河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫03行终369号上诉人（原审原告）罗妙英，女，汉族，1919年5月3日出生，现住洛阳市西工区。上诉人（原审原告）刘何，女，汉族，1960年10月28日出生，现住洛阳市西工区。上诉人（原审原告）李凤环，女，汉族，1950年2月24日出生，现住洛阳市西工区。上诉人（原审原告）周济民，男，汉族，1951年10月16日出生，现住洛阳市涧西区。上诉人（原审原告）臧建，男，汉族，1953年11月15日出生，现住洛阳市西工区。以上上诉人共同委托代理人朱红旗、男，汉族，1958年1月18日出生，现住洛阳市西工区。以上上诉人共同委托代理人张磊，男，汉族，1960年8月3日出生，住洛阳市西工区。上诉人（原审原告）张磊，男，汉族，1960年8月3日出生，住洛阳市西工区。上诉人（原审原告）朱红旗，男，汉族，1958年1月18日出生，现住洛阳市西工区。被上诉人（原审被告）洛阳市自然资源和规划局，住所地洛阳市凯旋东路26号，统一社会信用代码：11410300MB1645716K。法定代表人李松涛，局长。委托代理人许增海，该单位工作人员。委托代理人崔神宝，河南大进律师事务所律师。原审原告韩兴源，男，汉族，1952年11月30日出生，住洛阳市西工区。上诉人罗妙英、刘何、李凤环、周济民、臧建、朱红旗、张磊因与被上诉人洛阳市自然资源和规划局请求确认拍卖行为违法纠纷一案，不服洛阳市洛龙区人民法院（2019）豫0311行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人朱红旗、上诉人朱张磊以及上诉人罗妙英、刘何、李凤环、周济民、臧建的共同委托代理人朱红旗、张磊，被上诉人洛阳市自然资源和规划局的委托代理人许增海、崔神宝均到庭参加诉讼。原审原告韩兴源经本院合法传唤未到庭，按缺席审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：市资源规划局根据洛阳市第一干部休养所向市资源规划局上报的洛市一干字（2019）4号《关于我单位纱厂南路和健康西路交叉口地块出让的函》，向洛阳市人民政府上报洛自然资文（2019）123号《关于洛阳市第一干休所地块国有建设用地使用权出让方案的请示》，洛阳市人民政府于2019年5月24日作出洛政土（2019）94号《关于洛阳市第一干休所地块国有建设用地使用权出让方案的批复》，同意市资源规划局提出的出让方案，即将纱厂南路与健康西路西北角4435.743平方米（东至纱厂南路、南至健康西路、西至用地界，四至及面积以地籍审核为准），由市资源规划局以挂牌方式公开出让，土地用途为居住兼容商业用地，土地出让年限70年，商业用地40年。同意市资源规划局确定的土地挂牌出让起始价，即11850元/平方米（790万元/亩），竞买保证金为5255.475万元。根据挂牌出让结果，土地出让金全额上缴市财政。并规定明确操作中的其他事项。2019年6月5日，市资源规划局在《洛阳日报》刊登“洛阳市国有建设用地使用权网上挂牌出让公告（LYTD-2019-21）”，拍卖上述经洛阳市人民政府批准编号LYTD-2019-21位于西工区纱厂南路与健康西路西北角地块。原告罗妙英、刘何、李凤环、周济民、韩兴源、臧建、朱红旗、张磊提出，该地块属于洛阳市第一干部休养所24户住所老干部使用，认为依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。市资源规划局没有征得原住户同意，擅自处分他人土地使用权，拍卖争议地块缺乏法律依据，违背市委会议纪要决定。2019年7月19日，诉请法院确认市资源规划局拍卖编号LYTD-2019-21位于西工区纱厂南路与健康西路西北角土地的行政行为违法；依法判令上述拍卖行为无效；承担所有诉讼费用。2019年7月25日，洛阳市第一干部休养所向市资源规划局出具《关于老干部综合服务楼项目地块终止挂牌的报告》，申请对涉案地块的国有建设用地终止挂牌。同日，市资源规划局在全国公共资源交易平台（河南省洛阳市）洛阳市公共资源交易平台，发布了对LYTD-2019-21国有建设用地使用权网上挂牌出让终止公告。原审法院认为：市资源规划局作为本行政区域的国有建设用地挂牌拍卖的管理机关，有权通过“招拍挂”方式出让涉案土地的建设用地使用权。洛阳市第一干部休养所因历史原因，未安置好涉案地块的居民，市资源规划局依据其申请，发布拍卖出让公告和挂牌出让终止公告，均是依职权行使的管理行为，不存在违规违法。八原告请求确认被告市资源规划局拍卖编号LYTD-2019-21土地的行政行为违法，判令上述拍卖行为无效等诉求，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经合议庭评议，判决驳回原告罗妙英、刘何、李凤环、周济民、韩兴源、臧建、朱红旗、张磊的诉讼请求。案件受理费50元，由原告罗妙英、刘何、李凤环、周济民、韩兴源、臧建、朱红旗、张磊共同承担。