河北省承德市双桥区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀0802行初156号 原告承德中达广告商贸有限公司，地址承德县下板城镇南环路。 法定代表人郑国民，职务董事长。 委托代理人唐贵来，河北华川律师事务所律师。 被告承德高新技术产业开发区管理委员会，地址承德市开发区南区科技大厦。 法定代表人王国辉，职务主任。 委托代理人郭文杰，该单位工作人员。 委托代理人赵立民，河北骥腾律师事务所律师。 原告承德中达广告商贸有限公司诉被告承德高新技术产业开发区管理委员会确认行政行为违法一案，于2019年10月16日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年10月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月29日公开开庭审理了本案。原告承德中达广告商贸有限公司的法定代表人郑国民及委托代理人唐贵来,被告承德高新技术产业开发区管理委员会的委托代理人郭文杰、赵立民到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告承德高新技术产业开发区管理委员会于2019年4月24日至4月28日将原告设立在高新区京承高速入口立交桥旁的五座立柱式广告塔和位于高新区上板城镇漫子沟村上板城大桥十字路口的两座立柱式广告塔强制拆除。 原告承德中达广告商贸有限公司诉称，2004年经承德市规划局、承德市交通局直属交通分局批准，原告在高新区京承高速入口立交桥北侧建设立柱式三面翻广告塔四座；2007年经河北省承德京承高速公路路政执法支队批准，在上述地点又建设立柱式广告塔一座；2003年和2005年经承德县建设局批准，原告在上板城镇漫子沟村上板城大桥十字路口建设的立柱式广告塔两座。建成之后原告一直依法依约经营使用。然而2019年4月24日至4月28日，被告在未向原告下达任何行政决定的情况下，对上述广告塔实施了强制拆除。 以上事实有相关证据为证，原告认为，上述广告塔系合法设立，被告在事先未作出任何行政决定的情况下直接予以强制拆除，其行政行为主体不适格、无事实和法律依据、程序违法，侵害了原告的合法权益，所造成原告广告塔建设损失、广告牌制作安装损失、广告发布损失共210万元应予赔偿，因此根据《行政强制法》、《行政诉讼法》等有关法律规定，请求法院1、确认被告强制拆除原告位于高新区京承高速入口立交桥旁的五座立柱式广告塔和位于高新区上板城镇漫子沟村上板城大桥十字路口的两座立柱式广告塔的行政行为违法；2、赔偿原告广告塔造价损失及广告发布损失210万元。 原告向本院提交以下证据：1、拆除现场视频光盘，主要内容：（1）高新区管委会工作人员郭文杰到场组织实施强拆，原告报警后碧峰派出所出警，在警察的要求下，郭文杰声明是执行被告的工作指令，并向原告出示了工作证；（2）原告要求其提供强制拆除的有关手续，被告未能提供；（3）现场没有交通运输执法人员执法。证明（1）被告拆除涉案广告牌的开始时间2019年4月24日；（2）被告在拆除现场也未向原告出示、送达《行政强制法》规定的行政处罚决定、书面催告等任何行政法律文书；（3）被告只有一名并非交通运输执法人员的工作人员到场实施拆除，违反《行政强制法》、《公路法》、《路政管理条例》的规定；（4）被告不具备进行高速公路路政执法的主体资格；（5）拆除时涉案广告牌正在发布广告。2、涉案广告牌的拆除前的照片7张、拆除时的现场照片7张，证明（1）涉案广告塔在2019年4月24日至28日被被告强制拆除（2）拆除前原告广告塔的广告正在发布之中，被拆除之后必然产生经营损失。