山东省烟台市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁06行初149号原告贾祥伟，男，1988年10月16日出生，汉族，住山东省威海经济技术开发区。委托代理人王冰，山东扬衡律师事务所律师。被告烟台市人民政府，住所地：山东省烟台市莱山区芙蓉路6号。法定代表人陈飞，市长。委托代理人高福胜，烟台市司法局工作人员。委托代理人吴威，山东鑫士铭律师事务所律师。第三人李媛，女，1989年7月18日出生，汉族，住山东省威海经济技术开发区。委托代理人王冰，山东扬衡律师事务所律师。第三人烟台交运集团货运有限公司，住所地：山东省烟台市莱山区盛泉东路23号。法定代表人窦洪刚，总经理。委托代理人林士俊，山东誉岳诚恩律师事务所律师。第三人王喜华，男，1953年1月28日出生，汉族，住天津市河北区。委托代理人王圆，1981年3月15日出生，汉族，住黑龙江省双鸭山市尖山区，系第三人王喜华之女。委托代理人鲁伟涛，山东鲁蔚律师事务所律师。原告贾祥伟诉被告烟台市人民政府、第三人李媛、烟台交运集团货运有限公司（以下简称交运公司）、王喜华行政复议一案，于2019年10月21日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月25日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月9日公开开庭审理了本案。原告贾祥伟和第三人李媛的委托代理人王冰、被告烟台市人民政府的委托代理人高福胜和吴威、第三人交运公司的委托代理人林士俊、第三人王喜华及其委托代理人王圆和鲁伟涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年9月30日作出烟政复决字〔2019〕55号行政复议决定，认为烟台市人力资源和社会保障局（以下简称烟台人社局）作出的烟社工伤案字〔2017〕0901－1号不予认定工伤决定认定事实不清，证据不足，依法应当予以撤销，遂决定撤销该决定，责令烟台人社局自该决定生效之日起60日内重新作出决定。原告贾祥伟的诉讼请求：一、撤销被告作出的烟政复决字〔2019〕55号复议决定；二、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：烟社工伤案字〔2017〕0901－1号不予认定工伤决定事实清楚，证据确凿，适用法规正确，应予维持。烟政复决字〔2019〕55号行政复议决定认定事实错误，应予撤销。一、工伤认定的本质应建立在形成劳动关系的基础上，根据《最高人民法院关于车辆实际所有人聘用的司机与挂靠单位之间是否形成事实劳动关系的答复》，个人购买的车辆挂靠其他单位且以挂靠单位的名义对外经营的，其聘用的司机与挂靠单位之间不具备劳动关系的基本特征，不宜认定其形成了事实劳动关系，而《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第㈤项是对工伤赔偿责任的一种扩大解释，对于该条款的适用应严格按照相关规定，不应再无限盲目扩大挂靠的外延及适用条件。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条规定，前款第㈣、㈤项明确的承担工伤保险责任的单位承担赔偿责任或者社会保险经办机构从工伤保险基金支付工伤保险待遇后，有权向相关组织、单位和个人追偿，本案如认定为挂靠并构成工伤，由交运公司承担工伤赔偿责任后，最终的赔偿主体还是原告，无限加重了原告的责任。王赏家属因本次事故已获得赔偿1012107.15元，王赏是具体负责料场经营环节中的使用车辆管理，不是从事需要挂靠交运公司资质进行运营的相关运输工作，王喜华在另案质证时对此也予以认可。王赏与交运公司不构成劳动关系，也不属于挂靠的特殊工伤形式，不应认定为工伤。二、鲁Ｆ×××××车辆是租赁车辆而非挂靠车辆，挂靠经营的必备条件为个人或个人合伙出资购买车辆并以有营运资质的企业的名义运营同时缴纳管理与服务费。鲁Ｆ×××××车辆为交运公司购买，产权为交运公司，未取得营运证照，原告并未向交运公司交纳任何管理和服务费用，租赁期满后已将车辆交给交运公司，该事实有《车辆经营租赁合同》以及缴纳租赁费的凭证等证据，上述证据均经另案质证，王喜华未提出反证。