陕西省勉县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）陕0725行初1号 原告：勉县定军山镇左右所村十村民小组。 负责人：王恒，组长。 委托代理人：汤伟，勉县中心法律服务所法律服务工作者。 委托代理人：杜积明，勉县中心法律服务所法律服务工作者。 被告：勉县自然资源局（原勉县国土资源局），住所地：勉县。 法定代表人：赵治生，局长。 机关负责人：郭飞，该局总工程师。 委托代理人：郭玉才，陕西维公律师事务所律师。 被告：勉县定军山镇人民政府。 法定代表人：房超，镇长。 机关负责人：王晓文，该镇组织委员。 第三人：勉县定军山镇左右所村村民委员会。 法定代表人：苗保军，主任。 原告勉县定军山镇左右所村十村民小组（以下简称“左右所十组”）诉被告勉县自然资源局、勉县定军山镇人民政府（以下简称“镇政府”）、第三人勉县定军山镇左右所村村民委员会（以下简称“左右所村”）行政行为违法一案，本院于2019年1月2日受理，向被告及第三人达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等相关法律文书。被告及第三人均在举证期限内向本院递交了答辩状及证据。同年3月21日、9月29日本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告负责人王恒及委托代理人汤伟、杜积明、被告勉县自然资源局（原勉县国土资源局）机关负责人郭飞、委托代理人郭玉才、被告勉县定军山镇人民政府机关负责人王晓文、第三人法定代表人苗保军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：原勉县定军山镇沈家沟村所辖四个村民小组，原告系四村民小组，2002年沈家沟村并入定军山镇左所村，原告系5村民小组，2018年左所村、右所村合并为勉县定军山镇左右所村，原告系10村民小组。2006年9月14日，勉县定军山镇左所村委会的干部和少数村民代表开会讨论将左所村的原沈家沟村四个组的林地拍卖给赵某某、李某某。2009年4月27日勉县人民政府向赵某某、李某某颁发了勉林证字（2005）251100××××号林权证。因108国道征地拆迁占用原告土地，2017年1月3日，中北交通建设集团有限公司国道108汉中至勉县公路改扩建工程勉县过境段SG-3项目部、国道108汉中至勉县公路改扩建工程项目管理处与原勉县国土资源局、勉县定军山镇人民政府、勉县定军山镇左右所村委会签订临时用地补偿及恢复耕地协议，由被告勉县自然资源局、勉县定军山镇人民政府、左右所村委会负责兑付给村组和农户108国道占用土地庙弃土场临时用地补偿款共计339330元，原告和原左所村六组各占一半。2017年1月13日左所村委会代叶某某将该笔款领走，其中属于原告的补偿款30000元、7625元，2017年1月27日被沈某某领取，原告至今未得到该补偿款。2017年原告部分村民不服勉县人民政府对该林权登记行政行为，向汉中市中级人民法院提起行政诉讼，一审法院判决勉县人民政府该林权登记行政行为违法，并撤销勉县人民政府颁发的（2005）251100××××号林权证。第三人赵某某、李某某、左所村委会不服向陕西省高级人民法院上诉，2018年二审法院判决驳回上诉，维持原判，土地回归原主。综上所诉，行政给付之诉旨意是行政机关基于自己的行为消除不法后果的义务。（2005）251100××××号林权证现已被依法撤销，且该涉案林权争议正在诉讼期间，二被告将应属于原告的土地补偿款发放给他人行政行为无事实和法律依据，客观上存在违法，原告的合法权益受损是二被告的行政行为违法造成的，谁发错谁负责，二被告负给付之责天经地义。请求：1、依法确认二被告发放108扩建弃土场临时用地补偿款给付他人的行政行为违法。2、判决二被告给付原告108扩建土地庙（大沟）弃土场临时用地补偿款169665元、30000元、7625元，合计207290元及占用资金期间年利率6%的利息。 原告提交了以下证据：1、王恒身份证复印件、左右所十组村民小组会议记录。证明原告诉讼主体资格适格。