安徽省淮南市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖04行初83号原告郑贤锋，男，汉族，1970年4月生，住安徽省淮南市八公山区。委托代理人李坤，安徽俊诚律师事务所律师。被告淮南市八公山镇人民政府，住所地安徽省淮南市八公山区。法定代表人孙大权，该镇镇长。出庭负责人潘军，八公山镇党委副书记。委托代理人武新春，安徽徽商（淮南）律师事务所律师。被告淮南市八公山区人民政府，住所地安徽省淮南市八公山区。法定代表人朱杰，该区区长。委托代理人闫绍清，八公山区司法局局长。委托代理人董仲良，安徽韶美律师事务所律师。被告淮南市自然资源和规划局，住所地安徽省淮南市田家庵区。法定代表人孙跃山，该局局长。委托代理人陈虎，淮南市自然资源和规划局工作人员。委托代理人王永忠，淮南市自然资源和规划局法律顾问。第三人淮南市八公山镇沈巷社区村民委员会，住所地安徽省淮南市八公山区。法定代表人朱传顺，该村委会主任。原告郑贤锋因与被告淮南市八公山镇人民政府（以下简称八公山镇政府）、淮南市八公山区人民政府（以下简称八区政府）、淮南市自然资源和规划局，第三人淮南市八公山镇沈巷社区村民委员会（以下简称沈巷村委会）行政补偿一案向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭于2019年12月5日公开开庭审理了本案。原告郑贤锋的委托代理人李坤，被告八公山镇政府的出庭负责人潘军及委托代理人武新春，八区政府的委托代理人闫绍清、董仲良，淮南市自然资源和规划局的委托代理人陈虎、王永忠，第三人沈巷村委会的法定代表人朱传顺到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告郑贤锋诉称：2009年8月初，第三人沈巷村委会为加快新农村建设，改善农民居住环境和生活条件，申请建设山水城项目，并选定项目建设位置在沈巷村柏家山以北，东西部二通道两侧。当月底淮南市人民政府淮府（2009）88号文将该项目列入淮南市2009年第一批城市建设总体规划并上报安徽省政府。2009年12月10日，淮南市八公山区规划委第十次会议纪要原则同意沈巷新村山水城项目规划设计方案，并提出了部分修改意见。2010年2月5日，项目通过八公山区环保局建设项目环境影响审查。2010年2月20日，安徽省建设厅经审定准予该项目建设，并颁发安徽省村镇建设工程规划许可证。2010年8月19日，该项目地块获得国有土地使用证。2010年2月26日，沈巷村通过公开招投标，由江苏中苑建设集团有限公司中标施工建设。沈巷村与江苏中苑公司签订《建设工程施工合同》后，由于沈巷村缺乏项目建设资金，多次找原告协商，希望原告投资参与项目建设。经协商，双方于2010年4月21日正式签订《融资协议》。《融资协议》签订后，第三人沈巷村考虑到该项目系新农村建设项目，建成后还有部分拆迁户和村周边零散住户实际住房需要等原因，又与原告协商后于2010年10月18日签订了《融资建设协议》，该协议对拆迁户安置、公益设施建设等事宜作了补充约定，其他条款基本未变。两份协议签订后，原告立即按照协议要求积极与第三人共同处理了项目范围内的拆迁户和土地承包人协商征收土地和拆迁安置房等事宜，涉及征收土地和拆迁费用均由原告支付。工程具备开工条件后，江苏中苑即刻开始工程前期施工，2012年初，工程正在施工建设过程中，被告一和被告二的工作人员通知原告停止项目建设。原告多次向八公山镇政府和八区政府询问停止建设原因，两被告工作人员的回答均含糊不清。原告多次向第一、第二被告请求恢复施工，直至2018年9月27日，原告才从第三人沈巷村得知第二被告已经书面回复，原告融资建设的山水城项目二通道以西部分原建设用地被淮南市规划局规划调整为绿地。由于案涉项目总体规划在二通道东西两侧，二通道以西部分被规划为绿地，根据我国《城乡规划法》的相关规定，整体项目无法继续建设，必须终止。原告认为由于被告修改城乡规划，没有依据城乡规划法规定采取听证会等形式听取利害关系人意见，导致原告融资的项目无法继续建设，侵害了原告的合法权益，为此起诉至法院，请求1、判令三被告共同补偿由于修改城乡规划给原告造成的各项经济损失75072933.01元（详见各项损失清单）；2、判令第三人对上述补偿款承担连带清偿责任；3、判令三被告承担本案诉讼费用。经释明，原告当庭撤回第二项诉讼请求。被告八公山镇政府答辩称：一、本案中八公山镇政府没有做出行政行为，原告诉称因修改城乡规划给其造成经济损失7507余万元要求八公山镇政府承担补偿责任无事实和法律依据。2018年9月，沈巷村委会多次向八公山镇政府询问山水城项目设计范围内二通道以西部分规划问题。2018年9月27日，八公山镇政府书面回复，山水城项目设计范围内二通道以西部分规划为绿地。依据《行政许可法》等相关规定，八公山镇政府无权核发《村镇建设工程规划许可证》，原告起诉要求八公山镇政府补偿由于修改规划给其造成的经济损失无事实和法律依据。二、原告郑贤锋不具备行政诉讼原告主体资格，无权提起诉讼。依据行政诉讼法规定，行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中郑贤锋既不是行政行为的相对人，与行政行为也无法律上的利害关系，其依据《融资协议》提起行政补偿诉讼，答辩人认为其不具备原告诉讼主体资格，无权提起诉讼。