江西省赣州市章贡区人民法院行 政 判 决 书（2019）赣0702行初472号原告陈涌华，男，汉族，1980年1月14日生。原告肖琰，男，汉族，1978年5月18日生。原告王石连，女，汉族，1986年2月22日生。原告邱艳彪，男，汉族，1978年9月20日生。原告汤春霞，女，汉族，1978年4月10日生。原告刘婷，女，汉族，1995年4月16日生。原告刘贤峰，男，汉族，1980年8月12日生。原告丁贺英，女，汉族，1978年5月24日生。原告郭东升，男，汉族，1973年4月29日生。原告范雪勇，男，汉族，1975年12月19日生。原告李升浩，男，汉族，1995年7月21日生。原告严云珍，女，汉族，1977年6月21日生。原告钟小东，男，汉族，1977年10月8日生。原告王东华，男，汉族，1975年12月11日生。原告曾春华，女，汉族，1979年3月18日生。原告郭永俊，男，汉族，1973年9月15日生。原告吴金君，男，汉族，1985年8月25日生。原告刘丽华，女，汉族，1985年3月3日生。原告肖水莲，女，汉族，1982年4月29日生。原告洪玉琴，女，汉族，1971年5月15日生。原告谢新生，男，汉族，1981年4月2日生。原告李路称，男，汉族，1980年5月30日生。原告曾宪辉，男，汉族，1984年3月7日生。委托代理人郭迪生，广东华商（赣州）律师事务所律师。被告于都县住房和城乡建设局。住所地赣州市于都县贡江镇红军大道金竹路3号。法定代表人刘龙飞，局长。出庭应诉行政负责人谢鹤良，班子成员。委托代理人肖鹏，江西理公律师事务所律师。第三人赣州宏佳发展有限公司。住所地赣州市于都县贡江镇渡江大道阳光水岸11#地C栋。法定代表人陈春良，总经理。委托代理人易千、刘济方，江西理公律师事务所律师。原告陈涌华等23人诉被告上犹县城市管理局行政履职一案，2019年10月23日，向本院提起行政诉讼，本院于当日立案，依法向被告送达起诉状副本等应诉法律文书。2019年12月5日，本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告陈涌华、郭永俊及委托代理人郭迪生;被告出庭应诉行政负责人谢鹤良及委托代理人肖鹏；第三人委托代理人易千、刘济方到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称,2016年1月30日，原告与第三人赣州宏佳发展有限公司签订《商品房买卖合同》，约定：赣州宏佳发展有限公司向原告出售位于于都县贡江镇，该B栋地上层18层；等等。但赣州宏佳发展有限公司为了获取更多非法利润，违反国家相关规定，擅自在18层上多加建了一层达19层。按《住宅建筑规范》（GB50368--2005)《高层民用建筑设计防火规范》GB50045-1995)《住宅设计规范》（GB50096-2011）《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）等一系列国家标准、强制性规范规定，19层及19层以上的（或者高度超过54米的）住宅建筑，每层每住宅单元的安全出口不应少于2个。涉案B栋加建前，规划部门批准和设计18层1个安全出口；加至19层、高度达57米后，按上述强制规定必须有两个安全出口，以保证相关业主的人身财产安全。但是第三人加建一层达到19层、高度达57米后，仍然只有1个安全出口。显然其违反了国家强制性规定和消防法律法规规定。更为严重的是，第三人赣州宏佳发展有限公司加建一层至19层，是在于都县消防大队对18层验收后进行的。第三人赣州宏佳发展有限公司故意规避消防部门依法检查验收。其行为严重违反消防法律法规，导致存在安全隐患，危及B栋原告在内所有业主的人身财产安全。对赣州宏佳发展有限公司违法加层行为，被告于2015年12月18日作出《行政处罚决定书》，责令第三人赣州宏佳发展有限公司于2015年12月29日前改正，并处一定的罚款。但据原告了解，第三人赣州宏佳发展有限公司对被告的“改正”处罚决定并未执行。国家住房和城乡建设部、应急管理部《关于做好移交承接建设工程消防设计审查验收职责的通知》（建科函「2019」52号）规定，违反消防法律法规行为由住房和城乡建设局查处。