内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）内25行初22号 原告崔某，现住内蒙古自治区。 委托代理人古某，内蒙古理想律师事务所律师。 被告内蒙古自治区西乌珠穆沁旗人民政府。 法定代表人暂某。内蒙古自治区西乌珠穆沁旗人民政府常务副旗长乌恩其主持工作。 委托代理人宝某，内蒙古建中律师事务所锡林浩特分所律师。 原告崔某不服被告内蒙古自治区西乌珠穆沁旗人民政府（以下简称西乌旗人民政府）西政复不字[2018]1号行政复议不予受理通知书，于2019年9月11日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月12日立案后，向被告西乌旗人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告崔某的委托代理人古某，被告西乌旗人民政府的委托代理人宝某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告西乌旗人民政府于2018年9月21日作出西政复不字[2018]1号行政复议不予受理通知书，申请人崔某不服被申请人巴彦花镇政府2016年6月8日作出的《关于巴彦花镇乌兰图嘎嘎查娜顺吉日嘎拉草场经营权的处理决定》（巴政发[2016]91号），于2018年9月21日向西乌旗人民政府申请行政复议。复议机关经依法审查，认为：申请人的行政复议申请已超出行政复议申请期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条之规定，决定不予受理。 原告崔某诉称：原告系内蒙古××旗乌兰图嘎嘎查牧民。1982年第一轮草场承包到户时乌兰图嘎嘎查划分给了原告一户5口人承包草场，遗漏了原告小女儿崔云霞一口人承包草场。1997年第二轮划分承包草场时乌兰图嘎嘎查补给了原告户崔云霞一口人承包草场，划分给原告一户6口人4710亩承包草场，并颁发了《草牧场使用证》和《草原承包经营权证》。2010年乌兰图嘎嘎查委员会以牧民大会研究决定为由，将原告户810亩草场收回划分给了案外人娜顺吉日嘎拉。原告认为乌兰图嘎嘎查委员会的行为严重违反了《农村土地承包法》第三十五条“承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分‘口粮田’和‘责任田’等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款”的规定，侵犯了原告户承包草场的经营权。原告就上述草场侵权问题多次向巴彦花镇政府相关部门反映情况，巴彦花镇政府于2015年8月2日作出巴政发[2015]135号《关于巴彦花镇乌兰图嘎嘎查娜顺吉日嘎拉草场经营权的处理决定》。因上述处理决定中载明的提起行政诉讼期限与《中华人民共和国行政诉讼法》规定不符，于2016年6月7日，巴彦花镇政府作出巴政发[2016]90号《关于撤销巴政发[2015]135号文件的决定》，并于次日作出了巴政发[2016]91号《关于巴彦花镇乌兰图嘎嘎查娜顺吉日嘎拉草场经营权的处理决定》，错误的认定“牧民娜顺吉日嘎拉对乌兰图嘎嘎查在牧民崔某草场中划给的810亩草场享有承包经营权”。巴政发[2016]91号处理决定内容属违反相关法律规定作出的决定，侵犯了原告承包草场的经营权，应予撤销，权利告知部分为“在收到决定书之日起60日内向西乌旗人民政府法制办申请行政复议或者在六个月内提起行政诉讼”。原告按巴政发[2016]91号处理决定告知的途径于2016年11月2日向西乌珠穆沁旗人民法院提起行政诉讼。西乌珠穆沁旗人民法院作出（2017）内2526行初6号行政裁定书，因原告未按《行政复议法》第三十条的规定复议前置，驳回了原告的诉讼请求，且该裁定并未告知原告应当于几日内申请行政复议。原告不服一审裁定，上诉至锡林郭勒盟中级人民法院，二审法院维持了一审裁定。原告又向内蒙古自治区高级人民法院申请再审，自治区高院于2019年8月7日作出（2019）内行申121号行政裁定书驳回了原告再审申请。原告于2018年9月21日向被告申请行政复议，被告于当日作出了西政复不字[2018]1号行政复议不予受理通知书，以原告的行政复议申请己超出期限为由作出不予受理的决定。