广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤02行终199号上诉人(原审原告)李永良，男，1952年11月4日出生，汉族，住广东省乐昌市****办事处油桶街一巷59号。委托代理人李智峰，男，1977年8月19日出生，汉族，住广东省乐昌市***黄鸣翠岭21街20座。系李永良的儿子。被上诉人(原审被告)乐昌市自然资源局。住所地广东省乐昌市**************。法定代表人廖桂英，局长。出庭负责人苏华勇，副局长。委托代理人彭美莲，广东天行健律师事务所律师。原审第三人施锦泉，男，1969年9月7日出生，汉族，住广东省乐昌市****办事处昌山西路一巷九号。委托代理人谢世云，广东务本律师事务所律师。上诉人李永良因与被上诉人乐昌市自然资源局（以下简称乐昌自资局），第三人施锦泉城乡规划行政许可纠纷一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初220号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：1989年7月26日，李永良取得粤房证字第0856410号《房屋所有权证》，该证记载“所有权人：李永良，所有权性质：私有，所有权人占有份额：全部，所有权来源：1987年新建，房屋坐落地址：乐昌县乐城镇人民南路，建筑结构及层数：混合三层，基底面积：73.47平方米，建筑面积：161.23平方米，其中住宅面积：161.23平方米。”2017年9月27日，原乐昌市国土资源局颁发粤（2017）乐昌市不动产权第0005931号《不动产权证》给施锦泉，该证记载“权利人：施锦泉，共有情况：单独所有，坐落：乐昌市******（司法局后面），权利类型：国有建设用地使用权，权利性质：出让，用途：住宅，面积：78.7㎡，使用期限：1993年3月18日起2063年3月18日止。”2017年10月23日，施锦泉向乐昌市住建局提交《建设工程规划许可证申请表》，申请在其取得的粤（2017）乐昌市不动产权第0005931号《不动产权证》范围内建造一栋三层房屋。2017年11月1日，乐昌市住建局向施锦泉颁发乐住建建字第（2017）042号《建设工程规划许可证》。2017年12月1日，乐昌市住建局向乐昌市城市建设管理监察队作出《对〈关于协助认定油桶街一巷58号、59号围墙涉嫌违建的函〉的复函》，内容有“你队转来《关于协助认定油桶街一巷58号、59号围墙涉嫌违建的函》已收悉。收到材料后，我局对你队来函中的建筑物报建情况进行了核实，来函中的油桶街58号、59号围墙未向我局申请办理《建设工程规划许可证》。油桶街一巷58号、59号围墙未取得《建设工程规划许可证》擅自建设，已违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定。根据住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条的规定，上述违建均属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响。请依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条的规定进行查处。”2018年11月6日,原审法院对李永良诉乐昌市住建局、韶关市城乡规划局，第三人施锦泉城建行政许可纠纷一案作出（2018）粤0203行初85号《行政判决书》，认为乐昌市住建局和韶关市城乡规划局均未提交施锦泉持有土地使用权证等可以证明施锦泉享有涉案土地使用权的证据，乐昌市住建局也未在颁发建设工程规划许可证前告知利害关系人李永良，剥夺了李永良进行陈述和申辩的权利。判决：撤销乐昌市住建局2017年11月1日颁发给施锦泉的建字第（2017）042号《建设工程规划许可证》。2018年11月23日，乐昌市住建局向施锦泉发出《关于撤销乐住建建字第（2017）042号〈建设工程规划许可证〉的通知》，内容有“我局于2017年11月1日批准你建房的乐住建建字第（2017）042号《建设工程规划许可证》，被武江区人民法院判决程序违法给予撤销，现我局决定撤销乐住建建字第（2017）042号《建设工程规划许可证》，收到该通知之日起，你可重新向我局申请办理建房《建设工程规划许可证》，我局将依法定程序进行办理。”2019年3月，乐昌市机构改革设立乐昌市自然资源局，核发建设工程规划许可证事项移至乐昌自资局行使。