黑龙江省绥芬河市人民法院行 政 判 决 书（2019）黑1081行初87号原告唐玉芝，女，1953年1月31日出生，汉族，绥芬河市农民，住黑龙江省绥芬河市。原告唐永林，男，1967年4月27日出生，汉族，无职业，住黑龙江省绥芬河市。原告唐永和，男，1959年1月27日出生，汉族，无职业，住黑龙江省绥芬河市。原告唐峰，男，1987年5月12日出生，汉族，无职业，住黑龙江省绥芬河市。原告唐永国，男，1968年12月1日出生，汉族，无职业，住黑龙江省绥芬河市。委托代理人胡寿民，北京冉民律师事务所律师。被告绥芬河市自然资源局，住所地黑龙江省绥芬河市长江路11号党政第二办公区。法定代表人牛彦彬，局长。委托代理人那样华，黑龙江海天庆城律师事务所律师。委托代理人崔维发，男，1979年3月18日出生，汉族，绥芬河市自然资源局科员，住黑龙江省绥芬河市。原告唐玉芝、唐永林、唐永和、唐峰、唐永国不服被告绥芬河市自然资源局土地管理行政处罚一案，于2019年11月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月12日立案后，于2019年11月13日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭审理了本案。原告唐玉芝、唐永国及唐玉芝、唐永林、唐永和、唐永国、唐峰的委托代理人胡寿民、被告绥芬河市自然资源局行政机关负责人张恩宏、委托代理人那样华、崔维发到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告绥芬河市自然资源局于2019年10月30日作出绥自然罚字[2019]16号《行政处罚决定书》，内容是：“唐玉芝、唐永林、唐永和、唐永国、唐峰违法占地一案我局于2019年10月10日立案调查。经查，2008年6月，未经批准在绥芬河市南绥公路北侧鹿角沟（习惯称谓：鹿窖沟）内占用建华村集体土地建房。对在土地利用总体规定制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除。你们新建造的房屋2052平方米，违反绥芬河市土地利用总体规划(2006-2020年)和《中华人民共和国土地管理法》第六十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，限期15日内拆除在违法占用建华村集体土地上新建建筑物和其他设施，恢复土地原状”。原告唐玉芝、唐永林、唐永和、唐峰、唐永国诉称：请求人民法院撤销绥芬河市自然资源局于2019年10月30日作出的绥自然罚字[2019]16号《行政处罚决定书》。事实与理由：一、被告把原告列为“绿卫行动”的整治范围缺乏依据。原告无论在时间上、范围上、性质上，都不符合“绿卫行动”的整治对象。出于政治原因，扩大打击范围，不利于社会稳定和经济生产发展。二、被告的行政处罚决定缺乏合法性。1.原告于1998年办理的集体土地建设使用证面积分别为206.4平方米和140平方米。后因为原房屋已经成为危房，无法使用，才筹资新建现有房屋和设施。大部分应属合法的建筑面积，另有一部分也有申请手续，后没有办理房证是有历史背景和原因的，并非原告主观过错。2.依据《行政处罚法》第二十九条，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。该期限从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。原告所有的涉案房屋在2008年即已落成，其后相关部门多次到现场检查，但一直未对该房屋予以定性，更没有做出过任何处罚。被告在该房屋落成11年后作出拆除决定，超过行政处罚2年时效，不能再行处罚。三、被告的行政处罚决定缺乏合理性。依据《“绿卫2019”执法专项行动方案的通知》精神，对2013年以来的林地、草原、湿地内的违法建筑、构造物必须拆除；2013年之前建成的，对林地、草原、湿地内的建筑物进行甄别，分门别类进行处理。原告的房屋不属于必须拆除的范围。2.原告家人30年来扎根荒山，创造千亩森林，万米绿带。原告承包期限为70年，原告所建房屋未侵害任何人的利益，更没有违法占用耕地、林地，而是为了护林防火、生产养殖而用的，拆除实属不当。四、对于历史遗留问题，应区别对待。对于历史遗留问题，应区别对待政策，妥善解决。该罚款的罚款、能补办土地证的补办、该整改的整改。从实际出发，尊重历史，面对现实，形式多样，不搞一刀切。总之，被告的处罚决定，缺乏合法性、合理性，请求法院撤销被告的处罚决定。