四川省自贡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川03行初36号 原告牟芳，女，1971年9月出生，汉族，住四川省自贡市自流井区。 委托代理人刘永革（原告之夫），1952年6月出生，汉族，住四川省自贡市自流井区。 委托代理人黄永生，四川贡安律师事务所律师。 被告自贡市大安区人民政府。住所地四川省自贡市大安区广华路54号。 法定代表人杨斌，区长。 出庭负责人罗先凤，自贡市大安区人民政府副区长。 委托代理人丁忠源，自贡市大安区国土资源局工作人员。 委托代理人刘漫红，四川宏宗律师事务所律师。 原告牟芳不服被告自贡市大安区人民政府土地行政决定，于2018年10月11日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月16日立案后，于2018年10月19日向被告自贡市大安区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月22日公开开庭审理了本案。原告牟芳及委托代理人刘永革、黄永生，被告自贡市大安区人民政府副区长罗先凤及委托代理人丁忠源、刘漫红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：2018年7月10日，被告向原告牟芳作出大府土（决）〔2018〕7号限期搬迁交出土地决定，主要内容为：自贡市大安区和平乡茴新村1组（简称茴新村1组）部分土地经四川省人民政府有关文件批准征收，并按相关政策标准对被征收土地补偿到位；原告的房屋在此次征地搬迁范围内；被告向其送达了村镇产权房屋拆迁补偿方案的通知后，原告拒绝签订房屋拆迁补偿协议；为确保国家建设征收土地顺利开展，征地拆迁承办单位将原告房屋补偿款366424.49元存入和平乡茴新村村民委员会对公账户；被告向原告送达了村镇产权房屋拆迁补偿安置到位告知书；原告仍提出超越政策规定的要求，拒绝搬迁；被告已根据自贡市人民政府令第69号《自贡市建设征收土地补偿补助安置办法》（简称市政府令第69号）第二十九条的规定对原告补偿到位后，原告至今未搬迁交出土地，阻扰了国家建设征收土地。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，限原告自收到决定书之日起三日内予以搬迁。 原告诉称：1999年，原告在自贡市大安区和平乡茴香村1组（简称茴香村1组）的住房系在取得被告同意、并向自贡市大安区和平乡人民政府（简称和平乡政府）及村组缴纳了土地补偿费、土地管理费、市政设施补偿费、公路配套费及青苗损失费等各项费用后修建的。同时基于原告修建房屋时身份为城市居民，故原告的房屋性质属于城市产权房屋而非农村集体产权房屋。2018年7月，原告在房屋拆迁听证过程中，才知道和平乡政府及村组并未依照规定将原告当年交的各项费用缴纳给国家相关部门，由此导致原告修建的房屋无法取得国有产权。2017年，原告房屋范围内的土地因国家建设而征收，被告及和平乡政府在征地拆迁过程中回避原告房屋性质属于城市产权房屋及原告属于城市居民这一事实，错误适用农村集体土地上房屋的拆迁补偿标准对原告的房屋进行征补偿，导致原告与被告就补偿问题无法达成一致意见。原告房屋登记为农村集体产权的责任在于被告及相关部门，错误登记的后果也应当由被告及相关部门承担。原告的房屋应当依照国家有关城市房屋征收的政策实施拆迁。被告及和平乡政府在土地征收补偿前以及土地征收补偿过程中，并未依据国家相关规定，对其征地及拆迁补偿相关文件、依据及标准向原告公示、公开，导致原告不知晓征地拆迁依据及标准，损害了原告的切身利益，因而被告及和平乡政府的土地征收补偿行为程序严重违法，应当撤销。请求撤销大府土（决）〔2018〕7号限期搬迁交出土地决定。 原告向本院提交了以下证据： 第一组证据：大府土（决）〔2018〕7号《限期搬迁交出土地决定书》、大府土（告）〔2018〕4号《限期搬迁交出土地告知书》、《关于牟芳村镇产权房屋拆迁补偿方案的通知》，拟证明本案作为行政诉讼的起诉依据。 