河北省张家口市宣化区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀0705行初8号 原告赵金文，男，1933年5月16日出生，汉族，张家口市宣化区农民，现住。 委托代理人赵向东，男，1964年5月26日出生，汉族，户籍所在地河北省张家口市桥东区。 委托代理人王旭芳，河北震河律师事务所律师。 被告张家口市宣化区崞村镇人民政府，住所地宣化区崞村镇中崞村，统一社会信用代码11130721MB0192639D。 法定代表人杨生，镇长。 委托代理人张永梅，河北凯华律师事务所律师 被告张家口市宣化区人民政府，住所地张家口市宣化区永安街8号，统一社会信用代码:11130705000485124U。 法定代表人费再红，区长。 委托代理人王杉，宣化区司法局法制办主任。 委托代理人卢万英，河北天权律师事务所律师。 第三人宣化区崞村镇黄家湾村村民委员会，住所地宣化区崞村镇黄家湾村，统一社会信用代码11130721MB0192639D。 负责人任富贵，主任。 原告赵金文不服被告张家口市宣化区崞村镇人民政府(以下简称崞村镇政府)、被告张家口市宣化区人民政府(以下简称宣化区政府)对其与第三人宣化区崞村镇黄家湾村村民委员会(以下简称黄家湾村委会)林权权属争议处理决定、行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告赵金文及委托代理人赵向东、王旭芳，被告崞村镇政府行政负责人副镇长张亚斌、委托代理人张永梅，被告宣化区政府委托代理人王杉、卢万英，第三人崞村镇黄家湾村委会村主任任富贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告崞村镇政府2017年6月30日对原告赵金文与第三人黄家湾村委会林权权属争议作出处理决定：“赵金文《自留山使用证》‘四至’北至洞山、西至洞沟、南至路、东至井沟。四至的洞山、洞沟、路、井沟都不在承包范围内，洞山土地所有权属黄家湾村委会”。被告宣化区政府2019年4月29日作出宣区政（复决公民）字[2019]第1号行政复议决定：维持崞村镇政府对原告与第三人林权权属争议的处理决定。 原告赵金文诉称，1984年原告在洞山安家植树造林，获得了多项荣誉证书，1996年6月6日《张家口日报》对此进行过报道。洞山一直是在原告的管理之下，原告在洞山植树绿化山林是多年来人尽皆知的事实。原告《自留山使用权证》的四至中只写了“东南西北”，说明承包的范围包括了所属区域，其中使用证上的类别明确标明了有山、有坡、有沟，故洞山是在承包范围内。在黄家湾两区公示图中明确可以看出东林场包括了洞山，洞山不在黄家湾村的管辖区域。黄家湾原村委会赵文明、马文江、任林证明洞山在原告的承包范围内。被告未经调查研究，不考虑历史现实问题和洞山的实际地理位置，简单的按使用证的四至来确认原告与黄家湾村委员会林权争议，事实证据不足，程序违法。根据《森林法》第三条规定，县以上人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或使用权。被告崞村镇政府于2017年6月30日出决定确认原告的林地承包范围和权属的界定，明显是超越职权的行政决定。请求法院撤销被告崞镇政府的行政决定和被告宣化区政府作出的复议决定并赔偿原告洞山的地面附着物损失共100万元(2000棵，每棵500元)。 原告赵金文向本院提交证据：1.2017年6月30日崞村镇政府作出的处理决定（证明），2019年4月29日宣化区政府作出的行政复议决定书，证明二被告的行政行为;2.《承包自留山使用证》，证明争议林地范围包括北洞山;3.《张家口日报》对原告报道版面（1996年6月6日版）和现场照片、证人证言，证明洞山包括在承包范围内，原告对洞山进行了实际管理;4.黄家湾村两区公示图和光伏项目建设图，证明洞山不在黄家湾区域;5.赵金美与黄家湾村委会土地承包合同纠纷法院判决书、赵金美、郭家海的承包合同、证人证言录音及(2017)冀0705民初1654号案件档案信息等证据材料，证明黄家湾村委会在洞山区域中没有权属管辖的土地。 被告宣化区崞村镇政府答辩称，1.依据《林木林地权属争议处理办法》第四条、第六条、第十条规定，被告崞村镇政府是原告与第三人共同的人民政府，依法享有处理林权争议纠纷职权，对双方林权纠纷作出的决定合法有效。2.原告《自留山使用证》记载的四至清楚，被告以该证据为准作出的处理决定符合法律规定。3.崞村镇政府依法行使行政职权，没有侵犯原告的财产权，原告请求行政赔偿不符合《国家賠偿法》规定的情形，应当依法判决驳回原告诉讼请求。 