北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书(2019)京04行初827号原告崔旺，男，1968年10月18日出生，汉族，无业，住北京市平谷区。原告刘德才，男，1959年12月3日出生，汉族，无业，住北京市平谷区。原告王泉，男，1966年6月1日出生，汉族，无业，住北京市平谷区。原告韩荣广，男，1969年5月11日出生，汉族，无业，住北京市平谷区。原告王建华，男，1944年9月28日出生，汉族，无业，住北京市平谷区。五原告之委托代理人马睿，北京市易行律师事务所律师。被告北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。法定代表人汪明浩，区长。委托代理人岳淑媛，北京市平谷区民政局工作人员。委托代理人赵一凡，北京市方桥律师事务所律师。原告崔旺、刘德才、王泉、韩荣广、王建华不服北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）村务公开行政监督一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月6日受理后向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月5日公开开庭审理了本案。原告崔旺、刘德才、王泉、韩荣广、王建华及委托代理人马睿，被告平谷区政府的委托代理人岳淑媛、赵一凡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告崔旺等5人诉称，原告于2016年向被告平谷区政府提出村务公开监督申请，请求被告履行监督职责，责令白各庄村委会按照申请公布村务信息。法院最终作出（2017）京行终字2689号生效判决。2018年3月28日，被告平谷区政府作出京平政发[2018]9号文件，将处理意见通知原告崔旺等5人及刘连顺。后在法院生效判决执行过程中，经原告等人催要，北京市平谷区大兴庄镇人民政府（以下简称大兴庄镇政府）给了一份《关于北京裕发房地产开发有限公司、北京裕发嘉瑞投资有限公司、北京嘉瑞宏祥物业管理有限公司与北京市平谷区大兴庄镇白各庄村村民委员会截止至2018年2月28日的债权债务情况的专项审计报告》（以下简称《审计报告》）。原告认为该《审计报告》及7个附件不能充分说明北京市平谷区大兴庄镇白各庄村村民委员会（以下简称白各庄村委会）已全面履行村务公开义务。原告于2018年12月23日向被告邮寄了《请求区政府监督大兴庄镇白各庄村务公开申请书》。但被告并未找原告了解情况，也没有监督白各庄村委会向原告公布村务事项。故请求法院：1.依法判令被告履行调查核实监督督促的职责，责令白各庄村委会按照2018年12月23日《请求区政府监督大兴庄镇白各庄村务公开申请书》内容依法村务公布，并对查证违法行为人员予以相应处分，承担相应法律责任；2.诉讼费用及律师代理费50000元由被告承担。原告在法定期限内向本院提交了以下证据：1.《请求区政府监督大兴庄镇白各庄村务公开申请书》、快递邮寄回执、快递查询单，证明原告向被告提出申请，请求监督村委会村务公布。2.《行政判决书》《说明》，证明被告承诺在审计结束后2018年5月1日前，继续责令白各庄村委会对申请书第九项所涉申请内容全面进行公开，及白各庄村委会承诺待审计结束后，将申请结果及相关材料交给原告查阅。3.京平政发[2018]9号文件，证明被告承诺待审计结束后给原告相关资料。4.《审计报告》、企业工商信息查询，证明被告责令村委会提供债权债务情况的专项审计报告，没有具体业务的反映，只有单项债权债务结算。5.刘德群、马长利、李银、刘志、黄立文等5人的存折、2016年银行日记账，证明36个人的拆迁补偿款1437.4万元打入个人账户又被转至侯福娟账户。6.合作协议、协议书、土地交易资金使用情况说明、中国银行转账支票存根、中国银行进账单、平谷区大兴庄镇A04-05地块项目商品房回购协议，证明白各庄村委会已有商业回购项目资金5500万，支付给施工企业3000万，还剩2500万的使用情况。7.京国土征函〔2011〕722号文件，证明1.44亿元安置费的依据。8.律师事务所代理合同、代理费发票，证明原告因诉讼产生的损失。9.通话记录，证明2019年2月3日，白各庄村委会主任马长明并没有主动给崔旺、刘德才打电话的事实及记录，相反都是崔旺和刘德才主动打电话找马长明。