广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤02行终207号上诉人（原审原告）林祯祥，男，1953年2月20日出生，汉族，住广东省韶关市曲江区********************。委托代理人赵菁，广东浈阳律师事务所律师。委托代理人吴心仪，广东浈阳律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）韶关市曲江区乌石镇人民政府。住所地广东省韶关市曲江区********。法定代表人江清霞，镇长。出庭负责人谭文烽，中共韶关市曲江区乌石镇委员会委员。委托代理人宋添阳，韶关市曲江区樟市法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）韶关市曲江区人民政府。住所地广东省韶关市曲江区*********。法定代表人伍文，区长。出庭负责人蓝振球，副区长。委托代理人梁耀升，韶关市曲江区司法局政府法律事务股股长。委托代理人刘森华，韶关市曲江区司法局公职律师事务所主任。原审第三人林永培，男，1945年3月15日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区*************。原审第三人陈美凤，女，1947年12月28日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区*************。原审第三人林永新，男，1942年10月3日出生，汉族，住广东省韶关市曲江区********************。原审第三人林永连，男，1941年6月6日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区*************。上诉人林祯祥因与被上诉人韶关市曲江区乌石镇人民政府（以下简称乌石镇政府）、韶关市曲江区人民政府（以下简称曲江区政府）及原审第三人林永培、陈美凤、林永新、林永连镇政府行政裁决、行政复议一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初250号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，本案争议山岭坐落在韶关市曲江区**************，地名叫“屋背底”。争议山岭的四至范围：东至林祯祥的晒谷坪，南至路，西至林永新的房屋，北至山。争议山岭长14米、宽12.9米，面积180.6平方米。1990年5月24日，林永培（甲方）与林祯祥（乙方）为承耕责任田一事签订一份《协议》，内容有“（一）甲方在一九九一年元月一日起将承耕责任田移交乙方承耕，甲方在移交后永远不得再要求收回承耕。（二）甲方周边地，开荒地如不耕种应移交乙方，不得转交他人耕种。责任山双方管理，享受收入，如政策变更以新政策为准。（三）甲方一并移交牛栏半间、粪屋半间。另农具移交款壹佰陆拾捌元正。（四）乙方接受承耕后应负责责任田公余粮任务及上级下达各项任务。遵守当地一切规章制度。（五）乙方享受斗龙湾村社员一切同等待遇。（六）甲方处理财产时在同等条件下乙方享受优先权。（七）乙方可在责任山内建住房、厕所、牛栏等屋。（八）自协议在乙方户口迁入本村时生效。”1991年4月14日，林祯祥代耕林永培责任田后因耕牛变动，双方签订《补充协议》，内容为：“（1）原林永培卖给林祯祥的耕牛因残退回给林永培自行处理。（2）林永培借给林祯祥现金陆百元正，另购耕牛一条,借条另写。一九九四年底还清。（3）调整线路装电表款另向林永培借捌拾叁元正，限时在一九九四年底还清。（4）退还给林永培风车壹部折款壹佰伍拾元整。在总款扣除实际林祯祥欠林永培现金伍佰叁拾叁元正。（5）房屋借住十年，从一九九一年起算，十年后房屋由林永培收回自行处理。”2004年2月26日，原曲江县人民政府颁发曲江林证字（2004）第0200185号《林权证》给斗龙湾村小组，证内记载“坐落：曲江县乌石镇展如村委，小地名：丘屋背夫山等，面积：266亩，林种：用材林，林地使用期：长期，四至：东：西线公路，南：田边，西：水圳，北：田边，林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权均属斗龙湾村小组。”