江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣08行初157号原告熊新根，男，1959年12月12日出生，汉族，住吉安市吉州区阳明山189号。现住吉安市吉州区。委托诉讼代理人熊艳艳，女，1983年5月15日出生，汉族，住址同上。系原告熊新根之女。被告吉安市人民政府。住所地：吉安市行政中心C座11、12、13楼。法定代表人王少玄，该市市长。委托诉讼代理人黄大荣，男，吉安市房屋征收与补偿服务中心工作人员。委托诉讼代理人廖烟龙，江西吉泰律师事务所律师。原告熊新根因不服吉安市人民政府（以下简称吉安市政府）2019年5月27日作出的吉府字〔2019〕65号《吉安市人民政府关于对吉州区阳明山片区棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称吉府字〔2019〕65号《房屋征收决定》），于2019年11月6日以吉安市吉州区人民政府为被告向本院提起行政诉讼。本院2019年11月6日立案受理后，发现熊新根错列被告，经本院依法释明，熊新根变更被告为吉安市政府。本院于2019年11月27日向被告吉安市政府送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭审理了本案。原告熊新根的委托诉讼代理人熊艳艳，被告吉安市政府的委托诉讼代理人黄大荣、廖烟龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年5月27日，吉安市政府作出吉府字〔2019〕65号《房屋征收决定》并附《吉州区阳明山片区棚户区改造项目房屋征收决定书》，内容为：一、征收项目：吉州区阳明山片区棚户区改造项目房屋征收。二、征收范围：吉州大道以东、阳明西路以北、鹭洲西路南北两侧，具体详见房屋征收红线图。三、征收期限：本项目房屋征收补偿协议的签订期限为房屋征收决定公告之日起九十天内完成。四、征收部门及实施单位。征收部门：吉安市国有土地上房屋征收与补偿办公室、吉安市吉州区土地房屋征收办公室。委托实施单位：吉安市房屋征收与补偿服务中心、吉州区白塘街道办事处、吉州区习溪桥街道办事处。五、房屋征收范围内，国有土地上房屋征收的同时，所涉国有土地使用权一并收回；集体土地上房屋征收时，其集体建设用地由自然资源管理部门按照相关程序征收为国有土地。六、被征收人对本征收决定不服的，可自本征收决定公告发布之日起六十日内向上一级人民政府申请行政复议，也可以在六个月内向人民法院提起行政诉讼。原告熊新根诉称，吉安市政府作出的吉府字〔2019〕65号《房屋征收决定》实体程序违法，侵犯了其合法权益。1.吉安市政府未对征收是否符合公共利益的需要及征收的必要性召开论证会进行论证。2.涉案项目不符合吉安市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，也未纳入吉安市国民经济和社会发展年度计划。未拟定“一书四方案”上报审批。3.该《房屋征收决定》所附《吉州区阳明山片区棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案》（以下简称《房屋征收补偿实施方案》）不合理。拟定的《房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》未组织论证，未征求公众意见。该征求意见稿未经报批，便公布正式《房屋征收补偿实施方案》。4.房屋征收决定作出之前，未依法对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，未依法对未经登记的建筑进行调查、认定和处理。评估机构的选定未依法进行，评估分户报告未经被征收人签字认可，吉安市政府却直接根据分户评估报告的结论认定被征收人的补偿价格。5.房屋征收决定作出之前，未依法进行社会稳定风险评估，程序违法。6.建设项目未立项，未进行规划审查和计划的编订。故诉至法院请求撤销吉安市政府2019年5月27日作出的吉府字〔2019〕65号《房屋征收决定》。为支持其诉请，原告向本院提交了以下证据：1.房屋征收决定公告复印件一份。拟证明吉安市政府作出〔2019〕65号《房屋征收决定》。