安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖01行初231号 原告巢湖市果园土鸡养殖场，住所地安徽省巢湖市烔炀镇歧阳行政村上李自然村。 经营者李华，男，汉族，1966年12月21日出生，住安徽省巢湖市。 委托代理人王璇，安徽万舟律师事务所律师。 委托代理人胡向宏，安徽万舟律师事务所律师。 被告巢湖市人民政府，住所地安徽省巢湖市姥山路1号。 法定代表人张红军，市长。 委托代理人陈望舒，巢湖市司法局副局长。 被告巢湖市烔炀镇人民政府，住所地安徽省巢湖市烔炀镇北街。 法定代表人陈松，镇长。 委托代理人高道军，巢湖市烔炀镇政协联络组组长。 委托代理人黄延福，安徽福达律师事务所律师。 原告巢湖市果园土鸡养殖场（以下简称果园土鸡养殖场）诉被告巢湖市人民政府（以下简称巢湖市政府）、巢湖市烔炀镇人民政府（以下简称为烔炀镇政府）不履行补偿职责一案，于2019年7月18日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，在法定期限内向被告送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭进行了审理。原告的经营者李华及委托代理人王璇、胡向宏，巢湖市政府委托代理人陈望舒，被告烔炀镇政府委托代理人高道军、黄延福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告果园土鸡养殖场诉称，原告自2012年起依法经营，效益良好。2018年10月被告知该养殖场被列入禁养区范围，要求关闭拆除。后原告按照被告要求关闭养殖场，遭受了重大损失。该土鸡养殖场系原告一家老小的生活来源，且原告投入了大量资金建设该土鸡养殖场，原告认为其作为案涉养殖场的合法权利人，因政府推行禁养政策而遭受的资产损失有权获得补偿。被告作为禁养政策的落实单位和负责单位，应当履行职责，补偿原告损失。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定，请求：1.请求依法判令被告履行对原告巢湖市果园土鸡养殖场资产损失进行补偿的法定职责，补偿原告各项损失暂计1555877.45元（详见附件清单，具体以评估结果为准)；2.依法判令被告承担本案的诉讼费和其他费用。 原告果园土鸡养殖场向本院提交以下证据：证据一、营业执照、《动物防疫条件合格证》，证明原告主体适格。证据二、《巢湖市人民政府关于印发巢湖市畜禽养殖区域划分方案的通知》（巢政办〔2013〕140号）、《巢湖市人民政府办公室关于印发巢湖市2018年畜禽养殖场（户）关闭或拆除和污染治理工作实施意见的通知》（巢政办秘〔2018〕117号）、巢湖市烔炀镇人民政府公开的《巢湖市关闭畜禽养殖场（户）养殖设施及附属物登记表（分户表）》及养鸡场鸡出栏数量确认表、照片及现场视频。证明：1.被告主体适格；2.原告因列入禁养区遭受重大损失；3.被告应对原告进行补偿。 被告巢湖市政府、烔炀镇政府辩称，一、巢湖市烔炀镇人民政府已积极履行补偿事宜。根据《全市禁养区畜禽养殖场（户）关闭或拆除工作会议纪要》精神，“先兑现关闭场（户）畜禽及养殖设施设备补偿资金，畜禽及管理房超出资金后续解决”。在原告关闭期间，巢湖市烔炀镇人民政府对该养殖场的土蛋鸡数量进行了清点，确认为16765只；并对附属物和生产设备进行了登记，制作了《巢湖市关闭畜禽养殖场（户）养殖设备及附属物登记表(分户表）》，以上清点登记得到原告认可。二、有关行政行为的性质是禁养而非征收。根据《巢湖市人民政府办公室关于印发（巢湖市畜禽养殖区域划分方案）的通知》（巢政办〔2013〕140号）的文件，烔炀镇政府认为原告所在位置属于“巢湖岸线外延1000米范围内陆域”，巢湖市政府认为原告所在位置属于“巢湖岸线外延1000米范围内陆域”，均为禁养区。烔炀镇人民政府根据《巢湖市人民政府办公室关于印发巢湖市2018年畜禽养殖场（户）关闭或拆除和污染治理工作实施意见的通知》（巢政办秘〔2018〕17号）于2018年通知巢湖市果园土鸡养殖场依法停止养殖活动，并未对该养殖场予以拆除。原告可以依法取得畜禽及养殖设施设备补偿资金，文件并不排除原告对养殖场的场地及设备的合理使用。三、原告对于巢湖市果园土鸡养殖场相关建筑不享有合法产权。有关文件对房屋补偿虽有规定，但前提是房屋取得合法产权。本案中原告之鸡舍、育鸡房属于在未办理有关用地审批手续和规划许可的情况下建造的建筑物，属于违法建筑，不在拆除补偿范围内。 被告巢湖市政府、烔炀镇政府向本院提交以下证据：证据一、《巢湖市人民政府办公室关于印发的通知》（巢政办〔2013〕140号），证明原告所在地位于禁养区。