白城铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）吉7104行初37号原告白城盛融供热有限公司，住所地白城市生态新区东海西路999号。法定代表人李海波，该公司经理。委托代理人孙向群，男，吉林名瑞律师事务所律师。被告白城市住房和城乡建设局，住所地白城市洮北区文化东路95-6号。法定代表人杨国辉，该局局长。委托代理人肖贤军，男，白城市供热燃气管理中心负责人。委托代理人冯亮，男，吉林厚合律师事务所律师。被告白城市人民政府，住所地白城市洮北区文化东路1号。法定代表人李明伟，白城市人民政府市长。委托代理人纪强，男，白城市司法局干部。委托代理人王迪，女，白城市司法局干部。原告白城盛融供热有限公司（以下简称白城盛融公司）不服被告白城市住房和城乡建设局（以下简称白城市住建局）、被告白城市人民政府（以下简称白城市政府）城建行政许可及行政复议一案，于2019年10月15日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月15日立案后，于2019年10月11日向被告白城市住建局、被告白城市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理了本案。原告白城盛融公司的委托代理人孙向群、被告白城市住建局的委托代理人肖贤军、冯亮，被告白城市政府的委托代理人纪强、王迪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。白城市住建局于2019年8月27日作出白住建发〔2019〕109号《关于注销白城盛融供热有限公司的决定书》，认定白城盛融公司无稳定热源且失去供热经营范围，已经不具备《吉林省城市供热条例》第十一条规定的供热经营条件，行政许可事项已无法实施，故依据《中华人民共和国行政许可法》第七十条第一款第五项之规定，对其证书编号为BCGR2015002的《城市供热经营企业许可证书》予以注销。白城盛融公司不服上述行政决定，于2019年9月10日向白城市政府提出复议申请。白城市政府于2019年9月25日作出白政复决字[2019]57号《行政复议决定书》，认为白住建发〔2019〕109号决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持白住建发〔2019〕109号决定书。原告白城盛融公司诉称：被告白城市住建局作出的《关于注销白城盛融供热有限公司的决定书》及被告白城市政府作出的《行政复议决定书》认定事实及适用法律、法规均有错误，应予撤销。一、认定事实错误：1、关于热源问题。2014年6月，原告与案外人白城市生态新区建设领导小组办公室（以下简称新区办）正式签订协议，由原告承包和投资生态新区供热项目建设和经营，特许经营期三十年；2015年3月19日白城市规划审批委员会批准原告建设自供热源锅炉房；2015年9月，政府出台会议纪要，在原告已经投入2100余万元完成土地购买和设备采购等事项后，通知原告停止锅炉房建设，统一采用热电联产供热方式且要求原告必须从案外人白城市京科集中供热有限公司（以下简称白城京科公司）购买热源。2015年9月18日，为解决有关供热问题，白城市政府曾召开专题会议（会议形成2015年47号市政府专题会议纪要），明确一级供热商为阳山电厂，二级供热商指定白城京科公司独家铺设管道和购买阳山电厂余热（热水）输送到白城市区，原告负责供热区域热源必须从白城京科公司手中购买。会议确定白城京科公司所购热源按划分区域长期保证原告使用，供热价格责成白城市相关部门参照省内其他地区的成熟经验，按照价格管理程序报物价部门履行报批手续后，确定合理供热价格。政府召开此次专题会议时，白城京科公司指派负责人参加了会议，会议研究的议题全部达成一致意见，会议要求与会公司必须按照会议精神执行。而事实上，自2016年起白城京科公司利用垄断地位三年涨价三次，原告就此曾多次向白城市政府相关部门汇报情况，要求按照2015年第47号市政府专题会议纪要第五条精神落实购热协议，但白城市政府根本未能落实市政府2015年第号会议纪要内容，致使原告处于无奈尴尬的境地，这种后果的产生完全是白城市政府不作为造成。