广西壮族自治区柳州市柳北区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0205行初62号 原告卢玉海，男，1948年9月8日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市柳北区。 诉讼代表人凌廷辉，男，1974年12月5日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市柳北区。 委托代理人薄文江，北京创为律师事务所律师。 被告柳州市柳北区城市管理行政执法局，住所地广西壮族自治区柳州市柳北区三中路92号原地区政法大院内。 法定代表人朱新发，局长。 委托代理人余冬梅，法规科科长。 委托代理人戴碧珍，广西典哲律师事务所律师。 原告卢玉海不服被告柳州市柳北区城市管理行政执法局（以下简称柳北执法局）于2019年6月2日作出的柳城管责拆柳北规划决字[2019]第1012号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（以下简称《责令限期拆除决定书》），于2019年11月7日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月12日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案与（2019）桂0205行初50-61、63-64号案件系因同类行政行为发生的行政案件，本院认为可以合并审理，并经当事人同意，依法组成合议庭，于2019年12月11日、2019年12月12日公开开庭、合并审理了（2019）桂0205行初50-64号共十五案。十五案原告共同推选（2019）桂0205行初56号原告凌廷辉作为代表人进行诉讼。原告卢玉海及其诉讼代表人凌廷辉、委托代理人薄文江，被告柳北执法局的委托代理人余冬梅、戴碧珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告柳北执法局于2019年6月2日作出《责令限期拆除决定书》，认为原告位于柳州市凤凰××、××号建筑物未经许可擅自建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款规定，故依据《城乡规划法》第六十四条的规定，责令其在收到决定书之日起壹日内自行拆除上述违法建筑物。 原告卢玉海诉称，原告的房屋位于柳州市××北区鹧鸪××路凤凰巷，据悉其房屋已经被纳入强制征收范围内，至今原告尚未与征收部门签署《征收拆迁安置补偿协议》，但被告却向原告签发了一份《责令限期拆除决定书》。原告认为：一、原告建房并非未经许可而擅自建设。原告的房屋位于柳北区鹧鸪××路凤凰巷，即柳钢凤凰巷老宿舍区，柳州市人民政府在这一地块的显著位置专门建有宣传碑，定义为“中国文化遗产”，并明确注明：“柳钢凤凰巷老宿舍区建设年代约为1958年，为柳钢的第一批职工住宅区。柳钢作为新中国成立后的‘第一个五年计划’的重要决策，也是新中国、柳州的发展（特别是工业发展）的重要‘见证者’。建厂初期，柳钢没有职工宿舍，省、市有关部门将原鹧鸪江荣军学校的8000平方米房舍拨给柳钢，以解决办公场所及部分职工的居住问题，凤凰巷街区即在当地的荣军学校的房舍基础之上发展而来。凤凰巷街区作为柳钢第一批职工住宅区，众多职工在此生活过，成为老一代柳钢人成长的见证，凤凰街区与柳钢的发展息息相关、血脉相承。现列为历史建筑的12栋老建筑，建设年代约为1958年代，建筑为苏式风格的一层砖木结构平房，墙体以红砖砌筑为主，房架为木结构，机制红瓦屋面，部分建筑外墙面留有当年的革命建设时期标语。”上述可以充分证明，原告的房屋并非未经许可擅自建设。二、原告建设房屋已年代久远，是特定的历史遗留问题，但政府部门在征收时，既没有产权置换也没有合理的货币补偿，为了向原告施加压力，被告以下达拆违决定书的方式变相逼迫原告签署不公平、不合理的征收协议，这一做法严重违反法律的强制性规定。三、被告作出具体行政行为认定事实不清，缺乏完整的证据支持，即被告并没有提供完整的证据作为其认定违法建筑的依据。四、按照《城乡规划法》的规定，原告的房屋建设是否取得建设工程规划许可证或者是否按照建设工程规划许可证的规定进行建设，应当由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门予以认定，被告无权代其行使这一行政职权。