河北省承德市双桥区人民法院行 政 判 决 书（2019）冀0802行初164号原告承德嘉泰广告有限公司，地址承德市双桥区陕西营小区1号楼604。法定代表人李玉红，职务总经理。委托代理人蔡珊珊，该单位工作人员。委托代理人唐贵来，河北华川律师事务所律师。被告承德高新技术产业开发区管理委员会，地址承德科技大厦。法定代表人王国辉，职务主任。委托代理人郭文杰，该单位工作人员。委托代理人赵丽娜，河北骥腾律师事务所律师。原告承德嘉泰广告有限公司诉被告承德高新技术产业开发区管理委员会确认行政行为违法及行政赔偿一案，2019年10月22日向本院提起行政诉讼。本院立案后，2019年10月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书,2019年11月20日依法组成合议庭、公开开庭审理了本案。原告承德嘉泰广告有限公司的委托代理人蔡珊珊、唐贵来,被告承德高新技术产业开发区管理委员会的委托代理人郭文杰、赵丽娜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告承德高新技术产业开发区管理委员会于2019年4月26日将原告承德嘉泰广告有限公司设立在承德高新区京承高速南出口的广告牌强制拆除。原告承德嘉泰广告有限公司诉称，承德市大邦广告商贸有限公司在承德市开发区凤凰山大桥旁原有广告牌一座，2007年因修建凤凰山大桥，按照市公路管理处的要求，并经承德京承高速公路路政执法大队批准，迁移到高新区现有位置。2009年6月29日双桥区人民政府专门出具“承双政函[2009]16号”文件，认定该广告牌手续齐全、不属违建。2011年5月8日，承德市大邦广告商贸有限公司将该广告牌转让给原告。2019年4月26日，被告在未向原告下达任何行政决定的情况下，对上述广告牌实施了强制拆除。原告认为，上述广告塔系合法设立，被告在事先未做出任何行政决定的情况下直接予以强制拆除，其行政行为主体不适格、无事实和法律依据、程序违法，侵害了原告的合法权益，造成原告广告塔建设损失、广告牌制作安装损失、广告发布损失共38万元应予赔偿，因此根据《行政强制法》、《行政诉讼法》等有关法律规定，请求法院确认被告强制拆除原告位于高新区京承高速南出口广告牌的行政行为违法；赔偿原告广告牌造价损失及广告发布损失38万元。原告承德嘉泰广告有限公司向本院提交以下证据：1、张贴在广告塔立柱上的，高新区管委会的“通知”照片，证明拆除前被告并没有认定涉案广告牌违法但却强令拆除；2、拆除现场照片、视频光盘，证明2019年4月26日被告拆除了广告牌的事实，没有着装的交通执法人员在场，被告的现场执法人员只有一人，拆除时该广告牌正在为交通银行发布广告；3、高速路政执法支队的审批表、协议书，证明涉案广告牌经过了高速路政执法支队的审批，广告牌的位置属于公路用地范围（公路拓宽改建需要时无偿拆除）；4、双桥区政府关于承德市大邦广告公司立柱广告免于拆除的函，证明双桥区政府的正式文件认定涉案广告牌手续齐全，不属违建；5、承德市公路管理处“关于大邦广告公司迁移广告牌的说明”，证明涉案广告牌系为了政府修建凤凰山大桥而迁建到现有位置；6、大邦公司与原告的转让协议，证明原告受让了涉案广告牌产权的事实；7、评估报告，证明广告牌的本身的价值损失为24.5万元；8、原告与交通银行的“立柱广告租赁合同”，证明被拆除时正在发布广告，广告发布损失8.3万余元；9、承德市政府对案外人申请规范性文件合法性审查的答复，证明“承市政办字[2018]192号”即《承德市干线公路广告设施专项清理工作方案》，不能作为本案行政强制的依据。被告承德高新技术产业开发区管理委员会辩称，一、被告不存在行政行为违法。1、被告实施广告设施拆除主体适格。原告是承德市人民政府的派出机构，有权行使承德市人民政府的职权。根据河北省人民政府于2018年8月22日下发了关于印发《河北省城市广告牌匾整治提升行动方案》、《河北省干线公路沿线广告设施专项清理工作方案》的通知规定，各市政府、雄安新区管委会是省管高速公路建筑控制区、市管高速公路和普通国省干线公路用地范围内、建筑控制区，以及建筑控制区以外范围的广告设施清理工作的责任主体；省交通运输厅是省管高速公路用地范围内的广告设施清理工作的责任主体。原告所设立的广告设施不属于省管高速公路用地范围内的设施，属于省管高速公路建筑控制区内的设施，因此被告作为原告违法广告设施的清理，主体正确。2、被告对原告违法广告设施清理有相关法律依据支持。