浙江省杭州市江干区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0104行初146号 原告徐小妹，女，1938年11月30日出生，汉族，住杭州市江干区。 委托代理人尉国强、徐进，杭州市经纶法律服务所法律工作者。 被告杭州市江干区人民政府笕桥街道办事处，住所地浙江省杭州市江干区机场路391号。 法定代表人万志勇，该街道办事处主任。 出庭负责人王永良，该街道办事处副主任。 委托代理人周雪，浙江楷立律师事务所律师。 第三人杭州市江干区笕桥街道范家社区居民委员会，住所地浙江省杭州市江干区机场路天城路60号。 法定代表人钱国强，该委员会主任。 委托代理人徐春祥，该委员会副主任。 委托代理人姚博方，浙江楷立律师事务所律师。 原告徐小妹诉被告杭州市江干区人民政府笕桥街道办事处行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月28日立案受理后，依法组成合议庭审理，因第三人杭州市江干区笕桥街道范家社区居民委员会与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼，于2019年12月12日公开开庭进行审理。原告徐小妹的委托代理人尉国强，被告杭州市江干区人民政府笕桥街道办事处的副职负责人王永良以及委托代理人周雪，第三人杭州市江干区笕桥街道范家社区居民委员会的委托代理人徐春祥、姚博方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告杭州市江干区人民政府笕桥街道办事处对原告徐小妹依据《购置房屋合同》享有的位于杭州市××区笕桥街道××家社区××家东村农贸市场大门对面21.45平方米的商业用房实施强制拆除行为。 原告徐小妹诉称：2018年10月8日，江干区笕桥街道清理和拆除违法建筑领导小组办公室向第三人发布一张《限期拆除违法建筑通知书》，通知其于10月12日前限期拆除笕桥街道范家社区濮家东村农贸市场大门对面的违法建筑，若不自行拆除，一切损失自负。原告所有的房屋位列案涉通知书所谓的违法建筑中，2018年11月2日被告指挥街道拆违办，在不告知原告的情况下，拆除了原告的商业用房。 首先，原告购买的商业用房并不属于违法建筑，被告认定事实错误。1998年范家村响应国家号召，建设社会主义新农村集中建房，原告作为本村个体工商户被拆迁，后范家村村委会在本村集体土地上自建商业用房出售给原告，双方于1998年12月31日签订《购置房屋合同》，原告向范家村购买位于濮家东村农贸市场边上的房屋一间，面积约21.45平方米，当时范家村经过村委会批准后在集体土地上建房的行为完全合法，该商业用房不属于违法建筑。 其次，被告作出行政行为针对的对象错误。范家村已将房屋卖给原告，被告强制拆除其房屋，会对原告的利益造成损失，与范家村没有直接利害关系，因此原告才是合格的行政相对人。 再次，本案中被告强制拆除原告商业房屋的行政行为程序不合法。认定房屋违法未经合法认定，强制拆除未做任何行政处罚决定书等。 综上，原告的房屋不属于违法建筑，被告的行政行为给原告造成了重大的损失。根据行政诉讼法的相关规定，向贵院提起诉讼，请求法院公正判决。 诉讼请求：1.请求确认被告强制拆除原告的经营用房的行为违法；2.本案全部诉讼费用由被告承担。 原告徐小妹向本院提交了以下证据： 1.购房合同，拟证明原告购买商业用房合意及相关约定。 2.浙江省农村集体经济组织统一收据，拟证明原告已经向村集体交付购房款。 3.限期拆除违法建筑通知书，拟证明被告违法出具通知书认定原告商业用房是违法建筑，要求拆除。 4.照片，拟证明在被告的组织下原告的商业用房被拆除现场。 5.建房证明，拟证明原告购得商业用房，得到政府相关部门的确认。 6.江干区集体土地“无证标房”使用权置换协议书，拟证明被告对于范家村的村民住房的补偿标准远高于对原告的商业用房的补偿标准。 7.租赁合同、江干区经营场地使用意见表，拟证明案外承租人填写的《江干区经营场地确认意见表》中，被告核实该房屋系合法建筑，不在拆迁范围，同意作为经营场地使用，并加盖公章，案外人承租房屋与原告的房屋位于同一幢建筑物中，那么可以推定原告的房屋也应被被告认定为合法。 