重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终630号 上诉人（一审原告）廖国玉，女，汉族，1939年7月19日出生，住重庆市南岸区。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 一审第三人重庆市南岸区规划和自然资源局，住所地重庆市南岸区南城大道17栋。 法定代表人张超林，局长。 廖国玉因诉重庆市人民政府（简称市政府）、一审第三人重庆市南岸区规划和自然资源局（简称南岸区规划自然资源局，原重庆市南岸区国土资源管理分局，简称原南岸区国土分局，现已撤销，其职能整合入南岸区规划自然资源局）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初283号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，廖国玉于1984年从原巴县房地产管理局长生区房地产管理所以360元价款购买原迎龙乡四坪村沙塝社的土改时未分农村零星公房2间（土木结构、面积40平方米），并办理了房屋登记。2019年6月11日，重庆市南岸区不动产登记中心根据廖国玉的申请出具了《房屋登记信息查询证明》，载明廖国玉在重庆市南岸区迎龙镇四坪村沙螃社有农房，建筑面积为40平方米，用途为住宅。 市政府以《重庆市人民政府关于重庆经济技术开发区管理委员会实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2013〕1654号）、《重庆市人民政府关于重庆经济技术开发区管理委员会实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2013〕1661号）批准同意南岸区征收迎龙镇四坪村老屋组、下坪组、祖湾组部分集体土地。2014年11月14日，重庆市南岸区人民政府（简称南岸区政府）发布《重庆市南岸区人民政府征收迎龙镇部分集体土地的公告》（南岸府征公〔2014〕30号）。2014年12月25日，原南岸区国土分局发布《重庆市南岸区国土资源管理分局关于征收迎龙镇四坪村老屋、下坪、祖湾村民小组部分集体土地补偿安置方案的公告》（南岸国土征公〔2014〕49号）。2015年1月23日，南岸区政府作出《重庆市南岸区人民政府关于征收迎龙镇四坪村老屋等村民小组部分集体土地拆迁补偿安置方案的批复》（南岸府〔2015〕6号），同意实施上述补偿安置方案。 2015年3月17日，四坪村村民委员会出具《情况说明》，载明：兹有重庆市南岸区迎龙镇四坪村下坪村民小组（原沙旁小社）村民黄万忠，于1989年10月13日用人民币叁仟壹佰伍拾元整（￥3150.00元）从廖国玉处购买农房屋5间（土木结构1层3间共65.7平方米，砖混结构1层2间共14平方米），情况属实，并附具收条等。2014年12月17日、2015年4月9日，原重庆经济技术开发区征地服务中心分别对下坪社“户主黄万中”、“户主黄万中（购买廖国玉房屋）”进行征地构筑物和房屋实测调查登记，黄万中均在实测调查登记表上签字确认。此后，黄万中自愿申请搬迁后的房屋残值由原重庆经济技术开发区征地服务中心收购，并与该中心签订了《征地房屋拆迁协议》、《货币安置协议书》。 廖国玉向南岸区政府提出征地补偿安置标准行政协调申请，请求确认其系涉案房屋的被征收人，同时要求原南岸区国土分局与其重新签订征收补偿协议，并支付房屋补偿款15万元。经行政协调未果，2018年12月18日，南岸区政府作出《重庆市南岸区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（南岸府征协〔2018〕009号），告知廖国玉协调不成，可依法申请裁决。2019年1月30日，廖国玉向市政府申请行政裁决。2019年3月5日，市政府作出《重庆市人民政府驳回裁决申请决定书》（渝府地裁〔2019〕65号），对廖国玉的裁决申请予以驳回。廖国玉不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销《重庆市人民政府驳回裁决申请决定书》（渝府地裁〔2019〕65号）。 另查明，2017年4月12日，廖国玉以原重庆经济技术开发区征地服务中心未经其同意擅自拆除其房屋、黄万中私自领取廖国玉补偿款且不归还为由，以黄万中为被告、原重庆经济技术开发区征地服务中心为第三人提起民事诉讼，请求判令黄万中支付其房屋征收补偿费30000元。2018年1月29日，重庆市南岸区人民法院（简称南岸区法院）作出（2017）渝0108民初258号民事判决，判决驳回廖国玉的诉讼请求。