2019年4月4日,施锦泉因需在乐昌市******建设住房，向乐昌自资局申请办理《建设工程规划许可证》，为此提交了《建设工程规划许可证申请表》、施锦泉身份证、粤（2017）乐昌市不动产权第0005931号《不动产权证》、用地红线图、乐住建地字第（2017）070号《建设用地规划许可证》、用地测绘图、建房四邻协议书、调解笔录、住宅设计方案等资料。2019年4月4日，乐昌自资局受理施锦泉办理《建设工程规划许可证》的申请后，当日在乐昌市政府公众信息网发布《建设工程规划许可证》批前公示，及在建设用地内显著位置进行现场《建设工程规划许可证》批前公示，公示期限：2019年4月4日至2019年4月13日。告知申请事项利害关系人有权就公示事项进行陈述和申辩，意见反馈期：2019年4月4日至2019年4月18日，利害关系人依法享有申请听证的权利，如需申请听证的，应自本项目公示期满次日起5日内（2019年4月14日至4月18日）向乐昌自资局提出书面申请。2019年5月5日,因李永良对施锦泉住宅《建设工程规划许可证》行政许可事项提出听证申请，乐昌自资局举行公开听证会，听取了利害关系人李永良、行政许可申请人施锦泉、行政许可审查人的陈述、申辩意见。2019年5月22日,乐昌自资局将《关于施锦泉住宅〈建设工程规划许可证〉核发听证结果告知书》告知李永良，内容有“一、关于日照和消防安全隐患问题。根据施锦泉提交的住宅施工图方案及日照分析图，施锦泉住宅建成后，周边建筑日照时间满足相关规范要求（除周边建筑目前日照时间已不能满足规划要求的以外）。《韶关市城乡规划技术管理规定》要求‘新建居住建筑获得日照标准不得低于大寒日有效日照2小时，旧城区的新建居住建筑日照标准可以酌情降低，但不应低于大寒日有效日照1小时的标准。新建居住建筑周围受其影响的原有建筑必须达到同等日照标准’。施锦泉住宅设计方案与相邻三面均是防火墙设计，是符合《建筑设计防火规范》GB50016-2014表5.2.2注解2‘两座较高一面外墙为防火墙，其防火间距不限’规定的。二、关于施锦泉住宅不符合道路规范的问题，我局作出的施锦泉住宅建设方案与周边合法建筑最小间距达4米，是符合相关规范要求的，施锦泉住宅周边的巷道间距多处也只有4米多，与现状环境也是相符的。你家的私建围墙才是影响你家出行的主要原因。三、关于施锦泉用地的问题。施锦泉向我局提供了其用地的不动产权证粤（2017）乐昌市不动产权第0005931号，是经过土地管理部门审批的。综上所述，施锦泉住宅所提交资料是符合办理建设工程规划许可证核发的要求，我局依法核发施锦泉住宅建设工程规划许可证，并进行批后公示，公告内容请登录乐昌市人民政府门户网站查询。”2019年5月24日,乐昌自资局颁发乐自然资建字第（2019）005号《建设工程规划许可证》给施锦泉，该证记载“建设单位（个人）：施锦泉，建设项目名称：住宅，建设位置：乐昌市***********，建设规模：1座，3层，总建筑面积：245.21平方米。”同日，乐昌自资局将上述《建设工程规划许可证》在乐昌市政府公众信息网进行批后公告。2019年5月31日,李永良提起行政诉讼，诉讼请求:一、撤销乐昌自资局于2019年5月24日颁发给施锦泉的乐自然资建字第（2019）05号《建设工程规划许可证》；二、责令乐昌自资局对该行政行为造成的后果予以恢复原状；三、本案诉讼费用由乐昌自资局承担。涉案房屋在乐昌市住建局于2018年11月23日向施锦泉发出《关于撤销乐住建建字第（2017）042号〈建设工程规划许可证〉的通知》时已建至第三层，目前已建好了三层，该房屋是施锦泉的唯一房产。原审法院经审查后认为，乐昌自资局给施锦泉颁发乐自然资建字第（2019）005号《建设工程规划许可证》合法。施锦泉因需在乐昌市*********建住房，于2019年4月4日向乐昌自资局申请办理《建设工程规划许可证》，为此提交了建设工程规划许可证申请表、施锦泉身份证、粤（2017）乐昌市不动产权第0005931号《不动产权证》、用地红线图、乐住建地字第（2017）070号《建设用地规划许可证》、用地测绘图、建房四邻协议书、调解笔录、住宅设计方案等资料。乐昌自资局当日受理后经到现场勘察，发布批前公示，根据利害关系人李永良的申请举行听证会等程序。查明，关于日照和消防安全隐患问题。根据施锦泉提交的住宅施工图及日照分析图，施锦泉住宅设计离李永良住宅最小间距4米，能满足《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）4.0.9“3.