山东省临沂市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2019)鲁13民终8852号 上诉人（原审被告）：临沂市城市管理局，住所地临沂市北城新区北京路29号。 法定代表人：徐立娟，局长。 委托诉讼代理人：曾庆功，山东正之源律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：王义山，男，1968年3月15日出生，汉族，住临沂市河东区。 委托诉讼代理人：孙宪民，山东沂河律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：临沂市住房和城乡建设局，住所地临沂市北京路8号。 法定代表人：张卫强，局长。 委托诉讼代理人：刘晓艳，山东今海瑞律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：临沂市河东区人民政府，住所地河东区政府驻地。 法定代表人：姚运明。 委托诉讼代理人：刘海军，山东临正律师事务所律师。 上诉人临沂市城市管理局因与被上诉人王义山、临沂市住房和城乡建设局、临沂市河东区人民政府、临沂市住房和城市规划局违反安全保障义务责任纠纷一案，不服山东省临沂市河东区人民法院（2018）鲁1312民初6090号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月6日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 临沂市城市管理局上诉请求：1.依法改判；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：上诉人不服一审判决，一审法院判决对事实认定不清，应当依法予以改判。王义山因交通事故责任纠纷起诉临沂市城市管理局、临沂市住房和建设局至临沂市河东区人民法院，河东区人民法院做出了（2018）鲁1312民初6090号民事判决，判决临沂市城市管理局承担赔偿责任，赔偿王义山9043.65元。一、王义山发生事故的时间为2017年7月30日，发生事故的地点为河东区东兴路与军部街交汇处。根据《临沂市人民政府文件》临政发【2014】4号文件，附件2：快速路明细表中，温泉路（沃尔沃路）定义为快速路，该文件制作及发布主体为临沂市人民政府。事发地点位于该路段。根据2015年《市区市政设施管理交接书》中第一项：（二）兰山区、罗庄区、河东区、临沂高新技术产业开发区、临沂经济技术开发区2014年10月16日移交至市级管理的跨区主干路、快速路（除市级管理的内环路、中环路外）及桥梁，再移交给以上各区维护管理。附件：市区内环路、中环路明细表中列入了温泉路（沃尔沃路）。2015年的《市区市政设施管理交接书》是由兰山区人民政府、罗庄区人民政府、河东区人民政府、临沂市城市管理局、临沂市高新技术产业开发区管委会、临沂经济技术开发区管委会联合作出，均是临沂市人民政府的下级单位，并不是由临沂市人民政府作出的，其附件市区内环路、中环路明细表中列入了温泉路（沃尔沃路），与2014年10月16日由临沂市人民政府的发布的《临沂市人民政府文件》临政发【2014】4号文件相违背，该文件作出与《临沂市人民政府文件》临政发【2014】4号文件对温泉路完全相反的定义，2015年的《市区市政设施管理交接书》作出机关均为临沂市政府的下级机关单位，其作出的文件不应当与临沂市政府作出的文件相违背。多以该文件的对温泉路定义为市区内环路、中环路无效，应当按照临沂市人民政府发布的文件为准。二、临沂市人民政府发布的临政字[2014]26号《临沂市人民政府关于印发2014年临沂中心城区基础设施及重点项目建设计划的通知》中一、道路桥梁工程（二）内环、中环道路：建设南京路东段、温泉路，形成闭合的城市内环线；建设长春路东段、联邦路，贯通城市中环线。该文件这一部分也定义了内环路及中环路为闭环线路，而不是井字形线路。文件中2014临沂中心城区基础设施建设项目计划表（道路桥梁工程）中也对内环线、外环线予以明确，内环北线：滨河东路-温泉路；内环东线：沂河东路-南京东路；中环北线：现状东兴路-规划东外环；中环东线：凤安路-北中环。河东区建设路段包含：军部街：滨河东路-新型东路；新东兴路：中昇街-南京东路。