重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)渝行终594号 上诉人（一审被告）重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府。住所地重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街33号。 法定代表人石强，县长。 委托代理人廖华川，该县交通局铁建办负责人。 委托代理人肖亚，重庆绿荫律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）李小波农村承包经营户。 诉讼代表人李小波，男，1973年10月24日出生，汉族，住重庆市彭水苗族土家族自治县。 委托代理人黄光甫，重庆云霁律师事务所律师。 一审第三人重庆市彭水苗族土家族自治县规划和自然资源局。住所地重庆市彭水苗族土家族自治县绍庆街道河堡街2号。 法定代表人严海林，局长。 委托代理人张学友，该局工作人员。 委托代理人周光林，重庆渝东律师事务所律师。 一审第三人重庆市彭水苗族土家族自治县交通局。住所地重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道古楼街188号。 法定代表人陈敬红，局长。 委托代理人廖华川，该局铁建办负责人。 委托代理人肖亚，重庆绿荫律师事务所律师。 一审第三人重庆市彭水苗族土家族自治县土地征收储备中心。住所地重庆市彭水苗族土家族自治县绍庆街道河堡街2号。 法定代表人罗登连，主任。 委托代理人汤红艳，该中心工作人员。 委托代理人周光林，重庆渝东律师事务所律师。 李小波农村承包经营户（简称李小波户）诉重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府（简称彭水县政府）、重庆市彭水苗族土家族自治县规划和自然资源局（简称彭水县规自局）、重庆市彭水苗族土家族自治县交通局（简称彭水县交通局）、重庆市彭水苗族土家族自治县土地征收储备中心（简称彭水县征储中心）未批先征行为违法一案，重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府不服重庆市第四中级人民法院（2019）渝04行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月31日公开开庭审理了本案。彭水县政府、彭水县交通局共同委托代理人廖华川、肖亚，李小波户诉讼代表人李小波及其委托代理人黄光甫，彭水县规自局委托代理人张学友，彭水县征储中心委托代理人汤红艳，彭水县规自局、彭水县征储中心共同委托代理人周光林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，李小波户系重庆市彭水苗族土家族自治县的农户。李小波户的彭林证字（2006）第××××号《林权证》对其在小地名“草坝丫口”的林地进行了登记。 李小波户在小地名“草坝丫口”处的涉案林地原作为彭水隧道新建斜井长滩绕场镇改道的临时用地，有临时用地台账表、土地分类面积表以及临时用地红线图反映临时用地的相关情况。 2017年1月16日，重庆市彭水苗族土家族自治县（简称彭水县）铁路建设领导小组副组长召集彭水县铁路建设领导小组办公室（简称彭水县铁建办）、彭水县征储中心、彭水县保家镇、彭水县相关人员专题研究渝怀铁路二线彭水段（保家镇、汉葭街道）征地拆迁中的个性问题。因汉葭街道麻油社区至上，而场镇街道狭窄，弯急坡陡，场镇人、车较多，加之渝怀铁路二线（彭水段）项目建设过程中的工程车辆也要经过此处，已发生多起道路交通安全事故，市、县相关部门多次安全隐患排查，将此处列为整改重点。为此，汉葭街道提出了关于长滩场上过境公路因铁路复线建设需要改为绕场镇公路的问题。会议认为，一是为保证铁路建设顺利进行，确保人民群众生命财产安全，必须重新选择一条绕场镇公路作为施工便道；二是该地段属城镇规划区范畴，项目的土地补偿费、青苗补偿费和安置补助费及养老保险人员纳入渝怀铁路二线（彭水段）项目给予解决；土地的补偿政策和补偿标准按彭水府发［2008］44号《彭水苗族土家族自治县人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（简称彭水府发［2008］44号《通知》）和彭水府发［2013］73号《彭水苗族土家族自治县人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（简称彭水府发［2013］73号《通知》）等执行；土地的征地工作流程，按彭水府发［2013］55号《彭水苗族土家族自治县人民政府关于切实加强农村土地征收及房屋拆迁管理工作的通知》执行。 