江西省景德镇市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）赣02行初95号 原告童文冬，男，1981年12月2日出生，汉族，住江西省乐平市。 原告童长根，男，1968年1月14日出生，汉族，住江西省乐平市。 原告童金福，男，1978年9月9日出生，汉族，住江西省乐平市。 原告童水泉，男，1953年1月14日出生，汉族，住江西省乐平市。 原告童晓琴，女，1986年10月22日出生，汉族，住江西省乐平市。 原告童福根，男，1977年6月13日出生，汉族，住江西省乐平市。 原告王步维，男，1963年9月6日出生，汉族，住江西省乐平市。 委托代理人周楚强，北京冠领律师事务所律师。 委托代理人魏紫涛，北京冠领律师事务所律师。 被告乐平市人民政府，住所地：乐平市东风北路行政服务中心旁。 法定代表人高翔，该市市长。 委托代理人程晓燕，该市司法局副局长。 委托代理人李风明，江西博煜律师事务所律师。 原告童文冬、童长根、童金福、童水泉、童晓琴、童福根、王步维因要求撤销被告乐平市人民政府作出的行政征收决定，于2019年8月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭审理了本案。原告童文冬等7人及其委托代理人周楚强、魏紫涛，被告乐平市人民政府的委托代理人程晓燕、李风明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：被告以棚户区改造项目建设需要征收原告位于乐平市的房屋为由，于2019年5月27日作出《乐平市人民政府关于乐平市“老酒厂、福利院”周边棚户区改造项目房屋征收的决定》（乐府字［2019］16号）（以下简称《征收决定》，欲强行征收原告的房屋。原告认为《征收决定》的作出不仅在实体上还是在程序上均涉嫌多处违法，理由如下：1、被告所征收房屋地块上并非棚户区。被征收地块上的多数房屋为建筑结构良好的砖混结构房屋和框架结构房屋，并非生产生活设施落后的危房，不属于棚户区性质房屋。2、被告并非基于公共利益项目征收房屋。棚户区改造是为了改善原有居民的居住生活条件，通常是原地安置，但是被告却要将原告等诸多居民远距离安置到高层高价的电梯楼房中，不仅使得原告等人生产生活不便，更是增加了购房成本。并且原告房屋旁边就是乐平市第五中学，属于学区房，价值潜力巨大。被告纯粹是为了进行商品房开发项目而进行征收。3、被告征收补偿方案不公平不合理。首先，被告没有在同地段或就近地段安置土地让原告予以建房。其次，被告作出的房屋征收决定仅以每平方米3890元的价格予以补偿严重不合理。在原告房屋一墙之隔的书香蔓城小区的商品房目前价格已达到每平方米9000多元，一楼门面更是达到了每平方米18000元。但是被告仅给予被征收户住宅每平方米3000多元，商铺每平方米10000余元的补偿价格，远低于市场价值。4、被告作出《征收决定》不仅实体上还在程序上除上述不合理不合法情况外还涉嫌多处违法。综上所述，被告作出的房屋征收决定不合法，严重损害了原告的合法权益，故诉讼至法院，请求法院：1、撤销被告于2019年5月27日作出的《征收决定》；2、本案案件受理由被告承担。 被告乐平市人民政府辩称：1、被告作出征收决定符合法律规定。乐平市“老酒厂、福利院”周边棚户区改造项目经过了社会稳定风险分析报告、建设项目选址、发改委立项批复、发改委复函、项目部的成立、房产评估机构的选定、项目补偿安置方案的听证等法律行为，被告是在上述基础上依法作出的征收决定，并依法公布，征收决定完全符合法律程序。2、涉案改造项目属于棚户区改造项目。2019年6月18日，江西省住房和城乡建设厅下发《关于景德镇市棚改项目纳入国家计划的确认函》，确认该项目属于棚改项目。3、被告是基于公共利益征收房屋。根据国务院590号令第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于“为了公共利益的需要”，需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。被告为加快棚户区改造步伐，美化城市环境，改善居民居住条件，提升城市功能与品味，实施项目改造，征收决定符合公共利益的需要。4、涉案改造项目按法定程序对房屋价值进行评估，征收补偿方案公平合理。首先，被告依法选定评估机构，根据相关规定，乐平市房屋征收管理办公室向项目居民发放选票，经投票，江西天平房地产土地评估咨询有限公司被选为项目的评估机构。评估机构的选定过程，均在征收范围内予以公告和张贴公示。