上海海事法院行 政 判 决 书（2019）沪72行初19号原告江苏瑞达海洋食品有限公司。住所地江苏省盐城市大丰区海洋经济综合开发区纬四路北。法定代表人徐洪。委托代理人陈慧林，江苏众冠律师事务所律师。被告盐城市大丰区人民政府。住所地江苏省盐城市大丰区大华东路XXX号。法定代表人宋勇。委托代理人黄海明。委托代理人仲小平，江苏众连晟律师事务所律师。被告盐城市大丰区自然资源和规划局。住所地江苏省盐城市大丰区幸福西大街XXX号。法定代表人商明星。委托代理人张钧。委托代理人仲小平，江苏众连晟律师事务所律师。原告江苏瑞达海洋食品有限公司为与被告盐城市大丰区人民政府(以下简称大丰区政府)、被告盐城市大丰区自然资源和规划局(以下简称大丰区自然资源局)农业行政许可一案，要求判令撤销大丰区自然资源局向原告发出的“关于海域使用权不予续期的答复”，并要求判令大丰区自然资源局和大丰区政府履行法定职责，对其海域使用权依法予以续期，向本院提起诉讼。本院于2019年10月16日受理后，在法定期限内向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，两被告在法定期限内向本院提交了答辩状以及相关证据和依据。本院依法组成合议庭，于2019年12月3日开庭审理了本案。原告法定代表人徐洪、委托代理人陈慧林，被告盐城市大丰区人民政府副区长花卫华、委托代理人黄海明和仲小平，被告盐城市大丰区自然资源和规划局委托代理人张钧、仲小平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年5月26日，原告收到大丰区自然资源局向原告发出的“关于海域使用权不予续期的答复”，写明原告申请海域使用权续期的报告已收悉，答复称海域使用权合同明确约定，海域使用权到期后不续期，该答复的落款时间为2018年4月16日。2018年8月30日，大丰区自然资源局向东沙海域的各紫菜养殖业主发出“关于清理东沙紫菜养殖的通知”，称根据《中华人民共和国海域使用管理法》(下称《海域使用管理法》)第二十九条规定，海域使用权期满，未申请续期或申请续期未获批准的，海域使用权终止。要求东沙海域使用权期满的业主立即停止紫菜养殖行为，拆除全部人工设施设备，清除海洋漂浮垃圾及生产生活垃圾。原告等十五家公司于2018年10月30日向大丰区政府提出行政复议申请，要求撤销大丰区自然资源局作出的“关于清理东沙紫菜养殖的通知”，并责成大丰区自然资源局对十五家公司原使用海域进行使用权招标投标。大丰区政府于2019年1月25日作出行政复议决定书，维持大丰区自然资源局所作“关于清理东沙紫菜养殖的通知”，并驳回责成大丰区自然资源局对十五家企业原使用海域进行使用权招投标的复议申请。原告认为，其向原批准用海单位大丰区政府提出续期申请，应由大丰区政府给予答复，大丰区政府并未在原行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定，应视为准予延续。根据《海域使用管理法》第二十六条的规定，除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。综上，请求判决：1、撤销大丰区自然资源局向原告发出的“关于海域使用权不予续期的答复”；2、大丰区自然资源局和大丰区政府履行法定职责，对原告海域使用权依法予以续期。被告大丰区政府辩称，原告没有对大丰区政府作出的复议决定进行起诉，大丰区政府和大丰区自然资源局也没有共同作出行政行为，不应将两个被告作为共同被告。原告并未向被告大丰区政府提出续期申请。涉案的海域使用权出让合同和海域使用权证书上均写明了到期后不再续期，申请续期不应适用于通过招投标取得的海域使用权。