山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终2086号 上诉人（原审原告）刘革委，男，1968年6月5日生，汉族，住荣成市。 被上诉人（原审被告)荣成市人民政府，住所地荣成市伟德大道9号。 法定代表人刘昌松，市长。 被上诉人（原审被告)荣成市综合行政执法局，住所地荣成市成山大道164号。 法定代表人宋鲁欣，局长。 被上诉人（原审被告)荣成市崖头街道办事处，住所地荣成市成山大道中段45号。 法定代表人岳宝崴，主任。 刘革委因诉荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）、荣成市综合行政执法局（以下简称荣成市综合执法局）、荣成市崖头街道办事处（以下简称崖头街道办）行政强制一案，不服威海市中级人民法院于2019年9月5日作出的(2018)鲁10行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2016年10月9日，荣成市政府发布《关于桑沟湾北海岸岸线整治修复的公告》，对荣成市桑沟湾北海岸带进行综合整治。涉案建筑物位于整治修复范围内。2018年8月15日，荣成市综合执法局作出荣综执行处字[2018]第25号行政处罚决定书，该决定书载明：2017年7月16日，经转办，荣成市综合执法局发现，原告所有的位于成山××南，原西龙家村委西的房屋，涉嫌违法建设，遂予以立案调查。现查明，原告所有的三处房屋（①北侧楼房的二层，建设于1993年至1994年，为混合结构，东西走向，建筑面积204.92平方米；②南侧楼房共二层，建设于2002年，混合结构，建筑面积242.24平方米；③简易棚，建设于2006年，简易结构，建筑面积9.42平方米），未取得建设工程规划许可证。经查证和市规划局认定，原告的行为违反了《城市规划法》第三十二条的规定，属于“无法采取改正措施消除对规划实施影响”的情形，依法应当受到行政处罚。原告对荣成市综合执法局送达的行政处罚告知书未提出陈述和申辩。决定自收到本决定书之日起一日内自行拆除涉案违法建筑物。并告知行政复议权和行政诉讼权。原告在法定期限内对上述行政处罚决定书未提起行政复议或行政诉讼。2018年8月16日，原告所有的涉案建筑物被荣成市综合执法局组织人员强制拆除。 原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定并结合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，城乡规划行政主管部门在作出责令限期拆除决定后，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。实施强制拆除应当履行催告、听取陈述及申辩、公告、制作强制执行决定等行政强制执行法定程序。本案中，荣成市综合执法局在作出责令限期拆除决定的第二天即组织有关部门联合执法拆除了原告的涉案建筑物，在争讼期间届满前即实施强制拆除且未提供有效证据证明其依法履行了上述法定程序，其实施强制拆除行为违反法定程序，依法应确认被诉行政行为违法。 崖头街道办虽参与到涉案建筑的处理工作中，但强制拆除行为系事实行为，无有效证据证实其实施了该行为，故崖头街道办不是本案适格被告；原告未提交有效证据证实荣成市政府实施了强制拆除行为，荣成市政府亦不是本案适格被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告荣成市综合执法局强制拆除刘革委建筑物的行为违法。案件受理费50元，由被告荣成市综合执法局负担。 刘革委不服原审法院判决，提起上诉，请求撤销原审法院判决，改判支持上诉人的诉讼请求，被上诉人承担全部诉讼费用。主要理由是：一、涉案纠纷因房屋征收补偿安置纠纷引起，而非违法建筑拆除纠纷。2016年10月9日，荣成市政府发布《关于桑沟湾北海岸岸线整治修复的公告》，对荣成市桑沟湾北海岸带进行综合整治，同步修建半岛环海路，该公告实质为房屋征收公告。自2016年启动涉案征收以来，崖头街道办委托评估公司对涉案房屋入户测量评估。因未达成补偿协议，上诉人的房屋被断水断电，门窗被砸，荣成市综合执法局为配合地方政府拆迁，以选择性执法方式进行逼迁。二、荣成市政府是本案适格被告。一审期间，上诉人提交的负责拆迁工作人员的谈话录音中表示，涉案房屋系荣成市政府委执法局实施的；上诉人的邻居提交的录音中也表示，涉案房屋系执法局与街道办共同实施的，都是为政府服务。该两份证据证明，涉案房屋的拆除系荣成市政府的安排和命令。如果没有政府的协调和安排，执法局、街道办和公安、消防等部门不可能参加，其他部门都是受市政府委托所为，法律后果应由其承担。三、崖头街道办是本案适格被告。有证据证明街道办参与了房屋强拆。即便其承担辅助工作，也应当承担法律责任。四、原审法院没有对上诉人提交的证据进行全面和公正地分析判断，没有准确认定案件事实。五、原审法院肆意延长办案期限，本案在立案后8个多月后才开庭，直到2019年9月用了一年多时间才作出判决。 被上诉人荣成市政府、荣成市综合执法局、崖头街道办市政府二审期间未提交答辩意见。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院，本院二审认定的事实与原审法院基本一致。 本院认为，本案的焦点是上诉人的涉案房屋被强拆是否符合法律规定，荣成市政府、崖头街道办是否是本案适格被告。 本案中，上诉人的三处涉案房屋被强制拆除。一审中上诉人虽提交了一处房屋的国有土地使用证，但未提交三处房屋的建设工程规划许可证等能够证明其房屋属于合法建筑的证据。经荣成市规划局认定，上诉人建设的房屋违反了《中华人民共和国城市规划法》的规定，属于“无法采取改正措施消除对规划实施影响”的情形。被上诉人荣成市综合执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律规定，依法作出责令限期拆除决定，责令上诉人限期自行拆除涉案违法建筑物，并不违反法律规定。但是根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，实施强制拆除应当履行催告、听取陈述及申辩、公告、制作强制执行决定等行政强制执行法定程序，荣成市综合执法局未依法履行上述程序即组织有关部门实施了拆除行为，应当认定其违反法定程序。原审法院依法确认被诉强拆行政行为违法，并无不当。 根据行政诉讼法的规定，行政诉讼适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代，地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施，也可以通过统筹协调等方式对有关单位部门提出工作要求，促使其依法行使有关职权。究竟是地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。当存在直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉上级政府的组织行为和其他部门的配合行为，不符合法定的起诉条件。本案中，虽然荣成市政府发布了《关于桑沟湾北海岸岸线整治修复的公告》，决定对荣成市桑沟湾北海岸带进行综合整治，崖头街道办也参与到了涉案建筑的处理工作中，但是涉案限期拆除决定系荣成市综合执法局作出，涉案房屋也系荣成市综合执法局组织实施强拆，在没有直接证据能够证明荣成市政府、崖头街道办实施了该行为情况下，不能认定荣成市政府、崖头街道办是本案适格被告。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条之规定，人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。经审查，本案在一审期间曾因案情复杂向本院申请延长审理期限，本院于2019年3月4日予以批准，符合法律规定。上诉人关于原审法院超期审理的上诉理由，不能成立，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元,由上诉人刘革委负担。 本判决为终审判决。 审判长 韩 勇 审判员 王海燕 审判员 陈 晖 二〇一九年十二月六日 书记员 李 倩