浙江省义乌市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0782行初253号 原告杨春芳，女，1970年1月15日出生，汉族，住浙江省义乌市。 委托代理人张大伟，北京吴少博律师事务所律师。 原告义乌市国亨实业有限公司，住所地：浙江省义乌市上溪镇岩口湖度假区。 法定代表人贾纪泉，总经理。 委托代理人陈杰，山西冠言律师事务所律师。 被告义乌市上溪镇人民政府，住所地：义乌市上溪镇兴华路17号。 法定代表人杨斌，镇长。 委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。 原告杨春芳、义乌市国亨实业有限公司（以下简称义乌国亨公司）诉被告义乌市上溪镇人民政府（以下简称上溪镇政府）建筑物行政强制一案，根据金华市中级人民法院（2018）浙07行初163号之二行政裁定书，本院于2019年7月1日立案受理后，于同年7月3日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月4日公开开庭审理了本案。原告杨春芳的委托代理人张大伟，原告义乌国亨公司法定代表人贾纪泉及委托代理人陈杰，被告上溪镇政府出庭行政负责人傅永平及委托代理人王英豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年12月22日，被告上溪镇政府强制拆除了原告杨春芳、义乌国亨公司建造的位于义乌市上溪镇岩口湖度假区的房屋及附属设施。 原告杨春芳、义乌国亨公司诉称，1996年11月22日，作为义乌市招商引资的对象，原告义乌国亨公司与被告上溪镇政府签订开发岩口旅游度假区合同，开发经营岩口湖旅游度假区。根据该合同第六条之约定。原告义乌国亨公司有权转让他人建造山庄或别墅。后经多部门进行行政管理、行政审批最终确定岩口湖旅游度假区总开发面积为401亩，一期项目立项、规划35339平方米（约53亩）。正是基于合同约定及对被告上溪镇政府等相关部门的信任，原告杨春芳才于2005年6月25日与原告义乌国亨公司签订协议，最终取得房屋所在地块的土地使用权，并积极投资建设，形成涉案房屋及附属物。2017年下半年，义乌市人民政府对原告房屋所在岩口湖度假区予以关注，组建包含多名领导人员在内的专门工作组，协调多个行政机关，着手安排房屋拆除工作。2017年12月22日，义乌市人民政府组建的专门工作组会同被告上溪镇政府及其他行政机关对原告房屋及附属物实施强制拆除。原告认为该强制拆除行为违法，具体理由如下：第一、原告房屋及附属物属于原告义乌国亨公司取得的建设用地规划许可证规划范围内，符合补办手续条件，依法不应被强制拆除，被告认定事实不清。岩口湖旅游度假区规划面积401亩，其中53亩取得建设用地规划许可证，原告用地属于此范围内，且原告义乌国亨公司已缴纳相关费用。原告义乌国亨公司与被告上溪镇政府签订的开发岩口旅游度假区合同约定征地范围为“坐落上溪镇宅山等范围，具体以界桩和测量地形图的红线内为界”。受限于当时的客观条件，征地红线图未标明坐标，且征地红线图与实际地形图相差较大，但总用地面积为401亩是被告上溪镇政府及相关部门一致认可的。合同签订后原告义乌国亨公司一次性向被告上溪镇政府支付土地征用费、地上物补偿费等共计150.2950万元。后经义乌市人民政府、国土、城建、水电、环保等多部门召开专题会议并形成会议纪要，确定岩口湖旅游度假区总开发面积为401亩，符合义乌市城市建设总体规划和风景旅游总体规划，并核发53亩的建设用地规划许可证。原告在此范围内建设的房屋及附属物，在可补办手续的情况下，依法不应被强制拆除，被告认定事实不清。第二、被告强制拆除涉案房屋及附属物的行为缺乏强制执行依据和法律依据。依据《行政强制法》的相关规定，被告在强制拆除之前应当作出强制执行决定，但是本案中被告并未作出责令限期拆除决定书和强制拆除决定书，所以被告实施强制拆除房屋及附属物的行为缺乏强制执行依据和法律依据。第三、被告强制拆除涉案房屋及附属物的行为程序违法。