广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1126号上诉人（原审被告）德庆县人民政府，住所地广东省肇庆市德庆县德城镇德庆大道。法定代表人江泽全，该县县长。委托代理人甘晓浩，德庆县司法局副局长。上诉人（原审被告）德庆县自然资源局（原德庆县国土资源局），住所地广东省肇庆市德庆县德城镇德庆大道。法定代表人霍好学，该局局长。委托代理人李子敏，该局总测绘师。上诉人（原审被告）德庆县德城街道办事处，住所地广东省肇庆市德庆县德城镇。法定代表人周家林，该办事处主任。委托代理人梁柱洲，该办事处副书记。上述三上诉人共同委托代理人张少英，广东勤思进律师事务所律师。被上诉人（原审原告）德庆县德城街道香山村鸦翅埇村民小组，住所地广东省肇庆市德庆县德城街道香山村鸦翅埇村民小组。负责人梁德泉，该村小组组长。上诉人德庆县人民政府、德庆县自然资源局、德庆县德城街道办事处因诉被上诉人德庆县德城街道香山村鸦翅埇村民小组（下称鸦翅埇村民小组）行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2015）肇中法行初字第36号行政判决，向我院提起上诉。我院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2005年6月11日，肇庆市人民政府作出肇府函[2005]44号《关于的批复》，同意修编后的《德庆县城市总体规划（2003-2020）》。2009年10月10日，广东省国土资源厅作出粤国土资利用发[2009]438号《关于城乡建设用地增减挂钩试点项目区用地报批有关问题的通知》。该《通知》明确，试点项目区用地不再单独办理农用地转用审批手续，并对试点项目区用地办理征收涉及报批地类、林地手续和缴纳新增建设用地有偿使用费等问题进行了明确。2010年7月27日，被告德庆县府发出德府[2010]23号《关于征收德庆县城西区D块用地开发建设项目土地的预通告》。该《预通告》明确了拟征收的集体土地位于德城香山村委会塘尾村、孔竹根村、鸦翅埇村；德城城郊村委会丽雄村地段，总面积541亩。具体四至详见德庆县城西区D块建设项目用地蓝线图。《预通告》对征地补偿的标准作了说明，并告知被征收土地四至范围内的土地所有权人和使用权人在该《预通告》规定的期限内办理征地补偿登记。2011年4月13日，广东省国土资源厅作出粤国土资规划函[2011]1072号《关于肇庆市德庆县土地利用总体规划（2010-2020年）的批复》，同意《肇庆市德庆县土地利用总体规划（2010-2020）》。2012年4月20日，梁世泉等43名原告鸦翅埇村小组的村民在《征收土地同意书》上签名，同意征收土地补偿标准为每亩6.65万元，青苗补偿和占用房屋拆迁补偿标准按有关规定办理。2012年10月20日，被告德庆县府、德庆国土局以及德城街道办向原告鸦翅埇村小组作出《承诺书》。《承诺书》提到本次征收鸦翅埇村小组土地面积66.06亩，批准鸦翅埇村小组集体留用地19.818亩，并对该留用地的四至进行了明确。《承诺书》承诺从被告德庆县府与各村民小组签订征地协议书之日起2年内办理完善上述留用地发证，其中属村按规划分配给村民的部分（以户为单位）留用地发国有土地证，其余村留用地依法依规办理。同日，被告德庆国土局以及德城街道办向原告鸦翅埇村小组作出《关于承诺德城香山村委会鸦翅埇村办理完善征地后解决被征地农民出路的承诺书》，承诺为原告鸦翅埇村小组办理20亩集体建设用地土地使用权证，并明确该20亩土地位于该村村边地段土地权属属该村集体所有土地，办证时间两年内完成。2013年3月21日，被告德庆国土局针对德城街道香山村委会梁伟雄等村民反映的上级没有按照征地手续征用香山村委会200多亩土地的情况，作出《关于德城街道香山村委会梁伟雄等村民信访事项的答复》，认为梁伟雄等村民所反映的情况不是事实，并对征地的程序、补偿标准以及生活保障方式等作了说明。该《信访答复》于2013年4月15日送达到梁伟雄等村民。梁伟雄等村民不服上述《信访答复》，向肇庆市国土资源局申请复查。2013年5月20日，肇庆市国土资源局作出肇国土资信查字[2013]第04号《国土资源信访事项复查意见书》，维持被告德庆国土局作出的《关于德城街道香山村委会梁伟雄等村民信访事项的答复》。《复查意见书》于2013年6月9日送达梁伟雄等村民。2013年9月23日，广东省国土资源厅作出粤国土资规划函[2013]2084号《广东省国土资源厅关于我省第二十五批城乡建设用地增减挂钩试点德庆县县城项目区的批复》。