巴彦花镇政府巴政发[2016]91号处理决定错误的告知原告可复议，也可直接提起行政诉讼，导致原告在法定期限内直接向法院提起了行政诉讼，而未能在法定期限内向被告申请复议，其不利后果不应由原告承担。行政行为未正确告知公民申请行政复议权利和期限的，应坚持有利于保护行政复议权的原则，参照最高人民法院的裁判主旨可参照行政诉讼法及司法解释有关起诉期限的规定确定，被告未考虑原告按其下级政府作出的处理决定告知的途径，未能在行政复议期限内复议，直接以申请复议期限已过为由不予受理原告的行政复议申请，属认定事实不清，剥夺了原告的行政复议权，应当予以撤销。并且西政复不字[2018]1号行政复议不予受理通知书也未告知原告《行政复议法》第十九条规定的起诉期限，因此原告依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，向法院提起诉讼，请求：1、判令撤销西乌旗人民政府作出的西政复不字[2018]1号行政复议不予受理通知书；2、判令被告对西乌珠穆沁旗巴彦花镇政府作出的巴政发[2016]91号《关于巴彦花镇乌兰图嘎嘎查娜顺吉日嘎拉草场经营权的处理决定》作出行政复议；3、本案诉讼费用由被告承担。 被告西乌旗人民政府答辩称：1、被告作出的西政复不字[2018]1号行政复议不予受理通知书程序合法，在崔某不服巴彦花镇人民政府具体行政行为纠纷中，被告为上级复议机关，对原告崔某无释明应复议或诉讼之义务，只应根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十八条及第三十一条之规定，审查原告崔某的复议申请是否符合法定程序及巴彦花镇人民政府所作决定是否认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，并以此作出行政复议决定。因此被告根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，以原告崔某超过法定复议期限，作出不予受理的行政行为并不违反法律、法规的规定。原告诉称被告应坚持有利于保护行政复议权的原则及裁判主旨的诉讼主张，与原告自身实际行为不符，且无任何成文法律规定，因此本案中并不存在超越法律规定的复议期限而另行为原告设定复议流程的法律依据。2、本案超过法定复议期限的责任应由原告自行承担。通过原告崔某陈述可知，在2016年11月2日崔某因不服巴政发[2016]91号《关于巴彦花镇乌兰图嘎嘎查娜顺吉日嘎拉草场经营权的处理决定》提起了行政诉讼，原审法院已经在驳回裁定中向其释明了应当复议前置的法律规定，届时可以证明原告崔某已明确知晓了此类案件应当复议前置，但是原告并未及时纠正其维权的途径，而是自行上诉、申请再审，直至2018年9月21日才向被告申请行政复议，导致超过法定的复议期限。原告以其并不知晓相关法律规定为由提起诉讼，与其两年来历经的诉讼程序表述不服，因此超过法定复议期限的责任应由原告自行承担。综上所述，请求人民法院查清案件事实，驳回原告的全部诉讼请求。 原告崔某向本院提交了以下证据：1、西乌珠穆沁旗巴彦花镇人民政府巴政发[2015]135号《关于巴彦花镇乌兰图嘎嘎查娜顺吉日嘎拉草场经营权的处理决定》，证明巴彦花镇人民政府2015年8月2日以乌兰图嘎嘎查召开牧民代表大会决定为由将原告810亩草场划分给娜顺吉日嘎拉的行政行为。2、西乌珠穆沁旗巴彦花镇人民政府巴政发[2016]90号《关于撤销巴政发[2015]135号文件的决定》，证明因巴政发[2015]135号文件载明的权利义务告知错误，巴彦花镇人民政府2016年6月7日撤销了上述行政行为。3、西乌珠穆沁旗巴彦花镇人民政府巴政发[2016]91号《关于巴彦花镇乌兰图嘎嘎查娜顺吉日嘎拉草场经营权的处理决定》，证明巴彦花镇人民政府2016年6月8日更改了巴政发[2015]135号文件中关于权利义务告知的内容，为可向法院提起行政诉讼，亦可行政复议。4、内蒙古自治区西乌珠穆沁旗人民法院（2017）内2526行初6号行政裁定书、内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院（2018）内25行终5号行政裁定书、内蒙古自治区高级人民法院（2019）内行申121号行政裁定书，证明巴政发[2016]91号文件错误的告知了原告权利救济途径，原告按巴彦花镇人民政府告知的权利救济途径，直接向人民法院提起诉讼，以至未能在60日内向被告提出行政复议；并且原告于2019年8月7日收到（2019）内行申121号行政裁定书结束了必要的诉讼程序。