湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘12行初84号原告李勇，男，1970年8月7日出生，苗族，住湖南省沅陵县。委托代理人谢爱平，男，1965年4月20日出生，苗族，住湖南省沅陵县。被告沅陵县人民政府，地址：湖南省沅陵县沅陵镇。法定代表人周重颜，县长。委托代理人孙科周，湖南天宇律师事务所律师。委托代理人姜小辉，沅陵县水利局行政审批股副股长。原告李勇诉被告沅陵县人民政府确认行政强制行为违法纠纷一案，于2019年10月31日向本院提起诉讼。本院于2019年11月4日立案受理，于2019年11月29日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及相关法律文书。本院依法组成合议庭于2019年12月20日公开开庭进行了审理，原告李勇及其委托代理人谢爱平，被告沅陵县人民政府的委托代理人孙科周、姜小辉到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2018年7月2日，沅陵县防汛抗旱指挥部作出沅汛清［2018］49号清障令，认定李勇在沅陵县酉大桥集镇端原乌宿码头五强溪库区110.15米水位以下河道管理范围内堆放砂石行为违反了《中华人民共和国防洪法》的相关规定，责令李勇在接到该《清障令》之日起五日内将堆放在二酉乡大桥集镇端原乌宿码头110.15米水位以下的砂石清除出河道管理范围。逾期不清除的，县防汛抗旱指挥部将组织强行清除，并由李勇承担全部清障费用。原告李勇诉称，原告提出如下诉讼请求：1、判决撤销被告沅陵县人民政府沅陵县防汛抗旱指挥部《清障令》沅汛清【2018】49号；2、判决确认被告沅陵县人民政府依沅陵县防汛抗旱指挥部《清障令》沅汛（2018）49号强制执行运走原告的砂石行为违法；3、本案诉讼费由被告承担。事实与理由如下，原告在二酉乡乌宿酉水码头附近，租赁菜地，平整，作为对方砂石场地。从外地购进建筑材料砂、卵石，堆放在此处从事经营活动。一、被告作出清障令49号证据不足，适用法律错误。1、本案原告具有营业执照，并未采砂，无需在水利局办理其他手续；2、建筑用砂、卵石并非阻水障碍物；3、被告认定110.15米水位以下为河道管理范围无依据；4、原告对方砂石均在110.15米高程以上，被告无证据证明砂石堆放在110.15米高程以下；5、清障令所依据的划界报告应于7月14日生效，但7月2日清障令49号就已作出，依据未生效，明显违法。二、49号清障令作出程序违法。1、执法人员无执法证；2、无被告负责人签字同意。三、强制执行违法，减损了相对人权利。1、被告强制执行前未履行催告义务；2、被告原已对原告作出过清障令31号，现就同一事由作出清障令49号属于变更行政行为，行政行为一经作出，非因法定事由未经法定程序不得撤销或者变更，即使因法定事由需要变更，被告亦需补偿；3、原告堆放砂石对岸仍有砂石堆放，且被告并未进行处置，被告对原告属于针对执法。综上，请求法院依法支持原告的诉求。为支持其主张，原告李勇向本院提供了下列证据：证据1、营业执照，证明原告在6月13日之后经营砂场是合法的，涉案砂石是企业所有；证据2、清障令沅汛（2017）31号，清障令沅汛清（2018）49号，证明沅陵县防汛抗旱指挥部对原告作出针对同一事项的两次行政行为事实；证据3、清障笔录，沅陵县防汛抗旱指挥部限期处理砂石的通知，证明被告组织机构沅陵县防汛抗旱指挥部依据清障令沅汛清（2018）49号运走砂石的事实；证据4、试听资料七张照片，证明李勇砂场被转移后的现状，现已有被告堆积的渣土，如果是河道是不能堆渣土的，则原告堆放砂石处非河道；证据5、沅陵交投公司、二酉乡政府通知，证明原告砂场位置系交投公司用于主题公园开发，非河道；证据6、租赁场地协议，证明原堆积砂场的地全部来自从农户处，不属于河道，租赁场地费用5725元/年至少损失1万元事实及砂场需要平整的事实；证据7、证人证言，证明现在原李勇砂场的地方现在所填渣土系二酉乡政府同意，且此地可以放渣土，说明原李勇砂场不在河道范围；证据8、行政裁定书（2019）湘12行终151号，证明本案曾通过诉讼现被撤销的事实；证据9、催告通知沅汛催告字（2018）1号，证明原告履行了清障令31号事实；证据10、证人证言，证明原告已经完全履行了清障令31号。