广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤13行终286号上诉人（原审原告）惠东县****办事处青云社区居民委员会青阳村民小组。负责人曾某某，小组长。被上诉人（原审被告）惠东县人民政府。法定代表人魏荣君，县长。委托代理人刘永年，惠东县司法和信访局主任科员。被上诉人（原审被告）惠东县自然资源局。法定代表人余松庆，局长。委托代理人赖利国，惠东县自然资源局工作人员。委托代理人郑启迪，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。原审第三人惠州市嘉州城投资有限公司，住所地：广东省惠州市惠东县*******************。法定代表人谭宗孟，总经理。委托代理人周晓芳，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。上诉人惠东县****办事处青云社区居民委员会青阳村民小组（以下称青阳村民小组）因诉被上诉人惠东县人民政府（以下称惠东县政府）、惠东县自然资源局撤销国有土地使用证纠纷一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初202号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，1993年4月8日，广东省国土厅作出《关于惠东县xx塑胶皮革工艺厂用地的批复》（粤地政[1993]115号），同意被告惠东县自然资源局（原惠东县国土局）征用平山镇青云管理区位于尾后山地段的土地120060平方米（折合180.09亩，其中：水田20.01亩、山地160.08亩），并将其土地使用权出让给惠东县xx塑胶皮革工艺厂，用于扩建工业厂房及生活配套设施，土地使用年限五十年。2011年12月9日，被告惠东县自然资源局向惠东县xx塑胶皮革工艺厂作出《依法收回土地收益决定书》（惠东国土资（盘整）[2011]240号），决定收回上述180.09亩地中的98486.01平方米土地权益。2011年12月1日，惠东县人民政府作出惠东府办函[2011]358号复函，同意挂牌出让上述位于平山街道青云社区尾后山地段其中的52042.92平方米国有建设用地使用权。2012年1月18日，深圳市xxx投资有限公司以出让方式取得位于上述国有土地使用权，并申请将该土地使用权登记在由其全资成立的本案第三人惠州市嘉州城投资有限公司名下。2012年2月3日，被告惠东县自然资源局与第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：441**********012）。2013年1月11日，第三人向被告提交申请书，就上述位于平山街道青云尾后山地段52042.92平方米国有土地申请办理国有土地使用权初始登记。2013年2月4日，惠东县人民政府向第三人核发《国有土地使用证》（惠东国用[2013]第xxxxxxx号）。2018年12月5日，被告惠东县自然资源局向原告的组长曾某某作出《告知函》（惠东国土资函[2018]1652号），内容主要为：一、关于你反映xx工艺厂相关原征地历史遗留问题。……对于留用地等征地历史遗留问题，下来请你们村小组配合政府进行处置，共同解决历史遗留问题。二、关于反映省国土厅批准的国土资源厅粤地政[1993]115号批文有伪造可能的事项。经查……该批文以合法程序取得，并不存在伪造的可能。三、关于你反映政府有关部门强占土地、违法清场问题。……为此，我局将相关补偿款进行提存公证。综上所述，xx工艺厂依法取得用地批文，我局依程序盘整收回并出让，相关用地单位通过挂牌的方式取得建设用地使用权，应受法律保护……特此函告。原告对惠东县自然资源局向第三人核发的上述《国有土地使用证》（惠东国用[2013]第xxxxxxx号）及作出的上述《告知函》（惠东国土资函[2018]1652号）有异议，于2019年1月2日向被告惠东县人民政府申请行政复议，请求撤销上述行政行为。2019年3月24日，惠东县人民政府作出惠东府行复[2019]1-1号《广东省惠东县人民政府行政复议决定书》，决定维持被告作出的惠东国用[2013]第xxxxxxx号《国有土地使用证》，驳回原告的其他复议请求。该复议决定书于2019年3月27日向原告送达。原告不服，遂向原审法院起诉。另查明，2018年5月14日，广东省国土资源厅向原告作出《广东省国土资源厅关于政府信息公开申请的答复》（粤国土资公开告知[2018]240号），答复内容为：一、你小组要求获取的政府信息“《关于惠东县xx塑胶皮革工艺厂用地的批复》批文实施情况”，经查，我厅无制作和保存上述政府信息，因此上述政府信息我厅无法提供。