广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终688号上诉人（原审原告）佛山市旭晟研磨科技有限公司，住所地佛山市****科技工业区B区86号（F1）。法定代表人谢泽。委托代理人雷龙长，男，汉族，1986年11月22日出生，住四川省三台县**************，该公司职工。委托代理人邵卫国，广东绿建律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市生态环境局，住所地佛山市禅城区******。法定代表人杨永泰，局长。委托代理人吴玉婷，佛山市生态环境局三水分局工作人员。委托代理人黄智琴，佛山市司法局工作人员。上诉人佛山市旭晟研磨科技有限公司（以下简称旭晟公司）因与被上诉人佛山市生态环境局环保行政处罚一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初351号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。根据佛发〔2019〕1号《中共佛山市委、佛山市人民政府关于印发的通知》、三发〔2019〕1号《中共佛山市三水区委、佛山市三水区人民政府关于印发的通知》和三办发〔2019〕33号《中共佛山市三水区委办公室、佛山市三水区人民政府办公室关于印发的通知》，在佛山市和佛山市三水区的机构改革过程中，不再保留佛山市三水区环境保护局（以下简称原三水环保局），新设佛山市生态环境局三水分局，主要负责佛山市三水区的生态环境保护工作，佛山市生态环境局三水分局为佛山市生态环境局的派出机构。由于原佛山市三水区环境保护局的行政职能由佛山市生态环境局承接，所以，本案原审被告佛山市三水区环境保护局亦变更为佛山市生态环境局。一审法院查明，旭晟公司为研发、生产、销售研磨材料、砂纸、砂布、砂带的企业。2018年6月12日，原三水环保局在旭晟公司处检查时发现，旭晟公司清洁池内有粉红色废水，该废水经PVC管排到雨水管网后向外排放。同日，原三水环保局执法人员分别对清洁池内及通道上雨水管网的废水进行取样并送佛山市三水区环境保护监测站监测。2018年6月14日，原三水环保局对旭晟公司的上述行为立案调查。佛山市三水区环境保护监测站经监测作出（三水）环境监测TS字（2018）第1806024号《监测报告》，该报告显示旭晟公司清洁池废水pH值监测结果是10.2，化学需氧量监测结果为1.46×10³mg/L，色度监测结果为200。通道上的雨水管网pH值为10.7，化学需氧量监测结果为2.51×10³mg/L，色度监测结果为200。佛山市三水区环境保护监测站于2018年7月18日将上述《监测报告》送达原三水环保局。2018年9月3日，原三水环保局就旭晟公司的上述行为进行集体讨论，决定对旭晟公司作出罚款275000元的行政处罚。2018年9月10日，原三水环保局向旭晟公司作出并送达三环罚（乐）字[2018]第55号《行政处罚预先告知书》，告知旭晟公司拟处罚事项以及陈述、申辩、听证权利。2018年9月14日，旭晟公司向原三水环保局提交《环境行政处罚陈述申辩书》，请求从轻处罚。原三水环保局认为，旭晟公司在《环境行政处罚陈述申辩书》提出的意见不属于从轻处罚的法定理由，不予采纳。经负责人审批，原三水环保局于2018年10月12日作出三环罚（乐）字[2018]第55号《行政处罚决定书》，并于同年10月12日送达旭晟公司。旭晟公司不服，于2018年12月10日向原佛山市环境保护局（以下简称原佛山环保局）申请行政复议。原佛山环保局于同日受理，并向原三水环保局作出《提出行政复议答复通知书》。2019年1月28日，原佛山环保局作出佛府行复〔2018〕304号《延长行政复议审查期限通知书》，将案件审查期限延长30日。2019年3月11日，原佛山环保局作出佛府行复〔2018〕304号《复议决定书》，并于同年3月12日分别送达给旭晟公司、原三水环保局。另查，旭晟公司清洁池废水经雨水管网排入佛山市三水区西南涌支涌。根据广东省地方标准《水污染物排放限值》，旭晟公司所排放的水污染物pH、色度执行第二类污染物最高允许排放浓度的第二时段二级标准，标准限值为6-9,60，化学需氧量属于第二类污染物最高允许排放浓度的第二时段准其他排污单位二级标，标准限值为110。再查，原三水环保局以《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》为依据确定处罚金额。