湖南省桂阳县人民法院行 政 判 决 书（2019）湘1021行初221号原告嘉禾县神光广告发布中心，住所地湖南省嘉禾县珠泉镇富民路4号4楼。经营者周文斌，男，1972年4月25日出生，汉族，湖南省嘉禾县人，住湖南省嘉禾县。被告嘉禾县城市管理和综合执法局，住所地湖南省嘉禾县珠泉镇体育路。法定代表人**，系该局局长。出庭行政负责人邓勇，男，1970年1月4日出生，汉族，湖南省长沙市人，系嘉禾县城市管理和综合执法局副局长，住湖南省长沙市雨花区。委托代理人李华，男，1971年8月15日出生，汉族，湖南省嘉禾县人，系嘉禾县城市管理和综合执法局法律顾问，住湖南省嘉禾县。委托代理人曾小平，男，1965年9月15日出生，汉族，湖南省嘉禾县人，系嘉禾县法制办主任，住湖南省嘉禾县。第三人嘉禾县住房和城乡建设局，住所地湖南省嘉禾县珠泉镇。法定代表人廖远斌，该局局长。委托代理人李斌，系湖南嘉明律师事务所律师。第三人李建红，男，1963年11月2日出生，汉族，湖南省嘉禾县人，住湖南省嘉禾县。原告嘉禾县神光广告发布中心诉被告嘉禾县城市管理和综合执法局（以下简称嘉禾城管局）、第三人嘉禾县住房和城乡建设局（以下简称嘉禾县住建局）行政协议一案，于2019年10月8日向本院提起行政诉讼。本院依据法〔2015〕376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点工作的批复》于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法通知了第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月6日公开开庭审理了本案。原告嘉禾县神光广告发布中心经营者周文斌，被告嘉禾县城管局行政负责人邓勇及委托代理人李华、曾小平，第三人嘉禾县住建局委托代理人李斌，第三人李建红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月25日，被告嘉禾县城管局作出嘉城执拆[2019]4001号《户外广告自行拆除通知书》，认定原告设置的3处大型广告牌未按照有关规定办理审批手续，并未经城市管理主管部门批准，属擅自设置行为。限原告自接到通知后七日内自行拆除。如逾期未拆除，被告将依法强制拆除并予以处罚。原告嘉禾县神光广告发布中心诉称，被告于2019年9月25日向原告下发嘉城执拆[2019]4001号《户外广告自行拆除通知书》，认定原告设置的3处大型广告牌未按照有关规定办理审批手续，并未经城市管理主管部门批准，属擅自设置行为。要求原告自接到通知后七日内自行拆除。如逾期未拆除，将依法强制拆除并予以处罚。原告认为，该通知书存在程序违法。通知书上将行政相对人的名称误写为“嘉禾县神光广告有限公司”。国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条“大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续”，并未规定要经过城市管理主管部门批准。同时，被告作出的通知书没有遵循正当法律程序，包括事先告知相对人、向相对人说明根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后告知相对人的救济途径等。另外，该通知书认定原告违反法律、法规或者规章的事实不清，证据不足，适用法律错误。2010年5月24日，原告与原嘉禾县建设局签订的协议约定“甲方此协议作为批准同意乙方设置户外广告”。在嘉禾县城管局成立之前，《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条规定“大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续”，原嘉禾县建设局就是市容环境卫生主管部门，原告与之签订的协议具有法律效力。2012年机构改革，城市管理职能从原嘉禾县建设局划出，成立嘉禾县城管局，履行城市管理职能。