兰州铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）甘7101行初329号 原告寇宗旺，男，汉族，1960年2月16日出生，公民身份号码：XXX，住甘肃省兰州市城关区。 委托代理人张莹、魏京京，甘肃方域西涛律师事务所律师。 被告兰州市住房和城乡建设局，住所地兰州市城关区甘南路701-1号。 法定代表人李文生，该局局长。 委托代理人罗强，该局安全质量监督科副科长。 委托代理人张忠义，甘肃锐城律师事务所律师。 第三人兰州市建设工程安全质量监督站，住所地甘肃省兰州市城关区绣河沿54号。 法定代表人万国平，该站站长。 委托代理人雷兰，该站受理科科长。 第三人兰州市公安消防支队，住所地甘肃省兰州市城关区均家滩364号。 法定代表人赵青，该支队支队长。 委托代理人王伟东、李俊燕，甘肃正天合（兰州新区）律师事务所律师。 第三人张东，男，汉族，1968年1月5日出生，公民身份号码：XXX，住甘肃省兰州市城关区。 第三人孙晓俊，男，汉族，1965年8月15日出生，公民身份号码：XXX，住甘肃省兰州市城关区。 第三人贾皓栋，男，汉族，1957年5月19日出生，公民身份号码：XXX，住甘肃省平凉市崆峒区。 第三人王元基，男，汉族，1960年1月26日出生，公民身份号码：XXX，住甘肃省兰州市城关区。 第三人徐明超，男，汉族，1960年5月7日出生，公民身份号码：XXX，住甘肃省兰州市安宁区。 第三人苗永林，男，汉族，1958年12月21日出生，公民身份号码：XXX，住甘肃省兰州市城关区。 第三人王秋明，男，汉族，1964年9月10日出生，公民身份号码：XXX，住甘肃省兰州市安宁区。 第三人周祥。 原告寇宗旺诉被告兰州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）质量监督行政管理一案，于2019年10月9日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因兰州市建设工程安全质量监督站（以下简称市质监站）、兰州市公安消防支队（以下简称消防支队）、张东、孙晓俊、贾皓栋、王元基、徐明超、苗永林、王秋明、周祥与案件处理结果有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月29日公开开庭审理了本案。原告寇宗旺及其委托代理人张莹，被告市住建局的委托代理人罗强、张忠义，第三人市质监站的委托代理人雷兰，第三人消防支队的委托代理人王伟东到庭参加诉讼。第三人张东、孙晓俊、贾皓栋、王元基、徐明超、苗永林、王秋明、周祥经本院依法传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。 原告寇宗旺诉称，2008年，消防支队在没有任何审批手续的前提下，在已经投入使用近10年的七层住宅楼上违法加建八至九层。修建过程中，因楼内住户不断向各级部门反映违法建设问题，该项目至今未施工完毕，未能达到水通、电通、暖气通、天燃气通，电梯也未办理检测验收工作。2019年4月，原告得知上述违法建设楼层办理了房产证。原告在诉讼过程中，得知市质监站出具的《解决房屋产权登记发证历史遗留问题的意见书》(兰建质监第2012-031号)。为核实这一情况，原告向被告申请信息公开。2019年9月16日，被告答复如下:“该项目于2010年10月申请按历史遗留问题解决房屋产权登记问题时,须由原兰州市城乡建设局就项目结构安全性出具意见。原兰州市建设工程安全质量监督站出具了《解决房屋产权登记发证历史遗留问题的意见书》，因该项目未在我局办理过质量监督申报和竣工验收备案手续,意见书中所载项目名称、建筑面积、开竣工日期等信息系根据建设单位提供的《单位(子单位)工程质量竣工验收记录》填写。”根据被告的以上答复，原告认为被告认可其在未对上述房产履行竣工验收备案工作的前提下，随意作出意见书出具给消防支队，消防支队据此办理了违法建设楼层的房屋所有权证，说明被告认可以兰建质监第2012-031号《解决房屋产权登记发证历史遗留问题的意见书》代替对东岗西路489号8至9层的竣工验收备案工作。根据《建设工程质量管理条例》《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》等有关法律法规，现原告请求依法确认被告以兰建质监第2012-031号《解决房屋产权登记发证历史遗留问题的意见书》代替对东岗西路489号8至9层竣工验收备案的行为违法。 被告市住建局辩称，一、原告寇宗旺与本案没有利害关系，不是本案适格原告。二、被告作出的《解决房屋产权登记发证历史遗留问题的意见书》完全正确。2010年10月29日，消防支队向原兰州市房管局申请对该单位在东岗西路489号住宅楼上续建的八套住宅，按市政府解决历史遗留房产有关问题的政策办理房产手续。