广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终726号上诉人（原审原告）张银欢，女，1970年3月1日出生，汉族，住佛山市顺德区。委托代理人高文浩，广东德先律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区容桂街道办事处，住所地佛山市顺德区。法定代表人龙仲英，该街道办事处主任。委托代理人杨颖筠，该街道办事处工作人员。委托代理人刘世新，广东中信顺成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区人民政府，住所地佛山市顺德区。法定代表人彭聪恩，区长。委托代理人刘宇乐，该府工作人员。委托代理人何银，该府工作人员。上诉人张银欢因诉被上诉人佛山市顺德区容桂街道办事处（以下简称“容桂街道办”）土地行政批准以及佛山市顺德区人民政府（以下简称“顺德区政府”）行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初503号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2018年11月28日，张银欢到容桂街道办申请办理坐落于容桂大福基居委会祈福路二街一巷13号的个人住宅用地（固化用地），并提交了以下材料：个人住宅用地申请表、无婚姻登记记录证明、证明、地址证明、身份证明材料、缴费收据、四邻行水协议、宗地图、位置图、固化人员名单、宅基地分配名单公告、关于大福基小区调整规划的批复等。容桂街道办经初步审核，认为符合受理条件予以受理。2018年12月3日，容桂街道办作出《用地申请告知书》，对张银欢的申请不予审核通过。该通知书于2018年12月4日送达给张银欢。张银欢不服容桂街道办作出的《用地申请告知书》，于2019年1月8日向顺德区政府提出行政复议申请，经审查，顺德区政府于2019年1月8日作出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》，并于2019年1月11日送达张银欢、于2019年1月14日送达容桂街道办。容桂街道办于2019年1月21日提交《行政复议答复书》及证据材料。顺德区政府于2019年3月7日决定对该案行政复议审查期限延长30日，并作出《延长行政复议审查期限通知书》，该通知书分别于2019年3月9日送达张银欢、于2019年3月7日送达容桂街道办。2019年4月3日，顺德区政府作出《行政复议决定书》，决定维持容桂街道办作出的《用地申请告知书》，该复议决定分别于2019年4月3日送达容桂街道办、于2019年4月5日送达张银欢。另查，张银欢，女性，1970年3月1日出生，户籍登记地址为容桂街道龙兴路2号，该地址户口登记原户主为张发枝，与张银欢为父女关系，根据婚姻登记机关出具的《无婚姻登记记录证明》（编号：Z440606006-2013-03253）显示，当事人自1990年3月1日至2013年11月27日未在任何地方办理过结婚登记手续，且2002年12月31日前张银欢未满35岁。张银欢向大福基社区居民委员会申请办理固化宅基地审批手续，2013年11月25日，容桂街道大福基居民委员会同意张银欢办理78平方米固化宅基地手续。2014年8月11日，顺德区容桂街道大福基社区居民委员会对大福基居委会宅基地分配名单进行公告，公告载明认为符合用地条件村民名单共23人（含张银欢），公告期满后，无人提出异议，故大福基居委会同意公告的村民办理固化用地手续。此外，张银欢向大福基社区股份合作社支付了相应的购地款，大福基社区股份合作社出具收款收据予以确认。再查，根据顺府办发〔2001〕85号《印发〈关于调整农村集体土地管理制度的实施细则〉的通知》第一点“大良区和容桂镇内的村（包括改居委会设置的村），凡未实行村民宅基地固化工作的必须在2001年12月31日前完成。在此之后，不再下达个人建房用地指标。具体固化方案由大良区和容桂镇结合本区、镇实际情况制定，报市规划国土局批准后实施”。根据上述规定，2002年11月24日经原顺德市规划国土局批准同意容桂镇固化村民住宅用地方案。该固化方案确定的固化模式包括：“村确定截止日期后将截止日期前年满18周岁、与村规民约无冲突且符合申请用地条件的用地名单报我办审查……”。此外，根据1999年6月23日大福基村民委员会第一届二次村民代表会议通过《大福基村民委员会村规民约》（以下简称《村规民约》）第二章住宅用地、城建管理：第3点，村民正常兄弟分居，年满20周岁符合条件可申请安排宅基地，其宅基地面积按市规定标准每户80平方。第5点，个别外嫁女因特殊情况，户口不能迁出，夫妻又确实没有住房的或35岁以上尚未结婚的女青年没有住房的，可安排宅基地，每平方米集体收回“三通一平”补偿费450元。