其次，该评估公司依法向被征收房屋作出《房屋征收分户评估报告书》并送达。再者综合考虑确定评估房屋的市场价值。评估机构在本次评估过程中已经充分考虑了被征收房屋院落、地上停车位、绿化、围墙等因素，对被征收房屋价值的影响。国务院590号令第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的赔偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。该规定中的“类似房地产”，应当综合考虑房地产区位，房屋结构、绿化环境等配套设施情况予以确定，而不能理解为相邻地块的建筑即为“类似房地产”。故被告严格按法定程序实施了房屋征收评估工作，征收补偿方案公平合理。综上所述，项目房屋征收工作严格依法实施，原告提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据，恳请法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 原告向本院提交以下证据：1、《征收决定》，证明被告于2019年5月27日以棚户区改造名义对原告所居住的童家山村作出房屋征收决定，该决定对原告有利害关系，属于可诉的行政行为；2、房屋照片3页共6张，证明原告房屋建筑结构良好，并非老、破、小、基本设施落后的棚户区，被告以棚户区改造之名行土地储备之实；3、2019年5月乐平市房价走势图（安居客），证明原告房屋西边紧邻的书香蔓城小区房屋销售均价为每平方米9729元，乐平市房屋平均价为每平方米8832元，比被告征收补偿价格3890元每平方米高出5千至6千元每平米，而且商品房还有公摊面积；4、公示函，证明被告委托的评估公司评估住宅价格仅每平方米3890元，比市场价格低很多，而且系单方委托，未与被征收人协商确定，评估不合法，也不合理。6、王步维房屋所有权证书、童金福土地使用权证书、童水泉房屋测绘勘察表（编号B21）、童文冬房屋测绘勘察表（编号B21-2）、童长根房屋测绘勘察表（编号A42）、童文春、童文冬房屋测绘勘察表（编号A7）、童福根房屋测绘勘察表（编号B62）、《市人民路东段自拆自建协议书》。 被告向本院提交以下证据：1、乐平市童家山周边棚户区改造项目乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造项目社会稳定风险分析报告，证明项目依法进行了社会稳定分析报告，评估结论为低风险；2、乐平市规划局《中华人民共和国建设项目选址意见书》（选字第360281201800007号），证明项目拟选址位置为人民东路南侧（老酒厂、福利院周边）；3、乐平市发展和改革委员会《关于乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造安置房建设工程项目建设书的批复》（乐发改投资字［2018］60号），证明项目是依法经过乐平市批复；4、乐平市发展和改革委员会《关于乐平市老酒厂、福利院周边棚改安置房建设项目可行性研究报告的批复》（乐发改投资字［2018］67号），证明项目可行性研究报告通过乐平市批复；5、洎阳街道办事处《洎阳街道办事处关于成立“乐平市酒厂、原福利院周边棚改房屋征收工作项目部”的请示》（洎街办文［2018］113号），证明项目部成立是依法经过洎阳街道办事处请示；6、乐平市人民政府常务会议纪要《市政府第45次常务会议的纪要》（乐府常纪［六届］45号），证明项目部依法成立；7、洎阳街道办事处《洎阳街道办事处关于成立乐平市童家山周边棚户区改造项目的通知》（洎街办文［2018］152号），证明项目部的成立已经依法通知街属各单位；8、《市长办公会议（六届21次）的纪要》（乐府纪［2018］8号），证明项目部的安置方案依法经市长办公会议通过；9、乐平市房屋征收管理办公室《关于房地产价格评估机构评选结果的公示》，证明依法选定的评估机构为江西天平房地产土地评估咨询有限公司，并进行了公示；10、《市政府第55次常务会议的纪要》（乐府常纪{六届}55号），证明项目的补偿方案依法通过乐平市政府常务会；11、乐平市人民政府《乐平市人民政府关于同意乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造项目部进行更名的批复》（乐府字［2019］8号），证明项目部的名称更改为乐平市童家山周边棚户区改造项目部；12、乐平市人民政府协调会议纪要《全市棚改工作调度会议的纪要》（乐府协纪［2019］4号），证明乐平市棚改工作调度会议上，项目列入棚改