该《批复》同意肇庆市国土资源局上报的德庆县城乡建设用地增减挂钩试点县城项目区，并下达肇庆市挂钩周转指标912.39亩，专项用于城乡建设用地增减挂钩试点工作。《批复》的附件《广东省第二十五批城乡建设用地增减挂钩试点德庆县县城项目区》中明确了项目区位置，其中，德城街道办香山村属于建新区的范围。2013年10月26日，被告德庆县府、德城街道办与原告鸦翅埇村小组签订《建设用地协议书》。《建设用地协议书》约定，被告德庆县府、德城街道办征收原告鸦翅埇村小组的土地66.06亩，返还留用地19.818亩，实际征收46.242亩，每亩补偿金额为6.65万元，土地补偿款合计3075093元。2013年12月12日至2014年6月16日，德庆县财政局德城财政所农业专项资金向原告鸦翅埇村小组转账支付征地补偿款3075093元，青苗及地上附着物补偿款773385元。2014年5月8日，被告德城街道办向原告鸦翅埇村小组梁德泉等农户发出《通知》。该《通知》告知农户：位于德城街道县城西区建设范围的鸦翅埇村土地，鸦翅埇村已与德庆县府签订征地协议，现路网动工，请农户在2014年5月15日前到香山村委会办理上述地段种植的果树、作物及附着物的现场清点、补偿手续，并自行迁移上述地段的果树、作物及附着物，逾期不清点的，后果自负。2014年5月23日，县城西区拆迁指挥部以及被告德城街道办向村民发出《通知》。该《通知》明确告知村民凡在西区范围内种植有农作物但未清点和领取补偿的农户，于5月25日前联系德城街道办清点确认和办理补偿手续，并要求已领青苗补偿款的农户在5月25日前自行清理。2014年5月27日，三被告组织相关人员对案涉征用土地进行平整、清场。另查明，2012年间，原告鸦翅埇村小组全村实有户数55户。诉讼期间原告确认，案涉被三被告强拆收回的土地在被收回前全部发包给了村民承包经营，被强拆毁坏的农作物属承包经营户所有。2013年4月至2014年9月期间，原告33户村民签领了案涉被征土地的青苗及地上附着物的补偿款。2015年11月2日，被告德庆国土局向原告鸦翅埇村小组发出《催办通知书》。该《催办通知书》告知原告鸦翅埇村小组承诺返还的19.818亩留用地已取得用地批文，要求原告鸦翅埇村小组收到该通知即日起5个工作日到德庆国土局办理用地发证手续。无证据证实原告积极办理留用地相关事宜。根据被告德庆县府及德庆国土局提供的《西区四村征地范围有批文分布图》及《西区四村征地情况列表》，至本案庭审终结前，被告德庆县府征收原告鸦翅埇村小组的66.06亩土地中，仅有12.44亩取得征地批文，尚有53.62亩未有批文。又查明，根据广东省征地补偿保护标准地区分类表，肇庆市德庆县新圩镇作为九类地区，根据粤国土资利用发[2011]21号征地补偿标准，九类地区的标准为耕地33.15万元每公顷（2.21万元每亩）。而案涉《建设用地协议书》确定的补偿标准为水田6.65万元每亩。该标准已远远超过上述省规定的标准。同时，根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》，留用地最高指标为征地面积的15％，本案19.818亩作为建设用地返还原告，已为最高标准2倍。再查明，原告鸦翅埇村小组于2015年7月15日向原审法院提起本案行政诉讼后，原审法院曾于2016年2月12日作出（2015）肇中法行初字第36号《行政裁定书》，以原告鸦翅埇村小组的起诉超过法定期限且无正当理由，以及原告主体不适格为由，裁定驳回原告鸦翅埇村小组的起诉。原告鸦翅埇村小组不服该行政裁定，向广东省高级人民法院提起上诉。2016年9月9日，广东省高级人民法院作出（2016）粤行终993号《行政裁定书》，裁定：一、维持原审法院关于驳回原告鸦翅埇村小组请求撤销两份《承诺书》的起诉的裁定；二、撤销原审法院关于驳回原告鸦翅埇村小组对非法征地及请求赔偿损失的起诉的裁定，由原审法院依法继续审理；三、驳回原告鸦翅埇村小组对县城西区拆迁指挥部的起诉。原告不服向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2018年3月29日裁定驳回了原告的再审申请。此外，在原告不服原审法院作出的（2015）肇中法行初字第36号《行政裁定书》向广东省高级人民法院上诉期间，原告的109名村民以相同事实和理由分别向原审法院提起确认案涉征地强拆行为违法并行政赔偿【案号：（2016）粤12行初61号】及请求撤销案涉《承诺书》【案号：（2016）粤12行初62号】。该两案原审法院均裁定驳回起诉。另，本案审理期间，被告德庆县府以其正与原告协商和解为由向原审法院书面申请延期审理。案经原审法院多次协调和解，因双方无法达成一致意见而未果。