天津市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）津行终451号上诉人（原审原告）杜福顺，男，1969年8月24日出生，公民身份号码1201021969××××××××，汉族，住天津市河东区。被上诉人（原审被告）天津市河东区人民政府，住所地天津市河东区泰兴南路32号。法定代表人田金萍，区长。委托代理人德光宇，天津市河东区司法局工作人员。委托代理人张婷玥，天津市河东区住房和建设委员会工作人员。上诉人杜福顺因诉被上诉人天津市河东区人民政府（以下简称河东区政府）房屋征收决定一案，不服天津市第二中级人民法院（2019）津02行初287号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：因天津市河东区工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目需要，被告河东区政府决定征收工业大学周边棚户区，金盾里、韶山道平房，四至范围为：工业大学周边棚户区第一部分东至红星路、工业大学、南至工大家属院、工业大学、成林道，西至韶山道、河东区实验小学、长征小区，北至韶山道、长征楼现状住宅、红星路178／2、178／1；工业大学周边棚户区第二部分东至规划嘉盛路，南至工业大学、西至工业大学、北至红星路；金盾里、韶山道平房第一部分东至金盾里现状住宅，南至金盾里现状住宅，西至新阔路，北至华昌道；金盾里、韶山道平房第二部分东至韶山道，南至成林道，西至新阔道，北至顺泰公寓现状住宅南侧道路范围内的房屋。原告承租的房屋坐落于天津市河东区，位于被诉房屋征收决定确定的征收范围内。原告不服被告河东区政府作出的河东政征［2019］1号《房屋征收决定》，向法院提起行政诉讼，请求判如所请。2017年5月16日，原天津市国土资源和房屋管理局作出津国土房拆函字[2017]630号《市国土房管局关于棚户区改造和旧城区改建项目用地情况的函》，函告各有关单位，包括涉诉的工业大学片在内的我市45个成片棚户区地块、119处零散点棚户区地块和11处危险房屋，共175片（处）已纳入市区棚户区改造（旧城区改建）计划，均符合土地利用总体规划，占用土地属于国有建设用地的，项目建设单位可以不办理建设项目用地预审。2018年1月18日天津市河东区第十七届人民代表大会第四次会议作出关于天津市河东区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划的决议,将工业大学周边棚户区改造列入河东区国民经济和社会发展计划。2018年1月2日河东区政府（甲方）与天津嘉华房地产经营发展集团有限公司（乙方）签订《政府购买服务协议》，甲方购买乙方负责提供的基本住房保障服务。2018年9月25日原天津市河东区房地产管理局向天津市诚达房屋拆迁中心出具《委托书》，委托其承担房屋征收补偿的具体工作。2018年9月25日原天津市河东区房地产管理局出具津东房征公字（2018）第2号《房屋征收公告》，将拟定的征收范围及有关部门暂停办理相关手续的情况、期限及不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋等不当增加补偿费用的行为，在拟定的征收范围内公示。同时函告公安、规划、建设、不动产登记等有关部门。2018年9月29日原天津市河东区房地产管理局作出《关于对征收范围内未登记建筑进行合法性认定的通知》并在征收范围内进行公示。2018年10月1日原天津市河东区房地产管理局作出《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内房屋调查结果公示》，就被征收房屋的坐落地点、产别、产权人（承租人）、用途、建筑面积进行公示，并征询被征收人意见，后于2018年12月7日作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内住宅房屋调查结果更正公示》，对核实后需更正的调查结果予以公示。2018年9月30日原天津市河东区房地产管理局作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目选择房地产价格评估机构公告》，并于2018年10月7日在天津市河东区公证处的监督下，组织被征收人投票选取房地产价格评估机构，选定天津津港房地产咨询评估有限公司和天津倚天房地产土地评估有限公司为工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目的房地产价格评估机构，同日进行了公示。2018年10月8日原天津市河东区房地产管理局向选定的评估机构出具《房地产评估委托书》，委托评估机构对被征收房屋进行评估。2018年12月20日评估机构就房屋初步评估结果在被征收范围内进行了公示。2018年12月15日，被告河东区政府公布《关于（征求意见稿）征求意见的通告》，于2018年12月16日至2019年1月15日征求公众意见。同时河东区棚户区改造办公室作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目自建生活附属用房处理办法》，制定自建生活附属用房的处理标准和处理原则。