山东省东营市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁05行初23号 原告：吕振库，男，1956年7月21日出生，满族，住东营港经济开发区。 委托诉讼代理人：纪召兵，北京诚略律师事务所律师。 被告:东营港经济开发区管理委员会。住所：东营市东营港经济开发区。 法定代表人：杨同贤，主任。 出庭负责人：王栋，东营港经济开发区管理委员会副主任。 委托诉讼代理人：蒋振凯，山东众成清泰（东营）律师事务所律师。 原告吕振库因不服被告东营港经济开发区管理委员会（以下简称东营港管委会）于2018年9月17日作出的东港限拆字[2018]60007号《责令限期拆除通知书》，向本院提起诉讼。本院于2019年8月19日立案后，向被告东营港管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人纪召兵,被告东营港管委会出庭负责人王栋、委托诉讼代理人蒋振凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月17日，被告东营港管委会作出东港限拆字[2018]60007号责令限期拆除通知书，认定：原告在荣华路北10米、海滨路东950米处的房屋未取得建设工程规划许可证，自2008年以前开始建设且长期改建扩建，违反了城市规划法第三十二条、城乡规划法第四十条的规定，依据城乡规划法第六十四条的规定，责令原告于2018年9月25日前自行拆除。逾期未拆除的，将依据城乡规划法第六十八条的规定，依法予以强制拆除。 原告吕振库诉称：东营港管委会因建设项目需要对居民房屋进行拆迁，原告没有与任何单位达成补偿安置协议，征收实施单位亦未依法履行征收的法律程序。2019年8月14日，原告起诉东营港管委会撤销强制执行决定案件审理过程中，得知被告曾于2018年9月17日作出东港限拆字[2018]60007号《责令限期拆除通知书》。原告认为，被告作出该行政决定，所依据的事实不清，适用法律不当，违反法定程序，侵犯了原告的合法权益。请求撤销被告作出的东港限拆字[2018]60007号《责令限期拆除通知书》，本案诉讼费用由被告承担。 被告东营港管委会辩称，一、涉案《责令限期拆除通知书》不是行政处罚或行政强制行为，是阶段性附随行政行为，不具有强制执行力，对原告的权利义务不产生实际影响。二、被告作出涉案《责令限期拆除通知书》的职权明确，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据相关文件规定，东营市已将城乡规划方面行政执法权统一集中至城市管理部门行使，且东营港经济开发区辖区内城市管理行政执法权也已集中至管委会统一行使。因此，被告具有辖区内城市管理、城乡规划方面行政执法职权，且已明确被公示为东营市行政执法机关，故有权对辖区内原告的违法建设行为进行查处。被告工作人员对原告进行询问、现场勘验、向城乡规划部门调查了解的基础上，确认原告的建筑未取得建设工程规划许可或临时建设规划许可，未办理用地手续，且多次改建扩建。无法通过其他方式消除影响。原告在查明案件事实的基础上，依据城乡规划法第六十八条规定，责令原告自行拆除违法建筑，并向原告送达。综上，请求依法驳回原告起诉或驳回诉讼请求。 被告为证明其主张，向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：国务院法制办国法秘研函[2012]665号《对陕西省人民政府法制办公室的复函》。拟证明：被告作出《责令限期拆除通知书》后，已经按照法定程序向原告进行催告，并送达了行政强制执行决定书，且原告已经起诉请求撤销强制执行决定书。涉案《责令限期拆除通知书》是阶段性行为，本身没有强制执行力，必须依照法定程序通过处罚或强制的方式，才对行政相对人的权利义务产生影响。因此《责令限期拆除通知书》不是行政诉讼受案范围。 第二组证据：国务院法制办公室《关于在山东省东营市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2002]219号）、山东省机构编制委员会办公室鲁编办[2017]21号《关于的批复》、东营市人民政府2017年第8-14次《常务会议纪要》《东营港经济开发区相对集中行政处罚权开展综合行政执法实施方案》、山东省人民政府法制办公室鲁府法函[2018]18号《关于调整东营市各县区和市属开发区综合行政执法机构相对集中行政处罚权范围的复函》，拟证明：依据上述文件规定，东营市已将城乡规划方面行政执法权统一集中至城市管理部门行使，且东营港经济开发区辖区内城市管理行政执法权也已集中至管委会统一行使。因此，被告具有辖区内城市管理、城乡规划方面行政执法职权，且已明确被公示为东营市行政执法机关，故有权对辖区内原告的违法建设行为进行查处。 第三组证据:《调查（询问）笔录》一份、《现场勘验笔录》一份（含平面图、现场照片）、东营港经济开发区城市管理局《关于认定房屋性质的函》及东营市城乡规划局东营港经济开发区分局《关于认定房屋性质的复函》各一份，拟证明：经现场调查、勘验，询问原告，已明确证实涉案建筑物未办理任何建设工程规划许可，无任何用地手续，且多年来多次改建扩建。