江苏省南京市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）苏01行初401号原告王国忠，性别××年××月××日生，××族。原告梁巧珍,性别××年××月××日生,××族。原告马立玲,性别：××,××年××月××日生,××族。原告夏咸坤,性别：××,××年××月××日生,××族。被告江苏省民政厅，住所地南京市鼓楼区中山北路277号。法定代表人吕德明，江苏省民政厅厅长。委托代理人陆敏，江苏省民政厅工作人员。委托代理人王志燕，江苏博事达律师事务所律师。原告王国忠、梁巧珍、马立玲、夏咸坤诉被告江苏省民政厅（以下简称省民政厅）民政行政管理一案，本院于2019年7月18日受理后，于同年7月22日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月5日公开开庭审理了本案，原告王国忠、梁巧珍、马立玲、夏咸坤，被告省民政厅委托代理人陆敏、王志燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王国忠等4人诉称：原告及江苏南京、常州、无锡、苏州等600多人代表于2019年5月13日和5月21日通过快递向被告分别递交了《申请履行法定职责申请书》，依据《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称《老年人权益保障法》）第四十四条、第四十五条、《江苏省养老服务条例》第五条的规定，被告实际承担着双重法定义务，一是保护老年人合法权益，二是对养老服务活动负有监督管理的职责，请求被告依据国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》国办发[2019]5号文（以下简称国办发5号文）的规定，依职权履行“民政部门要及时下载养老机构相关信息，加强指导和事中事后监管”等法定职责。原告在2019年6月3日去被告处查询两份《申请履行法定职责申请书》是否收到，被告把我们的履职申请划到信访，他们只承认收到一份，另一份说没有收到。2019年8月30日，被告说是另外一个部门收到的，但是至今也没有给原告答复。被告漠视原告的权利，把原告的两份履职申请全部踢到信访，到现在没有任何书面答复，严重损害了广大老年人的合法权益，使近万名老年人手中的《融资租赁养老床位合同书》中的合法权利无法实现，大多数合同都已到期，翘首以待的养老床位也成了黄粱美梦。这是一个养老产业基地，王振刚一个人是搞不起来的，必须要有政府支持。难道王振刚违法犯罪了，江苏省的养老产业就不做了吗？综上，依据《老年人权益保障法》第四十四条、第四十五条和第七十三条的规定、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六项、第四十七条的规定提起本案行政诉讼，恳请法院以事实为依据，以法律为准绳，切实维护老年人享有的各项合法权利，维护《老年人权益保障法》第三条“国家保障老年人依法享有的权益。老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会服务和社会优待的权利，有参与社会发展和共享发展成果的权利”。诉讼请求：1.确认被告在收到《申请履行法定职责申请书》后未依职权履行法定职责，且拒绝对原告等多人联名申请作出书面答复的行为违法，构成行政不作为；2.判令被告限期履行法定职责并作出书面答复；3.判令被告承担本案诉讼费用。被告省民政厅辩称：一、被告不存在不履行法定职责的事实。2019年5月14日，被告收到王国忠等人名为《申请履行法定职责申请书》的来信后，立即流转处理，厅长高度重视，批示召集相关处室研究处理。2019年5月21日上午，召开专题会议，研究讨论王国忠等代表来信事项。经研究，王国忠等人来信反映内容前期已经多次通过来厅集访提出，根据《信访条例》第四条之规定，信访工作坚持“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，目前已由南京市负责处置，该案件正在公安侦办过程中；且该案件牵涉范围广、人员多、情况复杂，民政部门对此案进展了解信息并不全面，故宜采取面对面沟通的方式，听取相关代表的诉求，解答相关问题。2019年6月3日上午，王国忠、夏咸坤、杨华三人来厅信访，基于专题会议研究结果，厅养老服务处积极接访，并就《申请履行法定职责申请书》中的诉求给予了当面答复。二、被告就当事人提出的履职诉求不具有法定职责。王国忠等人在向被告提交的《申请履行法定职责申请书》中主张，国办发5号文明确规定了民政部门及地方各级政府部门负有指导和监管养老产业的法定职责，恳请省民政厅尽早贯彻落实其各项法定职责，督促相关部门尽快恢复空港建设，解决其急需的养老床位问题。