西安铁路运输法院   行政判决书 （2019）陕7102行初2890号 原告王雨，女，1973年10月18日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市新城区。委托代理人张丽媛，陕西洪振律师事务所律师。委托代理人杨建超，陕西洪振律师事务所实习律师。被告中国银行监督管理委员会陕西监管局，住所地陕西省西安市高新区。法定代表人许文，党委书记。委托代理人侯思思，该局工作人员。委托代理人赵楠，该局公职律师。原告王雨诉被告中国银行监督管理委员会陕西监管局（以下简称陕西银保监会）不履行法定职责一案，于2019年8月13日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年9月9日公开开庭审理了本案。原告王雨的委托代理人张丽媛、杨建超，被告陕西银保监会委托代理人侯思思、赵楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王雨诉称，2018年9月14日，原告因购房在中国人民银行征信中心查询个人征信报告时，发现自己名下出现一笔在西安银行未来支行(以下简西安银行)的188000的个人住房货款以及该项货款的逾期记录原告却并未收到任何逾期还款的通知，经西安市不动产信息管理中心查询，原告从未在任何银行进行过货款，并且原告名下并未存在任何房产信息。2018年9月17日，原告在西安银行提出查询申诉，后西安银行答复称，该货款是西安华灿置业公司冒用原告名义办理的贷款。华灿置业公司冒用原告名义违法在西安银行办理房屋贷款，其原因除了华灿置业公司的违法行为之外，西安银行没有按照《个人贷款管理暂行办法》规定的法定程序办理贷款，相关负责人存在违法违规行为也是重要原因之一。鉴于此，原告于2019年6月3日发函至被告，要求被告履行法定的监管职责，对于西安银行的违法、违规行为进行行政处罚。2019年7月10日被告以信访的方式答复原告，并且答复中被告未查明资金流向，也未核实原告名下是否存在通过该笔贷款所购的房屋。认定西安银行是否存在违法发放贷款的行为是被告的行政职责，现被告让原告自行查证，显然属于行政推诿行为。被告无视如此明显的违法违规发放货款的行为，仅采取简单信访形式答复原告，被告未履行对银行业金融机构及其业务活动的监督管理和对违法违规行为予行政处罚的行政职责，严重损害了原告的权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中国银行业监督管理委员会行政处罚办法》请求判令被告限期履行对西安银行未来支行的违法、违规行为进行监督管理并采取行政处罚的法定职责。为了保护自己合法权益不受侵犯，原告现诉至法院，要求：1.判令被告限期履行对西安银行未来支行的违法、违规行为进行督管理并采取行政处罚的法定职责；2.判今被告承担本案诉讼费。                                                                              原告向本院提交了以下证据：第一组证据1.个人信用报告（2018年查询）；2.个人信用报告（2019年查询）；3.西安市住房情况查询申请书及结果；证明：原告在西安银行未来支行有188000元的房贷，并且有多次的逾期记录，但原告并未购买任何的房产，原告名下并未有任何房产信息，西安银行违反法律法规，利用职务之便伙同他人冒用原告名义发放贷款，原告实际被冒名贷款且个人信用被破坏，原告的权益受到严重损害。第二组证据4.关于申请履行行政职能之函；证明：2019年5月17日，原告因发现其在西安银行未来支行存在被冒名贷款的问题，向被告发函要求被告履行法定的行政职能，被告应当按照法律规定，履行监管和给予行政处罚的法定行政职能。第三组证据5.陕西银保监局群众来信告知书（全部受理类）；6.陕西银保监局信访答复意见书；证明：被告在收到要求履行法定行政职能的函后并未主动向房管局进行核实，也并未主动调查贷款的资金流向，怠于履行法定的监管职能，且将要求其履行法定职能当做信访处理，属于违法行为，被告应当履行法定的行政职能对西安银行未来支行的违法行为进行调查和处罚。被告陕西省银保监会辩称，一、原告因被告依据《信访条例》处理信访事项，不履行《信访条例》规定的职责不服提起的行政诉讼，不属于人民法院受案范围，贵院应当依法裁定驳回其起诉。二、被告已对原告所述事项进行了调查核实，履行了法定职责，答复的内容事实调查清楚，适用法律依据正确，程序正当合法。