长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）湘8601行初879号原告永州市梓东房地产开发有限公司，住所地湖南省永州市冷水滩区舜皇大道1-1号。法定代表人宁服枚，该公司董事长。委托代理人冯德喜，男，系该公司员工。委托代理人黎洪波，湖南金州（永州）律师事务所律师。被告湖南省自然资源厅，住所地湖南省长沙市天心区湘府西路8号。法定代表人王一鸥，该厅厅长。委托代理人李邵辉，男，该厅工作人员。委托代理人陈子霆，湖南泓锐律师事务所律师。原告永州市梓东房地产开发有限公司（以下简称梓东房地产公司）诉被告湖南省自然资源厅行政复议一案，于2019年12月11日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭于2019年12月30日公开开庭进行了审理。原告梓东房地产公司的委托代理人冯德喜、黎洪波，被告湖南省自然资源厅的委托代理人李邵辉、陈子霆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月25日，湖南省自然资源厅作出湘自然资复决字[2019]第60号行政复议决定，撤销永州市自然资源和规划局（以下简称永州市自规局）作出的永自然资撤罚字[2019]1号《撤销行政处罚决定书》。原告梓东房地产公司诉称：2012年4月，原告因需要建设售楼中心，经永州市城市建设投资开发有限责任公司（以下简称永州市城投公司）河西项目部同意，在冷水滩区交汇处（永州市城投公司河西项目部储备土地）修建了售楼中心（两层），占地面积376.1㎡。2016年7月19日，原永州市国土资源局凤凰园分局向原告下达了永（凤）国土资罚资［2016］第6号《行政处罚决定书》，决定没收在非法占用的土地上新建的建筑物747.06㎡，并对原告处以10531元的罚款。后该局又决定由原告回购。原告全部予以接受，并积极配合、履行完毕。2019年8月19日，永州市自规局向原告作出了《撤销行政处罚决定书》，决定撤销原永州市国土资源局凤凰园分局作出的永〔凤〕国土资罚〔2016〕第6号《行政处罚决定书》。原告于2019年8月24日向被告提出行政复议，被告于2019年11月25日作出了行政复议决定，撤销了永州市自规局的《撤销行政处罚决定书》。原告认为，一、被告作出撤销的决定书，其结果正确，但部分认定的事实错误。被告在复议决定中错误地认定：永州市国土资源局经济及技术开发区分局在永州市住房和城乡建设局尚未出具有关规划意见，且宗地事实上不属于可单独规划设计、宜与周边空地整体出让的情况下，同意原告回购建筑物，明显不当，应予以纠正；冷水滩区不动产统一登记工作应由原永州市国土资源局负责实施，永州市房产局为案涉颁发房屋所有权的行为应予纠正。实际上，售楼中心侵占的地块在现行控制性详细规划中为商业用地，建设售楼中心是商业，与规划相符，同时永州市房产局为案涉房屋颁发房屋所有权证是实践中的具体操作方式。二、被告选择性适用政策。根据永州市人民政府办公室《关于印发永州市中心城区依法没收的违法用地上建筑物及其他设施处置办法的通知》（永政办发［2014］7号）第九条的规定，原告可以凭缴款凭证办理用地审批手续，但永州市自规局的下属机构一直以各种理由拒绝，被告可以责令永州市自规局履职，其却避而不提该政策依据。三、被告超越原告的行政复议请求范围进行实质审查，其错误的事实认定可能成为永州市自规局后续的违法行政行为的依据，必将减损原告的权益。特起诉，请求：1.请求撤销被告作出的湘自然资源复决字［2019］第60号行政复议决定，依法改判，被告应责令永州市自规局按其同意的《违法用地办理建设用地报批手续通知书》依法为原告办理用地出让手续；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提供的证据材料有：证据1：行政复议决定书，拟证明：被诉行政复议决定的结果正确，但第13页中关于“永州市国土资源局经济及技术开发区分局同意原告申请回购建筑物，和永州市房产局为案涉颁发房屋所有权证的行为，明显不当，应予纠正”是认定事实错误，且超出复议申请范围。证据2：永州市住房和城乡规划建设局关于核实“舜黄一号梓东广场”项目超用地建设是否符合规划情况的复函，拟证明：处罚时，案涉项目符合规划。证据3：舜黄一号梓东广场售楼部实测图、照片，拟证明：处罚时案涉土地上有高压线，处罚后高压线搬离土地升值。