从王国忠等人提交的材料来看，他们是与南京福缘居养老服务有限公司（以下简称福缘居公司）、南京金联源投资管理有限公司（以下简称金联源公司）、江苏百善健康产业管理有限公司（以下简称百善公司）等企业法人签订的合同，这些公司均非在民政部门登记或许可成立的养老机构，依法不属于民政部门的监管范围。就上述公司涉嫌假借“养老服务”开展非法吸收公众存款活动的犯罪事实，公安机关已经立案侦查，目前正在处理中。就王国忠等人提出的“督促相关部门尽快恢复空港建设”问题，空港建设属于南京市江宁区政府的引进项目，故就该项目的后续处理问题，属于南京市江宁区政府的属地事务，省民政厅无权干涉。王国忠等人主张被告“依据《老年人权益保障法》第四十五条和第七十三条的规定，履行保护老年人合法权益不受侵害的法定职责”。根据《老年人权益保障法》第四十五条之规定“县级以上人民政府民政部门依法履行监督检查职责，可以采取以下措施：（一）向养老机构和个人了解情况；（二）进入涉嫌违法的养老机构进行现场检查；（三）查阅或者复制有关合同、票据、账簿及其他有关资料；（四）发现养老机构存在可能危及人身健康和生命财产安全风险的，责令限期改正，逾期不改正的，责令停业整顿。县级以上人民政府民政部门调查养老机构涉嫌违法的行为，应当遵守《中华人民共和国行政强制法》和其他有关法律、行政法规的规定。”其中均为针对“养老机构”的监督检查职责。根据《老年人权益保障法》第七十三条之规定“老年人合法权益受到侵害的，被侵害人或者其代理人有权要求有关部门处理，或者依法向人民法院提起诉讼。人民法院和有关部门，对侵犯老年人合法权益的申诉、控告和检举，应当依法及时受理，不得推诿、拖延。”王国忠等人反映合法权益遭受侵害的情况，被告也积极配合相关部门做好政策解释和教育引导工作。但目前该案被定性为“非法吸收公众存款”犯罪，由公安机关立案侦查，百善公司实际控制人及江苏云岫实业发展有限公司（以下简称云岫公司）的法人代表王振刚已被刑事逮捕，省民政厅无法定职责干涉处理刑事犯罪案件。三、原告不服信访答复的诉求，不属于行政诉讼受理范围，应当驳回起诉。《信访条例》第二条第一款规定，信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。2018年10月下旬以来，百善公司、空港养老项目非法吸收公众存款案受害者多次到省信访局及省民政厅集访，表达诉求。本案中，王国忠等人以邮寄来信方式反映其合法权益受到侵害问题，虽名为《申请履行法定职责申请书》，但实质上仍为前期信访行为的延续，应认定为信访行为。根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》规定，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。故王国忠等人以被告收到其信访诉求后未履行法定职责及作出书面答复为由提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，应当驳回起诉。综上所述，王国忠等人的诉请无事实和法律依据，且起诉不符合行政诉讼受理条件，请求驳回起诉或诉请。经审理查明，2019年5月13日，王国忠等人向省民政厅邮寄《申请履行法定职责申请书》称：“我们是江苏南京、常州、无锡、苏州四地近万名老年人，为响应党和政府提倡的民间资本投入养老产业的号召，并得知江苏省养老产业投资基金投资入股云岫公司共建空港养老基地。2018年4月3日空港康养基地开工仪式上，省民政厅、江苏省养老产业投资基金、江苏省老龄产业协会等政府部门的官员都出席了开工典礼并发表了讲话。因此，老人们放心地与云岫公司及其代理公司以融资租赁床位合同书的法定形式，在空港康养基地预定了养老床位使用权。一期工程即将完工之时，2018年10月18日云岫公司法人王振刚突然失联，造成空港养老项目建设停摆至今，近万名老年人合法权益受到了严重损害，翘首期盼的养老床位交付使用却遥遥无期。根据国办发5号文中明确规定了民政部门及地方各级政府部门负有指导和监管养老产业的法定职责。根据依法行政责权统一的基本原则，恳请省民政厅尽早贯彻落实其各项法定职责，督促相关部门尽快恢复空港建设，解决我们急需的养老床位问题……依据《老年人权益保障法》第四十五条和第七十三条的规定，恳请省民政厅履行保护老年人合法权益不受侵害的法定职责，在法定期限内对我们老人的合法请求作出书面答复。”省民政厅于2019年5月14日收到《申请履行法定职责申请书》，厅长于2019年5月17日批转交办。2019年5月21日，王国忠等人再次向省民政厅邮寄内容相同的《申请履行法定职责申请书》。2019年6月3日和2019年7月23日，省民政厅养老服务处工作人员接待了王国忠等人，进行口头解释和答复工作。