浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行终689号上诉人（原审原告）史从国，男，1962年9月8日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。委托代理人张世伟，北京盈科（海口）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区综合行政执法局，住所地浙江省温州市龙湾区永中街道府后路77号龙湾区便民服务中心5-6楼。法定代表人陈升，局长。委托代理人王萍萍，该局工作人员。委托代理人黄瑞淼，该局工作人员。上诉人史从国因诉被上诉人温州市龙湾区综合行政执法局（以下简称龙湾区执法局）城建行政命令一案，不服温州市龙湾区人民法院（2018）浙0303行初252号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月20日受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案房屋位于龙湾区××街道××田村史××路××号，系史从国建造。2018年9月龙湾区执法局对史从国涉嫌未取得建设工程规划许可证建造涉案房屋进行立案调查。经勘查取证，龙湾区执法局于2018年9月19日作出温龙综法限拆告字［2018］第02-065号限期拆除告知书，并将该告知书张贴于涉案房屋。2018年9月22日，龙湾区执法局作出温龙综法限拆字［2018］第02-065号限期拆除决定书，认定史从国未取得建设工程规划许可证擅自于2000年后至立案调查前多次在龙湾区××街道××田村史××路××号进行建设。房屋总计面积317.22平方米，其中80.27平方米经产权登记，新建的236.95平方米房屋未取得建设工程规划许可证建设。上述建设行为违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条第一款，遂根据该法第六十四条的规定，责令史从国自收到决定书之日起五日内自行拆除上述违法建筑，面积236.95平方米。史从国不服，遂诉至原审法院，请求撤销被诉限拆决定。原审法院认为：《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第二款规定，城市管理行政执法部门（以下简称执法部门）是本级人民政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的专门机关，依法独立履行职责，并承担相应的法律责任；第六条第（二）项规定，执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：（二）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚。同时根据《浙江省人民政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》之规定，将已设立的城市管理行政执法局名称统一规范为综合行政执法局。根据上述规定，龙湾区执法局作出被诉限期拆除决定具有法定职权依据。史从国认为其建造涉案房屋属乡村规划内的建房行为，应当由乡政府作出处理，龙湾区执法局无权作出限期拆除决定。事实上，温州市龙湾区于1984年建区，属温州市主要城区之一，涉案房屋位于龙湾城区规划内，故对史从国意见，不予支持。1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称城市规划法）第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。2008年1月1日施行的城乡规划法第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据上述法律规定，自1990年4月1日起在城市规划区内进行房屋建设应取得建设工程规划许可。本案中，涉案房屋属龙湾区城市规划内。根据龙湾区执法局提交证据证明史从国于2000年后至今多次未取得建设工程规划许可证建设涉案房屋，故龙湾区执法局作出被诉限期拆除决定于法有据，认定事实清楚。史从国认为龙湾区执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》错误，主要基于以下两点理由：一、涉案房屋属可采取改正措施消除对规划实施影响的情形；二、根据相关文件精神，涉案房屋可通过补办用地审批手续获得合法权属。经审查，涉案房屋并不符合《住房和城乡建设部关于印发〈关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见〉的通知》第四条所规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。同时《浙江省城乡规划条例》第五十九条第二款规定了五种无法采取改正措施消除影响的情形：（一）超过建设工程规划许可证确定的建筑面积（计算容积率部分）且超出合理误差范围的；（二）超过建设工程规划许可证确定的建筑高度且超出合理误差范围的；（三）侵占城市道路、消防通道、广场、公共绿地等公共设施、公共场所用地的；（四）在已竣工验收的建设工程用地范围内或者利用建设工程擅自新建、搭建建筑物、构筑物的；（五）其他无法采取改正措施消除影响的情形。原审法院认为，涉案房屋经登记面积为80.27平方米，史从国未经审批擅自建设236.95平方米，且该地块已列入城中村改造范围，属无法采取改正措施消除影响的情形。故对史从国的上述意见，不予支持。综上，龙湾区执法局作出被诉限期拆除决定认定事实清楚，适用法律正确，送达程序轻微违法但对史从国权利不产生实际影响，根据法律规定，应确认违法但不撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认龙湾区执法局于2018年9月22日作出被诉限拆决定的行为违法。案件受理费50元，由龙湾区执法局负担。史从国上诉称：一、被上诉人越权执法。涉案房屋属已列入征收范围的未登记建筑，应当由县级政府组织有关部门进行调查、认定和处理，涉嫌违法的，也应当由执法部门申请人民法院强制执行。被上诉人在缺乏相应职权的情况下，以自身名义作出被诉限拆决定，与上述规定不符。二、涉案房屋所在地块系集体建设用地，用于建设村民建造农房。