被告依据《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国广告法》、《河北省高速公路沿线广告设施管理规定》、《中华人民共和国城乡规划法》、《公路安全保护法》等相关法律规定进行对原告违法广告设施进行拆除有法律依据。3、被告对原告违法广告设施拆除符合河北省政府及承德市政府下发的干线公路沿线广告设施专项清理工作实施方案的程序要求，不存在违法行为。河北省人民政府于2018年8月22日，下发了关于印发《河北省城市广告牌匾整治提升行动方案》《河北省干线公路沿线广告设施专项清理工作方案》的通知，通知要求到2018年底前完成对违法违规广告设施的彻底清理工作；到2019年年底前，实现干线公路沿线广告设施“零存在”。清理的范围为全省公路（高速公路、普通国省干线公路）用地范围内和建筑控制区的广告设施，包括沿线广告塔和设置在桥体、隧道洞口、跨路门架、收费站棚（亭）等广告牌匾。建筑控制区外的广告设施清理范围有各市政府和雄安新区管委会确定。并要求对已到期和逾期的广告设施，由产权所有者自行拆除，逾期未拆除的由实施主体进行清理；要求的工作步骤为排查动员、清理违法违规和到期、逾期广告设施、验收核查的程序。2019年1月30日，承德市人民政府下发了关于印发2019年承德市干线公路沿线广告设施专项清理工作实施方案通知，该通知要求到2019年4月30日前，完成全市干线公路沿线广告设施彻底清理工作，实现干线公路沿线广告设施“零存在”，清理范围为全市高速公路、普通干线公路（过城路段）沿线用地范围内、建筑控制区的广告设施，包括沿线广告塔和设置在建筑控制区外及可视范围内的广告设施。原告所设立的广告塔均在省政府和承德市政府要求清除的广告塔范围内，工作步骤分为调查摸排阶段、实施清理阶段、验收考核阶段的相关程序。本次公路沿线广告设施清理实施工作为省政府要求的专项活动，被告按照省政府、市政府下发文件的工作步骤进行公路沿线广告牌设施清理工作不存在违法行为。本案中被告通过摸底排查等工作后，于2019年4月15日向原告张贴公告了《关于清理高新区区域内干线公路沿线广告设施的通知》，要求其在本通知公布之日起7日内自行拆除，逾期未自行拆除清理的，由被告进行拆除清理。原告未按照通知要求自行拆除，被告对其违法设立的广告设施进行拆除，不存在违法行为。二、原告主张的行政赔偿不应在本案中一并处理。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定：“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。”行政诉讼审查的是行政行为的合法性，而行政赔偿诉讼审查的是行政行为是否造成损害后果。行政诉讼的裁判主要针对行政行为的效力，而行政赔偿诉讼的裁判主要解决作为行政主体的行政机关是否应对相对人承担财产责任问题。根据上述法律规定，本案中，原告提起的行政赔偿部分应另案起诉，另行处理，不能在本案中一并处理。三、原告所设立的广告塔为违法构筑物，应予以拆除，被告不承担任何赔偿责任。原告所设立的广告设施为违法构筑物，依法拆除不应给予赔偿。被告在拆除原告的构筑物前，多次与原告协商由其自行拆除，均未达成一致意见。根据《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《河北省城市临时建设和临时用地管理办法》第十条规定：“市、县人民政府城市规划行政主管部门核发的城市临时建设规划许可证，必须规定建筑物、构筑物及其它设施的使用性质、使用期限、位置和应当规定的外观；核发的城市临时用地规划许可证，必须规定土地的使用性质、使用范围和使用期限。”第十一条规定：“城市临时性的建筑物、构筑物及其它设施和临时使用的土地的适用期限，一般不得超过2年。使用期满后，进行城市临时建设和临时用地的单位和个人应当拆除建筑物、构筑物及其他设施，并清理场地，恢复原貌”，如修建地上构筑物应取得承德市规划局的《临时建设许可证》，原告所设立的广告塔设施未取得规划部门的批准。即使原告曾取得相关审批手续，但早已超过了两年的使用期限。另外根据现行《公路安全保护条例》第十一条规定，高速公路控制区范围为从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米，《中华人民共和国公路法》规定公路两侧的建筑控制区内禁止修建建筑物和地面构筑物和相关政策性规定，原告在高新区京承高速入南出口设立的广告塔在公路法规定的建筑控制区内，属于违法构筑物。