陕西省咸阳市杨陵区人民法院行政判决书（2019）陕0403行初19号原告：赵卫卫，男，1989年4月27日生，汉族，住陕西省扶风县，身份证号：610XXXXXXXXXXXXXXX。    委托诉讼代理人：马晓顺，男，1964年5月23日生，汉族，住陕西省扶风县。    委托诉讼代理人：韩宽强，陕西宽强律师事务所律师。被告：杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局，住所地：杨凌示范区。法定代表人：辛伟，该局局长。委托诉讼代理人：葛党社，男，1978年9月28日生，汉族，住陕西省咸阳市杨陵区，该局工作人员。委托诉讼代理人：殷炜平，陕西凌达律师事务所律师。被告：杨陵区人民政府。住所地：杨陵区。法定代表人：陈辉，区长。委托诉讼代理人：李伟，男，1982年9月12日生，汉族，陕西省咸阳市杨陵区，杨陵区司法局副局长。委托诉讼代理人：杨波，陕西松意律师事务所律师。原告赵卫卫诉被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局、杨陵区人民政府撤销行政行为纠纷一案，本院受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告赵卫卫及其委托诉讼代理人韩宽强，被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局的委托诉讼代理人葛党社、殷炜平，被告杨陵区人民政府委托诉讼代理人李伟、杨波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告赵卫卫诉称,原告于2019年3月15日与王某某签订了租赁经营合同，取得了杨凌渭上生态渔场的经营权，随后，按照规划设计和生产经营的需要，对鱼塘的本身进行整理，生产道路进行硬化，2019年4月26日，被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局(原杨凌示范区国土资源局杨陵分局)向原告下发了2019-005:“责令停止违法行为通知书”，以原告行为违反《土地管理法》第43、44条规定，要求停止建设，听候处理。原告不服，向被告杨陵区人民政府申请复议。2019年5月13日，被告杨陵区人民政府做出杨政复不受字(2019)1号不予受理行政复议申请决定书，原告接到该决定书后，于2019年5月21日，向成阳市中级人民法院提起行政诉讼，咸阳市中院依法判决由被告杨陵区人民政府受理原告的行政复议申请书。被告杨陵区人民政府受理后，于2019年9月10日做出杨政复决字(2019)3号行政复议决定书，维持了被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局于2019年4月26日做出的《责令停止违法行为通知书》(编号2019-005)。原告认为《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这和原告没有关系，这是一块熟地，早都有国有土地证。在本案中，原告所使用土地，通过与王某某依法签订“租赁经营合同”而取得。该鱼塘原系宝鸡市揉谷渔场所有，宝鸡市揉谷渔场具有该宗土地的使用权，且该宗土地性质为国有土地。宝鸡市揉谷渔场以划拨形式取得，后经扶风县政府批准，宝鸡市揉谷渔场用渔场做抵押，在扶风县信用社贷款。2006年6月28日，经扶风县信用社、宝鸡市揉谷渔场、揉谷乡人民政府三方协商，扶风县农村信用合作社取得了揉谷渔场国有土地使用权及鱼池所有权。后于2017年6月22日王某某又与扶风县信用社签订“协议书”，获得该宗国有土地使用权及15个鱼池所有权，并经现杨陵区揉谷镇政府同意确认四址。后原告又于2019年3月5日通过签订“租赁经营合同”，取得渔场的经营权通过上述事实可见，原告经营的“杨凌渭上生态渔场”所使用的土地，其本身就有土地使用权，并非新建项目、新占土地，根本无需进行申请和批准，况且原告只是租赁经营，与该宗土地的使用权属没有任何关系，原告的行为，并未违反《土地管理法》第43条规定。《土地管理法》第44条规定:“建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。在本案中，原告并不涉及农用地转为建设用地，也未进行非农建设，原告取得该渔场经营权以后，针对渔场设施老化、落后，生产不能正常进行的实际情况，为了尽快恢复生产，对鱼塘内部道路、布局进行整理，进出道路硬化，做生产经营的前期准备。