广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤02行终188号上诉人（原审原告）李梅玉，女，1942年12月7日出生，汉族，住广东省南雄市***********************。委托代理人陈建忠，男，1968年8月10日出生，汉族，住广东省南雄市雄州镇电力工业局宿舍。系李梅玉的儿子。委托代理人魏思珍，广东韶州律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南雄市城市管理和综合执法局。住所地广东省南雄市****办事处新城沿江东路125号。法定代表人刘景通，局长。出庭负责人黄守强，副局长。委托代理人张启华，广东众同信律师事务所律师。原审第三人南雄市市容卫生管理所。住所地广东省南雄市*************。诉讼代表人李婺伶，所长。委托代理人徐朝阳，广东言通律师事务所律师。上诉人李梅玉因与被上诉人南雄市城市管理和综合执法局(以下简称南雄城管局),原审第三人南雄市市容卫生管理所（以下简称南雄卫管所）城市规划不履行保护财产权法定职责一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初189号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2017年6月21日,南雄市人民政府召开第十五届6次常务会议,形成《市府常务会议纪要》,内容有“十五、关于建设生活垃圾(新借村)压缩转运站项目。为提高生活垃圾的处理转运能力,满足下城片区垃圾的中转需求,会议原则同意建设生活垃圾(新借村)压缩转运站,项目土建工程及设备投资经费使用2015年中央预算内下拨资金,项目前期费用由市财政预算安排。”2018年3月21日，南雄住建局颁发地字第2018-05号《建设用地规划许可证》给南雄卫管所，该证记载“用地项目名称:南雄市市区生活垃圾压缩转运站项目,用地位置:南雄市****,用地性质:环卫设施用地,用地面积:201.13平方米。”2018年3月21日，南雄住建局颁发公2018-02号《建设工程规划许可证》给南雄卫管所，记载“项目名称:南雄市市区生活垃圾压缩转运站项目(借村垃圾中转站),建设位置:南雄市****,用地规模:201.13平方米,建设规模:311.85平方米。”2018年7月11日，南雄市城镇提升领导小组召开工作会议,形成《会议纪要》,内容有“四、关于新借村生活垃圾压缩转运站建设的事宜。鉴于该项目是2012年由市城市综合管理局申报并负责建设的中央预算内投资项目,由于机构调整市城市综合管理局不再具备独立法人资格,会议同意:将新借村生活垃圾压缩站建设项目业主单位变更为市容卫生管理所。设计单位、监理单位由业主实施组织招标。”2018年8月1日,受南雄卫管所委托,广东韶科环保科技有限公司对南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程(改建)编制了建设项目环境影响报告表,得出的结论是:南雄卫管所投资195万元在南雄市******建设南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程(改建),项目符合国家和广东省产业政策,符合南雄市城市总体规划,选址合理;建设单位对建设期、营运期各产排污环节采取相应的保护措施,使其对环境的不利影响降至可接受范围内。从环境保护的角度来看,本项目是可行的。2018年9月13日，南雄市环境保护局（以下简称南雄环保局）对南雄卫管所作出雄环审[2018]26号《关于南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程改建项目环境影响报告表审批意见》，内容有“一、项目概况：南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站位于南雄市********借村，建于2000年，占地面积为201.13㎡，所在地中心地理坐标为（N25°7′12.18″，E114°18′14.73″），属简易垃圾处理中转站，垃圾中转量平均为32t／d，规划处理量为50t／d。