该文件明确了案发地点并不是内环线、中环线，而应当属于河东区人民政府管辖范围之内，应当将案发地点所在路段定义为快速路，由河东区政府依法承担责任。三、2018年临沂市规划局出具了《关于市区内环线、中环线有关问题的复函》，根据《临沂市道路与公共交能系统规划》，临沂内环线由南京路、温泉路、沂河路和蒙山大道组成，全长45.6km；临沂中环由长春路、联邦路、罗城路和西外环路组成，全长81.8km。依据该复函的中的内容及距离测量，内环及中环并不包含案发地点。案发地点定义为快速路，应当由河东区人民政府承担法律责任。市规划局的主要职能为：1、贯彻执行国家、省有关城乡规划的法律、法规和方针、政策；负责拟订本市城乡规划管理方面的规范性文件并组织实施。2、组织拟订和修改市城市总体规划；负责组织编制控制性详细规划和重要地段修建性详细规划；负责修建性详细规划、专业规划以及城市规划区范围内的乡镇、村规划的审查工作；负责组织编制城市近期建设规划和年度规划的实施计划。规划局作出的关于市区道路规划解释应当更具法律效力，其出具的复函应当认定为合法有效的证据。四、《临沂市道路与公共交通系统规划》第47页、48页内容明确定义了内环路、中环路，事发路段并不在内环路、中环路。五、根据临沂市人民政府制作发布的《关于进一步明确市区两级城市管理职责的通知》临政发[2015]12号文件：二、（二）市政管理方面：市级城市管理部门负责北城新区、滨河景区范围内和内环路、中环路的市政设施维护管理工作；可以证明，临沂市人民政府为临沂市城市管理局划分的职责范围并不包含涉案路段。2015年的《市区市政设施管理交接书》中的内环、中环路明细表中将温泉路划分为内环或中环，明显违反了前面主文内容、临沂市人民政府对内环路、外环路的定义及临沂市人民政府划分的河东区政府及临沂市城市管理局的职责区域划分，应当认定为无效。河东区人民法院仅仅依据2015年的《市区市政设施管理交接书》中的内环、中环路明细表作为定案依据，判决中认定了事发路段为快速路，但是仍然判决临沂市城市管理局承担责任明显不当，案发地点应当定义为快速路，应当由河东区人民政府承担相应责任。 王义山辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法庭驳回上诉人的上诉。 临沂市住房和城乡建设局辩称，坚持一审答辩意见，驳回上诉人的上诉请求。 临沂市河东区人民政府，一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。住建局与城管局于2015年7月1日签订了交接书，交接书中列明了温泉路的起止是北外环至南外环，包含了案发地点，双方签订的协议是合法有效的，在该协议没有被撤销或者被上级机关更正之前应当予以履行。在2015年6月16日城建局与五区签订的交接协议中温泉路起止一是北外环至南外环，包括案发地点，上诉人纠结与内环路外环路的问题，但作为正常人应当清楚，交接应当以具体的交接明细为准，退一步讲在交接明细与概括的表述不相一致的情况下，应当以具体的交接明细为准。再退一步讲，如果上诉人认为案发地点不属于其管理的范畴，那么其在签订交接协议时就应当纠正或者更改，上诉人既然签订了协议那么就应当全面的履行协议。 王义山向一审法院起诉请求：1.请求法院判决被告市住建局向原告支付医药费等各项费用共计19,904.5元；2.诉讼费用由被告承担。在庭审时，原告变更诉讼请求为：1.请求法院判决三被告连带向原告支付医药费等各项费用共计19,904.5元；3.诉讼费用由三被告承担。 一审法院认定事实：2014年1月23日临沂市人民政府下发临政发[2014]4号关于调整市区建设管理体制的通知，该文件内容包括“一、明确城市建设管理体制调整的基本原则：市、区分级负责；跨区重要主干路、环路、快速路、城市重要出入口道路及其附属设施由市级负责建设、管理。二、进一步理顺市区城市建设体制：（二）跨区重要主干路、快速路范围内的道路、桥梁、排水、照明、园林等市政设施建设由市级负责。三、进一步理顺市区城市管理体制：（一）市区道路、桥梁管理2.跨区重要主干路、快速路由市住建委负责维护管理。该文件附件2快速路明细表第1栏列明：名称温泉路（沃尔沃路）、环路东内环，道路长度20500M、起止点北外环-南外环、已建北外环-南外环。根据该文件精神，2014年10月16日，兰山区人民政府、罗庄区人民政府、河东区人民政府、临沂高新技术产业开发区管委会、临沂经济技术开发区管委会作为移交单位，与接收单位临沂市住房和城市建设委员会签订了《市区道路、桥梁管理交接书》，该交接书内容：一、交接内容（二）跨区重要主干路、快速路。