鉴于上述情况，原告于2019年6月26日向于都县住房和城乡建设局提交了申请书，请求：1、依法查处赣州宏佳发展有限公司建设的于都县贡江镇渡江大道御景豪园B栋住宅违反消防法、规避消防验收行为。2、依法查处赣州宏佳发展有限公司执行《行政处罚决定书》关于改正违法行为情况。至今，已经近4个月，被告仍未履行法定职责。原告多次催促也未果。被告的做法是典型的行政不作为。于都县是红军伟大长征集结地和出发地，具有优良革命传统。行政机关及其公务员应“不忘初心，牢记使命”，关心人民群众，为人民群众谋福祉。但被告作为于都县的行政机关，对群众利益如此漠视，实属不该！为维护原告合法权益，促进依法行政，特提起行政诉讼，请求依法确认被告人于都县住房和城乡建设局未依法履行行政查处的不作为行为违法，并判令被告于都县住房和城乡建设局依法履行法定职责：1、对第三人赣州宏佳发展有限公司违反消防法律法规行为予以查处；2、对第三人赣州宏佳发展有限公司不执行被告2015年12月18日作出的《行政处罚决定书》关于2015年12月29日前改正违法行为情况予以查处。原告向本院提交了以下证据：证据1、原告身份证复印件，证明当事人诉讼主体资格；证据2、于都县消防大队出具的证明材料，证明第三人建设的涉案住宅19层未经消防验收；证据3、《行政处罚决定书》、于都县法院和赣州市中级法院民事判决书，证明被告于都县住房和城乡建设局责令第三人改正加建19层的违法行为；证据4、原告提交给被告于都县住房和城乡建设局的《申请书》、照片、录音及其文字稿，证明被告于都县住房和城乡建设局行政不作为，未履行法定职责，并且在原告提出申请后拒不回复。被告辩称，一、未在期限内给予原告答复系客观原因所致，答辩人不存在不作为履职的情形。答辩人于2019年6月27日收到部分原告提交的《申请书》就开始着手安排相关人员处理与《申请书》有关的事务。由于机构改革的原因，导致大量工作需要交接，而部分原告又恰好在交接过程中提出申请，故导致对部分原告的申请出现回复延迟的情况。同时，根据《住房和城乡建设部、应急管理部关于做好移交承接建设工程消防设计审查验收职责的通知》（下称：《通知》）第四条的规定“建设工程消防设计审查验收职责移交完成后，各地住房和城乡建设主管部门或者其他负责建设工程消防设计审查验收工作的部门应当与消防援救机构共享建筑总面积、建筑平面、消防设施系统图等与消防安全检查和灭火救援有关的图纸、资料，以及消防验收结果等信息”。答辩人除了接受移交的工作外，还需要与消防救援机构共享相关资源，尚需进一步明确双方职权。上述过程均系答辩人不可控制的客观原因。此外，根据原告提供的《录音文字材料》也可以证实，答辩人确实就申请事宜开展相关工作。为此，答辩人未给予部分原告书面答复属于客观原因所致，并非行政不作为。二、本案部分原告不是本案适格原告，应当查明原告是否具备主体资格后再进行实体审查。首次，本案原告肖琰、陈涌华、王石连、邱艳彪、汤春霞、欧阳永祥、刘婷、曾宪辉八人于2019年6月26日向答辩人提交了《申请书》，要求答辩人对第三人消防违规行为进行查处以及对其他行政违法行为改正情况进行查处。后认为答辩人未及时查处，故诉至法院。根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。又根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；那么，本案有权向人民法院起诉答辩人的原告应当是已经向答辩人提出投诉申请，但对答辩人作出或未作出处理不服的公民。然而，本案《行政诉讼起诉书》中所列原告仅有7人系原《申请书》中的申请人，其余16名原告均未向答辩人提出相关申请，故这16人均属于与行政行为没有利害关系的公民，不具备原告的诉讼主体资格。其次，欧阳永祥系《申请书》列明的申请人之一，但是未参加本案诉讼，又因本案的诉讼结果可能对其权利义务产生影响，故应当通知其参加诉讼。否则，待本案处理后，欧阳永祥又基于同样的理由诉至法院，无疑增加了各方的诉累。最后，《行政诉讼法》第二十八条的规定“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼”。