湖南省娄底市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘13行初78号原告娄底市凤点头广告有限责任公司，住所地湖南省娄底市娄星区新星南路。法定代表人刘韶辉，该公司总经理。委托代理人杜海洲，湖南民声律师事务所律师。被告娄底市人民政府，住所地娄底市湘中大道。法定代表人杨懿文，该市市长。委托代理人刘楚文，该市司法局工作人员。委托代理人龚娜，该市司法局工作人员。原告娄底市凤点头广告有限责任公司（以下简称凤点头公司）诉被告娄底市人民政府行政强制拆除及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭进行了审理，原告凤点头公司的法定代表人刘韶辉及其委托代理人杜海洲，被告娄底市人民政府的委托代理人刘楚文、龚娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告凤点头公司诉称，2017年6月29日，被告娄底市人民政府召开了整治农村墙体广告工作约谈会，2017年7月20日，被告下属的“娄底市城乡环境综合整治及建设工作领导小组”根据会议精神制作并发布了《整治农村墙体广告专项行动实施方案》，此后，原告已经安装在农村户外的广告牌悉数被拆除，因被告的违法行为给原告造成了巨大的经济损失，其发布的《整治农村墙体广告专项行动实施方案》违反了《中华人民共和国广告法》的相关规定。请求确认被告拆除原告户外广告的行政行为违法，由被告赔偿原告经济损失1395478.94元；并请求对娄整建发（2017）3号《整治农村墙体广告专项行动实施方案》进行合法性审查。被告娄底市人民政府辩称，被告从未实施过拆除原告户外广告牌的行为，原告系错列被告，其要求赔偿经济损失亦无事实根据。因被告并未对原告实施任何行政行为，其无权请求对娄整建发（2017）3号《整治农村墙体广告专项行动实施方案》进行合法性审查，且该实施方案对内是一个行政监督行为，对外是一个行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，请求驳回原告的起诉。原告凤点头公司向本院提交了以下证据：证据1、《整治农村墙体广告专项行动实施方案》；拟证明被告做出该实施方案违法，是该方案实施后导致农村广告大面积被拆除。证据2、娄底本地的新闻媒体从2017年6月至11月发表的关于开展农村墙体广告整治的新闻报道，根据2017年10月20日，娄底市召开的农村墙体广告与“牛皮癣”专项整治工作阶段总结暨“清零”行动会议上公布的统计数据，在这次整治活动中全市共清除农村墙体广告72961块，“牛皮癣”661570条；拟证明原告在农村的广告在这次行动中全部被拆除了，这次清除活动是在娄底市人民政府的组织下开展的。证据3、2017年7月15日娄底市中心医院与原告签订的《农村户外墙体广告拆除合同书》；证据4、2017年7月18日娄底恺德医院有限公司与原告签订的《农村户外墙体广告拆除合同书》。证据5、2017年8月17日涟源市妇幼保健院与原告签订的《农村户外墙体广告拆除合同书》。证据6、2017年8月18日涟源市民盟医院与原告签订的《农村户外墙体广告拆除合同书》证据7、2017年8月21日发给眼科医院的交办函。证据3-7共同拟证明广告都是在根据被告娄底市人民政府办公室的交办函的情况下拆除的。证据8、2017年10月18日娄底市整治办颁发的《关于农村墙体广告和牛皮癣列入城乡环境综合整建工作考评范围的通知》；拟证明娄底各县市区都是根据该通知实施的，没完成的还要扣分。证据9、2018年1月3日，娄底市人民政府市长杨懿文所做的《2018年娄底市政府工作报告》；拟证明被告法人做出的政绩是建立在损失广告公司利益的前提下。证据10、潘焕兰的证人证言及身份证复印件。证据11、朱燕归的证人证言及身份证复印件。证据12、刘一喜的证人证言及身份证复印件。证据13、谢洁江的证人证言及身份证复印件。证据14、梁伟华的证人证言及身份证复印件。证据10-14共同拟证明原告发布在农村的全部广告都是由于被告的原因全部被拆除。证据15、购买广告位置合同1296份，为此支付的费用630633元；拟证明原告为了便于在农村发布广告，与农村的农户签订了合同。证据16、因娄底整治墙体广告致使客户未支付费用的客户清单，总额为311127.97元；拟证明被告突然开展整治活动导致的经济损失。证据17、为履行合同采购的原材料费用为：453717.97；拟证明原告与客户签订广告发布合同，由于被告的行为导致合同无法履行造成的损失。证据15-17三项证据合计直接损失金额为1395478.94元。被告娄底市人民政府向本院提交了以下证据：证据1、娄整建发[2017]3号关于印发《整治农村墙体广告专项行动实施方案》的通知；拟证明答辩人开展整治农村墙体广告专项行动的内容、形式，该次专项活动仅针对农村墙体广告，具体实施者为各相关职能单位。证据2、娄底市凤点头广告有限责任公司工商登记信息；拟证明被答辩人的经营范围，属于广告法所称的“广告经营者”，并非本案适格主体。被告对原告提交证据的质证意见：对证据1、2无异议，但认为达不到原告的证明目的；对证据3-6，正好说明原告不具备起诉资格，户外墙体广告是广告主自行拆除。对证据7-9的关联性有异议，达不到原告的证明目的；对证据10-14的三性均不认可；对证据15-17的关联性有异议。原告对被告提交证据的质证意见:证据1不合法，是政府的规范性文件；对证据2无异议。