湖南省湘潭市岳塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘0304行初57号 原告新府华城小区业主委员会，住所地湘潭市岳塘区双拥南路15号。 负责人陈欣，主任。 委托代理人张颖，系新府华城业委会成员。 被告湘潭市自然资源和规划局（原湘潭市城乡规划局承继机构），住所地湘潭市雨湖区北二环中路６号。 法定代表人王峰，局长。 委托代理人张婧思，系湘潭市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人王继文，湖南明逸律师事务所律师。 第三人天元置业有限公司，住所地湘潭市雨湖区熙春路17号。 法定代表人刘建元，董事长。 委托代理人王珊，湖南云天（湘潭）律师事务所律师。 委托代理人卢炯，湖南云天（湘潭）律师事务所律师。 原告新府华城小区业主委员会（以下简称新府华城业委会）诉被告湘潭市自然资源和规划局、第三人天元置业有限公司不履行法定职责一案，于2019年7月4日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月4日立案后，于2019年7月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年8月22日，本院依法组成合议庭第一次公开开庭审理了本案。因天元置业有限公司与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。2019年9月24日，本院第二次公开开庭审理了本案。原告新府华城业委会负责人陈欣及委托代理人张颖，被告湘潭市自然资源和规划局的委托代理人张婧思、王继文，第三人天元置业有限公司的委托代理人王珊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告新府华城业委会诉称，2018年9月20日，原告向被告提出“关于请求履行法定职责的申请”，并在被告指导下核对了新府华城小区车位，于2018年10月29日向被告进行报告。但不知被告出于何种目的，将原告提出的申请引入信访程序，作出与事实和原告申请事项严重不符的潭规信访字[2019]10号《信访事项处理意见书》，此为被告行政不作为之一。原告始终坚持依法维权原则，且出于对行政机关的尊重和理解，原告委托张颖向湘潭市人民政府信访事项复查复核委员会提出复查申请，湘潭市人民政府信访事项复查复核委员会于2019年2月1日作出潭政信复查字（2019）01号《信访事项复查意见书》，撤销被告作出的信访事项处理意见书，并责令被告适用相关行政程序重新处理。基于此，原告多次向被告提出请求依法履行职责的申请，但被告一直置之不理，此为被告行政不作为之二。综上，原告为维护自身合法权益，特诉至法院，请求：1.确认被告未依法履行行政职责对天元置业有限公司违法更改规划行为进行处理的行政不作为行为违法；2.判令被告依法履行对天元置业有限公司违法更改规划行为进行处理的法定职责。 原告新府华城业委会向本院提交了如下证据： 1.2018年9月20日关于请求履行法定职责的申请； 2.关于新府华城小区车位核对结果的报告； 证据1-2拟证明原告向被告依法反映开发商违规建设并造成了违法后果。 3.湘潭市城乡规划局潭规信访字[2018]10号《信访事项处理意见书》； 4.关于规划复查的申请； 5.湘潭市人民政府信访事项复查复核委员会潭政信复查字[2019]01号《信访事项复查意见书》； 证据3-5拟证明被告以信访处理形式逃避行政机关的职责，经原告申请复查后，湘潭市人民政府信访事项复查复核委员会责令被告适用相关行政程序对开发商的违法行为重新处理。 6.2019年4月30日请求湘潭市自然资源和规划局在法定时效内履职的申请，拟证明被告一直没有履行法定职责，原告再次提出请被告履行法定职责的请求； 7.新府华城总平面图、新府华城二期规划总图，拟证明开发商违反规划进行建设； 8.微信截图，拟证明2019年4月30日的履职申请已交给被告。 被告湘潭市自然资源和规划局辩称，第一，被告在接到原告的违法查处申请后，已依法履行法定职责，原告诉称被告行政不作为与事实不符。2018年9月19日，原告向被告提交了《关于恢复新府华城小区建设规划的申请》，请求被告对第三人天元置业有限公司在开发和建设新府华城小区项目中车位配比不足、原规划项目幼儿园及物业管理用房缺失等三处疑似违法建设情况予以核查、督促恢复原规划许可并依法作出进一步处理。接到该投诉后被告高度重视，对该小区停车位、物业管理用房、幼儿园现状和规划批准情况进行详细核实，并就核实进展情况及时与原告进行面对面反馈。2018年10月22日，应原告要求，被告再次陪同原告在现场对小区现状停车位数量进行了进一步核实。期间，被告本着睦邻友好、协商化解矛盾的原则，组织原告和第三人就整改方案进行了多轮会商与沟通，督促第三人主动承担相应责任，对小区内相关问题积极提出整改方案，但均未能达成一致意见。2018年12月18日，被告就该投诉案件依程序对原告作出了潭规信访字[2018]10号《信访事项处理意见书》，对第三人天元置业有限公司作出了《关于对新府华城小区停车位进行整改的通知》，就相关问题进行书面回复，并责成天元置业有限公司对规划条件核实后擅自改建地面停车位及绿地等内容限期整改到位。原告信访期间，被告仍积极推进小区整改工作。