2018年12月15日被告作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目房屋征收范围内开展自愿提前封房工作的通知》，于2018年12月20日至2019年1月18日在被征收范围内开展自愿提前封房工作，对自愿提前封房的被征收人或房屋承租人给予提前封房奖励、产权调换补贴和临时安置费。截止2019年1月18日共有1073户居民办理了自愿提前封房手续，约占被征收人的78%。被告河东区政府对收集到的意见和建议进行分析整理，于2019年1月25日作出《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目房屋征收补偿方案征求意见情况和修改的通告》，并予以公示。2019年1月22日，被告河东区政府作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目住宅房屋征收社会稳定风险评估报告》，评定为低风险。2018年9月28日中国工商银行股份有限公司天津市分行、中国农业银行股份有限公司天津市分行、中国银行股份有限公司天津市分行与天津嘉华房地产经营发展集团有限公司签订《银团贷款合同》，由上述银团向天津嘉华房地产经营发展集团有限公司贷款人民币466630万元，用于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目。中国工商银行天津十一经路支行及中国农业银行天津河东支行也分别为拆迁实施单位天津市诚达房屋拆迁中心出具资信证明。同时，拆迁实施单位天津市诚达房屋拆迁中心还分别与天津市河东区拆迁中心和天津市保障住房建设投资有限公司签订《安置用房转让协议》及《津南区渌水道B地块公租房（安置类）使用和购置协议》，购买了安置房源。原天津市河东区房地产管理局也向天津金隅津丽房地产开发有限公司购买部分定向安置商品房用于安置房源。2019年1月24日河东区政府常务会议纪要（第77次），会议审议并同意对工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目下达房屋征收决定。2019年1月26日，被告河东区政府作出河东政征字[2019]1号《房屋征收决定》，并附《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目住宅房屋征收补偿方案》，决定中载明诉权及起诉期限等相关事项。2019年1月9日中共天津市河东区委员会、河东区政府作出《关于印发的通知》，将区建设管理委员会的职责和区房地产管理局的职责整合，组建区住房和建设委员会，作为区政府工作部门。不再保留区建设管理委员会、区房地产管理局。原审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被告河东区政府依法负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有作出被诉房屋征收决定的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。原天津市河东区房地产管理局作为房屋征收部门组织实施本次房屋征收工作，其委托天津市诚达房屋拆迁中心为实施单位负责具体工作，符合法律规定。原告主张本次征收实施主体不适格，缺乏法律依据，不予支持。被告河东区政府提交的津东审投备案4号《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目备案的证明》、《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目规划有关意见的函》、津国土房拆函字[2017]630号《市国土房管局关于棚户区改造和旧城区改建项目用地情况的函》、《第十三个五年规划纲要》、《河东区2018年国民经济和发展计划》等证据能够证明本案涉及的工业大学周边棚户区已纳入市区旧城区改建项目，符合国民经济发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，已纳入2018年河东区国民经济和社会发展计划，体现了公共利益的需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条规定的要求。被告河东区政府提供的《关于对征收范围内未登记建筑进行合法性认定的通知》、《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内房屋调查结果公示》及《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内住宅房屋调查结果更正公示》能够证实房屋征收部门对房屋征收范围内的房屋进行了调查并对调查结果及核实后更正的结果进行了公示，亦对房屋征收范围内的未登记建筑进行了调查、认定和处理，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、第二十四条第二款的规定。