上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初881号原告冯运富，男，1962年10月19日出生，汉族，户籍所在地上海市长宁区。原告王鹰，女，1962年4月17日出生，汉族，户籍所在地上海市长宁区。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。委托代理人陆馨伟。委托代理人胡耀平。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈。被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市。法定代表人倪佳慧。委托代理人李玮。被告上海市公安局长宁分局仙霞路派出所，住所地上海市长宁区。法定代表人王旭东。委托代理人祁文晋。被告上海市长宁区消防支队，住所地上海市长宁区。负责人虞利强。原告冯运富、王鹰因认为被告上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)、上海市公安局长宁分局仙霞路派出所(以下简称仙霞路派出所)、原上海市长宁区公安消防支队(以下简称长宁消防支队)实施的房屋整治行为违法，向本院提起行政诉讼。本院2018年11月1日立案后，于法定期限内向五被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月15日公开开庭审理了本案。原告冯运富、王鹰，被告长宁执法局的委托代理人陆馨伟、胡耀平，被告长宁房管局的委托代理人徐盈，被告长宁市场监管局的委托代理人李玮到庭参加诉讼。被告仙霞路派出所、被告长宁消防支队经传票传唤，未到庭参加诉讼。本院经各方同意协调，延长审理期限。本案现已审理终结。原告诉称，本市茅台路XXX弄XXX号XXX室房屋(以下简称涉案房屋)是原告合法所有的房屋，办妥了居改非、营业执照、食品许可证、税务登记等各项法定手续，且长期在该处依法开展经营活动。2001年拿到居改非许可证时，原告曾质疑两年有效期，工作人员告知只要提前两个月申请，许可证长期有效；2005年办理时，工作人员告知不用续了，居改非长期有效。原告获得涉案房屋营业执照、食品卫生许可证，说明所谓“二年有效期”居改非许可证是长期有效的。涉案房屋天井构筑物是历史遗留下来的。2017年12月10日，五被告共同在茅台路张贴整治“五违四必”的通知，原告遂多次前往仙霞路街道证明自身合法性，但被告始终未作出正面回应。长宁房管局《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(以下简称答复)没有文号，是无效文件，不能作为执法的规范性文件。2018年1月23日，被告在没有原告签字同意的情况下，强行对涉案房屋实施了砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的违法行为。原告认为其合法经营，现被告打着整治违法建筑的旗号，封闭原告的经营场所，严重侵犯原告合法权益。被告在未得到授权及没有合法有效的行政决定的情况下，无权进行执法。政府执法必须严格依照法定程序进行，依法保障当事人的申辩、诉讼权利，现被告以口头通知代替书面认定，毫无法律依据，故请求：1.确认被告于2018年1月23日对涉案房屋实施封门并限制原告正常经营的行为违法；2.判令被告将涉案房屋恢复原状；3.判令被告赔偿原告经济损失人民币(以下币种相同)99万元(按6.6万元/月利润从2018年1月至2019年4月)；4.判令被告赔偿原告精神损失50万元。被告长宁执法局辩称，涉案房屋存在擅自改变物业使用性质、破坏房屋外貌、违法搭建建(构)筑物的情况；被告按照职权依据对涉案房屋存在的违法行为进行了行政管理措施；被告依照程序进行了告知，已经充分保障了原告的陈述、申辩权利，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁房管局辩称，其未实施被诉行政行为，不是适格的被告。其曾于2001年8月21日向冯运富发放许可证，审核同意涉案房屋改变使用性质开办杂货店，有效期自2001年8月21日至2003年8月20日；后经冯运富申请，审核同意涉案房屋改变使用性质开办房产中介，有效期自2003年9月27日至2005年9月26日，同时明确了许可证到期作废。许可证内容不涉及同意对涉案房屋外貌作出变动，无法证明原告破墙开店合法性，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁市场监管局、仙霞路派出所辩称，其并非被诉行为的实施主体，不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁消防支队未提交答辩意见。经审理查明：涉案房屋为私房，权利人为两原告。2001年7月，原告冯运富提出居住物业改变使用性质申请，将涉案房屋拟开办杂货店。2001年8月21日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号长房地改字(2001)第053号《居住物业改变使用性质许可证》，上载明“申请人冯运富，房屋座落茅台路XXX弄XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办杂货店，有效期限自2001年8月21日至2003年8月20日止。”2003年3月，原告冯运富提出居住物业改变使用性质申请，将涉案房屋拟开办房产经纪公司。2003年9月27日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号长房地改字(2003)第063号续《居住物业改变使用性质许可证》，上载明“申请人冯运富，房屋座落茅台路XXX弄XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办房产中介，有效期限自2003年9月27日至2005年9月26日止。”上述二许可证均同时备注上载明：有效期满前二个月，申请人若需继续改变居住物业使用性质的，必须重新提出申请，逾期不提出申请或超过有效期限的，本许可证作废。之后，该局未再向原告冯运富核发新的许可证。2002年5月8日，经原告冯运富申请，公安部门批准将茅台路XXX弄XXX号XXX室沿路编订门号牌为茅台路XXX号、XXX号甲。2008年5月30日，原上海市食品药品监督管理局长宁分局发放(沪长)食证字[2008]第060028号《上海市食品卫生许可证》，上载明“单位名称上海市长宁区星光水果店，业主冯运富，地址上海市长宁区仙霞街道茅台路XXX号”。2008年7月28日，原告冯运富以茅台路XXX号为经营场所，取得了个体工商户营业执照，名称为上海市长宁区星光水果店。案发时，涉案房屋天井存在搭建，并一直作为经营使用。