温州市鹿城区人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙0302行初200号原告施俊，男，1969年5月28日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。被告温州市鹿城区市场监督管理局，住所地浙江省温州市鹿城区隔岸垟巷38号。法定代表人卢更生，局长。委托代理人项炳康、周路路（特别授权），该局工作人员。第三人温州市鹿城区南浦吴艺玲茶叶店，住所地浙江省温州市鹿城区车站大道瑞景花苑12幢101室。经营者吴艺玲，女，1990年7月12日出生，汉族，住福建省安溪县。委托代理人高银城（一般授权），男，1990年4月23日出生，汉族，住温州市鹿城区，系吴艺玲之夫。原告施俊不服被告温州市鹿城区市场监督管理局（以下简称鹿城区市监局）工商行政处罚，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月15日受理后，依法组成合议庭，于2019年8月20日公开开庭审理了本案。原告施俊，被告鹿城区市监局的负责人潘仁及委托代理人项炳康、周路路，第三人温州市鹿城区南浦吴艺玲茶叶店（以下简称南浦吴艺玲茶叶店）的委托代理人高银城到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月29日，被告鹿城区市监局向第三人南浦吴艺玲茶叶店作出温鹿市监处字（2018）481-1号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容如下：因投诉举报人施俊不服我局作出的温鹿市监处字（2015）481号《行政处罚决定书》向温州市市场监督管理局（以下简称温州市市监局）申请复议。经温州市市监局审理认为，该案未查明涉案茶叶属于食品还是食用农产品，主要事实不清，证据不足，责令重新作出行政行为。我局经补充调查，查明事实如下：当事人销售的观音红铁观音茶叶加工过程主要包括：萎凋、摇青、炒青、揉捻、烘焙等，通过上述工艺，涉案茶叶的基本自然性状和化学性质均发生变化。因此，当事人销售的茶叶不属于食用农产品而属于食品。根据此前查明，当事人涉案茶叶属于散装销售。上述违法事实，有询问笔录等证据证明。我局认为：当事人未按食品安全法规定销售散装食品的行为，根据《中华人民共和国食品安全法》（2009年6月1日实施）第四十一条：“食品经营者贮存散装食品，应当在贮存位置标明食品的名称、生产日期、保质期、生产者名称及联系方式等内容。食品经营者销售散装食品，应当在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期、保质期、生产经营者名称及联系方式等内容。”之规定，已构成违法行为。根据《中华人民共和国食品安全法》（2009年6月1日实施）第八十七条第（四）项：“违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，责令改正，给予警告；拒不改正的，处二千元以上二万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（四）未按规定要求贮存、销售食品或者清理库存食品；”之规定，本局决定，对当事人的违法行为作如下处理：责令改正违法行为，给予警告。原告施俊诉称，原告于2015年8月在第三人南浦吴艺玲茶叶店购买茶叶用于消费，后发现该茶叶包装没有生产者的地址及联系方式，也无生产日期，严重违反了《中华人民共和国食品安全法》及《中华人民共和国产品质量法》的相关法律规定，原告于同年9月向被告鹿城区市监局的派出机构南浦工商所（现改为南汇市场监督管理所）投诉举报该违法行为，要求对该违法行为作出相应的处罚决定，后被告作出处理决定，原告对该处理决定不服，向温州市市监局提行政复议，温州市市监局于2017年2月20日作出复议决定，认定被申请人的行政决定错误并要求重新作出行政处理，被告一直未作出新的行政处理结果，原告于2018年7月20日向温州市市监局申请行政监督，被告才于2018年9月5日出具《举报处理结果告知书》，告知对第三人的行政处理结果，被告在告知书里未履行对其行政处理结果不服的告知义务。原告认为被告对第三人作出的未按规定销售散装食品的违法行为应属于事实认定错误，第三人销售的应属于预包装食品。因为根据预包装食品的定义主要来自《GB7718-2004预包装食品标签通则》、《食品安全法》和《GB7718-2011食品安全国家标准预包装食品标签通则》。2005年开始执行的GB7718-2004，将预包装食品定义为“经预先定量包装，或装入（灌入）容器中，向消费者直接提供的食品”。2009年开始实施的《食品安全法》第九十九条定义了预包装食品，即“预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品”。2012年开始执行的GB7718-2011，将预包装食品定义为“预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品。”强调了预包装食品的两个重要特征，即“预先定量”和“包装或装入（灌入）容器中”。根据2015年开始实施的《食品安全法》的定义“预包装食品，指预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品”。