广东省汕头市金平区人民法院行 政 判 决 书(2019)粤0511行初66号原告汕头市金梅纸业有限公司，住所地汕头市潮阳区金浦梅花工业区。法定代表人郑瑞贤，经理。委托诉讼代理人陈熙，广东丰粤律师事务所律师。委托诉讼代理人肖嘉凡，广东丰粤律师事务所实习律师。被告汕头市自然资源局潮阳分局，住所地汕头市潮阳区棉新大道中段。负责人欧镇武，局长。出庭应诉负责人林晓东，副局长。委托诉讼代理人陈炯生，广东粤威律师事务所律师。委托诉讼代理人徐英鹏，广东粤威律师事务所律师。被告汕头市人民政府，住所地汕头市跃进路28号。法定代表人郑剑戈，市长。委托诉讼代理人林元楠，汕头市司法局工作人员。委托诉讼代理人刘萍，广东特力律师事务所律师。原告汕头市金梅纸业有限公司（下简称金梅纸业公司）不服原汕头市潮阳区国土资源局（下简称原潮阳国土局）、被告汕头市人民政府（下简称市政府）行政处罚及行政复议一案，于2019年3月20日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月26日立案，依法组成合议庭，于2019年10月12日公开开庭审理了本案。原告金梅纸业公司委托诉讼代理人陈熙，被告汕头市自然资源局潮阳分局出庭应诉负责人林晓东及委托诉讼代理人陈炯生、徐英鹏，被告市政府的委托诉讼代理人林元楠、刘萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告金梅纸业公司诉称，2018年10月12日,原潮阳国土局作出潮阳国土(执法)字[2018]第397号《行政处罚决定书》。原告不服,于2018年12月5日向被告市政府申请行政复议。被告市政府依法受理并审查终结,作出汕行复案〔2018〕285号《行政复议决定书》,维持原潮阳国土局所作的《行政处罚决定书》。原告认为上述《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》认定事实不清、适用法律不当,依法应当予以撤销。具体理由如下:一、原潮阳国土局作出的《行政处罚决定书》认定事实错误。原告因企业用地需求于2006年5月5日与汕头市潮阳区金浦街道梅东村民委员会(下简称梅东村委会)签订《协议书》,并依法取得集体土地使用权证[编号潮阳集用(2010)字第xx号]。协议约定,梅东村委会出让的土地范围为合同附件红线图内的土地面积103.18亩，其范围内规划道路（实际上属于该村自行预留的村道）折合面积20.98亩（协议中明确约定该道路面积权属归原告拥有），实存面积82.20亩。上述土地，原告已按照协议约定缴清了82.20亩（实用面积）的全部征地款项。后因客观原因，原告仅就《协议书》中的71.051亩（实用面积）申办土地使用权证书，尚有部分土地未办理土地使用权证书。该部分未办证的土地面积约十余亩（呈梯形形状），系原告依照《协议书》有权使用的土地。根据上述《协议书》及其附件《白石洋平面图》可知，原潮阳国土局397号《行政处罚决定书》中载明的原告非法占用的25.124亩土地（符合土地利用总体规划），实际就包含了《协议书》中已由原告合法取得，但尚未办证的该部分土地。原潮阳国土局在未调查清楚之前，就将其列入原告非法占用土地面积范围，属于认定事实错误。原告认为该部分未办证的土地，原潮阳国土局应进一步核实并实地测量，从原告非法占用的土地面积中予以相应扣减。二、原潮阳国土局所作出的《行政处罚决定书》证据不足、依据不明。根据《行政处罚法》第三十九条规定:“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚,应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项:(二)违反法律、法规或者规章的事实和证据;”。原潮阳国土局在其作出的《行政处罚决定书》中,并未明确载明证据材料的具体情况,原告认为原潮阳国土局作出处罚决定的证据不足。同时,原告对《行政处罚决定书》中所列的各项数据存疑。原告不清楚该数据系原潮阳国土局于何时,由何人以何种方式进行测量,测量位置是否准确,测量面积数据是否准确,程序是否合法等等。