被告沅陵县人民政府认为原告提交的2、3、8、9号证据无异议；对原告提交的1号证据认为没有关联性；对原告提交的证据5，真实性无异议，合法性和证明目的有异议；对其它证据三性均有异议。被告沅陵县人民政府辩称，沅陵县防汛抗旱指挥部对李勇下达《沅陵县防汛抗旱指挥部清障令》，并组织实施清障行为，系严格按照法律赋予的权限，履行法定职责的行为。上述行为，无论在实体上，还是在程序上均符合法律的规定，不存在违法。理由如下：一、李勇在二酉乡乌宿村桥头下所办的砂场，没有取得相关的合法手续；二、李勇在二酉乡原乌宿码头从事砂石经营，部分砂石堆放在五强溪库区110.15米水位以下，其在河道管理范围堆放砂石的行为，违反了我国《防洪法》的第二十二条第二款的规定；三、对李勇经营砂场在河道管理范围堆放砂石，违反我国《防洪法》第二十二条第二款规定的行为，沅陵县水利局进行立案调查后、在要求其自行将砂场迁出，并恢复河道原貌未果的情况下，依法作出了行政处罚。沅陵县防汛抗旱指挥部先后两次给李勇下达了清障令，在下达第一次清障令后，下达了强制执行催告通知书。鉴于李勇未按清障令的要求自行清障，沅陵县防汛抗旱指挥部根据我国《防洪法》的四十二条的规定，组织实施清障行为。综上所述，沅陵县防汛抗旱指挥部对李勇下达《沅陵县防汛抗旱指挥部清障令》，并组织实施清障的行为合法。原告的诉讼请求缺乏事实和依据，请求人民法院依法判决驳回其诉讼请求。为支持其主张，被告沅陵县人民政府向本院提供了下列证据：第一组证据、《沅陵县人民政府办公室关于印发沅陵县水利局主要职责和人员编制规定的通知》、《沅陵县防汛抗旱预案》拟证明防汛工作系被告法定职责；沅陵县防汛抗旱指挥部系沅陵县人民政府依法设立的防汛指挥机构，在上级及本级政府领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；拟证明沅陵县水利局系沅陵县人民政府工作部门，系县水行政主管部门，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。加强防汛抗旱工作，加强《防洪法》等法律法规的宣传教育工作，系水利局的应有职责；3对违法《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》规定的障碍物进行强制清障，系《中华人民共和国防洪法》第42条赋予防汛指挥部的法定职责。第二组证据、调查（询问）笔录（2017年2月14日）拟证明：1李勇于2003年起在二酉乡乌宿村桥头下开办了砂场；2该砂场没有办理任何手续；3该砂场向河道108水位下延伸有10多米；4因该砂厂违法占用河道，责令李勇立即将砂场迁出，恢复河道。李勇同意尽快恢复原貌未果的情况下，依法作出了行政处罚。沅陵县防汛抗旱指挥部先后两次给李勇下达了清障令，在下达第一次清障后，下达了强制执行催告通知书。鉴于李勇未按清障令的要求自行清障，沅陵县防汛抗旱指挥部根据我国《防洪法》的四十二条的规定，组织实施清障行为。