河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初544号原告范红娟，女，汉族，1984年12月2日生，户籍地周口市川汇区），现住川汇区。委托代理人席炎飞，北京在明律师事务所律师，一般代理。委托代理人孔维松，北京在明律师事务所（实习）律师，一般代理。被告周口市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称示范区管委会）；住所地：周口市文昌大道东段1号；统一社会信用代码：12411700MB166321XD。法定代表人张建党，职务主任。委托代理人杨婷，该管委会工作人员，特别授权。委托代理人李永伟，北京安理（郑州）律师事务所律师，特别授权。原告范红娟因要求确认被告示范区管委会强制拆除房屋行为违法，于2019年11月15日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，于2019年11月22日向被告示范区管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告范红娟及其委托代理人席炎飞、孔维松，被告示范区管委会的委托代理人杨婷、李永伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告范红娟诉称，原告在河南省周口市城乡一体化示范区陈滩社区一组610号拥有住宅一处,房屋二层砖混结构,面积共计439.46平方米,共14间;另有一层瓦房1间,面积23.99平方米;另有厕所一间,面积6.5平方米,前述房屋建筑面积共计469.95平方米。前述房屋被纳入周口东新区第三批棚户区改造征迁项目范围,但由于征收方宣传的补偿标准严重偏低、项目合法性严重存疑,原告从未与征收方达成补偿安置协议。2019年5月12日,周口市城乡一体化示范区棚户区(城中村)改造征迁工作陈滩指挥部(以下简称“陈滩指挥部”)作出【2019】1号《公告》,称陈滩社区征收工作正式启动。2019年5月27日深夜,大量拆迁人员来到原告房屋前,未经原告同意,强行拆除了前述房屋,造成了原告重大财产损失。主管陈滩社区拆迁工作的陈滩指挥部系由被告设立的临时机构,受被告的管理领导。那么陈滩指挥部实施的违法强制拆除行为，应由设立该机构的行政机关，即被告承担法律责任。原告认为，被诉的强制拆除行为无任何事实依据、法律依据,且该行政强制拆除行为亦严重违反《中华人民共和国行政强制法》规定的程序正当性相关要求,综上，请求判决确认被告于2019年5月27日强制拆除原告上述房屋的行为违法；诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：第一组：周口市城乡一体示范区棚户区（城中村）改造征迁工作陈滩指挥部作出的【2019】1号《公告》；证明被告设立的指挥部作出了涉案的公告，并实施的强制拆除行为，其法律后果应当由设立该指挥部的被告承担。第二组：强现场视频光盘、强拆照片3张；证明原告的合法房屋于2019年5月27日夜里被征收方非法强拆。第三组：周政办[2017]96号《周口市人民政府办公室关于下达中心城区棚户区（城中村）改造征迁目标任务的通知》；证明市政府明确要求各拆迁区域内成立相应指挥部。应由被告承担法律责任。第四组：河南省人民政府豫政办依申复（2019）278号政府信息答复书；证明原告宅基地所属的陈滩社区并无任何征地批文，后续实施的任何征地补偿程序均没有合法性依据。第五组：原告的房屋征收评估分户报告；证明原告在陈滩社区拥有合法房屋，应当享受补偿安置利益。被告示范区管委会辩称，答辩人没有实施强制拆除房屋的行为,作出的行政征收行为合法。1、涉案项目属于周口市东新区仁和家园棚户区改造项目,项目为公益性质。仁和家园棚户区改造项目经过科学论证和征询规划,取得了发改、规划、国土等部门符合规划的书面确认材料，符合征收相关建设要求。现项目建设进行中，完成后将组织实施回迁安置。2、答辩人作出《房屋征收与补偿安置方案》以及《房屋征收公告》,并在征收范围内进行了张贴公告,组织评估机构对涉案原告房屋进行了入户调查和评估，征收部门将分户补偿情况在征收范围内进行了公示,补偿情况符合绝大多数人民群众的利益。