广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终693号上诉人（原审原告）张浩森，男，1959年11月16日出生，汉族，住。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地。法定代表人杨小晶，该局局长。委托代理人任博佳，广东星英律师事务所律师。委托代理人张戈，该局工作人员。原审第三人霍启聪。上诉人张浩森因诉被上诉人佛山市自然资源局(以下简称市自然资源局)其他行政行为一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初550号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：张浩森是佛山市禅城区*******（怡景苑）*区62座的业主。2018年5月24日，张浩森通过走访向佛山市禅城区城市综合管理局（以下简称区城管局）反映佛山市禅城区*******怡景苑*区61号业主在花园设置围栏。区城管局收悉后，于2018年*月7日向原佛山市禅城区发展规划和统计局（以下简称原禅城区发规局）发文《佛山市禅城区城市综合管理局关于反映禅城区魁奇二路**号（怡景苑）一区61座花园东侧涉嫌违法建设问题的咨询函》(以下简称《咨询函》)，咨询怡景苑*区61号业主在房屋花园东侧护栏用塑料板将护栏围挡起来的行为是否属于对规划造成影响的情形。2018年*月20日，原禅城区发规局作出《佛山市禅城区发展规划和统计局关于禅城区魁奇二路**号（怡景苑）一区61座花园东侧涉嫌违法建设问题的复函》（以下简称《复函》）回复区城管局：根据区城管局提供资料，禅城区魁奇二路**号（怡景苑）一区61座业主在房屋花园东侧防护栏杆位置、靠内部花园一侧自行设置了塑料板，根据原禅城区发规局规划管理职能，上述增设塑料板的行为，不属于新建建（构）筑物的情形，无需办理建设工程规划许可手续，不在原禅城区发规局业务范围。2018年*月22日，区城管局作出禅城综执函〔2018〕265号《佛山市禅城区城市综合管理局关于张浩森反映魁奇二路****区61号业主在花园设置围栏的信访事项处理意见书》（以下简称《意见书》）答复张浩森，一、经查，魁奇二路****区61号业主在其花园东侧护栏的西侧（当事人房产权属范围内）进行围挡，现场未发现破坏原有护栏结构情况。经函询原禅城区发规局意见，该业主的行为不属于新建建（构）筑物的情形，无需办理建设工程规划许可手续。二、鉴于张浩森反映的问题属公民之间的民事纠纷，建议张浩森通过司法途径维护自身权益。张浩森收到区城管局作出的《意见书》后，于2018年*月28日向原禅城区发规局申请公开其向区城管局作出的《复函》，原禅城区发规局于同年7月*日对张浩森作了禅发规统信息复[2018]34号《关于政府信息公开的复函》，函复张浩森：《复函》为原禅城区发规局配合执法部门办案过程性文件，其公开属性界定为“不公开”，原禅城区发规局决定不予提供。同时，原禅城区发规局将《复函》主要内容告知了张浩森。张浩森于2018年7月9日向原禅城区发规局申请公开《复函》的文件号，同年7月24日，原禅城区发规局作出禅发规统信息复[2018]36号《关于政府信息公开的复函》，函复张浩森该《复函》无发文字号。2018年7月19日，张浩森再次要求原禅城区发规局公开《复函》及出具《复函》的依据以及提出询问函的具体单位，原禅城区发规局于同年8月*日作出禅发规统信息复[2018]37号《关于政府信息公开的复函》，告知张浩森：原禅城区发规局是应区城管局来函，依城乡规划管理职能而提出的规划意见的。张浩森不服该《复函》，遂向法院提起行政诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”原禅城区发规局作为禅城区的城乡规划行政主管部门，有权就区城管局的关于咨询案涉建行为是否属于对规划造成影响进行认定的职权。原禅城区发规局经审核后作出《复函》，其职权合法。根据佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》，组建应佛山市自然资源局。将佛山市国土资源和城乡规划局的职责，以及佛山市发展和改革局的配合组织编制主体功能区规划职责以及其他部门的相关职责整合，组建佛山市自然资源局。又根据禅发〔2019〕2号《中共佛山市禅城区委佛山市人民政府关于印发〈佛山市禅城区机构改革方案〉的通知》，不再保留原禅城区发规局。案件被诉《复函》是原禅城区发规局基于履行城乡规划的职责作出的，因机构改革，该职责已经由佛山市自然资源局承接。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，原禅城区发规局的城乡规划管理方面的相关职权已经由佛山市自然资源局继续行使，因此，佛山市自然资源局作为案件被告的主体适格。案件的争议焦点在于原禅城区发规局作出的《复函》是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修订，下同）第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该条规定了需要办理建设规划许可证的具体情形为建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设。《民用建筑设计术语标准》第2.1.4对建筑物的定义是：用建筑材料构筑的空间和实体，供人们居住和进行各种活动的场所。第2.1.5对构筑物的定义是：为某种使用目的而建造的、人们一般不直接在其内部进行生产和生活活动的工程实体或附属建筑设施。案件中，根据区城管局的《咨询函》及随附的现场照片，霍启聪用塑料板在护栏进行围挡的行为明显不属于道路、管线工程。至于其是否属于建筑物、构筑物。