甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终500号上诉人（原审原告）王昭慧。被上诉人（原审被告）华池县人民政府。住所地：华池县城中街6号。法定代表人张小强，该县政府县长。委托代理人安占理，该县纪委案件审理室主任。委托代理人谢晓彤，该县政府办公室机要保密室主任。上诉人王昭慧因诉被上诉人华池县人民政府（以下简称华池县政府）政府信息公开一案，不服甘肃省平凉市中级人民法院（2019）甘08行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年12月3日对当事人进行了询问调查。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2017年11月，王昭慧因华池县政府2002年修建华池县南河大桥时占用其住宅一事，委托律师调取2002年8月12日华池县政府第十一次常务会议有关的会议记录、纪要信息，华池县政府于2017年11月28日书面答复“属于秘密文件，无法提供相关信息”。2018年11月15日，王昭慧向庆阳市人民政府提出行政复议申请，请求责令华池县政府向其公开会议记录，依法履行法定职责。2019年1月30日，庆阳市人民政府作出庆政复决字〔2019〕2号行政复议决定，责令华池县政府就王昭慧申请公开的信息依法予以公开，并作出书面答复。2019年3月22日，华池县政府在向王昭慧公开2002年8月12日华池县政府第十一次常务会议有关王昭慧住宅拆迁事宜的会议记录的同时，书面答复王昭慧“……会议记要由于时代久远，我单位没有找到，无法提供。”2019年4月19日，王昭慧提起本案诉讼，请求华池县政府继续公开2002年8月12日第十一次常务会议有关南河大桥建设占用拆迁王昭慧住宅一事的会议纪要。一审法院审理认为，本案当事人提出政府信息公开申请、行政机关作出答复等行为均发生于《中华人民共和国政府信息公开条例》修订之前，故应适用修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》进行合法性审查。修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定“所谓政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取政府信息的方式和途径；……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人……。”国务院办公厅国办法〔2010〕5号《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第三款亦规定“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）”。根据上述法律规定，行政机关对申请人提出的政府信息公开申请，应当区分不同情形作出处理。在公开政府信息过程中，其仅具有经查找、检索相关政府信息后，依法提供已经制作或者保存的可以公开的信息的义务，并不具有另行制作政府信息再予以公开的义务。行政机关未制作、未获取、未保存相关信息以及保管不善造成信息灭失是否合法问题，不属于政府信息公开行政案件的审查范围。行政机关在尽到合理的查找和检索义务后，将相应查找和检索情况告知申请人，并就未获取、未保存等情况作出合理说明的，应视为履行了政府信息公开义务。本案中，王昭慧申请公开的华池县政府2002年8月12日第十一次常务会议有关南河大桥建设占用拆迁王昭慧住宅一事的会议纪要，华池县政府在查阅、检索档案目录及档案资料后，未找到该项政府信息的情形下，书面答复王昭慧“由于时代久远，我单位没有找到，无法提供”，符合上述法律规定，即华池县政府已履行了依申请公开政府信息的法定职责。王昭慧不能提供“会议纪要”确实存在的相关证据线索，坚持要求华池县政府继续公开其认为应当存在的“会议纪要”信息，缺乏事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决驳回原告王昭慧的诉讼请求。上诉人王昭慧上诉称：1.一审认定事实错误。一审认定“华池县政府在查阅、检索档案目录及档案资料后，未找到该项政府信息的情形下，书面答复王昭慧‘由于时代久远，我单位没有找到，无法提供’符合上述法律规定”与事实不符。上诉人多次要求被上诉人公开会议纪要时，被上诉人均以种种借口推诿，且被上诉人前后两次答复矛盾。根据被上诉人的答复，足以证实上诉人申请的政府信息是客观存在的，被上诉人故意将存在的政府信息拒绝公开行为违法。一审中被上诉人虽然提交了综合党务类（永久和短期）、综合政务类（长期）档案目录，但根据其提交的目录来看，并不是完整的，对此上诉人提出异议，但一审法院并未采纳不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，被上诉人不仅要证明通过合理查询，而且还要提供其他证据材料，排除一切合理怀疑。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，会议纪要内容直接对行政相对人的权利义务产生实际影响的，应属于《条例》调整的政府信息范围，被上诉人应当依法予以公开。2.一审适用法律不当。上诉人申请公开的会议纪要客观存在，属于应予公开的范围，被上诉人应根据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，向上诉人予以公开，而一审法院在错误认定事实的情况下，作出判决适用法律错误。上诉请求：撤销甘肃省平凉市中级人民法院（2019）甘08行初24号行政判决，发回重审或依法改判。被上诉人华池县政府未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审理的焦点是：王昭慧申请的“华池县政府2002年8月12日第十一次常务会议有关南河大桥建设占用拆迁王昭慧住宅一事的会议纪要”是否属于政府信息公开范围。关于王昭慧申请的“华池县政府2002年8月12日第十一次常务会议有关南河大桥建设占用拆迁王昭慧住宅一事的会议纪要”是否属于政府信息公开范围的问题。