浙江省嘉善县人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0421行初59号原告刘敏，女，汉族，1986年4月26日生，住平湖市。被告平湖市人民政府当湖街道办事处，住所地平湖市当湖街道东湖大道688号。法定代表人金一，主任。委托代理人侯平，浙江天卓律师事务所律师。第三人平湖市当湖街道虹霓村村民委员会，住所地平湖市当湖街道虹霓村虹宾路西侧。法定代表人金龙华，主任。委托代理人丁爱中，平湖市当湖法律服务所法律工作者。原告刘敏因认为被告平湖市人民政府当湖街道办事处（以下简称“当湖街道办事处”）、第三人平湖市当湖街道虹霓村村民委员会（以下简称“虹霓村民委”）对其申请宅基地建房不履行法定职责，向人民法院提起诉讼，本院于2019年4月8日立案。经审理，本院于2019年7月1日作出（2019）浙0421行初19号行政裁定，认为系重复诉讼，驳回刘敏的起诉。原告刘敏不服该裁定，提起上诉。2019年10月22日，嘉兴市中级人民法院作出（2019）浙04终227号行政裁定，撤销（2019）浙0421行初19号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年11月4日重新立案，并依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭审理了本案。原告刘敏，被告当湖街道办事处副主任李华平、委托代理人侯平，第三人虹霓村民委委托代理人丁爱中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘敏向本院提出诉讼请求：判决被告责令第三人对原告递交的建房申请进行讨论并将讨论结果进行公示。事实和理由：原告于2018年6月6日向虹霓村民委递交了《宅基地审批申请书》，虹霓村民委未按照《平湖市农民建房用地管理办法》第十四条进行讨论及公示。鉴于此，原告于2018年7月29日通过邮政快递向被告寄送了《责令改正申请书》，申请当湖街道办事处责令虹霓村民委限期对原告之建房用地申请按照《平湖市农民建房用地管理办法》作出处理，并签署意见。被告对此未作出任何行政行为。期间原告多次催办，被告均表示让原告继续等待。原告提出的诉请理由如下：1.原告为当湖街道虹霓村村民，与兄弟因各自成年结婚，于2018年6月5日办理了分户手续，按照《平湖市农民建房用地管理办法》第十一条第2款所述条件，原告符合建房用地申请资格。2.按照《平湖市农民建房用地管理办法》第三章审批程序中第十四条规定，原告向当湖街道虹霓村民委递交了《宅基地审批申请书》，原告的申请流程符合法律法规规定。3.按照《平湖市农民建房用地管理办法》第十四条第1款、第2款规定，虹霓村民委有义务对建房申请进行集体讨论、公示并签署意见，但是虹霓村民委并没有履行该义务。4.按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”被告作为行政主体，有责令村民委改正的职责和义务。5.原告已向被告递交了责令改正申请书，被告理应在收到该申请书后规定期限内履行法定义务，但是截至今日，被告未作出任何行政行为。6.被告不履行法定职责，侵害了原告自身的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十六条等规定，原告有权提起行政诉讼。综上，原告认为，第三人未按照《平湖市农民建房用地管理办法》审批原告的建房申请，被告未按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定在村民委不履行义务时责令其改正，均系剥夺了原告的基本权利，违反了相关法律规定。故，原告为维护合法权益，特向法院提起诉讼，望判如所请。原告向本院提交了如下证据：1.建房《申请书》及《建房报名表》复印件各一份，证明原告于2018年6月6日向第三人递交了建房用地申请，并已送达；2.《责令改正申请》、邮政快递底单及邮政快递投递详情单复印件各一份，证明原告于2018年7月29日向被告申请责令改正并已送达；3.平湖市人民政府网站百姓事马上办栏编号为（2018）1992号的《答复》打印件一份，证明原告多次催办建房申请事宜，被告承诺给出书面回复。被告当湖街道办事处辩称，一、第三人虹霓村民委已经于2016年6月6日口头告知原告不批准其批地建房申请，对其申请已作出处理。原告在（2018）浙0421行初47号案件的行政起诉状中陈述，“2018年6月6日，原告向被告辖区内虹霓村村民委员会递交建房用地申请。虹霓村村委会以被告有不再批宅基地的通知为由，口头通知原告，对其建房用地申请不予批准”。故原告早在2018年6月6日就明知第三人不同意其批地建房，原告认为第三人对其批地建房申请没有作出审批与事实不符，其要求被告责令第三人改正的事实前提不成立。二、被告没有责令第三人改正的法定职责，且本案不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定的行政诉讼范围。1.被告当湖街道办事处，职权等同于乡镇人民政府，即使第三人没有对原告的申请作出审批，也没有责令村民委作出相关事项的法定职权。