云南省曲靖市沾益区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0328行初80号原告：曲靖市麒麟区粮源过桥米线生产有限公司住所地：云南省曲靖市麒麟区彩云东路。统一社会信息代码：91530302077632479N。法定代表人：梁聪宝，执行董事。委托代理人：肖雪琼，云南靖嘉律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人：杨婧，云南靖嘉律师事务所律师，系特别授权代理。被告：曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处住所地：曲靖市沿江街道办事处（余家屯社区655号）。统一社会信用代码：11530302015152429K。负责人：杨荣平，主任。(未到庭)行政机关出庭负责人：翟俊，办事处副主任。特别授权代理。委托代理人：张尊，云南精茂律师事务所律师，特别授权代理。被告：曲靖市麒麟区人民政府住所地：曲靖市麒麟区南宁西路28号。统一社会信用代码：11530302015152103X。法定代表人：朱开荣，区长。（未到庭）行政机关出庭负责人：杨成，曲靖市麒麟区人民政府调研员。委托代理人：孙鹏坤，曲靖市麒麟区司法局行政复议科科长。特别授权代理。原告曲靖市麒麟区粮源过桥米线生产有限公司诉被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处、曲靖市麒麟区人民政府不服行政强制执行及行政复议一案，于2019年8月16日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月21日立案后，于2019年11月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月11日公开开庭审理了本案。原告曲靖市麒麟区粮源过桥米线生产有限公司法定代表人梁聪宝及其委托代理人肖雪琼、杨婧，被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处行政机关出庭负责人翟俊、委托代理人张尊，被告曲靖市麒麟区人民政府行政机关出庭负责人杨成、委托代理人孙鹏坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告曲靖市麒麟区粮源过桥米线生产有限公司的诉讼请求：1、撤销被告曲靖市麒麟区人民政府作出的曲麒政行复决字（2019）第7号行政复议决定书。2、确认被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处强制拆除原告用于生产经营的大棚房等设施设备的行政行为违法。3、诉讼费由两被告共同承担。事实与理由：原告于2012年5月27日与庄家圩第一居民小组签订了《承包协议》，约定由原告承包隶属于该居民小组的土地用于生产经营，承包期限为15年，至2027年8月1日到期。在此期间，原告取得相关批准手续后开始建厂并正常生产经营，无任何违法违规行为。2019年3月，被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处口头告知原告在该土地上用于生产经营的大棚房等设施系违法建筑，责令原告进行拆除，若不自行拆除，则由被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处进行强制拆除。同年3月24日，被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处对原告上述设施进行了强制拆除。该被告未进行调查，也未出具书面行政处罚决定书，就作出对原告大棚厂房及设备设施进行强制拆除的行政处罚决定，在拆除前未向原告出具书面的催告，给予原告适当的履行期限，其实施的强制拆除行为违法。2019年5月17日，原告向被告曲靖市麒麟区人民政府申请行政复议，请求确认强制拆除原告厂房的行政行为违法，被告曲靖市麒麟区人民政府于2019年8月2日作出行政复议决定，维持了被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处对原告厂房进行拆除的行为。为维护原告的合法权益，纠正两被告的违法行为，请求人民法院支持原告的诉讼请求。原告曲靖市麒麟区粮源过桥米线生产有限公司的委托代理人提出如下代理意见：原告在投资建厂前已经严格按照规定办理了相关手续，且原告承包的土地不属于农业用地，原告建盖的厂房属于合法建筑，被告没有提交证据证明原告厂房系非法占用农用地的违法违章建筑，被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处未按照相关法律规定拆除原告厂房的行为属于违法的强制拆除行为，应当确认违法。