广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终729号上诉人（原审原告）文萍莲，女，1961年9月2日出生，汉族，住佛山市顺德区。委托代理人高文浩，广东德先律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区容桂街道办事处，住所地佛山市顺德区。法定代表人龙仲英，该街道办事处主任。委托代理人杨颖筠，该街道办事处工作人员。委托代理人刘世新，广东中信顺成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区人民政府，住所地佛山市顺德区。法定代表人彭聪恩，区长。委托代理人刘宇乐，该府工作人员。委托代理人何银，该府工作人员。上诉人文萍莲因诉被上诉人佛山市顺德区容桂街道办事处（以下简称“容桂街道办”）土地行政批准以及佛山市顺德区人民政府（以下简称“顺德区政府”）行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初506号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2018年12月7日，文萍莲到容桂街道办申请办理坐落于容桂大福基居委会祈福路四街2号的个人住宅用地（固化宅基地），并提交了以下材料：个人住宅用地申请表、证明、地址证明、身份证明材料、缴费收据、集体建设用地使用证、房屋所有权证、四邻行水协议、宗地图、位置图、固化人员名单、宅基地分配名单公告、关于大福基小区调整规划的批复等。容桂街道办经初步审核，认为符合受理条件予以受理。2018年12月18日，容桂街道办认为文萍莲不是本村村民，故作出《用地申请告知书》，对文萍莲的申请不予审核通过。该通知书于2018年12月20日送达给文萍莲。文萍莲不服容桂街道办作出的《用地申请告知书》，于2019年1月8日向顺德区政府提出行政复议申请，顺德区政府受理后于2019年1月8日作出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》，并于2019年1月11日送达文萍莲、于2019年1月14日送达容桂街道办。容桂街道办于2019年1月21日提交《行政复议答复书》及证据材料。顺德区政府于2019年3月7日决定对该案行政复议审查期限延长30日，并作出《延长行政复议审查期限通知书》并送达给文萍莲及容桂街道办。2019年4月2日，顺德区政府作出《行政复议决定书》，决定维持容桂街道办作出的《用地申请告知书》，该复议决定分别于2019年4月4日送达容桂街道办、于2019年4月9日送达文萍莲。另查，文萍莲原系佛山市顺德区容桂街道大福基社区的居民，于2002年6月随丈夫迁往广西桂平市纺织厂。2007年1月30日，文萍莲由广西桂平市迁回佛山市顺德区，户籍在佛山市顺德区大良街道德和社区。在大福基社区实施村民宅基地固化时，文萍莲的户籍已不在大福基社区。文萍莲向大福基居委会申请办理固化宅基地审批手续，2013年11月25日，容桂街道大福基居民委员会同意文萍莲办理75平方米固化宅基地手续。2014年8月11日，顺德区容桂街道大福基社区居民委员会对大福基居委会宅基地分配名单进行公告，公告载明认为符合用地条件村民名单共23人（含文萍莲），公告期满后，无人提出异议，故大福基居委会同意公告的村民办理固化用地手续。此外，文萍莲与大福基社区股份合作社签订《补偿土地价款协议书》，文萍莲为此支付了相应的购地款，大福基社区股份合作社出具收款收据予以确认。再查，根据顺府办发〔2001〕85号《印发〈关于调整农村集体土地管理制度的实施细则〉的通知》第一点“大良区和容桂镇内的村（包括改居委会设置的村），凡未实行村民宅基地固化工作的必须在2001年12月31日前完成。在此之后，不再下达个人建房用地指标。具体固化方案由大良区和容桂镇结合本区、镇实际情况制定，报市规划国土局批准后实施”。根据上述规定，2002年11月24日经原顺德市规划国土局批准同意容桂镇固化村民住宅用地方案。该固化方案确定的固化模式包括：“村确定截止日期后将截止日期前年满18周岁、与村规民约无冲突且符合申请用地条件的用地名单报我办审查……”。此外，根据1999年6月23日大福基村民委员会第一届二次村民代表会议通过《大福基村民委员会村规民约》（以下简称《村规民约》）第二章住宅用地、城建管理：第3点，村民正常兄弟分居，年满20周岁符合条件可申请安排宅基地，其宅基地面积按市规定标准每户80平方。第5点，个别外嫁女因特殊情况，户口不能迁出，夫妻又确实没有住房的或35岁以上尚未结婚的女青年没有住房的，可安排宅基地，每平方米集体收回“三通一平”补偿费450元。根据2000年10月26日《大福基村委会、股份合作社〈关于农民申请用地名单固化的决定〉会议记录》（以下简称《会议记录》），按照《村规民约》的规定，村民正常兄弟分居，年满20周岁符合条件申请用地的男性村民及个别外嫁女因特殊情况，户口不能迁出，夫妻又确实没有住房的或35岁以上尚未结婚的女青年又没有住房的，均符合本次固化的条件，可在本村申请建房用地80平方米，按照上级有关文件要求，我村固化名单截止日为2000年12月31日，而市规划国土局有关文件规定，我镇的固化截止日期应为2002年12月31日，固此我村将2002年12月31日前年满20周岁的村民都计算在内，经初步统计审核符和条件的人员名单共101个……经过本次投票通过名单共101个，名单在我村各村民小组分别进行张榜公布，接受村民监督，经核准后分两次上送到镇规划建设办，第一批共48人，第二批共53人，经镇有关部门审批后，上送到市规划国土局备案。文萍莲属该会议记录中载明的第二批名单范围内。