广东省揭阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤52行终28号上诉人（原审原告）：陈锡湖，男，汉族，1948年1月9日出生，住揭阳市市辖区试验区。被上诉人（原审被告）：揭阳市自然资源局。住所地：揭阳市榕城区。法定代表人：江玉城，局长。委托代理人：林少彬，该局工作人员。委托代理人：李伟东，广东榕江律师事务所律师。上诉人陈锡湖因与被上诉人揭阳市自然资源局（以下简称揭阳资源局）不履行政府信息公开法定职责纠纷一案，不服揭阳市榕城区人民法院（2019）粤5202行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年11月30日，陈锡湖向原揭阳市国土资源局提交《揭阳市政府信息公开申请表》，请求公开东寨村河尾洪沟84亩耕地在土地利用总体规划中是耕地还是建设用地；2013年1330号文、2015年1354号文项目名称、四至、面积、长宽；东寨村集体留用具体位置。陈锡湖在申请表中“所需政府信息用途”选择“自身生活特殊需要”，“提供政府信息”选择“纸质文本”，“获取政府信息的方式”选择“邮寄”，“申请时间”落款日期“2018年11月30日”。2018年12月19日，原揭阳市国土资源局对陈锡湖的政府信息公开申请进行审核后，作出揭市国土资函[2018]872号《关于政府信息公开申请的答复》，答复内容如下：您申请公开的溪南街道东寨经济联合社84亩用地已经《广东省国土资源厅关于揭阳经济开发试验区2012年度第二批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字[2013]1330号）及《广东省国土资源厅关于揭阳空港经济区2015年度第四批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字[2015]1354号）批准农用地转用和土地征收，在土地利用总体规划中为建设用地（详见原报批用地土地利用总体规划局部图和2017年土地利用总体规划调整完善后规划局部图），地块的四至、面积及具体位置详见勘测定界图。并提供了溪南土地利用总体规划图（局部）、勘测定界图。2019年5月24日，陈锡湖不服上述答复向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销揭市国土资函[2018]872号《关于政府信息公开申请的答复》；2.揭阳资源局履行陈锡湖申请政府信息公开的请求，依法公开如下：国家依法征收东寨村集体土地有堤围、天福东路、溪南中学的建设用地共有多少面积，依法留给东寨村集体的留用地有多少面积，详细留用地的具体位置、土地提有者的企业主和企业名称，粤国土资（建）字[2013]1330号文件、粤国土资（建）字[2015]1354号文件的地籍名称，各经联社的土地面积东西南北四至图，宗地项目名称、项目法人代表揭阳资源局都要依法公开。另查明，2018年12月29日，揭委发[2018]25号《中共揭阳市委揭阳市人民政府关于印发〈揭阳市机构改革方案〉的通知》组建市自然资源局，将市国土资源局等职责整合。不再保留市国土资源局、市城乡规划局。原审法院认为，陈锡湖提供的证据不足以证实其是涉案土地权利人或者利害关系人，其与被申请的政府信息没有利害关系，揭阳资源局作出的政府信息公开答复或者不予答复行为，均不会对其权利义务产生实际影响，陈锡湖对揭阳资源局作出涉案政府信息答复行为不服不享有原告的主体资格，应当驳回陈锡湖的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第（十）项、第六十九条第一款第（八）的规定，裁定驳回陈锡湖的起诉。陈锡湖预交的案件受理费50元，予以退还。上诉人陈锡湖不服原审裁定，向本院提起上诉称，东寨村的动产和不动产，财务收支都由村委会管理调配，人口出生死亡，土地依法出让和私卖乱卖，事隔一段时间都作重新计算，改革开放几十年都是如此，每人多少然后张榜公布，就这样村委会便完成了土地重新分配的行为，陈锡湖河尾洪沟粮食田是本村80年代由两田制遗下来的承包田，并没有与村委会签订耕地承包合同是基层政府法律不健全，其责任是基层政府和村委会。土地三权，陈锡湖有经营权和承包权，这些都是合法权益。依据村委会组织法，陈锡湖有选举村委会成员和罢免村委会成员的权利，有承包耕地的权利和转包经营的权利。在本村范围内的耕地不动产一切经济活动有着监督支持和反对的权利。《物权法》第五十九条规定，农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有。《物权法》一百二十四条规定农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础双层体制，农民集体所有和国家所有，由农民集体使用的耕地和林地、草原及其它用于农业生产的土地，依法实行土地承包经营制度。