怀化铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）湘8603行初265号原告溆浦维康食品有限公司，住所地湖南省溆浦县低庄镇永乐街122号。法定代表人舒小秋，经理。委托代理人侯奎，湖南玉锋律师事务所律师。被告溆浦县自然资源局，住所地湖南省溆浦县警予南路。法定代表人舒利军，局长。委托代理人舒礼，溆浦县自然资源局法规股股长。委托代理人李平生，溆浦县人民政府办公室工作人员第三人溆浦县刘霖实业有限公司，住所地湖南省溆浦县卢峰镇解放街1栋3单元306房。法定代表人舒清福，经理。第三人王超峰，男，1978年12月3日出生，汉族，住湖南省溆浦县。原告溆浦维康食品有限公司（以下简称维康公司）诉被告溆浦县自然资源局及第三人溆浦县刘霖实业有限公司（以下简称刘霖公司）、王超峰城市规划管理行政许可一案，溆浦县人民法院于2018年6月22日作出（2018）湘1224行初1号行政裁定，以原告主体资格不适格为由驳回原告的起诉。原告不服，向怀化市中级人民法院提起上诉，怀化市中级人民法院于2018年9月21日作出（2018）湘12行终75号行政裁定，撤销原行政裁定并指令溆浦县人民法院继续审理。溆浦县人民法院审理后于2019年6月21日作出（2019）湘1224行初5号行政裁定，以原告就同一事实及诉讼请求再向法院提起行政诉讼为由驳回原告的起诉。原告不服，向怀化市中级人民法院提起上诉，怀化市中级人民法院于2019年10月17日作出（2019）湘12行终128号行政裁定，撤销原行政裁定并指令本院继续审理。本院于2019年11月5日立案后，于2019年11月6日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月27日公开开庭审理了本案。原告法定代表人舒小秋、委托代理人侯奎，被告委托代理人舒礼、李平生到庭参加诉讼。第三人刘霖公司、王超峰经本院传票传唤，无正当理由未到庭，不影响本案审理。本案现已审理终结。2017年6月8日，溆浦县住房和城乡建设局（以下简称溆浦县住建局）给第三人刘霖公司颁发了地字第39号《建设用地规划许可证》。原告诉称，原告于2007年11月8日取得35号《建设用地规划许可证》，后因低庄镇总体规划的调整，原告将2007年作厂房规划的约10亩土地申请调整为建设农产品展示中心用途用地，性质从工业用地调整为商住用地，这既符合低庄镇调整后的总体规划，也得到了低庄镇村镇规划建设管理所、低庄镇人民政府、溆浦县自然资源局的同意。同时，溆浦县住建局于2012年11月26日出具了《规划选址意见》、审批核发了《溆浦维康公司农产品研发展示中心建设用地规划图》，并加盖了建设规划许可证专用章。这一系列行为表明原告已经完成涉案土地的原规划变更审批手续，应依法受法律保护。2013年10月30日，溆浦县住建局作出《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设(地块三)用地规划及平面布置》，该规划范围内的S308线与永乐路交汇处地块覆盖了原告2007年、2012年的建设规划。这一重叠规划行为于2016年12月22日被溆浦县人民政府以溆政复决字(2016)47号《行政复议决定书》认定违法。2017年6月8日，溆浦县住建局仍依据已被溆浦县人民政府认定违法的《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设(地块三)用地规划及平面布置》，给刘霖公司的低庄镇幸福家园项目颁发地字第39号《建设用地规划许可证》，该项目用地范围依然覆盖原告的《溆浦维康公司农产品研发展示中心建设用地规划图》，属于滥用职权。原告作为涉案地的利害关系人，溆浦县住建局在没有依法告知原告的情形下，将涉案地给刘霖公司颁发《建设用地规划许可证》，属于程序违法。综上，根据《中华人民共和国行政许可法》第69条的规定，溆浦县住建局的行为应予以撤销。刘霖公司将涉案地以每平方米13000元（每亩8658000元）的价格公开向社会公众倒卖。根据《中华人民共和国城乡规划法》第50条的规定，被告应当赔偿原告因此遭受的损失，即刘霖公司非法所得的利益。据此计算，溆浦县住建局给原告10亩左右的规划地造成了约8000万元的经济损失。