广西壮族自治区柳州市柳北区人民法院行 政 判 决 书（2019）桂0205行初32号原告林世权，男，1956年6月1日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市柳北区。委托代理人林军（系原告儿子），男，1981年10月16日出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市柳北区。委托代理人朱晓彬，北京京平律师事务所律师。被告柳州市柳北区城市管理行政执法局，住所地广西壮族自治区柳州市三中路92号地区政法大院内。法定代表人朱新发，局长。委托代理人何利成，该单位工作人员。委托代理人戴碧珍，广西典哲律师事务所律师。原告林世权不服被告柳州市柳北区城市管理行政执法局（以下简称柳北执法局）于2019年3月1日作出的柳城管责拆柳北规划决字[2019]第72号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（以下简称[2019]第72号《责令限期拆除决定书》），于2019年8月15日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月20日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月30日与另案{（2019）桂0205行初38号原告林世权不服被告柳北执法局作出的柳城管柳北规划执决字[2019]第8号《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》（以下简称[2019]第8号《强制执行决定书》）}合并、公开开庭审理。原告林世权及其委托代理人林军、朱晓彬，被告柳北执法局的委托代理人何利成、戴碧珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年3月1日作出[2019]第72号《责令限期拆除决定书》，认为原告未经许可擅自在柳州市白露××白露村明渠新村××号南面建设建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款规定，故依据《城乡规划法》第六十四条的规定，责令其在收到决定书之日起一日内自行拆除上述违法建筑物。原告林世权诉称，其在柳州市××北区白露村明渠××队××号建有房屋，该房屋主要用于生产生活。2019年3月1日，被告作出了[2019]第72号《责令限期拆除决定书》，内容为要求原告自行拆除位于白露村明渠新村60号南面建筑物。原告认为被告作出的上述行政行为，违背事实和法律，侵害了原告的合法权益。为此，现特提起行政诉讼，请求法院依法判令：1.撤销被告作出的[2019]第72号《责令限期拆除决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。原告林世权为证其主张，提交了以下证据：1.申请报告、村镇建设工程建筑许可证（村镇建许字[1994]第028号）、集体土地建设用地使用证，拟证明原告身份适格；2.《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（柳城管责拆柳北规划决字[2019]第72号），拟证明涉案行政行为违法；3.腾讯地图打印件，拟证明被告与原告所在地之间的距离通常驾车避开高峰期最快也要20多分钟，被告提交的立案表中记载从发现违法行为到被告勘验检查笔录中记载的勘验时间一样，均为2019年2月1日8时10分，明显不符合常理，存在造假嫌疑。被告柳北执法局辩称，一、被告具有作出《责令限期拆除决定书》的法定职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”的规定，除了限制人身自由的行政处罚权外，其它有关行政处罚权可由一个行政机关行使，即相对集中行政处罚权。关于相对集中行政处罚权，国发〔2002〕17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》已经明确，各省、自治区、直辖市人民政府有权决定本行政区域内，对城市管理领域方面实施相对集中行政处罚权的机关以及实施的范围。桂政函〔2005〕220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、（柳政发〔2005〕76号）《柳州市人民政府关于印发柳州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法的通知》进一步明确，由柳州市的市、城区城市管理行政执法局相对集中行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的未经规划部门审批建设建筑物、构筑物的行政处罚权。