四川省南充市高坪区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川1303行初179号 原告：西充县多扶酒厂(个体工商户)，经营场所西充县多扶镇黄竹坝村8组。 经营者：张科技，男，生于1979年11月17日，住西充县。 委托诉讼代理人（特别授权）：王友红，男，生于1979年2月26日，住西充县。 委托诉讼代理人：文永强，四川源泉律师事务所律师。 被告：西充县多扶镇人民政府。 法定代表人：贾伦坤，镇长。 单位出庭负责人：青小刚，副镇长。 委托诉讼代理人：刘红，西充县金龙法律服务所法律工作者。 第三人：西充县自然资源和规划局，住所地西充县晋城镇天宝路278号。 法定代表人：赵荣辉，局长。 单位出庭负责人：张弟君，党委委员。 委托诉讼代理人：左国民，四川源泉律师事务所律师。 原告西充县多扶酒厂诉被告西充县多扶镇人民政府不服拆除厂房一案，本院于2019年7月15日立案受理，并组成合议庭进行审理。本案于2019年9月11日第一次开庭审理，原、被告均到庭。因西充县自然资源和规划局与本案审理有利害关系，本院于第一次庭审后追加该单位为第三人。本案于2019年10月29日第二次开庭审理，原、被告及第三人均到庭。经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。 原告西充县多扶酒厂诉称，2014年经被告多扶镇政府同意，张科技等人投资200余万元建起了西充县多扶酒厂，该厂有钢结构厂房约1000㎡，于2015年投产。西充县在多扶境内规划建设西充产业新城项目，酒厂位于规划区内。2019年2月25日被告突然通知原告停产停业，并在2019年4月强行拆除多扶酒厂，致使酒厂损失150万元以上。被告通知原告停产停业及拆除厂房行为违法，原告来院提起行政诉讼，请求判决确认被告2019年4月拆除多扶酒厂厂房及附属设施的行为违法。 被告多扶镇人民政府辩称，多扶酒厂既属于“大棚房”整治范围，又属于产业新城建设拆迁范围，我府严格按照法律、政策规定以及上级指示开展拆除工作，不存在违法。 第三人西充县自然资源和规划局述称，张科技等人在未办理任何用地手续的情况下建设多扶酒厂，将集体耕地变为建设用地，根据《土地管理法》的有关规定，应当以违法占地论处。原告的违法占地行为是在国家清理“大棚房”行动中发现的，根据中、省、市、县查处要求，我局曾对原告作出过处字（2019）010号《行政处罚决定书》，张科技等人主动腾空酒厂配合政府拆除，并于2019年3月7日主动缴纳罚款。原告违法占地本身违法，请求法院驳回原告的诉请。 被告多扶镇人民政府提交的主要证据有： 一、西充县委办、县政府办西委办发（2019）5号《西充县“大棚房”问题专项行动整治整改方案》，拟证明多扶酒厂被县委、县政府列为“大棚房”整治整改对象，县委、县政府指令多扶镇政府对其强制拆除复耕。 二、南充市西充产业新城项目建设指挥部西产城发（2018）1号《关于成立产业新城项目建设工作小组的通知》，拟证明多扶酒厂位于西充产业新城规划区内，应被拆除。 三、多扶酒厂用地现状图、房屋现场测量登记表、附属物登记清单（四页），拟证明多扶酒厂有占地1.08亩违法建筑，不应补偿；其他房屋及附属物已经登记造册，其损失可以依法补偿。 四、停产停业通知书，拟证明被告在拆除酒厂前向原告送达了停产停业通知书，拆除程序合法。 原告质证认为，西委办发（2019）5号文件真实，但与本案无关，多扶酒厂不是大棚房，也没有任何人告知原告多扶酒厂建筑属于大棚房；西产城发（2018）1号通知属内部文件，原告不知晓；被告在2017年即将多扶酒厂锁定为西充产业新城项目建设拆迁范围，证据三属实；证据四属实，但不能证明拆除程序合法。 原告提交的主要证据有： 一、多扶镇政府2019年4月28日出具的《情况说明》，主要内容为证实多扶镇政府于2019年4月将多扶酒厂厂房、地窖全部拆除。 二、西充县城市规划管理局2019年3月4日致西充县国土资源局的规划意见（西规函［2019］11号），主要内容为证实酒厂用地不影响该区域城市规划。 三、多扶镇政府2019年6月11日关于将多扶酒厂纳入西充产业新城拆迁范围的请示（西多府［2019］32号），拟证明多扶镇政府早在2017年9月25日即按县政府安排锁定酒厂为产业新城项目拆迁范围。 四、多扶酒厂房屋测量登记表及清单，拟证明酒厂现场实物在2017年9月经原、被告共同测量、清点，政府锁定为拆迁范围。 五、黄竹坝村村书记王孝友2019年8月27日出具的《证明》，拟证明张科技系租用本村山坡荒地办酒厂，本村未参与投资。 六、南充市西充产业新城项目建设指挥部西产城发（2019）1号《南充市西充产业新城建设征收土地补偿和房屋拆迁安置实施方案》，用以证明酒厂用地已被征收，转为国有用地。 被告质证认为，多扶镇政府《情况说明》属实，但不能证明拆除违法；西规函［2019］11号意见不能对抗西委办发（2019）5号文件，被告系受权拆除；西多府［2019］32号文件属实，不能证明拆除违法；证据四属实；证据五不能证明原告用地合法；证据六不能达到原告的证明目的。 第三人西充县自然资源和规划局提交了原西充县国土资源局处字（2019）010号《行政处罚决定书》及立案、调查、送达、原告缴款书等证据，用以证明张科技非法占地开办多扶酒厂，根据国家清理“大棚房”政策，原西充县国土资源局给予原告罚款、责令退还土地等处罚，原告于2019年3月6日主动缴纳了罚款等事实。 原告质证认为，我方从不知晓“大棚房”一说，处罚决定书也没有提到“大棚房”；我方建厂利用了荒山荒坡，未利用耕地；处罚与强制拆除房屋没有关系。 