原告诉请法院：一、依法撤销溆浦县住建局于2017年6月8日给第三人刘霖公司颁发的地字第39号《建设用地规划许可证》及附图《低庄镇幸福家园用地规划图》重叠溆浦县人民政府于2007年11月8日给原告颁发的35号《建设用地规划许可证》及附图《溆浦县维康农产品发展展示中心建设用地规划图》的部分；二、判令被告赔偿原告8000万元经济损失；三、本案的诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据：1、溆政复决字（2016）47号《行政复议决定书》，拟证明溆浦县住建局作出的《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设(地块三)用地规划及平面布置》与《溆浦维康农产品研发展示中心建设用地规划图》重叠规划部分违法；2、12242016041号《国有建设用地使用权出让合同》、《溆浦县城市建设用地规划设计条件通知书》，拟证明溆浦县自然资源局颁发的湘(2017)溆第0000141号《不动产权证》是依据溆浦县住建局提供的《溆浦县城市建设用地规划设计条件通知书》作出的，而该建设用地规划设计条件继续沿用了被溆浦县人民政府认定违法的重叠规划；3、湘(2017)溆第0000141号《不动产权证》，拟证明涉案重叠规划用地已被非法给刘霖公司颁发了《土地使用权证》；4、地字第39号《建设用地规划许可证》及其附图《低庄镇幸福家园用地范围图》，拟证明已被溆浦县人民政府认定为违法的重叠规划用地仍然被溆浦县住建局发证给第三人刘霖公司；5、第三人刘霖公司对社会公开宣传低庄镇幸福家园小区市场价值的资料，拟证明涉案地的市场价值；6、维康公司《营业执照》，拟证明原告的主体资格；7、35号《建设用地规划许可证》及其附图，拟证明原告对涉案被重叠规划的地块拥有合法的政府许可证件，对涉案地享有排他的规划权；8、违法建筑的照片，拟证明照片中房屋的商业价值。被告辩称，一、原告系重复起诉。原告就重叠规划行为向溆浦县人民政府提出过行政复议，溆浦县人民政府于2016年12月22日作出溆政复决字（2016）47号《行政复议决定书》，认为溆浦县住建局作出的低庄镇2013年小城镇用地规划与溆浦维康农产品建设用地规划部分重叠，确认违法，现原告基于该重叠规划行为向人民法院起诉，属于重复起诉。二、颁证程序正当，依据合法。案涉土地经湖南省人民政府审批同意后，溆浦县人民政府拟依法出让该土地的使用权。据此，溆浦县土地储备中心向溆浦县住建局来函，要求出示该宗土地出让前的土地规划出让条件，溆浦县住建局于2015年8月24日出具了《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设项目（地块三）规划条件通知书》，后溆浦县自然资源局依据该规划设计条件将案涉土地进行挂牌出让，第三人刘霖公司通过合法竞买的方式依法取得了案涉国有土地使用权。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十四条第三款、湘建规（2011）15号《湖南省建设用地规划许可管理办法》的规定，溆浦县住建局在第三人刘霖公司提交了相关申请材料的情况下，向其颁发地字第39号《建设用地规划许可证》，程序合法。三、原告要求赔偿超出了时限，且无事实依据。2016年12月22日，溆浦县人民政府就溆浦县住建局的重叠规划行为作出《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，原告现要求予以赔偿已超过起诉期限。且原告不是案涉国有土地的利害关系人，其无权要求赔偿。综上，溆浦县住建局的颁证程序合法，原告的诉请应当驳回。被告向本院提交以下证据、依据：第一组证据：1、《溆浦县2013年小城镇建设（低庄镇）项目用地勘测定界图》；2、（2013）政国土字第2744号《农用地转用、土地征收审批单》，拟证明案涉土地与维康公司无关，其不是用地规划许可的利害关系人；第二组证据：3、《挂牌出让公告》；4、《挂牌竞买申请书》；5、《联合竞买协议》；6、《成交确认书》；7、《国有土地使用权出让审批单》，拟证明第三人刘霖公司合法取得案涉国有土地的使用权；第三组证据：8、《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设项目（地块三）规划设计条件通知书》；9、[湘]城规编第（143067）号《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设项目（永盛路）用地规划图》；10、《挂牌出让须知》；11、《国有建设用地使用权出让合同》；12、湘（2017）溆第0000140号《不动产权证》；13、溆发改投资[2017]7号《关于溆浦县低庄镇幸福家园小区建设项目备案的证明》；14、（2016）第6期《溆浦县城乡规划委员会会议纪要》；15、第三人刘霖公司的《营业执照》及法定代表人身份证复印件，拟证明颁发用地规划许可证申请材料齐全，程序合法；第四组证据：16、溆政复决字（2016）47号《行政复议决定书》；17、（2017）湘1224行初12号《行政裁定书》；18、（2017）湘12行终149号《行政裁定书》，拟证明原告已就诉讼标的提出了行政复议和行政诉讼，属重复起诉。相关法律依据：湘建规（2011）15号《湖南省建设用地规划许可管理办法》。