延边铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）吉7105行初23号 原告刘悦民，男，无职业,现住吉林省汪清镇。 委托诉讼代理人王晶莹，吉林诚途律师事务所律师。 被告延边朝鲜族自治州水利局，住所地：延吉市长白路105号。 法定代表人张春波，该局局长。 参加诉讼的行政机关负责人千石，该局局长助理。 委托诉讼代理人李日光，吉林敖联律师事务所律师。 被告和龙市水利局,住所地：和龙市新源河北路4号。 法定代表人崔宗云，该局局长。 参加诉讼的行政机关负责人康凯，该局副局长。 委托诉讼代理人段宝昌，该局法规科科长。 被告和龙市河道砂石管理站，住所地：和龙市新源河北路4号。 法定代表人崔珍玉，该站站长。 委托诉讼代理人李文日,该站职员。 委托诉讼代理人金今辉，吉林敖联律师事务所律师。 第三人葛小峰，女,汉族,无职业,现住吉林省龙井市。 原告刘悦民诉被告延边朝鲜族自治州水利局（以下简称州水利局）、和龙市水利局（以下简称市水利局）、和龙市河道砂石管理站（以下简称河道管理站），第三人葛小峰水利不履行法定职责一案，和龙市人民法院于2019年8月6日受理，因被告州水利局提出管辖异议，于2019年10月31日作出（2019）吉2406行初40-1号行政裁定书，将本案移送本院。本院于2019年12月2日立案后，依法适用简易程序于2019年12月16日公开开庭审理了本案。原告刘悦民及其委托诉讼代理人王晶莹，被告州水利局局长助理千石及其委托诉讼代理人李日光，被告市水利局副局长康凯及其委托诉讼代理人段宝昌，被告河道管理站委托诉讼代理人李文日、金今辉，第三人葛小峰均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘悦民诉称，原告2015年7月27日,经被告州水利局批准,取得《吉林省河道采砂许可证》(吉水河采证延州字【2015】第21号)并签订了《河道采砂安全协议书》,同时根据被告市水利局、被告州水利局的要求,以转账的方式向被告河道管理站账户转入砂石管理费38.5万元人民币。之后,原告组织施工人员及机械设备进入采砂施工现场,发现本案第三人的施工设备及人员正在现场从事作业。第三人告知原告,自己已经在此从事采砂作业十几年,拒绝原告进场采砂。原告将此情况告知被告,要求被告根据《吉林省河道管理条例》第四十一条规定,责令第三人纠正违法行为并给予行政处罚。被告迟迟没有履行法定职责,第三人直到原告的采砂许可证有效期限届满也没有撤出施工现场并一直从事采砂作业,造成原告重大经营损失。2016年,被告以延边爆发洪水,海兰江两案洪水泛滥,禁止采砂为借口,没有给原告发放采砂许可证,上一年受到的损失没有得到任何补偿,被告也没有采取其他补救措施给原告予以补偿。但第三人仍然在涉案现场进行偷采砂石作业,被告仍然没有履行法定职责,听任违法行为处于持续状态。2017年6月1日,为采取补救措施,弥补原告的损失,经原告申请,被告市水利局再次向原告发放《吉林省河道采砂许可证》(吉水河采证和水字【2017】第016号)并签订了《河道采砂安全协议书》。但被告又以我州按照国家保护生态环境,建设青山绿水的要求全面禁止河道采砂为借口,通知原告停止采砂作业,导致原告的损失仍然没有得以补偿。但第三人仍然在涉案现场进行偷采砂石作业,原告向派出所报案后并告知被告,被告仍然没有履行法定职责,听任违法行为处于持续状态。而现在,被告以全州规划修改,涉案采砂作业现场已经不允许批准采砂为借口,拒绝向原告发放采砂许可证,被告对此也没有针对原告的损失采取其他补救措施,原告两度取得采砂许可证均没有实际进行经营。原告不但没有获得经营收入,还损失了前期投入的大量费用。现要求确认三被告不履行法定职责违法,并要求被告河道管理站将收取的砂石管理费38.5万元退回原告,其他两被告对此承担连带退费责任。 根据《吉林省河道管理条例》规定,被告是涉案行政区域的河道主管机关,对涉案采砂区域负有监督管理的法定职责。吉林省水利厅关于加强河道采砂管理的有关规定第十四条指出,各级河道主管机关应当不断加强对河道采砂的管理和监督检查。对危及河势、岸线稳定、生态环境遭到破坏以及破坏水工程设施等违法行为,要及时发现、及时制止、及时责令停止开采。县级以上河道主管机关以及乡、村两级河长应采取定期(1个月或半个月)及随机抽查、定点和巡视相结合的方式,对采砂作业进行管理和监督检查,并有检查记录。