2019年1月24日，被告再次组织原告和第三人就责令整改方案召开协调会议，经三方同意，第三人必须限期按配建指标移交物管用房供小区使用，对停车位整改和幼儿园实施限期提出具体方案。但考虑到停车位整改和幼儿园实施涉及小区利害关系人，整改方案需向小区全体业主公示。2019年1月30日，第三人就方案草案和公示时间等事宜再次征求了原告意见。之后，第三人逐步将管理用房移交给原告聘请的物业公司，并就停车位和幼儿园等整改方案多次征求意见并报送被告备案。第二，被告接到信访复查意见书后实施了执法行为。2019年3月4日，被告再次约谈第三人，督查其尽快落实整改方案。2019年3月19日，第三人向被告提交了《关于对新府华城业委会反映的小区停车位等问题的整改承诺》。但原告以需将临街商铺门面前盲道外移和商铺前现状停车位移交小区业主管理，并要求改造和拓宽小区内所有非沥青路面、房屋质量、市政水压等问题一并解决为由，不同意该改造方案，导致整改方案难以实施，协商陷入僵局。综上，被告接到原告的申请后，实施了对第三人天元置业有限公司的违法行为进行处理的行为，且尚处于处理程序阶段，不存在不履行行政职责的情形。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回。 被告湘潭市自然资源和规划局向本院提交了如下证据： 1.2018年9月20日关于请求履行法定职责的申请； 2.2018年10月22日被告对原告陈述事项的现场调查照片和核实情况记录； 3.湘潭市城乡规划局潭规信访字[2018]10号《信访事项处理意见书》； 4.湘潭市城乡规划局潭规（高）限改字（2018）03001号《关于对新府华城小区停车位进行整改的通知》； 证据1-4拟证明被告依据原告的申请，履行了法定职责。 5.张颖的复查申请书、湘潭市城乡规划局信访事项复查答辩意见书； 6.2019年1月24日现场协调会照片； 7.湘潭市人民政府信访事项复查复核委员会潭政信复查字[2019]01号《信访事项复查意见书》； 8.天元置业有限公司出具的《关于对新府华城业委会反映的小区停车位等问题的整改承诺》； 证据5-8拟证明被告在信访复查期间积极履行职责，并在复查意见书作出之后实施了行政处理措施。 第三人天元置业有限公司述称，原告的诉讼请求与事实不符，被告要求第三人进行整改，已履行了法定职责。且第三人整改已取得一定效果，但第三人与业主之间就整改方案无法形成统一意见，所以尚有遗留问题需处理。被告已依法履行了相应职责，原告的起诉应予以驳回。原告的第二项诉讼请求无法律依据，应予以驳回。原告提起诉讼未召开全体业主大会，未取得全体业主的授权，故原告主体不适格。 第三人天元置业有限公司未向本院提交证据。 经庭审质证，被告对原告提供的证据提出如下质证意见：对证据1、3、5的真实性、合法性、关联性无异议。对证据2的真实性、合法性无法判断，被告没有收到该报告，对关联性无异议。对证据4的真实性、合法性、关联性有异议，被告收到的申请是张颖个人的申请，不是新府华城业主委员会的申请。对证据6的真实性、合法性、关联性有异议，被告没有收到该申请。对证据7的真实性、合法性、关联性无异议，能够证明开发商没有按照规划建设。对证据8的真实性、合法性、关联性有异议，证据来源和内容的真实性无法判断，且与本案无关，微信聊天内容只是显示有部分人员曾经到过被告信访办，无法证明原告去信访办提交了哪些资料，为何而去，不能达到原告的证明目的。第三人对原告提供的证据1-8的质证意见与被告的质证意见一致；另对证据6提出补充质证意见，认为第三人在整改过程中，由于部分业主与业委会意见不一致，导致后续整改有部分问题尚需解决。原告对被告提供的证据提出如下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到被告的证明目的，恰好证明被告未履行法定职责。对证据2中照片的真实性无异议，对核实记录的真实性、合法性有异议，对关联性无异议，被告的调查情况不全面，调查过程不符合法定程序。对证据3的真实性、合法性、关联性有异议，被告自作主张，妄图通过信访答复的方式逃避履行法定职责，且湘潭市人民政府信访事项复查复核委员会也撤销了被告作出的处理意见书，明确责令被告按行政程序处理。对证据4的真实性、合法性、关联性有异议，不符合履行职责的法定形式，也未实际履行职责，达不到被告的证明目的，原告不知情。对证据5中复查申请书的真实性、合法性、关联性无异议，对湘潭市城乡规划局信访事项复查答辩意见书有异议，湘潭市人民政府信访事项复查复核委员会明确责令被告按行政程序重新处理。对证据6的真实性、合法性、关联性有异议，被告应履行法定职责，而被告没有召开该次协调会。对证据7的真实性、合法性、关联性无异议，恰好说明被告应履行法定职责。对证据8的真实性、合法性、关联性有异议，行政管理相对人作出的承诺，不能免除被告履行行政管理职责的法定义务。第三人对被告提供的证据1-8无异议，认为恰好证明被告已履行了相应法定职责。 本院对上述证据认证如下：1.原告的证据1-3、5、7具有真实性，虽不一定能达到原告的全部证明目的，但可以证明本案相关事实，本院予以认定。2.原告的证据6请求湘潭市自然资源和规划局在法定时效内履职的申请（2019年4月30日），被告在庭审后经核实已收到该份书面申请报告，本院对证据6、8的真实性予以认定。3.原告的证据4关于规划复查的申请，申请人是新府华城业委会，而湘潭市人民政府信访事项复查复核委员会作出的信访事项复查意见书载明申请人为张颖，因此证据4并未向湘潭市人民政府信访事项复查复核委员会提交，本院不予认定。