上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初903号原告张宏，男，1970年9月19日出生，汉族，户籍所在地上海市静安区。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。委托代理人陆馨伟。委托代理人顾杰。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈。被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市。法定代表人倪佳慧。委托代理人李玮。被告上海市公安局长宁分局天山路派出所，住所地上海市长宁区。负责人俞晓东。委托代理人祁文晋。被告上海市长宁区消防支队，住所地上海市长宁区。负责人虞利强。委托代理人祁文晋。原告张宏因认为被告上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)、上海市公安局长宁分局天山路派出所(以下简称天山路派出所)、原上海市长宁区公安消防支队(以下简称长宁消防支队)实施的房屋整治行为违法，向本院提起行政诉讼。本院2018年11月7日立案后，于法定期限内向五被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月16日公开开庭审理了本案。原告张宏，被告长宁执法局的委托代理人陆馨伟、顾杰，被告长宁房管局的委托代理人徐盈，被告长宁市场监管局的委托代理人李玮到庭参加诉讼。被告天山路派出所、被告长宁消防支队经传票传唤，未到庭参加诉讼。本院经各方同意协调，延长审理期限。本案现已审理终结。原告诉称，本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋(以下简称涉案房屋)是原告合法所有的房屋，办妥了居改非、沿街开门占绿、营业执照、税务登记等各项法定手续，且长期在该处依法开展经营活动。居改非两年的期限设置违反《中华人民共和国行政许可法》(以下简称行政许可法)的规定，原告曾申请续签，但相关部门工作人员告知许可证长期有效，根据行政许可法的规定，对原告的申请逾期未作出决定的，视为准予延续，故原告居改非自动续签合法有效。2017年5月，五被告共同在玉屏南路周边张贴所谓的拆除违法建筑通知，并口头通知原告，涉案房屋也在通告范围，原告为此前往街道及被告处，要求出示相关批准文件并作出解释，但被告始终未作出正面回应。长宁房管局《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(以下简称答复)没有文号，是无效文件，不能作为执法的规范性文件。2O17年6月14日，玉屏南路周边出现大量所谓执法人员(包括被告人员及其他身份不明人员)对原告涉案房屋实施强制砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的违法行为，原告为此报警，但警方到场后，仍未阻止上述违法行为。原告认为其合法经营，现被告打着整治违法建筑的旗号，封闭原告的经营窗口，严重侵犯原告合法权益。部分被告在未得到授权及没有合法有效的行政决定的情况下，无权进行执法。被告没有违法建筑认定权，涉案房屋没有规划部门的违法建筑认定书或法院拆除违法建筑裁定书，故被告无权实施拆除行为。被告实施被诉行政行为前未调查取证，违反“先取证后裁决”的执法原则；而且政府执法必须严格依照法定程序进行，依法保障当事人的申辩、诉讼权利，现被告以口头通知代替书面认定，毫无法律依据，故请求：1.确认被告于2017年6月14日对涉案房屋实施的砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的行为违法；2.判令被告赔偿原告经济损失(以评估为准、暂定人民币1万元)；3.判令被告将涉案房屋恢复原状。被告长宁执法局辩称，原告于2018年8月至法院起诉，超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定的起诉期限；涉案房屋存在擅自改变物业使用性质、破坏房屋外貌的违法情况；被告在实施行政管理措施时，已经充分保障了原告的陈述、申辩权利，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁房管局、长宁市场监管局、天山路派出所辩称，其并非被诉行为的实施主体，不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁消防支队未提交答辩意见。经审理查明：涉案房屋为私房，权利人为原告。2003年8月18日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号长房地改字(2003)第056号续《居住物业改变使用性质许可证》，上载明“申请人张宏，房屋座落玉屏南路XXX弄XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办小百货店，有效期限自2003年8月18日至2005年8月17日止。”同时备注上载明：有效期满前二个月，申请人若需继续改变居住物业使用性质的，必须重新提出申请，逾期不提出申请或超过有效期限的，本许可证作废。之后，该局未再向原告核发新的许可证。2005年3月31日，原告以涉案房屋为场所，取得了个体工商户营业执照。至案发时，涉案房屋一直作为经营使用。2017年5月，长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所发布《天山路街道“五违四必”联合执法告知书》(以下简称联合告知书)称，重点开展针对玉屏南路沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日被告长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年6月14日，被告长宁执法局在原告没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了拆除店门和户外装修、砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始状态，原告认为该行为侵犯了其合法权益，遂起诉至本院。