广东省潮州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤51行终20号上诉人（原审原告）刘祥波，男，1974年6月19日出生，汉族，住潮州市湘桥区*******上底11号。委托代理人陈森林，北京市昆仑律师事务所律师。委托代理人陈培鸿，广东公天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）潮州市公安局湘桥分局，住所地潮州市湘桥区*****。法定代表人苏爱群，局长。委托代理人林树春，该局工作人员。委托代理人黄佳妙，该局工作人员。原审第三人潮州市湘桥区臻诚表带制品厂，住所地潮州市湘桥区******白云阁。经营者陈耀茂，男，1973年6月27日出生，汉族，住潮州市湘桥区*************。委托代理人刘晓磊，广东上韩律师事务所律师。委托代理人朱靓，广东上韩律师事务所律师。上诉人刘祥波因诉被上诉人潮州市公安局湘桥分局（以下简称湘桥分局）治安行政处罚一案，不服广东省潮州市湘桥区人民法院（2019）粤5102行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘祥波及其委托代理人陈森林、陈培鸿，被上诉人湘桥分局副局长余俊浩及委托代理人林树春、黄佳妙，原审第三人潮州市湘桥区臻诚表带制品厂（以下简称臻诚表带厂）之委托代理人刘晓磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，湘桥分局于2018年7月28日16时35分接到吴某某的报警，称2018年7月28日16时多潮州市湘桥区*******（以下简称溪口四村）村民三十来人到臻诚表带厂门口，先用铁丝网围住臻诚表带厂门口，后用砖块建围墙堵住厂的大门，堵住厂门口的出入通道，并在通道上拉横条，臻诚表带厂的员工与车辆无法出入厂里。接警后，湘桥分局属下磷溪派出所立即派出民警到达现场开展调查，并于2018年7月28日对报案所称事项作为行政案件进行受案登记，传唤刘某甲、刘某乙、刘某丙、刘某丁等人接受询问，向相关证人许某甲、吴某某、许某乙、陈某某、李某某、邱某某等进行调查取证，并接受当事人提供的视频资料。经调查，湘桥分局于2018年9月20日向刘祥波作出行政处罚告知笔录，告知刘祥波拟对其作出处罚决定的事实、理由、依据及享有的陈述、申辩权利。刘祥波表示不提出陈述和申辩，湘桥分局于同日向刘祥波作出潮湘公行罚决字[2018]01213号行政处罚决定，该行政处罚决定认定：2018年7月18日，溪口四村副主任刘祥波和村民到臻诚表带厂以该厂租地到期为由，和刘某戊及其他在场村民一起在厂门口进出通道处垒砖墙；2018年7月28日16时多，溪口四村副主任刘祥波和村民几十人到臻诚表带厂门口，先用铁丝网围住臻诚表带厂门口，后用砖块建围墙堵住厂的大门，堵住厂门口的出入通道，并在通道上拉横条，导致臻诚表带厂的员工与车辆无法出入厂里的违法事实，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项的规定，决定对刘祥波处以行政拘留十五日。刘祥波于同日收到上述行政处罚决定，在该行政处罚决定上签名确认。同日，刘祥波被送至潮州市拘留所执行行政拘留。刘祥波对湘桥分局作出的上述行政处罚决定不服，于2019年1月24日诉至原审法院，请求法院判决：撤销湘桥分局对其作出的潮湘公行罚决字[2018]01213号《行政处罚决定书》。另查明，2018年7月23日溪口四村民委员会向法院起诉，请求判令臻诚表带厂腾退返还溪口四村民委员会白云阁的8.1亩土地、偿付拖欠的土地租金及滞纳金。法院于2018年7月25日立案受理该案，该案正在审理中，尚未作出生效裁判。2018年7月28日11时刘某戊被传唤到派出所，公安机关先后于13时49分至15时33分、15时50分至16时49分、17时00分至17时58分对刘某戊进行询问并制作询问笔录。原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”、第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”、《公安机关办理行政案件程序规定》（自2013年1月1日起施行）第九条“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖……”的规定，本案发生在湘桥分局的行政管理区域内，因此湘桥分局具有根据治安案件违法事实作出相应行政处罚的法定职责。