上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2017）沪7101行初1311号原告王瑾，男，1963年5月21日出生，汉族，户籍所在地上海市。委托代理人王瑜(系原告兄弟)，男，1963年5月21日出生，汉族，住上海市。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人竺凯。出庭应诉负责人张徐，上海市长宁区城市管理行政执法局原副局长。委托代理人陆馨伟，男。委托代理人顾景春，男。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈，女。原告王瑾不服被告上海市长宁区城市管理行政执法局(下称长宁城管局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(下称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(下称长宁市场监管局)、上海市公安局长宁分局北新泾派出所(下称北新泾派出所)、原上海市长宁区公安消防支队(下称长宁消防支队)房屋整治行为，向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月7日立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2018年4月23日公开开庭审理了本案。庭审中，原告撤回对长宁市场监管局、长宁消防支队、北新泾派出所的起诉，本院予以准许。原告王瑾及其委托代理人王瑜，被告长宁城管局的行政机关负责人原副局长张徐及委托代理人顾景春、陆馨伟，被告长宁房管局的委托代理人徐盈到庭参加诉讼。本院经各方同意协调，审理期限至2020年1月1日。本案现已审理终结。原告诉称，本市天山西路XXX号XXX室房屋(下称涉案房屋)系原告所有的房屋，依照规定取得了居改非、沿街开门、营业执照等合法手续，长期依法开展经营活动。2017年7月25日，被告等共同在天山西路周边张贴拆除违法建筑的通告，最初原告并未将此通告与自身挂钩，但之后即有人以被告名义口头通知原告，涉案房屋也在该通告范围内。原告为此前往街道、被告处，出示相关批准文件并进行解释，但被告始终并未对原告的请求作出正面回应。无奈，原告只得要求，如被告认为原告存在违法行为，须依照法律程序处理，但被告仍不予理会。2017年11月3日，天山西路周边出现大量所谓执法人员(包括被告人员及其他身份不明人员)对涉案房屋实施强制砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的违法行为。原告为此报警，但警方到场后，仍未阻止上述违法行为。原告认为，原告用自己所有的房屋开展经营活动，已依法办妥了相关各项手续，完全合法。现被告打着整治违法建筑的旗号，封闭原告的经营门户，实际上是严重侵犯原告合法权益的违法行为。部分被告在没有得到授权及没有合法有效的行政决定的情况下，无权进行所谓的“执法”活动。政府部门的执法工作必须严格依照法定程序进行，必须依法保障当事人的申辩、诉讼权利。现被告以口头通知代替书面认定，毫无法律依据。请求确认两被告于2017年11月3日对涉案房屋实施砸毁店门、户外装修及砌墙封门的行为违法。原告提供如下证据：1.居住物业改变使用性质许可证；2.房屋检测费发票；3.门牌号申请书；4.就医记录；5.物业服务费收据、电费发票；6.《北新泾街道“五违四必”联合执法告知书》(下称联合告知书)；7.照片两张；8.房地产权证。被告长宁城管局辩称，被诉行政行为由其实施。涉案房屋均存在擅自改变物业使用性质、损坏房屋承重结构的情况，因此被告采取恢复原状的整治行为。鉴于被告长宁城管局行政行为合法，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁城管局向本院提交了以下证据、依据：房地产权证、居住物业改变使用性质许可证、沪建城管联[2017]130号《关于加强本市住宅小区内“居改非”整治工作的实施方案》(下称130号文)、长宁房管局《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(下称答复)、联合告知书、执法后现场照片等证据。职权依据为《上海市城市管理行政执法条例》(下称执法条例)第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(下称实施办法)第五条第二款第(三)项。法律依据及程序依据《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订，下称管理规定)第五十条第二款第(一)项、第五十二条第一款、第七十六条、第七十九条。庭后，被告表示原告的行为还存在破坏房屋外貌的情形，违反管理规定第五十条第二款第(三)项之规定，应予恢复原状。被告长宁房管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁房管局提交了物业公司证明、长府办(2000)第8号《长宁区人民政府办公室关于印发长宁区居住物业改变使用性质试行办法的通知》[下称长府办(2000)第8号文]等证据。经庭审质证，原告认为，被告长宁城管局仅有一份联合告知书，无其他任何执法程序，程序违法。被告长宁城管局认定原告居改非过期无法律依据，130号文明确规定2004年之前经过审批的居改非是合法经营，涉案房屋居改非合法。答复违反上位法，系非法证据，应予以排除。涉案房屋通往小区的门已经被长宁房管局封闭，所以才开了沿街的门，开门时有相关图纸，且是向物业部门及房管部门进行申请取得批准，符合长府办(2000)第8号文关于允许破墙开门的规定。现在被告砌墙封门，导致原告无法进出涉案房屋。被告长宁城管局就原告质证意见及证据认为，原告提交的房地产权证证明涉案房屋并非商铺。居改非许可有效期至2004年12月止，已经失效。原告提交的证据2-4与本案无关联性。被告长宁房管局同意被告长宁城管局的意见，并认为居改非审批单位只能是房屋管理部门。涉案房屋为住宅，物业费是按照居住的售后公房标准收取。根据长府办(2000)第8号文第四条的规定，居改非有2年的期限。本院对上述证据认证如下：原告提供证据1、5-8及被告长宁城管局、长宁房管局提交的证据、依据来源合法、内容真实，与本案待证事实相关联，符合定案证据必备要件，本院予以采信。原告提供的其余证据与被诉行政行为的合法性无关联，本院不作认定。经审理查明：涉案房屋为私房，房地产权证载明的权利人为原告，房地座落天山西路XXX号XXX室，土地用途为住宅，建筑面积为55.45平方米，类型为新工房2。