长沙铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）湘8601行初762号 原告石春娥，女，1957年5月14日出生，汉族，住湖南省长沙市芙蓉区。 委托代理人李玄清（原告石春娥之夫），男，1952年9月29日出生，汉族，住湖南省长沙市芙蓉区。 被告长沙市芙蓉区东湖街道办事处，住所地湖南省长沙市芙蓉区农大路1号。 法定代表人尹亮，该办事处负责人。 委托代理人陈刚，男，该办事处工作人员。 委托代理人胡年喜，湖南崇民律师事务所律师。 被告长沙市自然资源和规划局芙蓉区分局，住所地湖南省长沙市芙蓉区车站北路236号。 法定代表人叶银权，该局局长。 委托代理人龚诚，男，该局工作人员。 委托代理人邱家宝，国浩律师（长沙）事务所律师。 原告石春娥诉被告长沙市芙蓉区东湖街道办事处（以下简称东湖街道办）、长沙市自然资源和规划局芙蓉区分局（以下简称芙蓉区资规局）行政强制及行政赔偿一案，于2019年11月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理了本案。原告石春娥及其委托代理人李玄清，被告东湖街道办委托代理人陈刚、胡年喜，被告芙蓉区资规局代理人龚诚、邱家宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年6月28日和2018年8月22日，原告石春娥与前夫邓金恒（已故）承包的2.06亩菜地被强行平整、挖毁。原告未被告知实施该行为的行政主体、事由及救济途径等内容。 原告石春娥诉称：1979年，原告与前夫邓金恒结婚。1982年原告与前夫承包了生产队（唐家园组）的3.8亩的土地种植蔬菜和果树。2004年，因长沙市第二批次城市建设、长沙市隆平高科技园项目（29.6814公顷），原告的房屋、承包的3.8亩土地在此次征拆范围内。2015年7月10日，二被告的拆迁指挥部假冒原告的签名制作《承诺书》，谎称原告同意征拆涉案房屋及土地。2018年6月28日、2018年8月22日，二被告强行挖毁原告与前夫承包的3.8亩土地中的2亩菜地。二被告的行为严重违法，侵害了原告的合法权益，原告多次上访维权都无济于事。故诉请法院：1.判决被告强行霸占原告3.8亩土地的行为违法；2.判令被告返还原告的土地使用权；3.判令二被告赔偿原告3.8亩土地上的蔬菜和果树的经济损失3800000元整。 原告在法定期限内提供了以下证据证明其诉讼主张： 证据1.青苗补偿协议；拟证明：承包的土地为3.8亩。 证据2.劳动力安置协议；拟证明原告没有签字。 证据3.图片；拟证明原告房屋、土地、祖坟被破坏情况。 证据4.申请执行书、申请执行费；拟证明芙蓉区资规局申请执行违法。 证据5.查询记录；拟证明原告委托代理人李玄清没有房屋。 证据6.关于李玄清户信访问题的回复；拟证明芙蓉区资规局行政行为违法。 证据7.国有土地使用证25069号国有土地使用证；拟证明土地使用证违法。 被告东湖街道办辩称：1.被告东湖街道办不是征地拆迁的主体，不是本案适格被告；2.原告的诉讼请求超过了诉讼期限；3.经核实，原告石春娥的拆迁承包土地面积只有2.06亩，相关部门已按照《长沙市人民政府关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知及附件》对原告进行了青苗及设施补偿，因原告拒绝受领而未领取。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告东湖街道办在举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据： 证据1.《长沙市芙蓉区人民政府征收土地方案公告》； 证据2.《征地补偿安置方案征求意见公告》； 证据3.《征地补偿安置方案实施公告》； 证据1-3拟证明长沙市芙蓉区人民政府、芙蓉区资规局就长沙市隆平高科技园项目征地拆迁补偿（包括青苗补偿）发布了《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案征求意见公告》和《征收土地实施公告》，征地拆迁及补偿程序正当，合法有效。 证据4.湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》（2005政国土字第618号）； 证据5.湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》（2008政国土字第835号）； 证据4-5拟证明长沙市2004年第二批次城市建设、长沙市隆平高科技园项目征地土地征用面积经湖南省人民政府审批通过。 证据6.长沙市年第二批次城市建设、长沙市隆平高科技园项目青苗项目补偿费用明细表；拟证明原告石春娥在长沙市年第二批次城市建设、长沙市隆平高科技园项目青苗项目补偿费用为青苗及设施补偿面积为2.06亩，补偿金额共计16068元。 证据7.《长沙市人民政府关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》及附件；拟证明根据该文件的规定，原告石春娥的青苗补偿标准为6500元/亩，设施为1300元/亩。 被告芙蓉区资规局辩称：被告对原告承包的土地系合法征收，不存在非法霸占和返还的情形；2.被告调查核实并支付了原告所承包土地上的青苗补偿费，被告已依法保障了原告的相关补偿权益，因原告未签字故未领取该补偿费用；3.