上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初588号原告李梅娣，女，1967年10月14日出生，汉族，住上海市。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人竺凯。委托代理人陆馨伟。委托代理人彭旭，上海市海华永泰律师事务所律师。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈。委托代理人马贝艺，北京大成(上海)律师事务所律师。被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市。法定代表人倪佳慧。委托代理人童俊。委托代理人李立。被告上海市长宁区人民政府天山路街道办事处，住所地上海市。负责人梁宏。委托代理人张劼，上海钧智律师事务所律师。被告上海市公安局长宁分局天山路派出所，住所地上海市。负责人俞晓东。委托代理人祁文晋。第三人沈志华，男，1963年1月19日，汉族，住上海市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室。第三人沈佳，女，1996年5月8日，汉族，住上海市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室。委托代理人李梅娣(沈佳母亲)，1967年10月14日出生，汉族，住上海市。原告李梅娣因认为被告上海市长宁区城市管理行政执法局、上海市长宁区住房保障和房屋管理局、上海市长宁区市场监督管理局、上海市长宁区人民政府天山路街道办事处、上海市公安局长宁分局天山路派出所实施的房屋整治行为违法，向本院提起行政诉讼，本院2018年6月29日立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本及应诉通知书。因沈志华、沈佳与本案具有利害关系，本院依法通知该两人作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年8月15日公开开庭审理了本案。原告李梅娣(暨第三人沈佳的委托代理人)，被告上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)的委托代理人陆馨伟、彭旭，被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)的委托代理人马贝艺，被告上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)的委托代理人李立、童俊，被告上海市长宁区人民政府天山路街道办事处(以下简称天山路街道办事处)的委托代理人张劼，第三人沈志华到庭参加诉讼。上海市公安局长宁分局天山路派出所(以下简称天山路派出所)经本院依法传唤未到庭。本院经各方同意协调，审理期限至2019年12月30日。本案现已审理终结。原告诉称，本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室(以下简称涉案房屋)产权房，已依照政府规定办理公共场所卫生许可证、税务登记以及工商管理等各项经营性法定证照，且在该处依法经营长达16年之久。2017年6月13日，五被告共同在涉案房屋张贴整治“五违四必”通知。原告遂多次前往天山街道，出示相关合法经营证照，证明自己的合法性，但被告均未对原告的请求作出正面回应。之后，原告提出如被告认为原告存在违法行为，须通过法律程序处理，但被告仍置之不理。2018年4月10日，在原告没有签字同意的前提下，被告强行拆除户外装修及砌墙封门。原告认为原告属合法经营，现被告以整治违法建筑的名义，封闭原告的经营门户，严重侵犯原告合法权益。被告在没有得到授权及没有合法有效的行政决定的情况下，无权进行执法，且政府执法必须严格依照法定程序进行，依法保障当事人的申辩、诉讼权利，现被告以口头通知代替书面认定，毫无法律依据，故诉请1、确认五被告于2018年4月10日对原告涉案房屋实施的封门行为违法；2、判令五被告将涉案房屋恢复原状；3、判令五被告赔偿原告经济损失3,000,000元。原告提供如下证据：居改非整治封门答复口径；告知书；上海新长宁集团天山物业有限公司售后房物业服务费收据、网上截屏、照片、营业执照、税务登记证、公共场所卫生许可证；原告于庭后还补充提供了长府办[2000]8号文、声明、居住物业改变使用性质许可证、照片及视频资料等。被告长宁执法局辩称，被诉行政行为由其实施。原告损坏房屋承重结构，改变居住物业使用性质的行为系违法行为，且房屋不具备原告诉请中所要求的恢复原状的可行性，该房屋原状即应当为封门后的现状。该局对于原告房屋的执法行为具备行政执法资格，符合法律法规要求。该局的执法行为系符合上海市政府“五违四必”联合执法要求的正当职务行为，依法应受法律保护。原告所述的第三项诉请的情况没有任何证据证明，且与本案无关联性。鉴于被告的行政行为合法，故请求驳回原告的全部诉讼请求。被告长宁执法局向本院提交了以下证据、依据：上海市不动产簿房屋状况及产权人信息、照片、《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(以下简称答复)、居住物业改变使用性质许可证、天山路街道“五违四必”联合执法告知书(以下简称联合告知书)、执法后现场照片等证据。依据为《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称执法条例)第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称实施办法)第五条第二款第(三)项、《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订，以下简称管理规定)第五十条第二款第(一)项、第五十二条第一款等。被告长宁房管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁市场监管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告天山路街道办事处辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告天山路派出所书面辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁房管局、长宁市场监管局、天山路街道办事处、天山路派出所未向本院提交证据、依据。第三人沈志华、沈佳的述称意见同原告李梅娣。经庭审质证，原告及第三人对被告长宁执法局的职权依据、法律依据、执法程序依据均有异议，认为长宁房管局系居改非的审批部门，故涉案房屋应由长宁房管局进行执法，且涉案房屋系框架结构，窗户以下开门行为不属于破坏承重墙；就被告长宁执法局提供的证据，认为答复并未送到原告及第三人，且答复本身不合法；联合告知书上没有执法地址、执法对象及任何人签名，故不合法。被告长宁执法局就原告证据认为，居改非整治封门答复口径恰恰证明居改非期满后应当将房屋恢复原状；告知书上无明确的时间、内容，且未送达原告，故与本案无关；收据无法证明待证事实；网上截屏真实性无法认可，且与本案无关；照片拍摄时间及地点无法确认，除与被告提供的一致的照片外，其余均无法确认；营业执照等不能证明房屋的居改非现属合法状态，且与本案无关联。被告长宁房管局认为，其虽审批过居改非但有明确期限，本案的居改非审批已于2006年到期失效，同时未批准可以改变房屋外貌；照片、收据等无法证明原告的主张。