湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂28行终171号上诉人（原审原告）咸丰县茜枫水产品有限责任公司。住所地：咸丰县高乐山镇老寨村忠建河。法定代表人付光清，该公司执行董事。委托代理人彭洪，湖北楚尚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）咸丰县水利局。住所地：咸丰县高乐山镇沿河路35号。法定代表人杨纯耀，该局局长。上诉人咸丰县茜枫水产品有限责任公司（以下简称茜枫公司）因行政补偿一案，不服咸丰县人民法院（2019）鄂2826行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理完毕。原审法院经审理查明，湖北省咸丰忠建河大鲵自然保护区管理处原系隶属咸丰县水利局管理的全额拨款事业单位。2007年12月29日，付光清（甲方）与湖北省咸丰忠建河大鲵自然保护区管理处（乙方）签订《湖北省咸丰忠建河大鲵自然保护区驯养繁殖基地科技合作协议》（以下简称“科技合作协议”），协议第一条约定“甲方为乙方开展大鲵人工驯养繁殖、生态修复、科研开发和子二代以后产品合理利用提供试验基础及政策支持，乙方为甲方承担大鲵救护、驯养繁殖、生态修复及相关科研开发义务。”第二条第（一）项约定“甲方将已建成的大鲵驯养繁殖基地提供给乙方开展大鲵救治、驯养繁殖、生态修复及科研开发，参加乙方驯养繁殖实验过程。乙方对甲方提供的实验基础享有使用权，除保护区管理处、水利水产局外，其它任何单位和个人未经甲乙双方同意不得分享该使用权。”第二条第（五）项约定“双方共同组建咸丰大鲵资源网，共同推进大鲵救治、驯养繁殖、生态修复和科技进步，在此基础上联合申报国家级大鲵自然保护区、大鲵救护中心及省州县的大鲵科技项目。”第三条约定“甲方对乙方大鲵驯养繁殖实行总体规划管理和年度目标考核，乙方整个驯养繁殖过程自主管理，自主经营，自负盈亏。乙方驯养繁殖的大鲵子二代以后产品和伤残体经甲方同意可以用于经营利用，但禁止私自交易。”、“甲方不收取乙方试验基础租费，但乙方要做好管理维护，必须保证交付使用的大鲵驯养繁殖基地及其他国有资产的保值增值，损毁部分要按要求及时修复。”、“乙方自行承担亲本引进、大鲵救护、大鲵驯养繁殖就其它相关方面的管理和财务费用(含电费)。”第四条约定“合作期限暂定10年，期满后同等条件下甲方优先与乙方签订科技合作协议。”2008年8月22日，付光清注册成立茜枫公司。咸丰县水利局分别于2008年10月27日、2010年12月18日、2015年1月30日、2015年12月31日与付光清、茜枫公司签订《大鲵人工增殖放流苗种供货合同》及《大鲵人工增殖放流苗种供苗协议》，向茜枫公司购买大鲵用于人工增殖放流并支付了价款。2009年，咸丰县水利局着手国家级大鲵自然保护区的申报，并在申报材料中将茜枫水产公司的大鲵驯养繁殖基地划入保护区核心区。2012年1月21日，国务院办公厅发布国办发[2012]7号文件，新建咸丰县忠建河大鲵国家级自然保护区，总面积1043.3公顷，其中核心区面积359.5公顷，茜枫公司的大鲵驯养繁殖基地在保护区核心区内。2017年4月,咸丰忠建河大鲵自然保护区管理局口头通知茜枫公司不再续约。2017年9月1日，咸丰县水利水产局向茜枫公司下达《关于对咸丰县茜枫水产品有限责任公司搬迁的通知书》，通知茜枫公司不再签订合作协议，要求茜枫公司于2017年12月底进行搬迁，对所有属于茜枫公司的物品妥善安置和处理。2017年9月4日，茜枫水产公司提起诉讼，请求咸丰县水利局补偿其垫资修建大鲵繁殖基地的工程款及利息，2017年11月27日，咸丰县人民法院作出（2017）鄂2826行初47号行政判决书，判令咸丰县水利局补偿茜枫水产公司垫资修建的工程款1875062.75元，该款项已经实际支付到位。2018年1月4日，茜枫公司向咸丰县水利局提出行政补偿申请书。2018年1月11日，咸丰县水利局作出《关于对付光清申请行政补偿的答复》，对茜枫公司的行政补偿申请不予支持。同日，茜枫公司提起行政诉讼。请求判令咸丰县水利局支付茜枫水产品公司大鲵养殖补偿金6338750元；案件受理费、鉴定费等费用由咸丰县水利局负担。