廖国玉不服提起上诉，后撤回上诉。2018年3月27日，廖国玉以原南岸区国土分局为被告，起诉请求该局在三十日内履行与其签订南岸区迎龙镇四坪村沙塝社房屋的拆迁补偿协议的行政职责，并判令该局支付其房屋补偿款15万元。重庆市大渡口区人民法院（简称大渡口区法院）于2018年10月26日作出（2018）渝0104行初65号行政裁定，认为廖国玉的请求实质上是对其是否属于本次征收南岸区迎龙镇四坪村下坪村民小组（原沙塝社）土地的补偿安置对象的争议，应当属于对征地补偿安置方案的争议，应当先经协调、裁决程序才能向法院提起诉讼。廖国玉的起诉不符合法定起诉条件，遂裁定驳回起诉。廖国玉提起上诉后，重庆市第五中级人民法院（简称市五中院）于2019年3月18日作出（2019）渝05行终29号行政裁定，认为该案争议实质是廖国玉与黄万忠因房屋买卖存在产权纠纷，而南岸区规划自然资源局将黄万忠作为房屋拆迁人进行了征地拆迁补偿，廖国玉对此提出了异议产生纠纷，而并非在征地中产生的所有争议均属于人民政府的协调裁决范围。批准征收土地人民政府无法按照批准的征用土地方案和征地补偿安置方案对产权归属作出裁决，即房屋产权的归属不属于征地裁决的范围。该案一审法院认定廖国玉所提出的争议应当属于对征地补偿安置方案的争议错误，予以纠正。并认为廖国玉向南岸区规划自然资源局提出履行征地拆迁补偿职责的对象正确，但未先向其提出申请，故该案一审法院裁定驳回廖国玉的起诉理由不当，结果正确。该院遂裁定驳回上诉，维持原裁定。 一审庭审中，廖国玉陈述其于1989年因投靠子女搬离本案所涉房屋，将该房屋无偿交给同院子邻居黄万中居住、使用、管理至该房屋被拆除；从1989年搬离后廖国玉及其子女均未再回到过该房屋；廖国玉于2017年6月房屋被拆除时通过亲戚电话告知才得知房屋由黄万中领取了补偿费用后予以拆除。 廖国玉在一审庭审中否认市政府举示的证据4中1989年10月13日《收条》的真实性，认为上面签字盖章均非廖国玉。廖国玉使用的私章为正方形而非该收条上盖具的长方形。经查，廖国玉举示的证据中所附1984年其与长生区房管所就本案所涉房屋《房屋产权（转移）登记表（代申请书）》上“签名盖章”一栏上，盖具的私章为长方形私章。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款其中规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，市政府在廖国玉的征地补偿安置争议经南岸区政府协调未果的情况下，具有对其提出的行政裁决申请进行裁决的法定职权和职责。市政府于2019年1月30日收到廖国玉提交的行政裁决申请，经审查后于2019年3月5日作出本案被诉《重庆市人民政府驳回裁决申请决定书》（渝府地裁〔2019〕65号），并依法邮寄送达廖国玉，程序合法。 《中华人民共和国物权法》第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。通常情况下，行政机关应当以登记于不动产登记簿上的权利人为被征收人进行征收补偿活动。但是，实施征收补偿、给予“利害关系人”原告资格的立法出发点，均是要对实际权利人的合法权益给予充分保护，而不是保护徒有虚名的名义权利人的“权利”，增加诉累，鼓励原产权人在民事活动中出尔反尔。本案中，廖国玉举示的证据虽能够证明在迎龙镇四坪村沙螃社有农村住宅土木结构建筑面积40平方米登记在其名下，其亦否认该房屋卖与同社村民黄万中的事实且房屋买卖合同关系是否成立并非行政裁决机关和人民法院行政审判审查范围，但廖国玉自述从1989年起该土木结构房屋即交由黄万中占有、使用并一直由黄万中管理、维护，在长达近30年间廖国玉及其家人并未再回去过该房屋；在征地实施中，其亦未持相关产权证件等到征地实施机构进行登记或对黄万中作为该房屋实际权利人实测清理丈量等提出异议。廖国玉至今亦未通过民事诉讼等法定途径依法确认其对该被征收不动产的产权。故市政府作出本案被诉渝府地裁〔2019〕65号决定书，查明南岸区规划自然资源局将黄万中作为本案讼争房屋实际权利人，于2015年5月7日签订征地房屋拆迁协议并领取补偿款等事实，认为廖国玉提出的裁决请求实质是对该房屋的权属争议、不属于行政裁决受理范围，据此驳回廖国玉的裁决申请，事实清楚、适用法律正确。综上，市政府于2019年3月5日作出的渝府地裁〔2019〕65号《重庆市人民政府驳回裁决申请决定书》并无不当。廖国玉的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。一审法院遂判决驳回廖国玉的诉讼请求；案件受理费50元由廖国玉负担。 