2007年7月20日，林祯祥与林永培因住房归还问题发生纠纷,在乌石镇人民调解委员会的主持调解下，双方达成韶曲乌人调（2007）15号《调解协议书》，内容有“纠纷简要情况：1990年底，林永培因工作需要把全家人户口从农村迁往到韶关发电厂并在电厂宿舍居住，为此就把原在农村时承包耕种的农田流转给了林祯祥承包经营，并签订了有关合同，其中合同约定林永培要把原在农村居住的全部泥砖房屋无偿给林祯祥居住使用十年（从1991年1月1日至2000年12月31日止），期满后由林永培收回房子。然而至今林祯祥仍然还在居住，现林永培提出要求收回房子，但林祯祥不答应归还，因此产生了纠纷。2007年7月18日，林永培申请乌石镇人民调解委员会解决纠纷，镇调委会于2007年7月19日召集双方做调解工作，经调解，双方自愿达成如下协议:一、林永培同意把位于展如村委斗龙湾村小组公路旁的自家的房产（现林祯祥居住的泥砖房）继续无偿给林祯祥使用到2010年12月31日止，林祯祥必须把居住的房屋退还给林永培，否则林永培可以强行收回房子，同时由此造成的损失由林祯祥负责。二、林祯祥自愿明确:在2007年8月1日起至把房屋退还给林永培前，如果其居住的房屋出现了崩塌事故，一切事故责任由其本人负责，林永培不用负任何责任。三、林永培同意林祯祥在其屋背后的自留山的空地里建房，但林祯祥必须在与林永新（林永培的哥哥）的楼房附近相邻空地里留出一块5.5米宽的空地给林永培建房屋所用。四、本协议一式三份,双方当事人各一份，镇调委会一份。”2009年12月30日，韶关市曲江区人民法院对林祯祥与林永连、林永新、林永培财产损害赔偿一案作出（2009）韶曲法民初字第472号《民事判决书》，认为林祯祥自1990年与林永培签订协议、迁入斗龙湾村后，一直都在使用晒谷坪，在晒谷坪损坏的情况下，其提出修复晒谷坪的请求，目的是解决生产生活中晒稻谷的需要。而林永培已经迁出斗龙湾村，不再需要使用晒谷坪，晒谷坪由林祯祥修建使用，更切合实际，更有利于经营管理与生产发展，因此，应准许林祯祥修建一块晒谷坪使用。至于晒谷坪旁边的空地，不属于本案解决的范围，双方对该空地的使用权有争议，应向政府部门申请解决。据此判决：准许林祯祥在其现住房门前自行修建一块晒谷坪使用，晒谷坪的用地范围：在林祯祥住房门前水泥台阶为起点，北到南宽为6.9米，东至西长为9.8米。2010年6月24日，斗龙湾村小组召开村民代表会议，讨论通过该村小组林改方案及分配方案。其中对自留山的意见是，本村自留山采取生不补，死不收政策，长期使用，允许继承，由农户申领换发新证或连户换证（指面积太小、在地形图上难以勾划的情况）。2012年10月9日，因林祯祥准备在争议地建房，与林永培等四人发生宅基地权属争议，林祯祥向乌石镇政府提出宅基地权属调处申请。林祯祥提供了与林永培于1990年5月24日签订的《协议》、原曲江县人民政府于1983年颁发给户主姓名为陈美凤的曲林证No:008658《自留山证》（该证记载：地名：屋背底，种类:樟树，面积：1亩，四至：东以坝尾为界，南以风景岭为界，西以丘建华岭至墩为界，北以坝尾边为界）、申请建房报告等作为争议宅基地的权属依据。林永培等四人提交了原曲江县人民政府于1983年颁发给户主姓名为陈美凤的曲林证No:008658《自留山证》（该证记载：地名：屋背底，种类:樟树，面积：1亩，四至：东以坝尾为界，南以风景岭为界，西以丘建华岭至墩为界，北以坝尾边为界）作为争议宅基地的权属依据。2012年11月，乌石镇政府召集林祯祥与林永培、林永新、林永连到现场指认争议宅基地范围，确认双方争议的宅基地范围为长14米、宽12.9米，即面积180.6平方米。2013年3月26日，因有证据需要补充调查取证，乌石镇政府决定撤销乌府[2012]48号《宅基地使用权纠纷争议处理决定书》。2013年4月18日，乌石镇政府作出乌府[2013]12号《土地使用权争议处理决定书》，认为：1、争议地在丘屋背夫山范围内，林永培、林永新、林永连虽提出原是其父亲林桥养的自留山，但该山的林地使用权现登记在斗龙湾村小组的名下，争议地的使用权应为斗龙湾村小组所有。2、斗龙湾村小组虽然已同意林祯祥在其晒谷坪旁使用120平方米的土地建房，但应依法向有关部门申请批准。