宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院 行政判决书﹝2019﹞宁0202行初93号原告宁夏德勤工程咨询有限公司，住所地：大武口区黄河西街446号。法定代表人段云霞，系该公司董事长。委托诉讼代理人吴倩，宁夏言成律师事务所律师。委托诉讼代理人高宗超，宁夏言成律师事务所实习律师。被告平罗县发展和改革局，机构地址：平罗县行政中心办公大楼三楼西侧（玉皇阁大道218号）。负责人张万清，系该局局长。出庭负责人许天涛，系该局副局长。委托诉讼代理人魏汉金，系该单位员工。委托诉讼代理人孙立文，宁夏大潮人律师事务所律师。 原告宁夏德勤工程咨询有限公司（以下简称德勤工程公司）因不服与被告平罗县发展和改革局（以下简称平罗发改局）行政处罚及赔偿一案，于2019年11月27日向本院提起诉讼。本院受理后，于2019年12月6日向被告平罗发改局送达原告诉状副本及证据、应诉举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月24日公开开庭审理了本案。原告德勤工程公司的委托代理人吴倩、高宗超、被告平罗发改局的出庭负责人许天涛、委托代理人魏汉金、孙立文均已到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年10月15日，平罗县投资项目投标领导小组办公室下发了平政招标办法﹝2019﹞1号《关于招标代理宁夏德勤工程咨询有限公司招标过程中违规行为的通报》，平罗县红崖子乡红瑞村卫生改厕及道路恢复工程项目于2019年9月18日9时在石嘴山市公共资源交易中心三楼二号开标厅组织召开。在开标过程中，由于招标代理宁夏德勤工程咨询有限公司编制的招标文件出现重大失误，导致该项目废标,给红崖子乡人民政府年底目标任务的完成造成了很大损失。作为招投标代理机构工作人员，不熟悉招投标相关法律法规知识，不能及时了解掌握一些工程招投标过程常规性的知识，随意接纳承担代理业务，并且未将招投标备案、招标文件、招标控制价等相关资料经交易平台上传推送至监督部门审核，致使开标过程出现重大失误，严重影响了招标人工程的正常实施。为严肃工作纪律现责令宁夏德勤工程咨询有限公司三年内不许在平罗县境内承揽招标代理业务，并根据《宁夏建筑市场企业信用评定管理细则》（招标代理机构）对宁夏德勤工程咨询有限公司企业信用给于扣分。2019年10月28日，平罗发改局将该通报在平罗县人民政府的政府信息公开目录的投资招商模块予以公开。原告德勤工程公司诉称，原告宁夏德勤工程咨询有限公司于2009年11月19日成立，主要经营业务：工程招标代理；工程造价咨询甲级；工程造价司法鉴定；商务信息咨询服务；建筑工程管理服务；政府采购招标代理。2019年10月15日，被告作出了“关于招标代理宁夏德勤工程咨询有限公司招投标过程中违规行为的通报（平政招标办发﹝2019﹞1号）”文件（以下简称《通报》），2019年10月28日被告将《通报》在平罗县人民政府网站公开发布。该《通报》决定：“为了严肃工作纪律现责令宁夏德勤工程咨询有限公司三年内不许在平罗县境内承揽招标代理业务，并本根据《宁夏建筑市场企业信用评定管理细则》（招标代理机构）对宁夏德勤工程咨询有限公司信用给予扣分”。被告责令原告三年内不许在其县境内承揽招代理业务是没有任何法律法规依据，是违法行为，是典型的行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的行为，严重侵侵犯了原告正常市场经营权，给原告带来不可估量的经济损失，严重损害了原告的合法权益。2019年10月原告与平罗县自然资源局签订“组织开展平罗县2019年退化草原人工种草生态修复项目采购招标活动”的《招标代理委托协议书》（合同编号NXDQ2019CG010），10月14日之前原告对招标的前期技术参数设置、标段划分方案编制等相关工作全部完毕，11月5日在宁夏回族自治区公共资源交易网发布招标公告，预计11月26日开标。