广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3590号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：杨雪勇，该局工作人员。委托代理人：王伟国，北京市盈科（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：李煜彬，男，1984年10月1日出生，汉族，住广州市天河区。上诉人广州市规划和自然资源局因诉被上诉人李煜彬政府信息公开一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2576号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：李煜彬于2019年3月20日向广州市规划和自然资源局通过EMS提交《政府信息公开申请表》申请政府信息公开，在该表“所需信息情况”栏“所需信息的内容描述”栏填写为：“《广州第二中央商务区天河片区（东区）车陂村村民住宅征拆补偿安置协议》穗天土发征拆（金融城东）协字[2017]013号”，在“所需的信息用途”栏填写为：“知晓自家宅基地房屋土地被征收相关情况，维护自身权益”。2019年3月21日，广州市规划和自然资源局对李煜彬出具《广州市规划和自然资源局立案申请回执》（立案编号：201**********569）。2019年3月28日，广州市天河区土地开发中心（以下简称天河区土地开发中心）向广州市天河区********办事处(以下简称车陂街道办)、广州市天河区***车陂股份合作经济联社（以下简称车陂联社）发出穗天土发函[2019]101号《关于征求广州第二中央商务区天河片区（东区）车陂村村民住宅补偿安置协议是否公开的函》，书面征求其是否同意向李煜彬公开“《广州第二中央商务区天河片区（东区）车陂村村民住宅征拆补偿安置协议》（穗天土发征拆（金融城东）协字[2017]013号）”。2019年3月31日，车陂联社向天河区土地开发中心作出《复函》，载明：“……穗天土发征拆（金融城东）协字[2017]013号协议第13.4条约定了保密条款，现仍处于保密期内，车陂联社仍需履行相关保密义务，且该份协议也不属于必须公开的范畴。此外，车陂联社并非政府单位，也没有义务向申请人陈钰君、列金燕、李煜彬公开该份协议。对于政府相关部门是否公开该份协议，由相关部门酌定。”2019年4月1日，车陂街道办向天河区土地开发中心作出《复函》，载明：“……该协议涉及车陂村的商业秘密，建议征求其意见。另鉴于穗天土发征拆（金融城东）协字[2017]013号协议第13.4条约定了保密条款，现仍处于保密期内，签订协议各方仍需履行相关保密义务。故我街道办不同意公开。”2019年4月10日，广州市规划和自然资源局作出穗规划资源公开[2019]1193号《政府信息公开申请告知书》（以下简称政府信息公开告知书）答复李煜彬，载明：“……您申请公开的内容为村民住宅征拆补偿安置协议。经审核，告知如下：您申请公开的政府信息涉及个人隐私。经征求权利人意见，权利人不同意公开，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条的规定，本局决定不予公开……”该政府信息公开告知书一并告知了李煜彬申请行政复议及提起行政诉讼的权利和期限。李煜彬对广州市规划和自然资源局于2019年4月10日对其作出的政府信息公开告知书不服，诉至原审法院。另查明，李煜彬是广州市天河区***车陂股份合作经济联社第十二经济联社的社员，其住宅属于与涉案协议相关的房屋移交确认书中的征拆房屋。涉案协议的签订主体是车陂街道办、车陂联社与天河区土地开发中心三方，见证方是广州市天河区人民政府。庭审中，广州市规划和自然资源局确认政府信息公开告知书中的“个人隐私”实际上属于“商业秘密”。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”《广东省农村集体资产管理条例》第二十一条规定：“农村集体经济组织应当建立健全集体资产经营管理情况公开制度，明确公开的内容、程序、形式和时间、地点。应当公开的集体资产经营管理情况包括：（一）集体经济项目的立项、招投标情况，合同订立、履行和变更情况；（二）集体经济所得收益及其分配、使用情况；（三）集体资产的使用处置、资源的开发利用和承包、租赁等经营情况，集体土地、集体建设用地使用权流转以及收益情况；（四）集体资产的征收征用、安置标准、征收面积和各项补偿费的标准、收入、使用情况；返还留用地的位置、面积、使用情况；（五）宅基地的分配情况；（六）财务计划、经营损益、现金流量、资产负债等情况；（七）政府拨款、补贴补助、减免税费以及其他资助、捐赠等情况；（八）其他涉及成员利益的资产与财务重大事项。”第二十二条规定：“农村集体经济组织成员对农村集体经济组织公开的事项的真实性、完整性有异议的，可以自公布之日起十五日内，向监事机构提出核实申请。监事机构应当自接到申请之日起三十日内进行核实，核实情况应当书面答复申请人并予以公布。”本案中，涉案协议涉及集体资产的征收征用、安置标准、征收面积和各项补偿费的标准、收入、使用情况，属于应向农村集体经济组织成员公开的事项。李煜彬作为车陂联社第十二经济联社成员，有权获知《广州第二中央商务区天河片区（东区）车陂村村民住宅征拆补偿安置协议》（穗天土发征拆（金融城东）协字[2017]013号）的内容，广州市规划和自然资源局作出的穗规划资源公开[2019]1193号《政府信息公开申请告知书》以该信息涉及商业秘密，第三方不同意公开，拒绝向李煜彬公开该信息的处理，适用法律错误，应予以撤销。至于李煜彬是否应该通过政府信息公开的途径获得该信息，应由广州市规划和自然资源局重新审查。