广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1203行初392号原告：谢利环，女，汉族，1977年10月9日出生，住广东省肇庆市鼎湖区*******委会塘口2队三巷37号，公民身份号码：441************466。委托代理人：梁海荣，男，汉族，1969年2月5日出生，住广东省肇庆市鼎湖区*******委会塘口2队三巷37号，公民身份号码：442************852。系原告丈夫。被告：肇庆市鼎湖区****办事处（以下简称广利街道办）。住所地：广东省肇庆市鼎湖区****办事处。法定代表人：彭水梅，该办事处主任。委托代理人：邝慧雄、陈泽林，均系该办事处工作人员。被告：肇庆市鼎湖区人民政府（以下简称鼎湖区府）。住所地：广东省肇庆市鼎湖区******。法定代表人：刘运通，该区区长。委托代理人：陈小圣、严诗铭，均系该区司法局工作人员。第三人：肇庆市鼎湖区*******塘口联队经济合作社（以下简称塘口经济社）。住所地：广东省肇庆市鼎湖区****办事处塘口居委会。负责人：梁炳基，该社社长。原告谢利环不服被告广利街道办作出的〔2019〕肇鼎广办行处理字第12号《行政处理决定书》及被告鼎湖区府作出的肇鼎府行复案〔2019〕26号《行政复议决定书》，于2019年11月28日向本院提起行政诉讼，本院于2019年12月2日立案受理后，于同月5日向两被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月24日公开开庭审理了本案，原告谢利环及其委托代理人梁海荣，被告广利街道办的委托代理人邝慧雄、陈泽林，被告鼎湖区府的委托代理人陈小圣、严诗铭，第三人塘口经济社社长梁炳基到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月13日，被告广利街道办作出〔2019〕肇鼎广办行处理字第12号《行政处理决定书》，驳回原告谢利环的全部申请请求。原告不服申请行政复议，被告鼎湖区政府于2019年10月31日作出肇鼎府行复案〔2019〕26号《行政复议决定书》，决定维持广利街道办作出的〔2019〕肇鼎广办行处理字第12号《行政处理决定书》。原告谢利环诉称，一、原告应当具有第三人集体经济组织成员资格。原告原籍是清远市源潭镇，2007年与丈夫梁海荣结婚后，没有把户口迁到第三人处。2014年3月17日至21日，原告夫妻双方各向源潭镇和广利街道办共交付了35000元计生罚款后，于2014年5月15日经双方经济社村委会和镇政府及派出所同意，原告把户口从清远市源潭镇迁到第三人处。第三人同意原告办理了入户之后于2015年和2016年向原告分配6309元年终分红款，并以集体名义为原告购买两年农村医保。同时，自从原告迁户口后，清远市源潭镇已经取消了原告成员资格和终止年终分配分红和其他福利待遇。《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条规定组织章程需明确名称和住所、宗旨、组织的资产等十大项，两被告认为如没有组织章程可以用村规民约代替，其作出的调处决定和复议决定是错误的；二、第三人同意原告办理了入户且于2015年和2016年向原告分配6309元年终分红款，并以集体名义为原告购买了两年的农村医保，以上说明原告应当具有第三人集体组织成员资格，第三人扣押原告各项分配款总计118810元的行为严重违法。第三人的村规民约规定入户村民需交付50000元增容费严重违法。在2014年5月6日前，第三人的入户村民没有交付过增容费，且第三人没有制定上述规定的法律依据，其行为没有依据；三、两被告作出案涉行政决定主要证据不足，认定事实不清，适用法律错误。两被告对原告经第三人同意迁入户口并领取两年分红已经具有第三人集体组织成员资格的事实证据不足。两被告无法提供认定原告不具有第三人集体组织成员资格的组织章程，以第三人的村规民约代替组织章程违反了《广东省农村集体经济组织管理规定》。两被告以原告不遵守第三人村规民约认定不履行第三人组织章程义务违反了《广东省农村集体经济组织管理规定》。两被告没有审查第三人村规民约中规定村民入户需交5万元增容费的合法性，没有提供上述规定的法律依据，即其作出的行政决定没有法律依据。被告广利街道办作出的行政决定不准许原告夫妻之间离婚又结婚的行为违反宪法和婚姻法的规定。请求法院认定两被告主要证据不足，两被告作出的行政行为没有法律依据。原告特提起行政诉讼，请求：1、撤销被告广利街道办作出的〔2019〕肇鼎广办行处理字第12号《行政处理决定书》；2、撤销被告鼎湖区府作出的肇鼎府行复案〔2019〕26号《行政复议决定书》。原告谢利环向法庭提交了以下证据：1、身份证、户口簿；2、结婚证、计生证；3、行政调处申请书及邮单；4、民政局证明；5、2015、2016年两年分红款和缴纳新农保医疗；6、两级法院的裁定书；7、清远市******民委员会证明；8、2018年12月18日调查申请书及邮单；9、告知函；10、〔2019〕肇鼎广办行处理字第12号《行政处理决定书》；11、原告夫妻交抚养费罚款票据凭证；12、村规民约；13、证明；14、（2019）粤1203行初314号判决书。