四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川13行终238号 上诉人（原审第三人）梁进，男，生于1971年6月26日，住四川省南充市顺庆区，系南充市顺庆区“明宇.帝壹家”小区业主。 被上诉人（原审原告）丰泰（四川·南充）房地产有限公司，住所地四川省南充市顺庆区滨江中路四段368号。 法定代表人史凯，董事长。 委托代理人肖丽萍，四川首力律师事务所律师。 原审被告南充市自然资源和规划局，住所地四川省南充市顺庆区万年西路6号。 法定代表人陈正泽，局长。 委托代理人贾滨，南充市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人廖丹，四川助民律师事务所律师。 原审第三人南充市城市管理行政执法局，住所地四川省南充市顺庆区万年东路1号市政府三号楼。 法定代表人陈斌，局长。 委托代理人李晓帆，四川绸都律师事务所律师。 委托代理人宋彦，四川绸都律师事务所律师。 上诉人梁进因与被上诉人丰泰（四川·南充）房地产有限公司（以下简称丰泰公司），原审被告南充市自然资源和规划局（以下简称市自规局），原审第三人南充市城市管理行政执法局（市城管局）行政确认一案，不服南充市高坪区人民法院（2018）川1303行初558号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定事实：“明宇·帝壹家”小区建于南门坝，属本市早期建设的较高品质商住小区，开发商是丰泰公司。其中A—1幢建于滨江大道与南门北街交汇口，地理位置优越，为独栋二层建筑，规划审批设计总平图标示其为多功能服务大厅，建筑面积2900㎡，图纸并标示多功能服务大厅处有“人行主入口”。梁进系“明宇·帝壹家”小区业主之一。多年来，以梁进为代表的部分业主与丰泰公司围绕A—1幢的部分产权归属、使用权以及“人行主入口”的通行、小区物业管理等问题持续产生纠纷，业主方采取的方式包括人员聚集、正面冲突、信访、诉讼等等，本地影响较大。2017年1月12日梁进等人以“南充市‘明宇·帝壹家’第一期小区业主委员会”（注：该业委会不是合法组织）的名义致函南充市规划局，请求：“1.请贵局具体明确‘明宇·帝壹家’小区A—1幢设有人行主入口一处所指的究竟是属于小区的公共人行主入口还是属于A—1幢的人行主入口。2.请贵局具体明确原始规划中‘明宇·帝壹家’小区的‘多功能服务大厅’（又名会所、A—1幢）的使用性质。”南充市城乡规划和测绘地理信息局于2017年2月6日以南规函［2017］25号《信访事项处理意见书》回复梁进等业主，载明：“经调查，1.关于反映该小区A—1幢设有人行主入口一处所指的究竟是属于小区的公共人行主入口还是属于A—1幢的人行主入口的问题，经核实，审批该处人行主入口，属于A—1幢和小区共用人行主入口。2.关于反映该小区的‘多功能服务大厅’（又名会所、A—1幢）的使用性质问题。该问题不属我局职能职责范畴。”2017年11月13日，市城管局为查处信访反映“明宇·帝壹家”小区A—1幢装修施工封堵小区人行主入口一事，致函南充市城乡规划和测绘地理信息局，“特函请贵局确认：‘明宇·帝壹家’小区的‘多功能服务大厅’（即A—1幢）是否在规划之时该幢建筑经正大门进A—1幢大厅到临小区内侧疏散门规划为小区人员进出小区通道？A—1幢总平面图中设计的临小区内侧疏散门，到底是A—1幢专用安全出口还是小区居民出入小区的人行主入口？”南充市城乡规划和测绘地理信息局于2017年12月12日以南规函［2017］386号文回复南充市城市管理行政执法局，内称“经核实，审批该处人行主入口，属于A—1幢和小区共用主入口；A—1幢审批临该处人行主入口门及临小区内侧门，应保持行人通行的功能。” 丰泰公司于2017年3月8日向南充市城乡规划和测绘地理信息局提交《行政复议申请书》，请求撤销南规函［2017］25号《信访事项处理意见书》。2018年8月20日丰泰公司向南充市人民政府申请行政复议，申请撤销南规函［2017］25号文和南规函［2017］386号文，并责令被申请人重新对“明宇·帝壹家”A—1幢的人行主入口的性质作出认定。南充市人民政府于2018年8月31日作出南府复［2018］27号《不予受理行政复议申请决定书》，认为“南规函［2017］25号文、南规函［2017］386号文是被申请人根据原规划设计对信访人、南充市城市管理行政执法局所作的说明，并非作出新的具体行政行为，没有设定新的权利义务，且南规函［2017］386号文为内部行政行为。”因此两文件不属于行政复议受案范围，决定不予受理。目前A—1幢装修施工处于停止状态，其内外侧未见人行出入口。丰泰公司向一审法院起诉请求：1.撤销南规函［2017］25号《信访处理意见》和［2017］386号《复函》，2.判令市自规局重新对“明宇·帝壹家”小区A—1幢人行主入口的性质作出认定。 一审法院认为，第一，南规函［2017］386号文属行政机关内部流转文书，不具备具体行政行为的外部性特征，不属于行政诉讼受案范围。根据《行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应当裁定驳回起诉（详见(2018)川1303行初558号行政裁定书）。第二，南规函［2017］25号《信访事项处理意见书》的内容并不属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项所指的“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”，且丰泰公司虽不是函件接收人，但与函件之间存在法律上的利害关系，行政诉讼的核心是“保民控权”，丰泰公司有权依法以原告身份提起行政诉讼；第三，在法定起诉期限内起诉是原告提起行政诉讼的要件之一。