5、国法函（2004）296号国务院法制办公室对《甘肃省人民政府法制办公室关于〈中华人民共和国行政复议法〉第九条有关问题的请示》的复函，证明本案中作出行政行为的行政机关向原告错误的告知了行政救济权利，致使原告行政复议期限内未能申请行政复议，属于行政复议法第九条规定的其他正当理由的情形。6、西政复不字[2018]1号西乌旗人民政府行政复议不予受理通知书，（以上证据均为复印件）证明被告出具上述文书时未考虑原告申请行政复议时，具备行政复议法第九条规定的其他正当理由的情形。 被告西乌旗人民政府质证认为：对第一、二、三份证据的真实性无异议，但与本案的关联性不予认可。对第四份证据的真实性认可，对证明的问题不予认可。通过上述裁定书可以证明原告在2016年11月2日，在法院的释明下知道主张权利的途径应为行政复议而非直接提起行政诉讼，知道行政复议前置的必要性，因此上述裁定书不能作为原告所述的结束了必要的诉讼程序才可以申请行政复议的其他正当理由。第五份证据，国务院法制办公室对甘肃省人民政府法制办公室出具的复函中明确表示，超过60日可以申请行政复议的前提条件为不可抗力或其他正当理由耽误了法定申请期限。在本案中不存在这样的情形，原告在向西乌珠穆沁旗人民法院提起诉讼时，西乌珠穆沁旗人民法院已经将法律规定明确写在行政裁定书中，原告依然坚持不必要的二审及再审，导致其主张权利的期限超过法定的申请复议期限，因此上述复函不能证明原告所要主张的其超过复议期限是有正当理由的。对第六份证据行政复议不予受理通知书没有异议。 被告西乌旗人民政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书，证明原告向被告申请行政复议的时间为2018年9月21日，但原告在2016年11月2日向西乌珠穆沁旗人民法院提起的行政诉讼中，法院已经向其释明了行政复议前置的法律规定，原告在2016年11月2日即知道自身权益应当通过行政复议的方式主张。2、西乌珠穆沁旗巴彦花镇人民政府巴政发[2016]91号《关于巴彦花镇乌兰图嘎嘎查娜顺吉日嘎拉草场经营权的处理决定》，证明原告在2016年6月8日以巴彦花镇人民政府作出的处理决定所提起的行政诉讼的时间。3、西政复不字[2018]1号西乌珠穆沁旗人民政府行政复议不予受理通知书、西政复送字[2018]第64号送达回证，（以上证据均为复印件）证明被告审查原告的行政复议程序，认定其超过法定复议期限后，向原告作出了不予受理通知书，并且在法定期限内将文书送达至原告。 原告崔某质证认为：对第一份证据的真实性予以认可，证明目的不予认可。2016年11月2日起诉的行政裁定书系一审裁定书，原告向锡林郭勒盟中级人民法院、内蒙古自治区高级人民法院申请了二审及再审，上述一审裁定书并未生效，所以并不能证明原告知道复议前置程序，原告一直认为是侵权纠纷。第二份证据，巴彦花镇人民政府巴政发[2016]91号文件错误的告知了原告可申请复议，亦可提起行政诉讼，作为其上级政府的被告应当依职权撤销上述违反法律规定的部分予以更正。第三份证据，被告作出的西政复不字[2018]1号行政复议不予受理通知书未考虑，致使原告错误提起诉讼未行政复议前置系其下级人民政府错误的告知了权利救济途径。对第四份证据送达回证没有异议，证据的三性均认可。 本院对原告及被告提交的证据的真实性予以确认。 经审理查明，2010年6月5日西乌珠穆沁旗巴彦花镇乌兰图嘎嘎查召开牧民代表大会研究决定，乌兰图嘎嘎查牧民崔某占用的810亩草场划分给牧民娜顺吉日嘎拉。2015年8月2日西乌珠穆沁旗巴彦花镇人民政府（以下简称巴彦花镇人民政府）作出巴政发[2015]135号《关于巴彦花镇乌兰图嘎嘎查娜顺吉日嘎拉草场经营权的处理决定》，告知了救济途径及60日申请复议的期限、90日提起行政诉讼的期限。2016年6月7日巴彦花镇人民政府因巴政发[2015]135号处理决定中提起行政诉讼期限90日与《中华人民共和国行政诉讼法》（2014修正）规定的诉讼期限六个月不符，作出巴政发[2016]90号《关于撤销巴政发[2015]135号文件的决定》。2016年6月8日巴彦花镇人民政府作出巴政发[2016]91号《关于巴彦花镇乌兰图嘎嘎查娜顺吉日嘎拉草场经营权的处理决定》，并告知了救济途径及60日申请复议的期限、六个月提起行政诉讼的期限。