贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔01行终453号上诉人（原审原告）肖佑学，男，1978年3月20日出生，汉族，住贵州省金沙县。上诉人（原审原告）李守国，男，1978年10月28日出生，汉族，住贵州省金沙县。上诉人（原审原告）陈实兰，女，1978年12月11日出生，汉族，住贵州省。上列三上诉人共同委托代理人郭淑芬，北京冠领律师事务所律师。上列三上诉人共同委托代理人李瑞丽，北京冠领律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）贵阳市南明区城市综合执法局，住所地贵州省贵阳市南明区兴隆北巷5号。法定代表人陈刚，局长。委托代理人封茂文、张倩，该局工作人员。原审第三人刘瑞，男，身份信息不详。原审第三人张世祥，男，身份信息不详。原审第三人杨忠强，男，身份信息不详。原审第三人童吉付，男，身份信息不详。上诉人肖佑学、李守国、陈实兰因与被上诉人贵阳市南明区城市综合执法局（以下简称“南明区执法局”）城乡建设行政管理行政处罚一案，不服贵州省贵阳市白云区人民法院(2019)黔0113行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原判查明:原告肖佑学、李守国、陈实兰与第三人童吉付、杨忠强、张世祥、刘瑞共同在贵阳市南明区面积为1280平方米砖混结构的房屋，该房屋至今未办理规划建房审批手续。2018年7月4日，被告对原告无手续建房一事进行立案调查。同年8月30日，被告对原告作出并送达南行责通字（2018）第0011203号责令限期改正通知书，限期原告于9月1日前自行拆除。9月3日，被告对原告作出并送达南行罚告字（2018）第0000353号行政处罚告知通知书，告知原告拟对其作出拆除的行政处罚，并告知原告享有陈述、申辩权利。11月13日，被告对原告作出并送达筑（南）综执罚决字［2018］第0000084号综合行政执法处罚决定书，认定原告在南明区灯笼坡编号2-036处未经规划行政主管部门许可，擅自建房，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告给予拆除的行政处罚，限定原告在2018年11月16日前自行拆除，并告知其享有复议和诉讼权利。原告对筑（南）综执罚决字［2018］第0000084号《综合行政执法处罚决定书》不服，向法院提起行政诉讼，诉请：1.依法撤销被告于2018年11月13日作出的［筑（南）综执罚决字［2018］第0000084号《综合行政执法处罚决定书》；2.诉讼费用由被告承担。原判认为:根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院法制办《关于在贵州省贵阳市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、贵州省政府《关于在贵阳市开展相对集中行政处罚权试点工作实施方案有关问题的批复》及《贵阳市综合行政执法办法》第八条第二款的规定，城市管理行政执法机关行使规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。被告南明区执法局作为贵阳市集中行使城市管理相对集中行政处罚的机关，具有在其辖区内对违法建设进行处罚的行政职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定，在城市规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位应向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。本案中，原告在未取得规划建设审批的情况下进行房屋建设，南明区执法局经过调查，并经现场勘验，认定原告的行为构成违法建设行为，认定事实清楚。南明区执法局经依法调查、现场勘验后，依次对原告作出《责令限期改正通知书》、《行政处罚告知通知书》、《行政执法处罚决定书》并依法送达，程序合法。原告主张被告存在程序违法，因被告已通过公告送达的方式将《责令限期改正通知书》、《行政处罚告知通知书》、《行政执法处罚决定书》张贴在原告房屋外墙上，原告亦在收到上述文书后向法院提起行政诉讼，故被告送达方式并无不当，对原告的这一主张，法院不予采纳。原告主张案涉房屋在2002年即修建完成，被告不应适用《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚，同时被告并不具有案涉房屋的管辖权，法院认为本案原告修建的房屋至今未办理规划建设审批手续，其违法事实在《中华人民共和国城乡规划法》颁布后一直持续存在，故被告适用《中华人民共和国城乡规划法》对原告作出行政处罚并无不当，且按照《贵阳市城市总体规划（2011-2020）》确定的城市规划区亦包含案涉房屋所在区域，故被告作为贵阳市集中行使城市管理相对集中行政处罚的机关，具有在其辖区内对违法建设进行处罚的行政职权，案涉房屋在被告管辖辖区内，被告即享有相应的行政职权，故对原告的这一主张，法院亦不予采纳。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十八条：“人民法院追加共同诉讼的当事人时，应当通知其他当事人。应当追加的原告，已明确表示放弃实体权利的，可不予追加；既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，应追加为第三人，其不参加诉讼，不能阻碍人民法院对案件的审理和裁判。”的规定，张世祥、杨忠强、童吉付、刘瑞经法院通知，其不参加诉讼，不阻碍本案的审理和裁判。综上，被告贵阳市南明区城市综合执法局于2018年11月13日作出筑（南）综执罚决字[2018]第0000084号《综合行政执法处罚决定书》认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决驳回原告肖佑学、李守国、陈实兰的诉讼请求。宣判后，肖佑学、李守国、陈实兰不服，以“一审法院主动为被上诉人所作出的行政行为合法性调取被上诉人作出被诉行政行为时未收集的证据，且未经上诉人质证；处罚决定公告送达程序违法；法不溯及既往，上诉人房屋不属于违法建筑”等为由，向本院提起上诉，请求：一、贵阳市白云区人民法院(2019)黔0113行初12号行政判决；二、发回重审或查明事实改判撤销筑（南）综执罚决字[2018]第0000084号《综合行政执法处罚决定书》；三、本案一二审诉讼费用由被上诉人承担。本院经审理查明的事实与一审认定事实基本一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点为被上诉人南明区执法局作出的筑（南）综执罚决字[2018]第0000084号《综合行政执法处罚决定书》是否合法。首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，被上诉人作为行使集中处罚权的机关，对违法建设行为具有实施行政处罚的职权。其次，案涉房屋系上诉人自行修建，经被上诉人调查核实，上诉人房屋未办理建房许可手续，其违法事实亦在《中华人民共和国城乡规划法》颁布后一直持续存在。基于前述事实，被上诉人向上诉人作出责令整改、行政处罚告知等一系列行政处罚的前置程序性行为，并告知了上诉人陈述、申辩权。再次，关于行政文书送达的问题。被上诉人作出的包括行政处罚决定书在内的涉案行政文书均系张贴公告的形式送达，参照民事诉讼法的相关规定，只有在受送达人下落不明或穷尽其他方式仍无法完成送达时方得采用。被上诉人采用公告送达的方式显然存有瑕疵，但考虑到上诉人事实上已收到该行政文书，并在知悉案涉行政文书内容后提起了本案诉讼，送达程序中存在的瑕疵未实际影响到上诉人的权利，故该瑕疵不构成对行政行为合法性的否定。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信，其上诉请求本院亦不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人肖佑学、李守国、陈实兰负担。本判决为终审判决。审判长  黄永福审判员  何度海审判员  黄 晓二〇一九年十二月十六日法官助理胡应萍书记员李西黔