河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫08行初134号原告王爱芳等125人（名单附后）。诉讼代表人刘诗俭，男，汉族，1967年2月12日出生，住河南省温县。诉讼代表人孔保全，男，汉族，1958年1月8日出生，住河南省温县。诉讼代表人郑全利，男，汉族，1968年11月3日出生，住河南省温县。诉讼代表人孙小联，男，汉族，1967年9月25日出生，住河南省温县。委托代理人刘继霞，北京市京师律师事务所律师。委托代理人原玉刚，北京市京师律师事务所律师。被告温县人民政府。住所地：河南省焦作市温县黄河路55号。法定代表人李培华，县长。委托代理人赵占文，温县司法局工作人员。委托代理人尹利霞，河南博联律师事务所律师。原告王爱芳等125人不服被告温县人民政府行政复议决定，于2019年9月20日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月8日立案后，于2019年10月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告王爱芳等125人的诉讼代表人孔保全及委托代理人刘继霞、原玉刚，被告温县人民政府的委托代理人赵占文、尹利霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告温县人民政府于2019年9月4日作出温政复决字〔2019〕第8号《温县人民政府行政复议决定书》，该复议决定查明，为开展前上作村棚户区改造工作需要，在经省政府批准的征收前上作村的土地过程中，2019年3月28日，温县自然资源局工作人员在前上作村村委会大门前张贴温县自然资源局《征收补偿安置方案公告》〔2019〕第3号。复议决定认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规的规定，进行集体土地征收时，有关部门应当制定相应的征收补偿安置方案，但制定征收补偿方案只是实施征收补偿的一个阶段性的行政行为，属于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二章第六条规定的行政复议受理范围的十一种情形，本复议申请不属于受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人王爱芳等125人的行政复议申请。原告王爱芳等125人诉称，1、依法撤销被告于2019年9月4日作出的温政复决字〔2019〕第8号《温县人民政府行政复议决定书》；2、责令被告在一定期限内对原告提出的行政复议申请重新作出处理；3、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告均系河南省温县张羌街道办事处前上作村村民，在本村拥有合法住房用于居住，因温县前上作村棚户区改造项目，原告的房屋位于征收范围内。2019年3月28日，温县自然资源局发布了〔2019〕第3号《征地补偿安置方案公告》，原告认为，该补偿安置方案的制定违反法律规定，依法应予撤销。2019年5月27日，原告向被告申请行政复议，请求撤销温县自然资源局作出的〔2019〕第3号《征地补偿安置方案公告》。2019年8月5日，被告向原告作出了〔2019〕第8号《温县人民政府延期审理通知书》。2019年9月4日，被告作出了温政复决字〔2019〕第8号《温县人民政府行政复议决定书》，原告于2019年9月8日收到该决定书。被告认为征收补偿安置方案的制定只是实施征收补偿的一个阶段性的行政行为，对原告的权利义务不产生实际影响，复议申请不属于受理范围，遂驳回了原告的复议申请。原告认为，《复议决定》事实认定不清，适用法律错误，未对复议申请进行全面审查，故原告依法提起诉讼，要求依法撤销被告作出的复议决定，责令被告在一定期限内重新作出复议决定。具体理由如下：首先，征收行为本身是一个复合行为，包括征地批复、征收土地公告、征收补偿安置方案、调查、丈量、拆除等行为，征收补偿安置方案在整个征收行为中具有重要意义，关系着被征收人的生活水平和长远生计，对原告取得安置利益至关重要，对原告的合法权益必然产生实质影响。相关法律法规也严格规定了征地补偿安置方案的法定程序，《土地管理法实施条例》第二十五条第三款明确规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”《征收土地公告办法》也明确规定了征收补偿安置方案进行公告的期限、地点、内容，以及听取意见的方式和保障措施。《国土资源听证规定》第十九条规定，书面告知当事人有要求举行听证的权利。相关法律法规对征地补偿安置方案的制定进行全面详细的规定，就是因为该征地补偿安置方案对被征地农民的补偿安置具有基础性决定性的影响，必须严格按照法定程序制定，充分保障广大被征地农民的知情权、参与权、表达权和监督权，以防止行政机关权力滥用，侵害广大被征地农民的合法权益，由此，相关土地行政主管部门制定征地补偿安置方案的行政行为对原告的权力产生实际影响，当然属于行政复议的受理范围。其次，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”根据上述规定，被征收人对征地补偿、安置方案不服的，可以向批准征收安置补偿方案的上一级地方人民政府申请行政复议。