四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川32行初8号 原告:方弟飞（曾用名:方弟辉）。 原告：方祖启。 委托诉讼代理人：秦锋，四川启道律师事务所律师。 委托诉讼代理人：腾军龙，四川启道律师事务所律师。 被告：理县人民政府，住所地：四川省理县西大街1号。 法定代表人：王世伟，系该县县长。 委托诉讼代理人：涂文珍。 委托诉讼代理人：马浩心，四川明炬（阿坝）律师事务所律师。 第三人：王树英。 委托诉讼代理人：侯保清,系第三人王树英之夫。 委托诉讼代理人：李小林，北京盈科（成都）律师事务所律师。 原告方弟飞、方祖启不服被告理县人民政府为第三人王树英颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，于2019年6月25日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月17日立案受理后，于2019年7月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月20日公开开庭审理了本案。原告方弟飞及其委托诉讼代理人秦锋、腾军龙，被告理县人民政府的委托诉讼代理人涂文珍、马浩心，第三人王树英及其委托诉讼代理人侯保清、李小林到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告方弟飞诉称，2004年，方弟飞家庭成员王远明（已去世，系该户原户主）、方弟飞、王雪梅、王方运（曾用名王方赟）即以家庭名义承包四川省理县四组的四宗集体土地，面积约为2.9亩。2004年，被告理县人民政府（以下简称：理县政府）为原告家庭户颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（编号：0003068），土地承包经营权共有人：王远明、方弟辉（方弟飞）、王雪梅、王方赟（王方运）承包地总面积：2.8亩；承包地块：四块；地块名称为：干巴地：0.36亩；等级：四级；地类：耕地；坐落：东至张新地，南至山边，西至倪远寿地、北至河；干田：0.6亩，等级：四级；地类：耕地；坐落：东至徐花平地、南至倪远寿地、西至杨树芬地，北至张绍全地；阿来关地：1.14亩，等级：三级；地类：耕地；坐落：东至谭超文地，南至住房，西至谭云华地，北至河；十四亩地：0.7亩，等级：三级；地类：耕地；坐落：东至倪远寿地，南至张良，西至张绍全地、北至水沟。 2008年，方弟飞原家庭户成员王雪梅（方弟飞之妻）与王树英签订《购房协议书》，将原告方房屋一套，一楼一顶共七间，96平方米，房屋院坝54平方米、猪圈、厕所共70平方米（包括粪塘）等全部出售、流转给王树英，同时约定将原告家庭户的农村集体土地中的1.84亩（阿来关处水田1.14亩，干田（地名）0.5亩，根扎库（自留地）0.1亩，干田（地名）0.1亩）流转给王树英。2009年3月11日，王雪梅作为甲方，王树英作为乙方签订《关于土地承包经营权转包的协议》载明：“兹有甲方四组的承包地，经营权证为《中华人民共和国农村土地承包经营权》（以下简称：土地承包经营权证）编号为511902号和《理府农村土地承包经营权证（2004）第003068号》，其中的1.84亩，经甲方王雪梅与乙方理县甘堡乡耳布村三组移民搬迁户王树英共同协商，同意将该1.84亩土地的承包经营权永久性转包给王树英....”。同日，王雪梅作为甲方（出让方）王树英作为乙方（受让方）签订《四川省理县农村土地使用权流转合同》（以下简称：《土地使用权流转合同》）约定，王雪梅将1.84亩土地流转给王树英经营，流转期限从2009年3月11日至2028年10月止。2010年王远明去世，方弟飞成为家庭户户主，2010年3月12日，王雪梅、王方运迁出，2010年8月20日方祖启出生，现家庭户成员为方弟飞、方祖启。 2017年，新一轮土地确权时，方弟飞家庭户与王树英发生土地争议。2019年6月20日，方弟飞前往理县科学技术和农业畜牧水务局查询，方弟飞家庭户《农村土地承包经营权证》登记表显示，其原有承包地干田、阿来关地块相应内容被划上横线，该部门工作人员告知，理县政府已就该地块向王树英颁发《土地承包经营权证》，方弟飞问及是否有留存该地块《土地承包经营权证》时，该部门工作人员回复并未留存。