广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤04行终160号上诉人（原审原告）：梁金福，男。委托代理人：吴文仪，广东嘉骏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市住房和城乡建设局，住所地：广东省珠海市香洲区。法定代表人：方小勇，局长。委托代理人：郑晖，该局工作人员。委托代理人：何灿，北京德恒（珠海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市斗门区住房和城乡建设局，住所地：广东省珠海市斗门区。法定代表人：蔡德欣，局长。应诉负责人：吴烨，副局长。委托代理人：黄素红，广东中晟律师事务所律师。委托代理人：黄艳磊，广东中晟律师事务所律师。上诉人梁金福诉被上诉人珠海市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）、被上诉人珠海市斗门区住房和城乡建设局（以下简称斗门住建局）不履行法定职责一案，不服珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初97号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年11月21日就本案予以法庭调查，上诉人梁金福的委托代理人吴文仪，被上诉人市住建局的委托代理人郑晖、何灿，被上诉人斗门住建局的应诉负责人吴烨及委托代理人黄素红到庭参与了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定的事实梁金福于1990年7月入职××农场，其××黄某也为××农场职工，两人于××××××。后××农场危房改造项目开始，梁金福于2018年10月13日向市住建局递交《关于请求解决珠海市××区××农场职工梁金福住房分配问题的申请书》，请求市住建局确认梁金福符合珠海市××区××农场单职工配售房购房条件，并监管和责令珠海市××区××农场将梁金福与黄某分开分配职工配售房，将其中一套职工配售房单独分配给梁金福。2018年10月18日市住建局作出《关于梁金福来信处理意见的函》回复梁金福，称“××农场危房改造购房资格审核属于斗门区事权，我局已将您的来信转斗门区住房保障部门处理，请与该部门联系”，并附有电话。斗门住建局收到转件后，没有答复梁金福。梁金福不服，诉至法院。另查明，根据《珠海市住房和城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定》（珠府办[2009]69号），原市××委员会办公室职责已划入市住建局。梁金福的一审诉讼请求为：1.确认市住建局、斗门住建局在法定期间内未答复梁金福《关于请求解决珠海市××区××农场职工梁金福住房分配问题的申请书》的行为违法；2.判令市住建局、斗门住建局对梁金福的申诉请求作出实质性书面答复。一审法院判案理由及结果一审法院认为，本案的争议焦点为市住建局与斗门住建局是否具有确认梁金福购房资格的法定职责。具体评判如下：1.市住建局是否具有确认梁金福购房资格的法定职责。《中共珠海××珠海市××××关于印发的通知》（珠字[2007]14号）（以下简称“《通知》”）第五点××农场改革的主要措施：（一）××农场改革的对象为农场及下属国有全资和控股企业，职工范围由×××××界定……（三）××农场危房改造项目由市××委负责组织实施，由市××××办协调、监督，××区、××农场配合做好相关工作，完工后交由××农场按照有关政策出售给农场职工。梁金福申请的职工配售房即是由××农场危房改造项目所出。根据《通知》，市住建局负责组织实施危房改造项目，但《通知》也明确指出，职工范围由×××××界定,完工后交由××农场出售给职工。市住建局仅是负责组织实施，并不负责分配。市住建局作为全市住房和城乡建设工作主管单位，对于全市的建设工程有统筹监督管理职能，但仅是对于建设工程的规划、安全、质量、验收等而言，并不负责除保障性住房外的建设工程的销售、分配。梁金福称根据《珠海市住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》（珠办发[2019]47号）,市住建局负责住房保障工作、负责处理房改房、平价房（廉价房）、经济适用房等相关历史遗留问题。××农场危房改造项目即保障性住房，也是××农场改革的历史遗留问题，理应由市住建局管理，因此市住建局有权对其申请作出处理。