山东省青岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁02行初94号原告朱蔚嘉，男，1973年6月17日出生，汉族，住山东省青岛市崂山区。被告青岛市崂山区人民政府，住所地青岛市仙霞岭路18号。法定代表人赵燕，区长。出庭负责人于显胜，该政府党组成员。委托代理人罗睿，该政府行政复议委员会办公室副主任。委托代理人胡保刚，山东齐鲁（青岛）律师事务所律师。原告朱蔚嘉不服被告青岛市崂山区人民政府（以下简称崂山区政府）不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。原告朱蔚嘉，被告崂山区政府党组成员于显胜及委托代理人罗睿、胡保刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告朱蔚嘉诉称，根据《山东省村民委员会选举办法》第三条的规定：“村民委员会的换届选举时间由省人民政府统一规定。因特殊情况需要延换届的村,应当由所在地的乡镇人民政府报县(市、区）人民政府批准方可延期；但是,延期的时间不得超过六个月。”到2017年年底,朱家洼社区第十一届居委会任期己满三年,依法应当及时举行换届选举,但截至目前朱家洼社区居委会始终没有启动换届选举工作。根据《山东省村民委员会选举办法》第四条规定:“村民委员会的换届选举工作由省人民政府统一部署,设区的市、县(市、区)和乡镇人民政府组织实施,民政部门负责日常指导和监督工作。”据此,崂山区政府对辖区村民委员会的换届选举工作负有“组织实施”的法定职责。根据青岛市2017年12月8日召开的全市村和城市社区两委换届选举工作动员部署会议确认,此次村和城市社区两委换届选举工作,从2017年12月开始,到2018年4月底基本结束。据此,朱家洼社区居委会(延期)换届选举工作应当于2018年10月底之前完成,但崂山区一直未组织实施朱家洼社区居委会第十二届换届选举工作,侵犯了包括原告在内的广大村民依法享有的选举权和被选举权,违背了《村民委员会组织法》保障村民自治、发展基层民主、维护合法权益的立法初衷。根据《山东省实施办法》第七条确认朱家洼社区第十一届居民委员会任期终止,责令崂山区金家岭街道办事处采取措施,限期保证第十二届居民委员会依法产生。3、判决被告依据(中办发(2009）20号)通知,依法追究金家岭街道办事处和朱家注社区居民委员会主要负责人的责任。本案诉讼费用由被告承担。在诉讼中原告明确将其诉讼请求修改为：判决被告在组织实施崂山区第十二届村民委员会的换届选举工作中不依法履职,侵犯原告的合法权益,构成行政不作为。本案诉讼费用由被告承担。原告朱蔚嘉向本院提交了以下证据：1、（2019）鲁01行初283号行政判决书、（2019）鲁行终1082号行政判决书，证明原告主体适格，崂山区政府、金家岭街道办事处负有组织实施换届选举的法定职责，本案中崂山区政府依法履职的目的为组织实施并确保完成辖区社区居委会换届选举工作，崂山区政府负有依据《山东省村民委员会选举办法》第三条批准延期不得超过6个月，对金家岭街道办事处延期换届的上报请示依法批准。2、37021200201901170003号《信访事项处理意见书》，证明金家岭街道办事处对朱家洼社区延期换届进行了上报请示，崂山区政府给予了相应答复，但违背了上述第三条规定。两部门以“暂缓换届”为由，实质取消了朱家洼社区第12届居委会换届选举。被告崂山区政府辩称，一、被告没有直接组织村民委员会换届选举的职责。根据《山东省实施办法》第八条、《山东省村民委员会选举办法》第七条、第三十九条规定，村民委员会的选举应在乡镇人民政府村民委员会换届选举领导机构指导下，由村民选举委员会主持。《山东省村民委员会选举办法》第三条虽规定“村民委员会的换届选举时间由省人民政府统一规定。因特殊情况需要延期换届的村,应当由所在地的乡镇人民政府报县(市、区)人民政府批准方可延期”，但该规定并不意味着被告就是选举工作的组织者。而且，根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》（中办发〔2009〕20号）的相关规定，延期进行村民委员会换届选举的批准权在县(市、区)委，中办发〔2009〕20号文的效力层级高于《山东省村民委员会选举办法》。实践中，延期组织换届选举的相关批准工作都是由区委设立的换届选举工作领导小组做出的，因此，被告不是村民委员会选举工作的具体组织者，也不能直接决定村民委员会的选举时间。