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，公安机关对违反治安管理案件的报案应当及时受理，对认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查，作出决定，进行送达。本案中，湘桥分局在接到报警后，依法受理，依法传唤当事人刘某甲、刘某丙、刘某乙等人接受询问，向证人许某甲、吴某某、陈某某、李某某、邱某某等人进行调查，制作询问笔录，接受当事人提供的视频资料。湘桥分局根据调查的情况于2018年9月19日传唤刘祥波到派出所接受询问。经调查，湘桥分局认定2018年7月18日，溪口四村副主任刘祥波和村民到臻诚表带厂以该厂租地到期为由，和刘某戊及其他在场村民一起在厂门口进出通道处垒砖墙；2018年7月28日16时多，溪口四村副主任刘祥波和村民几十人到臻诚表带厂门口，先用铁丝网围住臻诚表带厂门口，后用砖块建围墙堵住厂的大门，堵住厂门口的出入通道，并在通道上拉横条，导致臻诚表带厂的员工与车辆无法出入厂里的违法事实。该事实有刘祥波、刘某乙、刘某丙、刘某丁的询问笔录、相关证人证言及许某甲提供给湘桥分局的视频资料、湘桥分局的执法记录仪等证据证明，认定事实清楚，证据充分。刘祥波主张湘桥分局没有认定刘祥波2018年7月28日具体做了什么事及对刘祥波作出处罚的基础是认定第三人拥有白云阁8.1亩土地使用权。经查，根据刘某甲、刘某丙、刘某乙、刘某丁对视频截图的辨认及第三人提供的视频资料、出警人员执法记录仪，并结合刘某乙、刘某丙的询问笔录，可证实刘祥波在现场对村民建围墙、围铁丝网的行为进行协助、指挥、督促。综合上述证据及事实，足以认定刘祥波参与了2018年7月28日下午与溪口四村部分村民在臻诚表带厂门口用铁丝网围住厂门口及用砖块建围墙堵住大门、在通道拉横条的行为。湘桥分局在行政处罚决定中对当天在臻诚表带厂门口通道上围铁丝网、建围墙、拉横条的参与者实施上述行为予以概括认定，并无不当。此外，行政处罚决定中对第三人是否拥有白云阁8.1亩土地使用权并未作出认定，但从湘桥分局提供的证据可证实2018年7月28日第三人的工厂仍在经营中，因刘祥波与溪口四村村民等人围铁丝网、建围墙堵门的行为，造成不特定多数人进出臻诚表带厂道路受阻及工厂工人、车辆无法进出工厂，其行为已对正常的社会公共秩序及工厂的正常生产经营秩序造成了侵害，属治安管理法律规范禁止的行为，依法应予处罚，该行政处罚与第三人是否拥有白云阁8.1亩土地使用权并无关系。刘祥波的上述主张缺乏依据，不予采信。针对刘祥波的上述行为，湘桥分局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：……（四）其他寻衅滋事行为。”的规定对其处以行政拘留十五日，该规定主要适用于包括随意殴打他人及在公共场所起哄闹事，造成公共秩序混乱，还有行为人出于取乐、寻求精神刺激等目的，在公共场所无事生非，制造事端，扰乱公共秩序。刘祥波主张陈耀茂倒卖土地、侵占土地、占地违建在先，村民维权建岗在后，维权行动事出有因，且是基于湘桥分局对刘某戊的错误处罚激化矛盾引发后续的村民维权行动，无实施结伙斗殴等法定寻衅滋事行为，湘桥分局适用法律错误。经查，溪口四村民委员会与第三人臻诚表带厂因土地租赁合同纠纷已向法院提起民事诉讼，法院尚未作出裁判。2018年7月28日11时刘某戊被传唤到派出所，当日下午16时多，刘某戊仍在接受调查询问，公安机关尚未对其作出行政处罚决定时，刘祥波与溪口四村的部分村民约三四十人即在第三人臻诚表带厂门口围铁丝网，在臻诚表带厂门口通道临近安黄公路的地方砌围墙、拉横条，造成不特定多数人进出臻诚表带厂道路受阻及工厂工人、车辆无法进出工厂。在第三人臻诚表带厂与溪口四村民委员会对臻诚表带厂经营场所白云阁8.1亩土地使用权权属存在争议并已通过法律途径提起民事诉讼，且案涉白云阁8.1亩土地使用权未经生效法律文书明确权利归属，而臻诚表带厂仍在生产经营的情况下，刘祥波与溪口四村部分村民采取上述行为以实现其目的，该行为不具有合法依据，从根本上也已对正常的社会公共秩序及工厂的正常生产经营秩序造成了侵害，超出了社会应有的容忍度，具有一定的社会危害性，属治安管理法律规范禁止的行为。