贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔01行终463号上诉人（原审第三人）罗庆英，女，1950年12月27日出生，汉族，住贵州省贵阳市云岩区。上诉人（原审第三人）罗庆芬，女，1962年8月20日出生，汉族，住贵州省贵阳市云岩区。上诉人（原审第三人）罗庆莉，女，1967年1月11日出生，汉族，住贵州省。上列三上诉人共同委托代理人宋宇、罗文彬，贵州黔策律师事务所律师。被上诉人（原审原告）金学配，男，1952年3月25日出生，布依族，住贵州省。委托代理人陈璞，贵州贵达（都匀）律师事务所律师。原审被告（原行政机关）贵阳市观山湖区百花湖镇人民政府，住所地贵州省贵阳市观山湖区百花湖镇。法定代表人李斌，镇长。委托代理人王国安，贵阳市观山湖区。原审被告（复议机关）贵阳市观山湖区人民政府，住所地贵州省贵阳市观山湖区北京西路8号。法定代表人罗杨，区长。委托代理人刘欢、颜仕武，贵州富迪律师事务所律师。上诉人罗庆英、罗庆芬、罗庆莉因与被上诉人金学配以及原审被告贵阳市观山湖区百花湖镇人民政府（以下简称“百花湖镇政府”）、贵阳市观山湖区人民政府（以下简称“观山湖区政府”）资源行政管理其他行政行为及行政复议一案，不服贵州省贵阳市白云区人民法院(2019)黔0113行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原判查明，罗余福于1981年获得清林自字第003号《清镇县社员自留山证》，取得了地名为‘坟多’的自留山，四至登记为：上至杨庄土，下至马路，左至，右至罗余洪山。1998年8月19日，原告金学配取得《土地承包经营权证》，其承包土地明细登记表中登记有‘坟多’的林地，四至登记为：上抵梁子，下抵路，左抵韦星关山，右抵大路。因罗余福的《自留山证》和金学配的《土地承包经营权证》上均登记了‘坟多’地块，两人发生争议。之后，罗余福向被告百花湖镇政府申请土地确权，被告百花湖镇政府于2014年7月24日作出答复，认为‘百花湖镇政府无权对上级政府的颁证行为作出肯定或否定意见，建议罗余福通过协商或司法途径解决’。罗余福不服，遂以百花湖镇政府不履行法定职责为由，向观山湖区人民法院提起行政诉讼，请求判令百花湖镇政府履行法定职责。之后，观山湖区人民法院经审理认为乡一级政府有权就个人之间的土地使用权纠纷进行处理，故作出（2015）筑观法行初字第3号行政判决：百花湖镇政府于本判决生效后十日内受理原告罗余福与金学配之间的土地使用权争议，并在法律规定的期限内作出处理决定。百花湖镇政府对该判决不服，上诉至贵阳市中级人民法院。贵阳市中级人民法院经审理，认为百花湖镇政府对罗余福的确权申请作出的答复意见明确，并未不履行法定职责，故于2015年10月20日作出（2015）筑行终字第215号行政生效判决：一、撤销贵阳市观山湖区人民法院（2015）筑观法行初字第3号行政判决；二、驳回罗余福的诉讼请求。2016年1月19日，罗余福再次向贵阳市云岩区人民法院提起行政诉讼，请求：撤销观山湖区人民政府颁发给金学配的《土地承包经营权证》。云岩区人民法院在审理期间，罗余福于2018年2月14日去世，其继承人罗庆英、罗庆芬、罗庆莉表明需继续参加诉讼。2018年12月25日，云岩区人民法院审理后认为罗余福与金学配之间的争议属于土地权属争议，应属于行政机关法定职责，不属于人民法院管辖范围，故作出（2018）黔0113行初41号之一行政裁定书，裁定：驳回原告罗庆英、罗庆芬、罗庆莉的起诉。与此同时，金学配向百花湖镇政府申请处理，百花湖镇政府于2016年11月15日作出《关于罗余福与金学配土地争议纠纷的处理意见》，决定：罗余福、金学配关于下麦村与杨庄村交界处坟多地段土地争议，按比例共同分割征地补偿款743561.77元，罗余福户享有427477.96元，金学配户享有316083.81元。金学配和罗余福均不服该《处理意见》，向观山湖区政府申请行政复议，请求撤销《处理意见》。观山湖区政府于2017年1月12日受理后，三次中止了案件审理。