江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏01行初629号 原告徐云飞，性别××年××月××日生，××族。 原告董建，性别××年××月××日生，××族。 原告潘存，性别××年××月××日生，××族。 原告张智勇，性别：××，××年××月××日生，××族。 原告周伟，性别：××，××年××月××日生，××族。 原告杨家龙，性别××年××月××日生，××族。 原告徐晓宁，性别××年××月××日生，××族。 原告翟秋红，性别××年××月××日生，××族。 上述原告的共同委托代理人刘博幍、侯森，北京在明律师事务所律师。 原告孙瑞芬，性别××族。 委托代理人熊志虬，性别：××，住址南京市栖霞区。 原告黄亚新，性别××年××月××日生，××族。 原告杜正美，性别××年××月××日生，××族。 原告柏长延，性别××年××月××日生，××族。 原告李梦怡，性别××年××月××日生，××族。 原告张瑾，性别××年××月××日生，××族。 原告撒浩，性别××年××月××日生，××族。 原告张有兵，性别：××，××年××月××日生，××族。 原告赵成香，性别××年××月××日生，××族。 原告宋文贤，性别××年××月××日生，××族。 原告王晓辉，性别××年××月××日生，××族。 原告李平，性别××年××月××日生，居民身份证号码341227198105036189汉族。 原告魏锡水，性别：××，××年××月××日生，××族。 被告南京市栖霞区人民政府，住所地南京市栖霞区仙林大学城文枢东路1号。 法定代表人王生，南京市栖霞区人民政府区长。 出庭负责人王智，南京市栖霞区人民政府副巡视员。 委托代理人田衡，南京市栖霞区房屋征收管理办公室工作人员。 委托代理人曾子原，江苏欣达律师事务所律师。 被告南京市人民政府，住所地南京市北京东路41号。 法定代表人韩立明，南京市人民政府代市长。 委托代理人于自强，南京市人民政府工作人员。 委托代理人裔林玲，南京市司法局工作人员。 原告徐云飞、孙瑞芬、杜正美等21名原告诉被告南京市栖霞区人民政府（以下简称栖霞区政府）、南京市人民政府（以下简称市政府）征收决定及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，在法定期限内向两被告邮寄了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月16日、2019年7月15日公开开庭审理了本案。原告徐云飞、董建、张智勇、周伟、翟秋红及其委托代理人刘博幍、侯森，潘存、杨家龙、徐晓宁的委托代理人刘博幍、侯森，原告孙瑞芬及其委托代理人熊志虬，原告黄亚新、杜正美、柏长延、李梦怡、张瑾、撒浩、张有兵、赵成香、宋文贤、王晓辉、李平、魏锡水，被告栖霞区政府的出庭负责人王智及其委托代理人田衡、曾子原，被告市政府的委托代理人于自强、裔林玲到庭参加诉讼。因案情复杂，经江苏省高级人民法院批准，延长审理期限6个月；因申请协调及调取证据，扣除审理期限60日。本案现已审理终结。 2018年8月24日，栖霞区政府作出宁栖府征字〔2018〕第011号《南京市栖霞区人民政府房屋征收决定》（以下简称11号《征收决定》）。原告不服，向市政府申请行政复议。市政府于2018年11月12日作出〔2018〕宁行复第238号《行政复议决定书》（以下简称238号《复议决定书》），维持了栖霞区政府作出的11号《征收决定》。 原告诉称，一、栖霞区政府作出的11号《征收决定》违反法定程序，有违“三公”原则，未反映群众意见，损害了被征收人合法权益。1.征收范围的论证、审批、公示违反法定程序。首先，栖霞区政府作出11号《征收决定》前，未制定和公示土地利用总体规划、城乡规划、红山路-和燕路快速化改造工程项目（以下简称涉案项目）专项规划，也未广泛征求社会公众意见，尤其是被征收人的意见，确定规划征收范围的过程无被征收人参与讨论和决策。其次，涉案项目的征收范围（征地红线、征地面积等）的测定、修改未经论证和审批，实际用地范围超过规划许可。第三，栖霞区政府在确定征收范围前，已开展涉案项目概算，选定评估机构的过程未公开、未公证。在公告《红山路-和燕路快速化改造工程项目房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》)及征求意见前，也未及时公示征收范围公告，也未公示市规划、国土部门批准的征收范围红线图。2.征收补偿款和安置房源均未足额到位。栖霞区政府在公告《补偿方案》及征求意见前，未落实足额的征收补偿款，资金管理未做到专户存储和专款专用，违反“先补偿安置，再组织搬迁”的征收基本原则和程序。3.