为确保原告的知情权,原潮阳国土局对此应当予以说明,并出示相关证据材料。三、原潮阳国土局所作出的《行政处罚决定书》送达程序违法,该决定书依法不能生效。《行政处罚法》第四十条规定:“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人;当事人不在场的,行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定,将行政处罚决定书送达当事人。”本案中,原潮阳国土局在作出《行政处罚决定书》之后直接将《行政处罚决定书》粘贴于原告公司墙上,延误了原告提起行政复议的维权时机。原潮阳国土局违反《行政处罚法》的相关规定,未经合法程序送达行政处罚决定书,依法不能生效。综上所述,原潮阳国土局所作出的《行政处罚决定书》认定事实不清、证据不足、程序违法等情形,依法应予撤销。被告市政府作为行政复议机关,未能纠正原潮阳国土局在本案中的行政违法行为,仍作出维持原潮阳国土局《行政处罚决定书》的行政复议决定。故原告请求：一、撤销原潮阳国土局作出的潮阳国土（执法）字[2018]第397号《行政处罚决定书》；二、撤销被告市政府作出的汕行复案〔2018〕285号《行政复议决定书》；三、判令被告承担本案诉讼费。原告为证明其主张提供的证据：1.工商营业执照、法定代表人身份证、法定代表人身份证明书，证明原告诉讼主体资格。2.潮阳国土（执法）字[2018]第397号《行政处罚决定书》，证明原潮阳国土局对原告作出行政处罚决定。3.市政府汕行复案〔2018〕285号《行政复议决定书》，证明被告市政府作出维持涉案《行政处罚决定书》的行政复议决定。4.潮阳集用（2010）字第xx号《集体土地使用证》，证明原告已就涉案的部分用地办理了集体土地使用权证。5.协议书，证明原告与梅东村委会签订用地协议的事实，以及征用土地的地点、范围、面积、用途等情况。被告汕头市自然资源局潮阳分局辩称，一、被诉行政处罚决定证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,依法应被维持。被诉行政处罚行为系基于原告自2007年起未经批准擅自在梅东村的白石洋(324国道南侧)洋坊占地进行建设而作出的,经现场勘测,原告非法占地32.046亩进行建设,所占土地符合土地利用总体规划的面积25.124亩,不符合土地利用总体规划的面积6.922亩；上述所占土地范围内已建成楼房、保安亭面积0.05亩（符合土地利用总体规划）,搭建铁皮临设面积10.467亩（符合土地利用总体规划），阳埕、道路、通道面积共9.218亩（符合土地利用总体规划），厂区绿化岛面积3.284亩（符合土地利用总体规划），未建面积9.027亩（符合土地利用总体规划面积2.105亩，不符合土地利用总体规划面积6.922亩）。以上事实有现场照片、《现场勘测笔录》(附图)、《土地利用总体规划图》、梅东村委会出具的《情况反映》等为证。2018年8月7日,原潮阳国土局对原告的非法占地行为予以立案。2018年8月27日,根据所查明的事实,原潮阳国土局召开案审会讨论后,拟决定对原告的非法占地行为依据《中华人民共和国土地管理法》（下简称《土地管理法》）第七十六条的规定作出行政处罚。2018年9月4日,原潮阳国土局依法向原告送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。因原告不配合签收,原潮阳国土局依法留置送达。原告在收到上述《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》后向原潮阳国土局提出听证申请,在充分保障原告听证权利并于2018年9月28日依法召开听证会后,原潮阳国土局经研究认为原告的申辩不能成立,故于2018年10月12日作出被诉行政处罚决定,并于2018年10月15日向原告送达了潮阳国土(执法)字[2018]第397号《行政处罚决定书》,因原告不配合签收,原潮阳国土局依法留置送达。作出被诉行政处罚行为时,原潮阳国土局适用了《土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国土资源行政处罚办法》等法律法规和规章中有关对非法占用土地进行处罚的程序和实体的规定。