旧区改建项目内新建住宅建筑日照标准不应低于大寒日日照时数1h；”的要求。施锦泉住宅设计方案与相邻三面均是防火墙设计，符合《建筑设计防火规范》GB50016-2014表5.2.2注解2“两座建筑相邻较高一面外墙为防火墙，或高出相邻较低一座一、二级耐火等级建筑的屋面15m及以下范围内的外墙为防火墙时，其防火间距不限。”的规定。关于道路规范的问题。施锦泉住宅建设方案与周边合法建筑最小间距达4米，符合《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）6.0.4“居住街坊内附属道路的规划设计应满足消防、救护、搬家等车辆的通达要求，并应符合下列规定：1.主要附属道路至少应有两个车行出入口连接城市道路，其路面宽度不应小于4.0m；其他附属道路的路面宽度不宜小于2.5m；”的规定，且施锦泉住宅周边的巷道间距多处只有4米多，因此，施锦泉住宅建设方案与周边合法建筑最小间距4米与该现状环境也是相符的。李永良家的私建围墙才是影响其家出行的主要原因。关于用地的问题。施锦泉提供的粤（2017）乐昌市不动产权第0005931号《不动产权证》是经过土地管理部门审批，合法颁发的。从而认为，施锦泉住宅所提交资料符合办理建设工程规划许可证核发的要求，于是根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”的规定，颁发乐自然资建字第（2019）005号《建设工程规划许可证》给施锦泉，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李永良的诉讼请求。上诉人李永良不服原审法院判决向本院提起上诉称：一、原判对乐昌自资局违反“建筑退让规划建设用地红线”要求的行为不予确认但未讲明依据。《广东省城乡规划条例》第八十条第（二）项规定：“违反建筑间距、建筑退让道路红线、建筑退让用地边界等城乡规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的。”明确“建筑退让用地边界”是城乡规划的强制性内容，不是乐昌自资局所称旧区建筑可以不适用。而且，韶关市《城乡规划技术管理规定》第十七条要求“建筑退让规划建设用地红线的距离不得小于表4-2的规定。”李永良指认该表中的“建筑方向-主要朝向-低层-居住建筑-最小退让距离（m）-3”格中的数据。在施锦泉住宅的《建设工程规划许可证》批前公示中，可以看到施锦泉的建筑紧靠着李永良的土地红线，违反施锦泉的建筑应当最少退让李永良的用地红线3米的法律强制性规定。二、原判对乐昌自资局违反“建筑退让道路红线”的规定不予确认，适用法律错误。同样根据《广东省城乡规划条例》第八十条第（二）项的规定，李永良提交两组证据证明：一是《韶关市城乡规划技术管理规定》第二十条建筑退让城市道路红线：“（一）建筑退让城市道路红线的最小距离应符合表4-3的规定。”李永良指认该表中的“临路建筑退让城市道路红线距离D-道路红线宽度﹤18m-旧区D≥2m”格中的数据。二是《城市居住区规划设计标准》GB50180-2018的6.0.5“居住区道路边缘至建筑物、构筑物的最小距离，应符合表6.0.5的规定”。李永良指认该表中的“建筑物面向道路-无出入口-附属道路-2.0”格中的数据。在施锦泉住宅的《建设工程规划许可证》批前公示中，可以看到施锦泉建筑紧紧靠着周边的附属道路土地红线，以及乐昌自资局规划给李永良出行的附属道路的土地红线，违反了施锦泉的建筑最少应当退让道路用地红线2米的强制性法律规定。但原判未对该证据及法律适用作出阐明。三、原判对乐昌自资局违反《建筑设计防火规范》GB50016-2014的规定认定事实不清。李永良提交两组证据证明：一是《建筑设计防火规范》GB50016-2014的5.2.2“民用建筑之间的防火间距不应小于表5.2.2的规定。”李永良指认该表中的“裙房和其他民用建筑-一、二级-裙房和其他民用建筑-一、二级-6”格中的数据。从上表可以看出施锦泉住宅建设工程建筑必须与李永良及四邻建筑至少间隔6米，施锦泉住宅的《建设工程规划许可证》批前公示中的规划与李永良及周围建筑物间隔只有4米，违反法律规定，给李永良及周边群众留下严重消防安全隐患。二是《建筑设计防火规范》GB50016-2014的6.1.5“防火墙上不应开设门、窗、洞口，确需开设时，应设置不可开启或火灾时能自动关闭的甲级防火门、窗”。