怀化铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）湘8603行初266号原告郑冬保，男，1973年11月12日出生，汉族，住湖南省汨罗市，现住怀化市鹤城区。委托代理人唐平，湖南怀天律师事务所律师。被告怀化市自然资源和规划局，住所地怀化市鹤城区锦溪北路。法定代理人银志远，局长委托代理人向健，怀化市自然和规划局工作人员。委托代理人米海，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。被告怀化市人民政府，住所地怀化市鹤城区府前路2号。法定代理人雷绍业，市长委托代理人尹业伟，怀化市司法局行政复议与应诉科科员。原告郑冬保不服被告怀化市自然资源和规划局、怀化市人民政府土地行政处罚及行政复议一案，于2019年11月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年11月13日向被告怀化市自然资源和规划局、怀化市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月5日公开开庭审理了本案。原告郑冬保及其委托代理人唐平，被告怀化市自然资源和规划局委托代理人向健、米海，被告怀化市人民政府委托代理人尹业伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告怀化市自然资源和规划局于2019年6月3日作出怀自然资鹤罚字[2019]第17号《行政处罚决定书》，决定对郑冬保违法占用土地进行处罚：责令郑冬保在收到本行政处罚决定书之日起十五日内退还非法占用的集体土地915平方米和国有土地162平方米，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款人民币21540元(按20元/平方米计算)。被告怀化市人民政府于2019年10月29日对郑冬保提出的复议申请作出怀府行复字［2019］49号《行政复议决定书》，维持被申请人作出的怀自然资鹤罚字［2019］第17号《行政处罚决定书》。原告郑冬保诉称，一、第一被告怀化市自然资源和规划局作出的怀自然资鹤罚字［2019］第17号《行政处罚决定书》认定原告非法占用集体土地915平方米和国有土地162平方米属于认定事实错误。（1）原告用于临时存放物品的915平方米土地是租用坨院村雷家塘一组的土地,双方于2018年6月15日签订了租赁合同,原告支付了租金,且该块土地的所有权××××组,据此,原告认为并非非法占用集体土地,是受法律保护的合法租赁关系。至于162平方米铁路国有土地,原告在2019年7月29日以前自动拆除退出该块土地,更不存在非法占用。（2）原告经营的正冬家具项目已经向鹤城区发改局申请土地立项,租用的915平方米土地系临时过渡使用,用于存放物品,并没有用于修建永久性建筑物,钢结构棚是可以随时拆除的。二、由于第一被告作出的怀自然资鹤罚字［2019］第17号《行政处罚决定书》认定事实错误,导致适用法律依据错误。三、第二被告对第一被告认定事实错误,且适用法律依据不当的处罚决定予以维持,同样存在错误,因此应当依法撤销。四、新修改的《中华人民共和国土地管理法》将于2020年1月1日实施,该法第63条对原告租用农村集体土地的行为以立法的形式予以肯定。原告诉至法院，请求判令：1、依法判决撤销怀化市自然资源和规划局作出的怀自然资鹤罚字［2019］第17号《行政处罚决定书》。2、依法判决撤销怀化市人民政府作出的怀府行复字［2019］49号《行政复议决定书》。3、由被告承担本案诉讼费。原告郑冬保向本院提交了以下证据：证据一、原告郑冬保身份证复印件，拟证明原告诉讼主体的身份信息。证据二、怀化市人民政府《行政复议决定书》、怀化市自然资源和规划局《行政处罚决定书》，拟证明被告怀化市自然资源和规划局以原告占用集体土地为由给予行政处罚的事实；原告提出行政复议，被告怀化市人民政府予以维持的事实。证据三、《租赁合同书》，拟证明：1、原告用于建钢结构厂房的土地系租用坨院村雷家塘一组，并经过组民同意，该土地所有权××组，因而系合法使用土地；2、原告修建钢结构房屋只是临时用于存放家具；3、钢结构厂房不属于建筑物的范围。证据四、申请备案报告，拟证明原告经营的正冬家具厂正在向鹤城区发改局申请土地立项，至今未答复。证据五、照片9张，拟证明原告的厂房自己拆了，别人的没有拆；原告建厂房时没人告知是违法的。被告怀化市自然资源和规划局辩称,一、我局作出行政处罚事实清楚,证据确凿,适用法律、法规正确,程序合法。首先,事实清楚,证据确凿,2018年10月以来,郑冬保未经批准在怀化市鹤城区××院办事处××组的集体土地上修建钢架厂房,占地面积1077平方米,其中旱地915平方米,铁路用地162平方米。前述事实有郑冬保的陈述笔录、现场勘测笔录、实测图、现场照片、相关机构证明等证据证实,事实清楚。其次,适用依据正确。因被答辩人郑冬保未经批准占用土地建设的行为符合《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第七十六条的规范要件事实,答辩人依据前述规定认定郑冬保的行为为非法占地,并作出处罚,系适用依据正确。最后,答复人作出处罚决定前,依法履行了立案、调查、权利告知等程序,系程序合法。