山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终2266号 上诉人（原审被告)海阳市国土资源局，住所地海阳市济南路82号。 法定代表人梁勇，局长。 委托代理人孙茂奎，海阳市国土资源局工作人员。 委托代理人赵军，山东德衡（烟台）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）青岛九方集团有限公司，住所地青岛市黄岛区滨海大道4667号。 法定代表人张立平，董事长。 委托代理人仪江勇，山东康桥（临沂）律师事务所律师。 委托代理人王葆兵，山东康桥（上海）律师事务所律师。 原审被告海阳市人民政府，住所地海阳市滨海中路196号。 法定代表人王彦博，市长。 委托代理人王学峰，海阳市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人张喜东，北京大成律师事务所律师。 青岛九方集团有限公司（以下简称九方公司）诉海阳市人民政府（以下简称海阳市政府）、海阳市国土资源局（以下简称海阳市国土局）土地出让行为违法一案，海阳市国土局不服烟台市中级人民法院2019年7月15日作出的（2019）鲁06行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，海阳黄海明珠影视城有限公司（以下简称影视城公司）于2003年6月25日成立，经营范围为影视城的开发与建设等。据该公司股东名录记载，该公司的股东有四名，其中包括九方公司，九方公司于2003年11月21日出资120万元。2012年12月31日，影视城公司因不按规定接受年度检验被吊销营业执照。2003年7月15日，海阳市政府与影视城公司签订《合同书》，约定：影视城公司投资建设中国黄海明珠影视城项目，投资规模为20亿元，双方并对投资进度、项目所涉土地、双方权利义务、协议解除等进行了约定。2003年12月，九方公司通过“招、拍、挂”的方式与海阳市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，并缴纳了土地出让金。2006年3月23日，海阳市政府为九方公司颁发海国用（2006）字第075号国有土地使用证，该证书载明：土地使用者为九方公司，地块坐落于海阳市凤城街道凤政路、望石山东，用途为住宅，使用权类型为出让，终止日期至2073年10月17日，使用权面积为40000.93平方米。同日，海阳市政府为九方公司颁发海国用（2006）第076号国有土地使用证，该证书载明：土地使用者为九方公司，地块坐落于海阳市凤城街道凤政路、望石山东，用途为住宅，使用权类型为出让，终止日期至2073年10月17日，使用权面积为359919.40平方米。2009年10月21日，海阳市政府（甲方）与影视城公司（乙方）签订《协议书》，约定：双方协议解除乙方及其股东在海阳开发投资的有关土地遗留问题，其中约定由甲方收回九方公司2004年7月受让的部分土地，并约定了其他有关土地遗留问题。 2011年3月27日，海阳市政府作出海政储字（2011）第29号《关于收回九方公司部分国有建设用地使用权的通知》（以下简称《收回通知》）。内容为：“影视城公司暨九方公司：根据海阳市政府与影视城公司于2009年10月21日签订的《协议书》，收回影视城公司股东九方公司于2004年7月受让的399920.33平方米土地中的289920平方米国有建设用地使用权，并按法定程序注销九方公司持有的海国用（2006）字第075、076号《国有土地使用证》。”九方公司不服该《收回通知》，提起行政诉讼,请求撤销该通知。原审法院裁定驳回九方公司的起诉。九方公司不服，提出上诉。山东省高级人民法院裁定撤销一审裁定，指定继续审理;后又指定潍坊市中级人民法院审理该案。该院判决撤销了海阳市政府作出的该通知。海阳市政府不服，提出上诉。2014年12月23日山东省高级人民法院作出（2014）鲁行终字第225号行政判决，驳回上诉，维持原判决。 2011年8月23日，海阳市政府作出海政储（2011）60号《关于注销国有土地使用证的通知》（下称《注销通知》），内容为：“九方公司：根据海阳市政府与影视城公司，于2009年10月21日签订的《协议书》，你公司未按《协议书》的规定按时来我政府变更土地登记，为此，我政府已向你公司下发了《关于收回青岛九方集团有限公司部分土地使用权的通知》，依据《山东省土地登记条例》第三十一条、第三十二条之规定，现予以注销你公司持有的‘海国用（2006）075号、076号’《国有土地使用证》。限你公司自接到本通知之日起十日内，将上述两宗土地《国有土地使用证》送交我政府，逾期不交，将予以公告注销。”并由海阳市国土局于2012年3月8日在《大众日报》公告，公告内容是：依据海阳市政府海政储（2011）60号文，注销海国用（2006）字第075号及海国用（2006）字第076号国有土地使用证。九方公司不服该《注销通知》，提起行政诉讼,请求撤销该通知。