广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3746号上诉人（原审原告)：杨某联，男，1969年3月17日出生，汉族，住广州市白云区**********。公民身份号码************。被上诉人(原审被告)：广州市白云区人和镇人民政府,住所地广州市白云区******。法定代表人：黄某，镇长。委托代理人：张某某，该府工作人员。委托代理人：李某某，广东蕴德律师事务所律师。上诉人杨某联因诉被上诉人广州市白云区人和镇人民政府（以下简称人和镇政府）强制拆除行为一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1006号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，杨某联于2013年在广州市白云区******“大氹庄”（土名）建设房屋（以下简称涉案房屋）。2014年8月11日，广州市国土资源和房屋管理局（现为广州市国土资源和规划委员会）对杨某联作出云国土行处[2014]282号《土地违法案件行政处罚决定书》，载明：“被处罚人：苏某媚，地址：广州市白云区*******巷XX号。被处罚人：杨某联，地址：广州市白云区********巷XX号。经查，被处罚人苏某媚、杨某联未经国土管理部门批准，擅自在XX区XX镇XX村“大氹庄”（土名）地块建设住宅，非法占用土地面积277平方米。被处罚人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九、六十二条有关规定。以上事实，有询问笔录、调查报告、现场照片、现场勘验笔录、现场四至图等证据证实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，决定处罚如下：责令苏某媚、杨某联退还在XX区XX镇XX村“大氹庄”（土名）地块处非法占用的277平方米土地，限期拆除在非法占用土地上新建的房屋。苏某媚、杨某联应当自收到本处罚决定书之日起十五日内履行。如不服本处罚决定，可在接到本处罚决定书之日起六十日内向广州市人民政府或广东省国土资源厅提出行政复议申请，也可以在接到本处罚决定书之日起三个月内，向广州市白云区人民法院起诉。逾期不履行本处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。”杨某联对上述处罚决定书未申请行政复议与提起行政诉讼。2018年11月*日，人和镇政府在杨某联的房屋上张贴《告知书》，载明：“XX村‘大氹庄’（土名）地块有关房主：根据广州市国土资源和规划委员会关于印发《广州市坚决迅速开展违法用地上建（构）筑物清拆整改工作方案》（穗国土规划字[2018]414号）和广州市国土资源和规划委员会《土地违法案件行政处罚决定书》中有关要求，请你于2018年11月7日零时前拆除该地块非法占用土地上建设的房屋，逾期未拆除将予以强制拆除，由此造成的损失自行承担。”人和镇政府认为杨某联未按期拆除涉案房屋，遂于2018年12月7日对杨某联位于广州市白云区******“大氹庄”（土名）的房屋进行强制拆除。杨某联确认涉案房屋位于广州市白云区*************。杨某联不服人和镇政府于2018年12月7日对涉案房屋实施的强制拆除行为，诉至原审法院。原审法院认为，《广州市违法建设查处条例》第二十条第三款规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合；违法建设在街道辖区范围内的，由区、县级市城市管理综合执法机关责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，街道办事处应当予以配合。”本案中，广州市国土资源和规划委员会作出云国土行处[2014]282号《土地违法案件行政处罚决定书》，认为涉案房屋属于非法占用土地，且杨某联未提交涉案房屋属于合法建设的依据，人和镇政府对涉案房屋进行强制拆除。故杨某联有关人和镇政府对其所属的广州市白云区**************屋恢复原状的诉讼请求，原审法院不予支持。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出……”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除时，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。”本案中，人和镇政府对涉案房屋实施强制拆除前并没有书面作出强制执行决定，也没有对杨某联进行书面公告、催告并告知杨某联相应的陈述申辩权利，故人和镇政府于2018年12月7日对杨某联涉案房屋进行强制拆除的行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”本案中，《广州市坚决迅速开展违法用地上建（构）筑物清拆整改工作方案》规定：“……一、整改目标、对各区自查自纠的存量及新增违法用地上建（构）筑物，分门别类，从速处理，在2018年11月30日前彻底整改到位……”人和镇政府对涉案房屋的强制拆除行为是在2018年12月7日实施的。