第二组证据：房屋所有权证、土地使用证、申请，拟证明原告是城市居民，不能获取农村土地，相关证件的办理是和平乡政府违法、违规进行的，且原告的签字是属于伪造的。 第三组证据：相关票据，拟证明和平乡政府收取了原告的相关费用，且办理了相关手续，原告取得的应当是国有土地上的产权。 被告辩称：一、被告按照法定程序进行了土地征收。建设自贡东部新城是市委、市政府的重大决策，符合自贡市城市规划和土地利用总体规划。茴新村1组集体土地是经四川省人民政府批准征收的。自贡市人民政府通过网络发布了征收土地公告；自贡市国土资源局通过网络发布了征地补偿安置方案公告；征地承办单位和平乡政府按规定将征收土地公告、征地补偿安置方案公告在和平乡政府公示栏、茴新村1组公示栏进行张贴。被告于2017年5月25日与茴新村1组签订了征收土地协议，并于2017年7月3日按协议兑现了征地各项补偿费用共5368130.94元。茴新村1组将被征收土地移交给了被告。土地征收行为依法合规。二、被告依法对原告的村镇产权房屋进行了拆迁补偿。原告房屋属于四川省人民政府川府土〔2017〕75号文件批准征收的范围。2017年5月10日，茴新村1组公示栏公示了集体经济组织人员名单。2017年7月22日，原告参加了被告召开的拆迁动员会，会上工作人员向原告宣传了拆迁安置政策并发放了拆迁安置政策的宣传资料。2017年7月23日，茴新村1组公示栏公示了房屋安置人员名单。被告依据市政府令第69号的规定，制定了原告的拆迁补偿方案，并于2017年9月22日向原告送达了《关于对牟芳村镇产权房屋拆迁补偿方案的通知》。原告坚持提出超越政策的要求，拒不接受补偿方案，拒绝签订房屋拆迁补偿协议，拒绝搬迁。被告经多次与原告协商均不能达成一致意见。为确保国家建设征收土地顺利开展，和平乡政府将原告的房屋补偿款366424.49元存入自贡市大安区和平乡茴新村村民委员会对公账户。被告于2017年10月11日向原告送达了《关于对牟芳村镇产权房屋拆迁补偿到位告知书》，依据市政府第69号令第二十九条的规定，被告已依法对原告的村镇产权房屋进行了拆迁补偿安置。三、因原告依法得到补偿安置后，拒不搬迁，阻扰国家建设征收土地，被告作出限期搬迁交出土地决定，实体和程序均符合法律规定，适用法律、法规正确，行政行为依法合规。依据相关规定，被告于2018年5月17日向原告发出了《限期搬迁交出土地告知书》，并参照《中华人民共和国行政处罚法》的规定告知原告有陈述、申辩和要求听证的权利。原告于2018年5月21日向被告提出听证申请。被告于2018年6月29日组织了听证，听取了原告的陈述和申辩，对原告的权利予以了充分保障。听证会后，被告依据相关事实和法律、法规的规定，于2018年7月10日作出的限期搬迁交出土地决定，依法合规。四、被告适用市政府令第69号对原告的房屋进行补偿安置正确。原告的房屋坐落于茴新村1组的集体土地上。原告持有的证号为自集建（2001）02836号土地使用权证上明确记载土地性质为农村集体土地。自贡市的农村集体土地上房屋的拆迁补偿安置应适用市政府令第69号的规定。综上所述，被告作出的限期搬迁交出土地决定，依据《中华人民共和国土地管理法》及实施条例和市政府令第69号等相关法律、法规及规范性文件的规定作出，证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回。 被告在举证期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.四川省人民政府关于自贡市2016年第10、14、15批城市建设用地的批复（川府土〔2017〕75号、77号、78号)，拟证明涉案被征收土地的征收范围、农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案等经四川省人民政府批准，征收依据合法。 第二组证据：2.自贡市人民政府征收土地方案公告照片复印件（2017年第3号、第5号、第6号）及自贡市国土资源局征地补偿安置方案公告照片复印件（2017年第96号、第113号、第118号），拟证明涉案征收土地方案依法公告、公示，征收程序合法。 