怀化铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）湘8603行初248号原告姚木英，女，1954年1月13日出生，侗族，住湖南省新晃县。委托代理人罗群（姚木英之女），女，1976年6月11日出生，侗族，住湖南省怀化市鹤城区。原告罗庆标，男，1970年5月26日出生，侗族，住湖南省新晃县。原告罗某，女，2006年12月24日出生，侗族，住湖南省怀化市鹤城区。法定代理人张某（罗某之母），女，1974年2月21日出生，侗族，住湖南省怀化市鹤城区。三原告共同委托代理人向林湘，湖南宏峰律师事务所律师。被告新晃侗族自治县住房和城乡建设局，地址湖南省新晃侗族自治县砂洲路27号。法定代表人吴吉礼，局长。出庭负责人吴吉礼，该局局长。委托代理人刘子龙，湖南鹤洲律师事务所律师。原告姚木英、罗庆标、罗某诉被告新晃侗族自治县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）确认行政行为违法及行政赔偿一案，于2019年10月16日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，于2019年10月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月28日公开开庭审理了本案，原告姚木英及其委托代理人罗群、原告罗某法定代理人张某、三原告共同委托代理人向林湘，被告县住建局局长吴吉礼及委托代理人刘子龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2016年9月，因为县庆活动，新晃侗族自治县人民政府决定对县城沿街面等进行亮化，该工程具体由被告负责。被告在施工过程中，将死者罗伟之前可以逃生的防盗窗全部拆除，重新安装了县政府统一标准的防盗网格。该防盗网格的逃生窗口安装在窗户固定的窗棂之间。该逃生窗口高550毫米、宽600毫米，被固定的窗棂一分为二，变成了两个宽度分别为300毫米和250毫米的两个窗口，严重不符合逃生要求，根本不能用于火灾逃生，人也无法从该窗口逃生。该逃生窗口的安装，等于是封闭了罗伟完全可以从该窗户逃生的希望和可能性。2018年12月15日，原告姚木英之子罗伟居住在新晃县晃州镇晃田公路旁的自建房三楼的家里。16日凌晨2时30分许，发生火灾。死者罗伟无法从该窗口逃生。原告曾在今年6月向法院提起诉讼，因不符合“一行为一诉讼”原则被法院驳回，为维护原告的合法权益，现根据“一行为一诉讼”原则及《行政诉讼法》等法律规定，再次对被告提起诉讼，请求依法支持原告的诉讼请求：1．判决确认被告县住建局进行县城亮化改造时封闭死者罗伟住宅逃生窗口的行为违法；2．判决被告向原告支付罗伟死亡赔偿金1649220元；3．判决被告支付原告精神损害赔偿金共计50000元；4．判决被告按照湖南省最低生活保障标准支付原告姚木英生活费至去世时止；5．判决被告按照湖南省最低生活保障标准支付原告罗庆标生活费至去世时止；6．判决被告按照湖南省最低生活保障标准支付原告罗某生活费至18岁时止。原告姚木英、罗庆标、罗某为证明其主张，向本院提交了下列证据：1．火灾证明复印件，拟证明新晃侗族自治县消防大队2018年12月25日出具证明，2018年12月16日凌晨2时34分罗伟家发生火灾；2．晃州镇政府出具的罗伟死亡证明复印件，拟证明罗伟因火灾抢救无效死亡；结合火灾认定及死亡证明，证明了罗伟的死亡原因；3．罗伟住宅楼火灾救援现场平面图，拟证明火灾发生及救援时的现场概况；4．火灾时的现场照片，拟证明火灾现场状况；5．王治英报警电话截图，拟证明2018年12月16日2时35分时拨打火警电话；6．罗伟的报警电话截图，拟证明2018年12月16日2时33分拨打火警电话；7．光盘，拟证明改造前后防盗窗样式；8．晃政通（2015）7号《新晃侗族自治县人民政府关于实施县城风貌改造的通告》，拟证明新晃全城进行亮化美化建设要求拆除街面原有的防盗网等设施；9．建设工程施工合同封面复印件，拟证明由被告作为新晃县棚改综合整治项目三期工程发包人；10．