广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤08行终185号上诉人（原审原告）吴川市*************民小组，住所地：广东省吴川市***********。负责人林日金，该村民小组组长。委托代理人于雪飞，广东融关律师事务所律师。委托代理人林亚桂，男，汉族，1952年5月12日出生，住广东省深圳市罗湖区*********，公民身份号码440************513。被上诉人（原审被告）湛江市自然资源局，住所地：广东省湛江市********。法定代表人吴松江，局长。委托代理人魏新阁，该局干部。委托代理人文勇，该局干部。原审第三人湛江市吴川林场（原国营吴川林场），住所地：广东省吴川市*******。负责人李贤兴，该林场场长。委托代理人李穗，广东梅江律师事务所律师。委托代理人李娜，广东梅江律师事务所律师。上诉人吴川市*************民小组（以下简称石埠村民小组）因与被上诉人湛江市自然资源局、原审第三人湛江市吴川林场（以下简称吴川林场）林地林权行政登记纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明，涉案林地位于吴川市*******。原吴川县（现为吴川市）人民政府向吴川林场西埇工区颁发No.000627号《吴川县林权证》。该证登记栏第一栏注明涉案林地（即牛扼岭）四至为东至灵垌村、南至新屋地林地、西至公路边、北至坡尾垌。2002年，广东省人民政府决定在全省开展林地林权登记换发证工作，并制定了《广东省林地林权登记换发证工作方案》。2003年7月17日，吴川林场提交《广东省林地林权登记申请表》，申请对原持有的No.000627号《林权证》进行登记换发，该申请表注明涉案林地的面积为486亩，登记类型勾选了“初始”，小地名为“牛扼岭”，四至为“东至灵垌林界、南至新屋地林地、西至公路边、北至灵垌垌”，主要依据为“林权证（No.0051627）”，小班号为“3201101001、3201101101、3201101201、3201101301”。对此，吴川林场提交的《小班调查记录表》显示，第10-13小班所登记面积总和为766亩。2004年3月5日，吴川林场制作《林地林权现场踏查表》，载明涉案林地现场踏查有吴川林场和塘缀镇政府的工作人员参加。2003年9月25日，塘缀镇换证办公室出具《广东省林地林权登记公示表》，该表注明公示日期为2003年8月25日，但未有证明该公示表是否粘贴、粘贴于何处，对此湛江市自然资源局在庭审中称具体情况没有证据反映在村民小组周围进行公示而在林地周边有进行公示。2004年10月25日，湛江市人民政府向吴川林场颁发湛林证字（2004）第03711号《林权证》。石埠村民小组不服湛林证字（2004）第03711号《林权证》的颁发，遂向该院提起行政诉讼。另查明，石埠村民小组提交的照片显示，石埠村部分墓葬处和采石坑位于涉案林地内。石埠村民小组称石窝是80年代开始采石，并提交相关土地租赁合同用以证明涉案林地权属，但未向该院提交其合同原件。在庭审中，该院依法传唤证人林日炎、林亚勤，双方均举证涉案林地（小地名为“牛扼岭”）属于石埠村所有。石埠村民小组提交的No.005931号《林权证》和No.005933号《林权证》载明的林地四至均与涉案林地四至存在不符。再查明，原湛江市林权登记职能由湛江市自然资源局承继。湛江市自然资源局在庭审中称涉案林权证由湛江市人民政府确认登记换发而湛江市林业局只作为承办机构完成相应工作任务。原审认为，本案属于不履行土地行政管理法定职责纠纷。本案的争议焦点在于：一、石埠村民小组与被诉林权证是否有利害关系，主体资格是否适格；二、湛江市自然资源局的主体资格是否适格；三、湛林证字（2004）第03711号《林权证》的登记是否合法。一、关于石埠村民小组与被诉林权证是否有利害关系，主体资格是否适格的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”、第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，本案中，石埠村民小组提交的照片显示，石埠村部分墓葬处和采石坑均位于涉案林地内，可证明石埠村民小组与涉案林地存在利害关系，系本案适格主体。二、关于湛江市自然资源局的主体资格是否适格的问题。依照《不动产登记暂行条例》第七条第一款“不动产登记有不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”之规定，湛林证字（2004）第03711号《林权证》是由湛江市人民政府确权登记换发，原湛江市林业局作为换发涉案林权证工作的承办机构。