广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终801号上诉人（原审原告）潘梅好。委托代理人沈宝欣，广东恩慈律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区大沥镇人民政府，住所地。法定代表人游剑锋，该镇镇长。委托代理人魏露权，该镇工作人员。委托代理人潘永生，广东南天明律师事务所律师。原审第三人佛山市南海区*******湾股份合作经济社，住所地。负责人叶远明。上诉人潘梅好因诉佛山市南海区大沥镇人民政府（以下简称大沥镇政府）乡政府行政处理一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初568号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：潘梅好于1949年8月24日出生。1974年12月27日与叶炳坤结婚后入户佛山市南海区********，属农业户口。两人分别于1975年11月22日及1978年8月5日，政策内生育长女叶肖娟及次子叶泽辉，潘梅好并未违反计划生育政策。1992年4月，潘梅好将户口从大沥镇沥西南湾村迁出，迁入佛山市南海区大沥镇人民政府“自理粮”户口。2002年2月5日，潘梅好将户口从大沥镇人民政府“自理粮”户口迁入沥西南湾三村居民户口。2016年12月15日，潘梅好与其夫户口并户，迁入沥西南湾村北区八巷7号。由于佛山市南海区*******湾股份合作经济社（以下简称南湾经济社）没有确认潘梅好具有其农村集体经济组织成员资格，亦没有给予潘梅好农村集体经济组织成员同等待遇,2018年9月5日，潘梅好向大沥镇政府提交《行政处理申请书》，请求：1.确认潘梅好具有南湾经济社的集体经济组织成员资格及购股股东资格；2.允许潘梅好按村民购股价19000元购买南湾经济社的股权。大沥镇政府受理了潘梅好的申请，经调查于2018年11月19日作出沥府行决〔2018〕148号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），决定对潘梅好提出的各项请求均不予支持。大沥镇政府于2018年12月6日送达至潘梅好及南湾经济社。潘梅好在一审庭审中陈述其于2002年从大沥镇计划生育服务所退休，退休后迁回南湾经济社处，享受退休待遇。另查，《关于我市户籍管理若干问题的报告》（南府〔1998〕24号）第三条关于“自理粮”户口问题第（二）项规定：“原在城镇办理了‘自理粮’户口人员，在城镇没有固定住所，且又不在城镇务工，经商，现已回到原农村居住的，采取‘自转农’。管理区（村委会）不得拒绝入户。”《佛山市南海区**集体经济组织成员资格界定办法》第二条规定：“符合以下条件之一的人员具有农村集体经济组织成员资格。……7.曾经转为‘自理粮’，2004年6月30日前‘自转农’户口迁回原村的人员（含其合法生育、收养的子女）……”南湾经济社制定的《南湾村股份经济合作社章程》（1994年实施，以下简称《1994年章程》）第十二条规定：“过去自理口粮迁出，从一九九三年十二月底止，要求迁入南湾村农业户口的，原则上一律不给入户，个别特殊的，经村委讨论，农业户长大会通过同意，才能迁入，但无权享受股权。”《沥西村南湾股份经济合作社章程》（2004年4月1日实施，以下简称《2004年章程》）第八条规定：“配股办法：以二00四年三月三十一日二十四时为截止点统计在册股东（在截止点前未能统计在册的新出生和新婚迁入的人员，在截止点后一个月内凭出生证和结婚证将户口迁入经济社，否则不再无偿配股），每位股东无偿配给10股，并参加经济社每年股红分配……。二00四年四月一日零时后出生或结婚迁入本村的人员，不再无偿配给股权。注：对升读中专、大学的在校学生和义务兵役参军（户口已迁到学校和部队的）均配置股权。”第九条规定：“经济社扩股：根据经济社发展需要由股东大会决议通过，可以对经济社进行扩股，让合条件的人员进行现金买股，其中新出生和结婚迁入人员优先购股，当年购股第二年享受股份分红，一年内不购股作自愿放弃购股资格。购股价格按当年经济社每股股值50%计算购股。”《南海区大沥镇沥西村南湾股份合作经济社章程》（2009年10月15日实施，以下简称《2009年章程》）第十条规定：“本社成员资格按以下办法确认：（一）2004年3月31日前（含当日，下同或实行股权固化时）户口在本经济社（以下简称本社）登记在册的农业人员，且2004年3月31日后户口一直保留在本社并享有本社股权的人员，是本社成员。