征求意见期间，群众意见被删减篡改，未及时公示，在无更多公众参与的情况下，作出《江苏省社会稳定风险评估评审表》。4.建设用地批准文件未齐备且己失效。被告做出11号《征收决定》前，涉案项目尚未取得和公示国土部门颁发的建设用地批准文件、国有土地划拨决定和国有土地使用权证等建设用地批准文件，建设用地规划许可己超过有效期限。二、11号《征收决定》适用了己废止的法规，与现行法规相冲突，补偿标准过低，损害了被拆迁人合法权益。《红山路-和燕路快速化改造工程项目房屋征收补偿实施方案》（以下简称《补偿实施方案》）适用2012年6月6日发布的宁政规字〔2012〕17号《南京市国有土地上房屋征收与补偿若干问题的规定》（以下简称17号《规定》）。但该17号《规定》已于2017年8月1日因宁政规字［2017］12号《南京市国有土地上房屋征收补偿补助奖励规定》（以下简称12号《规定》）的实施而废止。三、11号《征收决定》依据的宁栖政规字[2017]7号《栖霞区国有土地上房屋征收补偿补助奖励规定》（以下简称7号《规定》）与12号《规定》部分条款内容相抵触。四、评估程序违法，致使评估结果显失公允，评估基准价低于市场价，损害了被征收人合法权益和政府的公信力。请求：1.判决撤销被告栖霞区政府作出的11号《征收决定》；2.撤销被告市政府作出的238号《复议决定书》；3.判令两被告承担本案的诉讼费用。 原告孙瑞芬向本院提交的证据有： 1.地字第320100201710080号《建设用地规划许可证》（以下简称80号《建设用地规划许可证》）及规划红线图； 2.地字第320100201710424号《建设用地规划许可证》（以下简称24号《建设用地规划许可证》）及规划红线图，证明栖霞区政府在证据1的基础上增加用地7.8公顷，超过了国土部门的用地预审意见； 3.涉案项目建设方案及红线调整公示、附图3张； 证据1—3共同证明原告孙瑞芬位于本市栖霞区和燕路404号03幢（以下简称03幢）101室房屋建筑整体不在80号《建设用地规划许可证》附图的红线范围内，也不在增补的24号《建设用地规划许可证》附图的红线范围内。涉案项目规划红线和增补红线均特意绕开03幢建筑物，将之整体排除在工程建设土地范围之外;因涉案项目前后申请过两次规划许可，栖霞区政府只向南京市城乡建设委员会（以下简称市建委）报送了80号《建设用地规划许可证》，没有对增补面积及面积内的房屋申请市建委的批准，但却对增补面积内的房屋按照本次项目实施了征收和拆除; 4.红山路-和燕路快速化改造工程可行性研究报告中与工程建设有关内容的节选； 5.施工现场总平面图（SG-3晓庄互通立交段）现场公示照片； 6.红山路-和燕路快速化改造工程拆迁房屋切割、加固、立面出新及拆迁场地附属设施设计招标公告； 证据4—6共同证明孙瑞芬家房屋所在的03幢位于涉案项目“晓庄立交南侧路段”（SG-3标段，界址点编号K3+800—K4+000）东侧。该路段路幅宽70米，70米内包含互通桥主线和匝道、行车道、非机动车道、人行道和路缘绿化带等全部建设内容，在规划红线外不存在任何建设内容;晓庄立交互通桥主线和匝道（宽43.5米）在和燕路“既有道路”范围内建设，桥桩基础距离03幢建筑30米以上，超出“既有道路”的扩建内容为非机动车道、人行道和路缘绿化带等，不涉及桥梁打桩、深挖等会影响周边建筑的地下作业;建设单位已制定并准备对本市栖霞区和燕路404号01幢（以下简称01幢）建筑拆除后，对相邻的03幢建筑进行加固和立面出新,所以涉案项目建设单位是严格按规划红线开展工程建设的，对规划红线外的03幢建筑并没有必须实施拆除的计划和必要; 7.孙瑞芬的房产证、分户图、宗地图； 8.晓庄小区与和燕路中心线控制图； 9.03幢《房屋建筑工程核准图-底层/二至七层》； 10.01幢《房屋建筑工程核准图-底层/二层》； 11.03幢、01幢建筑现场勘查照片； 证据7—11共同证明03幢建筑距离规划红线至少有16米距离；03幢、01幢两个建筑的地基、承重构件、墙体、外立面均完全独立，内部结构也完全不同。01幢是6层，03幢是7层，各层不在一个水平面，无任何共用结构件;两个建筑中间有宽约0.5米的沉降缝，从屋顶、楼板、墙身一直贯通到地基，使得两个建筑相邻处全部是分开状态，两个建筑可独立沉降、互不牵制; 12.《红山路-和燕路快速化改造非住宅公示表》； 13.本市栖霞大道9号栖霞区民政大厦拆除现场照片； 14.本市和燕路416号中国石油恒友加油站现场照片； 证据12—14共同证明栖霞区政府对本市栖霞区晓庄村46号的南京市栖霞区人民检察院，本市栖霞大道9号的民政大厦实施了征收和拆除。