东沙紫菜养殖海域部分与盐城湿地珍禽国家级自然保护区范围重合或邻近，在此海域养殖紫菜违反自然保护区管理的相关法规，且在保护区的实验区内养殖还必须取得保护区管理部门的批准，大丰区政府部门曾向保护区管理部门提出申请，但未获得批准，因此不可在保护区范围内进行紫菜养殖。东沙养殖海域部分在生态红线范围内，根据生态红线保护规划，对于红线区实行限批制度，严格控制开发强度，加强生态保护与修复。2018年期间，盐城市黄海湿地申报世界自然遗产工作正在进行当中，东沙养殖海域与黄海湿地申遗的提名地重合或邻近，在该海域继续进行紫菜养殖不利于对遗产地的保护。当前中央对海洋采取更为严格的督察措施，对于海洋生态环境的保护力度空前，地方政府须严格执行中央政策。被告从未表示要禁止紫菜的养殖，只是对于法律规定禁止养殖开发的区域，肯定不能再出让用于养殖，而对于其他海域，需要进行专家论证之后再行决定。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告大丰区自然资源局辩称，原告曾向其提出了续期申请，被告大丰区自然资源局依法发出不予续期的答复，符合法律规定。同意被告大丰区政府的所有答辩意见。被告大丰区政府为证明其被诉行政行为合法，向本院提交了下列证据和依据：(一)职权依据：《海域使用管理法》第七条。(二)程序依据：《海域使用管理法》第二十九条。(三)事实和程序证据：1、中央第三环境保护督察组向江苏反馈督察意见；2、江苏省海洋生态红线登记表；3、关于东沙实验区内的海域使用事项的函；4、招标公告载明的合同条款；5、海域使用权出让合同；6、海域使用权证；7、人民来信阅办单；8、关于海域使用权不予续期的答复。(四)法律适用依据：《海域使用管理法》第二十六条。经质证，原告对职权依据和程序依据并无异议，对事实和程序证据的真实性也无异议，但认为被告大丰区政府不予办理续期违反法律规定。本院对被告大丰区政府提供的证据和依据认证如下：被告大丰区政府提供了证明其职权依据、程序依据、法律适用依据等现行有效的法律法规，对其予以认定。至于事实和程序证据部分，原告对相关证据真实性无异议，本院对其证据效力予以认定，至于被告大丰区政府是否具有不予续期的充分依据，将在下文中阐述。被告大丰区自然资源局为证明其被诉行政行为合法，向本院提交了下列证据和依据：(一)职权依据：《海域使用管理法》第七条。(二)程序依据：《海域使用管理法》第二十九条。(三)事实和程序证据：1、盐城市政府办公室关于做好遗产提名地国家检查评估相关工作的通知；2、遗产提名地环境综合整治暨迎接世界自然保护联盟专家现场评估工作方案；3、关于清理东沙紫菜养殖的通知；4、大丰区政府行政复议决定书；5、东沙位置图；6、海域示意图；7、东沙海域紫菜养殖示意图；8、盐城黄海湿地申遗材料；9、2015年东沙海域招标情况表；10、江苏省海洋生态红线保护规划；11、海域使用权出让合同、海域使用权证书；12、东沙保护区情况说明、大丰东沙紫菜养殖汇总表。(四)法律适用依据：《海域使用管理法》第二十条、第二十六条、第二十九条，《江苏省海域使用管理条例》第二十二条之规定。经质证，原告对被告大丰区自然资源局提供的职权依据和程序依据并无异议。对事实与程序证据中的证据9的真实性不予确认，对其他证据真实性无异议，但认为相关证据不足以作为行政机关不予办理续期以及发出清理通知的依据。本院对被告大丰区自然资源局提供的证据和依据认证如下：被告大丰区自然资源局提供了证明其职权依据、程序依据、法律适用依据的现行有效的法律法规，本院予以认定。关于事实和程序证据部分，原告对证据9的真实性不予认可，该证据为被告单方制作，本院对其证据效力不予认定。原告对其他证据真实性无异议，本院对其证据效力予以认定，至于相关行政行为是否具有充分事实依据，将在下文综合阐述。