山东省海阳市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0687行初122号 原告黄金禄，男，1969年2月20日出生，汉族，住海阳市。 委托代理人王丹，山东孚元律师事务所律师。 被告海阳市自然资源和规划局，住所地海阳市济南路82号。 法定代表人梁勇，局长。 委托代理人杨福海，山东息相通律师事务所律师。 委托代理人于小勇，海阳市自然资源和规划局工作人员。 原告黄金禄被告海阳市自然资源和规划局土地行政处罚一案，于2019年10月24日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月24日立案后，于10月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。原告黄金禄委托代理人王丹，被告海阳市自然资源和规划局委托代理人杨福海、于小勇庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告海阳市自然资源和规划局于2019年10月10日作出海自然资规罚字[2019]7号行政处罚决定书，决定书认定，黄金禄未经依法批准，擅自于2003年至2004年期间占用二十里店镇后店村北、里店水库东的集体土地和水域建设饭店一处，其中平房14件、二层楼房28件，该建筑物已建成，院内地面已硬化。经实地测绘，总占地面积为1959.50平方米，建筑面积1169平方米，硬化地面面积1178.63平方米，院墙62.73平方米。所占土地现状地类为裸地，规划用途为自然保留地。 黄金禄的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十二条第一款的规定，属于违法占地行为。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款之规定，对黄金禄作出处罚如下：限黄金禄自收到本处罚决定之日起15日内，自行拆除在违法占用的土地上建设的平房14间、二层楼房28间、硬化地面1178.63平方米及院墙62.73平方，恢复土地原状。 原告黄金禄诉称：一、案涉土地属于未利用地，不属于农用地。二、被告责令原告自行拆除案涉建筑没有事实依据，且适用法律不当。（一）在农村建房用于商业运营，似可归入开办乡镇企业的范畴；无须在农村申请使用国有土地，也不可能在农村使用国有土地。（二）本案不属于在农用地上建房，且不涉及新生建筑，责令限期拆除不符合《土地管理法》第七十六条、第八十三条的规定。本案所涉建筑建于“未利用土地”之上，不属于“将农用地改作建设用地”的情况，不宜以《土地管理法》第七十六条作为强制拆除依据。本案不属于“新生违建”，也不适用《土地管理法》第八十三条的规定。（三）国家和山东省的规划类法律法规，对本案不具有适用性。案涉建筑物建于2011年，2012年12月1日实施的《山东省城乡规划条例》对本案不具有约束力。三、案涉建筑已建成多年，早已超过两年的处罚期限，不应再予处罚。四、本案涉及信赖利益保护问题。2011年10月8日，海阳市二十里店镇政府乡村建设办公室因案涉房屋建设收取原告1000元选址规划费用，事实上明知并批准了案涉建设行为。如果责令拆除，涉及信赖利益保护问题，依法给予赔偿或者补偿。 五、被告处罚决定违反行政执法必须遵循的比例原则。六、案涉处罚违背公平原则，应予纠正。 原告提交如下证据：1.原告身份证复印件；2.被诉行政处罚决定书；3.2011年10月8日海阳市二十里店镇政府乡村建设办公室收取原告1000元选址规划费用单据一张。4.原告与村委签订的土地承包合同。 被告综合行政执法局辩称：原告违法占地进行建设，事实清楚，证据确实充分（详见提交证据）。对原告作出的行政处罚适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告海阳市自然资源和规划局在法定期间向本院提交如下证据：1.现场勘验笔录；2.3.涉案建筑物勘测界定图；4.涉案建筑物土地利用现状图；5.涉案建筑物土地利用规划图；6.涉案建筑物占地现场照片；7.涉案建筑物违法占地卫星图片；8.9.10.对当事人询问笔录及当事人身份证复印件；11.行政处罚告知书；12.行政处罚听证告知书；13.行政文书送达回证；14.行政处罚决定书及送达回证。 本院在审理过程中，对原、被告提交的证据当庭进行了质证： 1、原告对被告海阳市自然资源和规划局提交证据无异议。 2、被告对原告提交土地承包合同因原件在公安机关无法核对，请求合议庭予以核实。同时认为，合同第四条明确约定依法使用土地。原告没有依法使用土地。合同中村委法定代表人与原告系同一人。对规划选址单据无异议，与案件关联性有异议，不能证明与涉案土地存在关联性。 结合各方当事人的质证意见，本院对原、被告提供的证据认证如下：经质证原告对被告海阳市自然资源和规划局提交证据无异议，与案件的待证事实具有关联性，本院予以采信。原告提交土地承包合同签订时间为2008年9月23日，规划选址缴费时间为2011年10月8日，与原告占地建设涉案建筑物时间2003年-2004年时间上不符合逻辑，也无其他证据是否是补办等情形予以佐证，与案件的待证事实没有关联性，本院不予采信。 根据上述予以采信的证据，本院确认如下事实：2003年至2004年期间，原告黄金禄在海阳市二十里店镇后店村北、里店水库东的集体土地上和水域建设饭店一处，占地总面积为1959.50平方米。涉案建筑物包括平房14间，二层楼房28件，建筑面积为1169平方米；院内硬化面积为1178.63平方米，院墙62.73米。