2002年12月6日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号为长房地改字[2002]第072号的《居住物业改变使用性质许可证》，其中载明“申请人王瑾，房屋座落天山西路XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办房产中介行业，有效期限自2002年12月6日至2004年12月5日止。”同时备注上载明：有效期满前二个月，申请人若需继续改变居住物业使用性质的，必须重新提出申请，逾期不提出申请或超过有效期限的，本许可证作废。之后，该局未再向原告核发新的许可证。至案发时，涉案房屋处于破窗为门状态，并一直用于经营。2017年5月，长宁城管局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、北新泾派出所发布联合告知书称，重点开展针对天山西路沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日，长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年11月3日，被告长宁城管局在原告没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了拆除店门和户外装修、砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始窗户状态。原告认为整治行为侵犯了其合法权益，遂起诉至本院。2019年11月27日，原告向本院提交《开门图纸等证据申请书》，请求事项为“原告当年申请居改非的申请书及开门图纸”。因原告申请已明显超过申请期限，且在案证据已能证明本案事实，该证据也无调查收集的必要，故本院不予处理。本院认为，根据各方当事人陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为两被告；二、涉案房屋是否应予整治；三、被诉行政行为是否具有合法性。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的拆除店门和户外装修及砌墙封门的整治行为。根据执法条例第十一条第一款第(九)项、实施办法第五条第二款第(三)项的规定，被告长宁城管局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现被告长宁城管局确认由其实施被诉行政行为，因此长宁城管局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，原告提供联合告知书以证明被告长宁房管局为共同行为主体。现从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁城管局以外的其余被告亦实施了被诉行政行为。所以，原告认为长宁房管局亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。关于第二个争议焦点，根据管理规定第五十二条第一款的规定，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，原上海市长宁区房屋土地管理局曾经原告申请审批同意改变使用性质为非居住，但同时也明确许可期限为两年，至2004年许可期限届满后未再进行审批或延期。原告现对两年许可期限的合法性提出异议，并且称当时审批机关曾表示之后无须再行审批，一直有效。本院认为，首先，对此说法原告未能提供相关证据予以证实；其次，原告在获得许可时明知有两年期限的限制，而且如原告所述其非第一次申请及获批，因此可视作原告当时接受该期限的约束；第三，原审批机关长宁房管局也已发函明确：凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。原告在2004年许可期限届满后未再获得相关职能部门的许可，其房地产权凭证上载明的用途仍为住宅，因此，原告主张在被告长宁城管局作出被诉行政行为之时，涉案房屋的使用性质仍为非居住用途无依据。此外，居住物业改变使用性质许可证载明的改变使用性质部位为室内，涉案房屋改变外貌缺乏依据。原告自2004年居改非许可到期后一直将涉案房屋作经营使用，并未将房屋外貌恢复至原状，不仅不符合管理规定第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。被告长宁城管局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》及执法条例、管理规定等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的被告长宁城管局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，并如原告所述进行口头通知，但如前所述，告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。被告长宁城管局在实施被诉行政行为前也未依法听取原告的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在居改非期限届满后外墙未恢复原状的情形，被告长宁城管局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。需要指出的是，被告长宁城管局在庭审前方提交房地产权证、居住物业改变使用性质许可证、联合告知书等证据，应诉存在明显不当，反映出该单位代理人敷衍、随意的工作作风，不符合依法治国、依法治市的工作要求。考虑到其并非属于完全未提交任何证据的情形，原告也已提供该证据以及被诉行政行为被确认违法，故不影响案件审理，但被告仍应引以为戒，今后及时收集、提交证据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局于2017年11月3日对上海市天山西路XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；二、驳回原告王瑾的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  邱 莉审 判 员  孙焕焕人民陪审员  解济民二〇一九年十二月二十四日法官 助理  何宇欢书 记 员  靳先德附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……