广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2181号上诉人（原审原告）：广州龙津房地产开发有限公司，住所地广州市荔湾区*******************/2楼。法定代表人：李曦东，董事长。委托代理人：黄敏飞，该司职员。委托代理人：傅杰，广东海印律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：伍善解，男，汉族，19**年*月*日出生，住广州市荔湾区************，公民身份号码440************734。委托代理人：陈荣鹏，广东力诠律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市住房和城乡建设委员会，住所地广州市越秀区**********。法定代表人：王宏伟，主任。委托代理人：张栋，该委员会工作人员。委托代理人：张中波，广东沁森律师事务所律师。原审第三人：广州市荔湾区住房和建设局，住所地广州市荔湾区******。法定代表人：游志红，局长。委托代理人：陆敏，该局工作人员。委托代理人：陈琪璋，广东恒生律师事务所律师。上诉人广州龙津房地产开发有限公司（以下简称龙津公司）、伍善解与被上诉人广州市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）、原审第三人广州市荔湾区住房和建设局（以下简称荔湾住建局）房屋行政处理纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5008号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月5日公开开庭进行审理。上诉人龙津公司的委托代理人黄敏飞、傅杰，上诉人伍善解的委托代理人陈荣鹏，被上诉人市住建委的委托代理人张栋、张中波，原审第三人荔湾区住建局的委托代理人陆敏、陈琪璋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原广州市荔湾区********、796号、798号、云津里6号以及荔湾区光复中路397号地下、411号、423号、429号、433号、435号房屋为原广州市房地产管理局管业的直管公房。1994年6月14日，四海公司取得《建设用地规划许可证》〔（94）穗城规北片地字328号〕，用地位置为“龙津东路778号至800号、光复中路397号至437号”，用地面积6772平方米（其中规划路1403平方米）。1994年8月22日，原广州市国土局对四海公司作出《建设用地通知书》（穗国土〔1994〕建用通字第781号），通知内容为“……经广州市人民政府批准征用（收回）龙津东778至800号、光复中397至437号地段的土地，核准面积陆仟柒佰柒拾贰平方米，出让给你单位使用，作为建设商住楼项目用地，请即到市拆迁办及荔湾区国土局办理征地、拆迁安置补偿和有偿使用事宜，依照《遵守事项》办妥手续后到我局领取《建设用地批准书》，方得使用土地。”1995年6月16日，四海公司取得《房屋拆迁许可证》〔拆许字（95）第107号〕，载明拆迁范围“龙津东778至800号、光复中397至437号地段”。1996年7月25日，四海公司与华龙公司签订《合作开发合同书》，约定四海公司与华龙公司共同合作开发上述建设项目，组建项目公司合作经营。后四海公司与华龙公司就该项目于1997年3月28日成立了龙津公司。1997年4月1日，原广州市国土局与龙津公司签订《国有土地使用权出让合同》，出让土地位于“荔湾区龙津东778至800号、光复中397至437号”，面积4172平方米。1997年4月22日，原广州市荔湾区房地产管理局（甲方）与四海公司（乙方）签订《征地拆迁直管房屋补偿协议书》，协议约定甲方同意座落在荔湾区龙津东路792号房屋共1幢，建筑面积171.02平方米，交由乙方拆除，乙方同意按该协议所附《补偿给回房管部门房屋情况表》记载的房屋移交甲方作为补偿；乙方同意移交给甲方的补偿房屋，定于2000年12月30日移交完毕；需拆除房屋的原居住户的搬迁安置工作，统由乙方负责妥善解决；乙方移交补偿房屋给甲方后，甲方从接管之日起自行管业，等等。