原禅城区发规局根据区城管局提供的《咨询函》及附送的现场照片，结合《民用建筑设计术语标准》中:关于建筑物及构筑物的详细解释，认为霍启聪的案涉行为不属于新建建（构）筑物的情形，无需办理建设工程规划许可手续，并无不当。张浩森认为原禅城区发规局作出《复函》的依据即《咨询函》记载的内容不属实，对该《咨询函》有异议，认为原禅城区发规局依据有误的《咨询函》作出《复函》明显违法。对此，原审法院认为，张浩森认为区城管局作出的《咨询函》中“无发现破坏护栏结构”的表述错误，但张浩森并未提供相反证据证实该项主张，张浩森也未针对该《咨询函》提起相应的诉讼，因此，法院对张浩森的该主张不予支持。综上，原禅城区发规局根据区城管局的《咨询函》及相应的照片，进而作出《复函》对霍启聪的案涉行为作出认定，认为该行为无需办理建设规划许可手续，处理正确，法院予以确认。张浩森起诉请求撤销原禅城区发规局作出的《复函》并要求被告进行赔偿的诉讼请求，没有事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张浩森的诉讼请求。案件受理费50元由张浩森负担。上诉人张浩森诉上诉称：一、上诉人已提交证据证明原审第三人破坏共有围栏，增设的钢与塑料板混合围挡为新建造的违法建（构）筑物。原围栏立柱被切割、破坏，区城管局向原禅城区发规局发出的《咨询函》中“无发现破坏护栏结构”表述错误，反映的事实不客观，导致原禅城区发规局作出的《复函》不合法。二、原禅城区发规局没有去实地调查，仅凭区城管局提供的片面描述和照片作出判断，且照片只有西面的而无提交东面照片，隐瞒了围栏被破坏的真实状况。三、《复函》认定增设塑料板的行为不属于新建建筑物、构筑物的情形，事实认定有误。四、《复函》违反了《党政机关公文处理条例》第五条的规定，违反了实事求是的公文处理原则。综上，请求二审法院：1撤销被诉《复函》；2.依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定将审理时发现的犯罪线索移交有关部门；3.由被上诉人承担全部诉讼费；4.赔偿上诉人由此诉讼引起的交通费、误工费、法律援助费、精神损害费二十万元人民币。被上诉人市自然资源局辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，具体事实与理由与一审答辩意见及庭审意见一致。二、被上诉人依据《咨询函》作出《复函》，适用法律法规正确，没有造成上诉人的财产损害，不属于行政赔偿范围。如上诉人认为其因原审第三人增设塑料板行为造成财产损失，可以通过提起民事诉讼进行救济。三、被上诉人依据区城管局的《咨询函》及现场照片作出《复函》，认定原审第三人增设塑料板行为无需办理建设规划许可证，处理正确。本案不存在被上诉人工作人员违法违纪行为，被上诉人愿意接受行政相对人的监督。原审第三人霍启聪在二审期间未陈述意见。二审期间，上诉人提交四张照片，拟证明原审第三人的护栏改建行为破坏了栏杆，霸占了空间。经质证，被上诉人认为上述照片未能反映拍摄时间以及拍摄地点，且不属于新证据，对其三性不予确认。本院认为，根据原审查明的相关事实，以及二审期间本院实地走访察看，上述照片所反映的案涉花园护栏现状与实际相符，对其真实性本院予以认可。至于上述照片能否证明案涉花园护栏结构破坏，本院将在后文中予以阐述。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，各方当事人对原禅城区发规局作出被诉《复函》的职权依据和程序合法性无异议，本院予以确认。因机构改革，由市自然资源局承接原禅城区发规局的职能，故市自然资源局作为本案被诉行政主体适格，本院予以确认。本案的争议焦点是原禅城区发规局作出被诉《复函》是否合法，即原审第三人霍启聪在案涉花园护栏处增设围挡的行为是否破坏了护栏结构，增设的围挡是否属于新建建（构）筑物。上诉人认为区城管局向原禅城区发规局发出的《咨询函》中“无发现破坏护栏结构”表述错误，加之所拍摄的作为复函依据的照片亦不能反映案涉花园护栏被破坏的真实状况，导致原禅城区发规局作出认定原审第三人增设围挡的行为不属于需要办理建设工程规划许可手续的新建（构）建筑物的情形错误。本院认为，从各方提交的现场照片以及本院实地走访察看可知，上诉人房屋与原审第三人房屋相邻，两座房屋的花园一侧共用护栏，该护栏下部分为矮墙，上部分为铁艺栏杆和间隔的水泥立柱。现原审第三人在共用护栏的自有房屋一侧增设塑料挡板，挡板高度与护栏的铁艺栅栏顶端齐平，并切割掉一部分自有房屋一侧的水泥立柱，但护栏的主体结构和功能未被破坏。因此，区城管局向原禅城区发规局发出的《咨询函》中“无发现破坏护栏结构”的表述并无不当。另据，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定了需要办理建设规划许可证的具体情形为建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设。结合《民用建筑设计术语标准》第2.1.4对建筑物的定义以及第2.1.5对构筑物的定义来看，原审第三人用塑料板在案涉花园护栏处进行围挡的行为不属于上述规定中需要办理建设规划许可证的新建（构）建筑物的情形，故原禅城区发规局作出的被诉《复函》于法有据，本院予以支持。另外，上诉人提出被上诉人应赔偿由此诉讼造成损失和费用的诉请亦无事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，上诉人张浩森主张撤销被诉《复函》的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审法院判决驳回上诉人张浩森诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人张浩森承担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇一九年十二月二十四日法官助理  杨 阳书 记 员  孔艳玲