3、承德高新区住房和城乡建设局《信访事项答复函》，证明（1）被告对涉案广告牌实施了拆除行为；（2）被告要求对合法的广告设施也必须在4月15日前自行拆除，否则予以强拆（3）被告在强拆前未向原告出具任何行政文书，未履行任何一项法定的行政强制执法程序。4、被告《关于清理高新区区域内干线公路沿线广告设施的通知》的照片1页、复印件1页，证明（1）该通知认定原告为涉案广告牌的“产权所有者”，即被告认定原告对涉案广告牌享有合法的所有权；（2）认定涉案广告牌合法，但却强令拆除；（3）被告在该通知中没有认定涉案广告牌违法，没有向原告送达任何行政法律文书。5、涉案广告牌的部分批准文件，包括部分规划许可证、路政许可申请表、协议书、小型建设工程审批表，证明涉案广告牌系经有关行政管理部门批准的合法广告设施。6、市政府对原告申请规范性文件合法性审查的答复，证明“承市政办字[2018]192号”即《承德市干线公路广告设施专项清理工作方案》等不能作为本案行政强制的依据。7、广告塔拆除补偿协议，证明其他县区政府在公路广告牌清理中对产权人进行了补偿；8、2017年湖南省澧县等人民政府规定公路建筑控制区的公告；2019年1月山西永济市交通综合执法大队关于划定建筑控制区的报道及图片，证明（1）县级政府划定辖区内公路建筑控制区的做法是要发布公告并设立标桩，这是公路法的规定；未依法发布公告并设立界桩的地方，则是未设立、不存在公路建筑控制区的；（2）被告没有证明自己或其他相关的县级以上人民政府发布在涉案地点设立公路建筑控制区的公告并设立“公路建筑控制区界桩”的事实。 被告承德高新技术产业开发区管理委员会辩称，一、被告不存在行政行为违法。 河北省人民政府于2018年8月22日，下发了关于印发《河北省城市广告牌匾整治提升行动方案》《河北省干线公路沿线广告设施专项清理工作方案》的通知，通知要求到2018年底前，完成对违法违规广告设施的彻底清理工作；到2019年年底前，实现干线公路沿线广告设施“零存在”。清理的范围为全省公路（高速公路、普通国省干线公路）用地范围内和建筑控制区的广告设施，包括沿线广告塔和设置在桥体、隧道洞口、跨路门架、收费站棚（亭）等广告牌匾。建筑控制区外的广告设施清理范围有各市政府和雄安新区管委会确定。并要求对已到期和逾期的广告设施，由产权所有者自行拆除，逾期未拆除的由实施主体进行清理。 2019年1月30日，承德市人民政府下发了关于印发2019年承德市干线公路沿线广告设施专项清理工作实施方案通知，该通知要求到2019年4月30日前，完成全市干线公路沿线广告设施彻底清理工作，实现干线公路沿线广告设施“零存在”，清理范围为全市高速公路、普通干线公路（过城路段）沿线用地范围内、建筑控制区的广告设施，包括沿线广告塔和设置在建筑控制区外及可视范围内的广告设施，包括沿线广告塔和设置在建筑控制区外及可视范围内的广告设施。原告所设立的广告塔均在省政府和承德市政府要求清除的广告塔范围内；工作步骤分为调查摸排阶段、实施清理阶段、验收考核阶段的相关程序。本次公路沿线广告设施清理实施工作为省政府要求的专项活动，原告按照省政府、市政府下发文件的工作步骤进行公路沿线广告牌设施清理工作不存在违法行为。本案中被告通过摸底排查等工作后，于2019年4月15日向原告张贴公告了《关于清理高新区区域内干线公路沿线广告设施的通知》，要求其在本通知公布之日起7日内自行拆除，逾期未自行拆除清理的，由被告进行拆除清理。原告未按照通知要求自行拆除，被告对其违法设立的广告设施进行拆除，不存在违法行为。 二、原告所设立的广告塔为违法构筑物，应予以拆除，被告不承担任何赔偿责任。 1、原告主张的行政赔偿不应在本案中一并处理。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等二十八条规定：“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。”