郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）豫71行终247号上诉人（原审原告）郭顺，男，1958年10月25日出生，汉族，住郑州市。委托代理人陈盼盼，河南师道律师事务所律师。被上诉人（原审被告）河南省教育厅，住所地河南省郑州市郑东新区正光路11号省政府综合办公楼。负责人郑邦山，该厅厅长。委托代理人赵琳霖，该厅工作人员。委托代理人石婉婉，河南千业律师事务所律师。原审第三人张清筠，女，1934年11月5日出生，汉族，住郑州市。原审第三人郭强，男，1956年5月7日出生，汉族，住郑州市。原审第三人郭胜，男，1966年7月4日出生，汉族，住郑州市二七区兴华南街99号院14号楼3单元22号。原审第三人郑州白求恩医学专修学院，住所地郑州市二七区大学南路18号。法定代表人郭胜，该学院院长。上述原审第三人共同委托代理人高炎启，河南良达律师事务所律师。上诉人郭顺因与被上诉人河南省教育厅，原审第三人张清筠、郭强、郭胜、郑州白求恩医学专修学院（以下简称白求恩学院）教育其他行政行为一案，不服郑州铁路运输法院（2017）豫7101行初219号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明，白求恩学院是经河南省教育厅审批设立的民办学校。根据2009年章程的规定，校务委员会即校委会是学院的决策机构，校委会行使推举学院法定代表人、院长和修改学院章程及制定学院规章制度等职权，校委会委员十一名，其中校委会终身委员为张清筠、郭强、郭顺、郭胜、郭光五人，职务委员四人，职工代表两人，职务委员、职工代表只负责业务决策，没有行政、人事、财务表决权。张清筠为名誉主任、名誉校长，郭强担任主任，郭胜、郭光担任副主任，郭顺担任法人代表、院长。法人代表、院长，主任、副主任如在任职期间工作不称职，校委会终身委员召开会议由五分之四以上终身委员通过可随时免职。法人代表、院长任期每届四年，最长任期为两届。召开校委会会议，主任或者指定人员于会议召开三日前通知全体委员，无故不到者属弃权。法人代表、院长在行使职权时，不得变更校委会的决议和超越职权范围。学院为校委会领导监督下的法人代表负责制。2010年11月27日，白求恩学院校委会五位终身委员签字通过的《关于学院行政章和银行财务章、印鉴章管理和使用规定》规定，白求恩学院行政章及财务章由常务副院长郭胜负责保管，如需对外使用，必须经校委会三位（含三人）以上终身委员同意方可使用。2013年12月23日，郭光因其国家工作人员身份，校委会根据《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第十九条的规定，撤销了郭光校委会终身委员及校委会副主任职务。2014年2月28日，郭顺未经张清筠、郭强、郭胜同意，申请刻制新型防伪网络编码印章，缴销了行政和财务印章并领取了新印章。2015年8月10日，校委会终身委员张清筠、郭强、郭胜三人开会讨论学院法人代表、院长换届及学院章程修改问题，一致同意将郭顺的法人代表、院长职务变更为郭胜，并修改学院章程。会前三日通知了郭顺，郭顺未参加该会议。2015年10月5日，经张清筠、郭强、郭胜签字形成了白求恩学院新章程。新章程与2009年章程主要区别内容为：学院校委会终身委员为张清筠、郭强、郭顺、郭胜四人，章程的修改，法人代表、院长的推荐产生和免职，须经校委会三分之二以上终身委员表决通过，本届法人代表、院长由郭胜担任。之后白求恩学院向河南省教育厅申请备案变更后的白求恩学院法人代表、院长和修订后的新章程，申请文件上加盖了校委会章和学院公章，加盖的学院公章与原在河南省教育厅备案的一份办学协议上的公章一致，并提供了相关材料（即被告证据1）。2015年10月22日，河南省教育厅根据白求恩学院的申请，作出了教发规〔2015〕921号《关于同意郑州白求恩医学专修学院变更法定代表人、院长的批复》（以下简称《921号批复》），并于2015年10月26日印发。一审法院另查明，2016年12月5日，郑州市中原区人民法院受理了郭光与白求恩学院确认新章程无效一案，经一审、再审后一、二审，最终裁定驳回郭光的起诉，现已发生法律效力。一审法院又查明，2016年6月27日，郭顺以白求恩学院的名义起诉河南省教育厅，要求撤销《921号批复》，该案经郑州铁路运输法院和郑州铁路运输中级法院审理，最终裁定驳回白求恩学院的起诉，已于2017年8月31日发生法律效力。郭顺于2017年9月13日提起本案诉讼。一审法院认为，关于本案的原告资格和起诉期限问题。原告郭顺系白求恩学院的原法定代表人、院长，《921号批复》虽仅为备案批复，但随后会因向社会公告和学院变更登记，使郭顺在白求恩学院的身份为公众所知，与其存在利害关系，一审法院认可郭顺在本案的原告资格。