四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)川32行初10号 原告：蒲俊禄。 委托诉讼代理人：裴辉,四川路标律师事务所律师。 委托诉讼代理人：蒲吉花（蒲俊禄之女）。 被告：汶川县人民政府。住所地，四川省汶川县威州镇东街125号。 法定代表人：旺娜，女，系该县县长。 委托诉讼代理人：蒲吉林，男，汶川县司法局副局长。 委托诉讼代理人：边思瑶，女，北京炜衡（成都）律师事务所律师。 第三人：张玉全。 委托诉讼代理人：何世抄（张玉全之女婿）。 原告蒲俊禄不服汶川县人民政府颁发给第三人张玉全的《农村土地承包经营权证》中3.84亩土地的颁证行为，于2019年10月14日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月14日受理后，分别于2019年10月21日、25日向被告汶川县人民政府、第三人张玉全送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月25日公开开庭审理了本案。原告蒲俊禄的委托诉讼代理人裴辉、蒲吉花，被告汶川县人民政府的委托诉讼代理人蒲吉林、边思瑶，第三人张玉全及其委托诉讼代理人何世抄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告汶川县人民政府（以下简称:汶川县政府）于1999年1月1日向张玉全颁发了农村土地承包经营权证。该农村土地承包经营权证载明内容中，确认第三人张玉全享有汶川县威州镇布瓦村（以下简称：布瓦村）三组连子上3.84亩土地的承包经营权。 原告蒲俊禄诉称，1982年布瓦村发包给原告21.03亩的土地。在1984年至1993年期间，原告与张玉全协商，将面积为3.84亩的土地借给张玉全耕种使用。在1993年前后，原告迁至威州镇××号，但原告家中还有其母亲蒲毓玉的户口在布瓦村。根据减人不减地的政策，在1999年第二轮土地承包确权时，原告对原村集体组织布瓦村第一轮确认面积21.03亩土地继续享有承包权。被告作为土地承包经营权证的法定颁发主体，在第二轮土地发包过程中向张玉全颁发土地承包经营权证时未严格审查，导致原告丧失了诉争土地3.84亩的承包经营权，至今该涉案土地的经营权仍然因汶川县政府颁发的承包经营权证确认在张玉全的名下。目前汶川县政府正在对村集体土地面积进行确权，故原告为维护自己作为农民该拥有的基本权利，特起诉至法院，请求法院在查明事实的基础上依法撤销1999年汶川县政府向张玉全颁发案涉3.84亩（地名：连子上）土地的《农村土地承包经营权证》。 蒲俊禄为支持自己的主张向本院提交以下证据： 1.身份信息复印件，拟证明蒲俊禄、汶川县政府及张玉全为本案的适格当事人； 2.1982年布瓦村第一轮土地承包表复印件一份，汶川县人民法院判决书复印件一份，拟证明蒲俊禄以户主身份承包布瓦村21.03亩的土地； 3.蒲俊禄现居住地××州××村村委会出具的证明一份，拟证明蒲俊禄至今为无土地承包的农村人口，具有在原所在村集体享有承包土地的主体资格； 4.原居住村集体布瓦村村委及时任村委书记陈发英出具的证明复印件三份，拟证明蒲俊禄原所在村集体布瓦村在第二轮土地承包确权时错误将土地发包给张玉全； 5.汶川县政府相关部门及威州镇政府的情况说明复印件两份，拟证明汶川县政府未能依法纠正错误颁发土地经营权证的行为。 6.蒲毓玉的身份证复印件一份，土地承包经营权证一份，拟证明1999年第二轮土地承包时蒲毓玉还在布瓦村居住，应当继续享有承包土地的权利。 汶川县政府对蒲俊禄提交的证据质证如下：第一组证据身份信息的真实性和合法性无异议，关联性请合议庭综合评议；第二组证据判决书的真实性和合法性无异议，关联性有异议，汶川县的民事判决是驳回了蒲俊禄的相关诉讼请求，不能证明案涉土地为蒲俊禄所有；第三组证据新桥村村委会的证明，对关联性持异议，与本案无关不能达到蒲俊禄的证明目的；第四组证据布瓦村陈发英的证明，相关的证人应当出庭作证，现仅有书面证明，其真实性无法确认，不能达到蒲俊禄的证明目的；第五组证据汶川县农业畜牧和水务局、威州镇政府的答复、农牧局的说明，仅能说明蒲俊禄与张玉全之间此前对案涉土地发生过争议，在第一轮承包时可能系蒲俊禄所有，但不能说明在第二轮时蒲俊禄仍然享有案涉土地承包经营权，不能达到蒲俊禄的证明目的；第六组证据该身份证上签发时间为1990年12月31日无法证明第二轮土地承包时蒲毓玉实际还在布瓦村的事实。对2000年颁发给蒲毓玉的农村土地承包经营权证的真实性、合法性予以认可，对关联性请合议庭予以评判。 张玉全对蒲俊禄提交的证据质证如下：对第一份身份信息证明无异议，对1982年的土地承包表无异议，新桥村村委会出具的证明1份与本案无关不予认可；陈发英的证明不能作为本案有效证明。其他的质证意见与汶川县政府一致。 经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：对第一组证据的真实性、合法性、关联性本院均予以确认，该组证据能够证明蒲俊禄、汶川县政府及张玉全为本案的适格当事人。对第二组证据的真实性、合法性、关联性本院予以确认，该组证据能够证明汶川县人民法院在（2018）川3221民初238号蒲俊禄诉张玉全返还原物纠纷一案中，经过庭审，汶川县法院查明1982年第一轮土地承包时本案诉争土地由蒲俊禄予以承包，但蒲俊禄无相应书面权证的事实，能够达到蒲俊禄的证明目的。