上述两处建筑不在公告的《征收范围图》中，是24号《建筑用地规划许可证》附规划红线范围内的建筑，栖霞区政府没有向市建委申请也没有获批，但以涉案项目之名，实施了征收并拆除;本市栖霞区和燕路416号中国石油恒友加油站等建筑物，在规划红线范围内，经国土部门实地勘测有明确的界址点桩号，因其地下有大型储油罐直接妨碍涉案项目中晓庄互通立交的桥桩打桩，如不拆除无法建设。 其他原告未向本院提交证据。 栖霞区政府辩称，一、涉案项目的实施是为完善本市“井字型加外环”快速路网体系，提升城东北地区交通疏解能力，系本市重点工程项目，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第八条规定的社会公共利益需要，且根据征补条例第四条的规定，栖霞区政府具有作出11号《征收决定》的法定职权。二、栖霞区政府作出的11号《征收决定》依据充分、程序合法。栖霞区政府根据征补条例和南京市人民政府令第318号《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》(以下简称征补办法）的相关规定，对南京市栖霞区房屋征收管理办公室（以下简称栖霞征收办）提供的材料进行了严格的审查，认为涉案项目基于公共利益的需要，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划，已纳入县级国民经济和社会发展年度计划，征收补偿方案拟定合法，已进行社会稳定风险评估，征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用，安置房源落实到位。后栖霞区政府于2018年8月24日作出11号《征收决定》并进行公告，程序合法，适用法律法规政策适当，合法有效。三、《补偿实施方案》中的补偿标准符合规定。涉案项目根据征补条例、征补办法和12号《规定》以及7号《规定》的相关规定，制定了《补偿实施方案》，对征收红线范围内房屋的征收及奖励进行了规定，并在市级文件的基础上增加了区级政府根据实际情况制定的其他鼓励签约的奖励项目和标准，充分保障了被征收人的征收利益，符合规定。综上，栖霞区政府具有作出11号《征收决定》的法定职权且程序合法、依据充分。请求驳回原告的诉讼请求。 被告栖霞区政府向本院提交的证据有： 1.栖霞区政府宁栖政字〔2016〕89号《区政府关于印发的通知》（以下简称89号《通知》）； 2.中共南京市栖霞区委、栖霞区政府栖委字[2018]78号《关于印发的通知》； 3.市建委宁建审字[2017]1号《关于红山路-和燕路快速化改造工程可行性研究报告的批复》； 4.宁国土资预审函〔2017〕7号《关于红山路-和燕路快速化改造工程项目用地的预审意见》、南京市中心城区土地利用总体图（局部）； 5.80号《建设用地规划许可证》及附件； 证据1—5证明栖霞区政府具有作出11号《征收决定》的行政职权；涉案项目的实施是为完善本市“井字型加外环”快速路网体系，提升城东北地区交通疏解能力，系本市重点工程项目，符合征补条例第八条所规定公共利益的需要；涉案项目已纳入县级国民经济和社会发展年度计划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划； 6.《建设项目用地勘测定界成果报告》； 7.《南京市住房保障和房产局征收房屋产权情况表》55页； 8.涉案项目住宅房屋调查情况公示现场照片； 9.《关于红山路-和燕路快速化改造工程征收范围论证申请》； 10.《关于红山路-和燕路快速化改造工程项目征收范围调查论证意见》； 11.《关于红山路-和燕路快速化改造工程项目征收范围确定的意见》； 12.《红山路-和燕路快速化改造工程项目征收范围公告》； 13.《红山路-和燕路快速化改造工程项目征收范围红线图》； 证据6—13证明栖霞征收办通过向不动产登记部门查询以及实地调查的方式对拟按规划许可范围确定的征收红线范围内的房屋及土地进行权属调查、公布，并将拟按规划许可范围确定的征收红线范围（国有）报市建委进行论证；市建委与栖霞征收办对项目现场范围进行了实地调查，并经相关部门论证后，出具征收范围调查论证意见；栖霞区政府将确定的项目征收范围红线图进行张贴公示； 14.关于《补偿方案》论证会会议记录、会议签到表； 15.《补偿方案》； 16.《补偿方案》公告； 17.《补偿方案》公开征求意见证明； 18.《补偿方案》修改意见； 19.《补偿方案》修改意见公示的说明及公示照片； 证据14—19证明栖霞区政府于2017年8月23日组织有关部门对栖霞征收办拟定的《补偿方案》进行论证，并于同年8月26日将论证后的《补偿方案》在征收范围内进行张贴公示，征求公众意见时间为2017年8月27日至2017年9月25日；栖霞区政府根据已征得的征求意见结合相关部门对《补偿方案》进行修改，增加了一处征收安置房源，并将修改意见在征收范围内进行张贴公示； 20.