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，本案所诉的《921号批复》于2015年10月26日对外作出，因郭顺曾以白求恩学院的名义于2016年6月27日对该批复提起诉讼，2017年8月31日被驳回起诉，扣除该诉讼期间，原告郭顺于2017年9月13日提起本案诉讼，尚未超过起诉期限。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第二十条、第二十一条和《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第二十条的规定，民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构，理事长、理事或者董事长、董事名单和修改章程应报审批机关备案。河南省教育厅作为白求恩学院设立的审批机关，具有作出《921号批复》的职权。民办学校应当具备法人条件。民办学校聘任、解聘校长、修改章程、确定法定代表人等是其自身内部重大事项，应由民办学校决策机构自行讨论决定。审批机关对民办学校上述重大事项进行备案时，仅审查民办学校呈报的相关材料在形式上是否符合《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》和其章程的规定。白求恩学院是具备法人条件的民办学校，其决策机构是校委会，根据其2009年章程的规定，上述重大事项由校委会终身委员作出决议。2009年章程规定校委会终身委员为包括郭光在内的五人，但郭光同时又是国家工作人员，根据《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第十九条第二款“国家机关工作人员不得担任民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构成员”的规定，郭光担任白求恩学院校委会终身委员应属无效。故白求恩学院校委会终身委员实质上为张清筠、郭强、郭顺、郭胜四人，原重大事项须终身委员五分之四决议通过的规定已不宜执行。白求恩学院向河南省教育厅提交的两份会议纪要和新章程，均有张清筠、郭强、郭胜三名终身委员签字，符合《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第二十条第二款“民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构讨论下列重大事项，应当经2∕3以上组成人员同意方可通过：（一）聘任、解聘校长；（二）修改学校章程；……”的规定；白求恩学院提交的申请文件上加盖的学院公章与曾在河南省教育厅备案的相关协议上公章一致，该申请文件上又加盖了校委会章，虽无必要，但也说明提出该备案申请符合白求恩学院决策机构的决议，体现了白求恩学院的法人意志。被告河南省教育厅根据白求恩学院提交的申请材料，经形式审查，作出《921号批复》，符合上述法律、行政法规及学院章程的规定，并无不当。至于白求恩学院校委会召开终身委员会议及作出决议的过程和程序是否合法，则不在河南省教育厅备案审查的职责范围内。由于被告所作批复的相对人是白求恩学院，并无必要专门通知作为学院决策机构成员的个人，也无必要在作出批复前听取某一决策机构成员的个人意见。被告所作《921号批复》程序合法。综上，白求恩学院提出本案备案申请这一事实清楚，被告作出《921号批复》，符合其法定职权，适用法律、法规正确，程序合法。原告的诉请没有事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郭顺的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告郭顺负担。郭顺上诉称，一、白求恩学院未经合法程序撤销郭光校委会终身委员的职务，一审判决认定白求恩学院校委会终身委员为张清筠、郭强、郭顺和郭胜四人没有事实依据。河南省教育厅作出案涉批复时不能对决策机构人员资格进行实质性审查，其应当依据2009年的章程认可郭光的终身委员身份，而无权直接以郭光违反法律规定为由否定其校委会终身委员资格。尽管郭光作为国家机关工作人员的同时担任白求恩学院校委会终身委员，但这并不必然导致其担任校委会终身委员无效，一审判决以此认定张清筠、郭强和郭胜修改章程有效，违反了《中华人民共和国民办教育促进法》第二十条关于“学校理事会或者董事会由五人以上组成”的强制性规定。二、河南省教育厅作出案涉批复违反程序正当原则，一审判决认定无必要听取上诉人意见没有依据。