第三组证据：3.大府发〔2013〕12号《关于确定和授权征收集体土地具体实施单位的通知》；4.茴新村1组集体经济组织成员名单公示照片；5.《关于自贡市东部新城建设和平乡范围内征地拆迁社会稳定风险评估报告》；6.《征收土地补偿安置协议》；7.移交被征收土地交接单；8.东部新城征地面积核实确认表及征地补偿款到账凭据。以上证据拟证明涉案土地的征收依法由被告予以公告并组织实施。 第四组证据：9.《自贡东部新城征地拆迁项目和平乡村镇产权房屋拆迁补偿安置方案》、拆迁动员大会通知、签到表、会议记录、发放的宣传资料及照片；10.村镇产权房屋拆迁安置对象公示；11.原告房屋位置图及房屋照片复印件；12.原告房屋所有权证及集体土地建设用地使用证；13.村镇产权房屋拆迁调查登记表、征收土地地上附着物、建（构）筑物调查核算表、《关于对牟芳村镇产权房屋调查登记的通知》及送达回证；14.谈话记录及调查笔录；15.《关于牟芳村镇产权房屋拆迁补偿方案的通知》、送达回证及送达时的照片复印件；16.《关于对牟芳村镇产权房屋拆迁补偿到位告知书》、送达回证及送达时的照片复印件；17.补偿款到位票据；18.自发改发〔2015〕项批6号《关于自贡市东部新城起步区棚改及动迁安置房建设工程项目建议书的批复》、自发改发〔2015〕项批7号《关于自贡市东部新城起步区棚改及动迁安置房建设工程可行性研究报告的批复》及相关资料复印件；19.大府土（告）〔2018〕4号《限期搬迁交出土地告知书》及送达回证；20.听证申请书、听证通知书及送达回证、听证会记录；21.大府土（决）〔2018〕7号《限期搬迁交出土地决定书》及送达回证。以上证据拟证明被告依法实施了对原告的拆迁补偿安置方案，落实了安置措施；原告未依法搬迁，阻扰了国家建设征收土地；被告做出限期搬迁交出土地决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。 经庭前证据交换和庭审质证，原告对被告提交的证据1、证据2、证据3的真实性无异议，对关联性及证明对象有异议，认为该证据针对的是农村集体土地房屋征收，本案诉争的房屋不属于农村房屋；对证据4的真实性、合法性无异议，认为印证了被告实施拆迁的对象不包括原告在内；对证据5至证据9的真实性无异议，对关联性有异议，理由与证据4的一致；对证据10的真实性无异议，认为其证明被告实施拆迁的对象不包括原告；对证据11的真实性无异议；对证据12的真实性无异议，对合法性、关联性有异议；对证据13的真实性无异议，对关联性有异议，认为原告的房屋不属于拆迁安置范围；对证据14的真实性、合法性和关联性不予认可，认为调查笔录上没有任何人的签字；对证据15至证据19、证据21的真实性无异议，对关联性有异议；对证据20的真实性无异议，但认为听证材料不完整，被告没有把原告提交的材料反映出来，听证程序不合法。 被告对原告提交的第一组证据的真实性、合法性和关联性无异议。对第二组证据中房屋所有权证、土地使用证的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为房屋所有权证、土地使用证是合法有效的；对申请的真实性、合法性和关联性有异议。对第三组证据的真实性、合法性和关联性有异议，认为不能达到证明目的，与本案无关。 开庭后为查明案件事实，本院向和平乡政府调取情况说明一份，拟证明集体经济组织名称变更的事实。 经组织双方当事人进行质证，原告对更名的事实予以确认，但认为与本案无关联性；被告无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的第一组证据和第二组证据中的房屋所有权证、土地使用证予以采纳。对被告提交的证据，因能证明其作出大府土（决）〔2018〕7号限期搬迁交出土地决定的相关事实和程序，具有证据的真实性、合法性和关联性，予以采纳。对和平乡政府的情况说明，因其真实性得到双方当事人的认可，且能证明集体经济组织名称变更的事实，予以采纳。 