贵州省铜仁市碧江区人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0602行初137号原告莫德兴，男，土家族，1970年1月7日出生，住贵州省江口县。委托代理人刘博韬，北京在明律师事务所律师，特别授权。委托代理人侯森，北京在明律师事务所律师，特别授权。被告贵州省江口县太平镇人民政府。住所地贵州省江口县太平镇街上。法定代表人贾小华，该镇镇长。委托代理人郜海军，贵州驰铭律师事务所律师，一般授权。委托代理人何庆，贵州驰铭律师事务所律师，一般授权。原告莫德兴要求确认被告贵州省江口县太平镇人民政府（以下简称太平镇政府）与其签订的行政协议无效，向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月8日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月26日公开开庭审理了本案，原告莫德兴及其委托代理人刘博韬、被告太平镇政府镇长贾小华及其委托代理人郜海军、何庆到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会研究决定，现已审理终结。2018年8月16日，被告太平镇政府作为拆迁人甲方与作为被拆迁人乙方的原告莫德兴签订了《江口县太平镇快场村马潮河整组搬迁项目房屋救助协议》，该协议约定：甲方对乙方实行救助为货币救助。主体房屋救助133,402元；附属设施救助：12,187元；装饰装修救助：68,391元；其他救助：31,057元。协议还约定了搬迁时间及强制拆除条件、付款方式等事宜。原告莫德兴诉称，原告的房屋位于江口县，被告在未经有权机关批准征收的情况下与原告签订了涉案的《搬迁项目房屋救助协议》。原告认为，被告在未经有权机关批准的情况下实施征收，并与原告签署涉案《救助协议》的行为没有法律依据，明显违反法律强制性规定，为此，原告特依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律规定提起诉请，请求：1、确认原、被告签署的《搬迁项目房屋救助协议》无效；2、本案诉讼费由被告承担。原告莫德兴向本院提供如下证据、依据：1、身份证复印件，拟证明原告身份信息。2、《江口县太平镇快场村马潮河整组搬迁项目房屋救助协议》，拟证明被诉行政行为存在。被告太平镇政府辩称，首先，作为马潮河村民组整组搬迁是必要的，根据梵净山保护区的相关规定，特别是习总书记对梵净山保护的重要批示精神，铜仁市人民政府2017年制定并出台了《铜仁市锦江河流域保护条例》，加强对梵净山水资源的保护（马潮河河流属于重点保护区），与此同时，2017年中央第七环保督察组、2018年贵州省第三环保督查均将马潮河村民组未搬迁作为需要整改问题提出，为了落实中央、省对梵净山自然保护区核心区搬迁整改的督查要求，结合习总书提出的“五个一批”精神，经太平镇党委政府研究并报江口县委政府同意，将马潮河村民组整组搬迁。原告作为马潮河组村民同意易地搬迁，并与被告于2018年正式签订了协议书，该协议是双方真实意思表示，不违反法律和社会公共利益，是合法有效的。其次，因马潮河组地处梵净山核心保护区，不能实施修建硬化路，生活条件简陋，汛期常被山洪围困，耕地经常有野生动物破坏，不适宜人居住。故被告在充分听取马潮河群众意见后草拟了《江口县整组搬迁项目征收与补偿安置实施方案》，并获江口县人民政府批复同意，之后被告便开展整组搬迁工作。综上，原、被告签订的协议合法合理，是双方真实意思表示，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告太平镇政府向本院提交了以下证据、依据：1、铜署通（1991）63号《铜仁行署关于对梵净山自然保护区国有林定权发证领导小组＜关于梵净山自然保护区国有林确权定界的界线走向及其标志设置的报告＞的批复》，拟证明马潮河组居住地属于梵净山核心保护区。2、铜环督改办函（2017）1号《铜仁市环境保护督查整改工作领导小组办公室关于各区（县）、市直有关部门贯彻落实中央第七环境保护督察组反馈意见具体整改方案的批复》、江委办字（2017）22号《中国江口县委办公室江口县人民政府办公室关于印发江口县落实中央及省委环境保护督察调研组反馈问题整改方案》，拟证明为贯彻落实中央第七环境保护督察组督察贵州反馈意见，对梵净山自然保护区原住居民进行搬迁的事实。3、铜环督改办通（2017）6号《铜仁市环境保护督察整改工作领导小组办公室关于印发铜仁市贯彻落实中央第七环境保护督察组反馈意见整改方案的通知》，拟证明目的同上。4、铜委办字（2019）3号《中共铜仁市委办公室铜仁市人民政府办公室关于印发＜铜仁市贯彻落实省委第三环境保护督察组反馈意见问题整改推进实施方案＞的通知》，拟证明铜仁市委、市政府要求继续推进中央环保督查整改，加大梵净山自然保护区原住民搬迁力度的事实。5、江府函（2018）43号《江口县人民政府关于江口县整体搬迁项目征收与补偿安置实施方案的批复》、江府县议（2018）17号《2018年第17次县长办公会议纪要》、《江口县整体搬迁项目征收与补偿安置实施方案》，拟证明江口县批准实施该征收方案的事实。6、征收补偿方案公告图片、征求群众意见图片、会议记录，拟证明签订行政协议前被告履行了公告义务、征求群众意见等程序。