广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1313号上诉人（原审原告）：谢梅杨等12人(名单附后)。诉讼代表人：谢梅杨，男，汉族，1973年6月13日出生，身份证住址广东省广州市海珠区。诉讼代表人：张带胜，男，汉族，1965年10月26日出生，身份证住址广东省广州市番禺区。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区人民政府，住所地广东省广州市南沙区凤凰大道1号。法定代表人：董可，区长。委托代理人：何国远，该府工作人员。委托代理人：陈文桦，广东润科律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府，住所地广东省广州市越秀区府前路1号。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：陈炜，广州市司法局工作人员。谢梅杨等12人因与广州市南沙区人民政府(以下简称南沙区政府)、广州市人民政府信息公开答复及行政复议纠纷一案，广州铁路运输中级法院作出（2019）粤71行初551号行政判决。谢梅扬等12人不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年2月15日，谢梅杨等人通过邮寄方式向南沙区政府政务管理办公室提交《广东省广州市南沙区政府信息公开申请表》、《政府信息公开申请书》、《农用土地承包经营权出租合同》及身份证复印件等材料，申请公开“谢梅杨等人交纳的2018年度的鱼塘承包费的使用用途、使用明细、以及用于鸡抱沙垦区外围堤坝修复和建设使用的数额和具体使用情况。”南沙区政府于同年2月18日收到后，于同年3月1日作出被诉《信息公开申请告知书》，认为谢梅杨等人要求公开的上述信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，并于同年3月5日向谢梅杨等人邮寄送达。谢梅杨等人不服，于2019年3月28日提出行政复议申请，广州市人民政府依法予以受理，并于2019年5月20日作出穗府行复［2019］373号《行政复议决定书》，决定维持南沙区政府作出的被诉《信息公开申请告知书》。谢梅杨等人不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、撤销南沙区政府作出的穗南政务复［2019］14号《广东省广州市南沙区人民政府政务管理办公室关于政府信息公开申请告知书》，责令南沙区政府限期向谢梅杨公开所申请的全部信息；2、撤销广州市人民政府作出的穗府行复［2019］373号《行政复议决定书》。另查明，广州南沙围垦开发公司系全民所有制，南沙区鸡抱沙垦区农用土地所有权属于国家所有，由该公司经营管理。2018年1月谢梅杨等人分别先后与广州南沙围垦开发公司签订《农用土地承包经营权出租合同》，双方约定谢梅杨等人承租坐落于鸡抱沙垦区的土地，按承租报价支付租金，广州南沙围垦开发公司负责租赁土地外围水利堤坝的建设、管理和维护工作。谢梅杨等人称因在2018年9月16日台风“山竹”造成鸡抱沙垦区外围堤坝多处决口，使得海水倒灌，谢梅杨等人在承包土地上的养殖损失惨重。原审法院认为，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》(2008年5月1日施行)第四条及第十三条规定，南沙区政府作为地方人民政府，依法具有应申请人的政府信息公开申请作出政府信息公开告知书的法定职权。谢梅杨等人对南沙区政府作出的被诉《政府信息公开申请告知书》及广州市人民政府作出的被诉行政复议决定程序合法性不持异议，本案争议焦点为谢梅杨等人申请公开其交纳的2018年鱼塘承包费使用用途及用于鸡抱沙垦区外围堤坝建设修护明细表信息是否属于政府信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》(2008年5月1日施行)第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。该条例第二十一条、第二十四条的规定，对属于公开范围的政府信息，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。本案中，谢梅杨等人分别与广州南沙围垦开发公司签订《农用土地承包经营权出租合同》，双方在合同中约定由谢梅杨等人交纳2018年承包费，该公司负责鸡抱沙垦区外围堤坝修建。