观山湖区政府经审理后，认为百花湖镇政府有权对罗余福和金学配的林地争议作出处理决定，并于2019年1月17日作出观府行复决（2017）1号行政复议决定书，决定：一、撤销百花湖镇政府于2016年11月15日作出的《处理决定（意见）》；二、罗庆芬、罗庆英、罗庆莉享有罗余福所持《清镇县社员自留山证》（1981年8月3日颁发）地名‘坟多’，四至：上至杨庄土，下至马路，左抵，右抵罗余洪山的林地使用权。原告金学配对百花湖镇政府作出的《处理意见》以及观山湖区政府作出的观府行复决（2017）1号《行政复议决定书》不服，故诉至法院，诉请：1.撤销百花湖镇政府作出的《处理意见》及被告观山湖区政府2019年1月17日作出的观府行复决（2017）1号《行政复议决定书》；2.确认“坟多”的林地使用权归原告享有；3.诉讼费用由被告承担。原判认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”的规定，本案原行政机关百花湖镇政府作出的《处理意见》被复议机关观山湖区政府作出的《行政复议决定书》予以撤销了，《处理意见》已不复存在，原告起诉撤销《处理意见》不符合起诉条件，故对原告的该起诉，法院应当裁定驳回；对原告诉请撤销的《行政复议决定书》，法院认为，该《行政复议决定书》实际是对原告和第三人的土地权属争议进行的处理。但罗余福对双方的土地权属争议在2014年左右已向百花湖镇政府申请确权，百花湖镇政府作出答复认为‘百花湖镇政府无权对上级政府的颁证行为作出肯定或否定意见，建议罗余福通过协商或司法途径解决’。该答复经过观山湖区人民法院和贵阳市中级人民法院审理后，贵阳市中级人民法院作出生效裁判文书，确认了该答复的有效性。法院认为，在双方的土地权属争议已有生效裁判文书进行约束的情形下，观山湖区政府再次对土地权属争议作出不同的处理，有失妥当，故《行政复议决定书》理应被撤销；对原告提起的要求确认‘坟多’地块的使用权归其享有的诉请，法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定，本案原告和第三人的土地权属争议应当由人民政府进行处理，原告的诉请系行政机关的行政职权，不属于司法职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，故对原告的该诉请，法院应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为”的规定，判决：一、撤销被告贵阳市观山湖区人民政府于2019年1月17日作出的观府行复决（2017）1号《行政复议决定书》；二、驳回原告金学配针对被告贵阳市观山湖区百花湖镇人民政府于2016年11月15日作出《关于罗余福与金学配土地争议纠纷的处理意见》的起诉；三、驳回原告金学配请求确认‘坟多’地块使用权归其享有的起诉。宣判后，罗庆英、罗庆芬、罗庆莉不服，以“一审判决认定事实与适用法律均错误，且无助于上诉人与被上诉人之间的土地权属争议的解决，徒增诉累”等为由，向本院提起上诉，请求：一、贵阳市白云区人民法院(2019)黔0113行初162号行政判决，改判支持上诉人一审全部诉请；二、本案一二审诉讼费用由被上诉人承担。本院经审理查明的事实与一审认定事实基本一致，本院予以确认。本院认为：上诉人与被上诉人之间因“坟多”地块一直纠纷不断，且历经多年无法从根源上得到实质解决。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条明确了行政诉讼解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权的立法目的，故人民法院在审理案件时要做到公正兼顾效率，切实解决当事人之间的纠纷。本院秉承上述宗旨，为减少当事人诉累，将本案焦点归纳如下：焦点一、引发本案诉讼的实质根源是什么？焦点二、百花湖镇政府是否具有对案涉土地使用权争议进行处理的职责和权限？关于第一个焦点问题。本案中，罗余福持有的《清镇县社员自留山证》四至登记为：“上至杨庄土，下至马路，左至，右至罗余洪山”，金学配持有的《土地承包经营权证》四至登记为：“上抵梁子，下抵路，左抵韦星关山，右抵大路”。