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”在案证据表明，丰泰公司于2017年3月8日向南充市城乡规划和测绘地理信息局提交《行政复议申请书》，请求撤销南规函［2017］25号《信访事项处理意见书》，故其至迟于2017年3月8日即知函文内容，如按一年的起诉期计算，其起诉期限至2018年3月8日届满。但是2000年《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”如按二年的起诉期计算，则原告的起诉期至2019年3月8日届满。对于发生在新司法解释施行之前的行政行为，应当从有利于保护行政相对人、相关人行使诉权的角度选择法律和司法解释适用。对于2018年2月8日前作出的行政行为，未告知诉权或起诉期限，当事人于2018年2月8日之后提起行政诉讼的，应区别情况确定其起诉期限：如当事人自知道或应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日已届满两年的，则当事人于2018年2月8日后起诉则超过法定期限；如当事人自知道或应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日未届满两年，其起诉期间应截止两年届满之日，但不应超过2019年2月8日（可参考北京市高级人民法院（2019）京行申19号《行政裁定书》）。故此，丰泰公司此诉没有超过起诉期限。第四，《信访条例》第三十一条原文载明：“……对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。”此处用词“可以”而非“必须”，说明听证不是处理信访事件的必经程序，但条例导向明确，即面对重大、复杂、疑难的信访事项，提倡举行听证。原南充市城乡规划和测绘地理信息局明知丰泰公司与梁进等人矛盾错综复杂，对抗性很强，且其作出的《信访事项处理意见书》并非对图纸的照搬照抄，其内容必然影响丰泰公司的切身利益，故此，无论是从正当程序出发，还是从平等保护当事人利益考量，抑或是从提高信访处理结果被接受度计算，原南充市城乡规划和测绘地理信息局在作出处理前应当通知丰泰公司到场，并听取其陈述和申辩，处理结果还应告知丰泰公司。原南充市城乡规划和测绘地理信息局作出南规函［2017］25号《信访事项处理意见书》违反了行政公开和程序正当原则，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第（二）项之规定，判决：撤销原南充市城乡规划和测绘地理信息局于2017年2月6日向梁进等人作出的南规函［2017］25号《信访处理意见书》。案件受理费50元由丰泰（四川•南充）房地产有限公司负担。 上诉人梁进上诉请求：1.撤销一审判决；2.改判驳回丰泰公司诉讼请求或发回重审；3.一二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：第一，一审法院未将信访南规函［2017］25号《信访事项处理意见书》中除梁进外的其他信访人列为第三人，直接撤销南规函［2017］25号《信访事项处理意见书》，侵害了其他利害关系人的合法权益。第二，南规函［2017］25号《信访事项处理意见书》认定事实清楚，处理结果正确，不应当被撤销。 丰泰公司辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条之规定，同案件有利害关系的，可以通知其作为第三人参加诉讼，而不是应当通知其参加诉讼。“明宇·帝壹家”小区业委会并未依法成立，不可能将全小区2700余户业主作为第三人通知参加诉讼。 市自规局述称，从梁进的上诉请求、事实和理由看，梁进赞同市自规局的一审意见，市自规局同意撤销一审判决。 市城管局述称，南规函［2017］25号《信访事项处理意见书》与市城管局无关。 二审中，各方当事人未提交新证据。二审另查明，南规函［2017］25号《信访事项处理意见书》的抬头为“梁进等业主”。本院二审查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，第一，关于一审法院未将除梁进外的部分其他业主列为第三人的问题。梁进上诉认为，本案的第三人中除梁进以外，还应当包括参与本案所涉信访的其他业主。其一，多年来与丰泰公司发生纠纷，进行信访的部分业主系“以梁进为代表的部分业主”；其二，南规函［2017］25号《信访事项处理意见书》的抬头为“梁进等业主”；故部分业主对案涉争议进行信访系以梁进作为代表人进行，且其他业主的身份信息、人数并不清楚，梁进参与本案诉讼能够代表其他业主进行陈述、申辩，故一审法院在确定本案第三人时，仅将梁进作为第三人列明并无不当。 第二，关于南规函［2017］25号《信访事项处理意见书》应否被撤销的问题。虽然南充市人民政府复议认为南规函［2017］25号《信访事项处理意见书》是被申请人根据原规划设计对信访人、南充市城市管理行政执法局所作的说明，并非作出新的具体行政行为，没有设定新的权利义务，但原南充市城乡规划和测绘地理信息局对该信访的回复并非单纯对规划的描述，且并不属于“对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见”，故可以对南规函［2017］25号《信访事项处理意见书》提起行政诉讼。在争议事项复杂、疑难，双方争议大的情况下，原南充市城乡规划和测绘地理信息局未举行听证，未听取丰泰公司陈述和申辩，程序不正当。一审法院判决撤销南规函［2017］25号《信访事项处理意见书》并无不当，本院予以维持。 综上，梁进的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由梁进负担。 本判决为终审判决。 审判长  任雅莉 审判员  庄 娟 审判员  石 炜 二〇一九年十二月二十六日 书记员  范云荣