三、对王喜华在复议时申请对补充协议形成时间的鉴定申请不应准许，因为补充协议是对主合同的补充，不影响主合同的性质，该协议是双方真实意思表示，合法有效，鉴定形成时间没有实质意义，被告仅以没有鉴定就认定〔2017〕0901－1号不予认定工伤决定事实不清、证据不足没有事实和法律依据。原告贾祥伟未向本院提交证据。被告烟台市人民政府辩称，一、烟政复决字〔2019〕55号复议决定程序合法。被告于2019年4月15日收到王喜华的复议申请，于当日作出烟政复受字〔2019〕55号《行政复议受理通知书》。同日，被告向烟台人社局作出烟政复答字〔2019〕55号《行政复议答复通知书》并于当日送达。2019年4月24日，烟台人社局提交《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年5月22日，被告向原告、李媛及交运公司作出烟政复参字〔2019〕55号《第三人参加行政复议通知书》。2019年5月24日，王喜华申请以听证方式进行审理。2019年5月27日，王喜华自愿申请中止审理，被告于同日决定中止审理，并将通知书送达各方当事人。中止期间，被告对各方当事人进行调解，因数额未达成一致，被告于2019年8月8日作出《参加听证通知书》并分别送达各方当事人，就调解事宜等分别于2019年8月20日、2019年9月5日进行现场听证。2019年9月29日，因中止原因消除，被告决定恢复审理，并将通知书送达各方当事人。2019年9月30日，被告作出涉案复议决定并送达各方当事人。二、烟政复决字〔2019〕55号复议决定认定事实清楚，适用法律正确。（2018)鲁06行终225号行政判决认定，鲁Ｆ×××××是否属于营运车辆，是否有营运资质，该车辆实际上是否从事营运活动，《车辆经营租赁合同》和《车辆经营租赁合同补充协议》的真实性及实际履行的是哪一份协议，烟台人社局在工伤认定的过程中没有查明。据此，烟台人社局在重新作出认定的过程中，应当围绕上述问题查明。但烟台人社局只对交运公司工作人员及李媛进行调查即直接作出涉案工伤认定决定，属于认定事实不清，证据不足，应予撤销。综上，请求驳回原告的起诉和诉讼请求。被告烟台市人民政府向本院提交了以下证据材料：程序证据：1、《行政复议申请受理审批表》《行政复议申请材料接收回执》；2、烟政复受字〔2019〕55号《行政复议受理通知书》及送达回证；3、《行政复议申请书》、证据材料及行政复议代理手续；证据1－3证明王喜华申请行政复议的过程、复议请求、理由及被告受理时间；4、烟政复答字〔2019〕55号《行政复议答复通知书》及送达回证，证明被告于受理之日起七日内将行政复议申请书副本发送烟台人社局；5、《行政复议答复书》及证据目录、证据材料，证明烟台人社局在收到申请书副本之日起十日内，已提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据；6、烟政复参字〔2019〕55号《第三人参加行政复议通知书》及送达回证，证明被告通知原告、李媛作为第三人参加行政复议的事实；7、烟政复参字〔2019〕55号《第三人参加行政复议通知书》及送达回证、《行政复议答辩状》及证据目录、证据材料，证明被告通知交运公司作为第三人参加行政复议，且交运公司已按期答辩的事实；8、《行政复议调解申请书》、烟政复中字〔2019〕55号《行政复议（中止）审批表》、烟政复中字〔2019〕55号《中止行政复议通知书》、烟政复恢字〔2019〕55号《恢复审理通知书》及送达回证，证明本次复议中止程序合法；9、《行政复议听证审理申请书》《申请行政复议机关要求李媛、贾祥伟出席听证》、烟政复听字〔2019〕55号《参加听证通知书》《行政复议听证笔录》《行政复议听证笔录（第二次）》及送达回证，证明被告通知各方当事人参加听证并举行现场听证的事实；10、烟政复决字〔2019〕55号《行政复议决定书》及送达回证，证明被告的行政复议决定在法定期限内作出并已依法送达的事实；证据1－10证明被告作出的行政复议决定程序合法。事实证据：11、（2018）鲁06行终225号行政判决书；12、2019年1月23日，烟台人社局对交运公司工作人员孙学所作《工伤调查笔录》；13、2019年1月24日，烟台人社局对李媛所作《工伤调查笔录》；14、《鉴定申请书》《行政复议听证笔录》及《行政复议听证笔录（第二次）》；15、烟台人社局所作烟社工伤案字〔2017〕0901－1不予认定工伤决定书。证据12－15证明在生效判决认定相关问题未查清的情况下，烟台人社局只对交运公司工作人员及李媛进行调查即作出涉案工伤认定决定，属于认定事实不清，证据不足，应予撤销。