又查，由于佛山市机构改革，原佛山环保局的职能由佛山市生态环境局承接。一审法院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”第八十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；……”原三水环保局作为佛山市三水区人民政府的环境保护主管部门，依法具有对旭晟公司超过水污染物排放标准排放水污染物违法行为进行查处的职权。原三水环保局经过调查、集体讨论等法定程序，作出《处罚决定书》，依法送达并告知旭晟公司行政复议和诉讼权利，程序合法。旭晟公司认为，《环境行政处罚办法》第五十五条规定：“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。”原三水环保局于2018年6月14日立案，但在2018年10月12日才作出《处罚决定书》，超过3个月的期限。经查，原三水环保局于2018年6月12日在旭晟公司处清洁池内及通道上雨水管网的废水进行取样后送佛山市三水区环境保护监测站监测。2018年7月18日，佛山市三水区环境保护监测站将（三水）环境监测TS字（2018）第1806024号《监测报告》送达给原三水环保局，根据上述规定，该鉴定期间应该予以扣除。扣除上述鉴定时间后，原三水环保局于2018年6月14日立案到2018年10月12日作出《处罚决定书》并未超过3个月期限，并且该期限的规定对旭晟公司的权利义务亦不产生影响，即使超过期限亦属于程序瑕疵，旭晟公司以此为由否认《处罚决定书》的合法性缺乏理据。旭晟公司还认为，在旭晟公司提交《环境行政处罚陈述申辩书》后，原三水环保局未再次进行集体讨论即作出行政处罚。一审法院认为，2018年9月3日，原三水环保局已就旭晟公司的违法行为进行集体讨论。在认为旭晟公司提出的意见不属于从轻处罚的法定理由的情况下，不再次进行集体讨论，经过负责人审批后作出《处罚决定书》并无不当，旭晟公司以此否认《处罚决定书》的合法性亦缺乏理据。旭晟公司又认为，在旭晟公司的委托代理人雷龙长代理期限已经到期的情况下，原三水环保局仍向其送达《处罚决定书》，送达程序违法。经查，旭晟公司2018年6月12日出具《授权委托书》，委托其员工雷长龙到原三水环保局处办理环境违法行为处理事项，委托期限为2018年6月12日至2018年7月11日。原三水环保局于2018年10月12日向旭晟公司送达《处罚决定书》时，受送达人处为雷长龙签名。旭晟公司在庭审中确认其于2018年10月12日收到《处罚决定书》。代理人的代理权只存续于委托人确定的代理期限内，原三水环保局在雷长龙代理期限已经到期的情况下仍向其送达文书，程序上存在不当之处，但旭晟公司亦确认其于2018年10月12日收到《处罚决定书》，故原三水环保局送达程序虽然存在不当之处，但属于瑕疵，予以指正。《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”本案中，根据原三水环保局提交的《现场检查笔录》《调查询问笔录》以及现场照片、（三水）环境监测TS字（2018）第1806024号《监测报告》等证据能相互印证，证实旭晟公司通过清洁池经PVC管将超过广东省水污染物排放标准水污染物排放至雨水管网外环境的事实。旭晟公司的该行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定，原三水环保局依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项的规定，对旭晟公司作出处罚，于法有据，且没有超过法律规定的幅度，予以支持。旭晟公司认为，原三水环保局对废水进行取样时，取样人员不具有采样资格且采样程序不符合相关标准和技术规范，所取样品无法同时满足多个特征污染物的监测，以此为样品所得的监测结果不能作为认定事实的依据，原三水环保局认定旭晟公司存在违法行为属于事实不清，证据不足。一审法院认为，《环境行政处罚办法》第二十九条规定：“调查人员有权采取下列措施：（一）进入有关场所进行检查、勘察、取样、录音、拍照、录像；……”第三十四条规定：“需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。”