五、被告签发决定书，不符合法定程序。被告签发决定书前，无有权机关的工作人员到现场进行过实地踏勘，更没有与原告面谈了解情况，剥夺了申请人的听证、陈述、申辩、知情及监督权。六、被告签发决定书的行为严重违反了“先补偿、后搬迁”的法律强制性规定。若政府及相关部门合法征收，原告愿意支持国家建设，但前提是得到合法合理的补偿，以维持原有生活水平，安居乐业，同时，这也符合政府征地征收的最终目的：即改善百姓生活，维系和谐稳定，促进社会发展。但被告无视房屋的历史成因，简单粗暴的采取“一刀切”式的执法方式，既违反了法律规定，同时也不利于促进和谐征迁。根据上述理由，原告特诉至法院请求：撤销被告作出的《责令限期拆除决定书》。 原告卢玉海为证其主张，提交了以下证据： 1.《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（柳城管责拆柳北规划决字[2019]第1012号），拟证明被告超出法定权限作出决定，适用法律错误，结论错误； 2.柳州市历史建筑柳钢凤凰巷老宿舍区宣传碑照片，拟证明原告的房屋并非未经许可擅自建设的，是有特定的历史背景； 3.《政府信息部分公开告知书》，拟证明原告房屋所在地块已经被纳入了征收范围，被告名义上是在调查违法建筑，其本质目的是为了以该方式代替征收； 4.广西柳州钢铁（集团）公司（离）退休职工住房情况调查表，拟证明原告房屋的合法性； 5.卢玉海身份证、户口簿，卢玉海旧版身份证，拟证明户口簿、身份证上载明的户籍住址是柳州市××北区鹧鸪××路××、××号，与本案原告的房屋地址一致，说明原告房屋已在政府部门登记备案，可以证明房屋的合法性，旧版身份证的日期也可以佐证建房历史久远； 6.李树文出具的证人证言，拟证明房屋建房历史年代久远，房屋来源及房屋的合法性。 被告柳北执法局辩称，一、被告具有对违法建筑进行行政处罚的法定职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”的规定，除了限制人身自由的行政处罚权外，其它有关行政处罚权可由一个行政机关行使，即相对集中行政处罚权。关于相对集中行政处罚权，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）已经明确，各省、自治区、直辖市人民政府有权决定本行政区域内，对城市管理领域方面实施相对集中行政处罚权的机关以及实施的范围。《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函〔2005〕220号）、《柳州市人民政府关于印发柳州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法的通知》（柳政发〔2005〕76号）进一步明确，由柳州市的市、城区城市管理行政执法局相对集中行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的未经规划部门审批建设建筑物、构筑物的行政处罚权。被告作为柳州市城市管理方面相对集中行使行政处罚权的授权行政机关，具备对违法建筑进行行政处罚的职权。二、被告作出行政处罚决定事实清楚，程序合法。针对本案原告卢玉海所建的位于凤凰巷2片12、13号建设建筑物，被告经过现场勘验并向柳州市自然资源和规划局核实后，确认其位于柳州市城市规划区内，未取得建设工程规划许可证。关于涉案房屋是否属于柳钢凤凰巷老宿舍区，经向广西柳州钢铁集团有限公司确认，柳钢凤凰巷老宿舍区共有12栋，每栋房屋外均贴有“柳州市历史建筑柳钢凤凰老宿舍区”的门牌，该片区柳州市人民政府设立的牌匾也映证了属于历史建筑的建筑物情况。本案争议建筑上并不在这12栋之内，房屋外也没有贴有“柳州市历史建筑柳钢凤凰老宿舍区”的门牌，原告诉称其房屋属于柳钢凤凰巷老宿舍区与事实不符。2019年5月30日被告作出《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》（柳城管责拆柳北规划告字〔2019〕1012号）并送达原告，告知原告拟对其作出责令限期自行拆除其违法建筑的行政处罚，并告知原告有陈述和申辩的权利。原告在规定的时间内未自行拆除违法建筑。2019年6月2日，被告作出《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（柳城管责拆柳北规划决字〔2019〕第1012号）并送达，责令原告一日内自行拆除其违法建筑。