柳州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）桂7101行初169号 原告柳州市柳南区绿优家庭农场，住所地柳州市柳南区太阳村镇山头村大都湖二屯大都湖脚，统一社会信用代码92450204MA5N2AWK2F。 法定代表人覃静妮，该公司经营者。 委托代理人吴成军，北京市京伦律师事务所律师。 委托代理人杨凤梅，北京市京伦律师事务所实习律师。 被告柳州市城市管理行政执法局，住所地柳州市海关路西一巷2号，统一社会信用代码114502000076044999。 负责人黄庆麟，该局局长。 委托代理人韦然，柳州市城市管理行政执法局法制科科长。 委托代理人刘莉，柳州市城市管理行政执法局法制科副科长。 原告柳州市柳南区绿优家庭农场（以下简称绿优家庭农场）诉被告柳州市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）行政复议一案，本院于2019年9月10日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月4日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人吴成军、杨凤梅，被告的委托代理人韦然、刘莉，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月24日，覃静妮向被告提起复议申请，复议请求为：1、撤销柳州市柳南区城市管理行政执法局（以下简称柳南区城管执法局）于2019年5月30日作出的《通告》；2、责令柳南区城管执法局对覃静妮的蔬菜大棚恢复原状。 被告受理覃静妮的复议申请后，于2019年8月23日作出柳城管复决字[2019]12号行政复议决定书（以下简称[2019]12号行政复议决定书），其认定的内容为：1、覃静妮建设的蔬菜大棚处于城市规划区的范围；2、覃静妮系案涉建（构）筑物的实际建设人，柳南区城管执法局在没有查明涉案建筑物主体的情况下作出《通告》，系认定事实错误；3、柳南区城管执法局在案件调查取证阶段，尚未作出并送达行政处罚决定的情况下，向当事人作出《通告》，将案涉建（构）筑物认定为违法建（构）筑物，且《通告》内容含有行政强制执行内容，违反了《广西壮族自治区行政执法程序规定》及《中华人民共和国行政强制法》的有关规定；4、由于该涉案建筑物已拆除完毕，不具备恢复的条件，覃静妮可选择其他途径进行救济；综上，被告作出了撤销柳南区城管执法局于2019年5月30日作出的《通告》。 原告向法院提出诉讼请求：1.请求判令撤销被告作出的柳城管复决字〔2019〕12号行政复议决定书并判令被告重新作出行政复议决定；2.诉讼费用由被告承担。事实和理由：2019年5月30日，柳南区城管执法局向覃金超作出《通告》，认为原告位于柳南区山头村大都××西南××30米处的蔬菜大棚未取得建设工程规划许可证，要求于2019年6月1日9时前自行清理物品，并将于2019年6月1日9时后组织强拆。该局于2019年6月20日将原告蔬菜大棚强拆。原告遂向被告提起行政复议，要求撤销柳南区城管执法局作出的《通告》，并申请责令柳南区城管执法局对原告的蔬菜大棚恢复原状。原告于2019年8月27日收到被告作出的行政复议决定书，被告撤销了柳南区城管执法局作出的通告，原告对该复议决定无异议，但被告对原告申请对蔬菜大棚恢复原状不予支持，原告不服，故提起行政诉讼。被告在行政复议决定书中称查明，柳南区城管执法局分别于2019年6月5日作出柳城管柳南规划类责拆告字〔2019〕第7076号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》，2019年6月7日作出柳城管柳南规划类行决字〔2019〕第7076号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》。原告至今没有见到该责令限期拆除告知书和责令限期拆除决定书。原告到柳南区城管执法局索要此两份文书都没有向原告出示和送达。原告与柳南区农林水利局签订了《2018年柳南区蔬菜无土栽培新技术示范协议书》，该蔬菜大棚获得政府鼓励及补贴，是典型的农业生产经营。根据国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》以及《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》均明确规定，设施农业是适应现代化农业，系国家鼓励、倡导、扶持的农业经营模式。设施农业用地按农用地对待，根本不存在所谓的办理建设工程规划许可证的问题。柳南区城管执法局竟然认为农业生产经营的蔬菜大棚需要办理建设工程规划许可证，该局作为集中行使行政处罚权的执法机关如此无知令人慨叹。设施农业不是建筑物，是农民行使承包经营权的具体体现，既然并非建筑物，更谈不上是违章建筑，原告又没有签订补偿安置协议，柳南区城管执法局应当为原告大棚恢复原状。