贵州省安龙县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黔2328行初106号 原告：秦兴佐，女，1966年8月2日生，汉族，贵州省兴义市人，农民，住贵州省兴义市。 被告：贵州省兴义市农业农村局，住所地贵州省兴义市坪东大道（坪东广场对面）。 法定代表人：徐盛祥，局长，未到庭。 委托代理人：简玉亮，贵州年成律师事务所律师。代理权限：特别授权。 第三人：贵州省兴义市敬南镇吴家坪村民委员会，住所地贵州省兴义市敬南镇吴家坪村。 法定代表人：丁教祥，村主任，未到庭。 委托代理人：罗建仁，系敬南镇吴家坪村支书，代理权限：特别授权。 第三人：秦兴全，男，1953年2月8日生，汉族，贵州省兴义市人，小学文化，住贵州省兴义市。 原告秦兴佐与被告兴义市农业农村局（下称兴义农业局）及第三人兴义市敬南镇吴家坪村民委员会（下称吴家坪村委会）、秦兴全土地行政管理一案，本院立案后，于2019年8月9日向被告兴义农业局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月3日公开开庭审理了本案。原告秦兴佐、被告兴义农业局的委托代理人简玉亮、第三人吴家坪村委会的委托代理人罗建仁以及第三人秦兴全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 1999年4月20日，兴义市敬南镇人民政府为第三人秦兴全颁发了农村土地承包经营权证，其中载明：户主姓名秦兴权，承包人口6人，承包面积合计5.18亩，耕地承包期限1994年1月1日至2043年12月31日。 原告秦兴佐向本院提出诉讼请求：1．撤销被告兴义农业局于1999年4月20日颁发给第三人秦兴全的土地承包经营权证，并责令被告兴义农业局及第三人吴家坪村委会将第三人秦兴全承包的原告秦兴佐的土地份额重新确认给原承包经营户秦永志户内的家庭成员继续经营和管理。2．本案诉讼费由被告兴义农业局承担。事实及理由：原告秦兴佐与第三人秦兴全系秦永志、唐兴珍所生子女，在1981年土地承包下户时，以秦永志为承包户主承包登记的田地面积为8.56亩，土地承包经营权共有人分别为秦永志、唐兴珍、秦兴佐、秦兴美、秦兴碧、秦兴付、秦兴启、唐天秀、秦龙发（系秦兴启、唐天秀之子），所承包的田地分别位于杨家地、唐家湾子（因建设被征用，现土地地块编号为Ｗ-45、Ｗ-46）、胡家丫口、吴家地、田窝凼、岩脚、毛冲树；土地下户时，被告秦兴全已成家另行居住八年之久，以其作为承包户主单独承包登记的田地面积为4.28亩，土地承包经营权共有人分别为秦兴全、田应琼、秦龙财、秦龙友、秦龙香。在以秦永志为承包户主承包田地期间，秦兴佐于1987年出嫁至秦永志于2000年3月死亡、唐兴珍于2012年死亡、秦兴启于1989年死亡。在1999年第二轮土地延包时，以秦永志户内的土地调整为三户，分别为秦永志（承包土地面积为2.84亩、承包人口为2人）、秦兴付（承包土地面积为2.84亩、承包人口为3人）、秦龙发（承包土地面积为2.84亩、承包人口为3人），而秦永志户内秦兴佐0.9亩的土地，第三人吴家坪村委会未经法定程序将原告秦兴佐位于唐家湾子及公社地0.9亩的土地调整给第三人秦兴全，敬南镇人民政府未经审查土地调整是否合法合规而对此进行土地确权，并登记于第三人秦兴全的土地承包手册上，确认由第三人秦兴全管理使用。原告秦兴佐认为，该村委员会进行土地调整，系户与户之间的土地调整，应当按照当时（中发办〔1997〕16号）中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关糸的通知》中承包土地“大稳定、小调整”的原则进行处理，而该原则的前提是稳定。“大稳定、小调整”是指坚持土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。在上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好“小调整”工作还应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。”