2、（2017）陕07行初79号行政判决书一份、（2018）陕行终184号行政判决书一份。证明二被告发放给第三人土地补偿款无事实和法律依据，补偿费的土地所有权、经营权归原告所有。3、临时用地补偿及恢复耕地协议、陕西省行政事业单位资金往来结算票据两张。证明二被告系国道108勉县公路改扩建工程临时用地补偿协议签订人和接受用地补偿费主体方。4、左所村弃土场临时用地补偿计算表、2017年1月12日左所村委会借条、农村信用合作社转账支票存根、定军山镇左所村108扩建工程临时用地曾家湾弃土场树木、青苗、林地兑付表二张、勉县统征办征地树木登记表、左所村108道路拓宽各类树木补偿费发放表。证明补偿金额339330元（十组与十一组各一半所有权）已经被告定军山镇政府同意由左所村委会代叶某某领走。沈某某领走30000元和7625元应该是属于十组的。5、王某、沈某某1、王某某、沈某某2土地承包经营权证、土地分包清单。证明临时用地占用的林地是属于十组集体的。6、叶某某墓碑照片。证明叶某某2016年5月20日死亡，死亡时间在前，清单确定林地面积在后，所以叶某某不可能签订。 被告自然资源局辩称：一、本案所涉“临时用地及恢复耕地协议”是真实、合法有效的。勉县自然资源局没有实施原告起诉书所称：发放108扩建弃土场临时用地补偿款给付他人的行政行为，更不存在原告所称行政行为违法的可能。1、本案“临时用地及恢复耕地协议”是依法签订的，是合法有效的。根据我国《土地管理法》第57条的规定，由左所村委会代表土地所有权人，原勉县国土资源局作为县人民政府土地行政主管部门和定军山镇人民政府一起作为甲方与用地单位中北交通建设集团有限公司国道108勉县公路段一级公路改扩建工程SG-3标段项目经理部签订的，没有任何违反我国法律强制性、效力性规定的内容，因此合同内容也是合法有效的。2、根据协议的约定，用地单位负责支付临时用地补偿费。作为土地所有权人左所村村民委员会享有收取临时用地补偿费的权利。勉县国土资源局作为县人民政府土地行政主管部门，只是依法履行了批准临时用地的职责，并不负有向土地所有人给付补偿款的义务。因此不可能实施“发放108扩建弃土场临时用地补偿款给付他人的行政行为”，更没有违法的可能。二、第三人勉县定军山镇左右所村村民委员会已依据“临时用地及恢复耕地协议”全额收到了补偿款。原告如认为自己应享有补偿款，则应依法向第三人主张。根据协议约定，用地单位应向左所村村民委员会支付补偿款共计339330元，事实上左所村村民委员会已于2017年1月13日从定军山镇人民政府处实际收取了用地单位支付的补偿款339330元。三、原告要求判决勉县自然资源局向其支付补偿款的请求没有事实和法律依据。1、勉县自然资源局作为县人民政府的土地行政管理部门只负有审批临时用地的职责，而没有支付临时用地补偿款的义务。对此我国《土地管理法》第57条有明确规定，同时本案“临时用地及恢复耕地协议”也有明确约定。2、自然资源局没有实施将本案临时用地补偿款给付他人的行为。本案临时用地补偿款的支付与自然资源局之间没有关系。本案所涉临时用地补偿款实际是由勉县交通局所属勉县交通建设运营有限责任公司支付给定军山镇人民政府，后由定军山镇人民政府支付给左所村村民委员会的，与勉县自然资源局没有任何关系。从以上几个方面可以看出，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。 被告自然资源局提交了以下证据：1、勉发（2019）7号文件、勉县自然资源局统一社会信用代码证复印件，证明勉县国土局由勉县自然资源局替代，证明其合法性。2、临时用地补偿及恢复耕地协议。证明该协议是民事协议，支付补偿款的主体是国道108勉县公路改扩建工程项目部。村委会享有收取该款项的权利，被告没有支付义务。原告起诉二被告向其支付补偿款的请求违背该协议，没有事实依据。3、定军山镇政府财政所通过勉县交通局收取国道108勉县公路改扩建工程项目部红线外的资金往来结算票据。证明本案所涉补偿款并不是项目部付给国土局，是交给交通局，由交通局转到镇政府，由村委会去镇政府领取。该款项渠道也是符合行政监督资金拨付的。4、转账存根。