广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤20行终1543号上诉人（原审原告）：中山市东区伟诚五金塑料制品厂，住所地广东省中山市东区白沙湾工业区22号，统一社会信用代码914***********835H。法定代表人：胡香梅，总经理。委托代理人：王开军、王飞，广东雅商（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市生态环境局，住所地广东省中山市****政府第二办公区，统一社会信用代码114***********825P。法定代表人：杜敏，局长。委托代理人：黄振操，该局工作人员。委托代理人：余协辉，广东邦仁律师事务所律师。上诉人中山市东区伟诚五金塑料制品厂（以下简称伟诚制品厂）因与被上诉人中山市生态环境局(以下简称市生态环境局)环保行政处罚一案，不服广东省中山市第一人民法院(2019)粤2071行初853号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：伟诚制品厂于2012年6月4日经核准成立，核准经营范围包括研发、加工、销售：五金配件、塑料配件。2018年5月18日，原中山市环境保护局（以下简称原市环保局）对伟诚制品厂进行现场检查，发现该厂正在生产，生产加工过程中有金属清洗工序。原市环保局现场拍照（录像）取证，并制作现场检查笔录。现场检查笔录载明伟诚制品厂生产车间摆放的设备为自动车床11套、脱水机2台、石磨清洗机2台、超声波清洗机1台、25T冲床1台、空压机2台、钻动组合机1套、自动进刀攻丝机4台、手动攻丝机8台、砂轮机1台、车槽钻孔机3台、攻牙机1台、开槽机2台、手动钻孔机3台、铣边机2台、滚牙机2台、自动钻孔机7台、数控车床9台，该厂未出示环境影响评价审批文件及建设项目竣工环保验收审批文件，同时还载明了“执法人员出示执法证件、表明身份，并告知当事人申请回避权利和配合调查义务”，伟诚制品厂的投资人胡某在该栏签名确认，同时亦在意见栏中签名确认对现场检查笔录记载的内容没有异议。现场照片反映出原市环保局于2018年5月18日对伟诚制品厂进行调查时，该厂正在生产。另，现场视频显示地面有污水痕迹。同日，原市环保局对胡某进行调查询问并制作了询问笔录。胡某称其厂于2012年6月搬迁至现在地址，当年当月正式投入生产使用，也承认其厂未向原市环保局申请环境影响评价文件，亦未取得建设项目竣工环保验收批复文件。2018年6月21日，原市环保局向伟诚制品厂发出责令改正违法行为决定书，责令其厂于2018年6月28日前补办验收手续。2018年12月10日，原市环保局作出行政处罚告知书，告知伟诚制品厂拟将作出的行政处罚、事实和理由，同时告知其享有陈述、申辩和听证的权利，并于同年12月12日送达伟诚制品厂。2018年12月13日，伟诚制品厂向原市环保局申请听证，请求减免处罚。2019年1月14日，原市环保局举行听证，听取伟诚制品厂的意见。2019年1月,中山市进行机构改革，组建市生态环境局,行使原市环保局的职权，且不再保留市环保局。2019年3月4日，市生态环境局作出中（东）环罚字[2019]019号行政处罚决定，认定伟诚制品厂生产项目需配套的环境保护设施未经验收合格，已将生产项目投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，遂依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，决定对其处以罚款40万元。市生态环境局于2019年3月6日将该处罚决定书送达伟诚制品厂。伟诚制品厂不服，诉至原审法院，请求：1.撤销市生态环境局于2019年3月4日作出的中(东)环罚字[2019]019号行政处罚决定书；2.对中环规字(2017)2号《中山市环境保护局行政处罚自由裁量量化标准(2017年修订版）》（以下简称2017修订版《量化标准》）进行合法性审查；3.由市生态环境局承担本案的案件受理费。原审法院另查明，伟诚制品厂未履行缴纳罚款的义务。原审法院再查明，2017年10年13日,原市环保局向“各镇区环保分局，各科（室）、监察分局、站、所、中心”印发《量化标准》，规范该局行政处罚工作。原审庭审中，伟诚制品厂提出市生态环境局对涉案违法行为既发出责令改正违法行为决定书，又作出涉案行政处罚决定书，属于重复处罚的主张，同时亦称其厂于2012年建成投入生产，涉案违法行为在两年内未被发现的，不再进行行政处罚。伟诚制品厂承认其厂没有进行环境影响评价，建设项目也未取得需配套的环境保护设施经验收合格的批复文件。原审法院认为，应根据全面审查的原则对市生态环境局的行政处罚行为作合法性审查。