河南省南阳市宛城区人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫1302行初156号原告：付俊，女，汉族，1989年2月4日出生，公民身份证：41132119890204040X，住南阳市桐柏县城郊乡河坎村杨庄16号。原告：付月，女，汉族，1990年3月24日出生，住址同上，系原告付俊之妹。委托代理人：王立江，北京京平律师事务所律师，代理权限：一般代理。被告：南阳市自然资源和规划局。法定代表人:王放。地址：南阳市。委托代理人：张儒岱，该局工作人员，代理权限：一般代理。委托代理人：陈博，河南大为律师事务所律师，代理权限：一般代理。原告付俊、付月诉被告南阳市自然资源和规划局不履行法定职责一案，原告于2019年10月28日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月13日公开开庭审理了本案。原告付俊、付月及其委托代理人王立江，被告南阳市自然资源和规划局委托代理人张儒岱、陈博均到庭参加了诉讼，本案已审理终结。原告诉称，二原告为南阳市桐柏县城郊乡河坎村杨庄组村民，因临淮公园建设项目，对二原告以家庭为单位承包的耕地进行征收，但原告从未见到征地批文、补偿安置方案等征收文件，也未获取任何补偿。为核实征地的合法性，二原告依法申请政府信息公开，并于2018年5月8日，分别收到河南省国土资源厅作出（2018）250号、南阳市国土资源局作出的（2018）13号《政府信息公开申请答复书》，得知原告承包土地被占用，用于“临淮公园建设项目”，该项目未取得合法用地批准手续。原告认为，根据《土地管理法》及其实施条例相关规定，征收集体土地，必须经过国务院或者省级人民政府批准，由县级以上地方人民政府予以公布并组织实施。现发生在原告承包土地的行为属于“违反法定程序进行土地征收、未经批准违法占用土地的行为”，严重违反《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规规定，严重侵害了原告合法权益，该征地行为属于重大土地违法行为。2019年6月4日，原告通过EMS向被告邮寄《查处申请书》，请求对上述土地违法行为进行立案查处，被告于6月5日签收。6月12日，河南省自然资源厅也做出《自然资源违法线索受理告知书》，要求被告对原告反映的事项调查核实，依法依规处理，并及时向原告反馈处理结果。但是时至今日，已经远远超过法定期限，被告仍未作出处理，未履行法定查处职责。综上，为维护原告合法权益，依据《行政诉讼法》、《土地管理法》等法律规定，请求判决被告不履行法定查处职责的行政行为违法，并责令被告对违反法定程序进行土地征收、未经批准违法占用土地的行为进行立案查处，在法定期限内将查处结果书面告知原告。原告在一审期间向本院提供的证据有：二原告身份证复印件、原告父亲持有的一家人土地承包合同及公证书，证明原告身份信息及原告主体资格；（2018）250号《政府信息公开申请答复书》；（2018）13号《政府信息公开申请答复书》、《关于请拨付临淮公园预征地补偿款的报告》，证明原告主体资格适格，同时证明土地违法事实存在；原告承包土地现状及位置示意图，证明原告承包土地已经修建为公园；《查处申请书》、邮寄底单、妥投证明；《自然资源违法线索受理告知书》，证明被告应当履行查处职责，但至今没有立案查处，属于行政不作为。被告辩称，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为违法侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，也可以通过申诉、控告等方式向具有内部监督职责的上级行政机关反映，请求上级机关依法监督或者作出处理。上级机关对下级机关的内部层级监督是与行政复议、行政诉讼并行的监督和救济途径。内部层级监督侧重于维护行政机关内部的管理秩序，最终目的是确保上级政府对下级政府及其所属部门的有效管理。申诉或控告等方式可以作为启动内部层级监督程序的线索，但是不能直接和必然启动内部层级监督程序，是否启动内部层级监督程序以及程序启动后如何作出处理决定，由上级机关根据上下级管理需要自行判断，属于政府内部管理范畴。因此，最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第（八）项明确规定，上级行政机关给予内部层级监督关系对下级行政机关作出的执法检查、督促履职等行为不属于行政诉讼的受案范围。本案中，原告认为桐柏县人民政府违法骗取土地批复，要求答辩人进行查处，实质是通过投诉举报的方式，要求答辩人启动对桐柏县人民政府违法行使土地管理职权行为的内部层级监督程序。答辩人是否启动内部层级监督程序，不属于行政诉讼受案范围。请求驳回原告的起诉。被告在一审期间未向本院提供证据。上述证据经当庭出示，被告对原告举证证据的质证意见为：对原告承包土地现状及位置示意图有异议，这个图无法反映证实情况；对原告举证其他证据无异议。本院对无异议的证据真实性予以采信。