浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行终372号上诉人（原审原告）梅陈炎，男，1992年10月20日出生，汉族，住浙江省永嘉县。被上诉人（原审被告）温州市公安局交通管理局二大队，住所地浙江省温州市南浦路118号。法定代表人耳震云，大队长。出庭应诉负责人吴文清，副大队长。委托代理人俞坚，温州市公安局交通管理局执法大队民警。委托代理人倪力，温州市公安局交通管理局二大队民警。上诉人梅陈炎因诉被上诉人温州市公安局交通管理局二大队（以下简称温州交警二大队）道路行政处罚及附带规范性文件审查一案，温州市鹿城区人民法院于2019年4月15日作出（2019）浙0302行初28号行政判决。梅陈炎不服，向本院提起上诉。本院于2019年5月22日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经双方共同申请，本案扣除庭外协调期限4个月。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年2月28日，原温州市公安局交通警察支队发布《关于进一步加强市区交通管理的通告》（以下简称《通告》），文号为温公交〔2013〕41号，内容如下：“为进一步加强市区交通管理，根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称道交法）的有关规定，现就市区机动车交通管理工作有关事项通告如下：一、主城区北以瓯江为界，东至三垟大道、上江路、蒲中路、会展路、香源路，西至娄东大街、翠微大道、双南线、泰力路，南至瓯海大道（不含三垟大道、上江路、蒲中路、翠微大道、双南线、泰力路、瓯海大道）环线范围内的道路及瓯江路（香源路-龙腾路、七都大桥，每日7时至22时，禁止教练车、大中型营运载客汽车（公交车、旅游车除外）、重中型载货汽车、非市区牌照载货汽车通行；全天24小时，禁止非市区牌照的二轮摩托车（执法、抢险、邮政车辆除外）、拖拉机、低速载货汽车、三轮载货汽车、剧毒化学品运输车通行；禁止机动车鸣放喇叭（禁鸣区域向东延伸至龙腾路。除交通高峰时段（每日上午7时至9时，下午16时至20时）外，允许载货汽车（低速载货汽车、三轮载货汽车除外，下同）。经六虹桥路、划龙桥西路出入六虹桥货运市场及吴桥工业区；允许运送农贸产品载货汽车经六虹桥路、西山南路、锦绣路出入浙南农贸市场。……十、本通告自2013年3月5日起开始实施，原有相关通告同时废止。本通告由温州市公安局交通警察支队负责解释。”2018年12月8日8时24分许，梅陈炎驾驶非温州市区牌号的浙Ｃ×××××普通二轮摩托车，行经鹿城区江滨西路与飞霞北路路口，被温州交警二大队执勤民警邵阳健查处。民警当场适用简易程序，告知梅陈炎其实施了机动车违反禁令标志指示通行的违法行为。梅陈炎提出相关禁令标志限制了公民的通行权，不合法。民警未采纳该意见，向梅陈炎作出编号为3303021997767820的公安交通管理简易程序处罚决定书（以下简称被诉处罚决定）并送达梅陈炎，主要内容为：被处罚人于2018年10月8日8时24分，在江滨路东明路至飞××路段飞霞北路口处实施机动车违反禁令标志指示的违法行为（代码1344），违反了道交法第三十八条，依据《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第七十五条第一款第一项之规定，决定给予100元罚款。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》，本次违法记3分。梅陈炎不服，向原审法院提起本案诉讼，请求判决撤销被诉处罚决定，审查《通告》第一条规定的合法性。原审法院认为：一、根据道交法第五条第一款、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款的规定，温州交警二大队具有对其管辖范围内的道路交通安全违法行为予以罚款的职权。二、道交法第三十九条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”原温州市公安局交通警察支队作为温州市辖区内交通管理部门，依据上述法律所赋予的职权，于2013年2月28日《通告》，自2013年3月5日起，限制非温州市牌照的摩托车在温州市内一定范围的道路行驶，并在限行与非限行界限处的主要道路入口设置禁止非温州市牌照的摩托车通行的交通标志，符合法律规定，故《通告》第一条可以作为认定梅陈炎违法的相关依据。