广东省云浮市云城区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤5302行初136号原告：黄丽蓉，女，汉族，1985年1月25日出生，住址：广东省罗定市******，公民身份号码：445******7。原告：梁家宁，男，汉族，2013年8月2日出生，住址：广东省罗定市******，公民身份号码：445******9。法定代理人：黄丽蓉(本案原告之一)。两原告的共同委托代理人：梁荣兴，男，汉族，1984年6月8日出生，住址：广东省罗定市******，公民身份号码：445******7。被告：罗定市****办事处。统一社会信用代码：114******A。住所地：罗定市******。法定代表人：张金海，职务：主任。委托代理人：戴钲叡，罗城街道办事处常务副主任。委托代理人：吴日成，罗城街道关心下一代工作委员会专职副主任。原告黄丽蓉、梁家宁于2019年10月11日向本院起诉被告罗定市罗城街道办事处不履行法定职责纠纷一案，本院于2019年10月11日立案后，向被告罗定市罗城街道办事处送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书，并依法组成合议庭，于2019年12月18日公开开庭进行了审理。原告黄丽蓉及原告黄丽蓉、梁家宁的委托代理人梁荣兴，被告罗定市罗城街道办事处的委托代理人戴钲叡、吴日成到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告黄丽蓉、梁家宁诉称，2018年4月22日，两原告以快件邮寄的方式向罗定市人民政府寄去行政处理申请书等材料，请求对申请书中的申请事项作出行政处理决定。罗定市人民政府在超过法定期限内仍不作出，于是两原告在2018年8月14日以不服罗定市人民政府未履行法定职责为由，向云浮市人民政府申请行政复议。云浮市人民政府于2018年10月29日作出云府行复（2018〕25号《行政复议决定书》，明确责令罗定市人民政府自收到本行政复议决定书之日起60天内对申请人的申请事项依法作出处理答复。罗定市人民政府于2019年1月5日作出罗府函（2019〕2号《关于黄丽蓉等人申请确认农村集体经济组织成员资格的答复》。罗定市人民政府认为原告的申请事项不是其职责范围的处理事项，应当由农业行政主管部门、乡镇人民政府、街道办事处负责人实施监督。原告不服罗定市人民政府作出的答复处理，在2019年1月27日，向云浮市人民政府提出行政复议申请。云浮市人民政府于2019年4月15日作出云府行复（2019）4号《行政复议决定书》，该决定书在第7页阐述认为，“根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。申请人认为村集体侵害其合法权益，提出请求确认申请人村民成员资格的诉求，该职权应由申请人所在的镇一级人民政府，即罗定市罗城街道办事处行使，而不属于县（市、区）一级人民政府，即被申请人罗定市人民政府的处理范围，被申请人罗定市人民政府无作为义务。”两原告收到云府行复（2019〕4号《行政复议决定书》后，在2019年6月1日向被告罗定市罗城街道办事处，以快件邮寄了行政处理申请书等材料，请求被告对原告向其提出的行政处理申请事项作出行政处理决定。但被告已经超过法定期限很久仍然没有作出处理答复，经原告多次催促要求作出书面处理答复，被告依然拒绝作出。综上所述，被告对原告的申请行政处理事项，拒不作出处理答复,其行为已经构成行政不作为。为维护原告的合法权益不被侵犯，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，原告现依法向人民法院提起行政诉讼，请求：1、判令被告在判决发生法律效力之日起60日内，对两原告向其提出的行政处理申请事项作出书面处理答复。2、案件受理费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：证据一、《行政处理申请书》，证实两原告在2019年6月1日向被告提出申请事项的行政处理事实。证据二、云府行复[2019]4号《行政复议决定书》，证实云浮市人民政府作出复议决定，两原告向人民政府提出的行政处理申请事项，应当由被告作出行政处理决定。证据三、罗府函[2019]2号《关于黄丽蓉等人申请确认农村集体经济组织成员资格的答复》，证实两原告曾经向罗定市人民政府申请行政处理，罗定市政府答复应当由被告负责监督处理。证据四、《户口簿复印件》，证实两原告是母子关系及户口信息。