山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终2089号 上诉人（原审原告）毕彩霞，女，1968年1月26日生，汉族，户籍地青海省共和县，现住山东省荣成市。 被上诉人（原审被告)荣成市人民政府，住所地荣成市伟德大道9号。 法定代表人刘昌松，市长。 被上诉人（原审被告)威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。 法定代表人张海波，市长。 毕彩霞因诉荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）、威海市人民政府（以下简称威海市政府）行政命令及行政复议一案，不服威海市中级人民法院于2019年7月15日作出的(2019)鲁10行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：第十八届荣成市政府第3次常务会议审议通过《“三区”划定方案》。2017年8月1日，被告荣成市政府作出《禁养通告》，该通告载明：“为贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》、《水污染防治行动计划》有关要求，依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规，以及《“三区”划定方案》，市政府决定在全市禁养区开展畜禽养殖污染专项整治行动，现将有关事项通告如下：一、整治范围：按照《“三区”划定方案》划分，位于禁养区范围内的相关畜禽规模场和养殖专业户。二、整治时限：2017年11月30日前，上述范围内所有畜禽规模场和养殖专业户要完成专项整治工作。三、整治方式：禁养区畜禽规模场和养殖专业户自愿选择关闭或搬迁。四、工作要求：列入拆迁范围内的规模养殖场和养殖专业户，必须在规定期限内自行处理养殖畜禽并自行拆除畜禽舍等建筑物，对在规定时限内未完成拆迁的，由所在镇街会同公安、城管、环保、畜牧、供电等部门依法强制拆除，同时取消补偿资金。”原告毕彩霞的养殖场位于荣成市港湾街道办事处××村，划入禁养区的原因是养殖场位于石岛城市规划区建成区和威海（荣成）海洋高新技术产业园规划区，在禁养区范围内。被告荣成市政府指派下级行政机关工作人员进场向原告告知了《禁养通告》的内容，并聘请专业评估机构对养殖场进行了资产评估。 2017年12月2日，包括原告在内的三十二个养殖户向威海市政府提出行政复议申请，要求依法撤销被申请人荣成市政府以《禁养通告》的形式作出的“必须在规定期限内自行处理养殖畜禽并自行拆除畜禽舍等建筑物”的具体行政行为。威海市政府于2017年12月12日作出行政复议受理通知书，受理行政复议申请。在复议案件审理期间，上述三十二家养殖户于2018年7月4日以荣成市政府为被告提起行政诉讼。原审法院作出（2018）鲁10行初53-84号行政裁定，驳回原告起诉。三十二家养殖户不服提起上诉，山东省高级人民法院作出（2018）鲁行终2711-2742号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2019年1月2日，威海市政府作出威政复决字[2017]196号行政复议决定书，决定维持荣成市政府以《禁养通告》的形式作出的“必须在规定时限内自行处理养殖畜禽并自行拆除畜禽舍等建筑物”的行政行为。原告不服提起本诉。 另查，2018年6月25日，连波等十五人以荣成市政府为被告分别提起行政诉讼，请求法院：一、撤销被告作出的《禁养通告》；二、请求对《专项整治实施方案》和《“三区”划定方案》两个方案进行附带审查。原审法院作出（2018）鲁10行初37-51号行政判决，认为：1、荣成市政府作出的《专项整治实施方案》系对开展禁养区畜禽养殖污染专项整治工作进行的安排部署，属于政府内部工作部署文件，并非上述条款所指规范性文件，原告要求对其进行附带审查，不符合法律规定。2、原告提请审查的《“三区”划定方案》作为被诉行政行为依据的“禁养区范围”相关条款不存在违反法律规定情形，该规范性文件可以作为审查被诉行政行为是否合法的依据。3、荣成市政府作出《禁养通告》符合相关法律规定，原告要求撤销该通告的主张，理由不当，不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服提起上诉，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终472-484、691-692号行政判决，驳回上诉，维持原判。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性”。