项目；13、乐平市房屋征收管理办公室《乐平市“老酒厂、福利院”周边棚户区改造房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》（该组证据包括安置方案、听证签到表、听证会的现场照片），证明项目安置方案依法经过了听证；14、乐平市“老酒厂、福利院”周边棚户区改造房屋征收补偿安置方案阳光手册，证明项目房屋征收补偿安置方案依法依规；15、江西省住房和城乡建设厅《关于景德镇市棚改项目纳入国家计划的确认函》（赣建办函［2019］102号），证明乐平市童家山项目已经纳入2019年国家棚户区改造计划；16、乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造征收一期红线图。 经庭审质证，原告的证据，被告的质证意见为：对证据1的关联性有异议，无法证明原告与被告之间存在利害关系。对证据2的三性均有异议，无法证明其证据来源。对证据3的三性均有异议，证据来源及证明形式不符合法律规定。对证据4的三性均有异议，该证据为复印件。被告的证据，原告的质证意见为：对证据1的真实性予以认可，合法性与关联性不予认可；对证据2的真实性不予认可，该证据系拍摄的照片，并非文件本身；对证据3、4两组证据形式上的真实性予以认可，但是该两份批复并非是批复给乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造项目部或者是乐平市童家山周边棚户区改造项目部的；对证据5形式上的真实性原告予以认可，但是合法性不予以认可，该请示当中并没有附规划红线图，无法判断规划红线图所征收的户数；对证据6的真实性与合法性不予认可；对证据7、8形式上的真实性予以认可；对证据9形式上的真实性予以认可，但还应要有选定评估公司的公证记录及相关视频才可证明其真实、合法及有效性；对证据10形式上的真实性予以认可，该文件为打印件未有任何单位盖章；对证据11形式上的真实性予以认可，合法性不予认可；对证据12的关联性有异议，该文件显示的童家山周边棚户区被征收改造户数与其他文件确定的户数不一致；对证据13的三性均不认可。原告先前收到的征求意见稿是没有落款盖章和签发人的。同时被告并未提供相关照片的原始载体，无法证明该照片形成的时间；对证据14的合法性不予认可。被告对安置补偿方案征求意见稿举行听证后并未对该方案作修改，征收补偿价格不合理；对证据15的真实性不予认可；对证据16真实性、合法性均不予认可，该图没有制作单位与制作人，无法判断其合法来源。 结合双方举证、质证意见，双方提交的证据均具备客观真实性、合法性，且与本案存在关联，均可作为本案定案依据。 经审理查明，2018年8月13日，乐平市发展与改革委员会作出《关于乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造安置房建设工程项目建设书的批复》（乐发改投资字［2018］60号），同意乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造安置房建设工程项目开展前期工作。2018年7月，江西骏昂工程咨询有限公司出具《乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造项目社会稳定风险分析评估报告》，评估结论为该棚户区改造项目社会稳定风险程度低，该项目可实施。2018年8月17日，乐平市规划局作出《中华人民共和国建设项目选址意见书》（选字第360281201800007号），审核认定老酒厂、福利院周边棚户区改造建设项目符合城乡规划要求，建设项目拟选址位置为人民东路南侧（老酒厂、福利院周边）。2018年8月17日，乐平市发展和改革委员会作出《关于乐平市老酒厂、福利院周边棚改安置房建设项目可行性研究报告的批复》（乐发改投资字［2018］67号），同意乐平市老酒厂、福利院周边棚改安置房建设项目可行性研究报告，并明确该项目的建设地点为疾控中心后侧地块，拆迁房屋总户数186户。2018年10月15日，乐平市政府常务会议审议通过了洎阳街道办事处提请的《关于成立“乐平市老酒厂、原福利院棚改房屋征收工作项目部的”请示》后，洎阳街道办事处于同年12月4日向各街属发布该项目部成立的通知。2018年12月17日，在市长办公会议上（六届21次）原则上通过了乐平市老酒厂、原福利院棚改房屋征收工作项目部提交的《关于房屋征收补偿安置方案的请示》。2019年2月1日，乐平市房屋征收办公室发布关于房地产价格评估机构评选结果的公示。