三、被告作出的行政处罚决定的法律依据充分。根据《城乡规划法》第四十条第一款:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，原告应当在申办建设工程规划许可证后，方能建设建筑物。对于前述原告未取得建设工程规划许可证而建设的建筑物，被告在原告经催告后仍不自行拆除违法建筑物的情况下，作出责令其限期自行拆除违法建筑物的行政处罚决定符合法律规定，法律依据充分。综上所述，被告具备作出行政决定的主体资格，且作出行政处罚决定事实清楚，程序合法，法律依据充分。请求法院驳回原告诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据： 1.《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）； 2.《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》； 3.《柳州市人民政府关于印发柳州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法的通知》； 证据1-3拟证明被告执法主体资格合法； 4.柳州市城市管理行政执法立案表（柳城管柳北规划类立字[2019]第1012号）,拟证明被告已经对本案所涉违法行为予以立案、准备调查； 5.柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书（柳城管柳北规划停字[2019]第1012号），拟证明被告在立案后已经下达通知，让原告停止违法行为； 6.柳州市城市管理行政执法调查通知书（柳城管柳北规划调字[2019]第1012号）及照片； 7.柳州市城市管理行政执法现场勘验检查笔录及照片； 8.柳州市城市管理行政执法案件调查笔录、《关于确认“鹧鸪江凤凰巷土地一级整理”项目房屋建筑面积的复函》、国有土地使用证、照片、见证人工作证； 证据6-8拟证明被告对本案立案的违法建设行为进行了客观、综合的调查； 9.行政处罚意见书，拟证明被告根据柳州市规划部门的意见将作出相关行政处罚； 10.柳州市城市管理行政执法行政处罚案件调查报告（柳城管柳北规划调报[2019]第1012号）； 11.柳州市城市管理行政执法案件审批表（柳城管柳北规划类审字[2019]第1012号）； 证据10-11拟证明被告根据柳州市规划部门的审批意见及调查结果作出了对本案违法行为的处理意见； 12.柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书（柳城管责拆柳北规划告字[2019]第1012号）及照片； 13.责令限期拆除告知书的送达回证； 证据12-13拟证明被告按照最终调查的结果作出要求原告责令限期拆除的告知，并依法送达给原告； 14.柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书（柳城管责拆柳北规划决字[2019]第1012号）及照片； 15.责令限期拆除决定书的送达回证； 证据14-15拟证明被告在向原告作出责令限期拆除告知后，在陈述申辩期届满后，依法作出责令限期拆除决定书，并依法送达。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1-3、5的真实性无异议，但不同意原告的证明目的，认为柳州市公安局登记的户籍地址不能证明争议房屋取得了建设工程规划许可证，户籍信息和房屋建设的合法性无关；对证据4不予认可，认为该调查表并未加盖广西柳州钢铁集团有限公司（以下简称柳钢公司）的公章，不认可证明目的；对证据6不予认可，认为证人证言不能代表柳钢公司对于涉案房屋是否存有底档文件。原告对被告提供的证据5-6、证据7中的柳州市城市管理行政执法现场勘验检查笔录、证据8中的见证人工作证、证据13、证据15无异议；对证据1-3、证据7中的照片、证据8中的国有土地使用证、照片的真实性无异议，但不同意被告证明目的，认为原告的房屋不在被告的职权范围内，且上述证据恰可证明原告房屋建设的合法性；对证据4、证据8中的柳州市城市管理行政执法案件调查笔录、《关于确认“鹧鸪江凤凰巷土地一级整理”项目房屋建筑面积的复函》、证据9-12、证据14有异议，认为原告的房屋为柳钢公司统一规划允许建设的房屋，被告有伪造立案表的嫌疑，且规划部门未调查原告建房情况即出具意见，限期拆除决定书违反法律的强制性规定，于法无据。 