山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行再65号 再审申请人(一审原告、二审上诉人)赵元淑，女，1963年1月25日出生，汉族，住青岛市市南区。 委托代理人辛余辉，山东海晖律师事务所律师。 委托代理人史雪梅，山东海晖律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）青岛市企业托管中心，住所地青岛市彰化路4号。 法定代表人岳军，主任。 委托代理人邢兵，青岛市企业托管中心工作人员。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 委托代理人韩文超，青岛市人民政府行政复议办公室工作人员。 再审申请人赵元淑因诉被申请人青岛市企业托管中心（以下简称市企业托管中心）、青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）履行法定职责及行政复议一案，青岛市中级人民法院于2019年1月29日作出(2018)鲁02行终678号行政判决，该判决已经发生法律效力。赵元淑不服，向本院申请再审。本院于2019年11月12日作出（2019）鲁行申584号行政裁定，对本案进行提审。本院提审后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明：赵元淑原系青岛第四棉纺织厂幼儿园教师。2004年12月31日，青岛市中级人民法院宣告青岛第四棉纺织厂破产还债。赵元淑因企业破产与青岛第四棉纺织厂解除劳动合同，安置渠道为自谋职业，并领取一次性分流安置专项费。赵元淑认可，自2006年至2013年其事档案转至山东海晖律师事务所，由该律师事务所交纳社会保险。2013年赵元淑从山东海晖律师事务所办理退休手续。2010年，青岛海珊服装服饰集团有限公司与原青岛市工业企业托管服务中心签订《交接协议》，就青岛第四棉纺织厂的交接工作达成协议，其中交接企业人员主要是指遗留在企业尚未分流安置的人员、退养人员、协保人员、离退休及其他人员，交接的档案印信主要指证照类、印章类、文书科技类、人事档案类、照片实物类、各种合同、法律诉讼档案等。2017年11月30日，赵元淑向市企业托管中心提交申请书，请求认定赵元淑具有退休教师身份，并将赵元淑的职教幼教退休教师身份认定申报材料报送至青岛市市北区教育局。市企业托管中心经对《交接协议书》中所附人事档案进行检索发现，赵元淑的档案不在移交的人事档案之内。2017年12月13日，市企业托管中心向赵元淑作出（2017）第4号《答复书》。赵元淑不服，向青岛市政府提起行政复议申请。2017年12月25日，青岛市政府受理该申请，并分别作出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》。2018年1月2日，市企业托管中心作出《行政复议答复书》并提交了相关证据、依据等材料。2018年2月13日，青岛市政府作出青政复决字[2017]739号《行政复议决定书》。上述法律文书已经依法送达当事人。赵元淑仍不服，遂提起本案行政诉讼。另查明，除本案所涉争议之外，赵元淑还向青岛市市北区教育局提出申请，要求平等对待其与“提前退休”、“协保”人员，审核认定其具有退休教师身份。青岛市市北区教育局于2017年3月2日作出《关于赵元淑向青岛市市北区教育局申请要求公平对待及认定退休教师身份的答复》，告知赵元淑不符合办理退休教师身份认定的条件，无法认定其退休教师身份。赵元淑不服，向青岛市市北区人民政府申请行政复议，青岛市市北区人民政府于2017年4月24日作出行政复议决定，维持上述行政行为。赵元淑不服，对此另案提起行政诉讼。 一审法院认为：青职幼教[2011]1号《青岛市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题工作方案》（以下简称青职幼教[2011]1号文）第三条“工作分工及工作流程”中规定：组织申报按“谁主管，谁负责”的原则，职教幼教退休教师的现管理单位要进行人员档案清理、人员资格初审和待遇申报等工作。