2.吉安市房地产管理局《房屋征收补偿实施方案》征求意见的公告截图黑白打印件一份。拟证明《房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》仅在吉安市房地产管理局网站上公告，未向被征收人征求意见。3.江西首佳房地产咨询评估有限公司（以下简称江西首佳评估公司）致吉安市国有土地上房屋征收与补偿管理办公室（以下简称吉安市征收办）委托方函复印件一份。拟证明江西首佳评估公司只有对国有土地上房屋进行评估的权限，无权对集体土地上房屋进行评估。4.江西首佳评估公司资质查询网络截图一份。拟证明江西首佳评估公司资质失效，其作出的评估报告不具合法性。2019年9月份查询时，江西首佳评估公司资质有效期是到2018年9月份，2019年有变更名称，但资质有效期没有更新。5.江西首佳评估公司2019年9月19日作出的熊新根一户《吉州区阳明山片区棚户区改造项目房屋真是过后补偿价格分户报告》复印件一份，拟证明该分户评估报告未经正式评估、无注册估价师注册号及盖章。6.《房屋征收补偿实施方案征求意见稿》网络截图打印件一份，拟证明该征求意见稿仅在网站上公告。7.吉安市吉州区人民政府2019年5月5日发布的《吉安市吉州区人民政府关于阳明山片区棚户区改造项目征收土地告知书》复印件一份，拟证明阳明山棚户区改造项目范围内有集体土地上房屋。8。熊新根邻居何大炳违法改建的房屋与熊新根附属房对比图复印件一组。9.何大炳违法建筑被敲掉顶的图片复印件一组。10.熊新根家建成20多年的附属房图片复印件一组。证据8-10拟证明邻居家的违法改建房屋获得了6898元/㎡的补偿，而熊新根的附属房只按448元/㎡的重置价进行补偿，补偿标准不一，存在暗箱操作。11.熊新根2003年7月21日取得的吉市房权证吉州字第××号房屋产权证及2003年12月27日取得的该房屋所占国有土地的吉州国用（2003）字第II-527号《国有土地使用证》复印件各一份。拟证明熊新根系本案适格原告。经质证，被告对原告提供的证据1-11的真实性均无异议，但证据1-5、8-10的证明目的均不予认可，证据1、2恰恰证明吉安市政府作出房屋征收决定的程序合法，证据3、4、5中江西首佳评估公司具备评估资质。本院认为，原告所提供证据的真实性被告均予以认可，本院亦予以确认。被告吉安市政府辩称，1.房屋征收决定的作出符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定。首先，涉案棚户区改造项目符合吉安市国民经济和社会发展规划，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，该项目已纳入吉安市国民经济和社会发展年度计划。其次，该项目属于棚户区改造范围，符合公共利益。第三，在房屋征收前，吉安市征收办对被征收范围内的土地房屋进行摸底调查，并在拟征收范围内发布了相关公告。第四，房屋征收部门草拟了房屋征收补偿方案并报吉安市政府，吉安市政府组织了吉安市发展和改革委员会（以下简称吉安市发改委）、吉安市财政局等相关部门对征收补偿方案征求意见稿进行论证，并在征收范围内张贴了《吉州区阳明山片区棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案征求意见的公告》，向被征收人征求意见。第五，在房屋征收补偿方案征求意见的过程中，组织开展了社会稳定风险评估，开立专户并组织征收补偿资金的落实。第六，在房屋征收补偿方案征求意见期满后，根据各部门的意见、被征收户的意见建议、社会稳定风险评估报告的结果，依法作出了《吉安市人民政府关于吉州区阳明山片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》并在征收范围内张贴。2.熊新根不具有本案行政诉讼原告主体资格，行使撤销权于法无据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。“行政行为的相对人与行政行为有利害关系”是法院受理行政诉讼的法定条件之一。房屋征收决定作出直接影响征收范围内原房屋所有权人的合法权益，因此，通常情况下，原房屋所有权人与政府作出房屋征收决定行为具有法律上的利害关系，属于适格的行政诉讼原告。