广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤20行终1429号上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：**敏，该局工作人员。委托代理人：殷坤仪，广东保信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：中山市港口镇群众社区群众第六经济合作社，住所地广东省中山市港口镇群众社区。主要负责人：陈红英。诉讼代表人：冼超华，男，1965年1月26日出生，汉族，住广东省中山市**********。诉讼代表人：芦婵珍，女，1977年11月16日出生，汉族，住广东省中山市*********。诉讼代表人：吴雪梅，女，1974年4月20日出生，汉族，住广东省中山市**********。诉讼代表人：周坤明，男，1972年6月28日出生，汉族，住广东省中山市***********。诉讼代表人：梁润森，男，1947年9月20日出生，汉族，住广东省中山市**********。委托代理人：郭百利、郭利宝，河北冀港律师事务所律师、实习律师。上诉人中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）因被上诉人中山市港口镇群众社区群众第六经济合作社（以下简称群众第六经合社）诉其不履行行政处理法定职责一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初645号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2008年4月23日，位于中山市港口镇群众社区、面积为2065655平方米的土地所有权登记在“中山市港口镇群众社区*****、2、3、4、5、6队”名下，土地证号为集有（2008）1**9号。2017年11月2日，中山市港口镇群众社区居民委员会向原中山市国土资源局（以下简称原市国土局）申请注销集有（2008）1**9号集体土地所有权证，理由是该所有权证与2013年农村集体土地确权登记发证中核发的13本所有权证用地界线相重合。同年11月10日，原市国土局注销了集有（2008）1**9号集体土地所有权证。群众第六经合社不服，向原广东省国土资源厅（以下简称原省国土厅）申请复议。原省国土厅于2018年4月16日作出粤国土行复[2018]11号行政复议决定（以下简称11号行政复议决定），认为集有（2008）1**9号集体土地所有权证的权利人为“中山市港口镇群众社区*****、2、3、4、5、6队”，而2013年核发的13本集体土地所有权证的权利人为“中山市港口镇群众股份合作经济联合社农民集体”，原市国土局的注销行为不符合相关规定。因此，原省国土厅决定确认原市国土局注销集有（2008）1**9号集体土地所有权证的行政行为违法。2018年5月8日，群众第六经合社向原市国土局出具申请，请求：“依法履行恢复集有（2008）1**9号集体土地所有权的所有权登记效力职责或对申请人集有（2008）1**9号集体土地所有权进行更正登记”，原市国土局于同年5月11日收取。5月16日，原市国土局向群众第六经合社出具中土函[2018]1262号复函，称该经合社如需办理不动产权证或对不动产权证进行更正登记，应当持有相关材料到国土部门提交申请。群众第六经合社不服，诉至原审法院，请求判令：1.确认市自然资源局对其于2018年5月8日的申请事项未作出处理的行为违法；2.依法履行恢复集有（2008）1**9集体土地所有权的所有权登记效力职责，对申请人的集有（2008）1**9集体土地所有权进行更正登记职责；3.诉讼费由市自然资源局承担。原审法院另查明，群众第六经合社原农民集体是中山市港口镇群众村6队。根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市自然资源局,行使原市国土局职权，且不再保留原市国土局。原审法院认为：因中山市机构改革，原市国土局的职权由市自然资源局继续行使，因此，市自然资源局是本案适格被告。本案中，中山市港口镇群众村6队是集有（2008）1**9号集体土地所有权证的权利人之一，后原市国土局注销了该集体土地所有权证，但经行政复议，原省国土厅已确认原市国土局作出的上述注销行为违法，且并未载明原市国土局具有不可恢复原集体土地所有权登记的情形。据此，原市国土局理应在收到行政复议决定书后及时恢复上述集有（2008）1**9号集体土地所有权登记，但原市国土局并没有。而且，在群众第六经合社于2018年5月8日提出申请的情况下，原市国土局仍回复称如群众第六经合社要申请更正登记应提交申请。结合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条的规定，行政诉讼中，作为被告的行政机关，有权自我纠正错误的被诉行政行为，换言之，行政程序中，行政机关发现作出的行政行为确有误，是具有自我纠错的法定职权的。显然，原市国土局现将自身注销登记错误后本应主动纠错的义务转嫁给当事人，实属不当。同时，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十条第二款“不动产权属证书或者不动产登记证明填制错误以及不动产登记机构在办理更正登记中，需要更正不动产权属证书或者不动产登记证明内容的，应当书面通知权利人换发”的规定，即使原市国土局发现集有（2008）1**9号集体土地所有权证与颁发的其他权属证书存在用地界线重合或存在其他错误之处，也应自觉履行自我纠错程序，主动履行职责，书面通知权利人，而非要求当事人只有提交了其要求的申请材料才启动更正程序。