各类居民生活垃圾收集后运送至垃圾中转站，经简单分类后，生活垃圾再运送至垃圾填埋场填埋处理。为提高垃圾中转站效率，杜绝垃圾二次污染，减少蚊蝇的滋生，南雄市市容卫生管理所拟投资195万元，对南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站进行改建，改建项目位置不变，采取环保型压缩设备，采用物理除臭和封闭式操作系统，从而减轻了垃圾站对周围环境的影响。该垃圾中转站总建筑面积311.85㎡，设计处理量为50t／d；该项目主要生产设备包括垃圾压缩机2台、可卸式垃圾车1辆等；项目劳动定员2人，年工作天数365天，在压缩中转站二楼食宿。二、经审查，该改建项目符合国家和省的产业政策，我局原则同意《南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程改建项目环境影响报告表》的评价结论。你单位须认真研读该报告表，按报告表所列的性质、规模、地点、生产工艺及环保措施进行建设。在项目建设和营运期间做好环境管理工作，并应严格执行配套建设的环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的环境保护‘三同时’制度。三、项目建设完成后，你单位须按照相关法规政策，自行对配套建设的环保设施进行验收，编制验收报告，并依法做好相应的信息公开工作。”2018年9月19日,南雄城管局对陈建忠等2人提出关于居民要求垃圾中转站严格按照规范建设的信访事项作出雄城管〔2018〕26号《关于陈建忠等2人信访事项的处理意见书》,主要内容有“一、选址及规划。垃圾站的选址早在2000年就选定并建成一座简易垃圾中转站,现属项目升级改造,旨在提升垃圾中转的工艺及设备,规划符合市总体规划(总体规划已经省规划部门核准)。二、用地。垃圾站的用地早在2000年经市人民政府批准,并由国土资源部门无偿划拨给市容卫生管理所用于建设垃圾压缩中转站。三、环评。由于垃圾站是依据市总体规划并经市人民政府批准通过(市府常务会议纪要第五期[2017.6.21])确定的升级项目,因此我局聘请环境评估专业部门现场就项目的环境影响进行了评估调查,并形成了项目的环境影响报告,报告已由市环保部门批复同意。四、设计及实施方案。项目设计的土建部门采用三面封闭的建筑构造,极大地减少视觉上的污染。设备选用目前国内最先进的水平式压缩设备,极大地减少垃圾到站后的裸露时间。垃圾压缩过程中的降尘、除臭采用负高压抽风式系统,渗透液体及污水由收集池收池后转运垃圾填埋场处理,其实施方案符合环保的要求。总之,该项目是解决市老城区下城片市民生活垃圾中转的升级必建项目。政府作出升级借村生活垃圾转运站的决定,是经过认真考证和论证的,敬请你给予理解和工作的支持。同时也感谢你对市公益事业的关注和关心。”2019年3月11日,南雄市机构改革设立南雄市城市管理和综合执法局,原南雄市城市综合管理局不再保留。2019年4月25日，李梅玉提起行政诉讼，诉讼请求：一、南雄城管局依法立即拆除违法在建项目--位于南雄市*******的垃圾中转站；二、南雄城管局承担律师费和诉讼费。原审法院另查明，李梅玉居住的广东省南雄市****办事处环城西路16-1号,其房屋外墙与改建后的借村垃圾中转站的主体设施外墙之间的直线距离是5.55米。原审法院认为，南雄城管局无需拆除位于南雄市*******的借村垃圾中转站。借村垃圾中转站的业主单位为南雄卫管所，为改建该垃圾中转站，南雄卫管所取得了南雄住建局2018年3月21日颁发的地字第2018-05号《建设用地规划许可证》、公2018-02号《建设工程规划许可证》，南雄环保局2018年9月13日作出的雄环审[2018]26号《关于南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程改建项目环境影响报告表审批意见》，南雄市不动产登记局2018年9月17日颁发的NoD44395005024号《不动产权证书》。