四川省南部县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1321行初44号 原告南部县博雅幼儿园。住所地：南部县城新华路永和佳苑烟雨阁A幢。 法定代表人张淑蓉。 委托代理人杨何，四川建春律师事务所律师。 被告南部县综合行政执法局。住所地：南部县城蜀北大道52号。 法定代表人刘崇重，局长。 委托代理人文安平，该局法规股股长。 委托代理人柴春明，四川建春律师事务所律师。 原告南部县博雅幼儿园诉被告南部县综合行政执法局撤销责令改正违法行为通知书一案，于2019年11月18日向本院提起行政诉讼，本院立案后，于2019年11月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人杨何，被告的出庭负责人副局长范建春、委托代理人文安平、柴春明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告系经南部县教育局依法批准设立的幼儿园。2019年11月7日，被告向原告作出（2019）230140号责令（限期）改正违法行为通知书，要求原告自行拆除博雅幼儿园活动场所的两边大门。原告认为，在幼儿园学生活动场所设置大门，系保障在校学生安全不可缺少的基本设施，也是必须遵守的教育主管部门对学校硬件强制性规定。幼儿园大门修建在南部县住房和城乡规划建设局依法规划的永和佳苑二期博园世家幼儿活动场地，符合法律规定。因此，被告所作出的限期改正违法行为通知书认定事实、适用法律错误，应当被撤销。同时，该通知书未告知原告享有申请复议及提起诉讼的权利及期限，属程序违法。请求：撤销被告作出的南综执建责改字（2019）230140号责令（限期）改正违法行为通知书。 原告在庭审中诉称，被告作出的责令（限期）改正违法行为通知书是对原告的行政处罚，其事实不清、程序违法、适用法律错误。 被告辩称，原告室外活动场所，是未经县人民政府城乡规划主管部门批准，占用博园世家小区3号楼和4号楼之间的公共通道进行的临时建设，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，依据该法第六十六条的规定，被告曾于2018年4月责令并督促原告对封闭小区通道的大门进行了拆除。2019年11月7日，被告对原告再次建设的行为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，向原告发出了《责令（限期）改正违法行为通知书》，要求原告对活动场所的两边大门进行自行拆除。对原告在限期内是否自行拆除，被告将依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，在处罚时，裁量原告是否有从轻或者减轻行政处罚的情形。综上，被告作出的行政行为程序合法，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，依法应予以维持。原告的诉请无事实和法律依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告在庭审中辩称，被告作出的责令（限期）改正违法行为通知书，属于行政处理行为，不是行政处罚，不具有可诉性，请法院驳回原告的起诉。 在法定期限内，原告向本院提交了以下证据：南府纪（2014）30号《南部县城乡规划委员会第五十三次会议纪要》、南教（2014）15号《关于县城地区幼儿园布局规划建议的函》、关于在小区内开办幼儿园的申请、关于请求办理博园世家小区内幼儿园室外活动场地的建设工程规划许可证的申请、建字第规51132120130044号《建设工程规划许可证》、四川省工程质量监督报告、南备（2016）008号四川省房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案书、永和佳苑二期（博园世家）修建方案公示图、验字第51132120170009号建设工程竣工规划验收合格证、幼儿园四周通道现状照片、四川省幼儿园办园基本要求（试行）、教民151132100002131号民办学校办学许可证、52511321MJQ605647B民办非企业单位登记证书、南综执建责改字（2019）230140号责令（限期）改正违法行为通知书。 