河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫13行初133号原告张娟，女，汉族，生于1989年5月26日，住信阳市高新区。委托代理人关道德，信阳市平桥区平桥街道法律服务所法律工作者。被告信阳市人民政府。法定代表人尚朝阳，任市长。委托代理人符加正，高新区管委会工作人员。被告信阳高新技术产业开发区管理委员会。法定代表人熊开程，任主任。委托代理人王顺飞，该管委会工作人员。委托代理人刘希旺，河南问通律师事务所律师。被告信阳高新技术产业开发区珍珠路街道办事处。法定代表人屈杰，该办事处主任。委托代理人冯爱军，该办事处工作人员。原告张娟与被告信阳市人民政府、信阳高新技术产业开发区管理委员会、信阳高新技术产业开发区珍珠路街道办事处不履行征收补偿法定职责纠纷一案，本院于2019年8月14日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张娟及其委托代理人关道德、被告信阳市人民政府的委托代理人符加正、信阳高新技术产业开发区管理委员会的委托代理人王顺飞和刘希旺、信阳高新技术产业开发区珍珠路街道办事处的委托代理人冯爱军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张娟诉称：2013年原告组土地由被告征用，用于信阳汇达物流建设用地，原告在本组每次都参加了征收土地赔偿款分红。2014年原告结婚，户口仍在本组且居住娘家，并在附近工厂务工至今。原告2019年度城乡居民基本医疗保险仍然在本辖区珍珠路办事处牌东社区居委会缴纳。2017年原告积极配合被告将原告被征收的房屋拆除，被告对本组拆迁户按人头每人16万元给予货币安置，由于被告工作人员在户籍调查登记时故意弄虚作假，将原告张娟户籍调查表是否参与集体经济分配一栏中故意填写“否”，致使原告16万元安置款和临时安置费、搬迁费5000元未得到安置补偿。经原告信访，被告信阳市人民政府推至高管委，高管委推至办事处，办事处以二原告已经婚嫁为由不对原告进行安置，原告认为被告行为不仅是对女性的歧视，更违反了《中华人民共和国物权法》、《信阳市中心城区集体土地上房屋征收与补偿安置办法》（信政文﹝2017﹞24号），2018年5月原告向信阳市浉河区人民法院提起诉讼，法院以办事处不是征地主体为由驳回原告起诉，2019年元月，原告再次向三被告提出申请，被告至今未予安置，请求：一、依法判决被告分支付原告安置补偿费16万元，拆迁费、临时安置费5000元。二、本案诉讼费用由被告负担。原告为支持其诉请，向本院提交以下证据：证据一、原告身份证、户口簿（1-4页），证实原告的出生年月及身份符合本案主体资格的事实。证据二、2019年度高新技术产业开发区城乡居民基本医疗保险现金收据(5-6页），证实原告2019年度仍然在原住居地缴纳基本医疗保险的事实。证据三、曹庙组及牌东居委会《证明》(7页），证实原告参加了本组2013年、2014年征地补偿款分配的事实。证据四、项目征、租地领款表（8-10页），证实原告参加了本组征地补偿款分配的事实。证据五、牌东社区居民委员会《证明》(11页），证实原告的房屋于2017年8月20日被拆除的事实。证据六、户籍调查登记表（12-13页），证实被告在户籍调查时故意弄虚作假谎报原告张娟未参加集体分配的事实。证据七、房屋征收补偿协议（14-16页），1、证实被告珍珠路街道办与原告张娟父亲张厚义于2017年7月24日签订了房屋征收补偿协议的事实。2、证实被告按每人两次搬家每人每次补偿搬家费500元的事实。3、证实临时安置费每人每月300元共补偿18个月的事实。4、证实原告家属在被告规定期内搬迁被告奖励每人20000元的事实。