广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0203行初369号（2019）粤0203行赔初94号原告龚书娇，女，1952年11月11日出生，汉族，现住广东省南雄市************。委托代理人肖冰，广东怿胜律师事务所律师。被告南雄市全安镇人民政府。住所地广东省南雄市全安镇。法定代表人陈汉铭，该镇镇长。出庭负责人陈永春，该镇党委副书记。委托代理人张石，该镇综治办主任。委托代理人沈明星，广东秦唐律师事务所律师。原告龚书娇诉被告南雄市全安镇人民政府诉镇政府不履行行政裁决法定职责、行政赔偿两案，原告龚书娇认为被告南雄市全安镇人民政府作出的《土地权属争议案件终结调处告知书》属于违法不履行法定职责并导致其损失为由，于2019年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月14日立案受理后，于2019年10月16日向被告邮寄送达了起诉状副本及其他应诉材料。本院依法组成合议庭，于2019年11月26日公开开庭合并审理了两案。原告龚书娇及其委托代理人肖冰，被告南雄市全安镇人民政府党委副书记陈永春作为该单位负责人与该单位委托代理人张石、沈明星到庭参加了诉讼。两案现已审理终结。原告龚书娇诉称，原告的大伯是龚绍棠，父亲是龚绍泉，母亲是吴文英，原告原名叫做龚二娇，在入学时改为龚书娇。土改时龚绍棠与龚绍泉是亲兄弟，未分家。1953年，经原南雄县人民政府以龚绍棠名称，将本村对门岭内间园伍份柒厘和外间园伍分叁厘，合计共一亩一分土地进行了登记，并核发了《土改证》，四至界限清楚，该土地一直由原告长期经营管理、种植花生和蔬菜，至1984年前未经本村张屋生产队收回，1985年原告与第三人张飞发生争议，原告向当地大队反映要求处理，该大队和公社派员亲临土地现场勘看后未作出处理。《中华人民共和国土地管理法》实施后，原告也多次向被告反映情况，工作人员口头告知原告不必担心，说张飞未经批准占用土地建筑也会处理的。2018年春节期间，张飞公然侵占原告土地围起了院墙，原告多次要求被告处理，被告均以土地调换证明和原告没有先向杨沥村委会反映为由，敷衍原告，逃避法定职责，推诿责任，且诱导原告对该土地调换证明有疑问可以通过司法途径解决。被告一而再，再而三的拖延行为，导致原告于2018年7月13日正式提交书面申请，要求被告对原告经原南雄县人民政府登记并核发了土改证的一亩一分土地使用权属归还原告并赔偿损失，可被告对原告的申请久拖未果。2018年9月26日，原告以被告不作为向韶关市武江区人民法院提起行政诉讼，法院立案后，在收到法院应诉材料后，被告确认其在2018年7月14日收到原告《土地确权申请书》，并于2018年10月25日向原告龚书娇作出《补正材料通知书》，原告补交材料后，被告又以没有收到为由拖延时间。原告认为，被告对原告的申请从当初的不予理睬，到不予受理到不作出处理决定等一系列的行为使得第三人张飞强占土地使用权有峙无恐，变本加厉，被告对第三人张飞强占抢盖房屋的行为睁眼闭眼，放任自流，既不制止也不发出整改命令,对原告的申请至今未作出处理意见，在韶关市武江区人民法院（2018）粤0203行初310号行政判决书判决后，被告告知原告应先确认土地所有权。原告认为，该告知书从程序上以及从法律上均违法，原告的申请被告履行职责，保护财产，是土地权属争议，很明显，申请人的权属特指使用权，被告如果对申请内容模糊，在听证时可以释明，但被告既不举行听证，也不调查取证，就出一个告知书，且告知书并没有告知原告的诉权和期限，剥夺和限制了原告的权利。另外，被告作出的告知书并没有法律依据规定，被告认为土地使用权的争议必须以先行确认所有权为前置，原告的申请并不是侵权案件，被告一直在回避原告的申请，拖延履行职责，导致第三人张飞肆无忌弹，无政府批文情况下施工建房，造成原告损失。另外，被告作为行政机关，理应清楚其下辖区的隶属区域，菖蒲塘村作为自然村，下属包岭头生产队，张屋生产队,罗屋生产队，涉案的土地属菖蒲塘村，所有权属于三个生产队共有，并没分割，被告的告知书，缺乏事实依据和法律依据。为此,特向人民法院起诉，请求：—、判令被告履行法定职责，对原告的《土地确权申请书》作出处理决定；二、确认被告作出的《土地权属争议案件终结调处告知书》违法；三、判令被告采取补救措施，责令第三人张飞停止施工，维持土地现状，并判决被告因拖延履行职责造成原告损失10万元。