广东省广州市白云区人民法院民 事 判 决 书(2019)粤0111民初23601号原告（反诉被告）：广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室，住所：广东省广州市白云区江高镇金沙路9号，统一社会信用代码12440111732961325Q。法定代表人：叶华东。委托诉讼代理人：霍小媚，广东启源律师事务所律师。委托诉讼代理人：朱江，广东启源律师事务所律师。被告（反诉原告）：广州加立建筑材料有限公司，住所：广州市天河区翰景路1号金星大厦5楼F05-80。统一社会信用代码9144010679550106X0。法定代表人：江蔚菁。委托诉讼代理人：曹强华，广东法制盛邦律师事务所律师。委托诉讼代理人：黎家学，广东法制盛邦律师事务所律师。原告（反诉被告）广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室（以下简称管委会办公室）与被告（反诉原告）广州加立建筑材料有限公司（以下简称加立公司）建设用地使用权纠纷一案，本院于2019年6月25日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。管委会办公室委托诉讼代理人霍小媚、朱江，加立公司委托诉讼代理人曹强华，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。管委会办公室向本院提出诉讼请求：1、确认管委会办公室与加立公司于2006年9月21日签订的《广州市个体私营经济试验区国有土地使用权有偿转让合同书》（以下简称涉案合同）无效；2、判令加立公司立即将坐落于广州市个体私营经济试验区内的SQQ-2301号地块返还给管委会办公室；3、判令加立公司承担本案全部诉讼费用。事实和理由：2001年，根据广州市白云区人民政府关于将试验区交给江高镇开发和管理的决定，白云区江高镇委员会、江高镇政府决定成立广州市个体私营经济试验区管理委员会（以下简称管委会），管委会下设管委会办公室，并在白云区事业单位登记管理局办理事业单位法人登记手续。管委会未办理法人登记，不具法人主体资格，且根据《关于设立管委会办公室的批复》【穗云编[2001]93号】规定，管委会具体决策的落实与执行由原告负责，故管委会的有关民事行为和法律责任也应由具备法人资格的原告负责。因此，管委会办公室有权以自身名义提起本案诉讼。2006年9月21日，管委会办公室与加立公司签订涉案合同，同意加立公司使用位于广州市个体私营经济试验区内的SQQ-2301号地块作为工业项目用地，使用期限为50年，地块面积为20亩，土地使用权出让金为人民币18万元/亩，共人民币360万元；付款方式为转账汇款。合同签订后，管委会办公室依约向加立公司交付了涉案地块。但是，由于《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》【国发[2006]31号】第五条规定“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让”，从而导致上述合同无法继续履行。另外，涉案地块属于农村集体土地，且一直未能按原计划办妥土地征用手续和农用地转为建设用地的转用审批手续，而我国土地管理法明确规定禁止直接出让、转让农用地作为建设用地。因此，上述转让合同已违反了我国法律、法规的强制性规定，属于无效合同，加立公司依法应将涉案地块返还给原告。加立公司向本院提出反诉请求：1、请求判令管委会办公室向加立公司返还土地使用权出让金360万元及利息（其中以144万元为本金，从2006年9月26日开始计算，以216万元为本金，从2013年8月30日开始计算，上述利息均计算至实际付清款项之日止，均按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算利息。）；2、请求判令管委会办公室向加立公司返还测量费20484元及利息（以20484元为本金，从2006年10月26日开始计算至实际付清款项之日止，按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算利息）；3、请求判令管委会办公室向加立公司返还设计费201254.4元及利息（以201254.4元为本金，从2007年1月1日开始计算至实际付清款项之日止，按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算利息）；4、请求判令管委会办公室向加立公司返还窝工费及违约金1265406.75元及利息（以1265406.75元为本金，从2007年1月1日开始计算至实际付清款项之日止，按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算利息）；5、请求判令管委会办公室向加立公司支付损失费26153860元（参照涉案土地同地段的土地现时市场价来计算）；6、本案的本诉诉讼费用及反诉费用由管委会办公室承担。事实和理由：加立公司与管委会办公室于2006年9月21日签订涉案合同，主要约定管委会办公室同意加立公司使用位于广州市个体私营经济试验区SQQ-2301号地块20亩，用作工业项目用地，加立公司支付土地使用权出让金360万元给管委会办公室，在支付土地使用权出让金后可办理建设用地批准书；管委会办公室协助加立公司办理项目立项、建筑报建、环保、消防审批等有关手续及负责农村征地补偿费用；管委会办公室从加立公司汇款日算起5个月内，必须为加立公司提供有关办理用地手续相关资料及证明等。在签订上述合同后，加立公司已依照合同约定支付全部土地使用权出让金。加立公司随后在涉案土地上投资建设蛭石板产业化项目，并陆续开展办理投资项目备案、对涉案土地进行填土、场地平整、测量、勘察、三通一平等前期准备工作。其中：加立公司向广州市城市规划勘测设计研究院支付测量费20484元；为项目支付设计费201254.4元。