另，佛山市顺德区国土城建和水利局于2016年4月22日发布顺建函〔2016〕553号《关于进一步规范农村宅基地管理的通知》，该通知规定，严格“一户一宅”审查，农村村民一户只能拥有一处宅基地，新审批的宅基地面积不得超过80平方米；严格执行顺府办发〔2001〕85号《关于调整农村集体土地管理制度的实施细则》，未纳入固化名单或户口不在本村的村民，不得申请使用宅基地；各镇街在审批宅基地前要对固化名单依据户籍管理部门或村居留存的能反映固化政策实施时户内全部家庭成员信息的户籍资料进行实质性审查，对原固化名单有遗漏或不符合固化条件的，予以补充或剔除，并按规定进行公示、审核和备案。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。同时，根据国土资发〔2004〕234号《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第六项规定，规范农村宅基地申请报批程序，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批，经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。根据国土资发〔2010〕28号《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第二条第六项规定，宅基地审批应坚持实施“三到场”，接到宅基地用地申请后，乡（镇）国土资源所或县（市）国土资源管理部门要组织人员到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。根据《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》（1990年1月3日）第二条第三项规定，凡是要求建房的，事先必须向所在的乡（镇）政府或县（市）土地管理部门提出用地申请。根据上述规定，容桂街道办作为乡镇一级人民政府，有权对文萍莲宅基地用地申请作出审核决定。顺德区政府作为容桂街道办的上一级人民政府，依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定有权对文萍莲因不服容桂街道办作出的案涉告知书提起的行政复议申请进行处理。关于程序问题。容桂街道办收到文萍莲申请后，在合理期限内作出案涉告知书，并将该告知书送达给文萍莲，符合程序正当的原则。顺德区政府受理文萍莲的复议申请后，经调查核实，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并依法送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法，法院予以确认。本案争议焦点为容桂街道办作出的案涉告知书是否合法。根据《中华人民共和国物权法》第五十九条第一款及《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款的规定，只有本村村民才能享有宅基地的分配。本案中虽然文萍莲原为大福基社区的居民，但于2002年6月随丈夫将户籍迁往广西桂平纺织厂，后又于2007年1月30日迁至大良街道德和社区。由此可见，文萍莲并非大福基社区的村民，并不享有大福基社区的宅基地分配。此外，在大福基社区实施村民宅基地固化时，文萍莲的户籍已不在大福基社区，不符合《大福基村民委员会村规民约》中规定可以安排宅基地的条件。因此，容桂街道办作出案涉的告知书符合上述规定。文萍莲认为，大福基居委会及大福基股份社对分配文萍莲宅基地并无异议，且经过村民公告无异议，因此符合宅基地分配标准。法院认为根据国土资发〔2010〕28号《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第二条第六项规定，宅基地审批应坚持实施“三到场”，接到宅基地用地申请后，乡（镇）国土资源所或县（市）国土资源管理部门要组织人员到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。由此可见容桂街道办作为审核单位有义务对集体经济组织或村民小组张榜公布无异议的人员再次进行核准。根据上文论述，文萍莲作为非大福基社区村民且固化宅基地时户籍已迁出大福基社区，故容桂街道办认定文萍莲不符合宅基地分配的条件，对文萍莲申请宅基地不予审核通过具有事实和法律依据。对文萍莲的该意见法院不予采纳。综上，容桂街道办作出的《用地申请告知书》、顺德区政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律、法规正确，符合法定程序，法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回文萍莲的诉讼请求。案件受理费50元，由文萍莲负担。上诉人文萍莲上诉称，一审法院认定的事实不清，适用法律错误。一、2001年8月27日，容桂镇规划建设办公室的《通知》明确了文萍莲申请固化宅基地的资格。大福基社区居民委员会亦同意了文萍莲办理固化宅基地手续并对分配名单进行公告，公告载明认为符合用地条件的村民名单共23人（含文萍莲），公告期内无人提出异议。此外，文萍莲已向大福基社区股份合作社支付了相应的购地款，该股份合作社出具了收款收据予以确认。在申请宅基地报批程序方面符合法律及村民自治管理的相关规定。二、一审法院认定文萍莲不享有大福基社区的宅基地分配资格不当。首先，文萍莲迁出户口前符合《村规民约》第二章第5点规定，依据该村规民约应帮助文萍莲安排宅基地。且在《会议记录》上明确审核通过了包括文萍莲在内的101名固化宅基地申请人。此外，2013年1月25日，容桂镇规划建设办公室的《通知》中亦明确了文萍莲申请固化宅基地的资格。