根据上述补偿表记载，补偿房屋包括三层13平方米非住宅、十四房158.022平方米住宅。1997年5月28日，原广州市建设委员会对四海公司、华龙公司作出《关于同意设立广州龙津房地产开发有限公司的复函》（穗建开函[1997]277号），同意四海公司、华龙公司共同设立龙津公司在《建设用地规划许可证》〔（94）穗城规北片地字328号〕核定的地块上经营开发商品房项目。1997年6月17日，龙津公司取得《建设用地批准书》（穗国土建用字[1997]第261号），用地地点“荔湾区光复中路397-419号以西、解元里2-20号、解元黑巷2-10号、云津里2-20号以东”。1997年11月13日，龙津公司取得《建设用地批准书》（穗国土建用字[1997]第531号），用地地点“荔湾区龙津东路778-800号以南、光复中路421-437号以西”。1998年9月3日，龙津公司取得《商品房预售许可证》（穗房预字第970119号），座落地点位于“荔湾区龙津东路778号至800号、光复中路397号至437号”，楼宇名称“龙津商贸大厦（第一期预售：自编B-1、B-2栋）”。1999年10月6日，四海公司就原龙津东路792号直管房拆迁补偿移交房屋向原广州市国土局房管局递交《房屋移交接管表》，原广州市国土局房管局于1999年11月4日批准同意接管。根据该移交接管表记载，四海公司的负责人为黄继连，原有房屋为龙津东路792号、接管面积174.7632平方米，移交接管房屋为光复中路399号106房、光复中路397号A407、A703、A904、B508。根据龙津公司就原光复中路云津里6号的相关房屋于1999年12月23日向原广州市国土局房管局递交的《房屋移交接管表》记载，黄继连亦作为龙津公司负责人签字。诉讼中，被告主张因项目建设中可能存在规划变更，因此补偿房屋或与原《征地拆迁直管房屋补偿协议书》的约定不一致，最终结果以《房屋移交接管表》为准。1999年11月5日，原广州市国土局房管局向原荔湾区国土房管局作出《接管通知书》（1999年房字第9143号）（下称被诉接管通知），通知内容为“下列房地产已批准接管，请通知房管站办理手续。”根据该通知的表格内容，四海公司征用龙津东路792号房屋，补偿房屋为荔湾区光复中路399号106房、光复中路397号A407、A703、A904、B508，面积共174.7632平方米。另查明，根据《广州市不动产登记查册表》（房产登记号：统字594321号）记载，“荔湾区光复中路397-419号以西（荔湾区光复中路397-437号‘龙津商贸大厦’；荔湾区云津里2-20号以东；荔湾区解元黑巷2-10号；荔湾区解元里2-20号）”的不动产权属人为龙津公司。龙津公司以被告作出的被诉接管通知侵犯了其房屋所有权为由，向原审法院提起本案诉讼。第三人伍善解主张其于2002年4月12日与龙津公司签订《房地产预售契约》，约定伍善解购买位于广州市荔湾区********龙津商贸大厦B-2栋首层106铺的房屋，该预售契约未办理备案登记，但其已支付全部购房款并实际占有使用该房屋，被诉接管通知侵犯其房屋所有权。再查，根据龙津公司的工商登记档案显示，龙津公司设立时的法定代表人为杨耀添，龙津公司的股东（发起人）为四海公司、华龙公司，四海公司持有龙津公司50%的股份，直至2000年12月龙津公司申请工商登记变更，法定代表人由杨耀添变更为黄敏飞，股东由四海公司、华龙公司变更为广州市东方星文化娱乐创意有限公司、李桂珍；根据龙津公司1996年8月28日的公司章程显示杨耀添为四海公司法人代表委托人，龙津公司设董事会，董事会是该公司的最高权力机构，董事长由四海公司委派。原荔湾区国土房管局于2001年12月7日因机构改革更名为广州市荔湾区国土资源和房屋管理局，于2008年10月20日因机构改革更名为广州市国土资源和房屋管理局荔湾区分局，于2016年6月3日因政府职能转变及机构改革，广州市国土资源和房屋管理局荔湾区分局直管房管理等职责划入广州市荔湾区住房和建设局。