山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁06行终322号 上诉人（原审原告）刘克志，男，1970年9月22日出生，汉族，住山东省招远市。 被上诉人（原审被告）招远市自然资源和规划局，住所地：山东省招远市初山路110号。 法定代表人李志勇，局长。 被上诉人（原审被告）招远市人民政府，住所地：山东省招远市泉山路27号。 法定代表人吴有进，市长。 上诉人刘克志因行政撤销及行政复议一案，不服山东省招远市人民法院（2019）鲁0685行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：为龙口-青岛公路龙口至莱西（沈海高速）段工程建设用地需要，共征收招远市毕郭镇河南村131049平方米集体土地，其中上诉人经营的部分土地位于该征收土地范围之内。2018年9月6日，上诉人向原招远市国土资源局邮寄《征地补偿申请书》，请求事项为“申请人合法耕种集体土地被征收占用，现申请贵单位依法作出征地补偿”。2018年9月19日，原招远市国土资源局对上诉人的申请作出书面答复。上诉人不服，向招远市人民政府申请行政复议，招远市人民政府于2019年1月2日作出招政复决字﹝2018﹞第77号行政复议决定，维持原招远市国土资源局作出的关于征地补偿申请的答复。上诉人不服，于2019年1月16日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销招远市人民政府2019年1月2日作出的招政复决字﹝2018﹞第77号行政复议决定及原招远市国土资源局2018年9月19日作出的答复，并责令原招远市国土资源局依法作出征地补偿。 另查明，龙青高速共征收毕郭镇河南村集体土地131049平方米，土地征收补偿安置费1091.4375万元已于2017年8月10日全部拨付到招远市毕郭镇河南村村民委员会。 还查明，因机构改革，原招远市国土资源局的职责由招远市自然资源和规划局承接。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“……被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”；该条例第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；……”。《山东省土地征收管理办法》第二十二条第二款规定：“征收未承包的农民集体所有的土地或者在征收土地后有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的分配、使用方案，由村民会议或者被征收土地农村集体经济组织全体成员讨论决定。”根据上述规定，招远市自然资源和规划局具有办理征地补偿登记、组织实施征地补偿、安置方案等法定职责，其提交的《土地征收补偿安置协议》及《山东省村级集体经济组织收款收据》能够证明土地征收补偿安置费已经足额支付给招远市毕郭镇河南村村民委员会，至于土地所有权人如何利用和分配该土地征收补偿安置费，并不属于招远市自然资源和规划局的法定职责。原招远市国土资源局收到上诉人的申请事项后，将核实的相关情况书面回复告知上诉人，上诉人不服，向招远市人民政府申请行政复议，招远市人民政府复议维持原招远市国土资源局作出的关于征地补偿申请的答复，原招远市国土资源局作出的答复和招远市人民政府作出的行政复议决定并无不当。综上，原招远市国土资源局于2018年9月19日作出的答复及招远市人民政府2019年1月2日作出的招政复决字﹝2018﹞第77号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予支持。上诉人所诉理由不当，证据不足，不予支持。因机构改革，原招远市国土资源局的职责由招远市自然资源和规划局承接。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回上诉人的诉讼请求。案件受理费50元，由上诉人负担。 上诉人刘克志的上诉请求：一、撤销原判，发回重审或依法改判撤销招政复决字〔2018〕77号行政复议决定，撤销招远市自然资源和规划局于2018年9月19日作出的答复，并责令招远市自然资源和规划局依法作出征地补偿；二、上诉费用由被上诉人承担。事实和理由：一、依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、《征收土地公告办法》第四条的规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第一款第㈢项规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”《山东省土地征收管理办法》第六条规定：“……市、县人民政府国土资源行政主管部门负责本行政区域内土地征收的具体实施工作……”因此，招远市自然资源和规划局应该是征地实施和补偿主体。二、本案中的土地补偿款应当直接支付给农户。《山东省土地征收管理办法》第二十二条规定：“农民集体所有的土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户，主要用于被征收土地农民的社会保障、生产生活安置，其余的20%支付给被征收土地的农村集体经济组织，用于兴办公益事业或者进行公共设施、基础设施建设。”因此，土地征收之前的调查阶段，国土部门就应当了解确认此次征收后本村是否具备承包地调整条件，征收后农户人均耕地面积是否达到纳入社保的条件等，这些工作都是国土部门征地前期的工作职责。《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第㈢项规定：“合理分配征地补偿费。实行征地统一年产值标准和区片综合地价后，省级国土资源部门要会同有关部门，按照征地补偿主要用于被征地农民的原则，结合近年来征地实施情况，制定完善征地补偿费分配办法，报省级政府批准后执行。征地批后实施时，市县国土资源部门要按照确定的征地补偿安置方案，及时足额支付补偿安置费用；应支付给被征地农民的，要直接支付给农民个人，防止和及时纠正截留、挪用征地补偿安置费的问题。”从以上规定可以看出，征地补偿应当直接支付给被征地农民个人，目的就是防止发生截留、挪用征地补偿安置费的问题，这是国土资源部门的法定职责。三、招远市自然资源和规划局具有监管土地补偿款发放义务和职责。