经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据的证明目的有异议，维康公司成立于2002年，使用案涉地土地已经十余年，被告对此是认可的；对被告提交的其余证据的合法性均有异议，与溆浦县人民政府作出的复议决定相抵触。被告对原告提交的证据1的证明目的有异议，原告系重复起诉，要求国家赔偿已超过起诉期限；对证据2、3的证明目的有异议，刘霖公司合法取得案涉土地使用权，原告对此无利害关系；对证据4不予质证；对证据5的合法性、真实性、关联性均有异议，与本案无关，对本案无任何证明力；对证据6无异议；对证据7的合法性、关联性有异议，原告一直未办理相关手续，该证据已失去法律效力，与案涉土地无关联；对证据8的合法性、真实性、关联性均有异议，与案涉争议地无关，不符合证据的法定形式，无证明力。本院对上述原、被告无异议的证据均予以采纳。原告提交的证据4系本案的审查对象，不作为证据使用。原、被告提交的其余证据具有合法性、真实性、关联性，可作为本案的定案依据，本院均予以采纳，但能否达到其证明目的，需根据全案证据综合分析认定。经审理查明，2007年11月8日，原告维康公司取得了35号《建设用地规划许可证》。因低庄镇总体规划（2007-2020）进行了调整，2012年4月20日，原告维康公司向溆浦县人民政府提交了《关于筹建农产品研发展示中心建设的报告》，计划将其2007年已做厂房规划的约10亩土地用于建设农产品展示中心，低庄镇人民政府在该报告上签署了“该企业系市农头企业，原于2007年作厂房规划，鉴于我镇总规已于2007-2020调整规划，建议调整为农产品研发展示中心呈报”的意见。2012年11月19日，溆浦县自然资源局对溆浦县住建局出具了《关于对溆浦维康公司农产品展示中心项目用地的审查意见》，认为项目符合低庄镇土地利用总体规划（2006-2020）。2012年11月26日，溆浦县住建局出具了《规划选址意见》，认为该项目符合低庄镇总体规划和用地性质，同意该项目规划选址于低庄镇老屋园村永乐街以南，Ｓ308线以东，并审核核发了《溆浦维康公司农产品研发展示中心建设用地规划图》，该图载明用地总面积为9157.2㎡，用地性质为商业设施用地（Ｂ），还规定了容积率、绿化率、建筑密度、建筑限高等指标，同时，低庄镇村镇规划建设管理所签署了“该项目符合低庄镇第三轮示范乡镇建设要求和低庄镇总体规划，同意依法按程序办理用地手续”的意见，溆浦县住建局亦签署了“符合低庄镇总体规划，同意按该图办理用地手续”的意见，并加盖了“溆浦县人民政府建设规划许可证专用章”。2013年7月5日，溆浦县土地储备交易中心向溆浦县住建局致函，称拟将县城及低庄镇、龙潭镇等五个建制镇规划区域内的土地进行征收作为储备土地，用于城市道路建设和开发，请求出具相关规划图件和选址意见。溆浦县住建局向其出具了《低庄镇幸福路建设及开发用地规划图》，用地面积为57415.8㎡，用地位置位于低××镇××、永福路两厢。2013年10月30日，溆浦县住建局正式出具了《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设（地块三）用地规划及平面布置》，上述两规划图载明的技术经济指标除绿地率由31.7%降为25%有所不同外，其他总用地面积、居住用地面积、建筑密度、容积率、用地性质等技术指标均无差别，但两图载明的Ｓ308线与永乐路交汇处地块均包括了原告维康公司的2007年的用地规划。2013年12月31日，湖南省人民政府（2013）政国土字第2744号《农用地转用、土地征收审批单》批准溆浦县国土资源局申请的“溆浦县2013年小城镇建设打捆项目”用地总面积14.6839公顷。2014年10月28日，溆浦县土地储备交易中心再次向溆浦县住建局致函，称拟对低庄镇2013年小城镇建设项目一宗57415.8㎡的储备土地使用权向社会公开出让，请求重新出具该块地的规划条件。2014年11月7日，溆浦县住建局召开技术规划评审会，通过该规划技术条件，其中原为溆浦县住建局所做的用地规划在该规划所在的地块（三）中。2015年8月24日，溆浦县住建局向溆浦县土地储备交易中心核发了［湘］城规编第143067号《低庄镇2013年小城镇建设项目（地块三）永盛路用地规划图》和编号201522《溆浦低庄镇2013年小城镇建设项目（地块三）规划设计条件通知书》。2016年4月份，涉案规划部分土地被溆浦县自然资源局以公开挂牌方式出让给第三人刘霖公司和第三人王超峰。原告于2016年7月1日通过省长信箱方式网上投诉反映“重叠规划”的问题，溆浦县住建局于2016年7月27日作出了《关于舒小秋信访事项的答复意见书》。原告不服该答复于2016年9月12日向溆浦县人民政府提出行政复议，要求撤销溆浦县住建局作出的《溆浦低庄镇2013年小城镇建设用地规划及平面布局图》与其原规划的重叠部分，并赔偿因此造成的500万元的损失。