四川省盐亭县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0723行初9号 原告三台县幸福页岩砖厂，住所地四川省三台县幸福镇场镇。 投资人曾仁田，系该厂厂长。 委托代理人钟旭俊，四川巨帆律师事务所律师。 被告三台县幸福镇人民政府，住所地四川省三台县幸福镇场镇。 法定代表人杨成，系该镇镇长。 委托代理人唐朝宏，四川蜀华律师事务所律师。 原告三台县幸福页岩砖厂（以下简称：幸福砖厂）因要求确认被告三台县幸福镇人民政府（原名为：三台县幸福乡人民政府；以下简称：幸福镇政府）拆除行政强制措施违法一案，于2019年2月22日向三台县人民法院提起行政诉讼，三台县人民法院立案受理后，向绵阳市中级人民法院申请指定管辖。2019年3月7日，绵阳市中级人民法院作出（2019）川07行辖9号行政裁定书，裁定将本案指定本院管辖。2019年4月10日，本院立案受理后，向被告幸福镇政府送达了行政起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、开庭传票、合议庭组成人员及书记员通知书、行政机关负责人出庭通知书，并依法组成合议庭，于2019年5月15日公开开庭进行了审理。诉讼中，因一并提起诉讼并一并审理的（2019）川0723行赔初1号行政赔偿案件涉及司法评估鉴定，本案于2019年6月12日中止审理，后恢复审理。原告幸福砖厂投资人曾仁田及其委托代理人钟旭俊、被告幸福镇政府法定代表人杨成及其委托代理人唐朝宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告幸福镇政府于2018年8月18日安排组织人员和挖掘机，对原告幸福砖厂的厂房、设备、设施等财产实施了拆除行政强制措施。 原告幸福砖厂诉称：2018年8月18日，被告在未向原告送达任何法律文书的情况下，对原告砖厂实施强制拆除。在强制拆除过程中，原告要求被告出具法律文书和执法身份证件，被告不予理睬，继续强制拆除原告的砖厂。原告将被告强制拆除的过程进行了全程摄像，三台县电视台也作出新闻报道。因此，原告认为被告对原告实施的行政强制拆除，侵犯了原告依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》享有的陈述、申辩、申请行政复议、提起行政诉讼的权利。被告对原告砖厂实施行政强制拆除的行政行为是行政强制执行，程序上违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定，侵犯了原告在行政程序上受行政程序法保护的程序利益，即砖厂的财产受到被告及工作人员行使职权的违法侵害。为此，请求人民法院判决：1.确认被告于2018年8月18日强制拆除原告砖厂的行政强制行为违法；2.案件受理费由被告承担。 原告向本院提交以下证据复印件，并在庭审中出示：1. 《营业执照副本》。证明原告的主体资格适格；2.《采矿许可证》。证明原告取得的页岩采矿许可有效期限自2015年8月1日至2018年8月1日的事实；3.《居民身份证》。证明原告的投资人曾仁田的基本信息；4.《全国组织机构统一社会信用代码》。证明被告的主体资格适格；5.影像资料。证明被告的工作人员行使行政职权，拆除原告砖厂的行为事实，侵犯了原告砖厂财产被损害的事实，相对人是原告，原告有权提起诉讼；6.（2018）川0722行初34号行政判决书。证明2018年8月18日被告拆除原告砖厂的行为已被生效判决确认；7.三台县国土资源局（现更名为：三台县自然资源局）在2018年5月28日作出《注销采矿许可证通知》，证明原告的采矿许可期限至2018年7月23日被终止。 被告幸福镇政府辩称：1.幸福砖厂属落后产能企业，国家为转变经济发展方式、调整经济结构、提高经济增长质量和效益，必须加快淘汰落后产能，这是加快节能减排、积极应对全球气候变化的迫切需要，是走中国特色新型工业化道路、实现工业由大变强的必然需求，这是国家大政方针，必须淘汰。2.幸福砖厂属于采矿企业，依据《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国环保法》及环保政策的规定，必需依法取得并持有《采矿许可证》，而幸福砖厂已不具备合法生产经营的前提条件。3.幸福砖厂位于三台县水禽及湿地自然保护区，依据《中华人民共和国自然保护条例》第二十六条的规定，禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。