为证明自己的主张，原告提供如下证据：一、“绿卫”的定义（绿卫2019）；二、牡丹江市人民政府办公室关于印发“2019”牡丹江森林草原执法专项行动方案的通知；三、《添伤》（周艾民自传）；四、黑龙江省人民政府办公厅，关于认真做好宜林“两荒”划拨和利用工作的通知;五、1985年8月31日山林承包合同;六、林权证；七、绥芬河市林业局给原告父亲唐书生造林先进个人奖状;八、中共绥芬河市市委文件（唐玉芝造林状元）;九、中共绥芬河市市委文件（唐永和造林状元）;十、中共绥芬河市委员会，市政府《荣誉证书》唐玉芝;十一、养蜂厂、养殖场两个《营业执照》；十二、集体土地建设用地使用证；十三、绥芬河市基本建设用地申请书；十四、国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知（国土资发【2014】127号）；十五、土地利用总体规划审查办法;十六、土地总体利用规划管理规划办法;十七、国土资源听证规定，规定第十二条，有下列情形之一应组织听证，编制和修改土地利用总体规划，需要组织听证。十八、有国家自然资源部部长陆昊和国务院副总理**的讲话。被告绥芬河市自然资源局辩称：一、案涉绥自然罚字[2019]16号行政处罚决定书实体合法。1.案涉土地批准的用途为综合养殖，并非用于大面积建设房屋。绥芬河市基本建设用地申请书，集体土地建设用地使用证(绥集建籍字第0000999号)显示案涉土地类别为81类，用途为综合养殖，批准用地面积13572平方米，其中建筑占地346平方米。虽然绥芬河市政府为原告颁发了集体建设用地使用证，但该地的用途只能为综合养殖用地，依据《土地利用现状调查技术规程》，第81类为荒草地，并非建设用地。2.案涉土地规划为林地。依据绥芬河市土地利用总体规划(2006-2020年)、黑龙江省人民政府关于绥芬河市土地利用总体规划(2006-2020年)的批复、绥芬河市土地利用总体规划(2006-2020年)图，案涉土地的规划用途为林地，并非建设用地。也就是说截止到2008年原告兴建房屋之时，案涉土地的规划用途为林地，并非建设用地。3.案涉土地并没有经过征收或家用地转批程序变为建设用地。依据《土地管理法》第十七条至二十二条、第二十四条之规定，各级人民政府均要编制土地利用总体规划，基于土地资源的稀缺性之考量，各级政府要严格按照土地利用总体规划确定的土地用途合理利用土地。依据《土地管理法》第五十九条之规定建设用地应当符合土地利用总体规划的要求，用途变更应依照《土地管理法》第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。依据《土地管理法》第十二条之规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。案涉土地要变更用途，必须办理相关手续，但至今未通过征收程序、转批程序变为建设用地。4.原告在非建设用地上兴建别墅，其建筑行为并没有获得合法审批手续。《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡镇土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。案涉房屋并没有依法履行批准程序。即原告对案涉土地的利用与批准的用途不符，私自改变土地使用用途。其行为符合《土地管理法》第六十四条、《土地管理法实施条例》第三十六规定的对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建情形，本案被告作出“责令限期拆除”的处罚决定依据合法。二、被告作出的绥自然罚字[2019]16号行政处罚决定书程序合法。本案被告在作出处罚前下发了限期接受调查通知书、责令停止违法行为通知书，并对原告进行询问。下达了行政处罚告知书，告知原告有陈述申辩的权利，被处罚人进行了充分的陈述和申辩。下达了行政处罚听证告知书，听证通知书，行政处罚受理听证通知书、关于申请听证的答复，并依法进行了听证程序。被告作出的行政处罚符合《行政处罚法》第二十三条、第三十条至第三十二条、第三十六条、第三十八条至第四十一条、第四十三条的相关规定。被告的行政处罚事实认定清楚，法律适用正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告绥芬河市自然资源局向本院提交了以下证据：第一组证据：1.绥芬河市基本建设（征划）用地申请书；2.集体土地建设用地使用证（绥集建籍字第0000999号）；3.《土地利用现状调查技术规程》；4.绥芬河市土地利用总体规划（2006年-2020年）；5.黑龙江省人民政府关于绥芬河市土地利用总体规划（2006年-2020年）批复；6.