重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终583号 上诉人（一审原告）卢勇，男，汉族，1976年11月25日出生，住重庆市綦江区。 上诉人（一审原告）黎红，女，汉族，1985年9月25日出生，住重庆市綦江区。 上诉人（一审原告）黎廷树，男，汉族，1960年10月10日出生，住重庆市綦江县 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人唐潸，重庆市司法局工作人员。 委托代理人陈一凡，重庆市司法局工作人员。 卢勇、黎红、黎廷树（简称卢勇等三人）因诉重庆市人民政府（简称市政府）行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初256号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年1月10日，市政府收到卢勇等三人以重庆市綦江区人民政府（简称綦江区政府）为被申请人的《行政复议申请书》，复议请求：“确认被申请人在未经法律程序批准征收时就对申请人不在渝府地〔2014〕1210号批复征收范围内的承包地、宅基地和房屋实施征收的行政行为违法。同时请求决定被申请人向申请人依法给予赔偿”。2019年1月17日，市政府作出《行政复议答复通知书》（渝府复〔2019〕89号）并送达綦江区政府，同时抄送卢勇等三人。2019年1月24日，綦江区政府向市政府提交《行政复议答复书》。2019年3月5日，市政府作出《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕89号、90号、91号），决定驳回卢勇等三人的行政复议申请，并邮寄送达卢勇等三人。2019年4月18日，市政府发现《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕89号、90号、91号）存在笔误，遂作出《行政复议更正通知书》（渝府复〔2019〕89号、90号、91号），将复议决定中第4页最后一自然段中“2014年10月21日，被申请人作出《批复》”更正为“2014年10月21日，重庆市人民政府作出《批复》”，并将该更正通知书邮寄送达卢勇等三人。卢勇等三人不服该决定，诉至一审法院，请求法院判决确认市政府于2019年3月5日作出的《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕89号、90号、91号）违法并予以撤销，并责令市政府限期重新作出行政复议决定。 另查明，重庆市第五中级人民法院（简称市五中院）于2018年8月3日作出（2018）渝05行初437号行政裁定，认为：“卢勇、黎红、卢思源、黎廷树、朱绍英的起诉请求为‘确认被告征收原告不在渝府地〔2014〕1210号征地批文批准红线范围内房屋的行政行为违法’并要求对规范性文件一并审查。此前卢勇等5人作为原告起诉本案被告重庆市綦江区人民政府的（2018）渝05行初198号行政案件，诉讼请求为‘确认被告在未取得用地批文和未依照法定程序发布征地公告前即组织实施征收原告房屋的行政行为违法’并要求对规范性文件一并审查。两案诉讼请求的文字表述虽有不同，但其实质均是请求确认被告未取得征地批复征收其房屋的行政行为违法。故原告卢勇等5人提起本案诉讼，当事人、诉讼标的、诉讼请求均与本院已经审理并裁定的（2018）渝05行初198号相同，符合《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定的‘重复起诉’”，遂裁定驳回了卢勇、黎红、卢思源、黎廷树、朱绍英的起诉。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款之规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。市政府作为綦江区政府的上级人民政府，具有作出本案被诉驳回复议申请决定的职权与职责。市政府在收到卢勇等三人的复议申请后，在法定期限内作出决定，程序合法。 根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定，农民集体所有土地可以依法征收为国有土地，被征收土地上的房屋等建、构筑物基于集体所有土地被征收而应予补偿安置。卢勇等三人的涉案复议请求是确认綦江区政府未经法律程序批准征收时就对其不在渝府地〔2014〕1210号批复征收范围内的承包地、宅基地和房屋实施征收的行政行为违法，同时请求决定綦江区政府向卢勇等三人依法给予赔偿。