一切都是按设计图纸在进行，这些行为是生产经营中必不可少的环节和要求，并未改变土地的用途。因而，并不涉及农用地转为建设用地，以及土地总体规划等相关问题，原告的行为，并没有违反《土地管理法》第44条的相关规定。而且，原告所维修、整理的道路及相关设施，严格依图施工，符合规划要求，所占用面积的比例，也未超过国土资源部及农业部所规定的附属设施用地的限定要求，原告的施工行为和施工内容并无违法、违规之处。鉴于以上事实，由被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局做出的，经被告杨陵区人民政府复议维持的“责令停止违法行为通知书”明显错误。而且，被告杨陵区人民政府在原告提出复议申请后，在复议期间，并未向各方当事人调查了解，也未现场勘查、实际调查，便做出了维持原行政行为的复议决定书，不仅程序违规违法，而且工作态度不端正，属典型的懒政、庸政行为。被告杨陵区人民政府在复议决定中，将原告与王某某所签定的《租赁经营合同》，扶风县信用社、宝鸡市揉谷渔场和揉谷乡人民政府三方签定的《关于处置宝鸡市揉谷渔场抵押物的协议》和扶风县信用社与王某某签订的《协议书》。认为这些平等主体之间、合法的民事法律行为，违反了《土地管理法》的强制性规定，都应该经土地行政管理部门批准，这是明显错误的。就原告和王某某的《租赁经营合同》而言，是双方对渔场经营的约定，是企业内部的经营管理行为，对于其它合同中涉及转让土地使用权须经土地管理部门批准的，经原告了解，王某某及建忠集团已于2017年8月30日将申请土地变更手续资料、揉谷镇政府的会议纪要一同报被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局处，正是由于被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局的推萎和不作为，至今没有结果。然而被告杨陵区人民政府在复议中不顾案件实际，对原告提供的协议，不予采信，明显错误。综上所述，原告为了维护自己的合法权益，诉至法院，提出如下诉讼请求：1、请求依法撤销被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局于2019年4月26日作出的2019-005责令停止违法行为通知书以及被告杨陵区人民政府作出的行政复议决定书。2、被告承担本案的诉讼费及其他费用。    被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局辩称，原告所述“其与王某某签订了租赁经营合同，取得了杨凌渭上生态渔场的经营权，按照规划设计和生产经营的需要对鱼塘本身进行整理，生产道路进行硬化”没有违反法律规定，理由不能成立。原告根据合同约定而来的的民事租赁经营权不能等同于其在生产经营过程中可以不遵守行政法律规定，也不能延伸或自认为其所进行的与生产经营有关的渔场道路改造建设工程就可以以生产经营之名违反土地管理法的相关规定。原告经营的杨凌渭上生态渔场的经营范围是：水产、家禽养殖;水产品加工、水产饲料加工;销售。并不包括道路建设、工程施工改造、路面硬化等工程建设内容，显然原告的观点具有明显的逻辑错误和概念混淆。原告在配合被告调查时认可杨凌渭上生态渔场没有办理土地使用证，也未办理用地审批手续这一事实的，更不否认杨凌渭上生态渔场实施了渔场道路建设工程这一事实;其行为事实明显违背了《中华人民共和国土地管理法》的规定，第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。被告依法作出的调查、责令停止违法行为、送达文书等的行政行为合法有效，事实依据和法律依据确实充分，应当依法得到确认。综上所述，原告提出的事实和理由不能成立，没有法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。    被告杨陵区人民政府辩称，涉案土地取得方式为划拨，登记权利人为宝鸡市揉谷渔场。2006年6月28日扶风县XX社、宝鸡市揉谷渔场和揉谷乡人民政府签订了《关于处理宝鸡市揉谷渔场抵押物的协议》。2017年6月22日扶风县XX社又与王某某签订了以转让123334.82平方米土地使用权及土地上15个鱼池为交易标的的《协议书》。2017年8月26日揉谷镇人民政府就案涉鱼塘问题形成《8月26日会议纪要》。2019年3月15日王某某与赵卫卫签订了《租赁经营合同》。