怀化铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）湘8603行初190号原告怀化市坤源房地产开发有限公司溆浦馨都茗苑分公司，住所地湖南省怀化市溆浦县卢峰镇民主街168号。法定代表人刘仁华，总经理。被告溆浦县自然资源局，住所地湖南省怀化市溆浦县卢峰镇兴隆街。法定代表人舒利军，局长。委托代理人舒礼，溆浦县自然资源局工作人员。委托代理人李平生，溆浦县人民政府工作人员。原告怀化市坤源房地产开发有限公司溆浦馨都茗苑分公司（以下简称坤源公司馨都茗苑分公司）诉溆浦县自然资源局其他行政行为一案，于2019年9月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年9月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月5日公开开庭审理了本案，原告坤源公司馨都茗苑分公司总经理刘仁华，被告溆浦县自然资源局委托代理人舒礼、李平生到庭参加诉讼。本院于2019年11月5日组织原告、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本案现已审理终结。被告溆浦县自然资源局（职能更替之前为溆浦县国土资源局）于2019年1月8日作出《关于夏小菊信访事项处理意见书》，对原告反映的‘夏家溪旧城改造义陵大道路扩宽油化工程侵占了馨都茗苑小区留作停车使用的出让土地补偿一事’不予支持。原告坤源公司馨都茗苑分公司诉称，2017年夏家溪旧城改造侵占其公司国有土地330㎡，划拨土地166㎡，一直未予补偿。2019年1月9日国土资源局回复“夏家溪旧城改造义陵大道油化工程侵占了馨都茗苑小区留作停车使用的出让土地补偿一事不予支持”，违反法律规定。请求法院：1．依法撤销溆浦县国土资源局2019年1月8日作出的关于夏小菊信访事项处理意见；2．依法判令被告补偿原告经济损失300万元。原告坤源公司馨都茗苑分公司为证明其主张，向本院提交了下列证据：1溆浦县国土资源局回复意见、送达回证，拟证明被告占用土地不予补偿的行政行为对原告权利义务产生了实际影响；原告在被告规定时间向县人民政府提出复查。2股东协议、授权委托书，拟证明夏小菊申请赔偿是代表馨都茗苑公司申请的。3联合开发智德小区协议，拟证明5861㎡是原告的开发用地的事实。4施工许可证、规划许可证、溆浦县发展计划局文件、商品房预售许可证，上述材料拟证明5861㎡的土地是原告怀化市坤源房地产开发公司溆浦馨都茗苑分公司的地的事实。原告不需要再过户。5傅胜义《国有土地使用权证》，拟证明涉案土地面积、性质、用途、使用年限等情况。6国土资源局地籍股证明，拟证明原告5861㎡的土经国土资源局把业主分摊土地后还剩2186.6㎡的事实。7溆浦县人民法院协助执行通知书，拟证明原告依法取得出让地5861㎡使用权。8国有土地使用权出让合同、2005年12月5日建设用地规划许可证、2006年5月15日规划图、怀化市规划局回复、溆浦县住房和城乡建设局回复、溆浦县法制办《关于处理义陵北路汽车站段扩宽工程占用馨都茗苑项目土地问题的意见》，拟证明原告被占用的土地应当依法补偿。9原住建局局长陈银堂的证明，拟证明当时住建局做规划时，原告已提出补偿一事。原局长答应占用土地进行补偿。提起诉讼没有超过诉讼时效。10溆浦县住房和城乡建设局占用面积报告、占用馨都茗苑面积图，拟证明夏家溪公路扩宽占用原告出让土地面积330平方米的事实、未上证土地166平方米的事实。11馨都茗苑公司申请土地补偿报告、申请撤销国土资源局答复和追究打人凶手的刑事责任的报告、申请赔偿报告及邮寄回单、行政赔偿申请书及邮寄回单，拟证明原告没有超过起诉期限。12溆浦县交通运输管理所房屋买卖协议、溆浦县糖果糕点厂土地转让协议、向子旺领条、溆浦县卢峰镇春风村4组收条，拟证明占用未上证的土地有事实依据。13宋为民占地补偿协议内容，拟证明同一地段，同一性质的土地，已获补偿。被告溆浦县自然资源局辩称：一、原告的起诉不属于受案范围，起诉应当驳回1．《处理意见书》系针对信访事项的处理。2018年12月，夏小菊向湖南省委第六巡视组进行书面信访，反映溆浦县夏家溪旧城改造义陵大道扩宽油化工程侵占馨都茗苑公司部分留作停车使用的出让土地未给予补偿问题。