但××农场危房改造项目所建职工配售房性质并不同于保障性住房。保障性住房是政府针对中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的具有社会保障性质的住房。包括廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造安置房、经济适用房、限价商品房几类。即市住建局管理职责下的保障性住房应是由政府建设、由住建局审核租赁、购买资格，并以较低价格出租或出售给符合条件的中低收入住房困难的家庭或个人的具有社会保障性质的住房。××农场危房改造项目配售房的特定配售对象为农场职工，并非社会上不特定的中低收入住房困难的家庭或个人，其性质明显为福利性分房。建成后由××农场出售，并不是由市住建局配售，也不是由市住建局来设定配售标准，而是以××农场名义配售的。因此，该××农场危房改造项目所建的职工配售房并不是市住建局职责范围内的保障性住房。市住建局并无确认梁金福购房资格的法定职责。2.斗门住建局是否具有确认梁金福购房资格的法定职责。根据斗门住建局的职能配置，斗门住建局也无确认梁金福购房资格的法定职责。市住建局和斗门住建局没有处理梁金福申请的法定职责，市住建局对梁金福的答复和斗门住建局没有答复对梁金福的合法权益明显不产生实际影响，梁金福请求判令市住建局和斗门住建局未在法定期限内答复梁金福的《关于请求解决珠海市××区××农场职工梁金福住房分配问题的申请书》的行为违法，并责令市住建局和斗门住建局对其所提交的申请作出实质性书面答复，明显超出市住建局和斗门住建局的职权范围，无事实和法律依据，一审法院不予以支持。一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回梁金福的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回梁金福。当事人二审诉辩主张上诉人梁金福的上诉请求：撤销一审裁定；依法裁定珠海市金湾区人民法院继续审理。具体上诉理由如下：一、原审裁定认定二被上诉人无确认上诉人购房资格的法定职责错误。根据《中共珠海××珠海市××××关于印发的通知》（珠字[2007]14号）（以下简称“《通知》”）第五点××农场改革的主要措施：……（三）完工后交由××农场按照有关政策出售给农场职工。……××农场危房改造政策参照本方案相关政策执行，具体危房改造方案由市××委和×××××制定。由此可见，案涉××农场危房改造项目具体方案是由市××委和×××××制定，“具体危房改造方案”包含危房改造的建设方案以及职工房屋配售方案，××农场再依照相应方案（或政策）将房屋出售给农场职工。即市××委和×××××均负有制定案涉房屋配售方案的职责。本案中，市××委和×××××并没有按照《通知》履行其职责，制定案涉房屋配售方案（或政策），任由××农场按照相关××或少数人的意志随意配售××农场危房改造房屋，侵害上诉人及黄某分别单独获得配售单职工住房的权利。按照《通知》市××委和×××××应当负责确认梁金福购房资格的法定职责。现市××委职责已划入被上诉人市住建局，被上诉人斗门住建局为×××××下属负责××农场危房改造项目的职能部门。故本案中两被上诉人应当负责确认梁金福购房资格的法定职责。二、珠海市××区××农场为国资企业并非集体所有制企业，其危房改造项目属于经济适用房的政策性房改项目，核定审批危房改造购买资格、监管危房改造配售系市住建局、区住建局法定职责范围。（一）本案中，×××××提交的《关于广东省珠海市金湾区人民法院调查函（[2019]粤0404行初97、98号）回复》（以下简称“调查函回复”）及附件显示，××农场系全民所有制企业，即国资企业。××农场危房改造项目向职工出售，应当经过有关部门审核批准，否则，国有资产转让均应经招拍挂程序。如本案危房改造配售既无审批、又未经招拍挂则将会导致国有资产随意配售而流失。（二）《中共珠海××、珠海市××××关于印发的通知》（珠字[2007]14号，以下简称“07年14号文”）第四条第三项规定“农场职工购买的解困房按经济适用房（平价）房办理个人产权证，并按房改等政策给予减免各项税费”，可见，本案中危房改造项目属于经济适用房性质的政策性房改项目。