故幸福砖厂属于必须关停的企业。4.幸福砖厂属于“散乱污”企业，依据四川省关于开展“散乱污”企业集中整治的通知要求，应予关闭。5.上述情况及法律、政策规定，被告及相关执法部门已多次向幸福砖厂及其负责人宣讲，要求在规定的期限内主动关闭。幸福砖厂及其负责人也表示国家法律应当遵守，国家政策应当执行，但长期未见实际行动。6.被告作为县辖镇乡人民政府，依据属地管理原则，敦促幸福砖厂关停企业，不再生产，是符合国家政策方针的行为。为此,原告的诉讼请求不能成立，请求人民法院依法予以驳回。 被告幸福镇政府在法定期限内向本院提交了下列证据、依据，并在庭审中出示： 第一组证据：三府发（2017）22号《关于切实加强三台水禽及湿地县级自然保护区管理工作的通告》。证明原告砖厂位于三台县水禽及湿地自然保护区，属于必须关停的企业。 第二组证据：三采证销通（2018）第8号《注销采矿许可证通知》，证明幸福砖厂的《采矿许可证》已于2018年5月28日被发证机关依法注销，已不具备合法生产经营条件。 第三组证据：三防污“三大战役”办（2017）24号《关于“散乱污”企业全面排查和专项整治工作的紧急通知》。证明幸福砖厂属于“散乱污”企业，应予关闭。 第四组证据：《终止供电工作单》、《砖厂承包合同》。证明幸福砖厂已于2017年7月31日申请终止供电，电力公司于2017年8月1日对原告砖厂进行了断电，不具备生产经营的条件。《砖厂承包合同》证实原告已将幸福砖厂承包给了毛某某经营，承包期限为2015年3月至2018年2月，申请停止供电系当时实际经营人毛某某的申请。 第五组证据：幸福砖厂现场照片12张。证明幸福砖厂关停前的现状。 第六组证据：幸福砖厂整治协调会照片10张，证明被告幸福镇政府及相关执法部门多次向幸福砖厂及其负责人宣讲法律、政策规定，转达该企业必须关停的意见。 经庭审质证，原告幸福砖厂对被告幸福镇政府出示的证据发表以下质证意见： 一、对证据1的合法性有异议，认定原告砖厂属于必须关停的企业不合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条“行政处罚的种类：”、第（四）项“责令停产停业；”的规定，被告关停原告的企业是行政处罚，通告不是行政处罚决定书或行政决定，是《国家行政机关公文处理办法》第九条行政机关的公文种类中第（四）项的通告，适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。所以，该通告与行政执法程序中的行政法律文书混淆，依此强拆关停原告砖厂不合法，且《自然保护区条例》对原告这种先于自然保护区建成的生产企业，如污染物排放超标，应由法律、法规规定的机关作出限期治理决定，而不是强拆关停。被告既不是强拆关停主体，也不是作出限期治理决定主体。 二、对证据2的合法性有异议。国务院令第241号《矿产资源开采登记管理办法》第十六条“采矿权人在采矿许可证有效期内或者有效期届满，停办、关闭矿山的，应当至决定停办或者关闭矿山之日起30日内，向原发证机关申请办理采矿许可证注销登记手续。”规定了采矿许可证注销的法定情形；《中华人民共和国行政许可法》第七十条中规定行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销，法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形等依据，《中华人民共和国环境保护法》第六十条“企业、事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”的规定，《采矿许可证》是被许可人申请注销或准予许可的行政主体依法决定撤销、撤回或者吊销行政许可后注销，而不是公告后通知予以注销。所以，通知注销原告砖厂在有效期内并未被责令停业、关闭的采矿许可证的行为严重违法。原告砖厂的生产经营条件是否具备，不是被告强拆的必然法定条件。因此，该通知与强拆不仅不具有合法性，也不具有关联性。 三、对证据3有异议，强拆关闭原告的企业不具有合法性。四川省淘汰落后产能工作协调小组办公室作出的川淘汰落后办（2017）16号《关于开展“散乱污”企业集中整治的通知》，对“散乱污”企业整治范围的政策定义概念进行了解释：本通知所称“散乱污”企业，是指不符合产业政策和规划布局、排污超标以及存在其他违法违规行为的工业企业。对工作步骤进行了说明：1.依法关闭一批；2.整改规范一批；3.调迁入院一批。