广东省揭阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤52行终29号上诉人（原审原告）：刘永东，男，1974年11月29日出生，汉族，住广东省揭西县************，公民身份号码：44**********。委托代理人：高惠鹏，男，1965年12月12日出生，汉族，住广东省普宁市***************，公民身份号码：44************。委托代理人：刘草叶，男，1950年11月21日出生，汉族，住广东省揭西县**************，公民身份号码：44************。被上诉人（原审被告）：揭西县公安局交通警察大队。住所地：广东省揭西县**********，统一社会信用代码：11***********。负责人：郭表龙，队长。委托代理人：李鑫淇，广东信达（龙岗）律师事务所律师。委托代理人：廖鑫，广东信达（龙岗）律师事务所实习律师。上诉人刘永东因与被上诉人揭西县公安局交通警察大队道路交通管理其他行政行为纠纷一案，不服揭阳市榕城区人民法院（2019）粤5202行初29号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年2月25日，原告向揭西县公安局信访部门投诉，请求责令被告提供其与蔡某敬就涉案交通事故赔偿达成的调解协议原件。2019年2月27日，揭西县公安局将原告的信访事项交被告办理。2019年3月20日，被告通过该局信访部门向原告送达了（2019)公信答字10号《答复意见书》，该书面答复称:“……蔡某敬与你签下了5.3万元的赔偿协议，签下协议时各方有承诺在交警未作出事故责任认定书之前该份协议由交警保管，如果有一方不同意或不履行该赔偿方案，协议就作废……蔡某敬及货车方刘某东要求调解协议作废……”2019年4月15日，原告认为，被告作出答复意见书所称的“调解协议作废”的前提是存在该调解协议的原件，被告作出的(2019)公信答字10号《答复意见书》拒绝向原告提供调解协议原件的行政行为，属于不履行法定职责，已严重侵犯其合法权益，向揭西县人民政府申请行政复议。2019年6月4日，揭西县人民政府认为，原告针对的是被告未向其提供调解协议原件的行为。根据《道路交通事故处理程序规定》第九十三条第一款之规定，公安机关交通管理部门向交通事故当事人送达调解协议书的行为属于对交通事故赔偿调解行为中的过程性行为。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十四条之规定，由公安机关交通管理部门调解赔偿，不是解决交通事故损害偿争议的必经程序，也不是诉讼的前置程序。交通事故当事人因交通事故产生的赔偿纠纷属于民事争议，交警部门对交通事故赔偿问题进行调解属于行政机关作出的对民事争议的调解行为。交警部门的调解行为以平等自愿为原则，并无行政强制力。根据《中华人民共和国行政复议法》第八条第二款之规定，当事人对交警部门的调解行为不服不属于行政复议受案范围，并作出揭西府行复〔2019〕8号驳回行政复议申请决定，驳回原告的行政复议申请。2019年6月17日，原告不服原涉案行政行为，向原审法院提起行政诉讼，请求依法确认被告销毁原告与蔡某敬达成的调解协议原件的行为违法。另查明，2018年1月19日22时26分许，原告的儿子刘某发驾驶无号牌普通二轮摩托车(载蔡某、刘某杨)从揭西县龙潭镇往河婆镇方向行驶，途经揭西县龙潭镇殡仪馆前路段右侧超车时，碰撞到徐某伟负责施工路段堆放在道路右侧的沙堆，造成蔡某送医院抢救无效死亡、刘某发、刘某杨受伤及二轮摩托车损坏的道路交通事故。事故发生后，原告与蔡某敬多次在被告处进行协商调解。2018年2月13日，双方在被告处由工作人员黄某群、蔡某灵等人主持调解下，达成了“一次性支付给蔡某敬方53,000元作为蔡某死亡的赔偿金，蔡某家属永不反悔”的调解协议，同时协议施工方赔偿6万元，粤B*****重型半挂牵引车一方赔偿11万元。由于《道路交通事故责任认定书》未作出，各方口头承诺协议先由交警部门保管，如有一方不同意或不履行，则协议作废。