……三、你小组要求获取的政府信息“惠东县********尾后山地段98486.01平方米国有建设用地批文及批文实施情况”，经查，上述查询范围的用地批文即你小组随申请书附上的《关于惠东县xx塑胶皮革工艺厂用地的批复》，批文实施情况见本答复第一点……2018年1月10日，惠东县**监督管理局作出惠东市监信复字[2017]712号《对青云社区居民委员会曾某某、杨某某信访事项的回复》，载明三来一补企业“惠东县xx塑胶皮革工艺厂”成立于1991年9月27日，负责人林某某，经营期限至2001年9月30日止，该企业在经营期限到期后未办理延期或变更为外资企业；个人独资企业“惠东县xx塑胶皮革工艺厂”成立于2011年1月28日，投资人房某某，经营期限为长期；个人独资企业“惠东县xx塑胶皮革工艺厂”与三来一补企业“惠东县xx塑胶皮革工艺厂”不存在投资关系。原审法院认为，关于被告惠东县自然资源局作出的《告知函》（惠东国土资函[2018]1652号）是否可诉的问题。该《告知函》系向信访人曾某某告知xx工艺厂相关原征地历史遗留问题、省国土厅粤地政[1993]115号批文真实性问题及土地清场的处理情况，并未作出具体行政行为，对原告的权利义务未产生影响，属于不可诉的行政行为。关于原告与涉案颁证行为有无利害关系的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。本案中，原告对被告惠东县自然资源局给第三人颁发国有土地使用证的行政行为提起行政诉讼，应当提供证据初步证明其与该行政行为有利害关系。涉案地块原属原告的集体土地，经征用及盘整收回后作为惠东县政府的储备用地，被告作为土地行政管理部门依据土地管理法的规定，将作为惠东县政府储备用地的涉案地块通过招拍挂等程序出让给第三人并办理国有土地使用证。原告现以征地批文造假、办理盘整手续的企业错误等原因对行政机关的征地及盘整收回行为持有异议，请求撤销其原先享有权利、但已经征用及盘整收回并依法挂牌出让给第三人的土地颁证行为，其与该颁证行为显然没有利害关系，不具备原告主体资格，应驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告惠东县****办事处青云社区居民委员会青阳村民小组的起诉。本案受理费50元（原告已缴交），原审法院予以退回。上诉人青阳村民小组不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、涉案土地并未被依法征收，被上诉人颁证的具体行政行为违法，导致本小组损失了集体土地，且损害了本小组的权利，与本小组存在利害关系，本小组为本案的适格原告。1992、1993年期间，惠东县xx塑胶皮革工艺厂与本小组签订三份协议书，征用本小组尾后山林地、田芯水田。但惠东县xx塑胶皮革工艺厂并未实际占有使用上述土地，土地一直由本小组和村民使用，涉案土地并未被征收。被上诉人通过弄虚作假、违反法定程序的方式，办理了惠东国用[2013]第xxxxxxx号《国有土地使用证》，使原本属于本小组的集体土地变成了国有土地，土地权利人为原审第三人，现原审第三人正在涉案土地上开发，严重损害了本小组的利益，故被上诉人的颁证行为与本小组存在利害关系。二、被上诉人的颁证行为违法，惠东国用[2013]第xxxxxxx号《国有土地使用证》应予以撤销。征用涉案土地的惠东县xx塑胶皮革工艺厂早已于2001年注销，办理土地盘整手续的惠东县xx塑胶皮革工艺厂是于2011年注册的企业，与征用土地的惠东县xx塑胶皮革工艺厂无任何关联，与涉案土地无任何法律关系。征地方惠东县xx塑胶皮革工艺厂(三来一补企业)经营期限至2001年9月30日止，在经营期限到期后未办理延期，也未变更为外资企业，早已注销。办理土地盘整的惠东县xx塑胶皮革工艺厂(个人独资企业)是房某某于2011年1月28日注册的，与本小组签订协议的一方没有关系，只是企业名称相同，与涉案土地无任何关联。该企业仅仅是为了盘整涉案土地而注册，并假冒征用土地的惠东县xx塑胶皮革工艺厂的名义，办理与土地相关的手续。三、挂牌出让的批文为伪造。1.本小组村长曾某某于2017年12月25日向惠东县国土资源局申请信息公开，该局提供一份广东省国土厅1993年4月8日《关于惠东县xx塑胶皮革工艺厂用地的批复》(粤地政[1993]115号)给曾某某。本小组向广东省国土资源厅核实该批复的真实性，广东省国土资源厅于2018年5月14日书面回复本小组称，广东省国土厅无制作和保留(粤地政[l993]115号)《关于惠东县xx塑胶皮革工艺厂用地的批复》。