被告平谷区政府辩称，2018年12月25日，被告收到原告邮寄的申请书后，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第三十一条的规定履行了监督职责，对白各庄村委会的村务公开行为进行了责令和纠正等行为，该监督仍在持续状态，原告认为被告没有履行法定监督职责没有事实根据，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告平谷区政府于法定举证期限内向本院提交了下列证据：1.《请求区政府监督大兴庄镇白各庄村务公开申请书》，证明被告于2018年12月25日收到崔旺等五原告邮寄送达的请求区政府监督大兴庄镇白各庄村务公开申请书，请求被告行使监督职权，责令白各庄村委会就其申请的事项作村务公布，对经查证有违法行为的人员予以相应的处分，并承担相应的法律责任。2.北京市平谷区村务公开协调小组办公室《关于转发白各庄崔旺等村民申请区政府履行村务公开监督职责案件的函》，证明被告收到申请后，下设的北京市平谷区村务公开协调小组办公室向大兴庄镇政府下发平谷区村务公开协调小组办公室关于转发白各庄崔旺等村民申请区政府履行村务公开监督职责案件的函，要求大兴庄镇政府按照函件要求，对申请书中提到的十三项申请事项认真核实调查，责令村委会作出相应的公开处理，并将处理结果于2019年2月21日前，以正式公文的形式报送至北京市平谷区村务公开协调小组办公室。3.大兴庄镇政府《关于北京市平谷区村务公开协调小组办公室转发白各庄崔旺等村民申请区政府履行村务公开监督职责案件的函的回函》、4.大兴庄镇政府向白各庄村委会下达的责令白各庄村务公开的通知、5.关于白各庄村民要求公开村务十三项会议纪要（2019年2月15日）、6.关于白各庄村民要求公开村务十三项会议纪要（2019年2月18日）、7.信访件回复、8.白各庄村委会村务公开栏公布张贴原告申请事项照片，证据3-8证明:2019年2月21日，北京市平谷区村务公开协调小组办公室收到大兴庄镇政府上报的京平兴政函〔2019〕3号回函以及相关事项的办理材料。根据材料显示，大兴庄镇政府组织白各庄村干部，裕发公司人员召开专项会议后向白各庄村委会下达责令白各庄村务公开的通知，同日白各庄村委会将回函在村务公开栏公布张贴。9.《关于责令大兴庄镇白各庄村委会继续依法公开有关村务的通知》，证明被告收到大兴庄镇政府上报的村务公开情况报告后，对报告进行了审查。经审查，被告认为白各庄村委会未完全按照北京市平谷区村务公开协调小组办公室关于转发白各庄崔旺等村民申请区政府履行村务公开监督职责案件的函进行公开，故责令其继续按照通知要求进行公开。10.白各庄村委会情况说明、11.白各庄村委会主任兼书记马长明于2019年2月26、27日以及3月29日期间通话记录单，证明2019年3月30日，白各庄村委会向大兴庄镇政府提交情况说明以及通话清单，说明在公告张贴后，白各庄村委会主任兼书记马长明分别于2019年2月26日以及3月29日打电话告知刘德才、崔旺关于答复村务公开一事，刘德才、崔旺均没有领取回函及相关材料。12.《关于继续责令大兴庄镇白各庄村委会继续依法公开有关村务的通知》、13.《关于监督白各庄村委会继续依法公开有关村务的通知》，证明由于被告并未收到白各庄村委会上报的继续公开的材料及报告，被告分别向白各庄村委会以及大兴庄镇政府发送公开的通知，责令白各庄村委会按照要求进行村务公开，并要求大兴庄镇政府履行监督职责。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提交的证据1-4具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。证据5-8与审查本案被告是否履行职责没有关联性，证据9不符合证据形式，本院均不予采纳。被告平谷区政府提供的证据具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。经审理查明：崔旺、刘德才、王建华、王海东、韩荣广、刘连顺等6人系北京市平谷区大兴庄镇白各庄村（以下简称白各庄村）村民。2016年4月5日，崔旺等6人向平谷区政府邮寄《请求北京市平谷区政府监督大兴庄镇白各庄村务公开申请书》，申请事项为：请求平谷区政府行使监督职权，责令白各庄村委会公开对经查证有违法行为的人员予以党纪处分，并承担相应的法律责任，具体公开事项如下：…九、要求对“村企合作”北京裕发嘉瑞投资有限公司的具体业务及收入情况公开。平谷区政府于2016年4月6日收到《村务公开申请书》。2016年6月6日平谷区政府作出京平政函（2016）85号《北京市平谷区人民政府关于责令白各庄村委会依法公开有关村务的通知》（以下简称《责令公开村务通知》），责令白各庄村委会在30日内依法公开村务。2016年7月4日，白各庄村委会向平谷区政府出具《白各庄村委会关于村务公开情况的报告》，将公开的全部资料报区政府审阅。