对第三组证据的真实性、合法性，关联性本院予以确认，该组证据能够证明蒲俊禄在现居住地××州××村无承包土地，其在原所在村集体享有承包土地的主体资格，该组证据能够达到蒲俊禄的证明目的。对第四组证据的真实性、合法性、关联性本院均不予确认，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条“当事人向人民法院提供证人证言的应当符合（一）写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；（二）有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明；（三）注明出具日期；（四）附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件”，该组证据中陈发英、张玉文、董天福三人的证人证言，仅有三人的签名，均无三人的基本情况信息，同时，也未附有居民身份证复印件及陈发英系村委书记的身份相关证明材料，故对此组证据不予确认，不能达到蒲俊禄的证明目的。对第五组证据的真实性、合法性予以确认，对其关联性不予认可，该组证据仅能够证明蒲俊禄与张玉全因案涉土地发生争议，不能达到蒲俊禄的证明目的。对第六组证据的真实性、合法性、关联性予以确认，该组证据能够证明蒲毓玉系布瓦村人，享有在布瓦村承包土地的权利，其在2000年1月1日依法取得布瓦村第二轮4.7亩土地承包经营权证。 汶川县政府辩称：1.汶川县政府的颁证行为仅是土地承包经营权的公示行为，而非承包经营权的创设行为，本案不属于行政诉讼的受案范围；2.蒲俊禄的诉讼超过起诉期限。故认为蒲俊禄的诉求缺乏法律依据和事实证据的支撑，应予驳回。 汶川县政府为支持自己的主张向本院提供证据一份：1999年布瓦村土地承包台账，拟证明汶川县政府作出的颁证是依据布瓦村的农村土地承包经营台账。 蒲俊禄对汶川县政府的证据质证如下：对该组证据的合法性、关联性持异议，该表格不能证明布瓦村台账制作的依据和案涉土地的承包履行了法定程序。 张玉全对汶川县政府的证据予以认可。 经庭审质证，本院对该份证据的真实性、合法性、关联性予以确认，能够证明1999年张玉全与布瓦村建立了土地承包关系，政府依据此台账向张玉全予以颁证。 张玉全述称，1.该涉案土地当时是双方口头协商，在蒲俊禄自愿放弃的情况下予以转包；2.第二轮承包时，蒲俊禄自愿放弃承包权，现持有的农村土地承包经营权证是依法取得。承包后种植已经20年，到现在蒲俊禄提出该土地为其所有，这是对法律事实的不尊重，其无权再主张有案涉土地的承包经营权；3.关于蒲俊禄称颁证机构未严格审查不是事实，政府的整个颁证过程合法合规。综上，张玉全认为农村土地所有权属于集体，村民享有承包权，第三人依法承包案涉土地，合法权益应当受到保护，请求法院依法驳回蒲俊禄的诉讼请求。 张玉全为支持自己的主张提交以下证据：1.1999年布瓦村会计台账；2.1999年土地承包经营权证书；3.缴纳税费的相关票据；4.税费缴纳监督手册；5.汶川县人民法院民事判决书1份；以上证据拟证明张玉全的土地承包经营权证书是合法有效的。 蒲俊禄对张玉全的证据质证如下：对该组证据不认可。农民税费缴纳手册的票据与本案无关，缴纳税费是第三人的法定义务；2.台账和登记表与本案没有关联性；3.判决书与本案无关联性。 汶川县政府对张玉全的证据质证如下：1.1999年台账与汶川县政府提交的一致，其三性均予以认可；2.1999年土地承包经营权证证明案涉3.84亩土地为张玉全实际承包，对于其三性予以认可；3.缴纳税收的票据与监督手册的真实性和合法性予以认可，关联性请合议庭综合评议。4.张玉全提交的判决书与蒲俊禄提交的判决书一致，其三性予以认可。 经庭审质证，本院对该组证据予以确认，该组证据能够证明1999年第二轮土地承包时案涉土地系张玉全承包。 本院根据当事人当庭的陈述和各方的质证意见，经庭审综合认定以下事实：蒲俊禄与张玉全因布瓦村连子上，面积为3.84亩的土地承包经营权发生纠纷。1982年第一轮土地承包时，该诉争土地系蒲俊禄承包，但蒲俊禄没有相应权证。1999年第二轮土地承包时，该诉争土地系张玉全承包，并取得了土地承包经营权证，该土地承包经营权证的承包期限为1999年1月至2029年12月。2016年蒲俊禄与张玉全因该诉争土地经汶川县威州镇人民调解委员会多次调解未果，后又经汶川县威州镇人民政府、农业畜牧和水务局等对此事再次进行多次调解仍然未果。蒲俊禄遂于2018年8月6日以要求张玉全返还原物纠纷一案诉至汶川县人民法院，汶川县人民法院立案后，经审理认为“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，故在张玉全的农村土地承包经营权证未到期以及未被撤销或注销前，张玉全依法享有该诉争土地的承包经营权和使用权，因此判决驳回蒲俊禄的诉讼请求”。为此，蒲俊禄于2019年10月14日以土地行政管理（土地）纠纷一案向本院提起诉讼，请求撤销汶川县政府向张玉全颁发的诉争土地承包经营权证。 另查明，1982年第一轮土地承包时，蒲俊禄享有布瓦村（地名为：小布瓦房后大田头，左界蒋明玉，右界蒲俊兴）的4.7亩土地承包经营权，1999年第二轮土地承包时，汶川县政府将该块土地颁证确认给他人所有，为此，蒲俊禄遂提出自己的主张，汶川县政府于2000年1月1日重新颁发承包经营权证予以了纠正。