2.惠东县国土资源局于2011年12月9日向惠东县xx塑胶皮革工艺厂作出《依法收回土地权益决定书》，内容有“未领取批文，未办理土地确权手续”。基于上述理由，本小组认为，原审裁定认定事实错误，被上诉人伪造文件、弄虚作假、假冒已注销企业的行为，违反土地管理法关于批准征收农民集体土地、补偿、安置农民之规定，违法办证，侵占本小组土地，严重侵害了农民集体和农户合法权益，人民法院应依法撤销被上诉人的颁证行为。上诉请求：一、撤销(2019)粤1322行初202号行政裁定；二、撤销惠东国用[2013]第xxxxxxx号《国有土地使用证》，将土地返还给上诉人；三、撤销惠东国土资函[2018]1652号《告知函》。被上诉人惠东县政府答辩称，一、上诉人与惠东国用[2013]第xxxxxxx号《国有土地使用证》的国有土地使用权登记行为没有利害关系，不具备原告主体资格，应驳回起诉。涉案土地经征用及盘整收回后作为政府储备用地，惠东县自然资源局(原惠东县国土资源局)依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，将涉案土地通过招拍挂等程序出让给惠州市嘉州城投资有限公司，并办理惠东国用[2013]第xxxxxxx号《国有土地使用证》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，上诉人请求撤销惠东国用[2013]第xxxxxxx号《国有土地使用证》的国有土地使用权登记行为，应当提供证据证明其与该行政登记行为有利害关系。上诉人以征地批文造假、办理盘整手续的企业错误等原因对行政机关的征地及盘整收回行为持有异议，请求撤销惠东国用[2013]第xxxxxxx号《国有土地使用证》的国有土地使用权登记行为，其与该国有土地使用权登记行为没有利害关系，不具备原告主体资格，应驳回起诉。二、本府作出惠东府行复(2019)1-1号行政复议决定查明事实清楚，适用法律正确。本府查明，2012年1月18日，深圳市xxx投资有限公司以公开挂牌出让方式取得位于平山街道青云尾后山地段52042.92平方米国有土地使用权。2012年2月3日，惠东县自然资源局作出惠东国土资(用地)字[2012]13号《关于深圳市xxx投资有限公司申请受让土地使用权的批复》，认为深圳市xxx投资有限公司经国有土地使用权挂牌出让程序依法竞抽取得位于平山街道青云尾后山地段52042.92平方米国有土地使用权，同意将该土地使用权出让给深圳市xxx投资有限公司，并依申请将土地使用权登记到惠州市嘉州城投资有限公司。2012年2月3日，惠东县自然资源局与惠州市嘉州城投资有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号：441**********012)。2012年5月21日，惠东县住建局作出《建设用地规划许可证》(惠东县规地证字[2012]xxxxxxx号)，认为位于平山街道青云尾后山地段52042.92平方米的用地项目符合城乡规划要求。2013年1月11日，惠州市嘉州城投资有限公司向惠东县自然资源局提交《申请书》，就上述位于平山街道青云尾后山地段52042.92平方米国有土地申请办理国有土地使用权初始登记。2013年2月4日，本府向惠州市嘉州城投资有限公司核发《国有土地使用证》（惠东国用[2013]第xxxxxxx号）。上诉人不服惠东县自然资源局作出的惠东国土资函[2018]1652号《告知函》和惠东国用[2013]第xxxxxxx号《国有土地使用证》，向本府申请行政复议。本府认为，首先，惠东县自然资源局作出的惠东国土资函[2018]1652号《告知函》是信访告知行为，该《告知函》仅对涉案土地已登记发证这一记载在登记簿的事实告知当事人，并没有实质影响当事人的权利义务，属于不可诉的行政行为。其次，土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款、《土地登记办法》(国土资源部令第40号)第二十七条的规定，惠州市嘉州城投资有限公司通过拍卖方式取得涉案国有土地使用权，惠东县自然资源局依据惠州市嘉州城投资有限公司提交的土地登记申请书、权属来源材料和地籍调查结果进行审核，决定对申请土地登记的使用者土地权属准予登记，并由本府核准办理涉案《国有土地使用证》，即惠东国用[2013]第xxxxxxx号《国有土地使用证》，所涉宗地权属来源清楚，登记程序合法，依法应予维持。三、本府作出惠东府行复[2019]1-1号行政复议决定符合法定程序。