故原告依法向贵院起诉，请贵院支持原告的诉讼请求。 原告向本院提交以下证据：证据1、营业执照，证明被强拆的绿优家庭农场是经工商局登记的核准的项目，经营范围是蔬菜种植、销售；证据2、2018年柳南区蔬菜无土栽培新技术示范协议书，证明绿优家庭农场是柳南区农林水利局鼓励支持的无土水培蔬菜示范点，且获得补助金3000元，原告的大棚属于设施农业不属于违章建筑；证据3、行政复议决定书，证明本案被诉的行政行为原告对被告不予恢复原状不服；证据4、李玉珍的《承包土地、山林使用证》，证明原告对该土地有使用权，柳南执法局拆除了原告的大棚，应当为原告恢复原状。 被告辩称，一、被告具有受理该行政复议申请的主体资格。根据《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（柳政函〔2005〕220号）文件，以及《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，被告作为柳南区城管执法局的上一级主管部门，具有受理该行政复议申请的主体资格。 二、被告依法作出柳城管复决字(2019)12号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，依法应予以维持。（一）被告依法对申请人绿优家庭农场的复议申请进行了受理与办理，程序合法。被告于2019年6月24日收到申请人的行政复议申请书，对申请人申请撤销柳南区城管执法局2019年5月30日作出的《通告》并责令被复议机关对申请人的蔬菜大棚恢复原状一案进行审查。经审查，根据《行政复议法》第十七条第一款的规定，被告于2019年6月28日予以受理，2019年6月28日向申请人及柳南区城管执法局作出《行政复议受理通知书》，并于2019年6月28日邮寄送达。经审查后，被告于2019年8月23日作出柳城管复决字〔2019〕12号《行政复议申请决定书》，并于2018年8月26日将复议决定寄送达给了申请人。符合《行政复议法》第三十一条关于“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”的规定，程序合法。（二）被告对申请人的复议申请进行了认真审核，依法作出柳城管复决字〔2019〕12号《行政复议决定书》。1.自受理申请人的复议申请后，被告及时通知当时作为被复议单位的柳南区城管执法局及时进行复议答复，并对柳南区城管执法局的执法案卷、行政复议答辩书、执法过程进行了认真审查。被告经审理查明，在查处××山头村大都××西南××30米处涉嫌违法建设案件过程中，柳南区城管执法局邀请柳州市太阳村镇政府工作人员作为见证人制作了调查笔录与勘验笔录。2019年5月29日，柳南区城管执法局对该涉案建（构）筑物2587.7平方米部分进行了勘验检查，调查中柳州市太阳村镇政府工作人员陈述案涉建（构）筑物的建设者为“覃金超”。2019年5月30日，柳南区城管执法局对“覃金超”作出《通告》，通告内容为认定“覃金超”建设的位于柳南区山头村大都××西南××30米处的建（构）筑物系违法建（构）筑物，同时告知其柳南区城管执法局将于2019年6月1日9时后依法对以上建（构）筑物组织强制拆除。后经柳州市自然资源和规划局认定，涉案建（构）筑物在柳州市城市规划区域内未取得建设工程规划许可证建设，请城管部门依法查处。2019年6月5日，被申请人作出柳城管柳南规划类责拆告字〔2019〕第7076号《柳州市诚市管理行政执法责令限期拆除告知书》。2019年6月7日，被申请人作出柳城管柳南规划类行决字〔2019〕第7076号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》。上述法律文书所认定的违法行为人均为“覃金超”。被告经调查认为，柳南区城管执法局作出的《通告》认定的违法行为人与客观事实不符，且柳南区城管执法局在案件调查取证阶段,尚未作出并送达行政处罚决定的情况下，向当事人作出《通告》，将案涉建（构）筑物认定为违法建（构）筑物，且《通告》内容含有行政强制执行内容，违反了《广西壮族自治区行政执法程序规定》及《中华人民共和国行政强制法》的有关规定。被告据此支持了第一项复议请求，即撤销柳南区城管执法局作出的《通告》。2.对于原告提出的要求柳南区城管执法局将蔬菜大棚恢复原状的复议请求，被告经审查认为，案涉蔬菜大棚已实际拆除，已不具备恢复原状的条件，遂对该项请求未予支持，但同时也答复可以选择其他途径进行救济。该决定符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条及三十六条之规定。综上所述，被告作出的柳城管复决字〔2019〕12号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求贵院依法驳回被告的起诉或诉请。 