天津市滨海新区人民法院行 政 判 决 书（2019）津0116行初108号原告侯宝弟，男，汉族，1968年3月27日出生。被告天津市滨海新区杨家泊镇人民政府，住所地天津市滨海新区杨家泊镇杨家泊村东。法定代表人刘向昱，镇长。委托代理人张丹阳，该镇人民政府法制科干部。委托代理人邵军东，该镇人民政府法律顾问。原告侯宝弟诉被告天津市滨海新区杨家泊镇人民政府（以下简称杨家泊镇政府）规划行政强制纠纷一案，于2019年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月2日立案后，于次日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月14日公开开庭审理了本案。原告侯宝弟，被告杨家泊镇政府的委托代理人张丹阳、邵军东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告杨家泊镇政府于2018年11月29日强制拆除了原告侯宝弟建设的位于间房屋的屋顶和水泥硬化地面，后被告又于2019年3月21日强制拆除了上述房屋的剩余建筑结构。原告侯宝弟诉称，2009年，高庄村村民委员会发包高庄村500亩土地，承包期限自2009年至2019年。原告承包了其中24.3亩，于2009年8月8日与高庄村村民委员会签订了《承包合同》，后原告于2010年建设农业大棚2座、大棚支架7个。2010年，原告出于便利育苗、果蔬存放、分拣包装的考虑，在上述大棚附近建造附属农业用房4间。上述房屋建成后，除前述用途外，还用于存放农业生产资料。2018年11月29日，被告对原告的上述房屋采取了强制拆除措施，拆除了房顶和水泥硬化地面。原告不服，于2019年1月15日申请行政复议。天津市滨海新区人民政府于2019年3月13日作出《行政复议决定书》，确认被告的上述强制拆除行为程序违法。在行政复议期间，被告于2019年3月6日作出《责令限期拆除通告》，要求原告在2019年3月9日前自行拆除涉案违章建筑。后被告于2019年3月21日将原告涉案房屋全部拆除。原告认为，被告的上述强制拆除行为违反《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）关于强制拆除的规定，事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误。理由如下：一、被告认定涉案房屋系违法建筑物的事实不清、证据不足。本案中，原告依据《承包合同》的约定，占有承包土地并建设大棚、附属农业用房，被告未向原告出示任何证据以证明涉案附属农业用房系违法建筑物，因此被告关于涉案附属农业用房系违法建筑物的认定，事实不清、证据不足。二、被诉强制拆除行为程序违法。1.被告未依法作出行政处罚决定、行政强制执行决定，程序违法。根据《行政强制法》第三十四条的规定，被告应先作出行政决定，后作出行政强制执行决定。原告从未收到过被告作出的《责令限期拆除通知书》、《行政强制执行决定书》等文书，但被告于2019年3月21日将原告涉案房屋全部拆除。因此，被告在未对原告作出行政处罚决定，也未对原告作出强制执行决定的情况下，就采取强拆拆除措施，属程序违法。2.《行政处罚法》规定行政机关作出行政处罚决定之前，应当依法依次履行如下程序：调查取证，听取当事人陈述、申辩，履行告知义务，作出处罚决定，送达处罚决定。但被告未依法履行上述行政程序，程序违法。3.《行政强制法》第三十五条至三十八条、第四十四条规定，行政机关在实施拆除行为前，须依次履行催告、听取当事人陈述申辩、公告、作出行政强制执行决定等程序。本案中，被告并未履行上述程序就强制拆除，属程序违法。4.被告未告知原告有权就被诉行政行为关于申请行政复议或者提起行政诉讼的途径及期限，属程序违法。三、被告认定涉案房屋系违法建筑物，属认定不当，适用法律错误。从《责令限期拆除通告》的内容来看，被告系根据《中华人民共和国土地法》第四十三条、第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条、《中华人民共和国农村土地承包法》第八条及国土资源部、农业部下发的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的相关规定，认定涉案附属农业用房为违法建筑物。首先，目前我国法律中并无名称为“《中华人民共和国土地承包法》”的法律。其次，涉案附属农业用房主要用于农业生产中所需设备、原料、农产品临时存储、分拆包装，符合《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发［2014］127号）中关于附属设施用地的规定。附属设施用地属于设施农用地，原告在合法承包的农用地上进行附属农业用房建造，并未改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，也未将其用于非农建设，故并不适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条之规定。