嘉禾县城管局成立后，继承并履行了原告与原嘉禾县建设局的协议，并于2017年、2018年与原告签订了《嘉禾县户外广告安全责任书》，2018年12月17日，被告收取原告户外广告管理费6000元，被告的行为表明其对原告与原嘉禾县建设局的协议认可。现原告提起诉讼，请求判决确认被告作出的嘉城执拆[2019]4001号《户外广告自行拆除通知书》违法，并予以撤销。原告神光广告发布中心向本院提交了下列证据：1.嘉城执拆[2019]4001号《户外广告自行拆除通知书》复印件，拟证明原告起诉的依据；2.《协议书》复印件，拟证明原告的主体资格；3.原告营业执照复印件及经营者周文斌身份证复印件，拟证明原告的身份信息及主体资格；4.个体工商户登记基本信息复印件，拟证明工商登记变更的信息；5.欧阳爽、李臻结婚证复印件，拟证明李臻和欧阳爽的夫妻关系；6.常住人口登记卡复印件，拟证明李臻、李建红的父女关系；7.《债权转让协议》复印件，拟证明欧阳爽将神光广告发布中心与原嘉禾县建设局于2012年5月24日签订的协议中的债权转让给周文斌的事实；8.中国邮政邮寄单复印件，拟证明欧阳爽将债权转让的事实通知被告的事实；9.债权转让通知复印件，拟证明欧阳爽将债权转让的事实通知被告的事实；10.湖南省非税收入一般缴款书复印件，拟证明被告认可债权转让的事实；11.《协议书》复印件，拟证明被告认可原嘉禾县建设局与原告所签订的协议的事实，及认可原告履行协议的事实；12.《2017年嘉禾县户外广告安全责任书》复印件、《2018年嘉禾县户外广告安全责任书》复印件，拟证明被告认可原嘉禾县建设局与原告签订协议的事实；13.《证明》复印件；14.体育路现留存安装投射灯支架照片；15.县委转角花池现遗留原投射灯支架照片；16、县委对门现遗留原投射灯线路照片；17.景观树照片；18.原安装在嘉禾一中靠神龙路花池投射灯实景照片。13-18拟证明原告履行协议的事实。被告嘉禾县城管局辩称，1.原告不是法人或其他组织，只是个体工商户周文斌的字号，不具有民事权利能力和民事行为能力，以字号为原告提起行政诉讼主体不合法；2.被诉行政行为的相对人是“嘉禾县神光广告有限公司”，原告与被诉行政行为没有利害关系，不具有起诉资格；3.被告是代表嘉禾县人民政府行使城市市容和环境卫生管理的职能部门，有城市市容和环境卫生管理的职能。综上，被告作出的嘉城执拆[2019]4001号《户外广告自行拆除通知书》与周文斌没有利害关系，且嘉禾县神光广告发布中心不具有行政诉讼主体资格，请求法院驳回起诉。被告嘉禾县城管局在法定期限内向本院提交了下列证据、依据：1.组织机构代码证、法定代表人身份证明和出庭人员身份证等复印件，拟证明被告的基本情况；2.中共嘉禾县委办公室嘉禾县人民政府办公室关于印发《嘉禾县城市管理和综合执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（嘉政办发﹝2019﹞23号）复印件，拟证明被告是代表嘉禾县人民政府行使城市市容和环境卫生管理的职能部门，有城市市容和环境卫生管理的职能，有权进行户外广告审批和行政许可；3.《县长办公会议纪要》复印件，拟证明政策依据，嘉禾县县长办公会议同意一次性拆除神光广告发布中心建设的广告灯、电源线路、垃圾箱等；4.《户外广告自行拆除通知书》《整改通知》《送送回证》《户外广告拆除通知书》复印件及相关户外广告照片，拟证明（1）原告未经许可，擅自设置大型户外广告牌，且有几处广告牌残破不堪，严重影响市容，（2）被告向原告发送了《整改通知书》和《户外广告拆除通知书》，工作公开透明，不存在程序违法的问题；5.行政许可证核发申请表，拟证明申请行政许可的流程；6.个体工商户登记基本信息复印件，拟证明与原嘉禾县建设局签订协议的是李臻作为经营者的神光广告发布中心，李臻作为经营者的神光广告发布中心已经注销，合同的权利义务已经终止。第三人嘉禾县住建局述称，1.原告在起诉时直接将嘉禾县住建局列为第三人缺乏法律依据；2.原告与原嘉禾县建设局签订的《协议书》是民事合同，里面“甲方以此协议作为批准同意乙方设置户外广告”的约定与《中华人民共和国行政许可法》的规定相悖，并不能免除原告在进行户外广告设置时申请经营许可的法定义务；3.2012年嘉禾县城管局成立后，由嘉禾县城管局履行《协议书》内容和城市市容环境卫生管理方面的职能。