被告将发现的上述违法建设情况报送至城乡规划管理机关，由其依法认定涉案建筑属于违法建筑，故本案行政强制决定所依据的事实清楚，证据确实充分。 第四组证据：立案审批表一份，案件调查终结报告一份，《责令限期拆除通知书》及送达回证、送达现场照片各一份，拟证明：在本案查处过程中，被告依法对案件进行立案审批，在查明违法事实后责令原告限期整改，依法送达该文书，程序合法。 原告对被告所提交证据质证认为： 关于第一组证据，原告认为，国务院的复函属于一般性规范性文件，《责令限期拆除通知书》是完整的行政决定，《责令限期拆除通知书》与强制执行决定是两个不同的行为。 关于第二组证据，原告无异议。 关于第三组证据，原告认为，对证据的真实性无异议。本案实质上是征收行为，应当给予补偿。城乡规划法规定只有严重影响了当时建设时的城市规划无法采取改正措施的，才能进行处罚。 关于第四组证据，原告认为，对证据的真实性无异议。涉案《责令限期拆除通知书》是行政处罚，被告没有提交作出通知书之前的告知原告处罚的事实与理由，陈述申辩的权利，亦未听取原告陈述申辩，同时没有告知原告有申请听证的权利，作出《责令限期拆除通知书》之前也没有经过行政机关负责人集体讨论，被告作出的《责令限期拆除通知书》违反法定程序。 原告为证明其主张，向本院提交了以下证据：1、《东营港经济开发区管理委员会关于东营港经济开发区荣华路，海滨路，海港路片区房屋拆除补助安置方案的公告》，拟证明：被告对涉案房屋实施征收改造。 被告质证认为：该公告在第一段中明确载明是为了消除安全隐患，通篇没有提到建设项目需要，也没有征收补偿的意思表示，该公告是因为东营港违法建设存量较多，本着解决问题，尽可能补偿居民的原则，被告才采取了评估补偿奖励拆除的方式，该拆除补助方案与征收补偿有本质区别。 本院对上述证据认证如下：1.被告所提交的四组证据，原告对其真实性无异议，且与本案的审理具有关联性，本院予以确认2.原告所提交的公告，被告予以认可，本院予以采信。 经审理查明，原告在荣华路北10米、海滨路东950米处建有房屋。2016年9月19日，被告发布《东营港经济开发区管理委员会关于东营港经济开发区荣华路，海滨路，海港路片区房屋拆除补助安置方案的公告》，为加快实施港区总体规划提升港区形象，改善城市环境，完善城市功能，消除各类安全隐患，保障人民群众生命财产安全，提高居民生活质量，根据有关法律、法规规定。结合实际及东营港区内被拆除房屋、土地及建设手续办理等情况，制定了《东营经济开发区荣华路、海滨路、海港路片区房屋拆除补助安置方案》。 2017年10月12日，被告执法人员对原告进行了调查，原告认可涉案房屋所有人是原告，没有办理规划审批。2017年10月11日，被告执法人员对涉案房屋进行了现场勘验，绘制了房屋平面图，拍摄了照片。并在取得了东营市城乡规划局东营港经济开发区分局就涉案建设是否是违法建筑的复函后，作出东港限拆通字[2018]60007号责令限期拆除通知书，认定：原告所有的位于荣华路北10米、海滨路东950米处的房屋未取得建设工程规划许可证，违反了城市规划法第三十二条、城乡规划法第四十条的规定，依据城乡规划法第六十四条的规定，责令原告于2018年9月25日前自行拆除。逾期未拆除的，将依据城乡规划法第六十八条的规定，依法予以强制拆除。该通知书于2018年9月26日向原告送达。原告不服,向本院提起行政诉讼。请求：撤销该责令限期拆除通知书，由被告承担本案诉讼费用。 本院认为：关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”据此，强制拆违行为系由作为基础行政行为的“行政决定”、“强制执行决定”、具体实施强制的“事实行为”三部分组成，对该三个阶段的行政行为，行政相对人均有权提起诉讼。本案中，被告作出责令限期拆除通知书并向原告送达，通知书就涉案房屋是否属于违法建筑作出认定，设定了原告的义务，该通知书的实质就是限期拆除的行政决定，因此相对人对责令限期拆除通知不服提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。 关于被告作出的责令限期拆除通知的合法性问题。责令限期拆除通知系强制拆违行为的基础。该通知中认定了建筑物违法的事实及依据、违法建筑的所有人或搭建人负有拆除违法建筑的义务等内容，而建筑物、构筑物的拆除，一般涉及行政相对人的重大权益，行政机关在作出决定前应当履行告知义务，并应在听取相对人陈述、申辩后，根据复核意见作出行政决定。本案被告作出行政行为未履行告知义务、未听取相对人陈述、申辩，应认定违反了正当程序原则。该责令限期拆除通知应当予以撤销。 综上，被告所作行政行为，违反法定程序，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下： 撤销被告东营港经济开发区管理委员会作出的东港限拆字[2018]60007号责令限期拆除通知书。 案件受理费50元，由被告东营港经济开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  蒋建功 审 判 员  张晓丽 人民陪审员  杜桂根 二〇一九年十二月十二日 书 记 员  杨全月