上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2017）沪7101行初991号原告陈佩华，女，1964年6月27日出生，汉族，户籍所在地上海市。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人竺凯。出庭应诉负责人张徐，上海市长宁区城市管理行政执法局原副局长。委托代理人陆馨伟，男。委托代理人顾景春，男。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈，女。被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市。法定代表人倪佳慧。委托代理人李立，男。被告上海市长宁区消防支队，住所地上海市。法定代表人虞利强。委托代理人祁文晋。被告上海市公安局长宁分局天山路派出所，住所地紫云西路XXX号。法定代表人俞晓东。委托代理人祁文晋。原告陈佩华不服被告上海市长宁区城市管理行政执法局(下称长宁城管局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(下称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(下称长宁市场监管局)、上海市公安局长宁分局天山路派出所(下称天山路派出所)、原上海市长宁区公安消防支队(下称长宁消防支队)房屋整治行为，向本院提起行政诉讼。本院立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2018年3月20日公开开庭审理了本案。原告陈佩华，被告长宁城管局的行政机关负责人原副局长张徐、委托代理人顾景春、陆馨伟，被告长宁房管局的委托代理人徐盈，被告长宁市场监管局的委托代理人李立，被告长宁消防支队及天山路派出所的共同委托代理人祁文晋到庭参加诉讼。经报上海市高级人民法院批准同意延长审理期限及各方同意协调，审理期限至2020年2月10日。本案现已审理终结。原告诉称，本市玉屏南路XXX号l06室房屋(下称涉案房屋)是原告所有的房屋，并已依照规定办妥了“居改非”、沿街开门占绿、营业执照、税务登记等各项法定手续，且长期依法开展经营活动。2017年7月2日，五被告共同在玉屏南路周边张贴拆除违法建筑通告。最初，原告并未将此通告与自身挂钩，但之后即有人以上述被告名义口头通知原告，涉案房屋也在该通告的范围。原告为此前往街道、被告处，出示相关批准文件，作出解释，但被告始终并未对原告的请求作出正面回应。无奈，原告只得要求如被告认为原告存在违法行为，须依照法律程序处理，但被告仍不予理会。2017年7月25日，玉屏南路周边出现大量所谓执法人员(包括被告人员及其他身份不明人员)对原告上述房屋实施强制砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的违法行为。原告为此报警，但警方到场后，仍未阻止上述违法行为。原告认为，原告用自己所有的房屋开展经营活动，已依法办妥了相关各项手续，完全合法。现被告打着整治违法建筑的旗号，封闭经营门户，严重侵犯原告合法权益。部分被告在没有得到授权及没有合法有效的行政决定的情况下，无权进行所谓的“执法”活动。政府部门的执法工作必须严格依照法定程序进行，必须依法保障当事人的申辩、诉讼权利，现被告以口头通知代替书面认定，毫无法律依据。请求法院依法确认五被告于2017年7月25日对涉案房屋实施砸毁店门、户外装修及砌墙封门的行为违法。原告提供如下证据：1.《天山路街道“五违四必”联合执法告知书》(下称联合告知书)；2.房地产权证；3.水费发票；4.物业费账单；5.残疾人证；6.声明、申请；7.居住物业改变使用性质许可证；8.照片；9.别家店铺门面图纸；10.营业执照。被告长宁城管局辩称，被诉行政行为由其实施。涉案房屋存在擅自改变物业使用性质、损坏房屋承重结构的情况，因此被告长宁城管局采取恢复原状的整治行为。鉴于被告长宁城管局行政行为合法，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁城管局向本院提交了以下证据、依据：房地产权证、居住物业改变使用性质许可证、沪建城管联[2017]130号《关于加强本市住宅小区内“居改非”整治工作的实施方案》(下称130号文)、长宁房管局《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(下称答复)、联合告知书、执法后现场照片等证据。职权依据为《上海市城市管理行政执法条例》(下称执法条例)第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(下称实施办法)第五条第二款第(三)项。法律依据及程序依据为《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订，下称管理规定)第五十条第二款第(一)项、第五十二条第一款、第七十六条、第七十九条。庭后，被告长宁城管局表示原告的行为还存在破坏房屋外貌的情形，违反管理规定第五十条第二款第(三)项之规定，应予恢复原状。被告长宁房管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁房管局提交了物业服务费单据证明2015年以来涉案房屋物业费按照居住房屋缴纳。被告长宁市场监管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁消防支队、天山路派出所辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所未向本院提交证据、依据。经庭审质证，原告对被告长宁城管局的职权依据不予认可，认为房管部门才有职权进行整治。被告长宁城管局提交证据超过举证期限，且复制原告证据作为自己证据，系“先裁决、后取证”，违反法定程序。涉案房屋外墙本来就有门，是2001年左右经房管部门和物业部门同意，并在其监督下实施的开门行为，“居改非”手续是在已经开门的情况下办理并延长，符合长府办(2000)第8号《长宁区人民政府办公室关于印发长宁区居住物业改变使用性质试行办法的通知》[下称长府办(2000)第8号文]的规定。关于居住物业改变使用性质许可证，2006年原告去续签时被告知根据新规定不能改变房屋使用性质，故不需要续签，“居改非”手续长期有效。根据130号文规定，涉案房屋是在2004年之前取得“居改非”许可，不属于取缔范围。答复是拆房当天才看到的，当时并未盖章，侵犯原告知情权，违反上位法，不可作为定案依据，应认定为非法证据予以排除。原告还认为，被告长宁房管局的证据并非涉案房屋单据，涉案房屋2015年至封门仍旧按照非居住房屋缴纳物业费。被告长宁城管局就原告质证意见及证据认为，“居改非”许可是临时许可，有效期为2年，现已失效；许可证上注明的部位是室内，并且没有允许原告改变房屋承重结构、外貌及破墙开门，破墙开门是禁止行为，不可能有行政主体进行审批。“居改非”的审批部门是房管部门，原告提交的证据3-4不能证明“居改非”合法。营业执照与本案无关联性。被告长宁房管局同意被告长宁城管局的意见，并认为根据长府办(2000)第8号文第四条的规定，“居改非”有2年的期限。2004年出台的《上海市住宅物业管理规定》明确规定不允许改变物业使用性质，故已经批准的“居改非”不再进行延期。而且“居改非”许可仅是针对内部改变，不涉及房屋外貌，房管部门并未允许改变房屋外貌、承重结构。被告长宁市场监管局同意被告长宁城管局的意见，并认为原告提供的证据无法证明其系执法主体，营业执照仅能代表工商部门认可原告室内经营合法。被告长宁消防支队、天山路派出所同意被告长宁城管局的意见，并认为原告提供的证据无法证明其系执法主体。