河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初250号原告秦向奎，男，汉族，1992年1月8日出生，住河南省项城市。委托代理人韩庆猛，北京市京师律师事务所律师，特别授权。委托代理人马苇苇，北京市京师律师事务所（实习）律师，特别授权。被告项城市人民政府；住所地：项城市人民路党政综合楼；统一社会信用代码：11411781005936932T。法定代表人王富生，该市政府市长。委托代理人吴娟，该政府工作人员，一般代理。委托代理人高杨，河南平原律师事务所律师，一般代理。原告秦向奎不服被告项城市人民政府、项城市国土资源局、项城市水利局强制拆除房屋行为，于2019年7月11日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月6日立案后，于2019年8月8日向被告项城市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭审理了本案。原告秦向奎的委托代理人韩庆猛、马苇苇，被告项城市人民政府的委托代理人吴娟、高杨到庭参加诉讼。经本院释明，原告同意变更被告为项城市人民政府，不再列项城市国土资源局、项城市水利局为本案被告。本案现已审理终结。原告秦向奎诉称，2002年3月28日，原老城乡人民政府作出《关于汽车站以北至十八里沟106国道两侧地段建设市场的公告》，对该地段的土地进行统一规划，规范建房。同年3月30日，老城乡人民政府下发《老城乡市场开发规划建设实施办法》，将汽车站以北至十八里沟以南106国道两侧规划为开发区域，用于商业开发。原告的父亲秦铁蛋按照政府的规划统一建设，原告父亲去世后，原告作为其合法继承人，继承上述房屋的所有权。2019年3月18日，被告项城市人民政府作出《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》，将106国道两侧纳入整治范围。2019年3月被告将原告房屋全部拆除。原告认为涉案房屋并非违建，被告实施的强制拆除行为无事实和法律依据，行政行为严重违反法律规定，请求依法确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法；诉讼费用由被告承担。被告项城市人民政府辩称，一、项城市人民政府对长虹运河整治的背景。项城市人民政府对长虹运河整治是依据国务院、住建部、生态环境部、河南省人民政府、周口市人民政府关于水污染防治、黑臭水体治理、环境污染防治等系列文件要求所实施。2018年下半年，长虹运河沿岸辖区所在乡镇政府对106国道西侧长虹运河占用河滩地的占地和建筑物进行全面入户调查核实，后经项城市水利局、项城市自然资源和规划局确认，项城市106国道西侧长虹运河临岸建筑和占地，没有取得项城市水利局批准建设，没有取得土地使用证、也没有规划许可证，均属于违法建筑和违法占地。项城市人民政府在2019年3月18日发布通告，后经由项城市人民政府组织相关单位人员对长虹运河河道内违法占地和违章建筑进行了清除，符合国家政策和法律法规。二、原告的房屋属于违法建筑，答辩人拆除原告房屋的行为合法正确，应当依法驳回原告的诉讼请求。原告的房屋属于“三违”建筑，确认其违法建筑符合法律规定。1、原告房屋占用的土地，没有取得土地部门颁发的土地使用证，所建设房屋是用来经营的商业用房。2、原告在河道内建房未经水利主管部门批准，违反《水法》、《防洪法》的规定。3、原告建房未经规划部门批准，未办理规划许可证，属于严重违反规划许可的行为。涉案房屋无土地使用证，无建设工程规划许可证，未经水利行政主管部门批准，原告建设明显属于违法建筑，被告组织拆除行为合法。三、原告不具备合法的诉讼主体资格。依照《防洪法》第十九条第三款、第二十二条、第三十四条，《水法》第三十七条第二款、第四十二条、第五十九条、第六十五条，《河道管理条例》第二十条、第二十五条的规定，可以确认县级以上人民政府有权划定河道的具体管理范围；未经水利行政管理部门批准修建临河建筑物、构筑物可以强行拆除，在河道管理范围内建筑设施必须经河道主管机关批准，县级以上人民政府有权进行强制拆除。原告在没有河道主管机关或水利行政管理部门批准，且原告没有土地使用证、规划许可证、建设工程许可证等相关证件所建房屋均是违法建筑。