根据2000年10月26日《大福基村委会、股份合作社〈关于农民申请用地名单固化的决定〉会议记录》（以下简称《会议记录》），按照《村规民约》的规定，村民正常兄弟分居，年满20周岁符合条件申请用地的男性村民及个别外嫁女因特殊情况，户口不能迁出，夫妻又确实没有住房的或35岁以上尚未结婚的女青年又没有住房的，均符合本次固化的条件，可在本村申请建房用地80平方米，按照上级有关文件要求，我村固化名单截止日为2000年12月31日，而市规划国土局有关文件规定，我镇的固化截止日期应为2002年12月31日，故此我村将2002年12月31日前年满20周岁的村民都计算在内，经初步统计审核符合条件的人员名单共101个……经过本次投票通过名单共101个，名单在我村各村民小组分别进行张榜公布，接受村民监督，经核准后分两次上送到镇规划建设办，第一批共48人，第二批共53人，经镇有关部门审批后，上送到市规划国土局备案。张银欢属该会议记录中载明的第二批名单范围内。另，佛山市顺德区国土城建和水利局于2016年4月22日发布顺建函〔2016〕553号《关于进一步规范农村宅基地管理的通知》，该通知规定，严格“一户一宅”审查，农村村民一户只能拥有一处宅基地，新审批的宅基地面积不得超过80平方米；严格执行顺府办发〔2001〕85号《关于调整农村集体土地管理制度的实施细则》，未纳入固化名单或户口不在本村的村民，不得申请使用宅基地；各镇街在审批宅基地前要对固化名单依据户籍管理部门或村居留存的能反映固化政策实施时户内全部家庭成员信息的户籍资料进行实质性审查，对原固化名单有遗漏或不符合固化条件的，予以补充或剔除，并按规定进行公示、审核和备案。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。同时，根据国土资发〔2004〕234号《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第六项规定，规范农村宅基地申请报批程序，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批，经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。根据国土资发〔2010〕28号《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第二条第六项规定，宅基地审批应坚持实施“三到场”，接到宅基地用地申请后，乡（镇）国土资源所或县（市）国土资源管理部门要组织人员到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。根据《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》（1990年1月3日）第二条第三项规定，凡是要求建房的，事先必须向所在的乡（镇）政府或县（市）土地管理部门提出用地申请。根据上述规定，容桂街道办作为乡镇一级人民政府，有权对张银欢宅基地用地申请作出审核决定。顺德区政府作为容桂街道办的上一级人民政府，依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定有权对张银欢因不服容桂街道办作出的案涉告知书提起的行政复议申请进行处理。关于程序问题。容桂街道办收到张银欢申请后，在合理期限内作出案涉告知书，并将该告知书送达给张银欢，符合程序正当的原则。顺德区政府受理张银欢的复议申请后，经调查核实，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并依法送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法，法院予以确认。本案争议焦点为容桂街道办作出的案涉告知书是否合法。根据《中华人民共和国物权法》第五十九条第一款及《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款的规定，张银欢系大福基社区居民委员会居民以及大福基村股份合作社股民，因此张银欢有权申请本村的宅基地。容桂街道办认为张银欢申请条件不符合《村规民约》中宅基地使用方案的规定，为此不予分配，对此法院作如下分析：根据《中华人民共和国土地管理法》第十条以及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款、第五条、第二十四条的规定，大福基村民委员会、股份合作社制作的《会议记录》是为了完成本村宅基地固化的问题，会议记录中记载了分配宅基地的条件实质上属于宅基地使用方案，属于村民自治范畴，在没有证据证明与法律、法规和国家的政策相抵触以及侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的情况下，政府不得干预。此外，该会议记录所依据的《村规民约》亦未与法律、法规和国家的政策相抵触。由此可见《村规民约》可作为会议记录中宅基地分配的重要依据。