被告广利街道办辩称，一、被告广利街道办所作的行政处理决定正确，主体适格。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”广利街道办作为鼎湖区府派出机关，是作出案涉行政处理决定的适格主体；二、广利街道办所作行政处理决定，事实认定清楚。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”结合原告丈夫梁海荣（〔2018〕肇鼎广办行处理字第6号）和其子梁志铕（〔2018〕肇鼎广办行处理字第4号）行政处理决定案件所查证的事实，第三人认为，原告原已在2007年3月1日与梁海荣结婚，2008年5月6日生育了梁志铕（政策外），于2014年3月21日离婚，于2014年3月28日复婚，又于2014年5月把户籍迁入塘口社区的行为，存在隐瞒超生事实、违反村规民约、欺骗集体分红分配的主观故意的嫌疑。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、充分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”原告因婚迁入户到第三人所在地，属于上述规定的迁出迁入人员，故原告是否具有第三人的成员资格，应按照组织章程规定，经第三人社委会或者理事会审查和成员大会表决。村规民约是村民们制定的共同约定，用于村民自治，以便于管理村集体的秩序。第三人虽没有组织章程，但将村规民约作为管理村务的行为规范，对集体经济成员进行约束。该项约定是第三人所有村民共同遵守、共同监督制约的。第三人《村规民约》中的部分约定目的是规范村民人口和集体经济成员管理，防止原告该类行为的发生，并预防其他村民效仿该行为来骗取集体的经济利益，扰乱村集体的秩序。增容费是第三人村规民约中的一项约定形式，其本意在于约束村民违反村民自治章程的行为。第三人实际上并未收取原告的增容费。因此，第三人根据《塘口社区居民村规民约》（2014年5月6日通过）第一条第2款第2小点的内容作出不认可原告集体经济组织成员的决定。其决定合符情理，并无不当，广利街道办据此作出支持第三人的案涉行政处理决定，事实认定清楚，法律适用正确，应予维持；三、原告对部分事实和法律认定有误。原告原已在2007年3月1日与梁海荣结婚，于2008年5月6日生育了梁志铕（政策外），于2014年3月21日离婚，于2014年3月28日复婚，于2014年5月将户口迁入塘口社区。第三人在不知道原告隐瞒其婚姻和生育的情况，曾在2015年和2016年向原告发放分红分配。在得知原告的入户属于《塘口社区居民村规民约（2014年5月6日通过）》第一条（2）点规定的情形后，第三人在2016年中旬已停止发放原告的分红分配。原告以第三人曾经在不知原告违反村规民约的情况下向其发放过分红分配，且以集体名义为原告购买过农村合作医疗保险作为认定原告具有第三人集体经济组织成员资格的依据，理由并不充分。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第一款：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”规定，塘口居委会有权制定本社区的村规民约，而村规民约中对特定情形的户口迁入到该社区需要交纳增容费才能享受分红分配的规定，并未违反法律强制性规定，可作为认定原告是否具有第三人成员资格的依据。至于增容费的数额是否适当，属于村民自治的范围。综上所述，原告提出异议的理由于事无理，于法无据，广利街道办事实认定清楚，法律适用正确，所做的行政处理决定合法。请法院依法维持〔2019〕肇鼎广办行处理字第12号《行政处理决定书》。被告广利街道办向法庭提交了以下证据、依据：1、广利街道办法定代表人证明；2、行政调查处理申请书；3、原告的身份证、户口本、结婚证、婚育情况记录证；4、《塘口村规民约（2014年）》；5、调查笔录；6、肇鼎府行复案〔2018〕15号《行政复议决定书》；7、《行政处理决定书》；8、送达回证；9、《中华人民共和国村民委员会组织法》第一款、第二十七条第二款、第三款；10、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款；11、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款。被告鼎湖区府辩称，一、鼎湖区府是作出案涉行政复议决定的适格主体。根据《行政复议法》第十五条第（一）项：“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。”规定，广利街道办是鼎湖区府所设立的派出机构，原告对广利街道办作出的案涉处理决定不服，依法应向设立广利街道办的县级以上人民政府申请行政复议。因此，鼎湖区府是作出案涉行政复议决定的适格主体；二、鼎湖区府作出案涉行政复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，内容适当。（一）所认定事实清楚。原告谢利环与第三人的社员梁海荣于2007年3月1日登记结婚，2014年3月21日离婚，2014年3月28日复婚。原告于2014年5月15日将户籍从广东省清远市清城区源谭镇大连管理区大埗下围村42号之一随夫迁到第三人处。