重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终568号 上诉人（一审原告）重庆银龙电力有限责任公司，住所地重庆市綦江区。 法定代表人杨明华，经理。 被上诉人（一审被告）重庆市綦江区人民政府，住所地重庆市綦江区古南街道中山路1号。 法定代表人姜天波，区长。 重庆银龙电力有限责任公司（简称银龙公司）因诉重庆市綦江区人民政府（简称綦江区政府）信息公开一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初291号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年4月11日，银龙公司向綦江区政府提出政府信息公开申请，请求公开：1.綦江区政府办公室于2018年5月30日印发的《成远煤业公司紫龙煤矿退出万隆自然保护区工作实施方案》，2.綦江区政府办公室于2018年5月30日印发的《成远煤业公司黄矸塘煤矿退出万隆自然保护区工作实施方案》，3.第二届綦江区政府第35次常务会议审议通过的《会议纪要》，4.《重庆市人民政府办公厅关于印发2018年自然保护区和四山管制区矿业权退出工作方案的通知（渝府办发〔2018〕43号）》，并填写了《政府信息公开申请表》。 綦江区政府于2019年4月12日受理该申请后，于2019年4月17日作出《政府信息公开告知书》（〔2019〕第2号），告知银龙公司：一、银龙公司申请的第一条和第二条信息，详见附件一，附件二。二、关于申请的第三条信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条之规定，常务会会议纪要属于过程性信息，并且它客观反映为银龙公司申请的第一条和第二条信息，即实施方案，故不提供给银龙公司。三、关于银龙公司申请的第四条信息，该信息已经重庆市人民政府官方网站主动公开，网站地址：http://www.cq.gov.cn/publicity_zqsrmzfbgt/exjshjbh/hjjebhyzl/2956。银龙公司收到该《政府信息公开告知书》后，对该告知书的第二条有异议，认为綦江区政府作出的告知书第二项理由不能成立，遂向一审法院提起行政诉讼，请求撤销綦江区政府作出的（2019）第2号《政府信息公开告知书》的第二条答复内容，并判令綦江区政府依法向银龙公司公开第二届綦江区政府第35次常务会议《会议纪要》。 另查明，綦江区政府于2018年5月30日作出《綦江区政府办公室关于印发成远煤业公司紫龙煤矿退出万隆自然保护区工作实施方案的通知》（綦江府办〔2018〕30号）、《綦江区政府办公室关于印发成远煤业公司黄矸塘煤矿退出万隆自然保护区工作实施方案的通知》綦江府办〔2018〕29号）。 一审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条之规定，綦江区政府具有对向其提出的政府信息公开申请进行处理的行政职责。第二十一条其中规定：对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。本案中，银龙公司向綦江区政府申请公开的第二届綦江区政府第35次常务会议审议通过的《会议纪要》，系行政机关内部公文，属于行政机关内部讨论、研究的过程性信息，不属于应公开的政府信息。綦江区政府作出的《政府信息公开告知书》已经履行了法定的告知和说明义务，其内容并无不当。银龙公司请求撤销该《政府信息公开告知书》第二条答复内容，并判令綦江区政府向其公开第二届綦江区政府第35次常务会议《会议纪要》的诉讼请求不能成立。综上，一审法院遂判决：驳回银龙公司的诉讼请求、案件受理费50元由银龙公司负担。 银龙公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一审法院认定事实不清，涉案《会议纪要》不属于过程性信息，直接对银龙公司产生了强制关闭的效力，剥夺了银龙公司的生产经营权，故其实质是一份行政处罚决定。最高人民法院发布的“2013年度政府信息公开十大案例”中第五件案例对“过程性信息”作了明确界定，本案应当适用该案例的判决标准。综上，请求撤销一审判决、改判支持银龙公司的诉讼请求或将本案发回重审。 綦江区政府二审中未向本院提交书面答辩意见。 綦江区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《政府信息公开申请表》、营业执照、《重庆市綦江区人民政府关于2018年度关闭万隆自然保护区内煤矿采矿权的公告》（綦江府告〔2018〕55号）、《政府信息公开告知书》（（2019）第2号），拟证明信息公开程序合法。 2.《重庆市綦江区人民政府办公室关于印发重庆市綦江区成远煤业有限公司紫龙煤矿退出万隆自然保护区工作实施方案的通知》（綦江府办〔2018〕30号）、《重庆市綦江区人民政府办公室关于印发重庆市綦江区成远煤业有限公司黄矸塘煤矿退出万隆自然保护区工作实施方案的通知》（綦江府办〔2018〕29号）、银龙公司申请的第四项内部获取网址的截图，拟证明綦江区政府已按申请人要求公布了申请表中的第一项、第二项、第四项内容。 3.重庆市綦江区人民政府第35次常务会会议纪要第九项议题内容复印件，拟证明银龙公司申请的第三项内容不涉及银龙公司的具体权利义务，属于工作中的过程性行为，系内部管理信息。 4.《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二部分内容，拟证明行政机关内部管理信息及讨论、研究或者审查中的过程性信息不属于应公开的政府信息。 