江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0691行初758号 原告郭XX，女，1963年9月16日生，××族，住如皋市。 原告冒X林，男，1957年6月30日生，××族，住如皋市。 原告冒X来（曾用名冒某），男，1982年3月5日生，××族，住无锡市崇安区。 共同委托代理人孙X蛟，北京XX律师事务所律师。 被告江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会，住所地如皋市丞相大道58号。 法定代表人孙X利，主任。 应诉负责人沈X梅，副主任。 委托代理人周X欣，江苏张峰律师事务所律师。 原告郭XX、冒X林、冒X来与被告江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会（以下简称如皋高新区管委会）行政协议一案，于2018年12月12日向本院提起行政诉讼。本院于同月20日立案后，依法向被告邮寄送达了起诉状副本及相关诉讼材料。被告于2019年1月8日向本院提供了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，分别于2019年5月13日、11月29日公开开庭审理了本案。原告郭XX、冒X来及其共同委托代理人孙X蛟，被告如皋高新区管委会副主任沈X梅及委托代理人周X欣到庭参加两次庭审。原告冒X林参加第一次庭审。因本案案情复杂，经报请江苏省高级人民法院批准，延长审限6个月，本案现已审理终结。 三原告诉称，其位于如皋市××号房屋在未见合法征迁手续情况下，被告欺诈胁迫原告冒X来签订空白协议。原告认为，冒X来无权代替原告郭XX、冒X林签订案涉协议，且案涉协议存在欺诈胁迫和显失公平情形，也违反了法律法规的强制性规定。遂诉至法院，请求确认2018年9月28日原告冒X来与被告签订的《房屋搬迁补偿协议》无效。经法院释明，原告变更诉请为请求撤销上述协议。 原告向本院提交以下证据： 1.原告户口本、身份证，证明三原告系房屋合法共有人且与被诉行为具有利害关系; 2.居民建房用地许可证、村镇工程建设许可证，证明案涉房屋系原告三人共同共有，系原告三人的合法财产; 3.[2018年]皋高新依复第13号政府信息公开答复书、[2018年]皋国土资依复第92号答复书、皋政依复[2018]71号答复书，证明原告得知案涉协议的时间、被诉行政协议的存在以及原告房屋所在地块未被依法征收为国有； 4.通话记录，证明原告妻子9月26日就原告被村委会非法限制人身自由向110报警的事实； 5.光盘（三份录音），证明原告妻子9月26日至9月27日分三次向110反映冒X来和郭XX被拆迁工作人员非法限制人身自由的事实； 6.照片三张，证明2018年10月17日一群不明身份的工作人员将冒X林控制并要拆除其房屋； 7.报警记录，证明2018年10月17日不法人员非法拆除冒X林户的时候原告向110请求援助。 被告如皋高新区管委会辩称，一是案涉房屋拆迁系以协商方式完成，原告所述未有合法征地手续与本案无关联性。原告冒X来作为被拆迁人与拆迁人如皋高新开发区搬迁安置办公室签订的协议不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的调整范围。二是案涉协议合法有效。冒X来与其他两名原告系父子、母子关系，冒X来作为房屋共有人有权签订协议，且其他原告均知情。冒X林曾于2018年10月17日出具借条，要求对案涉房屋借住一周，可见其对冒X来所欠协议是认可的。案涉协议签订过程中不存在欺诈、胁迫或显失公平的情形，系双方真实意思表示，不存在无效或可撤销的情形。综上，请求法院驳回原告的诉请。 被告向本院提供了以下证据： 1.2018年9月28日签订的房屋拆迁补偿协议，证明原告冒X来作为被拆迁人与拆迁人江苏省如皋高兴技术产业开发搬迁安置办公室就案涉房屋的拆迁事宜签订了协议，双方通过协商方式完成搬迁工作； 2.1999年4月冒X林户建房用地审批表，证明被拆迁人冒某系房屋共有人以及与其他两名原告之间的关系，被拆迁人冒某有权代表家庭户签订案涉协议； 3.2018年10月17日冒X林向拆迁工作组出具的借条，要求暂借案涉房屋一个星期，证明冒X林对其儿子冒X来所签协议的认同，并在此基础上要求暂借房屋一周，说明冒某有权代表原告户签订案涉协议，被告有理由相信冒某能够代表原告户； 4.