原告向本院提交了如下证据：1、大丰区政府行政复议决定书、邮政快递详情单两份、网上立案截屏图、盐城市中级人民法院向原告提供的材料收据。以上证据共同证明原告的起诉符合法律规定；2、海域使用权证，证明原告为原海域使用权人，发证机关为大丰区政府；3、原告向两被告邮寄续期申请的邮政快递详情单，证明原告于法定期限内提出续期申请；4、被告大丰区自然资源局作出的“关于海域使用权不予续期的答复”和“关于清理东沙紫菜养殖的通知”，证明被告大丰区自然资源局所作行政行为；5、2017年3月盐城市政府办公室“关于印发盐城市十三五海洋经济发展规划的通知”、大丰区区长宋勇于2018年1月做的《政府工作报告》、《盐城市海洋与渔业局2017年工作总结和2018年工作打算》、2018年5月盐城市海洋与渔业局网站发布的新闻，题目为“大丰区采取切实措施加强紫菜养殖浒苔等杂藻污染防治”、2018年8月大丰日报刊载的“特色发展，不仅是人无我有”的新闻。以上证据证明政府一直倡导大力发展东沙紫菜养殖，原告响应政府号召进行了大量投资；6、盐城市政府办公室《关于加强水产养殖污染防治的实施意见(暂行)》，证明该文件仅要求加强海上紫菜养殖的监管，并未要求停止东沙紫菜养殖；7、2019年1月11日十部委《关于加快推进水产养殖业绿色发展的意见》，证明国家鼓励包括紫菜养殖在内的水产养殖，紫菜养殖对保护生态环境效果显著；8、2015年之前的海域使用权招标出让合同、海域使用权证书、关于东沙紫菜养殖海域使用权届满不予续期的事先告知书、2015年东沙紫菜养殖海域使用权第一轮出让招标邀请书，以证明在本轮海域使用权招投标之前，曾进行过一轮海域使用权出让(2012年-2015年)，虽然合同都约定了海域使用权到期不予续期，但实际操作中被告会向原海域使用权人发出招标邀请书。经质证，两被告对证据1-4并无异议。对证据5真实性无异议，但认为紫菜养殖带来大量海洋垃圾，且造成浒苔污染，政府不得不花费大量费用进行清理。对证据6-7真实性无异议，但认为该两组证据同时反映了紫菜养殖对环境会产生一定污染。对证据8真实性无异议，但对其证明目的不予认可。本院对原告提供的证据认证认为，两被告对全部证据真实性均予以认可，本院对相关证据的证据效力予以认定。本院查明：2015年8月，原告参与被告大丰区自然资源局组织的海域使用权出让招投标，并通过投标与被告大丰区自然资源局签订三份2015年东沙紫菜养殖海域使用权第一轮出让合同，上述合同分别对应三、四、五标段，出让海域均位于东沙辐射沙洲，海域规定用途为紫菜养殖，合同确定的海域面积分别为145.099公顷、97.668公顷、142.991公顷。上述合同约定的海域使用权期限均为自2015年8月20日至2018年6月30日。上述合同第十条均写明：“合同期满，海域使用权终止，本海域使用权不予续期”。此后，原告取得对应的三份海域使用权证书，证书写明的登记机关为被告大丰区自然资源局，发证机关为被告大丰区政府。证书载明的终止日期为2018年6月30日，并写明“招标海域到期后不再续期”。2018年3月29日，原告向两被告邮寄海域使用权续期申请。被告大丰区自然资源局向原告出具“关于海域使用权不予续期的答复”，写明原告申请海域使用权续期的报告已收悉，答复称海域使用权合同明确约定，海域使用权到期后不续期，且根据2014年5月大丰区政府“关于进一步加强东沙养殖用海管理工作的通知”规定，海域使用权到期后，原用海人应及时无条件交滩，由主管部门组织招标出让，故相应海域证上已注明“到期后不续期”。原告于2018年5月26日收到上述答复。2018年8月30日，被告大丰区自然资源局向各紫菜养殖业主发出“关于清理东沙紫菜养殖的通知”，写明根据《海域使用管理法》第二十九条规定，海域使用权期满，未申请续期或申请续期未获批准的，海域使用权终止。