谢梅杨等人申请公开其交纳的2018年鱼塘承包费使用用途及用于鸡抱沙垦区外围堤坝建设维修明细表信息，并非南沙区政府在履行职责过程中所制作或者保存，不属于前述法律规定的政府信息，故南沙区政府针对该情形在说明理由的基础上作出被诉《信息公开申请告知书》，符合上述法律规定，并无不当。广州市人民政府依法受理谢梅杨等人提出的行政复议申请，在法定期限内作出被诉行政复议决定，维持南沙区政府作出被诉《信息公开申请告知书》，并无不妥，均予以支持。关于谢梅杨等人主张其所承包鸡抱沙垦区的土地属于国有资产，南沙区政府具有并实际实施管理鸡抱沙外围堤坝经费职权的理由。广州南沙围垦开发公司系全民所有制企业，位于鸡抱沙垦区的农用地由该公司负责经营管理。谢梅杨等人与该公司签订《农用土地承包经营权出租合同》，系平等主体之间签订的民事合同，在合同中明确约定由广州南沙围垦开发公司负责对鸡抱沙垦区外围堤坝的建设、管理和维护，属于该公司的自主经营管理事项，现没有证据证明该事项属于被告南沙区政府的行政管理职责范围。谢梅杨等人的上述理由不能成立，不予采信。综上，南沙区政府作出穗南政务复［2019］14号《广东省广州市南沙区人民政府政务管理办公室关于政府信息公开申请告知书》和广州市人民政府作出的穗府行复［2019］373号《行政复议决定书》，事实清楚，适用法律正确，程序合法，均予以支持。谢梅杨等人请求撤销上述政府信息告知书和行政复议决定的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回谢梅杨等12人的诉讼请求。案件受理费减半收取25元，由谢梅杨等12人共同负担。上诉人谢梅杨等12人不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人已经提供证据证明其所申请公开的两项信息为政府信息，且由南沙区政府制作和保管。涉案土地为国有农用地，上诉人所交纳的租金应当作为国有土地租赁收益，属于政府的国有资产收益。因此，该部分收入的相关信息为政府信息，该收入的使用和分配情况应当属于政府信息。且广州南沙经济开发区管理委员会办公室所做的穗南开管办（2010）8号《印发关于明确围垦公司范围国有农用土地管理的补充通知》明确了该地块为国有农用地，南沙区政府为所有权人，所得收入除按规定上缴国资收益外，其余授权围垦公司用于土地维护管理。因此，该收入使用情况应当是作为授权人的南沙区政府来负责，也就属于南沙区政府在履行职责过程中制作和保存的政府信息，完全符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条关于政府信息的定义。一审法院仅仅认为上诉人交纳租金给广州南沙围垦开发公司，就认为该信息由广州南沙围垦开发公司制作从而不属于政府信息，是错误和片面的理解。二、上诉人和广州南沙围垦开发公司签订民事合同和所申请的信息是否属于政府信息没有必然的因果关系，且上诉人提供的证据已经证明了申请事项属于南沙区政府的行政管理职权范围。一审法院以上诉人和广州南沙围垦开发公司签订民事合同为由认定上诉人所申请公开的信息就不是政府信息，属于逻辑错误。综上所述，请求撤销一审判决，改判支持谢梅杨等12人的全部诉讼请求。被上诉人南沙区政府于二审时书面答辩称：一、上诉人申请公开的内容是由广州南沙围垦开发公司自主经营管理范畴。广州南沙围垦开发公司收取租金、负责建设、管理和维护租赁土地外围水利堤坝是基于民事合同所享有的权利及需要履行的义务，所收取的租金属于公司的收益，如何使用、管理是公司的权利，公司无需将承包费的使用用途、使用明细、用于堤坝修复和建设的使用数额和具体使用情况等日常经营活动及合同履约情况上报区政府。二、上诉人要求公开的内容不属于南沙区政府在履行行政职责过程中制作或获取的信息。因此，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的主张没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人广州市人民政府于二审时书面答辩称：广州市人民政府行政复议审理、审查程序合法，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条的规定。广州市人民政府经审查南沙区政府所作穗南政务复［2019］14号《广东省广州市南沙区人民政府政务管理办公室关于政府信息公开申请告知书》事实清楚，证据确凿，故作出穗府行复【2019】373号《行政复议决定书》，符合法律规定。