本案各方当事人提交的《彭水县征收土地现场调查、清理勘丈表》上载明“调查时间：12月1日，土地使用者姓名李小波，土地性质集体，被调查人：李某代”。《汉葭街道麻油社区绕场镇改建公路征收土地面积公示》载明汉葭街道麻油社区1组李小波户的林地面积为465.95平方米、任永芬户的林地面积为1020.79平方米；载明公示时间为2016年12月12日至12月19日。《汉葭街道麻油社区绕场镇改建公路征收集体土地两费公示》载明被征收单位是汉葭街道麻油社区1组，其中李小波户的林地面积为465.95平方米，土地补偿费为2096.78元，青苗补偿费为3354.84元，合计补偿金额为5451.62元；载明公示时间为2017年2月6日至2017年2月13日。《汉葭街道麻油社区绕场镇改建公路征收集体土地两费付款花名册》载明李小波户的林地面积为465.95平方米，土地补偿费为2096.78元，青苗补偿费为3354.84元，合计补偿金额为5451.62元。该表于2017年4月20日经彭水县办事处审核，2017年5月2日经彭水县征储中心审核，2017年5月3日经彭水县铁建办审核。《渝怀铁路涪陵至建设征收集体土地拟安置人员公示》载明李小波户林地面积465.95平方米，安置补助费为6090元；该公示表于2019年2月18日在彭水县麻油社区党务居务公开栏进行了张贴。 李小波户涉案的“草坝丫口”465.95平方米林地已被汉葭街道麻油社区绕场镇改建公路使用。李小波户至今未领取涉案林地的补偿款项。李小波户以涉案林地被硬化为公路，而公路的设计、修建存在严重缺陷，对其房屋造成安全隐患，彭水县政府征收涉案林地无合法的用地手续为由，提起本案诉讼，请求确认彭水县政府征收其林地行为违法。 一审法院另查明，2016年6月29日，原国土资源部作出国土资函［2016］333号《国土资源部关于渝怀铁路涪陵至梅江段增建第二线工程建设用地的批复》（简称国土资函［2016］333号《批复》），该批复所附的《征收土地面积分类及农村居民转镇居民统计表》上涉及彭水县的土地，仅有汉葭街道长滩社区三组的集体土地0.1522公顷。2016年8月30日，重庆市人民政府作出渝府地［2016］1285号《重庆市人民政府关于渝怀铁路涪陵至建设用地的通知》，将国土资函［2016］333号《批复》转发彭水县政府。 2017年8月30日，重庆市人民政府作出渝府地［2017］1182号《重庆市人民政府关于彭水县渝怀铁路涪陵至梅江段增建第二线工程补征地有关事项的通知》（简称渝府地［2017］1182号《通知》），该《通知》载明：“你县《关于渝怀铁路涪陵至梅江段增建第二线工程补征地有关事项的请示》（彭水府文［2017］65号）收悉，现通知如下：经审查，你县申报的渝怀铁路涪陵至梅江段增建第二线工程补征地在项目设计用地范围内，共涉及绍庆街道临江社区10组等4个镇（街道）8个村（社区、居委）12个组集体土地8.8235公顷。为切实保护征地人员安置对象权益，请你县按照市政府53、55号令、渝府发［2008］26、45号及渝府发［2013］58号等文件规定对涉及的征地人员安置对象予以妥善安置，并对符合基本养老保险条件的人员按有关规定办理养老保险等相关手续。你县要进一步做好征地人员安置对象的补偿安置等相关工作，以切实维护社会稳定。”该《通知》所附《用地范围统计表》中载明汉葭街道麻油社区1组，土地面积为0.1535公顷。李小波户的涉案林地465.95平方米在该用地范围内。 一审法院审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，彭水县政府具有实施征收土地的法定职责，且其实施征收行为的前提条件为被征收土地已经有权机关依照法定程序批准征收。