以上规定说明被告对河道违法采砂行为具有依职权进行监督管理的法定职责。本案中第三人长期无证开采砂石,被告没有按照《吉林省河道管理条例》第四十一条责令其纠正违法行为;没有没收其非法收入;没有进行行政处罚(对采砂、取土的并按每立方米5元至10元处以罚款)。其行为属于严重的行政不作为,造成有证者不能开采经营,无证者乱开滥采。原告多此报案,直到现在被告也没有对第三人的违法行为做出处理,严重造成原告的经营损失,应当给于救济。 砂石管理费应当退回。第三人违法行为处于持续状态,被告一直没有立案查处,责令其退出现场,停止开采,其不作为处于持续状态。收取砂石管理费的目的是对采砂造成的环境影响进行补偿,是为治理而收费,现在原告根本没有对环境造成任何影响,被告的收费行为就没有任何法律根据。没有法律根据的收费是一种侵权行为,侵权行为处于持续状态,被告应当承担赔偿责任。另外,被告违背了高效便民、诚实守信、权责一致的原则,既然享有收取费用的权力,就应当承担起保障相对人合法权益的责任。否则,就应当给予赔偿。 本案中,被告对于第三人的违法采砂行为，多年来在定期(1个月或半个月)及随机抽查、定点和巡视的过程中,应当对采砂作业进行管理和监督检查,并有检查记录。不应当视而不见或不履行法定职责。本案应当立案而不立案,是对于依职权作为而不作为的案件。所谓依职权的不作为行为是指当公民、法人或者其他组织的利益受到侵害时行政机关依照法定职权应当主动履行其职责,但行政机关并未履行的行为。也就是行政主体应当主动发现侵权情况并采取相应的措施,但是由于行政主体自身的原因或者其他因素而未实施任何行政措施,致使行政相关人的合法权益受到不法侵害,行政相关人可以在任意时间内随时提起诉讼的行为。 综上，原告向本院提起行政诉讼要求1.确认被告不依职权履行法定职责的行为违法并责令被告对第三人的违法行为立案查处;2.判令被告河道管理站退还原告所缴纳砂石管理费385,000.00元,其他两被告对此承担连带责任;3.判令三被告共同承担本案诉讼费 在开庭审理时本院要求明确诉讼请求而作出补充说明：1、州水利局颁发采砂许可证，但是没有将采砂许可证中所列的地段交付给原告进行采砂,实际由第三人进行采砂,要求对第三人自2015年7月份到2017年10月15日期间的违法行为立案查处。2、对市水利局自2017年6月1日至2017年10月15日的采砂许可证是由市水利局颁发的,市水利局未将采砂许可证范围内确定的沙场交付给原告使用，而是由第三人在采砂，2015年到2017年对第三人的违法行为进行查处。3、2015年至2017年河道砂石管理站没有把河道交付给原告的行为违法，要求其将葛小峰的违法行为及时向市水利局和州水利局反映，协助两个单位予以立案调查。 被告州水利局辩称，一、关于原告“确认被告不依职权履行法定职责的行为违法并责令被告对第三人的违法行为立案查处”的诉讼请求主体不明确。首先，原告主张的被告指的是被告市水利局？原告没有明确要求哪个被告的行为违法?其次,没有明确要求哪个被告对第三人违法行为立案查处?延边州水利局在刘悦民本次起诉之前,从未收到其本人的举报信或要求对基层水利部门的不作为行为不服要求予以纠正的复议申请书等，为此答辩人就本案原告的诉讼请求无关。二、关于采沙许可问题答辩人审批的采沙许可以及许可范围、期限都没有违反法律规定，当年原告作为被许可人是否正常进行采沙,属于其本人的民事权利。至于第三人的行为遭受损失时，应当向第三人主张民事权利，与答辩人无关。三、关于被告河道管理站收取管理费是根据国家政策文件收取的费用,我们认为其收取管理费没有违反法律规定。所以原告主张退费理由不成立。四、原告主张答辩人承担连带责任没有法律依据，答辩人既不是共同侵权人也不是共同作出行政行为的人,所以原告的诉讼请求没有法律依据。总之，驳回原告对答辩人的诉讼请求。 被告市水利局辨称,一、原告的诉求已过起诉期限；二、原告缴纳是采砂管理费,属于行政许可费用。是赋予给原告采砂的权利,至于有没有采砂并不是必然条件。因此,对于该采砂费用不应该退还；三、汛期期间不应该采砂是2015年7月27日原告与州水利局签订的《河道采砂合同书》第十三条及《河道采砂安全协议书》第六条中，原告方自愿认可的风险。因此不应该认定为被告方的违约行为；四、原告方主张国家领导视察后无法进行采砂的主张没有事实依据。五、州水利局和市水利局是领导与被领导的关系，因工作需要州水利局有权利内部行政业务授权于下属水利部门办理,这是属于程序合法的行政业务范围。