广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终708号上诉人（原审原告）佛山市金尚房地产开发有限公司，住所地佛山市三水区。法定代表人吴铭棠，总经理。委托代理人罗秀琼，广东信孚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市三水区财政局,住所地佛山市三水区。法定代表人钱静瑜,局长。委托代理人戴方婷，该局工作人员。委托代理人杨志坚，广东高木律师事务所律师。原审被告佛山市三水区发展和改革局，住所地佛山市三水区。法定代表人邓沃明，局长。委托代理人左国基，该局工作人员。委托代理人谭招娣，广东百浩律师事务所律师。原审被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人刘应生，该局工作人员。委托代理人谭招娣，广东百浩律师事务所律师。佛山市金尚房地产开发有限公司（以下简称“金尚公司”）因诉佛山市三水区财政局（以下简称“三水区财政局”）、佛山市三水区发展和改革局（以下简称“三水区发改局”）、佛山市自然资源局行政征收纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初479号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，位于佛山市三水区西南街道广海大道西28号的案涉地块的原权利人为佛山市三水区骏升房地产公司（以下简称“骏升公司”），该地块的土地使用权证号为佛三国用（2012）第0102310号，土地使用权面积为18624.7平方米，使用权类型为出让。骏升公司在2013年就案涉地块的骏升商业广场项目向原佛山市三区发展规划和统计局（以下简称“原三水发规局”）提出报审申请，经审批后，骏升公司于2013年4月9日将骏升商业广场项目的城市基础设施配套费4136984.82元缴纳至原三水发规局要求的财政非税收入专户中。后因骏升公司破产，2017年2月8日，金尚公司与骏升公司签订《土地使用权转让合同》，双方约定骏升公司将其所有的案涉土地使用权按照现状转让给金尚公司，土地转让价格为10038.71万元。骏升公司拟将其名下的上述国有土地使用权以10038.71万元的价格变卖给金尚公司的财产处置方案于2017年2月14日经佛山市中级人民法院裁定予以确认。金尚公司取得该土地的使用权后，于2018年3月8日向原三水发规局提交建（构）筑物建设工程规划许可申请表及其他申请材料，申请对位于佛山市三水区西南街道广海大道西28号的迈豪大厦项目进行报建审批。原三水发规局于2018年5月23日向金尚公司发出《佛山市三水区非税收入缴款通知书》，通知金尚公司在同年5月23日至6月22日缴纳其申报的上述项目报建的城市基础设施配套费4199043.38元。金尚公司于同年6月12日将通知中的上述城市基础设施配套费4199043.38元缴纳至原三水发规局要求的财政非税收入专户中。金尚公司在缴纳了其项目的城市基础设施配套费后，认为该地块的原权利人骏升公司已经在2013年缴纳了该地块上的城市基础设施配套费，再次收取该费用属于重复收取，佛山市自然资源局应向金尚公司退回金尚公司已缴纳的城市基础设施配套费，金尚公司因此提起本案诉讼。另查，三水区财政局于2017年5月22日向原三水发规局发出《委托函》，根据《政府性基金管理暂行办法》的文件精神，委托原三水发规局代征“城市基础设施配套费”。再查，根据佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》，组建市自然资源局，将市国土资源和城乡规划局的职责以及市发展和改革局的区规划职责等整合，组建市自然资源局。因此，原三水发规局代征城市基础设施配套费的该项职权现由市自然资源局行使。还查，根据《三水机构改革通知》，将原三水发规局（区粮食局）的国民经济和社会发展规划计划、区域协调、产业协调、城乡统筹、经济体制改革、固定资产投资、重点项目、能源、粮食、价格管理等职责，区经济和科技促进局、区民政局等部门的组织实施重要物资和应急储备物资收储、轮换和日常管理职责以及区经济和科技促进局的有关电力能源发展、节能管理职责等整合，组建三水区发改局。