的规定执行，而敬南镇人民政府及第三人吴家坪村委会所作出的将秦永志户内原告秦兴佐的土地（小地名唐家湾子、公社地）调整给第三人秦兴全违反了当时的相关政策及“增人不增地，减人不减地”的农村土地承包政策，侵害了原告秦兴佐的合法权益。在2016年兴拢公路修建占用唐家湾子的土地（现地块编号登记为Ｗ-45、Ｗ-46），组上便通知原告秦兴佐实地参与丈量，所测面积为5.1524亩（其中Ｗ-45面积为3.1896亩、Ｗ-46面积为1.4138亩），因土地补偿款分配与第三人秦兴全产生纠纷，原告秦兴佐便到相关部门核实，才知该地及公社地在第二轮土地延包时已变更登记至第三人秦兴全的名下。原告秦兴佐认为，敬南镇人民政府及第三人吴家坪村委会在原告秦兴佐不知情的情况下，将秦永志户内原告秦兴佐的土地调整给第三人秦兴全，而该土地调整系户与户之间的土地调整，敬南镇人民政府及第三人吴家坪村委会未按照第二轮土地延包时的相关政策执行，将原告秦兴佐的土地调整给第三人秦兴全并登记其名下，该行为已侵害原告秦兴佐的合法权益，同时根据《不动产登记暂行条例》及黔西南州机构编制委员会《关于整合不动产登记职责的通知》的相关规定，兴义市范围内不动产登记的法定职责现统一由兴义农业局承继，因此在经多次协商未果的情况下，为维护原告秦兴佐的合法权益，特诉至人民法院，请求人民法院依法撤销颁发给第三人秦兴全的土地承包经营权证，并责令被告兴义农业局及第三人吴家坪村委会将第三人秦兴全承包的原告秦兴佐的土地份额重新确认给原承包经营户秦永志户内的家庭成员继续经营和管理。 原告秦兴佐提交以下证据： 1．原告秦兴佐的居民身份证（复印件），证明原告秦兴佐的主体资格。 2．兴义市敬南公社包干到户表册（复印件）、山林承包手册（复印件），证明原告秦兴佐等在土地下户时以其父亲秦永志为户主向第三人吴家坪村委会承包土地为8.56亩及山林为1.5亩。 3.2016年8月31日调解笔录（复印件）、2016年12月8日调解笔录（复印件），证明原告秦兴佐与第三人秦兴全因承包地征地补偿费用发生纠纷，申请敬南镇人民调解委员会调解，第三人秦兴全在调解过程中陈述此次征地征用到的唐家湾子的土地，不属于土地下户时承包的土地，而是调整所得的土地。 4．兴义市国土资源局敬南国土资源所出具的情况说明（复印件）、吴家坪村S105“兴—拢”公路改扩建工程项目建设征用土地公示表（复印件）、S105兴义至拢岸公路改扩建工程项目土地征收堪丈表（地1-1）（复印件），证明因“兴—拢”快速公路修建占用吴家坪村放羊坪组原秦永志户的承包土地5.1524亩，补偿费用为134477.64元，属于1981年分给秦永志、唐兴珍、秦兴启、秦兴碧、秦兴美、泰兴佐，秦兴富、秦龙发、唐天秀的承包土地，第三人秦兴全属另立户分配。 5．分家协议（复印件），证明1985年9月28日，第三人秦兴全、秦兴启、秦兴富（付）三人对其父秦永志、其母唐若珍的房产进行分割，而未涉及到土地的分配。 6．兴义市人民法院（2017）黔2301民初1889号民事判决书（复印件）及黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2017）黔23民终1604号民事判决书（复印件），证明原告秦兴佐等于1981年土地下户时，以其父秦永志为户主向第三人吴家坪村委会承包的土地登记面积为8.56亩，其承包人口分别为秦永志、唐兴珍、泰兴启、秦兴碧、秦兴美、原告秦兴佐、秦兴付、唐天秀、秦龙发；以第三人秦兴全为户主向第三人吴家坪村委会承包的土地登记面积为4.28亩，承包人口分别为第三人秦兴全、田应琼、秦龙财、秦龙友、秦龙香。1999年第二轮土地延包时，第三人秦兴全的土地面积调整为5.18亩，即将秦永志户内原告秦兴佐名下的唐家湾子、公社地的土地调整给第三人秦兴全，并登记于其承包手册上。 7．黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔23行终73号行政裁定书（复印件），证明原告秦兴佐所诉行政行为符合行政受案范围，不动产登记的法定职责现由兴义农业局行使。 被告兴义农业局辩称，一、原告秦兴佐的起诉已经过了起诉期限，按照行政诉讼法的规定应当驳回其起诉。二、原告秦兴佐1987年外嫁，已将户口迁离争议地的户籍，已经离开该户，丧失该户的土地经营权，无原告起诉资格。三、根据原告秦兴佐的诉讼请求第二项，原告秦兴佐要求将其份额重新确权给其的诉请，不属于原告秦兴佐的权利范围。