第三人李媛于2019年10月21日向本院递交行政起诉状，请求撤销被告作出的烟政复决字〔2019〕55号复议决定。第三人李媛未向本院提交证据。第三人烟台交运集团货运有限公司于2019年10月18日向本院递交行政起诉状，请求撤销被告作出的烟政复决字〔2019〕55号复议决定。第三人烟台交运集团货运有限公司未向本院提交证据。第三人王喜华述称，一、烟政复决字〔2019〕55号复议决定程序合法，认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。二、烟社工伤案字〔2017〕0901－1号工伤认定决定认定事实错误，采纳证据错误。1、《补充协议》《车辆经营租赁合同补充协议》的真伪是认定鲁Ｆ×××××车辆是否挂靠于交运公司的重要证据，烟台人社局、原告、李媛、交运公司在复议程序中不同意鉴定，应推定鲁Ｆ×××××车辆挂靠于交运公司。保险单、称重单、车辆标识、处理违章情况、GPS测位、交运公司的自认、交运公司经理的通话、原告的通话、原告2013年至2016年期间与司机佟德利的通话、原告刑事询问笔录等现有证据足以认定鲁Ｆ×××××靠于交运公司。即使《补充协议》《车辆经营租赁合同补充协议》不是事后补签，交运公司与原告、李媛也以实际行为变更了合同。2、原告是以交运公司的名义对外经营的，涉案车辆印有交运公司的标识，交运公司、原告、李媛应提供2015年至事发阶段所有业务合同、收费等证明其经营行为的证据材料，但他们拒不提供，且存在事后涂抹车辆标识等毁损证据的行为，可以推定该事实的存在。3、王赏是车辆驾驶员，也是原告雇佣的车队队长，有指挥、服务全队的职责，事发时其指挥卸车是在工作时间和工作地点、履行工作义务的行为。4、鲁Ｆ×××××车辆是否具有道路营运证不影响挂靠关系的成立，若车辆没有运营资质而串通或允许他人以其名义对外经营，违法性更强，更应承担工伤保险责任。5、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第㈤项的宗旨是单位承担工伤保险责任不以存在劳动关系为必要条件，即使不存在劳动关系，存在挂靠、违法分包等特殊情形时，单位仍应承担工伤保险责任。综上，请求维持烟政复决字〔2019〕55号行政复议决定。第三人王喜华未提交证据。经庭审质证，原告、李媛、交运公司对被告提交的证据1－10真实性没有异议；对证据11、12、13真实性没有异议，但对证明内容有异议，认为三份证据能够证明烟台人社局已针对车辆是否具有营运资质、两份合同的内容存在矛盾之处等作了补充调查，该调查结论能作为认定工伤的依据；对证据14的真实性没有异议，但对证明内容有异议，被告既然认为对两份协议不鉴定就无法进行综合评判，就不应得出涉案工伤认定决定认定事实不清、证据不足的结论，该两份补充协议不影响租赁合同的效力，鉴定无实质意义；对证据15的真实性没有异议，但对证明内容有异议，该不予认定工伤决定是在充分调查的基础上作出的正确结论，不应撤销。王喜华对被告提交的证据没有异议，认为被告的证据可以证明被告复议程序合法，烟台人社局认定事实错误。经审查，本院对上述证据认证如下：被告提交的证据来源合法，能够证明被诉行政行为的过程，依法可以作为证据采纳。经审理查明，2017年8月18日，曹文芳以王赏在工作指挥时被院内车辆倒车辗轧头部当场死亡为由向烟台人社局提交工伤认定申请。烟台人社局于2017年8月21日受理，于同日作出烟人社工伤举字〔2017〕15－0910号《工伤认定限期举证通知书》，于2017年8月22日作出烟人社工伤中字〔2017〕15－0910号《工伤认定中止通知书》。2017年8月29日，交运公司向烟台人社局提交答辩材料称，李媛与交运公司系挂靠关系，并附有《融资车辆经营合同》，载明系车辆挂靠合同而非劳务、劳动合同。2017年9月1日，交运公司向烟台人社局提交答辩补充意见称，其于2014年11月10日与李媛签订《融资车辆经营合同》，后因经营需要于2014年12月26日与李媛签订《补充协议》，解除并终止了对原合同的履行。李媛系通过分期贷款租赁交运公司所有的鲁Ｆ×××××车辆使用。烟台人社局于2017年10月9日作出烟人社工伤复字〔2017〕15－0910号《工伤认定恢复通知书》，于2017年10月16日作出烟人社工伤案字〔2017〕15－0910工伤认定决定，对王赏所受伤害认定为工伤。交运公司不服，诉至山东省烟台市莱山区人民法院。