四川省九龙县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川3324行初3号 原告:成都市鑫创华诚商贸有限公司（原成都市高新区美诚小额贷款有限责任公司），住所地成都市高新区天府大道北段966号四号楼7楼。 法定代表人：陈晋川，总经理。 委托诉讼代理人：宿晓琴，北京市中银（成都）律师事务所律师。一般代理。 被告：康定市水利局，住所地四川省康定市新城区情歌路369号。 法定代表人：李旭川，局长。 出庭负责人：张玉磊，副局长。 委托诉讼代理人：周波，四川民苑律师事务所律师。一般代理。 被告：康定市人民政府，住所地甘孜藏族自治州康定市茶马路。 法定代表人：甲么，市长。 出庭负责人：杨林，副市长。 委托诉讼代理人：施俊英，四川鼎立律师事务所律师。一般代理。 原告成都市鑫创华诚商贸有限公司(以下简称：华诚公司)与甘孜藏族自治州康定市水利局水利行政管理(水利)行政登记、康定市人民政府行政复议一案，由四川省甘孜藏族自治州中级人民法院以（2019）川33行辖4号指定本院审理。本院于2019年11月7日立案后，依法组成合议庭，于2019年12月16日公开开庭审理了本案，原告成都市鑫创华诚商贸有限公司的委托诉讼代理人宿晓琴，被告康定市水利局的负责人张玉磊及委托诉讼代理人周波，被告康定市人民政府的负责人杨林及委托诉讼代理人施俊英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年5月6日，被告康定市水利局向农行康定支行发出康水函【2015】36号《康定县水务局关于“小沟”水电站整体资产抵押登记的函》，该函载明：“已获得你行固定资产贷款9700万元，目前贷款余额为8200万元。截止2015年3月末电站资产已形成价值22640万元；由该电站形成的电站整体资产作抵押，已在我局办理小沟水电站整体资产抵押登记……”。原告于2018年12月13日向被告康定市人民政府提起《行政复议申请书》，要求确认被告康定市水利局作出的康水函【2015】36号《康定县水务局关于“小沟”水电站整体资产抵押登记的函》违法并依法撤销。被告康定市人民政府于2019年7月7日作出康府行复决字【2019】3号《行政复议决定书》载明：“根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持康定市水务局《康定县水务局关于小沟水电站整体资产抵押登记的函》（康水函【2015】36号）。” 原告向本院提出诉讼请求称：1.请求人民法院确认被告康定市水利局作出的康水函【2015】36号《关于“小沟”水电站整体资产抵押登记的函》违法并依法撤销；2.请求人民法院确认被告康定市人民政府作出的康府行复决字【2019】3号《行政复议决定书》违法并依法撤销；3.请求人民法院判令本案诉讼费用由二被告承担。 事实与理由： 2014年9月28日，原告与四川省野牛电力开发有限公司（以下简称“野牛电力”）签订《最高额授信合同》，约定原告为野牛电力提供3000万元的授信，授信方式为短期贷款，有效期为24个月。同日，原告与野牛电力签订《最高额抵押担保合同》，约定野牛电力为《最高额授信合同》项下最高额度为3000万元的债务提供小沟电站在建工程抵押担保。2014年10月17日，被告康定市水利局出具康水务【2014】234号《关于小沟电站在建工程抵押贷款登记的函》，抵押起止时间：2014年9月28日—2016年9月27日，函中载明：“在未结清贷款本息之前，四川省野牛电力开发有限公司不得将小沟水电站在建工程另设置抵押、转让。”2018年10月15日，原告得知2013年3月8日，中国农业银行股份有限公司康定市支行（以下简称：农行康定支行）与野牛电力签订《抵押合同》（编号：51100220130016607），约定野牛电力以小沟水电站在建工程设定抵押，2015年5月6日，被告康定市水利局向农行康定支行出具康水函【2015】36号《关于“小沟”水电站整体资产抵押登记的函》。