被告曲靖市麒麟区人民政府在行政复议程序中未对第一被告的违法行为进行纠正，维持第一被告错误的行政行为，属于认定事实错误，适用法律错误，该《行政复议决定书》应当予以撤销。被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处辩称，原告所经营的粮源米线厂系占用农用地从事非农事务的建筑设施，属于大棚房，依法应当予以拆除。2019年3月21日，被告与原告的经营者梁聪宝进行沟通，向其释明关于农用地使用的法律规定，告知其所经营的粮源米线厂需要被拆除，听取了原告方的意见，梁聪宝表示尊重国家法律的规定及政策的要求并愿意履行相应义务，但称其无力自行拆除粮源米线厂，提出是否可以由被告帮助其拆除，对此建议被告表示同意。基于上述情况，原告方于2019年3月24日主动将粮源米线厂内的可移动设备搬离现场，被告的相关工作人员亦到场拍照记录。2019年3月28日，被告及相关职能部门与梁聪宝一同前往粮源米线厂，在工作人员用执法记录仪全程录音录像的情况下帮助原告方拆除了粮源米线厂。原被告就拆除粮源米线厂系双方共同的意思表示，客观上原、被告之间就被告帮助原告拆除房屋达成协议，被告的帮助拆除行为系履行双方协议的行为，属于民事法律关系调整的范畴。原告诉讼主体不适格，被告与原告之间不存在行政法律关系，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告曲靖市麒麟区人民政府辩称，曲靖市麒麟区粮源过桥米线生产有限公司对曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处于2019年3月28日拆除其厂房的行为不服，于2019年5月17日提交行政复议申请书，经曲靖市麒麟区人民政府审查受理后，在行政复议程序中，因案件情况复杂，于2019年7月15日将审理期限延长至2019年8月15日，2019年8月2日，被告曲靖市麒麟区人民政府作出曲麒政行复决字（2019）第7号《行政复议决定书》，维持曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处对曲靖市麒麟区粮源过桥米线生产有限公司厂房进行拆除的行为，并于2019年8月6日将《行政复议决定书》送达双方当事人。被告曲靖市麒麟区人民政府认为，曲靖市麒麟区粮源过桥米线生产有限公司擅自在农用地上建盖厂房的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，对原告违法建盖的厂房进行拆除的行为符合法律规定，被告曲靖市麒麟区人民政府作出的复议决定认定事实清楚、适用法律正确，复议程序符合法律规定，请求人民法院维持曲靖市麒麟区人民政府作出的行政复议决定。被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处在法定举证期限内向本院提交了下列证据材料：1、沿江街道办事处统一社会信用代码证复印件一份、法定代表人身份证明1份及法定代表人身份证复印件一份。用以证明第一被告的诉讼主体资格。2、曲靖市麒麟区人民政府关于全面深入开展推进“大棚房”问题整治整改工作的通知复印件一份、麒区政办〔2018〕154号文件《关于印发麒麟区开展大棚房问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》复印件一份。用以证明原告所经营管理的粮源米线厂属于违法占用农用地的“大棚房”；同时证实被告系依据国家农业农村部、国家自然资源部、云南省农业厅、云南省国土资源厅、曲靖市农业局、曲靖市国土资源局、以及曲靖市麒麟区人民政府相关文件的要求依规合法认定粮源米线厂的性质。3、2019年3月21日照片2张。用以证明2019年3月21日，原告经营者梁聪宝与被告单位相关领导就依法拆除粮源米线厂一事进行沟通，并达成由被告单位帮助其拆除粮源米线厂的共识。4、2019年3月24日至3月27日照片9张。用以证明原告于2019年3月24日起为配合被告单位拆除粮源米线厂，主动搬离可移动设备的事实；同时证实原告同意被告的拆迁行为，被告系依据原被告间达成的共识帮助其拆迁，亦证实原被告间不存在任何行政法律关系。5、2019年3月28日照片3张。用以证明2019年3月28日，被告根据原被告间约定，依法拆除粮源米线厂的事实。被告曲靖市麒麟区人民政府在法定举证期限内向本院提交了下列证据材料（均为复印件）：1、行政复议申请书。用以证明原告于2019年5月17日向被告申请行政复议。原告的申请期限未超过行政复议法规定的60日。2、《曲靖市麒麟区人民政府行政复议受理通知书》、送达回证。用以证明被告于2019年5月23日受理原告的行政复议申请并将受理通知书送达原告。受理审查期限未超过5日。3、《曲靖市麒麟区人民政府行政复议提出答复通知书》、送达回证。用以证明被告于2019年5月23日作出提出答复通知书并送达沿江街道。