湛江市自然资源局作为原湛江市林业局职能的承继单位，可作为本案适格被告参加诉讼。三、关于湛林证字（2004）第03711号《林权证》的登记是否合法的问题。依照《林木和林地权属登记管理办法》第十一条“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”之规定，参照《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一条第（七）项“林地林木登记换发证书不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定山林权属。”和第四条第（二）项“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。”之规定，湛林证字（2004）第03711号《林权证》属于换发登记的林权证。在收到吴川林场提交的《广东省林地林权登记申请表》后，原湛江市林业局依法对该换发登记申请进行审核，确认旧证（No.000627号《林权证》）与新证（湛林证字（2004）第03711号《林权证》）的四至一致。因旧证面积登记过于模糊无法识别，该院经查证第三人提交的《小班调查记录表》，第10-13小班所登记面积总和为766亩，大于新证登记面积486亩。对此，吴川林场称旧证分别登记三个山岭，而涉案林地（即牛扼岭）属于其中之一。后吴川林场和塘缀镇人民政府对涉案林地进行现场踏查，踏查表中也明确涉案林地的座落、四至及面积。石埠村民小组提交No.005931号《林权证》和No.005933号《林权证》用以证明与涉案林地存在毗邻关系，但两份林权证中林地四至均与涉案林地四至不存在关联性，现有证据无法确认石埠村民小组属于涉案林地的毗邻单位。因此，换发的新证登记的座落、四至及面积与旧证相符，其换发依据充足，该院予以确认。依照《林木和林地权属登记管理办法》第十条“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”之规定，参照《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四条第（二）项“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。”之规定，湛江市自然资源局向该院提交公示日期为2003年8月25日的《林权登记公示表》，欲证明对被诉林权证的颁发已经合法的公示程序，湛江市自然资源局在庭审中称具体情况没有证据反映在村民小组周围进行公示而在林地周边有进行公示，但未向该院提交其他证据以证明该公示表是否粘贴、粘贴于何处。现有证据无法证明被诉林权证的颁发已经合法公示程序，故湛林证字（2004）第00770号《林权证》的颁发违反法定程序。而石埠村民小组提交相关的租赁合同，照片及证人证言主张涉案林地权属，但并未提交实质性依据主张其权利。湛林证字（2004）第00770号《林权证》虽在颁发程序上存在违法，但该程序违法并不影响石埠村民小组的合法权益，且该证换发的实体处理正确、依据充足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”之规定，确认湛江市人民政府颁发的湛林证字（2004）第03711号《林权证》违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、确认湛江市人民政府颁发的湛林证字（2004）第03711号《林权证》违法；二、驳回吴川市*************民小组其它的诉讼请求。案件受理费50元，由湛江市自然资源局负担。上诉人石埠村民小组不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决对上诉人提交的诸多证据视而不见，这是玩忽职守的行为。1、判决书第19-20页“本院对证据的认证部分”说“原告提交的《骆继任租赁合同》《国营吴川林场租赁合同》《鸿意石场租赁合同》《老兵租赁合同》，因其未能提供原件进行核对，故该四份证据在本案中不予确认”，这些证据都有原件，开庭时法官也当庭核对了原件，判决却说没有原件，与事实不符。2、判决书第24页第10行说上诉人提交的No.005931号《林权证》和No.005933号《林权证》四至与涉案林地四至不相毗邻，不存在关联关系。这两份《林权证》中的金牛岭、猪岭是紧挨涉案牛扼岭地块的，显然具有关联关系，原审审查证据不认真。