证据4：永州市人民政府办公室《关于印发永州市中心城区依法没收的违法用地上建筑物及其他设施处置办法的通知》；证据5：违法用地办理建设用地报批手续通知书，拟证明：相关部门批准同意可以办理用地手续。证据6：永州市国土资源局经济开发区分局会审会议纪要；证据7：湖南省非税收入一般缴款书；证据6、7拟证明：原告对罚款处理后对房屋进行了回购，依法缴纳了各类款项的事实。被告湖南省自然资源厅辩称：一、被告作出的复议决定程序合法。被告于2019年8月26日收到原告提交的行政复议申请，依法发出行政复议答复通知书、行政复议决定延期告知书，于2019年11月25日作出复议决定并邮寄送达给原告，程序合法。二、被告作出的复议决定书内容合法。原永州市国土资源局凤凰园分局作为永州市自规局的派出机构，对外行使行政处罚职权时，应当以永州市自规局的名义作出处罚决定，其却以自身名义向原告下达《行政处罚决定书》，因永州市自规局对行政处罚事实认定、处罚内容及执法结果签署了同意意见，并未对执法主体资格提出异议，可视为永州市自规局对此予以认可，且处罚实体内容合法，因此可以不予撤销，被告据此决定撤销永州市自规局作出的《撤销行政处罚决定书》，符合法律规定。三、被告在复议中责令下级行政机关予以纠正的内容合法，系基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为，不属于人民法院受案范围。四、原告的诉讼请求不明确且与被告无关。原告的诉请包含被告的行政复议行为、永州市自规局的行政审批行为，上述行政行为均属于独立的行政行为，且两个诉讼请求没有法律上的关联性，原告一并起诉属于诉讼请求不明确。另外，原告要求永州市自规局按《违法用地办理建设用地报批手续通知书》为其办理用地出让手续，该内容系永州市自规局的行政审批行为，与被告无关，不应在本案中提出该项诉请。综上，请求驳回原告的全部诉讼请求。被告向本院提供的证据材料有：第一组证据：证据1：《行政复议申请书》、签收页；证据2：《行政复议答复通知书》、邮寄单及邮件跟踪查询记录；证据3：《复议答复书》、邮寄单及邮件跟踪查询记录；证据4：《行政复议决定书》；第一组证据证明目的：被告作出复议决定的程序和内容均符合法律规定。第二组证据：证据5：永州市国土资源局凤凰园分局《关于明确“舜皇一号梓东广场”项目用地超发证面积能否单独规划设计的函》；证据6：永州市住房和城乡规划建设局永住建函〔2017〕46号《关于明确舜皇一号梓东广场项目用地超发证面积能否单独设计和单独建设的函》；证据7：永州市国土资源局经济技术开发区分局《关于将Ｃ-01-01号地块剩余土地进行出让的函》；证据8：原永州市国土资源局经济开发区分局会审会议纪要第三期；证据9：永州市城投公司《关于请求重新处理Ｃ-01-01号地块上被非法占用的376.1平方米国有储备土地问题的函》；证据10：永州市国土资源局经济技术开发区分局《关于退还永州市梓东房地产开发有限公司回购款的请示》；证据11：永州市城投公司永城投函〔2018〕244号《关于将Ｃ-01-01号地块上被非法占用的376.1平方米国有储备土地及周边土地一并挂牌出让的复函》。第二组证据证明目的：永州市国土资源局经济技术开发区分局在永州市住房和城乡建设局尚未出具有关规划意见，且该宗地事实上不属于可单独规划设计、宜与周边空地整体出让的情况下，同意原告回购位于国有储备土地上的建筑物。第三组证据：证据12：永州市人民政府永政函〔2016〕105号《关于永州市冷水滩区行政区（含永州经济技术开发区）实施不动产统一登记的通告》；证据13：永州市机构编制委员会办公室永编办发〔2015〕61号《关于市国土资源局有关职责和机构编制调整的通知》；证据14：永房权证冷字第××号《房屋所有权证》及缴款凭据。第三组证据证明目的：在永州市人民政府发文明确冷水滩区不动产统一登记工作由原永州市国土资源局负责实施的前提下，永州市房产局于2016年6月23日为案涉房屋颁发《房屋所有权证》的行为与永州市人民政府的文件规定不符。原告对被告所提交证据的质证意见为：对三组证据的真实性无异议，但是对第二组证据、第三组证据的证明目的有异议。原告根据相关规定对案涉房屋进行了回购，并且依法缴纳了罚款以及回购款，已经合法取得了案涉房屋的所有权。不动产登记部门未按照文件规定组织工作，该法律后果不应由原告承担，原告是善意一方。