第三人嘉禾县住建局未向本院提交证据、依据。第三人李建红口头述称，对原告诉请的内容无异议，但认为神光广告发布中心与原嘉禾县建设局签订的《协议书》是行政协议。第三人李建红未向本院提交证据、依据。经庭审质证，原告对被告嘉禾县城管局提交的证据、依据发表如下质证意见：对证1、2无异议；对证3有异议，认为与本案无关；对证4中《整改通知书》《户外广告拆除通知书》有异议，认为与本案无关；对嘉城执拆[2019]4001号《户外广告自行拆除通知书》及相关户外广告照片真实性无异议，证明方向有异议，认为不能证明原告的广告牌违法；对证5有异议，认为与本案无关；对证6真实性无异议，但对证明方向不认可。第三人嘉禾县住建局对被告嘉禾县城管局提交证据、依据发表如下质证意见：对证1－5无异议；对证6真实性、关联性无异议，但认为《协议书》是与经营者为李臻的个体工商户签订的，而李臻的工商登记于2010年注销了，双方的协议在2010年李臻作为经营者的个体工商户注销时已经履行完毕。第三人李建红对被告嘉禾县城管局提交的证据、依据的质证意见与原告一致。被告嘉禾县城管局对原告提交的证据材料发表如下质证意见：对1、2真实性无异议，证明方向有异议，《户外广告自行拆除通知书》的行政相对人是嘉禾县神光广告有限公司，不是原告，也不会对原告的权利义务产生影响；《协议书》的主体是个体户李臻的字号，而不是原告周文斌的字号；对证3真实性无异议，但认为只能证明原告的身份信息，不能证明原告主体适格；对证4、5无异议；对证6、10、11有异议，认为与本案无关；对证7有异议，认为与原嘉禾县建设局签订协议的是李臻，而签订转让协议的是欧阳爽，且个体工商户的字号不能转让；对证8有异议，认为未送达给被告；对证9有异议，认为不能证明已通知被告，不能发生债权转让的法律效力；对证12证明方向有异议；对证13有异议，认为证人未出庭作证；对证14、15、16、17、18有异议，认为与本案无关，且真实性无法确定。同时，证1-18，均不能证明原告取得了经营户外大型广告的行政许可。第三人嘉禾县住建局对原告提交的证据发表如下质证意见：认为证2与本案无关，与其签订《协议书》的是李臻的神光广告发布中心，而非周文斌的，且与李臻的神光广告发布中心已注销；对证5有异议，认为不能证明李臻和欧阳爽的夫妻关系存续至今；对证7有异议，认为与其签订协议的是李臻而非欧阳爽，欧阳爽与周文斌签订的《债权转让协议》无效，嘉禾县住建局并不认可该债权转让协议，其他质证意见与被告嘉禾县城管局一致。第三人李建红对原告提交的所有证据均无异议。本院对上述证据、依据认定如下：原告提交的证据1-12，被告嘉禾县城管局提交的证据、依据1-4、6，均具真实性、合法性，能反映本案的客观事实，与本案有关联，本院予以认定。原告提交的证据13，无证人身份信息，证据形式不合法，且未出庭作证，证言真实性无法核实，本院不予认定。原告提交的证据14-18均系照片，内容不清晰，且无法核实照片图案信息及具体位置，本院不予认定。被告提交的证据5，无制表时间，未能体现与本案的关联性，本院不予认定。经审理查明，2006年9月8日,李臻成立字号为“嘉禾县神光广告发布中心”的个体工商户。2010年5月24日，李建红代表嘉禾县神光广告发布中心（乙方）与原嘉禾县建设局（甲方）签订《协议书》，双方约定：为进一步优化城市道路景观，改善城市市容市貌，提升城市化水平，按照县政府的要求，采取市场运作的方式对嘉禾大道中段、金田路、人民路、晋屏大道等城市道路进行夜间亮化。一、工程建设资金预算约130万元由乙方负责筹集并负责承建。甲方批准同意乙方设置户外广告并不再收取任何费用（含二级机构的政策性收费）。二、乙方负责下列亮化工程建设与出资。三、上述除广告外的亮化项目的维修、保养由乙方有偿承当，受甲方监督。五、从协议签订之日起，甲方不得与其他单位和个人签订同类业务的合同或协议。六、协议执行时间为20年即2010年10月1日至2030年9月30日。因嘉禾大道尚在开发中，嘉禾大道适用5年，其执行时间类推。本协议从签订之日生效，从签订之日起甲乙双方任何一方不得以影响市容、规划修改、集中整治和上级要求等任何理由中止本协议或拆除乙方户外广告设施（国家有明文规定的除外），否则，违约方赔偿对方人民币伍拾万元。