海域使用权终止后，原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。根据法律规定和上级要求，请东沙海域使用权期满的业主立即停止紫菜养殖行为，拆除全部人工设施设备，清除海洋漂浮垃圾及生产生活垃圾。原告等15家公司于2018年10月30日向大丰区政府提出行政复议申请，请求撤销大丰区自然资源局作出的“关于清理东沙紫菜养殖的通知”，并责成大丰区自然资源局对原告等15家公司原使用海域进行使用权招投标。大丰区政府于2019年1月25日作出大政行复(2018)第58号行政复议决定书，决定维持大丰区自然资源局作出的“关于清理东沙紫菜养殖的通知”，并驳回原告等15家公司关于责成大丰区自然资源局对相关海域进行使用权招投标的复议申请。另查明，原告原取得的海域使用权涉及海域位于大丰区东沙辐射沙洲，与江苏省海洋生态红线区毗邻，且邻近盐城湿地珍禽国家级自然保护区和盐城黄海湿地。在原告取得涉案海域使用权之前，相关海域也曾于2012年以招投标的方式组织出让，2015年海域使用权到期之后，当地政府又重新组织招投标，原告竞标取得涉案海域使用权。2018年1月，盐城市政府正式向世界遗产中心提交申遗正式文本。2018年8月24日，盐城市人民政府办公室发出“市政府办公室关于做好遗产提名地国家检查评估相关工作的通知”，其附件重点工作任务交办单中写明要求大丰区政府对东沙紫菜养殖进行清理。2019年7月，经世界自然遗产大会表决，盐城黄海湿地被成功列为世界自然遗产。本院认为：根据《海域使用管理法》第七条、第十七条之规定，被告大丰区自然资源局作为海洋行政主管部门，具有涉案海域管理的法定职责，有权对海域使用申请进行审核。其所作出的涉案答复属于其行政管理权限范围，并未超越职权。被告大丰区政府作为原批准用海的政府机关，具有对海域使用申请决定是否进行批准的法定职责。大丰区政府虽辩称其未收到原告的续期申请，但原告向大丰区自然资源局提出的续期申请，应视为在法定期限内提出了续期申请。原告诉讼请求有两个，一是要求撤销大丰区自然资源局向原告发出的“关于海域使用权不予续期的答复”；二是大丰区自然资源局和大丰区政府履行法定职责，对原告海域使用权依法予以续期。以上两项诉请均与原告在行政复议中所提出的复议请求不一致，属于针对大丰区自然资源局的答复以及要求两被告履行法定职责而单独提起的行政诉讼。原告于2019年2月22日向本院递交起诉状，但鉴于被告大丰区自然资源局所做答复中并未告知原告起诉权利和起诉期限，本院根据本案实际情况，认定原告的起诉并未超过起诉期限。本案的主要争议在于原告是否具有提出续期申请的权利，以及两被告拒绝原告的续期申请是否具有事实和法律依据。首先，根据《海域使用管理法》第二十条的规定，海域使用权可以通过招标或者拍卖的方式取得。招标或者拍卖方案由海洋行政主管部门制订，报有审批权的人民政府批准后组织实施。海域使用权出让合同条款，是招标方案的主要组成部分，制订该合同条款依法属于大丰自然资源局和大丰区政府的权限范围。其次，涉案海域使用权出让合同第十条明确写明“合同期满，海域使用权终止，本海域使用权不予续期”，意思清晰明确并无歧义。相关合同的签订并无欺诈、胁迫行为存在，原告对合同相关条款应当是明知且理解其含义的，参加投标并签订合同，即意味着接受招标方案和合同条款的限定条件。最后，原告认为该条款无效的主要理由在于其违反了《海域使用管理法》第二十六条关于海域使用权人申请续期的相关规定。本院认为，该条是对于一般情况下海域使用权人申请续期权利的规定，并非强制性的规定，其并不排除政府机关与海域使用权人对于使用权到期后是否续期以及续期方式通过明确约定的方式进行变更。