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：6.宅基地的使用方案。”结合《平湖市农民建房用地管理办法》（市政府令第57号）第十四条第（1）款，“建房户必须提前2个月向户口所在地村民委员会提出书面建房申请。村民委员会对建房申请进行集体讨论，认为符合建房条件的，即在村公示栏内进行公示10天的规定，农村建房申请应当由村民委员会先行讨论，对符合条件的予以公示，公示期满后上报镇、街道。”原告是否符合批地建房条件需经第三人虹霓村民委讨论决定，被告无权干涉或者责令村民委员会作出决定或签署意见。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（三）项“行政指导行为；第（八）项上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”不属于行政诉讼受案范围，原告的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。三、原告的起诉超过了法定诉讼期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”原告于2018年7月29日向被告邮寄《责令改正申请书》，2018年8月6日向嘉善县人民法院提起行政诉讼，要求被告对其建房申请作出审批。原告提起该行政诉讼的行为表明其已明知被告没有作出所谓的责令改正行为，所以起诉被告对其建房申请作出审批。故原告最迟应当在2019年2月6日前提起本案行政诉讼。被告当湖街道办事处向本院提交了以下证据：1.《责令改正申请》复印件一份，证明原告于2018年7月29日向被告提出申请，要求被告责令第三人对其建房申请作出处理；2.行政起诉状复印件一份，证明原告在（2018）浙0421行初47号案件中诉称“2018年6月6日，原告向被告辖区内虹霓村村民委员会递交建房用地申请。虹霓村村委会以被告有不再批笔基地的通知为由，口头通知原告，对其建房用地申请不予批准”；3.（2018）浙0421行初47号行政裁定书一份，证明嘉善县人民法院经开庭审理后，于2019年1月16日裁定驳回原告的起诉，该裁定已生效；4.行政复议申请书一份，证明2019年1月25日原告向平湖市人民政府提出复议申请，要求被告对其提交的《责令改正申请》履行法定职责；5.平政复字〔2019〕5号行政复议决定书一份，证明平湖市人民政府于2019年3月2日驳回原告的复议申请。提交的规范性法律文件：《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：6.宅基地的使用方案。”《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第三款“农村农民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条规定“农村村民建造住宅用地，应当向户籍所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款（三）项“行政指导行为；第（八）项上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”《平湖市农民建房用地管理办法》（市政府令第57号）。第三人虹霓村民委辩称，同意被告的答辩意见。第三人作为村一级组织，是没有权利的，现在审批宅基地，需要上面统筹安排，所以说也无能为力，无法满足原告的要求。请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人虹霓村民委未向本院提交证据。经庭审质证，关于原告提交的证据，被告质证如下：第一组证据是寄给第三人的，被告不清楚；对第二组证据的真实性无异议，确实收到该申请，也给原告答复了，因为没有宅基地可供分配，第三人也向原告告知了；对第三组证据的真实性无异议。第三人质证如下：对第一组证据的真实性无异议，第三人已经明确口头告知原告，现在没有宅基地可以审批；对其他证据，因为和第三人无关，不发表质证意见。关于被告提交的证据，原告质证如下：对证据的真实性均无异议，但是对第二组及第三组证据的关联性及证明内容有异议。第三人质证如下：均无异议。本院对上述证据的“三性”予以确认，对其证明力将在事实认定部分及本院认为部分直接认定或予以分析。经审理查明，2018年6月6日，原告刘敏向第三人虹霓村民委递交一份《申请书》，主要内容为：原告刘敏居住于平湖市。2018年6月5日，其与兄弟分户，分户后户口所在地为虹霓村黄浜8-1号。原告与父母兄弟两户人家共同居住于同一宅基地内，其中原告与其配偶、儿子居住于该房屋三楼西侧的一间屋内，居住条件艰难。原告未享受过属于其家庭户的宅基地使用权，愿意拆除现居住地的一间房屋后新建住房。现申请人民政府审核，批准其在当湖街道范围内选定一处宅基地作为修建房屋使用。《建房报名表》显示，原告于当天报名建房，备注栏为“和合花苑”。7月29日，原告刘敏向被告当湖街道办事处邮寄《责令改正申请》，请求其责令第三人虹霓村民委限期对原告的建房用地申请作出处理，并签署意见。