此刻，方弟飞意识到，理县政府已将其合法承包的集体土地向王树英颁发承包经营权证书。 综上，方弟飞认为，农村集体土地归集体所有，农村集体经济组织成员有依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，其作为理县的村民依法享有承包集体土地的权利。根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》因案涉行政行为发生在该法修正前，故引用修正前的《农村土地承包法》）第十五条规定“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”，农村集体土地的承包权一般只能由本集体经济组织内的农户所享有，本案中，王树英与王雪梅签订《协议书一》、《协议书二》及《合同》前并非营盘村集体经济组织成员，且在签订后也未取得集体经济组织成员的身份，故其无权承包案涉集体土地。另，根据《农村土地承包法》第四十八条“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”之规定，王树英系营盘村集体经济组织以外的个人，理县政府在向王树英颁证前，原营盘村村委会并未就此事按照规定召开村民会议或村民代表会议，更未经过合法的表决和公示程序，征得本村集体经济组织成员三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，理县政府就直接将《土地承包经营权证》颁发给了王树英。其无权享受案涉农村土地承包经营权，理县政府的颁证行为明显违法。请求人民法院：一、确认理县政府向王树英颁发《土地承包经营权证》的行政行为违法；二、请求依法撤销理县政府向王树英颁发《土地承包经营权证》的行政行为；三、本案诉讼费由理县政府承担。 原告方弟飞、方祖启向本院提交了以下证据： 第一组：《土地使用权流转合同》，拟证明原告方将案涉土地采用转包的方式流转给王树英经营，而非转让。原告方持有的该份证据与理县政府出示《土地使用权流转合同》存在矛盾，该合同上的签字并不是王雪梅所签，合同相应内容也进行了篡改，请合议庭认真审核两份合同的效力。 第二组：《关于土地承包经营权转包的协议》，拟证明系原告方将案涉土地转包给王树英的事实，该份协议甲、乙双方签订的落款时间，要晚于理县政府所记载的时间，程序是否合法持怀疑。 第三组：理县村委会出具的证明一份，拟证明其事实与王树英陈述的事实不一致。 第四组：1.土地确权协商会；2.会议记录；3.签到表、通知、情况说明。拟证明方弟飞愿意接受理县政府的相关调解方案，由于王树英不配合，导致方弟飞起诉至法院。 经庭审质证，理县政府对原告方弟飞提交的《土地使用权流转合同》认为没有营盘村村委会的盖章，有涂改的痕迹，不属于双方事后所达成的农村土地使用权流转合同，对其真实性有异议。该份合同与王树英提交的《土地使用权流转合同》不一致，王树英和理县政府所提交的有营盘村村委会的盖章，且均没有涂改的痕迹，应该以王树英提交的《土地使用权流转合同》为准。对《关于土地承包经营权转包的协议》，形式已被破坏，不予质证。对《理县村委会出具的证明》真实性、合法性无法核实不予认可。对《土地确权协商会》内容的真实性和证明目的不认可，《情况说明》的内容缺乏真实性。 第三人王树英对原告方弟飞提交的《土地使用权流转合同》的真实性、合法性、关联性不予认可，与王树英持有的不一致，方弟飞所持的合同进行了涂改，结合本案其他证据不能达到其证明目的。理县政府作出行政行为的依据与方弟飞提交的证据不一致，本案中方弟飞提交的证据中没有原始的土地使用权证，该证是被收回了，方弟飞案涉土地若是流转，承包关系是不会变的，也不会收回方弟飞原始的土地使用权证。对《理县村委会出具的证明》，达不到方弟飞的证明目的。对《情况说明》的合法性不予认可，已经把案涉土地确权颁证给王树英的情况下，村委会没有权限处理案涉土地。 本院对原告方弟飞、方祖启的第一至三组证据的真实性不予确认。对第四组证据的真实性、合法性予以确认，关联性不予确认。 被告理县政府答辩称：一、理县政府颁发土地承包经营权证系登记确认行为。