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，《林木林地权属争议处理办法》第六条，《韶关市**宅基地管理规定》第五条，《韶关市曲江区**宅基地建房管理暂行办法》的规定，决定：一、争议地使用权归斗龙湾村小组所有。二、林祯祥要求处理的其他事项不在该府的裁决范围，现予驳回。2013年8月22日，乌石镇镇村建设办出具《关于林祯祥申请建房的处理意见》，内容有“一、林祯祥现有住房面积130平方米，晒谷坪面积140平方米，都在斗龙湾村集体土地规划宅基地范围内，按照一户一宅原则，林祯祥报告中所指的建房地址，不符合在集体土地建房条件。二、入户调查情况：斗龙湾村总户数48户，同意林祯祥建房的23户，占47%。根据以上调查情况，决定对林祯祥申请建房作出如下处理意见：一、林祯祥收回原建房申请报告，重新向展如村民委员会提出建房申请。二、按法定建设程序应提交的其他资料。”2015年12月2日，林祯祥向乌石镇政府提出申请，要求撤销该府2013年4月18日作出的乌府[2013]12号《土地使用权争议处理决定书》，确认争议旧屋背底宅基地的使用权归林祯祥使用。2016年3月15日，因查实争议地于上世纪八十年代斗龙湾村小组分自留山时已分给了个人，乌石镇政府决定撤销乌府[2013]12号《土地使用权争议处理决定书》。2016年6月20日，乌石镇政府作出乌府[2016]11号《林地使用权争议处理决定书》，认为斗龙湾村小组在分自留山期间已将争议山分给了陈美凤家，原曲江县人民政府还颁发了该山的自留山证。林祯祥与林永培2007年7月20日已就争议地达成调解协议书，约定林祯祥在争议地上建房，必须在与林永新的楼房附近相邻空地留出一块5.5米宽的空地给林永培建房屋所用，该调解协议书是在该自留山使用权没有争议的前提下签订的。据此决定：1、从林祯祥晒谷坪边起向林永新房屋方向丈量7.4米宽、长14米范围的争议地，归林祯祥使用。2、其余的争议地宽5.5米、长14米的范围归林永培、陈美凤使用。2017年5月12日，本院作出（2017）粤02行终48号《行政判决书》，认为争议的自留山原为林永培一家使用，1990年底，林永培因工作需要把全家人户口从农村迁往到韶关市发电厂并在电厂宿舍居住至今。林永培全家是否具备斗龙湾村小组集体经济组织成员资格，以及林永培的近亲属是否承接该使用权等，乌石镇政府作出的处理决定均没有调查清楚，其行政行为主要证据不足。据此判决：撤销乌石镇政府作出的乌府[2016]11号《林地使用权争议处理决定书》，限乌石镇政府在判决生效后九十日内重新作出行政行为。2017年9月20日，乌石镇政府作出乌府[2017]9号《驳回申请决定书》，认为林祯祥与林永培、陈美凤、林永新、林永连均主张争议林地的使用权，经调查，双方发生的纠纷并非是林地使用权纠纷，是林地使用权流转合同纠纷，该类纠纷应走其它法律途径解决，林祯祥提交的证据不足以证明其已取得了争议林地的全部使用权，因此决定：驳回林祯祥争议“屋背底”林地使用权的申请。2018年12月19日，本院作出（2018）粤02行终156号《行政判决书》，认为乌石镇政府在重新作出行政行为前没有依据人民法院生效判决的要求，调查核实有关林永培全家人斗龙湾村小组集体经济组织成员资格及近亲属真实意思表示等问题，属于作出行政行为主要证据不足的行为。乌石镇政府认为双方是林地使用权流转合同纠纷而适用林权争议的规定作出处理，适用法律、法规错误。乌石镇政府应当向林祯祥释明有关法律关系，要求林祯祥明确是对何种标的物提出申请。于是判决：撤销乌石镇政府的作出乌府[2017]9号《驳回申请决定书》，责令乌石镇政府重新作出行政行为。2019年2月18日，斗龙湾村小组出具《证明》，内容有“陈美凤、林永培一家的户口虽然已迁出斗龙湾村，但我们仍旧承认陈美凤、林永培一家是斗龙湾村的农村集体经济组织成员。陈美凤一家所分得的自留山，我村按照林改表决情况继续给陈美凤一家使用。”2019年3月4日，乌石镇政府对林会明（斗龙湾村小组现任组长）、林会南（斗龙湾村小组现任财务）、林成泰（斗龙湾村小组村民代表）、林会墙（斗龙湾村小组前任组长）作调查笔录。林会明等四人称，林祯祥与林永培所争议的土地属于林地，该地块斗龙湾村小组还没有规划为宅基地。