被告杭州市江干区人民政府笕桥街道办事处辩称，一、案涉位于范家社区濮家东村农贸市场大门对面的商业用房系无证房屋，属于未经审批的违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定及《浙江省违法建筑处置规定》第三条规定，在城市、镇规划区内建造商业用房，应向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。然，根据情况说明显示，案涉商业用房系由范家社区在未取得建设用地批准书、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等行政许可的情况下自行建造，建设完毕后即对外出租、销售。故案涉商业用房未取得规划许可，且在建造完毕至今也未进行相应手续的补办，案涉商业用房属于违法建筑。 二、被告具有对案涉违法建设行为的行政处罚权及强制执行权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定以及《杭州市人民政府办公厅关于进一步加强杭州市违法建筑防控工作的实施意见》第三条第三项规定，被告作为违法建筑防控和处置工作的直接责任主体，具有对其行政辖区内违反规划许可管理规定的建设行为作出责令停止建设、限期改正及予以拆除的法定职责及强制执行权利。 三、被告对案涉商业用房进行的拆除作业符合法律规定，程序正当，不存在原告所述的违法情形。根据《城乡规划法》第六十八条规定，范家社区自认案涉房屋系违法建筑，笕桥街道清理和拆除违法建筑领导小组亦经充分调查，于2018年10月8日被告向范家社区送达《限期拆除违法建筑通知书》，责令范家社区及相关人员于2018年10月12日前拆除该违法建筑，并告知其相关的权利义务。而后因范家社区一直未能自行拆除案涉违法建筑，亦同意配合被告进行拆除，为进一步深化杭州市“三改一拆”行动，贯彻执行城中村改造的需要，顺利推进新型城镇化建设，被告遂于2018年11月组织人员予以拆除。因此，被告在实施强制拆除的过程中，已给予范家社区及相关人员合理的搬迁期限，具备法定依据，履行了法定程序,处理结果正确。 四、原告既不是被诉行政行为的相对人，亦与被诉行政行为不具有利害关系，不具备原告诉讼主体资格，恳请法院依法驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政诉讼的原告应是被诉行政行为的相对人或利害关系人。一方面，本案中被诉行政行为没有明确指向原告，责令限期拆除的案涉商业用房也并非原告建造，而系范家社区建造。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，违法建筑的建设者应当承担相应的法律责任，现原告未能提供证据证明自己是被诉行政行为的行政相对人，因此原告不属于被诉行政行为的行政相对人。另一方面，“法律上利害关系”是公民、法人或其他组织的合法权益与行政行为之间存在的一种因果关系，并且《行政诉讼法》第四十一条将原告界定为“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，可看出“法律上利害关系”应当是受法律保护的合法权益，而“合法权益”系对原告的实质性要求。因此，原告必须在起诉时举证证明行政行为侵犯的是其合法权益，而不是非法权益，行政诉讼制度并不能被用于维护非法利益。在本案中，即便原告提供了与范家社区签订的《购置房屋合同》欲证明其对案涉房屋具有合法权益，然，以违法建筑为标的物签订的合同无法产生合法权益。 首先，被告认为该合同的性质“名为买卖实为租赁”。买卖合同系房屋买受人一次性支付相应对价，买受房屋的所有权，即买受人应对标的物享有占有、使用、收益和处分的权利，显然本案并不符合上述标准。从合同内容上来看，1.合同第二条约定：“使用期间，必须服从市场办公室的各种规定，并缴纳各种规费”，即原告仅对案涉房屋享有使用权，且仍需要遵守各项规定，交纳相应规费，可见该使用权还存有一定的限制，故其并未获得的案涉房屋项下的完整权利，不符合买受人的权属状态；2.合同第三条约定：“购房价格每平方500元”，原告亦提供了《浙江省农村集体经济组织统一收据》以证明为此支付了对价，但结合第四条写明的“每年需交纳土地费每平米200元”以及原告在后续实际上按年向范家社区交纳土地使用费的事实可知，其支付的对价内容仅系签约时，双方经充分考虑市场行情以及建安成本后，一次性交纳的房屋使用权转让费用，从性质上看，该费用与此后按年交纳的土地费均属于租赁费。