证明2017年1月13日左所村依据本案所涉临时用地协议约定全额收到了339330元补偿款，是定军山镇政府财政所支付的，对补偿款的支付是不存在纠纷的。 被告镇政府辩称，一、原告诉称事实的意见及款项拨付过程的说明、对原告的村组历史沿革过程及多年前原左所村村委会干部及村民代表召开会议表决后将集体林地拍卖给他人，他人也已经取得勉县人民政府颁发的林权证，对这一事实镇政府没有异议。后该林权证林地范围内因交通运输部重点工程国道108线改扩建工程临时用地的需要被建设施工单位租用，施工方与勉县国土资源局、镇政府、原勉县定军山镇左所村民委员会共同签订临时用地补偿及恢复耕地协议，施工单位按照协议约定将土地补偿款、租地款等费用转付勉县交通运输局，由勉县交通运输局将该款项及时拨付于镇政府，镇政府立即通知原勉县定军山镇左所村村民委员会，最终由该村领回款项给林权证持有人发放涉及到的款项。二、镇政府转付款项符合法律规定。2017年8月原告所属的部分村民以自己的名义起诉勉县人民政府，请求人民法院确认勉县人民政府给赵某某、李某某颁发林权证的林权登记行政行为违法，审理期间部分村民撤回了对县政府的行政诉讼，也有村民因系原告无正当理由拒不到庭亦被法院裁定按照撤诉处理。同年10、11月汉中市中级人民法院作出一审判决，确认勉县人民政府林权登记行政行为违法，撤销勉县人民政府勉林证字(2005)2511000605号林权证。在法定上诉期内，原林权证所有权人赵某某、李某某、原勉县定军山镇左所村村民委员会不服一审判决，向陕西省高级人民法院提出上诉，二审人民法院经过开庭审理后，于2018年5月作出终审判决，判决驳回上诉，维持原判决。根据案件的简要事实和款项的付款程序，原勉县定军山镇左所村村民委员会代林权证所有权人领取涉及到该款项的时间为2017年1月13日，由村民委员会按照临时用地补偿及恢复耕地协议的约定，负责将款项兑付给涉及到的村组和农户。而原告所属的村民提起行政诉讼的时间是在原左所村村民委员会领取款项半年多以后才提出的，原告按照临时用地补偿及恢复耕地协议的约定，对镇政府提起涉案行政诉讼的款项仅具有在收到交通运输局的款项后代转给左所村村委员会的职责，代转款项时原告诉争的林地权属清晰，不存在任何纠纷，故镇政府向左所村村民委员会转付款项没有违法行为。三，原告的诉请与法无据，请求驳回其全部诉讼请求。镇政府向左所村转付涉及到的临时用地补偿款及树木补偿款，是经过林地所有权人及原左所村村民委员会、临时用地的施工单位共同现场查看确认面积后计算的相应款项，而并非行政给付行为。且该临时用地范围在镇政府向村民委员会转付款项时并没有任何争议存在，虽然涉案的林权证已经法定程序被撤销，但该林权证也是勉县人民政府向原林权证的所有人颁发的，故镇政府没有因为自己的行为来承担消除不法后果的义务。因此，人民法院应当判决驳回原告的全部诉讼请求。综上所述：镇政府在交通运输部确定的重点工程施工过程中作出协调沟通事宜，但最终确定的临时用地地上附着物的补偿、场地租赁费用的归属，由权利人所有。镇政府只需要履行转付职责而已，具体数额由村民委员会按照权利人已经确认的面积进行发放。因此，镇政府的行为在本案中没有任何不当之处，恳请人民法院查明事实，依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告镇政府提交的证据：1、进账单复印件一份、左所村委会出具借条一份、定军山镇108国道二改一项目补偿清单汇总表（红线外）一份，证明占用土地、地面附着物面积及补偿金额。2、财政所账目清单一套。 第三人左右所村述称，自2018年6月左所村和右所村合并为左右所村民委员会，临时用地补偿款领回来以后都给农户在2017年1月和3月及时兑付，都是签字确认的。原来林权所有人是赵某某和李某某，在2006年与原左所村委会签订了旅游开发合同，在发放补偿款期间林权所有人还是赵某某和李某某，所以把款项发给林权所有人，没有错误。 第三人提交的证据材料：1、公证书一份、沈家沟林场山林、荒山经营权拍卖及旅游开发合同一份。证明村委会在兑付该笔资金时是根据林权所有人和管理者兑付的。 