原告、蔡某敬双方在协议上签名确认。随后，该协议由被告工作人员蔡某灵保管。2018年5月15日，被告对该事故作出第445**********024号《道路交通事故认定书》，认定刘某发承担事故的主要责任，徐某伟应承担本事故的次要责任，蔡某、刘某杨不承担本事故的责任。原协议赔偿11万元的粤B*****重型半挂牵引车方在事故中不承担责任，并未履行原协议所约定的赔偿金额。2018年6月7日，原告与蔡某敬再次在被告处协商赔偿事宜，双方未能达成协议。因B*****重型半挂牵引车方在事故中不承担责任，在原告离开被告处后，蔡某敬要求交警部门将涉案协议销毁，被告工作人员蔡某灵现场使用办公室碎纸机将协议销毁。原审法院认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十四条第一款“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼”之规定，被告可以根据涉案当事人的申请调解涉案道路交通事故损害赔偿争议，被告制作或者销毁原告与蔡某敬达成的调解协议原件仅是被告在涉案交通事故赔偿争议调解行为中基础性环节，对原告权利及义务不产生实际影响，原告对被告在涉案交通事故赔偿争议调解行为不服，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第（二）（六）（十）项、第六十九条第一款第（一）（八）（十）的规定，裁定驳回原告刘永东的起诉。原告刘永东预交的案件受理费50元，予以退还。上诉人刘永东不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、一审裁定对涉讼行政行为的事实认定不清。1．涉讼交通事故发生后，2018年2月13日在被上诉人的工作人员黄某群、蔡某灵等三人的主持调解下，上诉人与死者家属蔡某敬达成了“一次性支付给蔡某敬方53,000元作为蔡某死亡的赔偿金，蔡某家属永不反悔”的调解协议，蔡某敬与上诉人分别在该调解协议上签名确认后，上诉人将应赔付款项全部支付给蔡某敬的事实清楚。2018年8月20日死者家属蔡某敬、黄某凤向揭西县人民法院提起民事诉讼后，上诉人发现本应随卷宗移送给法院的调解协议原件并未依法移送，上诉人在自行找蔡某灵调取调解协议原件和依法向揭西县人民法院申请调查取证未果的情况下，于2019年2月25日依照《政府信息公开条例》第二十条的规定，向揭西县公安局申请公开并请求被上诉人向上诉人提供调解协议原件。被上诉人接到上诉人的书面申请后并未依照《政府信息公开条例》第二十四条的规定在法定期限内予以答复，也未依照《政府信息公开条例》第二十六条的规定按照上诉人要求的形式提供调解协议原件，而是于2019年3月20日通过该局信访部门向上诉人送达了(2019)公信答字10号《答复意见书》，该《答复意见书》的内容在没有任何证据证明其客观性、合法性情况下，对调解协议的所谓“作废”经过作出了虚假陈述。上诉人认为，该《答复意见书》陈述的内容与上诉人申请公开并请求提供调解协议原件的事项无任何关联性，被上诉人拒绝提供调解协议原件的行为，违反了《政府信息公开条例》第二十六条的规定，属于不履行法定职责，且对上诉人的权利产生了实际影响。因此，上诉人根据《行政复议法》的有关规定，向揭西县人民政府申请行政复议。揭西县人民政府依法受理行政复议申请后，被上诉人向揭西县人民政府提交了《关于刘永东行政复议的情况答复》，该情况答复陈述的“调解协议的形成经过”“协议作废经过”等内容和被上诉人作出的(2019)公信答字10号《答复意见书》的内容基本一致。揭西县人民政府于2019年5月9日经开庭审理，查明了保管调解协议原件的交警部门工作人员蔡某灵在2018年6月7日已经将调解协议销毁。2．一审裁定书查明：①(2019)公信答字10号《答复意见书》答复称:“…蔡某敬与你签下了5.3万元的赔偿协议，签下协议时各方有承诺在交警未作出事故责任认定书之前该份协议由交警保管，如果有一方不同意或不履行该赔偿方案，协议就作废…蔡某敬及货车方刘卫东要求调解协议作废…”的内容不符合事实。