皋政发[2000]70号、皋办[2010]2号、皋政人[2012]14号、皋委发[2013]19号文件，证明原告建房申请中显示的马塘乡宋庄村十一组因如皋市区划调整变更为如皋市城南街道杨花桥村38组； 5.情况说明及照片三张（第一次开庭后休庭期间提交），证明案涉协议签订情况以及评估结果于9月6日在搬迁地块范围内公示情况。 本院依法调取以下证据： 1.2018年9月26日如皋市公安局高新技术产业开发区派出所第六警务区接处警工作登记表、快速处警现场处结备案单、110接警电话录音四份； 2.2018年10月17日如皋市公安局高新技术产业开发区派出所第六警务区接处警工作登记表、快速处警现场处结备案单、110接警电话录音两份； 3.本院于2019年10月23日与如皋市公安局高新技术产业开发区派出所工作人员形成的调查笔录两份。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告质证认为：对证据1关联性无异议，真实性、合法性均有异议，协议中填的数字和搬迁房屋的情况、具体补偿费用都是后加的，且该协议签订后被告一直未送达原告，未达到公平平等、双方协商的目的。对证据2三性认可，证明目的不认可，不能证明冒X来签订协议获得了原告冒X林和郭XX的同意。对证据3关联性、形式的真实性认可，合法性不认可，原告冒X林是被逼迫才写了该借条，若不签房子就要被拆掉。对证据4无异议。对证据5合法性不认可，超过举证期限，对情况说明部分内容真实性不予认可，对照片三性均不予认可。对原告提供的证据，被告质证认为：对证据1、2三性认可；对证据3证明目的不认可，政府信息公开答复内容明确告知原告户已持有一联，原告陈述不实，92号答复和71号答复书与本案无关联；对证据4、5证明目的不认可；对证据6合法性、真实性、证明目的均不予认可；对证据7未发表质证意见。对本院调取的证据，原告质证认为：对证据1、2形式真实性认可，记载的内容部分不认可，110报警录音无异议；对证据3内容不予认可。被告质证认为：对证据1、2合法性、真实性认可，对证据3三性无异议。 本院对各方当事人无异议的证据予以认定。对各方当事人提供的证据真实性均予以认定，案涉协议的效力涉及本案争议焦点，待后文予以阐述。 经审理查明，原告冒X林、郭XX系夫妻关系，原告冒X来系冒X林、郭XX之子。原告冒X林户在原××××组拥有两层住宅楼一座，1999年5月核发的居民建房用地许可证载明“建筑占地总面积为105平米，其中住房建筑占地面积90平米、厕畜禽舍建筑占地面积15平米，宅基地总面积为156.3平米，其中住房宅基地面积132.3平米，厕畜禽舍建筑占地面积24平米”。1999年建房用地审批表中所载家庭成员为冒X林、郭XX、冒X来、冒美英。 2018年9月26日下午至27日凌晨，被告如皋高新区管委会内设机构如皋高新技术产业开发区搬迁安置办公室工作人员与原告冒X来、郭XX在杨华桥村村委会就房屋拆迁补偿安置事项进行商谈。9月27日凌晨，原告冒X来在落款日期为2018年9月28日的《房屋搬迁补偿协议》中签名“冒某”。 该协议为格式文本，载明甲方为如皋高新区，乙方为冒X林（冒某），因智能制造产业园工程建设需要，甲方对乙方原住城南镇杨××组房屋进行搬迁。搬迁房屋所有权人为冒X林（冒某），确认建筑面积245+75.28平米，实测建筑面积575.04平米，平房、楼房底层144.5平米，楼房二层以上（含二层）144.5平米，区位（类）四，人口4+1人。其中超证面积75.28平米，居作非面积55.9平米。房屋评估值补偿费872055元，附属设施补偿费95621元，按确认建筑面积补贴被搬迁人误工补贴费10元每平米。乙方根据政策自愿实行过渡，甲方补贴自行过渡费自2018年9月28日始至2019年3月27日止，按被搬迁确认建筑面积每平米每月6元临时安置补助费（过渡费），先计算6个月的过渡费，超过6个月按规定执行。