本案中，取样人员为原三水环保局的执法人员，取样过程中有《现场检查笔录》和照片记录，取样程序符合上述规定，并且佛山市三水区环境保护监测站以及案涉水污染物的监测人员具备对水污染进行监测的资质，监测程序符合法律规定，故原三水环保局以佛山市三水区环境保护监测站作出的（三水）环境监测TS字（2018）第1806024号《监测报告》作为认定事实的证据并无不当。对于旭晟公司所提出的《环境监测质量管理规定》《环境监测人员持证上岗考核制度》等规定，经查，《环境监测质量管理规定》第二条以及《环境监测人员持证上岗考核制度》第二条均明确规定其适用范围为环境保护系统各级环境监测中心（站）和辐射环境监测机构，原三水环保局作为环保行政主管部门，并不适用上述规定，因此旭晟公司以此为由认为原三水环保局执法人员不具有采样资质，所取样品不具有合法性的主张缺乏理据，不予支持。《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：……（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；……”就本案而言，原三水环保局认为旭晟公司违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”的规定，其作出的处罚决定书关于违法事实的认定应该包括向外排放水污染物以及所排放水污染物超标的事实，但本案《处罚决定书》只载明旭晟公司清洁池废水超标的事实，并未载明向外排放的事实，故《处罚决定书》不符合上述规定。鉴于本案查明的事实以及《复议决定书》已就该事实予以查明，故对原三水环保局的该不当之处予以指正。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，原佛山环保局作为原三水环保局的上一级主管部门，其针对旭晟公司就原三水环保局作出的《处罚决定书》提出的复议申请，作出《复议决定书》并依法送达给各方当事人，告知当事人诉讼权利，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，复议结果正确。综上，原三水环保局作出的《处罚决定书》和原佛山环保局作出的《复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回旭晟公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由旭晟公司负担。上诉人旭晟公司上诉称：1.采样不合法。（1）采样人员没有采样资格。案涉采样人钟国健和谭祥辉系原三水环保局执法人员，没有取得采样资格，他们在采样过程中没有遵守相关技术规范，所采取样品不具有合法性。（2）采样点位选择在清洁池中，不符合相关规范要求。案涉清洁池是水泥池，具有防渗功能。清洁池中的污水在没有排放到外环境时，对外环境是没有污染的。虽然该清洁池有管道与市政管网相连，并不能证明清洁池中的污水进入到市政管网。按照技术规范的要求，正确的采样点位应当是清洁池的出水口。原三水环保局执法人员在没有确认清洁池的出水口是否有污水排出，直接在清洁池中采样，不符合相关规范在外排口采样的技术要求。（3）采样过程不符合相关技术规范。采样前没有按规定对采样容器进行清洗，会污染样品，使监测结果不真实；采样中，没有按规定及时在水样中加入保存剂，会导致水样发生变化，影响监测结果；采样后，没有制作原始采样记录并让旭晟公司签名确认，没有对样品进行封存，不能保证送检的水样就是从旭晟公司清洁池中所采的水样。2.监测报告不能作为认定旭晟公司超标的证据。由于案涉水样不是监测机构所采，而监测报告仅对来样负责，原三水环保局执法人员所采水样不合法，必然导致监测报告的结果不具有可采信。因此原三水环保局依据不合法的水样得出的检测结论认定旭晟公司所排放的水污染超标，证据不足。3.适用水污染防治法第十条与本案的事实不符。基于旭晟公司的行为属于清洗而非排放，行为模式与水污染防治法第十条的规定不符合，不能套用水污染防治法第十条的规定，认定旭晟公司存在超标排放水污染物的违法行为。另外，水污染防治法第十条处于该法的总则中，是一种原则性的规定，具体违法事实的认定，应当适用具体章节中的相应条款，才能做到认定事实准确。4.适用水污染防治法第八十三条对旭晟公司作出处罚，显失公平。该条规定的量罚幅度在10万到100万元，相对大量排放废水的企业，对一家废水不外排，不需要办理排污许可证，偶尔少量排放废水的企业笼统处罚10万到100万元的罚款，不符合公平原则。