根据湘桥分局提供的证据材料，2018年7月28日下午参与围铁丝网、建围墙堵路的村民人数众多，又临近安黄公路，在民警到达现场进行制止后仍不听劝阻继续实施上述行为，并且以砌围墙的方式阻碍通行，将整条通道堵住，社会影响恶劣，社会危害性较大，情节较重，湘桥分局综合上述行为的性质、情节以及社会危害程度及刘祥波2018年7月18日参与垒砖墙的情节，适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项的规定对刘祥波处以行政拘留十五日，适用法律正确，量处适当。刘祥波主张其是依法维护村集体权益缺乏依据，不予采信。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。”的规定，湘桥分局于2018年7月28日受理本案后，对案件中应当进行治安处罚的当事人应当按照上述规定在法定期限内作出处罚决定。湘桥分局于2018年7月28日受案登记后，在未经上一级公安机关批准、延长三十日办案期限的情况下，至2018年9月20日对刘祥波作出处罚决定，明显超过法律规定的办案期限。但湘桥分局认定刘祥波存在违法行为的事实清楚，证据充分，适用法律正确，量处适当，在办理本案中的受理、传唤、调查、告知、送达等程序上均符合法律规定，其超过法定期限作出处罚对刘祥波的权利不产生实际影响，此情形属于程序的轻微违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定，确认湘桥分局作出的潮湘公行罚决字[2018]01213号行政处罚决定违法。刘祥波请求撤销该行政处罚决定缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，湘桥分局作出的潮湘公行罚决字[2018]01213号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，量处适当，程序轻微违法，依法确认其违法。刘祥波请求撤销湘桥分局的潮湘公行罚决字[2018]01213号行政处罚决定理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：确认湘桥分局作出的潮湘公行罚决字[2018]01213号行政处罚决定违法。案件受理费人民币50元，由湘桥分局负担。上诉人刘祥波不服原审判决，向本院提起上诉称，一、湘桥分局以行政拘留介入土地民事纠纷，影响恶劣。位于磷溪镇白云阁8.1亩土地，归属溪口四村民集体所有，1992年由原潮州市环城绣衣厂租赁。2004年，陈耀茂以70万元与环城绣衣厂私相倒卖，占地自建臻诚表带厂，更在白云阁8.1亩土地范围之外，毗邻公路一侧的村民集体土地私自违建五洲福建材店，叠加与村民土地矛盾。2012年环城绣衣厂因地兴讼，尔后数年间，围绕白云阁土地诉讼频起，溪口四村一直遵循法律途径维权。根据法院判决溪口四村与环城绣衣厂租约无效，臻诚表带厂十年租约届满，陈耀茂无交分文租金，为执行判决，维系溪口四村管理秩序，溪口四村经村民代表大会决议，多次敦促陈耀茂确定是否续租及清缴租费，陈耀茂始终置若罔闻，溪口四村遂依决议重新出租，将白云阁8.1亩土地租与村民刘某戊，签约收租归于集体。因交涉无果，溪口四村与刘某戊循司法途径起诉陈耀茂腾退土地，2018年7月25日湘桥法院磷溪法庭受案审理。2018年7月28日上午，湘桥分局偏听臻诚表带厂谎报寻衅滋事的莫须有罪名，突然拘押刘某戊。陈耀茂霸占土地反有理，刘某戊合法租地却被抓，此举激起溪口四村广大村民公愤，当天中午村民代表大会紧急决议：在被占土地外围村集体所有的创园绿化带围网建设治安岗，集体维权督促陈耀茂腾退土地。村民建岗维权行动克制有序，无发生任何混乱与人员冲突，陈耀茂虚报村民暴动之假案，蒙蔽湘桥分局出动大批防暴警力警犬，于当日深夜至翌日凌晨，抓走手无寸铁的维权村民刘某甲、刘某乙、刘某丙，又于9月中旬再将村民刘祥波抓走，各处以行政拘留十五日。湘桥分局以行政拘留手段介入民事纠纷，抓捕无辜村民给法庭审判施压，造成恶劣影响。二、湘桥分局伪造证据，改变案件定性，一审回避重大问题，错判本案。