由于李梅玉居住的南雄市****办事处环城西路16-1号房屋外墙与改建后的借村垃圾中转站的主体设施外墙之间的直线距离仅为5.55米，不符合国家住房和城乡建设部2016年6月14日发布的CJJ/T47-2016《生活垃圾转运站技术规范》表2.1.1中要求小型V类(设计转运量小于50t／d)垃圾转运站与相邻建筑间隔≥8米。但鉴于借村垃圾中转站系在原址改建，现已建成使用,且该转运站经升级改造,采取环保型压缩设备，采用物理除臭和封闭式操作系统，减轻了垃圾站对周围环境的影响，并对解决南雄市下城片区市民生活垃圾中转需求具有重要作用,若撤销会给当地社会公共利益造成重大损害。因此,不撤销南雄住建局作出的地字2018-05号《准予行政许可决定书》、建字公2018-02号《准予行政许可决定书》和南雄环保局作出的雄环审[2018]26号《关于南雄市市区生活垃圾压缩转运站--借村垃圾中转站工程改建项目环境影响报告表审批意见》。故南雄城管局无需拆除改建后的借村垃圾中转站。对李梅玉要求南雄城管局承担其律师费的诉讼请求,因无明确的相关法律规定,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回李梅玉的诉讼请求。上诉人李梅玉不服原审法院的判决向本院提起上诉称：一、一审法院认定南雄城管局下属的南雄卫管所为借村垃圾中转站的业主单位，南雄卫管所取得了南雄住建局颁发的地字第2018-05号《建设用地规划许可证》、公2018-2号《建设工程规划许可证》，南雄环保局作出的雄环审[2018]26号《关于南雄市市区生活垃圾压缩转运站一借村垃圾中转站工程改建项目环境影响评估报告表审批意见》，南雄市不动产登记局颁发的NOD44395005024号《不动产权证书》。由于李梅玉居住的南雄市****办事处环城西路16-1号房屋外墙,与改建后的借村垃圾中转站的主体设施外墙的距离仅为5.55米，不符合国家住房和城乡建设部2016年6月14日发布的C1I/T47-2016《生活垃圾转运站技术规范》表2.1.1中要求小型V类（设计转运量小于50t/d)垃圾转运站与相邻建筑间隔大于等于8米。但是一审法院却以鉴于借村垃圾中转站系在原址改建，现己建成使用，且该垃圾转运站经升级改造，采取环保型压缩设备，采用物理除臭和封闭式操作系统，减轻了垃圾站对周围环境的影响，并对解决南雄市下城片区市民生活垃圾中转需求具有重要作用，若撤销会给当地社会公共利益造成重大损害为由，不予撤销政府相关部门违法行政许可行为，继而认为南雄城管局无需拆除改建后的违章建筑借村垃圾中转站的理由不能成立。（一）国家住房和城乡建设部发布的CJJ/T47-2016《生活垃圾转运站技术规范》总则1.0.2明确规定:“本规范适用于新建、改建、和扩建转运站工程的规划、设计、施工验收。”一审法院以该垃圾中转站系在原址改建而不撤销没有法律依据。该规范充分考虑了规范发布前全国各级地方政府存在的垃圾中转站距离相邻建筑物不足该规范要求的距离的情况大量存在的现实，为老百姓着想才有了此条规定。因此在原址改建不是地方政府及一审法院对抗该规范的理由。此外该垃圾中转站是在2018年国庆期间抢建，此前只是进行了围蔽，地上没有附着物。而南雄城管局下属的业主单位在2018年9月17日就取得了《不动产权证书》，该《不动产权证书》也是相关政府部门违规发放的。（二）一审法院关于该垃圾转运站经升级改造，采取环保型压缩设备，采用物理除臭和封闭式操作系统，减轻了垃圾站对周围环境的影响的结论，没有事实和数据予以确认。事实是改建后的垃圾中转站距离李梅玉家较之前更靠近，高度也比之前更高，对包括李梅玉在内的居所的通风和采光造成严重影响。《生活垃圾转运站技术规范》是在充分考虑了现阶段的科学技术水平的情况下，才确定小型V类（设计转运量小于50t/d)垃圾转运站与相邻建筑间隔大于等于8米该明确的指标，达不到这一指标肯定会对在未达标距离内居住、生活、学习的公民的身心健康及各项活动造成长期的不良影响。（三）一审法院关于若撤销会给当地社会公共利益造成重大损害的论述不能成立。法律、法规没有规定多数人可以侵害少数人的合法权益。二、本案垃圾中转站在改建之初的2018年7月包括李梅玉在内的十几户住户就选派代表向包括南雄城管局在内的相关政府部门反映情况，要求南雄市政府切实考虑民意，重新选址建设，不要在原址再建。