依据《行政强制法》的规定，被告强制拆除涉案房屋及附属物之前，应当告知原告拆除的事实、理由和依据，告知原告陈述和申辩权利，但被告并未告知原告陈述和申辩权，也未告知拆除的事实和理由。被告强制拆除涉案房屋及附属物违反法定程序。又依据《行政诉讼法》、《行政复议法实施条例》的规定，被告实施强制拆除行为对原告的权利义务产生不利影响，应该告知原告复议、诉讼途径和期限。但被告未告知原告权利救济程序，违反法律规定。综上所述，原告认为本案是被告上溪镇政府及其他多个行政机关联合参与的行政强制行为，被告上溪镇政府作为独立的一级人民政府，应独立承担行政责任。综上，诉请判令被告上溪镇政府于2017年12月22日对原告位于岩口湖度假区的房屋及附属物实施的强制拆除行为违法。 原告杨春芳、义乌国亨公司向本院提供如下证据： 第一组证据 1、原告义乌国亨公司出具的证明一份，证明原告杨春芳合法取得涉案土地使用权，并扩建了部分涉案房屋，与本案具有利害关系。 2、原告义乌国亨公司营业执照一份，证明原告义乌国亨公司住所位于浙江省义乌市上溪镇岩口湖度假区。 3、义乌检察微信公众号文章一份； 4、义乌检察公众号账号主体信息一份； 证据3、4证明2018年1月11日义乌市检察院报道称义乌市人民政府组建专门工作组，联合包括被告上溪镇政府在内其他部门拆除原告房屋及附属物。 5、强拆前后现场照片一份，证明房屋及附属物被强拆前后的对比照片。 第一组证据共同证明：（1）被告对原告房屋及附属物实施强制拆除。（2）原告系被诉强制拆除行为相对人，具有诉讼主体资格。 第二组证据 6、被告上溪镇政府会议纪要一份，证明1996年11月12日被告上溪镇政府召开党政联席会议形成会议纪要，拟在宅山村发展风景旅游开发区。 7、开发岩口旅游度假区合同一份，证明1996年11月12日原告义乌国亨公司与被告上溪镇政府签订协议开发岩口旅游度假区，约定原告义乌国亨公司可转让他人建造山庄或者是别墅。 8、关于开发岩口风景旅游度假区商讨会纪要一份，证明1997年1月27日义乌市多部门（包括被告上溪镇政府）开会商讨后赞同开发岩口旅游度假区，确定开发面积401亩。 9、关于同意上溪镇政府开发建造岩口湖风景旅游度假区第一期工程项目的批复一份，证明1998年2月10日义乌市计划与经济委员会同意被告上溪镇政府建设岩口湖风景旅游度假区第一期开发项目工程，占地面积53亩，允许建造的面积大于实际建造的面积。 10、岩口旅游区首期开发合同一份，证明1998年9月30日原告义乌国亨公司与被告上溪镇政府签订协议开发岩旅游区首期工程项目，开发面积53亩。 11、风景名胜区建设用地规划许可证（1998旅规字第002号），证明1998年12月8日义乌市旅游办为岩口湖风景旅游度假区一期工程颁发风景名胜建设用地规划许可证，批准使用面积35339平方米，也就是53亩。 12、义乌市上溪镇土地利用总体规划（2006-2020）（2014调整完善版）局部图一份，证明我们位于图中B1-005上面的这部分，现有土地已经调整为建设用地，我们去土地局查询这个转变是在2011年完成的，符合土地利用规划。 第二组证据共同证明：（1）原告建设行为经过包括被告上溪镇政府在内的行政机关许可。（2）原告房屋及附属物所在地块属于建设用地。（3）原告的建设行为符合土地利用总体规划，没有改变土地性质。（4）原告房屋及附属物符合补办手续条件，不应被拆除。 第三组证据 13、上溪镇政府于2016年9月12日出具的证明一份，证明岩口湖度假区排水管已接入市政府管网，不存在环保污染问题，被告上溪镇政府依据环保问题对原告进行查处，认定事实错误。 被告上溪镇政府辩称，2017年9月30日，义乌市国土资源局作出义土资罚字〔2017〕第100号行政处罚决定：1、责令义乌国亨公司退还非法占用的1200.4平方米土地给原土地权属单位；2、限期拆除义乌国亨公司在不符合土地利用总体规划的71.6平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；3、没收义乌国亨公司在符合土地利用总体规划的1128.8平方米土地上新建的建筑物及其他设施。2017年9月18日，义乌市人民政府收到中央环保督察组交办中环督信转〔2017〕09180701-11235信访件。