虽然陈美凤一家的户口迁走了，但是他们一家还是属于我们村的村民，陈美凤家分得的自留山，我们村按照林改的方案继续归陈美凤一家使用。我们村还有几户也是户口迁走了，我们依旧保留他们的自留山使用权。2019年3月11日，乌石镇政府对林祯祥作询问笔录。林祯祥称，我申请的争议地其实就是自留山使用权争议，我同意将原申请书中请求事项的第二项“依法确认争议旧屋背底宅基地的使用权归林祯祥使用”变更为“依法确认争议屋背底自留山的使用权归林祯祥使用”。2019年3月12日，乌石镇政府对林永培、陈美凤、林永连、林永新作询问笔录。林永培等四人称，登记在陈美凤名下名为“屋背底”的自留山使用权没有由我们兄弟当中的任何一人承接，因为那块自留山一直都是由我们三兄弟（林永培、林永连、林永新）三家共同管理、使用。斗龙湾村小组其他农户也是这样，按照历史的使用习惯，兄弟多的农户的自留山也是由所有兄弟的家户共同管理使用。2019年3月20日，乌石镇政府对林祯祥与林永培、陈美凤、林永新、林永连争议斗龙湾村小组丘屋背夫山的屋背底林地使用权纠纷作出韶曲乌府[2019]6号《林地使用权争议处理决定书》，查明争议地在斗龙湾村小组管辖的山地范围内,有斗龙湾村小组所持的曲江林证字（2004）0200185号林权证为证，争议地地名是丘屋背夫山的屋背底，位于林祯祥晒谷坪与林永新房屋之间，长14米、宽12.9米（从晒谷坪至林永新房屋排水沟边）。该争议的屋背底山，斗龙湾村小组在分自留山期间已分给了陈美凤与林永培家，原曲江县人民政府颁发了自留山证给陈美凤。争议地是该自留山的一部分，约在1998年，林祯祥将争议山地平整成平地。关于林永培全家是否具备斗龙湾村小组集体经济组织成员资格，以及林永培的近亲属是否承接该使用权问题。经调查核实，斗龙湾村小组承认林永培全家还是斗龙湾村小组集体经济组织成员，还继承享有斗龙湾村小组原分得的自留山的使用权，林永培的近亲属没有承接该争议山的使用权，林永培的近亲属一致认为该山按照本村的使用习惯继续由他们三兄弟（林永培、林永连、林永新）三家共同管理使用。关于林祯祥的申请请求是要求解决屋背底“宅基地使用权”还是“林地使用权”纠纷问题。乌石镇政府已向林祯祥释明有关法律关系，林祯祥已明确要求解决屋背底的“林地使用权”纠纷。关于林永培一方原权属为自留山使用权，林祯祥与林永培之间协议的自留山使用权是否依法转化为其他性质的土地使用权问题。经向乌石镇城建办和斗龙湾村小组调查核实，双方所争议的土地还属于林地，该地块斗龙湾村小组和乌石镇城建办还没有将其规划为宅基地。认为本案是林地使用权争议，根据原林业部颁布的《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条的规定，林祯祥以1990年5月24日与林永培签订的承耕责任田等事宜的《协议》和1991年4月14日与林永培签订代耕责任田后因耕牛变动的《补充协议》，主张屋背底的林地使用权，理由不充分。根据中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第八条第二款的规定，自留山作为农村集体经济组织依据政策划定给农户长期使用的农村集体土地，其使用权的变化应当依法且在农村集体经济组织许可的情况下进行，而现并无自留山可转让的法律法规规定。更何况，《协议》和《补充协议》根本就没有涉案自留山使用权主体变更的条款。因此，林祯祥以《协议》和《补充协议》主张争议屋背底的林地使用权权利，理由不充分、证据不足、于法无据。本案的争议地屋背底，斗龙湾村小组在分自留山期间已将该山分给了陈美凤与林永培家，原曲江县人民政府还颁发了该山的自留山证给陈美凤。1990年底，林永培虽然因工作需要把全家人户口从农村迁往到韶关发电厂，并在电厂宿舍居住，但斗龙湾村小组村民代表在2010年6月24日《斗龙湾村（村民小组）林改操作方案表决情况表》的签名表决中已明确斗龙湾村小组各户原已分得的自留山不变，由各户继续保留使用和申领换发新证。斗龙湾村小组的表决决定不违反中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》中“自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。”