主要涉及《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》等多个法律规定的职能部门依法查处“散乱污”企业和限期治理后，对不达标的企业依法决定关闭的行政行为，由此可知川淘汰落后办（2017）16号通知要求下级政府及相关部门依法对不达标的企业关闭，而不是被告依照三污防“三大战役”办（2017）24号通知违法拆除原告砖厂来达到关闭企业的目的。 四、对证据4有异议，《终止供电工作单》和《砖厂承包合同》与强拆原告砖厂的行政强制执行无关联性，也不能证明强拆具有合法性。 五、对证据5无异议，幸福砖厂现场照片与被告强拆原告砖厂的行政强制执行有关联性，能够证明强拆给原告造成损失的部份情况，但通过照片是否能确定原告砖厂是“散乱污”企业不客观，不合法。 六、对证据6有异议，幸福砖厂整治协调会照片与被告强拆原告砖厂的行政行为有关联性，不能证明被告的行政行为具有合法性，证明的事实不真实。协调中，原告要求被告对拟拆除砖厂的财产作价，或强制拆除要依法作出强制拆除决定。原告的委托代理人在参加座谈会时，向被告宣讲了依法行政的要求，不能“以言代法，以权代法”。但事与愿违，发展到案涉行政争议。 综上，被告所提供的证据既不能证明行政行为程序合法，也不能证明实体合法，更无证据证明原告的企业涉及到相关行政违法的行为存在。 被告幸福镇政府对原告幸福砖厂出示的证据发表以下质证意见： 一、对证据1的真实性不持异议，经营范围包含有生产页岩砖，是应当经过审批的项目，但必须获得采矿许可。 二、对证据2的三性不持异议，原告砖厂取得的“采矿许可证”在2018年5年28日被注销后，就不具有生产的资质。 三、对证据3、4不持异议。 四、对证据5的真实性没有异议，对证明目的、关联性有异议，当时在拆除砖厂时，被告有人参与，但没有对原告的合法财产造成损失。 五、对证据6的真实性没有异议，对证明目的、关联性有异议，判决书并没有确认2018年8月18日被告拆除原告砖厂的事实，是针对之前的查封行为作出的认定，对后期拆除的事实没有做出认定。 六、对证据7的真实性没有异议，同时证明了被告提供证据的真实性。注销时间应当以发证机关即三台县原国土资源局作出决定的时间为准，注销时间以作出时间为生效时间，而非收到时间，无论以什么时间计算，在8月份拆除原告砖厂时，原告也不具备采矿许可的资格。 本院对上述证据认证如下：被告幸福镇政府提供的证据1、证据3是规范性文件，不作为证据使用；证据2、证据4、证据5、证据6具备证据的真实性、合法性和关联性，本院予以采信。原告提供的证据1至证据7，被告对其真实性无异议，并具备证据的合法性和关联性，本院予以采信。 经审理查明：原告幸福砖厂成立于2009年8月10日，经原工商行政管理机关依法核准登记为个人独资企业，投资人为曾仁田，经营范围为：生产、销售页岩砖。随后，原告取得《采矿许可证》，从事页岩砖的生产、销售。2015年8月8日，三台县原国土资源局向原告颁发证号为C5107222010087120072011的《采矿许可证》，载明：采矿权人为幸福砖厂（曾仁田），地址为幸福乡场镇，矿山名称为幸福乡幸福砖厂，经济类型为私营独资企业，开采矿种为砖瓦用页岩，开采方式为露天开采，生产规模为1.02万吨/年，自2015年8月1日至2018年8月1日。 2015年3月3日，原告与毛某某（三台县XX组村民）签订《砖厂承包合同》，原告将幸福砖厂的生产、经营、管理承包给毛某某，主要约定：时间三年，从2015年3月1日起至2018年2月底，每年承包费6万元，第一次于双方签订承包合同时毛某某交清两年的承包费12万元；第二次于2016年2月底交清第三年的承包费6万元；双方终止本合同后，所新添的设备由毛某某处理，幸福砖厂不得干涉。合同双方签字、捺印后，幸福砖厂由毛某某承包经营。 2017年7月28日，三台县人民政府为了切实加强三台水禽及湿地县级自然保护区的建设和管理，保护自然资源和生态环境，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国自然保护区条例》和《四川省自然保护区管理条例》的有关规定，作出三府发（2017）22号《关于切实加强三台水禽及湿地县级自然保护区管理工作的通告》，主要载明：三台水禽及湿地县级自然保护区主要保护对象为野生水禽及湿地生态系统，幸福乡等15个乡镇被列入保护区范围；禁止在水禽及湿地县级自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；对违反规定，在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除依照有关法律、法规规定给予处罚以外，由县林业行政主管部门或者授权的自然保护区管理机构按照《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条规定，没收其违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，处以300元以上10000元以下的罚款。