本案中，虽然重庆市人民政府于2017年8月30日作出渝府地［2017］1182号《通知》，对彭水县政府《关于渝怀铁路涪陵至梅江段增建第二线工程补征地有关事项的请示》予以批准，李小波户的涉案林地在该通知批准的用地范围之内，但是根据《汉葭街道麻油社区绕场镇改建公路征收土地面积公示》《汉葭街道麻油社区绕场镇改建公路征收集体土地两费公示》以及《汉葭街道麻油社区绕场镇改建公路征收集体土地两费付款花名册》，能够证明李小波户的涉案林地因汉葭街道麻油社区绕场镇改建公路的建设被征收，且实际实施征收时间系在2017年8月30日重庆市人民政府作出渝府地［2017］1182号《通知》之前，故彭水县政府征收李小波户的涉案林地属未批先征，其征收行为违法。 关于彭水县政府及第三人提出李小波户起诉已超过法定起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”经查，《彭水县征收土地现场调查、清理勘丈表》记载的时间为“12月1日”，该时间不明确；彭水县政府及第三人举示的《汉葭街道麻油社区绕场镇改建公路征收土地面积公示》照片无拍摄人、拍摄时间及地点等备注信息，该照片也反映不出该公示张贴的时间及地点；彭水县政府及第三人举示的《汉葭街道麻油社区绕场镇改建公路征收集体土地两费公示》虽载明公示时间为2017年2月6日，但不能反映该公示表是否已经实际张贴以及张贴的时间；彭水县政府及第三人举示的《汉葭街道麻油社区绕场镇改建公路征收集体土地两费付款花名册》上并无李小波户人员的签字；彭水县政府及第三人亦未举示证据证明彭水县政府对渝府地［2017］1182号《通知》进行了公告；李小波户于2018年8月30日在彭水县铁道办复制了征收涉案林地的有关材料。根据前述事实，本案现有证据并不能证明李小波户于2018年8月30日前知道彭水县政府对其涉案林地系实施征收，故李小波户于2019年1月向一审法院提起本案行政诉讼，未超过前述规定的起诉期限。对彭水县政府及第三人的上述主张，不予采纳。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认彭水县政府征收李小波户位于汉葭街道麻油社区1组“草坝丫口”465.95平方米林地的行为违法；案件受理费50元，由彭水县政府负担。 彭水县政府上诉称，1．渝怀铁路二线工程是重庆市的重点工程，为支持重庆市经济社会发展，原国土资源部于2014年12月19日以国土资厅函［1014］1360号《国土资源部办公厅关于渝怀铁路重庆涪陵至梅江段增建第二线控制性工程先行用地的复函》正式复函原重庆市国土资源和房屋管理局（简称原重庆市土房局，现已撤销，其职能整合入重庆市规划和自然资源局），同意先行用地，原重庆市土房局后正式通知相关区县。彭水县政府按通知要求开展了征收补偿工作。李小波户的林地位于彭水县境内，在原国土资源部和原重庆市土房局同意的先行用地范围内，对在先行用地范围内的被征收人，彭水县政府按规定的标准给予了补偿。一审判决以“未批先征”为由确认彭水县政府征收行为违法，将会给渝怀铁路二线工程建设造成极大的影响。2．彭水县政府举示的相关证据足以证实李小波户早在2016年年底或2017年初就应知道其林地被征收的事实。一审法院认定李小波户提起的本案诉讼没有超过法定起诉期限，事实认定错误。3．李小波户提起本案的真实原因系其被征收的林地修成施工便道后，若发生交通事故将影响房屋安全，与案涉征收行为合法性无关。请求撤销一审判决，驳回李小波户的诉讼请求。 李小波户答辩称，1．一审法院认定彭水县政府“未批先征”用地行为违法，认定事实清楚。虽然本案涉及渝怀铁路二线工程建设，但不能以此否认彭水县政府征地行为违法的问题。2．彭水县政府于2017年8月20日才取得渝府地［2017］1182号《通知》，且于2019年仍在实施征收补偿行为，李小波提起本案诉讼未起过法定起诉期限。请求判决驳回彭水县政府的上诉，并维持一审判决。 彭水县规自局陈述称，其已经按照渝府地［2017］1182号《通知》规定的标准对李小波户进行了补偿，并通过银行向李小波户支付了相关款项；其他陈述意见与彭水县政府上诉意见一致。请求撤销一审判决，驳回李小波户的诉讼请求。 彭水县交通中局、彭水县征储中心的陈述意见与彭水县规自局一致。 彭水县政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据： 1．渝府地［2017］1182号《重庆市人民政府关于彭水县渝怀铁路涪陵至梅江段增建第二线工程补征地有关事项的通知》； 2．彭水府发［2013］73号《彭水苗族土家族自治县人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》； 3．