证据二、《巢湖市人民政府办公室关于印发巢湖市2016年城区畜禽养殖场（户）关闭拆除实施方案的通知》（巢政办〔2016〕69号），证明相关补偿方案及补偿标准。证据三、《巢湖市人民政府办公室关于印发巢湖市2018年畜禽养殖场（户）关闭或拆除和污染治理工作实施意见的通知》（巢政办秘〔2018〕117号），证明巢湖市烔炀镇人民政府依据《畜禽规模养殖污染防治条例》（国务院令第643号）等文件精神，依规对原告实施禁养政策。证据四、《全市禁养区畜禽养殖场（户）关闭或拆除工作会议纪要》，证明对原告先予畜禽及附属物和生产设备的补偿。证据五、巢湖市烔炀镇人民政府制作《畜禽及附属物和生产设备的登记表（分户表）》及邮寄凭证，证明巢湖市烔炀镇人民政府积极履行了补偿义务。 经庭审质证，被告巢湖市政府、烔炀镇政府对原告证据一营业执照无异议，但注册时间是2012年5月26日，是在水污染治理条例发布之后。经营涉及多个许可，合格证只是其中一部分。对证据二的划分通知真实性、合法性无异议，对关联性有异议。划分方案是内部行政行为，没有必要将涉及的机关均列为被告，不应当由巢湖市政府来承担责任，烔炀镇政府是有独立法人资质，原告也是与烔炀镇政府之间对接、协商的。虽然有拆除实施方案，本案没有涉及强制实施，是原告与烔炀镇政府协商自愿达成的。相关的实施方案中也讲到是禁养，而不是征收行为。 原告对被告证据一的三性无异议，证明目的有异议，巢湖市政府称原告养殖场属于巢湖岸线外延一千米范围内陆域，与烔炀镇政府的认定不一致。证据二的三性无异议，证明目的有异议，原告认可该补偿方案的补偿标准，但是应当按照原告所提供的补偿明细表项目进行补偿，原告庭前也提交了鉴定申请书。对证据三的三性无异议，证明目的有异议，该证据仅规定了禁养区内的养殖场，应当予以关闭或拆除，但没有明确关闭和拆除的标准，没有明确何种情况关闭，何种情况拆除。此外，巢湖市中垾镇也就是烔炀镇的隔壁镇，两镇位于同一行政区范围，情况大体类似，中垾镇列入禁养区的养殖场一律予以拆除。同一地区应遵循同样的标准，不能出现一地两办的情况。对证据四的三性无异议，证明目的有异议，该会议纪要不能证明烔炀镇政府已经对原告给予了补偿。证据五中并没有邮寄凭证，真实性有异议，分户表未经原告确认，且与原告现场所有的生产设备、附属物不相符，分户表实际是经原告申请信息公开后烔炀镇政府才寄送的，不能证明被告已经履行补偿义务，原告与被告未签订任何补偿协议，也未收到任何补偿款项。 本院对上述证据综合作如下认定：原、被告所举证据均具有证据的真实性，对查明本案事实以及综合考量对案件的处理具有关联性，可以作为认定案件事实的根据。 经审理查明，原告果园土鸡养殖场系个体工商户，经营者为李华，位于安徽省巢湖市烔炀镇歧阳行政村上李自然村，于2012年5月26日在巢湖市市场监督管理局登记注册，经营范围为土鸡饲养、销售。 2013年12月9日，巢湖市政府办公室根据《畜禽养殖污染防治管理办法》《巢湖流域水污染防治条例》等法规、规章的规定制定并印发《巢湖市人民政府办公室关于印发的通知》（巢政办〔2013〕140号，以下简称140号《通知》)，就该市行政辖区内畜禽养殖区域禁养、限养、适养区域的划分以及有关工作措施和要求作出规定。 2018年9月17日，为落实合肥市生态文明建设和环境保护工作总体部署，减少畜禽养殖污染，巢湖市政府办公室根据《畜禽规模养殖污染防治条例》、140号《通知》等向各乡镇及街道制作并印发《巢湖市人民政府办公室关于印发巢湖市2018年畜禽养殖场（户）关闭或拆除和污染治理工作实施意见的通知》（巢政办秘〔2018〕117号，以下简称117号《通知》），就有关养殖场（户）关闭、拆除工作作出部署，并附有相关养殖场（户）补偿标准。烔炀镇政府于2018年10月通知原告停止养殖活动，原告称按照要求自行关闭养殖场，对此二被告均未提出异议。目前，养殖场尚未拆除，补偿款也未发放给原告。 另，“全市畜禽养殖场（户）关闭或拆除工作调度会”于2019年1月8日下午召开，会议形成的《全市禁养区畜禽养殖场（户）关闭或拆除工作会议纪要》（以下简称《会议纪要》）载明，“先兑现关闭场(户）畜禽及养殖设施设备补偿资金，畜禽舍及管理房拆除资金后续解决”。 原告果园土鸡养殖场向本院提交的补偿明细表中包括养殖设施设备及附属物、房屋（鸡舍、大棚、走廊）、蛋鸡及养殖损失等内容，请求对以上各项损失补偿1555877.45元。 被告向本院提供了《巢湖市关闭畜禽养殖场（户）养殖设施及附属物登记表（分户表）》（以下简称《登记表》）和《养鸡场鸡出栏数量确认表》，其中《登记表》载明了案涉养殖场养殖设施及附属物名称和数量，该《登记表》盖有烔炀镇政府公章，原告经营者李华并未在该表上签字，原告庭审中对该《登记表》三性均有异议，原告提交的补偿明细中的“水管电线灯”、“拉粪小四轮”、“大料桶”、“卖鸡塑料笼”、“围墙地坪路面、电线杆”等项目与被告提供的该《登记表》的内容或数量均存在较大差别；《养鸡场鸡出栏数量确认表》确认原告有蛋鸡16765只，原告经营者李华在该表上签字确认。 