湘桥分局为拘抓刘某戊，在2018年7月28日当日伪造《受案登记表》，挪用此前已处理完结的事件，倒签落款时间为2018年7月15日，非法变更案件定性，将民事纠纷改成治安案件，当日上午拘抓刘某戊，此举激起溪口四村公愤集体维权，湘桥分局又错听错判在深夜至翌日凌晨继续拘抓无辜村民刘祥波。拘抓刘某戊是引发村民维权行动的导火索，前案的伪证事实与本案湘桥分局违法拘留具有重大关联，一审理应查明伪证事实，不该对此予以回避，错判本案。三、一审认定事实、适用法律错误。行政处罚决定以《治安管理处罚法》第二十六条第（四）项3“其他寻衅滋事行为”对刘祥波作出行政处罚，在本案根本无法落到实处。现行法律并未对“其他寻衅滋事行为”的具体行为是什么作出明确规定，一审法院和湘桥分局无权作扩大解释与适用。首先，本案村民维权行动发生在被占土地外围村集体所有的创园绿化带上，该地与法律所保护的公共场所区别明显，根本不存在损害公共秩序之情形；其次，臻诚表带厂非法占用农民集体土地，谎报案情蒙蔽警方，不法行为在先，企业经营不具合法性、正当性，将村民维权行动视为损害不法企业的经营秩序，黑白颠倒；最后，村民维权行动事出有因，全程克制有序，既无实施结伙斗殴、追逐拦截、强拿硬要、任意损毁占用财物等任何法定“寻衅滋事”行为，更无一审判决所述起哄闹事、无事生非、制造事端等“其他寻衅滋事”行为。四、追加第三人参加诉讼，一审存在重大立场偏差。5一审法院以臻诚表带厂与案件处理有利害关系通知其作为第三人参加诉讼。因被诉行政行为具有独立性，案件性质亦有别于民事纠纷，当予独立审查，没有必要追加臻诚表带厂参与诉讼。溪口四村民委员会、臻诚表带厂、刘某戊是另案土地民事纠纷的三方当事人。一审法院既以利害关系考量，追加臻诚表带厂一方参与诉讼，而纠纷另一方溪口四村委会显然具有同等的利害关系，为客观呈现民事纠纷缘起区镇两级政府行政干预真相，本案应追加溪口四村委会、湘桥区政府、磷溪镇政府同样作为第三人参与诉讼，但一审无正当理由回绝追加请求，导致另外三方当事人缺席，审理已失中立。五、一审法院不宜审理本案，依法应由潮州市中级人民法院审理。本案在潮州市属重大、复杂案件，湘桥法院作为辖区内基层法院对本案的公正审理已经难以保障，不宜审理本案。一审期间，上诉人申请将本案报请潮州市中级人民法院管辖，一审法院无正当理由拒不支持，致使本案审级管辖违反法律规定。鉴于一审判决认定事实和适用法律均严重错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（三）项、第二十四条以及第八十九条第（二）项之规定，请求：撤销一审判决，由潮州市中级人民法院审理本案。被上诉人湘桥分局答辩称，一、湘桥分局是基于2018年7月10日、13日、14日、15日、18日、23日，臻诚表带厂员工多次报警称其厂正常的生产经营秩序受到刘某戊的滋扰，才于7月28日将刘某戊传唤到公安机关接受询问调查的。湘桥分局在查清刘某戊的违法事实后当天晚上才对其作出行政拘留的决定。而刘某丙、刘某乙、刘某甲、刘祥波等人在未弄清事情的事实真相，即在当天下午与三十多名村民到臻诚表带厂用铁丝网围住臻诚表带厂门口，后用砖块建围墙堵住厂的大门，堵住厂门口的出入通道，并在通道上拉横条，导致臻诚表带厂的员工与车辆无法出入厂里，公然破坏社会秩序。上述人员的行为已构成寻衅滋事，依法应受治安处罚。二、湘桥分局没有介入刘某戊与臻诚表带厂的土地使用权纠纷案件。法律规定公安机关不得干预经济纠纷案件，是指公安机关不得借助公权力介入、处理经济纠纷案件本身，并未规定公安机关对有经济纠纷的非法滋扰、破坏正常生产经营秩序的行为不得进行行政处罚，因此，存在经济纠纷不构成公安机关履行保护公民财产权、维护正常社会治安秩序这一法定职责的障碍。三、刘某戊案的《受案登记表》是依据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条的规定作出的对外正式受案的法律文书，基于自7月10日开始，臻诚表带厂员工多次报警称刘某戊到其厂倒砖头、砌墙等影响其厂正常的生产经营秩序，且刘某戊经磷溪派出所民警批评制止之后仍继续实施，7月15日，磷溪派出所认为该事项可能涉嫌违反治安管理，且属其管辖范围，经所领导批准将该案作为治安案件进行受理，后开展调查取证。