被告河东区政府依法组织征收范围内的被征收人、公有住房承租人在河东公证处的公证下投票选取了评估机构并进行了公示，房屋征收部门与选定的评估机构签订了房屋征收评估委托合同，进行了相关评估工作，评估机构将被征收范围内房屋初步评估结果在征收范围内进行了公示，其程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第二十条的规定。被告河东区政府在拟定征收补偿方案后，履行了对征收补偿安置方案进行论证并公布和征求公众意见的程序，在征求意见期限满30日后，公布了征求意见情况及根据公众意见进行修改的情况。反馈的征求意见中认为征收补偿安置方案违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》的被征收人未达到半数。且截止到2019年1月18日，已经有1073户办理了自愿提前封房手续，约占被征收人的78%，不属于多数被征收人认为征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的情形。故被告河东区政府未组织听证，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条的规定。被告河东区政府在作出被诉《房屋征收决定》前，组织相关部门进行了社会稳定风险评估，评估风险等级为低风险。被告河东区政府提交的《银团贷款合同》、资信证明书及房屋购买协议等证据能够证明征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。原告主张被告河东区政府作出征收决定前不符合资金要求，征收补偿落实难以保障，没有事实依据，不予支持。经河东区政府常务会议讨论后，被告河东区政府作出被诉《房屋征收决定》，后在征收范围内进行了公告，并在公告中载明了征收补偿方案及被征收人申请行政复议及提起行政诉讼的权利等事项。综上，被告河东区政府作出的河东政征[2019]1号《房屋征收决定》，事实清楚，证据充分，适用法律正确，履行行政程序合法。原告的诉讼请求缺乏相应的事实及法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杜福顺的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告杜福顺负担。杜福顺不服原审判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销原审判决，并依法改判；2.本案两审诉讼费由被上诉人承担。其主要上诉理由：1.涉案房屋征收决定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的“四规划一计划”的要求。本案中,被上诉人仅提供了相关部门出具的函件,没有提供城乡规划和土地利用总体规划的文件,无法知晓此次征收是否符合规划文件要求,不具有证明效力。且规划分局的函件,提供的是项目位置图,写明规划用地性质是整理储备,是否符合城乡规划的要求,也无法体现。四项规划的制定,没有广泛征求公众意见,也未经过科学论证。2.违法进行房屋征收工作的委托行为。本案中,被上诉人提供的2018年9月25日原天津市河东区房地产管理局向天津市诚达房屋拆迁中心出具的《委托书》和《房屋征收与补偿委托协议》,委托其承担房屋征收补偿的具体工作，违反法律强制性规定。被上诉人提供的《委托书》和《房屋征收与补偿委托协议》作出之时,征收决定尚未作出。此时原天津市河东区房地产管理局并非本案征收项目的房屋征收部门,因此,其也无权以房屋征收部门的名义,委托房屋征收实施单位并签订委托书等委托文件。3.违法发布房屋征收公告。房屋征收公告依法应由被上诉人发布，而被上诉人在原审中提供的津东房征公字(2018)第2号《天津市河东区房地产管理局房屋征收公告》发布主体是天津市河东区房地产管理局，主体错误。备案证明和规划分局意见函不能作为作出房屋征收公告的依据，且备案证明明确写明还没有得到相关部门审定,规划局的函也仅仅是针对是否符合规划作出的说明,没有确定且也无权确定征收范围。且该公告也无权对征收人等情况做具体确定。应在房屋征收决定作出且征收范围确定后才能进行暂停建设及其它事项的暂停办理通告,本案在房屋征收决定作出前便作出征收公告，程序违法。4.没有依法对未登记建筑的合法性进行认定。被上诉人无证据证明依法开展了调查行为，没有对被征收的建筑进行认定,没有对确定为未登记的建筑进行合法性认定以及是否应当予以补偿的处理。被上诉人原审中提交的处理办法不具有合法性，该处理办法不能等同于对未登记建筑的认定处理结果,认定处理结果是需要对每户的具体情况进行调查后作出的具体分析,该份处理办法也仅仅是其自认为的参考依据,也没有具体相对人，且该处理办法依法应由征收人作出，而本案系由天津市河东区棚户区改造办公室作出，系无权部门作出。5.未依法对征收范围内的房屋进行调查登记。未依法入户，且调查登记信息违反法律规定,上诉人杜福顺除了租赁房屋的19.26(25.04)平方米之外,尚有自建房屋部分共20.42平方米,但是调查表没有对此进行登记,仅对证载面积进行登记,调查结果错误，且未依法进行公告,公告照片不符合证据规则，且该调查行为在征收决定作出之前,违反法定程序。6.预评估程序违反法律规定,该程序也非房屋征收决定作出的法定前置要件,不能作为征收决定合法性的证据。