崔旺等6人认为白各庄村委会公布的材料中重点内容缺漏、不完全，平谷区政府行使监督行为仅限于作出《责令公开村务通知》，没有履行对村务公开是否及时、真实进行调查核实的职责，向本院提起诉讼。本院经审理，于2017年3月24日判决平谷区政府在该判决生效之日起六十日内对崔旺等6人关于白各庄村务公布事项的申请继续进行调查核实并作出处理。平谷区政府不服一审判决提起上诉，北京市高级人民法院作出（2017）京行终字2689号《行政判决书》，驳回上诉，维持一审判决。2018年3月28日，平谷区政府出具《关于崔旺、刘连顺、王建华、刘德才、韩荣广、王海东调查处理意见》，告知平谷区政府在法院终审判决后，依据判决结果责令再次公开及进行调查处理的情况。其中针对崔旺等6人提出的第九项公开请求，告知大兴庄镇政府已委托北京中则会计师事务所对白各庄项目财务情况进行审计。待审计结束后，将审计结果及相关资料交崔旺等6人查阅。后，原告称收到大兴庄镇政府给予的《审计报告》。原告认为该《审计报告》及7个附件不能充分说明白各庄村委会已全面履行村务公开义务。2018年12月25日，被告平谷区政府收到原告崔旺等5人邮寄的《请求区政府监督大兴庄镇白各庄村务公开申请书》，原告请求被告继续行使监督职权，责令白各庄村委会就其申请十四个事项作村务公布，对经查证有违法行为的人员予以相应的处分，并承担相应的法律责任。十四个申请事项中，一至九是原告对《审计报告》及7个附件中存在问题的质疑及要求村委会继续说明的问题。十至十四是原告对于拆迁款项、评估结果报告、村民分房情况、回购商品房资金、安置费使用情况的质疑及要求村委会继续公布的内容。2019年1月4日，北京市平谷区村务公开协调小组办公室向大兴庄镇政府作出《关于转发白各庄崔旺等村民申请区政府履行村务公开监督职责案件的函》，要求大兴庄镇政府按照办理村务公开监督职责案件工作流程，对申请书十四个事项核实、调查和处理。2019年2月20日，大兴庄镇政府收到北京市平谷区村务公开协调小组办公室的函后向白各庄村委会作出《责令白各庄村务公开的通知》，责令白各庄村委会在收到该通知后四十日内向申请村民公开十四项村务事项。2019年2月21日，大兴庄镇政府作出《关于北京市平谷区村务公开协调小组办公室转发白各庄崔旺等村民申请区政府履行村务公开监督职责案件的函的回函》，向北京市平谷区村务公开协调小组办公室回复了村务公开事项的核实、调查和处理情况，并附有该回函在村务公开栏公布张贴的照片。2019年3月15日，北京市平谷区村务公开协调小组办公室向白各庄村委会作出《关于责令大兴庄镇白各庄村委会继续依法公开有关村务的通知》，认为白各庄村委会未完全按照《关于转发白各庄崔旺等村民申请区政府履行村务公开监督职责案件的函》进行村务公开，责令白各庄村委会在收到该通知之日起45日内进行村务公开。2019年3月30日，白各庄村委会作出《情况说明》，说明该村委会对《北京市平谷区村务公开协调小组办公室关于转发白各庄崔旺等村民申请区政府履行村务公开监督职责案件的函的回函》在村务公开栏公布张贴。另，村委会工作人员告知刘德才、崔旺村务公开事宜，但二人未领取回函。2019年5月20日，北京市平谷区村务公开协调小组办公室向白各庄村委会作出《关于继续责令大兴庄镇白各庄村委会继续依法公开有关村务的通知》，责令白各庄村委会在收到该通知之日起30日内继续进行村务公开。同日，北京市平谷区村务公开协调小组办公室向大兴庄镇政府作出《关于监督白各庄村委会继续依法公开有关村务的通知》，要求大兴庄镇政府对于白各庄村委会继续公开情况进行监督。本院认为：根据《村民委员会组织法》第三十条之规定，村民委员会实行村务公开制度。第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。因此，本案原告作为白各庄村村民，有权向县级人民政府反映该村村民委员会村务公开问题。被告作为一级人民政府，则负有对村民反映的村民委员会村务公布事项进行调查核实，并在确认村民委员会存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况下责令其公开的职责。关于本案双方当事人所争议的被告是否按照《村民委员会组织法》的规定履行了调查核实及监督职责的问题，被告认为，其已对白各庄村委会的村务公开行为进行了责令和纠正等行为，该监督仍在持续状态。原告认为，被告并未向原告了解情况，也没有监督白各庄村委会向原告公布村务事项。对此，本院认为应根据《村民委员会组织法》等法律法规对村务公开制度及管理监督方式的规定进行审查。