《物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”《农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”据此规定，颁发土地承包经营权证是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，而颁证前提是生效的土地承包经营合同。 二、理县政府的登记确认行为是基于生效的土地承包合同作出。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”根据上述法律规定，取得土地承包经营权的前提是承包合同生效，发放土地承包经营权证是以生效的土地承包经营权证为依据，是对土地承包经营权的确认，而非取得承包经营权的条件。 三、农村土地承包经营权是一种合同授权，基础关系是民事法律关系，而非行政法律关系。王树英与营盘村村委会签订的《农村承包经营合同》，该合同自成立生效之日起，王树英即取得土地承包权，理县政府颁发土地承包经营权证，是对王树英已经取得的土地承包权的登记确认。而该土地承包合同属于民事合同的范围，是否合法有效，不属行政诉讼的审理范围。方弟飞并未提起土地承包经营合同效力确认之诉，在该承包经营合同未经法定程序确认无效或撤销的前提下，方弟飞提起本诉，要求撤销土地承包经营权证，理由不能成立。 四、本案已过诉讼时效，依法应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。本案中，方弟飞在理县政府的土地台账上签字确认时，就应当知道了其名下的1.74亩承包地已转让给王树英，应当知道了理县政府的具体行政行为。期间，方弟飞并没有向理县政府提出过颁证行为不合法应当撤销的情形，理县政府认为方弟飞自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起到起诉之日止已经超过了《最高人民法院关于执行若干问题的解释》中关于两年诉讼时效的规定。参照“实体从旧，程序从新”一般法律适用原则，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第二款：“超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 五、理县政府的行政行为程序合法，内容符合法律规定：一是理县政府基于王树英与原告方之间签订的《土地使用权流转合同》（该流转合同系转让方式流转，《农村土地承包经营权证管理办法》第十四条可以得知双方系转让方式流转，如是按方弟飞所称的“出租”流转，按照法律规定不须办理土地承包经营权变更登记）、杂谷脑镇、营盘村委会出具的《证明》，以此为依据，证明承包人自愿将涉案土地经营权转让给王树英，双方的流转合同合法有效，并且报发包人委会同意，农业部门也在农村土地承包经营权证登记簿上变更记载，因此受让人依法受让取得涉案土地的承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条：“采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。”第十六条：“乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。”根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第十八条之规定：“承包方采取转让方式流转农村土地承包经营权的，经发包方同意后，当事人可以要求及时办理农村土地承包经营权证变更、注销或重发手续。”因此理县政府向受让方即王树英变更登记的《土地承包经营权证》符合法律规定。二是针对起诉状中所提及的根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2002年制定2003年实施）第四十八条“发包方将农村土地发包给集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”理县政府认为第四十八条之规定是针对发包人与承包人之间，但是本案中涉案土地是承包人与受让方之前签订的流转（转让）合同，并不是承包合同。且关于第四十八条的条文释义也明确：“本条是关于以其他方式将农村土地承包给本集体经济组织以外的单位和个人，应遵循的发包程序的规定。本条主要适用于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒”资源的承包。”