证据八、货币补偿自行安置及搬迁费、临时安置费结算表（17-18页），证实原告父母及家人得到被告安置而原告未被安置的事实。证据九、信访事项不予受理告知书（19页），证实原告张娟父亲张厚义于2018年元月22日因原告未得到安置款到被告信阳市信访未得到解决的事实。证据十、信访事项处理意见书（20页），1、证实原告张娟父亲张厚义于2018年3月15日到被告珍珠路街道办事处信访，要求给予原告安置补偿款，被告以原告于2014年已出嫁不享受此政策为由，拒绝给付原告安置补偿款的事实。2、证实被告歧视女性的事实。证据十一、邮政快递单、《申请书》（21-29页），证实原告于2019年1月27日再次分别向三被告邮寄递交了《申请书》，请求被告给付安置费、搬迁费、临时安置费16.5万元的事实。证据十二、（2018）豫1502行初79号行政裁定书、（2019）豫15行终3号行政裁定书（30-35页），证实原告因未得到安置补偿，依法向人民法院提起行政诉讼，人民法院审理认为，被告珍珠路街道办事处不具备征地拆迁的主体资格，驳回了原告起诉的事实。证据十三、《信阳市中心城区集体土地上房屋征收与补偿安置办法》信政文﹝2017﹞24号，证实原告符合该文件第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十二条、第二十四条的规定，应给予安置的事实。证据十四、原告结婚证。证明原告结婚时间。被告信阳市人民政府辩称：一、市政府未对原告做出过行政行为，也未侵犯其参与集体经济分配成员资格，不是适格的被告。决定原告不享有参与集体经济分配成员资格的是曹庙村民组村民代表大会《曹庙组分款决议》和牌东社区居民委员会《户籍调查登记表》，如果原告享有参与集体经济利益分配成员资格，市政府也非侵权主体。且原告父亲多次签字拆迁安置结算表，均承认家庭人口中不包含原告。二、原告诉状依据《信阳市中心城区集体土地上房屋征收与补偿安置办法》，但该办法规定征收主体为区人民政府（管委会），如果区人民政府（管委会）对其作出过行政行为或行为侵犯其合法权益，则应向区人民政府（管委会）提起撤销行为之诉或确认行为违法之诉（非给付之诉），而不应当起诉市政府。综上，原告起诉市政府错误，请人民法院查明事实，依法驳回其对市政府的起诉。被告信阳高新技术产业开发区管理委员会辩称：一、本案非行政给付法律关系，而是两级村集体经济组织分别决定、登记认定原告不享有参与集体经济分配成员资格，导致其无法按《信阳市中心城区集体土地上房屋征收与补偿安置办法》第二十条、第二十二条规定，作为参与集体经济分配的原住居民，参与安置，侵犯主体为两级村集体经济组织，而非信阳高新区。二、信阳高新区工作人员也未侵犯原告合法权益，其不应当起诉信阳高新区。此外，原告单方认为是政府人员行为侵犯其合法权益，退一步讲，假设其理由成立，那么其提起给付之诉也错误，其应向侵犯的具体政府部门提起撤销行为之诉，或确认行为违法之诉。被告信阳高新技术产业开发区珍珠路街道办事处辩称：一、珍珠办事处未侵犯原告参与集体经济分配成员资格权益，实际上是曹庙村民组村民代表大会《曹庙组分款协议》（出嫁女不享有参与集体经济利益分配成员资格）及牌东社区居民委员会《户籍调查登记表》的认定（参与集体经济分配居民成员中不含原告）行为导致其无法作为参与集体经济分配的原住居民，参与安置。因此，如果原告享有参与集体经济利益分配原住居民资格，则珍珠办事处也非侵权责任主体，其起诉珍珠办事处错误；二、原告起诉珍珠办事处行政诉讼一案，已经一审、二审，最终裁定驳回了原告的起诉，因此珍珠办事处与本案无关。综上，请人民法院查明事实，驳回原告对珍珠办事处的起诉。三被告向本院提交了以下证据、依据：证据一、《信阳市中心城区集体土地上房屋征收与补偿安置办法》。