《村民委员会组织法》第四章“村民会议和村民代表会议”中第二十三条规定，村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。第五章“民主管理和民主监督”中第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。《北京市实施的若干规定》（2012年修订）第二十七条规定，村应当建立村务监督委员会，负责村民民主理财、监督村务公开等制度的落实，履行依法公布村民委员会成员职务的自行终止、监督村民委员会成员的罢免工作等职责。第二十八条规定村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布法定事项，接受村民的监督。第二十九条规定，村民委员会应当在本村明显的地方设置固定的村务公开栏和意见箱。村务公开还可以采取广播、闭路电视、网络、刊物等辅助形式。村民委员会应当广泛听取群众对村务公开的意见，接受群众查询，并作好答复工作。村务公开不及时或者公开内容不真实的，村民有权向村民委员会提出质询，向村务监督委员会投诉，向乡、民族乡、镇人民政府，区、县人民政府及其有关主管部门反映。有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。本案中，被告收到原告提交的村务公开申请后，通过函件形式要求大兴庄镇政府对原告申请事项进行核实、调查和处理。后大兴庄镇政府向白各庄村委会下发《责令白各庄村民公开的通知》，责令该村委会向村民公开十四项村务事项。后大兴庄镇政府向被告回复了村务公开事项的核实、调查和处理情况，并附有该回函在村务公开栏公布张贴的照片。被告经核实后，认为白各庄村委会未完全按照崔旺等村民的申请进行村务公开，故两次对白各庄村委会作出责令其继续依法公开有关村务的通知，同时也责令大兴庄镇政府继续履行村务公开监督职责，要求大兴庄镇政府对于白各庄村委会继续公开情况进行监督。本院认为，被告作为一级人民政府，应当依据《村民委员会组织法》及《北京市实施的若干规定》的规定，在法律授权范围内履行调查核实监督职责，既不能不作为，亦不能超越法律授权范围作为。纵观被告在本案中履行职责的情况，被告收到原告申请后首先要求属地镇政府进行核实、调查和处理。在镇政府反馈情况后，被告经审查判断认为原告申请公开的内容属于村务公开事项，但白各庄村委会未完全按照崔旺等村民的申请进行村务公开，故责令白各庄村委会继续依法公开有关村务，同时责令大兴庄镇政府继续履行村务公开监督职责。本院认为，被告履行职责的前述行为符合《村民委员会组织法》及《北京市实施的若干规定》的规定。同时，根据前引法律规定，村民会议及村民代表会议是农村村民实行自治，发展农村基层民主，维护村民的合法权益的根本方式。村民会议审议村民委员会的年度工作报告，有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村务公开制度则是保障村民委员会及农村村民进行民主管理和民主监督的手段。农村村民通过村务公开了解属于公开范围的村民委员会办理的涉及村民利益的事项。村民如认为村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映。村民如认为村民委员会的决定不适当的，可以通过村民会议的方式行使撤销或变更的权力。也就是说，应当充分尊重村民自治，鼓励村民通过村民会议等形式充分行使民主管理和民主监督权力。综上，原告要求依法判令被告履行调查核实监督督促的职责，责令白各庄村委会按照2018年12月23日《请求区政府监督大兴庄镇白各庄村务公开申请书》内容依法村务公布，并对查证违法行为人员予以相应处分，承担相应法律责任的诉讼请求不能成立，本院不予支持。另，原告要求诉讼费用及律师代理费50000元由被告承担的诉讼请求没有法律依据，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告崔旺、刘德才、王泉、韩荣广、王建华的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告崔旺、刘德才、王泉、韩荣广、王建华负担（已交纳）。如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，预交二审案件受理费五十元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满后七日内未预交上诉费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 武 楠审 判 员 吴 薇人民陪审员 王 强二〇一九年十二月三日法官 助理 李世邦书 记 员 高秀丽