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销被告广州市规划和自然资源局于2019年4月10日作出的穗规划资源公开[2019]1193号《政府信息公开申请告知书》；二、被告广州市规划和自然资源局在本判决发生法律效力之日起15个工作日内对原告李煜彬于2019年3月20日提交的政府信息公开申请重新作出处理。上诉人广州市规划和自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清，导致判决错误。1．《广东省农村集体资产管理条例》第二十一条规定的责任主体是农村集体经济组织，不是本案上诉人。原审判决引用此条规定，认定在第三方不同意公开的情况下，上诉人还应当适用上述法规规定公开涉案协议，混淆了农村集体经济组织与政府职能部门的主体地位及性质，错误地将农村集体经济组织依法承担的向成员公开涉案事项的责任主体界定为上诉人，是对本案基本事实的认定错误。2.被上诉人申请公开的涉案《协议》是由上诉人及车陂街道办、车陂联社三方主体签订的，被上诉人并非涉案《协议》的签约主体。同时，涉案《协议》的签约主体车陂街道办、车陂联社均出具函件明确表示不同意公开《协议》或由相关部门酌定。上诉人按照当时实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定，根据权利人不同意公开或由相关部门酌定的意见，作出不予公开的决定并告知申请人，未违背法律规定。二、原审适用法律错误，二审应予纠正。1．《广东省农村集体资产管理条例》的适用范围是“农村集体资产的管理活动”，其调整对象是农村集体组织成员与农村集体组织之间关于农村集体资产的管理活动而引起的各种关系。本案属于政府信息公开案件，对上诉人信息公开答复行为的合法性审查，只能根据《中华人民共和国政府信息公开条例》进行，原审判决适用《广东省农村集体资产管理条例》审查上诉人的信息公开答复行为，属适用法律错误。2.原审判决依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条审查上诉人的信息公开答复行为，属于适用法律错误。涉案《协议》虽有土地、房屋拆迁及其补偿，补助费用的发放及使用的表述，但上述行为均是由车陂联社来负责组织与村民办理签订协议、发放款项等情况而实施的，因此，上述地块的房屋拆迁和相关安置费用的发放，均是由车陂联社按照村民自治程序决策执行的，相关信息并非由上诉人制作和保存。同时，车陂联社不是行政机关、也没有受委托实行行政管理职能，其制作保存的信息也不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息的范畴。因此，原审判决按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第（三）项规定，认为涉案《协议》应当公开，是错误的认定了涉案《协议》所涉及的内容，也混淆了政府信息和村务信息的概念，属于适用法律错误。3.原审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定做出判决，属于适用法律错误。上诉人作出的《告知书》事实清楚、依据准确、程序合法，没有违背法律规定。综上所述，请求二审法院判决：1.撤销原审判决，并驳回被上诉人的诉讼请求；2.被上诉人承担一审及二审的诉讼费用。被上诉人李煜彬二审未提交答辩意见。经审查，原审查明事实清楚，有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，行政机关公开政府信息以公开为原则、不公开为例外，应当有效保障公民知情权、满足人民群众获取政府信息的合理需求，提高政府工作透明度、促进依法行政、提升政府公信力。根据2008年5月1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条第（一）项“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；……”第十一条第（三）项“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：……（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”规定，涉案《协议》涉及征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况等内容，属行政机关应当主动公开、重点公开的政府信息，应当主动公开。对于依法应当主动公开的政府信息没有公开的，公民、法人和其他组织有权申请公开。被上诉人李煜彬作为涉案《协议》所涉地块的被拆迁户，与涉案《协议》内容具有利害关系，应当享有知情权，其为维护自身合法权益申请公开涉案《协议》的相关政府信息符合法律规定。上诉人广州市规划和自然资源局对依法应当主动公开的政府信息以“涉及商业秘密，经征求权利人意见，权利人不同意公开”为由拒绝向被上诉人李煜彬公开，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条和第十一条的规定。综上所述，原审判决认定事实清楚，程序合法，判决结果正确，本院予以维持。上诉人广州市规划和自然资源局的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审受理费25元、二审受理费50元，均由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 余树林二〇一九年十一月二十九日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