四、被告兴义农业局的颁证行为合法。在第一轮承包时，第三人秦兴全承包人口为5人，第二轮承包时，第三人秦兴全户承包人口由5人变更为6人，是户内对土地分割的调整，并且该调整得到了村集体的认可。五、第三人秦兴全一直在管理耕种涉案土地，该事实得到了生效判决的认可，并且第三人秦兴全履行了对父母生养死葬的承诺。六、原告秦兴佐以同一事实同一理由起诉了敬南镇人民政府，本案又以同一事实同一理由起诉，属于重复起诉。综上，请求驳回原告秦兴佐的诉讼请求。 被告兴义农业局未提交证据。 第三人吴家坪村委会述称，自2008年起，第三人吴家坪村委会干部就知晓当时是第三人秦兴全家在耕种涉案土地。原告秦兴佐原为吴家坪村放羊坪组，后来嫁至。2008年敬南镇的敬南村和吴家坪村合并为吴家坪村，合并后为吴家坪村二组，吴家坪村放羊坪组现在还是吴家坪村放羊坪组。 第三人吴家坪村委会未提交证据。 第三人秦兴全述称，一、我有证据证明该案件争议的土地承包经营权是我的，并且在之前调解的时候，我让原告秦兴佐拿出第二轮承包时的证书，原告秦兴佐没有拿出有效证据证明。二、我的父母全是我负责生养死葬的，原告秦兴佐没有出过一份力，我对于父母留下来的土地，应当享有管理和经营的权利。三、1999年4月20日敬南镇人民政府颁发给我的土地承包经营权证书是合法的，证书中记载的面积和四至界限都是对的。我原来就有五个人口的土地，在第二轮土地承包时，划分了我父亲的一份给我，我自己家的五个人口，包括我本人、田应琴、秦龙财、秦龙香、秦龙友（已故，但留有子女），再加上我父亲分的一个人的土地给我，就是后来的六个人的土地承包经营权。原告秦兴佐的丈夫叫陆树金，生育有两个子女，有一个夭折了，陆树金家土地情况我不清楚。 第三人秦兴全提交以下证据： 1．第三人秦兴全的身份证（复印件），证明第三人秦兴全的诉讼主体资格。 2．土地承包经营权证（复印件），证明经营权证书上的5.18亩土地，第一块小地名叫铁卧凼、第二块在福保坟、第三块在蒋家门口、第四块是在社房门口、第五块在周家窝凼、第六块在梅家侧边、第七块是在杨家地，并且有两块、第八块在蒋家湾子、第九块在唐家湾子，老人分给的就是在唐家湾子的土地。五个人的土地是4.28亩，加上父母分给的唐家湾子土地就有5.18亩。 3.1981年包干到户生产队社员承包任务合同表（一）（复印件），证明第一轮承包土地时，第三人秦兴全户单独立户承包，面积4.28亩。其父亲秦永志户自己承包的土地有九个人口。 4.2016年9月26日吴家坪村委会出具的证明（复印件），证明父母的土地一直由第三人秦兴全管理。 经庭审举证质证，当事人的质证意见及本院认证意见如下： 一、针对原告秦兴佐提交的证据。第1组，被告兴义农业局及第三人吴家坪村委会、秦兴全无异议。第2组，被告兴义农业局及第三人吴家坪村委会、秦兴全无异议。第3组，被告兴义农业局质证认为与本案无关。第三人秦兴全质证认为调解是事实。第三人吴家坪村委会对真实性认可，但对证明目的不清楚。第4组，被告兴义农业局质证认为，因原告秦兴佐未提交原件予以核实，对真实性不认可，且出具的单位系敬南镇国土资源所，不是兴义市国土资源局出具，不具有合法性。第三人吴家坪村委会、秦兴全对真实性认可，但对证明目的不认可。第5组，被告兴义农业局无异议，并且认为根据该协议，在第二轮土地延包时对承包地进行了调整。第三人吴家坪村委会、秦兴全认可真实性，但是不认可证明目的。第6组，被告兴义农业局无异议，同时认为原告秦兴佐已丧失秦永志户的成员权，间接证实原告秦兴佐丧失本案的诉讼主体资格。第三人吴家坪村委会、秦兴全对真实性认可，对证明目的不予认可。第7组，被告兴义农业局认为与本案无关。第三人吴家坪村委会、秦兴全对真实性认可，对证明目的不予认可。本院对以上证据真实性予以采信。 二、针对第三人秦兴全提交的证据。第1组，原告秦兴佐、被告兴义农业局、第三人吴家坪村委会无意见。第2组，原告秦兴佐对真实性无异议，同时认为证书中唐家湾子上的土地就是其土地。被告兴义农业局对真实性无异议，但认为登记颁证时间是1999年，已经超过了最长起诉期限20年，同时增加一个人的份额是户内调整的结果，并且经过法定程序，是合法的。第三人吴家坪村委会对真实性无异议，证书中的“秦兴权”就是第三人秦兴全。第3组，原告秦兴佐、被告兴义农业局、第三人吴家坪村委会无意见。第4组，原告秦兴佐有意见，认为是吴家坪村委会乱出具的。