行政诉讼审查的是行政行为的合法性，而行政赔偿诉讼审查的是行政行为是否造成损害后果。行政诉讼的裁判主要针对行政行为的效力，而行政赔偿诉讼的裁判主要解决作为行政主体的行政机关是否应对相对人承担财产责任问题。根据上述法律规定，本案中，原告提起的行政赔偿部分应另案起诉，另行处理，不能在本案中一并处理。 2、原告所设立的广告设施为违法构筑物，依法拆除不应给予赔偿。位于高新区京承高速入口立交桥北侧的其中三座广告塔，虽然承德市规划局为其颁发了河北省城市临时建设规划许可证，时间为2004年6月，适用期限为两年，现早已超过了适用期限，根据《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《河北省城市临时建设和临时用地管理办法》第十条规定：“市、县人民政府城市规划行政主管部门核发的城市临时建设规划许可证，必须规定建筑物、构筑物及其它设施的使用性质、使用期限、位置和应当规定的外观；核发的城市临时用地规划许可证，必须规定土地的使用性质、使用范围和使用期限。”第十一条规定：“城市临时性的建筑物、构筑物及其它设施和临时使用的土地的适用期限，一般不得超过2年。使用期满后，进行城市临时建设和临时用地的单位和个人应当拆除建筑物、构筑物及其他设施，并清理场地，恢复原貌。因特殊情况确需延长使用期限的，应当在使用期满前2个月内，向城市规划行政主管部门申请换发临时建设规划许可证和临时用地规划许可证；”临时用地的期限为两年，临时用地期满后，产权人应自行拆除构筑物，本案中，原告设立的广告设施期满后并没有重新取得《临时建设规划许可证》，应在2006年6月自行拆除。剩余四处广告塔，其中两处只有小型建设工程审批表中只有承德县建设局的审批专用章，并未取得承德市规划局发放的《临时建设规划许可证》，属于违法构筑物，另外两处没有任何审批手续，亦属于违法构筑物。违法建筑物被拆除，不应给予任何补偿。 综上所述，被告不存在行政违法行为，原告所设立的广告牌为违法构筑物，被告不应给予任何赔偿，请法院驳回原告的诉讼请求。 被告承德高新技术产业开发区管理委员会在法定期限内向本院提交以下证据：1、承德市机构编制委员会文件[承市机编（2013）27号]，证明被告依据市委市政府的授权对辖区行使管理职能。2、河北省人民政府办公厅关于印发《河北省城市广告牌匾整治提升行动方案》《河北省干线公路沿线广告设施专项清理工作方案》的通知[冀政办字[2018]136号]，证明根据省政府文件要求在2019年底前，实现干线公路沿线公告设施“零存在”，清理范围为全省干线公路（高速公路、普通国省干线公路）用地范围内和建筑控制区的广告设施，建筑控制区外的广告设施清理范围由各市政府和雄安新区管委会确认，原告所设立的广告设施为省政府文件要求的清理范围之内。3、承德市人民政府办公室关于印发2019年承德市干线公路沿线广告设施专项清理工作实施方案的通知[承市政办字[2019]21号]，证明经市政府批准，2019年干线公路沿线广告设施专项清理工作实施方案，明确清理范围为全市高速公路、普通干线公路（过程路段）沿线用地范围内、建筑控制区的广告设施，包括沿线广告塔和设置在建筑控制区外及可视范围内的广告设施。要求在3月15日前完成对违法违规广告设施清理工作。原告设立的广告塔在上述清除范围内。4、承德市人民政府办公室关于加快完成干线公路沿线广告设施清理工作任务的通知，证明根据市政府要求，在2019年4月30日前对干线公路沿线广告设施“清零”，被告依照市政府的要求对原告违法广告牌进行拆除。5、承德高新技术产业开发区管理委员会关于清理高新区区域内干线公路沿线广告设施的通知一张，证明被告于2019年4月15日向原告告知其应在发布本通知7日内自行拆除违法广告设施，逾期不进行清理的，被告将进行拆除清理，由此造成的损失应由原告自行承担。