并且原告办理产权登记的时候处于永州市房屋登记工作的交接时期，办理流程涉及测量等工作，耗时长，所以在永州市人民政府发文后，房产局还在对之前受理的申请进行产权证发证工作合法。被告对原告所提交证据的质证意见为：证据1的三性无异议，证明目的不认可，复议决定中关于应予纠正的内容是被告对下级部门的不当行政行为督促履职的行为，对原告不产生实际影响。证据2三性无异议，证明目的不认可，该复函只提到了控制性详细规划，并不代表案涉房屋符合规划。证据3客观真实性、合法性认可，关联性不予认可。证据4三性认可，但依据该通知并不必然导致原告回购案涉房屋的结果。证据5三性无异议，证明目的不认可，证据5显示同意办理用地手续是原永州市国土资源局凤凰园分局的意见，并没有永州市自规局的审批意见和盖章，不能达到原告的证明目的。另外该证据可以证明该分局的处罚决定是通过了永州市自规局执法主管部门及执法监察大队的授权。证据6、7三性无异议，证明目的有异议，只能证明原告接受处罚，并交纳罚金的事实。经庭审质证，本院对上述证据作出如下确认：原告提供的所有证据和被告提供的所有证据，均内容合法且与本案有关联，均予以采纳作为认定案件事实的依据，至于能否达到各自主张的证明目的，将综合全案予以评判。本院经审理查明：2012年，原告在开发舜皇一号项目时超出批准用地范围，占用国有储备土地（由永州市城投公司负责管理）修建舜皇一号梓东广场售楼中心。2013年永州市城投公司依次向原永州市凤凰园经济开发区控违拆违工作领导小组办公室、永州市控违拆违领导小组办公室发函反映舜皇一号梓东广场违法建筑的情况。2016年6月14日，永州市住房和城乡规划建设局向原永州市国土资源局作出永住建函〔2016〕256号《关于核实“舜皇一号梓东广场”项目超用地建设是否符合规划情况的复函》，指出该项目营销中心超出用地范围，超出建设工程规划许可批准的面积，不符合已审批的修建性详细规划，该项目侵占的371.6平方米国有土地在现行控制性详细规划中为商业用地。2016年6月23日，永州市房产局向原告颁发《房屋所有权证》（永房权证冷字第××号）。2016年7月2日，原永州市国土资源局凤凰园分局向原告作出《接受调查通知书》。该分局于2016年7月6日对舜皇一号项目超红线非法占用国有土地修建营销中心项目进行立案调查，于同年7月13日作出《行政处罚告知书》，并于同年7月19日作出永〔凤〕国土资罚资〔2016〕第6号《行政处罚决定书》，决定没收原告在国有储备土地上超面积兴建的建筑物，并处以10531元罚款。2016年7月19日，原告缴纳罚款10531元。2016年8月8日，该分局向永州市住房和城乡规划建设局提交《关于明确“舜皇一号梓东广场”项目用地超发证面积能否单独规划设计的函》，指出拟对原告营销中心非法占用的国有储备土地进行出让，请永州市住房和城乡规划建设局明确该宗地能否单独规划建设。2016年9月8日，永州市国土资源局经济技术开发区分局（原永州市国土资源局凤凰园分局）作出《永州市国土资源局经济开发区分局会审会议纪要》（第十六期）决定，关于原告申请回购舜皇一号梓东广场售楼中心违法建筑的问题，按照《永州市中心城区依法没收的违法用地上建筑物及其他设施处置办法》，同意由原告以224118元进行回购。2016年9月13日，原告向永州市非税收入管理局汇缴结算户缴纳了没收房屋折价回购款224118元。2016年11月4日，原永州市国土资源局执法监察支队在该分局上报的《违法用地办理建设用地报批手续通知书》中，签署同意原告办理用地手续。2017年2月7日，永州市住房和城乡规划建设局向该分局作出永住建函［2017］46号《关于明确舜皇一号梓东广场项目用地超发证面积能否单独设计和单独建设的函》，指出“该宗地用地较为规整，但是面积较小，为零星用地，建议与周围地块统一规划调整”。2017年3月17日，《永州市国土资源局经济开发区分局会审会议纪要》（第三期）指出，原告占用的土地需与周边空地整体出让，不能单独协议出让，告知原告将回购款退回。2017年11月16日，原告提交《请求补缴土地出让金办理不动产证的报告》，请求缴纳土地出让金，办理不动产证。2018年1月17日，该分局向永州市城投公司作出《关于将Ｃ-01-01号地块剩余土地进行出让的函》，咨询是否可将Ｃ-01-01号地块中被非法占用的376.1平方米的土地及剩余未出让土地一并进行挂牌出让。