该件主要反映“金华义乌市国亨实业有限公司在岩口××水源保护区内违建，污染水质”的问题。收件后，义乌市人民政府责成国土局、执法局、上溪镇政府等单位，于2017年12月底前依法处置到位。涉案违法建筑坐落在上溪镇宅山村，该村属乡村规划区内的村庄。被告上溪镇政府多次督促原告义乌国亨公司法定代表人贾纪泉及相关人尽快自行拆除违法建筑。2017年11月25日，被告上溪镇政府发出腾空通知。2017年12月22日，被告上溪镇政府组织拆除违法建筑。综上，被告上溪镇政府拆除违法建筑行为合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告上溪镇政府在法定期限内向本院提供如下事实证据和法律依据。 事实证据： 1、义土资罚字〔2017〕第100号行政处罚决定书一份，证明案涉违法建筑在该处罚决定书范围内，被处罚拆除或没收。 2、约谈照片、全景图各一份，照片证明被告上溪镇政府分别于2017年11月13日、11月16日约谈违法建筑使用人（包括原告杨春芳在内）、义乌国亨公司法定代表人贾纪泉，要求其自行拆除违法建筑；全景图证明编号1-19分别指涉案建筑物。 3、中环督信转〔2017〕09180701-11235信访件国亨实业违法建筑处置情况说明一份，证明强制拆除的背景情况。 4、兰溪市人民法院（2018）浙0781行初23号行政判决书一份，证明原告义乌国亨公司针对义土资罚字〔2017〕第100号行政处罚决定书提起行政诉讼，兰溪市人民法院已经作出判决，二审将在金华市中级人民法院开庭。 法律依据： 1、《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条。 2、《浙江省违法建筑处置规定》第六条。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下认定： 对原告提供的证据，被告对证据1形式真实性无异议，对内容合法性有异议。对证据2、3、4真实性、合法性、关联性无异议，对证据3、4证明目的有异议。对证据5-12真实性无异议，证明目的有异议。对证据13真实性无异议，关联性有异议。本院对证据1形式真实性和其他证据的真实性均予以认定。 对被告提供的证据，二原告对证据1真实性无异议、关联性有异议。对证据2中约谈照片真实性无异议、证明目的有异议，对全景图真实性、合法性、关联性无异议。对证据3真实性有异议。认为证据4系超过法定期限提供，不予认可。本院对上述证据真实性均予以认定。 经审理查明，1996年11月12日，被告上溪镇政府召开联席并形成会议纪要，拟在宅山村发展风景旅游开发区。同年11月22日，被告上溪镇政府与原告义乌国亨公司签订一份开发岩口旅游渡假区合同，由原告义乌国亨公司开发经营岩口旅游渡假区，土地的转让、租用等按土管等有关规定办理，以《土管法》为准。1997年1月27日，义乌市旅游开发管理办公室出台《关于开发岩口风景旅游渡假区商讨会纪要》，同意实施该项目。1998年2月10日，义乌市计划与经济委员会就被告上溪镇政府上报的“关于岩口风景旅游渡假区第一期立项报告”作出批复文件[义计经技投（1998）09号]，同意建设岩口风景旅游渡假区第一期开发项目工程。同年9月30日，被告上溪镇政府与原告义乌国亨公司签订一份岩口旅游区首期开发合同，确定开发总体范围为上溪镇宅山村新塘坝里，使用期限70周年，自1998年9月30日起至2068年9月30日止。1998年12月8日，义乌市旅游开发管理办公室向原告义乌国亨公司核发建设用地规划许可证[编号（1998）旅规字第002号]，用地位置义乌市上溪镇，用地面积35339㎡；同时，该许可证标注有“此件仅在按国家基本建设程序办理各项审批手续时有效，不得作为核发土地使用证和房产所有权证的依据”。之后，原告义乌国亨公司未办理用地审批，擅自或由原告杨春芳等人以租用的形式建造房屋，其中原告杨春芳建造的一层砖混结构房屋一幢位于度假区东侧道路拐弯处，占地面积335.9平方米，具体四至：东靠空地，南靠路，西靠路，北靠空地。