2、关于失去供热经营范围问题。2018年9月30日，案外人新区办委托吉林宇中人律师事务所向原告发送律师函，函中称原告已经没有稳定热源，无法为新区供热，案外人新区办与原告解除了《白城市生态新区集中供热框架协议书》。但事实上，原告于2015年3月22日与案外人新区办所签订的《白城市生态新区集中供热框架协议书》第三十三条明确规定“本协议在履行过程中发生争议，双方协商解决，协商不成时，可以通过以下两种方式任选其一处理：一、仲裁；二、诉讼。”案外人新区办拟解除协议时根本未与原告协商，也未通过仲裁或向人民法院提起诉讼，且其通过律师所向原告所发的律师函并不具有解除合同的法定效力。故不能由新区办单方自行认定与原告之间的供热协议已经解除，供热经营范围依然存在。二、适用法律、法规错误：1、二被告认为原告不具备《吉林省城市供热条例》第十一条规定的供热经营条件，是错误的。第十一条针对的是热经营企业在筹办期间的规定，事实上原告在筹办期间已经具备第十一条规定的五项条件，故白城市住建局才向原告颁发的《城市供热经营许可证书》。2、二被告根据《行政许可法》第七十条第一款第五项的规定，决定对原告《城市供热经营许可证》予以注销，适用法律错误。第五项规定是：“因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；”我国民法不可抗力的规定是指不能预见、不能避免、不能克服的客观情况，不可抗力具体来说有自然现象：如地震、台风，也包括社会现象：如军事行动等为人力所不可抗拒的强制力，具有客观上的偶然性和不可避免性，客观上的不可预见性及社会危害性。综上所述，二被告关于注销原告《城市供热经营企业许可证书》的决定书，认定事实、适用法律上均存在错误。故诉至法院，请求法院依法撤销白城市住建局作出的《关于注销白城盛融供热有限公司的决定书》（白住建发〔2019〕109号）和白城市政府作出的行政复议决定书（白政复决字[2019]57号），并由二被告承担本案诉讼费用。原告白城盛融公司向本院提交了以下证据、依据：1.《白城市生态新区集中供热框架协议书》，证明该合同的期限、内容以及发生争议的处理方式，且该合同还在继续履行并未解除。2.《白城市发展和改革委员会关于白城市生态新区调峰锅炉房建设项目（一期）节能评估报告书的审查意见》，证明原告建设调峰锅炉是经发改委审批建设的环保锅炉。3.《关于白城市生态新区调峰锅炉房建设项目（一期）的环境保护预审意见》，证明白城市环保局也同意原告建设调峰锅炉，该锅炉是环保锅炉。4.市政府专题会议纪要〔47〕《研究市生态新区集中供热有关问题》，证明被告白城市住建局未落实该文件，不解决问题，被告白城市政府对此也不协调不解决。5.市政府专题会议纪要〔57〕《研究市生态新区供热方案调整及后续事宜解决有关问题》，证明原告根本不想使用白城京科公司的热源，白城市政府强行要求原告从白城京科公司处购买热源，原告从该公司处购买热源实属落实政府文件。6.盛融热力供热费往来统计表，证明新区、中兴公司、住房保障办等均欠原告供热费，共计三千多万，对原告企业造成经营困境。7.白城盛融供热公司热源费交纳说明，证明在缺乏政府科学合理的价格指导进行约束的前提下，白城京科公司的热源费逐年上涨。8.白城盛融供热有限公司关于2016-2017年度供热问题的报告及送达回执、9.白城盛融供热有限公司提请新区办协调白城京科公司签订供热协议的报告及送达回执，证明原告将企业困境报告给新区办后，新区办不协调以至造成现在的结果。10.白城盛融供热有限公司关于供热问题的报告及送达回执，证明原告曾要求新区办尽快落实市政府专题会议纪要〔47〕，但一直未能落实。11.白城盛融供热有限公司关于白城市住房和城乡建设局〔2018〕67号文件的回复函及送达回执，证明原告曾要求被告白城市住建局尽快落实市政府专题会议纪要〔47〕文件精神，白城市住建局未曾落实，导致了现在的结果。12.关于白城盛融供热有限公司热源问题情况说明及送达回执，证明原告曾要求新区办进行协调，提出解决办法，但新区办并未对原告提供帮助。