由于管委会办公室一直未能完善农用地转用和征用审批手续，未能办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，从而导致加立公司投资建设蛭石板产业化项目一直无法正式报建开工。加立公司多次向管委会办公室及相关政府部门要求办理涉案土地的合法手续，但管委会办公室虽每次承诺解决问题，但至今没有任何实质进展。管委会办公室不但没有依照合同约定理顺涉案土地出让的合法性手续，也未为加立公司办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。在市场价格不断上升的情况下，管委会办公室反而以建设用地使用权纠纷提起诉讼，甚至请求确认双方签订的合同书无效及要求加立公司返还涉案土地，但却丝毫不提任何返还款项及赔偿事宜，对此，为保护自身权益，加立公司唯以反诉提起主张。管委会办公室在明知国务院于2006年8月31日下发的国发【2006】31号文件关于工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让的规定，还在2006年9月21日与加立公司直接签订土地出让合同，收取土地出让费等款项。管委会办公室的行为无疑属于恶意，理应承担由于恶意签订涉案合同所导致加立公司的一切经济损失。管委会办公室作为试验区的行政管理机关，在明知自己不具备土地使用权出让资格及未办理相关用地审批手续的情况下，仍以土地出让人的身份与加立公司签订土地使用权出让合同并收取土地出让金，且事后没有为加立公司办理相关合法用地的手续及没有得到相关土地管理部门的追认，因此，管委会办公室应对涉案合同无效或未能继续履行承担全部责任。由于近年来土地增值迅猛导致反诉人重置成本增加，管委会办公室除了返还反诉人实际支出的费用以外，理应按照涉案土地的市场价赔偿反诉人的重置土地损失。经审理查明：管委员会未办理法人登记，不具备法人主体资格，管委会具体决策的落实和执行由管委会办公室负责。2006年9月21日，管委会（甲方、出让方）与加立公司（乙方、受让方）签订涉案合同，约定主要内容如下：1、甲方同意乙方使用位于试验区内的SQQ-2301地块作为工业项目用地，使用期限为50年。2、地块面积20亩，土地使用权出让金按18万元/亩计算，合计土地使用权出让金360万元，实际结算金额按权威机构测量面积为准。在乙方付清土地使用权出让金后可办理建设用地批准书，相关费用由乙方负责。3、付款期限：在合同签字日起7天内支付合同总额的40%即144万元，2007年3月30日前支付30%即108万元，在2007年9月30日前根据权威测量机构测量具体面积支付剩余土地使用权出让金，如到期不付清，甲方有权收回土地，前期支付土地使用权出让金不予退回。4、双方责任。甲方责任：协助乙方办理项目立项、公司工商、税务、劳动登记和厂区建筑报建、环保、消防等有关手续，相关费用由乙方自付；协助乙方拉设临水、临电及永久用电、用水，所需一切费用由乙方负责；合同签订后，从办妥报建手续之日起两年内，乙方建筑主体工程全部完成并经过国家建设部门验收合格后，协助乙方办领《房地产证》，相关费用由乙方自付；负责农民征地补偿费；从乙方汇款日起5个月内，甲方必须为乙方提供有关办理用地手续相关资料及证明。乙方责任：按时支付土地使用权出让金；负责地块填土、平整；企业排出三废必须符合本区域环保规定的排放标准；涉案土地限用于工业项目及其配套设施，未经甲方许可不能改变用地性质；等等。5、乙方在办妥用地批准书、报建手续后三个月内未能动工兴建，或接收土地6个月内不办理用地手续的，乙方必须在原合同转让金额基础上增加20%土地使用权出让金支付给甲方，方可继续使用。如二年内未建设完毕，视乙方违约，甲方有权无偿收回涉案地块及其所建物业，所收土地使用权出让金不退回乙方。6、违约责任：甲、乙双方必须严格遵守本合同条款。如发生与本合同条款相违背的行为，应及时纠正，拒不纠正者，其行为视为违约。合同签订后，加立公司于2006年9月26日向广州市白云区江高镇人民政府财政所支付144万元，于2013年8月30日向管委会办公室支付216万元。加立公司为证明履行合同支出相关费用及合同无法履行产生的损失提供如下证据：1、广东省企业基本建设投资项目备案证，记载：项目名称为建筑材料厂，申请单位加立公司，建设规模5000平方米，项目总投资1500万元，其中土建投资1000万元，设备投资500万元，拟证明项目无法施工建设导致巨大经济损失。管委会办公室对该证据的真实性、合法性无异议，但认为办理报建手续是加立公司的合同义务，而且加立公司逾期支付土地出让金存在违约，合同也约定支付完土地出让金才办理建设用地批准书。2、测量工程预结算表、测量费发票，拟证明支出测量费20484元。管委会办公室对测量工程预结算表不予确认，对测量费发票的真实性予以确认，但认为不能证明是测量涉案地块所产生，也不能证明已经实际支付。3、安装永久用电的通知，拟证明在涉案地块报装永久工业用地。管委会办公室对该组证据不予确认，认为无法证明已经报装永久用地。4、预算书、工程预（结）算表、建设工程合同、解除合同通知书、收据，拟证明支出窝工损失1265406.75元。管委会办公室对该组证据不予确认，认为无法证明合同实际履行，也无法证明支付了款项，而且即使产生该项损失，加立公司明知未办理建设施工许可的情况下仍然与案外人签订建设工程合同，也应自行承担。本院认为，管委会与加立公司签订《广州市个体私营经济试验区国有土地使用权有偿转让合同书》，约定管委会将涉案土地使用权出让给加立公司，故该合同实为土地使用权出让合同。关于该合同的效力问题。首先，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十一条、第十四条的规定，土地使用权出让是国家将国有土地使用权出让给土地使用者的行为，该行为由市、县人民政府土地管理部门实施并订立书面出让合同。