广西壮族自治区宾阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0126行初61号 原告蒙祖尧，男，1960年6月26日出生，汉族，住广西横县。 委托代理人陈振吉，广西航洋律师事务所律师。 被告横县横州镇人民政府。所在地广西横县横州镇茉莉花大道73号。 法定代表人周念远，该镇镇长。 委托代理人谢立毅，广西辉博律师事务所律师。 原告蒙祖尧诉被告横县横州镇人民政府不依法履行国有土地使用权出让协议一案，于2019年8月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告横县横州镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。被告横县横州镇人民政府在答辩期限内向本院提供了涉案证据。本院依法组成合议庭，于2019年10月24日公开开庭审理了本案，原告蒙祖尧及委托代理人陈振吉、被告横县横州镇人民政府副镇长宁瑜及委托代理人谢立毅到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 1999年2月28日，原告蒙祖尧与原横县附城镇村镇建设规划所达成土地使用权划拨协议，由原横县附城镇村镇建设规划所将附城大街开发区留下约2200平方土地全部划拨给原告蒙祖尧使用；原告蒙祖尧补偿给原横县附城镇村镇建设规划所土地使用费22万元；原横县附城镇村镇建设规划所负责尽快办理合法的国有土地使用证、施工许可证和选址意见书交付原告蒙祖尧，办证费用由原告蒙祖尧在横县附城镇村镇建设规划所交付上述证件时一次性缴清；……。协议签订后，原告蒙祖尧依约支付了22万元土地使用费，原横县附城镇村镇建设规划所也于1999年3月30日为原告蒙祖尧办理了横国用（1999）字第02214039号国有土地使用证，该证载明准许使用土地面积2131.46平方米。2019年8月15日，原告蒙祖尧以原横县附城镇村镇建设规划所所办理的横国用（1999）字第02214039号国有土地使用证未尽包含土地转让协议的土地使用面积，被告横县横州镇人民政府应履行出具996.94平方米土地权属来源证明的协议义务为由，向本院提起行政诉讼。 原告蒙祖尧诉称，1999年2月28日，原横县附城镇村镇建设规划所与原告签订《协议书》，将原附城大街开发区（附城新圩乌龟垌住宅区）留下的全部土地（约2200平方米），划拨给原告使用，但被告仅为原告办理了893.46平方米土地的用地手续，尚有约1000平方米的土地没有办理。对此原告一直予以请求，并于2017年4月10日在横县县级领导干部信访接待日活动中反映此事，后由横县国土资源局函告原告:你应向横县横州镇人民政府要求出具土地权属来源的证明后，再向我局不动产登记中心提供如下材料进行登记……。为此，原告于2019年4月向被告横县横州镇人民政府提交了《要求横州镇人民政府确认土地权属及对向镇政府所购土地余下面积出具土地权属来源证明的申请书》。2019年5月10日，被告横县横州镇人民政府以《关于蒙祖尧﹤申请书﹥的答复意见书》向原告作出答复：经查：你目前使用的土地来源主要为原附城镇人民政府划拨取得和你私下与周边农户交易取得。其中：1999年2月28日原横县附城镇村镇建设规划所与你签订协议书，将附城大街开发区约2200平方米划拨给你，原附城镇人民政府于1999年3月19日出具《土地权属来源证明书》，用土面积为2200平方米，与划拨给你的土地面积相符，原附城镇人民政府已依协议约定履行完毕。而你用原附城镇人民政府出具的《土地权属来源证明书》来办理你与农户私下交易的土地和原附城镇人民政府划拨给你的部分土地的新州茶厂土地证，造成原附城镇人民政府划拨给你的部分土地无法办理权属证明，是你未履行与原横县附城镇村镇建设规划所签订的协议约定而造成，违约所造成的一切责任应由你个人承担，所以我镇不再出具《土地权属来源证明书》。被告的这一答复，完全背离了事实的真相，同时损害了原告的合法权益。事实上在协议签订后，原告已依协议支付了土地转让费，原横县附城镇村镇建设规划所也将相应的土地划给了原告，而正当原告准备进行兴建时，相邻未被征地农户向原告反映因开发区的兴建致使排水系统不畅，导致相邻农田无法耕种，经多次反映也没得解决，故要求原告趁此机会向政府反映，一起将该部分土地征用。在原告将该情况向原横县附城镇村镇建设规划所反映后，原横县附城镇村镇建设规划所同意原告与农户协商使用该地，并承诺在原告另外交纳使用费8万元后，将该土地性质变更为国有性质，以划拨的方式给原告使用并为原告办理用地手续。在得到这样的答复后，原告与相关的农户签订了长期使用土地协议书，并向农户作了补偿及向原横县附城镇村镇建设规划所缴纳了8万元土地使用费，取得了农户的1238平方米的土地使用权，原横县附城镇村镇建设规划所也兑现了将该土地变更为国有性质、并以划拨的方式给原告使用的承诺。