2018年5月16日，双方共同委托湖北循其本价格鉴定评估有限公司对茜枫公司在忠建河大鲵养殖中心养殖的大鲵价值进行评估，经评估茜枫水产公司在忠建河大鲵繁殖中心养殖的大鲵价值为6338750.00元。原审法院另查明，2015年9月12日至2018年1月29日期间，茜枫公司持续销售有标识的大鲵，在《农业部养殖大鲵标识管理系统》有数据信息290条。湖北省咸丰县忠建河大鲵自然保护区管理处成立于2005年7月28日。2013年4月7日，湖北省咸丰县忠建河大鲵自然保护区管理处更名为湖北咸丰忠建河大鲵自然保护区管理局，明确为隶属于咸丰县水利局管理的正科级财政全额拨款事业单位。2019年2月25日，因咸丰县县级机构改革，咸丰县水利水产局更名为咸丰县水利局，其对相关部门的自然保护区的管理职责划入咸丰县林业局，现咸丰县林业局的管理职能、机构、人员尚未确定。原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。本案中，付光清与湖北省咸丰忠建河大鲵自然保护区管理处签订的《科技合作协议》，符合行政协议的构成要件，茜枫公司因该协议的解除附带提出行政补偿请求，属于行政诉讼的受案范围。本案的争议焦点是茜枫水产公司与咸丰县水利局主体是否适格以及茜枫水产公司请求行政补偿的理由是否成立。结合双方当事人的诉辩意见，将相关问题分别评析如下：（一）关于茜枫公司与咸丰县水利局主体是否适格的问题行政协议既有作为行政管理方式“协议性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，行政协议即是一种行政行为，又是一种合同，当行政协议涉及第三方权益时，则不应简单地以合同相对性原则排除合法权益受到行政协议影响的第三方寻求法律救济。科技合作协议虽然是以付光清个人名义签订，但合同签订后，付光清注册成立茜枫公司，对大鲵的驯养及垫资修建驯养繁殖基地均是以茜枫公司的名义与咸丰县水利局发生业务往来，故茜枫公司具备原告诉讼主体资格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”湖北省咸丰忠建河大鲵自然保护区管理处在与付光清签订科技合作协议时隶属咸丰县水利局管理的全额拨款事业单位，不具有独立承担法律责任的能力，且对茜枫公司下达《关于对咸丰县茜枫水产品有限责任公司搬迁的通知书》及《关于对付光清申请行政补偿的答复》的作出主体均为咸丰县水利局，虽然根据咸丰县县级机构改革的实施意见相关部门的自然保护区的管理职责划入县林业局，但现咸丰县林业局的管理职能、机构、人员尚未确定，为进一步查清案件事实，保护原告诉权，咸丰县水利局作为本案被告主体适格。（二）关于茜枫公司请求行政补偿的理由是否成立的问题根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。‥‥‥”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”。根据上述法律规定，茜枫公司应当就行政行为是否造成损失及具体损失金额多少承担举证责任。本案中，科技合作协议系双方当事人自愿签订，且不违反法律、行政法规的强制性规定，是双方的真实意思表示，该协议真实有效。该协议约定茜枫公司在整个大鲵驯养繁殖过程中自主管理，自主经营，自负盈亏。科技合作协议签订后，茜枫公司积极配合咸丰县水利局着手国家级大鲵自然保护区的申报。2012年1月21日，咸丰县忠建河大鲵国家级自然保护区成立，茜枫公司至迟应当于2012年初就知道茜枫公司的大鲵驯养繁殖基地划入保护区核心区内，核心区禁止任何单位和个人进入，禁止进行任何生产经营活动，却未及时的采取任何补救措施避免损失扩大，茜枫公司于2013年至2018年期间一直在从事大鲵的销售盈利活动,对其大鲵养殖基地面临搬迁的风险一直处于一种放任状态。因咸丰县忠建河大鲵国家级自然保护区的设立，在自然保护区的核心区，不准建设任何生产设施，从事科学研究也必须经过国务院有关行政主管部门批准，双方再无合作必要，2017年4月,咸丰忠建河大鲵自然保护区管理局口头通知茜枫公司不再续约，2017年9月1日，咸丰县水利局向茜枫公司下达《关于对咸丰县茜枫水产品有限责任公司搬迁的通知书》，通知不再签订合作协议，要求茜枫公司于2017年12月底进行搬迁，对所有属于茜枫公司的物品妥善安置和处理，已经给茜枫公司的基地搬离预留了充分的准备时间及尽到了合理的注意提醒义务，科技合作协议系到期终止。