银龙公司向一审法院提交并举示的证据如下： 1.营业执照、银龙公司法定代表人证明，拟证明银龙公司的合法企业身份。 2.《政府信息公开申请表》及邮寄单据（复印件），拟证明银龙公司向綦江区政府提出了信息公开申请。 3.（2019）第2号《政府信息公开告知书》复印件，拟证明綦江区政府收到信息公开申请后向银龙公司作出了书面答复，银龙公司对该答复内容除第二项外其余无异议。 4.2018年9月4日綦江区政府作出的《重庆市綦江区人民政府关于2018年度关闭万隆自然保护区内煤矿采矿权的公告》（綦江府告〔2018〕55号）复印件，拟证明银龙公司基于这份公告向綦江区政府提出申请，这份公告明确说明了是綦江区政府关闭煤矿，银龙公司要求公开的涉案信息是存在的。 经一审庭审质证，银龙公司对綦江区政府举示的证据1中的政府信息公开申请表，营业执照的真实性、合法性、关联性无异议；对綦江府告〔2018〕55号公告的真实性、关联性无异议，合法性有异议，认为这是一份违法作出的关闭决定公告；对《政府信息公开告知书》（〔2019〕第2号）的真实性、关联性无异议，合法性有异议，正是因为綦江区政府未公开涉案会议纪要，属于违法行为，银龙公司基于此提起本诉。对证据2的真实性、关联性及证明目的无异议，但对文件本身的合法性有异议。对证据3的真实性、关联性无异议，合法性及证明目的有异议，会议纪要中的关闭煤矿的决定内容，既不是内部管理信息，也不属于处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，它是已经外化为对银龙公司的权利义务产生重大影响的政府信息，因此綦江区政府应当公开。对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议。该文件明确规定“行政机关提供的政府信息可以在诉讼或行政程序中作为书证使用，”而涉案会议纪要符合该规定。綦江区政府对银龙公司举示的证据真实性、关联性、合法性均无异议，但认为银龙公司提出的证据证明了綦江区政府信息公开的程序合法，綦江府告〔2018〕55号公告是实施关闭的最后依据，会议纪要只是綦江区政府的内部讨论信息、过程性信息。 一审法院对双方当事人提交并经质证的证据认证如下：银龙公司、綦江区政府举示的证据，因双方对其真实性均无异议，且均合法、与本案有关联，故对双方举示的上述证据均予采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，银龙公司于2019年4月11日向綦江区政府提出政府信息公开申请，綦江区政府于2019年4月17日作出《政府信息公开告知书》（〔2019〕第2号），而修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》于2019年5月15日起施行，故本案应当适用修订前的2007年《政府信息公开条例》。 2007年《政府信息公开条例》第二十一条其中规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二部分规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及尚处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。根据上述规定，申请人申请行政机关公开其在日常工作中制作或获取的内部管理信息的，行政机关应当依法告知申请人其所申请公开的信息不属于公开范围并说明理由。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，因此，会议纪要属于行政机关内部公文，具有过程性和决策性的特点。属于“意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨碍坦率的意见交换以及正常的意思形成，从而降低政府效率。这类信息免于公开，目的是保护政府决策过程的完整性，鼓励政府官员之间相互畅所欲言，毫无顾忌地表达自己的真实想法，并防止在决定作出之前不成熟地予以公开。本案中，银龙公司向綦江区政府申请公开第二届綦江区政府第35次常务会议审议通过的《会议纪要》政府信息，虽然银龙公司申请公开时该信息不再是尚处于决策讨论作出过程期间，但所涉《会议纪要》的事项仍属于行政机关内部决策信息并无一律予以公开的现实需要，綦江区政府以该信息属于《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）的规定，并据此作出《政府信息公开告知书（〔2019〕第2号）》，对银龙公司说明理由后不予公开该信息，并无不当。 至于银龙公司上诉提出本案应当适用最高人民法院发布的“2013年度政府信息公开十大案例”中相关案例的裁判标准，经查，银龙公司提交的该案例涉及的政府信息内容与本案银龙公司申请公开的《会议纪要》并不属同一性质的政府信息，故该案例并不具备参考适用的价值。 综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、证据充分、审判程序合法。上诉人银龙公司的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆银龙电力有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇一九年十二月十二日 法官助理 王 堃 书 记 员 张婉婷