上诉人在一审起诉状和代理词中也说明了上述答复内容并非本案调解经过的事实，而且该答复内容是被上诉人在没有任何证据证明其客观性、合法性情况下作出的虚假陈述，该答复内容主张的事实和理由不具有客观性，依法不能成立；②“…同时协议施工方赔偿6万元，粤B*****重型半牵挂车一方赔偿11万元…各方承诺协议先由交警部门保管，如有一方不同意或不履行，则协议作废…”不符合事实，且被上诉人并未提供相关证据证实其客观性，依法不能成立。综上，上诉人对一审法院查明的上述内容不予认可。事实上涉讼调解协议原件的签订，并没有附加任何条件；一审法院查明的上述内容，上诉人作为调解协议签订主体并不知情，被上诉人也没有征询上诉人的陈述和申辩意见。二、一审裁定对涉讼行政行为争议的法律关系性质认定错误，适用法律错误。1．涉讼调解协议原件是在交警部门工作人员的主持调解下并依照当事人的协商结果作出的文字记载信息，系被上诉人在履行职责过程中制作并保存的信息，属于政府信息。交警部门工作人员蔡某灵在没有合法依据的情况下销毁了与上诉人自身权益相关的调解协议原件的行为，上诉人在揭西县人民政府开庭审理中才获悉调解协议原件已被销毁，上诉人此前依照《政府信息公开条例》的规定向被上诉人要求提供涉讼调解协议原件，表明上诉人对调解行为本身并无异议，因此，上诉人认为，本案应属于政府信息公开纠纷，而不应属于一审法院认定的交通事故损害赔偿调解行为纠纷。2．涉讼调解协议原件是在自愿合法的基础上形成的，内容合法有效，而且达成调解协议后上诉人当场将应赔付的款项一次性赔付给蔡某敬方，调解协议的内容得到了有效履行，表明上诉人对调解协议内容的自愿合法性予以认可。上诉人本诉中请求一审法院确认交警部门销毁涉讼调解协议原件的行为违法而提起的行政诉讼，诉讼请求的范围并没有涉及调解的过程性行为。被上诉人的工作人员在明知涉讼调解协议合法有效，并得到上诉人有效履行的情况下销毁调解协议原件，且被上诉人没有依照《道路交通事故处理程序规定》第九十三条第一款“经调解达成协议的，公安机关交通管理部门应当当场制作道路交通事故损害赔偿调解书，由各方当事人签字，分别送达各方当事人。”的规定制作调解书并送达当事人，导致了已经不具有可诉性的民事赔偿纠纷再次通过诉讼途经进行重复处理，并由此致使上诉人在民事诉讼中再次承担赔偿责任的不利法律后果，被上诉人的工作人员销毁涉讼调解协议原件的行为对上诉人的合法权益已经造成了实际影响。因此一审法院认为“被上诉人(被告)制作或者销毁上诉人(原告)与慕某敬达成的调解协议原件仅是…调解行为中基础性环节，对上诉人(原告)权利及义务不产生实际影响”的观点，上诉人不予认可。另外，一审法院超出上诉人诉讼请求的范围审理本案，且将本案认定为交通事故损害赔偿调解行为纠纷，没有法律依据。综上，上诉人认为，本案应属于政府信息公开纠纷，一审法院对本案认定事实不清，对涉讼行政行为性质认定错误，裁定驳回上诉人的起诉，适用法律错误。被上诉人在一审中并未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条的规定，在法定期限内对销毁调解协议行为的合法性提供证据和所依据的规范性文件，依法应确认销毁调解协议的行为违法。请求撤销一审法院作出的（2019）粤5202行初29号行政裁定书和对被诉行政行为进行全面审查并依法改判。被上诉人揭西县公安局交通警察大队辩称，一、一审裁定认定事实清楚。（2019）公信答字10号《答复意见书》的内容是揭西县公安局信访部门经过详细的调查后作出的；后上诉人向揭西县人民政府申请复议，揭西县人民政府进行开庭审理和详细调查后，作出《关于刘永东行政复议的情况答复》，该复议答复记载的内容与《答复意见书》记载的内容基本一致；《答复意见书》和《关于刘永东行政复议的情况答复》作出的程序合法，记载内容真实。故不存在被上诉人所述的虚假事实陈述的情况。一审法院根据上诉两份证据和其他证据，结合庭审调查情况，询问证人等方式查明的一审事实清楚，真实无误。二、一审裁定适用法律正确。