送达行政复议申请书副本的期限未超过7日。4、《行政复议答复书》和相关证据、依据。用以证明沿江街道于2019年5月26日向被告提交了答复书和相关证据、依据。沿江街道提交答复书的期限未超过10日。5、《曲靖市麒麟区人民政府行政复议延期审理通知书》、送达回证。用以证明2019年7月15日，因案件情况复杂，被告决定将审理期限延长至2019年8月15日并通知了双方当事人。延长审理期限未超过30日。6、发文稿纸。用以证明2019年8月1日，复议决定经行政复议机关负责人同意。7、《曲靖市麒麟区人民政府行政复议决定书》、送达回证。用以证明被告于2019年8月2日作出复议决定并于2019年8月6日送达了双方当事人。答辩人作出行政复议决定的期限未超过2019年8月15日。经庭审质证，原告方提出以下质证意见：对被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处证据1、2真实性、合法性及关联性均无异议，但认为按照文件要求要依法依规拆除整改，但第一被告未按照规定拆除，程序违法；证据3真实性无异议、当天仅口头告知要拆除厂房，但未依法依规拆除厂房，也没有达成共识，属于强制拆除；证据4真实性无异议，原告是自行搬迁设备，但是因为担心第一被告强制拆除会造成设备及物品的损害，才搬出设备及物品；证据5真实性无异议，证明是第一被告实施了强制拆除行为。对被告曲靖市麒麟区人民政府证据1-3真实性、合法性及关联性均无异议；对证据4不予认可，成都督查局的两份证据自始至终原告都没有见到；对证据5-6真实性、合法性及关联性均无异议；对证据7不予认可，认为行政复议决定书维持了错误的事实，应当予以撤销。原告曲靖市麒麟区粮源过桥米线生产有限公司向本院提交了下列证据材料：1、营业执照复印件。用以证明原告的主体资格。2、原告与冯家圩居民小组签订的《承包协议》以及土地使用证明复印件各一份。用以证明原告与冯家圩居民小组签订的《承包协议》未到期，原告有权在该块土地继续进行生产经营。3、《临时用地呈报表》、《曲靖市麒麟区重大事项社会稳定风险评估报告书》复印件各一份。用以证明原告承包建设的生产车间、管理用房安装设备等配套设施是经曲靖市麒麟区沿江乡人民政府批准的。4、强拆现场照片三张。用以证明被告强制拆除原告的大棚房。5、《行政复议决定书》复印件一份。用以证明被告曲靖市麒麟区人民政府维持了被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处的行政违法行为。庭审中补充提交五组证据（均为复印件）：1、曲靖市麒麟区发展和改革局文件麒区发改农经备案（2012）17号《投资项目备案证》；2、曲靖市麒麟区发展和改革局文件麒区发改农经备案（2013）6号《曲靖市麒麟区发展和改革局关于追加麒麟区粮源米线厂粮源食品加工建设项目总投资通知》；3、曲靖市麒麟区发展和改革局文件麒区发改农经备案（2013）9号《曲靖市麒麟区发展和改革局关于曲靖市麒麟区粮源米线厂变更公司名称及追加投资计划的通知》。上述补充证据1-3，用以证明原告在投资建厂前以及增加投资规模前均向曲靖市麒麟区发展和改革局进行了备案的事实。4、曲靖市麒麟区环境保护局文件麒环（2013）20号《关于曲靖市粮源米线厂粮源食品厂建设项目环境影响报告表的批复》。用以证明原告投资建厂前提交的环评报告经过曲靖市麒麟区环境保护局批复并同意的事实。5、《土地复垦费用监管协议》、《中国建设银行业务凭证》。用以证明原告对于被拆迁的土地已按照约定交纳了土地复垦费用的事实。经庭审质证，被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处的质证意见是，证据1三性无异议，证据2真实性无异议，合法性、关联性持异议，原告在此承包地上从事非农生产经营业务，该合同是无效合同，不能证明原告有权在该土地上从事非农经营业务，证据3真实性、合法性不持异议，关联性有异议，不能证明原告有权从事非农生产业务，该土地上建设的配套设施，仅看护房属于配套设施，证据4真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明被告强拆的行为违法，证据5真实性、合法性无异议，关联性有异议，被告与原告不存在任何行政法律关系，补充证据1-5真实性、合法性无异议，关联性持异议，与本案无关。被告曲靖市麒麟区人民政府的质证意见是，对《行政复议决定书》无异议，其他质证意见与被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处的质证意见一致，另《临时用地呈报表》没有县级国土资源部门和县级人民政府的意见和盖章，对原告证明目的不予认可。本院对原、被告提供的证据材料作如下认证：除原告对被告曲靖市麒麟区人民政府出示的证据4，即《行政复议答复书》和相关证据、依据不予认可外，原被告对各方出示的证据的真实性均无异议，本院对上述证据的真实性予以采信，作为认定案件事实的依据。