福建省莆田市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽03行初524号 原告莆田市鑫宇养殖有限公司，住所地莆田市荔城区新度镇龙头村龙头26号，统一社会信用代码91350300M0000G7095。 法定代表人罗小根。 委托代理人肖志生，莆田市涵江区梧塘法律服务所法律工作者。 被告莆田市荔城区人民政府（下称荔城区政府），住所地莆田市荔城区县巷63号。 法定代表人柯金国，区长。 委托代理人龚少伟，莆田市荔城生态环境局工作人员。 委托代理人范明亮，福建凌龙律师事务所律师。 原告莆田市鑫宇养殖有限公司诉荔城区政府行政处罚一案，本院立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年10月23日对案件公开开庭进行了审理。原告公司法定代表人罗小根及委托代理人肖志生、被告荔城区政府的委托代理人龚少伟、范明亮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告莆田市鑫宇养殖有限公司诉称，原告系依法成立的种鸭养殖、销售公司。2015年11月，原告公司养殖场的鸭舍、运动场地、储物粪间等环保基础设施，经原荔城区环保局、莆田市环保局环保验收和审批许可，并依法注册登记营业执照和颁发《排污许可证》、《动物防范疫条件许可证》等。2019年4月，莆田市荔城区生态环境局来到原告公司检查，原告养殖场的环保基础设施沉沙池、储液池等提出整改要求，原告立即按照整改要求，进行排查整改，投入整改资金36万多元，现已整改竣工，并已将《整改竣工报告》报送莆田市荔城区生态环境局。然而，被告荔城区政府却于同年5月14日作出《关于责令莆田市鑫宇养殖有限公司关闭的决定》。原告认为被告作出的决定违反法定程序，且适用法律不当。原告不服，特提起行政诉讼，要求确认被告作出的关闭决定违法并予撤销。 被告荔城区政府答辩称，一、其作出的荔政综（2019）27号认定事实清楚，证据充分。2019年4月14日，莆田市荔城区生态环境局执法人员在现场检查中，发现原告鸭舍未进行硬化，未进行围挡，其中六个舍外运动场沉砂池已损坏，一个舍外运动场未建设沉砂池。因养殖场位于东圳渠道旁，严重污染周边水环境。莆田市荔城区生态环境局现场制作的《现场检查笔录》、《询问笔录》、照片等证据均可证实。莆田市荔城区生态环境局据此对原告作出《责令改正违法行为决定书》，要求其立即停止使用并进行整改。二、其作出的荔政综（2019）27号适用法律正确，程序合法。2019年5月7日，莆田市荔城区生态环境局向荔城区政府提出《关于申请对莆田市鑫宇养殖有限公司予以责令关闭的请示》，荔城区政府根据莆田市荔城区生态环境局提供的原告的违法事实及相关证据，依法作出《莆田市荔城区人民政府关于责令莆田市鑫宇养殖有限公司关闭的决定》，批准责令关闭原告养殖场的行为，符合法律规定。请求依法驳回原告的起诉。 经公开开庭审理，被告荔城区政府在法定期间向本院提供了以下证据： 证据1、《莆田市荔城生态环境局现场检查表》、《莆田市荔城生态环境局询问笔录》、《莆田市荔城生态环境局现场检查（勘察）笔录》、《莆田市荔城生态环境局调查询问笔录》、照片证据等复印件，证明莆田市荔城生态环境局的执法人员于2019年4月14日在原告养殖场进行现场检查中发现，养殖场中鸭舍下方地方未进行硬化，舍外运动场未进行围挡，其中6个舍外运动场未建设沉砂池，养殖场中的水污染防治设施不正常运行，严重污染环境，违法事实清楚、证据充分。 证据2、《建设项目环境影响登记表》复印件，证明莆田市环境保护局在环评审批意见中明确要求原告：1、养殖项目须采用舍内网床和垫料相结合养殖种鸭技术；2、要求原告须采用干清粪技术；3、废水处置中要求舍外运动场初期雨水经沉砂池和储液池处理后用于周边农田（果园）施肥，农田施肥应设置施肥沟或管，严禁污水漫流。不得在东圳水渠旁设置排污口，各污水池须采取防渗措施，避免污染地下水；4、总量控制指标为：COD：Ot/a、氨氮：Ot/a。原告养殖场的现状与上述要求明显不符，环境违法行为严重。 证据3、《莆田市荔城生态环境局关于申请莆田市鑫宇养殖有限公司予以责令关闭的请示》复印件，证明荔城区政府依据莆田市荔城生态环境局提供的原告环境违法事实及请求责令关闭的请示后，作出涉案决定。 证据4、《环境行政执法委托书》、《福建省行政执法证》、《送达回证》复印件，证明：1、莆田市荔城生态环境局依法履行环境监管工作，执法程序合法；2、莆田市荔城生态环境局依法将涉案决定书送达给原告，送达程序合法。 证据5、法律依据若干。 对被告荔城区政府提供的上述证据，原告经质证认为，证据1合法性无异议，真实性和证明内容有异议。2019年4月14日现场检查表、询问笔录、现场检查（勘察）笔录，并未提到鸭舍下方地面未进行硬化，舍外运动场未进行围挡问题。2019年4月28日，现场检查（勘察）笔录，调查询问笔录所列举的问题是在整改期间，及损坏的沉砂池重新修建和新建的沉砂池等均尚未竣工。整改竣工后，不存在上述问题。一组照片是在整改期间沉砂池、排水沟等环保设施尚未修建竣工。竣工后状况就不存在上述情况的问题。该组证据的证明内容提到养殖场中的水污染防治设施不正常运行，缺乏事实依据。证据2真实性合法性无异议，但对证明内容有异议。2015年7月，《莆田市环保局环境影响评估审批意见》中，未要求鸭舍下方地面进行硬化和运动场周围围挡。证明内容提到“原告养殖场的现场明显与上述要求不符，且存在严重的环境违法行为”说法不能成立，缺乏事实证据。原告养殖场已整改竣工，正待验收。证据3真实性合法性有异议。