再次，《中华人民共和国农村土地承包法》第八条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯，其内容为保护土地承包经营权，被告将该规定作为认定原告附属农业用房属违法建筑物，逻辑不通。最后，国土资源部、农业部下发的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》已于2014年9月29日停止执行，不具有法律效力。综上，被诉强制拆除行为认定事实不清、证据不足、程序违法、法律适用错误。请求依法确认被告于2019年3月21日强制拆除原告建设的位于间附属农业房剩余建筑结构的行政行为违法。原告向本院提交了以下证据：证据一、原告与高庄村村民委员会于2009年8月8日签订的《承包合同》，承包期限自2009年至2019年底；证据二、照片20张及光盘1张，证明涉案房屋系看护房，属农业设施。被告杨家泊镇政府辩称，2018年4月，被告根据原天津市滨海新区农村工作委员会、原天津市滨海新区规划和国土资源局的要求，对全镇区域内大棚房违章建设进行排查、整改。2018年7月，在排查中发现原告所建大棚看护房违规建设，违反了《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第一条第一款第四项的规定。该文件规定简易的生产看护房面积单层小于15平方米用地，而原告的看护房面积已超过90平方米，严重违反了上述规定。被告为保证该排查的准确性，将排查结果立即上报天津市滨海新区农村工作委员会，请求该委员会对此进行核查。2018年11月24日，该委员会工作人员前来核查，确定原告涉案大棚房属于违法违规建设，要求立即整改。2018年11月26日，根据上级要求及有关法律、政策的规定，被告向原告下发通知，要求原告于2018年11月27日12时前进行整改。后原告逾期未按照通知要求进行整改，后经协调，原告同意自行整改。2018年11月29日，原告在被告的协助下对违法违章建筑进行了整改，予以部分拆除，即将涉案房屋的屋顶和水泥硬化地面整理拆除。整改后，经有关部门核查仍不符合规范。为此，天津市滨海新区农业农村委员会、天津市规划和自然资源局滨海新区分局于2019年3月21日联合发文，要求对原告等8户大棚房强制拆除。强制拆除前，被告向原告下发了《责令限期拆除通告》、《行政强制执行决定书》等文书，后于2019年3月21日将原告涉案房屋强制拆除。被告认为，这次对镇域内大棚看护房违法违规情况进行排查、整改，是全国、全市为保护耕地资源所采取的一项非常重要的措施，被告在涉案强制拆除工作中履行了法定义务，因时间紧，在执行上有些许瑕疵，但没有违反法律规定。请求依法判决驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：一、证据：证据一、天津市滨海新区农业农村委员会、天津市规划和自然资源局滨海新区分局于2019年3月21日向被告作出《关于对杨家泊镇“大棚房”清理整治问题整改通知单》，该通知单载明“刘少良、侯宝锁等高庄8户农业大棚：强制拆除”，这包括原告的涉案房屋；证据二、天津市滨海新区农业农村委员会、天津市规划和自然资源局滨海新区分局于2019年3月14日向被告作出的《关于杨家泊镇“大棚房”问题相关整改措施的通知》及附件《杨家泊镇“大棚房”认定情况表》；证据三、原天津市滨海新区规划和国土资源管理局于2018年11月22日向被告作出《关于尽快组织开展陶国欣等9宗违规设施农业整改工作的通知》，附遥感图片及《违规明细表》，证明有权机关确认了原告涉案违法建筑占地面积为92平米；证据四、原天津市滨海新区农村工作委员会于2018年11月27日向原天津市滨海新区规划和国土资源管理局作出的《区农委关于对涉嫌“大棚房”认定的函》及附件《专家论证意见》，证明原天津市滨海新区农村工作委员会认定原告涉案房屋不属于农业设施；证据五、被告于2019年3月6日向原告作出的《责令限期拆除通知书》，证明被告通知原告3日内自行拆除涉案违法建筑；证据六、被告于2019年3月6日向原告作出的《责令限期拆除通告》；证据七、被告于2019年3月17日向原告作出的《履行行政决定催告书》，证明被告再次督促原告自行拆除涉案违法建筑，并告知其享有陈述、申辩的权利；证据八、被告于2019年3月19日向原告作出的《行政强制执行决定书》；证据九、被告于2019年3月19日作出的《行政强制执行公告》；证据十、《送达回证》，证明被告于2019年3月19日向原告送达《行政强制执行决定书》，原告拒绝签收；证据十一、原告涉案房屋区域卫星图；证据十二、原告涉案房屋整改前、整改后照片；证据十三、光盘，证明被告强制拆除原告涉案房屋的情况。二、依据：依据一、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十六条；依据二、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条；依据三、《行政处罚法》第十五条；依据四、《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条。