淮安市清江浦区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏0812行初332号 原告涟水县涟淮自来水厂，住所地涟水县蒋庵朱楼高庄组。 法定代表人薛绍飞，该水厂总经理。 委托代理人胡义，上海同本律师事务所律师。 被告淮安市淮阴区淮高镇人民政府，住所地淮安市淮阴区长青路14号。 法定代表人林奇，该镇镇长。 出庭负责人杨耀，该镇党委副书记。 委托代理人王正清，江苏瀛广达律师事务所律师。 委托代理人沈维广，江苏瀛广达律师事务所实习律师。 第三人淮安市淮阴自来水有限公司，住所地淮安市淮阴区新桥巷18号。 法定代表人王伟，该公司总经理。 委托代理人张琳，江苏六仁律师事务所律师。 委托代理人汪雨竹，江苏六仁律师事务所实习律师。 原告涟水县涟淮自来水厂（以下至裁定主文前简称涟淮水厂）诉被告淮安市淮阴区淮高镇人民政府（以下至裁定主文前简称淮高镇政府）、第三人淮安市淮阴自来水有限公司（以下至裁定主文前简称淮阴自来水公司）侵犯经营自主权一案，于2019年7月30日向本院提起诉讼，本院于当日受理立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于同年9月17日公开开庭审理了本案。原告涟淮水厂的法定代表人薛绍飞及委托代理人胡义，被告淮高镇政府的出庭负责人杨耀及委托代理人王正清、沈维广，第三人淮阴自来水公司的委托代理人张琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告涟淮水厂诉称，自2002年底起，原告应淮阴区原老张集乡及王兴乡（后合并为被告）请求与该两个乡的“代河村、金星村、长兴村”达成供应生活用水的口头协议。为了服务好三个村的2000多人口居民用水，原告自筹资金25万元，铺设供水管道达12500多米以及进行长期的管道维护修理。然在原告供水长达13年后，2015年4月开始，淮阴区政府发布《淮阴区农村小水厂处置工作方案的通知》，根据该通知可知：各乡镇人民政府为乡镇、村小水厂处置的责任主体，要对个体产权小水厂按重置价及折旧程度扣除有关投入，谈判确定补偿标准。为响应政府号召，原告多次与被告协商，要求对其经营的供水设施进行产权、经营权评估补偿，让被告不但拒绝评估，还以各种理由回避原告诉请。后被告擅自引进第三人（股东具有政府背景），动用行政力量给原属于原告的用户提供饮用水服务，导致原告客户完全流失，供水设施处于荒废状态，产生重大经济损失。综上，原告享有的供水经营权及长期积累的客户资源应当受到法律保护，其合法权利在先，而被告无视原告正当诉请，引进第三人抢夺客户资源的行为属于侵犯经营自主权行为、滥用行政权利排除竞争行为、违反口头合同行为，该一系列行为导致原告供水设施报废，产生了巨大损失。特提起诉讼，请求判决：1、确认被告支持第三人给“原老张集乡代河村、金星村及原王兴镇长兴村的用户”提供生活用水的行为违法，该行为侵犯了原告经营自主权、属于滥用行政权力排除竞争行为、违反了双方口头约定。2、判令被告赔偿因违法行为导致原告的损失共计48万元。 原告为支持其诉讼观点，向本院提交以下证据： 1、淮政发[2015]29号文件、淮农饮[2016]6号文件，证明淮阴区人民政府对个体产权小水厂明确了乡政府为处置责任主体，要求采取有效资产收购方式回购。 2、上访报告、淮高信[2019]141号文件，证明原告为维护自身权益多次要求被告予以明确答复，然被告以各种理由推诿，并建议原告走法律途径。 3、微信聊天记录、淮高信[2019]20文件、淮信察不受字[2019]8号文件，证明原告与被告一直在协商水厂补偿事宜，然被告以各种理由推诿。至2019年2月20日被告明确拒绝原告诉请，建议原告通过法律途径解决。 4、村委会出具的用水户证明，证明原告为被告下辖的三个村384户用户提供供水服务。 被告淮高镇政府辩称：一、被告的行政行为符合法律规定。被告一句《江苏省城乡供水管理条例》、《区政府关于印发淮阴区农村小水厂处置方案的通知》等文件精神，对原告在本行政区域内的水管管道洽谈补偿事宜，并确定补偿金额，符合法律规定。二、被告的行政行为程序合理合法。被告依据相关文件精神，先通知了原告，此后被告和原告商谈赔偿事宜，告知原告补偿标准。经过多次商谈，原告同意补偿7万元，被告经会议讨论同意给予原告7万元，原告又认为补偿金额太低，拒绝签署协议领款。三、原告起诉超过起诉期限。被告于2018年4月作出同意补偿7万元的决定，原告于4月21日起停止供水，原告现提起诉讼，超过法定期限。