山西省高级人民法院   行政赔偿裁定书   （2019）晋行赔终119号   上诉人（原审原告）白某，住山西省太原市。   委托代理人陈某，住山西省太原市，系白某之女。   委托代理人卜某1，山西华晋律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）太原市杏花岭区人民政府，住所地太原市胜利东街99号。   法定代表人侯某，该区区长。   出庭负责人刘某，太原市杏花岭区司法局副局长。   委托代理人邵某，山西神牛律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）太原市杏花岭区涧河街道办事处，住所地太原市杏花岭区尖草坪街50号。   法定代表人郭某，该办事处主任。   委托代理人卜某2，该办事处工作人员。   委托代理人田某，山西泽润律师事务所律师。   上诉人白某因诉太原市杏花岭区人民政府（以下简称杏花岭区政府）、太原市杏花岭区涧河街道办事处（以下简称涧河街办）行政赔偿一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2019）晋03行赔初34号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。   原审法院经审理查明，原告白某的丈夫陈启珍系太原煤气化公司长沟煤矿职工，自1992年起分配居住于××区。1995年4月27日，太原煤炭气化总公司长沟煤矿〔1995〕太煤化长行字第31号《关于下发长沟煤矿家属宿舍楼分配方案的通知》文件第五条第6项中载明：“调整住房职工（指本矿五、六、七排房）先交押金100元，自拿到钥匙起两个月搬入新房，并交回原房门钥匙，原房内一切公有设施不得乱动，然后退还押金。超期者，行政科有权收回住房，另行分配。”后原告分到××区居住，房屋性质为购太原煤炭气化（集团）有限责任公司公房，产权比例为个人100％。原告在分到楼房后并未交回原居住的排房。2017年10月19日，被告杏花岭区政府作出杏政房征决字〔2017〕24号《太原市杏花岭区人民政府关于太原煤气化集团公司长沟矿区宿舍棚户区（危旧房）改造工程的房屋征收决定》及公告，并于同日作出《太原市杏花岭区人民政府太原煤气化集团公司长沟矿区宿舍棚户区（危旧房）改造工程国有土地上房屋征收与补偿方案》。上述房屋均在征收范围内。2019年1月23日，原告涉案排房及自建房被拆除，原告认为二被告应承担法律责任，遂形成本诉。   原审法院认为，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告及其丈夫陈启珍并非涉案排房所有权人。依据太原煤炭气化总公司长沟煤矿（1995）太煤化长行字第31号《关于下发长沟煤矿家属宿舍楼分配方案的通知》文件第五条第6项的规定，原告及其丈夫陈启珍所居住的排房应在分到楼房后交回，但是原告及其丈夫并没有交回该排房，且未向长沟煤矿交过任何费用。虽原告实际占有该房屋，但是并不能改变其既不是涉案房屋所有权人，亦非涉案房屋的合法承租人的事实。故原告请求确认被告杏花岭区政府、涧河街办强制拆除涉诉房屋的行为违法一案，本院作出（2019）晋03行初246号行政裁定，已驳回其起诉。现原告一并提起的行政赔偿诉讼，同样不具备起诉条件。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款之规定，裁定驳回原告白某的起诉。   白某上诉称：一、原审法院认定事实错误。1.上诉人是公房的合法使用人。《太原市杏花岭区（长沟煤矿棚改）项目房屋拆迁摸底调查表》可以证明，上诉人的丈夫陈启珍是涉案房屋的使用人、产权人和被征收人。《太原市杏花岭区中涧河长沟煤矿棚区改造住宅测绘报告》可以证明，上诉人的丈夫陈启珍是涉案房屋的户主，上诉人持有公房证。2.没有认定上诉人的丈夫陈启珍身份的变迁过程，对陈启珍身份认定错误。也没有认定涉案房屋的历史变迁过程，没有认定八排房的性质是作为解散工程处对上诉人所做的补偿，七排房是八排房的延续，性质相同。3.八排房、七排房并不是长沟煤矿的公房，不存在原审法院所认定的从未向长沟煤矿交过任何费用，而是太原煤炭气化公司拨款、划地修建的，是针对原工程处职工的解散安置房。4.上诉人是七排房的合法居住人，长沟煤矿并未收回此房。煤气化公司从未通知上诉人交回七排房，上诉人在七排房一直居住三十多年。5.对自建房性质认定错误。自建房是因居住面积太小不得已在自家排房面积内修建的，并不是违法建筑。6.原审法院回避了二被上诉人行政违法的事实。本次房屋征收没有制作规划，没有征求被征收人的意见，程序违法。法律没有赋予二被上诉人强制执行权，二被上诉人也没有申请人民法院强制执行，而是自己强制执行，其行政行为严重违法。二、原审法院适用法律错误。原审法院没有查清事实，导致适用法律错误。如果法院以简单的主体不适格为由驳回上诉人的起诉，那么实质就是二被上诉人对其违法行为不需付出任何代价，背离2019年国务院政府工作报告中提出的继续推进保障性住房建设和城镇棚户区改造，保障困难群体基本居住需求的总原则。