原告的非法利益不应该得到保护，原告不具备诉讼主体资格。综上，被告拆除行为认定事实清楚、证据确凿充足、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明，原告原告秦向奎系项城市李寨镇项营村人。2000年，原项城市老城乡人民政府对车站以北十八里沟以南106国道两侧地段进行开发建设，原告秦向奎所使用的涉案房屋在该范围内。大概在2009年，原告父亲秦铁蛋在项城市秣陵镇吴场村106国道西侧紧临长虹运河购买土地房屋一处。2010年6月24日被告为秦铁蛋办法了房屋所有权证，证载建筑面积148.5平方米。2018年10月17日，项城市秣陵镇吴场村委会、项城市秣陵镇人民政府、项城市水利局对原告涉案房屋基本情况进行入户调查并出具《项城市长虹运河（106国道以西）涉河建筑物调查表》，该表载明建筑面积150.96平方米。2019年3月18日，项城市人民政府作出《项城市人民政府关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》，要求对“沿106国道长虹运河河道内的违法占地和违章建筑，包括房屋、厂房、临时建筑、构筑物以及其他影响河道安全的地上建筑物和附属物，自通告发布之日起，各类违法占地和违章建筑必须与2019年3月25日前自行清除。市相关职能部门、执法单位将依法严厉查处河道内违法占地、违法建设行为。逾期不清除的，由市政府有关部门依法强制清除，并追究当事人的法律责任。”之后，被告项城市人民政府组织秣陵镇人民政府、项城市水利局、项城市国土资源局、项城市住房和城乡建设局等多家单位对原告秦向奎房屋实施拆除。拆除时没有对原告房屋内物品制作物品清单，进行登记保全。本院认为，一、关于原告主体资格问题。原告的涉案房屋被项城市人民政府组织有关部门强制拆除，该拆除行为可能涉及利害关系人的陈述、申辩权以及原告相关的合法财产，因此原告作为涉案房屋的相关权利人与本案被诉拆除行为有利害关系，可以提起本案诉讼。二、关于本案适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其它组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，强制拆除原告房屋的行动，系在项城市人民政府统一组织下，由项城市秣陵镇人民政府、项城市水利局、项城市国土资源局等多家单位具体实施的行为，上述职能部门和乡镇政府的行为依据上述法律规定应视为委托，由项城市人民政府承担相关法律责任。因此，本案适格被告应为项城市人民政府。三、关于被诉强拆行为合法性问题。无论是因为违反《中华人民共和国城乡规划法》，还是违反《中华人民共和国水法》的相关规定，城乡规划部门和水利部门均有权对违章建筑作出限期拆除的决定，并依法具有强制执行的职权。但本案中，无论是项城市城乡规划部门还是项城市水利部门均没有针对原告建筑物作出限期拆除的决定。对违法建筑的拆除，要在相关职能部门对违法建筑进行认定作出限期拆除决定后，在法定期限内，相对人对该限期拆除决定不申请复议、不起诉的情况下，才能启动强制拆除程序。强制拆除时也应当按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、送达、公告，在强拆时要对建筑物内物品制作物品清单，进行登记保全或者公正等法定程序。而在本案中，相关职能部门没有作出限期拆除决定，没有履行上述法律规定的程序，只是在项城市人民政府作出了一个清除侵占河道违章建筑的通告后，直接在作出通告后径直将原告房屋拆除，拆除时也没有对原告房屋内物品制作进行清点、登记、保全。故可以认定，被告项城市人民政府组织实施强制拆除原告房屋的行为主要依据不足且程序违法，因该行为系事实行为无可撤销内容，应确认该拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告项城市人民政府于2019年3月组织对原告秦向奎房屋实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告项城市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇一九年十二月二十五日书记员  朱展鹏