2017年1月24日彭水苗族土家族自治县铁路建设领导小组办公室第1期会议纪要； 4．《彭水县征收土地现场调查、清理勘丈表》； 5．《汉葭街道麻油社区绕场镇改建公路征收集体土地两费公示》； 6．《汉葭街道麻油社区绕场镇改建公路征收土地面积公示》； 7．《汉葭街道麻油社区绕场镇改建公路征收集体土地两费付款花名册》； 8．彭水府发［2013］55号《彭水苗族土家族自治县人民政府关于切实加强农村土地征收及房屋拆迁管理工作的通知》； 9．彭水编发［2015］89号《彭水苗族土家族自治县机构编制委员会关于县土地征收储备中心宗旨和职责任务的批复》； 证据1-9拟证明征收李小波户的林地，是建设渝怀铁路二线工程的需要，并得到了重庆市人民政府的批准；征收李小波户的林地，已按相关政策给予了补偿；李小波户诉称征收违法，没有事实依据。 李小波户在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据： 1．李小波的身份证复印件，拟证明李小波的身份信息。 2．彭林证字（2006）第×××××号林权证，拟证明李小波户对涉案林地享有权属。 3．《汉葭街道麻油社区绕场镇改建公路征收集体土地两费付款花名册》，拟证明李小波户对补偿标准有异议，没有签字。 4．《彭水县征收土地现场调查、清理勘丈表》，拟证明李小波对被征收土地的勘丈不知情，也没有参与，表中被调查人处并不是李某本人的签名和捺印，该表没有载明勘丈时间。 5．现场照片8张，拟证明修建的涉案公路存在缺陷及公路与李小波房屋的现状。 6．《渝怀铁路涪陵至建设征收集体土地拟安置人员公示》照片，拟证明李小波户起诉未超过起诉期限，公示是拟安置，不是正式的征收，彭水县政府未批先用违法。 7．证人李某出庭作证，拟证明清理勘丈表上的被调查人处并非李某本人的签字和捺印；被调查人李某是李小波的父亲，被调查人处无李小波签字确认。 8．李某签名的中国邮政储蓄银行回单，拟证明勘丈表上的李某签字与李某本人的签字不一致。 9．现场勘查笔录、现场勘查平面示意图，拟证明涉案的绕场镇公路通道在高速公路建设控制区范围内。 10．2019年3月24日李小波拍摄的现场照片1张，拟证明绕场镇公路是铁路运输的临时便道，因道路危险至今放置了“施工便道社会车辆禁止通行”的路牌。 11．2018年6月2日的照片4张，拟证明2018年6月2日，李小波亲属因阻止道路通行被治安拘留，在6月2日之前李小波户多次向彭水县政府、第三人提出要求，李小波户一直在主张权利。 12．彩色照片6张，拟证明彭水县政府征用李小波户的林地修建的便道是临时便道，存在严重的安全隐患和设计缺陷，致使通行车辆发生交通事故，导致李小波房屋损失。 13．《渝怀铁路涪陵至建设征收集体土地拟安置人员公示》照片，拟证明张贴时间不是彭水县政府主张的2016年12月12日，实际公示时间是2019年2月18日。 彭水县规自局在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据： 1．彭水委发［2019］5号《中共彭水苗族土家族自治县委彭水苗族土家族自治县人民政府关于印发的通知》，拟证明组建彭水县规自局，不再保留重庆市彭水苗族土家族自治县国土资源和房屋管理局。 2．渝府地［2017］1182号《重庆市人民政府关于彭水县渝怀铁路涪陵至梅江段增建第二线工程补征地有关事项的通知》，拟证明李小波户诉称之地已获得重庆市人民政府的征地批复。 3．彭水府发［2013］73号《彭水苗族土家族自治县人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》，拟证明渝府地［2017］1182号《通知》规定的标准即为彭水府发［2013］73号《通知》规定的标准。 4．2017年1月24日彭水苗族土家族自治县铁路建设领导小组办公室会议纪要第1期，拟证明2017年1月24日彭水县铁建办召开会议，专题研究渝怀铁路二组彭水段（保家镇、汉葭街道）征地拆迁中的个性问题，会议认为长滩场上过境公路因铁路建设需要改为绕场镇公路，对土地的补偿政策和补偿标准按彭水府发［2008］44号《通知》和彭水府发［2013］73号《通知》执行。 5．《彭水县征收土地现场调查、清理勘丈表》，拟证明李小波户被征收的承包地面积为465.95平方米。 6．《汉葭街道麻油社区绕场镇改建公路征收集体土地两费公示》、《汉葭街道麻油社区绕场镇改建公路征收土地面积公示》照片，拟证明对李小波户被征收的承包地面积及相关费用进行了公示，李小波户未提出异议。 