河南省新乡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫07行终276号上诉人（原审原告）张金成，男，汉族，1953年7月1日出生，身份证住址河南省辉县，现住新乡市。被上诉人（原审被告）辉县市人民政府，住所地辉县市东大街1号院。法定代表人刘彦斌，市长。委托代理人赵开，该单位工作人员。委托代理人王忠东，河南豫信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）辉县市人民政府交通伤残办公室，住所地辉县市铁路处院内。负责人郭长有，辉县市交通运输局副局长，主管伤残工作。委托代理人王四季，辉县市人民政府交通伤残办公室主任。被上诉人（原审被告）辉县市交通运输局,住所地辉县市城北街7号。法定代表人王继忠，局长。委托代理人李伟，辉县市交通运输局政策法规与执法监督股股长。上诉人张金成因与被上诉人辉县市人民政府、辉县市人民政府交通伤残办公室、辉县市交通运输局要求履行给付职责一案，不服河南省获嘉县人民法院（2019）豫0724行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，张金成原系辉县市北云门镇韩晓庄村村民，1976年张金成响应辉县市人民政府号召，去辉县市后庄乡战备洞从事打洞钻眼工作，时间长达五年，张金成长期接触粉尘侵袭。当时张金成由于年轻没有觉得身体不适，到2010年左右开始胸闷咳嗽，张金成起初以为××，但是半年都没有看好。医生告知张金成可能有××。张金成便去找辉县市人民政府交通伤残办公室汇报自己的病情，××防治研究所出具委托手续让张金成去检查、鉴定。2012年张金成去新乡市职业病防治研究所检查，××一期，张金成遂拿着鉴定结论去找辉县市人民政府交通伤残办公室。2013年3月份辉县市人民政府交通伤残办公室给张金成补贴了37000余元，然后辉县市人民政府从2013年每月给张金成补贴1930元，药费450元、旅差费50元等各项补助。张金成于2013年7月份自费8万元在新乡市黄河白水泥有限责任公司办理退休手续。2018年6月份，张金成每月1930元的补贴变成了830元,药费及旅差费照常发。辉县市人民政府依据工伤管理办法的规定，退休后伤残津贴不再发放。由于张金成没有进行工伤认定，被告认为张金成不适用工伤保险待遇，所以降低了张金成的伤残补贴。张金成不服提起行政诉讼，要求被告履行法定职责。原审法院认为，张金成起诉辉县市交通运输局、辉县市人民政府交通伤残办公室，因张金成的伤残与辉县市交通运输局没有利害关系，所以张金成起诉该局为被告主体不适格，应驳回张金成对辉县市交通运输局的起诉。张金成起诉辉县市人民政府交通伤残办公室承担责任，该办公室不具有法人资格，其行为代表辉县市人民政府，所以该办公室作出的行政行为应由辉县市人民政府承担。故张金成起诉该办公室为被告主体也不适格，应驳回张金成的起诉。关于辉县市人民政府应承担的责任，因交通工程是辉县市人民政府主导的工程，辉县市人民政府应承担相应责任。辉县市修建交通工程是地方人民政府的行为，其伤残没有纳入国家层面的管理，属于地方人民政府管理，其伤残补贴的标准、发放条件、发放范围均由辉县市人民政府自行决定，该行为不受《工伤保险条例》的调整，张金成应该向辉县市人民政府申请解决，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，故应驳回张金成的起诉，原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回张金成的起诉。案件受理费50元，退还张金成。上诉人张金成不服原审裁定，向本院提起上诉称，上诉人原系北云门镇韩小庄村村民，上世纪70年底上诉人响应辉县市人民政府号召，去辉县市后庄乡战备洞从事打洞钻眼工作，时间长达5年，由于长期受到粉尘侵袭，××。上诉人到达退休年龄，自费办理了退休手续后，辉县市人民政府交通伤残办公室却将上诉人原本每月享受的伤残津贴降低到了830元，××人的伤残津贴不仅每月能够拿到高达3000多元，还领取了5万元的额外上调补贴。