湖南省岳阳市君山区人民法院行 政 判 决 书（2019）湘0611行初44号原告王建军，男，1963年12月17日出生，汉族，居民，住临湘市。原告田利飞，女，1965年8月28日出生，汉族，居民，住临湘市。二原告委托诉讼代理人蔡晓仪，北京京平律师事务所律师。被告临湘市云湖街道办事处，住所地临湘市三湾工业园，统一社会信用代码11430682MB18430857。法定代表人汤勇刚，该办事处主任。委托诉讼代理人陈学军，男，1974年10月10日出生，临湘市司法局副局长。委托诉讼代理人李辉利，男，1973年7月27日出生，临湘市云湖司法所所长。原告王建军、田利飞认为被告临湘市云湖街道办事处（以下简称云湖街道办）要求履行行政协议一案，本院于2019年6月11日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年7月23日公开开庭审理了本案。原告王建军、田利飞及其委托诉讼代理人蔡晓仪、被告云湖街道办委托诉讼代理人陈学军、李辉利到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2016年11月11日，临湘市长安街道办事处（以下简称长安街道办）与原告王建军、田利飞签订房屋征收《产权调换协议书》（049号），协议约定长安街道办为原告王建军、田利飞提供位于临湘市××街道办事处飞跃村××组（即峡山安置小区）房屋四套。2018年5月29日，临湘市人民政府（以下简称临湘市政府）召开第33次市长办公会议，会议决定将峡山安置小区调整合并到太阴庙安置小区（云湖水岸小区）。长安街道办依据临湘市政府决定，变更双方签订的《产权调换协议书》，将安置房从峡山安置小区调换至云湖水岸小区。原告王建军、田利飞诉称，长安街道办以临湘市五环时代全民健身中心项目（以下简称五环项目）建设为由，决定对原告位于临湘市××街道办事处飞跃村××组的房屋进行征收。2016年11月11日，长安街道办与原告签订《产权调换协议书》（编号:049），协议约定长安街道办为原告提供位于临湘市××街道办事处飞跃村××组产权调换房屋共4套，另支付原告差价款1271327元。该协议签订后，原告履行了协议义务，拆除了被征收房屋。但长安街道办只向原告支付了差价款，而产权调换房至今未动工建设。2019年4月16日，临湘市棚户（旧城）区改造领导小组办公室作出《关于五环项目产权调换户购房方案》，对原五环项目取消建设安置点，改为异地安置。即将安置房从峡山安置小区调换至云湖水岸小区。原告认为，双方所签订的《产权调换协议书》合法有效，应当依法履行，被告单方变更协议约定安置地点的行为违法。故依法提起行政诉讼，请求判决被告继续履行长安街道办与原告签订的《产权调换协议书》（编号：049）中为原告提供位于临湘市××办事处飞跃村××组产权调换房屋的义务。原告王建军、田利飞为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据:1、《房屋产权调换协议书》（编号：023）；2、临湘市政府网站《云湖街道办事处简介》；3、《关于五环项目产权调换户购房方案》；4、峡山组安置小区规划公示图；5、浮标小镇规划设计图、浮标小镇位置图；6、《政府信息公开申请表》；7、《关于临湘市峡山拆迁安置区建设项目可行性研究报告的批复》（临发改审【2016】548号；）8、临湘市自然资源局《政府信息公开申请答复告知书》（[2019]010号）。被告云湖街道办辩称，（一）因政策发生重大变化，造成无法继续履行原协议的部分条款。2016年，临湘市根据城市规划建设发展的需要，临湘市教建投对被答辩人所在原临湘市××街道办事处飞跃村××组的房屋及附属建筑和土地进行项目征拆土地收储，预作五环项目（属于教体新城项目中的一期）之用，但一直未开工建设。2018年4月7日，湖南省财政厅下发了《湖南省财政厅关于压减投资项目切实做好甄别核实政府性债务有关工作的紧急通知》，要求全省相关项目按“停、缓、调、撤”的原则分类处置，通过甄别，五环时代全民健身中心项目按政策应当停建。故长安街道办与被答辩人签订了《房屋产权调换协议书》（049号）安置协议，因政策发生重大变化，造成协议中部分条款履行已无法律、事实上的可能。（二）因城市规划调整，融资平台变更，致原安置方案更改。