四川省资阳市雁江区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川2002行初56号 原告王秀丽，女，1965年2月18日生，汉族，住四川省资阳市雁江区，公民身份号码5110261965××××××××。 委托代理人谢瑞兵，系四川达捷律师事务所律师。 被告资阳市自然资源和规划局，住所地四川省资阳市雁江区娇子大道118号。 法定代表人于小丰，职务局长。 委托代理人蔡杨，系资阳市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人鲁建红，系四川豁达律师事务所律师。 第三人资阳万鑫房地产开发有限公司，住所地资阳市雁江区西门桥街13号。 法定代表人鲁元才，职务董事长。 第三人资阳民生村镇银行股份有限公司，住所地资阳市雁江区建设北路一号。 法定代表人陈铭，职务董事长。 委托代理人邹婕，系资阳民生村镇银行股份有限公司工作人员。 委托代理人余浪，系资阳民生村镇银行股份有限公司工作人员。 第三人张亮，男，1987年4月28日生，汉族，住四川省资阳市雁江区，公民身份号码5139011987××××××××。 原告王秀丽诉被告资阳市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、第三人资阳万鑫房地产开发有限公司（以下简称万鑫公司）城市规划管理行政登记纠纷一案，于2019年11月4日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年11月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。第三人资阳民生村镇银行股份有限公司（以下简称民生村镇银行）及第三人张亮与本案判决结果存在法律上的利害关系，本院依法分别通知其作为第三人参加诉讼，本院依法组成合议庭，分别于2019年12月20日、2019年12月26日公开开庭进行了审理，原告委托代理人谢瑞兵，被告市自规局委托代理人蔡杨、鲁建红，第三人民生村镇银行委托代理人邹婕到庭参加诉讼，第三人万鑫公司及张亮经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原资阳市国土资源局（以下简称市国土局）于2011年8月23日依据第三人民生村镇银行与万鑫公司的申请，作出资阳他项（2011）第BA11047号《他项权利证》的土地抵押登记行政行为，其抵押登记的土地证号为【2008】BA116484，抵押登记的面积为4646.7平方米。 原告王秀丽诉称，原告于2009年10月11日与第三人万鑫公司签订《商品房买卖合同》（合同编号为：【2009】1000157），随后付款购买了第三人万鑫公司建设的位于沱一桥东侧东临小区商品房，商品房预售许可证号为：（资）房预售证2009-30号。该地块土地使用证号为：资国用（2008）BA116484，土地使用面积为4646.7平方米。该合同第四条关于抵押情况的约定为：该商品房所分摊的土地使用权和在建工程均未设定抵押。2011年，原告等人正式入住东临小区。入住东临小区以来，因迟迟未能办理房产证，原告等人多次找第三人万鑫公司进行协商，要求办理产权，也补交了相应办证费用，但产权证始终办不下来。后经多方走访，最终在被告处查询得知，不能办理房产证的原因系第三人万鑫公司已经将原告房屋所在地块（2008）BA116484号进行了整体抵押，并在被告处办理了土地抵押登记，且至今处于抵押状态。原告认为，被告为第三人万鑫公司办理的土地抵押登记行为不但违反了《土地登记办法》的相关规定，而且已经成为了原告等人依法进行房屋所有权登记的法律障碍之一，为维护自己的合法权益，原告向法院起诉，请求确认被告市自规局于2011年8月为第三人万鑫公司进行土地抵押登记（土地证号：【2008】BA116484，面积：4646.7平方米）的行政行为违法。 原告王秀丽为了证明自己的主张，提供如下证据： 1.原告的身份证复印件和《商品房买卖合同》。拟证明原告身份及所购买商品房的情况。 2.被告的组织机构代码。拟证明被告的基本情况。 3.第三人万鑫公司基本信息资料。拟证明第三人万鑫公司的基本情况。 4.资阳市不动产登记中心《关于资阳市万鑫房地产开发有限公司位于沱一桥东侧商住地土地使用权抵押登记情况的说明》。拟证明原告等自2019年8月16日从被告处得知：原市国土局已于2011年8月为原告商品房所在地块（2008）BA116484办理了土地抵押登记手续，至今未解押，该行为已经成为原告等人办理房屋所有权登记的法律障碍之一，侵犯了原告的合法权益。 5.不动产登记中心提供的资料。证明116484号地分解为16个小地块。 