浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行终694号上诉人（原审原告）叶加静，男，1968年8月17日出生，汉族，住浙江省永嘉县。被上诉人（原审被告）永嘉县沙头镇人民政府，住所地浙江省永嘉县沙头镇镇前街31号。法定代表人金志敏，镇长。上诉人叶加静因与被上诉人永嘉县沙头镇人民政府（以下简称沙头镇政府）不履行土地审批法定职责一案，不服浙江省永嘉县人民法院（2019）浙0324行初54号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年9月20日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院认定：叶加静系永嘉县沙头镇泰石村村民，其曾在该村“珠山脚”岩石中自行雇人开凿出“二间地基”。2017年9月25日，叶加静以该“二间地基”为拟建房屋选址向永嘉县沙头住房和城乡规划建设所提出建设用地规划许可申请，该所经调查，于同日作出行政许可不予受理决定书，以“拟建房屋选址地块用地功能属其他用地”为由，决定对叶加静的申请不予受理，并于当日将决定书送达叶加静。期间，叶加静曾先后向沙头镇和永嘉县信访局信访，向永嘉县人民政府申请复查。其中永嘉县人民政府经复查，作出信访事项复查意见书，意见书载明“关于要求建房审批的事项，该事项依法属于申请行政许可的行为，建议申请人依法向相关部门提出”。2019年3月9日，叶加静在尚未选定符合乡（镇）土地利用总体规划的拟建房屋用地，亦未经向其户口所在的泰石村民委员会或该村集体经济组织提出书面申请，而由该村民委员会或者该村集体经济组织讨论通过并予以公布的情况下，以沙头镇镇长金志敏为收件人投递了《请求沙头镇人民政府履行法定职责给予审批地基的报告》一份，要求沙头镇政府“尽快给予审批地基”。沙头镇政府于2019年3月11日签收该报告，后未予答复。叶加静不服，于2019年5月24日提起本案行政诉讼，请求判令沙头镇政府依法履行法定职责，为叶加静自行开凿出的二间地基予以宅基地审批，如若无法审批该二间宅基地，则沙头镇政府应另行为叶加静办理二间宅基地审批手续。另查明，浙江省人民政府于2014年3月27日发布并于同日实施《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》（浙政办发〔2014〕46号），据该意见精神，永嘉县人民政府于2015年8月11日印发《永嘉县人民政府关于下放农民建房供地审批权的通知》，决定“县人民政府以委托方式将农民建房供地审批权下放给各镇（街道），由各镇（街道）最终审批供地”。原审法院认为：“法无授权不可为、法定职责必须为”，沙头镇政府作为一级地方人民政府，应当在法定职权、职责范围内依法行使职权、履行职责。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二、三款规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《浙江省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第三十六条规定：“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。”可见，农村村民建造住宅，其拟建房屋选址土地应当符合乡（镇）土地利用总体规划，且用地须经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，应属得以审核、审批的必要条件。本案中，沙头镇政府虽受永嘉县人民政府委托行使沙头镇辖区范围内的农民建房供地审批权，但叶加静在尚未具备前述必要条件的情况下，迳行要求沙头镇政府予以审批宅基地二间，显然没有法律和事实依据，亦不符合农民申请宅基地审批的程序要求。现叶加静直接诉请法院判令沙头镇政府履行为其办理宅基地审批手续，亦属没有事实根据，不符合法定的起诉条件。同时，叶加静作为农村村民，其合法居住权理应得到保障，但其申请宅基地审批仍应符合相关规定所确定的标准和条件，进而依照法定程序和方式向有权部门提出申请，而非直接要求乡（镇）人民政府为其解决宅基地问题。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回叶加静的起诉。叶加静上诉称：上诉人系沙头镇泰石村村民，属无房户，长期租住他人房屋，居无定所，苦不堪言。儿子已到婚龄，因没有房屋，至今无法解决婚姻问题。为此，上诉人于2009年在自留山“珠山脚”岩石中，花费约30万元开凿出两间地基，并经泰石村村委会证明，作为无房特困户上报审批地基，但被上诉人一直未予解决。上诉人为此向省信访局等多个部门递交三十余份报告，但最后还是推诿回至被上诉人处。被上诉人仍旧以不符合控规，不属于建设用地等理由，拒绝办理地基审批。土地管理法规定，农村村民享有“一户一宅”的权利，被上诉人拒不履行审批职责，已构成行政不作为，请求撤销原审裁定，并支持上诉人的原审诉讼请求。沙头镇政府答辩称：上诉人自行开凿的两间地基属于其他用地，并非建设用地，不能用于建房。《浙江省城乡规划条例》第三十二条规定，使用集体土地的建设项目，应当取得建设用地规划许可，现规划部门已经明确拒绝为上述地基办理建设用地规划许可，在此情形下，上诉人直接要求被上诉人为其办理该两间地基的审批手续，不符合法律规定。关于上诉人住房困难的问题，被上诉人已经想方设法协调解决，并提出了在沙头镇城区为上诉人安排安置房的方案。但上诉人不同意，以其属无房户为由，要求无条件安排地基。该要求不合法也不合理，被上诉人无法同意。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审期间，被上诉未提交新证据，上诉人提交了下列证据：1.无房特困户申请报告；2.城乡规划个人建房审批工作联系单，证据1-2以证明上诉人属无房特困户，符合建房条件，应予审批宅基地。3.浙江政务网截图，以证明涉案地基所在地块并无控制性详细规划，并非不能用于建房。经审查，本院认为：无房户申请宅基地用于建房的，亦应当符合法定条件，并遵循法定程序。并非属于无房户的，即可无条件获得宅基地用于建房，故对上诉人提交的证据1本院不予采信。上诉人提交的证据2，系永嘉县沙头镇住房和城乡规划建设所在审查上诉人的建房申请时，要求国土部门审查建房条件及拟建地点的联系单，该联系单不意味着规划部门已同意上诉人建房，且事实上规划部门已于2017年拒绝了上诉人的申领建设用地规划许可，故对该证据本院亦不予采信。上诉人提交的证据3系网络截图，内容为地图服务，并未涉及规划事项，不能证明上诉人主张的待证事实，本院不予采信。经审查原审证据，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为：《浙江省实施办法》第三十六条第一款规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。永嘉县人民政府《关于下放农民建房供地审批权的通知》规定，县人民政府以委托方式将农民建房供地审批权下放给各镇（街道），由各镇（街道）最终审批供地。根据上述规定，永嘉县人民政府是该县农民建房供地审批的职责主体，被上诉人受其委托，具体行使沙头镇辖区范围内农民建房供地审批权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。根据该规定，因不服被上诉人未审批农民建房用地的，应当以永嘉县人民政府为被告。本案中，上诉人因认为其宅基地未获得审批，而以被上诉人为被告提起行政诉讼，不符合前述法律规定。被上诉人并非本案的适格被告，对上诉人的起诉依法应予驳回。原审法院的处理结果正确，本院予以维持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案案件受理费依法免收。本裁定为终审裁定。审 判 长 章宝晓审 判 员 戴华斌审 判 员 杨贤斌二〇一九年十二月十九日代书记员 卢 敏