故结合全案证据内容以及履行事实来看，案涉合同的性质应被认定为“名为买卖实为租赁”。 其次，案涉《购置房屋合同》应为无效合同。据前所述，案涉合同实际为租赁合同，根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定，原告基于违法建筑所签订的租赁合同无效，原告无法据此主张合法权益。至于原告与范家社区签订的无效租赁合同所产生的法律纠纷，并非由行政诉讼法所调整和保护，建议原告另行主张权利。故原告与被诉行政行为不具有法律上的利害关系。 因此，原告既非被诉行政行为载明的当事人，又非案涉商业用房的建造者。且据前所述，原告对案涉房屋并不具有合法权益。因此，原告既非行政行为的相对人，又与被诉行政行为不具有法律上的利害关系。故原告不具有行政诉讼的原告主体资格，其起诉不符合法定起诉条件，应依法驳回起诉。 综上所述，被告认为原告对被诉行政行为的起诉不符合法律规定，其提起的具体诉讼请求于法无据，原告在案涉商业用房转让中的合法权益，可依法通过其他合法途径予以维护。根据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律法规之规定，请求法院裁定驳回原告的起诉或判决驳回其全部诉讼请求。 被告杭州市江干区人民政府笕桥街道办事处在法定期限内向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据： 1.《限期拆除违法建筑通知书》，拟证明被告责令限期拆除的对象为第三人，第三人系被诉行政行为的相对人。 2.《情况说明》，拟证明被告所拆除的案涉房屋系违法建筑，且第三人同意配合被告对此进行拆除。 第三人杭州市江干区笕桥街道范家社区居民委员会陈述，一、案涉位于范家社区濮家东村农贸市场大门对面的商业用房系第三人在未取得相应规划许可的情况下自行建造。1996年，因“城中村”改造项目的开展，且为方便村民生产生活，解决本村工商户商业用房的实际困难。原范家村村委会遂决定自行雇佣人员，在濮家东村农贸市场对面的村集体土地上建设商业用房用于部分村民经营。上述商业用房于1997年竣工，建筑总面积约为300平方米（未经测绘）。然，由于第三人在建造上述建筑时，相应的规范意识不足，上述建筑系在未经土地、规划、建设等部门审批同意的情况下由第三人自行建造，未取得建设用地批准书、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、验收合格证以及消防审核意见书等材料，后续也一直未补办有关手续。根据相关规定，案涉商业用房属于未取得相应合法手续的建筑。 二、案涉《购置房屋合同》名为买卖实为租赁。案涉商业用房建造完成后，第三人即将该房屋对外出租、销售。然，因案涉商业用房系违法建筑，无法取得产权证明，故即便第三人与原告签订《购置房屋合同》一份，原告实际也无法取得案涉房屋的合法产权。其次，案涉《购置房屋合同》第三条约定的购房价格实为原告应向第三人支付的建安成本费而非房屋买卖的对价，结合原告提交的《建房证明》可知，案涉商业用房由第三人建造，原告仅可一次性买断使用权而非获得产权。且案涉合同第四条约定原告“每年需交纳土地费每平方米200元”，该笔土地费的性质实为租赁费且实际上原告按照约定每年向第三人交纳该笔土地使用费，第三人实际上未将案涉房屋所在土地的使用权一并转让给原告。故根据我国房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则，原告也无法取得房屋所有权。综上，案涉《购置房屋合同》名为买卖实为租赁，原告实际仅享有案涉房屋的使用权，无法取得也实际并未取得案涉房屋的所有权。 三、本案被告杭州市江干区人民政府笕桥街道办事处对案涉商业用房进行拆除前履行了相应的程序。鉴于案涉商业用房系第三人自行建造且系违法建筑，故本案被告杭州市江干区人民政府笕桥街道办事处清理和拆除违法建筑领导小组多次向第三人了解情况并进行调查后，于2018年10月8日向第三人送达《限期拆除违法建筑通知书》，责令第三人及相关人员于2018年10月12日前拆除案涉商业用房。第三人收悉后，遂向被告出具《情况说明》并表示愿意配合被告拆除相关建筑。 综上所述，案涉商业用房系违法建筑，原告实际未取得且无法取得案涉商业用房的所有权，被告杭州市江干区人民政府笕桥街道办事处对案涉商业用房进行拆除前，履行了相应的程序。 第三人杭州市江干区笕桥街道范家社区居民委员会未向本院提交证据。 