根据《珠海市住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》第四条第四项规定“住房发展改革科负责处理房改房、平价房（廉价房）、经济适用房等相关历史遗留问题”可见，市住建局负责处理有关经济适用房等相关历史遗留问题，其职权范围包含本案中××农场的危房改造项目，即其负有法定职责处理上诉人请求其处理事宜。（三）根据07年14号文第五条第三项规定“完工后交由××农场按照有关政策出售给农场职工……具体危房改造方案由市××委和×××××制定”。第一，文中“有关政策”应为符合经济适用房等相关分配政策，经市住建局或区住建局审批后才能实施，而并非××农场内部随意决策形成；第二，文中“具体危房改造方案”应当包含项目的建设方案及政策性房屋的出售方案。由此可见，按照07年14号文市××委和×××××应当负责确认、审批上诉人购房资格或对××农场配售住房行为进行监管、纠正的法定职责。现市××委职责已划入被上诉人市住建局，被上诉人斗门住建局为×××××下属负责××农场危房改造项目的职能部门。故本案中两被上诉人应当负责确认上诉人购房资格的法定职责。三、原审法院错误认定市住建局及区住建局职责。黄某、梁金福属于××农场职工范围，该事实各方均无任何异议无需×××××界定。上诉人请求两局解决的问题关键在于认定黄某、梁金福符合有关政策，应当各分别享受一套单职工住房配售资格。07年14号文明确规定了完工后交由××农场按照有关政策出售，而该有关政策就涉及到两局负责确认、审批上诉人购房资格或对××农场配售住房行为进行监管、纠正的法定职责。××农场危房改造项目并非保障性住房，而实际上是平价房（廉价房）、经济适用房，而原审大谈保障性住房而避重就轻，从而错误认定市住建局无相关职责。而对区住建局是否具备职责，更是没有任何论述，直接错误认定。由此可见，原审法院完全错误认定了市住建局及区住建局的法定职责。四、原审未批准追加××农场、斗门区×××××为本案当事人的申请，导致本案无法查明案涉房屋配售决策过程，应当发回重审。一审期间，上诉人向一审法院申请追加××农场及斗门区×××××作为本案当事人，但一审法院均未批准，导致本案无法查明案涉房屋配售过程，该过程系本案审理的关键事实。故本案应当发回重审。被上诉人市住建局答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，梁金福的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，应当予以驳回。具体理由如下：2018年10月13日，梁金福向市住建局邮寄相关申请材料，请求市住建局确认其符合珠海市××区××农场单职工配售房购房条件，以及请求市住建局监管并责令××农场将梁金福与黄某分开分配职工配售房，将其中一套职工配售房单独分配给梁金福。收到材料后，市住建局经了解知悉，××农场危房改造项目系××农场体制改革的其中一项措施，按《中共珠海××珠海市××××关于印发的通知》（珠字〔2007〕14号）第五点、第六点的规定，××农场改革的对象为农场及下属国有全资和控股企业，职工范围由×××××界定，××农场危房改造项目由市××委负责组织实施，由市××××办协调、监督，××区、××农场配合做好相关工作，完工后交由××农场按照有关政策出售给农场职工。具体危房改造方案由市××委和×××××制定。农场体制改革中，×××××和×××××是农场改革的主体，负责实施改革方案和制定各项实施细则。本案中，梁金福提出的申诉事项，涉及××农场危房改造项目分配资格（购房资格）相关事宜，该农场危房改造项目，系××农场体制改革的具体措施之一，项目的资金来源系由原农场土地等资产变现解决，牵涉××农场及该农场全体职工的重大利益，农场体制改革的方式和改革的具体办法，包括由此带来的危房改造项目建设、分配，以及农场职工安置、补偿等事宜，需要结合农场自身的各种因素综合判断，具有较强的政策性和独特性，存在较大的权衡空间和裁量余地，并且按珠字〔2007〕14号文件的规定，应由××农场、×××××负责，市住建局并无确认梁金福购房资格的法定职责。鉴于此，市住建局不能逾越职权界限，代替××农场或相关行政机关的判断，直接对梁金福是否具备相关购房资格等事宜，直接作出认定或处理。故市住建局将梁金福递交的申请材料转给斗门区住房保障部门处理，并作出涉案复函回应梁金福，并无错误，不存在未依法履行法定职责的情况。被上诉人斗门住建局答辩称：一审认定事实清楚、适用法律正确，应驳回梁金福的全部上诉请求。具体理由如下：一、斗门住建局不具有确认梁金福购房资格的法定职责，无权对梁金福的请求作出答复。（一）斗门住建局并非××农场危房改造项目的责任主体及行政职能部门。