山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行再64号 再审申请人(一审原告、二审上诉人)赵元淑，女，1963年1月25日出生，汉族，住青岛市市南区。 委托代理人辛余辉，山东海晖律师事务所律师。 委托代理人史雪梅，山东海晖律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）青岛市市北区教育和体育局（原青岛市原市北区教育局），住所地青岛市市北区明霞路37号。 法定代表人王本猛，局长。 委托代理人邵守刚，北京市盈科（青岛）律师事务所律师。 委托代理人张晓涵，北京市盈科（青岛）律师事务所实习律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）青岛市市北区人民政府，住所地青岛市市北区延吉路80号。 负责人张永国，青岛市市北区。 委托代理人林思萌，青岛市市北区司法局工作人员。 再审申请人赵元淑因与被申请人青岛市市北区教育和体育局、青岛市市北区人民政府（以下简称市北区政府）行政答复及行政复议一案，青岛市中级人民法院于2018年9月26日作出(2018)鲁02行终559号行政判决，该判决已经发生法律效力。赵元淑不服，向本院申请再审。本院于2019年11月12日作出（2019）鲁行申583号行政裁定，对本案进行提审。本院提审后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明：赵元淑原为青岛第四棉纺织厂幼儿园教师，2004年12月31日，青岛市中级人民法院裁定宣告青岛第四棉纺织厂破产，幼儿园随后停办。2005年，赵元淑的原单位青岛第四棉纺织厂对企业人员进行分流安置，根据《青岛市企业改革与组织结构调整领导小组关于市属国有工业破产企业职工安置有关问题的通知》（青企改调字[2003]19号）的规定，赵元淑的安置方式为破产自谋职业，并领取了自谋职业一次性安置费。自2006年至2013年，赵元淑在山东海晖律师事务所交纳社会保险，2013年赵元淑从山东海晖律师事务所办理退休。2015年12月30日，赵元淑向原青岛市市北区教育局（以下简称原市北区教育局）邮寄《申请书》，要求平等对待赵元淑与“提前退休”、“协保”人员，审核认定赵元淑具有退休教师身份。2017年3月2日，原市北区教育局作出《关于赵元淑向青岛市原市北区教育局申请要求公平对待及认定退休教师身份的答复》，告知赵元淑不符合办理退休教师身份认定的条件，无法认定其退休教师身份。赵元淑不服，向市北区政府申请行政复议，市北区政府于2017年4月24日作出北政复决字[2017]15号行政复议决定，维持原行政行为。另查明，2017年11月30日，赵元淑向青岛市企业托管中心提交申请书，请求认定赵元淑具有退休教师身份，并将赵元淑的职教幼教退休教师身份认定申报材料报送至青岛市市北区教育局。2017年12月13日，该托管中心作出（2017）第4号《答复书》。赵元淑另案向青岛市市南区人民法院提起了行政诉讼。 一审法院认为：2011年5月23日，国务院国有资产监督管理委员会、教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合下发国资发分配[2011]63号《关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》（以下简称国资发分配[2011]63号文）规定：“……国有企业办职教幼教等其他中小学退休教师待遇，与地方政府同类教育机构同类人员退休标准相比，总体水平偏低的现象仍然存在。为了妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题，经国务院同意，现通知如下：……二、本通知所称国有企业职教幼教机构是指中央或者地方国有企业举办的职业学校、成人初等中等教育学校、技工学校和幼儿园等。国有企业职教幼教退休教师是指从国有企业举办上述职教幼教机构的教育教学岗位退休的教师，具体认定工作由地方政府负责。企业所在地实施教师资格制度后退休的教师，原则上应当具备相应教师资格。……”青岛第四棉纺织厂破产后，赵元淑的安置方式为破产自谋职业，并领取了自谋职业一次性安置费。自2006年至2013年，赵元淑在山东海晖律师事务所交纳社会保险，2013年其从山东海晖律师事务所办理退休。因此赵元淑退休单位为律师事务所，其并非在教育教学岗位上退休，根据上述规定赵元淑不符合认定退休教师身份的条件。