浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙04行终282号上诉人（原审原告）朱学泉，男，1959年9月19日出生，汉族，住桐乡市。委托诉讼代理人朱春梅，女，1983年11月8日出生，住桐乡市，系朱学泉之女。被上诉人（原审被告）桐乡市自然资源和规划局，住所地桐乡市康民东路58号公共服务中心3号楼。法定代表人吴伟杰，局长。委托诉讼代理人姚璕，系该局工作人员。委托诉讼代理人姚宏斌，浙江中锐律师事务所律师。上诉人朱学泉因诉桐乡市自然资源和规划局履行查处土地违法行为法定职责一案，不服嘉兴市南湖区人民法院于2019年9月9日作出的（2019）浙0402行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月8日受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审查明，朱学泉系桐乡市凤鸣镇桑园桥村长凤斗组村民。2018年12月11日，朱学泉向桐乡市自然资源和规划局（以下简称桐乡自规局）邮寄了《违法占地查处申请书》，称2018年4月，其土地未经合法程序，未经相关部门同意，也未与其协商，被强制占用。请求桐乡自规局依法查处侵占其土地的违法行为并对相关责任人员追责。因未收到桐乡自规局答复，朱学泉于2019年2月22日向桐乡市人民政府申请行政复议。2019年4月18日，桐乡市人民政府作出桐政复字[2019]9号行政复议决定书，确认桐乡自规局未依法履行职责行政行为违法。2019年4月2日，桐乡自规局向朱学泉作出《关于朱学泉来信的回复》（以下简称《回复》）认为桐乡市经济开发区新材料产业园（三期）于2017年9月开始与朱学泉所在的桑园桥村长凤兜村民签订《征地意向书》，并开展征地前期准备工作，对承包土地的青苗、坟墓搬迁等相关费用进行评估。桐乡自规局工作人员对该土地利用现状进行调查，未发现违法占地行为。朱学泉不服《回复》，故诉。另查明，2017年12月14日，桐乡市经济开发区新材料产业园（三期）征迁指挥部与桐乡市凤鸣镇桑园桥村长凤兜组村民小组签订了《预征收土地协议书》，朱学泉也签字同意桐乡市经济开发区新材料产业园（三期）征地拆迁意向，并领取了坟墓搬迁费、零星树木补偿款及苗木补偿款。截止一审辩论终结，住宅小区宅基地与承包地仍均为农用地。原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的相关规定，桐乡自规局具有土地行政监督管理的法定职责，也具有对非法占地等土地违法行为进行处罚的法定职责。但在本案中，朱学泉已签字同意了桐乡市经济开发区新材料产业园（三期）征地拆迁意向，并领取了坟墓搬迁费、零星树木补偿款及苗木补偿款，相关土地款也已存入其名下，属于征地前期准备工作。该意向基于双方自愿性原则和诚实信用原则达成，且已履行。现无证据证明存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的协议无效之情形，朱学泉以“未批先征”为由否定协议的效力，既不合理也不合法。另外，《土地管理法》第一条阐述了该法的立法宗旨：“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法”。至本案一审辩论终结前，争议土地的用途并未发生变更，仍为农用地，未违反国家对土地用途的管制，因此朱学泉举报投诉事项不构成《土地管理法》意义上的违法占地。桐乡自规局经调查核实，发现本案不符合土地违法查处的立案条件，以信访件的形式向朱学泉作出《回复》并无不妥。因朱学泉诉请缺乏事实与法律依据，不予支持。原审据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱学泉的诉讼请求。案件受理费50元，由朱学泉负担。上诉人朱学泉上诉称，一、被上诉人桐乡自规局作出的《回复》属于变相不履行职责的行为。因上诉人的土地被圈围，上诉人无法在自己的土地上行使自主权，且上诉人的土地没有被合法征收并获得合理补偿，也没有经过合法的交地程序，处于被违法占用状态。故上诉人申请被上诉人对非法占地行为进行查处，但被上诉人出具的《回复》属变相不履行职责，依法应予撤销。二、一审判决混淆了征地拆迁意向与安置补偿协议的关系。征地拆迁意向属于政府作出征收决定前的征集意见阶段，按照《土地管理法》及其实施条例的规定，征收土地需要经过发布拟征地公告、确认征地调查结果、组织征地听证、拟定“一书四方案”组卷上报审批、发布征收土地公告、办理征地补偿登记、拟定征地补偿安置方案并公告、征地补偿安置方案公告、落实征地补偿安置资金、交出土地等法定程序，故征地拆迁意向不能替代正式的征地补偿安置协议，未经合法的交地程序，即使同意征地拆迁意向也不意味着上诉人土地可以被直接占用。三、一审判决适用法律错误。