广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤02行终228号上诉人（原审原告）邝先欢，男，1985年1月22日出生，汉族，住广东省韶关市武江区**********。委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）韶关市自然资源局。住所地韶关市武江区********。法定代表人许险峰，局长。委托代理人骆世军，韶关市房屋与土地征收办公室科员。委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。上诉人邝先欢因与被上诉人韶关市自然资源局不履行保护财产权法定职责一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初265号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2018年4月3日，邝先欢向韶关市自然资源局提交《违法征收集体土地查处申请》，内容为：“申请人在韶关市武江区*********拥有合法房屋及土地。据政府称，因芙蓉村整村拆迁项目需征收申请人合法使用的集体土地及其房屋。据申请人了解，韶关市武江区人民政府、西联镇人民政府及有关部门组织实施的本次征收存在诸多违法之处：如未依法张贴公告征收文件；未依法制定、发布征地补偿安置方案；未依法征求、听取被征收人的意见等等。申请人认为，韶关市武江区人民政府、西联镇人民政府及有关部门的上述违法征收集体土地行为严重侵犯了申请人的合法权益。为此，作为集体土地使用权人，申请人特依据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的有关规定，请求贵局依法严肃查处上述违法征收集体土地的行为，并书面答复申请人，以维护申请人的合法权益。”韶关市自然资源局收到邝先欢的上述书面申请后，于2018年4月27日作出《关于违法征收集体土地查处申请的回复》，内容为：“对于您提交的《关于违法征收集体土地查处申请》，我局进行了调查核实，相关情况如下：一、2005年6月9日，市政府发布了《关于征用武江区西联镇芙蓉村委部分集体土地的通告》（韶府[2005]51号），开始对西联芙蓉村委的部分集体土地进行征收。二、相关的征地拆迁补偿方案标准《西联新城区非交通基础设施项目征地拆迁补偿标准》、《西联新城区失地农民房屋安置优惠办法》也于2005年9月30日经批准发布实施。三、你户在征地范围内的地上青苗及附着物于2005年11月1日至2005年12月14日清点确认完毕，经公示无异议后你户在2005年12月28日领取了以上的土地补偿款、安置补助费、青苗、附着物补偿款共435972.20元。四、2006年4月6日、7日，我局代表市政府与西联镇芙蓉村村民委员会根据上述补偿标准签订了征地协议书，共征收集体土地面积3792.62亩。五、因征收土地而进行安置新建的芙蓉安置新村也于2016年9月建成，你户也于2017年11月23日进行了抽签确定房号，领取了芙蓉新村安置新房。综上所述，西联镇芙蓉村委的集体土地征收是按程序依法依规进行的，也补偿安置到位，并不存在您所反映的违法征收集体土地行为。”邝先欢不服韶关市自然资源局作出的上述《关于违法征收集体土地查处申请的回复》，向一审法院提起行政诉讼，请求确认韶关市自然资源局作出的上述《关于违法征收集体土地查处申请的回复》违法，并判令韶关市自然资源局对邝先欢的查处申请重新进行调查处理。一审法院经审理后于2018年11月8日作出（2018）粤0203行初150号行政判决书，以韶关市自然资源局仅对2005年期间芙蓉村委部分土地被征收一事进行了答复，未对邝先欢检举、控告的2014年芙蓉村整村拆迁项目作出回应等理由，认为韶关市自然资源局作出《关于违法征收集体土地查处申请的回复》主要证据不足，故判决予以撤销并责令韶关市自然资源局在法定期限内对邝先欢递交的《违法征收集体土地查处申请》重新作出处理。