3、涉案房屋拆除前,陈滩指挥部以入户动员和张贴公告等方式积极动员群众进行搬迁和验收,并由社区干部等人员对搬迁情况进行验收，房屋拆除时已经在原告的配合下清除房屋，不存在强制拆除行为。综上所述，原告的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据应当驳回。被告示范区管委会法定期限内向本院提交了以下证据：第一组：东新区仁和家园棚户区改造项目相关国土、规划、发改部门文件及选址意见书、可行性研究报告批复及建设工程规划许可证及不动产证书。证明涉案征收项目属于公益性质，符合土地利用规划，取得了建设用地规划许可、建设工程许可及不动产登记证书。第二组：1、《周口市城市规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置办法》（周政〔2012〕64号文）；2、《周口市国有土地上房屋征收补偿安置及补助奖励标准》（周政办〔2012〕95号文）。3、《周口市人民政府关于中心城区棚户区改造房屋征收与补偿安置工作指导意见》（周政土〔2017〕46号文）。证明示范区管委会对房屋实施征收行为所依据的规范性文件。第三组：1、棚户区改造房屋征收与补偿安置方案；2、示范区管委会房屋征收公告；3、征收公告照片；4、房屋征收与补偿安置方案张贴照片；5、征收评估分户报告；6、分户补偿安置情况公告照片；7、改造征迁陈滩指挥部公告；8、陈滩社区居委会情况说明。证明示范区管委会作出征收补偿安置方案及房屋征收公告并进行了张贴，委托评估公司作出评估报告，涉案房屋是在原告配合下清空房屋，不存在强制拆除房屋行为。经庭审质证，被告对原告证据的质证意见是：第一组证据系复印件，不符合证据法定形式要求，不予认可。第二组证据视频经现场播放，看不出视频中的人物身份、时间、地点，也无法确认是否是原告的房屋。因此，现场所谓的视频和照片均不能显示被告实施拆除行为。第三组证据与本案没有直接的关联性。第四组证据答复书中明确显示了范红卫申请的信息不是省政府制作，不属于省政府的公开范围，因此与本案所诉请的事项没有关联性，不能达到其证明目的。对第五组证据分户评估报告真实性无异议，但其面积经现场勘测是439.46平方米。综上，原告没有证据对其案涉房屋享有合法权属，范红娟不符合分户条件，结合范红卫、范红光、范红娟三人兄妹关系，以及集体经济组织分户要求，范红娟不可能取得合法宅基地，经村委调查核实，范红娟主张的房屋是其父亲在自留地上所建，因此其不具有合法权属，以及诉讼的主体资格。原告对被告证据的质证意见是：对第一组关联性和证明目的不予认可。本案起诉的是强拆行为，强拆行为在集体土地征收过程当中是一个独立的行为和被告提交的这些立项、规划工程、许可等这些材料没有关联，不能证明其强拆行为合法。然后针对第一组证据的不动产登记证书，即使这个土地已经出让也是非法的。对第二组证明目的不予认可，本案被告在答辩时也提到了是集体土地征收项目，既然是集体土地征收，依照《中华人民共和国土地管理法》及实施条例的规定，应当由省级以上人民政府作出征地批文。对第三组证据关联性和证明目的不予认可。被告提交的这些补偿安置方案、征收公告，反而可以证明被告是本次征收公告的作出者，也是征收程序的具体实施人。第三组证据的第二项关于选定评估机构的意见。这个意见中明确载明了陈滩社区的广大村民也参与了所谓的选定评估机构情况。而事实是原告在内的广大村民对选定的评估机构并不了解也不知情，更没有参加所谓的选定评估机构的程序。关于第三组证据的第六、七项征收公告和这个公告征收的照片，对其合法性不予认可，因为对集体土地的征收，应当是通过征地批文来进行征收。而国有土地上房屋依照国有土地上的征收与补偿条例，才是通过对国有土地上房屋进行征收发表公告的途径。那么在本案中被告所做的所谓的征收公告、房屋的征收公告，混淆了集体和国有土地的征收程序，构成了对国有土地和集体土地征收程序的双重违背。本院对上述证据认证如下：被告提供的第一组、第二组证据与本案被诉强拆行为不具有直接关联性，在本案中不予采纳。