吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终122号 上诉人（原审原告）公主岭市吉泰物业有限公司，住所地吉林省公主岭市河北街西二委。 法定代表人张忠文，董事长。 委托代理人黄志红，吉林创一律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）公主岭市人民政府，住所地吉林省公主岭市正阳东街501号。 法定代表人张明，市长。 委托代理人陈秀文，公主岭市城市管理执法局工作人员。 委托代理人刘颖，北京大成（长春）律师事务所律师。 上诉人公主岭市吉泰物业管理有限公司（以下简称吉泰物业公司）因诉被上诉人公主岭市人民政府（以下简称公主岭市政府）行政赔偿一案，不服吉林省四平市中级人民法院（2018）吉03行初38号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院查明，吉泰物业公司于2010年8月16日经工商登记依法成立。根据该公司解决吉泰综合楼遗留问题的申请，公主岭市政府分别于2010年10月18日和2011年10月18日召开专题会议，作出了（2010）21号《研究解决温州商城路灯环境公主岭市政府专题会议纪要》和（2011）29号《研究温州商城一区北侧临时建筑的经营场所经营兴业范围等相关问题》两份专题会议纪要。2011年7月18日,公主岭市城乡规划局根据会议纪要精神为吉泰物业公司核发了《建设工程规划许可证》（临20110001号）,审定批准吉泰物业公司在吉泰楼南侧停车场位置,建设1304.40平方米的临时建筑（商业用房）。该建设项目竣工后,将建筑物用于开办吉泰美食城,并出租给业户。另外,吉泰物业公司经公主岭市城乡规划局审定还在温州商城一区北侧其享有土地使用权的建设用地上建停车场一处（临时建筑）。上述临时建筑使用期满后,原批准机关未予核准延期。2015年9月29日公主岭市城市管理执法局依据《代为履行决定书》,将吉泰物业公司建造的吉泰美食城、售货亭及停车场附属设施强制拆除。另，2016年3月1日本案吉泰物业公司以公主岭市城市管理执法局为被告,提起行政赔偿诉讼,经四平市中级人民法院指定伊通满族自治县人民法院审理,2016年5月26日伊通满族自治县人民法院作出（2016）吉0323行初4号行政判决,后吉泰物业公司上诉,四平市中级人民法院于2016年10月28日作出（2016）吉03行终273号行政裁定,发回原审法院重审。2017年3月20日伊通满族自治县人民法院作出（2017）吉0323行初2号行政判决,判决：1、确认公主岭市城市管理执法局于2015年9月29日强制拆除吉泰物业公司的吉泰美食城等临时建造的强制执行行为违法；2、公主岭市城市管理执法局赔偿吉泰物业公司直接损失426294元；3、驳回吉泰物业公司的其他诉讼请求。宣判后，原、被告均不服，上诉至四平市中级人民法院，四平市中级人民法院受理后，于2017年7月11日作出（2017）吉03行终44号行政判决，判决:1、维持伊通满族自治县人民法院（2017）吉0323行初2号行政判决第一、三项，即“一、确认被告公主市城市管理执法局于2015年9月29日强制拆除吉泰物业公司吉泰美食城等临时建造的强制执行行为违法；三、驳回吉泰物业公司的其他诉讼请求”。2、撤销伊通满族自治县人民法院（2017）吉0323行初2号行政判决第二项，即“二、公主岭市城市管理执法局赔偿吉泰物业公司直接损失426294元”。该判决已生效。 原审法院认为，《中华人民共和国共和国城乡规划法》第四十四条第二款“临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除”，《吉林省城市建设管理条例》第二十条“经批准的临时建筑，国家需要时应无条件拆除”，《吉林省城乡规划条例》第五十六条“临时建设应当按照项目所在地市、县人民政府城乡主管部门批准用途使用，不得擅自改变使用性质，不得建造永久性建筑物、构筑物”；第四十八条第三款“临时建设工程的使用期限不超过两年。确需延长使用的，须按本条例第一款的规定重新办理审批手续。临时建设工程使用期满，使用单位和个人必须无条件自行拆除……”，本案中，吉泰物业公司被拆除的吉泰美食城及其附属设施，还有停车场均属临时建筑，且使用期限均已超过两年，未按规定自行拆除，已被城市规划行政主管部门确认为违法建筑，即该临时建筑已不具备合法性，公主岭市城市管理执法局的强制拆除行为虽被确认违法，但该行为并未给吉泰物业公司合法权益造成损害，故其对美食城及其附属设施的赔偿请求缺乏事实依据和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项“侵犯公民、法人或者其他的财产权造成损害的按照下列规定处理:……（八）对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，租用美食城的业户租金，属于使用超期临时建筑的预期收益，不属于直接的财产损失，不在法定赔偿范围内。