在原告入户到第三人处后，第三人曾向原告发放过分红分配。后来，第三人发现原告的入户属于《塘口社区居民村规民约（2014年5月6日通过）》第一条第（2）点规定：“有以下情形的户口迁入本社区户口人员一次性缴收增容费伍万元（¥50000元），而且在拾年内没有集体的年终分红和征地款分配。而口粮田和自留地等待拾年后有调整时才有得领取……②关于本社区合法结婚而户口不能一年内回迁的人员，后离婚而又复婚的是同一对夫妇的人员如其户口复婚后再迁入的，则按照本村的第一条第（2）点所规定的办法执行。”的情形，以原告未交5万元增容费为由，没有向原告发放分红、征地款等集体福利待遇。（二）适用法律正确。原告因婚迁入户到第三人所在地，属于《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”规定的迁出迁入人员，故原告是否具有第三人的成员资格，应按照组织章程规定，经第三人社委会或者理事会审查和成员大会表决。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第一款：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”规定，塘口居委会有权制定本社区的村规民约，而《塘口社区居民村规民约（2014年5月6日通过）》第一条第（2）点对特定情形的户口迁入本社区需要缴纳五万元增容费才能享受集体年终分红和征地款分配的规定，并未违反法律强制性规定，可以作为认定原告是否具有第三人成员资格的依据。因原告未向第三人缴纳增容费，在原告不具有第三人处的成员资格情况下，其无权享有第三人的集体收益分配权。因此，广利街道办作出驳回原告请求的案涉行政处理决定正确。鼎湖区府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出案涉行政复议决定，该复议决定适用法律正确、处理适当。（三）程序合法。鼎湖区府在受理原告的复议申请后，依法通知原告、广利街道办和第三人参加行政复议。经审查三方提交的材料和开庭审理，依法作出并送达案涉复议决定，程序合法；三、原告提出的诉请理据不足。第三人没有制定其经济社的自治章程，将《塘口社区居民村规民约（2014年5月6日通过）》作为管理村务的行为规范，普遍适用于第三人全体社员。上述已提及到《塘口社区居民村规民约（2014年5月6日通过）》中对特定情形的迁入人员要求交增容费的相关规定并不违反法律强制性规定，因此原告在2014年5月15日将户口迁入至第三人所在地时，未按规定缴纳增容费，因此原告不具备第三人集体经济组织成员资格，无权享受第三人集体年终分红和征地款分配。退一步说，即使原告具备第三人的集体经济组织成员资格，但原告存在超生行为，第三人也可以根据当时的《广东省人口与计划生育条例》不分原告七年以上至十四年以下的分红及其他集体福利。综上所述，被告鼎湖区府作出的案涉行政复议决定主体适格，认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，依法也应当予以维持。被告鼎湖区府向法庭提交了以下证据、依据：1、鼎湖区府法定代表人证明；2、原告身份证、户口簿、结婚证；3、原告计生证；4、《肇庆市鼎湖区****塘口社区*民村规民约居民自治章程》（2014.5.6.通过）；5、复议庭审笔录；6、行政复议申请书收件回执存根；7、《提出行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》；8、《延长行政复议审查期限通知书》；9、《复议开庭及组成人员通知书》；10、《行政复议决定书》；11、送达回证；12、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条条第二款、第三款规定、《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第五项、第六项、第六十八条第三款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。第三人塘口经济社述称，同意被告鼎湖区府的答辩意见。第三人塘口经济社没有证据向法庭提交。经过双方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：经审理查明，原告谢利环与第三人塘口经济社社员梁海荣于2007年3月1日登记结婚，2014年3月21日离婚，并于月28日复婚。2014年5月15日，原告谢利环将其户籍从广东省清远市清城区源谭镇大连管理区大埗下围村42号之一随夫迁入到第三人塘口经济社处。在原告入户到第三人处后，第三人曾向原告发放过分红分配款。第三人后来发现原告谢利环的入户属于《塘口社区居民村规民约（2014年5月6日通过）》第一条第（2）点规定：“有以下情形的户口迁入本社区户口人员一次性缴收增容费伍万元（¥50000元），而且在拾年内没有集体的年终分红和征地款分配。而口粮田和自留地等待拾年后有调整时才有得领取……②关于本社区合法结婚而户口不能一年内回迁的人员，后离婚而又复婚的是同一对夫妇的人员如其户口复婚后再迁入的，则按照本村的第一条第（2）点所规定的办法执行。”