改装后的逃生窗口照片，拟证明该窗口改造后无法从该窗口逃生；11．火灾后的逃生窗口照片，拟证明该火灾发生时，死者罗伟无法从该窗口逃生；12．改造后罗伟卧室窗立面图，拟证明逃生窗为高550毫米，宽600毫米，600毫米宽度被窗户中间一50毫米的竖杆隔断一分为二，变成了高为550毫米宽为300毫米和高为550毫米宽为250毫米的两个小逃生窗口，根本起不到逃生的作用；13．肖德军调查笔录，拟证明防护花格窗是政府要求拆除原有防盗窗之后再统一安装的；14．关系证明，拟证明2019年3月11日新晃侗族自治县公安局方家屯派出所出具证明，死者罗伟与原告姚木英是母子关系，与罗某是父女关系；15．新晃侗族自治县晃州镇晃州村村民委员会证明复印件，拟证明原告罗庆标与原告姚木英、死者罗伟在一起共同生活，死者罗伟承担了罗庆标的生活费用；16．怀化市第一人民医院病历记录复印件，拟证明2018年12月26日死者罗伟出院诊断为大面积烧伤，气管烧伤，肺部感染等；17．三张照片，拟证明被告实施亮化工程，将居民临街的窗户全部封闭；18．被告给原告的答复意见书，拟证明被告明确建议走司法途径。被告县住建局辩称：新晃县城风貌改造，系政府公益行为，不属于行政诉讼的受案范围。实施单位县住建局履行部分业主职能，并非履行行政管理职权而实施的行政行为，原告提起行政诉讼没有法律依据。死者罗伟家的风貌改造设计符合相关规定，已经通过验收合格。死者自建房不属于《建筑设计防火规范》GB50016-2014调整对象，窗户不属于该《规范》规定的建筑安全疏散和避难设施。该防护花格窗的尺寸、位置设计系由死者罗伟与施工方现场确定。导致罗伟去世的直接原因是火灾，被告县住建局对死者罗伟的临街房屋按照风貌改造要求安装统一设计的防护花格窗并没有侵权行为。死者罗伟家中自己安装的防盗网设置了逃生窗口，风貌改造安装的防护花格窗按照死者的要求增设了逃生窗，尺寸、位置业已得到其本人认可，当窗户的两扇窗页（非固定）运行至重叠位置时，玻璃与逃生窗口可以对应，敲碎玻璃后即可逃生。住宅风貌改造中防护花格窗的安装并不是导致死者去世的原因。根据怀化市第一人民医院的病历记载，死者2018年12月16日入院，12月26日因医保需要年终结算办理出院手续，医嘱继续住院治疗。原告不能提供病历、医院死亡证明或者法医鉴定，无法证明原告死亡原因。罗伟于2017年12月27日死亡，原告于2019年7月1日向法院提起（2019）湘8603行初85号行政诉讼，已经超过《行政诉讼法》规定的6个月起诉期限，法院应当驳回起诉。被告县住建局在法定期限内向本院提交以下证据：1．晃政通（2015）7号《新晃侗族自治县人民政府关于实施县城风貌改造的通告》复印件，拟证明新晃侗族自治县人民政府对县城部分街道临街建筑进行风貌改造；2．《新晃侗族自治县县城风貌改造实施方案》复印件，拟证明罗伟户房屋属于第三标段改造范围；3．《城乡规划设计合同》复印件，拟证明发包方为县住建局，设计单位为北京世纪千府国际工程设计有限公司湖南分公司；4．北京世纪千府国际工程设计有限公司设计图纸复印件，拟证明风貌改造防护窗增加紧急逃生窗的设计；5．北京世纪千府国际工程设计有限公司营业执照复印件，拟证明设计单位具有合法资格；6．北京世纪千府国际工程设计有限公司资质证书复印件，拟证明设计公司具有工程设计资质为建筑行业（建设工程）甲级；7．北京世纪千府国际工程设计有限公司出具的《关于风貌改造防护窗的情况说明》，拟证明窗户不作为疏散、逃生通道，设计的防盗窗有内部开启逃生窗；8．《建设工程项目管理合同》复印件，拟证明风貌改造工程由县住建局委托给湖南德信项目管理有限公司进行项目管理；9．《工程竣工验收备案表》复印件，拟证明风貌改造工程经过验收，认定为合格；10．罗伟户防盗窗图片，拟证明罗伟户侧面自己安装的防盗窗设置有防盗窗；11．火灾事故重新认定书，拟证明火灾仅造成罗伟重伤，不是死亡；12．湖南正道建筑工程有限公司出具的《关于罗伟户防护花格窗安装情况说明》，拟证明施工人员是按照罗伟要求增设逃生窗口。