广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1613号 上诉人（一审原告）沈家宁，男，1950年1月25日出生，汉族，住广西武宣县。 委托代理人黄俊平，广西创恒律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）武宣县人民政府。住所地：武宣县武宣镇城东路9号。 法定代表人吴孝斌，县长。 委托代理人曾锐，武宣县自然资源局干部。 委托代理人银杰，武宣县自然资源局干部。 上诉人沈家宁因其诉被上诉人武宣县人民政府（以下简称武宣县政府）土地行政强制一案，不服来宾市中级人民法院（2019）桂13行初65号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开审理了本案，并于2019年12月23日组织各方当事人进行询问。上诉人沈家宁及委托代理人黄俊平，被上诉人武宣县政府委托代理人曾锐、银杰，到庭参加询问活动。经过阅卷、调查和询问当事人，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 来宾市中级人民法院一审查明：沈家宁系武宣镇武北村民委第4村民小组村民，持有武宣县政府颁发的（桂）承包权证第030304060411号土地承包经营权证，该证登记的承包户主为沈家宁，承包张家岭等8块旱地共8.554亩，泥鳅垌等3块水田共1.25亩。2013年1月18日，广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）作出桂政土批函〔2013〕43号《关于武宣县2012年第一批次城市建设用地的批复》（以下简称43号批复），同意将武宣县武宣镇武北村民委等集体农用地31.2716公顷转为建设用地并征收为国有。2018年4月17日，自治区政府作出桂政土批函〔2018〕159号《关于武宣县2017年第五批次城市建设用地的批复》（以下简称159号批复），同意将武宣县武宣镇武北村民委等集体农用地24.3025公顷转为建设用地并征收为国有。上述被批准征收的土地包含了沈家宁户的旱地张家岭X250号地块0.5865亩、庞麻岭X317号地块0.6445亩，共计1.231亩。2013年1月20日武宣县政府作出《关于征收（收回）土地方案的公告》将建设用地项目名称、征收土地位置及用途、面积、地类、安置办法、征地补偿登记时间及地点予以公告。2013年1月30日，原武宣县国土局作出《关于征收（收回）土地补偿安置方案的公告》，将被征收土地位置和用途、被征地村（组）、地类、面积及土地补偿标准、地上附着物及青苗补偿标准、征地补偿安置费用的支付方式、青苗及其他附着物补偿费用的支付方式、农业人员安置途径等事项进行公告。2018年5月11日，武宣县政府作出《关于征收（收回）武宣县2017年第五批次城市建设用地方案的公告》，将建设用地项目名称、征收土地位置及用途、面积、地类、安置办法、征地补偿登记时间及地点予以公告。2018年5月17日，原武宣县国土局作出武国土资告〔2018〕4号《关于武宣县2017年第五批次城市建设用地征收（收回）土地补偿安置方案的公告》，将被征收土地位置和用途、被征地村（组）、地类、面积及土地补偿标准、地上附着物及青苗补偿标准、征地补偿安置费用的支付方式、青苗及其他附着物补偿费用的支付方式、农业人员安置途径等事项进行公告。因沈家宁不同意征地，双方未能达成征地补偿协议。2018年7月10日，武宣县政府相关部门对沈家宁户的旱地张家岭X250号地块0.5865亩、庞麻岭X317号地块0.6445亩进行清除地上附着物。沈家宁不服武宣县政府的强制清表平整行政行为，提起本案行政诉讼，请求：1.判决确认武宣县政府于2018年7月10日强行铲平沈家宁土地的行政行为违法，并责令武宣县政府把土地交回给沈家宁；2.判决确认武宣县政府至今占用沈家宁承包地的行为违法；3.判决武宣县政府支付沈家宁土地占用金5000元（从2018年7月10日起至2018年9月10日止，以后仍须计算至土地归还时止）。 另查明，1.张家岭X250号地块的部分土地落在武宣县2012年第一批次城市建设用地的批复范围内，部分落在武宣县2017年第五批次城市建设用地的批复范围内，共2.3461亩，由沈家宁和沈家宇等4人共有，每人0.5865亩；2.关于涉案土地武宣县政府没有申请人民法院强制执行；3.涉案1.231亩土地补偿费、安置补助费、征地转产过渡期奖励费，征地安置奖励费、积极配合并按时交出土地费、青苗补偿费，合计79181.34元，武宣县政府于2018年7月9日已将该款提存在武宣镇财政所武北村民委村级账号。 来宾市中级人民法院一审认为，武宣县政府作出的行政强制行为涉及到沈家宁的土地，涉案土地的征收已经自治区政府批准，武宣县政府进行了征地公告，原武宣县国土局公告了征地补偿安置方案，武宣县政府及职能部门已履行了征地的一系列实施程序，上述征收涉案土地行政行为是合法的。对于强制交付土地的行政行为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。对于沈家宁拒绝交出已批复征收为国有土地的行为，武宣县政府没有向人民法院申请执行，而直接对其承包的土地强制施工交付使用，违反法定程序，超越法定权限，应当确认违法。由于涉案土地已被国家批复并经征收为城市建设用地，如果撤销武宣县政府的强制交付土地行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故对沈家宁要求返还土地的请求，不予支持。