《征收土地公告办法》第十二条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单。市、县人民政府土地行政主管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。”《国土资源部关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发〔2004〕238号）第（十三）项规定：“支付征地补偿安置费用。征地补偿安置方案经市、县人民政府批准后，应按法律规定的时限向被征地农村集体经济组织拨付征地补偿安置费用。当地国土资源部门应配合农业、民政等有关部门对被征地集体经济组织内部征地补偿安置费用的分配和使用情况进行监督。”招远市自然资源和规划局将本身的补偿发放职责交由河南村村民委员会代为处理，那也应当理解成招远市自然资源和规划局和村委会之间的内部委托关系，村委会作为被委托对象，实施任何行为也是由招远市自然资源和规划局承担法律责任。招远市自然资源和规划局作为法定补偿职能部门，不能推卸自己的法定职责。 被上诉人招远市自然资源和规划局辩称，一、招远市自然资源和规划局已经依法向上诉人所在的河南村村民委员会拨付了土地补偿款。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。上诉人已经领取地上附着物的相应补偿，招远市自然资源和规划局已经依法将土地补偿发放给了上诉人所在的河南村村民委员会。二、上诉人诉称土地补偿款应当支付给农户没有法律和事实依据。本案应当适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》，在《中华人民共和国土地管理法实施条例》没有规定的情况下，才能适用上诉人引用的《山东省土地征收管理办法》，对于上诉人是否有条件承包土地，是由上诉人所在村委会决定的，招远市自然资源和规划局无法得知，也无权干涉。《山东省土地征收管理办法》没有明确规定土地补偿款应当由招远市自然资源和规划局直接支付给土地承包户，《山东省土地征收管理办法》效力低于《中华人民共和国土地管理法实施条例》。三、招远市自然资源和规划局与上诉人所在村民委员会不存在委托关系，对土地补偿款的使用情况也没有监管责任，更无权利用和分配土地补偿安置费的权力。从上诉人引用的《山东省土地征收管理办法》第二十二条和《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的通知中可以看出，该两条法律条款均规定征地补偿费用应支付给农村集体经济组织，不能直接支付给农户。招远市自然资源和规划局是依据法律规定将土地补偿款支付给河南村村民委员会，并不存在应当支付给上诉人而委托给河南村村民委员会发放的情况。故请求驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人招远市人民政府辩称，一、招政复决字〔2018〕第77号行政复议决定认定事实清楚。招远市人民政府于2018年10月8日受理了上诉人的复议申请后,经审理查明招远市毕郭镇河南村13.1049公顷集体土地被征收为国有土地，上诉人承包经营的土地位于该征收土地范围内，上诉人已与招远市毕郭镇河南村村民委员会签订了《龙青高速公路项目附着物补偿协议》，并已领取协议约定的补偿款。上述事实有原招远市国土资源局提供的证据材料、行政复议答复书及上诉人提供的有关材料为证，且上诉人和招远市国土资源局对此均无异议。二、招政复决字〔2018〕第77号行政复议决定适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规规定，原招远市国土资源局具有办理征地补偿登记、组织实施征地补偿安置方案等行政职责，其提供的毕郭镇河南村村民委员会收款收据显示土地补偿费已经足额付给该集体经济组织，至于土地所有权人如何利用和分配该土地补偿费，并不属于招远市国土资源局的管理职责范畴，故作出维持原招远市国土资源局作出的关于征地补偿申请的答复的复议决定。三、招政复决字〔2018〕第77号行政复议决定作出程序合法。原招远市国土资源局接到上诉人的申请事项后，将核实的相关情况书面回复告知上诉人并无不当，上诉人要求撤销招远市国土资源局所做答复的主张没有事实和法律依据。上诉人于2018年10月8日向招远市人民政府提出行政复议申请，招远市人民政府依法受理，并向双方当事人分别送达了行政复议受理通知书和答复通知书。原招远市国土资源局在规定期限内提交了书面答复意见及相关的证据、依据和其他有关材料，招远市人民政府依法进行全面审查并作出复议决定。故请求维持招政复决字〔2018〕第77号行政复议决定。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《山东省土地征收管理办法》第二十二条第二款规定：“征收未承包的农民集体所有的土地或者在征收土地后有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的分配、使用方案，由村民会议或者被征收土地农村集体经济组织全体成员讨论决定。”根据上述规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，土地征收补偿安置费的分配、使用方案，应由村民会议或者被征收土地农村集体经济组织全体成员讨论决定。原招远市国土资源局将土地征收补偿安置费支付给招远市毕郭镇河南村村民委员会符合上述规定。上述法律、行政法规、规章并未规定国土资源部门应当将土地补偿款直接支付给农民个人。《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）第㈢项亦未规定国土资源部门具有将土地补偿款直接支付给农民个人的法定职责，且该通知系原国土资源部的规范性文件，其效力低于上述法律、行政法规及规。因此，上诉人认为土地补偿款应当直接支付给农户的上诉理由于法无据，本院不予支持。 综上，招远市自然资源和规划局于2018年9月9日作出的关于征地补偿申请的答复认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。招远市人民政府的行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘克志负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  吴继辉 审判员  纪晓静 二〇一九年十二月四日 书记员  付 帅