河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)豫03行终357号上诉人（原审第三人）党长威，男，1964年3月6日出生，汉族，现住郑州市金水区。委托代理人何松亮，河南博同律师事务所律师，一般代理。被上诉人（原审原告）李令芳，女，1970年5月25日出生，汉族，住新安县。被上诉人（原审原告）党自成，男，1966年2月5日出生，汉族，住新安县。系李令芳之夫。以上二被上诉人共同委托代理人党延珍，河南星眸律师事务所律师，一般代理。原审被告新安县人民政府，住所地：新安县县城新区。统一社会信用代码：114103230054111166。法定代表人陈功，任县长。委托代理人王雯，该政府工作人员，一般代理。委托代理人王宁峰，河南慕容律师事务所律师，特别授权。上诉人党长威因不服河南省新安县人民法院(2019)豫0323行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人党长威及其委托代理人何松亮，被上诉人李令芳、党自成的委托代理人党延珍，原审被告新安县人民政府的委托代理人王雯、王宁峰均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，原告党自成与第三人系堂兄弟关系。第三人户口原在新安县磁涧镇寒鸦村，1980年其上大学时户口迁出，系非农业户口。1997年，第三人以“弟弟结婚无房屋，弟兄两个只有半所宅子”为由，提出宅基用地申请，但其未在“新安县农村居民宅基地用地申请书”上签名，也未标注申请时间。经村、乡、县相关部门审批后，新安县土地管理局于1997年12月30日为第三人颁发了土宅字（1997）第0259号农村居民宅基用地许可证，要求房屋在1998年12月30日前建成，该证载明四邻为立石，并且在该许可证的说明部分显示：“竣工验收后，凭证到土地管理部门换取土地使用证”。经寒鸦村委、乡土地所、县土地管理部门审核同意后，被告于2002年7月依据上述宅基用地许可证为第三人颁发了新集用（2002）字第4243号集体土地使用证，四至为自墙外皮。2002年，寒鸦村三组为第三人划定了宅基地位置。二原告于2002年农历6月份在自己所审批的宅基地上和本案所涉宅基地上同时建房。后第三人与二原告因房屋产权引发民事诉讼。二原告遂以被告为第三人办理新集用（2002）字第4243号集体土地使用证，侵犯了其合法权益为由，提起行政诉讼。另查明，新安县土地管理局于1997年11月24日为原告党自成颁发了土宅字（1997）第204号农村居民宅基地用地许可证，被告于2002年7月为原告党自成颁发了新集用（2002）字第4306号集体土地使用证。二原告于2012年6月见到被告为第三人颁发的新集用（2002）字第4243号集体土地使用证，并于2012年12月13日就该证向洛阳市人民政府申请行政复议。洛阳市人民政府以二原告的行政复议申请超期为由于2012年12月18日作出洛政复不受[2012]7号不予受理行政复议申请决定书。一审法院认为，在本案中，二原告在涉诉土地上建设房屋，因房屋权属与第三人引发民事诉讼。因此，二原告与被告就涉诉土地为第三人颁发集体土地使用证的行政行为存在利害关系，具有提起本案诉讼的主体资格。另外，就本案涉诉土地，二原告称在被告为第三人颁发集体土地使用证之前，由其实际使用。依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”之规定，二原告可以提起本案诉讼。第三人关于二原告无诉讼主体资格的理由，不能成立。关于诉讼时效问题，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过）第四十一条“行政机关作出的具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或应当知道诉权或起诉期限之日起计算。但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”之规定，在本案中，被告为第三人颁发集体土地使用证的行为未告知二原告，因此，二原告的起诉期限应从知道或者应当知道之日起最长不得超过2年。二原告称其于2012年6月才知道被告为第三人颁发集体土地使用证的行为，二原告于2013年提起行政诉讼，本院于2013年5月受理时，尚未超过法律规定的起诉期限。