证据五、身份证复印件，证实原告的身份信息。证据六、《快递单》，证实原告在2019年6月1日向被告以快件方式邮寄去《行政处理申请书》等相关申请材料共19页的事实。被告罗定市罗城街道办事处辩称：一、原告诉请被告对其提出的行政处理申请事项作出书面处理答复(即确认其为农村集体经济组织成员资格），根据现行国家和地方的法律法规，没有法律条文授权依据。1、根据《广东省农村集体村资产管理条例》第四条规定:“县级以上人民政府农业行政主管部门，乡镇人民政府、街道办事处负责指导农村集体村资产管理工作，并依照本条例的规定对农村集体村资产管理实施监督，县级以上人民政府其他有关部门和单位按照各自职责对农村集体资产管理工作进行指导和监督”，以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及成员的合法权益”。作为被告，既不是县级以上的单位，也不是县级以上人民政府农业行政主管部门。总结罗定市历来相关的行政实务处理习惯，都是由县级以上人民政府行政主管部门依职权确认农村集体经济组织成员资格的(详见罗定市人民政府文件)。2、根据《中华人民共和国农村土地承包法(2018年修正）》第六十九条规定：“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定”，即，确认村民成员资格由法律、法规规定。现行法律、法规并未授权基层街道办事处确认农村集体经济组织成员资格，《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、《广东省农村集体经济组织管理规定》、粤委办〔2006〕142号文等法律、规章、规范性法律文件，仅是要求基层街道办事处对农村集体组织的相关事务进行指导、监督、协助，但指导、监督、协助并不等于基层街道办事处直接行使农村集体组织所拥有的权利，不能由此得出由基层街道办事处确认农村集体经济组织成员资格的结论。所以被告没有确认村民成员资格的职权依据。3、根据原告的《行政处理申请书》记载，其申请事项为:(一）请求罗城街道办事处确认原告的村民成员资格；（二）请求罗城街道办事处责令罗城街柑园居委梁屋一村民小组对两位原告予以分配应该获得分配的份额。该两项请求，不属于被告的职责范围（即被告未获得法律法规的授权），被告无作为之义务。4、根据法律规定，村民自治章程、村规民约、村民会议作出的决定侵犯村民的合法权益的，基层街道办事处有权责令改正，而原告在《行政处理申请书》的第二项请求，实质上要求被告责令罗城街柑园居委梁屋一村民小组分配土地收益款给原告，该请求事项已超出被告的职责范围，不属被告依法享有的行政职权。5、对于云浮市人民政府作出的云府行复[2019]4号《行政复议决定书》的真实性无异议，但对关联性有异议，因为国家和地方的法律法规并没有哪一条法律条文授权基层街道办事处直接确认农村集体经济组织成员资格的规定，况且被告不是该案当事人，且未经法庭质证，相关观点及结论，对被告不发生法律效力。二、被告在本案中，在职权界线不清晰的情况下，已经积极履行法定职责，主要领导高度重视，落实责任，专门成立领导小组，多次召开会议，召集街道综治办、司法所、柑园居委会、梁屋一村民小组和原告等相关人员进行调处，做耐心细致的指导、监督和服务工作（详见工作情况说明、会议记录，现场照片等资料），故被告不存在不履行法定职责的事实。三、原告的起诉与被告并没有法律关系，即被告不适格，也不具备对原告诉请实体请求或实体权利义务法律关系之义务主体，依据《最高人民法院关于适（中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第二十六条：“原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，故此应依法驳回原告的起诉以及诉讼请求。综上所述，原告对被告的起诉没有事实和法律依据，请求人民法院查明事实和法律依据，依法对本案予以裁决。被告罗定市罗城街道办事处向本院提交了其作出被诉行政行为的证据及依据：证据一、统一社会信用代码证书、法定代理人身份证明书、身份证，证明被告诉讼的主体资格。证据二、罗府决(2015)4号罗定市人民政府文件。证明县级以上人民政府享有职权确认农村集体经济组织成员资格的事实。证据三、关于黄丽蓉与梁一居民小组集体收益分配纠纷调处情况的说明，证明被告履行法定职责，并对本案进行指导，监督和服务工作的事实。证据四、会议记录，证明被告履行法定职责，并对本案进行指导，监督和服务工作的事实。