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条亦规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。由此可见，土地使用权出让合同的出让人主体是特定的，具有法定性，即必须由市、县人民政府土地管理部门代表国家以国有土地所有者的身份具体实施出让行为，不具备出让行为法定主体资格的民事主体所从事的民事法律行为应当认定为无效。其次，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，因建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。据此，城市规划区外的集体所有土地未经依法征收转为国有建设用地的，不得出让。综上，因管委会不具备签订涉案合同的主体资格，且在未办理申请使用国有土地及农用地转用审批手续的情况下与加立公司签订土地出让合同，违反法律、行政法规的强制性规定，因此，合同应当无效。关于合同无效的责任分配问题。根据合同法的相关规定，合同无效的，因该合同取得的财产应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方所受到的损失，双方都有过错应当各自承担相应的责任。管委会作为试验区的行政管理机关，在明知自己不具备土地使用权出让资格及未办理相关用地审批手续的情况下，仍以土地出让人的身份与他人签订土地使用权出让合同并收取土地出让金，且事后没有获得土地管理部门的追认，故管委会对该合同无效应承担主要责任。而加立公司知道或应当知道管委会并不具备土地出让资格，故其对合同无效应承担次要责任。综合本案事实及双方行为，酌情认定由管委会承担70%的过错责任，加立公司承担30%的过错责任，因管委会未办理法人登记，并不具备法人资格，亦不具诉讼主体资格，其具体决策的落实和执行由管委会办公室负责，故管委会有关民事行为的法律责任应由具备诉讼主体资格的管委会办公室承担。关于损失赔偿范围的问题。合同无效，加立公司依据涉案合同支付了土地出让金360万元，管委会办公室应当予以退还。加立公司依据涉案合同支付了土地出让金，结合近年来土地增值迅猛导致原告重置成本增加、加立公司作为商事主体身份及在此期间中小企业民间融资成本等因素，加立公司主张按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算，较为合理，本院予以支持。对该损失由管委会办公室承担70%，加立公司自行承担30%。对测量费20484元，加立公司提供了测量工程预结算表、测量费发票，管委会办公室未提供相反证据，本院对该费用予以确认。对于设计费201254.4元，加立公司仅提供《建设工程设计合同》及收据3份，无法证明合同已经实际履行并实际支付了款项，对设计费本院不予确认。对窝工违约金损失1265406.75元，加立公司没有提供支付凭证，另外，加立公司在未取得施工许可的情况下即使与案外人签订建设工程合同产生的损失也应当自行承担。对于测量费20484元的损失管委会办公室承担70%即14338.8元，加立公司自行承担30%。加立公司主张测量费的利息损失及预期损失26153860元，于法无据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十一条、第十四条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条的规定,判决如下:一、确认广州市个体私营经济试验区管理委员会与广州加立建筑材料有限公司于2006年9月21日签订的《广州市个体私营经济试验区国有土地使用权有偿转让合同书》无效；二、在本判决书生效之日起十日内，广州加立建筑材料有限公司将位于广州市个体私营经济试验区内SQQ-2301号地块交还给广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室；三、在本判决书生效之日起十日内，广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室向广州加立建筑材料有限公司返还土地出让金人民币360万元及支付利息（以144万元为基数从2006年9月26日起，以216万元为基数从2013年8月30日起，按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算利息的70％至2019年8月19日，从2019年8月20日起，以360万元为基数按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算利息的70%至清偿之日止）；四、在本判决书生效之日起十日内，广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室向广州加立建筑材料有限公司支付土地测量费14338.8元；五、驳回广州加立建筑材料有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本诉案件受理费35600元，由广州加立建筑材料有限公司负担。反诉案件受理费193005元，由广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室负担26570元，广州加立建筑材料有限公司负担166435元。双方预交的诉讼费本院不予退回，经抵扣后广州加立建筑材料有限公司于本判决生效之日起十日内向广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室给付诉讼费9030元。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于广州市中级人民法院。审 判 长  张里活人民陪审员  冯桂颜人民陪审员  张 涛二〇一九年十二月二十日书 记 员  陈珊珊