河南省孟州市人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0883行初134号原告：张作礼，男，汉族，1955年8月14日出生，住孟州市。委托诉讼代理人：党俊卿，河南俊卿律师事务所律师。被告：孟州市自然资源和规划局，住所地：孟州市西河雍大道0255号。法定代表人：刘小勇，该局局长。委托诉讼代理人：申建新，该单位工作人员。委托诉讼代理人：刘鹏博，河南承通律师事务所律师。被告：孟州市会昌街道办事处，住所地：孟州市会昌路中段。法定代表人：赵国军，该办事处主任。委托诉讼代理人：李冬伟，河南诤研律师事务所律师。第三人：孟州市会昌街道办事处三道沟村村民委员会，住所地：孟州市会昌路。法定代表人：王文，系该村村长。原告张作礼诉被告孟州市自然资源和规划局、孟州市会昌街道办事处及第三人孟州市会昌街道办事处三道沟村村民委员会行政不作为一案，本院于2019年11月6日立案受理，后依法组成合议庭公开开庭进行了审理（与贺宪礼、贺金斌诉孟州市自然资源和规划局、孟州市会昌街道办事处不作为案合并审理）。原告张作礼的委托代理人党俊卿，被告孟州市自然资源和规划局的委托代理人申建新、刘鹏博，被告孟州市会昌街道办事处的委托代理人李冬伟到庭参加诉讼。本案第三人孟州市会昌街道办事处三道沟村村民委员会经合法传唤未到庭参加诉讼，本院依法缺席进行了审理。本案现已审理终结。原告张作礼诉称，孟州市人民政府给原告颁发有宅基地使用证，由于居住的房屋年久失修，发生严重的裂痕、漏雨，存在安全隐患，导致房屋无法居住。原告在2018年10月份向被告提出翻建房屋申请并向被告递交了“会昌街道办事处城区居民住宅建设申请表”，之后孟州市会昌街道办事处至今不给原告答复，孟州市自然资源和规划局也拒绝答复。二被告在原告申请居民住宅建设申请事项中，应当各自履行其行政职能，但是被告拒不作出答复意见，属于行政不作为，严重侵犯了原告的合法权益。因此原告起诉至贵院，恳请贵院在查清案件事实后，支持原告的诉讼请求，请求判令：1、依法确认被告孟州市自然资源和规划局、孟州市会昌街道办事处对原告于2018年10月份提出居民住宅建设申请不予答复的行政不作为行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。庭审时请求法院在确认被告不作为行为违法的同时，应履行作为义务。被告孟州市自然资源和规划局答辩称，2018年10月31日原告张作礼在准备建房时提出《会昌街道办事处城区居民住宅建设申请表》，经孟州市会昌街道办事处转交原孟州市自然资源和规划局，当时我局已在申请表中明确告知原告所建房宅基地占压会昌路建筑退线。因此我局不存在原告所诉的行政不作为行为。综上，请求依法驳回原告诉讼请求。被告孟州市会昌街道办事处答辩称，原告诉我单位行政不作为没有事实依据。我单位在收到原告建房申请后，依据法定程序结合原孟州市城乡规划局认定申请人建房占压会昌路建筑退线的意见后，作出严禁违建的审批意见。并以口头和书面通知的方式告知原告。所以，我局是依法进行了行政作为，并不是不作为。且作出具体行政行为事实清楚，适用法律正确，程序正当。请依法驳回原告的诉讼请求。根据原告的起诉，二被告的答辩，本院归纳本案的争执焦点为：原告要求确认二被告对原告提出居民住宅建设申请不予答复的行政不作为行为违法是否有事实和法律依据，应否予以确认。围绕本院归纳的争执焦点，原告向本院提交的证据有：2019年10月17日的录音光盘，该份证据系原告张作礼儿子张永平和孟州市会昌街道办事处史主任通话录音，意在证明原告张作礼在起诉之前被告孟州市会昌街道办事处不让原告获得申请建筑工程许可的相关情况，不给原告出具认可手续。