2019年3月9日，乐平市政府第55次常务会议上审议通过了洎阳街道办事处提交的《关于呈请审议乐平市“老酒厂、福利院”周边棚户区改造房屋征收补偿安置方案的请示》。2019年4月18日，乐平市政府向洎阳街道办事处发布同意将“乐平市老酒厂、福利院周边棚改房屋征收工作项目部”更名为“乐平市童家山周边棚户区改造项目部”的批复。2019年4月20日乐平市征收办公室作出乐平市老酒厂、福利院周边棚户区改造房屋征收补偿方案（征求意见稿）。该补偿方案征求意见稿予以发布并举行听证会征求了公众意见。2019年5月7日，乐平市政府组织乐平市住建局、乐平市自然资源和规划局等多个部门开展了全市棚改工作调度会议，该会议确定童家山周边棚户区改造纳入2019年乐平市城市棚改计划。 2019年5月27日，乐平市政府作出《征收决定》，决定实施的乐平市“老酒厂、福利院”周边棚户区改造项目的征收范围为东至精致茶厂、南至童家山村、西至五中围墙和书香蔓城接壤处、北至人民东路，具体范围以规划红线为准。该征收决定告知了被征收人的相关复议及诉讼权利。2019年5月30日，乐平市政府向各乡（镇）人民政府、街道办事处等部门印发了乐平市“老酒厂、福利院”周边棚户区改造房屋征收补偿安置方案。该补偿安置方案中确定了涉案棚改项目的征收对象为征收决定中确定的征收范围内国有土地上、集体土地上房屋及建筑物、附属物、构筑物。原告童文冬等7人的房屋在征收范围内。原告童金福与王步维的土地房屋性质为国有。2019年6月18日，江西省住房和城乡建设厅作出《关于景德镇市棚改项目纳入国家计划的确认函》（赣建办函[2019]102号），同意乐平市童家山城中村周边棚户区改造项目、乐平市城市棚改项目（二期）纳入2019年国家棚户区改造计划。原告认为《征收决定》违法侵犯其合法权益，于2019年8月20日诉至法院，请求法院撤销该征收决定。 本院认为，根据《国有土地上房屋与征收补偿条例》（以下简称《条例》）第二条及第四条规定，为乐平市城区进一步改造发展，加快棚户区改造，被告乐平市政府有权征收本行政区域房屋。结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点可归纳为：1、原告主张其房屋不应纳入棚户区改造范围能否成立；2、原告主张被告并非基于公共利益目的征收房屋是否成立；3、关于补偿标准是否合理的问题；4、本案《征收决定》是否合法、应否撤销； 关于棚户区改造范围界定问题。根据住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会等七部门联合发布的《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保〔2012〕190号）第二条规定，城市棚户区（危旧房），是指城市规划内，简易结构房屋较多，建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。《江西省城乡规划条例》第二十七条第三款规定：“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，优化城市功能布局，完善基础设施和公共服务设施，降低建筑密度，增加绿地和公共空间，改善人居环境和市容景观，合理确定拆迁和建设规模，严格限制零星插建，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建”。棚户区是一个区域性的概念，棚户区改造与旧城区改建存在交叉，依法应进行区域性建设，区域内房屋个体状态较好不能成为该房屋不纳入棚户区改造范围的理由。故原告主张其房屋不属于棚户区范围不能成立。 关于涉案征收项目是否符合公共利益需要的问题。根据《条例》第八条规定，为了社会公共利益的需要，市、县级人民政府可以依法对国有土地上的房屋实施征收。本案中，被告乐平市政府提交的证据能够证明本次征收是为改善群众居住环境，完善城区整体功能，实施棚户区改造项目且该项目已经纳入2019年乐平市城市棚改计划，符合《条例》规定的公共利益的需要。原告主张涉案征收项目不符合公共利益的需要，缺乏事实和法律依据。 关于《征收决定》是否合法、应否撤销。经庭审查明，该涉案征收决定征收范围涉及到国有土地上房屋征收，又覆盖了集体土地上房屋及建筑物的征收。故对涉案征收决定应分两部分分析。首先，针对国有土地上房屋及建筑物的征收。依照《条例》第八条、第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，还应当纳入市、县政府国民经济和社会发展年度计划。