7．《汉葭街道麻油社区绕场镇改建公路征收集体土地两费付款花名册》，拟证明已将李小波户应获得的补偿费委托邮政银行彭水支行发放。 彭水县交通局在法定举证期限内向一审法院举示的证据与彭水县政府举示的证据相同。 彭水县征储中心在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据： 1．彭水编发［2015］89号《彭水苗族土家族自治县机构编制委员会关于县土地征收储备中心宗旨和职责任务的批复》、彭水编发［2016］26号《彭水苗族土家族自治县机构编制委员会关于调整县土地征收储备中心职责的批复》，拟证明彭水县征储中心的性质和职能，其主要职能是制定全县土地收购、储备规划和计划，负责全县土地征收、收购、储备和储备土地出让的相关工作，实施征收补偿安置方案，落实被征收农民安置事宜。 2．渝府地［2017］1182号《重庆市人民政府关于彭水县渝怀铁路涪陵至梅江段增建第二线工程补征地有关事项的通知》，拟证明李小波户诉称之地已获得重庆市人民政府的征地批复。 3．彭水府发［2013］73号《彭水苗族土家族自治县人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》，拟证明渝府地［2017］1182号《通知》规定的标准即为彭水府发［2013］73号《通知》规定的标准。 4．2017年1月24日彭水苗族土家族自治县铁路建设领导小组办公室会议纪要第1期，拟证明2017年1月24日彭水县铁建办召开会议，专题研究渝怀铁路二组彭水段（保家镇、汉葭街道）征地拆迁中的个性问题，会议认为长滩场上过境公路因铁路建设需要改为绕场镇公路，对土地的补偿政策和补偿标准按彭水府发［2008］44号《通知》和彭水府发［2013］73号《通知》执行。 5．《彭水县征收土地现场调查、清理勘丈表》，拟证明李小波户被征收的承包地面积为465.95平方米。 6．《汉葭街道麻油社区绕场镇改建公路征收集体土地两费公示》、《汉葭街道麻油社区绕场镇改建公路征收土地面积公示》照片，拟证明对李小波户被征收的承包地面积及相关费用进行了公示，李小波户未提出异议。 7．《汉葭街道麻油社区绕场镇改建公路征收集体土地两费付款花名册》，拟证明已将李小波户应获得的补偿费委托邮政银行彭水支行发放。 为查清案件事实，一审法院另要求彭水县征储中心补充提交相关证据，彭水县规自局和彭水县征储中心共同向一审法院补充提交了以下证据： 1．《渝怀二线三标（彭水段）临时用地台账表》； 2．《土地分类面积表》； 3．《渝怀二线三标3分部（彭水段）彭水隧道新建斜井长滩绕场镇改道临时用地红线图》； 证据1-3拟证明渝府地［2017］1182号《通知》的范围就是本组证据涵盖的范围，李小波户主张征收无批复不成立。 4．渝府地［2016］1285号《重庆市人民政府关于渝怀铁路涪陵至建设用地的通知》； 5．国土资函［2016］333号《国土资源部关于渝怀铁路涪陵至梅江段增建第二线工程建设用地的批复》、《征收土地面积分类及农村居民转为城镇居民统计表》； 6．改建铁路重庆至怀化线涪陵至勘测定界图册； 证据4-6拟证明渝怀铁路涪陵至梅江段所使用的土地获得原国土资源部和重庆市人民政府用地批复，系合法用地。 7．《渝怀铁路二线（彭水段）建设项目彭水隧道新建斜井长滩绕场镇改道面积公示》； 8．《渝怀铁路涪陵至建设征收集体土地拟安置人员公示》及公示照片； 证据7、8拟证明对李小波户的土地面积进行了公示，公示期限为2016年12月12日至19日，李小波户在公示期内没有提出任何异议，且第三人是将上述土地面积公示张贴于李小波户所在社区居委公开栏。 9．情况说明，拟证明汉葭街道铁建办于2016年12月26日张贴了征收集体土地两费公示，公示时间为七天；2017年5月3日完成资金划拨程序，将补偿资金划拨到邮政储蓄银行；工作人员多次通过电话及面对面方式通知李小波等人补偿资金已经到位的情况。 10．改建铁路重庆至怀化线涪陵至土地勘测定界报告书，拟证明该报告与渝府地［2017］1182号《通知》记载内容一致，李小波户所诉的土地在渝府地［2017］1182号《通知》和该勘测定界报告之内，对李小波户土地的征收合法。 