四川省资阳市雁江区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川2002行初43号 原告周正勋，男，1954年10月23日生，汉族，住四川省资阳市雁江区，公民身份号码5110261954××××××××。 委托代理人丁相成，系四川达捷律师事务所律师。 被告资阳市住房和城乡建设局，住所地四川省资阳市雁江区松涛路一段284号。 法定代表人李泽军，职务局长。 委托代理人林楠，系四川蜀缘（资阳）律师事务所律师。 委托代理人肖盛敏，系四川蜀缘（资阳）律师事务所律师。 原告周正勋诉被告资阳市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）行政其他纠纷一案，于2019年9月6日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年9月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭进行了审理，原告周正勋及委托代理人丁相成，被告市住建局副局长袁胜兵及委托代理人林楠、肖盛敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告周正勋诉称，2019年4月，原告在资阳市中级人民法院（以下简称市中院）诉雁江区人民政府（以下简称区政府）及雁江区房屋征收局（以下简称区征收局）征收补偿纠纷案中，看到被告作出的《关于兰家坡片区教育用地、基础设施道路建设项目内周正勋房屋认定的函》（以下简称《认定函》），将原告依法依规及行政已经许可的合法产权的271.76㎡的生活住宅房屋认定为违法建筑，并不给予征收补偿，严重侵犯了原告的财产权益。首先，原告认为《认定函》不是在“阳光”下作出的，是“暗箱操作”的产物。不争的事实是《认定函》所涉及的是原告的切身利益，而《认定函》是在何种情况下作出的原告根本不知情。依照法律规定，《认定函》在作出前被告应会同有关部门及原告到场勘验调查，签字认可。可被告对如此重要的法定程序都没有依法办理，纯属乱作为。从《认定函》的内容看，区征收局提出认定申请，被告以公函的形式向其作出认定，文中根本没有原告地位。如果不是区征收局向法院提交《认定函》的复印件，原告根本不知情。第二，《认定函》中由于没有载明原告的地位，也没有给予原告进行“救济”的权利。在原告从侧面了解到《认定函》的内容后，便于2019年5月6日以书面申请的方式向被告提出了请求，并请求在收到申请后的十五个工作日内以书面形式向原告书面答复。可时间已过去约两月余，被告没有给予任何书面答复，仅是有一个工作人员电话通知原告拿回申请。被告的如此行为是典型的不作为。第三，由于被告的《认定函》不阳光，从而导致政出多门。如2019年1月24日，资阳市的相关部门也对原告本案所涉房屋发出了调查通知书，但至今也没有书面的认定结果。综上，请求依法确认被告作出的《认定函》主体、程序、内容违法，其行为无效。 查明：2018年9月25日，为推进兰家坡片区教育用地、基础设施道路建设项目，被告市住建局根据区征收局的申请，通过其下属资阳市建设监察支队向资阳市城乡规划管理局发函调查核实后，向区征收局作出2018-149号《认定函》。该函载明：“雁江区房屋征收局：根据你局申请，经调查摸底及市国土、规划等部门的认定，现将位于雁江区（原雁江镇西门桥街）周正勋的房屋认定情况函告如下：一、基本情况该房屋建筑总面积847.23㎡（其中：钢混575.47㎡、砖木271.76㎡）。房屋相关手续办理情况：国有土地使用证资雁国用（2002）ＡＢＢＢＢ02888号，总用地面积555.2㎡；房产证资阳字第××号，面积575.47㎡，用途：生产用房。二、认定结果根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、《资阳市人民政府关于资阳中心城区房屋征收中未经登记建筑认定有关问题的通知》（资府发【2015】14号）第二条第三项的规定，周正勋房屋总建筑面积847.23㎡，其中在本次征收中视为合法建筑面积575.47㎡，用途：生产用房；违法建筑面积271.76㎡（全为砖木）。前期公示内容与本次认定不一致的，以本次认定为准。本认定只作该项目征收补偿使用。特此函告。”2019年4月，原告不服区政府作出的房屋征收补偿决定，向市中院提起行政诉讼，在区政府提供的证据材料中知晓被告作出的《认定函》，遂于2019年9月6日向本院提起行政诉讼，请求确认被告作出的《关于兰家坡片区教育用地、基础设施道路建设项目内周正勋房屋认定的函》主体、程序、内容违法，其行为无效。 本院认为，国有土地上房屋征收与补偿过程，是较为典型的多环节的综合过程，具有多阶段行政管理的特征。市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门，在履行国有土地上房屋征收与补偿法定职责过程中，分别在不同行政程序阶段，作出诸项不同的行政行为。其中，有的行政行为如征收决定和补偿决定，由于对被征收人的权利义务产生了实际影响，是可诉的行政行为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）对此也予以明确规定；有的行政行为只是为市、县级人民政府作出征收决定或者补偿决定产生相应法律效果，而其本身并不直接设定行政法上的权利义务关系。此类行政过程性行为，通常不产生终局性的法律效果，不属于人民法院行政诉讼审理范畴。根据《征收与补偿条例》第十五条：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第二十四条第二款：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿，对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”第十九条第一款：“对被征收房屋的补偿，不得低于征收公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第二十六条：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权不明确的，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请复议。也可以依法提起行政诉讼。”可见，在国有土地上房屋征收过程中，有权部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，仅是对嗣后评估机构依法作出评估报告，以及市、县级人民政府依法决定补偿作出准备、创造条件，其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，具体到本案而言，原告起诉请求确认被告作出的2018-149号《认定函》的主体、程序、内容违法，行为无效，但本案被告应区征收局的请求，作出2018-149号《认定函》，其行为实质为行政机关内部的协助调查行为，该《认定函》并未送达原告周正勋，属没有“外化”的不产生外部法律效力的行为，属房屋征收过程中的过程性行为，未在行政机关与被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系，因而不属于行政诉讼的受案范围。换言之，原告周正勋在起诉区政府作出的房屋征收补偿决定时，人民法院将对作为证据的案涉《认定函》等一系列的证据材料的真实性、合法性、关联性进行全面审查。因此，为避免诉累，节约司法资源，没有单独对案涉《认定函》进行司法审查的必要。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告周正勋的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省资阳市中级人民法院。 审 判 长  谢安彬 人民陪审员  刘亚辉 人民陪审员  邹 辉 二〇一九年十二月十三日 书 记 员  钟 慧