因此，被告依法具有作出被诉具体行政行为的职权。二、被告作出被诉具体行政行为事实清楚，程序合法。针对本案原告林世权所建的位于柳北区白露乡白露村明渠新村60号南面建设建筑物，被告经过现场勘验并向柳州市国土资源档案管理中心查档调查核实后，确认其建设建筑物占用的土地未办理有土地使用权证，部分建筑办理有建筑许可证，证号：村镇建许字1994第028号；建筑面积：123.92平方米，总层数一层，其余部分未查询到建设工程规划许可信息。2019年2月27日被告作出《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》（柳城管责拆柳北规划告字[2019]第72号）并送达给原告，告知原告拟对其作出责令限期自行拆除其违法建筑的处罚，并告知原告有陈述和申辩的权利。原告当时拒绝签收该文书，被告和白露街道办工作人员将该文书留置在违法建筑物处。原告在规定的时间内没有向被告提出陈述和申辩，亦未自行拆除违法建筑。2019年3月1日被告作出[2019]第72号《责令限期拆除决定书》并送达，责令原告一日内自行拆除其违法建筑。三、被告作出的行政处罚决定的法律依据充分。《城乡规划法》第四十条第一款规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据上述规定，原告方应当在申办建设工程规划许可证后，方能建设建筑物。对于前述原告方未取得建设工程规划许可证而建设的建筑物，被告在原告经催告后仍不自行拆除违法建筑物的情况下，作出责令其限期自行拆除违法建筑物的行政处罚决定符合法律规定，法律依据充分。综上所述，被告具备作出行政决定的主体资格，且作出行政处罚决定事实清楚，程序合法，法律依据充分，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：1.《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）；2.《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政涵[2005]220号）；3.《柳州市人民政府关于印发柳州市城市管理相对集中行政处罚权实施方法的通知》（柳政发[2005]76号）；证据1-3，拟证明被告执法主体资格合法；4.柳州市城市管理行政执法立案表（柳城管柳北规划类立字[2019]第72号),拟证明被告已经对本案所涉违法行为予以立案、准备调查；5.柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书（柳城管柳北规划停字[2019]第72号），拟证明被告在立案后已经下达通知，让原告停止违法行为；6.柳州市城市管理行政执法调查通知书（柳城管柳北规划调字[2019]第72号）及照片；7.柳州市城市管理行政执法现场勘验检查笔录及照片；8.柳州市城市管理行政执法案件调查笔录、建筑许可证存根、见证人工作证、业务联系表、一张图地块查询信息；证据6-8，拟证明被告对本案立案的违法建设行为进行了客观、综合的调查；9.行政处罚意见书，拟证明被告根据柳州市规划局的意见将作出相关行政处罚；10.柳州市城市管理行政执法处罚案件调查报告（柳城管柳北规划调报[2019]第72号）；11.柳州市城市管理行政执法案件审批表；证据10-11，拟证明被告根据柳州市规划局的审批意见及调查结果在合法期限内对本案违法行为作出了处理意见；12.柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书(柳城管责拆柳北规划告字[2019]第72号)及照片；13.送达回证；证据12-13，拟证明被告按照最终调查的结果作出责令原告限期自行拆除的告知，并依法送达给原告；14.柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书(柳城管责拆柳北规划决字[2019]第72号)及照片；15.送达回证；证据14-15，拟证明被告在向原告作出责令限期拆除告知后，在陈述申辩期届满后，依法作出责令限期拆除决定书，并依法送达。经庭审质证，被告对原告提供的证据1认可，该证据也证实了原告超出建筑许可证范围建设建筑物的事实；对证据2的真实性无异议，该证据只能证明被告依法将相关文书送达给了原告，不能证明原告的证明目的；对证据3不予认可，认为被告在向原告作出调查通知书时已经告知联系人为柳北区控制和查处违法建设管理大队白露工作组，并非是从被告注册登记的三中路92号出发，该证据无法证明原告的证明目的。原告对被告提供的证据1-3不予认可，认为被告不具有作出被诉行政行为的法定职权；对证据4、7不予认可，认为证据上记录的时间不符合逻辑；对证据5-6不予认可，认为该两份通知书未送达，原告之前从未见到过该两份通知书；对证据8-15不予认可，认为被告认定事实错误，程序违法，适用法律错误。