绥芬河市土地利用总体规划（2006年-2020年）图纸；7.房屋现状航拍图；8.别墅照片。第二组证据：(一)立案调查。1.线索登记表（编号：201916）；2.立案呈批表（编号：201916）；3.限期接受调查通知书（编号：201916）及法律文书送达回证；4.责令停止违法行为通知书（绥自然资源停【2019】16号）；5.询问笔录；6.违法案件调查报告；7.涉嫌违法行为核查报告；8.违法案件审理笔录。(二)、陈述、申辩程序。9.行政处罚告知书（绥自然资源告字【2019】16号）及法律文书送达回证；10.行政处罚陈述与申辩（时间：2019年10月14日）。(三)听证程序。11.行政处罚听证告知书（绥自然听告字【2019】16号）及法律文书送达回证，时间：2019年10月11日；12.听证通知书（绥国土资听通字【2019】第01号）（时间：2019年10月14日）；13.听证申请书时间：2019年10月14日；14.行政处罚受理听证通知书及法律文书送达回证（时间：2019年10月14日）；15.延期听证申请书（时间：2019年10月15日）；16.关于申请延期听证的答复及法律文书送达回证（时间：2019年10月16日）；17.行政处罚听证会笔录（时间：2019年10月24日）。(四)行政处罚决定的作出。18.违法案件处理决定呈批表，时间：2019年10月30日；19.行政处罚决定书（绥自然罚字【2019】16号）及法律文书送达回证，时间：2019年10月30日。经庭审质证，本院对被告提交的证据作如下认证：被告提供的证据证明，案涉土地1998年批准的用途为综合养殖，批准的建筑面积为364平方米。原告对涉案土地的利用与批准的土地用途不符，与绥芬河市土地利用总体规划（2006-2020年）不符，擅自改变了土地用途，原告方在案涉土地上所建2052平方米楼房属于违法。被告作出的行政处罚程序合法。处罚决定下达前本案被告对本案进行了详细的讨论、认定，并依法告知原告有陈述、申辩、听证权利，被处罚人行使了陈述权、申辩权，且该处罚决定作出前依法组织了听证。原告对被告提供的上述证据形式要件无异议，对证明的问题有异议：原告不应该属于2019“绿卫”行动的对象，也不认可新建2052平方米的行为是错误的。对争议地块是林地有异议，之前土地类别是荒草地，2006年-2020年案涉变成林地，相关变动没有经过合法的程序有异议。原告房屋不是别墅，属于护林养殖的综合办公用房。被告的处罚程序对于土地的类别并没有相关的资料和程序作为支撑，我们认为处罚仍然是欠妥的和非法的。本院经审查认为，对被告提供证据的来源及合法性予以确认。上述证据能够证明被告作出行政行为的事实认定、基本程序和法律依据，对上述证据予以确认。经庭审质证，本院对原告提交的证据作如下认证：原告提供的证据证明，绿卫行动针对目标不应该包括本案的原告所承建的楼房及本案争议的土地范围。从原告的父亲唐书生健在时开始，在其带领下，子女承包集体林地植树造林，多年来多次被绥芬河市委授予造林状元而受到表彰。1998年8月13日，被告为原告颁发了集体土地使用权证，原告建设综合养殖场得到批准。国土资源部鼓励发展生产规模设施农业，如果进行规模化的种植，原则上控制在项目用地养殖控制在3%以内，最多不能超过7%，在主体建筑物附近可以建设农业附属设施用房，原告翻建房屋是因原房屋已成危房，因有土地审批手续，进行翻建合理、合法。被告对原告所提供的证据形式要件无异议，对证明问题有异议，认为原告没有建房手续，未走完整的审批手续，如果是将集体土地变为建设用地需要依据土地管理法的规定走完整的农用地转批手续，如果是依据征收程序变为建设用地则应走完整的征收程序。案涉土地当时只处于申请阶段并无审批。本院经审查认为，原告所提供证据能够证明其承包林地多年来进行植树造林的事实，原告在原看护房的基础上为兴建综合养殖场进行翻建，应办理相关审批手续但未办理审批手续。对原告以上述证据证明的基本事实以及证据的真实性、合法来源予以确认。经审理查明：原告唐玉芝于1985年8月31日签订山林承包合同，承包绥芬河市建华村集体林地，绥芬河市林业局林业站给原告唐永和颁发了山林承包证，承包林地位于绥芬河市鹿角沟。承包林地后，原告唐玉芝及其家人共同对承包林地进行植树造林，多年来，多次受到绥芬河市委表彰。1998年经唐玉芝申请，原绥芬河市土地管理局为其颁发了绥集建(籍)字第0000999号集体土地建设用地使用证，批准用地面积13572平方米，其中建筑占地346平方米(本案争议的地块建有护林看护房两处建筑，面积分别为206.4平方米和140平方米，无房产证照)，用途进行综合养殖，四至为东、西至荒地，南至南绥公路，北至荒山坡。