韶关市自然资源局不服该案判决，上诉至本院，本院经二审审理认为，根据邝先欢提交的《违法征收集体土地查处申请》的内容，其是认为韶关市武江区人民政府、西联镇人民政府等单位的征收行为违法，但因征收土地是包含多个阶段多个行政行为的一个综合过程，邝先欢在《违法征收集体土地查处申请》并未明确投诉的是什么行为，是一种还是多种，韶关市自然资源局应当在向邝先欢释明相关法律关系并征询其意见之后，再根据其确定的待查行政行为，依法调查、处理，韶关市自然资源局在邝先欢未明确申请查处的行政行为以及行政行为的发生时间、行为性质情况下，也没有明确邝先欢所投诉的行为，是土地行政确认行为还是土地行政监察行为，亦或是土地行政处分、土地行政其他行为，即以发生在2005年的征地行为合法为由进行回复，属于认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予以撤销。一审法院作出的（2018）粤0203行初150号行政判决书认定事实不清，适用法律法规错误，应予纠正，但判决结果与二审的判决结果竞合，为此于2019年3月22日作出（2019）粤02行终10号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2019年5月28日，韶关市自然资源局根据（2019）粤02行终10号行政判决书的内容，向邝先欢发出《关于违法征收集体土地查处申请的答复》，要求邝先欢尽快明确申请查处的具体行政行为以及该行政行为发生的时间。邝先欢遂于2019年6月5日向韶关市自然资源局作出《对的回复意见》，明确起所申请查处的违法征收集体土地行为是指2014年起芙蓉村整村拆迁项目中违法征收其房屋所在集体土地的行为，该行为的实施主体是韶关市武江区人民政府、西联镇人民政府及其他有关部门，具体表现形式是未经依法征地报批、未经张贴征收公告、未依法制定和发布征地补偿安置方案、未依法征求和听取意见等。同时，邝先欢还提出，其只需要向韶关市自然资源局提供违法行为的初步线索即可，对其提供的线索和反映的情况，韶关市自然资源局应该根据《土地管理法》、《国土资源处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》等法律法规规定的方式、途径和程序进行调查核实，并对土地行政违法行为依法进行处理，本案违法征地行为的实际开始时间、具体违法事由、具体参与机关及责任人等问题均应由韶关市自然资源局依法调查、认定和处理，这属于韶关市自然资源局的职责，不应当要求邝先欢就此承担相关说明义务和责任。2019年7月1日，韶关市自然资源局对邝先欢作出《关于违法征收集体土地查处申请的答复》，内容为：“邝先欢：根据韶关市中级人民法院（2019）粤02行终10号行政判决书的判决内容以及您对‘明确申请查处的具体行政行为以及该行政行为发生的时间’的回复，现对于您提交的《违法征收集体土地查处申请》，答复如下：经查，您反映‘2014年起芙蓉村整村拆迁项目中违法征收您房屋所在集体土地的行为’的问题，属于我局代表韶关市人民政府自2005年6月起对韶关市武江区******部分土地实施征地工作内容之一。你户位于韶关市*******屋的集体土地，在韶关市2005年度第七批次城镇建设用地需征用的西联镇芙蓉村899.829亩集体土地范围内。该征地范围内的农用地转用方案和征收土地方案已经原广东省国土资源厅依法批复同意，详见《关于韶关市2005年度第七批次城镇建设用地的批复》{粤国土资（建）字[2007]第464号}及范围图，并且已按规定对你户落实了土地补偿款、安置补偿费、青苗、附着物补偿款共435972.20元并发放到位。另外，由政府统一安置的宅基地（芙蓉安置新村）已经你户抽签房号并领取了安置新房。综上所述，您所反映的情况不属实。附件：1、关于征用武江区西联镇西联芙蓉村委部分集体土地的通告。2、关于西联新城区非交通基础设施项目征地拆迁补偿标准的复函。3、征地协议书。4、2005年度第七批次城镇建设用地批复及范围图。5、领取安置新房签名单。”邝先欢收到前述《关于违法征收集体土地查处申请的答复》后，认为该答复与事实不符，仍未对邝先欢的申请事项作出处理，侵犯了邝先欢的合法权益，为此向一审法院提起本案行政诉讼，请求撤销前述《关于违法征收集体土地查处申请的答复》并要求韶关市自然资源局对其查处申请重新调查处理并将处理结果告知邝先欢。一审法院另查明，2005年6月9日，韶关市人民政府发布《关于征用武江区西联镇西联芙蓉村委部分集体土地的通告》（韶府[2005]51号），决定征用韶关市武江区西联镇西联、芙蓉村委的部分集体土地用于政府储备用地，具体位置以放桩、线确定的位置为准。