吉泰物业公司提出要求赔偿的温州城路灯安装费40万元，因本诉中行政机关的强制行为并未涉及温州城路灯，且吉泰物业公司也未能提供证据证明温州城路灯安装费属于违法行使行政强制行为的直接损失，所以亦不属于赔偿范围。会议纪要是一种仅在行政机关系统内部使用的公文，其内部属性使其不能作为对外具体行政行为的依据对相对人直接适用，不具有对外效力。本案吉泰物业公司针对会议纪要中的内容提起行政赔偿诉讼，缺乏法律依据。同时，吉泰物业公司依据同一事实曾以公主岭市城市管理执法局为被告提起行政赔偿诉讼，被法院驳回后，再次以公主岭市政府为被告提起诉讼，属于重复诉讼。吉泰物业公司以现有证据请求撤销公主岭市政府予以行政赔偿事实不清，证据不足，不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回公主岭市吉泰物业公司的诉讼请求。 吉泰物业公司上诉称，（一）吉泰物业公司并非诉请拆除临时建筑的赔偿。原审判决中“本院认为”部分，以吉泰物业公司临时建筑超期不具备合法性为由，认定拆除行为并未给吉泰物业公司合法权益造成损害。但吉泰物业公司的起诉书已明确，吉泰物业公司诉请公主岭市政府承担先决定永久性设计又授权执法部门拆除的行政行为造成的损失，该损失系会议纪要这一对吉泰物业公司权利义务产生实际影响的决定造成的损失，而不是拆除的具体行政行为造成的损失。原审对此部分事实论述错误。（二）吉泰物业公司路灯损失系公主岭市政府会议纪要强加给吉泰物业公司的附加条件，以换取美食城永久性设计和使用。（三）案涉会议纪要具有可诉性，对吉泰物业公司的权利义务产生实际影响，原审错误认为吉泰物业公司的行政赔偿没有法律依据。（四）吉泰物业公司并非重复告诉，原审判决认定错误。故请求二审法院撤销原审判决，依法改判公主岭市政府赔偿吉泰物业公司经济损失。 本院查明事实与原审一致，本院予以确认。 本院认为，（一）关于案涉会议纪要的可诉性问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条款所指的行政行为，一般是指行政机关进行行政管理活动中所作出的对外发生法律效力的行为。行政机关的会议纪要是行政机关内部工作程序的记载，一般不具有可诉性，但当会议纪要直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响且通过送达途径外化的，方具有可诉性。本案中，吉泰物业公司作为当事人参加了公主岭市政府组织的《市政府专题会议纪要》（2010）21号的会议，且该会议纪要也已经送达给吉泰物业公司，该会议纪要对吉泰物业公司的权利义务已经产生了影响，故该会议纪要的效力已经外化，因此具有可诉性。原审判决对此认定不当，本院予以指正。 （二）关于吉泰物业公司要求赔偿的问题 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（１）原告具有请求资格；（２）有明确的被告；（３）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（５）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（６）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（７）符合法律规定的起诉期限。”《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”。本案中，吉泰物业公司基于案涉会议纪要主张各项损失合计2647963.59元，包括吉泰物业公司对美食城永久设计和施工建设增加的投资损失1415971元，为美食城建设行为而额外承担的温州城路灯安装费用40万元，停车场建设费用26294元，违法代履行行为发生后赔偿吉泰物业公司给吉泰美食城业户的退款605698.59元，地上铺设恢复重建损失约20万元等项目。其中，美食城、停车场及路灯、附属物等建筑物系因强制执行行为灭失，并非案涉会议纪要导致的直接损失。另外，美食城在公主岭市城市管理执法局强制拆除时已超过临时建筑的审批期限，且美食城及附属设施已被规划行政主管部门确认为违法建筑。吉泰物业公司向美食城租户退还的租金，属于使用超期临时建筑的预期收益，不属于直接的财产损失，不在法定赔偿范围内。上述赔偿请求缺乏事实及法律依据，本院均不予支持。 综上，吉泰物业公司的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由公主岭市吉泰物业公司有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙慧源 审 判 员 王翼博 审 判 员 许家娟 二〇一九年十二月二十六日 法官助理 张红梅 书 记 员 王豆豆