根据《广州市人民政府办公厅关于印发广州市住房和城乡建设委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，广州市直管房管理职责划入市住建委。2016年12月30日，市住建委与荔湾住建局签订《直管房管理事项委托书》，市住建委委托荔湾住建局对荔湾区直管房的产权、租金收缴、租赁等事项进行管理。因涉及借款合同纠纷执行案件，龙津公司名下的相关房屋（包含被诉接管通知项下的房屋）被法院强制执行，荔湾住建局提出执行异议，广州市中级人民法院经审查后作出（2018）粤01执异190-211、214-245号《执行裁定书》，其中（2018）粤01执异196、197、214、215、232、233号《执行裁定书》裁定准许荔湾住建局撤回相关异议申请；其他裁定书认为根据荔湾住建局提交的《征地拆迁直管房屋补偿协议书》《房屋移交接管表》《接管通知书》等证据足以认定相关房屋就是属于因拆迁回迁补偿的房屋，虽然统字594321号《广州市不动产登记查册表》登记的相关不动产所有人为龙津公司，但该不动产登记是对龙津公司开发项目龙津商贸大厦办理的大确权进行的初始登记，之后再通过转移和变更登记将部分产权过户到约定回迁人的名下，因此该院认定相关房屋归属于荔湾住建局管业，荔湾住建局提出的排除执行异议足以阻却执行，遂裁定：中止对相关房屋（包含被诉接管通知项下的房屋）的执行。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”被告作出的被诉接管通知虽然通知对象为原荔湾区国土房管局，但该接管通知是原荔湾区国土房管局及现荔湾住建局据以接管涉案房屋的依据，因此被诉接管通知并非只是内部行政行为，亦产生了对外的法律效力，即对已大确权登记于龙津公司名下的涉案房屋产生了实际影响，因此，被诉接管通知属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被告抗辩龙津公司提起本案诉讼已超过法定起诉期限，被告对涉案房屋作出的被诉接管通知时间为1999年11月5日，但被告并未提供证据证明龙津公司知道或应当知道被诉接管通知的时间，龙津公司于2018年8月21日提起本案行政诉讼，未超过法定的起诉期限。关于被诉接管通知是否合法。被诉接管通知系在原荔湾房管局与四海公司签订的《征地拆迁直管房屋补偿协议书》以及其后四海公司就相关直管房拆迁补偿房屋向原广州市国土局房管局提交审批的《房屋移交接管表》的基础上作出的，因此被诉接管通知具有事实依据，并无不当。龙津公司抗辩四海公司为其股东，不能代替龙津公司进行房屋移交，对此，原审法院认为在四海公司与原荔湾房管局签订相关拆迁补偿协议之后，原广州市建设委员会同意四海公司、华龙公司共同设立龙津公司开发（94）穗城规北片地字328号《建设用地规划许可证》项下地块上的商品房项目（包含涉案龙津东路792号房屋），因此，四海公司开发涉案土地的相关权利义务应由龙津公司承继，龙津公司应依约向直管房管理部门移交补偿相关房屋；四海公司作为签订征地拆迁补偿协议的当事人，虽项目已由龙津公司承继，但四海公司作为龙津公司的股东之一，持有龙津公司50%股份，龙津公司董事长由四海公司委派，且四海公司移交涉案房屋时，龙津公司的法定代表人杨耀添同为四海公司法人代表委托人，而涉案移交接管表的负责人与龙津公司直接移交的房屋的负责人均为黄继连，故四海公司作为原征用单位提交房屋移交接管表的行为应视为其代龙津公司履行协议的行为，该行为并未减损龙津公司的权益，其法律后果亦应由龙津公司承继。至于被诉接管通知中接管房屋的房号与拆迁补偿协议中约定的补偿房屋不符的问题，被告主张项目建设中可能存在规划变更，最终结果以房屋移交接管表为准，该主张符合常理，且原龙津东路792号房屋与移交接管房屋的面积大致相当，并未损害龙津公司的合法权益。至于第三人伍善解提出的涉案接管通知损害其房屋所有权的主张，原审法院认为第三人伍善解虽与龙津公司签订房地产预售契约，但该合同签订在原荔湾区国土房管局接管之后即在涉案接管通知作出之后，且第三人伍善解并未取得涉案房屋所有权登记，故原审法院对第三人伍善解的上述主张不予采纳。