该交接书附件市区道路移交明细表第14栏中列明：温泉路，长度20500M，起止点北外环-南外环，已建北外环-南外环。2015年6月14日，临沂市人民政府下发临政发〔2015〕12号关于进一步明确市区两级城市管理职责的通知。该文件第二页（二）市政管理方面规定：“市级城市管理部门负责北城新区、滨河景区范围内和内环路、中环路的市政设施维护管理工作。”交接书内容：一、市区道路、桥梁管理（二）兰山区、罗庄区、河东区、临沂高新技术产业开发区、临沂经济技术开发区2014年10月16日移交至市级管理的跨区主干路、快速路（除市级管理的内环路、中环路外）及桥梁，再移交回以上各区维护管理。六、2015年7月1日前产生的民事纠纷，由原管理单位负责；之后产生的民事纠纷，由接收单位负责。该交接书附件市区内环路、中环路明细表第1栏中列明：温泉路（沃尔沃路），环路东内环，道路长度20500M，起止点北外环-南外环，已建北外环-南外环，且添有手写字体“长春路-罗程路”。被告市住建局和被告市城管局于2015年7月1日签订了《城市道路维护管理交接书》，由市住建局管理维护的城市道路、桥梁自2015年7月1日起交由市城管局管理维护。该交接书附件市区道路移交明细表第14栏中列明：温泉路，长度26265M，起止点北外环-南外环，已建北外环-南外环。该明细表移交范围栏将所有市区道路移交范围确定为“外环以内（不含外环）”。2017年8月19日，临沂市公安局交通警察支队河东大队出具河公交证字【2017】第2017050007号道路交通事故证明，载明交通事故时间为2017年7月30日16时许，交通事故地点为河东区东兴路与军部街交汇，调查事故得到的事实：2017年7月30日16时许，王义山驾驶“万事达”牌电动二轮车，沿河东区东兴路由北向南行驶至东兴路与军部街交汇处，因路面有坑使其发生交通事故，致王义山受伤，车辆受损的道路交通事故。王义山住院期间共计支付医疗费等各项费用共计19,904.5元，并自行委托临沂河东法医司法鉴定所对其伤情进行法医鉴定，2017年12月4日，临沂法医司法鉴定所出具“河东司鉴所【2017】临鉴自第867号”鉴定意见书，鉴定意见为：“被鉴定人王义山此次损伤，建议其误工期为60日、护理期为15日、营养期为15日、义齿修复费用约需1500元左右。住院期间由其家属纪臻护理。原告遂诉至法院。2018年5月2日，临沂市规划局给被告市城管局的关于市区内环线、中环线有关问题的复函中载明：“根据《临沂市道路与公共交通系统规划》，临沂内环由南京路、温泉路、沂河路和蒙山大道组成，全长45.6KM，临沂中环由长春路、联邦路、罗程路和西外环路组成，全长81.8KM。”。2018年9月1日，临沂市规划局给原告代理人孙宪民的〔2018〕第53号政府信息公开告知书中载明：你在申请表中申请公开：“《临沂市道路与公共交通系统规划》中心城区道路网规划（47-48页）”，现将《临沂市道路与公共交通系统规划》中心城区道路网规划（47-48页）影印件提供给你。”所附中心城区规划网载明：快速路网规划提出“三环十五射”的快速路网络，加上几条短的联络线，三环具体包括“临沂内环：由南京路、温泉路、沂河路和蒙山大道组成。临沂中环：由长春路、联邦路、罗程路和西外环路组成。临沂外环：由程梅路、南外环路、泉重路-戈九路和京沪/长深高速连接线组成”；十五射和，五条联络线分别沟通临沂内环、中环、外环；五条联络线中包括温泉路北段（南京路与长春路间、长3.1KM），沟通了临沂内环和中环。原、被告对事发地点位于河东区，与军部街交汇处位置均无异议。该路段在《临沂市道路与公共交通系统规划》中称为温泉路北段，长春路与该路段路口交汇处的路标显示该路段为东兴路。合议庭成员驾车用百度导航和车载测距系统对长春路到南外环路间的距离进行了测量。测量结果为：长春路到延伸，到河东段称为华夏路）间温泉路和沃尔沃路间的路程约20.7KM，长春路到南外环路间的路程约27KM。另外，原、被告均认可所有证据中载明的北外环路即长春路，一审法院在百度地图查明：长春路是由以前的北外环路更名而来，与东兴路交汇处向东名为北中环路，向西延伸与沂蒙路交汇向西道路名称为北外环路，再向西与滨河路交汇向西道路名称为长春西路。 一审法院认为，本案争议焦点是：事故路段由谁承担维护、管理职责。 