根据该规定，担任诉讼代表人的人必须是当事人即系本案的原告。前文已经提及，除之前提出申请外的其他原告均不具备本案的主体资格，王东华则不具备本案主体资格之列。既然王东华连主体资格都不具备，那么其代表人身份人也不应被认可，故无权代表原告进行诉讼。综上，答辩人认为本案存在部分诉讼主体不适格、遗漏必要诉讼参与人、诉讼代表人不适格等程序性问题，在对本案作出实体处理之前，应当就程序问题予以查清。三、答辩人不具备对第三人消防违法违规行为进行查处的职权。《消防法》第十四条规定“建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查的具体办法，由国务院住房和城乡建设主管部门规定”以及《通知》第一条之规定“移交承接的范围为各级消防援救机构依据《中华人民共和国消防法》《建设工程消防监督管理规定》（公安部令第106号，第119号令修改）承担的建设工程消防设计审核、消防验收、备案和抽查职责”。答辩人自消防部门承接的工作内容是对建设工程消防设计等方面的审查、验收、备案与抽查。案涉工程已经完工并交付使用，故答辩人不具备对第三人违反或规避消防法律、法规的行为进行查处的职权。同时，《消防法》第五十三条规定“消防救援机构应当对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查。公安派出所可以负责日常消防法监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定……”以及第五十四条的规定“消防救援机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，消防救援机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施”，上述规定明确了消防救援机构有职权对单位、个人遵守消防法律的情况进行督查、检查并采取强制措施。为此，对已经交付使用的建筑物应当接受消防救援机构的监督，也应当由消防救援机构对违反消防安全规定的行为进行查处。综上，原告向答辩人提出的申请并不属于答辩人的职权范围，答辩人无法对第三人作出具体的查处行为。四、答辩人《行政处罚决定书》已经执行到位，且未对原告权利义务产生影响，不属于原告申请事项范围亦不属于可诉事由。答辩人针对第三人超层建设的违法行为，已经根据《城乡规划法》第64条之规定，对第三人处以53808元的罚款，第三人也已经履行罚款义务。由于该处罚未对与原告的权利义务产生实际影响，与原告没有利害关系，故不属于申请事项范围，答辩人未对原告进行回复的行为不属于可诉事由。综上所述，答辩人收到部分原告申请后，已经积极履职，不存在行政不作为的情形。此外，本次诉讼程序方面存在众多与《行政诉讼法》有关规定相悖之处且诉请的事实与理由均不能成立，故请求法院驳回原告的起诉。被告向本院提交了以下证据：证据1、社会统一信用代码证复印件、负责人身份证复印件、法定代表人身份证明，证明被告的主体资格；证据2、《申请书》复印件，证明1、本案原告中大多数未向被告提交查处申请；2、欧阳永祥系申请人之一；3、王东华未向被告提交查处申请，不具有原告资格，不得担任诉讼代表人；证据3、《行政处罚决定书》、江西省政府非税收入票据，证明被告已经就第三人超层建设的违规行为进行了处罚；证据4、《消防法》部分内容摘录；《住房和城乡建设部、应急管理部关于做好移交承接建设工程消防设计审查验收职责的通知》，证明被告不具备查处第三人消防违法违规行为的职权，第三人消防违法违规行为应当由消防救援机构对其进行查处。第三人辩称，原告要求于都县住房和城乡建设局对答辩人进行查处的申请与答辩人不存在利害关系，答辩人不是适格诉讼参加人。本案源于原告肖琰、陈涌华、王石连、邱艳彪、汤春霞、欧阳永祥、刘婷、曾宪辉八人于2019年6月26日向于都县住房和城乡建设局提交《申请书》，要求其对答辩人消防违规行为进行查处以及对其他现在违法改正情况进行查处。后申请人认为于都县住房和城乡建设局未及时查处，因而成讼。应当注意的是，上述《申请书》所对应的法律后果是于都县住房和城乡建设局针对其主张予以答复，而不直接产生于都县住房和城乡建设局对答辩人进行查处的具体行政行为，因为答辩人是否违法、是否应受行政处罚，应当通过法定行政程序予以认定。