是包括南雄城管局在内的南雄市政府及相关部门一意孤行，强行在2018年国庆期间施工。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十八条规定：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”。该垃圾中转站对周边距离不足8米的住户的长期损害是无可置疑的。但是一审判决对南雄城管局如何补救，如何赔偿的事宜只字不提。三、诉讼费和律师费是李梅玉多次向南雄城管局要求停止违法行为无果，应南雄城管局的要求提起诉讼所产生的费用，理应由南雄城管局承担。上诉请求：一、依法判令南雄城管局拆除位于南雄市****办事处环城西路16-1号的违章建筑物南雄市**垃圾中转站；二、由南雄城管局承担本案的诉讼费及律师费。被上诉人南雄城管局没有书面答辩，其口头辩称：相关证据显示，涉案垃圾中转站是一个改造建设的中转站，已经取得了相应的建设用地规划许可证，环境影响报告审批意见等。而且，涉案垃圾中转站的改建行为符合当地群众的垃圾处理需求，符合公共利益的需要，李梅玉要求拆除将对南雄市城区群众造成极大影响，不符合公共利益的要求，李梅玉的请求不能成立，应予驳回。原审第三人南雄卫管所答辩称：一、南雄卫管所依法履行了相应的报批、公示程序。（一）南雄卫管所于2018年8月22日向南雄环保局递交了“南雄市市区生活垃圾压缩转运站一借村垃圾中转站工程(重建改造）项目环境影响评价文件审批申请”及委托广东韶科环保科技有限公司编制的《南雄市市区生活垃圾压缩转运站一借村垃圾中转站工程（改建）项目环境影响报告表》，履行了相应的报批程序。（二）南雄卫管所于2018年8月22日在“南雄市人民政府一南雄市政府信息公开目录系统”发布了“关于南雄市市区生活垃圾压缩转运站一借村垃圾中转站工程（重建改造)环境影响报告表受理、审批前公示”，在5个工作日的公示期，未收到公众反映意见。二、涉案垃圾站己经依法取得了法定许可，属于合法设施。（一）经法定行政机关批准己经取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，属于合法建设。（二）己经法定机构通过环境评价报告，并经法定行政机关批准雄环审[2018]26号环境影响报告审批意见审批同意。三、借村垃圾中转站系在原址改建，现已建成使用，且该转运站经升级改造，采取环保压缩设备，采用物理除臭和封闭式操作系统，减轻了垃圾站对周围环境的影响，并对解决南雄下城片区市民生活垃圾是转需求具有重要作用，若撤销会给当地社会公共利益造成重大损害。请求二审法院维持原判，驳回上诉。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，予以认可。本院认为：《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”明确了行政机关实施强制执行行为，必须要有行政机关作出的行政决定作为基础。如果行政机关未作行政处理决定而直接实施行政强制行为，属于违法行为。《中华人民共和国城乡规划局》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造成百分之十以下的罚款。”明确了未取得建设工程规划许可证进行建设的，给予行政处罚。而且，在行政机关作出拆除的决定之前，行政机关还要视建设工程能否采取改正措施消除影响等因素。本案李梅玉要求南雄城管局“立即”拆除位于南雄市**************垃圾中转站，按照上述规定，必须先由南雄城管局作出处罚决定，然后才能依法进行强拆。不仅如此，本案南雄卫管所的上述建设，已经取得了相关行政许可，在行政许可未被撤销之前，李梅玉起诉要求南雄城管局行使职权立即进行拆除，不符合法律、法规规定的程序。因此，李梅玉提出的该诉讼请求理由不能成立。综上所述，李梅玉上诉理由不充分，不予采纳。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人李梅玉负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇一九年十一月二十七日法官助理  张文康书 记 员  郑翠莹