广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终758号上诉人（原审原告）广东多正化工科技有限公司，住所地佛山市三水区芦苞镇工业开发区。法定代表人梁永辉，经理。委托代理人邓梓扬，男，1993年2月24日出生，汉族，住佛山市南海区**************，系上诉人员工。委托代理人谭立坚，男，1971年7月30日出生，香港身份证号码：R455837（4），系上诉人员工。被上诉人（原审被告）佛山市生态环境局，住所地佛山市禅城区******。法定代表人杨永泰，局长。委托代理人黄伟、吴玉婷，佛山市生态环境局三水分局工作人员。被上诉人（原审被告）佛山市三水区人民政府，住所地佛山市三水区************。法定代表人胡学骏，区长。委托代理人李梓琪，佛山市三水区人民政府工作人员。上诉人广东多正化工科技有限公司（以下简称多正公司）因诉原佛山市三水区环境保护局（以下简称原三水环保局）环保行政处罚和佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）行政复议决定一案，不服佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1096号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年2月7日，原三水环保局在检查中发现，多正公司煤制气设施配套建设的固体废物污染环境防治设施未经验收，主体工程即投入使用。原三水环保局于2018年2月13日对多正公司的上述行为立案调查，并于同年4月3日向其作出并送达《责令限期改正（停止）违法行为通知书》。2018年4月10日，原三水环保局就多正公司的上述违法行为进行集体讨论。2018年4月24日，原三水环保局作出三环罚（芦）字（2018）第7号《行政处罚预先告知书》，告知多正公司拟处罚事项和相应的陈述、申辩、听证权利。2018年4月25日，多正公司向原三水环保局提交《听证申请书》。2018年5月2日，原三水环保局作出三罚环听[2018]6号《行政处罚听证会通知书》，告知多正公司听证事项。2018年5月15日，原三水环保局就多正公司的申请举行听证，并于2018年5月23日作出《听证报告书》，拟对其提出的申辩理由不予采纳。2018年5月25日经负责人审批，原三水环保局作出三环罚（芦）字[2018]第7号《行政处罚决定书》。该处罚决定书认定多正公司煤制气设施配套建设的固体废物污染环境防治设施未经验收，主体工程即投入生产使用，违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十四条的规定，并依照该法第六十九条的规定，对多正公司作出责令停止煤制气设施的使用并罚款70000元的决定。该处罚决定书于同日送达多正公司。多正公司不服，于2018年7月16日向三水区政府申请行政复议，该府于同日受理，并向原三水环保局发出行政复议答复通知书。经审查，三水区政府于2018年9月10日作出三府行复〔2018〕72号《行政复议决定书》，维持了上述处罚决定，并于同年9月13日分别送达给多正公司和原三水环保局。另查，煤制气设施是多正公司合金铜生产项目配套设施，生产过程中主要污染物为酚水、煤焦油、煤焦油渣、煤渣等，配备了煤焦油池、煤渣堆放仓等污染防治设施。原佛山市环境保护局于2002年10月10日作出佛环函[2002]161号文对多正公司提交的《广东多正化工科技有限公司年进口20万吨废五金电器、废电线电缆、废电机的拆解加工及深加工（年产99.5%五水硫酸铜40000吨、PCB铜20000吨、合金铜25000吨项目）环境影响报告书》进行审批，并于2008年12月4日作出佛环函[2008]581号文对多正公司年进口20万吨废五金电器、废电线电缆、废电机的拆解加工及深加工（年产99.5%五水硫酸铜40000吨、PCB铜20000吨、合金铜6000吨）项目进行竣工环境保护验收。再查，根据《佛山市机构改革方案》，原三水环保局的职权由佛山市生态环境局行使。原审法院认为：《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。”