广西壮族自治区鹿寨县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂0223行初3号 原告周富学，男，1968年4月7日出生，壮族，住广西鹿寨县。 原告韦业海，男，1965年4月9日出生，壮族，住广西鹿寨县。 原告韦善球，男，1964年2月20日出生，壮族，住广西鹿寨县。 原告韦仁忠，男，1968年3月28日出生，壮族，住广西鹿寨县。 原告韦善球、韦仁忠的委托代理人周富学，代理权限为特别授权。 原告韦善球、韦仁忠的委托代理人韦业海，代理权限为特别授权。 被告鹿寨县林业局，住所地鹿寨县鹿寨镇建中东路30-1号。 法定代表人周采要，局长。 委托代理人刘家才，鹿寨县林业局工作人员，代理权限为特别授权。 原告周富学、韦业海、韦善球、韦仁忠因认为鹿寨县林业局、鹿寨县森林公安局不履行法定职责造成原告林木经济损失，于2018年4月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年6月12日公开开庭进行了审理。经本院释明应分别起诉两行政机关，原告遂于2018年8月15日以鹿寨县森林公安局作为被告另案起诉。原告提出对林木财产损失申请司法鉴定，本院依法移送鉴定。本院于2018年11月21日、2019年11月8日另组成合议庭公开开庭审理了本案。原告周富学、韦业海、韦善球，被告鹿寨县林业局的委托代理人刘家才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告周富学等四人诉称，1990年原告四人响应党中央绿化祖国的号召，遵照鹿寨县政府造林灭荒政策，承包石龙屯第一小组和第五小组的肯占、那狗、鹿石、鹿谁（均为地名）等荒山建办鹿石林场，取得群众同意承包山岭后，向石妙村公所、四排乡人民政府申请得到审批同意后，又与鹿寨县林业局签订造林合同。原告投入了大量资金和劳力种下200多亩杉树，用人工打坎、点播和撒播松树种共计300多亩松树（其中县打火队炼山失火烧了100多亩，还剩197亩松树）。2007年，石龙屯第五村民小组（以下简称石龙五组）以丁建生、韦小勤为首的村民到原告承包的岭地干涉阻拦原告经营，产生民事纠纷。2011年12月26日鹿寨县人民法院作出（2011）鹿民二初字第201号民事判决书，判决原告与石龙第一小组、第五小组签订申请为部分有效合同，但合同对承包期限无效，承包期限确定为30年。2011年3月，丁建生等人强行到原告承包山岭范围内刮松树采油，原告向四排派出所报案，派出所说森林遭受侵害属森林公安局管，原告于2011年5月间到鹿寨县森林公安局报案，森林公安推说山岭权属还没有落实清楚，无法处理只帮登记在案。原告又到被告处反映，请求依法调处，制止石龙五组群众的侵害行为。从2011年至2015年六年间，原告年年都向被告反映、请求处理林木纠纷，办理林木使用证。被告以林木存在纠纷不予以受理。原告为维护合法权益，以鹿寨县人民政府、鹿寨县林业局行政不作为于2016年4月8日向柳州市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决两被告依法履行法定职责，对原告承包范围内的林木进行确权。经法院调解，两被告答应对原告的林木确权申请及时作出处理。2016年5月26日，鹿寨县人民政府对原告的申请正式立案处理，原告撤回对鹿寨县人民政府、鹿寨县林业局行政不作为的起诉。由于鹿寨县人民政府对原告的申请立案后又继续拖延未作出处理，原告被迫再次向柳州市中级人民法院提起行政诉讼，2017年5月10日收到鹿寨县人民政府作出的鹿政处〔2017〕1号权属纠纷处理决定书（以下简称1号处理决定），原告再次撤回起诉。被告是政府林业管理部门，对林业产生纠纷有职权和责任处理，而被告对原告反映和请求阻止石龙五组群众刮松树采油的行为置之不理，对林木确权申请不予受理，其行为已经构成行政不作为，侵害了原告的合法权益，根据《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的规定，请求人民法院依法判决：一、确认被告鹿寨县林业局对原告的请求未依法履行职责的行政不作为违法；二、被告鹿寨县林业局因行政不作为对原告林木被侵害造成的经济损失承担1/3的赔偿责任即赔偿818589元；三、被告承担本案鉴定费33017元及诉讼费。 原告周富学等四人向本院提交证据如下： 林木确权申请书4份（2011年7月15日、2013年7月9日、2014年12月4日、2017年7月24日），2014年12月8日收文回执单； 2016年1月25日不予受理通知书； 柳州市中级人民法院（2015）柳市行初字第175号、（2017）桂02行初62号《行政裁定书》； 证据1、2、3综合证明原告多次申请对林木进行确权，被告不予受理。 