本案中，威海市政府作出复议决定，维持荣成市政府以《禁养通告》的形式作出的“必须在规定时限内自行处理养殖畜禽并自行拆除畜禽舍等建筑物”的行政行为，故本案的审理重点为荣成市政府以《禁养通告》的形式作出的“必须在规定时限内自行处理养殖畜禽并自行拆除畜禽舍等建筑物”的行政行为的合法性以及威海市政府作出的复议决定的合法性。 一、关于被诉行政行为《禁养通告》的合法性审查 国家鼓励和支持畜禽养殖，但进行畜禽养殖活动应当遵守国家法律规定。政府及环保等部门治理环境污染，建设良好生态环境是其职责所在，行使管理职责亦应当依法有序进行。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为;拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”《山东省畜禽养殖管理办法》第九条规定：“下列区域由县级人民政府划定为禁止养殖区，并向社会公布：（一）饮用水水源一级保护区和调水工程干线及其设施的保护区域；（二）风景名胜区、自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）环境质量达不到功能区标准的区域；（五）法律、法规、规章规定的其他区域。在禁止养殖区内，不得新建畜禽养殖场、养殖小区；已经建成的，由所在地县级人民政府按照国家和省有关规定限期关闭或者搬迁。”从上述规定看，国家明确禁止在饮用水水源保护区、风景名胜区、城镇居民区等区域内建设畜禽养殖场、养殖小区，且规定对在禁养区内建设的畜禽养殖场、养殖小区可以依法进行拆除或者关闭；但同时规定进行拆除或者关闭有两种情形：一是因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治的情形；二是因在违法的情况下，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为并处罚款的情形。两种情形的拆除或者关闭的法律后果显然不同。在第一种情形下，由所在地县级人民政府限期关闭或者搬迁，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，被告荣成市政府作出的《禁养通告》明确载明，依据相关法律法规，决定在全市禁养区开展畜禽养殖污染专项整治行动，故被告是依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定作出《禁养通告》。 荣成市政府作出的《“三区”划定方案》中作为被诉原行政行为依据的“禁养区范围”相关条款，已经生效行政判决确认不存在违反法律规定情形，该规范性文件可以作为审查被诉原行政行为是否合法的依据。 原告毕彩霞的养殖场位于位于石岛城市规划区建成区和威海（荣成）海洋高新技术产业园规划区，在《“三区”划定方案》所划定的禁养区范围内，故被告荣成市政府通知原告在规定期限内自行选择关闭或者搬迁，符合《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的相关规定，原告要求撤销该《禁养通告》理由不当，不予支持。但是，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条同时规定，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿，故被告荣成市政府为督促养殖户在规定期限内完成拆迁而在《禁养通告》中规定未按时搬迁则取消补偿资金，该内容不符合上述行政法规的规定，予以纠正，被告荣成市政府并不能因《禁养通告》第四项而免除其补偿义务。相关法律法规并未规定补偿系限期关闭或搬迁的前提条件，被告荣成市政府可以在发出《禁养通告》之后继续开展对需要补偿的养殖户的补偿工作，故原告以被告未予补偿为由要求撤销被诉《禁养通告》，理由不当，亦不予支持。 二、被诉行政复议行为的合法性审查 根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关应当依法受理、审理行政复议申请，并应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定（法律规定的期限少于60日的除外）；情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过30日。行政复议决定书应当依法送达当事人。 本案中，被告威海市政府收到原告的行政复议申请后，依法送达了行政复议受理通知书，听取了申请人、被申请人的意见。因情况复杂需要核实案件有关的其他事实，威海市政府中止审理。因案件复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，威海市政府按照法律规定依法向当事人送达了行政复议决定延期通知书，并于法定延长期限内作出行政复议决定书，依法送达各方当事人。被告威海市政府所履行的上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，其复议程序合法。