重庆市巴南区人民法院行 政 判 决 书(2019)渝0113行初266号原告潘隆玉，女，1953年8月26日出生，汉族，住重庆市巴南区。被告重庆市巴南区规划和自然资源局，住所地重庆市巴南区龙洲大道106号附39号。统一社会信用代码：11500000MB17726354。法定代表人张一兵，局长。出庭行政负责人陈培松，副局长。委托代理人余飞，该局工作人员。委托代理人王志超，重庆三大律师事务所律师。原告潘隆玉与被告重庆市巴南区规划和自然资源局（以下简称巴南区规自局）确认行政协议无效一案，本院于2019年8月14日受理后，依法向被告送达了起诉状副本、举证通知书和应诉通知书。本院依法由审判员杨竞担任审判长，与人民陪审员徐静、张仁华组成合议庭，于2019年9月22日公开开庭进行了审理，原告潘隆玉，被告巴南区规自局行政负责人陈培松、委托代理人余飞、王志超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告潘隆玉诉称，2005年，因为建设绕城公路，需要征用重庆市巴南区鱼洞街道办事处的土地，原告房屋及土地在被征收范围内。2006年7月11日，原告与被告签订《征地农转非安置协议书》，约定了双方的权利义务。原告认为该协议无效，理由如下：被告拆迁先征后批的手段违法。原告签订协议的时间是2006年7月11日，原告房屋和土地被征收的批文（渝府地【2006】899号文）是2006年10月19日作出的。因此，被告的行为违反了法律的规定应当属于无效。被告巴南区规自局辩称，一、原告的起诉不符合法律规定。本案涉及的协议是2015年5月1日修改后纳入行政诉讼的受案范围，对于新行政诉讼法颁布实施之前形成的行政协议，不应当纳入行政诉讼的受案范围，原告的起诉应当被驳回；二、被诉协议不存在无效的情形。本次征地具有征地批复；原告签订协议后现在反悔不符合诚实信用原则；三、该协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形，本项目属于基于公共利益需要所形成的，协议签订后被告按照协议约定履行完毕协议中相关的义务，不存在无效的情形。综上，请求驳回原告的起诉。被告在本院指定的举证期限内，向本院提交了书面答辩状，并提交了如下书面证据：第一组，证据1、《重庆市人民政府关于重庆绕城高速公路西南段工程巴南区境内建设农用地转用和土地征收的通知》及附件；证据2、《重庆市人民政府关于巴南区界石镇等4个镇（街）土地的公告》（巴南府发[2006]122号）；证据3、《重庆市人民政府关于巴南区界石镇等4个镇（街）集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府发[2006]123号），证明原告诉争协议所在土地取得了相关征地批复并对应发放了补偿标准。第二组，证据4、申请书；证据5、《征地农转非安置协议书》；证据6、征地农转非土地补偿和安置补助费发放表，证明在原告户提出申请后签订诉争协议并已经履行完毕。原告质证后对第一组证据认为在签订安置协议的时候不知道这些文件的内容。第二组证据认为签订协议的时候征地批文并没有发放。在签订协议的时候没有看见这些文件，所以签订的安置补偿协议是无效的。原告向本院举示如下书面证据：1、房屋拆迁补偿协议及农转非协议，证明被诉协议的客观存在；2、巴南府办发[2005]10号文，证明尚未取得征地批复即对原告房屋实施冻结；3、渝府发[2005]98号文；4、巴南府办发[2005]118号文；5、渝府地[2006]899号文；6、渝府发[2005]67号文、巴南府办发[2005]40号文，证明尚未取得征地批复即对原告房屋实施拆迁；7、渝府发[2000]84号文，证明被告在签订拆迁协议时对原告存在欺诈行为；8、渝府地[2009]1106号文、国土资函[2009]999号、征地农转非审批表、户口页，证明因被告未按文件与原告签订协议，故农转非安置协议、房屋拆迁协议无效，要求重新签订协议。被告质证后对证据1三性无异议；对证据2真实性无异议，但与本案无关；对证据3真实性无异议，但是不能达到原告证明目的；对证据4三性均无异议，该证据反而印证了被告的补偿标准；对证据5、6三性无异议，但是不能达到原告证明目的；对证据7真实性无异议，但是与本案没有关系；对证据8中渝府地[2009]1106号、国土资函[2009]999号真实性无异议，但是与认为没有关联性，征地农转非审批表真实性无法确认，且审批表中没有原告名字，与没有关联性，户口页真实性无异议。