本院对上述证据认定如下：1.对原告提交的证据的认定：证据1反映涉案房屋及土地的登记情况，与本案具有关联性，本院将其作为认定案件事实的依据；证据2是被诉行政行为，系本案审查对象，其合法性在说理部分阐述；证据3反映被告住所地与原告房屋之间的距离，但被告提供的调查通知书已证实其标注的工作组位于白露村，并作出了合理解释，因此，无法证实原告的证明目的，本院不予认定。2.对被告提交的证据的认定：证据1-3是被告职权依据的相关法律法规文件，与本案有关联性，本院予以认定；证据4-8、10-13是被告作出《责令限期拆除决定书》前进行立案、调查、勘验、报告、审批、告知等程序载体，体现的是被告作出责令限期拆除决定的执法程序，均属于待审查事项，可以作为认定案件事实的依据，但其合法性在说理部分阐明；证据9是被告向规划部门查询本案涉案房屋情况的证据，有规划部门的认定意见及盖章，本院将其作为认定案件事实的依据；证据14-15是《责令限期拆除决定书》及送达回证，是被诉行政行为，其合法性在说理部分阐明。经审理查明，原告在柳州市白露××白露村明渠新村××南面（即××白露××白露村明渠新村××）建设有多处建筑物，包括一栋四层楼的主楼以及围墙内的平房、简易棚、钢架棚（前述建筑被告已另案查处），同时还包括主楼东边的几处砖瓦房、砖混房（即本案所涉建筑）。根据原告提交的《村镇建设工程建筑许可证》和《集体土地建设用地使用证》显示，原告主楼东边的几处砖瓦房、砖混房并不包含在《村镇建设工程建筑许可证》和《集体土地建设用地使用证》登记范围内，这些建筑均未办理建筑许可证等建筑执照。2019年2月1日，被告对原告主楼东边的几处砖瓦房和砖混房进行立案调查，同日下达《责令停止违法行为通知书》和《调查通知书》，两份通知书已粘贴在原告大门处，送达过程已拍照记录。同日，被告制作了一份现场勘验检查笔录及示意图，见证人在勘验笔录和示意图上签字。示意图显示，被告此次查处的面积仅为主楼东面的几处砖瓦房和砖混房。2019年2月12日，被告向国土部门查询案涉建筑的土地使用情况。2019年2月15日，柳州市国土资源局柳北分局回复称，案涉建筑在“一张图”系统内未查询到土地登记信息。2019年2月25日，被告报请规划部门对案涉建筑出具认定意见和处罚意见。柳州市规划局于2019年2月27日出具审批意见：“在柳州市城市规划区内，未取得建设工程规划许可证建设，请城管部门依法查处。”2019年2月27日，被告作出《责令限期拆除告知书》，拟对原告违法建设部分作出责令其限期自行拆除的决定，同日，被告将该告知书送至案涉建筑物处，原告不配合签收，被告留置送达，并邀请两名基层组织人员到场见证，送达过程拍照记录。2019年3月1日，被告下发[2019]第72号《责令限期拆除决定书》，责令原告在收到该决定书之日起一日内自行拆除其违法建设部分。同日，被告将该决定书送至案涉建筑物处，原告不配合签收，被告留置送达，并邀请两名基层组织人员到场见证，送达过程拍照记录。原告对该《责令限期拆除决定书》不服，于2019年8月15日向本院提起本案诉讼，请求撤销该《责令限期拆除决定书》。另查明，被告于2019年3月18日作出[2019]第8号《强制执行决定书》，决定从2019年3月19日8时开始对原告违法建筑组织强制拆除。被告不服该《强制执行决定书》，于2019年9月6日向本院提起另案诉讼，请求撤销该《强制执行决定书》，该案案号为（2019）桂0205行初38号。本院认为,《行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。国发[2002]17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行使行政处罚权工作的决定》对相对集中行政处罚权作出了规定，规定了省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行使行政处罚权的范围，以及城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权属集中行使行政处罚权的范围。上述国发17号文还规定了由省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权和集中行使行政处罚权的行政机关的设置。根据上述规定，广西壮族自治区人民政府于2005年8月9日作出桂政函[2005]220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，批准柳州市在城市规划区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作；设立市、城区城市管理行政执法局，分别作为市人民政府、城区人民政府在城市管理方面相对集中行使行政处罚权的行政机关；市、城区城市管理行政执法局具有行政执法主体资格，其主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行政处罚权。