第六十九条规定：“违反本法规定，建设项目需要配套建设的固体废物污染环境防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处十万元以下的罚款。”第八十九条规定：“液态废物的污染防治，适用本法；但是，排入水体的废水的污染防治适用有关法律，不适用本法。”结合《广东省建设项目环境影响评价文件分级审批办法》《佛山市环境保护局审批环境报告书（表）的建设项目名录（2017年本）》的规定，原三水环保局作为三水区政府环境保护主管部门，其对多正公司的环境违法行为具有查处的职权，其依法定程序作出三环罚（芦）字[2018]第7号《行政处罚决定书》并送达多正公司，告知行政复议和诉讼权利，行政程序合法，应予以确认。多正公司认为原三水环保局送达《行政处罚预先告知书》《行政处罚决定书》的程序违法，经查，原三水环保局送达上述文书时采用留置送达方式送达，送达回证上有见证人签名，并且多正公司亦就行政处罚提出听证申请和行政复议，故对多正公司关于送达程序违法的主张不予支持。在本案审理过程中，多正公司于2019年9月20日向法院申请增加诉讼请求，要求佛山市生态环境局、三水区政府赔偿损失137025元。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定，多正公司在法庭辩论终结后提出新的诉讼请求且没有作出合理的说明，应不予准许。本案的争议焦点是原三水环保局作出的《行政处罚决定书》和三水区政府作出的《行政复议决定书》是否合法。上诉人认为，其煤制气设施自生产项目建设以来就存在，且经过了环保部门的验收和审批，后续的改造亦得到了佛山市三水区安全委员会同意在不考虑“区煤制气项目建设管理领导小组办公室作出是否同意立项意见”实施，佛山市、三水区两级环保部门亦多年出具《证明》证实多正公司没有环保违法行为，因此原三水环保局认为多正公司煤制气设施配套的污染设施没有经过验收与事实不符。经查，原三水环保局2018年2月7日检查时所作的《现场检查笔录》、对陈洪达所作的《调查询问笔录》以及《佛山市环境保护局关于广东省佛山市顺德区人民法院协助调查函的复函》能相互印证，证实多正公司合金铜生产项目中煤制气设施所配套的污染物治理设施没有经过验收，该项目即投入生产使用的事实。《中华人民共和国固体废物污染防治法》第十四条规定：“建设项目的环境影响评价文件确定需要配套建设的固体废物污染环境防治设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。固体废物污染环境防治设施必须经原审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。对固体废物污染环境防治设施的验收应当与对主体工程的验收同时进行。”多正公司的行为明显违反了上述规定，原三水环保局依据《中华人民共和国固体废物污染防治法》第六十九条的规定对其作出处罚于法有据，应予以支持。至于多正公司提出其他的主张，评判如下：对多正公司提出其经过环保部门审批的《广东多正化工科技有限公司年进口20万吨废五金电器、废电线电缆、废电机的拆解加工及深加工（年产99.5%五水硫酸铜40000吨、PCB铜20000吨、合金铜25000吨项目）环境影响报告书》已经包含煤制气设施以及配套的相应污染物防治设施的主张，经查，《广东多正化工科技有限公司年进口20万吨废五金电器、废电线电缆、废电机的拆解加工及深加工（年产99.5%五水硫酸铜40000吨、PCB铜20000吨、合金铜25000吨项目）环境影响报告书》并未记载煤制气设施，并且该报告书中“能源消耗及用水量”部分中记载“项目用电来自佛山市电，所需蒸汽由该公司燃煤锅炉提供，本项目用水由三水区自来水厂供给，生产用水量为687吨/日”，根据多正公司在庭审中的陈述，上述燃煤锅炉蒸汽用于干燥工序，即除干燥工序外，电力是多正公司的生产项目能源。但根据多正公司提供的《KM5Q3.2型发生炉煤气站技术方案》，煤制气设施以煤为燃料，因此多正公司认为《广东多正化工科技有限公司年进口20万吨废五金电器、废电线电缆、废电机的拆解加工及深加工（年产99.5%五水硫酸铜40000吨、PCB铜20000吨、合金铜25000吨项目）环境影响报告书》包含煤制气设施及相应的污染物防治设施缺乏理据。