由此可见，相关市县人民政府对补偿安置方案的批准行为属于独立的行政行为，属于行政复议的受案范围；同理，温县自然资源局制定补偿安置方案的行为也属于独立的行政行为，且本案中温县自然资源局制定补偿安置方案以后，未依法向被告报批，就依据该拟定的补偿安置方案进行征收补偿安置工作，在补偿安置方案未依法报批的情况下，广大被征收人的合法权益也需要依法维护，相关政府部门也不能因为温县自然资源局的违法行为而获益，阻塞广大被征收人依法维护合法权益的渠道，由此，被告认定原告的复议申请不属于受理范围，属于适用法律错误。再次，本案中案涉征地补偿安置方案的制定未遵循法定程序，未依照《国土资源听证规定》第十九条的规定，书面告知当事人有要求举行听证的权利，未依照《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。也未依法报被告温县人民政府批准，温县自然资源局即依该征地补偿安置方案组织实施征地补偿安置工作，严重违反法律规定。此外，案涉征地补偿安置方案内容违反法律规定，其补偿安置标准等内容违反法律规定，严重违反保障被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障的基本要求。复议机关未对案涉征地补偿安置方案进行全面审查，未依法核实案涉补偿安置方案的制定程序和内容，未考虑案涉补偿安置方案已全面实施的实际情况，即认定复议申请不属于受理范围，违反法定职责，未做到有错必纠，保障法律、法规的正确实施。综上，温县自然资源局作出的（2019）第3号《征地补偿安置方案公告》，形式上是拟订方案，实质上是在市、县政府没有作出任何征地补偿安置方案的情况下，却按照此方案实施征收补偿安置工作，属于对公民、法人、或者其他组织权利义务产生实际影响的行为，该行为和原告有直接的利害关系。被告作出的《复议决定》主要证据不足，适用法律错误，严重侵害了原告的合法权益，依法应予撤销，并应在一定期限内重新作出复议决定。故原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规，向贵院提起行政诉讼，望判如所请。原告王爱芳等125人向本院提交以下证据：1、《行政复议申请书》及《授权委托书》各1份。证明：原告依法向被告申请行政复议。2、温县人民政府〔2019〕第8号《延期审理通知书》1份。证明：被告告知原告延长审理期限。3、温县人民政府温政复决字〔2019〕8号《行政复议决定书》1份。证明：其复议决定的内容。4、温县党政门户网站发布的“〔2019〕第3号《温县自然资源局征地补偿安置方案公告》”1份。证明：原告是针对温县自然资源局拟定及公告征地补偿方案的行为申请的行政复议以及补偿安置方案的内容。被告温县人民政府辩称，原告王爱芳等125人请求依法撤销温县自然资源局于2019年3月28日作出的〔2019〕第3号《征地补偿安置方案公告》，于2019年6月11日向答辩人申请行政复议，答辩人依法受理后，通知温县自然资源局作了答复。经查明，为开展前上作村棚户区改造工作需要，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规的规定，在经省政府批准的征收前上作村的土地过程中，2019年3月28日，温县自然资源局工作人员在前上作村村委会大门前张贴温县自然资源局《征地补偿安置方案公告》〔2019〕第3号。从公告中第五项“被征收土地四至范围内的土地所有权人和使用权人对本方案内容如有不同意见，请于公告之日起十个工作日内，以村委会或村民小组为单位，以书面形式送达温县自然资源局”及第六项“本方案在征求意见后，报温县人民政府批准组织实施”等的内容完全说明该公告不是终局性的行政行为。温县自然资源局制定的征收补偿安置方案只是实施征收补偿的一个阶段性的行政行为，属于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。故答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回了王爱芳等125人的复议申请。综上，答辩人所作出的行政复议决定正确，依法应予驳回原告的诉讼请求。被告温县人民政府向本院提交以下证据：1、王爱芳等125人提交的（复议申请书、推举代表授权委托书）各1份。2、温县政府《补正通知书》及送达回证各1份。3、温县政府温政复答字〔2019〕第8号《行政复议案件答复通知书》及送达回证各1份。4、温县自然资源局《行政复议答复书》1份。5、温县政府《行政复议（延期审理）审批表》1份。6、温县人民政府〔2019〕第8号《延期审理通知书》1份及送达回证2份。7、温县人民政府温政复决字〔2019〕8号《行政复议决定书》1份及送达回证2份。8、《受理通知书》送达回证1份。证明：温县人民政府依法受理原告的行政复议申请并依法作出行政复议决定的事实。经庭审质证，一、原告王爱芳等125人提交证据。被告质证称对原告所有证据真实性、合法性、关联性及证明指向均无异议。二、被告温县人民政府提交证据。原告王爱芳等125人质证意见为：对证据1真实性、合法性、关联性无异议，原告依法向被告申请行政复议。对证据2、3真实性、合法性、关联性无异议。对证据4真实性、关联性无异议，合法性不认可，温县自然资源局未向被告提交其拟定补偿安置方案所依据的文件，经批准的征收土地方案，也未提交其履行法定程序，依法进行听证告知，征求被征地农民的意见等相关证据材料，不能证明其依照法律规定履行法定职责。对证据5和证据6真实性、关联性认可，合法性不认可，原告认为申请的行政复议不属于行政复议法第31条规定的情况复杂需要延期的情况。对证据7真实性、关联性认可，合法性不认可。其为本案被诉的行政行为，被告提交的证据材料，没有任何正式的征地补偿方案，在实施征地的过程中都是参照2019年3号征地补偿方案进行的，目前全部拆迁完毕。对证据8真实性、合法性、关联性无异议。