其中，企业改制后已移交社区管理的，由社区负责组织申请；改制企业未移交的，由企业原主管部门（市直单位或资产经营公司）负责组织申报；企业人事档案已移交市企业托管中心的，由市企业托管中心负责组织申报，原企业主管部门配合做好申报工作；……。根据上述规定，市企业托管中心对其已经接收人事档案的青岛第四棉纺织厂员工，作为现管理单位负有人员档案清理、职教幼教退休教师资格初审和待遇申报等职责。本案赵元淑因企业破产采取了自谋职业分流安置方式，在律师事务所缴纳社会保险并退休，人事档案并未移交给市企业托管中心，故市企业托管中心并没有为赵元淑申报职教幼教退休教师的职责，因而其对赵元淑的该项申请不予受理，符合上述规定。关于赵元淑申请追加青岛市市北区教育局为本案第三人，经审查，本案系要求市企业托管中心履行职教幼教退休教师初审和申报职责，与青岛市市北区教育局无直接利害关系，故对赵元淑的该项申请不予准许。另，市企业托管中心认为赵元淑对青岛市市北区教育局的答复已经提起诉讼，本案属于重复起诉，亦不能成立，亦不予采信。青岛市政府作出的行政复议决定程序合法，予以确认。赵元淑的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赵元淑的诉讼请求。 二审法院对一审法院查明的案件事实予以确认。另查明，针对赵元淑诉青岛市市北区教育局和青岛市市北区人民政府行政答复及行政复议案，青岛市市南区人民法院（笔误，应为青岛市市北区人民法院）作出（2018）鲁0203行初41号行政判决，驳回了上诉人的诉讼请求。2018年9月26日，青岛市中级人民法院作出（2018）鲁02行终559号行政判决，驳回上诉，维持原判。 二审法院认为：关于市企业托管中心作出的被诉答复书是否合法的问题。国资发分配[2011]63号《关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》（以下简称国资发分配[2011]63号文）第一条规定：解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题由各地方人民政府负责。各省（区、市）人民政府应当根据本通知精神，结合本地实际情况制订具体政策措施和工作方案，并负责组织实施。第二条规定：本通知所称国有企业职教幼教机构是指中央或者地方国有企业举办的职业学校、成人初等中等教育教学、技工学校和幼儿园等。国有企业职教幼教退休教师是指从国有企业举办上述职教幼教机构的教育教学岗位退休的教师，具体认定工作由地方政府负责。企业所在地实施教师资格制度之后退休的教师，原则上应当具备相应教师资格。根据上述规定，对于解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题，各省（区、市）人民政府可根据国资发分配[2011]63号文的精神制定具体政策措施和工作方案。鲁政办发[2011]46号《山东省人民政府办公厅转发省国资委等部门关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的实施意见的通知》（以下简称鲁政办发[2011]46号文）是根据国资发分配[2011]63号文的授权制定的工作方案，该《通知》第一条“落实国有企业职教幼教退休教师待遇的范围”规定：。（三）职教幼教机构随所在国有企业破产前，从教育教学岗位上退休的教师。第三条“工作程序”规定：。组织申报时，需提供县级以上人民政府及其部门批准（或同意）国有企业设立职教幼教机构的证明，教师退休时职教幼教机构国有性质证明，教师身份证明，教育教学岗位退休证明（或在教育教学岗位工作、后经组织安排在原学校管理岗位上退休的证明），退休教师花名册，以及审核单位要求的其他材料。青职幼教[2011]1号文也是根据国资发分配[2011]63号文的授权制定的工作方案，该《通知》第四条“工作安排”规定：“。按要求提供县级以上人民政府及其部门批准（或同意）国有企业设立职教幼教机构的证明，教师退休时职教幼教机构国有性质证明，教师身份证明，教育教学岗位退休证明，退休教师花名册（职教幼教仍在兴办的，同时提报截止2011年9月7日在教育教学岗位工作的在职教师花名册），以及审核单位要求的其他材料”。