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第（十五）项的规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型。因此会议纪要属于行政机关内部公文，具有过程性和决策性的特点。尽管自2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十四条第四款中规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，但并不意味着不予公开的范围仅限于“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。但是，行政机关作出的内部信息、过程信息、决策信息通常属于行政机关内部的管理行为，一般被列为可以不公开的情形。这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨碍政府官员之间坦率的意见交换以及正常的决策意思形成，从而降低政府效率。这类信息免于公开，目的是保护政府决策过程的完整性，鼓励政府官员之间的相互讨论，并防止在决定作出以前不成熟地予以公布。《政府信息公开条例》虽然对内部信息、过程信息、决策信息没有作出明确规定，但《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条中规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”且《政府信息公开条例》第三条第二款规定：“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。”上述意见在性质上属于全国政府信息公开工作主管部门对《政府信息公开条例》的具体应用解释，且该解释有利于兼顾公开与效率的平衡。本案中，上诉人王昭慧申请公开“华池县政府2002年8月12日第十一次常务会议有关南河大桥建设占用拆迁王昭慧住宅一事的会议纪要”，因“会议纪要”具有内部性、过程性等特点，属于行政机关内部讨论、研究的过程性信息，不属于应公开的政府信息。《政府信息公开条例》第二十一条第（二）项规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。本案华池县政府已经书面告知“会议纪要”由于时间久远，没有找到无法提供，并将2002年8月12日华池县政府第十一次常务会议有关王昭慧住宅拆迁事宜的会议记录予以公开。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，原告申请被告履行法定职责的理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。据此，一审判决驳回上诉人王昭慧的诉讼请求的结果正确。另外，华池县政府根据庆阳市人民政府行政复议决定的要求，对其2002年度归档文件进行了查阅、检索档案目录和档案资料后，未查找和检索到王昭慧申请的“华池县政府2002年8月12日第十一次常务会议有关南河大桥建设占用拆迁王昭慧住宅一事的会议纪要”的相关信息，且王昭慧所提供的证据亦不能证明华池县政府在履职过程中获取或者保存了涉案信息的事实。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）规定，不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的,被告已经履行法定告知或者说明理由义务的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。据此，被上诉人华池县政府针对上诉人王昭慧的申请也已经尽到了审慎合理的检索、查找和告知或者说明理由的义务，王昭慧的诉讼请求应当依法驳回。综上，鉴于王昭慧所申请的“华池县政府2002年8月12日第十一次常务会议有关南河大桥建设占用拆迁王昭慧住宅一事的会议纪要”，属于行政机关内部讨论、研究的过程性信息，不属于应公开的政府信息。虽然王昭慧申请的信息不属于公开范围，但华池县政府针对王昭慧的申请已经尽到了审慎合理的检索、查找义务，并履行了法定告知或者说明理由的义务。据此，一审判决认定事实清楚，判决驳回王昭慧的诉讼请求的结果正确。上诉人王昭慧的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王昭慧负担。本判决为终审判决。审 判 长 姚振勇审 判 员 朵利民审 判 员 赵静莉 二〇一九年十二月十九日法官助理 张云霞书 记 员 戴蕴鹏 本判决附相关法律规定：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……2.自2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第三条各级人民政府应当加强对政府信息公开工作的组织领导。国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。第十四条行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。第二十一条对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……3.国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见（国办发〔2010〕5号）二、准确把握政府信息的适用范畴《条例》所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。………4.《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条有下列情形之一,被告已经履行法定告知或者说明理由义务的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求:(一)不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的;