综上,被诉行政处罚行为的作出证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,依法应予以维持。二、原潮阳国土局认定原告非法占用土地32.046亩的事实清楚、证据充分。首先,原告实施了占用梅东村集体土地进行建设的行为,但除原告持有的《集体土地使用权证》记载的47367.7平方米（折合约71.05亩）土地外，尚有部分土地至今并未得到相应的批准。虽然原告认为尚未办证的部分土地应从认定原告非法占用土地面积中扣除，同时预留道路面积在协议中也约定了归原告所有。依据《土地管理法》第五十九条、第六十条之规定,任何人以任何形式使用集体土地进行建设,均应当向有权机关申请并得到批准,更何况原告占用的土地中部分仍不符合土地利用总体规划，故原告占地建设超过其《集体使用权证》记载范围的行为属于非法占用土地的行为。其次,原告所实施的占用梅东村土地进行建设的行为,经现场勘测,确认了非法占地面积为32.046亩,原潮阳国土局的《现场勘测笔录》(附图)足以充分证明。原告诉称《行政处罚决定书》所列数据存疑,证据不足,不符合客观事实。原告对于《行政处罚决定书》所列数据存疑的主张在听证申请时也已提出,在听证会召开过程中,原潮阳国土局已就非法占地位置、面积在《现场勘测笔录》的附图上向原告的听证代理人指出,原告的听证代理人当场也已表示清楚。三、原潮阳国土局已依法向原告送达相关法律文书,不存在程序违法的情形。原潮阳国土局作出被诉行政处罚行为时,依法向原告送达了《行政处罚决定书》,因原告不配合签收,原潮阳国土局依法留置送达(张贴于原告营业地点的墙上),梅东村委会相关人员在《送达回证》上签字见证。事实上,从原告在法定期限内提出行政复议申请的情况来看,原告是清楚知悉被诉的行政处罚行为的,被诉的行政处罚行为不存在程序违法的情形。四、市政府作出的汕行复案〔2018〕285号《行政复议决定书》依法应得到支持。如前所述,鉴于被诉行政处罚行为认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,依法应予以维持,故市政府依法作出的维持被诉行政处罚行为的汕行复案〔2018〕285号《行政复议决定书》,依法也应予以维持。综上,恳请法院依法维持被诉行政处罚行为。被告汕头市自然资源局潮阳分局在法定期限内向本院提交了以下证据：1.《立案呈批表》，证明原潮阳国土局于2018年8月7日决定对原告的非法占地行为立案。2.现场照片；3.《潮阳区国土资源局违法案件现场勘测笔录》(附图)及对应土地证号的附图说明图；4.《土地利用总体规划图》；5.《集体土地使用证》；6.《协议书》及附件；7.原告提交的《情况反映》；8.梅东村委会《情况反映》；证据2-8证明，经现场勘测,原告非法占地32.046亩进行建设，所占土地符合土地利用总体规划的面积25.124亩，不符合土地利用总体规划的面积6.922亩。9.《案审会议记录》、《违法案件处理决定呈批表》，证明根据相关证据，原潮阳国土局于2018年8月27日拟决定对原告的违法占用行为进行处罚。10.潮阳国土(执法)告[2018]第397号《行政处罚告知书》、《送达回证》;潮阳国土(执法)听告[2018]第397号《行政处罚听证告知书》、《送达回证》，证明原潮阳国土局就拟处罚事项，依法告知了原告有陈述、申辩和要求听证的权利。11.《听证申请书》；12.潮阳国土听字[2018]第04号《听证通知书》、《送达回证》、《听证公告》；证据11、12证明原告提出听证要求，原潮阳国土局于2018年9月28日依法召开听证会,听取原告的申辩。13.《行政处罚听证会记录》、《行政处罚听证会纪要》，证明经听证后，听证人员认为原告的申辩不成立。14.潮阳国土(执法)字[2018]第397号《行政处罚决定书》、《送达回证》，证明原潮阳国土局依法作出被复议的行政处罚行为，并依法向原告送达了《行政处罚决定书》。15.汕行复案〔2018〕285号《行政复议决定书》，证明市政府经审查依法作出维持被诉行政处罚行为的《行政复议决定书》。