2017年9月30日，原义乌市国土资源局对原告义乌国亨公司就上述占地建设行为作出义土资罚字〔2017〕第100号行政处罚决定书，处罚内容为：一、责令义乌市国亨实业有限公司退还非法占用的1200.4平方米土地给原土地权属单位；二、限期拆除义乌市国亨实业有限公司在不符合土地利用总体规划的71.6平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；三、没收义乌市国亨实业有限公司在符合土地利用总体规划的1128.8平方米土地上新建的建筑物及其他设施；四、对义乌市国亨实业有限公司非法占用1200.4平方米土地的行为处以每平方米20元罚款，计人民币贰万肆仟零捌元整（24008元）。原告义乌国亨公司不服该处罚决定，于2018年2月5日向兰溪市人民法院提起行政诉讼。2018年7月10日，兰溪市人民法院作出（2018）浙0781行初23号行政判决书，认定原告义乌国亨公司在未取得使用权的土地上未经审批建房事实清楚，判决驳回原告义乌国亨公司的诉讼请求。原告义乌国亨公司不服该判决，向金华市中级人民法院提起上诉。2018年11月22日，金华市中级人民法院作出（2018）浙07行终327号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判决。原告义乌国亨公司不服，向浙江省高级人民法院申请再审。2019年9月17日，浙江省高级人民法院作出（2019）浙行申291号行政裁定书，裁定驳回原告义乌国亨公司的再审申请。该判决后效后，原义乌市国土资源局未向本院申请强制执行义土资罚字〔2017〕第100号行政处罚决定书。 2017年9月18日，义乌市人民政府收到中央环保督察组交办中环督信转〔2017〕09180701-11235信访件。该件主要反映“金华义乌市国亨实业有限公司在岩口××水源保护区内违建，污染水质”的问题。收件后，义乌市人民政府责成国土局、执法局、上溪镇政府等单位，于2017年12月底前依法处置到位。 2017年11月13日和16日，被告上溪镇政府分别约谈原告杨春芳、义乌国亨公司法定代表人贾纪泉等人，要求其自行拆除违法建筑。 2017年12月22日，被告上溪镇政府组织强制拆除了案涉房屋及附属设施。 本院认为，本案的争议焦点问题是被告上溪镇政府实施的案涉强制拆除行为是否合法。根据原、被告提供的证据及庭审陈述，案涉房屋及附属设施属于违章建筑事实清楚，原义乌市国土资源局作出的案涉行政处罚决定书已经法院生效判决确认。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的相关规定，应当由原义乌市国土资源局向本院提起申请执行该行政处罚决定书所确定的内容，并由本院依据《浙江省高级人民法院关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作的会议纪要（试行）》的规定，裁定由被告上溪镇政府组织实施。但原义乌市国土资源局并未向提出申请执行。本案被告上溪镇政府作出的案涉强制拆除行为并非基于原义乌市国土资源局作出的行政处罚决定和本院的裁定，而是其单独实施的强制拆除行为。同时，行政机关在查处违法建筑的过程中，应严格依照《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第四十四条等所规定的法定程序进行。本案中，被告上溪镇政府未履行上述规定的程序即强制拆除了案涉房屋，违反了法定程序，依法应确认拆除行为违法。两原告诉请合法正当，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告义乌市上溪镇人民政府于2017年12月22日强制拆除原告杨春芳、义乌市国亨实业有限公司建造的位于义乌市上溪镇岩口湖度假区的案涉房屋及附属设施的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告义乌市上溪镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  陈洵敬 人民陪审员  杜志贵 人民陪审员  金光伟 二〇一九年十二月二十日 法官助理金贤俐 书记员郑婧