对多正公司提出的其煤制气设施改造得到了佛山市三水区安全委员会办公室的同意，并经过了技监、规划、安监、消防、气象等部门审批的主张。原审法院认为，多正公司煤制气设施得到其他部门的审批并不能作为其免除环保审批和验收的理由，因此对该主张不予支持。此外，原佛山市环境保护局出具的《证明》《环保守法证明》《广东多正化工科技有限公司有关环境保护的情况说明》和原三水环保局出具的《证明》是对多正公司有否因环境违法行为受到行政处罚事实的确认，并非是对其合金铜生产项目中煤制气设施所配套的污染物治理设施合法运行的判断，因此，多正公司以此认为其不存在违法行为，并否认本案《行政处罚决定书》的合法性，应不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，三水区政府作为原三水环保局的本级人民政府，对多正公司不服原三水环保局作出的《行政处罚决定书》提起的行政复议申请有权作出行政复议决定。三水区政府在受理多正公司的复议申请后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并分别送达双方当事人，告知诉讼权利，程序合法，结果正确，应予以支持。综上，原三水环保局作出的三环罚（芦）字[2018]第7号《行政处罚决定书》和三水区政府作出的三府行复〔2018〕72号《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。多正公司的主张缺乏理据，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回多正公司的诉讼请求，案件受理费50元由多正公司负担。上诉人多正公司上诉称：一审存在重大缺陷，认定事实严重错误，证据不足，适用法律不当，违背当前国家政策，导致错误判决。第一，上诉人的煤制气设施在2002年已经环评批复，是主要生产设备罩式光亮退火炉和罩NSCI批式氧化退火炉的一部分。在2002年8月委托广东省环境保护工程研究设计院编制的“年进口20万吨废五金电器、废电线电缆、废电机的拆解加工及深加工(年产99.5%五水硫酸铜40000吨、PCB铜20000吨、合金铜25000吨)”项目环境影响报告书中，以主要生产设备罩式光亮退火炉和罩式氧化退火炉名称存在。同年10月获佛山市环境保护局环评立项批复(佛环函[2002]161号)，2008年经佛山市环境保护局竣工验收(佛环函[2008]581号)。退火炉燃煤后产生的煤渣，统一收集到与锅炉共用的煤渣堆场集中处理，该煤渣堆场在环评报告书中以固体废物堆放场地反映，并且经过环保验收，并非被上诉人所称“固体废物污染环境防治设施未经验收”的情况。行政处罚机关、行政复议机关和一审法院均没有认真调查核实原环保审批的内容，仅仅依靠存在缺陷的调查笔录、被上诉人自证的协查复函以及环评报告书的主要生产设备表的字面表述，就作出了与事实不符的认定。第二，一审法院和行政处罚在证据上、程序上均存在重大缺陷。一审法院对2018年3月7日、17日的两份现场检查笔录作出不予采纳的认定，既然已排除这两份证据的效力，据此作出的行政处罚就应该失去了事实基础。但一审法院有选择性地审理和引用证据，对我司申请延期举证、提交新证据以及笔迹司法鉴定申请、证人出庭作证申请和增加诉讼请求等对审判结果存重大影响的事项，均没有理睬。第三，一审对行政诉讼的举证责任分配不公。一审法院为搞清楚我司涉案煤制气设施是否有合法手续向被上诉人发函征询，让被上诉人自证的行为毫无意义。被上诉人应该提供证据证明煤制气设施不是退火炉的一部分，提供证据证明并解释煤制气设施为何能够从2004年建成投入使用至今整个过程的事实疑点和原审批燃料使用数据的逻辑合理性，否则，被上诉人应承担举证不能的后果。第四，行政处罚和行政复议适用法律错误。现时的煤渣堆场就是一直以来退火炉煤制气设施与锅炉共用的固体废物堆放场，并非《中华人民共和国固体废物污染防治法》第六十九条指的“固体废物污染环境防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的”情形。现时的煤制气设施是2015年经区联席会议准许的情况下，将原设施挪移位置，并非该法第十四条指的是“新建和改扩项目”情形。最后，一审判决和行政处罚与当前国家的政策相违背。