经审理查明，原告不是茴新村1组集体经济组织的成员。1999年，经村、组同意，原告在茴香村1组修建混合结构成套住宅，面积198平方米，集体土地建设用地使用证的证号为自集建（2001）02836号，其载明该房屋占用的土地性质为集体。2006年，自贡市大安区和平乡茴香村和自贡市大安区和平乡新生村合并更名为自贡市大安区和平乡茴新村。因建设自贡东部新城用地的需要，经四川省人民政府批准征收茴新村的集体土地为建设用地。自贡市人民政府于2017年3月31日发布了2017年第3号征收土地公告；2017年4月10日发布了2017年第5号、第6号征收土地公告。以上公告在和平乡政府公示栏进行了张贴。自贡市国土资源局于2017年5月8日发布了2017年第96号征地补偿安置方案公告；2017年5月19日发布了2017年第113号、第118号征地补偿安置方案公告。以上公告在茴新村1组及和平乡政府进行了张贴。2017年5月10日，茴新村1组发布了征收集体土地调查核实公告，并在该组进行了张贴。和平乡政府按照被告的委托，具体承办大安区和平乡范围内的征地补偿安置工作。2017年5月25日，被告、和平乡政府和茴新村1组签订征收土地补偿安置协议。2017年7月3日，被告将征收茴新村1组集体土地总面积171.9225亩的征地各项补偿费、补助费5368130.94元支付给茴新村1组。茴新村1组已将被征收土地移交给被告。2017年7月，和平乡政府启动了茴新村1组的房屋拆迁工作，召开了拆迁动员会，并对茴新村1组拆迁安置对象的人员进行了公示。原告参加了动员会。2017年8月，原告填写了村镇产权房屋调查登记表，并在地上附着物、建（构）筑物调查表上签字确认。拆迁人员于2017年8月至2018年4月期间，多次与原告及其家人协商。原告认为其房屋性质是城镇房屋，应按照国有土地上房屋征收的补偿标准予以补偿。双方未能达成补偿协议。被告于2017年9月22日向原告送达《关于牟芳村镇产权房屋拆迁补偿方案的通知》，并张贴于原告房屋处。该通知告知原告根据市政府令第69号第三十条的规定，该户没有符合条件的安置人口，故对其房屋实行货币补偿，补偿原告包含房屋补偿费、房屋装饰、构筑物、附属设施补偿费等各项补偿款共计366424.49元；要求原告五日内前往办理补偿相关事宜；通知载明因安置房位于自贡东部新城和平乡安置点，房屋户型为约60平方米、90平方米、120平方米三种，砖混结构，多层、清水房并告知了优惠购买安置房的条件和办法。超过指定期限，原告未前往办理。2017年10月，被告将原告的补偿款汇入大安区和平乡茴新村村民委员会对公账户。2017年10月11日，被告向原告送达《关于对牟芳村镇产权房屋拆迁补偿到位告知书》，告知原告其房屋补偿款已存入大安区和平乡茴新村村民委员会对公账户，已补偿到位，并告知其三日内到征地拆迁承办单位办理相关手续。2018年5月17日，被告对原告作出大府土（告）〔2018〕4号《限期搬迁交出土地告知书》，告知该户，被告拟依据相关法律、法规对其作出限期搬迁，责令交出土地的行政决定，并告知其陈述、申辩及听证权。2018年6月29日，被告根据原告的申请举行听证会。2018年7月10日，被告对原告作出大府土（决）〔2018〕7号限期搬迁交出土地决定。原告不服，提起诉讼。 本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。”据此，行政机关在征地拆迁实践中作出责令交出土地决定的，应当参照上述规定执行。 因建设自贡东部新城用地的需要，自贡市2016年第10批、第14批、第15批城市建设用地，已经四川省人民政府批准同意征收。自贡市人民政府发布的征收土地公告、自贡市国土资源局发布的征地补偿安置方案公告均在征地范围内予以张贴公示。和平乡政府根据被告的委托，具体承办大安区和平乡范围内的征地补偿安置工作，对自贡东部新城建设和平乡范围内征地拆迁社会稳定风险开展了评估工作，征收的茴新村1组集体土地各项补偿费已全部付给集体经济组织。