广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终704号上诉人（原审原告）佛山市顺德区金禾田实业有限公司。法定代表人黄某强，总经理。委托代理人麦洪正，广东泛邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市生态环境局。法定代表人杨永泰，局长。委托代理人李念澄，佛山市生态环境局顺德分局工作人员。委托代理人刘世新，广东中信顺成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区人民政府。法定代表人彭聪恩，区长。委托代理人刘宇乐，该府工作人员。委托代理人何银，该府工作人员。上诉人佛山市顺德区金禾田实业有限公司（以下简称金禾田公司）因诉被上诉人佛山市生态环境局（以下简称佛山环境局）、佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）环保行政处罚及行政复议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初286号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年7月24日，原佛山市顺德区环境运输和城市管理局（以下简称顺德环运局）执法人员在金禾田公司处检查时发现，该公司塑料制品制造项目正在生产，配套的环境保护设施已经开启，但活性炭吸附设施内没有活性炭，废气经环境保护设施处理后经15米排气筒排放。2018年7月30日，原顺德环运局对金禾田公司的上述行为立案调查，并于同年7月31日进行重大案件集体讨论，决定拟对该公司作出罚款125000元的行政处罚。2018年9月12日，原顺德环运局作出顺管良罚[2018]第E048号《行政处罚告知书》，告知金禾田公司拟处罚事项和陈述、申辩、听证权利。2018年9月15日，金禾田公司向原顺德环运局提交申辩意见，请求撤销对该公司的处罚。2018年9月28日，原顺德环运局再次就金禾田公司的违法行为及处罚进行集体讨论，并决定鉴于该公司积极配合调查取证，环境违法行为被发现后及时中止，没有造成社会不良影响，对该公司从轻处罚，罚款金额调整为112500元。2018年10月26日，原顺德环运局作出顺管良罚[2018]第E048号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），并经直接送达、邮寄送达无效后，于2018年11月2日通过公告方式向金禾田公司送达。金禾田公司对《处罚决定书》不服，于2018年12月29日向顺德区政府申请行政复议。2019年1月3日，顺德区政府受理金禾田公司的复议申请，并向原顺德环运局作出顺府行复〔2018〕602号《提出行政复议答复通知书》。经审查，顺德区政府于2019年2月18日作出顺府行复〔2018〕602号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），并分别于同年2月20日、2月21日送达给原顺德环运局、金禾田公司。另查，金禾田公司经营范围为加工手工艺品，制造橡胶油、颜料、金属板表面处理材料等，已经取得顺德区建设项目环境影响报告批准证，属于需要提交环境影响报告书项目。再查，广东**环保科技有限公司受佛山市顺德区环境运输和城市管理局大良分局委托对金禾田公司实施在线监控。又查，因佛山市政府机构改革，原顺德环运局行使的佛山市顺德区辖区内环境保护方面的职能现由佛山环境局行使。原审法院认为，原顺德环运局于2018年7月24日发现金禾田公司的违法行为，并且该公司的违法行为已在原顺德环运局2018年10月26日作出《处罚决定书》前已经停止，因此案件应适用2015年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》。原顺德环运局作为顺德区政府的环境主管部门，其依据《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年修订）第九十九条第（三）项规定对金禾田公司作出处罚决定并告知该公司行政复议和诉讼权利，程序合法，法院予以确认。根据佛山环境局提交的《现场检查（勘验）笔录》，原顺德环运局对金禾田公司法定代表人黄某强所作的《调查询问笔录》可证实，作为金禾田公司生产项目污染防治设施的活性炭吸附设施虽然在生产过程中已经开启，但该公司在装载活性炭网格已经损坏的情况下，不及时更换，活性炭吸附设施内没有活性炭，致使经过其中的废气不能得到处理直接排放至外环境，明显属于《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第七条第（六）项中的“污染物处理设施发生故障后，排污单位不及时或者不按规程进行检查和维修，致使处理设施不能正常发挥处理作用的”情形，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年修订）第二十条第二款的规定，原顺德环运局依据《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年修订）第九十九条第（三）项作出处罚于法有据，且处罚的金额没有超过法律规定的幅度，法院予以支持。金禾田公司认为，其并没有逃避监管的主观故意，并且第三方监管公司广东**环保科技有限公司在对金禾田公司日常监控中，均显示该公司污染物防治设施运行正常，因此金禾田公司在原顺德环运局检查前并不知道活性炭吸附设施损坏，设施内没有活性炭的情况。