被告白城市住建局辩称：一、白城市住建局作出注销《城市供热经营企业许可证书》的决定事实认定清楚。2015年10月18日，原告向白城市住建局提出供热经营许可申请。2015年11月4日，白城市住建局为原告颁发《城市供热经营企业许可证书》，供热方式为热电联产。2017年9月，白城京科公司向原告发函表示不再向原告提供热源，2017年、2018年两个供热期内，白城市新区办与白城京科公司达成临时供热协议，解决了新区供热问题，因此自2017年起原告即无稳定、安全热源。2018年7月30日，新区办委托吉林宇中人侓师事务所向原告发出律师函，要求原告限期提供稳定、安全的热源，未提供的视为解除框架协议。而被原告未在限定期限内提供稳定、安全的热源，也未请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力，新区办与原告签订的《白城市生态新区集中供热框架协议书》已依法解除。故据合同相对性原则，框架协议解除后，原告已无服务对象。2019年1月，白城京科公司向新区办发函，明确表示不以售热形式向生态新区供热。至此，白城京科公司不再售热，原告亦无稳定热源。因原告无自有热源，也未采取有致措施保证热源供应，其已不具备《吉林省城市供热条例》第十一条规定的热经营企业应当具备的条件，无法实现行政许可事项的实施。二、白城市住建局作出注销《城市供热经营企业许可证书》决定适用法律正确。《吉林省城市供热条例》第十一条规定的是热经营企业应当具备的条件，其中之一就是应当具有稳定、安全的热源。该条规定并非是原告所述适用于“筹办期间”，而是在热经营企业存续期间必须具备的条件。原告没有证据证明其自有热源，也未采取有效措施保证热源供应，已经不满足供热企业的必备要件。因此白城市住建局依据《行政许可法》第七十条第一款第五项规定注销原告《城市供热经营企业许可证书》适用法律正确。综上，白城市住建局所作出的注销决定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。被告白城市住建局向本院提交了以下证据、依据：1.《吉林省城市供热条例》第五条、第十一条，《中华人民共和国行政许可法》第七十条。依据《吉林省城市供热条例》第五条规定，白城市住建局是供热主管部门；依据《吉林省城市供热条例》第十一条规定，原告没有稳定、安全的热源，不具备供热企业经营的必备条件；依据《中华人民共和国行政许可法》第七十条的规定，被告白城市住建局作出被诉具体行政行为。2.《城市供热经营企业许可证书》，证明依据原告的申请，被告白城市住建局于2015年11月4日向其颁发了《城市供热经营企业许可证书》，供热方式为热电联产。3.2017年9月11日，白城京科公司向原告发出的《关于生态新区供热问题的函》，证明自2017年起，白城京科公司不再向原告提供热源。4.2018年5月23日，被告白城市住建局向原告发出的《关于确保白城市生态新区供热的通知》，证明自2017年起白城京科公司不再为原告提供热源，原告亦无稳定、安全的热源，为确保生态新区供热，被告白城市住建局要求原告限期作出答复并采取有效的补救措施。至原告《城市供热经营企业许可证书》被撤销时，原告仍未采取有效补救措施。5.2018年7月30日，吉林宇中人律师事务所向原告发出的《律师函》，即新区办与原告签订的《白城市生态新区集中供热框架协议书》已依法解除，依据合同相对性原则，框架协议解除后，原告已无服务对象。6.2019年4月8日，白城京科公司向新区办发出的《关于白城市生态新区供热问题的函》，表明其不再以售热形式向生态新区供热。白城京科公司不再向新区售热，而原告又无法提供稳定、安全的热源，生态新区住户2019年供热期将无法实现供暖。7.《白城市住房和城乡建设局关于注销白城盛融供热有限公司的事先告知书》、听证通知书及相关送达回执，证明被告白城市住建局在作出具体行政行为前已履行了告知程序，举行了听证会，其作出具体行政行为程序合法。8.《白城市住房和城乡建设局关于注销白城盛融供热公司的决定书》及送达回执，证明自2017年起，原告无稳定、安全的热源，也无法解决热源办法，已不具备《吉林省城市供热条例》第十一条规定的热经营企业应当具有稳定、安全热源，行政许可事项无法实现。