被告市自规局辩称，2011年8月23日，民生村镇银行作为抵押权人，第三人万鑫公司作为抵押人，申请将第三人万鑫公司取得的资阳国用（2008）第BA116484号国有土地使用权办理抵押登记。原市国土局审查了土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同等相关证明材料后，认为该宗地符合抵押登记条件，作出准予注册登记颁发证书的审核意见，办理了抵押登记。该宗土地使用权面积4646.7平方米、土地抵押金额500万元、土地抵押期限为2011年8月22日至2012年8月21日。综上，原市国土局作出的行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请驳回原告的诉讼请求。 被告市自规局为了证明自己的主张，提出如下证据： 1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明。拟证明被告基本信息。 2.不动产登记档案。拟证明对资阳国用（2008）第BA116484号国有土地使用权抵押登记的情况。 3.《土地登记办法》（国土资源部令第40号）。拟证明原市国土局作出抵押登记行为主要依据的《土地登记办法》（该办法已于2017年12月29日废止）。 第三人万鑫公司未到庭参加诉讼、未发表任何参诉意见、未提供任何证据。 第三人民生村镇银行述称，案涉抵押权系依法成立，现已经注销了。 第三人民生村镇银行为了证明自己的主张，提供了如下证据材料：解押的资料,拟证明案涉抵押权已经注销了。 第三人张亮未到庭参加诉讼、未发表任何参诉意见、未提供任何证据。 经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1三性无异议；对证据2真实性无异议，对其中的土地登记申请表是2011年8月23日，这份证据中的34页附着物情况是没有填写的，2012年东临小区已经建成并交付使用，这个附着物是存在的，原市国土局没有认真审核，其登记行为不合法；证据3达不到被告的证明目的，登记行为不合法，应当撤销。第三人民生村镇银行对被告提供所有证据的三性均无异议。被告对原告的证据发表如下质证意见：对证据1、2、3三性无异议；对证据1中的商品房买卖合同与本案的关联性无异议，但是对其客观性、合法性不发表质证意见；对证据4本身无异议，但是对证明目的有异议，认为不能达到原告的证明目的；对证据5案涉土地分成16个小地块的情况需要代理人下来进一步了解相关情况后再做质证意见。第三人民生村镇银行对原告的证据发表如下意见：同意被告的质证意见，补充一点，商品房买卖合同与其无关系，对其关联性确认，其他不确认。原、被告对第三人民生村镇银行的证据的三性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告、被告及第三人所举证据符合证据合法性、真实性和关联性，应予采信。 经审理查明，2008年8月，第三人万鑫公司以出让方式取得位于资阳市雁江区地块，在获得证号为资阳国用（2008）第ＢＡ116484号《国有土地使用证》，土地使用面积为4646.70平方米的国有土地使用权后，开发建设“东临小区”住宅小区建设项目，并取得资房预售证第2009-30号《商品房预售许可证》。2009年10月11日，原告王秀丽与第三人万鑫公司签订《商品房买卖合同》，以167963元的价格购买“东临小区”10幢4楼1单元6号商品房一套，同日在资阳市房地产管理局办理了备案手续。2011年5月17日第三人万鑫公司将房屋交付原告王秀丽。2011年8月22日第三人民生村镇银行作为贷款人，与第三人张亮作为借款人签订《借款合同》，同日，第三人民生村镇银行作为抵押权人与第三人万鑫公司作为抵押人签订《抵押合同》。上述两份《合同》约定的主要内容为约定贷款金额为500万元，贷款期限从2011年8月22日起至2012年8月21日止。第三人万鑫公司以资阳国用（2008）第ＢＡ116484号《国有土地使用证》为第三人张亮作抵押担保。第三人民生村镇银行与万鑫公司于2011年8月23日向原市国土局提交《土地登记审批表》，同时提交资阳国用（2008）第ＢＡ116484号《国有土地使用证》、章程、《抵押合同》、《个人借款合同》、委托书、企业法人营业执照、组织机构代码证、法人身份证、委托人身份证。同日经原市国土局审批后办理了抵押登记，向第三人民生村镇银行颁发了资阳他项（2011）第ＢＡ11047号《他项权利证》。后因原告所购房屋未能及时办理土地使用权证、房屋所有权证，原告在被告处查询得知其土地已被登记抵押，特向本院提起行政诉讼，请求：确认原市国土局于2011年8月为第三人万鑫公司进行土地抵押登记（土地证号：【2008】ＢＡ116484，面积：4646.7平方米）的行政行为违法，并撤销该土地抵押登记行为。