被告孟州市会昌街道办事处对原告证据的质证意见为：对该证据真实性有异议，无法核实双方通话人员是张作礼儿子和孟州市会昌街道办事处工作人员，该证据的内容不能证明原告的观点，工作人员只是称申请表在办事处，并没有不让原告获得申请表的相关情况，且孟州市会昌街道办事处也认可张作礼的申请情况。被告孟州市自然资源和规划局对原告证据的质证意见同被告孟州市会昌街道办事处质证意见。被告孟州市自然资源和规划局在法定期限内向本院提交的证据有：1、2018年张作礼提交的《会昌街道办事处城区居民住宅建设申请表》；意在证明2018年原告准备建房时提出申请，原孟州市城乡规划局已在申请表中明确告知其所建房宅基地占压会昌路建筑退线，不存在不作为。孟州市测绘工作队测绘图；意在证明原告的宅基地占压道路退线。3、被告孟州市自然资源和规划局当庭向本院提交的证据有：孟州市人民政府关于印发孟州市城乡规划审批程序的通知孟政【2018】10号文件，意在证明孟州市城乡规划审批流程。原告对被告孟州市自然资源和规划局提交的证据质证意见为：对证据1申请表的本身真实性无异议，但对原孟州市城乡规划局填写的内容有异议，经询问孟州市自然资源和规划局作出的时间，其表示不需要填写时间，也不清楚具体作出的时间。由于原孟州市城乡规划局作出的意见没有时间，无法印证是什么时间作出的意见，是否是在法定时间内作出，举证责任在被告，原告认为加盖公章及意见均在原告起诉后添加。对证据2真实性有异议，该证据本身不能说明原告占压了建筑退线，建筑退线不是由测绘工作队来确定的，建筑退线属于城乡规划的一部分，应当提供城乡规划编制，该测绘不具有任何法律效力，并且该测绘图不显示制作人、制作时间，依法不能作为有效证据使用。对证据3孟政【2018】10号文件本身真实性无异议，但被告未在法定举证期限内提交，且该文件的适用范围适用于国有土地使用权的建设土地，原告属集体土地使用权，不在该文件规范范围之内。从被告孟州市自然资源和规划局提供的证据看，被告收到了原告的申请，既然被告是针对原告的申请作出的行政行为，那么被告有义务向原告书面告知不能审批的理由和法律依据，以及原告对该答复意见有异议所享有的法律救济的权利，以上证据不能证明被告孟州市自然资源和规划局对原告的申请行为作出了应有的、积极的行政行为。被告孟州市自然资源和规划局自认没有直接向原告告知，而是向孟州市会昌街道办事处进行了告知。被告孟州市会昌街道办事处对被告孟州市自然资源和规划局的证据无异议。被告孟州市会昌街道办事处在法定期限内向本院提交证据有：1、会昌办居民住宅建设申请书一份及申请材料7页；意在证明孟州市会昌街道办事处在接到申请人全部材料后依法进行行政作为的事实。2、2019年1月7日通知一份；证明孟州市会昌街道办事处通知原告停止违建建房的事实；孟州市测绘工作队测绘图一份；证明原告建房占压建筑退线的事实。原告对孟州市会昌街道办事处提交证据的质证意见为：对证据1申请表和申请材料本身无异议，但对孟州市会昌街道办事处和原孟州市城乡规划局填写的内容真实性有异议，原告自孟州市会昌街道办事处手机拍照的申请表可以看出孟州市会昌街道办事处没有加盖公章和填写意见，原告认为证据1中孟州市会昌街道办事处填写的意见是起诉后添加。证明原告向二被告提出了申请，且孟州市会昌街道办事处三道沟村村民委员会和孟州市自然资源和规划局是认可的。证据2有异议，原告张作礼从来没有收到该通知，该通知上显示是张贴上墙，法律要求送达是直接送达给本人，没有张贴上墙的送达方式，该通知书送达方式违法，印章不全，不能证明被告依法制作该通知并依法送达的情况。对证据3测绘图质证意见同对被告孟州市自然资源和规划局提交的证据2质证意见。综上，从被告填写的意见上可看出原告确实向被告提出了申请，但被告只是在审查意见栏备注了自己的意见，但却没有向法庭提供针对原告申请不予行政许可的书面文件，法律要求被告的义务是要书面向申请人告知不予行政许可的法律依据和事实依据，并告知原告享有的法律救济途径，这才是被告应有的作为行为，原告不认可被告口头进行告知，所以被告确实存在行政不作为的行为。