因此，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案是政府信息公开答复及行政复议纠纷。由于谢梅杨等人对南沙区政府作出的被诉政府信息公开告知行为及广州市人民政府作出的被诉行政复议决定行为的程序合法性并无异议，因此，二审围绕谢梅杨等人申请公开其交纳的2018年鱼塘承包费使用用途及用于鸡抱沙垦区外围堤坝建设修护明细表信息是否属于政府信息进行审查。《中华人民共和国政府信息公开条例》(2008年5月1日施行)第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十四条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；……”本案中，谢梅杨等人分别与广州南沙围垦开发公司签订《农用土地承包经营权出租合同》，约定由谢梅杨等人交纳2018年承包费，该公司负责鸡抱沙垦区外围堤坝修建。由于谢梅杨等人申请公开其交纳的2018年鱼塘承包费使用用途及用于鸡抱沙垦区外围堤坝建设维修明细表信息，不属于南沙区政府在履行职责过程中所制作或者保存的政府信息。故南沙区政府针对该情形予以说明理由，并在法定期限内作出穗南政务复［2019］14号《广东省广州市南沙区人民政府政务管理办公室关于政府信息公开申请告知书》，符合上述法规的规定，并无不当。谢梅杨等人不服南沙区政府作出的被诉政府信息告知行为，向广州市人民政府申请行政复议。广州市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》有关受理、审查、决定程序的规定，在法定期限内作出穗府行复【2019】373号《行政复议决定书》，决定维持南沙区政府作出被诉《信息公开申请告知书》，亦事实清楚，适用法律正确。因此，一审法院认为南沙区政府作出的被诉政府信息告知行为和广州市人民政府作出的被诉行政复议决定行为合法，判决驳回谢梅杨等人的诉讼请求，事实根据和法律依据充分，本院予以维持。广州南沙围垦开发公司系全民所有制企业，位于鸡抱沙垦区的农用地由该公司负责经营管理。谢梅杨等人与广州南沙围垦开发公司签订《农用土地承包经营权出租合同》，实质系各方履行平等主体之间签订的民事合同。该合同明确约定由广州南沙围垦开发公司负责对鸡抱沙垦区外围堤坝的建设、管理和维护等，故对于广州南沙围垦开发公司收取谢梅杨等人租金后的使用及明细等情况，并非南沙区政府直接的行政管理职责范围，亦不属于南沙区政府履行行政职责过程中应当制作或者保存的政府信息。谢梅杨等人以其所承包鸡抱沙垦区的土地属于国有资产为由，上诉主张南沙区政府具有实际管理鸡抱沙外围堤坝经费的职权，应履行政府信息公开职责等，缺乏依据，本院不予采纳。综上所述，原审判决结果正确，本院予以维持。谢梅杨等人上诉主张其申请公开的信息属于南沙区政府在履行职责过程中制作和保存的政府信息，请求撤销一审判决及改判支持其全部诉讼请求等，因理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谢梅杨等十二人共同负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇一九年十二月二十五日书记员  王秋喆附：上诉人谢梅杨等12人名单上诉人：谢梅杨，男，汉族，1973年6月13日出生，身份证住址广东省广州市海珠区。上诉人：张带胜，男，汉族，1965年10月26日出生，身份证住址广东省广州市番禺区。上诉人：刘锦灿，男，汉族，1964年7月7日出生，身份证住址广东省广州市番禺区。上诉人：郭志安，男，汉族，1975年4月23日出生，身份证住址广东省广州市番禺区。上诉人：幸福全，男，汉族，1958年7月25日出生，身份证住址广东省广州市番禺区。上诉人：陈锦棠，男，汉族，1963年2月1日出生，身份证住址广东省广州市番禺区。上诉人：梁妹仔，男，汉族，1966年5月31日出生，身份证住址广东省广州市南沙区。上诉人：李顺英，女，汉族，1965年9月26日出生，身份证住址广东省广州市番禺区。上诉人：黄永标，男，汉族，1969年8月18日出生，身份证住址广东省广州市番禺区。上诉人：梁培，男，汉族，1955年8月26日出生，身份证住址广东省东莞市虎门镇。上诉人：林桂喜，男，汉族，1981年12月8日出生，身份证住址广东省广州市番禺区。上诉人：彭锦超，男，汉族，1965年6月30日出生，身份证住址广东省广州市番禺区。