违法建筑物被拆除，不应给予任何补偿。综上所述，被告不存在行政违法行为，原告所设立的广告牌为违法构筑物，被告不应给予任何赔偿，请法院驳回原告的诉讼请求。被告承德高新技术产业开发区管理委员会向本院提交以下证据：1、承德市机构编制委员会（2013）27号文件，证明被告依据市委市政府的授权对辖区行使管理职能；2、河北省人民政府办公厅关于印发《河北省城市广告牌匾整治提升行动方案》《河北省干线公路沿线广告设施专项清理工作方案》的通知[冀政办字[2018]136号]，证明根据省政府文件要求在2019年底前，实现干线公路沿线公告设施“零存在”，清理范围为全省干线公路（高速公路、普通国省干线公路）用地范围内和建筑控制区的广告设施，建筑控制区外的广告设施清理范围由各市政府和雄安新区管委会确认，原告所设立的广告设施为省政府文件要求的清理范围之内，并且被告的主体符合相关文件的要求；3、承德市人民政府办公室关于印发2019年承德市干线公路沿线广告设施专项清理工作实施方案的通知[承市政办字[2019]21号]，证明经市政府批准，2019年干线公路沿线广告设施专项清理工作实施方案明确清理范围为全市高速公路、普通干线公路（过程路段）沿线用地范围内、建筑控制区的广告设施，包括沿线广告塔和设置在建筑控制区外及可视范围内的广告设施，要求在3月15日前完成对违法违规广告设施清理工作，原告设立的广告塔在上述清除范围内；4、承德市人民政府办公室关于加快完成干线公路沿线广告设施清理工作任务的通知，证明根据市政府要求在2019年4月30日前对干线公路沿线广告设施“清零”，被告依照市政府的要求对原告违法广告牌进行拆除；5、承德高新技术产业开发区管理委员会关于清理高新区区域内干线公路沿线广告设施的通知一张，证明被告于2019年4月15日向原告告知其应在发布本通知7日内自行拆除违法广告设施，逾期不进行清理的，被告将进行拆除清理，由此造成的损失应由原告自行承担；6、视听资料，证明在拆除涉案违法广告牌前，被告已经履行了告知义务；7、河北省行政执法证2份，证明在实施清理广告牌过程中，负责进行拆除的执行人员为管委会工作人员，具有执法权限；8、图纸2张，证明该图纸确定了原告的广告牌的具体位置，符合承德市人民政府办公室关于印发2019年承德市干线公路沿线广告设施专项清理工作实施方案的通知[承市政办字（2019）21号]要求的对广告塔清理的范围内；9、同批次被拆除广告塔的承德县中达有限公司所取得的河北省承德市临时建设规划许可证K200406号、河北省城市临时建设规划许可证K200410号，证明根据《土地法》、《规划法》、《河北省城市临时建设和临时用地管理办法》，原告如需建设地面构筑物，应取得承德市规划局批准的规划许可证；另外临时用地期限为两年，使用期到期应自行拆除；10、承德市高新区干线公路广告塔统计表，证明原告所设立的广告塔在建筑控制区范围内，被告进行了调查摸底工作；11、承德高新技术产业开发区党政工作办公室关于印发《承德高新区区属部门设置职能配置人员聘用方案》的通知，证明开发区住建局行使交通管理部门的职权，对原告的广告塔进行拆除主体适格。经庭审质证，原告承德嘉泰广告有限公司对被告承德高新技术产业开发区管理委员会出示的1号证据认为达不到被告的证明目的，反而证明被告没有涉案的高速公路路政执法权，这份文件主要职责部分没有交通运输管理职能，住房和城建局部分也并没有交通运输行政管理职能，被告没有交通运输行业的行政管理权更没有交通运输行业的行政强制权；2-4号证据不能作为本案行政行为的法律依据，甚至不能作为政策依据，2-3号证据都分别有行政相对人申请省政府和市政府对其进行规范性文件合法性审查，省政府和市政府给予的书面答复是这两个文件不属于规范性文件，因而不能作为拆除广告塔的法律依据，4号证据是一个通知不能作为依据；5号证据达不到被告的证明目的，被告并没有做出涉案广告牌违法的认定，反而做出了合法的认定，该通知没有涉案广告牌违法的内容，并且写明了产权所有人的字样，作为被告使用了产权人的字样，那么被告认为这个广告塔是有合法产权的；6号证据达不到其证明目的；7号证据的其中一份执法证人员并没有出现在现场，在原告所拍摄的视频中只有一位工作人员在现场，违反了行政强制行为双人执法的规定；8号证据和本案无关，达不到被告的证明目的；9号证据和本案没有关联性，也证明不了建设广告塔必需申请临时规划许可证；10号证据中统计表和档案表的标注状态是相矛盾的，同时与客观情况不符；11号证据超过举证期限，不予质证也达不到其证明目的。