根据上述规定，属于解决待遇范围的国有企业职教幼教退休教师是指从国有企业举办的职教幼教机构的教育教学岗位退休的教师，如该职教幼教机构随所在国有企业破产的，应是破产前从教育教学岗位上退休的教师。本案中，对于赵元淑是否符合上述规定中“教育教学岗位退休”的条件，法院业已生效的（2018）鲁02行终559号行政判决已经作出如下认定:“赵元淑所在青岛第四棉纺织厂破产后，赵元淑领取自谋职业一次性安置补偿费，后于2006年至2013年在山东海晖律师事务所缴纳社会保险，并于2013年在山东海晖律师事务所办理退休，其并非在教育教学岗位上退休。根据上述文件规定，市北区教育局答复认为其不符合退休教师身份认定条件并无不当”。据此，生效判决已认定赵元淑并非在教育教学岗位上退休。另，青职幼教[2011]1号文第三条“工作分工及工作流程”规定：“。职教幼教退休教师的现管理单位要进行人员档案清理、人员资格初审和待遇申报等工作。”根据该规定，职教幼教退休教师的现管理单位负有人员资格初审的职责。本案中，赵元淑向市企业托管中心提出组织申报申请，市企业托管中心在其所作答复中认定赵元淑“不属于解决国有企业职教幼教退休教师待遇相关文件中规定的在本企业幼教岗位上退休人员”，并作为未为赵元淑进行组织申报的理由之一符合文件规定，且与生效判决认定一致，故其作出答复告知赵元淑“我中心不予受理”并无不当。关于青岛市政府作出被诉行政复议决定程序的合法性问题。青岛市政府在收到赵元淑提出的行政复议申请后，依法受理并进行审查，在法定期限内作出被诉行政复议决定并依法送达，复议结果正确，程序合法。遂判决驳回上诉，维持原判。 赵元淑申请再审，请求撤销青岛市中级人民法院（2018）鲁02行终678号行政判决，撤销市企业托管中心（2017）第4号《答复书》及青岛市政府青政复决字[2017]739号《行政复议决定书》,判令青岛市企业托管中心重新作出答复，或改判裁定驳回对市企业托管中心和青岛市政府的起诉。主要理由如下：1.原青岛第四棉纺织厂企业档案在市企业托管中心，根据（2016）鲁行终1434号行政判决、青职幼教[2011]1号文以及青岛海珊服装服饰集团有限公司与原青岛市工业企业托管服务中心签订的《交接协议》等，市企业托管中心负有对赵元淑职教幼教退休教师身份组织申报的法定职责。2.包括赵元淑在内的青岛第四棉纺织厂子弟小学及幼儿园的退休教师待遇问题是国有企业分离办社会及中小学移交后遗留问题。依据《全国部分省市国资委解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题座谈会会议精神传达提纲》等，该问题已被纳入国资发分配[2011]63号文落实解决的范围。3.根据国办发[2004]9号《关于妥善解决国有企业办中小学退休教师待遇问题的通知》（以下简称国办发[2004]9号文）、国办发[2005]4号《关于第二批中央企业分离办社会职能工作有关问题的通知》（以下简称国办发[2005]4号文）等规定，赵元淑与提前退休、协保人员都属于2003年分离企业办社会及中小学时在编专任教师。在初审并组织申报工作中，是否属于在“教育教学岗位上退休”，系以是否属于2003年12月31日分离青岛第四棉纺织厂办幼儿园时在编在册且未移交到地方的专任教师来确认。社保部门、个人档案记载的退休单位、时间、岗位，均非考虑因素。4.市企业托管中心已经予以初审并组织申报的提前退休人员及协保人员实际退休单位都不是青岛第四棉纺织厂幼儿园，其对上述人员予以组织申报而对赵元淑所提申请予以拒绝，市企业托管中心的行为显失公正。5.本案所涉争议是在落实国资发分配[2011]63号文等文件过程中产生，具有政策性。原审法院如不能支持赵元淑的诉讼请求则应裁定驳回起诉，其判决驳回诉讼请求造成案涉争议通过司法途径解决不了，其他救济途径又被堵。 市企业托管中心向本院提交答辩意见称，原二审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。1.市企业托管中心不负有对赵元淑职教幼教退休教师身份初审认定及组织申报的职责，赵元淑申请事项不属于市企业托管中心组织申报范围，其申请无任何事实和法律依据。2.