被告宣化区政府辩称，一、崞村镇政府于2017年6月30日作出的关于“赵金文《自留山使用证》的四至分别是北至洞山、西至洞沟、南至路、北至井沟”的处理决定，其中的四至不在原告承包范围内，洞山土地属于黄家湾村村委会全体村民所有。”根据《土地管理法》第二章第八条，原告对其承包范围以外的洞山土地不能主张所有权及经营权。二、宣化区政府的行政复议决定书，程序合法，适用法律正确。合同以在不违反法律的强制性规定的前提下，保护民事自治为立法原则。原告所承包的荒地，已经明确记载了四至范围，即只能在此范围内进行合同约定内的经营活动，不能超出经营范围，否则就属于违法经营。洞山土地不在原告的承包范围内，所以原告无权在该土地上进行经营活动。无论该地区是否存在行政占地补偿，都与原告无关。综上，宣化区政府出具的宣区政(复决公民)字(2019)第1号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告宣化区崞村镇政府、宣化区政府向本院提交了以下证据、依据:1.《自留山使用证》复印件一份，证明原告承包林地四至清楚，洞山不在四至范围之内;2.黄家湾村委会证明，证明洞山是在林场撤销的时候交回黄家湾村；3.黄家湾村委会关于洞山权属的会议纪要和村委会村民和赵红林、赵生凯的证人证言，证明洞山不在原告自留山承包范围内。 第三人黄家湾村委会同意被告崞村镇政府、宣化区政府的答辩意见，没有提交证据。 经庭前交换证据，原告发表质证意见：1.《自留山使用证》记载四至不清，“东南西北”后边没有加“至”字，“北洞山”就是包括洞山。2.对于被告崞村镇政府提供的黄家湾村委会的会议纪要，真实性和证明目的均不予认可。黄家湾村委会是本案的利害关系人，对于黄家湾村委会出具的证据，不能作为被告做出合法行政行为的依据。3.对于被告提供的村民签名的证明和村委会人员、赵红林、赵生凯的证明真实性不予认可。政府的行政行为是否真实合法并不是由村民出具证据来予以证明的。 被告崞村镇政府、宣化区政府的质证意见:1.对原告提供的崞村镇政府处理决定、宣化区政府复议决定、自留山使用证原件的证据三性无异议，对证明目的有异议。《自留山使用证》四至记载清晰，不能证实原告要证明的目的。北至洞山，即为到洞山不包括洞山。2.对1996年《张家口日报》的真实性无异议，但是日报是进行宣传用的，只能证明原告种过树，不能证明洞山在原告承包范围内。3.对原告提供的现场照片有异议。照片上不能看出是洞山，也不能证明洞山属于原告承包范围内。4.对黄家湾两区公示图、光伏项目建设图的证据三性均有异议，此图不能证明洞山在原告承包范围内。5.对原告提交的证人证言证据三性有异议。6.对判决书真实性合法性无异议，但是这个案件在上诉阶段没有生效，与本案没有关联性。7.对原告提供赵金美、郭家海承包合同、协议和照片、协议的真实合法性无异议，但不能证明原告证明目的，不能证明洞山在原告承包范围内。 第三人质证意见与二被告意见一致。 本院对上述证据认证如下:1.原被告及第三人对崞村镇政府处理决定、宣化区政府复议决定、自留山使用证原件的合法性、真实性、关联性无异议，本院予以认可，但对《自留山使用证》的证明目的各有说辞，本院以为《自留山使用证》上四至记载清楚，对原告的说法不予支持。2.对原告提交《张家口日报》对原告报道版面（1996年6月6日版），是表彰原告植树造林的报道宣传，可以证明原告在洞山区域植树的事实，却不能作为洞山权属的依据，不能证明洞山就在原告承包范围内，不予认证。3.原告提交的4.5.项证据，不是证实洞山权属的依据，不能证明洞山在原告承包范围内，不予认证。4.被告提交的2.3.项证据，因黄家湾村委会是林权权属争议方，故而不能单独作为被告作出合法行政行为的依据，不予认证。5.对于原被告提供的村民签名和证人证言，原被告、第三人均提出异议，不予认证。 经审理查明，1985年宣化县人民政府向原告赵金文颁发了《自留山使用权证》，以表格形式记载了承包自留山的“四至”为“东至井沟、南至路、西至洞沟、北至洞山”。原告与第三人黄家湾村委会因洞山林地权属产生争议，2017年6月30日，被告崞村镇政府对双方林权权属争议作出处理决定；“赵金文《自留山使用证》‘四至’北至洞山、西至洞沟、南至路、东至井沟。四至的洞山、洞沟、路、井沟都不在承包范围内，洞山土地所有权属黄家湾村委会”。原告不服向被告宣化区政府申请行政复议，2019年4月29日，被告宣化区政府作出宣区政(复决公民)字(2019)第1号行政复议决定书，决定维持崞村镇政府对原告与第三人林权权属争议的处理决定。原告不服被告崞村镇政府对其与第三人黄家湾村委会林权权属争议处理决定、被告宣化区政府作出的行政复议决定，故向本院提起行政诉讼。上述事实各方当事人均无争议。 本院认为，本案争议焦点为1.原告赵金文承包自留山使用证中四至范围是否包括洞山林地；2.