被告提供的第三组证据中的第8份证据文昌办事处陈滩社区居委会情况说明，陈滩社区居委会是被告管辖范围内组织，该居委会也参与了具体的征收事务，与被告具有一定的利害关系，故对这份没有其它证据相印证的情况说明，本院不予采信。本案原告提供的证据和被告提供的除上述证据之外的其他证据符合证据的合法性、真实性、关联性，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以确认。经审理查明，原告范红娟在河南省周口市城乡一体化示范区陈滩社区一组610号拥有住宅一处,主房为二层砖混结构,面积共计439.46平方米;另有一层瓦房1间,面积23.99平方米;厕所一间,面积6.5平方米。原告上述房屋所在地被纳入周口东新区仁和家园棚户区改造征迁项目范围。上述土地性质为集体所有土地。2019年5月12日,周口市城乡一体化示范区棚户区(城中村)改造征迁工作陈滩指挥部作出【2019】1号《公告》,陈滩社区征收工作正式启动。2019年5月25日，根据周口市城乡一体化示范区房屋征收中心的委托，周口永正土地房地产估价有限公司对原告的上述房屋及装修、装饰、构筑物进行了评估，评估价值共计308924元。原告不同意该补偿价格，并未与被告达成安置补偿协议。2019年5月27日，被告组织人员将原告房屋强制拆除。拆除时没有对屋内物品进行登记保存。本院认为，一、关于本案适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”强拆公民房屋，对公民重大财产权利造成严重影响，故无论从法律上、政策上，都应当至少由县级以上政府组织实施。从实施情况看，集体土地征收、国有土地上房屋征收、城中村改造、新农村建设等，都在法律上和政策上由县级以上政府组织进行，而镇政府、办事处、各个职能部门甚至村委会在组织实施过程中的行为，都是县级人民政府统一组织指挥下进行的，这些行为依据上述法律规定应当视为委托，由县级政府承担责任。本案中，被告示范区管委会是棚户区改造项目的实施主体，具体工作由被告成立的临时机构周口市城乡一体化示范区棚户区（城中村）改造征迁工作陈滩指挥部实施。原告家房屋在征收过程中被强拆，被告并没有相反证据可以证明原告房屋被其他民事主体所拆除，系被告示范区管委会组织实施了对原告家房屋的拆除，示范区管委会是本案适格被告。二、关于是否存在强制拆除行为问题。被告称拆除原告房屋是在其同意，自愿搬空房屋的情况下进行的，不存在强制拆除的行为。被告没有提供能够证明原告自愿配合拆除的证明。即使主动腾空房屋也不能说明拆除房屋系原告交出房屋自愿被拆除。况且原告和被告并没有达成相关补偿协议，被告也未对原告进行任何形式的补偿，故被告称不存在强制拆除行为的说法不能成立。三、关于被诉强拆行为合法性问题。原告房屋所在地原系集体性质的土地，没有证据证明该地已经被国务院或者河南省人民政府批准征收，也没有证据证明相关县级以上人民政府对该地具体实施过征收。被告在集体土地未被批准征收的情况下，就作出房屋征收决定，其本身就是违法的。且无论是对国有土地上房屋的征收还是集体土地的征收，行政机关均无强制拆除地上房屋、附属物的职权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，被告示范区管委会在相关机关没有依法作出责令交出土地决定，没有依法申请人民法院强制执行，也没有与原告达成安置补偿协议对原告进行安置补偿的情况下，直接组织对原告家房屋实施了强制拆除，且拆除时没有按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，对原告屋内物品进行登记保存，故被诉强制拆除行为超越职权且程序违法，因该行为系事实行为无可撤销内容，应确认该强拆行为违法。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告示范区管委会于2019年5月27日对原告范红娟房屋组织实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告示范区管委会承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇一九年十二月二十三日书记员  贺媛媛