原审法院认为，本案系确认征地强拆行为违法并行政赔偿纠纷。按照广东省高级人民法院作出的已生效的（2016）粤行终993号《行政裁定书》的裁决结果及依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条：“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。”的规定。本案审理主要对三被告于2014年5月27日共同实施的征地强拆行为是否合法及原告提出的行政赔偿请求是否有事实和法律依据进行全面审查。一、关于本案的适格被告问题。本案是行政机关在土地征收过程中因收回土地而实施强制拆除行为所引发的纠纷，案涉强拆行为是实施征地行为，属征地系列行政行为中的一环。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，德庆县府为本案适格被告。鉴于德庆国土局和德城街道办在德庆县府的组织下共同参与实施了案涉征地强拆行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”的规定，其二者亦为本案适格被告。二、关于三被告实施的征地强拆行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，虽然被告德庆区府在征地过程中发布了征地公告及补偿方案，且与土地所有权人签订了补偿协议及支付了全部补偿款。但原告村民因认为补偿过低拒不交出土地，在此情况下，应由被告德庆国土局作出决定责令原告交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。但据审理查明的事实，被告德庆国土局既没有作出责令原告交出土地的决定亦未申请人民法院强制执行，而是径行与被告德庆县府和德城街道办一起组织人员实施强制拆除地上物和青苗的方式进行收地。三被告的该强拆行为明显违反上述法律规定。此外，三被告自认，原告被征收的66.06亩土地中，仅有12.44亩取得征地批文，尚有53.62亩未有批文，而三被告又无法证明案涉强拆收回的土地是否在有征地批文的土地范围内。故此，三被告实施的案涉征地强拆行为违反法定程序。三、关于原告的赔偿请求应否支持的问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。……”第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告的合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，虽然三被告实施的征地强拆行为违法，但由于发生案涉征地强拆前，原告已将土地发包给了村民承包经营，故被三被告违法征地强拆所损毁的地上农作物并不属于原告的财产，原告没有提供充分的证据证实其合法财产因三被告的违法征地强拆行为受到损害，故此，原告提出的赔偿请求没有事实和法律依据。再综合考虑被告已超标足额支付了全部征地补偿款及青苗和地上附着物补偿款，且原告超半数农户已领取青苗及地上附着物补偿款的事实。原审法院对原告提出的行政赔偿请求不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，原审法院判决：一、确认被告德庆县人民政府、德庆县国土资源局、德庆县德城镇街道办事处共同实施的案涉征地强拆行为违法；二、驳回原告德庆县德城街道办香山村鸦翅埇村民小组的其他诉讼请求。本案受理费人民币50元，由被告德庆县府、德庆国土局、德城街道办负担。德庆县政府不服一审判决，向本院提起上诉称：德庆县政府为落实《关于肇庆市德庆县土地利用总体规划（2010-2020年）的批复》决定征收涉案范围的土地，符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。德庆县政府与鸦翅埇村民小组签订《建设用地协议书》，并按协议书约定支付全部征地和青苗补偿款、履行承诺，确定了留用地范围面积并对留用地进行三通一平，符合《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。德庆县政府对集体留用地实施清理平整，属于履行《建设用地协议书》约定义务的行为。德庆县政府在平整土地前已通知在土地上耕作的群众自行清理农作物。一审法院将履行协议义务的行为认定为征地强拆行为，认定事实不清，适用法律错误，应当改判。请求撤销一审判决第一项，依法改判驳回鸦翅埇村民小组全部诉讼请求。本案诉讼费用由鸦翅埇村民小组承担。