对此，法院认为，经过庭审调查，佛山市顺德区环境运输和城市管理局大良分局委托的第三方监管公司广东**环保科技有限公司对金禾田公司污染源的在线监控和现场设备维护工作中，如委托方要求对污染物防治设施进行特别检查的时候会在《企业污染源在线监控平台现场设备维护记录表》的备注记录栏填写检查内容，否则只是对污染物防治设施是否开启进行监控，因此在《企业污染源在线监控平台现场设备维护记录表》备注记录栏并没有写明活性炭吸附设施活性炭情况时，《企业污染源在线监控平台现场设备维护记录表》仅是对金禾田公司污染物治理设施是否开启的确认，并且金禾田公司法定代表人黄某强在接受原顺德环运局调查询问时亦陈述“因为活性炭吸附设施内用来装载活性炭的网已损坏，未及时更换，所以也没有加入活性炭”，故金禾田公司的主张缺乏理据，法院不予确认。至于金禾田公司提出原顺德环运局立案审批表、案件调查报告、两次重大案件集体讨论记录关于事实的记载和《处罚决定书》不一致的问题。经查，立案审批表、案件调查报告、两次重大案件集体讨论记录的事实记载“喷漆工艺产生的废气未经处理排放至外环境”，而《处罚决定书》为“喷漆工艺产生的废气未经活性炭吸附设施处理的情况下排放至外环境”，两者虽然存在差异，但内容并不冲突和矛盾，不影响《处罚决定书》的合法性，金禾田公司以此为由否认《处罚决定书》的合法性，法院不予支持。此外，原顺德环运局在《处罚决定书》中将金禾田公司的违法行为记载为“在生产过程中不正常运行废气环境保护设施，喷漆工艺产生的废气在未经活性炭吸附设施处理的情况下排放至外环境”，未能准确全面记载在装载活性炭网格已经损坏的情况下，金禾田公司不及时更换，致使活性炭吸附设施内没有活性炭，废气不能得到处理直接排放至外环境的事实，存在瑕疵，但在行政行为中准确记载相对人的违法行为是行政机关依法行政质量的重要体现，故法院在此予以指出。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，顺德区政府作为原顺德环运局的本级人民政府，对金禾田公司不服原顺德环运局作出的《处罚决定书》提起的行政复议申请有权作出行政复议决定。顺德区政府在受理金禾田公司的复议申请后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并分别送达金禾田公司、原顺德环运局，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，复议结果正确，法院予以支持。综上，原顺德环运局作出的《处罚决定书》和顺德区政府作出的《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，法院予以支持。金禾田公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回金禾田公司的诉讼请求。案件受理费50元，由金禾田公司负担。上诉人金禾田公司上诉称：一、原顺德环运局作出的行政处罚决定程序不合法。被上诉人佛山环境局提交的《立案审批表》《案件调查报告》及两次重大案件集体讨论记录中，对案件事实的描述与《处罚决定书》认定的事实明显不同，故原顺德环运局在处罚前所经过的调查审核、集体讨论等程序，均不是针对处罚决定书所处罚的事实，应视为处罚决定没有经过上述程序，违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条应当经过审核及集体讨论的规定。二、一审判决适用法律错误。一审判决引用《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第七条“污染物处理设施发生故障后，排污单位不及时或者不按规程进行检查和维修，致使处理设施不能正常发挥处理作用的”的规定，支持原顺德环运局的处罚决定是错误的。1.原顺德环运局在作出处罚及开庭时均没有引用该条款作为处罚的法律依据，一审法院不应事后主动为行政机关寻找法律依据。2.金禾田公司一直明确表示在原顺德环运局检查前对活性炭网格损坏并不知情，但适用上述条文的前提条件是排污单位已经知道污染物处理设施发生故障。3.该《办法》的上位法依据是2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》，该法的处罚幅度在五万元以下，故该《办法》不能适用于本案。三、一审判决认定事实不清。一审判决仅凭笔录的一句话就断定金禾田公司对活性炭网格损坏知情是过于武断，且在法庭上并没有就该句笔录进行调查，明显先入为主，有失公平。一审法院传召的第三方检测机构证人在庭上明确表示他们的工作人员在日常检查中有检查活性炭过滤网，但一审法院对此选择忽略，明显认定事实不清。四、原顺德环运局执法做笔录过程存在严重违法行为，其工作人员在庭上作虚假陈述，有损国家机关形象，请法庭予以调查。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判。被上诉人佛山环境局辩称：一、原顺德环运局具有相关行政职能及职权。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。1.上诉人金禾田公司违法事实清楚，适用法律正确。金禾田公司在装载活性炭网格已经损坏的情况下，不及时更换，活性炭吸附设施内没有活性炭，致使经过其中的废气不能得到处理，直接排放至外环境，即系“污染物处理设施发生故障后，排污单位不及时或者不按规程进行检查和维修，致使处理设施不能正常发挥作用的”情形，明显属于《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第（三）项规定的通过不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的一种情形。