法律并未规定建造此类房屋应取得建设工程规划许可，事实上涉案房屋并未违反相关规划。被上诉人也未能举证证明涉案房屋属不可采取改正措施的房屋，其根据城乡规划法第六十四条，作出被诉限拆决定，属认定事实不清、适用法律错误。三、退一步讲，即便上诉人建造涉案房屋时违反了相关法律规定，但该建设行为早已完成，不应当追溯处罚。原审法院将行为本身和行为结果混为一谈，将结果的存在认定为违法行为处于继续状态，曲解行政处罚法第二十九条的规定，不符合立法本意。四、对于上诉人为满足基本生活而建造的涉案房屋，根据《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条，以及浙江省政府办公厅《关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的通知》等文件规定，应当认定为合法建筑。不能因行政机关怠于履行法定职责，而由上诉人承担因此产生的法律责任。五、根据《中共中央纪委办公厅监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二条的规定，在涉案房屋已经纳入征收范围的情况下，应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及有关文件精神，按照征收程序予以处理。被上诉人“以拆违之名，行拆迁之实”，是为了少给或不给补偿，降低政府拆迁成本，其行政目的不合理、不正当。综上，请求撤销原审判决及被诉限拆决定。龙湾区执法局答辩称：一、被诉限拆决定职权依据合法。被上诉人作为涉案房屋所在区域的城市管理领域相对集中行使城乡规划行政职权的行政机关，根据授权对涉案违法建筑进行立案查处，而非由征收部门或其他部门对该建筑进行确权登记，目前法律法规亦未禁止执法部门对征迁范围的违法建筑进行处置。二、被诉限拆决定认定事实清楚。涉案建筑物坐落于龙湾区××街道××田村史××路××号，上诉人于2000年后未取得建设工程规划许可证，在上述地点进行建设，合计新建建筑面积236.95平方米。根据城乡规划法第四十条第一款、《温州市违法建筑认定标准（试行）》第三条的规定，该新建建筑属于违法建筑。三、被诉限拆决定适用法律正确。根据城市规划法第四十条的规定，自1990年4月1日开始，在城市规划区未取得规划许可而擅自建设，依法应当认定为违法建设行为。城乡规划法于2008年1月1日实施，代替城市规划法作为城乡规划的管理依据。鉴于涉案违法建设行为的持续性，且涉案房屋已纳入城中村改造范围，龙湾区执法局适用城乡规划法，认定属无法采取改正措施消除影响的情形，并无不当。四、被诉限拆决定程序合法。被上诉人经立案审批、调查取证、责令整改、告知权利等法定程序后作出被诉限拆决定，已经依法向上诉人送达限期拆除告知书和限期拆除决定书，明确告知其违法事实、认定的法律依据、法律后果及相应救济途径，程序合法。综上，被诉限拆决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。二审期间，上诉人提供了温州市勘察测绘研究院于2017年8月21日出具的建筑物年限认定意见，以证明涉案房屋在1994年前已经存在，此后经过拆建。被上诉人龙湾区执法局提供以下材料：1.浙江省人民政府浙政发〔1986〕84号批复；2.本院（2018）浙03行终641号行政判决书。证据1-2，以证明龙湾区已于1986年纳入城市规划区，且该事实已经生效判决确认。3.全国人大法工委法工办发〔2012〕20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，以证明违法建设行为的二年追诉时效应从违法建筑拆除之日起计算。4.结案审批表和审核人员王萍萍法律职业资格证书，以证明作出被诉限拆决定程序合法。5.撤销温龙综法限拆字〔2018〕第02-065号限期拆除决定的决定，以证明被诉限拆决定已被撤销。经双方质证，本院认为，上诉人提供建筑物年限认定意见及被上诉人提供上述证据1-2、证据4，目的在于证明被诉限拆决定合法与否，现被上诉人已自行撤销被诉限拆决定，上述证据不影响本案的处理结果，本院不作认定。材料3系规范性文件，不属于证据，本院不作认定。证据5系二审诉讼中形成，且与本案有关联，具有合法性，本院予以认定。经审查，原判认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。另查明，2019年12月17日，被上诉人龙湾区执法局作出撤销温龙综法限拆字〔2018〕第02-065号限期拆除决定的决定，撤销被诉限拆决定。本院认为：《浙江省行政程序办法》第六十七条规定，受送达人拒绝接收行政执法文书的，采用拍照、录像、录音等方式记录送达过程，并把行政执法文书留在受送达人住所的，视为送达。行政机关工作人员应当在送达回证上注明送达情况并签名。本案中，被上诉人虽将限期拆除告知书张贴于涉案房屋门上及社区公示栏内，拍照记录，并注明“留置送达”，由送达人签名确认，但无证据证明上诉人等法定受送达人在送达现场，且上诉人亦否认收到该告知书，不符合前述留置送达的规定，不足以认定被上诉人作出被诉限拆决定前已向上诉人送达上述限期拆除告知书。《浙江省行政程序办法》第五十二条规定，行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。被上诉人龙湾区执法局在未按照该规定，告知上诉人史从国拟作出决定的事实、理由、法律依据，以及其依法享有的陈述、申辩权利的情况下，径行作出被诉限拆决定，程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，应当予以撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，不需要撤销或者判决履行的，应当判决确认违法。被上诉人现已撤销被诉限拆决定，上诉人经释明仍要求确认该限拆决定违法，根据上述规定应当确认违法。原判确认被诉限拆决定违法结果正确，依法应予维持。鉴于被诉限拆决定已被行政机关自行撤销，上诉人主张该行为缺乏职责依据、认定事实和适用法律错误等，本院不再评述。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由被上诉人温州市龙湾区综合行政执法局负担。本判决为终审判决。审 判 长 章宝晓审 判 员 戴华斌审 判 员 杨贤斌二〇一九年十二月十八日代书记员 祁森炜