《江苏省社会稳定风险评估评审表》，证明在作出11号《征收决定》前按照有关规定进行了社会稳定风险评估，制定了降低风险措施； 21.《通知》； 22.《南京市国有土地上房屋征收项目补偿资金概算表》； 23.南京市国有土地上房屋征收与补偿专项存款缴款通知书； 24.《南京市城市建设政策性住房供应计划确认表》； 25.《项目建设单位申请征收安置房计划确认表》3份； 26.《保障性住房订购协议》2份； 27.《征收安置房订购协议》3份； 证据21—27证明栖霞征收办与经抽签选定的中签评估机构建立概算评估委托关系，中签评估机构根据相关规定出具项目补偿资金概算；在作出11号《征收决定》前，该项目征收补偿资金已足额到位，专户存储，以保证专款专用；涉案项目提供多处征收安置房用以保证被征收人可选择产权调换的补偿方式； 28.11号《征收决定》; 29.11号《征收决定》的公告; 30.关于《补偿方案》的说明，该说明是就被征收人对补偿实施方案制订的内容与宁政规字12号《规定》有冲突的情况作出的，是对复议机关的说明及对各被征收人的说明，同时在征收现场进行了公示； 证据28—30证明栖霞区政府根据征补条例的相关规定对栖霞征收办提交的材料进行审查后作出11号《征收决定》，同时在征收范围内进行张贴公示；《补偿方案》在程序上系根据征补条例、征补办法、12号《规定》以及7号《规定》的相关规定制定的；《补偿实施方案》在内容上对征收红线范围内房屋的征收及奖励进行了规定，并在市级文件的基础上增加了区级政府根据实际情况制定的其他鼓励签约的奖励项目和标准；《补偿实施方案》制定程序合法、内容适当，且充分保障了被征收人的征收利益； 31.238号《复议决定书》，证明原告因不服11号《征收决定》已向市政府提出复议申请，复议机关受理后经审查认定11号《征收决定》符合征补条例规定的关于公共利益的需要，同时符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划、已纳入县级国民经济和社会发展年度计划、资金足额、房源落实到位，由此维持11号《征收决定》。 栖霞区政府向本院提交的法律依据有：1.征补条例；2.征补办法。 被告市政府答辩称，一、对主要事实、程序和法律适用的认定。2016年7月1日，栖霞区政府作出89号《通知》，提出推进公路优化发展，加快建设红山路-和燕路快速化改造等工程。根据征补条例第四条的规定，栖霞区政府具有作出征收决定的法定职权。本案中，栖霞区政府提供的上述证据可以证明其所作的11号《征收决定》，征收目的符合社会公共利益需要，且已纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划，符合征补条例第八条第一款第（二）项规定。栖霞区政府依法对《补偿方案》进行公示并征求被征收人意见，征求意见期限为2017年8月27日至2017年9月25日，已满足不少于三十日的规定，符合征补条例第十条规定。栖霞区政府在收到被征收人提交的意见后，作出《补偿方案》修改意见，增加了一处征收安置房源，并在本市和燕路400号等地点进行了张贴公示，符合征补条例第十一条第一款规定。原告提出《补偿实施方案》中存在法律适用错误等情况，市政府对栖霞区政府提交的证据材料进行了调查，2018年10月31日，栖霞区政府对上述情况专门作出书面说明，释明本次征收过程中的《补偿方案》是依据12号《规定》以及7号《规定》作出；搬迁奖励费与签约奖励费在涉案项目中同时适用，在实际征收过程中栖霞区政府也是将上述奖励费一并发放；对于选择自行安置的被征收人的货币安置奖励费，在实际征收过程中给予房地产评估总额20%的奖励等情况。经审查，《补偿实施方案》的表述存在不明确、不完善、易产生歧义的情况，栖霞区政府提交的《说明》对原告提出的问题进一步作出了明确解释，该《说明》证明《补偿实施方案》是对12号《规定》中未量化的补偿项目予以具体明确，并在12号《规定》基础上增加根据实际情况制定的其他鼓励签约的奖励项目和标准，征收补偿补助奖励的实际给付标准符合相关规定。市政府责成栖霞区政府将《说明》告知原告，在今后征收工作中，《补偿实施方案》与相关征收政策一并及时公示。本案中，根据栖霞区政府提交的涉案项目住宅房屋调查情况及公示现场照片，可以证实栖霞区政府在作出被诉房屋征收决定前，由栖霞征收办对涉案地块征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，并将房屋摸底调查结果在征收范围内向被征收人进行了公布，符合征补条例第十五条规定。栖霞区政府在11号《征收决定》作出前已进行了社会稳定风险评估。2018年6月20日，栖霞征收办向民生银行南京营业部支行存款65000万元整，并签订了五份购房协议，征收补偿资金也足额到位、专户存储，并提供房屋产权调换房源，程序合法，符合征补条例第十二条规定和征补办法第十六条规定。