原市北区教育局作出的涉案答复符合规定。认定退休教师身份问题，是有关部门依职权根据法律、法规及规范性文件规定的条件进行认定，并非是仅以“平等对待”原则为依据，赵元淑要求“在认定退休教师身份问题上，平等对待，同样情况同样处理”于法无据，不予支持。市北区政府作出的北政复决字[2017]15号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赵元淑的诉讼请求。 二审法院对一审法院查明的案件事实予以确认。 二审法院认为：本案争议的焦点是赵元淑是否应被认定为退休教师。赵元淑主张应当认定的主要依据是2009年1月23日青岛市人民政府办公厅青政办字[2009]9号《关于妥善解决国有企业办子弟小学移交后教师待遇遗留问题的通知》（以下简称青政办字[2009]9号文）、2011年10月10日《全国部分省市国资委解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题座谈会会议精神传达提纲》（以下简称《传达提纲》）。其中,青政办字[2009]9号文规定:“根据国办发[2004]9号和国办发[2005]4号规定，青岛市妥善解决国有企业办子弟小学移交后的教师待遇遗留问题的人员范围是：分离国有企业办子弟小学时在编在册且未移交到地方的专任教师、管理人员、教辅人员（含聘用制干部和具有教师职务的工人）”。《传达提纲》第五条规定：“企业分离办社会及中小学移交后遗留问题，原则上按原政策继续享受，落实，也可由地方政府确定统筹解决。”赵元淑主张，《传达提纲》第五条所规定的“原政策”就是指青政办字[2009]9号文，而根据该文所提到的“国办发[2004]9号和国办发[2005]4号”的规定，“分离国有企业办子弟小学时在编在册且未移交到地方”是指2003年12月31日在编的老师，因此，赵元淑当时作为青岛第四棉纺织厂幼儿园在编在册教师就应当被认定为退休教师身份。市北区政府主张不应当认定的依据是国资发分配[2011]63号文及青职幼教[2011]1号《关于印发青岛市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题工作方案的通知》（以下简称青职幼教[2011]1号文）。其中国资发分配[2011]63号文规定：“二、本通知所称国有企业职教幼教机构是指中央或者地方国有企业举办的职业学校、成人初等中等教育学校、技工学校和幼儿园等。国有企业职教幼教退休教师是指从国有企业举办上述职教幼教机构的教育教学岗位退休的教师，具体认定工作由地方政府负责。企业所在地实施教师资格制度后退休的教师，原则上应当具备相应教师资格。”青职幼教[2011]1号文载明教育教学岗位退休证明属于申报的必备材料之一，因赵元淑的申请不符合上述要求，所以未认定其退休教师身份。 经审查，青政办字[2009]9号文明确规定是解决国有企业办子弟小学移交后的教师待遇遗留问题的文件，且赵元淑在青岛第四棉纺织厂破产之前是在该厂幼儿园工作，并非小学教师。对于该文件的适用范围和赵元淑的工作情况，赵元淑在庭审中明确予以认可。因此，可以明确青政办字[2009]9号文并不适用于赵元淑。对于赵元淑主张《传达提纲》第五条规定能够将青政办字[2009]9号文与国资发分配[2011]63号文联系起来以证实幼教老师也应按照青政办字[2009]9号文解决退休教师待遇问题。经审查，《传达提纲》系有关会议精神传达，且其第一条明确规定：“国务院国办函[2011]97号文件中明确规定、解决国有企业所办教育机构退休教师待遇问题按照国资发分配[2011]63号文和国家四部委视频会议中邵宁讲话精神处理，不再另发文件明确。”而国资发分配[2011]63号文件规定“国有企业职教幼教退休教师是指从国有企业举办上述职教幼教机构的教育教学岗位退休的教师，具体认定工作由地方政府负责。”青职幼教[2011]1号文明确是为贯彻落实国资发分配[2011]63号文而制定，是解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的具体规定，也规定了教育教学岗位退休证明属于申报退休教师身份认定的必备材料之一。从上述文件的发文时间也能够说明青职幼教[2011]1号文系青岛市根据地方实际情况针对国有企业职教幼教退休教师待遇问题制定的具体的工作方案。因此，赵元淑所在青岛第四棉纺织厂破产后，其领取自谋职业一次性安置补偿费，后于2006年至2013年在山东海晖律师事务所缴纳社会保险，并于2013年在该律师事务所办理退休，并非在教育教学岗位上退休。