被告长宁市场监管局认为，营业执照不能证明居改非现合法有效，且也与本案无关联；告知书、照片均不能证明其为本案的实施主体；收据、网上截屏的质证意见同被告长宁执法局。被告天山路街道办事处同意其他被告的意见。经审理查明，李梅娣、沈志华、沈佳于2002年取得涉案房屋产权，房屋建筑面积为48.51平方米。2004年3月18日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号为长房地改字(2004)第026号《居住物业改变使用性质许可证》，载明“申请人李梅娣，房屋座落玉屏南路XXX弄XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办理发，有效期限自2004年3月18日至2006年3月17日止。”同时备注上载明：有效期满前二个月，申请人若需继续改变居住物业使用性质的，必须重新提出申请，逾期不提出申请或超过有效期限的，本许可证作废。之后，该局未再向原告核发新的许可证。原告以涉案房屋为经营场所，获取了个体工商户营业执照，名称为上海市长宁区志华理发店，并将房屋门面的窗改门。至案发时，涉案房屋一直作为经营使用。2017年，长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所发布联合告知书，称开展对于沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日，长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。因此，唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的‘居改非’，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2018年4月10日，被告长宁执法局在原告没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始状态。原告认为被告的行为侵犯了其合法权益，遂起诉至本院。本院认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为五被告；二、涉案房屋是否应予整治；三、被诉行政行为是否具有合法性；四、原告的赔偿请求应否支持。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的砌墙封门整治行为。根据执法条例第十一条第一款第(九)项、实施办法第五条第二款第(三)项的规定，被告长宁执法局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现被告长宁执法局确认由其实施被诉行政行为，因此长宁执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，原告提供的告知书用以证明被告长宁房管局、长宁市场监管局、天山路街道办事处、天山路派出所为共同行为主体。现从告知书的内容来看，仅责令无照经营户立即进行整改，未按期自行整改的，则将由有关部门进行处置。因此，该告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁执法局以外的其余被告亦实施了被诉行政行为。所以，原告认为其他四被告亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。关于第二个争议焦点，根据管理规定第五十二条第一款，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，原上海市长宁区房屋土地管理局曾经原告申请审批同意改变使用性质为非居住，但同时也明确许可期限为两年，至2006年许可期限届满后未再进行审批或延期。原告现对两年许可期限的合法性提出异议，并且称当时审批机关曾表示之后无须再行审批，一直有效。本院认为，首先，对此说法原告未能提供相关证据予以证实；其次，原告在获得许可时明知有两年期限的限制，因此可视作原告当时接受该期限的约束；第三，作为原审批机关长宁房管局也已发函明确：凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。原告在2006年许可期限届满后未再获得相关职能部门的许可，因此，原告主张在被告长宁执法局作出被诉行政行为之时，涉案房屋的使用性质仍为非居住用途无依据。原告之前获准改变房屋外貌是基于房屋使用性质改变为非居住使用，所以居改非许可到期后，原准予改变房屋外貌的批准也就自然失效，使用人即应主动将房屋外貌恢复至原状，即改门为窗。本案中原告自2006年居改非许可到期后一直将涉案房屋作经营使用，并未恢复至原状，不仅不符合管理规定第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。被告长宁执法局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》及执法条例、管理规定等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的被告长宁执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，但该联合告知书仅明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与工作，因此该告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。被告长宁执法局也无证据证明在其实施被诉行政行为前依法听取原告的陈述申辩，又未履行催告等法定义务，在此情形下迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在居改非期限届满后外墙未恢复原状的情形，被告长宁执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。关于第四个争议焦点，首先，根据本院查明的事实，被诉行政行为系由被告长宁执法局实施，无证据证明其他四被告参与执法，故本案的赔偿义务机关应为长宁执法局。原告认为其余四被告均为共同赔偿义务机关的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持；其次，本案被诉行政行为被确认违法后，根据法律规定，违法的行政行为侵犯财产权的，受害人有获得赔偿的权利，但法院同时亦认定涉案房屋存在擅自改变物业使用性质及破坏房屋外貌的情形，被告长宁执法局依此实施整治。因此，原告要求恢复至破窗为门的原状缺乏法律依据，本院不予支持。同时，原告主张赔偿房屋差价等经济损失3,000,000元，因缺乏法律依据，本院亦不予支持。另，原告于2019年11月22日向本院提交《开门图纸等证据申请书》，请求事项为原告当年申请居改非的申请书及开门图纸。因原告申请已明显超过申请期限，且在案证据已能够证明本案事实，该证据无调查收集的必要，故本院不予处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局对本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；二、驳回原告李梅娣的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  孙 迪人民陪审员  祁汉萍人民陪审员  徐永珠二〇一九年十二月二十四日法官 助理  杨建军书 记 员  朱婷婷附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……