法律依据：《土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国土资源行政处罚办法》。被告市政府辩称，被告市政府作出的涉案《行政复议决定书》,认定事实清楚,证据确凿,适用法律法规正确,复议程序合法。依据我国《行政诉讼法》第六十九条之规定,原告的诉讼请求应予驳回。一、被告市政府作出涉案《行政复议决定书》,复议程序合法。依据《汕头经济特区行政复议条例》,被告市政府是汕头市行政复议集中管辖的受理机关,依法履行行政复议职责,具有合法的行政复议主体资格。被告市政府依法受理原告的行政复议申请，于2018年12月11日向原告送达《行政复议受理通知书》和《告知案审人员通知书》；向原潮阳国土局送达《提出行政复议答复通知书》和《告知案审人员通知书》，以及行政复议申请书副本、相关证据材料,通知其在规定期限内提交书面答复及相关证据、依据等有关材料。原潮阳国土局于2018年12月20日向被告市政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。被告市政府依法对该案进行审理,依法对复议双方当事人提交的证据材料予以审查,并于2019年2月2日作出《延长行政复议审查期限通知书》后送达复议双方当事人。后被告市政府于2019年3月6日作出涉案《行政复议决定书》,并于2019年3月11日和2019年3月14日分别送达复议双方当事人。因此,被告市政府作出涉案《行政复议决定书》符合复议法定程序规定,程序合法。二、被告市政府作出涉案《行政复议决定书》,认定事实清楚,证据确凿,适用法律法规正确。1、被告市政府于本案复议阶段查明的事实:原告系一家经工商行政管理部门核准登记的有限责任公司(自然人投资或控股)。原告自2007年起未经批准擅自在汕头市潮阳区金浦街道梅东村的白石洋（324国道南侧）洋坊超过批准范围，在围墙内多占土地32.046亩进行建设，上述超范围所占土地符合土地利用总体规划的面积25.124亩，不符合土地利用总体规划的面积6.922亩，上述超范围所占土地已建成楼房、保安亭面积共0.05亩（符合土地利用总体规划），搭建铁皮临设面积10.467亩（符合土地利用总体规划）,阳埕、道路、通道面积共9.218亩（符合土地利用总体规划），厂区绿化岛面积3.284亩（符合土地利用总体规划），未建面积9.027亩（符合土地利用总体规划面积2.105亩，不符合土地利用总体规划面积6.922亩）。2018年8月7日,原潮阳国土局对原告的非法占地行为予以立案。2018年9月10日,原潮阳国土局向原告留置送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。2018年9月13日,原告向原潮阳国土局提出听证申请。2018年9月28日，原潮阳国土局公开举行听证。2018年10月12日,原潮阳国土局根据查明的事实，依据《土地管理法》第七十六条的规定，作出潮阳国土（执法）字[2018]第397号《行政处罚决定书》，于2018年10月15日留置送达原告。另查明,梅东村委会与郑坚文于2006年5月5日签订的《协议书》中约定“甲方以本红线图范围内的土地面积103.18亩，出让给乙方，该土地的权属由乙方所拥有，土地用途为综合用地。”2010年1月8日，原告取得潮阳集用（2010）字第xx号《集体土地使用证》，记载取得金浦梅东村白石洋四万七千三百六十七点七平方米使用面积。2017年4月1日，梅东村委会出具《情况反映》称“金梅纸业老板郑瑞宜、郑坚文于2006年4月到村委会联系申请厂房用地。2006年4月11日村两委会会议通过，同意郑瑞宜、郑坚文申办金梅瓦楞纸板厂用地，每亩以3万元，国土手续由郑瑞宜自己申报，地点位于白石洋234国道南。”“该土地以村红线图范围内，面积103.18亩”“经过这次调查及现场测丈，现已建面积114.275亩”。2、涉案《行政复议决定书》以事实为依据、以法律为准绳。根据《土地管理法》第六十六条第一款、第七十一条之规定,原潮阳国土局依法查处土地违法行为，系依法履行职责。