从以上规定可以看出，行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权。本案被告是在柳州市××北区辖区内集中行使包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚的行政机关。故被告有作出被诉的《责令限期拆除决定书》的法定职权。原告主张涉案建筑物不属于城市规划区内，故被告没有作出被诉行政行为的职权。对此本院认为，根据《行政处罚意见书》中柳州市规划局的审批意见，柳州市规划局已经确认原告房屋“在柳州市城市规划区内”，故原告的主张与事实不符，本院不予支持。《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据上述法律规定，单位和个人建设建筑物的，应取得建设工程许可证后，方可开工建设。本案中，原告提供的《村镇建设工程建筑许可证》和《集体土地建设用地使用证》中登记的建筑和用地是指主楼第一层，并不包含主楼东边这几处砖瓦房和砖混房。对于主楼东边的这几处砖瓦房和砖混房，原告并未提供相关的建筑执照。而被告通过向国土部门、规划部门查询，也未查到这几处砖瓦房和砖混房的土地登记信息和建筑执照。因此，被告根据调查的事实以及上述法律规定，认定案涉的几处砖瓦房、混砖房属于未经许可擅自建设的建筑，事实认定清楚，证据充分。原告还主张案涉建筑是用作养殖，属于设施农用地，不需办理建设手续。对此本院认为，原告并未提供证据证实案涉建筑所在土地的性质是设施农用地，相反地，国土部门并未查询到该地块已登记为设施农业地，原告的主张，与事实不符，本院不予采信。被告在作出《责令限期拆除决定书》前，经过调查询问、现场勘验、报国土部门查询土地登记情况、报规划部门认定违法建（构）筑物性质、告知等程序，最终作出了《责令限期拆除决定书》，并且在执法过程中，已向原告告知了陈述、申辩权，相关执法文书也已送达原告，故被告的执法程序合法。原告对被告的执法程序提出质疑，但其并未提供反证，故本院对原告的主张不予支持。原告主张被告适用法律错误，认为涉案建筑物不属于柳州市城市规划内，以及违反了法不溯及既往原则，故不应适用《城乡规划法》第四十条、第六十四条。关于案涉建筑物是否属于城市规划区内的问题，柳州市规划部门已对此进行了认定，即在被告立案查处时，原告的房屋处在城市规划区内。关于是否违反法不溯及既往的问题。首先，原告提供的申请报告仅能证实案涉建筑中有170平方米建设于1994年，但在被告立案查处时，案涉建筑的面积约为900多平方米。对于超出申请报告上记载的面积部分，原告并没有提供证据证明其建设时间。其次，1994年时，在城市规划区适行的法律是《中华人民共和国城市规划法》，其第三十二条规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”而1994年时，在村镇规划区内适行的法规是《村庄和集镇规划建设管理条例》，其第二十六条第二款规定：“农村居民住宅建设开工的审批程序，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”而从1990年12月8日开始适行的《广西壮族自治区村镇建设管理办法》第十条第一款规定：“任何单位和个人使用村镇规划范围内的土地进行建设，必须首先经村镇建设主管部门按规划核定其用地位置和界限，并按《中华人民共和国土地管理法》和《自治区土地管理实施办法》的规定办理用地审批手续，由村镇建设主管部门发给建筑许可证后，方可进行建设。”综上，在1994年时，无论是在城市规划区还是在村镇规划区，建设房屋均应办理建筑许可证。本案中，原告在1994年申请建设临时建筑时，并未按照规定办理相应的建筑许可证，并且其后存在未经许可擅自扩建的行为，直到被告立案查处时，原告也未能补办任何建筑许可手续，建筑违法状态一直持续至今。现案涉房屋已在城市规划区内，《城乡规划法》的相关规定与上述旧法规定一致，并不冲突、矛盾。因此，被告适用《城乡规划法》第四十条、第六十四条进行处理，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告林世权的诉讼请求。案件受理费50元（原告林世权已预交），由原告林世权负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广西壮族自治区柳州市中级人民法院。审 判 长  **晶人民陪审员  林雪玉人民陪审员  蔡 红二〇一九年十二月三十日书 记 员  张 柳