山东省烟台市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁06行终338号 上诉人（原审原告）姜守铎，男，1961年7月20日出生，汉族，无业，住山东省烟台市莱山区。 委托代理人赵晓明，男，1986年9月20日出生，汉族，个体，住山东省烟台市莱山区。 被上诉人（原审被告）烟台市莱山区自然资源局，住所地：山东省烟台市莱山区清泉路1号。 法定代表人孙学东，局长。 上诉人姜守铎因与烟台市莱山区自然资源局政府信息公开一案，不服山东省烟台市莱山区人民法院（2019）鲁0613行初75号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，2019年2月18日，原告在网上向被告申请政府信息公开，申请公开的信息内容为：烟台市莱山区初家街道庙后村范围集体土地上原集体房产登记情况，产权证书及编号。所需信息用途为：申请人作为山东省烟台市莱山区庙后村村民，为确认莱山区庙后村范围的集体土地上的集体房产其产权附属物补偿的合法性合理性。 2019年3月7日，被告作出[2019]第2号《政府信息不予公开告知书》，载明：“经查，您申请的烟台市莱山区初家街道庙后村范围集体土地上原集体房产登记情况，产权证书及编号等相关信息，属于个人隐私。根据《政府信息公开条例》第十四条第四项、第二十一条第㈡项规定，本机关决定不予公开。《中华人民共和国物权法》《不动产登记暂行条例》等法律法规制定的《不动产登记资料查询暂行办法》第一章第四条规定：不动产权利人、利害关系人可以依照本办法的规定，查询、复制不动产登记资料。第四章第十九规定：利害关系人查询需符合下列条件：一、因买卖、互换、赠与、租赁、抵押不动产构成利害关系的；二、因不动产存在民事纠纷且已经提起诉讼、仲裁而构成利害关系的;三、法律法规规定的其他情形。根据您提出的信息公开申请内容，您非权利人及利害关系人，故不予公开。”原告不服被告作出上述《政府信息不予公开告知书》的行政行为，提起本案诉讼。 另查明，原告于2019年1月19日就上述同样的信息内容在网上向烟台市莱山区初家街道办事处提出信息公开申请，2019年1月24日，烟台市莱山区初家街道办事处作出[2019]第（LS20190100011）号《政府信息公开告知书》，载明：“经查庙后村棚改项目挂牌时间为2008年，项目摘牌时原初家镇存档的房产档案已全部移交烟台市不动产登记中心莱山分中心（原莱山区房管局）统一管理。您申请的信息不属于本机关公开范围，本机关无法为您提供……建议您向烟台市不动产登记中心莱山分中心咨询……” 原审法院认为，《政府信息公开条例》（2007年4月5日中华人民共和国国务院令第492号公布，2019年4月3日中华人民共和国国务院令第711号修订），修订后的《政府信息公开条例》自2019年5月15日起施行。本案被告作出《政府信息不予公开告知书》的时间是2019年3月7日，故应适用修订前的《政府信息公开条例》。修订前的《政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”根据该条规定，在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下，应当优先适用特别法的规定。 本案中，原告向被告申请公开的信息为原告所在集体经济组织烟台市莱山区初家街道庙后村范围集体土地上原集体房产登记情况，产权证书及编号。该信息属于不动产登记信息。因不动产登记信息涉及特定的权利人或利害关系人，为平衡个人隐私与公众知情权，国家从法律、法规、规章等层面对不动产登记信息查询作出了专门规定。其中《中华人民共和国物权法》第十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”以中华人民共和国国务院令第656号公布、自2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”第二十八条规定：“查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的，不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得泄露查询获得的不动产登记资料。”以国土资源部令第63号公布、自2016年1月1日起施行的《不动产登记暂行条例实施细则》专设第六章“不动产登记资料的查询、保护和利用”，对不动产登记资料查询的主体、范围、方式和期限等作出了详细规定。上述规定充分保障了权利人和利害关系人获取不动产登记信息的权利。在此情况下，当事人如需获取相应的不动产登记信息，应根据上述法律、法规和规章的规定予以查询办理，而不应通过申请政府信息公开的方式，由此引发的争议，亦不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第㈠项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其请求事项应当属于行政诉讼受案范围，请求事项不属于行政诉讼受案范围的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室于2016年9月18日针对国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》作出的国办公开办函（2016）206号答复亦明确：“不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别，当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。”这一解释性规定亦是基于同样的考虑。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第㈠项之规定，裁定：驳回原告姜守铎的起诉。 上诉人姜守铎的上诉请求：撤销烟台市莱山区人民法院作出的（2019)鲁0613行初75号行政裁定。事实和理由：一、一审法院驳回上诉人起诉，严重侵害了法律赋予上诉人享有的基本诉权。上诉人在法定期限内向一审法院提起行政诉讼，一审法院立案庭也依法进行了审查，认为本案符合行政诉讼的受理条件。上诉人也有充分的事实理由和法律依据，用以庭审。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条，人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。即一审也要开庭审理，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的是不公开审理，但也要开庭审理。