该复议申请系对征收集体所有土地行为不服而引发的纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体、农村集体经济组织所有，不属于农民个人或部分人所有。因此，农民个人认为农民集体、农村集体经济组织土地所有权等合法权益受到侵害，需要对外主张权利时，应通过法定的途径和形式，将农民个人的意愿转化为村农民集体、农村集体经济组织的意愿，并以村农民集体、农村集体经济组织的名义对外主张权利，农民个人未经授权不能代表村农民集体、农村集体经济组织对外主张权利。本案中，卢勇等三人以个人名义对涉及农村集体土地征收的行政行为提起行政复议，不具有提起涉案复议申请的主体资格，依法应当驳回其行政复议申请。并且卢勇等三人向市五中院提起请求确认綦江区政府征收卢勇等三人不在渝府地〔2014〕1210号征地批文批准红线范围内房屋的行政行为违法的诉讼，因“重复起诉”已被市五中院裁定驳回起诉。卢勇等三人确认征收其房屋违法的行政复议请求，已经人民法院审理结案，涉案复议决定对其复议请求不予支持正确。虽然市政府在复议过程中，将卢勇的复议请求归纳为“确认被申请人征收其未在《批复》范围内的房屋违法，并责令被申请人依法给予赔偿”，但因卢勇等三人不具有对涉及农村集体土地的承包地、宅基地征收行为提起行政复议的主体资格，而行政赔偿请求不属于行政复议审查范围，市政府认为卢勇等三人所提行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回其复议申请并无不当。综上，市政府作出驳回卢勇等三人的行政复议申请的决定符合法律规定，卢勇等三人请求撤销的理由不能成立。一审法院遂判决驳回卢勇等三人的诉讼请求；案件受理费50元由卢勇等三人负担。 卢勇等三人不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审判决严重违反法定程序超越其审理范围，擅自扩大当事人没有主张的事项，人为加重了卢勇等三人的不利后果。2.卢勇等三人提起本案诉讼针对的是《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕89号、90号、91号），一审法院并非复议机关，而故意张冠李戴、移花接木、歪曲事实，越权审理认为卢勇等三人没有提起本案复议申请的主体资格。3.一审判决认定事实不清。故意删减、遗漏、篡改了当事人的诉讼请求，且认定行政赔偿请求不属于行政复议审查范围，存在严重理解错误。4.一审判决认定本案存在重复起诉明显不当。本案行政复议及诉讼均是卢勇等三人收到国务院作出的《中华人民共和国国务院行政复议裁决书》（国复〔2018〕2028号）之后基于新事实、新情况而提起。综上，请求撤销一审判决并改判支持卢勇等三人的诉讼请求。 市政府二审中未向本院提交书面答辩意见。 市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《行政复议申请书》； 2.《行政复议答复通知书》（渝府复〔2019〕89号）、送达回证及邮寄凭据； 3.《行政复议答复书》； 4.《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕89、90、91号）、送达回证及邮寄凭据。 证据1-4拟证明市政府作出的驳回行政复议申请决定程序合法、事实清楚、适用法律正确。 5.《重庆市人民政府关于綦江区建设东部新城道路工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2014〕1210号）； 6.（2018）渝05行初437号《行政裁定书》； 7.《行政诉讼起诉书》及重庆市第五中级人民法院传票； 8.《行政复议更正通知书》（渝府复〔2019〕89、90、91号）、送达回证及邮寄凭据。 证据5-8拟证明市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕89号、90号、91号）事实清楚、证据充分、适用法律正确。 卢勇等三人向一审法院举示的证据如下： 1.《綦江区东部新城管委会征地房屋拆迁补偿安置协议书》（货币安置）； 2.《綦江区环城大道登瀛段项目征地拆迁补偿资金的发放和使用情况》； 3.《重庆市綦江区东部新城管理委员会、重庆市綦江区文龙街道办事处征收土地通告》； 4.《重庆市綦江区人民政府关于同意环城大道登瀛段土地及房屋拆迁补偿安置方案的批复》（綦江府〔2013〕79号）。 证据1-4拟证明：1.綦江区政府已经对卢勇等三人的承包地、宅基地等实施了征收，但其未经依法批准征收，卢勇等三人的土地、房屋未在征地批复红线范围内，綦江区政府违规超范围征收卢勇等三人财物的行政行为违法，应当判决确认违法；2.