2014年12月24日，李媛（甲方）与中国银行股份有限公司烟台芝罘支行（乙方）签订《中国银行股份有限信用卡分期付款合同》，载明：“本合同项下的‘分期付款’额度用途为：甲方支付指定租金(地址及编号：鲁Ｆ×××××租金）的款项。”贷款业务的存档材料中有交运公司与李媛签订的落款时间为2014年12月30日的《车辆经营租赁合同》，载明合同期限自2014年12月30日起至2016年12月29日止，由交运公司出资购置鲁Ｆ×××××车辆租赁给李媛从事道路货物运输业务，李媛自主经营、自负盈亏，独立承担法律责任。交运公司提交的落款时间为2014年12月30日的《车辆经营租赁合同补充协议》（交运公司作为甲方，李媛作为乙方）载明：“1、该车辆为甲方出租给乙方场地内经营使用车辆，乙方不得以甲方的名义对外经营，不得以甲方名义与第三人签订合同。2、本合同为车辆设施设备租赁合同而非劳务、劳动合同，乙方以及乙方所雇请人员与甲方不存在劳动关系。3、乙方租赁该车辆用于固定场内倒场作业使用，作为乙方其他营运车辆辅助设备使用，为规范乙方的行为，因该车辆不作为营运车辆使用，根据《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定，甲方对该车辆不办理营运手续与营运证照，乙方及其雇佣人员不得违法违规操作该车辆，因违规使用造成的一切损失或法律责任由乙方或操作人承担。”2018年6月26日，经交运公司申请，山东省烟台市莱山区人民法院对原告、李媛进行调查。原告在调查笔录中陈述，其在合同期满交运公司要车时才知道涉案车辆是租赁而非李媛购买挂靠在交运公司名下，鲁Ｆ×××××、鲁Ｆ×××××都是原告朋友的车，两辆车的行驶证登记在交运公司名下，2015年左右两辆车被放在原告料场里由原告统一管理，王赏是其雇佣的车队队长，负责调配、维修车辆、安排活、招聘司机等，王赏工资由其发放，王赏与交运公司没有关系。李媛在调查笔录中陈述，鲁Ｆ×××××车辆系交运公司购买并挂牌，李媛租赁经营该车辆，并分期贷款支付租金，贷款还清后将车辆返还给交运公司，王赏是原告雇佣的车队队长。2018年9月21日，山东省烟台市莱山区人民法院作出（2018)鲁0613行初27号行政判决，认为烟人社工伤案字〔2017〕15－0910工伤认定决定对王赏工作单位认定错误且对涉案车辆是租赁或是挂靠经营未尽调查核实义务，判决撤销该决定。曹文芳对（2018)鲁0613行初27号案提起上诉，本院作出（2018)鲁06行终225号行政判决，认为聘用人员因工伤亡是否由单位承担工伤保险责任的关键是该车辆是否是借用有资质的营运企业的名义从事对外经营活动，烟台人社局在工伤认定的过程中没有查明该车辆是否属于营运车辆、是否有营运资质、实际上是否从事营运活动、《车辆经营租赁合同》和《车辆经营租赁合同补充协议》的真实性以及合同双方实际履行的是哪一份协议，遂判决驳回上诉，维持原判。判决生效后，烟台人社局分别于2019年1月23日、2019年1月24日对交运公司职工孙学和本案第三人李媛进行了调查，孙学和李媛在调查笔录中均称，鲁Ｆ×××××车没有营运资质，实际履行的是2014年12月30日签的《车辆经营租赁合同补充协议》。2019年2月12日，烟台人社局作出烟社工伤案字〔2017〕0901－1号不予认定工伤决定，认定李媛系租赁车辆，王赏是李媛的雇佣人员，与交运公司未建立车辆挂靠关系，也不是事实劳动关系。王喜华不服，向被告申请行政复议。被告于2019年4月15日收到王喜华的复议申请，于当日作出烟政复受字〔2019〕55号《行政复议受理通知书》。同日，被告向烟台人社局作出烟政复答字〔2019〕55号《行政复议答复通知书》并于当日送达。2019年4月24日，烟台人社局提交《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年5月22日，被告向原告、李媛、交运公司作出烟政复参字〔2019〕55号《第三人参加行政复议通知书》。2019年5月24日，王喜华申请以听证方式进行审理。2019年5月27日，王喜华申请中止审理，被告于同日决定中止审理，并将通知书送达各方当事人。王喜华于2019年6月2日向被告提交《鉴定申请书》，要求对交运公司与李媛于2014年12月26日签订的《补充协议》、2014年12月30日签订的《车辆经营租赁合同补充协议》的形成时间（包括协议的签名、指纹、盖章时间、协议的打印或印刷时间等）进行鉴定。