证明内容：安置办法第三十三条针对的是参与集体经济分配的原住居民安置房按照人均40平米的标准享受产权调换价购买。对被征收人采取自行安置的，总共应享受的产权调换价面积，参照被拆房屋所在区域商品房均价（信阳高新区为3500元/平米）给予货币补偿（40平米，货币安置费为14万元)。证据二、牌东社区曹庙村民组村民代表大会《曹庙组分款决议》。证明内容：经全组各户共同讨论协商，本组党员、代表高度集中拟定出分款决议：“……三、按户口本上基定人数的现有人口数，根据不同情况分别作出不同的分款规定：……3、出嫁姑娘从出嫁后到第一次分款一次性可分50%，但必须是在出嫁后的壹年之内，逾期不补，不跨年度。”即：是曹庙村民组村民会议决议本村民组出嫁女不享有参与集体经济利益分配成员资格，而非政府人员行为侵犯出嫁女即本案原告的参与集体经济分配成员资格。证据三、牌东社区居民委员会认定的两户《户籍调查登记表》。证明内容：牌东社区居民委员会在曹庙组村民会议决议后，在“是否参与集体经济分配”一栏，登记认定不含原告。证据四、信阳市浉河区人民法院（2018）豫1502行初79号行政裁定书、信阳市中级人民法院（2019）豫15行终3号行政裁定书。证明内容：原告诉信阳高新区珍珠路办事处一案，裁定书认定参与安置成员资格由集体经济组织确认，查明本案原告原系牌坊社区居民，2013年参与了村征地赔偿款分配；2014年结婚后，未再参与集体经济利益分配。也能说明是曹庙村民组会议决议、牌东社区居委会认定其不享有参与集体经济分配成员资格。证据五、户主张厚义的《房屋征收补偿协议》、《承诺》、《货币化安置补充协议》。证明内容：户主张厚义自愿选择货币化安置，同意按本户参与集体经济分配的人口数进行安置(不含张娟)，且签订协议约定的各项安置费不含张娟。证据六、户主张厚义《提前搬迁奖审批表》、《领款条》(2张）、《河南省农村信用社转账支票》(2张）、《货币补偿自行安置及搬迁费、临时安置费结算表》、《河南省农村信用社转账支票有根》。证明内容：户主张厚义签字的安置结算表、明细表均承认本户家庭安置成员为2人(不含张娟)，并领取了全部安置款项。经庭审质证，原告对三被告的证据发表以下质证意见：首先，原告列信阳市人民政府为被告是因为原告要求办事处提供具体征地机关，办事处一直未提供。其次，原告对被告提供的证据统一发表质证意见。原告对证据一的真实性没有异议，但对证明内容有异议。原告被拆迁房屋所在区域商品房均价在6000元左右，而非被告所称的每平方米3500元。在规定时间内搬迁的村民所补偿的货币安置，实际上是每人16万元，包括2万元的奖励，并非被告所称的14万元，同时被告所证明的内容也不符合安置办法的内容。原告对证据二真实性没有异议，对证明内容有异议。该决议书上虽然没有标注时间，但可以肯定的是，这个决议应是在曹庙组最后一次分款之前形成的。最后一次分款时间是2014年6月19日，张娟的结婚时间是2015年的5月20日，所以该决议并不影响原告享有房屋安置权。而原告结婚后直至被告给予曹庙村全体被拆迁户安置期间，曹庙组未征过地也未分过款，所以原告应和本组其他村民一样享有房屋安置权。原告对证据三户籍调查登记表不予认可。①该调查表为弄虚作假，原告张娟对调查表中家庭成员3人认可。对是否参与集体经济分配不予认可，显然是弄虚作假。在信阳市浉河区人民法院庭审中，被告信阳市高新区管委会珍珠路街道办事处就向法院提交了曹庙组2014年6月19日征地领款表，明确显示包括原告张娟在内。同时原告提交的证据第三组第七页证明原告于2013年、2014年参加了本组土地征用补偿款分配且当时并未结婚的事实。原告对被告提供的证据四的真实性没有异议，对证明内容有异议。该两份裁定书并未认定曹庙村会议决议、牌东社区居委会认定原告不享有参与集体经济分配成员资格。