证据五、调处现场照片，证明被告履行法定职责，并对本案进行指导、监督和服务工作的事实。经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：原告对被告提交的对证据一没有意见。对证据二的真实性、合法性没有异议，但认为与本案无关，罗定市人民政府是有职权确认集体经济组织成员资格，但也有权要求下属单位确认。对证据三、四、五的真实性、合法性、关联性均不予确认。被告对原告提交的证据一行政处理申请书的真实性无异议，但对其关联性有异议。罗城街道办事处在2019年6月6日收到原告《行政处理申请书》后，先后五次（2019年6月7日、6月11日、7月3日、7月9日、7月15日）组成工作组与柑园居委会、梁一居民小组进行调处，做了不少的耐心细致的指导、监督和服务工作，并依照现行国家法律规范性法律文件的规定，当面告诉了原告，罗城街道办事处仅是对原告提出的两项请求进行指导、监督、协助，但指导、监督、协助并不等于罗城街道办事处享有直接行使确认农村集体经济组织成员资格的职权，根据罗定市历来相关的行政实务处理习惯，都是由县级以上人民政府主管部门依职权确认农村集体经济组织成员资格的，由此可见，罗城街道办事处对原告提出的两项请求，由于法律无授权依据，罗城街道办事处作为之义务，未能满足原告的心意，但已经通过当面告知原告的方式履行了法定职责义务，就不存在不履行法定职责的事实。对证据二的真实性无异议，但对其关联性有异议；云浮市人民政府依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项，第六十八条，《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条的法律法规，告诉原告应当向所在地行政区域内的农业行政主管部门或乡镇街道一级行政主体申请监督处理但上述法律规定，并没有哪一条法律条文明确授权基层街道办事处直接确认农村集体经济组织成员资格的依据，相关观点及结论，被告认为，云浮市人民政府《行政复议决定书》对被告不发生法律效力。对证据三的真实性无异议，但对其关联性有异议，罗定市人民政府依照《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第一条的规定，应由原告向所在的行政区域内的农业行政主管部门、乡镇人民政府、街道办事处负责实施监督，但上述法律规定，并没有哪一条法律条文明确授权基层街道办事处直接确认农村集体经济组织成员资格的依据，相关的观点和结论，被告认为，罗定市人民政府《关于黄丽蓉等人申请确认农村集体经济组织成员资格的答复》，对被告不发生法律效力。对证据四、五、六均无异议。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据一至证据六，被告对其真实性均没有异议，对证据的真实性，本院予以确认。被告提交的证据一，原告对其真实性无异议，本院予以确认；对证据二的真实性，本院予以确认，但认为与本案无关联；对证据三的真实性予以确认，但该证据仅是被告内部的汇报说明，无法证实其要证明的内容。对证据四、五，被告与原告均未对所记载的内容进行签名确认，原告对上述证据亦有异议，故对其真实性，本院不予确认。经审理查明：原告黄丽蓉、梁家宁户籍地均为广东省罗定市******号，黄丽蓉与梁家宁是母子关系。两原告因未能参与罗定市******村民小组的1988年征地款的分配，认为该村民小组的分配方案侵犯了其正当、合法的分配权益，于2018年4月22日向罗定市人民政府提交书面申请，申请事项为：1、请求罗定市人民政府对原告的村民成员资格予以确认，认定两名原告具有梁屋一村民小组的村民成员资格。2、请求罗定市人民政府作出行政处理决定，责令梁屋一村民小组对原告予以分配应该获得分配的份额。但罗定市人民政府收到该申请后超过两个月仍未答复原告。原告于2018年8月14日以罗定市人民政府未履行法定职责为由，向云浮市人民政府申请行政复议。云浮市人民政府作出行政复议决定，责令罗定市人民政府在自收到行政复议决定之日起60日内对原告的申请事项依法作出答复处理。罗定市人民政府于2019年1月5日作出罗府函[2019]2号《关于黄丽蓉等人申请确认农村集体经济组织成员资格的答复》，载明：黄丽蓉、梁家宁：……本府认为，根据《广东省农村集体资产管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门、乡镇人民政府、街道办事处负责指导农村集体资产管理工作，并依照本条例的规定对农村集体资产管理实施监督”，以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益”，你们申请书中所反映的问题应当由你们所在行政区域内的农业行政主管部门、乡镇人民政府、街道办事处负责实施。