2019年7月18日，王国忠等4人向本院提起行政诉讼，王国忠提供其于2017年11月14日与福缘居公司、金联源公司签订的《养老基地众筹及床位租赁合同》；夏咸坤提供其于2018年4月29日与百善公司、金联源公司签订的《养老基地众筹及床位租赁合同》；梁巧珍提供其于2018年6月12日与百善公司、金联源公司签订的《福缘居养老基地众筹及床位租赁合同》；马立玲提供其与百善公司签订的《养老基地众筹及床位租赁合同》，请求法院判如所请。另查明，南京市公安局秦淮分局于2018年10月20日立案侦查百善公司南京分公司非法吸收公众存款案【编号：秦公（双）立字[2018]6251号】，百善公司南京分公司的实际控制人王振刚于2018年10月20日被刑事拘留，王振刚因涉嫌非法吸收公众存款罪于2019年1月24日被执行逮捕。本院认为，《老年人权益保障法》第四十三条规定：“设立公益性养老机构，应当依法办理相应的登记。设立经营性养老机构，应当在市场监督管理部门办理登记。养老机构登记后即可开展服务活动，并向县级以上人民政府民政部门备案。”《老年人权益保障法》第四十四条规定：“地方各级人民政府加强对本行政区域养老机构管理工作的领导，建立养老机构综合监管制度。县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理，其他有关部门依照职责分工对养老机构实施监督。”行政机关应当依法履行法定职责，不履行法定职责的，应当承担相应的责任。但这并不意味着行政机关所有履行职责的行为都属于行政诉讼受案范围，也不意味着人民法院能够通过司法审查方式来监督行政机关履行所有其应尽的职责和义务。由于行政权的复杂性以及行政职责来源的多样性，人民法院对行政机关不履行职责行为是否应予司法监督和审查，要结合行政机关行使行政权力的性质以及相应职责的不同来源予以综合判断，同时要考虑当事人申请履行职责所保护的权利是否属于行政诉讼法的权利范围和权利种类。本案中，原告等人两次向省民政厅邮寄《申请履行法定职责申请书》，请求省民政厅尽早贯彻落实其各项法定职责，督促相关部门尽快恢复空港建设，解决其急需的养老床位问题。在庭审中，原告陈述，还希望省民政厅帮他们去问一下空港养老项目做不做，以及后续处理情况，给他们一个答复。由此可见，原告等人请求省民政厅履行法定职责、保障老年人的合法权益，但究其具体内容是向省民政厅反映其所投资的养老项目停摆、负责人王振刚失联的情况，希望省民政厅帮助其了解空港养老项目的进展情况，协调有关部门尽快恢复空港养老项目的建设，监督和督促相关企业解决与其签订的有关养老床位合同的履行问题，该诉请属于《信访条例》第二条第一款规定的公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向省民政厅反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。由于涉案企业百善公司南京分公司涉嫌非法吸收公众存款案已被公安机关立案侦查，该公司实际控制人王振刚已被南京市公安局秦淮分局执行逮捕，相关刑事案件正在侦查处理中，省民政厅无权干涉司法机关的侦查程序。省民政厅对原告所请求的“对养老服务活动例行日常监督管理”、“尽快恢复空港建设”、“解决涉案老年人的养老床位”或“了解项目进展情况”等事项进行了信访登记、交办处理。因此，原告向省民政厅两次邮寄《申请履行法定职责申请书》及其申请履职的行为，实际上属于信访行为。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，即：“（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于行政诉讼受案范围。因此，省民政厅在收到原告的《申请履行法定职责申请书》后，进行了登记、受理、交办、接待并做解释工作，本案原告的起诉系对行政机关对信访事项作出的登记、受理、交办、处理等行为不服提起的诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，本案已立案，应裁定驳回原告对被告省民政厅的起诉。综上，原告的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，不属于人民法院行政案件的受案范围。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告王国忠、梁巧珍、马立玲、夏咸坤的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长 王燕审 判 员 黄飞审 判 员 周磊二〇一九年十二月二十四日法官助理 佘莉书 记 员 孙皓