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定,原潮阳国土局查实原告自2007年擅自在梅东村的白石洋(324国道南侧)洋坊占地面积32.046亩,占用状态持续至今,故原潮阳国土局依法查处并无不当。依据《土地管理法》第五十九条、第六十条及2001年1月8日施行的《广东省实施办法》、2005年10月1日施行的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》之规定,使用集体建设用地或进行建设的,依法应当依照法定程序向有权机关申请并取得批准。本案中,涉案《协议书》系于2006年签订的，合同双方本应按照《土地管理法》、《广东省实施办法》、《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》等规定依法使用土地，但实际上除了涉案《集体土地使用权证》记载的47367.7平方米土地外，尚有部分土地既未办理土地使用权证书，也未得到土地所有人梅东村委会的同意。故依据《土地管理法》第七十六条第二款之规定，原告超过批准数量范围多占用32.046亩土地进行建设的行为属于非法占用土地。原潮阳国土局在查明事实的基础上,作出潮阳国土(执法)字[2018]第397号《行政处罚决定书》,认定事实清楚,证据确实充分,适用依据正确,程序合法,被告市政府依法予以支持。根据上述事实和相应的证据,被告市政府依据《汕头经济特区行政复议条例》第五十八条第（一)项之规定,作出了“维持原潮阳国土局作出的潮阳国土（执法)字[2018]第397号《行政处罚决定书》”的复议决定。综上,被告市政府作出的涉案《行政复议决定书》,认定事实清楚,证据确凿,适用法律法规正确,程序合法,原告的诉讼请求及理由不能成立。被告市政府特依据《行政诉讼法》第六十九条之规定,请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府向本院提交了以下证据：1.《行政复议决定书》(汕行复案〔2018〕285号)，证明2019年3月6日,市政府作出行政复议决定，维持原潮阳国土局作出的潮阳国土(执法）字[2018]第397号《行政处罚决定书》。2.《收取行政复议材料回执》、《行政复议申请书》、《授权委托手续》、《行政复议证据材料》，证明2018年12月5日,原告向市政府提交了行政复议材料（内含行政复议申请书及相关证据材料）。原告要求撤销原潮阳国土局作出的潮阳国土(执法)字[2018]第397号《行政处罚决定书》。3.《收取行政复议材料回执》、《行政复议答复书》、《授权委托手续》、《证据材料清单》(证据材料略)，证明2018年12月20日,原潮阳国土局向市政府提交了行政复议答复书、委托手续材料以及相关证据材料。原潮阳国土局认为：1.被申请复议行政处罚行为的作出证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,依法应被维持;2.原潮阳国土局认定原告非法占用土地32.046亩的事实清楚,证据充分；3.原潮阳国土局已依法向原告送达相关法律文书,不存在程序违法的情形。4.《行政复议受理通知书》、《告知案审人员通知书》及《送达回证》，证明2018年12月11日,市政府向原告送达了《行政复议受理通知书》、《告知案审人员通知书》。5.《提出行政复议答复通知书》、《告知案审人员通知书》及《送达回证》，证明2018年12月11日,市政府向原潮阳国土局送达了《提出行政复议答复通知书》、《告知案审人员通知书》。6.《延长行政复议审查期限通知书》及两份《送达回证》，证明2019年2月2日,由于本案案情复杂,市政府决定对本案的复议审查期限延长30天,并于2019年2月11日及2019年2月12日分别向原告及原潮阳国土局送达该通知书。7.《送达回证》，证明2019年3月11日,市政府向原潮阳国土局送达了本案《行政复议决定书》;2019年3月14日,市政府向原告送达了本案《行政复议决定书》。法律依据：《土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《汕头经济特区行政复议条例》。