吉 林 省 敦 化 市 人 民 法 院行 政 判 决 书 （2019）吉2403行初46号                             原告王强，男，汉族，住延吉市。委托代理人王晶(系王强的妻子)，汉族，住延吉市。被告汪清县自然资源局，住所地汪清县温州路908号。法定代表人张钦德，局长。出庭行政机关负责人相振涛，该局副局长。委托代理人崔学勤，该局法律顾问。委托代理人金钟范，该局规划科科员。原告王强不服被告汪清县自然资源局作出的汪自认告字【2019】第005号违法建筑认定书，于2019年11月1日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月1日受理后依法由审判员任建国适用简易程序公开开庭进行了审理。原告王强委托代理人王晶，被告汪清县自然资源局副局长相振涛、委托代理人崔学勤、金钟范到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告汪清县自然资源局于2019年10月25日作出汪自认告字【2019】第005号违法建筑认定书，主要内容为：汪清县城市行政执法局：汪清县汪清镇山城家园小区东侧道边北数第一间、第二间、第四间房屋为2007年袁国有建设，张传兴与王强于2011年购买，该房屋朝向为：东西朝向、长11.08米、宽6.68米、高2.9米、房屋结构为砖混结构；其中从北数第一间房屋长4.5米、宽6.68米、面积为30.06平方米，北数第二间房屋长3.28米、宽6.68米、面积为21.91平方米，北数第四间房屋长为3.3米、宽6.68米，面积为22.04平方米，三间房屋共计面积74.01平方米。现通过调取及现场询问，对张传兴、王晶（调取汪清县城市管理行政执法局对王强妻子王晶的询问笔录），薛琦的询问笔录及查阅汪清县汪清镇山城家园小区《建设工程规划许可证（2007-002）》和汪清县汪清镇山城家园小区规划图《汪清镇汽保住宅楼规划图》，均显示张传兴、王强位于××县边的三间房屋未经规划批准，按照《中华人民共和国城市规划法》第32条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件，向城市规划行政主管部门申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件，建设单位或者个人在取得工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。综上所述，张传兴、王强所购买的的位××县边北数第一间房屋面积为34.06平方米，第二间房屋为21.91平方米，第四间房屋为22.04平方米，总面积为74.01平方米的三间房屋，未经规划部门批准擅自进行建设，该三间房屋所占用土地均不属于张传兴、王强2人所有。张传兴、王强所购买的的位××县边的三间砖混占用他人土地，该三间房屋属无法采取改正措施，消除对规划实施影响的建筑，现认定汪清县汪清镇山城家园小区东侧、道边北数第一间、第二间、第四间房屋为违法建筑。如果不服本认定，可自收到本认定书之日起60日内向汪清县人民政府或延边朝鲜族自治州自然资源局申请行政复议，或者在六个月内依法向人民法院提起行政诉讼。原告王强诉讼请求：一、撤销被告汪清县自然资源局于2019年10月25日作出汪自认告字（2019）第005号违法建筑认定的行为。二、被告承担诉讼费。事实与理由：一、汪清县自然资源局汪自认告字(2019）第005号《违法建筑认定书》（以下简称5号认定书）认定事实不清，适用法律错误。1、案涉标的物不只是第一间、第二间、第四间，5号决定书把第三间给漏掉了。（其中第一间用于进第一个车库;第二间是用于山城家园住宅楼供水和消防设施;第三间是设备间;第四间是看护休息室)。2007年春，汪清县袁国有获得在汪清镇原轮胎厂地块上开发建设山城家园住宅项目（设计七层，七十二户)，袁国有为了节约土地出让金，只办理建山城家园楼体外前后一米之内的土地出让，将该楼外网附属设施，即“楼内二次供水加压和消防设施”建在主楼与主楼东侧连体一起的四间（74.9m)平房中。工程竣工后，袁国有因拖欠王雅丽、李华颖债务诉诸法律后，在执行中袁国有将一楼12个车库加之上述平房（除第二间外)抵顶债务。2011年6月29日，王雅丽、李华颖将前述财产卖给张传兴和王强，并使用至今。2、被告在本案中的行政行为是对案涉房屋违法建筑的界定，而在事实中却阐述“案涉房屋所占用土地亦不属于张传兴、王强所有，购买的上述房屋占用他人土地”，将其理由作为对上述房屋认定为违法建筑是无法可依的。上述房屋占用他人土地，这属于另一个法律关系。