栖霞区政府对11号《征收决定》依法进行公告，明确征收目的、征收范围、征收补偿实施方案并交代复议、诉讼的权利，符合征补条例第十三条第一款规定。因此，栖霞区政府作出的11号《征收决定》程序合法、内容适当，依法应当予以维持。二、行政复议决定符合法律规定。市政府认真核实了相关证据的合法性、真实性和关联性，根据相关法律规定，作出涉案行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。市政府于2018年9月3日收到原告的行政复议申请后，依法立案受理，并书面通知栖霞区政府提出答复。2018年11月12日市政府作出238号《复议决定书》并邮寄送达给当事人，程序合法。综上，市政府作出的涉案行政复议决定，认定事实清楚、程序合法、内容适当，请求驳回原告诉讼请求。 被告市政府向本院提交的证据有： 1.行政复议申请书、〔2018〕宁行复第238号《行政复议受理通知书》，证明原告申请行政复议的请求及事实理由，市政府于2018年9月3日依法受理原告行政复议申请，并告知原告； 2.〔2018〕宁行复第238号《行政复议提出答复通知书》及EMS快递单，证明市政府依法受理原告的行政复议申请，并书面通知栖霞区政府提出答复； 3.〔2018〕宁行复第238号《延期审理通知书》两份及EMS快递单，证明因案件情况复杂，人数较多，未能在法定期限内作出行政复议决定，市政府于2018年10月24日作出延期审理通知向双方送达； 4.238号《复议决定书》及EMS快递单，证明市政府依法对原告的行政复议申请予以审查，并在法定期限内作出复议决定，履行了行政复议职责，程序合法，内容适当，并在法定期限内向原告送达该决定书。 被告市政府向本院提交的法律依据有：《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条、第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条；征补条例第四条第一款、第八条第一款第（二）项、第十条、第十一条第一款、第十二条、第十三条第一款、第十五条；征补办法第十六条。 原告对被告栖霞区政府提交证据1、2、6、10、17、21、23的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据3的真实性不予认可；对证据4、8的真实性无法核实，对其合法性、关联性不予认可；对证据5的真实性、关联性无异议，合法性不予认可；对证据7、9、11形式上的真实性没有异议，合法性、关联性不予认可；对证据12的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据13的真实性无异议，合法性、关联性不予认可；对证据14的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据15、16、18、28、31的合法性不予认可，真实性、关联性予以认可；对证据19的真实性无法判断，合法性、关联性不予认可；对证据20、24、25的关联性予以认可，真实性、合法性不予认可；对证据22形式上的真实性认可，内容的真实性不认可；对证据26、27的形式上的真实性认可，内容的真实性不予认可，合法性、关联性不予认可；对证据30的真实性予以认可，合法性、关联性不予认可；对证据1—19、23、26、27、29、31的证明目的，均不予认可；被告市政府对被告栖霞区政府证据1—31的真实性、合法性、关联性及证明目均予以认可。 原告对被告市政府提交证据1—3的真实性、合法性、关联性无异议；对证据4同对被告栖霞区政府证据31的质证意见。被告栖霞区政府对被告市政府提交的证据1-4的真实性、合法性、关联性及证明目的均认可。 被告栖霞区政府对原告孙瑞芬证据1—4的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可；对证据5—14的真实性、合法性均予以认可，对关联性、证明目的均不予认可。被告市政府对原告孙瑞芬证据的质证意见同被告栖霞区政府的质证意见。 本院经审查，对各方当事人提交的证据认证如下：两被告提交的所有证据系在作出被诉11号《征收决定》及涉案复议决定时形成，与本案待证事实具有关联性，且来源合法，形式真实，本院均予以确认。原告孙瑞芬提交的证据1、7、8、9、10、11，客观真实，与本案待证事实具有关联性，且来源合法，形式真实，本院予以确认；原告孙瑞芬提交的其他证据与本案不具有关联性，不能证明本案的事实，本院不予确认。 