原告龚书娇围绕其诉讼请求向本院提交了以下证据材料并说明了欲证实的内容：一、土改证，证明原告的土地权属；二、申请书，证明原告两次向被告提出申请；三、快递投送单，证明被告已经收到原告2019年1月30日的申请书；四、不予受理通知书，证明被告收到原告2019年1月30日的申请后，依然发出不予受理的通知书；五、受理通知书，证明2019年6月12日被告受理了原告的申请；六、证明，证明当时的生产队出具证明证实原告长期经营管理涉案土地的事实；七、判决书，证明人民法院判决要求被告履行法定职责；八、补正材料通知书，证明被告不履行法定职责，其行政行为违法；九、《土地权属争议案件终结调处告知书》，证明被告没有调查落实就向原告发出告知书，被告存在违法行政行为；十、身份证，证明原告的主体资格；十一，村委会出具的两份证明，证明涉案土地当时属于三个村小组共同拥有的，也证明张飞盖房子的时间是2019年8月开始，是在被告拖延时间的情况下兴建的，导致原告土地使用权受到损害。被告南雄市全安镇人民政府辩称，本被告根据调查事实，已调查确认龚书娇与张飞不属于同一村小组，确认土地所有权已超出被告的行政权限范围。龚书娇及其家人属全安镇杨沥村委会张屋村小组，张飞及其家人属全安镇杨沥村委会岭头村小组。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条“村民委员会可以根据村民居住状况，集体土地所有权关系等分设若干村民小组”的规定，原告龚书娇提出“菖蒲塘村作为自然村，下属包岭头生产队、张屋生产队、罗屋生产队。涉案土地属菖蒲塘村”是没有法律依据的。因原告龚书娇与案外人张飞所争议土地涉及两个村民小组，应先确认土地所有权，才能再确认土地使用权。根据《土地权属争议调查处理办法》第五条“单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理”的规定，原告龚书娇与张飞之间的争议属土地所有权争议，应由县级国土资源行政主管部门调查处理，本被告无处理权限。综上所述，本案中原告的请求缺乏事实依据和法律依据，依法应当驳回其起诉。被告南雄市全安镇人民政府在法定举证时限内向本院提交了以下证据并说明了欲证实的内容：一、杨沥村委会关于龚书娇的户籍证明、全安派出所关于吴文英的户籍证明，证明龚书娇、吴文英的户籍情况；二、杨沥村委会关于张飞的户籍证明、全安派出所关于邹玉红的户籍证明，证明张飞、邹玉红的户籍情况，与龚书娇不属于同一村小组；三、杨沥村委会关于下辖村小组的证明，证明杨沥村委会下辖村小组的有关情况。经庭审质证，原告龚书娇对被告南雄市全安镇人民政府的证据有如下质证意见：对证据一户籍证明的关联性有异议，原告本人就是权利人；对证据二中张飞的户籍证明无异议，对邹玉红户籍证明的关联性有异议，她不是本案当事人；证据三与本案争议土地的范围没有关联性。被告南雄市全安镇人民政府对原告龚书娇的证据有如下质证意见：证据一由于没有原件，不对真实性发表意见，对其关联性也有异议，不能证明该证所记载的所有信息与本案涉案土地有关联，也不能证明涉案土地的权属；证据二无异议，但从中可以看出原告龚书娇确权申请书的申请事项是明确和单一的，就是请求被告对龚绍棠一亩一分的土地归还给原告，申请的事实和理由说明张飞侵占了原告的土地，从事实理由和请求部分，被告对其进行了归纳，原告实际是要求被告对涉案土地的使用权在原告和张飞之间进行确认，并未明确要求被告制止张飞侵权的请求；证据三无异议；证据四无异议，该份材料形成的原因是被告工作人员收到原告邮寄过来的申请书后，未将该份申请书交由本案的负责人处理，被告就认为原告没有按照补正材料的通知补正材料，所以才决定不予受理，之后原告就被告作出的不予受理决定申请行政复议，在此过程中被告经查询得知原告已经补充提交了材料，经与原告沟通之后原告撤回行政复议申请，被告受理了原告的申请并形成了原告的证据五；证据六的证人没有出庭作证，对其真实性、合法性和关联性均不予认可；证据七无异议；证据八与证据四相关联，无异议；证据九至证据十一无异议。经审理查明，2018年7月13日，原告龚书娇以邮寄方式向被告南雄市全安镇人民政府提交《土地确权申请书》，请求被告南雄市全安镇人民政府对其与张飞之间的土地使用权权属纠纷进行调处，被告南雄市全安镇人民政府于2018年7月14日收到原告龚书娇邮寄的上述《土地确权申请书》后，未对原告龚书娇作出任何答复，原告龚书娇为此向本院提起行政诉讼，还一并提起了行政赔偿诉讼。