本案的行政行为发生在2016-2018年环保风暴的中后期，行政处罚的发生有其历史原因。原来合法的设施，现在在合法问题上存在了瑕疵。期间，根据《印发佛山市三水区煤制气项目建设管理方案的通知》(三府办[2008]93号)，2015年经三水区安委会联席会议同意，在原有产能、原辅材料和工艺不变情况下，实施了挪移设施位置的整改工程，工程相继取得技监、规划、安监、消防、气象等部门批准/备案文件，但唯独环保部门迟迟没有按照区安委会联席会议的要求，在不考虑(三府办[2008]93号)文件中“区煤制气项目建设管理领导小组办公室作出是否同意立项意见”和“于2009年1月31日前完成补办手续”的前提下，根据自身职能向联席会议提出补办手续进行情况说明，一直拖延至今，并导致本案的发生。综上所述，恳请二审法院予以纠正并撤销一审判决，支持上诉人所请。被上诉人佛山市生态环境局答辩称：第一，上诉人煤制气设施配套建设的固体废物污染环境防治设施未经验收，主体工程即投入生产或使用的行为事实清楚，证据充分。2018年2月7日，我局执法人员对上诉人进行检查，其煤制气设施生产使用过程产生煤焦油渣和煤渣等固体废物，配套建设了煤焦油池、煤渣堆放仓贮存固体废物。经查，上诉人的环评、验收材料并不包括煤制气设施及其配套的固体废物防治设施，因此其配套的固体废物污染环境防治设施未经验收，煤制气设施即投入生产使用。当事人表示退火炉燃煤后产生的煤渣与锅炉共用的煤渣堆场集中处理，而该煤渣堆场在环评报告书上有反映，通过验收，并没存在治理设施未经验收情况。根据当事人合金铜项目报告书显示，其生产设备有燃煤锅炉，污染物有锅炉燃煤所产生的炉渣、炉灰。炉渣炉灰产生量为830t/a。环评审批仅包括燃煤锅炉及其污染物收集场所。且上诉人的燃煤锅炉已经在2017年改成燃气锅炉，并没有燃煤所生产的炉渣炉灰等污染物。因此上诉人所使用的煤制气设施及配套的固体废物污染环境防治设施是不在环评范围，其配套建设的固体废物污染环境防治设施未经验收即投入使用的事实清楚，证据充分。第二，涉案行政处罚决定适用法律正确。上诉人煤制气设施配套了煤焦油池、煤渣堆放仓贮存固体废物污染防治设施，上述治理设施并未通过验收即投入使用。上诉人表示煤渣堆场是煤制气设施与锅炉共用的，并非违反固废法规定。上诉人煤制气设施除了煤渣堆放仓外还有配套了煤焦油池的固废治理设施。根据环评文件显示，审批范围只是燃煤锅炉所产生固体废物，且注明年产生量，并不包括煤制气设施所产生煤渣的处理。若煤制气产生的煤渣堆放场所与燃煤锅炉产生的煤渣堆放场所是同一个，该治理设施(堆放场所)应该要重新环评及验收。另外，上诉人表示现有的煤制气设施在2015年联席会议准许下挪移位置，是合法的。根据上诉人公司的环评审批文件，其煤制气设施是没有通过环境主管部门的审批及验收，不管是其原煤制气设施还是2015年后的煤制气设施均没有环评验收。上述行为已经违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十四条的规定。综上，原三水环保局作出三环罚(芦)字[2018]第7号《行政处罚决定书》，事实清楚、证据充分，适用法律正确，请二审予以维持。被上诉人三水区政府答辩称：原三水环保局作出的三环罚(芦)字[2018]第7号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，在复议程序中依法提供了作出行政处理的证据材料和依据，复议机关据此作出行政复议决定符合法律法规规定。从原三水环境保护局制作的《现场检查笔录》、对陈洪达所作的《调查询问笔录》可知，煤制气设施生产过程中产生的主要污染物为：酚水、煤焦油、煤焦油渣、煤渣等。而上诉人处理上述污染物的设施为酚水池、煤焦油池、煤渣仓库，上述处理污染物设施并没有经过环保验收。相关环评批复及报告书也未涉及煤制气设施项目以及煤制气设施项目所产生污染物和处理污染物的设施。上诉人在煤焦油池、煤渣堆堆放仓未经环保部门验收的情况就投入使用，违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十四条规定。原审判决正确，上诉人的上诉主张没有依据，恳请二审法院依法驳回。二审中，上诉人多正公司提交了《罩式光亮退火炉、罩式氧化退火炉退火工艺成套设备产品及安装技术说明书》，拟证明煤制气设施是退火炉一部分。