3、原审判决虽然认可了上诉人提交的其他各份证据，但没有予以评判，事实上也并未采信。上诉人提交的墓葬、采石坑照片、合同、契约都能够证明上诉人历史上对涉案林地的使用情况，但判决中只字未提。尤其是上诉人提交的《咨询函》，清楚的说明国土局证实涉案地块未有登记，权属是没有登记确定的，原审却对此视而不见、不作评判。二、原审判决确认上诉人与涉案林地存在利害关系，但未进一步查明认定涉案土地权属归于上诉人所有的利害关系，没有查清案件的关键事实。上诉人提交的每项证据都是想要证明土地是村集体的，而国土局颁发林权证的前提是必须查清土地是谁的，这是重大权属方面的争议，原审未查清土地到底应归谁所有这一关键问题。三、上诉人提供的证据足以证实对涉案土地有权属，原审判决认为上诉人未提交实质性证据主张权利违背了行政诉讼的举证原则和举证责任分配规则。原审判决既然认定上诉人与涉案土地具有利害关系，具备原告资格，那么就应该按照行政案件举证规则进行审判。在行政诉讼中，举证责任倒置是证据规则。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第34条的规定，在本案中，法院必须要求被上诉人举证证明：（1)涉案林地权属来源及证据、法律依据；（2)颁发《林权证》所依据的存档材料、法律依据；（3)颁发《林权证》的程序性合法的证据、法律依据。遗憾的是，在原审判决第25页第11行却说上诉人没有提交实质性依据主张其权利。原审判决完全不按行政诉讼举证责任分配规则进行判决，审理行政案件违反行政诉讼法。四、被上诉人的颁证行政行为在程序上不是轻微违法，而是严重违法，属于没有查清楚权属情况错发《林权证》的行为，应当予以撤销。原审判决虽然指出了被上诉人颁证行为没有公示，存在程序上的违法，但这完全是避重就轻、掂小放大。政府的行政行为，如果未经公示，那就是徇私舞弊，而且是不对公众产生法律效力的，这是重大程序违法问题。另外，在被上诉人颁发的《林权证》上记载的林地所有权人为国家，而在其自己提供的证据内部审批文件《广东省林地林权登记申请表》上记载的林地所有权人却为国营吴川林场，而且登记类型为初始登记。第一，关于林地权归属如此重要且明显的矛盾，原审为何不作任何评判？第二，既然是原始登记，为何是凭原来的《林权证》进行换发登记？原始登记的依据在哪里？五、原审法院认为被上诉人履行的是换发新证的行为，属于事实认定错误，法律适用错误。涉案林地历史上是石埠村几百年来集体所有是毋庸置疑的事实，上诉人提供的大量证据都可以证明。该林地被纳入国有林场规划建设属于“借地造林”，该林地从未被政府确权归国家所有，也从未被确权给原审第三人所有。吴川林场取得的老版林权证只是林木权的证明，并未包含林地权。然而，被上诉人给第三人换发的新的《林权证》中既包含了林木权，也包括了林地权（二合一）。这就不仅仅是换发证了，而是在新证中增加的权利属性，改变了原来的权属范围，那这就属于新的行政行为。法院认为是换发新证，既是事实认定错误，又是法律适用错误。最高院在1992年07月31日《关于国营老山林场与渭昔屯林木、土地纠纷如何处理问题的复函》中对相同案例有专门性指导意见，明确认为对于这种借地造林的情况，林木权归属于林场所有，林地权仍归属于村集体所有，原审法院应当参照适用。综上，上诉人认为，原审判决主要关键事实未查清，适用法律错误，举证责任分配不公平。请求二审法院查明事实，依法改判撤销湛江市人民政府颁发的湛林证字（2004）第03711号《林权证》。被上诉人湛江市自然资源局辩称：一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决正确有效。原审法院已审理查明，换发湛林字证（2004)第03711号《林权证》是依据《林木和林地权属登记管理办法》的规定进行的，从权利人提出申请、现场踏查、经所在乡镇政府复查上报、林业主管部门审核审定，到湛江市人民政府同意发证，程序完整。换发的新证登记的林地座落位置、四至及面积与旧证相符，换发依据充足。但现有证据无法证明换证行为完成了公示程序。湛林字证（2004)第03711号《林权证》虽在颁发程序上存在违法，但该程序违法并不影响上诉人石埠村民小组的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，原审法院确认湛江市人民政府颁发的湛林字证(2004)第03711号《林权证》违法，适用法律正确，是依法判决。二、湛江市人民政府给予吴川林场换发湛林证字(2004)第03711号《中华人民共和国林权证》的行政行为事实清楚，证据确凿，适用依据正确。