第一，职权方面。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，市生态环境局作为中山市人民政府的环境保护行政主管部门，在本行政区域内可以行使对需要配套建设的环境保护设施未经验收就将建设项目投入生产的违法行为进行处罚的职权。第二，事实认定和法律适用方面。本案中，经伟诚制品厂确认的现场检查笔录显示该厂生产车间摆放了2台脱水机、2台石磨清洗机、1台超声波清洗机等用于金属制品清洗工序的机器设备，再结合现场照片及视频等证据，足以证明伟诚制品厂的生产项目存在清洗工序的事实。伟诚制品厂提出该厂仅对金属制品进行切割组装的主张，本院不予采信。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二十二点第67小点的规定，金属制品加工制造，有电镀或喷漆工艺且年用油性漆量（含稀释剂）10吨以上的，需编制环境影响报告书；仅切割组装的，需填报环境影响登记表；其他（仅切割组装的除外）则需编制环境影响报告表。伟诚制品厂的金属制品加工生产项目存在清洗工序，属于需要编制环境影响报告表的情形。《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用，未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。本案中，现场检查笔录、胡某的询问笔录及伟诚制品厂的当庭陈述，足以证明伟诚制品厂生产项目需配套的环境保护设施未经市生态环境局验收合格已投入生产的违法事实。市生态环境局根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用……由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款”的规定，决定对伟诚制品厂处以罚款40万元，适用法律正确，处罚额度亦是在法定范围之内，并无不当。第三，程序方面。市生态环境局现场检查，拍照录像取证，制作现场检查笔录，还对伟诚制品厂的投资人胡某进行调查询问并制作笔录，调查核实后作出涉案行政处罚决定。市生态环境局作出涉案行政处罚决定之前履行告知义务，举行听证会听取意见，作出涉案行政处罚决定之后将文书送达当事人，程序合法。第四，是否超过处罚时效以及重复处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，本案中，伟诚制品厂建设项目需配套的环境保护设施未经验收合格就投入生产使用的违法状态一直在持续，故伟诚制品厂主张其违法行为已超过行政处罚时效，原审法院不予支持。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。本案中，市生态环境局对伟诚制品厂的涉案违法行为责令限期改正，作出罚款40万元的行政处罚决定，显然不属于重复处罚。综上所述，伟诚制品厂要求撤销中（东）环罚字[2019]019号行政处罚决定书的诉讼请求，理据不足，原审法院不予支持。《量化标准》乃原市环保局内部工作指导性文件，非对外的规范性文件，伟诚制品厂要求对此予以审查的诉讼请求，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回伟诚制品厂的诉讼请求。案件受理费50元，由伟诚制品厂负担。上诉人伟诚制品厂不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审法院在事实认定和法律适用上都存在错误。在事实认定上，原审法院认定我司的生产项目存在清洗工序，而不采信我司仅对金属制品进行切割组装是明显错误的。实际上，现场检查笔录显示的脱水机、石磨清洗机、超声波清洗机是我司的旧机器，已不再使用，只是存放在厂房内部。我司厂内加工的工序只有金属切割组装，其他可能存在污染的如清洗、除油和电镀工序等已外包给别的公司负责。因此，行政处罚应当根据真实存在的事实作出，在有相反证据证明的情况下，不应根据推定的事实作出。如前所述，既然认定事实错误，原审法院作出的涉案行政处罚“适用法律正确”的认定也是错误的。二、原审法院认定市生态环境局的涉案行政处罚程序合法错误。市生态环境局从送达责令改正违法行为决定书到要求我司补办验收手续，只留给我司7天时间，7天时间根本不能完成繁杂的验收手续。而且，我司在收到责令改正决定书后，积极配合处理、改正，但在我司整改过程中，市生态环境局却向我司作出涉案行政处罚决定，程序明显违法。三、对于2017年修订版《量化标准》的相关问题。