经庭审举证、质证，原、被告发表以下质证意见：原告对被告县住建局的证据质证如下：对证据5、证据6的真实性、关联性、合法性无异议；对证据1、证据2、证据3、证据4、证据8、证据9的合法性有异议；对证据7的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据10的关联性有异议，火灾发生时罗伟另一处防盗网已经丧失逃生功能；对证据11的真实性、合法性、关联性无异议，对被告的证明目的有异议，封闭逃生窗口是导致罗伟死亡的一个原因。被告县住建局对原告的证据质证如下：对证据1、证据3、证据4、证据5、证据6、证据7、证据8、证据9、证据14、证据18的真实性、关联性、合法性无异议；对证据2的合法性有异议，晃州镇人民政府无权出具该证明；对证据10、证据11、证据12、证据13的证明目的有异议，罗伟自己侧面的窗口也可以逃生，罗伟的房屋不属于公共场所，不需要设置逃生窗口；对证据15的关联性有异议，主张罗伟有全部扶养义务不成立；对证据16的证明目的有异议，根据病历记载罗伟是主动出院；对证据17的关联性有异议，该证据不能达到其证明目的。本院对上述证据认证如下：原告、被告提交的证据，具备证据的真实性、合法性、关联性，可以作为认定本案事实的依据，本院予以采纳，但能否达到其证明目的，本院要根据全案证据综合分析认定。经审理查明，2015年9月21日，中共新晃侗族自治县委办公室、新晃侗族自治县人民政府办公室联合下发《关于印发的通知》，由“县住建局负责设计规划审定、施工图审定、项目立项、项目招投标、工程质量和安全监管等工作”。新晃侗族自治县人民政府于2015年11月13日发布《新晃侗族自治县人民政府关于实施县城风貌改造的通告》，载明“为提升县城立体观瞻效果，改善人居环境，推进县城美化建设，拉动旅游等产业发展，县人民政府决定对县城部分街道临街建筑进行风貌改造。”工程实施时间为2015年11月13日至2016年6月30日。工程施工内容包括规范防盗网等设施位置、尺度、做法，统一建筑风格。被告县住建局作为发包方与北京世纪千府国际工程设计有限公司湖南分公司签订《城乡规划设计合同》，与湖南德信项目管理有限公司签订《建设工程项目管理合同》。《工程竣工验收备案表》显示，由县住建局作为建设单位的新晃县棚改综合整治项目三期工程于2017年12月26日竣工验收，期间对死者罗伟居住的自建房安装了统一的防护花格窗。2018年12月16日2时33分，新晃侗族自治县晃州镇政府旁罗伟住宅楼三楼客厅起火，在三楼卧室居住的原告姚木英之子、罗某之父罗伟发觉后，首先在客厅阳台上（阳台上有其自行安装的外置防盗网，有逃生窗口）呼救，后又进入卧室，在卧室的窗口（即本案涉案安装了防盗网的窗口）呼救。但最终因没有及时逃生而在火灾中重伤，后被送往怀化市第一人民医院抢救。住院日期为2018年12月16日至2018年12月26日，出院诊断：1．大面积烧伤；2．气管烧伤；3．肺部感染；4．高血压2级；5．成人型呼吸窘迫综合征；6．高钠高氯血症；7．低血容量性休克；8．气管切开术后；9．心肺复苏术后；10．缺血缺氧性脑病；11．烧伤后皮肤感染。2018年12月27日，罗伟死于家中。新晃侗族自治县消防大队的火灾事故重新认定书（晃公消火重认字［2019］第0001号）认定起火时间为2018年12月16日2时29分许；起火部位位于新晃县晃州镇政府旁罗伟住宅楼三楼客厅烤火箱靠近沙发位置；起火点位于三楼客厅烤火箱；火灾原因可排除小孩玩火、雷击、人为纵火引发火灾，综合分析该起火灾不排除生活用火不慎、电气故障引起火灾。经本院现场勘查，死者卧室内只有一个窗户（即本案涉案窗口），防护花格窗逃生窗口规格为64cm×64cm，中间被窗棂隔开，最大推开宽度为45cm。另查明，原告罗某的法定代理人张某在庭审中陈述，在罗伟住院治疗期间，曾两次收到新晃侗族自治县相关领导送来医疗资金共计17万元，其中15万元直接交给了医院住院部用于罗伟的治疗，2万元用于在外面购买治疗药物。县政府相关领导当场要求张某写欠条，但张某不同意。此外，原告方还收到相关部门的慰问、抚恤金，与上述代付的医疗费总计约25万元左右。但被告未向本院提交相关证据，具体数额无法认定。原告罗庆标与罗伟系同父异母的兄弟。