与本案的情况完全不相符合。（三）《中华人民共和国农村土地承包法》（未修订）第三十三条“土地经营权流转应当遵循以下原则：（一）依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；（三）流转期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力或者资质；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”第三十三条并未规定非本集体经济组织的成员不能受让土地承包经营权，只是相对本集体经济组织成员而言无优先权；根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：“土地承包经营权流转中，本集体经济组织成员在流转价款、流转期限等主要内容相同的条件下主张优先权的，应予支持。但下列情形除外：（一）在书面公示的合理期限内未提出优先权主张的;（二）未经书面公示，在本集体经济组织以外的人开始使用承包地两个月内未提出优先权主张的。”事实是在王树英开始使用承包地两个月内并无集体经济组织的成员提出优先权主张。四是关于集体经济组织成员，我国并没有法律、行政法规对其有明确规定，参照最高人民法院的指导案例，在审查集体经济组织成员时，不仅仅应当对是否是本集体经济组织内的成员（即是否入户）进行形式审理，还应当对实质内容即是否是长时间依靠集体土地生活进行实质审查，本案中，王树英依靠案涉土地生活已有10余年，因此，满足集体经济组织成员的实质要件。 综上，方弟飞主张的诉求已过诉讼时效，王雪梅与王树英之间签订的流转合同符合法律规定，经发包人同意后，王树英有权依照法律、法规、规章取得案涉土地承包经营权。理县政府的颁证行为程序符合法律规定，适用法律正确。请法院驳回原告方弟飞、方祖启的诉讼请求。 被告理县政府向本院提交以下证据: 第一组：《农村土地承包经营权证登记表》。拟证明2009年6月24日，方弟飞户的1.74亩土地的农村土地承包经营权已经转让给了王树英，经当时工作人员的确认，有方弟飞的签字和指印。 第二组：《土地使用权流转合同》《房屋转让协议》（一）（二）、《关于土地承包经营权转让协议》；拟证明原告方和王树英关于房屋以及土地使用权流转的真实情况，是合法有效的。 第三组：2018年6月7日理县甘堡乡耳浦村的证明，拟证明侯保清一户于2003年因地质灾害（滑坡）异地搬迁至营盘村集体经济组织落户生产生活。 经庭审质证，方弟飞对理县政府第一组证据的真实性无异议，证实方弟飞及其家庭成员系案涉土地的合法承包经营权人，但登记表所记载的内容系与《土地使用权流转合同》明显不一致，该登记表也注明将案涉土地给王树英经营，不涉及土地承包权的问题。对《土地使用权流转合同》的真实性、合法性、关联性均有异议，与合同签订时的纸张、记载内容不一致，王树英存在改动的情形与原始合同不一致；对《关于土地承包经营权转让协议》是转包而非转让，有改动、涂改的情形，内容是违反法律规定，该协议签订的时间是2009年3月11日，而理县杂谷脑镇政府盖章是2008年3月10日，在王雪梅与王树英签订协议前就进行了确认，对此不予认可；对《房屋转让协议》（一）（二），该协议是对房屋的转让，不涉及承包经营的转让。对理县甘堡乡耳浦村的证明的真实性无异议，应当是接受地出具相应的证明，对证明目的持异议。王树英只是购买了房屋，没有入户，不能够证明，是营盘村集体经济组织的成员。 第三人王树英对被告理县政府提交的《农村土地承包经营权证》（登记表）真实性、合法性、关联性无异议，且原告代理人对方弟飞在该登记表上的签字予以认可，证明方弟飞的起诉已过诉讼时效。对《土地使用权流转合同》的真实性、合法性、关联性无异议，与王树英持有的合同是一致的。对《关于土地承包经营权转让协议》中的“转让”一词与方弟飞保留的不一致，认为王树英有篡改的行为，对此不予认可，本案的其他证据能够证明案涉土地是转让而非流转。《房屋转让协议》是双方真实意思表示，证实原告方转让了土地承包经营权、房屋的所有权。对2018年6月7日理县甘堡乡耳浦村的证明，王树英因地质灾害搬迁到营盘村，甘堡乡耳浦村出证明符合常理。 本院对理县政府提交的第一至三组证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。 