原告在《责令改正申请》中称，其于6月6日向第三人虹霓村民委递交了建房用地申请，但截至目前，第三人未签署任何书面意见。被告于次日收到该申请。2019年1月25日，刘敏向平湖市人民政府申请复议，称当湖街道办事处对其递交的责令改正申请未作出任何行政行为，请求复议机关责令当湖街道办事处履行法定职责。3月2日，平湖市人民政府作出平政复字〔2019〕5号行政复议决定，驳回刘敏的复议申请。驳回理由包括刘敏的复议申请已超过我国《行政复议法》规定的申请期限等。3月27日，刘敏以当湖街道办事处为被告、虹霓村民委为第三人提起行政诉讼，本院于4月8日立案。刘敏当庭变更后的诉请为：判决被告监督第三人对原告提交的建房申请作出处理决定。本院经审理，于2019年7月1日作出（2019）浙0421行初19号行政裁定，驳回原告的起诉，认为原告在平湖市人民政府已对其请求被告责令第三人限期作出处理并签署意见作出行政复议决定，且行政复议决定已生效的情况下，又提起本案之诉系重复起诉。刘敏对该裁定不服，提起上诉。嘉兴市中级人民法院于10月22日作出（2019）浙04行终227号行政裁定，认为刘敏并未就当湖街道办事处收到责令改正申请后未履行职责的行为提起过诉讼，不构成重复起诉，撤销本院作出的（2019）浙0421行初19号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年11月4日重新立案，继续审理。经查明，原告刘敏曾于2018年8月6日以当湖街道办事处为被告向本院提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的两份《答复》，并判决被告限期对其建房申请作出审批。本院于2019年1月16日作出（2018）浙0421行初47号行政裁定，驳回刘敏的起诉。认为被告作出的两份《答复》并非行政审批决定，对刘敏的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围；被告不具有对刘敏建房申请作出审批的职权，其诉请不属于行政机关的职权范围。刘敏在该案中诉称内容包括，“2018年6月6日，原告向被告辖区内虹霓村村委会递交了建房用地申请。虹霓村村委会以被告有不再批宅基地的通知为由，口头通知原告，对其建房用地申请不予批准。”另查明，第三人虹霓村民委在嘉兴中院审理（2019）浙04行终227号过程中，于2019年10月16日向原告刘敏作出《答复》一份，内容为“你向当湖街道虹霓村咨询农村建房事项，我村跟当湖街道汇报沟通之后，目前虹霓新社区无宅基地可供于农民建房，请你谅解。经了解，当湖街道正在制定公寓房置换政策，解决农民住房难问题。”原告已收悉。还查明，被告当湖街道办事处对原告刘敏的申请事项未答复。本院认为，本案的争议焦点为：被告当湖街道办事处对原告刘敏的申请事项（由被告责令第三人虹霓村民委对原告递交的建房申请进行讨论，并将讨论结果进行公示）是否具有职权。我国《村民委员会组织法》第八条第二款规定，村民委员会具有管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境等法定职责。第三十六条第二款规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条规定，“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。”原告刘敏系当湖街道虹霓村的村民，其向第三人虹霓村民委递交建造住宅用地的书面申请具有法律依据，亦符合法定程序。第三人对原告的申请进行讨论属法定义务，并非被告辩称的村民自治事项不得干预。被告当湖街道办事处部分行使了乡镇人民政府的职权，如虹霓村民委对刘敏的建房申请不履行讨论的法定义务，应当责令改正。当然，被告的监督职责仅限于责令第三人进行讨论，具体讨论的时间、方式、程序以及讨论的结果等，属于村民自治范围，被告不得干预。原告在（2018）浙0421行初47号案件中自述，虹霓村民委对其递交的建房用地申请口头告知，因村民委收到不再批准宅基地的通知，故对其申请不予批准。由此可知，第三人虹霓村民委对原告的建造住宅用地申请并非置之不理，而是告知其因故不予批准，此处的“不予批准”当指“未能获得讨论通过”。因第三人对原告递交的建房申请已经作出答复，原告诉请被告责令第三人作出相应行为无事实基础，本院不予支持。被告作为第三人是依照法律、法规的规定履行法定义务的监督机关，在收到原告递交的《责令改正申请》后，并未就申请事项进行调查核实，更未对原告的申请进行答复处理，明显不当，本院予以指出。对于被告辩称原告的起诉超过了法定期限，本院已经当庭进行了释明，不再赘述。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告刘敏的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘敏负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。审判长  江万景审判员  胡锦明审判员  张雪娟二〇一九年十二月十九日书记员  周 丹