本院经审理查明，2016年7月1日，栖霞区政府作出89号《通知》，提出推进公路优化发展，加快建设红山路-和燕路快速化改造等工程。 2017年1月10日，市建委作出宁建审字〔2017〕1号《关于红山路-和燕路快速化改造工程可行性研究报告的批复》，同意上报的涉案项目可行性报告，工程编号为2017320100JS0001，并要求抓紧编报工程初步设计及概算、施工图设计等。 2017年1月10日，原南京市国土资源局作出宁国土资预审函〔2017〕7号《关于红山路-和燕路快速化改造工程项目用地的预审意见》，认为涉案项目工地用途为道路用地，符合国家供地政策。 2017年2月16日，原南京市规划局作出80号《建设用地规划许可证》，该证载明，最终用地面积和用地边界以土地管理部门实测为准、规划用地凡涉及拆迁的，拆迁主管部门可根据情况调整实际拆迁范围，具体的建设地点以所附建设用地红线图所示为准。 2017年3月29日，南京市不动产登记中心作出13201700022号《建设项目用地勘测定界成果报告》。 栖霞征收办对被征收范围内的房屋产权情况进行了调查，并制作了《南京市住房保障和房产局征收房屋产权情况表》。 2017年5月31日，栖霞征收办向市建委请示《启动红山路-和燕路快速化改造工程征收范围论证申请》。同年6月7日，市建委作出《红山路-和燕路快速化改造工程征收范围调查论证意见》，拟定了征收范围红线图。该意见载明，“我委与栖霞区房屋征收部门共同对项目现场范围进行了实地调查，现经市国土局、规划局、文广新局以及市城建集团等相关部门论证，结合栖霞区政府征收部门的意见，建议该项目征收范围为建设用地规划许可证附图所示红线范围内国有土地上的房屋，压线国有土地上所建房屋全部纳入征收范围（具体详见拟征收范围论证意见附图）。” 2017年7月7日，南京市房屋征收管理办公室作出《通知》，告知栖霞征收办概算评估机构抽签结果，中签评估机构为江苏中正同仁土地房地产资产评估有限公司。之后江苏中正同仁土地房地产资产评估有限公司进行了评估测算，制作《南京市国有土地上房屋征收项目补偿资金概算表》，确定涉案项目补偿总资金为246314.13万元。 2017年8月23日，栖霞区政府组织相关部门及街道进行了《补偿方案》论证并形成相关会议纪要；会后栖霞征收办制作了《补偿方案》，并于2017年8月26日张贴公告，公告期限为2017年8月27日至2017年9月25日。2018年7月9日，栖霞区政府在收到原告提交的意见后作出《补偿方案》修改意见，增加了一处征收安置房源，并在本市和燕路400号等地点进行了张贴公示。 2017年11月21日，栖霞征收办组织相关部门进行社会稳定风险评估，经栖霞区政府备案作出涉案项目《江苏省社会稳定风险评估评审表》。 2018年6月20日，栖霞征收办向民生银行南京营业部支行存款65000万元整。同年8月17日、8月22日栖霞征收办与相关房产公司签订五份购房协议，定购产权调换房共计1366套（含共有产权房），购房金额达225087.3万元。 2018年6月23日，栖委字〔2018〕78号中共南京市栖霞区委、栖霞区政府《关于印发的通知》，明确涉案项目列入工作目标。 2018年8月24日，栖霞区政府作出11号《征收决定》，该决定载明，征收目的为完善本市“井字型加外环”快速路网体系，提升城东北地区交通疏解能力；征收范围为主线南起新庄立交，北至神龙路交叉口以北，与规划的和燕路过江通道相接，全长6.1公里；补偿实施方案（详见附件）；征收部门为栖霞征收办；征收签约期限为2018年10月10日至2019年1月7日；并告知了复议权和诉权。同日，栖霞区政府作出《红山路-和燕路快速化改造工程项目房屋征收公告》在征收范围内进行公告，并将《补偿实施方案》一并公告。 原告对11号《征收决定》不服，分别于2018年9月3日到9月28日期间向市政府申请行政复议。市政府立案受理，并书面通知栖霞区政府提出答复。在复议过程中，2018年10月31日栖霞区政府作出说明称，本次征收过程中的《补偿方案》是依据12号《规定》以及7号《规定》作出；搬迁奖励费与签约奖励费在本项目中同时适用，在实际征收过程中栖霞区政府也是将上述奖励费一并发放；对于选择自行安置的被征收人的货币安置奖励费在实际征收过程中给予房地产评估总额20%的奖励等情况。经批准延期，市政府于2018年11月12日作出238号《复议决定书》并邮寄送达给当事人。 原告庭审中陈述收到238号《复议决定书》，对复议程序没有异议。 被告栖霞区政府庭审中陈述，其对原告的主体资格均无异议。原告孙瑞芬位于03幢的房屋不在80号《建设用地规划许可证》的红线范围内，但01幢、03幢均在11号《征收决定》的征收红线范围内，且两幢房屋地基相连。