被告承德高新技术产业开发区管理委员会对原告承德嘉泰广告有限公司出示的1号证据，认为该证据达不到原告的证明目的，恰恰证明原告已经收到被告的通知要求其在七日内清理，原告没有清理，随后被告组织相关单位进行清理，原告的广告设施违法是自始违法，原告的广告牌是在限制区范围内设立的；2号证据达不到原告的证明目的，被告当时是去的两个执法人员，原告没录上；3号证据只是申请表并没有许可证，河北承德京承高速公路管理处根据法律规定没有审批权，该申请是违法审批，协议书是甲方与乙方的民事合同不具有审批效力，无法证明广告牌的位置属于公路沿线范围内；4号证据为双桥区政府给市城管局的内部行文文件，认为原告的证据来源不合法，市城管局没有任何回函，对该立柱广告是否为违法建筑，双桥区政府没有认定权限；5号证据无异议，但该证据只能证明是广告迁移，不能证明该广告牌为合法构筑物；6号证据无异议；7号证据不予认可，该评估报告为原告单方面委托进行鉴定，鉴定的依据也未经被告质证，另外其广告塔设施为违法建筑，即使鉴定被告也不予赔偿；8号证据真实性无异议，但认为达不到原告的证明目的，其广告塔违法设施损失应由自身承担；9号证据因不是原件，真实性无法确定，也与本案无关，被告在进行拆除时就是根据了广告法相关规定，包括主体方面和形式方面的相关规定，恰恰证明被告的执法行为不存在违法情形。本院对上述证据认证如下：原告承德嘉泰广告有限公司提交的1-6号证据的真实性予以采信；7-8号证据存在程序瑕疵，本院不予采信；9号证据与本案具有关联性，本院予以采信。被告承德高新技术产业开发区管理委员会提交的1-10号证据具有真实性，但不能达到被告的证明目的，本院不予采信；11号证据系被告在法律规定的举证期后提交的证据，不具合法性，本院不予采信。经审理查明，承德市大邦广告商贸有限公司在承德市开发区凤凰山大桥旁原有广告牌一座，2007年因修建凤凰山大桥，将该广告牌迁移到高新区京承高速南出口位置。2011年5月8日，承德市大邦广告商贸公司将该广告牌转让给原告承德嘉泰广告有限公司。2019年4月15日被告承德高新技术产业开发区管理委员会做出关于清理高新区区域内干线公路沿线广告设施的通知，该通知内容为：一、承德高新技术产业开发区区域内干线公路沿线广告设施的产权所有者在本通知公布之日起7日内（2019年4月21日前）自行将其干线公路沿线广告设施拆除清理完毕；二、逾期未自行拆除清理的，承德高新区将按照相关法律、法规和规章，组织相关单位对我区域内干线公路沿线的广告设施进行拆除清理，由此造成的一切损失及法律后果由产权所有者自行承担。该通知由被告张贴在原告所有的广告牌立柱上。2019年4月26日，被告承德高新技术产业开发区管理委员会将原告承德嘉泰广告有限公司设立在高新区京承高速南出口位置的广告牌实施了强制拆除。本院认为，行政强制执行以已生效的行政行为所确定的义务为执行内容。行政机关所做出的行政行为中所规定的义务，只有在发生法律效力后，才可以强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关行政强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案被告在没有作出生效行政行为的情形下即对涉案构筑物予以拆除，且其不是《中华人民共和国公路法》或《中华人民共和国城乡规划法》授权的实施行政强制拆除行为的主体，但该行政行为不具有可撤销内容而在事实上无法撤销，故应当确认违法。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定：当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。原告行政赔偿的诉讼请求应单独立案，故对该赔偿请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定,判决如下：一、确认被告承德高新技术产业开发区管理委员会强制拆除原告承德嘉泰广告有限公司设立在高新区京承高速南出口位置的广告牌的行政行为违法。二、驳回原告承德嘉泰广告有限公司的赔偿请求。案件受理费50元，由被告承德高新技术产业开发区管理委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。审 判 长  吕兴存人民陪审员  马彦红人民陪审员  刘月伟二〇一九年十二月十二日书 记 员  李 鑫