广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2968号上诉人（原审原告）：江月珍，女，1967年11月25日出生，汉族，住湖南省临澧县*******兴组，公民身份号码432************247。被上诉人（原审被告）：广州市白云区人力资源和社会保障局，住所地广东省广州市白云区**********。法定代表人：张坤艳，局长。上诉人江月珍因与被上诉人广州市白云区人力资源和社会保障局（以下简称白云区人社局）社会保险行政管理行政纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5996号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，江月珍，女，1967年11月25日出生，户籍所在地为湖南省临澧县，自称从2001年10月起入职广州寿星大厦有限公司，2010年9月转入广州友好老年公寓有限公司工作，担任养老护理员，从事看护、照顾老人生活的工作。2012年1月，江月珍以广州友好老年公寓有限公司为用人单位在广州市首次参加养老保险，后又分别于2012年6月以广州寿星大厦有限公司为单位补缴2001年11月至2010年8月的社保，于2013年3月以广州友好老年公寓有限公司为单位补缴2010年10月至2011年12月的社保，至2017年11月在广州市参加的城镇企业职工养老保险缴费年限已达到15年。江月珍于2017年11月被核准退休并领取两个月的养老金后，白云人社局以其属于“临时基本养老保险缴费帐户人员，不能在广州市享受养老保险待遇”为由停发。江月珍曾多次向白云区社会保险行政部门反映养老保险待遇停发问题。广州市白云区**********审核后，于2018年7月5日作出《告知书》，告知江月珍“经查您为省外户籍人员，在广州市首次参保时间为2012年1月，首次正常参保缴费时（不含补缴）已年满45岁，根据《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（国办发〔2009〕66号）第五条和第六条、《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》（人社部发〔2010〕70号）第四条、《人力资源社会保障部关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》（人社部规〔2016〕5号）第三条的规定，您属于‘临时基本养老保险缴费账户人员’，不符合在广州市办理城镇企业职工基本养老保险待遇领取手续条件。在广州市建立的‘临时基本养老保险缴费账户’全部缴费本息应转移回户籍地，由户籍地办理待遇领取手续”，并送达江月珍。江月珍不服该告知书，又向白云人社局信访部门申诉反映关于临时基本养老保险账户及办理退休手续的问题，白云人社局于2018年7月26日向江月珍作出穗云人社信〔2018〕13号《关于廖双元等人来访事项的处理意见》答复江月珍，因其在广州市建立的是临时基本养老保险缴费账户，养老保险待遇领取地应为户籍地。江月珍对该处理意见仍不服，遂向原审法院起诉。原审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条规定：“国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”白云人社局作为白云区人民政府社会保险行政部门，有权对辖区内社会保险工作进行处理。本案所争议的问题是，江月珍作为湖南籍进城务工人员，跨省流动到广东省广州市就业前在其户籍所在地未建立基本养老保险缴费帐户，于2012年1月在广州市建立临时基本养老保险缴费账户参保，达到法定退休年龄时，基本养老保险待遇应由何地社保经办机构进行计算、予以支付。对于个人跨统筹地区就业的情况，我国社会保险法第十九条明确，个人达到法定退休年龄时，基本养老金如何计算、支付的具体办法由国务院规定。首先，从原则上来说，养老保险是我国社会保险制度中重要的一项，该制度处于不断完善发展当中。该制度坚持社会保险广覆盖、保基本、多层次、可持续的发展方针，所保障范围、程度在不断调整，保险层次也从单一向多层次体系化转变，来保证保障水平与经济社会发展水平相适应。自2011年7月1日起实施的社会保险法，在基本养老保险制度一章列出城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险三种不同的保险制度。其中，城镇职工基本养老保险的参保对象主要是城市中的企业职工，农村社会养老保险制度则主要面向农村户籍人口。由于社会保险地区统筹模式、户籍制度、城乡二元结构以及内地落后地区和沿海发达地区的差距等因素的影响，跨统筹区就业人员享受养老保险待遇的机制也在逐步完善当中。负责全国的社会保险管理工作的国务院社会保险行政部门以及其他有关部门均在各自的职责范围内，不断试点研究，发布政策文件，以促进我国社会保障制度的体系化、全面化。其次，从各类社会养老保险政策文件的历史沿革来看，进城务工经商农民群体曾纳入农村养老保险基本制度体系进行规范，对于跨统筹区参保的该类人员在各类型养老保险制度间如何衔接，国务院社会保险行政以及其他有关部门也通过相关政策文件规定予以逐步统一。2009年，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保方案，参保对象是年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民。同一时期，国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》提出了临时基本养老保险缴费账户的概念，规定女性年满40周岁的，在新参保地建立临时基本养老保险缴费账户。