经庭审质证，原告徐小妹对被告杭州市江干区人民政府笕桥街道办事处提供的证据1真实性无异议，关联性有异议，拆除的并不是范家社区的房子，而是原告的房子，通知对象是错误的，证据2文本是真实的，对意思的表达有异议，对待证事实有异议；被告杭州市江干区人民政府笕桥街道办事处对原告徐小妹提交的证据1、2三性均有异议，证据3关联性有异议，证据4-6三性均有异议，证据7与本案不具有关联性。 第三人杭州市江干区笕桥街道范家社区居民委员会对原告徐小妹提交的证据1三性均有异议，且案涉商业用房为违法建筑，原告无法取得所有权，证据2三性均有异议，证据3关联性有异议，证据4-6三性均有异议，证据7与本案不具有关联性；对被告杭州市江干区人民政府笕桥街道办事处提供的证据三性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告徐小妹提交的证据1、2真实性予以认可，证据3能够证明是由被告杭州市江干区人民政府笕桥街道办事处下设的清理和拆除违法建筑领导小组办公室作出的案涉通知书，证据4能够证明案涉房屋已被拆除，证据5-7与本案不具有关联性。被告杭州市江干区人民政府笕桥街道办事处提交的证据1能够证明由被告杭州市江干区人民政府笕桥街道办事处下设的清理和拆除违法建筑领导小组办公室向第三人作出案涉通知书，证据2真实性予以认可。 经审理查明：1996年，为解决本村工商户商业用房的实际困难，原江干区范家村村委会自雇人员，在未取得建设工程规划许可证的情况下，在濮家东村农贸市场对面的村集体土地上自行建设商业用房，案涉商业用房于1997年竣工建设完成。2018年10月8日，被告杭州市江干区笕人民政府桥街道办事处下设的清理和拆除违法建筑领导小组办公室作出《限期拆除违法建筑通知书》，告知第三人杭州市江干区笕桥街道范家社区居民委员会：因杭州市城中村改造的需要，你单位建造于杭州市××区笕桥街道××家社区××家东村农贸市场大门对面的违法建筑需拆除，现限你单位在2018年10月12日前自行拆除该建筑物，若不自行拆除，我办将组织强制拆除，一切损失自负。2018年11月2日，被告对位于杭州市××区笕桥街道××家社区××家东村农贸市场大门对面的商业用房进行了强制拆除。原告对此不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，1998年12月31日，原告徐小妹与原范家村签订《购置房屋合同》一份，约定购买濮家东村农贸市场边商业用房一间，面积为21.45平方米，并支付相应款项。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，案涉商业用房系第三人在未依法取得规划许可情况下建设的房屋，但原告徐小妹依据其与原范家村签订的《购置房屋合同》，对案涉商业用房享有占有、使用的合法权利，被告杭州市江干区人民政府笕桥街道办事处实施的强制拆除房屋行为，侵犯了原告依据合同约定享有的权利，对原告的权利义务产生实际影响，故原告对被告实施的强制拆除行为具有提起本案行政诉讼的主体资格。 《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。本案中，被告以其下设的清理和拆除违法建筑领导小组办公室作出《限期拆除违法建筑通知书》并送达第三人，原告作为对案涉商业用房享有占有、使用权利的利害关系人，被告未依法告知其享有的陈述权和申辩权，属于程序违法。原告诉请要求确认被告据此实施的强制拆除行为违法，本院予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告杭州市江干区人民政府笕桥街道办事处强制拆除原告徐小妹依据其与原范家村签订《购置房屋合同》享有的位于杭州市××区笕桥街道××家社区××家东村农贸市场大门对面21.45平方米商业用房的行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告杭州市江干区人民政府笕桥街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省杭州市中级人民法院。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  易欣 人民陪审员  徐伶 人民陪审员  余毅 二〇一九年十二月二十七日 书 记 员  郑潇