原审裁定认为陈锡湖提供的证据不足以证实其是涉案土地权利人或者利害关系人，《土地管理法》第六条规定“任何单位和个人都有遵守土地管理法律法规的义务，并有权对违反土地管理法律法规的行为提出检举和控告”，而原审裁定是有悖于法律和对土地管理法的藐视。陈锡湖对粤国土资（建）字[2013]1330号文和粤国土资（建）字[2015]1354号文和已公开的揭市国土资函[2018]872号函件附的三张彩色图和二张黑白四至图，在庭审时的质证和辩论过程中，书记员都不作记录，当天庭审结束后，因家里有急事必需急速回家，只能相信法庭是公开公正，无有认真核对而签名，几天后复制庭审记录材料后发现漏记才打电话询问记录员。《土地管理法实施条例》第二十三条规定：具体建设项目需要土地者，必需依法申请使用土地，利用总体规划确定的城市范围内，国有建设用地能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地。东寨村龙新路与天福路交界处，潘厝围河尾洪沟83.88亩耕地是城市范围外的土地，2016年12月21日空港国土资源分局送达了信访事项告知书，国土资信告字[2016]第8号收书人陈宏泉，征收河尾洪沟83.88亩土地是空港管委会的政府行为，同时也指明粤国土资（建）字[2013]1330号文件粤国土资（建）字[2015]1354号文件是征收河尾洪沟宗地的法律文件和法律依据，上面所述两号文件是复印件，内容记录残缺不全，文件的权限是省政府批复空港各镇办申报农用地转建设用地的批复文件，里面都无详细记录显示地籍宗地图，宗地界址，两个公文文书内容农用地转建设用地的依法批准对河尾洪沟宗地的地籍名称，建设项目名称都无法认定与宗地的法律关系的依据，只有东寨经联社作为认定的依据，正因如此，陈锡湖申请粤国土资（建）字[2013]1330号文件粤国土资（建）字[2015]1354号文件的地籍名称和建设项目名称是本案的要点，而揭阳资源局始终都不作政府信息公开。综上所述，粤国土资（建）字[2013]1330号文件粤国土资（建）字[2015]1354号文件对东寨村河尾洪沟宗地事实的认定是含糊不清，证据不明，于法无据，适用法律错误，空港管委会和空港资源局强征东寨村河尾洪沟83.88亩粮食田是违反了《土地管理法实施条例》第二十三条的相关规定，建设用地必须是城市范围内的国有建设用地，河尾洪沟83.88亩耕地是城市范围外的耕地，为了认定案件的事实真相，依据《行政诉讼法》第四十一条的相关规定，陈锡湖申请二审人民法院依法调取由揭阳资源局保存:（1）2013年粤国土资（建）字[2013]1330号公文文书，粤国土资（建）字[2015]1354号公文文书，揭阳市自然资源局申报广东省政府农用地转建设用地申报和批复的文书；粤国土资（建）字[2013]1330号文件粤国土资（建）字[2015]1354号文件文书建设项目可行性研究论证时建设项目用地予审报告。（2）调取市自然资源局土地主管部门留用地指标管理台账，以村为单位东寨村留用地指标核定使用调剂注销等动态。揭阳资源局2018年12月19日邮寄给陈锡湖签收揭市国土资函[2018]872号函件里面三张彩色图，二张勘测定界图，2012年彩色图一，2010年至2020年溪南街道土地利用总体规划图图例说明：颜色为粉红色是建设用地（一）准许建设用地；（二）有条件建设区；（三）特殊用地。2015年彩色图二图例说明：颜色为粉红色是建设用地（一）独立建设用地；（二）特殊用地；（三）A地块是国家级建设项目。彩色图三，空白上面写2017年土地利用总体规划调整后规划（局部图）调整项目不清，位置不清、面积不清（上报省政府调整）（还是省政府已批复调整）这些都不清，三张彩色图土地规划的位置都不同，国家依法制订的土地利用规划是2006年至2020年15年期限，土地利用总体规划编制的内容是控制性详细规划图和修建性详细规划图与上面三张彩色图所标明的内容完全不同，黑白勘测定界图的位置是东寨村河尾洪沟宗地，我们2019年2月14日拍摄于资源局规划科内墙上挂图十九号路它的终点是仁辉村道和龙飞村道的中间，勘测定界图延伸通过河尾洪沟83.88亩地，改其名为东一直。综上所述，揭阳资源局的行为是弄虚作假，虚构三张彩色土地利用总体规划图和勘测定界图。人民法院审理查明案件以事实为依据，以法律为准绳，在法律面前人人平等。揭阳资源局用虚构粤国土资（建）字[2013]1330号文件粤国土资（建）字[2015]1354号文件非法征收东寨村河尾洪沟83.88亩土地的行为在原审辩论和质证过程中都已得到证实。原审法院应当依法追究其责任，经审理查明陈锡湖在申请表中所需政府信息用途，选择自身生活特殊需要，这些论述是与事实不符，陈锡湖在提交证据一，自身随带的申请表签名一共有四人，我们是代表一百多户农户、农民申请政府信息公开的。陈锡湖、陈宏泉、陈腊石、陈潮新这四人是同时联名一起申请政府信息公开，收函件是陈锡湖一人，因此只有一人，原审裁定的论述是只作选择性的审理查明。综上，原审裁定认定基本事实不清，证据不足，于法无据，适用法律错误，请求二审法院撤销揭阳市榕城区人民法院（2019）粤5202行初26号行政裁定书。