原告以被告不履行法定职责为由提起行政诉讼，没有事实根据和法律依据。2019年5月20日，被告收到原告邮递的《要求给予行政处罚的投诉书》后，依据《信访条例》的相关规定，于2019年6月3日作出《中国银行保险监督管理委员会陕西监管局信访事项告知书》（陕银保监信告【2019】160号），告知原告受理了其信访事项。受理信访事项后，被告开展了自主调查，赴西安银行下辖支行调取了信访人在2002年办理该贷款的资料、西安市公证处出具的该笔贷款合同公证资料及该行管理制度，梳理了2002年银行主管部门、公证主管部门发布的监管规定，并向西安银行总行致函，要求其根据信访人反映情况开展全面自查。在调查过程中，被告了解到信访人曾于2019年3月与西安银行未来支行就相关贷款争议事项在陕西省金融消费纠纷人民调解委员会进行过调解。随即，被告赴陕西省金融消费纠纷人民调解委员会了解情况，并调取了西安银行未来支行持有的《终止调解书》复印件。被告依据《中华人民共和国银行业监督管理办法》《信访条例》等法律法规对原告举报的涉嫌违规事项进行了调查核实，于2019年7月10日作出书面《答复函》（陕银保监信【2019】202号）邮寄送达原告，告知针对投诉反映事项的调查情况，并告知了其他救济方式。三、原告所述事项缺乏事实根据和法律依据。经被告自主调查，2002年2月，原西安市商业银行南二环支行与王雨签订了《个人住房借款合同》（西商银南二环个房字【2002】第0052号）及《承诺书》。在《承诺书》中，王雨承诺“贷款发放以后，我也售房单位就该房产有关质量、条件、权属或其他事宜繁盛的任何纠纷，均与你行无关......本人无条件履行还款责任”。上述《个人住房借款合同》《承诺书》中涉及缔约人事项均留有王雨签字及个人印鉴。该合同于2002年2月27日在西安市公证处公证并出具了《公证书》。《公证书》载明：“兹证明上述当事人与二〇〇二年二月六日在西安市签订了前面的借款合同的行为符合《中华人民共和国民法通则》第五十五条的规定，内容符合《贷款通则》《中华人民共和国担保法》的规定协议上当事人的签字、印鉴均属实。该合同自上述当事人签字、盖章之日起生效。根据《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国公证暂行条例》和《公证暂行规则（试行）》的规定及当事人的约定，赋予本借款合同具有强制执行的效力”。《公证书》附有王雨身份证、户口本、结婚证等证件的复印件。其办理程序符合《中国人民银行个人住房贷款管理办法》（原陕西银监局成立于2003年，本案争议借款合同审查、签订时，制定相关监管政策并履行监管职责的是中国人民银行及其分支机构）《西安市商业银行个人住房按揭贷款实施办法》的规定。被告在调查中未发现原西安市商业银行南二环支行在该笔业务中存在违法发放贷款的行为，原告所述事项缺乏事实根据和法律依据。据此，被告书面答复原告，并向其明确了其他救济渠道。四、原告要求对西安银行未来支行给予行政处罚，是针对行政机关信访调查处理结果不服提出的诉讼主张，与请求责令履行法定职责分属两类不同的诉讼请求。无论被告对相关银行机构作出何种处理，处理结果都对原告的权利不产生实际影响，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，该项请求依法不应属于人民法院审理范围，应当驳回起诉。综上所述，被告对信访事项的办理行为，调查事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，已履行法定职责，请求人民法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条驳回起诉。被告向本院提交了以下证据：（1）受理与告知情况；1.要求给予行政处罚的投诉书及EMS快递单；2.信访事项告知书（陕银保监信告【2019】160号）；（2）对监管对象的调查及核查情况；3.王雨《借款合同》《公证书》及附件；4.《陕西省金融消费纠纷人民调解委员会终止调解书》；5.自查通知及机构自查报告；（3）信访事项答复情况；6.信访事项答复函（陕银保监信复【2019】202号）及挂号信复印件；证明：被告对原告举报违法违规的事项，已经进行了调查核实，履行了法定职责，答复的内容事实调查清楚，程序正当合法。由于行政机构改制，原来的西安商业银行南二环支行现在改为西安银行未来支行。第二组证据（法律依据）7.《信访条例》；8.《中华人民共和国银行业监督管理办法》；9.