根据上述文件规定，原市北区教育局答复认为赵元淑不符合退休教师身份认定条件并无不当，市北区政府复议决定维持该答复亦无不当。即便从赵元淑主张适用的《传达提纲》第五条规定来看，“企业分离办社会及中小学移交后遗留问题，原则上按原政策继续享受落实，也可由地方政府确定统筹解决。”也无法明确该规定中所指向的原政策就是青政办字[2009]9号文，且该规定明确说明“也可由地方政府确定统筹解决”，前已述及：第一、青政办字[2009]9号文并不适用于赵元淑；第二、青职幼教[2011]1号文系青岛市根据地方实际情况针对国有企业职教幼教退休教师待遇问题制定的具体的工作方案。因此，赵元淑主张不能成立。此外，对于赵元淑提出的青岛第四棉纺织厂破产后提前退休、协保人员都予以认定退休教师身份，因此原市北区教育局对赵元淑这类领取安置费分流安置人员也应同等对待认定为退休教师身份的主张，经审查认为，上述认定退休教师待遇的文件并未将破产分流安置方式作为是否认定退休教师的依据，提前退休和协保人员是否应当认定以及是否已经被认定为退休教师身份均与本案审查焦点问题无关。遂判决驳回上诉，维持原判。 赵元淑申请再审，请求撤销青岛市中级人民法院（2018）鲁02行终559号行政判决，改判撤销原市北区教育局作出的《关于赵元淑向青岛市原市北区教育局申请要求公平对待及认定退休教师身份的答复》及市北区政府作出的北政复决字[2017]15号行政复议决定,判令原市北区教育局重新作出答复，或改判裁定驳回对原市北区教育局和市北区政府的起诉。主要理由如下：1.青岛市企业托管中心出具的教育教学岗位退休证明、退休教师花名册等组织申报材料是原市北区教育局进行退休教师身份核定的前提。在缺少企业托管中心初审并组织申报的情况下，原审法院判决认定赵元淑不符合认定退休教师身份的条件主要证据不足。2.社保部门、个人档案记载的退休单位、时间、岗位，均不是确认是否具有退休教师身份所考虑的因素。提前退休人员及协保人员与赵元淑一样，实际退休单位都不是青岛第四棉纺织厂幼儿园，即不是在教育教学岗位退休。原市北区教育局认定提前退休人员及协保人员具有退休教师身份，其亦应按照同样的标准认定赵元淑的身份问题。3.赵元淑退休教师待遇问题系国有企业分离办社会及中小学移交后的遗留问题，该问题属于国有企业改革中落实国资发分配[2011]63号文的政策性问题。赵元淑退休教师待遇至今未解决并非是缺乏政策依据，而是政策执行不到位问题。原审法院如不能支持赵元淑的诉讼请求则应裁定驳回起诉，其判决驳回诉讼请求造成案涉争议通过司法途径解决不了，其他救济途径又被堵。 青岛市市北区教育和体育局向本院提交答辩意见称：1.赵元淑未通过组织申报单位的初审，故不能违反法定程序直接对其进行审核认定。2.赵元淑并非在教育教学岗位上退休，按照相关文件政策的规定，不符合认定退休教师身份的条件。3.赵元淑作为领取安置费人员与提前退休、协保人员不同，不能相提并论。4.赵元淑诉讼涉及的是退休教师身份认定问题，属于信访事项，不属于行政诉讼受案范围。 市北区政府未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条第四项规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围。本案中，赵元淑认为根据国资发分配[2011]63号文、青职幼教[2011]1号文、青政办字[2009]9号文以及《传达提纲》等文件的规定，原市北区教育局作出的被诉答复违法，青岛市政府行政复议对此未予纠正的行为不当，故提起本案诉讼。经审查，上述文件实质上是国有企业改革过程中落实相关教师待遇问题所作政策性规定。关于赵元淑是否符合办理退休教师身份认定的条件、原市北区教育局所作被诉答复是否合法等问题属于执行、落实政策期间发生的争议，不属于人民法院行政诉讼受案范围，故应裁定驳回起诉；赵元淑对于市北区政府的起诉应当一并予以驳回。一审法院判决驳回赵元淑的诉讼请求适用法律错误；二审法院判决驳回上诉、维持一审判决同样构成适用法律错误。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 一、撤销青岛市中级人民法院（2018）鲁02行终559号行政判决； 二、撤销青岛市市北区人民法院（2018）鲁0203行初41号行政判决； 三、驳回赵元淑的起诉。 一、二审案件受理费各50元，退还赵元淑。 本裁定为终审裁定。 审判长  王海燕 审判员  韩 勇 审判员  陈 晖 二〇一九年十二月十日 书记员  李 倩