广东省广州市白云区人民法院民 事 判 决 书（2019）粤0111民初23598号原告：广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室，住所：广东省广州市白云区江高镇金沙路9号,统一社会信用代码：12440111732961325Q。法定代表人：叶华东，主任。委托诉讼代理人：霍小媚，广东启源律师事务所律师。委托诉讼代理人：朱江，广东启源律师事务所律师。被告：广州市福荣置业有限公司，住所：广东省广州市白云区永平街东平凤凰路8号，统一社会信用代码：91440111574012895E。法定代表人：赖富饶，董事长。委托诉讼代理人：刘惠萍，广东沁森律师事务所律师。委托诉讼代理人：林东南，广东沁森律师事务所律师。原告广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室（以下简称管委会办公室）与被告广州市福荣置业有限公司（以下简称福荣公司）建设用地使用权纠纷一案，本院于2019年6月25日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人霍小媚、朱江、被告的委托诉讼代理人林东南，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1、确认原告与被告于2011年8月5日签订的《征地补偿协议》（合同编号为[2011]第01号）无效；2、判令被告立即将坐落于广州市个体私营经济试验区内的SQQ2301号地块返还给原告；3、判令被告承担本案全部诉讼费用。事实和理由：2001年，根据广州市白云区人民政府关于将试验区交给江高镇开发和管理的决定，白云区江高镇委员会、江高镇政府决定成立广州市个体私营经济试验区管理委员会（以下简称管委会），管委会下设管委会办公室（即原告），并在白云区事业单位登记管理局办理事业单位法人登记手续。管委会未办理法人登记，不具法人主体资格，且根据《关于设立管委会办公室的批复》【穗云编[2001]93号】规定，管委会具体决策的落实与执行由原告负责，故管委会的有关民事行为和法律责任也应由具备法人资格的原告负责。因此，原告有权以自身名义提起本案诉讼。2011年8月5日，原告与被告签订《征地补偿协议》（合同编号为：[2011]第01号），同意被告使用位于广州市个体私营经济试验区内的SQQ2301号地块作为工业项目用地，使用期限按照国家有关政策执行，地块面积为74.85亩，土地使用权出让金为人民币23万元/亩，共人民币1721.55万元；付款方式为转账汇款。合同签订后，原告依约向被告交付了涉案地块。但是，由于《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》【国发[2006]31号】第五条规定“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让”，从而导致上述合同无法继续履行。另外，涉案地块属于农村集体土地，且一直未能按原计划办妥土地征用手续和农用地转为建设用地的转用审批手续，而我国土地管理法明确规定禁止直接出让、转让农用地作为建设用地。因此，上述转让合同已违反了我国法律、法规的强制性规定，属于无效合同，被告依法应将涉案地块返还给原告。被告辩称，一、涉案地块由政府出让，属于工业用地性质。目前广州市已将权限下放至白云区，白云区就委托原告操作涉案地块的出让事宜。涉案地块可通过原告的操作进行合法转让。二、被告最早收购该地块是准备北京一位院士的项目，已投入前期款项五百多万，后期改进费用一千多万，投入巨大。三、涉案地块现正与北京联想集团深圳残友公司打造中国第一个残疾人高科技产业基地。类似项目由深圳残友公司，与成都市政府合作开展取得良好效益。由此可见该项目可为广州市白云区带来巨大的GDP财政收益，为广州市白云区残疾人带来巨大的社会福利，被告现正与白云区政府协商。四、本案作为民事诉讼，原告作为行政机关代表了政府的行为，应当类同行政诉讼由原告方提供涉案地块的红线图。由于我方相信政府，为该项目作出了巨大的投入。因此，不应以2006年国务院的通知而否定涉案合同的效力。五、原告方并未提供涉案地块的相关材料，我方需要有合理的调查取证的时间。六、恳请原告方、白云区政府可以充分考虑目前涉案地块相关优质的项目，考虑到被告为此付出的巨大努力以及资金的投入，考虑该项目可带来良好的社会收益，争取双方协商处理。经审理查明：管委员会未办理法人登记，不具备法人主体资格，管委会具体决策的落实和执行由管委会办公室负责。