但是在11月20日平罗县自然资源局给原告下发终止招标代理委托协议的函，终止与原告的委托代理协议，其理由是：根据平罗县政府投资项目招标领导小组办公室（平政招标办发﹝2019﹞1号）文件精神。仅此一件事情被告的违法行为就给原告造成经济损失60000元。为了维护原告的请求：1.请求依法确定被告作出的“关于招标代理宁夏德勤工程咨询有限公司招投标过程中违规行为的通报（平政招标办发﹝2019﹞1号）”行为违法；2.请求依法判令被告撤销其作出的“关于招标代理宁夏德勤工程咨询有限公司招投标过程中违规行为的通报（平政招标办发﹝2019﹞1号）”文件；3.请求依法判令被告赔偿原告经济损失60000元；4.本案诉讼费用由被告负担。原告德勤工程公司提交并庭审出示如下证据：证据一、营业执照一份，证明原告的经营范围包括工程招投标代理业务。证据二、平罗县发展改革和科学技术局行政许可行政确认其他行政权力清单，证明被告是平罗县工程建设项目招标事项管理的职能部门，具有行政主体资格。证据三、关于招标代理宁夏德勤工程咨询有限公司招投标过程中违规行为的通报（平政招标办发﹝2019﹞1号），网页截屏一份，证实被告是典型的行政机关滥用行政权力排除或限制竞争的行为，严重侵犯了原告的正常市场经营的行为。证据四、关于终止平罗县2019年退化草原人工种草生态修复项目招标代理的函，证明平罗县自然资源局根据被告下发的关于招标代理宁夏德勤工程咨询有限公司招投标过程中违规行为的通报，终止了与原告的合作，被告的违法行为侵犯了原告的市场经营权，滥用行政权力排除或者限制原告的竞争行为的具体结果。证据五、原告与平罗县自然资源局签订的《代理协议》、《平罗县2019年退化草原人工种草生态修复项目采购招标文件》、《国家改革委办公厅关于招标代理服务收费有关问题的通知》、《政府采购进场交易项目（招标文件招标公告）审核意见书》、《政府采购进场交易项目（终止公告）审核意见书》，证明原告与平罗县自然资源局招标代理工作全部完成，劳动付出66622.7元，因被告滥用行政权力，直接造成经济损失66622.7元。被告平罗发改局辩称，1. 平政招标办发﹝2019﹞1号不是行政处罚决定，是行政机关内部就相干问题的通报，不属于行政诉讼法规定的可诉行政行为，对原告违反招标法的行为，被告多次通知原告到单位进行询问，原告拒不配合的情况下，尚未作出行政处罚决定；2.被告在行政内部所发的通报，内容属实，原告在早投标代理工作中未尽职责，因其失误给相关单位造成巨大的损失，其应承担相应的责任。被告平罗发改局庭审出示如下证据：证据一、平政招标办发﹝2011﹞251号文件，证实平罗县投资招标领导小组成立于2011年12月8日。证据二、平政招标办发﹝2019﹞1号，证实因原告在招标代理过程中存在重大失误，被平罗县政府投资项目招标领导小组办公室通报，责令原告三年内不许在平罗县境内承揽招标代理业务。证实该文件不属于行政处罚。是行政处罚尚未作出前，对行政相对人的行为在内部予以通报，起到警示作用。该通报包含两个内容，1.责令原告三年内不许在平罗县境内承揽招标代理业务，使用的词是“责令”，责令原告自行不得执业，不是限制或禁止原告执业；2.根据管理细则对原告企业信用给予扣分，扣多少分，由谁扣分在行政处罚决定作出后，才予以明确。该通报是行政处罚的前置程序。证据三、宁建（建）发﹝2017﹞33号，宁建规发﹝2018﹞17号文件，证实招投标办法生效、调整的时间为2018年12月26日。证据四、施工招标文件，证实原告在代理红崖子乡招标项目中，在投标人须知第三章第一款工程总报价中错误引用了已经调整的评分标准，致使招标工作实效。证实原告作为专业的招标代理公司，在代理招标工作中，不学法，不尽责，导致招标工作造成重大损失。证据五、行政监督平台项目信息一组，证实原告在履行招标代理工作中，没有将招投标相关资料，通过电子招投标平台，传送至被告处，在被告未审核通过的情况下，将不符合招标文件已废止的规定，作为招标文件的公示，导致招标工作实效。证据六、复议申请，复议答复、招标结果复议会、废标公告，证实因原告的重大失误，为挽回损失，原告提出对招标结果复议，并经招标委员会复议，被告答复，第一次招标结果无效，重新招标。经庭审质证，对被告平罗发改局的证据，原告德勤工程公司的质证意见如下：原告对证据一、三无异议。