被告在法定期间内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：证据1、《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相关对集中行政处罚工作的决定》（国发（2002）17号）、《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函〔2005〕220号），证明柳州市城市管理行政执法部门有权对未取得建设工程规划许可证的行为进行查处；证据2、《柳州市人民政府办公室关于印发柳州市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（柳政办〔2010〕283号），证明被告具有受理该行政复议申请的主体资格；证据3、《行政复议申请书》，证明原告于2019年6月24日向被告提出行政复议申请；证据4、覃静妮身份证；证据5、《2018年柳南区蔬菜无土栽培新技术示范协议书》；证据6、《通告》；证据7、《营业执照》；证据8、委托授权书；证据9、律师事务所公函；证据10、涉案建（构）筑物图片；以上证据证明原告向被告申请行政复议，被告收到了原告的证据材料；证据11、《行政复议申请受理通知书》柳城管复受字〔2019〕第12号；证据12，《行政复议申请受理通知书》柳城管复受字〔2019〕第12-1号；证据11-12证明被告依法受理原告的行政复议申请；证据13、邮寄送达《行政复议申请受理通知书》邮寄状态，证明被告依法受理原告的行政复议申请，原告于2019年6月29日签收；证据14、柳南区城管执法局《行政复议答辩状》，证明柳南区城管执法局依法向被告履行答辩义务；证据15、《行政复议决定书》柳城管复决字〔2019〕12号，被告依法作出行政复议决定；证据16、邮寄送达《行政复议决定书》的快递返单邮寄状态，证明被告依法受理原告的行政复议申请，原告于2019年6月27日签收；证据17、《柳州市城市管理行政执法调查通知书》（柳城管柳南调〔2019〕第0200659）及送达照片，证明柳南区城管执法局就当事人涉嫌违法的行为通知其来接受调查；证据18、柳州市城市管理行政执法现场勘验检查笔录，证明柳南区城管执法局对本案现场进行了充分的现场勘查核实；证据19、柳州市城市管理行政执法案件调查笔录，证明柳南区城管执法局对本案的事实情况进行调查；证据20、柳州市城市管理行政处罚意见书，证明经柳州市自然资源和规划局核实涉案的建（构）筑物未取得建设工程规划许可证；证据21、《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》（柳城管柳南规划类责拆行决字〔2019〕第7076号），证明柳南区城管执法局作出责令限期拆除告知书；证据22、柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（柳城管柳南规划类责拆行决字〔2019〕第7076号），证明柳南区城管执法局作出责令限期拆除决定书；证据23、《通告》，证明柳南区城管执法局作出《通告》。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1，没有异议；对证据2，真实性无异议，证明目的有异议，示范协议书是对原告无土栽培的试点扶持，不能证明原告在试点上的建筑不需办理建设工程许可证；对证据3，真实性无异议，被告保留对不予恢复原状的观点；对证据4，真实性无法判断，证件当中所注明的地址与原告建构物的地址不一致，且证件户主姓名为李玉珍与原告不一致。原告对被告提供的证据1-16，真实性无异议，被告受理行政复议申请程序方面证据，原告对被告行政复议程序没有异议；对证据17-22，柳南区城管执法局认为原告的种植大棚属于违章建筑，原告认为这些证据的合法性均存在异议，原告向复议机关提交了无土栽培新技术示范协议书证明原告在承包地上的大棚属于设施农业，按农用地管理不需要办理建设工程许可证，城乡规划法规定的建筑物是指建设用地上的建筑物才需办理建设工程许可证，原告的大棚不属于违法建设，应当为原告恢复原状，并且柳南执法局2019年6月1日强拆原告大棚，执法局的证据20-22作出的时间均在6月1日后，程序严重违法应当为原告大棚恢复原状；对证据23，原告要求复议的行政行，为原告对该证据的认定事实与适用法律均有异议，所以向被告提起复议。 经庭审质证，原告、被告对对方提交的对真实性无异议的证据，本院均予以确认。至于原告、被告提交的证据是否具备相应的关联性、合法性，能否达到各自的证明目的，本院结合全案证据予以综合认定。对于原告提供的李玉珍的《承包土地、山林使用证》，地址与《2018年柳南区蔬菜无土栽培新技术示范协议书》所列地址不一致，承包期限只是到1999年，原告也不能证明与李玉珍存在何种关系，对该证据，本院不予认定。 