三、原告起诉已超过诉讼时效。原告诉称2010年2月20日沈巷村委会取得《村镇建设工程规划许可证》，同年2月26日沈巷村新农村建设项目由江苏中苑公司承建，同年4月21日郑贤锋与沈巷村委会签订《融资协议》，2012年初接到通知停止项目建设。2019年10月原告提起行政诉讼，已超过诉讼时效。请求依法驳回原告的起诉或者依法驳回原告的诉讼请求。被告八区政府答辩称：一、郑贤锋不是本案适格原告。案涉八公山镇沈巷村山水城新村项目建设单位是第三人沈巷村委会，山水城项目如因行政机关的相关行政行为受到损失，第三人才是依法受到补偿的主体，原告郑贤锋不具备原告主体资格。山水城项目土地取得方式系划拨且投资总额巨大，郑贤锋作为没有资质的个人或可参与融资，但是不具备“全权负责处理山水城项目建设中的一切事务”的资格或资质。郑贤锋与第三人签订的融资协议、融资建设协议及融资建设项目委托书内容多处违法，无法证实其具备行政补偿原告主体资格。二、答辩人不是本案适格被告。山水城项目从申请立项、报批到审查批准及相关国有土地使用证、村镇建设工程规划许可证颁发等均不是八区政府所为，该项目所涉土地后来被调整并重新规划为绿地也不是八区政府所为，因此八区政府不是本案适格被告。三、郑贤锋所诉七千余万元经济损失没有事实和法律依据。山水城项目虽有国有土地使用权证、村镇建设工程规划许可证等，但不能证明项目具备开工条件，是合法开工。第三人在山水城项目中存在土地少批多占，违法占用52.1亩集体土地的情形被淮南市国土资源局八公山分局调查处理，原告诉请七千余万元是否涉及该违法占地尚不能确定。郑贤锋提供的工程结算单、其他费用汇总、工资表、借款单均为其单方提供，没有合法依据。综上请求依法驳回对答辩人的诉讼请求。被告淮南市自然资源和规划局答辩称：一、郑贤锋不具备原告诉讼主体资格。原告与第三人沈巷村委会签订的《融资协议》和《融资建设协议》系民事法律行为，依据合同相对性原则，协议是否履行与答辩人无关，根据法律规定只有与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼，很显然原告不是本案的适格原告。二、淮南市自然资源和规划局不是本案适格被告。本案中所涉及的《村镇规划选址意见书》和《村镇建设工程规划许可证》均不是市自然资源和规划局核发，市自然资源和规划局未作出任何行政行为。根据法律规定，市自然资源和规划局不是本案适格被告。三、原告起诉已超过法定期限，依法应予以驳回。根据法律规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。从答辩人提供的材料可以看出其于2010年就知道行政机关作出的行政行为及其内容，因此原告至迟在2011年提起行政诉讼。而原告直至2019年10月10日才起诉，且未提交具有正当理由的证据，显然已超过法定的起诉期限。四、原告起诉市自然资源和规划局无任何依据。第三人沈巷村委会在尚未取得案涉地块相关建设手续时，2006年《淮南市城市总体规划（2005-2020年）》已报至国务院，后于2010年经国务院批准实施，案涉地块在报批的《淮南市城市总体规划（2005-2020年）》中规划为绿地，后期均未进行修改。案涉地块的建设项目不符合城市规划且原告和第三人也均未向我局进行核实，因而原告起诉市自然资源和规划局无任何依据。综上请求依法驳回原告的起诉。第三人沈巷村委会当庭陈述没有意见。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，应当裁定驳回起诉。“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上的诉讼，行政诉讼法规定的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，而不包括私法上的利害关系。申言之，只有公法领域的权利和利益受到行政行为影响，存在受到损害可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格。本案中，涉案山水城项目土地使用权人和建设单位均系第三人沈巷村委会，行政职权部门在制作、调整城乡建设规划时并不必然考虑第三人沈巷村委会签订的《融资协议》相对人即本案原告郑贤锋的合同利益。因此，原告郑贤锋既不是行政职权部门对涉案项目所在区域作出城乡建设规划的行政行为相对人，其基于《融资协议》产生的投资或收益与涉案项目所在区域的城乡建设规划亦不具有行政法上的利害关系，故郑贤锋不具有本案原告主体资格，依法应当裁定驳回其起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告郑贤锋的起诉。案件受理费50元，不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  江 峰人民陪审员  缪新英二〇一九年十二月十日书 记 员  魏 巍附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。