但是，如果原房屋所有权人与征收方已签订房屋征收补偿协议，且已经领取房屋征收补偿款，则丧失了对原房屋的合法使用权和所有权，其与房屋征收决定不具有利害关系，无权对房屋征收决定提起诉讼。本案中，熊新根与征收实施部门就房屋征收补偿经协商一致签订了房屋征收与补偿协议，实质是对之前的房屋征收决定内容的认可。在领取征收补偿款之后，熊新根丧失了对原房屋的合法使用权，与房屋征收决定已不再具有法律上的利害关系，无权提起诉讼。综上，请求驳回原告的诉讼请求或驳回其起诉。被告吉安市政府向本院提交了以下证据：1.2016年2月吉安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、2019年吉安市政府工作报告、2019年2月20日中共吉安市委吉安市政府发布的吉字〔2019〕19号《关于印发2019年全市重点项目安排的通知》、2019年3月29日吉安市市本级棚户区改造项目推进指挥部制定并发布的吉市棚改指字〔2019〕2号《吉安市2019年市本级棚户区改造项目实施方案》、阳明山旧貌照片、吉安市发改委2019年3月20日出具的《关于阳明山片区棚户区改造项目纳入国民经济和社会发展年度计划的审核意见》、吉安市自然资源局4月8日及4月10日分别出具的《关于市本级棚户区改造项目的建设用地意见》和《关于阳明山片区棚改项目实施的规划意见》复印件或打印件各一份。拟证明涉案棚改项目符合公共利益需要，也符合“四规划一计划”的要求。2.摸底调查照片8张、《致阳明山片区棚户区改造范围内广大居民朋友的一封信》、吉州区阳明山盘区棚户区房屋现状公告复印件各一份。拟证明房屋征收部门对吉州区阳明山片区棚户区改造项目范围内的土地房屋进行了摸底调查并发布了相关公告。3.《房屋征收补偿实施方案征求意见稿》复印件一份、张贴征求意见稿公告照片2张、《征求意见表》复印件三份。拟证明房屋征收实施部门拟定了房屋征收补偿实施方案的征求意见稿，并在征收范围内进行了公告向社会公众征求意见，并经吉安市政府组织吉安市发改委、吉安市财政局、吉安市自然资源局论证。4.涉案项目《社会稳定风险评估报告》及《吉安社会稳定风险评估备案表》复印件各一份。拟证明吉安市政府在作出房屋征收决定前已依法作出社会稳定风险评估并经吉安市政法委办公室同意备案。5.江西银行转账单复印件3份，拟证明涉案棚改项目已在江西银行开立资金专户、足额落实补偿资金。6.吉安市政府2019年5月27日作出的吉府字〔2019〕65号《房屋征收决定》及附件《吉安市政府关于吉州区阳明山片区棚户区改造项目房屋征收决定书》《吉安市政府关于吉州区阳明山片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》《房屋征收补偿实施方案》及征收红线图复印件各一份。拟证明吉安市政府在作出房屋征收决定后，在征收范围内进行了公告。7.熊新根的公民身份证、国有土地使用证、房屋产权证复印件各一份；熊新根分户评估报告复印件3份、《国有土地上房屋征收与补偿协议》、《补充协议》、熊新根签收的领款通知及江西银行转款凭证复印件各一份。拟证明熊新根已经与吉安市征收办签订了征收补偿协议，其与被诉《房屋征收决定》无利害关系，不具备本案原告诉讼主体资格。经质证，原告对被告提供的证据1-7的真实性、合法性均提出异议。本院认为，吉安市政府所提供证据的真实性可以认定。经过以上证据的分析与认定，本院确认本案法律事实如下：熊新根在原吉安市吉州区阳明山189号有房屋一栋。2003年7月21日，熊新根取得该房屋的吉市房权证吉州字第××号房屋产权证，证载：“房屋所有权人熊新根，房屋坐落食品二厂南侧（西边第一、三层），产别为私产，房屋状况：砖混结构，房屋总层数为3层，所在层数为1、3，建筑面积171.23平方米，设计用途为住宅”。2003年12月27日，熊新根取得的该房屋所占国有土地的吉州国用（2003）字第II-527号《国有土地使用证》，证载：“土地使用者为熊新根，座落于吉州区阳明山，用途为住宅，使用权类型为划拨，使用权面积为柒拾捌点贰平方米”。2016年3月11日，吉安市政府制定并发布《吉安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，其中载明：“统筹规划保障性住房、棚户区改造和配套设施建设，方便住户日常生活和出行。”