本案涉及人数众多，且在行政复议期间，另案十五名当事人就《禁养通告》以荣成市政府为被告提起行政诉讼，威海市政府为核实关联案件及本案其他协调事实而中止审理，符合法律规定。原告认为威海市政府中止审理违反法定程序，理由不当，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告毕彩霞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告毕彩霞负担。 毕彩霞不服原审法院判决，提起上诉，请求撤销原审法院判决，撤销被上诉人威海市政府作出的行政复议决定，撤销荣成市政府以《禁养通告》的形式作出的“必须在规定时限内自行处理养殖畜禽并自行拆除畜禽舍等建筑物”的行政行为，被上诉人承担全部诉讼费用。主要理由是：一、原审法院判决认定事实证据不足，依法应予纠正。根据《畜禽养殖禁养区划定技术指南》的规定，城镇建成区、高新技术产业示范区不必然是禁养区。原审法院认定涉案养殖场划入禁养区的依据不足。二、涉案《“三区”划定方案》不能作为审查被诉行政行为是否合法的依据。县级以上政府及主管部门制定的规范性文件不是正式法律渊源，对人民法院不具有约束力。三、原审法院认为“相关法律法规并未规定补偿系限期关闭或搬迁的前提条件，被告荣成市政府可以在发出《禁养通告》之后继续开展对需要补偿的养殖户的补偿工作”，属于事实认定不清，适用法律错误。对侵犯公民财产权的行为应当“先补偿后搬迁”，才符合禁养政策。四、被上诉人中止审理违反法定程序，不符合法律规定。被上诉人威海市政府中止复议程序，影响了上诉人进一步请求司法救济。 被上诉人荣成市政府答辩称，原审法院认定事实清楚，依据充分。涉案《“三区”划定方案》可以作为审查被诉行政行为是否合法的依据。因上诉人一审的诉讼请求并没有相关补偿问题，上诉人关于没有补偿就要求关闭或搬迁不合法的观点，没有法律依据，不应得到支持。 被上诉人威海市政府答辩称，涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法，请求驳回上诉人的诉讼请求。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院，本院二审认定的事实与原审法院基本一致。 本院认为，本案争议的焦点是被上诉人荣成市政府作出的《禁养通告》及威海市政府作出的行政复议决定是否符合法律规定。 根据《畜禽规模养殖污染防治条例》、《山东省畜禽养殖管理办法》等法规规定，国家明令禁止在饮用水水源保护区、风景名胜区、城镇居民区等区域内建设畜禽养殖场、养殖小区，对在禁养区内建设的畜禽养殖场、养殖小区应依法进行拆除或者关闭。本案中，荣成市政府因需对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》等法律及上述法规规定，作出《“三区”划定方案》，该方案已被生效裁判确认具有法律效力。上诉人毕彩霞的养殖场位于石岛城市规划区建成区和威海（荣成）海洋高新技术产业园规划区，在《“三区”划定方案》所划定的禁养区范围内，属于应当依法进行拆除或者关闭的情形。荣成市政府下发《禁养通告》通知上诉人在规定期限内自行选择关闭或者搬迁，符合上述法律法规规定。上诉人要求撤销《禁养通告》的诉讼请求没有法律依据，原审法院不予支持，并无不当。 《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条同时规定，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。荣成市政府作出的《禁养通告》中规定未按时搬迁则取消补偿资金，不符合上述规定。原审法院认为荣成市政府并不能因《禁养通告》第四项而免除其补偿义务，应继续做好对需要补偿的养殖户有关补偿工作，亦无不当。上诉人关闭或者搬迁养殖场后，荣成市政府应当及时对上诉人的经济损失履行补偿职责。上诉人如对荣成市政府不及时履行补偿职责或对其作出的补偿决定不服，仍可通过法律渠道主张权利。 威海市政府收到上诉人的行政复议申请后，依法送达了行政复议受理通知书，听取了申请人、被申请人的意见。因情况复杂需要核实案件有关的其他事实，威海市政府中止审理，按照法律规定依法向当事人送达了行政复议决定延期通知书，并于法定延长期限内作出行政复议决定书，依法送达各方当事人，上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。上诉人关于威海市政府中止审理违反法定程序的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人毕彩霞负担。 本判决为终审判决。 审判长 韩 勇 审判员 王海燕 审判员 陈 晖 二〇一九年十二月六日 书记员 李 倩