6、视听资料，证明在拆除涉案违法广告牌前，被告已经履行了告知义务。7、河北省行政执法证2份，证明在实施清理广告牌过程中，负责进行拆除的执行人员为管委会工作人员，具有执法权限。8、关于承德中达广告商贸有限公司信访事项的答复函，证明对原告广告牌的清理，被告是按照省政府及市政府的文件要求实施的，并通过张贴拆除通知、电话通知后，原告仍拒绝自行拆除，被告依据相关规定对其违法广告牌进行强制拆除。9、图纸2张，证明该图纸确定了原告取得的河北省城市临时建设规划许可证相应广告的具体位置，符合承德市人民政府办公室关于印发2019年承德市干线公路沿线广告设施专项清理工作实施方案的通知[承市政办字[2019]21号]要求的对原告设施的广告塔在清理的范围内。10、河北省城市临时建设规划许可证K200406号、河北省城市临时建设规划许可证K200410号，证明根据《土地法》、《规划法》、《河北省城市临时建设和临时用地管理办法》，临时用地期限为两年，该两份规划许可证已经超过了两年，原告应在期满后自行拆除。11、承德市高新区干线公路广告塔统计表，证明原告所设立的广告塔在建筑控制区范围内，被告进行了调查摸底工作，完成了省、市政府的工作要求。 被告承德高新技术产业开发区管理委员会在庭审中提交一份证据：承德高新技术产业开发区党政工作办公室文件关于印发《承德高新区区属部门设置职能配置人员聘用方案》的通知，证明开发区住建局行使交通管理部门的职权，对原告的广告塔进行拆除主体适格。 经庭审质证，原告对被告出示的1号证据认为不能证明被告具有交通运输领域内的行政强制权，反而证明被告没有这项行政权利，原因是该文件中管委会职责里没有列出交通运输这个行业的管理工作职能，同时在其内设机构设置中一共设了八个机构但是没有交通运输局，住房和城乡建设局这一项中也没有交通运输管理权。2-4号证据不能作为其涉案行政强制的法律依据，按照原告在起诉前向市政府申请的合法性文件审查，市政府所给予的答复证明这三份文件都不属于规范性文件，同时案外人也对省政府的文件申请过规范性文件合法性审查，省政府的答复也是不属于规范性文件，同时即便是按照被告的3号证据中的规定被告也是严重违法的，因为该文件中规定对需要强制清理的要周密组织工作，严格按照法律规定和保存视频资料，被告没有按照文件规定实施。5-6号证据不认可其合法性，并且5号证据不能证明被告履行了合法的告知义务和进行了合法的行政处理。7号证据对另一份执法证不予认可，现场视频证明只有郭文杰到场，并没有另一位被告的工作人员到场。现场出示的执法证也只有郭文杰一个人的。8号证据真实性、关联性认可，但对其中称原告广告设施属于违法构筑物的部分不予认可，这些认定没有事实和法律依据且属于在被告的行政行为作出之后所做的答复不属于行政强制过程中应该履行的程序。9号证据真实性、合法性、关联性认可，但是不认可被告的证明目的，而且相对于广告塔，这个图纸并不齐全。10号证据也只是原告获得相关规划许可证的一部分，同时也证明原告的广告塔是合法设立。11号证据不能证明涉案广告塔位于公路建筑控制区，如果被告主张位于建筑控制区那么被告需要首先证明涉案地的公路已经由县级以上人民政府划设了公路建筑控制区以及该建筑控制区的具体范围和建筑控制区标桩标界的位置。对被告在庭审过程中提交的证据认为同样不能证明被告具有涉案的行政强制权。并且在庭前阅卷的时候被告的证据目录中没有该证据，已经超过了举证期限。 被告对原告出示的1号证据认为该视频恰恰能够证明郭文杰和另外一名同志对原告的违法广告塔进行了现场拆除，在拆除原告违法广告塔过程中有两名执法人员并且有执法证，作为住建局的工作人员，法律规定是可以不着装的。2号证据证明被告拆除原告广告塔的现场情况，但是不能证明原告的广告塔是合法建筑。3号证据原告的广告塔属于清理及拆除的范围，因为被告给原告进行了答复。