原告不服上述处理决定，于2016年11月2日向西乌珠穆沁旗人民法院提起行政诉讼，2017年6月2日西乌珠穆沁旗人民法院作出（2017）内2526行初6号行政裁定书，以该案未经复议直接向人民法院起诉违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定为由，驳回原告崔某的起诉。崔某不服上诉至锡林郭勒盟中级人民法院，2018年4月9日锡林郭勒盟中级人民法院作出（2018）内25行终5号行政裁定书，维持了一审裁定，并于2018年4月30日向崔某进行了送达。后原告崔某向内蒙古自治区高级人民法院申请再审，内蒙古自治区高级人民法院于2019年8月7日作出（2019）内行申121号行政裁定书，驳回了崔某的再审申请。期间，原告崔某不服巴彦花镇人民政府作出的巴政发[2016]91号《关于巴彦花镇乌兰图嘎嘎查娜顺吉日嘎拉草场经营权的处理决定》，于2018年9月21日向西乌旗人民政府提出行政复议申请，西乌旗人民政府受理后进行审查，于同日作出西政复不字[2018]1号行政复议不予受理通知书，认为：申请人的行政复议申请已超出行政复议申请期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条之规定，决定不予受理。并于2018年9月21日向当事人送达。上述不予受理通知书未告知当事人权利义务救济途径及期限。崔某于2019年9月11日向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”。本案中，西乌珠穆沁旗人民法院于2017年6月2日作出（2017）内2526行初6号行政裁定书，认为崔某对巴彦花镇人民政府作出的巴政发[2016]91号《关于巴彦花镇乌兰图嘎嘎查娜顺吉日嘎拉草场经营权的处理决定》不服，未经复议直接向人民法院起诉违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，裁定驳回崔某的起诉。崔某不服一审裁定，向本院提出上诉，本院作出（2018）内25行终5号行政裁定书，维持了一审裁定，并于2018年4月30日向崔某进行了送达。至此，原告崔某经过一审及二审诉讼程序，在（2018）内25行终5号行政裁定书已经生效的情况下，足以明确知晓对巴彦花镇人民政府作出的巴政发[2016]91号《关于巴彦花镇乌兰图嘎嘎查娜顺吉日嘎拉草场经营权的处理决定》不服应当先行提出行政复议。结合上述处理决定中告知：对此决定如有异议，可以在收到本决定书之日起60日内向西乌旗人民政府法制办提出行政复议或六个月之内可以向旗人民法院提起行政诉讼。崔某应于2018年4月30日收到二审行政裁定书之日起60日内向西乌旗人民政府提出行政复议。崔某于2018年9月21日向西乌旗人民政府申请行政复议，已经超过60日的复议期限，不符合上述法律规定，本院不予支持。原告主张的作出行政行为的行政机关错误的告知了原告权利救济途径，直接导致原告提起诉讼，应当属于《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款规定的“其他正当理由”，崔某申请复议期限应认定为一审、二审、再审等必要的诉讼程序终结之日的理由不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”。被告西乌旗人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条的规定，作出西政复不字[2018]1号行政复议不予受理通知书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。上述不予受理通知书虽未告知当事人权利义务救济途径及期限存在瑕疵，但并未影响原告在法定起诉期限内主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告崔某的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告崔某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。 审判长 格日勒图雅 审判员 冯 逸 岩 审判员 任   力 二〇一九年十二月三十一日 书记员 任 继 伟 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。