一审法院认为，根据《政府非税收入管理办法》第三条规定：“本法所称非税收入……具体包括……（二）政府性基金收入……”第七条规定：“各级财政部门是非税收入的主管部门。财政部负责制定全国非税收入管理制度和政策，按管理权限审批设立非税收入，征缴、管理和监督中央非税收入，指导地方非税收入管理工作。县级以上地方财政部门负责制定本行政区域非税收入管理制度和政策，按管理权限审批设立非税收入，征缴、管理和监督本行政区域非税收入。”根据财综函〔2002〕3《财政部关于城市基础设施配套费性质的批复》，城市基础设施配套费在性质上属于政府性基金。又根据《政府性基金管理暂行办法》第六条规定：“各级财政部门是政府性基金管理的职能部门。”三水区财政局作为佛山市三水区的财政主管部门，具有对三水区内的非税收入的征缴等法定职权，而三水区发改局没有法律、法规或者规章规定对城市基础设施配套费具有行政管理及收缴的相关职权，金尚公司以其作为被告起诉，该被告主体不适格，依法应裁定驳回金尚公司对三水区发改局的起诉。同样，佛山市自然资源局亦无征收城市基础设施配套费的法定职权。佛山市自然资源局陈述其是根据《委托函》向金尚公司代征城市基础设施配套费，金尚公司及佛山市自然资源局亦确认佛山市自然资源局向金尚公司代征城市基础设施配套费是根据三水区财政局委托进行。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织作出的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定,本案适格被告应是委托机关三水区财政局。佛山市自然资源局不是本案适格的被告，故金尚公司以佛山市自然资源局为被告提起诉讼，被告的主体不适格，应裁定驳回金尚公司对佛山市自然资源局的起诉。案件争议焦点在于：1.金尚公司起诉是否超过起诉期限。2.原三水发规局向金尚公司代征案涉地块上的迈豪公馆项目的城市基础设施配套费是否属违法，是否属于重复征收；三水区财政局应否向金尚公司退回金尚公司缴纳的城市基础设施配套费及利息。关于金尚公司的起诉超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”原三水发规局于2018年5月23日向金尚公司作出《佛山市三水区非税收入缴款通知书》，要求金尚公司缴纳城市基础配套设施费。该通知书并未告知金尚公司对此不服享有的诉权及起诉期限。根据上述法律规定，金尚公司对该通知书不服，应该适用一年的起诉期限规定。因此，金尚公司于2019年4月9日向提起行政诉讼，没有超出上述司法解释规定的一年的起诉期限。佛山市自然资源局提出金尚公司的起诉超过法定期限，理由不成立，法院不予采纳。关于三水区发规局向金尚公司代征案涉地块上的迈豪公馆项目的城市基础设施配套费是否属违法，是否属于重复征收；三水区财政局应否向金尚公司退回金尚公司缴纳的城市基础设施配套费及利息的问题。如前所述，向金尚公司征收的城市基础设施配套费性质上属于政府性基金。《政府性基金管理暂行办法》第二条规定：“本办法所称政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。”金尚公司在位于佛山市三水区西南街道广海大道西28号的案涉地块上拟建设迈豪公馆项目，该项目的建设需享用该地区的公共基础设施，按照上述规定，需缴纳相应的政府性基金。根据三府〔2007〕22号《关于规范我区建设工程基础设施配套费征收管理通知》规定，西南组团中心区范围按工程基建投资额的4%计收城市基础设施配套费，对私人自建自住的住宅不得收费。该通知还规定了具体收费标准及征收办法等事项。《三水区发展规划和统计局（规划）收费公示》也对城市基础设施配套费的收费标准及范围进行了公示。原三水发规局根据三水区财政局的委托，依照上述规定，对金尚公司申请在案涉土地进行开发建设迈豪公馆项目进行征收相应的城市基础设施配套费并无不当。根据已查明的事实，在2013年，案涉地块的原权利人骏升公司亦缴纳了该地块上拟建项目骏升商业广场项目的城市基础设施配套费。