长沙铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）湘8601行初631号 原告陈时良，男，1949年7月11日出生，汉族，住湖南省浏阳市。 被告浏阳市林业局，住所地浏阳市行政中心环府路林业局大楼。 法定代表人赵文兵，该局局长。 委托代理人杨俊，湖南浏阳河律师事务所律师。 被告浏阳市人民政府，住所地湖南省浏阳市行政中心。 法定代表人吴新伟，该市市长。 委托代理人吴晶，该市司法局工作人员。 原告陈时良不服被告浏阳市林业局（以下简称被告一）、浏阳市人民政府（以下简称被告二）林业行政处罚及行政复议一案，于2019年10月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月5日公开开庭审理了本案。原告陈时良，被告一的委托代理人杨俊，被告二的委托代理人吴晶到庭参加诉讼。被告一的副局长寻树人作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 被告一于2019年5月29日作出浏林林行决字（2019）第0015号《林业行政处罚决定书》（以下简称15号《处罚决定书》），查明2017年11月至2018年4月，原告及陈安良、陈纯良、陈资依（以下简称原告等四人）在未办理使用林地审核同意书的情况下，共同出资雇请挖机将大围山国家森林公园主路边春秋坳至浏河源村大王坑组邱家老屋的一条原平均宽5米的林道修整扩建，在原路一侧挖排水沟，修整加宽路面。经专业技术人员鉴定，修整道路共长2.829千米，修整扩建此道路共非法占用林地面积0.3016公顷，地类均为有林地。上述行为违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，责令原告接到此处罚决定之日起三个月内恢复原状，并罚款7,540元。原告不服，向被告二提出复议申请。被告二于2019年10月14日作出浏行复决（2019）11号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），认为被告一作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持了被告一作出的处罚决定。 原告陈时良诉称：1．原告居所偏僻，靠步行肩挑维持生活。原告原有的出入古道因2013年砍伐树木被毁，成了危路，发生过事故。原告为了生存，多次申请相关部门修路，在得不到支持的情况下，才自筹资金修路。2.2012年，原告居住及修路的区域被调整为省级核心区，但原告组民及其他村民都不知情。如果原告为了生存修路违法；那么被告一批准在核心区内成立大王坑林场、磨刀坑林场，允许部分村民砍运竹木、挖林道同样违法。3．大王坑保护区变为核心保护区隐瞒至2017年才公开，该区域调规时，既未告知当地村民，也未对村民进行妥善安置，在没有规范一切保护措施前，原告不认为该区域是核心保护区。4.2017年11月26日，原告收到违法违规告知书后，同意停工一星期等待回复，也告知了被告一如一星期没有回复将继续修路，但被告一并未给原告任何答复。综上，两被告作出的处罚决定和复议决定均不合法，请求法院：1．撤销被告一作出的15号《处罚决定书》；2．撤销被告二作出的《复议决定书》；3．判令两被告赔偿原告修路停工费、误工费、多次诉讼误工费、精神损失费23,980元。 原告向本院提交了以下证据： 1.15号《处罚决定书》； 2．浏林林行决字（2018）第0165号《林业行政处罚决定书》（以下简称165号《处罚决定书》）； 3．浏林罚撤字（2019）第（1）号《行政处罚撤销决定书》； 4．（2019）湘0181行初11号案件《受理通知书》； 5．（2019）湘0181行初11号案件传票； 6．（2019）湘0181行初11号行政裁定书； 7．《复议决定书》； 8．《关于陈纯良违纪案的审查报告》； 9．《申明》； 10．湘政函（2012）10号《湖南省人民政府关于调整大围山省级自然保护区总体规划的批复》； 11．《残次林改造申请书》； 12．《关于请求解决保护区范围内居民生活生存问题的请示》； 13．《证明书》； 14．伐区采伐设计表、设计图； 15．收据； 16．《皆伐迹地还林协议书》3份； 17.2015年《浏阳市林业生存用火审批表》； 18．《违法违规告知书》； 19．《林木采伐许可证》； 20．湖南省大围山自然保护区货运线路图及现状； 21．湖南浏阳大围山省级自然保护区功能区划图； 22．浏阳市大围山镇浏河源村民居委会证明，拟证明原告没有安置； 23．证明，拟证明原告一直住在大王坑； 24．关于大王坑组修路的会议说明； 25．图片1张，拟证明因无公路原告步行肩挑出入； 26．照片4张，拟证明因无公路村民受伤抬杠、抢救牛车、运输木材； 27．