2017年修订版《量化标准》应属于规范性文件，不属于内部工作指导性文件，其对市生态环境局管理范围内不特定的对象的权利和义务产生实实在在的普遍约束力，并且其制定的依据有部分已被废止、修改，存在与现行法律抵触的可能，故我司提出对其进行合法性的审查并无不当，法院应予以审查。四、依据市生态环境局提供的证据《中山市环境保护局环境违法案件调查报告》的“处理依据及处理意见”一栏的陈述，存在将其他厂家的违法事实错误地强加给我司，对我司的处罚依据存在明显的错误。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请二审法院：1.撤销原审法院作出的（2019）粤2071行初853号行政判决；2.撤销市生态环境局作出的中（东）环罚字（2019）019号《中山市生态环境局行政处罚决定书》；3.对2017年修订版《量化标准》进行合法性审查；4.本案诉讼费由市生态环境局承担。被上诉人市生态环境局辩称：一、原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。二、我局作出涉案行政处罚决定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法。本案中，我局查明伟诚制品厂未取得项目竣工环境保护验收批复文件，存在建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收合格，建设项目主体工程投入正式生产的事实。伟诚制品厂违反《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，我局依据上述条例第二十三条第一款，同时参照《量化标准》的规定，决定对伟诚制品厂处以罚款40万元。程序上，我局在作出涉案行政处罚决定前进行了合法调查，依法履行了告知义务，组织召开了听证会并认真听取伟诚制品厂的陈述和申辩意见，在作出处罚决定后依法向其送达，程序合法。综上，伟诚制品厂的上诉主张没有事实和法律依据，请二审法院依法维持原判。本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案为不服环保行政处罚案件。根据双方当事人的诉辩意见，市生态环境局作出的涉案处罚决定是否合法，在于市生态环境局认定伟诚制品厂具有违反《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的行为事实是否充分、处罚适用法律是否准确的问题。首先，从伟诚制品厂违法行为的事实认定上看。根据市生态环境局制作的现场检查笔录、照片、视频等证据，结合伟诚制品厂在原审庭审中的自认情况，足以证实伟诚制品厂的生产项目存在清洗工序，且该生产项目需配套的环境保护设施未经市生态环境局验收合格已投入生产的事实。由此，市生态环境局认定伟诚制品厂的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款关于“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”的规定，事实依据充分。至于伟诚制品厂上诉认为其厂仅对金属制品进行切割组装的主张，与查明的事实不符，本院不予采信。其次，关于涉案处罚的法律依据问题。如前所述，市生态环境局认定伟诚制品厂的违法行为事实法律依据充分，本院不予赘述。对于处罚40万元的处罚结果法律依据问题，《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定是对于该条例规定的违法行为在责令限期改正的同时根据改正的具体情况并处罚款的规定，市生态环境局根据伟诚制品厂在限期改正期间的情况作出并处40万元罚款的处罚决定，符合该法条规定的法定处罚幅度。市生态环境局依据《中山市环境保护局行政处罚自由裁量量化标准（2017年修订版）》内部行政自由裁量量化标准作出40万元的处罚，并没有超出上述条例的法定处罚幅度，并无不妥。由此，对于伟诚制品厂关于涉案处罚决定适用法律错误的上诉意见本院亦不予采纳。最后，对于伟诚制品厂提出市生态环境局送达《责令改正违法行为决定书》后，在其整改期间作出涉案处罚决定属程序违法的上诉意见，本院认为，上述条例的罚则条款已经规定责令限期改正与罚款属于并处措施，伟诚制品厂的改正行为是否主动改正或改正结果如何并不影响本案罚款处罚的适用。因此，对其该上诉意见，本院不予支持。综上所述，伟诚制品厂上诉理据不足，本院不予采纳，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市东区伟诚五金塑料制品厂负担。本判决为终审判决。审判长  刘满星审判员  高 琳审判员  王 昕二〇一九年十二月三十日书记员  李海珠