所占土地现状地类为裸地，规划用途为自然保留地。2019年7月15日，被告执法人员对原告涉案建筑物、土地占用情况进行现场勘测，绘制涉案建筑物勘测定界图、土地利用现状图、土地利用规划图、涉案建筑物占地现场照片、涉案建筑物违法占地卫星图片。2019年8月5日、8月6日对原告妻子孙绍芬进行询问（因原告黄金禄涉嫌犯罪被羁押于看守所）。2019年9月29日，被告向原告送达行政处罚告知书和行政处罚听证告知书。2109年10月10日，被告作出海自然资规罚字[2019]7号行政处罚决定书，限黄金禄自收到本处罚决定之日起15日内，自行拆除在违法占用的土地上建设的平房14间、二层楼房28间、硬化地面1178.63平方米及院墙62.73平方，恢复土地原状。原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为：根据行政诉讼的基本原则，本院对被诉行政行为进行了审查。 一、被告海阳市自然资源和规划局对涉案建筑物及占用土地进行勘测、绘制涉案建筑物勘测定界图、土地利用现状图、土地利用规划图、涉案建筑物占地现场照片、涉案建筑物违法占地卫星图片，对当事人进行了询问。在初步认定原告建设的涉案建筑物未经依法审批，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款之规定，向原告下达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，告知当事人认定违法事实，适用法律法规，拟作出行政处罚的内容，告知陈述、申辩和要求听证权利。原告在规定期限内未陈述申辩和要求听证。被告海阳市自然资源和规划局经集体讨论决定作出行政处罚决定。综上，被告海阳市自然资源和规划局作出行政处罚决定证据确凿，程序合法。 二、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。原告建设的建筑物占用土地未经依法申请，也未经批准，擅自建设的行为违法上述规定。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自经农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；。根据被告海阳市自然资源和规划局提交证据可以看出，原告占地建设的建筑物未经批准，且违反土地利用总体规划，应当限期拆除。综上，被告海阳市自然资源和规划局作出行政处罚决定适用法律正确。 针对原告起诉的理由。本院评判如下：原告诉称，案涉土地属于未利用地，不属于农用地。本院认为，案涉土地是否是未利用地还是农用地，与原告违法建设没有关联性。原告未经批准占用国家土地，即在国有土地和集体土地上进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定。所以，原告起诉理由没有法律依据，本院不予支持。原告诉称，被告责令原告自行拆除案涉建筑没有事实依据，且适用法律不当。（一）在农村建房用于商业运营，似可归入开办乡镇企业的范畴；无须在农村申请使用国有土地，也不可能在农村使用国有土地。（二）本案不属于在农用地上建房，且不涉及新生建筑，责令限期拆除不符合《土地管理法》第七十六条、第八十三条的规定。本案所涉建筑建于“未利用土地”之上，不属于“将农用地改作建设用地”的情况，不宜以《土地管理法》第七十六条作为强制拆除依据。本案不属于“新生违建”，也不适用《土地管理法》第八十三条的规定。本院认为，针对（一）的理由，原告用于商业运营属于个体工商户范畴，与乡镇企业不属于同一个概念、范畴，所适用法律、法规也是不一致的。所以，原告起诉理由没有法律依据。原告起诉（二）理由是对《中华人民共和国土地管理法》理解错误，且诉称“新生建筑”、“未利用土地”属于自身理解所创设词语，并非法律法规所适用的词语。原告诉称，国家和山东省的规划类法律法规，对本案不具有适用性。案涉建筑物建于2011年，2012年12月1日实施的《山东省城乡规划条例》对本案不具有约束力。本院认为，本案所涉及、适用的的是土地总体利用规划，而非城乡建设规划。原告是对适用法律理解错误。原告诉称，案涉建筑已建成多年，早已超过两年的处罚期限，不应再予处罚。本院认为，根据最高人民法院行政审判庭（1997）法行字第26号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示》的答复意见，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。因此，原告起诉理由不符合法律规定，本院不予支持。原告诉称，2011年10月8日，海阳市二十里店镇政府乡村建设办公室因案涉房屋建设收取原告1000元选址规划费用，事实上明知并批准了案涉建设行为。如果责令拆除，涉及信赖利益保护问题，依法给予赔偿或者补偿。本院认为，收取选址规划费用与案件没有关联性，不存在信赖利益保护问题。原告起诉理由，本院不予支持。原告诉称被告处罚决定违反行政执法必须遵循的比例原则，案涉处罚违背公平原则，应予纠正。本院认为，原告起诉理由没有事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告黄金禄的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告黄金禄负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。 审 判 长  范 平 人民陪审员  于学生 人民陪审员  刘树彦 二〇一九年十二月二十日 书 记 员  李开慧