接到省委第六巡视组转来的交办件后，根据溆浦县委的安排，被告于2019年1月5日作出了《关于夏小菊信访事项处理意见书》，该《处理意见书》系被告依据《信访条例》的规定，针对信访人夏小菊的信访诉求作出的信访处理意见。根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（（2005）行立他字第4号）的规定，案涉《处理意见书》不具有强制力，对信访人的权利义务不产生实质影响，原告不服该处理意见提起的行政诉讼，人民法院应当不予受理。2．《处理意见书》系重复处理，未产生新的法律效果。夏小菊及原告、刘仁华等人曾多次就溆浦县屈原大道扩建占用馨都茗苑土地要求补偿之事，向溆浦县县委、县政府、溆浦县夏家溪旧城改造指挥部、县国土局、住建局等反映，被告曾于2018年3月5日作出《关于对请求给予土地被征用的补偿款报告的回复意见》，明确告知原告在修建馨都茗苑时，依据当时的县城建设规划进行规划退让是有法律依据的，对规划退让且没有登记发证的土地进行确权没有依据，其要求给予补偿不符合法律规定情形。事后，夏小菊于2018年4月再次通过信访渠道向溆浦县委书记蒙汉同志进行信访，要求撤销答辩人的回复意见，被告于2018年7月6日作出《关于对（申请撤销国土资源局的答复报告）的回复意见》，该回复意见同样对夏小菊的信访诉求进行了不予支持的答复。此后，夏小菊于2018年12月就同一问题向湖南省委第六巡视组再次信访，针对夏小菊的信访申诉，答辩人于2019年1月5日再次作出《关于夏小菊信访事项处理意见书》，对夏小菊的信访诉求不予支持。因此，答辩人驳回夏小菊申诉的信访处理意见书，属于行政机关针对当事人不服行为的申诉作出的重复处理行为，没有对当事人的权利义务产生新的法律效果，不属于人民法院的受案范围，应当裁定驳回其起诉。二、原告要求赔偿经济损失300万元的诉求缺乏事实和法律依据首先，原告称义陵大道油化扩宽工程占用496㎡的土地属馨都茗苑所有与事实不符。据查，原告的土地权属来源于原糖酒副食品公司128仓库宗地，面积为5861㎡，该宗地2004年挂牌出让时由傅胜义竞得，后根据溆浦县人民法院的协助通知书，将该宗地转让给原告，但原告一直没有办理产权变更过户登记手续。原告所称的496㎡中仅有330㎡在原糖酒副食品公司的挂牌出让范围内，另166㎡缺乏任何确权资料。2006年时，原告进行房地产开发时，依据当时的县城建设规划要求，其进行了规划退让，该330㎡土地为预留城市道路公共用地。后馨都茗苑小区竣工后该330㎡土地没有参与小区的分户发证，亦没有登记为馨都茗苑小区的总证之上，即没有登记在馨都茗苑小区的用地红线范围图内。因此，原告在诉状中称，夏家溪旧城改造道路扩宽工程共侵占其国有土地330㎡，划拨土地166㎡缺乏事实依据。其次，按照城市规划的总体要求进行规划退让预留公共用地符合法律要求。根据《城市规划法》的规定，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。2006年5月，原告向县住建局（原为建设局）申请馨都茗苑项目建设用地规划许可时，县住建局根据当时的县城城市规划总体要求，提出预留城市道路用地，进行规划退让时，馨都茗苑项目南侧退让道路红线至新规划的控制宽度（52米）处，是馨都茗苑分公司真实意思的表示，符合法律规定。再次，土地使用权转让合同中明确约定因道路建设规划所造成的一切损失由受让人承担。2004年7月，原糖酒副食品公司破产清算组与傅胜义签订《国有土地使用权出让、房屋所有要买卖合同书》，是双方真实意思的表示，合法有效。该合同第7条明确约定：土地使用权出让和房屋出卖后，卖方如需改建、翻建装修，应严格按照城市规划进行，依法服从城市建设和道路建设规划。由此造成的红线图变更等一切纠纷及费用均由买方承担此宗地土地使用权由傅胜义再次转让给原告时，作为傅胜义必须负担的地役权依然存在，且应当由受让人馨都茗苑分公司继续承担。因此，原告要求补偿城市道路规划而导致的损失没有依据。三、原告的起诉已超过起诉期限，应当驳回答辩人作出的《关于夏小菊信访事项处理意见书》送达时间为2019年1月9日，按照《行政诉讼法》的规定，其起诉的截止时间为2019年7月9日。因此，原告的起诉超过了起诉期限。