4、2016年5月18日权属纠纷确权处理申请受理通知书、2016年6月22日权属纠纷维持利用现状告知书，证明原告提起行政诉讼后政府才作出维持现状告知书； 5、权属纠纷处理决定书（鹿政处（2017）1号），证明承包地内的林木归原告所有； 6、申请书（无日期）、2017年5月20日调查取证申请书、2017年7月25日收条，证明提出申请的事实； 7、2017年9月15日林业局林改办答复意见书、2018年1月15日林业局答复意见； 8、2011年8月10日民事案件开庭笔录、石妙村民委调解意见书，证明被告对原告反映林木受侵害而没有进行制止，村委认为松木是原告方的。 9、广西林科院司法鉴定中心〔2019〕林木鉴字第003号司法鉴定意见书、国宏信桂二（鉴）字2019第009号价格评估意见书，证明原告的林木遭受侵害造成的经济损失。 被告鹿寨县林业局辩称，1990年原告周富学等四人承包建办鹿石林场，2007年11月原告进行开垦时被石龙屯村民阻拦。2011年4月21日，原告将部分石龙村民起诉至鹿寨县人民法院，该案最终于2014年由柳州市中级人民法院再审作出判决，认定原告的“申请”为部分有效合同，承包期限为30年；双方争议的承包范围内的林木所有权问题不属于本案审理范围，可向当地人民政府申请确权。原告于2014年12月4日向被告提交《林木确权申请书》，被告于2014年12月26日书面通知原告需要怎样进行确权发证，四排镇人民政府也于2015年7月9日告知原告需要提供的有关材料。同时为了便于原告的林木确权，四排镇人民政府动员四排镇石妙村石龙第五村民小组（以下简称石龙五组）先申请林地所有权和林地使用权证。2015年9月22日，鹿寨县人民政府颁发了鹿林证字（2015）第0710006098号《林权证》给石龙五组。后于2015年12月8日组织原告和有关人员到现场勘界，但是现场勘界和现场勘界公示时石龙五组组长和群众代表有异议，不承认林木所有权和使用权归原告，此情形不符合发证条件，被告于2016年1月25日书面答复了原告。原告又于2016年5月11日向被告提出申请，被告按工作程序于2016年5月18日发出答辩通知书给被申请人，于2016年6月22日发出权属纠纷维持利用现状告知书，于2016年9月2日组织双方现场勘验，于2017年1月5日组织双方调解等等工作，并经过一定程序后整理材料报鹿寨县人民政府，鹿寨县人民政府于2017年5月8日对原告承包地的林木进行了确权，原告反映被告对其松树被石龙村民割松脂不予处理一事，是因确权前的林木所有权存在纠纷。原告与石龙屯签订的合同不完善，承包林地上林木所有权和使用权存在纠纷，根据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第十条之规定“林权存在权属争议的依法调处解决，未调处解决的，不得流转，也不予确权发证。”是导致被告无法确权发证的直接原因，被告已按规定履行了职责，不存在原告所说的行政不作为。综上，本案林木所有权和使用权纠纷属于个人与集体的纠纷，应该由乡镇人民政府管辖，但被告仍然做了大量的工作，不存在行政不作为。对于原告所说松树被侵害请求给予调处和解决的问题，被告在纠纷立案调处调查过程中，已按程序向争议双方送达了《权属纠纷维持利用现状告知书》，告知了双方该遵守的义务和规定以及违反规定需要承担的法律责任。据此，原告起诉的行政不作为无理由、无事实依据，故请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告鹿寨县林业局向本院提交证据如下： 第一组证据：1、收文回执单；2、2014年鹿寨县林业局收文登记本；3、林木确权申请书（2014年12月4日）；4、鹿寨县人民法院（2011）鹿民二初字第201号民事判决书；5、柳州市中级人民法院（2012）柳市民一终字第465号民事判决书；6、广西壮族自治区人民检察院桂检民抗［2013］101号民事抗诉书；7、广西壮族自治区高级人民法院（2014）桂民抗字第10号民事裁定书；8、柳州市中级人民法院（2014）柳市民再字第14号民事裁定书。综合证明被告于2014年12月8日收到原告递交的《林木确权申请书》等信访材料。 第二组证据：鹿寨县林业局关于周富学等群众的《林木确权申请书》答复意见书，证明答辩人已答复信访人，告知原告办理林权证需向所在地林业站申请。 