德阳市旌阳区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0603行初148号 原告：德阳市金洋农机有限责任公司，住所地四川省德阳市龙泉山北路460号CNG加气站站房。 法定代表人：宁绍波，公司执行董事。 委托诉讼代理人：蒋健，四川范泽律师事务所律师。 委托诉讼代理人：谭燕，四川范泽律师事务所律师。 被告：德阳市自然资源和规划局，机构地址四川省德阳市旌阳区凯江路二段109号。（原行政机关） 法定代表人：谢斌，局长。 委托诉讼代理人：吴明全，四川仁竞律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王蓉艳，四川仁竞律师事务所律师。 被告：德阳市人民政府，机构地址四川省德阳市长江西路一段37号。（复议机关） 法定代表人：何礼，市长。 委托诉讼代理人：陈欣，该市司法局工作人员。 委托诉讼代理人：王海，该市司法局工作人员。 原告德阳市金洋农机有限责任公司（以下简称金洋农机公司）与被告德阳市自然资源和规划局、被告德阳市人民政府行政规划一案，本院于2019年1月24日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年3月21日公开开庭审理了本案。原告金洋农机公司的法定代表人宁绍波及其委托诉讼代理人蒋建，被告德阳市自然资源和规划局的负责人苟建汶及德阳市自然资源和规划局的委托诉讼代理人吴明全、王蓉艳，被告德阳市人民政府的委托诉讼代理人陈欣到庭参加诉讼。因本案的审判需以相关案件的审理结果为依据，本院于2019年5月8日裁定中止审理，2019年12月19日裁定恢复审理。本案现已审理终结。 2017年5月27日，原德阳市城乡规划管理局作出《德阳市城乡规划管理局对德阳市城市管理行政执法局“关于鉴定德阳市金洋CNG加气站建（构）筑物是否违法的函”的复函》（德规函[2017]76号）：“经核实，复函如下：函中提及的金洋加气站站房将屋顶封闭变为第三层的情况，未在我局办理过任何手续，未取得建设工程设计方案审查文件及《建设工程规划许可证》，属违法建设。根据住房和城乡规划建设部《关于规范城乡规划行政处罚自由裁量权的指导意见》，该违建属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。 原告金洋农机公司诉称，原告为解决经营用房不足的问题，于2016年7月1日向原德阳市住房和城乡规划建设局递交《德阳市金洋农机有限责任公司关于金洋加气站站房加层的申请》（德金洋［2016］001号），请求利用站房现有建筑顶层构架进行加层。原德阳市住房和城乡规划建设局收到申请后交由其下属单位原德阳市规划局处理。原德阳市规划局提出了处理意见并作出《德阳市规划局关于的意见》（德规［2016］20号），但因建设与规划机构的分置导致相关机关至今未作出审批。2017年4月，建设与规划机构分置后，设立了原德阳市城乡规划管理局。原德阳市城乡规划管理局未履行法定职责，对原告的加层申请作出审批。2017年5月27日，原德阳市城乡规划管理局向德阳市城市管理行政执法局出具《德阳市城乡规划管理局对德阳市城市管理行政执法局“关于鉴定德阳市金洋ＣＮＧ加气站建（构）筑物是否违法的函”的复函》（德规函［2017］76号），认定原告的加层属于“无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。2018年9月5日，原告在德阳市城市。原告对德规函［2017］76号不服，向被告德阳市人民政府申请行政复议。2018年11月21日，被告德阳市人民政府以“原德阳市规划局出具的《德阳市规划局关于的意见》（德规［2016］20号），系其向原德阳市住房和城乡规划建设局出具的内部意见，并未对外作出，亦不对外产生法律效力”等为由，维持了原德阳市。同时，被告德阳市人民政府作出的行政复议决定，没有对原告申请行政复议时关于被告原德阳市城乡规划管理局作出德规函［2017］76号没有合法有效的程序规定依据的主张进行审查，也没有对原告加层后是否实际改变建筑外观进行审查。综上，请求:1.撤销德府复决字［2018］28号《行政复议决定书》；2.撤销德规函［2017］76号《德阳市城乡规划管理局对德阳市城市管理行政执法局“关于鉴定德阳市金洋ＣＮＧ加气站建（构）筑物是否违法的函”的复函》。 原告金洋农机公司向本院提交了《龙泉山路与延河路交汇处西南角规划条件通知书》（［2009］规条字149号）、《建设工程设计方案审批表》（德建规审2013［068］号）、《德阳市规划局关于同意延长河路加气站站房和辅助用房合并修建的回复》（德规函［2013］73号）、《建设工程规划许可证》（德市建字第510600201300064号）、《德阳市规划局建设工程规划核实合格证》（德建规核字［2015］第024号）、《德阳市金洋农机有限责任公司延河路ＣＮＧ加气站项目站房外观造型变更申请》、《承诺函》、《德阳市金洋农机有限责任公司关于金洋加气站站房加层的申请》（德金洋［2016］001号）、《德阳市规划局关于的意见》（德规［2016］20号）、《德阳市城乡规划管理局对德阳市城市管理行政执法局“关于鉴定德阳市金洋ＣＮＧ加气站建（构）筑物是否违法的函”的复函》（德规函［2017］76号）等作为证据，并向本院申请了证人巫某出庭作证。 被告德阳市自然资源和规划局答辩称，1.被告的内部工作沟通不属于具体行政行为。原告金洋农机公司于2016年向原德阳市住房和城乡规划建设局提出《德阳市金洋农机有限责任公司关于金洋加气站站房加层的申请》（德金洋［2016］001号），申请利用现有建筑顶层构架进行加层。原德阳市住房和城乡规划建设局向下属事业单位原德阳市规划局征求意见，原德阳市规划局经研究后，向原德阳市住房和城乡规划建设局回复了《德阳市规划局关于的意见》（德规［2016］20号），该行为属于行政机关内部行为。