协议期满后，在同等条件下，乙方享有优先继续设置户外广告的权力。2010年11月12日，李臻注销了嘉禾县神光广告发布中心。2012年11月14日，李臻之夫欧阳爽以“嘉禾县神光广告发布中心”为字号成立个体工商户。2018年7月1日，欧阳爽（甲方）与周文斌（乙方）签订《债权转让协议》，约定甲方同意将嘉禾县神光广告发布中心与原嘉禾县建设局签订的协议中的债权转让给乙方。2018年7月26日，欧阳爽注销嘉禾县神光广告发布中心，当日，周文斌重新以“嘉禾县神光广告发布中心”为字号注册成立个体工商户。2018年12月17日，被告向原告收取费用6000元。2019年9月22日，欧阳爽以公告方式向被告送达《债权转让通知》。2019年9月25日，被告作出嘉城执拆［2019］4001号《户外广告自行拆除通知书》，并送达给原告。该《户外广告自行拆除通知书》认为“嘉禾县神光广告有限公司”在嘉禾大道与××路交汇处××中旁和××与××县委庭院旁设置的立柱三面广告牌，以及嘉禾大道大山里路段设置的横跨马路大型双面龙门架广告牌，共3处大型广告牌，未按照有关规定办理审批手续，并未经城市管理主管部门批准，属擅自设置行为，限接到此通知后七日内自行拆除。如逾期未拆除，将依法强制拆除并予以处罚。另查明，2019年4月29日，嘉办﹝2019﹞23号文件《关于印发的通知》规定，“县城规划区市政设施运行的监督管理工作”由被告嘉禾县城管局负责。原嘉禾县建设局现已更名为嘉禾县住房和城乡建设局。本院认为，本案争议的焦点是：一、《协议书》是否属行政协议；二、嘉禾县神光广告发布中心是否为本案适格原告；三、被告作出的嘉城执拆[2019]4001号《户外广告自行拆除通知书》是否合法。关于焦点一，《湖南省行政程序规定》第九十三条规定，行政协议是行政机关为了实现行政管理目的，与公民、法人或者其他组织之间，经双方意思表示一致所达成的协议。本案中，原嘉禾县建设局为进一步优化城市道路景观，改善城市市容市貌，提升城市化水平，于2010年5月24日与嘉禾县神光广告发布中心签订协议，约定将嘉禾大道中段、金田路、人民路、晋屏大道等城市道路的夜间亮化工程（属公用设施）交由嘉禾县神光广告发布中心承建（建设资金由嘉禾县神光广告发布中心筹集），并批准嘉禾县神光广告发布中心以上述公用设施为载体设置户外广告，该协议属于行政协议而非民事合同。关于焦点二，《最高人民法院关于适用的解释》第十五条规定，个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。《个体工商户条例》第十条规定，个体工商户登记事项变更的，应当向登记机关申请办理变更登记。个体工商户变更经营者的，应当在办理注销登记后，由新的经营者重新申请办理注册登记。家庭经营的个体工商户在家庭成员间变更经营者的，依照前款规定办理变更手续。本案中，嘉禾县神光广告发布中心与原嘉禾县建设局签订《协议书》时，经营者为李臻，后变更为另一家庭成员欧阳爽。2018年7月1日，欧阳爽将嘉禾县神光广告发布中心与原嘉禾县建设局签订的协议权利转让给周文斌，欧阳爽按照《个体工商户条例》第十二条第二款规定注销了嘉禾县神光广告发布中心，周文斌重新注册。2019年9月欧阳爽以邮递送达和公告送达的方式告知了被告债权转让的事实。同时，2018年12月17日，被告收取了经营者为周文斌的嘉禾县神光广告发布中心管理费6000元，表明被告对嘉禾县神光广告发布中心经营者变更为周文斌的事实予以认可，故嘉禾县神光广告发布中心是本案的适格原告。另被告提出，嘉城执拆[2019]4001号《户外广告自行拆除通知书》的行政相对人是嘉禾县神光广告有限公司，而非原告，被告的行为对原告权利没有影响。但该《户外广告自行拆除通知书》所涉及的三处户外广告牌系由嘉禾县神光广告发布中心所设置，且被告也实际送达给了原告，故本院认定涉案《户外广告自行拆除通知书》的行政相对人“嘉禾县神光广告有限公司”属误写，其实质就是对原告所作出的，故对被告的该项辩称意见，本院不予采纳。关于焦点三，《湖南省行政程序规定》第九十八条规定，行政合同受法律保护，行政机关不得擅自变更或者解除。本案行政协议的签订主体适格，标的明确且具有可履行性，内容不违反法律规定，双方意思表示真实，该协议合法有效。