的规定。而斗龙湾村小组仍承认陈美凤与林永培全家还是斗龙湾村小组集体经济组织成员，与《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”不相悖。自留山是由集体经济组织以户为单位分给本集体经济组织的各户长期使用的，陈美凤持有该争议山的自留山证，说明争议山的使用权属于陈美凤与林永培的家庭拥有，而林永新、林永连不属于陈美凤与林永培的家庭成员，其二人主张争议涉案山的权利，理由不充分、证据不足。据此，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款，中华人民共和国林业部颁布的《林木林地权属争议处理办法》第三条，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款、第二十四条的规定，决定：从林祯祥晒谷坪边起向林永新房屋排水沟边方向丈量12.9米宽、长14米范围的全部争议地，归陈美凤与林永培使用。林祯祥不服乌石镇政府作出的上述韶曲乌府[2019]6号《林地使用权争议处理决定书》，于2019年4月18日向曲江区政府申请行政复议。曲江区政府2019年4月23日受理。2019年6月12日，曲江区政府作出韶曲府行复决字[2019]04号《行政复议决定书》，认为争议地在斗龙湾村小组管辖的山地范围内，且斗龙湾村小组持有林权证，陈美凤也取得了争议地自留山证，权属明确。陈美凤与林永培全家人户口虽已迁出斗龙湾村小组，但斗龙湾村小组仍承认其全家还是斗龙湾村小组集体经济组织成员，况且斗龙湾村小组村民代表在2010年6月24日《斗龙湾村（村民小组）林改操作方案表决情况表》的签名表决中已明确斗龙湾村小组各户原已分得的自留山不变，由各户继续保留使用和申领换发新证。林祯祥以1990年5月24日与林永培签订的承耕责任田等事宜的《协议》和1991年4月14日与林永培签订代耕责任田后因耕牛变动的《补充协议》主张争议屋背底的林地使用权，理由不充分。乌石镇政府作出韶曲乌府[2019]6号《林地使用权争议处理决定书》的行政行为，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，决定：维持乌石镇政府作出的韶曲乌府[2019]6号《林地使用权争议处理决定书》。2019年7月1日，林祯祥向一审法院提起行政诉讼，请求判决：一、撤销乌石镇政府作出的韶曲乌府[2019]6号《林地使用权争议处理决定书》，责令乌石镇政府对“屋背底”林地使用权重新作出处理决定，并依法确认争议林地使用权归林祯祥所有。二、撤销曲江区政府作出的韶曲府行复决字[2019]04号《行政复议决定书》。三、本案诉讼费由乌石镇政府、曲江区政府负担。林永培与陈美凤系夫妻关系，林永培、林永新、林永连系同胞兄弟关系。一审法院认为，乌石镇政府作出的韶曲乌府[2019]6号《林地使用权争议处理决定书》和曲江区政府作出的韶曲府行复决字[2019]04号《行政复议决定书》合法，理由如下：本案系林祯祥与林永培等四人对属于韶关市曲江区**************所有的“屋背底”山岭内长14米、宽12.9米，面积为180.6平方米的林地使用权纠纷。林永培等四人提供了原曲江县人民政府于1983年颁发给户主姓名为陈美凤的曲林证No:008658《自留山证》（该证记载：地名：屋背底，种类:樟树，面积：1亩，四至：东以坝尾为界，南以风景岭为界，西以丘建华岭至墩为界，北以坝尾边为界）作为争议林地的权属依据。林祯祥提供了与林永培于1990年5月24日签订的《协议》、原曲江县人民政府于1983年颁发给户主姓名为陈美凤的曲林证No:008658《自留山证》、申请建房报告等作为争议林地的权属依据。1990年底，林永培虽然因工作需要把全家人户口从农村迁到韶关发电厂，并在电厂宿舍居住，但斗龙湾村小组村民代表在2010年6月24日《斗龙湾村（村民小组）林改操作方案表决情况表》的签名表决中已明确斗龙湾村小组各户原已分得的自留山不变，由各户继续保留使用和申领换发新证。斗龙湾村小组的表决决定不违反《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》中“自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。”