本院于2018年12月26日作出（2018）粤0203行初310号、（2018）粤0203行赔初52号行政判决书，判决被告南雄市全安镇人民政府应在判决发生法律效力之日起在法定期限内对原告龚书娇提交的《土地确权申请书》作出处理，并判决驳回了原告龚书娇的行政赔偿请求。案件宣判后，双方当事人均未提出上诉，上述判决书已经发生法律效力。2019年1月20日，被告南雄市全安镇人民政府向原告龚书娇发出《补正材料通知书》，要求原告龚书娇对其提交的申请书申请的事项属于土地使用权方面的民事侵权还是对土地使用权的确认申请进行明确，并告知如属于对土地使用权的确认申请，还应在申请书内明确争议土地的坐落、面积、土地类别及四至界限，申请人和被申请人的基本信息，以及明确的申请请求和事实理由。原告龚书娇于2019年1月27日签收了上述《补正材料通知书》。2019年1月31日，原告龚书娇向被告南雄市全安镇人民政府重新邮寄一份落款日期为2019年1月30日的《土地确权申请书》，内容除载明被申请人张飞的基本信息及明确请求被告南雄市全安镇人民政府对涉案土地权属予以确认外，其余事实理由与其2018年7月13日提交的《土地确权申请书》内容基本相同。被告南雄市全安镇人民政府于2019年2月1日签收了上述《土地确权申请书》。2019年5月10日，被告南雄市全安镇人民政府对原告龚书娇作出全府不受字〔2019〕01号《土地权属争议案件不予受理决定书》，以原告龚书娇2018年7月13日的《土地确权申请书》内缺少申请人和被申请人的基本信息以及请求的事项、事实和理由，也未按规定提交副本，且未按照《补正材料通知书》的内容提交补正材料，为此，根据《土地权属争议调查处理办法》第十一条、第十三条的规定，决定对其提出土地确权申请不予受理。原告龚书娇于2019年5月24日签收了上述《土地权属争议案件不予受理决定书》。2019年6月12日，被告南雄市全安镇人民政府又对原告龚书娇作出全府土受字〔2019〕01号《土地权属争议案件受理通知书》，内容为“龚书娇：你于2019年1月30日向本府提交与张飞土地权属争议的《土地确权申请书》已收悉，经审查，符合《土地权属争议调查处理办法》规定的受理条件，本府决定予以受理。”针对原告龚书娇2019年1月31日邮寄的《土地确权申请书》的性质，原告龚书娇及被告南雄市全安镇人民政府均确认不属于对新的土地权属提出的确权申请，而是属于原告龚书娇对其2018年7月13日的《土地确权申请书》的补正。被告南雄市全安镇人民政府解释之所以在2019年5月10日作出全府不受字〔2019〕01号《土地权属争议案件不予受理决定书》后，又在2019年6月12日作出全府土受字〔2019〕01号《土地权属争议案件受理通知书》，是因为被告南雄市全安镇人民政府的工作人员收到原告龚书娇2019年1月31日邮寄的《土地确权申请书》后，未将该份申请书交由负责处理原告龚书娇土地确权申请的工作人员，导致被告南雄市全安镇人民政府误以为原告龚书娇并未依照《补正材料通知书》的内容补正材料，故而在2019年5月10日作出全府不受字〔2019〕01号《土地权属争议案件不予受理决定书》，原告龚书娇不服该不予受理决定书提起行政复议后，被告南雄市全安镇人民政府经查找发现原告龚书娇确实在2019年1月31日重新邮寄了《土地确权申请书》，故改变了不予受理决定，从而在2019年6月12日作出全府土受字〔2019〕01号《土地权属争议案件受理通知书》受理了原告龚书娇的土地确权申请，原告龚书娇也撤回了其对全府不受字〔2019〕01号《土地权属争议案件不予受理决定书》的复议申请。原告龚书娇对于被告南雄市全安镇人民政府的上述解释予以认同。2019年8月23日，被告南雄市全安镇人民政府对原告龚书娇作出《土地权属争议案件终结调处告知书》，内容为“龚书娇：本府于2019年6月12日向你发出全府土受字〔2019〕01号《土地权属争议案件受理通知书》后，组织相关人员进行调查，经调查发现申请人龚书娇本人及家人和被申请人张飞本人及家人不是同一村民小组的村民。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，土地所有权属国家和集体，个人没有土地所有权，要确认该争议土地的使用权，应以先确认该争议土地的所有权为基础和先决条件，确认土地所有权应由申请人所在的村小组集体依法定程序向南雄市人民政府提出申请。