梁金福向被上诉人市住建局邮寄递交《关于请求解决珠海市××区××农场职工梁金福住房分配问题的申请书》，其申诉事项主要涉及××农场危房改造项目所建房屋的分配资格（即购房资格）的相关事项。而根据《中共珠海××珠海市××××关于印发的通知》（珠字[2007]14号）（以下简称《通知》）的文件精神，××农场的危房改造项目属于××农场体制改革的具体措施之一，属历史遗留问题，具有较强的政策性，并无对应具体的法律法规明确规定责任主体及行政职能部门，如何认定具体的责任主体及行政职能部门，应按相关政策文件执行。上述《通知》第五条第（一）项规定“××农场改革的对象为农场及下属国有全资和控股企业，职工范围由×××××界定”，第（三）项规定“××农场危房改造项目由市××委负责组织实施，由市××××办协调、监督，××区、××农场配合做好相关工作，完工后交由××农场按照有关政策出售给农场职工。……××农场改造政策参照本方案相关政策执行，具体危房改造方案由市××委和×××××制定”。由此可知，××农场危房改造项目由市××委负责组织实施，具体危房改造方案由市××委和×××××制定，斗门住建局并非××农场危房改造项目的责任主体及行政职能部门。梁金福上诉主张斗门住建局为×××××下属负责××农场危房改造项目的职能部门是没有依据的。（二）××农场危房改造项目的购房条件设定不属于斗门住建局的法定职责范围内。根据斗门住建局的职能配置，涉及住房保障方面的职责为“负责全区住房保障监督管理工作，会同有关部门加强住房保障资金的管理，推进住房改革与发展。落实全区保障性住房建设规划并指导实施，拟订全区住房保障发展规划和年度计划并组织实施”。如前述，××农场危房改造项目是××农场体制改革的具体措施之一，该项目配售房的特定对象为农场职工，其性质属于单位内部的福利性分房，并非用于保障社会低收入人群住房的保障性住房。××农场危房改造项目的购房条件设定不属于斗门住建局的法定职责，斗门住建局无权确认梁金福的购房资格。（三）行政机关之间的转递文件不能作为法定职能设定的依据。本案案由为不履行法定职责，行政机关职责的范围均有明确的法律规定或政策文件规定，并不基于行政机关间的转递文件而设定。本案中，梁金福向被上诉人市住建局邮寄递交《关于请求解决珠海市××区××农场职工梁金福住房分配问题的申请书》，被上诉人市住建局复函告知梁金福“××农场危房改造购房资格审核属于斗门事权，我局已将您的来信材料转斗门区住房保障部门处理，请与该部门联系”，系被上诉人市住建局根据地域辖区规则及其自身对《通知》的理解而作出的，并不产生职能设定的法律意义，××农场危房改造项目购房资格审核并不属于斗门住建局的法定职能，行政机关之间的转递文件不能作为法定职能设定的依据。且，梁金福从未向斗门住建局提出过申请，其主张要求斗门住建局对其申请作出答复是没有依据的。因此，斗门住建局不具有确认梁金福购房资格的法定职责，无权对梁金福的请求作出答复，斗门住建局不对梁金福的申请作出答复对梁金福的合法权益不产生实际影响。二、××农场危房改造项目的配售房属于××农场职工福利分配，分配方案已经××农场职工代表大会表决通过，行政机关不宜也无权直接进行干涉。《通知》第五条第（三）项规定“××农场危房改造项目由市××委负责组织实施，由市××××办协调、监督，××区、××农场配合做好相关工作，完工后交由××农场按照有关政策出售给农场职工。……××农场改造政策参照本方案相关政策执行，具体危房改造方案由市××委和×××××制定”。上述所称的“危房改造方案”主要是指××农场危房改造项目规划、建设、资金筹集等工作，实质上并不包括××农场危房改造完工后配售房的分配方案。且《通知》明确已规定危房改造项目完工后交由××农场按照有关政策出售给农场职工，该配售房的分配应具体由××农场负责。××农场危房改造项目所使用的土地属于××农场的“××”建设用地，项目的资金来源于××农场土地等资产变现，所建的房屋属于××农场所有，故该危房改造项目的配售房属于××农场职工内部的福利分配，涉及××农场全体职工的重大利益，配售房分配方案（配售购房资格条件）应由××农场按照民主议定程序进行决定，行政机关不宜也无权直接进行干涉。而配售房分配方案（配售购房资格条件）已由××农场职工代表大会开会讨论表决通过，斗门住建局无权否决该配售房分配方案（配售购房资格条件），径直对梁金福是否具有相关购房资格等事宜作出认定或处理。若梁金福对配售房分配方案（配售购房资格条件）有异议的，应属于梁金福与××农场之间的民事纠纷，梁金福应循民事途径解决。