内蒙古自治区扎兰屯市人民法院行 政 判 决 书（2019）内0783行初32号原告：方士元，男，现住内蒙古自治区扎兰屯市。委托诉讼代理人：李晓玉，内蒙古云龙律师事务所律师。被告：扎兰屯市林业和草原局。法定代表人：曹德泉。委托诉讼代理人：李德荣。委托诉讼代理人：郑兴，该局法律顾问。原告方士元不服被告扎兰屯市林业和草原局（以下简称“林草局”）草原管理行政处罚决定，于2019年10月21日向本院提起行政诉讼，本院于2019年10月23日立案后，于2019年10月24日向被告“林草局”送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，由审判员叶晓刚担任审判长，审判员张璐、郭旭参加评议，叶晓刚主审，并于2019年11月28日、2019年12月20日公开开庭审理了本案。原告方士元及其委托诉讼代理人李晓玉、被告“林草局”的委托诉讼代理人李德荣、郑兴、原告方证人吕忠仁、田亚军、马俊田、肖殿英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告“林草局”于2019年9月26日作出扎林草（草原）罚〔2019〕21号行政处罚决定书，在“听取当事人陈述、现场勘验、委托鉴定”等调查取证的基础上，认定“方士元未经批准在成吉思汗镇东德胜村开垦破坏草原3.17亩”的事实。“林草局”认为，方士元破坏草原的行为违反了《中华人民共和国草原法》第四十六条的规定，遂根据《中华人民共和国草原法》第六十六条的规定，依据《内蒙古自治区草管理行政处罚裁量标准》，对方士元作出罚款7,500.00元、责令于2019年8月29日前恢复草原植被的行政处罚。原告方士元诉称，被告对其作出的行政处罚没有事实和法律依据。方士元并没有非法开垦草原，被告所称开垦草原的位置实际上是方士元及其他农户的承包地，其中有方士元确权的1.4亩，有村里的承包合同和确权证明予以证实。为此，向法院提起诉讼，请求法院撤销被告对其作出的行政处罚。原告方士元为证实其诉求及理由成立，向本院提交的证据、依据有：（一）“林草局”于2019年9月26日作出的扎林草（草原）罚〔2019〕21号行政处罚决定书，证实原告向法院起诉的理由和依据；（二）2019年8月31日东德胜村村委会证明一份、土地确权时形成的方士元曹军地处的土地台账一份。证实方士元开垦的是自己的承包地并不是草原，这次是在原来的地垄上复垦的，并且没有越界。（三）证人吕忠仁、田亚军、马俊田、肖殿英的证言，证实方士元复垦的曹军地处土地原是包括方士元在内等农户的承包地。被告“林草局”辩称，2019年5月28日，接群众举报，成吉思汗镇东德胜村二组村民方士元存在未经批准开垦草原的行为。2019年5月28日，“林草局”执法人员前往案发地进行了初步的调查，对方士元进行了询问，制作了询问笔录，同时进行了现场勘验。2019年5月29日，“林草局”聘请汇晟测绘有限公司进行了勘测。结合扎兰屯市自然资源局出具的证明及勘测报告。“林草局”确定，方士元存在未经合法审批的情况下，开垦草原3.17亩的事实，其行为符合未经审批，非法开垦草原的处罚行为构成。依据《中华人民共和国草原法》第四十六条、第六十六条、《内蒙古自治区草原管理行政处罚裁量标准》的规定，对方士元做出了行政处罚决定。“林草局”认为，一、依据扎兰屯市自然资源局出具的《证明》及扎兰屯市汇晟测绘有限公司出具的勘测报告，可以确定本案原告开垦地块坐落在扎兰屯市成吉思汗镇东德胜村范围内，地类为天然牧草地，权属性质为国有。同时，可以确定本案原告开垦草原3.17亩。二、“林草局”作为国有草原的管理者及经营者，为维护公共利益及社会秩序，有权利对未办理审批手续的情况下开占垦草原的行为人进行行政处罚。综上所述，“林草局”认为，其于2019年9月26日对方士元作出的扎林草（草原）罚〔2019〕21号《行政处罚决定书》，程序合法，证据确凿，与法有据，正确有效，请求人民法院驳回原告的诉讼请求，以维护公共利益管理者依法行使职权的权利，维护良好的社会秩序。被告“林草局”向本院提交了证明原行政行为合法的以下证据、依据：作出行政处罚认定事实的证据材料。询问笔录、现场勘验笔录、扎兰屯市自然资源局证明以及扎兰屯市汇晟测绘有限公司土地勘测技术报告书。证实方士元未经批准擅自开垦3.17亩草原的违法事实。作出行政处罚程序合法的证据材料：行政处罚立案审批表、行政处罚决定审批表、行政处罚处理意见书、送达回证3份、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书。证实被告对原告作出的行政处罚程序合法。作出行政处罚适用的法律、法规：《中华人民共和国草原法》第四十六条、第六十六条的规定和《内蒙古自治区草原管理行政处罚裁量标准》第三条。证实被告对原告作出的行政处罚决定，适用法律正确。