崞村镇政府对原告与第三人的林权争议的处理是否具有合法性。对于争议焦点一，首先要明确“四至”的含义。“至”乃“到”的意思，“四至”是指一宗地四个方位与相邻土地的交接界线。一般填写四邻的土地所有者或者使用者单位和个人名称。若毗邻的土地为道路、河流等线状地物或湖泊、山峰等，其四至填写为相关地物的名称。原告的《自留山使用证》中以表格形式记载了承包自留山的“四至”：表格上一栏内注明科目为“四至”，相邻的下一栏分别从“东南西北”对“四至”的具体位置给予说明：“东井沟、南路、西洞沟、北洞山”，应当理解为“四至东至井沟、南至路、西至洞沟、北至洞山”。而原告认为在“东井沟、南路、西洞沟、北洞山”一栏中没有写“至”字，只写了东南西北，说明其承包的范围是包括了所属区域，认为北洞山在其承包范围内是原告个人对记载“四至”表格内容的错误理解。对于争议焦点二，国土资源部制定《林木林地权属争议处理办法》第四条规定“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定”；第六条规定“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据”；第十条规定“处理林权争议时，林木林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准;四至不清楚的，应当协商解决;经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属”。据此，被告宣化区崞村镇政府作为原告与第三人共同的人民政府有处理双方林权权属争议的行政职责，其于2017年6月30日对双方林权权属争议作出的处理决定与原告的《自留山使用证》上四至记载内容相符，并无不当。但是，崞村镇政府对林权权属争议作出的处理决定不应以“证明”为标题，此虽不足以构成行政行为的违法事由，却在形式上存在瑕疵。被告宣化区政府于2019年4月29日作出维持崞村镇政府对原告与第三人林权权属争议处理决定的行政复议决定程序合法、适用法律法规正确。原告因此而提出的行政赔偿请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条、第一百三十六条、国土资源部《林木林地权属争议处理办法》第四条第一款、第六条、第十条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下: 一、维持张家口市宣化区崞村镇人民政府2017年6月30日对原告赵金文与第三人宣化区崞村镇黄家湾村村民委员会林权权属争议的处理决定； 二、维持被告张家口市宣化区人民政府2019年4月29日作出的宣区政(复决公民)字[2019]第1号行政复议决定； 三、驳回原告赵金文的行政赔偿请求。 四、案件受理费50元由原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省张家口市中级人民法院。 审判长  赵江红 审判员  杨 永 审判员  李琛南 二〇一九年十二月二十九日 书记员  刘 媛 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条，行政行为证据确凿适用法律、法规正确符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条，行政复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百三十五条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。 作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。 复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法性的依据。 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 国土资源部《林木林地权属争议处理办法》 第四条林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。 第六条县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。 第十条处理林权争议时，林木林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准;四至不清楚的，应当协商解决;经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。