情况说明，拟证明被告一不承认核心区批准的林场； 28．证明3份，拟证明原告请人造林支付的运费； 29．浏林信复字（2018）20号文件、浏林信复字（2018）12号文件、浏林信复字（2019）1号文件； 30．湘林森（84）22号《关于浏阳大围山自然保护区规划的报告的批复》； 31．文书送达回证、邮件寄送凭证； 32．维护林农权益还我责任山林农签字名单； 33．林权证、常住人口登记卡、建房许可证，拟证明原告居住在浏阳市大围山浏河源村大王坑组及修路的林地使用权归原告所有。 被告一辩称：1．被告一对原告等四人擅自改变林地用途一案进行立案后，依法进行了调查，保障了原告的听证权及陈述申辩的权利，作出处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2．原告违反法律规定擅自改变林地用途修整扩建系为生产经营，与原告所称的生活所需不符。3．原告提出的赔偿请求无事实及法律依据。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告一向本院提交了以下证据： 1．接报案登记表、接报案回执、林业行政案件立案登记表、行政处罚案件期限审批表；拟证明案件来源及林业行政案件的立案受理情况。 2．《询问笔录》；拟证明浏阳市森林公安局依法调查取证，查明原告等四人未申请办理征占用林地手续，修整扩建道路的事实。 3．现场指认笔录、勘查示意图及现场照片，拟证明原告等四人违法占用林地的地点及现状。 4．浏阳市林业调查规划设计院《调查报告》，拟证明原告等四人修整扩建道路非法占用林地面积0.3016公顷，折合4.52亩； 5．林业行政案件质证笔录，拟证明浏阳市森林公安局依法组织相关人员对案件证据进行质证。 6．《林业行政处罚先行告知书》4份、《林业行政处罚听证权利告知书》4份，拟证明被告一拟对原告等四人作出行政处罚并告知权利。 7．《行政处罚听证申请书》、《举行听证通知书》4份、《关于举行行政处罚听证会的公告》、《听证笔录》，拟证明被告一依法组织并举行行政处罚听证程序。 8．《林业行政处罚决定书》4份、《责令限期复绿通知书》4份，拟证明被告一依法作出处罚决定并责令原告等四人限期恢复原状。 9．邮递送达凭证及送达回证；拟证明被告一依法送达处罚决定。 10．不动产登记信息表，拟证明原告在浏阳市自建房屋的事实。 被告二辩称：1．被告二于2019年7月17日收到原告提交的复议申请，因案情复杂，延长一个月审理期限。同年10月14日，被告二作出《复议决定书》，该行政行为程序合法。2．被告二作出维持15号《处罚决定书》的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告二向本院提交了以下证据： 1．《行政复议申请书》，拟证明被告二在法定五个工作日内正式立案。 2．《行政复议案件受理通知书》、《行政复议案件答复通知书》及其送达回证；拟证明行政复议案件依法受理并送达。 3．《行政复议案件延期审理通知书》及其送达回证； 4．《复议决定书》及其送达回证。 证据3-4拟证明，被告二在法定期限内作出复议决定，程序合法，适用法律正确，送达有效。 依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十八条第一款；《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第四十三条。 经庭审质证，原告对两被告提交的证据的三性无异议，证明目的有异议。 两被告对对方提交的证据的三性无异议。 两被告对原告提交的证据的质证意见为：对证据1-7、18、31的三性无异议。其他证据与本案不具关联性。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据8-17、19-30、32与本案不具关联性，本院不予采纳。原告提交的其它证据和两被告提交的所有证据均与本案具有关联性，根据庭审举证、质证，结合各方当庭陈述，可以反映被诉两行政行为的作出经过，本院综合予以认定，作为本案的定案依据。 经审理查明，2017年11月至2018年3月，原告及陈安良、陈纯良、陈资依在未经林业主管部门审批同意的情况下，共同出资雇请挖机将大围山国家森林公园主路边春秋坳至浏河源村大王坑组邱家老屋的一条林道修整扩建，涉案林地为集体所有。2018年6月26日，大围山自然保护区管理所工作人员向浏阳市森林公安局大围山派出所报案，后该案被移送至被告一处。次日，被告一立案受理。经调查，被告一认定原告等四人在未办理林地审核同意书的情况下，修整、加宽涉案道路，挖排水沟。浏阳市林业调查规划设计院对原告等四人扩建道路新占林地的面积进行了鉴定，作出《浏阳市大围山镇浏河源村春秋坳至邱家老屋道路占用林地调查报告》，认定原告等四人修整扩建道路共新占用林地0.3016公顷。