原告以崂山区金家岭街道朱家洼社区未进行换届选举为由，要求确认被告不履行法定职责，不能成立。二、被告不存在不履行法定职责之情形。被告没有直接组织村民委员会换届选举的职责，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款第一项规定的应当依职权主动履行职责的情形。原告提起行政不作为之诉，应由原告就其要求被告依申请履行法定职责加以举证。此外，根据2018年12月29日修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条规定：“村民委员会每届任期五年”，目前，立法机关及相关上级机关未就新法中的村民委员会任期与旧法中的任期如何衔接、适用等问题做出具体规定。鉴于此前朱家洼社区居民委员会的换届选举并未启动，按照新法优于旧法的原则，一般应执行新颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》的任期规定，或依据《山东省村民委员会选举办法》第三条之规定，以省政府统一规定为准。在此情况下，原告以朱家洼社区未进行换届选举为由，要求确认被告不履行法定职责的诉求不成立。三、村民委员会换届选举工作，不属于人民法院受理范围。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”而且，选举权不属于《行政诉讼法》第十二条一至十一项中所列举的可诉行政行为。同时，因其不属于人身权和财产权的范畴，也不属于该条第十二项中的“侵犯其他人身权、财产权”的可诉行政行为。而且，《中华人民共和国村民委员会组织法》及相关法律法规亦未将村民委员会换届选举工作纳入行政诉讼受案范围，因此，也不属于该法第十二条中所规定的“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的情形。据此，被告认为，原告基于村民委员会换届选举行为提起本案之诉，没有法律依据。综上，原告的诉讼请求于法于事实无据，且不属于人民法院的受案范围，请求依法予以驳回。被告崂山区政府在法定举证期限内未向本院提交证据。经庭审质证，被告对原告证据的质证意见为：对证据1有异议，我国不属于判例法国家，原告以另案的判决作为证据在本案中不具有证明效力；该案件属于原告败诉案件，在判决主文中是驳回了原告的诉讼请求；原告在该案中所起诉的事项与本案并不相同，而被告与省政府的职责也不相同，该判决也没有参考价值。对证据2的证明目的有异议，《信访事项处理意见书》中的答复内容并非向区政府作出换届申请，涉案选举包含两委的换届选举，包含村党委和村两委，根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》（中办发〔2009〕20号）的相关规定，换届延期应当由区委来决定，换届办是由区委设立的机构，不属于区政府机构，该《信访事项处理意见书》可以证明换届选举及延期不属于区政府的职责。经审查，本院对原告提交的上述证据认证如下：原告的证据内容真实，形式合法，与本案事实相关联，本院予以采信。经审理查明，2017年12月8日，青岛市召开村和城市社区“两委”换届选举工作动员部署会议，明确此次“两委”换届选举工作从2017年12月开始到2018年4月底基本结束。原告所在的金家岭街道办事处（以下简称金家岭街道）于2018年12月3日受理原告反映的要求崂山区政府、金家岭街道出具推迟或取消朱家洼社区两委换届选举的通知文件，明确推迟或取消换届选举的时间节点、理由和相关法规依据，督查崂山区政府、金家岭街道尽快依法启动朱家洼社区两委换届选举工作，保障村民合法民主权利问题。2019年1月18日金家岭街道作出信访事项处理意见书：“经调查，2018年1月12日在市、区两级推动下，朱家洼社区启动拆迁。就朱家洼社区换届选举事宜，金家岭街道社区‘两委’换届选举工作领导小组办公室已向换届办做出了暂缓换届的书面请示，区换届办给予了相应答复。”另查明，原告朱蔚嘉因认为山东省人民政府未履行统一部署换届选举职责，向济南市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2019年4月8日作出（2019）鲁01行初283号行政判决，判决驳回原告诉讼请求。原告不服，提起上诉，山东省高级人民法院于2019年9月25日作出（2019）鲁行终1082号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。