四、原告诉请无事实和法律依据。原告在被告的行政区域内仅有供水水管管道，管道铺设使用已达13年之久且成本为25万元左右。现原告要求赔偿48万元，无任何法律及事实根据。原告声称原告与被告之间存在口头合同，但双方之间无任何供水合意。综上，请求驳回原告诉请。 被告淮高镇政府于法定举证期限内向本院提交如下证据： 1、淮政发[2015]29号文件，证明被告依据上级政府文件要求，关闭本辖区范围内的所有小水厂，并对其资产进行回购，并非仅针对原告的供水管道一家。2、淮农饮[2016]6号文件，证明区政府明确了给予小水厂的补贴标准，原告在淮高镇区域内只有供水管道，不存在水厂，根据文件仅需对其进行补贴。3、会议记录，证明2018年4月4日对于已经谈妥的7万元金额，被告同意核准后拨付，但原告与被告之间的补偿标准不一致，不签订补偿协议。4、上访报告，证明原告明确了停止供水时间为2018年4月21日，如果被告侵犯其自主经营权，诉讼时间应从2018年4月21日起计算。5、《江苏省城乡供水管理条例》第三条。6、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条。7、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条。 第三人淮阴自来水公司述称，淮阴区城镇居民用水一直由第三人提供，第三人根据相关文件要求供水，不是依据被告的支持，第三人与本案无关。 第三人未向本院提交证据。 经庭审质证，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实： 原告涟淮水厂成立于2008年1月8日，自2002年底起，原告为被告淮高镇政府辖区内的长兴村、代河村、金星村部分村民提供饮用水服务。 2015年4月23日，淮安市淮阴区人民政府作出淮政发[2015]29号《关于印发淮阴区农村小水厂处置工作方案的通知》，主要内容为：根据《淮阴区新一轮农村饮水安全工作实施方案》的总体部署，用三年时间实施农村饮水安全与区域同步实施工程，解决全区24.07万人饮水不安全问题，让农村居民饮用上与城市居民一样的“同网、同质、同服务”的自来水。依据《江苏省城乡供水管理条例》规定，在农村饮水安全工程与区域供水同步实施管网覆盖区域内，关闭农村小水厂。为规范处置工作，特制定本方案。2016年7月11日，淮阴区新一轮农村饮用水安全工程工作领导小组作出淮农饮[2016]6号《关于淮阴区农村小水厂处置工作方案的补充通知》，主要内容为：因农村小水厂问题涉及面广，涉及的部门、乡镇很多，根据农村小水厂处置过程中出现的新情况、新问题，现对《区政府关于印发淮阴区农村小水厂处置工作方案的通知》文件中的有关规定作补充说明。 2018年12月2日，原告涟水水厂法定代表人薛绍飞向淮阴区信访局信访，反映其水厂评估补偿问题。2019年2月20日、2019年7月4日，被告淮高镇政府两次向原告涟水水厂法定代表人薛绍飞作出淮高信[2019]20号和淮高信[2019]141号《关于薛绍飞信访事项的答复意见书》，最终结论为：我镇尊重原老张集乡三套班子研究的决定，给予你在代河村（及××村部分）的供水管道补偿金额为7万元。 针对水厂回收、补偿问题，原告经多次协商、信访未果后，提起本案诉讼，要求确认被告侵犯其自主经营权、滥用行政权力限制其竞争的行为违法，并要求被告赔偿其由此产生的损失48万元。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼，应当要有具体的诉讼请求。所谓“具体的诉讼请求”，就是要有明确的被诉行政行为。行政诉讼的起诉条件中，受案范围是对当事人权利义务产生实际影响的可诉“行政行为”，原告资格是起诉人要与被诉“行政行为”之间有利害关系，适格被告是作出“行政行为”的行政机关。进入实体审理后，行政诉讼的审理对象是被诉行政行为，没有明确的被诉行政行为，人民法院无法对被诉行政行为的合法性进行审查。因此，行政诉讼中，诉讼请求不明确，就是行政行为不具体、不明确。行政诉讼的第一要务是要明确被诉行政行为。被诉行政行为不明确，不符合法定起诉条件。 本案中，两原告提起诉讼的诉讼请求为：1、确认被告支持第三人给“原老张集乡代河村、金星村及原王兴镇长兴村的用户”提供生活用水的行为违法，该行为侵犯了原告经营自主权、属于滥用行政权力排除竞争行为、违反了双方口头约定。2、判令被告赔偿因违法行为导致原告的损失共计48万元。 