溆政复决字（2016）47号溆浦县人民政府《行政复议决定书》确认溆浦县住建局作出的《溆浦低庄镇2013年小城镇建设（地块三）用地规划及平面布局图》与《溆浦县维康农产品研发展示中心建设用地规划图》重叠规划部分违法，并驳回原告要求赔偿500万元损失的请求。第三人刘霖公司在签订国有土地使用权出让合同后，提交了建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同等资料，2017年6月8日，溆浦县住建局据此审核颁发地字第39号《建设用地规划许可证》。另查明，《溆浦县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》于2019年4月发布实施，由溆浦县自然资源局继续行使城乡规划职能。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。溆浦县住建局系县人民政府城乡规划主管部门，具备审核、颁发建设用地规划许可证的法定职责，2019年4月机构改革后城乡规划职权变更，溆浦县自然资源局继续行使其职权，是本案适格被告。本案中，案涉土地经湖南省人民政府于2013年12月31日以（2013）政国土字第2744号《农用地转用、土地征收审批单》审批同意，根据溆浦县土地储备中心要求出示该宗土地出让前的土地规划出让条件的来函，溆浦县住建局于2015年8月24日出具了《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设项目（地块三）规划设计条件通知书》，溆浦县自然资源局依据该规划设计条件将案涉土地进行挂牌出让，第三人刘霖公司通过合法竞买的方式依法取得了案涉国有土地使用权。第三人刘霖公司在签订国有土地使用权出让合同后，提交了建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同等资料，溆浦县住建局据此审核颁发地字第39号《建设用地规划许可证》，符合法律规定，并无不当。原告称2013年10月30日溆浦县住建局作出《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设(地块三)用地规划及平面布置》有事实上的重叠规划行为，且于2016年12月22日被溆浦县人民政府以溆政复决字(2016)47号《行政复议决定书》认定部分违法。溆浦县住建局2015年8月24日的《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设项目（地块三）规划设计条件通知书》以及第三人刘霖公司的低庄镇幸福家园项目的地字第39号《建设用地规划许可证》均源自于已被确认为部分违法的《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设(地块三)用地规划及平面布置》，理应同样归于违法。本院认为，2013年10月30日溆浦县住建局作出《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设(地块三)用地规划及平面布置》虽然被溆浦县人民政府确认部分违法，但并没有撤销，其仍然具有行政行为的确定力，并不影响溆浦县住建局2015年8月24日的《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设项目（地块三）规划设计条件通知书》以及第三人刘霖公司的低庄镇幸福家园项目的地字第39号《建设用地规划许可证》的法律效力。故原告申请撤销第三人刘霖公司的低庄镇幸福家园项目的地字第39号《建设用地规划许可证》及附图《低庄镇幸福家园用地规划图》重叠溆浦县人民政府于2007年11月8日给原告颁发的35号《建设用地规划许可证》及附图《溆浦县维康农产品发展展示中心建设用地规划图》部分的诉讼请求，没有法律依据，本院不予支持。关于原告提出的判令被告赔偿8000万元经济损失的主张,因主诉不成立,赔偿之诉亦不成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决如下:驳回原告溆浦维康食品有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告溆浦维康食品有限公司负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审 判 长  钟奇峰人民陪审员  张青华人民陪审员  张元华二〇一九年十二月三十一日法官助理李岸枫书记员张曦尹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。