此后，原横县附城镇村镇建设规划所也依约将其向原告出让的893.46平方米和原告与农户协商转让的1238平方米的土地，共2131.46平方米土地一并以横国用（1999）字第02214039号国有土地使用证许可了原告对该土地的使用权。同时对原告依协议所取的余下未办理土地使用证这部分土地，在原告将其中的部分转让给他人后，被告也给这部分人出具了土地权属来源证明，但在原告要求被告为原告出具证明时，却遭到了被告的拒绝。由此可见，被告拒绝为原告出具《土地权属来源证明书》的行为的理由难能成立，被告横县横州镇人民政府应全面履行协议约定的义务。为维护原告的合法权益，特向人民法院提起诉讼，恳请判如所请。 为证明自己的主张，原告蒙祖尧向本院提供了以下证据（复印件）：1、国土资源信访事项告知书、请求出具土地权属来源证明申请书，用于证明原告向被告请求出具土地权属来源证明的依据和事实；2、关于蒙祖尧《申请书》的答复意见书，用于证明被告拒绝出具土地权属来源证明的事实；3、协议书、现金收入单据、关于长期使用土地协议书、收款收据、附城大街开发区规划平面图、原告蒙祖尧用地平面图、照片及国有土地使用证，用于证明被告向原告出让土地及被告许可原告与农户之间进行土地转让的事实；4、协议书、收条、国有土地使用证及乌龟垌宅基地简图，用于证明被告为其他人向原告购取宅基地后办理了国有土地使用证的事实。 被告横县横州镇人民政府庭上辩称，原告于1999年2月28日与横县附城镇人民政府签订土地出让协议是事实，协议书中约定将附城新圩开发区约2200平方米国有土地划拨给横县新州茶厂使用也是事实，但现原告的诉请与被告划拨的土地不符，被告已履行了协议约定的义务，不存在不履行协议约定义务及法定义务的情形，请求依法驳回原告的诉讼请求。 在举证期限内，被告横县横州镇人民政府向本院提交了以下证据：1、关于要求颁发附城新圩横县新州茶厂《国有土地使用证》的函，地籍调查法人代表身份证明书，土地登记申请、审批表，宗地草图，用于证明经申请被告已办理涉案宗地土地使用证的事实；2、土地权属来源证明书，用于证明被告已履行了协议约定的义务。 经庭审质证，对原告蒙祖尧提交的证据，被告横县横州镇人民政府质证认为：对原告提交的国土资源信访事项告知书及照片的真实性、合法性没有异议，但该证据与本案没有关联，对其关联性有异议；对其提交的请求出具土地权属来源证明申请书、关于蒙祖尧《申请书》的答复意见书、协议书、现金收入单据、收款收据的真实性、合法性、关联性没有异议；对其提交的关于长期使用土地协议书的真实性、合法性、关联性都不予以认可；对其提交的国有土地使用证、附城大街开发区规划平面图、原告蒙祖尧用地平面图的真实性、合法性没有异议，但对其证明内容不认可；对其提交的与他人签订的土地转让协议书、收条、国有土地使用证及乌龟垌宅基地简图的真实性、合法性没有异议，但对其证明内容及关联性不认可。对被告横县横州镇人民政府提供的证据，原告蒙祖尧质证认为：对被告提交的证据的真实性、合法性、关联性没有异议，但应该注意的是其为原告所办理的2131.46平方米国有土地使用证中，包含了1238平方米是农户向原告转让的土地，不能证明其已全部履行了协议。 本院对原、被告提供的证据认证如下：一、对原告蒙祖尧提供的证据：原告蒙祖尧提供的国土资源信访事项告知书、请求出具土地权属来源证明申请书及关于蒙祖尧《申请书》的答复意见书，相互印证了原告蒙祖尧向被告横县横州镇人民政府请求出具土地权属来源证明、被告横县横州镇人民政府予以拒绝的事实，该证据真实、合法，与本案有关联，对该证据本院予以采信并用作本院定案证据；原告蒙祖尧提供的协议书、现金收入单据、附城大街开发区规划平面图、原告蒙祖尧用地平面图、照片及国有土地使用证，该组证据相互印证了原告蒙祖尧与原横县附城镇村镇建设规划所对国有土地进行转让的事实，证据真实、合法，与本案有关联，对该证据本院予以采信并用作本院定案证据；对原告蒙祖尧提供的关于长期使用土地协议书、收款收据以及原告蒙祖尧将部分土地转让给他人所签订的协议、收取转让款的收条及他人所办理的国有土地使用证，该组证据证实了原告蒙祖尧与农户签订长期使用土地协议及将部分土地转让给他人、被告依约收取相应费用并为原告及他人办理了国有土地使用证的事实，该证据真实、合法，与本案有关联，对该证据本院予以采信并用作本院定案证据。二、对被告横县横州镇人民政府提供的证据：被告横县横州镇人民政府提供的关于要求颁发附城新圩横县新州茶厂《国有土地使用证》的函，地籍调查法人代表身份证明书，土地登记申请、审批表，宗地草图，土地权属来源证明书，证实了被告横县横州镇人民政府经原告蒙祖尧的申请，依程序为原告颁发了相应的《国有土地使用证》的事实，该证据真实、合法，与本案有关联，对该证据本院予以采信并用作本院定案证据。 