金尚公司认为其通过拍卖取得案涉地块的使用权后，依法应取得骏升公司为案涉地块上拟建项目所缴纳的城市基础设施配套费，因此原三水区发规局向金尚公司征收的行为属于重复征收，应予以退还。至于案涉征收城市基础设施配套费的行为是否属于重复征收问题。《政府性基金管理暂行办法》第二条规定的缴纳政府性基金的目的之一是为支持特定公共基础设施建设，建设单位在某一地块上进行建设的行为，属于要征收城市基础设施配套费的范围。骏升公司在2013年缴纳的城市基础设施配套费是基于骏升商业广场项目的建设，金尚公司在2018年缴纳的城市基础设施配套费是基于迈豪公馆项目的建设。根据证据材料显示，上述项目虽在同一地块上建设，但其建设规模、公建面积及其他相应的指标并不相同，该两个项目是完全独立的。原三水发规局先后针对两个不同项目建设申请征收城市基础设施配套费并未重复。即便骏升公司因破产或其他原因导致其申请的骏升商业广场项目没有建成，其在案涉地块上的项目建设产生的债权债务应由骏升公司破产后的债权债务接管人承接。金尚公司通过变卖式取得了骏升公司案涉地块的使用权，并不当然直接地承接案涉地块原权利人申请建设项目的城市基础设施配套费，因此，金尚公司取得土地使用权后，原三水发规局根据金尚公司的申请，结合相应的收取政府性基金的法律规定，对金尚公司代征城市基础设施配套费的行为，法院予以确认。金尚公司还主张根据《契税通知》，认为骏升公司出让案涉地块的土地使用权的成交价格应该包括本案的城市基础设施配套费。对此，法院认为，根据《契税通知》，“（一）以协议方式出让的，其契税计税价格为成交价格。成交价格包括土地出让金、土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费、市政建设配套费等承受者应支付的货币、实物、无形资产及其他经济利益”。该通知的前提是以协议方式出让国有土地使用权。本案中，金尚公司取得案涉土地使用权的方式是司法变卖，并非是协议出让，不符合该通知的适用前提。而且，即便成交价格包括市政建设配套费等费用，该市政建设的标的应该理解为同一建设，金尚公司申请的建设与骏升公司申请的建设明显是两个不同的且独立的项目，因此金尚公司支付的土地使用权对价不应理解为其包含了金尚公司拟在涉案土地上新建项目的城市基础设施配套费，对金尚公司的上述主张，法院不予支持。综上，金尚公司以被告三水区发改局、佛山市自然资源局作为案件被告起诉，被告主体不适格，依法应裁定驳回金尚公司对该两被告的起诉。金尚公司起诉三水区财政局，要求确认收取城市基础设施配套费的行为违法并要求退回金尚公司所缴纳的城市基础设施配套费的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，判决:一、驳回金尚公司对被告佛山市三水区发展和改革局、佛山市自然资源局的起诉；二、驳回金尚公司的全部诉讼请求。案件受理费50元（金尚公司已预交），由金尚公司负担。上诉人金尚公司上诉称：一、三水区发改局代征城市基础设施配套费没有法律依据。《政府性基金管理暂行办法》第二条规定仅是规定了政府性基金的征收对象是公民、法人和其它组织。到目前为止，也并没有法律、行政法规和中共、中央国务院文件明确规定城市基础设施配套费的征收对象是地块、建设项目还是其它。因此三水区发改局在涉案地块原权利人已缴纳了城市基础设施配套费的情况下再向金尚公司征收没有法律依据。二、三水区发改局向金尚公司代征城市基础设施配套费没有事实依据。1.涉案项目不属于新项目。涉案地块的原权利人骏升公司，已经开始建设项目（骏升商业广场），于2013年4月9日缴纳了城市基础设施配套费4136984.82元，并取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证，以及开挖了部分基坑。后由于骏升公司破产，项目及地块被司法拍卖（变卖）。