同时，馨都茗苑小区的规划许可时间为2006年5月，该规划退让的496㎡土地为预留的城市道路公共用地，相关规划图纸及材料均已备案，原5861㎡土地的国有土地使用权证亦已于2010年已注销，依照《最高人民法院关于适用的解释》的规定，行政机关作出行政行为未告知起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年，原告要求赔偿或补偿的诉求亦已超过起诉期限。此外，答辩人的《处理意见书》系针对夏小菊本人作出，原告的诉讼主体资格不符合法律规定。被告溆浦县自然资源局在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据：12017年10月《请示给予土地被征用的补偿款的报告》，拟证明馨都茗苑分公司提出了信访事项；22018年3月5日《关于对的回复意见》，拟证明馨都茗苑分公司提出信访后给予的回复；32018年3月20日刘仁华《关于撤销国土局不予补偿的报告》，从自然资源局法规股舒礼手机133××××1588截屏打印，3月21日收到，拟证明刘仁华收到回复意见不服，又向其他部门申请关于撤销国土局不予补偿的报告；42018年4月23日，向蒙汉写信《申请撤销国土局答复的报告》，报告内容和证据3一样；52018年7月6日，国土局《关于对的回复意见》；62018年12月夏小菊向省第六巡视组的信访信（请求补偿土地款的报告）；7省第六巡视组的交办件及回复处理情况；以上第一组证据，被告的处理意见书系对信访事项的重复处理，对原告的权利义务没有实质性影响；8原县副食品公司的用地图，拟证明原糖酒副食品公司的土地红线范围位置；9挂牌出让须知，拟证明该出让须知明确告知竞买人进行改建时需服从城市规划；10《国有土地使用权出让、房屋所有权买卖合同书》，拟证明合同第7条明确约定：土地使用权出让和房屋出卖后，卖方如需改建、翻建、装修，应严格按照城市规划进行，依法服从城市建设和道路建设规划。由此造成的红线图变更等一切纠纷及费用均由买方承担；11挂牌出让国有土地使用权成交确认书，拟证明成交出让由傅胜义买得；12国有土地使用权出让合同，拟证明土地买受人是傅胜义。13国有土地使用权出让审批单，拟证明副食品公司跟傅胜义转让土地的时候经过了县人民政府的批准。14溆国用（2004）第06516号土地使用权证，拟证明原傅胜义的原溆国用（2004）第06516号土地使用权证因馨都茗苑小区分户发证已依法注销；15分户办证情况的记载，拟证明除规划退让的土地外，原傅胜义的土地已分户至各购房户；162006年5月馨都茗苑的规划设计图，拟证明该图明确载明了馨都茗苑规划退让的位置；17义陵大道概算图，拟证明从该位置可以清晰看出当时标注的地方没有体现在副食品公司，就是没有在规划退让的范围。182019年住建局的建议函，拟证明该函认定核算馨都茗苑小区城市规划容积率的规定，遵从原2006年5月的规划设计图纸及审批的相关情况，也说明了怀化市规划局的意见，应该适用232号文件；以上第二组证据，拟证明馨都茗苑声称的496平方为归其所有缺乏权属依据，原告要求赔偿300万元缺乏事实依据；19送达回证，拟证明夏小菊签字的时间为2018年1月9日，原告的起诉时间为2019年9月8日，已超过6个月起诉期限；20关于对夏小菊信访事项的处理意见书，拟证明处理意见书是对夏小菊的信访事项答复，馨都茗苑提起诉讼不符合法律规定。以上证据，拟证明原告的诉讼已超过起诉期限，原告的主体资格不符。经庭审举证、质证，原、被告发表以下质证意见：原告坤源公司馨都茗苑分公司对被告溆浦县自然资源局的证据质证如下：证据一至七号，原告没有收到被告的回复，不能证明被告的证明目的；第二、三份证据是对指挥部回复的，原告没收到回复，不能证明被告的证明目的。对第一份证据真实性无异议，对被告证明目的有异议。对第二份证据真实性、合法性、相关性均有异议。对证据三、四，对真实性无异议，对被告证明的事实有异议。对证据五和证据二质证意见相同。对证据六、七，真实性无异议，对被告证明事实有异议。对证据八，原溆浦县副食品公司的用地图，对真实性、合法性均有异议。对证据九，挂牌出让须知，合法性有异议。对证据十，《国有土地使用权出让、房屋所有权买卖合同书》相关性、合法性均有异议。