梅陈炎主张《通告》违法，理由不能成立，原审法院不予支持。三、根据道交法第二十五条第二款的规定，交通信号包括交通信号灯、交通标志、交通标线和交通警察的指挥。该法第三十八条规定，车辆、行人应当按照交通信号通行；遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行；在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行。本案中，温州交警二大队通过《通告》向社会公告了禁止非温州市区牌照的二轮摩托车等车辆全天24小时驶入温州市区一定范围等的限制措施。江滨西路与飞霞北路路口在上述禁行区内，梅陈炎驾驶非市区牌照的普通二轮摩托车进入该路口，属于违反禁令标志指示，故被诉处罚决定认定事实清楚、证据充分。梅陈炎提出违法行为发生地未设置禁令标志不应处罚的主张，理由不能成立，原审法院不予支持。四、根据《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第七十五条第一款第一项的规定，不按交通标志、标线通行的，处100元罚款。另根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十六条第一款的规定，对机动车驾驶人的道路交通安全违法行为，处罚与记分同时执行；该规定的附件4《道路交通安全违法行为记分分值》第三条第一款第（八）项规定，驾驶机动车违反禁令标志、禁止标线指示的一次记3分。本案温州交警二大队对梅陈炎的违法行为处以100元罚款并记3分，适用法律正确。综上所述，梅陈炎提出《通告》第一条不合法的主张，理由不能成立，原审法院不予支持。该《通告》第一条应当作为认定行政行为合法的依据。被诉处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。梅陈炎要求撤销被诉处罚决定并要求退还100元罚款的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回梅陈炎的诉讼请求；本案受理费50元，由梅陈炎负担。上诉人梅陈炎上诉称：一、上诉人通行的路段未设置禁令标志。1.被上诉人作出被诉处罚的依据为《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第七十五条第一款及《道路交通安全法行为记分分值》第三条第一款第（八）项规定，上述两条分别规定了不按交通标志标线通行的罚款100元、违反禁令标志的扣3分。《城市道路交通标志和标线设置规范》对交通标志的类别及设置做了具体的规范，故被上诉人适用上述法律法规的事实前提是上诉人未遵守禁令标志在相应路段通行，而涉案查处地段并未有任何禁止摩托车通行的标志。2.涉案查处地位于整个禁止摩托车通行的区域范围内。根据《城市道路交通标志和标线设置规范》第4.1.5条规定，禁令、指示标志一般情况下设置在禁止、限制或遵循路段的开始处。故若禁止的是一个区域范围，根据该设置规范应该在进入禁止区域范围的所有路段入口处设置禁令标志，但上诉人所通行的路段并未出现任何禁令标志，且从被上诉人所述禁区范围外到禁区范围内也未出现任何禁止摩托车通行的标志。被上诉人作出被诉处罚决定时并未查明上诉人在何处违反何种禁令标志，也未举证证明整个区域的入口处设置了禁令标志。二、涉案《通告》非禁令标志。1.《城市道路交通标志和标线设置规范》的制定是为了规范交通标志的设置，对标志的图形、颜色、尺寸、放置位置都做了具体规范，保障行为人在道路上能直观看到交通标志从而确定该段道路行驶规则。同时，对违反禁令标志作出处罚的本质是为了惩罚行为人故意不遵守或疏忽大意的过错，判断前提是相应路段设置了规范、明确的禁令标志，而非网络上发布的通告。倘若禁令标志制作不规范或者放置不合理，行为人无法看到而导致违反了交通规则，那么该行为人就不应受处罚。2.一个城区因地段的特殊性会设置不同的交通规则，比如禁止不同车类、单向通行等，若按原审判决的逻辑，只要发布了通告即视为禁令标志，那么上述设置规范的制定就无必要，任何人在进入本地区都要提前关注该地区公安部门发布的交通公告，并且明确记住相应路段采取何种交通管制措施。