经庭审质证，原告对被告汕头市自然资源局潮阳分局提供的证据2真实性、合法性、关联性有异议，认为拍摄时间与现场勘测时间不相符，无法反映现场勘测真实情况，无法印证所要证明的事项；对证据3中的《勘测笔录》真实性、合法性有异议，关联性无异议，但认为无法证明勘测人员是否具备勘测资格，对附图的真实性、合法性、关联性有异议；对证据4的真实性、合法性、关联性均有异议，认为该图示出处不明，图示标识不清；对证据7真实性、合法性有异议，关联性无异议，认为该证据落款时间远早于本案的立案时间，非原潮阳国土局依法调查并收集的证据，采集过程、出处不明；对证据8的真实性、关联性无异议，对合法性均有异议，认为该证据所反映的内容与实际情况不符，非原潮阳国土局依法调查并收集的证据，不能直接作为本案认定事实并作出行政处罚的依据；对证据9中的《案审会议记录》的真实性、关联性无异议，合法性有异议，认为该记录违反《国土资源违法行为查处工作规程》的相关要求；对《违法案件处理决定呈批表》真实性、合法性、关联性无异议，但对该证据内容中反映的违法事实有异议；对证据10中的《送达回证》合法性有异议，对真实性、关联性无异议，认为原潮阳国土局送达程序违法；对证据13中的《行政处罚听证会记录》真实性、合法性、关联性无异议，对《行政处罚听证会纪要》的真实性、合法性、关联性有异议，认为该纪要制作人不明，落款时间明显超期，违反《国土资源听证规定》的规定；对证据14合法性有异议，对真实性、关联性无异议，认为涉案行政处罚可适用直接送达而采取留置送达，送送方式不符合法律规定。对其他证据无异议。被告市政府对被告汕头市自然资源局潮阳分局提供的证据真实性、合法性、关联性无异议。原告、被告汕头市自然资源局潮阳分局对被告市政府提交的证据真实性、合法性、关联性无异议。被告汕头市自然资源局潮阳分局对原告提供的证据1-4真实性、合法性、关联性无异议，但对证据4所要证据的内容有异议，认为涉案行政处罚32.046亩在原告提交的集体土地使用证之外；对证据5真实性无法确认，合法性、关联性有异议，认为协议书并非是原告与梅东村委会签订的，且未经合法批准，不能作为原告合法使用的依据。本院对上述证据认证如下：原告、被告汕头市自然资源局潮阳分局、被告市政府提供的证据来源真实合法，与本案存在关联性，本院均予以确认。经审理查明，原告金梅纸业公司是一家经工商行政管理部门核准登记成立的有限责任公司（自然人投资或控股）。2018年8月7日，原潮阳国土局接信件举报，决定对原告未经有权机关批准擅自在梅东村白石洋（324国道南侧）非法占用土地面积32.046亩的行为进行立案。2018年8月9日，原潮阳国土局到梅东村白石洋（324国道南侧）进行现场勘测并制作《现场勘测笔录》。该勘测笔录记载勘测情况：（包括四至方位、占地类型、占地面积、建筑面积等。）于2007年擅自在梅东村的白石洋（324国道南侧）洋坊超过批准围墙内占地面积32.046亩（符合土地利用总体规划面积25.124亩，不符合土地利用总体规划面积6.922亩；地类为建设用地2.228亩，为其他农用地面积1.79亩，为建设用地面积28.028亩），上述所占用土地范围内已建成楼房、保安亭面积共0.05亩（符合土地利用总体规划，地类为建设用地），搭建铁皮临设面积10.467亩（符合土地利用总体规划，地类为建设用地），阳埕、道路、通道面积共9.218亩（符合土地利用总体规划，地类为耕地面积2.168亩，为建设用地面积7.05亩），厂区绿化岛面积3.284亩（符合土地利用总体规划，地类为建设用地），未建面积9.027亩（符合土地利用总体规划面积2.105亩，不符合土地利用总体规划面积6.922亩；地类为其他农用地面积1.79亩，为建设用地面积5.132亩）。并附测绘图纸。原潮阳国土局于2018年9月10日作出潮阳国土（执法）告[2018]第397号《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出处罚的事实、理由、依据及依法享有陈述、申辩和听证的权利。当天，原潮阳国土局到原告住所地送达，因原告未到现场配合，联系不到原告而将上述二份文书留置于原告的经营场所，原潮阳国土局在当地村委会工作人员见证下，将上述文书留置于原告住所地。