原顺德环运局据此对金禾田公司进行处罚，符合法律规定。2.原顺德环运局作出的行政处罚决定符合法定程序。针对金禾田公司的违法事实，原顺德环运局有两名执法人员在该公司经营场所现场调查，工作人员制作了《现场检查（勘验）笔录》，拍摄了现场照片，金禾田公司的法定代表人当场在《现场检查（勘验）笔录》签名，并在《调查询问笔录》上签名确认上述违法事实。金禾田公司称，原顺德环运局工作人员执法笔录存在严重违法行为，并指责工作人员在法庭上作虚假陈述，没有任何事实依据。3.针对金禾田公司违反《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条的违法行为，原顺德环运局拟给予较重的行政处罚事项，先后两次经过了集体讨论，相关的集体讨论记录已经作为证据提交。金禾田公司称集体讨论记录对案件事实的描述与处罚决定书认定的事实不同，并无依据。三，金禾田公司称对活性炭网格发生故障不知情既不属实，也不构成不予处罚的理由，且该陈述与其一审所称网格有可能是瞬间损坏相矛盾。1.配套建设的废气环境保护设施中，放置活性炭的托网是能承受大量活性炭的放置托网，是网格状的结构。从现场检查情况反映，该活性炭托网的网格已经大面积损坏，主体构架却无损，并非简单的临时性单一破损，而是属于长期一段时间损坏的状况，明显可以判断活性炭吸附塔的损坏是由于金禾田公司对污染物处理设施发生故障后不及时进行检查和维修，致使处理设施不能正常发挥处理作用的长期放任结果。2.金禾田公司称对活性炭网格发生故障不知情与事实及常理不符。金禾田公司作为环保设施的所有人，负有维护上述设施正常运行的义务，但该公司疏于自身义务，不对环保设施进行定期或不定期的检查，未及时发现活性炭托网的网格已经大面积损坏。根据国家环境保护总局环发〔2003〕177号《关于不正常使用污染物处理设施违法认定和处罚的意见》的规定，“明知上述行为可能导致污染物处理设施不能正常发挥处理作用的结果，并且希望或者放任该结果的发生的，环保部门对该行为可以认定为“故意”不正常使用污染物处理设施”。因此，金禾田公司辩称的不知情不成立，不构成不予处罚的情形。综上,请求二审法院驳回上诉人的上诉，并改判驳回上诉人的全部诉讼请求。被上诉人顺德区政府辩称：上诉人金禾田公司的上诉理由不成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法维持一审判决。二审期间，上诉人金禾田公司提交一张现场检查勘验笔录部分页面截取照片，拟证明照片显示的笔录为原顺德环运局检查时所制作，而提交给法院的《现场检查（勘验）笔录》系该局工作人员事后找金禾田公司法定代表人补作。经查，该照片系金禾田公司在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院不予接纳；且该照片仅有部分截图，没有显示检查人、记录人等信息，而佛山环境局提交的《现场检查（勘验）笔录》上有检查人、记录人的签名，还有金禾田公司法定代表人黄某强的签名确认，即金禾田公司提交的该张照片亦不能证明该公司反映的情况是否属实。二审期间，上诉人金禾田公司认为一审判决认定的“原告塑料制品制造项目正在生产，配套的环境保护设施已经开启，但活性炭吸附设施内没有活性炭……”有误，实际情况是活性炭吸附设施内有四层网格，检查时只是其中的两层网格损坏，还有两层网格上有活性炭，可以正常吸附废气。经查，佛山环境局提供的现场检查照片只显示两层网格损坏，损坏的网格上没有活性炭，但是否还有两层网格完好则没有反映；《现场检查（勘验）笔录》记载“现场检查时发现活性炭吸附设施已开启，但设施内没有活性炭”；《调查询问笔录》记载：“问：我局执法人员在你公司正常生产情况下，现场检查过程中发现你公司活性炭吸附设施已开启，但设施内没有活性炭，情况是否属实？答：情况是属实。”金禾田公司法定代表人黄某强在上述两份笔录中均签名确认。虽然金禾田公司提出四层网格只损坏了两层，但其没有提供任何证据推翻一审判决的上述认定。退一步说，即使金禾田公司所述情况属实，由于原顺德环运局认定金禾田公司的违法行为是“不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物”，无论金禾田公司的活性炭吸附设施是否还有部分网格未损坏，都属于不正常运行大气污染防治设施的情形。故金禾田公司的该项主张，本院不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人金禾田公司对原顺德环运局作出被诉之《处罚决定书》的职权依据无异议，本院予以确认。原顺德环运局经过调查、听取申辩意见和集体讨论等法定程序，作出《处罚决定书》，并告知复议和诉讼权利，程序合法。金禾田公司主张《立案审批表》《案件调查报告》及两次重大案件集体讨论记录，对案件事实的描述与《处罚决定书》认定的事实明显不同，故应视为原顺德环运局在处罚前没有经过审核及集体讨论的法定程序。经查，《立案审批表》《案件调查报告》以及重大案件集体讨论记录等文件均将金禾田公司的违法行为记载为“在生产过程中不正常运行废气环境保护设施，喷漆工艺产生的废气未经处理排放至外环境”，而《处罚决定书》记载为“喷漆工艺产生的废气未经活性炭吸附设施处理的情况下排放至外环境”，虽然二者的具体表述存在差异，但前者是对金禾田公司违法行为的概括性表述，后者是对公司违法行为的具体描述，内容并不冲突和矛盾。