因此，原告要求于都县住房和城乡建设局对答辩人进行查处的主张并不直接产生对答辩人具有利害关系的行政行为，答辩人于本案无利害关系，不是本案适格诉讼参加人。二、原告诉求中的第一点主张不应得到支持。原告诉称答辩人在消防进行18层验收后加盖第19层，故意规避消防验收不是事实。于都县住房和城乡建设局对于案涉房屋加盖行为进行的查处在前，二消防验收在后，答辩人最终取得《建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》，表示房屋各项指标已经竣工验收合格。原告主张无事实依据，不应得到支持。三、原告诉求中的第2点主张不属于行政诉讼审理范围。基于答辩人的违法加盖行为，于都县住房和城乡建设局依据查明事实并作出行政处罚，答辩人亦已缴纳《行政处罚决定书》中载明之罚款，该行政处理程序已告完结。原告要求于都县住房和城乡建设局对答辩人不执行《行政处罚决定书》关于2015年12月29日前改正违法行为情况予以查处的主张缺乏法律依据。该处罚未对原告的权利义务产生实际影响，与原告没有利害关系，同时，该住宅不属于《行政诉讼法》第十二条规定的十二类情形中的任何一类，依法不应纳入行政诉讼审理范围。综上所述，答辩人不是适格诉讼参加人，原告诉求无事实、法律依据，请求法院依法裁定驳回起诉。第三人未提交证据。经审理查明，原告陈涌华等23人是赣州市于都县贡江镇渡江大道御景豪园B栋的业主。2010年，第三人赣州宏佳发展有限公司取得御景豪园的商品房开发权。2012年4月，被告未按审定图纸施工，擅自对B栋房超建第19层。2015年6月25日，御景豪园B栋通过于都县公安消防大队的消防安全验收，消防意见书载明该栋地上18层，建筑高度54米的相关信息。2015年12月18日，原于都县城乡规划建设局对第三人下发《行政处罚决定书》，要求第三人就超层建设违法行为予以改正并处以罚款，第三人已缴纳相应的罚款。2016年1月25日，御景豪园B栋完成竣工。2016年6月28日，于都县不动产中心为第三人办理了该栋加建的第十九层的产权登记。2017年4月18日，第三人开发建设的御景豪园B栋通过原于都县城乡规划建设局工程竣工验收。2017年5月11日，原告陈涌华等23人分别取得该栋房屋的不动产权证。2019年6月26日，原告肖琰、陈涌华8人向被告提交《查处违反消防法规避消防验收行为的申请书》，请求：1、查处第三人建设的御景豪园B栋违反消防法，规避消防验收的行政行为；2、查处被告于2015年12月18日对第三人作出的《行政处罚决定书》责令第三人于2015年12月29日前改正情况。被告未对原告的请求进行查处和答复。为此，原告陈涌华等23人向本院提起行政诉讼。2019年12月11日，被告向包括本案原告在内的御景豪园B栋的30户业主作出《答复函》，被告答复内容为：一、案涉工程已经于2014年6月30日完成19层柱的浇筑工作，并于2015年6月25日经公安消防部门验收合格并交付使用，故我局目前不宜对宏佳公司是否存在违法或规避消防法律、法规的行为进行认定及作出相应处理；二、我局于2015年12月18日对宏佳公司的违法行为已经下发《行政处罚决定书》，该《行政处罚决定书》的处罚内容已经执行到位。被告已将《答复函》送达给原告等人。2019年3月，于都县进行机构改革，将原于都县城乡规划建设局予以撤销，将其城乡建设职责划入于都县住房和城乡建设局。本院认为,原告向被告提交查处申请书，被告已于2019年12月11日对原告的申请作出处理答复，原告要求被告履职的诉讼目的已经达到，对原告的诉请应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈涌华等23人的诉讼请求。案件诉讼费50元，由原告陈涌华等23人承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内递交上诉状正本及副本共四份，上诉于江西省赣州市中级人民法院。审 判 长  刘海俊人民陪审员  江 东人民陪审员  肖 茹二〇一九年十二月二十四日法官助理黄娟书记员柯雪梅