江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行初407号 原告王小琍，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人张建平，××族，住江苏省常州市戚墅堰区。 被告江苏省人民政府，住所地江苏省南京市北京西路68号。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人张世锋，江苏省司法厅工作人员。 原告王小琍因要求撤销被告江苏省人民政府（以下简称‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌省政府）作出的不予受理行政复议申请决定书，于2019年‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌7月23日向本院提起行政诉讼。本院于2019年‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌7月26日立案受理后，于当日向被告省政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月15日公开开庭审理了本案。原告王小琍及其委托代理人张建平、被告省政府的委‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌托代理人张世锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告省政府于2019‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌年7月10日作出[2019]苏行复不字第048号《江苏省人民政府不予受理行政复议申请决定书》（以下简称《不予受理决定书》）。被告省政府认为，原告王小琍向常州市人民政府递交《依法履责申请书》，请求对常州市武进区人民政府作出的武政办发〔2006〕25号《关于印发武进区被征地农民基本生活保障实施细则（试行)的通知》（以下简称25号文）进行合法性审查并作出书面答复，而规范性文件审查本质是行政机关内部监督行为，行政机关答复或未答复行为本身对申请人的权利义务不直接产生影响，王小琍不服常州市人民政府未对其《依法履责申请书》作出答复而申请行政复议，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理原告王小琍的行政复议申请。 原告王小琍诉称，原告于2019年4月3日向常州市人民政府邮寄《依法履责申请书》，请求其对常州市武进区人民政府作出的25号文进行合法性审查，并将查处结果书面告知原告。常州市人民政府收到《依法履责申请书》后，至今未予答复。原告对其未履行法定职责的行为不服，于2019年7月5日向被告省政府提起行政复议申请。被告作出不予受理决定。原告认为：1.本案争议焦点是常州市人民政府对王小琍的申请未予答复是否履行了法定职责，若常州市人民政府未履行法定职责，是否属于行政复议范围。被告省政府对上述焦点问题未作出评价，无法律依据。2.常州市人民政府对原告王小琍的申请未予答复,剥夺了原告的监督权和知情权。原告对常州市人民政府未履行法定职责不服提起行政复议申请，属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定了，公民、法人或者其他组织的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。3.被告省政府不予受理行政复议申请的理由，与事实不符。由于25号文内容不合法，村委会依据该文件剥夺了包括原告王小琍在内的出嫁女的合法权益，造成原告本该享有的失地农民的社会保障被剥夺，对原告的权利义务产生实质性的影响。故规范性文件合法性审查既有内部监督作用，也会对外部的权利义务有实质性影响。综上，请求法院依法撤销省政府作出的《不予受理决定书》，责令其依法受理原告的行政复议申请。 原告王小琍为支持己方的主张，‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌向本院提交了如下证据：1.《不予受理决定书》；2.《行政复议申请书》及邮寄凭证；3.《依法履责申请书》及邮寄凭证；4.25号文。 被告省政府辩称，省政府作出《不予受理决定书》认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。1.原告向常州市人民政府递交《依法履责申请书》，请求对常州市武进区人民政府作出的25号文进行合法性审查并作出书面答复，而规范性文件合法性审查本质是行政机关内部监督行为，行政机关答复或者未答复行为本身对原告的权利义务不产生影响。原告不服常州市人民政府未对其《依法履职申请书》作出答复向被告提出的行政复议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。故被告依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定作出不予受理决定，认定事实清楚。2.原告于2019年7月5日申请行政复议，被告于2019年7月10日作出《不予受理决定书》并于次日邮寄送达，程序合法。综上，请求法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回原告的诉讼请求。 被告省政府为支持己方的意见，‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌向本院提交了如下证据、依据。证据有：1.《行政复议申请书》及邮寄凭证；2.《依法履责申请书》；3.《不予受理决定书》及邮寄凭证。依据有：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款。 庭审中，双方当事人对对方当事人向本院提交的证据均发表了质证意见。原告王小琍对被告省政府证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议；对证据3‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌的真实性、关联性认可，形式上的合法性亦予以认可。被告省政府对原告王小琍证据1—4的真实性、合法性、关联性及证明目的均‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌予以认可。 本院对双方当事人向本院提交的证据认证‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌如下：原告王小琍提交的证据1—4和被告省政‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌府提交的证据1—3均与本案待证事实有关联，且‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌来源真实、合法，本院予以确认。 本院经审理查明，原告王小琍于2019年4月3日向常州市人民政府邮寄《依法履责申请书》，请求常州市人民政府对常州市武进区人民政府作出的25号文进行合法性审查，并将查处结果书面告知原告王小琍。常州市人民政府收到《依法履责申请书》后，至今未予答复。原告王小琍认为常州市人民政府未履行法定职责，于2019年7月5日向被告省政府申请行政复议，请求：责令常州市人民政府依法履行法定职责，对王小琍的申请作出处置。2019年7月10日，被告省政府对原告王小琍的申请进行审查后，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定决定不予受理，并于次日向原告王小琍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌邮寄送达了《不予受‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍理决定书》。原告王小琍认为被告省政府作出的《不予受‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍理决定书》违法，遂诉至本院。 本院认为，本案的争议焦点为被告省政府作出的《不予受‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍理决定书》是否合法。行政机关应当依法履行法定职责，不履行法定职责的，应当承担相应的责任。但并非所有行政机关不履行职责的行为都属于行政复议受案范围。上级行政机关对下级行政机关出台的规范性文件进行合法性审查，属于行政机关内部监督行为。本案中，原告王小琍要求常州市人民政府对常州市武进区人民政府作出的规范性文件进行审查，系要求上级行政机关履行对下级行政机关的监督职责，该职责是行政机关上下级之间的内部行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条所规定的行政复议受案范围。因此，被告省政府不予受理其行政复议申请并无不当。被告省政府收到原告王小琍的复议申请后，在法定期限内依法作出《不予受‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍理决定书》，程序亦合法。综上，对于原告王小琍要求撤销被告省政府作出的《不予受理决定书》，并要求责令其依法受理原告王小琍的行政复议申请的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌》第六十九条的规定，判决如下: 驳回原告王小琍的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王小琍负担。 如不服本判决，可在判决书送达之‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  崔玉文 人民陪审员  李利成 人民陪审员  张 岚 二〇一九年十二月三日 书记 员代  雪 姣