上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初747号原告王瑜，男，汉族，1963年5月21日出生，户籍地上海市。原告李小琳，女，汉族，1974年4月11日出生，户籍地上海市。原告王志君，男，汉族，2001年8月24日出生，户籍地上海市。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人竺凯。出庭应诉负责人汪玉萍，上海市长宁区城市管理行政执法局副局长。委托代理人陆馨伟，男。委托代理人胡耀平，男。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈，女。被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市。法定代表人倪佳慧。委托代理人李立，男。被告上海市长宁区消防支队，住所地上海市。法定代表人虞利强。委托代理人祁文晋，男。被告上海市公安局长宁分局新华路派出所，住所地法华镇路XXX号。法定代表人谈欣。委托代理人祁文晋，男。原告王瑜、李小琳、王志君(下称原告)不服被告上海市长宁区城市管理行政执法局(下称长宁城管局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(下称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(下称长宁市场监管局)、上海市公安局长宁分局新华路派出所(下称新华路派出所)、上海市长宁区消防支队(原上海市长宁区公安消防支队，下称长宁消防支队)房屋整治行为，向本院提起行政诉讼。本院立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2018年11月16日公开开庭审理了本案。本院经各方同意协调，审理期限至2020年4月18日。被告长宁消防支队、新华路派出所，经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。原告诉称，本市番禺路XXX弄XXX号XXX室房屋(下称涉案房屋)是原告合法所有的房屋，已依照相关规定，办妥了居改非、营业执照、税务登记等各项法定手续，且长期在该处依法开展经营活动。2017年12月，五被告共同在番禺路周边张贴拆除违法建筑通告，并口头通知原告，涉案房屋也在通告范围，原告为此前往街道及被告处，要求出示相关批准文件并作出解释，但被告始终未作出正面回应。2O17年12月21日，本市番禺路周边出现大量所谓执法人员(包括被告人员及其他身份不明人员)对涉案房屋实施强制砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的违法行为。原告认为，原告合法经营，现被告打着整治违法建筑的旗号，封闭原告的经营门户，已严重侵犯原告合法权益。部分被告在未得到授权及没有合法有效的行政决定的情况下，无权进行执法。而且政府执法必须严格依照法定程序进行，依法保障当事人的申辩、诉讼权利，现被告以口头通知代替书面认定，毫无法律依据。请求依法判决1、确认五被告于2017年12月21日对涉案房屋实施的砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门并限制原告的正常经营的行为违法；2、被告赔偿原告经济损失(以评估为准、暂定1万元)；3、被告将涉案房屋恢复原状；4、被告承担本案诉讼费用。庭审中，原告将诉讼请求确认为请求依法判决：1、确认五被告于2017年12月21日对涉案房屋围墙的封墙行为违法；2、被告承担本案诉讼费用。原告提供如下证据：1.房地产权证；2.户口簿；3.居改非许可证；4.停止拘留决定书；5.行政拘留家属通知书；6.《新华路街道“五违四必”联合执法告知书》(下称联合告知书)7.食品经营许可证及营业执照等；8.店铺照片；9.非涉案房屋执法照片；10.2017年12月7日出院小结等；11.沪房地资物[2002]99号文等；12.多个路段店铺照片等材料。被告长宁城管局辩称，被诉行政行为由其实施。涉案房屋均存在违法搭建建筑物、擅自改变物业使用性质以及擅自占用、改建物业共用部分的违法行为，因此被告长宁城管局采取恢复原状的整治行为。鉴于被告长宁城管局行政行为合法，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁城管局向本院提交了以下证据、依据：房地产权证、地籍图及底层平面图、涉案房屋总平面图、一户一档调查表、居住物业改变使用性质许可证、长宁房管局《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(下称答复)、联合告知书及张贴送达、综合整治前后现场照片等证据。职权依据为《上海市城市管理行政执法条例》(下称执法条例)第十一条第一款第(八)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(下称实施办法)第五条第二款第(三)项。法律依据及程序依据为《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订，下称管理规定)第五十条第二款第(四)项、第五十二条。被告长宁房管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁市场监管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁消防支队、新华路派出所辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、新华路派出所未向本院提交证据、依据。经庭审质证，原告认为涉案房屋用途是经营性用房，涉案房屋天井和共用部分的搭建是历史遗留问题，是其购买涉案房屋时就存在；被告在拆除搭建前未进行调查，封墙封的是涉案房屋对应的天井部位外面的墙；居改非就应该破墙开店，居改非许可没有过期，而是停掉了；被告的行为违反了行政强制法和行政诉讼法，被告围起来的围墙影响其采光；答复未公告，侵犯了原告的知情权，该答复应予以排除；长宁城管局不是认定违章建筑的单位，违章建筑是规划局认定的；其他地方的搭建都在，涉案房屋处的搭建也应该保留。被告长宁城管局就原告质证意见及证据认为，联合告知书说明已履行告知义务；房地产权证证明涉案房屋依然是居住房屋；居改非审批只有两年的时效，至2005年8月4日，且只允许室内改变，不允许房屋状态和结构；涉案房屋只有104室，在调查表上记载的105室有误，实为原告占用的天井和共用部分违法搭建出的，被告调查记录表有偏差；被告通过对比上海市城市建设档案馆调阅的总平面图以及产权证上的地籍图和平面图，可以发现该处小区围墙原始状态并未有任何出入口的存在，而原告在对系争房屋天井以及小区共用部分进行违法搭建时，对小区的公共围墙也进行了改建，擅自将小区围墙敲毁，并改建作为其违法搭建建筑物的出入口，确有违法搭建建筑物、擅自占用、改建物业共用部分的违法行为，对此，被告有权认定。对改变房屋使用性质的认定与处理均属于被告长宁城管局的职责范围；涉案房屋取得营业执照不意味着居改非合法。被告长宁房管局同意被告长宁城管局的意见，并认为原告提供的证据无法证明其系执法主体。房屋管理部门虽然进行了居改非审批，但该审批有期限。2004年管理规定实施后，业主不得改变物业使用性质，自此房屋管理部门不再进行审批，涉案房屋的居改非许可已于2005年到期。