安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖12行初282号 原告李付斌，男，1957年1月6日出生，汉族,住安徽省临泉县。 委托代理人李士龙，男，1986年3月15日出生，汉族，住安徽省临泉县（系李付斌之子）。 委托代理人杨振，上海祯平律师事务所律师。 被告临泉县人民政府,住所地安徽省临泉县政务新区前楼，统一社会信用代码11341221003173206K。 法定代表人梁永勤，该县县长。 委托代理人梁慧领，该县自然资源和规划局工作人员。 委托代理人张海申，安徽文瑞律师事务所律师。 原告李付斌诉被告临泉县人民政府（以下简称“临泉县政府”）不履行法定职责及附带规范性文件审查一案，于2019年8月5日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于2019年8月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月22日公开开庭审理了本案。原告李付斌的委托代理人李士龙、杨振，被告临泉县政府的委托代理人梁慧领、张海申到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李付斌诉称，其通过原临泉县国土资源局作出的《关于代侠申请公开城关镇李庙行政村征地相关文件的答复意见书》得知，其房屋所在地被安徽省人民政府皖政地（2010）348号《关于临泉县2010年第二批次城镇建设用地的批复》（以下简称“皖政地（2010）348号批复”）批准征收。该批复作出后，被告并未根据相关规定对土地实施征收。2015年，被告作出临政办（2015）12号《关于批转县国土局〈临泉县城关镇新城社区代老庄、李庙自然村城中村改造项目集体土地征收拆迁补偿安置实施方案〉的通知》（以下简称“临政办（2015）12号《通知》”）后，开始对土地实施征收。按照该方案实施拆迁补偿安置明显违反国务院关于“要使被征地农民生活水平不因征地而降低；要使被征地农民的长远生计有保障”的规定，原告未与被告签订土地征收补偿安置协议。2016年8月9日，被告对原告作出临政秘（2016）172号《集体土地征收拆迁补偿决定书》（以下简称“172号《决定书》”）并于8月29日向临泉县人民法院申请强制执行。2016年9月27日，被告成立的城南新区建设管理办公室书记、副书记带领近百人将原告的房屋强制拆除。2018年8月7日，172号《决定书》被安徽省高级人民法院（2018）皖行终617号行政判决书撤销，然而被告一直未对原告依法进行补偿安置。原告诉至法院，请求：一、确认被告“征收”原告使用的土地、拆迁原告居住的房屋未对原告进行补偿安置的行政行为违法；二、对《临泉县城关镇新城社区代老庄、李庙自然村城中村改造项目集体土地征收拆迁补偿安置实施方案》（以下简称“《实施方案》”）的合法性进行审查；三、判令被告依法对原告进行补偿安置；四、诉讼费用由被告承担。 原告李付斌向本院提交的证据、依据有：1、原告的身份证复印件。证明原告的身份和诉讼主体资格。2、《关于代侠申请公开城关镇李庙行政村征地相关文件的答复意见书》。证明原告获知其房屋所在地被皖政地（2010）348号《批复》批准征收的途径。3、临政办（2015）12号《通知》。证明被告是根据原临泉县国土资源局作出的《实施方案》批准对原告房屋所在地实施征迁的。4、172号《决定书》；5、《强制执行申请书》；6、（2016）皖1221行审16号《行政裁定书》。证明依据《实施方案》实施征地拆迁不合法、不合理，不能保证原有生活水平不降低，长远生计有保障，原告未按要求签订拆迁补偿安置协议，未配合进行拆迁，由此引发被告作出172号《决定书》并申请人民法院强制执行和临泉县人民法院作出（2016）皖1221行审16号行政裁定的过程。7、（2018）皖行终617号《行政判决书》。证明被告作出的172号《决定书》被判决撤销。8、被告提供的《集体土地征收拆迁产权调换补偿发放明细表》；9、账户交易明细。证明被告没有对所举证的账户中进行转账，原告没有收到被告的征地补偿安置款，被告未对原告进行补偿安置的事实存在。10、被强拆房屋所在位置的现时照片。证明被告已将原告房屋所在的土地批转占用。11、《中华人民共和国物权法》第43条，《中华人民共和国土地管理法》第46条、第78条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条，《征用土地公告办法》第3条、第4条、第5条、第7条、第8条、第9条、第10条。