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-4、7-8、10，以及被告长宁城管局、长宁房管局提交的证据、依据具有真实性、关联性、合法性，本院予以认定。原告提供的其余证据与被诉行政行为的合法性无关联，本院不作认定。经审理查明：涉案房屋为私房，房地产权证记载的权利人为陈佩华，土地用途为住宅，建筑面积为25.48平方米，类型为新工房2。2004年3月10日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号为长房地改字[2004]第020号续的《居住物业改变使用性质许可证》，其中载明“申请人陈佩华，房屋座落玉屏南路XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办房产中介行业，有效期限自2004年3月10日至2006年3月9日止。”同时备注上载明：有效期满前二个月，申请人若需继续改变居住物业使用性质的，必须重新提出申请，逾期不提出申请或超过有效期限的，本许可证作废。之后，该局未再向原告核发新的许可证。2017年4月10日，被告长宁市场监管局核发营业执照，名称为上海天景房产经纪有限公司第十八分公司，类型为有限责任公司分公司，营业场所为涉案房屋，负责人为汤海燕，成立日期为2004年10月20日。2017年5月，五被告发布联合告知书，称重点开展针对沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日，被告长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准‘居改非’的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的‘居改非’，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年7月25日，被告长宁城管局在原告没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了拆除店门和户外装修、砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始窗户状态，原告认为整治行为侵犯了其合法权益，遂起诉至本院。在本案审理过程中，因机构改革，被告长宁消防支队变更为上海市长宁区消防支队。原告陈佩华等于2019年11月22日向本院提交《开门图纸等证据申请书》，请求事项为“原告当年申请居改非的申请书及开门图纸”。因原告申请已明显超过申请期限，且在案证据已能证明本案事实，该证据也无调查收集的必要，故本院不予处理。本院认为，根据各方当事人陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为五被告；二、涉案房屋是否应予整治；三、被诉行政行为是否具有合法性。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的拆除店门和户外装修及砌墙封门的整治行为。根据执法条例第十一条第一款第(九)项、实施办法第五条第二款第(三)项的规定，被告长宁城管局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现被告长宁城管局确认由其实施被诉行政行为，因此长宁城管局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，原告提供联合告知书以证明被告长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所为共同行为主体。现从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁城管局以外的其余被告亦实施了被诉行政行为。所以，原告认为长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。关于第二个争议焦点，根据管理规定第五十二条第一款的规定，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，原上海市长宁区房屋土地管理局曾经原告申请审批同意改变使用性质为非居住，但同时也明确许可期限为两年，至2006年许可期限届满后未再进行审批或延期。原告现对两年许可期限的合法性提出异议，并且称当时审批机关曾表示之后无须再行审批，一直有效。本院认为，首先，对此说法原告未能提供相关证据予以证实；其次，原告在获得许可时明知有两年期限的限制，因此可视作原告当时接受该期限的约束；第三，作为原审批机关的长宁房管局也已发函明确：凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的“居改非”，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。原告在2006年许可期限届满后未再获得相关职能部门的许可，其房地产权凭证上载明的用途仍为居住，因此，原告主张在被告长宁城管局作出被诉行政行为之时，涉案房屋的使用性质仍为非居住用途无依据。此外，居住物业改变使用性质许可证载明的改变使用性质部位为室内，改变涉案房屋外貌缺乏依据。本案中原告自2006年“居改非”许可到期后一直将涉案房屋作经营使用，并未恢复至原窗户状态，不仅不符合管理规定第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。被告长宁城管局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》及执法条例、管理规定等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的被告长宁城管局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，并如原告所述进行口头通知，但如前所述，联合告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。被告长宁城管局在实施被诉行政行为前也未依法听取原告的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，并且未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在居改非期限届满后外墙未恢复原状的情形，被告长宁城管局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。需要指出的是，被告长宁城管局在庭审前提交房地产权证、居住物业改变使用性质许可证、联合告知书等证据，应诉存在明显不当，反映出该单位代理人敷衍、随意的工作作风，不符合依法治国、依法治市的工作要求。考虑到其并非属于完全未提交任何证据的情形，原告也已提供该证据以及被诉行政行为被确认违法，故不影响案件审理，但被告仍应引以为戒，今后及时收集、提交证据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局于2017年7月25日对上海市玉屏南路XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；二、驳回原告陈佩华的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  邱 莉审 判 员  孙焕焕人民陪审员  解济民二〇一九年十二月二十四日法官 助理  何宇欢书 记 员  靳先德附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……