原审法判决撤销海阳市政府作出的《注销通知》。海阳市政府不服，提起上诉。山东省高级人民法院作出（2017）鲁行终1714号行政判决，驳回上诉，维持原判决。 2006年12月21日，海阳市政府与核工业公司就在海阳市××产业区建设中国核电设备制造有限公司（即核电公司）签订协议，约定生产基地用地面积500亩，生活基地位于凤政路，用地200亩（含海阳核电住宅用地100亩）。同日，核工业公司与海阳市国土局签订土地出让合同，出让范围包含九方公司海国用（2006）第076号国有土地使用证项下的部分土地。2007年7月核电公司经工商登记注册成立，核工业公司系核电公司股东之一。同年7年27日海阳市规划管理处为核电公司颁发了建筑用地规划许可证、建设工程规划许可证及建筑工程施工许可证，建设规模23965.95平方米，建设项目是住宅楼。随后核电公司即对九方公司持有的海国用（2006）第076号国有土地使用证项下的部分土地进行了开发建设。2009年4月30日，海阳市政府为核电公司核发海国用（2009）字第2001号国有土地使用证，使用权类型为出让。 原审法院（2010）烟民一初字第15号民事案件的原告是本案原告九方公司，被告是核电公司。该案中九方公司主张：海阳市政府为九方公司颁发了海国用（2006）第075号、第076号国有土地使用证，2008年6月发现核电公司在该宗土地上构筑建筑物，侵占了九方公司约58944.19平方米的土地，现请求核电公司停止侵权，恢复原状，返还土地使用权。该案于2010年7月23日开庭审理时，核电公司称，对涉案土地我方于2007年与海阳市政府签订了土地招商合同，我方办理了涉案工程的所有手续，并称土地性质是出让，土地出让金也已全部缴纳。核电公司提交建设用地规划许可证、建设施工许可证、建设工程规划许可证，并由九方公司质证，九方公司表示，对此我方不清楚。后该案于2015年恢复审理，核电公司于10月9日开庭审理时，提交《国有土地使用权出让合同》及国有土地使用证，并由九方公司质证。该案于2015年11月18日作出判决认定，九方公司、核电公司均系通过出让方式取得土地使用权，核电公司根据政府有关部门的批准已对诉争土地实际占有使用，其行为有合法依据，不构成侵权，判决驳回九方公司的诉讼请求。双方均未上诉，该判决已生效。 原审法院认为，关于本案原、被告主体是否适格。海国用（2006）字第076号国有土地使用证登记的国有土地使用权人是九方公司，海阳市政府作出的《收回通知》《注销通知》已先后被人民法院生效判决撤销。海阳市政府、海阳市国土局均参与实施了将海国用（2006）字第076号国有土地使用证范围内部分土地使用权出让给核工业公司的行为，九方公司因对该土地出让行为不服而提起本案之诉，本案原、被告主体均适格。 关于九方公司的起诉是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。”本院（2010）烟民一初字第15号案2010年7月23日的庭审中，核电公司提交了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，并称土地性质是出让，土地出让金也已全部缴纳，但九方公司并非被诉土地出让行为的相对人，不能由此推定九方公司在2010年7月23日已经知道或应当知道被诉行政行为的内容。本院（2010）烟民一初字第15号案恢复审理后的2015年10月9日庭审中，《国有土地使用权出让合同》以及国有土地使用证方提交法庭质证，九方公司主张其于该日知道被诉行政行为的内容，应当予以采信。九方公司于2016年1月6日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。 关于被诉行政行为是否合法。海国用（2006）字第076号国有土地使用证登记的国有土地使用权人是九方公司，海阳市政府作出的《收回通知》《注销通知》已先后被人民法院生效判决撤销，即海阳市政府、海阳市国土局是在九方公司对案涉土地享有权益尚未消灭的情况下，便另行将该土地的使用权转让给他人，该行为侵犯了九方公司的合法权益。鉴于案涉土地使用权出让给核电公司后，该公司已进行了建设并实际投入使用，兼顾九方公司要求确认违法的诉讼请求，本案宜判决确认被诉行政行为违法，但不撤销该行政行为。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决确认被告海阳市人民政府、海阳市国土局将海国用（2006)字第076号国有土地使用证项下部分土地出让给中国核工业第二三建设公司的行政行为违法。案件受理费50元，由被告海阳市人民政府、海阳市国土资源局负担。 海阳市国土局不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，裁定驳回上诉人的起诉。理由如下：一、原审法院判决认定本案原被告适格属于认定事实和适用法律错误。《收回通知》《注销通知》已先后被人民法院生效判决撤销，足以证明是独立的行政行为，在程序和适用法律上均与土地出让行为不同。