而施锦泉住宅设计方案的门窗注明该建筑三面所谓的防火墙一共开了18个窗，全部窗是乙级防火窗。违反《建筑设计防火规范》GB50016的6.1.5规定防火墙上不应开设门、窗、洞口，确需开设时，应设置不可开启或火灾时能自动关闭的甲级防火门、窗。原判认为施锦泉住宅设计方案与相邻三面是防火墙，符合《建筑设计防火规范》GB50016-2014表5.2.2注解2“两座建筑相邻较高一面外墙为防火墙……其防火间距不限”的规定，但却未对李永良提交的证据《建筑设计防火规范》GB50016-2014的6.1.5“防火墙上不应开设门、窗、洞口，确需开设时，应设置不可开启或火灾时能自动关闭的甲级防火门、窗”进行阐明。四、原判对乐昌自资局违反《城市居住区规划设计标准》GB50180-2018的4.0.9法律规定，影响李永良采光权的认定事实不清。李永良夫妻二人属于老年人，《城市居住区规划设计标准》GB50180-2018的4.0.9规定老年人居住建筑日照标准不应低于冬至日日照时数2h。乐昌自资局规划建筑物与李永良建筑物的间隔才4米，影响李永良采光权。原判认为施锦泉提交了日照分析图，能满足《城市居住区规划设计标准》GB50180-2018的4.0.9注解3的要求。但是李永良在法庭质证中指出，《韶关市城乡规划技术管理规定》第十四条第一款规定“居住建筑间距新建居住建筑规划报建时由建设单位向市城市规划主管部门提供日照影响分析报告。日照影响分析报告应由具备城乡规划设计资质或甲级建筑设计资质的设计单位完成”。李永良根据乐昌自资局提供的新锐建筑设计有限公司资质的证据，在质证中明确指出该公司资质等级为丙级，不符合法律规定。说明乐昌自资局作出乐自然资建字第（2019）05号建设工程规划许可证关于日照分析材料依据不合法。五、原判对乐昌自资局违反《城市居住区规划设计标准》GB50180-20186.0.4“为兼顾必要时大货车、消防车的通行，其他附属道路路面两边应各留出宽度不小于1m的路肩”的规定认定事实不清。《城市居住区规划设计标准》GB50180-20186.0.4的条文解释“本条明确了居住街坊内附属道路的设置要求。其他附属道路为进出住宅的最末一级道路，这一级道路平时主要供居民出入，基本是自行车及人行交通为主，并要满足清运垃圾、救护和搬运家具等需要，按照居住区内部有关车辆低速缓行的通行宽度要求，轮距宽度为2.0m～2.5m，其路面宽度一般为2.5m～3.0m。为兼顾必要时大货车、消防车的通行，其他附属道路路面两边应各留出宽度不小于1m的路肩”。从乐昌自资局作出的施锦泉住宅的《建设工程规划许可证》批前公示中的规划，可以看出该规划违反法律规定，没有给李永良住宅附属道路留有符合法律规定的“道路两边留出不小于1米路肩”。原判对乐昌自资局违反《城市居住区规划设计标准》GB50180-20186.0.4的规定未予阐明。六、原判对乐昌自资局违反《中华人民共和国宪法》第十条“城市的土地属于国家所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定作出许可的认定事实不清。李永良提供的《关于化解施锦泉信访问题的请示》的证据，该证据的第一点“基于施锦泉是私下向长来水泥厂购买的土地”的意见，明确指出施锦泉是私下向乐昌市长来水泥厂购买的土地，违反《中华人民共和国宪法》第十条的规定。乐昌自资局提供的“施锦泉用地测绘图”表明，施锦泉私下购买的土地把李永良的红线范围内的合法拥有的土地也买了，侵犯了李永良的合法的土地权益。乐昌自资局在知道施锦泉是2008年从乐昌市水泥厂私下转让的土地，违反宪法关于土地取得的规定，侵犯了李永良的土地权益的前提下，还作出乐自然资建字第（2019）05号建设工程规划许可证，属于违法行为。上诉请求：一、撤销原判；二、撤销乐昌自资局于2019年5月24日作出的乐自然资建字第（2019）05号建设工程规划许可证；三、判决乐昌自资局恢复原状。四、本案诉讼费用由乐昌自资局负担。被上诉人乐昌自资局答辩称：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”的规定，施锦泉向乐昌自资局申请办理建设工程规划许可证时提交了不动产权证、用地红线图、《建设用地规划许可证》、用地测绘图、建房四邻协议书、调解笔录、住宅设计方案等有关证明文件和材料，经乐昌自资局到现场勘察和资料审核，认为符合相关法律规定，遂向施锦泉颁发了乐自然资建字第（2019)005号《建设工程规划许可证》。