该承包经营权证载明“承包方代表姓名：蒲毓玉；承包期限为1999年1月1日至2029年12月31日止；承包方式：经营承包；承包土地用途：农业生产；承包方土地承包经营权共有人：蒲毓玉、蒲俊禄、王明秀、蒲吉军、蒲吉蓉、蒲吉花、蒲吉明；承包地总面积：地块名称房后大田头，面积4.7亩，等级上，地类旱地，四至东蒋明玉地界，西蒲俊兴地界，南田边高坎，北田后边高坎”。 本院认为，庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点：1.本案是否超过起诉期限；2.本案是否是行政案件的受案范围；3.本案争议的土地是否通过法定程序向第三人发包。进行了辩论。 一、本案是否超过起诉期限。 《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称：《行政诉讼法》）第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”，《最高人民法院关于适用＜行政诉讼法＞的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。从以上法律规定可以看出，蒲俊禄对汶川县政府1999年的颁证行为不服，直接向人民法院提起诉讼的，其起诉期限应当从知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；如果蒲俊禄认为行政机关作出行政行为时，未告知其起诉期限，则起诉期限从蒲俊禄知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，1999年第二轮土地承包时，汶川县政府依据布瓦村村委会提供的土地承包经营台账，将诉争土地承包经营权颁发给张玉全，虽然汶川县政府没有将该颁证内容告知蒲俊禄，但1999年第二轮土地承包是全国范围内普遍性的农村土地承包登记，作为享有第一轮土地承包经营权的蒲俊禄，对与自己切身利益相关的土地登记，理应密切关注和知晓。同时从庭审查明的事实“1999年第二轮土地承包时，汶川县政府将布瓦村属于蒲俊禄承包经营权的4.7亩土地承包经营权颁发给他人所有，蒲俊禄通过自己的主张，由汶川县政府于2000年1月1日将颁证错误的4.7亩土地承包经营权予以了纠正，并重新颁证确认给蒲俊禄家且该承包经营权证上承包总面积仅有4.7亩土地。”由此，可以进一步证明蒲俊禄在2000年1月1日，即知晓汶川县政府未向其颁发本案诉争土地的承包经营权，其不再继续享有该土地承包经营权的事实。故本院认为本案诉争土地在第二轮土地承包时，蒲俊禄找到汶川县政府纠正颁证，未得到汶川县政府颁发的该诉争土地承包经营权证，即应该根据《行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用＜行政诉讼法＞的解释》的相关规定在法定的起诉期限内（2000年1月1日至2001年1月1日止）向人民法院提起诉讼，主张自己的合法权益。本案蒲俊禄是在2018年8月6日才第一次向人民法院提起诉讼，且在庭审中蒲俊禄也未向法庭提供具有《行政诉讼法》第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。……”所规定的延长起诉期限的相符情形，由此本院认为蒲俊禄的起诉已经超过了法律规定的有效起诉期限，蒲俊禄在法庭辩论中提出2018年提起民事诉讼时，才知道汶川县政府颁证内容的理由，与本院查明事实不符，其辩解理由不能成立，对蒲俊禄提出本案未超过起诉期限的主张本院不予支持。故根据《最高人民法院关于适用＜行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第二项之规定，对蒲俊禄的起诉应当予以驳回。故本院对庭审中各方当事人的另外两个争议焦点不再进行评述。本案经合议庭合议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、四十八条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条、第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下： 驳回原告蒲俊禄的起诉。 本案不交纳诉讼费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  王代华 审判员  昌 玲 审判员  杨君志 二〇一九年十二月十日 书记员  秋里措 附法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。 2、《中华人民共和国行政诉讼法》四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。 …… 3、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 4、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： …… （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； ……