上诉人罗妙英、刘何、李凤环、周济民、臧建、朱红旗、张磊上诉称：一、资源规划局未能尽职尽责，明知是个人使用土地却作为单位使用土地挂牌拍卖，2019年6月5日在《洛阳日报》刊登“洛阳市国有建设用地使用权网上挂牌出让公告”，拍卖编号LYTD-2019-21位于西工区纱厂南路与健康西路西北角地块。按照现在土地使用权登记，该地块属于洛阳市第一干部休养所24户住所老干部使用。《土地管理法实施细则》第三条规定：国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。自然规划局作为土地管理机关，明知土地权属于该地块住所老干部个人，却不征得权属人同意，擅自处分他人土地使用权属于违法行政，应当予以确认。二、挂牌拍卖造成恶劣影响，差点闹出人命。其一为拍卖该地块土地，第一干休所于2019年1月22日夜晚被组织社会人员偷偷强拆该地块7栋1××号房产属于三证齐全的老干部私宅，差点闹出人命。该案经西工区法院初审，判决权属归老干部张立刚所有，干休所上诉，目前争议还在审理中。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条（五）之规定：权属有争议的不得转让，土地使用权依法不发生转移，原住户土地使用权依法受到保护，不得侵犯。其继承人对土地挂牌拍卖事前并不知晓，事后也没有接到通知。其二，国家法律规定有争议的土地都不得转让、出卖，更何况土地是登记在住所老干部个人名下的，资源规划局作为土地主管机关，对土地权属是明知的，仅仅凭干休所一份报告就可以拍卖不属于干休所的土地，连法律法规都不顾及了，违规违法行政应当予以确认。三、一审法院认为资源规划局有权“招、拍、挂”，忽略了《土地法》及《物权法》相关规定，忽视了国家资源部68号令规定的“招、拍、挂”前提，也即是资源规划局应尽的职责，拍卖不属于申请人干休所的土地使用权。四、依据行政诉讼法司法解释第八十一条之规定；被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。资源规划局发布拍卖公告，当天遭到该地块居民电话质疑和投诉，但拍卖并没有受到影响，反而是投诉的居民遭到建筑商入室恐吓，直到2019年7月1日，住户集体提起行政诉讼，迫使资源规划局于7月25日终止拍卖程序。综上请求法院：一、撤销洛阳市洛龙区人民法院2019豫0311行初70号行政判决书；二、确认洛阳市自然资源与规划局拍卖编号LYTD-2019-21位于西工区纱厂南路与健康西路西北角土地的行政行为违法；三、被上诉人承担一、二审所有诉讼费用。被上诉人洛阳市自然资源和规划局答辩称：张磊等人诉洛阳市自然资源和规划局确认拍卖行为违法一案，洛阳市自然资源和规划局认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持，除坚持一审答辩意见外补充如下意见：首先，答辩人并没有在行政诉讼过程中改变原行政行为。答辩人在2019年7月25日就终止了此次拍卖，而答辩人是在2019年7月31日收到上诉人的起诉状，并非是因为得知上诉人起诉后改变原行政行为。其次，涉案地块仅仅进行了挂牌公告，并没有进入实质性阶段，不会对上诉人产生任何影响。涉案地块仅仅是发布了挂牌出让的公告，挂牌公告已经告知相关权利人对于挂牌有异议的可以向答辩人及时提出。也就是说，该公告并不是成交公告，确认相关土地已经挂牌成交，该公告仅是挂牌前的程序性公告，挂牌并未进入实质性程序，也没有任何结果，并不会对上诉人的权利造成任何影响。最后，挂牌属于过程性的行政行为，况且挂牌也在过程中，更不属于行政诉讼的受理范围。挂牌只是土地出让过程中的一个环节，之后还需要签署成交确认书、《国有土地使用权出让合同》、成交公告以及缴纳土地出让金，完成登记，整个出让行为才算完成，因此，挂牌仅仅是为土地出让做准备，属于过程性的行政行为，而本案挂牌尚在进行中，更属于过程性的行政行为。根据《行政诉讼法司法解释》第一条：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”本案不属于人民法院受案范围，应驳回起诉。综上，望贵院依法查明事实，依法裁判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，根据一、二审查明的事实，被上诉人洛阳市自然资源和规划局是依据洛阳市第一干休所的申请，发布拍卖出让公告和挂牌出让终止公告，洛阳市资源规划局作为本行政区域的国有建设用地挂牌拍卖的管理机关，是依职权行使的管理行为，不存在违规违法。上诉人罗妙英、刘何、李凤环、周济民、臧建、朱红旗、张磊的诉讼请求，证据不足，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人罗妙英、刘何、李凤环、周济民、臧建、朱红旗、张磊负担。本判决为终审判决。审判长 高 玲审判员 张 强审判员 李扬丽二〇一九年十二月二十三日书记员 刘卓伦