二、行政复议机关适用法律、法规正确,程序合法。答辩人作出行政处罚决定并送达被答辩人后,被答辩人不服该行政处罚向市政府申请复议,市政府受理后向我局送达了《行政复议答复通知书》(怀府行复字(2019)49号),答辩人也依法作出了答复，市政府并在法定期限内作出了行政复议决定,依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条及第七十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条,查明了事实。并依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定作出维持答辩人的行政处罚行政决定。适用法律、法规正确,程序合法。综上所述,请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告怀化市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：证据1、郑冬保身份证复印件及送达确认书，拟证明郑冬保的姓名、性别、出生年月日、住址、公民身份证号等。证据2、郑冬保的讯问笔录，拟证明郑冬保在怀化市鹤城区××院办事处××组的集体土地上修建钢架厂房、且未得到批准的事实。证据3、现场勘测笔录、实测图、现场照片，拟证明郑冬保在怀化市鹤城区××院办事处××组的集体土地上修建钢架厂房、且未得到批准的事实。证据4、湖南恒炬勘查有限公司、怀化市自然资源和规划局证明，拟证明郑冬保占用土地旱地和地铁用地符合鹤城区2006-2020年土地利用总体规划。证据5、责令停止国土资源违法行为通知书、违法线索登记、初核报告、立案表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知及送达回证，拟证明被告怀化市自然资源和规划局履行了责令停止国土资源违法行为、违法线索登记、初核、立案、权利告知等法定程序。证据6、听证申请书、听证通知书、送达回证、听证笔录、听证报告，拟证明本案通过了听证。证据7、行政处罚决定书及送达回证，拟证明行政处罚决定书已经送达给当事人郑冬保。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》。被告怀化市人民政府辩称，一、原行政机关作出的处罚决定合法、正确。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。第四十三条“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;……”的规定,占用土地要依法办理用地审批手续。2018年10月以来,被答辩人未经批准在涉案土地上修建钢架厂房,占用土地总面积1077平方米(其中耕地915平方米、铁路用地162平方米),违反上述规定。另涉案土地符合土地利用总体规划,故市自然资源和规划局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中国人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定对其作出处罚符合法律规定,故原行政机关作出的处罚决定合法、正确。二、本府作出的复议决定合法、正确。本府依照《中华人民共和国行政复议法》的有关规定,对涉及本案的案件材料进行了认真、全面地审查,告知了当事人的复议权利。经审查,市自然资源和规划局依法作出的决定,认定主要事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当。故本府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定,依法维持了市自然资源和规划局作出的决定。本府的决定合法、正确。综上所述,被答辩人主张的事实和理由不成立,原行政行为和本府行政复议行为均合法正确,请求人民法院依法裁定驳回被答辩人的起诉。被告怀化市人民政府向本院提交了以下证据：证据1、行政复议申请书，拟证明申请复议的情况。证据2、《行政处罚决定书》，拟证明原行政行为的具体内容。证据3、行政复议答复通知书及送达回证，拟证明本府告知被申请人参加行政复议的情况。证据4、行政复议答复书，拟证明被申请人参加行政复议的答复情况。证据5、延期审理通知书及送达回证，拟证明本府告知被申请人延期的情况。证据6、行政复议文书送达地址确认书，拟证明申请人同意本府以邮寄方式向其确认的地址送达文书，若他人签收视为其本人签收。证据7、《行政复议决定书》及送达回证，拟证明本府行政复议决定的内容及送达情况。证据8、作出行政复议决定的法律依据《行政复议法》，拟证明适用依据正确。经庭审质证，原、被告对对方向本院提交的证据发表了以下质证意见：对原告提交的证据，被告怀化市自然资源和规划局对真实性均无异议同，但认为证据三、证据五与本案的关联性有异议，租用了土地不意味着可以修建建筑物违法占用土地。被告怀化市人民政府的质证意见与被告怀化市自然资源和规划局一致。对被告怀化市自然资源和规划局提交的证据，原告对真实性均无异议，但对证据四中的怀化市自然资源和规划局证明有异议，认为该证据系被告怀化市自然资源和规划局自己提供，不能证明占用的土地在土地利用总体规划之中；对证据五的证明目的有异议。