2017年6月8日被告长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年12月，被告长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、仙霞路派出所发布《仙霞新村街道“五违四必”联合执法告知书》(以下简称联合告知书)称，重点开展对于沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2018年1月23日，被告长宁执法局在原告没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了整治行为，将涉案房屋恢复至原始状态，原告认为该行为侵犯了其合法权益，遂起诉至本院。以上事实，有原告、被告长宁执法局提供的联合告知书，原告、被告长宁执法局、长宁房管局提供的涉案房屋编号长房地改字(2003)第063号续《上海市长宁区房屋土地管理局居住物业改变使用性质许可证》，原告提供的涉案房屋产权证明、营业执照、食品卫生许可证、编订(变更)门弄(楼)号牌通知，被告长宁执法局提供的答复、涉案房屋的不动产登记信息及相关图纸、执法前后对比照片及张贴联合告知书的照片，被告长宁房管局提供的编号长房地改字(2001)第053号《上海市长宁区房屋土地管理局居住物业改变使用性质许可证》、居住物业改变使用性质申请书2张等证据以及各方当事人陈述予以证明。在本案审理过程中，因机构改革，被告长宁消防支队变更为上海市长宁区消防支队。原告冯运富于2019年11月26日向本院提交《开门图纸等证据申请书》，请求事项为原告当年申请居改非的申请书及开门图纸。因原告申请已明显超过申请期限，且在案证据已经能证明本案事实，该证据也无调查收集的必要，故本院不予处理。本院认为，根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第五条第二款第(三)项的规定，被告长宁执法局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。原告提供联合告知书以证明被告长宁房管局、长宁市场监管局、仙霞路派出所、长宁消防支队为共同行为主体，从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明被告长宁房管局、长宁市场监管局、仙霞路派出所、长宁消防支队亦实施了2018年1月23日对涉案房屋的行政行为。所以，原告认为长宁房管局、长宁市场监管局、仙霞路派出所、长宁消防支队亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。根据《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订)第五十二条第一款，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，原上海市长宁区房屋土地管理局曾经原告申请审批同意改变使用性质为非居住，但同时也明确许可期限为两年，至2005年许可期限届满后未再进行审批或延期。原告现对两年许可期限的合法性提出异议，并且称当时审批机关曾表示之后无须再行审批，一直有效。本院认为，首先，对此说法原告未能提供相关证据予以证实；其次，原告在获得许可时明知有两年期限的限制，而且原告非第一次申请及获批，因此可视作原告当时接受该期限的约束；第三，作为原审批机关长宁房管局也已发函明确：凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。原告在2005年许可期限届满后未再获得相关职能部门的许可，涉案房屋产权证明载明的用途仍为住宅，因此，原告主张在被告长宁执法局作出被诉行政行为之时，涉案房屋的使用性质仍为非居住用途无依据。原告之前改变房屋外貌是基于房屋使用性质改变为非居住使用，所以居改非许可到期后，即应主动将房屋外貌恢复至原状。本案中原告自2005年居改非许可到期后一直将涉案房屋作经营使用，并未恢复至原状，不仅不符合《上海市住宅物业管理规定》第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。被告长宁执法局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。《中华人民共和国行政强制法》《上海市城市管理行政执法条例》及《上海市住宅物业管理规定》等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的被告长宁执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，但该告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书无具体违法事实的认定，未告知相应的法律依据。被告长宁执法局未提交证据证明，在实施被诉行政行为前依法听取了原告的陈述申辩，履行了催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在居改非期限届满后外墙未恢复原状的情形，被告长宁执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法，原告要求恢复房屋原状的请求则难以支持。至于原告提出的赔偿请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条等相关规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利；原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任；原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，鉴于涉案房屋的居改非许可于2005年已到期，到期后原告将涉案房屋继续作经营使用与法相悖，原告主张因被告实施整治行为造成经营损失要求被告赔偿，缺乏相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局于2018年1月23日对本市茅台路XXX弄XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；二、驳回原告冯运富、王鹰的其他诉讼请求及赔偿请求。案件受理费50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  符德强人民陪审员  李金凤人民陪审员  徐永珠二〇一九年十二月二十五日法官 助理  赵霖昕书 记 员  陈佳妮附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。二、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。