金尚公司取得涉案地块的使用权后，于2018年根据规划管理部门的工程规划报建要求，对涉案地块的开发建设进行设计方案调整申报，建筑面积、容积率等规划条件、指标与原出让合同硬性一致，均未作调整；并且规划部门使用的项目编号仍是“三规卷[2012]0709号”，该项目编号显然仍是旧的项目编号，是原权利人骏升公司在涉案地块上建设骏升商业广场项目时的编号，并非新的项目编号，新的项目编号应该贯有[2018]数字符号。如果涉案项目属新项目的话，那规划部门为何不重新编号给金尚公司。同时，按规划部门的报建规定，同一地址的同一地块上只能报建项目一次。所以金尚公司在同一地址同一地块上的建设行为属于继续建设，不是新建项目。2.金尚公司向涉案土地的原权利人骏升公司支付的转让价款就已包含城市基础设施配套费。土地一级市场的出让主体是政府。《财政部、国家税务总局关于土地使用权出让等有关契税问题的通知》（财税[2004]134号）规定，出让土地使用权的成交价格包含土地出让金、土地补偿款、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、市政建设配套费（即城市基础设施配套费）等承受者应支付的货币、实物、无形资产及其它经济利益。据此规定可见，城市基础设施配套费是房地产企业在土地一级市场为取得土地使用权所支付的各项费用之一。金尚公司通过司法变卖的方式在土地二级市场受让涉案地块，转让主体是骏升公司。所以骏升公司取得涉案土地的成交价格包含城市基础设施配套费，那么金尚公司向其支付的转让价款也就已包含了骏升公司原为取得、开发涉案地块而向相关部门缴纳支付的包括城市基础设施配套费在内的政府行政收费和政府性基金。因此一审判决认为金尚公司取得涉案土地使用权方式并非出让，即便成交价格包括市政建设配套费等费用，该市政建设的标的应该理解为同一建设，显然是对上述通知的错误理解。3.金尚公司向骏升公司支付了涉案地块的转让价款后，即享有该涉案地块的所有权益。司法拍卖、变卖的目的本就是为盘活被执行人的资产，为法院解决执行难问题。而且法院的拍卖公告的瑕疵说明也并未说明标的物成交价不包含原权利人已缴纳的政府行政收费和政府性基金。金尚公司向骏升公司支付的涉案地块的转让价款远远超过骏升公司原为取得、开发涉案地块而向相关部门缴纳、支付的费用成本。同时，同一块地的城市基础配套建设也只能配套一次，不可能配套建设多次。若所有通过司法拍卖、变卖方式取得破产案件中破产人的已缴纳城市基础设施配套费的土地使用权，政府均需向现权利人再征收一次城市基础设施配套费的话，显然违反民事法律的基本原则，对现权利人不公平。因此金尚公司向骏升公司支付了涉案地块的转让价款后，即享有该涉案地块的所有权益。一审判决认为金尚公司通过拍卖方式取得骏升公司涉案地块的使用权，并不当然直接承接原权利人已缴纳的城市基础设施配套费，显然有误。三、三水区发改局在没明文规定的情况下，在原权利人骏升公司已对涉案地块缴纳了城市基础设施配套费后再以金尚公司要在涉案地块上建设项目为由再次代征城市基础设施配套费没有法律依据，征收行为违法，属于重复征收，三水区发改局依法应予退回给金尚公司。金尚公司仅需补缴因调整变更设计方案导致基建投资额增加部分的城市基础设施配套费62058.56元（即4199043.38元—4136984.82元）即可。综上所述，一审判决认定事实不清，证据不足。恳请请求二审法院：1.撤销广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初479号行政判决;1.确认三水区财政局向金尚公司收取城市基础设施配套费的行政行为违法;3.判令三水区财政局向金尚公司退回城市基础设施配套费及利息暂合计人民币4912244.82元。被上诉人三水区财政局辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持，请求驳回金尚公司的诉讼请求。金尚公司已依法得到涉案地块，应重新收其配套费。原审被告三水区发改局述称：三水区发改局并非本案适格被告，一审法院驳回金尚公司对三水区发改局的起诉符合法律规定，依法应予维持。原审被告佛山市自然资源局述称：一、佛山市自然资源局受三水区财政局的委托，代为征收涉案配套费，并作为收取涉案配套费的执收单位，符合法律规定。