被上诉人对该证据的真实性不予认可。本院认为，该说明书仅能证明上诉人采用了煤制气设施为其退火炉设备提供能源介质，但并不能证明退火炉设备必须和只能以煤制气设施作为能源介质来源。另外，上诉人在二审中提交的水煤气成分检测报告，以及其他生产项目的环境影响报告书和环评批复与本案所涉生产项目中的煤制气固体污染物配套防治设施的违法问题无关，本院不予采纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼当事人对原三水环保局、三水区政府作出本案被诉之三环罚（芦）字[2018]第7号《行政处罚决定书》、三府行复〔2018〕72号《行政复议决定书》的职权依据及行为程序的合法性并无异议。本案的争议焦点是原三水环保局认定上诉人多正公司违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十四条的规定，即案涉建设项目中的煤制气设施配套固体废物污染环境防治设施未经验收，主体工程即投入生产使用的行为是否成立。经查，根据原三水环保局2018年2月7日检查时所作的《现场检查笔录》、对陈洪达所作的《调查询问笔录》等证据可以证实，上诉人多正公司的合金铜生产项目中的煤制气设施在生产使用过程会产生煤焦油渣和煤渣等固体废物，并配套建设了煤焦油池、煤渣堆放仓等设施贮存固体废物。同时根据《佛山市环境保护局关于广东省佛山市顺德区人民法院协助调查函的复函》可知，上述配套污染物治理设施没有经过环保验收，该项目即投入生产使用。而上诉人认为煤制气设施的配套污染物治理设施已经环保验收的主要理由是，煤制气设施是罩式光亮退火炉和罩式氧化退火炉的一部分，而罩式光亮退火炉和罩式氧化退火炉是涉案合金铜生产项目的主要设备，并在《广东多正化工科技有限公司年进口20万吨废五金电器、废电线电缆、废电机的拆解加工及深加工（年产99.5%五水硫酸铜40000吨、PCB铜20000吨、合金铜25000吨项目）环境影响报告书》（即涉案合金铜生产项目）中明确记载，且该合金铜生产项目在2002年10月获原佛山市环境保护局环评立项批复(佛环函[2002]161号)，2008年经原佛山市环境保护局竣工验收(佛环函[2008]581号)。对此本院认为，首先，本案中的煤制气设施在案涉合金铜生产项目中的作用是为罩式光亮退火炉和罩式氧化退火炉提供燃烧的能源介质即煤气，但该退火炉设备并非必须和只能以煤制气设施作为能源介质来源，只是上诉人在该生产项目中实际采用煤制气设施作为退火炉设备的能源介质来源，且退火炉设备的生产使用并不会产生煤焦油渣和煤渣等固体废物。其次，在案涉合金铜生产项目的环境影响报告书中并无对煤制气设施及配套污染物治理设施的记载和描述，并且该报告书中“能源消耗及用水量”部分中记载“项目用电来自佛山市电，所需蒸汽由该公司燃煤锅炉提供，本项目用水由三水区自来水厂供给，生产用水量为687吨/日”，至于该环境影响报告书中所提及的燃煤锅炉，其作用是产生蒸汽用于干燥工序，与退火炉设备的生产使用无关。可见，在上述环境影响报告书中除了干燥工序外只记载了电力作为涉案合金铜生产项目的能源，并无记载煤制气设施，亦无记载该设施的能源消耗及产生固体污染物的配套治理设施。上诉人将退火炉设备与煤制气设施混为一体，以退火炉设备已经在环评报告书中反映并经过了环保验收，故煤制气设施及配套污染物治理设施也经过了环保验收的主张，存在偷换概念，且与事实不符，本院不予支持。因此，原三水环保局关于上诉人在合金铜生产项目中的煤制气设施配套固体废物污染环境防治设施未经验收，主体工程即投入生产使用的事实认定可以成立，其行为违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十四条的规定，本院予以确认。另外，一审法院对本案证据的认定、举证责任的分配及法律的适用并无不当，上诉人的其他上诉主张均理据不足，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人广东多正化工科技有限公司承担。本案判决为终审判决。（本页无正文）审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇一九年十二月二十五日法官助理  王璐璐书 记 员  黄晓琳