故将《通告》视为禁令标志，与法不符。三、道交法第三十九条赋予交管部门禁、限权利，也规定了禁止措施的法定条件。从道交法第三十九条的条文表述来看，该措施在范围上是一种局部性、在时间上是一种临时性的措施，一旦具体情况消失、交通流量改善，交管部门就应该及时撤销限行、禁止通行的措施，恢复正常的交通秩序。而涉案《通告》自2013年发布以来，未说明任何情况一直实施至今。从涉案《通告》的内容上来看，是对不特定多数人作出禁、限权利的一种规范性文件，《浙江省行政程序办法》第二十六条、《浙江省行政规范性文件管理办法》第九条、《温州市行政规范性文件备案审查办法》第九条规定了制定行政规范性文件时，应对规范性文件的必要性、可行性、合法性等内容进行充分调研论证，在起草过程中应当按照规定公开征求意见。而被上诉人对制定《通告》的合法性、合理性，仅模糊表述是因摩托车影响交通秩序和城市形象、造成交通拥堵，而未提供相关听证、调查记录。综上所述，被诉处罚决定事实不清、法律适用错误，原审裁判错误，请求撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人温州交警二大队答辩称：一、上诉人通行的路段无需设立禁令标志。根据《城市道路交通标志和标线设置规范》第6.6.2条第2点规定，在某一区域内禁止各类或某类车辆驶入时，应在进入该区域道路的每个入口处设置禁令标志。上诉人被处罚的通行路段在禁行区域里面，根据上述设置规范无需设立。二、《通告》并非禁令标志。被上诉人从未认为《通告》就是禁令标志，对上诉人作出被诉处罚决定也不是依据《通告》，而是依据设立的禁令标志。《通告》仅仅是公安机关交管部门根据道交法规定实施禁行或限行行为时，在法定程序上起到广而告之作用。三、《通告》的制定符合道交法第三十九条的要求及实际需要。2011年，中共温州市委、温州市人民政府经过召开听证会、座谈会，并广泛征求社会各界意见后，发布了《关于在市区开展城市转型发展破难攻坚的大行动的实施意见》（温委〔2011〕6号），认为市区“四小车”（机动三轮车、残疾车、摩托车、人力三轮车）严重影响交通秩序和城市形象、造成交通拥堵和安全隐患问题；温州市公安局于2011年5月27日发布了《关于限制摩托车在市区部分区域路段行驶的通告》。2013年，原温州市公安局交通警察支队在此基础上制定了涉案《通告》进一步加强市区交通管理。自2013年发布以来，该《通告》均未经变更。根据交通实际情况需要调整的，则是另发通告，比如高架道路的交通限制、及限制重中型货车在市区通行等通告。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审诉讼中，各方当事人均未向本院提供新的证据。原审法院经审理查明的事实，有相应证据予以证实，本院予以确认。另查明：2019年4月16日，温州市公安局印发《关于调整部分内设机构和直属单位的通知》，该通知中明确温州市公安局交通警察支队更名为温州市公安局交通管理局。温州市公安局交通警察支队二大队同时更名为温州市公安局交通管理局二大队。2019年10月23日，本院组织双方当事人抽取涉案限行区域的部分路段进行现场勘验。经现场勘验，瓯江路位于涉案限行区域最北侧，北邻瓯江，涉案路段从东明路经江滨西路至飞霞北路路口位于限行区域范围内，该路段周边除瓯越大桥外，无其他入口可进入涉案限行区域。从永嘉县进入温州市区涉案限行区域的瓯越大桥上下桥处均已设置禁止机动车驶入标志及辅助标志（见附图1），辅助标志载明：“全天：除客车（不含公路客运、教练车）、市区牌照轻微型货车及二轮摩托车外。22：00-7：00：另除公路客运、教练车、微型（含）以上货车外”。涉案路段路口四个方向未设置上述标志。本院认为：本案系上诉人梅陈炎不服被诉处罚决定并主张涉案《通告》不合法提起的诉讼。双方对上诉人于事发当日驾驶非市牌摩托车行经鹿城区东明路、江滨西路与飞霞北路路口被查处的事实、以及涉案《通告》不属于禁令标志并无异议，上诉人对被诉处罚决定的作出程序等亦无异议。结合原审裁判及各方诉辩意见，本院对本案争议评述如下。一、被诉处罚决定认定事实是否清楚。