经庭审质证，本院对上述证据作如下认定：对于原告提交的证据，被告对证据一的真实性无异议，关联性不认可，认为该合同只涉及原告承包高庄村村民委员会土地事宜，与原告建设涉案房屋无关；对证据二中部分照片的关联性不认可，认为拍摄的系原告种植大棚的情况，与涉案房屋无关，对于拍摄涉案房屋照片的关联性无异议，对视频的关联性不认可，认为系原告在涉案强制拆除之前拍摄的涉案房屋的相关情况，与被诉强制拆除行为无关。本院对证据一的真实性予以认定；对证据二中原告拍摄的与涉案房屋有关的照片和视频的关联性予以认定，对原告拍摄的非涉案房屋照片的关联性不予认定。对于被告提交的证据，原告对证据三、证据十一、证据十三的关联性、合法性、真实性无异议；对证据一的关联性、合法性、真实性不认可，称原告没有收到；对证据二的关联性、合法性、真实性不认可，认为被告并没有将上述文件给原告，也没有通知过原告；对证据四中《区农委关于对涉嫌“大棚房”认定的函》无异议，对《专家论证意见》的合法性无异议，但不认可专家论证的意见，想知道是哪些专家进行论证的；对证据五至证据七的关联性、合法性、真实性不认可，原告没有见过上述文书；对证据八、证据九的关联性、合法性、真实性不认可，认为被告没有送达给原告，原告也没见到；对证据十的关联性、合法性、真实性不认可；对证据十二中整改后的照片无异议，认可那是原告涉案房屋拆除后的状况，对整改前的照片不认可，认为该照片拍摄的不是原告的涉案房屋，原告的涉案房屋是瓦房，照片中的房屋是个平房。本院对证据三、证据十一、证据十三的关联性、合法性、真实性予以认定；因证据一、证据二、证据四分别系天津市滨海新区农村农业委员会、天津市规划和自然资源局滨海新区分局、原天津市滨海新区规划和国土资源管理局向被告做出或提供，加盖有上述行政机关的公章，能够相互印证，本院对上述证据的关联性、合法性、真实性予以认定；证据六至证据十系被告在被诉强制拆除程序中依法制作的相关行政文书，加盖有被告公章，本院对上述证据的关联性、真实性予以认定；对证据十二中整改后的照片的关联性、真实性予以认定；因证据十二中整改前的照片拍摄的并非原告涉案房屋，被告也认可该照片拍摄的并非原告涉案房屋，故本院对该照片的关联性不予认定。经审理查明，原告侯宝弟系天津市滨海新区杨家泊镇高庄村村民。2009年，高庄村村民委员会决定在，原2、7队耕地近500亩发展节能温室蔬菜大棚，以招标方式落实承包。后原告与该村民委员会于2009年8月8日签订《承包合同》，该合同期限自2009年至2019年底，约定每个大棚约占地2.7亩，每棚一次性交纳五年承包金2000元，其余承包金于2014年1月一次交清，每亩每年300元承包费，但该合同并未约定承包土地的具体面积、具体坐落。原告自述其承包了9个大棚，并于2010年建设了涉案砖混结构、砖瓦屋顶房屋4间，对房屋内地面进行了水泥硬化。原天津市滨海新区规划和国土资源管理局（后更名为天津市规划和自然资源局滨海新区分局）于2018年11月22日作出《关于尽快组织开展陶国欣等9宗违规设施农业整改工作的通知》，通知被告根据《市国土房管局市农委关于印发开展农业设施清理排查工作方案的通知》，杨家泊镇有9宗需整改的违规农业项目，要求被告立即组织开展整改工作，并附《杨家泊镇违规设施农业项目整改任务明细表》，该表第7项为原告，载明违规面积92平方米。原天津市滨海新区农村工作委员会（后更名为天津市滨海新区农业农村委员会）于2018年11月27日向原天津市滨海新区规划和国土资源管理局就该局请求认定的4个涉嫌“大棚房”项目作出《区农委关于对涉嫌“大棚房”认定的函》，认定高庄村西北蔬菜大棚自建的8栋房屋不属于农业设施，并附《专家论证意见》，原告涉案房屋包含在上述8栋房屋之中。被告于2018年11月26日向原告下发《通知》，责令原告于2018年11月27日12时前对未经批准擅自在耕地上建房的行为进行整改，逾期将强制拆除。后原告未按上述《通知》要求进行整改，被告于2018年11月29日将原告涉案房屋的屋顶、水泥硬化地面予以拆除处理。2019年3月14日，天津市规划和自然资源局滨海新区分局、天津市滨海新区农业农村委员会向被告作出《关于杨家泊镇“大棚房”问题相关整改措施的通知》，通知被告结合本镇实际情况，认真做好整改工作，确保按时保质做好全镇大棚房整改工作，并将《杨家泊镇“大棚房”认定情况表》一并提供给被告。后上述两单位于2019年3月21日对被告作出《关于对杨家泊镇“大棚房”清理整治问题整改通知单》，告知被告经两单位2019年3月19日联合初步验收，对被告验收情况通报如下：……刘少良、侯宝锁等高庄8户个体农户大棚：强制拆除，要求被告在2019年3月25日前完成整改。2019年3月6日被告向原告作出《责令限期拆除通知书》，责令原告对涉案房屋于3日内自行拆除，恢复农业生产，逾期未自行拆除的，将依法实施强制拆除。被告于同日制作《责令限期拆除通告》。后被告于2019年3月6日向原告作出《履行行政决定催告书》，要求原告在该催告书送达之日起2日内，对涉案违章建筑自行拆除，在此期间原告享有陈述、申辩权利，逾期且无正当理由未自行拆除的，将依法实施强制拆除。被告于2019年3月19日作出《行政强制执行决定书》，决定于2019年3月21日对原告涉案违章建筑实施强制拆除，并告知原告依法享有行政诉讼、行政复议的权利。