上述协议及合同均未经政府土地主管部门批注，现案涉土地仍登记在宝鸡市揉谷渔场名下。案涉渔场位于渭河生态保护区内，原告赵卫卫计划对案涉渔场进行升级改造，涉及将15个深3米的鱼塘改造为3个深8米的鱼塘，建筑面积为54000平方米，停车位90个，道路广场面积6000平方米，建造高18米，直径3米的瞭望塔一个，并计划建造房屋150平方米，围墙1438米，已经进行了道路施工，建成长200米、宽4米的道路一条。被告认为，赵卫卫对鱼塘的升级改造既没有取得渭河生态管理委员会的批准，又没有依法办理农用地转用审批手续，杨陵区自然资源局以《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第六十七条作出《责令停止违法行为通知书》查明事实清楚，适用依据正确，被告依法予以维持有事实及法律依据。请求依法驳回赵卫卫的全部诉讼请求。被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局为支持其主张，提供了以下证据：1、关于渭河生态区内违规建设和非法采砂情况的函（杨渭生态办函（2019）2号），附照片五张。2、关于杨凌渭上生态渔场违规建设和非法采砂调查处置情况的报告（杨国土资发（2019）22号）。3、询问笔录。4、责令停止违法行为通知书。5、现场实地照片。6、营业执照。7、租赁经营合同。8、杨凌渭上生态渔场改造工程鱼塘平面布置图。9、收条。10、关于处置宝鸡市揉谷渔场抵押物的协议。11、协议书。12、8月26日会议纪要。13、赵卫卫情况说明。14、“关于杨凌揉谷渔场”破损鱼塘改造升级项目相关意见的函-杨管水函（2016）69号。15、关于设立杨凌渭河生态区的公告。16、渭河生态区范围区域图。17、葛党社、蒋军师行政执法证件。以上证据证明原告认可杨凌渭上生态渔场没有办理土地使用证，也未办理用地审批手续的事实；杨凌渭上生态渔场的经营范围并不包括道路建设、工程施工改造，其无权实施道路建设工程；建设工程实施地揉谷渔场处于渭河生态区范围之内，未经杨凌示范区渭河生态区建设管理委员会审批不得实施；被告依法作出调查、责令停止违法行为、送达文书等行政行为合法有效。经质证，原告对证据1中附的照片二、三、四、五真实性不认可，不是现场真实照片，对其余照片真实性认可，对查明事实部分不认可，与真实性情况不符。对证据的证明目的不认可，其依据的照片不是现场照片。对证据2的真实性、证明目的不认可。对证据3真实性及证明目的均认可没有异议。对证据4的真实性认可，原告确实已经收到，但对内容有异议，我方要求撤销。对证据5、6真实性及证明目的均认可无异议。对证据7至12的真实性认可无异议，但这些证据恰能证明原告以租赁形式取得渔场的经营权，有权自行组织生产经营，王某某具有土地使用权。对证据13的真实性及证明目的认可无异议。对证据14的真实性认可，但与本案涉及的项目没有关联性，是针对另外一个东边的渔场下发的，对关联性不认可。对证据15、16、17认可没有异议。但以上证据不能作为被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局作出责令停止违法行为通知书的执法依据，被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局没有在答辩期内向法院递交答辩状。被告杨陵区人民政府对被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局提供证据的真实性及证明目的均认可无异议。被告杨陵区人民政府提供了如下证据：1、2006年6月28日关于处置宝鸡市揉谷渔场抵押物的协议，2006年12月6日抵押担保合同，2006年12月6日土地他项权利证明书，2017年6月22日协议书，2017年8月26日会议纪要，杨凌渭上生态渔场营业执照，2019年3月15日租赁经营合同。2、2016年12月8日杨凌示范区渭河生态区建设管理委员会关于杨凌揉谷渔场破损鱼塘升级项目相关意见的函，2019年4月26日询问笔录，杨凌渭上生态渔场改造图纸，扶国用（1999）字第946号国有土地使用证，2019年4月26日责令停止违法行为通知书。以上证据证明原告所述的鱼塘升级改造工程，位于渭河生态保护区，其鱼塘改造工程并未获获得杨凌示范区渭河生态区建设管理委员会批准，其鱼塘改造工程依法应当使用国有建设用地，涉及农用地转用手续，被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局作出责令停止违法行为通知书、被告杨陵区人民政府作出维持的行政复议决定书查明事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。