第三人王树英述称：一、诚信问题涉及时效和证据的认定。其一方弟飞在起诉状中陈述，2019年6月20日，前往理县科学技术和农业畜牧水务局查询，才意识到理县政府向王树英就涉案土地颁发农村土地承包经营权证，才得知这一具体行为。这与理县政府当庭直接出示的，由方弟飞亲自签字确认的证据证实的事实相互矛盾。理县政府台账证实将案涉土地1.74亩由王树英承包经营，自己的承包地总面积减为1.06亩。如果台账还不足以证实，那么由方弟飞当庭出示，经法庭核实其持有的土地承包经营权证足以说明这一问题。根据方弟飞土地承包经营权证，承包总面积锐减，且发证时间为2009年。对于这一涉及自身重大财产权属的凭证证书，在长达十年的时间里，记载内容发生重大变化，任何辩解不知情，都是不符合生活常识的。知情意味着必然知晓发给自己减少面积的经营权证，同时也必然或者应当知晓将较少面积和地块承包经营权证向他人颁证确认，这两个具体行为。因此，方弟飞起诉状陈述的事实与其持有的证据和理县政府出示的证据相矛盾，足以证实方弟飞对理县政府在2009年作出具体行政行为是知情的。其二，方弟飞和王树英都持有土地承包经营权证转让协议，其故意毁灭和伪造证据。该协议由于特殊原因，镇政府于2008年3月10日盖章，村委会于2009年3月11日才盖章，协议内容和标题均明确属于经营权转让，且双方持有协议均有在原协议基础上明确由转包更改为转“让”的内容。需要说明的是，对于双方更改的转让一事，由于双方持有更改后的协议，可以直接证实该协议的更改是取得双方一致同意的。但值得注意的是方弟飞持有的协议原件，其明显对于更改的转“让”字进行故意人为的磨灭、涂改和毁损，这属于毁灭证据的行为。另外，对于这一不符合通常盖章顺序的协议，在王树英进行当庭陈述系由于方弟飞和当时的村干部有私人恩怨导致迟迟不盖章，到了第二年为了领取补贴，再次找到村干部盖章的这一事实，这印证村委会后期盖章及协议本身的真实性。方弟飞持有名为《理县农村土地使用权流转合同》原件，可以证实其当庭陈述自相矛盾。根据方弟飞持有的该证据内容可以证实，其时间由2008年更改为2009年这一明显的事实，这可以佐证王树英关于土地承包经营权转让协议有一年时间差的事实以及证据的真实性，同时，该证据也能驳回方弟飞在庭审中陈述手续都是王树英办理的事实。综上，方弟飞部分证据与全案其他证据不符，相互矛盾，相应陈述应当作为定案根据，相应证据不应被采信。 二、原告的起诉已过诉讼时效。根据《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。根据《行政诉讼法解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起最长不得超过一年。结合本案，方弟飞在理县政府登记台账上签字确认承包经营权土地亩数变少，自己和王树英领取土地承包经营权证时，理县政府就作出了涉诉颁证具体行政行为。即便是未告知其起诉期限，方弟飞知晓该行政行为的内容已超过一年，截止今年，已有十余年。诉讼时效的目的，就是为了保障社会秩序的相对稳定性，结合本案，如不坚决执行诉讼时效规定，因为此类诉争将源源不断诉至法院，增加诉累，浪费司法资源。 三、原告起诉引用法律依据不当，本案应当适用新法。方弟飞起诉认为本案发生在《土地承包经营权法》修正前，按照修正前的《土地承包经营权法》第十五条规定，只有集体经济组织成员才有权承包该集体土地，并进而认为王树英未取得经济组织成员身份，不应当取得该集体经济组织的承包经营权。我们认为上述理解和引用的法律是不当的，根据2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》，《土地承包经营权法》已于2018年12月29日进行修改，其中修正案增加一条，作为六十九条：“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定。”也就是说，根据新修正的《土地承包经营权法》对于农村经济组织成员身份的认定，首次提出，尚属于法律空白。且该规定，并没有与修正前的《土地承包经营权法》相矛盾和冲突，新法尚且属于法律空白，旧法更没有规定。