对原告有异议的《行政复议答复书》和相关证据、依据，经审查，曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处在行政复议答复书中明确“曲靖市麒麟区粮源过桥米线生产有限公司所承包经营的位于沿江街道办事处庄家圩第一居民小组粮源米线公司系经成都督察局通过卫星图斑所确认的非法占用农用地的违法违章建筑，粮源米线公司对该事实亦予承认，该部分证据有现场工作人员执法记录仪同步录音录像记录在案，曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处决定对上述违法违章建筑拆除，实体合法，在对粮源米线公司法定代表人约谈沟通后，粮源米线公司主动搬走可移动设备，由曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处按照粮源米线公司法定代表人同意代其拆除的协议，对粮源米线公司厂房进行拆除，程序合法。”本院认为，在行政复议程序中，曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处除提供了麒区政办〔2018〕154号文件《关于印发麒麟区开展大棚房问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》和照片外，其提供的证据目录中还列有麒区政办〔2019〕27号文件《关于开展麒麟区查清理整治工作的通知》、区大棚房问题协调推进领导小组办公室《关于进一步推进“大棚房”问题排查清理整治工作的通知》、区大棚房问题协调推进领导小组办公室《关于在全区开展“大棚房”清理排查和全面深入推进整改整治工作的通知》、麒沿办发〔2019〕22号文件关于印发《粮源米线厂“大棚房”问题专项整治行动工作方案》的通知、麒沿办发〔2019〕27号文件关于印发《曲靖市麒麟区粮源米线厂“大棚房”问题专项整治复耕工作方案》的通知，但在本案中对证据目录列明的其他文件均没有作为证据材料提供，庭审中经本院进一步调查核实，该部分证据材料被告曲靖市麒麟区人民政府也未提交。两被告均提出认定曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处依法拆除原告厂房是依据照片和录音录像材料，被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处主张与原告约谈已达成代其拆除原告厂房的协议，但在本案中亦未提供相关达成协议方面的证据材料，也未提供相关录音录像材料，故被告主张原告委托由曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处代其拆除厂房的事实没有证据予以证实，本院不予采信。根据经查证属实的证据，本院确认本案事实如下：2012年5月27日，在麒麟区居民委员会参加下，原沿江乡庄家圩村民委员会第一居民小组作为甲方与乙方曲靖市麒麟区粮源米线厂签订《承包协议》，甲方决定将冯家圩村北潇湘江边哈谷米业东边的坟地面积共计8.83亩承包给乙方使用，承包期限为15年，即从2012年8月1日至2027年8月1日。曲靖市麒麟区粮源过桥米线生产有限公司提交临时用地呈报表，要求使用临时用地8.83亩建设生产车间、管理用房，安装设备等配套设施建设，经村民小组签署同意申报，麒麟区居民委员会签署情况属实，同意申报，曲靖市麒麟区沿江乡村镇建设管理所、曲靖市国土资源局麒麟分局沿江国土资源所、曲靖市麒麟区沿江乡人民政府均签署情况属实意见，曲靖市麒麟区粮源米线厂于2013年7月3日向曲靖市麒麟区发展和改革局进行投资项目备案，于2013年8月23日获得曲靖市麒麟区环境保护局环境影响报告批复同意曲靖市粮源米线厂粮源食品厂项目建设，曲靖市麒麟区粮源过桥米线生产有限公司法定代表人梁聪宝按照《土地复垦费用监管协议》于2014年5月13日交纳了2012年10月至2015年10月期间土地复垦费26200元，曲靖市麒麟区粮源过桥米线生产有限公司在该承包土地上建盖厂房并进行生产经营。2019年3月18日，曲靖市麒麟区人民政府在《关于全面深入开展推进“大棚房”问题整治整改工作的通知》中将“沿江街道庄家圩社区梁源米线厂”列为漏报的“大棚房”需整治整改的内容，要求涉及的街道立即开展拆除工作，同时加大复垦复耕力度，确保2019年3月31日前全面完成整改。被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处于2019年3月21日约谈了曲靖市麒麟区粮源过桥米线生产有限公司法定代表人梁聪宝，2019年3月24日至3月27日，原告方自行拆除并搬迁了厂房内的可移动设施及设备，2019年3月28日，被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处组织人员并使用机械设备拆除了曲靖市麒麟区粮源过桥米线生产有限公司厂房。