被告怀化市人民政府对被告怀化市自然资源和规划局的证据无异议。对被告怀化市人民政府提交的证据，原告及被告怀化市自然资源和规划局均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据二、被告怀化市自然资源和规划局提交的证据七，被告怀化市人民政府提交的证据二、证据七，均为怀自然资鹤罚字［2019］第17号《行政处罚决定书》、怀府行复字［2019］49号《行政复议决定书》，系被诉行政行为，是行政诉讼的审查对象，不作证据使用。被告怀化市人民政府提交的证据八系法律规定，不作证据使用。原告对被告怀化市自然资源和规划局提交的证据四中的怀化市自然资源和规划局证明有异议，本院认为，怀化市自然资源和规划局依法拥有制定本辖区土地利用总体规划的行政职能，其提交的涉案违法占用的土地位于本辖区土地利用总体规划图内的证明，并提供局部规划图，系于2019年3月5日作出，行政处罚决定于2019年6月3日作出，符合依法履行行政职能的程序要求，对该证据本院予以采信。各方当事人提交的其他证据，彼此对真实性均无异议，本院均予以采纳。经审理查明，2018年10月,原告郑冬保未经批准在怀化市鹤城区××院办事处××组的集体土地上修建钢架厂房,占地面积1077平方米,其中旱地915平方米,铁路用地162平米，占用土地符合鹤城区土地利用总体规划（2006-2020年）。被告怀化市自然资源和规划局于2019年6月3日作出怀自然资鹤罚字［2019］第17号《行政处罚决定书》，决定对郑冬保违法占用土地进行处罚：“责令郑冬保在收到本行政处罚决定书之日起十五日内退还非法占用的集体土地915平方米和国有土地162平方米，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款人民币21540元（按20元／平方米计算）。”原告不服该行政处罚决定，向被告怀化市人民政府提出复议申请。被告怀化市人民政府于2019年10月29日对郑冬保提出的复议申请作出怀府行复字［2019］49号《行政复议决定书》，维持被申请人怀化市自然资源和规划局作出的怀自然资鹤罚字［2019］第17号《行政处罚决定书》。原告郑冬保不服该决定，诉至本院。本院认为根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”、第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”以及第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地;对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款”的规定,任何人不得非法占用土地进行建设活动。本案中,郑冬保为了经营需要,于2018年10月前后通过与村民小组签订租地协议的方式，在目前使用的涉案土地上进行了建设施工,修建了地上建筑。郑冬保所使用的土地并未办理任何土地使用手续,新建建筑物违法占用土地符合怀化市鹤城区土地利用总体规划(2006-2020年),郑冬保的建设行为属于非法占用土地新建建筑物的违法行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”被告怀化市自然资源和规划局作出的怀自然资鹤罚字[2019]第17号《行政处罚决定书》责令郑冬保限期内退还非法占用的集体土地915平方米和国有土地162平方米，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款人民币21540元(按20元/平方米计算)，事实清楚，处罚结果并无不当。被告怀化市自然资源和规划局在作出行政处罚之前，进行了调查取证、处罚预告、告知被处罚人有陈述、申辩及申请听证的权利，并依原告申请举行了听证，其作出行政处罚决定的程序符合法律规定，适用法律正确。原告不服该处罚决定，向被告怀化市人民政府提起复议申请，怀化市人民政府受理后，依照《中华人民共和国行政复议法》的有关规定,对涉及本案的案件材料进行了审查,告知了当事人的复议权利。其经审查,认为怀化市自然资源和规划局对其作出处罚符合法律规定,对该处罚决定作出了维持决定，该决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，被告怀化市自然资源和规划局所作的怀自然资鹤罚字[2019]第17号《行政处罚决定书》、被告怀化市人民政府所作的怀府行复字［2019］49号《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告郑冬保的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告郑冬保负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审 判 长  向 春人民陪审员  张元华人民陪审员  朱大庆二〇一九年十二月五日法官助理陈秋菊书记员张屈蕊附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。