对于预包装食品的两个重要特征，在其后的《食品安全法》和GB7718-2011中，均得到了确认，仅仅将“包装或装入（灌入）容器中”修改为更为准确的“包装或者制作在包装材料和容器中”的表述。根据相关的法律规定和国家标准，结合本案的事实，第三人向原告销售的应确认为预包装食品，而被告依据散装食品作出的处罚显然为事实认定错误。由于被告的事实认定错误，导致被告错误的引用法律条款，以至作出错误的行政处理结果。另，被告在处理该举报处理结果严重违反《食品药品行政处罚程序规定》等相关规定，程序严重违法，处理结果几年都不能作出来，严重侵犯了原告的合法权益，严重损害了国家的形象和利益；同时，被告也不履行告知义务，原告要求其提供（2018）481-1处理决定书，被告仅向原告提供了一张微信截图。综上，请求法院撤销被诉处罚决定，责令被告在规定的时间内重新作出处罚决定。被告鹿城区市监局辩称，一、原告施俊不具有诉讼主体资格。2015年以来，原告以索赔为目的大量恶意购买标签不规范食品后向温州市市监局、各县市区市场监管局投诉举报，如果不能达到目的，就进一步提起行政复议、行政诉讼。据不完全统计，2015年以来，原告共向本局提起食品类投诉举报5件，因不满办理结果向温州市市监局申请复议2件。具体情况如下：（1）2015年9月1日原告在第三人南浦吴艺玲茶叶店购买8000元茶叶后向本局投诉标签问题。其不服本局投诉办理结果，向温州市市监局复议，经复议，本局补证后重新作出处理决定，现原告又提起本案的诉讼。据了解，2015年原告也曾就本局当初的处理结果向鹿城区人民法院起诉，后撤诉。（2）2015年8月6日原告在龙湾以相同手法大量购买类似茶叶（货款总计24960元）后向温州市市监局投诉（温州市市监局转交至泰顺市监局办理），后来此案经过复议、一审[（2016）浙0302行初81号]、二审[（2016）浙03行终385号]。（3）2015年8月3日，向本局举报投诉人本超市新田园店销售的高丽参酒标签存在问题。（4）2015年9月25日，原告在人本超市杏花店购买高丽参酒87瓶，计28536元后向本局举报投诉，本局立案调查后，原告凭借本局处罚决定书向法院起诉，获得了人本超市杏花店85608元的赔偿收益，但是基于食品标签不合格向商家要求十倍索偿的诉求并未获法院支持[详见温州市中级人民法院民事判决书（2017）浙03民终2582号]。（5）2016年1月6日、2016年2月23日、2016年4月14日原告在温州财富购物中心有限责任公司（以下简称“温州财富中心”）购买某品牌葡萄酒共计48箱（288瓶），支出货款94464元。2017年3月9日，原告又在温州财富中心购买某品牌葡萄酒5瓶，支出货款5900元。原告不仅对购买行为进行视频拍摄，而且对购买行为申请保全证据公正后向本局投诉举报标签不合格。其对本局处理结果不满，申请复议，后该案又提起诉讼。综上，本局认为，原告上述购买行为，非一般消费者的日常购买行为，并非以消费为目的，而是以得到商家赔偿，获取利益为目的。其购买后向行政机关举报投诉，对行政机关处理结果不满的再申请复议，提起诉讼。可见原告意图利用《食品安全法》、《消费者权益保护法》等法律法规，以投诉举报、诉讼为手段，以行政机关、法院为工具，为自身牟利。其滥用行政复议权、诉讼权，消耗行政司法资源，加大了行政机关依法行政的成本，给法治建设带来负面影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释（2018）1号）第十二条第（五）项之规定，以及《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）第15点：“要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。……对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。”之意见，原告不具有诉讼主体资格，请求法院驳回其诉讼请求。二、被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。2015年8月26日原告到第三人处了解茶叶品种；8月28日通过微信询问第三人茶叶的包装及发票问题；8月29日到店里挑选茶叶品种、包装及价格；8月30日到第三人处提货并付款。因此原告购买茶叶时，第三人处并没有当场提供预先定量包装的茶叶给申请人，而是根据原告的要求（包括品种、包装方式和礼盒样式），称取一定量的散装观音红铁观音茶叶进行简易小袋包装并提供给原告。另查明，第三人销售的观音红铁观音茶叶加工过程主要包括：萎凋、摇青、炒青、揉捻、烘焙等，通过上述工艺，涉案茶叶的基本自然性状和化学性质均发生变化。因此，本局认定第三人销售的观音红铁观音茶叶为散装食品，不适用《中华人民共和国食品安全法》关于预包装食品的规定，也不适用《食品安全国家标准预包装食品标签通则》。第三人销售的散装茶叶包装上未标注生产日期、保质期、生产经营者名称及联系方式等内容违反了《中华人民共和国食品安全法》（2009年6月1日实施）第四十一条之规定，根据《中华人民共和国食品安全法》（2009年6月1日实施）第八十七条第四项之规定，我局对第三人作出：责令改正违法行为，给予警告的处罚。认定事实清楚，适用法律正确。三、根据有关规定，未告知救济权利不影响其申请复议和提起诉讼的权利。如第一点所述，原告因不满投诉处理结果多次申请复议，提起诉讼，原告熟知行政法律的相关规定，未告知救济权利不影响其相关权利。