上诉人认为极不公平，无奈提起诉讼，请求享受××待遇，原审裁定以不属于法院受案范围为由裁定驳回原告的起诉，认定事实错误，程序违法，适用法律不当，理由如下：一、被上诉人违法扣留上诉人的伤残津贴，侵犯上诉人的财产权益，经上诉人向辉县市人民政府交通伤残办公室公室反映，该单位作出了对上诉人不利的处理决定，上诉人无奈才提起诉讼，依据行政诉讼法第十二条第十二项的规定，本案应由人民法院受理；二、原审裁定认定上诉人诉讼请求属于辉县市人民政府的地方行为，均由辉县市人民政府自行决定，应向辉县市人民政府申请解决，不符合保障公民法律诉讼基本权利的精神，任何争议只要不属于政府法定裁决终结的都应该可诉，本案不涉及行政裁决终结的情形，原审直接裁定驳回起诉不合法；三、原审裁定认定上诉人的伤残和辉县市交通运输局没有利害关系以及不适用《工伤保险条例》是错误的，因辉县市交通运输局根据《工伤保险条例》对上诉人的信访件作出了信访处理意见书，该信访处理意见书对上诉人具有利害关系；四、本案上诉人主张的是治疗职业病××伤残津贴费用给付，至于交通工程是由辉县市人民政府或辉县市交通运输局主导，限于历史原因，让上诉人自身厘清，属强人所难，但决定降低伤残津贴给付的是辉县市交通运输局和设在交通运输局的辉县市人民政府交通伤残办公室作出的具体行政行为，对此不服才提起的诉讼，故二者作为被告并无不当；五、原审程序严重违法。原审在裁定书中表明依法组成合议庭进行开庭审理，但开庭当日，上诉人在庭审过程中却只见到一名法官和一名书记员，未见到其他两名人民陪审员。综上，请求二审法院依法撤销原审裁定，支持张金成的诉讼请求，××二期人员享受同等待遇。被上诉人辉县市人民政府答辩称，上世纪六、七十年代，辉县市大兴公路等建设，需要穿山打洞、接触粉尘作业，××人员，这一事实为辉县所特有或独有。辉县市人民政府为××人员的医疗、津贴、抚恤等问题，成立了辉县市人民政府交通伤残办公室，××人员的医疗、津贴、抚恤等待遇工作。交通伤残矽肺人员实行统一管理，采取定点医疗制度，医疗费全额报销，同时还享有各种补助、津贴等福利待遇，财政专款拨付，××人员的医疗、津贴、抚恤等待遇问题。这些待遇是辉县市人民政府结合实际情况特别给予的，系辉县所特有或独有。交通伤残矽肺人员的管理，覆盖辉县市农村与城市，系专项××人员的医疗、津贴、抚恤等待遇问题，××人员的工资、养老保险、退休等问题，交通伤残矽肺人员的工资、养老保险、退休等问题由用人单位负责。多年以来，辉县市人民政府针对交通伤残××人员的特殊情况，结合实际，对其医疗、津贴、抚恤等待遇按照一定的标准、条件与方式实行统一管理，医疗、津贴、抚恤等待遇的标准、条件、范围均由辉县市人民政府决定。交通工程系辉县市人民政府主导的工程，未能进行工伤认定，交通伤残矽肺人员的医疗、津贴、抚恤等待遇不适应《工伤保险条例》的规定，不受《工伤保险条例》的调整。综上，张金成所诉事项系辉县市人民政府解决的事项，不属于人民法院受理行政案件的范围，张金成的医疗、津贴、抚恤等待遇辉县市人民政府已妥善解决，原审法院裁定驳回张金成起诉，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。为此，请求依法驳回上诉、维持原裁定。被上诉人辉县市人民政府交通伤残办公室答辩称，辉县市人民政府交通伤残办公室是辉县市人民政府成立的机构，具体负责对交通伤残人员统一管理，该办公室没有法人资格、无诉讼主体资格，原审裁定正确，应予以维持。被上诉人辉县市交通运输局答辩称，辉县市人民政府交通伤残办公室是辉县市人民政府成立的机构，本案与辉县市交通运输局无利害关系，原审裁定正确，应予以维持，其他答辩意见同辉县市人民政府的答辩意见。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为，张金成要求辉县市人民政府、辉县市人民政府交通伤残办公室、辉县市交通运输局履行给付职责的诉讼请求，是否属于行政诉讼受案范围，是本案首先要解决的焦点问题。张金成诉称其原享受的伤残津贴从每月1930元降低为每月830元、要求被告按照××二期病人的同等待遇给付其相应津贴，该诉讼请求的实质是认为被告对其实行的津贴发放标准过低、将已退休和未退休人员区别对待，本院认为，涉案交通伤残津贴是基于辉县市上个世纪六七十年代大兴交通工程的特定时期所遗留的问题，仅由辉县当地政府财政保障发放，没有纳入国家财政保障范围，涉案交通伤残津贴的发放标准、发放条件等均由辉县市当地人民政府根据当地的经济发展状况和居民收入水平等因素综合确定，没有可直接适用或参照的法定标准，属于当地人民政府的行政裁量权范围，依法不属于行政诉讼受案范围。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张彩霞审判员  随 伟审判员  谢田霞二〇一九年十二月二十四日书记员  丁 妍