根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，确认土地所有权不属于本府处理的范围，所以本府决定终结调处你与张飞的土地权属争议案件。”被告南雄市全安镇人民政府在庭审中确认，在作出《土地权属争议案件终结调处告知书》后，其不会再对原告龚书娇的《土地确权申请书》作出行政行为。原告龚书娇认为被告南雄市全安镇人民政府作出的《土地权属争议案件终结调处告知书》违法，属于仍未对其与张飞之间的土地权属争议作出处理决定的行为，为此向本院提起行政诉讼，并且认为被告南雄市全安镇人民政府因拖延履行法定职责，导致张飞在争议的土地上已经兴建起房屋，损害了其对争议土地的使用权，为此参照广东省土地征收方面的标准，要求被告向其赔偿10万元损失。庭审中，原告龚书娇明确其诉讼请求中要求被告采取补救措施是指要求被告强制拆除张飞所建的房屋。另查明，就涉案争议土地的所有权权利人问题，被告南雄市全安镇人民政府并未进行调查。本院认为，本案是因原告龚书娇认为被告南雄市全安镇人民政府以《土地权属争议案件终结调处告知书》的形式拒绝对其土地确权申请作出行政处理，本质上属于不履行法定职责并进而导致其损失而起，故本案的案由应为诉镇政府不履行行政裁决法定职责、行政赔偿，本院原定案由镇政府行政确认、行政赔偿不准确，本院予以纠正。就原告龚书娇向被告南雄市全安镇人民政府提交的《土地确权申请书》，虽然本院作出的（2018）粤0203行初310号、（2018）粤0203行赔初52号行政判决书已经判决被告南雄市全安镇人民政府应对该《土地确权申请书》作出处理，但由于土地权属争议的处理是多程序多环节的过程性行为，包括申请、受理、调查、调解、作出处理决定等行为，在（2018）粤0203行初310号、（2018）粤0203行赔初52号行政案件中，被告南雄市全安镇人民政府是在收到原告龚书娇提交的《土地确权申请书》后未作出处理也未作出答复，而是否应当受理属于被告南雄市全安镇人民政府行政审查的职权，故本院作出要求被告南雄市全安镇人民政府应对该《土地确权申请书》作出处理的判决；而本案中，被告南雄市全安镇人民政府在审查原告龚书娇的申请材料后，作出了受理申请的决定，原告龚书娇认为被告南雄市全安镇人民政府受理其申请后拒不作出处理决定属于不履行法定职责的违法行为，故原告龚书娇就此提起本案行政诉讼，不属于重复起诉。原告龚书娇向被告南雄市全安镇人民政府申请处理其与张飞之间的土地使用权争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”、第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”，以及《土地权属争议调查处理办法》第五条“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”的规定，被告南雄市全安镇人民政府具有处理原告龚书娇申请的法定职权，事实上被告南雄市全安镇人民政府也根据本院作出的（2018）粤0203行初310号、（2018）粤0203行赔初52号行政判决书的内容，在要求原告龚书娇补充相关材料后认为其申请符合受理条件因而作出全府土受字〔2019〕01号《土地权属争议案件受理通知书》受理了原告龚书娇的申请，故被告南雄市全安镇人民政府应按照法律法规的有关规定，对受理的土地确权申请作出处理。《土地权属争议调查处理办法》对国土资源行政主管部门及乡级人民政府处理土地权属争议纠纷作出了规定，包括受理土地权属争议纠纷后，应当指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查，有必要时还应对争议土地进行实地调查，同时土地权属争议的当事人对各自提出的事实和理由还负有举证责任，应当及时向调处单位提供有关证据材料，调处单位也应当审查双方当事人提供的证据材料并将查证属实的证据作为定案依据，在作出处理决定前应当先行调解，对调解成功的应当制作调解书，对调解不成的争议，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见并报同级人民政府在法定期限内作出处理决定，乡级人民政府作为调处单位的，也应在法定期限内对土地权属争议作出处理决定。从《土地权属争议调查处理办法》的上述规定可以看出，乡级人民政府处理土地权属争议纠纷具有准司法裁决的性质，应当根据土地权属争议的当事人提供的证据材料及调查获取的材料，对土地权属争议纠纷及时作出处理决定。