上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初824号原告陆一萍，女，1966年10月18日出生，汉族，户籍地上海市，住上海市。委托代理人余世国(陆一萍丈夫)，男，住址同上。委托代理人许康，上海创言律师事务所律师。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人竺凯。委托代理人陆馨伟，男。委托代理人胡耀平，男。原告陆一萍因认为被告上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)实施的房屋整治行为违法，向本院提起行政诉讼，本院于2018年10月16日立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月18日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人余世国和许康律师、被告的委托代理人陆馨伟和胡耀平到庭参加诉讼。本院经各方同意协调，审理期限至2020年4月14日。本案现已审理终结。原告诉称：1998年5月13日原告登记为上海市长宁区遵义路XXX号XXX室房屋(以下简称涉案房屋)的权利人，后原告依法办理了居改非手续并按时支付营业租金。2017年4月19日，原告将涉案房屋作为营业场所，登记并申领了长期经营执照。2017年7月21日，涉案房屋沿街门面被一伙人强行拆除并被封门，事后原告得知系被告所为。原告认为，涉案房屋已经依法办理了居改非手续且申领了营业执照，原告将涉案房屋进行经营使用应受法律保护。被告强制拆除并封门的行为严重侵害了原告的合法权益。故请求确认被告于2017年7月21日对长宁区遵义路XXX号XXX室沿街门面的强制拆除并封门的行为违法。原告提供了以下证据：1.涉案房屋房地产权证；2.营业执照、准予个体工商户开业登记通知书、天山物业有限公司证明；3.现场照片。被告长宁执法局辩称：被诉行政行为是其依法履行法定职责实施的行政管理措施。故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁执法局向本院提交了以下证据、依据：1.涉案房屋状况及产权人信息，证明涉案房屋所有权人的情况，以及房屋用途确认为居住；2.《上海市城镇公有房屋管理条例》节选、《上海市城镇公有房屋管理条例实施细则》节选、《上海市居住物业管理条例》节选，证明自1990年以来至今，市、区、县住房保障和房屋管理局为改变房屋使用性质唯一、合法的行政审批部门；3.上海市长宁区住房保障和房屋管理局《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》，证明涉案房屋存在擅自改变物业使用性质的违法行为；4.涉案房屋所在地区平面图、房屋立面图、房屋平面图，证明涉案房屋存在破坏房屋外貌的违法行为；5.天山路街道“五违四必”联合执法告知书(以下简称联合告知书)，证明被告已履行相关告知程序；6.综合整治后的现场照片，证明对于涉案房屋进行综合整治行政管理措施之后的社会效果。被告长宁执法局作出被诉行政行为的职权依据为《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称《执法条例》)第十一条第一款第(八)项、第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称《实施办法》)第五条第二款第(三)项之规定；法律依据为《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订，以下简称《管理规定》)第五十条第二款第(三)项、第五十二条第一款、第七十八条、第七十九条之规定。经庭审质证，原告认为：1.被告没有相应职权；2.被诉行政行为所依据的事实不清，原告不存在违法行为，涉案房屋经过审批程序改成了非居，且原告也办理了营业执照，因此原告不存在擅自改变物业使用性质的行为；3.天山物业有限公司证明是居改非的环节之一，不是完全的民事行为，是行政管理行为；4.被告程序违法，没有进行调查，没有告知原告事实、理由、依据及陈述申辩的权利，在告知书等的送达程序上违反相关规定，被诉行政行为没有书面决定；5.有破墙开店，是原告实施的；6.被告提供的证据3、证据4不能证明原告存在破坏房屋外貌的违法行为，不认可证据5的真实性，证据6与本案无关。被告认为：1.涉案房屋存在擅自改变物业使用性质的违法情况，原告提供的天山物业有限公司证明无效，且根据产权证所列，涉案房屋的物业使用性质仍然为居住用房，原告将涉案房屋由居住用房改为非居住用房的行为属于擅自改变物业使用性质的情况；2.涉案房屋存在破坏房屋外貌的违法情况，被诉行政行为系恢复原状；3.在实施行政管理措施时，被告已经充分保障原告的陈述、申辩权利；4.原告提供的营业执照与本案无关。根据庭审质辩情况，本院认为原告提供的涉案房屋房地产权证、营业执照、准予个体工商户开业登记通知书、现场照片等证据，被告提供的证据材料符合证据的关联性、合法性、真实性，能够证明相关事实，本院确认具有证据效力。原告提供的天山物业有限公司证明不能作为涉案房屋居改非的有效证明文件。经审理查明：涉案房屋产权证载明权利人为陆一萍，房地坐落遵义路XXX号XXX室，房屋用途居住。2017年4月19日原告获批的个体工商户营业执照中的经营场所为涉案房屋。后涉案房屋作为经营使用，将原始窗户改为门。2017年，长宁执法局、上海市长宁区住房保障和房屋管理局、上海市长宁区市场监督管理局、原上海市长宁区公安消防支队、上海市公安局长宁分局天山路派出所发布联合告知书，称对于沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年7月21日，被告长宁执法局在原告没有自行整改的情况下对涉案房屋实施拆除并封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始状态，原告认为被告的行为侵犯了其合法权益，遂起诉至本院。本院认为：根据《执法条例》第十一条第一款第(九)项、《实施办法》第五条第二款第(三)项的规定，被告长宁执法局对本行政区域内违反《管理规定》的行为具有行政管理职权。依据《管理规定》第五十二条第一款，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。原告主张涉案房屋经过审批程序改成非居住用途，缺乏证据予以证明。涉案房屋原使用性质为居住，案发时涉案房屋作为经营使用，将原始窗户改为门，被告长宁执法局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，在其管理职责范围内。《中华人民共和国行政强制法》、《执法条例》及《管理规定》等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，被告长宁执法局以联合告知书证明在执法过程中已履行相关告知程序，但未提供相应送达证据，且告知书并不能替代法定程序上的行政文书，未列明违法行为人和房屋地址，对违法事实的认定不具针对性，也未告知具体的法律依据，在实施前也未依法听取原告的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，也未告知原告寻求救济的权利和途径，违反了法定程序。综上，被告长宁执法局对涉案房屋所作的强制拆除及封门的整治行为程序违法，但基于涉案房屋确实存在外墙未恢复原状的情形，被告长宁执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定应确认为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局于2017年7月21日对上海市遵义路XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法。案件受理费50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  张 忠人民陪审员  凌金华人民陪审员  李平华二〇一九年十二月十九日法官 助理  王 灿书 记 员  王 灿附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。