上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初913号原告朱寒咏，女，1970年1月15日出生，汉族，户籍所在地上海市长宁区。委托代理人王瑾(系原告丈夫)，1963年5月21日出生，汉族，户籍所在地上海市长宁区。??委托代理人王瑜(系原告亲属)，1963年5月21日出生，汉族，户籍所在地上海市天山路XXX弄XXX号XXX室。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人竺凯。委托代理人张冬勇。委托代理人胡耀平。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈。委托代理人马贝艺，北京大成(上海)律师事务所律师。被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市。法定代表人倪佳慧。委托代理人李玮。被告上海市公安局长宁分局新华路派出所，地址上海市长宁区。负责人谈欣。委托代理人祁文晋。被告上海市长宁区消防支队，地址上海市长宁区。负责人虞利强。委托代理人祁文晋。原告朱寒咏因认为被告上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁城管局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)、上海市公安局长宁分局新华路派出所(以下简称新华路派出所)、原上海市长宁区公安消防支队(以下简称长宁消防支队)实施的房屋整治行为违法，向本院提起行政诉讼，本院2018年11月8日立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月17日公开开庭审理了本案。原告朱寒咏的委托代理人王瑾、王瑜，被告长宁城管局的委托代理人张冬勇、胡耀平，被告长宁房管局的委托代理人徐盈，被告长宁市场监管局的委托代理人李玮到庭参加诉讼。被告新华路派出所、长宁消防支队经合法传唤，未到庭参加诉讼。本院经各方同意协调，审理期限至2019年12月28日。本案现已审理终结。原告朱寒咏诉称，本市番禺路XXX号XXX室房屋(以下简称涉案房屋)系原告合法所有，并依照相关规定，办妥了“居改非”、营业执照、税务登记等各项法定手续，且长期在该处依法开展经营活动。2017年12月2日，五被告共同在番禺路周边张贴所谓的拆除违法建筑通知，并口头通知原告，涉案房屋也在通告范围，原告为此前往街道及被告处，要求出示相关批准文件并作出解释，但被告始终未作出正面回应。2O17年12月21日，番禺路周边出现大量所谓执法人员(包括被告人员及其他身份不明人员)对原告房屋实施强制砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的违法行为。原告合法经营，现被告打着整治违法建筑的旗号，封闭原告的经营窗口，已严重侵犯原告合法权益。部分被告在未得到授权及没有合法有效的行政决定的情况下，无权进行执法。而且政府执法必须严格依照法定程序进行，依法保障当事人的申辩、诉讼权利，现被告以口头通知代替书面认定，毫无法律依据。被告暴力执法时，原告及原告丈夫要求执法人员出示执法依据遭到执法人员拖拽，后原告丈夫因此事被公安机关拘留，血糖、血压升高未能及时救治致左眼失明。故请求：1、确认被告于2017年12月21日对原告所有的番禺路XXX号XXX室房屋实施的砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门并限制原告正常经营的行为违法；2、判令被告赔偿原告经济损失(以评估为准、暂定1万元)；3、判令被告将房屋恢复原状；4、本案诉讼费用由被告承担。原告提供如下证据：1、《新华路街道“五违四必”联合执法告知书》(以下简称联合告知书)；2、房地产权证；3、《居住物业改变使用性质许可证》；4、营业执照；5、执法前、后照片。原告于庭后还补充提供了就诊记录、出院小结、王瑾的残疾人证、申请书、施工草图、相关照片等材料。被告长宁城管局辩称，被诉行政行为由其实施。涉案房屋存在违法搭建建筑物、擅自改变物业使用性质、改建物业共用部分的情况，因此被告长宁城管局采取恢复原状的整治行为。鉴于被告行政行为合法，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁城管局向本院提交了以下证据、依据：产权证明、上海市城市建设档案馆调阅的房屋总平面图、一户一档调查表、上海市长宁区房屋土地管理局《居住物业改变使用性质许可证》、长宁房管局《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(以下简称答复)、联合告知书、执法前后现场照片、沪建城管联[2017]130号《关于加强本市住宅小区内“居改非”整治工作的实施方案》(以下简称130号文)等证据。职权依据为《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称执法条例)第十一条第一款第(八)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称实施办法)第五条第二款第(三)项。法律依据及程序依据为《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、第六十八条，《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订,以下简称管理规定)第五十条第二款第(四)项、第五十二条、第七十八条、第七十九条。被告长宁房管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁市场监管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁消防支队、被告新华路派出所无辩称意见。被告长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、新华路派出所未向本院提交证据、依据。经庭审质证，原告认为，涉案房屋购于2003年1月，购买时房屋沿街有门、北面有墙也有门，天井也是搭建好的，交易中心准予交易；2003年，原告持周边业主同意签字书和经营场地图纸向物业部门及房管部门等行政机关递交申请书办理了“居改非”手续，符合长府办(2000)第8号《长宁区人民政府办公室关于印发长宁区居住物业改变使用性质试行办法的通知》[下称长府办(2000)第8号文]的规定；关于居住物业改变使用性质许可证，2005年8月5日前，原告去续签时被告知“居改非”手续长期有效；130号文、答复与本案无关联性，长宁房管局的答复违反上位法，系非法证据，应予以排除，不可作为定案依据；联合告知书无具体针对对象，形式上亦存在问题，而且即使存在损害房屋承重结构和改变房屋使用性质，也应由房管部门进行认定及处理。被告长宁城管局就原告质证意见及证据认为，房地产权证证明涉案房屋依然是居住房屋；“居改非”审批只有两年的时效，且只允许室内改变，不允许开门和破坏房屋承重结构，原告房屋系底楼沿街面房屋，其四至均为承重墙体，在外墙上破墙开门，即为破坏房屋承重结构，对此被告长宁城管局有权直接作出认定；对改变房屋使用性质及破坏房屋承重结构的认定与处理均属于被告长宁城管局的职责范围；涉案房屋取得营业执照不意味着“居改非”合法。被告长宁房管局同意被告长宁城管局的意见，并认为根据长府办(2000)第8号文第四条的规定，“居改非”有2年的期限。2004年管理规定实施后，业主不得改变物业使用性质，故已经批准的“居改非”不再进行延期。而且“居改非”许可仅是针对内部改变，不涉及房屋外貌，房管部门并未允许改变房屋外貌、承重结构。被告长宁市场监管局同意被告长宁城管局的意见，并认为原告提供的证据无法证明其系执法主体。本院对上述证据认证如下：原告提供的1-5组证据及被告长宁城管局提交的证据、依据来源合法、内容真实，与本案待证事实相关联，符合定案证据必备要件，本院予以采信。原告提供的其余证据与被诉行政行为的合法性无关联，本院不作认定。