第一,被上诉人选定评估机构没有依法在征收范围内进行公告。且评估机构选定的时间是在涉案征收决定作出之前进行,违反法律关于征收程序的规定。第二,在征收决定作出前进行委托，且未依法签订委托合同。第三,被上诉人并没有提供评估机构、评估师进行实地查勘的证据。第四,被上诉人提供的《工业大学周边棚户区改造(旧城区改建)项目被征收范围内住宅房屋初步评估结果》中,缺失对评估对象构成和基本情况的描述。并且在该初步评估结果公示期间,也没有安排注册房地产估价师进行现场解释说明。7.补偿安置方案违反法律规定。第一,被上诉人没有依法组织有关部门进行论证,论证结果也没有公布并征求公众意见,其公布的仅是补偿安置方案的征求意见稿。且被上诉人只提供了部分表格,无法反映全部征求意见情况,填表人信息不明。第二,关于意见汇总情况,应由征收人作出，且该意见汇总没有意见表作为附件,无法证明统计情况是否真实、属实。从汇总意见第一项显示不同意补偿方案的占多数，故应组织听证。补偿方案发布前，进行提前封房属于剥夺他人权利的违法行为。第三,没有依法进行修改和召开听证会,补偿安置方案内容违法。8.征收补偿费用没有专款专用、依法足额到位。被上诉人河东区政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求驳回上诉人上诉请求，维持原判。各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，原审判决认定被上诉人河东区政府依法具有作出被诉房屋征收决定的行政主体资格和法定职权正确。本案焦点是被诉房屋征收决定是否合法。经审查，天津工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目已纳入天津市河东区国民经济和社会发展第十三个五年规划。被上诉人提交的证据经原审庭审质证能够证明，被上诉人作出被诉房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的征收条件，在作出被诉房屋征收决定后及时进行了公告，并在公告中载明了房屋征收补偿方案及被征收人具有依法申请行政复议及提起行政诉讼的权利等事项。故被上诉人作出的河东政征字[2019]1号《房屋征收决定》事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第四项、第五项的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，以及由政府依据城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区的改建。棚户区指向的是具有简易结构房屋较多等特征的区域，即一定区域如满足简易结构房屋较多等特征，即符合城市棚户区的标准，而并不要求该区域内任一具体房屋均符合棚户区的全部特征。棚户区改造可能属于保障性安居工程的一个部分，也并不排除在法律规定的旧城区改建范围内，两者有可能存在交叉。基于旧城区改建的总体需要，对棚户区进行改造和建设，并不违反法律规定。根据各方当事人提交的证据及原审查明的事实，河东区政府有权依法在符合比例等原则的前提下结合实际情况确定需改造的城市棚户区的范围，并确认涉诉房屋处于工业大学周边棚户区改造范围内。关于上诉人提出的涉案征收的前置行政行为不符合相应规划和年度计划的问题。2018年1月18日，天津市河东区第十七届人民代表大会第四次会议决定批准《关于天津市河东区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》，批准2018年国民经济和社会发展计划，将工业大学周边棚户区改造列入河东区国民经济和社会发展规划。2017年5月16日，天津市国土资源和房屋管理局作出津国土房拆函字[2017]630号《市国土房管局关于棚户区改造和旧城区改建项目用地情况的函》，工业大学周边棚户区改造项目符合土地利用总体规划。2018年6月1日，天津市规划局河东区规划分局作出《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目规划有关意见的函》，工业大学周边棚户区改造项目实施房屋征收符合城乡规划。2018年4月3日，天津市河东区行政审批局对工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目进行了备案。故被上诉人河东区政府作出的被诉《房屋征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条所列举的相关规定要求。关于上诉人提出的违法委托问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被上诉人依法负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有作出被诉房屋征收决定的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。原天津市河东区房地产管理局作为房屋征收部门组织实施本次房屋征收工作，其委托天津市诚达房屋拆迁中心为实施单位负责具体工作，符合法律规定。