五环项目停建后，临湘市委、市政府及时调整城市规划，将该地块重新招拍、挂，并对市里几大融资平台进行整合，原临湘市教建投撤并到岳阳惠临公司，原五环项目由惠临公司接管整体融资开发，启动临湘市教体新城宝能浮标特色小镇项目，后该项目纳入湖南省2016年规划的十三个重点特色小镇。由此导致原安置方案无法在原地落实，不得已变更安置地点。（三）原《房屋产权调换协议》中相关条款变更后，仍在实际继续履行，并没有侵犯被答辩人的合法权益。临湘市委、市政府将原安置方案调整后，多次召集安置户进行协商，出台免除国土出让金、房屋面积差按市场价格找补、特调出两栋房屋优先选择、按原五环项目征收补偿方案中货币补偿安置方式补足补齐相关费用后自行解决居住问题等优惠政策，让安置户受益或选择，同时将新的安置方案公示并发放到户。综上所述，答辩人在履行原《房屋产权调换协议》中，因政策发生重大改变以及城市规划重新调整、融资平台变更，导致相关项目停建而无法继续履行完原协议，且答辩人为继续履行完原协议，采取灵活变通的办法来确保被答辩人的权益，故请法院驳回被答辩人的诉讼请求。被告云湖街道办在举证期内向本院提交了以下证据：1、房屋征收补偿货币计算表及房屋征收产权调换计算表；2、支付差价凭证；3、湖南省发改委文件（湘发改投资[2016]250号）及关于我省第一批产镇融合示范镇的公示;4、《湖南省财政厅关于压减投资项目切实做好甄别核实政府性债务有关工作的紧急通知》;5、临湘市棚户（旧城）改造领导小组办公室《关于五环项目产权调换户购房方案》；6、临湘市保障性安居工程建设投资有限公司《关于太阴庙地块用地性质的调整的请示》；7、李亦虎、刘彩玉、李修阳等安置户重新签订的产权调换协议书。被告云湖街道办在庭审结束后，向本院补充提交了以下证据：1、湖南省临湘市浮标特色小镇总体规划及临湘市发改局对小镇总体规划审查意见；2、《产权调换协议书》（049号）；3、2017年8月3日拆除王建军、田利飞房屋的照片；4、临湘市政府市长办公会议纪要（[2018]第33次）；5临湘市政府常务会议纪要（[2019]第21次）；6、安置区调整前后与产权调换户进行协商的会议记录及照片；7、临湘市政府市长办公会议纪要（[2019]第21次）；8、临湘市自然资源局对（2019）010号政府信息公开申请答复告知书得到情况说明；9、原峡山安置点与现太阴庙安置点的建设现状及交通、环境、距离等状况的照片；10、临湘市政府办公室文件（临政办发[2019]7号）。经庭审举证、质证，原告王建军、田利飞对被告云湖街道办举证期限内提交的证据发表以下质证意见：对证据1、2的真实性没有异议；对证据3、4、5、6的三性及证明目的均有异议；对证据7无异议。对被告云湖街道办庭后补交的证据，原告认为该组证据系被告超过举证期限提交的证据，且不属于新证据，不同意质证。如果法院认为该组证据系新的证据，则原告除对证据2无异议外，对其他证据的三性及证明目的均有异议。被告云湖街道办对原告王建军、田利飞提交的证据发表以下质证意见：对证据1、2三性无异议；对证据3、4、5、6、7、8的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议。本院对当事人无异议的证据予以确认，对有异议的证据认定如下：对被告在举证期限内提交的证据3、4、5、6的真实性、合法性予以确认；对被告超过举证期限提交的证据，本院认为被告虽然超过了法定的举证期限，但该组证据涉及本案基本事实的认定，为了更好的查清案件事实，本院结合原告的质证意见，对该组证据1、4、7、8、10予以确认。本院根据采信的证据以及各方当事人的陈述，认定事实如下：2016年，因五环项目建设需要，长安街道办根据《国有土地上房屋补偿征收与补偿条例》和临湘市《关于五环项目征地拆迁补偿安置方案》，对原告王建军、田利飞位于临湘市××街道办事处飞跃村××组的房屋及附属设备实施征收。2016年11月11日，长安街道办作为甲方与作为乙方的王建军、田利飞签订《房屋产权调换协议》（编号：049）。协议约定：甲方为乙方提供位于临湘市××街道办事处飞跃村××组房屋××（××、××、××、××室），另支付乙方房屋差价1271327元，并约定甲方自被征收房屋拆除后24个月内将验收合格的产权调换房屋交付乙方使用。