根据各方当事人的质证意见及庭审调查情况，对各方当事人提交的证据综合认证如下：对原、被告提交的证据中，对方当事人没有异议的，本院予以认定；提出了异议的，本院结合其他证据和庭审情况等综合分析认定。对本院认定的各方的证据能否达到其证明目的，本院予以综合评定。根据本院认定的证据、各方当事人的陈述及庭审调查情况，认定如下案件事实：为进一步抓好娄底市美丽乡村建设工作，全力推进城乡环境综合整治，促进娄底市经济社会又好又快发展，建设富饶美丽健康祥和的新娄底，2017年7月20日，娄底市人民政府下设的娄底市城乡环境综合整治及建设工作领导小组向市直各相关单位、各县市区整建办下发娄整建发[2017]3号《关于印发〈整治农村墙体广告专项行动实施方案〉的通知》(以下简称3号实施方案)，该实施方案载明：“根据6月29日市政府召开的整治农村墙体广告工作约谈会议精神，结合我市实际，特制定整治农村墙体广告专项行动实施方案。……经市政府研究同意，从7月1日开始，至国庆节前，开展为期3个月的整治农村墙体广告专项行动。……四、整治原则。整治农村墙体广告专项行动，按照‘谁的广告谁清除’原则和属地管理原则予以清除。能确定广告主体的广告，由市直相关职能部门牵头负责，并延伸到各县市区、各乡镇，督促广告主体单位负责清除。对个别不能确定广告主体的广告，按属地管理原则，由各级相关职能部门组织清除。五、工作分工。……具体分工如下：1、市政府督查室负责整治农村墙体广告工作的督办职责。2、市整建办负责整治农村墙体广告工作的督促、协调职责，及时向市政府反馈该项工作进展情况。3、市卫计委牵头履行娄底境内所有医院的农村医疗等墙体广告的清除职责。4、市教育局牵头履行娄底境内农村的教育招生、培训等墙体广告的清除职责。5、市食品药品监督局牵头履行娄底境内农村的食品、药品等墙体广告的清除职责。6、市工商局牵头履行娄底境内农村的违法墙体广告的清除职责。7、市住建局牵头履行娄底境内农村的建筑材料等墙体广告的清除职责。8、市经信局牵头履行娄底境内农村的电信、通信等墙体广告的清除职责。……七、工作要求。……3、加强督办，严肃问责。市政府督查室、市整建办要加强督办力度，督促相关单位立行立改。要将此项工作列入今年三季度、四季度的程序环境综合整建工作明查考评中，严格考评。如发现有未整改或整改不到位的单位按《关于加强娄底市城乡环境综合整治及建设工作督查问责的通知》（娄建发[2016]1号）的第三项第4条启动问责程序，严肃问责。”在3号实施方案确定的整治农村墙体广告专项行动期间内，凤点头广告公司发布的部分农村户外墙体广告被拆除。另查明，2017年7月15日，娄底市中心医院（甲方）与原告娄底市凤点头广告有限责任公司(乙方)签订《农村户外墙体广告拆除合同书》，甲方决定对该院2016年以来发布在全市范围内的400余块农村户外墙体广告进行集中拆除，甲方将此拆除工作交于乙方，并支付拆除费用11.5万元。娄底恺德医院有限公司、涟源市妇幼保健院、涟源市民盟医院等先后于2017年7、8月与原告娄底市凤点头广告有限责任公司签订《农村户外墙体广告拆除合同书》。本院认为，第一、能否支持原告提出的诉讼请求确认被告拆除原告户外广告的具体行政行为违法。本案中，原告提供了很多户外广告位置租赁合同、墙体广告位置租赁合同及广告合同书，这些证据虽然足以证明原告凤点头公司租赁了很多广告位置，制作发布了很多广告，但不能证明这些广告已经被拆除。而且，到底有多少户外广告被拆除，哪些地方的户外广告被拆除，原告自己也不清楚，更无充分的证据予以证明。而原告自己提供的证据《农村户外墙体广告拆除合同书》，足以证明是广告主自己决定拆除其户外广告，并由原告凤点头公司实施拆除的事实。因此，原告笼统提出确认被告拆除行为违法，该诉讼请求无事实依据，本院不予支持。第二、损失赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因此，获得国家赔偿以确认存在违法行为为前提。本案中，原告凤点头公司请求确认违法的诉讼请求未得到支持，故其提出的赔偿请求，本院亦不予支持。第三、合法性审查问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。经审查，本案中的3号实施方案并无明显违法之处。第四、凤点头公司的原告主体资格问题。被告提出凤点头公司不是涉案适格主体。根据广告法的规定，广告活动中的主体分为广告主、广告经营者、广告发布者、广告代言人等。本案原告凤点头公司为广告经营者和广告发布者，虽然不是广告主，但如果行政行为侵犯了广告经营者和广告发布者的合法权益，其也具有行政诉讼原告主体资格。因此，只要凤点头公司认为被告侵犯了其合法权益，并提供了初步证据，其就具有原告主体资格。本案中，凤点头公司具有原告主体资格。综上所述，原告凤点头公司虽然具有原告主体资格，但其提出的诉讼请求无事实和法律依据，理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告娄底市凤点头广告有限责任公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告娄底市凤点头广告有限责任公司承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  童志方审 判 员  朱卫煌人民陪审员  周桂文二〇一九年十二月九日书 记 员  李 芸附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。