广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3495号上诉人（原审原告）：刘伟程，男，汉族，19**年*月**日出生，住广东省从化区******，公民身份号码440************815。委托代理人：曾洁香、刘婉敏，均系广东韬策律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市从化区温泉镇人民政府，住所地广东省广州市从化区***********。法定代表人：谢文姬，镇长。上诉人刘伟程因行政强制行为及行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1205号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：原告是广州市从化区*************民，在该村103仓库旁养殖鸡。2009年12月10日，原告向该养殖场所在的经济社、村、畜牧兽医站、广州市从化区温泉镇人民政府（以下简称温泉镇人民政府）及市畜牧部门提交《从化市规模畜禽养殖场（小区）备案申请表》及《农业产业化（畜牧渔业）项目配套设施用地备案申请表》，申请内容为在温泉镇宣星村103仓侧，基地面积为6亩的土地上，搭建面积为658平方米的简易鸡棚2栋用于养殖鸡，生产配套设施用地面积为1亩（非永久固化），生产配套设施用地面积0.03亩（永久固化），上述被申请单位均出具同意意见及加盖公章。随后，原告建设了占地1000平方米的鸡棚，鸡棚是钢架结构，地面硬底化，四周是高90厘米的红砖外墙，红砖外墙之上是铁皮墙，屋顶加盖铁皮顶棚。2017年8月2日，广州市从化区人民政府办公室下发从府办函（2017）852号《关于印发的通知》，要求各镇（街）开展畜禽养殖场的清拆工作，清拆范围包括：（一）简易设施的棚舍要全部进行清拆；（二）……（三）……（四）不涉及上述第（二）条和第（三）条范围的旧屋（砖瓦混合结构）要求拆除栏舍内设施设备，并与屋主签订承诺书，承诺不再复养、转养、寄养、存养或转租给他人养殖畜禽等……2017年9月12日，原告出具《承诺书》，承诺其今后不在从化辖区禁养区范围内复养、转养、寄养、存养或转租给他人养殖畜禽等，对已拆除的栏舍内设施设备不再复建等，并且原告按照1500平方米的养殖场面积，以15元/平方米的奖励标准，收取了被告的奖励款22500元。2018年11月5日，被告向原告发出《责令限期拆除违法建设通知书》，称：“你于2009年12月10日申请并在温泉镇宣星村103仓侧搭建临时简易鸡棚发展种养业，未在规定的时间内自行拆除。根据《广州市违法建设查处条例》第二条第二款的规定，你逾期未拆除的临时构筑物属于违法建设，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定、《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、第六十六条和《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定，特通知如下：你必须在通知书发出之日起2天内自行拆除违法建设。否则，逾期不拆除的将由有关职能部门依法进行强制拆除……”2018年11月15日，被告强制拆除了涉案鸡棚。另查明，根据2009年12月24日从化市国土资源和房屋管理局、温泉国土资源管理所出具的《证明》，原告建设鸡棚的土地性质为园地性质。原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定，城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。该条例第二十条第三款规定，未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合。被告对其辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设具有查处的职权，并对逾期不改正的违法建设，具有强制拆除的职权。本案中被告认定原告搭建的鸡棚为逾期未拆除的临时建筑物，但并未提交证据证实涉案建筑以临时建筑审批建设，其向原告发出的《责令限期拆除违法建设通知书》将涉案建筑物定性为临时建筑物错误。并且根据《广州市违法建设查处条例》第二十二条之规定，城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除前，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。本案中，被告在强制拆除前未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，被告强制拆除涉案鸡棚的行为违反了上述法律规定，程序不合法。因此，被告强制拆除原告搭建的鸡棚的行为应当确认违法。对于原告的行政赔偿请求。原告在使用性质为园地的农用地上搭建鸡棚1000平方米。