和平乡政府启动房屋拆迁工作后，召开了拆迁动员会，将茴新村1组拆迁安置对象人员的名单进行了公示。被告对原告房屋进行补偿的过程中，依法向其送达了通知书、告知书等相关文书，多次与原告进行协商，作出限期搬迁交出土地决定前告知原告陈述、申辩权，根据原告的申请进行听证，保障了原告的知情权。经审查，涉案地块土地征收、补偿安置程序合法。 根据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”的规定，建设使用农村集体土地，只有四种形式，一是村民建设住宅用地；二是农村公共设施的公益事业建设用地；三是农村兴办的村办企业或者联营企业；四是依法使用农村集体土地使用权进行抵押实现抵押权的用地。原告不是集体经济组织成员，其在集体土地上建房不符合上述法律规定。但因历史原因，原告房屋办理了村镇房屋产权证。故被告对集体土地进行征收的同时，对原告的房屋按村镇房屋补偿标准进行补偿，并无不当。被告在多次与原告协商不成的情形下，对原告所有的村镇房屋按照村镇房屋所有权证上的登记面积及调查登记确认的项目，依据市政府第69号令第三十条的规定，按重置价格提高0.9倍对原告的房屋作出补偿方案。在原告超期不办理补偿事项的情形下，将补偿款存入大安区和平乡茴新村村民委员会对公账户，应视为已依法对原告的房屋及附属物进行补偿。原告关于其身份为城镇人口，缴纳相关费用后修建的房屋性质为城市房屋，应当按国有土地上房屋的标准进行补偿的理由，于法无据，本院不予采纳。 依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地”《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条“建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁……”的规定，征地拆迁实践中，作出责令交出土地决定的法定主体应当是县级以上人民政府土地管理部门。本案中，大安区政府作出的大府土（决）〔2018〕7号限期搬迁交出土地决定不符合上述规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，对于超越职权作出的行政行为，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。又根据该法第七十四条第一款第一项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。结合本案被诉行政行为涉及自贡东部新城建设，该建设系为优化空间结构、改善自贡市当地群众人居生态环境，满足群众不断提高的生活需求而实施的重大公共项目，事关社会公共利益；同时，即使撤销大府土（决）〔2018〕7号限期搬迁交出土地决定，有权机关仍可继续作出相同内容的决定，其结果对原告来说，只是程序空转，徒增讼累。故对大府土（决）〔2018〕7号限期搬迁交出土地决定，应确认违法，不宜撤销。 综上所述，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，被告已按照市政府令第69号的规定对原告的村镇产权房屋进行了补偿，原告应当配合政府新区规划建设并及时腾房交地。但原告拖延交地的行为事实上致使涉案地块至今无法全面施工，阻挠了国家建设征地，影响了建设工程的正常进行。被告作出限期搬迁交出土地决定事实清楚、适用法律正确。原告要求判决撤销限期搬迁交出土地决定的诉讼请求依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、第七十四条第一款第一项之规定，判决如下： 确认被告自贡市大安区人民政府作出的大府土（决）〔2018〕7号限期搬迁交出土地决定违法。 案件受理费50元，由被告自贡市大安区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 谭爱华 审 判 员 杨 超 审 判 员 徐文忠 二〇一九年十二月三十日 法官助理 刘洋年 书 记 员 曾雅月