诉讼中，被告所属资阳市不动产登记中心于2019年12月17日函告本院：“截止2019年12月17日16时33分，资阳万鑫房地产开发有限公司名下土地证号（2008）ＢＡ116484，宗地号14××04地块，自办理国有建设用地土地使用权首次登记以来未曾进行分割。其抵押证明号：资阳他项（2011）第ＢＡ11047号已于2019年12月2日受理注销”。 另查明：根据2019年1月21日中共资阳市委发（2019）3号《关于印发的通知》，不再保留资阳市国土资源局，成立资阳市自然资源和规划局，行使原资阳市国土资源局土地管理行政职责。 本院认为，根据被告作出抵押登记行政行为时有效的《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第三条第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。”原市国土局有应申请人申请，对其辖区内设定抵押的土地使用权核发土地他项权利证明书的行政职责，因机构改革，被告继续行使原资阳市国土资源局土地管理的职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，被告资阳市自然资源和规划局是本案适格被告。 原告王秀丽购买第三人万鑫公司在涉案土地上开发的“东临小区”商品房，相关合同已经备案，且房屋已实际交付使用，其合法权益依法应予保护，原告虽非被诉土地抵押登记行为的行政相对人，但在该房屋占用范围内的住宅用地上设定抵押权，将对其购买房屋的办证及处置产生不利影响，故被诉土地抵押登记行为与其具有法律上的利害关系。国有建设用地上进行城市房地产开发建设，无论是对房屋或者土地设定抵押权，都将影响到权利人行使对土地或房屋的处分权利。《中华人民共和国物权法》第一百八十二条规定：“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。”《中华人民共和国担保法》第三十六条规定：“以依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。以出让方式取得的国有土地上的房屋抵押的，应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押……”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十三条规定：“土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。”原市国土局在办理涉案抵押登记时有效的《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第二款和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，原市国土局作为土地主管部门，对辖区内由其出让的建设用地的闲置、使用情况具有监督管理职责。本案中，原市国土局作出土地使用权抵押登记行为时，涉案国有建设用地使用权已出让办证长达三年，已实际建成商品房，原告已与第三人万鑫公司签订了《商品房买卖合同》，并备案，且已交付使用；在第三人民生村镇银行提交的申请材料缺少地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、涉案土地地上附着物证明材料的情况下，原市国土局仍为其办理被诉土地抵押登记，违反上述我国土地、房地产管理相关法律以及《物权法》和《担保法》的规定，未尽到审慎审查职责，属行政行为事实不清，证据不足，依法应予撤销。但被诉资阳他项（2011）第BA11047号《他项权利证》已于2019年12月2日经被告注销，经本院释明后，原告当庭申请撤回撤销该土地抵押登记的诉讼请求，本院予以准许；原告仍请求确认涉案登记行为违法的主张于法有据，本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定，判决如下： 确认原资阳市国土资源局于2011年8月23日作出的资阳他项（2011）第BA11047号《他项权利证》的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告资阳市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省资阳市中级人民法院。 审 判 长  谢安彬 审 判 员  张雅丽 人民陪审员  罗雅琴 二〇一九年十二月二十八日 书 记 员  钟 慧