被告白城市住建局依据《中华人民共和国行政许可法》第七十条第一款第五项规定注销原告经营许可证适用法律正确。被告白城市政府辩称：2015年，原告与新区办签订协议，为新区供热。后因政策变更，供热方式改为热电联产，原告一直采用购买热源方式维持经营，后因拖欠热费，案外人白城京科公司于2017年9月开始，决定不再向原告提供热源。至此，原告不再具备承担新区供热工作的能力。新区办委托吉林宇中人律师事务所函告，原告怠于实行自身权利，既无法提供稳定、安全的热源，也未采取有效措施保证热源供应，因此，新区办解除了《白城市生态新区集中供热框架协议书》，原告已失去供热的经营范围，行政许可事项已无法实施。原告不具备稳定、安全热源，不符合发放《城市供热经营许可证》的条件。因此，被告白城市住建局依据《行政许可法》第七十条第一款第五项规定，作出白住建发〔2019〕109号决定书，决定注销原告《城市供热经营企业许可证书》。该决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法。因此，白城市政府作出白政复决字[2019]57号行政复议决定书予以维持。被告白城市政府提供以下证据、依据：2019-57号白城市人民政府行政复议卷宗一本，证明白城市政府作为行政复议机关对该复议案件从立案、审理、结案、送达均为依法作出。经庭审质证，原告对被告白城市住建局提供的证据提出了下列质证意见：对证据1真实性、合法性无异议，关联性存在异议，原告的热源问题应由被告白城市住建局协调解决，其使用该条例注销原告的许可证是错误的。对证据2的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据3的真实性、合法性、关联性均存在异议，没有证据表明原告收到了该函，且函中所表述的内容均不符合客观事实。对证据4的真实性、合法性、关联性均存在异议，该通知无送达回执，程序不合法，且在内容上错误的认为原告无稳定热源。原告未能落实稳定热源的原因是由于被告白城市住建局未落实市政府专题会议纪要〔47〕文件内容所导致。对证据5的真实性、合法性、关联性均存在异议，该律师函未提供委托代理手续，无具体经办律师的签字盖章，在程序上不合规；函中认定原告无稳定热源，但直至现在原告也一直在供热；该律师函行使的合同单方解除权不具有解除合同的效力。对证据6的真实性、合法性、关联性均存在异议，该份证据无送达回证存在程序瑕疵，且认定事实为白城京科公司一方表明，不具有客观性，其陈述内容不真实。对证据7的真实性、合法性无异议，关联性存在异议，准备撤销原告的供热许可证是错误的。对证据8的真实性、合法性无异议，关联性存在异议，由于被告白城市住建局先前的不作为造成原告与白城京科公司间的矛盾，导致原告无稳定热源，因此原告对该决定不服。原告对被告白城市政府提供的证据提出了下列质证意见：对被告白城市政府的行政复议程序无异议，但其所作的维持被告白城市住建局《关于注销白城盛融供热公司的决定书》的决定是错误的。被告白城市住建局对原告提供的证据提出了下列质证意见：对证据1的真实性、合法性无异议，关联性存在异议，该框架协议中约定的是争议解决方式，与《合同法》第九十四条法定解除权的行使并不冲突。对证据2和证据3真实性、合法性无异议，关联性存在异议，以上文件只是请建设单位做好环保工作并履行相关环评的报批手续，并未说明该项目已通过环评。对证据4的真实性、合法性无异议，关联性存在异议，该会议纪要的第五条说明被告白城市住建局作为主管部门起协调作用，但是具体价格确定需要原告和白城京科公司双方协商确定，被告白城市住建局无法作出价格决定，且履行价格批复程序也非被告白城市住建局的职责范围。对证据5的真实性、合法性无异议，关联性存在异议，被告白城市住建局在提交的证据4《关于确保白城市生态新区供热的通知》中提到允许原告自行建设清洁能源进行供热，并非原告所说强制其从白城京科公司处购买热源。证据6-10与本案争议焦点无关，不予质证。