被告孟州市自然资源和规划局对被告孟州市会昌街道办事处提交的证据无异议。第三人孟州市会昌街道办事处三道沟村村民委员会庭审时未到庭，庭前向本院提交2019年11月20日出具的情况说明一份，意在证明原告建房审批未获批准，村委已告知原告。本院为查明案件事实，责令被告孟州市自然资源和规划局提交孟州市城区规划方面的证据，孟州市自然资源和规划局向本院提交以下相关证据：1、孟州市城乡规划图（2016-2030年）及豫城规鉴字【2016】74号文件；2、孟州市人民代表大会常务委员会孟人常（2017）11号文件；3、孟州市人民政府孟政文（2017）54号文件。证明原告申请的居民住宅属孟州城区区域规划。原告对以上证据提出如下异议：对证据1的真实性有异议，该图无法印证真实性。对豫城规鉴字【2016】74号文件本身真实性无异议，但属于一个会议纪要内容，会议纪要并不是政府文件，不能印证孟州市自然资源和规划局提供的（2016年-2030年）的宗地规划得到批准。证据2的文件的真实性有异议，该文件没有形文时间，不符合公文要件，也没有备注说明报送哪些部门。证据3的真实性无异议，但根据法律规定审批权在河南省人民政府，该政府文件只是显示向省人民政府申请审核批准，但省人民政府未批复。综上，孟州市城乡规划应当由省级人民政府批准并予以公示，孟州市自然资源和规划局提供的只是内部审批文件，不是最终决定文件，所以不能证明（2016-2030年）孟州城区的总体规划已经得到审批，不能作为执法依据。被告孟州市会昌街道办事处对上述证据无异议。本院对上述证据及质证意见综合分析后认为：原告提交的录音证据，二被告均有异议，本院审查认为无法核实录音证据中对话人身份，不能证明原告主张，本院对其证据效力不予确认，但对原告向被告申请居民住宅建设的事实二被告均已认可，本院对该事实予以确认。被告孟州市自然资源和规划局提交的证据，原告提出被告提交的证据1的申请表与其在孟州市会昌街道办事处用手机拍照的不同，被告提交的原始证据的效力与原告拍照后下载打印的证据相比效力更高，本院确认其真实性；证据2显示制作单位为孟州市测绘工作队，本院对其真实性予以确认；证据3原告提出被告未在法定期限提交，因该证据系规范性文件，不属被告自行收集的证据，举证期限不受法定期限限制，本院对真实性予以确认。本院对孟州市自然资源和规划局提交的孟州市城区规划相关证据的效力予以确认，能够证明原告房屋属孟州市城区规划区域。原告对孟州市会昌街道办事处提交的证据1的真实性无异议，对证据2、3均提出异议，本院经审查认为证据2的停建通知，在本院审理张作礼诉孟州市自然资源和规划局要求撤销限期拆除通知一案中，张作礼儿媳任秋萍认可停建通知由被告贴在其墙上，证明其真实存在，本院对其真实性予以确认；对证据3的认证意见同本院对被告孟州市自然资源和规划局在法定期限内提交的证据2认证意见。对第三人出具的情况说明的真实性本院予以确认，但该情况说明仅说明第三人告知了原告，不能证明二被告履行了告知义务。依据原、被告陈述和上述有效证据，本院确认以下案件事实：原告系孟州市会昌街道办事处三道沟村民，欲在其原有的宅基地上建房，2018年10月31日，向被告孟州市会昌街道办事处提交《会昌街道办事处城区居民住宅建设申请表》，由孟州市会昌街道办事处转交原孟州市城乡规划局，原孟州市城乡规划局经审核认为原告所建房宅基地占压会昌路建筑退线，在申请表中建筑风格、外观立面、退线距离是否符合要求一栏填写：经实地勘测，申请人张作礼建房宅基地占压会昌路建筑退线，无审核时间。办事处审查意见一栏孟州市会昌街道办事处填写：请村双委负责监督，严禁违建。2018年11月8日。此后对原告提交的申请，二被告均未予以明确答复。