金禾田公司以此为由主张原顺德环运局程序违法，明显理据不足，本院不予支持。本案的审查焦点在于原顺德环运局认定上诉人金禾田公司实施了通过不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物的违法行为，该认定是否正确。本案中，原顺德环运局于2018年7月24日在金禾田公司处检查时发现，该公司的塑料制品制造项目正在生产，配套的环境保护设施已经开启，但活性炭吸附设施内（部分或全部）网格损坏，损坏的网格上没有活性炭，废气经环境保护设施处理后经15米排气筒排放。各方当事人对于上述事实均无异议，本院予以确认。金禾田公司主张该公司工作人员在检查前并不知悉案涉活性炭网格已损坏，应是最近才损坏，该公司一直都按规定有效运行环保设施，并没有逃避监管排放污染物的故意，并提供了广东**环保科技有限公司的《企业污染源在线监控平台现场设备维护记录表》用以证明该公司在2018年7月21日活性炭吸附设施处理仍正常运行。对此，本院认为，《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第七条规定：“《环境保护法》第六十三条第三项规定的通过不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物，包括以下情形：……（六）污染物处理设施发生故障后，排污单位不及时或者不按规程进行检查和维修，致使处理设施不能正常发挥处理作用的；……”本案中，金禾田公司法定代表人黄某强在接受原顺德环运局工作人员调查时陈述：“因为活性炭吸附设施内用来装载活性炭的网已损坏，未及时更换，所以也没有加入活性炭。”而广东**环保科技有限公司的工作人员在一审庭审时也陈述该公司对金禾田公司污染物防治设施进行特别检查的时候会在《企业污染源在线监控平台现场设备维护记录表》的备注记录栏填写检查内容，否则只是对污染物防治设施是否开启进行监控，因此在《企业污染源在线监控平台现场设备维护记录表》备注记录栏并没有写明活性炭吸附设施活性炭情况时，《企业污染源在线监控平台现场设备维护记录表》仅是对金禾田公司污染物治理设施是否开启的确认，故金禾田公司提供的《企业污染源在线监控平台现场设备维护记录表》并不能证明在2018年7月24日该公司的活性炭吸附设施仍正常工作。即金禾田公司的行为属于上述规定中列举的“污染物处理设施发生故障后，排污单位不及时或者不按规程进行检查和维修，致使处理设施不能正常发挥处理作用的”的情形，应当认定为“通过不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物”。退一步说，金禾田公司作为环保责任主体，确保环保设施的有效运行是其本应履行的环保责任，以确保废气经过有效处理避免污染环境。该公司在未有效履行该风险控制的情况下反而以此为由主张责任免除缺乏理据。据此，原顺德环运局适用《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第（三）项的规定，对金禾田公司作出罚款112500元的处罚，适用法律正确，处罚适当，本院予以支持。金禾田公司主张《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》的上位法依据是2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》，该法对于“通过不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物”的处罚幅度在五万元以下，故该《办法》不能适用于本案，一审法院适用法律错误。经查，2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第三项列举的“通过……不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物”的违法情形已经包含了2015年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条第二款规定的“通过……不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物”的违法情形，虽然2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》对上述违法行为的处罚幅度较小，但不影响对违法行为性质的认定，也不影响一审法院适用《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》对上诉人的违法行为进行定性。故上诉人的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的相关规定，被上诉人顺德区政府作为原顺德环运局的本级人民政府，针对上诉人金禾田公司就《处罚决定书》提出的复议申请，作出《行政复议决定书》，维持该《处罚决定书》，并依法送达给各方当事人，告知当事人诉讼权利，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，内容合法，处理结果正确，本院亦予以支持。综上所述，上诉人金禾田公司的上诉理由缺乏理据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市顺德区金禾田实业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇一九年十二月二日法官助理  张 靖书 记 员  何斯棋