第三组证据证据1、水事案件立案呈批表；证据2、沅陵县人民政府关于《湖南省怀化市酉水河道划界规划报告》的批复及湖南省怀化市酉水河道划界规划报告；证据3、责令停止水事违法行为通知书及送达回证；证据4、勘验笔录；证据5、侵占河道照片及图纸；证据6、水事案件调查报告；证据7、行政处罚告知书及送达回证；证据8、行政处罚审批表；证据9、行政处罚决定书及送达回证；证据10、沅汛（2017）31号清障令及送达回证；证据11、强制执行催告通知书及送达回证；证据12、沅汛（2018）49号清障令及送达回证；证据13、强制清障照片；证据14、清障笔录；证据15、二酉乡砂码头清障方量；证据16、费用记录；证据17、调查笔录；证据18、前期处理砂石通知书送达回证；证据19、湖南省环境保护督察组举报受理转办清单。原告对被告提交的上述第一组证据均无异议；对被告提交的第二组证据的合法性及证明目的有异议；对第三组证据中的证据2、5、7、15均不予认可，证据8、9、11、16、19真实性无异议，关联性有异议，证据1、3、4、6、10、12、17、18无异议。本院对双方提交的证据作如下评判：原告提交的5、6、7号证据与本案没有关联性，不予采信；原告提交的10号证据缺乏合法性，不予采信；原告提交的1、2、3、4、8、9号证据，来源合法、内容客观真实，被告予以认可或与被告提交的证据能够相互印证，反映了本案基本事实，予以采信。被告提交的第一组证据，予以采信；被告提交的第二组证据与本案无关，不予认可；被告提交的第三组证据，12、13、14、15、16、17、18、19号证据予以采信，对证据5中的图纸由于无法提供清晰图纸无法查清，不予采信；其余证据为31号清障令作出的依据，与本案无关，不予认可。本院根据采信的证据及证据交换笔录、开庭笔录确认如下事实：沅陵县防汛抗旱指挥部是依照《中华人民共和国防洪法》第三十九、四十二条的规定常设的地方性防汛抗旱指挥机构，系法律法规授权的负责沅陵县行政区域范围内防洪工作的主管机关，依照该法主要负责本行政区域范围内防洪工作的组织、协调、监督和指导等。李勇于1996年在沅陵县大桥集镇端原乌宿码头处修建了砂石场，开始从事砂石经营生意。2003年起逐步扩建砂石经营规模，办理了营业执照。沅陵县水利局在接到沅陵县人民政府的报告后，就李勇是否存在占用河道管理范围内土地堆放砂石一事于2017年2月份对其经营的砂石场进行了现场调查，发现其堆放的部分砂石所占土地位于沅陵县五强溪库区米水位以下，其行为已违反了《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国河道管理条例》的有关规定。沅陵县防汛抗旱指挥部就李勇在河道管理范围内堆放砂石一事立案后，于2017年6月15日向李勇送达并由其签收了《沅陵县防汛抗旱指挥部清障令》（沅汛【2017】31号），其内容为限李勇于5日内将堆放在沅陵县二酉大桥集镇端下侧108水位以下的砂石清除出河道管理范围。沅陵县防汛抗旱指挥部于2018年3月16日向李勇送达并由其签收了行政处罚决定《催告通知书》（沅汛催告字【2018】1号）。后经查阅，按照湖南省怀化市水文水资源勘测局于2013年5月制定的《湖南省怀化市酉水河道划界规划报告》规定，沅陵县酉水河道划界乌宿码头界桩高程110.15水位以下区域为河道管理范围。沅陵县人民政府于2018年6月13日以《湖南省怀化市酉水河道划界规划报告》规定的河道划界范围为依据，依法实施监督。李勇堆放的砂石位于110.15水位以下区域，沅陵县防汛抗旱指挥部据此认定李勇已违反上述划界范围和《中华人民共和国防洪法》的相关规定。沅陵县防汛抗旱指挥部于2018年7月2日又向李勇送达并由其签收了《沅陵县防汛抗旱指挥部清障令》（沅汛清【2018】49号），其内容为责令李勇在接到该《清障令》之日起五日内将堆放在沅陵县大桥集镇端原乌宿码头110.15水位以下的砂石清除出河道管理范围。由于李勇未履行该《清障令》的内容，沅陵县防汛抗旱指挥部于2018年7月13日实施了强制清障，将堆放在原沅陵县乌宿码头砂石场的所有砂石转移至沅陵县酉水白田综合治理项目施工场，据沅陵县诚创贸易有限责任公司提供《二酉乡砂码头清障放量、费用记录》，共转移黄砂36车（合计1486.78ｍ3），机制砂185车（合计6566.76ｍ3），砾石32车（合计1335.91ｍ3），清障费用共计299666元。