本案中，被告南雄市全安镇人民政府通过作出《土地权属争议案件终结调处告知书》，终结了对原告龚书娇的土地确权申请的调处程序，其作出终结调处程序决定的理由在于，原告龚书娇与土地权属争议的被申请人张飞并不属于同一村小组，要确认争议土地的使用权，应以争议土地的所有权为基础和先决条件，而其作为乡镇人民政府，无法对不同村小组之间的土地所有权争议作出处理。对于被告南雄市全安镇人民政府的上述理由，本院并不认同：首先，被告南雄市全安镇人民政府尚未就涉案争议土地的所有权归属问题进行调查即认定争议土地的所有权在不同村小组之间存在争议，被告南雄市全安镇人民政府的认定没有事实依据；其次，虽然原告龚书娇与土地权属争议的被申请人张飞并不属于同一村小组，但法律法规也并未禁止集体经济组织的个人可通过合法途径取得其他集体经济组织所有的土地的使用权；再次，在土地使用权来源明确、合法的前提下，争议土地存在所有权争议是否会影响土地使用权的归属，应视案件的具体情况进行分析。现被告南雄市全安镇人民政府未对已经受理的土地权属争议进行充分有效的调查，就以涉案土地所有权存在争议为由，作出《土地权属争议案件终结调处告知书》终结调处程序，而并未对原告龚书娇的土地确权申请作出行政处理决定，被告南雄市全安镇人民政府的行为属于不依法履行法定职责，故本院对原告龚书娇要求撤销被告南雄市全安镇人民政府作出的《土地权属争议案件终结调处告知书》并要求被告南雄市全安镇人民政府对其提交的《土地确权申请书》作出处理决定的诉讼请求，依法予以支持。至于原告龚书娇要求人民法院判令被告南雄市全安镇人民政府采取补救措施，责令第三人张飞停止施工，维持土地现状的诉讼请求，因上述行为属于被告南雄市全安镇人民政府在履行调处土地权属争议法定职责过程中的具体措施或者对发现的违法行为进行执法的行为，在本院已经判决责令被告南雄市全安镇人民政府对原告龚书娇提交的《土地确权申请书》作出处理决定的情况下，对于被告南雄市全安镇人民政府具体应该如何履行法定职责，本院不以判决形式进行限定，对原告龚书娇的前述诉讼请求，本院不予支持。原告龚书娇还请求被告南雄市全安镇人民政府赔偿其10万元，其索赔的理由在于，被告南雄市全安镇人民政府怠于履行法定职责导致张飞在争议土地上兴建房屋，致使其土地使用权受到侵害，故按照本省征地补偿标准要求赔偿。对此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，行政机关因其违法的行政行为给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法应当承担行政赔偿的法律责任，而依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，行政赔偿案件的原告应当对行政行为给其造成的损害提供证据证明，否则应当承担举证不能的不利法律后果，因行政机关行为导致原告举证不能的除外。本案中，虽然被告南雄市全安镇人民政府的行为属于不依法履行法定职责，但原告龚书娇主张赔偿的基础是其为涉案争议土地的使用权人，而关于其是否具有涉案争议土地的使用权，尚不能确定，且原告龚书娇也没有就被告南雄市全安镇人民政府的违法行为导致其损失及损失的大小提供证据予以证实，故本院对原告龚书娇要求被告南雄市全安镇人民政府赔偿其10万元损失的赔偿请求，依法不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第六十九条、第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条的规定，判决如下：一、撤销被告南雄市全安镇人民政府于2019年8月23日对原告龚书娇作出的《土地权属争议案件终结调处告知书》；二、被告南雄市全安镇人民政府应在本判决发生法律效力之日起，在法定期限内对原告龚书娇提交的《土地确权申请书》作出处理决定；三、驳回原告龚书娇的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告南雄市全安镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  梁增有人民陪审员  茹小英人民陪审员  晏 林二〇一九年十一月二十九日书 记 员  李舒韵