2.原告擅自加建楼层的行为属于违法行为，德规函［2017］76号证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。2017年，原德阳市城乡规划管理局收到德阳市城市管理行政执法局《关于鉴定德阳市金洋ＣＮＧ加气站建（构）筑物是否违法的函》（德城函［2017］147号），该函载明：原告已在加气站站房修建第三层，其提供的规划手续显示该加气站应为两层建筑，原告存在涉嫌违法修建建（构）筑物的行为，请求原德阳市城乡规划管理局对该建（构）筑物是否违法予以认定。原德阳市城乡规划管理局对该建（构）筑物的相关规划设计条件、建设工程设计方案、建设工程规划许可证等情况进行了核实。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、《四川省城乡规划条例》第四十四条的规定及《龙泉山路与延河路交汇处西南角规划设计条件通知书》（［2009］规条字149号），该项目站房的建筑层数为两层。原告将站房屋顶封闭加盖第三层，未申请变更规划设计条件，未办理相关手续，未取得建设工程设计方案审查文件及建设工程规划许可证，属违法建设。 被告德阳市自然资源和规划局向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据：《龙泉山路与延河路交汇处西南角规划设计条件通知书》（[2009]规条字149号）、《建设工程设计方案审批表》（德建规审2013[068]号）、《德阳市规划局关于同意延长河路加气站站房和辅助用房合并修建的回复》（德规函[2013]73号）、《建设工程规划许可证》（德市建字第510600201300064号）、《建设工程规划核实合格证》（德建规核字[2015]第024号）、《德阳市金洋农机有限责任公司延长河CNG加气站项目站房外观造型变更申请》、承诺函、《德阳市金洋农机有限责任公司关于金洋加气站站房加层的申请》（德金洋[2016]001号）、《德阳市城乡规划管理局对德阳市城市管理行政执法局“关于鉴定德阳市金洋CNG加气站建（构）筑物是否违法的函”的复函》（德规函[2017]76号）等。 被告德阳市人民政府答辩称，2018年9月10日，原告金洋农机公司向市政府申请行政复议，请求撤销《德阳市城乡规划管理局对德阳市城市管理行政执法局“关于鉴定德阳市金洋ＣＮＧ加气站建（构）筑物是否违法的函”的复函》德规函［2017］76号。市政府审查后予以受理，并向金洋农机公司和原德阳市城乡规划管理局送达了《行政复议案件受理通知书》。原德阳市城乡规划管理局在规定期限内提交了行政复议答辩书及证据。因情况复杂，市政府于2018年11月8日作出《决定延期通知书》，决定延期至2018年12月8日前作出行政复议决定。被告审查相关证据材料后认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十三条、四十五条及《四川省城乡规划条例》第四十四条、第四十七条的相关规定，本案原告在原建筑上进行改建形成加层，不符合规划条件，原告在未申请变更规划条件和建设用地规划许可证，并重新办理建设工程规划许可证的情形下，进行加层建设，应属违法建设行为。根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条的规定，该违法建设未取得建设工程规划许可证，也未取得建设工程设计方案审查文件，不属于该指导意见规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，原德阳市城乡规划管理局的认定意见，市政府予以支持。另，原德阳市规划局出具的《德阳市规划局关于的意见》，系其向原德阳市住房和城乡规划建设局出具的内部意见，未对外作出，不对外产生法律效力。综上，市政府作出的行政复议决定，证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，故请求驳回原告的诉讼请求。 被告德阳市人民政府向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据：行政复议申请书、行政复议补充意见、《德阳市城乡规划管理局对德阳市城市管理行政执法局“关于鉴定德阳市金洋CNG加气站建（构）筑物是否违法的函”的复函》（德规函[2017]76号）、行政复议案件受理通知书、行政复议答辩书及证据目录、决定延期通知书、行政复议决定书、送达回证等。 经庭审质证,原告金洋农机公司、被告德阳市自然资源和规划局及被告德阳市人民政府对彼此提交的证据的真实性均无异议，本院予以确认。 经审理查明，2010年1月，原德阳市规划和建设局将位于德阳市交汇处西南角的6785.2平方米用地规划为市政公用设施用地（加油站和ＣＮＧ加气站），该地块使用权以拍卖方式出让。2013年12月，经原德阳市住房和城乡规划建设局审批，原告金洋农机公司取得该地块ＣＮＧ加气站的建设工程规划许可证。2015年6月，原告取得原德阳市规划局（原德阳市住房和城乡规划建设局下辖二级局）颁发的该加气站竣工后的规划核实合格证。2016年7月，原告金洋农机公司向原德阳市住房和城乡规划建设局递交《德阳市金洋农机有限责任公司关于金洋加气站站房加层的申请》（德金洋［2016］001号），申请利用加气站现有建筑顶层构架进行加层。2016年8月5日，原德阳市规划局向原德阳市住房和城乡规划建设局作出《关于的意见》（德规［2016］20号），该意见中载明：“……我局建议在满足相关规范及安全的前提下，不增加建筑高度，需按规定程序调整建筑层数控制，方可利用现有建筑顶层构架对站房加层”。