被告兴义农业局无异议。第三人吴家坪村委会无异议，是向放羊坪组组长梅启贵核实过的。本院对以上证据真实性予以采信。 经审理查明，兴义市敬南镇吴家坪村放羊坪组农户秦永志、唐兴珍，在1981年土地下户时，以秦永志为承包户主的承包户，共有以下承包人口：秦永志、唐兴珍、秦兴美、秦兴佐、秦兴碧、秦兴启、秦兴付、唐天秀。2000年3月，承包户主秦永志死亡。承包人口唐兴珍于2012年死亡。承包人口秦兴启1989年死亡。下户时，秦永志、唐兴珍的长子秦兴全已经单独立户，以秦兴全为户主的承包人口包含：秦兴全、田应琼、秦龙财、秦龙友、秦龙香。包干到户承包责任合同表记载“秦永志承包户承包人口为九人，承包田地8.56亩”。秦兴全承包户承包人口5人，承包田地4.28亩。1999年第二轮土地延包基础数据公布表显示，以秦兴全为承包户主的承包手册变更以下内容：1．承包人口由5人，变更为6人；2．承包田地面积由4.28亩，变更为5.18亩；原秦永志承包户分为三户即：以秦永志为户主的承包人口变更为2人，承包土地面积为2.84亩，以秦兴付为户主的承包人口3人，承包土地面积为2.84亩，以秦龙发为户主的承包人口为3人，承包土地面积为2.84亩。 1999年4月20日，兴义市敬南镇人民政府为第三人秦兴全颁发了农村土地承包经营权证，其中载明：户主姓名秦兴权，承包人口6人，承包面积合计5.18亩，耕地承包期限1994年1月1日至2043年12月31日。 2016年，兴义市人民政府因修建“兴—拢”公路，征用了地块编号登记为W-45、W-46的两块土地，连同补征的部分，土地征收补偿款为134477.64元。 同时查明，原告秦兴佐于1987年外嫁到本村卢树均家，人口也迁入卢树均户，其夫卢树均系承包人口承包有土地。 2017年，第三人秦兴全及其妻田应琼作为原告，以秦兴美作为被告，秦兴佐、秦兴碧、秦兴付、秦龙发作为第三人，起诉至兴义市人民法院，主张前述地块编号登记为W-45、W-46的两块土地及补征地的土地征收补偿款134477.64元为秦兴全、田应琼享有。兴义市人民法院经审理后于2017年7月14日作出（2017）黔2301民初1889号民事判决书，判决支持了秦兴全、田应琼的诉讼请求。秦兴美、秦兴佐、秦兴碧、秦兴付、秦龙发不服，提出上诉，黔西南布依族苗族自治州中级人民法院于2017年5月22日作出（2017）黔23民终1604号民事判决书，认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，驳回了秦兴美、秦兴佐、秦兴碧、秦兴付、秦龙发五人的上诉，维持原判。 2018年，秦兴佐以兴义市敬南镇人民政府作为被告、敬南镇吴家坪村委会作为第三人、秦兴全作为第三人起诉至本院，要求撤销涉案农村土地承包经营权证。本院于2018年8月27日作出（2018）黔2328行初71号行政裁定，以该案系民事诉讼案件，不属于行政诉讼受案范围驳回了秦兴佐的起诉。秦兴佐不服，上诉至黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。该院于2019年5月22日作出（2019）黔23行终73号行政裁定书，以敬南镇人民政府不是本案适格被告，一审法院驳回起诉并无不当为由，驳回了秦兴佐的上诉，维持原裁定。 后秦兴佐再次于2019年7月起诉至本院，诉请同前。 本案争议焦点为：秦兴佐与涉案农村土地承包经营权证是否存在利害关系。 本院认为，根据2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第一条、第二条、第七条规定，基于上述规定，《不动产登记暂行条例》施行后，原不同登记机关的相应职责已经整合到不动产登记机构，县级以上人民政府不再具有不动产登记职权。根据黔西南州机构编制委员会《关于整合不动产登记职责的通知》（州机编字〔2014〕162号），兴义市范围内不动产登记的法定职责统一由兴义市自然资源局承担，但林权和土地承包经营权的登记职责仍由被告兴义农业局行使，即原敬南镇人民政府行使的土地登记职权由兴义农业局继承。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权范围的行政机关为被告。因此，被告兴义农业局系本案适格被告。 