浙江省海盐县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0424行初249号 原告邓叙根，男，1955年9月28日出生，汉族，住海宁市。 委托代理人刘可心，北京市盈科（呼和浩特）律师事务所律师。 被告海宁市长安镇人民政府，住所地海宁市长安镇青年路49号。 法定代表人黄征，镇长。 出庭负责人徐建强，副镇长。 委托代理人王维斌、柯盛华，浙江潮乡律师事务所律师。 原告邓叙根诉被告海宁市长安镇人民政府房屋拆迁补偿安置协议一案，原告向海宁市人民法院提起行政诉讼，后嘉兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2019年11月26日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月18日依法公开开庭审理了本案。原告邓叙根的委托代理人刘可心，被告出庭负责人徐建强、委托代理人王维斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告是海宁市长安镇鹿耳村一组村民，拥有自家宅基地及地上房屋权属。2017年3月海宁市长安镇人民政府通知原告小组要进行整组的征地、拆迁，2018年7月份开始，海宁市长安镇（高新区）征迁办在未提供任何相应合法文件的情况下陆续与包括原告在内的一组所有村民签订了《征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称《协议书》），协议签订后被告将协议全部收走，一直未向原告提供其盖章后的协议原件。原告申请信息公开，被告于2019年10月22日向原告送达了案涉《协议书》复印件。被告在违反法定征收程序的情况下与原告签订的协议不具备法律效力，该协议应属无效协议，具体理由如下：一、被告在与原告签订该协议时，被告没有取得任何集体土地征收合法手续及具体建设项目的合法手续，属于违法征地拆迁。《土地管理法》四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”《土地管理法》四十五条“集体土地征收的批准机关（一）国务院批准征地范围：1、基本农田；2、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；3、其他土地超过七十公顷的。（二）除此以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。”依据上述法律规定，有权批准征收集体土地的机关只有两级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府和国务院，其他任何机关和部门都无权批准征收集体土地。涉及农用地转用的，还要有农业用地转为建设用地的批准文件。本案中，原告通过信息公开得知，被告所说的长安镇（高新区）小城市建设项目，并不存在任何合法手续，原告名下集体土地（包括耕地和宅基地）被告也并未取得相关合法有效的征地批文，因此被告与原告签订的案涉《协议书》没有合法存在的前提，该协议应当属于无效协议。二、被告不具备与原告签订案涉《协议书》的主体资格。《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”征收土地的责任单位为县级人民政府，本案中海宁市人民政府应当是征收土地的责任单位，签订相应征收补偿安置协议书也应当由海宁市人民政府组织签订，案涉《协议书》中拆迁人海宁市长安镇（高新区）征迁办不具备征收土地、签订补偿安置协议的主体资格，故本协议签订主体不适格。三、补偿标准过低，违反法律规定。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中写明：“二、切实保障被征地农民的长远生计，征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。”按照该协议中补偿安置标准，根本无法保证被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障，故该协议补偿标准过低，违反法律规定。四、协议签订后被告将协议全部收走，一直未向原告提供其盖章后的协议书。双方在签订协议后，被告当即收走全部协议原件，并未向原告提供任何盖章后的协议书，无法保障原告的合法权益。综上所述，被告与原告签订案涉《协议书》不存在合法征收的前提，补偿标准过低，无法保障原告等被征地农民的合法权益，恳请法院在查清事实的基础上依法判令案涉《协议书》无效，以保障原告的合法权益不受侵害。为此原告特依据《行政诉讼法》向法院提起诉讼，请求：确认原、被告双方所签订的《征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书》无效。