廖国玉不服一审判决，向本院提起上诉称，1.被诉驳回裁决申请决定认定事实错误，适用规章错误。廖国玉与黄万中之间的争议只是债权争议而非物权争议，根据物权法的规定，对不动产所有权人的认定应以不动产登记情况为准。市政府适用双重标准处理同一事情，系违法行政。2.一审判决认定事实及适用法律均错误。廖国玉在征地过程中未进行申报，以及对征地实施部门将黄万中作为实际权利人进行征地补偿安置没有提出异议是因为征地实施机构并没有通知本人，故其并不知情。综上，请求撤销一审判决并改判支持廖国玉的诉讼请求。 市政府、南岸区规划自然资源局二审中未向本院提交书面答辩意见。 市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《重庆市南岸区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（南岸府征协〔2018〕009号）； 2.《行政裁决申请书》； 3.《重庆市人民政府驳回裁决申请决定书》（渝府地裁〔2019〕65号）及送达回执。 证据1-3拟证明市政府对廖国玉的行政裁决申请作出决定。 4.1989年10月6日《证明》、1989年10月13日《收条》； 5.2015年3月17日《情况说明》及附件（含1996年4月27日《村镇房屋产权申请登记审批表》3页、《重庆市迎龙农村村民建设项目报建登记表》1页）。 证据4-5拟证明廖国玉与黄万中之间存在房屋买卖行为。《证明》、《收条》还拟证明涉案房屋在1989年10月6日以3150元价款买卖并履行；征地实施部门在具体实施征地补偿安置时，为慎重起见，向该房屋所在地的村民委员会求证，村民委员会出具了《情况说明》，因此才认为黄万中属于本案所涉房屋的事实物权人。 6.《征地构筑物和房屋实测调查登记表》2张（黄万中1张、黄万中购买廖国玉房屋1张）、《重庆经济技术开发区征地服务中心拆迁房屋补偿表》3张； 7.黄万中申请搬迁后的房屋残值由征地实施部门按标准收购、收购后的房屋残值交由征地实施部门处理的《申请》； 8.《征地房屋拆迁协议》1份； 9.《城投储备地项目构（附）着物补偿明细表》2页； 10.《住房安置申请》； 11.《货币安置协议书》。 证据6-11拟证明涉案房屋的实测、补偿和交付情况。 廖国玉向一审法院举示了2019年6月11日《重庆市南岸不动产登记中心房屋登记信息查询证明》（原件），拟证明本案所涉房屋的产权人是廖国玉，该房屋系其1984年以360元的价格购买长生房管所出售的零星农村公房。 南岸区规划自然资源局未向一审法院举示证据。 经一审庭审质证，廖国玉对市政府举示的证据1-3的真实性、关联性没有异议，但对证据1、3的合法性有异议，且认为不能达到市政府的证明目的。对证据4的真实性、合法性、关联性均不认可，认为《证明》上面落款有四坪村委会和沙塝合作社，但均没有加盖印章，也无经办人、证明人签字、按手印，根本就没有买卖房屋的事实，《收条》上面虽有廖国玉的名字和私章，但并不是其所签，也不是廖国玉使用的私章，廖国玉使用的私章是正方形而非长方形。对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议，认为《情况说明》不是原件，社长和村委会盖章不真实，上面记载“从廖国玉处购买农房5间（土木结构1层3间共65.7平方米，砖混结构1层2间共14平方米）”，而廖国玉的房屋只有40个平方米的土木结构。附件审批表、报建登记表与本案无关，是黄万中自己房屋的审批，与廖国玉的房屋没有关系。对证据6-11真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为南岸区规资局明知应当补偿给廖国玉而没有，且南岸区规资局无认定产权的法定职权，越权作出产权认定违法。市政府对廖国玉举示的证据真实性无异议，但认为该查询证明上所载明的2间房不能证明就是卖给黄万中的5间房，故与本案无关联且不能达到其证明目的。南岸区规资局对市政府举示的证据均无异议；对廖国玉举示证据的质证意见与市政府一致。 一审法院对各方当事人提交并经质证的证据认证如下：廖国玉举示的《重庆市南岸不动产登记中心房屋登记信息查询证明》，市政府虽提出该证据不能证明系本案争议房屋登记信息的质证意见，但并未举示证据证明在迎龙镇四坪村沙塝社廖国玉还有其他房屋，故对市政府该意见不予采纳。该查询证明系房屋登记机关出具的原件，真实、合法、与本案有关联，能够证明本案争议的征地范围内房屋登记在廖国玉名下，依法予以采信。