1、从原告提交的证据5，2018年9月1日临沂市规划局的政府信息公开告知书、被告住建局提交的临政发（2014）4号文的内容中可明确：温泉路北段南京路与长春路之间的路段属于规划的快速路。 2、被告市住建局提交的证据1临政发（2014）4号文、原告提交的2014年10月16日的市区道路、桥梁管理交接书中明确了跨区重要主干路、快速路自2014年10月16日起交由市住房和城乡建设委员会管理，且交接明细中亦明确温泉路的起止点为北外环-南外环。 3、被告市住建局提交的证据4临政发（2015）12号文明确“市级城市管理部门负责北城新区、滨河景区范围内和内环路、中环路的市政设施维护管理工作”后，被告市住建局与被告市城管局签订的城市道路维护管理交接书所附的市区道路移交明细表中（被告市住建局提交的证据4）明确了移交的温泉路长度为26265M，起止点为北外环-南外环，移交范围为外环以内（不含外环）。该长度与合议庭驾车用百度导航和车载测距系统对长春路到南外环路间测量的距离约27KM相符，且该交接明细表中亦将中心城区道路网规划沟通内、中、外环路的五条联络线中的四条（该交接明细表中无中环西外环路的信息）列入了移交范围。 4、市城管局提交的证据2与各区政府和开发区管委会签订的市区道路、桥梁管理交接书所附市区内环路、中环路明细表中，将由市城管局管理的道路起止点进行了明确，其中确认了东内环温泉路（沃尔沃路）的道路长度为20500M，起止点为东外环-南外环，且添有手写字体“长春路-罗程路”。该长度与合议庭驾车用百度导航和车载测距系统对长春路到罗程路向东延伸的华夏路之间测量的距离约20.7KM相符，也就是该明细中手写字体“长春路-罗程路”的距离。且该交接明细表中亦将沟通内环、中环路的快速路和联络线列入了内环路、中环路的范围，因此该明细表中载明的路段应属于市级管理范围，本案温泉路北段南京路与长春路之间的路段包含在该明细表中，属于市级管理范围。 从上述对证据的分析可充分认定：东兴路、温泉路、南京路交汇向北南京路与长春路之间的路段，属于临沂市规划的快速路，自2014年10月16日起由河东区人民政府移交由被告市住建局负责维护、管理。在2015年7月1日，被告市住建局与被告市城管局移交时，该路段作为市级管理范围移交给了被告市城管局维护管理。因此，不论该路段的名称为温泉路还是东兴路，均应由被告市城管局承担维护、管理职责。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条第一款第（一）项规定“下列情形。适用民法通则第一百二十六条的规定，由所有人或者管理人承担赔偿责任，但能够证明自己没有过错的除外：（一）道路、桥梁、隧道等人工建造的构筑物因维护、管理瑕疵致人损害的”《中华人民共和国民法通则》第一百二十六条规定“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。”《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第九条规定“因道路管理维护缺陷导致机动车发生交通事故造成损害，当事人请求道路管理者承担相应赔偿责任的，人民法院应予支持，但道路管理者能够证明已按照法律、法规、规章、国家标准、行业标准或者地方标准尽到安全防护、警示等管理维护义务的除外。”《中华人民共和国侵权责任法》第三十七条规定“宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公共场所的管理人或者群众性活动的组织者，未尽到安全保障义务，造成他人损害的，应当承担侵权责任。”《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四条（四）项规定“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落致人损害的侵权诉讼，由所有人或者管理者对其无过错承担举证责任。”从以上法条中可以确认，道路管理责任是一种无过失责任，不以所有人、管理人有故意或过失为要件，但须以对道路有维护、管理瑕疵为条件。被告市城管局对本案事故路段具有维护、管理职责，就应该保证道路的安全通畅。但被告在该路段出现坑洼后未能及时养护管理，致使该路段缺乏应有的安全性，因此被告市城管局在对事故路段的养护管理上存在瑕疵。