人和镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）和《广州市违法建设查处条例》，具有对杨某联的涉案房屋进行强制拆除的行政职权，《广州市坚决迅速开展违法用地上建（构）筑物清拆整改工作方案》并非人和镇政府作出强制拆除行为的依据，故杨某联有关请求对《广州市坚决迅速开展违法用地上建（构）筑物清拆整改工作方案》（穗国土规划字[2018]414号）的合法性一并审查的诉讼请求，不符合上述法律规定，原审法院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告广州市白云区人和镇人民政府于2018年12月7日强制拆除原告杨某联涉案房屋的行政行为违法；二、驳回原告杨某联的其他诉讼请求。上诉人杨某联不服原审判决，向本院上诉称，原审判决以上诉人没有合法建房手续为由驳回上诉人的诉讼请求，存在事实不清，处理错误，请求撤销原审判决，对本案重新作出处理。事实和理由如下：1.上诉人是人和镇XX村村民，符合“一户一宅”依法享有宅基地使用的资格。2010年至2012年间上诉人在多次申请办理宅基地使用权均未有结果情况下，2013年为解决居住困难在村里分给上诉人的祖屋地上建设涉案房屋。2018年11月5日，被上诉人发出告知书要求涉案房屋所有权人在11月7日零时前自行拆除房屋，之后上诉人向被上诉人申请财产保护并申请补办有关宅基地使用许可手续。但被上诉人在12月7日未经任何提醒，突然对涉案房屋实施强制拆除，侵害了上诉人合法权益。2.上诉人建成并使用涉案房屋已有多年，上诉人依据原广州市国土资源和房屋管理局于2014年作出的涉案行政处罚决定，对涉案房屋进行强制拆除已过追诉期限。原审法院未对上诉人强制拆除行为依据进行规范性文件审查，在确认上诉人的强制拆除行为违法情况下，对上诉人恢复原状虽不予以支持，但应判令被上诉人限期对上诉人给予金钱赔偿。被上诉人人和镇政府答辩称：1.涉案房屋系违法建设，依法应予拆除；2.涉案房屋系违法建设，不属于上诉人合法财产，上诉人无权因此获得赔偿，上诉人关于恢复原状的诉请没有事实和法律依据。3.该镇政府对涉案房屋采取强制拆除的执行依据并非穗国土规划字［2018］414号文，没有进行合法性审查的必要。4.该镇政府不存在行政不作为。上诉人至今未申请《乡村建设许可证》，镇政府在未收到相应材料的情况下，无法办理《乡村建设许可证》，该镇不存在行政不作为，上诉人主张赔偿的请求不能成立。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。另查明，苏某媚、杨某联两家未经国土管理部门批准，擅自在XX区XX镇XX村“大氹庄”（土名）非法占用土地面积277平方米建设住宅。其中，苏某媚所建房屋为XX区XX镇XX街XX巷XX号，上诉人杨某联所建房屋为XX区XX镇XX街XX巷XX号。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十二条第一款规定：“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”根据上述法律规定，没有强制执行权的行政机关在作出责令限期拆除决定后，如相对人在法定期限内未提起行政复议或行政诉讼的，且经催告仍不履行行政决定的，该行政机关应自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行，人民法院经审查作出准予执行的裁定后，可视案件具体情形决定是否委托当地政府职能机构负责强制执行。本案中，2013年上诉人未经国土部门批准，在广州市白云区******“大氹庄”（土名）即XX镇XX街XX巷XX号建设涉案房屋。2014年8月11日原广州市国土资源和房屋管理局作出涉案行政处罚决定，认定上诉人的上述行为系非法占用土地，责令上诉人限期拆除在非法占用土地上新建的房屋。上诉人在收到该行政处罚决定后，未提起行政复议或行政诉讼，该决定已发生法律效力。由于原广州市国土资源和房屋管理局不具有强制执行权，在法定期限内未曾向人民法院申请强制执行，被上诉人人和镇政府在2018年12月7日迳直将涉案行政处罚决定作为依据，对涉案房屋采取强制拆除行为，违反上述行政强制法的相关规定，亦存在超越法定职权的可能。同时，被上诉人没有对上诉人提及的涉案房屋符合“一户一宅”的情形予以核查，是否需要考虑对上诉人的居住作出合理安置的情况，就对涉案房屋进行强制拆除欠妥。原审判决确认被上诉人作出的被诉强制拆除行为违法，处理结果正确，但裁决理由不当，本院予以更正。关于上诉人提出原审法院未进行规范性文件审查和遗漏责令被上诉人对其损失作出赔偿处理的问题。上诉人在起诉时申请对《广州市坚决迅速开展违法用地上建（构）筑物清拆整改工作方案》进行规范性审查，因该文件不是被上诉人人和镇政府作出被诉强制拆除行为的依据，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，决定不予审查，并无不当。上诉人在起诉时没有同时提起行政赔偿请求，且上诉人在诉讼中亦未对自己因被上诉人违法行为遭受的损失进行举证，按照“不诉不理”的原则，原审法院未对被上诉人人和镇政府是否应上诉人进行赔偿作出处理，并无不妥。因被上诉人人和镇政府作出的被诉强制拆除行为已被确认违法，如上诉人认为该行为造成自己合法利益的损失的可另寻其他途径予以解决。上诉人的理由不能成立，本院不予采信。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨某联负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十二月二十五日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