市政府举示的证据1-3、6-11，真实、来源和形式合法、与本案有关联，依法予以采信，这些证据能够证明市政府对廖国玉的行政裁决申请作出了决定，以及在征地的实测调查登记中，将廖国玉本案所涉房屋登记在案外人黄万中名下，黄万中已与征地实施部门签订协议，领取包括本案廖国玉争议的房屋征地拆迁补偿款项。市政府举示的证据4，因廖国玉对其真实性提出异议，市政府亦未举示证据原件，且内容记载中对廖国玉房屋的状况与廖国玉举示的《重庆市南岸不动产登记中心房屋登记信息查询证明》记载不一致，廖国玉与案外人黄万中是否存在房屋买卖关系亦不属于人民法院行政诉讼审理范围，故对市政府举示的证据4不予采信。市政府举示的证据5中的《情况说明》，因系征地实施过程中产生，盖具了四坪村民委员会公章且有社长等人签名，能够证明在征地实施过程中村委会出具了《情况说明》这一事实，对该事实予以采信，证据5中其余证据因与本案无关联，不予采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第六条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民和其他权利人对区县（自治县）人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的，以及对适用征地补偿安置方案涉及的人均耕地面积、安置农业人口数、安置对象的认定等有异议的，可以依法申请协调和裁决”，第七条规定：“对土地补偿费标准和人均耕地面积、安置农业人口数的认定有争议的，由被征地的农村集体经济组织申请协调和裁决；对安置补助费、住房安置标准有争议的，由被安置人员申请协调和裁决；对安置对象的认定有争议的，由异议人申请协调和裁决；对房屋、青苗和地上附着物补偿标准有争议的，由其所有权人申请协调和裁决。被征地农户涉及多个申请人和多个申请事项的，应当以户为单位一次性提出协调、裁决申请。前款中提出争议的农村集体经济组织、农村村民和其他权利人是协调、裁决的申请人。组织实施征地补偿安置方案的区县（自治县）国土资源部门是协调、裁决的被申请人”，第九条第一项其中规定：不符合本办法第七条规定的申请人资格的，不予受理协调、裁决申请。《中华人民共和国物权法》第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。因此，行政机关对于被征收人房屋所有权人的判定应当以登记于不动产登记簿上的权利人为准，房屋产权证明中载明的权利人方有资格行使其在征收中的各项实体和程序权利。但是征收之前及征收过程中房屋所有权已发生买卖、继承或法院已判决产权变更的，且新的房屋权利人能够就权属变动提供证据证明原产权人出于真实意思表示，已经将不动产转让并交付受让人，受让人实际占有、使用不动产，成为不动产的实际权利人，征收补偿过程中，原产权人未对被征收的不动产权属提出异议的，征收管理部门以实际权利人为被征收人，与之签订征收补偿安置协议，协议签订主体的确定并不违反法律规定。对于当事人之间发生不动产买卖、赠与、继承、承包等法律关系，一方当事人对物权变动行为提出异议的，一般应先行通过民事等途径解决基于买卖、赠与、继承、承包等基础民事法律关系发生的纠纷，或者依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条的规定，在提起行政诉讼的同时，申请一并解决相关民事争议，人民法院可以一并审理行政和民事争议。在基础民事争议解决、权利归属明确后，真实权利人可以持生效法律文书申请征收实施部门依法履行安置补偿法定职责。本案中，廖国玉提供的房地产登记簿显示的权属状态信息并不足以证明系被征收房屋的实际产权人，其亦未提供充分证据证明与被诉征收补偿安置具有行政法上的利害关系。廖国玉本人在征地过程中并未作为权利人进行过产权申报，征收实施部门也对产权争议事实无从知晓，而市政府裁决中可以针对是否具备申请人资格的事实予以查明，其诉讼中提交证据能够确认黄万中为实际权利人，而目前也无生效法律文书确认其产权归属廖国玉。市政府据此以廖国玉提出的裁决申请不属于行政裁决受理范围，驳回其裁决申请，并无不当。 各方当事人对本案裁决主体的职权职责依据、裁决程序、其余各方当事人的诉讼主体资格以及一审审判程序等事项均无争议，一审法院已有针对性地进行了评析，本院不再赘述。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人廖国玉的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人廖国玉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇一九年十二月三十一日 法官助理 王 堃 书 记 员 张婉婷