被告康定市水利局向农行康定支行作出的康水函【2015】36号《关于“小沟”水电站整体资产抵押登记的函》违法，直接侵犯了原告的合法权益。其一，农行康定支行与野牛电力向被告康定市水利局申请办理小沟电站抵押登记，必须提供农行康定支行与野牛电力签订的《抵押合同》（编号51100220130016607），依据《不动产登记暂行条例》第十八条的规定：“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致”，《抵押合同》约定的抵押权内容应当与被告康定市水利局办理的抵押登记内容相吻合。但《抵押合同》约定的抵押物为“小沟电站在建工程”，而被告康定市水利局登记的抵押物为“小沟水电站整体资产”。因此，被告康定市水利局办理康水函【2015】36号《关于“小沟”水电站整体资产抵押登记的函》违反了《不动产登记暂行条例》规定的法定程序。其二，康水务【2014】234号函中载明：“在野牛电力未与原告结清贷款本息前，野牛电力不得将小沟电站在建工程另设置抵押、转让。”所以被告康定市水利局又通过康水函【2015】36号函将小沟电站整体资产的抵押权设立于农行康定支行名下的行为，导致原告对小沟电站在建工程享有的抵押权丧失了排他性。故原告认为，被告康定市水利局为农行康定支行对小沟电站整体资产办理抵押登记的具体行政行为，直接导致原告对抵押物小沟电站在建工程的优先受偿权难以实现，侵犯了原告的合法权益。 被告康定市政府于2019年4月10日受理了原告要求撤销康水函【2015】36号的《行政复议申请书》，并于2019年6月3日决定延期30日作出行政复议决定。2019年7月9日，原告收悉被告康定市人民政府于2019年7月7日作出的康府行复决字【2019】3号《行政复议决定书》，复议决定维持被告康定市水利局作出的康水函【2015】36号《关于“小沟”水电站整体资产抵押登记的函》。被告康定市人民政府在复议程序中，未查明康定市水利局作出的康水函【2015】36号函违反《不动产登记暂行条例》第十八条的规定，导致《抵押合同》约定的抵押内容与被告康定市水利局办理的抵押登记内容不符的事实，而作出维持康定市水利局作出的康水函【2015】36号函的复议决定程序违法，依法应当予以撤销。 原告因此提起诉讼，要求确认被告康定市水利局作出的康水函【2015】36号《关于“小沟”水电站整体资产抵押登记的函》和被告康定市人民政府作出的康府行复决字【2019】3号《行政复议决定书》违法，应当予以撤销。 被告康定市水利局辩称，被告康定市水利局作出的康水函【2015】36号不涉及重复抵押登记。野牛公司用于抵押登记的小沟水电项目电站固定资产最大值3.7亿元，资产最小值2.264亿元，而野牛公司向原告的贷款额度为3000万元，向农行康定支行的贷款额度为9700万元，野牛公司小沟电站抵押贷款总额为1.27亿元，“小沟”水电站的资产值远远大于借款负债总额。根据《中华人民共和国担保法》第三十五条第二款的规定，野牛公司完全有权利用抵押余额再设定抵押担保，因此不存在抵押物权高度重合从而损害其利益。被告康定市水利局向农行康定县支行发出《康定县水务局关于“小沟”水电站整体资产抵押登记的函》（康水函【2015】36号）的具体行政行为合法，法律和行政依据充分。请求驳回原告的诉讼请求。 被告康定市人民政府辩称：康定市人民政府是按照《行政复议法》履行行政复议职责的行政机关，其作出《行政复议决定书》（康府行复决字【2019】3号）程序合法，其对康定市水利局作出的《关于同意康定县野牛电力开发有限公司小沟电站在建工程资产用于抵押贷款登记的函》（康水函【2015】36号）予以维持，事实清楚，符合《行政复议法》第二十八条第一项的规定。综上，康定市人民政府2019年7月7日作出的《行政复议决定书》（康府行复决字【2019】3号）的具体行政行为程序合法，适用法律正确。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 各方当事人为证明自己的主张提供了以下证据，并经当庭举证、质证。 对双方无异议的证明主体资格的证据本院予以确认。 