张银欢在大福基村委会确定申请固化宅基地截止日期2002年12月31日前未满35周岁，与《会议记录》载明的“35岁以上尚未结婚的女青年又没有住房的”的条件相冲突，因此张银欢并不符合宅基地使用方案，容桂街道办依照《村规民约》及《会议记录》的内容认定张银欢不符合宅基地分配条件并无不当，具有事实和法律依据。张银欢认为，张银欢属于案涉《会议记录》101个名单内，故应属于分配人员。法院认为，诚然在大福基村委会、股份社的会议记录中，张银欢属于101个名单内，但根据上文论述，张银欢并不符合宅基地的使用方案，在会议记录中已清晰载明分配宅基地的条件，因此该名单并不一定准确，即便该名单予以公示，但审核权在乡（镇）人民政府，容桂街道办仍有权对不符合条件的人员予以剔除，故对张银欢的上述意见法院不予采纳。综上，容桂街道办作出的《用地申请告知书》、顺德区政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律、法规正确，符合法定程序，法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回张银欢的诉讼请求。案件受理费50元，由张银欢负担。上诉人张银欢上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误。一、2001年8月27日，容桂镇规划建设办公室的《通知》明确了张银欢申请固化宅基地的资格。大福基社区居民委员会亦同意了张银欢办理固化宅基地手续并对分配名单进行公告，公告载明认为符合用地条件的村民名单共23人（含张银欢），公告期内无人提出异议。此外，张银欢已向大福基社区股份合作社支付了相应的购地款，该股份合作社出具了收款收据予以确认。在申请宅基地报批程序方面符合法律及村民自治管理的相关规定。二、一审法院认定张银欢与《会议记录》《村规民约》载明的条件冲突不当。首先，根据该村个人申请用地名单情况，其中部分申请人年龄小于张银欢且均为未婚女性，现均已获得用地批准。政府行政管理及法律适用应本着公平、公正的原则，不应对各宅基地申请人进行差别处理。其次，《中华人民共和国土地管理法》未对村民申请宅基地的年龄性别等条件进行规定，而《村规民约》及《会议记录》却对内部村民申请固化宅基地的条件在年龄上进行规定，对年满18周岁至20周岁之间的村民显属不公规定，对女性进行差异化对待，侵犯了村民的合法权益，不应作为本案认定事实的法律依据。三、2000年10月26日的《会议记录》在明确《村规民约》关于申请固化宅基地资格的基础上，审核通过了包括张银欢在内的101人。张银欢收悉大福基股份合作社送达的《确认通知》时已年满35周岁，股份合作社在此基础上向张银欢确认符合取得固化宅基地的申请资格。上述情形应视为村民自治组织内部对其村民管理部分规范的变更，在未违反法律法规强行性规定的情况下其对村民取得固化宅基地的条件因管理需要而变化，应得到行政管理部门及法律的认可。综上，请求二审法院：1.撤销（2019）粤0606行初503号行政判决；2.依法改判撤销容桂街道办作出的《用地申请告知书》及顺德区政府作出的《复议决定书》；3.一、二审诉讼费由容桂街道办、顺德区政府承担。被上诉人容桂街道办辩称，一、容桂街道办依法具有办理案涉用地审核的法定职权。二、容桂街道办作出案涉《用地申请告知书》事实清楚、程序合法、法律依据充分，一审判决驳回张银欢的诉讼请求正确无误。三、张银欢认为大福基居委会对宅基地分配名单进行了公告，以及居委会同意张银欢办理申请手续，容桂街道办即应该审核通过其用地申请，系对宅基地审批政策错误理解。1.居委会的盖章只是协助张银欢履行申请的手续，容桂街道办在实质审查时，仍需根据实际情况审核。2.原大福基村委会于2000年10月确定该村的农民申请用地名单（共101户，包括实际不符合固化条件的24户村民），于2001年12月报原顺德市桂洲镇规划建设办公室审查。根据《关于进一步规范农村宅基地管理的通知》（顺建函〔2016〕553号）第四点的规定，固化名单是可按规定调整完善的，有遗漏的应予以补充，不符合固化条件的应予以剔除。因此，尽管张银欢在名单中，村委会也已进行相关公告、审核和备案，但在审批过程中，容桂街道办仍需根据固化政策、宅基地管理规定的要求进行实质性审查，以审查结果作为最终审核依据。三、张银欢以大福基《会议记录》《村规民约》显属不公为由上诉要求改判，没有事实和法律依据。因张银欢在固化节点未满35周岁，故其提出的申请不符合条件，与《会议记录》《村规民约》不符。另其他申请人的申请是否得到审核通过，与容桂街道办是否批准张银欢的用地申请无关。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，张银欢的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人顺德区政府辩称，容桂街道办作出的《用地申请告知书》具有事实和法律依据。顺德区政府作出《行政复议决定书》维持该《用地申请告知书》正确。张银欢的上诉理由不成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼各方当事人对容桂街道办及顺德区政府作出被诉行政行为的职权依据及程序的合法性均无异议，本院予以确认。