的规定。林祯祥以1990年5月24日与林永培签订的承耕责任田等事宜的《协议》和1991年4月14日与林永培签订代耕责任田后因耕牛变动的《补充协议》主张争议“屋背底”的林地使用权，而上述《协议》和《补充协议》没有就“屋背底”自留山的使用权主体变更的条款。据此，乌石镇政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第二十四条“县级以上人民政府依法受理和调处本行政区域内的林权争议。但是，乡镇、街道行政区域内个人之间、集体组织与个人之间林地使用权、林木所有权、林木使用权的争议，由所在地乡镇人民政府、街道办事处受理和调处。”的规定，作出“从林祯祥晒谷坪边起向林永新房屋排水沟边方向丈量12.9米宽、长14米范围的全部争议地，归陈美凤与林永培使用。”的处理决定，符合法律规定。曲江区政府受理林祯祥的行政复议申请后，认为争议地在斗龙湾村小组管辖的山地范围内，且斗龙湾村小组持有林权证，陈美凤也取得了争议地自留山证，权属明确。陈美凤与林永培全家人户口虽已迁出斗龙湾村小组，但斗龙湾村小组村民代表在2010年6月24日《斗龙湾村（村民小组）林改操作方案表决情况表》的签名表决中已明确斗龙湾村小组各户原已分得的自留山不变，由各户继续保留使用和申领换发新证。林祯祥以1990年5月24日与林永培签订的承耕责任田等事宜的《协议》和1991年4月14日与林永培签订代耕责任田后因耕牛变动的《补充协议》主张争议屋背底的林地使用权，理由不充分。乌石镇政府作出韶曲乌府[2019]6号《林地使用权争议处理决定书》的行政行为，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。于是根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”的规定，作出维持乌石镇政府裁决的复议决定，亦符合法律规定。关于林祯祥认为乌石镇政府所作处理决定遗漏原第三人斗龙湾村小组参与的问题。林祯祥与林永培等四人争议的“屋背底”林地的所有权属于斗龙湾村小组所有，该事实有原曲江县人民政府2004年2月26日颁发给斗龙湾村小组的曲江林证字（2004）第0200185号《林权证》证实，本案并无其他单位对“屋背底”林地的所有权提出争议。而乌石镇政府所作出的“屋背底”林地的使用权归属裁决并不影响斗龙湾村小组的所有权权属，因此，斗龙湾村小组在本案中不属于是必须参与的当事人。故对林祯祥的上述抗辩意见，一审法院不予采信。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回林祯祥的诉讼请求。上诉人林祯祥不服一审判决向本院提起上诉称,一、林永培、陈美凤已是城镇居民，早已不具有斗龙湾村民小组的集体成员资格，不可能享有作为农户才有资格享有的集体林地使用权。乌石镇政府单凭所谓村小组认可林永培、陈美凤是集体经济组织成员的荒谬陈述，便强行将集体林地确权归城镇居民林永培、陈美凤使用，严重违法。本案也没有充分有效的证据证实林永培、陈美凤已经过法定程序，集体表决确认其作为城镇居民可依法继续享有集体自留山使用权。二、林祯祥与林永培于1990年签订涉案《协议》后，林祯祥便接替了林永培的斗龙湾集体组织成员身份，双方发生了村民资格的替代。林祯祥基于协议、也基于斗龙湾村小组村民身份而拥有“屋背底”林地使用权，并存在长期经营管理事实。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第九款“当事人之间的协议书或赠与凭证”的规定，该份《协议》可以作为林祯祥的权属来源证据，乌石镇政府认为林祯祥主张理由不充分，明显错误。三、乌石镇政府的处理决定确权四至错误，遗漏原第三人斗龙湾村小组，对林永培等人提交的证据并未组织质证，剥夺了林祯祥的合法权利，程序严重违法。四、林会南所作《声明》证实调查笔录中并非其本人签名，证实乌石镇政府所作的处理决定中部分材料不真实。五、没有任何文字或证据证实斗龙湾村小组通过集体表决确认陈美凤即使变更为城镇户籍仍然享受集体土地权利。