从被告信阳市高新区管委会珍珠路街道办在浉河区法院开庭时提交的证据来看，2014年6月19日原告参加了征地补偿款分配。对证据五的真实性没有异议，对证明内容有异议。原告父亲与被告所签补偿协议中，并没有同意被告对原告不予安置的条款。被告以原告结婚为由不对原告安置，违反了物权法及信阳市人民政府信政﹝2017﹞24号文的强制性规定。被告与原告父亲所签订的补偿安置协议，不影响原告依法享有本案权利。对证据六真实性没有异议，证明内容有异议。原告父亲张厚义从未承认其家庭成员为2人。原告父母签订安置补偿协议的原因是为了避免被扣除4万元的搬迁奖励，被告以原告结婚为由不对原告安置不影响原告对本案享有独立请求权。三被告对原告的证据发表以下质证意见：对第一组证据真实性没有异议但是身份证并不代表其享有参与分配集体经济分配的资格。对第二组证据真实性没有异议，质证意见同第一组证据。社保的缴纳记录与参与集体经济分配系不同的法律关系。本案是解决的是否参与集体经济分配资格，故第二组证据不能达到原告的证明目的。对第三组证据真实性无异议，但是对证明关联性和证明目的均有异议。该份证明恰恰证明了被告的质证观点，出嫁姑娘出嫁后第一次分款一次性可分得50%，但必须是在出嫁后的一年之内，逾期不补。而原告出示的这份证据印证了原告曾经享有50%的补偿权利，刚好印证了被告证据的证明目的。对第四组证据四组证据质证意见同第三组。对第五组证据举证意见同第三组。对第六组证据的真实性没有异议，对证明目的和本案的关联性均有异议。原告认为该证据是故意弄虚作假。那么即使是故意弄虚作假，按原告的逻辑，也是村委会弄虚作假，侵犯其成员资格，而不是政府。这份调查登记表是由村委会来认定的，是在曹庙村组村民代表大会决议的基础上认定的。对第七组证据的真实性没有异议，但是对关联性和证明目的均有异议，该组证据也恰恰说明约定、结算表等均由原告的父亲的签字，也就是说原告父亲作为户主也签字确认了人口数是不含原告的。作为户主，多次签字定然知道家庭享有参与分配资格的人数。故原告的证明目的不成立。对证据八的真实性没有异议，对证明的内容有异议，因为该份结算表由原告的父亲签字，其中是不含原告的。对第九组证据的真实性没有异议，其仅仅能证明其与信访部门之间的一个往来，不能证明本案的证明目的。对第十组证据证明的关联性及证明目的均有异议，只能说明原告向政府部门反映过，但是并不意味着原告的诉求就能得到法律上的支持。对第十一组证据的真实性没有异议，但是无法得知是否邮寄的是申请书，另外对其要求的内容，也有异议。对第十二组证据的真实性没有异议，但是对证明内容有异议。这两份判决书恰恰证明原告启动诉讼未理清本案的根本性的法律关系。未理清本案是行政诉讼还是民事诉讼，是行政征收还是是对这征收补偿标准的不服。被告认为只有村组织才有认定原告是否享有参与经济分配资格，因此其起诉政府被驳回了起诉。对第十三组证据真实性没有异议，对证明目的有异议。该证据不能证明原告的证明内容和证明目的。对第十四组证据的真实性没有异议，但对关联性和证明内容均有异议。被告庭前提交了一份沈阳中院的生效判决，恰恰证明本案的争议焦点为到底是先打撤销之诉，撤销村委会以及村小组的决议之诉还是直接启动行政诉讼。如果说启动行政诉讼，到底是启动给付之诉，还是针对补偿标准不服，申请行政裁决，但从这份判决书的裁判逻辑以及法院认定来看应当是一个民事诉讼先打撤销之诉。对原被告双方提交的证据的真实性本院予以认可，对其关联性及证明效力，本院将在事实认定及评理中综合予以运用。本院经审理查明：原告张娟原系信阳市高新技术开发区珍珠路办事处牌坊村牌东社区居民。2013年原告所属牌坊东社区集体土地及房屋被征收，原告参加了征地赔偿款分配。2014年原告结婚，但户口未迁出，也未再参加该社区集体经济利益分配。