（二）2004年4月1日后户口迁入并一直保留在本社、并且享受本社股权的人员，是本社成员。（三）2004年4月1日后，本社成员初婚娶入农业性质户口并入户本社的配偶，是本社成员。……（四）本社纯女户入赘前为农业性质户口的允许购股的女婿，是本社成员。（五）出生或被合法收养时随其具有本社成员资格的父或母一方入户本社且户口一直未迁出的人员，是本社成员。（六）按《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区******‘两确权’，落实农村‘出嫁女’及其合法子女合法权益的意见》规定及按婚姻法、父母双方有共同抚养子女的原则，符合农村集体经济组织成员资格的农村出嫁女及其合法生育或收养的（一名）子女，对其孙暂不执行落实。（七）根据国家法律、法规和政策规定应该享有农村集体经济组织成员资格的其他人员。”《佛山市南海区*******湾股份合作经济社章程》（2016年12月15日实施，以下简称《2016年章程》）第八条规定：“本社以2016年12月15日24时为确权到户时点（时点1），每位在册股东配置股数10股（即满股），以每户户口簿人口登记为基础，核定每个在册股东的股权数，把其股权数合计确权到户，以户为单位管理股权，按户股份分红。户内每个在册股东的股权数核定按本章程第九条至第十三条办法处理。确权到户后的股权由户内本社集体经济组织成员（以下简称‘本社成员’）共享；本社的总股数长久不变，实行‘增员不增股，减员不减股’，不随本社成员人数的增减而变动。”第九条规定：“核定在2016年12月15日24时（确权到户时点，时点1）原登记在册的股东人数及每人的股权数，该部分股东自然过渡至各自户内。”第十一条规定：“（一）除原章程规定的配（购）股购股条件外，符合以下条件的人员经成员大会表决通过后，按表决通过的配（购）股办法配置股权：1.在2016年12月15日24时（确权到户时点，时点1）前将户口迁入本社所在地的以下人员，允许以70万元/人出资购股。（1）原是本集体经济组织农业户口性质，自实行家庭联产承包责任制起因各种原因户口迁出本社转为非农业户口的人员本人及其子女……（二）符合本条第（一）项且未享有集体经济组织股权的人员，须在时点1前将户口迁入本集体经济组织所在地，由本人申请经本集体经济组织股东代表会议审核通过，必须在2017年1月20日17时（确权时点之后，时点2）前，按表决通过的配（购）股办法配（购）满股才能成为集体经济组织成员。在该截止时点前没有一次性配（购）满股的，视为放弃配（购）股资格……”原审法院认为：依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的法定职权。根据上述规定，大沥镇政府具有保护本行政区域内劳动群众集体所有的财产和公民私人所有的合法财产、保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等权益以及监督农村集体经济组织经济活动的法定职责。大沥镇政府收到潘梅好的申请后，经调查作出《行政处理决定书》，并依法送达当事人，告知其复议和诉讼的权利，行政主体适格，程序合法。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，潘梅好于1992年4月迁出南湾经济社处，于2002年2月5日回迁，属于户口迁出迁入人员，应根据《佛山市南海区**集体经济组织成员资格界定办法》以及南湾经济社章程的规定，确定潘梅好是否具有南湾经济社集体经济组织成员资格。《佛山市南海区**集体经济组织成员资格界定办法》第二条第7点规定，曾经转为“自理粮”，2004年6月30日前“自转农”户口迁回原村的人员（含其合法生育、收养的子女）具有农村集体经济组织成员资格。潘梅好原属农业户籍，1992年4月以“自理粮”迁出，后于2002年2月5日以非农业户籍人员身份回迁至南湾经济社处，故潘梅好不属于“自转农”回迁人员，不能依据上述界定办法认定其具有南湾经济社农村集体经济组织成员资格。另外，在1994年南湾经济社成立并配置股权时，潘梅好并非南湾经济社的在册农业户籍人员，不具有原始配股的资格；而因潘梅好回迁至南湾经济社处时为非农业户籍人员，也不属于《2004年章程》及《2009年章程》规定的可以确认为南湾经济社股东的人员之列，故不能根据上述章程的规定进行配股或者购股。《2016年章程》实施后，潘梅好属于该章程第十一条第（一）点中规定的，原是本集体经济组织农业户口性质，自实行家庭联产承包责任制起因各种原因户口迁出南湾经济社处转为非农业户口的人员，可根据该规定，以每人700000元出资购股。