上诉人于2019年1月2日向本府提交《行政复议申请书》，本府于2019年1月4日立案受理，并分别向上诉人、惠东县自然资源局和惠州市嘉州城投资有限公司发送《行政复议案件受理通知书》《行政复议限期答复、举证通知书》和《第三人参加行政复议通知书》。惠东县自然资源局于2019年1月16日向本府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。本府经行政复议书面审查，于2019年3月24日作出惠东府行复[2019]1-1号《行政复议决定书》，维持惠东国用[2013]第xxxxxxx号《国有土地使用证》，驳回复议申请人的其他请求，并通过直接送达的方式送达给复议各方当事人。本府作出的惠东府行复[2019]1-1号行政复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律依据正确。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人惠东县自然资源局答辩称，一、原审法院作出裁定认定事实清楚，适用法律正确。（一）上诉人第三项诉讼请求不具有可诉性。本局于2018年12月5日作出的惠东国土资函[2018]1652号《告知函》仅仅系告知信访人曾某某关于xx工艺厂相关原征地历史遗留问题的处理情况，粤地政[1993]115号批文的真实性问题以及土地清场的处理情况，该《告知函》并未作出任何具体行政行为，亦未对上诉人的权利义务产生影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，该批复并没有对上诉人的权利义务产生实际影响，因此不具有可诉性，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第八款的规定，请法院依法驳回上诉人的上诉。（二）本局并非本案适格的诉讼主体，与涉案惠东国用[2013]第xxxxxxx号《国有土地使用证》没有利害关系。深圳市xxx投资有限公司于2012年1月18日依法竞得位于平山街道青云尾后山地段52042.92平方米国有土地使用权，并申请将该土地使用权登记在由其全资成立的惠州市嘉州城投资有限公司名下。本局依法与惠州市嘉州城投资有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，并由县政府核发惠东国用[2013]第xxxxxxx号《国有土地使用证》。因此，核发上述《国有土地使用证》的行政行为与上诉人并无利害关系。同时，从《行政起诉状》中可得知，上诉人持有异议的是征地行为及清场行为，而非核发涉案《国有土地使用证》的行政行为，且核证行为并未对上诉人的合法权益造成损害，根据《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款的规定，上诉人并非本案适格的诉讼主体，与涉案《国有土地使用证》没有利害关系。因此，原审法院认为涉案告知函属于不可诉的行政行为，且上诉人与本案没有利害关系，驳回上诉人起诉认定事实清楚，适用法律正确。二、县政府依法核发涉案惠东国用[2013]第xxxxxxx号《国有土地使用证》有事实根据，核发程序符合法律规定。经惠州市嘉州城投资有限公司申请出让国有土地使用权初始登记，本局通过地籍调查，根据惠东国土资(用地)字[2012]13号批复、惠东县规地证字(2012)xxxxxx号《建设用地规划许可证》、《国有建设用地使用权出让合同》、申请书等材料，认为本宗地界址清楚、权属清楚，确权面积为52042.92平方米，国有土地使用权挂牌出让手续符合法律规定，申报材料齐全，符合《土地登记办法》第九条、第二十七条规定。经本局报请后，县政府依法核发惠东国用[2013]第xxxxxxx号《国有土地使用证》。因此，县政府核发涉案的《国有土地使用证》有事实根据，核发程序符合法律规定。综上所述，原审法院作出裁定认定事实清楚，适用法律正确，县政府依法核发涉案《国有土地使用证》有事实根据，核发程序符合法律规定，请求法院依法驳回上诉人的上诉。原审第三人惠州市嘉州城投资有限公司述称，一、原审法院作出裁定认定事实清楚，适用法律正确。（一）上诉人第三项诉讼请求不具有可诉性。