本院认为，关于原告罗庆标的主体资格问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第六条第二款规定：“受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十五条进一步规定，赔偿请求人对其与死亡公民之间存在继承或扶养的关系负有举证义务。本案中，罗庆标系罗伟哥哥，并非《中华人民共和国继承法》第十条所规定的第一顺序继承人，原告提供的证据也无法证明罗伟生前曾订立遗嘱确定罗庆标为继承人或者罗庆标与罗伟存在法律上的扶养关系。因此，罗庆标并非法定赔偿请求权人，其提起本案行政诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定，原告主体不适格，本院对其起诉不予支持。关于被诉行政行为合法性的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当的。”和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”之规定。本案中，被告县住建局在罗伟自建房三楼安装防护花格窗，系行政事实行为，不具有可撤销内容。虽然消防救援窗口不是法定的逃生窗口，但在生活实践中为防盗网预留足够的“逃生窗口”是普遍做法，在紧急情况下也可以起到逃生的作用。本案死者罗伟所处位置为三楼，火灾发生时，其卧室只有这一个窗户可以逃生。而被告所设计安装的防盗网上的“逃生窗口”位置不合理，开口空间不合理，难以满足紧急情况下逃生需要。且该窗户是被告依职权实施的亮化工程，其在安装防护花格窗时未考虑到逃生的应急需要，忽视了应当考虑的窗户在紧急情况下作为逃生出口的可能性和必要性，属于明显不当。需要说明的是，被告实施政府亮化工程的行政行为并无不当，但是其安装的防盗窗设计不合理，忽略了应当考虑的因素，根据上述规定，这种明显不当应当确认违法。被告称县城风貌改造系政府公益行为，并非行政行为，不存在瑕疵的意见缺乏事实及法律依据，本院不予支持。关于赔偿的比例问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条规定，原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。根据本案证据，罗伟自建房的起火原因为可排除小孩玩火、雷击、人为纵火，不排除生活用火不慎、电气故障，原告在庭审中也自认客厅烤火箱起火时死者在卧室睡觉。综合分析本次火灾基本可排除自然和人为原因，罗伟作为具有完全民事行为能力的成年人，应当具备安全用火、用电的基本常识，本案火灾起火点位于客厅烤火箱，而火灾发生时死者罗伟在卧室睡觉，说明当时客厅的烤火箱处于通电状态，死者应对本次火灾负主要责任。火灾发生后，被告组织安装的防护花格窗中的“逃生窗口”开口过小，无法满足逃生应急作用，在一定程度上限制了死者逃生，负有一定的责任。但是，火灾发生时，罗伟完全可以在第一时间通过客厅阳台上的“逃生窗口”及时逃生，但实际上却返回卧室继续呼救，没有及时地抓住逃生机会和采取正确的逃生方式，应当减轻被告的责任。故本院酌情认定被告对罗伟的死亡承担10%的责任。关于赔偿的数额问题。根据《国家赔偿法》第三十四条第一款第三项、第二款规定，侵犯公民生命健康权造成死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍。对死者生前扶养的无劳动能力的人，还应当支付生活费。生活费的发放标准，参照当地最低生活保障标准执行。被扶养的人是未成年人的，生活费给付至十八周岁止；其他无劳动能力的人，生活费给付至死亡时止。根据《最高人民法院关于作出国家赔偿决定时适用2018年度全国职工日平均工资标准的通知》，2018年度职工年平均工资为82461元，故本案的死亡赔偿金及丧葬费总额为164922（82461元×20倍×10%）元。对于被抚养人原告罗某的生活费，参照湖南省怀化市鹤城区2018年度城市最低生活保障标准430元／月，计算总额为3096（430元／月×6年×12月×10%）元。关于原告要求给付50000元精神损害抚慰金的诉讼请求，根据《国家赔偿法》第三十五条的规定，考虑到罗伟的死亡确实给原告方造成了一定的精神损害，故应当给予适当的精神损害抚慰金。