旭晟公司因为在清洁池中清洗了拖把，就被处以27.5万元的罚款，而直接在河中洗拖把却没有对应的法律责任。之所以出现这种罚轻不罚重的怪现象，问题出在原三水环保局仅考虑超标的倍数，而没有把排放污染的数量这一重要指标作为量罚依据所导致。5.原三水环保局先集体讨论后告知听证，程序严重违法。告知听证是行政处罚的前置程序，告知听证应该在集体讨论之前。原三水环保局于2018年9月3日对本案进行了集体讨论，2018年9月10日告知旭晟公司听证，显然与法定程序相悖。6.原三水环保局立案时间是2018年6月14日，作出处罚决定是2018年10月12日，时间3个月29天，超期29天。一审法院以程序瑕疵，对旭晟公司的权利义务不产生影响为由，不确认该程序违法，是错误的。7.原三水环保局在雷龙长的授权期限届满后仍向其送达案涉法律文书，不发生送达的法律效力。原三水环保局没有告知旭晟公司陈述、申辩和申请听证的权利，严重损害了旭晟公司的程序利益。另外，旭晟公司收到雷龙长转交的行政处罚决定书，但相关法律、法规、规章，没有规定转交送达的形式，原三水环保局一应当按照法定的形式送达而没有送达，程序严重违法。综上所述，原三水环保局作出行政处罚事实认定的证据不足，适用法律和程序均存在严重错误，应予以撤销。原佛山环保局没有纠正错误，所作出的行政复议决定也应一并撤销。旭晟公司上诉请求：1.撤销原判；2.撤销原三水环保局作出的三环罚（乐）字[2018]第55号行政处罚决定；3.撤销原佛山环保局作出的佛府行复〔2018〕304号行政复议决定。被上诉人佛山市生态环境局答辩称：1.根据《环境行政处罚办法》第二十九条规定，调查人员有权取样。本案中调查人员钟国健、谭祥辉有环境执法证件，有执法资格，可以对废水采样。《环境监测管理办法》第十二条第二款规定：“环境保护部门所属环境监测机构从事环境监测的专业技术人员，应当进行专业技术培训，并经国家环境保护总局统一组织的环境监测岗位考试考核合格，方可上岗。”该规定只是对环境保护部门所属环境监测机构如何申领上岗证作出规定，对于环保执法人员如何取得上岗证，至今没有相关的配套办法。环境保护部函《关于环境监察人员采样资格问题的复函》（环函[2014]75号）要求现场检查时，通过环境监测机构的专业培训，取得相应的采样资格后，环境监察人员可以进行现场采样。对于如何取得采样资格并没有相关规定。原三水环保局执法人员均通过佛山市三水区环境保护监测站专业培训，具有相应采样资格。2.执法人员现场检查时，发现该车间清洁池内有粉红色废水，废水经过PVC管排到雨水管网后排到外环境。该事实有现场检查笔录、调查询问笔录、废水平面图、现场照片等为证，并经当事人签名确认。从上述检查情况可知，在清洗池内的废水与外环境连通。在清洗池内对废水取样符合规定。3.《环境行政处罚办法》第三十四条规定，需要取样的应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘查）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。原三水环保局执法人员对旭晟公司废水取样的情况在现场检查笔录中有记载，并拍摄了照片，经过旭晟公司确认，采样过程符合法律规定。4.当事人清洗池废水是其产生，并向外排放，属于排放水污染单位，其废水排放应该符合国家或者地方规定的标准，适用水污染防治法第十条对其违法行为进行处罚正确。5.原三水环保局作出行政处罚的程序正当。原三水环保局作出的行政处罚决定和原佛山市环保局作出的行政复议决定均认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。旭晟公司上诉意见不能成立。本院经审理查明的事实与一审判决确认的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人旭晟公司对原三水环保局作出案涉行政处罚的事实认定和证据、程序合法性、法律适用等均提出异议，本院分析如下：一、关于采样。1.《环境行政处罚办法》第二十九条第一款第一项规定：调查人员有权进入有关场所进行检查、勘察、取样、录音、拍照、录像。原三水环保局工作人员钟国健、谭祥辉取得了广东省环境保护厅颁发的环境监察执法证，其在环境执法过程中有依法取样的资格。旭晟公司关于原三水环保局钟国健、谭祥辉没有采样资格的上诉意见不能成立。2.