关于两原告第一项诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第七、八项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其经营自主权，或者认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争，提起诉讼的，人民法院应当受理。一方面，“经营自主权”主要是指市场主体在不违反国家法律的基础上所拥有的调配使用自己的人力、物力、财力，自行组织生产经营的权利。“认为行政机关侵犯”，应当是指可诉行政行为侵犯了其相关合法权益。如果离开“可诉行政行为”，行政机关侵犯其经营自主权的，不属于行政诉讼受案范围。“认为行政机关侵犯”包含了所有的“可诉行政行为”：可以是非法征收、征用企业依法享有的土地使用权；可以是非法对企业的资产采取行政处罚、行政强制措施；也可以是通过行政裁决非法将企业合法的土地等所有权、使用权确权给他人；还可以是行政机关非法更换集体企业法定代表人等行为，等等。只要是行政机关“可诉行政行为”侵犯了其经营自主权的，均属于行政诉讼受案范围。另一方面，“公平竞争权”是指经营者在市场竞争过程中，依据竞争法所享有的要求其他经营者及相关主体进行公平竞争，以保障和实现经营者合法竞争利益的权利。“排除或者限制”公平竞争的行政行为主要表现为：（1）限制销售外地商品或者销售外地商品必须搭售本地商品的；（2）只能销售指定企业商品的；（3）以明示或者暗示要求购买者必须到与政府及其所属部门有挂靠关系的企业购买商品的；（4）明文规定在本行政区域内不得销售外地商品，或对外地商品的销售数量范围进行限定；（5）以各种行政手段对外地商品在辖区内销售实行公开管、卡、压或变相阻止外地商品进行本地市场的；（6）限制阻碍本地区、本部门的信息、原材料、技术自由流向外地、外部门，以防外地、外部门增强竞争优势的；（7）其他滥用行政权力限制公平竞争的行为。上述行政行为主要属于“可诉行政行为”的范畴，均属于行政诉讼受案范围。由上可见，无论是“侵犯经营自主权”还是“排除或者限制公平竞争”，必须是行政机关实施了“可诉的行政行为”，才属于行政诉讼受案范围。本案中，原告认为被告支持第三人给“原老张集乡代河村、金星村及原王兴镇长兴村的用户”提供生活用水的行为违法，侵犯其经营自主权，属于滥用行政权利排除竞争行为，但原告并未明确被告具体实施了什么“可诉行政行为”侵犯其经营自主权或者排除或限制其公平竞争权，本案“被诉行政行为”并不明确，法院也无法进行审查，故原告诉讼请求不明确，不符合行政诉讼的起诉条件。已经立案的，应当裁定驳回起诉。 关于原告的第二项诉讼请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提出行政诉讼时一并提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项、第五项规定，单独提起行政赔偿诉讼，需要加害的行政行为已被确认违法，并赔偿义务机关已先行处理或者超过法定期限不予处理。本案中，原告起诉要求确认被告侵犯其经营自主权的行为违法，同时一并要求赔偿。如前所述，本案需要确认的加害行为的起诉，已经不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回起诉。在此情形下，原告第二项的诉讼请求，缺乏一并提起行政赔偿诉讼的前提条件。而单独提起行政赔偿诉讼，需以被诉行政行为已经被确认违法和先行向赔偿义务机关提出申请为前提，本案显然也不符合条件。 综上，本案的诉讼请求不明确，不符合行政诉讼的起诉条件，已经立案的，应裁定驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告涟水县涟淮自来水厂的起诉。 本案案件受理费50元，退还原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。 审 判 长  周万春 审 判 员  左文洁 人民陪审员  许新飞 二〇一九年十二月二十日 书 记 员  束佳佳 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： ……… （三）有具体的诉讼请求和事实根据； ……… 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； …….