湛林证字（2004)第03711号《林权证》是对《吴川县林权证》(No.000627)的换发，涉案林地四至、界址和面积与旧证相符，湛江市人民政府于2004年11月28日给吴川林场换发了湛林证字(2004)第03711号《中华人民共和国林权证》符合相关登记规定，是合法有效的。综上，被上诉人作出的换证行政行为符合相关登记规定，合法有效。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，是依法判决，请依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人吴川林场述称：一、关于石埠村民小组所提供证据的法律效力问题。原审根据法庭庭审举证、质证的情况，对本案证据所作出的认定是完全符合本案事实、证据及国家法律规定，是正确的，吴川林场恳请二审法院加以确认。至于石埠村民小组在其《行政上诉状》中诉称“原审判决对上诉人提交的诸多证据视而不见，对上诉人提交的证据明明当庭核对了原件，判决书中却说‘未能提供原件，不予确认’，这是玩忽职守的行为”。吴川林场认为，这才真正是对本案的事实、证据“视而不见”，纯属是无理纠讼。二、关于石埠村民小组与涉案林地存在着法律利害关系及权属的问题。在本案中，石埠村民小组集体的林地与涉案的林地相邻，且该村部分坟墓也在涉案林地范围内。原审判决认定其与涉案林地存在着利害关系，是本案适格的主体。但是，利害关系和权属关系两者之间绝不应等同或混同。因为原审法院己对涉案林地的权属情况查明，该林地属吴川林场合法所有，这是不可置疑的事实。吴川林场认为，其与涉案林地有利害关系，就一定拥有涉案林地的权属，这一观点依事依法不能成立。至于石埠村民小组在其上诉状中诉称，“原审判决确认上诉人与涉案林地存在利害关系，但未进一步查明认定是涉案土地权属归于上诉人所有的利害关系，是‘隔靴挠痒’的行为，没有查清案件的关键事实”。吴川林场认为，原审判决对本案涉案林地的权属及被上诉人湛江自然资源局核发涉案《林权证》给吴川林场的具体行政行为等相关事实已彻底查明。三、关于本案的举证责任问题。(一）本案作为一个行政诉讼案件，在原审法院规定的举证期限内，湛江市自然资源局提交了涉案林地发证的全部档案资料，即作为本案行政诉讼的被告湛江市自然资源局已依法履行举证责任，证实其对涉案林地核发林权证的具体行政行为是合法的。(二）吴川林场提交了涉案林地的证据，即作为本案行政诉讼的第三人吴川林场己依法履行举证责任，证实涉案林地的来源及其权属的有关事实，从而佐证湛江市自然资源局对涉案林地核发林权证的具体行政行为是合法的。(三）虽然石埠村民小组提供了《骆继任租赁合同》《国营吴川林场租赁合同》《鸿意石场租赁合同》《老兵租赁合同》《林权证》两份及墓葬部分照片、证人证言和证据材料、采石坑及周边照片等材料。但是，这些证据均无法证实涉案林地属其所有的诉讼主张。因而，在本案中，作为原告的石埠村民小组依法应承担举证不能的法律责任。(四）原审法院根据石埠村民小组、湛江市自然资源局、吴川林场分别在一审提交的上述证据材料及经庭审举证质证后，所作出的对各方当事人提交的证据的认定完全符合本案事实、证据及国家法律规定，是正确的，请加以确认。四、关于本案《林权证》是否属错发及应否撤销的问题，原审判决对此认定事实清楚、适用法律正确。至于石埠村民小组在其上诉状中诉称，“被上诉人的颁证行政行为在程序上不是轻微违法，而是严重违法，属于没有查清楚权属情况错发《林权证》的行为，应当予以撤销”。吴川林场认为，这也纯属是无理纠讼，上诉理由应予驳回。五、关于本案《林权证》的事实及法律适用问题。如前所述，吴川林场从1963年经人民政府及有关职能部门批准取得涉案林地的所有权，并从不间断对该涉案林地行使合法的所有权。吴川林场在1982年领取人民政府第一次核发涉案林地的《林权证》，在2004年湛江市自然资源局根据吴川林场的申请及所提供的材料，换发涉案林地的《林权证》。湛江市自然资源局换发涉案林地新的《林权证》给吴川林场的具体行政行为过程中，虽然在公示上有瑕疵，但是这一具体行政行为事实清楚，证据充分确凿，适用法律恰当。吴川林场认为，原审作出的认定及判决，符合本案事实、证据及国家法律规定，请二审予以维持。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据充分确凿，程序合法，适用法律法规恰当，裁定公正，请二审人民法院予以维持；石埠村民小组的上诉请求及没有事实和法律依据，请驳回其上诉请求。案经本院二审审理查明，湛江市机构编制委员会办公室于2017年8月2日作出湛机编办[2017]114号《关于印发湛江市林业局所属国有林场分类改革方案的通知》，国营吴川林场更名为湛江市吴川林场。