故二原告提起行政诉讼未超法定期限，被告及第三人关于二原告提起行政诉讼已超法定期限的理由，本院不予采信。关于被告为第三人颁发土地使用证的行政行为，一是新安县土地管理局为党长威颁发土宅字（1997）第0259号农村居民宅基用地许可证无法律法规依据。从被告在原一审中提交的关于第三人宅基用地申请书来看，该申请书为“新安县农村居民宅基地用地申请书”，申请人党长威住址为“磁涧镇寒鸦村第三村民组”。显然，第三人是以寒鸦村农村居民的身份来申请宅基用地的，但依据《河南省农村宅基地用地管理办法》第八条“具备下列条件之一的。可以申请宅基用地：（一）农村居民户无宅基地的；（二）农村居民户除身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的；（三）集体经济组织招聘的技术人员要求在当地落户的；（四）回乡落户的离休、退休、退职的干部、职工、复退军人和回乡定居的华侨、侨眷、港澳台同胞，需要建房而又无宅基地的；（五）原宅基地影响规划，需要收回而又无宅基地的。”之规定，被告未提供证据证明第三人申请宅基用地时符合上述规定的条件，并且上述管理办法第九条规定，户口已迁出不在当地居住的，不得安排宅基地用地。又依照《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日第七届全国人大常委会第五次会议修正）第四十一条“城镇非农业户口居民因建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”之规定，本案被告未提供证据证明第三人符合上述规定的条件。因此，在第三人户口已迁出的情况下，新安县土地管理局为其颁发宅基用地许可证，无相应的法律法规依据。第三人述称，村里为户口迁出人员颁发宅基用地手续的情况很多，系农村惯例。但农村惯例不能对抗法律法规的规定，故对第三人的该理由，本院不予采信。二是被告为第三人颁发集体土地使用证的程序与其在庭审中陈述的办证程序不一致。新安县土地管理局为第三人颁发的土宅字（1997）第0259号农村居民宅基地用地许可证已明确告知被许可人党长威房屋建成验收后，凭该证换取土地使用证。在庭审中，就办理集体土地使用证的程序，被告称，申请人房屋建成，经土地管理部门测量后，凭宅基用地许可证，由被告为申请人换发土地使用证。但就涉诉宅基地上房屋建成的时间，第三人称被告为其颁发集体土地使用证时，房屋已经建成;但在第三人与二原告的侵权诉讼中，第三人称其委托二原告为其建房。二原告则称于2002年农历6月才开始建，被告在庭审中称其为第三人颁发集体土地使用证时，第三人的房屋已经建成。就本案涉诉宅基地上的房屋建成时间，原、被告及第三人三方的说法不一，并且被告也未举证证明其为第三人颁发集体土地使用证时，第三人的房屋已经建成。因此，从被告于2002年4月作出“发证使用”的审批意见，于2002年7月为第三人颁发了集体土地使用证的情况来看，被告为第三人颁发集体土地使用证的程序与其在庭审中陈述的办证程序不一致。综上所述，第三人不符合申请宅基用地的条件，取得了宅基用地许可证，并且又未按宅基用地许可证载明的时间建成房屋，被告在此情况下为第三人颁发集体土地使用证，证据不足，程序不当。经该院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销被告新安县人民政府为第三人党长威颁发的新集用（2002）字第4243号集体土地使用证。案件受理费50元，由被告新安县人民政府负担。上诉人党长威上诉称：一、关于被上诉人是否具有诉权，一审法院未审即判，程序违法，既剥夺了上诉人的程序性权利，也违反了人民法院居中裁判的基本原则。被上诉人是否具有诉权，是本案能否启动的基础和前提，也是本案审理的重点和第一步。上诉人在答辩中已经明确提出被上诉人“没有诉权，不具有行政诉讼的原告主体资格”并提出四点理由，但一审法院既没有围绕该问题要求被上诉人举证，也没有把此问题作为争议的重点进行审理，未审即判，程序违法，剥夺了上诉人的程序性权利。本案中1，被上诉人没有提交证据证明被诉行政行为侵犯其合法权益，也没有提交证据证明其与被诉行政行为具有利害关系。在立案审查阶段，一审法院即应裁定不予受理或者驳回起诉。2，一审法院以“二原告在涉诉土地上建设房屋，因房屋权属与第三人引发民事诉讼”为由，认定被上诉人与被诉行政行为存在利害关系，具有提起本案诉讼的主体资格，是对《行政诉讼法》中“利害关系”的错误理解，既没有法律依据，也没有法理基础。相反，经过开庭审理，人民法院应当判决驳回其诉讼请求。