2012年10月17日，唐玉芝申请颁发林权证，绥芬河市人民政府为唐玉芝颁发林权证，林地所有权权利人为国有(林权证上标注)，林地使用权权利人为唐玉芝，注记：唐玉芝、唐永和、唐永林、唐永国、唐峰共有，承包的林地共三块林地，分别为1494亩、1933亩、161亩。2008年，唐玉芝及其家人共同对原护林看护房进行拆除并翻建，即拆除了原土地使用证宗地图中140平方米房屋后，新建2052平方米楼房。2019年4月2日，被告对原告所建的楼房进行调查核实，并向原告下发了绥自然资函[2019]13号“关于限期拆除违法建筑的通知”，通知原告2019年4月6日前主动拆除违建的单位和个人，酌情从轻处罚，逾期未拆除的，将强制拆除并依法从严查处。被告于2019年4月22日作出“违法案件调查报告”、“违法案件审理记录”，4月27日办理了“违法案件处理决定呈批表”，同意下达处理决定，并于当日作出绥自然罚字[2019]03号“行政处罚决定书”，决定书认定：“原告唐玉芝在南绥公路北侧、鹿角沟内，拆除原土地使用证宗地图中140平方米的房屋后，新建2052平方米的楼房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，决定处罚如下：1.限原告唐玉芝在15日内拆除在违法占用建华村集体土地上新建的2052平方米的楼房，恢复土地原状；2.对违法占用建华村集体土地建楼房行为处以每平方米8元的罚款，计2052平方米×8元=16416元”。被告于2019年4月28将“行政处罚决定书”留置送达至原告唐玉芝家中。于2019年7月4日向原告唐玉芝送达了绥自然资林罚催字[2019]1号“履行行政处罚决定催告书”，催告原告唐玉芝自觉履行义务。2019年7月16日五原告向本院提起行政诉讼，请求撤销绥芬河市自然资源局于2019年4月27日作出的绥自然罚字[2019]03号《行政处罚决定书》，经审查，因被告作出的《行政处罚决定书》存在主体认定有误，向原告作出行政处罚决定前未向原告送达权利、义务告知书，未给予原告陈述及申辩的权利，本院作出(2019)黑1081行初60号《行政判决书》，依法撤销了被告绥芬河市自然资源局于2019年4月27日作出的绥自然罚字[2019]03号行政处罚决定。被告于2019年10月10日向原告下发了201916号“限期接受调查通知书”、“责令停止违法行为通知书”，并对原告进行询问，制作了询问笔录。2019年10月11日下达了“行政处罚告知书”，告知原告有陈述申辩的权利，被处罚人进行了充分的陈述和申辩。下达了绥自然资听告字[2019]16号“行政处罚听证告知书”，绥国土资听通字[2019]第1号“听证通知书”，下达了“行政处罚受理听证通知书”、对于原告申请延期听证给予“答复”，并于2019年10月24日依法进行了听证程序。听证会后，被告经研究决定于2019年10月30日作出绥自然罚字[2019]16号行政处罚决定书。内容是：“唐玉芝、唐永林、唐永和、唐永国、唐峰违法占地一案我局于2019年10月10日立案调查。经查，2008年6月，未经批准在绥芬河市南绥公路北侧鹿角沟内占用建华村集体土地建房。对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除。你们新建造的房屋2052平方米，违反绥芬河市土地利用总体规划(2006-2020年)和《中华人民共和国土地管理法》第六十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条的规定。上述违法事实有下列证据证实：1.询问笔录；2.现场占地照片；3.身份证复印件；4.现场勘测笔录。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，限期15日内拆除在违法占用建华村集体土地上新建建筑物和其他设施，恢复土地原状”。本决定送达当事人，即发生法律效力。对上述处罚中的限期15日拆除在违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，你们可以在接到本决定之日起十五日内，向人民法院起诉。期满不起诉又不自行拆除的，由我局依法申请法院强制执行，费用由你们承担。”被告于当日向原告送达了《行政处罚决定书》。原告对《决定》不服，提起本案之诉。另查明，唐玉芝在鹿角沟所建的楼房及院落不在其办理的《林权证》范围内，该争议地块为建华村集体土地。该事实已为本院生效的(2019)绥行初字第60号行政判决书所确认。