以上事实，有原告、被告长宁执法局提供的联合告知书、涉案房屋《上海市长宁区房屋土地管理局居住物业改变使用性质许可证》，原告提供的涉案房屋产权证明、营业执照，及被告长宁执法局提供的答复、涉案房屋的不动产登记信息及规划图纸、执法前后对比照片及整治后照片等证据以及各方当事人陈述予以证明。庭后，原告撤回其第二项诉讼请求，本院予以准许。在本案审理过程中，因机构改革，被告长宁消防支队变更为上海市长宁区消防支队。原告于2019年11月22日向本院提交《开门图纸等证据申请书》，请求事项为原告当年申请居改非的申请书及开门图纸。因原告申请已明显超过申请期限，且在案证据已经能证明本案事实，该证据也无调查收集的必要，故本院不予处理。本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当在起诉期限内提出。本案中，被诉行政行为发生于2017年6月14日，根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。故原告于2018年8月提起本案诉讼，未超过法定起诉期限，被告长宁执法局认为原告提起本案诉讼超过法定起诉期限的意见，本院不予采纳。根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第五条第二款第(三)项的规定，被告长宁执法局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。原告提供联合告知书以证明被告长宁房管局、长宁市场监管局、天山路派出所、长宁消防支队为共同行为主体，从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明被告长宁房管局、长宁市场监管局、天山路派出所、长宁消防支队亦实施了2017年6月14日对涉案房屋的行政行为。所以，原告认为长宁房管局、长宁市场监管局、天山路派出所、长宁消防支队亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。根据《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订)第五十二条第一款，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，原上海市长宁区房屋土地管理局曾经申请审批同意改变使用性质为非居住，但同时也明确许可期限为两年，至2005年许可期限届满后未再进行审批或延期。原告现对两年许可期限的合法性提出异议，并且称当时审批机关曾表示之后无须再行审批，一直有效。本院认为，首先，对此说法原告未能提供相关证据予以证实；其次，原告在获得许可时明知有两年期限的限制，而且从涉案房屋《上海市长宁区房屋土地管理局居住物业改变使用性质许可证》编号中可看出该许可证并非首次获批，因此可视作原告当时接受该期限的约束；第三，作为原审批机关长宁房管局也已发函明确：凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。原告在2005年许可期限届满后未再获得相关职能部门的许可，涉案房屋产权证明载明的用途仍为住宅，因此，原告主张在被告长宁执法局作出被诉行政行为之时，涉案房屋的使用性质仍为非居住用途无依据。房屋使用人之前改变房屋外貌是基于房屋使用性质改变为非居住使用，所以居改非许可到期后，即应主动将房屋外貌恢复至原状。本案中原告自2005年居改非许可到期后一直将涉案房屋作经营使用，并未恢复至原状，不仅不符合《上海市住宅物业管理规定》第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。被告长宁执法局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。《中华人民共和国行政强制法》《上海市城市管理行政执法条例》及《上海市住宅物业管理规定》等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的被告长宁执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，但该告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书无具体违法事实的认定、未告知相应的法律依据。被告长宁执法局未提交证据证明，在实施被诉行政行为前依法听取了原告的陈述申辩，履行了催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在居改非期限届满后外墙未恢复原状的情形，被告长宁执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法，原告要求恢复房屋原状的请求则难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局于2017年6月14日对本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；二、驳回原告张宏的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  符德强人民陪审员  李金凤人民陪审员  徐永珠二〇一九年十二月二十四日法官 助理  赵霖昕书 记 员  陈佳妮附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。