上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初468号原告朱晴芬，女，1963年7月16日出生，汉族，住上海市。原告朱彩娥，女，1929年2月1日出生，汉族，住上海市。原告朱国桢，男，1957年11月5日出生，汉族，住上海市。原告朱彩娥、朱国桢的共同委托代理人朱晴芬，女，1963年7月16日出生，汉族，住上海市茅台路XXX号XXX室。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人竺凯。委托代理人顾景春。委托代理人陆馨伟。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈。被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市。法定代表人倪佳慧。委托代理人李立。被告上海市公安局长宁分局仙霞路派出所，住所地上海市。负责人王旭东。委托代理人祁文晋。被告上海市长宁区消防支队，住所地上海市。负责人虞利强。委托代理人祁文晋。原告朱晴芬、朱惠伦、朱彩娥、朱国桢因认为被告上海市长宁区城市管理行政执法局、上海市长宁区住房保障和房屋管理局、上海市长宁区市场监督管理局、上海市公安局长宁分局仙霞路派出所、上海市长宁区公安消防支队实施的房屋整治行为违法，向本院提起行政诉讼，本院于2018年5月11日立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本及应诉通知书。审理中，因机构改革，上海市长宁区公安消防支队名称变更为上海市长宁区消防支队。本院依法组成合议庭，于2018年8月15日公开开庭审理了本案。原告朱晴芬(暨原告朱惠伦、朱彩娥、朱国桢的委托代理人)，被告上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)的委托代理人陆馨伟、顾景春，被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)的委托代理人徐盈，被告上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)的委托代理人李立到庭参加诉讼。被告上海市长宁区消防支队(以下简称长宁消防支队)、被告上海市公安局长宁分局仙霞路派出所(以下简称仙霞路派出所)经本院依法传唤无正当理由未到庭。审理中，原告朱惠伦于2018年10月11日死亡。本案经协调及由上海市高级人民法院批准，延长审理期限至2020年5月21日。本案现已审理终结。原告诉称，本市茅台路XXX号XXX室(以下简称涉案房屋)系产权房，已依照政府规定办理居改非、营业执照、食品经营许可证、税务登记等各项经营性法定证照，且在该处依法经营长达16年之久。2017年12月17日，五被告共同在茅台路张贴整治“五违四必”通知。原告多次前往仙霞街道及五被告处，出示相关合法经营证照，证明原告经营的合法性，但被告均未对原告的请求作出正面回应。之后，原告提出如被告认为原告存在违法行为，须通过法律程序处理，但被告仍置之不理。2018年1月15日，被告在原告没有签字同意的前提下强行拆除户外装修及砌墙封门。原告认为其属合法经营，现被告以整治违法建筑的名义封闭原告的经营门户，严重侵犯原告合法权益。被告在没有得到授权及没有合法有效的行政决定的情况下，无权进行执法，且政府执法必须严格依照法定程序进行，依法保障当事人的申辩、诉讼的权利，现被告以口头通知代替书面认定，毫无法律依据，故诉请1、确认五被告于2018年1月15日对原告涉案房屋实施的砸门、砸毁户外装修及封门行为违法；2、判令五被告将涉案房屋恢复原状；3、判令五被告赔偿原告经济损失3,000,000元及精神损失费2,000,000元。原告提供如下证据：照片、非正规就业劳动组织证书、营业执照、食品经营许可证、市容环境卫生责任牌、茅台路591-1临和593-1门牌号照片、上海城投水务(集团)有限公司发票、上海市长宁区房屋土地管理局居住物业改变使用性质许可证、发票领购簿、长府办[2000]8号文及视频资料等。被告长宁执法局辩称，被诉行政行为由其实施。原告存在损坏房屋承重结构及擅自改变居住物业使用性质的行为，且房屋不具备原告诉请中所要求的恢复原状的可行性，该房屋原状即应当为封门后的现状。该局对于原告房屋的执法行为具备行政执法资格，符合法律法规要求。该局的执法行为系符合上海市政府“五违四必”联合执法要求的正当职务行为，依法应受法律保护。原告所述的第二、第三项诉请没有相应证据证明，故请求驳回原告的全部诉讼请求。被告长宁执法局向本院提交了以下证据、依据：上海市不动产登记簿房屋状况及产权人信息、编号为长房地改字(2004)第033号的《上海市长宁区房屋土地管理局居住物业改变使用性质许可证》、新长宁仙霞物业公司提供涉案房屋平面图、八部门关于印发《关于加强本市住宅小区内“居改非”整治工作的实施方案》的通知、长宁房管局《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(以下简称答复)、仙霞新村街道“五违四必”联合执法告知书(以下简称联合执法告知书)及送达照片、综合整治前后的现场照片等证据材料等证据。依据为《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称执法条例)第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称实施办法)第五条第二款第(三)项、《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订，以下简称管理规定)第五十条第二款第(一)项、第五十二条第一款、第七十六条、第七十九条等。被告长宁房管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁市场监管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁消防支队书面辩称，其未实施参与原告所诉行政行为，不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告仙霞路派出所书面辩称，其未实施参与原告所诉行政行为，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、仙霞路派出所未向本院提交证据、依据。经庭审质证，原告对被告长宁执法局的职权依据、法律依据、执法程序依据均有异议，认为根据法律规定，现在依然可以申请居改非，居改非的2年期限没有法律依据；就被告长宁执法局提供的证据，认为根据2016年上海市长宁区房屋土地管理局工作人员的告知，居住物业改变使用性质许可证不需要续期，长期有效；不认可答复；联合告知书没有具体告知的主体，也未告知原告应享有的法律权利，未送达原告本人；对其他证据无异议。被告长宁执法局就原告证据认为，照片未显示其余被告实施整治行为，也未显示有被告长宁执法局工作人员；对居住物业改变使用性质许可证等证照的真实性认可，但认为居改非的审批单位是房管局而非工商局，上述证照不能证明居改非合法；其他证据与本案无关；长府办[2000]8号文规定规划部门应对居住物业改变使用性质破墙开店进行管理，对沿路破墙开店统一规划，证明居改非与破墙开店的破墙是不同的行政审批，批准居改非并非意味着允许破墙。被告长宁房管局认为，现场照片不能证明其参与了整治行为；其虽审批过居改非但有明确期限，本案的居改非审批现已失效，同时未批准可以改变房屋外貌。被告长宁市场监管局认为，现有证据不能证明其实施了被诉行政行为。经审理查明，朱惠伦(已死亡)、朱彩娥、朱国桢、朱晴芬系涉案房屋权利人，房屋建筑面积为64.56平方米。