被告受理后，甘肃省建筑科学研究院出具的鉴定报告认为该住宅楼结构安全，机构安全性评级为Bsu级。据此，被告下属单位市质监站作出兰建质监2012-031号《解决房屋产权登记发证历史遗留问题的意见书》，认为该项目符合兰州市人民政府兰政发[2010]89号《关于解决房屋产权登记发证历史遗留问题的实施方案》的文件精神，同意按历史遗留问题办理。根据文件规定，东岗西路489号住宅楼上续建的八套住宅项目无需再办理竣工验收备案手续，即可办理房屋所有权证。综上，请求法院驳回原告的起诉。 第三人市质监站的陈述意见与被告市住建局答辩意见一致。 第三人消防支队述称，一、同意被告市住建局的答辩意见。二、涉案项目符合兰州市人民政府兰政发[2010]89号《关于解决房屋产权登记发证历史遗留问题实施方案》的文件精神，已被相关部门同意办理产权登记。三、涉案项目属于历史遗留问题，被告作出的《解决房屋产权登记发证历史遗留问题的意见书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。四、原告非被诉行政行为的相对人，与本案无任何利害关系，诉讼主体不适格。综上，请求驳回原告诉讼请求。 第三人张东、孙晓俊、贾皓栋、王元基、徐明超、苗永林、王秋明、周祥未陈述意见、未提交证据。 经审理查明，1998年，第三人消防支队在兰州市城关区住宅楼，原告寇宗旺的房屋位于该楼XXX室。后消防支队在该住宅楼上加盖了两层，共八套住房。2012年12月24日，被告市住建局开办的下属单位市质监站（原兰州市建设工程质量监督站）依消防支队申请，根据兰州市人民政府兰政发[2010]89号《关于解决房屋产权登记发证历史遗留问题的实施方案》作出兰建质监字第2012-031号《解决房屋产权登记发证历史遗留问题的意见书》（以下简称《意见书》），对涉案住宅楼加盖的两层建筑同意按历史遗留问题办理。原告寇宗旺认为加盖房屋未经验收备案，对其房屋造成安全隐患，为此，于2019年10月9日向本院提起行政诉讼。 另查明，该《意见书》是办理涉案两层房屋所有权初始登记材料之一，消防支队在取得房屋所有权证书后，转移登记至第三人张东、孙晓俊、贾皓栋、王元基、徐明超、苗永林、王秋明、周祥名下，并办理权属证书。 以上事实，有兰建质监2012-031号《解决房屋产权登记发证历史遗留问题的意见书》、（2019）甘7101行初126号行政判决书、（2019）甘71行终134号行政判决书等证据在卷证实。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政诉讼的原告是行政行为的相对人或者与被诉行政行为有利害关系的公民、法人、其他组织。本案中，原告的房屋与加盖房屋为同一幢、上下层关系，该建筑物的工程安全质量及验收备案等行为与原告具有法律上的利害关系，因此，原告主体适格。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（六）项的规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。本案中，涉案房屋在办理权属证时，市质监站依据兰州市人民政府兰政发[2010]89号《关于解决房屋产权登记发证历史遗留问题的实施方案》作出的《意见书》仅是办理房屋权属证的材料之一，属于过程性行为，而颁发房屋所有权证书的行为才是终局行政行为，因此，原告所诉涉案行政行为不属于人民法院受案范围。即使该行为属于受案范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，市质监站作出《意见书》的时间在2012年12月24日，而原告向本院提起诉讼的时间在2019年10月9日，显然已经超过了法律规定的最长五年起诉期限。因不动产提起的诉讼，必须是被诉行政行为产生了不动产物权的设立、变更、转让或消灭的法律效果，而非行政诉讼中涉及不动产物权的因素，本案并不适用最长二十年的起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项以及第二款之规定，裁定如下： 驳回原告寇宗旺的起诉。 案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告寇宗旺。 如不服本裁定，可在裁定送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兰州铁路运输中级法院。 审 判 长 李志霞 审 判 员 张翼鹏 审 判 员 余树仕 二〇一九年十二月十九日 法官助理 卜亚红 书 记 员 王珂璇 附：本案适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 2.《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。