4.被告的证据1、3、4、5、7、8均具有真实性，能够证明被告对涉及新府华城小区规划问题进行处理的相关情况，本院予以认定。5.被告的证据2，原告对其中的照片无异议，本院予以认定；其中的核实车位记录，无核实人签名，不符合证据的形式要件，且原告对核实结果有异议，本院不予认定。6.被告的证据6现场协调会照片，不符合证据的形式要件，且原告否认召开了协调会，本院对该证据不予认定。 根据当事人的陈述及采信的证据，本院确认以下案件事实：新府华城小区位于湘潭市岳塘区双拥南路15号，由第三人天元置业有限公司建设，于2011年至2013年竣工并投入使用。2018年9月20日，原告新府华城业委会向湘潭市城乡规划局提交了一份《关于请求履行法定职责的申请》，认为新府华城小区在建设过程中，开发商存在擅自改变部分规划的行为，其中明显改变规划的三处问题是“1.车位配比与建设规划不符；2.建设规划中的物业管理用房缺失；3.建设规划中文化场所幼儿园缺失”，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，请求湘潭市城乡规划局对开发商天元置业有限公司擅自改变规划的行为责令限期改正，恢复原规划许可，并依法作出进一步处理。湘潭市城乡规划局收到原告的申请书后，进行了情况核实，于2018年12月13日作出潭规（高）限改字（2018）03001号《关于对新府华城小区停车位进行整改的通知》，限第三人天元置业有限公司在2019年1月15日前改正84个严重影响消防安全通行的停车位，在2019年1月31日前按规划要求完善少配建的停车位。同日，湘潭市城乡规划局作出潭规信访字[2018]10号《信访事项处理意见书》，将原告提出的问题予以回复。因原告认为潭规信访字[2018]10号《信访事项处理意见书》中所回复内容与实际状况不符，没有相关事实和法律依据，新府华城业委会成员张颖作为申请人，于2019年1月10日向湘潭市人民政府信访事项复查复核委员会提交《复查申请书》。2019年1月28日，湘潭市城乡规划局向湘潭市人民政府信访事项复查复核委员会进行了答辩。2019年2月1日，湘潭市人民政府信访事项复查复核委员会作出潭政信复查字[2019]01号《信访事项复查意见书》，认为湘潭市城乡规划局处理原告反映第三人在开发和建设新府华城小区项目中车位配比不足、原规划项目幼儿园和物业管理用房缺失等违反建设规划的情况时，应当依据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政处罚法》等规定，启动行政执法程序，对相关情况进行调查核实并作出行政处罚，复查意见为“撤销湘潭市城乡规划局2018年12月13日作出的《信访事项处理意见书》，驳回原告的复查申请，并责令湘潭市城乡规划局适用相关行政程序重新处理。”之后，被告继续要求第三人整改，天元置业有限公司于2019年3月19日作出《关于对新府华城业委会反映的小区停车位等问题的整改承诺》。2019年4月30日，原告再次向被告提交了《请求湘潭市自然资源和规划局在法定时效内依法履职的申请》，要求被告对第三人违反规划建设行为启动行政执法程序，进行调查核实，作出相应的行政处罚，并督促第三人履行整改承诺，进行合理补偿等。因被告未全面实施上述行为，原告向本院提起行政诉讼。 另查明，2019年3月，因湘潭市机构改革，湘潭市城乡规划局与湘潭市国土资源局等部门行政职责整合，新组建为湘潭市自然资源和规划局。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”因此，湘潭市自然资源和规划局依法具有城乡规划管理行政职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定，“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。”第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。本案中，第三人天元置业有限公司在建设新府华城小区时，存在未按照规划设计要求进行建设的行为，被告对该事实亦予以认可。在原告要求被告履行对天元置业有限公司变更规划行为进行处理的法定职责后，虽然被告进行了核实和督促整改，但并未依照相关法律规定，对第三人的行为通过行政执法程序进行调查处理，故被告存在未适当履行法定职责的情形。因此，原告要求被告履行法定职责的诉讼请求，本院予以支持。另原告提出了确认被告未履行职责违法的诉讼请求，本院认为履行法定职责之诉判令履行即可，无需再作出确认违法之判项。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 责令被告湘潭市自然资源和规划局于本判决生效之日起六十日内履行对第三人天元置业有限公司违反新府华城小区规划的建设行为进行调查处理的法定职责。 案件受理费50元，由被告湘潭市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。 审 判 长 谢    勇 审 判 员 葛    嘉 人民陪审员 李  莉  娜 二〇一九年十二月二日 法官 助理 易  文  华 代理书记员 易文华（兼） 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。