上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）沪7101行初138号原告张邦兰，女，汉族，1944年5月25日出生，户籍地上海市长宁区。被告上海市长宁区人民政府北新泾街道办事处，住所地蒲松北路XXX号。法定代表人张生义。委托代理人陈哲力。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人竺凯。委托代理人陆馨伟。委托代理人胡耀平。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈。委托代理人马贝艺，北京大成(上海)律师事务所律师。被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市。法定代表人倪佳慧。委托代理人李玮。被告上海市长宁区消防支队，住所地上海市。法定代表人虞利强。委托代理人祁文晋。被告上海市公安局长宁分局北新泾派出所，住所地剑河路XXX号。法定代表人王顺皓。委托代理人祁文晋。原告张邦兰因认为被告上海市长宁区人民政府北新泾街道办事处(以下简称北新泾街道)、上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁城管执法局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)、上海市长宁区消防支队(以下简称长宁消防支队)、上海市公安局长宁分局北新泾派出所(以下简称北新泾派出所)实施的房屋整治行为违法，向本院提起行政诉讼，本院2019年1月22日立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月21日公开开庭审理了本案。原告张邦兰，被告北新泾街道的委托代理人陈哲力，长宁城管执法局的委托代理人陆馨伟、胡耀平，被告长宁房管局的委托代理人徐盈、马贝艺，被告长宁市场监管局的委托代理人李玮到庭参加诉讼。被告长宁消防支队、北新泾派出所经本院依法传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案审理期限依法延长至2020年1月22日。本案现已审理终结。原告诉称，本市新渔路XXX弄XXX号XXX室房屋是原告合法所有的房屋，该房屋是依规划建造的上住房下商铺的商品房，被拆房屋系前述房屋庭院内合法搭建的建筑物，是与房产开发商协商建设的，且建成于2008年城乡规划法实施前，不应被认定为违法建筑。原告为涉案房屋办理了“居改非”手续，其可以作为商铺使用，铺面门牌号为本市平塘路XXX号和387号-1。被告实施的砌墙封店行动没有法律依据，违反法定程序，并且将涉案房屋的装修破坏，拆下的地砖、墙砖、装潢、空调、防盗铁栅栏等搬走，严重侵犯了原告的权利，影响正常商业活动，应当向原告个人赔偿损失，故请求：1、依法确认被告对涉案房屋实施的砌墙封门、破坏民营企业经营行为违法；2、依法判令被告对涉案房屋停止损害、恢复车库房门和消防通道大门；3、赔偿合法商铺的停业损失25万元/年，直至能够恢复经营收益权利为止，并赔偿装潢费、空调、钢筋材料、墙砖、地砖、罗马柱费等物品损失30万元；4、依法判令被告赔偿原告被拆房屋损失450万元(以不低于拆迁市场单价9万元/平方米，被拆房屋面积50平方米计算)、或者予以“商铺产权置换”形式赔偿；5、赔偿严重精神损失赔偿金200万元。被告北新泾街道辩称，涉案房屋系住宅而非商铺，北新泾街道参与了其他五被告的共同整治行动，整治行动合法，不同意原告的诉讼请求。被告长宁城管执法局辩称，被诉行政行为是该局实施的。其于2017年9月6日对本市平塘路XXX号、平塘路XXX号-1，即新渔路XXX弄XXX号XXX室房屋，进行了店铺的封墙行为，同日对房屋内天井的违法搭建进行了拆除。该局认为原告起诉已超过法定的起诉期限，应自原告知道该行为的2017年9月6日起算，法定期限为一年，故不符合起诉条件。原告所有的新渔路XXX弄XXX号XXX室房屋系住宅，并未经过“居改非”许可，而原告所称被拆房屋系庭院内违法搭建的建筑物，被诉房屋内存在违法搭建建筑物、擅自改变物业使用性质和破坏房屋外貌的情况，故应对涉案房屋采取整治措施。并且被告依法进行了相应的告知程序，并充分保障了原告的陈述申辩权利。请求驳回原告全部诉讼请求，所有赔偿请求不予认可。被告长宁房管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁市场监管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁消防支队、北新泾派出所提交书面意见称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明：涉案的新渔路XXX弄XXX号XXX室房屋所有权性质为私有，房屋用途为住宅。涉案房屋房地产权证记载权利人为胡国栋、张邦兰、胡飞侠、蔡文玮。涉案房屋及其庭院内搭建的建筑物被用于经营，房屋东墙被改为门。2000年，涉案房屋共有人之一胡国栋填写《居住物业改变使用性质申请书》，欲将涉案房屋由居住用房改为非居住用房，用以开业经营，并征求原告和其他权利人、涉案房屋建设单位上海瑞奇置业有限公司、居委会与业主委员会的同意。2002年，胡国栋再次申请改变房屋使用性质，征求物业公司意见。至案件发生时，涉案房屋仍由按摩店和房屋中介机构租用经营。