原告要求被告支付赔偿没有事实依据。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告芙蓉区资规局在举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据： 一、证据 证据1.湖南省人民政府[2005]政国土字第618号和[2008]号政国土字第835号《农用地转用、土地征用审批单》、红线图、宗地图；拟证明征地项目已经通过湖南省人民政府审批，确定了具体的征地范围、面积等。 证据2.字[2014]第09号《征收土地方案公告》、张贴照片、送达回证；拟证明长沙市芙蓉区人民政府发布该公告合法。 证据3.字[2015]第01号《征收补偿安置方案征求意见公告》、张贴照片、送达回证；拟证明被告发布该公告合法。 证据4.字[2015]第05号《征收补偿安置方案实施公告》、张贴照片、送达回证；拟证明被告将经批准的征地补偿安置方案以实施公告的形式进行发布。 证据5.《征地青苗补偿费明细表》；拟证明被告计算支付给原告的青苗补偿费用符合相关规定，原告在签字后可以领取补偿费用。 二、依据 1.《中华人民共和国土地管理法》；2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》；3.《长沙市征地补偿安置条例》；4.《长沙市征地补偿实施办法》；5.《征收土地公告办法》。 原告石春娥对被告东湖街道办所提交证据的质证意见为：对证据1的三性有异议；对证据2-6的三性有异议；对证据7无异议。 原告石春娥对被告芙蓉区资规局所提交证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性无异议；对证据2-4的三性有异议；对证据5无异议。对其提交的法律依据无异议。 被告东湖街道办对原告石春娥所提交证据的质证意见为：对证据1-7的真实性有异议，因为原告未提供原件。此外，对证据1的合法性、关联性有异议；对证据2的三性有异议；对证据3的三性有异议；对证据4的三性有异议；对证据5的三性有异议；对证据6的三性有异议；对证据7的三性有异议。 被告芙蓉区资规局对原告石春娥所提交证据的质证意见为：对证据1的三性有异议，若该协议属实，原告系将其承包的土地出租给案外人使用，该土地不符合青苗补偿的要求，该协议中案外人对租用土地享有相应的补偿，且协议中规定原告无权向指挥部提出任何要求；对于证据3的证明目的有异议。其他证据的质证意见同被告东湖街道办的质证意见。 经审理查明：2005年8月8日、2008年9月10日经湖南省人民政府[2005]政国土字第618号、[2008]政国土字第835号《农用地转用、土地征用审批单》批准，征收芙蓉区东岸乡合平村等五个村、场集体土地29.6814公顷作为长沙2004年市第二批次城市建设、长沙市隆平高科技园项目建设用地。原告的涉案土地在此征收范围内。2014年10月11日，长沙市芙蓉区人民政府发布并送达字[2014]第9号《征收土地方案公告》。2015年5月1日，原长沙市国土资源局芙蓉区分局（因机构改革，原长沙市国土资源局芙蓉区分局的相关职能并入芙蓉区资规局，下称芙蓉区资规局）发布并送达字[2015]第1号《征地补偿安置方案征求意见公告》载明了征收土地房屋数量、征地补偿标准及相关权利人申请复查、要求听证的时间等其他事项。2015年6月17日，芙蓉区资规局发布并送达字[2015]第5号《征地补偿安置方案实施公告》，载明了拆迁腾地期限为2015年6月17日至2015年7月10日，当事人权利救济的途径及期限等具体相关事项。2017年7月3日，《长沙市2004年长沙市第二次批次城市建设、长沙市隆平高科技园项目（本次腾地29.6814公顷）青苗补偿费明细表》载明原告石春娥的土地面积为2.06亩，其中青苗补偿费为13390元，设施补偿费为2678元。涉案土地于2018年6月28日与2018年8月22日被平整。 另查明，2015年7月24日，原告与案外人陈购良签订《青苗补偿协议》，协议约定“案外人陈购良租用原告土地共1.8亩，实际补偿甲方青苗费14040元，此协议签订后，原告与案外人陈购良双方将无任何经济纠纷，原告无权再对案外人陈购良和指挥部提出所属土地的任何补偿要求”。原告及案外人陈购良在协议上签字，无见证方签字或盖章。庭审中，原告对该协议真实性和已领取陈购良支付的青苗补偿费14040元的事实予以认可，并自认涉案被平整的土地面积为2.06亩。二被告当庭均否认系实施挖毁涉案土地的行为主体。 又查明，2019年7月17日，原告以二被告侵害其合法权益为由向本院提起行政诉讼，2019年7月29日，本院作出（2019）湘8601行初284号一审裁定，因原告石春娥的起诉不符合法定受理条件，裁定驳回原告起诉。原告不服提起上诉。2019年10月31日，长沙市中级人民法院作出（2019）湘01行终956号二审裁定，驳回上诉，维持原裁定。 以上事实，有前述各方提交的证据材料及庭审笔录附卷为证。 本院认为，一、关于实施被诉行为主体认定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（二）项规定，提起行政诉讼应当有明确的被告。在立案登记制背景下，起诉人在起诉无书面决定的事实行为时，只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应当视为已经初步履行了适格被告的举证责任。