同时，根据《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用规范问题的座谈会纪要〉的通知》，三、关于新旧法律的适用规则：根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法实施以前，具体行政行为作出在新法实施以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。也就是说，在新旧法冲突时，原则上应当适用旧法，但是适用新法对行政相对人的合法权益更为有利时为例外，应当适用新法。本案中王树英属于理县政府作出确认土地承包经营权的行政相对人，而方弟飞、方祖启仅仅为利害关系人，理应适用新法，且新法与旧法而言，并不冲突和矛盾。 四、本案中王树英户理当具有该集体经济组织成员身份，根据王树英提交的证据，可以证实王树英一家人，2003年因地质灾害，响应当时政府号召，搬迁至营盘村，根据法庭调查核实的信息，王树英户从2003年搬至营盘村，一直生活居住于此，长达16年有余，满足集体经济组织成员的实质要件。根据新修正的《土地承包经营权证法》其实施仅一年不到，对于集体成员身份尚且没有全国统一的规定，也就是说没有标准，方弟飞认为王树英不具有成员身份，显然没有法律依据，更不符合事实以及最高法院关于集体成员身份实质性认定的精神。同时，根据新法，对于集体成员身份认定的标准，授权法律、法规，而根据现行各地关于集体成员身份认定征求意见稿方面的法规，对于因行政命令和政策进行搬迁、村组撤并而进入本村生产、生活的人员，基本都赋予了集体经济组织成员身份资格。 五、方弟飞起诉状称述的事实和当庭回答的发问，其因水库占地，部分家庭成员已经转为居民家庭户口，在县城自建房进行居住。也就是说，方弟飞自身现在并不经常在该集体经济组织内从事生产、生活，已经脱离该组织在城镇生活，不具有该集体组织成员的实质要件。 六、协议效力和经营权归属等基础法律关系并非本行政诉讼审查范围。本案的案由系土地行政管理登记，也就是说本行政诉讼案审理的法律关系，系理县政府行政登记这一具体行政行为合法与否。审查被诉行政行为是否合法，首先要明确被诉行政行为的性质和特征，才能对被诉行政行为作出正确的判断。理县政府给王树英颁发《土地承包经营权证》的行为其性质属于行政确认。所谓行政确认，是指行政主体在其职权范围内，对当事人之间已经发生的事实或已经建立的权利义务关系给予确定、认可或者证明的行为。理县政府向王树英颁发《土地承包经营权证》，仅仅是以该合同为根据，而进行的一种对外确认、宣告。该行为并未直接处分争议土地的承包经营权，也不会对争议土地的承包法律关系产生权利主张障碍。王雪梅与王树英签订的协议实体正确与否，是否有效以及是否侵犯了方弟飞等其他人的合法权益，完全可以由在相关当事人申请仲裁或者提起民事诉讼后，由农村土地仲裁机构或人民法院审查确认。 七、理县政府办证行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确，未超过权限范围。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第十五条规定，办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：（一）变更的书面请求；（二）已变更的农村土地承包合同或者其它证明材料；（三）农村土地承包经营权证原件。因此，理县政府根据双方签订的协议已经收回的土地承包经营权证原件，对于方弟飞向王树英转让土地承包经营权这一事实予以行政确认，事实清楚，程序合法，适用法律正确，未超过权限范围，该行政行为合法。综上，请求法院依法驳回方弟飞、方祖启的诉讼请求，维护诚实信用基本社会体系以及政策性搬迁导致的社会稳定局面。 第三人王树英向本院提交以下证据： 第一组：2009年3月11日，王树英之夫侯保清和王雪梅之夫方弟飞共同签订的《土地使用权流转合同》，方弟飞在王雪梅的名字上按了手印，拟证明理县政府依据该流转合同为王树英颁发《农村土地承包经营权证》的行为是合法、适当的。 第二组：王雪梅和王树英签订的《关于土地承包经营权转让协议》，在该协议上有2008年3月10日理县杂谷脑镇人民政府加盖的印章和2009年3月11日理县村委会加盖的印章，时间相隔近一年。根据方弟飞出示的《关于土地承包经营权转让协议》和王树英持有的《关于土地承包经营权转让协议》，反映该协议都是有修改的，且修改是双方真实意思的表示，但是王树英持有协议修改的地方是“让”，方弟飞出示的协议对修改的“让”进行了模糊化、涂改化。