惠东县自然资源局于2018年12月5日作出的惠东国土资函[2018]1652号《告知函》仅仅系告知信访人曾某某关于xx工艺厂相关原征地历史遗留问题的处理情况，粤地政[1993]115号批文的真实性问题以及土地清场的处理情况，该《告知函》并未作出任何具体行政行为，亦未对上诉人的权利义务产生影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，该批复并没有对上诉人的权利义务产生实际影响，因此不具有可诉性，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第八款的规定，请贵院依法驳回上诉人的上诉。（二）上诉人并非本案适格的诉讼主体，与涉案惠东国用[2013]第xxxxxxx号《国有土地使用证》没有利害关系。深圳市xxx投资有限公司位于平山街道青云尾后山地段52042.92平方米国有土地使用权，并申请将该土地使用权登记在由其全资成立的子公司即本公司名下。惠东县自然资源局依法与本公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，并由县政府核发惠东国用[2013]第xxxxxxx号《国有土地使用证》。因此，核发上述《国有土地使用证》的行政行为与上诉人并无利害关系。同时，从《行政起诉状》中上诉人的陈述亦可得知，上诉人持有异议的是征地行为及清场行为，而非核发涉案《国有土地使用证》的行政行为，且核证行为并未对上诉人的合法权益造成损害，根据《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款的规定，上诉人并非本案适格的诉讼主体，与涉案《国有土地使用证》没有利害关系。二、县政府向本公司核发涉案惠东国用[2013]第xxxxxxx号《国有土地使用证》来源合法、有事实根据，核发程序符合法律规定。涉案土地位于平山青云尾后山地段，土地使用权面积为52042.9平方米，惠东县人民政府于2011年12月1日同意挂牌出让涉案土地，2012年1月18日，涉案土地由本公司的全资母公司深圳市xxx投资有限公司以4684万元竞得。惠东县自然资源局于2012年2月3日依法作出《关于深圳市xxx投资有限公司申请受让土地使用权的批复》[惠东国土资(用地)字[2012]13号]同意将涉案土地出让给深圳市xxx投资有限公司作住宅用地。经深圳市xxx投资有限公司申请，由其全资子公司即本公司与惠东县自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，县政府向本公司核发涉案惠东国用[2013]第xxxxxxx号《国有土地使用证》来源合法。经本公司申请出让国有土地使用权初始登记，惠东县自然资源局通过地籍调查，根据惠东国土资(用地)字[2012]13号批复、惠东县规地证字(2012)xxxxxx号《建设用地规划许可证》、《国有建设用地使用权出让合同》、申请书等材料，认为本宗地界址清楚、权属清楚，确权面积为52042.92平方米，国有土地使用权挂牌出让手续符合法律规定，申报材料齐全，符合《土地登记办法》第九条、第二十七条规定。经惠东县自然资源局报请后，县政府依法向本公司核发惠东国用[2013]第xxxxxxx号《国有土地使用证》。因此，县政府核发涉案的《国有土地使用证》有事实根据，核发程序符合法律规定。原审法院作出裁定认定事实清楚，适用法律正确，县政府依法核发涉案《国有土地使用证》来源合法、有事实根据，核发程序符合法律规定，请求贵院依法驳回上诉人的上诉。本院经审理查明，原审查明的事实基本正确，本院予以确认。本院认为，本案中，上诉人提出的诉讼请求为，一是撤销惠东国土资函[2018]1652号《告知函》，二是撤销《国有土地使用证》，三是撤销《行政复议决定书》，上诉人认为上述三个行政行为侵犯了其合法权益，应予以撤销，其是适格的原告。那么原审法院应就上诉人的前述三个诉求进行审查，即对三个行政行为是否合法进行审查并作出判断。上述三个行政行为所针对的对象就是上诉人，原审法院以不具备原告主体资格为由驳回起诉，属于认定事实和适用法律错误，本院依法予以纠正。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条规定：“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。……”故，本案应由原审人民法院继续审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条的规定，裁定如下：一、撤销博罗县人民法院作出的（2019）粤1322行初202号行政裁定；二、本案由博罗县人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 邱炜炜审 判 员 覃毅华二〇一九年十二月三日法官助理 毛泳玲书 记 员 李冬楹