同日，被告和三台县原国土资源局、三台县原林业局（现已被撤销）共同在封条上加盖印章，对原告砖厂进行了查封。 2017年7月31日，原告幸福砖厂的承包人毛某某依据三台县政府办公室《关于规范整顿我县矿产资源管理秩序的通知》和三台县发展和改革局《关于对自然保护区违规开发作业项目进行停电的通知》向四川省水电投资经营集团永安电力股份有限公司提出《中止供电工作单》，对承包人毛某某经营的幸福砖厂停止供电。 2017年8月28日，三台县大气、水、土壤污染防治“三大战役”领导小组办公室作出三污防“三大战役”办（2017）24号《关于“散乱污”企业全面排查和专项整治工作的紧急通知》，主要载明：“散乱污”企业，是指不符合产业政策和规划布局、排污超标等违法违规行为的生产加工企业和仓储企业。“散乱污”企业，是群众环保信访举报重点，是中央和省环保督察重点内容。一、再次开展全面自查。对辖区内的小作坊、工业企业再次进行一次拉网式排查，务必实事求是，及时补报漏报的企业。二、主动做好专项整治工作。镇乡要成立“散乱污”企业专项整治领导小组，专题研究部署，落实专人负责。要对企业情况全面掌握，主要与企业业主沟通，根据企业主要的违法行为（不符合产业政策、不符合规划布局、排污超标、其它违法违规），按照“关停不符合规定企业，整合搬迁入园企业，升级改造园区内企业”三种类型制定企业整治方案。要不等不靠，能够整改的要督促企业开门整改，不能整改的要依法按照“两断三清”原则进行关停，确保“散乱污”企业专项整治工作在今年11月底前全面完成，迎接省市验收。三、加强督查压实责任。“散乱污”企业专项整治实行镇乡属地负责制、县级部门行业管理责任制。根据该紧急通知的规定，将原告等81家企业列入“散乱污”专项整治范围。 2018年5月16日、2018年6月26日、2018年12月12日，被告召开了座谈会，向原告投资人曾仁田宣传禁止在水禽及湿地县级自然保护区内进行开矿和专项整治“散乱污”企业的文件精神，同时对原告砖厂的拆除召开了协调会。 2018年5月28日，三台县原国土资源局向原告作出三采证销通字（2018）第8号《注销采矿权许可证通知》，载明：你（厂）位于三台县幸福镇场镇的砖瓦用页岩矿（采矿许可证号：C5107222010087120072011），有效期：2015年8月1日于2018年8月1日，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国自然保护区条例》和《三台县人民政府关于三台县水禽及湿地自然保护区内矿业权退出保护区的决定》[三府发（2017）44号]，我局于2018年1月5日在三台县政务网上公示了《三台县国土资源局关于拟注销三台县西平金成页岩砖厂等9宗采矿权许可证的公告》（三国土资[2018]2号），经过公示后无异议。根据《矿产资源开采登记管理办法》的规定，现予以注销。同日，三台县原国土资源局注销了原告取得的《采矿许可证》。 2018年6月6日、8月21日，被告指派工作人员到原告砖厂实地测量、清点财产，形成了《幸福砖厂设施、设备、材料等核查登记明细表》、《幸福砖厂设施、设备、材料等漏登补登明细表》，原、被告在该清单上签字确认。 2018年8月18日，被告安排组织人员和挖掘机，对原告砖厂的厂房、设备、设施等财产进行了拆除。拆除时，原告投资人曾仁田在现场。拆除后的设备、设施和厂房残值等财产被搬离砖厂，由原告自行保管、处理。拆除完毕后，原告幸福砖厂占用的土地已及时得到复耕还绿。 同时查明，2018年7月10日，原告就被告和三台县原国土资源局、三台县原林业局查封原告砖厂的行为向三台县人民法院提起查封行政强制措施行政诉讼案件，要求撤销被诉行政机关查封幸福砖厂的决定，确认被诉行政机关对幸福砖厂实施的查封行政强制措施行政行为违法，责令被诉行政机关采取补救措施恢复幸福砖厂的生产。三台县人民法院经审理后，于2018年12月27日作出（2018）川0722行初34号行政判决书，判决确认三台县原国土资源局、三台县原林业局、幸福镇政府于2017年7月28日对幸福砖厂实施的查封行政强制措施违法。 