根据原三水环保局提交的现场检查笔录、现场照片、废水流向平面图、调查询问笔录等证据，能够证明旭晟公司清洁池内废水经PVC管直接排入雨水管网、最终流入河涌的事实，且该清洁池与雨水管网距离近，原三水环保局执法人员在该清洁池中采取水样并无不当。旭晟公司关于采样点不符合规范要求的意见理据不足。3.原三水环保局执法人员对取样过程制作了现场检查笔录、拍摄了现场照片，并经旭晟公司员工签名，其取样过程合法。本院对旭晟公司对存储废水样品容器清洁度、样品保存以及监测样品与现场提取样品的同一性的质疑，不予采信。原三水环保局采样、送检均合法，检测机构做出的《检测报告》亦合法，检测结论可予采信。旭晟公司关于案涉行政处罚决定事实认定有误、证据不足的上诉意见不能成立。二、关于法律适用。旭晟公司有超过水污染物排放标准排放水污染物的环境违法行为，触犯了《中华人民共和国水污染防治法》第十条和第八十三条的规定，原三水环保局依据该法条作出行政处罚决定，适用法律正确。三、关于程序。1.告知陈述、申辩和申请听证权利问题。《中华人民共和国行政处罚法》第六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第四十二条第一款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”行政执法要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。本案中，原三水环保局于2018年9月3日集体讨论决定对旭晟公司处以罚款27.5万元的行政处罚，于2018年9月10日向旭晟公司送达《行政处罚预先告知书》，告知旭晟公司享有陈述权、申辩权和要求举行听证的权利。旭晟公司于2018年9月14日向原三水环保局递交《环境行政处罚陈述申辩书》。原三水环保局于2018年9月28日制作《行政处罚决定书》，并于2018年10月12日向旭晟公司送达。可见，在作出罚款27.5万元行政处罚决定之前，原三水环保局没有告知旭晟公司有陈述、申辩和申请听证的权利，也没有充分听取旭晟公司陈述、申辩意见，而是“先定后审”，作出罚款决定后再告知旭晟公司有陈述、申辩和申请听证的权利，没有依法保障当事人的程序权利，违反法定程序。旭晟公司关于原三水环保局的相关程序违法的上诉意见有事实和法律依据，本院予以支持。2.关于办案期限。原三水环保局于2018年6月12日将提取的废水样品交佛山市三水区环境保护监测站监测，后者于2018年7月18日提交《监测报告》。根据《环境行政处罚办法》第五十五条的规定，监测、鉴定、送达时间不计入办案期限。扣除上述期限后，原三水环保局从立案到作出处理决定的时间没有超过三个月的办案期限。旭晟公司关于原三水环保局超过办案期限的上诉意见没有事实根据，本院不予支持。3.关于送达。旭晟公司于2008年6月12日委托雷龙长办理案涉环境违法处理事务，授权期限至2018年7月11日。2018年10月12日，原三水环保局向旭晟公司送达案涉《行政处罚决定书》，雷龙长在《送达回证》上签字。此时，雷龙长已不具备旭晟公司委托代理人的身份，但雷龙长仍是旭晟公司员工，且旭晟公司也确认实际收到了案涉《行政处罚决定书》，原三水环保局送达行为有效。旭晟公司关于原三水环保局送达违法的上诉意见理据不足，本院不予支持。综上所述，原三水环保局作出本案被诉之行政处罚行为的程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，应予撤销，并责令重新作出行政行为。原佛山市环保局作出维持原三水环保局行政处罚决定的行政复议决定有误，亦应予以撤销。一审判决对原三水环保局的程序违法行为没有作出认定，案件处理不当，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初351号行政判决；二、撤销原佛山市环境保护局作出的佛府行复〔2018〕304号行政复议决定；三、撤销原佛山市三水区环境保护局作出的三环罚（乐）字[2018]第55号行政处罚决定；四、佛山市生态环境局重新作出行政行为。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由被上诉人佛山市生态环境局负担。本判决为终审判决。（本页无正文）审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇一九年十二月二十四日法官助理 谢 童书 记 员 黄晓琳