本院对上述证据认定如下： 1.对原告方证据的认定：证据1是被诉行政行为，与被告提交的证据14一致，其合法性在说理部分阐明；证据2为柳州市人民政府在凤凰巷设立的关于“柳钢凤凰巷老宿舍区”的牌匾照片，涉及原告的涉案房屋是否属于柳州市历史建筑，与本案有关联性，本院予以认定；证据3与原告涉案房屋所占用土地的情况有关，与本案有关联性，本院予以认定；证据4未加盖有柳钢公司的公章，不符合证据的法定形式，本院不予认定；证据5是原告的户口簿与身份证，虽然户口簿和身份证所载明的住址与本案涉案建筑物地址一致，但根据法律、法规及生活常识，居民的身份证、户口簿具有证明公民身份状况以及家庭成员间相互关系的法律效力，其是户口登记机关进行户籍调查、核对的主要依据，与涉案房屋是否属于违章建筑不具有关联性，故本院对该证据不予认定；证据6是李树文的证言，李树文已出庭作证，其陈述与涉案建筑物的建设背景有关，本院将其陈述作为认定案件事实的参考。 2.对被告提交的证据的认定：证据1-3是被告职权依据的相关法律法规文件，与本案有关联性，本院予以认定；证据4-8、10-13是被告作出《责令限期拆除决定书》前进行立案、调查、勘验、报告、审批、告知等程序载体，体现的是被告作出责令限期拆除决定的执法程序，均属于待审查事项，可以作为认定事实的依据，但其合法性在说理部分阐明；证据9是被告向规划部门查询本案涉案房屋情况的证据，有规划部门的认定意见及盖章，本院将其作为认定事实的依据；证据14-15是《责令限期拆除决定书》及送达回执，是被诉行政行为，其合法性在说理部分阐明。 经审理查明，涉案建筑位于柳州市××北区鹧鸪××路××、××号，未办理建设工程规划许可证，原告自述该建筑是其于1985年所建。该建筑占用土地为国有土地，土地使用权人为柳钢公司，办理有《国有土地使用证》桂（2010）柳州市不动产权第0028084号。 2019年5月9日，被告对原告上述未取得建设工程规划许可证的建筑进行立案调查，并下达《责令停止违法行为通知书》和《调查通知书》，张贴于涉案建筑物的外墙上。同日，被告在涉案建筑物现场进行了勘验，勘验过程有见证人在场，制作了现场勘验检查笔录，见证人在勘验笔录上签字。2019年5月17日，被告就涉案建筑物的建设情况向柳州市××北区柳长街道办事处工作人员进行调查，并出示了《国有土地使用证》、《关于确认“鹧鸪江凤凰巷土地一级整理”项目房屋建筑面积的复函》（柳钢集团函[2018]177号）等材料，街道办工作人员称经共同向凤凰社区及周边居民了解，涉案建筑的处置权归原告。2019年5月23日，被告向规划部门征询处罚意见。柳州市规划部门于当日出具审批意见：“在柳州市城市规划区内，未取得建设工程规划许可证建设，请城管执法部门依法查处。”2019年5月30日，被告作出《责令限期拆除告知书》，拟对原告作出责令限期自行拆除涉案违法建筑的决定，并告知原告相关的陈述和申辩权。同日，被告将该告知书送达至原告住处，原告拒绝签收，被告留置送达，并邀请两名基层组织人员到场见证，送达过程拍照记录。2019年6月2日，被告下发《责令限期拆除决定书》，责令原告在收到该决定书之日起一日内自行拆除违法建筑。同日，被告将该决定书送达至原告住处，原告的同住成年家属拒绝签收，被告留置送达，并邀请两名基层组织人员到场见证，送达过程拍照记录。原告对该《责令限期拆除决定书》不服，于2019年11月7日向本院提起行政诉讼，请求撤销该决定书。 另查明，被柳州市人民政府确定为第三批柳州市历史建筑的“柳钢凤凰巷老宿舍区”共12栋，该12栋建筑上均悬挂有“柳州市历史建筑柳钢凤凰巷老宿舍区”牌匾，涉案建筑不在上述被确定为柳州市历史建筑的12栋建筑内。 经本院向柳钢公司核实，涉案建筑不是柳钢公司所建设，在柳钢公司房管部门及住房管理数据库未存有建房、登记等信息，不属于柳钢公司管理。 本院认为,《行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。国发[2002]17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》对相对集中行政处罚权作出了规定，规定了省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行使行政处罚权的范围，以及城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权属集中行使行政处罚权的范围。