三、在宅基地固化落实阶段，文萍莲已于2007年1月30日将户口迁回了顺德区大良街道。截止至今，文萍莲及其丈夫名下仍没有房产及宅基地，国家法律保护公民的生存权及发展权，应对其基本的权利予以保护。综上，请求二审法院：1.撤销（2019）粤0606行初506号行政判决；2.撤销容桂街道办作出的《用地申请告知书》及顺德区政府作出的《行政复议决定书》；3.一、二审诉讼费由容桂街道办、顺德区政府承担。被上诉人容桂街道办辩称，一、容桂街道办依法具有办理案涉用地审核的法定职权。二、容桂街道办作出案涉《用地申请告知书》事实清楚、程序合法、法律依据充分，一审判决驳回文萍莲的诉讼请求正确无误。三、文萍莲认为大福基居委会对宅基地分配名单进行了公告，以及居委会同意文萍莲办理申请手续，容桂街道办即应该审核通过其用地申请，系对宅基地审批政策错误理解。1.居委会的盖章只是协助文萍莲履行申请的手续，容桂街道办在实质审查时，仍需根据实际情况审核。2.原大福基村委会于2000年10月确定该村的农民申请用地名单（共101户，包括实际不符合固化条件的24户村民），于2001年12月报原顺德市桂洲镇规划建设办公室审查。根据《关于进一步规范农村宅基地管理的通知》（顺建函〔2016〕553号）第四点的规定，固化名单是可按规定调整完善的，有遗漏的应予以补充，不符合固化条件的应予以剔除。因此，尽管文萍莲在名单中，村委会也已进行相关公告、审核和备案，但在审批过程中，容桂街道办仍需根据固化政策、宅基地管理规定的要求进行实质性审查，以审查结果作为最终审核依据。3.因大福基村委会按上级文件的规定，确定的宅基地固化时间点为2002年12月31日，而文萍莲在固化节点户口已经迁出，故其本人提出的申请不符合条件，文萍莲主张享有宅基地分配的资格，没有事实和法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，文萍莲的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人顺德区政府辩称，在大福基社区实施村民宅基地固化时，文萍莲已非大福基的村民，因此并不享有大福基社区的宅基地分配。容桂街道办据此作出《用地申请告知书》不予审核通过文萍莲的宅基地用地申请，并无不当。顺德区政府作出《行政复议决定书》维持上述《用地申请告知书》正确。文萍莲的上诉理由不成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼各方当事人对容桂街道办及顺德区政府作出被诉行政行为的职权依据及程序的合法性均无异议，本院予以确认。本案争议焦点在于文萍莲是否符合申请固化宅基地的实质条件、容桂街道办作出的《用地申请告知书》是否合法。根据《中华人民共和国物权法》第五十九条第一款及《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款的规定，宅基地属于本集体成员集体所有。本案中，文萍莲在大福基村委会确定的固化宅基地截止日期2002年12月31日前已迁出大福基社区，即其在宅基地固化时点已不是大福基社区内居住的村民。即使文萍莲于2007年将户口迁回佛山市顺德区大良街道德和社区，无论从迁回的时点还是从落户的社区而言，文萍莲依然不符合“在固化宅基地截止日期时户口在大福基社区”的条件。因此，文萍莲已丧失了要求分配大福基社区范围内农民集体所有的宅基地的基础，不符合申请固化宅基地的实质条件。容桂街道办经对文萍莲的申请进行实质审查后作出被诉《用地申请告知书》，决定对其申请不予审核通过，认定事实清楚，适用法律正确，处理得当。顺德区政府作出被诉《行政复议决定书》维持该《用地申请告知书》，结果正确。文萍莲上诉主张，大福基社区股份合作社收取了其购地款且大福基社区居民委员会对包括其在内的宅基地分配名单进行公告，公告期满无人提出异议，已符合申请固化宅基地的程序条件。经查，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准……”国土资发〔2004〕234号《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第六项规定：“规范农村宅基地申请报批程序，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批，经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。”佛山市顺德区国土城建和水利局发布的顺建函〔2016〕553号《关于进一步规范农村宅基地管理的通知》亦明确各镇街要对宅基地固化名单进行实质性审查，对不符合固化条件的予以剔除。因此，申请人名单经股份合作社或居民委员会同意并不等同于申请人必然符合申请宅基地的实质条件并完成宅基地的申请报批程序，容桂街道办仍应当对申请人作实质性审查，不符合条件的应当不予审核通过。文萍莲的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。综上，被诉《用地申请告知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理得当；被诉《行政复议决定书》维持该《用地申请告知书》，程序合法，结果正确。文萍莲的主张理据不足，一审判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人文萍莲负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年十二月二十六日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