对证据11的真实性、合法性无异议，关联性存在异议，被告白城市住建局在提交的证据4《关于确保白城市生态新区供热的通知》中要求原告提出解决热源的办法并采取有效补救措施，但原告在回复中规避了如何解决供热问题及将要采取何种补救措施，没有针对通知内容进行回复。对证据12的真实性、合法性无异议，关联性存在异议，关于供热价格的确定问题应由原告和白城京科公司之间进行协调确定。被告白城市政府对原告提供的证据质证意见与被告白城市住建局一致。经审理查明，2015年3月2日，原告白城盛融公司与白城市生态新区建设领导小组办公室签订了《白城市生态新区集中供热框架协议书》，为白城市生态新区供热，并建设调峰锅炉房，期间为了环保，停止建设调峰锅炉房，采取热电联产供热方式。2015年9月6日，白城市政府召开专题会议，研究市生态新区供热管网建设工作，由原告和白城京科公司以平齐线铁路为分界点铺设管道，后原告从白城京科公司处购买热源为生态新区供热。2015年11月4日，经原告申请，被告白城市住建局为其发放《城市供热经营企业许可证书》（编号：BCGR2015002），经营期限为五年。2017年9月11日，白城京科公司向原告发函表示因原告拖欠供热费，不再为其提供热源。2018年5月23日，被告白城市住建局向原告发出《关于确保白城市生态新区供热的通知》，要求原告限期作出答复并采取有效的补救措施。2018年7月30日，新区办委托吉林宇中人律师事务所向原告发出《律师函》，解除《白城市生态新区集中供热框架协议书》。2019年4月8日，白城京科公司向新区办发出《关于白城市生态新区供热问题的函》，表明其不再以售热形式向生态新区供热。2019年8月8日，被告白城市住建局作出白住建发〔2019〕104号《关于注销白城盛融供热有限公司的事先告知书》，认为原告已不具备《吉林省城市供热条例》第十一项规定的供热经营条件，行政许可事项已无法实施，拟对原告的《城市供热经营企业许可证书》予以注销。2019年8月4日，被告白城市住建局依据原告的申请，举行了听证会，原告参加了听证会。2019年8月27日，被告白城市住建局作出白住建发〔2019〕109号《关于注销白城盛融供热公司的决定书》将原告的《城市供热经营企业许可证书》予以注销。2019年9月10日，原告向被告白城市政府提出复议申请。2019年9月25日，被告白城市政府作出[2019]57号行政复议决定书，维持被告白城市住建局作出的白住建发〔2019〕109号《关于注销白城盛融供热公司的决定书》。2019年10月15日，原告向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《吉林省城市供热管理条例》第十一条：“城市供热经营实行许可制度。热经营企业应当具备下列条件：（一）有稳定、安全的热源；”原告白城盛融公司因政府政策停止建设调峰锅炉，已无自有热源，后其在政府的协调之下从白城京科公司处购买热源为生态新区供热达四个供热周期。在此期间，白城京科公司向原告发函表示不再为其提供热源。在被告白城市住建局向原告送达白住建发〔2018〕67号《关于确保白城市生态新区供热的通知》后，原告未能采取有效补救措施保证热源供应。2019年4月8日，在白城京科公司向新区办发函表明其不再向原告提供热源后，原告已无稳定、安全热源。现原告已不具备《吉林省城市供热管理条例》第十一条规定的供热企业经营的必备要件，严重影响了生态新区居民的供暖。被告白城市住建局为保障生态新区居民的供热，依据《吉林省城市供热管理条例》第十一条、《行政许可法》第七十条第一款第五项规定作出的注销原告《城市供热经营企业许可证书》的决定事实清楚，处理适当。被告白城市人民政府所作出的[2019]57号行政复议决定书亦合法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告白城盛融供热有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告白城盛融供热有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。审判长 张  志  成审判员 孙  元  东审判员 王  昌  明二〇一九年十二月十九日书记员 聂佳乐（兼）