2005年9月30日，韶关市人民政府办公室向韶关市自然资源局作出《关于西联新城区非交通基础设施项目征地拆迁补偿标准的复函》（韶府办函[2005]61号）、《关于同意的复函》，同意韶关市自然资源局拟定的西联新城区非交通基础设施项目征地补偿标准及安置被拆迁村民方案，由政府出资委托代建“商住式小区”与村民作产权置换。2005年11月、12月期间，相关征收单位对被征土地上的附着物进行了登记。邝先欢母亲何冬连于2005年12月28日作为户代表在《芙蓉征地青苗安置、附着物补偿表》签名并领取了435972.20元补偿款。2006年4月6日、4月7日，韶关市自然资源局与西联镇芙蓉村村民委员会签订《征地协议书》，约定韶关市自然资源局代表韶关市***********委的部分集体土地征收为国有。2007年5月31日，广东省国土资源厅经广东省人民政府同意作出《关于韶关市2005年度第七批次城镇建设用地的批复》{粤国土资（建）字[2007]464号}，同意韶关市人民政府上报的征收土地、农用地转用方案，将韶关市武江区******的集体农用地52.9027公顷转为建设用地并与集体建设用地、未利用地同时办理征收为国有土地手续。一审庭审中，邝先欢主张人民法院应当对韶关市自然资源局答复内容的真实性作出审查，针对为何不直接针对邝先欢所主张的违法行为依法申请行政复议或者提起行政诉讼的问题，邝先欢则称这是其对救济权利的选择。关于邝先欢向韶关市自然资源局提交的《违法征收集体土地查处申请》的性质，邝先欢主张征地行为侵犯了邝先欢的房屋所有权，该查处申请是要求韶关市自然资源局履行法定职责，现韶关市自然资源局对邝先欢作出的《关于违法征收集体土地查处申请的答复》属于拒绝履行法定职责并且使得邝先欢的合法权益不能得到保护。一审法院认为，本案是邝先欢向韶关市自然资源局提交《违法征收集体土地查处申请》后，邝先欢对韶关市自然资源局作出的《关于违法征收集体土地查处申请的答复》内容不服引起，邝先欢主张，其向韶关市自然资源局提交《违法征收集体土地查处申请》是要求韶关市自然资源局履行法定职责，但韶关市自然资源局仅向其作出内容不实的《关于违法征收集体土地查处申请的答复》，属于拒不履行法定职责，故而提起本案行政诉讼，请求人民法院撤销韶关市自然资源局作出的《关于违法征收集体土地查处申请的答复》并责令韶关市自然资源局对邝先欢的查处申请重新调查处理。因此，虽然邝先欢诉讼请求之一是要求撤销韶关市自然资源局作出的《关于违法征收集体土地查处申请的答复》，但这个请求并不是必要的，也不能因为包括一个撤销行政处理决定的请求就认定本案行政诉讼在类型上属于撤销之诉，因为撤销之诉的性质在于通过撤销一个为邝先欢设定负担的行政行为来形成权利，而本案的《关于违法征收集体土地查处申请的答复》事实上并未为邝先欢设定任何负担，本案邝先欢真正的诉讼目标并不是撤销，而仍然是要求判令行政机关重新作出行政行为，故本案属于邝先欢诉韶关市自然资源局不履行法定职责案件，原定案由土地其他行政行为不准确，一审法院予以纠正。根据邝先欢、韶关市自然资源局的诉辩内容及庭审查明的案件事实，本案争议的焦点在于，韶关市自然资源局是否存在不履行法定职责的行为，应否判令韶关市自然资源局履行法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，韶关市自然资源局作为韶关市辖区内的土地行政主管部门，对辖区内违反土地管理法律、法规的行为负有进行监督检查的职责，故无论是何主体存在违反土地管理法律、法规的行为，韶关市自然资源局均有查处的法定职责。本案中，邝先欢明确其向韶关市自然资源局提交《违法征收集体土地查处申请》是申请韶关市自然资源局履行《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定的职责，并以《关于违法征收集体土地查处申请的答复》所认定的“不存在违法征收集体土地的行为”与事实不符为由，认为韶关市自然资源局属于拒绝履行法定职责，从而要求人民法院对上述答复内容的真实性进行审查。对此，一审法院从以下几个方面进行评判。首先，根据邝先欢向韶关市自然资源局提交《违法征收集体土地查处申请》及《对的答复意见》的内容，邝先欢要求韶关市自然资源局对土地违法行为进行查处，从查处的对象是违法行为的角度而言，韶关市自然资源局履行查处土地违法行为法定职责的前提应当是存在土地违法行为。邝先欢虽然主张相关单位具有不同表现形式的违法行为，但仅仅是邝先欢个人的主观意见，其并未附有相关单位行为已经被有权机关确认违法的相关证据，因此，邝先欢的上述意见应属邝先欢向韶关市自然资源局提出的土地违法行为线索。