原告于2018年9月13日向原潮阳国土局申请听证，原潮阳国土局于9月28日举行听证会。听证会上，原告表示清楚原潮阳国土局确认原告占用土地的四至范围及土地面积，但认为原潮阳国土局认为原告非法占用土地面积32.046亩，是原告向梅东村协议出让的，但因客观原因未办理集体土地使用权证，不属非法占用集体土地。2018年10月12日，原潮阳国土局作出潮阳国土（执法）字[2018]第397号《行政处罚决定书》，认为经查，原告未经有权批准机关批准，于2007年擅自在梅东村的白石洋（324国道南侧）洋坊超过批准围墙内占地面积32.046亩（符合土地利用总体规划面积25.124亩，不符合土地利用总体规划面积6.922亩），上述所占用土地范围内现已建成楼房、保安亭面积共0.05亩（符合土地利用总体规划），搭建铁皮临设面积10.467亩（符合土地利用总体规划），阳埕、道路、通道面积共9.218亩（符合土地利用总体规划），厂区绿化岛面积3.284亩（符合土地利用总体规划），未建面积9.027亩（符合土地利用总体规划面积2.105亩，不符合土地利用总体规划面积6.922亩），原告的上述行为违反了《土地管理法》第五十九条的规定，属于非法占用土地。依据《土地管理法》第七十六条的规定，责令原告将非法占用的土地32.046亩退还金浦街道梅东村，对地上建筑物及其他设施作出处罚：1.对不符合土地利用总体规划面积6.922亩（未建）中的一面围墙，限期拆除并恢复土地原状；2.对符合土地利用总体规划面积25.124亩，没收原告在该规划范围内非法占用土地建成的楼房、保安亭、铁皮临设、阳埕、道路、通道、厂区绿化岛等新建建筑物和大门、围墙等其他设施。2018年10月15日，原潮阳国土局到原告住所地送达上述《行政处罚决定书》，因原告没有到现场配合，原潮阳国土局在当地村委会工作人员见证下，将该《行政处罚决定书》留置于原告住所地。原告不服，于2018年12月5日向市政府申请行政复议。2018年12月10日，市政府受理原告的行政复议申请，并于次日向原告送达《行政复议受理通知书》、《告知案审人员通知书》；于2018年12月11日向原潮阳国土局送达《提出行政复议答复通知书》和《告知案审人员通知书》，要求原潮阳国土局在法定期限内提出书面答复并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他材料。2018年12月20日，原潮阳国土局向市政府提交了《行政复议答复书》和证据材料。因案情复杂，市政府于2019年2月2日决定延长审查期限30天，并告知原告及原潮阳国土局。经审查，市政府认为原潮阳国土局作出的潮阳国土（执法）字[2018]第397号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用依据正确；原告的行政复议请求事实和法律依据不足，于2019年3月6日作出汕行复案〔2018〕285号《行政复议决定书》，决定根据《汕头经济特区行政复议条例》第五十八条第（一）项的规定，维持原潮阳国土局作出的潮阳国土（执法）字[2018]第397号《行政处罚决定书》。原告不服，遂向本院起诉。另查明，甲方梅东村委会与乙方郑坚文于2006年5月5日签订的《协议书》中约定“甲方以本红线图范围内的土地面积103.18亩，出让给乙方，该土地的权属由乙方所拥有，土地用途为综合用地……”2010年1月8日，经核准，原告取得潮阳集用（2010）字第xx号《集体土地使用证》，该宗集体土地座落于金浦街道梅东村白石洋，土地使用权面积肆万柒千叁百陆拾柒点柒平方米。再查明，根据《汕头市机构改革方案》，汕头市人民政府新组建汕头市自然资源局，继续行使汕头市国土资源局、汕头市城乡规划局等部门的职责。不再保留汕头市国土资源局、汕头市城乡规划局。根据《汕头市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》，汕头市自然资源局在区设置分局，作为市自然资源局的派出机构，承担辖区内自然资源管理职责。