2019年5月17日，原告曲靖市麒麟区粮源过桥米线生产有限公司认为被告违反强制执行程序，强制拆除原告的大棚房及相应设施的具体行政行为违法，向曲靖市麒麟区人民政府申请行政复议。曲靖市麒麟区人民政府于当日受理后，在行政复议程序中，以案件情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定为由，延长行政复议期限至2019年8月15日，后于2019年8月2日作出曲麒政行复决字（2019）第7号行政复议决定书，认为曲靖市麒麟区粮源过桥米线生产有限公司擅自在农用地上建盖厂房的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，对违法建盖的厂房进行拆除的行为符合法律规定，作出维持曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处对曲靖市麒麟区粮源过桥米线生产有限公司厂房进行拆除的行为的行政复议决定，原告于2019年8月6日收到行政复议决定书后不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据曲靖市麒麟区人民政府在《关于全面深入开展推进“大棚房”问题整治整改工作的通知》要求，各镇、街道是清理整治工作的责任主体。原告在承包土地上建盖厂房的行为已经完成，并生产经营多年，虽提出临时用地申报，但没有证据予以证明其建盖厂房已办理合法审批手续。被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处根据“大棚房”问题整治整改工作要求，组织人员对原告方的厂房进行了拆除，被告未举证证明其实施的拆除行为是受原告委托或者与原告方已达成代为拆除协议，故被告实施的强制拆除行为是行政强制执行。本案争议焦点是被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处作出的强制拆除行政强制执行是否合法。首先，被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处没有举证证实其具有进行本案行政强制执行的法律授权，故其实施的强制拆除行政行为超越职权。其次，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施的强制拆除，必须要由行政机关先依法作出行政决定，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务，经公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案的强制拆除行政行为，既没有行政机关作出的行政决定，也没有公告限期当事人自行拆除，故程序不合法，被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处对原告曲靖市麒麟区粮源过桥米线生产有限公司厂房作出的强制拆除行政强制执行违法，原告要求确认被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处强制拆除行政行为违法的诉讼请求成立，本院予以支持。被告曲靖市麒麟区人民政府在行政复议程序中，认定曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处对原告厂房进行拆除实施的是行政强制行为，符合法律规定，但认定曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处对原告厂房进行拆除程序合法属认定事实错误，作出的维持原行政行为的行政复议决定不当，应当予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项、第七十四条第二款第（一）项、第七十九条的规定，判决如下：一、确认被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处对原告曲靖市麒麟区粮源过桥米线生产有限公司厂房作出的强制拆除行政强制执行行为违法。二、撤销被告曲靖市麒麟区人民政府作出的曲麒政行复决字（2019）第7号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告曲靖市麒麟区人民政府沿江街道办事处负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省曲靖市中级人民法院。审 判 长  宋端琦人民陪审员  杨三和人民陪审员  高小雷二〇一九年十二月三十一日书 记 员  饶 珺