本院认为，一、关于诉讼的主体问题，根据绥办发[2019]9号中共绥芬河市委办公室绥芬河市人民政府办公室印发《关于的实施意见》的通知的规定，将绥芬河市国土资源局的职责经与市农业委员会等部门整合后，组建绥芬河市自然资源局，承载原市国土资源局的职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，被告有权利对辖区内的土地行使管理权，依法对违法占地情况进行调查，并依照相关法律、法规对违法行为人作出相应的处罚。因此，本案被告主体适格。五原告为承包山林的共同承包人，林权证确定对所承包的林地使用权为共有，经调查，在鹿角沟唐玉芝土地使用证上翻建的楼房为五原告共同承建，对该楼房的所有权也应为共有，被告的行政处罚行政相对人为五原告，直接涉及五原告的共同利益，五原告作为诉讼主体适格。被告作出行政处罚的实体认定问题。被告经过调查确认了五原告未经批准，在绥芬河市南绥公路北侧鹿角沟内占用建华村集体土地建房这一事实。1.案涉土地批准的用途为综合养殖，并非用于大面积建设房屋。绥芬河市基本建设用地申请书，集体土地建设用地使用证(绥集建籍字第0000999号)显示案涉土地类别为81类，用途为综合养殖，批准用地面积13572平方米，其中建筑占地346平方米。虽然绥芬河市政府为原告颁发了集体建设用地使用证，但该地的用途只能为综合养殖用地，并非建设用地。2.案涉土地并没有经过征收或农用地转批程序变为建设用地。《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定“建设用地，应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续”。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。案涉土地要变更用途，必须办理相关手续，但至今未通过征收程序、转批程序变为建设用地。3.原告在非建设用地上新建楼房，其建设行为并没有获得合法审批手续。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡镇土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准”。案涉房屋并没有依法履行批准程序。即原告对案涉土地的利用与批准的用途不符，私自改变土地使用用途，且其翻建楼房亦未得到任何部门的许可和批准，其行为不符合绥芬河土地利用总体规划(2006-2020年)的要求，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十四条“集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地”的规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条规定“对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行”。故本案被告作出“责令限期拆除”的处罚决定依据合法。三、被告作出的行政处罚的程序问题。被告作出的行政处罚，是按照法定程序进行的。本案被告在作出处罚前下发了限期接受调查通知书、责令停止违法行为通知书，并对原告进行询问。下达了行政处罚告知书，告知原告有陈述申辩的权利，被处罚人进行了充分的陈述和申辩。下达了行政处罚听证告知书，听证通知书，行政处罚受理听证通知书、对于原告申请延期听证给予了答复，并依法进行了听证程序。被告作出的行政处罚符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十条至第三十二条、第三十六条、第三十八条至第四十一条、第四十三条的相关规定。被告的行政处罚事实认定清楚，法律适用正确，程序合法，原告对程序未提出异议。故被告作出的行政处罚程序合法，本院予以支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第四十四条、第五十九条、第六十条、第六十一条、第六十二条、第六十四条、第八十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告唐玉芝、唐永林、唐永和、唐峰、唐永国的诉讼请求。案件受理费50元，由原告唐玉芝、唐永林、唐永和、唐峰、唐永国负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于黑龙江省牡丹江市中级人民法院。审 判 长  单国勇人民陪审员  赵长青人民陪审员  徐景财二〇一九年十二月十三日书 记 员  马祁琳