第三组证据：四排镇人民政府关于周富学信访事项的答复意见，证明已依法履行告知原告办理林木所有权登记程序和要求。 第四组证据：1、申请书；2、身份证明；3、林权勘界通知单（存根）；4、林权现场勘界图；5、林权现场勘界表；6、林木勘界确权公示；7、石龙五组林改方案补充决议会议签到表；8、石龙五组林改方案补充决议表决情况表；9、石龙五组林改方案补充决议公示；10、关于批复石龙五组林改方案补充决议的请求；11、石龙五组林改方案补充决议；12、关于石龙五组林改方案补充决议的批复；13、公示；14、公示回执单；15、林权登记申请表；16、林权证。综合证明本案涉案林地所有权和使用权已按林改程序确权发证。 第五组证据：1、韦增凡的身份证明；2、林权勘界通知单（存根）；3、委托书；4、林权现场勘界图；5、林权现场勘界表；6、林木勘界确权公示。综合证明四排镇林改办已按照林改程序和《广西壮族自治区集体林权制度改革办法（试行）》开展原告承包林地的林木所有权、使用权林权登记工作。 第六组证据：1、四排林业站的证明；2、石龙五组对林木确权提出的异议书。证明涉案林木所有权、使用权存在争议。 第七组证据：不予受理通知书，证明被告已告知对原告的确权登记申请不予受理； 第八组证据：1、2016年5月16日案件立案登记表；2、2016年5月16日权属纠纷确权处理申请补正通知书及送达回证；3、2016年5月18日权属纠纷确权处理受理通知书送达回证；4、2016年5月16日提出答辩通知书及送达回证；5、2016年6月22日权属纠纷维持利用现状告知书及送达回证（申请人、被申请人）；6、2016年8月30日权属纠纷实地调查现场勘验通知及送达回证；7、2016年9月2日权属纠纷实地调查现场勘验笔录及勘验附图；8、2016年11月7日调查笔录；9、2016年12月30日调查笔录；10、2017年1月5日权属纠纷调解会议通知及送达回证；11、2017年1月3日、4日权属纠纷调解会议通知送达回证；12、2017年1月4日调查笔录；13、2017年1月5日权属纠纷案件调解笔录；14、2017年4月13日权属纠纷处理决定书修改建议；15、1号处理决定书。以上证据证明自原告2016年5月11日提交权属纠纷确权申请书后，被告已经按权属纠纷处理程序依法进行调处，并上报县人民政府，县人民政府于2017年5月8日作出权属纠纷处理决定。 本院对上述证据认证如下：原告证据2-7的真实性、合法性及关联性被告均无异议，本院予以确认；原告证据1，被告仅认可收到2014年12月4日的申请，且有收文回执单相认证，故本院确认该份申请的真实性、合法性和关联性，其他3份申请因无法确认已经向被告提交，故不予确认；原告证据8，被告认为与其职责无关，本院认为与本案需要查明的事实无关联，故对该证据不予确认；原告证据9，被告虽提出异议，但未提供证据佐证，本院对该证据予以确认。被告证据的真实性、合法性及关联性原告并无异议，本院予以确认。 经审理查明，原告周富学等四人于1990年承包鹿寨县四排镇石妙村石龙屯的肯占、拿狗、鹿石、鹿谁（地名）等荒山建办鹿石林场，并投入造林。2007年，石龙五组部分村民到原告承包岭地阻拦原告经营，产生纠纷。原告于2011年4月向本院提起诉讼，请求确认原告签订承包建办鹿石林场的合同有效，并判令石龙一组、石龙五组以及韦小勤、韦善保、丁建生停止侵害并赔偿损失，该案最后由柳州市中级人民法院于2014年6月27日作出（2014）柳市民再字第14号民事判决，确认原告诉请的承包合同除对承包期限的约定无效之外，为有效合同；石龙五组赔偿周富学等四人经济损失人民币3090元。该判决同时认为争议的承包范围内的林木所有权问题应向当地人民政府申请确权，据此，原告向被告提交林木确权申请书申请确认鹿石林场内林木所有权归其所有，被告于2014年12月8日收到上述申请，于2014年12月26日告知原告向四排镇林改办提交相关证据材料以办理林木确权登记。2013年7月1日，石龙五组申请对包括涉案争议林木所在地在内的林地所有权及使用权进行确权登记，鹿寨县人民政府于2015年9月22日向石龙五组核发了鹿林证字（2015）第0710006098号林权证，将石龙五组申请确权登记的林地所有权及使用权登记于石龙五组名下，地上林木的所有权及使用权未进行确认登记。2015年12月8日，被告组织对原告提出的林木确权申请进行林权勘界并制作林权现场勘界图表，于2015年12月24日进行公示。公示期间，石龙五组对原告申请确权的林木权属提出异议，被告于2016年1月25日对原告作出不予受理通知书，告知原告应当申请调处确权。