对双方有异议的证据，本院认定如下： （一）三方提交的相同的证据：1.《康定县人民政府关于确定贷款抵押担保登记机关的通知》（康府发【2004】82号）、《康定县人民政府关于确定贷款抵押担保登记机关的通知》（康府发【2014】100号）；2.《康定市水利局关于同意康定县野牛电力开发有限公司小沟电站在建工程资产用于抵押贷款登记的函》（康水函【2009】03号）；3.康水务（2014）234号《康定县水务局关于小沟电站在建工程抵押贷款登记的函》及《水电项目在建工程资产抵押登记证书》；4.康水函【2015】36号《康定县水务局关于“小沟”水电站整体资产抵押登记的函。 原告对上述证据的真实性和关联性无异议，认为被告康定市水利局在作出康水函【2015】36号函时对抵押合同及贷款合同应当进行审核，而被告康定市水利局未经审核就作出抵押登记程序不合法。康水务（2014）234号《康定县水务局关于小沟电站在建工程抵押贷款登记的函》中载明“小沟电站在建工程不得再设定抵押”，原告据此对小沟电站在建工程享有排他性抵押权，被告康定市水利局作出康水函【2015】36号抵押登记函属于重复登记抵押。 被告康定市水利局对上述证据的三性均无异议。认为康定市水利局依康定市人民政府授权取得对康定县境内的中小型电站资产抵押登记的权限，依野牛公司申请分别于2009年2月11日、2014年10月17日、2015年5月6日以小沟电站在建工程及整体资产为抵押在被告康定市水利局作了抵押登记，该电站在建工程及整体资产形成价值最高3.7亿元，现有证据证明三次抵押登记的贷款总额为1.27亿元，贷款总额未超过抵押资产总价值，根据《中华人民共和国担保法》第三十五条第二款的规定，不属于重复登记。 被告康定市人民政府对上述证据的三性均无异议。认为被告具有对康定市境内的中小型电站资产抵押登记的权限。被告康定市水利局作出的康水函【2015】36号合法。 经查，本院对经庭审举证质证的上述证据予以确认。 （二）原告和被告康定市人民政府提交的相同证据：1.行政复议申请书、行政复议受理通知书、行政复议延期审理通知书、行政复议决定书及快递单号；2.甘孜藏族自治州中级人民法院（2017）川33民初9号民事判决书、成都市中级人民法院（2018）川01民终14197号民事判决书。 原告对上述证据的三性均无异议。 被告康定市水利局对上述的三性均无异议，认为康定市人民政府复议程序合法、适用法律准确。 被告康定市人民政府对上述证据三性均无异议，认为作出维持被告康定市水利局作出的康水函【2015】36号函的行政复议决定程序合法，适用法律准确。 经查，本院对经庭审举证质证的上述证据予以确认。 （三）原告提交的证据：1.最高额授信合同，证明野牛公司与原告华诚公司签订了《贷款合同》。2.抵押合同（编号51100220130016607），证明康水函（2015）36号抵押登记的内容与相对应的该份合同中约定的抵押物内容不相符。 被告康定市水利局的对《最高额授信合同》的真实性提出异议，对《抵押合同》无异议。 被告康定市政府对上述证据无异议。 经查，原告提交的《最高额授信合同》虽为复印件，但其提交的该份证据能与康水务（2014）234号相互印证，能证明野牛公司在原告华诚公司处借款3000万元的事实，本院对原告提交的上述证据予以确认。 经审理查明，2014年9月26日康定县人民政府下发康府发【2014】100号《康定县人民政府关于确定贷款抵押担保登记机关的通知》载明：“‘根据《担保法》的有关规定：已明确的登记部门其担保按原规定’。鉴于电站资产抵押没有明确登记机构的实际，经研究决定，凡以我县境内中小型水电站为抵押物进行贷款登记的，由县水务局办理，县政府和县水务局不承担贷款的任何风险保证”。2014年10月17日，被告康定市水利局以康水务【2014】234号向原告作出《康定县水务局关于小沟电站在建工程抵押贷款登记的函》载明“获得你公司贷款授信3000万元，截止2014年9月末已形成在建工程3.7亿元，由该电站的在建工程按用款进度作抵押担保……”。