证明被告作出临政办（2015）12号《通知》，违反法定的土地征收程序，属于违法批准征收土地，其作出的临政办（2015）12号《通知》无效。12、《中华人民共和国物权法》第121条。证明被告“征收”原告使用的土地强制拆迁原告居住的房屋，未对原告进行补偿、安置的行政行为违法。 被告临泉县政府辩称，其因与原告就安置补偿未达成共识，至今未对原告进行补偿安置，但被告一直就此事与原告协商，希望早日达成共识，对原告进行安置补偿。涉案实施方案所依据的政府文件以及各补偿数据是根据省市级人民政府出台的相关文件，针对临泉县区域内集体土地征收拆迁所制定的标准;被告为保障被征收农民生活水平不因征地而降低，积极协同人社部门为原告办理了养老保险及失地保险，尽了最大努力保障原告的生活水平;被告愿意在符合政策要求的范围内对原告进行安置补偿。 被告临泉县政府向本院提交的证据有：1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明。证明被告的诉讼主体资格。2、临泉县政府办公室临政办（2015）12号《通知》、临泉县政府办公室临政办（2016）17号《关于集体土地征收拆迁奖励标准的通知》（以下简称“临政办（2016）17号《通知》”）、临泉县政府办公室临政办（2011）18号《关于印发临泉县集体土地征收补偿安置办法的通知》（以下简称“临政办（2011）18号《通知》”）、阜阳市人民政府阜政秘（2015）205号《阜阳市人民政府关于印发阜阳市被征土地上青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》（以下简称“阜政秘（2015）205号《通知》”）、临泉县政府办公室临政办（2016）15号《关于调整临泉县及部分条款的通知》（以下简称“临政办（2016）15号《通知》”）、安徽省人民政府皖政（2015）24号《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（以下简称“皖政（2015）24号《通知》”）。证明案涉实施方案所依据的相关标准是根据省市级人民政府文件作出的相应的标准。3、临泉县人力资源和社会保障局临人社保(2013)26号《关于李士军等211位同志参加被征地农民养老保险的批复》、新城武装部被征地农民参加养老保险花名册、临泉县城关镇人民政府镇政（2013）53号《朱红发等二百一十一人被征地农民养老保险办理函》、临泉县人力资源和社会保障局临人社保（2012）1号《关于李付贤等1225位同志参加被征地农民养老保险的批复》、预算拨款凭证（收款通知）、临泉县被征地农民参加养老保险花名册及统计表。证明被告为保障原告不因征地而生活水平下降，协同人社局对原告办理养老保险。4、李付斌的临泉县被征地农民逐户明细表、临泉县被征地农民参加基本养老保险表、申请、新城居委会出具的证明、户口本、房屋拆迁评估发放明细表、临泉县德和评估公司房屋评估现场勘察记录表。证明被告积极就安置补偿与原告进行协商，且相应的前置程序已经进行。 被告临泉县政府对原告李付斌提交的证据1、2无异议。对证据3被告认为其实施征迁的依据是安徽省人民政府作出的相应批复，且该方案是在征地公告作出后，根据相关的政府政策文件并结合临泉县政府的实际情况作出。对证据4-6被告认为172号《决定书》已经被安徽省高级人民法院依法撤销，但撤销的原因是批复文号错误，而非实施方案所依据的事实违法，程序违法与事实违法不能一概而论。对证据7、10无异议。对证据8、9将于庭后予以核实。对证据11有异议，被告认为临政办（2015）12号《通知》是临泉县政府批准原县国土局作出的实施方案，并不属于批准征收土地。对证据12有异议，被告一直就尽快落实安置补偿一事积极同原告协调，因未达成共识，至今补偿安置未到位。 原告李付斌对被告临泉县政府提交的证据1无异议。对证据2中皖政（2015）24号《通知》的真实性、合法性无异议，但该文件不能证明被告依法对原告进行了补偿安置；临政办（2016）17号《通知》不具合法性。市、县人民政府征收集体土地，依法应同被征土地的集体经济组织签订征收合同。临泉县政府在未对《实施方案》的合法性进行审查的情况下盲目批准，涉嫌非法批准征收土地，临政办（2015）12号《通知》不具合法性。请求根据原告的诉请依法对《实施方案》的合法性进行审查。土地征收应按照《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《安徽省实施办法》、《征用土地公告办法》、国土资发（2004）238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等规定进行。