被告多扶镇政府在庭审中陈述，酒厂拆除之前张科技的父母到现场阻拦，情绪较激动，后来还是配合的；拆除前我府告知了张科技等人占地1.08亩大棚房按政策不敢补偿，其他的设备设施可以按照西充县产业新城的标准进行补偿。 第三人西充县自规局在庭审中陈述，西充县产业新城项目的征地逐年进行，其中南（充）西（充）公路建设的征收补偿已经完毕，其他用地还没有征收。 本院法官2019年9月26日在原、被告的见证下走访了多扶酒厂原址，并分别与镇主要领导、张科技进行了谈话。 经查，张科技家多年以酿酒为业，其父张泽瑜原在多扶镇下街开厂酿酒，时称“张余酒厂”。2013年多扶镇下街进行棚户区改造，“张余酒厂”须动迁，经多扶镇领导同意，张家将酒厂迁建至离多扶场镇四公里外的黄竹坝村8组，在该村租地建厂，于2015年建成投产，占地约1.08亩，并取名为“多扶酒厂”。多扶酒厂一直未办理用地、建房审批手续。多扶镇党政对酒厂迁建十分关心，曾分别向西充县政府、县建设和规划局、环保局等具函，请求予以完善手续等支持。多扶酒厂占地在国土管理部门数据库中被确认为设施农业地，业主改变土地用途为加工生产，这一情况后被国土管理部门获知，国家自然资源督查成都局下发数据，要求当地整改。2018年国家有关部委安排部署“大棚房”专项整治行动，西充县委办、县政府办联合于2019年2月27日印发西委办发［2019］5号《西充县“大棚房”问题专项行动整治整改方案》，该方案列明黄竹坝村张余酒厂违规建设“大棚房”问题属省市督办范围，要求在3月12日前整改到位。此前原西充县国土资源局2019年1月29日在“大棚房”核查工作中发现多扶酒厂违法占地建厂，于2月20日立案查处。该局于2019年2月21日上午对多扶酒厂进行了现场勘测，测得酒厂实际用地720.34㎡（折合1.08亩），其中建筑占地面积549.92㎡（折合0.82亩），空地面积170.42㎡（折合0.26亩）。张科技的妹夫、酒厂管理者王友红签字认可。经对王友红、王孝友（黄竹坝村书记）、王天模（黄竹坝村8组组长）调查询问，西充县国土资源局于2019年2月28日作出处字（2019）010号《行政处罚决定书》，处罚如下：“1、责令你厂30日内退还非法占用的720.34㎡土地；2、限你厂60日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对你厂非法占用土地的行为处以12元／㎡罚款，共计人民币捌仟陆佰肆拾肆元整。”决定书并载明了行政复议及行政诉讼途径。多扶酒厂于3月7日缴纳了罚款8644元。 又查明，根据西委办发［2019］5号文件的要求，多扶镇政府于2019年2月18日上报张余酒厂“大棚房”问题整改方案，承诺于3月10日前完善用地手续。期间多扶镇多次联系张科技、王友红等人要求拆除酒厂，对方要求补偿，双方未就补偿范围等达成一致。2019年4月初多扶镇政府强制拆除了多扶酒厂，拆除前张科技的父母曾出面阻拦。拆除前多扶镇政府协助多扶酒厂搬迁了所有的可移动设施设备，并联系了保管地，垫付了保管场地租赁费用。 另查明，西充县近年酝酿建设产业新城，于2018年11月成立了各项工作小组，多扶镇书记、镇长任房屋征收组组长。该县又于2019年2月3日印发了《南充市西充产业新城建设征收土地补偿和房屋拆迁安置实施方案》。多扶镇政府早在2017年就将多扶酒厂列入产业新城建设拟拆迁范围，镇政府组织人员于2017年9月25日对酒厂房屋等设备设施进行了测量、清点，测得砖混房屋33.21㎡、钢架房屋799.98㎡，其他实物列入四页清单，业主方代表王友红签字认可。多扶镇政府于2019年2月25日向多扶酒厂发出停产停业通知书，称因酒厂位于产业新城规划区内，为保证项目顺利进行，要求酒厂即时停产。多扶镇政府在酒厂拆除后仍于6月11日向西充县政府请示将酒厂纳入产业新城拆迁范围。 本院认为，《行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，可依法提起诉讼。该条中的行政行为是指行政机关或者法律法规、规章授权的组织，在实施行政管理过程中的作为或不作为行为。但并非所有的行政行为均可诉,因此《行政诉讼法》第十二条、第十三条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第二条对属于行政诉讼受案范围的行政行为以及哪些行为不属于行政诉讼受案范围进行了梳理和列举。从上述规定可以看出，是否产生法律上的效果是行政行为的重要特征之一，也就是说可诉的行政行为必须是行政机关在实施行政管理过程中行使行政权力作出的发生法律效果的行为，该行为直接对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。本案中虽然存在多扶镇政府组织实施“大棚房”强制拆除工作的行为，但该强制拆除行为是依照中、省、市、区相关职能部门制定的关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动进行的。综上，多扶镇政府实施的“大棚房”整治行为系执行政策性规定的处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告西充县多扶酒厂（经营者张科技）的起诉。 案件受理费50元，在本裁定生效后退还原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  蔡爱民 人民陪审员  杜国用 人民陪审员  钟 勇 二〇一九年十二月三十日 书 记 员  徐 曦