被上诉人揭阳资源局辩称，一、原审裁定认定陈锡湖对揭阳资源局作出涉案政府信息答复行为不服不享有原告的主体资格，驳回陈锡湖的起诉，认定事实清楚、证据充分、适用法律、法规正确、程序合法，是完全正确的，依法应予以维持。陈锡湖没有提供证据证实其是涉案土地权利人或者利害关系人，陈锡湖对涉案土地享有合法权益没有任何依据。揭阳资源局作出的政府信息公开答复或者不予答复行为，均不会对其权利义务产生实际影响，陈锡湖对涉案政府信息答复行为不服不享有原告的主体资格。二、原揭阳市国土资源局作出的《关于政府信息公开申请的答复》（揭市国土资函[2018]872号）认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，是完全正确的，依法应予以维持。揭阳资源局对陈锡湖的政府信息公开申请进行审核后，作出《关于政府信息公开申请的答复》（揭市国土资函[2018]872号），答复内容如下：您申请公开的溪南街道东寨经济联合社84亩用地已经《广东省国土资源厅关于揭阳经济开发试验区2012年度第二批次城镇建设用地的批复》｛粤国土资（建）字[2013]1330号｝及《广东省国土资源厅关于揭阳空港经济区2015年度第四批次城镇建设用地的批复》｛粤国土资（建）字[2015]1354号｝批准农用地转用和土地征收，在土地利用总体规划中为建设用地（详见原报批用地土地利用总体规划局部图和2017年土地利用总体规划调整完善后规划局部图），地块的四至、面积及具体位置详见勘测定界图；并提供了溪南土地利用总体规划图（局部）、勘测定界图复印件。原揭阳市国土资源局作出的《关于政府信息公开申请的答复》（揭市国土资函[2018]872号）认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，是完全正确的，依法应予以维持。原揭阳市国土资源局作出的《关于政府信息公开申请的答复》（揭市国土资函[2018]872号），已对陈锡湖申请公开的信息进行公开，陈锡湖主张揭阳资源局对其申请公开的信息不作公开没有任何事实依据。陈锡湖称揭阳资源局没有履行行政义务、弄虚作假，提供虚假的四至图、还延伸了规划而未建的东一直道路规划图，没有任何事实依据。陈锡湖在本案中申请法院调取揭阳资源局保存的2013年和2015年的有关原始档案，也没有任何法律依据。三、本案一审和二审的诉讼费用应由陈锡湖承担。本案陈锡湖的诉讼请求和上诉请求均没有任何事实根据和法律依据，本案一审和二审的诉讼费用应由陈锡湖承担。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的主要焦点：上诉人陈锡湖是否具有被诉政府信息公开行为的原告主体资格。《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第一条规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息。”因此，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向政府有关部门申请获取相关的政府信息，《条例》并没有将申请人要求公开的信息与申请人之间存在法律上的利害关系作为申请信息公开的前提条件，且该条中的“生产、生活、科研等特殊需要”具有广泛性和不确定性。本案中，陈锡湖向原揭阳市国土资源局提交了《揭阳市政府信息公开申请表》，原揭阳市国土资源局针对陈锡湖的政府信息公开申请，作出揭市国土资函[2018]872号《关于政府信息公开申请的答复》。该政府信息公开行为与陈锡湖有法律上的利害关系，故陈锡湖不服该答复行为，有权向法院提起行政诉讼，陈锡湖具有本案的原告主体资格。原审裁定认为陈锡湖无证据证实其是涉案土地权利人或者利害关系人，揭阳资源局作出的政府信息公开答复或者不予答复行为，均不会对其权利义务产生实际影响，陈锡湖对涉案政府信息答复行为不服不享有原告的主体资格,并裁定驳回上诉人的起诉有误，依法应予撤销。上诉人陈锡湖主张被诉政府信息答复行为对其权利义务产生实际影响，其享有本案原告的主体资格，理由成立，本院予以采纳。综上所述，原审裁定驳回上诉人的起诉确有错误，依法应予撤销。上诉人的上诉请求理由成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销揭阳市榕城区人民法院（2019）粤5202行初26号行政裁定；二、本案指令揭阳市榕城区人民法院继续审理。审 判 长 黄永练审 判 员 林国伟审 判 员 陈 锋二〇一九年十二月十九日法官助理 刘伟凯书 记 员 洪舒琪附相关法律条文：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二审人民法院经审查认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。