二、原审法院判决认定上诉人的起诉没有超过起诉期限明显错误。2010年7月民事案件第一次开庭时被上诉人就应当知道被诉行政行为。原审法院判决认定被上诉人于2015年10月在民事案件第二次开庭时才知道涉案《国有土地使用权证》，以此作为起诉期限的起点是错误的。三、本案被上诉人诉请行政行为和原审法院判决的根据都不具体，且将政府招商引资协议、土地出让合同和颁发土地使用证三个行为混为一谈。 被上诉人九方公司答辩称，一审法院认定事实清楚，海阳市政府、海阳市国土局共同实施了涉案土地转让行为，是适格被告。一审法院适用法律正确，九方公司在第一次民事案件庭审时并不知道土地出让行为的位置、面积、时间等具体内容，在不知道行政行为具体内容的情况下无法行使诉权，因此九方公司的起诉没有超过起诉期限。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。 本院认为,本案争议的焦点是上诉人作出的涉案土地出让行为是否符合法律规定。 国务院国法秘函[2005]239号《关于“挂牌”出让国有土地是否符合的请示》的答复指出，国有土地使用权的挂牌出让方式属于除招标、拍卖方式之外的其他公平竞争方式，符合行政许可法的规定。《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项规定，对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项可以设定行政许可。第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。第六十九条、第七十条对于行政许可的撤销或者注销亦做了明确规定。根据上述规定，对于行政机关已经作出的行政许可事项，非因法定事由、非经法定程序，不得被变更、撤回或者撤销、注销。本案中，2003年12月九方公司通过“招、拍、挂”的方式与海阳市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，并缴纳了土地出让金，办理了国有土地使用证，应当视为获取了对涉案国有土地使用权的行政许可权。海阳市政府为收回涉案土地，作出的《收回通知》《注销通知》已先后被人民法院生效判决予以撤销。海阳市政府、海阳市国土局在九方公司对案涉土地享有权益尚未消灭的情况下，另行将该土地的使用权转让给他人，并与他人签订土地出让合同，违反了《中华人民共和国行政许可法》的规定，也有违公平、公正、诚信的市场交易规则。鉴于案涉土地使用权出让给他人后，已进行了建设并实际投入使用，为避免损害社会公共利益和其他当事人的利益损失，一审法院确认被申请人对涉案土地重新出让行为违法，但不撤销该行政行为，并无不当。 上诉人主张本案原、被告主体不适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。“与行政行为有法律上利害关系”，通常是指行政机关的行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。就本案而言，九方公司系海国用（2006）字第076号国有土地使用证登记的国有土地使用权人，海阳市政府、海阳市国土局实施了将涉案海国用（2006）字第076号国有土地使用证范围内部分土地使用权出让给他人的行为。九方公司与该出让行为有法律上的利害关系，有权提起提起本案之诉。上诉人的该项主张并无法律根据，本院不予支持。 上诉人主张九方公司的起诉超过法定起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。”原审法院（2010）烟民一初字第15号案2010年7月23日的第一次庭审中，案外人仅提交了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，并称土地性质是出让，土地出让金也已全部缴纳，但并未提交涉案《国有土地使用权出让合同》以及国有土地使用证，九方公司并非被诉土地出让行为的行政相对人，不能推定九方公司在2010年7月23日已经知道或应当知道被诉行政行为的内容。在原审法院（2010）烟民一初字第15号案恢复审理后的2015年10月9日第二次庭审中，对涉案《国有土地使用权出让合同》以及国有土地使用证提交法庭质证，九方公司主张其于该日知道被诉行政行为的内容，应当予以采信。一审法院认为九方公司于2016年1月6日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限，并无不当。上诉人的该项主张无事实根据和法律依据，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人海阳市国土资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 韩 勇 审判员 王海燕 审判员 陈 晖 二〇一九年十二月十六日 书记员 李 倩