在法定期限内，被告向本院提交了以下证据：南府办发（2010）141号《关于印发南部县城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、南委发（2018）4号《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、南委发（2019）6号《关于印发〈南部县机构改革方案〉的通知》、2018年南部县博雅幼儿园违法建设拆除卷宗资料【1、案件来源登记表；2、举报信；3、开办幼儿园的申请；4、52511321MJQ605647B民办非企业单位登记证书；5、教民151132100002131号民办学校办学许可证书；6、南府纪（2014）30号南部县城乡规划委员会第五十三次会议纪要；7、南教（2014）15号《关于县城地区幼儿园布局规划建议的函》；8、博园世家项目规划建设基本情况说明；9、博园世家内“博雅幼儿园”协调会；10、拆除通知书及送达回证；11、原告室外活动场所大门拆除前后照片；12、消防监督检查记录；13、南教函（2018）22号《关于南部县博雅幼儿园室外活动场地是否存在安全隐患的函》】、2019年南部县博雅幼儿园违法建设行政执法卷宗资料【1、案件来源登记表；2、问题线索清单；3、52511321MJQ605647B民办非企业单位登记证书；4、教民151132100002131号民办学校办学许可证书；5、博园世家项目规划建设基本情况说明；6、原告室外活动场所大门现场证据照片；7、南综字建责改字（2019）230140号责令限期改正违法行为通知书。】 在庭审过程中，原告向本院补充提交了南部县公安消防大队（2019）第0677号消防监督检查记录。被告向本院补充提交了南部县房地产管理局《关于对博园世家信访问题有关物业管理方面的答复》。 经庭审举证和质证，原告对被告提交的部分证据的真实性、合法性均无异议，对部分证据的关联性有异议。被告对原告提交的部分证据的真实性无异议，对部分证据的真实性、合法性、关联性均持异议。本院对双方提交的证据予以采信。 经审理查明： 2014年9月3日，南部县人民政府召开南部县城乡规划委员会第五十三次会议，会议审定并同意原南部县教育局南教（2014）15号《关于县城地区幼儿园布局规划建议的函》，在博园世家小区内设置幼儿园。 2015年8月6日，四川宏强房地产开发有限公司（以下简称宏强公司）向南部县住房和城乡规划建设局（以下简称县住建局）申请，在其开发建设的永和佳苑二期（即博园世家烟雨阁A、B栋）小区高3号楼创办幼儿园。该局在其申请上批复：“经核查第53次规委会纪要和教育局南教（2014）15号文件，博园世家项目用地范围内设置有幼儿园配套建设。”同年10月30日，宏强公司向县住建局申请办理幼儿园配套建设的工程规划许可证。 原告建设的幼儿园室外活动场地，占用了永和佳苑二期3号楼与4号楼之间靠3号楼一侧的部分公共通道，修建有围墙和大门。竣工后，2015年12月25日，南部县建设工程质量安全监督管理站对宏强公司建设的烟雨阁A栋（即3号楼）及地下室及营业房进行工程质量监督审核，意见是：“该工程经各方责任主体项目负责人参与竣工验收及资料审核，同意备案。备注：该竣工验收部分含博雅幼儿园及其活动场所部分。”2016年1月8日，县住建局在南备（2016）008号竣工验收备案书签署的意见是：“经审查，该工程在南部县建设工程质量安全监督管理站的监督下，建设单位组织勘察、设计、施工、监理等有关单位进行了竣工验收，基本符合建设部第78号令的相关规定。”。 2017年1月，原告取得原南部县教育局颁发的教民151132100002131号民办学校办学许可证，该证载明的办学地址是南部县博园世家小区，办学内容是学前教育。同年3月，南部县民政局给原告颁发52511321ＭＪＱ605647Ｂ民办非企业单位登记证书，该证载明法定代表人是张淑蓉，学校住所：南部县永和佳苑烟雨阁Ａ幢。 2017年8月21日，县住建局公示永和佳苑二期（博园世家）修建方案图。该图载明：该项目规划方案已经南部县第26次规委会审定通过，因公司结合实际地形对原方案道路体系进行了局部优化调整，现将实际调整修建方案按程序予以公示，请广大住户就该修建方案进行意见反馈。规划调整的部分包括原告室外活动场地。公示期2017年8月21日—2017年9月8日。 2017年9月11月，宏强公司向县住建局申请规划验收永和佳苑二期高3、4#楼（即博园世家烟雨阁A、B幢）。县住建局工作人员在该申请上批注：“公示期间规划股未收到相关项目异议举报电话。”同月13日，县住建局向该公司颁发验字第51132120170009号规划验收合格证。 2018年3月23日，博园世家小区业主以小区内搭建永久性建筑物以及占用消防通道等为由，联名向被告举报。为此，被告调查收集了宏强公司向县住建局提出在永和佳苑二期（博园世家）小区高3号楼创办幼儿园的申请、原告单位登记和办学的许可证书、《南部县城乡规划委员会第五十三次会议纪要》和2017年12月1日县住建局向南部县纪委报送的“博园世家项目规划建设基本情况说明”【内容是“经核查，博园世家（永和佳苑二期）项目3号楼和4号楼之间为公共通道。”】