关于本案争议焦点，秦兴佐与涉案农村土地承包经营权证是否存在利害关系。 《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，……”。根据该条规定，家庭联产承包责任制是指农户以家庭为单位向集体经济组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式，由承包户与集体经济组织签订承包合同。作为合同相对方的承包户是以家庭为单位的一个民事主体，而不是家庭成员的简单叠加。根据在承包期内“增人不增地、减人不减地”农村土地承包政策的精神，在集体经济组织内部以户为承包单位的土地，在未经集体经济组织按照法定程序改变的情况下，承包户内原家庭成员的变化并不影响该承包户的承包地面积，该承包户的承包地由变更后的家庭成员继续承包。本案中，兴义市人民法院（2017）黔2301民初1889号民事判决书、黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2017）黔23民终1604号民事判决书已查明，原告秦兴佐于1987年外嫁到本村卢树均家，而卢树均也系承包人口承包有土地。在集体经济组织未按照法定程序作出相关决定的情况下，原告秦兴佐已成为夫家家庭成员，根据第二轮土地延包“增人不增地、减人不减地”的政策，原告秦兴佐在第二轮土地延包之前嫁入其夫家，成为其夫家的新增家庭成员。在第二轮土地延包时，同样作为家庭成员延包了其夫家的土地承包经营权。对于其原有承包家庭户，原告秦兴佐属于减少的家庭成员，但其原家庭承包户承包的土地不因其减少而缩小土地承包经营权范围。原告秦兴佐在作为夫家家庭承包人员延包土地承包经营权时，其在原集体经济组织成员资格自动丧失，不能在承包原集体经济组织的土地承包经营权。原告秦兴佐在其夫家作为家庭成员延包了土地承包经营权。因此，其与本案被诉土地承包经营权证无法律利害关系。原告秦兴佐不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”中对原告资格的规定。不具备原告主体资格。 被告兴义农业局辩称，秦兴佐起诉已超过起诉期限，以同一事实及同一理由起诉过兴义市敬南镇人民政府，现又提起行政诉讼，属于重复起诉。经查，秦兴佐曾于2018年以兴义市敬南镇人民政府作为被告、敬南镇吴家坪村委会作为第三人、秦兴全作为第三人起诉至本院，要求撤销涉案农村土地承包经营权证。本院以该案系民事案件、不属于行政诉讼的审理范围裁定驳回其起诉。后黔西南布依族苗族自治州中级人民法院以兴义市敬南镇人民政府并非适格被告为由裁定驳回秦兴佐的上诉，维持原裁定。本院认为，在原告秦兴佐提交的证据2016年12月8日调解笔录中，第三人秦兴全陈述涉案土地已经登记至其土地承包经营权证户下，至此，原告秦兴佐应当知道涉案土地承包经营权证。其起诉期限应当从2016年12月8日开始起算，该行政行为发生在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行之前，故对涉案土地承包经营权证书的起诉期限应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”的规定，其起诉期限计算至2018年12月8日。原告秦兴佐2018年就已向本院主张过权利，其并未超过起诉期限。 秦兴佐在第一次起诉要求撤销涉案农村土地承包经营权证时，其是以兴义市敬南镇人民政府作为被告，而中院生效裁定认为，敬南镇人民政府并非适格被告。后秦兴佐才以兴义农业局作为被告诉至本院即本案，故秦兴佐并未以同一事实、同一理由提起行政诉讼，不属于重复起诉。本院对兴义农业局的前述辩称不予支持。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”、第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”之规定，裁定如下： 驳回原告秦兴佐的起诉。 案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。 逾期不提出上诉，则本裁定发生法律效力。 审 判 长  罗 柠 审 判 员  赵匡灵 人民陪审员  冷 萍 二〇一九年十二月九日 书 记 员  詹园园