由于海域使用权这一国家自然资源具有稀缺性特点，政府机关通过定期招投标的方式进行海域使用权出让，系以市场化手段促进自然资源的优化配置，以竞争性方式最大化保障和体现国有资产的价值，是政府更公开透明行使海域使用权出让管理职权的体现。尤其考虑到涉案海域毗邻国家级自然保护区、盐城黄海湿地以及江苏省海洋生态红线，对于是否能够持续地进行养殖开发，具有一定的不确定性，政府以该条款对相关海域的使用权出让作出一定的限定，具有合理性，也并未违反法律法规的强制性规定。综上，涉案海域使用权出让合同以及海域使用权证中均明确写明了“到期不予续期”，涉案海域使用权到期后，两被告可以根据相关法律法规和海域管理开发的实际情况，决定是否继续将该海域进行出让以及出让的具体方式。两被告在庭审过程中表示，我国近海海域面临过度开发的问题，海洋生态破坏严重，因此国家对于海洋生态环境保护给予了前所未有的重视，多次组织进行海洋督察，并具体指出了大丰东沙海域养殖中存在的问题。盐城黄海湿地作为丹顶鹤等候鸟的栖息地，也是世界遗产提名地，对其附近海域退渔还湿，恢复海洋生态，是当前的大趋势，也是保护社会公共长远利益的需要。政府综合考虑以上因素，暂时不再组织对涉案海域的出让。本院认为，两被告以维护社会公共利益为由，决定不立即进行相关海域使用权的出让，属于依法行使海域管理职权的行政权力范围。被告大丰区自然资源局作为海洋行政管理部门，同时作为被告大丰区政府的下级机关，其对原告作出的不予续期的答复属于合法有效的答复。在本案审理过程中，原告一直强调紫菜养殖属于生态养殖，不会对生态造成破坏，原告等企业系响应政府号召而进行投资开发，如停止海域使用权出让会导致原告等企业的重大损失。被告大丰区政府也在庭审过程中表示并无禁止紫菜养殖的意图，对于依法可以进行养殖开发的海域，还需进行论证后决定。如何通过科学管理、合理规划以达致海洋生态保护和社会经济发展之间的平衡，实现人与自然的和谐发展，是当前政府面临的重大课题。希望政府及企业可对紫菜养殖对海洋生态的影响进行科学评估和研判，从兼顾保护海洋生态与企业合法权益的角度出发，对原告等企业的生存发展等后续问题进行协商和探讨。综上，依照《中华人民共和国海域使用管理法》第七条第一款、第十七条第一款、第二十条、第二十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，判决如下：驳回原告江苏瑞达海洋食品有限公司对被告盐城市大丰区人民政府、被告盐城市大丰区自然资源和规划局的诉讼请求。本案案件受理费人民币100元，由原告江苏瑞达海洋食品有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市高级人民法院。审 判 长  沈 军审 判 员  张 健人民陪审员  宋秉章二〇一九年十二月四日法官 助理  鲍海跃书 记 员  鲍海跃附：相关法律条文一、《中华人民共和国海域使用管理法》第七条国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。¨¨¨第十七条县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。¨¨¨第二十条海域使用权除依照本法第十九条规定的方式取得外，也可以通过招标或者拍卖的方式取得。招标或者拍卖方案由海洋行政主管部门制订，报有审批权的人民政府批准后组织实施。海洋行政主管部门制订招标或者拍卖方案，应当征求同级有关部门的意见。第二十六条海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前二个月向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。三、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。