4号证据真实性认可，该通知恰恰可以证明要求原告在七日内进行自行拆除工作，逾期不拆除的有高新区管委会拆除，该通知符合文件要求。5号证据涉案广告牌的部分批准文件，包括部分规划许可证真实性认可，但是在该证据中原告所设立的三处广告塔已经超过了两年的使用年限，不能证明在拆除广告塔时该三处广告塔属于合法构筑物。路政许可申请表，有路政执法大队的章，但该大队没有对广告塔进行建设的审批权。协议书只是与交通分局达成的协议，属于民事行为不能达到原告的证明目的。小型建设工程审批表只能证明原告建设广告塔虽然取得了承德县建设局的审批同意，但是所审批的广告塔没有规划许可证，对该证据不予认可。6号证据真实性认可，虽然市政府下发的文件方案通知不属于规范性文件但是也是一种决定和政策。7号证据不能达到原告的证明目的，也不能证明原告所建设的广告塔属于合法建筑。8号证据是外省市的做法，不是河北省的做法，不能达到原告的证明目的。 本院对上述证据认证如下：原告提交的1-6号证据的真实性本院予以采信，7、8号证据不具关联性，本院不予以采信。 被告提交的1号证据符合真实性、合法性，但与本案不具关联性。2-11号证据的真实性本院予以采信。在庭审过程中被告提交的证据因未在法律规定的举证期内提交，本院不予以采信。 经审理查明，2019年4月15日被告承德高新技术产业开发区管理委员会作出关于清理高新区区域内干线公路沿线广告设施的通知，该通知内容为：一、承德高新区区域内干线公路沿线广告设施的产权所有者在本通知公布之日起7日内（2019年4月21日前）自行将其干线公路沿线广告设施拆除清理完毕；二、逾期未自行拆除清理的，承德高新区将按照相关法律、法规和规章，组织相关单位对我区域内干线公路沿线的广告设施进行拆除清理，由此造成的一切损失及法律后果由产权所有者自行承担。该通知由被告张贴在涉案广告塔上。 2019年4月24日至2019年4月27日被告将原告设立在高新区京承高速入口立交桥旁的五座立柱式广告塔和位于高新区上板城镇漫子沟村上板城大桥十字路口的两座立柱式广告塔予以强制拆除。 本院认为，行政强制执行以已生效的行政行为所确定的义务为执行内容。行政机关所作出的行政行为中所规定的义务，只有在发生法律效力后，才可以强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关行政强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案被告在没有作出生效行政行为的情形下即对涉案构筑物予以拆除，且其不是《中华人民共和国公路法》或《中华人民共和国城乡规划法》授权的实施行政强制拆除行为的主体，但该行政行为不具有可撤销内容而在事实上无法撤销，故应当确认违法。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定：当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。原告行政赔偿的诉讼请求本院已进行了释明，应单独立案，故对该赔偿请求本院不予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定，判决如下： 一、确认被告承德高新技术产业开发区管理委员会强制拆除原告承德中达广告商贸有限公司位于高新区京承高速入口立交桥旁的五座立柱式广告塔和位于高新区上板城镇漫子沟村上板城大桥十字路口的两座立柱式广告塔的行政行为违法； 二、驳回原告承德中达广告商贸有限公司的赔偿请求。 案件受理费50元，由被告承德高新技术产业开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。 审 判 长  李秀梅 人民陪审员  马振明 人民陪审员  蔡晓荣 二〇一九年十二月十二日 书 记 员  李 鑫