对证据二的真实性无异议，但是严重违法，对证明目的不予认可。对证据四、五的真实性和合法性及证明目的无异议，对关联性有异议。对证据六的真实性和合法性及证明目的无异议，对关联性有异议。对原告德勤工程公司的证据，被告平罗发改局的质证意见：对证据一无异议。对证据二的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，证据二系平罗县发展改革和科学技术局的责权利清单，该责权利清单没有注明是哪年到哪年使用该清单，该清单的单位名称系被告2019年前的名称。对证据三通报的真实性、合法性、关联性无异议，对网页截屏有异议，对证明目的有异议，被告的行为系行政单位内部对尚未作出行政处罚的违规违法行为，所做的警示，并不是具体的行政处罚行为。没有限制或者禁止原告在平罗县从事其业务范围内的工作。责令其单位对其违规行为在尚未作出行政处罚前的警示，不侵犯原告的实体权利。对证据四函件本身的真实性不持异议，对关联性和合法性、证明目的有异议，该函件明确是鉴于原告在其他项目招标代理中出现失误，根据平政招标办发﹝2019﹞1号，经平罗县自然资源局研究决定，终止了与原告的采购代理合同，该函件是平罗县自然资源局依据相关事实作出的决定，是通过函件形式通知原告，平罗县自然资源局终止合同是否合法、合理，属另一行政行为，该行政行为未经法院等机关裁决，平罗县自然资源局终止合同，是否合法与本案无关。对证据五的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，不具有真实性，是鉴于原告所提证据，是与其他行政机关双方所做，被告未参与、无法判断其真实性。不具有合法性是基于被告作为招投标工作的监督机关，与其他行政机关没有行政隶属关系，仅是在招投标行为过程中对违法违规行为进行监督职责。平罗县自然资源局与原告招标代理工作，被告并未要求平罗县自然资源局终止合同。不具有关联性是平罗县自然资源局是否终止合同，由平罗县自然资源局依据法律规定作出决定，被告无权对平罗县自然资源局相关行政行为予以干涉。对原告以代理合同所约定的代理费要求赔偿，赔偿主体错误，赔偿数额没有客观事实支撑，该费用包括代理合同履行完毕，成果完成后，才发生的费用，而原告所称的代理行为，鉴于其尚未开始，即被终止，没有实质损失。本院对原、被告的证据分析认证如下：关于被告平罗发改局的证据，原告对证据一、三无异议，对证据一、三的证明效力予以确认。被告平罗发改局提交的证据二、四、五、六结合其提交的证据二，能够证实在平罗县红崖子乡红瑞村卫生改厕及道路恢复工程项目招标过程中，原告德勤工程公司未将招投标备案、招标文件、招标控制价等先关资料经交易平台上传推送至监督部门审核，且编制的招标文件出现重大失误，经施工招标结果复议会确定，根据《宁夏回族自治区招标投标管理办法》第四十三条（一）资格预审文件、招标文件的内容违反法律、行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则，影响资格预售结果或者潜在投标人投标的，招标人在分析招标失败的原因并采取相应措施后，本次招标结果无效，应当重新进行招标，后被告平罗发改局下设的平罗县政府投资项目招标领导小组办公室向各乡镇、各部门发布了平政招标办法﹝2019﹞1号《关于招标代理宁夏德勤工程咨询有限公司招标过程中违规行为的通报》，本院对上述事实予以确认，该通报责令被告三年内不许在平罗县境内承揽招标代理业务，并根据《宁夏建筑市场企业信用评定管理细则》（招标代理机构）对被告企业信用给予扣分，实质上属于行政处罚，未正式向被告发送，未听取被告的陈述、申辩便形成，但已经向各乡镇、部门告知，已经影响到被告的经营业务，该通报程序违法。关于原告的证据，原告提交的证据一被告无异议，本院予以确认。其提交的证据二没有标注年月，是否是现在被告的责权利清单无法确认，本院对该证据不予确认。其提交的证据三、四能够证实该通报已经影响到其实际的经营业务的事实，本院予以确认。其提交的证据五与本案无关，本院不予确认。经审理查明：原告德勤工程公司是具有工程招标代理资质的公司。