对证据十四，溆国用2004年第06516号土地使用权证，对真实性、相关性、合法性无异议，对证明注销事实有异议。对证据十六，2006年5月馨都茗苑的规划设计图，没有异议。对证据十八，住建局建议函真实性、合法性、相关性均有异议。对证据十九，送达回证，对真实性没有异议，对证明的事实有异议。对证据二十，关于对夏小菊信访事项的处理意见书，对真实性无异议，对证明的事实有异议。被告溆浦县自然资源局对原告的证据质证如下：对证据1，真实性无异议，证明目的有异议；对证据2真实性、关联性有异议，证明是不是股东应该是以工商登记为准；对证据3，与本案没有关联性；对证据4，与本案没有关联性，规划许可证的面积被修改，证明目的有异议，不能达到证明目的；对证据5，证明目的有异议，该宗土地已经于2010年全部分割完毕，原告对退让的土地没有权属依据；对证据6，真实性、合法性有异议，地籍管理是内设机构，无权对外出具证明，内容不具有客观真实性，从证据的形式要求看，不符合要求，应当有经办人的签字；对证据7、8、9、10、11，证明目的有异议；对证据12、13，与本案没有关联性。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据6，溆浦县国土资源局地籍管理股的证明，系复印件，无经手人员签名，不具备证据的形式要件，本院不予采纳。对原告提交的其他证据、被告提交的证据，具备证据的真实性、合法性、关联性，可以作为认定本院事实的依据，本院予以采纳，但能否达到其证明目的，本院要根据全案证据综合分析认定。经审理查明，2004年7月26日，案外人傅胜义与溆浦县国土资源局签订《挂牌出让国有土地使用权成交确认书》，傅胜义以人民币230.5万元整报价竞得原糖酒副食品公司128仓库的国有土地使用权，面积5861平方米，确认出让成交。同日傅胜义与溆浦县糖酒副食品公司破产清算组签订《国有土地使用权出让、房屋所有权买卖合同书》，该合同载明“根据中华人民共和国《破产法》和溆浦县人民法院（2002）溆经破字第3-1号民事裁定书及糖酒副食品公司职代会的决定，经县人民法院批准，溆浦县糖酒副食品公司破产清算组对公司所属的128仓库土地使用权和房屋所有权实行公开挂牌出让。为明确双方的权利和义务，特签订，供双方共同遵照执行。”2004年8月5日，傅胜义与溆浦县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定“出让人出让给受让人的宗地位于卢峰镇，宗地编号为128#，宗地总面积大写伍仟捌佰陆拾壹平方米，其中出让土地面积为大写伍仟捌佰陆拾壹平方米。”傅胜义于2004年9月27日取得该宗地的《国有土地使用证》。2010年6月10日，溆浦县人民法院向溆浦县国土资源局发出《协助执行通知书》，坤源公司馨都茗苑分公司与傅胜义等五人土地使用权转让纠纷一案，湖南省高级人民法院以（2007）湘高法民一终字第85号民事判决书结案。请溆浦县国土资源局协助执行将傅胜义的国有使用权证过户给原告坤源公司馨都茗苑分公司。但原告坤源公司馨都茗苑分公司一直未办理国有土地使用权变更登记手续。后因规划改变，原告认为夏家溪旧城改造义陵大道路扩宽油化工程侵占了馨都茗苑小区留作停车使用的出让土地，于2018年12月向湖南省第六巡查组递交《请求补偿土地款的报告》，被告溆浦县国土资源局（现溆浦县自然资源局）于2019年1月8日作出被诉行政行为，即《关于夏小菊信访事项处理意见书》，答复称“你反映的‘夏家溪旧城改造义陵大道路扩宽油化工程侵占了馨都茗苑小区留作停车使用的出让土地补偿一事’不予支持。”原告不服，向本院提起行政诉讼。另查明，原告所主张义陵大道建设占用的496平方米土地中，有330平方米土地在原告从案外人傅胜义处所取得的国有土地使用权范围内。另外166平方米土地没有合法权属凭证。溆浦县国土资源局的职能已划转至溆浦县自然资源局。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条关于有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权的相关规定，溆浦县自然资源局具有收回国有土地使用权并给予相应补偿的法定职权。本案争议的主要焦点是：一、关于原告的起诉是否符合法律规定；二、《关于夏小菊信访事项处理意见书》是否符合法律规定。