《最高人民法院关于适用的解释》；10.《中华人民共和国公证暂行条例》；11.《公证暂行规则（试行）》；12.《中国人民银行个人住房贷款管理办法》；13.《西安市商业银行个人住房按揭贷款实施办法》；证明：被告对原告举报违法违规的事项，依法进行调查核实，适用法律正确，原告起诉无事实及法律依据，且不属于法院受理范围，依法应当驳回起诉。案件中合同的签订时间是发生在2002年，被告的前身是陕西银监局，成立于2003年，原告所述之事不属于被告履行监管职责的范围，且被告按照原告要求，调查后并没有发现违法放贷的情形，说明是当事人的真实意思表示。经庭审质证：被告对于原告的证据之质证意见为第一组证据3西安市住房情况查询申请书及结果的真实性不认可，被告并未收到申请。证据1、2真实性认可，证明目的不认可。只能反映个人的征信，不属于被告监管的职责范围。信用受到侵害应该向中国银行西安分行反映。第二、三组证据真实性认可，证明目的不认可。被告依法受理并办理，根据原告的要求进行了调查并答复。原告不具备行政诉讼主体资格。原告对被告的证据的质证意见为证据1真实性、证明目的认可；证据3真实性、证明目的不认可;其余证据真实性认可，证明目的不认可。原告要求被告履行行政职能，被告只是进行信访处理，没有依法履行法定职能，对西安银行未来支行没有履行监管职能。原告并没有办理任何贷款，也没有进行任何公证。因此，所有的签字都不是本人所签，系西安银行未来支行与他人冒用原告之名所签，被告对原告名下是否有房产并未进行实际的调查，没有依法履行法定职能。本院对上述证据认证如下：对原告提交证据的真实性及证明目的予以确认。对被告提交的所有证据的真实性认可，证明目的不予认可。经审理查明，2019年5月17日，原告王雨向被告陕西省银监会邮寄了《关于申请履行行政职能之函》，反映原告在西安银行未来支行（以下简称西安银行）存在被冒名贷款的问题，经向西安银行屡次反映，请求西安银行及时消除该贷款记录，但西安银行却借故推脱，至今仍有非原告的贷款记录在其名下，已经严重的影响原告日常购房贷款的权利，特向被告反映情况，请被告履行法定银行监管义务对西安银行未来支行中存在的冒名贷款问题进行查处。2019年5月20日，被告收到该履职函。2019年6月3日，被告向原告制作送达陕银保监信告【2019】160号《陕西银保监局群众来信告知书（全部受理类）》，告知原告“你2019年5月20日反映在西安银行未来支行被冒名贷款导致个人征信记录受到影响等问题的信访材料收悉，根据《信访条例》以及银保监会信访工作相关规定，现将有关情况告知如下：一、被告已受理你所述的信访事项，将按照程序进行信访核查。二、在被告核查期间，请你不要再来信、来访。三、待核查完毕后（60日内，最长延迟30日），被告将核查情况书面告知你。感谢你对陕西银保监局信访工作的支持。”2019年7月10日，被告向原告制作送达陕银保监信复【2019】202号《陕西省银保监局信访答复意见书》，答复了核查内容：“被告2019年6月3日受理你的信访事项(反映在西安银行未来支行存在被冒名贷款、导致个人征信记录受到影响等问题)已核查结束，现将有关情况告知如下:“信访材料中反映了你在西安银行未来支行被冒名办理个人购房按揭贷款，西安银行及相关负责人违法违规办理贷款严重侵害你的合法权益的情况，以及西安银行违法违规发放贷款等问题。经核查，2002年2月6日签订的西安市商业银行(现西安银行)个人住房贷款借款合同(合同编号:西商银(南二环)个房字2002第0052号)记载，贷款人西安市商业银行南二环支行向借款人王雨(身份证号:XXXXXXXXXXXXXXXXXX)发放个人住房贷款18.8万元，用于购买西安市森洋置业有限公司位于西安市碑林区XX路的福隆居建筑面积为86.7平方米的一套住房，贷款期限20年，自2002年2月10日至2022年2月10日，还款方式为等额本息按月还款。合同签订后由西安市公证处于2002年2月27日出具公证书【2002】西证经字第1151号。上述借款合同及相关资料中均有署名为“王雨”的签字和印鉴，个别地方还有形似指印的痕迹。该笔贷款已于2018年9月结清。另经了解，落款为2019年4月10日的《陕西省金融消费纠纷人民调解委员会终止调解书》记载，以“王雨”(身份证号XXXXXXXXXXXXXXXXXX)为名的申请人与西安银行未来支行于2019年3月22日向陕西省金融消费纠纷人民调解委员会申请调解，因双方未能达成一致意见，调解终止。