经审理查明，勉县原定军山镇沈家沟村所辖四个村民小组，原告系4村民小组，2002年沈家沟村并入定军山镇左所村，原告系5村民小组，2018年左所村、右所村合并为勉县定军山镇左右所村，原告系10村民小组。2006年9月15日，原勉县定军山镇左所村委会与叶某某、李某某签订了沈家沟林场、荒山经营权拍卖及旅游开发合同书，原左所村委会将原沈家沟林场、荒山的经营权拍卖给叶某某、李某某，期限五十年，即2006年9月15日至2056年9月14日，五十年后无偿移交给左所村委会。具体四址边界为：东以大山湾原左所林场为界，南以南沟门为界，西以马蝗沟为界，北以山林及荒山坡底为界（原农户和退耕还林林地除外）。叶某某于2016年5月20日死亡。2016年因国道108改扩建，2017年1月3日，中北交通建设集团有限公司国道108汉中至勉县公路改扩建工程勉县过境段SG-3项目部、国道108汉中至勉县公路改扩建工程项目管理处与原勉县国土资源局、勉县定军山镇人民政府、勉县定军山镇左右所村委会签订临时用地补偿及恢复耕地协议。该协议约定临时用地范围、面积、地类：左所村总面积30亩，其中旱地5.29亩，林地24.71亩。临时用地补偿每年每亩1000元，共计10580元；林地使用费每亩每年500元及零星树木补偿共计339330元。2016年12月31日，第三人对临时用地进行登记，该清点登记表记载：户主：叶某某；地上附着物成才乔木林67.91亩（坡面）、临时占用林地24.71亩，时任原左所村支书兼村主任沈某某签署叶某某姓名，沈某某及村、组干部陆某某、沈某某1、王某均在清单登记表上签字确认。2017年1月1日勉县定军山国土资源所作出定军山镇108国道二改一项目补偿清算汇总表载明：定军山镇左所村（弃土场临时用地）数木补偿款304040元、临时用地土地补偿款35290元，合计339330元。左所村弃土场临时用地补偿计算表记载：刘喜华旱地0.62亩、金额1240元，苗圃0.62亩、金额3720元；六组集体旱地4.67亩、金额9340元，乔木林4.67亩、金额18680元；叶某某林地24.71亩、金额24710元；乔木林67.91亩、金额271640元，合计296350元，以上总计339330元。2017年1月12日，原左所村委会向定军山镇政府出具借条，载明：借镇农财组兑付108道路临时弃土场用地补偿款339330元，代后结算。该借条加盖村委会公章，时任村支书沈振海签署“同意暂借339330元用于支付村民附着物款”。 另查明，2017年7月27日，沈振海领取补偿款30000元、沈振海代叶某某领取7625元。 本院认为，行政合同（行政协议）区别于民事合同最大的特征是具有行政性。行政合同的行政性是指行政机关借助于合同形式实现其行使行政职权的目的。行政给付具有以下特征:1.行政给付是行政机关所作的一种具体行政行为。行政给付是由行政机关具体承担的一项物质帮助职能,这种物质帮助因其特定的实施主体而成为一种履行国家行政管理法定职责的活动,具有行政行为的性质,故区别于由社会或一定社会组织进行的物质帮助。2.行政给付的对象是特定的公民或组织。行政给付只对出现了特殊困难和特殊情况的公民个人或组织作出,其对象是特定的。而本案临时用地补偿及恢复耕地协议中合同一方当事人虽然是行政机关（即该协议甲方为：原勉县国土资源局、勉县定军山镇人民政府、原左所村委会），但其性质从内容上反映出不属借助于合同形式实现行政职权的目的，该合同并非行政合同（协议），合同的权利义务承受者均是项目部和村委会，并且临时占用土地支付的费用是由项目部支付，并非由被告自然资源局、定军山镇人民政府支付，二被告并不具备合同支付义务，该合同系平等主体之间签订的民事合同，故本案的争议不属人民法院行政案件的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）之规定，裁定如下： 驳回原告勉县定军山镇左右所村十村民小组的起诉。 案件受理费50元，退还原告勉县定军山镇左右所村十村民小组。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。 审 判 长  房如松 人民陪审员  郑 越 人民陪审员  柏志生 二〇一九年十二月三十日 书 记 员  汪 静