2016年8月15日，中共德阳市委机构编制委员会下发《关于德阳市住房和城乡规划建设局更名的通知》（德委编发［2016］8号）：经中共四川省委机构编制委员会审议通过，同意德阳市设立德阳市城乡规划管理局，为市政府工作部门。将原德阳市住房和城乡规划建设局更名为德阳市住房和城乡建设局。城乡规划职能由原德阳市住房和城乡规划建设局调整至德阳市城乡规划管理局。2017年，德阳市城市管理行政执法局向原德阳市城乡规划管理局去函请求鉴定金洋ＣＮＧ加气站建（构）筑物是否违法。2017年5月27日，原德阳市城乡规划管理局向德阳市城市管理行政执法局作出《关于鉴定德阳市金洋ＣＮＧ加气站建（构）筑物是否违法的函》的复函（德规函［2017］76号），该复函中认定金洋加气站站房将屋顶封闭变为第三层的情况，属违法建设，且该违建行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2018年9月5日，原告金洋农机公司在德阳市城市。原告金洋农机公司不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，2019年2月，德阳市自然资源和规划局成立，原德阳市城乡规划管理局职能调整至德阳市自然资源和规划局。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条之规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。即原德阳市城乡规划管理局作为德阳市行使城乡规划的行政机关，有权对原告金洋加气站建（构）筑物是否系违法建设作出认定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。即被告德阳市自然资源和规划局作为承接原德阳市城乡规划管理局城乡规划职能的行政机关，是本案适格的被告。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。即原告金洋农机公司对原德阳市不服提起的行政复议，被告市政府具有审理的法定职权和职责。 通过审理，本案争议焦点为德规函[2017]76号是否合法的问题。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。……”，第四十三条规定“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。……”，原告金洋农机公司对金洋加气站站房进行加层，需要向城乡规划主管部门进行申请，并取得新的建设工程规划许可证。本案中，原告曾于2016年7月向原德阳市住房和城乡规划建设局申请利用金洋加气站现有建筑顶层构架进行加层，但其在进行建设前，未取得新的建设工程规划许可证，且其请求确认德阳市住房和城乡建设局未依法对其提交的《关于金洋加气站站房加层的申请》作出审批属于行政不作为的案件,已被驳回起诉，案件号为（2019）川0603行初24号（经二审维持已生效）。因此，原德阳市城乡规划管理局在德规函[2017]76号认定，金洋加气站站房将屋顶封闭变为第三层的情况，属违法建设，并无不当。 同时，住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法[2012]99号）第四条规定“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在期限内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的”，及第七条规定“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”，原告金洋农机公司未取得建设工程规划许可证，也未取得建设工程设计方案审查文件，原德阳市城乡规划管理局认定违建属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，亦无不当。 另，关于原告提出的德规函[2017]76号程序合法性问题。本院认为，德规函[2017]76号系行政机关内部的协作公文，法律法规没有对相关的程序作出明确的规定。德规函[2017]76号虽系内部公文，但已对外产生法律效力，且为德阳市城市管理执法局作出行政处罚的关键性依据，原告收到德规函[2017]76号后，向德阳市人民政府申请了行政复议，也向本院提起了行政诉讼，原告的救济权已得到充分的保障。故原告的该项诉讼主张不能成立，本院不予采纳。 被告市政府受理原告金洋农机公司的复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定进行了审理，保障了当事人的合法权利，作出的德府复决字[2018]28号《行政复议决定书》，形式及内容均符合法律规定。综上，原德阳市城乡规划管理局作出的《德阳市城乡规划管理局对德阳市城市管理行政执法局“关于鉴定德阳市金洋CNG加气站建（构）筑物是否违法的函”的复函》（德规函[2017]76号）、德阳市人民政府作出的《行政复议决定书》（德府复决字[2018]76号），证据确凿，适用法律法规正确，原告金洋农机公司请求予以撤销的理由不成立，对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告德阳市金洋农机有限责任公司的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告德阳市金洋农机有限责任公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于四川省德阳市中级人民法院。 审 判 长  陈雪梅 人民陪审员  刘 俐 人民陪审员  蒋 琪 二〇一九年十二月三十日 法官 助理  龙昱霖 书记 员代  正 琼