赵元淑认为市企业托管中心负有对包括其在内的原青岛第四棉纺织厂人员职教幼教退休教师身份的组织申报工作，主要依据为山东省高级人民法院所作（2016）鲁行终1434号行政判决中本院认为部分的描述，就该判决市企业托管中心已向最高人民法院申请再审。3.市企业托管中心在职教幼教退休教师身份组织申报工作中均严格按照有关文件进行，不存在赵元淑所说的违法、不平等对待问题。 青岛市政府向本院提交书面答辩意见称，赵元淑已于市企业托管中心接管破产企业前解除劳动合同，并领取自谋职业一次性安置费。原青岛第四棉纺织厂移交与市企业托管中心办理移交管理时，仅对遗留在企业尚未分流安置人员的人事档案进行移交，赵元淑的档案不在移交之列，市企业托管中心无法对赵元淑的职教幼教退休教师身份认定进行组织申报。市企业托管中心作出的被诉答复认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。青岛市政府作出的青政复决字[2017]739号行政复议决定亦无不当。 再审期间，市企业托管中心向本院提交（2019）最高法行申147号案件进展查询网页打印件一份，拟证明其对（2016）鲁行终1434号行政判决已申请再审。合议庭评议认为，（2016）鲁行终1434号案件争议焦点为对于赵元淑申请公开的“原青岛第四棉纺织厂人员被初审具有退休教师身份组织申报的全部依据信息”，市企业托管中心是否具有公开的主体资格，而本案争议焦点为赵元淑所诉是否属于行政诉讼受案范围。市企业托管中心提交的申请再审案件进展查询材料与本案争议焦点之间并无关联，故本院不作为新证据采纳。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条第四项规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围。本案中，赵元淑认为根据国资发分配[2011]63号文、青职幼教[2011]1号文以及国办发[2004]9号、国办发[2005]4号等文件的规定，市企业托管中心负有对包括赵元淑在内的原青岛第四棉纺织厂人员职教幼教退休教师身份的初审及组织申报的法定职责，市企业托管中心不予受理赵元淑组织申报申请及青岛市政府行政复议对此未予纠正的行为违法，故提起本案诉讼。经审查，国资发分配[2011]63号文第一条规定，解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题由各地方人民政府负责。各省（区、市）人民政府应当根据本通知精神，结合本地实际情况制订具体政策措施和工作方案，并负责组织实施。该通知还规定解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题，情况复杂，涉及面广，各地方政府、各有关部门、各企业要做好政策宣传解释和思想政治工作。鲁政办发[2011]46号文、青职幼教[2011]1号文是根据国资发分配[2011]63号文而制定的实施意见和工作方案。故上述文件性质上系为解决国有企业职教幼教退休教师待遇所作政策性规定。国办发[2004]9号文及国办发[2005]4号文等则系为解决国有企业办子弟小学移交后的教师待遇遗留问题或推进国有企业分离办社会职能等的政策性规定。因此，本案所涉争议是在国有企业改革背景下落实国资发分配[2011]63号文等文件过程中产生的。市企业托管中心是否负有对赵元淑职教幼教退休教师身份予以初审并组织申报的法定职责等问题属于执行、落实政策期间发生的争议，不属于人民法院行政诉讼受案范围，故应裁定驳回起诉；赵元淑对于青岛市政府的起诉应当一并予以驳回。一审法院判决驳回赵元淑的诉讼请求适用法律错误；二审法院判决驳回上诉、维持一审判决同样构成适用法律错误。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 一、撤销青岛市中级人民法院（2018）鲁02行终678号行政判决； 二、撤销青岛市市南区人民法院（2018）鲁0202行初61号行政判决； 三、驳回赵元淑的起诉。 一、二审案件受理费各50元，退还赵元淑。 本裁定为终审裁定。 审判长  王海燕 审判员  韩 勇 审判员  陈 晖 二〇一九年十二月十日 书记员  李 倩