李永良要求撤销该许可证没有依据。原判驳回其诉讼请求正确，请求二审法院予以维持。原审第三人施锦泉答辩称：一、关于用地问题。施锦泉于第一次庭审前提交的粤（2017)乐昌市不动产权第0005931号不动产权证，是经过土地管理部门审批，合法颁发的。二、关于退让道路、消防安全、日照问题。（一）退让道路：施锦泉原有用地为231.7平方米，在实际建房中施锦泉按乐昌自资局的要求退让了用地154平方米，施锦泉建房未超出其获得许可的建筑范围。另在施锦泉住宅规划设计方案施锦泉的住宅距李永良住宅间接距4米，留有2米宽的通道供李永良通行。符合《城市居住区规划设计标准》(GB50180-2018)6.0.4居住街坊内附属道路的规划设计应满足消防、救护、搬家等车辆的通达要求，并应符合下列规定：1.主要附属道路至少应有两个车行出入口连接城市道路，其路面宽度不应小于4.0m;其他附属道路的路面宽度不宜小于2.5m的规定。（二）日照方面：施锦泉住宅设计离李永良家最小间距4米，根据乐昌市新锐建筑设计有限公司的日照分析，符合《城市居住区规划设计标准》(GB50180-2018)4.0.9住宅建筑的间距应符合表4.0.9的规定;对特定情况，还应符合下列规定：3.旧区改建项目内新建住宅建筑日照标准不应低于大寒日日照时数1h。(三)消防安全：施锦泉已将其住宅东、南、西三面墙设计为防火墙，符合《建筑设计防火规范》GB50016—2014“表5.2.2民用建筑之间的防火间距（m)注解2两座建筑相邻较高一面外墙为防火墙，或高出相邻较低一座一、二级耐火等级建筑的屋面15m及以下范围内的外墙为防火墙时，其防火间距不限”的规定。三、乐昌自资局颁发《建设工程规划许可证》程序合法。施锦泉在办理《建设工程规划许可证》时，向乐昌自资局提交了申请表、粤（2017)乐昌市不动产权第0005931号不动产权证、用地红线图、乐住建地字第（2017)070号《建设用地规划许可证》、用地测绘图、住宅设计方案等资料。乐昌市自资局进行了现场勘查，对在预留道路、防火、采光等问题上进行了合理规划，发布了批前现场和网上及批后公示，及依李永良申请举行了听证等程序。因此，原判认定乐昌自资局颁发的乐自然资建字第（2019)005号建设工程规划许可证给施锦泉符合法律规定，适用法律正确，审判程序合法。请求二审法院依法判决维持原判，驳回李永良的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，予以认可。本院认为：乐昌自资局颁发的乐自然资建字第（2019）005号《建设工程规划许可证》不合法。乐昌自资局提供的建设工程规划许可证申请表、施锦泉身份证、粤（2017）乐昌市不动产权第0005931号《不动产权证》、用地红线图、用地测绘图、建房四邻协议书、调解笔录，现场勘察材料，批前公示等证据，证明了施锦泉提交的其他申请材料符合相关规定。但是，乐昌自资局在作出行政许可前，未按规定严格审查相关建筑设计规范的住宅设计方案，即窗的设计为乙级防火窗，不符合《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）6.1.5“防火墙上不应开设门、窗、洞口，确需开设时，应设置不可开启或火灾时能自动关闭的甲级防火门、窗。”的要求，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”的规定，乐昌自资局没有严格依法审查涉案建设工程设计方案等材料，颁发的乐自然资建字第（2019）005号《建设工程规划许可证》不合法，应当予以撤销，并由乐昌自资局重新作出行政行为。综上所述，乐昌自资局的行政行为主要证据不足，应予撤销，并由乐昌自资局重新作出行政行为；原判认定事实不清，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：一、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初220号行政判决。二、撤销乐昌市自然资源局颁发的乐自然资建字第（2019）005号《建设工程规划许可证》。三、限乐昌市自然资源局于本判决生效之日起的法定期限内重新作出行政行为。一、二审案件受理费各50元由被上诉人乐昌市自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇一九年十二月十日法官助理  张文康书 记 员  郑翠莹