原告请求的50000元过高，本院酌情支持精神损害抚慰金10000元。对于原告姚木英请求被告支付生活费，由于原告姚木英在罗伟死亡时已逾60周岁，应视为法律上无劳动能力的人，本院对该请求予以支持。经查，新晃侗族自治县2018年度最低生活保障标准为500元／月。虽然法律规定无劳动能力的被扶养人生活费给付至死亡时止，但为方便案件执行，被扶养人生活费可参照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十八条规定计算二十年，六十周岁以上的，年龄每增加一岁减少一年，七十五周岁以上的按五年计算。罗伟死亡时，原告姚木英年满64周岁，且有三个子女，但原告姚木英之子罗庆标一级残疾，无劳动能力，故原告姚木英由其女罗群与死者罗伟二人共同扶养，故其应得生活费为4800元（500元×16年×12个月×50%×10%）。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第七十条第（六）项、第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第六条第二款、第三十四条第一款第（三）项、第二款、第三十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、驳回原告罗庆标的起诉；二、确认被告新晃侗族自治县住房和城乡建设局给原告家安装防盗网未预留合理“逃生窗口”的行为违法；三、被告新晃侗族自治县住房和城乡建设局于本判决生效之日起30日内支付原告姚木英、罗某死亡赔偿金及丧葬费、精神损害抚慰金共计人民币174922元（被告已支付的来源于国家财政资金的垫付住院费用应予抵免）；四、被告新晃侗族自治县住房和城乡建设局于本判决生效之日起30日内支付原告罗某生活费总额人民币3096元，支付原告姚木英生活费总额人民币4800元；五、驳回原告姚木英、罗某其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告新晃侗族自治县住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审判长 苏 立审判员 钟奇峰审判员 唐 明二〇一九年十二月十八日法官助理朱璐颖书记员粟霞附：本判决适用的法律及司法解释一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。二、《中华人民共和国国家赔偿法》第六条受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿。受害的法人或者其他组织终止的，其权利承受人有权要求赔偿。第三十四条侵犯公民生命健康权的，赔偿金按照下列规定计算：（一）造成身体伤害的，应当支付医疗费、护理费，以及赔偿因误工减少的收入。减少的收入每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算，最高额为国家上年度职工年平均工资的五倍；（二）造成部分或者全部丧失劳动能力的，应当支付医疗费、护理费、残疾生活辅助具费、康复费等因残疾而增加的必要支出和继续治疗所必需的费用，以及残疾赔偿金。残疾赔偿金根据丧失劳动能力的程度，按照国家规定的伤残等级确定，最高不超过国家上年度职工年平均工资的二十倍。造成全部丧失劳动能力的，对其扶养的无劳动能力的人，还应当支付生活费；（三）造成死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍。对死者生前扶养的无劳动能力的人，还应当支付生活费。前款第二项、第三项规定的生活费的发放标准，参照当地最低生活保障标准执行。被扶养的人是未成年人的，生活费给付至十八周岁止；其他无劳动能力的人，生活费给付至死亡时止。第三十五条有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。三、《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。