被告在未对《实施方案》的合法性进行审查的情况下盲目批准，违反上述规定，涉嫌非法批准征收土地。故临政办（2015）12号《通知》不具合法性。《实施方案》的作出缺乏依据，未以被收土地的所有权人为单位进行拟定，内容不符合《征用土地公告办法》第8条的规定，且作出后未进行公告，未听取被征收土地所有权人、使用权人的意见，未组织进行听证，按农户现有家庭人口数量确定房屋拆迁补偿面积（人均60平方米）和安置房调换面积（人均27.6平方米）没有法律依据，不符合被征地农民的切身根本利益和农村的客观实际情况；临政办（2016）15号《通知》、临政办（2011）18号《通知》不具合法性；对阜政秘（2015）205号《通知》及附相关材料的真实性无异议，但不能证明被告依法对原告进行了补偿安置。证据3与本案不具关联性，原告房屋所在的土地属集体建设用地，实施征收不需办理征地养老保险。对证据4中产权人为“李付斌”的房屋评估现场勘察记录表内容的真实性有异议，该表内容是在原告不知情的情况下由被告工作人员和临泉县德和评估公司合作完成的。 本院对上述证据认证如下：对原、被告所提交的证据的真实性予以采信。 经审理查明，临泉县政府于2016年8月9日对李付斌作出172号《决定书》并于8月31日向临泉县人民法院申请强制执行，该院于2016年9月20日作出（2016）皖1221行审16号行政裁定，准予执行临泉县政府作出的172号《决定书》，由临泉县政府组织实施。原告李付斌称其房屋于2016年9月27日被强制拆除。李付斌不服172号《决定书》，于2016年10月24日向本院提起诉讼，本院于2017年10月27日作出（2016）皖12行初231号行政判决，驳回了李付斌的诉讼请求。后李付斌上诉至安徽省高级人民法院，该院于2018年8月7日作出（2018）皖行终617号行政判决，撤销本院（2016）皖12行初231号行政判决，撤销临泉县政府于2016年8月9日作出的172号《决定书》。原告李付斌认为，被告临泉县政府至今未对其依法补偿安置，侵犯其合法权益，遂诉至本院。 本院认为，关于原告要求确认被告“征收”原告使用的土地、拆迁原告居住的房屋未对原告进行补偿安置的行政行为违法及判令被告依法对原告进行补偿安置的诉讼请求，安徽省高级人民法院于2018年8月7日作出（2018）皖行终617号行政判决，撤销了临泉县政府172号《决定书》。本案庭审时原告李付斌确认其所诉土地系房屋所占宅基地，不包括耕地，且原、被告双方认可涉案房屋及宅基地位于皖政地（2010）348号《批复》及临泉县政府临政秘（2010）110号《临泉县人民政府征地公告》的征收范围内，临泉县政府在答辩时明确表示愿与原告进行协商并进行安置补偿。基于以上事实可以认定被告临泉县政府负有对原告进行补偿安置的法定职责。在172号《决定书》被撤销后，尽管临泉县政府称其一直就此与原告协商，但其至今未对原告安置补偿，临泉县政府理应主动依法及时履行安置补偿职责，作出补偿决定。原告李付斌请求确认被告未对其补偿安置的行为违法，且同时要求被告依法对其进行补偿安置。通常情况下，责令履行法定职责判决已经包含了对不履行法定职责行为本身的违法性评价，只有在责令履行法定职责已经没有实际意义或者实际条件不能成就的情况下，才转而确认不作为违法。因此，作出责令履行法定职责判决时无需再单独作出确认违法的判决。关于原告要求对《实施方案》的合法性进行审査，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。因此请求对规范性文件一并审查的前提是该规范性文件系行政机关已经作出的被诉行政行为的依据。而本案原告所诉的是临泉县政府不履行安置补偿职责的不作为行为，以规范性文件为依据的安置补偿行为尚未作出，因此，本院无法依据尚未作出的行为对规范性文件进行审查。综上，原告李付斌的部分诉讼请求能够成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 责令被告临泉县人民政府于本判决生效之日起60日内对原告李付斌作出补偿安置决定。 案件受理费50元，由被告临泉县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  周海龙 审判员  郭 敏 审判员  耿牛牛 二〇一九年十二月六日 法官助理李炳彤 书记员武丹丹 附适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。