乙方可享受两次搬迁补贴费，按被搬迁的确认建筑面积每平米每次15元。……本协议一式四份，双方共同遵照执行，签字（盖章）后生效，被搬迁人必须在2018年10月8日前搬迁完毕，并保持房屋原结构、建筑物完好，不得以任何借口拖延搬迁，否则按有关规定处理。至于签订协议时是否为空白协议，原、被告双方各执一词。 另查明，原告冒X林2018年9月26日上午10：13报警称：因拆迁没搞好，有20几个人在其家，其无法正常生活。原告冒X来于同日上午10：12报警称：“因拆迁，家中来了几十个人，其母亲在推拉过程中有些受伤”。接警后，如皋公安局高新技术产业开发区派出所第六警务区民警曹文忠、刘荣飞出警，接处警登记表载明“民警到现场发现冒X林和拆迁方在谈拆迁的事，民警告知做工作人员，不得限制冒X林人身自由、通讯自由，通过友好协商，双方均不得有任何违法行为，冒X林称要离开，后自行离开家中”。对此，如皋公安局高新技术产业开发区派出所制作快速处警现场处结备案单，冒X林拒绝在上述备案单中签字。10:16左右，原告冒X来再次报警称，因拆迁，其母亲电话告知家中有20几个人，其家人已经被人弄伤了。10：26左右，原告冒X来再次报警称，其父母亲电话无法接通，询问何时处警。当晚20:54左右，原告冒X来妻子朱玲玲拨打110求助，称其丈夫冒X来和婆婆郭XX失踪了，因拆迁事宜被约谈七八个小时，迟迟不让走，被非法拘禁和限制人身自由，要求处警处理。当晚21:08、21:12左右，原告冒X来妻子朱玲玲再次拨打110求助，再次要求处警。9月27日凌晨1:28左右，原告冒X来妻子朱玲玲再次拨打110求助，称其丈夫冒X来和婆婆郭XX自昨天中午被喊至村委会，至今尚未回家，从村委走不了，无奈才报警。 2018年10月17日，原告冒X林出具借条一份，载明“借住一星期”。同日下午17:06左右，原告冒X林拨打110求助，称“此处强行拆迁，还要打其”。接警后，民警黄进、徐鲲出警，接处警登记表载明“城南街道安排拆迁工作人员张峰等村干部到杨××号冒X林家作思想工作，冒X林称，下午有几个拆迁人员在冒X林家门口墙上用红漆喷的拆迁字样，认为还未谈妥，后同意与村干部商谈拆迁事宜”。同日下午17:10左右，原告郭XX报警称，这里有人强制拆迁，请到杨××组冒X林家，有个女的打其，拆迁没有讲好，请求处警。 本院认为，本案争议焦点主要是案涉协议是否存在可撤销的情形。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议虽然改变了传统行政行为的单方性、强制性、命令性等方式，行政机关通过与行政相对人协商的方式实现行政管理的目标，但本质上仍然属于行政行为的范畴。因此，行政协议既是行政机关履行职责的行为，需要依法行政，具有公法上的特点，同时又要和行政相对人平等协商，诚信履行，具有私法上的特征。行政机关选择以缔结行政协议的方式替代单方的行政行为时，合意就是行政协议成立的基础和前提。正因如此，法律将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，其目的在于通过司法审查来规制行政机关的这种行为，一方面防止行政机关以此规避依法行政的基本要求，另一方面避免行政机关在缔约过程中利用职权强迫缔约或者恶意履约，损害公民、法人或者其他组织的合法权益。故对行政协议的审查应当从合法性和合约性两个方面进行，在合法性方面优先适用行政法律规范，在行政法律规范欠缺的情况下，可以适用不违反行政法律规范的《民法总则》、《合同法》等民事法律规范。 首先，行政机关在作出具体行政行为时不得背离法律、法规的目的，不得背离基本法理，不得不正当地行使职权，否则就构成滥用职权。结合本案具体案情来看，被告作为行政机关，其内设机构工作人员在签约过程中以不得体的方式对待相对人，未尊重行政相对人的合法权利，其行政行为不具有合法性。根据《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为具有滥用职权情形的，法院可判决撤销。