若张传兴、王强有侵权行为或袁国有所建的上述房屋存在土地权益争议，应由被侵权人主张权利，因被告不是土地使用权相对人，不能行使土地使用权的权利，所以被告将房屋土地作为违法建筑认定的理由是不成立的。属于滥用职权。二、程序违法:1、被告2019年10月25日作出的5号认定书，是写给汪清县行政执法局的，而全部内容是直接针对原告和张传兴，最后部分还向行政执法局交待了司法救济措施，“如不服本认定60日内复议，6个月内向法院起诉。”而被告根本没有给原告王强送达该份文书，其行为剥夺了对王强询问、申辩、听证的权利，不符合行政处罚法的相关规定。原告是在2019年10月29日接到汪清县行政执法局的限期拆除告知书时,才知道被告作出了5号认定书，原告只好到行政执法局复印了一份，作为本案起诉的依据。2、5号认定书附有王晶询问笔录(该笔录是2019年4-5月份在第一次界定违法建筑时所进行的询问)。届时，原告对其行政行为起诉至敦化法院后，法院已对认定书予以撤销，王晶的笔录再没有任何意义，该案终结。且这次被告也没有向我进行询问，交待种种诉权，我亦未委托王晶。为此，被告将上次对王晶的询问笔录作为本案的证据，程序违法。原告认为王晶是我妻子，对案涉标的物享有财产权，但原告是本案的当事人，没有对当事人进行询问，查清事实，特别是所涉房屋建造时间和是否系因行政原因未办理相关许可等。据此，一是被告作出的5号认定书至今没有给原告王强送达，二是没有向当事人王强进行询问。核查整个事实，给予司法救剂权利，程序严重违法，有悖于行政处罚法规定，不具有法律效力。三、适用法律错误。5号决定书所适用《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定是错误的。该法实施的时间为2008年1月1日，案涉房屋始建于2007年,在此之前的建房行为不属于该法的调整范围，属于明显的适用法律不当。四、原告王强与张传兴购买十二个车库连带案涉房屋合法有效。虽然案涉房屋与土地使用权分离，在原告购买时未损害相对人的利益，未有侵权行为，且是通过法院依法拍卖所取得，是房屋使用权人有偿让给了原告,被告不应主张案涉房屋在建时没有经规划批准就界定为违法建筑，这对所有人是不公平的。时隔十二年未查处，是历史形成的，被告在当年对山城家园住宅楼验收时就已经知道案涉房屋对主楼具有二次供水和消防设施的作用，而默视标的物存在，责任不在原告一方。综上，5号认定书认定事实不清，证据不足，程序严重违法，适用法律错误，应依法予以撤销。被告汪清县自然资源局辩称：一、违法建筑认定书认定事实清楚，适用法律正确。1.案涉房屋建于2007年汪清镇汽保住宅楼下，根据山城家园小区《建设工程规划许可证（2007-002）》和山城家园小区规划图《汪清镇汽保住宅楼规划图》显示，该房屋不在规划许可范围之内，从未经过规划部门审批，违反了《中华人民共和国城市规划法》第32条强制性规定，属违法建筑。被告作出的违法建筑认定书，认定事实清楚，适用法律正确。2.原告诉称案涉房屋已建12年之久未查处，且由原告购买所得，责任不在原告一方，被告认为案涉房屋建设时未取得规划许可，自始违法，建设时间及原告如何取得对房屋性质认定不产生影响。3.关于案涉房屋，占用他人土地是否予以认定建筑违法问题，依照法律规定，城市规划区内建设工程应首先取得建设用地使用权，这是取得规划许可的基础和前提。我局出具的违法建筑认定书正是土地使用权人以案涉房屋侵犯其土地使用权为由，要求行政机关确认该建筑为违法建筑而启动的行政确认程序所形成的。违法建筑认定书不仅将案涉房屋对占用土地不享有使用权作为认定违法建筑的理由，并且基于这样一个事实进一步说明，不能在法律法规允许的范围内通过采取改正措施使其合法化。二、关于程序问题，违法建筑认定书是被告应汪清县行政执法局基于行政执法的需要，对案涉房屋是否合法作出的行政确认，虽然原告可以以行政确认行为侵犯了其合法权益为由提起行政诉讼，但是该行政确认行为不具有行政处罚的属性，对原告权益不直接产生影响，因此被告没有法律上向原告送达的义务。至于违法建筑认定书交待救济途径的内容是行文中的瑕疵，应予以纠正，但不影响认定书的合法性。综上，被告认为其作出的违法建筑认定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持经审理查明，案涉房屋系汪清县汽保住宅楼（山城家园）四间连体平房中的北数第一、二、四间。这四间平房系袁国有于2007年在其不具有土地使用权的土地上建设的，亦未取得工程规划许可等相关批准文件，其中北数第三间为汪清县汽保住宅楼的二次供水和消防设施间。