德庆县自然资源局、德庆县德城街道办事处不服一审判决，向本院上诉称：本案土地征收主体是德庆县政府，德庆县自然资源局、德庆县德城街道办事处是德庆县政府的工作部门和下级组织，根据德庆县政府的统一部署负责对辖区内被征收土地落实征地安置补偿的具体工作，属于组织实施德庆县政府交办事项的行为，故德庆县自然资源局、德庆县德城街道办事处不是本案适格被告。鸦翅埇村民小组列德庆县自然资源局、德庆县德城街道办事处为被告，属于错列被告。请求撤销一审判决第一项，依法改判驳回鸦翅埇村民小组全部诉讼请求。鸦翅埇村民小组二审答辩称：上诉人自认取得12.44亩土地的征地批文，但未进行公告，侵犯被征地人的知情权。在没有征地批文，且未经过村民确权的情况下，虽然上诉人支付了征地款，但村委拒绝办理征地补偿登记手续。上诉人张贴的《告示》未提到平整留用地的问题，上诉人在未正式取得征地批文的情况下动用武力摧毁两百多亩农作物、水利设施，违反法律规定。请求驳回上诉人的上诉，维持原审判决。经审查，一审判决认定的事实属实，本院依法予以确认。本院认为，本案是行政强制及行政赔偿纠纷，二审争议焦点是三上诉人于2014年5月27日共同实施的征地强拆行为是否合法及鸦翅埇村民小组提出的行政赔偿请求是否有事实和法律依据。关于涉案征地强拆行为是否合法的问题。德庆县德城街道办事处分别于2014年5月8日、5月23日发布《通知》，明确因县城西区施工建设的需要，要求在西区范围内种植有农作物的农户及时自行清理青苗及附着物。随后，德庆县人民政府、德庆县自然资源局、德庆县德城街道办事处于2014年5月27日共同实施了征地强拆行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一、二款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”《中华人民共和国土地管理法》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……”征收土地方案需先经省、自治区、直辖市人民政府或国务院批准后，才可由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。至一审庭审终结前德庆县政府征收鸦翅埇村小组的66.06亩土地中，除了承诺返还给村集体的19.818亩留用地外，仅有12.44亩取得征地批文，而上诉人无法证明涉案强拆收回的土地是否在有征地批文的范围内。上诉人在仅有部分土地取得征地批复的情况下，以强制清除地上附着物的方式进行收地，违反上述规定，原审判决确认涉案征地强拆行为违反法定程序，适用法律正确，并无不当。上诉人上诉主张其收地范围位于承诺返还给村集体使用的19.818亩留用地范围内，但未提供有效证据证实，且与上诉人在强拆前发布的《通知》内容不一致，上诉人的主张缺乏事实依据，本院不予支持。至于德庆县自然资源局、德庆县德城街道办事处主张其不是本案适格被告的问题，虽然县级以上政府是征地组织实施主体，但因德庆县自然资源局、德庆县德城街道办事处在德庆县政府的组织下共同参与实施了2014年5月27日的征地强拆工作，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定的共同被告，原审法院列德庆县人民政府、德庆县自然资源局、德庆县德城街道办事处为共同被告，并无不当，德庆县自然资源局、德庆县德城街道办事处上述主张理据不足，本院不予支持。关于鸦翅埇村民小组提出的行政赔偿请求。涉案土地被强收前，鸦翅埇村民小组已将土地发包给村民承包经营，地上附着物及青苗不属于鸦翅埇村民小组所有，鸦翅埇村民小组在涉案土地上并不存在《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的受害人有权获得国家赔偿的“合法权益”。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条关于“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，原审法院驳回鸦翅埇村民小组就涉案土地提出的行政赔偿请求，于法有据，本院予以支持。综上，德庆县人民政府、德庆县自然资源局、德庆县德城街道办事处的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人德庆县人民政府、德庆县自然资源局、德庆县德城街道办事处共同承担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  罗 燕审判员  王彩妃二〇一九年十二月十九日法官助理严崇哲书记员钟能英