关于上诉人提出的征收公告违法问题。2018年9月25日原天津市河东区房地产管理局出具津东房征公字（2018）第2号《房屋征收公告》，系拟进行征收的公告，对征收范围及有关部门暂停办理相关手续的情况、期限及不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋等不当增加补偿费用的行为进行公示，同时函告公安、规划、建设、不动产登记等有关部门。该行为符合《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》第十条的规定。关于上诉人提出的未登记建筑的合法性认定及征收范围内房屋调查登记问题。被上诉人提供的《关于对征收范围内未登记建筑进行合法性认定的通知》、《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内房屋调查结果公示》及《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内住宅房屋调查结果更正公示》能够证实房屋征收部门对房屋征收范围内的房屋进行了调查并对调查结果及核实后更正的结果进行了公示，亦对房屋征收范围内的未登记建筑进行了调查、认定和处理，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、第二十四条第二款的规定。关于上诉人提出的评估违法问题。被上诉人提交的证据《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目选择房地产评估机构公告》及现场照片、工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目选择房地产评估机构活动登记表、情况汇总表、公证书、公示及现场公示照片等证据可以证明，房屋征收范围确定后，被上诉人向社会发布房屋征收范围、房地产价格评估机构报名期限等评估信息，并将具有相应资质的房地产价格评估机构列入候选范围。2018年9月30日原天津市河东区房地产管理局作出《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目选择房地产价格评估机构公告》，并于2018年10月7日在天津市河东区公证处的监督下，组织被征收人投票选取房地产价格评估机构，选定后进行了公示。房屋征收部门与选定的评估机构签订了房屋征收评估委托合同，进行了相关评估工作，评估机构将被征收范围内房屋初步评估结果进行了公示，其程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》关于评估机构选定等相关评估程序规定。上诉人关于对评估报告异议的主张不属于本案征收决定合法性审查的范围。关于上诉人提出的征收补偿方案问题。征收补偿方案确定对被征收房屋的所有权人和公有房屋的承租人进行补偿符合《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》第一条的规定。被上诉人在作出被诉《房屋征收决定》之前对《工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行公示并征求公众意见，之后被上诉人河东区政府公布了征求意见情况和根据公众意见修改的情况，根据被上诉人河东区政府提交的《关于工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目房屋征收补偿方案意见汇总情况的说明》，因征求意见中认为征收补偿安置方案违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《天津市国有土地上房屋征收补偿规定》的被征收人未达到半数，河东区政府未组织听证符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《天津市国有土地上房屋征收补偿规定》的规定。关于上诉人提出的征收补偿费用未足额到位问题。被上诉人提交了中国工商银行股份有限公司为承担房屋征收补偿具体工作的天津市诚达房屋拆迁服务中心出具的在该行存款情况的证明、银团贷款合同。上述证据可以证明银行为工业大学周边棚户区改造（旧城区改建）项目提供了贷款，具体征补单位资金保障充足。被上诉人提交的房屋购买协议可以证明被上诉人筹措资金购置安置房屋用于选择产权调换的被征收人提供安置房屋。该行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定。综上所述，上诉人关于本案被诉《房屋征收决定》违法的各项上诉理由，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实、适用法律和审判程序并无不妥。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人杜福顺负担。本判决为终审判决。审判长  李雪春审判员  张 莉审判员  刘 迪二〇一九年十二月二十五日法官助理吴荣荣书记员呼德昊附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；