原告对罗定市人民政府作出罗府函[2019]2号答复不服，向云浮市人民政府申请行政复议，请求：撤销罗府函[2019]2号《关于黄丽蓉等人申请确认农村经济集体组织成员资格的答复》，责令罗定市人民政府依法重新对原告向其提出的行政处理申请事项，依法作出具体行政处理。云浮市人民政府于2019年4月15日作出云府行复[2019]4号《行政复议决定书》，决定维持罗定市人民政府作出的罗府函[2019]2号《关于黄丽蓉等人申请确认农村经济集体组织成员资格的答复》。原告依据云浮市人民政府作出云府行复[2019]4号《行政复议决定书》，于2019年6月1日向被告罗定市罗城街道办事处提交《行政处理申请书》，申请：1、请求被告对原告的村民成员资格予以确认，认定原告两人具有******村民小组的村民成员资格；2、请求被告依法作出行政处理决定，责令梁屋一村民小组对原告予以分配应该获得分配的份额。收到原告的申请后，被告组织了原告开会调处，并将相关情况口头告知原告。但被告罗城街道办事处超过法定期限仍然没有作出处理答复，经原告多次催促要求被告作出书面处理答复，被告依然拒绝作出。原告认为被告的行为已经构成行政不作为，遂起诉至法院。本院认为，本案的争议焦点为：一、被告罗定市罗城街道办事处是否具有对原告提交的《行政处理申请书》作出答复的职责。二、关于被告罗定市罗城街道办是否在规定时间内对原告提交的《行政处理申请书》履行了法定职责。一、关于被告罗定市罗城街道办事处是否具有对原告提交的《行政处理申请书》作出答复的职责。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项规定“……乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……”。根据上述规定，镇级人民政府有对村民的人身权利、民主权利和合法财产权利进行保护的职权，对村民会议或者村民代表会议的决定侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，村民有权申请镇级人民政府依法处理，镇一级人民政府依法具有作出包括责令改正等方式在内的具体行政行为的职权。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。本案中，原告是罗定市罗城街道柑园居委梁屋一村民小组村民，原告认为梁屋一村民小组不给予原告分配征地补偿款，致使其合法财产权利受到侵害，其申请被告罗定市罗城街道办事处依法处理，是被告的职权范围。据此，原告起诉要求被告对原告提出的行政处理申请事项作出书面处理答复，于法有据，本院予以支持。二、关于被告罗定市罗城街道办是否在规定时间内对原告提交的《行政处理申请书》履行了法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，原告向被告提交《行政处理申请书》的时间为2019年6月1日，被告确认收到该《行政处理申请书》的时间为2019年6月6日，被告虽然组织了原告开会调处，并将相关情况口头告知原告，但直至2019年10月11日原告起诉前，被告都未能对原告的申请事项按原告的要求作出行政处理决定，没有正确全面地履行其法定职责。因此，被告不作出行政处理决定的行为属于不履行法定职责。原告要求责令被告对原告的申请事项作出行政处理决定的诉求理由充分，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：被告罗定市罗城街道办事处于本判决发生法律效力之日起六十日内就原告黄丽蓉、梁家宁的行政处理申请作出行政处理决定。本案受理费50元，由被告罗定市罗城街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省云浮市中级人民法院。审 判 长  陈世玲人民陪审员  邓 雯人民陪审员  郭肇霞二〇一九年十二月三十日书 记 员  阮健欣附相关法律条文：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。第六十八条省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。