潘梅好应按照该条第（二）点规定，由本人申请经南湾经济社股东代表会议审核通过，在2017年1月20日17时前，按表决通过的购股办法购满股才能成为南湾经济社的集体经济组织成员。在该截止时点前没有一次性购满股的，视为放弃购股资格。由于潘梅好并没有按照《2016年章程》的规定进行购股，应视为放弃购股资格。大沥镇政府根据上述查明的事实、并依据《佛山市南海区**集体经济组织成员资格界定办法》及南湾经济社各时期章程的规定，决定不予支持潘梅好的各项申请请求，认定事实清楚，适用法规正确，处理恰当，应予以支持。潘梅好认为，其现在的收入均来自于本村耕地收入，剥夺潘梅好的成员资格等同于剥夺潘梅好的生存保障，且潘梅好在1995年曾要求将户口迁回原籍遭南湾经济社拒绝，在《关于我市户籍管理若干问题的报告》（南府〔1998〕24号）出台允许“自转农”并回迁时，南湾经济社刻意隐瞒。在潘梅好回迁后，南湾经济社又拒绝将潘梅好转为农业户口。为此不应以潘梅好为非农业户口否认潘梅好的集体经济组织成员资格。原审法院认为，潘梅好在庭审时已经明确其退休前在大沥镇计划生育服务所工作，并从该处退休，已享受退休待遇，故不存在以南湾经济社的耕地收入为生活来源的情况。另外，因潘梅好在回迁前有固定的工作，不符合《关于我市户籍管理若干问题的报告》（南府〔1998〕24号）规定的“自转农”的条件。至于潘梅好认为，其在2002年已经回迁至南湾经济社处，当时《佛山市南海区**集体经济组织成员资格界定办法》尚未出台，不能以此认定潘梅好的集体经济组织成员资格。原审法院认为，大沥镇政府作出的《行政处理决定书》是对潘梅好提出申请时是否具有南湾经济社集体经济组织成员资格的确认，故大沥镇政府适用《佛山市南海区**集体经济组织成员资格界定办法》对潘梅好的成员身份作出认定合法有据。而且案件中，潘梅好也没有提供其他法律、法规、规章或政策性文件可作为认定潘梅好自2002年回迁时起便可具有南湾经济社集体经济组织成员资格的依据，为此对于潘梅好的上述主张，应不予支持。至于潘梅好提出的请求法院判决大沥镇政府将其被侵占的土地承包权权益返还给潘梅好的诉请，原审法院认为，行政诉讼审查的是行政机关作出的行政行为的合法性，案件审查的对象是大沥镇政府作出的案涉《行政处理决定书》是否合法，潘梅好的该项诉请并未在申请行政确认阶段提出，该诉请也不属于人民法院行政诉讼的处理范围，故应不予处理。综上，大沥镇政府作出的案涉《行政处理决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法规正确，处理恰当，应予以确认。潘梅好的诉请理由不成立，应不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回潘梅好的诉讼请求。案件受理费50元，由潘梅好负担。上诉人潘梅好上诉称：一、原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审法院予以改判撤销或者变更。二、原审法院以违反法律规定的《章程》作为认定上诉人的成员资格的标准明显是违反法律法规的，应依法予以撤销。三、上诉人的承包经营合同至今有效，且至今仍在南湾经济社生产、生活，而大沥镇政府及南湾经济社制定与《农村土地承包法》相背驰的《章程》，以排除上诉人应享有的村民资格及股东权益，是明显不合法。综上，请求二审法院依法撤销原判，撤销案涉《行政处理决定书》并令其重作，判决确认上诉人为南湾经济社的集体经济组织成员，享有购股资格，并可按村民购股价19000元购买南湾经济社的股权。案件一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人大沥镇政府答辩称：一、上诉人并非南湾经济社的股东成员，其虽对原审第三人南湾经济社历年《章程》的效力有异议，但其未能提供证据推翻其真实性，故其对《章程》的异议没有事实依据。二、上诉人在一审庭审中明确其退休前在大沥镇计划生育服务所工作，现已享受退休待遇，不存在以耕地收入为生活来源的情况，因上诉人回迁前有固定工作，故不符合《关于我市户籍管理若干问题的报告》（南府〔1998〕24号）规定的“自转农”的条件。三、上诉人属于户口迁出迁入人员，不符合《佛山市南海区**集体经济组织成员资格界定办法》及南湾经济社各时期《章程》规定可以确认为股东成员之列的情形，故无法取得南湾经济社的股东成员资格。四、上诉人是否取得过责任田并不影响其农村集体经济组织成员资格的界定。综上，被上诉人作出被诉行政处理决定对上诉人的各项请求不予支持合法有据，请求二审法院依法维持一审，驳回上诉人的诉请。