2019年2月20日，中共吉安市委吉安市政府印发吉字〔2019〕19号《关于印发2019年全市重点项目安排的通知》，其中阳明山片区棚改项目属于中心城区城建重点项目中59个安居工程项目之一。该项目总投资99700万元，2019年计划投资69790万元。2019年3月29日，吉安市市本级棚户区改造项目推进指挥部发布吉市棚改指字〔2019〕2号《吉安市2019年市本级棚户区改造项目实施方案》，其中吉州区阳明山片区为2019年24个市本级棚户区改造项目（剔除井开区）之一。2019年4月26日，吉安市政府发布《2019年政府工作报告》，其中2019年工作安排中明确：“推进老旧城区更新改造。深化老旧小区‘三改三通三进’三年行动，吉州区、青原区分别再打造10个以上精品示范点……加大棚户区、城中村改造力度，新开工改造棚户区3.8万套。”2019年3月20日，吉安市发改委向吉安市房地产管理局出具《关于阳明山片区棚户区改造项目纳入我市国民经济和社会发展年度计划的审核意见》：“经审核，阳明山片区棚户区改造项目纳入我市2019年国民经济和社会发展年度投资计划。”吉安市自然资源局2019年4月8日向吉安市房地产管理局出具《关于市本级棚户区改造项目的建设用地意见》：“阳明山片区棚户区改造项目符合吉州区土地利用总体规划和国家现行用地政策，我局原则同意该项目用地在依法完成拆迁安置工作后，再依法办理相关用地手续。”2019年4月10日，吉安市自然资源局出具吉市自然资函〔2019〕44号《关于阳明山片区棚改项目实施的规划意见》：“根据吉字〔2019〕19号文件，阳明山片区棚改项目已列入2019年全市重点项目。该范围位于《吉安市城市总体规划（2007-2020年）》建设用地范围内，符合规划要求。”2019年4月11日，阳明山片区棚户区改造项目推进组向阳明山片区棚户区改造范围内的广大居民朋友发出的一封信，宣传棚改政策，并告知禁止在征收范围内进行建（构）筑物的改建、扩建，对房屋内部进行、抢修等，否则按未违建予以拆除，不作任何补偿。并于2019年4月22日在征收范围内对该片区房屋现状进行公告。吉安市房地产管理局拟定《房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》，通过向吉安市财政局、吉安市发改委发放《征求意见表》的形式，对该征求意见稿的合法性、合理性、可行性进行论证，该两部门分别于2019年4月8日表示无意见。4月18日，吉安市房地产管理局向吉安市政府提交吉市房管〔2019〕57号《关于将（征求意见稿）予以公示的请示》。2019年4月26日，吉安市征收办在征收范围内张贴《房屋征收补偿实施方案征求意见的公告》并附征求意见稿，征求意见期限为2019年4月26日至5月26日。在征求意见期间，吉安市征收办未收到被征收人的书面意见。2019年4月30日，吉安市征收办委托北京达飞安评管理顾问有限公司（以下简称北京达飞安评公司）对涉案项目进行社会稳定风险评估。2019年5月17日，北京达飞安评公司对涉案项目作出《社会稳定风险评估报告》。同日，吉安市征收办向吉安市政法委报备该《社会稳定风险评估报告》，吉安市政法委办公室于同日同意备案。2019年5月27日，吉安市政府作出吉府字〔2019〕65号《房屋征收决定》并附《关于吉州区阳明山片区棚户区改造项目房屋征收决定书》《关于吉州区阳明山片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》和《房屋征收补偿实施方案》及该项目征收红线图。熊新根前述房屋属于征收红线范围内。熊新根不服该房屋征收决定，向本院提起行政诉讼。另查明，吉州区阳明山片区棚户区改造项目推进组分别于2019年6月12日、8月12日和10月16日向吉安市中心城区棚改项目阳明山地块打入阳明山项目征收补偿款1亿元、1亿元和1亿元。涉案项目的社会稳定风险评估报告中载明：“资金筹措：由政府主导，开设征收补偿专项资金，补偿征收资金陆续到位中”。2019年10月11日，熊新根与吉安市征收办签订了涉案房屋的征收与补偿协议，涉案房屋已于诉讼前被吉安市政府拆除。