2016年5月16日，被告对原告的林木调处确权申请进行立案，于当日向原告作出权属纠纷确权处理申请补正通知书，同月18日向原告作出受理通知书，经通知被申请人石龙五组答辩举证后，于2016年6月22日作出《权属纠纷维持利用现状告知书》并送达确权申请以及被申请人双方。2016年9月至2017年1月期间，被告组织双方进行实地调查及现场勘验，开展相关调查工作，组织双方进行了调解。经调解不成，鹿寨县人民政府于2017年5月8日作出1号处理决定，决定将争议地上肯占、那狗、鹿石、鹿谁（地名）一带面积542.6亩林木的所有权和使用权确权归周富学等四人共同共有。原告认为其经营的林木多次遭受侵害向被告反映请求阻止，并对林木进行确权，但被告置之不理，不予立案，期间因侵害所遭受的损失系被告未履行法定职责所致，被告应当赔偿原告的财产损失，遂提起本案诉讼。 另，原告周富学等四人申请对承包山岭范围内遭受侵害的松木2011-2016年的松脂价值和风倒树价值进行评估，结论为松脂价值人民币2455767元，风倒树价值14671元。 本院认为，本案原告起诉被告不履行法定职责，应围绕原告向被告提出何种申请，被告是否具有该项法定职责以及是否履行进行审查。关于原告向被告提出何种申请，本案有证据证明被告于2014年12月8日收到原告提交的落款日期为2014年12月4日的林木确权申请书，于2017年5月20日收到原告提交的无落款日期的申请书，从两份申请的内容来看，实质均是申请林木权属登记。关于被告是否具有相应的法定职责，《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第二款规定：“单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。”《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三条第一款规定：“各级人民政府依法对本行政区域内发生的土地山林水利权属纠纷的调解、处理负总责。国土资源、林业、水利行政主管部门按照各自职责分别负责土地山林水利权属纠纷调解、处理的具体工作。”据此被告具有调解、处理林木权属纠纷，办理林木权属登记的法定职责。关于被告是否履行其职责，《林木和林地权属登记管理办法》第九条规定：“登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查。登记机关认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的，应当予以受理；认为不符合规定的，应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。”在原告申请林木权属登记前，石龙五组于2013年7月1日申请对包括涉案争议林木所在地在内的林地所有权及使用权进行确权登记，鹿寨县人民政府2015年9月22日向石龙五组核发相关林权证。之后，被告依照《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》的相关规定，于2015年12月8日组织对原告提出的林木确权申请进行林权勘界，在登记公示期间因石龙五组提出异议，被告于2016年1月25日作出不予受理通知书，暂不受理原告的登记申请，建议原告申请对林木所有权和使用权进行确权。2016年5月18日，被告受理原告的林木权属确权处理申请，同月22日作出《权属纠纷维持利用现状告知书》并送达争议双方，之后开展了相关调查和调解工作。2017年5月8日，鹿寨县人民政府作出1号处理决定。综上，被告对原告林木权属登记、林木权属确权申请均依照相关法律规定进行了处理，并无不履行法定职责的情形，原告主张被告不履行法定职责无事实依据，因此，原告认为2011-2016年期间林木遭受侵害的损失系因被告未履行法定职责所致，亦无证据支持，故本院对原告的诉请均不予支持。涉案林木已经鹿寨县人民政府调处确权归原告周富学等四人所有，原告可通过提起民事诉讼主张其合法权益。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告周富学、韦业海、韦善球、韦仁忠的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告周富学等四人负担（已缴纳）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区柳州市中级人民法院。 审 判 长  廖筱艳 人民陪审员  翁庆芳 人民陪审员  巫裕家 二〇一九年十二月二十四日 书 记 员  温玲玲