2010年5月17日，汪清县人民法院作出（2009）汪法执裁字第2号执行裁定书，裁定书中写明“本院依据已经发生法律效力的（2009）汪民一初字第43号民事判决书，于2009年10月9日向被执行人袁国有下发执行通知书，但被执行人袁国有至今未全部履行生效法律文书确定的义务。现申请执行人向法院提供袁国有还有可供执行财产，在车库一侧有74.9平方米的建筑3间，由南向北数依次为第一间、第三间、第四间。经汪清县建设工程造价咨询中心鉴定，该建筑物成本价为每平方米900元，总价值为67410元（三间合计74.9平方米）。依据《最高人民法院关于适用若干问题的意见》第302条之规定，裁定如下：将被执行人袁国有所有的山城家园后侧74.9平方米（三间无证房，从南向北数依次为第一间、第三间、第四间）建筑物作价67410元交付申请执行人王雅丽、李华颖、李华敬抵偿债务。2011年6月29日，王雅丽、李华颖、李华敬与张传兴、王强签订房屋买卖协议书，将上述三间平房卖给张传兴、王强。张传兴、王强使用至今。应汪清县行政执法局的要求，汪清县规划局到现场勘查拍照，查阅《汪清镇汽保住宅楼规划图》、《建设工程规划许可证（2007—002）》和国有土地使用证，发现案涉房屋未在工程规划许可范围之内，未取得工程规划许可证，案涉房屋建于姜辉享有的国有土地使用权面积内，其根据上述证据和行政执法局提供的王晶、张传兴的笔录，依据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条作出被诉违法建筑认定书，并出具给汪清县行政执法局。王强不服，提起本诉。另查明《中华人民共和国城市规划法》于1990年4月1日开始施行，于2008年1月1日废止。以上事实有原告王强提交的王强的身份证复印件、照片 八张、请愿书、汪清县法院（2019）汪法执裁字第2号裁定书二份、房屋买卖协议书、汪清县行政执法局汪城执限拆告（2019）5号限期拆除告知书、（2016）吉2424民初911号民事判决书和被告提供的《汪清镇汽保住宅楼规划图》、《建设工程规划许可证（2007—002）》、国有土地使用权证书（汪国用2016第30－0029号）及宗地图（宗地代码7－8－39）、现场勘察笔录、房屋买卖协议书、证人证言二份在案佐证。本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，汪清县自然资源局具有在汪清县行政区域内进行城乡规划管理的法定职权。本案中，案涉房屋系袁国有在2007年在未取得工程规划许可等相关批准文件的情况下建设，违反了当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定。之后，汪清县人民法院（2009）汪法执裁字第2号执行裁定书将案涉房屋执行给王雅丽、李华颖、李华敬，但裁定书明确写明为三间无证房，系成本价抵偿债务，并未涉及房屋所占用的土地使用权。后王雅丽、李华颖、李华敬将案涉房屋又转卖给张传兴、王强，亦不包括房屋所占用的土地使用权，并且经历多年，案涉房屋的违法状态始终未发生改变，现姜辉现享有案涉房屋占用的土地使用权，亦无法通过补办手续消除案涉房屋的违法状态，故汪清县自然资源局作出本案违法建筑认定并无不当。汪清县自然资源局主张作出违法建筑认定书系内部行为，故不需要向王强送达，但该违法建筑认定书设定了王强的权利义务，对王强的权利义务明显产生了实际影响，具有单独可诉性，故应当向王强送达而未送达，程序违法，但王强提起本案诉讼，本院予以受理并进行了审理，未送达并未对王强的权利不产生实际影响。关于王强提出的剥夺了对王强询问、申辩、听证的权利，不符合行政处罚法相关规定的主张，因违法建筑认定行为并非行政处罚行为，且涉案事实已经查清，故王强该主张本院不予支持。综上，汪清县自然资源局作出的被诉行政行为程序轻微违法，但对当事人权利不产生实际影响，效力应予保留。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决如下：确认被告汪清县自然资源局于2019年10月25日作出汪自认告字【2019】第005号违法建筑认定书的行为违法。案件受理费50元，由被告汪清县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于延边朝鲜族自治州中级人民法院。     审 判 员  任 建 国  二〇一九年十二月十一日 书 记 员    王 芳        附：相关法律规定1.《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作。2.《中华人民共和国城市规划法》第三十二条在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。