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。实践中，整个征收补偿过程可划分为征收行为、补偿行为和强制或非强制实施行为，其中补偿行为是征收行为的必然结果，也是实施征收行为的前提条件。由于征收行为、补偿行为与实施行为的分析，被征收人既可能认为上述三个阶段的行政行为均不合法，也可能仅认为征收过程中的某一行政行为不合法，因而提起行政诉讼。为了更好地推进征收补偿依法、有序、平稳进行，应当允许被征收人在对征收行为合法性保留异议权利的前提下，现行鼓励和引导其以签订补偿安置协议的方式先行解决补偿问题，以减少纠纷。但被征收人签订补偿安置协议并领取相应补偿费用后，如坚持认为征收行为违法，仍可在法定期限内依法对征收行为提起行政诉讼，而不能认为签订补偿安置协议或领取相应补偿费用后，被征收人即丧失相应原告主体资格，无权提起相关行政诉讼；除非补偿安置协议对被征收人放弃相关诉讼权利并取得相应之补偿已经进行了明确约定。本案中，熊新根与吉安市征收办签订的征收与补偿协议没有对熊新根放弃相关诉讼权利并取得相应之补偿进行明确约定。故吉安市政府关于熊新根不具备本案原告诉讼主体资格的答辩意见不能成立。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十三条对市、县级人民政府实施房屋征收应当履行的义务作出了明确规定。本案中，涉案项目系吉安市中心城区棚户区改造建设项目，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（四）项规定的“由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要”，属于公共利益的需要。根据被告提交的证据，涉案项目符合吉安市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。该项目也纳入了吉安市2019年重点项目。吉安市政府在作出吉府字〔2019〕65号《房屋征收决定》前，吉安市征收办对征收红线范围内房屋产权情况进行了摸底调查；吉安市房地产管理局拟定《房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》，经有关职能部门论证后进行为期30日的公示，向社会公众征求意见，在征求意见期间未收到书面意见。期间，吉安市征收办也委托了北京达飞安评公示对涉案项目进行社会稳定风险评估，该评估结论亦经吉安市政法委办公室备案同意，吉安市政府已经履行了社会稳定风险评估责任。涉案项目征收总户数约400户，其中城房约200户，农房约200户，2019年投资资金6.979亿元，房屋征收决定作出后，陆续有3亿元的资金到账，且政府负责筹措资金，能够保证征收补偿费用足额到位。吉安市政府作出房屋征收决定后，在征收范围内进行了公告，并告知了被征收人申请行政复议和提起行政诉讼的权利。吉安市政府吉府字〔2019〕65号《房屋征收决定》的作出基本符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定。熊新根诉请撤销该《房屋征收决定》的理由不能成立，其诉讼请求不予支持。据此，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十条、第十二条、第十三条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告熊新根的诉讼请求。案件受理费50元，由原告熊新根负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院（在递交上诉状之日起七日内，预交案件上诉受理费50元，款汇至江西省高级人民法院，并将缴费凭证交至本院；户名：江西省高级人民法院；账号：14×××42；开户行：农行南昌市环湖支行；诉讼费缴纳时请务必在用途中注明“诉讼费”。如逾期不缴纳，按自动撤回上诉处理）。（此页无正文）审判长 吴 山审判员 罗英秀审判员 钟君林二〇一九年十二月十一日法官助理胡传义书记员伍义华附：本判决书所适用的法律法规《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。