2011年8月5日，管委会（甲方、出让方）与福荣公司（乙方、受让方）签订《征地补偿协议》，约定主要内容如下：1、甲方同意乙方征用位于广州市白云区个体私营经济试验区内的SQQ-2301地块74.85亩土地用作工业项目用地。2、征地补偿款计算标准及付款方式：乙方同意上述地块按每亩23万元（其中19万元为征地款，4万元为基础设施配套费）计算征地补偿款支付给甲方，合计1721.55万元；付款期限：合同签订之日起30天内，支付500万元，第二期700万元在2011年12月31日支付，余款521.55万元在2012年3月31日前支付。3、乙方支付首期征地补偿款后可取得征用地块的使用权。4、乙方依据合同全额付清征地补偿金给甲方后应依法自行办理建设用地批准书，所有费用由乙方负责，甲方予以协助。5、使用期限：乙方征用土地的使用期限按照国家有关政策执行，使用年限届满后，按届时国家政策办理。6、双方责任。甲方责任：负责农民征地补偿费；协助乙方办理项目立项、工商、税务、劳动登记和厂区建筑报建、环保、消防审批等有关手续，相关费用由乙方自付；协助乙方拉设临水、临电及永久用电、用水，所需一切费用由乙方负责；协助乙方办领房、地产权证，相关费用由乙方支付；甲方须协助乙方提交有关完善用地手续相关资料及证明。乙方责任：按时支付征地补偿款，尽快依法完善用地手续，等等。7、乙方必须在办妥用地批准书、报建手续后2年内完成建设并投产，如2年内未投产的，视为乙方违约，甲方有权无偿收回涉案地块及其所建物业，所收征地补偿金不退回乙方。8、违约责任：甲、乙双方必须严格遵守本合同条款。如发生与本合同条款相违背的行为，应及时纠正，拒不纠正者，其行为视为违约。合同签订后，被告于2011年11月29日向原告支付500万元。以上事实有关于设立广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室的批复、征地补偿协议、收款收据及当事人陈述等证据予以证实。本院认为，管委会与被告签订《征地补偿协议》，约定被告征用涉案土地用于工业项目用地，合同实为土地使用权出让合同。关于该合同的效力问题。首先，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十一条、第十四条的规定，土地使用权出让是国家将国有土地使用权出让给土地使用者的行为，该行为由市、县人民政府土地管理部门实施并订立书面出让合同。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条亦规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。由此可见，土地使用权出让合同的出让人主体是特定的，具有法定性，即必须由市、县人民政府土地管理部门代表国家以国有土地所有者的身份具体实施出让行为，不具备出让行为法定主体资格的民事主体所从事的民事法律行为应当认定为无效。其次，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，因建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。据此，城市规划区外的集体所有土地未经依法征收转为国有建设用地的，不得出让。综上，因管委会不具备签订涉案合同的主体资格，且在未办理申请使用国有土地及农用地转用审批手续的情况下与福荣公司签订土地出让合同，违反法律、行政法规的强制性规定，因此，合同应当无效。被告抗辩合同有效，理由不成立，本院不予采纳。原告诉请确认合同无效并请求被告交还涉案土地，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十一条、第十四条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项,判决如下:一、确认广州市个体私营经济试验区管理委员会与广州市福荣置业有限公司于2011年8月5日签订的《征地补偿协议》无效；二、在本判决书生效之日起十日内，广州市福荣置业有限公司将位于广州市个体私营经济试验区内SQQ-2301号地块交还给广州市个体私营经济试验区管理委员会；如果未按本判决指定的期间履行义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，支付迟延履行金。本诉案件受理费125093元，由广州市福荣置业有限公司负担，并于本判决生效之日起十日内向广州市个体私营经济试验区管理委员会直接支付。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于广州市中级人民法院。审 判 长  张里活人民陪审员  冯桂颜人民陪审员  黄丽娥二〇一九年十二月二十五日书 记 员  陈珊珊