一审法院在没有开庭审理并听取上诉人事实理由和充分理解其真实意愿的情况下，就贸然作出行政裁定驳回上诉人起诉，这是对基本事实和案件情况的不了解，也是对上诉人基本诉权的剥夺。二、一审法院认定事实不清，未能充分理解上诉人在向被上诉人作出政府信息公开时真实的意愿表达，混淆两种截然不同的“行为”概念。把政府行政机关对土地和房屋征收过程中涉及公民切身利益的，需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息，属于应主动公开的行政行为，和申请查询公民个人私有不动产登记资料的行为进行了概念混淆。即把“应主动公开的政府信息”认定为“查询私人不动产登资料”的行为。上诉人所需信息，应属在土地征收房屋拆迁过程中，市县级人民政府确定的房屋征收部门或者现有的政府部门行使房屋征收的具体工作，对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织勘测定界和调查清点登记确认后，将调查结果在房屋征收范围内向被征收人公布的信息内容。就同一申请信息上诉人曾于2018年12月12日向庙后村村两委提交过《村务公开申请书》申请过，但至今未有任何答复。万般无奈下，上诉人才向烟台市莱山区自然资源局申请公开此内容，此举是依据相关法律法规规定，政府及其政府确定的房屋征收部门有权对村委会在土地征收房屋拆迁工作，进行监督和指导工作。首先在土地征收和房屋拆迁过程中，是由原烟台市国土资源局莱山分局(现更名烟台市莱山区自然资源局）组织有关部门负责进行勘测定界和调查清点登记确认的工作。上诉人所需信息正是该行政机关负责制作，理应由制作该政府信息的行政机关负责公开。其次在土地征收和房屋拆迁过程中，为显公平应先将庙后村土地及土地上的附属物进行组织、勘测、调查、清点、确认后，再对集体房产、私人房产进行辨别是否为违章建筑，即是否有产权证书或经过相关部门批准后所建。就是否取得产权证书的情况依法作出房屋征收补偿决定，在此过程中被上诉人应当将调查结果在被征收范围内向被征收人公开，以便于被征收群体对征收情况是否合理进行监督，此属应当主动开的信息。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条：房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。在国有土地上房屋征收问题上，结果公开非常重要，涉及被征收人的切身利益。同时房屋也直接关系到村民的生活，如庙后村村委会在旧村改造房屋拆迁过程中，对集体房产信息的不准确或者隐瞒，从而作出的决定导致集体资产严重流失，侵害村民的合法权益时，受侵害的村民可以行使民主管理和民主监督的权利，直接向上一级主管机关反映或申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。但此之前，村民首要清楚村集体房产的真实信息，即上诉人所需信息才能进行相应的维权。所以说上诉人所申请公开信息不仅不会对庙后村村集体和集体成员的利益造成不利影响和损失，反而是保护其利益不被流失或造他人侵占和利用。三、被上诉人所作出的〔2019〕第2号《政府信息不予公开告知书》存在多处违法违规，但一审法院在裁定书中未认定被上诉人有任何的不当或违法之处。属于认定事实不清、适用法律错误。其一就“个人隐私”，上诉人所需信息与“个人隐私”毫无关系，被上诉人直接定性为“个人隐私”，但又未具体写明引用的相关法律依据及条款。其二就“权利人和利害关系人”，上诉人作为集体经济组织成员自己的相关权利都附着在集体土地及集体建造的房屋和财产上。与上诉人乃至全体村民的生产、生活甚至生存都存在着直接利害关系。其三，被上诉人明知上诉人所申请信息为集体信息，就应在《政府信息不予公开告知书》中明确提出所申请信息“需应获得庙后村村民委员会的授权。”等此类告知，也便上诉人补交资料，避免后续浪费不必要的国家诉讼资源。除此之外还有像“未尽到及时、准确地公开政府信息，说明理由的义务”等不当之处，对此就可认定被上诉人在向上诉人作出政府信息回复时，不全面、不充分，过于敷衍。但其不当或违法之处都被一审法院“选择性”忽视了。综上所述，上诉人认为一审认定事实不清,适用法律法规错误，导致作出不公正、不合法的判决。为此，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，特向贵院提起上诉，依法保障上诉人的基本诉权。 被上诉人烟台市莱山区自然资源局在法定期间未提交答辩状。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条之规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第九条之规定，“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：㈠涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；㈡需要社会公众广泛知晓或者参与的；㈢反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；㈣其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”上诉人申请公开的信息属于政府信息，但不属于主动公开的信息。但是，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室于2016年9月18日针对国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》作出的国办公开办函（2016）206号答复明确指出：“不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别，当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。”据此，上诉人申请查询的信息应当通过不动产管理领域进行查询，而不应通过政府信息公开的方式进行查询，由此引发的争议，亦不应通过行政诉讼来要求政府履职。 综上,上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审裁定适用法律正确，所作裁定正确应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项规定,裁定如下: 驳回上诉,维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  鲁晓辉 审判员  吴继辉 审判员  纪晓静 二〇一九年十二月二十五日 书记员  闫彩玲