四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川13行终211号 上诉人（原审原告）营山县贝奇幼稚园，住所地四川省营山县朗池镇复兴路百顺巷53号。 法定代表人冯绍清，园长。 委托代理人杨寿东（系冯绍清丈夫），男，1962年1月17日出生，汉族，户籍地营山县。 被上诉人（原审被告）营山县住房和城乡建设局，住所地四川省营山县朗池镇北坝横街10号。 法定代表人李剑锋，局长。 委托代理人肖辉国，该局副局长。 委托代理人张宏，营山县朗池法律服务所法律工作者。 上诉人营山县贝奇幼稚园（以下简称贝奇幼稚园）因与被上诉人营山县住房和城乡建设局（以下简称营山县住建局）行政征收一案，不服四川省南充市高坪区人民法院（2019）川1303行初156号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审认定，经营山县发展和改革局批复同意，冯绍清等人自2014年底在营山县朗池镇复兴路筹建营山县多彩阳光幼儿园。2016年该幼儿园建成，并易名营山县贝奇幼稚园。该幼稚园总建筑面积11700余平方米，于2016年7月经过营山县发展和改革局等七部门的综合验收。2016年8月营山县贝奇幼稚园取得《四川省学前教育办园（班）许可证》，2016年10月取得民政部门法人登记，现已发展为当地知名民办托幼机构。 又查明，城市基础设施配套费是建设行政主管部门主要针对项目建设的一种收费，属于全国政府性基金，收取后缴入地方国库。减免执行城市基础设施配套费的政策依据主要有四个文件，《国务院办公厅转发教育部等部门关于建立中小学校舍安全保障长效机制意见的通知》属于其中之一。营山县人民政府于2013年发文同意调整本县城市基础设施配套费征收标准，其中县城规划区城市基础设施配套费按房屋建筑面积调整为每平方米45元。原营山县建设局于2015年11月2日向原营山县多彩阳光幼儿园征收城市基础设施配套费528989.04元，并开具了正规票据。冯绍清等人约于2019年4月获悉国办发［2013］103号文等文件的内容，向被告申请退费，被告明确拒绝。 再查明，原营山县建设局历经几次机构改革，其征收城市基础设施配套费的职能已由被告营山县住房和城乡建设局承继。 一审认为，本案争议焦点是两个源头性的规范性文件如何解读，也就是省物价局等《关于四川省建设管理行政事业性收费规定的通知》（川价字非［1992］107号）的附件四《四川省城市建设配套费收费管理办法》和《国务院办公厅转发教育部等部门关于建立中小学校舍安全保障长效机制意见的通知》（国办发［2013］103号）的解读。首先，川价字非［1992］107号文件的附件四《四川省城市建设配套费收费管理办法》中与本案相关的是“收费规定”内容之下“2、部队（含武警）的军事设施（不含家属宿舍、经营性设施）；中、小学校（不含中专校、技工校、培训中心）的教学用房和学生集体宿舍、幼儿园、托儿所、敬老院、福利院等民政部门办的社会福利设施用房；监狱和劳改、劳教用房；市政公用设施、党政机关（不含事业单位）办公用房；五保户、孤寡老人免收市政建设配套费。”学校的“社会福利设施用房”建设才能减免配套费，而原告是营利性幼儿园，不能适用本规定。其次，关于国办发［2013］103号文件的解读，原告提出文件第二部分中规定“（一）覆盖范围。全国城镇和农村、公办和民办、教育系统和非教育系统的所有中小学（含幼儿园）。”第四部分之“（三）落实扶持鼓励政策”规定“校舍建设项目涉及的行政事业性收费和政府性基金，应予以免收”，原告新建项目据此应当免收配套费。解读文件不应限于局部，应当作整体理解：文件开篇即提出，“为贯彻落实《中华人民共和国防震减灾法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010年—2020年）》，进一步提高全国中小学校舍防震减灾能力，实现城乡中小学校舍安全达标，现就建立中小学校舍安全保障长效机制提出如下意见。”，在第二部分之“（二）总体要求”中规定“……坚持建管并重，通过维修、加固、重建、改扩建等多种形式，逐步使所有校舍满足国家规定的建设项目标准、重点设防类抗震设防标准和国家综合防灾要求……”，该部分之“（五）严格校舍安全项目管理制度”规定“中小学校舍维修、加固、重建、改扩建项目，必须严格执行项目法人责任制、招投标制、工程监理制、合同管理制”，通览全文，文件所称的校舍建设不包括新建项目，原告应当依法缴纳城市基础设施配套费。 综上，原告营山县贝奇幼稚园关于确认原营山县建设局征收行为无效的请求没有证据支撑。