韶关市自然资源局对邝先欢提交的违法线索进行核查，既是韶关市自然资源局的职责，同样也是韶关市自然资源局的职权，从职责方面来说，韶关市自然资源局应当客观公正地对违法线索进行核查，从职权方面来说，韶关市自然资源局有权根据其核查的情况依法作出是否存在违法行为的判断，该项判断并不受邝先欢愿望的左右。韶关市自然资源局作出的是否存在违法行为的判断有可能正确，也有可能错误，邝先欢认为韶关市自然资源局作出的判断是错误的并损害其合法权益的情况下，有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，但同样，无论是申请行政复议还是提起行政诉讼，均强调必须依法进行，因为行政机关作出的判断内容有时并非在行政诉讼的审理范围内。其次，本案邝先欢所投诉举报的土地违法行为是征收集体土地行为，而集体土地征收是行政机关依据法律规定将集体土地收归国有的行为，也即邝先欢所投诉举报的是行政机关的违法行为。此时，如韶关市自然资源局对另外行政机关行为的合法性问题作出了判断，邝先欢则不能要求人民法院对该判断是否正确进行审理，否则将出现邝先欢要求人民法院对一个或者多个未经提起诉讼的行政行为的合法性进行审查、韶关市自然资源局将为证明其判断的正确性而担负起证明其他行政机关行为合法性的举证责任、审理活动是在作出相应行政行为的行政机关未参加诉讼的情况下进行等情形，明显有违诉讼原理。再次，从诉的利益来看，邝先欢如果认为进行集体土地征收的行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以依法通过直接针对违法行政机关提起行政复议或者行政诉讼的方式来寻求救济，在存在更为便捷直接的救济方式的情况下，较为迂回和间接的方式有违诉讼经济原则就不能被允许，否则，行政诉讼中的起诉期限、利害关系等制度也将被轻易规避和突破。综上，一审法院对于邝先欢请求人民法院对《关于违法征收集体土地查处申请的答复》所认定的“不存在违法征收集体土地的行为”的真实性进行审查的要求不予支持。另外，从邝先欢2019年6月5日向韶关市自然资源局作出的《对的回复意见》内容来看，邝先欢在本院（2019）粤02行终10号行政判决书已经明确认定邝先欢提交的《违法征收集体土地查处申请》申请事项并不明确、韶关市自然资源局也已经按照上述行政判决书的内容要求邝先欢进一步明确的情况下，邝先欢仅明确其所举报投诉违法行为的时间起点，而对于具体征地行为中哪一个环节违法却仍旧语焉不详，仅以征收集体土地行为违法进行概括，在韶关市自然资源局履行了相关释明和告知义务的情况下，应视为邝先欢拒不明确。现韶关市自然资源局根据邝先欢补充提交的《对的回复意见》内容进行核查，于2019年7月1日作出《关于违法征收集体土地查处申请的答复》，详述了征地行为的过程并作出“违法征收集体土地的行为不存在”的判断，还附有相关的文件资料予以佐证并将上述答复和文件资料送达给邝先欢，保障了邝先欢的知情权，也便于邝先欢在知晓韶关市自然资源局对其投诉举报的处理结果后及时采取其他相应措施保护自身的合法权益，故应认为韶关市自然资源局已经对邝先欢提交的履职申请履行了相应的法定职责，如邝先欢认为韶关市自然资源局的上述判断错误，应依法直接针对其所认为的违法征收土地行为申请行政复议或者提起行政诉讼。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决：驳回邝先欢的诉讼请求。上诉人邝先欢不服一审判决向本院提起上诉称，一、根据《国土资源执法监督规定》第六条、第十九条之规定，韶关市自然资源局应当依法对邝先欢申请查处的违法征收集体土地行为进行调查处理，依法采取查阅文件资料、现场勘查测量等措施，但本案中，韶关市自然资源局并未提供任何证据证明其履行了查处职责，其作出涉案答复缺乏事实依据。二、韶关市自然资源局在未重新开展实际工作的情况下即作出与之前《回复》事实和理由基本相同的《答复》，显然不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，已经构成不完全履行法定职责，其作出涉案答复应予撤销。三、韶关市自然资源局的行为无论从程序上还是从实体处理结果上都不满足法定的履职标准，都未按法定要求进行。