综上所述，因原市国土局已以实际行为明确拒绝履行恢复原登记的职责，故群众第六经合社要求确认市自然资源局对其于2018年5月8日的申请事项未作出处理的行为违法的诉讼请求，原审法院予以支持。对群众第六经合社要求市自然资源局恢复集有（2008）1**9集体土地所有权登记的诉讼请求，理据充分，原审法院予以支持。对群众第六经合社要求市自然资源局履行对申请人集有（2008）1**9集体土地所有权证进行更正登记职责的诉讼请求，因市自然资源局需要进一步调查核实后才能确定原登记是否有误、是否存在需要更正的情形，故原审法院驳回群众第六经合社的该诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认市自然资源局对群众第六经合社于2018年5月8日提出的申请拒绝履行法定职责的行为违法；二、市自然资源局自本判决发生法律效力之日起三十日内恢复集有（2008）1**9集体土地所有权的登记；三、驳回群众第六经合社的其他诉讼请求。案件受理费50元，由群众第六经合社负担。上诉人市自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审认定事实不清，原审法院忽略了2013年的集体土地所有权证合法有效的事实。上诉人核发了包括涉案所有权证书在内的13本所有权证，发证程序符合《土地登记办法》第二十三条的规定，合法有效，在没有证据证明上述所有权证被撤销或变更的情形下，原审法院不应无视上述行政行为的合法性而判决恢复在先的行政行为；2.原审法院忽略了2008年颁发的集体土地使用权证应当予以撤销的事实。根据2013年原省国土厅《关于明确农村集体土地所有权确权登记发证中几个问题的通知》【粤国土资地籍电（2013）98号】（以下简称98号文）第七条的规定，在2013年对辖区内的集体土地所有权进行重新确认后，上述2008年的集体土地使用权证实质上已失效，应当予以注销并收回；3.原审法院使用法律错误，上诉人核发的涉案证书合法有效，在先的2008年颁发的集体土地所有权证也应予以撤销，在没有相关法律文书明确要求上诉人需要履行更正程序的情况下，上诉人没有主动更正的职责，如果被上诉人认为涉案土地需要办理不动产全变更登记或者更正登记，应当按照《不动产登记暂行条例》的规定向上诉人提出申请并提交相关材料，但由于被上诉人并未提出上述申请，因此上诉人不存在不履行法定职责的情形；4.原审判决不具有可执行性，涉案的土地所有权证与2008年集体土地所有权证的部分面积存在重叠，因此，恢复在先的2008年的集体土地所有权证必然导致两个所有权证面积存在重叠的情形，从而导致不动产登记混乱。综上，请求二审法院判令：1.撤销（2019）粤2071行初645号行政判决；2.驳回被上诉人一审的诉讼请求；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人群众第六经合社辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为不履行法定职责案。本案中，原省国土厅作出11号行政复议决定，确认原市国土局注销集有（2008）1**9号集体土地所有权证的行政行为违法，群众第六经合社据此向原市国土局提出涉案申请，请求：“依法履行恢复集有（2008）1**9号集体土地所有权的所有权登记效力职责或对申请人集有（2008）1**9号集体土地所有权进行更正登记”，而原市国土局认为其对群众第六经合社的申请内容不具有主动行使行政职权的职责，并告知群众第六经合社应当依法提交相关材料进行申请。因此本院应审查在原省国土厅已确认原市国土局的注销上述所有权证的行为违法的前提下，原市国土局是否具有主动恢复原登记行为的职责。对此，本院认为，原省国土厅作出的涉案复议决定虽然认为原市国土局注销集有（2008）1**9号集体土地所有权证的行为违法，但未撤销该注销行为，也未对原市国土局对涉案土地核发的2013年的集体土地所有权证的效力进行复议处理，更未要求原市国土局恢复涉案土地2008年核发的土地所有权证，对违法行政行为造成的后果的处理并不是当然撤销该行为并恢复该行为作出之前的事实状态，是否可以恢复已被撤销的土地权属证书涉及到该土地现在的权属状况及利害关系人的利益问题。故市自然资源局以土地登记是依申请的行政行为为由，要求群众第六经合社按照土地确权登记或变更登记的程序提出涉案事宜申请并无不妥。原市国土局已就群众第六经合社提出的申请作出合法的答复，已合法履行其法定职责。原审判决在涉案土地2013年的集体土地所有权证未被撤销的情形下，判决要求市自然资源局恢复涉案土地的集有（2008）1**9号集体土地所有权证，明显属于对省政府涉案复议决定的理解错误，并且不符合《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的判决方式类型，本院依法予以纠正。综上所述，市自然资源局上诉主张理据充分，本院予以支持。原审判决事实认定有误，判决结果不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，判决如下：一、撤销广东省中山市第一人民法院(2019)粤2071行初645号行政判决；二、驳回中山市港口镇群众社区群众第六经济合作社的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人中山市港口镇群众社区群众第六经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 高 琳审判员 王 昕二〇一九年十二月二十日书记员 肖炫霓