茜枫公司主张科技合作协议终止后，由于茜枫公司无权处置，现有大鲵应归于政府，茜枫公司并未提交相关的事实与法律依据，不予支持。综上，因现有大鲵的所有权仍属于茜枫公司，咸丰县水利局作出的行政行为与茜枫公司的损失并无直接因果关系，茜枫公司请求行政补偿的理由不能成立。另外，关于诉讼费用问题，按照《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十四条“人民法院一并审理相关民事争议案件，应当按行政案件、民事案件的标准分别收取诉讼费用”的规定，本案并不涉及审理民事争议，故本案诉讼费用应当按照行政案件的收费标准予以收取，之前多预收的71636元诉讼费应予以退还。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回茜枫公司的诉讼请求。案件受理费50元，由茜枫公司承担。茜枫公司上诉称，原审判决认定事实错误，依据《中华人民共和国野生动物保护法》第三条规定，野生动物资源属于国家所有，茜枫公司基地现有大鲵中仍存有野生和子一代，原审法院认定现有的全部大鲵均归茜枫公司所有，违反法律规定。大鲵的处置有严格限制，原审判决无法实际履行。茜枫公司提交了充分证据证明自身损失，且咸丰县水利局对茜枫公司的损失形成负有过错责任，应当予以补偿。原审判决适用法律错误，本案的合作协议是政府特许经营许可行为，咸丰县水利局下达《搬迁通知书》的行为属单方解除协议的行为，应承担补偿责任。请求撤销原判，改判支持其一审诉讼请求。被上诉人咸丰县水利局二审期间未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为咸丰县水利局是否对茜枫公司养殖的大鲵予以补偿。本案中，付光清（甲方）与湖北省咸丰忠建河大鲵自然保护区管理处（乙方）签订“科技合作协议”，系双方当事人自愿签订，且不违反法律、行政法规的强制性规定，是双方的真实意思表示，该协议真实有效。该协议约定：合作期限暂定10年，期满后同等条件下甲方优先与乙方签订科技合作协议；茜枫公司在整个大鲵驯养繁殖过程中自主管理，自主经营，自负盈亏。该合作协议现已到期，双方对合同期满后所驯养的大鲵如何处理及补偿问题并未约定。因咸丰县忠建河大鲵国家级自然保护区成立，茜枫公司位于保护区核心区，根据国家级自然保护区的特征，即该保护区核心区禁止任何单位和个人进入，禁止进行任何生产经营活动以及不准建设任何生产设施，且从事科学研究也必须经过国务院有关行政主管部门批准。所以任何单位和个人不能续签科技合作协议。而茜枫公司于2013年至2018年期间一直在从事大鲵的销售盈利活动，在明知咸丰县忠建河大鲵国家级自然保护区成立后，禁止进行任何生产经营活动以及不准建设任何生产设施的情况下，而没有采取任何补救措施。当咸丰忠建河大鲵自然保护区管理局在合同到期前口头及书面告知茜枫公司不再续约，并要求茜枫公司于2017年12月底进行搬迁，对所有属于茜枫公司的物品妥善安置和处理，茜枫公司仍未采取任何补救措施，对其大鲵养殖基地面临搬迁的风险一直处于一种放任状态。所以茜枫公司要求咸丰县水利局给予行政补偿的诉讼请求本院不予支持。本院注意到，一审判决在本院认为中表述“因现有大鲵的所有权仍属原告”不完全准确，其准确表述应为“现有大鲵的管理权仍属原告”。原审在“本院认为”中表述不准确并不影响判决主文的效力。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。茜枫公司的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。经本院审判委员会讨论并决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人茜枫公司负担。本判决为终审判决。审判长  吴任荣审判员  彭 文审判员  李 野二〇一九年十二月二十七日法官助理廖静书记员屈璐