经质证，原告对证据1的真实性认可，证明目的不认可，该组证据恰能证明原告以租赁形式取得渔场的经营权，有权自行组织生产经营。对证据2中关于杨凌揉谷渔场破损鱼塘升级项目相关意见的函真实性认可，但与本案没有关联性，对关联性不认可。对证据2中其余证据的真实性没有异议，对证明目的不认可，被告杨陵区人民政府作出行政复议依据的材料均是被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局作出的，没有起到复议审查的作用。被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局对被告杨陵区人民政府提供证据的真实性证明目的均认可无异议。原告赵卫卫提供了如下证据：1、租赁经营合同，证明原告与王某某签订租赁经营合同，取得了涉案渔场的经营使用权。2、收条，证明原告已经支付租赁费，取得了租赁标的物的使用权。3、划拨土地使用权转让许可申请报告及附件处置抵押物协议、协议书、会议纪要、国有土地使用权证书。证明原告租赁土地使用权的来源，经揉谷镇人民政府同意，上报被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局并许可。4、渔场改造效果图，证明原告施工是按照规划进行施工的，是生产经营必备的，不是改造建设。经质证，被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局对证据1、2真实性认可，证明目的不认可，取得租赁经营的民事权利，不代表可以在该租赁土地上进行相应的建设工程不需要得到相关部门的规划审批。对证据3的真实性认可，证明目的不认可，上述证据可以证明涉案土地属于划拨的国有土地，该涉案国有土地使用权未发生变化，仍在宝鸡市揉谷渔场名下，使用权不属于王某某。也不能证明在该土地区域内进行路面硬化等改造工程不需要得到法律的许可。对证据4的真实性认可，证明目的不认可，从该图可以看出涉案渔场的改造属于工程，渔场涉及广场面积达到6000平米，90个停车位，明显的建设工程，设计单位的设计不代表其符合国家法律规定，不需要得到审批，不能证明原告施工属于合法。被告杨陵区人民政府对原告提供证据的质证意见与被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局一致，另外证据4显示涉及的改造项目属于建设工程，需要得到土地部门的批准，且涉案土地在渭河生态区内，也需要得到生态委员会的批准。本院对证据认定如下：被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局在答辩期内向法庭提供了证据，对被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局提供的证据3、5、6、13、15、16、17，经质证原告及被告杨陵区人民政府均无异议，应当予以认定；其余证据真实合法，与本案有关联性，且能够与其他证据相印证，故亦予以认定。被告杨陵区人民政府提供的证据真实合法，与本案有关联性，能够证明涉案土地的权属等情况，故予以认定。原告赵卫卫提供的证据1、2，涉及到民事法律关系，故本案中不作认定；证据3、4的真实性予以认定，证明目的不予认定。经审理查明如下案件事实：1999年8月，宝鸡市揉谷渔场申请取得了国有土地使用证，土地座落为揉谷乡渭河滩（渔场），土地用途为水域用地，面积为587962.40平方米，土地证号为扶国用（1999）字第946号。2006年6月28日，扶风县XX社XX社、宝鸡市揉谷渔场和揉谷乡人民政府签订了《关于处置宝鸡市揉谷渔场抵押物的协议》。2006年12月6日，宝鸡市揉谷渔场和扶风县XX社签订抵押担保合同，扶风县国土资源局为扶风县XX社办理了土地他项权利证明书，抵押土地面积123333.78平方米，抵押贷款金额402万元，抵押期限从2006年12月6日至2011年12月5日止，抵押土地权属性质为国有划拨用地。2017年6月22日，扶风县XX社（甲方）与王某某（乙方）签订了协议书，约定甲方以2006年6月28日三方协商偿还贷款的位于宝鸡市揉谷渔场渭河滩123334.82平方米的土地使用权及土地上的15个鱼池为双方交易的标的物。