经一审庭审质证，李小波户对彭水县政府提交的证据质证认为，对证据1真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到彭水县政府的证明目的；证据2，属于2013年的补偿标准，补偿标准过低，违背了原国土资源部和国务院的相关文件，目前安置补偿费还在拟定中，不适用于对李小波户的补偿；证据3，不能证明用地已经审批；证据4，李小波户不知情，不是李某本人签字，真实性有异议；对证据5真实性、合法性、关联性均有异议，不能证明彭水县政府已经公示，张贴的地点和时间应当予以拍照作为证据出示，亦未加盖公章，不能作为证据出示；证据6系翻拍，且经过复制，对真实性无法确定，不能作为证据出示，真实性、合法性、关联性均有异议；证据7，内容不真实，李小波户没有收到征地补偿款，也没有签订征地补偿协议书；证据8，与本案无关联；对证据9真实性、合法性、关联性无异议。综上，彭水县政府没有举示农用地转用手续，没有与李小波户签订征地补偿协议书，也没有被征地的公示公告程序；临时用地一般都是参照国有土地标准进行补偿；前述证据均不能达到彭水县政府的证明目的。彭水县规自局、彭水县交通局、彭水县征储中心对彭水县政府举示的证据均无异议。 彭水县政府对李小波户提交的证据质证认为，对证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议；对证据3，真实性、合法性、关联性无异议，李小波户称未经公示不属实；对证据4，真实性、合法性、关联性无异议，能够证明征收李小波户465.95平方米的林地，且被征收人进行了核实；对证据5，真实性存疑，无拍摄时间、拍摄人，与本案没有关联性，不能证明本案征收行为违法；对证据6，真实性不认可，证据取得的方式不合法，证明涉案土地已经被征收，安置费如何支付尚在拟定过程中；证据7，对李某陈述在勘丈表上没有签字不认可，李某陈述的其他事实符合客观实际，予以认可，即李某出庭作证虽然否认在勘丈表上签字，但陈述了调查勘丈的时候因李小波在外打工未参加，修建公路的时候通知了李小波，且占用林地修建公路的时候也没有阻工，是因为车辆撞到自家房屋后才阻止；对证据8，超过举证期限，不予质证；证据9，现场勘查笔录是复印件，真实性不能确认，没有证据来源，与本案没有关联性；证据10，真实性有问题，照片未显示拍摄时间、拍摄人，且与本案没有关联性；证据11，真实性无法确认，对证据收集的合法性认可，与本案没有关联性；证据12，真实性无法确认，无拍摄时间、地点、拍摄人，合法性不认可，没有关联性；证据13，不能以此否定土地被征收，不能否定对被征地人员支付两费补偿公示的时间，不能达到李小波户的证明目的；证据9-13均不能达到李小波户的证明目的。彭水县规自局对李小波户提交的证据质证认为，对证据1、2，真实性没有异议；对证据3、4，真实性没有异议，从付款花名册可以看出征收单位对李小波户的林地已经根据相关政策给予了补偿，只是李小波户没有领取；证据5，与本案没有关联性，不能作为李小波户主张的依据；证据6，来源不明，不合法，照片内容是真实的，李小波的承包地因为修建渝怀铁路被征收，需对其进行安置，安置情况应当进行公示，征收单位对被征地人按照程序进行征收；对证据7，同意彭水县政府的质证意见，李某陈述称组长是元叶川，与勘丈表上组长签字一致，对涉案林地进行勘丈的时候，组长在现场，李某也在现场签字确认；对证据8，与彭水县政府的质证意见相同；对证据9-13，与彭水县政府的质证意见相同；证据13能够证明彭水县政府在征收土地过程中对相关内容依法公示，程序合法。彭水县交通局对李小波户提交的证据质证意见与彭水县政府的一致。彭水县征储中心对李小波户提交的证据质证认为，对证据1-7，与彭水县规自局的质证意见相同；对证据8，与彭水县政府的质证意见相同；对证据9-13，与彭水县政府的质证意见相同；证据13能够证明彭水县政府在征收土地过程中对相关内容依法公示，程序合法。 李小波户对彭水县规自局提交的证据质证认为，对证据1，无意见；证据2，不合法，不能证明是依照法定程序征地；证据3，该补偿标准与支付给李小波的补偿费用不是同一个标准；证据4，不属法定的征地程序和批复手续；证据5，对李某签字和捺印的真实性不认可，勘丈表时间不明确；对证据6，与对彭水县政府举示的相同证据的质证意见一致；证据7，不能证明已付款给李小波户，与彭水县政府出示的花名册不一致，李小波户未签字认可，也未领取款项。彭水县政府、彭水县交通局、彭水县征储中心对彭水县规自局提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。 