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”和第七十一条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，原潮阳国土局具有依法查处本辖区内土地违法行为的法定职责。因机构改革，汕头市自然资源局潮阳分局在机构改革后继续行使原潮阳国土局的工作职责，是本案适格的被告。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”第六十条第一款规定：“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”第二款规定：“超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”本案中，根据有效证据证明，原潮阳国土局经立案、调查、现场勘测、组织听证等，确定原告超过批准的数量占用梅东村白石洋（324国道南侧）32.046亩土地（符合土地利用总体规划面积25.124亩，不符合土地利用总体规划面积6.922亩），属非法占用土地。依据《土地管理法》第七十六条的规定，作出责令原告将非法占用的土地32.046亩退还金浦街道梅东村，对不符合土地利用总体规划面积6.922亩（未建）中的一面围墙限期拆除并恢复土地原状；对符合土地利用总体规划面积25.124亩，没收原告在该规划范围内非法占用土地建成的楼房、保安亭、铁皮临设、阳埕、道路、通道、厂区绿化岛等新建建筑物和大门、围墙等其他设施的行政处罚，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，并无不妥。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、第八十六条规定，行政机关在送达法律文书时应优先适用直接送达，在受送达人表示拒绝接收的情况下，才可采取留置送达的方式送达，留置送达应当在有关基层组织或者所在单位的代表的见证下进行。本案中，原潮阳国土局送达《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》及《行政处罚决定书》时，在原告未到场的情况下，即在当地村委会工作人员的见证下，将上述文书留置于原告住所地，未能严格按照《中华人民共和国民事诉讼法》规定的送达程序送达，确有不当，应予指正。鉴于原告在规定期限内提出听证申请，原潮阳国土局也举行了听证会，听取了原告的意见后才作出被诉《行政处罚决定书》；原告知悉《行政处罚决定书》后，在法定期限内提出行政复议申请，故未对原告的权利义务造成实质性影响。2018年12月10日，市政府受理了原告的行政复议申请后，向原告送达了《行政复议受理通知书》，向原潮阳国土局送达了《提出行政复议答复通知书》。原潮阳国土局法定期限内向市政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。因案情复杂，市政府决定延长审查期限30日并告知原告及原潮阳国土局。经审查，市政府于2019年3月6日作出汕行复案〔2018〕285号《行政复议决定书》，认为原潮阳国土局作出的潮阳国土（执法）字[2018]第397号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用依据正确。根据《汕头经济特区行政复议条例》第五十八条第一项的规定，予以维持。并于2019年3月11日、3月14日将上述《行政复议决定书》分别送达给原潮阳国土局及原告，符合法律规定，并无不妥。原告认为其是合法使用涉案土地，不属违法占地的主张，因缺乏法律依据，故对其主张，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告汕头市金梅纸业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告汕头市金梅纸业有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于汕头市中级人民法院。审 判 长  黄岳忠审 判 员  洪静娇人民陪审员  许金洪二〇一九年十二月二十七日法官助理郭艳春书记员谢燕君