拟证明本案转让的是土地经营权，结合本案的《土地使用权流转合同》，可以知道谁在篡改和修改该协议。 第三组：1.倪远寿的乡镇建房用地审批表（1996年10月2日）；2.王雪梅的建房用地申报表，有村、镇及国土部门的盖章认可，方弟飞卖房给王树英的时候，把相应报件的手续和其权属的原始凭证，一并移交给王树英，拟证明案涉土地是转让的。 第四组：1.2008年1月17日，王雪梅和王树英签订的《购房协议》，该协议约定：“房屋转让金额8万元，今后乙方（王树英）有权永久居住、使用和自行处理。”拟证明该协议约定了房屋所有权的买卖，且按照通常逻辑是房和土地的权属一并转让，而并不是房屋是买的，土地是租用的；2.2008年3月10日，王雪梅和王树英签订的《房屋转让协议（一）》拟证明与2008年1月17日，王雪梅和王树英签订的购房协议内容基本一致；3.2008年3月10日，王雪梅和王树英签订的《房屋转让协议（二）》是比较完整也没有进行涂改的协议，拟证明房屋、土地、果树全部转让给王树英，在该协议中对土地承包经营权也一并进行了处理。 第五组：甘堡乡尔浦村的证明；拟证明王树英户，2003年因地质灾害（滑坡）异地搬迁至营盘村××小队，这种搬迁属政策性历史原因的搬迁，不同与城镇等其他类似的集体经济组织成员以外等的情形，拟证明王树英于2003年就搬迁至居住生活。 第六组：王树英的《土地承包经营权证》（编号：第2009025号），综合理县政府提交的《承包土地基本情况登记表》、王雪梅和王树英签订的有一年时间差的《关于土地承包经营权转让协议》、2009年3月11日，王雪梅和王树英签订的名为流转实质为转让的《土地使用权流转合同》以及2008年3月10日，王雪梅和王树英签订的《房屋转让协议（一）（二）》等，拟证明王树英申请取得的该农村土地经营权证手续齐全、证据充分，进而其取得了《农村土地承包经营权证》。 经庭审质证，方弟飞对第一组《土地使用权流转合同》上王雪梅的签字不予认可，对该合同的真实性不予认可；关于土地承包经营权是“转让”协议，还是“转包”协议的问题，当时双方达成的协议是“转包”，后因王树英的女儿不同意，说要改成“转让”，所以在王树英持有的协议上把“包”字，改成了“让”字，而方弟飞不同意，其所持的协议上就未进行修改。在该协议上，镇政府与村委会的签字盖章也相差近一年时间；对倪远寿的乡镇建房用地审批表和王雪梅的建房用地申报表的真实性、合法性无异议，只能证明房屋出让的事实，不能证明案涉土地承包经营权的问题；对2008年1月17日的《购房协议》、2008年3月10日的《房屋转让协议》（一）（二）的真实性、合法性无异议，无法证明土地权属的转让，在《房屋转让协议》中对案涉土地的约定转让土地承包经营权是违法，土地所有权是集体的。对迁出甘堡乡尔浦村的证明，与土地承包权没有关系，出具的单位是王树英户籍所在地。对王树英的《土地承包经营权证》（编号：第2009025号），方弟飞才知道理县政府有这样的行政行为，涉及方弟飞原承包权，该证登记的土地面积与《土地流转合同》上的面积不一致。 被告理县政府认为第三人王树英提交的《土地使用权流转合同》和《关于土地承包经营权转让协议》与理县政府实际留存的一致，政府尽到了审查义务。对《土地承包经营权证》与理县政府提交的《农村土地承包经营权证登记表》台账是相互印证的，该台账载明，方弟飞的土地承包面积，由原来的2.8亩变更为现在1.06亩，并有方弟飞的签字确认，于2009年6月24日就知道，其农村土地承包经营权证变更的行为；对第三至五组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对第三人王树英提交的第一至六组证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。 经本院审理查明：2004年，原告方弟飞家庭承包了理县四组的集体土地，总共面积约为2.9亩。取得《土地承包经营权证》（编号：0003068），土地承包经营权的共有人是：王远明、方弟辉、王雪梅、王方赟，承包土地面积2.8亩；承包地块：四块；地块名称为：（一）干巴地：0.36亩，等级：四级，地类：耕地，四至：东至张新地，西至倪远寿地，南至山边，北至河；（二）干田：0.6亩，等级：四级，地类：耕地，四至：东至徐花平地，西至杨树芬地，南至倪远寿地，北至张绍全地；（三）阿来关地：1.14亩，等级：三级，地类：耕地，四至：东至谭超文地，西至谭云华地，南至住房，北至河；（四）十四亩地：0.7亩，等级：三级，地类：耕地，四至：东至倪远寿地，西至张绍全地，南至张良地，北至水沟。 