2015年5月6日，被告康定市水利局向农行康定支行作出康水函【2015】36号《康定县水务局关于“小沟”水电站整体资产抵押登记的函》载明：“已获得你行固定资产贷款9700万元，目前贷款余额为8200万元。截止2015年3月末电站资产已形成价值22640万元；由该电站形成的电站整体资产作抵押，已在我局办理小沟水电站整体资产抵押登记……”。原告于2018年12月13日向被告康定市人民政府提起《行政复议申请书》，要求确认被告康定市水利局作出的康水函【2015】36号《康定县水务局关于“小沟”水电站整体资产抵押登记的函》违法并依法撤销。被告康定市人民政府于2019年7月7日作出康府行复决字【2019】3号《行政复议决定书》载明：“根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持康定市水务局《康定县水务局关于小沟水电站整体资产抵押登记的函》（康水函【2015】36号）。” 本案争议的焦点为：1.被告康定市水务局作出的康水函【2015】36号《康定县水务局关于小沟水电站整体资产抵押登记的函》是否审查了《贷款抵押合同》，是否存在程序违法；2.被告康定市水务局作出的康水函【2015】36号《康定县水务局关于小沟水电站整体资产抵押登记的函》是否属于重复设定抵押登记；3.被告康定市人民政府的复议决定是否违反程序。 结合经当庭举证、质证的证据和审理查明的事实，针对本案的争议焦点，本院作如下分析：1.被告康定市水务局作出的康水函【2015】36号《康定县水务局关于小沟水电站整体资产抵押登记的函》是否应当审查《贷款抵押合同》，是否存在程序违法的问题。原告提出依据《不动产登记暂行条例》第十八条的规定：“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致”的规定，《抵押合同》约定的抵押权内容应当与抵押登记内容相吻合。但是，被告康定市水利局作出的康水函【2015】36号函所登记的债务金额与抵押合同中被担保债权的金额不一致，且《抵押合同》约定的抵押物为“小沟电站在建工程”，而被告康定市水利局登记的抵押物为“小沟水电站整体资产”。被告康定市水利局在作出康水函【2015】36号函时没有尽到审核《抵押合同》的义务。因此，被告康定市水利局办理康水函【2015】36号《关于“小沟”水电站整体资产抵押登记的函》违反了《不动产登记暂行条例》规定的法定程序。经查，本案中康水函【2015】36号《康定县水务局关于关于“小沟”水电站整体资产抵押登记的函》中明确载明：“已获得你行固定资产贷款9700万元，目前贷款余额为8200万元。截止2015年3月末电站资产已形成价值22640万元；由该电站形成的电站整体资产作抵押，已在我局办理小沟水电站整体资产抵押登记……”，康水函【2015】36号所对应的《抵押合同》（合同编号：51100220130016607）第一条中载明：“被担保的主债权种类为固定资产借款，本金数额（币种及大写金额）人民币玖仟柒佰万元整。”第三条抵押物中载明“抵押人同意以小沟电站在建工程设定抵押……”上述两份证据中抵押登记的被担保债权与抵押合同约定的被担保债权的金额是一致，登记的抵押物与合同约定的抵押物不一致。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法》若干问题的解释第六十一条“抵押物登记记载的内容与抵押合同约定的内容不一致的，以登记记载的内容为准。”的规定，可见抵押登记与抵押合同约定内容不符的，以抵押登记的为准，不影响抵押登记的效力。据此，认定被告康定市水务局作出的康水函【2015】36号函合法有效。 2.被告康定市水务局作出的康水函【2015】36号《康定县水务局关于小沟水电站整体资产抵押登记的函》是否属于重复设定抵押登记。原告提出被告康定市水务局于2014年10月17日作出康水务【2014】234号《康定县水务局关于小沟电站在建工程抵押贷款登记的函》后，于2015年5月6日作出康水函【2015】36号《康定县水务局关于小沟电站整体资产抵押登记的函》，康水务【2014】234号函中载明“在野牛电力未结清贷款本息前，野牛电力不得将小沟电站在建工程另设置抵押、转让”。