根据以上举证和质证意见，本院对上述证据作如下确认：被告举示的证据能够证明其在实施征地行为的合法性，对该证据的真实性、合法性和关联性本院予以确认。原告举示的证据真实性、合法性和关联性本院予以确认，但尚不能达到证明行政协议无效的目的。经审理查明，重庆市巴南区人民政府因为建设高速公路，需要征用重庆市巴南区鱼洞街道办事处百胜村2社的土地，原告的房屋和土地位于征用范围内。2006年7月13日，原告向鱼洞街道办事处提出书面申请，申请农转非。2006年7月15日，原告与被告签订《征地农转非安置协议书》，约定了双方的权利义务，被告按照协议的约定将征地安置补偿款支付给了原告。2006年10月10日，中华人民共和国国土资源部国土资函【2006】500号《关于重庆绕城高速公路西南段工程建设用地的批复》，同意重庆市巴南区、北碚区等将农村集体农用地709.0302公顷转为建设用地并办理征地手续，共计批准建设用地807.3154公顷，划拨给重庆高速公路发展有限公司，作为重庆绕城高速公路西南段工程建设用地。2006年10月19日，重庆市人民政府渝府地【2006】899号关于重庆绕城高速公路西南段工程巴南境内建设农用地转用和土地征收的通知》，同意界石镇、鱼洞街道办事处、一品镇等村社集体农用地99.2303公顷转为建设用地并予征收，共计批准116.9514公顷划拨给重庆高速公路发展有限公司，作为重庆绕城高速公路西南段工程建设用地。2006年12月4日，巴南区人民政府发布关于征用绕城高速公路西南段工程建设用地的巴南府发【2006】122号《征地公告》和《征地安置补偿公告》。本院认为，一、关于本案是否属于法院受案范围的问题。从现行行政诉讼法、合同法及其司法解释的相关规定看，对行政协议的起诉不仅限于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项列举的四种情形，而应包括所有的行政协议争议。行政协议作为行政行为的重要组成部分，也应当适用上述规定情形。因此，被告辩称该行政协议不属于人民法院受案范围的意见本院不予采信。二、关于该行政协议是否无效的问题。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）、一方以欺诈、胁迫手段订立合同、损害国家利益；（二）、恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）、以合法形式掩盖非法目的的；（四）损害社会公共利益；（五）、违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，原、被告签订的行政协议并不违背上述关于无效的法律规定。另外，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”规定，本案中被告属于征地实施主体，实施征地行为取得了相关征地批文，在实施征地行为过程中，无重大且明显违法的情形。虽然本案被告在征地过程中存在“先征后批”的问题，征地实施程序存在瑕疵，但是，根据重庆市人民政府《关于高速公路征地拆迁有关政策的通知》（渝府发【2005】98号）文件中“关于高速公路征地补偿标准调整时间以2005年1月1日为界”的规定，本案中案涉征地行为发生在2005年1月1日之后，因此，无论是“先征后批”还是“先批后征”实施征地安置补偿，原告的安置补偿标准都是一样的，因此，该程序瑕疵并未损害原告的利益。故本院原告要求确认该协议无效的请求不能成立，本院不予支持。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告潘隆玉的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告潘隆玉承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。审 判 长 杨 竞人民陪审员 徐 静人民陪审员 张仁华二〇一九年十二月十日书 记 员 张馨予