被告先后于2019年8月20日、2019年9月5日组织听证会，烟台人社局、原告、李媛、交运公司均不同意王喜华的鉴定申请。2019年9月29日，被告决定恢复审理，并将通知书送达各方当事人。2019年9月30日，被告作出涉案复议决定，认为烟台人社局重新作出诉争的行政行为应当依法行政，根据两审法院认定的事实、结合相关证据进行充分的调查、取证，依法依规、按程序作出正确的决定，遂决定撤销烟社工伤案字〔2017〕0901－1号不予认定工伤决定并责令重作。该决定已送达各方当事人。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案原告对被告作出的行政复议决定不服,属于人民法院行政诉讼的受案范围。被诉行政行为对原告的权益产生影响，故原告有权提起本案诉讼。烟台市人民政府是作出被诉行政复议决定的行政机关，是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案中，原告于2019年10月9日收到被诉行政复议决定，于2019年10月21日在网上申请立案，原告的起诉未超过法定起诉期限。关于被告作出的被诉行政复议决定的合法性问题，本院认为，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第㈤项规定：“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：……㈤个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位。”据此，聘用人员因工伤亡是否由单位承担工伤保险责任的关键在于个人是否挂靠其他单位对外经营，即个人是否借用有资质的营运企业的名义对外经营。在本案工伤认定程序中，交运公司在2017年8月29日的答辩材料中称李媛与其系挂靠关系，提交的《融资车辆经营合同》载明本合同系车辆挂靠合同；而交运公司在2017年9月1日的答辩补充意见中称李媛与其系租赁合同关系，提交的《车辆经营租赁合同》《车辆经营租赁合同补充协议》载明本合同为车辆设施设备租赁合同。可见，交运公司前后的答辩意见及两合同内容存在矛盾，《车辆经营租赁合同》与《车辆经营租赁合同补充协议》关于涉案车辆能否用于道路运输经营的约定亦存在矛盾。（2018）鲁06行终225号生效判决已经指出，烟台人社局对涉案车辆是否属于营运车辆、是否有营运资质、是否从事营运活动，相关合同真实性及合同双方实际履行的是哪份协议等问题均未查清，认定工伤的关键在于涉案车辆是否借用有资质的运营企业的名义对外经营，而烟台人社局在重新作出工伤认定决定的过程中，未按照生效判决的要求对上述相关问题进行充分调查、取证，仅对孙学、李媛进行了调查，孙学系交运公司职工，李媛系聘用受害人王赏驾驶交运公司车辆的个人，二人在涉案工伤认定程序中所代表和享有的权益及面临的担责风险具有同一性，烟台人社局根据该二人的调查笔录即作出烟社工伤案字〔2017〕0901－1号不予认定工伤决定，显属认定事实不清，证据不足。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第㈢项第1目规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……㈢具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1主要事实不清、证据不足的；……”被告据此作出撤销烟社工伤案字〔2017〕0901－1号不予认定工伤决定并责令重作的复议决定并无不当，但被告认为因无法对两份补充协议进行鉴定而无法对涉案不予认定工伤决定进行综合评判与其实际作出的明确复议决定结果不符，本院对该论述不予认同。被告在行政复议过程中，依法履行了受理、审查、听证、决定、送达等程序，被诉复议行为程序合法，本院依法予以确认。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下:驳回原告贾祥伟要求撤销被告烟台市人民政府于2019年9月30日作出的烟政复决字〔2019〕55号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贾祥伟负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  纪晓静人民陪审员  迟荣庚人民陪审员  史隆基二〇一九年十二月二十日书 记 员  闫彩玲