上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初20号原告张萍，女，1982年9月27日出生，汉族，住上海市。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人竺凯。出庭应诉行政机关负责人张徐，该局副局长。委托代理人陆馨伟。委托代理人顾景春。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈。被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市。法定代表人倪佳慧。委托代理人李立。被告上海市长宁区消防支队，住所地上海市。负责人虞利强。委托代理人祁文晋。被告上海市公安局长宁分局天山路派出所，住所地上海市。负责人俞晓东。委托代理人祁文晋。第三人张真球，男，1955年1月22日出生，汉族，住上海市。委托代理人张萍(张真球女儿)，1982年9月27日出生，汉族，住上海市。原告张萍要求确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局、上海市长宁区住房保障和房屋管理局、上海市长宁区市场监督管理局、上海市长宁区公安消防支队、上海市公安局长宁分局天山路派出所实施的房屋整治行政行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月4日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因张真球与本案具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。审理中，因机构改革，上海市长宁区公安消防支队名称变更为上海市长宁区消防支队。本院依法组成合议庭，于2018年3月21日公开开庭审理了本案。原告张萍(暨第三人张真球的委托代理人)，被告上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)的行政机关负责人张徐副局长、委托代理人陆馨伟、顾景春，被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)的委托代理人徐盈，被告上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)的委托代理人李立，被告上海市长宁区消防支队(以下简称长宁消防队)以及上海市公安局长宁分局天山路派出所(以下简称天山路派出所)的共同委托代理人祁文晋到庭参加诉讼。本案经协调及报经上海市高级人民法院批准，延长审理期限至2020年6月11日。本案现已审理终结。原告张萍诉称，本市遵义路XXX号XXX室房屋(以下简称涉案房屋)是原告所有的房屋，并已按照规定，办妥了居改非、营业执照等各项法定手续，且长期在该处依法开展经营活动，并按商铺标准缴纳水费、物业管理费等。2017年5月2日，五被告共同在玉屏南路周边张贴所谓的拆除违法建筑通知，并口头通知原告，原告所有的房屋也在通告范围内。原告为此前往街道及被告处，要求出示相关批准文件并作出解释，但被告始终未作出正面回应。2O17年6月14日，玉屏南路周边出现大量所谓执法人员(包括被告人员及其他身份不明人员)对原告上述房屋实施强制砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的违法行为。原告认为，原告属合法经营，现被告以整治违法建筑的名义，封闭原告的经营窗口，已严重侵犯原告合法权益。部分被告在未得到授权及没有合法有效的行政决定的情况下，无权进行执法。而且政府执法必须严格依照法定程序进行，依法保障当事人的申辩、诉讼权利，现被告以口头通知代替书面认定，毫无法律依据，故诉请确认1、五被告于2017年6月14日对涉案房屋实施的砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的行为违法；2、判令五被告将涉案房屋恢复原状。原告提供如下证据：天山路街道“五违四必”联合执法告知书(以下简称联合告知书)、上海市房地产权证、营业执照、照片、图纸等。被告长宁执法局辩称，其是依据相关法律法规及职责实施的行政行为。涉案房屋存在擅自改变房屋使用性质、损坏房屋承重结构的情况，因此被告采取恢复原状的整治行为。故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁执法局向本院提交了以下证据、依据：上海市房地产权证、沪建城管联[2017]130号《关于加强本市住宅小区内“居改非”整治工作的实施方案》、长宁房管局《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(以下简称答复)、联合告知书、综合整治后现场照片等；依据为《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称执法条例)第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称实施办法)第五条第二款第(三)项、《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订，以下简称管理规定)第五十条第二款第(一)项、第五十二条第一款、第七十六条、第七十九条等。被告长宁房管局辩称，被诉行政行为并非其实施，请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁市场监管局、被告长宁消防支队、天山路派出所的意见同被告长宁房管局意见一致。第三人张真球的述称意见同原告张萍意见一致。被告长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所未向本院提交证据、依据。经庭审质证，原告对长宁执法局的职权依据、法律依据、执法程序均有异议，认为被告长宁执法局应对涉案房屋是否违法进行鉴定后才能执法，并认为当初系街道统一破墙开店、加固承重墙并装修，且窗改门并不影响房屋承重结构。就被告长宁执法局提供的证据，认为答复未经公示，不符合相关程序；认为联合告知书未告知违法的依据。被告长宁执法局等就原告证据认为，联合告知书等不能证明五被告共同参与实施了被诉行政行为；照片及图纸无法证明涉案房屋破坏房屋承重结构系合法行为，破坏房屋承重结构属法律规定的违法行为。经审理查明，2009年9月，原告张萍及第三人张真球等购得涉案房屋并取得该房屋的房地产权证，房屋用途为居住。后该房屋一直作为经营使用，房屋原窗户及以下部位均改为门。2017年5月，长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所发布联合告知书，称开展针对沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日，长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的‘居改非’，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年6月14日，被告长宁执法局在原告没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了拆除店门和户外装修、砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始窗户状态。原告认为被告的行为侵犯了其合法权益，遂起诉至本院。本院认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为五被告；二、涉案房屋是否应予整治；三、被诉行政行为是否具有合法性。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的拆除店门和户外装修及砌墙封门的整治行为。根据执法条例第十一条第一款第(九)项、实施办法第五条第二款第(三)项的规定，被告长宁执法局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现被告长宁执法局确认由其实施被诉行政行为，因此长宁执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，原告提供联合告知书用以证明五被告为共同行为主体。现从该告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁执法局以外的其余被告亦实施了被诉行政行为。所以，原告认为除长宁执法局以外的四被告亦均为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。关于第二个争议焦点，根据管理规定第五十二条第一款，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。原告称，其母亲在世时曾办理过改变房屋使用性质的手续。但原告就其陈述未能提供相关证据予以证明，况且其2009年取得的房地产权证上载明的该房屋用途为居住。因此，原告认为在被告长宁执法局作出被诉行政行为之时，涉案房屋的使用性质为非居住用途缺乏依据。原告在使用期间，该房屋外貌与原状不符，其应主动将房屋外貌恢复至原状，即改门为窗。但本案中原告始终未恢复至原状，不仅不符合管理规定第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。被告长宁执法局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。鉴于此，原告要求恢复原状的诉请缺乏法律依据，本院不予支持。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》及执法条例、管理规定等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的被告长宁执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，但如前所述，告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。被告长宁执法局也无证据证明其在实施被诉行政行为前依法听取原告的陈述申辩，又未履行催告等法定义务，在此情形下迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在外墙未恢复原状的情形，被告长宁执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局对本市遵义路XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；二、驳回原告张萍的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  孙 迪人民陪审员  朱兆富人民陪审员  祁汉萍二〇一九年十二月二十四日法官 助理  杨建军书 记 员  朱婷婷附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。