本院依法调取收集了以下证据材料：（一）扎兰屯市自然资源局受扎兰屯市草原工作站委托出具的证明材料，证实被告委托确定涉案地类的过程及按照扎兰屯市汇晟测绘有限公司提供的地块SHP数据确定涉案地类为天然牧草地的事实；（二）2019年12月4日孙立国、付亚慧、王晶、张晓宇、韩明河等人的询问笔录，证实涉案土地原系方士元等人的承包地和完善二轮土地承包时为方士元在曹军地处确权1.4亩耕地勘测数据的形成过程及土地管理部门掌握的土地类别与土地的实际使用状况存在不一致的事实。（三）2019年12月16日本院工作人员到涉案土地现场查看土地现状的照片，证实现场查看涉案土地的过程及涉案土地的现状。经庭审质证，原告方士元及委托诉讼代理人对被告“林草局”出示的证明原行政行为合法的证据、依据，质证意见如下：（一）作出行政处罚认定事实的证据材料。对询问笔录没有异议，对勘验笔录具体的亩数有异议。当时被告方行政执法人员勘测时土地的数量为五亩多，但形成的勘验笔录上记载的是三亩多。由于原告方也不是土地勘验方面的专业人士，对土地勘验事宜不是很了解。但这能够体现出被告方行政执法方面存在的随意性。对扎兰屯市汇晟测绘有限公司数据也提出异议。因为这个测绘公司测绘时没有原告在现场，具体测绘的哪块土地不清楚，所以对数据不认可（二）作出行政行为程序合法的证据材料。原告方认为被告办案程序违法，被告进行现场勘验具有随意性，被告委托测绘公司进行现场测绘时，未通知原告到场，具体测绘的地块不准。（三）作出行政处罚适用的法律、法规。原告方士元及委托诉讼代理人认为，被告方对案件事实的认定错误，导致其适用的法律不正确。经庭审质证，被告“林草局”的委托诉讼代理人对原告方出示的行政处罚决定书、对本院调查收集的证据材料无异议。对原告方出示的村委会证明，被告方认为该证据不能证实方士元土地台账上的1.4亩地在林草局处理擅自开垦的地块上。对原告方申请的出庭作证的证人证言，被告方认为证人不能证实曹军地处的地类，方士元本人在现场勘测时对勘测数据认可，被告方确认方士元开垦的土地地类依据是自然资源部门的证明。本院对上述证据认证如下：做出行政处罚认定事实的证据材料：询问笔录系被告在行政执法程序中向当事人调查核实有关事实所做的书面记载材料，符合法定程序要求，本院予以采信。但该笔录的内容未能证实方士元所开垦的土地系草地。现场勘验笔录，系被告在行政程序中依照职权对曹军地现场勘验所做的记载，与本案具有关联性，符合法定证据形式要求，本院予以采信。对原告方提出的被告方在勘验过程中存在随意性的行为，因为未提供证据证实该勘验笔录的形成不符合法定要求，对原告方的该质证意见不予支持。自然资源局的证明和汇晟公司测绘技术报告属于行政程序中的鉴定意见类证据材料，因汇晟公司在施测过程中未通知原告方士元到场，其形成的测绘技术报告形式和内容均不符合《土地勘测技术调查规程》的有关要求，特别是在庭前被告未提供汇晟公司勘测资质方面的材料，该报告还存在参与勘测的人员未在技术报告上签名等不符合行政程序中鉴定意见法定形式的要件要求。因此，对该技术报告不予采信，对自然资源部门依据该技术勘测报告的SHP数据得出的地类证明，本院不予认可。（二）作出行政处罚行为程序合法的证据材料。能够证实被告办理该行政案件的程序上基本符合法律规定。但在委托汇晟公司对涉案土地施测时，未通知方士元到场，不符合程序正当性的要求。对原告方提出的被告执法存在随意性的质证意见，因无确实充分的证据材料予以支持，本院不予采信。（三）对原告作出行政处罚适用的法律、法规。经庭审质证，本院认为，被告方作出行政行为认定事实的主要证据不足，故其适用《中华人民共和国草原法》第四十六条、第六十六条的规定和《内蒙古自治区草原管理行政处罚裁量标准》第三条的规定，对原告方士元作出行政处罚适用法律不当。（四）原告方士元及其委托诉讼代理人提交的证据材料。行政处罚决定书，各方当事人无异议，能够证明原告方提起诉讼的依据，本院予以采信。对于方士元申请出庭作证的证人、证言，本院认为，证人的陈述内容基本一致，证实了曹军地原系方士元与几位证人的承包地以及该地现状形成过程和方士元开地的原因，本院对出庭作证的证人证言予以采信。对原告方提出的质证意见，本院认为，原告方认定方士元开垦的曹军地处的土地为草地的主要证据系自然资源部门出具的证明，但因形成该证明材料基础的SHP数据不符合法定形式要求，本院对该证据材料不予采信，对被告方的质证意见不予支持。经审理查明，2019年5月28日，“林草局”接群众举报称，成吉思汗镇东德胜村二组村民方士元存在未经批准擅自开垦草原的行为。当日,“林草局”执法人员前往案发地进行了初步的调查，对方士元进行了询问，制作了询问笔录，同时进行了现场勘验。方士元在询问笔录中陈述在“曹军地”开垦的土地不是草地，而是复垦其与田亚军等人在该处撂荒两年的承包地。