本院根据已经采信的证据，结合庭审原被告陈述，认定以下法律事实：二原告为南阳市桐柏县城郊乡河坎村杨庄组村民，因桐柏县城郊乡“临淮公园建设项目”，对二原告以家庭为单位承包的土地进行征用，二原告以没有得到征地补偿款为由，于2018年4月21日、24日分别向河南省国土资源局和南阳市国土资源局申请政府信息公开，申请公开“申请人承包地所在区域的集体土地征收为国有土地的批复文件及征地红线图”及“征地报批时材料，征地批准后材料”。同年5月4日，河南省国土资源厅向二原告进行了答复，并向而原告出具了书面《政府信息公开申请答复书》，内容为：“我厅未有你们所申请的相关信息。建议你们向桐柏县人民政府或国土资源管理部门咨询”。同年5月4日，南阳市国土资源局向二原告进行了答复，并向原告出具了书面《政府信息公开申请答复书》，内容为：“临淮公园项目是桐柏县为防止水土流失、防汛和生态城市建设的要求，将该宗地作为城市绿肺予以保留。该宗地未进行建设，未进行新增建设用地报批。桐柏县城郊乡人民政府已按有关规定对该宗地的土地、安置及土地上青苗、附属物进行了安置补偿。同时附《关于请拨付临淮公园预征地补偿款的报告》”。2015年4月13日，桐柏县国土资源局向县政府申请“关于请拨付临淮公园预征地补偿款的报告”，该报告中显示“本次预征地项目涉及城郊乡河坎村2009年道路绿化已征地10.5亩。新征集体土地301.55亩，其中杨庄组245.52亩等等。土地安置、补偿费每亩4万元等。”以上证实二原告一家承包土地被政府征用。2019年6月3日、4日，原告通过EMS向河南省自然资源厅和被告分别邮寄《查处申请书》，请求对上述土地违法行为进行立案查处，被告于同年6月5日签收。同年6月12日，河南省自然资源厅作出编号为：2019-06-01《自然资源违法线索受理告知书》，该告知书主要内容为：你们于2019年6月3日向我厅申请依法查处桐柏县城郊乡临淮公园建设项目，未取得合法批准手续违法占用土地等问题的事项，我厅已依法受理。依据《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》、《河南省土地监察条例》等的有关规定，按照属地管理的原则，我厅已于2019年6月6日转交南阳市自然资源和规划局，要求其对该申请事项进行调查核实，依法依规处理。并及时向你反馈告知有关情况和处理结果。你可以向南阳市自然资源和规划局查询获知具体办理情况和处理结果。被告在收到二原告《查处申请书》后，至今未予答复，为此，二原告向本院提起行政诉讼。本院认为，本案审理的焦点是二原告的诉请事项是否属于人民法院行政案件受案范围，即被告南阳市自然资源和规划局履行对桐柏县城郊乡“临淮公园项目”占用土地行为的查处是否属于内部层级监督行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《河南省土地监察条例》第二条“本条例所称的土地监察，是指县级以上人民政府及其土地管理部门，依法对单位和个人执行和遵守土地管理法律、法规情况进行监督检查和对土地违法行为进行处罚的行政执法活动”之规定，监督检查或者土地监察，既包括上级土地行政主管部门对下级政府及其所属的土地行政主管部门履行土地管理职责行为的监督检查行为，也包括土地行政主管部门对作为土地行政管理相对人的自然人、法人或者其他组织涉及土地违法活动的行政管理行为，前者系上下级行政机关之间的内部层级监督行为，不属于行政案件受案范围；后者系针对普通行政相对人或者利害关系人的行政管理行为，属于行政诉讼受案范围。本案中，付俊、付月认为桐柏县人民政府或者桐柏县城郊乡人民政府违反法定程序进行土地征收、未经批准违法占用土地，要求南阳市自然资源和规划局对该行为进行立案查处，实质是通过投诉举报的方式，要求南阳市自然资源和规划局启动对桐柏县人民政府违法行使土地管理职权行为的内部层级监督程序。内部层级监督侧重于维护行政机关内部的管理秩序，最终目的是确保上级政府对下级政府及其所属部门的有效管理。申诉或控告等信访方式可以作为启动内部层级监督程序的线索，但是不能直接和必然启动内部层级监督程序，是否启动内部层级监督程序以及程序启动后如何作出处理决定，应由上级机关根据法律的管辖规定及上下级管理需要自行判断，属于政府内部管理范畴。综上，南阳市自然资源和规划局是否启动内部层级监督程序，不属于行政诉讼受案范围。本案二原告诉讼的终极目的不是启动内部层级监督程序，而是通过投诉举报诉讼的方式，获取土地征收安置补偿款，二原告可以依法通过其他法律途径向征地单位请求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第（八）项、第六十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回原告付俊、付月起诉。案件受理费50元，退还二原告付俊、付月。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审判长 陈 琪审判员 郭凤香审判员 范成然二〇一九年十二月十五日书记员 彭政基