上诉请求：一、撤销一审判决，撤销乌石镇政府作出的韶曲乌府[2019]6号《林地使用权争议处理决定书》和曲江区政府作出的韶曲府行复决字[2019]04号《行政复议决定书》，责令乌石镇政府对“屋背底”林地使用权重新作出处理决定，并依法确认争议林地使用权归林祯祥所有。二、乌石镇政府、曲江区政府承担一、二审诉讼费。被上诉人乌石镇政府答辩称，林祯祥以1990年5月24日与林永培签订的承耕责任田等事宜的《协议》和1991年4月14日与林永培签订代耕责任田后因耕牛变动的《补充协议》主张争议屋背底的林地使用权，但上述《协议》和《补充协议》没有“屋背底”自留山的使用权主体变更的条款。斗龙湾村小组在分自留山期间已将“屋背底”林地分给了陈美凤与林永培一家，且陈美凤已领取了原曲江县政府颁发的自留山证。乌石镇政府将争议地确权归陈美凤与林永培使用，符合法律规定。请求驳回林祯祥的上诉请求。被上诉人曲江区政府答辩称，一、陈美凤、林永培所在村小组作出的保留陈美凤、林永培村集体经济组织成员资格和陈美凤、林永培继续使用自留山的决定不违反相关法律、法规的规定。二、争议地《自留山证》登记在陈美凤名下，该证并未被撤销，是法定的认定山林使用权的有效证据。根据《协议》内容自留山仍然属于林永培使用，《协议》内容并无林永培将自留山使用权流转转让给林祯祥的意思表示，仅容许林祯祥在生产、生活范围内合理使用。自留山证和双方约定都没有将争议地使用权给林祯祥，林祯祥即使长期经营争议山林也不能证明该山林归其所有。三、本案系乌石镇政府处理个人之间林地使用权争议，斗龙湾村小组在本案中并不属于必须参与的当事人。综上，请求依法驳回林祯祥的上诉请求。原审第三人林永培述称，《协议》仅涉及责任田，不涉及自留山，自留山仍归林永培方所有，不存在争议。原审第三人陈美凤、林永新、林永连未进行陈述。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，乌石镇政府作出的韶曲乌府[2019]6号《林地使用权争议处理决定书》和曲江区政府作出的韶曲府行复决字[2019]04号《行政复议决定书》不合法。一、《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”综合考虑国家在土地制度和林权制度方面的总体原则和精神，农村集体经济组织内部的土地、林地承包是以户为单位，并以具有该农村集体经济组织成员身份为前提条件。二、《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》规定“自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。”自留山作为农村集体经济组织依据政策划定给农户长期使用的农村集体土地，其使用权的变化应当依法且在农村集体经济组织许可的情况下进行，林永培于1990年将全家人户口从农村迁到韶关发电厂，已转为非农户口的迁出人员应不再具有该农村集体经济组织成员身份，不宜认定非农户口人员继续享有涉案自留山的使用权。斗龙湾村小组作出的保留陈美凤、林永培村集体经济组织成员资格的决定与相关法律、法规的规定相悖。三、自留山由集体经济组织以户为单位分给本集体经济组织的各户长期使用，乌石镇政府作出的韶曲乌府[2019]6号《林地使用权争议处理决定书》不符合法律规定。曲江区政府根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，作出维持乌石镇政府裁决的复议决定，本院亦予以撤销。综上所述，原判认定事实不清，适用法律、法规错误，应予撤销。林祯祥的上诉理由充分，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初250号行政判决；二、撤销韶关市曲江区乌石镇人民政府作出的韶曲乌府[2019]6号《林地使用权争议处理决定书》和韶关市曲江区人民政府作出的韶曲府行复决字[2019]04号《行政复议决定书》；三、限韶关市曲江区乌石镇人民政府于本判决生效之日起的法定期限内重新作出行政行为。二审案件受理费50元，由被上诉人韶关市曲江区乌石镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇一九年十一月二十七日法官助理  吴文才书 记 员  郑翠莹