另查，2019年4月16日，原孟州市城乡规划局撤销，其职能并入孟州市自然资源和规划局。2018年10月原告开始建房，2019年5月1日房屋峻工。2019年10月15日，被告孟州市自然资源和规划局对原告作出孟自然资拆通字（2019）第006号限期拆除通知书，认定张作礼所建的会昌路南段东侧居民住宅工程，未经城市规划行政主管部门批准，擅自动工建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令于2019年10月31日前自行拆除，在此期间，可向孟州市自然资源和规划局提出申辩。逾期未自行拆除的，将组织有关执法单位进行强行拆除。原告收到该通知后向本院提起诉讼，要求撤销限期拆除通知书，目前该案与本案同时正在审理中。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县、人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据被告孟州市自然资源和规划局提交的孟州市城乡总体规划图（2016-2030），原告申请建设的工程在孟州市城镇规划区域内，而孟州市会昌街道办事处又不属《中华人民共和国城乡规划法》第四十条所指的省、自治区、直辖市人民政府确定的可以核发建设工程规划许可证的镇，故本案有权向原告颁发建设工程规划许可证的行政主体应为孟州市自然资源和规划局（原孟州市城乡规划局）。原告向被告提交《会昌街道办事处城区居民住宅建设申请表》，实质意在获得行政许可，即有权机关颁发的准许其建设的建设工程规划许可证，有作为义务的被告收到申请后，应当依法进行审核，依照《中华人民共和国行政许可法》规定的程序办理，在法定期限内（受理申请之日起二十日内作出决定，二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准可以延长十日，并应当将延长理由告知申请人）作出决定，符合许可条件的，应当依法作出准予行政许可的书面决定，同时予以颁发建设工程规划许可证；不符合条件的，应当依法作出不予行政许可的书面决定，同时说明不能予以颁发许可证的具体事由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。而原孟州市城乡规划局作为有权机关，收到申请后在法定期限内并未对申请人作出行政许可决定，亦未告知申请人不予许可的事由和救济途径，仅在申请表中签署了意见，且未告知申请人，属行政不作为，其行为违反法律规定，因职能并入孟州市自然资源和规划局，孟州市自然资源和规划局作为权利继受机关，应承担相关法律责任。被告孟州市会昌街道办事处虽然依照孟政【2018】10号文件第6号的规定收取了原告的申请表，并在申请表中也填写了意见，但其主要负责材料收转，不是法律法规授权的颁发建设工程许可证的机关，没有法律赋予的作为义务。综上，针对原告申请，被告孟州市自然资源和规划局负有作为义务而不作为，行政行为违法，应针对原告的申请作出处理决定。被告孟州市会昌街道办事处无作为义务，其行为不具有违法性，原告要求确认行为违法，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认孟州市自然资源和规划局对原告提出居民住宅建设申请不作为行为违法。驳回原告要求确认孟州市会昌街道办事处不作为行为违法的诉讼请求。孟州市自然资源和规划局对原告提出居民住宅建设的申请依法作出处理决定。案件受理费50元由被告孟州市自然资源和规划局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  梁慧娟人民陪审员  郭志萍人民陪审员  和瑞霞二〇一九年十二月三十日书 记 员  廉雅敏