对于你信访反映的被冒名贷款和违法违规贷款事项，因涉及个人签名及相关资料被冒用或伪造的鉴别问题，请提供相关具有证明效力的证据材料;或通过相关司法诉讼程序等法定途径维护你的合法权益。如对此处理意见不服，可以自收到之日起30日内向被告上一级机关书面提出复查。感谢你对陕西银保局信访工作的支持。”原告收到该《答复》后认为被告未查明资金流向，也未核实原告名下是否存在通过该笔贷款所购的房屋，仅采取简单信访形式答复原告，被告未履行对银行业金融机构及其业务活动的监督管理和对违法违规行为给予行政处罚的行政职责，严重损害了原告的权益。诉至本院要求，诉请如上。另查明，在本案起诉之前，西安银行已将原告在本行2002年2月6日涉案贷款逾期还款记录清除。本院认为，本案争议的焦点是：1、原告与被告作出的行政行为是否具有利害关系,本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；2、被告对原告的投诉事项是否履行了法定职责。针对第一个争议焦点，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政案件的受案范围。该解释第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生影响的行为，不属于人民法院行政案件的受案范围。第十二条第一款第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的情形，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，原告王雨因认为西安银行未来支行被冒名办理购买按揭贷款给其造成损失，向作为商业银行监督管理机构的被告进行投诉举报，应认定原告是为维护自身合法权益，向具有银行监督管理职责的被告进行投诉，并认为被告未履行法定职责提起诉讼，符合上述司法解释的规定，故应认定原告与本案被诉行政行为具有利害关系，原告对与其具有利害关系的行政行为提起诉讼属于人民法院行政诉讼的受案范围。  针对第二个争议焦点，首先，《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条第一款规定，国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。该法第八条规定，国务院银行业监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责。我国尚未制定一般行政行为所普遍适用的《行政程序法》，关于举报投诉类案件的办理程序亦未有法律、行政法规的具体规定。办理举报投诉类行政案件的程序规定常见之于规章以下规范性文件中。为了统一全国银行业消费者投诉案件办理程序，中国银监会制定了专门的规范性文件——《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》（银监办发【2018】13号）。本院在评判被告是否对原告的投诉履行职责时，参照上述规范性文件的程序规定。该处理规程第六条规定，各银监局按照属地监管原则，结合实际情况，负责处理本辖区的投诉事项。第七条规定，本规程所称消费者投诉处理，包括接诉、受理和转办，调查和处置以及后续监督管理等阶段。第八条规定，本规程适用于银监会机关直接受理的投诉。各银监局直接受理的投诉，可结合辖区实际情况，参考本规程执行。据此，在本案中被告作为国务院银行业监督管理机构的派出机构，具有处理原告投诉事项的职责。该处理规程第一条规定，本规程所称银行业消费者指购买或接受银行业金融机构产品或服务的自然人，以下简称“消费者”。第二条规定，本规程所称投诉，是指消费者因购买银行业金融机构产品或接受其服务，与银行业金融机构或银行业从业人员发生业务纠纷或服务纠纷，认为其合法权益受到损害，向银监会反映情况、主张合法权益的行为。本案中，原告王雨投诉的起因是因为在2002年时在西安银行存在一笔 “王雨”为贷款人的188000元的贷款。且不论该笔是否为“冒名”，但从形式上原告王雨已成为西安银行该笔贷款业务的“消费者”，因该笔贷款与该银行之间发生纠纷进而有了本案中的投诉。故本院认为本案中原告的投诉符合上述规程的规定。其次，被告陕西银保监局收到原告王雨的投诉书后，作出信访事项答复函的行为是否合法的问题。