首先，涉案《通告》第一条载明主城区限制通行范围“北以瓯江为界，东至三垟大道、上江路、蒲中路、会展路、香源路，西至娄东大街、翠微大道、双南线、泰力路，南至瓯海大道（不含三垟大道、上江路、蒲中路、翠微大道、双南线、泰力路、瓯海大道）环线范围内的道路及瓯江路（香源路-龙腾路、七都大桥”。上诉人对被诉处罚决定认定的当日驾驶路径并无异议，经审查，涉案路段东明路、江滨西路、飞霞北路均位于上述限行区域范围内。其次，ＧＢ5768.2-2009《道路交通标志和标线第2部分：道路交通标志》第5.7条禁止机动车驶入标志（见附图2）规定该标志“表示禁止各类机动车驶入，设在禁止机动车驶入路段的入口处，对时间或某一类机动车有禁止规定时，应采用辅助标志说明”。ＧＢ51038-2015《城市道路交通标志和标线设置规范》第6.6.2条进一步规定禁止各类或某类机动车驶入标志应按下列方法设置：“……2.在某一区域内禁止各类或某类车辆驶入时，应在进入该区域道路的每个入口处设置，禁行范围内宜重复设置……”。依据上述国家标准，在对某一区域限制通行时，应在区域道路的入口处进行设置。本案中，涉案路段位于区域范围内，且经过现场勘验，进入该路段周边的区域仅有瓯越大桥一个入口，该入口处已经设置禁令标志，故温州市公安局交通管理部门在涉案路段未设置禁令标志并无不当。再次，温州市公安局交通管理部门对照ＧＢ5768.2-2009《道路交通标志和标线第2部分：道路交通标志》第5.7条规定设立禁止机动车驶入标志，表示禁止各类机动车驶入，并因限制车辆种类达到9种、限制的时间段不相同，增加辅助标志及文字说明，已经明确表示相应路段全天限制非市牌摩托车进入限行区域等，涉案禁令标志的设置亦无不当。因此，涉案路段位于限行区域范围内，虽涉案路段未设置禁令标志，但该限行区域入口处已经设置相应禁令标志，足以清楚标示、告知限制措施的内容，上诉人未按照禁令标志而驾驶被限制车辆在限行区域内通行，被诉处罚决定认定其行为属于不按交通信号通行，认定事实清楚。二、被诉处罚决定适用法律是否正确，包括涉案《通告》是否属于被诉处罚决定的依据及是否应作为规范性文件审查。首先，道交法第二十五条第三款规定，根据通行需要，应当及时增设、调换、更新道路交通信号；增设、调换、更新限制性的道路交通信号，应当提前向社会公告，广泛进行宣传；第三十九条规定，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施；遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。据此，公安机关交通管理部门有权依据道交法上述规定，根据具体情况对部分路段采取禁止通行等限制措施，同时也负有向社会公众进行告示的义务，而进行告示的方式包括发布通告等。在此前提下，相应通告并不属于交通信号，仅属于对社会公众的告知，告知的载体也不能作为道路交通行政处罚的依据。其次，涉案《通告》明确其是依据道交法的规定进行通告，属于交通管理部门履行告示义务的载体，其内容中虽然涉及对部分路段的具体限制措施，但《通告》内容是对具体限制通行决定和限制措施的转述，《通告》本身并不对当事人权利义务产生实际影响，对当事人权利义务产生实质影响的是在对应路段限制通行的决定或采取的具体限制措施。故涉案《通告》也不属于被诉处罚决定所适用的规范性文件依据。本案中，被上诉人依据《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第七十五条第一款和《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十六条第一款和记分分值的规定，决定对上诉人处100元罚款并记3分，适用法律正确。综上，上诉人请求撤销被诉处罚决定，缺乏事实和法律依据，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回其诉讼请求，处理结果正确。但原审法院认定涉案《通告》是被诉处罚决定的依据并对《通告》第一条作为规范性文件进行审查，存在不当，本院予以指正。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人梅陈炎负担。本判决为终审判决。审 判 长 诸智影审 判 员 章宝晓审 判 员 戴华斌二〇一九年十二月二十三日代书记员 金雄风附图1：现场勘验拍摄标志附图2：禁止机动车驶入标志