该事故的发生与被告市城管局维护管理道路存在瑕疵有事实上的因果关系，应对原告的损失承担的赔偿责任。王义山作为完全民事行为能力人，应合理注意自身的生命健康安全，而在驾驶电动二轮车行驶过程中，未尽到自身的安全注意义务，其自身亦应承担一定的过错，应适当减轻被告市城管局的赔偿责任，一审法院酌定减轻30%赔偿责任为宜。本案中，原告的居住地在临沂市城市规划范围内，相关的赔偿应按城镇居民标准计算。原告因交通事故造成的经济损失为：医疗费4301元；误工费5590.8元（93.18元×60日）；护理费1397.7元（93.18元×15日）；营养费450元（30元×15日）；伙食补助费210元（30元×7日）；义齿安装费1500元等该费用实际产生后另行主张；交通费一审法院酌定70元（10元×7日）；鉴定费900元；复印材料费与施救费因原告提交的不是正式发票，无法认定其真实性，依法对该支出不予采信；精神损失费不予支持。以上共计12,919.5元，被告市城管局应赔偿9043.65元（12,919.5元×70%）。综上所述，王义山的诉讼请求部分支持。依照《《中华人民共和国侵权责任法》第三十七条，《中华人民共和国民法通则》第一百二十六条，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条第一款第（一）项，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四条（四）项规定，判决：一、被告临沂市城市管理局于本判决生效后十日内赔偿原告王义山各项损失9043.65元；二、驳回原告王义山的其他诉讼请求。如被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费300元，由原告王义山负担150元，由被告临沂市城市管理局负担150元。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。临沂市城市管理局提交三份证据，证据一临沂市人民政府发布的临政字（2014）26号《临沂市人民政府关于印发2014年临沂中心城区基础设施及重点项目建设计划的通知》，证明该文件明确定义了内环路及中环路为闭环线路，而不是井字形线路，案发地点并不在该文件定义的内环线及中环线上，应当属于河东区人民政府管辖；证据二《临沂市道路和公共交通系统规划》，证明该文件也明确定义了内环路及中环路，事发路段并不在内环路及中环路上；证据三临沂市人民政府制作发布的关于进一步明确市区两级城市管理职责的通知，临政发（2015）12号文件，证明该文件是临沂市人民政府为临沂市城市管理局划分的职责范围，并不包含涉案路段。王义山质证认为，对三份证据均系复印件，无法核实其真实性。临沂市住房和建设局质证认为，同王义山的质证意见。临沂市河东区人民政府质证认为，1、该三份证据均系复印件，对其真实性无法判断；2、该三份证据相对于城建局签订的两份交接协议均属于间接证据，不能否认或者对抗两份交接书；3、该三份文件中涉及的内容均系笼统的表述，与交接书中明确约定的道路起止范围是不能相比的，因此该证据无法证明上诉人所要证明的问题；4、在该三组证据中文件的名称为系统规划建设计划，显然规划和计划均不能与已经形成具体的交接协议书中的道路的起止范围相比，因此上述三份证据均不能证明上诉人所要证明的问题。 一审法院认定事实正确，本院予以确认。 本院认为，本案二审争议焦点为案涉交通事故地点应由谁管理维护。王义山发生道路交通事故地点位于临沂市河东区交汇处，结合一审法院查明事实及各方陈述，能够认定事发地点已于2015年7月1日作为市级管理范围移交给临沂市城市管理局维护管理，临沂市城市管理局对案涉路段应负相应管理、维护职责。临沂市城市管理局上诉称该移交内容与临政发（2014）4号文件内容不符，但该文件发生于移交管理日期前，其亦未提交证据证明在移交事实发生后管理职责发生变更，该上诉理由缺乏事实依据，本院不予采信。 综上所述，临沂市城市管理局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费300元，由上诉人临沂市城市管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长  王树东 审判员  马凤霞 审判员  邵 波 二〇一九年十二月十一日 法官助理高同 书记员徐丽芹