被告嘉禾县城管局作为原嘉禾县建设局相应城市管理职能的继受部门，应当遵守协议的约定履行自己的义务。被告应对于自己具有法定职权、履行法律程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。本案被告作出嘉城执拆[2019]4001号《户外广告自行拆除通知书》，在协议未到期的情况下，要求原告限期自行拆除三处户外广告牌，其实质是提前解除协议，然被告未就提前解除协议的合法性提供证据，被告行政行为主要证据不足。《湖南省行政程序规定》第六十二条规定，行政机关在行政执法过程中应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务；第七十三条规定，行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。本案中，被告决定提前解除协议，未与原告协商，未告知原告提前解除协议的事实、理由和依据，也未告知原告享有陈述、申辩的权利以及救济途径，行政程序违法。对被告提出原告设置户外广告未获得行政许可的辩称意见，本院认为，原嘉禾县建设局在与原告签订协议时，具有审批户外广告设置的法定职能，其在协议中约定“批准同意乙方设置户外广告”，即表明原告已经获得了许可。且本案所涉协议系以“批准乙方设置户外广告”作为原告承建涉案夜间亮化工程的对价，“设置户外广告”系本案协议得以签订并履行的基础，在协议签订并履行了九年后，被告再以未获得许可为由提前解除合同依据不足，故对被告的上述辩称意见本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告嘉禾县城市管理和综合执法局作出的嘉城执拆[2019]4001号《户外广告自行拆除通知书》。本案案件受理费50元，由被告嘉禾县城市管理和综合执法局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。审 判 长  骆宗胜人民陪审员  吴素贞人民陪审员  秦 芳二〇一九年十二月二十五日法官助理马立芳书记员欧阳娟附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《最高人民法院关于适用的解释》第十五条合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告。未依法登记领取营业执照的个人合伙的全体合伙人为共同原告；全体合伙人可以推选代表人，被推选的代表人，应当由全体合伙人出具推选书。个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。《个体工商户条例》第十条个体工商户登记事项变更的，应当向登记机关申请办理变更登记。个体工商户变更经营者的，应当在办理注销登记后，由新的经营者重新申请办理注册登记。家庭经营的个体工商户在家庭成员间变更经营者的，依照前款规定办理变更手续。第十二条个体工商户不再从事经营活动的，应当到登记机关办理注销登记。《湖南省行政程序规定》第六十二条行政机关在行政执法过程中应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务。行政执法的告知应当采用书面形式。情况紧急时，可以采用口头等其他方式。但法律、法规、规章规定必须采取书面形式告知的除外。第七十三条行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷。对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。第九十三条本规定所称行政合同，是指行政机关为了实现行政管理目的，与公民、法人或者其他组织之间，经双方意思表示一致所达成的协议。行政合同主要适用于下列事项：（一）政府特许经营；（二）国有土地使用权出让；（三）国有资产承包经营、出售或者出租；（四）政府采购；（五）政策信贷；（六）行政机关委托的科研、咨询；（七）法律、法规、规章规定可以订立行政合同的其他事项。第九十八条行政合同受法律保护，行政机关不得擅自变更或者解除。