邝先欢向韶关市自然资源局递交查处申请的行为系请求行政机关履行法定职责的行为，该职责在《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例中有明确规定，对于此类履职申请，行政机关具体的处理程序在《国土资源执法监督规定》及《广东省国土资源监督检查条例》等法规中均有明确要求，邝先欢对韶关市自然资源局的不履职行为提起诉讼并非是要求人民法院对韶关市自然资源局的判断进行审查，而是要求人民法院对韶关市自然资源局是否依法依规履行了法定职责进行审查，显然属于人民法院审理行政案件的审查范围。上诉请求：撤销一审判决，发回一审法院重审。被上诉人韶关市自然资源局答辩称，一、本案不存在邝先欢所称的违法征收集体土地的行为。根据邝先欢2019年6月5日作出的《对的回复意见》，其自称申请查处的违法行为是指“2014年起芙蓉村整村拆迁项目中违法征收回复人房屋所在集体土地的行为，该行为实施主体是武江区人民政府、西联镇人民政府以及其他有关部门，具体表现形式是未经依法征地报批、未经张贴征收公告、未依法制定和发布征地补偿安置方案、未依法征求和听取意见等”。经查，为实施城镇建设规划，韶关市政府从2005年6月起对韶关市武江区******委属下的集体土地(包含邝先欢房屋所在的集体土地)实施征收工作。邝先欢所在的集体土地在韶关市2005年度第七批次城镇建设用地需征用的西联镇芙蓉村899．829亩集体土地范围内。该征地范围内的农用地转用方案和征收土地方案已经原广东省国土资源厅报省政府依法批复同意。2005年6月9日，韶关市政府发布了《关于征用武江区西联镇西联芙蓉村委部分集体土地的通告》(韶府[2005]51号)。2005年9月30日通过和公布了相关征地补偿方案标准。2005年11月、12月期间对邝先欢所在户的地上青苗及附着物进行了丈量清点，经公示无异议后邝先欢所在户于2005年12月28日领取了相应补偿款。2006年4月征地部门与土地所有权人武江区西联镇芙蓉村委签订了征地协议并支付了补偿款。关于房屋的补偿，根据与被征地村委会协商，采取综合补偿方式，即宅基地补偿加房屋成本补偿的方式。根据被征地村组的分配方案、并经过邝先欢的同意，邝先欢家庭置换的新宅基地面积合计为150㎡(基底面积，位于芙蓉新村)，并且政府统一规划建设了芙蓉新村，用于安置被征地村民，现邝先欢已入住了新房。因此，本案不存在邝先欢所称的违法征收集体土地的问题。二、韶关市自然资源局于2019年7月1日作出的《关于违法征收集体土地查处申请的答复》对邝先欢的权利义务不产生实际影响，邝先欢提起本案行政诉讼请求撤销《关于违法征收集体土地查处申请的答复》不符合法律规定。邝先欢如果认为进行集体土地征收的行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以依法通过直接针对违法行政机关提起行政复议或者行政诉讼的方式来寻求救济。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案，邝先欢向韶关市自然资源局提交《违法征收集体土地查处申请》，申请查处2014年芙蓉村整村拆迁项目中违法征收其房屋所在集体土地的行为。韶关市自然资源局收到邝先欢的上述书面申请后，于2019年7月1日作出《关于违法征收集体土地查处申请的答复》，韶关市自然资源局查明“邝先欢位于韶关市*******屋的集体土地，在韶关市2005年度第七批次城镇建设用地需征用的西联镇芙蓉村899.829亩集体土地范围内。该征地范围内的农用地转用方案和征收土地方案已经原广东省国土资源厅依法批复同意，并且已按规定落实了土地补偿款、安置补偿费、青苗、附着物补偿款共435972.20元并发放到位。另外，由政府统一安置的宅基地（芙蓉安置新村）已经邝先欢抽签房号并领取了安置新房”。据此，韶关市自然资源局依据《关于征用武江区西联镇西联芙蓉村委部分集体土地的通告》、《关于西联新城区非交通基础设施项目征地拆迁补偿标准的复函》、《征地协议书》、《2005年度第七批次城镇建设用地批复》及范围图、领取安置新房签名单等证据，认定邝先欢反映的违法征收情况不属实。韶关市自然资源局已经对邝先欢提交的申请履行了相应的法定职责。综上所述，邝先欢的上诉理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邝先欢负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇一九年十二月十一日法官助理  吴文才书 记 员  郑翠莹