在法庭调查中原告请求对《长安镇（高新区）农村集体土地征收与农村房屋拆迁补偿安置实施意见》（以下简称《实施意见》）合法性一并审查。 原告向本院提交的证据有： 1.原告身份证复印件，证明原告主体资格； 2.征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书； 3.房屋建筑面积、装修、附属物数量核对单，海宁市农村房屋征迁评估补偿清单； 4.征地协议书、征用补偿费计算清单； 以上证据2-4，证明被告对原告在内的鹿耳村一组整组实施征地拆迁的事实；被告因高新区扩容区块，高新区小城市建设，决定实施本区块土地征收与房屋拆迁，被告因具体建设项目对原告违法实施征地拆迁的事实； 5.海宁市自然资源和规划局海自然资规［2019］第22号《政府信息公开申请答复书》； 6.浙江省自然资源厅2019年第0407号《政府信息公开告知书》； 以上证据5、6，证明被告在没有取得省级以上人民政府征地批文的情况下，对包括原告在内的鹿耳村一组整组实施征地拆迁，严重违法的事实； 7.海宁市人力资源和社会保障局《政府信息公开申请答复书》，证明该地块系长安镇（高新区）2018年高新区扩容升级项目，涉及征地，本案被告因具体建设项目对原告实施的是征地拆迁行为的事实； 8.鹿耳村一组微信群“微信截图”； 9.村务财务公开“征地补偿款发放情况”及录制光碟； 10.网上长安镇政府答复99分类网页； 以上证据8-10，证明被告对原告在内的鹿耳村一组整组实施征地拆迁的事实；被告因高新区扩容区块高新区小城市建设，决定实施本区块土地征收与房屋拆迁的事实；本案被告因具体建设项目对原告实施的是征地拆迁行为的事实。 被告辩称，案涉《协议书》系被告和原告经自愿协商后签订，其目的和内容在于明确双方有关原告集体土地上房屋拆迁补偿安置的权利和义务，不涉及集体土地征收，也不违反法律法规的强制性规定，对双方当事人均具有约束力。根据案涉《协议书》约定，被告除给予原告数额不等的补偿款（含房屋补偿款、搬家费、过渡费、奖励以及自建房补助等）之外，并给予异地宅基地安置或公寓房安置，完全可以保障原告的居住和生活水平。除陈建国外，其余原告也已经先后领取了相应的补偿款，异地安置宅基地也已完成三通一平建设并将组织抓阄分配。鉴于此，原告要求确认案涉《协议书》无效，于法无据。据此，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交的证据有： 1.征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书，证明案涉《协议书》的签订情况及其具体内容； 2.领（付）款凭证； 3.房屋腾空验收单； 以上证据2、3，证明协议签订后，所涉房屋已经腾空移交被告拆除，相应的房屋拆迁补偿款（扣除30000元统一建房信用金和5000元新房验收合格奖）也已经由被拆迁人领取的事实； 4.《长安镇（高新区）农村集体土地征收与农村房屋拆迁补偿安置实施意见》，系案涉房屋拆迁补偿安置协议的参考依据。 对被告提交的证据，原告质证意见：对证据1-3的真实性、关联性无异议，对其合法性及证明目的有异议；对证据4的真实性有异议，并对其合法性提出要求一并审查的请求，在质证阶段才提出一并审查的理由为庭前不清楚该《实施意见》是针对整个长安镇的规范性文件还是仅针对本案原告的具体安置补偿方案。 对原告提交的证据，被告质证意见：对真实性无异议，对原告的证明目的有异议。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据、被告提交的证据1-3，双方当事人对其真实性均无异议，本院予以确认；关于原告提出对《实施意见》合法性一并审查及原、被告对对方证据的证明目的有异议，本院将作综合判定。 经审理查明：2018年7月22日，原告与被告下属海宁市长安镇（高新区）征迁办公室签订《征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书》（高新区扩容区块）一份，协议内容为：“为了进一步推进长安镇（高新区）小城市建设，决定实施本区块土地征收与房屋拆迁，根据海宁市房屋拆迁补偿的有关政策，及《长安镇（高新区）农村集体土地征收与农村房屋拆迁补偿实施意见》之规定，甲方（本案被告）和乙方（本案原告）在平等、自愿，协商一致的基础上就房屋拆迁补偿安置达成如下协议：一、经现场核实，甲乙双方确认：乙方房屋座落在海宁市长安镇××海沿河××组，性质为住宅，主房结构为砖混。房屋总计建筑面积922.11平方米（详见评估清单）。乙方在册户口、常住人数5人（其中：在册农业人口5人，在册非农业人口0人；在册农业人员100%计算，在册非农人员50%计算，仅限过渡费计算）。