经审理查明，1999年2月28日，原告蒙祖尧与原横县附城镇村镇建设规划所达成土地使用权划拨协议。该协议载明，由原横县附城镇村镇建设规划所将原附城大街开发区留下约2200平方土地全部划拨给原告蒙祖尧使用；原告蒙祖尧补偿给原横县附城镇村镇建设规划所土地使用费22万元；原横县附城镇村镇建设规划所负责尽快办理合法的国有土地使用证、施工许可证和选址意见书交付原告蒙祖尧，办证费用按国家规定收费，由原告蒙祖尧在横县附城镇村镇建设规划所交付上述证件时一次性缴清；……。协议签订后，原告蒙祖尧依约支付了22万元土地使用费，原横县附城镇村镇建设规划所也将相应的土地划给了原告蒙祖尧。而正当原告蒙祖尧准备进行建设时，相邻未被征地农户向原告蒙祖尧反映，相邻农田因开发区的兴建致使排水系统不畅，导致无法耕种，经相关农户多次反映也没得解决，故要求原告趁此机会向政府反映，一起将该部分土地征用。在原告蒙祖尧将该情况向原横县附城镇村镇建设规划所反映后，原横县附城镇村镇建设规划所同意原告蒙祖尧与相关农户协商，将相邻农田转让给原告蒙祖尧使用，并承诺在原告另外交纳使用费8万元后，将该土地性质变更为国有性质，以划拨的方式划拨给原告蒙祖尧使用，并为其办理国有用地手续。在得到这样的答复后，原告蒙祖尧于1999年3月4日与相关的农户签订了长期使用土地协议书，在依约向农户作了补偿后向原横县附城镇村镇建设规划所缴纳了8万元土地使用费，取得了农户的1.857亩土地的使用权，原横县附城镇村镇建设规划所也兑现了将该土地变更为国有性质、并以划拨的方式给原告使用的承诺。之后，经原附城镇人民政府及原告蒙祖尧的申请，原横县土地管理局于2002年4月15日以横国用（1999）字第02214039号为原告蒙祖尧颁发了《国有土地使用证》，该证载明使用权面积2131.46平方米，其中893.46平方米为原横县附城镇村镇建设规划所出让给原告蒙祖尧的国有土地，而1238平方米的土地则为原告蒙祖尧与农户协商转让的集体土地。而在此后，原告蒙祖尧将与农户协商转让的尚未办取国有土地使用证的部分土地，转让给了其他人作为宅地建房，而这部份人在向被告横县横州镇人民政府请求出具土地权属来源证明用于办理国有土地使用证时，被告横县横州镇人民政府给予了出具。但在原告蒙祖尧就尚未办理土地使用证的土地，向被告横县横州镇人民政府请求出具土地权属来源证明时，被告却以已按协议约定的面积为原告出具了土地权属来源证明为由，对原告蒙祖尧的这一请求不再予以办理。2019年8月15日，原告蒙祖尧以被告横县横州镇人民政府不依法履行国有土地使用权出让协议、侵犯其合法权益为由，向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》明确规定了人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营权协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼。而在最高人民法院相关的行政合同诉讼司法解释中已将有关自然资源的行政协议，纳入了行政诉讼的受案范围。行政协议是一系列行政行为的组合，因其具有与其他民事协议不同的特点，故在审理行政合同案件时应依据其自身的特点对其合法性和合约性进行审查。本案中，涉及到涉案行政协议合法性的主体要件、目的要件、职权要件、内容要件，并不存在问题，而对协议合约性审查的内容主要是涉及到原告的信赖利益是否应予保护的问题。对于原告蒙祖尧经与被告签订的土地转让协议取得的二千多平方米土地使用权和经原横县附城镇村镇建设规划所同意与农户协商取得的土地使用权，在被告横县横州镇人民政府为从原告蒙祖尧手上取得的宅基地使用权的这部分人办理土地权属来源证明后，原告蒙祖尧都有依协议和信赖利益的保护要求被告横县横州镇人民政府出具涉案土地权属来源证明的权利。对此请求，被告横县横州镇人民政府应按协议的约定和公平原则为原告蒙祖尧出具涉案土地的权属来源证明，这才是责任政府应有的担当。综上所述所述，对原告蒙祖尧的诉讼请求，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下： 被告横县横州镇人民政府应履行为原告蒙祖尧出具996.94平方米土地权属来源证明的义务。 案件受理费五十元，由被告横县横州镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院,同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  朱可铭 人民陪审员  蒙少华 人民陪审员  屈丽萍 二〇一九年十二月十七日 书 记 员  蒙超梅 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。