2008年1月17日，王雪梅与王树英签订《购房协议书》，将房屋一套，一楼一顶共七间，96平方米，房屋院坝54平方米、猪圈、厕所共70平方米（包括粪塘）等全部出售给王树英，同时约定将方弟飞家庭户承包的集体土地中的1.84亩（阿来关处水田1.14亩，干田（地名）0.5亩，根扎库（自留地）0.1亩，干田（地名）0.1亩）流转给王树英。3月10日，王雪梅和王树英签订《房屋转让协议（一）》《房屋转让协议（二）》。 2009年3月11日，王雪梅作为甲方、王树英作为乙方签订《关于土地承包经营权转包的协议》载明：“兹有甲方四组的承包地，经营权证为《土地承包经营权》编号为511902号和《理府农村土地承包经营权证（2004）第003068》，其中的1.84亩，经甲方王雪梅与乙方理县甘堡乡耳布村三组移民搬迁户王树英共同协商，同意将该1.84亩土地的承包经营权永久性转包给王树英....”。同日，王雪梅作为甲方（出让方）王树英作为乙方（受让方）签订《土地使用权流转合同》约定，王雪梅将1.84亩土地流转给王树英经营，流转期限从2008年3月11日至2028年10月止。6月24日，方弟飞将该户的干田0.6亩，阿来关1.14亩经营权转让给王树英经营合计面积1.74亩，有方弟飞签字确认。9月，理县政府为王树英颁发了《土地承包经营权证》（编号：第2009025号），在该证上载明：“承包地总面积1.74亩，承包地块总数：二块，地块名称：（一）阿来关1.14亩，等级：三级；地类：耕地，四至：东至谭超文地、西至谭云华地、南至住房、北至河；（二）干田：0.60亩，等级：四级，地类：耕地，四至：东至徐花平地、西至杨树芬地、南至倪远寿、北至张绍全”。自留地0.1亩未登记在该证上。 2010年，方弟飞成为该家庭户户主。3月12日，王雪梅、王方运迁出该户。8月20日，方祖启出生，该家庭户成员为方弟飞、方祖启。 2017年，新一轮农村土地承包经营权进行确权时，方弟飞户与王树英户发生争议。2019年6月25日，方弟飞、方祖启以6月20日方弟飞前往理县科学技术和农业畜牧水务局查询得知，理县政府就案涉土地向王树英颁发了土地承包经营权证为由向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，2009年6月24日，方弟飞户将案涉土地1.74亩承包经营权转让给了王树英，承包地面积由原来的2.8亩，变更为1.06亩，方弟飞当时进行了签字确认。2009年9月，理县政府为王树英颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（编号：第2009025号），方弟飞、方祖启对理县政府的行为，如有异议，应当在行政诉讼法规定的时间内主张其权利，于2019年6月25日向本院提起行政诉讼，期间无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，因此，方弟飞、方祖启的起诉已超过法定起诉期限。据此，经合议庭合议,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条、第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下： 驳回原告方弟飞、方祖启的起诉。 本案不交纳案件受理费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  许志英 审判员  昌 玲 审判员  陈卉佳 二〇一九年十二月二十日 书记员  秋里措 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。 公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，适用准许由人民法院决定。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过一年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。