上述生效判决认为：“原告系崂山区金家岭街道办朱家洼社区居民，因所在社区未按期组织换届选举，原告认为省政府未履行相关法定职责影响其选举权和被选举权，其与本案被诉行政行为之间具有法律上利害关系，原告主体适格。……原告所在的崂山区金家岭街道办可以在省人民政府统一规定的选举时间内，根据实际情况，确定本辖区的换届选举时间。原告要求确认被告不依法履职构成行政不作为的理由不能成立。……原告认为其所在的金家岭街道办朱家洼社区居委会未按期组织换届选举，应由乡镇人民政府采取措施，保证新一届村（居）委会的产生，该法定职责并不在省人民政府。原告如认为朱家洼社区延期换届到期后金家岭街道办未采取措施举行换届选举，可以向县（市、区）有关部门反映相关问题。原告要求被告确认朱家洼社区第十一届居民委员会任期终止、责令金家岭街道采取措施无法律依据。”本院认为，本案双方当事人争议焦点是：被告崂山区政府是否具备原告要求履行的法定职责以及其是否依法履职的问题。《山东省村民委员会选举办法》第三条规定：“……村民委员会的换届选举时间由省人民政府统一规定，因特殊情况需要延期换届的村，应当由所在地的乡镇人民政府报县（市、区）人民政府批准方可延期；但是，延期的时间不得超过六个月。”第四条规定：“村民委员会的换届选举工作由省人民政府统一部署，设区的市、县（市、区）和乡镇人民政府组织实施，民政部门负责日常指导和监督工作。”第七条规定：“乡镇人民政府村民委员会换届选举领导机构主要负责下列事项:(一)宣传贯彻有关换届选举的法律、法规和政策；（二）制定并组织实施换届选举工作方案；（三）确定选举日期；（四）培训换届选举工作人员；（五）指导村民委员会及其下属委员会、村民小组组长、村民代表的选举和推选工作；（六）换届选举工作中的其他事项。第三十九条规定：“村民委员会任期届满后不按照规定进行换届选举或者批准延期后不能按时按成换届选举的，由乡镇人民政府召集村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议，推选产生村民选举委员会，依法举行换届选举。”《山东省实施办法》第七条第二款规定：“新一届村民委员会产生，原村民委员会任期自然终止；本省统一部署的村民委员会换届选举结果日未产生新一届村民委员，或者经县（市、区）人民政府批准延期换届，期满仍未产生新一届村民委员会的，原村民委员会任期终止，乡镇人民政府应当采取措施，保证新一届村民委员会依法产生。”第八条规定：“换届选举时，村成立村民选举委员会，在乡镇人民政府村民委员会换届选举领导机构指导下，主持村民委员会的换届选举工作”。根据上述规定及生效判决查明的事实和认定意见，原告所在的崂山区金家岭街道办可以在省人民政府统一规定的选举时间内，根据实际情况，确定本辖区的换届选举时间。虽然《山东省村民委员会选举办法》第四条规定“村民委员会的换届选举工作由省人民政府统一部署，设区的市、县（市、区）和乡镇人民政府组织实施，民政部门负责日常指导和监督工作。”但该办法以及《山东省实施办法》中对设区的市、县（市、区）政府的组织实施职责并无明确的具体职责指向，从上述规定来看，原告如认为其所在的金家岭街道办朱家洼社区居委会未按期组织换届选举，应由乡镇人民政府采取措施，保证新一届村（居）委会的产生，该法定职责并不在区人民政府。即便生效判决中认定“原告如认为朱家洼社区延期换届到期后金家岭街道办未采取措施举行换届选举，可以向县（市、区）有关部门反映相关问题。”该意见也仅是对县（市、区）有关部门可以行使内部监督职权的释明，并非指向县（市、区）政府具备直接组织实施换届选举的工作职责。因此，原告认为“崂山区政府在履行组织实施村民委员会的换届选举工作法定职责过程中,不依法启动朱家洼社区第十二届居民委员会换届选举工作,构成行政不作为、不依法履行职责,侵犯了原告的合法权益”的主张，于法无据，不能成立。综上，原告的诉讼请求缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告朱蔚嘉的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告朱蔚嘉负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。审判长  孙志刚审判员  刘力铭审判员  高沛沛二〇一九年十二月十二日法官助理王云逸书记员赵洪峰书记员刘佳