二审查明的事实上诉人梁金福在二审中提交1份新证据，即斗府[1997]11号《颁发的通知》。被上诉人市住建局认为，斗府[1997]11号《颁发的通知》并非适用本案，该文件针对的是××区住房改革，包括成本价出售公房的范围、对象、住房面积、出售计价、付款等以及相应产权的处理所作的规定，不适用本案。××农场在回复意见中提及该文件，并不是直接适用该文件，而是按照××农场2017年11月7号××××会议表决通过的《农场配售房16个问题》来进行处理，表决通过的处理方案应该是说可以参照斗府[1997]11号《颁发的通知》的原则来表决方案来处理相关问题，可以印证涉案的××农场的房屋配售并不是斗府[1997]11号《颁发的通知》的适用范围，恰恰也说明不是相关的成本价公房出售的资格认定问题，退一步说，即使上诉人所谓的观点成立，按照这个文件也应由××××××进行审查，相关的职责属于××××××，在文件的第一页和第十二页，××××××最终的职权最终转移给谁就由谁承继，所以属于斗门事权。被上诉人斗门住建局认为，××农场参照斗府[1997]11号《颁发的通知》中关于××职工的购房资格相关规定来草拟危房改造项目的配售房分配方案，符合当时的政策环境和农场的历史情况，斗府[1997]11号《颁发的通知》第二条第二项公房出售对象的第一点明确规定在县城工作的男女干部职工均有购买公有住房权利，但一对夫妇只能购买一套公房，而第十点针对××的职工也作了明确的规定，该规定以1993年12月31日作为时间界限，而上诉人的××时间是在1993年12月31日后，其不符合××职工可再申请参加房改购房的条件，××农场参照该政策文件，向上诉人回复其不符合能够享受两套住房的条件是符合相关政策文件，同时也是××农场自主决定权的体现，××农场配售房的分配不是按照斗府[1997]11号《颁发的通知》来执行，而是参照这个文件来制定配售房分配方案，因此该文件中所提到的关于房改办的职责问题并不能直接适用本案。被上诉人斗门住建局在二审中提交1份新证据，即《中共珠海市斗门区××××珠海市斗门区××××关于印发的通知》，拟证明被上诉人斗门住建局职能配置涉及保障住房的职能涉及该文件中的第三条第二项，被上诉人斗门住建局对申请人的请求不具有相应的法定职责。上诉人梁金福质证认为，对该证据的真实性、合法性予以认可，但不认可关联性与证明目的，第一，该文发文时间是2019年3月20日，而上诉人向二被上诉人提出申请的时间是2018年10月13日，该份文件规定的斗门住建局职能不能证明上诉人申请时其相关职能范围，第二，根据该文第四条第二项，其中有规定其有贯彻落实省、市住房制度及房地产方面的相关政策和法律法规，并组织实施，可见其有关住房制度相关的方针政策，有组织实施的职能。在第三条的第十七项其有完成××××交办的其他任务，根据2007年14号文的规定，具体危房改造方案是市××委和×××××制定，区住建局作为区政府相对应的住房职能部门，应对危房改造项目有相关职能和职权。被上诉人市住建局质证认为，对该证据的真实性、合法性、关联性没有异议，认可斗门住建局所说的斗门住建局不具有相应职责，××农场的危房改造配售事宜实际上是农场改革的历史遗留问题，应当按照相关的农场改革的相关文件进行，这些问题的解决具有历史的特定性和独立性，不能把它当做普遍性经济适用房的问题来认定，退一步说，即使上诉人所谓的相关的配售问题属于经济适用房的问题，也应当根据相关级别管辖的划分属于斗门区的事权，也应由被上诉人斗门住建局来处理，而非被上诉人市住建局来处理，被上诉人市住建局就上诉人的申请也作了回应，不存在不履行职责的问题。本院认同二被上诉人对梁金福所提交证据的质证意见；斗门住建局在二审中提交1份新证据，具有关联性、客观性与合法性，本院予以采信。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院判案理由及结果本案争点及核心问题在于，市住建局与斗门住建局是否具有确认梁金福购房资格之法定职责，一审法院认为二被上诉人无确认梁金福购房资格的法定职责，并作了阐释，本院予以肯定。针对梁金福的上诉理由，二被上诉人分别予以答辩，本院予以认同。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，梁金福的上诉理由缺乏理据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年十二月十九日书记员 刘 敏