上诉人同意征地拆迁意向属于征地拆迁前的程序，不属于平等主体之间的协议，而是政府为了实施征收行为进行的前期采集意见的行为，上诉人作为拟定的被征收人，同意征地拆迁并不意味着接受非法的占地行为。即使上诉人领取了坟墓搬迁费及林苗木补偿款，只要没有按照安置补偿协议领取征地补偿款、安置补助费及拆迁费等合理补偿，没有经过合法交出土地程序，占用上诉人土地的行为就属违法。请求：1.撤销原判；2.责令一审法院继续审理本案。诉讼中将第2项诉讼请求更正为：改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人桐乡自规局辩称，一、本案不存在侵占上诉人土地的违法行为。2018年12月11日，上诉人向被上诉人邮寄《违法占地查处申请书》，申请事项为“依法查处违法侵占申请人土地的违法行为，对非法占地的相关责任人进行追责。”被上诉人收信后进行调查，因桐乡市经济开发区新材料产业园（三期）于2017年9月开始与上诉人所在的桑园村长凤兜村民签订《征地意向书》，并开展征地前准备工作，对承包土地上的青苗、坟墓搬迁等相关费用进行了相应评估。经实地踏勘和了解，上诉人的宅基地和承包地未被违法占用，上诉人及其妻均在该住宅内居住生活。因上诉人来信的举报投诉情况不符合《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的立案条件，故被上诉人2019年4月2日制作《回复》并送达上诉人，告知“你所反映的违法侵占土地行为事宜，经我局相关工作人员对该地块土地利用现状进行调查，并未发现违法占地行为”。二、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。一审法院经开庭审理及调查，上诉人已签字同意了桐乡市经济开发区新材料产业园（三期）征地拆迁意向，并领取了坟墓搬迁费、零星树木补偿款及苗木补偿款，相关土地款也已存入其名下，这些均属于征地前期准备工作，且争议土地的用途并未发生改变，仍为农用地，未违反国家对土地用途的管制。因此上诉人举报投诉事项不构成《土地管理法》意义上的违法占地。经被上诉人调查核实，发现本案不符合土地违法查处的立案条件，以信访件的形式向上诉人作出《回复》并无不妥。因此，一审法院认为上诉人的诉讼请求缺乏事实与法律依据，予以判决驳回，认定事实清楚，适用法律正确，理应维持。三、上诉人的上诉理由牵强附会。上诉人的一审诉请是责令被上诉人履行违法占地查处职责，而经被上诉人调查，上诉人已同意并签订《征地拆迁意向书》，也领取了坟墓、树木的补偿款，这些都是征地前的准备工作而非真正意义上的土地征收，因法律规定农村的土地属于农村集体所有，上诉人只有使用权，而上诉人领取坟墓、树木、苗木补偿款后，村集体组织可以对树木、苗木作处理。目前，土地现状未有变更，均是农用地，上诉人的宅基地也没有变动，故不存在侵占上诉人土地的违法行为。请求驳回上诉，维持原判。经审理，双方当事人对原审判决认定的事实均无异议，本院予以确认。上诉人二审时未提供新的证据。本院认为，本案上诉人朱学泉以未经合法程序并未经协商，强制占用其土地为由，申请被上诉人桐乡自规局依法查处并对非法占地的相关责任人进行追责。因被上诉人收到该申请后未及时处理，上诉人向桐乡市人民政府申请行政复议。在复议期间，被上诉人向上诉人作出了书面《回复》，答复上诉人，其根据上诉人提供的违法举报线索，经实地踏勘和调查，查实系桐乡市经济开发区新材料产业园（三期）于2017年9月开始与上诉人所在的桑园桥村长凤兜村民小组签订《征地意向书》，并开展征地前期准备工作，承包地上的青苗、坟墓搬迁等相关费用进行了相应评估。被上诉人针对上诉人反映的“违法侵占土地行为”的事宜，经对该地块土地利用现状进行调查，未发现违法占地的行为。被上诉人将上述调查核实情况以《回复》形式告知上诉人，已履行了法定职责。二审中，被上诉人就其当时调查核实情况作了进一步说明，因土地尚未被征收，上诉人所在村将村民的承包地进行平整后均种了水稻，故其认为不存在违法占地行为。上诉人认可其在桑园桥村长××村民小组户主××经济开发区××材料产业××（××）征地拆迁意向的签名单上签字，也承认领取了坟墓搬迁费及零星树木补偿款，但提出该款项系由村工作人员送上门的。上诉人还提出桑树被推平后其每月只有100元，生活得不到保障；承包地只能抵扣10年的基本养老保险且需自行交纳约10万元，生活压力太大；房屋拆迁因补偿价格太低只能建造毛坯房，还有装修钱也没有着落等等，因而认为补偿不合理而申请被上诉人查处违法占地行为。上诉人就其认为上述补偿不合理等问题，应当另行向所在村及桐乡经济开发区主张权利。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱学泉负担。本判决为终审判决。审判长  金富祥审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一九年十二月三十日书记员  孔成捷