二、乙方在甲方规定时间阶段内主动签约的，甲方支付乙方签约奖1万元；如不按规定时间内签约的，每延迟一天减少1000元，最高减少签约奖1万元。三、乙方必须根据项目进度及甲方统一要求在规定时间内搬迁腾空，甲方支付乙方腾空奖1万元（腾空时间另行通知），如不按规定时间腾空的每延迟一天减少1000元，最高减少腾空奖1万元。腾空后乙方需将已补偿的房屋和装修及附属物等设施交甲方统一拆除，乙方不得自行拆除，如有拆除按评估补偿价在补偿款中扣除，发生安全事故的与甲方无涉。甲方同意对乙方实行迁建安置，安置一律按规划进入新住宅区，整个新区及户型设计由拆迁人委托有资质的设计单位进行设计，新住宅区的三通一平及根据地质勘探要求需进行地基地质处理的，由拆迁人负责完成，房屋由乙方自建（包括房屋基础），乙方应依法办理建房手续。四、乙方同意自行过渡，过渡费计算时间自乙方腾空房屋日起至‘三通一平’具备建房条件后12个月截止，标准为500元／户月，外加300元／人月，协议内预发12个月。如遇延期，则以此标准，按实计发。五、甲方同意对乙方的房屋和装修及附属物进行评估，在评估的基础上计发旧房补偿款，装修及附属物补偿款、搬家补助费、临时过渡费、房屋残值和有关奖励。合计为人民币（大写）捌拾捌万壹仟伍佰玖拾陆元（￥881596元）。……六、房屋腾空后，甲方按乙方实际情况发放相关奖励：1、腾空奖：最高10000元，逾期腾空交房的每天减少1000元（以腾房验收单为准）。2、联户腾空奖：每户5000元，该奖励在整组腾空后计算发放。3、联户签约奖：每户5000元，该奖励在整组腾空后计算发放。4、拆迁户根据设计要求按‘六统一’建造的，经验收合格后计发新房验收合格奖：每户5000元，该奖励在建造完毕验收合格后计发。……九、拆迁补偿款支付办法：乙方的房屋、装修、附属物补偿款及部分奖励，在甲、乙双方签订补偿协议乙方所在组整组房屋腾空后30个工作日内一次性进行支付。自建房的暂扣30000元／户六统一建房信用金。”协议签订后，原告户于2018年11月19日将涉案房屋腾空并移交被告；被告于2018年12月10日支付原告户搬迁补偿款862096元（包括：1.上述881596元；2.腾空奖10000元；3.补漏款500元，计892096元。暂扣六统一建房信用金30000元），于2019年8月12日支付原告户联户腾空奖、联户签约奖计10000元。被告于2019年下半年拆除了涉案房屋。另查明，案涉房屋所在区块的集体土地尚未被征收为国有土地，原告被安置的宅基地仍属集体性质。 本院认为，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与行政相对人签订具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案中，被告下属部门海宁市长安镇（高新区）征迁办公室与原告签订的案涉《协议书》属于行政协议的一种，即被告行政诉讼主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。原、被告签订的案涉《协议书》并非因集体土地征收为国有土地后发生房屋拆迁安置补偿，而是被告依据其管理职责，与原告就房屋搬迁达成的协议。被告具有根据其行政管理职责订立行政协议的主体资格，案涉协议内容不属于客观上不能实施，也不属于无法律依据的减损权利或者增加义务，故案涉《协议书》不符合行政诉讼法规定的行政行为无效的法律要件。同时，案涉《协议书》不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，故原告认为案涉《协议书》无效缺乏事实和法律依据。关于原告请求对《实施意见》合法性一并审查的请求，首先，原告应当在开庭审理前提出，本院在向原告送达被告提交的答辩材料时已将该《实施意见》一并送达给原告，该《实施意见》明确“各村（社区）、机关各部门”，显然不是仅针对本案原告的具体补偿安置方案，原告所陈述的其在法庭调查中才提出一并审查该《实施意见》的理由不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十六条规定的正当理由；其次，该《实施意见》的合法性对行政协议无效的情形不产生影响，故本院对该《实施意见》不予审查。综上，原告请求确认案涉《协议书》无效的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告邓叙根的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告邓叙根负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  金春荣 审 判 员  李阿盈 人民陪审员  任建芬 二〇一九年十二月三十日 书 记 员  陈冬琦 4