本院对上述证据认证如下：一、原告王爱芳等125人提交证据。被告温县人民政府对原告提交证据均无异议，本院予以确认。二、被告温县人民政府提交证据。原告王爱芳等125人对被告温县人民政府提交证据的真实性均无异议，本院对被告提交证据的真实性予以确认。经审理查明，2019年3月28日，温县自然资源局作出〔2019〕第3号《征地补偿安置方案公告》，该公告称温县2018年度第一批城市建设用地呈报材料，已经省政府批准（批准文号：豫政土〔2019〕172号），温县自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第148条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条的规定，将拟订的《征收补偿安置方案》内容和有关事项予以公告。该公告第五条规定：“被征收土地四至范围内的土地所有权人和使用权人对本方案内容如有不同意见，请于公告之日起十个工作日内，以村委会（村集体经济组织）或村民小组为单位，以书面形式送达温县自然资源局。”第六条规定：“本方案在征求意见后，报温县人民政府批准组织实施。……。”2019年5月29日，北京市京师律师事务所律师原玉刚以王爱芳等125人名义，以温县自然资源局为被申请人向温县人民政府提出行政复议申请，请求依法撤销温县自然资源局于2019年3月28日作出的〔2019〕第3号《征地补偿安置方案公告》，温县人民政府于2019年5月29日收到该复议申请，2019年5月31日，温县人民政府作出补正通知书，要求原玉刚在15个工作日内补充提交包括原玉刚与王爱芳等人关系证明在内的相关材料。2019年6月11日，温县人民政府向原告王爱芳等125人的委托代理人原玉刚邮寄送达受理通知书，并于2019年6月17日向温县自然资源局作出并送达行政复议案件答复通知书。2019年6月21日，温县自然资源局作出行政复议答复书。2019年7月30日，温县人民政府以案件情况复杂为由，提出延期审理并于2019年8月5日作出延期审理通知书邮寄送达原告王爱芳等125人的委托代理人原玉刚及温县自然资源局。2019年9月4日，温县人民政府作出温政复决字〔2019〕8号《温县人民政府行政复议决定书》，温县自然资源局、原告王爱芳等125人的委托代理人原玉刚分别于2019年9月5日和2019年9月8日收到行政复议决定书。原告王爱芳等125人不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。本院认为，本案审理的关键在于被告温县人民政府作出的行政复议决定书是否应予撤销。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。可见，《征地补偿安置方案公告》的主要内容是土地行政主管部门拟订的补偿安置方案，该补偿安置方案需经过批准以后组织实施，其本身只是发布土地管理部门拟订的、尚需批准的补偿安置方案的载体，不会对被征收人的安置补偿利益产生实际影响。而上述《征地补偿安置方案公告》中的征地补偿安置方案，明显属于温县自然资源局拟定的、尚未经过温县人民政府批准的方案，根据国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民可以对经市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案向上一级地方人民政府提出复议申请。因此，本案所涉未经批准的征地补偿安置方案亦不属于复议受理范围。综上，温县人民政府作出的驳回申请人王爱芳等125人的行政复议申请的决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。原告王爱芳等125人起诉要求撤销该复议决定的理由不能成立，对其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王爱芳等125人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王爱芳等125人负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇一九年十二月十七日书记员  桑梦杰125名原告名单：王爱芳、王长海、吴国臣、孙小卫、郑全清、郑根生、王玉娥、张三保、李学礼、田均旺、刘诗俭、张彬彬、郑向东、郑全利、田德才、朱素英、郑建营、柴志庆、孙小联、王东、王平安、刘小强、刘新安、郭保红、刘红君、柴天申、柴甲乙、陈小建、郑长安、刘卫营、孔国、毛红建、孔国良、郑建中、郭三运、刘松、郑全喜、李全利、孔卫星、毛志军、刘书炬、刘春晓、郭小刚、郑奇山、李有利、张小豆、曹新柱、孙红森、焦红州、郑建国、孔建全、王桂芹、孔卫晓、郭杰、柴统立、郑全福、刘洪亮、郑长龙、郑来宾、王本、郑占军、张天阳、石广木、郑小奇、李小狗、柴建强、郑建军、张永生、柴小发、焦天中、孔国胜、郑朝阳、陈建永、任太平、王永景、孙小五、孙国胜、焦天保、田平定、任自立、郭二印、王和平、王连娥、刘营、郑小龙、张水仙、孙小德、郑立永、张小六、吴天林、孔召柱、张庆山、刘书雅、关平新、张建敏、郭可烦、陈百仓、柴洪周、孙国玉、郑文军、田春生、贾进才、高文洋、李胜利、郭眼、孔保全、郭保刚、柴宗武、田素贞、张中秋、郑建光、郭永利、任恒军、吴庆州、任振齐、孔永胜、杨国庆、郑陆军、张勤英、郑长林、陈建良、任盈兆、王祥兵、高爱玲、郑长明本判决所适用的法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。