但是，被告康定市水利局又通过康水函【2015】36号函将小沟电站整体资产的抵押权设立于农行康定支行名下，“小沟电站整体资产”与“小沟电站在建工程”在小沟电站项目所涉不动产、动产等具体抵押范围上高度重合，必然存在权利竞合，导致原告对小沟电站在建工程享有的抵押权丧失了排他性。经查，被告康定市水务局2014年10月17日作出的康水务【2014】234号所登记抵押的债权为3000万元，2015年5月6日作出的康水函【2015】36号所登记的债权为9700万元，野牛电力小沟电站抵押贷款负债总额为1.27亿元，野牛电力用于抵押登记的小沟水电项目电站固定资产最大值3.7亿元，资产最小值2.264亿元，“小沟”水电站所涉工程资产值大于抵押贷款总额。《中华人民共和国担保法》第三十五条规定“抵押人所担保的债权不得超出其抵押物的价值。财产抵押后，该财产的价值大于所担保债权的余额部分，可以再次抵押，但不得超出余额部分。”被告康定市水务局所作出的两次登记担保的债权总额未超出抵押物的总价值，因此，被告康定市水利局作出康水函【2015】35号抵押登记的行为不违反法律规定。 3.被告康定市人民政府作出的康府行复决字（2019）3号《复议决定书》是否违反程序的问题。原告提出被告康定市人民政府在复议程序中未查明被告康定市水利局作出的康水函【2015】36号函违反《不动产登记条例》第十八条的违法事实，而作出维持康水函【2015】36号的复议决定程序违法，应当依法予以撤销。经查，被告康定市人民政府当庭出示了行政复议申请书、行政复议受理通知书、行政复议延期审理通知书、行政复议决定书及快递单号等证据证明了被告康定市人民政府作出行政复议决定书的程序合法，综合本案全案证据及审理查明的事实，被告康定市水利局作出的康水函【2015】36号抵押登记合法有效，被告康定市人民政府作出的康府行复决字（2019）3号《行政复议决定书》“维持被告康定市水利局《康定市水务局关于小沟水电站整体资产抵押登记的函》康水函【2015】36号”认定事实清楚，适用法律正确。 本院认为，依据《行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。被告康定市人民政府具有对康定市人民政府工作部门的具体行政行为复议的主体资格。依据《中华人民共和国担保法》第四十二条“办理抵押物登记的部门如下：（二）以城市房地产或者乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，为县级以上地方人民政府规定的部门；”的规定，康定市水利局经康定市人民政府授权，具有对康定市境内中小型电站资产抵押贷款登记的权限。本案中，被告康定市水利局作出的康水函【2015】36号《康定市水务局关于小沟水电站整体资产抵押登记的函》行政登记行为程序合法，适用法律正确，被告康定市人民政府作出的康府行复决字（2019）3号《行政复议决定》程序合法，适用法律正确。原告请求确认被告康定市水利局作出的康水函【2015】36号《关于“小沟”水电站整体资产抵押登记的函》违法并依法撤销；请求人民法院确认被告康定市人民政府作出的康府行复决字【2019】3号《行政复议决定书》违法并依法撤销的主张不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告成都市鑫创华诚商贸有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告成都市鑫创华诚商贸有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省甘孜藏族自治州中级人民法院。 审判长 张 萍 审判员 骆素蓉 审判员 黄 静 二〇一九年十二月二十九日 书记员 张 婷 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。