7、江口县农村信用合作联社太平信用社流水清单，拟证明原告已经履行了协议约定金钱支付内容。8、黔党办发（2017）42号《中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅关于印发＜贵州省贯彻落实中央第七环境保护督察组督察贵州反馈意见整改方案＞的通知》，拟证明贵州省关于贯彻落实中央第七环保组提出自然保护区核心区的生态移民的要求。9、铜环呈（2017）170号《铜仁市环境保护局关于自然保护区违法违规环境问题排查情况报告》，拟证明铜仁市环境保护局要求对梵净山自然保护区的移民。10、林规发（2016）145号《国家林业局关于辽宁青龙等地5个国家级自然保护区总体规划的批复》，拟证明马潮河组位于梵净山核心保护区。11、黔林呈（2014）184号《贵州省林业厅关于恳请审批＜贵州梵净山国家级自然保护区总体规划＞（2014-2023）年的请示》，拟证明目的同上。12、护管字（2014）55号《关于申请对贵州梵净山国家级自然保护区总体规划（2014-2023年）审查上报的请示》，拟证明目的同上。13、护管字（2013）79号《关于申请对“贵州梵净山国家级自然保护区总体规划（2011-2020年）”审查的请示》，拟证明目的同上。14、铜府函（2014）164号《铜仁市人民政府关于＜贵州梵净山国家级自然保护区总体规划＞（2014-2023）和＜贵州梵净山国家级自然保护区生态旅游总体规划＞（2014-2023）的批复》，拟证明目的同上。15、梵管呈（2014）26号《梵净山旅游景区管理委员会关于＜贵州梵净山国家级自然保护区生态旅游总体规划＞（2014-2023）的审查意见》，拟证明目的同上。16、贵州梵净山国家级自然保护区生态旅游规划图，拟证明目的同上。经庭审质证，原告对被告提供的1号证据质证三性均无异议，但达不到其证明目的，该证据并没有提及原告方所在地块属于梵净山保护区的核心区域；对2号、3号证据的三性无异议，但达不到其证明目的，该组证据中整改方案记载了保护区内存在原住民搬迁不彻底的情况，但这只是政策性意见，并非法律的强制性规定；对4号证据的三性均无异议，不认可其证明目的，关于该文件是对于省委第三督察组反馈意见进行整改的实施方案，而并非依据土地管理法、自然保护区条例等法律条例实施的进城补偿协议方案；对5号证据的真实性、关联性无异议，对其合法性、证明目的不认可，关于合法性方面，该组证据中的方案名称马潮河组整组搬迁项目征收和实施方案，明确记载了征收主体为江口县政府和梵净山保护区管理局，征收部门为江口县国土局和住房城乡规划局，征收实施单位为江口县太平镇人民政府，从该方案的记载来看，关于马潮河组整组搬迁项目是属于征收行为，但并没有省政府或国务院关于集体土地征收的批复文件作为依据，不具备合法性，同时不能达到其证明目的；对6号证据中的公告真实性、关联性无异议，合法性不认可，达不到其证明目的，对于合法性方面的意见与对5号证据的质证意见一致，该征收与补偿安置方案，被告至今没有获得集体土地征地的批复，则该土地征收方案并不具备实施的条件和法律依据，关于征集群众意见的照片，该组照片中的第三张并未能实际反映拍摄的时间，而从该照片记载的时间来看，原告所在地的房屋早已被拆除，在被拆除后是不可能存在所谓的政策解读的情况，被告所称是征求过群众意见的说法也与事实不符，原告所见到的征收补偿安置方案就是证据6中公告的内容，该方案并未征求两案原告等群众的意见；对7号证据的真实性、关联性无异议、不具备合法性、同样达不到被告方的证明目的；对8号证据三性无异议，达不到被告的证明目的，本案双方签订的协议以及其所依据的征收与补偿安置实施方案系依据征收法律法规实施的征收行为，即使按照被告在庭审中所称的搬迁行为也与生态移民，无论从法律定义以及实施的程序和补偿安置的内容均存在不同之处；对9号证据真实性、关联性无异议，但不具备合法性，且达不到被告的证明目的；对10号证据三性无异议，但达不到被告的证明目的，未能直接证明原告所在地位于核心保护区域；对11号证据三性无异议，但达不到被告的证明目的，未能直接证明原告所在地位于核心保护区域；对12号-14号证据质证意见与10号证据质证意见一致；对15号证据真实性无异议，对合法性、关联性不予认可，同时也达不到被告的证明目的，既然核心区是禁止个人和单位进入，那么也不能作为旅游区进行规划；对16号证据质证意见与15号证据质证意见一致。被告对原告提供的1至2号证据质证均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的1至2号证据，被告提供的1-3号、5-16号证据来源合法、客观真实、且与被诉行政行为的合法性审查相关联，可作为认定本案事实的依据。被告提供的4号证据是2019年印发，形成于被诉协议签订之后，与审查本案事实无关，本院不予采信。经审理查明，原告系江口县村民。1991年8月22日，原贵州省铜仁地区行政公署印发铜署通（1991）63号《铜仁行署关于对梵净山自然保护区国有林定权发证领导小组＜关于梵净山自然保护区国有林确权定界的界线走向及其标志设置的报告＞的批复》，批复同意《关于梵净山自然保护区国有林确权定界的界线走向及其标志设置的报告》（［1991］第4号），该报告第二条对国有林区内的马潮河村民组的生活区进行了划界，同时报告第三条载明：“保护区相对区界和核心区界不变，仍以82年划定界线为准，但核心区界与本次划定的国有林界已基本重合。”