2018年6月15日，永州市城投公司向该分局提交《关于请求重新处理Ｃ-01-01号地块上被非法占用的376.1平方米国有储备土地问题的函》，要求重新审查原告回购违法建筑事项，退还回购款，并拆除建筑物。2018年7月10日，该分局向永州市财政局提交《关于退还永州市梓东房地产开发有限公司回购款的请示》，请求退还原告缴纳的回购款。2018年7月31日，永州市城投公司作出永城投函〔2018〕244号《关于将Ｃ-01-01号地块上被非法占用的376.1平方米国有储备土地及周边土地一并挂牌出让的复函》，请该分局依法依规按程序处理。2019年8月19日，永州市自规局作出永自然资撤罚字［2019］1号《撤销行政处罚决定书》，以该分局系永州市自规局的直属分局，无独立行使行政处罚决定权力，主体资格不适合为由，决定撤销该分局作出的《行政处罚决定书》。原告不服，于2018年8月24日向被告申请行政复议。被告于2019年8月26日收到原告的行政复议申请，于2019年8月29日向永州市自规局作出了《行政复议答复通知书》。永州市自规局于2019年9月9日提交《答复意见书》及相关材料。被告于2019年11月25日作出湘自然资复决字［2019］第60号行政复议决定，撤销永州市自规局作出的永自然资撤罚字［2019］1号《撤销行政处罚决定书》，并于2019年11月27日邮寄送达原告。原告于2019年11月29日签收。原告不服，向本院起诉。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，被告作为永州市自规局的上一级主管部门，具有对永州市自规局的具体行政行为进行行政复议的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。本案中，原永州市国土资源局凤凰园分局作为永州市自规局的派出机构，对外行使行政处罚职权时，应当以永州市自规局的名义作出处罚决定，其以自身名义向原告下达永〔凤〕国土资罚资〔2016〕第6号《行政处罚决定书》，不符合法律规定。但是原永州市国土资源局执法监察支队在审核原永州市国土资源局凤凰园分局上报的《违法用地办理建设用地报批手续通知书》时，对该分局行政处罚事实认定、处罚内容及执法结果签署了同意意见，并未对其执法主体资格提出异议，可视为永州市自规局对该处罚决定予以认可。因此，该《行政处罚决定书》虽处罚主体存在瑕疵，但因永州市自规局对该处罚决定予以认可，且处罚实体内容合法，可以不予撤销。永州市自规局作出的永自然资撤罚字[2019]1号《撤销行政处罚决定书》，明显不当。被告据此作出被诉行政复议决定，撤销永州市自规局作出的该《撤销行政处罚决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定。同时，被告在法定期限内作出被诉行政复议决定并向原告送达，程序合法。至于原告主张被告在复议决定的事实认定部分关于“永州市国土资源局经济及技术开发区分局同意原告申请回购建筑物，和永州市房产局为案涉房屋颁发所有权证的行为，明显不当，应予纠正”的表述影响其权益，超出其复议申请范围的问题。行政复议决定是对具体行政行为，从认定事实是否清楚、证据是否确凿、适用依据是否正确、程序是否合法、内容是否适当等方面进行全面审查。本案被诉行政复议决定产生的法律后果是，永州市自规局作出的永自然资撤罚字[2019]1号《撤销行政处罚决定书》被撤销。关于案涉项目建筑物如何处理、房屋所有权证问题，相关职能部门如在后续作出相应的行政行为，原告不服，可在相应的行政程序中依法主张救济权利，亦可就相应的行政行为提起诉讼。因此，原告认为被告认定上述事实明显不当应予纠正的主张于法无据，本院不予支持。综上所述，被告作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。原告诉称的事实和理由不能成立，对其诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告永州市梓东房地产开发有限公司的全部诉讼请求。本案受理费50元，由原告永州市梓东房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  陈 刚人民陪审员  杨铁梅人民陪审员  向首诚二〇一九年十二月三十一日法官助理阳叶倩书记员龚蕾附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。