3．一审法院没有就相关证据、特别是上诉人提交的时任寒鸦村组干部李新女、党老得、党占民、党孟石等询问笔录进行评议，仅凭“二原告称在被告为第三人颁发集体土地使用证之前，由其使用”，就作出事实认定，简单草率，没有说理论证，不仅不符合《最高人民法院关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》第四条、第八条的要求，而且违反了《行政诉讼法》第四十三条第二款以及《行政诉讼法的解释》第四十二条的规定。第二、一审法院在适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条时，存在错误。第三、一审法院“在被告为第三人颁发集体土地使用证之前，由其实际使用”，既没有事实证据予以支持，也没有法律上的依据，因而是错误的。二、被上诉人提起本案诉讼时，已经超过法定的诉讼时效期间。1.《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》(1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过）第四十一条中的“公民”是特指行政行为的相对人或者与行政行为有法律上的利害关系的人，并非一般意义上的不特定的人。正如前面论述的，二被上诉人不是被诉行政行为的相对人，与被诉行政行为之间也不存在法律上的利害关系；行政机关作出被诉行政行为时，没有义务告诉其诉权或者起诉期限。2.被上诉人提起本案诉讼超过法律规定的三个月的起诉期限。本案行政起诉状中，被上诉人自认“2012年4月第三人党长威将我们起诉到新安县法院，称其中一套房子为其所有，他有房产证”，而其落款时间为2013年4月11日。根据《行政诉讼法》(1990年）第三十九条规定，被上诉人提起本案行政诉讼，已经远远超过了三个月的起诉期限。3．被上诉人提起本案诉讼超过法律规定的六十日申请行政复议期限。根据洛政复不受〔2012〕7号《不予受理行政复议申请决定书》认定的事实，党自成至少在2012年6月己经知道新集用（2002）字第4243号《集体土地使用证》的存在，于2012年12月13日提出行政复议申请，已经超过了《行政复议法》(2009年）第九条规定的六十日申请期限。当然，被上诉人也没有依照《行政复议法》第二十条的规定向上级行政机关请求督促受理，该《不予受理行政复议申请决定书》己经发生法律效力。4．被上诉人提起本案诉讼超过法律规定的十五日的起诉期限。2012年12月20日被上诉人收到洛阳市人民政府《不予受理行政复议申请决定书》之后，直到2013年4月11日提起本案行政诉讼，己远远超过《行政复议法》(2009年）第十九条规定的十五日起诉期限。三、一审判决法律适用错误，应适用当时的法律法规、河南省的地方法规规章涉诉宅基地的申请、取得均发生在1997-2002年之间，根据法不溯及既往的原则，应适用当时的法律法规、河南省的地方法规规章，对相关事实进行法律评价。包括《中华人民共和国土地管理法》(1987年1月1日起施行）、《土地管理法实施条例》（国务院令第73号，1991年2月1日起施行）、《河南省农村宅基地用地管理办法》（豫政文【1992】122号，1992年6月8日起施行）、《河南省＜土地管理法＞实施办法》(1997年7月1日起实施）。由此可知，行政机关为上诉人颁发涉诉集体土地使用证的行政行为，并不违反当时的法律规定。综上，上诉请求：1、撤销新安县人民法院（2019）豫0323行初1号行政判决并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。2、一审、二审诉讼费用由被上诉人李令芳、党自成承担。被上诉人李令芳、党自成答辩称：(1）答辩人有诉权，具备诉讼主体资格。本案涉诉土地属寒鸦村三组机动地，1992年经三组组长孙玉安（1985、1994年在任）调整归答辩人承包耕种。有原三组组长孙玉安证言证实，寒鸦村居委会出具的证明证实。原告又在涉诉土地上建成房屋，是实际的土地使用权人，这是客观存在的事实，原审已经查明当事人也都认可。在原审被告为上诉人颁发集体土地使用证前，一直由答辩人使用也是事实，依据最高院关于《行政诉讼法解释》第十六条规定，农村土地承包人等土地使用权人，对行政机关处分使用的农村集体所有土地的行为不服，可以以自己的名义提起诉讼。答辩人作为土地土地使用权人，具备诉讼主体资格享有诉权无容置疑。