吴川林场在一审时已以变更后的名称应诉，原审仍列“国营吴川林场”作为第三人不当，本院予以纠正。原审审查查明“2003年7月17日，吴川林杨提交《广东省林地林权登记申请表》……主要依据为林权证（No.0051627）”，属于查明错误，该申请表中记载的主要依据为林权证（No.000627）。原审审查查明“2004年10月25日，湛江市人民政府向第三人吴川林场颁发湛林证字（2004）第03711号《林权证》”，属于查明错误，湛江市人民政府向吴川林场颁发湛林证字（2004）第03711号《林权证》的日期为2004年11月25日。本院对上述事实予以纠正。吴川林场在一审时提交的《小班调查记录表》复印件属内部管理档案，无相关土地行政管理部门盖章确认表格记载的内容，故本院对此证据不予确认，对原审认定吴川林场提交的《小班调查记录表》第10－13小班登记面积总和为766亩的事实不予确认。经吴川林场提供No.000627吴川县林权证原件核对，该证登记的牛扼岭面积为478.5亩，各方当事人对此均无异议，本院对此事实予以确认。原审认为上诉人提交的《骆继任租赁合同》《国营吴川林杨租赁合同》《鸿意石场租赁合同》《老兵租赁合同》未能提供原件进行核对。上诉人在上诉时对此予以否认并提交了原件。除上述外，原审判决查明的其余事实清楚，本院予以确认。本院认为，根据审理查明的事实，原审认为本案案由为不履行土地行政管理法定职责纠纷不正确，本院将案由更正为林地林权行政登记纠纷。本案原告和被告的主体资格适格，争议焦点是：湛林证字（2004）第03711号《林权证》的登记是否合法。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合”。《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四条第（二）项规定：“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。”本案中，吴川林场在申请涉案林权登记时提交了No.000627号《林权证》作为其主要权利依据。根据已查明的事实，No.000627号《林权证》登记的面积为478.5亩，而涉案林权证登记的面积却达到486亩，大于No.000627号《林权证》所登记的林地面积。No.000627号《林权证》登记的四至为“东至灵垌村，南至新屋地垌，西至公路边，北至坡尾垌”，涉案林权证登记的四至却是“东至灵垌林界，南至新屋地林地，西至公路边，北至灵垌垌”。故涉案林权证登记的面积、四至均与No.000627号《林权证》不一致，湛江市人民政府给吴川林场颁发的涉案林权证权属来源不清。原审判决关于换发的新证登记的四至及面积与旧证相符的认定，与事实不符，显属查明事实不清。《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”《广东省林地林权登记换发证工作方案》“工作程序”中第二项“审核登记”规定：“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。”本案中，在换发登记林权证存在四至和面积均有不一致的情况下，被上诉人未能提供证据证明在进行涉案林权登记时，已通知毗邻单位对涉案牛扼岭的四至进行认定。而且，被上诉人提供的《林权登记公示表》只是载明了公示的内容，其并未提供证据证明该公示表已在涉案林地实际张贴，不足以证明被上诉人已履行公告程序。被诉颁证行为违反上述必要的法定程序，属程序严重违法。综上所述，被诉行政登记行为权属来源不清，依据不足，程序违法，依法应予以撤销。原审判决查明事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。上诉人的上诉理由理据充足，对其上诉请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、撤销湛江经济开发区人民法院（2019）粤0891行初74号行政判决；二、撤销湛江市人民政府于2004年11月25日给原审第三人湛江市吴川林场（原国营吴川林场）颁发的湛林证字（2004）第03711号《林权证》。二审案件受理费50元，由被上诉人湛江市自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  李常红审 判 员  梁康宁代理审判员  杨丹红二〇一九年十二月二十七日法官 助理  陈小斯书 记 员  周 玥附：适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。