2017年7月，长宁城管执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所发布《北新泾街道“五违四必”联合执法告知书》(以下简称联合告知书),称对于涉案房屋沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年9月6日，被告长宁城管执法局在原告没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了拆除违法搭建、店门、户外装修、砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始窗户状态。被告北新泾街道协助整治活动开展。原告认为六被告的行为违法，侵犯了其合法权益，应当向其个人赔偿损失，遂起诉至本院。以上事实有原告提供的房地产权证、居住物业改变使用性质申请书、医疗机构执业许可证、家政服务门店铭牌、执法现场照片、执法前后的外观照片、联合执法告知书、上海瑞奇置业有限公司的证明、房屋租赁合同登记备案证明、居改非审批表，被告长宁城管执法局提供的涉案房屋产权信息、建设工程规划许可证及项目表、房地产转让登记申请书、房屋平面图、涉案房屋现场照片、规划图纸、联合执法告知书及送达照片、综合整治前后的现场照片，以及当事人陈述等证据为证，经质证无误。本院认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为六被告；二、被诉行政行为是否具有合法性及是否应予行政赔偿。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的拆除违法搭建、店门和户外装修及砌墙封门的整治行为。根据《上海市城市管理行政执法》第十一条第一款第(八)项、第(九)项、《上海市城市管理行政执法实施办法》第五条第二款第(三)项的规定，被告长宁城管执法局对本行政区域内违反物业管理反面法律、法规和规章规定的行为具有行政管理职权。现被告长宁城管执法局确认由其实施被诉行政行为，且原告对其职权依据未提出异议，因此长宁城管执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、北新泾派出所等被告亦实施了被诉行政行为。再次，北新泾街道不在联合告知书所列执法部门之列，本案中其系为被诉行政行为提供协助，并非被诉行政行为的行为主体。所以，本案中缺乏证据证明北新泾街道、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、北新泾派出所实施了被诉行政行为，其并非适格的被告。关于第二个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》及执法条例、《上海市住宅物业管理规定》等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的被告长宁城管执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，但如前所述，告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。被告长宁城管执法局在实施被诉行政行为前也未依法听取原告的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但根据原告提供的涉案房屋房地产权证所载，涉案房屋用途系住宅，并无证据证明涉案房屋“居改非”的申请、院内建筑物的搭建及房屋外貌的改变得到了房屋管理、规划等部门审核批准，涉案房屋存在的搭建建筑物、破墙开门经营的情形与《中华人民共和国城乡规划法》《上海市住宅物业管理规定》的相关要求不符，被告长宁城管执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。至于原告提出的赔偿请求，其中关于涉案房屋装修和设施等物品损失，根据审理查明的事实，涉案房屋并非原告单独所有，且至案件发生时仍有案外人租用涉案房屋用于经营，原告提交的证据不足以证明涉案房屋的装修和设施等物品均为其个人所有，亦无法证明物品相应的权利人情况，故应由相关权利人另行诉讼主张；关于原告提出的恢复涉案房屋外墙开门状态、赔偿停业损失和被拆建筑物房价损失及精神损害的请求，鉴于被告长宁执法局系整治涉案房屋存在的违法搭建、擅自改变物业使用性质及破坏房屋外貌等情形，故原告要求恢复外墙开门状态、赔偿停业损失和被拆建筑物房价损失及精神损害的请求缺乏事实根据和法律依据，本院不能予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第三款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局于2017年9月6日对本市新渔路XXX弄XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；二、驳回原告张邦兰的其他诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  邱 莉审 判 员  周 琪人民陪审员  徐永珠二〇一九年十二月二十七日书 记 员  李 扬附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条……根据行政诉讼法第五十八条的规定，被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按期开庭或者继续开庭审理，对到庭的当事人诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据及其他诉讼材料进行审理后，依法缺席判决。三、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。