在告知原告等四人行政处罚的事实、理由及依据，保障其陈述、申辩及听证的权利后，被告一依据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第四十三条第一款的规定，于2018年9月7日作出165号《处罚决定书》，责令原告等四人共同将擅自改变的林地恢复原状，并罚款45,240元。原告等四人不服，诉至浏阳市人民法院，请求撤销。诉讼过程中，被告一以案情特殊为由于2019年4月17日撤销了165号《处罚决定书》。同年5月29日，被告一对原告等四人未经批准占林修路的事实依据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第四十三条第一款的规定重新作出处罚，责令原告等四人恢复林地，共处罚款30,160元，各承担7,540元，并分别对四人作出处罚决定。原告不服，向被告二提出复议申请，被告二于同年7月17日受理。因案情复杂，被告二作出延期审理30日的决定。经审查，被告二作出了维持被告一所作处罚的复议决定并送达原告。2019年10月23日，因不服两被告所作行政行为，原告提起本案诉讼。 另查明，2017年11月27日，浏阳市大围山自然保护区管理所向陈纯良送达了《违法违规告知书》，告知其未经审批擅自修建林道违法，责令其立即停止并恢复原状。 本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十条，“国务院林业主管部门主管全国林业工作；县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作；乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作”，及第十三条，“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”之规定，本案被告一作为浏阳市的林业行政主管部门，负有对该区域内破坏森林资源的行为进行处罚的职责。 《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定，“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。”因此，需占用林地修建道路的，首先应取得县级以上人民政府林业主管部门的同意，办理林地审核同意书。本案中，原告等四人在未经被告一审批同意的情况下，共同出资将原林道进行扩建新占林地0.3016公顷的行为，明显违反《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定。被告一依据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第四十三条第一款之规定，责令原告等四人恢复林地，各处罚款7,540元，共计30,160元，认定事实清楚，适用法律正确，量罚得当。其将违法责任由原告等四人均担，作出四处罚决定的行为，属行政机关的自由裁量行为，无明显不当。 本案之前，被告一对原告等四人的违法行为曾作出过165号《处罚决定书》，作出处罚决定前保障了原告等四人陈述、申辩及听证的权利，后在诉讼中撤销。将165号《处罚决定书》与重作的涉案处罚进行对比，两次处罚认定事实一致，适用法律一致，唯一不同的是降低了罚款金额。被告一自行撤销处罚决定后，重新作出的处罚没有新增违法事实、证据，也未加重处罚，未重新听取原告等四人的陈述、申辩，不构成程序违法。 被告二作出的《复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，亦应予维持。 被告一是在自行撤销前处罚行为后再次作出的涉案处罚，对原告的违法行为最终只进行了一次处罚。原告在庭审中提出的被告一的行为属一事二罚的辩论理由，本院不予采纳。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因此有违法行政行为的存在是原告获得国家赔偿的前提。本案中，不存在违法行政行为，故原告提出的赔偿请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈时良的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈时良承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。 审 判 长  刘洪波 人民陪审员  张 萍 人民陪审员  杨纪美 二〇一九年十二月十六日 法官助理尹馨 书记员罗珊 附：引用法律原文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。