2011年12月8日，平罗县人民政府成立平罗县政府投资项目招投标领导小组，领导小组下设办公室在被告平罗发改局。2019年10月15日，平罗县投资项目投标领导小组办公室对各乡镇、各部门下发了平政招标办法﹝2019﹞1号《关于招标代理宁夏德勤工程咨询有限公司招标过程中违规行为的通报》，通报平罗县红崖子乡红瑞村卫生改厕及道路恢复工程项目在开标过程中，由于招标代理宁夏德勤工程咨询有限公司编制的招标文件出现重大失误，导致该项目废标给红崖子乡人民政府年底目标任务的完成造成了很大损失。责令宁夏德勤工程咨询有限公司三年内不许在平罗县境内承招标代理业务，并根据《宁夏建筑市场企业信用评定管理细则》（招标代理机构）对宁夏德勤工程咨询有限公司企业信用给于扣分。2019年10月28日，平罗发改局将该通报在平罗县人民政府的政府信息公开目录的投资招商模块予以公开。原告认为被告的上述通报是没有任何法律法规依据，是违法行为，是典型的行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的行为，严重侵侵犯了原告正常市场经营权，给原告带来不可估量的经济损失，严重损害了原告的合法权益，故诉至本院，要求判如所请。本院认为，本案争议的焦点是下设在被告平罗发改局的平罗县投资项目投标领导小组办公室下发的平政招标办法﹝2019﹞1号《关于招标代理宁夏德勤工程咨询有限公司招标过程中违规行为的通报》（以下简称通报）是行政处罚前的阶段性、过程性行为，还是属于行政处罚，如果属于行政处罚是否事实清楚、程序合法。该通报是向各乡镇、各部门发出，责令原告三年内不得在平罗县境内承招标代理业务，并根据《宁夏建筑市场企业信用评定管理细则》（招标代理机构）对宁夏德勤工程咨询有限公司企业信用给于扣分，并且在平罗县人民政府的政府信息公开目录的投资招商模块予以公开，而且2019年11月20日，平罗县自然资源局根据该通报终止了与原告的招标代理合同。该通报不是在内部通报，是向平罗的各乡镇、部门，且已经给原告的经营造成了实际影响，被告辩称是行政处罚前的阶段性、过程性行为不符合相关事实。该通报并未向原告送达，亦未听取原告的陈述、申辩，其程序违法。原告关于涉案行政处罚违反法定程序、事实不清的诉讼理由成立，对原告要求撤销《关于招标代理宁夏德勤工程咨询有限公司招标过程中违规行为的通报》的诉讼请求，本院予以支持；原告要求被告赔偿其经济损失的诉讼请求无相应证据支持，本院不予支持。被告的辩解，与事实和法律规定不符，本院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下： 一、确认被告平罗县发展和改革局作出的平政招标办法﹝2019﹞1号《关于招标代理宁夏德勤工程咨询有限公司招标过程中违规行为的通报》行为违法；二、撤销被告平罗县发展和改革局作出的平政招标办法﹝2019﹞1号《关于招标代理宁夏德勤工程咨询有限公司招标过程中违规行为的通报》；三、驳回原告宁夏德勤工程咨询有限公司其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由被告平罗县发展和改革局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于石嘴山市中级人民法院。                         审 判长 姜绍燕                         审 判员徐宁                         人民陪审员刘宁                           二〇一九年十二月二十五日 书记员 王昕煜附：本判决适用法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条 人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：......（三）违反法定程序的本院特别提醒：当事人上诉的，应当于递交上诉状之日起至上诉期满后七日内，向石嘴山市中级人民法院缴纳上诉案件受理费，逾期则视为放弃上诉。