宝鸡市揉谷渔场位于“杨凌渭河生态保护区”范围内，该宗土地没有办理过户登记手续，至今仍在宝鸡市揉谷渔场名下。2019年3月14日，原告赵卫卫注册成立杨凌渭上生态渔场，系个体工商户。2019年3月15日，原告赵卫卫与王某某签订了租赁经营合同，租赁场地范围为杨陵区揉谷镇渭河北岸原宝鸡市渔场西边15个鱼塘。合同签订后，2019年4月原告赵卫卫开始动工建设，计划对宝鸡市揉谷渔场进行升级和改造，委托设计单位出具了平面图，根据图纸显示，规划将15个深3米的鱼塘改造为3个深8米的鱼塘，面积为54000平方米，道路广场面积6000平方米，停车位90个，建造高18米、直径3米的瞭望塔1个，并计划建造房屋150平方米，围墙1438米。现正在进行道路施工，已建长200米、宽4米的道路1条。2019年4月26日，被告执法人员对赵卫卫进行了询问，赵卫卫认可其没有用地审批手续。2019年4月26日，杨凌示范区国土资源局杨陵分局（因机构改革，现更名为杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局）作出责令停止违法行为通知书（编号：2019—005），主要内容为：“你赵卫卫在秦丰村南揉谷渔场非法建设的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，现责令你立即停止上述违法行为，听候处理。你（单位/个人）主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。”该责令停止违法行为通知书向原告予以送达。原告不服，向被告杨陵区人民政府申请复议。2019年5月13日，被告杨陵区人民政府作出不予受理行政复议决定书，原告收到后，向咸阳市中级人民法院提起行政诉讼，咸阳市中级人民依法判决被告杨陵区人民政府受理原告的行政复议申请书。被告杨陵区人民政府受理后，于2019年9月10日作出杨政复决字（2019）3号行政复议决定书，维持了杨凌示范区国土资源局杨陵分局作出的《责令停止违法行为通知书》。故原告诉至本院。本院认为，本案争议焦点如下：1、被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局作出责令停止违法行为通知书依据的事实是否清楚，证据是否确凿，程序是否合法、适用法律是否正确；2、被告杨陵区人民政府作出的行政复议决定书是否符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……。第六十七条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：……（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为……。本案中，原告经营的杨凌渭上生态渔场位于杨凌渭河生态保护区，其占用的土地性质为国有农用水域用地，原告未经审批，在杨凌渭上生态渔场修建道路等工程建设，根据原告提交的设计图纸，原告计划对渔场进行修建，涉及到停车位、道路广场、房屋等工程建设，原告称其修建的工程系鱼塘附属设施，但其并未申请备案，无设施农用地备案手续，故原告所述理由不能成立，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的上述规定，被告杨凌示范区自然资源和规划局杨陵分局作出责令停止违法行为通知书，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。被告杨陵区人民政府作出维持决定，亦符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回原告赵卫卫的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告赵卫卫负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。    审  判  长    张艳萍    人民陪审员    焦红武    人民陪审员    唐建军              二○一九年十二月五日              书 记 员   徐泽华               附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》    第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 1