第三人南浦吴艺玲茶叶店述称，同意被告鹿城区市监局的意见。经审理查明，原告施俊于2015年8月在第三人南浦吴艺玲茶叶店购买“观音红”铁观音茶叶。2015年9月，原告向被告鹿城区市监局投诉第三人涉嫌从事食品标签说明不符合规定的预包装茶叶销售行为。被告于2015年12月27日作出温鹿市监处字（2015）481号《行政处罚决定书》，责令第三人改正违法行为，给予警告。原告不服向温州市市监局提起行政复议，温州市市监局于2017年2月20日作出温市监复字〔2016〕8号《行政复议决定书》，撤销温鹿市监处字（2015）481号《行政处罚决定书》，并责令被告重作。后原告向温州市市监局申请行政监督，被告于2018年8月29日作出被诉处罚决定。2018年9月5日，被告向原告出具了《举报处理结果告知书》，告知对第三人的处理结果。原告不服，向本院递交起诉材料。本院于2019年3月19日以（2019）浙0302引调1888号予以登记。因协调不成，本院于2019年7月15日正式受理本案。另查明，自2015年以来，原告向市场监督管理部门提起食品类投诉举报5件，向温州市市监局申请复议2件，因消费购物在本市法院涉及的民事、行政诉讼13件，民事案件涉及的立案标的金额达794096元。诉讼案件主要有：1.2015年10月20日，原告因本案同一事实，向本院提起对第三人产品销售者责任纠纷的民事诉讼，后撤回起诉[案号：（2015）温鹿东民初字第576号]。2.2015年8月6日，原告向浙江雅中芽茶叶有限公司购买茶叶，货款总计24960元，后向市监部门投诉，并进行复议、诉讼[一审案号：（2016）浙0302行初81号，二审案号：（2016）浙03行终385号]。3.2015年7-8月，原告在人本超市杏花店陆续购买“白花高丽人参酒”87瓶，共计货款28536元，后向市监部门举报食品标签问题，并向法院提起民事诉讼要求十倍赔偿，最终获得了人本超市杏花店85608元的赔偿。[一审案号：（2017）浙0303民初1256号，二审案号：（2017）浙03民终2582号]。4.2015年8月3日，原告向被告举报投诉人本超市新田园店销售的“白花高丽人参酒”标签存在问题。同年9月6日向被告申请政府信息公开，要求提供该案查处过程中获取的信息，后向本院提起产品销售者责任纠纷的民事诉讼，又撤回起诉。[案号：（2015）温鹿民初字第02769号]。5.2016年3月4日，原告因与温州市龙湾蒲州宏发茶具经营部、浙江雅中芽茶业有限公司买卖合同纠纷一案向龙湾区人民法院起诉，后该案按撤诉处理[案号：（2016）浙0303民初01001号]。6.2016年10月25日，原告因与李海炼、浙江淘宝网络有限公司、尼康映像仪器销售（中国）有限公司网络购物合同纠纷向瓯海区人民法院提起诉讼，要求退还货款及三倍支付赔偿共计99600元，最终获赔30000元[案号：（2016）浙0304民初5189号]。7.2016年1月6日、2016年2月23日、2016年4月14日，原告在温州财富中心购买某品牌葡萄酒共计48箱（288瓶），支出货款94464元。2017年3月9日，原告又在温州财富中心购买某品牌葡萄酒5瓶，共计5900元。原告对购买行为进行视频拍摄、公证证据保全后向被告投诉举报标签不合格。原告对被告处理结果不满，申请复议、提起诉讼[（2019）浙0302行初215号]。以上事实有当事人提供的身份证复印件、受理通知书、温鹿市监处字（2015）481号《行政处罚决定书》、行政复议受理通知书、恢复审理通知书、行政复议决定书、责令履行复议决定通知书、温鹿市监处字（2018）481-1号《行政处罚决定书》、举报处理结果告知书、原告提起的其他投诉、复议、诉讼材料等在案佐证。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。另根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第二条的规定，消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护。本案中，原告施俊自2015年以来，多次大量购买茶叶、酒等商品，并向市场监督管理部门提起投诉举报，进而申请行政复议，提起民事、行政诉讼。结合本案原告的购买情况及其投诉举报、复议、诉讼历程，明显可以看出其实质上并不属于上述法律规定的消费者范畴，其购买涉案茶叶的初衷并非基于生活消费需要，而是为了通过购买茶叶为举报、复议及诉讼建立纽带，进而运用《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律法规，以投诉举报、诉讼为手段，以行政机关、法院为工具，为自身牟利，此种行为极大的浪费了行政及司法资源，违背了《中华人民共和国消费者权益保护法》的立法本意。综上，原告并非为生活消费需要购买涉案茶叶的消费者，其合法权益并未受到侵害，即便其购买了涉案茶叶，也不会因此获取法律所保护的合法权益，其与被诉处罚决定不具有利害关系，不具备原告的主体资格，对于其起诉，应当予以驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告施俊的起诉。本案受理费依法免收。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。审 判 长  麻永和人民陪审员  李 仪人民陪审员  戴飞虎二〇一九年十二月二十七日法官助理胡佳丽代书 记员  黄家铭