综上所述，被告作出的被诉接管通知证据确凿，龙津公司请求撤销的理据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告广州龙津房地产开发有限公司的诉讼请求。上诉人龙津公司不服原审判决，上诉称：一、原荔湾房管局在明知涉案房屋归属于龙津公司所有的情况下，仍旧根据四海公司填写移交申请表而作出的涉案接管通知，从纸面上接管了与原征拆协议约定完全不一致的房屋，在接管通知作出后，既没有送达给龙津公司，也没有对涉案房屋作任何的登记。四海公司为上诉人股东，不能代替上诉人进行房屋移交。被上诉人与四海公司、龙津公司只是房屋拆迁安置补偿的民事法律关系，被上诉人作出涉案接管通知没有相应的职权依据。二、即使涉案移交接管表的负责人与龙津公司直接移交的房屋的负责人均为黄继连，四海公司作为原征用单位提交房屋移交接管表的行为都不应视为其代龙津公司履行协议的行为。三、即便龙津公司需要承接四海公司的拆迁安置义务，龙津公司所承担的义务也应当以原征地拆迁协议的约定为限，四海公司未经授权超出原协议约定，单方向被上诉人移交回迁房屋不相对应部位的行为，已经损害了龙津公司的权益，原审认定涉案接管通知未减损龙津公司的权益，事实认定错误。综上，请求二审撤销一审判决并撤销涉案接管通知。原审第三人伍善解不服原审判决，上诉称：一、被上诉人无论与四海公司还是龙津公司，都只是房屋拆迁安置补偿的民事法律关系，但其在法无授权的情况下作出涉案接管通知，超越职权依法应予撤销；二、《关于同意设立广州龙津房地产开发有限公司的复函》显示，该复函于1997年6月4日发出时即已抄送给了被上诉人，被上诉人应知悉涉案地块的权利义务由龙津公司所有，本案中龙津公司并未向原广州市国土房管局提出过接管申请，被上诉人也未征询过龙津公司意见，单方作出涉案接管通知，接管后未将接管通知书送达给龙津公司，也未要求龙津公司将房屋移交给其接管，更未实际接管过房屋，而是在涉案房屋已被龙津公司出售，且已交付给买受人合法使用将近二十年后，才突然主张其已接管，且未能提供证据证明被诉接管通知经合法程序作出，因此该通知系其单方违法行为；三、根据《补偿给回房管部门房屋情况表》可以证实，房管部门依据拆迁协议应取得的回迁房屋楼层部位位于三层，但原广州市国土房管局作出的接管通知却批准接管了位于首层的案涉房屋，明显不符合约定，其作出接管通知缺乏事实依据；四、上诉人是基于对物权登记的信赖而购买了涉案房屋，被上诉人作出的涉案接管通知严重损害了上诉人的合法权益；五、被上诉人与龙津公司之间属于房屋拆迁安置补偿的民事法律关系，被上诉人无权以行政手段解决民事法律关系。综上，请求二审撤销一审判决并撤销涉案接管通知。被上诉人市住建委二审答辩称：原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人荔湾住建局二审陈述称：一、涉案接管通知属于行政部门内部文件，且属于在原荔湾房管局与四海公司签订《征地拆迁直管房屋补偿协议书》以及其后的四海公司就直管房拆迁补偿房屋向原广州市国土局房管局提交审批的《房屋移交接管表》的基础上作出的，该手续合法有效。二、四海公司作为拆迁补偿协议当事人，虽然四海公司开发土地的权利义务均转移给龙津公司，但四海公司作为原征用单位提交移交房屋接管表的行为应当视为龙津公司的履约行为。三、涉案接管通知未损害龙津公司的权益。四、涉案接管通知于1999年作出，至今约20年，期间龙津公司从未主张任何异议，说明龙津公司认同已由四海公司完成移交房屋事实。五、上诉人伍善解虽然与上诉人龙津公司签订了房地产预售合同，但该合同的签订是在涉案接管通知书作出后，上诉人伍善解也没有取得涉案房屋的所有权登记，涉案房屋属于龙津公司向被上诉人补偿的房屋，在四海公司移交且已被正式接管后，龙津公司无权进行处分，也无权对外出售。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。另查明，1994年至1995年间，四海公司经批准征用“龙津东路778号至800号、光复中路397号至437号地段6772平方米”开展拆迁兴建龙津东路商住楼项目，此次征拆涉及直管房19间。