《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第十条规定，银监会消费者权益保护部门受理以下情形的消费者投诉：（一）消费者与银行业金融机构或银行业从业人员产生业务争议或纠纷（包括存取款业务、贷款及信用卡业务、理财业务以及中间业务等），认为其合法权益受到损害的；（二）消费者与银行业金融机构或银行业从业人员产生服务争议或纠纷（包括与服务设施和场所、服务标准、服务效率、服务差错及服务能力和态度相关的争议或纠纷），认为其合法权益受到损害的。银监会消费者权益保护部门接收到银行业消费者投诉事项的，按规定程序予以分办、办理；银监会信访工作机构接收到银行业消费者投诉事项的，依照银监会关于法定途径分类处理投诉请求的相关规定，交由银行业消费者权益保护部门，按规定程序予以分办、办理。对于符合受理条件的消费者投诉，银监会消费者权益保护部门及各银监局在正式受理和办理之前，应引导消费者经由双方自行和解、第三方调解和仲裁等形式予以解决；消费者同意采用和解、调解、仲裁等形式的，消费者投诉处理期限自消费者同意之日起中断。第十一条规定，对于除上述情形之外的其他类型反映事项，银监会消费者权益保护部门应依据事项性质和诉求分类进行引导，按照其他法定途径办理；对于一起投诉中包括的其他类型反映事项，属于投诉事项部分依照本规程处理，其他部分按照其他法定途径办理。对依法应当通过信访、举报以及申请政府信息公开、行政复议、政务咨询等提出的事项，应引导消费者变更程序、补正材料，依照有关规定重新向有关部门提出；对依法应当通过诉讼、仲裁等法定途径解决的事项，应引导消费者依照有关法律法规向有关机关提出。本案中，原告王雨向被告陕西银保监局投诉西安银行违法放贷，致使原告权益损失的问题，该投诉事项属于《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第十条规定第（一）项规定的情形。按照规定，被告陕西银保监局信访部门应当将原告的投诉转交消费者权益保护部门按照《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第十四条规定的程序予以调查处理并作出答复。本案中，被告陕西银保监局在2019年5月20日收到原告的投诉书后，按照信访事项处理，并在2019年6月3日作出信访事项答复函。信访条例的处理程序和《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》规定的处理程序并不一致。信访是人民行使民主权利，依法参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的一种途径，是人民政府联系群众，改进工作的重要方式。《信访条例》第三十四条、第三十五条对信访事项的办理设置了相关的复查、复核程序，并未赋予信访人对信访程序提起行政复议及行政诉讼的权利。被告陕西银保监局将具有调查处理法定职责的银行业消费者投诉案件适用信访程序办理属于适用法律不当。原告王雨主张被告陕西银保监局适用信访程序作出被诉答复程序违法的主张，本院予以支持。最后，对于被告陕西银保监局是否应当对西安银行进行处罚的问题。《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第三章规定了对投诉的调查和处置，由于本案被告陕西银保监局未按照该处理规程的规定对原告的投诉进行核查，故在本案诉讼中无法确定西安银行是否存在应当依照《中国银监会行政处罚办法》规定的应当予以处罚的情形。本院在本案中不予评价。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告中国银行保险监督管理委员会陕西监管局在本判决生效之日起30日内对原告王雨2019年5月20日邮寄的《关于申请履行行政职能之函》投诉事项进行调查、处置并书面答复原告王雨。案件受理费50元，由被告中国银行保险监督管理委员会陕西监管局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                      审  判  长     唐颖杰                   人民陪审员     张亚美                   人民陪审员     孙玉革                    二〇一九年十二月三十日                     书  记  员     卢晓蕊        附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：        1