2010年，人力资源社会保障部发布的《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的意见》明确女性年满40周岁的人员，2010年1月1日之后在非户籍所在地首次参保的，参保地应为其建立临时基本养老保险缴费账户，只有此类账户的参保人员在建立临时基本养老保险缴费账户期间达到待遇领取条件时，由户籍所在地负责归集归并，并在办理转入手续的同时进行参保信息登记。2016年，人力资源社会保障部发布《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》明确临时基本养老保险缴费账户参保人员补缴建立临时基本养老保险缴费账户前应缴未缴的养老保险费的，其临时基本养老保险缴费账户性质不予改变。依照国办发〔2009〕66号文《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》第五条、人社部发〔2010〕70号文《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的意见》第四条以及人社部规〔2016〕5号文《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》第三条、第八条等规定，只要是在2010年1月1日之后，已年满40周岁的女性人员首次在非户籍所在地参保的，参保地社保机构应按上述规定为其建立临时基本养老保险缴费账户，且无论以后是否补缴之前应缴未缴的养老保险费，其临时基本养老保险缴费帐户性质不变。同时，如参保人员在达到待遇领取条件时，非户籍所在地社保机构将临时基本养老保险缴费账户中的全部缴费本息，转移归集到待遇领取地，即参保人员的户籍所在地。第三，为了更好地保障城乡参保人员特别是广大农民工的养老保险权益，解决城乡养老保险制度的衔接问题，人力资源社会保障部、财政部印发了《关于印发＜城乡养老保险制度衔接暂行办法＞的通知》，使得城镇职工基本养老保险与新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度的衔接工作有据可循。为避免参保人员因办理制度衔接手续而在城乡之间、两地之间往返奔波，参保人员城镇职工基本养老保险关系所在地的社保经办机构应积极协助待遇领取地社会保险经办机构办理养老保险制度衔接的审核、确认、转移接续等程序，切实维护城乡参保人员特别是广大农民工的养老保险权益。所以，江月珍户籍所在地为湖南省临澧县，跨省流动到广东省广州市就业前在其户籍所在地未建立基本养老保险缴费帐户。2012年1月，已年满40周岁的江月珍在非户籍所在地广州市首次参保，在广州市建立临时基本养老保险缴费账户。虽然后来于2012年6月、2013年3月，江月珍两次补缴了建立临时基本养老保险缴费账户前应缴未缴的养老保险费，但其临时基本养老保险缴费账户性质不予改变。因此，白云人社局作出书面处理意见告知江月珍，其在广州市建立的养老保险缴费账户为临时基本养老保险缴费帐户，在达到待遇领取条件时，应向户籍所在地社保经办机构申请办理待遇领取手续，并无不当。江月珍要求撤销涉案处理意见、办理其退休手续等诉讼请求，于法无据，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告江月珍的诉讼请求。上诉人江月珍不服，向本院提起上诉称：一、被上诉人白云区人社局在接受上诉人参保时，在未明确告知上诉人并经确认的情况下，就将上诉人归入“临时基本养老保险帐户”人员，其行政行为违反诚信原则，该行为所带来的负面影响不应由上诉人承担，更不能以此作为否定上诉人合法权益的理由；二、被上诉人白云区人社局以《人力资源社保保障部关于城镇企业职式基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》（人社部规〔2016〕5号文件）和一份内部会议纪要进行执法，拒绝为上诉人办理退休及变更登记，违背了“法不溯及既往”的行政法适用原则，行政行为明显缺乏依据。三、被上诉人白云区人社局要求上诉人江月珍将其养老保险关系转移回户籍地，由户籍地办理待遇领取手续的做法，将严重侵害上诉人江月珍的合法权益，且违背了设立“临时基本养老帐户”的立法初衷和目的。综上，上诉请求撤销原审判决，确认被上诉人拒绝为上诉人变更社会保险登记和核准养老保险待遇的行政行为违法，并责令其重新作出行政行为，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人白云区人社局二审未提交答辩意见。二审过程中，当事人未提供新的证据，本院对原审判决认定的事实和证据予以确认。本院认为，《人力资源和社会保障部》（人社部发〔2010〕70号）第四条第二款规定：“男性年满50周岁和女性年满40周岁的人员，首次参保地为非户籍所在地的，参保地应为其建立临时基本养老保险缴费账户。”本案中，上诉人江月珍出生于1967年11月，系湖南省临澧县户籍，其于2012年1月开始在广州市首次参加社会保险，当时已年满40周岁，属于“临时基本养老保险缴费账户人员”。因上诉人仅有这一临时缴费账户，依照人社部发〔2010〕70号文第四条及人社部规〔2016〕5号文第三条的规定，参保人员达到待遇领取条件时，应由户籍所在地负责归集归并。上诉人申请办理领取基本养老金手续，应向上诉人户籍所在地相关部门提出申请。被上诉人作出被诉《关于廖双元等人来访事项的处理意见》，告知上诉人其在广州市的基本养老保险缴费账户为临时基本养老账户，补缴不能改变临时基本养老保险账户的性质，故其不能在广州市按月领取基本养老金，符合上述规定，并无不当。综上，原审法院判决驳回上诉人有关在广州市申领养老保险待遇的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人江月珍负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十二月三十日法官助理 张天晟书 记 员 陈土飞