2014年9月29日实施的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第二点积极支持设施农业发展用地的规定中，第（一）点设施农业用地按农用地管理：生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；第（二）点合理控制附属设施和配套设施用地规模：规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内）……根据上述规定，在农用地上建设一定规模的生产、附属和配套设施，用于农业生产，不需办理农用地转用审批手续。根据原告提交的《农业产业化（畜牧渔业）项目配套设施用地备案申请表》基地面积为6亩，原告在该面积上硬底化土地1000平方米，远远超出了上述通知所规定的用地规模的限制。根据《广东省城乡规划条例》第五十条第二款的规定，原告在农用地上建设鸡棚，不仅要申请办理乡村建设规划许可证，还应当提供农用地转用证明，但原告并未提交上述相关材料。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”根据上述法律规定，原告的合法权益受到损害才能取得国家赔偿的权利。本案中，原告不能提交证据证实其搭建的鸡棚为合法建筑，其要求被告予以赔偿没有事实根据，对原告的赔偿请求不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告广州市从化区温泉镇人民政府强制拆除原告刘伟程位于广州市从化区*********仓侧的鸡棚的行为违法；二、驳回原告刘伟程的其他诉讼请求。上诉人刘伟程上诉称：一、根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的规定，由上诉人提交的《从化市规模畜禽养殖场（小区）备案申请表》可知，上诉人申请备案的鸡棚是规模畜禽养殖场，属于直接用于农产品生产的生产设施用地，无用地规模限制，原审判决混淆设施农用地具体划分类型，认定涉案鸡棚为农用地附属设施，进而作出鸡棚面积超过用地规模限制的认定，属于认定事实错误。二、根据上述通知第二点积极支持设施农业发展用地的规定中第（一）点“设施农业用地按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续”的规定，涉案鸡棚是生产设施用地，只需要申请备案，无需办理建设用地审批手续。因被上诉人的违法强制拆除行为，导致上诉人的合法权益严重受损，原审以上诉人未提供证据证实涉案鸡棚为合法建筑为由驳回上诉人的赔偿请求不当，即使认定涉案鸡棚面积超过用地规模限制，已申请备案的658平方米鸡棚面积也应获得赔偿。上诉请求：1、撤销原审第二项判决，依法改判支持上诉人的赔偿请求，判令被上诉人向上诉人赔偿损失600000元（1000平方米×600元/平方米），并维持原审第一项判决；2、本案二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人温泉镇人民政府二审期间未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，对于原审判决确认被诉强制拆除行为违法，上诉人对此结果并无异议，被上诉人也没有就原审判决提出上诉。本案二审争议的焦点是上诉人的赔偿请求应否得到支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，上诉人备案申请建设的鸡舍面积为658平方米，但实际建设为1000平方米且硬底化土地面积，超出备案申请审核同意范围，违反“禁止擅自扩大设施用地规模”的规定。涉案简易鸡棚既有符合审核的面积，亦有超出部分。被诉强制拆除行为违法是否应当给予上诉人赔偿，取决于该行为是否给上诉人合法权益造成了实质损害。根据《关于印发的通知》，涉案养殖场属于流溪河水域，是广州的重要饮用水源地，属于禁养区，对该区域内的畜禽养殖清理整治，清拆范围包括“简易设施的棚舍”。相关清理整治公告发布后，经双方沟通，上诉人同意自行整治清拆涉案养殖场，出具《承诺书》，并在养殖场清拆奖励发放申请表中填报“已清拆”申请奖励，按“1500平方米的养殖场面积，15元/平方米的奖励标准”，实际领取了被上诉人22500元的畜禽养殖整治拆迁奖励款。《温泉镇禁养区畜禽养殖整治拆迁奖励发放表》亦证实，包括上诉人在内的多人均按15元/平方米标准领取了整治拆迁奖励。上诉人领取的上述22500元奖励款项应视为被上诉人对上诉人自行整治拆迁涉案简易鸡棚的补偿。在上诉人没有证据证实被诉强拆行为还导致其其他合法财产遭受损失的情况下，原审判决不支持上诉人的赔偿请求，理由虽有不当，但结果正确，本院予以支持。上诉人上诉请求被上诉人赔偿其鸡棚损失60万元（1000㎡×600元／㎡），事实依据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人刘伟程负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十二月十日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