因为用地范围和征收红线范围本身就存在一定的区别，建设用地范围系规划局根据项目是否符合城乡规划及专项规划后所出具的项目用地范围图，而房屋征收红线范围是经过综合考虑及项目现场的绿化带、环保、安全因素，尤其是压线房屋及道路施工开挖后对紧邻施工现场的房屋可能造成的安全隐患等相关因素，经专家论证后得出的房屋征收范围。正是因为存在上述因素，所以有可能导致房屋征收范围与建设用地范围未能完全相一致。 本院认为，依据征补条例第八条的规定，栖霞区政府具有依法作出国有土地上房屋征收决定的行政职权。 征补条例第八条至第十六条对征收国有土地上房屋及作出征收决定进行了一系列规制和要求。据此，人民法院在审查房屋征收决定合法性时，应当审查下列内容：（一）房屋征收决定是否基于公共利益；（二）建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划；（三）保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；（四）是否有征收补偿方案以及市、县级人民政府是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；（五）因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合征补条例规定的，市、县级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案；（六）是否经过社会稳定风险评估；（七）征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用；（八）房屋征收决定是否依法公告；（九）人民法院认为应当审查的其他内容。本院对上述审查事项逐一认定如下： 第一，房屋征收决定是否基于公共利益。根据征补条例第八条的规定，公共利益包括：“（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”涉案11号《征收决定》载明的征收目的是完善本市“井字型加外环”快速路网体系，提升城东北地区交通疏解能力，结合栖委字[2018]78号《关于印发的通知》，涉案地块属于交通基础设施建设，符合征补条例第八条第（二）项规定的“由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要”。 第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。征补办法第九条规定，符合征补条例规定的公共利益情形，确需征收房屋的，市房屋征收部门应当会同市发改、规划、国土等部门和有关区政府进行前期调查、论证。征补条例第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。中共南京市委办公厅、市政府宁委办发〔2015〕77号《关于印发〈南京市城乡建设委员会（中共南京市委城乡建设工作委员会）主要职责、内设机构和人员编制规定〉的通知》中规定市建委的职责中有“受委托承担市级政府投资城建项目立项审批。”故本案中栖霞区政府提交的宁建审字[2017]1号《关于红山路-和燕路快速化改造工程可行性研究报告的批复》系涉案项目的立项文件。另外，栖霞区政府根据涉案项目的性质，还提交80号《建设用地规划许可证》及附件、宁国土资预审函[2017]7号《关于红山路-和燕路快速化改造工程项目用地的预审意见》、南京市中心城区土地利用总体图（局部）、《建设项目用地勘测定界成果报告》、《关于红山路-和燕路快速化改造工程征收范围论证申请》、《关于红山路-和燕路快速化改造工程项目征收范围调查论证意见》等材料，能够证明涉案项目系由市建委组织论证并确定房屋征收范围的事实，且符合征补条例的上述规定。 第三，是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证并将征求意见情况及时公布。征补条例第十条规定，“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”栖霞区政府能够证明其组织相关部门及街道对《补偿方案》进行了论证并形成相关会议纪要；会后栖霞征收办制作了《补偿方案》，并于2017年8月26日张贴公告，公告期限为2017年8月27日至2017年9月25日，征求意见期限未少于30日。2018年7月9日，栖霞区政府在收到原告提交的意见后作出《补偿方案》修改意见，增加了一处征收安置房源，并在本市和燕路400号等地点进行了张贴公示，符合前述规定。 第四，是否经过社会稳定风险评估。征补条例第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”本案中，2017年11月21日，栖霞征收办组织相关部门进行社会稳定风险评估，经栖霞区政府备案作出涉案项目《江苏省社会稳定风险评估评审表》。 