对于沈家宁要求确认武宣县政府至今占用其承包地的行为违法，并要求武宣县政府支付土地占用金的请求，虽然武宣县政府强制交付土地的行政行为违法，但涉案土地已征收为国有土地，武宣县政府的行为不构成违法占用土地，且武宣县政府已提存沈家宁涉案土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等款项，如对补偿安置标准不服，可以根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定向自治区政府申请裁决，故对沈家宁的上述请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：一、确认武宣县政府对沈家宁实施强制交付土地的行政行为违法；二、驳回沈家宁的其他请求。 上诉人沈家宁上诉称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条第四款规定，在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状，武宣县政府违反该条规定非法占用了上诉人的土地。根据该法第三十七条第一款规定，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内未使用而又可以耕种并收获的，应当交由上诉人恢复耕种。二、武宣县政府未就征地补偿安置方案组织听证，也未就涉案土地与上诉人达成补偿协议，就强制交付土地，违反法律规定。上诉人对武宣县政府提存的各项补偿费不服，将依法向自治区政府申请裁决，在裁决未宣告前，武宣县政府不得改变土地利用现状，应交还上诉人。上诉请求：撤销一审判决第二项，改判支持上诉人的一审诉讼请求，即判决确认武宣县政府征收上诉人承包地的行为违法，责令武宣县政府将土地交还上诉人。 被上诉人武宣县政府答辩称：一、涉案土地已经自治区政府批准征收为国有建设用地，不存在权属争议。武宣县政府获得自治区政府征地批复后已依法发布征地公告，原武宣县国土局已发布征地补偿安置方案，武宣县征地拆迁办公室已书面通知上诉人到该办办理签订征地协议、领取补偿费等手续，武宣县政府的征收行为合法，对应支付给上诉人的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等已提存，不构成占用上诉人的土地。上诉人称武宣县政府违反《中华人民共和国土地管理法》第三条规定，占用其土地与事实不符。二、武宣县政府在征地公告期间没有收到被征收人要求举行听证会的申请，且大多数被征收人对补偿安置方案没有异议并已签订补偿安置协议，依法不用组织召开听证会。三、武宣县政府强制交付土地的行为虽然程序违法，但撤销强制交付行为会给国家、社会公共利益造成重大损害，上诉人要求将涉案土地交回其耕种没有事实和法律依据，应不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，武宣县政府未向人民法院申请执行，就直接对沈家宁的承包地强制清表，超越法定职权，且程序违法。因强制清表行为已实施完成，不具有可撤销内容，一审法院确认武宣县政府对沈家宁实施强制交付涉案土地的行政行为违法正确，本院予以确认。 关于征收行为违法的上诉请求。经查，沈家宁一审主张占用土地违法，二审询问过程中将占用改为征收。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓具体的诉讼请求，关键是要有明确的被诉行政行为。征收集体土地行为是由不同行政机关实施的一系列不同行政行为构成的，存在多个环节、多个主体、多个行为，包括批准征地行为、发布征收公告和征收补偿方案公告行为、征收补偿安置行为、强制搬迁行为等一系列行政行为。诉讼请求笼统表述为确认征收土地行为违法的，被诉行政行为不明确。且二审期间才改变诉讼请求，依法不应支持。对此，对沈家宁主张征收行为违法的上诉请求，本院不予审查。一审法院对强制清除的前置关联行为进行审查，认为涉案集体土地征收经自治区政府43、159号批复批准，又经武宣县政府及相关职能部门具体实施，发布征地公告、征收补偿安置方案公告，在公告期限内无人提出异议，且绝大部分被征收人依照补偿安置方案签订了补偿协议，据此认定前置关联行为合法，实际上是对前置关联行为作出无重大明显违法的审查判断，该认定并无明显不当。 关于沈家宁主张交还土地、支付自2018年7月10日强制清除时起至实际交还土地时止的土地占用金的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第三十七条第一款规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。本案中，自治区政府43号、159号批复及武宣县政府征地公告、原武宣县国土局安置补偿方案公告后直至武宣县政府2018年7月10日对涉案土地强制清表时，沈家宁并未交付涉案土地给武宣县政府使用，因此，并不存在超过一年以上未动工建设的情形。沈家宁承包的涉案土地已被征收，其土地补偿相关款项亦已提存，仍要求交还土地、支付占用金，缺乏事实和法律依据。一审判决不予支持相应诉讼请求并无不当，本院予以维持。 综上，一审判决结果正确，本院予以维持。沈家宁的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沈家宁负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 陆 海 审 判 员 陈 惠 二〇一九年十二月二十六日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青