该系在1998年二轮土地承包地，但当时没有土地承包证，在2018年土地确权时确定方士元在“曹军地”处有1.4亩土地。“林草局”经现场勘测，方士元在“曹军地”处开垦的两块地共计3.16亩。扎兰屯市草原工作站委托扎兰屯市汇晟测绘有限公司对该地块的用地面积、土地利用现状和使用届址进行勘测。扎兰屯市汇晟测绘有限公司于2019年7月6日形成《土地勘测技术报告书》。该报告书未附扎兰屯市汇晟测绘有限公司的测绘资质证明，参与勘测的技术人员未在报告书上签名，没有体现出勘测时通知方士元到场。后扎兰屯市草原工作站将扎兰屯市汇晟测绘有限公司勘测形成的SHP数据委托扎兰屯市自然资源局进行地类确定。2019年7月11日，扎兰屯市自然资源局向扎兰屯市草原工作站出具证明材料证实，其提供的SHP数据落入扎兰屯市2003年土地利用现状数据库，得出地块坐落在成吉思汗镇东德胜村范围内，地类为天然牧草，权属性质为国有。“林草局”依据该证明材料，在履行法定的程序后，于2019年9月26日对方士元作出扎林草（草原）罚〔2019〕21号行政处罚决定书。在该决定书中，认定了“方士元未经批准在成吉思汗镇东德胜村开垦破坏草原3.17亩”的违法事实。“林草局”第二次庭审中认可该3.17亩土地，包括方士元在此确权的1.4亩承包地。“林草局”认为，方士元破坏草原的行为违反了《中华人民共和国草原法》第四十六条的规定，遂根据《中华人民共和国草原法》第六十六条的规定，依据《内蒙古自治区草管理行政处罚裁量标准》，对方士元作出罚款7,500.00元、责令于2019年8月29日前恢复草原植被的行政处罚。方士元对该处罚决定不服，于2019年10月21向本院提起行政诉讼。另经本院调查查明，扎兰屯市成吉思汗镇东德胜村曹军地处的土地，原系方士元、田亚军等人的承包地，但当时没有二轮土地承包证书，在扎兰屯市完善二轮土地承包确权时，确认方士元在该处有1.4亩承包地。该处土地因靠近河边，有水冲沙压现象，方士元在此开垦的部分土地也基本上不适合耕种。本院认为，被告“林草局”作为政府机构改革后的职能部门，依法承担着对辖区内草原资源的监督管理工作，有权对破坏草原资源的行为依法进行处理。行政机关对行政相对人依法作出行政处罚的行政行为，应达到认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序的基本要求。证据确实充分，要求行政案件的事实均有证据予以证明，各项证据均真实合法，各项证据对所证实的事项具有证明力，各项证据相互协调一致。通过本案查明的事实表明，“林草局”认定方士元擅自开垦3.17亩草原违法事实的主要证据是扎兰屯市汇晟测绘有限公司的《土地勘测技术报告书》及自然资源部门的证明材料。该《土地勘测技术报告书》及自然资源部门的证明材料系行政程序中形成的鉴定意见，但被告在法定期限内提供的《土地勘测技术报告书》，未附扎兰屯市汇晟测绘有限公司的测绘资质证明，参与勘测的技术人员未在报告书上签名，没有体现出勘测时通知方士元到场的过程，不符合程序正当性的要求，报告书的内容和形式不符合《土地勘测技术调查规程》的有关要求，故该证据材料不符合法定的证据形式要求和内容要求，在此基础上得出地块的SHP数据确定的地类，也因不符合法定的证据要求，本院不予采信。同时，对于方士元开垦的曹军地处地类的确定事宜，政府部门之间亦存在不一致现象。经确权方士元在此处还有1.4亩承包地，故在这种情况下，被告方认定方士元擅自开垦3.17亩草原违法事实的主要证据不足，对其作出的行政处罚适用法律不当，应予纠正。同时，本案在审理过程中，经本院组织相关人员到涉案土地现场实际查看发现，涉案土地靠近河边，地理条件差，已经不适宜耕种。为充分保护生态环境资源利益，维护当事人的合法权益，本院认为，涉案的土地中，除经完善二轮土地承包政策确权给原告方士元的1.4亩承包地外，其余的土地方士元不得再行开垦耕种。综上，本院认为，被告对原告作出的行政处罚，认定事实的主要证据不足，适用法律不当，行政程序中鉴定的程序不符合程序的正当性要求，应予纠正。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》七十条的规定，判决如下：一、撤销扎兰屯市林业和草原局于2019年9月26日对方士元作出的扎林草（草原）罚〔2019〕21号行政处罚决定书；二、责令扎兰屯市林业和草原局重新作出行政行为。诉讼费用50元，由被告扎兰屯市林业和草原局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于呼伦贝尔市中级人民法院。审判长  叶晓刚审判员  张 璐审判员  郭 旭二〇一九年十二月二十三日书记员  贾哲宇附：本判决所依据的法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。