原审第三人南湾经济社在二审期间未陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条的规定，被上诉人大沥镇政府作为乡镇一级人民政府具有保障本行政区域内妇女各项平等权利、农村集体经济组织成员平等权益以及监督农村集体经济组织经济活动的法定职责。本案中，对于上诉人潘梅好请求确认其具有原审第三人南湾经济社集体经济组织成员资格及购股股东资格，并允许其按村民购股价19000元购买南湾经济社的股权。被上诉人经过相关调查后，在法定期限内作出沥府行决〔2018〕148号《行政处理决定书》并依法送达各方当事人，履行告知复议和诉讼的权利，其主体适格，程序合法，本院予以确认。本案争议的焦点是上诉人潘梅好是否具有原审第三人南湾经济社集体经济组织成员资格。上诉人认为南湾经济社历届《章程》未经法定程序表决、公示以及备案，不应作为界定上诉人是否具有成员资格的依据，大沥镇政府在未查实上述《章程》合法与否的情况下据此对上诉人的申请不予支持明显不当。对此本院作如下分析：首先，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”潘梅好于1992年4月迁出南湾经济社处，于2002年2月5日回迁，属于户口迁出迁入人员，应根据《佛山市南海区**集体经济组织成员资格界定办法》以及南湾经济社章程的规定，确定潘梅好是否具有南湾经济社集体经济组织成员资格。其次，《佛山市南海区**集体经济组织成员资格界定办法》（南办发[2008]59号文）第二条第7点规定，曾经转为“自理粮”，2004年6月30日前“自转农”户口迁回原村的人员（含其合法生育、收养的子女）具有农村集体经济组织成员资格。潘梅好原属农业户籍，1992年4月以“自理粮”迁出，后于2002年2月5日以非农业户籍人员身份回迁至南湾经济社处，故潘梅好不属于“自转农”回迁人员，不能依据上述界定办法认定其具有南湾经济社农村集体经济组织成员资格。再次，在1994年南湾经济社成立并配置股权时，潘梅好并非南湾经济社的在册农业户籍人员，不具有原始配股的资格；而因潘梅好回迁至南湾经济社处时为非农业户籍人员，也不属于《2004年章程》及《2009年章程》规定的可以确认为南湾经济社股东的人员之列，故不能根据上述章程的规定进行配股或者购股。《2016年章程》实施后，潘梅好属于该章程第十一条第（一）点中规定的，原是本集体经济组织农业户口性质，自实行家庭联产承包责任制起因各种原因户口迁出南湾经济社处转为非农业户口的人员，可根据该规定，以每人700000元出资购股。潘梅好应按照该条第（二）点规定，由本人申请经南湾经济社股东代表会议审核通过，在2017年1月20日17时前，按表决通过的购股办法购满股才能成为南湾经济社的集体经济组织成员。在该截止时点前没有一次性购满股的，视为放弃购股资格。由于潘梅好并没有按照《2016年章程》的规定进行购股，应视为放弃购股资格。大沥镇政府根据上述查明的事实、《佛山市南海区**集体经济组织成员资格界定办法》及南湾经济社各时期章程的规定，决定不予支持潘梅好的各项申请请求，认定事实清楚，适用法规正确，处理恰当，本院予以支持。最后，关于南湾经济社历届《章程》的效力问题。经查，南湾经济社制定的《1994年章程》《2004年章程》《2009年章程》《2016年章程》，均在实际中予以实施，并对村民产生约束力，且现行有效的《2016年章程》经村民大会表决通过并报城乡统筹部门备案，潘梅好在未提供任何证据的情况下，否认上述《章程》的效力理据不足，本院不予支持。另外，关于潘梅好认为不应以非农业户口否认其集体经济组织成员资格以及南办发[2008]59号文不能作为界定成员资格的依据等主张，原审法院对此已作详细阐述，在此不再重复。至于潘梅好提出的土地承包经营权问题与本案股东资格认定问题并无关联，且该项诉请潘梅好并未在申请行政确认阶段提出，故该诉请也不属于人民法院行政诉讼的处理范围，故本院不予处理。综上，上诉人潘梅好认为其具有原审第三人南湾经济社集体经济组织成员资格的主张理据不足，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉请正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潘梅好负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇一九年十二月二十四日法官助理  杨 阳书 记 员  孔艳玲