1997年12月1日，四海公司与原广州市荔湾区房地产管理局就该19间直管房分别签订包括涉案《征地拆迁直管房屋补偿协议书》在内的19份协议，双方约定将该19间直管房合计面积3814.2012平方米交由四海公司拆迁，四海公司在完成对直管房原租户安置时，须提供不少于3829.8551平方米的回迁房屋予以产权补偿。1996年至1997年间四海公司与南海市华龙发合作开发上述房地产项目，并共同组建项目公司即上诉人龙津公司负责经营，两公司亦约定由四海公司承包拆迁安置任务，两公司共同承担对拆迁区域房屋居民的拆迁安置补偿的社会责任。1998年上诉人龙津公司在该地段建成龙津商贸大厦，并办理了大确权初始登记。1998年至1999年间四海公司根据拆迁补偿协议，向原广州市国土房管局移交坐落在光复中路397、399号的31间房屋作为对光复中路397号地下等9间被征拆直管房的产权补偿房屋，合计面积为1857.6859平方米，尚有1972.1692平方米未予以主动移交，除去被上诉人市住建委接管的光复中路397号1梯508、701、803、903号4套房产167.1528平方米外，目前尚有1805.0164平方米至今未能补偿回迁。上诉人龙津公司自认其营业执照在2004年已被吊销，此后没有正常经营，2017年开始对历年的债权债务进行清理，对外欠有巨额债务，如何履行剩余的回迁房补偿尚没有方案。以上事实有《征地拆迁直管房屋补偿协议书》及各方当事人当庭陈述等证据证实。本院认为，本案被诉行政行为是原广州市国土资源和房屋管理局作出的接管通知，关于涉案接管通知是否属于行政诉讼受案范围和上诉人提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题，原审法院已从事实根据和法律依据方面进行了详细论述，理由充分，本院经审查后同意一审的认定，在此不再赘述。本案二审争议的焦点在于原广州市国土资源和房屋管理局作出涉案接管通知的依据是否充分。综合本案事实分析：1.四海公司与原荔湾房管局签订的《征地拆迁直管房屋补偿协议书》中明确约定，补偿房屋由四海公司移交给原荔湾房管局，移交房屋时填写《房屋移交接管表》并附相关审批报建材料，四海公司具有对其所拆除房屋按协议履行回迁补偿的义务；2.涉案土地的开发商原为四海公司，后广州市建设委员会同意四海公司、华龙公司共同设立龙津公司作为项目公司开发涉案地块的商品房项目，四海公司与华龙公司各占50%股份，龙津公司法定代表人为四海公司委派，虽然《关于同意设立广州龙津房地产开发有限公司的复函》已抄送被上诉人，但四海公司与龙津公司并未明确告知被上诉人原拆迁补偿协议约定的移交房屋的义务交由龙津公司承继，且根据四海公司、华龙公司签订的《合作开发合同书》及相关拆迁安置义务承担的约定，四海公司的交房行为对华龙公司、龙津公司均应有效；3.本案涉案房屋移交接管表上填写的四海公司，负责人为黄继连，与移交单位和原征用单位为龙津公司的房屋移交接管表的负责人一致，被上诉人基于原协议约定有理由相信四海公司的履约行为系其真实意思表示；4.虽实际移交房屋与协议约定的房屋不相符，被上诉人对此亦作出合理解释，系因项目建设中可能存在规划变更所致，应以房屋移交接管表为准，该主张符合常理，且移交面积与被拆除房屋的面积大致相当；5.原审第三人伍善解以购房人的名义主张权利，但涉案房屋系被移交接管后龙津公司再出售给原审第三人伍善解，涉案房屋尚未办理房屋过户登记，且原荔湾房管局接管涉案房屋后管业至今，龙津公司、原审第三人伍善解均未提出任何异议，原审第三人伍善解提供的证据不足以支持其主张。综上，四海公司根据协议约定向原荔湾房管局移交房屋，填写《房屋移交接管表》报经市房管局审批同意接管后，市国土房管局发出接管通知，有相应的事实依据，符合协议约定，亦未违反法律规定。龙津公司与原审第三人伍善解的上诉主张不能成立，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元由上诉人广州龙津房地产开发有限公司、上诉人伍善解各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十二月二十日法官助理 汪姝丽书 记 员 梁绮琪