本院认为，对于原告所处区域，不论是被告巢湖市政府所称的“巢湖岸线外延1000米范围内陆域”，还是烔炀镇人民政府所称的“公路、铁路等主要交通干线两侧500米范围内”，均不影响对案涉养殖场属于禁养区范围的认定。 根据查明的事实，本案系因禁养区范围内养殖场关闭引起的补偿职责纠纷。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”，本案系因划定禁止养殖区而关闭原告果园土鸡养殖场，被告巢湖市政府依据行政法规具有对原告损失予以补偿的法定职责。 烔炀镇政府根据有关政策性文件在实际工作中承担测量、调查以及签订协议等，属于履行上述法规规定的法定职责中的过程性行为，其法律效果应被法规规定的主体职责所吸收。因此不履行职责的法律后果对外应该由法规授权的巢湖市政府承担，原告请求被告烔炀镇政府承担补偿责任无法律依据，其该项理由不成立。 根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九十一条规定，“尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”。该规定明确了在履行法定职责案件中，对有关不能在诉讼中解决的事实性问题，应由被告进一步调查、裁量并作出处理。 本案中，被告巢湖市政府履行补偿法定职责，不仅包括依法支付补偿款，还应包括对补偿对象的组织丈量登记、调查核实以及依据有关《通知》中规定的补偿标准确定补偿数额等一系列环节和过程。根据117号《通知》所附的畜禽处置补偿标准、养殖场（户）拆除补偿标准、《会议纪要》及原告诉请，涉及本案养殖场补偿内容可分为三项内容，一是养殖设施设备及附属物、二是畜禽舍等房屋、三是蛋禽。 对于第一项和第二项内容，被告提供的有关《登记表》并无原告签字认可，与原告诉请亦存在差别，被告未能进一步提供证据对差别之处作出合理说明。并且被告亦未对畜禽舍等房屋予以丈量登记，目前养殖场尚未拆除，巢湖市政府应该进一步组织对相关养殖设施设备及附属物、畜禽舍进行清点、丈量登记工作。 另，对于被告认为案涉养殖场相关建筑不享有合法产权的观点，同样应依法按照法定程序行使行政职权予以认定，并不能在履行补偿职责案中通过诉讼程序代替行政职权直接确定有关违法建设的问题；对于被告认为原告对养殖场场地及设备仍能使用的观点，本院认为被告并未充分考虑养殖场用途的局限性，也应对养殖场的用途作出调查后方能对该问题作出判断。被告不应简单的以养殖场未拆除以及属于违法建筑为由来否定其补偿职责。据此，巢湖市政府应根据法律、法规和其发布的有关通知、政策，进一步调查后，综合裁量补偿范围和内容。 对于第三项内容，即“蛋禽”的补偿。原、被告双方对蛋禽的数量和补偿标准均无异议，原告在《养鸡场鸡出栏数量确认表》上签字确认。虽然被告认为已经落实了该部分补偿款，系原告没有领取。该观点错误的理解了职责主体的给付义务，巢湖市政府应及时支付该部分补偿金。双方认可的“蛋禽”数量为16765只，按照117号《通知》确定的“20元/只”补偿标准，巢湖市政府应补偿原告“蛋鸡”损失335300元。 综上，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》及117号《通知》的规定，被告巢湖市政府具有对原告关闭养殖场的损失予以补偿的法定职责。对于“蛋鸡”损失已经明确，应及时支付补偿金；对于养殖设施设备及附属物、禽舍等房屋的补偿内容尚需进一步调查和裁量后作出处理。原告请求烔炀镇政府履行补偿职责的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》九十一条规定，判决如下： 一、责令被告巢湖市人民政府在本判决书生效之日起九十日内对原告有关设施设备及附属物、畜禽舍等房屋的补偿请求进行调查、裁量后作出补偿决定。 二、责令被告巢湖市人民政府在本判决书生效之日起十五日内补偿原告“蛋禽”的损失335300元。 三、驳回原告的其他诉讼请求。 案件受理费50元由被告巢湖市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  黄成 审判员  张俊 审判员  潘攀 二〇一九年十二月二十六日 书记员  程文 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条原告申请被告履行法定职责或者给付理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院关于适用若干问题的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。