2019年4月14日，荔城生态环境局对原告养殖场检查后，做出《责令改正违法行为决定书》，原告已整改竣工，并按要求将《整改竣工报告》送交该局等待验收。2019年5月7日，又作出《申请予以责令关闭的请示》，2019年6月11日，又再作出《行政处罚决定书》对原告罚款1万元。对同一环保设施问题，重复做出处理，执法不规范。证据4真实性无异议，合法性有异议。梁进元的行政执法证无审验记录及有效期记录。荔城生态环境局将案涉决定书送达原告，但未依法告知原告依法享有的权利及听取原告的陈述和申辩。证据5合法性有异议。原告没有实施《水污染防治法》第32条、第83条所列举的“利用渗井、渗坑、裂缝、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放污染物”等违法行为。 原告为证明诉讼请求成立，向本院提交了如下证据： 证据1、原告营业执照、法定代表人证明书及身份证复印件，证明原告诉讼主体适格。 证据2、《禽类养殖场项目竣工环保验收申请表》、《莆田市荔城区环保局关于莆田市鑫宇养殖有限公司种鸭养殖项目竣工环保验收意见的函》复印件，证明原告养殖场鸭舍、运动场、沉砂池、储粪间、储液池等环保基础设施，经原荔城区环保局、莆田市环保局环保验收和审批许可的事实。 证据3、《莆田市荔城区环保局准予行政许可决定书》复印件，证明原告养殖场气污染排放经荔城区环保局许可的事实。 证据4、《动物防疫条件合格证》复印件，证明原告种鸭养殖动物防疫条件经荔城区农业局审查合格的事实。 证据5、《租赁合同书》复印件，证明2018年11月15日，在新度镇人民政府支持下，原告通过竞标获得龙头村果场土地承租权（即养殖场用地），一次性支付60万元租金，签订5年租用期的土地租赁合同的事实。 证据6、《莆田市荔城区生态环境局责令改正违法行为决定书》、《莆田市荔城区生态环保局行政处罚事先告知书》、《莆田市区生态环境局行政处罚决定书》复印件，证明莆田市荔城生态环境局对原告养殖场环保基础设施损坏部分责令整改，并要求将整改情况书面报告该局。并于2019年6月11日对原告处以1万元罚款的事实。 证据7、整改图片、《整改竣工报告》复印件，证明2019年5月10日原告按照荔城生态环境局的检查意见和整改要求，将整改竣工情况书面报告该局的事实。 证据8、荔政综[2019]27号《莆田市荔城区人民政府关于责令莆田市鑫宇养殖有限公司关闭的决定》复印件，证明莆田市荔城区人民政府作出该决定，未依法事先告知原告处罚内容，依据及理由，申请听证，陈述申辩意见的事实。 对原告提供的上述证据，被告经质证认为，证据1真实性合法性无异议。证据2验收申请表真实性、合法性、关联性、证明对象等均有异议。该申请表系原告单方制作，且原告在申请书中载明养殖项目采用网床和垫料式；对意见函真实性无异议，但证明对象有异议。验收意见函中也明确对环保设施的建设和管理情况作出了明确的规定和要求，但原告未按照规定进行养殖，未及时重新报批环评文件。证据3真实性、合法性无异议，关联性、证明对象有异议。该许可证仅针对气污染物排放的许可，与本案无关。证据4真实性、合法性无异议，关联性、证明对象有异议。与本案无关。证据5真实性合法性均有异议，与本案也无关。证据6真实性、合法性无异议，关联性、证明对象有异议。可反证原告确实存在环境违法行为，荔城生态环境局已依照法定程序对原告进行处罚，原告也已缴纳了相应罚款。证据7真实性合法性均有异议，照片来源不明，整改竣工报告系原告单方制作。证据8真实性、合法性无异议，证明对象有异议。被告依据莆田市荔城生态环境局所提供的原告的环境违法事实、相关证据及请示，作出的《责令关闭决定》合法有据，该决定属于行政命令，依法不适用行政处罚的程序。 根据原、被告的举证及各自发表的质证意见，本院认为，原、被告提供的证据均真实、合法，可以作为认定案件基本事实的依据。 根据上述有效证据，本院对原告诉称案件基本事实予以认可。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（四）项、《环境行政处罚办法》第十条第（四）项的规定，责令停产停业均属于行政处罚种类。本案中，被告荔城区政府在作出决定中适用的《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定中也明确责令停业、关闭属于行政处罚范畴。被告辩称其所作的责令关闭决定属行政命令的理由不能成立，本院不予支持。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案中，莆田市荔城区生态环境局于2019年4月14日对原告养殖场检查过程中，虽做了询问笔录并现场进行了勘察，却未告知原告拟对其作出的行政处罚，也未告知原告依法享有的陈述权、申辩权以及要求举行听证的权利。因而，被告荔城区政府所作的责令关闭决定程序上明显违法。行政处罚不遵守法定程序的，行政处罚无效。故对被告荔城区政府所作的责令关闭决定，应予以撤销。原告诉求于法有据，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下： 撤销被告莆田市荔城区人民政府于2019年5月8日所作的《关于责令莆田市鑫宇养殖有限公司关闭的决定》（荔政综[2019]27号）。 案件受理费人民币50元，由被告荔城区政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  张鹏程 审 判 员  陈金发 人民陪审员  姚爱育 二〇一九年十二月九日 书 记 员  郑 毅 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。