因此,本案中市水利局代州水利局收取采砂管理费是合法行政业务行为。 被告河道管理站辩称，第一、本案不履行法定职责的起诉期限已过。本案第三人2015年5月份捋采砂器械已撤出河道,原告方所主张的第三人非法采砂行为已停止。监管非法采砂是依职权行使的行为,依非法行为存续状态为诉讼期限。因此,非法行为停止时,诉讼时效终止。第二、原告主张被告不履行法定职责的观点没有事实根据。1、原告方并没有向被告单位举报过任何非法采砂情况,因此被告单位不需要制作书面登记。2、被告单位依职权到现场向本案第三人口头警告限期3天内清理河道的采砂器械。本案第三人也该限期之内撤出,因此没有向本案第三人进行行政处罚。该事实证明被告已经履行法定职责。第三、原告方主张退回采砂管理费用观点不能支持。1、本案中发放采砂许可证的程序合法,收取该费用合理合法。2、原告缴纳的是采砂管理费,属于行政许可费用。是赋予原告采砂的权利,至于有没有采砂并不是必然条件。3、不履行法定职责和退回采砂管理费是没有因果关系。法定职责是法定的职责,并不是原告方缴纳管理费而赋予的权利。因此,不履行法定职责为由退回采砂管理费的观点不能成立,不能支持。4、原告方取得许可证的时间是2015年7月,第三人是2015年5月份撤出河道。因此,原告方主张因为第三人的行为导致无法采砂的观点违背事实。 第三人葛小峰陈述称，我在2015年5月左右接到水利局的工作人员通知后撤出沙场，与我无关。 经审理查明，被告州水利局根据原告刘悦民的采砂许可申请，于2015年7月23日作出延州水（河）准决字〔2015〕第023号《准予行政许可决定书》，并于同年7月27日颁发吉水河采证延州字〔2015〕第21号（N0.0007173）《河道采砂许可证》，确定可采砂区为和龙市海兰河东城桥下游2000米处起至以下2000米，开采量为7万立方米，许可有效期限自2015年7月27日至2015年11月20日止。2015年7月30日，原告刘悦民向被告河道管理站交纳沙石管理费38.5万元，由被告河道管理站出具编号XXX号的收据。 2017年6月1日，被告市水利局根据原告刘悦民的申请颁发吉水河采证和水字〔2015〕第016号《河道采砂许可证》，开采地点为和龙市东城镇海兰河龙井交界处；开采量为1.2万立方米；开采范围为长1200米、宽20米、深0.5米；许可有效期限自2017年6月1日至2017年10月15日止。 和龙市人民法院根据原告刘悦民的申请于2019年10月10日向和龙市东城派出所调取报案人为张岩（以刘悦民名义）公安卷宗中的立案登记表、询问笔录、扣押购机手续。该派出所于2019年10月14日出具情况说明称，“2017年10-11月份的一天下午（因时间太过久远具体日期时间已经记不清），有一名中年男子到东城派出所报案称有人偷其沙场的沙子。沙场的法定代表人叫刘悦民，经核实是东城镇琵岩村为了修村道挖沙。但是刘悦民沙场当年的合法经营期限已过，为了阻止其继续采砂行为，派出所民警暂时扣压了购机的钥匙。因挖沙子的数量较少且并不是公安机关的管辖范围，我派出所没有做立案的决定且没有扣押购机，并且把这一情况告知了当时水利局河道站站长李永福，至于后续水利局对挖沙行为的处罚结果并不了解。” 认定上述事实的证据有：原告提供的《吉林省河道采砂许可证》(吉水河采证延州字【2015】第21号)、州水利局准予行政许可决定书(延州水(河))准决字【2015】第23号、中国农业银行的交款凭证以及和龙市河道砂石管理站的收款凭证、和龙市河道采砂许可申请书,《吉林省河道采砂许可证》(吉水河采证和水字【2017】第016号)、原告与李永福通话录音、和龙市公安局东城派出所出具的情况说明；被告河道管理站提供的边州水利局河道管理处收费许可证；当事人的陈述等予以佐证。对证人刘春宪出庭所做的证言，因证人与原告刘悦民系朋友加雇佣关系，且向州水利局要求保护财产权的时间、地点以及人员都没有明确说明，对该证言本院不予采纳。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于人民法院行政诉讼受理范围。根据《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条规定，未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥、爆破、钻探、挖筑鱼塘的，由县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得。