即马潮河组位于保护区核心区内。2017年，中央第七环境保护督察组督察贵州并提出相关反馈意见。2017年9月16日，铜仁市环境保护督察整改工作领导小组办公室印发铜环督改办通（2017）6号《关于印发铜仁市贯彻落实中央第七环境保护督察组反馈意见整改方案的通知》，该通知内容明确：“加大原住民搬迁和人工设施拆除力度，充分利用生态移民、申遗、易地扶贫搬迁等政策措施，推动原住居民搬迁进度，确保2018年6月整改完毕。”同时，2017年12月26日，贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅共同印发黔党办发（2017）42号《中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅关于印发＜贵州省贯彻落实中央第七环境保护督察组督察贵州反馈意见整改方案＞的通知》，该通知提及要有步骤地对居住在自然保护区核心区与缓冲区的居民实施生态移民。2018年，太平镇政府向江口县人民政府呈报太府呈（2018）37号《关于审定江口县整组搬迁项目征收与补偿安置实施方案的请示》，江口县政府于2018年7月3日作出江府函（2018）43号《关于江口县整组搬迁项目征收与补偿安置实施方案的批复》，批复同意被告太平镇政府的该实施方案，并要求被告太平镇政府会同国土资源局、县住房和城乡规划建设局按照方案，切实做好项目区域内房屋征收与补偿安置工作。该实施方案内容载明：项目名称为江口县整组搬迁项目，征收主体为江口县人民政府、贵州梵净山自然保护区管理局，征收部门为江口县国土资源管理局、江口县住房和城乡规划局，征收实施单位为太平镇人民政府，同时明确安置方式分为货币补偿、易地进城和集中划地安置，由村民自主选择。之后被告将该实施方案进行了公示。之后，被告太平镇政府作为甲方与作为乙方的原告于2018年8月16日签订了《江口县太平镇快场村马潮河整组搬迁项目房屋救助协议》，协议载明：为更快推进世界自然遗产地、梵净山国家级自然抱回去核心区、中央环保督察组督查整改点、野生大鲵保护区太平镇快场村马潮河组整组搬迁工作，按照国家相关法律法规规定，在甲乙双方平等自愿、协商一致的基础上达成协议：协议约定：甲方对乙方实行救助为货币救助。主体房屋救助133402元；附属设施救助：12187元；装饰装修救助：68391元；其他救助：31057元。协议还约定了搬迁时间及强制拆除条件、付款方式等事宜。该协议中涉及的金钱给付内容，被告均已履行完毕。现原告认为被告太平镇政府未经有权机关批准实施征收，故诉至本院，要求确认补偿协议无效。本院认为，本案争议焦点在于被诉行政协议是否存在无效的情形。行政机关在履行行政管理职责过程中，为实现公共利益或行政管理目标，可以通过与公民、法人或者其他组织协商签订具有行政法上权利义务内容的协议。因行政协议兼具行政性和合同性的特点，故认定被诉行政协议是否无效，既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政诉讼法强制规定的民事法律规范。原告与被告签订的《江口县太平镇快场村马潮河整组搬迁项目房屋救助协议》虽名为救助协议，但根据其协议的内容来看，其实质也是货币补偿安置协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”同时，《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条第二款规定：“自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。”在本案中，经审查证据，原告与被告签订行政协议，实际是基于原告所在的马潮河组处于梵净山自然保护区核心区范围而进行生态移民搬迁，涉及的是自然保护区自然环境和自然资源的保护而非集体土地征收法律关系。被告作为保护区所在的一级政府，依据《中华人民共和国自然保护区条例》的规定对保护区原有居民以整组搬迁的方式进行安置并无不当，且该移民搬迁安置补偿方案经江口县政府批复同意，并明确被告为实施单位，故被告有权与原告签订被诉行政协议。同时，被诉行政协议采取的是自愿协商的方式，由原告自主选择集中划地、易地进城和货币补偿其中之一进行安置，能够体现双方签订协议时的真实意思表示，且协议中涉及的金钱给付义务被告已履行完毕。同时，协议签订过程中也并无证据证明被诉行政协议存在上述合同法规定的无效情形。综上，原告和被告签订的被诉行政协议不存在行政诉讼法规定的行政行为无效、合同法规定的合同无效的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告莫德兴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告莫德兴承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。审 判 长  石 丽审 判 员  王光勇人民陪审员  彭智顺二〇一九年十二月二十四日法官助理马文琴书记员杨胜林