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告营山县贝奇幼稚园的诉讼请求。 上诉人贝奇幼稚园上诉称，一、一审判决认定:上诉人所建幼儿园是新建项目，不适用国办发[2013]103号文件，应当依法缴纳城市基础设施配套费。这一认定是对该文件的机械、片面理解，是错误的。第一、该文件的覆盖范围是:“全国城镇和农村、公立和民办、教育系统和非教育系统的所有中小学(含幼儿园)”。落实扶持鼓励政策的表述是:“校舍建设项目涉及的行政事业性收费和政府性基金，应予以免收”。第二、该文件明确落实《防震减灾法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，实现城乡中小学校舍安全达标，建立中小学校舍安全保障长效机制。如果只是对进行维修、加固、重建、改扩建的校舍安全要求达标，那么新建的校舍安全就可以不要求达标?第三、一审判决认为国办发[2013]103号文件所称的校舍建设不包括新建项目。国家绝对是要求校舍安全建设一次性达标，绝对是反对校舍安全必须经过维修、加固、重建、改扩建等才能达标的做法。可见，该文中的“建管并重”就是指多种形式的建和管，也应包括新建校舍及管理。第四、川办发[2014]41号文件就是根据《防震减灾法》和国办发[2013]103号文件精神制订的。对新建校舍(包括幼儿园)必须达到规定标准，这也证明新建校舍各级政府都要管，都要进行同样的政策扶持。二、一审判决认定，学校的社会福利设施用房建设才能减免配套费，而原告是营利性幼儿园，不能适用本规定，这一认定也是错误的。上诉人的幼儿园也在减免范围之内。如果不在范围之内，也应适用新的规定，即国办发[2013]103号文件和川办发[2014]41号的规定。三、适用法律不当。由于一审判决定性错误，因此导致法律适用错误。四、上诉人所办幼儿园虽然是民办幼儿园，但与公办幼儿园具有同等的法律地位。 综上所述，一审判决认定事实和适用法律错误，请求撤销(2019)川1303行初156号行政判决书，并依法改判。 被上诉人营山县住建局辩称，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。川价字非[1992]107号文件适用的对象是民政部门办的社会福利设施的用房，但是上诉人是私立幼儿园，不符合该规定。国办发[2013]103号文件中，明确是维修、加固、重建、改扩建项目予以免收，但上诉人是新建幼儿园，也不应适用该文件。关于征收的面积和价格，上诉人是没有异议的。征收行为合法有效，请求驳回上诉，维持原判。 二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是被上诉人营山县住建局向上诉人贝奇幼稚园征收城市基础设施配套费的行政行为是否无效。 上诉人主张，其作为新建的民办幼儿园，根据川价字非（1992）107号省物价局、财政厅、建设委员会《关于四川省建设管理行政事业性收费规定的通知》和国办发[2013]103号《国务院办公厅转发教育部等部门关于建立中小学校舍安全保障长效机制意见的通知》的规定，应免收城市基础设施配套费。首先，根据财政部《关于公布2012年全国政府性基金项目目录的通知》的规定，城市基础设施配套费属于政府性基金。根据财政部《政府性基金管理暂行办法》第二十一条“除法律、行政法规和中共中央、国务院或者财政部规定外，其他任何部门、单位和地方各级人民政府均不得批准设立或者征收政府性基金，不得改变征收对象、调整征收范围、标准及期限，不得减征、免征、缓征、停征或者撤销政府性基金，不得以行政事业性收费名义变相设立政府性基金项目。”的规定，川价字非（1992）107号文件不适用本案。其次，根据国办发[2013]103号文件的规定，其中明确是对中小学校舍维修、加固、重建、改扩建项目涉及的行政事业性收费和政府性基金，应予以免收，但并不包括新建项目。故被上诉人营山县住建局向上诉人贝奇幼稚园征收城市基础设施配套费的行为，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”的规定，上诉人的上诉主张，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人营山县贝奇幼稚园负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 任雅莉 审 判 员 庄 娟 审 判 员 石 炜 二〇一九年十二月十二日 法官助理 刘 伟 书 记 员 刘 唯