李小波户对彭水县交通局提交的证据质证意见与对彭水县政府举示相同证据的质证意见一致。彭水县政府、彭水县规自局、彭水县征储中心对彭水县交通局提交证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。 李小波户对彭水县征储中心提交的证据质证认为，对证据1真实性、合法性、关联性无异议；对证据2-7，与彭水县规自局出示的相同证据的质证意见一致。彭水县政府对彭水县征储中心提交的证据质证认为，认可证据1，对证据2-7，与对彭水县规自局出示的相同证据的质证意见一致。彭水县规自局对彭水县征储中心提交的证据真实性、合法性、关联性无异议。彭水县交通局对彭水县征储中心提交的证据质证认为，认可证据1，对证据2-7，与对彭水县规自局出示的相同证据的质证意见一致。 李小波户对彭水县规自局和彭水县征储中心共同补充提交的证据质证认为，对证据1-10，超过了举证期限，不能证明用地合法；证据1-3与本案没有关联性，不能达到证明目的；对证据9，真实性、合法性、关联性均有异议；证据10，与本案没有关联性。彭水县政府对彭水县规自局和彭水县征储中心共同补充提交证据的真实性、合法性、关联性予以认可。彭水县交通局对彭水县规自局和彭水县征储中心共同补充提交的证据质证意见与彭水县政府相同。 一审法院对各方当事人提交的证据认证认为，彭水县政府举示的证据1、3-7、9来源合法，与本案待证事实有关联，能够反映案件的真实情况，予以采信；证据2、8与本案待证事实无关联，不予采信。李小波户举示的证据1-4、6、13来源合法，与本案待证事实有关联，能够反映案件的真实情况，予以采信；证据5、7-12与本案待证事实无关联，不予采信。彭水县规自局举示的证据1、2、4-7来源合法，与本案待证事实有关联，能够反映案件的真实情况，予以采信；证据3与本案待证事实无关联，不予采信。彭水县交通局举示的证据1、3-7、9来源合法，与本案待证事实有关联，能够反映案件的真实情况，予以采信；证据2、8与本案待证事实无关联，不予采信。彭水县征储中心举示的证据：证据1、2、4-7来源合法，与本案待证事实有关联，能够反映案件的真实情况，予以采信；证据3与本案待证事实无关联，不予采信。彭水县规自局与彭水县征储中心补充提交的证据1-8、10来源合法，与本案待证事实有关联，能够反映案件的真实情况，予以采信；证据9系彭水苗族土家族自治县汉葭街道办事处于2019年3月25日所作的情况说明，系彭水县规自局与彭水县征储中心在本案诉讼过程中向该街道办事处收集的证据，彭水县规自局与彭水县征储中心分别系彭水县政府的土地征收部门和土地征收实施单位，其在诉讼中收集该证据实际违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条“在诉讼过程中，被告及诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据”的规定，故对该证据不予采信。 前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。一审根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认。二审程序中，因案涉渝怀铁路二线工程建设涉及公共利益，本院依职权要求彭水县政府补充提交该工程建设先行用地相关证据，彭水县政府向本院补充提交了以下证据： 1渝国土房管局［2014］830号《重庆市国土房管局关于渝怀铁路重庆涪陵至梅江段增建第二线控制性工程先行用地的通知》及附件一原国土资源部国土资厅函［2014］1360号《国土资源部办公厅关于渝怀铁路重庆涪陵至梅江段增建第二线控制性工程先行用地的复函》、附件二《渝怀铁路重庆涪陵至梅江段增建第二线工程先行用地一览表》； 2．渝涪铁路有限责任公司《关于李小波的林地属于渝怀铁路二线工程先行用地范围的情况说明》； 3．中铁二局集团有限公司涪秀二线铁路工程项目经理部第三分部《关于彭水隧道施工便道建设情况的说明》； 4．《彭水隧道既有斜井绕长滩街道便道施工协议书》及王万军的身份证复印件； 5．绕长滩便道工程量清单； 证据1-5拟证明李小波户被征收的465.95平方米林地在先行用地范围内，李小波户早已知道其林地被征收作为铁路建设用地的事实且无异议。 