本案征收项目经市规划、立项等部门批准，并纳入2019年乐平市城市棚改计划。《征收决定》作出前，被告也按照《条例》规定的程序进行社会风险评估，且确定风险等级为低风险。同时被告也对补偿方案进行了论证。方案出台后，被告依法向社会公布以征求公众意见。因此，本案《征收决定》符合《条例》规定要件，原告主张该征收决定中涉及国有土地上房屋征收违法、应予撤销不能成立。 其次，对涉案征收决定对集体土地上房屋的征收。国有土地上房屋的征收与集体土地的征收，在征收对象、征收主体、征收程序以及所适用的法律等方面，均存在明显区别，不能在同一征收程序中既征收国有土地上的房屋又征收集体土地。两者的区别表现在以下几个方面：其一，从征收对象来看，国有土地上的征收对象是国有土地上房屋，国有土地使用权与房屋一起征收；而集体土地的征收对象则是集体土地，地上的房屋则随着集体土地一并征收。其二，从征收主体及实施的主体来看，国有土地上房屋的征收由市、县级人民政府根据法定程序作出征收决定，由市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施具体的征收与补偿工作；而征收集体土地需要省、自治区、直辖市人民政府甚至是国务院批准，由市县级以上人民政府予以公告并组织实施。其三，从征收程序看，由于涉及土地用途的变更以及耕地保护等问题，在征收集体土地时，原则上必须要先行办理农用地转用审批，通过国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准农用地的转用，同时办理征地审批手续。然而对于国有土地上房屋的征收来说，因为土地性质本身就是属于国有性质，所以并不存在土地转用及审批的问题。其四，从法律依据看，前者主要依据《条例》进行，而后者的法律依据则是《中华人民共和国土地管理法》。可见，确定征收对象是国有土地上的房屋还是集体土地，具有重要意义。本案中，从被诉征收决定确定的征收对象看，既有国有土地上的房屋，也有集体土地上的房屋，但乐平市人民政府却统一根据《条例》的相关规定作出征收决定，并组织实施征收行为。根据庭审查明分析，其中涉及集体土地部分征收，乐平市政府既无作出征收决定的法定职权。亦违反了《中华人民共和国土地管理法》规定的诸如农用地转用审批等法定程序，还存在适用法律错误等问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，理应予以撤销。但考虑到被诉征收决定涉及面广，撤销该征收决定可能会给社会公共利益造成重大损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，应当判决确认违法，但不宜予以撤销。 关于补偿标准是否合理的问题。原告提出房屋征收补偿价格过低，存在明显的不合法与不合理。因本案审理的法律关系主要是征收决定是否合法以及能否作为征收依据，至于征收房屋补偿的标准问题不属本案审理的范围。但根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。本案原告可根据该规定予以维权，征收部门也有义务保障被征收人对补偿标准申请裁决的权利。 另外，关于本案审理裁判问题。本案在立案之时，因多名原告起诉同一征收决定，从节约司法资源角度上考虑，本案予以合并立案。在审理过程中才发现涉案征收决定中既涉及国有土地又涉及集体土地，针对国有土地上房屋的征收与集体土地上房屋的征收两者存在的差异，法院在审理征收决定是否合法的判断标准不同，原告童文冬等7人本应区分被征收土地的性质分别起诉，分别立案。但因本案已经立案，如再让原告分别另行起诉会增加当事人的诉累。故本院对本案继续进行合并审理并依法作出裁判。 综上，涉案征收决定涉及国有土地上房屋的征收部分合法，涉及集体土地的征收部分违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第（一）项规定，判决如下： 一、确认被告作出的《乐平市人民政府关于乐平市“老酒厂、福利院”周边棚户区改造项目房屋征收的决定》（乐府字[2019]16号）中涉及童文冬、童长根、童水泉、童晓琴、童福根的集体土地上房屋及建筑物的征收内容违法； 二、驳回原告童金福、王步维的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告乐平市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。 审判长 方 莉 审判员 程丽君 审判员 王慧莲 二〇一九年十二月三十日 法官助理杨菁怡 书记员赵红良