2004年4月8日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号为长房地改字(2004)第033号《居住物业改变使用性质许可证》，载明“申请人朱惠伦，房屋座落茅台路XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办净水专卖店行业，有效期限自2004年4月8日至2006年4月7日止。”同时备注上载明：有效期满前二个月，申请人若需继续改变居住物业使用性质的，必须重新提出申请，逾期不提出申请或超过有效期限的，本许可证作废。之后，该局未再对该址核发新的许可证。原告朱晴芬以涉案房屋为经营场所，获取了个体工商户营业执照，名称为上海市长宁区春日饮品店，并将房屋门面的窗改门。至案发时，涉案房屋一直作为经营使用。2017年，长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、仙霞路派出所发布联合告知书，称开展针对沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日，长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。因此，唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的‘居改非’，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2018年1月15日，被告长宁执法局在原告没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了拆除户外装修、砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始状态。原告认为被告的行为侵犯了其合法权益，遂起诉至本院。本院认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为五被告；二、涉案房屋是否应予整治；三、被诉行政行为是否具有合法性；四、原告的赔偿请求应否支持。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的砌墙封门整治行为。根据执法条例第十一条第一款第(九)项、实施办法第五条第二款第(三)项的规定，被告长宁执法局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现被告长宁执法局确认由其实施被诉行政行为，因此长宁执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，原告提供的联合告知书用以证明被告长宁房管局、长宁市场监管局、仙霞路派出所、长宁消防支队为共同行为主体。现从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁执法局以外的其余被告亦实施了被诉行政行为。所以，原告认为其他四被告亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。关于第二个争议焦点，根据管理规定第五十二条第一款，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，原上海市长宁区房屋土地管理局曾就原告的申请审批同意改变使用性质为非居住，但同时也明确许可期限为两年，至2006年许可期限届满后未再进行审批或延期。原告现对两年许可期限的合法性提出异议，并且称当时审批机关曾表示之后无须再行审批，一直有效。本院认为，首先，对此说法原告未能提供相关证据予以证实；其次，原告在获得许可时明知有两年期限的限制，因此可视作原告当时接受该期限的约束；第三，作为原审批机关长宁房管局也已发函明确：凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。原告在2006年许可期限届满后未再获得相关职能部门的许可。因此，原告主张在被告长宁执法局作出被诉行政行为之时，涉案房屋的使用性质仍为非居住用途并无依据。原告之前获准改变房屋外貌是基于房屋使用性质改变为非居住使用，所以居改非许可到期后，原准予改变房屋外貌的批准也就自然失效，使用人即应主动将房屋外貌恢复至原状，即改门为窗。本案中原告自2006年居改非许可到期后一直将涉案房屋作经营使用，并未恢复至原状，不仅不符合管理规定第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。被告长宁执法局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》及执法条例、管理规定等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的被告长宁执法局在执法过程中，虽然出具了联合执法告知书，但该告知书仅明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与工作，因此该告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。被告长宁执法局也无证据证明其在实施被诉行政行为前依法听取原告的陈述申辩，又未履行催告等法定义务，在此情形下迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在居改非期限届满后外墙未恢复原状的情形，被告长宁执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。关于第四个争议焦点，首先，根据本院查明的事实，被诉行政行为系由被告长宁执法局实施，无证据证明其他四被告参与执法，故本案的赔偿义务机关应为被告长宁执法局。原告认为其余四被告均为共同赔偿义务机关的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，本院难以支持；其次，本案被诉行政行为被确认违法后，根据法律规定，违法的行政行为侵犯财产权的，受害人有获得赔偿的权利，但法院同时亦认定涉案房屋存在擅自改变物业使用性质及破坏房屋外貌的情形，被告长宁执法局依此实施整治，故原告要求恢复至破窗为门的原状缺乏法律依据，本院不予支持。同时，原告主张赔偿房屋差价损失3,000,000元及精神损失费2,000,000元，因缺乏法律依据，本院亦不予支持。另，2018年11月13日，原告请求对长宁房管局出具的答复的合法性予以审查，因该项请求不符合相关规定，本院不予审查。2019年11月22日，原告向本院提交《开门图纸等证据申请书》，请求事项为原告当年申请居改非的申请书及开门图纸。因原告申请已明显超过申请期限，且在案证据已能够证明本案事实，该证据无调查收集的必要，故本院不予处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局对本市茅台路XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；二、驳回原告朱晴芬、朱彩娥、朱国桢的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  孙 迪人民陪审员  祁汉萍人民陪审员  徐永珠二〇一九年十二月二十四日法官 助理  杨建军书 记 员  朱婷婷附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。第七十四条……。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。