被告于同日制作了《行政强制执行公告》。被告于2019年3月21日将原告涉案房屋的剩余建筑结构强制拆除。原告不服，诉至本院。另查，就被告于2018年11月29日将原告涉案房屋的屋顶、水泥硬化路地面强制拆除的行为，原告于2019年1月15日向天津市滨海新区人民政府申请行政复议。天津市滨海新区人民政府于2019年3月13日作出津滨政复决[2019]6号《行政复议决定书》，确认被告的上述强制拆除行为程序违法。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《天津市城乡规划条例》第七十七条的规定，被告杨家泊镇政府具有对其辖区内违法建设的行为予以处理并采取相关行政强制措施的法定职权。关于涉案房屋是否属于违法建设问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”《天津市城乡规划条例》第七十七条规定：“在乡、村庄规划区范围内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；拒不停止建设或者逾期不改正的，由乡、镇人民政府强制拆除。强制拆除过程中发生的相关费用，由违法建设的单位或者个人承担。”根据上述规定，当事人占用农业用地进行非农建设，应依法办理农用地转用手续，并向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。本案中，被告提交的原天津市滨海新区农村工作委员会作出的《区农委关于对涉嫌“大棚房”认定的函》已明确认定原告涉案房屋不属于农业设施。本院认为，原告建设涉案房屋属于在乡村农用地上进行建设的行为，而原告未能提交相应证据证明其就涉案建设取得了农用地转用手续及规划许可手续，故被告认定原告涉案房屋系违法建设并无不当。原告主张，其建设的涉案房屋属于农业配套设施，房屋面积未超过规定标准，系合法房屋。《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）“三、规范设施农用地审核”规定：“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。”《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）亦规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，签订用地协议，由乡镇政府按照要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。但原告未能提供相关手续证明其所建房屋属于农业配套设施，也未能提供上述建设行为依法向乡镇政府申报、县级政府审核同意或依法签订用地协议，经乡镇政府向县级国土资源部门和农业部门备案的相关证明，故本院对原告的上述主张不予支持。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十六条规定，“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定，“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第三十八条规定，“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述法律规定，对涉案违法建设行为予以强制拆除的一般流程是：责令限期拆除、催告，听取当事人的陈述和申辩，作出强制拆除决定，公告通知当事人限期拆除，强制拆除。在本案中，被告未能提供有效证据证明其已向原告依法送达《责令限期拆除通知书》、《责令限期拆除通告》、《履行行政决定催告书》、《行政强制执行决定书》，被告提供的《送达回证》虽载明2019年3月19日向原告直接送达《行政强制执行决定书》，但原告在《送达回证》中并未签字，原告亦否认收到了上述文书，故被告的上述送达程序违法。另外，在被告强制拆除涉案房屋之前未能依法保障原告陈述和申辩的权利，且系在责令限期拆除决定尚未超过行政复议和行政诉讼的期限而对涉案房屋作出《行政强制执行决定书》并强制拆除涉案房屋剩余结构，亦属程序违法。因被诉强制措施已经实施完毕，不具有可撤销的内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告天津市滨海新区杨家泊镇人民政府于2019年3月21日强制拆除原告侯宝弟建设的位于西侧涉案房屋剩余建筑结构的行为违法。案件受理费50元，由被告天津市滨海新区杨家泊镇人民政府承担（原告已预交本院）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于天津市第三中级人民法院。审 判 长  刘清华人民陪审员  郭志伟人民陪审员  朱永华二〇一九年十二月三日书 记 员  张 琳附：法律释明《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。