协议签订后，长安街道办向原告支付房屋差价1271327元，随后于2017年8月3日将原告被征收房屋拆除。协议履行过程中，因多种原因，五环项目建设未能按计划动工建设。2018年4月7日，湖南省财政厅下发《湖南省财政厅关于压减投资项目切实做好甄别核实政府性债务有关工作的紧急通知》，通知要求对没有动工建设的项目一律停建。临湘市政府按照该文件要求，决定停建五环项目。五环项目的停建，导致临湘市不得不对该地区总体规划进行适当调整。通过重新招拍挂，五环项目土地（该项目地块包含峡山安置小区地块）被宝能公司拍得并用于教体新城宝能项目建设。2018年5月29日，临湘市政府召开第33次市长办公会议，会议原则同意将峡山安置小区调整合并到太阴庙安置小区（云湖水岸小区）。2019年4月16日，临湘市棚户（旧城）改造领导小组办公室出台《关于五环项目产权调换户购房方案》，该方案明确取消原五环项目建设安置点即峡山小区安置点，将五环项目征拆的产权调换户安置在云湖水岸小区。同时方案还对选房原则、购房价格与房款处理等作出了规定。原告不同意调整方案，要求按照原协议在原地点进行安置。遂向本院提起行政诉讼。另查明，1、2018年3月29日，岳阳市人民政府办公室下发《关于撤销临湘市长安、五里牌街道设立长安、五里牌、云湖街道的批复》（岳政函[2018]28号），复函同意撤销临湘市长安、五里牌界大道，设立长安、五里牌、云湖街道，将原长安街道区划内107国道吴建山森林公园东门至牛奶冲桥以南（含长城社区部分）、原五里牌街道区划内107国道以南的石咀村和桥头社区部分划归云湖街道办管辖。2、临湘市浮标特色小镇被整体纳入湖南省2016年规划的十三个重点特色小镇。2019年5月临湘市以临湘市钓具(浮标)产业发展办公室名义，委托长沙市城市规划设计院有限责任公司启动《岳阳临湘市浮标特色小镇总体规划》编制工作，将教体新城宝能项目整体（包含原五环项目土地）纳入临湘市浮标特色小镇规划。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。因临湘市机构改革，原长安街道办事处飞跃村峡山组划归云湖街道办管辖，故云湖街道办是本案适格被告。本案的争议焦点为：被告单独变更《产权调换协议书》中约定的房屋交付地点行政行为是否合法。行政协议作为行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，双方当事人并不具有完全平等的法律地位。在行政协议履行过程中，行政机关根据法律法规及政策等因素的变化，为了公共利益的需要，有权单方变更或解除行政协议，这是行政优益权原则所决定的。具体到本案中，长安街道办与原告王建军、田利飞签订《产权调换协议书》，约定为原告提供峡山安置区住房四套，云湖街道办作为长安街道办职能承接机关，理应继续履行《产权调换协议书》中约定的权利义务。但因政策变化调整，导致五环项目停建。临湘市政府在该项目停建后，对该区域规划予以适当调整是必要的。临湘市政府将调整后的教体新城项目纳入临湘市浮标特色小镇总体规划范围，是其职权范围内事务。由于上述变化，导致云湖街道办继续履行协议已无事实上的可能，且临湘市浮标特色小镇是湖南省2016年规划的十三个重点特色小镇之一，该小镇建设对临湘市社会经济发展影响重大，为了公共利益的需要，云湖街道办根据临湘市政府市长办公会议纪要，将《产权调换协议书》中约定的峡山组安置小区调整为云湖水岸小区，是行政机关行使行政优益权的行为。但行政主体在行使行政优益权单方解除权造成合同相对人财产损失时，应予以补偿。原告在本案诉讼中没有提起该诉求，故本院对此不予审理。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王建军、田利飞的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告王建军、田利飞负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  毛学文人民陪审员  纪介一人民陪审员  魏国军二〇一九年十二月三日书 记 员  董 姣附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。