在被告否认是实施事实行为的主体，且未举证证明该行为是在其不知情的情况下由其他主体所实施，只能依据相关法律法规进行推定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《长沙市征地补偿实施办法》第六条规定，乡（镇）人民政府、街道办事处承担下列征地补偿安置工作：（一）协助征地补偿登记、调查；（二）督促、指导农村集体经济组织实施征地补偿安置方案具体事项；（三）监督农村集体经济组织对征地补偿费用的管理、使用、分配、公开等情况；（四）协助处理征地补偿纠纷及遗留问题。由此可见，征地程序由多个法定环节组成，推定所诉事实行为实施主体应当结合行为发生所处环节阶段、行政机关职责范围等因素综合予以考量。本案中，涉案行为发生于三公告发布后，原告未按规定腾地期间。芙蓉区资规局作为芙蓉区土地主管部门，发布《征地补偿安置方案实施公告》，负责征收补偿安置事宜；东湖街道办承担征收补偿安置的协助工作，应当推定芙蓉区资规局与东湖街道办共同实施了被诉行政行为，芙蓉区资规局与东湖街道办为本案共同被告。 二、关于原告起诉是否超过起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，涉案被诉行政行为分别发生于2018年6月22日和同年8月22日，但直至原告提起本案行政诉讼，其未被告知实施该行为的行政主体、事由、救济途径和起诉期限等内容。原告为维护自身合法权益曾于2019年7月17日向本院提起诉讼，因起诉不符合法定条件被裁定驳回起诉。原告不属于怠于主张权利的情形，没有超过法定的起诉期限。被告辩称原告的起诉已超过行政诉讼起诉期限的理由不成立，本院不予支持。 三、关于被诉行政行为的合法性问题。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、第四十五条的规定，芙蓉区资规局在实施征地的过程中，即便原告石春娥拒绝签领已存至专户的青苗补偿费和交出土地，亦应由土地管理部门责令交出土地，对拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。现被告在未作出责令交出土地行政行为并申请人民法院强制执行的情况下，自行组织相关人员对原告承包地强行实施土地平整，违法法定程序，应当确认违法。 四、关于原告请求行政赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，因违法行为造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。该法第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，被告违反法定程序，实施被诉行政强制行为，原告可就其损失获得行政赔偿的权利。鉴于原告承包地经批准征收为国有，客观上已不具有返还的可能。被告芙蓉区资规局根据相关规定对原告核算青苗补偿费和其它设施费，并在财政开设专户储存及多次通知原告领取，二被告平整土地的行为对原告的合法权益并不产生实际损害。原告也没有就其存在财产损害的事实提供证据予以证明。原告所提行政赔偿请求已不存在事实基础和法律依据，对其要求被告恢复返还土地使用权并赔偿3800000元损失的行政赔偿请求，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项规定，判决如下： 一、确认被告长沙市芙蓉区东湖街道办事处与被告长沙市自然资源和规划局芙蓉区分局挖毁原告石春娥2.06亩土地的行为违法。 二、驳回原告石春娥其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告长沙市芙蓉区东湖街道办事处与被告长沙市自然资源和规划局芙蓉区分局共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。 审 判 长  张晋军 人民陪审员  陶术光 人民陪审员  向首诚 二〇一九年十二月三十日 法官助理孙洁 书记员陈玉洁 附：本裁定适用法律条文原文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十八条第二款在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。 第四十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。 公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十四条第一款行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条第一款国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。 《长沙市征地补偿实施办法》 第六条乡（镇）人民政府、街道办事处承担下列征地补偿安置工作： （一）协助征地补偿登记、调查； （二）督促、指导农村集体经济组织实施征地补偿安置方案具体事项； （三）监督农村集体经济组织对征地补偿费用的管理、使用、分配、公开等情况； （四）协助处理征地补偿纠纷及遗留问题。