本案中，原告郭XX、冒X林、冒X来及其妻子朱玲玲在签约当天数次报警求助，且郭XX、冒X来在杨华桥村村委会被约谈超过十二小时，至9月27日凌晨，约谈尚未结束，该行为已经侵犯了原告的正常休息权。上述种种事实，能够体现被告作为行政机关，其委托的相关组织的相关人员有以不得体方式对待相对人的情形，在签约过程中未充分尊重和保护相对人的合法权益，其作出的行政行为具有动机不正当性，属不正当行使职权，不符合法律、法规授权的目的，不具有合法性。 其次，被诉协议内容不能体现协商一致。协商一致是行政协议合法有效的前提及基础，也是订立行政协议时应当遵守的一项基本原则。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。该条规定表明，行政机关在与被征收人签订补偿协议时，作为被征收人核心利益的补偿内容必须在协议中予以确认，如果被征收人选择货币补偿的，应当在协议中明确补偿项目的补偿明细以及补偿的总金额。本案中，原被告各方对签订被诉协议时是否为空白各执一词。此时，被告作为行政机关，其工作人员法律素养更高，举证能力更强，距离证据更近，因此，应由其对于签订的协议非空白承担相应举证责任，而被告未能提供签订协议时的照片等佐证其所签协议非空白的观点，理应承担举证不能的不利后果，此其一。其二，被告未能在法定期限内本院提供证据证明案涉协议上的补偿数额系根据房屋评估报告而作出，其在庭后提供的张贴的房屋搬迁评估公布表无法显示张贴时间和地点，内容亦不清晰，无法体现与本案的关联性。其三，签订协议当日，原告方数次报警求助，均反映家人被长时间约谈，人身自由被限制等，且原告郭XX在庭上对相关人员在原告家中对其实施暴力并限制人身自由的细节能详细、清楚地予以描述。本院认为，原告作为普通农村居民没有专业知识储备和能力在签订协议当日几番报警而为后续起诉作铺垫，因此，原告在庭上所述应据实可信。结合上述事实和原告的庭审表现，可以看出，案涉协议乃是在被告进行疲劳战术及对原告实施胁迫的情形下签订的。最后，在签订协议后的10月17日，原告又数次报警称拆迁未谈妥，对红漆喷的拆迁字样有异议，请求处警处理，该事实也再次佐证被诉协议的签订未能体现协商一致原则，并非原告的真实意思表示。结合《民法总则》第一百五十条、《合同法》第五十四条的规定，一方或者第三人以胁迫手段，使对方在违背真实意思情况下订立的合同，受害方有权请求法院予以撤销。本案中，原告对被诉协议的内容和形成均有异议，结合签约当日及此后的数次报警情形及原告的庭审陈述，可以基本认定，被诉协议是原告在受他人胁迫情形下违背真实意思表示而签订的，违反协商一致的基本原则。 综上，被诉协议的签订不具有合法性，亦未体现协议双方的合约性，原告要求撤销被诉协议的诉讼请求本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（五）项，《中华人民共和国民法总则》第一百五十条，《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款之规定，判决如下： 撤销2018年9月27日原告冒X来与江苏省如皋高新技术产业开发区搬迁安置办公室签订的落款日期为2018年9月28日的《房屋搬迁补偿协议》。 案件受理费50元，由被告江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，帐号：46×××65）。 审 判 长  莫晴晴 人民陪审员  蔡晨晨 人民陪审员  于 佳 二〇一九年十二月五日 书 记 员  张杨瑶 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： …… （五）滥用职权的； 《中华人民共和国民法总则》 第一百五十条一方或者第三人以胁迫手段，使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，受胁迫方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。 《中华人民共和国合同法》 第五十四条第二款一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。