河南省教育厅作出案涉批复同意变更上诉人的法定代表人及校长身份，涉及上诉人的重大利益，上诉人作为利害关系人，当然有知悉行政行为并充分陈述的权利，河南省教育厅在明知白求恩学院的申请材料存在瑕疵以及有待核实之处，仍未依正当程序保障上诉人的上述权利，致使上诉人合法利益受到侵害，故河南省教育厅作出案涉批复的行为违反正当程序原则，一审法院认为河南省教育厅无必要告知上诉人并听取上诉人的意见有违基本法理。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院：一、撤销一审判决；二、改判撤销河南省教育厅作出的《921号批复》；三、本案全部诉讼费用由河南省教育厅承担。河南省教育厅答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。白求恩学院作为民办学校，具备法人条件，其聘任、解聘校长、修改章程、确定法定代表人是其自身内部重大事项，应由民办学校决策机构自行讨论决定，河南省教育厅作为审批机关仅对民办学校上述重大事项具有备案职能，仅需审查民办学校呈报的相关材料在形式上是否符合法律及其章程的规定。河南省教育厅对白求恩学院提交的备案申请审查后依照法定程序对该学院的申请进行了批复，符合法律规定且程序合法，一审判决应予维持。二、上诉人上诉请求无事实及法律依据，一审法院处理适当。虽然学院章程属于自治性规则，终身委员可根据意思自治原则制定章程，但不得违反法律法规的强制性规定。2013年12月23日，校委会根据《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第四章第十九条之规定，撤销了郭光终身委员及校委会副主任的职务，2015年10月5日新的章程亦对四名终身委员的身份进行了确认，故一审法院认定白求恩学院校委会终身委员为张清筠、郭强、郭顺及郭胜并无不当。另外，河南省教育厅作出的《921号批复》针对的是白求恩学院的申请，并无必要和义务专门通知郭顺，河南省教育厅仅有审查白求恩学院提交申请是否符合法律法规和章程规定的义务，但审查校委会作出的决策程序是否合法或合理不是河南省教育厅的法定职权，故一审法院认定河南省教育厅程序合法符合法律规定，应予维持。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。张清筠、郭强、郭胜、白求恩学院述称，一、白求恩学院合法有效的校委会终身委员只有张清筠、郭强、郭顺、郭胜四人。郭光担任校委会终身委员职务的行为违反了《中华人民共和国民办教育促进法》第十九条第二款之规定，自始就应当是无效的，白求恩学院校委会于2013年12月23日依法作出《关于撤销郭光同志校委会终身委员及副主任职务的决定》，郭光的工作单位郑州市民政局所作《关于反映郭光涉嫌违纪问题的调查情况报告》亦能证明上述决定有效。二、河南省教育厅所作《921号批复》程序合法。河南省教育厅系根据白求恩学院的申请，经依法审查材料后作出案涉批复，因白求恩学院是行政相对人，故河南省教育厅没有义务再听取郭顺的意见。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与一审一致。本院认为，《中华人民共和国民办教育促进法》第二十条规定，“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理”，该法第二十三条规定，“民办学院的法定代表人由理事长、董事长或者校长担任”，该法第二十二条规定，“学校理事会或者董事会行使下列职权：（一）聘任和解聘校长；（二）修改学校章程和制定学校的规章制度；……（七）决定其他重大事项”，该法第二十一条规定，“学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。……理事长、理事或者董事长、董事名单报审批机关备案”。据上述法律规定，聘任、解聘校长等重大事项系属该民办学校理事会或董事会的法定职权，并非由行政机关审批决定，其理事长、理事或者董事长、董事名单报送主管行政机关时，该机关依法予以备案。本案中，河南省教育厅所作《921号批复》系其针对白求恩学院之申请而依法作出的形式上的备案审查，该批复系依法作出，并无不当。上诉人郭顺如认为白求恩学院对其法定代表人、院长职务的变更决定及程序存在错误，其可另行寻求法律救济。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郭顺负担。本判决为终审判决。审 判 长  赵 钟审 判 员  王建平审 判 员  张 莉二〇一九年十二月四日法官助理孟岚代理书记员  王 璐附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；