关于第一个焦点问题。公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，可以依法提起行政诉讼。这是《中华人民共和国行政诉讼法》赋予的权利。本案中，夏小菊系原告坤源公司馨都茗苑分公司股东，受公司委托向溆浦县有关政府职能部门反映夏家溪旧城改造义陵大道路扩宽油化工程侵占了馨都茗苑小区留作停车使用的出让土地，未得到任何补偿，被告作出的《关于夏小菊信访事项处理意见书》对夏小菊提出的补偿请求明确予以否定，已对原告的实体权利义务产生了实质影响，属于行政诉讼受案范围；被告于2018年3月5日作出了《关于对的回复意见》、2018年7月6日作出了《关于对的回复意见》，虽然主要内容与被诉信访答复意见一致，但其答复对象分别为夏家溪旧城改造建设指挥部、溆浦县委督查室，且没有证据可以证明被告或者其他相关职能部门已经向原告作出了内容相同或相似的答复，故本案被诉答复意见书不属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（四）项规定的“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”；根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案被诉《处理意见书》的作出时间为2019年1月8日，作出行政行为时未告知行政相对人诉权和起诉期限，原告向本院提起行政诉讼的时间为2019年9月10日，并未超过一年的起诉期限。被告主张原告的诉讼主体资格不符合法律规定；被诉答复意见系针对信访事项的重复处理，未产生新的法律效果；原告的起诉超过了起诉期限，没有事实基础和法律依据，本院不予支持。关于第二个焦点问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的或者为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案中，2017年10月，溆浦县人民政府扩宽夏家溪公路时，占用了原告部分土地使用权，但溆浦县土地行政主管部门至今未给予任何补偿。被告溆浦县自然资源局认为不予补偿的主要理由和依据是：第一，能证明义陵大道占用建设的496平方米土地中的330平方米的原出让土地证已进行注销登记；第二，2006年5月原告申请馨都茗苑项目建设用地规划许可时，同意预留城市道路用地，服从规划退让。但被告并没有证据能够证明案涉土地因土地征用、土地使用权依法收回、抵押终止或因自然灾害等原因办理了注销土地登记，吊销土地证书。被告也未能提交因城市道路建设而占用涉案土地不予补偿的法律依据。因此，被告作出的《关于夏小菊信访事项处理意见书》，认定事实不清，缺乏法律依据。综上所述，被告溆浦县自然资源局作出的《关于夏小菊信访事项处理意见书》对原告被占用的土地不予补偿，认定事实不清，缺乏法律依据，侵犯了原告的合法权益，明显不当。原告请求撤销被告溆浦县自然资源局作出的《关于夏小菊信访事项处理意见书》等诉求，理应支持。但对于根据社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回土地使用权的，在确定补偿数额时，应当考虑已占用土地的面积、土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况等等因素，故对于原告请求给予相应的补偿，应由土地行政主管部门先行处理为宜。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项之规定，判决如下：一、撤销溆浦县国土资源局于二O一九年一月八日作出的《关于夏小菊信访事项处理意见书》。二、责令被告溆浦县自然资源局在本判决生效后九十日内重新作出处理决定；三、驳回原告其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审 判 长  钟奇峰人民陪审员  王长云人民陪审员  张青华二〇一九年十二月六日法官助理朱璐颖书记员粟霞附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。