另外，答辩人在涉诉土地上建造房屋，因房屋权属与上诉人发生民事争议，直接影响新安县人民法院（2012）新民初字第380号民事判决结果，颁证行为与答辩人存在直接的利害关系，答辩人也有权起诉。上诉人的其余上诉理由不能成立且与本案无关，答辩人无需辩驳。(2）答辩人起诉没有超过法律规定的诉讼时效。《行政诉讼法》第三十九条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088此会议通过，自2000年3月10日起施行，2000年3月8日法释[2000]8号）第四十一条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。复议决定未告知公民公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，适用前款规定。第三十三条第二款规定：复议机关不受理复议申请或者在法定期间内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院你应当依法受理。答辩人在2012年6月见到了上诉人的土地证，但并没有人告诉答辩人诉权或者起诉期限；答辩人申请复议，因超出复议期间，复议机关不予受理，但作出《不予受理行政复议申请决定书》同样没有告知诉权或者起诉期限。答辩人依法向人民法院提起诉讼，从2012年6月知道具体行政行为内容到2013年4月提起诉讼，并没有超过二年。因此不超过法律规定的诉讼时效。(3）城镇非农业户口居民可以使用集体土地建住宅，但需要符合一定的条件，上诉人不符合颁证条件。城镇非农业户口居民建住宅使用集体土地有严格限制，依据当时的《土地管理法》(1987年1月1日起施行）第41条，《土地管理法实施条例》(1991年2月1日起实行）第26条、第27条及《河南省农村宅基地用地管理办法》（省人民政府批准于1992年12月25日公布实施）第八条（四）、第14条的规定，城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体土地的，不仅需要县级人民政府批准，并且要参照国家征用土地的标准支付补偿费和安置费；城镇非农业户口居民建住宅需使用集体土地的，首先应经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在地的村农业集体经济组织提出申请，使用的土地属于村农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过。经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。本案中城镇居民申请建住宅必须履行的程序，上诉人并没有履行，也没有证据证实上诉人履行过这样的程序。综上，请求人民法院依法驳回上诉，维持原判。原审被告新安县人民政府陈述：我们程序合法，应当维持行政行为。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，根据一、二审查明的事实，被上诉人李令芳、党自成在涉诉土地上建造房屋，因房屋权属与上诉人党长威发生民事争议，颁证行为与被上诉人存在直接的利害关系，被上诉人具有提起本案诉讼的主体资格。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。复议决定未告知公民公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，适用前款规定。本案中，被上诉人从2012年6月知道该诉土地证到其2013年4月提起诉讼，不超过两年的起诉期限。关于新安县人民政府为上诉人党长威颁发土地使用证是否应该撤销？从本案查明的事实，上诉人党长威系非农业户口，其不符合《河南省实施办法》规定的非农业户口申请宅基用地的条件。其提交的申请材料中没有本人身份证明或户籍证明，该申请表上也没有本人签名和日期。并且又未按宅基用地许可证载明的时间建成房屋，新安县人民政府在此情况下为上诉人党长威颁发集体土地使用证，证据不足，程序不当。一审判决撤销新安县人民政府为党长威颁发的新集用（2002）字第4243号集体土地使用证并无不当。上诉人党长威的上诉请求，证据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人党长威负担。本判决为终审判决。审判长 高 玲审判员 张 强审判员 李扬丽二〇一九年十二月三十日书记员 刘卓伦