綦江区政府与卢勇等三人签订该补偿安置协议征收卢勇等三人的承包地、宅基地和房屋的程序严重违法，不具有行政行为实施主体资格，未保障卢勇等三人家庭成员居住权，亦未给予其合理补偿安置，其对卢勇等三人实施的征收行为应当确认违法；3.綦江区政府征收卢勇等三人合法房屋等财产是以合法形式掩盖非法目的实施的，且未依法主动告知卢勇等三人申请行政复议的权利和期限，导致卢勇等三人在没有国务院裁决审查认定之前不能识别知晓自己的房屋等财产是否依法被批准征收和不在渝府地〔2014〕1210号批复征地红线范围内。卢勇等三人真正知道自己房屋等财产是未经依法批准就被征收、且不在上述批复红线范围内的时间是其收到国务院裁决书之后的2019年1月1日，故卢勇等三人提起本案行政复议申请未超过法定期限，市政府作出涉案驳回复议申请决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误，应当确认违法并予撤销。 5.原重庆市綦江区国土资源和房屋管理局《政府信息公开答复书》（（2018）第06号），拟证明綦江区政府征收卢勇等三人的房屋等财产，未依法履行征地拆迁前入户土地调查和确认告知法定征收程序，侵犯其知情权，导致其在收到国务院的裁决书之前无法识别自己被征收的房屋等财产未经依法批准，不在征地红线范围内。卢勇等三人提出本案行政复议申请符合受理条件，没有超过法定期限。綦江区政府在没有依法办理涉及卢勇等三人承包地等土地征收审批手续前，已经对卢勇等三人的土地实施了违法征收。市政府应当依照行政复议请求作出审查决定。 6.《中华人民共和国国务院行政复议裁决书》（国复〔2018〕2028号）； 7.EMS快递签收单。 证据6-7拟证明：1.卢勇等三人通过国务院裁决审查认定的事实才知道自己的承包地、宅基地和房屋未被批准征收，不在渝府地〔2014〕1210号批复征地范围内，当初綦江区政府征收卢勇等三人房屋等财产的行为属于以合法形式掩盖非法目的的非法征收行为，应当依法确认违法；2.卢勇等三人知道自己的承包地、宅基地、房屋等未被批准征收，并不在渝府地〔2014〕1210号批复征地范围内的时间是收到国务院裁决书之后的2019年1月1日，卢勇等三人提出本案行政复议未超期限；3.綦江区政府在未办理审批手续前已经对卢勇等三人的土地实施了违法征收；4.该事实是属于原判生效后发生的新事实，卢勇等三人可以重新行使司法救助的权利。 8.卢勇等人的身份户籍资料； 9.《乡村房屋所有权证》（字第01687号）和（綦乡产字第0130931号）； 10.《村镇房屋产权申请登记审批表》； 11.《农村土地承包经营权证》。 证据8-11拟证明卢勇等三人的身份情况、人身财产权利情况以及其与綦江区政府征收其承包地、宅基地和房屋的行为具有利害关系。 经一审庭审质证，卢勇等三人对市政府举示的证据1-4真实性无异议，对其证明目的不认可；对证据5不认可其证明目的，因为该批复经过国务院裁决认定与卢勇等三人没有法律上的利害关系，达不到市政府作出决定认定其为綦江区政府征收卢勇等三人土地依据的证明目的；对证据6的证明目的不认可，因为该诉求与本案复议请求内容不完全一致；对证据7不认可其证明目的，因为该起诉书涉及批复内容与卢勇等三人没有法律上的利害关系，市政府作出的事实认定错误；对证据8认为证明市政府作出被诉决定认定事实明显错误，具有明显不当的情形，市政府作出的复议决定应当确认违法并撤销。市政府对卢勇等三人举示的证据1-5的真实性无异议，但认为与本案无关，且通过这些证据并未体现卢勇等三人的房屋是经由涉案批复（渝府地〔2014〕1210号）所征收，卢勇等三人也表明了与该批复无利害关系，市政府作出涉案驳回决定并无不当；对证据6-7的真实性无异议，但认为与本案无关，达不到其证明目的；对证据8-11的真实性无异议，但认为与本案无关，达不到其证明目的。 一审法院对双方当事人提交并经质证的证据认证如下：市政府举示的证据真实、合法、与本案有关联，予以采信。卢勇等三人举示的证据虽不能实现其证明目的，但能够证明本案基本事实，真实、合法，与本案有关联，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，本案系卢勇等三人认为市政府作出的《重庆市人民政府驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕89号、90号、91号）违法而提起的行政诉讼案件，故本案的审理对象和争议焦点是被诉驳回行政复议申请决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议”，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”。