本案争议焦点在于张银欢是否符合申请固化宅基地的实质条件、容桂街道办作出的《用地申请告知书》是否合法。根据《中华人民共和国物权法》第五十九条第一款及《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款的规定，宅基地属于本集体成员集体所有。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款、第五条、第八条第二款的规定，村民委员会是村民自我管理的基层群众性自治组织，其职责包括依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产；乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；……”对于农村村民申请宅基地的条件，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”该条第二款规定：“村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。”在此法律规定的基础上，大福基村民委员会《村规民约》第二章第3点、第5点进一步对村民安排宅基地的条件进行规定，系基层群众性自治组织对本村宅基地的统筹安排与自主管理，该规定并未违反我国法律强行性规定，应属村民自治范畴，乡、镇政府依法不得干预。《会议记录》实质上是对本村宅基地使用方案的讨论决议，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款、第二款的规定，其中将《村规民约》第二章第3点、第5点的规定转化为本村村民可申请固化宅基地的条件，并依据顺德区相关政策文件精神，确定该村固化截止日期为2002年12月31日，该决议内容合法有效，可以作为认定张银欢是否具备申请固化宅基地条件的依据。本案中，张银欢在大福基村委会确定的固化宅基地截止日期2002年12月31日前处于未婚状态且未满35周岁，与《会议记录》《村规民约》规定的条件相冲突，故张银欢不符合申请固化宅基地的实质条件。容桂街道办经对张银欢的申请进行实质审查后作出被诉《用地申请告知书》，决定对其申请不予审核通过，认定事实清楚，适用法律正确，处理得当。顺德区政府作出被诉《行政复议决定书》维持该《用地申请告知书》，程序合法，结果正确。张银欢上诉主张，大福基社区股份合作社收取了其购地款且大福基社区居民委员会对包括其在内的宅基地分配名单进行公告，公告期满无人提出异议，已符合申请固化宅基地的程序条件。经查，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准……”国土资发〔2004〕234号《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第六项规定，“规范农村宅基地申请报批程序，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批，经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。”佛山市顺德区国土城建和水利局发布的顺建函〔2016〕553号《关于进一步规范农村宅基地管理的通知》亦明确各镇街要对宅基地固化名单进行实质性审查，对不符合固化条件的予以剔除。因此，申请人名单经股份合作社或居民委员会同意并不等同于申请人必然符合申请宅基地的实质条件并完成宅基地的申请报批程序，如前所述，申请人应当符合《村规民约》《会议记录》所明确记载的条件，容桂街道办仍应当对申请人作实质性审查，不符合条件的应当不予审核通过。张银欢的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。张银欢上诉还主张，该村个人申请用地名单中部分申请人年龄小于张银欢亦已获得用地审批，政府行政管理不应进行差别处理。本院认为，其他申请人是否符合实质条件、能否获得审批通过与张银欢能否获得审批通过之间不具有关联性，不影响对本案行政行为的合法性评判。张银欢若对其他申请人的获批结果不服，可另循合法途径解决。故张银欢的该项主张理据不足，本院不予采纳。综上，被诉《用地申请告知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理得当；被诉《行政复议决定书》维持该《用地申请告知书》，程序合法，结果正确。张银欢的主张均理据不足，一审判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张银欢负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年十二月二十六日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