上述国发17号文还规定了由省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权和集中行使行政处罚权的行政机关的设置。根据上述规定，广西壮族自治区人民政府于2005年8月9日作出桂政函[2005]220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，批准柳州市在城市规划区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作；设立市、城区城市管理行政执法局，分别作为市人民政府、城区人民政府在城市管理方面相对集中行使行政处罚权的行政机关；市、城区城市管理行政执法局具有行政执法主体资格，其主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。从以上规定可以看出，行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权。本案涉案建筑位于柳州市××北区，占用国有土地，而被告是在柳州市××北区辖区内集中行使包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚的行政机关。故被告有作出被诉的《责令限期拆除决定书》的法定职权。 《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，涉案建筑物从建设至今，均未取得建设工程规划许可证，被告根据上述法律规定，确认本案涉案建筑物系违法建筑，认定事实清楚，证据充分。 原告主张被告适用《城乡规划法》违反法不溯及既往的原则。对此本院认为，根据1984年1月5日～1990年3月31日适行的《城市规划条例》第四十四条、1990年4月1日～2007年12月31日适行的《城市规划法》第三十二条及现行的《城乡规划法》（2008年1月1日实施至今）第四十条的规定，在城市规划区内新建、扩建、改建建筑物、构筑物的，建设单位或者个人均应当取得建设许可证或建设工程规划许可证。本案中，虽然原告主张涉案建筑物是在1985年所建，但其并未提供证据证实，且即使涉案建筑物建于1985年左右，依据当时有效的《城市规划条例》的规定，也应取得建设许可证后，方可开工建设，但建设方并未按规定取得建设许可证，就开始建设，已经违反当时的法律规定，直至被告对涉案建筑进行查处时，涉案建筑也未能办理或补办相关许可手续，该违法建设状态一直持续至新的《城乡规划法》实施之后，而新的《城乡规划法》对在规划区内建设建筑物须取得建设工程规划许可证的规定上，与旧法一致，并不矛盾、冲突，因此，被告直接适用新法进行处理，并无不当。 被告在作出《责令限期拆除决定书》前，经过调查询问、现场勘验、报规划管理部门认定违法建（构）筑物性质、告知等程序，最终作出了《责令限期拆除决定书》，该《责令限期拆除决定书》的内容符合法定形式，程序合法。原告主张被告没有进行客观综合的调查，在程序上违法。对此本院认为，在被告已完成程序方面举证责任的情况下，原告并未提交相反证据予以推翻，故原告的主张没有证据证实，本院不予支持。 原告主张涉案建筑有特殊的历史背景，是柳钢公司统一规划并允许职工建设的，建设时得到了柳钢公司和政府的认可。根据被告提交的证据及本院了解核实，涉案建筑并不属于柳州市人民政府确定的柳州市历史建筑，也不属于柳钢公司建设和管理，在柳钢公司亦未存有建房和登记信息，原告的上述主张没有事实依据。原告又主张涉案建筑所在地块已被纳入政府征收范围，被告以拆违代征收，显失公平，并为此提交了《政府信息部分公开告知书》。对此本院认为，根据原告提交的《政府信息部分公开告知书》，目前未存在涉案建筑所占用地块的征地批文、征地补偿安置方案及公告等信息，故原告的上述主张没有证据支持，本院不予采信。 综上，被告作出的《责令限期拆除决定书》事实认定清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。 据此，依照《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告卢玉海的诉讼请求。 案件受理费50元（原告卢玉海已预交），由原告卢玉海负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广西壮族自治区柳州市中级人民法院。 审 判 长 梁 倪 人民陪审员 蔡 红 人民陪审员 郑 颖 二〇一九年十二月二十七日 书 记 员 潘加旺