受理案件登记表中领导批准受理的时间是7月15日，这就是受案的时间。需要强调的是，受案登记只是调查的开始，只有在调查结束后，经查证属实的违法行为才能依法作出行政处罚。而对于本案中的多份《受理报警登记表》反映了本案臻诚表带厂员工多次打110报警的情况，但《受理报警登记表》是公安机关对接警情况的记录，由接办单位存档，这是一种过渡性文书，并非对外发生法律效力文书，《受理报警登记表》中记录的处理意见并非最终的受案意见。四、湘桥分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第(四)项“其他寻衅滋事行为”的规定对刘某戊、刘某丙、刘某乙、刘某甲、刘祥波作出行政处罚并无不当。“其他寻衅滋事行为”是兜底条款，司法实践中，通常参照刑事类法律对寻衅滋事行为的规定，界定行为的性质。刘某丙、刘某乙、刘某甲、刘祥波于2018年7月28日16时多，在臻诚表带厂门口及村民三十多人先用铁丝网围住臻诚表带厂门口，后用砖块建围墙堵住厂的大门，堵住厂门口的出入通道，并在通道上拉横条，导致臻诚表带厂的员工与车辆无法出入厂里，公然破坏社会秩序。经现场出警民警批评制止后，仍继续实施上述行为。上述人员的行为已构成寻衅滋事，依法应受治安处罚。五、原审第三人系本治安案件的被侵害方，一审法院追加其为第三人参加诉讼并无不当；一审法院依法审理本案并无不当。原审第三人臻诚表带厂陈述称，其与被上诉人湘桥分局的意见一致。经审理查明，二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”。湘桥分局依法具有对其辖区内的治安案件进行行政管理的法定职权。本案中，湘桥分局依据调查的事实，认定2018年7月18日，溪口四村副主任刘祥波和村民到臻诚表带厂以该厂租地到期为由，和刘某戊及其他在场村民一起在厂门口进出通道处垒砖墙；2018年7月28日16时多，溪口四村副主任刘祥波和村民几十人到臻诚表带厂门口，先用铁丝网围住臻诚表带厂门口，后用砖块建围墙堵住厂的大门，堵住厂门口的出入通道，并在通道上拉横条，导致臻诚表带厂的员工与车辆无法出入厂里的事实，该事实有当事人的陈述、证人证言、视频资料等证据证明，证据充分。当天下午，刘祥波对建围墙、围铁丝网进行协助、监督，刘祥波参与了2018年7月28日下午与溪口四村部分村民在臻诚表带厂门口用铁丝网围住厂门口及用砖块建围墙堵住大门、在通道拉横条的行为，上述行为导致臻诚表带厂的员工与车辆无法出入厂里，严重影响了臻诚表带厂的正常生产经营，破坏了社会秩序，且当天下午参与围铁丝网、建围墙堵路的村民人数众多，又临近安黄公路，在民警到达现场进行制止后仍不听劝阻继续实施上述行为，并且以砌围墙的方式阻碍通行，将整条通道堵住，社会影响恶劣，社会危害性较大。综合上述行为的性质、情节和社会危害程度以及刘祥波2018年7月18日参与垒砖墙的行为，湘桥分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项的规定，对刘祥波作出安公行罚决字[2018]01213号行政处罚决定，该行政处罚决定事实清楚，适用法律正确，处罚恰当。但湘桥分局没有在办案期限内结案，超期作出行政处罚，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条的规定。尽管湘桥分局超期作出行政处罚，存在行政行为程序轻微违法，但对刘祥波的权利不产生实际影响，不足以导致被诉行政行为被撤销。至于一审法院追加臻诚表带厂作为第三人参加诉讼是否正确以及本案的级别管辖问题。因刘祥波扰乱臻诚表带厂的正常生产经营，臻诚表带厂与本案处理有利害关系，一审法院依法追加臻诚表带厂作为第三人参加诉讼正确。刘祥波对湘桥分局对其作出的行政处罚不服，向法院提起诉讼，依法属于基层人民法院管辖的第一审行政案件，且本案不存在必须由中级人民法院管辖的第一审行政案件的情形，原审法院受理本案并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。刘祥波的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘祥波负担。本判决为终审判决。审判长  张越彬审判员  黄泽鹏审判员  佘淡英二〇一九年十二月十六日书记员  曾宪崧