二、本案适格被告是三水区财政局，一审法院驳回金尚公司对佛山市自然资源局的起诉符合法律规定，依法应予维持。三、佛山市自然资源局收取配套费的行政行为，认定事实清楚，适用依据正确。建设单位在申领建设项目“建设工程规划许可证”前，需依法缴纳相应的配套费。四、金尚公司在涉案土地上新建“迈豪公馆”项目，理应缴纳相应的配套费。根据《政府性基金管理暂行办法》第二条的规定，建设单位新建、改建、扩建房屋建设项目，依法应缴纳相应的配套费。五、本案不存在重复收费的情形。金尚公司通过司法变卖取得涉案土地的使用权，并非概括承担了骏升商业广场项目或骏升公司的债权债务。两个项目存在本质区别，不存在任何承继关系，故本案不存在重复收费。金尚公司的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：根据《政府非税收入管理办法》第三条和第七条的规定，三水区财政局享有在三水区内征收城市基础设施配套费的法定职权，而三水区发改局、佛山市自然资源局均不享有征收城市基础设施配套费的法定职权，故一审法院驳回金尚公司对三水区发改局、佛山市自然资源局的起诉具有法律依据，本院予以确认。关于原三水发规局接受三水区财政局的委托对金尚公司征收迈豪公馆项目的城市基础设施配套费4199043.38元是否合法的问题。根据《政府非税收入管理办法》第三条和第七条的规定，财政部可以按照管理权限审批设立非税收入。根据财政部制订的《全国政府性基金目录清单》的规定，城市基础设施配套费属于政府性基金收入，缴入地方国库。《城市建设统计指标解释》（2001年12月11日建设部发布）认为：“城市基础设施配套费指经省级人民政府批准，向城市规划控制区范围内的建设(含新建、扩建用地)单位或个人按建筑面积或投资的一定比率征收的用于城市道路、给水、排水、燃气、集中供热、公共交通、环境卫生和园林绿化等城市基础设施配套建设的费用。”根据上述规定，城市基础设施配套费的征收对象是建设单位或个人，征收标准是建筑面积或投资的一定比率。本案中，骏升商业广场项目和迈豪公馆项目分别属于不同的建设单位，且项目性质、结构布局、建筑面积、投资金额均不相同，故三水区发改局对金尚公司征收城市基础设施配套费4199043.38元具有事实和法律依据，征收程序合法，本院予以确认。金尚公司上诉称，迈豪公馆项目不属于新项目，而是同一地址同一地块上的继续建设。对此本院认为，金尚公司通过司法变卖程序仅获得了涉案地块的国有土地使用权，并没有取得骏升商业广场项目的所有权，也没有承继骏升公司的债权债务，且如前所述，前后两个项目的物业性质、建筑面积、结构布局、投资金额均不相同，因此迈豪公馆项目属于新建项目而非继续建设项目，金尚公司的该上诉理由与本院已查明的事实不符，本院不予采纳。金尚公司上诉称，规划部门对迈豪公馆项目使用的项目编号仍是“三规卷[2012]0709号”，该事实可以证明迈豪公馆项目不属于新项目。对此佛山市自然资源局认为，项目编号不变是因为该编号只存在于自然资源局内部审核网站上，属于归档的档案号，对外不产生法律效力。对此本院认为，一项建设工程是否属于新建项目，取决于物业性质、建筑面积、结构布局、投资金额以及建设方等基本因素，与项目编号没有必然联系，金尚公司的该上诉理由不能成立，本院不予采纳。金尚公司上诉还称，三水区发改局针对同一地块重复征收城市基础设施配套费。据佛山市自然资源局反映，骏升商业广场项目仅挖了基坑，没有其他建设行为，骏升公司已缴纳的城市基础设施配套费可由原物权人申请退回。根据上述事实，本院认为在同一地块上可以先后发生不同的建设项目，在先建设项目是否已缴纳城市基础设施配套费与金尚公司无关，不影响金尚公司因迈豪公馆项目依法缴纳城市基础设施配套费。综上所述，金尚公司认为三水区发改局向其征收城市基础设施配套费的行政行为违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市金尚房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年十二月十三日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