经审理查明，2019年5月23日，原告与柳南区农林水利局签订了《2018年柳南区蔬菜无土栽培新技术示范协议书》，在柳南区××山头村大都××屯绿优家庭农场的钢架塑料蔬菜大棚基地内建立无土水培蔬菜示范点，柳南区农林水利局给予原告一定补助。 柳南区城管执法局在查处××山头村大都××西南××30米处涉嫌违法建设案件过程中，邀请柳州市太阳村镇政府工作人员作为见证人制作了调查笔录与勘验笔录。2019年5月29日，柳南区城管执法局对该涉案建（构）筑物2587.7平方米部分进行了勘验检查，调查中柳州市太阳村镇政府工作人员陈述案涉建（构）筑物的建设者为“覃金超”。2019年5月30日，柳南区城管执法局向覃金超作出《通告》，认为覃金超位于柳南区山头村大都××西南××30米处的蔬菜大棚未取得建设工程规划许可证，要求于2019年6月1日9时前自行清理物品，并将于2019年6月1日9时后组织强拆。2019年6月5日，柳州市自然资源和规划局认定涉案建（构）筑物在柳州市城市规划区域内未取得建设工程规划许可证建设，请城管部门依法查处。同日，柳州市柳南区城管执法局作出柳城管柳南规划类责拆告字〔2019〕第7076号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》。2019年6月7日，柳南区城管执法局作出柳城管柳南规划类行决字〔2019〕第7076号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》。上述法律文书所认定的违法行为人均为“覃金超”。2019年6月20日，柳南区城管执法局将原告蔬菜大棚强拆。2019年6月24日，原告向市城管执法局提起行政复议，要求撤销柳南区城管执法局作出的《通告》，并申请责令柳南区城管执法局对原告的蔬菜大棚恢复原状。2019年8月23日，市城管执法局作出柳城管复决字[2019]12号《行政复议决定书》，内容如上所述。原告对该决定书不服，遂诉至本院，提出上述诉讼请求。 另，柳州市自然资源和规划局作出了本案涉案钢架塑料蔬菜大棚基地的位置在“在柳州市城市规划区内”的认定。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”被告作为柳南区城管执法局的上一级主管部门，具有受理该行政复议申请的主体资格。原告作为涉案钢架塑料蔬菜大棚基地的实际使用人和管理者，与本案有利害关系，具有原告主体资格。 关于原告钢架塑料蔬菜大棚基地是否需要办理建设工程许可证的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，该钢架塑料蔬菜大棚基地虽然属于设施农业，但依据柳州市自然资源和规划局的认定可知该架塑料蔬菜大棚基地在柳州市城市规划区内，因此，该钢架塑料蔬菜大棚应当办理建设工程规划许可证。 关于被告的复议决定是否合法的问题。本案中，柳南区城管执法局作为强制拆除行为的实施主体，2019年5月30日作出的《通告》认定的违法行为人覃金超与客观事实不符，在案件调查取证阶段,尚未作出并送达行政处罚决定的情况下，向当事人作出《通告》，将案涉构筑物认定为违法构筑物，且该《通告》含有行政强制执行内容，违反了《广西壮族自治区行政执法程序规定》第二十七条“行政执法机关对群众举报、控告或者其他机关移送、相对人交代以及通过其他渠道发现的应当给予行政处罚的违法事项，应按下列程序办理：（一）登记立案；（二）调查取证；（三）处理；（四）制作处理决定书；（五）送达”的规定，及《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚，行政机关必须查明事实；违法事实不清的,不得给予行政处罚”的规定。市城管执法局据此支持了申请人覃静妮的第一项复议请求，撤销了柳南区城管执法局2019年5月30日作出的《通告》，对于原告提出的要求柳南区城管执法局将蔬菜大棚恢复原状的复议请求，复议认为，案涉蔬菜大棚已实际拆除，已不具备恢复原状的条件，申请人可以选择其他途径进行救济。该决定符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”的规定，该蔬菜大棚已拆除，具有不可逆转性，可以选择其他途径进行救济。综上所述，市城管执法局作出的柳城管复决字〔2019〕12号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告柳州市柳南区绿优家庭农场的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告柳州市柳南区绿优家庭农场负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  刘智虹 审 判 员  胡兰兰 人民陪审员  梁 敏 二〇一九年十二月十七日 法官 助理  覃燕俊 书 记 员  覃燕琳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。