的情形，第三人以原告未缴纳50000元增容费为由，没有继续向原告发放分红款和征地款等集体福利待遇，并向原告追讨已发放的分红款和分配款。由于第三人没有发放分红款和征地分配款给原告，2018年12月，原告通过邮寄方式向被告广利街道办提出行政处理申请，请求：1.广利街道办作出调处决定纠正第三人违法错误行为；2.责令第三人纠正错误，向原告返还截留分红和征地款合计118818元；3.训诫第三人自我教育、纠正错误、遵纪守法。被告广利街道办受理后于2019年4月1日向第三人塘口经济社社长梁炳基进行调查，并制作《调查笔录》，被告广利街道办经调查核实后，于2019年6月13日作出〔2019〕肇鼎广办行处理字第12号《行政处理决定书》，驳回原告谢利环的全部申请请求。上述决定书分别于同月21月、25日送达给原告和第三人。原告不服于2019年8月2日申请行政复议，被告鼎湖区府受理原告的复议申请后，于2019年8月7日向被告广利街道办、第三人作出肇鼎府行复案〔2019〕26号《提出行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》。因案情复杂，被告鼎湖区府于2019年9月24日作出肇鼎府行复案〔2019〕26号《延长行政复议审查期限通知书》，决定审查期限延长30天。2019年10月15日，被告鼎湖区府向原告、被告广利街道办、第三人发出《复议开庭及组成人员通知书》。同月24日，被告鼎湖区府召开行政复议庭审，听取原告、被告广利街道办及第三人的意见。2019年10月31日，被告鼎湖区府经审查后作出肇鼎府行复案〔2019〕26号《行政复议决定书》，决定维持广利街道办作出的〔2019〕肇鼎广办行处理字第12号《行政处理决定书》，并于同年11月13日、18日将上述行政复议决定书送达给各方当事人。原告对上述决定书均不服，遂向本院提起本案诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”的规定，被告广利街道办具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员权益的法定职责，有对原告的申请作出行政处理决定的职权，是本案的适格被告。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”原告不服广利街道办的具体行政行为而申请复议，被告鼎湖区府有作出行政复议决定的职责，亦是本案适格被告。本案的争议焦点是原告谢利环是否具有第三人塘口经济社的集体组织成员资格，被告广利街道办作出的《行政处理决定书》和鼎湖区府作出的《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第一款规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”本案中，第三人塘口经济社所在的塘口社区居委会有权制定本社区的村规民约，《塘口社区居民村规民约（2014年5月6日通过）》第一条第（2）点对特定情形的户口迁入本社区需要缴纳50000元的增容费才能享受集体年终分红和征地款分配的规定，并未违反法律强制性规定，本院予以确认，原告谢利环于2014年5月15日迁入到第三人处时并未缴纳增容费，且根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”的规定，原告谢利环迁入到第三人处时应当经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其集体组织成员资格，但原告并没有经第三人集体讨论表决同意，故原告谢利环并未取得第三人塘口经济社集体组织成员资格，亦不享有该集体经济组织收益分配的权利。被告广利街道办经调查核实后作出〔2019〕肇鼎广办行处理字第12号《行政处理决定书》，驳回原告的全部申请请求，事实认定清楚，证据充分，程序合法，应予维持。被告鼎湖区府受理原告的行政复议申请后，依法向被告广利街道办及第三人发出《提出行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》，因案情复杂，作出《延长行政复议审查期限通知书》，并召开行政复议庭审听取各方意见后，被告鼎湖区府在法定期限内作出肇鼎府行复案〔2019〕26号《行政复议决定书》，维持被告广利街道办作出的〔2019〕肇鼎广办行处理字第12号《行政处理决定书》，事实认定清楚，适用法律法规正确，程序合法，处理恰当，亦应予维持。综上所述，原告谢利环请求撤销被告广利街道办作出的〔2019〕肇鼎广办行处理字第12号《行政处理决定书》和被告鼎湖区府作出的肇鼎府行复案〔2019〕26号《行政复议决定书》，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告谢利环的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告谢利环负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  伍钜雄审 判 员  谢凤兰人民陪审员  谭永奇二〇一九年十二月二十七日书 记 员  黄素怡