原告在另案中一并起诉被告幸福镇政府和三台县自然资源局行政赔偿一案[（2019）川0723行赔初1号]中，要求被告幸福镇政府和三台县自然资源局共同赔偿查封原告砖厂停产期间必要的经营性费用开支损失383498元；同时要求被告幸福镇政府赔偿2018年8月18日强制拆除原告砖厂损失3958939元。另案与本案一并进行了审理。 以上事实，有原、被告的陈述、身份证明、《采矿许可证》、《砖厂承包合同》、三府发（2017）22号《关于切实加强三台水禽及湿地县级自然保护区管理工作的通告》、《关于规范整顿我县矿产资源管理秩序的通知》、《关于对自然保护区违规开发作业项目进行停电的通知》、《中止供电工作单》、三污防“三大战役”办（2017）24号《关于“散乱污”企业全面排查和专项整治工作的紧急通知》、三采证销通字（2018）第8号《注销采矿权许可证通知》、《三台县国土资源局关于拟注销三台县西平金成页岩砖厂等9宗采矿权许可证的公告》（三国土资[2018]2号）、《幸福砖厂设施、设备、材料等核查登记明细表》、《幸福砖厂设施、设备、材料等漏登补登明细表》、（2018）川0722行初34号行政判决书等证据在卷佐证。 本院认为，本案系拆除行政强制措施引发的行政诉讼，被告对原告幸福砖厂强制拆除的行为，其性质属于《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制措施。原告对被告实施的拆除行政强制措施不服提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，被告的主体资格适格。 被告作为行政机关，在对原告砖厂实施拆除行政强制措施时，应当遵循《中华人民共和国行政强制法》的规定，既须有法律、法规的明确授权和法定理由，亦须遵循法定程序。本案被告无法律、法规的明确授权和法定理由，不具有对原告砖厂实施拆除行政强制措施的行政主体资格，所实施的行政强制措施没有法律规范依据。且被告在对原告砖厂实施拆除行政强制措施前，没有依法向原告砖厂作出行政处罚决定或行政决定，其行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”与《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”的规定。同时，被告在对原告砖厂实施强制拆除时，未出示执法身份证件、未向行政机关负责人报告并经批准，未当场告知当事人采取行政强制措施的理由，未告知当事人依法享有陈述权、申辩权、有权申请行政复议、有权提起行政诉讼等救济途径，其行为不符合《中华人民共和国行政强制法》第八条“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼……。”与第十八条“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”的规定，违反了法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定了“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：”、第（三）项“违反法定程序的；”、第（四）项“超越职权的；”。本案中，原告砖厂建在三台水禽及湿地县级自然保护区范围内，属于污染环境、破坏自然资源和淘汰落后产能以及“散乱污”企业，应当依法予以取缔、拆除。且原告砖厂取得的《采矿许可证》，在被告实施拆除原告幸福砖厂的行政强制措施前已经到期，不再具有继续生产、经营、销售页岩砖的能力和资格，亦属于应当拆除的情形，且原告砖厂已于2018年8月18日拆除完毕。为此，本案不具有可撤销内容。 综上所述，为了解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，经本院审判委员会研究决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告三台县幸福镇人民政府于2018年8月18日对原告三台县幸福页岩砖厂实施的拆除行政强制措施违法。 据中华人民共和国国务院《诉讼费用交纳办法》的规定，案件受理费50元，由被告三台县幸福镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。 审 判 长  何文标 人民陪审员  蒲春太 人民陪审员  哈 敏 二〇一九年十二月十三日 书 记 员  苏婷婷