被告信阳高新技术产业开发区珍珠路街道办事处及其下设牌东社区居委会于2017年5月9日作出了作为安置补偿依据的《户籍调查登记表》，该《户籍调查登记表》中，原告名下“是否参与集体经济分配”栏填写的内容为“否”。2018年元月，原告父亲以拆迁安置时其女儿即本案原告未得到补偿为由前往信阳市人民政府信访局信访，被告知该事项属于高新区权限范围内的事项。2018年，原告以信阳市高新技术产业开发区珍珠路办事处为被告向信阳市浉河区人民法院提起行政诉讼，要求依法对其进行安置。该案经信阳市两级人民法院审理认为信阳市高新技术产业开发区珍珠路街道办事处不是集体房屋及土地的征收部门，不是适格被告，且原告未向其提出过申请为由裁定驳回了原告的起诉。另查明：2017年12月10日，河南省人民政府批复同意设立信阳高新技术产业开发区为省级高新技术产业开发区。2019年1月27日，原告向三被告分别邮寄申请书，请求被告向其支付房屋安置补偿费16万元，搬迁费、临时安置费5000元，共计165000元。三被告未进行处理，原告于2019年7月25日向本院提起行政诉讼。本院认为：一、根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条之规定，当事人对省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的以该开发区管理机构为被告。信阳市人民政府《关于印发信阳市中心城区集体土地上房屋征收与补偿安置办法的通知》（信政文﹝2017﹞24号）第四条规定，各区人民政府（管委会）负责本辖区中心城区范围内集体土地上房屋征收与补偿安置工作。根据以上规定，负责原告所在区域集体房屋征收与补偿安置工作的信阳高新技术产业开发区管理委员会是本案适格被告。信阳市人民政府未实施原告所称的房屋征收与补偿安置工作，信阳高新技术产业开发区珍珠路办事处经人民法院生效裁判认定不是房屋土地征收安置适格主体，故原告对被告信阳市人民政府以及信阳高新技术产业开发区珍珠路街道办事处的诉讼请求不能成立。二、信阳高新技术产业开发区管理委员会未在法定期限内对原告的申请作出处理违法。作为负有辖区内集体土地及房屋征收职责的机关，信阳高新技术产业开发区管理委员会对于辖区内原告的申请应当在法定期限内予以处理，但至本案起诉，被告信阳高新技术产业开发区管理委员会并未对原告的申请予以处理构成行政不作为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，本案原告有权依法提起本案诉讼。原告提供了邮寄单，邮寄内容填写为“申请书”，被告虽对原告邮寄的内容提出异议但并未提供相反的证据，该举证不能的法律后果应由被告承担。三、鉴于本案被告信阳高新技术产业开发区管理委员会对原告的申请并未进行处理，原告是否享有被安置的权益仍需被告依职权予以审核处理，司法权不能代替行政权，在行政机关处理之前，本院不宜作出裁判。故对于原告请求判令直接给予安置补偿费用的请求本院不予支持。综上，原告的诉讼请求部分成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、责令被告信阳高新技术产业开发区管理委员会于本判决生效之日起六十日内对原告的申请依法作出处理；二、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告信阳高新技术产业开发区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提交副本10份，向河南省高级人民法院预交上诉费50元，上诉于河南省高级人民法院。审判长 闫 林审判员 刘旭东审判员 郭 娟二〇一九年十二月十七日法官助理刘冰心书记员齐铮