强制清障完成后，沅陵县防汛抗旱指挥部告知李勇自行处置堆放于沅陵县酉水白田综合治理项目施工场的砂石，由于李勇未自行处置，沅陵县防汛抗旱指挥部又于2018年10月19日向李勇送达并由其签收了《沅陵县防汛抗旱指挥部限期处理砂石的通知》，该通知载明，限李勇在六个月内自行处理已转移至酉水白田综合治理项目施工场的所有砂石，逾期处理的，将依法处理。本院认为，根据《中华人民共和国防洪法》第三十九条、《中华人民共和国防汛条例》第七条规定，沅陵县防汛抗旱指挥部是沅陵县人民政府依法设立的指挥该辖区防汛抗旱工作的指挥机构。同时，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。故沅陵县人民政府为本案适格的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉人的行政行为是2018年7月2日，沅陵县防汛抗旱指挥部作出沅汛清［2018］49号清障令及清障行为。故沅陵县防汛抗旱指挥部作出沅汛清［2018］49号清障令及清障行为的合法性是本案审查的对象。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。沅陵县防汛抗旱指挥部认定李勇在沅陵县酉大桥集镇端原乌宿码头从事砂石经营，部分砂石堆放在五强溪库区110.15米水位以下河道管理范围内，李勇的行为违反了《中华人民共和国防洪法》的相关规定，作出沅汛清［2018］49号清障令。沅陵县人民政府仅提交湖南省怀化水文水资源勘测局于2013年5月作出湖南省怀化市酉水河道划界规划报告附表一确定酉水沅陵县乌宿码头界桩高程为110.15，及沅陵县人民政府关于《湖南省怀化市酉水河道划界规划报告》的批复两份证据予以证明，该两份证据只能证明沅陵县乌宿码头界桩高程为110.15米。沅陵县人民政府提交的其他证据均是作出沅汛清［2017］31号清障令的证据材料，与沅汛清［2018］49号清障令没有关联性，更不能证明李勇部分砂石堆放在五强溪库区110.15米水位以下河道管理范围内。因此，沅陵县防汛抗旱指挥部认定李勇部分砂石堆放在五强溪库区110.15米水位以下河道管理范围内，没有证据证明。虽然沅陵县人民政府提交了1份沙堆图纸复印件，但是该图纸内容模糊不清无法辨别，且没有原件核对，不具有证明原告李勇的沙堆堆放在五强溪库区110.15米水位以下河道管理范围内的证明力。因此，沅陵县防汛抗旱指挥部作出沅汛清［2018］49号清障令，主要证据不足，依法应予撤销。但是，本案属湖南省环境保护督察组举报受理转办案件，涉及国家环境保护重大事项，虽然沅陵县防汛抗旱指挥部没有充足证据证明李勇的沙堆堆放在五强溪库区110.15米水位以下河道管理范围内影响排洪，但不能排除涉案沙堆的堆放影响酉水河道排洪的可能性。因此，撤销沅陵县防汛抗旱指挥部作出沅汛清［2018］49号清障令及清障行为势必会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故不撤销涉案行政行为，确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，判决如下：一、确认沅陵县人民政府（沅陵县防汛抗旱指挥部）作出沅汛清[2018]49号清障令行政行为违法；二、确认沅陵县人民政府依沅陵县防汛抗旱指挥部沅汛清[2018]49号清障令强制执行运走原告砂石行为违法。案件受理费50元，由沅陵县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  肖尊启人民陪审员  杨 弘人民陪审员  伍永坚二〇一九年十二月二十七日书 记 员  贺 啸