本案中，市五中院作出的（2018）渝05行初437号生效行政裁定已查明并认定：“卢勇、黎红、卢思源、黎廷树、朱绍英的起诉请求为‘确认被告征收原告不在渝府地〔2014〕1210号征地批文批准红线范围内房屋的行政行为违法’并要求对规范性文件一并审查。此前卢勇等5人作为原告起诉本案被告重庆市綦江区人民政府的（2018）渝05行初198号行政案件，诉讼请求为‘确认被告在未取得用地批文和未依照法定程序发布征地公告前即组织实施征收原告房屋的行政行为违法’并要求对规范性文件一并审查。两案诉讼请求的文字表述虽有不同，但其实质均是请求确认被告（綦江区政府）未取得征地批复征收其房屋的行政行为违法。故原告卢勇等5人提起本案诉讼，当事人、诉讼标的、诉讼请求均与本院已经审理并裁定的（2018）渝05行初198号相同，符合《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定的‘重复起诉’”，市五中院遂裁定驳回了卢勇、黎红、卢思源、黎廷树、朱绍英的起诉。故卢勇提起的本案复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定的情形，已不属于行政复议受案范围，市政府据此作出《重庆市人民政府驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕89号、90号、91号）对卢勇等三人的复议申请予以驳回，并无不当。另外，卢勇等三人虽主张通过《行政复议裁定书》（国复〔2018〕2028号）其才发现涉案土地不在渝府地〔2014〕1210号批复征地范围内的新事实，但经查明，市政府早在2015年12月9日的《征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2015〕63号）中便已就该事实向卢勇、黎红进行了说明，故该事实并不属于新发现的事实。 关于本案所涉申请行政复议的主体资格问题。因行政复议与行政诉讼分别属于不同救济方式，故《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例对申请行政复议的主体资格确定与《中华人民共和国行政诉讼法》对原告主体资格确定标准并不相同，而《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条关于诉讼主体资格的规定仅适用于行政诉讼领域，不能在行政复议程序中直接类推适用。譬如针对集体土地征收批复的行政复议案件中，法律法规并未限制被征地农村集体经济组织村民以个人名义提起复议申请，故一审法院对此理解失之偏颇，本院在此予以指出并纠正。 关于卢勇等三人上诉提出复议机关及一审法院故意删减、遗漏、篡改其复议、诉讼请求的问题。经审查，卢勇等三人向市政府申请复议的请求表述为“确认被申请人在未经法律程序批准征收时就对申请人不在渝府地〔2014〕1210号批复征收范围内的承包地、宅基地和房屋实施征收的行政行为违法”，而市政府在被诉《重庆市人民政府驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕89号、90号、91号）中将卢勇等三人的复议请求归纳为“确认被申请人征收其未在《批复》范围内的房屋违法”，其文字归纳确有遗漏之虞。但如上所述，鉴于卢勇等三人提起的涉案复议申请依法不属于行政复议受案范围，若仅以此文字表述瑕疵为由撤销被诉决定并无实际意义，只会增加当事人讼累并造成司法资源的浪费，故对此瑕疵本院予以指出。 关于卢勇等三人附带申请行政赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。根据该规定，受到违法行政行为侵害的公民、法人或者其他组织申请行政赔偿的前提，是同时具备以下条件：1.侵权行为主体要件为侵权行为主体必须是国家机关或者其工作人员以及法律、法规授权的组织；2.侵权行为要件为行政主体的行政行为已被有权机关确认违法；3.损害结果要件为该违法行政行为客观上对公民、法人或者其他组织人身权利或者财产权利等合法权益造成了损害后果；4.该损害后果与违法行政行为之间具有因果关系。因本案所涉驳回复议申请决定系复议机关从程序角度处理的结果，并未对征地行为确认违法，故卢勇等三人提出的行政赔偿申请同样缺乏法定前提条件，一审法院对其赔偿请求不予支持理由虽有不当之处，但判决结果正确。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人卢勇等三人的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人卢勇、黎红、黎廷树负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇一九年十二月三十一日 法官助理 王 堃 书 记 员 张婉婷