综上，请求二审法院依法撤销一审行政赔偿裁定，指令一审法院继续审理并判决二被上诉人依法进行行政赔偿。   杏花岭区政府答辩称：太原市煤气化集团公司长沟煤矿宿舍棚户区改造工程属于旧城改建的公益项目。在项目下达公布决定之前，被上诉人按照相关规定，在市发改委和市规划局审批、立项的基础上，经摸底调查出具了风险评估报告，并在区政府常务工作会议上讨论通过了《太原市杏花岭区人民政府关于太原煤气化集团公司长沟矿区宿舍棚户区（危旧房）改造工程的房屋征收决定》、《太原市杏花岭区人民政府太原煤气化集团公司长沟矿区宿舍棚户区（危旧房）改造工程国有土地上房屋征收与补偿方案》，并予以公告。因涉及单位公产房问题，涉案排房所有权人为长沟煤矿。按照物权法的规定，涉及不动产的登记、转移等处分权利均由所有权人行使，故本次拆迁与补偿工作是在所有权人长沟煤矿配合支持下由涧河街办具体实施的，被上诉人并未实施所谓的强拆行为。涉案房屋均为长沟煤矿所建，但未办理相应的规划、建设手续，而上诉人既非所有权人，也非合法的承租人。请求二审法院依法驳回上诉人的诉求。   涧河街办答辩称：一、上诉人不是本案适格主体，无权就涉案房屋提起诉讼。涉诉房屋为太原市杏花岭区长沟煤矿西宿舍区平房，其所有权人系太原煤炭气化（集团）有限责任公司。上诉人的丈夫陈启珍系煤气化公司下属单位长沟煤矿职工，1992年由煤气化公司分配房屋，居住于上述七排房平房。1995-1999年，为了改善职工住房，煤气化公司又陆续建成长沟煤矿宿舍楼，用于职工居住。分房过程中，煤气化公司制定了分房方案，并规定分配到楼房的职工，必须交回所居住的平房。上诉人一直未按规定交回七排房平房，属于非法占用公产房。上诉人既非涉案房屋所有权人，也非合法的承租人。二、被上诉人作为房屋征收实施单位，在煤气化公司长沟煤矿宿舍棚户区改造工程实施过程中，严格依法行政，不存在任何违法行政行为。三、被上诉人不存在强拆行为。由于该棚户区居民主要是煤气化公司长沟煤矿职工及家属，煤气化公司长沟煤矿作为国营企业，是上述征收工作的配合单位。该企业专门成立了长沟煤矿棚改领导组，配合相关工作。请求二审法院依法驳回上诉人的诉求。   本院查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点是上诉人提起本案诉讼是否符合法定的起诉条件。   关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，根据原审查明的事实，上诉人自1992年起就实际居住于涉案房屋，2017年该房屋被纳入太原煤气化集团公司长沟矿区宿舍棚户区（危旧房）改造工程征收范围，2019年该房屋被强制拆除。而房屋拆除行为影响的范围不仅及于房屋本身，还可能及于屋内动产及房屋实际使用人依法享有的相关居住权益。强制拆除房屋行为不仅会对房屋所有权人的权利造成损害，也有可能对实际使用人的财产甚至人身权利造成损害。因此，无论上诉人是否属于涉案房屋的所有权人，其作为该房屋的实际使用人，强制拆除过程中确有可能造成其财产损失，被诉强制拆除行为对其可能产生实际影响，其与强拆行为之间具有利害关系。上诉人有权依法对强拆行为提起行政赔偿诉讼，其具备本案诉讼原告主体资格。   关于被告主体适格问题。本案起诉的对象为事实行为，上诉人只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为其已初步履行了适格被告的举证责任，除非所列被告明显不适格或者为规避法定管辖而多列被告的情形。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。上述规定明确了市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院可以根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。根据原审查明的事实，被上诉人杏花岭区政府作出杏政房征决字〔2017〕24号《太原市杏花岭区人民政府关于太原煤气化集团公司长沟矿区宿舍棚户区（危旧房）改造工程的房屋征收决定》，并作出《太原市杏花岭区人民政府太原煤气化集团公司长沟矿区宿舍棚户区（危旧房）改造工程国有土地上房屋征收与补偿方案》。因而，在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施的。本案中，在杏花岭区政府发布征收决定和征收补偿方案的前提下，换言之，征收行为由杏花岭区政府及其相关部门具体负责实施的情况下，可以推定二被上诉人为本案适格被告。   综上，上诉人提起本案诉讼，符合法定的起诉条件。原审裁定适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：   一、撤销山西省阳泉市中级人民法院（2019）晋03行赔初34号行政赔偿裁定；   二、本案指令山西省阳泉市中级人民法院继续审理。   本裁定为终审裁定。   审判长 李克恭   审判员 郑 宏   审判员 刘 群     二○一九年十二月三十日   书记员 王 静