。同年4月3日，被告与蜀北办事处、新华村委会及原告等相关人员召开协调会，要求原告在三日内自行拆除其占用公共通道修建的幼儿室外活动场地构筑物。同日，被告向原告送达拆除通知书。同月17日，被告强制拆除了原告幼儿室外活动场地两侧大门。被告未拆除场地上的围墙，是因原告安装了预防高空坠落物的防护网。次日，经南部县公安消防大队检查，原告安装的防护网不影响消防。 大门被拆除后，被告函询原南部县教育局，得到的答复是原告室外活动场地确实存在安全隐患，原告应采取措施加强安保力量，确保在园幼儿安全。 2018年6、7月，原告又将被拆除的大门恢复到原位。 2019年10月28日，被告接到省委第一巡视组信访交办件，问题线索是原告幼儿园乱修乱建。为此，被告调查收集了原告单位登记和办学的许可证书、2017年12月1日县住建局向南部县纪委报送的“博园世家项目规划建设基本情况说明”和原告室外活动场地的照片。 2019年11月7日，被告作出南综执建责改字（2019）230140号责令（限期）改正违法行为通知书，认定的主要事实是：原告在博园世家小区内占用3号楼与4号楼之间的公共通道构建博雅幼儿园的活动场所，未能提供《建设工程规划许可证》。定性依据是：《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款、第六十六条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条。处理结果是：责令原告在2019年11月22日前将擅自建设的博雅幼儿园活动场所的两侧大门自行拆除。 本院认为，原、被告双方争议的焦点是被告行政行为的可诉性和合法性，结合查明的事实和法律规定，作如下评析。 一、责令（限期）改正违法行为通知书是否具有可诉性问题。 《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”该条规定的责令当事人限期改正违法行为，是指行政机关依职权要求违法当事人对不法状态予以纠正的一种措施，不是行政处罚，是行政机关在作出行政处罚前的过程性行政行为。要判断该行政行为是否是人民法院行政案件受案范围即可诉性，应当看该行政行为是否减损了行政相对人的利益。本案中，被告要求原告拆除室外活动场地的大门，实质上影响了原告的财产权利，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，原告有权对被告该行政行为提起诉讼。因此，对被告主张向原告作出的责令（限期）改正违法行为通知书不可诉的观点，本院不予采纳。 二、责令（限期）改正违法行为通知书的合法性问题。 被告在2019年11月7日作出责令（限期）改正违法行为通知书之前，调查收集的证据，证明了原告在室外活动场地上建有大门、博园世家小区3号楼与4号楼之间是公共通道的事实。不能证明被告已经调查原告再次搭建大门是否取得建设工程规划许可的事实。从被告适用的法律条款看，被告认定原告修建的室外活动场地是临时建筑，被告也没有调查核实原告修建该临时建筑是否经过批准或者已超过批准期限或者是否按批准的内容进行建设。事实上，被告责令原告拆除与规划许可部门对原告室外活动场地的规划调整和竣工验收，这两个行政行为是相冲突的。由此可见，被告作出拆除通知认定的违法事实不清，证据不足。但是，本院在庭审中查明的原告未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为是客观存在的。 按照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，行政机关对违反规划的行为不是一律作出拆除的决定，而是根据违法行为的具体情况，判断是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响，才能确定违法行为人应当采取何种改正措施。 综上所述，行政机关对明知的违法行为，在实施行政管理的过程中，仍应当按照法律法规的规定行使行政职权，才能加强行政执法的公信力。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”的规定，判决如下： 撤销被告南部县综合行政执法局作出的南综执建责改字（2019）230140号责令（限期）改正违法行为通知书。 本案案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  柴洪林 审 判 员  袁 颖 人民陪审员  凡俊华 二〇一九年十二月十六日 书 记 员  罗 茜