因二者权属证书上登记的“坟多”地块业已修建成公路，致使土地面貌及界限无从识别、证书上载明的四至无法落界到实地上，从而造成上诉人与被上诉人之间两人发生争议。后上诉人与被上诉人因“坟多”地块土地补偿款的问题，百花湖镇政府认为二者各自拥有上级人民政府颁发的权属证书，之间存在的“坟多”地块土地交叉问题一直查明不清，于是按照公平原则作出《处理意见》按照比例进行共同分割。上诉人与被上诉人均不服，向观山湖区政府申请行政复议。观山湖区政府认为应解决上诉人与被上诉人对“坟多”地块权属争议，故根据罗余福的《清镇县社员自留山证》及其第二轮承包没有土地调整和公示的事实以及证人证言、调换土地等证据作出《行政复议决定书》，撤销了百花湖镇政府作出的《处理意见》，明确了上诉人承包地的四至为罗余福的《清镇县社员自留山证》四至，但其认为对于金学配的承包地四至就书面记载而言是清楚的，具体到实地上的四至仍需发包方指认，于是未作处理。归根结底，引发上诉人与被上诉人之间纠纷的实质根源系土地使用权权属争议的问题。关于第二个焦点问题。百花湖镇政府是否具有对案涉土地使用权争议进行处理的职责和权限？首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，个人之间的土地使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。百花湖镇政府作为乡级人民政府，对个人之间存在的土地使用权争议，法律已经赋予其进行处理的职权与责任。且观山湖区政府在其作出的《行政复议决定书》中也明确表示，百花湖镇政府有权对罗余福与金学配的林地争议作出处理决定，又考虑到基层人民政府更为了解、熟悉辖区内土地来源、流转等事宜，故本案中由百花湖镇政府解决上诉人与被上诉人之间土地使用权权属争议，于法有据，于实有理。其次，需要指出的是，本院作出的（2015）筑行终字第215号行政判决书，其实质系认为百花湖镇政府针对罗余福的土地确权申请，并不存在不作为的行政行为，而非否定百花湖镇政府具有土地确权的法定职权。百花湖镇政府针对当事人提出的土地确权申请，应当进行相应的调查，依法履行《土地管理法》赋予的职权，该确权行为并不等同于撤销上级行政机关颁发的权证的行为，故并不违反上下级行政机关的职能管辖原则。百花湖镇政府认为其无权就案涉纠纷进行处理，系对《土地管理法》相关法条及（2015）筑行终字第215号行政判决的解读存在偏差。综上所述，本案纠纷的实质为土地使用权权属争议，百花湖镇政府具有对该争议进行处理的职权。百花湖镇政府在本案中虽作出了《处理意见》对相关土地补偿款进行了分配，但该处理并非在识别界限、明确权属的基础上形成，故并非严格意义上的土地确权处理决定，其依然负有对本案当事人之间的土地权属争议作出实质处理决定的职责。观山湖区政府作出的《行政复议决定书》事实上是对争议双方的土地权属争议作出处理，但其只是重申了上诉人持有的权属证书上的四至以及上诉人享有该证书上的林地使用权，而未对同样持有权属证书并享有相应土地承包经营权的被上诉人与上诉人二者之间存在的争议从根源上进行处理，属于处理明显不当，应予撤销，对此一审处理结果并无不当。另，关于金学配针对《处理意见》的起诉。因观山湖区政府作出的《行政复议决定》对被复议的原行政行为予以撤销，故该复议决定是一个新的、独立的行政行为，也是本案审查的对象。而金学配在同一案件中提出对另一行政行为即《处理意见》的起诉，显然不宜一并审理，一审驳回起诉的处理结果正确，但说理部分存在不当之处，对此本院予以指正。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信，其上诉请求本院亦不予支持。一审判决结果略有不当，但认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人罗庆英、罗庆芬、罗庆莉负担。本判决为终审判决。审判长  黄永福审判员  何度海审判员  黄 晓二〇一九年十二月十九日法官助理胡应萍书记员李西黔