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十四条，《中华人民共和国行政复议法》第八条第二款之规定，案涉交通部门调解赔偿，不是解决交通事故损害赔偿争议的必经程序，也不是诉讼前置程序，属于民事争议；调解行为以平等自愿为原则，并无行政强制力；当事人对交警部门的调解行为不服不属于行政复议受案范围。故本案涉案的调解协议属于交通事故的各方自愿协商达成的协议，并非政府部门依据职权作出并加盖公章，具有强制执行力的政府信息。被上诉人在本案中的被诉行为不是具体行政行为，不具有可诉性。一审裁定认定被上诉人制作或者销毁被上诉人和蔡某敬达成的调解协议原件仅是被上诉人在涉案交通事故赔偿争议调解行为中的基础性环节，对上诉人的权利及义务不产生实际影响，对被上诉人在涉案交通事故赔偿争议调解行为不服，不属于人民法院行政诉讼的受案范围是正确的。综上，上诉人刘永东的上诉请求和理由均于法无据，一审裁定事实清楚，适用法律正确，恳请二审法院驳回上诉人的上诉。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，蔡某敬、黄某凤诉刘永东等机动车交通事故责任纠纷一案，广东省揭西县人民法院于2018年12月4日作出（2018）粤5222民初519号《民事判决书》，判决刘永东应赔偿蔡某敬、黄某凤149,559元（抵除已支付的53,000元）。刘永东不服，向本院提起上诉。2019年6月26日，本院作出（2019）粤52民终103号《民事判决书》，判决驳回上诉，维持原判。本院认为，本案争议的主要焦点：被上诉人销毁上诉人与蔡某敬达成的调解协议行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。其一，根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号）的有关规定，结合上诉人的诉讼请求，本案案由应为道路交通管理其他行政行为纠纷。原审法院将案由定为道路交通事故损害赔偿调解行为纠纷不妥，本院予以指正。上诉人认为本案应属于政府信息公开纠纷，理由不成立，不予采纳。其二，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（二）项的规定，调解行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。显然，被上诉人调解案涉交通事故损害赔偿争议的行为，并不属于人民法院行政诉讼受案范围。其三，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。综合本案在案证据显示，案涉交通事故发生后，在被上诉人工作人员的主持下，上诉人与蔡某敬达成的调解协议，不但涉及上诉人的赔偿责任，而且涉及粤B*****重型半挂牵引车方及施工方的赔偿责任。然而，由于被上诉人作出的《道路交通责任认定书》，认定粤B*****重型半挂牵引车方不承担责任，导致调解协议失去履行的基础条件。在此情况下，案涉调解协议是否存在并未对上诉人的权利义务产生实际影响。况且，本院（2019）粤52民终103号民事判决已确认上诉人依约支付蔡某敬赔偿款53,000元。显然，被上诉人销毁案涉调解协议的行为并未损害上诉人的合法权益。原审法院认定上诉人的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，并裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，依法应予维持。上诉人主张被上诉人工作人员销毁调解协议原件的行为对其合法权益已经造成实际影响，理由不成立，应予驳回。但是，被上诉人未将案涉调解协议作为证据保存，且未经当事人一致同意下予以销毁而引发本案诉讼，确属不妥，今后应予改正。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 黄永练审 判 员 陈 锋审 判 员 林国伟二〇一九年十二月十七日法官助理 姚奕声书 记 员 卢思琪附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。