第五、房屋征收前是否经过调查及进行概算。补偿办法第十一条规定：“房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当组织有关部门对房屋征收范围内房屋权属、用途、面积等进行前期调查，并按照相关规定对房屋征收项目费用进行概算。”栖霞区政府对被征收范围内的房屋产权情况进行了调查，并制作了《南京市住房保障和房产局征收房屋产权情况表》。2017年7月7日，南京市房屋征收管理办公室作出《通知》，告知栖霞征收办概算评估机构抽签结果，中签评估机构为江苏中正同仁土地房地产资产评估有限公司。后该公司进行了评估测算并制作《补偿资金概算表》，确定涉案项目补偿总资金为246314.13万元。 第六，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。征补条例第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”2018年6月20日，栖霞征收办向民生银行南京营业部支行存款65000万元整。同年8月17日、8月22日栖霞区征收办与相关房产公司签订五份购房协议，定购产权调换房共计1366套（含共有产权房），购房金额达225087.3万元。征收补偿费用符合上述规定。 第七，房屋征收决定是否依法公告。征补条例第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，2018年8月24日，栖霞区政府作出11号《征收决定》，该决定载明了征收目的、征收范围、《补偿实施方案》、征收部门、征收签约期限等内容，并告知了复议权和诉权。同日，栖霞区政府作出《红山路-和燕路快速化改造工程项目房屋征收公告》在征收范围内进行公告，并将《补偿实施方案》一并公告，其程序和内容均符合征补条例的上述要求。在取得80号《建设用地规划许可证》及进行建设项目用地勘测定界、对被征收范围内的房屋产权情况调查后，栖霞征收办于2017年5月31日向市建委提请启动涉案项目征收范围的论证。经市建委会同相关部门论证，拟定了征收范围红线图。该征收范围红线与80号《建设用地规划许可证》所附建设用地规划红线图有所不同，房屋征收红线范围是在综合考虑道路施工开挖后对紧邻施工现场的压线房屋可能造成的安全隐患等各种因素后，经论证后作出的结果。故11号《征收决定》将原告孙瑞芬涉案房屋所在的03幢纳入征收红线范围内作为被征收的房屋确有必要。 根据行政复议法第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”市政府作为栖霞区政府的上级人民政府，具有对不服栖霞区政府的具体行政行为申请行政复议作出处理的法定职责。行政复议法第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但延长期限最多不超过三十日。”本案中，21名原告分别于2018年9月3日到9月28日间向市政府申请行政复议。市政府立案受理，并书面通知栖霞区政府提出答复。在复议过程中，栖霞区政府于2018年10月31日作出说明称，本次征收过程中的《补偿实施方案》是依据12号《规定》以及7号《规定》作出；搬迁奖励费与签约奖励费在本项目中同时适用，在实际征收过程中栖霞区政府也是将上述奖励费一并发放；对于选择自行安置的被征收人的货币安置奖励费在实际征收过程中给予房地产评估总额20%的奖励等情况。经批准延期，市政府于2018年11月12日作出238号《复议决定书》并邮寄送达给当事人。程序符合上述法律法规的规定。 综上，栖霞区政府作出的11号《征收决定》及市政府作出的238号《复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求和理由因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告徐云飞、董建、潘存、张智勇、周伟、杨家龙、徐晓宁、翟秋红、孙瑞芬、黄亚新、杜正美、柏长延、李梦怡、张瑾、撒浩、张有兵、赵成香、宋文贤、王晓辉、李平、魏锡水的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告徐云飞、董建、潘存、张智勇、周伟、杨家龙、徐晓宁、翟秋红、孙瑞芬、黄亚新、杜正美、柏长延、李梦怡、张瑾、撒浩、张有兵、赵成香、宋文贤、王晓辉、李平、魏锡水共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇一九年十二月二十七日 书记员  曹 洁 书记员  储 娜