被告长宁市场监管局、长宁消防支队、新华路派出所同意被告长宁城管局的意见，并认为原告提供的证据无法证明其系执法主体。本院对上述证据认证如下：原告提供的1-7组证据及被告长宁城管局提交的证据、依据来源合法、内容真实，与本案待证事实相关联，符合定案证据必备要件，本院予以采信。原告提供的其余证据与被诉行政行为的合法性无关联，本院不作认定。经审理查明，本市番禺路XXX弄XXX号104，105室，房地产权证载明的权利人为原告李小琳、王志君，土地用途为住宅，房屋类型为新工房2，建筑面积为56.40平方米。涉案房屋系番禺路XXX弄XXX号XXX室。2003年8月5日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号为长房地改字(2003)第052号《居住物业改变使用性质许可证》，其中载明：“申请人王瑜，房屋座落番禺路XXX弄XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办房产中介行业，有效期限自2003年8月5日至2005年8月4日止。”同时备注栏注明：有效期满前二个月，申请人若需继续改变居住物业使用性质的，必须重新提出申请，逾期不提出申请或超过有效期限的，本许可证作废。之后，该局未就涉案房屋核发新的许可证。涉案房屋和其天井及公共部位的搭建建筑物作为整体破墙开门，被分成4个平行店面出租经营。2016年4月27日，经营者黄平以涉案房屋为经营场所取得个人独资企业营业执照；2017年4月7日，经营者任文忠以涉案房屋为经营场所取得食品经营许可证，经营场所记载为番禺路XXX弄XXX号XXX室-2。至案发时，涉案房屋和搭建建筑物处于破墙开门状态，并一直用于经营。2017年12月，五被告发布联合告知书称，重点开展针对沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日，被告长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的‘居改非’，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年12月21日，被告长宁城管局在原告没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了拆除店门和户外装修、拆除违法搭建建筑物、砌墙封门、重新封闭小区公共围墙的整治行为，将涉案房屋恢复至原始状态，原告认为整治行为侵犯了其合法权益，遂起诉至本院。在本案审理过程中，因机构改革，被告长宁消防支队变更为上海市长宁区消防支队。原告李小琳于2019年11月26日向本院提交《开门图纸等证据申请书》，请求事项为“原告当年申请居改非的申请书及开门图纸”。因原告申请已明显超过申请期限，且在案证据已能证明本案事实，该证据也无调查收集的必要，故本院不予处理。本院认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为五被告；二、涉案房屋是否应予整治；三、被诉行政行为是否具有合法性。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的拆除店门和户外装修、拆除违法搭建建筑物、砌墙封门及重新封闭小区公共围墙的整治行为。根据执法条例第十一条第一款第(八)项、实施办法第五条第二款第(三)项的规定，被告长宁城管局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现被告长宁城管局确认由其实施被诉行政行为，因此长宁城管局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，原告提供联合告知书以证明被告长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、新华路派出所为共同行为主体。现从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁城管局以外的其余被告亦实施了被诉行政行为。所以，原告认为长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、新华路派出所亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。关于第二个争议焦点，根据管理规定第五十二条第一款的规定，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，原上海市长宁区房屋土地管理局曾经原告申请审批同意改变使用性质为非居住，但同时也明确许可期限为两年，至2005年许可期限届满后未再进行审批或延长。原告现对两年许可期限的合法性提出异议，认为是停掉而不是失效，无须再行审批，一直有效。本院认为，首先，原告在获得许可时明知有两年期限的限制，可视作原告当时接受该期限的约束；其次原审批机关长宁房管局也已发函明确：凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。原告在2005年许可期限届满后未再获得相关职能部门的许可，其房地产权证上载明的用途仍为居住，因此，原告主张在被告长宁城管局作出被诉行政行为之时，涉案房屋的使用性质仍为非居住用途无依据。此外，居住物业改变使用性质许可证载明的改变使用性质部位为室内，改变涉案房屋外貌亦缺乏依据。本案中原告自2005年居改非许可到期后一直将涉案房屋连同天井和公共部位的搭建建筑物一体作经营使用，并未拆除搭建建筑物将涉案房屋恢复至原始窗户状态，不仅不符合管理规定第五十二条第一款之规定，也与执法条例第十一条第一款第(八)项“擅自搭建建筑物、构筑物”、实施办法第五条第二款第(三)项“擅自改建、占用物业共用部分”的规定相悖。被告长宁城管局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》及执法条例、管理规定等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的被告长宁城管局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，并如原告所述进行口头通知，但如前所述，告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。被告长宁城管局在实施被诉行政行为前也未依法听取原告的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，并且未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在外墙、小区围墙未恢复原状的情形，被告长宁城管局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局于2017年12月21日对上海市番禺路XXX弄XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；二、驳回原告王瑜、李小琳、王志君的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  马慧芳人民陪审员  李小妹人民陪审员  翁大林二〇一九年十二月二十七日法官 助理  何宇欢书 记 员  李 扬附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……