经审理查明：涉案房屋为私房，房地产权证载明的权利人为朱寒咏等，共有情况朱寒咏、王志悦共同共有，房屋座落番禺路XXX号XXX、XXX室，土地用途为住宅，房屋类型为新工房2，建筑面积为54.54平方米。2003年8月5日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号：长房地改字(2003)第051号《居住物业改变使用性质许可证》，上载明“申请人朱寒咏，房屋座落番禺路XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办房产中介行业，有效期限自2003年8月5日至2005年8月4日止。”同时备注上载明：有效期满前二个月，申请人若需继续改变居住物业使用性质的，必须重新提出申请，逾期不提出申请或超过有效期限的，本许可证作废。之后，该局未再向原告核发新的许可证。2015年4月9日，经营者王瑾以涉案房屋为经营场所取得个体工商户营业执照。2015年10月20日，上海茶恬园国际旅行社有限公司番禺路营业部以涉案房屋为经营场所取得有限责任公司分公司的营业执照。至案发时，涉案房屋一直作为经营使用。2017年6月8日，长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的‘居改非’，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年12月，五被告发布联合告知书称，重点开展针对沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年12月21日，被告长宁城管局在原告没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了拆除店门和户外装修、砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始状态，原告认为整治行为侵犯了其合法权益，遂起诉至本院。在本案审理过程中，因机构改革，被告长宁消防支队变更为上海市长宁区消防支队。原告朱寒咏于2019年11月22日向本院提交《开门图纸等证据申请书》，请求事项为“原告当年申请居改非的申请书及开门图纸”。因原告申请已明显超过申请期限,且在案证据已能证明本案事实，该证据也无调查收集的必要，故本院不予处理。本院认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为五被告；二、涉案房屋是否应予整治；三、被诉行政行为是否具有合法性。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的拆除店门和户外装修及砌墙封门的整治行为。根据执法条例第十一条第一款第(九)项、实施办法第五条第二款第(三)项的规定，被告长宁城管局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现被告长宁城管局确认由其实施被诉行政行为，因此长宁城管局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，原告提供联合告知书以证明被告长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、新华路派出所为共同行为主体。现从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁城管局以外的其余被告亦实施了被诉行政行为。所以，原告认为长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、新华路派出所亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。关于第二个争议焦点，根据管理规定第五十二条第一款的规定，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，原上海市长宁区房屋土地管理局曾经原告申请审批同意改变使用性质为非居住，但同时也明确许可期限为两年，至2005年许可期限届满后未再进行审批或延期。原告现对两年许可期限的合法性提出异议，并且称当时审批机关曾表示之后无须再行审批，一直有效。本院认为，首先，对此说法原告未能提供相关证据予以证实；其次，原告在获得许可时明知有两年期限的限制，而且如原告所述其非第一次申请及获批，因此可视作原告当时接受该期限的约束；第三，原审批机关长宁房管局也已发函明确：凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的“居改非”，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。原告在2005年许可期限届满后未再获得相关职能部门的许可，其房地产权证上载明的用途仍为居住，因此，原告主张在被告长宁城管局作出被诉行政行为之时，涉案房屋的使用性质仍为非居住用途无依据。此外，居住物业改变使用性质许可证载明的改变使用性质部位为室内，改变涉案房屋外貌亦缺乏依据。本案中原告自2005年“居改非”许可到期后一直将涉案房屋作经营使用，并未恢复至原状态，不仅不符合管理规定第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。被告长宁城管局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》及执法条例、管理规定等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的被告长宁城管局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，并如原告所述进行口头通知，但如前所述，告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。被告长宁城管局在实施被诉行政行为前也未依法听取原告的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在“居改非”期限届满后外墙未恢复原状的情形，被告长宁城管局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法,原告要求恢复房屋原状的请求则难以支持。至于原告提出的赔偿请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条等相关规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利；原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任;原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，鉴于涉案房屋的“居改非”许可于2005年已到期，到期后原告将涉案房屋继续作经营使用与法相悖，原告主张因被告实施整治行为造成经营损失要求被告赔偿，缺乏相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局于2017年12月21日对本市番禺路XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；二、驳回原告朱寒咏的其他诉讼请求及赔偿请求。案件受理费50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  符德强审 判 员  袁蕾蕾人民陪审员  董荣建二〇一九年十二月二十六日书 记 员  阮鑫磊附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……第七十四条……。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。二、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。