原告刘悦民经被告州水利局的行政许可后，认为被第三人侵犯正常采砂权利可以向有法定职责的行政机关申请予以保护其权利，或者向有管辖权的人民法院提起民事诉讼主张承担民事侵权责任。原告刘悦民要求被告州水利局对第三人葛小峰自2015年7月26日至2015年11月20日期间违法采砂行为没有作出行政处罚行为违法并履行立案查处的法定职责的诉讼请求，因原告刘悦民没有提供充分证据证明向被告州水利局提出要求履行职责的证据，故原告起诉被告州水利局没有事实和法律依据。 行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径。对于行政争议，应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定提起行政诉讼，寻求权利保护。人民法院既要充分保障当事人正当诉权的行使，也有义务识别、判断当事人的请求是否具有足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性，从而避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生。针对一个本来满足其申请的授益性行政行为起诉，也因缺乏权利受侵害的事由从而缺乏可保护的合法权益而不具有诉的利益。在本案中，原告刘悦民对被告州水利局提起行政诉讼保护的利益即合法开采砂石的权利，该项权利已于2015年11月20日采砂许可证有效期限届满而丧失，从而失去诉的利益。 原告刘悦民要求被告河道管理站退还砂石管理费38.5万元，并由被告州水利局、市水利局承担连带责任的诉讼请求，被告州水利局承担连带责任于法无据，本院不予支持。 原告提起行政诉讼，必须要有明确的被诉行政行为，只有认为被诉行政行为侵犯其合法权益，对被诉行政行为提出具体的诉讼请求和理由，才能符合法定的起诉条件。行政诉讼是对被诉行政行为的合法性进行审查，当事人所诉行政行为不明确，人民法院将无法进行案件的审理和裁判。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条更加明确了“具体的诉讼请求”，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。在本案中，原告刘悦民对州水利局、市水利局、河道管理站为被告提起诉讼请求主要有两项，一项是确认被告不依职权履行法定职责的行为违法并责令被告对第三人的违法行为立案查处;二项是判令被告河道管理站退还原告所缴纳砂石管理费38.5万元,其他两被告对此承担连带责任。经本院开庭审理时经释明并要求明确诉讼请求后对第一项补充说明为1、州水利局颁发采砂许可证，但是没有将采砂许可证中所列的地段交付给原告进行采砂,实际由第三人进行采砂,要求对第三人自2015年7月份到2017年10月15日期间的违法行为立案查处。2、对市水利局自2017年6月1日至2017年10月15日的采砂许可证是由市水利局颁发的,市水利局未将采砂许可证范围内确定的沙场交付给原告使用，而是由第三人在采砂，2015年到2017年对第三人的违法行为进行查处。3、2015年至2017年河道砂石管理站没有把河道交付给原告的行为违法，要求其将葛小峰的违法行为及时向市水利局和州水利局反映，协助两个单位予以立案调查。原告刘悦民提出的不履行法定职责违法并要求继续履行法定职责和退还砂石管理费38.5万元，系两个法律关系，不能在一个诉讼中一并提出。故原告的上述诉讼请求属于诉讼请求不明确之情形。 综上，原告刘悦民对被告州水利局的起诉，不符合法定条件，应予以驳回。经最高人民法院批准，吉林省高级人民法院指定本院管辖以延边州直机关为被告的一审行政诉讼案件。对延边州直机关作为被告的行政诉讼案件的起诉被驳回，其他县市行政机关的起诉本院无管辖权应一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告刘悦民的起诉。 案件受理费50元（原告已预交），全部退还给原告刘悦民。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。 审判员  李相根 二〇一九年十二月十八日 书记员  戴慧峰