经庭审质证，李小波户对彭水县政府补充提交的证据质证认为，证据1-5都是一审程序后补充提交的证据，超过举证期限，应不予采信；证据1，是根据原国土资源部2014年先行用地的复函做出的，当时不包括李小波户的林地，李小波户的林地是在2017年被补充征收的，且按照法律规定，集体土地被征收必须有农用地转用审批，但到目前为止，彭水县政府仍然没有审批下来。彭水县规自局、彭水县交通局、彭水县征储中心对彭水县政府补充提交的证据均无异议。 本院对彭水县政府补充提交的证据认证认为，证据1-5具备真实性、合法性、关联性，予以采信。 本院另查明，李小波户被征收的465.95平方米林地在原国土资源部国土资厅函［2014］1360号《国土资源部办公厅关于渝怀铁路重庆涪陵至梅江段增建第二线控制性工程先行用地的复函》所批准的先行用地范围内，但原国土资源部要求原重庆市土房局于2015年12月31日前上报正式用地审批材料，原重庆市土房局在规定期限内未完成案涉土地的上报工作。 本院认为，本案系李小波户认为彭水县政府未取得征地批复对其465.95平方米林地实施征收的行为违法而提起的行政诉讼案件。本案的争议焦点为：一、彭水县政府征收李小波户465.95平方米林地时是否依法取得了征地批准；二、彭水县政府实施的征收行为是否应予撤销。 对于第一个争议焦点。因渝怀铁路涪陵至梅江段增建第二线工程建设需要，重庆市政府于2017年8月30日作出渝府地［2017］1182号《通知》，批准同意了彭水县政府上报的《关于渝怀铁路涪陵至梅江段增建第二线工程补征地有关事项的请示》，将含李小波户465.95平方米林地在内的8.8235公顷农村集体土地予以征收。但在重庆市政府作出渝府地［2017］1182号《通知》前，彭水县政府已经将李小波户465.95平方米林地予以征收。虽然经二审查明，李小波户465.95平方米林地属于原国土资源部国土资厅函［1014］1360号《国土资源部办公厅关于渝怀铁路重庆涪陵至梅江段增建第二线控制性工程先行用地的复函》所批准的先行用地范围内，但原重庆市土房局在原国土资源部要求的2015年12月31日前未完成上报正式用地审批材料工作。根据上述事实，彭水县政府对李小波户465.95平方米林地实施征收行为时，并未依法取得征地批复，该征收行为违法。 对于第二个争议焦点。一审程序中，彭水县政府举示的2017年1月24日彭水县铁建办第1期会议纪要，能够初步证明其征收李小波户465.95平方米林地是为了保障渝怀铁路建设。二审程序中，彭水县政府为进一步证明其征收李小波户465.95平方米林地目的系因渝怀铁路建设，补充提交了原国土资源部国土资厅函［2014］1360号《国土资源部办公厅关于渝怀铁路重庆涪陵至梅江段增建第二线控制性工程先行用地的复函》、《渝怀铁路重庆涪陵至梅江段增建第二线工程先行用地一览表》等证据，其补充提交的证据能够明确证明彭水县政府征收李小波户465.95平方米林地是为了保障渝怀铁路涪陵至梅江段增建第二线工程建设，而渝怀铁路建设有利于社会经济发展，系国家重点交通设施建设，属于公共利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院可判决确认违法，但不撤销该行政行为。如前所述，彭水县政府征收李小波户465.95平方米林地是为了保障渝怀铁路建设需要，且已经对李小波户进行了相应的征收补偿，如撤销被诉征收行为，将会影响渝怀铁路建设，从而给国家利益造成重大损害，故根据上述法律规定，人民法院可判决确认被诉征收行为违法，但不撤销该征收行为。一审法院认为被诉行政行为不具有可撤销内容从而判决确认被诉行政行为违法，法律适用错误，应予以纠正。 另，关于彭水县政府主张的李小波户起诉超过法定起诉期限的问题，一审法院对此问题已经进行了充分论述，本院予以认可，不再赘述。 综上，一审判决适用法律法规错误，彭水县政府的上诉理由亦不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销重庆市第四中级人民法院（2019）渝04行初50号行政判决； 二、确认重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府征收李小波农村承包经营户位于彭水苗族土家族自治县“草坝丫口”465.95平方米林地的行为违法。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘佳佳 审 判 员 许 勇 审 判 员 张 莉 二〇一九年十二月三十一日 法官助理 张 峰 书 记 员 艾 新