未经水利主管部门的批准。原告对被告提交证据的质证意见为：对证据一真实性没有异议，证明目的有异议。该份证据并不能证明原告的涉案房屋侵占河道属于违章建筑。对于第二份证据调查表没有原告的签字确认，而且该调查表显示房涉案被拆迁房屋建造时间是在1982年，原告所依据的涉案房屋系违章建筑的法律依据，均是在原告建房之后才颁布或者实施的。因此对于被告认为原告房屋系违章建筑没有任何法律依据，而且该调查表上说认定的建筑面积与真实情况不符。对于证据三系被告单方制作，我们不予认可。对村委会证明真实性合法性均有异议，该份证明没有出具人员的签字。从证明内容也可以看出原告有两个儿子，根据农村习俗应当分得两处宅基地。原告提供的朱滩村村委会证明，证实了2002年经村委会研究决定，再次获得了一处宅基地并建造使用。被告对原告提交的证据的质证意见为：原告的身份证复印件没有异议，但我们认为原告不具备诉讼主体资格，对村证明等所有证据均是复印件，对真实性有异议，在入户调查时，原告没有提供任何证据，所以我们认为他提供的证据是虚假的。被告方有证据证明行政村没有给原告出具批准同意的证明，土地使用的来源不合法，对证据三、证据六真实性有异议。对其他证据证据目的有异议。本院认为，原告、被告提交的证据结合各方质证意见，可以作为综合认定本案相关事实的依据。经审理查明，原告张现东系项城市永丰镇朱滩行政村居民。原告在东至106国道,西到长虹运河,南至张银矿,北至张洪昌的位置有房屋一处。该房屋位于长虹运河河道管理范围内。项城市永丰镇朱滩行政村村民委员会、项城市永丰镇人民政府、项城市水利局出具了项城市长虹运河（106国道以西）涉河建筑物调查表，对原告涉案房屋概况及所在位置进行调查认定。2019年3月18日，项城市人民政府发布《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》。同日，项城市国土资源局、项城市水利局书面通知原告自收到通知之日起3日内自行拆除河道范围内的阻碍行洪和堤防安全的涉案房屋，并告知逾期不拆除、不恢复原状，将由主管部门予以强制拆除。2019年3月21日，原告涉案房屋被拆除。本院认为，一、关于原告主体资格问题。原告张现东建造涉案房屋虽无相关批准手续且在河道范围内，但有关行政机关拆除涉案房屋仍应依法进行，拆除行为可能涉及行政相对人的陈述、申辩权等权利，因此，原告与本案被诉拆除行为有利害关系，提起本案诉讼，主体适格。二、关于适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其它组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，清除涉案房屋所在的长虹运河河道两侧违法占地和违章建筑的行动，系由项城市人民政府统一组织进行，应当由项城市人民政府承担相关责任。因此，本案适格被告为项城市人民政府。三、关于被诉拆除行为的合法性问题。根据法律规定，行政机关认定违章建筑需要依据法定程序进行，作出认定前应告知行政相对人陈述、申辩权利，以保障相对人的正当程序权利；依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定，强拆违法建筑物应当履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、送达、公告，在强拆时要对建筑物内物品制作物品清单，登记造册或者公证等法定程序。被告没有提供履行上述法律规定程序的相关证据，拆除原告涉案房屋，程序违法。综上，被告实施被诉拆除行为程序违法，但该拆除行为系事实行为无可撤销内容，应确认该拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告项城市人民政府于2019年3月21日组织实施拆除原告张现东涉案房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告项城市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  刘香云审判员  董小厂审判员  郭金华二〇一九年十二月二十日法官助理魏亚迪书记员徐冰洁